Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-07, Aktenzeichen 18 L 1371/08
ECLI:DE:VGK:2008:1007.18L1371.08.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 45.000,00 Euro

festgesetzt.

1

Gründe

2

Die Anträge,

3

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 22.08.2008 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 31.07.2008 und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage anzuordnen,

4

im Wege der Zwischenentscheidung - ggf. durch die Vorsitzende allein - auszusprechen, dass die in Ziffer 2. des Bescheides der Antragsgegnerin vom 31.07.2008 gesetzte Frist bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag zu 1. verlängert wird,

5

haben insgesamt keinen Erfolg.

6

Der Antrag zu 1. ist zulässig, aber unbegründet.

7

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen den von der Antragstellerin angefochtenen Bescheid anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung des Bescheides überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid bei der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Bescheide ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bestehen kann. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Eine abschließende rechtliche Überprüfung der angegriffenen Ordnungsverfügung ist nicht gefordert.

8

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2000 - 20 B 959/00 - m. w. N..

9

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, weil die Erfolgsaussichten in der Hauptsache derzeit zumindest offen sind und ein überwiegendes privates Interesse der Antragstellerin an einer Aussetzung der Vollziehung nicht besteht.

10

Angesichts der Komplexität der sich bei Anwendung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) und der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) ergebenden Rechtsfragen lassen sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei summarischer Prüfung nicht klären. Sämtliche von der Antragstellerin erhobenen Einwände gegen die Punkte, in denen die Antragsgegnerin den Bestimmungen der beabsichtigten Neufassung der "Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der DB Regio ("NBInst-DB-Regio")" widersprochen hat, bedürften einer eingehenden Prüfung in dem Widerspruchsverfahren bzw. in einem ggf. anzustrengenden Hauptsacheverfahren.

11

Nach der hier nur gebotenen summarischen Prüfung lässt keines der von der Antragstellerin vorgebrachten rechtlichen Argumente gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides vom 31.07.2008 dessen offensichtliche Rechtswidrigkeit in einem bestimmten Punkt erkennen.

12

Die Kammer hat zunächst keine Bedenken hinsichtlich der Verpflichtung der Antragstellerin zur Aufstellung der streitgegenständlichen Nutzungsbedingungen. Sie geht im Rahmen der summarischen Prüfung vielmehr davon aus, dass die Antragstellerin zu den Adressaten des § 10 EIBV gehört, aus dem sich die Pflicht von Eisenbahnin-frastrukturunternehmen ergibt, für ihre Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen vorzulegen. Der Argumentation der Antragstellerin, sie sei ausschließlich Eisenbahnverkehrsunternehmen und unterhalte die Werkstätten nur deswegen, um das Instandhaltungsprogramm für die von ihr betriebenen Schienenfahrzeuge umzusetzen, kann daher nicht gefolgt werden.

13

Vgl. allgemein zur Einordnung als EIU OVG NRW, Beschluss vom 22.02.2008 - 13 B 68/08 -; VG Köln, Beschluss vom 09.01.2008 - 18 L 1874/07 -.

14

Soweit die Antragsgegnerin mit ihrem auf § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG gestützten Bescheid der beabsichtigten Neufassung der "NBInst-DB-Regio" hinsichtlich der Ziffern 2.6.2, 2.7.1, 2.7.12 und 2.8.2 widerspricht, weil diese gegen eisenbahnrechtliche Bestimmungen verstoßen, bestehen hiergegen im vorliegenden Verfahren nach summarischer Prüfung keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

15

Zunächst ist die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einstufung der Regelungen zur Erhebung von Standplatzmieten (Ziffern 2.6.2 und 2.8.2) sowie von Stornierungsentgelten (Ziffer 2.7.12) als Entgelte im Sinne von § 14 AEG bzw. § 24 EIBV nicht offensichtlich rechtswidrig. Der Begriff "Entgelt" ist weder im AEG noch in der EIBV definiert. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet der Begriff "Entgelt" die in einem Vertrag vereinbarte Gegenleistung. Es mag zutreffen, dass Entgelte im Sinne der §§ 14 Abs. 4 und 5 AEG, 20 ff. EIBV insbesondere solche Zahlungen bezeichnen, die als Gegenleistung für die jeweilige Hauptleistung des Betreibers der Schienenwege bzw. des Betreibers einer Serviceeinrichtung erbracht werden. Allerdings ist es danach nicht ausgeschlossen, dass auch die Vergütung von Nebenleistungen unter den Entgeltbegriff fallen kann. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die in Rede stehenden Standplatzmieten und Stornierungsentgelte seien gerade nicht im Rahmen der Wartungs- und Reparaturleistung "unmittelbar entgeltrelevant", sondern es handele sich vielmehr um die Vergütung von Nebenleistungen, greift dieser Einwand im Ergebnis nicht durch. In den von der Antragsgegnerin zitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Köln (Urteile vom 08.07.2004 - 1 K 2272/01 - und vom 02.05.2002 - 1 K 8007/98 -) ging es nicht um die Frage der Auslegung des Begriffes "Entgelt", sondern um die Frage der Entgeltrelevanz bzw. Preisbildung. Den Urteilen lässt sich insoweit nur entnehmen, dass eher den Charakter von Nebenleistungen- oder Zusatzleistungen tragende Faktoren nicht selbst entgeltrelevant oder preisbildend für das Entgelt für die Hauptleistung sind. Demgegenüber wird damit keine Aussage dazu gemacht, ob solche Neben- oder Zusatzleistungen ihrerseits entgeltpflichtig sein können.

16

Ferner liegt der von der Antragsgegnerin angeführte Verstoß gegen das "Diskriminierungsverbot" nach summarischer Prüfung vor. Gemäß § 14 Abs. 5 Satz 1 AEG haben Eisenbahninfrastrukturunternehmen ihre Entgelte für den Zugang zu Serviceeinrichtungen einschließlich der damit verbundenen Leistungen so zu bemessen, dass die Wettbewerbsmöglichkeiten der Zugangsberechtigten nicht missbräuchlich beeinträchtigt werden. Insbesondere dürfen einzelnen Zugangsberechtigten keine Vorteile gegenüber anderen Zugangsberechtigten eingeräumt werden, soweit hierfür nicht ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt (§ 14 Abs. 5 Satz 2 AEG). Gemäß § 24 Abs. 4 EIBV sind die Entgelte (für Serviceeinrichtungen), soweit sich aus dieser Verordnung nichts anderes ergibt, gegenüber jedem Zugangsberechtigten in gleicher Weise zu berechnen. Nach Auffassung der Kammer ist eine grundlose Ungleichbehandlung von externen Eisenbahnverkehrsunternehmen beim Zugang zu den Wartungseinrichtungen der Antragstellerin aufgrund der konkreten Ausgestaltung der beanstandeten Ziffern greifbar und damit ersichtlich. Die Antragstellerin führt in ihrer Antragsbegründung insoweit selbst aus, "die Widerspruchsbefugnis bestünde nämlich dann - aber auch nur dann -, wenn die NBInst-DB-Regio so gefasst wären, dass nach den dort vorgesehenen Kriterien ungleiche Entgeltberechnungen gegenüber einzelnen Zugangsberechtigten unvermeidbar oder zumindest konkret absehbar wären." Sie nimmt dabei nicht in den Blick, dass in den beanstandeten Ziffern der NBInst-DB-Regio keinerlei Entscheidungskriterien aufgestellt sind, anhand derer eine Überprüfung auch nur ansatzweise möglich ist. Zwar ist es nicht notwendig - und mangels Vorherbestimmbarkeit auch gar nicht möglich -, jeden Einzelfall bis ins Detail zu regeln. Insoweit ist der Antragstellerin auch zuzugeben, dass an bestimmten Schaltstellen Entscheidungsspielräume verbleiben müssen. Aber in dem Maße, in dem ein Regelwerk keinerlei Entscheidungskriterien nennt, anhand derer beurteilt werden kann, ob ohne sachlichen Grund unterschiedlich entschieden wird, eröffnet es nicht zu kontrollierende Entscheidungsspielräume für eine Ungleichbehandlung. Diese nicht zu kontrollierenden Spielräume erlauben jederzeit eine Neuausfüllung und damit individuelle Andersbehandlungen. Mangels jeglicher Konditionierung der Entscheidungsspielräume wird das Diskriminierungspotential greifbar. Dem Argument der Antragstellerin, die Antragsgegnerin äußere in dem streitgegenständlichen Bescheid lediglich die Vermutung, dass es durch eine unsachgerechte Differenzierung bei Entgeltregelungen möglich sei, den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu unterbinden, vermag die Kammer nicht zu folgen. Insoweit kann auch nicht mehr bloß von "Diskriminierungspotential" gesprochen werden, da die Diskriminierungsmöglichkeit - wie oben ausgeführt - greifbar und nicht etwa nur fernliegend ist.

17

Die Kammer hat in diesem Zusammenhang auch keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken hinsichtlich des von der Antragsgegnerin angelegten Prüfungsmaßstabes im Rahmen der Vorabkontrolle nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin die wesentlichen konzeptionellen Anforderungen, die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für die Vorabkontrolle nach § 14e AEG aufgestellt hat,

18

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.02.2008 - 13 B 2091/07 - und - 13 B 2092/07 - sowie vom 28.01.2008 - 13 B 2014/07 - und - 13 B 2024/07 -,

19

beachtet. Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, handelt es sich nicht um eine gleichsam marginale oder nur theoretische, fernliegende Gefahr einer Diskriminierung. Vielmehr hat die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid die Notwendigkeit des Widerspruchs substantiiert begründet.

20

Die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage der Folgen des Nichtinkrafttretens in Bezug auf die Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides ist nicht dahingehend zu beantworten, dass ein rechtloser Zustand eintreten würde. Denn die Antragstellerin selbst hat es in der Hand, die beanstandeten Klauseln - insbesondere die Regelung zur Vergütung der Leistung in Ziffer 2.7.1 - zu überarbeiten und ihnen somit doch noch zur Wirksamkeit zu verhelfen, so dass es nicht zur Erbringung von Werkstattleistungen für Dritte ohne eindeutige vertragliche Grundlage für die Zahlung der entsprechenden Entgelte kommen muss. Hierauf wurde die Antragstellerin im Bescheid auch ausdrücklich hingewiesen. Den von der Antragstellerin dargestellten "rechtlosen Zustand" muss es demnach nicht geben.

21

Schließlich ist die Anforderung hinsichtlich der konkreten Leistungsbeschreibung in Ziffer 2 des Tenors des Bescheides auch nicht deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil damit einerseits notwendigerweise Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunternehmen offenbart würden und andererseits in die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von dritten Unternehmen Einblick gegeben würde. Die Antragsgegnerin weist in ihrer Antragserwiderung nochmals ausdrücklich darauf hin, dass nur angegeben werden müsse, welche Tätigkeiten die jeweilige Werkstatt anbiete und in welcher Ausprägung (für welche Baureihen von Fahrzeugen, in welchen Varianten und mit welchen Arbeitsschritten) diese Leistungen in der jeweiligen Werkstatt angeboten würden. Eine Verpflichtung zu Angaben, in welcher Häufigkeit die Antragstellerin die Tätigkeiten bei ihren (oder dritten) Eisenbahnverkehrsunternehmen vornimmt, bestehe hingegen nicht. Die Kammer hat keine Anhaltspunkte dafür, dass aus dem abstrakten Leistungsspektrum einer Wartungseinrichtung auf schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschlossen werden kann. Denn selbst wenn das Leistungsspektrum einer Werkstatt, wie von der Antragsgegnerin gefordert, beispielsweise detaillierte Angaben zu den angebotenen Leistungen der Laufwerkskontrolle enthielte, ließe sich hieraus nicht entnehmen, ob die eigene Fahrzeugkontrolle der Antragstellerin oder anderer Eisenbahnverkehrsunternehmen beispielsweise durch bloße Sichtprüfung, eine Ul-traschallprüfung oder eine Untersuchung mit Magnetpulver erfolgt. Allein die Tatsache, dass in der Werkstatt alle denkbaren Leistungen der Laufwerkskontrolle angeboten werden, lässt keinen unmittelbaren Rückschluss auf das jeweilige Instandhaltungsprogramm für das betreffende Schienenfahrzeug zu. Insoweit verfängt auch nicht das Argument der Antragstellerin, dass ihre Leistungsangebote gerade nicht in dem "Werkstattatlas Schienenfahrzeuge" verzeichnet sind. Denn in diesem von einem Privatunternehmen herausgegebenen Werkstattatlas ist der Mutterkonzern der Antragstellerin, die DB AG, durchaus bereit, weitergehende Informationen über die Leistungen der Wartungseinrichtungen einiger Tochterunternehmen zu veröffentlichen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin zieht die Antragsgegnerin daraus nicht den Schluss, aufgrund der Veröffentlichung von Leistungsangeboten - namentlich der DB Fahrzeuginstandhaltung GmbH - folge, dass die Werkstattleistungen der Antragstellerin offenkundig seien. Vielmehr führt sie in ihrer Antragserwiderung aus, vor dem Hintergrund der deutlich umfangreicheren Darstellung des Leistungsangebotes der Wartungseinrichtungen der Tochterunternehmen der DB AG sei es nicht nachvollziehbar, wenn im vorliegenden Verfahren von der Antragstellerin vorgebracht werde, entsprechende Informationen könnten aufgrund des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht veröffentlicht werden. Zwar mag es zutreffen, dass es sich bei den Angaben im Werkstattatlas Schienenfahrzeuge ausschließlich um Angebote der DB Fahrzeuginstandhaltung, also um Leistungen der schweren Instandhaltung, handelt. Wieso es hinsichtlich der Frage der Verletzung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach Auffassung der Antragstellerin allerdings einen Unterschied machen soll, ob es um Leistungen der schweren Instandhaltung oder um die hier streitgegenständlichen Leistungen der betriebsnahen Instandhaltung geht, erläutert die Antragstellerin jedoch nicht. Für die Kammer ist im Hinblick auf diese Frage kein Unterschied ersichtlich.

22

Auch im Übrigen sind Anhaltspunkte für eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 31.07.2008 hinsichtlich der hier streitigen Klauseln nicht ersichtlich.

23

Die Kammer vermag ferner nicht festzustellen, dass die Antragstellerin das ihr eingeräumte Ermessen in rechtswidriger Weise ausgeübt hätte. Selbst wenn in diesem Zusammenhang auch die Schwere der beanstandeten Rechtsverstöße zu berücksichtigten sein sollte, so stünde dem vorliegend jedenfalls gegenüber, dass den erhobenen Beanstandungen vorliegend mit relativ geringfügigem Aufwand seitens der Antragstellerin Rechnung getragen werden könnte.

24

Da die Erfolgsaussichten somit nach dem derzeitigen Verfahrensstand zumindest offen sind, überwiegt das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht bereits aus diesem Grund das durch § 37 AEG vorgesehene öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.

25

Die von der Antragstellerin geltend gemachten Nachteile überwiegen auch im Übrigen nicht das öffentliche Interesse an dem Sofortvollzug des angefochtenen Bescheides. Dabei steht auf der einen Seite das öffentliche Interesse an der Schaffung der Voraussetzungen für einen diskriminierungsfreien Wettbewerb nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG bereits im Wege der Vorabprüfung nach § 14e AEG. Die gesetzgeberische Wertung in § 37 AEG, dass Widersprüche der Antragsgegnerin nach § 14e AEG sofort vollziehbar sind, macht deutlich, dass der Gesetzgeber der sofortigen Schaffung eines diskriminierungsfreien Wettbewerbs auch schon im Wege der Vor-abkontrolle ein hohes Gewicht beigemessen hat. Dem steht das private Interesse der Antragstellerin gegenüber, ihre Nutzungsbedingungen in der von ihr vorgesehenen Form in Kraft zu setzen. Dieses Interesse überwiegt das öffentliche Interesse nicht. Zur Überzeugung der Kammer ist es der Antragstellerin auch in Anbetracht der geltend gemachten Nachteile zuzumuten, vorübergehend die geänderten Nutzungsbedingungen in Kraft zu setzen. Soweit es der Antragstellerin darum geht, dass die Nutzungsbedingungen überhaupt in Kraft treten, ist zu berücksichtigen, dass sie Gelegenheit gehabt hätte, die Nutzungsbedingungen entsprechend den Vorgaben der Antragsgegnerin in der Zeit vom 05.08.2008 bis 16.09.2008 zu überarbeiten und sodann zu veröffentlichen. Der der Antragstellerin zur Verfügung stehende Zeitraum von ca. sechs Wochen war auch angemessen; dass die angeordnete Umgestaltung der Antragstellerin nicht möglich gewesen wäre, vermag die Kammer indes nicht zu erkennen. Die von der Antragstellerin behaupteten schweren irreparablen Schäden infolge der Veröffentlichung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen bestehen aus Sicht der Kammer aus den oben dargelegten Gründen nicht. Ebensowenig ist erkennbar, dass die Antragstellerin zur Preisgabe maßgeblicher Kalkulationsgrundlagen ihrer Verkehrsangebote gezwungen wäre, wodurch der Wettbewerb nachhaltig beeinträchtigt wäre. Denn die Veröffentlichung eines in einer Werkstatt abfragbaren allgemeinen Leistungsspektrums stellt nach Auffassung der Kammer nicht die Preisgabe von Kalkulationsgrundlagen dar.

26

Da das Gericht hinsichtlich des Antrages zu 1. zur Sache entscheiden konnte, war für den Antrag zu 2. auf Erlass einer Zwischenentscheidung kein Raum mehr.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

28

Bei der Streitwertfestsetzung hat die Kammer das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin auf der Grundlage des angedrohten Zwangsgeldes mit 45.000,00 Euro bewertet (§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG).