Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-23, Aktenzeichen 8 A 10139/10
ECLI:DE:OVGRLP:2010:0623.8A10139.10.0A

Die Berufung des Klägers gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 3. September 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten zum Einschreiten gegen eine auf seinen Grundstücken befindliche Aufschüttung.

2

Der Kläger ist Miteigentümer der im Außenbereich der Ortsgemeinde M. gelegenen, unbebauten Grundstücke mit den Flurstück-Nummern ..., ..., ... und ..., die er gemeinsam mit seiner Ehefrau im Rahmen eines Zwangsversteigerungsverfahrens durch Zuschlagbeschluss des Amtsgerichts Bad Dürkheim vom 21. September 2007 erworben hat. Zuvor war eine aus vier Personen bestehende Erbengemeinschaft Eigentümerin der Grundstücke. Einer der Miterben, Herr H. H., der zugleich Pächter des Grundstücks war, hatte etwa im März 2007 dem Baggerunternehmen W. W. den Auftrag erteilt, das Grundstück zum Ausgleich von Vertiefungen, die aus dem Lehmabbau einer früheren Ziegelei herrührten, aufzufüllen. In der Folgezeit wurde das Grundstück durch die Firma W. nach und nach mit Aushubmaterial aus privaten Baumaßnahmen aufgefüllt. Nachdem der Beklagte am 2. Juli 2007 durch die Verbandsgemeindeverwaltung Deidesheim von der Aufschüttung der Grundstücke erfahren hatte, die sich zu diesem Zeitpunkt auf eine Fläche von ca. 100 m x 19 m erstreckte und eine Höhe von bis zu 1 m aufwies, forderte er Herrn H. mit Schreiben vom 13. Juli 2007 zur Stellung eines Genehmigungsantrags nach §§ 9, 10, 13 und 42 des Landesgesetzes zur nachhaltigen Entwicklung von Natur und Landschaft (Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -) vom 28. September 2005 (GVBl. 2. 387) auf. Mit Schreiben vom 22. Juli 2007, das der Beklagte als formlosen Genehmigungsantrag wertete, ließ sich Herr H. dahin ein, er habe den unebenen Acker auffüllen lassen, um ihn besser bepflanzen und mit landwirtschaftlichem Gerät bearbeiten zu können; er habe den Ortsbeigeordneten zuvor informiert und im Übrigen nicht gewusst, dass er einen Genehmigungsantrag stellen müsse. Daraufhin leitete der Beklagte gegen Herrn H. ein Ordnungswidrigkeitsverfahren nach §§ 51 Abs. 1 Nr. 1, 13 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG wegen eines ohne Genehmigung durchgeführten Eingriffs in Natur und Landschaft ein.

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Mit Schreiben vom 30. März 2008 zeigte der Kläger den Baggerunternehmer W. beim Beklagten wegen einer illegalen Abfallentsorgung an und forderte den Beklagten zur Vornahme der erforderlichen Ermittlungen, ggf. zur Sicherung von Beweisen durch Bodenproben, auf. Die auf seinen Grundstücken von Herrn W. im Auftrag des früheren Miteigentümers H. vorgenommene Aufschüttung sei mit für landwirtschaftliche Grundstücke ungeeigneten und nicht zulässigen Stoffen erfolgt, denn sie enthalte deutlich sichtbar Spuren u. a. von Straßenaushub (Asphaltbrocken) und Bauschutt (Keramik- und Ziegelteile, Betonbrocken, Metall- und Holzteile), bei denen es sich wohl um Abfälle i. S. v. § 3 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - Krw-/AbfG - handele. Soweit ein Antrag auf Genehmigung der Aufschüttung gestellt worden sei, nehme er diesen als neuer Eigentümer zurück. Gleichzeitig beantragte er, gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG die Wiederherstellung des früheren Zustands anzuordnen.

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Daraufhin forderte der Beklagte als untere Abfallbehörde Herrn W. mit Verfügung vom 1. Juli 2008 zur Beseitigung der auf den Grundstücken des Klägers vorgenommenen Ablagerungen aus Bauschutt, großen Steinen, Bodenaushub und Straßenaushub sowie zum Nachweis der ordnungsgemäßen Entsorgung des Bauschutts und Straßenaushubs auf und drohte ihm für den Fall der Nichterfüllung ein Zwangsgeld an. Die vorgenommene Ablagerung sei abfallrechtlich nicht zulässig; Herr W. werde als Handlungsstörer in Anspruch genommen. Hiergegen legte Herr W. Widerspruch ein und führte aus, es handele sich vorrangig um eine zivilrechtliche Angelegenheit; er habe nur im Auftrag des Herrn H. gehandelt und keine Pflicht zur Prüfung gehabt, ob dieser ggf. erforderliche öffentlich-rechtliche Genehmigungen besessen habe. Daher komme Herr H. als Handlungsstörer in Betracht, des Weiteren auch die heutigen Eigentümer als Zustandsstörer; es sei ermessensfehlerhaft, ihn als Störer auszuwählen. Im Übrigen bestreite er, auf die Grundstücke Abfall aufgebracht zu haben.

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Mit Schreiben vom 4. November 2008 teilte der Beklagte dem Bevollmächtigten des Herrn W. mit, nach einer aktuellen Ortsbesichtigung sei der derzeitige Zustand des Geländes, nachdem auf den Grundstücken zwischenzeitlich gearbeitet worden sei, weder abfall- noch naturschutzrechtlich zu beanstanden. Die Forderungen aus der Verfügung vom 1. Juli 2008 würden daher als erledigt angesehen. Sodann wurde dem Kreisrechtsausschuss mitgeteilt, der Widerspruch des Herrn W. habe sich erledigt, weil dieser der Verfügung zwischenzeitlich nachgekommen sei.

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Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 25. Februar 2009 auf einer Entscheidung über seinen Antrag auf Einschreiten bestanden hatte, teilte der Beklagte ihm mit Schreiben vom 9. März 2009 mit, nach dem Ergebnis einer im Frühjahr 2008 durchgeführten Ortsbesichtigung sei der derzeitige Zustand der Grundstücke weder abfall- noch naturschutzrechtlich zu beanstanden; es bestehe keine Möglichkeit, auf bloßen Verdacht hin mit öffentlichen Mitteln Bodenuntersuchungen durchzuführen. Etwaige Forderungen gegen die Firma W. seien auf dem Privatrechtsweg zu verfolgen.

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Zur Begründung seiner am 18. Mai 2009 erhobenen Klage machte der Kläger geltend, die ohne die nach § 13 LNatSchG erforderliche Genehmigung auf seinen Grundstücken vorgenommene Aufschüttung stelle einen unzulässigen Eingriff i. S. v. § 9 Abs. 1 und 2 LNatSchG dar. Sie sei auch unsachgemäß durchgeführt worden, weil der vorhandene Mutterboden entgegen § 202 BGB vor der Aufschüttung nicht abgehoben, gelagert und anschließend wieder aufgebracht worden sei. Darüber hinaus sei die Aufschüttung mit nicht zulässigen Materialien vorgenommen worden. Bei den verwendeten Materialien handele es sich zumindest überwiegend um Bauabfälle i. S. der Technischen Regeln der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA), wozu Bodenaushub, Straßenaufbruch und belasteter sowie unbelasteter Bauschutt zählten, und somit um Abfälle i. S. d. § 3 Abs. 1 Krw-/AbfG, die auf landwirtschaftlichen Flächen nicht aufgebracht oder entsorgt werden dürften. Der Beklagte habe das ihm zustehende Ermessen, ob er gegen die nicht genehmigte Aufschüttung eingreife oder nicht, dahin ausgeübt, dass er sich zum Einschreiten entschlossen habe, und zwar zum einen durch Einleitung eines Bußgeldverfahrens gegen den Auftraggeber und zum anderen durch Erlass der Verfügung vom 1. Juli 2008. Es stelle jedoch keine sachgerechte Ermessensausübung mehr dar, wenn das eingeleitete Verfahren einfach beendet werde, weil sich der Verursacher zur Wehr gesetzt habe, zumal die dafür gegebene Begründung, die Grundstücke seien bewirtschaftet worden, sachlich unzutreffend und rechtlich auch unerheblich sei. Der Beklagte habe die gesetzliche Aufgabe, illegale Abfallentsorgung auf landwirtschaftlichen Flächen zu verhindern und ggf. rückgängig zu machen und werde hiervon durch die Möglichkeit eines zivilrechtlichen Vorgehens gegen den Verursacher nicht befreit.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung der Aufschüttung und die Wiederherstellung des früheren Zustandes der Grundstücke Flurstück-Nrn. 7601, 7602, 7603 und 7604 in der Gemarkung M. anzuordnen und zu erzwingen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat ausgeführt, eine in der 44. Kalenderwoche 2008 durch einen Landespfleger der Unteren Naturschutzbehörde durchgeführte Inaugenscheinnahme der Grundstücke habe ergeben, dass keine illegalen Ablagerungen mehr vorhanden seien, so dass die Verfügung vom 1. Juli 2008 als erfüllt anzusehen sei. Für detaillierte Bodenuntersuchungen habe mangels Gefahrenverdachts keine Veranlassung bestanden. Aus naturschutzrechtlicher Sicht sei die verbliebene Auffüllung genehmigungsfähig. Der Kläger könne das hierzu erforderliche Genehmigungsverfahren betreiben. Andernfalls könne die Behörde gehalten sein, die Beseitigung der Auffüllung naturschutzrechtlich anzuordnen, wobei der Kläger als Zustandsstörer selbst als Adressat einer solchen Beseitigungsanordnung in Betracht käme.

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Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße hat die Klage durch Urteil vom 3. September 2009 – 4 K 464/09.NW – abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es könne offenbleiben, ob die Klage mangels Rechtsschutzinteresses oder wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig sei, denn sie sei jedenfalls unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf ordnungsrechtliches Einschreiten gegen Herrn H. oder gegen das Baggerunternehmen W.. Zwar könne im Einzelfall bei Reduzierung des behördlichen Entschließungsermessens auf Null und Berufung des Bürgers auf eine Verletzung auch seine Individualinteressen schützender Rechtsvorschriften ein Anspruch auf ordnungsbehördliches Tätigwerden gegen Dritte bestehen. Doch bestehe vorliegend die Besonderheit, dass der Kläger, der als betroffener Grundstückseigentümer selbst potentiell ordnungspflichtig sei, als Anspruchssteller auftrete. Ob ein Anspruch des Störers, der zugleich Gefahrenbetroffener sei, auf ordnungsbehördliches Tätigwerden zur Gefahrenabwehr bzw. Störungsbeseitigung generell ausscheide, sei umstritten. Dem Eigentümer eines Grundstücks, von dem eine Gefahr ausgehe, dürfte ein Anspruch auf polizeiliches Einschreiten gegen den Verursacher nicht zustehen, da er als Inhaber der Sachherrschaft grundsätzlich selbst zur Gefahrenbeseitigung in der Lage und auf polizeiliches Einschreiten nicht existenziell angewiesen sei. Vorliegend sei ein Anspruch des Klägers aber jedenfalls deshalb ausgeschlossen, weil er die Grundstücke im Wege der Zwangsversteigerung durch Zuschlag gemäß § 90 Abs. 1 des Gesetzes über die Zwangsversteigerung und die Zwangsverwaltung - ZVG - erworben habe mit der Folge, dass nach § 56 Satz 3 ZVG sämtliche Gewährleistungsansprüche ausgeschlossen seien. Sei es dem Kläger aber verwehrt, zivilrechtlich gegen Herrn H. oder gegen den Baggerunternehmer W. vorzugehen, so schlage dies auch auf das öffentliche Recht durch, so dass der Kläger auch öffentlich-rechtlich als Zustandsverantwortlicher keinen Rechtsanspruch darauf habe, dass die Behörde gegen den Verhaltensstörer einschreite. Es könne danach offenbleiben, ob es sich bei den auf den vier Grundstücken aufgebrachten Materialien um Abfälle i. S. d. KrW-/AbfG handele. Auch mit seinem Begehren, gegen Herrn H. oder Herrn W. nach § 13 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG einzuschreiten, könne der Kläger nicht durchdringen. Zwar stelle die Aufschüttung, die die in § 9 Abs. 4 LNatSchG i. V. m. § 1 Nr. 1 b der Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur und Landschaft vom 19. Dezember 2006 normierten Maße, ab denen Abgrabungen oder Aufschüttungen als Eingriff gelten, unzweifelhaft überschreite, einen Eingriff im naturschutzrechtlichen Sinne dar. Da die Vorschriften des LNatSchG indessen allein dem öffentlichen Interesse dienten, sei nicht ersichtlich, dass die Aufschüttung den Kläger möglicherweise in einer subjektiv-öffentlichen Rechtsposition verletzt habe.

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Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, ein Anspruch auf Einschreiten des Beklagten bestehe nicht. So regele § 56 Satz 3 ZVG lediglich den Ausschluss der zivilrechtlichen Gewährleistungsvorschriften beim Erwerb in der Zwangsversteigerung; darüber hinausgehende öffentlich-rechtliche Folgerungen ergäben sich daraus nicht, insbesondere würden dem Kläger keine subjektiv-öffentlichen Rechte versagt, die sich aus dem Eigentum und seiner Rechtsstellung als Eigentümer ergeben. Zwar treffe es zu, dass die Vorschriften des LNatSchG keine subjektiv-öffentlichen Rechte gewähren. Eine normative Zuweisung von bestimmten Interessen des einzelnen Bürgers durch Rechtssatz zur eigenen Wahrnehmung könne aber aus den Regelungen über die Beteiligung an einem Verwaltungsverfahren folgen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte sein Entschließungsermessen, wegen der Aufschüttung tätig zu werden, bereits ausgeübt habe, indem er am 13. Juli 2007 einen Genehmigungsantrag nach § 13 Abs. 1 und 2 LNatSchG gefordert und gegen einen Teil der Verursacher ein Bußgeldverfahren nach § 13 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 51 Abs. 1 Nr. 1 LNatSchG eingeleitet habe. Da das daraufhin durch Antrag der Voreigentümerin eingeleitete Genehmigungsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 2 LNatSchG im Zeitpunkt der Eigentumsänderung noch nicht abgeschlossen gewesen sei, habe der Kläger als betroffener Eigentümer Anspruch darauf, dass das – von ihm nicht verursachte und nicht betriebene – Verfahren, dessen Ergebnis andererseits in sein Eigentum eingreife, so beendet werde, dass er sein Interesse an einer bestimmten Entscheidung geltend machen und durchsetzen könne. Nachdem inzwischen feststehe, dass der Eingriff im Verwaltungsverfahren nicht genehmigt werden könne, ergebe sich aus § 13 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG zwingend die Rechtsfolge, dass die Wiederherstellung des früheren Zustands anzuordnen sei, zumal die als Alternative im Gesetz vorgesehenen Kompensationsmaßnahmen wegen der unzulässigen Verfüllung mit Bauabfällen nicht in Betracht kämen. Folglich sei das Ermessen des Beklagten auf die Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands reduziert, was der Kläger als betroffener Grundstückseigentümer, der nicht zugleich Verursacher des Eingriffs sei, beanspruchen könne. Der Erlass einer solchen Anordnung gegenüber dem Baggerunternehmen als dem eigentlichen Verursacher sei auch sachgerecht, effektiv und verhältnismäßig. Im Übrigen handele es sich bei den zur Auffüllung verwendeten Materialien um Abfall i. S. v. § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, da sie lediglich auf dem vorhandenen Boden aufgebracht, aber mit diesem nicht vermengt worden und insbesondere nicht mit dem Mutterboden verwachsen seien. Entgegen der Darstellung des Beklagten seien die Bauabfälle weiterhin vorhanden, der Zustand der Grundstücke sei – vom Unkrautbewuchs abgesehen - seit dem Erwerb im September 2007 unverändert, so dass die Abfalleigenschaft fortbestehe. Hierzu legt er eine Fotodokumentation vor. Da der Beklagte auch insoweit sein Entschließungs- und Auswahlermessen durch Erlass der Beseitigungsverfügung vom 1. Juli 2008 bereits ausgeübt habe, könne der Kläger als betroffener Grundstückseigentümer beanspruchen, dass das eingeleitete Verfahren auch ordnungsgemäß zu Ende gebracht werde, indem der Beklagte die Beseitigung der Bauabfälle nach § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftgesetzes - LAbfWG – vom 2. April 1998 (GVBl. S. 97) durchsetze. Dem Anspruch stehe nicht entgegen, dass der Kläger als Grundstückseigentümer zugleich Abfallbesitzer und damit Zustandsstörer sei. Die Frage stelle sich ohnehin nur, soweit es um die Beseitigung von Bauschutt gehe, aber nicht, soweit der Kläger seinen Anspruch aus seiner Stellung als Beteiligter im Verfahren nach § 13 LNatSchG herleite, da er nicht Verursacher des Eingriffs i. S. dieser Vorschrift sei. Die Frage, ob der Eigentümer eines abfallbelasteten Grundstücks Anspruch auf behördliches Einschreiten gegen den Verursacher der rechtswidrigen Abfallentsorgung habe, sei zwar noch nicht abschließend geklärt. Komme aber eine Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Störer nicht in Betracht, könne durchaus ein Anspruch auf behördliches Handeln zu seinen Gunsten bestehen. Sei – wie hier – neben dem Grundstückseigentümer ein Verhaltensstörer vorhanden und bekannt, so müsse die Ordnungsbehörde neben den Kriterien der sachgerechten, schnellen und effektiven Gefahrenabwehr insbesondere auch die Grenzen der Zumutbarkeit der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers berücksichtigen, bei deren Überschreitung der Eigentümer die vorrangige Inanspruchnahme des Verhaltensstörers beanspruchen könne. Hier spreche der Wert der Grundstücke dagegen, dass der Kläger für die Beseitigung der Bauabfälle in Anspruch genommen werden könne. Der derzeitige Grundstückswert liege noch erheblich unter dem seinerzeitigen Kaufpreis im Zwangsversteigerungsverfahren i. H. v. insgesamt 6.180,- €, weil die Grundstücke im derzeitigen Zustand nicht nutzbar seien. Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten Grundsätzen sei der Kläger unter diesen Umständen nicht ordnungspflichtig, während der eigentliche Verursacher und Handlungsstörer, der Baggerunternehmer, am schnellsten, kostengünstigsten und somit effektivsten in der Lage sei, die von ihm in strafbarer Weise (§§ 326 Abs. 1 Nr. 4 a, 327 Abs. 2 Nr. 3 StGB) entsorgten Bauabfälle wieder zu beseitigen. Bei einer vorrangigen Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsverantwortlichem würde diesem hingegen das weitere Problem aufgebürdet, für eine intern gerechte Lastenverteilung zu sorgen, deren Rechtsgrundlagen nicht ausreichend geklärt und deren Erfolgsaussichten deshalb zweifelhaft seien. In diesem Zusammenhang sei auch die Verantwortung des Beklagten selbst zu berücksichtigen, der offenbar frühzeitig von der Aufschüttung Kenntnis erlangt, aber die damit verbundene Entsorgung von Bauabfällen geduldet habe.

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Der Kläger beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 3. September 2009 – 4 K 464/09.NW – nach seinem in der ersten Instanz gestellten Antrag zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt ergänzend vor, am 24. März 2010 sei das Gelände von einem Landespfleger der Kreisverwaltung aufgesucht worden. Dem Augenschein nach seien keine Ablagerungen von Abfällen, insbesondere von Bauschutt, vorhanden, so dass von dem Gelände augenscheinlich keine Gefahr ausgehe. Ein abfallbehördliches Einschreiten sei daher nicht notwendig. Anderenfalls wäre im Rahmen des Auswahlermessens zu entscheiden, wer zur Beseitigung heranzuziehen sei; unter Berücksichtigung von Kriterien wie sachgerechte, schnelle und effektive Gefahrenabwehr, zeitliche und örtliche Schadensnähe und persönliche und sachliche Leistungsfähigkeit erscheine es nicht unwahrscheinlich, dass die Auswahl vorliegend auf den Kläger und seine Frau als Zustandsstörer in ihrer Eigenschaft als Eigentümer und Abfallbesitzer fallen könnte. Ein absoluter Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers vor dem Zustandsstörer bestehe nicht.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und den beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die – als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO und auch im Übrigen zulässige – Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht gegen den Beklagten weder ein Anspruch auf Einschreiten gegen den Verursacher der Ablagerung auf seinen Grundstücken noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren zu.

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Ein Anspruch des Klägers ergibt sich zunächst nicht aus naturschutzrechtlichen Vorschriften (1.). Ob sich der Kläger auf drittschutzvermittelnde Vorschriften des Abfallrechts berufen kann oder ein Anspruch zumindest auf ermessensfehlerfreie Entscheidung wegen seiner Stellung als Abfallbesitzer und Zustandsverantwortlicher ausgeschlossen ist, kann letztlich offenbleiben (2.). Denn jedenfalls ist die Entscheidung des Beklagten, nicht (weiter) gegen den Verursacher der Ablagerung vorzugehen, frei von Ermessensfehlern (3.).

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1. Entgegen seiner Ansicht kann der Kläger aus Vorschriften des Naturschutzrechts nichts für sich herleiten. Ein Anspruch auf Einschreiten – etwa durch Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustandes gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 LNatSchG gegenüber dem Bauunternehmer W. – ergibt sich zunächst nicht aus der Stellung des Klägers als zu beteiligender Drittbetroffener im naturschutzrechtlichen „Verfahren bei Eingriffen“ nach § 13 LNatSchG bzw. – jetzt – § 14 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) – BNatSchG –. Dabei kann offenbleiben, ob der Kläger in seiner Eigenschaft als (Mit-)Eigentümer von Grundstücken, auf denen ein Dritter einen ungenehmigten Eingriff im Sinne der §§ 9, 13 LNatSchG bzw. §§ 14, 17 BNatSchG vorgenommen hat, Anspruch auf Hinzuziehung zum naturschutzrechtlichen Verfahren bei Eingriffen oder auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag auf Hinzuziehung gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG hat oder haben könnte (vgl. dazu: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 13, Rn. 33 m.w.N.). Denn der Kläger hat zum einen keinen Antrag auf Hinzuziehung zum Verfahren nach § 13 LNatSchG gestellt; sein Klageziel ist zum anderen auch nicht darauf gerichtet, seine Beteiligung an einem solchen Verfahren durchzusetzen oder die Aufhebung eines wegen des Unterbleibens seiner Beteiligung am Verfahren rechtswidrigen Verwaltungsakt zu erreichen, sondern auf ein Einschreiten gegen den Verursacher des Eingriffs. Auch geht der Hinweis des Klägers auf die Rechtsprechung zu sogenannten „absoluten Verfahrensrechten“ (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1973, BVerwGE 44, 235 und juris, Rn. 13 sowie Urteil vom 15. Januar 1982, BVerwGE 64, 325 und juris, Rn. 25 sowie VGH BW, Beschluss vom 28. September 1998, NVwZ-RR 1999, S. 241 und juris, Rn. 2) – unabhängig von der (wohl zu verneinenden) Frage, ob die naturschutzrechtlichen Vorschriften zum Verfahren bei Eingriffen überhaupt eine „selbstständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition“ im Sinne der genannten Rechtsprechung gewähren – schon deshalb fehl, weil sich aus einer solchen „selbstständig durchsetzbaren verfahrensrechtlichen Rechtsposition“ nur Ansprüche auf Beteiligung am Verfahren und – bei deren Unterbleiben – auf Aufhebung eines unter Verletzung des Beteiligungsrechts erlassenen Verwaltungsakts ergeben können, aber nicht auf Erlass eines belastenden Verwaltungsakts gegen einen Dritten. Hierzu bedarf es einer materiell-rechtlichen Anspruchsgrundlage, durch die gerade der Kläger als Drittbetroffener berechtigt würde, ein Einschreiten gegen den Verursacher des Eingriffs zu verlangen.

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Eine solche materiell-rechtliche Anspruchsgrundlage bietet das Naturschutzrecht indessen nicht. Wie grundsätzlich alle Vorschriften des Naturschutzrechts bestehen auch § 13 LNatSchG bzw. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG, der als bundesgesetzliche Vollregelung inzwischen § 13 LNatSchG verdrängt, nur im öffentlichen Interesse, vermitteln also keine subjektive Rechte einzelner auf naturschutzbehördliches Tätigwerden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. April 2007, BVerwGE 128, 358 und juris, Rn. 31). Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die hier einschlägigen Vorschriften – abweichend von diesem Grundsatz – ausnahmsweise auch dem Schutz privater Dritter, namentlich von privaten Grundstückseigentümern davor dienen sollen, dass andere Private auf ihrem Grundeigentum ungenehmigte Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 9 LNatSchG bzw. § 14 BNatSchG vornehmen bzw. den früheren Zustand pflichtwidrig nicht wiederherstellen.

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2. Ob der Kläger sich zur Stützung seines Begehrens auf Einschreiten gegen den Verursacher der Ablagerung oder zumindest auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren auf Vorschriften des Abfallrechts stützen kann, kann im Ergebnis offenbleiben.

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a) Allerdings ist ein etwaiger Anspruch des Klägers auf öffentlich-rechtliches Einschreiten nicht schon deshalb von vornherein ausgeschlossen, weil er die Grundstücke in der Zwangsversteigerung erworben hat. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Ausschluss zivilrechtlicher Gewährleistungsansprüche gemäß § 56 Satz 3 ZVG müsse auch auf das öffentliche Recht durchschlagen und zum Ausschluss eines Anspruchs auf Einschreiten gegen den Verhaltensstörer führen, findet im Gesetz keine hinreichende Stütze. Nach allgemeiner Meinung schließt § 56 Satz 3 ZVG nur die Anwendung der Vorschriften des BGB über die Mängelhaftung beim Kauf aus (vgl. Zeller/Stöber, ZVG-Kommentar, 16. Aufl., § 56, Rn. 4), und zwar (weil der Ersteher mit dem Zuschlag das Eigentum originär und nicht als Rechtsnachfolger des Vollstreckungsschuldners von der öffentlichen Hand erwirbt, vgl. Zeller/Stöber, a.a.O., § 90, Rn. 2) derartige Ansprüche des Erstehers gegen die öffentliche Hand. Damit wird zwar beispielsweise auch ein Gewährleistungsanspruch des Erstehers wegen eines schlechten Zustand des Grundstücks aufgrund von Altlasten oder anderen Verunreinigungen ausgeschlossen (vgl. Zeller/Stöber, a.a.O., § 56, Rn. 4), aber eben nur der zivilrechtliche Anspruch. Wie indessen die Rechtsprechung zur Wiedereinweisung des zwangsgeräumten Mieters in die bisherige Wohnung bei drohender Obdachlosigkeit zeigt, vermögen sich öffentlich-rechtliche Ansprüche auch beim Ausschluss zivilrechtlicher Ansprüche, die wirtschaftlich auf das gleiche Ziel gerichtet sind, gegenüber dem Zivilrecht durchzusetzen.

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Aber auch der hinter § 56 ZVG stehende Risikoverteilungsgedanke, wonach der Ersteher beim Grundstückserwerb nach dem ZVG das Eigentum nach dem Willen des Gesetzes „auf eigenes Risiko“ erwirbt, obwohl er keine Möglichkeit hat, sich über den rechtlichen und tatsächlichen Zustand des Objekts vor der Versteigerung volle Gewissheit zu verschaffen (vgl. Zeller/Stöber, a.a.O., § 86, Rn. 4), schließt öffentlich-rechtliche Ansprüche auf Einschreiten gegen den Verursacher einer Grundstücksverschlechterung nicht von vornherein aus. Zwar lässt sich aus der Rechtsprechung zur Eingrenzung der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers für eine Altlastensanierung der Grundgedanke entnehmen, dass eine solche Eingrenzung dann nicht in Betracht kommt, wenn der Eigentümer das Risiko, für einen von Dritten verursachten ordnungswidrigen Zustand des Grundstücks einstehen zu müssen, bei dem Erwerb bewusst in Kauf genommen hat, weil er etwa von dem ordnungswidrigen Zustand des Grundstücks Kenntnis hatte oder doch zumindest Tatsachen kannte, die auf das Vorhandensein eines solchen Zustands schließen lassen konnten (vgl. dazu insbesondere BVerwG, Beschluss vom 14. November 1997, UPR 1997, S. 193 und juris, Rn. 4, unter Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1991, S. 475; VGH BW, Urteil vom 10. März 1994, VBlBW 1995, S. 64 und juris, Rn. 24 ff.; s.a. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000, BVerfGE 102, 1 und juris, Rn. 59). Indessen rechtfertigt der bloße Erwerb eines Grundstücks durch Zuschlag in der Zwangsversteigerung ohne Hinzutreten weiterer Umstände – allein aufgrund der gesetzlichen Risikoverteilung – keine Gleichbehandlung mit den Fällen des Erwerbs aufgrund Kaufvertrags in Kenntnis oder fahrlässiger Unkenntnis von Tatsachen, die auf eine Gefahrensituation infolge Bodenkontamination schließen ließen (vgl. zur Problematik schon einer Gleichsetzung des Handelns in vorwerfbarer Unkenntnis des Risikos mit einem Handeln in positiver Kenntnis, BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000, a.a.O., Rn. 61). Da vorliegend keine Anhaltspunkte für eine Kenntnis oder vorwerfbare Unkenntnis des Klägers von der Aufschüttung und ihrer abfallrechtswidrigen Zusammensetzung im Zeitpunkt des Zuschlags bestehen, ist ein Anspruch des Klägers zumindest auf ermessensfehlerfreie Störerauswahl jedenfalls nicht schon aufgrund des Erwerbs der Grundstücke in der Zwangsversteigerung ausgeschlossen.

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b. Die grundsätzliche Frage, ob Vorschriften des Abfallrechts Drittschutz vermitteln können, der Ansprüche Privater auf ein behördliches Einschreiten gegen den Verursacher einer abfallrechtswidrigen Ablagerung begründet, und ob ein solcher Anspruch auf Einschreiten auch dann bestehen kann, wenn der Anspruchsteller selbst als Eigentümer des betroffenen Grundstücks Abfallbesitzer und Zustandsverantwortlicher ist, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung.

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Allerdings spricht vieles dafür, bei einer Beeinträchtigung privaten Eigentums durch eine illegale Abfallentsorgung den drittschützenden Charakter der zu Anordnungen gegen den – mit dem Grundstückseigentümer nicht identischen – Abfallverursacher ermächtigenden Normen zu bejahen (offengelassen in VGH BW, Urteil vom 10. März 1994, a.a.O., Rn. 22, hinsichtlich einer Vorschrift zur Altlastensanierung). Da etwa § 10 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 KrW-/AbfG als Regelbeispiel einer das Gemeinwohl beeinträchtigenden Abfallbeseitigung – im Sinne eines Auffangtatbestandes – auch die „sonstige Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ benennt und damit an den entsprechenden Begriff des allgemeinen Polizei- und Sicherheitsrechts anknüpft, der alle individuellen und kollektiven Rechtsgüter einschließlich des durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten (Privat-)Eigentums umfasst, liegt es nahe, bei der Frage nach den abfallbehördlichen Befugnissen korrespondieren Ansprüchen Dritter auf Einschreiten gegen den Verursacher einer illegalen Abfallentsorgung auf die allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Grundsätze zu den Voraussetzungen eines Anspruchs Dritter auf polizei- und ordnungsbehördliches Einschreiten abzustellen. Danach kann ein Anspruch auf polizeiliches bzw. ordnungsbehördliches Einschreiten gegeben sein, wenn die Gefahrenabwehr im konkreten Fall zugleich die Individualbelange eines einzelnen Bürgers schützt, wobei ein Anspruch auf Einschreiten im Einzelfall voraussetzt, dass das Ermessen der zuständigen Behörde unter den gegebenen Umständen auf Null reduziert ist (vgl. z.B. Friauf, in: Schmidt/Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., S. 142 f., Rn. 67, m.w.N.); fehlt es an letzterem, besteht immerhin ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1971, BVerwGE 37, 112 und juris Rn. 14). Danach erscheint ein Anspruch des durch eine illegale Abfallentsorgung im Gebrauch seines Grundeigentums oder in dessen Wert nicht nur unwesentlich beeinträchtigten Privateigentümers jedenfalls auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über ein Einschreiten gegen den Störungsverursacher nicht ausgeschlossen. Dies gilt zumindest in der Nachbarsituation, das heißt dann, wenn das Eigentum eines Privaten durch illegale Abfallablagerungen eines anderen auf benachbarten privaten Grundstücken oder öffentlichen Flächen beeinträchtigt wird (vgl. dazu auch Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl., § 10, Rn. 35).

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Ob aber auch der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem sich eine durch einen Dritten verursachte illegale Abfallablagerung befindet, Anspruch auf Einschreiten gegen den Dritten bzw. auf ermessensfehlerfreie Entscheidung darüber haben kann, obwohl er selbst als Abfallbesitzer (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989, NVwZ 1989, S. 1295 und juris, Rn. 8) und Zustandsverantwortlicher als Adressat einer Beseitigungsverfügung – hier nach §§ 24 Abs. 1 Satz 3, 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG - in Betracht kommt, ist umstritten (offengelassen gelassen etwa in VGH BW, Urteil vom 10. März 1994, a.a.O., Rn. 23, m.w.N.; grundsätzlich eine „Fürsorge für den Störer“ ablehnend: Friauf, a.a.O., S. 143; dagegen schon die Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers bei einer reinen „Opferrolle“ verneinend: Denninger, in: Lisken/Denninger/Rachor, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl., S. 350 f, Rn. 118 f.; differenzierend Paßlick, DVBl. 1992, S. 674, 679 f.).

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Der Senat neigt allerdings der Auffassung zu, in diesen Fällen dann, wenn sich nach den konkreten Umständen des Falles eine Inanspruchnahme des Eigentümers des Grundstücks selbst nicht aufdrängt, dem durch die Folgen einer illegalen Abfallentsorgung auf seinem Grundstück nicht nur unerheblich beeinträchtigten Grundstückseigentümer einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren auf Einschreiten gegen den Dritten als Handlungsstörer zuzugestehen, gerichtet auf gerechte Abwägung seiner Eigentumsbelange mit dem Gebot der effektiven Gefahrenabwehr (im Ergebnis wohl ebenso: Paßlick, a.a.O.).

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3. Indessen vermag der Kläger auch dann, wenn man unterstellt, dass die hier einschlägigen abfallrechtlichen Vorschriften auch seine Interesse als von einer abfallrechtswidrigen Ablagerung betroffener Grundstückseigentümer zu schützen bestimmt sind, mit seinem – im Klageantrag als wesensgleiches Minus mit enthaltenen – Begehren auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Einschreiten gegen den Verursacher der Ablagerung nicht durchzudringen. Denn die Entscheidung des Beklagten, nicht (weiter) gegen den Verursacher der Ablagerung vorzugehen, erweist sich im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats als ermessensfehlerfrei.

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Dabei geht der Senat allerdings – nicht zuletzt aufgrund der vom Kläger im Berufungsverfahren vorgelegten Fotodokumentation des Zustands seiner Grundstücke – davon aus, dass es sich bei der auf diesen Grundstücken aufgebrachten Ablagerung um eine rechtswidrige Entsorgung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG handelt, gegen die einzuschreiten der Beklagte als zuständige untere Abfallbehörde gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG befugt ist. Wie der Kläger durch Vorlage der Fotos hinreichend belegt hat und auch vom Beklagten letztlich nicht mehr bestritten wird, ist die von dem Baggerunternehmer W. im Auftrag eines der Voreigentümer durchgeführte Auffüllung des Grundstücks mit Material vorgenommen worden, das mit Bauschutt, insbesondere Betonbrocken, Keramik- und Ziegelteilen, Gehwegplatten u.ä. sowie in geringem Umfang auch mit Straßenaufbruch durchsetzt ist. Verfüllte Bodenmassen, die untrennbar vermischt sind mit Bauschutt und Straßenaufbruchmaterial und – wie hier offenbar – noch nicht mit dem Boden „verwachsen“ sind, werden in der Rechtsprechung als Abfälle zur Beseitigung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG eingestuft (vgl. z.B. VG Aachen, Beschluss vom 16. Juli 2009 – 9 L 153/09 –, juris, Rn. 10 und 21 ff. m.w.N.), die gemäß § 27 Abs. 1 KrW-/AbfG grundsätzlich nur in dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen behandelt, gelagert oder abgelagert, aber nicht auf landwirtschaftliche Flächen aufgebracht werden dürfen.

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Indessen steht die Entscheidung der unteren Abfallbehörde, ob und gegebenenfalls gegen wen sie bei Vorliegen einer rechtswidrigen Abfallentsorgung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG einschreitet, in deren pflichtgemäßem Ermessen. Denn nach § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG wird die zuständige Behörde lediglich ermächtigt, aber nicht verpflichtet, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße notwendigen Anordnungen zu treffen (vgl. dazu Reis/Gottschling, in: Rosenbaum, Abfall- und Bodenschutzrecht Rheinland-Pfalz, Praxis der Kommunalverwaltung, § 28 LAbfWAG, Anm. 3). Vorliegend ist die Entscheidung des Beklagten, sein Entschließungsermessen dahin zu betätigen, von einem (weiteren) Einschreiten gegen den Baggerunternehmer W. abzusehen und die Angelegenheit einer zivilrechtlichen Klärung zu überlassen, rechtlich nicht zu beanstanden. Denn auch nach dem – durch Vorlage der Fotodokumentation untermauerten – Vorbringen des Klägers erweist sich die Ablagerung auf seinen Grundstücken letztlich nur als Beeinträchtigung für eine landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücke und damit für deren wirtschaftliche Verwertung durch den Kläger, etwa durch Verpachtung an einen Landwirt. Dies gilt zunächst für die Durchsetzung der Aufschüttung mit Betonbrocken, großen Steinen, Ziegel- und Keramikteilen, Steinplatten und anderem unbelasteten Bauschutt; irgendwelche konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Aufschüttung auch umwelt- oder gar gesundheitsgefährdende Stoffe enthalten könnte, ergeben sich nach Aktenlage und dem Vorbringen des Klägers – insbesondere aus der von ihm vorgelegten Fotodokumentation – nicht. Dasselbe gilt auch für die auf einigen Fotos erkennbaren vereinzelten Brocken von Straßenaufbruchmaterial mit Anhaftungen, die auf Bitumen hindeuten. Der Kläger hat insoweit selbst nicht behauptet, dass es sich auch um teerhaltiges Material handeln könnte; dem Augenschein nach ist hierfür jedenfalls objektiv nichts erkennbar. Konnte der Beklagte demnach davon ausgehen, dass von der Ablagerung auf den Grundstücken des Klägers zwar eine Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Nutzbarkeit, aber keine konkrete Gefährdung der Umwelt, insbesondere des Bodens oder des Grundwassers, und erst recht keine Gesundheitsgefährdung für Menschen ausgeht, so hat er es ermessensfehlerfrei abgelehnt, der Sache etwa durch genauere Bodenuntersuchungen weiter nachzugehen. Denn derartige, technisch aufwendige und kostenträchtige Gefahrerforschungsmaßnahmen wären nur bei konkreten Anhaltspunkten für eine Umwelt- oder Gesundheitsgefährdung angezeigt gewesen, hätten bei der gegebenen Sachlage aber außer Verhältnis zu ihrem erkennbar möglichen Ertrag gestanden. Bei dieser Sachlage durfte der Beklagte erst recht von einem konkreten Einschreiten gegen den Baggerunternehmer W. absehen und den Kläger darauf verweisen, die Verantwortlichkeiten gegebenenfalls im Zivilrechtsweg aufklären zu lassen.

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Anders als der Kläger meint, hat sich der Beklagte auch durch den Erlass der Beseitigungsverfügung vom 1. Juli 2008 nicht dahin selbst gebunden, dass er zu einer Weiterverfolgung der Angelegenheit, gegebenenfalls durch Vollstreckung dieser an den Baggerunternehmer W. gerichteten Verfügung im Wege des Verwaltungszwangs, verpflichtet war. Es ist gerade der Zweck des Widerspruchsverfahrens und daher nicht zu beanstanden, wenn die Behörde aus Anlass der Einlegung eines Widerspruchs gegen eine solche Verfügung zu einem Überdenken ihres Verwaltungsakts angeregt wird und nach Prüfung der Angelegenheit im Abhilfeverfahren – mangels konkreter Anhaltspunkte für eine über die Beeinträchtigung einer landwirtschaftlichen Grundstücksnutzung hinausgehenden Gefährdung öffentlicher Belange – zu der neuen Einschätzung gelangt, dass es eines abfallbehördlichen Einschreitens letztlich doch nicht bedarf.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 45 Abs. 1, 47 und 52 Abs. 2 GKG).