Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-27, Aktenzeichen 2 A 4413/06

Tatbestand

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Die im November 1957 geborene Klägerin begehrt die Neufestsetzung ihres Jubiläumsdienstalters. Sie trat zum 01.04.1980 bei der Behörde für Inneres der Freien- und Hansestadt Hamburg in den Polizeidienst ein. Die Klägerin ist Mutter zweier, im Dezember 1988 und im Juni 1990 geborener Kinder. Im Anschluss an die Geburt ihres ersten Kindes und die Mutterschutzfrist wurde ihr für die Zeit von Februar 1989 bis Dezember 1989 Erziehungsurlaub gewährt. Auch im Anschluss an die Geburt ihres zweiten Kindes war sie von September 1990 bis September 1991 in Erziehungsurlaub, anschließend war sie auf ihren Antrag hin ohne Dienstbezüge bis März 1994 aus familiären Gründen beurlaubt.

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Mit Wirkung vom 01.10.1993 wurde die Klägerin in den Dienst des Landes Niedersachsen versetzt, seitdem ist sie bei der Beklagten tätig. Am 05.03.1994 erhielt sie auf der Grundlage der damals geltenden Verordnung eine Berechnung ihrer Dienstzeiten. Ausweislich dieses Beleges, der der Klägerin am 05.03.1994 ausgehändigt wurde, war als voraussichtlicher Termin für ihr 25-jähriges Dienstjubiläum der 13.02.2009 in Aussicht genommen. Die Berechnung berücksichtigt aufgrund der damals (bis zum 30.06.1996) geltenden Rechtslage die Zeiten des Erziehungsurlaubes und der Beurlaubung nicht, in die für die Jubiläumsdienstzeit maßgeblichen Zeiten fließen sie nicht ein.

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Mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 13.07.2005 beantragte die Klägerin, das Datum ihres 25-jährigen Dienstjubiläums auf den 01.04.2005 festzusetzen. Anlass dieses Antrages war die Neufestsetzung des Besoldungsdienstalters der Klägerin durch das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung im Bescheid vom 23.05.2005 auf den 01.09.1979. Die Klägerin wies in ihrem Antrag darauf hin, dass Zeiten, die zum Hinausschieben des Besoldungsdienstalters führen, auch den Beginn der Jubiläumsdienstzeit hinausschieben.

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Die Beklagte lehnte es unter dem 20.07.2005 ab, die Jubiläumsdienstzeit der Klägerin neu festzusetzen. Zur Begründung heißt es dort, die Festsetzung des Besoldungsdienstalters decke sich mit der Festsetzung des Besoldungsdienstalters, die die Klägerin bereits in Hamburg erhalten habe, sodass insofern eine Veränderung nicht vorliege. Zudem blieben Berechnungen der Jubiläumsdienstzeit, die vor Inkrafttreten der Verordnung am 01.07.1976 gekannt gegeben worden seien, unverändert. Sofern eine Neufestsetzung erforderlich werde, sei die neue Rechtslage nur auf Zeiten anzuwenden, die nach der letzten Berechnung der Jubiläumsdienstzeit eingetreten seien. Ein solcher Sachverhalt liege bei der Klägerin nicht vor. Eine Änderung dieses Bescheides lehnte die Beklagte unter dem 03.01.2006 ab.

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Die Klägerin hat am 24.07.2006 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung bringt sie vor, die ihr ausgehändigte Dienstzeitberechnung vom 05.03.1994 habe nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes. Die Berechnung habe deshalb nicht in Bestandskraft erwachsen können und die Festsetzung des Jubiläumsdienstalters habe erstmals zu erfolgen. Nach jetzt geltender Rechtslage habe sie ihr 25-jähriges Dienstjubiläum bereits am 01.04.2005 gefeiert. Bei zwei Kolleginnen, die ebenso wie sie von Hamburg nach Niedersachsen versetzt worden seien, sei bei der Dienstzeitberechnung durch die Beklagte eine Erziehungszeit voll auf die Jubiläumsdienstzeit angerechnet worden.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung ihres entgegenstehenden Bescheides vom 20.07.2005 die 25-jährige Jubiläumsdienstzeit auf den 01. 04.2005 festzusetzen und die Jubiläumszuwendung in Höhe von 307,00 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und erwidert, gemäß § 7 der Dienstjubiläumsverordnung blieben Berechnungen vor Inkrafttreten der neuen Verordnung unverändert, wenn sie wie hier vorher bekannt gegeben seien. Ob es sich bei diesen Berechnungen um Verwaltungsakte gehandelt habe, sei unerheblich. Bei den Kolleginnen der Klägerin läge ein anderer Sachverhalt vor, weil es ältere Dienstzeitberechnungen nicht gegeben habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Personalakten der Klägerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 20.07.2005 erweist sich im Ergebnis als rechtmäßig. Der Klägerin steht nämlich ein Anspruch auf Festsetzung des Datums ihres 25-jährigen Dienstjubiläums auf den 01.04.2005 nicht zur Seite. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus nationalem Recht noch aus europäischem Gemeinschaftsrecht. Dazu im Einzelnen:

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Die Festsetzung des Jubiläumsdienstalters der Klägerin richtet sich zunächst nach der Dienstjubiläumsverordnung vom 23.04.1996 (Nds. GVBl. S. 214), die mit Wirkung vom 01.07.1996 in Kraft trat. Abweichend von der bis dahin geltenden Rechtslage in der Verordnung über die Ehrung der Beamten und Richter für langjährige Tätigkeit im öffentlichen Dienst vom 26.03.1971 (Nds. GVBl. S. 130) verweist das heute geltende Recht hinsichtlich der Berücksichtigung von Zeiten des Erziehungsurlaubs und Beurlaubung wegen Kinderbetreuung in § 3 Abs. 2 DJubVO auf die Berechnung des Besoldungsdienstalters. Im Bezug genommen ist damit § 28 BBesG, der in seinem Absatz 2 zunächst bestimmt, dass der mit Vollendung des 21. Lebensjahres festzusetzende Beginn des Besoldungsdienstalters um Zeiten nach Vollendung des 31. Lebensjahres hinausgeschoben wird, in denen kein Anspruch auf Besoldung bestand. Dies gilt gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 1 BBesG jedoch nicht für Zeiten einer Kinderbetreuung bis zu 3 Jahren für jedes Kind. Für das Besoldungsdienstalter gilt diese Rechtslage mit Wirkung vom 01.01.2002 aufgrund des Änderungsgesetzes vom 14.12.2001 (BGBl I S. 3702). Eine Neuberechnung des Besoldungsdienstalters der bei Inkrafttreten des 6. Besoldungsänderungsgesetzes in Amt befindlichen Beamten im Falle einer Verbesserung des Besoldungsdienstalters aufgrund der geänderten Vorschriften war bei einem diesbezüglichen Antrag mit dem Monat der Antragstellung gemäß der Übergangsvorschrift des Artikel 12 § 1 des Gesetzes vom 14.12.2001 möglich.

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Demgegenüber bestimmt § 7 DJubVO für das Jubiläumsdienstalter, dass Berechnungen der Jubiläumsdienstzeit, die vor Inkrafttreten der Verordnung bekannt gegeben worden sind, unverändert bleiben. Im Falle einer erforderlichen Neufestsetzung sind die Vorschriften über das Hinausschieben des Beginns der Jubiläumsdienstzeit in § 3 Abs. 2 DJubVO nur auf solche Zeiten anzuwenden, die nach der letzten Berechnung der Jubiläumsdienstzeit eingetreten sind. Die Voraussetzungen dieser Rechtsvorschrift liegen im Falle der Klägerin vor. Sie hat am 05.03.1994 den Empfang einer Dienstzeitberechnung bestätigt, ausweislich derer der voraussichtliche Termin für ihr 25-jähriges Dienstjubiläum der 13.02.2009 ist. Die Klägerin weist zwar zutreffend darauf hin, dass damit keine Festsetzung ihrer Jubiläumsdienstzeit in Form eines Verwaltungsaktes erfolgt ist. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass die Berechnung einen Termin nicht verbindlich nennt und festsetzt, sondern nur von einem voraussichtlichen Termin spricht. Unverändert nach § 7 Satz 1 DJubVO bleiben aber nicht nur Verwaltungsakte, sondern jedwede Berechnung der Jubiläumsdienstzeit. Dies folgt zur Überzeugung des Gerichts zum einen aus dem Wortlaut der Verordnung, der nicht von Festsetzungen, sondern lediglich von Berechnungen spricht. Zum zweiten hätte es eine Regelung in der Verordnung nicht bedurft, die sich auf Verwaltungsakte und Festsetzungen der Jubiläumsdienstzeit erstreckt. Dass diese unverändert bleiben, weil sie in Bestandskraft erwachsen, ergibt sich bereits aus allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht. Abweichend von der genannten Übergangsvorschrift zum Besoldungsdienstalter wollte also der Verordnungsgeber aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung bei vorhandener Dienstzeitberechnung das neue Recht nur bei einer erforderlichen Neufestsetzung wirksam werden lassen. Die Verbesserungen, die hinsichtlich der Zeiten von Erziehungsurlaub und Beurlaubung ohne Dienstbezüge aus familiären Gründen für das Besoldungsdienstalter auf Antrag auch rückwirkend gelten, werden nach der Regelung in § 7 der Verordnung also erst für Kinderbetreuungszeiten wirksam, die nach Inkrafttreten der Dienstjubiläumsverordnung am 01.07.1996 liegen. Aufgrund dieser Rechtslage hat die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Neufestsetzung des Jubiläumsdienstalters zu Recht abgelehnt. Die Beklagte hat des weiteren dargetan, dass die Sach- und Rechtslage bzgl. der beiden Kolleginnen, auf die in die Klägerin sich im Wege einer Gleichbehandlung beruft, eine abweichende ist.

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Im konkreten Fall der Klägerin verstößt die Nichtberücksichtigung ihrer Kindererziehungszeiten auch nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht.

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Artikel 141 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EGV - (vormals Artikel 119 EGV) verpflichtet die Mitgliedsstaaten, den Grundsatz des gleichen Entgelt für Männer und Frauen bei gleicher Arbeit anzuwenden und zu gewährleisten. Dieser Grundsatz wird in der Richtlinie 75/117/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen noch weiter konkretisiert. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entfaltet der Grundsatz der Lohngleichheit unmittelbare Wirkung in den Mitgliedsstaaten und verleiht dem Einzelnen Rechte, welche die innerstaatlichen Gerichte zu wahren haben. Im Falle einer Kollision von Gemeinschaftsrecht mit nationalem Recht hat die Kammer den Normenkonflikt zu lösen und dabei den Vorrang des Gemeinschaftsrechts sowohl hinsichtlich des primären als auch des sekundären Gemeinschaftsrechts zu beachten (BVerfGE 75, 223, 244 f.). Ein Widerspruch zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht etwa aufgrund mangelhafter Umsetzung einer Richtlinie führt dazu, dass sich der Betroffene gegenüber den Gerichten der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar auf diese Richtlinie berufen kann, sofern diese klar und unbedingt ist und zur ihrer Anwendung keines Ausführungsaktes mehr bedarf. So ist die Kammer beispielsweise im Urteil vom 25.03.2004 - 2 A 936/01 - verfahren, indem es den Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BeamtVG in der Fassung vom 31.07.1984 als Verstoß gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot erkannt hat (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil v. 25.05.2005 - 2 C 6.04).

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Das Lohngleichheitsgebot des Artikel 141 EGV verbietet nicht nur unmittelbare Diskriminierungen, d. h. solche, die sich unmittelbar aus Regelungen ergeben, die ausdrücklich nach dem Geschlecht differenzieren, sondern es erstreckt sich auch auf mittelbare Diskriminierungen, mithin Regelungen, die obgleich geschlechtsneutral formuliert und deshalb auf Frauen und Männer gleichermaßen anzuwenden sind, tatsächlich jedoch aus Gründen, die auf dem Geschlecht und der Geschlechtsrolle beruhen, (prozentual) erheblich mehr Frauen als Männer nachteilig betreffen. Allerdings liegt eine mittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts nach der vom EuGH als Standartformel verwendeten Definition nur dann vor, wenn die streitige Maßnahme nicht durch objektive Faktoren gerechtfertigt ist, die nichts mit der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben. Dies ist der Fall, wenn die gewählten Mittel einem legitimen Ziel der Sozialpolitik des Mitgliedsstaates dienen, um dessen Rechtsvorschriften es geht und zur Erreichung dieses Ziel geeignet und erforderlich sind (vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Artikel 141 EGV Randziffer 34 f.).

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Bezogen auf die Berechnung von Jubiläumsdienstzeiten hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 26.10.1995, DVBl. 1996, 513) entschieden, es verstoße weder gegen den Gleichheitsgrundsatz des Grundgesetzes noch gegen den europarechtlichen Grundsatz gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher Beschäftigung, wenn Tätigkeiten im öffentlichen Dienst von weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit nicht auf die Jubiläumsdienstzeit angerechnet werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der pauschalierenden Anknüpfung an den unterschiedlichen Arbeitsumfang einen rechtfertigen Grund für die getroffene nationale Regelung gesehen. Auch das Nds. OVG (Urteil vom 10.06.1998, NVwZ-RR 1999, 654) hat entschieden, dass die Nichtberücksichtigung nur nebenberuflich im öffentlichen Dienst zurückgelegter Zeiten durch objektive Gründe gerechtfertigt ist, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun hat. Schließlich ist nach einem Beschluss des OVG Schleswig (vom 25.07.1994, NVwZ-RR 1995, 583) es auch sachlich gerechtfertigt, das allgemeine Dienstalter um bestimmte Zeiten des Erziehungsurlaubs hinauszuschieben, ohne dadurch Frauen mittelbar zu diskriminieren.

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Vorliegend kann die in der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht geklärte Frage, ob die Jubiläumszuwendung überhaupt ein Entgelt im Sinne des Artikel 141 EGV darstellt, offen bleibt. Die Frage ist jedenfalls nicht eindeutig zu beantworten, weil es bei der Jubiläumszuwendung nicht um eine Gegenleistung für geleistete Arbeit geht, sondern der Dienstherr die Treue und Aufopferung der für ihn tätig werdenden Beamten würdigen und ehren will. Das Gericht muss auch nicht abschließend entscheiden, ob Gemeinschaftsrecht es verbietet, Zeiten eines Erziehungsurlaubes und einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge wegen Kinderbetreuung bei der Berechnung des Dienstjubiläumsalters einer Beamtin außer Acht zu lassen, weil ansonsten der Tatbestand einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts gegeben ist. Anders als die zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hat das Gericht es schwer, unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 23.10.2003 (Rechtssachen C 4 und 5/02) objektive Gründe zu finden, die es rechtfertigen können, die genannten Zeiten, von denen tatsächlich erheblich mehr Frauen als Männer Gebrauch machen, bei der Berechnung der Jubiläumsdienstzeit außer Acht zu lassen.

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Zu einer abschließenden Entscheidung nötigt der vorliegende Fall nicht. Der sachliche Grund, der im nationalen Recht dazu führt, dass die Zeiten des Erziehungsurlaubes und der Beurlaubung der Klägerin nicht zum Hinausschieben des Beginns der Jubiläumsdienstzeit führen, ist die Regelung des § 7 DJubVO. Bei dieser Rechtsnorm handelt es sich um eine Übergangsvorschrift, die jedwede Art von Berechnung der Jubiläumsdienstzeit, die vor Inkrafttreten der Verordnung am 01.07.1996 bekannt gegeben worden ist, unverändert sein lässt. In dieser Regelung kann das Gericht keine, auch keine mittelbare Diskriminierung erkennen. Sie betrifft nämlich faktisch nicht erheblich mehr Männer als Frauen nachteilig aus Gründen, die auf dem Geschlecht beruhen, weil unabhängig davon, aus welchem tatsächlichen Anlass eine Berechnung der Jubiläumsdienstzeit nach neuem Recht von altem Recht abweichen würde, die alte Berechnung weiterhin Gültigkeit beansprucht, wenn sie denn nur bekannt gegeben wurde. Der Wortlaut ist sogar so weit gefasst, dass auch gegenüber dem neuen Recht für den Beamten günstigere alte Berechnungen weiterhin gelten sollen.

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Selbst wenn man in § 7 Abs. 1 DJubVO eine mittelbare Diskriminierung erkennen könnte, was die Kammer nicht tut, so ist die Regelung doch durch objektive Gründe gerechtfertigt, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben. In pauschalierender Weise wird nämlich jeder Berechnung der Jubiläumsdienstzeit eine der Bestandskraft von Verwaltungsakten vergleichbare Rechtsqualität zugemessen. Der diese Regelung rechtfertigende Grund ist letztlich der der Verwaltungsökonomie. Der Verordnungsgeber sah offensichtlich die Rechtsfolgen der Festsetzung der Jubiläumsdienstzeit nicht so gewichtig an, dass die Rechtsänderung Anlass für den Beamten geben sollte, eine Neuberechnung zu beantragen. Hier das Übergangsrecht anders zu gestalten, als es der Bundesgesetzgeber bei der Neuordnung des Besoldungsdienstalters in Art. 12 § 1 des 6. BesÄndG getan hat, ist für die Kammer nachvollziehbar, jedenfalls durch das Gericht nicht zu beanstanden. Aus den dargelegten Gründen muss es deshalb bei der bisherigen Dienstzeitberechnung der Klägerin bleiben, wie sie ihr am 05.03.1994 zur Kenntnis gebracht wurde.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i. V. m. § 167 Abs. 2 VwGO. Bei der Streitwertfestsetzung hat die Kammer nicht nur der der Klägerin zum Zeitpunkt des 25. Dienstjubiläums zustehenden Geldbetrag in Ansatz gebracht, sondern berücksichtigt, dass die Ehrung als solche einen immateriellen Wert darstellt, den sie mit dem Regelstreitwert ansetzt.

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