Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2019-03-28, Aktenzeichen 18 LP 5/17

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 17. Kammer (Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen) - vom 8. November 2017 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt die Rücknahme einer von der Beteiligten erlassenen Verwaltungsverfügung über die Genehmigung von Dienstreisen.

2

Bei der Kreisverwaltung als Stammdienststelle der Beteiligten und bei ihren Eigenbetrieben Abfallwirtschaft, Kreisvolkshochschule und Rettungsdienst ist jeweils ein Personalrat gebildet. Der Antragsteller ist der bei der Beteiligten bestehende Gesamtpersonalrat.

3

Ohne Beteiligung des Antragstellers erließ die Beteiligte unter dem 21. Juli 2014 die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Grundsätze zur Genehmigung von Dienstreisen" und hob die vorangegangene Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 "Genehmigungen von Dienstreisen, Außendienstpläne" vom 25. Juli 2001 auf:

4

Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014
vom 21. Juli 2014

Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001
vom 25. Juli 2001

1.

Grundsätze zur Genehmigung von
Dienstreisen

Genehmigungen von Dienstreisen,
Außendienstpläne

Mit Verwaltungsverfügung 5/97 wurde unter dem Ziel der Straffung der Verwaltung und der Delegation von Verantwortung die Gliederung in Sachgebiete eingeführt. Als Bestandteil der Verwaltungsverfügung wurde durch die Anlage 1 der Verwaltungsgliederung eine neue Zuständigkeitsverteilung zugrundegelegt. In dieser wurde zunächst nur die Zuständigkeitsregelung der Leitungsebene der Ämter und der Sachgebiete für die Genehmigung von Dienstreisen geregelt.

Zur Sicherstellung des Versicherungsschutzes bedürfen Dienstreisen der Genehmigung der Dienststelle. Wer einen Dienstwagen fährt, muss im Besitz einer gültigen Fahrerlaubnis sein. Daneben setzt die Benutzung eines Dienstwagens eine entsprechende Fahrtauglichkeit und Fahrpraxis voraus.

Um bei Dienstreisen Versicherungsschutz durch den Kommunalen Schadenausgleich (KSA) Hannover und den Gemeinde-Unfallversicherungsverband Hannover nicht zu gefährden, muss weiterhin grundsätzlich jede Dienstreise genehmigt werden.

2.

Grundsätze der Einzelgenehmigung und Außendienstpläne

Dienstreisen sind rechtzeitig auf dem dazu vorgesehenen Vordruck (siehe Intranet, Formulare und Vordrucke) bei der vorgesetzten Führungskraft zu beantragen und dem Bereich 1.10 zu zuleiten. Der Bereich 1.10 nimmt die Einteilung der Fahrzeuge vor und sorgt ggf. für die Bestellung der benötigten Fahrkarten. Soweit in einem Bereich eine Vielzahl von Dienstreisen anfällt, sind diese in einem Außendienstplan zusammen zu fassen.

Außendienstpläne der Ämter oder Dezernate sind wöchentlich zu erstellen und dem Haupt- und Personalamt – Sachgebiet 10.2 – zweifach am letzten Arbeitstag der vorhergehenden Woche bis 10.00 Uhr vorzulegen. Durch das Sachgebiet 10.2 werden, sofern beantragt, die Dienstwagen zugeteilt und eingetragen. Eine Durchschrift wird daraufhin dem beantragenden Amt zurückgesandt. 1 Exemplar verbleibt als Ergänzung zur evtl. Abrechnung von Reisekosten im Sachgebiet 10.2.
Folgende Vordrucke wurden neu erstellt und sind hiermit zu nutzen:
- "Außendienstplan"
- "Antrag auf pauschale Genehmigung von Dienstreisen"
- "Antrag auf Genehmigung einer Dienstreise"
Vordrucke sind im EDV-Netz unter … hinterlegt und von dort auszudrucken. Reisekostenabrechnungsbögen sind aufgrund des Durchschreibeverfahrens weiterhin durch die Poststelle zu beziehen.
(Anm.: im Original hinter Pkt. 3, hier zur besseren Gegenüberstellung vorgezogen)

Dienstreisen innerhalb des Landkreises werden von der jeweiligen Bereichsleitung genehmigt. Dienstreisen außerhalb des Landkreises von der vorgesetzten Leitungskraft und dem/der Dezernent/in. Dienstreisen ins Ausland sind zusätzlich von der Landrätin zu genehmigen.
Auszubildende und Praktikanten können eine Dienstreisegenehmigung von der jeweiligen Führungskraft erhalten, wenn sie eigenständig Projekte betreuen (z.B. Anerkennungspraktikanten).

Künftig sind
1. durch die Leitungsebene der Dezernate Dienstreisen für Amtsleitungen außerhalb des Kreisgebietes zu genehmigen,
2. durch die Leitungsebene der Ämter Dienstreisen für Sachgebietsleitungen innerhalb des Kreisgebietes und für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Amtes Dienstreisen außerhalb des Kreisgebietes zu genehmigen,
3. durch die Leitungsebene der Sachgebiete Dienstreisen / Dienstgänge der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Sachgebietes innerhalb des Kreisgebietes zu genehmigen.

3.

Grundsätze einer pauschalen Dienstreisegenehmigung

Für die Dezernats- und Stabsstellenleitungen wird für die eintägigen Dienstreisen innerhalb und außerhalb des Landkreises Holzminden innerhalb Niedersachsens eine pauschale Dienstreisegenehmigung erteilt. Die Leitungen der Eigenbetriebe erhalten eine pauschale Dienstreisegenehmigung innerhalb des Kreisgebietes.
Für die Bereichsleitungen werden pauschale Dienstreisegenehmigungen innerhalb des Kreisgebietes erteilt.
Seitens der Dezernats- und Eigenbetriebsleitungen können in begründeten Einzelfällen für bestimmte Stellen/Dienstposten nach dem Geschäftsverteilungsplan pauschale Dienstreisegenehmigungen auf dem im Intranet verfügbaren Vordruck innerhalb bzw. auch außerhalb des Landkreises Holzminden beantragt werden. Der Antrag ist an die Landrätin zu richten und nach der Genehmigung dem Bereich 1.10 vorzulegen.

Dezernentinnen und Dezernenten erhalten hiermit eine generelle Dienstreisegenehmigung.
Amtsleitungen erhalten hiermit eine generelle Dienstreisegenehmigung innerhalb des Kreisgebietes.
Im weiteren besteht für die Ämter die Möglichkeit, in besonders begründeten Fällen für einzelne Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Dienstreisen pauschal für bestimmte Stellen / Dienstposten oder Tätigkeiten nach dem Geschäftsverteilungsplan genehmigen zu lassen. "Anträge auf pauschale Genehmigung von Dienstreisen" sind an das Haupt- und Personalamt – Sachgebiet 10.2 – zu richten.

4.

Benutzung des Dienstwagens für die stellv. Verwaltungsleitung (z.Zt. HOL-LK 201)

Die Benutzung dieses Fahrzeuges ist auf die Dezernats- und Stabsstellenleitungen beschränkt. Mit Zustimmung der Dezernatsleitung gegenüber dem Bereich 1.10 kann der PKW auch den Bereichsleitungen zugeteilt werden.

5.

Eigenbetriebe und Außenstellen

Diese Verfügung gilt nicht für den Einsatzbetrieb des Rettungsdienstes, der Abfallwirtschaft und der Straßenmeisterei.
Im Übrigen regeln die Leitungen der Eigenbetriebe schriftlich nach der zurzeit gültigen Betriebsatzung die Genehmigung von Dienstreisen innerhalb der Zuständigkeit für die Festlegung der inneren Organisation des Eigenbetriebes. Eine Durchschrift der jeweils aktuellen Regelung ist dem Bereich 1.10 vorzulegen.

Für die Eigenbetriebe ist die Genehmigung von Dienstreisen nach der zur Zeit gültigen Betriebssatzung durch die Leitung des Eigenbetriebes innerhalb der Zuständigkeit für die Festlegung der inneren Organisation des Eigenbetriebes schriftlich zu regeln. Eine Durchschrift der aktuellen Regelung ist dem Haupt- und Personalamt – Sachgebiet 10.2 – zuzuleiten.

6.

Pannen/Unfälle

Sollte ein Dienstwagen in einen Unfall verwickelt werden, ist dies unverzüglich dem Bereich 1.10 anzuzeigen. Sollten Schäden am PKW vor Antritt der Dienstreise oder auch nach der Dienstreise bemerkt werden, ist dies ebenfalls 1.10 mitzuteilen. Bei Pannen ist der Bereich 1.10 zu informieren, damit u.U. eine Rückholung organisiert werden kann.
Anmerkung: Die Dienstwagen sind alle beim kommunalen Schadensausgleich Vollkasko versichert.

7.

Für die Reisekostenabrechnung sind die notwendigen Unterlagen (Genehmigung, Einladung, Auslagenbelege) im Bereich 1.10 vorzulegen.

8.

Die Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 wird hiermit aufgehoben.

5

Unter dem 3. Dezember 2015 und unter dem 18. Februar 2016 machte der Antragsteller geltend, dass der Erlass einer Regelung zur Genehmigung von Dienstreisen seines Benehmens bedürfe und bat unter Bezugnahme auf § 63 Satz 2 NPersVG, die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 aufzuheben. In der Praxis habe sich gezeigt, dass die Umsetzung der Verwaltungsverfügung für diverse Probleme bei der Ausführung der dienstlichen Tätigkeiten gesorgt bzw. Arbeitsabläufe erschwert habe. Die strikte Einhaltung des vorgegebenen Dienstweges habe dazu geführt, dass erforderliche, meist auch recht kurzfristig durchzuführende Dienstreisen aufgrund fehlender Genehmigungen nicht hätten durchgeführt werden können. Die Absage von Dienstreisen aufgrund fehlender Genehmigung und die Neuorganisation von Terminen koste Zeit und Geld und trage nicht zur Arbeitszufriedenheit und Motivation bei, weshalb die Personalvertretung eingeschaltet worden sei. Da die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 Regelungen enthalte, die auch die drei Eigenbetriebe einschlössen, habe sich der Antragsteller der Angelegenheit angenommen. Eine "Neufassung", welche die Verfahrensabläufe praxisgerechter gestalte und damit auch die Wahrnehmung von kurzfristig erforderlichen Dienstreisen sicherstelle, dürfte im Interesse der von den Regelungen betroffenen Beschäftigten und der Öffentlichkeit und damit auch im Interesse der Dienststelle liegen. Diese Neufassung müsse ihm, dem Antragsteller, zur Benehmensherstellung vorgelegt werden.

6

Die Beteiligte entgegnete unter dem 18. Dezember 2015 und nochmals unter dem 24. Februar 2016, dass eine Benehmensherstellung nicht erforderlich sei. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 sei weder auf eine Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf die Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet und berühre auch spezifische Beschäftigteninteressen nicht.

7

Am 10. Mai 2016 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Da die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 aus seiner Sicht auch für die Eigenbetriebe der Beteiligten gelte, sei der Gesamtpersonalrat der richtige Antragsteller. Durch die Kritik von Mitarbeitern, die die Verwaltungsverfügung als unzweckmäßig, aufwändig und hinderlich empfänden, habe er von den Wirkungen der Verwaltungsverfügung erfahren und die Frage der Mitbestimmung geprüft. Durch die Verwaltungsverfügung sei im Vergleich zur Vorgängerregelung verändert worden, an wen der Reiseantrag zu stellen sei. Es sei insbesondere neu geregelt worden, dass nicht nur ein Vorgesetzter zu entscheiden habe, sondern dass abhängig von Ortsschild und Landesgrenze weitere Genehmigungen eingeholt werden müssten. Bei der Verwaltungsverfügung handele es sich um eine allgemeine Regelung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG sei eine Bestimmung, die die Befugnis zur Genehmigung von Dienstreisen mit Dienstkraftfahrzeugen regele, eine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung betreffend innerdienstliche Angelegenheiten. Die Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG sei als identisch mit derjenigen des § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG zu bewerten, wie das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 11. Mai 2011
- BVerwG 6 P 4.10 - ausgeführt habe. Anders als nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz stehe dem Personalrat nach dem Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz bei Verletzung eines Beteiligungsrechts ein Rechtsanspruch auf Rücknahme der vollzogenen Maßnahme zu.

8

Der Antragsteller hat beantragt,

9

der Beteiligten aufzugeben, die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 zurückzunehmen bzw. rückgängig zu machen.

10

Die Beteiligte hat beantragt,

11

den Antrag abzulehnen.

12

Er hat geltend gemacht, der Antragsteller sei schon nicht aktivlegitimiert. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 betreffe nur die Stammdienststelle, so dass es an einer Mitwirkungsbefugnis des Gesamtpersonalrats fehle. Lediglich die Leitungen der Eigenbetriebe seien angesprochen worden. Dabei handele es sich aber nur um wiederholende Festlegungen und nicht um Regelungen im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes. In der vorausgegangenen Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 seien die Leitungen der Eigenbetriebe der Amtsleitungsebene zugeordnet worden und hätten daher eine generelle Dienstreisegenehmigung innerhalb des Kreisgebiets gehabt. Auch ohne schriftliche Dokumentation habe seinerzeit bei Auslandsreisen die Zustimmung des Hauptverwaltungsbeamten eingeholt werden müssen. Für den Antrag fehle es auch am Rechtsschutzbedürfnis. Es sei nicht erkennbar, welches materielle Ziel der Antragsteller verfolge, zumal er erst sechzehn Monate nach Erlass der Verwaltungsverfügung die Herstellung des Benehmens eingefordert habe. Der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG liege nicht vor, weil die Verwaltungsverfügung nicht in die (persönliche) Rechtsstellung der Mitarbeitenden eingreife. Die vom Antragsteller herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei nicht einschlägig. Bei der dort entschiedenen Konstellation sei die persönliche Rechtsstellung der Bediensteten durch die Festlegung berührt worden, welche Verkehrsmittel bei Dienstreisen einzusetzen seien. Außerdem sei die Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG deutlich weiter gefasst als die hier in Rede stehende niedersächsische Regelung. Sie lege fest, dass jegliche innerdienstlichen Anordnungen der Mitwirkung der Personalvertretung unterlägen. Nach dem niedersächsischen Recht müsse bei allgemeinen Regelungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestalteten und damit rein dienstliche Belange zum Gegenstand hätten, der Personalrat auch dann nicht beteiligt werden, wenn sie sich mittelbar im innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Bereich auf die Beschäftigten auswirkten. Im Vergleich zur Vorgängerregelung habe sie - die Beteiligte - keine Festlegungen getroffen, die eine Benehmensherstellung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG erforderten. Nach wie vor seien erforderliche Einzel-Dienstreisegenehmigungen vorher einzuholen und bei der vorgesetzten Führungskraft zu beantragen. Dass diese sich in bestimmten Fällen intern weiter abzustimmen habe, löse einen Benehmenstatbestand nicht aus. Für die Sphäre der Beschäftigten und damit für die Beteiligung des Antragstellers sei allein entscheidend, ob bzw. dass es einer Genehmigung bedürfe und für welchen Personenkreis pauschale Dienstreisegenehmigungen möglich seien. Insoweit seien keine Neuregelungen getroffen worden. Liege das Fahrtziel im Kreisgebiet, handele es sich selbstverständlich nicht um eine Auslandsreise, sondern um eine Fahrt innerhalb des Kreisgebietes, auch wenn eine Transitstrecke über nordrhein-westfälisches Gebiet gewählt werde. Die Festlegung, wer den "besonderen" Dienstwagen nutzen dürfe, stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit dem nicht mitwirkungspflichtigen Vorgang der Beschaffung von Dienstfahrzeugen. Mit der Beschränkung des Benutzerkreises werde den Restriktionen des Leasingvertrages (Zuordnung des Fahrzeugs zur stellvertretenden Verwaltungsleitung) Rechnung getragen. Die Festlegung, wie bei Pannen oder Unfällen zu verfahren sei, sei keine Regelung, sondern eine Klarstellung und Benennung des Adressaten für Meldungen und Hilfewünsche.

13

Das Verwaltungsgericht Hannover hat den Antrag mit Beschluss vom 8. November 2017 abgelehnt.

14

Der Antrag sei zwar zulässig. Der antragstellende Gesamtpersonalrat sei als zuständiges Beteiligungsorgan schon deshalb aktivlegitimiert, weil die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 Festlegungen hinsichtlich einer pauschalen Dienstreisegenehmigung auch für die Leitungen der Eigenbetriebe treffe, unter dem Punkt "Eigenbetriebe und Außenstellen" den Einsatzbetrieb des Rettungsdienstes, der Abfallwirtschaft und der Straßenmeisterei ausdrücklich ausnehme und für die Genehmigung von Dienstreisen "im Übrigen" auf die Leitungen der Eigenbetriebe in eigener Zuständigkeit verweise. Ob es sich bei diesen die Eigenbetriebe betreffenden Festlegungen um Regelungen im Sinne eines Mitbestimmungstatbestandes handele oder nicht, sei demgegenüber eine Frage der Begründetheit. Dem Antragsteller fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, da die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 noch praktische Bedeutung habe und trotz der bereits erfolgten Invollzugsetzung wieder rückgängig gemacht werden könne. Auch eine Frist für die gerichtliche Geltendmachung der Verletzung von Beteiligungsrechten kenne das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz, abgesehen von § 21, nicht. Eine missbräuchliche Antragstellung und eine Verwirkung des Rechts seien nicht erkennbar.

15

Der Antrag sei aber nicht begründet. Eine Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers aus § 75 NPersVG liege nicht vor, so dass dieser auch eine Rücknahme der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 gemäß § 63 Satz 2 NPersVG nicht beanspruchen könne. § 75 Abs. 1 Nr. 10 (bis 31.12.2015: Nr. 15) NPersVG fordere eine Benehmensherstellung nur bei solchen Regelungen, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten treffe, ohne dass es auf die Form ankomme. Die Regelungen müssten sich auf innerdienstliche Angelegenheiten beziehen. Innerdienstlich seien Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung, durch die die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt würden. Allgemeine Regelungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestalteten und damit rein dienstliche Belange zum Gegenstand hätten, unterlägen hingegen auch dann nicht der Beteiligung des Personalrats, wenn sie sich mittelbar im innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Bereich auf die Beschäftigten auswirkten. Hier treffe die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 zwar eine Regelung gegenüber den Mitarbeitern der Verwaltungsdienststelle und den Leitungen der Eigenbetriebe. Es würden Rechte und Pflichten nicht nur für diejenigen Amtspersonen begründet, denen die Befugnis zur Genehmigung von Dienstreisen mit Dienstwagen übertragen werde, sondern auch für alle von der Anordnung erfassten Beschäftigen, die ihre Anträge von diesen Amtspersonen genehmigen lassen müssten. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 betreffe auch den internen Verwaltungsbereich. Allerdings berühre sie die betroffenen Beschäftigten nicht in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 regele nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen Dienstkraftfahrzeuge für Dienstreisen benutzt werden dürften, was die Rechtsbeziehung zwischen den Beschäftigten und ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber betreffe. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 beschränke sich vielmehr auf die Regelung des Verfahrens und der Zuständigkeiten für die Genehmigungserteilung. Auch Intentionen, welche die Nutzung eines Dienstwagens etwa im Vergleich zur Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel beträfen, enthalte die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 nicht. Der Vertreter der Beteiligten habe in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass es zwar einen informellen Appell an die Behördenmitarbeiter zur Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln gebe, dass dieser jedoch in die Dienstwagenregelung keinen Eingang gefunden habe und es jedem Mitarbeiter freistehe, eine Dienstreise mit dem Dienstwagen anstatt mit öffentlichen Verkehrsmitteln durchzuführen. Danach verbleibende bloße Zuständigkeitsregelungen für den inneren Dienstbetrieb, in denen festgelegt werde, welche Befugnisse (insbesondere Entscheidungs-, Anordnungs- und Zeichnungsbefugnisse) dem jeweiligen Inhaber bestimmter Dienstposten (z.B. Abteilungsleiter, Abschnittsleiter, Sachbearbeiter) zustünden, seien hingegen keine Anordnungen, die die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten beträfen. Durch die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 würden lediglich die bestehenden dienstlichen Verpflichtungen konkretisiert. Die darin getroffenen Anordnungen stünden in unmittelbarem Zusammenhang mit der Arbeitsleistung, die die Dienstkräfte zu erbringen hätten und auf deren Ausgestaltung der Personalvertretung keine Einwirkungsmöglichkeit zustehe. An einer Gestaltungswirkung, die auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes in Bezug auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen gerichtet sei, fehle es. Da alle Dienstwagen zeitgemäß ausgestattet seien, wie der Vertreter der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung bestätigt habe, liege auch nicht etwa in dem Umstand eine persönliche Betroffenheit, dass die Nutzung des "besonderen" Dienstwagens auf die Dezernats- und Stabstellenleitung und gegebenenfalls die Bereichsleitung beschränkt sei. Die Beteiligte habe im Übrigen zu Recht darauf hingewiesen, dass die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 im Vergleich zur Vorgängerregelung keine Neuregelungen darüber getroffen habe, ob es einer Genehmigung bedürfe und für welchen Personenkreis pauschale Dienstreisegenehmigungen möglich seien. Änderungen in der Entscheidungszuständigkeit - z.B. keine Dienstreisegenehmigung nur durch die Sachgebietsleitung für die Mitarbeiter des Sachgebiets - beträfen die Arbeitsabläufe, nicht aber die Arbeitsbedingungen. Das Dilemma, dass eilige Dienstaufgaben aufgrund bürokratischer Hindernisse durch die neue Dienstwagenregelung nicht wahrgenommen werden könnten, bestehe entgegen der Darstellung des Antragstellers nicht. Denn eine Abwesenheit desjenigen, der originär für die Genehmigungserteilung zuständig sei, werde durch die innerbehördlichen Vertretungsregelungen aufgefangen, so dass eine Genehmigung immer rechtzeitig erlangt werden könne. Sollte dies ausnahmsweise nicht der Fall sein und dadurch die Wahrnehmung von Dienstgeschäften beeinträchtigt werden, falle dies in ihre - der Beteiligten - Risikosphäre, nicht aber die des einzelnen Mitarbeiters.

16

Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Begehren unverändert weiterverfolgt.

17

Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 spezifische Interessen der Beschäftigten nicht berühre und Neuregelungen über das Erfordernis von Dienstreisegenehmigungen und über pauschale Dienstreisegenehmigungen nicht getroffen habe. Die Neuregelung konkretisiere auch nicht nur bestehende Verpflichtungen, sondern greife gestaltend in Entscheidungsbefugnisse von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern auf verschiedenen Ebenen ein. So seien Dienstreisen in das Ausland, hierunter fielen nach völkerrechtlichen Maßstäben alle Reisen außerhalb des Landes Niedersachsen, durch die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 generell der zusätzlichen Genehmigung durch die Beteiligte unterworfen. Die Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 habe solche Dienstreisen wie jede Reise außerhalb des Kreisgebiets behandelt und eine zusätzliche Genehmigung durch die Beteiligte nicht eingefordert. Die Auslandsreisen hätten entgegen der Auffassung der Beteiligten auch nicht schon immer der Genehmigung des Hauptverwaltungsbeamten bedurft. Dienstreisen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die zwar nicht ins Ausland, aber außerhalb des Landes Niedersachsen führten, bedürften nach der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 der Genehmigung durch die Dezernats- und die Bereichsleitung, während die Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 eine Genehmigung nur durch die Amtsleitung vorgesehen habe. Von den danach neuen Genehmigungserfordernissen seien alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Landkreises Holzminden in ihren spezifischen Interessen berührt. Darüber hinaus habe die Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 eine generelle Dienstreisegenehmigung für Dezernenten erteilt. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 erteile den Dezernatsleitungen eine solche Genehmigung nur noch für eintägige Dienstreisen innerhalb und außerhalb des Landkreises Holzminden und innerhalb des Landes Niedersachsen. Für mehrtägige Dienstreisen und Dienstreisen außerhalb des Landes Niedersachsen bedürften auch die Dezernatsleitungen nun einer Genehmigung der Beteiligten. Dies berühre die spezifischen Interessen der Dezernatsleitungen. Deren Interessen würden auch dadurch berührt, dass sie Dienstreisen von Bereichsleitungen ins Ausland nicht mehr allein genehmigen dürften, sondern eine zusätzliche Genehmigung der Beteiligten einholen müssten. Gleiches gelte für Bereichsleitungen und deren bisherige Befugnis, Reisen außerhalb des Landkreises ohne Zustimmung der Dezernatsleitung genehmigen zu dürfen. Es handele sich bei den Neuregelungen auch nicht nur um solche, welche die Zuständigkeiten und das Verfahren beträfen. Die zusätzlichen Genehmigungserfordernisse beschränkten und erweiterten vielmehr bisherige Entscheidungskompetenzen. Zugleich werde weiter entfernt von der Sachebene entschieden, was die Entscheidung verzögere, die Prüfung der Reisenotwendigkeit erschwere, zu Behinderungen in der täglichen Arbeit, zur Verunsicherung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und damit auch zu einer Änderung der Arbeitsbedingungen führe. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 betreffe dabei keine Einzelfälle, sondern eine unbestimmte Zahl von Fällen sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Dem könne auch nicht entgegengehalten werden, dass etwa für Dezernatsleitungen eine Mitbestimmung ausgeschlossen sei. § 107 Abs. 4 NPersVG schließe die Benehmensherstellung allein für den Tatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG aus, nicht aber für den hier einschlägigen § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG.

18

Der Antragsteller beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 17. Kammer (Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen) - vom 8. November 2017 zu ändern und der Beteiligten aufzugeben, die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 zurückzunehmen.

20

Die Beteiligte beantragt,

21

die Beschwerde zurückzuweisen.

22

Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 enthalte keine allgemeinen Regelungen, die die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Angestellte berührten. Eine spezifische Betroffenheit auslösende Vorgaben für die konkrete Nutzung der Dienstfahrzeuge für Dienstreisen oder vorrangig zu nutzende öffentliche Verkehrsmittel fehlten. Es würden lediglich Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse im Zusammenhang mit Dienstreisen bestimmten Funktionseinheiten zugeordnet und so bestehende Verpflichtungen konkretisiert, die im unmittelbaren Zusammenhang mit der Arbeitsleistung stünden. Ein mit vorgenommenen Änderungen verbundener rein dienststelleninterner Aufgaben- oder Zuständigkeitswechsel löse hier auch einen speziellen Schutzbedarf nach kollektiver Interessenvertretung nicht aus. Die vom Antragsteller behauptete allgemeine Betroffenheit sei nicht gegeben. Änderungen beträfen allenfalls die Dezernatsleitungen, mithin fünf Personen einschließlich der Beteiligten. Dieser Personenkreis sei gemäß § 107 Abs. 4 NPersVG grundsätzlich von der Mitbestimmung ausgenommen, so dass allein seine Betroffenheit das Erfordernis einer Benehmensherstellung nach § 75 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG nicht begründen könne. Weitergehende Änderungen, die alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beträfen, insbesondere bei Auslandsreisen, seien mit der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 nicht vorgenommen worden. Auslandsreisen hätten in der Kommunalverwaltung von vorneherein keine Relevanz und seien im Landkreis Holzminden seit jeher der Genehmigung durch den Hauptverwaltungsbeamten vorbehalten gewesen. Reisen in das Ausland dürften entgegen der Auffassung des Antragstellers nur Reisen außerhalb des Bundesgebiets sein.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die Beiakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Anhörung gemacht worden sind.

II.

24

Die Beschwerde des Antragstellers bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Beschluss den Antrag des Antragstellers zu Recht abgelehnt. Der Antrag, der Beteiligten aufzugeben, die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 zurückzunehmen, ist zwar zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

25

1. Der Antrag ist nach § 83 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nrn. 3 und 5 NPersVG statthaft. Die Beteiligten streiten darum, ob der Antragsteller als Gesamtpersonalrat für die eingeforderte Beteiligung zuständig im Sinne des § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NPersVG ist und ob ein Rücknahmeanspruch nach § 63 Satz 2 NPersVG, der in § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NPersVG genannt ist, besteht.

26

Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig.

27

a. Nicht zu beanstanden ist, dass der Antragsteller nicht nur einen Feststellungsantrag, sondern einen Verpflichtungsantrag gestellt hat. Verpflichtungsaussprüche im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind anerkannt, wenn und soweit das Personalvertretungsrecht dem jeweiligen Antragsteller eine durchsetzungsfähige Rechtsposition einräumt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.2011 - BVerwG 6 P 4.10 -, Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 6 - juris Rn. 36 m.w.N.). Eine solche Rechtsposition vermittelt hier der Rücknahmeanspruch nach § 63 Satz 2 NPersVG (siehe hierzu im Einzelnen unten II.2.).

28

b. Dem Antragsteller fehlt auch nicht das für die Durchführung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 2 Satz 1, 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG und §§ 256 Abs. 1, 495 ZPO erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren gelten im Hinblick auf dessen objektiven Einschlag nicht die engen Voraussetzungen für die Erhebung einer Feststellungsklage, wie sie § 43 VwGO und § 256 Abs. 1 ZPO festlegen. Der Antragsteller muss vielmehr nur darlegen, dass ihm personalvertretungsrechtliche Rechte zustehen und die Rechtsverletzung fortdauert (vgl. Senatsbeschl. v. 10.1.2018 - 18 LP 2/16 -, juris Rn. 25; Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 17. Aufl. 2016, § 83 Rn. 31). Letzteres setzt entweder voraus, dass noch die Möglichkeit weiterer Rechtsbeeinträchtigungen besteht oder dass die getroffene Maßnahme noch rückgängig gemacht werden kann. Ist hingegen der Vorgang irreversibel beendet und nicht anzunehmen, dass sich die streitige Rechtsfrage erneut zwischen den Beteiligten stellt, besteht kein Rechtsschutzbedürfnis mehr (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.11.1989 - BVerwG 6 P 7.87 -, Buchholz 251.0 § 68 BaWüPersVG Nr. 3 - juris Rn. 32 ff. m.w.N.; Senatsbeschl. v. 29.9.2011 - 18 LP 7/09 -, juris Rn. 28).

29

Nach diesem Maßstab besteht unverändert ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 hat bisher keine Erledigung gefunden. Sie wirkt unverändert fort und aktualisiert bei ihrer Anwendung die vom Antragsteller behaupteten Rechtsbeeinträchtigungen. Sie kann zudem unter den Voraussetzungen des § 63 Satz 2 NPersVG (siehe hierzu im Einzelnen unten II.2.) wieder zurückgenommen werden.

30

c. Das Verwaltungsgericht hat auch eine Verwirkung des Rechts des antragstellenden Gesamtpersonalrats, ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren einzuleiten und den Rücknahmeanspruch geltend zu machen, zutreffend verneint.

31

Bei der Überprüfung, ob ein Antragsrecht verwirkt ist, darf nicht schematisch auf einen bestimmten Zeitablauf abgestellt werden, sondern es ist von den näheren Umständen des Einzelfalles auszugehen. Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des Verbots des widersprüchlichen Verhaltens (§ 242 BGB) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (Umstandsmoment). Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen darf, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand), und er sich infolgedessen in seinen Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.8.2000 - BVerwG 6 P 7.99 -, BVerwGE 112, 12, 19 - juris Rn. 28; Beschl. v. 9.12.1992 - BVerwG 6 P 16.91 -, BVerwGE 91, 276, 279 - juris Rn. 23 jeweils m.w.N.).

32

Hier ist zwar durchaus eine geraume Zeit verstrichen, bis der Antragsteller erstmals am 3. Dezember 2015 auf die von der Beteiligten unter dem 21. Juli 2014 erlassene Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 nach außen erkennbar reagiert und seine mangelnde Beteiligung beanstandet hat. Darüberhinausgehende besondere Umstände, welche diese verzögerte Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen, sind für den Senat aber nicht ersichtlich. Ein Verhalten des Antragstellers, aufgrund dessen die Beteiligte darauf vertrauen durfte, dieser werde seine Beteiligung nicht einfordern, ist weder von der Beteiligten aufgezeigt worden noch in den von ihr vorgelegten Verwaltungsvorgängen dokumentiert.

33

2. Der danach zulässige Antrag ist aber unbegründet. Der Antragsteller kann nicht beanspruchen, dass die Beteiligte die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 zurücknimmt.

34

Rechtsgrundlage für den vom Antragsteller geltend gemachten Anspruch ist § 63 Satz 2 NPersVG. Danach sind Maßnahmen, die durchgeführt worden sind, obschon die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Personalrats nicht stattgefunden hat, zurückzunehmen, soweit nicht Rechte Dritter oder öffentliche Interessen entgegenstehen. § 63 Satz 2 NPersVG verleiht dem Personalrat, dessen Beteiligungsrecht verletzt worden ist, unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen einen gerichtlich durchsetzbaren Rechtsanspruch auf Rücknahme der Maßnahme (vgl. mit eingehender Begründung: BVerwG, Beschl. v. 11.5.2011, a.a.O., Rn. 9 ff.; Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, NPersVG, § 63 Rn. 6 und 31 (Stand: November 2018) jeweils m.w.N.). Dabei ist die Frage, ob die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Personalrats nicht stattgefunden hat, anhand der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Vornahme oder des Vollzugs der für beteiligungspflichtig erachteten Maßnahme zu beantworten.

35

a. Für die Geltendmachung des Anspruchs nach § 63 Satz 2 NPersVG aktivlegitimiert ist hier der antragstellende Gesamtpersonalrat.

36

Berechtigt, den Anspruch nach § 63 Satz 2 NPersVG geltend zu machen, ist die Personalvertretung, die bei Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung im Sinne des § 63 Satz 1 Nr. 1 NPersVG zu beteiligen gewesen wäre.

37

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 NPersVG ist der Gesamtpersonalrat bei allen Maßnahmen zu beteiligen, für die die Gesamtdienststelle zuständig ist und die nicht nur den Bereich der Stammdienststelle betreffen. Hiernach wäre, eine gesetzliche Beteiligungspflicht unterstellt (siehe hierzu im Einzelnen unten II.2.b.), der antragstellende Gesamtpersonalrat zu beteiligen gewesen. Denn die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 wurde von der Beteiligten als Leiterin der Gesamtdienststelle erlassen. Diese Verwaltungsverfügung betrifft, entgegen der Darstellung der Beteiligten, auch nicht nur den Bereich ihrer Stammdienststelle, der Kreisverwaltung. Die in Nr. 5 der Verwaltungsverfügung getroffenen Regelungen richten sich vielmehr auch an die bei der Beteiligten neben der Stammdienststelle bestehenden Eigenbetriebe Abfallwirtschaft, Kreisvolkshochschule und Rettungsdienst. Denn zum einen sind vom Regelungsbereich der Verwaltungsverfügung nur die Einsatzbetriebe der Eigenbetriebe ausgenommen, nicht aber deren Verwaltung. Zum anderen werden die Leitungen der Eigenbetriebe generell befugt, schriftlich nach der gültigen Betriebssatzung die Genehmigung von Dienstreisen innerhalb der Zuständigkeit für die Festlegung der inneren Organisation des Eigenbetriebes vorzunehmen, und aufgefordert, eine Durchschrift der jeweils aktuellen Regelung dem Bereich 1.10 vorzulegen.

38

b. Der vom Antragsteller geltend gemachte Anspruch nach § 63 Satz 2 NPersVG besteht aber in der Sache nicht. Denn die Beteiligte hat bei Erlass der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" vom 21. Juli 2014 nicht, wie von § 63 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 Nr. 1 NPersVG gefordert, eine gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung unterlassen.

39

Der hier einzig in Betracht zu ziehende Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG in der am 21. Juli 2014 geltenden Fassung (siehe zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Rahmen des Rücknahmeanspruchs nach § 63 Satz 2 NPersVG oben II.2.) fordert, dass die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat herzustellen hat bei "allgemeine(n) Regelungen, sofern sie nicht in den §§ 65 bis 67 sowie den vorstehenden Nummern aufgeführt oder Gegenstand von Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 81 sind".

40

Dieser Beteiligungstatbestand ist durch das Personalvertretungsgesetz für das Land Niedersachsen vom 2. März 1994 (Nds. GVBl S. 95) neu gefasst worden. Er hat Auffangcharakter und ist an die Stelle des früheren § 67a Abs. 1 NPersVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1985 (Nds. GVBl S. 261), getreten (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen, LT-Drs. 12/4370, S. 168). Danach stand dem Personalrat ein Erörterungsrecht zu, wenn die Dienststelle Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten ihres Geschäftsbereichs erlassen wollte. Mit der Ersetzung des Begriffs "Verwaltungsanordnungen" durch denjenigen der "allgemeinen Regelungen" hat sich inhaltlich nichts geändert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.2011, a.a.O., Rn. 23; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., § 75 Rn. 94 (Stand: Januar 2018)). Somit kann zur Auslegung von § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum inhaltsgleichen § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ("Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereiches, wenn nicht nach § 118 des Bundesbeamtengesetzes die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung zu beteiligen sind,") und zu ähnlich lautenden Bestimmungen des Landespersonalvertretungsrechts zurückgegriffen werden.

41

Danach sind unter allgemeinen Regelungen solche Regelungen zu verstehen, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt. Die Regelungen müssen sich auf innerdienstliche Angelegenheiten beziehen und die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berühren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.2011, a.a.O., Rn. 23; v. 16.4.2008 - BVerwG 6 P 8.07 -, Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 - juris Rn. 11 f.; v. 10.1.2006 - BVerwG 6 P 10.04 -, Buchholz 251.0 § 84 BaWüPersVG Nr. 1 - juris Rn. 9; v. 1.9.2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13 - juris Rn. 21; v. 19.5.2003 - BVerwG 6 P 16.02 -, Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 - juris Rn. 43).

42

In Anwendung dieses Maßstabes hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend festgestellt, dass die von der Beteiligten am 21. Juli 2014 erlassene Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 "Genehmigung von Dienstreisen" keine allgemeine Regelung im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG darstellt. Die Verwaltungsverfügung ist zwar an eine unbestimmte Anzahl der Beschäftigten des Landkreises Holzminden adressiert (1). Sie berührt die Beschäftigten aber nicht in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer (2).

43

(1) Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 ist an eine unbestimmte Anzahl ihrer Beschäftigten adressiert.

44

Entgegen der von der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren geäußerten Auffassung vermag der Senat eine Betroffenheit allenfalls die Dezernatsleitungen und damit eines Personenkreises, der gemäß § 107 Abs. 4 NPersVG von der Mitbestimmung ausgenommen sein kann, nicht festzustellen. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 sieht neben den Regelungen betreffend die pauschale Dienstreisegenehmigung für Dezernatsleitungen (Nr. 3) vielmehr auch allgemeine Regelungen zum Genehmigungserfordernis (Nr. 1), zur Zuständigkeit für Einzelgenehmigungen (Nr. 2) und zur Anzeige bei Pannen und Unfällen (Nr. 6) vor, die eine unbestimmte Anzahl von der Beschäftigten des Landkreises Holzminden betreffen.

45

(2) Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 berührt die Beschäftigten des Landkreises Holzminden aber nicht in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer.

46

(a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind dem Gesetzgeber bei einer Beteiligung der Beschäftigten an Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt ausgeübt wird, durch das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt. Solche Maßnahmen dürfen in keinem Fall ohne die mindestens mitentscheidende Beteiligung verantwortlicher Amtsträger erlassen werden; auch im internen Dienstbetrieb ist kein Raum für eine "Autonomie" des öffentlichen Dienstes, sei diese auch noch so eingeschränkt. In welcher Art und in welchen Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Form der Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrages zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich dabei nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweckgrenze; vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.5.1995
- 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37, 69 f. - juris Rn. 143 ff., BVerwG, Beschl. v. 19.5.2003, a.a.O., Rn. 43; Senatsbeschl. v. 24.9.2009 - 18 LP 10/08 -, juris Rn. 28).

47

Solche spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen berührt die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 nicht. Sie ist vielmehr eine "neutrale" Regelung (vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Beschl. v. 11.5.2011, a.a.O., Rn. 24), die den spezifischen Interessen der Beschäftigten gegenüber indifferent ist.

48

Die Genehmigung einer Dienstreise betrifft vorrangig die Befugnis, zur Erfüllung des Amtsauftrags gegenüber Dritten tätig zu werden und zu diesem Zwecke zu diesen Dritten zu reisen. Ein generelles beamtenrechtliches Genehmigungserfordernis für Dienstreisen statuieren weder das Beamtenstatusgesetz noch das Niedersächsische Beamtengesetz. Lediglich die Reisekostenvergütung setzt gemäß § 84 Abs. 2 Satz 1 NBG die Anordnung oder Genehmigung der Dienstreise voraus. Mit dem generellen Genehmigungserfordernis in Nr. 1 trifft die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 mithin eine Anordnung, welche die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle im Verhältnis zu Außenstehenden gestaltet: der einzelne Beschäftigte darf nicht selbst entscheiden, ob er zur Erfüllung des Amtsauftrags eine Dienstreise zu Dritten antritt, gleich ob dies im Kreisgebiet, im Gebiet des Landes Niedersachsen, im Gebiet der Bundesrepublik oder jeweils außerhalb dieses Gebiets erfolgen soll. Vielmehr bedarf hierzu jeder Beschäftigte einer Genehmigung, die als Einzelgenehmigung (Nr. 2 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014) oder als pauschale Genehmigung (Nr. 3 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014) erteilt werden kann.

49

Das Erfordernis einer Dienstreisegenehmigung (Nr. 1 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014), die als Annex hierzu bestimmte Zuständigkeit für die Erteilung von Einzelgenehmigungen (Nr. 2 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014) und für die Erteilung pauschaler Dienstreisegenehmigungen (Nr. 3 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014), aber auch die Anzeigepflichten bei Pannen- und Unfällen (Nr. 6 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014) betreffen danach allein dienstliche Arbeitsabläufe und die von den Beschäftigten zu erbringenden Arbeitsleistungen, auf deren Ausgestaltung der Personalvertretung keine Einwirkungsmöglichkeit zusteht. Soziale, personelle oder organisatorische Interessen, die spezifisch im Beschäftigtenverhältnis angelegt sind, werden hingegen ersichtlich nicht nur nicht betroffen, vielmehr ist ihre Berücksichtigung in dem durch die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 geschaffenen Regelungssystem schlicht nicht vorgesehen und auch nicht erforderlich (vgl. zu diesem Aspekt: BVerwG, Beschl. v. 11.12.2012 - BVerwG 6 P 2.12 -, Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 - juris Rn. 21). Selbst der Antragsteller moniert nicht, dass die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 spezifische Beschäftigungsinteressen nur unzureichend berücksichtige. Auch er sieht vielmehr einen Verbesserungsbedarf allein in Bezug auf die geregelten dienstlichen Arbeitsabläufe.

50

(b) Etwas Anderes ergibt sich - entgegen der Auffassung des Antragstellers - nicht aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Mai 2011 (- BVerwG 6 P 4.10 -, a.a.O.). Dort hatte das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass ein Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse von der Landesschulbehörde auf die berufsbildenden Schulen die spezifischen Interessen der Lehrkräfte berühre. Zur Begründung hatte das Bundesverwaltungsgericht geltend gemacht, die Zuständigkeitsregelung beziehe sich auf eine Reihe von Personalangelegenheiten der in § 65 Abs. 1 und 2 NPersVG genannten Art, namentlich Einstellung, Verlängerung der Probezeit, Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens, Höhergruppierung, Abordnung und Versetzung. Sie teile daher deren innerdienstlichen Charakter. Es handele sich dabei nicht um eine "neutrale" Regelung, die den spezifischen Interessen der Lehrkräfte als Beamten und Arbeitnehmern gegenüber indifferent sei. Die Schulleiter erhielten einen erheblichen Zuwachs an Kompetenzen. Dies habe nachhaltige Auswirkungen auf die übrigen Lehrkräfte an den Schulen. Für diese würden die übertragenen dienstrechtlichen Befugnisse nicht mehr wie bisher verantwortlich von den Bediensteten einer übergeordneten Dienststelle - der Landesschulbehörde - wahrgenommen, sondern von Personen, mit denen sie durch einen täglichen Sozialkontakt verbunden seien. Dies könne einerseits zu einer besseren Kenntnis der tatsächlichen Grundlagen dienstrechtlicher Maßnahmen bei den Entscheidungsträgern beitragen, andererseits aber die Gefahr mit sich bringen, dass persönliche Sympathien und Abneigungen einfließen. Die Vor- und Nachteile dieser Lösung abzuwägen, könne sinnvoller Gegenstand eines förmlichen Meinungsaustauschs zwischen dem Kultusminister als oberster Dienstbehörde und dem bei ihm gebildeten Schulhauptpersonalrat im Verfahren der Benehmensherstellung sein.

51

Ein vergleichbarer Sachverhalt ist hier nicht gegeben. Die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 bestimmt zwar auch Zuständigkeiten für die Erteilung von Dienstreisegenehmigungen. Soweit sich gegenüber der vorausgegangenen Verwaltungsverfügung Nr. 17/2001 insoweit überhaupt Änderungen ergeben haben, erschöpfen sich diese aber in behörden- und dienststelleninternen Zuständigkeitsbestimmungen. Ein Wechsel der Zuständigkeit von einer übergeordneten Dienststelle hin zu einer nachgeordneten Dienststelle, der für die Annahme einer erstmaligen innerbehördlichen Konfrontation zwischen Entscheidungsträger und Entscheidungsunterworfenem und einer daraus resultierenden spezifischen Betroffenheit der Beschäftigten der nachgeordneten Dienststelle maßgebend gewesen ist, fehlt hier offensichtlich.

52

(c) Auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Mai 2003 (- BVerwG 6 P 16.02 -, a.a.O.) betraf einen anderen Sachverhalt, der mit der vorliegenden Fallkonstellation nicht vergleichbar ist. Dort hatte das Bundesverwaltungsgericht einen Erlass zu beurteilen, der regelte, unter welchen Voraussetzungen Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer im Geschäftsbereich des Beteiligten befugt sind, Dienstfahrzeuge selbst zu führen, anstatt auf die Fahrdienste dafür speziell angestellter Zivilkraftfahrer angewiesen zu sein. Diesem Erlass hatte das Bundesverwaltungsgericht einen innerdienstlichen, die spezifischen Interessen der Beschäftigten berührenden Charakter beigemessen. Zur Begründung hatte es ausgeführt, dass wer für im dienstlichen Interesse notwendige Fahrten ein Dienstfahrzeug selbst steuern wolle, etwa weil er sich davon eine reibungslosere Wahrnehmung seiner Amtsgeschäfte verspreche, dies nach dem Erlass unter im Vergleich zum bisherigen Zustand erleichterten Voraussetzungen tun könne. Diese Frage betreffe nicht die Wahrnehmung des Amtsauftrages selbst. Ob die dem Geschäftsbereich des Beteiligten angehörenden Beschäftigten und Soldaten bei Fahrten zu dienstlichen Zwecken die Dienstfahrzeuge selbst steuern oder sich von Kraftfahrern fahren ließen, lasse die Erfüllung der militärischen Aufgaben der Bundeswehr und der darauf bezogenen Aufgaben der zivilen Bundeswehrverwaltung nach Art. 87a, 87b GG unberührt. Ebenso wenig tangiere die Rahmenweisung die Befugnis der Vorgesetzten, in Bezug auf die Wahrnehmung des Amtsauftrages den Beschäftigten und Soldaten fachliche Weisungen bzw. Befehle zu erteilen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.5.2003, a.a.O., Rn. 44).

53

Ein solcher die konkreten Arbeitsbedingungen berührender Erlass ist die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 gerade nicht. Schon das Verwaltungsgericht hat zutreffend herausgearbeitet, dass die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 Intentionen, welche die Nutzung eines Dienstwagens etwa im Vergleich zur Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel betreffen, nicht enthalte. Es gebe zwar einen informellen Appell an die Behördenmitarbeiter zur Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln. Dieser hat jedoch in die Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 keinen Eingang gefunden, so dass es Beschäftigten freisteht, eine Dienstreise mit dem Dienstwagen statt mit öffentlichen Verkehrsmitteln durchzuführen. Auch die nach Nr. 4 der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 beschränkte Nutzungsmöglichkeit des "Dienstwagens für die stellv. Verwaltungsleitung (z.Zt. HOL-LK 201)" berührt soziale, personelle oder organisatorische Interessen, die spezifisch im Beschäftigtenverhältnis angelegt sind, ersichtlich nicht. Denn alle bei der Beteiligten eingesetzten Dienstwagen sind in gleicher Weise zeitgemäß ausgestattet, so dass den Beschäftigten insoweit kein persönlicher Vorteil vorenthalten wird (vgl. Beschl. v. 8.11.2017, Umdruck S. 7).

54

(d) Ebenso betraf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 (- BVerwG 6 P 2.12 -, a.a.O., Rn. 20) allein eine Regelung über das „Ob“, die Voraussetzungen und die Zuständigkeiten der Nutzung von Dienstkraftfahrzeugen für Dienstreisen, nicht aber die in der Verwaltungsverfügung Nr. 9/2014 geregelte Frage, ob zur dienstlichen Aufgabenerfüllung selbst eine Dienstreise durchgeführt werden darf. Für solche Regelungen betreffend die dienstliche Aufgabenerfüllung hat auch das Bundesverwaltungsgericht hingegen eine Betroffenheit spezifischer Beschäftigteninteressen ausdrücklich verneint (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.12.2012, a.a.O., Rn. 21).

55

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 1, 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten der Beteiligten werden nicht erstattet (vgl. § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit § 12a ArbGG).

56

Die Rechtsbeschwerde ist mangels Vorliegens der Voraussetzungen nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit §§ 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 72 Abs. 2 ArbGG nicht zuzulassen.

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