Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-01, Aktenzeichen 3 K 422/07
ECLI:DE:VGMI:2007:0801.3K422.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn die Beklagte nicht vor der Vollstreckung
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Das von den Klägern Anfang Juli 2006 initiierte Bürgerbegehren hat den folgenden
Wortlaut (der Fettdruck von Teilen der Frage folgt dem Original):

3

"Bürgerbegehren für den dauerhaften Verbleib des kommunalen
Daseinsvorsorgebetriebes "Straßen" im Besitz des Kreises M.

Ich bin dafür, dass die Bürgerinnen und Bürger des Kreises M. über
folgende Frage entscheiden:

Soll es der Kreis M. bei Neustrukturierungen im Bereich der
kommunalen Daseinsvorsorge zukünftig unterlassen, insbesondere bei
der Gründung neuer beziehungsweise der Änderung bestehender
Gesellschaften im Bereich des Straßenbaus beziehungsweise der
Straßenunterhaltung mit Bezug auf Planungs-, Bau-, Sanierungs-,
Instandhaltungs-, Betriebs- und Finanzierungsleistungen für das
Kreisstraßennetz - Gesellschaftsanteile oder maßgebliche
Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens an Private zu
übertragen?

Begründung:
Im Interesse der Bürgerinnen und Bürger ist der dauerhafte Erhalt der
kommunalen Betriebe zur Daseinsvorsorge - gerade im Bereich des
Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung - im Kreisgebiet
M. im Alleinbesitz des Kreises unverzichtbar. Betriebe der
Daseinsvorsorge, die in kommunalem Besitz stehen, stärken nicht nur im
hohen Maße die regionale Wirtschaft und speziell die mittelständischen
Unternehmen. Sie sichern auch den Erhalt von qualifizierten Ausbildungs-
und Arbeitsplätzen, zunehmend auch für Frauen.
Daseinsvorsorgebetriebe im Bereich des Straßenbaus beziehungsweise
der Straßenunterhaltung erbringen für die Bevölkerung unverzichtbare
Versorgungsleistungen, deren ordnungsgemäße Bereitstellung bei einem
Unternehmen in öffentlicher Hand in optimaler Weise gewährleistet ist,
denn für kommunale Unternehmen und deren Aufgabenerfüllung sind die
Wahrung der Interessen der Bürgerinnen und Bürger und das
Gemeinwohl wesentliche Unternehmensgrundsätze.
Bei einer möglichen Veräußerung von Gesellschaftsanteilen/maßgebli-
chen Vermögensgegenständen des Betriebsvermögens an ein
Privatunternehmen ist ein maßgeblicher Einfluss des Kreises M. auf die
Unternehmenspolitik des Daseinsvorsorgebetriebes nicht gewährleistet,
was zu einer Gefährdung ökologischer, beschäftigungspolitischer und
sozialer Aspekte führt.
Entscheidungen über Umfang, Qualität und Preis der für die Bevölkerung
unverzichtbaren Daseinsvorsorgeleistungen dürfen deshalb nicht
Privatunternehmen überlassen werden, die vorrangig gewinnorientiert
sind; sie müssen in kommunaler Hand bleiben, um dauerhaft mehr als die
Erbringung von Mindeststandards sicherzustellen.

Kostendeckungsvorschlag:
Wenn der Bereich des Straßenbaus beziehungsweise der
Straßenunterhaltung im Alleinbesitz des Kreises M. bleibt, stehen die
Erträge aus diesem Daseinsvorsorgebereich weiterhin dem Kreis M. in
vollem Umfang zu, sodass sich die haushaltswirtschaftliche Situation des
Kreises nicht verschlechtert. Erwartungen, durch eine (Teil-) Veräußerung
von Geschäftsanteilen und/oder maßgeblichen Vermögensgegenständen
im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge, wie zum Beispiel
Grundstücken, Gebäuden und wesentlichen Betriebseinrichtungen, um die
Einnahmesituation des Kreises M. (kurzfristig) zu verbessern, lässt sich
auch durch eine konsequente Umsetzung der bereits eingeleiteten und
fortzusetzenden Optimierungen innerhalb der jeweiligen Unternehmen
erfüllen. Sie beugt darüber hinaus dem Risiko eines mittel- und langfristig
kritisch zu bewertenden Ausverkaufs kommunalen Vermögens vor.

Vertretungsberechtigte: ...

4

Ich erkläre mit meiner Unterschrift, dass ich das Bürgerbegehren mit der
auf dieser Seite abgedruckten Begründung unterstütze."

5

Am 19. September 2006 übergaben die Kläger zu 1. und 2. dem Landrat des
Kreises M. 16 Ordner mit insgesamt 6.108 Seiten mit Unterschriften von
Unterstützern des Bürgerbegehrens. Bei einer Überprüfung wurde am 28. September
2006 festgestellt, dass sich die für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Kreis
M. unter anderem erforderliche Anzahl von Unterschriften auf 11.532 - 4 % der
Bürger des Kreises - beläuft. Von den in 16 Ordnern insgesamt vorgelegten 19.285
Unterschriften wurden nach einer weiteren Prüfung 211 als ungültig und 19.074 als
gültig gewertet.

6

Der Beklagte stellte in seiner Sitzung am 6. November 2006 fest, dass das
Bürgerbegehren unzulässig ist. In dem Bescheid des Landrats des Kreises M.
vom 13. November 2006, in dem diese Entscheidung den Klägern bekannt gegeben
wurde, heißt es zur Begründung unter anderem: Die zur Entscheidung gestellte
Frage sei verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten mit erheblichen Unterschieden in
ihrer Tragweite zugänglich und damit unzulässig. Zudem diene die Fragestellung
lediglich der Vorbereitung einer Entscheidung des Beklagten, und sie habe selbst
keine konkrete Sachentscheidung zum Inhalt. Auch liege keine ordnungsgemäße
Begründung vor, da die Tatsachendarstellung zu einer Verfälschung des
Bürgerwillens führe. Schließlich genüge auch der Kostendeckungsvorschlag nicht
den gesetzlichen Anforderungen. Zwar könne hier ausnahmsweise angenommen
werden, dass ein Kostendeckungsvorschlag insoweit entbehrlich sei, da ein
Unterlassen von Veräußerungen von
Gesellschaftsanteilen/Vermögensgegenständen als solches keine Kosten i.S.d. § 23
Abs. 2 Satz 1 KrO NRW darstelle. Allerdings seien dennoch gemachte Äußerungen
zu den Kosten an dem Maßstab zu messen, dass einer Verfälschung des
Bürgerwillens vorgebeugt werden müsse. Dieses Ziel werde hier verfehlt. Zur
vertieften Darstellung verweise er - der Landrat - auf das dem Bescheid als Anlage
beigefügte Gutachten der Anwaltssozietät X. I2. (Bl. 109 - 139 BA I). In der
Kreistagssitzung vom 6. November 2006 sei den Vertretungsberechtigten des
Bürgerbegehrens, namentlich Herrn Dr. H. , sowie ihrem Bevollmächtigten, Herrn
Rechtsanwalt C1. , Gelegenheit gegeben worden, den Antrag und ihre
Rechtsauffassung zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu erläutern. Die Gründe für
die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens seien Inhalt der Beschlussvorlage DS
132/2006 für die Kreistagssitzung am 6. November 2006 gewesen. Der Kreistag, der
bei der Zulässigkeitsfeststellung weder einen Beurteilungs- noch einen
Ermessensspielraum besitze, habe gemäß dieser Beschlussvorlage
entschieden.

7

Gegen den Bescheid des Landrats des Kreises M. vom 13. November 2006
erhoben die Kläger am 27. November 2006 Widerspruch. Zur Begründung nahmen
sie Bezug auf ihre Ausführungen zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens in ihrem
Schreiben vom 2. November 2006 (Bl. 166 - 181 BA I).

8

Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 22. Januar 2007, den Widerspruch
der Kläger gegen den Bescheid vom 13. November 2006 zurückzuweisen.

9

In dem dazu gefertigten Widerspruchsbescheid des Landrates des Kreises M.
vom 24. Januar 2007 wird zur Begründung ausgeführt: Die Fragestellung des
Bürgerbegehrens genüge insgesamt nicht den Anforderungen des § 23 KrO NRW.
Die Frage des Bürgerbegehrens sei so zu formulieren, dass sie in sich
widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus
verständlich sei. Es dürfe sich keine Auslegungsfrage stellen, die nicht von
jedermann zweifelsfrei und aus dem Stand heraus an Hand des jeweiligen Textes
beantwortet werden könne. Auch wenn an die sprachliche Abfassung des
Bürgerbegehrens keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürften, müsse die
Fragestellung dennoch auch für einen Nichtfachmann eindeutig sein. Das sei hier
nicht der Fall. Durch die Gestaltung des Bürgerbegehrens und durch die
Fragestellung könne ein mit dem Bürgerbegehren konfrontierter Bürger nicht
ausreichend sicher die Reichweite seiner Entscheidung abschätzen.

10

Es sei zunächst nicht klar, ob es sich um ein initiierendes oder um ein
kassatorisches Begehren gegen den das konkret geplante Straßen-PPP-Projekt
fördernden Kreistagsbeschluss vom 19. Juni 2006 handele. Der Inhalt des
Bürgerbegehrens könne entweder allgemein auf den Bereich der Daseinsvorsorge
oder speziell auf den Bereich der Straßen bezogen verstanden werden. Nach der
Überschrift des Unterschriftenbogens und damit nach einem wesentlichen
Bestandteil des Bürgerbegehrens werde ausdrücklich auf den
"Daseinsvorsorgebetrieb Straßen" Bezug genommen. Auch der Text der eigentlichen
Frage des Bürgerbegehrens nehme Bezug auf den "Bereich des Straßenbaus
beziehungsweise der Straßenunterhaltung" sowie auf die Erbringung diverser
Leistungen für das Kreisstraßennetz. Es stelle sich daher für jeden
Unterzeichnenden die Frage, ob sich das Bürgerbegehren nur gegen den Bereich
des Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung (und damit auch gegen
das konkret geplante und mit dem Kreistagsbeschluss vom 19. Juni 2006 weiter
geförderte PPP-Projekt) richte oder nicht. Bei den mit dem Bürgerbegehren
konfrontierten Bürgern würden verschiedene Auslegungsvarianten der Frage und
damit eine Widersprüchlichkeit dadurch hervorgerufen, dass die reine Fragestellung
des Hauptsatzes von der durch Fettdruck hervorgehobenen Fragestellung sowohl
sachlich als auch inhaltlich abweiche. Die beiden Varianten unterschieden sich darin,
dass mit dem Hauptsatz allgemein der Bereich der Daseinsvorsorge betroffen sei,
mit dem durch Fettdruck hervorgehobenen Teil hingegen die Aufmerksamkeit der
Bürger zielgerichtet nur auf den Bereich des Kreisstraßennetzes gelenkt werde. Zum
anderen habe die Frage des Bürgerbegehrens inhaltlich verschiedene (Aufgaben-)
Bereiche. Das Bürgerbegehren richte sich mit dem Hauptsatz gegen die Übertragung
von Gesellschaftsanteilen oder maßgeblichen Vermögensgegenständen des
Betriebsvermögens. Durch die fett hervorgehobene Fragestellung würden die Bürger
dagegen auf einen ganz anderen Bedeutungsinhalt verwiesen, nämlich Planungs-,
Bau-, Sanierungs-, Instandhaltung-, Betriebs- und Finanzierungsdienstleistungen an
Private zu übertragen. Auch bei dieser Betrachtung könne ein mit dem
Bürgerbegehren konfrontierter Bürger zu zwei verschiedenen Auslegungsvarianten
kommen. Diese Widersprüchlichkeit der Fragestellung überwiege auch die
Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Nennung des Straßenbereichs eventuell
nur um eine beispielhafte Erwähnung handele. Schon der Satzbau und die Länge der
Frage führten dazu, dass einem Bürger, der vielleicht erstmalig mit der
Angelegenheit betraut sei, nicht eine eindeutige Fragestellung hervorsteche. Es
lenkten aber auch der Fettdruck eines Teilsatzes und die Überschrift des
Bürgerbegehrens von der Fragestellung des Hauptsatzes ab.

11

Die Fragestellung sei auch deshalb nicht für jedermann zweifelsfrei und aus dem
Stand heraus verständlich, weil der auslegungsfähige Begriff der Daseinsvorsorge
verwendet werde. Rechtsprechung und rechtswissenschaftliche Literatur ordneten
immer wieder nur einige Teilaufgaben und -funktionen dem Bereich der
Daseinsvorsorge zu. Eine durchgängige und widerspruchsfreie Definition dieses
Begriffs finde sich nicht. Da die Frage hiernach aus mehreren Gründen nicht
eindeutig und nicht aus sich heraus inhaltlich nachvollziehbar verständlich sei, dürfe
zur weiteren Erforschung des Bedeutungsinhaltes der Fragestellung auf die
Überschrift des Bürgerbegehrens, die angefügte Begründung und auf den
Kostendeckungsvorschlag zurückgegriffen werden. Eingangs der Begründung
würden - zunächst beispielhaft - die Bereiche des Straßenbaus beziehungsweise der
Straßenunterhaltung erwähnt. In der Fortsetzung der Begründung würden dann
explizit ohne Aufzählungscharakter die "Daseinsvorsorgebetriebe im Bereich des
Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung" genannt. Auch die
Begründung des Bürgerbegehrens gehe damit wiederholt auf den Bereich Straßen
ein und stelle diesen in den Mittelpunkt des Bürgerbegehrens. Der
Kostendeckungsvorschlag stelle noch eindeutiger auf den "Bereich des Straßenbaus
beziehungsweise der Straßenunterhaltung" ab. Die haushaltswirtschaftliche Situation
des Kreises werde in Bezug auf potentielle "Erträge aus diesem
Daseinsvorsorgebereich" beleuchtet. Auch insoweit werde daher in erster Linie auf
die geplanten Maßnahmen in Bezug auf den Bereich der Straßen eingegangen. Die
Fragestellung des Bürgerbegehrens sei somit auch nicht unter Berücksichtigung der
Begründung und des Kostendeckungsvorschlages eindeutig und nur einer
Auslegung zugänglich. Überschrift, Frage, Begründung und
Kostendeckungsvorschlag gingen zum Teil ausschließlich, zum Teil nur beispielhaft
auf den Bereich der Straßen ein und ließen für die eigentliche Frage des
Bürgerbegehrens mehr als eine Auslegungsvariante zu.

12

Das Bürgerbegehren sei schließlich unzulässig, da es dem Beklagten lediglich
Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung mache. Ihm sollten
lediglich für zukünftige Entscheidungen über eine Neustrukturierung im Bereich der
kommunalen Daseinsvorsorge bestimmte Bindungen auferlegt werden. Damit diene
die Fragestellung lediglich der Entscheidungsvorbereitung und habe selbst keine
Sachentscheidung zum Inhalt.

13

Die gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW erforderliche Begründung des
Bürgerbegehrens diene dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die
Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfülle die Begründung nur,
wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich seien,
zuträfen. Dabei sei nicht zu verkennen, dass die Begründung auch dazu diene, für
das Bürgerbegehren zu werben und damit auch Wertungen, Schlussfolgerungen
oder Erwartungen zum Ausdruck zu bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne
Weiteres zugänglich seien. Auch möge die Begründung eines Bürgerbegehrens im
Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten im Detail enthalten dürfen, die zu
bewerten und zu gewichten Sache der Unterzeichner bleibe.

14

Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der
Überprüfbarkeit seien jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig
wiedergegeben würden, die für die Begründung tragend seien. Maßgebend für eine
inhaltliche Kontrolle der Begründung sei allein das Ziel, Verfälschungen des
Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund einer unrichtigen Sachdarstellung komme
es nicht an. Vorliegend sei die Begründung des Bürgerbegehrens in wesentlichen
Elementen unrichtig. In ihr werde ausgeführt, dass bei einer Veräußerung von
Gesellschaftsanteilen/maßgeblichen Vermögensgegenständen des
Betriebsvermögens an ein Privatunternehmen ein maßgeblicher Einfluss des Kreises
auf die Unternehmenspolitik des Daseinsvorsorgebetriebes nicht gewährleistet sei,
was zu einer Gefährdung ökologischer, beschäftigungspolitischer und sozialer
Aspekte führe. Entscheidungen über Umfang, Qualität und Preis der für die
Bevölkerung unverzichtbaren Daseinsvorsorgeleistungen dürften deshalb nicht
Privatunternehmen überlassen werden, die vorrangig gewinnorientiert seien. Sie
müssten in kommunaler Hand bleiben, um dauerhaft mehr als die Erbringung von
Mindeststandards sicherzustellen.

15

Bei Annahme eines im Ergebnis kassatorischen Bürgerbegehrens gegen den
das Straßen-PPP-Modell fördernden Beschluss des Beklagten vom 19. Juni 2006 sei
festzuhalten, dass nach diesem PPP-Modell der Beklagte Eigentümer der Straßen,
Straßenbauwerke und technischen Anlagen bleibe und bei Neubaumaßnahmen
unmittelbar Eigentum an den geschaffenen Werten erwerbe. Damit sei zum einen
eine umfassende Einflussmöglichkeit über die Eigentumsposition des Kreises M.
gesichert. Zum anderen sei und bleibe der Kreis M. Straßenbaulastträger mit
seinem hoheitlichen Kernbereich. Damit sei eine maßgebliche Einflussmöglichkeit
des Kreises M. nach dem Straßen- und Wegerecht bezüglich des Umfangs, der
Qualität und des Preises für die Nutzungsmöglichkeit der Kreisstraßen gesichert.
Schließlich sei nach dem Kreistagsbeschluss vom 19. Juni 2006 bei den zu
entwickelnden Beteiligungsmodellen privater Dritter der dauerhafte maßgebliche
Einfluss des Kreises M. auf das Leistungsergebnis zu berücksichtigen. Lediglich
das operative Geschäft der Leistungserstellung solle ohne Einflussmöglichkeit des
Kreises bewirkt werden. Ein Leistungsergebnis werde maßgeblich durch Umfang,
Qualität und Preis bestimmt. Damit würden entgegen der Behauptung des
Bürgerbegehrens die Entscheidungen hierüber nicht Privatunternehmen überlassen.
Da der Kreis M. auch die Funktion der Unteren Landschaftsbehörde ausübe,
bestehe keine Gefahr für ökologische Aspekte. Auch ein PPP-Modell
beziehungsweise ein Privater müsse sich an die gesetzlichen Vorgaben des Natur-
und Landschaftsschutzes halten. Beschäftigungspolitisch sei festzuhalten, dass die
Belange des Mittelstandes in besonderem Maße Berücksichtigung erfahren sollten.
Dazu seien im Vorfeld des Kreistagsbeschlusses vom 19. Juni 2006 Gespräche mit
dem Bundesverband mittelständischer Unternehmen, der Industrie- und
Handelskammer und der Kreishandwerkerschaft geführt worden, und zu solchen
Gesprächen werde es auch weiterhin kommen. Gleiches gelte auch für die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Straßenbetriebes des Kreises M. . Der
Kreistagsbeschluss vom 19. Juni 2006 sehe vor, dass die berechtigten Interessen
der beim Kreis M. beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter uneingeschränkt
gewahrt würden. Soweit sie vom Kreis zu einer zu gründenden (Privat-) Gesellschaft
oder zu einem öffentlich-rechtlichen Zweckverband wechselten, würden den
Beschäftigten die erworbenen gesetzlichen und tarifvertraglichen Rechte vertraglich
gesichert. Es seien unbedingte Rückübernahmerechte vereinbart worden. Zur
Gewährleistung eines einheitlichen optimierten Personaleinsatzes solle zumindest
das Direktionsrecht auf den Zweckverband/die Gesellschaft übergehen. Einzelheiten
würden in Dienstvereinbarungen oder allgemeingültigen Regelungen mit der
Personalvertretung geregelt. Damit sei neben dem beschäftigungspolitischen auch
der soziale Aspekt umfassend berücksichtigt.

16

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens hätten ihm eine Begründung gegeben, die
neben eigenen kommunalpolitischen Wertungen, Schlussfolgerungen und
Erwartungen die tatsächlich zu dem Kreistagsbeschluss vom 19. Juni 2006
festgehaltenen Sicherungen der Einflussmöglichkeiten auf Umfang, Qualität und
Preis der Daseinsvorsorge sowie auf die beschäftigungspolitischen und sozialen
Aspekte vollständig außer Acht lasse. Diese sachlich unzutreffende, da nicht
vollständige Darstellung sei für die Begründung tragend, da hierauf die
Argumentation mit einem Verlust eines maßgeblichen Einflusses des Kreises M.
auf ökologische, beschäftigungspolitische und soziale Aspekte der
Unternehmenspolitik und mit der Überlassung von Entscheidungen über Umfang,
Qualität und Preis der für die Bevölkerung unverzichtbaren
Daseinsvorsorgeleistungen im Bereich Straßen allein an vorrangig gewinnorientierte
Privatunternehmen aufbaue. Durch die seitens der Initiatoren des Bürgerbegehrens
verkürzt wiedergegebene Darstellung einer Veräußerung von
Gesellschaftsanteilen/maßgeblichen Vermögensgegenständen an Private als
Ausverkauf kommunalen Vermögens werde das stets zu beachtende Ziel, einer
Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen, verfehlt. Hiernach sei es bei den
unterzeichnenden Bürgern nicht zu einer ordnungsgemäßen Überzeugungsbildung
gekommen.

17

Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergebe sich auch aus dem nicht
ordnungsgemäßen Kostendeckungsvorschlag. Dass eine erwartete Einnahme durch
(Teil-) Veräußerungen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge entfalle, wenn
es nicht zum Verkauf von Gesellschaftsanteilen komme, mache diesen
Einnahmeausfall noch nicht zu Kosten der vom Bürgerbegehren verlangten
Unterlassung einer Veräußerung. Danach fordere das Gesetz hier keinen
Kostendeckungsvorschlag. Werde aber trotzdem ein Kostendeckungsvorschlag
unterbreitet, so müssten Tatsachen, die für diesen und damit für das Bürgerbegehren
insgesamt tragend seien, richtig wiedergegeben werden, denn auch der
Kostendeckungsvorschlag könne für die Auslegung des Bürgerbegehrens
herangezogen werden. In der vorliegenden Sache verfälsche die Aussage zu dem
Bürgerbegehren, dass bei einem Alleinbesitz des Kreises M. die im
Daseinsvorsorgebereich "Straßen" entstehenden Erträge in vollem Umfang dem
Kreis M. zustünden, die tatsächlichen Gegebenheiten. Den positiven Erträgen
stehe im Bereich der Straßen nämlich regelmäßig ein den Ertrag übersteigender
Aufwand gegenüber. Dieser Daseinsvorsorgebereich führe deshalb im Haushalt des
Kreises M. regelmäßig zu einem Verlust (Aufwand). Dies gelte nicht nur für ein
Bürgerbegehren gegen die Straßen-PPP, sondern auch bei einem Bürgerbegehren
gegen alle Privatisierungsbereiche der Daseinsvorsorge.

18

Schließlich habe der Kreis M. auch nicht seine Pflicht zur Unterstützung eines
Bürgerbegehrens massiv verletzt und schon gar nicht vor Beginn des
Bürgerbegehrens den Eindruck erweckt, dass dieses die formellen
Zulässigkeitsvoraussetzungen erfülle.

19

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage tragen die Kläger weiter vor: Die Frage des
Bürgerbegehrens sei widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und
aus sich heraus verständlich. Es bleibe keine Auslegungsfrage übrig, die nicht von
jedermann zweifelsfrei und aus dem Stand heraus an Hand des jeweiligen Textes
beantwortet werden könne. Gegenteiliges folge auch nicht aus der Gestaltung der
Fragestellung. Die von dem Beklagten monierte optische Hervorhebung sei ein
Gestaltungselement, das die Eindeutigkeit der Fragestellung nicht tangiere. Sie
könne gerade nicht dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich allein gegen den
das konkret geplante Straßen-PPP-Projekt fördernden Kreistagsbeschluss vom
19. Juni 2006 richte und der Kreis sich nur dieses PPP-Projektes im Bereich des
Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung enthalten solle. Das
Bürgerbegehren habe vielmehr nach seinem klaren Wortlaut einen initiierenden
Charakter, indem es den Kreistag gleichsam in der Form eines
Grundsatzbeschlusses binde, bei zukünftigen Privatisierungen im Bereich der
Daseinsvorsorge eine Veräußerung von Vermögenswerten zu unterlassen. Die
Interpretation des Beklagten spalte die einheitliche Fragestellung demgegenüber
künstlich auf und blende bewusst aus, dass es sich bei der Erwähnung des
Straßenbaus lediglich um eine beispielhafte Aufzählung handele. Dies werde durch
die in der Frage verwandte Formulierung "insbesondere" eindeutig klargestellt, zumal
auch die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag den gesamten Bereich der
Daseinsvorsorge erfasse. Flugblätter aus dem Umfeld der Initiatoren des
Bürgerbegehrens dürften zur Auslegung der Fragestellung nicht herangezogen
werden. Hinsichtlich der Begründung treffe es schlicht nicht zu, dass Tatsachen
unrichtig wiedergegeben worden seien. Vielmehr werde in einer allgemein wertenden
Betrachtung die Problematik der Veräußerung von Gesellschaftsanteilen im Bereich
der Daseinsvorsorge dargestellt. Eine Täuschung des Bürgerwillens sei dadurch
nicht gegeben. Die Ausführungen im Kostendeckungsvorschlag seien, soweit ein
solcher überhaupt für erforderlich erachtet werde, hinreichend.

20

Die Kläger beantragen,

21

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landrats des
Kreises M. vom 13. November 2006 und des Widerspruchsbescheides
des Landrats des Kreises M. vom 24. Januar 2007 zu verpflichten, die
Zulässigkeit des "Bürgerbegehrens für den dauerhaften Verbleib des
kommunalen Daseinsvorsorgebetriebes ‚Straßen' im Besitz des Kreises
M. " festzustellen.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Zur Begründung seines Antrags bezieht sich der Beklagte auf die Gründe des
Widerspruchsbescheides sowie auf das von ihm eingereichte Rechtsgutachten der
Rechtsanwälte T. T1. und Dr. N1. E. vom 20. Oktober 2006. Er macht
darüber hinaus weitere Ausführungen (Bl. 47 ff. GA).

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2.
Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Beklagten über die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere
kommt der Feststellung des Beklagten die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr
stellt der Beklagte den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und
abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines
Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine
verteidigungsfähige Position des kommunalen Innenrechts, sondern ein subjektiv-
öffentliches Recht der Gemeindebürger. Diese handeln nicht organschaftlich,
sondern machen eine Position des Außenrechts geltend.

28

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 - und
vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -.

29

Die Klage ist aber unbegründet.

30

Der Bescheid des Landrats des Kreises M. vom 13. November 2006 und
dessen Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2007 sind rechtmäßig (vgl. § 113
Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Kläger haben als Vertreter des Bürgerbegehrens keinen
Anspruch darauf, dass der Beklagte gemäß § 23 Abs. 6 Satz 1 KrO NRW die
Zulässigkeit des von ihnen vertretenen "Bürgerbegehrens für den dauerhaften
Verbleib des kommunalen Daseinsvorsorgebetriebes ‚Straßen' im Besitz des Kreises
M. " feststellt.

31

Zur Begründung hierfür nimmt das Gericht zunächst gemäß § 117 Abs. 5 VwGO
Bezug auf die Begründung des Widerspruchsbescheides des Landrats des Kreises
M. vom 24. Januar 2007, der es folgt, soweit sich aus den nachfolgenden
Ausführungen nicht etwas Anderes ergibt.

32

Gegenstand der Beurteilung ist die im Bürgerbegehren aufgeführte Fragestellung
in der von den Bürgern unterzeichneten Fassung (vgl. § 23 Abs. 4 KrO NRW) im
Zusammenhang mit dem weiteren, zum Verständnis der Frage ergänzend
heranzuziehenden Text des Bürgerbegehren, insbesondere der ihm beigegebenen
Begründung.

33

Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen des § 23 Abs. 1
KrO NRW. Hiernach können Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen,
dass sie an Stelle des Beklagten über eine Angelegenheit des Kreises selbst
entscheiden. Das Bürgerbegehren der Kläger zielt aber nicht auf eine eigenständige
konkrete Sachentscheidung über eine Angelegenheit des Kreises durch die
Bürgerschaft,

34

vgl. zu dieser Voraussetzung für ein zulässiges Bürgerbegehren
OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -,

35

nicht auf die Lösung eines Problems, das sofort oder in naher Zukunft einer
hinsichtlich der Folgen überschaubaren, abschließenden Regelung zugänglich ist,
sondern darauf, dem Beklagten für eine Vielzahl möglicherweise weit in die Zukunft
reichender, inhaltlich, von dem als Beispiel genannten Bereich des Straßenbaus
beziehungsweise der Straßenunterhaltung nicht einmal abgesehen, weitgehend
unbestimmter Entscheidungen über "Neustrukturierungen im Bereich der
kommunalen Daseinsvorsorge" abstrakt-generell rechtlich bindende Vorgaben zu
machen (vgl. auch S. 10, erster Absatz des Schriftsatzes der Kläger vom 2.
November 2006, Bl. 175 der Beiakte BA I; S. 2, zweiter Absatz am Ende des
Schriftsatzes der Kläger vom 17. Juli 2007). Mit einem Bürgerentscheid wird jedoch
nicht bezweckt, dass die Bürger dem Rat oder Kreistag Vorgaben für von diesem
noch zu treffende Entscheidungen machen, sondern allein, dass die Bürger die
eigentlich vom Rat oder Kreistag zu treffende, abschließende Entscheidung an
dessen Stelle selbst treffen.

36

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -,
DVBl. 1998, S. 785 f. (786).

37

Im Übrigen liegen hier in § 23 Abs. 5 Nr. 1 bis 9 KrO NRW ausdrücklich genannte
Gründe, die zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens führen, nicht erkennbar vor.
Die Aufzählung solcher Gründe in § 23 Abs. 5 Nr. 1 bis 9 KrO NRW ist indessen nicht
abschließend. Vielmehr sind in der Rechtsprechung weitere zur Unzulässigkeit eines
Bürgerbegehrens führende Gründe herausgearbeitet worden und allgemein
anerkannt. In der vorliegenden Sache kommt es insoweit vor allem auf zwei in der
Widerspruchsbegründung zutreffend eingeordnete Gesichtspunkte an, nämlich
einerseits darauf, dass die Unterzeichner eines Bürgerbegehrens dieses frei von
durch den Text hervorgerufenen Willensmängeln unterstützen können und dass
darüber hinaus durch das Bürgerbegehren der Entscheidungsgegenstand eindeutig
festgelegt wird, der aus der Entscheidungskompetenz des Beklagten herausgelöst
werden soll.

38

Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15
A 5594/00 - mit weiteren Nachweisen.

39

Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im
Bürgerbegehren gewährleistet, dass der Beklagte hinreichend sicher eine dem
Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung gemäß § 23 Abs. 6 Satz 4 KrO NRW
treffen kann oder dass ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der
Bürgerschaft entspricht.

40

Die im ersten Absatz des Bürgerbegehrens aufgeführte Frage ist nach ihrem
objektiven Wortlaut für sich genommen so zu verstehen, wie die Kläger dies in dem
vorliegenden Verfahren dargelegt haben. Sie drückt nämlich nur als Beispiel und
damit allenfalls zum Teil ein kassatorisches, gegen den Kreistagsbeschluss vom 19.
Juni 2006 und damit gegen das konkret geplante Straßen-PPP-Projekt gerichtetes
Begehren aus, enthält im Übrigen aber ein initiierende Begehren mit dem Ziel, dass
der Kreis M. es bei "Neustrukturierungen im Bereich der kommunalen
Daseinsvorsorge" generell und ohne Beschränkung auf den Bereich des
Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung unterlässt,
Gesellschaftsanteile oder maßgebliche Vermögensgegenstände des
Betriebsvermögens an Private zu übertragen.

41

Indessen ist das Bürgerbegehren - wie der Beklagte zu Recht angenommen hat -
in seiner Gesamtheit auf Grund problematischer Formulierungen geeignet gewesen,
bei dem Bürger, der es mit seiner Unterschrift unterstützt hat, der den Text - wie man
erwarten muss - vollständig gelesen, aber naturgemäß keine umfassende
Textanalyse und Interpretation vorgenommen hat, Fehlvorstellungen über das Ziel
und die Reichweite der Fragestellung hervorzurufen. Das beginnt schon bei der
Fragestellung selbst. Ihr Bestandteil, der mit "insbesondere bei der Gründung"
beginnt und mit "Finanzierungsleistungen für das Kreisstraßennetz" endet, soll wohl
als Einschub zur Erläuterung einer Frage dienen, die im Übrigen auch ohne diesen
Einschub lesbar sein sollte, in dem der oben genannte spezielle Fall einer
"Neustrukturierung im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge" beispielhaft
benannt wird. Verdunkelt wird dies aber dadurch, dass dieser Satzbestandteil nicht -
wie man es bei einer solchen Zielsetzung erwarten müsste - in Parenthese steht,
sondern durch ein Komma eingeleitet und durch einen Gedankenstrich lediglich
abgeschlossen wird. Gegen einen Einschub, der ohne Verlust des
Sinnzusammenhangs ausgelassen werden könnte, spricht weiter, dass die am Ende
der eigentlichen Frage stehenden Worte "Gesellschaftsanteile oder maßgebliche
Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens" ersichtlich an die ersten Worte des
Einschubs ("insbesondere bei der Gründung neuer beziehungsweise der Änderung
bestehender Gesellschaften ...") anknüpfen. Hinzu kommt, dass der Einschub mit der
Aufzählung von Planungs-, Bau-, Sanierungs-, Instandhaltungs-, Betriebs- und
Finanzierungsleistungen für das Kreisstraßennetz den Eindruck einer detaillierten
Regelung erweckt, wie man sie von einem lediglich beispielhaft genannten
Anwendungsfall nicht erwartet. Schließlich wird der unbefangene Leser durch das
innerhalb der Fragestellung unterschiedliche Schriftbild geradezu herausgefordert,
nur die fettgedruckten Satzbestandteile zu lesen, wodurch sich dann eine Frage
ergibt, die sich nur auf die im Einschub benannte Fallgestaltung bezieht. Nur in
diesem eingeschränkten Sinne, mithin nur als kassatorisches, gegen den Beschluss
des Beklagten vom 19. Juni 2006 und damit auf die Verhinderung einer Public
Private Partnership lediglich für den Bereich der M2. Kreisstraßen gerichtetes
Vorhaben hat der Kläger zu 1. als Vertretungsberechtigter das Bürgerbegehren auf
der Internetseite http://www.N2. .de/C2. .htm
dargestellt mit dem Aufruf, dieses Bürgerbegehren zu unterstützen. Auf der
genannten Internetseite hat der Kläger zu 1. sogar ausdrücklich darauf hingewiesen,
dass sich das Bürgerbegehren - unabhängig von der Fragestellung, durch sie sich
der Leser nicht "irritieren" lassen solle - lediglich darauf beziehe, ob der Kreis den
bereits gefassten Beschluss aufrechterhalten darf oder nicht und ob der Kreis
zukünftig weitere Schritte im Hinblick auf dieses PPP-Projekt unternehmen darf oder
nicht. Diese Darstellung war in jedem Falle geeignet, die ohnehin bestehende, oben
dargelegte Gefahr eines Missverständnisses zu erhöhen, wobei es nicht darauf
ankommt, ob bei dem Kläger zu 1. eine entsprechende Absicht bestand oder
nicht.

42

Die hiernach anzunehmende erhebliche Gefahr, dass Unterzeichner des
Bürgerbegehrens die zur Abstimmung zu stellende Frage nach Inhalt und
Zielrichtung missverstanden haben, wird durch den übrigen Text des
Bürgerbegehrens sogar weiter verstärkt. In erster Linie ist insoweit die Überschrift mit
der Benennung des Bürgerbegehrens als "Bürgerbegehren für den dauerhaften
Verbleib des kommunalen Daseinsvorsorgebetriebes ‚Straßen' im Besitz des Kreises
M. " heranzuziehen, darüber hinaus auch der erste Satz des
Kostendeckungsvorschlags, der sich ebenfalls allein auf den Bereich des
Straßenbaus beziehungsweise der Straßenunterhaltung bezieht, für den der
Beklagte auch zukünftig allein verantwortlich sein soll.

43

In Übereinstimmung mit der Begründung des Widerspruchsbescheides geht das
erkennende Gericht weiter davon aus, dass die gemäß § 23 Abs. 2 S. 1 KrO NRW
erforderliche Begründung des Bürgerbegehrens ihre Funktion, die Unterzeichner
über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären, nur dann erfüllt,
wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind,
zutreffen, wobei allerdings Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen außer
Betracht bleiben müssen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres
zugänglich sind. Insoweit ist zunächst der zweite Absatz der Begründung in den Blick
zu nehmen. Eine Veräußerung von Gesellschaftsanteilen/maßgeblichen
Vermögensgegenständen des Privatunternehmens, nach der dem Kreis M. ein
maßgeblicher Einfluss auf die Unternehmenspolitik des Daseinsvorsorgebetriebes
nicht mehr verbliebe, ist von dem Beklagten nämlich keineswegs beabsichtigt. Wenn
die Kläger hierzu in der mündlichen Verhandlung haben vortragen lassen, dass im
Vergaberecht schon ein Fremdanteil am Gesellschaftsvermögen in Höhe von einem
Prozent einen "maßgeblichen Einfluss" des Mehrheitsgesellschafters ausschließen
könne, so steht dies - unabhängig von der Richtigkeit der Aussage - nicht entgegen,
weil die Kläger den maßgeblichen Einfluss des Kreises auf eine Gesellschaft nach
dem Text der Begründung im Hinblick auf ökologische, beschäftigungspolitische und
soziale Aspekte als bedroht ansehen, nicht aber im Hinblick auf vergaberechtliche
Folgen. Mit Rücksicht darauf, dass der Kreis einen maßgeblichen Einfluss auch im
Rahmen einer PPP-Gesellschaft aufrechterhalten will, ist auch die dem dritten Absatz
der Begründung zu entnehmende Darstellung der Kläger als unrichtig anzusehen,
Entscheidungen über Umfang, Qualität und Preis von Daseinsvorsorgeleistungen
würden vorrangig gewinnorientierten Privatunternehmen überlassen, wenn das
Bürgerbegehren keinen Erfolg habe,.

44

Dass dann, wenn der Bereich des Straßenbaus beziehungsweise der
Straßenunterhaltung im Alleinbesitz des Kreises M. bleibt, die Erträge aus diesem
Daseinsvorsorgebereich, wie es im ersten Satz des Kostendeckungsvorschlags
heißt, weiterhin dem Kreis M. in vollem Unfang zustehen, ist zumindest
irreführend, da Überschüsse aus diesem Bereich nicht zu erwarten sind. Der in
diesem Zusammenhang erhobene Einwand der Kläger, dass der Begriff "Erträge"
auch negative Erträge umfassen könne, greift nicht. Negative Erträge können
jedenfalls im Zusammenhang mit dem ersten Satz des Kostendeckungsvorschlages
nicht gemeint sein, da von negativen Erträgen jedenfalls nicht gesagt werden kann,
dass sie dem Kreis M. "zustehen". Zu welchen Maßnahmen es im Rahmen der in
Satz 2 des Kostendeckungsvorschlages genannten "konsequente(n) Umsetzung der
bereits eingeleiteten und fortzusetzenden Optimierungen innerhalb der jeweiligen
Unternehmen" kommen soll, ist schließlich nicht annähernd erkennbar. Darüber
hinaus enthält dieser Satz an zwei Stellen grammatische Fehler ("um die
Einnahmesituation ..." statt richtig "die Einnahmesituation ..." und "lässt" statt richtig
"lassen"), die das Verständnis weiter erschweren.

45

Unabhängig davon, dass der Text des Bürgerbegehrens hiernach geeignet war,
bei einer beachtlichen Zahl seiner Unterstützer Fehlvorstellungen über seinen Inhalt
hervorzurufen, ist der Entscheidungsgegenstand, der aus der
Entscheidungskompetenz des Beklagten herausgelöst werden soll, in dem
Bürgerbegehren nicht in der zu fordernden Weise eindeutig festgelegt. Dies ergibt
sich insbesondere daraus, dass die Fragestellung selbst eine Vielzahl von Begriffen
enthält, die keinen klaren, allgemein anerkannten oder nach dem Zusammenhang -
auch von Nichtjuristen, an die sich ein Bürgerbegehren weit überwiegend richtet -
ausreichend sicher zu bestimmenden Inhalt haben. Hierzu gehört vor allem der
Begriff der "Neustrukturierungen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge".
Insoweit ist schon zweifelhaft, ob der Bereich, der in der Frage des Bürgerbegehrens
als Beispiel ausdrücklich genannt wird, überhaupt zur kommunalen Daseinsvorsorge
gehört. Hierunter versteht man nämlich herkömmlich, dass Kommunen Leistungen
gegenüber ihren Bürgern, Einwohnern und gegenüber den dort ansässigen
Gewerbetreibenden erbringen.

46

Vgl. auch die von den Klägern hierzu zitierten Beschlüsse des
Bundesverfassungsgerichts vom 20. März 1984 - 1 BvL 28/82 -, BVerfGE
66, S. 248 ff. (258), und vom 14. April 1987 - 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75,
S. 192 ff. (199).

47

Das ist aber bei den Planungs-, Bau-, Sanierungs-, Instandhaltungs-, Betriebs-
und Finanzierungsleistungen für das dem Kreis selbst gehörende Kreisstraßennetz
gerade nicht der Fall. Unbestimmt und nicht ausreichend bestimmbar ist auch der
Begriff der "Änderung bestehender Gesellschaften", bei dem nicht deutlich wird,
welches Ausmaß eine solche Änderung haben muss, um die in der Frage genannte
Folge auszulösen. Wenn man im Übrigen die in der Parenthese der Frage
beispielhaft genannten Begriffe zugunsten der Kläger unberücksichtigt lässt, so
verbleibt der in allen seinen Teilen ebenfalls unbestimmte Begriff "maßgebliche
Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens". Schließlich bleibt offen, ob unter
"Übertragung" maßgeblicher Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens an
Private nur die Eigentumsübertragung zu verstehen ist oder auch eine Übertragung
sonstiger Rechte, gegebenenfalls auch nur die Einräumung einer
Nutzungsmöglichkeit.

48

Der von den Klägern aufgeworfenen Frage, ob die Verwaltung des Kreises M.
gegenüber den Klägern ihrer Verpflichtung aus § 23 Abs. 2 S. 3 KrO NRW
nachgekommen ist, stellt sich im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht, denn
selbst dann, wenn diese Frage verneint werden müsste, könnte dies nicht zur Folge
haben, ein - wie dargelegt - unter Zugrundelegung des § 23 KrO NRW und unter
Berücksichtigung der dazu ergangenen Rechtsprechung und der dazu
veröffentlichten Literatur unzulässiges Bürgerbegehren gleichwohl als zulässig
anzusehen.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 159 Satz 2
VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1
VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.