Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 3 A 1122/13

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für sein Regio 13 gesetztes Zahnimplantat.

2

Der Kläger stand seit 1968 im Dienst der Beklagten und ist als Versorgungsempfänger mit einem Bemessungssatz von 70 % beihilfeberechtigt. Im Übrigen ist er bei der F. -Kasse freiwillig gesetzlich krankenversichert.

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Der Kläger besitzt vier Zahnimplantate im Oberkiefer (Regio 16, 14, 24, 27), die im Jahr 1972 eingesetzt und im Jahr 1993 ausgewechselt wurden. Unterlagen zu einer etwaigen Erstattung der Kosten für diese Implantate existieren nicht.

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Zwischen März und November 2011 befand sich der Kläger in zahnärztlicher Behandlung und ließ sich u.a. ein weiteres Zahnimplantat (Regio 13; Oberkiefer) einsetzen.

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Im Januar 2012 beantragte er bei der Beklagten die Gewährung von Beihilfe für die Leistungen im Zusammenhang mit dem neuen Regio 13 gesetzten Implantat unter Vorlage der Rechnung seines behandelnden Zahnarztes vom 27. Dezember 2011 über einen Gesamtbetrag in Höhe von 1.570,96 €. Von den Gesamtaufwendungen entfielen 939,84 € auf das zahnärztliche Honorar und 631,12 € auf Material- und Laborkosten.

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Mit Beihilfebescheid vom 1. Februar 2012 wurden Honorarkosten in Höhe von 506,04 € als beihilfefähig anerkannt und ihm darauf eine Beihilfe in Höhe von 351,41 € gewährt. Im Übrigen lehnte die Beklagte die Erstattung ab. Zur Begründung verwies sie auf ihr Schreiben an den Kläger vom 27. April 2010, wonach grundsätzlich nur zwei Implantate pro Kiefer beihilfefähig seien, einschließlich solcher zu denen Beihilfe oder vergleichbare Leistungen aus einer öffentlichen Kasse gezahlt worden seien. Es sei davon auszugehen, dass die Aufwendungen für die vorhandenen Implantate nicht durch den Kläger selbst getragen, sondern bereits erstattet worden seien.

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Unter dem 23. Februar 2012 legte der Kläger gegen den Beihilfebescheid Widerspruch ein. Zur Begründung führte er an, dass die Ansicht der Beklagten, wonach Aufwendungen für die übrigen Implantate bei ursprünglicher Setzung im Jahr 1972 sowie bei Auswechslung im Jahr 1993 bereits von der Beihilfe erstattet worden seien, nicht belegt werden könne und damit nicht zur Versagung der Beihilfefähigkeit führe.

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Mit Schreiben vom 25. September 2012 wies die Beklagte erneut auf die maximale Beihilfefähigkeit von zwei Implantaten, einschließlich vorhandener Implantate hin, zu denen Beihilfen oder vergleichbare Leistungen aus öffentlichen Kassen gewährt wurden. Unter Bezugnahme zu den maßgeblichen Verwaltungsvorschriften Nr. 15.1.3 zu § 15 BBhV sei davon auszugehen, dass zu den vorhandenen Implantaten bereits Beihilfe oder vergleichbare Leistungen aus öffentlichen Kassen gewährt worden seien, sofern der Kläger nicht in geeigneter Weise Gegenteiliges glaubhaft mache.

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Der Kläger übersandte daraufhin eine „dienstliche Erklärung“. Darin erklärte er, dass er sich habe die ursprünglichen Implantate aus Keramik im Jahr 1972 als Proband einsetzen lassen. Eine Erstattung habe deshalb weder durch die Beihilfe noch durch seine Krankenkasse erfolgen müssen. Die Auswechslung im Jahr 1993 zu Metallimplantaten sei seinerzeit nach seiner Erinnerung und Überzeugung von seiner gesetzlichen Krankenkasse übernommen worden, zumal im Vergleich zu heute die Beschränkungen für die Übernahme zahnärztlicher Leistungen durch gesetzliche Krankenversicherungen nicht so weitgehend gewesen seien.

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Mit Bescheid vom 12. Februar 2013 änderte die Beklagte den Beihilfebescheid vom 1. Februar 2012 dahingehend ab, dass sie die bisher nicht berücksichtigten Aufwendungen für die nach den Gebührenziffern 3, 5004, 2255, 444 und 5000 der GOÄ sowie die Ziffern 002, 003, 329 und 330 der GOZ als beihilfefähig anerkannte, da diese Leistungen beihilferechtlich nicht den Kosten des Regio 13 gesetzten Zahnimplantats zuzuordnen seien und setzte die Beihilfe auf 421,58 € fest.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Januar 2013, zugestellt am 19. Februar 2013, wies die Beklagte den Widerspruch im Übrigen zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass der Kläger keinen Anspruch auf die Anerkennung von Aufwendungen, die im Zusammenhang mit den implantologischen Leistungen mit dem Regio 13 gesetzten Implantat stünden, habe. Der Kläger erfülle die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BBhV nicht. Da weder ein zahnloser Oberkiefer vorliege, noch weitere medizinische Gründe erkennbar seien, seien nur maximal zwei Implantate, einschließlich vorhandener Implantate, zu denen bereits Beihilfe oder vergleichbare Leistungen aus öffentlichen Kassen gewährt worden seien, als beihilfefähig anzuerkennen. Die vom Kläger geltend gemachte Übernahme der Kosten durch seine gesetzliche Krankenversicherung stelle eine vergleichbare Leistung durch öffentliche Kassen im Sinne dieser Regelung dar. Der Begriff der öffentlichen Kasse sei weder im Gesetz noch in den Verwaltungsvorschriften näher konkretisiert. Nach dem Hinweis H 3.11 zu § 3 des Einkommensteuergesetzes (EStG) erfasse der Begriff der öffentlichen Kassen auch die Kasse der Deutschen Rentenversicherung G.-Kasse. Diese Definition sei auch bei der Beihilfe maßgeblich.

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Hiergegen hat der Kläger fristgerecht Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die übrigen Implantate ausschließlich von seiner gesetzlichen Krankenkasse übernommen worden seien. Dies stelle keine Beihilfe oder vergleichbare Leistung aus öffentlichen Kassen dar. Beihilfe sei eine finanzielle Unterstützung des Dienstherrn in Krankheitsfällen für seinen Beamten und Teil der Alimentation, sie werde dem Beamten ohne eigene gesonderte Leistungen oder Beteiligung gewährt. Die Leistung der gesetzlichen Krankenkasse sei keineswegs eine Alimentation an ihre Versicherungsnehmer und werde insbesondere nicht ohne eigene Beteiligung gewährt. Um eine Leistungsberechtigung zu erlangen, erbringe der Versicherungsnehmer seine Versicherungsbeiträge und „erkaufe sich“ damit das Recht auf festgelegte Zahlungen im Versicherungsfall. Es liege insofern kein Ausschluss nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV vor.

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Soweit sich die Beklagte ergänzend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2008 - 2 C 12/07 - berufe, sei diese hier nicht einschlägig, weil die damalige dem Urteil zugrundeliegende Regelung nicht mehr gelte und auf die vorliegende Konstellation nicht übertragbar sei.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger weitere Beihilfeleistungen in Höhe vom 485,94 € zu bewilligen und den Beihilfebescheid vom 1. Februar 2012 in der Gestalt des Nachberechnungsbescheids vom 12. Februar 2013 und des Widerspruchsbescheids vom 12. Februar 2013 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung bezieht sie sich auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt sie vor, dass seit Inkrafttreten der 1. Änderungsverordnung zur Bundesbeihilfeverordnung auf die Höchstzahl der beihilfefähigen Implantate nur noch Implantate anzurechnen seien, die ganz oder teilweise aus öffentlichen Kassen bezahlt worden seien. Die vormalige Berücksichtigung ausschließlich privat finanzierter Implantate habe die Beihilfefähigkeit zuvor von der zufälligen Reihenfolge abhängig gemacht, in der Implantate mit oder ohne Beihilfe eingesetzt worden seien. Die Änderung trage dem zum damals inhaltsgleichen rheinland-westfälischen Beihilferecht ergangenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2008 - 2 C 12/07 - Rechnung, das insoweit auch ihre Rechtsauffassung stützen könne.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze und auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 25. März 2015 verwiesen, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten; einen weitergehenden Beihilfeanspruch in Höhe von 485,94 € für Aufwendungen für implantologische Leistungen, die im Zusammenhang mit dem Regio 13 gesetzten Zahnimplantat ausweislich der Rechnung vom 27. Dezember 2011 stehen, hat der Kläger nicht (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV sind Aufwendungen beihilfefähig, die dem Grunde nach notwendig und wirtschaftlich angemessen sind. Die Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen wird durch § 15 Abs. 1 BBhV konkretisiert und beschränkt. Danach sind Aufwendungen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K der Anlage zur Gebührenordnung für Zahnärzte beihilfefähig, wenn eine der fünf dort genannten Indikationen vorliegt (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBhV). Das ist beim Kläger - unstreitig - nicht der Fall. Insbesondere liegt kein zahnloser Ober- oder Unterkiefer (Nr. 5) vor.

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Demgemäß ist nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV die Beihilfefähigkeit auf zwei Implantate je Kiefer begrenzt und zwar einschließlich vorhandener Implantate, solange zu diesen Beihilfen oder vergleichbare Leistungen aus öffentlichen Kassen gewährt wurden. So liegt der Fall hier. Der Kläger besitzt bereits vier Implantate im Oberkiefer. Diese Implantate sind zu berücksichtigen, weil zu ihnen vergleichbare Leistungen aus einer öffentlichen Kasse - nämlich seiner gesetzlichen Krankenkasse - gewährt wurden. Daher scheidet nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV eine weitere Beihilfegewährung für implantologische Leistungen aus.

23

Entsprechend der dienstlichen Erklärung des Klägers sind die Kosten für die bereits vorhandenen vier Zahnimplantate bei der Auswechselung im Jahr 1993 von seiner gesetzlichen Krankenversicherung übernommen worden. Gründe, an der Glaubhaftigkeit dieser Ausführungen zu zweifeln, bestehen nicht; zumal zur Überzeugung des Gerichts zu dieser Zeit keine weitreichenden Beschränkungen der gesetzlichen Krankenkassen im Hinblick auf implantologische Leistungen herrschten und aufgrund der Eigenart der freiwilligen gesetzlichen Krankenversicherung eine vollständige Erstattung ohne Rückgriff auf die Beihilfe realitätsnah erscheint. Diesem Vorbringen des Klägers ist die Beklagte im Ergebnis auch nicht entgegengetreten.

24

Entgegen der Ansicht des Klägers, stellt die Gewährung von Leistungen einer gesetzlichen Krankenkasse für die übrigen Implantate im Oberkiefer eine „vergleichbare Leistung aus öffentlichen Kassen“ i.S.d. § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV dar und führt zum Ausschluss der Beihilfefähigkeit weiterer implantologischer Leistungen.

25

Der Begriff der öffentlichen Kasse ist in den Beihilfevorschriften nicht definiert. Rein begrifflich ist die gesetzliche Krankenkasse dem Begriff der „öffentlichen Kasse“ i.S.d. § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV zuzuordnen. Dies hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 24. November 1988 - 2 C 18.88 - BVerwGE 81, 27) ausdrücklich klargestellt. Dort heißt es:

26

„(…). Diese Erwägungen sind jedoch auf einen Berücksichtigung von Leistungen aus der gesetzlichen Krankenversicherung, auch bei freiwilliger Versicherung, nicht übertragbar. Bei diesen handelt es sich um - ihrerseits der grundsätzlich umfassenden finanziellen Sicherung des Betroffenen und seiner Familie in Krankheitsfällen dienende - Leistungen aus öffentlichen Kassen. (…)“

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An dieser Ansicht hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 14. März 1991

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-2 C 44/88 - weiter festgehalten. Dort heißt es:

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„Der erkennende Senat hat im Urteil vom 24. November 1988 (BVerwGE 81, 27) ausgeführt, daß die für die Rechtswidrigkeit der Anrechnung von Leistungen einer p r i v a t e n Krankenversicherung gemäß § 15 BhV auf die Beihilfe maßgeblichen Erwägungen (BVerwGE 77, 331) auf die Berücksichtigung von Leistungen aus der gesetzlichen Krankenversicherung, auch bei freiwilliger Versicherung, nicht übertragbar sind, da es sich bei letzteren um Leistungen aus ö f f e n t l i c h e n Kassen handelt (BVerwGE 81, 27 <29>).“

30

Damit wird rein begrifflich eine öffentliche Kasse abgegrenzt von einer Versicherung, die ausschließlich mit Eigenmitteln - wie die private Krankenkasse - finanziert wird und ausdrücklich den öffentlichen Kassen zugeordnet. Die erkennende Kammer sieht keine Gründe von dieser Auffassung abzuweichen. Insbesondere vermag auch der Umstand, dass der Kläger auf freiwilliger Basis weiterhin gesetzlich versichert war, nichts daran zu ändern. Während bei anderen gesetzlichen Versicherten die Arbeitgeber die Hälfte der Leistungen tragen, bringen freiwillig gesetzlich weiterversicherte Beamte die nach ihrem Einkommen zu bemessenden Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung allein auf. Allein die faktische finanzielle Mehrbelastung ändert indes nichts am Charakter der Leistungen als Leistungen aus öffentlichen Kassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.1988 - 2 C 18.88 - BVerwGE 81, 27).

31

Diese Auslegung deckt sich zudem mit der Zuordnung von gesetzlichen Krankenkassen zu öffentlichen Kassen im Einkommenssteuerrecht (vgl. zur Definition öffentlicher Kassen, BFH, Urteil vom 01.04.1971 - IV 113/65 - zitiert nach juris und vom 07.08.1986 - IV R 228/82 - zitiert nach juris) und wird letztlich auch nicht (mehr) vom Kläger bestritten.

32

Soweit der Kläger demgegenüber meint, dass es der Einbeziehung gesetzlicher Krankenkassen unter den Regelungsgehalt des § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV an der geforderten „Vergleichbarkeit“ zum Beihilferecht fehle, folgt die Kammer dem nicht. Zwar ist dem Kläger dafürzuhalten, dass „Beihilfe“ und „gesetzliche Krankenversicherung“ zwei unterschiedliche Institute der Gesundheitsfürsorge sind und sich in ihrer spezifischen Ausgestaltung unterscheiden. Nach Ansicht der erkennenden Kammer bezieht sich die von § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV vorausgesetzte „Vergleichbarkeit“ jedoch nicht auf eine Vergleichbarkeit der Systeme von Beihilfe einerseits und gesetzlicher Krankenversicherung andererseits, sondern auf die Gewährung „vergleichbarer Leistungen“, nämlich finanzielle Zuschüsse für implantologischer Leistungen, die aus öffentlichen Kassen stammen.

33

Diese Auslegung ist indes auch vom Sinn und Zweck der Regelung gedeckt. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit in § 15 Abs. 1 BBhV ist Teil des sich aus dem Gesamtzusammenhang der Beihilfevorschriften ergebenden Programms zur Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Bereich zahnärztlicher Leistungen. Die Beschränkung der Implantatversorgung erfolgt nicht in Anknüpfung an den Gesichtspunkt der medizinischen Notwendigkeit, sondern in nicht zu beanstandender Weise im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Angemessenheit der beihilfefähigen Aufwendungen. Diese Erwägung rechtfertigt es, in bestimmten vom Gesetzgeber festzulegenden Fällen, die geltend gemachten Beihilfeleistungen zu begrenzen. Hiermit wird der legitime Zweck verfolgt, einer Ausuferung der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten aufgrund im Allgemeinen kostspieliger Implantatbehandlungen entgegenzuwirken (in die Richtung, vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2008 - 2 C 12.07 - zitiert nach juris, zu einer Beschränkung der implantologischen Leistungen in den Beihilfevorschriften in Rheinland-Pfalz; vgl. auch VG Aachen, Urteil vom 14.11.2013 - 7 K 1729/11 - zitiert nach juris; vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 02.04.2014 - 6 A 6199/13 - zitiert nach juris). Neben der Entlastung der öffentlichen Kassen dient die Beschränkung der Beihilfefähigkeit in § 15 Abs. 1 BBhV auch dem im Beihilferecht vorherrschenden allgemeinen Grundsatz der Subsidiarität der Beihilfe (§ 1 Satz 2 BBhV), wonach die Beihilfe gegenüber anderen Leistungen des Dienstherrn oder Arbeitgebers in Krankheits-, Pflege-, und Geburtsfällen wie auch gegenüber sonstigen sozialen Leistungen nachrangig ist und trägt dem Charakter der Beihilfe als ergänzende Hilfeleistung Rechnung (vgl. eingehend Topka/Möhle, Stand 12/2014, § 8 BBhV, Ziff. 2).

34

Dem folgt es, bei der Auslegung der Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV, Leistungen aus gesetzlichen Krankenkassen den „vergleichbaren Leistungen aus öffentlichen Kassen“ zuzuordnen. Soweit die gesetzliche Krankenversicherung als öffentliche Kasse bereits implantologische Behandlungen finanziell bezuschusst bzw. übernommen hat, ist die vom Verordnungsgeber gewollte Entlastung öffentlicher Kassen nicht gegeben, wenn eine andere öffentlicher Kasse - die Beihilfe - für die gleichen implantologischen Aufwendungen in Anspruch genommen wird. Dies wäre gleichbedeutend mit einer „doppelten Inanspruchnahme“ öffentlicher Kassen, die vom Regelungszweck der Vorschrift nicht getragen wäre. Auch würde die Nichtberücksichtigung von finanziellen Leistungen gesetzlicher Krankenversicherungen bei der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BBhV zu einer vom Verordnungsgeber nicht gewollten Überalimentation des Beamten führen, die dem gesamten subsidiären Charakter des Beihilferechts systemfremd ist und eben dem hinter der Regelung stehenden Sparsamkeits- bzw. Entlastungsprinzip zuwiderlaufen würde.

35

Weitere Gründe, hier ausnahmsweise Aufwendungen für implantologische Leistungen für das Regio 13 gesetzte Implantat als beihilferechtlich anzuerkennen, bestehen nicht. Insbesondere folgt eine solche Anerkennung nicht aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Denn die Fürsorgepflicht des Dienstherrn fordert nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen. Aufgrund des ergänzenden Charakters der Beihilfe müssen von dem Kläger vielmehr Härten und Nachteile hingenommen werden, die sich aus der pauschalisierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und die keine unzumutbare Belastung bedeuten, solange nicht der Wesenskern der Fürsorgepflicht tangiert ist. Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht, die einen Anspruch auf Beihilfe begründen könnte, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Außerhalb des Wesenskerns der Fürsorgepflicht des Dienstherrn muss sich der Kläger darauf verweisen lassen, dass es ihm möglich ist, durch eine entsprechend erweiterte Versicherung oder die Bildung von Rücklagen selbst Vorsorge zu treffen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.05.2002 - 2 A 11758/01- zitiert nach juris).

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

37

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

38

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

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