Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-07, Aktenzeichen 2 L 173/13
ECLI:DE:OVGST:2015:1207.2L173.13.0A

Gründe

I.

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Öffentlichkeit der hinter dem Gebäude der Jugendherberge in A-Stadt gelegenen Straße, die die M-Straße/P-Straße mit der L-Straße verbindet (im Folgenden: Verbindungsstraße).

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Die Verbindungsstraße liegt auf Teilflächen der Grundstücke der Gemarkung A-Stadt, Flur A, Flurstücke 2745/1, 2746/1, 2747/1 und 2748/1. Eigentümer dieser Grundstücke ist seit dem 10.11.1998 der Beklagte. Bis zum 05.06.1997 waren die Grundstücke im Grundbuch als "Eigentum des Volkes" in der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt A-Stadt eingetragen.

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Die Verbindungsstraße wurde im Zuge des Ausbaus der L-Straße Anfang der achtziger Jahre errichtet, nachdem die P-Straße in Höhe der Einmündung in die L-Straße durch Block 5a und 5b überbaut worden war. Sie sollte als befahrbarer Weg für die Erschließung von Block 4a und 4b dienen.

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Die Klägerin beabsichtigt, die in einem schlechten baulichen Zustand befindliche Verbindungsstraße unter Inanspruchnahme von Fördermitteln auszubauen. Verhandlungen über den Kauf der Straßenfläche scheiterten bislang an den unterschiedlichen Vorstellungen der Beteiligten über die Höhe des Kaufpreises. Die Klägerin ist, anders als der Beklagte, der Auffassung, dass es sich bei der Verbindungsstraße um eine öffentliche Straße handele.

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Am 16.12.2011 hat die Klägerin bei Verwaltungsgericht Klage erhoben und die Feststellung der Öffentlichkeit der Verbindungsstraße beantragt. In der mündlichen Verhandlung hat das Gericht Beweis erhoben zur Frage der Freigabe und Nutzung der fraglichen Wegefläche durch die Öffentlichkeit von 1981 bis zum Wegzug der Abteilung Lichtsignalanlagen des Tiefbauamtes vom Hauptplatz in der L-Straße in den neunziger Jahren durch Vernehmung des Herrn E. als Zeugen.

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Mit Urteil vom 25.10.2013 – 2 A 33/12 MD – hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die auf Teilflächen der Flurstücke 2745/1, 2746/1, 2747/1 und 2748/1 – jeweils der Flur A in der Gemarkung A-Stadt – verlaufende Zuwegung zwischen der M-Straße/P-Straße und der L-Straße ein öffentlicher Weg im Sinne des Straßengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt sei. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei zulässig, insbesondere als Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Mit der Klage werde die Feststellung des Bestehens bzw. des Nichtbestehens eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses begehrt, wobei wegen der Rechtsbetroffenheit der Beteiligten regelmäßig ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung bestehe. Die Feststellungsklage sei auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiär gegenüber anderen Klagemöglichkeiten. Der Verweis des Beklagten auf die Möglichkeit der Durchführung eines förmlichen Enteignungsverfahrens und einer sich anschließenden Klage vor der Kammer für Baulandsachen verfange nicht, da der Kern des klägerischen Rechtsschutzbegehrens nicht vorrangig auf den Erwerb des Eigentums, sondern auf die Feststellung der Öffentlichkeit der betreffenden Wegefläche gerichtet sei. Im Falle der Öffentlichkeit des Weges wäre die im Eigentum des Beklagten stehende Wegefläche einer öffentlich-rechtlichen Zweckbestimmung unterworfen mit der Folge, dass der Beklagte als Grundstückseigentümer in der Ausübung seiner Rechte eingeschränkt und die Klägerin als Straßenbaulastträgerin berechtigt wäre, an der Straße die Unterhaltungs- und Ausbaumaßnahmen vorzunehmen, die zur Erfüllung der Baulast erforderlich und zweckmäßig seien. Ein Eigentumserwerb sei hierfür nicht erforderlich. Zudem sei zu erwarten, dass sich bei Feststellung der (Nicht-)Öffentlichkeit der Straße durch das Gericht das Rechtsverhältnis endgültig klären lasse und es eines Enteignungsverfahrens auch aus diesem Grunde nicht bedürfe. Die Klage sei auch begründet. Der streitgegenständliche Weg sei nach der Überleitungsbestimmung des § 51 Abs. 3 StrG LSA eine Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA. Das Gericht gehe im Ergebnis der mündlichen Verhandlung, insbesondere der Beweisaufnahme sowie der Würdigung des Vorbringens der Beteiligten, davon aus, dass die streitgegenständliche Wegefläche sowohl im Zeitpunkt ihrer Errichtung in den achtziger Jahren als auch im Zeitpunkt des Inkrafttretens des StrG LSA am 10.07.1993 ein öffentlicher Weg gewesen und gegenwärtig noch sei. Den glaubhaften Angaben des Zeugen E. lasse sich entnehmen, dass der Weg – jedenfalls seit 1987 – für die öffentliche Nutzung durch die zuständigen Stellen freigegeben, also an das bestehende Straßennetz tatsächlich angeschlossen gewesen und tatsächlich für den öffentlichen Verkehr genutzt worden sei. Er habe danach als Verbindungsweg zwischen der M-Straße/P-Straße und dem Hauptplatz der L-Straße, vor allem als Zuwegung für die Mitarbeiter und Besucher der am Hauptplatz gelegenen öffentlichen Einrichtungen (u.a. Schule, Volkshochschule, Tiefbauamt, Gaststätte), sowie für die Mieter und Besucher der dort anliegenden Wohnblöcke gedient. Ohne Erfolg berufe sich der Beklagte darauf, dass es sich bei der betreffenden Wegefläche um eine "betrieblich-öffentliche Straße" im Sinne des § 3 Abs. 3 der Straßenverordnung der DDR vom 22.08.1974 gehandelt habe, die nach § 51 Abs. 4 StrG LSA nunmehr die Funktion eines Privatweges innehabe. Die Voraussetzungen für eine in diesem Sinne betrieblich-öffentliche Straße vor dem 10.07.1993 lägen nicht vor. Maßgeblich sei hierfür zunächst, dass die betreffende Wegeflächen bis zu diesem Zeitpunkt nie in Privatbesitz gestanden hätten oder betriebseigen gewesen seien, sondern für diese bis zum 05.06.1997 im Grundbuch "Eigentum des Volkes" mit dem Rat der Stadt A-Stadt als Rechtsträger eingetragen gewesen sei. Zudem fehlten hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Wegefläche bis zum Inkrafttreten des StrG LSA neben der öffentlichen Nutzung überwiegend den Interessen ihrer Rechtsträger oder Eigentümer, also der privaten Nutzung, gedient habe.

II.

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die vom Beklagten geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung liegen vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 – 1 BvR 830/00 –, Juris RdNr. 15). Das ist vorliegend nicht der Fall.

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1. Zu Unrecht mach der Beklagte geltend, der Klägerin fehle für die erhobene Klage das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO erforderlichen Feststellungsinteresse, weil es ihr nicht um die rechtliche Einordnung der streitigen Wegefläche, sondern um den Erwerb des Eigentums daran gehe. Dies sei nach ihrem eigenen Vortrag eine Vorgabe für die Erlangung von Fördermitteln. Dieses Ziel könne die Klägerin jedoch nicht im Wege einer bloßen Feststellungsklage, sondern nur im Wege der Enteignung erreichen.

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Dieser Einwand greift nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO angenommen. Ein berechtigtes Interesse im Sinne dieser Vorschrift ist jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1996 – BVerwG 8 C 19.94 –, juris RdNr. 20; Urt. v. 28.01.2010 – BVerwG 8 C 38.09 –, juris RdNr. 54; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43 RdNr. 23). Ein solches Interesse ist insbesondere dann gegeben, wenn der Rechtslage im Hinblick auf eine Straße unklar und die zuständige Behörde anderer Auffassung als der Eigentümer ist und dieser sein künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will (vgl. ThürOVG, Urt. v. 11.12.2001 – 2 KO 730/00 – juris RdNr. 53; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 RdNr. 24). Vor diesem Hintergrund ist allgemein anerkannt, dass Eigentümer oder Besitzer von Grundflächen, deren Eigenschaft als öffentlicher Weg streitig ist, in Bezug auf die Frage der Öffentlichkeit dieser Wegeparzellen sowohl eine negative Feststellungsklage mit dem Ziel der Feststellung der Nichtöffentlichkeit einer Wegefläche als auch im Rahmen einer positive Feststellungsklage die Feststellung der Öffentlichkeit einer solchen Fläche begehren können (vgl. OVG NW, Urt. v. 19.06.2000 – 11 A 1045/97 –, juris RdNr. 44). Nichts anderes gilt im umgekehrten Fall, in dem – wie hier – die zuständige Behörde gegen den Grundstückseigentümer auf Feststellung der Öffentlichkeit einer Straße klagt (vgl. OVG NW, Urt. v. 04.05.1960 – IV A 1253/58 –, OVGE 15, 294). Sofern die Öffentlichkeit einer Straße zwischen dem Träger der Straßenbaulast und dem Grundstückseigentümer umstritten ist und der Träger der Straßenbaulast sein zukünftiges Verhalten nach der gerichtlichen Feststellung richten will, besteht regelmäßig ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung.

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Etwas anderes gilt – entgegen der Auffassung des Beklagten – im vorliegenden Fall auch nicht deshalb, weil nach den Angaben der Klägerin in der Klageschrift die Übernahme des Eigentums an den streitgegenständlichen Straßenflächen eine Vorgabe für die Erlangung von Fördermitteln sei. Es ist bereits fraglich, ob dies in tatsächlicher Hinsicht zutreffend ist. Die Klägerin hat in ihrer Stellungnahme im Berufungszulassungsverfahren ausgeführt, für die Erlangung von Fördermitteln komme es darauf an, dass sie Trägerin der öffentlichen Sachherrschaft über die auszubauende Verkehrsanlage sei. Der Fördermittelgeber müsse die Gewähr dafür haben, dass sie ihrer Ausbaupflicht auch tatsächlich nachkommen könne. Diesem Erfordernis sei mit der Feststellung der Öffentlichkeit der Straße entsprochen. Mit diesem Vortrag ist die Klägerin – inzident – von ihrer in der Klageschrift enthaltenen Aussage abgerückt, die Übernahme des Eigentums sei Voraussetzung für die Gewährung von Fördermitteln. Dem ist der Beklagte nicht ausdrücklich entgegengetreten. Sein Vortrag, die Fördermittelbestimmungen sähen vor, dass der Ausbau der Straße nur dann gefördert werden dürfe, wenn der Träger der Straßenbaulast Eigentümer des Straßengrundstücks sei, ist nicht näher belegt. Dies bedarf indessen keiner Vertiefung, denn selbst wenn dies zutreffen sollte, besteht ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der beantragten Feststellung. Die Klägerin plant, die streitgegenständliche Verbindungsstraße auszubauen. Jedenfalls hierfür ist der Eigentumserwerb keine Voraussetzung. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, darf der Eigentümer des Straßengrundstücks im Fall der Öffentlichkeit der Straße den Träger der Straßenbaulast nicht daran hindern, an der Straße die Unterhaltungsmaßnahmen u.a. vorzunehmen, die zur Erfüllung der Baulast erforderlich oder zweckmäßig sind (vgl. Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 6, RdNr. 17.2). Dies folgt aus § 13 Abs. 4 Satz 1 StrG LSA, wonach bis zum Erwerb des für die Straße in Anspruch genommenen Grundstücks nach Maßgabe des Absatzes 2 dem Träger der Straßenbaulast die zur Erfüllung seiner Aufgaben (vgl. § 9 StrG LSA) erforderlichen Rechte zustehen. Der Eigentumserwerb bzw. die Einleitung eines Enteignungsverfahrens ist in diesen Fällen auch nicht gemäß § 13 Abs. 1 StrG LSA erforderlich (vgl. Hubert, Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt, 2. Aufl. 2000, § 13 StrG LSA Anm. 1, S. 60). Nach § 13 Abs. 2 StrG LSA ist der Träger der Straßenbaulast nur auf Antrag des Eigentümers zum Erwerb des Eigentums bzw. zur Einleitung des Enteignungsverfahrens verpflichtet. Vor diesem Hintergrund hat die Klägerin jedenfalls deshalb ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung der Öffentlichkeit der Verbindungsstraße, weil hiermit die Verpflichtung des Beklagten zur Duldung der geplanten Straßenausbaumaßnahme geklärt wird.

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2. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage ist – entgegen der Ansicht des Beklagten – auch nicht aufgrund der Subsidiaritätsregelung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Eine solche Unzulässigkeit bestünde nur dann, wenn die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungsklage (insbesondere durch eine Anfechtungsklage) oder eine Leistungsklage (Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage) ebenso gut oder besser verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Zweck dieser gesetzlichen Regelung ist zum einen, unnötige Feststellungsklagen zu verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung unmittelbarere, sachnähere und wirksamere Rechtsschutzverfahren zur Verfügung stehen. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren konzentriert werden, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird. Zugleich soll vermieden werden, dass die für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen normierten speziellen Prozessvoraussetzungen (Vorverfahren, Klagefristen) unterlaufen sowie die Gerichte mit nicht oder noch nicht erforderlichen Feststellungsklagen belastet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.01.2010 – BVerwG 8 C 38.09 –, a.a.O. RdNr. 56; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 RdNr. 26). Nach diesen Grundsätzen steht die Subsidiaritätsregelung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Bei Streitigkeiten über die Öffentlichkeit einer Straße ist die Feststellungsklage die Klage, die den besten Rechtsschutz bietet (vgl. HambOVG, Urt. v. 08.12.2005 – 4 Bf 314/02 –, juris RdNr. 47; OVG LSA, Urt. v. 19.05.2010 – 3 L 465/08 –, juris RdNr. 25). Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin das Eigentum an dem Grundstück durch eine Feststellungsklage nicht erlangen kann. Der Beklagte geht insoweit zu Unrecht davon aus, dass „eigentliches“ Rechtsschutzziel der Klägerin der Erwerb des Eigentums an der Straßenfläche sei. Das trifft nicht zu. Die Klägerin hat vielmehr auch in ihrer Stellungnahme im Berufungszulassungsverfahren noch einmal deutlich gemacht, dass es ihr um die Feststellung der Öffentlichkeit der Straße gehe, da ihre Berechtigungen und Verpflichtungen als Straßenbaulastträgerin gegenüber dem Beklagten als Grundstückseigentümer hiermit geklärt würden. Dies ist plausibel, da zur Durchführung der von ihr geplanten Straßenausbaumaßnahme – wie bereits ausgeführt – gemäß § 13 StrG LSA ein Eigentumserwerb nicht erforderlich ist. Hinzu kommt, dass es sich bei dem nach Ansicht des Beklagten vorrangigen Enteignungsverfahren nicht um eine Gestaltungs- oder Leistungsklage im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO handelt, mit der die Klägerin ihre Rechte verfolgen könnte. Vielmehr kann sie insoweit gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 des Enteignungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (EntG LSA) vom 13.04.1994 (GVBl. S. 508) lediglich einen Enteignungsantrag stellen, über den gemäß § 28 EntG LSA vom Landesverwaltungsamt als Enteignungsbehörde durch Beschluss zu entscheiden ist.

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3. Ohne Erfolg macht der Beklage schließlich geltend, bei der Verbindungsstraße handele es sich um eine „betrieblich-öffentliche Straße“ im Sinne des § 3 Abs. 3 der Straßenverordnung vom 22.08.1974 (GBl. DDR I S. 515) – StrVO 1974 –, die gemäß § 51 Abs. 4 StrG LSA grundsätzlich als Privatweg zu behandeln sei. Nach § 3 Abs. 3 StrVO 1974 waren betrieblich-öffentliche Straßen solche, die überwiegend den Interessen ihrer Rechtsträger oder Eigentümer und daneben der öffentlichen Nutzung dienten. Zu den betrieblich-öffentlichen Straßen gehörten nach der Regelung des § 1 Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung zur Straßenverordnung vom 22.08.1974 (GBl. DDR I S. 522) – 1. DVO StrVO 1974 – in der Regel die in dieser Vorschrift aufgeführten Zufahrtsstraßen zu Objekten der Staatsorgane, der Betriebe, Kombinate, Genossenschaften oder Einrichtungen, z.B. Werkzufahrtstraßen oder Wege und Plätze für die Warenanlieferung und den Abtransport von Leergut bei Handelseinrichtungen, Forstwege, landwirtschaftlichen Wege, Parkplätze, Wendeschleifen oder Abfahrplätze. Voraussetzung für das Vorliegen einer betrieblich-öffentlichen Straße ist damit, dass neben einer öffentlichen Nutzung eine der in § 1 Abs. 1 der 1. DVO StrVO 1974 näher beschriebenen betrieblichen Nutzungen stattfand (vgl. SächsOVG, Urt. v. 05.05.2015 – 3 A 709/12 – juris RdNr. 22). Daran gemessen handelt es sich bei der streitgegenständlichen Verbindungsstraße nicht um eine derartige betrieblich-öffentliche Straße, denn sie stand in der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt A-Stadt. Dessen Interessen sind – anders als die eines VEB oder einer LPG – nicht von denen der Allgemeinheit abgrenzbar, da dessen Tätigkeit umfassend dem Gemeinwohl zu dienen hatte. Dies zeigt sich auch an der vom Beklagten vertretenen Rechtsauffassung, wonach die Interessen des Rechtsträgers im Sinne des § 3 Abs. 3 StrVO 1974 hier nicht nur den Verkehr der Bewohner bzw. Mieter des Rechtsträgers, sondern auch den Verkehr von Besuchern sowie von Kunden und Lieferanten umfasse, soweit in den zu betrachtenden Gebäuden ggf. Betriebe oder Behörden untergebracht gewesen seien. Eine Abgrenzung, inwieweit die Straße den Interessen des Rates der Stadt A-Stadt und inwieweit sie der öffentlichen Nutzung diente, ist hiernach nicht möglich.

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Darüber hinaus verkennt der Beklagte, dass auch die betrieblich-öffentlichen Straßen im Sinne des § 3 Abs. 3 StrVO 1974 gemäß § 51 Abs. 4 Satz 1 StrG LSA grundsätzlich zu den öffentlichen Straßen im Sinne des § 3 Abs. 1 StrG LSA gehören. Gemäß § 51 Abs. 4 Satz 1 StrG LSA werden die bisherigen betrieblich-öffentlichen Straßen gemäß § 3 Abs. 3 StrVO 1974 Gemeindestraßen, wenn sie die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA erfüllen oder sie werden sonstige öffentliche Straßen nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 StrG LSA oder Privatwege. Die Entscheidung darüber trifft gemäß § 51 Abs. 4 Satz 2 StrG LSA die Gemeinde nach Anhörung des bisherigen Rechtsträgers oder Eigentümers. Hiernach erhalten auch die betrieblich-öffentlichen Straßen im Sinne des § 3 Abs. 3 StrVO 1974 zunächst den Status der Öffentlichkeit mit den damit verbundenen Verfügungsbeschränkungen, solange keine Entscheidung der Gemeinde über ihr weiteres Schicksal gemäß § 51 Abs. 4 Satz 2 StrG LSA getroffen ist (vgl. Hubert, a.a.O., § 51 StrG LSA Anm. 2, S. 161; vgl. auch ThürOVG, Urt. v. 11.12.2001 – 2 KO 730/00 – a.a.O. RdNr. 63 zur Rechtslage in Thüringen).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 43.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen.