Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2015-01-22, Aktenzeichen 12 ME 39/14

Tenor

Auf die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 5. Februar 2014 geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (5 A 108/14) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen Antragsgegner und die Beigeladene zu 1. je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. im Beschwerdeverfahren sind erstattungsfähig, die des erstinstanzlichen Verfahrens sind nicht erstattungsfähig. Die Beigeladene zu 1. trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin, eine mit Flugsicherungsdiensten in Deutschland befasste Flugsicherungsorganisation, wendet sich gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2013, mit dem dieser der Beigeladenen zu 1. unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen des Typs E. G-128 (4,5 MW Nennleistung, 120 m Nabenhöhe, 184 m Gesamthöhe) im Windpark F. „G.“ (Flur 7, Flurstücke 69/1 und 88/1, und Flur 8 Flurstücke 18/1, 280/1, 322/1 jeweils Gemarkung H.) erteilt hat. Die geplanten Anlagen liegen im Bereich des Bebauungsplans Nr. 1-31 „Windpark G.“ der Gemeinde I., der im April 2013 in Kraft getreten ist. Die Anlagenstandorte befinden sich in einem Abstand von 11 - 13,5 km zu und im Radialbereich 304°-310° der - im Eigentum der Antragstellerin stehenden und von ihr für Zwecke der zivilen Flugsicherung betriebenen - DVOR (Doppler Very High Frequency Omnidirectional Radio Range) Bremen. Im Umkreis von 15 km um das DVOR befinden sich mehr als 50 Windenergieanlagen. Im Windpark F. sollen insgesamt 33 Windenergieanlagen errichtet werden.

2

Im August 2012 hatte die Beigeladene zu 1. die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen beantragt. Das geplante Vorhaben wurde im Amtsblatt des Antragsgegners vom 31. Mai 2013 bekannt gemacht. Die Frist für die Geltendmachung von Einwendungen endete am 14. Juli 2013. Einwendungen wurden nicht erhoben. Unter dem 6. Juni 2013 hatte die Beigeladene zu 2. unter Bezug auf eine gutachtliche Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013 mitgeteilt, die Windenergieanlagen dürften nicht errichtet werden, § 18a LuftVG stehe dem entgegen. In der gutachtlichen Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013 heißt es u.a., gemäß Annex 10, Vol. I, Att. C. Kapitel 3.7.3.4 werde für VOR-Signale ein maximaler Winkelfehler von +/- 3° empfohlen, unter Berücksichtigung des Fehlerbeitrags der Bodenstation von +/- 2° (Annex 10, Vol. I, Kapitel 3.3.3.2) verbleibe für Störungen durch externe Umgebungseinflüsse ein zulässiger Störbeitrag von +/- 1°. Dieser werde gemäß Plausibilitätsberechnung nach der Errichtung der geplanten Windenergieanlagen überschritten.

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Wie eingangs erwähnt, erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen zu 1. unter dem 13. September 2013 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der besagten fünf Windenergieanlagen. Der Antragsgegner führte zur Begründung u.a. aus, die Einwendungen der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 auf der Grundlage der gutachtlichen Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013 stünden der Genehmigung nicht entgegen. Er - der Antragsgegner - sei an die Einschätzung der Beigeladenen zu 2. nicht gebunden. § 18a LuftVG normiere ein materielles Bauverbot, das lediglich von objektiv-rechtlichen Kriterien (Störung der Funktionsfähigkeit einer Flugsicherungseinrichtung) und nicht von einer Entscheidung der Beigeladenen zu 2. abhänge. Dass § 18a LuftVG der Beigeladenen zu 2. keine - der Zustimmung nach § 14 LuftVG vergleichbare und eine Genehmigungsbehörde bindende - Entscheidungsbefugnis zubillige, werde an dem sprachlichen Unterschied beider Vorschriften deutlich. Auch systematisch und teleologisch ergebe sich, dass es lediglich materiell auf die gesetzten Grenzen für die Rechtmäßigkeit von Vorhaben und dabei auf die naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls ankomme. Die Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. habe als unverbindliche Mitteilung ihrer Auffassung zu gelten, die nicht ungeprüft übernommen werden dürfe. Die gebotene eigene Prüfung ergebe, dass § 18a LuftVG dem Vorhaben nicht entgegenstehe. Die Zumutbarkeit der Beeinträchtigung sei anhand der ICAO-Spezifikationen zu beurteilen. Die konkreten Toleranzwerte ergäben sich aus ICAO DOC 8071, auf das in ICAO Annex 10, Vol. I, mehrfach verwiesen werde, das insofern eine herausgehobene Stellung erhalte und das für die Auslegung heranzuziehen sei. Maßgeblich sei insoweit ein Wert von +/- 3,5°, in kurzen Intervallen sogar ein Wert von +/- 6,5°, die jeweils in Relation zur räumlichen Wahrscheinlichkeit von das DVOR nutzenden Flugzeugen i.H.v. 95 % zu setzen seien, so dass kurzzeitig oder kleinräumig noch größere Werte als +/- 6,5° erreicht werden könnten. Für die von der Antragstellerin angenommenen Werte (für VOR-Signale ein maximaler Winkelfehler von +/- 3° und für die Bodenstation +/- 2°), die sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung zu eigen mache, fehle eine Rechtsgrundlage. Der Fehler der Bodenanlage sei in der Höhe anzunehmen, in der er tatsächlich existiere. Die vorgenommene Plausibilitätsberechnung stelle keine - geforderte - Simulation dar und sei auch im Übrigen nicht nachvollziehbar. Demgegenüber sei durch Vorlage des Sachverständigengutachtens Dr. Greving vom 9. August 2013, das eine dem Stand der Technik entsprechende Simulation enthalte, schlüssig und plausibel dargelegt worden, dass die erwartbaren Auswirkungen der geplanten Anlagen unterhalb der einschlägigen Grenzwerte der ICAO-Spezifikationen lägen. Der im „Worst Case“-Szenario erwartbare Fehler als Folge der geplanten Anlagen liege bei +/- 0,1° der Gesamtfehler - ohne zuordenbare Fehlerbeiträge der Windenergieanlagen - bei +/- 0,5°. Die maximalen Fehler lägen sicher innerhalb der zulässigen ICAO-Toleranzen von +/- 3,5°.

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Nach ihren Angaben erlangte die Antragstellerin am 16. Oktober 2013 Kenntnis von der Genehmigung vom 13. September 2013. Sie erhob am 21. Oktober 2013 Widerspruch und hat am 24. Oktober 2013 um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - den Widerspruch mangels Widerspruchsbefugnis als unzulässig und im Übrigen auch als unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2013 hat die Antragstellerin Klage erhoben (VG Oldenburg - 5 A 108/14 -), über die bislang nicht entschieden ist.

5

Gegen die Genehmigung vom 13. September 2013 legte auch die Beigeladene zu 2. am 24. Oktober 2013 Widerspruch ein und suchte am 2. Mai 2014 um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach (VG Oldenburg - 5 B 1558/14 -; Beschwerde - 12 ME 132/14 -). Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - ihren Widerspruch als unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2013 führt sie Klage im Verfahren 5 A 210/14, über die bislang ebenfalls nicht entschieden ist.

6

Den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs bzw. ihrer Klage wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss und mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Der Antrag sei unzulässig. Durch den genehmigten Bau und Betrieb der fünf Windenergieanlagen bestehe die Möglichkeit einer Verletzung weder in privaten drittschützenden Rechten der Antragstellerin noch in ihren Rechten als Beliehene. Bau und Betrieb der streitigen Windenergieanlagen wirkten vorrangig auf private Rechte ein. Es bestehe die Vermutung, dass der Baukörper der Windenergieanlagen und beim Betrieb die in Bewegung befindlichen Rotoren Signale der Funknavigationsanlage DVOR Bremen reflektierten und sich durch diese Reflektionen bei der Auswertung von Signal und „Störsignal“ (zusätzliche) Winkelfehler ergäben, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug auf die DVOR-Anlage zu-, weg- oder vorbeibewege. Die möglichen Einwirkungen der streitigen fünf Windenergieanlagen in einem Abstand von etwa 11 bis 13,5 km im Radialbereich 304° bis 310° zur DVOR Bremen beträfen vorrangig Navigationsdienste im Sinne von § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG. Derartige Navigationsdienste würden zu Marktbedingungen als privatwirtschaftliche Dienstleistung erbracht. Diese privatwirtschaftliche Signalübertragung an Luftfahrzeuge werde unmittelbar nicht durch die Windenergieanlagen beeinträchtigt, sondern allenfalls mittelbar gestört. Der Antragstellerin sei weiterhin die Erbringung von Navigationsdiensten mittels der DVOR Bremen möglich, wenn auch mit der Einschränkung, dass sich durch reflektierte „Störsignale“ beim Navigationsempfänger des Luftfahrzeugs ein weiterer Winkelfehler ergeben könnte, der das bisher bestehende Maß der Verlässlichkeit der Signalübermittlung verschlechtere. In diesem Zusammenhang könnte sich für die Antragstellerin mittelbar der Zwang/Anlass ergeben, andere Fehlerquellen (insbesondere den anlageneigenen Fehler) durch häufigere Messungen zu prüfen und ggf. durch technische Maßnahmen (Neukalibrierung, Nachrüstungen) zu reduzieren. Es fehle an einem unmittelbaren Grundrechtseingriff. Weder die Substanz der im Eigentum der Antragstellerin stehenden DVOR Bremen noch ihr Betrieb würden unmittelbar beeinträchtigt. Art. 14 Abs. 1 GG gewähre keinen Schutz vor Veränderungen von äußeren Gegebenheiten und situationsbedingten Erwerbschancen und -vorteilen. Ein Grundrechtsschutz könne in diesen Fällen nur in Betracht kommen, wenn der Unternehmer ausnahmsweise darauf habe vertrauen dürfen, dass jene Gegebenheiten auf Dauer oder zumindest für einen gewissen Zeitraum erhalten blieben und er aufgrund seines schutzwürdigen Vertrauens zu bestimmten Investitionen oder sonstigen beträchtlichen Aufwendungen veranlasst worden sei. Vertrauensschutz in den unbeeinflussten Fortbestand bestehender Verhältnisse werde hier nicht verletzt, weil keine bereits getätigten Investitionen der Antragstellerin in die DVOR Bremen nachträglich entwertet würden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin würden ihr Eigentum und ihre Berufsausübungsfreiheit nicht auch zu ihren Gunsten durch das materielle Bauverbot in § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG ausgestaltet, so dass sich aus dieser Vorschrift weder unmittelbar noch in Verbindung mit § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG die Verletzung eines subjektiven Rechts ergebe. Aus dem (baurechtlichen) Rücksichtnahmegebot ergebe sich für die Antragstellerin nichts anderes. Die Möglichkeit einer Verletzung in ihren Rechten als Beliehene für den Bereich der Flugverkehrskontrolle sei ebenfalls nicht ersichtlich. Die Antragstellerin sei zudem gemäß § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG mit ihren Einwendungen präkludiert, weil sie diese im Genehmigungsverfahren nicht selbst vorgetragen habe. Der Aussetzungsantrag sei im Übrigen unbegründet. Bei der gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage erweise sich die Klage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13. September 2013 aller Voraussicht nach als erfolglos. Sie sei voraussichtlich - entsprechend den obigen Ausführungen zur fehlenden Antragsbefugnis hinsichtlich des Aussetzungsantrags - mangels einer Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) sowie wegen Präklusion der vorgetragenen Einwendungen (§ 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG) unzulässig. Sie dürfte im Übrigen voraussichtlich unbegründet sein, weil die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13. September 2013 aller Voraussicht nach rechtmäßig sei und insbesondere nicht gegen § 18a LuftVG verstoße. Die Genehmigung sei nicht verfahrensfehlerhaft. Der Antragsgegner sei nicht gehindert gewesen, sich über die Einschätzung der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 zur Frage der Störung der Flugsicherungseinrichtung hinwegzusetzen. Wegen der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG als hier maßgeblicher Verfahrensvorschrift liege die Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis bei der Immissionsschutzbehörde, die die beantragte Genehmigung selbst dann erteilen dürfe, wenn die beteiligten Fachbehörden Bedenken geäußert hätten. Nach § 13 BImSchG schließe die Genehmigung grundsätzlich andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein. Ausnahmen von diesem Grundsatz kämen in Frage, wenn Fachgesetze ausdrücklich ein bestimmtes Zustimmungserfordernis für ein Vorhaben statuierten. Das sei hier - wie der Antragsgegner zu Recht angenommen habe - nicht der Fall. Rechte der Beigeladenen zu 2. würden durch die hier vertretene Auffassung nicht verkürzt. Die Beigeladene zu 2. (diese allein, nicht auch die Antragstellerin) habe die Befugnis, die Voraussetzungen einer zu erwartenden Störung zu prüfen bzw. zu beurteilen und könne sich im Wege der Drittanfechtung gegen eine Abweichung von ihrer Entscheidung gerichtlich wehren. Die Genehmigung sei voraussichtlich auch materiell rechtmäßig. Die Prüfung einer zu erwartenden Störung der Funktionsfähigkeit der DVOR erweise sich bei Überprüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als belastbar. Der Antragsgegner sei in der Genehmigung von zutreffenden rechtlichen Annahmen ausgegangen und habe aller Voraussicht nach die fachlichen Zusammenhänge der Störwirkung und ihres Bewertungsmaßstabs gut vertretbar beurteilt. Im Rahmen des auf vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Verfahrens lasse sich nicht abschließend klären, mit welchen naturwissenschaftlich-technischen Methoden und in die Prognose einzustellenden Werten die Störwirkung belastbar ermittelt werden könne. Es sei nicht Aufgabe der Gerichte, offene wissenschaftliche Diskussionen im Rahmen einer Beweisaufnahme zu klären. Die Einschätzung des Antragsgegners erscheine hinreichend belastbar. Die anderslautende Prognose der Antragstellerin erweise sich in verschiedener (vom Verwaltungsgericht begründeter) Weise als angreifbar. Die im zweiten Schritt erfolgte Prüfung habe der Antragsgegner ebenfalls aller Wahrscheinlichkeit nach fehlerfrei durchgeführt. Zur Annahme einer Störung im Sinne des § 18a LuftVG sei erforderlich, dass nicht nur hypothetisch, sondern mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt (etwa Kollision, gefährliche Annäherung) zu rechnen sei. Ein nachvollziehbares Schadensszenario für die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs ausgehend von den naturwissenschaftlich-technisch ermittelten Störbeiträgen der Windenergieanlagen und der prognostizierten Gesamtbeeinflussung finde sich weder in der negativen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 noch in den Darlegungen der Antragstellerin. Der Antragsgegner habe aller Wahrscheinlichkeit nach annehmen dürfen, dass sich durch geringfügige Mehrbeeinflussung der DVOR keine wesentliche luftfahrtbetriebliche Relevanz ergebe. Es drohe nur eine möglicherweise häufigere Abweichung der Luftfahrzeuge von festgelegten Flugrouten, nicht aber eine Erhöhung der Kollisionsgefahren von Luftfahrzeugen. Vor dem Hintergrund, dass Luftfahrzeugen die Nutzung mehrerer - auch DVOR-unabhängiger - Flugverfahren alternativ und kumulativ zur Verfügung stünden und offenbar regelmäßig unabhängig von DVOR-Signalen navigiert werde sowie in Störfällen Verfahrensregeln und Hilfsdienste existierten, dränge sich nicht auf, dass sich luftverkehrssicherheitsrechtliche Vorfälle bei einer bedeutsamen Anzahl von Luftfahrzeugen signifikant erhöhen würden. Selbst im Fall einer prognosewidrig dauerhaft auftretenden Störung der Luftverkehrssicherheit könne ein zumutbarer Ausgleich in anderer Weise geschaffen werden als durch Versagung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. So ließen sich etwa durch eine häufigere Nachjustierung der DVOR (zur Anpassung an den veränderten magnetischen Norden oder zum Ausgleich sendeanlagenbezogener Abweichungen) anlageneigene Fehler sicher kontrollieren und minimieren. Auch eine gerichtliche Interessenabwägung trage die hier getroffene Entscheidung.

II.

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Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts haben nach Maßgabe des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO Erfolg.

8

Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihrer Beschwerde vor: Bereits in tatsächlicher Hinsicht gehe das Verwaltungsgericht von falschen Annahmen aus. Ohne die hier in Rede stehende DVOR Bremen sei kein konventionelles Anflugverfahren fliegbar. Solche Anflugverfahren seien der gesetzliche Normalfall, weil die in Deutschland vorgeschriebene Bordausrüstung nur VOR-Empfänger vorschreibe. Soweit das Verwaltungsgericht auf alternative Navigationsmöglichkeiten verweise, seien diese optional und könnten zur Aufrechterhaltung einer sicheren Flugverkehrskontrolle an einem internationalen Flughafen keine Planungsgrundlage sein. Der angefochtene Beschluss sei rechtlich fehlerhaft und abzuändern. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei sie antragsbefugt. Mit ihren Einwendungen sei sie nicht präkludiert. Der angefochtene Beschluss sei auch in der Sache falsch. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Konzentrationswirkung auch die Entscheidung umfasse, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts nach § 18a LuftVG habe ein verbindliches, von der Genehmigungsbehörde zu beachtendes Bauverbot zur Folge. Dieses sei nicht „schwächer“ oder unbedeutender als die Zustimmungserfordernisse nach §§ 12, 14 LuftVG. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts ergehe von Gesetzes wegen auf der Grundlage eines Gutachtens der betroffenen Flugsicherungsorganisation. Da die Anlagen noch nicht errichtet seien, handele es sich zwingend um eine prognostische Entscheidung. Aus der Natur der Sache ergebe sich insoweit ein gewisser Beurteilungs- und Prognosespielraum. Auch wenn den ICAO-Vorschriften und Empfehlungen eine wichtige Handreiche bei der Bestimmung der maßgeblichen Störeinflüsse entnommen werden könne, fehlten in Bezug auf die letztlich entscheidenden technischen Fragen bei der anzustellenden Prognose nicht nur klare Vorgaben, sondern auch gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse. Vorliegend verlasse die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts nicht die rechtliche Grenze der Prognose, sie beruhe auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage, sei methodisch einwandfrei und im Ergebnis nicht nur vertretbar, sondern überzeugender als das Gutachten des Privatgutachters der Beigeladenen zu 1. Das Verwaltungsgericht habe die Maßstäbe des § 18a LuftVG verkannt. Die Vorschrift diene der Risikovorsorge, nicht der konkreten Gefahrenabwehr. Eine Störung sei anzunehmen, wenn die nach den einschlägigen ICAO-Dokumenten maßgeblichen Toleranzen überschritten seien. Weitere Gefahrennachweise seien nicht vorgesehen. Mit seiner Entscheidung verlasse das Verwaltungsgericht international einschlägige Sicherheitsansätze. Der angefochtene Bescheid verletze sie in ihren Rechten. Die im angefochtenen Beschluss vorgenommene Interessenabwägung sei fehlerhaft.

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Die Beigeladene zu 2. trägt zur Begründung ihrer Beschwerde vor: Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei fehlerhaft und abzuändern. Das Verwaltungsgericht gehe von einem falschen Verständnis u.a. von der Bedeutung der DVOR für An- und Abflugverfahren zum Flughafen Bremen und der Aufgaben und Funktion der Antragstellerin als Flugsicherungsorganisation aus. Der angefochtene Beschluss verkenne, dass der Bescheid des Antragsgegners in ihre aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG folgende Entscheidungshoheit und ihre Zuständigkeit eingreife. § 18a Abs. 1 LuftVG weise ihr die Zuständigkeit zur Entscheidung über mögliche Störungen von Flugsicherungseinrichtungen zu. Gegen diese Einordnung spreche nicht die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG. Verwaltungsinterne Zustimmungen und Entscheidungen, die - wie hier - keine Verwaltungsaktqualität besäßen, würden von der Konzentrationswirkung nicht erfasst. Hier liege eine offenkundige Verletzung der Verwaltungskompetenzen aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vor, die für sich genommen zu einem Erfolg der Beschwerde führe. Sie gelange in nicht zu beanstandender Weise zu der Prognose, dass ausgehend von einem maximal zulässigen Winkelfehler von 3° (ICAO-Annex 10 Vol. I, Ch. 3.7.3.4., ICAO-DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-5 No. 58, ICAO-Annex 11, AttA, Ch. 3.13) und einem anlageneigenen Fehler von 2° (ICAO-Annex 10 Vol. I, Ch. 3.3.3.2., § 4 FS MusterZulV) ein zulässiger Störbeitrag durch externe Umgebungseinflüsse von 1° verbleibe, der hier durch eine bestehende Vorbelastung von 1,24° ausgeschöpft sei.

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Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. sind zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).

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A. Die Beschwerden sind zulässig.

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I. Die Antragstellerin ist formell beschwert (vgl. dazu Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 146 Rdn. 41, 56). Ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt

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II. Die Beigeladene zu 2. ist materiell beschwert (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Vorb § 124 Rdn. 46). Die im angefochtenen Beschluss ausgesprochene Ablehnung des Antrags der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat zur Folge, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 sofort vollziehbar bleibt. Diese sofortige Vollziehbarkeit beschwert die Beigeladene zu 2. Denn die ungeachtet ihrer entgegenstehenden Entscheidung vom 6. Juni 2013 erteilte Genehmigung greift in ihre materielle Entscheidungskompetenz ein. Bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG handelt es sich um eine - weil nach § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG nur gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist. In seinem Urteil vom 3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 40 ff. UU) hat der Senat dazu im Einzelnen ausgeführt:

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„Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG originär zuständig. Ihm obliegt insoweit die materiell-rechtliche Verantwortung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 31.88 -, BVerwGE 82, 17, juris Rdn. 15 ff., 22; Urt. v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, juris Rdn. 173; s. auch VG Hannover, Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90, juris Rdn. 43; VG Stade, Urt. v. 1.4.2014 - 2 A 408/10 -, juris). Dem Bund steht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Luftverkehr zu (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Die Luftverkehrsverwaltung wird gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in Bundesverwaltung geführt. Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden (Art. 87d Abs. 2 GG). Art. 87d GG enthält u.a. eine Aufgabengarantie des Bundes, so dass ein Kernbereich wahrzunehmender Aufgaben beim Bund verbleiben muss (Maunz/Dürig, GG, Art. 87d Rdn. 12; Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87). In Ausübung seiner Gesetzeskompetenz hat der Bund u.a. das Luftverkehrsgesetz erlassen (Gesamtüberblick bei Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87, § 18a Rdn. 4; § 18a LuftVG beruht auf dem Kompetenztitel für das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 LuftVG werden die Aufgaben des Bundes u.a. nach dem LuftVG, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und damit in Bundesverwaltung durchgeführt. Als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung wurde durch das Gesetz über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (v. 29.7.2009, BGBl I 2009) eben dieses errichtet. Neben den ihm im LuftVG übertragenen Aufgaben nimmt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung weitere, ihm durch § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zugewiesene Aufgaben wahr. Auch hierbei handelt es sich um Bundesverwaltung. Soweit also nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, handelt es sich um einen Gesetzesvollzug in Bundesverwaltung und damit um eine originäre Aufgabenwahrnehmung (die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die der Bund nach Art. 87d Abs. 2 GG den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen hat, sind in § 31 Abs. 2 LuftVG normiert).

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Dass eine originäre eigene Aufgabenwahrnehmung vorliegt, wird auch durch den Umstand indiziert, dass die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung eine bindende Maßnahme, also eine stärker gesicherte Mitwirkungsform als etwa ein Einvernehmen oder eine Zustimmung darstellt (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 21.6.1974 - IV C 17.72 -, BVerwGE 45, 207, juris Rdn. 18 ff.; BVerwG, Urt. v. 14.2.1969 - IV C 82.66 -, DVBl 1969, 362, juris Rdn. 22; Urt. v. 29.4.1993 - 7 A 2.92 -, BVerwGE 92, 258, juris Rdn. 22). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG um eine - weil nach § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG nur gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 16, 35; Meyer/Wysk, NVwZ 2013, 319; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 66 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 405; s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 33). Aus dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass es sich bei der in § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehenen Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, um eine verbindliche, abschließende Regelung und damit um ein „Mehr“ im Vergleich mit einer gesetzlichen Mitwirkungsbefugnis etwa in Form einer Zustimmung handelt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift „entscheidet“ das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Eine Entscheidung beinhaltet eine Wahl zwischen Alternativen oder unterschiedlichen Varianten. Wenn nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung „entscheidet“, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, bedeutet das nach dem Wortlaut, dass die verbindliche Beantwortung dieser Frage dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliegt. Nach seinem Wortlaut setzt sich § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ab von den Zustimmungserfordernissen nach §§ 12 und 14 LuftVG. Nach diesen Vorschriften hängt die Erteilung einer Baugenehmigung für bestimmte Bauwerke von einer Zustimmung der Luftfahrtbehörde ab, die als erteilt gilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird (vgl. § 12 Abs. 2 LuftVG). Eine Zustimmung beinhaltet insoweit eine Einwilligung oder ein Einverständnis im Sinn einer Konsenserklärung gegenüber der den zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt erlassenden und damit letztverbindlich regelnden Behörde, wobei - wie erwähnt - die Konsenserklärung nach der gesetzlichen Regelung unter gewissen Voraussetzungen auch fingiert wird. Vom Wortlaut her kommt einer Entscheidung die Funktion einer letztverbindlichen Regelung und damit eine größere Durchsetzungsmacht zu als einer Zustimmung, einer Einwilligung oder einem Einverständnis. Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Wie dargelegt, kann eine fehlende Zustimmung nach §§ 12 und 14 LuftVG unter bestimmten Voraussetzungen fingiert werden. Eine entsprechende Fiktionsregelung fehlt in § 18a LuftVG. Dies ist schlüssig und spricht dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, auch nur durch eine tatsächliche Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung beantwortet werden kann, sie also - anders als bei den erwähnten Zustimmungstatbeständen - nicht fingiert oder ohne weiteres „ersetzt“ werden kann.

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Dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, (nur) durch eine Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zu beantworten ist, spricht auch die Entstehungsgeschichte. Nach der bis zum 3. August 2009 geltenden Fassung des 18a LuftVG hatte die für die Flugsicherung zuständige Stelle „anzuzeigen“, dass Flugsicherungseinrichtungen gestört werden. Der Gesetzesbegründung lässt sich ein Hinweis auf den Grund der Änderung hin zur heutigen Fassung nicht entnehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, diese Änderung habe keine Bedeutung. Wird - wie hier - der Wortlaut der Vorschrift geändert, indiziert dies, dass der Gesetzgeber hierfür einen Bedarf gesehen und hiermit auch einen bestimmten Willen verbunden hat. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Änderung - hier im Wortlaut - eindeutig ist. Der Begriff der „Entscheidung“ ist nach herkömmlichem Sprachgebrauch ohne weiteres im dargelegten Sinn einer verbindlichen Regelung zu verstehen. In diesem Sinn wird er auch in § 35 Satz 1 VwVfG als Beschreibung eines (von mehreren) Merkmals eines Verwaltungsakts verwendet (zu alledem auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 ff.).

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Nach der Gesetzessystematik bewirkt die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, unmittelbar ein gesetzliches Errichtungsverbot (§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG: „Bauwerke dürfen nicht errichtet werden …“). Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung hat nach der gesetzlichen Ausgestaltung den Charakter eines Tatbestandsmerkmals für die Auslösung dieses Errichtungsverbots. An die Entscheidung hat der Gesetzgeber die „automatische“ Rechtsfolge des Errichtungsverbots geknüpft. Sie hat damit einen konstitutiv-feststellenden Inhalt. Mit ihr wird verbindlich festgestellt, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 f.).

18

Auch teleologische Gesichtspunkte sprechen für die Anerkennung einer verbindlichen „Entscheidungskompetenz“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung. Bei ihm handelt es sich um eine Fachbehörde, bei der gebündelte (dazu auch Baumann, in: Ziekow, Aktuelle Probleme des Luftverkehrs-, Planfeststellungs- und Umweltrechts, 2010, S. 33) Fachkompetenz angesiedelt ist. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet als Bundesoberbehörde und nach einheitlichen Maßstäben auf der Grundlage einer vertieften fachtechnischen Analyse darüber, ob durch zu errichtende Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 18, 31). Die Rolle des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung als bundesweit zuständiger Fachbehörde spricht ebenfalls dafür, seiner „Entscheidung“ bestimmendes Gewicht beizumessen. Das Bundesaufsichtsamt ist aufgrund des dort vorhandenen Sachverstands, der kontinuierlichen Befassung mit den sich stellenden Fragen und der daraus gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse zur Entwicklung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe prädestiniert und vermag eine bundesweit gleichmäßige Beurteilungs- und Entscheidungspraxis zu gewährleisten. Der gegenteiligen Auffassung, die „Entscheidung“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung sei ein nicht bindender Mitwirkungsakt, die zuständige Genehmigungsbehörde habe anhand der naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls sowie nach Zumutbarkeitserwägungen selbst zu entscheiden, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten (VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -, S. 17 ff.; vgl. auch Entwurf des Nds. Windenergieerlasses v. 21.7.2014, S. 42), vermag sich der Senat aus den angeführten Gründen nicht anzuschließen. Dass der Entscheidung keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt, es ihr mithin am Verwaltungsaktscharakter nach § 35 Satz 1 VwVfG fehlt, stellt ebenfalls kein durchschlagendes Argument gegen die Bindungswirkung dieses Akts als Verwaltungsinternum dar.

19

Auch mit einer angeblichen Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG lässt sich eine Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis der Immissionsschutzbehörde nicht begründen. Nach überwiegender und überzeugender Ansicht (vgl. OVG NW, Urt. v. 28.8.2008 - 8 A 2138/06 -, ZUR 2009, 33; Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 13 BImSchG Rdn. 103 ff.; Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, § 13 Rdn. D 3, jew. m. w. N.) sind verwaltungsinterne Mitwirkungsakte im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (zur Anwendbarkeit des § 13 BImSchG auf Vorbescheide BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 190) von der Konzentrationswirkung ausgenommen, weil § 13 BImSchG mit dem Begriff der „Entscheidungen“ nur außenwirksame Akte meint. Wenn in Teilen der Literatur (Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 13 Rn. 11; Sellner/Reidt/Ohms, Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdn. 2/180, S. 192) als befremdlich empfunden wird, dass so gesehen zwar die meist gewichtigeren Zustimmungsakte mit Verwaltungsaktcharakter von der Konzentrationswirkung erfasst würden, nicht aber die weniger gewichtigen internen Zustimmungsakte, so mag dahinstehen, ob insoweit Bedarf für Klarstellung durch den Gesetzgeber und zur Ausräumung eines Widerspruchs besteht. Immerhin hat der Gesetzgeber die bis zum Jahr 2001 geltende Fassung des § 13 BImSchG, wonach „Zustimmungen“ von der Konzentrationswirkung ausgenommen waren, durch Art. 2 Nr. 9 des Gesetzes vom 27.7.2001 (BGBl. I S. 1950, 1974) geändert und diese Ausnahme („Zustimmungen“ verstanden als Verwaltungsakte) mangels praktischen Bedarfs gestrichen. Damit ist zugleich deutlich geworden, dass das schon seinerzeit überwiegende Verständnis, interne Zustimmungsakte nicht zu den von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfassten Entscheidungen zu rechnen, nicht in Frage gestellt werden sollte. Der wesentliche Grund für dieses Verständnis besteht im Übrigen darin, dass § 13 BImSchG vornehmlich der Koordination des Verwaltungshandelns und der Beschleunigung der Vorhabenzulassung dient. Dem Antragsteller soll die Lästigkeit erspart werden, jeweils mehrere Zulassungsverfahren für ein Vorhaben betreiben zu müssen. Dieser Gesetzeszweck der Einheitlichkeit des Verfahrens wird im Falle interner Mitwirkungsakte nicht berührt.“

20

Mit der Erteilung seiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 missachtete der Antragsgegner die beschriebene Bindungswirkung der entgegenstehenden Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 6. Juni 2013. Es bzw. die von ihm vertretene Beigeladene zu 2. ist durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung selbst ebenso wie durch deren sofortige Vollziehbarkeit beschwert.

21

B. Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. sind auch begründet. Die vom Senat zu prüfenden Beschwerdegründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben Anlass, den angegriffenen Beschluss zu ändern. Die vorzunehmende Interessenabwägung nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 Satz 1, § 80a VwGO, § 4a Abs. 3 UmwRG fällt zulasten des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 1. aus. Nach summarischer Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013. Eine Gesamtbetrachtung der Interessenlage ergibt keine überwiegenden Interessen der Beigeladenen 1. oder der Allgemeinheit, die - ungeachtet der bestehenden ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung - für ihre sofortige Vollziehbarkeit sprächen.

22

I. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zulässig.

23

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Der Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 verletzt sie möglicherweise in ihren Rechten als Betreiberin der DVOR Bremen. Nach § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und Satz 3 LuftVG bietet die Antragstellerin als privatwirtschaftliche Dienstleisterin die Unterstützungsdienste für die Flugsicherung - hier durch die in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung in Form von Navigationsdiensten (Nr. 3) - zu Marktbedingungen in Übereinstimmung mit dem Recht der Europäischen Union an. Dabei ist ihr nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) i.V.m. ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, § 6 Abs. 1, § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung und Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen der Betrieb der Flugsicherungseinrichtung solange erlaubt, wie die Einrichtung die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält (dazu im Einzelnen Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 29 UU). Der Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 berührt diesen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung nachteilig. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen - wie unten näher ausgeführt wird - in vertretbarer Weise von einem maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR- (und DVOR-) Anlagen von ± 3° und einem für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrag von ± 1° aus (dazu auch bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 31 ff. UU). Nach Einschätzung der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. ist der für externe Störbeiträge verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° schon durch das vorhandene Störniveau erschöpft und würde sich der durch externe Reflektoren im betroffenen Radialbereich erwartete Gesamtfehler durch die bereits bestehenden Windenergieanlagen und die vorliegend geplanten Windenergieanlagen signifikant erhöhen (etwa Stellungnahmen der Antragstellerin v. 4.11.2013, S. 5 = S. 159 ff. GA, u. v. 16.12.2013, S. 9 = S. 529 GA). Im Falle einer Errichtung oder eines Betriebs der geplanten Windenergieanlagen wäre die Antragstellerin zu zusätzlichen Dispositionen gezwungen, um die ground station contribution bzw. den Alignmentfehler ihrer Flugsicherungseinrichtung unterhalb von ± 2° zu halten und dadurch sicherzustellen, dass das maximal zulässige Gesamtfehlerbudget für VOR-Anlagen von ± 3° nicht überschritten wird. Damit wäre sie in ihrer Befugnis, die zulassungskonforme Anlage zu nutzen, eingeschränkt und in ihrer Dispositionsfreiheit als Privatunternehmen beeinträchtigt (Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 38 UU; vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82).

24

Ob auch eine nachteilige Berührung der rechtlichen Interessen bzw. Rechte der Antragstellerin als Beliehene vorliegt (vgl. dazu Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 55 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyn-del/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 88 f.), lässt der Senat offen. Gleiches gilt für die Frage einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots zulasten der Antragstellerin.

25

2. Nach summarischer Prüfung teilt der Senat nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin sei mit ihren Einwendungen präkludiert und der Aussetzungsantrag deshalb bereits unzulässig. Die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG ist nicht anwendbar. Nach der genannten Vorschrift sind mit Ablauf der Einwendungsfrist von zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist (§ 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG) alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihre Flugsicherungseinrichtung DVOR Bremen werde im Falle einer Errichtung und eines Betriebs der geplanten Windenergieanlagen gestört, handelt es sich nicht um eine Einwendung, die sie nach näherer Maßgabe des § 10 Abs. 3 BImSchG binnen der Einwendungsfrist hätte erheben müssen. Die in § 10 BImSchG enthaltenen Vorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit (Abs. 3) dienen der vollständigen Ermittlung des Sachverhalts durch die Genehmigungsbehörde und auch dem Schutz potentiell Betroffener. Der Genehmigungsbehörde soll damit die Prüfung ermöglicht werden, ob das Vorhaben den Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG entspricht (Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III § 10 Rdn. 96, 122; s. auch Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 10 Rdn. 70; Sellner/Reidt/Ohms, Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdn. 2/91). Die Frage, ob durch eine Errichtung geplanter Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können und § 18a Abs. 1 LuftVG (als öffentlich-rechtliche Vorschrift im Sinn des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, die der Errichtung und dem Betrieb der Anlage entgegensteht, Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 - S. 19 UU) greift, ist indes durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung in einem gesonderten Prüfverfahren auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation verbindlich zu beantworten. In diesem Verfahren bringt die Flugsicherungsorganisation ihre fachliche Bewertung zur Geltung. Im Verhältnis zur Genehmigungsbehörde besteht hingegen insoweit ein entsprechender Informationsbedarf nicht. Es fehlt deshalb auch an einem sachlichen Grund, das Unterlassen einer Äußerung gegenüber der Genehmigungsbehörde mit einem Einwendungsausschluss nach § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG zu belegen.

26

II. Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in der Sache stattgeben müssen. Nach summarischer Prüfung ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 rechtswidrig. Sie verletzt die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. auch in ihren Rechten.

27

1. Wie bereits oben (unter A.II.) ausgeführt missachtet die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners die Bindungswirkung der entgegenstehenden Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 6. Juni 2013. Sie ist schon deswegen rechtswidrig und verletzt das Bundesaufsichtsamt bzw. die von ihm vertretene Beigeladene zu 2. in ihren Rechten.

28

Es kann dahinstehen, ob der Umstand, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Bindungswirkung der entgegenstehenden Entscheidung des Bundesaufsichtsamts missachtet, auch eine Rechtverletzung der Antragstellerin zu begründen vermag. Der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung steht auch in der Sache § 18a LuftVG entgegen. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 6. Juni 2013, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR Bremen stören können, ist entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts gerichtlich nicht zu beanstanden.

29

2. Diese Entscheidung ist nicht formell rechtswidrig. Der Senat lässt offen, welche Begründungsanforderungen im Einzelnen an eine Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu stellen sind. Selbst wenn man - wozu der Senat neigt (s. bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 20 UU) - annimmt, dass eine Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG unabhängig von ihrem Rechtscharakter aus rechtsstaatlichen Gründen (vgl. im Ergebnis Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 74) hinreichend begründet werden muss, wäre den zu stellenden Begründungsanforderungen hier jedenfalls mittlerweile Genüge getan. Zwar enthielt die Entscheidungen des Amtes vom 6. Juni 2013 keine nähere Begründung. Ihr lässt sich etwa nicht entnehmen, von welchem Sachverhalt ausgegangen, welches Berechnungsverfahren bei der Entscheidung angewendet, welches Gesamtfehlerbudget und welche Fehleranteile den einzelnen Störeinflussfaktoren des Gesamtfehlerbudgets zugestanden und welcher Anteil im Einzelnen für die zu errichtenden Windenergieanlagen errechnet wurde. Wird die zugrunde liegende gutachtliche Stellungnahme der Antragstellerin in die Betrachtung mit einbezogen, ergeben sich insoweit zwar in Teilen Begründungsansätze. Aber auch diese genügen kaum den an eine hinreichende Begründung zu stellenden Anforderungen. Indes haben die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. die Begründung im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens durch diverse Stellungnahmen in zulässiger Weise (vgl. für Verwaltungsakte § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG) nachträglich ergänzt. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist damit jedenfalls mittlerweile hinreichend begründet.

30

3. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR Bremen stören können, ist nach summarischer Prüfung auch materiell nicht zu beanstanden.

31

Zu den Fragen der gerichtlichen Prüfungsdichte und der gerichtlichen Bewertung des Vorgehens des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung bei seiner Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG, ob eine Flugsicherungsanlage durch geplante Windenergieanlagen gestört werden können, hat der Senat in seinem - bereits zitierten - Urteil vom 3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 21 ff. UU) ausgeführt:

32

„Der Senat vertritt … nicht etwa die Auffassung, dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei seiner Entscheidung über die Störwirkung eines Bauwerks von vornherein über einen Beurteilungsspielraum verfüge, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Für die unter anderem vom VG Hannover (Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90; nachgehend offen Senat, Beschl. v. 13.4.2011 - 12 ME 8/11 -, BRS 78 Nr. 119) unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2006 (- 4 B 58.06 -, BRS 70 Nr. 96) vorgenommene zweischrittige Prüfung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB (Feststellung 1. einer nachteiligen Beeinflussung der Radaranlage, 2. der Unzumutbarkeit einer Einschränkung der Anlagenfunktion bei insoweit bestehendem verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraum der Bundeswehr) besteht deshalb in dem hier maßgeblichen, anders gearteten Regelungszusammenhang bei Anwendung des § 18a LuftVG keine Notwendigkeit.

33

Da nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG Bauwerke nicht errichtet werden dürfen, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, reicht zur Erfüllung des gesetzlichen Tatbestands die Möglichkeit der Störung einer Flugsicherungseinrichtung. Der Begriff der Störung meint eine für die Funktion der Einrichtung nachteilige Einwirkung. Ob eine solche zu erwarten ist, ist - weil es um geplante Bauwerke geht - durch eine Prognose zu klären (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 49; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 46). Zu der Frage, wann anzunehmen ist, dass Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört werden können, verhält sich § 18a LuftVG nicht. Insgesamt fehlen dazu gesetzliche oder anderweitige rechtlich konkretisierende Festlegungen. Von daher ist unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls festzustellen, wann die Möglichkeit einer für die Funktion der Flugsicherungseinrichtung nachteiligen Einwirkung den Begriff der Störung erfüllt. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur Beurteilung von nachteiligen Einwirkungen herangezogen werden, wenn sie für die maßgebliche Beurteilung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte liefern. Die technischen Regelwerke bieten im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung eine Orientierungshilfe oder einen groben Anhalt (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 26 Rdn. 32 ff. m.w.N.).

34

Zu den Regelwerken, die als Orientierungshilfe in Betracht kommen, gehören hier die Regelungen des internationalen Luftrechts. Die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Ziviluftfahrtorganisation ICAO entwickelten Bestimmungen spiegeln die anerkannten Regeln der Technik wider (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff., 11, 13, und Wysk, a.a.O., Einleitung, Rdn. 154 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 54 ff., 72; s. auch Stoffel, in: Hobe/von Ruckteschell, Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2, 2009, S. 484 f.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 18). Den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen ist innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen. Resolutionen und sonstige Dokumente beanspruchen nicht die gleiche Verbindlichkeit (Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 157 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 54 ff.).

35

Die auf der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. (Anm. hier: der Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens) beruhende Prognose der Beigeladenen zu 3. in Gestalt des Bundesaufsichtsamts (Anm. hier: der Beigeladenen zu 2. des vorliegenden Verfahrens), dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR „Leine“ stören können, ist unter Berücksichtigung dieser Maßgaben gerichtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung lässt nicht erkennen, dass die Beigeladene zu 2. oder die Beigeladene zu 3. den gesetzlichen Maßstab verkannt hätte oder von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen ausgegangen wäre. Sie haben sich im Rahmen ihres Tätigwerdens einer Methode bedient, die nach den Standards, Empfehlungen und Orientierungshilfen, die sich den Anhängen des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt und sonstigen Dokumenten der ICAO entnehmen lassen, vertretbar ist. Die Entscheidung ist auch in einer der Materie und dem derzeit aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechenden angemessenen und methodisch nicht zu beanstandenden Weise erarbeitet worden.

36

a) Die Beigeladenen zu 2. und 3. haben den Begriff der Störung nicht verkannt. Allgemein besteht Übereinstimmung darin, dass eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen ist, wenn diese die vorgesehenen Parameter (Fehlertoleranzen) nicht einhält, sie also nicht mit der Präzision arbeitet, die für sie vorgesehen ist. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31 ff.; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 19). Eine konkrete und unmittelbare Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich (so aber VG Aachen, Urt. v. 24.7.2013 - 6 K 248/09 -, juris Rdn. 115 ff., 131, maßgeblich sei die Gefahr eines Schadenseintritts im Sinne einer Kollision oder gefährlichen Annäherung zweier Flugzeuge; vgl. auch VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 - S. 27 ff.). Bei Einwirkungen auf Flugsicherungseinrichtungen wird eine Gefahr gesetzlich vermutet. Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs gebietet es, die anzustellenden Überlegungen an einer sicheren, flüssigen und geordneten Abwicklung des Luftverkehrs auszurichten (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Dabei sind auch erst zukünftig sich ergebende Gefährdungen, die von durch Bauwerke gestörten Flugsicherungseinrichtungen ausgehen können, zu berücksichtigen. Störungen der Luftverkehrssicherheit können weitreichende Auswirkungen auch auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG haben. Auch dies ist bei der Frage, welche Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung zu stellen sind, zu bedenken (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 10; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 12; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 25; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.7.1965 - IV C 30.65 -, BVerwGE 21, 354, juris Rdn. 11 zu § 12 LuftVG). Von diesen Gesichtspunkten sind die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihren Einschätzungen ausgegangen.

37

b) Verfahrensfehler sind nicht gegeben. Wie von § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehen, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung jeweils auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entschieden. Aus Anlass des vorliegenden Falls bedarf keiner Klärung, ob die nach der genannten Norm zur Abgabe der gutachtlichen Stellungnahme berufene Flugsicherungsorganisation stets die nach § 31b Abs. 1 LuftVG, § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl I S. 1928, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.8.2008, BGBl I S. 2942) beliehene Beigeladene zu 2. ist (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 32, 53) oder ob insoweit die die Unterstützungsdienste am jeweiligen Flughafen leistende Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3 LuftVG) gemeint ist. Im vorliegenden Fall leistet die Beigeladene zu 2. auch die Unterstützungsdienste und ist damit in jedem Fall die für die gutachtliche Stellungnahme zuständige Flugsicherungsorganisation.

38

c) Auch das weitere Vorgehen lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Zu der Frage, anhand welcher Methode zu ermitteln ist, ob und ggf. in welchem Ausmaß eine Störung der Anlagenfunktion durch geplante Bauwerke - hier die in Rede stehenden Windenergieanlagen - zu erwarten ist, finden sich Anhaltspunkte im Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015, 2. Ausgabe 2009 (dazu auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 59 ff.). Dieses Anleitungsmaterial versteht sich als Orientierungshilfe. Es enthält u.a. Vorschläge für harmonisierte Schutzzonen und definiert Anlagenschutzbereiche (ICAO EUR DOC 015 S. 1). Nach dem Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015 ist auf der Grundlage von theoretischen Kenntnissen, Erfahrung und bestehenden Bedingungen eine Analyse der Experten für Flugsicherungstechnik durchzuführen und anhand der sich ergebenden Ergebnisse zu ermitteln, ob Störeffekte annehmbar sind oder nicht (S. 4 unter 4.7.1 und 4.8.1). Zuständig ist die technische Stelle, die für die betreffende Flugsicherungsanlage verantwortlich ist. Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen (ICAO EUR DOC 015 S. 5 unter 5.2.1 und 5.2.2). Der - zusätzliches Anleitungsmaterial zur Prüfung von Windkraftanlagen im Hinblick auf ihren Einfluss auf Navigationsanlagen enthaltende - Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 sieht vor, dass in Computersimulationen geprüft werden kann, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben (s. auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3. „Computer simulations can be used …“; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 100). Ausgehend von diesen Maßstäben ist die der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts zugrundeliegende Methode der Störungsermittlung gerichtlich nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt die formelmäßige DVOR-Systemkurve und bildet mit Hilfe eines Werkzeugs Szenarien und Zusammenhänge auf das konkret zu untersuchende Szenario ab. Daraus gewonnene Abschätzungen werden kontinuierlich mit Erkenntnissen aus anderen Prognoseergebnissen, ICAO-Empfehlungen und auffälligen Flugvermessungen abgeglichen und so ein Erwartungswert auf der Basis aktueller Erkenntnisse gebildet. Die durchgeführte Analyse berücksichtigt damit theoretische Kenntnisse, Erfahrungen und bestehende Bedingungen und beinhaltet simulierende bzw. modellierende Ansätze (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 71).

39

Dass die Analysemethode der Beigeladenen zu 2. auch kritisch bewertet wird, führt noch nicht zu einer anderen Betrachtung. Die Möglichkeiten und Methoden der Analyse und Berechnung von durch Windenergieanlagen zu erwartenden Fehlerbeiträgen und deren Summierung sind umstritten (vgl. etwa VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 98 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52, 78 ff.). Eine validierte und damit unangreifbare Analysemethode gibt es derzeit nicht (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 78 ff., 91 ff.). Dass im Rahmen der Analyse zwingend anders vorzugehen wäre, als die Beigeladenen zu 2. und 3. es tun, lässt sich nach dem Stand der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht erkennen. Nach diesen ist auch nicht zu erkennen, dass das Vorgehen des Sachverständigen des Klägers, der NAVCOM Consult, Dr.-Ing. Greving, die einzig vertretbare Analysemethode böte. Wie bereits angeführt kann (nicht muss) nach den angeführten Dokumenten ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3., und ICAO EUR DOC 015 in Computersimulationen geprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben. Der Senat verkennt dabei nicht die ausgewiesene Fachkompetenz des Sachverständigen Dr.-Ing. Greving, die u.a. durch seinen beruflichen Werdegang und seine Beteiligung bei zahlreichen nationalen und internationalen Projekten mit VOR/DVOR-Anlagen oft - aber nicht nur - im Zusammenhang mit Windenergieanlagen belegt ist. Allerdings fehlt es auch zu dem Vorgehen von NAVCOM Consult - bzw. überhaupt - in Bezug auf Windenergieanlagen an einer empirischen Validierung (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 96 f.). Auch die jüngste Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer (Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung - Abschlussbericht - Kurzfassung -, v. 6.3.2014), bei der Messungen im Umfeld der DVOR „Michaelsdorf“ durchgeführt wurden, ändert hieran nichts. Sie leistet zwar einen anerkannten technischen Beitrag zur Identifikation von Störungen im Umfeld von DVOR. Auch mit ihr ist aber etwa eine analytische Auftrennung von Signalstörkomponenten, die vom Boden und von Windenergieanlagen hervorgerufen werden, nicht gelungen. Soweit Dr.-Ing. Bredemeyer zu der Annahme gelangt, die ENAC-Studie, von der auch die Beigeladene zu 2. bei Anwendung ihres Berechnungstools ausgeht, verwende unzulässige Vereinfachungen, von ihrem Gebrauch für die Vorhersage des Störpotentials von Windenergieanlagen sei dringend abzuraten (a.a.O., S. 5 f.), vermögen ihm von der Beigeladenen zu 2. zu Rate gezogene Experten (die ENAC selbst und die Ohio University) nicht zu folgen. Nach Auffassung der ENAC und der Ohio University sind die durchgeführten Messungen nicht hinreichend belastbar, um anstelle von Simulationen zur Bewertung herangezogen zu werden. Die Ohio University führt in ihrer „Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the air navigation services“ aus, die Modellierungsergebnisse der ENAC würden durch die im Gutachten enthaltenen Daten nicht widerlegt, die der Aussage des Gutachtens zugrunde liegende Prämisse könne falsch sein. Nach Auffassung der Ohio University lassen sich die im Gutachten von Dr.-Ing. Bredemeyer gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zwingend aus den vorgenommenen Messungen herleiten. Dies gilt etwa hinsichtlich im Gutachten getroffener Aussagen zu einer Schutzzone um DVOR-Anlagen und zu einer Störfestigkeit dieser Anlagen außerhalb eines Radius von 3 km. Insgesamt muss davon ausgegangen werden, dass die Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer derzeit allenfalls „eine Validierung im Ansatz“ ermöglicht und noch nicht vollständig nachvollziehbar ist (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 93 ff., 100).

40

In einer solchen Lage, in der sich die Wissenschaft noch nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweist, es also noch an gesicherten Erkenntnissen mangelt und allgemein anerkannte Standards und Beurteilungsmaßstäbe noch nicht entwickelt worden sind, fehlt es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, die fachliche Einschätzung der dafür zuständigen Stellen als „falsch“ und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Dass andere Sachverständige zu einer davon abweichenden Einschätzung gelangen, vermag das Vorgehen jener vom Gesetzgeber mit der gutachtlichen Beurteilung und Kompetenz zur Entscheidung betrauten Stellen nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Das ist erst der Fall, wenn jene abweichende Auffassung allgemeine Anerkennung gefunden hat und die (hier) der Entscheidung zugrunde gelegte Meinung als nicht (mehr) vertretbar angesehen wird.

41

d) Die methodische Vorgehensweise der Beigeladenen zu 2. und 3. bei der Berechnung des Fehlerbudgets lässt Rechtsfehler ebenfalls nicht erkennen.

42

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, geht es in der Sache um Folgendes: Die Navigationsanlage sendet ein Signal aus, das von Flugzeugen empfangen wird. Bei der Übertragung bzw. dem Empfang dieser Signale gibt es Ungenauigkeiten. Diese werden als Winkelfehler bezeichnet (dazu auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.2. a); vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 72; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 16). Die Winkelfehler können ihre Ursache in der Anlage haben (sogenannter Alignmentfehler oder ground station contribution) oder in externen Störungen etwa durch die Topologie und/oder Bauwerke (wie etwa Hochspannungsmasten, Gebäude oder Windparks, auch Mehrwegeausbreitung genannt). Der Alignmentfehler setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst. Als radial signal error wird der von der VOR-Bodenanlage und der von der Mehrwegeausbreitung insgesamt verursachte Fehler bezeichnet.

43

Zu der Berechnung der Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems (VOR radial signal error, VOR airborne equipment error und VOR pilotage element) findet sich in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., die sog. root-sum-square-Methode (RSS-Methode) als eine mögliche Methode, um voneinander unabhängige Störbeiträge zu berechnen. Nach der RSS-Methode errechnet sich der Gesamtfehler aus der Wurzel der Summe der Quadrate der einzelnen genannten Fehlerbeiträge (s. etwa Stellungnahmen der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 992 GA, u. v. 9.3.2012, S. 875 GA; dazu auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 50 ff.). Eine genaue Vorgabe für die Berechnung nur des VOR radial signal error findet sich in den ICAO Dokumenten nicht. Eine denkbare Möglichkeit wäre es, auch insoweit die RSS-Methode anzuwenden (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Dieser Weg hat sich indessen nicht allgemein durchgesetzt. Die Beigeladene zu 2. geht davon aus, dass sich die ground station contribution (also der Störungsbeitrag allein durch die VOR-Bodenanlage) nicht statistisch unabhängig zu den sonstigen Störungsbeiträgen durch Mehrwegeausbreitung verhält. Vielmehr wird - im Hinblick auf den von ICAO für Simulationen geforderten Worst-Case-Ansatz (etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 993 GA) - von einer linearen Auswirkung des Störungsbeitrags der VOR-Bodenanlage ausgegangen. Die Beigeladene zu 2. zieht in der Folge weder die Wurzel aus dem für die ground station contribution angenommenen Fehlerbeitrag, noch quadriert sie diesen. NAVCOM Consult geht demgegenüber davon aus, nur der Nordausrichtungsfehler der Anlage (nicht aber der sonstige Anlagenfehler) müsse gesondert behandelt werden, weil er systematisch und nicht statistisch sei (z.B. Stellungnahme v. 10.6.2011, Bl. 430 GA). Nach einer weiteren wissenschaftlichen Meinung lässt sich die genaue Zusammensetzung des VOR radial signal error auf Grund seiner Komplexität nicht durch einfache mathematische Näherung beschreiben und kann deswegen auch nicht auf diese Weise berechnet werden (Bredemeyer, zitiert nach Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Hiernach ist das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. nicht unvertretbar. Sie lehnt sich für die Berechnung des VOR radial signal error an die nicht unmittelbar geltenden und nicht eindeutigen Vorgaben des ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., an, ohne diese schablonenhaft zu übertragen. Soweit eine näherungsweise Berechnung des VOR radial signal error anhand der RSS-Methode für möglich gehalten wird, wird die Formel übereinstimmend für insoweit offen gehalten, als der für die ground station contribution angenommene Fehlerbeitrag insgesamt oder anteilig (hinsichtlich des Nordausrichtungsfehlers) herausgenommen werden kann. Dafür, dass die eine oder die andere Vorgehensweise zwingend wäre, fehlen bisher wissenschaftliche Erkenntnisse. Es fehlen andererseits auch Erkenntnisse dazu, dass das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. unvertretbar wäre (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 103 ff.). Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. gewählten Berechnungsmethode tendenziell Verhinderungsabsichten oder andere missbilligenswerte Motive zugrunde lägen. Vielmehr lassen sich für ihr Vorgehen gewisse - wenn auch nicht unbestrittene - Anhaltspunkte in 2.3.47b) und Figure I-2-1 des DOC 8071 finden. Es erscheint nicht unvertretbar, aus diesen Textpassagen und Abbildungen die Möglichkeit herzuleiten, in diesem Zusammenhang nicht nach der RSS-Methode vorzugehen und einen linearen Abzug bei der Berechnung des VOR radial signal error vorzunehmen („3°-2°=1°“; zu den genannten Werten näher im Folgenden). Entsprechendes gilt für die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, wenn dort u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1° (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff., 90).

44

e) Soweit die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer Berechnung einen anlageninternen Fehler von ± 2° ansetzen, ist auch dies rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 40 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 407 f.; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 21). Gemessen an rechtlichen Vorgaben ist es vertretbar, der die Unterstützungsdienste leistenden, die Flugsicherungseinrichtung betreibenden Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3 LuftVG) für den Betrieb ihrer Einrichtung ein Fehlerbudget von ± 2° einzuräumen. Nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) müssen die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. In ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation gilt diese Verpflichtung auch für die Beigeladene zu 2. Für den Anlagenfehler enthält ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, die einzige verbindliche Vorgabe. Danach soll sich die ground station contribution, also der Winkelfehler, der seine Ursache in der Anlage selbst hat, innerhalb von ± 2° bewegen. Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, lautet: „The ground station contribution to the error in the bearing information conveyed by the horizontally polarized radiation from the VOR for all elevation angles between 0 and 40 degrees, measured from the center of the VOR antenna system, shall be within plus or minus 2 degrees.“ Dieser Wert von ± 2° hat auch in der Verordnung über Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von Anlagen und Geräten für die Flugsicherung v. 21.12.2001 (- Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung -, BGBl I 2002 S. 27, i.d.F. v. 29.7.2009, BGBl S. 2424) Anerkennung gefunden. Nach § 3 der genannten Verordnung ist es verboten, Anlagen und Geräte für die Flugsicherung zu betreiben oder betreiben zu lassen, wenn u.a. sie nicht baugleich zu dem vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 6 Abs. 1 zugelassenen Muster sind. Nach § 6 Abs. 1 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung erteilt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Geräts für die Flugsicherung, wenn die Anforderungen nach § 4 erfüllt sind. Gemäß § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung werden Anforderungen an Anlagen und Geräte für Flugsicherung vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt gemacht. Nach Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen (Nachrichten für Luftfahrer v. 4.4.2002, NfL II 40/02) sind für die Musterzulassung von Drehfunkfeueranlagen u.a. nachzuweisen die Einhaltung der Anforderungen der ICAO an VOR und (wie hier) DVOR, veröffentlicht im Annex 10, Band I zur Chicagoer Konvention. Insofern gilt auch hier die bereits zitierte Vorgabe aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, für die Anlagenfehlertoleranz von ± 2°. Für die in Rede stehende, baugleich zugelassene DVOR „Leine“ heißt das, dass ihr Betrieb solange nicht verboten bzw. solange erlaubt ist, wie sie die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält.

45

Ausgehend davon ist es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - mindestens vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf die im Rahmen von Flugvermessungen der DVOR „Leine“ festgestellten Fehlerwerte, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert von ± 2° abzustellen. Der Ansatz der maximal zulässigen Anlagenfehlertoleranz ist sachgerecht und nicht willkürlich. Ein anderes Ergebnis würde in den beschriebenen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung eingreifen und den Spielraum des Anlagenbetreibers in unzulässiger Weise verkürzen. Er würde nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beigeladenen zu 2. (vgl. S. 507 f. GA) dazu führen, dass die in Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.7.1a), vorgesehene Einstellung des der Anlagenüberwachung dienenden Monitors von ± 1° reduziert werden müsste. Eine Reduzierung der Toleranzen würde zu häufigeren Wartungen und Abschaltungen und einer geringeren Verfügbarkeit der Flugsicherungseinrichtung für den Luftverkehr, damit zu Störungen der flüssigen Verkehrsabwicklung führen. Dem Anlagenbetreiber entstünde ein erhöhter Aufwand, zu dem er nach den dargestellten ICAO-Vorgaben und aufgrund des zugelassenen Betriebs nicht verpflichtet ist (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87). Die Einhaltung eines niedrigeren - etwa eines durch eine Flugvermessung ausgewiesenen - Werts muss (und kann) die Beigeladene zu 2. auch nicht garantieren. Dies ergibt sich aus folgendem weiteren Gesichtspunkt:

46

Die Beigeladenen zu 2. und 3. nehmen an, die Ergebnisse aus Flugvermessungen stellten grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend den für die Berechnung maßgeblichen Worst Case abbildeten. Diese Annahmen sind unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87 ff.). ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2, befasst sich - wie ICAO EUR DOC 015 - mit der Bewertung der Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen. Danach sind die Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen aus verschiedenen, unter 3.2.2 a)-c) nicht abschließend aufgeführten Gründen schwer zu beurteilen. Unter d) heißt es weiter: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections due to the factors listed above”. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR unter d). Auch danach wird es aus angeführten Gründen als unwahrscheinlich angesehen, dass der Worst-Case-Fehler durch Flugvermessung nachgewiesen werden kann. Aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, - und entsprechend aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 - folgt weiter, dass mit den dargestellten Worst-Case-Annahmen in Computersimulationen überprüft werden kann, welche Auswirkungen Windfarmen auf VOR-Anlagen haben. Auch unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer prognostischen Beurteilung nicht einen bei einer Flugvermessung ausgewiesenen oder einen anderen niedrigeren Wert, sondern den - wie dargelegt, genehmigten - Maximalwert von ± 2° einstellen.

47

f) Auch der Ansatz eines maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen von zuletzt ± 3° (vgl. demgegenüber Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 19.7.2011, Bl. 623 GA, in der diese noch von einem zulässigen VOR-Gesamtfehler von ± 3,5° ausgegangen ist) ist vertretbar (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 71 ff.). Der ICAO Annex 10 enthält Empfehlungen für die Planung/Nutzung von VOR-Systemen und verweist auf weitere Empfehlungen im ICAO Annex 11, Att. A (3.7 und 3.7.1). Entsprechend macht der ICAO Annex 10 keine verbindlichen Vorgaben, sondern benennt unterschiedliche Werte, die teilweise in Widerspruch zu anderen in nachgeordneten Dokumenten aufgeführten Werten stehen (vgl. dazu näher auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). In ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.4, wird zunächst für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) der Wert von ± 5° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) als angemessener Wert („suitable figure“) bei der Planung der Nutzung von VOR-Systemen genannt, mit dem ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert, ein Wert - wie es heißt - „readily achieved in practice“. Unter 3.7.3.5 heißt es dazu weiter, es handele sich hierbei um hilfreiche, auf breiter praktischer Erfahrung basierende Werte, die von vielen Staaten angewendet würden. Unter 3.7.3.6 werden aus praktischer Erfahrung abgeleitete Beispiele aufgeführt, um weitere Planungsempfehlung zu bieten. Unter A heißt es, ein VOR radial signal error von ± 3,5° werde von manchen Staaten („used by some states“) zugrunde gelegt. Unter B wird ein VOR radial signal error von ± 1,7° aufgeführt, der auf ausführlichen Flugvermessungen eines Staates an vielen VOR-Anlagen basiere. In ICAO Annex 11, Att. A, 3.13, wird der Wert von ± 5° als für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems wahrscheinlicher und zufriedenstellender Wert bezeichnet („representing the probable system performance would appear satisfactory“). Diese Werte entsprechen den Angaben in weiteren von der Beigeladenen zu 2. herangezogenen Dokumenten (ICAO DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-6, No. 58, und RTCA DO-196, Kap. 1.4.4). Das - auch in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, unter 3.3.3.1, angeführte - ICAO DOC 8071 (Manual on testing of Radio Navigation Aids) benennt in Vol. II, Ch. 2.3.47, einen VOR radial signal error von ± 3,5° für die sog. Nutzung entlang von Radialen. Das ICAO DOC 8168 OPS/611 (Procedures for Air Navigation, Vol. II, Construction of Visual und Instrument Flight Procedures), das die Planung von Navigationsverfahren regelt (näher dazu Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 48 ff.), benennt einen Winkelfehler für die VOR-Anlage von ± 3,5° (unter 2.2) bzw. ± 3,6° (Tabelle I-2-2-2). Ein nach der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiert nicht. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben und Widersprüche (zu weiteren Widersprüchen etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 4.2.2014, Bl. 994 ff. GA, und vom 9.3.2012, Bl. 876 ff. GA) ist es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen. Wie bereits erwähnt, müssen nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. Wie ferner ausgeführt, ist die Beigeladene zu 2. in ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation an die im Anhang 10 festgelegten Standards gebunden und sind im Anhang 10 Werte von ± 5° für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) angeführt, mit denen ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert. Es gibt danach hinreichende Indizien dafür, dass diese Regelungen für die hier maßgebliche Beurteilung brauchbare Anhaltspunkte liefern und nicht etwa nur das vom Sachverständigen des Klägers, NAVCOM Consult, für anwendbar gehaltene ICAO DOC 8071 mit dem dort angegebenen Wert von ± 3,5° Orientierungshilfe zu bieten geeignet ist (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 77 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). Vertretbar ist eine Zugrundelegung dieser Werte auch, weil - wie angemerkt - den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen ist. Dafür, dass es vertretbar ist, einen zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3,5° für nicht mehr angemessen zu halten, spricht im Übrigen Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015. Dort heißt es zur Festlegung geeigneter Toleranzen für Windkraftvorhaben, berücksichtige man alle genannten Faktoren, werde deutlich, dass ein geplantes Vorhaben nicht zu einer Kursablage von 3,5° und mehr führen dürfe („Taking all these factors into account it is clear that it would not be appropriate to allow a proposed development to cause a bend as large as 3,5°“). Unter Berücksichtigung dessen hat der Senat die Überzeugung gewonnen, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. angesetzte maximal zulässige Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zwar ein strenger konservativer, aber nicht ein aus der Luft gegriffener und daher noch vertretbarer Wert ist. Die Zugrundelegung eines konservativen Werts findet seine Rechtfertigung - neben den in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, und Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 vorgesehenen Worst-Case-Annahmen (dazu auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 80) - auch in dem der Beigeladenen zu 2. in ihrer Rolle als Flugsicherungsorganisation vorgegebenen Sicherheitsvorrang und Sicherheitsziel (vgl. Anhang V Nr. 2 i.V.m. Anhang II Nr. 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17.10.2011, ABl. L 271/23).

48

Dass die Annahme eines für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrags von ± 1° unter Berücksichtigung der angeführten Standards und Orientierungshilfen vertretbar ist, folgt aus den obigen Ausführungen. Hinzuweisen ist insbesondere nochmals auf die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1°. Dass die Auslegung auch dieser Textpassage zwischen den Sachverständigen umstritten ist, steht der Risikobewertung durch die Beigeladenen zu 2. und 3. nicht entgegen.

49

g) Im Rahmen der Wahrscheinlichkeitsbetrachtung hält es die Beigeladene zu 2. für geboten, die Anwendung der 95 %-Regel auf die jeweilige betriebliche Nutzung und die jeweilige Flugphase zu beziehen, und meint deshalb, innerhalb des betroffenen Teils des genutzten IFR-Verfahrens dürften Toleranzüberschreitungen nur in 95 % der Zeit vorkommen (im Sinne einer in der Gesamtbetrachtung resultierenden Aufenthaltswahrscheinlichkeit; vgl. auch ICAO Annex 11, Att A-1, Nr. 3 Note 2). Sie wendet sich damit zugleich gegen die Anwendung dieses Ansatzes in der Form eines Histogramms des gesamten oder eines großflächigen Teils des Betriebsüberdeckungsbereichs der VOR-Anlage, weil darin eine unzulässige Mittelung bzw. Filterung der Prognosewerte liege, die den ICAO-Grundsatz der Worst-Case-Annahme verletze. Auch in Ansehung der von Dr. Greving (NAVCOM Consult) dazu vorgebrachten kritischen Anmerkungen sieht sich der Senat außerstande, den Ansatz der Beigeladenen zu 2. als unvertretbar zu bezeichnen.“

50

Die im zitierten Urteil angeführten Erwägungen gelten hier entsprechend. Allerdings liegt im vorliegenden Fall der Sachverhalt insofern anders, als hier nach den durchgeführten Flugvermessungen im maßgeblichen Radialbereich 300°-315° Winkelfehler von ca. -1,1° gemessen wurden. Das Vorgehen der Beigeladenen zu 2., in Fällen - wie hier -, in denen der (wie dargelegt, vertretbarer Weise angenommene) für externe Störfaktoren verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° nachweislich erschöpft ist, zusätzlichen Windenergieanlagen nur zuzustimmen, wenn die erwarteten zusätzlichen Fehlerbeiträge geringfügig und somit vernachlässigbar sind, ist nach summarischer Prüfung vertretbar. Im Einzelnen:

51

Dieses Vorgehen lässt eine Verkennung des Begriffs der Störung nicht erkennen. Wie ausgeführt, ist eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden. Die Handhabung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, bei einer Überschreitung des für externe Störfaktoren angenommenen Fehlerbeitrags von ± 1° jede weitere signifikante Erhöhung des Fehlerbeitrags zu vermeiden bzw. Bauwerke, die eine signifikante Erhöhung des Fehlerbeitrags erwarten lassen, abzulehnen (vgl. dazu auch etwa Stellungnahme der Antragstellerin v. 16.12.2013, S. 16, = S. 536 GA), ist erkennbar an dem Ziel der Einhaltung der Toleranzen ausgerichtet und erscheint daher folgerichtig. Soweit das Verwaltungsgericht beanstandet, die Antragstellerin habe bislang nicht überzeugend darlegen können, dass sich in dem unter Auswertung von Flugvermessungen angesetzten Wert von ± 1,1° nicht auch anteilig Störeinflüsse der „Bestands-WEA“ fänden und sicher ausgeschlossen sei, dass durch den separaten Ansatz von 0,573° für Störbeiträge der „Bestands-WEA“ insoweit nicht ein doppelter Ansatz erfolgt sei, dürfte es damit überzogene Forderungen stellen. Dass sich „Doppelverwertungen“ nicht schlechterdings ausschließen lassen, hat auch die Beigeladene zu 2. eingeräumt, dies aber mit der Eigenart der Störbeiträge, den bisher begrenzten Möglichkeiten zu deren Ermittlung und jeweiligen Zuordnung sowie dem im Bereich der Flugsicherung anzustrebenden hohen Sicherheitsniveau erläutert und gerechtfertigt. Kann indes die geforderte Gewissheit in einer fachwissenschaftlich umstrittenen Frage angesichts der auch insoweit bestehenden ungesicherten Erkenntnislage derzeit nicht erlang werden, sind die damit verbundenen Unwägbarkeiten von den Gerichten hinzunehmen.

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Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Antragstellerin und ihr folgend das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung von den Messergebnissen ausgehen und die in Anwendung ihres Berechnungstools ermittelten erwartbaren Fehlerbeiträge unter Verwendung der beschriebenen abgewandelten RSS-Methode hinzurechnen. Wie bereits ausgeführt, ist die Annahme, Flugvermessungen stellten grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend den für die Berechnung maßgeblichen Worst Case abbildeten, unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel. Soweit sie eine Erhöhung des Winkelfehlerbeitrags um 0,1° als eine signifikante und nicht mehr vernachlässigbare Größe bewertet, nimmt sie eine gewisse - wenn auch nicht unbestrittene (etwa NAVCOM Consult, Stellungnahme v. 15.1.2014, S. 3, = S. 764 GA) - Anleihe in ICAO Annex 11, Appendix 5, Table 4. „Bearing“. Unter Berücksichtigung dessen geht der Senat nach summarischer Prüfung davon aus, dass auch dieser Ansatz zwar ein konservativer, aber nicht aus der Luft gegriffener und damit vertretbarer Wert ist. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die fehlende empirische Validierung von einer Prognoseungenauigkeit von ± 0,5° ausgeht und in Anwendung von DIN 1333 rundet (dazu Stellungnahmen der Antragstellerin v. 4.11.2013, S. 5, = S. 159 GA, u. v. 16.12.2013, S. 2, = S. 522 GA). Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei einer Prüfung der Zulassung weiterer Windenergieanlagen alle aus Geringfügigkeit bereits zugestimmten Windenergieanlagen im betroffenen Radialbereich berücksichtigt, um eine Toleranzüberschreitung durch Kumulation bei mehrfacher Anwendung des Geringfügigkeitskriteriums zu vermeiden, ist auch dieses Vorgehen unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel. Nach ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2 a) kann der kumulierende Effekt von einer Gruppe von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen inakzeptabel sein, obwohl der Effekt jeder einzelnen Windenergieanlage für sich genommen akzeptabel sein mag. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR Abs. 1 unter b). Auch danach ergibt sich der Worst-Case-Fehler aus dem kumulierenden Effekt einer Anzahl von Windenergieanlagen, wobei jede für sich gesehen akzeptabel sein kann. Hiernach kann die beschriebene Herangehensweise des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nicht als unvertretbar bezeichnet werden.

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Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist die die Möglichkeit einer Störung bejahende Prognose gerichtlich nicht zu beanstanden. Da für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Prognose auf den Zeitpunkt ihrer Aufstellung abzustellen ist (vgl. Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 35), ist unerheblich, dass das Bundesaufsichtsamt und die Antragstellerin im Vorfeld des hier in Rede stehenden Genehmigungsverfahrens (genauer: im November 2011) gegen die Errichtung eines Gesamtwindparks in Ganderkesee und Lemwerder keine Bedenken erhoben hatten. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen bei ihren Berechnungen von vier im betroffenen Radialbereich auf der Grundlage des angeführten Geringfügigkeitskriteriums bereits zugestimmten Windenergieanlagen, einem von diesen zu erwartenden maximalen Störniveau von ± 0,573° und einem zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler von ± 1,240° aus. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. errechnen durch die hier geplanten Windenergieanlagen ein weiteres erwartetes maximales Störniveau von ± 0,147°, einen zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler von ± 1,315° und damit - bei einer Vergleichsbetrachtung - einem Mehr im Falle der Errichtung und des Betriebs der hier geplanten Windenergieanlagen von ± 0,075° = gerundet 0,1°(Bl. 529 GA).

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Diese Berechnungen lassen - ungeachtet vorhandener Unwägbarkeiten - aus den dargelegten Gründen nach derzeitigem Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht erkennen. Für verlässlichere Antworten bedarf es eines gesicherten Erkenntnisfortschritts. Dieser hängt von den Ergebnissen weiterer - laufender - wissenschaftlicher Studien und Diskussionen ab. Wenn sich in Fällen der vorliegenden Art das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG gegen die Errichtung der Windenergieanlagen ausspricht, steht dies im Übrigen im Einklang mit Nr. 5.2.4 des Europäischen Anleitungsmaterials zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen - 2. Aufl. - Sept. 2009, ICAO EUR DOC 015, S. 6, wo empfohlen wird, im Zweifel den Bauantrag abzulehnen („Für den Fall, dass keine endgültige Antwort gefunden werden kann, wird empfohlen, dass die technische Stelle die Anlage schützt, in dem sie den Antrag ablehnt“).

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Die vom Antragsgegner gleichwohl erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung greift aus den angeführten Gründen in unzulässiger Weise in den erlaubten Bestand der Anlagenzulassung der Antragstellerin und in ihren Spielraum als Privatunternehmen ein und verletzt sie damit in ihren Rechten.

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III. Eine Gesamtbetrachtung der Interessenlage ergibt keine überwiegenden Interessen des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 1., die - ungeachtet der bestehenden ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung - für ihre sofortige Vollziehbarkeit sprächen. Das Vollzugsinteresse der Beigeladenen zu 1. ist in erster Linie wirtschaftlicher Natur. Dass ihr im Falle einer Aussetzung der Vollziehung ein wirtschaftlicher Schaden drohte, der schwerer wiegt als das Interesse der Antragstellerin, der Beigeladenen zu 2. oder der Allgemeinheit daran, von der sofortigen Vollziehung der - wie dargelegt - in rechtlicher Hinsicht ernstlich zweifelhaften Genehmigung verschont zu bleiben, ist weder dargelegt noch dem Senat ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3, § 159, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, der Beigeladenen zu 1., die in beiden Instanzen einen Sachantrag gestellt hat, die Kosten des Verfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Die Beigeladene zu 2. hat nur im Beschwerdeverfahren einen Sachantrag gestellt. Es entspricht der Billigkeit, nur ihre diesbezüglichen außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.

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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, Nr. 19.2, 2.3, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57) und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertfestsetzung, die das Verwaltungsgericht für den ersten Rechtszug vorgenommen hat.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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