Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-27, Aktenzeichen 8 B 10254/13
ECLI:DE:OVGRLP:2013:0227.8B10254.13.0A

Tenor

Die Beschwerden der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. Januar 2013 werden zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Gründe

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Die zulässigen Beschwerden sind nicht begründet.

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Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt keine Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

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Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die der Beigeladenen erteilten Baugenehmigung vom 29. Juni 2012 gerichteten Anträge gemäß § 80 Abs. 5 VwGO unzulässig sind, weil es den Antragstellern an der Antragsbefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und von den Antragstellern auch nicht in Frage gestellt wird, können sich die Antragsteller zunächst weder auf eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten durch die angefochtene Baugenehmigung im Sinne von § 42 Abs. 2, letzter Halbsatz VwGO berufen, noch können sie im vorliegenden Fall als anerkannte Naturschutz- bzw. Umweltschutzverbände eine Antragsbefugnis aus § 64 BNatSchG oder aus § 2 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - ableiten. Denn die vorliegend von ihnen angefochtene Baugenehmigung für den Neubau von Trocknergebäuden mit Rundsilos zur Erweiterung der „F. Mühle“ zählt zum einen nicht zu den in § 63 BNatSchG aufgeführten Entscheidungen, gegen die anerkannten Naturschutzverbänden gemäß § 64 BNatSchG ein ihnen unabhängig von der Verletzung in eigenen Rechten eingeräumtes Klagerecht zusteht. Wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, handelt es sich bei dem Erweiterungsvorhaben der Beigeladenen zum anderen auch nicht um ein UVP-pflichtiges Vorhaben, gegen dessen Genehmigung den Antragstellern als anerkannten Umweltverbänden ein Klagerecht gemäß § 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG zustehen könnte.

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Entgegen der Auffassung der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht aber auch zutreffend entschieden, dass den Antragstellern im Hinblick auf die der Beigeladenen erteilten Baugenehmigung eine Anfechtungsbefugnis auch nicht aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998 - Aarhus-Übereinkommen - (BGBl. 2006 II, S. 1252 ff.) zusteht. Denn dieser völkervertraglichen Bestimmung kommt keine unmittelbare Wirkung in dem Sinne zu, dass aus ihr ohne weiteren unionsrechtlichen oder innerstaatlichen Rechtsakt individuelle Anfechtungsrechte gegen die in der Vorschrift angesprochenen umweltbezogenen Entscheidungen abgeleitet werden könnten (1.). Eine Antragsbefugnis der Antragsteller kann auch nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung durch erweiternde Auslegung von § 42 Abs. 2 VwGO im Lichte von Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens begründet werden (2.).

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1. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens unmittelbar keine Rechte der darin angesprochenen „Mitglieder der Öffentlichkeit“ ergeben, weil die Vorschrift keine hinreichend bestimmte Regelung enthält.

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Nach ständiger Rechtsprechung kann die durch das Zustimmungsgesetz bewirkte innerstaatliche Geltung eines völkerrechtlichen Vertrages nur dann zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer völkervertraglichen Bestimmung mit Wirkung für und gegen die von der Regelung Betroffenen führen, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2010 - 7 B 64.10 -, NVwZ 2011, 752 und juris, Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2012 - 8 D 38/08.AK -, NuR 2012, 722 und juris, Rn. 204; jeweils m.w.N.). Daran fehlt es bei Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens in mehrfacher Hinsicht:

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So gewährt Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens den Vertragsstaaten bereits einen Entscheidungsspielraum, ob sie den Mitgliedern der Öffentlichkeit zum Zwecke der Anfechtung umweltbezogener Entscheidungen Zugang zu einem verwaltungsbehördlichen oder zu einem gerichtlichen Verfahren gewähren. Entgegen der Ansicht der Antragsteller können weder dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem systematischen Zusammenhang mit den Absätzen 4 und 5 des Art. 9 hinreichende Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass insoweit nur eine eingeschränkte Wahlfreiheit der Vertragsparteien in dem Sinne gewollt ist, dass diese den Mitgliedern der Öffentlichkeit entweder ein verwaltungsbehördliches und ein gerichtliches Verfahren oder nur ein gerichtliches Verfahren anbieten müssen, der Begriff „oder“ also inklusiv gemeint ist. Vielmehr will das Übereinkommen mit der Einräumung einer echten Wahlmöglichkeit zwischen einem gerichtlichen und einem (bestimmten Anforderungen genügenden) behördlichen Verfahren offenbar den ganz unterschiedlichen Rechtstraditionen der - mittlerweile 44 (vgl. Berkemann, DVBl. 2011, 1253) - Vertragsstaaten Rechnung tragen, die nicht alle eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit kennen und zum Teil möglicherweise auch noch nicht über sonstige, den Anforderungen des Art. 9 Abs. 4 und 5 Aarhus-Übereinkommen genügende gerichtliche oder behördliche Überprüfungsverfahren für umweltbezogene Entscheidungen verfügen.

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Darüber hinaus überlässt Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Übereinkommen aber auch die Regelung weiterer Verfahrensmodalitäten den Vertragsparteien. Denn diese Bestimmung eröffnet Anfechtungsrechte für Mitglieder der Öffentlichkeit nur, „soweit sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“ (vgl. dazu z.B. Berkemann, a.a.O., S. 1256 und Schink, DÖV 2012, 622, 625). Im Hinblick auf diesen Vorbehalt zu Gunsten möglicher näherer Regelungen der Verfahrensmodalitäten durch die Vertragsstaaten hat der EuGH die unmittelbare Wirkung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Übereinkommen im Unionsrecht verneint: Die Bestimmungen dieser Vorschrift enthielten keine klare und präzise Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte; da nämlich nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vorgesehenen Rechte seien, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab (vgl. EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs.C-240/09 - [„Slowakischer Braunbär“], NVwZ 2011, 673 und juris, Rn. 45). Im Übrigen geht auch die EU-Kommission davon aus, dass es noch einer unionsrechtlichen Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens bedarf; denn sie hat hierzu einen Vorschlag für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vorgelegt, der indessen nicht angenommen wurde (vgl. auch dazu: Berkemann, a.a.O., S. 1254 und Fußnote 8).

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Dass die Konvention den Vertragsstaaten relativ weite Spielräume zur Regelung der Verfahrensmodalitäten für die Anfechtung umweltbezogener Entscheidungen belassen will, liegt schließlich auch angesichts der sehr weit gefassten Tatbestandsmerkmale dieser Vorschrift - sowohl hinsichtlich des begünstigten Personenkreises als auch hinsichtlich des Prüfungsgegenstandes - nahe. Denn anfechtungsbefugt sind nach dieser Vorschrift - anders als in Art. 9 Abs. 2 des Übereinkommens - nicht nur die „Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit“ i.S.v. Art. 2 Abs. 5 des Übereinkommens, also primär die nach innerstaatlichem Recht anerkannten Umweltverbände, sondern die „Mitglieder der Öffentlichkeit“ i.S.v. Art. 2 Abs. 4 des Übereinkommens, d. h. im Ergebnis jedermann (vgl. Schink, a.a.O., S. 624); angefochten werden können alle Handlungen und begangenen Unterlassungen von Behörden und sogar von Privatpersonen, die gegen umweltbezogene Bestimmungen des jeweiligen innerstaatlichen Rechts verstoßen (vgl. dazu Berkemann, a.a.O., S. 1255). Gleichzeitig differenziert die Vorschrift - im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 2 des Übereinkommens - nicht zwischen innerstaatlichen Rechtsordnungen, die für den Zugang zu Überprüfungsverfahren ein „ausreichendes Interesse“ genügen lassen und solchen, die hierfür die Geltendmachung einer Rechtsverletzung verlangen. Sie verzichtet konsequenterweise auch auf diesbezügliche Fiktionsregelungen zu Gunsten „nicht staatlicher Organisationen“, wie sie in Art. 9 Abs. 2, 3. Unterabsatz vorgesehen sind. Stattdessen begnügt sie sich damit, ohne nähere Einschränkungen pauschal auf die Möglichkeit der innerstaatlichen Festlegung von Kriterien für den Zugang zu Überprüfungsverfahren zu verweisen. Danach liegt die Annahme nahe, dass die außergewöhnliche Weite der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens durch die Einräumung entsprechend weitgefasster Entscheidungsspielräume zu Gunsten des innerstaatlichen Rechts hinsichtlich der Festlegung von Verfahrensmodalitäten kompensiert werden sollte. Keineswegs kann daher der Auffassung der Antragsteller gefolgt werden, solange der Vertragsstaat nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, gerade mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens im innerstaatlichen Recht besondere Kriterien für anfechtungsberechtigte Mitglieder der Öffentlichkeit festzulegen, werde jedermann unmittelbar durch diese Vorschrift ein Klagerecht eröffnet. Vielmehr bestätigt der in der Vorschrift ohne weitere Einschränkungen aufgenommene Vorbehalt zu Gunsten der innerstaatlichen Festlegung von (gegebenenfalls auch einschränkenden) „Kriterien“ für den Zugang zu Überprüfungsverfahren die Notwendigkeit innerstaatlicher Ausführungsakte zur näheren Ausgestaltung der Verfahrensmodalitäten und damit die fehlende unmittelbare Anwendbarkeit der Vorschrift.

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Ist somit Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens nicht unmittelbar anwendbar, d. h. ohne innerstaatlichen Umsetzungsakt nicht in der Lage, Anfechtungsrechte Einzelner zu kreieren, so handelt es sich bei dieser Vorschrift nicht um eine „anderweitige gesetzliche Bestimmung“ i.S.v. § 42 Abs. 2, 1. Halbsatz VwGO, die abweichend vom Erfordernis der Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung eine Anfechtungsbefugnis gegen umweltbezogene Maßnahmen und Entscheidungen begründen könnte (so auch Schink, a.a.O., S. 629).

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2. Etwas anderes folgt auch nicht aus der in der Randnummer 50 des Urteils des EuGH vom 8. März 2011 (a.a.O.) enthaltenen Aufforderung an den nationalen Richter, „dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitatrichtlinie geschützte Art betroffen ist, sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen (…), dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus festgelegten Zielen steht“.

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Diesem obiter dictum (vgl. dazu Berkemann, a.a.O., S. 1256) der Entscheidung kann nach Überzeugung des Senats lediglich Appellcharakter dahingehend beigemessen werden, etwa bestehende Auslegungsspielräume im jeweiligen innerstaatlichen Recht im Rahmen zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung „so weit wie möglich“ auszuschöpfen, um den Zielen des Aarhus-Übereinkommens möglichst weitgehend Rechnung zu tragen. Dies setzt indessen das Bestehen einer entsprechend interpretationsfähigen Rechtsvorschrift im nationalen Recht voraus. Eine erweiternde Auslegung des § 42 Abs. 2 VwGO etwa dahin, den der Vorschrift zugrundeliegenden Begriff des subjektiven Rechts unter Heranziehung der Absätze 6 bis 8 der Vorbemerkungen des Aarhus-Übereinkommens auf alle Umweltbelange als unmittelbar eigene Rechte der Bürger auszudehnen – wie dies die Antragsteller vertreten -, würde hingegen die Grenzen zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung sprengen. Vielmehr fehlt es im deutschen Recht an einer prozessrechtlichen Vorschrift, die im Sinne eines derart weiten Zugangs zu den nationalen Gerichten in Umweltrechtsangelegenheiten ausgelegt werden könnte (so auch Schink, a.a.O., S. 629).

14

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf richterliche Rechtsfortbildung nicht dazu führen, dass die Gerichte ihre eigene materielle Gerechtigkeitsvorstellung an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen. Die Aufgabe der Rechtsprechung beschränkt sich vielmehr darauf, den vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck eines Gesetzes unter gewandelten Bedingungen möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen oder eine planwidrige Regelungslücke mit den anerkannten Auslegungsmethoden zu füllen. Eine Interpretation, die als richterliche Rechtsfortbildung den Wortlaut des Gesetzes hintanstellt und sich über den klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch-legitimierten Gesetzgebers ein (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil vom 11. Juli 2012 - 1 BvR 3142/07, 1 BvR 1569/08 -, NJW 2012 S. 3081 und juris, Rn. 75, m.w.N.).

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Vorliegend hat der Bundesgesetzgeber - zuletzt mit der Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes durch das Gesetz zur Änderung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl. I 2013, 95) aus Anlass der „Trianel“-Entscheidung des EuGH (Urteil vom 12. Mai 2012 - Rs.C-115/09 -, NVwZ 2011, S. 801 ff.) - klar zu erkennen gegeben, dass er grundsätzlich am Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten in § 42 Abs. 2 VwGO auch für den Bereich der Anfechtung umweltbezogener Verwaltungsakte festhalten und abweichende gesetzliche Bestimmungen lediglich punktuell - soweit hierzu durch das Unionsrecht verpflichtet - zu Gunsten anerkannter Naturschutz- bzw. Umweltverbände - namentlich durch § 64 BNatSchG und §§ 1 Nr. 1, 2 UmwRG - zulassen will. Zugleich hat er deutlich gemacht, dass er davon ausgeht, jedenfalls mit der jüngsten Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes durch das Gesetz vom 21. Januar 2013 seinen Verpflichtungen aus dem Aarhus-Übereinkommen hinreichend Genüge getan zu haben (siehe dazu etwa den aktualisierten „Nationalen Umsetzungsbericht der Aarhus-Konvention für Deutschland“ des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, veröffentlicht auf der Homepage des Ministeriums www.bmu.de).

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Würde demgegenüber - wie dies den Antragstellern vorschwebt - im Wege richterlicher Rechtsfortbildung eine umfassende Anfechtungsbefugnis von jedermann oder auch nur von anerkannten Umweltverbänden gegen alle behördlichen Maßnahmen und Entscheidungen anerkannt, die (zumindest auch) in Anwendung umweltbezogener Vorschriften des Unions- sowie ggf. auch des nationalen Rechts ergangen sind, würde dies dem erkennbaren Willen des deutschen Gesetzgebers widersprechen und daher die verfassungsrechtlichen Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung überschreiten. Dabei kann offenbleiben, ob - wie das Verwaltungsgericht gemeint hat - die Annahme des deutschen Gesetzgebers zutrifft, dass er mit dem aktuellen Regelungsbestand allen seinen Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens bereits hinreichend gerecht geworden ist, oder ob dies nicht zutrifft. Die Überprüfung, ob dies der Fall ist, muss vielmehr dem in Art. 15 des Aarhus-Übereinkommens dafür vorgesehenen Verfahren vorbehalten bleiben. Es ist nicht Aufgabe des nationalen Richters, dem Ergebnis eines solchen Verfahrens durch erweiternde Auslegung des innerstaatlichen Rechts vorzugreifen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 9.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.