Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-10-25, Aktenzeichen 1 M 103/12
ECLI:DE:OVGST:2012:1025.1M103.12.0A

Gründe

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Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtes Magdeburg - 5. Kammer - vom 20. September 2012, deren Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die vom Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung zu Recht abgelehnt. Der Antragsteller hat den für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

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Soweit die Beschwerde die Verfassungsmäßigkeit von § 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 AG StUG LSA, insbesondere die „Einrichtung des Beamtenverhältnisses auf Zeit“ rügt, rechtfertigt dies die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses im Ergebnis nicht. Das mit dem Eilantrag in der Sache geltend gemachte Untersagungsbegehren steht nämlich im unmittelbaren Zusammenhang mit der eigenen Bewerbung des Antragstellers und damit zugleich mit seinem eigenen Ernennungsbegehren. Der vorgenannte Einwand der Beschwerde liefe demgegenüber auf ein bloßes Verhinderungsinteresse hinaus; dem Ziel der reinen Besetzungsverhinderung dient der aus Art. 19 Abs. 4 GG i. V. m. Art. 33 Abs. 2 GG resultierende Bewerbungsverfahrensanspruch eines Bewerbers um ein bestimmtes, konkretes Amt aber gerade nicht.

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Unabhängig vom Vorstehenden legt die Beschwerde auch nicht schlüssig dar, dass vorliegend die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit verfassungswidrig ist. Nach dem von der Beschwerde angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. Mai 2008 (2 BvL 11/07, BVerfGE 121, 205) gehört zwar das Lebenszeitprinzip in Form der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter zu den hergebrachten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die angesichts ihrer wesensprägenden Bedeutung vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten sind. Vorliegend zeigt die Beschwerde aber nicht auf, dass das hier streitgegenständliche (Singular-)Amt überhaupt einer Laufbahn zugeordnet ist. Ungeachtet dessen spricht die von der Beschwerde in Bezug genommene Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 AG StUG LSA, wonach der Landesbeauftragte in Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist, gerade dafür, dass es sich bei dem hier streitbefangenen Amt um ein solches handelt, welches im Hinblick auf die Persönlichkeit des Amtsinhabers besonders frei ausgestaltet ist und im Sinne der vorbezeichneten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes als Zeitbeamtenverhältnis ausgestaltet werden kann. Ein Beamtenverhältnis auf Zeit kann nämlich begründet werden, wenn der Beamte nur vorübergehend für bestimmte, nur von ichwahrzunehmende Aufgaben verwendet werden soll.

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Ist die Stellung des Beamten - wie hier - durch die politische Funktion, die den Grund für die zeitliche Befristung bildet, charakterisiert, kann ein Zeitbeamtenverhältnis begründet werden, jedenfalls dann, wenn die Berufung durch einen Akt demokratischer Willensbildung erfolgt, der erneuert werden muss, wenn der Beamte nach Ablauf der Wahlperiode im Amt bleiben soll (siehe: BVerfG, a. a. O.). Dies ist hier nach § 3 AG StUG LSA der Fall: Gerade die gesetzlich normierte Unabhängigkeit des Landesbeauftragten macht deutlich, dass dieser nicht (nur) für einen bloßen Verwaltungsvollzug verantwortlich ist, sondern dem Amtsinhaber persönlich eine freie („politische“) Stellung eingeräumt werden soll, deren Korrelat indes die zeitliche Begrenzung des Beamtenverhältnisses darstellt. Dabei sichert die bloß einmalige Wiederwahlmöglichkeit des Amtsinhabers gemäß § 3 Abs. 1 AG StUG LSA zugleich dessen Unabhängigkeit ab. Aus dem von der Beschwerde angeführten weiteren Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes vom 17. Oktober 1957 (1 BvL 1/57, BVerfGE 7, 155) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Vielmehr hat diese Entscheidung die Sicherung des Beamtenverhältnisses gegen dessen vorzeitige Beendigung zum Gegenstand. Unabhängig davon wurde die dort zur Überprüfung gestellte Rechtsnorm als verfassungskonform angesehen.

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Ebenso wenig steht hier der Begründung des Zeitbeamtenverhältnisses die Regelung des § 4 Abs. 2 BeamtStG entgegen. Danach dient das Beamtenverhältnis auf Zeit der befristeten Wahrnehmung von Aufgaben nach § 3 Abs. 2 BeamtStG (lit. a) oder der zunächst befristeten Übertragung eines Amtes mit leitender Funktion (lit. b). Die hier allein in Betracht kommende Regelung des § 4 Abs. 2 lit. a) BeamtStG entspricht im Wesentlichen dem vormaligen § 3 Abs. 1 Nr. 2 BRRG, auf den sich das Bundesverfassungsgericht in der o. g. Entscheidung bezogen und die Zulässigkeit der vorbezeichneten Ausnahmen angenommen hat. Aus welchen Rechtsgründen es im Übrigen einer „Ermächtigungsgrundlage“ für die vorliegende landesgesetzliche Bestimmung bedürfen sollte, wird von der Beschwerde nicht dargelegt und ist im Hinblick auf die Art. 70, 72, 74 Abs. 1 Nr. 27 GG auch nicht anderweitig ersichtlich.

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Begründet die Beschwerde hiernach keine durchgreifenden Zweifel an der Verfassungskonformität von § 3 Abs. 1 und 3 AG StUG LSA, scheidet die „hilfsweise“ beantragte Vorlage nach Art. 100 GG durch den Senat aus.

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Soweit sich die Beschwerde auf den Leistungsgrundsatz nach Art. 33 Abs. 2 GG beruft, rechtfertigt das Vorbringen die Abänderung des angefochtenen Beschlusses gleichfalls nicht.

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Nach § 3 Abs. 1 AG StUG LSA wählt der Landtag von Sachsen-Anhalt den Landesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, und zwar mit zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten, mindestens jedoch mit der Mehrheit der Abgeordneten. Aus der tatbestandlichen Bestimmung des § 3 Abs. 1 AG StUG LSA, dass der Landtag den Landesbeauftragten wählt, folgt, dass hier das Parlament die relevante Personalentscheidung trifft. Aus der weiteren Regelung dahin, dass ein Bewerber nur dann gewählt ist, wenn dieser die Stimmen von zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten, mindestens jedoch der Mehrheit der Abgeordneten erhält, folgt weiter, dass die vom Landtag zu treffende Personalentscheidung auf einen breiten parlamentarischen, d. h. erkennbar auch auf einen politischen Konsens gerichtet ist, der nicht den Maßgaben des Art. 33 Abs. 2 GG unterfällt (siehe eingehend hierzu schon: OVG LSA, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 1 M 158/10 -, juris [m. w. N.]; zudem Beschluss vom 12. Juli 2012 - 1 M 71/12 -).

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Zwar verlangt § 3 Abs. 2 Satz 1 AG StUG LSA „die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderliche Fachkunde“, die nach den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG auch bewertet werden könnte. Bereits der Wortlaut der Norm weist aber darauf hin, dass es sich hierbei um eine bloße Mindest-Anforderung handelt. Bei allen anderen Anforderungsprofilmerkmalen ist eine Bewertungsmöglichkeit nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG gerade nicht gegeben. Sie machen vielmehr deutlich, dass dem Gesetzgeber besonders an der persönlichen Befähigung und Eignung des Betreffenden auf der Grundlage seiner höchstpersönlichen Erfahrungen und seiner Integrität für die wahrzunehmenden Aufgaben gelegen ist. Mit anderen Worten: § 3 Abs. 2 und 4 AG StUG LSA statuiert lediglich Grundanforderungen an die erforderliche Fachkunde sowie an den persönlichen Lebenslauf. Sind diese Grundanforderungen erfüllt, liegt die Wahl des Landesbeauftragten in den Händen des Landtages von Sachsen-Anhalt allein nach Maßstäben der politischen Willensbildung (siehe: OVG LSA a. a. O.).

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Mit der erfolgten Wahl trifft der Landtag eine eigenständige (politische) Entscheidung über die - über die Grundanforderungen hinausgehende - Befähigung der Bewerber. Die gerichtliche Überprüfbarkeit im Bereich der Besetzung von Wahlämtern durch in besonderer Weise demokratisch legitimierte Gremien im Sinne einer inhaltlichen Überprüfung ist bei Wahlentscheidungen regelmäßig ausgeschlossen (siehe: OVG LSA, a. a. O. [m. w. N.]). Die hier maßgebliche Wahlentscheidung des Landtages ist einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglich, weil sie sich außerhalb rechtlicher Bewertungskategorien bewegt und keine gesetzliche Bestimmung besteht, die eine dahingehende inhaltliche Überprüfung der Wahl durch den Landtag vorsieht. Die fehlende inhaltliche Prüfbarkeit resultiert schon aus dem Wesen der Wahl als einer freien, nur den Bindungen des Gesetzes und des Gewissens unterworfenen Entscheidung, was es ausschließt, dieselben rechtlichen Grenzen wie bei einer Ermessensentscheidung im allgemeinen Beamtenrecht - etwa bei der Besetzung einer (Beförderungs-)Beamten-stelle - zu setzen. Ferner erfordert das Agieren auf der Grundlage eines Vertrauensvorschusses, durch das Überzeugen und Gewinnen von Mehrheiten, dass dem Wahlbeamten durch den (qualifizierten) Wahlvorgang selbst bereits seine Akzeptanz und damit die für künftige Entscheidungen notwendige Unterstützung des Wahlgremiums signalisiert wird (vgl. auch: BVerfG Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 -, BVerfGE 7, 155; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 25.89 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 68; OVG LSA, a. a. O.). Ob ein Bewerber diese politisch geprägten Merkmale des Amtes im Sinne von Eignung, Leistung und Befähigung erfüllt, ist daher allein durch das Wahlgremium zu bestimmen und entzieht sich grundsätzlich einer gerichtlichen Bewertung (siehe zum Vorstehenden: OVG LSA, a. a. O.). Dementsprechend kann ein Bewerber nicht gegenüber dem Landtag mit Erfolg geltend machen, er müsse als „bester“ Bewerber von diesem auch gewählt werden, wenn der Landtag dessen Wahl mehrheitlich ablehnt oder das erforderliche Quorum für seine Wahl nicht zustande kommt (siehe: OVG LSA, a. a. O.; vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 23. September 1988 - 7 B 150.88 -, BVerwGE 80, 228).

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Bei der Geltendmachung des Bewerbungsverfahrensanspruches im Bereich einer Wahl durch Gremien entfällt die materielle verwaltungsgerichtliche Kontrolle lediglich dann nicht, wenn die der Wahlentscheidung vorausgegangenen Verfahrensschritte - anders als aber gerade hier - die von Art. 33 Abs. 2 GG gewollte Bestenauslese sicherstellen sollen. In einem solchen Fall wäre im Übrigen aber auch nur zu prüfen, ob die vorausgegangenen Verfahrensschritte Beachtung gefunden haben und frei von Verfahrensfehlern sind (siehe: OVG LSA, a. a. O. [m. w. N.]). Dass dies vorliegend nicht der Fall wäre, wird durch die Beschwerde nicht dargelegt und glaubhaft gemacht. Dass insbesondere seine Bewerbung verfahrensfehlerhaft gar nicht oder unter Zugrundelegung eines unzutreffenden Sachverhaltes berücksichtigt worden wäre, hat der Antragsteller aber weder erstinstanzlich noch im Beschwerdeverfahren - substantiiert - dargelegt; dies ist auch nicht anderweitig ersichtlich. Ob und gegebenenfalls wie und in welchem Umfang sich die zur Wahl des Landesbeauftragten berufenen Abgeordneten über die vorliegenden Bewerberunterlagen Kenntnisse bzw. Informationen von Bewerbern verschaffen, bleibt diesen überlassen; insofern bestehen keine subjektiven Rechte einzelner Bewerber.

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Aus dem Wortlaut und der Regelungssystematik des § 3 AG StUG LSA folgt im Übrigen, dass mit der erfolgten Wahl eines Bewerbers der Ministerpräsident gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 AG StUG LSA den Landesbeauftragten unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit auf die Dauer von fünf Jahren zu berufen hat, sofern die gesetzlichen Berufungs-, d. h. Ernennungsvorsaussetzungen gegeben sind. Es handelt sich insoweit um eine gebundene Entscheidung des Ministerpräsidenten. Da es Aufgabe des Landtages von Sachsen-Anhalt als eigenständiges oberstes Staatsorgan ist, den Landesbeauftragten zu wählen, ist der Ministerpräsident grundsätzlich gehindert, seine Berufungsentscheidung von Erwägungen abhängig zu machen, die Gegenstand der allein vom Landtag zu treffenden Auswahlerwägungen (gewesen) sind oder sein können. Die Wahlentscheidung bindet den Ministerpräsidenten hinsichtlich der ausgewählten Person und der der Wahl zugrunde liegenden Erwägungen (siehe zum Vorstehenden: OVG LSA, Beschluss vom 18. Januar 2011, a. a. O).

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Vielmehr ist der Ministerpräsident nach der erfolgten Wahl des Landesbeauftragten durch den Landtag nur noch berechtigt, aber auch verpflichtet, die gesetzlichen Rechtsfolgen der Wahl zu vollziehen. Das Prüfungsrecht und die Prüfungspflicht des Ministerpräsidenten beziehen sich hierbei jedoch allein darauf, ob das gesetzlich vorgegebene Verfahren eingehalten und die - insbesondere durch das BeamtStG, das LBG LSA und das AG StUG LSA bestimmten - gesetzlich vorgeschriebenen allgemeinen Berufungs- bzw. Ernennungsvoraussetzungen (noch) vorliegen. Dabei hat der Ministerpräsident jedoch zu beachten, dass der zur Wahl berufene Landtag mit seiner Entscheidung diese Voraussetzungen (konkludent) bejaht hat. In der Regel wird der Ministerpräsident daher das Vorliegen der allgemeinen gesetzlichen Berufungs- bzw. Ernennungsvoraussetzungen nur dann noch negieren dürfen, wenn entsprechende Tatsachen erst nachträglich bekannt geworden oder eingetreten sind. Denn anderenfalls hätte es der nach dem AG StUG LSA nicht zur abschließenden Entscheidung berufene Ministerpräsident in der Hand, einen ihm nicht genehmen Gewählten nicht zum Landesbeauftragen zu berufen. Ohne Änderung der Sach- oder Rechtslage ist der Ministerpräsident aufgrund § 3 Abs. 3 AG StUG LSA daher grundsätzlich gehalten, den gewählten Landesbeauftragten in sein Amt zu berufen. Dies stellt sich gegenüber dem Gewählten als einfachgesetzliche und gegenüber dem Landtag als verfassungsrechtliche Verpflichtung des Ministerpräsidenten dar (siehe zum Vorstehenden: OVG LSA, Beschluss vom 18. Januar 2011, a. a. O).

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Aus dem Vorstehenden folgt, dass sich der Antragsteller nicht mit Erfolg gegenüber dem Antragsgegner auf eine Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruches wegen vermeintlichen Verstoßes gegen die Bestenauslese im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG zu berufen vermag, da zum einen eine solche - wie bereits ausgeführt - im vorliegenden Verfahren schon nicht erfolgt und zum anderen dem Ministerpräsidenten eine dahingehende Prüfungsbefugnis von Gesetzes wegen fehlt.

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Im Übrigen kann dahinstehen, ob ein vom Landtag nicht gewählter Bewerber überhaupt die Ausübung der der Wahlentscheidung des Landtages nachfolgenden Prüfungsrechte und -pflichten des Ministerpräsidenten diesem gegenüber geltend machen kann. Es erscheint insoweit jedenfalls als fraglich, ob die dahingehenden Befugnisse des Ministerpräsidenten nicht-gewählten Bewerbern subjektive Rechte vermitteln sollen. Die Beschwerde legt jedenfalls nicht schlüssig dar, dass eine Änderung der Sach- oder Rechtslage dergestalt eingetreten wäre, dass der Ministerpräsident aufgrund § 3 Abs. 3 AG StUG LSA befugt wäre, die gewählte Bewerberin nicht in ihr Amt zu berufen.

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Unabhängig davon ist das Beschwerdevorbringen nicht geeignet, den Besitz der zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Fachkunde der Beigeladenen schlüssig in Frage zu stellen. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff nicht durch weitere gesetzliche Vorschriften untersetzt sei. Welche Fachkenntnisse erforderlich seien, könne sich hier allein anhand der zu erbringenden Aufgaben der Landesbeauftragten ergeben. Das Verwaltungsgericht hat sich insoweit mit den sich aus §§ 5, 6 AG StUG LSA und §§ 12 bis 17, 37 StUG ergebenden Anforderungen ausführlich befasst, ohne dass die Beschwerde sich mit den einzelnen tragenden Erwägungen der Beschlussgründe weiter auseinander setzt. Das Antragsvorbringen erschöpft sich vielmehr in der Einnahme einer bloßen Gegenposition und letztlich in der Behauptung, die erforderliche Fachkunde verlange „detaillierte Kenntnisse des Staatssicherheitsdienstes sowie seiner Struktur, Methoden und Wirkungsweisen“ sowie „spezifischen Rechtskenntnisse“. Die Beschwerde nimmt überdies - worauf das Verwaltungsgericht weiter zutreffend abgestellt hat, ohne dass die Beschwerde dem substantiiert entgegen tritt - die allein den einzelnen Abgeordneten des Landestages von Sachsen-Anhalt vorbehaltene Bewertung der politisch-fachlichen Eignung der Beigeladenen vor oder erschöpft sich in der bloßen Behauptung, jene besitze die erforderliche Fachkunde nicht. §§ 1 und 2 AG StUG LSA verlangen in Bezug auf die erforderliche Fachkunde jedenfalls nicht, dass ein Bewerber über wissenschaftliche oder dienstlich erlangte Kenntnisse oder Erfahrungen verfügen (siehe: OVG LSA, Beschluss vom 14. September 2012 - 1 M 94/12 -) oder Jurist sein muss.

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Soweit sich die Beschwerde auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichtes Berlin-Brandenburg vom 21. August 2008 (OVG 4 S 26.08, juris) beruft, rechtfertigt dies vorliegend keine andere Bewertung. In dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass der zur Wahlentscheidung berufene Kreistag über hinreichende Informationen verfügen müsse, um beurteilen zu können, ob der Kandidatenvorschlag des Landrates dem Prinzip der Bestenauslese gerecht werde. Dies setze voraus, dass der Kreistag über die maßgeblichen Informationen auch zu den Mitbewerbern des vorgeschlagenen Kandidaten verfüge, insbesondere zu deren fachlicher Qualifikation und beruflichem Werdegang. Diese Ausführungen stehen indes weder im Widerspruch zu den Erwägungen des Verwaltungsgerichtes noch zu den vorstehenden Ausführungen des beschließenden Senates. Im Übrigen hat - anders als in dem Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg der dortige Landrat - vorliegend weder die Landesregierung noch die Landtagsverwaltung dem Landtag eine „Beschlussvorlage“ zugeleitet. Ebenso wenig legt die Beschwerde dar, dass der Landtagspräsident hier „Bewerbungsgespräche“ mit Bewerbern geführt hätte. Unabhängig davon verkennt das Beschwerdevorbringen wiederholt, dass das vorliegende Verfahren nicht der Durchsetzung des Leistungsgrundsatzes nach Art. 33 Abs. 2 GG dient.

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Soweit die Beschwerde schließlich rügt, zwei Mitbewerber seien zu Unrecht in die Wahlliste aufgenommen worden, erschöpft sich das Vorbringen, diese hätten nicht die gesetzlichen Wahlvoraussetzungen erfüllt, in einer bloßen Behauptung. Ohne Erfolg bleibt gleichfalls die Rüge, zwei weitere Bewerber seien fehlerhaft berücksichtigt worden, wenngleich „die Bewerbungsfrist bereits abgelaufen“ gewesen sei. Unabhängig davon, dass sich auch das diesbezügliche Vorbringen in einer bloßen Behauptung erschöpft, handelt es sich bei der Bewerbungsfrist nicht um eine Ausschlussfrist, sondern um eine reine Ordnungsfrist, die grundsätzlich den Ausschluss vom Bewerbungsverfahren nicht rechtfertigt (vgl. nur: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. Juni 2012 - 6 A 1991/11 -, juris [m. w. N.]). Dass und aus welchen Gründen dies vorliegend anders zu bewerten sein sollte, legt das Beschwerdevorbringen jedenfalls nicht - weiter - dar.

20

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, da sie sich weder dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt noch das Beschwerdeverfahren wesentlich gefördert hat.

21

Die Entscheidung über die Festsetzung der Höhe des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 und 5 Satz 2 GKG, wobei vorliegend die Hälfte des 6,5-fachen Endgrundgehaltes (hier: Festbesoldung) der Besoldungsgruppe B 2 LBesO zugrunde zu legen war.

22

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).