Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-22, Aktenzeichen 20 A 1245/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:1122.20A1245.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und
Sand. Sie betreibt seit den 1970er Jahren südlich von Rheinberg zwischen der A57
im Westen, der B510 im Norden und der K31 im Osten eine Nassabgrabung. Im
Anschluss an den Abbau des dort anstehenden Kies- und Sandvorkommens
beabsichtigt sie die Nassabgrabung eines östlich an die K31 heranreichenden
Geländes der Gemarkung Rheinberg, das im Norden durch die B510, im Nordosten
durch eine Bahnlinie und im Südosten durch den Moersbach begrenzt wird. Nach
Abschluss der Herrichtung soll ein See von ca. 16,5 ha verbleiben. Das Gebiet
unterliegt als Folge untertägigen Steinkohlebergbaus Senkungen. In der Umgebung
befinden sich neben ausgedehnten Auskiesungsgewässern u. a. Siedlungen,
Gewerbeflächen und eine Deponie.

3

Die Vorhabenfläche wird bislang landwirtschaftlich als Hofstelle und Acker- sowie
Grünland genutzt. Sie liegt innerhalb des 1986 genehmigten Landschaftsplanes
Raum B. /Rheinberg des Kreises X. . Der Landschaftsplan weist für die
Vorhabenfläche Entwicklungsräume (Nrn. 1.22, 2.13) mit Entwicklungszielen sowie
Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen aus. Zudem setzt er ein ca.
32 ha großes Gelände beiderseits des Moersbaches als Landschaftsschutzgebiet
fest (Nr. 2.4.40 "Moersbach"). Hiervon wird der östliche Teil des Vorhabens erfasst;
ca. 9,3 ha des Landschaftsschutzgebietes sollen abgegraben werden. Nach den
allgemeinen Festsetzungen für alle Flächen unter Landschaftsschutz (Nr. 2.3) ist es
verboten, u. a. Abgrabungen vorzunehmen und Gewässer anzulegen (Nr. 2.3.I.2).
Ferner liegt die Vorhabenfläche außerhalb der im Gebietsentwicklungsplan (GEP) -
jetzt Regionalplan - für den Regierungsbezirk Düsseldorf für Abgrabungen zur
Rohstoffgewinnung dargestellten Bereiche. Im GEP 1986 ist sie als Agrarbereich und
in Teilen als Bereich für den Schutz der Landschaft und für Erholung dargestellt. Im
Verfahren zur Aufstellung des nachfolgenden GEP 1999 wurde sie als projektiertes
Erweiterungsgelände der Klägerin benannt. Die Klägerin suchte um die Aufnahme
der Fläche als Abgrabungsbereich nach. Die Stadt Rheinberg strebte dagegen eine
Ausweisung als Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzung an. Dargestellt ist
die Fläche im GEP 1999 als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich mit den
Funktionen Schutz der Landschaft, landschaftsorientierte Erholung sowie regionaler
Grünzug.

4

Unter dem 24. Mai 1993 beantragte die Klägerin die Planfeststellung. Die
Antragsfläche umfasst die Grundstücke Gemarkung Rheinberg, Flur , Flurstücke
. Bei einer Gesamtgröße von ca. 25,9 ha sollen in 7 Jahren ca. 22,5 ha Oberfläche
abgegraben werden. Abgebaut werden soll die ca. 15 m starke quartäre Kies- und
Sandschicht oberhalb der tertiär entstandenen feinsandigen Schichten. Die quartäre
Schicht reicht bis etwa 17,3 m unter Flur. Ihre Sohle gab die Klägerin im
Planfeststellungsantrag mit ca. 6,5 m üNN an; die Höhenangaben seien wegen der
bergbaulichen Einwirkungen als relative Zahlenwerte zu verstehen. Zu gewinnen sind
ca. 2,15 Mio. m³ Kies und Sand, die mittels einer Bandstraße zu den westlich der
K31 vorhandenen Aufbereitungsanlagen transportiert werden sollen.

5

Die Beklagte beteiligte die Träger öffentlicher Belange zur Überprüfung der
Vollständigkeit der Planunterlagen für eine Umweltverträglichkeitsprüfung. Mehrere
der beteiligten Stellen hielten ergänzende Untersuchungen und eine Überarbeitung
der Planunterlagen für erforderlich. Das für die landesplanerische Beurteilung
zuständige Dezernat der Beklagten hielt die Unterlagen für vollständig und machte
unter Hinweis auf den GEP Bedenken geltend. Die Beklagte schloss sich in einem
Abstimmungstermin der Forderung nach Ergänzung der Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung an. Ferner bat sie um Vorlage von
Einverständniserklärungen der betroffenen Grundstückseigentümer nach einem
aktualisierten Muster. Im Februar 1996 erinnerte die Beklagte an die Einreichung der
überarbeiteten Planunterlagen und der Einverständniserklärungen und kündigte die
Ablehnung des Antrags wegen Unvollständigkeit der Unterlagen an. Unter dem
16. Februar 1996 regte sie die Beibringung von auf die geänderte Planung
bezogenen Einverständniserklärungen an und bat um deren Vorlage bis kurz vor
Abschluss des Planfeststellungsverfahrens.

6

Mit Schreiben vom 10. Mai 1996 legte die Klägerin eine
Umweltverträglichkeitsstudie sowie einen landschaftspflegerischen Begleitplan sowie
überarbeitete Antragsunterlagen vor. Danach liegt die Sohle des geplanten
Abgrabungsgewässers bei ca. 5,0 m üNN und beläuft sich das nach Ausspülung von
Feinstkörnungen verbleibende verwertbare Abbaugut auf 2,17 Mio. m³. Im Rahmen
der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wurden Bedenken gegen das
Vorhaben geäußert. Das Staatliche Umweltamt (StUA) E. verwies auf den GEP
und den Landschaftsplan; das Vorhaben stehe im Widerspruch zum Konzept zur
naturnahen Entwicklung des Moersbaches. Die Stadt Rheinberg wandte eine von ihr
beabsichtigte gewerbliche Nutzung der Fläche ein; der Flächennutzungsplan weise
keine Abgrabungskonzentrationszonen aus. Der Kreis X. machte für den Fall der
Realisierung des Rekultivierungsplanes und der anschließenden Unterstellung des
Sees unter den Biotop- und Artenschutz bei Unterbindung unbefugten Zutritts keine
Bedenken geltend. Zur Anpassung des Vorhabens an das Moersbach-Konzept traf
die Klägerin mit der LINEG eine Vereinbarung über die Böschungsgestaltung und
Rekultivierung entlang des Baches. Dem stimmten das StUA E. und der Kreis
X. zu.

7

Als sich Ende 1997 im Aufstellungsverfahren zum GEP 1999 abzeichnete, dass
eine Darstellung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich nicht zu erwarten sei,
teilte die Beklagte der Klägerin mit, der Zulassung des Vorhabens stünden
zwingende Versagungsgründe entgegen. Dem widersprach die Klägerin.

8

Mit Bescheid vom 6. Oktober 1998 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Der Plan
könne nicht festgestellt werden, weil das Vorhaben die planungsrechtlichen
Anforderungen nicht erfülle. Er widerspreche den im GEP 1986 festgelegten Zielen
der Raumordnung. Der GEP enthalte das verbindliche Ziel, Abgrabungen
grundsätzlich nur innerhalb der hierfür dargestellten Bereiche vorzunehmen. Er
schütze durch die Schaffung von Abgrabungskonzentrationszonen die außerhalb
dieser Bereiche liegende Außenbereichslandschaft vor einer Verkraterung durch
weitere Abgrabungen. Die im GEP festgelegten Voraussetzungen für eine Ausnahme
seien nicht gegeben. Der Antrag widerspreche auch den Darstellungen und Zielen
des neuen GEP, die bis zu dessen Genehmigung als sonstige Erfordernisse der
Landesplanung zu berücksichtigen seien.

9

Die Klägerin hat am 28. Oktober 1998 Klage erhoben. Mit ministeriellem Erlass
vom 12. Oktober 1999 ist der neue GEP unter Beifügung von Maßgaben genehmigt
worden. Der Bezirksplanungsrat ist den Maßgaben beigetreten. Die Genehmigung ist
sodann im Dezember 1999 bekannt gemacht worden. Die textlichen Darstellungen
des GEP 1999 zur Rohstoffgewinnung (Kap. 3.12) enthalten als Ziel 1
"Bodenschätze haushälterisch nutzen" u. a. unter Nr. 4 die Aussage, dass
Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind.

10

Die Klägerin hat vorgetragen, der Ablehnungsbescheid verletze ihren Anspruch
auf ordnungsgemäße Abwägung. Ein zwingender Versagungsgrund liege nicht vor.
Der GEP 1986 sei insgesamt durch den GEP 1999 ersetzt worden und habe jede
Wirkung verloren. Er habe keine zielförmigen Abgrabungskonzentrationszonen
ausgewiesen und den Anforderungen an derartige Ausweisungen in vielfacher
Hinsicht nicht genügt. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien spätestens seit
1995 erschöpft gewesen. Der GEP 1999 enthalte ebenfalls keinen zwingenden
Versagungsgrund. Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 sei aus mehreren, von ihr - der
Klägerin - ausführlich und eingehend erörterten Gründen unwirksam. Neben Mängeln
des Aufstellungs- und Genehmigungsverfahrens sei die Bestimmung inhaltlich
unvereinbar mit höherrangigen Vorgaben. Die Darstellung von Abgrabungsbereichen
beruhe auf einer grob unzulänglichen Abwägung. Private Belange seien gar nicht
oder lediglich unzureichend berücksichtigt worden. Ein schlüssiges
gesamträumliches Planungskonzept liege den Darstellungen nicht zugrunde. Die
Vorhabenfläche sei von der Bezirksplanungsbehörde zunächst für eine Darstellung
als Abgrabungsbereich und, nachdem hiergegen Bedenken geäußert worden seien,
für eine Darstellung als Abgrabungsbereich der Reservegebietskarte vorgesehen
worden; die Gründe für die letztlich erfolgte Darstellung im GEP 1999 seien nicht
nachvollziehbar. Das Vorhaben sei von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38
BauGB. § 4 Abs. 1 ROG sei wegen § 23 ROG unanwendbar, weil die
Planfeststellung des Vorhabens vor dem maßgeblichen Stichtag 1. Januar 1998
beantragt worden sei. Belange von Natur und Landschaft stünden dem Vorhaben
ebenfalls nicht unüberwindlich entgegen. In einem Landschaftsschutzgebiet seien mit
dem Charakter des Schutzgebietes oder dem besonderen Schutzzweck vereinbare
Vorhaben von vornherein aus einer Verbotsregelung ausgenommen; für die
Zulassung solcher Vorhaben komme es auf die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Ausnahme oder Befreiung nicht an. Die beabsichtigte Abgrabung laufe den
Schutzzielen des Landschaftsschutzgebietes nicht zuwider. Durch die Rekultivierung
würden vielmehr wertvolle Biotope geschaffen und optimiert. Der durch die intensive
Landwirtschaft geprägte Landschaftsraum werde nicht beeinträchtigt, sondern
aufgewertet. Gegenteiliges sei auch im Verwaltungsverfahren behördlich nicht
geltend gemacht worden. Die Untere Landschaftsbehörde habe dem Vorhaben
grundsätzlich zugestimmt. Auch in der Erörterung der Entwürfe zum GEP 1999 sei
ein Schutz der Landschaft nicht als zwingend angesehen worden. Zumindest
bestehe ein Anspruch auf Befreiung. Landschaftsschutzgebiete seien im Kreis X.
gerade im Bereich bedeutsamer Lagerstätten für Kies und Sand ausgewiesen
worden.

11

Bestehe kein Anspruch auf Neubescheidung des Planfeststellungsantrages, sei
der Ablehnungsbescheid zumindest deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte im
Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht mehr zuständig gewesen sei und die gebotene
Abgabe des Verfahrens an den Kreis X. versäumt habe. Der Antrag sei in seiner
maßgeblichen Fassung vom Mai 1996 nach dem 1994 gesetzlich herbeigeführten
Wechsel der Zuständigkeit zum Kreis X. gestellt worden. Aus
Übergangsvorschriften ergebe sich eine fortdauernde Zuständigkeit der Beklagten
nicht. Die 1996 zur Entscheidung gestellte Abgrabung sei nicht mit dem ursprünglich
beantragten Vorhaben identisch. Der Antrag von 1993 sei des Weiteren nicht
vollständig gewesen; ihm sei u. a. keine vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung
beigefügt gewesen. Die Beklagte habe selbst die Vorlage neuer
Einverständniserklärungen der Eigentümer verlangt. Hilfsweise sei zur Vorbereitung
der Geltendmachung von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen die
Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides festzustellen.

12

Die Klägerin hat beantragt,

13

1.	die Beklagte unter Aufhebung des
Ablehnungsbescheides vom 6. Oktober 1998 zu
verpflichten, ihren - der Klägerin - Antrag vom
24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996
auf Feststellung des Planes zur Herstellung
eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und
Sand auf dem Gebiet der Stadt Rheinberg, Flur ,
Flurstücke , unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden;

14

hilfsweise zu 1.

15

2.	die Beklagte als unzuständige Behörde
unter Aufhebung ihres Bescheides vom
6. Oktober 1998 zu verpflichten, ihren - der
Klägerin - Planfeststellungsantrag vom 24. Mai
1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996 mangels
Sachbescheidungsbefugnis an den Kreis X.
zur dortigen Neubescheidung abzugeben;

16

hilfsweise zu 1. und 2.

17

3.	festzustellen, dass die Ablehnung des
Planfeststellungsantrages rechtswidrig war.

18

Die Beklagte hat beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Sie hat vorgetragen, das Vorhaben sei unvereinbar mit den einer Abwägung im
Planfeststellungsverfahren entzogenen Zielen der Raumordnung und
Landesplanung. Entscheidend hierfür seien die Darstellungen im GEP 1999, mit
dessen Inkrafttreten der GEP 1986 außer Kraft getreten sei. Der GEP 1986 sei aber,
was den Ausschluss von Abgrabungen außerhalb der Abgrabungsbereiche angehe,
rechtswirksam gewesen. Der GEP 1999 weise rechtswirksame Konzentrationszonen
für Abgrabungen aus. Die regionalplanerische Steuerung von Abgrabungsvorhaben
sei wegen des erheblichen Flächenbedarfs und der Umweltauswirkungen solcher
Maßnahmen erforderlich und nach Einholung eines Gutachtens und umfangreichen
Erörterungen ohne Rechtsfehler mittels sachgerechter Abwägung vorgenommen
worden. Die Vorhabenfläche sei konkret betrachtet und wegen der von der Stadt
Rheinberg, der LINEG, der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten
sowie der Naturschutzverbände gegen anderslautende Entwürfe erhobenen
Bedenken nicht als Abgrabungsbereich dargestellt worden. Überörtliche Bedeutung
im Sinne des § 38 BauGB habe das Vorhaben nicht. Ihre - der Beklagten -
Zuständigkeit sei nicht durch nachträgliche Gesetzesänderungen entfallen. Der 1993
gestellte Planfeststellungsantrag sei im Sinne der Übergangsregelungen vollständig.
Die 1996 eingereichten nachgebesserten Unterlagen beinhalteten keine relevante
Antragsänderung.

21

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das
Bezug genommen wird, abgewiesen.

22

Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Im Juli
2004 hat der Regionalrat die 32. Änderung des GEP 1999 aufgestellt, durch die in
Reaktion auf ein Urteil des Senats vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - unter
Streichung einiger bislang dargestellter Abgrabungsbereiche ein Teil der sonstigen
dargestellten Abgrabungsbereiche (Teil A) als Vorranggebiete bestätigt worden ist.
Der verbleibende Teil (Teil B) ist noch Gegenstand von Überprüfungen. Die
ministerielle Genehmigung der 32. Änderung ist im Juni 2005 erteilt worden. Die
Antragsfläche ist von Änderungserwägungen nicht berührt.

23

Die Klägerin trägt ergänzend und vertiefend vor, der Ablehnungsbescheid sei
nicht in Abwägung aller Belange ergangen. Der GEP 1999 enthalte weder ein der
Planfeststellung zwingend entgegenstehendes Ziel der Raumordnung noch einen bei
der Zulassung berücksichtigungsfähigen Belang der Raumordnung. § 23 ROG
hindere die Anwendung von § 4 ROG in Bezug auf das Vorhaben. Die auch der
32. Änderung des GEP 1999 zugrunde liegende Planung von Konzentrationszonen
enthalte nach wie vor wegen erheblicher Ermittlungsdefizite, Außerachtlassung zu
beachtender Vorgaben und unterbliebener Berücksichtigung privater Belange
gravierende Fehler, die zur Unwirksamkeit der Festsetzungen führten. Den
Festsetzungen des Landschaftsplanes trage das Vorhaben so weitgehend
Rechnung, dass er in seiner Funktion nicht nennenswert berührt werde. Das
Landschaftsbild werde nicht beeinträchtigt. Die ohnehin nicht strikt verbindlichen
Entwicklungsziele ließen sich auch bei Zulassung des Vorhabens verwirklichen. Die
Landschaft werde angereichert. Große Teile der mit Bäumen und sonstigen
Gehölzen bestandenen Grünlandflächen blieben erhalten; vollständig erhalten
blieben die im Bereich des Entwicklungsraums Nr. 1.22 vorhandenen Bäume. Soweit
Teile des Grünlandes als schutzwürdiges Biotop eingestuft seien, würden sie
weitgehend bewahrt. Das Abgrabungsverbot für das Landschaftsschutzgebiet sei
unwirksam. Es sei zur Erreichung des Schutzzwecks des Landschaftsschutzgebietes
nicht erforderlich. Der Schutzzweck sei ausschließlich auf die Erhaltung der
tatsächlich mit Bäumen oder Hecken bestandenen Grünlandflächen gerichtet. Es
bestehe kein Anhalt für eine besondere ökologische Bedeutung der nicht mit
Gehölzen bestandenen, aber intensiv genutzten Grünlandflächen. Ein
Umbruchverbot für die Grünlandflächen sei nicht für erforderlich gehalten und nicht
festgesetzt worden, obwohl die Flächen sich für eine Nutzung als Acker eigneten und
ohne ein Umbruchverbot jederzeit in Ackerland umgewandelt werden könnten. Die
Umwandlung finde derzeit statt. Ein diese Flächen einbeziehendes
Abgrabungsverbot sei daher auch ungeeignet. Der Kreis X. sei der Frage
nachteiliger Auswirkungen einer die vorhandenen landschaftlichen
Gliederungselemente unberührt lassenden Abgrabung auf der Vorhabenfläche für
das Erreichen des Schutzzwecks nicht nachgegangen. Eine allgemeine Vorstellung,
ein Abgrabungsgewässer sei mit dem Schutzzweck unvereinbar, sei fachlich verfehlt.
In dem das angrenzende Gebiet, das ebenfalls für Abgrabungen wirtschaftlich
geeignete Lagerstätten enthalte, erfassenden Landschaftsplan sei denn auch kein
Abgrabungsverbot für alle Landschaftsschutzgebiete festgesetzt worden. Vielmehr
sei der vorhandene Abgrabungssee wegen seiner ökologischen Bedeutung als
Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen. Eine ordnungsgemäße Abwägung des
Abgrabungsverbotes mit entgegenstehenden Eigentümerbelangen sei unterblieben,
obwohl die Vorhabenfläche Teil eines ausgedehnten Gebietes mit für die Gewinnung
von Kies und Sand bedeutsamen Vorkommen sei und das im LEP V anerkannte
Interesse an der Nutzung der Vorkommen unübersehbar gewesen sei. Dieses
Interesse sei bei der Festsetzung des Abgrabungsverbotes nicht erkennbar
wahrgenommen worden; das sei aber unerlässlich und dürfe nicht nachträglich
konstruiert werden. Im Falle seiner Wirksamkeit erfordere das Abgrabungsverbot
kein neues Planfeststellungsverfahren. Eine Änderung des Planes durch
Verschiebung der Ostböschung verringere nur den Flächenverbrauch und die
Umweltauswirkungen und wahre die Identität des Vorhabens; als wesensgleiches
Minus sei die Verkleinerung Gegenstand des Bescheidungsantrages.

24

Die Klägerin beantragt,

25

1.	das angefochtene Urteil zu ändern und die
Beklagte unter Aufhebung ihres
Ablehnungsbescheides vom 6. Oktober 1998 zu
verpflichten, ihren - der Klägerin - Antrag vom
24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996
auf Feststellung des Planes zur Herstellung
eines Gewässers zur Gewinnung von Sand und
Kies auf dem Gebiet der Stadt Rheinberg, Flur ,
Flurstücke sowie unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden;

26

hilfsweise zu 1.

27

2.	die Beklagte unter Aufhebung ihres
Bescheides vom 6. Oktober 1998 zu verpflichten,
ihren - der Klägerin - Planfeststellungsantrag
vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai
1996 mangels Sachentscheidungsbefugnis an
den zuständigen Kreis X. zur dortigen
Neubescheidung abzugeben;

28

hilfsweise zu 1. und 2., für den Fall, dass sich die
Rechtslage nach dem 6. Oktober 1998 zu ihren - der
Klägerin - Ungunsten geändert hat,

29

3.	festzustellen, dass die Ablehnung des
Planfeststellungsantrages bis zum Eintritt der
vorgenannten Änderung rechtswidrig war.

30

Die Beklagte beantragt,

31

die Berufung zurückzuweisen.

32

Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, im Zuge der 32. Änderung des GEP 1999
sei das zugrunde liegende Plankonzept bezogen auf den Teil A abschließend
abgewogen worden. Die Darstellungen zum Teil A würden kontinuierlich
fortgeschrieben, sodass langfristige Versorgungssicherheit erreicht werde. Die
Abgrabungsbereiche Teil B seien zur bedarfsgerechten Bereitstellung von
Abgrabungsflächen nicht nötig. Die für die Bauwirtschaft nutzbaren Kiese und Sande
kämen flächendeckend in den niederrheinischen Terrassenlandschaften vor und
seien in ihrem abbauwürdigen Volumen realistisch berücksichtigt worden. Das
Abbauinteresse sei als typisierte Größe eingestellt worden. Halte man § 4 ROG für
unanwendbar, stehe einem Neubescheidungsanspruch der Klägerin entgegen, dass
der Ablehnungsbescheid auch auf Ermessenserwägungen gestützt sei. Sie - die
Beklagte - habe sich das Ergebnis der Abwägung zum GEP 1986 und zum GEP
1999 nachvollziehend und abwägend zu eigen gemacht. Zudem sei das Vorhaben
mit dem Landschafts- und Biotopschutz unvereinbar. Der Moersbach sei mit dem
angrenzenden Grünland mit Kopfbäumen und sonstigen Gehölzen ein wertvolles und
geschütztes Biotop. Schützenswert seien nicht nur die unmittelbaren Uferbereiche
der Bachaue, sondern auch die Landschaft als Ganzes westlich des Baches.
Schutzwürdig sei die Vorhabenfläche insgesamt. Das Abgrabungsverbot im
Landschaftsschutzgebiet sei wirksam. Der Raum B. /Rheinberg werde stark von
Abgrabungen beansprucht. Im benachbarten Gebiet des Landschaftsplanes N.
/O. -W. , der kein Abgrabungsverbot für alle Landschaftsschutzgebiete
enthalte, seien die Bodenverhältnisse anders und gebe es kaum Abgrabungen.
Umbruchverbote seien differenziert für Gebiete von besonderer ökologischer
Bedeutung festgesetzt worden. Ein Umbruch der noch vorhandenen Grünlandflächen
stehe praktisch nicht in Rede und führe nicht zu derart schwerwiegenden
Veränderungen wie eine Abgrabung. Die Voraussetzungen einer Befreiung seien
nicht erfüllt.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie des Kreises X. zum
Landschaftsplan Bezug genommen.

34

Entscheidungsgründe

35

Die Berufung hat keinen Erfolg.

36

Mit dem auf Verpflichtung zur erneuten Bescheidung des
Planfeststellungsantrages gerichteten Hauptantrag (Nr. 1) ist die Klage nicht
begründet. Die Ablehnung der Planfeststellung durch die Beklagte ist rechtmäßig;
deswegen kann die begehrte Verpflichtung nicht ausgesprochen werden (§ 113
Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

37

Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des
Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzugraben, ist
als Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf daher der Planfeststellung (§ 31
Abs. 2 Satz 1 WHG). Die Beklagte hat den Planfeststellungsantrag als sachlich
zuständige Behörde beschieden; sie wäre ggf. auch zur Neubescheidung zu
verpflichten. Im Zeitpunkt der Anbringung des Antrages im Mai 1993 war die
Beklagte - seinerzeit bezeichnet als Regierungspräsident - die für die Genehmigung
der oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen, also von Abgrabungen,
zuständige Behörde (§ 8 Abs. 1 Satz 1 AbgrG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 23. November 1979, GVBl. NRW S. 922) und in dieser Eigenschaft zugleich
zuständig für die Zulassung von Gewässerausbauvorhaben, bei denen - wie hier -
ein Gewässer durch Abgrabung entsteht (§ 104 Abs. 1 Satz 2 LWG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989, GVBl. NRW S. 384). Die Zuständigkeit der
Beklagten ist nicht durch spätere Rechtsänderungen entfallen. Die Übertragung der
Zuständigkeit für abgrabungsrechtliche Genehmigungen auf die
Kreisordnungsbehörden durch § 8 Abs. 1 AbgrG in der Fassung von Art. III Nr. 1
Buchstabe a) des Gesetzes vom 19. Juni 1994, GVBl. NRW S. 418, erfasst nicht die
Genehmigung von Abgrabungen, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am
20. Juli 1994 beantragt worden sind (Art. III Nr. 2, Art. VIII des Gesetzes vom 19. Juni
1994). Die Zulassung des Abgrabungsvorhabens der Klägerin ist vor diesem
Stichtag, im Mai 1993, beantragt worden. Die Modifizierung des Antrags, der durch
die ihm beigefügten Planunterlagen in einer dem Antragserfordernis funktionell
genügenden Weise konkretisiert war, durch die Vorlage ergänzter und geänderter
Antragsunterlagen im Mai 1996 zielt nicht auf die Zulassung einer anderen als der
ursprünglich zur Entscheidung gestellten Abgrabung. Deren Identität ist nach Art und
Umfang wie nach den Auswirkungen auf die Umgebung gewahrt; im Wesentlichen
sind lediglich die für die Umweltverträglichkeitsprüfung maßgeblichen Gesichtspunkte
eingehender als zuvor betrachtet worden, ohne dass der Gegenstand des Antrages
eine Änderung erfahren hätte. Nach wie vor steht auf der im Antrag vom Mai 1993
bezeichneten Fläche die Gewinnung des quartären Kies- und Sandvorkommens bis
zu den darunter befindlichen tertiären Schichten in einem Zeitraum von 7 Jahren in
Rede und soll nach der Herrichtung entsprechend dem beibehaltenen Konzept ein
ca. 16,5 ha großer See in der von Anfang an beabsichtigten Lage verbleiben. Die
Planzeichnungen und textlichen Beschreibungen der Einzelheiten des Vorhabens
lassen auch keine ins Gewicht fallenden räumlichen Verschiebungen oder
Veränderungen sonstiger für die Grundkonzeption bedeutsamer Merkmale erkennen.
Die Angaben zur Höhenlage des anstehenden Geländes und der Sohle des
Abgrabungsgewässers sowie zu dem sich dort einstellenden Wasserspiegel
differieren zwar. Das geht aber erklärtermaßen und unwidersprochen auf
Bergsenkungen zurück, denen das Gebiet unterliegt und die das relative Verhältnis
des geplanten Endzustandes zur Ausgangssituation nicht, zumindest nicht
wesentlich, beeinflussen. Das verwertbare Abbauvolumen wird in den Unterlagen
aus dem Jahre 1996 unter Einbeziehung anders abgegrenzter Schichtstärken und
Höhenlagen gegenüber 2,15 Mio. m³ nunmehr auf 2,17 Mio. m³ veranschlagt. Das ist
aber angesichts der Dimensionen und Unwägbarkeiten dem Bereich rechnerischer
Unschärfen und geringfügiger Präzisierungen zuzuordnen.

38

Die durch die Neufassung von § 104 Abs. 1 LWG durch Art. 1 Nr. 66
Buchstabe b) des Gesetzes vom 7. März 1995, GVBl. NRW S. 248, und Art. V
Nr. 20.1.19 der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung von
Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU) vom
2. Mai 1995, GVBl. NRW S. 436, mit Wirkung ab dem 1. Juli 1995 an die Stelle der
Verweisung des § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG 1989 auf die Zuständigkeiten nach dem
Abgrabungsgesetz getretene verordnungsrechtliche Zuständigkeitsregelung stimmt,
soweit entscheidungserheblich, mit § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG 1989 und der 1994 neu
festgelegten abgrabungsrechtlichen Zuständigkeitsregelung überein; Nr. 20.1.19
ZustVOtU benennt - inhaltlich seit der Verordnung vom 2. Mai 1995 gleichbleibend -
als zuständige Behörde für die Planfeststellung des Gewässerausbaus, sofern ein
Gewässer durch die Gewinnung von Bodenschätzen entsteht, die für die
Genehmigung nach § 8 AbgrG zuständige Kreisordnungsbehörde. Jedoch sind von
einem Wechsel der verordnungsrechtlich festgelegten Zuständigkeiten für die
Durchführung von Genehmigungs- oder sonstigen Zulassungsverfahren diejenigen
Verfahren ausgenommen, in denen am Tage des Inkrafttretens der Änderung die
vom Antragsteller einzureichenden Unterlagen vollständig vorliegen (§ 3 Abs. 2
ZustVOtU in der Fassung von Art. I der Verordnung vom 2. Mai 1995, gegenwärtig
§ 3 Abs. 3 ZustVOtU). Die von der Klägerin mit ihrem Antrag vom 24. Mai 1993
beigebrachten Unterlagen erfüllen diese Voraussetzung; sie waren bereits vor ihrer
Ergänzung im Jahre 1996 "vollständig" im Sinne dieser Regelung. Der für ein
Planfeststellungsverfahren einzureichende Plan besteht aus den Zeichnungen und
Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben
betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen (§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG;
§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW iVm § 152 Abs. 1 LWG). Die Anforderungen an die
Einzelheiten des Plans sind nicht abschließend normiert. Sie werden durch seinen
Zweck bestimmt. Er muss den zu beteiligenden Trägern öffentlicher Belange und den
potentiell von dem Vorhaben Betroffenen in jeweils hinreichendem Maße Aufschluss
geben über das Vorhaben selbst sowie über seine Auswirkungen, also über die zur
Beurteilung des Vorhabens wesentlichen Gesichtspunkte. Der
Planfeststellungsbehörde muss die erforderliche Gesamtbeurteilung des Vorhabens
ermöglicht werden (vgl. auch § 147 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, § 153 LWG); sie muss in
die Lage versetzt werden, das Verfahren geordnet und sachgerecht abzuwickeln
sowie hieran anschließend die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen
und den Antrag letztlich sachlich zu bescheiden. Die Erforderlichkeit im Einzelnen
bemisst sich vorbehaltlich näherer normativer Festlegungen nach der Funktion
bestimmter Unterlagen für das jeweilige Planfeststellungsverfahren. Der
Informationsbedarf ist abhängig von der konkreten Verfahrenssituation und
Entscheidungserheblichkeit im Einzelfall; eine gleichsam endgültige Vollständigkeit
im Hinblick auf sämtliche auch nur entfernt in Erwägung zu ziehenden, tatsächlich
nicht entscheidungserheblichen Umstände ist nicht gefordert. Dabei ist im
Zusammenhang der Übergangsregelungen zur Neuordnung der Zuständigkeiten für
die Zulassung von Nassabgrabungen zu berücksichtigen, dass die für ein
ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren und für eine Sachbescheidung als
hinreichend aussagekräftig betrachteten Anträge in der bisherigen Zuständigkeit der
Bezirksregierungen belassen werden sollten.

39

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20
A 1945/99 -.

40

Danach scheidet eine zuständigkeitsrelevante Unvollständigkeit der Unterlagen unter den
vorliegend in Rede stehenden Gesichtspunkten aus. Auf Einverständniserklärungen der
Eigentümer der Vorhabenfläche finden verfahrensrechtlich die diesbezüglich bei einem
Antrag auf Abgrabungsgenehmigung nach § 4 Abs. 2 und 4 AbgrG einzuhaltenden
Anforderungen wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung keine Anwendung. Für
die materiell-rechtliche Beurteilung des Abgrabungsvorhabens waren die Erklärungen der
Eigentümer, ausgehend von der Rechtsauffassung der Beklagten, nicht
entscheidungserheblich. Die Beklagte hat ihre Forderung, zur Vermeidung einer Ablehnung
des Antrages wegen Unvollständigkeit u. a. neue Einverständniserklärungen vorzulegen, denn
auch unter dem 16. Februar 1996 fallen gelassen und durch die Bitte ersetzt, die Erklärungen
spätestens kurz vor Abschluss des Planfeststellungsverfahrens beizubringen. Das ist ohne
weiteres so zu verstehen (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung) und von der Klägerin
ersichtlich auch so verstanden worden, dass die Erklärungen für die Durchführung des
Planfeststellungsverfahrens zunächst ohne Bedeutung waren und erst bei einer sich im
Übrigen abzeichnenden positiven Entscheidung über den Planfeststellungsantrag einzureichen
seien.

41

Die Vollständigkeit der Unterlagen vor ihrer Ergänzung im Jahre 1996 scheitert auch
nicht an der im Behördenbeteiligungsverfahren geäußerten und von der Beklagten bestätigten
Notwendigkeit, die in den Antragsunterlagen von Mai 1993 bereits enthaltenen Angaben über
die Umweltauswirkungen in bestimmten Punkten zu überarbeiten und, gestützt auf noch
vorzunehmende Untersuchungen, zusätzliche Aussagen zu einigen näher bezeichneten
Gesichtspunkten beizufügen. Zwar bedarf es bei notwendiger Umweltverträglichkeitsprüfung
innerhalb des Planfeststellungsverfahrens - wie hier - näherer Angaben zu den
Umweltauswirkungen des Vorhabens (§ 6 UVPG, § 1 UVPG NRW). Zudem hat die Beklagte
die Vorlage der entsprechenden weiteren Unterlagen noch vor der Änderung des § 8 AbgrG
durch das Gesetz vom 19. Juni 1994 erbeten. Trotzdem waren die fraglichen Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung nicht entscheidungserheblich. Denn die Beklagte hat schon im
Besprechungstermin vom 15. April 1994, der die Vollständigkeit der Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung zum Gegenstand hatte, aufgrund der unmittelbar das
Vorhaben betreffenden behördlichen Stellungnahmen ausdrücklich und in Erwiderung auf die
anders lautende Auffassung der Klägerin erklärt, der GEP 1986 stehe dem Vorhaben entgegen
und stelle einen zwingenden Versagungsgrund dar. Diese Erklärung einerseits und die
Forderung nach Nachbesserung der Angaben zur Umweltverträglichkeitsprüfung andererseits
bringen vor dem Hintergrund der gleichzeitig stattfindenden Überprüfung der Darstellung von
Abgrabungsbereichen im GEP, in die die Vorhabenfläche einbezogen war,
unmissverständlich zum Ausdruck, dass nach Auffassung der Beklagten der Antrag der
Klägerin im Zeitpunkt des Besprechungstermins sachlich bescheidungsfähig, nämlich
ablehnungsreif, war, dass die Beklagte es aber mit Blick auf den möglichen zukünftigen
Wegfall des von ihr gesehenen Versagungsgrundes durch eine Änderung des GEP und eine
Darstellung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich für sinnvoll und vertretbar hielt, den
inhaltlichen Aussagegehalt des Antrages praktisch vorsorglich auf diese noch ungewisse
Entwicklung auszudehnen. Der Planfeststellungsantrag wurde im Interesse der Klägerin und
mit deren Einverständnis wegen des möglichen Wegfalls des aus der Sicht der Beklagten
gegebenen Versagungsgrundes noch nicht beschieden. Die auch der Klägerin deutliche
Absicht der Beklagten, mit der Forderung nach Überarbeitung der Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung eine durch die Änderung des GEP erst noch zu eröffnende
Möglichkeit der positiven Bescheidung des Planfeststellungsantrages vorzubereiten, wird
dadurch bestätigt, dass die Klägerin gleichzeitig mit ihrer Bitte vom 10. Mai 1996, das
Planfeststellungsverfahren fortzusetzen, darum ersuchte, die landesplanerische Beurteilung
wegen der noch nicht abgeschlossenen Überprüfung der Abgrabungsbereiche zurückzustellen.
Beschieden worden ist der Antrag erst nach erfolgter Klärung der zu erwartenden
Darstellungen der Abgrabungsbereiche im GEP und, gemessen an dem von der Beklagten im
Termin vom 15. April 1994 eingenommenen Standpunkt, folgerichtig unter maßgeblicher
Heranziehung der Festsetzungen im GEP. Danach hat sich die Klägerin darauf eingelassen,
ausgehend von der Auffassung der Beklagten nach dem Stand 1994 "an sich" nicht
erforderliche Unterlagen beizubringen. Dass sie selbst im Zeitpunkt des möglichen
Zuständigkeitswechsels die Entscheidungserheblichkeit der nachgereichten Angaben
übereinstimmend einschätzte, zeigt sich daran, dass sie die Unterlagen durch ihre
Bevollmächtigten im Mai 1996 gerade bei der Beklagten eingereicht hat, ohne die
Zuständigkeit der Beklagten trotz der Rechtsänderungen auch nur zu hinterfragen.

42

Die Ablehnung der Planfeststellung ist inhaltlich frei von Rechtsfehlern. Die behördliche
Befugnis zur Planfeststellung schließt auch bei einer privatnützigen wasserrechtlichen
Planfeststellung - wie hier - einen lediglich auf die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen
des Abwägungsgebotes gerichtlich überprüfbaren planerischen Gestaltungsspielraum ein,
sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und
versagt werden muss. Falls einer Zulassung des Vorhabens kein mittels planerischer
Abwägung nicht überwindbarer Versagungsgrund entgegensteht, hat der Träger des
Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen
Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet. Ist der
Behörde der Eintritt in die Abwägung dagegen wegen eines strikt zu beachtenden
Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein Anspruch auf Abwägung aus; die Missachtung
solcher Versagungsgründe würde ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung
führen. Daher erweist sich die Ablehnung einer Planfeststellung auch dann als rechtmäßig,
wenn sie objektiv von einem Versagungsgrund getragen wird, auf den sich die Behörde bei
ihrer Entscheidung nicht gestützt hat; Mängel der behördlichen Begründung der Ablehnung
bedeuten bei einem solchen Versagungsgrund nicht die für den Erfolg eines Verpflichtungs-
bzw. Bescheidungsbegehrens ausschlaggebende Rechtswidrigkeit der Weigerung der
Behörde, die begehrte Planfeststellung vorzunehmen. Bei einem planfeststellungsbedürftigen
Gewässerausbau können sich Versagungsgründe aus spezifisch wasserwirtschaftlichen
Gesichtspunkten (§§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG) und aus einschlägigen materiell-rechtlichen
Regelungen anderer Rechtsgebiete ergeben, die wegen der Konzentrationswirkung der
Planfeststellung in die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen einzubeziehen sind und
hierdurch in ihrem Geltungsanspruch nicht berührt werden. Ob eine Vorschrift einen strikt
verbindlichen Regelungsgehalt hat oder lediglich in die Abwägung einzustellende Belange
regelt, ist durch Auslegung zu ermitteln.

43

Danach verstößt die Ablehnung der Planfeststellung nicht gegen die Rechtsordnung. Die
Beklagte hat den Planfeststellungsantrag wegen entgegenstehenden zwingenden Rechts
abgelehnt. Ihr Vorbringen in der Berufungsinstanz, die Ablehnung sei auch auf eine
Abwägung der widerstreitenden Belange gestützt, findet weder im Wortlaut des Bescheides
noch in den sonstigen für seine Auslegung nach dem objektiven Erklärungsgehalt
wesentlichen Umständen eine tragfähige Grundlage. In der Begründung des Bescheides heißt
es, eine Zulassung des Vorhabens sei nicht möglich, weil die planungsrechtlichen
Anforderungen nicht erfüllt seien, und dies deshalb nicht, weil es den verbindlichen Zielen
der Raumordnung und Landesplanung widerspreche. Das steht in Übereinstimmung mit der
vorangegangenen, an die Klägerin zur Anhörung gerichteten Ankündigung, den Antrag
wegen sich aus dem GEP ergebender zwingender Versagungsgründe abzulehnen. Die in den
Bescheid eingestellten Erwägungen zur Abwägung beziehen sich auf den den Darstellungen
im GEP zugrunde liegenden, zeitlich dem Planfeststellungsverfahren vorangegangenen
Entscheidungsprozess und geben diesen wieder. Sie betreffen damit die Richtigkeit bzw.
Rechtmäßigkeit von einer eigenständigen planerischen Abwägung in dem dem
Planfeststellungsverfahren vorgelagerten Verfahren des GEP, die die Beklagte mit dem
Ablehnungsbescheid umsetzen wollte. Gleiches gilt, soweit die dem Bescheid beigegebene
Begründung sich zu einem Widerspruch des Vorhabens zu den Darstellungen im seinerzeit
noch nicht genehmigten GEP 1999 verhält. An dieser Stelle geht die Beklagte auf die von der
Klägerin gegenüber der angekündigten Ablehnung vorgebrachten Einwände gegen die
Nichtdarstellung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich im GEP ein. Ihre Bemerkung,
die Darstellungen und Ziele des GEP 1999 seien bis zu dessen Genehmigung zu
berücksichtigen, hat die Beklagte konsequenterweise nicht zum Anlass einer eigenen
Abwägung aller Belange genommen. Vielmehr hat sie lediglich eine im Rahmen der
Aufstellung des GEP von den hierfür zuständigen Stellen vorgenommene Abwägung für eine
zukünftige landesplanerische Darstellung referiert. Sie hat auch nicht ansatzweise erkennen
lassen, unter dem Blickwinkel des bloßen Berücksichtigens des - zukünftigen - GEP 1999
selbst in eine - nach ihrem Rechtsstandpunkt zum GEP 1986 allenfalls als Hilfserwägung
entscheidungserhebliche - Abwägung aller Belange eingetreten zu sein; auf den Willen, einen
von ihr als ausfüllungsbedürftig erkannten Entscheidungsspielraum wahrzunehmen, deutet
nichts hin.

44

Die Annahme eines zwingenden Versagungsgrundes trifft im Ergebnis zu. Das Vorhaben
ist unvereinbar mit den Festsetzungen des Landschaftsplanes Raum B. /Rheinberg. Darauf,
ob es darüber hinaus auch wegen Widerspruchs gegen Ziele der Raumordnung nicht
zugelassen werden darf, kommt es nicht an. Die materiellen Anforderungen des Natur- und
Landschaftsrechts sowie des Bau- und Raumordnungsrechts stehen als
Zulassungsvoraussetzungen nebeneinander und finden gleichzeitig Anwendung.

45

Der Landschaftsplan ist vom hierfür zuständigen Kreis X. ausweislich der
beigezogenen Entstehungsvorgänge in dem hierfür vorgegebenen Verfahren erlassen worden.
Da sein Entwurf aufgrund eines Kreistagsbeschlusses im Zeitraum von April bis Juni 1984
öffentlich ausgelegt worden ist, war das Verfahren nach Maßgabe der §§ 27 ff. LG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 1980, GVBl. NRW S. 734, durchzuführen (Art. I
Nrn. 13 ff., Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom 19. März 1985, GVBl. NRW S. 261). Das ist
geschehen. Insbesondere ist die Auslegung des Entwurfs nach vorheriger öffentlicher
Bekanntmachung erfolgt, sind der in enger Zusammenarbeit mit den fachlich beteiligten
Stellen gefertigte Entwurf und die vorgebrachten Bedenken und Anregungen erörtert worden,
ist der Entwurf als Satzung beschlossen worden, ist die Genehmigung der Höheren
Landschaftsbehörde eingeholt worden und ist die Auslegung des Landschaftsplans unter
Hinweis auf die Genehmigung sowie den hierzu gefassten Beitrittsbeschluss bekannt gemacht
worden. Damit ist der Landschaftsplan im August 1986 in Kraft getreten. Er enthält auch die
vorgegebenen Bestandteile, vor allem kartenmäßige und textliche Darstellungen und
Festsetzungen sowie einen Erläuterungsbericht. Er setzt die Vorhabenfläche neben anderen
sie erfassenden Regelungen als Teil des Landschaftsschutzgebietes Moersbach (Nr. 2.4.40)
fest; Schutzgegenstand, Schutzzweck und die zur Erreichung des Zwecks notwendigen
Gebote und Verbote sind insofern bestimmt.

46

Für alle unter Landschaftsschutz gestellten Flächen gilt das Verbot, u. a. Veränderungen
der Oberflächengestalt des Bodens oder Abgrabungen vorzunehmen oder Gewässer anzulegen
(Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes). Das hiermit ausgesprochene Verbot von
Nassabgrabungen ist nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck uneingeschränkt und vorbehaltlos.
Es besagt, dass Vorhaben der infrage stehenden Art nicht verwirklicht und damit auch nicht
behördlich zugelassen werden dürfen. Gelockert wird das Verbot im Landschaftsplan
allgemein lediglich durch dessen Nr. 2 ("Besonders geschützte Teile von Natur und
Landschaft"), wonach u. a. bei seinem Inkrafttreten rechtmäßig ausgeübte Nutzungen (I.)
sowie die im genehmigten Gebietsentwicklungsplan dargestellten Ziele der Regionalplanung,
insbesondere Abgrabungsbereiche, unberührt bleiben (III.). Für die hiervon nicht erfassten
Abgrabungen, zu denen das Vorhaben gehört, kommt mangels sonstiger
Ausnahmeregelungen oder Zulassungsvorbehalte im Landschaftsplan allein eine
Durchbrechung des Verbotes aufgrund der gesetzlichen Befreiungsregelung des § 69 LG in
Betracht (vgl. auch Erläuterungen zu Nr. 2). § 34 Abs. 2 LG besagt nichts anderes. Nach
dieser Vorschrift sind in Landschaftsschutzgebieten unter besonderer Beachtung von § 1
Abs. 3 und nach Maßgabe näherer Bestimmungen im Landschaftsplan alle Handlungen
verboten, die den Charakter des Gebietes verändern können oder dem besonderen
Schutzzweck zuwider laufen. Hierdurch wird das Schutzniveau von
Landschaftsschutzgebieten festgelegt, innerhalb dessen für das jeweilige Schutzgebiet nähere
Bestimmungen zum Schutz vor Beeinträchtigungen ergehen können, und das durch die
Bestimmungen des Landschaftsplanes präzisiert wird. Einem Verständnis des § 34 Abs. 2 LG
als allgemeiner Vorbehalt für den Geltungsanspruch eines im Landschaftsplan konkret
festgesetzten Verbotes im Einzelfall fehlt jede Grundlage. Eine durch die Schutzausweisung
konkret verbotene Handlung, für die im Einzelfall die Voraussetzungen des § 34 Abs. 2 LG
nicht erfüllt sind, ist nicht deshalb dem Anwendungsbereich der Verbotsregelung entzogen;
im Gegenteil ist sie in ihrer Zulässigkeit bedingt durch eine Durchbrechung des Verbotes nach
Maßgabe der hierfür im Landschaftsplan und der gesetzlichen Befreiungsregelung enthaltenen
Maßstäbe. Denn Sinn und Zweck einer Verbotsregelung in der Schutzausweisung ist es
gerade, die Merkmale des § 34 Abs. 2 LG unter Beachtung der spezifischen Anforderungen
an die Normsetzung auf bestimmte Handlungen normativ und damit losgelöst von den
besonderen Umständen der Vielfalt denkbarer Einzelfälle anzuwenden. Die dem normativen
Charakter der Schutzausweisung wesenseigene Anknüpfung an Handlungen, die bei generell-
abstrakter Betrachtung von den Kriterien des § 34 Abs. 2 LG erfasst werden, definiert das
Schutzniveau dahingehend, dass es für das Eingreifen des Verbotes im Einzelfall nicht des
Nachweises bedarf, dass der Charakter des Gebietes verändert werden kann oder dem
besonderen Schutzzweck zuwider gehandelt wird. Das durch die Schutzausweisung
festgelegte Schutzniveau bestimmt sich auch nach den Vorgaben, unter denen ein Verbot im
Einzelfall nicht zum Tragen kommt.

47

Das Verbot von Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes gilt für das Landschaftsschutzgebiet
Moersbach insgesamt. Ihm unterfällt die gesamte Teilfläche des Vorhabens, die östlich der
westlichen Begrenzung des Landschaftsschutzgebietes liegt. Das ergibt sich
unmissverständlich aus der räumlichen Umgrenzung des Landschaftsschutzgebietes sowie
dem klaren, uneingeschränkten Wortlaut der Verbotsregelung. Die unter Nr. 2.4.40 des
Landschaftsplanes enthaltenen besonderen Festsetzungen vor allem zum Schutzzweck und
den gebotenen Pflegemaßnahmen tragen eine den räumlichen Zuschnitt des Verbotes
einengende Auslegung auf eine Geltung nur für diejenigen Flächen, die mit Kopfbäumen und
Hecken bestanden sind, nicht. Die Angaben unter Nr. 2.4.40 zur Erforderlichkeit der
Schutzausweisung und zu den vorzunehmenden Pflegemaßnahmen, namentlich die durch den
Begriff "insbesondere" hervorgehobenen Aspekte des durch die Bezugnahme auf § 21
Buchstaben a) und b) LG umrissenen Schutzes, dienen der Begründung und Präzisierung des
durch die Festsetzung als Landschaftsschutzgebiet als Ganzes vermittelten Schutzes sowie der
Ergänzung der unter Nr. 2.3 vorangestellten allgemeinen Festsetzungen. Zur Erläuterung auch
der generellen ökologischen Zielsetzungen der Schutzausweisung (§ 21 Buchstabe a) LG)
wird neben dem Element des Grünlandes mit Kopfbäumen und Hecken der Gesichtspunkt der
vegetationskundlichen, ornithologischen und landschaftlichen Bedeutung gesondert
aufgeführt, was unübersehbar die unter dem Blickwinkel von Natur und Landschaft
gegebenen funktionellen Verflechtungen der einzelnen Landschaftsbestandteile im gesamten
Schutzgebiet in den Blick nimmt. Der Schutzzweck erschöpft sich nicht in der Erhaltung
eines Landschaftsbildes (§ 21 Buchstabe b) LG), was für eine Isolierung des Grünlandes mit
Kopfbäumen und Hecken aus den umgebenden Flächen von vornherein keinen Raum lässt. Es
ist nicht zweifelhaft, dass durch die besonderen Festsetzungen nicht die an anderer Stelle des
Landschaftsplanes ausdrücklich für alle Flächen unter Landschaftsschutz festgelegten
Verbotsregelungen in ihrem Aussagegehalt abgeschwächt werden; vielmehr sollen die
Verbotsregelungen auf eine tragfähige Grundlage gestellt und in ihrer Schutzwirkung durch
hinzutretende Regelungen unterstützt werden. Bestätigt wird das auch dadurch, dass die
Gebote unter Nr. 2.4.40 nur einzelne, räumlich begrenzte Landschaftsfaktoren aufgreifen und
die Festsetzungen zu anderen Schutzgebieten durchaus räumlich differenzierte
Verbotsregelungen beinhalten (etwa Nr. 2.4.34). Gleichgerichtet enthalten die Festsetzungen
für den mit dem Landschaftsschutzgebiet weitgehend identischen Entwicklungsraum Nr. 1.22
dem Regelungsgehalt von Entwicklungszielen angepasste Zielsetzungen, die neben die
Verbotsfestsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet treten und auf die derzeitige Struktur
des gesamten Entwicklungsraumes bezogen sind.

48

Der Gesichtspunkt, dass der Verbotskatalog von Nr. 2.3.I des Landschaftsplanes kein
Verbot enthält, das als Schutzgegenstand benannte Grünland in Ackerland umzuwandeln, und
Nr. 2.4.40 ebenfalls keine derartige Regelung beinhaltet, trägt ebenfalls nicht den Schluss, das
Nassabgrabungsverbot betreffe lediglich die Teile der Grünlandflächen, die die
Aufstandsflächen für als schützenswert eingestufte Bäume oder sonstige Gehölze sowie die
für deren biologische Erhaltung notwendige engere Umgebung bilden. Ungeachtet der in
diesem Zusammenhang unerheblichen Gründe für das Fehlen eines Umwandlungsverbotes
und der hiermit gegebenenfalls einhergehenden Schutzlücke bietet der klare Wortlaut der
Schutzregelungen keinen Anhalt dafür, dass das Nassabgrabungsverbot nur für eine nicht
einmal konkretisierte und damit schon in ihrer präzisen räumlichen Reichweite
problematische bestockte Fläche gelten soll. Bäume und sonstige Gehölze werden als solche
ohnehin durch Nr. 2.3.I.4 geschützt; das Nassabgrabungsverbot ist dagegen flächenbezogen
angelegt. Der Wortlaut von Nrn. 2.3.I.2, 2.4.40 steht ohne weiteres im Einklang mit den sich
aus den Grundkarten über die örtlichen Gegebenheiten und aus den Festsetzungen
erschließenden räumlichen Zusammenhängen. Da das Landschaftsschutzgebiet gerade nicht
allein Grünland umfasst und auf dem Grünland aufstehende Bäume und sonstige Gehölze
punktuell und in zum Teil deutlichen Abständen voneinander vorhanden sind, kann das
umfassend formulierte Nassabgrabungsverbot auch vor dem Hintergrund der sonstigen
Aussagen zum Schutzzweck und -gegenstand nur dahingehend verstanden werden, dass es
gleichwohl nach dem Willen des Satzungsgebers im ganzen Landschaftsschutzgebiet zum
Tragen kommt. Erkennbar geht es dem Satzungsgeber auch darum, die Landschaft in ihren
ökologischen und funktionellen Verknüpfungen zu schützen, wobei das Grünland mit
Kopfbäumen und Hecken als einer der wesentlichen Gründe benannt wird.

49

Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes ist, soweit die Vorschrift entscheidungserheblich ist,
wirksam. Landschaftsschutzgebiete werden festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder
Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der
Naturgüter, wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder wegen
ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist (§ 21 LG). Erforderlich ist die
Festsetzung, wenn der Schutzgegenstand im Hinblick auf die gesetzlich genannten
Schutzgüter schutzwürdig und auch schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen müssen zur
Erreichung des Schutzzwecks vernünftigerweise geboten sein.

50

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4
BN 5.97 -, Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG
Nr. 3.

51

Ist die Erforderlichkeit zu bejahen, ist dem Satzungsgeber ein durch Abwägung
auszufüllender Handlungsspielraum eingeräumt, der in erster Linie durch eine Würdigung der
widerstreitenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes einerseits und der
Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer
andererseits geprägt ist.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4
CN 10.02 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 162.

53

Die Würdigung muss insbesondere der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des
Eigentums (Art. 14 GG) Rechnung tragen. Insofern ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass
Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes, die die Nutzbarkeit eines Grundstücks
situationsbedingt einschränken, im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken
des Eigentums bestimmen.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN
2.00 -, Buchholz 406.401 § 1 BNatSchG Nr. 5;
Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -,
a.a.O.

55

Das Wohl der Allgemeinheit ist Grund wie auch Grenze für die dem Eigentum
aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht
weiter gehen, als der legitime Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.

56

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1
BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226 (241).

57

Das bedeutet die Bindung des Satzungsgebers vor allem an den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Allerdings lässt sich aus der verfassungsrechtlichen Garantie des
Grundeigentums kein Anspruch auf Einräumung derjenigen Nutzungsmöglichkeiten herleiten,
die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen. Als
unzumutbare Beschränkung der Eigentümerbefugnisse erweisen sich Bestimmungen im Sinne
von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann, wenn nicht genügend Raum mehr für einen
privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder für eine Verfügung über den
Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder
die sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird.

58

Das Nassabgrabungsverbot genügt diesen Anforderungen. Die Schutzgründe des
Landschaftsschutzgebietes Moersbach und damit sein Schutzzweck werden mit hinreichender
Bestimmtheit dahingehend konkretisiert, dass die Festsetzung gemäß § 21 Buchstaben a) und
b) LG erforderlich sei, insbesondere wegen der vegetationskundlichen, ornithologischen und
landschaftlichen Bedeutung sowie wegen des landschaftstypischen Grünlandes mit
Kopfbäumen und Hecken. Diese Ausrichtung hält sich innerhalb des Rahmens nach § 21 LG
und stützt sich auf hinreichend fundierte fachliche Feststellungen und Bewertungen. Dem
Landschaftsplan liegt ein in der Erarbeitung breit angelegter ökologischer Beitrag der
Landesanstalt für Ökologie, Landschaftsplanung und Forstplanung (LÖLF) zur Analyse des
Naturhaushaltes und zu schutzwürdigen Gebieten zugrunde. Danach gehören der Bereich
beiderseits des Moersbaches und ein mit ca. 20 m verhältnismäßig schmaler, langgestreckter
und von Nordwesten nach Südosten zur Hofstelle verlaufender Streifen, die landwirtschaftlich
als Dauergrünland genutzt werden bzw. bis vor kurzem als solches genutzt worden sind,
landschaftsökologisch zu den lehmigen Rinnen und Niederungen mit tiefstehendem
Grundwasser. Die Rinnen werden als u. a. durch Umwandlung der Grünländer in Ackerland
und Zerstörung der bachbegleitenden Vegetation zumeist entwertet eingeschätzt; ihre
Regenerations- und Refugialfunktionen für Flora und Fauna werden als insbesondere u. a.
durch Zerstörung der standortgerechten Vegetation beeinträchtigt angesehen, woraus die
Folgerung gezogen wird, u. a. in bio-ökologisch verarmten Bereichen durch Anpflanzung
standortgerechter Gehölze die wesentlichen Funktionen zu erhalten und wieder herzustellen.
Verteilt über das Grünland finden sich Einzelbäume, Baumreihen und Baumgruppen zum Teil
in der Kulturform von Kopfbäumen sowie sonstige Gehölze. Der Grünstreifen zur Hofstelle,
bis zu dem das Landschaftsschutzgebiet reicht, ist nach dem Beitrag der LÖLF durch eine
landschaftsprägende Terrassenkante und Geländestufe gekennzeichnet. Die von dem
Grünland entlang des Moersbaches und dem Grünstreifen umschlossene Ackerfläche wird zur
lehmig-sandigen Niederterrassenplatte gezählt, die als Folge ihrer intensiven
landwirtschaftlichen Nutzung bio-ökologisch verarmt sei. Zu den schutzwürdigen Bereichen
werden von der LÖLF im Wesentlichen Grünlandbereiche in Rinnen und Niederungen
gezählt, die angesichts der im betrachteten Landschaftsraum weitflächig verbreiteten
strukturarmen Ackerflächen Lebensraumfunktion für Flora und Fauna haben. Vorkommen
von Kopfbäumen werden als Habitat von erheblicher Bedeutung hervorgehoben, die die
Biotopstruktur bestimmen; das noch reiche Vorkommen von zumeist Grünland mit
traditionellen Kopfbäumen und Heckenstrukturen wird als typisch für das Landschaftsbild
eingeordnet. Ihm wird eine hohe Bedeutung für die Vogel-Fauna beigemessen. Dem ist,
obwohl die LÖLF das Landschaftsschutzgebiet nicht ausdrücklich als schutzwürdiges Biotop
aufführt, insgesamt als gesichert zu entnehmen, dass der Landschaftsraum, in dem das
Landschaftsschutzgebiet gelegen ist, einer starken Inanspruchnahme und fortschreitenden
ökologischen Entwertung ausgesetzt ist und die nicht zuletzt ökologisch vorteilhaften
Grünlandbereiche, vor allem solche mit Kopfbäumen, trotz der bei kulturhistorischer
Betrachtung weiten Verbreitung bereits stark zurückgedrängt und durch vielfältige
Nutzungsansprüche in ihrem Bestand gefährdet sind, mithin aus diesen Gründen fachlich
erhaltenswert sind.

59

Die ökologischen Gesichtspunkte aufgreifend und inhaltlich im Einklang mit den übrigen
fachlichen Beurteilungen stehend ist im Erläutungsbericht zum Landschaftsplan
zusammenfassend festgehalten worden, dass die Rinnen im Bereich der Niederterrasse
teilweise noch gut mit landschaftsgliedernden Elementen wie z. B. Kopfbäumen gegliedert
sind. Die Aue des Moersbaches wird als grünland- genutzt und durch Ufervegetation
gegliedert beschrieben. In Übereinstimmung hiermit wird der Entwicklungsraum Nr. 1.22, der
- wie erwähnt - weitgehend deckungsgleich mit dem Landschaftsschutzgebiet ist, zu den mit
natürlichen Elementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaften gezählt, die es zu
erhalten gelte (Entwicklungsziel 1). Diese fachlichen Würdigungen finden ihre Bestätigung
zum einen darin, dass die Flächen im engeren Nahbereich beiderseits des Moersbaches schon
vor Erlass des Landschaftsplanes als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen waren und auch
raumordnerisch jedenfalls seit dem GEP 1986 als Bereich für den Schutz der Landschaft
dargestellt sind, und zum anderen in den von der Klägerin vorgelegten Planunterlagen
einschließlich der Umweltverträglichkeitsprüfung selbst. In den Planunterlagen wird
Grünland mit zum Teil altem Kopfbaumbestand kulturhistorisch als typisch und ökologisch
unter Berücksichtigung der Vielfalt und Seltenheit der Tier- und Pflanzenarten mit einer
gegenüber den Ackerflächen ausgeprägt höheren Wertigkeit eingestuft. Das erklärt zugleich
den geplanten geschwungenen Verlauf der östlichen Böschungslinie des Vorhabengewässers,
für die kennzeichnend ist, dass unmittelbar mit Bäumen bestandene Flächen im östlichen
Grenzbereich von der Abgrabung ausgenommen werden und landzungenartig in das
Gewässer hineinragen. Schließlich ist ein mehrere Kilometer langer Abschnitt des
Moersbaches einschließlich desjenigen im Bereich des Landschaftsschutzgebietes mit
angrenzenden Flächen, ein Gebiet von insgesamt ca. 62 ha, inzwischen als Biotop im Sinne
des § 62 LG erfasst worden, wobei als wertbestimmend u. a. der Wert des Geländes für
Höhlenbrüter, die hohe strukturelle Vielfalt und die Eigenschaft als Vernetzungsbiotop
genannt werden; die Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet wird ausdrücklich
vorgeschlagen. Danach sprechen die bei den Akten befindlichen fachlichen Erkenntnisse und
Bewertungen übereinstimmend dafür, dass die am Moersbach gelegenen Grünlandbereiche
mit dem Bach gemessen an den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege einen
solch hohen Wert besitzen, dass sie Schutz nach Maßgabe des Schutzstandards eines
Landschaftsschutzgebietes verdienen. Insbesondere sind diese Bereiche teilweise noch mit
standortgerechten Gehölzen bestanden, was im Sinne der vorstehend wiedergegebenen
ökologischen Würdigung den Ausschlag gibt für die Sicherstellung wichtiger Funktionen für
die Tier- und Pflanzenwelt. Daran ändert die begonnene Umwandlung des Grünlandes auf der
Vorhabenfläche nichts. Abgesehen davon, unter welchen Voraussetzungen nach der
Festsetzung eines Schutzgebietes eintretende Veränderungen der Landschaft überhaupt
Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Schutzausweisung nach sich ziehen, und ferner
ungeachtet dessen, dass die enge zeitliche Nähe zwischen der mündlichen Verhandlung und
dem Beginn des Grünlandumbruchs durchgreifende Zweifel daran weckt, ob bei Unterbleiben
der Realisierung des Vorhabens tatsächlich auf Dauer die Grünlandnutzung aufgegeben wird
oder ob es sich nur um eine dem Stand des Klageverfahrens angepasste - ohnehin als
auszugleichender Eingriff in Natur und Landschaft zu behandelnde - vorübergehende
Bewirtschaftungsform handelt, greift das Landschaftsschutzgebiet über die Vorhabenfläche
hinaus. Es ist nichts dafür erkennbar, dass der Grünlandumbruch bei Beachtung u. a. des
Verbotes, die aufstehenden Bäume und Gehölze zu schädigen, und bei fortdauernder
landwirtschaftlicher Nutzung der in der Struktur unveränderten Fläche eine schwerwiegende
ökologische Entwertung des gesamten Schutzgebietes oder der für die Einbeziehung der
Vorhabenfläche entscheidenden Faktoren bewirkt hat. Immerhin bleibt es dabei, dass das
Landschaftsschutzgebiet jedenfalls u. a. mit dem Baumbestand auf der Vorhabenfläche noch
räumlich beengte Überbleibsel einer nicht zuletzt ökologisch relevanten Kulturlandschaft
inmitten intensiver sonstiger Landschaftsnutzungen aufweist.

60

Die Gefährdung der Schutzgüter, die bestimmend ist für die Schutzbedürftigkeit der in
das Nassabgrabungsverbot einbezogenen Flächen, resultiert, ausgehend vom Vorstehenden,
ohne weiteres daraus, dass der das Landschaftsschutzgebiet großflächig umgebende
Landschaftsraum als Folge schon stattgefundener tiefgreifender Veränderungen weitgehend
seine frühere Werthaltigkeit für Natur und Landschaft verloren hat, die für die fortschreitende
Intensivierung des Ge- bzw. Verbrauchs von Landschaft maßgeblichen Faktoren Bestand
haben und es sich bei den von der Festsetzung als Landschaftsschutzgebiet erfassten Flächen
um ein bislang trotz vorhandener Störungen, Überformungen und Beanspruchungen noch
relativ kulturhistorisch und ökologisch bedeutsames Areal handelt. Die Prägung der
Umgebung durch intensive Nutzungen unterschiedlicher naturferner Art wird von der LÖLF
einleuchtend als fachlicher Maßstab dafür angeführt, dass die Schutzwürdigkeit der als
schützenswert eingestuften Bereiche nicht an Kriterien eines idealen Zustandes wie der
Naturnähe und des Fehlens von Störungen beurteilt werden darf, sodass notwendigerweise
das Schutzbedürfnis aus der beträchtlichen Durchsetzungskraft dieser Nutzungsinteressen an
den verbliebenen und in tatsächlicher Hinsicht noch mit relativ geringem Aufwand
verfügbaren Flächen herrührt. Dem Umstand des Vorhandenseins schon eingetretener
Beeinträchtigungen ist angepasst, dass der Satzungsgeber den Schutzstatus eines
Landschaftsschutzgebietes für erforderlich - aber auch ausreichend - erachtet und nicht die
höhere Schutzkategorie eines die Nutzungsinteressen wesentlich stärker zurückdrängenden
Naturschutzgebietes gewählt hat.

61

Die Schutzausweisung beruht auf einer fehlerfreien Abwägung. Das Abwägungsgebot
verlangt generell, dass eine Abwägung stattfindet, in sie die berührten und nicht nur
geringwertigen Belange eingestellt werden, die relevanten Belange entsprechend ihrer
objektiven Bedeutung gewichtet werden und ein Ausgleich zwischen ihnen hergestellt wird,
der nicht außer Verhältnis zu ihrem Gewicht steht. Die materiellen Anforderungen an den
Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis sind zu unterscheiden von einem
Erfordernis der Begründung der getroffenen Abwägungsentscheidung. Ein derartiges
Erfordernis besteht bei der Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes nicht. Es ergibt sich
weder aus allgemeinen Prinzipien der Normsetzung noch ist es durch spezielle gesetzliche
Bestimmung angeordnet. Ein bei Erlass des Landschaftsplanes als dessen Bestandteil zu
erstellender Erläuterungsbericht (§ 1 Abs. 1 und 6 der Durchführungsverordnung vom
8. April 1977, GVBl. NRW Seite 222, § 6 Abs. 1 und 5 der Durchführungsverordnung vom
22. Oktober 1986, GVBl. NRW Seite 683) bzw. die nach § 16 Abs. 4 LG in der derzeitigen
Fassung zu gebende Erläuterung zielt nicht auf die Dokumentation der Abwägung, sondern -
zumindest in erster Linie - auf die Wiedergabe der für die Schutzausweisung zentralen
fachlichen Gesichtspunkte. Selbst bei einem Bebauungsplan, bei dem nicht zuletzt aus
Rechtsschutzgründen eine Pflicht zur Begründung besteht (§ 9 Abs. 8 BauGB), sind Mängel
der Begründung allenfalls ein Indiz für eine fehlerhafte Abwägung (vgl. auch § 214 Abs. 1
Nr. 3, § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Die Rechtmäßigkeit der Abwägung kann sich auch aus
dem sonstigen Akteninhalt, aus den Festsetzungen selbst, aus ihrem Zusammenhang
untereinander und aus ihrem Bezug zur örtlichen Situation ergeben.

62

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1986
- 4 N 1.85 -, BVerwGE 74, 47.

63

Vergleichbares gilt bei einem Planfeststellungsbeschluss.

64

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C
5.95 -, BVerwGE 100, 238; Beschluss vom
28. Dezember 1988 - 4 B 227.88 -, NVwZ-RR 1989,
528.

65

Aus den Unterlangen über das Aufstellungsverfahren des Landschaftsplanes ergibt sich
mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Satzungsgeber die ihm obliegende Würdigung der
Belange vorgenommen und hierzu die berührten Belange ordnungsgemäß ermittelt und
zusammengestellt sowie gewichtet hat; der von der Schutzausweisung betroffene
Interessenkonflikt stand dem Satzungsgeber deutlich vor Augen und ist in jedenfalls
vertretbarer Bewertung geregelt worden. Das Aufstellungsverfahren war, was die Erarbeitung
des Entwurfs und dessen Erörterung unter Einbeziehung der Anregungen und Bedenken
angeht, auf die Gewährleistung einer möglichst breiten Tatsachengrundlage und die
Einbeziehung der unterschiedlichen Interessenrichtungen angelegt. Bedenken dahin, dass der
Satzungsgeber gleichwohl, was besonders die Nassabgrabungen anbelangt, den
Interessenkonflikt zwischen den Nutzungsansprüchen der Eigentümer und den
landschaftsrechtlichen Schutzzielen nicht als solchen oder nicht in seiner Dimension erkannt
oder bedacht haben könnte, finden in Zusammenschau aller in das Aufstellungsverfahren
eingebrachten Unterlagen keine Stütze. Der Erläuterungsbericht macht im Hinblick auf
Landschaftsschutzgebiete und die diesbezüglichen allgemeinen Festsetzungen wie auch im
Hinblick speziell auf das Landschaftsschutzgebiet Moersbach deutlich, dass es aus fachlicher
Sicht um die Erhaltung von in der Landschaft, gemessen an den Zielen des Natur- und
Landschaftsschutzes und den vielfältigen eingetretenen bzw. zu befürchtenden
Beeinträchtigungen, bei Aufstellung des Landschaftsplanes noch verbliebenen relativ
wertvollen Flächen geht. Die Beanspruchung der Landschaft durch abgeschlossene, laufende
und projektierte Abgrabungen zum Teil großen Ausmaßes wird ebenso ausdrücklich
angesprochen wie das flächige Vorhandensein umfangreicher Kies- und Sandvorkommen. In
diesem Zusammenhang findet der LEP V Erwähnung, dessen Aussagegehalt durch die
Stellungnahme des Geologischen Landesamtes mit der Anregung, die Gewinnung von Kies
und Sand gegenüber anderen Nutzungen zu sichern, in das Verfahren eingebracht worden ist;
dennoch sind hieraus weder von dieser noch einer anderen der beteiligten Stellen Einwände
gegen das Nassabgrabungsverbot in den zur Festsetzung vorgesehenen Schutzgebieten
abgeleitet worden. Des weiteren hat die Stadt Rheinberg im Aufstellungsverfahren u. a. ihren
Flächennutzungsplan vorgelegt, der gleichfalls an einer - ausgehend von der
Untergrundbeschaffenheit - bestehenden Eignung weiter Teile des Stadtgebietes für die
Verwirklichung von industriellen Abgrabungen keinen Zweifel lässt. Außerdem sind, wie die
Einbeziehung einer durch Abgrabungen bedingten Landschaftsgestaltungsplanung für den
Bereich C. verdeutlicht, Abgrabungen und die mit ihnen u. a. hinsichtlich der Landschaft
aufgeworfenen Fragen, soweit sie in das Verfahren eingebracht worden sind, auch konkret
betrachtet worden. Ferner wird die Zulassungsfähigkeit von Abgrabungen in
Landschaftsschutzgebieten, wie ausgeführt, nicht nur durch das allgemeine Verbot nach
Nr. 2.3.I.2 gesteuert, sondern auch dadurch, dass die einschlägigen Ziele der Raumordnung
systematisch in die Verbotsregelung eingegliedert worden sind (Nr. 2.III). Angesichts auch
der übrigen für das Schutzgebiet getroffenen Ver- und Gebote besagt das, dass
Abgrabungsvorhaben als eine der für das Schutzbedürfnis im Vordergrund stehenden
potentiellen Beeinträchtigungen eingestuft worden sind, was notwendig die feste Annahme
des Satzungsgebers voraussetzt, dass auf Seiten der Grundeigentümer ein erhebliches
Interesse daran bestehen kann,
ihre Grundstücke für Abgrabungen zur Verfügung zu stellen. Ohnehin ist die Tatsache, dass
Abgrabungen eine der für Grundeigentümer im Gebiet des Landschaftsplanes wirtschaftlich
hoch bedeutsame Nutzungsmöglichkeit darstellen, jedem mit den örtlichen Gegebenheiten
auch nur ansatzweise Vertrauten verlässlich bekannt und bewusst; sie liegt wegen der, was
allgemeinkundig ist, weitflächig anstehenden abbauwürdigen Kies- und Sandvorkommen
sowie der sowohl auf dem Gebiet der Stadt Rheinberg als auch in deren Umgebung
entstandenen ausgedehnten Abgrabungsgewässer auf der Hand und bedarf als
selbstverständlich keiner vertieften ausdrücklichen Behandlung. Es spricht nichts dafür, dass
der Satzungsgeber das Interesse, die Lagerstätten auszubeuten, dennoch übersehen oder falsch
eingeschätzt haben könnte.

66

Das Fehlen einer ausdrücklich in den Landschaftsplan oder eine Konfliktanalyse
aufgenommenen Befassung mit dem Nassabgrabungsverbot und dessen Erforderlichkeit
sowie Zumutbarkeit ist angesichts dieser Umstände nicht mehr als ein nach Lage der Dinge
nicht auf Defizite hinweisender Aspekt der Verlautbarung der Gründe, nicht hingegen ein
solcher der inhaltlichen Fehlerhaftigkeit der Abwägung. Unmissverständlich werden
Nassabgrabungen im Landschaftsplan als eine für den Landschaftsraum wesentliche Ursache
von nach den Kriterien des Natur- und Landschaftsschutzes sehr problematischen bis
nachteiligen großflächigen Entwicklungen und Veränderungen angesehen; hieraus wird für
die Landschaftsschutzgebiete in Gestalt des Nassabgrabungsverbotes die plausible, in sich
stimmig abgeleitete Konsequenz gezogen, um einer weiteren Verdichtung der Auswirkungen
solcher Vorhaben - u. a. in Form der Baggerseen - entgegenzuwirken. Eine Fehlgewichtung
der berührten Interessen bedeutet das, berücksichtigt man entsprechend den gesetzlichen
Wertungen die Schutzwürdigkeit des unter Landschaftsschutz gestellten Gebietes am
Moersbach, auch in Ansehung der Möglichkeiten zur Durchbrechung des Verbotes nicht.
Nassabgrabungen sind mit den Zielsetzungen des Schutzes prinzipiell unvereinbar, weil sie
zum vollständigen Verlust der oberflächlichen Bodenstruktur als Grundlage für die gegebenen
örtlichen landschaftlichen Verhältnisse führen. Die durch das Nassabgrabungsverbot im
Umfang seiner Reichweite bewirkte Festschreibung der vorhandenen Landschaftsgestalt bei
gleichzeitigem Absehen von einem Verbot des Grünlandumbruches lässt die Möglichkeiten
einer flexiblen Fortsetzung landwirtschaftlicher Nutzungen unangetastet. Eine
Unzumutbarkeit der Zurückstellung der Interessen der Grundeigentümer an Nassabgrabungen
ergibt sich umso weniger deshalb, weil mit derartigen Vorhaben auf das Grundwasser
zugegriffen wird, das der Allgemeinheit zugeordnet und dem Schutzbereich von Art. 14
Abs. 1 GG entzogen ist. Die Aussagen des LEP V ergeben keine andere Bewertung. Die
Begrenztheit des Landschaftsschutzgebietes Moersbach wie auch der übrigen Schutzgebiete
des Landschaftsplanes geht, gemessen an der flächenhaften Ausrichtung der
Schutzausweisung einerseits und der großflächigen Lagerstätten andererseits, mit einem
substanziellen Potential an für Abgrabungen nutzbaren Flächen einher. Nichts anderes ergibt
sich unter dem Aspekt, dass durch Nassabgrabungen bei ordnungsgemäßer Herrichtung unter
Beachtung der landschaftsrechtlichen Eingriffsregelung gegebenenfalls sogar eine
Anreicherung der Landschaft bewirkt wird. Abgesehen von der für den fraglichen Raum
typischen Großflächigkeit von Baggerseen - etwa südlich von Rheinberg und südlich von
C. - und der nicht zuletzt durch die Vielzahl und Größe schon entstandener Seen
beeinflusste Empfindlichkeit der Landschaft gegen hinzutretende gleichartige Vorhaben steht
es mit der gesetzlichen Bewertung des Ranges von Natur- und Landschaftsschutz im
Einklang, den natürlichen bzw. kulturhistorisch überkommenen Strukturen den Vorrang vor
Umformungen und Umgestaltungen einzuräumen, die durch intensive Nutzungen veranlasst
und gesteuert werden und vorhandene Zusammenhänge künstlich durch andersartige ersetzen.

67

Eine spezifische Auseinandersetzung mit den Interessen der Grundeigentümer gerade des
Landschaftsschutzgebietes Moersbach war in diesem Zusammenhang nicht geboten. Das
Aufstellungsverfahren für einen Landschaftsplan schließt die eingehende Einbeziehung der
Träger öffentlicher Belange und die Beteiligung der Öffentlichkeit ein, was
verfahrenstechnisch die Gewähr dafür bietet, dem Satzungsgeber Kenntnis von für ihn nicht
ohne weiteres erkennbaren und sich ihm auch sonst nicht aufdrängenden Belangen zu
verschaffen. Ein Anhalt dafür, dass für das Landschaftsschutzgebiet Moersbach hinsichtlich
eines Nassabgrabungsverbotes Bedenken im Aufstellungsverfahren vorgebracht worden
wären, die Anlass zu einer ausführlichen Befassung und vertieften Erläuterung der dem
Verbot zugrunde liegenden Erwägungen hätten geben können, besteht nicht. Umso weniger
ist zu erkennen, dass die Klägerin ihre Erweiterungsinteressen, die das Gelände wegen der
Nutzbarkeit der westlich der K31 vorhandenen Aufbereitungsanlagen jenseits theoretischer
Nutzungsmöglichkeiten praktisch für Nassabgrabungszwecke qualifizieren, geltend gemacht
hat und diese vom Satzungsgeber trotz hierdurch gewonnener konkreter Kenntnis ohne
angemessene Befassung übergangen worden sind.

68

Die flächenmäßige Erstreckung des Landschaftsschutzgebietes ist nicht zu beanstanden.
Sie steht im Einklang mit den festgesetzten Schutzzwecken. Insbesondere lässt die die
Vorhabenfläche durchschneidende westliche Begrenzung des Schutzgebietes Rechtsfehler
nicht erkennen. Sie orientiert sich nachvollziehbar unter Aussparung der Hofstelle im
Wesentlichen an der westlichen Grenzlinie zwischen Grün- und Ackerland, im Nordwesten
am Verlauf des Grünstreifens. Das greift zwar in Teilen über die mit Kopfbäumen direkt
bestandenen Grünlandflächen hinaus, weil derartige Bäume hauptsächlich im Nahbereich des
Moersbaches, rechtwinklig zu ihm und reihenförmig, stehen. Der Schutzzweck des
Schutzgebietes beschränkt sich aber, wie ausgeführt, nicht auf diese anhand äußerer
Merkmale optisch zu bestimmenden Flächen, namentlich nicht auf die bloße Bewahrung eines
Landschaftsbildes. Er ist im Gegenteil funktionsbezogen, wobei vegetationskundliche,
ornithologische und landschaftliche Aspekte gleichermaßen im Mittelpunkt stehen. Die
Anlehnung an einen landschaftsprägenden Höhenunterschied des Geländes, wie er an dem
rinnenartig verlaufenden Grünstreifen auftritt, wird durch diesen Funktionsbezug ohne
weiteres gedeckt, zumal sich der Grundlagenkarte zufolge gerade auch auf bzw. an diesem
Grünstreifen Bäume und sonstige Gehölze befinden. Die Einbeziehung des Ackerlandes
nördlich der Hofstelle geht darauf zurück, dass es westlich und östlich von Grünland
umschlossen ist und seine Ausklammerung aus dem Schutzgebiet, sollte es als solches an
dessen Schutzzweck nicht teilhaben, eine landschaftlich und ökologisch sinnvolle
Abgrenzung des Schutzgebietes an dieser Stelle zumindest erheblich erschweren würde. Nach
Größe und Zuschnitt der einzelnen Flächen hebt das Ackerland den Zusammenhang zwischen
den funktionell umschließenden Grünlandflächen nicht auf. Südlich der Hofstelle reichen die
Reihen von Kopfbäumen zwar nicht an die westliche Grenze des Landschaftsschutzgebietes
heran; auch ist die Fläche nicht gleichmäßig mit derartigen Bäumen bestanden. Die
Verteilung der Kopfbäume über die Fläche und ihre Abstände zueinander geben jedoch nicht
den maßgeblichen Ausschlag für die Erfüllung ihrer Funktion, insbesondere für ihre
ornithologische Bedeutung. Die Kopfbäume dienen erklärtermaßen als Brutplätze für
bestimmte als schützenswert beurteilte Vogelarten. Sie sind in dieser Aufgabe nur ein
Bestandteil von geeigneten Brutgebieten und Lebensräumen. Es versteht sich von selbst, dass
sie isoliert für sich die erforderliche adäquate Biotopstruktur nicht gewährleisten können und
ihren Sinn und Zweck durch die Einbindung in einen insgesamt dem betreffenden
Vogelvorkommen angemessenen Raum erfahren. Im Hinblick etwa auf den im ökologischen
Beitrag genannten Steinkauz als örtlichen Brutvogel in Kopfbäumen bedeutet das einen
Lebensraum sowohl mit derartigen Bäumen als auch mit zur Nahrungsbeschaffung
tauglichen, ausreichend groß bemessenen Landflächen; Grünland erfüllt diese Voraussetzung
ohne weiteres. Dementsprechend heißt es in der Umweltverträglichkeitsstudie auch, es sei
nicht abschätzbar, inwieweit die angestammten Nistplätze in den - von der Abgrabung als
solche unberührt gelassenen - alten Kopf- und Obstbäumen ihre Funktion weiterhin erfüllen
könnten, da das geeignete Umfeld zur Nahrungssuche durch das Vorhaben eingeschränkt
werde. Ein Anhalt dafür, dass die hiernach funktionell von den Kopfbäumen nicht
abtrennbaren und deren jeweiligen Standplatz umgebenden Flächen mit dem
Landschaftsschutzgebiet fachlich unvertretbar zu umfangreich bemessen worden sind, findet
sich nicht. Das Schutzgebiet erstreckt sich bei einer Breite von bis zu lediglich wenigen
100 m nur über eine Fläche von ca. 32 ha in einer dicht besiedelten und auch sonst stark
beanspruchten Umgebung. Außerdem bildet die Grenze zwischen Grün- und Ackerland
gleichzeitig diejenige zwischen jeweils einheitlich genutzten Flurstücken, sodass sie neben
diesen äußerlich sichtbaren Abgrenzungsmerkmalen die für die praktische Umsetzung von
Schutzvorschriften wesentlichen und hergebrachterweise für Nutzungsunterschiede sowie
landschaftskonforme Grenzmarken bestimmenden Eigentumsverhältnisse zur Geltung bringt.
Soweit auch insofern Auswirkungen des Beginns des Umbruchs des Grünlandes auf der
Vorhabenfläche in Rede stehen, gilt das hierzu oben bezogen auf die Schutzwürdigkeit
Gesagte entsprechend.

69

Das Fehlen eines Verbotes, Grünland in eine andere Nutzung umzuwandeln, insbesondere
es in Ackerland umzubrechen, trägt nicht den Schluss auf einen Verstoß des
Nassabgrabungsverbotes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder auf eine
Rechtswidrigkeit aus sonstigen Gründen. Richtig ist, dass ein Verbot bestimmter Handlungen
seinen Sinn und seine Rechtfertigung in der Verfolgung bezweckter Schutzziele findet und
daher, was die Gefährdung der Schutzziele sowie deren Sicherung angeht, nicht isoliert
betrachtet werden kann. Kann der Schutzzweck aus von einem Verbot unabhängigen Gründen
nicht erreicht werden, steht die Eignung und Angemessenheit des Verbotes in Rede. Das
verlangt aber kein alle auch nur entfernt in Erwägung zu ziehenden Gefährdungsfaktoren
lückenlos umfassendes Verbot. Geeignet ist eine Schutzmaßnahme schon dann, wenn sie zur
Erreichung des Schutzzwecks beiträgt. Zwecklos ist sie dagegen erst dann, wenn sie nicht
einmal Nennenswertes zur Minderung und Beschränkung drohender Beeinträchtigungen
bewirkt. Ferner bringt es der dem Satzungsgeber bei gegebener Schutzwürdigkeit und
Schutzbedürftigkeit zukommende Handlungsspielraum mit sich, dass die unterschiedlichen
Betroffenheiten der Grundeigentümer durch die Vielzahl der in Betracht kommenden
unterschiedlichen Ge- und Verbote Berücksichtigung findet und sich in der Schutzfestsetzung
niederschlägt. Hieraus folgende Lücken gegenüber einem vollkommenen Schutz sind in
einem bestimmten Rahmen unvermeidlich. Es ist nicht unangebracht, jedenfalls das zur
Erreichung des Schutzzwecks realistischerweise Machbare zu unternehmen; das schließt das
Verbot bestimmter Handlungen bei einem Absehen vom Verbot anderer Handlungen ein.

70

Hiernach erweist sich das Nassabgrabungsverbot nicht als verfehlt. Es ist Teil eines
gefächerten Verbotskataloges, dessen Zweck durch die Entwicklungsmaßnahme Nr. 1.22 des
Landschaftsplanes unterstützt wird, und begegnet einer der im Landschaftsraum
schwerpunktmäßig anzutreffenden Umformungen. Eine gleichrangige und gleichermaßen
wahrscheinliche Bedrohung der Schutzgüter durch eine Umwandlung von Grünland ist nicht
festzustellen. Im Erläuterungsbericht wird das Grünland als überwiegend "absolut" in dem
Sinne verstanden, dass es nicht oder nur mit einem wirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwand
ackerfähig gemacht werden könne. Ein Verbot der Umwandlung von Grünland ist im
Landschaftsplan nur zu einigen der festgesetzten Schutzgebiete erlassen worden und wird
jeweils ergänzt durch einen Hinweis auf Befreiungen im Falle der Existenzgefährdung
landwirtschaftlicher Betriebe. Dabei bleibt das Schutzkonzept einiger Schutzgebiete zwar
hinter der Anregung der LÖLF im Aufstellungsverfahren zurück, bei gebietsbezogenem
Landschaftsschutz u. a. der Vorkommen an Grünlandflächen effektive Vorkehrungen auch
gegenüber einer Umwandlung der landwirtschaftlichen Bodennutzung durch Umbruch zu
treffen. Indessen hat die LÖLF von der Konkretisierung dieser Anregung auf die von ihr im
Einzelnen aufgeführten Schutzgebiete das Landschaftsschutzgebiet Moersbach
ausgenommen; Bedenken gegen die Festsetzung hat sie - soweit ersichtlich - nicht
vorgebracht. Schon deshalb verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Erhaltung des einem
Umbruchverbot nicht unterworfenen Grünlandes gegenüber Vorhaben der Abgrabung sei im
Ansatz fragwürdig, weil der Satzungsgeber ausweislich seiner Stellungnahme zu Anregungen
und Bedenken der LÖLF der Meinung gewesen sei, die dem Grünlandumbruchverbot
unterstellten Flächen im Landschaftsplangebiet seien ausreichend bemessen. Ebenso wenig
lässt sich aus der Ausgestaltung des Grünlandschutzes ableiten, der Satzungsgeber habe das
Grünland eigentlich nicht für schutzwürdig erachtet. Im Gegenteil hat er den Grünlandschutz
in abgestufter Weise mit dem Ziel eines für angemessen gehaltenen Ausgleichs mit den
Belangen auch der landwirtschaftlichen Bodennutzer ausgestaltet, wobei er die letzteren
insofern für vorzugswürdig erachtet hat. Das entspricht u. a. von der Landwirtschaftskammer
Rheinland unter Hinweis auf landwirtschaftliche Belange vorgebrachten Bedenken, Grünland,
das nicht als "absolut" anzusehen sei, einem Umwandlungsverbot zu unterstellen.

71

Eine hiermit im Ergebnis einhergehende Hinnahme der Auswirkungen einer
landwirtschaftlichen Umnutzung von Grünland auf das Erreichen des Schutzzwecks bei
gleichzeitigem Verbot landwirtschaftsfremder Nassabgrabungen ist auch nicht etwa eine
willkürliche Benachteiligung der letzteren. Dabei kann auf sich beruhen, ob bei Erlass des
Landschaftsplanes ein Grünlandumbruch örtlich gleichermaßen zu besorgen war wie eine
Nassabgrabung; einzustellen ist hier insbesondere das auf die Ackerfähigkeit und die Größe
der zu bewirtschaftenden Flächen einwirkende Verbot, Drainagen zu verlegen sowie Bäume
und sonstige Gehölze zu beseitigen oder zu schädigen (Nrn. 2.3.I.3, 2.3.I.4). Jedenfalls kann
zur ordnungsgemäßen Landwirtschaft, die nach der herkömmlichen gesetzlichen Wertung in
der Regel den Zielen des Natur- und Landschaftsschutzes dient (§ 1 Abs. 3 LG), auch ein
Grünlandumbruch gehören (§ 5 Abs. 4 5. Gedankenstrich, § 18 Abs. 2 BNatSchG), was kraft
Gesetzes einen gewissen Vorrang der landwirtschaftlichen Bodennutzung vor anderen für den
Natur- und Landschaftsschutz erheblichen Nutzungen bedeutet. Im Übrigen macht es für die
Erhaltung von Natur und Landschaft durchaus einen sachlichen Unterschied, ob Grünland in
Ackerland umgewandelt und weiterhin landwirtschaftlich genutzt wird oder ob an seine Stelle
eine - bei Nassabgrabungen aktuellen Standards typischerweise große - Wasserfläche tritt.
Ackerland bietet zumindest das für zukünftige Entwicklungen (§ 21 Buchstabe a) LG)
bedeutsame flächenmäßige Potential für eine Aktualisierung von den Standort vor der
Intensivierung der Nutzungen prägenden Strukturen und ökologischen Funktionen.

72

Da sich das Nassabgrabungsverbot nach alldem als rechtmäßig, insbesondere
verhältnismäßig, erweist, stellt sich die Frage nach einem einengenden Verständnis oder einer
großzügigen Praxis der Überwindung des Verbotes mit dem Ziel, den nicht zuletzt im
Hinblick auf Art. 14 GG erforderlichen Ausgleich herbeizuführen, nicht. Eine Befreiungslage,
die der Beklagten das Ermessen eröffnen würde, das Vorhaben trotz des Eingreifens von
Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes zuzulassen, liegt nicht vor. Insbesondere führt das
Nassabgrabungsverbot nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte (§ 69 Abs. 1 Satz 1
Buchstabe a) aa) LG). Eine derartige Härte ist nach allgemeinem Verständnis gekennzeichnet
durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhaltes. Es muss ein Sonderfall gegeben sein, in
dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis führen würde, das dem mit ihr verfolgten
Zweck widerspricht.

73

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 2005 - 20 A
3988/03 - m.w.N.

74

Das ist für das Vorhaben nicht festzustellen. Namentlich bieten weder das betriebliche
Angewiesensein der Klägerin auf die Rohstoffgewinnung auf der Vorhabenfläche noch die
vorgesehenen Herrichtungsmaßnahmen einen Anhaltspunkt dafür, dass das Verbot in seinen
Auswirkungen auf das Vorhaben nicht in Übereinstimmung steht mit seinem vom
Satzungsgeber festgelegten Schutzzweck. Mit dem Verbot ist, wie ausgeführt, beabsichtigt,
Nassabgrabungen auf Flächen außerhalb von Landschaftsschutzgebieten zu verweisen und die
Schutzgebiete in ihrer derzeitigen "Land-"Struktur zu erhalten. Durch das Vorhaben würde
das Landschaftsschutzgebiet Moersbach aber fast auf einem Drittel seiner gesamten Fläche
die flächenmäßige Grundlage für die Unterschutzstellung verlieren. Die von der Unteren
Landschaftsbehörde im Planfeststellungsverfahren angenommene Vereinbarkeit des
Vorhabens mit den Festsetzungen des Landschaftsplanes beruht erkennbar auf einer hiervon
losgelösten und dem Normcharakter des Nassabgrabungsverbotes nicht gerecht werdenden
umfassenden Abwägung von für und gegen das konkrete Vorhaben der Klägerin
berücksichtigten Belangen. Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Moersbach-Konzept,
von der auch das StUA E. ausgegangen ist, ergibt im Hinblick auf eine nicht
beabsichtigte Härte des neben diesem Konzept stehenden Verbotes nichts Durchgreifendes.

75

Das Nassabgrabungsverbot führt zur Rechtmäßigkeit der Versagung der beantragten
Planfeststellung insgesamt; auch eine Feststellung des Planes für den außerhalb des
Landschaftsschutzgebietes gelegenen Teil der Vorhabenfläche scheidet aus. Voraussetzung
einer nur teilweisen Rechtswidrigkeit der Ablehnung ("soweit") ist, dass der als rechtswidrig
in Frage stehende Teil nicht mit den übrigen Teilen in einem untrennbaren inneren
Zusammenhang steht, vielmehr die übrigen Teile auch selbständig bestehen können und durch
die Teilung nicht eine andere Bedeutung erlangen, als ihnen im Zusammenhang des Ganzen
zukommt.

76

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 C
13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225; Beschluss vom
5. Dezember 1991 - 7 B 118.91 -, Buchholz 316 § 74
VwVfG Nr. 12.

77

Die Kriterien des § 73 Abs. 8 VwVfG betreffen hingegen die Situation einer - hier nicht
vorgenommenen - Planänderung durch den Vorhabenträger.

78

Die innerhalb des Landschaftsschutzgebietes liegende Vorhabenfläche ist hiernach
untrennbarer Bestandteil des Vorhabens. Gegenstand einer Planfeststellung ist der vom
Vorhabenträger mit seinem Antrag eingereichte Plan, durch den das Vorhaben inhaltlich
konkretisiert wird. Für ein Vorhaben, das nicht unter Vorlage der erforderlichen
Planunterlagen zur behördlichen Entscheidung gestellt worden ist, kann ein Plan nicht
festgestellt werden. Auch über die Änderung eines Planes darf die Planfeststellungsbehörde
nicht ohne hierauf gerichteten Antrag des Vorhabenträgers befinden. Weder ist die
Planfeststellungsbehörde befugt, einem Vorhabenträger die Zulassung für ein von ihm nicht
in gehöriger Form beantragtes Vorhaben aufzudrängen, noch ist es ihre Aufgabe, für Teile
eines Vorhabens selbst eine planfeststellungsfähige Planung zu erarbeiten. Das aber wäre mit
der Aufspaltung des Vorhabens in ein innerhalb und ein außerhalb des
Landschaftsschutzgebietes liegendes Teilvorhaben notwendig verbunden. Zum
Landschaftsschutzgebiet gehören etwa 40 % der Abbauflächen und ein großer Teil der
beabsichtigten Rekultivierungsmaßnahmen, die ihrerseits wiederum wesentlich darauf
aufbauen, dass auf die Fläche im Landschaftsschutzgebiet mit ihren gegebenen und für die
Anwendung der Eingriffsregelung wesentlichen Eigenschaften zugegriffen wird. Eine
Verkleinerung der Abbaufläche auf den Bereich außerhalb des Landschaftsschutzgebietes
würde zu einem sehr schmalen, annähernd dreieckigen Zuschnitt des Abbaubereiches führen,
was bei Einhaltung der zur Standsicherheit und zur Verwirklichung von
Herrichtungsmaßnahmen notwendigen Böschungsabstände für eine weitere Verminderung der
für Abgrabungszwecke tatsächlich nutzbaren Flächen spricht und auf die Realisierbarkeit der
geplanten räumlichen und zeitlichen Abbauabschnitte einwirkt. Die starke Herabsetzung des
Abbauvolumens hat desweiteren drastische Folgen für den Anfall und die Verfügbarkeit des
Materials, mit dem der Vorbau an der westlichen Böschung erstellt werden soll, und
beeinflusst daher auch das Rekultivierungskonzept nachhaltig. Die Wirtschaftlichkeit der
Rohstoffgewinnung stellt sich ebenfalls grundlegend anders dar. Als nur geringfügige
Modifikation -

79

OVG NRW, Urteil vom 29. April 1993 - 20 A
12/91 -

80

können die in Frage stehenden Veränderungen nicht bewertet werden.

81

Die Hilfsanträge sind nach dem Vorstehenden jedenfalls unbegründet. Der mit dem
Hilfsantrag zu 2. geltend gemachte Anspruch steht der Klägerin nicht zu, weil die Beklagte
zuständig war bzw. ist für die Sachentscheidung. Der Hilfsantrag zu 3. zielt auf nachträgliche
Veränderungen der Rechtslage, durch die ein zuvor gegebener Anspruch der Klägerin auf
Planfeststellung bzw. auf abwägungsfehlerfreie Bescheidung entfallen ist. Eine solche
Situation liegt wegen des dem Vorhaben seit Beginn des Planfeststellungsverfahrens
entgegenstehenden Nassabgrabungsverbotes der Schutzgebietsausweisung nicht vor.

82

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

83

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.

84