Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-05-30, Aktenzeichen 20 A 2640/94
ECLI:DE:OVGNRW:1996:0530.20A2640.94.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der Beklagte nimmt die Klägerin wegen Grundwasser- und
Bodenverunreinigungen im Bereich der Waldsiedlung in
M. -T. in Anspruch.

3

Die Waldsiedlung ist auf dem ca. 80 ha großen Gelände eines
früheren Sprengstoffwerkes in der ehemals selbständigen
Gemeinde T. errichtet. Der 1887 genehmigte Betrieb
zur Herstellung von Bergwerkssprengstoffen wurde 1890 von der
Sprengstoff Aktiengesellschaft D. (D. AG)
übernommen, die spätestens ab 1905 zusätzlich militärische
Sprengstoffe produzierte. Die Rüstungsproduktion, die auch die
Herstellung von Munition umfaßte, wurde bis 1918 erheblich
gesteigert und nach dem Waffenstillstand eingestellt. Bis 1920
wurde Munition delaboriert. Die Herstellung der gewerblichen
Sprengstoffe wurde 1926 beendet. Anschließend wurden die
betrieblichen Anlagen demontiert und beseitigt. 1934
veräußerte die D. AG das Gelände an eine
Siedlungsgesellschaft. In der Folgezeit wurde das Gebiet in
mehreren Bauabschnitten bis Anfang der 60er Jahre
hauptsächlich mit Wohnhäusern bebaut. Zu der Siedlung gehören
inzwischen etwa 900 Häuser; durch Bebauungsplan der Stadt
M. ist das Gebiet überwiegend als reines Wohngebiet
ausgewiesen.

4

Das bei der Herstellung und Verarbeitung der Sprengstoffe
anfallende Abwasser wurde nach Vorreinigung zunächst auf dem
Werksgelände versickert. Im Zusammenhang mit dem Verkauf einer
Kiesgrube an die D. AG beschloß der Rat der Gemeinde
T. im Jahre 1914, die in die Grube einzuleitenden
Abwässer seien zuvor zu reinigen; sollten die Brunnen des
gemeindlichen Wasserwerkes durch Abwässer geschädigt werden,
habe die D. AG die Gemeinde schadlos zu halten. Im
Oktober 1915 faßte der Gemeinderat aufgrund eines Gutachtens
zur Qualität des geförderten Wassers den Beschluß, das
Wasserwerk zu schließen, weil das Wasser gesundheitsschädlich
sei. Das Wasserwerk wurde daraufhin außer Betrieb gesetzt. Die
Gemeinde nahm hinsichtlich der Wasserversorgung Verhandlungen
auf mit der D. AG sowie der E. -Actien-
Gesellschaft vormals B. O. & Co (E. AG), die
auf dem dem Carbonitwerk westlich benachbarten Gelände
ebenfalls eine Sprengstoffabrik mit Abwasserversickerung
betrieb. Nachdem sich infolge der gestiegenen Produktion die
anfallenden Abwassermengen stark erhöht hatten, beabsichtigten
die D. AG und die E. AG ab 1916, das Abwasser
mittels eines Kanals in den Rhein abzuleiten. Die Königliche
Landesanstalt für Wasserhygiene hielt in einem Gutachten vom
15. Januar 1918 eine nachteilige Beeinflussung des Rheins
durch das u.a. säurehaltige Abwasser im Hinblick auf die sich
einstellende Verdünnung für ausgeschlossen. Mit Vertrag vom
14. August 1918 verpflichteten sich die D. AG und die
E. AG gegenüber der Gemeinde T. zur Erbringung
einer Entschädigungszahlung wegen der Nichtbenutzung des
Wasserwerkes (§ 1), zur Finanzierung eines neuen Wasserwerkes
(§ 2) sowie zur kostenlosen Lieferung von bis zu 1.440 m3
Wasser/Tag bis zur Inbetriebnahme des neuen Wasserwerks (§ 4).
Außerdem waren der Gemeinde neben den Kosten eines
Beweissicherungsverfahrens die Aufwendungen für den erstellten
Anschluß an das Wasserwerk der D. AG zu erstatten
(§ 11). Die Gemeinde erklärte, aus der Verunreinigung des
Wassers weitere Ansprüche gegen die Fabriken nicht herleiten
zu wollen, auf etwaige Ansprüche vielmehr zu verzichten
(§ 12). Die Fabriken sagten zu, hinsichtlich der Behandlung
der Abwässer alle gewerbepolizeilichen, landespolizeilichen
und wasserrechtlichen Vorschriften zu erfüllen und nach der
schnellstmöglichen Fertigstellung des Abwasserkanals zum Rhein
keine Abwässer oder Stoffe in den Boden einzuleiten, die den
Boden oder das Grundwasser verunreinigen könnten (§ 13). Des
weiteren regelt der Vertrag den An- bzw. Verkauf von
Grundstücken.

5

Mit Wirkung vom 26. Juli 1935 übertrug die D. AG ihr
Vermögen einschließlich der Schulden unter Ausschluß der
Liquidation auf die zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG
gehörende E. AG, mit der sie bis dahin durch einen
Beherrschungsvertrag verbunden gewesen war. Nach dem
2. Weltkrieg war die E. AG von den besatzungsrechtlichen
Maßnahmen zur Entflechtung der I.G. Farbenindustrie AG
betroffen. Die hiermit verbundenen Verbote, Beschränkungen und
Kontrollen wurden 1953 aufgehoben. 1959 wurde die E. AG
durch Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva auf die neu
gegründete Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte unter
Ausschluß der Abwicklung umgewandelt; die Firma dieser
Gesellschaft wurde geändert in E. O. AG. Mit Wirkung
zum 1. Januar 1988 übertrug die E. O. AG ihre
Unternehmensbereiche Sprengmittel und Kunststofformteile auf
die G. O. AG, die diese Bereiche zeitgleich in
ihre Tochtergesellschaft E. O. S. AG
einbrachte. Die Aktien der E. O. AG übernahmen die
I. AG und die J. GmbH, die die Gesellschaft mit den
verbliebenen Unternehmenssparten Chemie und Kunststoffe unter
der Firma I. U. AG fortgeführt haben; inzwischen
trägt die Gesellschaft die Firma Kunststoffe N. AG. Die
E. O. S. AG, die auf die 1949 gegründete
Deutsche K. GmbH, S. , zurückgeht, wurde in
E. O. AG (neu) umfirmiert.

6

Der vertraglich vereinbarte Bau eines neuen Wasserwerkes
unterblieb. Hingegen lieferte die E. AG entsprechend dem
Vertrag Wasser. In Ablösung des Vertrages und eines
Ergänzungsvertrages aus dem Jahre 1922 vereinbarten die
E. AG und die Stadt M. unter dem 1./4. Juni
1956 die Lieferung einer erhöhten Wassermenge. An die Stelle
dieses Vertrages trat der Vertrag vom 3./16. September 1963,
der eine weitere Steigerung der Wasserlieferung vorsah und
aufgrund der Lieferpflichten laut Vertrag vom 14. August 1918
bis Juni 1986 für 2.000 m3 Wasser/Tag einen Preisvorteil
einräumte. Inzwischen ist die Wasserlieferung durch Vertrag
vom 10./17. August 1984 geregelt.

7

Seit 1981 stufte der Beklagte das Werksgelände als
Altlastenverdachtsfläche ein. Ab Herbst 1988 untersuchte er im
Bereich der Waldsiedlung das Grundwasser auf
Schadstoffparameter mit Bezug zur Sprengstoffproduktion. Die
Untersuchungen ergaben Belastungen des Grundwassers durch
Nitroaromaten (Nitrotoluole und Nitrobenzole); der Gehalt an
2, 4, 6-Trinitrotoluol (TNT) belief sich in dem
Grundwasserpegel an der T. straße (Pegel 92), der im Bereich
einer städtischen Grünanlage mit Kinderspielplatz eingerichtet
ist, auf bis zu 1,821 mg/l. Der Beklagte ließ daher durch die
Planungsgesellschaft und mbH (PGBU) eine historisch-
deskriptive Erstbewertung der Örtlichkeit vornehmen. In ihrem
Bericht vom 4. Mai 1990 arbeitete die PGBU anhand von
Archivunterlagen die Lage der Werksanlagen der früheren
D. AG und deren betriebliche Abläufe auf; hiernach
befanden sich an der T. straße Produktionsanlagen für TNT.
Die PGBU gelangte zu dem Ergebnis, das Untersuchungsgebiet
stelle einen Standort mit potentiell weitreichenden Boden- und
Grundwasserbelastungen dar. Wegen der Wohnbebauung und der
damit verbundenen intensiven Freiflächennutzung sei das
Gefährdungspotential besonders hoch. Das Waschhaus der TNT-
Abteilung sei einer der potentiellen
Kontaminationsschwerpunkte. Daraufhin verfügte der Beklagte
für die Waldsiedlung das Verbot der Grundwasserförderung und
-nutzung.

8

Nach Einholung einer Stellungnahme des
Bundesgesundheitsamtes zur Gefährdungswirkung von
Nitrotoluolen und nach vorheriger Anhörung forderte der
Beklagte die Klägerin durch Ordnungsverfügung vom 18. Juli
1991, zugestellt am 29. Juli 1991, auf, in einer in einem
Lageplan präzisierten, etwa 7.000 m2 großen Fläche an der
T. straße innerhalb von zehn Wochen nach Zugang drei
Grundwassermeßstellen einzurichten, dreizehn
Rammkernsondierungen niederzubringen, näher bezeichnete
Grundwasser- und Bodenproben zu nehmen und zu untersuchen
sowie einen Gutachter mit der Auswertung der
Untersuchungsergebnisse und der Erstellung eines Konzeptes der
erforderlichen Folgemaßnahmen zu beauftragen. Der Beklagte
ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und
drohte der Klägerin die Ersatzvornahme an, sofern nicht binnen
acht Wochen nach Zustellung mit den angeordneten Maßnahmen
begonnen werde; die voraussichtlichen Kosten der
Ersatzvornahme bezifferte der Beklagte auf 129.900,-- DM. Zur
Begründung gab der Beklagte an, das Grundwasser sei an der
Meßstelle 92, in deren Nähe sich ein Schwerpunkt der
Verunreinigung befinde, sehr hoch belastet. Das stelle eine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das toxikologische
Gefährdungspotential von Nitrotoluolen bestehe in
nachgewiesener Mutagenität und möglicher Humankarzinogenität.
Daher müsse die Quelle der Grundwasserverunreinigung ermittelt
werden, um den Grundwasserschaden beseitigen zu können. Die
angeordneten Maßnahmen seien Teil der Gefahrenabwehr und nach
Art sowie Umfang erforderlich. Die Klägerin sei als
Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG in deren abstrakte
Polizeipflicht eingetreten. Hieran ändere die Ausgliederung
der Sparte Sprengmittel nichts. Die D. AG sei im Sinne
des § 17 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG)
verhaltensverantwortlich gewesen. Der Grundwasserschaden sei
auf ihren Betrieb zurückzuführen. Auch ein pflichtwidriges
Verhalten der D. AG sei anzunehmen. Zumindest sei ihr
das Risiko der Verunreinigung zuzurechnen, weil es sich um
eine typische Folge des Betriebes handele; der Eintrag von
Schadstoffen in den Boden sei bei der gesamten Herstellung,
der Abwasserbeseitigung und den zahlreichen Störfällen
zwangsläufig gewesen. Der Verbleib von Produktionsrückständen
auf dem Werksgelände sei von etwaigen gewerberechtlichen
Genehmigungen nicht mitumfaßt. Gründe für eine Einschränkung
der Verantwortlichkeit seien nicht gegeben. Eine Heranziehung
der Grundstückseigentümer, die möglicherweise die
Zustandsverantwortlichkeit treffe, lasse eine erhebliche
Erschwerung der Durchführung der Maßnahmen befürchten.
Umstände, die für eine vorrangige Inanspruchnahme von
Zustandsstörern sprechen könnten, lägen nicht vor, zumal die
Klägerin unter Umständen bei der E. O. AG Regreß
nehmen könne.

9

Die Klägerin machte mit ihrem am 19. August 1991
eingelegten Widerspruch geltend, sie sei nicht
Rechtsnachfolgerin in eine Polizeipflichtigkeit der D.
AG. Die D. AG sei in bezug auf die Verunreinigungen,
die maßgeblich während der Kriegsrüstungsproduktion in der
Zeit des 1. Weltkrieges angefallen seien, nicht
polizeipflichtig gewesen, sondern habe als weisungsabhängiges
Werkzeug des Deutschen Reiches gehandelt. Die Produktion sei
auf Befehl im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung erfolgt. Die
kriegsrechtlich angeordnete massive Steigerung der Produktion
schließe eine gleichzeitige polizeirechtliche
Verantwortlichkeit aus. Sie - die Klägerin - sei außerdem
nicht Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG. Die
handelsrechtlichen Voraussetzungen für eine
Gesamtrechtsnachfolge durch Verschmelzung im Jahre 1935 seien
nicht erfüllt gewesen. Ferner gehe eine nicht durch
Ordnungsverfügung konkretisierte Polizeipflicht allenfalls
unter besonderen Umständen, die nicht gegeben seien, auf einen
Gesamtrechtsnachfolger über. Die bei einer
Gesamtrechtsnachfolge in zivilrechtlicher Hinsicht eintretende
Verjährung sei auch öffentlich-rechtlich zu beachten.
Jedenfalls sei eine Inanspruchnahme aus Ermessensgründen
ausgeschlossen. Die wasserwirtschaftliche Gefährlichkeit von
TNT sei im Produktionszeitpunkt nicht erkennbar gewesen. Im
übrigen seien die angeordneten Maßnahmen nicht erforderlich,
ungeeignet und unverhältnismäßig.

10

Weil die Klägerin der Ordnungsverfügung nicht nachkam,
setzte der Beklagte mit Bescheid vom 25. September 1991,
zugestellt am 30. September 1991, die Ersatzvornahme fest und
forderte die Klägerin zur Zahlung von 129.900,-- DM auf.
Hiergegen legte die Klägerin am 30. Oktober 1991 Widerspruch
ein.

11

Noch im Oktober 1991 beauftragte der Beklagte die PGBU mit
der Durchführung der angeordneten Maßnahmen. Nach dem hierüber
erstellten Gutachten der P vom 5. Juni 1992 waren sowohl die
Bodenproben als auch die Grundwasserproben zum Teil deutlich
mit Nitroaromaten - vornehmlich 2, 4, 6-TNT - belastet. Es sei
als gesichert anzusehen, daß die Belastung des Grundwassers
aus der Belastung des Bodens im Bereich des ehemaligen TNT-
Waschhauses herrühre. Wegen der gesundheitsgefährdenden
Wirkung von Nitroaromaten sei jede Konzentration oberhalb der
Nachweisgrenzen als kritisch zu betrachten. Zur Unterbindung
des weiteren Schadstoffeintrags in das Grundwasser würden
Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen empfohlen.

12

Außerdem nahm die P im Auftrag des Beklagten für das
Werksgelände eine Gefährdungsabschätzung anhand weiterer
Archivmaterialien sowie Boden- und Grundwasseruntersuchungen
vor, die großflächige Verunreinigungen u.a. mit Nitroaromaten
ergaben. In ihrem Gutachten vom 31. Oktober 1992 bewertete die
PGBU die Grundwasserbelastung als Folge der
Bodenverunreinigung und als sehr hoch; die Nitroaromaten im
Boden könnten langfristig in das Grundwasser mobilisiert
werden.

13

Der Regierungspräsident L. wies die Widersprüche der
Klägerin mit Bescheid vom 4. September 1992, zugestellt am
8. September 1992, zurück. Die D. AG sei trotz der
Kriegszwangswirtschaft nicht von ihrer Verantwortung für die
Grundwasserverunreinigung freigestellt worden. Die Klägerin
sei Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG und in deren
Polizeipflichtigkeit eingetreten. Ziel der Ordnungsverfügung
sei es, die Quelle einer an einer bestimmten Stelle
vorhandenen Grundwasserverunreinigung festzustellen. Dagegen
handele es sich nicht um die willkürliche Forderung einer
Einzeluntersuchung aus einem Gesamtuntersuchungsprogramm.

14

Am 7. Oktober 1992 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur
Begründung hat sie vorgetragen, die D. AG sei nach dem
anzuwendenden damaligen Recht nicht polizeipflichtig gewesen.
Während des 1. Weltkriegs sei eine quantitativ und qualitativ
neue Stufe der Produktion erreicht worden. Dies sei im Rahmen
der Kriegszwangswirtschaft geschehen. Die D. AG habe
für eigene Willensentscheidungen gegenüber den ihr auferlegten
Pflichten keinen Spielraum besessen. Dem Kriegsrecht sei
Vorrang vor dem Polizeirecht zugekommen. Verunreinigungen
seien zwangsläufige Folge der befohlenen Art und Weise der
Produktion gewesen. Daher hafte das Deutsche Reich bzw. dessen
Nachfolgerin, die Bundesrepublik Deutschland, als
Verhaltensstörer. Verunreinigungen außerhalb der
Kriegsproduktionsphase seien vom Beklagten nicht ermittelt und
nicht bewiesen worden; diesbezüglich hätte der Beklagte den
Sachverhalt weiter aufklären müssen. Eine
Gesamtrechtsnachfolge im Wege der gesellschaftsrechtlichen
Umwandlung habe 1935 nicht stattgefunden. Durch das
Besatzungsrecht über die Aufspaltung der I.G. Farbenindustrie
AG sei die E. AG enteignet, aufgelöst und 1953 als eine
mit der früheren E. AG nicht identische, wenngleich
namensgleiche Nachfolgegesellschaft neu gegründet worden. Es
sei verfassungsrechtlich geboten, mit Blick auf die
allgemeinen Verjährungsbestimmungen an derart lange
zurückliegende Vorgänge keine polizeirechtliche
Inanspruchnahme zu knüpfen, die ohnehin nur wertend
festgestellt werden könne. Die Annahme einer
polizeirechtlichen Rechtsnachfolge verstoße bezogen auf das
Jahr 1935 gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.
Der Vertrag vom 14. August 1918 sei öffentlich-rechtlicher
Natur und enthalte eine abschließende Regelung hinsichtlich
der Verunreinigungen; daher entfalte er eine Sperrwirkung
hinsichtlich der Heranziehung. Der Beklagte habe sein Ermessen
hinsichtlich der Störerauswahl nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Die in Frage kommenden Störer habe er nicht sämtlich
berücksichtigt. Neben der Haftung der E. O. AG (neu)
habe er insbesondere seine maßgebliche Verantwortung für das
Vorhandensein der Waldsiedlung, die in Kenntnis der
potentiellen Gefahren baurechtlich zugelassen worden sei,
verkannt. Sie - die Klägerin - befinde sich auch wegen der
Ausgliederung der Sparte Sprengstoffe in einer Opferposition.
Letztlich gehe es dem Beklagten um Gefahren für die
Wohnbevölkerung, wie anhand der Vielzahl der im übrigen
ergangenen Ordnungsverfügungen in bezug auf die Sanierung der
Waldsiedlung und der gutachterlichen Einschätzung der PGBU
deutlich werde. Eine isolierte Grundwassersanierung komme
nicht in Betracht und werde vom Beklagten, der ein am
Gesundheitsschutz der Bewohner der Siedlung ausgerichtetes
Sanierungskonzept verfolge, nicht erstrebt. Daher sei eine
einheitliche Bewertung unter Einbeziehung der zum Schutz der
Bevölkerung ergangenen Ordnungsverfügungen angezeigt. Die
Zustandsstörer seien vorrangig in Anspruch zu nehmen.

15

Die Klägerin hat beantragt,

16

die Bescheide des Beklagten vom
18. Juli 1991 und 25. September 1991 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 4. September 1992 aufzuheben.

17

Der Beklagte hat beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Er hat vorgetragen, das Verhalten der D. AG habe
gegen die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 10 II 17 des
preußischen Allgemeinen Landrechts (ALR) verstoßen.
Anhaltspunkte für eine Befreiung der D. AG von ihrer
polizeirechtlichen Verantwortlichkeit hinsichtlich der
Rüstungsproduktion lägen nicht vor; eine zwangsweise
Verpflichtung zur Produktion sei nicht ersichtlich. Vorgaben
des Deutschen Reichs in bezug auf die Entsorgung der
Produktionsrückstände seien nicht belegt. Das Reich sei
lediglich Besteller der Rüstungsgüter gewesen. Die
Verunreinigungen seien nicht unvermeidbar gewesen. Die
E. AG sei 1935 im Wege der Umwandlung der D. AG
deren Gesamtrechtsnachfolgerin geworden und habe ihre
Rechtspersönlichkeit nicht durch die Zugehörigkeit zum Konzern
der I.G. Farbenindustrie AG sowie dessen Entflechtung
verloren. Die D. AG sei durch die E. AG
beherrscht worden. Die Ausgliederung der Sparte Sprengstoff
zum 1. Januar 1988 habe auf den Bestand der Verantwortlichkeit
der Klägerin keinen Einfluß. Eine zeitliche Begrenzung der
öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit eines
Gesamtrechtsnachfolgers sei nicht veranlaßt. Der Vertrag vom
14. August 1918 beinhalte allein die privatrechtliche Regelung
der Erbringung von Schadensersatzleistungen an die Gemeinde
als Betreiberin des Wasserwerkes. Zuständige Polizeibehörde in
bezug auf Grundwasserverunreinigungen sei der Landrat gewesen,
so daß die Gemeinde über öffentlich-rechtliche
Verantwortlichkeiten nicht habe befinden können. Die Sanierung
des Grundwasserschadens im fraglichen Bereich sei unabhängig
von der Bebauung des Werksgeländes geboten.

20

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene
Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben.

21

Gegen diese Entscheidung, die ihm am 9. Mai 1994 zugestellt
worden ist, hat der Beklagte am 6. Juni 1994 Berufung
eingelegt. Er trägt ergänzend und vertiefend vor, das gesamte
Abwassersystem der D. AG, der ein starkes Gewicht in
der Gemeinde T. zugekommen sei, sei auf Versickerung
angelegt gewesen. Die Versickerung habe an den einzelnen
Produktionsstätten begonnen. Beim Verkauf des Werksgeländes
habe die D. AG, obwohl sie die Bebauung initiiert habe
und ihr wegen des vorangegangenen gefährlichen Handelns eine
Rechtspflicht zum Tätigwerden oblegen habe, nicht auf das im
Boden befindliche Schadstoffpotential aufmerksam gemacht.
Deshalb habe die Wohnbebauung auch angesichts des nach der
seinerzeitigen Rechtslage eng begrenzten
Handlungsinstrumentariums unbedenklich zugelassen werden
können. Der Sache nach sei die Veräußerung des Geländes einer
polizeirechtlich unzulässigen Dereliktion vergleichbar. Dem
Vertrag vom 14. August 1918 lasse sich ein Verzicht auf
polizeirechtliches Einschreiten nicht entnehmen. Eine Regelung
derartiger Befugnisse enthalte der Vertrag seinem Gegenstand
nach nicht; er beziehe sich ausschließlich auf
privatrechtliche Schadensersatzansprüche. Ein anderslautender
Wille der Vertragsparteien, die wahrscheinlich einen über den
Schadensersatz hinausgehenden Regelungsbedarf nicht gesehen
hätten, sei nicht feststellbar. Das gelte um so mehr, als das
Wasserwerk sich außerhalb des Gemeindegebietes befunden habe,
der Abwasserkanal zum Rhein schon vor Abschluß des Vertrages
vereinbart worden sei und die in Betracht kommenden
Abwehrbrunnen den Grundwasserzustrom zum Wasserwerk
unterbunden hätten. Außerdem habe die Gemeinde das Gelände des
Wasserwerkes in dem Vertrag an die E. AG verkauft. Die
vereinbarte Wasserlieferung sei der E. AG ohne
besonderen Aufwand möglich gewesen. Die geänderte Bewertung
der Gefahr stehe der Verantwortlichkeit des Verursachers nicht
entgegen. Die Voraussetzungen für eine vom Verwaltungsgericht
angenommene Verwirkung seien nicht erfüllt. Weder liege ein
Vertrauenstatbestand vor noch habe die D. AG darauf
vertraut, daß von den polizeirechtlichen Eingriffsbefugnissen
kein Gebrauch gemacht werde. Im übrigen sei der Vertrag vom
14. August 1918 ebenso wie die Nachfolgeverträge im Rahmen
insgesamt guter Beziehungen zwischen der Gemeinde bzw. der
Stadt M. und der E. AG geschlossen worden. Die
Entflechtung der I.G. Farbenindustrie AG habe die E. AG
nicht in ihrer juristischen Existenz berührt; weder eine
Auflösung noch eine Neugründung lasse sich aus dem
Besatzungsrecht herleiten. Anders als andere Unternehmen habe
die E. AG infolge ihrer Zugehörigkeit zum Konzern der
I.G. Farbenindustrie AG ihre eigenständige
Rechtspersönlichkeit nicht verloren. Das komme auch im
Handelsregister zum Ausdruck. Bei den mit der
Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen handele es sich um
solche der Abwehr einer bekannten Gefahr. Die Grundsätze der
Amtsermittlung hinderten die Inanspruchnahme des Störers zur
Ermittlung von Umfang und Quelle der Gefahr nicht. Die
zwischenzeitlich abgeschlossene Sanierungsuntersuchung habe
ergeben, daß der Sanierungsbedarf hinsichtlich des Oberbodens
räumlich begrenzt sei; hinsichtlich des Grundwassers sei
geplant, das Grundwasser im Abstrombereich der Waldsiedlung zu
erfassen und zu behandeln. Das Kostenvolumen belaufe sich auf
insgesamt ca. 33 Millionen DM.

22

Der Beklagte beantragt,

23

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

24

Die Klägerin beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Sie trägt vor, Ziel des Beklagten sei es, sie mit den
Kosten der Gesamtsanierung des Geländes, die in erster Linie
dem Schutz der Wohnbevölkerung diene, zu belasten. Die
Ordnungsverfügung sei daher als Teil des Sanierungskonzeptes
zu betrachten. Aufgrund Besatzungsrechts seien die zum Konzern
der I.G. Farbenindustrie AG zählenden Gesellschaften
vollständig entrechtet worden. Infolge des Entzugs aller
Vermögensrechte und aller Organkompetenzen sei die E. AG
erloschen. Die Neugründung der E. AG sei mit der
Anordnung von Einzelrechtsnachfolge verbunden gewesen; dabei
sei die E. AG von allen bis zum 8. Mai 1945 entstandenen
Verbindlichkeiten befreit worden. Der Vertrag vom 14. August
1918 enthalte einen rechtlich unbedenklichen Verzicht auf eine
künftige ordnungsbehördliche Inanspruchnahme und ziele darauf
ab, einen Schlußstrich unter die verunreinigungsbedingte
Schadenssituation zu ziehen. Das mache nicht zuletzt der
erhebliche Umfang der von der D. AG eingegangenen
Verpflichtungen, die von der E. AG bzw. später der
E. O. AG über Jahrzehnte erfüllt worden seien,
deutlich. Jedenfalls komme dem Vertrag erhebliche Bedeutung
hinsichtlich der Verwirkung der Eingriffsbefugnisse gegenüber
der D. AG bzw. ihr - der Klägerin - zu. Insoweit sei
der Vertrag als zulässige Ausübung von Ermessen anzusehen. Das
Gefahrenpotential der Verunreinigungen sei seinerzeit bekannt
gewesen. Die D. AG und ihre Rechtsnachfolger hätten
sich auch wegen der langjährigen Untätigkeit der Gemeinde
T. und des Beklagten darauf eingerichtet, nicht mehr
zu einer Sanierung herangezogen zu werden. Außerdem sei sie
- die Klägerin - mit der Sprengstoffproduktion der
D. AG zu keinem Zeitpunkt befaßt gewesen. Ihr fehle
zumal nach der Ausgliederung des Unternehmensbereichs
Sprengmittel jeder inhaltliche Bezug zu der Gefahrensituation.
Ferner sei der Gefahrenbeseitigungsanspruch, bei dem es in
erster Linie um vermögensrechtliche Fragen gehe, verjährt. Der
Beklagte habe es versäumt, zumindest bei der Ermessensausübung
die unumgängliche wertende Würdigung der charakteristischen
Besonderheiten des vorliegenden Falles vorzunehmen.
Schließlich stelle die Ordnungsverfügung einen unzulässigen
Gefahrerforschungseingriff dar. Sie diene der
Entscheidungsfindung und der Abwälzung der den Beklagten
treffenden Pflicht, den Sachverhalt selbst zu ermitteln.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Verfahrensakten
20 A 2638/94 und 20 A 2639/94 und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der
Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe

29

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die
Ordnungsverfügung mit Androhung der Ersatzvornahme vom
18. Juli 1991 und der die Ersatzvornahme festsetzende Bescheid
vom 25. September 1991 sind rechtswidrig und verletzen die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

30

Rechtsgrundlage der mit Blick auf die Ersatzvornahme und
das hieran anknüpfende Kostenerstattungsverlangen noch
Rechtswirkungen entfaltenden Grundverfügung vom 18. Juli 1991,
die in dem Lageplan gekennzeichnete Fläche an der T. straße
nach Maßgabe der einzelnen Anordnungen auf Grundwasser- und
Bodenverunreinigungen zu untersuchen sowie ein
Maßnahmenkonzept erstellen zu lassen, ist § 14 OBG. Diese
Vorschrift findet über § 138 des Landeswassergesetzes (LWG),
§ 12 OBG Anwendung, da der Beklagte die Verfügung ausweislich
der ihr beigegebenen Begründung zum Schutz des Grundwassers
und damit in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde, also
als Sonderordnungsbehörde, erlassen hat. Das Wasserrecht
enthält in bezug auf den zu regelnden Sachverhalt keine
speziellen Eingriffsermächtigungen, sondern verweist auf die
Befugnisse nach allgemeinem Ordnungsrecht und dementsprechend
auch auf die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 OBG.
Es ist daher nicht entscheidungserheblich, daß in der
Verfügung als die sie tragenden Rechtsvorschriften
ausschließlich solche des Ordnungsbehördengesetzes genannt
sind.

31

Die Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten nach
pflichtgemäßem Ermessen gemäß § 14 Abs. 1 OBG liegen vor. Es
besteht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die sich
in Gestalt der vorhandenen Grundwasserverunreinigungen bereits
zu einer Störung verdichtet hat. Das Grundwasser ist durch das
Wasserhaushaltsgesetz vor Verunreinigungen oder sonstigen
nachteiligen Veränderungen seiner Eigenschaften geschützt. An
die Reinhaltung des Grundwassers werden in Anbetracht seiner
herausragenden Bedeutung für einen geordneten Wasserhaushalt
sowie seiner Empfindlichkeit gegenüber Beeinträchtigungen
seiner Qualität besonders hohe Anforderungen gestellt.
Unabhängig davon, ob das Grundwasser unmittelbar zum Gebrauch
oder zum Verbrauch - etwa zu Trinkwasserzwecken - bestimmt
ist, ist es nach der materiellen Wertung vor allem der §§ 6,
26, 34 des Wasserhaushaltsgesetzes vor jeder Beeinträchtigung
seines Ge- und Verbrauchswertes im Hinblick auf seine spätere
Nutzung geschützt.

32

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. August
1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474;
Urteil vom 16. November 1973 - 4 C
44.69 -, ZfW 1974, 296.

33

Nach den örtlichen Gegebenheiten überschreiten die in bezug
auf die in Frage stehende Fläche ermittelten Verunreinigungen
die Gefahrenschwelle beträchtlich. Dieser Teilbereich des
früheren Werksgeländes der D. AG war, wie die
historisch-deskriptive Untersuchung der P und die von ihr
ebenfalls vorgenommene Gefährdungsabschätzung ergeben haben,
im wesentlichen Standort der umfangreichen TNT-Produktion,
insbesondere eines Waschhauses, in dem große Mengen hochgradig
mit Nitrotoluolen und sonstigen Kohlenwasserstoffen belastete
Abwässer anfielen. Die vom Beklagten wiederholt vorgenommenen
Untersuchungen des Grundwassers auf sprengstoffspezifische
Schadstoffparameter haben für den an der T. straße
eingerichteten Pegel 92, der am südwestlichen Rand der zur
Untersuchung ausgewählten Fläche in deren Grundwasserabstrom
und in unmittelbarer Nähe eines ehemaligen Kanals zur
Ableitung der Abwässer der TNT-Produktion eingerichtet ist,
Verunreinigungen des Grundwassers durch Nitrotoluole und
-benzole bestätigt. Während sich die Gesamtbelastung an
derartigen Schadstoffen auf bis zu 2,28 mg/l belief, wurden
für die im Vordergrund der Kontamination stehende
Einzelsubstanz 2, 4, 6-TNT Werte von bis zu 1,82 mg/l
ermittelt. Das Ergebnis dieser Grundwasseruntersuchungen steht
tendenziell im Einklang mit dem der seitens der P zur
Gefährdungsabschätzung und im Rahmen der Ersatzvornahme
vorgenommenen Grundwasserbeprobungen, die für den Pegel an der
T. straße eine - wenngleich erheblich niedrigere - Belastung
durch Nitrotoluole von bis zu 0,79 mg/kg erbracht haben. Die P
ist zusammenfassend zu der Auffassung gelangt, der Kernbereich
der ehemaligen TNT-Produktion mit den zugehörigen
Abwasseranlagen bilde die Ursache für die extrem hohe
Grundwasserbelastung mit Nitroaromaten.

34

Nach Einschätzung des vom Beklagten eingeschalteten
Bundesgesundheitsamtes, das auf die von Nitroverbindungen je
nach chemischer Zusammensetzung ausgehenden gesundheitlichen
Risiken hingewiesen hat, sind Werte der vorgefundenen
Größenordnung als sehr hoch einzustufen. Wenngleich sich diese
Beurteilung vor allem an einer Nutzung des Grundwassers zu
Trinkwasserzwecken ausrichtet, die, was private
Eigenversorgungsanlagen anbelangt, vom Beklagten untersagt
worden ist und im Rahmen einer öffentlichen Anlage weder
stattfindet noch sich für die Zukunft abzeichnet, da das
Wasserwerk der ehemaligen Gemeinde T. schon um 1915
wegen der bereits damals bekannten Grundwasserverunreinigungen
mit gesundheitsgefährdenden Substanzen stillgelegt und bei
späteren Bohrversuchen kein für die Gewinnung von Trinkwasser
qualitativ taugliches Grundwasser vorgefunden worden ist, läßt
dies den Schluß auf eine erhebliche Beeinträchtigung des
Grundwassers zu. Die Schadstoffe haben eine räumlich
umfangreiche und ihrer Intensität nach schwerwiegende
schädliche Veränderung der chemischen Beschaffenheit des
Grundwassers herbeigeführt. Das Grundwasser ist ungeachtet
einer durch die Schadstoffbelastung bewirkten Gefährdung der
menschlichen Gesundheit in seinen für den Wasserhaushalt
bedeutsamen Eigenschaften nachhaltig in nachteiliger Weise
betroffen. Bestätigt wird das durch die von der PGBU im
einzelnen aufgezeigten chemischen Wirkungen der verschiedenen
Nitroverbindungen; diese werden auch wegen der an anderen
Standorten der Sprengstoffproduktion gewonnenen Erfahrungen in
bezug auf trotz langjähriger Betriebsstillegung noch
nachweisbare Rückstände aufgrund ihres Gefährdungspotentials
generell als kritisch angesehen, wobei in bezug auf die durch
die chemischen Umwandlungsprozesse u.a. entstehenden
aromatischen Amine ein dauerhaftes Auftreten oberhalb der
Nachweisgrenze als im Grundwasser bedenklich betrachtet wird.

35

Außerdem ist ausweislich der Untersuchungen der P der
Boden im fraglichen Bereich gleichfalls mit Schadstoffen der
vorgenannten Art in einem Maße belastet, das die Fläche als
Folge ihrer Nutzung zur TNT-Produktion und der Ableitung des
hierbei angefallenen Abwassers als potentiellen
Kontaminationsschwerpunkt auf dem Gesamtgelände erscheinen und
ein fortschreitendes Auswaschen sowie Einsickern der
wassergefährdenden Substanzen in das Grundwasser als
hinreichend wahrscheinlich erwarten läßt. Im Rahmen der
Gefährdungsabschätzung wurde auf dem Kinderspielplatz neben
anderen signifikanten Substanzen eine TNT-Konzentration
- gemessen als Summenparameter - von 143 mg/kg im Oberboden
festgestellt. Die lange Dauer zwischen der Einstellung der
Sprengstoffabrikation und den durchgeführten Untersuchungen
schließt es nicht aus, daß (weiterhin) Schadstoffe aus dem
Boden in das Grundwasser gelangen können. Umstände, die eine
Mobilisierung der schädigenden Substanzen durch Niederschläge
entgegen der Darstellung der P , die die
Grundwasserbelastung auf die Bodenbelastung im Bereich des
TNT-Waschhauses zurückführt und auf der Grundlage der
chemischen und physikalischen Eigenschaften der einzelnen
Substanzen von einem sich langfristig fortsetzenden Eintrag in
das Grundwasser ausgeht, hindern könnten, sind weder dargetan
worden noch sonst ersichtlich.

36

Die im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung noch
bestehenden Ungewißheiten über die näheren Einzelheiten der
Verunreinigungen, vor allem einen möglichen lokalen
Schadensherd, und das Ziel der Ordnungsverfügung,
diesbezüglich zusätzliche Erkenntnisse zur Vorbereitung der
Entscheidung, situationsangepaßte Sicherungs- oder
Sanierungsmaßnahmen ergreifen zu können, stehen der Annahme
einer vorhandenen Gefahr nicht entgegen. Abgesehen davon, daß
das Vorliegen einer Gefahr anhand der objektiven Gegebenheiten
zu beurteilen ist, die erforderlichenfalls nachträglich im
Klageverfahren aufzuklären und festzustellen sind, so daß auch
die nach Erlaß der Ordnungsverfügung zusätzlich gewonnenen
Sachverhaltskenntnisse in die Bewertung mit einzubeziehen
sind, rechtfertigten schon die aufgrund der
Gewässeruntersuchungen des Beklagten bekanntgewordenen
Tatsachen den Schluß auf eine Gefahr. Die Fragen sogenannter
"Gefahrerforschungseingriffe" und der Pflicht des Beklagten
zur Aufklärung des Sachverhaltes von Amts wegen betreffen
nicht das Tatbestandsmerkmal der "Gefahr" in § 14 Abs. 1 OBG,
sondern stellen sich im Hinblick auf die zulässigerweise im
Falle einer Gefahr zu deren "Abwehr" anzuordnenden Maßnahmen.
Ordnungsbehördliches Vorgehen auf der Grundlage der
Generalklausel kann von vornherein nur rechtmäßig sein, wenn
trotz vorhandenen Sachaufklärungsbedarfs eine nach Art und
Umfang gegebenenfalls noch näher zu erkundende Gefahr zu
bejahen ist.

37

Die mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen halten
sich nicht innerhalb der Grenzen, die in Ausübung der dem
Beklagten damit dem Grunde nach zukommenden Befugnis, nach
pflichtgemäßem Ermessen zur Abwehr der Gefahr einzuschreiten,
einzuhalten sind. Durchgreifenden Bedenken begegnet bereits
die Ordnungspflicht der Klägerin. Eine Inanspruchnahme der
Klägerin als Zustandsstörerin (§ 18 OBG) scheidet aus; die
Klägerin ist weder Eigentümerin der verunreinigten Fläche noch
Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Gelände. Die
Zustandsverantwortlichkeit knüpft an an die im Zeitpunkt des
ordnungsbehördlichen Einschreitens bestehenden Eigentums- bzw.
Sachherrschaftsverhältnisse hinsichtlich der Sache, von der
die Gefahr ausgeht. Sie beruht auf der durch die rechtliche
bzw. tatsächliche Sachherrschaft vermittelten spezifischen
Verbindung zur Gefahrenquelle, die den Eigentümer bzw. Inhaber
der tatsächlichen Gewalt in die Lage versetzt, auf die Gefahr
abwehrend einzuwirken.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Oktober
1985 - 4 C 76.82 -, DVBl. 1986, 360;
Drews/Wacke/Vogel/Martens,
Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 318 f.

39

Mit der Übertragung des Eigentums bzw. der tatsächlichen
Gewalt geht dieser Bezug verloren. Der bisherige Eigentümer
und Inhaber der Sachherrschaft wird von seiner
Verantwortlichkeit für die Sache frei. Die Verantwortlichkeit
entsteht in der Person des neuen Eigentümers bzw. Inhabers der
tatsächlichen Gewalt, weil nunmehr diesem aufgrund seiner
Sachherrschaft die Einwirkung auf die gefahrauslösende Sache
möglich ist. Da mit der Veräußerung des Geländes der
Waldsiedlung im Jahre 1934/35 die Sachherrschaft der
D. AG, die bereits zuvor ihre Produktion eingestellt
hatte, sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher
Hinsicht erloschen ist, scheidet auch aus, die Klägerin unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsnachfolge nach der D. AG
neben den jetzigen Eigentümern und Inhabern der tatsächlichen
Gewalt oder an ihrer Stelle als zustandsverantwortlich zu
betrachten. Die vom Beklagten gezogene Parallele zwischen der
Veräußerung des Werksgeländes und einer Eigentumsaufgabe im
Wege der Dereliktion, die den Fortbestand der
Zustandsverantwortlichkeit nach gegenwärtiger Rechtslage nicht
aufhebt (§ 18 Abs. 3 OBG), trifft nicht zu. Das Gebiet der
Waldsiedlung ist nicht herrenlos, sondern unterliegt der
Sachherrschaft von Eigentümern und Nutzern. Der Wechsel in der
Person des jeweiligen Zustandsverantwortlichen steht einer
Eigentumsaufgabe, die das ordnungsrechtliche Problem der
Überwälzung des Sachrisikos auf die Allgemeinheit aufwirft,
nicht gleich, sondern beurteilt sich danach, daß die
Zustandsverantwortlichkeit gemäß § 18 Abs. 1 und 2 OBG
Ausdruck der Sachherrschaft im Moment der
Gefahrenabwehrmaßnahme ist.

40

Auf den Bestand einer Ordnungspflicht der D. AG
unter dem Aspekt der Verursachung der Gefahr (§ 17 Abs. 1 OBG)
hatte die Veräußerung keinen Einfluß. Eine Verursachung durch
eigenes Verhalten der Klägerin ist indessen ausgeschlossen;
ihre Heranziehung kommt allein im Rahmen einer Rechtsnachfolge
nach der D. AG in Frage. Die Existenz der
Verunreinigungen mit den aus der Sprengstoffabrikation
herrührenden Schadstoffen ist ausschließlich mit der
betrieblichen Tätigkeit der D. AG zu erklären. Der
Betrieb der Vorgängerfirma, der 1890 von der D. AG
übernommen worden ist, hat außerhalb des von der
Ordnungsverfügung erfaßten räumlichen Bereichs stattgefunden
und sich nicht auf die Herstellung von TNT erstreckt, so daß
er sowohl räumlich als auch vom Schadstoffbild her als
Ausgangspunkt der Schadstoffeinträge ausscheidet und der
Rechtsnachfolge nach dieser Firma nicht nachgegangen zu werden
braucht. Dafür, daß die E. AG das Gelände betrieblich
genutzt hat oder auf ihm in sonstiger Weise etwas unternommen
hat, was als Ursache der Verunreinigungen denkbar wäre,
spricht nichts, weil die Sprengstoffproduktion 1926
eingestellt wurde, der Abbau der Betriebsanlagen 1927 im
wesentlichen durchgeführt war und unmittelbar nach der - vor
der Verschmelzung der D. AG mit der E. AG
bewirkten - Veräußerung 1934/35 mit der Errichtung der ersten
Siedlungshäuser begonnen worden ist. Ob in bezug auf eine
Verhaltensverantwortlichkeit eine Rechtsnachfolge stattfindet,
die nicht durch eine speziell hierauf bezogene gesetzliche
Nachfolgeregelung angeordnet ist, ist, wenn - wie hier - eine
Ordnungsverfügung vor dem Rechtsübergang noch nicht ergangen
ist und die Verantwortlichkeit daher allein als sogenannte
abstrakte Polizeipflicht bestehen kann, bislang nicht
hinreichend geklärt. Während eine Einzelrechtsnachfolge nach
gesicherter Rechtsauffassung nicht möglich ist, weil die
ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit im öffentlichen
Interesse nicht zur rechtsgeschäftlichen Disposition steht,

41

vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens,
a.a.O., S. 298, 301; Ossenbühl, Zur
Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für
Altlasten, S. 38 m.w.N.,

42

so daß dem zum 1. Januar 1988 vorgenommenen Übergang der
Unternehmenssparte Sprengmittel auf die E. O. AG
(neu) entscheidungserhebliche Bedeutung nicht zukommt, sind
die Meinungen zur Gesamtrechtsnachfolge geteilt.

43

Vgl. BayVGH, Beschluß vom
28. November 1988 - Nr. 8 CS
87.02857 -, ZfW 1989, 147; OVG NW,
Urteil vom 29. März 1984 - 12 A
2194/82 -, UPR 1984, 279; Ossenbühl,
a.a.O., S. 39 f. m.w.N.; Brandt,
Altlastenrecht, S. 148 f. m.w.N..

44

Zu einer vertieften Erörterung und abschließenden
Entscheidung besteht diesbezüglich vorliegend kein Anlaß,
obgleich die Klägerin durch vermögensübertragende
Verschmelzungsakte Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG
geworden ist. Die 1935 und 1958 stattgefundenen Umwandlungen
einerseits der D. AG - Verschmelzung mit der
E. AG - und andererseits der E. AG - Verschmelzung
mit der Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte - hatten
jeweils die Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva unter
Ausschluß der Liquidation, mithin einen umfassenden Wechsel
des Rechtssubjekts in bezug auf das Gesellschaftsvermögen als
Ganzes einschließlich der Verbindlichkeiten und damit den
Eintritt der übernehmenden Gesellschaft in alle Rechte und
Pflichten der übertragenden Gesellschaft zum Gegenstand. Die
Zweifel der Klägerin an dem Gesamtrechtscharakter der
Umwandlung im Jahre 1935 sind, weil diese Transaktion nach
zeitnahen Angaben der E. AG gegenüber amtlichen Stellen
auf der Grundlage des Gesetzes über die Umwandlung von
Kapitalgesellschaften vom 5. Juli 1934 i.V.m. der hierzu
erlassenen Durchführungsverordnung vom 14. Dezember 1934
(RGBl. S. 569, 1262) vorgenommen und im Handelsregister
eingetragen worden ist, nicht begründet; das unsubstantiierte
Bestreiten der Eigenschaft der E. AG als
Hauptgesellschafterin der D. AG und damit der
gesetzlichen Voraussetzungen für die Umwandlung bietet im
Hinblick darauf, daß die Verschmelzung seinerzeit
unangegriffen auf dieser Prämisse stattfand und
registergerichtlich vollzogen worden ist, keinen Anlaß zu
einer weiteren Aufklärung des Sachverhaltes. Die Änderungen
der jeweiligen Firma der Gesellschaften berühren die
Gesamtrechtsnachfolge ebensowenig wie der Wechsel der
Gesellschafter und die Abtrennung des Unternehmensbereiches
Sprengmittel. Letzteres verminderte die Bandbreite der
gewerblichen Betätigung der Klägerin und ließ ihre juristische
Identität ungeachtet dessen unangetastet, welche Ansprüche im
Hinblick auf die Folgen der früheren Aktivitäten der
D. AG im Bereich Sprengmittel zugunsten der Klägerin in
ihrem Verhältnis zur heutigen E. O. AG (neu) aus dem
Vertragswerk abgeleitet werden können.

45

Die besatzungsrechtlichen Maßnahmen zur Aufspaltung des
I.G. Farbenindustrie AG Konzerns haben nicht den Verlust der
Existenz der E. AG als juristische Person bewirkt. Eine
aktienrechtliche Liquidation und Abwicklung hat nicht
stattgefunden. Das Handelsregister spiegelt vielmehr die
ungebrochene Kontinuität der E. AG wider. Ein Untergang
der E. AG außerhalb der gesellschaftsrechtlich hierfür
vorgesehenen Mechanismen kann dem Besatzungsrecht nicht
entnommen werden. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an,
ob die durch Art. 1 des Kontrollratsgesetzes (KRG) Nr. 9 vom
30. November 1945 in der deutschen Übersetzung ausgesprochene
"Beschlagnahme" entgegen einer wortgetreuen Interpretation als
Enteignung und nicht als Verfügungsbeschränkung zu verstehen
ist. Selbst eine Enteignung bestand allenfalls im Entzug
sämtlicher Vermögensrechte der E. AG; die
Vermögenslosigkeit führte nicht zur Aufhebung der juristischen
Existenz der Gesellschaft. Die Unterstellung des Vermögens
unter die Kontrolle der Alliierten beschränkte sich auf die
Suspendierung der Leitung der Gesellschaft durch eigene
Organe. Das entspricht der Zielsetzung des
Kontrollratsgesetzes Nr. 9, die zuvor in den einzelnen
Besatzungszonen getroffenen Anordnungen der jeweiligen
Besatzungsmacht zu koordinieren, durch die das Vermögen der
I.G. Farbenindustrie AG beschlagnahmt und der Leitung der
Militärregierungen unterstellt worden war.

46

Vgl. von Schmoller/Maier/Tobler,
Handbuch des Besatzungsrechts, § 44
Anm. IV 1.

47

Seine Bestätigung findet dies in den Bestimmungen des
Gesetzes Nr. 35 der Alliierten Hohen Kommission vom 17. August
1950 (Abl. AHK S. 534), das als Ausführungsgesetz zum
Kontrollratsgesetz Nr. 9 konzipiert ist und das in seinem
Art. 1 Abs. 3 eine Liquidation der I.G. Farbenindustrie AG und
ihre Auflösung als juristische Person erst für die Zukunft ins
Auge faßte, als Ziel der Maßnahmen die Aufspaltung des
Konzerns in mehrere Gesellschaften zur Vermeidung übermäßiger
Konzentration bezeichnete (Abs. 2 der Präambel, Art. 1
Abs. 4), was die generelle Liquidation vorhandener
Gesellschaften nicht notwendig machte, die E. AG
ausdrücklich als eine nicht zu errichtende - also existente -
Gesellschaft (Art. 4 Abs. 1 a, c, d i.V.m. Nr. 50 des 1. Teils
des Anhangs) behandelte, die aufgelöst oder umgestaltet werden
konnte (Art. 4 Abs. 1 c, d), und in Art. 2 als Rechtswirkungen
des Kontrollratsgesetzes Nr. 9 lediglich eine fortdauernde
Beschlagnahme und Kontrolle voraussetzte und die
Fremdverwaltung anordnete. Nichts anderes gilt im Hinblick auf
die Durchführungsverordnung Nr. 1 zum Gesetz Nr. 35 vom
17. Mai 1952 (Abl. AHK S. 1680), die die Errichtung oder
Umgestaltung der aufgeführten Gesellschaften, zu denen die
E. AG (Nr. 11 des Anhangs) zählte, regelte. Die hiernach
nach damaligem Verständnis noch ausstehende Liquidation der
E. AG innerhalb des durch das Gesetz Nr. 35 gezogenen
Handlungsrahmens ist nicht erfolgt; die Verbote,
Beschränkungen und Kontrollen aufgrund des
Kontrollratsgesetzes Nr. 9 und des Gesetzes Nr. 35 sind
vielmehr durch die Anordnung Nr. 97 vom 16. Dezember 1953
(Abl. AHK S. 2853) aufgehoben und die organschaftlichen Rechte
der Hauptversammlung sowie des Aufsichtsrates
wiederhergestellt worden. Auch das bringt sowohl dem Wortlaut
als auch dem Sinn und Zweck der Regelung nach die fortdauernde
Existenz der E. AG zum Ausdruck, zumal die E. AG
durch die Zugehörigkeit zum Konzern der I.G. Farbenindustrie
AG ihre rechtliche Selbständigkeit nicht eingebüßt hatte, so
daß die angestrebte Zerschlagung des Kartells eine Errichtung
der Gesellschaft deshalb nicht erforderte. Angesichts auch der
ununterbrochenen Fortführung des Handelsregisters mit
Eintragungen u.a. der Erteilung und des Entzugs von Prokura
und der Aufgabe einer Zweigniederlassung sowie der unter
Beachtung des Gesellschaftsrechts sowie Handelsregisterrechts
vorgenommenen Neugründung von Gesellschaften aus dem
Konzernverbund - vor allem den Farbenfabriken Bayer AG im
Jahre 1951/52 - und der gesonderten Anordnung der Liquidation
weiterer Gesellschaften zeigt sich, daß die handels- und
gesellschaftsrechtlichen Vorgaben des deutschen Rechtes,
soweit sie mit den Zielen der besatzungsrechtlichen Maßnahmen
vereinbar waren, beachtet wurden und eine Beendigung der
E. AG durch einen Rechtsakt der Alliierten gerade nicht
bestimmt worden ist. Die E. AG ist vielmehr lediglich
umgestaltet worden. Die hoheitliche Zuordnung der
Vermögensgegenstände der I.G. Farbenindustrie AG zu der
jeweiligen Nachfolgegesellschaft, als die jede gemäß der
Durchführungsverordnung Nr. 1 errichtete oder umgestaltete
Gesellschaft definiert war (Art. 4 der Durchführungsverordnung
Nr. 1), stellt die besatzungsrechtliche Regelung und Praxis,
die einzelnen Gesellschaften nach jeweils spezieller
Bestimmung entweder aufzulösen oder aufrechtzuerhalten, nicht
in Frage; die Zuordnung betrifft nicht den Bestand der
jeweiligen Gesellschaft, sondern die Zusammensetzung ihres
Vermögens. Das gilt auch für die in bezug auf die E. AG
erlassene Anordnung Nr. 97.

48

Die Klägerin ist aber trotz der Gesamtrechtsnachfolge nach
der D. AG nicht im Sinne des § 17 OBG
verhaltensverantwortlich. Die zivilrechtlichen
Nachfolgetatbestände für Verbindlichkeiten sind im
öffentlichen Recht grundsätzlich einer zumindest
entsprechenden Anwendung zugänglich.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom
18. September 1981 - 8 C 72.80 -,
BVerwGE 64, 105; Kopp, VwVfG, 6. Aufl.,
§ 13 Rdnr. 49.

50

Eine Klärung der Frage, ob die - abstrakte -
Verhaltensverantwortlichkeit eine der Gesamtrechtsnachfolge
fähige Pflicht ist, steht jedoch noch aus. Versteht man die
Verhaltensverantwortlichkeit lediglich dahin, daß der
Betreffende im Sinne der Eingriffsermächtigung die Eigenschaft
eines potentiellen Adressaten einer noch ausstehenden
ordnungsbehördlichen Inanspruchnahme innehat, auf deren
Grundlage eine Rechtspflicht zukünftig erst begründet werden
könnte,

51

vgl. Papier, Zur rückwirkenden
Haftung des Rechtsnachfolgers für
Altlasten, DVBl. 1996, 125 (127 f.)
m.w.N.,

52

oder nimmt man an die Person des Rechtsvorgängers gebundene
und daher die Nachfolge hindernde Besonderheiten der
abstrakten Verhaltensverantwortlichkeit an,

53

vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 29 ff.,
65 ff. m.w.N.,

54

fällt der Klägerin schon deshalb keine von der D. AG
abgeleitete Verantwortlichkeit zur Last. Betrachtet man die
ordnungsbehördliche Verfügung dagegen als bloße
Konkretisierung einer ohnehin kraft Gesetzes bestehenden
materiellen Polizeipflicht,

55

vgl. Schink, Rechtsfragen der
Altlasten, GewArch 1996, 50 (60 f.)
m.w.N., Brandt, a.a.O., S. 148 f.
m.w.N.,

56

fehlt es an einer derartigen Pflichtenstellung der
D. AG. Die D. AG hat die Gefahr nicht im Sinne
des § 17 OBG verursacht; im Zeitpunkt der Verschmelzung mit
der E. AG im Jahre 1935 traf sie auch aus sonstigen
Gründen keine materielle Polizeipflicht. Der
Ursachenzusammenhang ist anerkanntermaßen wertend nach
ordnungsrechtlich geprägten Maßstäben zu ermitteln. Taugliches
Zurechnungskriterium ist dabei im allgemeinen die
Feststellung, daß durch ein bestimmtes Verhalten nach den
Umständen des Einzelfalles die Gefahrenschwelle überschritten
und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr
gesetzt worden ist.

57

Vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens,
a.a.O., S. 313 m.w.N.; OVG NW, Urteil
vom 7. März 1996 - 20 A 657/95 -.

58

Das schließt aber die ergänzende Heranziehung weiterer
Kriterien, die - wie vor allem Gesichtspunkte der
Rechtswidrigkeit oder des Pflichtverstoßes - dazu bestimmt und
geeignet sind, bei Vorliegen besonderer Umstände eine
angemessene Risikoverteilung sicherzustellen, nicht aus.

59

Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom
27. April 1983 - Bf. II 15/79 -, ZfW
1984, 368; Brandt, a.a.O., S. 132 ff.;
Kloepfer, Die Verantwortlichkeit für
Altlasten im öffentlichen Recht, NuR
1987, S. 7 (10 f.).

60

Ein solches Korrektiv ist gerade bei der Beurteilung von
Altlastenfällen deshalb unerläßlich, weil die Frage der
Verursachung im Sinne des § 17 Abs. 1 OBG im Ansatz unabhängig
davon zu beantworten ist, ob das Tun oder Unterlassen
subjektiv vorwerfbar und die Gefahr vorhersehbar war. Hieraus
eine letztlich konturenlose Gefährdungshaftung für jegliche
Folgen gewerblicher Tätigkeit wegen objektiv
gefahrenträchtigen Verhaltens zu entwickeln, verfehlt den
Zweck der Verhaltensverantwortlichkeit, eine der
verfassungsrechtlich verbürgten Verhältnismäßigkeit gerecht
werdende Zurechnung gegenwärtiger Gefahren anhand der
Risikosphären einerseits des Handelnden und andererseits der
Allgemeinheit herbeizuführen. Die gebotenen objektivierten
Verhaltenskriterien müssen, weil sie rechtliche Wertungen
nachvollziehen und eine Richtschnur für das rechtskonforme Tun
oder Unterlassen bilden, der Rechtslage in der Vergangenheit
und den in ihr niedergelegten Wertungen angepaßt sein.
Ausgehend hiervon kann eine Verursachung der Gefahr durch die
D. AG nicht festgestellt werden.

61

Auf die betriebliche Tätigkeit der D. AG während des
Zeitraums der Sprengstoffproduktion findet das allgemeine
Polizei- und Ordnungsrecht Anwendung, wie es sich auf der
Grundlage des § 10 II 17 ALR darstellt und in seiner Auslegung
durch das Preußische Oberverwaltungsgericht im Preußischen
Polizeiverwaltungsgesetz kodifiziert worden ist, das
seinerseits, was die ordnungsbehördliche Generalklausel und
die Ordnungspflichtigen anbelangt, im wesentlichen ohne
inhaltliche Abweichung in die §§ 14, 17, 18 OBG übernommen
worden ist. Nach den örtlichen und betrieblichen
Gegebenheiten, soweit sie aufgeklärt sind, ist die
D. AG zwar Urheberin der Gefahr. Die Gefahr ist von ihr
jedoch nicht unter Verstoß gegen normierte Verhaltens- bzw.
Unterlassungspflichten herbeigeführt worden. In tatsächlicher
Hinsicht ist ungewiß, welche betrieblichen Vorgänge die
Verunreinigungen im einzelnen ausgelöst haben. In Betracht
kommen etwa neben den angewandten Produktionsmethoden
einschließlich der Ausgestaltung der Sicherheitsvorkehrungen
und den wiederholten Störfällen mögliche Undichtigkeiten bei
Abwasserleitungen, das Versickernlassen von Abwasser oder die
Beseitigung von Abfällen, wobei ferner offen ist, in welchem
Zeitpunkt oder Zeitraum sich die maßgebenden Vorgänge ereignet
haben. Daß die Gefahr, wie im Widerspruchsbescheid angenommen
worden ist, darauf zurückgeht, daß und wie sich die
D. AG der Produktionsrückstände entledigt hat, ist
ebensowenig gesichert wie andere als auslösende Faktoren zu
erwägende Umstände. In rechtlicher Hinsicht bietet sich
namentlich kein zureichender Anhaltspunkt für einen
gefahrauslösenden Verstoß der D. AG gegen
wasserrechtliche Vorschriften. Das gilt für den Zeitraum
sowohl vor als auch nach dem Inkrafttreten des Preußischen
Wassergesetzes (PrWG) vom 7. April 1913. Durch das Preußische
Wassergesetz war das Grundwasser nicht gegen jegliches
Hineingelangen von Schadstoffen geschützt. Der Eigentümer
eines Grundstücks konnte über das unter der Oberfläche
befindliche Wasser vorbehaltlich besonderer Bestimmung und
entgegenstehender Rechte Dritter frei verfügen (§ 196 PrWG).
§ 202 PrWG untersagte die Einbringung oder Einleitung von
Stoffen in den Boden, durch die das unterirdische Wasser zum
Nachteil anderer verunreinigt wurde. Einbringen und/oder
Einleiten erfaßte ein zweckgerichtet auf den Gebrauch und die
Nutzung des unterirdischen Wassers bezogenes Verhalten, vor
allem die Zuführung von Abwasser und sonstigen Stoffe in der
Absicht, sich ihrer zu entledigen.

62

Vgl. BGH, Urteil vom 22. März 1966
- V ZR 126/63 -, NJW 1966, 1360; Holtz-
Kreutz, Preußisches Wassergesetz,
4. Aufl., § 19 Anm. 5.

63

Ein solches finales Verhalten der D. AG, auf das die
der Ordnungsverfügung zugrundeliegende Gefahr zurückgeführt
werden könnte, ist aus den bisherigen Kenntnissen über die
Betriebsabläufe nicht abzuleiten; zusätzliche Möglichkeiten
der Sachverhaltsaufklärung sind weder dargetan worden noch
ersichtlich. Die Umstände, unter denen das im Werk anfallende
Abwasser beseitigt worden ist, konnten nur unvollständig und
in Umrissen ermittelt werden. Einrichtungen zum Verpressen von
Abwasser in den Untergrund oder sonstige dem Ziel der
Beseitigung des Abwassers durch Einbringen in den Boden
dienende Anlagen sind im entscheidungserheblichen Bereich an
der T. straße und der näheren Umgebung nicht festgestellt
worden. Die im südwestlichen Werksbereich gelegene ehemalige
Kiesgrube, in die vorgereinigtes Abwasser zur Versickerung
eingeleitet worden ist, befindet sich in deutlicher Entfernung
vom TNT-Waschhaus in Grundwasserfließrichtung und stellt daher
keinen annähernd verläßlichen Anhalt für die Annahme dar, von
dieser Stelle könnten die gefahrbildenden Verunreinigungen
ausgegangen sein. Daß die näher gelegenen Abwasserbecken - in
erster Linie dasjenige an der C. straße - ebenfalls der
Versickerung dienten, ist ebensowenig belegt wie eine
hierdurch bedingte Beeinflussung der Schadstoffsituation im
Umfeld des TNT-Waschhauses. Tatsachen, die hierüber Aufschluß
geben könnten, sind nicht bekannt. Daß die
Abwasserverhältnisse bis zur Erstellung des Kanals zum Rhein
insgesamt auf Versickerung ausgerichtet waren, besagt nicht,
daß die Verunreinigungen an der T. straße maßgebend auf eine
Versickerung zurückgehen. Neben der Lage der Kiesgrube, die
allein als Einrichtung zur Versickerung nachgewiesen ist, ist
dabei zu bedenken, daß der Boden des Geländes auch außerhalb
der Trasse der Abwasserkanäle mit Schadstoffen belastet ist
und letztlich lediglich Hypothesen darüber angestellt werden
können, auf welche Weise die Schadstoffe in den Boden bzw. in
das Grundwasser gelangt sind. Die P führt die vorhandenen
bzw. drohenden Grundwasserbeeinträchtigungen allein auf den
Gefährdungspfad Boden-Grundwasser zurück und vertritt - ebenso
wie der Beklagte in der Ordnungsverfügung - nicht die
Auffassung, die Gefahr beruhe auf dem direkten Eintrag von
Schadstoffen in das Grundwasser mittels hierauf bezogener
Handlungen. Als Ausgangspunkt für die
Grundwasserverunreinigung werden vielmehr
Bodenverunreinigungen angenommen, die sukzessive in das
Grundwasser absickern und abgesickert sind.

64

Darüber hinaus zielte das Preußische Wassergesetz mit den
§§ 196 ff. auf den privatrechtlichen Schutz der Rechte
Dritter, nicht aber - was für die gegebene Gefahr entscheidend
ist - auf die Bewahrung der natürlichen Beschaffenheit des
Grundwassers als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit. Ein
polizeiliches Interesse gegenüber einer Verunreinigung des
Grundwassers bestand nicht generell, vor allem nicht im
Hinblick auf die Beeinträchtigung von Rechten Dritter, sondern
lediglich insoweit, als die Beschaffenheit des Grundwassers zu
einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
führte. Verunreinigungen des Grundwassers in Überschreitung
der Eigentümerbefugnisse war deshalb grundsätzlich im Wege der
privatrechtlichen Rechtsverfolgung des Geschädigten zu
begegnen, nicht aber durch - subsidiäres - polizeiliches
Einschreiten.

65

Vgl. PrOVG, Urteil vom 13. Dezember
1928 - V A 6/26 -, OVGE 84, 357; Holtz-
Kreutz, a.a.O., § 196 Anm. 4,
Vorbem. III zum 6. Abschnitt.

66

Polizeiliche Interessen waren durch den Zustand des
Grundwassers u.a. dann berührt, wenn aus seiner Verunreinigung
im Einzugsbereich einer Wassergewinnungsanlage
Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung erwuchsen.

67

Vgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember
1929 - III B 24/28 -, OVGE 85, 283.

68

Polizeiwidrig war es damit, wenn infolge eigenen Verhaltens
eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
eintrat, mithin ein Schaden an geschützten Rechtsgütern
hinreichend wahrscheinlich war. Mit dem Eintritt der Gefahr
entstand neben der materiellen Pflicht zur Gefahrenabwehr die
polizeiliche Eingriffskompetenz. Das trifft in bezug auf die
Qualität des Grundwassers aufgrund der spätestens 1915
produktionsbedingt eingetretenen Grundwasserverunreinigungen
zu. Ab diesem Zeitpunkt unterblieb die Wasserversorgung der
Bevölkerung aus dem im gemeindlichen Wasserwerk geförderten
Wasser, nachdem gesundheitsschädliche Eigenschaften des
Wassers zu Tage getreten waren. Ausweislich des Entwurfs eines
Verwaltungsberichtes für die Jahre 1920 bis 1923 war die
gesundheitsschädliche Wirkung durch einen erheblichen Gehalt
des Wassers an salpeterhaltigen Säuren belegt. Die
Verunreinigungen nahmen ihren Ausgangspunkt in Vorgängen auf
dem Werksgelände der D. AG, wie sich aus dem
Schadensbild, der Darstellung der P von den betrieblichen
Abläufen sowie aus Lage und Ausdehnung der Schadstoffahne
ergibt, die der Eingabe der Farbenfabriken vormals G.
C. & Co vom 30. Juli 1921 zu entnehmen ist.

69

Unklar geblieben ist trotz der umfangreichen Ermittlungen
jedoch, ob hieraus in polizeirechtlicher Hinsicht ein
Pflichtenverstoß der D. AG abgeleitet werden kann.
Dabei kann auch mit Blick darauf, daß ungewiß ist, worauf
genau die Verunreinigungen beruhen, unerörtert bleiben, ob die
als konkrete Ursache zu erwägenden Verhaltensweisen durch
Genehmigungen legalisiert waren, deren Geltungsanspruch je
nach dem Inhalt der Genehmigung zuwiderlaufende
Polizeipflichten ausschloß. Wegen der in Ausübung eines
Rechtes bewirkten schädigenden Folgen konnte der Betreffende
polizeirechtlich nicht verantwortlich gemacht werden, soweit
er sich innerhalb der Grenzen eines ihm zustehenden Rechtes
hielt.

70

Vgl. PrOVG, Urteil vom 29. September
1927 - V B 29/24 -, OVGE 82, 351;
Urteil vom 17. März 1910 - IV C
39/09 -, OVGE 56, 366.

71

Dabei ist zu bedenken, daß Anlagen zur
Sprengstoffproduktion gewerberechtlich zu genehmigen (§ 16 der
Gewerbeordnung - GewO -) und in diesem Zusammenhang
polizeirechtliche Aspekte zu prüfen waren, so daß Regelungen
etwa über den Verbleib von Reststoffen und Abwässern getroffen
werden konnten (§ 18 GewO). Die Archivauswertung durch die P
hat auch die Erteilung von gewerbepolizeilichen Genehmigungen
unter Nebenbestimmungen bestätigt. Die Genehmigungsurkunden
zeigen, daß im gewerberechtlichen Genehmigungsverfahren den
Gefahren infolge der Sprengstoffproduktion zumindest teilweise
auch tatsächlich nachgegangen worden ist.

72

Jedenfalls entfällt ein die Qualifizierung als
"Verursachung" zulassender Verstoß der D. AG gegen die
ihr obliegenden Verhaltenspflichten aufgrund der besonderen
Bedingungen der Produktion der militärischen Sprengstoffe. Für
zivile Verwendungszwecke bestimmte Sprengstoffe wurden nach
den Untersuchungen der P im fraglichen Bereich an der
T. straße nicht hergestellt. Dieser Teil des Werkes wurde
für die TNT-Produktion zu Rüstungszwecken genutzt und dieser
Bestimmung mit dem Ende des 1. Weltkrieges entzogen; die
Verunreinigungen sind geprägt von diesen Produktionszweig
kennzeichnenden Substanzen. Als entscheidungserheblich sind
des weiteren in erster Linie die Verhältnisse während des
1. Weltkrieges zu berücksichtigen. Zwar ist es wegen der
hinsichtlich der konkreten Entstehungsursachen der Gefahr
bestehenden Ungewißheiten möglich, daß die Verunreinigungen
zumindest auch auf der vor dem 1. Weltkrieg stattgefundenen
Produktionshandhabung beruhen, was bedeuten würde, daß die
Verunreinigungen letztlich auf freie unternehmerische
Entscheidungen der D. AG zurückzuführen wären. Dies ist
aber ungewiß, ohne daß sich vor dem Hintergrund des bereits
getätigten Ermittlungsaufwandes erfolgversprechende Ansätze
für eine zusätzliche und abschließende Sachverhaltsaufklärung
bieten würden; auf die bloße Möglichkeit eines bestimmten
Geschehens kann eine Verhaltensverantwortlichkeit nicht
gestützt werden. Im Gegenteil lassen die beträchtliche
Produktionsausweitung während des 1. Weltkrieges und die
hieraus nach dem Gutachten der Königlichen Landesanstalt für
Wasserhygiene vom 15. Januar 1918 folgende Schwierigkeit, die
bisher ausgeübte Versickerung auf Dauer durchführen zu können,
einen maßgebenden Einfluß der Friedensproduktion auf Art und
Umfang der Verunreinigung wenig wahrscheinlich erscheinen. In
der Kriegsphase traten neben die unternehmerische Leitung der
Produktion staatliche Einflußnahmen - Lenkungsmaßnahmen
planwirtschaftlicher Art zur Schaffung einer
Kriegswirtschaft -, die die Rechtsbeziehungen zwischen der
D. AG und dem Deutschen Reich, die zuvor in einem rein
zivilrechtlichen Beschaffungsverhältnis bestanden hatten,
überlagerten. Das spiegelt sich in der Einbeziehung des Werkes
in das sogenannte Hindenburg-Programm zur Sicherung und
Steigerung der Sprengstoffproduktion und der in diesem Rahmen
stattfindenden Vorgaben für Rohstofflieferung,
Rohstoffverteilung und Endprodukte wider. Dabei mag es sein,
daß die unternehmerische Selbstbestimmung der D. AG im
Kern fortbestand, weil verbindliche Anordnungen des Deutschen
Reiches im Sinne von strikt zu befolgenden Befehlen nicht
ergingen und sich die staatlichen Einwirkungen unterhalb der
Schwelle der Begründung von Pflichten - vor allem hinsichtlich
der die Verunreinigungen konkret bedingenden Einzelheiten der
Produktion - bewegten. Ferner kommt es nicht darauf an, ob die
Erfüllung der Belieferungsinteressen des Deutschen Reiches
schlicht der wirtschaftlichen sowie sonstigen Zielsetzung der
D. AG entsprach oder ob sie es unter dem Druck der
politischen Gegebenheiten oder aufgrund übereinstimmender
Interessen als eine schlechthin selbstverständliche Pflicht
ansah, sich den Rüstungsbedürfnissen vorbehaltlos und
rückhaltlos anzupassen. Selbst wenn die Verantwortung über die
für die Verunreinigungen ausschlaggebenden Umstände
grundsätzlich nicht zuletzt deshalb bei der D. AG
verblieb, weil sich in ihnen das mit dem nach wie vor
privatnützigen und gewinnorientierten Betrieb
produktspezifisch verbundene Risiko realisierte, trat die
damit an sich gebotene Sorgfalt hinsichtlich der Vermeidung
von Umweltschäden in ihrer Bedeutung hinter der staatlich
verlangten Ausschöpfung aller Produktionsmöglichkeiten zurück.
Die betriebliche Situation während des Krieges war nach den
Geschäftsberichten für die Jahre 1915 und 1917 durch die
Erreichung der Grenze der Leistungsfähigkeit sowie die
Umsetzung des Hindenburg-Programms geprägt, was sich in der
Erreichung von Produktionshöchstmengen unter äußerster
Anspannung der personellen und sächlichen Mittel äußerte.
Anlagenerweiterungen führten bis zum Waffenstillstand im Jahre
1918 zu einer nochmaligen Steigerung der Produktion. Die
hierdurch bedingten und gegenüber der Friedensproduktion stark
erhöhten Abwassermengen veranlaßten ab 1916 Überlegungen, das
Abwasser nicht mehr zu versickern, sondern mittels eines
Kanals dem Rhein zuzuleiten; auf die Unschädlichkeit dieser
Art der Abwasserableitung wurde aus der infolge der
Vermischung des Abwassers mit dem Rheinwasser eintretenden
Verdünnung der Schadstoffkonzentration geschlossen. Das zeigt
auch im Hinblick auf die schon eingetretene und bekannte
Grundwasserschädigung sowie den Vertrag vom 14. August 1918,
daß die D. AG sich einerseits gehalten sah, nachteilige
Auswirkungen ihres Betriebes in Kenntnis des
Schadstoffpotentials unbedenklich zu gestalten, daß
andererseits aber die Produktion Vorrang vor der Beachtung von
umweltbezogenen Sicherheitsanforderungen beanspruchte. Diese
Rangfolge entsprach den staatlich verfolgten Rüstungszielen,
bei akuter Rohstoffknappheit und krisenhaften militärischen
Kräfteverhältnissen alle Anstrengungen auf die zu
Kriegszwecken nutzbaren Mittel zu konzentrieren, wobei der an
sich zu beachtenden generellen Ausrichtung jeglichen
Unternehmens, den Betrieb so einzurichten, daß er keine
gemeinschädlichen Wirkungen hervorrief, trotz erkannter
Risiken kein bzw. wesentlich weniger Augenmerk gewidmet wurde.
Der Vorrang der militärischen Erfordernisse wird augenfällig
deutlich daran, daß ein polizeiliches Einschreiten gegen die
als grund- und trinkwasserschädigend bewiesenen Wirkungen der
Produktion unterblieben ist. Der D. AG sind schon
1914/15, noch vor der Verschärfung der betrieblichen Situation
infolge des Hindenburg-Programms, gewerberechtliche
Genehmigungen erteilt worden, die wegen des Kriegszustandes
einen herabgesetzten Schutzstandard zuließen. Erst mit dem
"Eintritt normaler Verhältnisse" waren an sich vorgegebene
Anforderungen für die Einrichtung und den Betrieb von Anlagen
u.a. gerade für die hier kritischen Nitroverbindungen
umzusetzen; eine Ergänzung der Genehmigung nach Kriegsende
behielt sich die Behörde ausdrücklich vor. Soweit das
"vaterländische Interesse" es unbedingt erforderte, wurde die
Verwendung einer giftigen Sprengstoffkomponente zugelassen
(Genehmigungen vom 25. November 1914, 13. Januar 1915 und
21. Januar 1915). Weitere Genehmigungen wurden unter
Mitwirkung militärischer Dienststellen speziell für die Dauer
des Krieges bzw. des Belagerungszustandes erteilt, wobei
(allein) auf die Wahrung von Leben, Gesundheit und Eigentum
Dritter hingewiesen wurde (Genehmigungen vom 17. Juli 1915,
21. September 1915). Die Nebenbestimmungen beschränkten sich
in erster Linie auf - gegenüber den Friedenszeiten
verminderte - Schutzvorkehrungen zugunsten der beschäftigten
Arbeiter. Die Verfügbarkeit der militärisch erforderlichen
Sprengstoffprodukte wurde demzufolge als zureichender und
übergeordneter Rechtfertigungsgrund für die Unterschreitung
eigentlich einzuhaltender Sicherheitspflichten angesehen. Auch
der Vertrag vom 14. August 1918 beschränkt sich auf
Kompensationsleistungen der D. AG; die Produktion als
solche, insbesondere auch alle Vorgänge, die nicht als
Einleitung oder Abwasserbehandlung anzusehen waren (§ 13 des
Vertrages), die dennoch aber das produktionstypische
Handhabungsrisiko verkörperten, blieben unangetastet. Das läßt
insgesamt den Schluß darauf zu, daß die Produktion von den
zuständigen Behörden aufgrund überwiegender Kriegsinteressen,
die polizeirechtlich dem Verantwortungsbereich der
Allgemeinheit zugehören, unter den gegebenen Bedingungen
gebilligt und gewollt war und zwar unabhängig davon, ob diese
Bedingungen unzulänglich waren, um den Boden und das
Grundwasser vor Verunreinigungen zu schützen, und ob
zusätzliche, mit der Friedensproduktion (so) nicht
einhergehende Umweltrisiken entstanden. Das stellt keine bloße
polizeiliche Duldung des Inhalts dar, gegen ein
gefahrverursachendes Handeln in Ausübung von Ermessen nicht
einzuschreiten, wodurch eine zur Fortsetzung dieses Handelns
berechtigende Wirkung nicht hätte eintreten können. Vielmehr
lassen diese Umstände das Handeln der D. AG öffentlich-
rechtlich als im Einklang mit den polizeirechtlichen
Anforderungen stehend erscheinen, so daß sie eine
Einschränkung der Risikosphäre der D. AG dahin zur
Folge haben, daß hinsichtlich der allgemeinen Auswirkungen der
Rüstungsproduktion auf das Grundwasser eine polizeirechtliche
Verantwortlichkeit nicht gegeben war. Trotz der formalen und
in den Genehmigungsurkunden in Bezug genommenen Pflicht, bei
Auftreten von Nachteilen, Gefahren oder Belästigungen für die
Allgemeinheit zur Mängelbeseitigung geeignete betriebliche
Änderungen vorzunehmen, waren die normativen Maßstäbe für
pflichtgemäßes Handeln außer Kraft gesetzt. Selbst wenn
direkter staatlicher Zwang zu umweltschädigendem Verhalten
nicht ausgeübt worden sein sollte, würde es den Befugnissen
und Pflichten der D. AG nicht gerecht, ihre
Kriegsrüstungsproduktion während des 1. Weltkriegs wegen der
grundwasserschädigenden Folgen dieses Tuns als
Anknüpfungspunkt für eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit
gegenüber der Allgemeinheit, die dieses Tun zumindest aktiv
gefördert hat und auf die Rüstungsproduktion zur Kriegsführung
zwingend angewiesen war, heranzuziehen; diese betrieblichen
Umweltrisiken unterfallen der Sphäre der Allgemeinheit.

73

Nimmt man gleichwohl eine Verursachung der Gefahr im Sinne
des § 17 OBG an, ergab sich hieraus bezogen auf die
Verschmelzung im Jahre 1935 keine der Gesamtrechtsnachfolge
fähige materielle Polizeipflicht der D. AG, die als
Bestandteil ihres auf die E. AG - nachfolgend auf die
Klägerin - übergegangenen Vermögens betrachtet werden könnte.
Hierfür reicht es nicht aus, daß die D. AG den Anlaß
dafür gesetzt hat, daß gegenwärtig eine Gefahr für die
öffentliche Sicherheit besteht. Nicht der bloße
Verpflichtungsgrund einer noch "unfertigen" und damit
inhaltlich nicht hinreichend konkreten Verpflichtung kann auf
einen Rechtsnachfolger übergehen, sondern allenfalls eine
- von den Befürwortern der Gesamtrechtsnachfolge im Bereich
der Verhaltensverantwortlichkeit angenommene und als
nachfolgefähig betrachtete - materiell schon entstandene
Pflicht. Die Verhaltensverantwortlichkeit ist darauf
gerichtet, konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit
oder Ordnung abzuwehren. Die tatbestandliche Begrenzung der
behördlichen Eingriffskompetenz bestimmt zugleich den Inhalt
der materiellen Pflichtenstellung, weil diese lediglich aus
denselben Rechtsnormen - der Generalklausel und den
Vorschriften über die Verantwortlichkeit - hergeleitet werden
kann. Das bedeutet, daß die materielle Pflichtigkeit nur
bestehen kann, wenn und soweit die polizeirechtlichen
Eingriffsvoraussetzungen erfüllt sind.

74

Vgl. Kloepfer, a.a.O., NuR 1987, 7
(10); Brandt, a.a.O., S. 149;
Ossenbühl, a.a.O., S. 57; Papier,
a.a.O., DVBl. 1996, 125 (126).

75

Das war im Jahre 1935 nicht der Fall; es war kein Anlaß zu
polizeilichem Einschreiten gegen die D. AG gegeben.
Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit wegen Verstoßes
gegen die Vorschriften des Preußischen Wassergesetzes oder
sonstige Rechtsnormen bestand - wie erwähnt - nicht. Die beim
Gebrauch des verunreinigten Grundwassers für die öffentliche
Wasserversorgung bestehende und Interessen der Allgemeinheit
berührende Gesundheitsgefahr war dadurch abgewendet, daß das
Wasserwerk außer Betrieb genommen worden war und durch den
Vertrag vom 14. August 1918 sowie die vertragsgemäßen
Wasserlieferungen für die Zukunft die Zurverfügungstellung
gesundheitlich unbedenklichen Wassers sichergestellt war. Ein
polizeirechtlich motiviertes Einschreiten der Gemeinde klingt
folgerichtig weder im Text des Vertrages noch in den seine
Entstehung und Handhabung durch die Parteien betreffenden
Unterlagen auch nur ansatzweise als beabsichtigt oder als in
den Raum gestellte Handlungsmöglichkeit an; hierfür bestand
aufgrund der vertraglich zugesagten Leistungen kein
Erfordernis. Auch die Beschaffenheit des Oberbodens des
Geländes konnte öffentliche Interessen daher allein im
Hinblick auf die anstehende Errichtung der Wohnsiedlung
betreffen. Eine - vorliegend entscheidungserhebliche - Pflicht
zur Abwehr von Gefahren vom Grundwasser konnte sich hieraus
allerdings nicht ergeben. Abgesehen hiervon konnten - und
können - etwaige Gefahren für die angesiedelte Bevölkerung
nicht der D. AG als von ihr verursacht zugerechnet
werden. Die Gefahrengrenze für die der Wohnbevölkerung
drohenden spezifischen Risiken ist nicht durch ein Verhalten
der D. AG überschritten worden, sondern erst infolge
der von der Siedlungsgesellschaft nach Stillegung des
Betriebes betriebenen und behördlich zugelassenen Bebauung.
Insoweit stellt der Produktionsbetrieb der D. AG eine
bloß mittelbare und deshalb eine Ordnungspflicht nicht
tragende Ursache dar. Die D. AG war polizeirechtlich
auch nicht verpflichtet, von der Veräußerung des Geländes zu
Wohnzwecken Abstand zu nehmen oder aber Vorsorge dafür zu
treffen, daß eine zukünftige Bebauung ohne aus der
Beschaffenheit des Baugrundes folgende Gefahren für die
anzusiedelnde Bevölkerung realisiert werden konnte. Die in
Frage stehende Gesundheitsgefährdung wurde hinreichend
wahrscheinlich erst mit der Bebauung, die auf die
eigenständigen und deshalb eigenverantwortlich zu vertretenden
Willensentscheidungen der Bauherren - sowie die behördlichen
Zulassungsentscheidungen - zurückgeht und deshalb in deren
polizeirechtlichen Verantwortungsbereich fällt. Aus dem vom
Beklagten angeführten Gesichtspunkt (pflichtwidrig)
unterlassener Aufklärung über die Schadstoffbelastung ergibt
sich schon deshalb nichts anderes, weil die Bebauung nicht
auf unzureichender Kenntnis von der örtlichen Situation
beruht. Unklarheiten über den früheren Verwendungszweck des
Geländes konnten weder auf seiten der die Fläche erwerbenden
Siedlungsgesellschaft noch auf seiten der mit der Errichtung
der Siedlung befaßten öffentlichen Stellen bestehen. Selbst
wenn Einzelheiten insoweit trotz der Zeitnähe zur
Produktionsphase nicht aktuell bewußt gewesen sein sollten,
ließen jedenfalls die in der Örtlichkeit noch vorhandenen
Anlagenreste, die im Kaufvertrag mit der Siedlungsgesellschaft
noch gesondert angesprochen worden sind
("Sprengstoffmagazine"), sowie das auf behördlicher Seite
aktenmäßig verfügbare Wissen Zweifel in dieser Richtung nicht
zu. Bekannt war desgleichen, daß die Sprengstoffproduktion den
Umgang mit einer Vielzahl unterschiedlicher und potentiell
gesundheitsgefährdender chemischer Substanzen in ganz
erheblichen Mengen mit sich gebracht hatte. Die
gesundheitlichen Risiken speziell von Nitroverbindungen waren,
wie die in den gewerberechtlichen Genehmigungen in Bezug
genommenen "Grundzüge für die Herstellung von Nitro- oder
Aminoverbindungen" (HMBl. 1911, 405) belegen, seinerzeit
zumindest in Grundzügen geläufig. Im Zeitpunkt der Errichtung
der ersten Wohnhäuser 1935 wußte zumindest die Gemeinde
T. als Rechtsvorgängerin der Stadt M.
darüber hinaus jedenfalls aufgrund der Vorgänge um das
gemeindliche Wasserwerk um die starke Verunreinigung des
Grundwassers mit gesundheitsschädigenden Stoffen. Aktenkundig
ist des weiteren, daß 1921 aus der Bevölkerung Säureschäden an
einem nahen Waldbestand gemeldet worden sind. Dem Leserbrief
eines ehemaligen Anwohners zufolge fiel zudem beim Aushub der
Baugruben für die Häuser eine Gelbfärbung des Bodens auf, die
auf den Eintrag von Chemikalien zurückgeführt wurde. Der
abschließenden Bebauung des Siedlungsgeländes Anfang der 60er
Jahre waren Mitte der 50er Jahre Grundwasseruntersuchungen
vorangegangen, die nach dem hierüber erstellten und dem
Beklagten bekannten Gutachten Dr. T. schon wegen der
Farbe des Wassers mit Sicherheit auf das Vorhandensein von
Nitrokörpern schließen ließen. Die polizeirechtliche
Verantwortlichkeit für die Eignung des Geländes zu Wohnzwecken
dennoch unter dem Gesichtspunkt des abgeschlossenen
Schadstoffeintrages in den Boden und nicht unter dem der den
Verhältnissen nicht bzw. nur unzureichend angepaßten
Nutzungsart zu bestimmen, würde dem Umstand nicht gerecht, daß
die Bebauung Ausfluß der Eigentümerbefugnisse war und ist und
daher der Risikosphäre des Eigentümers bzw. Bauherrn
unterfällt. Diesbezüglich eine "latente", infolge der Bebauung
lediglich aktualisierte und offengelegte Gefahr anzunehmen,
würde eine den Eigentumswechsel überdauernde
Verantwortlichkeit für den Zustand der gefahrbringenden Sache
voraussetzen, die § 18 OBG gerade nicht enthält.

76

Die vom Beklagten angeordneten Maßnahmen sind ferner
deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Klägerin hierdurch
unzumutbar und unbillig hart belastet wird (§ 15 OBG). Der
gebotene Schutz des Grundwassers verlangt regelmäßig intensive
und damit kostenträchtige Bemühungen um die Ausräumung von
Verunreinigungen, die das Grundwasser schädigen, so daß die
Kosten entsprechender Gefahrenabwehrmaßnahmen bei angemessenem
Sanierungsziel allenfalls unter besonderen Umständen außer
Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg stehen. Die mit der
angefochtenen Ordnungsverfügung abverlangten Maßnahmen sind
allerdings dadurch gekennzeichnet, daß sie nur einen Bruchteil
der anstehenden Gesamtmaßnahmen ausmachen. Schon bei Erlaß der
Ordnungsverfügung bestanden aufgrund der Ergebnisse der
Grundwasserbeprobungen und der historisch-deskriptiven
Untersuchung klare Anhaltspunkte dafür, daß das Werksgelände
großflächig mit grundwassergefährdenden Schadstoffen belastet
ist, wobei mit mehreren potentiellen Schwerpunkten zu rechnen
war; diese Einschätzung hat durch die nachfolgenden
Untersuchungen ihre Bestätigung erfahren. Dieser
Erkenntnisstand schloß es von vornherein aus, die Situation
mit ausschließlich auf den von der Ordnungsverfügung erfaßten
Bereich an der T. straße bezogenen Maßnahmen sachgerecht
bewältigen und den Grundwasserschutz effektiv gewährleisten zu
können; allenfalls konnte mit der Ordnungsverfügung das
Problem einer Verbesserung der Grundwasserqualität in einem
verhältnismäßig kleinen Ausschnitt des Verunreinigungsgebietes
angegangen werden, was im Hinblick auf die Beschaffenheit des
Grundwassers im übrigen selbst im Falle des Auffindens eines
lokal eingrenzbaren Schadensherdes - des TNT-Waschhauses -
einen greifbaren Erfolg im Sinne einer tatsächlichen Behebung
der Gefahr wegen der fortdauernden Verunreinigungen der
Umgebung nicht erwarten ließ. Von einem sehr viel
weiterreichenden Handlungsbedarf ist auch der Beklagte
ausgegangen. Das bedeutet nicht, daß die der Klägerin
aufgegebenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht geeignet
- weil diesem Ziel nicht förderlich - sind, verlangt aber, das
Ausmaß der Inanspruchnahme der Klägerin nicht isoliert allein
im Hinblick auf den überschaubaren Aufwand zur Umsetzung der
Ordnungsverfügung zu beurteilen, sondern die Gesamtsituation
in den Blick zu nehmen. Hierbei handelt es sich, was schon bei
Erlaß der Ordnungsverfügung bekannt war und nachfolgend durch
die späteren Ordnungsverfügungen sowie das aktuelle
Sanierungskonzept bestätigt wird, sowohl hinsichlich des
Umfangs der Verunreinigungen als auch hinsichtlich der Art der
Schadstoffe um ein technisches und finanzielles Großprojekt.
Das Gewicht der der Klägerin abverlangten Maßnahmen verstärkt
sich für sie ferner dadurch, daß die Ordnungsverfügung allein
an die Gefahr für das Grundwasser anknüpft und die
gesundheitlichen Risiken für die Bevölkerung ausklammert,
obwohl diese im Vordergrund der Gesamtsituation stehen und der
Klägerin - wie dargelegt - nicht als von der D. AG
verursacht zugerechnet werden können. Die mit der
Ordnungsverfügung angestrebte Erlangung von Kenntnissen über
die Details der Boden- und Grundwasserverhältnisse ist nicht
nur von Bedeutung für etwaige Maßnahmen des
Grundwasserschutzes, sondern ebenfalls dienlich für etwaige
Maßnahmen des Gesundheitsschutzes. Daher ist es sachlich nicht
angemessen, die Klägerin allein und hinsichtlich sämtlicher
zur Erkundung der Örtlichkeit für erforderlich gehaltener
Maßnahmen in Anspruch zu nehmen. Eine Betrachtungsweise, die
die Abwehr der - nach Einschätzung der P zudem vordringlich
in Angriff zu nehmenden - Gesundheitsgefahren lediglich als
tatsächliches Ergebnis der ohnehin zur Beseitigung der
Grundwasserbeeinträchtigung angezeigten Maßnahmen in den Blick
nimmt, läßt die objektiv gegebene Doppelfunktionalität der
Maßnahmen zum Nachteil der Klägerin außer acht.

77

Mit Blick auf dieses erhebliche Ausmaß der Belastung der
Klägerin erweist sich ihre Heranziehung wegen des den
vorliegenden Fall kennzeichnenden Zeitmomentes sowie des
Vertrages vom 14. August 1918 als unbillig. Die die Gefahr
verursachenden Handlungen lagen bei Erlaß der
Ordnungsverfügung 60 Jahre und mehr zurück. Das bedingt nicht
die Verjährung der Ordnungspflicht in Anwendung der mangels
einschlägiger Sonderbestimmungen allein in Betracht kommenden
zivilrechtlichen Bestimmungen über die Verjährung von
Ansprüchen. Unter einem Anspruch ist das Recht zu verstehen,
von einem anderen ein Tun oder ein Unterlassen zu verlangen
(§ 194 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Demgegenüber
verschafft § 14 OBG die hoheitliche Befugnis,
ordnungsbehördlich einzuschreiten, und zwar deshalb, weil
aktuell eine Gefahr vorliegt. Weder hebt § 14 OBG auf den
Zeitpunkt des Eintritts der Gefahr in der Vergangenheit oder
den Zeitraum des Vorhandenseins der Gefahr ab noch ist diese
Ermächtigung ihrem Charakter nach einem Anspruch im
bürgerlich-rechtlichen Gleichordnungsverhältnis vergleichbar.
Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht außer
acht gelassen werden kann aber, daß die Zeitdauer von mehreren
Jahrzehnten seit der Herbeiführung der Gefahr und dem
Eigentumswechsel zu einer Verfestigung des Zustandes in dem
Sinne geführt hat, daß für den allgemeinen Rechtsverkehr die
Umstände, unter denen das Werksgelände seine tatsächliche
Beschaffenheit erlangt hat, entscheidend an Bedeutung verloren
haben. Die Verjährung von Ansprüchen dient nicht nur dem
Interesse des Schuldners, der wegen der mit fortschreitender
Zeit zunehmend in Frage gestellten vollständigen
Sachverhaltsaufklärung in seinen Verteidigungsmöglichkeiten
eingeschränkt ist und dessen Dispositionsmöglichkeiten
beeinträchtigt sind, sondern bringt auch im öffentlichen
Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden die Einsicht
zur Geltung, daß tatsächliche Zustände, die seit längerer Zeit
unangegriffen Bestand haben, als gegeben hingenommen und
anerkannt werden.

78

Vgl. BGH, Urteil vom 20. April 1993
- X ZR 67/92 -, BB 1993, 1395; Urteil
vom 16. Juni 1972 - I ZR 154/70 -, BGHZ
59, 72; Palandt, BGB, 55. Aufl., vor
§ 194 Rdnr. 4.

79

Der Rechtsgedanke, eine bestehende Situation nach Ablauf
gewisser Zeit nicht aus Gründen ihrer Entstehung gleichsam
ungeschehen zu machen, berührt auch den für die
Verhaltensverantwortlichkeit entscheidenden Zurechnungsgrund.
Das objektiv gefahrauslösende Verhalten bildet zwar ungeachtet
von Verschulden, Vorhersehbarkeit und der sich im Zuge des
technisch-wissenschaftlichen Fortschritts ändernden
Gefahrenbewertung ein spezifisches, dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit unterfallendes Risikomoment. Das hierdurch
begründete Näheverhältnis zur Gefahr erfährt jedoch durch
einen Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten zumindest dann eine
Lockerung, wenn - wie hier - das Risiko vom früheren
Eigentümer in Ausübung seiner Eigentümerbefugnisse geschaffen
worden ist.

80

Vgl. BayVGH, Beschluß vom 13. Mai
1986 - 20 Cs 86.00338 -, NVwZ 1986,
942.

81

Während die seinerzeitigen Ereignisse unvordenklich lange
zurückliegen, und - wenn überhaupt - nur unvollständig, eher
zufällig und lückenhaft, rekonstruiert werden können, hat der
neue Eigentümer gegenüber der Allgemeinheit für den Zustand
der Sache unabhängig von den einzelnen Entstehungsfaktoren und
einer betrieblichen Kontinuität einzustehen; zivilrechtlich
kann er schon aus Gründen der Verjährung gegen den früheren
Eigentümer wegen der schädigenden Folgen der früheren
Eigentumsnutzung nicht erfolgreich Rückgriff nehmen.

82

Darüber hinaus stellen sich die Anordnungen der
Ordnungsverfügung der Sache nach als dem Vertrag vom
14. August 1918 zuwiderlaufende Ergänzung früherer Maßnahmen
dar. Die im Wissen um diesen Vertrag jahrzehntelang
unterbliebene Heranziehung der D. AG bzw. ihrer
Nachfolgegesellschaften zu Gefahrenabwehrmaßnahmen läßt die
gegebene Inanspruchnahme als unangemessen hart erscheinen. Die
D. AG hat sich im Vertrag vom 14. August 1918 zu
Leistungen im Hinblick auf den Grundwasserschaden
verpflichtet. Diese Leistungen sind in Gestalt einer
Entschädigungszahlung für die Unbrauchbarkeit des Wasserwerkes
und der zunächst kostenlosen, später kostengünstigen Lieferung
von Wasser für die öffentliche Versorgung auch erbracht
worden, wobei unerheblich ist, ob dies durch die D. AG
selbst geschah oder durch die E. AG, weil beide
Gesellschaften im Innenverhältnis über einen
Beherrschungsvertrag verbunden waren und im Außenverhältnis
einheitlich handelten. Der Vertrag sollte die Gemeinde
T. durch Finanzierung eines neuen Wasserwerkes und
Belieferung mit Wasser bis zu dessen Inbetriebnahme in den
Stand versetzen, trotz der gesundheitsschädlichen
Verunreinigung des bislang genutzten Grundwasservorkommens die
öffentliche Wasserversorgung aufrechtzuerhalten. Im Blickpunkt
der Parteien standen dabei privatrechtliche Schadensersatz-
bzw. Entschädigungsansprüche der Gemeinde T. . Hierauf
deuten der ausdrückliche Regelungsgehalt der die
Leistungspflicht der D. AG begründenden §§ 1, 2 und 4
des Vertrages hin. Das steht im Einklang einerseits mit der
Beurteilung des Vertragswerkes durch die Gemeinde T. ,
die ausweislich der Gemeinderatssitzung vom 23. Juli 1918 von
der Regelung der Entschädigung und der hiermit
zusammenhängenden Fragen ausgegangen ist, und andererseits dem
Eingeständnis der E. AG in ihrem Schreiben vom
14. Februar 1917 an Prof. Dr. X. , der Gemeinde zum
Schadensersatz verpflichtet zu sein. Der Vertrag stellt
erkennbar den Abschluß der wegen geltend gemachter
Schadensersatzansprüche der Gemeinde, die bereits ein
Beweissicherungsverfahren eingeleitet hatte, geführten
Verhandlungen dar. Während der Verhandlungen waren von dem
Chemiker Dr. M. ausweislich seiner Kostenrechnung
Wasseruntersuchungen u.a. hinsichtlich des Vorhandenseins von
TNT durchgeführt worden, was belegt, daß die Problematik
dieser spezifischen Substanz, die gegenwärtig den Hauptfaktor
der Verunreinigung bildet, erkannt war. Eine privatrechtliche
Regelung lag zudem deshalb nahe, weil Verunreinigungen des
Grundwassers wasserrechtlich nach dem oben Gesagten als Frage
der Verletzung privatrechtlicher Ansprüche betrachtet wurden
(§§ 196, 202 PrWG); über Ansprüche des Geschädigten war im
ordentlichen Rechtsweg zu befinden, so daß eine
polizeirechtliche Regelungsbefugnis insoweit nicht
bestand.

83

Das ändert aber nichts daran, daß die Gemeinde T.
nicht nur privatrechtlich geschädigt war, sondern daß ihr
Bürgermeister als allgemeine Ortspolizeibehörde (§ 28 der
Kreisordnung für die Rheinprovinz vom 30. Mai 1887, pr GS
S. 209) für die öffentliche Sicherheit gegenüber Gefahren
durch verunreinigtes Grundwasser Sorge zu tragen hatte. Dieser
Zuständigkeit standen wasserpolizeiliche Aufgaben (§ 352 PrWG)
nicht entgegen, da solche in bezug auf die Qualität des
Grundwassers nicht wahrzunehmen waren.

84

Vgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember
1929 - III B 24/28 - a.a.O.; Urteil vom
25. November 1904 - Rep. I A 154/02 -,
OVGE 46, 423.

85

Angesichts der Tatsache, daß sich die Schadensersatzpflicht
und die Polizeipflicht in tatsächlicher Hinsicht
- Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Wasserversorgung -
überschnitten, konnte und mußte die D. AG das Vorgehen
der Gemeinde T. und ihres sie vertretenden
Bürgermeisters dahin verstehen, daß es hinsichtlich der
Grundwasserverunreinigung mit der Erbringung der vereinbarten
Leistungen sein Bewenden haben sollte. Eine außerhalb der
vertraglichen Beziehungen stehende, auf Polizeirecht gestützte
Inanspruchnahme der D. AG etwa zur Reinigung des
Grundwassers oder des Bodens von Schadstoffen hätte
wirtschaftlich den im Vertrag gefundenen, eingehend geregelten
Interessenausgleich einseitig zu Lasten der D. AG
verändert. Eine Handlungsalternative in dieser Richtung wäre
denkbar, aber allenfalls im Falle der Klarstellung und
Erwähnung eines entsprechenden Vorbehaltes im Vertrag zu
erwarten gewesen. § 12 des Vertrages besagt aber, daß die
Gemeinde aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche
nicht herleiten wolle, auf etwaige weitere Ansprüche vielmehr
verzichte. Wenngleich damit privatrechtliche
Schadensersatzansprüche gemeint waren, der Vertrag einer
ausdrücklichen Regelung hinsichtlich eines polizeirechtlichen
Einschreitens also entbehrt, spricht nichts dafür, daß
zugunsten der Gemeinde als Ortspolizeibehörde die Möglichkeit
eines solchen Vorgehens offengehalten werden sollte. Eine
solche Annahme kann namentlich nicht daraus abgeleitet werden,
daß das beeinträchtigte Wasserwerk außerhalb des
Gemeindegebiets lag und sich die Schadstoffahne im Grundwasser
entsprechend der Fließrichtung des Grundwasserstroms in erster
Linie auf das Gebiet der Nachbargemeinden erstreckte. Es ging
bei dem Vertrag vielmehr ersichtlich darum, die in der
Gemeinde T. und damit im Zuständigkeitsbereich ihres
Bürgermeisters ausgelösten Auswirkungen des Betriebes der
D. AG auf das Grundwasser unschädlich zu gestalten. Das
zeigt sich auch daran, daß der Vertrag über Jahrzehnte hinweg
als abschließende Regelung des Komplexes der betriebsbedingten
Grundwasserverunreinigung gehandhabt worden ist. Erstmals die
angefochtene Ordnungsverfügung, die nach Angaben des Beklagten
in Unkenntnis des Vertrages und damit auf der Grundlage eines
in wesentlicher Hinsicht unvollständigen Sachverhaltes
erlassen worden ist - was bereits als solches die
Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung in Frage stellt -,
beinhaltet ein auf die Verbesserung der Grundwasserqualität
gerichtetes ordnungs-(polizei-)behördliches Handeln.

86

Dieses Verständnis des Vertrages und seiner Umsetzung
erweist sich nicht deswegen als verfehlt, weil die Befugnis
zum polizeilichen Einschreiten nicht zur vertraglichen
Disposition steht. Aus damaliger Sicht war aufgrund der
vertraglichen Leistungen ein polizeiliches Tätigwerden zur
Abwehr von Gefahren für das Grundwasser, sofern die
öffentliche Sicherheit durch die Verunreinigungen betroffen
war, nicht veranlaßt. Geändert haben sich nicht die
tatsächlichen Gegebenheiten der Gefahrensituation, sondern der
Handlungsbedarf zur Gefahrenabwehr. Gegenüber der früher, auch
bei Abschluß des Vertrages im Vordergrund stehenden
Nutzbarkeit des Grundwassers zu Trinkwasserzwecken, die nach
Lage der Dinge mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand
schwerlich hergestellt werden kann, wovon das derzeitige
Sanierungskonzept des Beklagten selbst ausgeht, hat der
weiterreichende Gedanke, das Grundwasser um seiner selbst
willen zu schützen, maßgebende Bedeutung erlangt. Die Klägerin
dem Risiko dieses Wandels auszusetzen, würde außer acht
lassen, daß die Polizeipflichtigkeit der D. AG sich
seinerzeit nicht auf die Beschaffenheit des Grundwassers als
solche bezog und würde die von der D. AG bzw. der
E. AG erbrachten vertraglichen Leistungen gleichsam
rückwirkend als unzulänglich qualifizieren. Zwar schließen
erfolglos gebliebene Versuche der Gefahrenabwehr eine erneute
ordnungsbehördliche Inanspruchnahme nicht aus, da
Ausgangspunkt hierfür grundsätzlich das Vorliegen einer
gegenwärtigen Gefahr ist und die Ordnungspflicht nicht dadurch
erlischt, daß letztlich unzureichende Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr unternommen werden. Anderes gilt aber dann,
wenn der Ordnungspflichtige schutzwürdig darauf vertrauen
konnte und vertraut hat, nicht (mehr) in Anspruch genommen zu
werden. So ist es hier. Der Vertrag vom 14. August 1918 diente
dazu, die das Grundwasser schädigenden Folgen des Betriebes
der D. AG zu bewältigen. Der Beklagte hat im
Zusammenhang mit der Ablösung des Vertrages in den 50er Jahren
auf die Fortschreibung der Vertragspflichten der D. AG
und der E. AG gedrängt und diese Pflichten bis 1986 zur
Durchsetzung einer zunächst kostenlosen, ab 1963
preisgünstigen Wasserbelieferung genutzt. Die Bebauung des
Geländes mit Wohnhäusern ist ersichtlich für unbedenklich
erachtet worden. Auch die wiederholten Wasseruntersuchungen,
die zuletzt 1955/56 durch das Gutachten Dr. T. die
fortdauernden Grundwasserverunreinigungen aufzeigten, sowie
die Einstufung des Geländes als Altlastenverdachtsfläche ab
1981 lösten über den Vertrag hinausgehende Forderungen zum
Grundwasserschutz nicht aus. Hierzu kam es erst aufgrund der
ab 1988 durchgeführten gezielten Suche nach
sprengstoffspezifischen Schadstoffen im Grundwasser. Es wäre
widersprüchlich und verstieße gegen den das öffentliche Recht
einschließlich des Polizei- und Ordnungsrechts beherrschenden
Grundsatz von Treu und Glauben, einerseits über ca. 70 Jahre
hinweg Leistungen aufgrund des Vertrages vom 14. August 1918
einzufordern, andererseits aber unter Hinweis auf zeitgemäße
Maßstäbe der Gefahrenbeseitigung und unter Verwendung der
modernen Analysemethoden zum Schadstoffnachweis auf Kosten der
Klägerin einen weitreichenden zusätzlichen Handlungsbedarf zu
befriedigen. Dadurch würde der Rechtsnachfolgerin der
D. AG im nachhinein ein Gefahren- und Kostenrisiko
aufgebürdet, das nach damaliger Rechtslage die D. AG
selbst nicht zu tragen hatte. Dies der Klägerin zuzumuten, ist
auch nicht deswegen gerechtfertigt, weil der wirtschaftliche
Wert der von der D. AG bzw. der E. AG bzw. der
E. O. AG (alt) vertraglich erbrachten Leistungen aus
heutiger Sicht hinter dem anstehenden hohen Sanierungsaufwand
deutlich zurückbleibt.

87

Daß die Klägerin - wie auch ihre Rechtsvorgängerinnen -
darauf vertraut hat, der Beklagte werde nicht in der gegebenen
Weise gegen sie vorgehen, ergibt sich schon daraus, daß nur
unter dieser Voraussetzung die vertragsgetreue Erfüllung des
Vertrages vom 14. August 1918 und der Nachfolgeverträge
erklärlich ist; ein auf den Grundwasserschutz gerichtetes
Gefahrenabwehrverlangen hätte der beiderseitigen Vorstellung,
durch die vertraglichen Leistungen das Problem der
Grundwasserverunreinigung tatsächlich, vollständig und
dauerhaft zu lösen, die Grundlage entzogen. Der von der
E. AG 1954 im Zusammenhang mit den Verhandlungen um eine
Erhöhung der gelieferten Wassermenge geäußerten Auffassung,
die Vertragspflicht aus dem Jahre 1918 sei durch die lange
Zeit der Lieferung von Wasser und den wirtschaftlichen Wert
dieser Leistung erfüllt, trat der Beklagte mit der Erwägung
entgegen, die Wasserlieferung von 1.440 m3/Tag sei unbefristet
bis zum noch ausstehenden Bau eines neuen Wasserwerkes
geschuldet; außerdem habe die Grundwasserverseuchung einen bei
Vertragsschluß nicht vorauszusehenden Umfang angenommen, wofür
die E. AG unter Umständen haftbar gemacht werden könne.
Ausgehend von diesen Verhandlungspositionen und in Kenntnis
der nachgewiesenen Fortdauer der Belastung des Grundwassers
mit Schadstoffen aufgrund der Sprengstoffproduktion wurde der
Vertrag vom 1./4. Juni 1956 geschlossen, durch den das
Anliegen des Beklagten, den städtischen Wasserbedarf in
größerem Umfang als zuvor und zu günstigen Konditionen durch
Lieferungen der E. AG zu decken, langfristig bis Juni
1986 verwirklicht worden ist. Das läßt es, zumal der
Preisvorteil in den Verträgen vom 3./16. September 1963 und
10./17. August 1984 fortgeschrieben worden ist, nicht zu,
anzunehmen, die E. AG habe auch nur entfernt damit
gerechnet oder rechnen müssen, neben ihren vertraglich
eingegangenen Pflichten aus Gründen des allgemeinen Polizei-
und Ordnungsrechts beträchtliche Aufwendungen zur Verbesserung
bzw. Sicherung der Grundwasserqualität tätigen zu müssen.
Übereinstimmende Meinung der Vertragsparteien war es
ersichtlich, mit der einvernehmlichen Lösung der
Trinkwasserfrage die Verantwortlichkeit der D. AG für
die Grundwasserschädigung auf Dauer und insgesamt
abzugelten.

88

Die der angefochtenen Ordnungsverfügung beigegebene
Androhung der Ersatzvornahme teilt das rechtliche Schicksal
der Grundverfügung, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist.
Entsprechendes gilt für die Festsetzung der Ersatzvornahme und
die Geltendmachung der Kostenforderung durch den Bescheid vom
25. September 1991.

89

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167
VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.

90

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen. Die vom
Beklagten als rechtsgrundsätzlich angesehenen Fragen
beurteilen sich nach Landesrecht.

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