Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-12-23, Aktenzeichen 13 A 1212/10
ECLI:DE:OVGNRW:2010:1223.13A1212.10.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2010 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e :

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I.

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Die Klägerin ist ein in den Niederlanden ansässiges Unternehmen, das mit Pflanzenschutzmitteln handelt, die es aus anderen Ländern der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums nach Deutschland einführt. Ein in diesen Ländern zugelassenes Pflanzenschutzmittel darf nur eingeführt und in den Verkehr gebracht werden, wenn das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) seine Verkehrsfähigkeit festgestellt hat.

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Im April 2006 stellte die Klägerin bei dem BVL einen Antrag auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das in Großbritannien zugelassene Pflanzenschutzmittel "T. 50 SC". Die Klägerin will das Produkt in der Bundesrepublik Deutschland unter der Bezeichnung "S. N. 500 g/l" in den Verkehr bringen. Als Referenzmittel wurde das in der Bundesrepublik Deutschland zugelassene Pflanzenschutzmittel "C. S" benannt.

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Auf der Grundlage einer Auskunft der zuständigen britischen Behörde vom 21. März 2006 kam das BVL zu dem Ergebnis, dass das Referenzprodukt Beistoffe in anderer Konzentration als das Importprodukt enthalte, und lehnte mit Bescheid vom 7. April 2006 den Antrag auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung ab. Von einer Produktidentität des in Großbritannien zugelassenen Pflanzenschutzmittels und dem in der Bundesrepublik Deutschland zugelassenen Referenzmittel könne angesichts der unterschiedlichen Beistoffe der Produkte nicht ausgegangen werden.

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Die Klägerin legte gegen den Bescheid Widerspruch ein und führte zur Begründung an: Nach der Rechtsprechung des EuGH sei keine vollständige Produktidentität, sondern nur eine Formel-, Wirkstoff- und Wirkungsidentität erforderlich. Eine andere Sichtweise verstoße gegen die Warenverkehrsfreiheit; auf Ausnahmeregelungen könne sich das BVL vorliegend nicht berufen.

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Die Klägerin beantragte beim BVL Akteneinsicht. Diese wurde ihr hinsichtlich der Formulierung des Referenzmittels und des Importmittels sowie der Anlage zu der eingeholten Auskunft der zuständigen britischen Behörde nicht, im Übrigen aber gewährt. Ein in der Folgezeit von der Klägerin betriebenes in-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO blieb ohne Erfolg.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 26. September 2006 wies das BVL den Widerspruch der Klägerin zurück: Das Importmittel stimme wegen der anderen Zusammensetzung im Hinblick auf wesentliche Beistoffe nicht mit dem Referenzmittel stofflich überein. Die genaue Zusammensetzung des Referenz- und des Importmittels könne der Klägerin als Dritter nicht offenbart werden, da es sich hierbei um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der jeweiligen Zulassungsinhaber handele.

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Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und darüber hinaus geltend gemacht: Sie könne ohne vollständige Akteneinsicht den Vortrag des BVL nicht nachvollziehen. Die Darlegungs- und Beweislast hinsichtlich der stofflichen Unterschiede von Referenz- und Importmittel liege beim BVL. Es liege zudem ein Eingriff in die gemeinschaftsrechtliche Warenverkehrsfreiheit vor.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 7. April 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 26. September 2006 zu verpflichten, der Klägerin eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S. N. 500 g/l", zugelassen in Großbritannien unter der Bezeichnung "T. 50 SC", im Hinblick auf das Referenzmittel "C1. " zu erteilen,

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hilfsweise,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 7. April 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 26. September 2006 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S. N. 500 g/l", zugelassen in Großbritannien unter der Bezeichnung "T. 50 SC", im Hinblick auf das Referenzmittel "C1. " unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie über ihr bisheriges Vorbringen hinaus geltend gemacht:

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Die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung setze nach bundesdeutschem Recht neben der hier gegebenen Identität der Wirkstoffe voraus, dass Import- und Referenzmittel hinsichtlich wesentlicher Beistoffe übereinstimmten. Es werde, was den Vorgaben für das vereinfachte Verfahren bei Parallelimporten entspräche, nur eine vereinfachende Verfahrensweise praktiziert und nicht geprüft, ob der Austausch von Beistoffen zu ungünstigeren Wirkungen führe. Hiergegen sprächen keine gemeinschaftsrechtlichen Bedenken.

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Durch das angegriffene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Berufung wurde zugelassen.

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Mit Beschluss vom 12. Oktober 2010 hat der Senat in einem Zwangsvollstreckungsverfahren 13 B 1018/10 , dem im Erkenntnisverfahren gleichfalls die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für ein Pflanzenschutzmittel an die Klägerin zugrundelag, die einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung eines rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts (13 K 190/07 Köln) zu Gunsten der Klägerin mit der Begründung bejaht, die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung scheide derzeit aus, weil das BVL der Klägerin erteilte Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen (zuletzt mit am 8. Februar 2010 zugestellten Widerrufsbescheid vom 3. Februar 2010 zu "S. Imidacloprid") widerrufen habe, was das Entstehen einer zweijährigen Sperrfrist für die Erteilung von Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen nach § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG zur Folge habe.

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Mit gerichtlicher Verfügung vom 14. Oktober 2010 hat der Berichterstatter die Beteiligten auf die Möglichkeit eines Beschlusses nach § 130a Satz 1 VwGO und auf die voraussichtliche Erfolglosigkeit der Berufung der Klägerin hingewiesen, weil die Sperrfrist der begehrten Verkehrsfähigkeitsbescheinigung entgegenstehe. Mit ihrer Stellungnahme macht die Klägerin geltend: Die fragliche Sperrfrist sei als Einrede zu behandeln und vorliegend unbeachtlich, weil sich das BVL in früheren die Erteilung von Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen betreffenden Verfahren und auch in diesem Verfahren nicht auf das Bestehen von Sperrfristen berufen habe. Die Prozessführung des BVL entspreche nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben. Außerdem verkürze die derzeitige Sperrfrist ihren Rechtsweg.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2010 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Die fragliche Sperrfrist sei keine Einrede, sondern von Amts wegen zu beachten. Sie habe in früheren Verfahren unbeabsichtigt eine Sperrfrist nicht thematisiert. Die bislang tragenden rechtlichen Gesichtspunkte seien Gegenstand von vier beim Verwaltungsgericht Braunschweig anhängigen Klageverfahren eines zum Konzernverbund der Klägerin gehörenden Unternehmens, so dass diese Rechtsfragen auch höchstrichterlich geklärt werden könnten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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II.

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1. Im Rahmen des entsprechenden Ermessens entscheidet der Senat über die Berufung der Klägerin durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Rechtssache weist auch keine außergewöhnlich großen Schwierigkeiten in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht auf, die einer Entscheidung durch Beschluss entgegenstehen könnten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 6 C 28.03 , BVerwGE 121, 211 = NVwZ 2004, 1377; Beschlüsse vom 25. September 2003 4 B 68.03 , NVwZ 2004, 108, vom 15. Dezember 2005 - 6 B 70.05 und vom 10. Juni 2008 - 3 B 107.07 -, jeweils juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. August 2007 - 13 A 2840/04 -, MedR 2007, 743 und vom 2. Januar 2009 - 13 A 3618/06 -, juris.

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Die Klägerin hat dem im Grundsatz nicht widersprochen.

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2. Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

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Einer etwaigen Verpflichtung zur Erteilung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das fragliche Pflanzenschutzmittel an die Klägerin steht die Sperrfrist des § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG entgegen. Sie ergibt sich aufgrund des am 8. Februar 2010 zugestellten Widerrufsbescheids vom 3. Februar 2010 zu "S. Imidacloprid"

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Vgl. hierzu und zum Nachstehenden OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2010 13 B 1018/10 -, juris.

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Nach § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG darf in den Fällen des Missbrauchs einer erteilten Verkehrsfähigkeitsbescheinigung dem (früheren) Inhaber der (widerrufenen) Verkehrsfähigkeitsbescheinigung vor Ablauf von zwei Jahren nach dem Widerruf keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung erteilt werden, soweit nicht im Einzelfall eine unbillige Härte gegeben wäre. Bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich ableiten, dass mit dem Merkmal "keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung" gemeint ist, überhaupt keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für die Dauer von zwei Jahren erhalten zu können. Denn hätte der Gesetzgeber das Verbot der Erteilung einer neuen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung auf die Wiedererteilung der widerrufenen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung beschränken wollen, hätte dies einer entsprechenden eindeutigen Formulierung dieser Bestimmung im Hinblick auf die erneute Erteilung der widerrufenen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung bedurft. Hieran fehlt es aber. Von diesem insoweit unspezifischen Wortlaut des § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG ausgehend ist daher weder die Erteilung der widerrufenen noch die Erteilung einer anderen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung während der Sperrfrist zulässig. Die Entstehungsgeschichte von § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG, der zusammen mit § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PflSchG (Missbrauch der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung durch Einfuhr eines anderen Pflanzenschutzmittels) mit Wirkung vom 13. März 2008 eingeführt worden ist, ist zwar demgegenüber unergiebig. In den Gesetzesmaterialien heißt es hierzu lediglich, die Liste der Widerrufsgründe werde erweitert und erfasst werde jetzt auch der in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PflSchG beschriebene Fall (BT-Drucks. 16/6386, S. 15). Allerdings ist der die Auslegung maßgeblich bestimmende Gesetzeszweck deutlich erkennbar. Mit der neu eingeführten Sanktionsregelung wollte der Gesetzgeber augenscheinlich dem Verbot des Missbrauchs der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu größerer Wirksamkeit verhelfen, indem für den Zeitraum von zwei Jahren ein unter Umständen spürbarer wirtschaftlicher Nachteil für den Unternehmer eintritt. Beschränkte sich die Sperrfrist nur auf die widerrufene Verkehrsfähigkeitsbescheinigung, so bliebe die Sanktion aber weitgehend wirkungslos.

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Ein Wertungswiderspruch innerhalb von § 16g PflSchG und eine willkürliche Benachteiligung aufgrund der normierten Sanktion im Falle eines Missbrauchs der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung liegen nicht vor, obgleich für die anderen Fälle der Aufhebung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach § 16g Abs. 1 Satz 1 PflSchG eine Sperrklausel fehlt. In den Fällen der Erlangung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung durch Täuschung, Drohung, Bestechung und in wesentlicher Beziehung unrichtiger Angaben (§ 16g Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PflSchG) ist die Feststellung der tatbestandlichen Voraussetzungen einfacher, weil schriftliche Unterlagen des Importeurs und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vorhanden sind und das Entdeckungsrisiko für den Parallelimporteur deshalb deutlich höher liegt als in den Fällen des missbräuchlichen Imports, da hier die Aufdeckung von Zufällen abhängt und die Gefährdung der Schutzgüter des Pflanzenschutzgesetzes (§ 1 Nr. 4 PflSchG) deutlich höher einzuschätzen ist. Diese dem Missbrauchstatbestand erkennbar zu Grunde liegende Bewertung kann sachlicher Grund für die bestehende Sanktionsmöglichkeit sein, um den Importeur von missbräuchlicher Verwendung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung abzuhalten.

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§ 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG widerspricht auch nicht dem Grundrecht der Berufsfreiheit. Die Abwendung von Gefahren, die durch die nicht bescheinigte Anwendung von Pflanzenschutzmitteln entstehen können, insbesondere für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, ist ein hinreichend wichtiges Gemeinwohlinteresse, das der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Schranken zu setzen vermag, wobei es der Senat offen lässt, ob sich die Klägerin als ausländische juristische Person des Privatrechts überhaupt auf die Berufsfreiheit berufen kann.

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Der Senat hat gleichfalls keine Zweifel an der Vereinbarkeit der Sanktionsregelung mit gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften. Ein Eingriff in den Gewährleistungsbereich des Art. 34 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), wonach mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten sind, kann europarechtskonform sein. Denn nach Art. 36 Satz 1 AEUV steht Art. 34 AEUV (u. a.) Einfuhrbeschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Die Maßnahme muss allerdings verhältnismäßig sein. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist eine Maßnahme dann verhältnismäßig, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was dazu notwendig ist.

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Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 18. Juli 2006 C 406/04 (Gérald De Cuyper/Office national de l'emploi), EuZW 2006, 500, 503; Große Kammer, Urteil vom 23. Oktober 2007 - C-11/06 u. C-12/06 (R. Morgan/Bezirksregierung und Landrat), NVwZ 2008, 298, 299; vgl. auch Kischel, EuR 2000, 380, 384, m. w. N.

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Danach begegnet § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG keinen europarechtlichen Bedenken. Erkennbares Ziel der Sanktionsklausel ist die Förderung des durch § 1 Nr. 4 PflSchG verfolgten Schutzes für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt. Dieses legitime Interesse verfolgt der Gesetzgeber mit dem geeigneten Mittel einer Sperrfrist, das auch erforderlich ist, um es zu erreichen. Diese nationalen Regelungen finden ihre Entsprechung auch im Sekundärrecht der Gemeinschaft. Es gibt den Mitgliedstaaten in Art. 72 der Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln in Übereinstimmung mit Erwägungsgrund 49 (nach Art. 84 der Verordnung mit Wirkung vom 14. Juni 2011) auf, Vorschriften zu erlassen über wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen, die bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihre Verwendung zu gewährleisten. Dies zeigt, dass auch das sekundäre Gemeinschaftsrecht von der Geeignetheit und Notwendigkeit von Sanktionen als Folge unternehmerischen Fehlverhaltens ausgeht. Hiervon ist auch die Festlegung einer Sperrfrist in Fällen von missbräuchlicher Verwendung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung erfasst.

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Diesen ihr bekannten Erwägungen zum nationalen Recht und zum Gemeinschaftsrecht ist die Klägerin nicht entgegengetreten. Vielmehr macht sie treuwidriges Verhalten des BVL geltend, weil sich die Behörde trotz unter dem 8. April 2008 und 3. Februar 2010 ergangener Widerrufe von Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen nicht auf die Sperrfrist des § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG berufen habe. Der Senat folgt dieser Auffassung aber nicht. Die Sperrfrist tritt nämlich kraft Gesetzes ein; ihre rechtliche Wirkung erfolgt ohne ein weiteres Zutun der Beteiligten und erfordert deshalb auch nicht ein besonderes darauf bezogenes Verhalten des BVL. Diese Rechtslage ist mit einer ordnungsrechtlichen Befugnis zur Gefahrenabwehr, die nicht verwirkbar ist, vergleichbar. Soweit eine solche Norm Raum für eine einzelfallbezogene Rechtsanwendung lässt, sind dort sachgerechte Erwägungen zu treffen.

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So BVerwG Beschluss vom 28. Februar 2008 7 B 12.08 -, NVwZ 2008, 684: Da ordnungsrechtliche Befugnisse zur Gefahrenabwehr nicht verwirkbar sind, ist diese Frage ... unter den einzelfallbezogenen Aspekten der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und der ermessensfehlerfreien Auswahl der Verantwortlichen zu beurteilen.

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Wenn das BVL die Sperrfrist nicht zum Gegenstand ihres verwaltungsrechtlichen Handelns macht, bleibt dies demnach grundsätzlich ohne rechtliche Folgen. Soweit die Sanktionsregelung allerdings zu unzumutbaren Folgen für den Parallelimporteur führt, hat der Gesetzgeber die Anwendung einer Härteklausel (§ 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG) vorgesehen. Für ein Eingreifen der Härteklausel ist hier indes nichts ersichtlich. Das von der Klägerin im Hinblick auf die Nichtbeachtung der Sperrfrist geltend gemachte treuwidrige Verhalten des BVL liegt nicht vor. Lediglich die rechtliche Behandlung der von der Klägerin auf die Erteilung von Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen gerichteten und erfolgreich abgeschlossenen Verfahren war unvollkommen; soweit die Klägerin solche Verfahren ohne Erfolg betrieben hat, kam es auf die Anwendung von § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG ohnehin nicht an.

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Etwas anderes hätte allenfalls dann in Betracht kommen können, wenn das BVL der Klägerin gemäß § 38 VwVfG zugesichert hätte, eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu erteilen. Dies ist aber unstreitig nicht geschehen. Im Übrigen setzt eine Berücksichtigung von Vertrauensschutzaspekten voraus, dass von dem BVL ein Vertrauensschutztatbestand begründet worden ist. So liegt es hier aber nicht. Das BVL hat der Klägerin gegenüber nicht deutlich gemacht, dass die Beachtung von § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG unterbleiben werde. Dies hätte sich im Übrigen in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch nicht auswirken können, da die Anwendung der Norm dort nicht in den Händen der Behörde liegen würde. Es kann daher dahinstehen, ob für den Fall, dass Vertrauensschutz zu gewähren wäre, überhaupt als Rechtsfolge die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung in Betracht kommt oder ggf. nur ein Entschädigungs- oder Schadensersatzanspruch.

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Die Beachtung der Sperrfrist und die Verneinung der Härteklausel widersprechen auch nicht den Grundsätzen der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen aufgrund von Zeitablauf enden können (§ 16e Abs. 1 Satz 1 PflSchG), was ggf. einen für den Parallelimporteur spürbaren Schwund an Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen während des Laufs der Sperrfrist zur Folge haben kann. Dass solche Folgen während der laufenden Sperrfrist bis Februar 2012 als erheblicher Nachteil für die Klägerin entstehen werden, hat sie in diesem Verfahren gar nicht und auch im Verfahren 13 B 1018/10 nicht schlüssig dargelegt. Auf die dortigen Ausführungen nimmt der Senat Bezug.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegt.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.