Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-04, Aktenzeichen 11 A 2202/09
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0504.11A2202.09.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Es wird festgestellt, dass für die beiden McDo-nald's-Werbeschilder an den Stand- bzw. Anbringungsorten auf den Grundstücken M. Straße 210/212 und 240/242 in S. keine Ausnahmegenehmigung des Beklagten vom fern¬straßenrechtlichen An¬bauver¬bot an Bundesautobahnen nach § 9 Abs. 8 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1 Fernstraßen¬gesetz erforderlich ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

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T a t b e s t a n d:

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Der Kläger betreibt in S. ein McDonald's-Schnellrestaurant. Im Bereich der Grundstücke M. Straße 210/212 und 240/242 ließ er Werbeschilder für sein Schnellrestaurant befestigen bzw. aufstellen. Die Werbeschilder haben jeweils eine Fläche von 88 cm x 102 cm. Sie zeigen das Logo des Schnellrestaurants (ein goldgelbes "M" auf rotem Grund) und darunter einen Richtungspfeil mit den Angaben 150 m bzw. 100 m sowie den weiteren Schriftzug "McCafé" auf braunem Grund. Die Grundstücke liegen an der südlichen Seite der M. Straße (B 229) in Höhe der Anschlussstelle S. der Bundesautobahn A 1. Die beiden Abfahrten der A 1 enden gegenüber den Standorten der Werbeschilder in mehrspurigen Aufweitungen, die das Abbiegen auf die M. Straße und das Auffahren von dieser Straße aus auf die A 1 ermöglichen. Im Kreuzungsbereich wird der Verkehr zur B 229 durch Lichtzeichenanlagen geregelt. Ferner befindet sich dort für den Verkehr zur B 229 das Verkehrszeichen 206 ("Stop-Schild"). Die Entfernung zwischen der nördlichen Begrenzungslinie der Aus- bzw. Auffahrten der A 1 und der M. Straße und den Werbeschildern beträgt weniger als 40 m. Die Entfernung zum befestigten äußeren Fahrbahnrand der Fahrbahnen der A 1 für den Richtungsverkehr beträgt mehr als jeweils 90 m.

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Der Kläger beantragte am 22. Januar 2009 bei dem Landesbetrieb Straßenbau NRW eine Genehmigung für das Aufstellen der Schilder "nach § 9 Abs. 2 FStrG". Der Landesbetrieb Straßenbau NRW wertete dies als Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1 i. V. m. Abs. 8 Satz 1 FStrG, die er mit Bescheid vom 29. April 2009 versagte. Zur Begründung führte er aus: Längs einer Bundesfernstraße dürften Anlagen der Außenwerbung jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 m bei Bundesautobahnen, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden. Eine Ausnahmegenehmigung könne nicht erteilt werden, da die gesetzliche Voraussetzung der offenbar nicht beabsichtigten Härte nicht vorliege.

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Der Kläger hat fristgerecht Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Nach seiner eigenen Berechnung betrage der Abstand etwas mehr als 40 m. Aus diesem Grunde bedürfe es keiner Erlaubnis. Im Übrigen erfasse der Tatbestand des § 9 Abs. 1 FStrG nur Anlagen, die "längs der Bundesfernstraßen" errichtet würden. Daran fehle es bei Werbeanlagen, die der Einmündung einer Abfahrt gegenüber lägen. Jedenfalls sei in einem solchen Fall eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25. August 2009 abgewiesen und hierzu im Wesentlichen ausgeführt, als Teil der Bundesautobahnen lösten auch die Anschlussstellen das fernstraßenrechtliche Anbauverbot aus. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils verwiesen.

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Der Kläger trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung vor: Nach dem Wortlaut des § 9 FStrG spreche nichts dafür, dass am Ende einer Anschlussstelle zu einer Bundesautobahn ein Radius um dieses Anschlussende als Schutzzone gezogen werden könne. Eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck einer Vorschrift sei nur dann möglich, wenn der Wortlaut zumindest die Möglichkeit eröffne, zu einer solchen Sinn- und Zweckauslegung zu kommen. Dies lasse der Wortlaut aber gerade nicht zu. Die Begriffsbestimmung "längs" bedeute nach jeder Wortlautauslegung "entlang" und sei nicht als Radius zu verstehen. Darüber hinaus erschließe sich auch die Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm für eine Radiusschutzzone nicht, da sehr wohl Abstufungen hinsichtlich der spezifischen Gefährdungsmomente möglich seien.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass für die beiden McDonald's-Werbeschilder an den Stand- bzw. Anbringungsorten auf den Grundstücken M. Straße 210/212 und 240/242 in S. keine Ausnahmegenehmigung des Beklagten vom fernstraßenrechtlichen Anbauverbot an Bundesautobahnen nach § 9 Abs. 8 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1FStrG erforderlich ist,

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hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, für die beiden McDonald's-Werbeschilder an den Stand- bzw. Anbringungsorten auf den Grundstücken M. Straße 210/212 und 240/242 in S. eine Ausnahmegenehmigung vom fernstraßenrechtlichen Anbauverbot an Bundesautobahnen nach § 9 Abs. 8 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1FStrG zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht insbesondere geltend: § 9 Abs. 1 FStrG solle den Schutz des Verkehrsteilnehmers vor verkehrsfremder Information bezwecken. Deshalb müsse der Schutzstreifen der Autobahn hier auch das Gebiet gegenüber der Einmündung der Autobahn in das übrige Straßennetz umfassen. Da die Anschlussstellen zu den Bundesautobahnen gehörten, werde dieser Gesetzeszweck nur vollständig erreicht, wenn der Schutzstreifen nicht nur das parallel zur Fahrbahn gelegene Gebiet umfasse, sondern sich auch auf das Gebiet beziehe, das quer zur Autobahn gegenüber der Einmündung der Autobahn in das übrige Straßennetz liege. Wenn der geradeaus fahrende Verkehr auf der Autobahn geschützt werden solle und müsse, dann müsse erst recht der Verkehr im Bereich der Zu- und Abfahrten geschützt werden. Der Verkehr müsse sich einfädeln. Unterschiedliche Geschwindigkeiten stießen aufeinander. Würde ein Schutzstreifen in Gegenlage der Zu- und Abfahrten verneint, wäre gerade in einem Bereich, in dem der Verkehrsteilnehmer eine Fülle von verkehrlichen Gegebenheiten und Informationen beurteilen und berücksichtigen müsse, Raum für jede Form der werbenden Ablenkung. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Werbeverbot seien nicht erfüllt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Landesbetriebs Straßenbau NRW sowie auf den von ihm im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Lageplan Bezug genommen; diese Akten und Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Der Senat hat das Rubrum von Amts wegen umgestellt. Richtiger Beklagter ist das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Landesbetrieb Straßenbau NRW (vgl. § 14a LOG, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, Art. 2 Nr. 28 des Justizgesetzes vom 8. Februar 2010, GV. NRW. S. 30, § 2 Abs. 4 1. Alt. der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Straßenrecht und Eisenbahnkreuzungsrecht vom 26. Januar 2010, GV. NRW. S. 125, in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Straßenrecht und Eisenbahnkreuzungsrecht vom 15. Februar 2011, GV. NRW. S. 168).

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Die Berufung ist zulässig und mit dem Hauptantrag begründet. Das angefochtene Urteil ist deshalb zu ändern.

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Mit dem Hauptantrag ist die Klage als Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie betrifft ein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Rechtsträger der für die in Rede stehende Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes FStrG in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007 (BGBl. I S. 1206), in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuständigen Behörde.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 3 C 3.04 , Buchholz 442.16 § 33 StVZO Nr. 1, S. 4; OVG NRW, Urteil vom 7. August 1998

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- 23 A 3610/95 .

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Dies ist hier das Land als Rechtsträger des nach § 2 Abs. 4 1. Alt. der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Straßenrecht und Eisenbahnkreuzungsrecht für eine Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 Satz 1FStrG zuständigen Landesbetriebs Straßenbau NRW.

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Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Für die in Rede stehenden Schilder ist keine Ausnahmegenehmigung vom fernstraßenrechtlichen Anbauverbot in Bezug auf die A 1 erforderlich.

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Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG dürfen längs der Bundesfernstraßen u. a. nicht errichtet werden Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 m bei Bundesautobahnen, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn. Nach § 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG stehen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten Anlagen der Außenwerbung Hochbauten des Absatzes 1 gleich. Die Voraussetzungen für dieses fernstraßenrechtliche Anbauverbot sind hier nicht erfüllt.

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Das folgt allerdings nicht schon aus dem Abstand zwischen den Schildern und der Begrenzungslinie am Ende der Autobahnabfahrt im Übergangsbereich zur B 229, den der Kläger erstinstanzlich mit einem Betrag von mehr als 40 m angegeben hatte. Ausweislich des von der Vertreterin des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegten Lageplans im Maßstab 1:1000 beträgt der Abstand zwischen dem Ende der Autobahnabfahrt (rot gezeichnete Begrenzungslinie) und dem Standort der Schilder tatsächlich deutlich weniger als 40 m. Aus diesem Lageplan ergibt sich im Übrigen zugleich eindeutig, dass der Abstand der Schilder zum befestigten äußeren Fahrbahnrand der Richtungsfahrbahnen der A 1 deutlich mehr als 40 m, nämlich jeweils mehr als 90 m beträgt.

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Die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1 FStrG ergibt, dass das fernstraßenrechtliche Anbauverbot hier nicht greift.

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Vgl. zur Gesetzesauslegung allg. OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 2011 - 11 A 1466/08 , ZfB 2011, 29 (34) = juris, Rn. 57 f., m. w. N.

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Die Werbeschilder unterfallen dem Anbauverbot schon deshalb nicht, weil sie nicht im Sinne des Gesetzes "längs" der Bundesautobahn in einer Entfernung von bis zu 40 m vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn errichtet sind. Ein solcher geringer Abstand lässt sich hier lediglich in Bezug auf die Begrenzungslinie zwischen der Abfahrt und der B 229, d. h. "quer" zur Autobahnabfahrt feststellen, was für ein fernstraßenrechtliches Anbauverbot in Bezug auf die Bundesautobahn unerheblich ist.

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Befindet sich eine Werbeanlage gegenüber der Einmündung einer Autobahnabfahrt in das nachgeordnete Straßennetz, und beträgt die Entfernung zur Begrenzungslinie zwischen Autobahnabfahrt und nachgeordneter Straße 40 m oder weniger, ist die Werbeanlage nicht "längs" der Autobahn in einer Entfernung von bis zu 40 m vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn der Abfahrt errichtet und wird nicht wegen dieses Abstands vom fernstraßenrechtlichen Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 FStrG erfasst.

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Für dieses Gesetzesverständnis spricht bereits der Wortlaut der Bestimmung. Als Präposition wird der Ausdruck "längs" gemeinhin im Sinne von "an der langen Seite, entlang der Längsseite" verstanden.

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Vgl. etwa Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Band 4 (1978), S. 1631.

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Der Annahme, eine "quer" zur Fahrbahn angebrachte Werbeanlage befinde sich "längs" hierzu, steht auch die Bezugnahme der Norm auf den "äußeren Rand der befestigten Fahrbahn" als Bezugsgröße für die Bemessung des Schutzstreifens entgegen. Ein solcher äußerer Rand der Fahrbahn ist im Einmündungsbereich einer Autobahnabfahrt, wo die Fahrbahn unmittelbar in die verknüpfte Straße übergeht, nicht vorhanden.

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Eine exakte Beachtung des Wortlauts des Gesetzes ist im Übrigen gerade deshalb angezeigt, weil ein Verstoß gegen das fernstraßenrechtliche Anbauverbot gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 8 FStrG bußgeldbewehrt ist und das Verbot deshalb den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG zu genügen hat, wonach die Strafbarkeit gesetzlich "bestimmt" sein muss. Art. 103 Abs. 2 GG enthält ein besonderes Bestimmtheitsgebot, das den Gesetzgeber verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass der Normadressat erkennen kann, welches Verhalten der Gesetzgeber sanktioniert. Die Strafbarkeit muss so bestimmt umschrieben sein, dass berechenbar ist, ob ein geplantes Handeln strafbar ist.

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Vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 , NJW 2010, 754 (755); BGH, Beschluss vom 30. August 1978 - 4 StR 682/77 , BGHSt 28, 129 (134 f.).

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Das am Wortlaut des Gesetzes orientierte Verständnis des Verbotstatbestands des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1 FStrG wird ferner durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.

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Die Bestimmung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG entspricht dem wortgleichen § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG in der Ursprungsfassung des Fernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903). Diese Regelung geht zurück auf § 8 des Reichsautobahngesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Mai 1941 (RGBl. I S. 313). Nach § 8 Abs. 1 lit. a) des Reichsautobahngesetzes durften auf den längs der Reichsautobahnen gelegenen Grundstücken Bauanlagen jeder Art in einer Entfernung bis zu 100 Metern nur mit Genehmigung des Generalinspekteurs für das deutsche Straßenwesen errichtet oder wesentlich geändert werden. Nach Absatz 2 Satz 1 der vorgenannten Bestimmung waren die Entfernungen beiderseits vom äußeren Rand des Grabens, in Ermangelung eines solchen vom äußeren Rand des Straßenkörpers zu bemessen. Ein vergleichbares Anbauverbot - nur andere Abstände galten - war im Übrigen bereits durch Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 18. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1081) als § 8a in das Gesetz eingefügt worden.

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Auch nach damaliger RechtsIage hätte es in einem dem hier in Rede stehenden Fall vergleichbaren Einmündungsbereich der Anschlussstelle einer Reichsautobahn in eine rechtwinklig dazu verlaufende Straße keine sich quer zum Einmündungsbereich erstreckende Anbauverbotszone gegeben, weil weder ein "äußerer Rand des Grabens" noch ein "äußerer Rand des Straßenkörpers" als Bemessungspunkt hätte festgestellt werden können. Deshalb konnte auch diese Regelung nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur dahin verstanden werden, dass der Schutzstreifen nur parallel und nicht quer zur Autobahn verlief.

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Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers sollten die in § 9 FStrG normierten Baubeschränkungen der "anliegenden Grundstücke" hinsichtlich der "vorgesehenen Zonen ... im wesentlichen den bereits vorhandenen ähnlichen Regelungen" entsprechen.

39

Vgl. Begründung zum Entwurf eines Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drucks. 1/4248, S. 21.

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Das aufgezeigte Verständnis des Anbauverbots nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 FStrG wird ferner durch den systematischen Zusammenhang mit dem Verbotstatbestand des § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG bestätigt. Danach dürfen an Brücken über Bundesfernstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten Anlagen der Außenwerbung nicht angebracht werden. Diese Verbotsregelung knüpft an das oben dargelegte Verständnis des Anbauverbots nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 6 Satz 1 FStrG an. Denn bei einem weitergehenden Verständnis - wie es der Beklagte und ihm folgend das Verwaltungsgericht vertreten haben - wären die Werbeanlagen an Brückenbauwerken ohne Weiteres als "längs" der Autobahn errichtete Anlagen in der Schutzzone zu betrachten und bereits einem Verbot nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 FStrG unterworfen, weshalb es der Regelung in Abs. 6 Satz 2 nicht bedurft hätte.

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Die Erwägungen des Beklagten zu Sinn und Zweck des § 9 FStrG können seine Vorstellungen zum Inhalt der in Rede stehenden Verbotsregelung nicht rechtfertigen. Deckt - wie vorstehend aufgezeigt - der Wortlaut des Gesetzes die Auffassung des Beklagten nicht mehr, können dem teleologische Argumente ("Sinn und Zweck des Gesetzes") nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden. Der klare Gesetzeswortlaut stellt insofern eine grundsätzlich unüberwindbare Grenze dar.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Dezember 1997 1 BvR 2339/95, 1 BvR 5/97 , EuGRZ 1998, 62 (65).

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Abgesehen davon könnten zur Überzeugung des Senats auch Sinn und Zweck des Gesetzes - Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den Bundesfernstraßen - ein Werbeverbot in einer nicht "längs", sondern sich "quer" zur Straße erstreckenden Zone (mit Ausnahme der in § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG geregelten Fälle) nicht rechtfertigen. Eine vergleichbare Gefährdungslage lässt sich insoweit nämlich nicht feststellen. Nach der vorzitierten Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Entwurf eines Bundesfernstraßengesetzes soll die Regelung der Baubeschränkungen an Straßen mit Blick auf die hohen Geschwindigkeiten des motorisierten Verkehrs der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen. Im Einmündungsbereich einer Anschlussstelle besteht eine solche Gefährdungslage indes regelmäßig nicht mehr. Wegen der Einmündung der Bundesautobahn in das nachgeordnete Straßennetz sind typischerweise Geschwindigkeitsbeschränkungen angeordnet und - wie hier - der Vorfahrtsbeachtung dienende Verkehrszeichen bzw. Lichtsignalanlagen vorhanden. Anders als bei der freien Strecke einer Bundesautobahn ist wegen des deutlich verlangsamten Verkehrsablaufs und des Fehlens einer abstrakten Gefahrensituation eine Werbung in dem hier in Rede stehenden Bereich nicht geeignet, eine (zusätzliche) potentielle Gefahrenquelle durch eine erhöhte Ablenkung oder Belästigung der Verkehrsteilnehmer zu schaffen.

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Aus den vorstehend dargelegten Gründen vermag der Senat nicht die entgegenstehende Meinung des Bundesgerichtshofs und die sich auf diese Entscheidung stützende Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum zu teilen.

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Vgl. BGH, Urteil vom 8. Juli 1968 III ZR 56/66 , NJW 1968, 2144; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 IV 5 Ss (Om) 109/08 ; Aust, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 953; Grupp, in: Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, 5. Aufl. 1998, § 9 Rn. 8.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

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Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.