Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-29, Aktenzeichen 9 K 6336/03
ECLI:DE:VGK:2005:0829.9K6336.03.00

Tenor

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren
eingestellt.

Im Übrigen werden der Bescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 aufgeho-
ben.

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, trägt sie die Kosten des
Verfahrens. Die übrigen Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

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Die am 22. Oktober 1961 geborene Klägerin stellte am 19. September 1998 bei
dem Beklagten den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung
der Heilkunde ohne Bestallung. Am 3. Juli 2000 absolvierte die Klägerin den schriftli-
chen Teil der Überprüfung, in dem 33 der gestellten 58 Fragen als richtig bewertet
wurden. Der Beklagte lehnte daraufhin mit Bescheid vom 6. Juli 2000 den Antrag ab,
wogegen die Klägerin zahlreiche Einwendungen vortrug. Nach Prüfung der vorge-
brachten Einwendungen ließ der Beklagte die Klägerin zur mündlichen Überprüfung
zu. In dieser Überprüfung vom 5. September 2001 kamen die Prüfer zu dem Ergeb-
nis, dass die Klägerin bei Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für
die Volksgesundheit bedeuten würde.

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In einer Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September 2001 ist
zum Inhalt und Verlauf der mündlichen Überprüfung Folgendes ausgeführt: Es seien
gravierende Mängel festgestellt worden. Im Verlauf der Überprüfung habe die Kläge-
rin mangelhafte Kenntnisse in der topographischen und pathologischen Anatomie
gezeigt. Es seien mangelhafte Kenntnisse bei den großen Armnerven festgestellt
worden. Trotz Angabe eines Leitsymptoms habe die Klägerin in der Notfallsituation
nicht direkt das Vorliegen eines hypoglykämischen Schocks erkennen können. Erst
nach Vorgabe des Blutzuckerwertes sei die Klägerin in der Lage gewesen, die Situa-
tion letztlich richtig einzuschätzen. Bei der Handhabung eines Infusionssystems habe
sie wiederholt unsteril gearbeitet mit erheblicher Infektionsgefahr für den Patienten.
Sie habe zwar mündlich auf die Notwendigkeit sterilen Handelns hingewiesen, dies
jedoch nicht praktisch ausführen können. Im Einverständnis mit den Beisitzern sei
die Überprüfung daraufhin vorzeitig beendet worden.

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Mit Bescheid vom 1. Oktober 2001 lehnte der Beklagte aufgrund des negativen
Ergebnisses der mündlichen Überprüfung den Erlaubnisantrag ab.

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Mit Schreiben vom 12. Oktober 2001 erhob die Klägerin Widerspruch. Nachdem
ihr von dem Beklagten eine Kopie der Aufzeichnung der mündlichen Überprüfung
übersandt worden war, begründete sie - unter Beifügung einer von ihr gefertigten
Abschrift der Tonbandaufzeichnung - den Widerspruch wie folgt:

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Zu Beginn der mündlichen Überprüfung sei durch den Prüfungsvorsitzenden ein
Tonband eingeschaltet worden, ohne dass sie über diese Maßnahme in Kenntnis
gesetzt noch insbesondere ihre Einwilligung eingeholt worden sei. Derartige Ton-
bandaufzeichnungen erhöhten den Prüfungsdruck auf den Prüfling und stellten einen
unzulässigen Einfluss auf das Prüfungsgeschehen dar. Inhaltlich reiche die Vermu-
tung, ein Gefährdung im Sinne des Heilpraktikergesetzes könne nicht ausgeschlos-
sen werden, zur Versagung der Erlaubnis nicht aus. Durch den vorzeitigen Abbruch
der Überprüfung habe man ihr keine Gelegenheit gegeben, ihren Kenntnisstand ins-
gesamt im Hinblick auf die Anforderungen an eine Heilpraktiker-Kenntnisüberprüfung
ausreichend darzustellen. Aus dem Fragenkomplex zu den Nerven des Armgeflech-
tes könne keine Gefahr für die Volksgesundheit abgeleitet werden. Die Verwechs-
lung zwischen Krallhand und Schwurhand sei durch eine vom Prüfer verursachte Ir-
reführung herbeigeführt worden. Zum Fallbeispiel einer Hypoglykämie stelle es eine
unzumutbare Fragebelastung dar, wenn der Prüfling aus dem Leitsymptom heraus
das Vorliegen eines hypoglykämischen Schocks erkennen solle. Es wäre völlig risi-
koreich, wenn sie allein aus einem solchen Symptom schon die sichere Diagnose
eines hypoglykämischen Schocks stellen würde. Zu ihren Gunsten sei auch positiv
zu bewerten, dass sie erst nach Vorgabe des Blutzuckerwertes zu einer eindeutigen
Aussage der Situation gekommen sei. Im weiteren Verlauf habe sie zum Ausdruck
gebracht, dass sie keinesfalls Insulin verabreichen würde. Mehrfach sei sie vom Prü-
fer unterbrochen worden. Die Gabe von Glucose als erste Notfallmaßnahme sei in
einem solchen Fall richtig. Insgsamt könne diese Fragestellung und deren Beantwor-
tung nicht zur Ablehnung der Erlaubniserteilung führen. Wenn zum Themenkomplex
„Anlegen einer Infusion" kritisch angemerkt werde, dass sie für diesen Vorgang 10
Minuten benötigt habe, könne ihr das nicht zum Vorwurf gemacht werden. Schließ-
lich sei genügend vorausgegangen, um sie zu verunsichern und zu verwirren. Dass
sie gleichwohl den Vorgang des Anlegens einer Infusion beherrsche, werde durch
die beigefügte Stellungnahme des Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c. S. vom 05. Ok-
tober 2001 deutlich.

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Im Rahmen des Prüfungsverlaufs habe sie auf das sterile Handeln ausdrücklich
hingewiesen. Dass sie im Rahmen einer Kenntnisüberprüfung an einem fremden Ort,
in einer unstatthaften Prüfungssituation unter dem Druck eines laufenden Tonbandes
und nach zuvor verwirrend gestellten Prüfungfragen unter Umständen einige Griffe
nicht richtig gemacht habe, könne ihr im Sinne einer Gefahrenabwehr keinesfalls an-
gelastet werden.

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Der Beklagte legte den Widerspruch dem zuständigen Amtsarzt vor, der seine
Bewertung aufrecht erhielt.

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Die Bezirksregierung Köln legte den Vorgang dem Gutachterausschuss für
Heilpraktiker des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stellungnahme vor. Der
Gutachterausschuss kam in seiner Sitzung vom 16. Januar 2003 einvernehmlich zu
dem Ergebnis, dass die Ausübung der Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für
die Volksgesundheit darstellen könnte. Der Einwand, dass die Tonbandaufzeichnung
der mündlichen Überprüfung unzulässig sei, trage mit Blick auf Ziffer 4.4.3 der
Richtlinie zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes nicht. Dort sei die
Tonbandaufzeichnung ausdrücklich vorgesehen und damit rechtlich zulässig. Wie
sich aus der von der Klägerin vorgelegten Abschrift der Tonbandaufzeichnung
ergebe, habe sich bei der Beantwortung der Fragen, die den Anforderungen der
Rechtsprechung genügten, gezeigt, dass die Klägerin nur über unzureichende
allgemeinmedizinische Grundkenntnisse verfüge. Die Klägerin sei trotz Benennung
der Leitsymptomatik nicht in der Lage, eine Hypoglykämie und damit eine akute
Notfallsituation zu erkennen. Die Antworten der Klägerin in diesem Überprüfungsteil
zeigten, dass ihre Kenntnisse schon in Bezug auf die Diagnosestellung einer
Diabeteserkrankung, die inzwischen zu den Volkskrankheiten gehöre, mangelhaft
seien. Darüber hinaus fehlten der Klägerin Grundkenntnisse in der Injektionstechnik.
Bereits im Rahmen der Vorbereitung der Injektion habe die Klägerin unsteril
gearbeitet. Der verbale Hinweis der Klägerin auf die Notwendigkeit sterilen Arbeitens
genüge insoweit nicht. Insbesondere müsse die Infusionstechnik auch in
Notfallsituationen und damit in einer - im Vergleich zur Überprüfungssituation
erhöhten - Stressituation beherrscht werden. Für die Beurteilung der insgesamt
mangelhaften Überprüfungsleistung sei es nicht auf die Demonstration der Punktion
selbst angekommen, so dass es unerheblich sei, dass zu diesem Zeitpunkt als
„Punktionsvene" lediglich ein Mullkompressionspäckchen zur Verfügung gestanden
habe, das grundsätzlich zu Demonstrationszwecken einer Punktion ungeeignet sei.
Der Vorsitzende der Überprüfungskommission habe in seiner Stellungnahme darauf
hingewiesen, dass im Falle einer Wertung der Punktion ein Kunstarm zum Einsatz
gekommen wäre. Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 legte die Klägerin eine
ergänzende Begründung ihres Widerspruchs unter Beifügung einer gutachterlichen
Stellungnahme von Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c. S. zum Themenkomplex
„Infusionstechnik" vor, deren Inhalt sich die Klägerin zu eigen macht.

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Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
28. August 2003 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Der Einwand der Klägerin,
durch das Ablaufen des Tonbandes sei der Prüfungsdruck unzulässig erhöht worden,
werde als absurd zurückgewiesen. Üblicherweise würden die Heilpraktikeranwärter
in der mündlichen Überprüfung auf das Mitlaufen eines Tonbandgerätes
hingewiesen. Sollte dies hier nicht geschehen sein, führe dies zu keinem anderen
Ergebnis. Bei dem Thema der großen peripheren Nerven des Armes handele es sich
um für eine heilpraktische Tätigkeit unverzichtbare grundlegende Kenntnis. Die
Nachfrage des überprüfenden Arztes habe allein dazu gedient, der Klägerin die
Möglichkeit einer Korrektur der falschen Aussage zu ermöglichen. Im Hinblick auf
das Fallbeispiel der Hypoglykämie sei es im Sinne einer Gefahrenabwehr
unabdingbar, dass die Klägerin über die notwendigen allgemeinmedizinischen
Grundkenntnisse zur Erkennung lebensbedrohlicher Zustände verfüge. Der Hinweis
der Klägerin auf ihr vorsichtiges Vorgehen sei eine Schutzbehauptung. Zum Thema
„Anlegen einer Infusion" seien die Ausführungen von Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c.
S. unerheblich. Im Übrigen sei eine venöse Punktionstechnik in der mündlichen
Überprüfung nicht verlangt worden. Entscheidend sei vielmehr gewesen, dass die
Klägerin zweimal unsteril gearbeitet habe. Auch in Bezug auf die Diagnosestellung
einer Diabeteserkrankung habe die Klägerin nur mangelhafte Kenntnisse
gezeigt.

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Am 30. September 2003 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen.

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Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Beklagte unter Aufhebung seines
Bescheides vom 1. Oktober 2001 und des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 zu verpflichten, ihr die Erlaubnis zur
berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung zu erteilen.

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Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung
beantragt sie nunmehr,

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den Bescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003
aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zur Abfassung der
Stellungnahme des Vorsitzenden des Überprüfungsausschusses vom 27. September
2001 Folgendes ausgeführt: Aus seiner Sicht stelle dies eine ausreichende
Protokollierung im Sinne der Ziff. 4.4.3 der Richtlinien zur Durchführung des
Heilpraktikergesetzes dar. Auf der Grundlage der handschriftlichen Notizen der
Beisitzer und des Vorsitzenden, gegebenenfalls unter Heranziehung der
Tonbandaufzeichnung, erstelle der Vorsitzende der Überprüfungskommission
üblicherweise ein entsprechendes Protokoll der mündlichen Überprüfung.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend
Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

21

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ihr ursprüngliches
Verpflichtungbegehren auf ein Anfechtungsbegehren beschränkt und damit die Klage
teilweise zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.

22

Im übrigen ist die Klage begründet.

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Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 sind
rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Ver-
waltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur
berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung ist nach Auffassung der
Kammer rechtswidrig, weil aufgrund der vorliegenden Feststellungen über Inhalt und
Verlauf der mündlichen Überprüfung der Klägerin vom 5. September 2001 nicht
entschieden werden kann, ob die Klägerin bei der Ausübung der Heilkunde ohne
Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellt.

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Die mündliche Überprüfung vom 5. September 2001 wurde nicht ausreichend
protokolliert.

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Maßgeblich für diese Überprüfung sind die Richtlinien zur Durchführung des
Heilpraktikergesetzes - Richtlinien - in der Fassung des Runderlasses des
Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit vom 18. Mai 1999, III B 2 -
0401.2 -, MinBl. NW 1999, 812f., an die der Beklagte als zuständige Behörde (Ziff.
4.1 der Richtlinien) gebunden ist.

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Gemäß Ziff. 4.4.3 dieser Richtlinien ist über die mündliche Überprüfung eine
Niederschrift (z.B. Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) zu fertigen, aus der Gegenstand
(Inhalt), wesentlicher Ablauf und Ergebnis der Überprüfung sowie die Stellungnahme
der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer hervorgehen. Dies ist vorliegend nicht ge-
schehen.

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Die „Protokollierung" der mündlichen Überprüfung gestaltete sich ausweislich des
Verwaltungsvorgangs - wie auch in dem heute entschiedenen vergleichbaren
Verfahren 9 K 2808/04 - wie folgt: Jeder der Überprüfenden (Vorsitzender und 2
Beisitzer) fertigte jeweils eine stichpunktartige Mitschrift der mündlichen Überprüfung
an und füllte nach der Überprüfung ein Formular aus, in dem festgestellt wurde, dass
sich aus den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der
Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute.
Anschließend wurde in einem weiteren Formular - unter Benennung des
Vorsitzenden und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entschei-
dung des Vorsitzenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative
Ergebnis der Überprüfung festgestellt. Zur Begründung wird auf das Protokoll der
mündlichen Überprüfung verwiesen. Das ausgefüllte Formular ist sowohl von den
Beisitzern als auch dem Vorsitzenden unterschrieben. Ungefähr drei Wochen nach
der mündlichen Überprüfung hat der Prüfungsvorsitzende seine Stellungnahme vom
27. September 2001 gefertigt.

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Dieser Ablauf entspricht nicht dem in den Richtlinien vorgesehenen
Verfahren.

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Zunächst stellt die Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September
2001 keine Niederschrift im Sinne der Ziff. 4.4.3 der Richtlinien dar. Zwar ist die
Aufzählung der in Ziff. 4.4.3 bezeichneten Formen einer Niederschrift (z.B.
Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) - wie die Formulierung „z.B." zeigt - nicht
abschließend. Jedoch wird deutlich, dass die Niederschrift eine möglichst
detailgetreue, objektive Beschreibung des Verlaufs der mündlichen Überprüfung
beinhalten soll. Nachvollziehbarkeit und objektive Bewertbarkeit der mündlichen
Überprüfung sollen gewährleistet sein. Diesen Anforderungen wird die
Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September 2001 nicht gerecht.
Sie enthält vielmehr eine gutachterliche Zusammenfassung der mündlichen
Überprüfung mit vielfach bewertenden Elementen. Inhaltlich entspricht die vorlie-
gende Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden eher einer gutachterlichen Stellung-
nahme im Sinne von Ziff. 4.4.4 der Richtlinien. Zudem geht aus ihr nicht die nach Ziff.
4.4.3 der Richtlinien erforderliche Stellungnahme der Beisitzer hervor. Diese kann
auch mit Blick auf den Zeitablauf nicht nachgeholt werden. Es können auch nicht
ergänzend die von den Beisitzern nach der mündlichen Überprüfung ausgefüllten
Formulare herangezogen werden, in denen diese angekreuzt haben, dass sich aus
den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der
Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute und in
denen auf die (stichpunktartige) Mitschrift der mündlichen Überprüfung verwiesen
wird. Eine Stellungnahme im Sinne der Richtlinie kann hierin nicht gesehen werden.
Auch das weiter ausgefüllte Formular, in dem - unter Benennung des Vorsitzenden
und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entscheidung des
Vorsitzenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative Ergebnis der
Überprüfung festgestellt wird und in dem zur Begründung auf das Protokoll der
mündlichen Überprüfung verwiesen wird, kann nicht ergänzend herangezogen
werden. Denn insoweit wird auf ein Protokoll Bezug genommen, das nicht existent
ist.

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Der Gutachterausschuss für Heilpraktiker hat dies in einem anderen -
vergleichbar gelagerten - gerichtlichen Verfahren (9 K 2808/04), das mit Urteil vom
heutigen Tag entschieden worden ist, ähnlich gesehen. Dort war eine entsprechende
Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden über den Ablauf und den Inhalt einer
mündlichen Überprüfung ca. 5 Wochen nach dem Überprüfungstermin gefertigt
worden. Der Gutachterausschuss für Heilpraktiker rügte in diesem Verfahren, dass
die durchgeführte mündliche Verhandlung nicht ausreichend protokolliert sei. Es läge
keine Niederschrift im Sinne von Ziff. 4.4.3 vor, aus der Gegenstand, Ablauf und
Ergebnis der Überprüfung nachvollziehbar hervorgingen. Kritisch wurde zudem
angemerkt, dass die erforderliche Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden
Beisitzer nicht vorliege.

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Die Tatsache, dass eine Tonbandaufnahme über die mündliche Überprüfung
angefertigt worden ist, vermag den aufgezeigten Mangel nicht zu heilen. Die
Tonbandaufnahme - die nach dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs nicht Bestandteil
der Akten ist - stellt selbst keine Niederschrift im Sinne der Durchführungsrichtlinien
dar. Die Niederschrift könnte aber auch nicht durch ein Abschreiben des Tonbandes
nachgeholt werden. Denn auch insoweit mangelt es an der erforderlichen (und nicht
nachholbaren) Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer.

33

Das von der Klägerin gefertigte Tonbandprotokoll ist ebenfalls nicht geeignet, die
erforderliche Niederschrift zu ersetzen, auch wenn der Gutachterausschuss das
vorliegend als ausreichende Entscheidungsgrundlage angesehen hat

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1
Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Rechtssache kommt grundsätzliche
Bedeutung zu.