Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-09, Aktenzeichen 5 K 2058/03

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens, die Beigeladene trägt ihre eigenen außergerichtlichen Kosten selbst.

Tatbestand

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Die Kläger begehren mit ihrer Klage die Einbeziehung der Stadt Stuttgart in den Kreis der Städte, in denen nach der zweiten Verordnung der Landesregierung über einen erweiterten Kündigungsschutz bei umgewandelten Mietwohnungen vom 11.12.2001 (kurz: Kündigungssperrfristverordnung) die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. In die bis 31.12.2006 geltende Kündigungssperrfristverordnung sind mit Wirkung vom 01.01.2002 die Städte Freiburg im Breisgau, Heidelberg, Konstanz, Mannheim und Tübingen einbezogen. Die Einbeziehung einer Gemeinde in die Gebietskulisse der Verordnung gewährt einem Mieter nach einer Wohnungsumwandlung durch eine bis auf 10 Jahre befristete Sperrfrist bei einer Eigenbedarfskündigung oder Verwertungskündigung eines Wohnungserwerbers erhöhten Kündigungsschutz.

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Die Kläger sind seit 01.07.1977 Mieter einer Wohnung im Gebäude Bebelstr. 33 in Stuttgart. Diese Wohnung wurde durch Teilungserklärung vom 26.10.1993 in eine Eigentumswohnung umgewandelt. Die Eintragung des Miteigentumsanteils und des Sondereigentums erfolgte am 13.02.2001 in das Wohnungseigentum-Grundbuch. Die Kläger ließen vortragen, dass wegen der einzuhaltenden Sperrfrist eine Kündigung frühestens zum 30.11.2004 möglich sei. Eigenbedarf sei angemeldet.

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Am 12.05.2003 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt,

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1. den Beklagten zu verurteilen,

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a) eine Rechtsverordnung i. S. des § 577 a Abs. 2 BGB des Inhalts zu erlassen, dass auch der Stadtkreis Stuttgart als Gebiet bestimmt wird, in dem die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist;

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b) - hilfsweise im Verhältnis zu dem Antrag zu Ziff. 1 a - die zweite Verordnung der Landesregierung über einen erweiterten Kündigungsschutz bei umgewandelten Mietwohnungen vom 11.12.2001 dergestalt zu ergänzen, dass der Stadtkreis Stuttgart in die Gebietskulisse der Rechtsverordnung einbezogen wird.

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c) - höchst hilfsweise im Verhältnis zu den Anträgen zu Ziff. 1 a und b - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Erlass einer Verordnung i. S. des Antrages zu Ziff. 1 a, hilfsweise die Ergänzung der im Antrag zu Ziff. 1 b genannten Verordnung zu entscheiden.

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2. hilfsweise im Verhältnis zum Antrag zu Ziff. 1 festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist,

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a) eine Rechtsverordnung i.S. des § 577 a Abs. 2 BGB des Inhalts zu erlassen, dass der Stadtkreis Stuttgart als Gebiet bestimmt wird, in dem die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist;

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b) - hilfsweise im Verhältnis zum Antrag zu Ziff. 2 a - die zweite Verordnung der Landesregierung über einen erweiterten Kündigungsschutz bei umgewandelten Mietwohnungen vom 11.12.2001 dergestalt zu ergänzen, dass der Stadtkreis Stuttgart in die Gebietskulisse nach § 1 der genannten Rechtsverordnung einbezogen wird,

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3. hilfsweise im Verhältnis zu den Anträgen zu Ziff. 1 und 2, für den Fall, dass das Verwaltungsgericht eine Normergänzung analog § 47 Abs. 5 VwGO befürworten sollte, den Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu verweisen.

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Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor, sie hätten einen Anspruch auf Hereinnahme der Stadt Stuttgart in die Gebietskulisse eines erweiterten Kündigungsschutzes bei umgewandelten Mietwohnungen gemäß § 577 a Abs. 2 S. 2 BGB. Für die Klage sei der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht gegeben. Unerheblich sei, dass die Kündigungssperrfristverordnung regelmäßig im Zusammenhang mit Mietstreitigkeiten Anwendung finde. Entscheidend sei, welchem Rechtsgebiet die Verordnung zuzuordnen sei. Es handele sich um eine „Quasi-Wohnraumbewirtschaftung“. Die Bestimmung der Gebietskulisse gehöre dem öffentlichen Recht an, sie bestimme einseitig und hoheitlich, ob eine Kommune in die Gebietskulisse aufgenommen und in ihrem Gebiet eine abgemilderte Form der Wohnraumbewirtschaftung durchgeführt werde. Für einen Anspruch auf Normerlass bzw. Normergänzung sei unter den Voraussetzungen des § 40 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet. Soweit der Bürger solche Rechte auf Erlass von Rechtsnormen durch die Exekutive habe, stehe ihm nach Art. 19 Abs. 4 GG zur Durchsetzung seiner Rechte der Rechtsweg offen.

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Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig. Gegen die Feststellungsklage sei einzuwenden, dass sie gegenüber der Leistungsklage subsidiär sei.

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Die Kläger seien auch klagebefugt. Es könne ihnen nicht entgegengehalten werden, dass ihnen noch nicht (wirksam) gekündigt worden sei. Könnte ein Mieter den Mangel der Normsetzung erst geltend machen, nachdem ihm gekündigt worden sei, wäre ihm mit einer (ergänzenden) Normsetzung wegen der aus Rechtsgründen nicht möglichen Rückwirkung nicht mehr gedient. Die Klage sei begründet. Die seit 01.01.2002 in Kraft gesetzte Verordnung vom 11.12.2001 verstoße gegen höherrangiges Recht. Artikel 80 Abs. 1 GG sei verletzt. Die Landesregierung habe einen Korridor im Bereich eines Wohnungsversorgungsgrades von 90 bis 93 % geschaffen, innerhalb dessen dem Votum der Gemeinde ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werde. Die Landesregierung habe damit innerhalb des Korridors die Entscheidung faktisch auf die jeweilige Kommune übertragen und dadurch einen Teil der ihr eingeräumten Rechtsetzungsmacht delegiert. Die Bedenken wegen der unzulässigen Delegation würden noch verstärkt, weil die Entscheidung des Gemeinderates der Stadt Stuttgart politisch motiviert gewesen sei. Es handele sich nicht um eine sachliche Einschätzung aufgrund einer belastbaren Datenbasis. Die Verwaltung sei auch nachweislich anderer Auffassung als der Gemeinderat gewesen. Der Gemeinderat habe sich in seiner Sitzung vom 23.03.2000 und in der vom 15.11.2001 nicht mit dem in Rede stehenden erweiterten Kündigungsschutz bei umgewandelten Mietwohnungen befasst, sondern ausdrücklich mit dem Zweckentfremdungsverbot. Darüber hinaus verletze die Kündigungssperrfristverordnung den allgemeinen Gleichheitssatz, soweit die Landeshauptstadt Stuttgart ihrer Entscheidung Daten des städtischen Amtes für Wohnungswesen zugrunde gelegt habe, die offensichtlich auf andere Weise erhoben worden seien als die Daten des Statistischen Landesamtes, auf denen Entscheidungen hinsichtlich der übrigen Stadtkreise basierten. Dieser Systembruch führe zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Normadressaten. Bedenken ergäben sich darüber hinaus aus dem Vergleich der Wohnraumsituation in den Städten Stuttgart, Karlsruhe und Mannheim, und zwar auch dann, wenn für Stuttgart die Daten zugrunde gelegt würden, die das Statistische Landesamt erhoben habe. Nach dem Stand 1998 habe der Wohnungsversorgungsgrad im Stadtkreis Stuttgart 89,5 %, im Stadtkreis Karlsruhe 91,2 % und in Mannheim 94,5 % betragen. Im Vergleich zum Stadtkreis Mannheim hätte der Stadtkreis Stuttgart erst Recht aufgenommen werden müssen. Die Wohnraumversorgung in Mannheim sei wesentlich besser als in Stuttgart. Als Rechtfertigung könnte allein die von der Landesregierung infolge eines Methodenwechsels nunmehr vorgesehene Beteiligung der betroffenen Stadtkreise dienen. Dies sei jedoch nicht zulässig. Den Klägern stehe auch ein subjektives Recht auf Erlass der Norm zu. Dieses subjektive Recht ergebe sich aus den Grundrechten und dem einfachen Recht. § 577 a Abs. 2 S. 1 BGB habe das Ziel im Vordergrund, die Mieter gegenüber den Erwerbern von umgewandelten Wohnungseigentum in den fraglichen Gebieten stärker zu schützen. Der erweiterte Kündigungsschutz stelle sich somit nicht lediglich als Rechtsreflex, sondern als Ziel der Regelung dar, weshalb an der angestrebten individuellen Begünstigung kein Zweifel bestehe. Weiter sei zu berücksichtigen, dass eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes zu einem Anspruch des benachteiligten Bürgers auf Normergänzung führe. Würden beide Argumente für einen Normerlass- bzw. Normergänzungsanspruch sowohl einfach gesetzlich aus der Ermächtigungsgrundlage als auch verfassungsrechtlich aus dem Gleichheitssatz zusammengenommen, so folge daraus, dass der betroffene Mieter nicht lediglich einen Anspruch darauf habe, dass die Landesregierung die zweite Verordnung vom 11.12.2001 in einer der Ermächtigungsgrundlage Rechnung tragenden Weise ergänze, sondern konkret darauf, dass der Stadtkreis Stuttgart aus Gründen der Gleichbehandlung in die Gebietskulisse aufgenommen werde.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet. Es mache dabei keinen Unterschied, dass die Kläger vorliegend nicht die Überprüfung einer erfolgten Aufnahme einer bestimmten Stadt in die Verordnung, sondern die Aufnahme einer bestimmten Stadt in den Geltungsbereich der Verordnung begehrten. In beiden Fällen gehe es letztlich um die Rechtmäßigkeit einer zivilrechtlichen Norm. Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs sei auch nicht allein dadurch gegeben, dass mit der Schaffung oder Ergänzung einer Norm ein hoheitlicher Akt der öffentlichen Hand eingeklagt werde. Der Verwaltungsrechtsweg sei auch hier nur unter den Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet, also insbesondere, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliege. Dies sei aber gerade nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25.06.2003 - 4 S 1999/02 - nicht der Fall. Abgesehen davon zwinge auch Art. 19 Abs. 4 GG nicht dazu den Verwaltungsrechtsweg zu eröffnen. Sofern der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei, wäre ein Verfahren nach § 47 VwGO statthaft.

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Es fehle auch an der Klagebefugnis. Es bestehe kein subjektiv-öffentliches Recht auf Normerlass oder Normergänzung. § 577 a BGB diene nicht der Befriedigung von Individualinteressen. Die Einführung der zehnjährigen Kündigungssperrfrist solle insgesamt dem Schutz schwacher Mieter vor Kündigungen dienen. Dieses Ziel sei im öffentlichen allgemeinen Interesse verfolgt worden. Die Begünstigung der Kläger sei daher nur ein Rechtsreflex. Ein Rechtsanspruch aus Art. 3 GG sei ebenfalls nicht gegeben. Die Nichtberücksichtigung der Stadt Stuttgart sei nicht willkürlich. Die Landesregierung habe nach einem klaren System entschieden, welche Städte in die Gebietskulisse der Verordnung aufgenommen werden sollten. Das System sei nachvollziehbar und begründe ausreichend die unterschiedliche Behandlung von Stuttgart und Mannheim.

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Selbst wenn die Klage zulässig wäre, wäre sie nicht begründet. Der Verordnungsgeber habe bei der Bestimmung der Gebiete einen erheblichen Beurteilungsspielraum, der nur sehr beschränkt gerichtlicher Kontrolle zugänglich sei. Dementsprechend sei von der Verordnungsermächtigung auch unterschiedlich Gebrauch gemacht worden. Letztlich beschränke sich bei solchen Verordnungen die gerichtliche Kontrolle auf eine Missbrauchskontrolle. In der Kündigungssperrfristverordnung seien nur Städte berücksichtigt worden, die bestimmte quantitative und qualitative Kriterien erfüllten. Unter anderem sei Voraussetzung, dass der rechnerische Versorgungsgrad aller Haushalte mit Wohnungen - unter Berücksichtigung einer wohnwirtschaftlich gebotenen Fluktuationsreserve von 3 % - weniger als 93 % ausweise. Für die Städte Karlsruhe, Stuttgart und Mannheim ergäben sich rechnerische Wohnungsversorgungsgrade in einem Bereich von 90 bis 93 %. Die Stadt Mannheim habe diesen Bereich erreicht, da bei ihr abweichend von den übrigen Städten ein anderes Berechnungsverfahren bei der Fortschreibung der Haushaltszahlen angewendet worden sei. Während bei Stuttgart und den anderen Städten die Haushaltszahlen aus der Volkszählung 1987 mit einem durchschnittlichen Veränderungssatz für Entwicklung der Haushaltsgrößen in den Gemeinden von 50.000 bis über 500.000 Einwohnern aus den Ergebnissen des Mikrozensus Mai 2000 zugrunde gelegt worden seien, sei bei der Stadt Mannheim die im Mikrozensus Mai 2000 ermittelte durchschnittliche Haushaltsgröße für die spezifische Größenklasse der Stadt direkt in der Berechnung verwendet worden, da bei der Stadt Mannheim diese Zahlen - anders als bei den übrigen Städten - zu einem erheblich anderen Ergebnis geführt hätten, das aber nach den Angaben der Stadt Mannheim der tatsächlichen Wohnungssituation in der Stadt am nächsten gekommen sei. Die besondere Handhabung allein bei der Stadt Mannheim habe jedoch keine Auswirkungen auf die Behandlung der Stadt Stuttgart. Hätte man auch bei der Stadt Stuttgart den für ihre Gemeindegrößenklasse ermittelten Wert aus dem Mikrozensus Mai 2000 direkt zugrunde gelegt, wäre der Wohnungsversorgungsgrad sogar noch etwas angestiegen. Es habe auch keine unzulässige Delegation der Entscheidung auf die Gemeinden vorgelegen. Wegen der rechnerischen Ungenauigkeiten bei der Bestimmung des Wohnungsversorgungsgrades habe es vertretbar und geboten erschienen, den Verbleib oder Nichtverbleib in der Verordnung nicht allein maßgeblich von der Unter- oder Überschreitung eines fixen Grenzwertes von 93 % abhängig zu machen, sondern in einem bestimmten Grenzbereich zusätzliche Kriterien zu berücksichtigen. Insoweit habe die Einschätzung der örtlichen Wohnungssituation durch die Kommune selbst neben der ermittelten quantitativen Wohnungsversorgung zusätzlich eine stärkere Berücksichtigung finden können. Der kommunale Entschluss sei der Landesregierung nicht nur formell, sondern auch inhaltlich zuzurechnen. Es habe auch keinen Systembruch durch verschiedene Datengrundlagen gegeben. Die Datengrundlage des Wirtschaftsministeriums sei weiterhin Teil der Entscheidung seiner Abwägungsbasis gewesen. Bereits die Meldung der Stadt Stuttgart an das Wirtschaftsministerium vom 24.09.2001 mache deutlich, dass auch die Stadt Stuttgart inzwischen hinsichtlich der Einwohnerzahl bereits von den höheren Zahlen des Statistischen Landesamtes ausgegangen sei. Ausweislich der Tischvorlage der Stadtverwaltung vom 25.10.2001 für den zuständigen Gemeinderatsausschuss sei die Stadt von einem hohen Wohnungsversorgungsgrad von 98 % ausgegangen. Der Beschluss habe die seinerzeitige Sicht der Stadt widergespiegelt. Wenn der Gemeinderat formell nur die Wiedereinführung des Zweckentfremdungsrechts abgelehnt und damit das Vorliegen der besonderen Gefährdung der Wohnungsversorgung in der Stadt verneint habe, habe diese Entscheidung aufgrund der Verbindung der Sachverhalte direkte Auswirkungen auf die Frage der Wiedereinführung der erweiterten Kündigungssperrfrist in Stuttgart. Dies sei auch dem Gemeinderat bekannt gewesen. So habe der Oberbürgermeister anlässlich des ersten Gemeinderatsbeschlusses vom 22.03.2000 zur Vorgängerverordnung, in der der Gemeinderat sich für eine Streichung der Stadt aus der Zweckentfremdungsverbotsverordnung ausgesprochen habe, mitgeteilt, dass der Gemeinderat auf den Zusammenhang mit der Verordnung über einen erweiterten Kündigungsschutz hingewiesen worden sei.

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Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Wirtschaftsministeriums vor.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist im Hauptantrag Nr. 1 a-c als allgemeine Leistungsklage bzw. als Bescheidungsklage unzulässig. Der Hilfsantrag Nr. 2 a ist ebenfalls unzulässig. Auf den Hilfsantrag Nr. 2 b ist die Klage als Feststellungsklage nach § 43 Abs.1 VwGO zulässig, aber nicht begründet. Der Hilfsantrags Nr. 3 ist gleichfalls unbegründet. Für das Klagebegehren der Kläger ist der Rechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO zum Verwaltungsgericht eröffnet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist.

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Die Beteiligten streiten darum, ob die Kläger einen Anspruch auf Erlass bzw. Ergänzung der Kündigungssperrfristverordnung haben, mit der die Stadt Stuttgart in die sog. Gebietskulisse dieser Verordnung einbezogen wird. Der Erlass bzw. die Ergänzung der Verordnung ist ein Akt der Rechtsetzung. Als solcher unterfällt er als „staatlicher Hoheitsakt“ dem öffentlichen Recht. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt nicht vor. Es geht im Kern nicht um die Anwendung und Auslegung verfassungsrechtlicher Normen, vielmehr um die Anwendung des § 577a Abs. 2 BGB und der auf dieser Grundlage ergangenen Kündigungssperrfristverordnung der Landesregierung vom 11.12.2001. Eine verfassungsrechtliche Norm liegt nicht schon deshalb vor, weil verfassungsrechtliche Vorschriften eine Rolle spielen. Der Rechtsstreit ist auch nicht einem anderen Gericht zugewiesen. Insbesondere handelt es sich nicht um einen Antrag auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Auch die Ausführungen des VGH Baden-Württemberg in seinem Normenkontrollurteil vom 25.06.2003 - 4 S 1999/02 - (ESVGH 53, 255) stehen der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs nicht entgegen, worin der Gerichtshof erkannt hat, dass der Normenkontrollantrag gegen die o.a. Kündigungssperrfristverordnung nicht statthaft sei. Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit der dort genannten Rechtsvorschriften. Dieses Erfordernis ist nur dann erfüllt, wenn Rechtsstreitigkeiten, die aus dem Vollzug der zur Überprüfung gestellten Vorschrift entstehen können, in die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte fallen würden (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 27.07.1995, NVwZ 1996, 63, 65). Rechtsstreitigkeiten, die sich aus der Anwendung der Kündigungssperrfristverordnung ergeben könnten, fallen danach ausschließlich in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte, denn die fragliche Kündigungssperrfristverordnung hat ausschließlich mietrechtlichen Charakter. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten können sich aus der Anwendung der Kündigungssperrfristverordnung nicht ergeben. Die Annahme der Unzulässigkeit einer abstrakten Normenkontrolle widerspricht auch nicht dem Anliegen des Art. 19 Abs. 4 GG, lückenlosen und umfassenden Rechtsschutz zu gewähren. Denn die dortigen Vermieter haben die Möglichkeit, die Gültigkeit der angefochtenen Verordnung in einem Kündigungsschutzprozess vor den ordentlichen Gerichten im Wege der Inzidentkontrolle überprüfen zu lassen. Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs in seinem Normenkontrollurteil vom 25.06.2003 (aaO) führen indessen für den hier vorliegenden Fall nicht weiter, wenn nämlich der Erlass bzw. die Ergänzung der Norm begehrt wird. So stellt sich in diesem Zusammenhang bei der Prüfung des § 40 VwGO schon nicht die im Normenkontrollverfahren maßgebliche Frage, ob die Rechtsstreitigkeiten, die aus dem Vollzug der erst noch zu erlassenden Vorschrift entstehen können, in die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte fallen.

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Dennoch bleibt fraglich, ob im Verwaltungsrechtsweg der Erlass einer Norm erzwungen werden kann. Dagegen spricht immerhin das Argument, die Gerichte seien nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht zur Rechtsetzung befugt und könnten deshalb auch nicht den Verordnungsgeber zum Tätigwerden verpflichten, auch wenn dieser hier als Teil der Exekutive tätig werde. Dem liegt auch die Vorstellung zugrunde, dass der Erlass von Rechtsnormen dem Wohl der Allgemeinheit dient und nicht dem (einklagbaren) Recht des Einzelnen (vgl. BVerwGE, 7, 188; BVerwG Urt. v. 26.1.1962, BVerwGE 13, 328; OVG Koblenz, NJW 1988, 1684; weitere beachtliche Gegenstimmen in der Literatur: Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. (1998), RdNr. 347, 1083; Jörg Schmidt in: Eyermann, VwGO 10. Aufl., § 47 RdNr. 19; Kalkbrenner, DÖV 1963, 41 (51)). Das Bundesverwaltungsgericht hat indessen seine frühere Rechtsprechung aufgegeben und es nicht „von vornherein ausgeschlossen“, dass für ein solches Klagebegehren unter den Voraussetzungen des § 40 Abs.1 S.1 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben ist (BVerwG, Urteil vom 3.11.1988, BVerwGE 80, 355; Urteil vom 7.09.1989, NVwZ 1990, 162; zum aktuellen Streitstand vgl. Sodan, Der Anspruch auf Rechtsetzung und seine prozessuale Durchsetzbarkeit, NVwZ 2000, 601). Dem schließt sich das erkennende Gericht an. Soweit ein Bürger Rechte auf oder beim Erlass von untergesetzlichen Rechtsnormen durch die Exekutive hat, steht ihm nach Art. 19 Abs. 4 GG zur Durchsetzung seiner Rechte der Rechtsweg offen. Von dieser Rechtsschutzgarantie ist nach den Vorgaben des Grundgesetzes das hier nicht einschlägige förmliche Gesetzgebungsverfahren ausgenommen. Wohl hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 03.11.1988 (aaO) darauf hingewiesen, dass Individualansprüche auf oder beim Erlass von Rechtsnormen wegen der Eigenart der rechtsetzenden Tätigkeit des Staates im Allgemeinen nicht bestehen, aber nicht undenkbar sind. Diese Einschränkung spricht dafür, dass bei einer ausreichenden Inzidentkontrolle bei untergesetzlichen Rechtsnormen - hier im Rahmen eines Kündigungsschutzprozesses - Normerlassklagen vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG nicht zulässig sein dürften. So kann sich ein Vermieter, der sich gegen die Einbeziehung einer Stadt in die Gebietskulisse wendet, in einem Kündigungsschutzprozess darauf berufen, dass die Voraussetzungen für den erweiterten Kündigungsschutz nicht (mehr) vorliegen. Denn der erweiterte Kündigungsschutz tritt ohne Aufhebungsakt des Verordnungsgebers dann außer Kraft, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und der erweiterte Kündigungsschutz daher offensichtlich entbehrlich geworden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2003, NVwZ 2003, 1125, für den Fall der insoweit vergleichbaren Zweckentfremdungsverbotsverordnung). Das Zivilgericht kann die hier fragliche Verordnung im Rahmen eines Mietrechtsstreits hinsichtlich der Einbeziehung einer bestimmten Gemeinde unbeachtet lassen oder verwerfen, sollte es zu seiner Überzeugung feststellen, dass die Voraussetzungen für die Kündigungssperrfristverordnung nicht (mehr) vorliegen. Im umgekehrten Fall, dass ein Mieter sich auf den erweiterten Kündigungsschutz beruft, ohne dass die fragliche Stadt in der Gebietskulisse aufgeführt ist, vermag das Zivilgericht im Rahmen der Inzidentkontrolle die Kündigungssperrfristverordnung nicht zu ergänzen oder zu ersetzen. Selbst wenn das Zivilgericht bei der Tatsachenfeststellung zur Überzeugung käme, dass eine besondere Gefährdung der Mietwohnungsversorgung und damit eine Mangellage vorliege, könnte es nicht selbst Recht setzend tätig werden. Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. § 577a Abs. 2 BGB setzen hinsichtlich des Inhalts und Schranken des Eigentums eine entsprechende formale Rechtsverordnung voraus. Diese kann das Zivilgericht nicht ersetzen. Von dieser Sichtweise her bleibt es mit der bislang bestehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dabei, dass vorliegend der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

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Richtige Klageart ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Die in Nr. 1 a-c enthaltenen Klageanträge sind unstatthaft und damit unzulässig. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht die von den Klägern mit ihrem Hauptantrag erhobene allgemeine Leistungsklage (für die Bescheidungsklage gilt nichts anderes) nicht schlechthin ausgeschlossen, in seiner Entscheidung vom 03.11.1988 (a.a.O.) aber eine deutliche Zurückhaltung in Abgrenzung zur Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erkennen lassen. Dem ist beizupflichten. Das Feststellungsbegehren entspricht hier dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Gedanken, dass auf die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken ist, wie dies bereits bei der Zulässigkeit der Normerlassklage überhaupt zu berücksichtigen ist. Gegen die allgemeine Leistungsklage und für die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO spricht außerdem, dass das Verfahren zur Kontrolle einer bereits erlassenen Norm gemäß § 47 VwGO als ein „besonders geartetes Feststellungsverfahren“ ausgestaltet ist (vgl. Sodan, NVwZ 2000, 609 m.w.N.). Gemessen an dem erwähnten Rechtsgedanken, bei einer Normerlassklage nur in unumgänglichem Umfang auf die Recht setzende Exekutive einzuwirken, ist allein der Klagantrag Nr. 2 b zulässig. Dem stünde die Befugnis der Landesregierung nicht entgegen, im Erfolgsfall der Klage anstelle einer Änderung der Verordnung auch deren vollständigen Neuerlass zu erwägen. Die allgemeine Leistungsklage ist demnach zur Durchsetzung eines Anspruchs auf Erlass einer untergesetzlichen Norm nicht statthaft (vgl. zu den Gegenstimmen die Nachweise bei Sodan a.a.O., Fußnote 122). Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO seht der Feststellungsklage danach auch nicht entgegen.

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Es liegt in Ansehung der Normerlassklage auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO vor. Allerdings haben sich vorliegend die Kläger mit dem Beklagten nicht vor Erhebung der Klage über einen Anspruch auf Normerlass bzw. Ergänzung auseinandergesetzt. Die Beteiligten streiten sich aber nunmehr in diesem Klageverfahren darum, ob die Kläger einen Anspruch auf Ergänzung der Kündigungssperrfristverordnung haben bzw. umgekehrt der Beklagte zu deren Änderung verpflichtet ist. Ein konkretes Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO setzt rechtliche Beziehungen voraus, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden Norm für das Verhältnis von einer Person zu einer anderen oder zu einer Sache ergeben, kraft dessen eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht tun braucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996, BVerwGE 100, 262). Hier liegt das Rechtsverhältnis bereits in den Rechtsbeziehungen zwischen den Klägern als Mieter und dem Beklagten als Normgeber mieterschutzrechtlicher Bestimmungen, aus denen die Kläger den vom Beklagten abgelehnten Normerlassanspruch begründen.

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Die Kläger haben auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung. Es reicht aus, dass die Kläger geltend machen können, dass von dem Feststellungsbegehren eigene Rechte der Kläger abhängen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996, aaO). Nach den Angaben der Kläger soll das Mietverhältnis frühestens zum 30.11.2004 gekündigt werden können. Das Mietrechtsverhältnis besteht momentan noch. Es ist deshalb jedenfalls rechtlich nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine geänderte Kündigungssperrfristverordnung - im Wege der so genannten unechten Rückwirkung im Sinne herkömmlicher Terminologie - auch diesen Fall noch erfassen und die allerdings bald ablaufende Sperrfrist verlängern könnte (vgl. zur Zulässigkeit der Rückwirkung von Sozialklauseln BGH, Beschluss vom 15.11.2000, NJW 2001, 1421).

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Die Klage ist aber nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Sie können nicht verlangen, dass der Beklagte die Kündigungssperrfristverordnung in ihrem Sinne ergänzt und die Stadt Stuttgart in die Gebietskulisse einbezieht.

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Die Kläger berufen sich zum einen auf den einfachgesetzlichen Anspruch aus § 577 a Abs. 2 BGB. Danach können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung eine Kündigungssperre bis zur Dauer von 10 Jahren anordnen, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde besonders gefährdet ist. Zugunsten der Kläger geht die Kammer davon aus, dass diese Regelung den Klägern als Mieter einer umgewandelten Wohnung auch ein subjektiv öffentliches Recht auf Tätigwerden verleiht und die Ermächtigung der Landesregierung auf Erlass der Verordnung nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse besteht und ihnen damit die Einbeziehung der Stadt Stuttgart in die fragliche Verordnung nicht lediglich als so genannter Rechtsreflex zugute käme.

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Indessen steht den Klägern ein Normsetzungsanspruch aus § 577a Abs. 2 BGB nicht zu. Dieser Anspruch scheitert bereits daran, dass § 577a Abs. 2 BGB den Landesregierungen den Erlass von Kündigungsbeschränkungen bei Wohnungsumwandlungen erlaubt, sie jedoch nicht dazu verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 11.03.1983, - 8 C 102/81 - NJW 1983, 2893 zum vergleichbaren Zweckentfremdungsverbot). Der gegenteiligen Auffassung der Kläger ist nicht zu folgen. Abgesehen davon steht der Landesregierung in diesem Normsetzungsbereich ein weiter Einschätzungs-, Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zu, der auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle im Normsetzungsbereich des Wohnungsrechts ist deshalb besonders gerechtfertigt, weil es hier um die Beurteilung längerfristiger Entwicklungen komplexer Art geht, bei denen die Bewertung der erwähnten konkurrierenden öffentlichen und privaten Interessen und die Berücksichtigung verschiedener quantitativer und qualitativer Gesichtspunkte und Einzeltrends auf dem schwer zu beurteilenden Wohnungsmarkt unterschiedlich ausfallen kann (vgl. für deutliche Zurückhaltung gerichtlicher Kontrolle BVerwG, Urt. v. 12.12.1979, NJW 1980, 1970; BVerfG, Beschl. v. 12.10.1976, BVerfGE 42, 374, 395). Die Prüfung ist deshalb aufgrund des Beurteilungsspielraums demgemäß nicht der vergleichbar, wie sie gemäß § 114 VwGO bei der Nachprüfung des Ermessens bei Verwaltungsakten der Fall ist. Der Vorgang der Entscheidungsfindung einschließlich der subjektiven Vorstellungen und Motive der daran Beteiligten - also die Betätigung des „Normsetzungsermessens“ - ist einer gerichtlichen Prüfung nur eingeschränkt zugänglich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.12.1995 - 4 S 93/93 - ; BVerwG, Urteil v. 11.03.1983, aaO). Vor diesem Hintergrund einer solch eingeschränkten Prüfung, die letztlich - wie der Beklagte zu Recht ausführt - auf eine Willkür- bzw. Missbrauchskontrolle hinausläuft, kann die Entscheidung der Landesregierung in diesem Klageverfahren rechtlich nicht beanstandet werden. Vielmehr hält sich diese im Rahmen des ihr von § 577a Abs. 2 BGB und der Verfassung zustehenden Spielraums.

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Die Kündigungsbeschränkungen nach § 577a Abs.2 BGB sollen - wie auch die vergleichbaren Bestimmungen zum Zweckentfremdungsverbot - die Sicherung der „Versorgung ... mit ... Wohnraum“ ermöglichen. Die beim Wort genommenen an sich überflüssigen Zusätze „ausreichend“ und „angemessen“ bekräftigen, dass es im Schutzbestreben um die Wohnraumversorgung der Bevölkerung im allgemeinen und damit insbesondere der breiteren Bevölkerungsschichten geht (so schon BVerwG, Urteil vom 11.03.1983, aaO). Bekämpft werden soll eine in dieser Richtung gegebene „Mangelsituation“, ein in dieser Richtung gegebener Zustand „unzureichender Wohnraumversorgung" (BVerfGE 55, 249 ( 258 f.)). Dabei reicht allerdings aus, dass die Versorgung „gefährdet“ ist; es genügen mithin latente Versorgungsschwierigkeiten, vorausgesetzt allerdings, es handelt sich um Schwierigkeiten als Folge der Mangelsituation. Dass für jedermann ohne weiteres eine angemessene Wohnung zu angemessenem Mietzins zu finden ist, stellt den „wünschbaren Idealzustand" dar, überschreitet jedoch den Rahmen dessen, was durch diese Mieterschutzbestimmungen gewährleistet werden soll (vgl. BVerfGE 38, 348, 360 = NJW 1975, 727).

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Die Gefährdung der zureichenden Wohnraumversorgung muss nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts eine „besondere“ sein. Das Tatbestandsmerkmal „besonders“ verlangt eine qualitative Eigenart. Der Zusatz „besonders“ hat - anders ausgedrückt - nicht die Bedeutung, die Zulässigkeit eines erhöhten Mieterschutzes bei Wohnungsumwandlungen von einer quantitativen Steigerung der Unterversorgung derart abhängig zu machen, dass eine allgemeine Gefährdung bei jedem rechnerisch nicht voll ausgeglichenen Wohnungsmarkt, eine besondere Gefährdung dagegen erst bei einem Defizit von beispielsweise mehr als 10% anzunehmen wäre. Gegen ein solches Verständnis des Tatbestandmerkmals „besonders“ spricht bereits der Wortlaut des § 577a Abs.2 BGB. Nicht die Unterversorgung muss „besonders“ sein, sondern von der Gefährdung (der Versorgung) wird gefordert, dass sie „besonders“ - und damit von qualitativ besonderer Beschaffenheit - sein muss. Der Akzent liegt dementsprechend (insoweit) darauf, ob sich der Wohnungsmarkt einer Gemeinde durch sachliche Eigenarten auszeichnet, die geeignet sind, diesen für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln. Das pflegt vor allem in Ballungsräumen, in Industriestädten, in Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion (Oberzentren) sowie (bei entsprechenden Größenverhältnissen) in Universitätsstädten der Fall zu sein. Hiervon ging die Landesregierung auch aus, was in dem von den Klägern zitierten Redebeitrag des Staatssekretärs Dr. Mehrländer wie auch in den Akten zum Ausdruck kommt.

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Diese Auslegung des § 577a BGB rechtfertigt sich nach dem Sinn des Gesetzes vor allem deshalb, weil eine rein quantitative Betrachtungsweise zu sachwidrigen Ergebnissen führte. Dürften danach Wohnungsumwandlungen oder Zweckentfremdungsverbote nur für solche Gemeinden erlassen werden, in denen das (Wohnraum-)Versorgungsdefizit eine gesteigerte Quantität erreicht, müsste die maßgebende Steigerung einigermaßen exakt beziffert und die Einhaltung der sich so ergebenden Schranke vom Verordnungsgeber im einzelnen geprüft werden. Steht im Mittelpunkt der Überlegungen die Bezifferung des entscheidenden (Grenz-)Defizits , muss zwangsläufig entscheidend auf erfahrungsgemäß nur sehr bedingt zuverlässige Statistiken zurückgegriffen werden, wobei die Zuverlässigkeit des zur Verfügung stehenden statistischen Materials zusätzlich noch dadurch geschmälert - wenn nicht generell in Frage gestellt - wird, dass der Wohnraumbedarf, auf welchen die Kündigungsbeschränkung bei Wohnungsumwandlungen hinzielt, weder auf seiner Angebots- noch auf seiner Nachfrageseite statistisch überhaupt ermittelbar ist und angesichts dessen allenfalls mit Hilfe von Unterstellungen aus umfassenderem statistischen Material herausgerechnet werden könnte. Statistisches Material wird bei der stets erheblichen Fluktuation der Großstadtbevölkerung in einer offenen Gesellschaft und verbreiteten neuen Formen des Zusammenlebens, wie nichteheliche Lebensgemeinschaften und Wohngemeinschaften - die sich auf die Zahl der Haushalte und damit auf den Wohnungsbedarf auswirken - nur bedingt zuverlässig und umstritten sein. Umso mehr kommt es angesichts der sehr fraglichen Zuverlässigkeit jeden Rechenwerkes auf diesem Gebiet gerade auf die unterschiedliche Gewichtigkeit einzelner Rechnungsfaktoren an. Es kommt hinzu, dass zum einen seit Jahren mit dem Mikrozensus und Gemeindegrößen gearbeitet wird, deren Zuverlässigkeit aufgrund der genannten Gründe fraglich ist, zum anderen kommt hinzu, dass der Rückgriff auf statistische Erhebungen die Festlegung eines Stichtags erfordert, und zwar eines Stichtags, der wegen der Dauer derartiger Erhebungen zwangsläufig zeitlich bereits so weit zurückliegt, dass die Daten schon wieder durch Zeitablauf in Frage gestellt sein können. Die rechnerische Unsicherheit hat auch die Landesregierung in ihre Erwägungen eingestellt, wie wiederum den Ausführungen von Staatssekretär Dr. Mehrländer entnommen werden kann. Des weiteren ist eine Kündigungsbeschränkung bei Wohnungsumwandlungen durch Rechtsverordnung nur dann angemessen, wenn sich mit dem Erlass der Verordnung die Erwartung verbinden lässt, dass sich dieser Mieterschutz für einen gewissen Zeitraum rechtfertigt (in diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, dass sich die verhängte 10-jährige Sperrfrist und eine 5-jährige Laufzeit der Kündigungssperrfristverordnung kaum vereinbaren lassen). Eine solche Erwartung ist jedoch bei einer rein quantitativen Betrachtungsweise prinzipiell fragwürdig. Der Wohnungsmarkt wird in vielen Gegenden durch eine Labilität gekennzeichnet, die ihn ständig auf viele im einzelnen häufig nicht exakt ermittelbare Anstöße reagieren lässt. Wo dies zutrifft, ist von nur geringer Aussagekraft, wenn bei einer punktuellen Betrachtung des Marktes zufällig die eine oder andere Versorgungslage ermittelt wird. Sachgerecht ist vielmehr eine insgesamt qualitative Betrachtung. Ausschlaggebend kann nicht allein sein, ob das Defizit an einem bestimmten Stichtag eine abstrakt festgelegte Grenze überschreitet oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.03.1983, aaO) wäre schon durch die Tatsache, dass eine Mangelsituation aus "besonderen" Gründen labil ist und infolge dieser Labilität selbst bei zeitweise eintretender Entspannung jederzeit kurzfristig wieder in einen stärker spürbaren Mangel umschlagen kann, eine Kündigungsbeschränkung nach § 577a Abs.2 BGB zu verhängen gerechtfertigt, solange nicht ein dauerhaft erträglicher Zustand erreicht ist (dort entschieden für das Zweckentfremdungsverbot). Die Erwägungen entheben die Landesregierung nicht der Pflicht, sich um möglichst zuverlässige statistische Unterlagen zu bemühen. Aber gerade auch wegen der letztlich nicht behebbaren Unsicherheiten muss es weitgehend der Entscheidung des Landesregierung überlassen bleiben, wieweit sie sich auf einzelne Faktoren als maßgebende Indizien einer Mangelsituation stützen will.

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In der Sache hält es das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 11.03.1983, aaO; ebenso Schmidt-Futter, Mietrecht, § 577a RdNr. 18) sogar im Einklang mit der Lebenserfahrung, dass selbst dann noch eine Unterversorgung mit Wohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten gegeben ist oder doch in beachtlicher Weise droht, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, d. h. bei Berücksichtigung des gesamten Angebots und der gesamten Nachfrage, einen Ausgleich bereits erreicht hat oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots erreicht zu haben scheint. Immerhin hat auch die Landesregierung in den Vorgängerverordnungen von der Ermächtigung des § 577a Abs.2 BGB weit großzügiger Gebrauch gemacht, ebenso wie andere Bundesländer, wie der Beklagte dargelegt hat. Ob diese Sichtweise überzeugt, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls besteht unstreitig in der Landeshauptstadt Stuttgart ein Wohnungsdefizit - je nach angewandter Statistik - zwischen ca. 10% und 2%.

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Hiervon ausgehend wäre die Landesregierung rechtlich nicht gehindert gewesen, auch die Landeshauptstadt Stuttgart in die Gebietskulisse aufzunehmen. Denn für die Annahme der in § 577 a Abs. 2 BGB beschriebenen Mangelsituation in der oben dargelegten Ausprägung durch die Rechtsprechung reicht es jedenfalls aus, wenn infolge knappen Wohnungsangebots der Marktzugang verengt ist. Es war nach den obigen Ausführungen allerdings geradezu geboten, das Mietwohnungsdefizit auch qualitativ zu bewerten. So können weitere Kriterien in die Beurteilung einfließen, etwa die Situation für besondere Gruppen von Wohnungssuchenden oder auch die Entwicklung des örtlichen Mietpreisniveaus im Vergleich zu den allgemeinen Lebenshaltungskosten und eben die Beurteilung der örtlichen Situation durch die Gemeinde selbst. Dem dient die Entscheidung der Landesregierung, nunmehr bei einem statistischen Wohnungsversorgungsgrad von 90% - 93% einen Korridor zu bilden, in dem der Wille der Kommunen stärker berücksichtigt wird. Diese Entscheidung hält sich innerhalb des oben näher beschriebenen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraums im Normsetzungsverfahren. Eine definitive Mangellage bzw. eine „besondere Gefährdung“ der Versorgung mit Mietwohnungen bei einem Versorgungsgrad von über 90,03% zu verneinen, ist schon mit Rücksicht auf die oben erwähnte unzureichende Aussagekraft der einschlägigen Statistiken (zumal die hauseigene Statistik der Landeshauptstadt Stuttgart von einem Versorgungsgrad von 98 % ausgeht) und der die Wohnraumversorgung bewertenden Stellungnahme der Gemeinde weder willkürlich noch missbräuchlich.

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In der Berücksichtigung des gemeindlichen Votums liegt keine unzulässige Delegation. Die Kläger meinen zu Unrecht, die Landesregierung habe innerhalb des ihr eröffneten Korridors bei einem Wohnungsversorgungsgrad von 90 bis 93 % die Entscheidung faktisch auf die jeweilige Kommune übertragen und dadurch einen Teil der ihr eingeräumten Rechtsetzungsmacht delegiert. Zur Vorbereitung der Entscheidung über den Erlass der Verordnung durch die Landesregierung hat das federführende Wirtschaftsministerium die der für die Einbeziehung in die Gebietskulisse in Betracht kommenden Kommunen angehört. Es ist von dem wiederholt oben angesprochenen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich des Verordnungsgebers umfasst, die zum Erlass der Verordnung ermächtigende Mangelsituation in gewissen Grenzen näher zu definieren. So hat die Landesregierung in früheren Verordnungen bereits in Städten mit einer geringeren Unterversorgung von Wohnraum eine Mangelsituation bejaht. Es ist auch - wie ausgeführt - sachgerecht, die Einschätzung der Wohnungssituation durch die betroffene Kommune selbst in einem Grenzbereich stärker zu berücksichtigen. Trotz Berücksichtigung des Votums bleibt es eine formal wie sachlich originäre Entscheidung der Landesregierung. Es bleibt der Landesregierung auch die Verantwortung, die Entscheidung der jeweiligen Kommune auf deren inhaltliche Plausibilität zu prüfen. Dies hat die Landesregierung aber ersichtlich getan, sie hat sich mit jedem einzelnen Fall befasst und die Stellungnahmen der Städte gewürdigt. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Landesregierung willkürlich oder missbräuchlich vorgegangen ist. Vielmehr ist das beklagte Land bei der Behandlung der Stadt Stuttgart systemgerecht vorgegangen, d. h., es hat sich an die von ihr selbst gesetzten Kriterien gehalten. An ihre eigene Vorgabe, in dem Korridor von 90 bis 93 % die Einschätzung der örtlichen Wohnungsmarktsituation durch die Kommune trotz der ermittelten quantitativen Wohnungsmarktsituation stärker zu berücksichtigen, hat sich die Landesregierung gehalten. Aus der Begründung des Verordnungsentwurfs ergibt sich - ausgehend von den Berechnungen des Statistischen Landesamts Ende 1998 nach der Fortschreibungsmethode des Wirtschaftsministeriums unter Berücksichtigung einer 3-prozentigen Fluktuation zum September 2001 - ein Versorgungsgrad für Stuttgart von 90,03%. Die Landeshauptstadt Stuttgart hat sich gegenüber dem Wirtschaftsministerium dahingehend geäußert, dass sie die Weitergeltung des erweiterten Kündigungsschutzes nicht befürwortet und sich hierzu auf einen Beschluss des Gemeinderats bezogen. Die Kläger rügen in diesem Zusammenhang, dass sich der Gemeinderat der Stadt Stuttgart formal nicht mit der Weitergeltung des erweiterten Kündigungsschutzes befasst habe, sondern mit dem Zweckentfremdungsverbot, und außerdem die Heranziehung der städtischen Statistik. Hierzu ist zunächst zu bemerken, dass nach den Angaben der Landeshauptstadt Stuttgart der Oberbürgermeister den Gemeinderat mündlich darüber informiert habe, dass es auch um den erweiterten Kündigungsschutz bei Wohnungsumwandlung gehe. Es wäre transparenter gewesen, wenn formal der Gemeinderat auch zu dieser Frage eigenständig Stellung bezogen hätte. Die Kammer sieht hierin jedoch keinen Verstoß gegen die vom Land selbst aufgestellten Kriterien. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Anhörung der Kommune zur Verordnung keine „laufende Angelegenheit“ ist, die gemäß § 44 GemO in die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters fällt, durfte die Landesregierung die nach außen vom Oberbürgermeister bekundete Stellungnahme verwerten, zumal nach den gesetzlichen Voraussetzungen des § 577 a Abs. 2 BGB keine Unterschiede zwischen Zweckentfremdungsverbot und erweitertem Kündigungsschutz bestehen. Beide Ermächtigungsgrundlagen stellen in gleicher Weise auf die besondere Gefährdung der Wohnraumversorgung ab. Es kommt lediglich darauf an, dass die Landesregierung die von ihr gesetzten Kriterien auch im Fall der Stadt Stuttgart einhält. Unerheblich ist, ob bei der Stadt Stuttgart intern - kommunalverfassungsrechtlich - die Willensbildung bis ins Detail ordnungsgemäß abgelaufen ist, insbesondere auch, ob die Information der Gemeinderäte über den Versorgungsgrad mit Wohnungen umfassend genug war. Die Landesregierung hatte nicht gleichsam der Funktion einer Rechtsaufsichtsbehörde entsprechend das Zustandekommen der Willensbildung zu überprüfen. Es war ausreichend, dass neben der Berücksichtigung des eigenen Zahlenmaterials die Stadt Stuttgart nach außen dem Wirtschaftsministerium gegenüber eine eindeutige Stellungnahme abgegeben hat. Auch der Gemeinde steht bei ihrer Willensbildung anlässlich der Abgabe einer Stellungnahme ein Wertungs- und Einschätzungsspielraum aus den oben genannten Gründen zu. Es blieb der Landesregierung unbenommen, die Stellungnahme der Landeshauptstadt Stuttgart unter diesem besonderen Aspekt des abweichenden Zahlenmaterials zu würdigen. Abgesehen davon hat die zu diesem Verfahren beigeladene Landeshauptstadt Stuttgart nach wie vor keine gegenteilige Erklärung abgegeben. Ergänzend ist zu bemerken, dass ausgehend von den Zahlen der Stadt Stuttgart ein Wohnungsversorgungsgrad von 98 % vorhanden wäre. Ginge man von dieser Zahl aus, wäre nach den angewendeten Kriterien der Landesregierung die Stadt Stuttgart von vornherein nicht in die Gebietskulisse aufgenommen worden, selbst wenn diese ausdrücklich darum gebeten hätte.

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Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.1 GG liegt nicht vor. Die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 kann unter Umständen zu einem Anspruch des benachteiligten Bürgers auf Normergänzung führen. Den Klägern ist zuzugeben, dass sich nach der allgemein angewandten Berechnungsmethode im Fall der Stadt Mannheim ein Versorgungsgrad von 98,28 % errechnet und somit ausgehend von diesem Wert eine Einbeziehung der Stadt Mannheim in die Gebietskulisse nicht in Betracht gekommen wäre. Die Landesregierung hat nun im Fall der Stadt Mannheim abweichend eine Durchschnittszahl von Personen je Haushalt im Mai 2000 von 1,79 aufgrund des Mikrozensusergebnisses für Gemeinden zwischen 200.000 und 500.000 Einwohner in Baden-Württemberg zugrunde gelegt. Dabei errechnet sich eine Wohnungsversorgung von 91,1 % bei einer Fluktuationsreserve von 3 %. Grundsätzlich liegt ein Gleichheitsverstoß vor, wenn sich für die Ungleichbehandlung kein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie einleuchtender sachlicher Grund finden lässt. Eine Differenzierung zwischen verschiedenen Gebieten oder Gemeinden eines Landes ist - gerade mit Rücksicht auf das qualifizierende Merkmal der besonderen Gefährdung - so lange unbedenklich, wie sie zu sachlich vertretbaren, also sich nicht jeder Rechtfertigung entziehenden und deshalb willkürlichen Ergebnissen führt (vgl. zu dem den Landesregierungen eingeräumten „Beurteilungsfreiraum“ wiederum BVerfGE 38, 348, 363 = NJW 1975, 727 sowie BVerwGE 59, 195 ( 199)). Ob danach die Städte Stuttgart und Mannheim unterschiedlich behandelt wurden, braucht nicht weiter erörtert zu werden. Denn jedenfalls liegt keine Ungleichbehandlung gegenüber der Landeshauptstadt Stuttgart und erst recht nicht im Verhältnis zu den Klägern vor, wenn sich - wie hier - die Landesregierung im Fall der Landeshauptstadt Stuttgart im Berechnungsverfahren an die von ihr selbst gesetzten Kriterien hält und lediglich im Falle der Stadt Mannheim hiervon abgewichen ist. Die Kläger können sich auf ein (systemwidriges) Abweichen im Fall Mannheim nicht berufen, denn „ungleich“ - wenn überhaupt - wurde der Stadtkreis Mannheim behandelt. Einen Anspruch auf „Gleichheit im Unrecht“ gibt es jedoch nicht. Die Kläger können nur verlangen, dass die Landesregierung im Fall der Landeshauptstadt Stuttgart entsprechend ihrer allgemeinen Vorgaben für die Ermittlung einer besonderen Gefährdung der Wohnraumversorgung systemgerecht entscheidet. Hieran hat sich die Landesregierung gehalten. Sie ging in allen übrigen Fällen, nämlich der Städte Freiburg im Breisgau, Heidelberg, Konstanz und Tübingen nach den gleichen Kriterien vor. Lediglich für die Stadt Mannheim wurde eine andere Berechnungsgrundlage toleriert. Ob dieses Verfahren rechtlich bedenklich ist, mag auf sich beruhen. Hierauf könnten sich möglicherweise betroffene Vermieter der Stadt Mannheim stützen, nicht aber umgekehrt ein Mieter der nicht berücksichtigten Landeshauptstadt Stuttgart.

37

Der weiter hilfsweise gestellte Antrag, den Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu verweisen, hat ebenfalls keinen Erfolg. Ein Normenkontrollantrag liegt nicht vor. Für eine analoge Anwendung des § 47 VwGO ist mangels Regelungslücke kein Raum. Als Normergänzungsklage hat das Verwaltungsgericht die Klage grundsätzlich für zulässig gehalten und sachlich entschieden. Es besteht deshalb schon bereits kein Rechtsschutzinteresse mehr daran, das angestrebte Ergebnis im Wege einer Normergänzung im prozessualen Rahmen des beim Oberverwaltungsgericht angesiedelten Normenkontrollverfahrens zuzulassen, abgesehen davon, dass der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens bereits für die hier einschlägige Kündigungssperrfristverordnung abgelehnt hat.

Gründe

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Die Klage ist im Hauptantrag Nr. 1 a-c als allgemeine Leistungsklage bzw. als Bescheidungsklage unzulässig. Der Hilfsantrag Nr. 2 a ist ebenfalls unzulässig. Auf den Hilfsantrag Nr. 2 b ist die Klage als Feststellungsklage nach § 43 Abs.1 VwGO zulässig, aber nicht begründet. Der Hilfsantrags Nr. 3 ist gleichfalls unbegründet. Für das Klagebegehren der Kläger ist der Rechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO zum Verwaltungsgericht eröffnet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist.

22

Die Beteiligten streiten darum, ob die Kläger einen Anspruch auf Erlass bzw. Ergänzung der Kündigungssperrfristverordnung haben, mit der die Stadt Stuttgart in die sog. Gebietskulisse dieser Verordnung einbezogen wird. Der Erlass bzw. die Ergänzung der Verordnung ist ein Akt der Rechtsetzung. Als solcher unterfällt er als „staatlicher Hoheitsakt“ dem öffentlichen Recht. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt nicht vor. Es geht im Kern nicht um die Anwendung und Auslegung verfassungsrechtlicher Normen, vielmehr um die Anwendung des § 577a Abs. 2 BGB und der auf dieser Grundlage ergangenen Kündigungssperrfristverordnung der Landesregierung vom 11.12.2001. Eine verfassungsrechtliche Norm liegt nicht schon deshalb vor, weil verfassungsrechtliche Vorschriften eine Rolle spielen. Der Rechtsstreit ist auch nicht einem anderen Gericht zugewiesen. Insbesondere handelt es sich nicht um einen Antrag auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Auch die Ausführungen des VGH Baden-Württemberg in seinem Normenkontrollurteil vom 25.06.2003 - 4 S 1999/02 - (ESVGH 53, 255) stehen der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs nicht entgegen, worin der Gerichtshof erkannt hat, dass der Normenkontrollantrag gegen die o.a. Kündigungssperrfristverordnung nicht statthaft sei. Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit der dort genannten Rechtsvorschriften. Dieses Erfordernis ist nur dann erfüllt, wenn Rechtsstreitigkeiten, die aus dem Vollzug der zur Überprüfung gestellten Vorschrift entstehen können, in die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte fallen würden (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 27.07.1995, NVwZ 1996, 63, 65). Rechtsstreitigkeiten, die sich aus der Anwendung der Kündigungssperrfristverordnung ergeben könnten, fallen danach ausschließlich in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte, denn die fragliche Kündigungssperrfristverordnung hat ausschließlich mietrechtlichen Charakter. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten können sich aus der Anwendung der Kündigungssperrfristverordnung nicht ergeben. Die Annahme der Unzulässigkeit einer abstrakten Normenkontrolle widerspricht auch nicht dem Anliegen des Art. 19 Abs. 4 GG, lückenlosen und umfassenden Rechtsschutz zu gewähren. Denn die dortigen Vermieter haben die Möglichkeit, die Gültigkeit der angefochtenen Verordnung in einem Kündigungsschutzprozess vor den ordentlichen Gerichten im Wege der Inzidentkontrolle überprüfen zu lassen. Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs in seinem Normenkontrollurteil vom 25.06.2003 (aaO) führen indessen für den hier vorliegenden Fall nicht weiter, wenn nämlich der Erlass bzw. die Ergänzung der Norm begehrt wird. So stellt sich in diesem Zusammenhang bei der Prüfung des § 40 VwGO schon nicht die im Normenkontrollverfahren maßgebliche Frage, ob die Rechtsstreitigkeiten, die aus dem Vollzug der erst noch zu erlassenden Vorschrift entstehen können, in die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte fallen.

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Dennoch bleibt fraglich, ob im Verwaltungsrechtsweg der Erlass einer Norm erzwungen werden kann. Dagegen spricht immerhin das Argument, die Gerichte seien nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht zur Rechtsetzung befugt und könnten deshalb auch nicht den Verordnungsgeber zum Tätigwerden verpflichten, auch wenn dieser hier als Teil der Exekutive tätig werde. Dem liegt auch die Vorstellung zugrunde, dass der Erlass von Rechtsnormen dem Wohl der Allgemeinheit dient und nicht dem (einklagbaren) Recht des Einzelnen (vgl. BVerwGE, 7, 188; BVerwG Urt. v. 26.1.1962, BVerwGE 13, 328; OVG Koblenz, NJW 1988, 1684; weitere beachtliche Gegenstimmen in der Literatur: Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. (1998), RdNr. 347, 1083; Jörg Schmidt in: Eyermann, VwGO 10. Aufl., § 47 RdNr. 19; Kalkbrenner, DÖV 1963, 41 (51)). Das Bundesverwaltungsgericht hat indessen seine frühere Rechtsprechung aufgegeben und es nicht „von vornherein ausgeschlossen“, dass für ein solches Klagebegehren unter den Voraussetzungen des § 40 Abs.1 S.1 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben ist (BVerwG, Urteil vom 3.11.1988, BVerwGE 80, 355; Urteil vom 7.09.1989, NVwZ 1990, 162; zum aktuellen Streitstand vgl. Sodan, Der Anspruch auf Rechtsetzung und seine prozessuale Durchsetzbarkeit, NVwZ 2000, 601). Dem schließt sich das erkennende Gericht an. Soweit ein Bürger Rechte auf oder beim Erlass von untergesetzlichen Rechtsnormen durch die Exekutive hat, steht ihm nach Art. 19 Abs. 4 GG zur Durchsetzung seiner Rechte der Rechtsweg offen. Von dieser Rechtsschutzgarantie ist nach den Vorgaben des Grundgesetzes das hier nicht einschlägige förmliche Gesetzgebungsverfahren ausgenommen. Wohl hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 03.11.1988 (aaO) darauf hingewiesen, dass Individualansprüche auf oder beim Erlass von Rechtsnormen wegen der Eigenart der rechtsetzenden Tätigkeit des Staates im Allgemeinen nicht bestehen, aber nicht undenkbar sind. Diese Einschränkung spricht dafür, dass bei einer ausreichenden Inzidentkontrolle bei untergesetzlichen Rechtsnormen - hier im Rahmen eines Kündigungsschutzprozesses - Normerlassklagen vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG nicht zulässig sein dürften. So kann sich ein Vermieter, der sich gegen die Einbeziehung einer Stadt in die Gebietskulisse wendet, in einem Kündigungsschutzprozess darauf berufen, dass die Voraussetzungen für den erweiterten Kündigungsschutz nicht (mehr) vorliegen. Denn der erweiterte Kündigungsschutz tritt ohne Aufhebungsakt des Verordnungsgebers dann außer Kraft, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und der erweiterte Kündigungsschutz daher offensichtlich entbehrlich geworden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2003, NVwZ 2003, 1125, für den Fall der insoweit vergleichbaren Zweckentfremdungsverbotsverordnung). Das Zivilgericht kann die hier fragliche Verordnung im Rahmen eines Mietrechtsstreits hinsichtlich der Einbeziehung einer bestimmten Gemeinde unbeachtet lassen oder verwerfen, sollte es zu seiner Überzeugung feststellen, dass die Voraussetzungen für die Kündigungssperrfristverordnung nicht (mehr) vorliegen. Im umgekehrten Fall, dass ein Mieter sich auf den erweiterten Kündigungsschutz beruft, ohne dass die fragliche Stadt in der Gebietskulisse aufgeführt ist, vermag das Zivilgericht im Rahmen der Inzidentkontrolle die Kündigungssperrfristverordnung nicht zu ergänzen oder zu ersetzen. Selbst wenn das Zivilgericht bei der Tatsachenfeststellung zur Überzeugung käme, dass eine besondere Gefährdung der Mietwohnungsversorgung und damit eine Mangellage vorliege, könnte es nicht selbst Recht setzend tätig werden. Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. § 577a Abs. 2 BGB setzen hinsichtlich des Inhalts und Schranken des Eigentums eine entsprechende formale Rechtsverordnung voraus. Diese kann das Zivilgericht nicht ersetzen. Von dieser Sichtweise her bleibt es mit der bislang bestehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dabei, dass vorliegend der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

24

Richtige Klageart ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Die in Nr. 1 a-c enthaltenen Klageanträge sind unstatthaft und damit unzulässig. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht die von den Klägern mit ihrem Hauptantrag erhobene allgemeine Leistungsklage (für die Bescheidungsklage gilt nichts anderes) nicht schlechthin ausgeschlossen, in seiner Entscheidung vom 03.11.1988 (a.a.O.) aber eine deutliche Zurückhaltung in Abgrenzung zur Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO erkennen lassen. Dem ist beizupflichten. Das Feststellungsbegehren entspricht hier dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Gedanken, dass auf die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken ist, wie dies bereits bei der Zulässigkeit der Normerlassklage überhaupt zu berücksichtigen ist. Gegen die allgemeine Leistungsklage und für die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO spricht außerdem, dass das Verfahren zur Kontrolle einer bereits erlassenen Norm gemäß § 47 VwGO als ein „besonders geartetes Feststellungsverfahren“ ausgestaltet ist (vgl. Sodan, NVwZ 2000, 609 m.w.N.). Gemessen an dem erwähnten Rechtsgedanken, bei einer Normerlassklage nur in unumgänglichem Umfang auf die Recht setzende Exekutive einzuwirken, ist allein der Klagantrag Nr. 2 b zulässig. Dem stünde die Befugnis der Landesregierung nicht entgegen, im Erfolgsfall der Klage anstelle einer Änderung der Verordnung auch deren vollständigen Neuerlass zu erwägen. Die allgemeine Leistungsklage ist demnach zur Durchsetzung eines Anspruchs auf Erlass einer untergesetzlichen Norm nicht statthaft (vgl. zu den Gegenstimmen die Nachweise bei Sodan a.a.O., Fußnote 122). Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO seht der Feststellungsklage danach auch nicht entgegen.

25

Es liegt in Ansehung der Normerlassklage auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO vor. Allerdings haben sich vorliegend die Kläger mit dem Beklagten nicht vor Erhebung der Klage über einen Anspruch auf Normerlass bzw. Ergänzung auseinandergesetzt. Die Beteiligten streiten sich aber nunmehr in diesem Klageverfahren darum, ob die Kläger einen Anspruch auf Ergänzung der Kündigungssperrfristverordnung haben bzw. umgekehrt der Beklagte zu deren Änderung verpflichtet ist. Ein konkretes Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO setzt rechtliche Beziehungen voraus, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden Norm für das Verhältnis von einer Person zu einer anderen oder zu einer Sache ergeben, kraft dessen eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht tun braucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996, BVerwGE 100, 262). Hier liegt das Rechtsverhältnis bereits in den Rechtsbeziehungen zwischen den Klägern als Mieter und dem Beklagten als Normgeber mieterschutzrechtlicher Bestimmungen, aus denen die Kläger den vom Beklagten abgelehnten Normerlassanspruch begründen.

26

Die Kläger haben auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung. Es reicht aus, dass die Kläger geltend machen können, dass von dem Feststellungsbegehren eigene Rechte der Kläger abhängen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996, aaO). Nach den Angaben der Kläger soll das Mietverhältnis frühestens zum 30.11.2004 gekündigt werden können. Das Mietrechtsverhältnis besteht momentan noch. Es ist deshalb jedenfalls rechtlich nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine geänderte Kündigungssperrfristverordnung - im Wege der so genannten unechten Rückwirkung im Sinne herkömmlicher Terminologie - auch diesen Fall noch erfassen und die allerdings bald ablaufende Sperrfrist verlängern könnte (vgl. zur Zulässigkeit der Rückwirkung von Sozialklauseln BGH, Beschluss vom 15.11.2000, NJW 2001, 1421).

27

Die Klage ist aber nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Sie können nicht verlangen, dass der Beklagte die Kündigungssperrfristverordnung in ihrem Sinne ergänzt und die Stadt Stuttgart in die Gebietskulisse einbezieht.

28

Die Kläger berufen sich zum einen auf den einfachgesetzlichen Anspruch aus § 577 a Abs. 2 BGB. Danach können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung eine Kündigungssperre bis zur Dauer von 10 Jahren anordnen, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde besonders gefährdet ist. Zugunsten der Kläger geht die Kammer davon aus, dass diese Regelung den Klägern als Mieter einer umgewandelten Wohnung auch ein subjektiv öffentliches Recht auf Tätigwerden verleiht und die Ermächtigung der Landesregierung auf Erlass der Verordnung nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse besteht und ihnen damit die Einbeziehung der Stadt Stuttgart in die fragliche Verordnung nicht lediglich als so genannter Rechtsreflex zugute käme.

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Indessen steht den Klägern ein Normsetzungsanspruch aus § 577a Abs. 2 BGB nicht zu. Dieser Anspruch scheitert bereits daran, dass § 577a Abs. 2 BGB den Landesregierungen den Erlass von Kündigungsbeschränkungen bei Wohnungsumwandlungen erlaubt, sie jedoch nicht dazu verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 11.03.1983, - 8 C 102/81 - NJW 1983, 2893 zum vergleichbaren Zweckentfremdungsverbot). Der gegenteiligen Auffassung der Kläger ist nicht zu folgen. Abgesehen davon steht der Landesregierung in diesem Normsetzungsbereich ein weiter Einschätzungs-, Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zu, der auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle im Normsetzungsbereich des Wohnungsrechts ist deshalb besonders gerechtfertigt, weil es hier um die Beurteilung längerfristiger Entwicklungen komplexer Art geht, bei denen die Bewertung der erwähnten konkurrierenden öffentlichen und privaten Interessen und die Berücksichtigung verschiedener quantitativer und qualitativer Gesichtspunkte und Einzeltrends auf dem schwer zu beurteilenden Wohnungsmarkt unterschiedlich ausfallen kann (vgl. für deutliche Zurückhaltung gerichtlicher Kontrolle BVerwG, Urt. v. 12.12.1979, NJW 1980, 1970; BVerfG, Beschl. v. 12.10.1976, BVerfGE 42, 374, 395). Die Prüfung ist deshalb aufgrund des Beurteilungsspielraums demgemäß nicht der vergleichbar, wie sie gemäß § 114 VwGO bei der Nachprüfung des Ermessens bei Verwaltungsakten der Fall ist. Der Vorgang der Entscheidungsfindung einschließlich der subjektiven Vorstellungen und Motive der daran Beteiligten - also die Betätigung des „Normsetzungsermessens“ - ist einer gerichtlichen Prüfung nur eingeschränkt zugänglich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.12.1995 - 4 S 93/93 - ; BVerwG, Urteil v. 11.03.1983, aaO). Vor diesem Hintergrund einer solch eingeschränkten Prüfung, die letztlich - wie der Beklagte zu Recht ausführt - auf eine Willkür- bzw. Missbrauchskontrolle hinausläuft, kann die Entscheidung der Landesregierung in diesem Klageverfahren rechtlich nicht beanstandet werden. Vielmehr hält sich diese im Rahmen des ihr von § 577a Abs. 2 BGB und der Verfassung zustehenden Spielraums.

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Die Kündigungsbeschränkungen nach § 577a Abs.2 BGB sollen - wie auch die vergleichbaren Bestimmungen zum Zweckentfremdungsverbot - die Sicherung der „Versorgung ... mit ... Wohnraum“ ermöglichen. Die beim Wort genommenen an sich überflüssigen Zusätze „ausreichend“ und „angemessen“ bekräftigen, dass es im Schutzbestreben um die Wohnraumversorgung der Bevölkerung im allgemeinen und damit insbesondere der breiteren Bevölkerungsschichten geht (so schon BVerwG, Urteil vom 11.03.1983, aaO). Bekämpft werden soll eine in dieser Richtung gegebene „Mangelsituation“, ein in dieser Richtung gegebener Zustand „unzureichender Wohnraumversorgung" (BVerfGE 55, 249 ( 258 f.)). Dabei reicht allerdings aus, dass die Versorgung „gefährdet“ ist; es genügen mithin latente Versorgungsschwierigkeiten, vorausgesetzt allerdings, es handelt sich um Schwierigkeiten als Folge der Mangelsituation. Dass für jedermann ohne weiteres eine angemessene Wohnung zu angemessenem Mietzins zu finden ist, stellt den „wünschbaren Idealzustand" dar, überschreitet jedoch den Rahmen dessen, was durch diese Mieterschutzbestimmungen gewährleistet werden soll (vgl. BVerfGE 38, 348, 360 = NJW 1975, 727).

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Die Gefährdung der zureichenden Wohnraumversorgung muss nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts eine „besondere“ sein. Das Tatbestandsmerkmal „besonders“ verlangt eine qualitative Eigenart. Der Zusatz „besonders“ hat - anders ausgedrückt - nicht die Bedeutung, die Zulässigkeit eines erhöhten Mieterschutzes bei Wohnungsumwandlungen von einer quantitativen Steigerung der Unterversorgung derart abhängig zu machen, dass eine allgemeine Gefährdung bei jedem rechnerisch nicht voll ausgeglichenen Wohnungsmarkt, eine besondere Gefährdung dagegen erst bei einem Defizit von beispielsweise mehr als 10% anzunehmen wäre. Gegen ein solches Verständnis des Tatbestandmerkmals „besonders“ spricht bereits der Wortlaut des § 577a Abs.2 BGB. Nicht die Unterversorgung muss „besonders“ sein, sondern von der Gefährdung (der Versorgung) wird gefordert, dass sie „besonders“ - und damit von qualitativ besonderer Beschaffenheit - sein muss. Der Akzent liegt dementsprechend (insoweit) darauf, ob sich der Wohnungsmarkt einer Gemeinde durch sachliche Eigenarten auszeichnet, die geeignet sind, diesen für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln. Das pflegt vor allem in Ballungsräumen, in Industriestädten, in Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion (Oberzentren) sowie (bei entsprechenden Größenverhältnissen) in Universitätsstädten der Fall zu sein. Hiervon ging die Landesregierung auch aus, was in dem von den Klägern zitierten Redebeitrag des Staatssekretärs Dr. Mehrländer wie auch in den Akten zum Ausdruck kommt.

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Diese Auslegung des § 577a BGB rechtfertigt sich nach dem Sinn des Gesetzes vor allem deshalb, weil eine rein quantitative Betrachtungsweise zu sachwidrigen Ergebnissen führte. Dürften danach Wohnungsumwandlungen oder Zweckentfremdungsverbote nur für solche Gemeinden erlassen werden, in denen das (Wohnraum-)Versorgungsdefizit eine gesteigerte Quantität erreicht, müsste die maßgebende Steigerung einigermaßen exakt beziffert und die Einhaltung der sich so ergebenden Schranke vom Verordnungsgeber im einzelnen geprüft werden. Steht im Mittelpunkt der Überlegungen die Bezifferung des entscheidenden (Grenz-)Defizits , muss zwangsläufig entscheidend auf erfahrungsgemäß nur sehr bedingt zuverlässige Statistiken zurückgegriffen werden, wobei die Zuverlässigkeit des zur Verfügung stehenden statistischen Materials zusätzlich noch dadurch geschmälert - wenn nicht generell in Frage gestellt - wird, dass der Wohnraumbedarf, auf welchen die Kündigungsbeschränkung bei Wohnungsumwandlungen hinzielt, weder auf seiner Angebots- noch auf seiner Nachfrageseite statistisch überhaupt ermittelbar ist und angesichts dessen allenfalls mit Hilfe von Unterstellungen aus umfassenderem statistischen Material herausgerechnet werden könnte. Statistisches Material wird bei der stets erheblichen Fluktuation der Großstadtbevölkerung in einer offenen Gesellschaft und verbreiteten neuen Formen des Zusammenlebens, wie nichteheliche Lebensgemeinschaften und Wohngemeinschaften - die sich auf die Zahl der Haushalte und damit auf den Wohnungsbedarf auswirken - nur bedingt zuverlässig und umstritten sein. Umso mehr kommt es angesichts der sehr fraglichen Zuverlässigkeit jeden Rechenwerkes auf diesem Gebiet gerade auf die unterschiedliche Gewichtigkeit einzelner Rechnungsfaktoren an. Es kommt hinzu, dass zum einen seit Jahren mit dem Mikrozensus und Gemeindegrößen gearbeitet wird, deren Zuverlässigkeit aufgrund der genannten Gründe fraglich ist, zum anderen kommt hinzu, dass der Rückgriff auf statistische Erhebungen die Festlegung eines Stichtags erfordert, und zwar eines Stichtags, der wegen der Dauer derartiger Erhebungen zwangsläufig zeitlich bereits so weit zurückliegt, dass die Daten schon wieder durch Zeitablauf in Frage gestellt sein können. Die rechnerische Unsicherheit hat auch die Landesregierung in ihre Erwägungen eingestellt, wie wiederum den Ausführungen von Staatssekretär Dr. Mehrländer entnommen werden kann. Des weiteren ist eine Kündigungsbeschränkung bei Wohnungsumwandlungen durch Rechtsverordnung nur dann angemessen, wenn sich mit dem Erlass der Verordnung die Erwartung verbinden lässt, dass sich dieser Mieterschutz für einen gewissen Zeitraum rechtfertigt (in diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, dass sich die verhängte 10-jährige Sperrfrist und eine 5-jährige Laufzeit der Kündigungssperrfristverordnung kaum vereinbaren lassen). Eine solche Erwartung ist jedoch bei einer rein quantitativen Betrachtungsweise prinzipiell fragwürdig. Der Wohnungsmarkt wird in vielen Gegenden durch eine Labilität gekennzeichnet, die ihn ständig auf viele im einzelnen häufig nicht exakt ermittelbare Anstöße reagieren lässt. Wo dies zutrifft, ist von nur geringer Aussagekraft, wenn bei einer punktuellen Betrachtung des Marktes zufällig die eine oder andere Versorgungslage ermittelt wird. Sachgerecht ist vielmehr eine insgesamt qualitative Betrachtung. Ausschlaggebend kann nicht allein sein, ob das Defizit an einem bestimmten Stichtag eine abstrakt festgelegte Grenze überschreitet oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.03.1983, aaO) wäre schon durch die Tatsache, dass eine Mangelsituation aus "besonderen" Gründen labil ist und infolge dieser Labilität selbst bei zeitweise eintretender Entspannung jederzeit kurzfristig wieder in einen stärker spürbaren Mangel umschlagen kann, eine Kündigungsbeschränkung nach § 577a Abs.2 BGB zu verhängen gerechtfertigt, solange nicht ein dauerhaft erträglicher Zustand erreicht ist (dort entschieden für das Zweckentfremdungsverbot). Die Erwägungen entheben die Landesregierung nicht der Pflicht, sich um möglichst zuverlässige statistische Unterlagen zu bemühen. Aber gerade auch wegen der letztlich nicht behebbaren Unsicherheiten muss es weitgehend der Entscheidung des Landesregierung überlassen bleiben, wieweit sie sich auf einzelne Faktoren als maßgebende Indizien einer Mangelsituation stützen will.

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In der Sache hält es das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 11.03.1983, aaO; ebenso Schmidt-Futter, Mietrecht, § 577a RdNr. 18) sogar im Einklang mit der Lebenserfahrung, dass selbst dann noch eine Unterversorgung mit Wohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten gegeben ist oder doch in beachtlicher Weise droht, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, d. h. bei Berücksichtigung des gesamten Angebots und der gesamten Nachfrage, einen Ausgleich bereits erreicht hat oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots erreicht zu haben scheint. Immerhin hat auch die Landesregierung in den Vorgängerverordnungen von der Ermächtigung des § 577a Abs.2 BGB weit großzügiger Gebrauch gemacht, ebenso wie andere Bundesländer, wie der Beklagte dargelegt hat. Ob diese Sichtweise überzeugt, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls besteht unstreitig in der Landeshauptstadt Stuttgart ein Wohnungsdefizit - je nach angewandter Statistik - zwischen ca. 10% und 2%.

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Hiervon ausgehend wäre die Landesregierung rechtlich nicht gehindert gewesen, auch die Landeshauptstadt Stuttgart in die Gebietskulisse aufzunehmen. Denn für die Annahme der in § 577 a Abs. 2 BGB beschriebenen Mangelsituation in der oben dargelegten Ausprägung durch die Rechtsprechung reicht es jedenfalls aus, wenn infolge knappen Wohnungsangebots der Marktzugang verengt ist. Es war nach den obigen Ausführungen allerdings geradezu geboten, das Mietwohnungsdefizit auch qualitativ zu bewerten. So können weitere Kriterien in die Beurteilung einfließen, etwa die Situation für besondere Gruppen von Wohnungssuchenden oder auch die Entwicklung des örtlichen Mietpreisniveaus im Vergleich zu den allgemeinen Lebenshaltungskosten und eben die Beurteilung der örtlichen Situation durch die Gemeinde selbst. Dem dient die Entscheidung der Landesregierung, nunmehr bei einem statistischen Wohnungsversorgungsgrad von 90% - 93% einen Korridor zu bilden, in dem der Wille der Kommunen stärker berücksichtigt wird. Diese Entscheidung hält sich innerhalb des oben näher beschriebenen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraums im Normsetzungsverfahren. Eine definitive Mangellage bzw. eine „besondere Gefährdung“ der Versorgung mit Mietwohnungen bei einem Versorgungsgrad von über 90,03% zu verneinen, ist schon mit Rücksicht auf die oben erwähnte unzureichende Aussagekraft der einschlägigen Statistiken (zumal die hauseigene Statistik der Landeshauptstadt Stuttgart von einem Versorgungsgrad von 98 % ausgeht) und der die Wohnraumversorgung bewertenden Stellungnahme der Gemeinde weder willkürlich noch missbräuchlich.

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In der Berücksichtigung des gemeindlichen Votums liegt keine unzulässige Delegation. Die Kläger meinen zu Unrecht, die Landesregierung habe innerhalb des ihr eröffneten Korridors bei einem Wohnungsversorgungsgrad von 90 bis 93 % die Entscheidung faktisch auf die jeweilige Kommune übertragen und dadurch einen Teil der ihr eingeräumten Rechtsetzungsmacht delegiert. Zur Vorbereitung der Entscheidung über den Erlass der Verordnung durch die Landesregierung hat das federführende Wirtschaftsministerium die der für die Einbeziehung in die Gebietskulisse in Betracht kommenden Kommunen angehört. Es ist von dem wiederholt oben angesprochenen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich des Verordnungsgebers umfasst, die zum Erlass der Verordnung ermächtigende Mangelsituation in gewissen Grenzen näher zu definieren. So hat die Landesregierung in früheren Verordnungen bereits in Städten mit einer geringeren Unterversorgung von Wohnraum eine Mangelsituation bejaht. Es ist auch - wie ausgeführt - sachgerecht, die Einschätzung der Wohnungssituation durch die betroffene Kommune selbst in einem Grenzbereich stärker zu berücksichtigen. Trotz Berücksichtigung des Votums bleibt es eine formal wie sachlich originäre Entscheidung der Landesregierung. Es bleibt der Landesregierung auch die Verantwortung, die Entscheidung der jeweiligen Kommune auf deren inhaltliche Plausibilität zu prüfen. Dies hat die Landesregierung aber ersichtlich getan, sie hat sich mit jedem einzelnen Fall befasst und die Stellungnahmen der Städte gewürdigt. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Landesregierung willkürlich oder missbräuchlich vorgegangen ist. Vielmehr ist das beklagte Land bei der Behandlung der Stadt Stuttgart systemgerecht vorgegangen, d. h., es hat sich an die von ihr selbst gesetzten Kriterien gehalten. An ihre eigene Vorgabe, in dem Korridor von 90 bis 93 % die Einschätzung der örtlichen Wohnungsmarktsituation durch die Kommune trotz der ermittelten quantitativen Wohnungsmarktsituation stärker zu berücksichtigen, hat sich die Landesregierung gehalten. Aus der Begründung des Verordnungsentwurfs ergibt sich - ausgehend von den Berechnungen des Statistischen Landesamts Ende 1998 nach der Fortschreibungsmethode des Wirtschaftsministeriums unter Berücksichtigung einer 3-prozentigen Fluktuation zum September 2001 - ein Versorgungsgrad für Stuttgart von 90,03%. Die Landeshauptstadt Stuttgart hat sich gegenüber dem Wirtschaftsministerium dahingehend geäußert, dass sie die Weitergeltung des erweiterten Kündigungsschutzes nicht befürwortet und sich hierzu auf einen Beschluss des Gemeinderats bezogen. Die Kläger rügen in diesem Zusammenhang, dass sich der Gemeinderat der Stadt Stuttgart formal nicht mit der Weitergeltung des erweiterten Kündigungsschutzes befasst habe, sondern mit dem Zweckentfremdungsverbot, und außerdem die Heranziehung der städtischen Statistik. Hierzu ist zunächst zu bemerken, dass nach den Angaben der Landeshauptstadt Stuttgart der Oberbürgermeister den Gemeinderat mündlich darüber informiert habe, dass es auch um den erweiterten Kündigungsschutz bei Wohnungsumwandlung gehe. Es wäre transparenter gewesen, wenn formal der Gemeinderat auch zu dieser Frage eigenständig Stellung bezogen hätte. Die Kammer sieht hierin jedoch keinen Verstoß gegen die vom Land selbst aufgestellten Kriterien. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Anhörung der Kommune zur Verordnung keine „laufende Angelegenheit“ ist, die gemäß § 44 GemO in die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters fällt, durfte die Landesregierung die nach außen vom Oberbürgermeister bekundete Stellungnahme verwerten, zumal nach den gesetzlichen Voraussetzungen des § 577 a Abs. 2 BGB keine Unterschiede zwischen Zweckentfremdungsverbot und erweitertem Kündigungsschutz bestehen. Beide Ermächtigungsgrundlagen stellen in gleicher Weise auf die besondere Gefährdung der Wohnraumversorgung ab. Es kommt lediglich darauf an, dass die Landesregierung die von ihr gesetzten Kriterien auch im Fall der Stadt Stuttgart einhält. Unerheblich ist, ob bei der Stadt Stuttgart intern - kommunalverfassungsrechtlich - die Willensbildung bis ins Detail ordnungsgemäß abgelaufen ist, insbesondere auch, ob die Information der Gemeinderäte über den Versorgungsgrad mit Wohnungen umfassend genug war. Die Landesregierung hatte nicht gleichsam der Funktion einer Rechtsaufsichtsbehörde entsprechend das Zustandekommen der Willensbildung zu überprüfen. Es war ausreichend, dass neben der Berücksichtigung des eigenen Zahlenmaterials die Stadt Stuttgart nach außen dem Wirtschaftsministerium gegenüber eine eindeutige Stellungnahme abgegeben hat. Auch der Gemeinde steht bei ihrer Willensbildung anlässlich der Abgabe einer Stellungnahme ein Wertungs- und Einschätzungsspielraum aus den oben genannten Gründen zu. Es blieb der Landesregierung unbenommen, die Stellungnahme der Landeshauptstadt Stuttgart unter diesem besonderen Aspekt des abweichenden Zahlenmaterials zu würdigen. Abgesehen davon hat die zu diesem Verfahren beigeladene Landeshauptstadt Stuttgart nach wie vor keine gegenteilige Erklärung abgegeben. Ergänzend ist zu bemerken, dass ausgehend von den Zahlen der Stadt Stuttgart ein Wohnungsversorgungsgrad von 98 % vorhanden wäre. Ginge man von dieser Zahl aus, wäre nach den angewendeten Kriterien der Landesregierung die Stadt Stuttgart von vornherein nicht in die Gebietskulisse aufgenommen worden, selbst wenn diese ausdrücklich darum gebeten hätte.

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Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.1 GG liegt nicht vor. Die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 kann unter Umständen zu einem Anspruch des benachteiligten Bürgers auf Normergänzung führen. Den Klägern ist zuzugeben, dass sich nach der allgemein angewandten Berechnungsmethode im Fall der Stadt Mannheim ein Versorgungsgrad von 98,28 % errechnet und somit ausgehend von diesem Wert eine Einbeziehung der Stadt Mannheim in die Gebietskulisse nicht in Betracht gekommen wäre. Die Landesregierung hat nun im Fall der Stadt Mannheim abweichend eine Durchschnittszahl von Personen je Haushalt im Mai 2000 von 1,79 aufgrund des Mikrozensusergebnisses für Gemeinden zwischen 200.000 und 500.000 Einwohner in Baden-Württemberg zugrunde gelegt. Dabei errechnet sich eine Wohnungsversorgung von 91,1 % bei einer Fluktuationsreserve von 3 %. Grundsätzlich liegt ein Gleichheitsverstoß vor, wenn sich für die Ungleichbehandlung kein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie einleuchtender sachlicher Grund finden lässt. Eine Differenzierung zwischen verschiedenen Gebieten oder Gemeinden eines Landes ist - gerade mit Rücksicht auf das qualifizierende Merkmal der besonderen Gefährdung - so lange unbedenklich, wie sie zu sachlich vertretbaren, also sich nicht jeder Rechtfertigung entziehenden und deshalb willkürlichen Ergebnissen führt (vgl. zu dem den Landesregierungen eingeräumten „Beurteilungsfreiraum“ wiederum BVerfGE 38, 348, 363 = NJW 1975, 727 sowie BVerwGE 59, 195 ( 199)). Ob danach die Städte Stuttgart und Mannheim unterschiedlich behandelt wurden, braucht nicht weiter erörtert zu werden. Denn jedenfalls liegt keine Ungleichbehandlung gegenüber der Landeshauptstadt Stuttgart und erst recht nicht im Verhältnis zu den Klägern vor, wenn sich - wie hier - die Landesregierung im Fall der Landeshauptstadt Stuttgart im Berechnungsverfahren an die von ihr selbst gesetzten Kriterien hält und lediglich im Falle der Stadt Mannheim hiervon abgewichen ist. Die Kläger können sich auf ein (systemwidriges) Abweichen im Fall Mannheim nicht berufen, denn „ungleich“ - wenn überhaupt - wurde der Stadtkreis Mannheim behandelt. Einen Anspruch auf „Gleichheit im Unrecht“ gibt es jedoch nicht. Die Kläger können nur verlangen, dass die Landesregierung im Fall der Landeshauptstadt Stuttgart entsprechend ihrer allgemeinen Vorgaben für die Ermittlung einer besonderen Gefährdung der Wohnraumversorgung systemgerecht entscheidet. Hieran hat sich die Landesregierung gehalten. Sie ging in allen übrigen Fällen, nämlich der Städte Freiburg im Breisgau, Heidelberg, Konstanz und Tübingen nach den gleichen Kriterien vor. Lediglich für die Stadt Mannheim wurde eine andere Berechnungsgrundlage toleriert. Ob dieses Verfahren rechtlich bedenklich ist, mag auf sich beruhen. Hierauf könnten sich möglicherweise betroffene Vermieter der Stadt Mannheim stützen, nicht aber umgekehrt ein Mieter der nicht berücksichtigten Landeshauptstadt Stuttgart.

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Der weiter hilfsweise gestellte Antrag, den Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu verweisen, hat ebenfalls keinen Erfolg. Ein Normenkontrollantrag liegt nicht vor. Für eine analoge Anwendung des § 47 VwGO ist mangels Regelungslücke kein Raum. Als Normergänzungsklage hat das Verwaltungsgericht die Klage grundsätzlich für zulässig gehalten und sachlich entschieden. Es besteht deshalb schon bereits kein Rechtsschutzinteresse mehr daran, das angestrebte Ergebnis im Wege einer Normergänzung im prozessualen Rahmen des beim Oberverwaltungsgericht angesiedelten Normenkontrollverfahrens zuzulassen, abgesehen davon, dass der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens bereits für die hier einschlägige Kündigungssperrfristverordnung abgelehnt hat.