Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-17, Aktenzeichen 15 B 874/07
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0717.15B874.07.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,-- Euro
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den
Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben,
unverzüglich die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Gegen den Rathausabriss"
festzustellen,

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zu Recht abgelehnt. Zwar ist ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, es
fehlt jedoch am Anordnungsgrund (§ 123 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO - i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung).

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Der im Hauptsacheverfahren zu verfolgende Anspruch auf Verpflichtung des
Antragsgegners zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dürfte
entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht daran scheitern, dass es nach
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO
NRW) unzulässig wäre. Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren unzulässig
über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Dies
hat das Bürgerbegehren nicht zum Gegenstand, sodass nach dem Wortlaut der
Norm kein unzulässiges Bürgerbegehren vorliegt. Das Bürgerbehren richtet sich
gegen einen in der öffentlichen Diskussion befindlichen Rathausabriss und stellt die
Frage zur Entscheidung "Soll das Neue Rathaus am Kleinen Domhof erhalten
bleiben?" Danach soll nicht über eine Bauleitplanung entschieden werden, sondern
über den Erhalt und die Nutzung eines städtischen Gebäudes.

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Richtig ist allerdings, dass zur Vorbereitung der ins Auge gefassten Errichtung
eines Einkaufszentrums anstelle des Rathauses bauplanerische Maßnahmen
eingeleitet wurden, insbesondere wurden Einleitungsbeschlüsse zur Änderung bzw.
Teilaufhebung des Flächennutzungsplanes und eines Bebauungsplanes gefasst und
die Aufstellung eines Bebauungsplanes "Einkaufszentrum Innenstadt" beschlossen.
Derartige Maßnahmen sind von einer Entscheidung durch Bürgerbegehren
ausgeschlossen. Diese sind aber nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens,
insbesondere darf die Stadt die entsprechende Bauleitplanung weiter betreiben.
Betroffen wäre die Bauleitplanung, so sie denn im beabsichtigten Sinne zum
Abschluss gebracht wird, allein in ihrer Verwirklichung: Solange ein eventueller
Bürgerentscheid, der die Beseitigung des Rathauses untersagt, Bestand hat, könnte
eine Bauleitplanung, die an der Stelle des Rathauses ein Einkaufszentrum vorsieht,
nicht verwirklicht werden, weil der Eigentümer in Gestalt der Stadt das Baugelände
nicht zur Verfügung stellt.

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Es besteht kein Grund, den Wortlaut des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW in einem
weiteren Sinne auszulegen, sodass auch bereits Entscheidungen, die der
Verwirklichung einer in Gang gesetzten Bauleitplanung entgegenstünden, von dem
Ausschlusstatbestand erfasst wären. Dagegen sprechen bereits systematische
Gründe: Der vergleichbare Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW
betrifft Planfeststellungsverfahren, förmliche Verwaltungsverfahren mit
Öffentlichkeitsbeteiligung und bestimmte Zulassungsverfahren. Hier schließt das
Gesetz nicht etwa nur Entscheidungen in diesen Verfahrensarten vom
Bürgerbegehren aus, sondern "Angelegenheiten, die im Rahmen [solcher Verfahren]
zu entscheiden sind". Mit dieser betont weiten Umschreibung zielt der
Ausschlusstatbestand in einem umfassenden Sinne auf Sachentscheidungen, die auf
das planungs- oder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, 346
(348).

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Demgegenüber beschreibt Nr. 6 dieser Vorschrift als dem Bürgerbegehren nicht
eröffnete Gegenstände nicht etwa "Angelegenheiten, die im Rahmen von
Bauleitplänen zu entscheiden sind", sondern in weitaus präziserer Wortwahl "die
Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen". Angesichts
dieser unterschiedlichen Formulierungen weiter und enger gefasster
Ausnahmetatbestände vergleichbarer Art in ein und derselben Vorschrift kann nicht
davon ausgegangen werden, dass Nr. 6 einen ähnlich weit gefassten Bereich wie
Nr. 5 abdecken soll.

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Auch Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes der Nr. 6 legen eine erweiternde
Auslegung nicht nahe: Die Regelung, Bauleitpläne umfassend dem
Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens zu entziehen, ist in der nahe liegenden
Überlegung begründet, dass solche mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffende
Entscheidungen eine Vielzahl öffentlicher und privater Interessen zu berücksichtigen
und abzuwägen haben, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder
"Nein" pressen lassen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766
(767).

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Darum geht es hier nicht: Es ist keine planerische Entscheidung zu treffen, ob
nach den Vorstellungen der Stadt an der Stelle des jetzigen Rathauses die
Errichtung eines Einkaufszentrums bauplanungsrechtlich zulässig sein soll, sondern
lediglich, ob ein durch eine solche Bauleitplanung zukünftig vielleicht ermöglichtes
Vorhaben auch unter Einsatz des städtischen Grundstücks verwirklicht werden soll.

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Eine erweiternde Auslegung der Vorschrift über den Wortlaut hinaus wäre
allenfalls dann gerechtfertigt, wenn das Bürgerbegehren mittelbar auf eine
Bauleitplanung gerichtet wäre und sich nur in das formelle Gewand einer anderen
Frage kleidete. Wo die Grenze verläuft zwischen einem dem Bürgerbegehren
zugänglichen Gegenstand jenseits der Bauleitplanung und einer in das Gewand
einer anderen Maßnahme gekleideten unzulässigen bauplanerischen Entscheidung
ist jedoch eine Frage des Einzelfalles.

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Vgl. ähnlich zum Planfeststellungsverfahren OVG NRW, Urteil vom 28. Januar
2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312 (315).

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Hier geht es dem Bürgerbegehren darum, dass eine öffentliche Sache im
Verwaltungsgebrauch und möglicherweise zum Teil auch eine öffentliche Einrichtung
als solche erhalten bleiben und nicht zugunsten der Errichtung eines
Einkaufszentrums zur Verfügung gestellt werden. Das ist ein zweifelsfrei dem
Bürgerbegehren zugänglicher Gegenstand. Die Bauleitplanung ist nur insofern
tangiert, als die Stadt in Vorbereitung der geplanten Freigabe des städtischen
Grundstücks für die Errichtung des Einkaufszentrums bauplanerische
Entscheidungen eingeleitet hat. Das Bürgerbegehren wendet sich der Sache nach
und nicht nur vorgeschoben in der Hauptsache gegen die geplante Freigabe,
während die Bauleitplanung dafür ein nur vorbereitendes Element und damit nicht
der eigentliche Gegenstand des Bürgerbegehrens ist.

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Der Senat verkennt nicht, dass durch einen erfolgreichen Bürgerentscheid zwar
nicht die rechtlichen, aber wohl die politischen und wirtschaftlichen Grundlagen für
ein weiteres Vorantreiben des Projekts im Hinblick auf die Bauleitplanung und
vertragliche Abmachungen mit einem Bauträger gefährdet sind. Insoweit könnte das
beabsichtigte Projekt nämlich binnen zweier Jahre erst nach einem erneuten
Bürgerentscheid mit anderem Ergebnis oder ohne einen solchen erst nach Ablauf
dieser Frist in Umsetzung eines den Bürgerentscheid aufhebenden Ratsbeschlusses
verwirklicht werden (§ 26 Abs. 8 GO NRW). Für die "Sperrzeit" blieben die dem
Vorhaben dienenden bauleitplanerischen Vorstellungen auf dem Papier.

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Dennoch ist der Gesichtspunkt einer Störung gemeindlicher Planungssicherheit
kein Gesichtspunkt, der zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führt, da
Planungsunsicherheit für ein über längere Zeit angelegtes Vorhaben schon
angesichts der turnusmäßigen Neubesetzung politischer Gremien im Rahmen von
Wahlen nichts Ungewöhnliches ist: Hier ist etwa auch der Antragsgegner
unbeschadet des Standes der Bauleitplanung und zu einem späteren Zeitpunkt nicht
gehindert, einer Veräußerung des Rathausgrundstücks entgegenzutreten und damit
die Verwirklichung des Vorhabens zu verhindern. Soweit es um gegenläufige
Bürgerbegehren geht, hätte der Antragsgegner es in der Hand gehabt,
Planungssicherheit durch einen Grundsatzbeschluss über die Freigabe des
Rathausgeländes für ein Einkaufszentrum - unter dem Vorbehalt baurechtlicher
Zulässigkeit - zu schaffen. Ein solcher Beschluss hätte außer durch den
Antragsgegner selbst nur durch ein fristgebundenes kassatorisches Bürgerbegehren
beseitigt werden können (§ 26 Abs. 3 GO NRW), bei dessen Erfolglosigkeit er durch
ein Bürgerbegehren nicht mehr hätte in Frage gestellt werden können.

18

Vgl. zur Unterscheidung kassatorischer und initiierender Bürgerbegehren und
zum Bestand erfolglos durch Bürgerbegehren angegriffener Ratsbeschlüsse
OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312.

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Erweist sich somit das Bestehen eines Anordnungsanspruchs als überwiegend
wahrscheinlich, fehlt es jedoch für den Erlass einer einstweiligen Anordnung am
erforderlichen Anordnungsgrund, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt
hat. Einem Bürgerbegehren zuvorkommende Umsetzungshandlungen wie etwa ein
Abriss des Gebäudes oder eine Veräußerung des Geländes sind in Kürze nicht zu
erwarten.

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Vgl. dazu, dass die Gefahr, dass ein Bürgerbegehren gegenstandslos wird, einen
Anordnungsgrund darstellen kann, OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B
522/04 -, NWVBl. 2004, 346 (348).

21

Die von den Antragstellern unter dem Gesichtspunkt des Anordnungsgrundes
angeführte Gefahr, dass sich die Bauplanungsvorstellungen der Gemeinde immer
weiter verdichten könnten, bis ein Bürgerbegehren tatsächlich der Verwirklichung
eines Bebauungsplanes entgegenstehen und deshalb unzulässig werden könnte, ist
nicht gegeben. Wie oben ausgeführt, ist ein gegen die Verwirklichung eines
bauplanungsrechtlich ermöglichen Vorhabens gerichtetes Bürgerbegehren nicht
nach § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW unzulässig. Es ist den Antragstellern daher
zuzumuten, ihren Anspruch auf dem Klagewege durchzusetzen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 des
Gerichtskostengesetzes.

23

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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