Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2009-11-26, Aktenzeichen 9 LA 175/08

Gründe

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Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehungen zu einem Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung der C. -Straße. Diese zweigt in westliche Richtung von der D. -Straße ab und mündet nach geradem Verlauf an ihrem westlichen Ende in die E. - Straße ein. Von der D. -Straße aus gesehen, lagen die ersten ca. 50 m der C. -Straße - ebenso wie die in diesem Bereich angrenzenden Grundstücke - bis zur Aufhebung der Sanierungssatzung im Jahr 2002 innerhalb eines förmlich festgelegten Sanierungsgebietes. Im zeitlichen Geltungsbereich der Sanierungssatzung baute die Beklagte den zur D. -Straße hin gelegenen Teil der C. -Straße auf einer Länge von 30 m gemeinsam mit der D. -Straße aus. In den Jahren 2005 und 2006, also etwa 3 bis 4 Jahre nach Aufhebung der Sanierungssatzung, erneuerte die Beklagte den westlich davon gelegenen Teil der C. -Straße, also sowohl die noch nicht ausgebauten 20 m innerhalb des früheren Sanierungsgebietes als auch die außerhalb des früheren Sanierungsgebietes gelegene Teilstrecke. Zur Refinanzierung dieser Baumaßnahme zog sie u.a. die Kläger als Gesamtschuldner zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 813,38 € heran. Das Grundstück der Kläger grenzt an die C. -Straße nur im Bereich der bereits während des Sanierungsverfahrens hergestellten ersten 30 m an.

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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den Klagen gegen die Straßenausbaubeitragsbescheide der Beklagten vom 15. September 2006 stattgegeben. Es hat zur Begründung ausgeführt: Zum Zeitpunkt ihres ersten Teilausbaus sei die C. -Straße dadurch, dass sie sowohl innerhalb als auch außerhalb des Sanierungsgebietes verlaufen sei, in zwei „Quasi-Abschnitte“ zerfallen. An dieser Abschnittsbildung müsse auch nach der Aufhebung der Sanierungssatzung im Jahre 2002 festgehalten werden. Denn die Baumaßnahmen an beiden Teilstrecken der C. -Straße stellten sich als etappenweise Verwirklichung eines einheitlichen Gesamtvorhabens dar, nämlich der Erneuerung der C. -Straße auf ihrer vollen Länge. Die Eigentümer der im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke - wie die Kläger - könnten nur zu Sanierungsausgleichsbeträgen für den Ausbau des Straßenteils innerhalb des Sanierungsgebiets, nicht aber zu - den hier streitbefangenen - Straßenausbaubeiträgen für Baumaßnahmen an dem außerhalb des Sanierungsgebiets gelegenen Straßenteil herangezogen werden.

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Zur Begründung ihres dagegen gerichteten und auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils) gestützten Antrags auf Zulassung der Berufung macht die Beklagte geltend: Das Verwaltungsgericht habe vom Sachverhalt her verkannt, dass während des Sanierungsverfahrens nicht die gesamte im Sanierungsgebiet gelegene Teilstrecke der C. -Straße ausgebaut worden sei. Im Rahmen der Ordnungsmaßnahme „Ausbau der D. -Straße“ sei die C. -Straße vielmehr lediglich im Kreuzungsbereich D. -Straße/C. -Straße auf einer Länge von 30 m ausgebaut worden. In rechtlicher Hinsicht habe das Verwaltungsgericht § 154 BauGB nicht zutreffend angewendet. Da sich Ordnungsmaßnahmen nach § 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB wegen der Identität des Anlagenbegriffs nur auf Erschließungsanlagen im Sinne der §§ 127 Abs. 2, 130 Abs. 2 BauGB bezögen, gelte die Freistellung aus § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB nur für Maßnahmen, für die sonst Erschließungs- oder Straßenausbaubeiträge erhoben werden könnten. Die im Sanierungsverfahren ausgebaute 30 m lange Teilstrecke stelle weder eine eigene Anlage bzw. Einrichtung noch einen verselbstständigbaren Abschnitt einer solchen dar und erfülle deshalb nicht die Voraussetzungen für eine Erhebung von Erschließungs- oder Straßenausbaubeiträgen, so dass es sich bei ihrem Ausbau auch nicht um eine die Anwendung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB rechtfertigende Ordnungsmaßnahme gehandelt habe.

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Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Der Einwand der Beklagten, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, während des Sanierungsverfahrens sei die gesamte im Sanierungsgebiet gelegene Teilstrecke der C. -Straße ausgebaut worden, ist zwar zutreffend. Dieser Fehler bei der Sachverhaltswürdigung führt indessen nicht dazu, dass die angefochtene Entscheidung im Ergebnis rechtlich zweifelhaft erscheint. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass die Kläger für die 2005 und 2006 durchgeführten Baumaßnahmen an der C. -Straße nicht zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen werden können, wie folgende Erwägungen zeigen:

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Da das Grundstück der Kläger an das im Sanierungsverfahren hergestellte 30 m lange Teilstück der C. -Straße, nicht aber an den weiter westlich gelegenen und 2005/2006 ausgebauten Teil der C. -Straße angrenzt, können die Kläger zu den letztgenannten Baumaßnahmen nur beitragspflichtig sein, wenn die C. -Straße in Anwendung einer natürlichen Betrachtungsweise wegen ihres durch den Ausbau 2005/2006 erlangten gleichartigen Erscheinungsbildes als einheitliche öffentliche Einrichtung anzusehen ist. Beginnt die öffentliche Einrichtung, auf die sich die vorliegende Abrechnung bezieht, hingegen an der Stelle, wo bis 2002 die Grenze des Sanierungsgebietes verlief, oder beginnt sie dort, wo der Neuausbau 2005/2006 auf das Ende der 30 m langen Teilstrecke trifft, so liegt das Grundstück der Kläger nicht an der erneuerten öffentlichen Einrichtung und sind die Kläger daher nicht nach § 6 Abs. 1 NKAG beitragspflichtig.

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Bei einer am Gesetzeszweck orientierten, insbesondere die Regelung in § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB berücksichtigenden Betrachtungsweise kann die C. -Straße trotz ihres im Wesentlichen gleichen Ausbaus nicht aufgrund einer natürlichen Betrachtungsweise als einheitliche öffentliche Einrichtung angesehen werden. Seit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes „V-L-Ortskern“ zerfiel die C. -Straße bis zum Jahr 2002 dadurch, dass (nur) die östlich gelegenen 50 m in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet lagen, aus Rechtsgründen in zwei beitragsrechtlich selbstständige Teile, nämlich einen innerhalb und einen außerhalb des Sanierungsgebietes. Diese Annahme ist Ausfluss der Regelung in § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB. Für die Fälle, dass in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB hergestellt, erweitert oder verbessert werden, sieht § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB vor, dass „Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen für diese Maßnahmen auf Grundstücke im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet nicht anzuwenden" sind. Von dieser Regelung erfasst werden neben der - eine Erschließungsbeitragspflicht nach dem BauGB auslösenden - erstmaligen Herstellung von Erschließungsanlagen auch solche Maßnahmen, die dem landesrechtlichen Straßenausbaubeitragsrecht unterfallen (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007, § 3 Rdnr. 3). Für bei natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Straßen, die teils innerhalb und im Übrigen außerhalb eines Sanierungsgebietes liegen, bedeuten diese Grundsätze, dass sie unterschiedlichen Regimen unterworfen sind, einerseits (soweit von der Sanierungssatzung erfasst) dem Städtebaurecht mit seinen Sanierungsausgleichsbeträgen und andererseits dem Erschließungs- oder Straßenausbaubeitragsrecht (ebenso OVG Greifswald, Urteil vom 20.6.2004 - 1 L 189/01 - LKV 2005, 75; Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 4). Der dem städtebaulichen Regime unterliegende Anlagen-/Einrichtungsteil ist einer beitragsrechtlichen Beurteilung entzogen, so dass alleine die nicht im Sanierungsgebiet verlaufende Straßenstrecke beitragsfähige Anlage/Einrichtung sein kann (vgl. Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 4). Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 18. März 2004 (9 ME 342/02) noch eine abweichende Ansicht vertreten hat, hält er daran nicht mehr fest.

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Mit der Aufhebung der Sanierungssatzung im Jahr 2002 ist die - zunächst für die Festlegung der öffentlichen Einrichtung maßgebliche - Satzungsgrenze im Bereich der C. -Straße entfallen. Anstelle der früheren Satzungsgrenze ist für die Festlegung der öffentlichen Einrichtung fortan in erster Linie maßgeblich, wie weit die Einrichtung während der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes ausgebaut worden ist. Die im Sanierungsgebiet gelegene Teilstrecke der C. -Straße ist seinerzeit nicht insgesamt, sondern nur teilweise (nämlich auf einer Länge von 30 m von der D. -Straße aus gesehen) ausgebaut worden. In solchen Fällen endet die öffentliche Einrichtung nach Aufhebung der Sanierungssatzung nicht länger an der früheren Grenze des Sanierungsgebiets, sondern am tatsächlichen Ausbauende der Sanierungsmaßnahme. Eine selbstständige Einrichtung bilden mithin die unter dem Regime des Städtebaurechts ausgebauten ersten 30 m der C. -Straße, während die 2005 und 2006 ausgebaute Teilstrecke eine weitere selbstständige öffentliche Einrichtung darstellt, die (alleine) dem Regime des Straßenausbaubeitragsrechts unterliegt.

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Der Einstufung der 30 m langen Teilstrecke als selbstständige öffentliche Einrichtung kann nicht erfolgreich der Einwand der Beklagten entgegengehalten werden, dass § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB eine Beitragserhebung nur bei Maßnahmen ausschließe, die geeignet seien, Erschließungs- oder Straßenausbaubeitragspflichten auszulösen. Bei zutreffender Betrachtung greift der Ausschluss nach § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB nicht nur in den Fällen, in denen im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet eine nach § 127 Abs. 2 BauGB oder § 6 Abs. 1 NKAG abrechenbare Anlage/Einrichtung, z. B. eine beitragsfähige Anbaustraße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, hergestellt oder ausgebaut worden ist. Der Begriff der Erschließungsanlage in § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB deckt sich in räumlicher Hinsicht (trotz der Bezugnahme auf § 127 Abs. 2 BauGB) nicht in jeder Hinsicht mit dem Begriff der beitragsfähigen Anlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB (ebenso Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 4). Durch den Verweis auf § 127 Abs. 2 BauGB wird nicht der Anlagenbegriff, sondern werden lediglich die verschiedenen Arten von Anlagen, beispielsweise eine Anbaustraße (Nr. 1) oder eine Sammelstraße (Nr. 3), in Bezug genommen. Für eine solche Auslegung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB spricht insbesondere der Sinn und Zweck der Vorschrift. Die in ihr ausgesprochene Freistellung von Beitragspflichten und die sich daraus ergebende Sonderbehandlung der Eigentümer von Grundstücken in Sanierungsgebieten finden ihre im Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebotene Rechtfertigung darin, dass - unabhängig vom beitragsrechtlichen Anlagen- oder Einrichtungsbegriff - Erschließungsmaßnahmen in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten gemäß § 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB grundsätzlich Ordnungsmaßnahmen im Sinne des § 146 Abs. 1 BauGB sind und (nur) die Eigentümer von Grundstücken innerhalb des Sanierungsgebietes gemäß § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB einen Ausgleichsbetrag in Geld zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde entrichten müssen. Hätten diese Eigentümer zusätzlich für dieselbe Erschließungsmaßnahme noch Beiträge zu zahlen, würde dies zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten wirtschaftlichen Doppelbelastung führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.1.2005 - 4 B 1.05 -; Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 5). Aus dieser inneren Rechtfertigung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB folgt, dass sich die Ausschlusswirkung der Vorschrift auf alle Fälle bezieht, in denen ohne die Vorschrift für eine bestimmte Baumaßnahme im Sanierungsgebiet eine Doppelbelastung in Form von Ausgleichsbeträgen und Beiträgen eintreten würde (so bereits Beschluss des Senats vom 18. 3. 2004 - 9 ME 342/02 -). Nur wenn eine Doppelbelastung durch bestimmte Baumaßnahmen nicht eintreten kann, ist für die Anwendung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB kein Raum. Nach der Zielsetzung, Doppelbelastungen der Grundstückseigentümer zu vermeiden, erstreckt sich die sachliche Reichweite der Ausschlusswirkung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB somit auf alle Erschließungsmaßnahmen, die als Ordnungsmaßnahmen im Sinne der §§ 146 Abs. 1, 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB durchgeführt worden sind und deren Kosten daher nach Maßgabe der für Ordnungsmaßnahmen geltenden Bestimmungen gedeckt werden, also unabhängig davon, ob durch die Erschließungsmaßnahmen auch nach dem Erschließungs- oder Straßenausbaubeitragsrecht abrechenbare Anlagen/Einrichtungen hergestellt wurden (Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 10).

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Diese Grundsätze bedeuten für den vorliegenden Fall: Die Erschließungsmaßnahmen, die an der innerhalb des Sanierungsgebietes gelegenen Teilstrecke der C. -Straße auf einer Länge von 30 m durchgeführt worden sind, stellen eine kraft der Entscheidung des Gesetzgebers erforderliche (vgl. BVerwG, Urt. vom 28.4.1999 - 8 C 7.98 - NVwZ-RR 1999, 669 = DVBl 1999, 1652 = KStZ 1999, 189; Driehaus, a. a. O., § 3 Rdnr. 6) Ordnungsmaßnahme im Sinne der §§ 146 Abs. 1, 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB dar. Auch die Beklagte bezeichnet sie als Teil einer Ordnungsmaßnahme, nämlich derjenigen des Ausbaus der D. -Straße. Für die Kosten (u. a.) dieser Ordnungsmaßnahme konnten nach § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Eigentümer der Grundstücke innerhalb des Sanierungsgebietes zu einem Ausgleichsbetrag herangezogen werden. Eine Erhebung von Erschließungs- oder Straßenausbaubeiträgen in Bezug auf Aufwand, der anlässlich der Ordnungsmaßnahme entstanden ist, würde daher bei diesen Eigentümern zu einer unzulässigen Doppelbelastung führen und ist deshalb nach § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB ausgeschlossen. Beitragsrechtlich wird diesem Ausschluss dadurch Rechnung getragen, dass zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen für die Baumaßnahme in den Jahren 2005 und 2006 eine sich auf diese beschränkende selbstständige öffentliche Einrichtung gebildet und der Aufwand nur auf die Eigentümer der von dieser Einrichtung bevorteilten Grundstücke umgelegt wird.

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