Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2011-01-03, Aktenzeichen 13 LA 103/09

Gründe

I.

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Die Klägerin begehrt die Verrechnung von Aufwendungen für den Anschluss von Grundstücken an die öffentliche Abwasseranlage mit von ihr geleisteten Abwasserabgaben. Im Jahre 1996 stellte die Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" als privater Zusammenschluss von Grundstückseigentümern auf eigene Kosten einen Schmutzwasserkanal her, um das auf ihren Grundstücken anfallende Abwasser der Kläranlage der Klägerin zuzuführen. Im Jahre 2004 hatte eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 20.01.2004 - 9 C 13/03 -) zur Folge, dass die bis dahin überwiegend praktizierte Verrechnungsmethodik zu Gunsten der Kommunen, die ihr Abwasserkanalnetz ausbauen, erweitert wurde. Konkret stellte das Bundesverwaltungsgericht klar, dass Aufwendungen für Entwässerungskanäle, die das Abwasser vorhandener (Klein-)Ein-leitungen im Sinne von § 10 Abs. 4 AbwAG einer Abwasserbehandlungsanlage zuführen, nicht nur mit der Abwasserabgabe für die wegfallenden Einleitungen, sondern auch mit der Abwasserabgabe für Einleitungen der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage, an die zugeführt wird, verrechnet werden dürfen. Am 5. April 2005 schlossen die Klägerin und die Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" einen Vertrag, der eine Einbindung des Schmutzwasserkanals in die öffentliche Abwasserbeseitigung, eine Erstattung der Aufwendungen der Interessengemeinschaft durch die Klägerin in Gestalt eines Ablösungsbetrages sowie eine Ablösung der auf die einzelnen Grundstückseigentümer entfallenden Abwasserbeiträge durch die Interessengemeinschaft vorsah. Unter Berufung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Januar 2004 beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 19. Dezember 2005 bei dem Beklagten, die Aufwendungen, die ihr durch den Vertrag mit der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" entstanden seien, mit gezahlten Abwasserabgaben zu verrechnen. Dies lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 26. März 2007 mit der Begründung ab, dass hinsichtlich der Abwasserabgaben für die maßgeblichen drei Jahre vor Inbetriebnahme des Kanals im Jahre 1997 Festsetzungsverjährung eingetreten sei, was auch die Möglichkeit einer Verrechnung ausschließe. Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Ablehnungsbescheid erhobene Klage mit Urteil vom 4. Juni 2009 abgewiesen, weil eine Verrechnungsmöglichkeit nicht gegeben sei. Neben der eingetretenen Festsetzungsverjährung hat es auch darauf abgestellt, dass der Klägerin infolge des Vertrages keine Aufwendungen entstanden seien, weil sie die Investitionsmittel im Ergebnis von dritter Seite erhalten habe. Dagegen richtet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

II.

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Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Zulassung der Berufung setzt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO voraus, dass einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe dargelegt ist und vorliegt. Eine hinreichende Darlegung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO erfordert, dass in der Begründung des Zulassungsantrags im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, weshalb der benannte Zulassungsgrund erfüllt sein soll. Zwar ist bei den Darlegungserfordernissen zu beachten, dass sie nicht in einer Weise ausgelegt und angewendet werden, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-)Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert (BVerfG, 2. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 12.03.2008 - 2 BvR 378/05 -; BVerfG, 2. Kammer des 1. Senats, Beschl. v. 24.01.2007 - 1 BvR 382/05 -; BVerfG, 1. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 21.01.2000 - 2 BvR 2125/97 -, jeweils zit. nach juris). Erforderlich sind aber qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen.

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1. Der von der Klägerin geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils setzen voraus, dass gegen dessen Richtigkeit gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -; BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 - 7 AV 4/03 -, jeweils zit. nach juris). Ist das Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller Begründungen Zulassungsgründe dargelegt werden (Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll: VwGO, 4. Aufl. § 124a Rdnr. 81).

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Das ist der Klägerin im Ergebnis nicht gelungen.

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a) Allerdings hält der Senat mit der Klägerin die das Urteil selbständig tragende Auffassung des Verwaltungsgerichts für zweifelhaft, dass die Verrechnungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG schon deshalb ausscheide, weil sie infolge des Vertrags mit der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" und der Übernahme des Schmutzwasserkanals keine eigenen Aufwendungen in Gestalt einer Beeinträchtigung des Gemeindehaushalts gehabt habe, da sie die Investitionsmittel von dritter Seite - nämlich der Interessengemeinschaft - erhalten habe. Diesen Argumentationsgang hält der Senat nicht ohne weiteres für nachvollziehbar. Investitionsaufwendungen der Gemeinden für leitungsgebundene Einrichtungen der Abwasserbeseitigung werden nach §§ 6, 6a NKAG stets durch die Erhebung von Abwasserbeiträgen auf die Benutzer abgewälzt und somit refinanziert. Dies ändert aber nichts daran, dass eine Gemeinde, die eine Kanalisation errichtet oder erweitert, zunächst verrechnungsfähige Aufwendungen hat. Eine andere Sichtweise, die darauf abstellt, ob der Gemeindehaushalt durch Investitionsaufwendungen im Saldo belastet ist, hätte die Konsequenz, dass der Anwendungsbereich von § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG für die nach § 96 Abs. 1 NWG abwasserbeseitigungspflichtigen Kommunen bei der Errichtung oder der Erweiterung einer Kanalisation gänzlich leerlaufen würde. Richtig dürfte daher die Betrachtungsweise der Klägerin sein, dass die Abwälzbarkeit der Aufwendungen für öffentliche Abwasserbeseitigungsanlagen der Möglichkeit der Verrechnung mit Abwasserabgaben nicht entgegensteht. Anders als die Grundkonstellation der Investitionsaufwendungen für Anlagen der Abwasserbeseitigung, die letztlich auf die Beitragspflichtigen abgewälzt werden, liegt auch der vorliegende Fall nicht. Er unterscheidet sich nur insoweit von dieser, als dass die Aufwendungen ursprünglich von der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" aufgebracht worden sind, die Abwälzung also wirtschaftlich betrachtet vorweggenommen worden ist. Die Modalitäten des Vertrags (Erstattungsbetrag an die Interessengemeinschaft, Beitragserhebung und Ablösung) führen zu keinem anderen Ergebnis. Die Klägerin hat letztlich auch hier die Abwasserbeseitigungsanlagen "bezahlt" und refinanziert, wobei diese beiden Vorgänge aufgrund der bereits in der Vergangenheit erfolgten Errichtung des Schmutzwasserkanals zeitlich zusammenfallen.

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b) Die Klägerin hat indessen nicht die das Urteil ebenfalls selbständig tragende Auffassung des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage zu stellen vermocht, dass die Verrechnungsmöglichkeit nach §§ 10 Abs. 3 und 4 AbwAG aufgrund der mittlerweile eingetretenen Festsetzungsverjährung und der damit einhergehenden Unabänderlichkeit der Abgabenbescheide nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. §§ 169 Abs. 1 Satz 1, 170 Abs. 1 AO zum Zeitpunkt ihrer Geltendmachung am 19. Dezember 2005 bereits entfallen sei.

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aa) Die Möglichkeit der Verrechnung von Aufwendungen nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG bezieht sich auf die für drei Jahre vor der vorgesehenen Inbetriebnahme der Anlage geschuldeten Abwasserabgaben ("Bauphasenprivileg"). Da die Bestimmung ausdrücklich auf die Inbetriebnahme der Abwasserbehandlungs- bzw. Zuführungsanlage abstellt, vermag der Senat nicht die Auffassung der Klägerin zu teilen, dass auf die Abwasserabgabe für die drei Jahre vor der vertraglichen Vereinbarung der Klägerin und der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" - also die Jahre 2002, 2003 und 2004 - abzustellen sei. Die tatsächliche Inbetriebnahme des Schmutzwasserkanals in Gestalt von Druckrohrleitung/Hauptsammler nebst drei Kompressorenstationen sowie die Zuleitung des Abwassers an die Kläranlage der Klägerin ist unstreitig spätestens im Jahre 1997 erfolgt, nachdem die baulichen Maßnahmen im Jahre 1996 beendet und bezahlt wurden. Demgegenüber handelte es sich bei dem Vertrag der Klägerin mit der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" vom 5. April 2005 um ein rechtliches Konstrukt, dass trotz der im Zuge dieser Vereinbarung erfolgten Widmung des Kanals als Teil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtungen an der bereits früher erfolgten tatsächlichen Inbetriebnahme nichts zu ändern vermochte. Würde man dies anders sehen, könnten Kommunen durch entsprechende vertragliche Ausgestaltungen den Zeitpunkt der Inbetriebnahme unabhängig von der Ausgestaltung der Verrechnungsmöglichkeit als "Bauphasenprivileg" regeln. Die Gemeinde als Abgabepflichtige könnte damit auch den Beginn der Festsetzungsverjährung weitgehend in die eigene Hand nehmen, indem sie zum ihr passend erscheinenden Zeitpunkt eine vertragliche Vereinbarung schließt und faktisch bereits lange vorher von Privaten getätigte Aufwendungen übernimmt. Dies würde den normativ klaren zeitlichen Einschränkungen der Verrechnungsmöglichkeit und der sich daraus ergebenden Festsetzungsverjährung widersprechen. Anders als die Klägerin meint, kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, dass die Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" mangels ihrer Eigenschaft als Schuldner einer Abwasserabgabe selbst nicht berechtigt war, eine Verrechnung vorzunehmen, diese Möglichkeit vielmehr erstmalig für die Klägerin im Anschluss an den Vertrag vom 5. April 2005 entstanden sei. Zwar ist richtig, dass nur für eigene Aufwendungen von Abgabepflichtigen oder für die Aufwendungen, die ein Abgabepflichtiger an einen anderen Abgabepflichtigen zur Errichtung einer Abwasserbehandlungsanlage leistet, eine Verrechnung zulässig ist (vgl. § 8 Abs. 3 Nds. AG AbwAG). Dies lässt jedoch nicht zu, den Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Kanalisation abweichend von den tatsächlichen Gegebenheiten durch rechtliche Ausgestaltung zu verändern. Es hätte allenfalls die Möglichkeit bestanden, bereits in den 90er-Jahren eine vertragliche Regelung mit der Interessengemeinschaft "Abwasserbeseitigung" zu erzielen, nach der die getätigten Aufwendungen von vornherein bei der abgabepflichtigen Klägerin angefallen wären (vgl. zu dieser Möglichkeit die Begründung zu Art. 1 Nr. 6 (§ 9a Abs. 3) des Entwurfs der Landesregierung eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abwasserabgabengesetz, LT-Drs. 11/3045, S. 13). Dass sie sich dazu erst nachträglich im Jahre 2005 entschlossen hat, ändert an der maßgeblichen Inbetriebnahme im Jahre 1997 und der daran anknüpfenden Festsetzungsverjährung hinsichtlich der Abwasserabgaben für die Jahre 1994, 1995 und 1996 nichts.

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bb) Auf die von der Klägerin in der Begründung ihres Zulassungsantrags erörterte Frage, ob die Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG durch Verwaltungsakt zu erfolgen hat (bejahend: BVerwG, Urt. v. 20.04.2005 - 9 C 4/04 -, juris Rdnr. 20; die Begründung des Bundesverwaltungsgerichts bezweifelnd: Thür. OVG, Urt. v. 17.09.2007 - 4 KO 726/05 -, juris Rdnr. 34), kommt es nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen sich insbesondere aus dem vorbezeichneten Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts keine unmittelbaren Schlussfolgerungen für die Frage der Festsetzungsverjährung und deren Folgen ableiten. Die Klägerin meint offenbar, dass für den Fall, dass die Verrechnung nicht durch Verwaltungsakt zu erfolgen hätte, die Verrechnung aufgrund ihrer Nähe zur zivilrechtlichen Aufrechnung selbst dann in 2005 noch möglich gewesen sei, wenn man maßgeblich auf die Abwasserabgaben für die drei Jahre vor der Inbetriebnahme 1997 abzustellen hätte. Erstinstanzlich hat sie dazu ausgeführt, es komme darauf an, dass sich die Abwasserabgaben und die Aufwendungen zu einem Zeitpunkt gegenübergestanden hätten, als noch keine Verjährung eingetreten sei. Eine derartige Schlussfolgerung lässt sich weder den Ausführungen des Thüringer Oberverwaltungsgerichts entnehmen, noch ist sie sonst überzeugend. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht hatte sich in seiner Entscheidung vom 17. September 2007 - 4 KO 726/05 - nicht mit der Festsetzungsverjährung zu befassen, sondern mit der Frage, ob eine abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft die Abwasserabgabe auch dann abwälzen kann, wenn sie die Abgabe wegen einer Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 5 AbwAG letztlich nicht zahlen musste. Für die Festsetzungsverjährung hinsichtlich der Abwasserabgaben für die hier maßgeblichen Jahre 1994, 1995 und 1996 kommt es indessen nicht entscheidend auf die Rechtsqualität der Verrechnung oder die Abwälzbarkeit einer Abwasserabgabe nach erfolgter Verrechnung an, sondern allein darauf, ob die normativen Voraussetzungen für die Festsetzungsverjährung und der damit einhergehenden Unabänderlichkeit der ergangenen Abwasserabgabenbescheide zum Zeitpunkt der Geltendmachung der Verrechnung im Jahre 2005 erfüllt waren. Das ist der Fall. Die nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO einschlägige Festsetzungsfrist von vier Jahren begann gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Abgabe i. S. v. § 11 Abs. 1 Nr. 4 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 38 AO entstanden ist. Dies dürfte hinsichtlich der Abwasserabgabe für das als Veranlagungszeitraum maßgebliche Kalenderjahr (vgl. § 11 Abs. 1 AbwAG) 1996 der Ablauf dieses Jahres und nicht der Ablauf des Jahres 1997 gewesen sei, in dem die Abwasserabgabe für 1996 nach § 10 Abs. 4 Satz 1 Nds. AG AbwAG fällig geworden ist (vgl. zur Differenzierung zwischen Entstehung und Fälligkeit die Regelung in § 220 Abs. 2 AO, die allerdings nicht nach § 11 Nds. AG AbwAG für entsprechend anwendbar erklärt wird). Damit endete die vierjährige Festsetzungsfrist für den Veranlagungszeitraum 1996 bereits mit Ablauf des Jahres 2000, für die Veranlagungszeiträume 1995 und 1994 entsprechend früher.

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cc) Der Eintritt der Festsetzungsverjährung hat nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO zur Folge, dass neben der Abgabenfestsetzung als solcher auch eine Aufhebung oder Änderung derselben nicht mehr zulässig ist. Eine solche Aufhebung oder Änderung als materielle Änderung der Abgabenfestsetzung stellt der Sache nach auch eine Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG dar. Dabei kommt es nach Auffassung des Senats auf die von der Klägerin diskutierte Rechtsqualität der Verrechnung ebenso wenig an, wie auf die vom Verwaltungsgericht angerissene und offengelassene Frage, ob es zusätzlich zu einer Verrechnung (durch Verrechnungsbescheid) noch einer Korrektur eines bereits ergangenen Festsetzungsbescheides bedarf. Für entscheidend hält der Senat, dass durch die Verrechnung bei einem bereits ergangenen Abgabenbescheid der hierdurch gesetzte Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Abgabe im Umfang des Verrechnungsanspruchs (mittels Verwaltungsakts) wieder beseitigt wird, auch wenn zwischenzeitlich Bestandskraft eingetreten ist, wofür § 10 Abs. 3 AbwAG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage bietet (vgl. dazu: OVG NRW, Urt. v. 17.03.2010 - 9 A 2550/08 -, juris Rdnr. 20). Abgesehen davon hat der Senat im Zusammenhang mit der Frage des Eintritts der Festsetzungsverjährung keine Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 20.04.2005 - 9 C 4/04 -, juris Rdnr. 20), dass die Verrechnung nicht die Ebene der Erfüllung der Abgabenschuld, sondern vielmehr ihre Höhe und mithin die Rechtmäßigkeit der Abgabenerhebung betrifft. Jedenfalls stellt die Verrechnung letztlich eine nachträgliche Korrektur der Abgabe dar, welche nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO gerade ausgeschlossen sein soll. Das Institut der Festsetzungsverjährung dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden. Es bewirkt, dass nach Ablauf einer bestimmten Frist die Rechte aus dem Abgabenschuldverhältnis erlöschen und die Ungewissheit über das Bestehen von Ansprüchen endgültig entfällt. Der Abgabenpflichtige braucht nach Eintritt der Festsetzungsverjährung nicht mehr damit zu rechnen, dass Abgaben für zurückliegende Jahre gegen ihn festgesetzt werden. Andererseits kann der Abgabengläubiger nach Ablauf der Frist sicher sein, dass etwaige Erstattungsansprüche nicht mehr bestehen (OVG NRW, Urt. v. 17.03.2010 - 9 A 2550/08 -, juris Rdnr. 34). Gerade auch die Entstehung eines Erstattungsanspruchs als Resultat einer nachträglichen Verrechnung soll nach dem beschriebenen Sinn und Zweck der Verjährungsvorschriften ausgeschlossen sein. Dem kann die Klägerin nicht in überzeugender Weise mit dem Hinweis auf § 10 Abs. 3 AbwAG begegnen, wonach bei bereits gezahlter Abgabe infolge einer Verrechnung ein entsprechender Rückzahlungsanspruch besteht. Mit dieser Bestimmung sind die landesrechtlichen Regelungen über die Festsetzungsverjährung keineswegs unvereinbar; Vorgaben für das Institut der Verjährung ergeben sich daraus ersichtlich nicht (vgl. OVG NRW, Urt. v. 17.03.2010 - 9 A 2550/08 -, juris Rdnr. 43).

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2. Auch der von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) wird nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt bzw. liegt nicht vor. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung einer Klärung bedarf. Die klärungsbedürftige Frage muss dabei mit Auswirkungen über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden können (vgl. Kopp/Schenke: VwGO-Kommentar, 16. Aufl. § 124 Rdnr. 10; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO-Kommentar, 4. Auflage, § 124 Rdnr. 43; jeweils m. w. N.). Die von der Klägerin unter Hinweis auf sich nach ihrer Auffassung widersprechende Entscheidungen des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.09.2007 - 4 KO 726/05 -) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 20.04.2005 - 9 C 4/04 -) geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache besteht nicht. Es fehlt für die vorliegend maßgebliche Frage des Eintritts der Festsetzungsverjährung bereits an einer Entscheidungserheblichkeit der Rechtsqualität der Verrechnung und dem damit von der Klägerin skizzierten und im Zusammenhang stehende Problem, ob und inwieweit die Verrechnung die Abgabeschuld als solche oder deren Erfüllung betrifft. Weder das von der Klägerin herangezogene Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts noch dasjenige des Bundesverwaltungsgerichts beschäftigen sich mit der hier maßgeblichen Frage der Festsetzungsverjährung, die sich im Übrigen wie unter 1. dargestellt beantworten lässt, ohne dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf.

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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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