Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-11-29, Aktenzeichen 25 A 2112/96
ECLI:DE:OVGNRW:1996:1129.25A2112.96.00

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird der Gerichtsbescheid des
Verwaltungsgerichts Minden vom 10. April 1996 teilweise geändert. Der Bescheid
des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 und dessen Widerspruchsbescheid vom
27. Februar 1995 werden aufgehoben, soweit sie Verwaltungsakte darstellen.

Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Kläger und der Beklagte zu 1. tragen die Kosten des Verfahrens in beiden
Instanzen je zur Hälfte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Schuldner darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Nachdem der Kläger, der seit Jahren unbekleidet in der
Öffentlichkeit auftritt und sein Verhalten als
"Interaktionskunst" bezeichnet, in der Vergangenheit die
Sportanlagen der Beklagten zu 2. ohne entsprechende
Nutzungsberechtigung benutzt hatte, sprach der Beklagte zu 1.
unter dem 21. Dezember 1987 gegen ihn ein auf die Sportanlagen
der Beklagten zu 2. begrenztes Hausverbot aus. In der
Folgezeit verstieß der Kläger mehrfach gegen dieses Verbot und
zeigte sich dabei auch unbekleidet.

3

Auf entsprechende Frage des Klägers teilte der Beklagte
zu 1. ihm mit Schreiben vom 9. November 1990 mit, er könne
seiner Bitte, Body-act-shows in der zentralen
Universitätshalle durchzuführen, nicht entsprechen. Über die
bisherigen, nicht genehmigten Auftritte in der
Universitätshalle und in anderen Räumen der Universität seien
Beschwerden von Nutzern eingegangen, die sich dadurch
erheblich gestört fühlten. Er - der Beklagte zu 1. - bitte zur
Vermeidung eines Hausverbots für das Universitätsgelände das
Auftreten ohne Kleidung einzustellen.

4

Nachdem der Kläger dem Beklagten zu 1. im März 1991 eine
Kopie eines Einstellungsbeschlusses des Amtsgerichts H.
betreffend ein Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen
Hausfriedensbruchs übersandt hatte, wies der Beklagte zu 1.
durch Schreiben vom 5. April 1991 erneut darauf hin, daß es
ihm - dem Kläger - nicht gestattet sei, das
Universitätsgelände sowie die Universitätsgebäude unbekleidet
zu betreten. Ein weiterer Verstoß zöge, wie bereits mehrfach
mündlich erläutert, die Verhängung eines sofortigen
Hausverbots mit all seinen Folgen nach sich.

5

Am 4. Juni und 10. Juni 1991 hielt der Kläger sich erneut
unbekleidet im Sportbereich der Beklagten zu 2. auf. Auf den
Strafantrag des Beklagten zu 1. wurde er sodann durch Urteil
des Amtsgerichts B. vom 26. März 1992 wegen
Hausfriedensbruchs in 16 Fällen zu einer Geldstrafe von je
25 Tagessätzen zu je 20,-- DM und unter Einbeziehung anderer
Strafen zu einer Gesamtgeldstrafe von 180 Tagessätzen zu je
20,-- DM verurteilt.

6

Mit Schreiben vom 10. Februar 1994 stellte der Beklagte
zu 1. bei der Staatsanwaltschaft B. erneut Strafantrag
wegen Hausfriedensbruchs gegen den Kläger und führte zur
Begründung aus, dieser habe sich in letzter Zeit wieder
häufiger unbekleidet im Sportbereich aufgehalten. Zuletzt sei
er am 3. Februar 1994 aus dem Sammelduschraum der Schwimmhalle
verwiesen worden.

7

Nachdem der Kläger am 13. Dezember 1994 in einer Vorlesung
von Professor Dr. S. im Auditorium Maximum unbekleidet
aufgetreten war, erweiterte der Beklagte zu 1. durch formloses
Schreiben vom 5. Januar 1995 das bisher auf die Sportanlagen
der Beklagten zu 2. beschränkte Hausverbot auf alle
Universitätsgebäude und Außenanlagen und bezog sich dabei auf
ständige Störungen des Universitätsbetriebs durch unbekleidete
Auftritte des Klägers. Dem Schreiben war eine
Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt.

8

Den dagegen am 10. Januar 1995 eingelegten Widerspruch wies
der Beklagte zu 1. mit Widerspruchsbescheid vom 27. Februar
1995 zurück, nachdem das Justitiariat der Universität auf
Anfrage in einem Vermerk vom 20. Januar 1995 ausgeführt hatte,
ein von einem Rektor in Ausübung des Hausrechts
ausgesprochenes Hausverbot sei öffentlich-rechtlich und als
Verwaltungsakt zu beurteilen. Zur Begründung des
Widerspruchsbescheides führte der Beklagte aus: Das Hausverbot
habe seine rechtliche Grundlage in § 19 Abs. 2 UG. Es diene
dem Zweck, die ungestörte Wahrnehmung des Lehr- und
Forschungsbetriebes sowie des Verwaltungsbetriebes zu
gewährleisten. Die ständigen unbekleideten Auftritte des
Klägers in der Universität und insbesondere in
Lehrveranstaltungen störten den Lehrbetrieb in erheblicher
Weise. Der Widerspruchsbescheid schließt mit folgender
Rechtsmittelbelehrung: "Gegen das Hausverbot in Form des
Widerspruchsbescheides kann ...".

9

Der Kläger hat am 8. März 1995 Klage erhoben und zu deren
Begründung ausgeführt: Das Hausverbot beruhe auf fehlerhaften
verfassungsrechtlichen Abwägungen. Er habe selbst beim
Weltsoziologentag Akzeptanz erfahren und störe nicht. Er werde
auch von Studentenschaft und Lehrkörper akzeptiert.

10

Der Kläger hat beantragt,

11

den Bescheid des Beklagten vom 5. Januar 1995
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
27. Februar 1995 aufzuheben.

12

Die Beklagten haben beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung haben sie ausgeführt: Das Hausrecht diene
zur Wahrung und Erhaltung des Hausfriedens als einer
Voraussetzung des geordneten Betriebes der Universität. Dieser
geordnete Betrieb werde durch den Kläger immer wieder dadurch
gestört, daß er unbekleidet in Vorlesungen auftrete. Wenn er
eine Nichtreaktion der Teilnehmer oder ein Lachen als
Zustimmung zu seiner Person werte, so bedürfe dies keines
weiteren Kommentars. Von Personen, die in der Universität
tätig seien, würden die Auftritte des Klägers als Belästigung
empfunden. Ein über das Hauptgebäude der Universität
hinausgehendes Hausverbot sei erforderlich gewesen, weil sich
auf dem Gelände der Universität auch vielfach minderjährige
Schüler aufhielten. Auf dem Universitätsgelände befänden sich
nämlich die Laborschule und das Oberstufen-Kolleg; bei beiden
Schulen handele es sich um wissenschaftliche Einrichtungen der
Beklagten zu 2.. Auch vor den Schülern produziere der Kläger
sich teilweise. Das Persönlichkeitsrecht des Klägers stehe dem
Hausverbot nicht entgegen. Denn auch dieses Recht habe seine
Grenze im Persönlichkeitsrecht anderer Personen, die sich
durch die Auftritte belästigt fühlten und darüber hinaus
teilweise ihre Vorlesungen nicht ungestört abhalten
könnten.

15

Durch den angefochtenen Gerichtsbescheid vom 10. April
1996, auf den Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht
die Klage abgewiesen.

16

Der Kläger hat gegen den ihm am 19. April 1996 zugestellten
Gerichtsbescheid am selben Tage sinngemäß Berufung eingelegt
und zu deren Begründung ausgeführt: Die erstinstanzlich mit
der Entscheidung befaßten Richter seien befangen gewesen. Er
- der Kläger - sei weiterhin davon überzeugt, daß er mit
seinen multi-kulturellen Kunstaspekten einen wesentlichen
kulturellen Beitrag auch zur natürlichen Betrachtung des
Körpers und zum Gesundheitswesen leiste. Ein ästhetischer
Körper könne bei vernunftorientierter Betrachtung, sauberer
Gedankenführung und innerer Reinheit nicht anstößig sein. Dies
zeigten bereits ständige Medienveröffentlichungen in Kino,
Fernsehen und Printmedien sowie selbst sexualbezogene
pornografische Darstellungen in Printmedien bei Tankstellen
und Kiosken. Im übrigen sei er durch einen Beschluß des
Amtsgerichts B. vom Vorwurf des § 118 OWiG
freigesprochen worden.

17

Der Kläger beantragt,

18

den angefochtenen Gerichtsbescheid zu ändern
und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.

19

Der Beklagten verteidigen die erstinstanzliche Entscheidung
und beantragen,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer
Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen
Verwaltungsvorgang des Beklagten zu 1. (1 Heft) Bezug
genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Der Senat kann über die Berufung im Einverständnis der
Beteiligten nach §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne
mündliche Verhandlung entscheiden. Eine Zurückverweisung gemäß
§ 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kommt bereits deshalb nicht in
Betracht, weil ein Rechtsmittel auf eine erstmals nach
Abschluß der Vorinstanz geltend gemachte Ablehnung von
Richtern nicht gestützt werden kann

25

- vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. Oktober 1989
- 4 CB 23.89 -, NVwZ 1990, 460, 461. -

26

Die zulässige Berufung ist teilweise begründet.

27

Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist
zulässig.

28

Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO
statthaft, denn die angefochtene Maßnahme des Beklagten zu 1.
vom 5. Januar 1995 ist in der Gestalt, die sie durch dessen
Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 1995 gefunden hat, ein
Verwaltungsakt. Dies gilt unabhängig davon, ob das formlose
und nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Schreiben
des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995, mit dem das Hausverbot
ausgesprochen worden ist, ursprünglich die Definitionsmerkmale
des Verwaltungsaktes gemäß § 35 VwVfG erfüllte. Jedenfalls ist
es mit dem Erlaß des Widerspruchsbescheides des Beklagten
zu 1. vom 27. Februar 1995 zum Verwaltungsakt geworden. Der
Beklagte zu 1. hat ihm dadurch diese "Gestalt" gegeben, vgl.
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. In den Gründen des
Widerspruchsbescheides wird das genannte Schreiben als
Verwaltungsakt behandelt, denn der Widerspruch ist nicht etwa
als - mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes - unzulässig,
sondern als "zulässig" jedoch "nicht begründet" zurückgewiesen
worden. In der Konsequenz dieser Würdigung der Maßnahme des
Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 schließt der
Widerspruchsbescheid mit der für die Anfechtung eines
Ausgangsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
typischen Rechtsmittelbelehrung.

29

Auf die Gestalt, die ein Erst"Bescheid" durch den
Widerspruchsbescheid findet, ist auch dann abzustellen, wenn
der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten)
Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht. Daran kann schon
wegen der Konsequenzen in Bezug auf den Rechtsschutz des
Bürgers kein Zweifel sein: Der Widerspruchsbescheid indiziert
das weitere Verhalten des Betroffenen. Es wäre unbefriedigend,
wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur
Erhebung einer Anfechtungsklage veranlaßt wird, mit dieser
Klage - in Ermangelung eines Verwaltungsaktes - ohne weitere
Prüfung abgewiesen werden und angesichts dessen
- vorbehaltlich einer Anwendung des § 155 Abs. 5 VwGO - die
Kosten tragen müßte, vgl. § 154 Abs. 1 VwGO. Der Adressat
eines Widerspruchsbescheides braucht, was die weitere
Rechtsverfolgung anlangt, nicht "klüger" zu sein als die
Widerspruchsbehörde; es kann nicht zu seinen Lasten gehen,
wenn er sich so verhält, wie sich zu verhalten ihm der
Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung - nahegelegt
hat.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C
21.86 -, NVwZ 1988, 51, 52 m. w. Nachweisen.

31

Der Einstufung des angegriffenen Hausverbots als
Verwaltungsakt steht es nicht entgegen, daß das geltend
gemachte Hausverbot sich entgegen der Auffassung der Beklagten
nicht aus öffentlichem Recht, sondern - wie unten dargelegt
wird - aus privatem Recht herleitet,

32

vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1984
- 7 C 5.84 -, NVwZ 1985, 264.

33

Ein Akt, der in der (äußeren) Form eines Verwaltungsaktes
ergeht, weil die Behörde sich auf eine öffentlich-rechtliche
Befugnis beruft, ist nämlich auch dann als Verwaltungsakt im
Sinne von § 35 VwVfG und § 42 VwGO anzusehen, wenn es sich um
eine privatrechtliche Angelegenheit handelt, zu deren Regelung
die Behörde sich der Form des Verwaltungsaktes nicht bedienen
durfte.

34

Kopp, VwVfG, 6. Aufl., 1996, § 35 RdNr. 5.

35

Die Anfechtungsklage ist auch begründet, denn das
angefochtene Hausverbot des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 1995
ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte zu 1. war nicht
berechtigt, das Hausverbot in Form eines Verwaltungsaktes zu
erlassen. Diese Handlungsform steht einer Behörde zur
Durchsetzung privater Rechte - vorbehaltlich hier nicht
einschlägiger besonderer gesetzlicher Ermächtigungen etwa zu
privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakten - nicht zur
Verfügung,

36

BVerwG, Beschluß vom 9. November 1984 - 7 C
5.84 -, NVwZ 1985, 264; Kopp, VwVfG, 6. Aufl.,
1996, § 35 RdNr. 19 m. w. Nachweisen.

37

Das angegriffene Hausverbot ist - inhaltlich - als
privatrechtliche Maßnahme anzusehen. Dieser Qualifikation
steht es nicht entgegen, daß die Beklagte zu 2. gemäß §§ 2
Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 2 UG eine Körperschaft des öffentlichen
Rechts ist, für die das Hausrecht gemäß § 19 Abs. 2 Satz 3 UG
durch den Rektor ausgeübt wird. Denn nicht jede Tätigkeit
einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ist allein
schon wegen dieses Status dem öffentlichen Recht
zuzuordnen,

38

vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Januar 1994
- 7 B 198.93 -, DVBl. 1994, 762, 763.

39

Auch § 19 Abs. 2 Satz 3 UG, nach dem das Hausrecht durch
den Rektor ausgeübt wird, sagt als Zuständigkeitsnorm nichts
über die Zugehörigkeit eines Hausverbots zum privaten oder
öffentlichen Recht aus. Ausschlaggebend ist mangels eines
öffentlich-rechtlichen Sonderrechts vielmehr, welche
Rechtsnormen die Rechtsbeziehung der Beteiligten und damit das
Hausverbot prägen.

40

BVerwG, Urteil vom 13. März 1970 - VII C
80.67 -, BVerwGE 35, 103, 106; Beschluß vom
10. Juli 1986 - 7 B 27.86 -, NVwZ 1987, 677; BGH,
Urteil vom 6. Juni 1967 - VI ZR 214/65 -, DVBl. 1968,
145, 146; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom
31. Mai 1994 - 9 S 1126/94 -, NJW 1994, 2500 f.;
Beschlüsse des Senats vom 4. Januar 1995 - 25 E
1298/94 -, NJW 1995, 1573, und vom 31. Oktober
1996 - 25 B 2078/96 -; a.A. der früher für
Hochschulrecht zuständige 15. Senat des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A
188/86 -, NVwZ-RR 1989, 316 f.

41

Davon ausgehend kann das Hausverbot vom 5. Januar 1995 nur
im Privatrecht seine Grundlage finden. Es ist nicht im
Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen
den Beteiligten ergangen, zumal der Kläger in der Zeit seit
dem Erlaß des Hausverbots nicht etwa als Student
eingeschrieben war. Das Hausverbot knüpft vielmehr allein an
die Störungen des Universitätsbetriebes durch den Kläger an,
die mit seinen Auftritten im unbekleideten Zustand verbunden
sind.

42

Die Rechtswidrigkeit der Form des Verwaltungsakts hat zur
Folge, daß die angefochtene Maßnahme aufzuheben ist, soweit
sie einen Verwaltungsakt darstellt, und daß die Maßnahme im
übrigen - sofern dies vom Klagebegehren umfaßt ist - nach den
für sie einschlägigen anderweitigen formellen und materiellen
Rechtsvorschriften zu prüfen ist,

43

- vgl. zu einer derartigen Konstellation: BVerwG,
Beschluß vom 9. November 1984 - 7 C 5/84 -, NVwZ
1985, 264. -

44

Diese weitergehende Prüfung ist hier vorzunehmen, da der
Kläger die materielle Berechtigung des erlassenen Hausverbots
in Abrede stellt und sein Klagebegehren nicht etwa auf die
Abwehr der öffentlich-rechtlichen Handlungsform beschränkt
hat. Das Klagebegehren umfaßt damit auch den Angriff auf die
das Hausverbot aussprechende privatrechtliche Willenserklärung
vom 5. Januar 1995, die die Beklagte zu 2., vertreten durch
den Beklagten zu 1., abgegeben hat. Dieses gegen die Beklagte
zu 2. zu richtende Klagebegehren ist als Feststellungsklage
gemäß § 43 VwGO zulässig, wobei der Senat an der Prüfung der
Rechtswegfrage gemäß § 17 a Abs. 5 GVG gehindert ist.

45

Die auf Feststellung der Unwirksamkeit des privatrechtlich
erklärten Hausverbots vom 5. Januar 1995 gerichtete Klage ist
jedoch unbegründet. Das Hausverbot findet seine
Rechtsgrundlage in dem der Beklagten zu 2. zustehenden
Hausrecht, das diese entsprechend § 903, § 1004 BGB unter
Berücksichtigung der öffentlichen Zweckbestimmung der
Universität und des hier ebenfalls anzuwendenden
Gleichbehandlungsgrundsatzes rechtmäßig ausgeübt hat,

46

- vgl. zu den bei der Ausübung des
privatrechtlichen Hausrechts durch öffentlich-
rechtliche Körperschaften zu beachtenden
Grundsätzen: BGH, Urteil vom 26. Oktober 1960
- V ZR 122/59 -, BGHZ 33, 230, 233. -

47

Angesichts der Hartnäckigkeit der Störungen des Klägers
weist auch der räumliche und zeitliche Umfang des
ausgesprochenen Hausverbots keine Ermessensfehler auf. Wegen
der weiteren im einzelnen auch für die Ausübung des
privatrechtlichen Hausrechts maßgeblichen Gesichtspunkte nimmt
der Senat Bezug auf die diesbezüglichen zutreffenden
Ausführungen im angefochtenen Gerichtsbescheid (§ 130 b Satz 2
VwGO).

48

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO,
die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

49

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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