Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-12-11, Aktenzeichen 19 K 8167/08
ECLI:DE:VGK:2009:1211.19K8167.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Der im Jahre 1965 geborene Kläger steht seit Oktober 1981 als Polizeivollzugsbeamter im Dienste des beklagten Landes. Nach Bestehen der III. Fachprüfung im Juni 2001 wurde der Kläger am 30. Juni 2001 zum Polizeirat befördert. Nach einer Tätigkeit beim Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen wurde er - nach vorheriger Abordnung - im August 2005 an das Polizeipräsidium L. versetzt; seit dem 27. März 2007 leitet er dort die "Polizeiinspektion O. ". Am 25. März 2009 wurde der Kläger zum Polizeioberrat befördert.

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Unter dem 8. Dezember 2008 wurde der Kläger durch das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (im Folgen-den: LAFP) für den Zeitraum 1. August 2005 bis 31. August 2008 - noch im Amt eines Polizeirats - dienstlich beurteilt. Abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers - Polizeipräsident L. - schließt die Beurteilung im "Gesamturteil" mit dem Ergebnis "Die Leistung und Befähigung des PR U. A. übertreffen die Anforderungen" (d.i. 4 Punkte). Zur Begründung der Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers ("Die Leistung und Befähigung des PR U. A. übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" - 5 Punkte -) ist ausgeführt:

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"In der Beurteilerbesprechung am 7. November 2008 wurden die von den Erstbeurteilerinnen und Erstbeurteilern gebildeten Gesamtnoten aller Angehörigen der für die Kreispolizeibehörden geltenden landesweiten Vergleichsgruppe A 13 BBesO bewertet und untereinander verglichen. Die Vergleichsgruppe A 13 BBesO ist geprägt durch eine außerordentlich hohe Leistungsdichte mit einer Vielzahl diensterfahrener und leistungsstarker Beamtinnen und Beamten. Im Quervergleich zu den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe A 13 BBesO und hinsichtlich der statusrechtlichen Anforderungen des Amtes können angesichts des landesweit zu beachtenden strengen Maßstabes nach intensiver Beratung in der Beurteilerbesprechung im Gesamtergebnis keine Leistungen bescheinigt werden, die sich so deutlich abheben, dass fünf Punkte ("übertreffen die Anforderungen im besonderen Maße") bescheinigt werden können. Das Gesamtergebnis wird auf "übertreffen die Anforderungen" abgesenkt."

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Ausweislich des über die Endbeurteilerbesprechung am 7. November 2008 gefertigten Ergebnisprotokolls wurden die personenrelevanten Daten mit den Voten der Erstbeurteiler visualisiert und eine Überschreitung der Richtsätze bei diesen Vorschlägen fest-gestellt; im Rahmen der Erarbeitung von Absenkungskriterien wurden von zehn Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 13 BBesO, die mit 5 Punkten vorgeschlagen waren, vier auf 4 Punkte abgesenkt. An der Endbeurteilerbesprechung nahmen neben dem Direktor des LAFP und weiteren Mitarbeitern die Polizeipräsidenten bzw. Landräte der Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen teil.

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Der Kläger hat am 18. Dezember 2008 Klage gegen die ihm erteilte dienstliche Beurteilung erhoben.

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Er ist der Ansicht, dass die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung rechtswidrig sei, weil der Direktor des LAFP, der die Beurteilung als Schlusszeichner unterschrieben habe, hierfür nicht zuständig gewesen sei. Nach den Vorgaben des Landesbeamtengesetzes sei dienstvorgesetzte Stelle - und als solche zuständig für die beamtenrechtlichen Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der Beamten - nur die oberste Dienstbehörde; eine abweichende Bestimmung könne nur durch Gesetz oder Rechtsverordnung erfolgen. Die "Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten sowie zur Bestimmung der mit Diziplinarbefugnissen ausgestatteten dienstvorgesetzten Stellen im Geschäftsbereich des Innenministeriums" vom 1. März 2005 benenne allerdings abweichend nur die Behördenleiter als Dienstvorgesetzte. Der Direktor des LAFP sei aber nicht der für ihn zuständige Behördenleiter. Regelungen durch Erlass des Innenministeriums NRW könnten diese Zuständigkeit wegen des Gesetzes- bzw. Verordnungsvorbehalts nicht begründen. Auch die Regelungen des Polizeiorganisationsgesetzes über die Zuständigkeit des LAFP als Aufsichtsbehörde gegenüber den Kreispolizeibehörden änderten an dieser Rechtslage nichts.

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Unabhängig von der Frage der Zuständigkeit sei die für den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung auch deshalb fehlerhaft, weil das Innenministerium NRW entgegen den Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien nicht an den Beurteilerbesprechungen teilgenommen habe. Darüber hinaus folge die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung da-raus, dass das Innenministerium NRW sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der Beamten der Landesoberbehörden und der Hochschule Polizei in den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 BBesO vorbehalten habe. Damit komme es zu einer uneinheitlichen Dienstvorgesetzteneigenschaft bei der dienstlichen Beurteilung und einer nicht mehr landesweiten Vergleichbarkeit dieser Vergleichsgruppe.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land zu verurteilen, die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung des Direktors des LAFP vom 8. Dezember 2008 für den Zeitraum 1. August 2005 bis 31. August 2008 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut für den vorgenannten Zeitraum dienstlich zu beurteilen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es erläutert, dass sich die Zuständigkeit des Direktors des LAFP für die Schlusszeichnung aus den Vorschriften des Polizeiorganisationsgesetzes Nordrhein-Westfalen er-gebe; danach stehe dem LAFP die Aufsicht über die Kreispolizeibehörden zu.

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Unabhängig von der Frage der Zuständigkeit des LAFP sei darauf hinzuweisen, dass das Innenministerium NRW im Rahmen von Koordinierungsgesprächen vor und während des Beurteilungsverfahrens in dieses eingebunden gewesen sei. Soweit der Kläger eine uneinheitliche Dienstvorgesetzteneigenschaft rüge, sei zu berücksichtigen, dass der Direktor des LAFP als Schlusszeichner für sämtliche Kreispolizeibehörden zuständig und damit - entgegen früherer Rechtslage - eine größere Vergleichbarkeit der Beurteilungen gewährleistet sei. Im Übrigen erfolge vor Erstellung der Schlusszeichnung eine Abstimmung zwischen Innenministerium und LAFP.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen vom 8. Dezember 2008 ist rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [in der Fassung des am 1. April 2005 in Kraft getretenen und bis zum 31. März 2009 geltenden Gesetzes vom 16. November 2004 - GV. NRW. S.624 -] - nunmehr § 93 Abs. 1 LBG NRW (vom 21. April 2009 - GV.NRW. S. 224 -) -. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt aus-gegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;

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ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des LAFP vom 8. Dezember 2008 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H in der Fassung der Änderung vom 19. Januar 1999, geändert durch Erlass des Innenministeriums NRW vom 27. Dezember 2007) - im Folgenden: BRLPol -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen;

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.

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Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRLPol vorgesehenen Verfahrens von dem LAFP abgegeben worden.

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Entgegen der Ansicht des Klägers war das LAFP für die Erstellung der Beurteilung bzw. der Direktor des LAFP als der von dem beklagten Land bestimmte Vorgesetzte für die Schlusszeichnung der für den Kläger erstellten dienstlichen Beurteilung zuständig.

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§ 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. - nunmehr: § 93 Abs. 1 LBG NRW - regelt Einzelheiten über das Verfahren der dienstlichen Beurteilung und über die Zuständigkeit der Beurteiler nicht. Die Festlegung von insoweit einzuhaltenden allgemeinen Regeln ist daher der Bestimmung des Dienstherrn im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit überlassen;

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so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 21.83 -, ZBR 1986, 294 = DVBl. 1986, 951; - 2 C 8.83 -, ZBR 1986, 294 = DVBl. 1986, 951.

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Dies ist vorliegend ausdrücklich durch den o.g. Erlass des Innenministeriums NRW vom 27. Dezember 2007 geschehen, mit dem Ziff. 9.4 der Beurteilungsrichtlinien dahin geändert wurde, dass "die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes der Kreispolizeibehörden in den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 ... der Leiterin oder dem Leiter des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW (Endbeurteilung)" obliegt.

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Eine Einschränkung der dem Dienstherrn eingeräumten organisatorischen Gestaltungsfreiheit ergibt sich nicht aus § 3 Abs. 4 Satz 1 1. Halbsatz LBG NRW a.F. (gleich lautend mit § 2 Abs. 4 Satz 1 1. Halbsatz LBG NRW), nach dem die dienstvorgesetzte Stelle (d.i. für Beamte des Landes die oberste Dienstbehörde des Geschäftsbereichs, in dem sie ein Amt bekleiden [§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG NRW a.F. <gleich lautend mit § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBG NRW>]) die "Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten" der Beamten trifft. Die dienstliche Beurteilung ist keine solche Entscheidung, sondern eine Wertung, die künftige derartige Entscheidungen nur vorbereitet. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, stellt nämlich eine dienstliche Beurteilung keinen Verwaltungsakt, d.h. keine verbindliche mit Außenwirkung versehene Entscheidung dar, weil es insoweit an einem Regelungscharakter fehlt;

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vgl. BVerwG, Urteile vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 -, a.a.O.; - 2 C 28.83 -, ZBR	1986, 330 = DVBl. 1986, 1150 jeweils mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum fehlenden Verwaltungsaktcharakter einer dienstlichen Beurteilung.

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Dass eine dienstliche Beurteilung den Beamten persönlich betrifft und maßgeblich mögliche spätere beamtenrechtliche Entscheidungen vorbereitet, ändert an dieser Rechtslage nichts.

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Diese durch den o.g. Erlass des Innenministeriums NRW getroffene Bestimmung des LAFP für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung für die Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 14 ist auch sachgerecht. Diese Bestimmung orientiert sich daran, dass das LAFP gemäß § 5 Abs. 4 des Polizeiorganisationsgesetzes NRW (in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Juli 2002 [GV.NRW. S. 308], zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. März 2007 [GV.NRW. S. 140]) die Aufsicht über die Kreispolizeibehörden in dienstrechtlichen Angelegenheiten wahrnimmt und daher ein unmittelbarer sachlicher Zusammenhang mit der Aufgabe der Erstellung einer dienstlichen Beurteilung besteht; ausgehend von den maßgebenden Vorgaben des Dienstherrn soll mit dieser gerade ein Werturteil darüber abgegeben werden, ob und inwieweit der beurteilte Beamte den zahlreichen fachlichen und konkreten Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht;

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vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 -, a.a.O..

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Dass der Direktor des LAFP den Kläger nicht persönlich kennt, ist für seine Zuständigkeit bzw. Kompetenz als Schlusszeichner der dienstlichen Beurteilung nicht erheblich.

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Die Einwände des Klägers zum Gesetzes- bzw. Verordnungsvorbehalt für die Regelung der Zuständigkeit für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung für die Beamtinnen und Beamten des Höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 14 greifen daher nicht durch.

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Auch das Verfahren im Übrigen ist eingehalten.

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Die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 08. Dezember 2008 enthält den sog. Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers - hier des Polizeipräsidenten L. - und die dem Ergebnis der Beurteilerbesprechungen entsprechende Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils des Endbeurteilers - hier des Direktors des LAFP -.

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Soweit der Kläger rügt, dass die Beurteilerbesprechungen im Rahmen der zum 01. August 2008 durch das LAFP zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen für die Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 14 entgegen Ziff. 9.4 Abs. 4 BRLPOL (in der Fassung des Erlasses des Innenministeriums NRW vom 27. Dezember 2007) nicht unter Beteiligung des Innenministeriums durchgeführt worden seien, kann im Ergebnis offen bleiben, ob die vom beklagten Land benannten Koordinierungsbesprechungen des Direktors des LAFP mit dem Innenministerium NRW vor und während des Beurteilungsverfahrens eine "Durchführung von Beurteilerbe-sprechungen unter Beteiligung des Innenministeriums" darstellten. Auch wenn dies - wofür einiges spricht - im Ergebnis nicht der Fall sein sollte, kann der Kläger hieraus zu seinen Gunsten nichts herleiten. Nach der Darstellung des Vertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2009 bestand nämlich eine von dieser Regelung abweichende Verwaltungspraxis in der Form, dass eine unmittelbare persönliche Teilnahme eines Vertreters des Innenministeriums an den Beurteiler-besprechungen weder vor dem 01. August 2008, zu dem das LAFP erstmals für die Erstellung der hier Beurteilungen für die Beamten des höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 14 zuständig war,

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Ziffer 9.4 Abs. 4 BRLPol sah vor der Änderung durch den Erlass des Innenministeriums NRW vom 27. Dezember 2007 eine ähnliche Regelung für die Beurteiler-besprechungen "unter Beteiligung der Bezirksregierungen und des Innenministeriums" vor,

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noch danach erfolgte; vielmehr wurde das Innenministerium NRW nur bilateral durch die Regierungspräsidenten bzw. nunmehr durch den Direktor des LAFP in Koordinierungsbesprechungen in das Beurteilungsverfahren eingebunden. Diese in ständiger Praxis für die Beurteilungsverfahren der Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes bis zur Besoldungsgruppe A 14 geübte und von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung ist für das Beurteilungsverfahren dann aber als einheitliche Verwaltungspraxis zugrundezulegen; sie wird vom Innenministerium NRW als Richtliniengeber gebilligt bzw. sogar praktiziert. Unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden kommt es daher nicht auf den Wortlaut der ohnehin nur als Verwaltungsvorschriften und nicht als Rechtsnormen geltenden "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei NRW" an; maßgebend ist vielmehr die tatsächliche, erkennbar nicht gegen höherrangiges Recht verstoßende Verwaltungsübung;

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vgl. BVerwG, Urteil vom 02. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 und Beschluss vom 07. April 2000 - 2 B 21.00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, NVwZ - RR 2002, 58 und Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -, www.nrwe.de (Rdz.37).

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Die Bildung eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabs wird dadurch nicht in Frage gestellt.

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Entgegen der Ansicht des Klägers ist es unerheblich, dass sich das Innenministerium NRW für die Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 13 und A 14 des höheren Dienstes der Landesoberbehörden und der Deutschen Hochschule der Polizei die Endbeurteilung vorbehalten hat (Ziff. 9.4 Abs. 2 BRLPol). Allein der Vorbehalt der Schlusszeichnung hindert nicht die Bildung einer einheitlichen, nämlich landesweiten Vergleichsgruppe und der Bildung eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabs.

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Die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 08. Dezember 2008 ist auch insgesamt hinreichend plausibel. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Begründung des Endbeurteilers für die Absenkung des Hauptmerkmals "Mitarbeiterführung" mit dem Submerkmal 4.1 (Zielentwicklung und -vereinbarung; Leistungsmotivation) und des Gesamturteils von "übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) als Vorschlag des Erstbeurteilers auf "übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte). Soweit das LAFP zur Begründung in diesem Zusammenhang allgemein auf einzelfallübergreifende Erwägungen (Quervergleich, Berücksichtigung der Richtsätze - dies ist als solches in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden

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ständige Rechtsprechung; vgl. OVG NRW, Urteil vom 08. November 2005 - 6 A 1474/04 -, IÖD 2006, 220 = ZBR, 267 -

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und maßstabsbildende Kriterien) hingewiesen hat, hat es in Bezug auf das Gesamturteil, auf das Hauptmerkmal "Mitarbeiterführung" und auf das diesem Hauptmerkmal zugeordnete Submerkmal 4.1 hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass der Erstbeurteiler offenkundig von einer Maßstabsverfehlung ausgegangen ist, weil dieser - anders als das LAFP bei der Endbeurteilung - nicht eine vollständige vergleichende Betrachtung der Leistungen sämtlicher der Vergleichsgruppe angehörenden Beamten der Besoldungsgruppe A 13 BBesO vornehmen konnte. Das beklagte Land hat auch im Einzelnen das Verfahren und die Erläuterungen innerhalb der Beurteilerbesprechungen - Visualisierung der persönlichen Daten der einzelnen Beamten, Beratung und Besprechung - deutlich gemacht, so dass es im Ergebnis erkennbar geworden ist, dass das LAFP von einer ausreichenden Erkenntnisgrundlage ausgegangen ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.