Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-24, Aktenzeichen 20 A 1612/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0524.20A1612.04.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und
Sand. Sie betreibt auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses vom
4. Dezember 2000 auf dem Gebiet der Gemeinde X. zwischen X. und L.
eine Nassabgrabung ("Abgrabung W. ") und beabsichtigt deren Erweiterung auf
zwei westlich und nördlich angrenzende Flächen. Unter Einbeziehung der
planfestgestellten Abgrabung und einer ersten Erweiterung nach Westen soll die
Gesamtabgrabungsfläche um ca. 52 ha auf ca. 121 ha vergrößert werden. Hierdurch
soll sich die Abgrabungstätigkeit auf ca. 31 Jahre verlängern. Auf der
Erweiterungsfläche sollen ca. 6,4 Mio. m ³ Kies und Sand bis zu einer Tiefe von ca.
16 m unter GOK - ca. 3,4 m NN - entnommen werden. Nach Abschluss der
Herrichtung soll ein zusammenhängender See verbleiben.

3

Die Vorhabenfläche ist bislang auf kleineren Teilflächen im Westen mit Gehölzen
sowie Wald bestanden und wird im Übrigen landwirtschaftlich als Ackerland genutzt.
Sie liegt innerhalb des 1986 genehmigten Landschaftsplanes Nr. 10 X. des
Kreises Kleve. Der Landschaftsplan setzt die Vorhabenfläche wie das umgebende
Gelände als Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 fest. Nach den allgemeinen
Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete (Nr. 3.3) ist es verboten, u. a.
Abgrabungen vorzunehmen und Wasserflächen anzulegen oder zu verändern
(Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g)). Die Durchführung des im
Gebietsentwicklungsplan (GEP) dargestellten Ziels - Abgrabung - im Rahmen der
dafür vorgesehenen Verfahren bleibt hiervon unberührt (Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f)).
Im GEP 1986 für den Regierungsbezirk Düsseldorf - jetzt Regionalplan - ist das
gesamte Gebiet zwischen X. und L. als Agrarbereich mit eingelagerten
Waldbereichen, Erholungsbereich und Bereich für den Schutz der Landschaft
dargestellt. Im nachfolgenden GEP 1999 ist die schon planfestgestellte Abgrabung
überwiegend als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze (Abgrabungsbereich) dargestellt. Diese Darstellung erfasst auch einen
kleinen Teil der Vorhabenfläche im Übergangsbereich zum Altgelände. Sonst ist die
Vorhabenfläche im GEP 1999 als Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich sowie -
auf Teilflächen im Westen - Waldbereich mit der Funktion Schutz der Landschaft
und landschaftsorientierte Erholung dargestellt. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP
1999 sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.

4

Mit Antrag vom 9. Oktober 2001, geändert mit Schreiben vom 12. November
2001, suchte die Klägerin um die Zulassung des Vorhabens nach. Die
Vorhabenfläche umfasst die Grundstücke Gemarkung X. Flur , Flurstücke , bis
und, Flur , Flurstücke teilweise, bis und sowie Flur , Flurstücke und
teilweise.

5

Der Beklagte sah von der Durchführung des Beteiligungsverfahrens unter
Hinweis auf den GEP 1999 ab. Mit Bescheid vom 12. Juli 2002 lehnte er den Antrag
ab. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu versagen. Das Vorhaben
widerspreche wegen seiner Lage außerhalb der im GEP 1999 dargestellten
Abgrabungsbereiche den Zielen der Raumordnung. Das sei eindeutig und ergebe
sich ohne Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Durch die im GEP 1999
ausgewiesenen Abgrabungsbereiche sei die Versorgung mit Kies und Sand für mehr
als 20 Jahre sichergestellt. Daher bestehe kein Bedarf für das Vorhaben. Außerdem
verfüge die Klägerin u. a. aufgrund des Planfeststellungsbeschlusses vom
4. Dezember 2000 langfristig über Abgrabungsmöglichkeiten.

6

Am 19. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat
dem Beklagten unter dem 26. Januar 2004 eine Ausschlussfrist für Vorbringen zu
zwingenden Versagungsgründen gesetzt. Die Klägerin hat vorgetragen, der
Ablehnungsbescheid sei mangels des erforderlichen Verwaltungsverfahrens nichtig.
Jedenfalls sei er rechtswidrig. Der GEP 1999 enthalte, was die Klägerin unter
Bezugnahme auf gutachterliche Äußerungen ihrer Prozessbevollmächtigten
ausführlich erläutert, kein zur Versagung führendes Ziel der Raumordnung.
Insbesondere werde Abgrabungen entgegen den Anforderungen kein substantieller
Raum verschafft. Es handele sich um eine unzulässige Verhinderungsplanung. Die
Wertungen und Vorgaben des Landesentwicklungsplanes (LEP) seien nicht
eingehalten worden. Die erforderliche Ermittlung und Abwägung der Belange der
Eigentümer der von der Ausschlusswirkung betroffenen Grundstücke sei
unterblieben. Auch die Festsetzungen des Landschaftsplanes hinderten die
Zulassung des Vorhabens nicht. Die ohnehin nicht strikt verbindlichen
Entwicklungsziele ließen sich auch bei Realisierung des Vorhabens verwirklichen.
Erhaltenswerte Landschaftselemente seien auf der intensiv landwirtschaftlich
genutzten Vorhabenfläche schon im Zeitpunkt der Aufstellung des
Landschaftsplanes nicht vorhanden gewesen. Die einschlägigen Verbotsregelungen
für das Landschaftsschutzgebiet seien formell und materiell unwirksam. Die
aufsichtliche Genehmigung sei unter Maßgaben erfolgt, denen der Kreis nicht
beigetreten sei. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes sei nicht
hinreichend konkretisiert. Ein Schutz der Vorhabenfläche sei nicht erforderlich.
Gliedernde und belebende Strukturen weise sie nicht auf. Ihre Zugehörigkeit zum
L1. Donkenland sei wegen dessen Lage und Ausdehnung ohne greifbare
Relevanz. Eine ordnungsgemäße Abwägung sei unterblieben. Jedenfalls sei eine
Ausnahme, hilfsweise eine Befreiung zu erteilen. Die Waldflächen seien teilweise
kahlgeschlagen und landschaftlich von untergeordneter Bedeutung; ihre
Wiederaufforstung mit Kiefern sei geplant. Das Vorhaben werde das Landschaftsbild
und die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes nicht nachteilig beeinflussen,
sondern den Landschaftsraum ökologisch aufwerten. An der als erhaltenswert
eingestuften Eigenart der Landschaft habe die Vorhabenfläche nicht teil. Die dem
Landschaftsplan zeitlich vorangegangene Landschaftsschutzverordnung sei schon
wegen Ablaufs ihrer Befristung nicht entscheidungserheblich.

7

Die Klägerin hat beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 15. Juli 2002
zu verpflichten, ihren am 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag in der Fassung der
Änderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung
eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in X. , Gemarkung X. , Flur
, Flurstücke (teilweise), , Flur , Flurstücke sowie Flur ,
Flurstücke und (teilweise) ("Abgrabung W1. " - 2. Erweiterung nördlich und
westlich -) erneut zu bescheiden.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er hat ergänzend zum angefochtenen Bescheid vorgetragen, die im GEP 1999
dargestellten Abgrabungsbereiche seien als Vorranggebiete anzusehen. Das
Vorhaben sei mit den Festsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet nicht
vereinbar. Eine Ausnahme oder Befreiung komme nicht in Betracht.

12

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das
Bezug genommen wird, stattgegeben.

13

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des
Beklagten. Während des Berufungsverfahrens hat der Regionalrat im Juli 2004 die
32. Änderung des GEP 1999 beschlossen, durch die in Reaktion auf ein Urteil des
Senats vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - unter Streichung einiger bislang
dargestellter Abgrabungsbereiche ein Teil der sonst dargestellten
Abgrabungsbereiche (Teil A) als Vorranggebiete bestätigt worden ist. Der
verbleibende Teil (Teil B) ist noch Gegenstand von Überprüfungen im Verfahren zur
34. Änderung. Die ministerielle Genehmigung zur 32. Änderung ist im Juni 2005
erteilt worden. Die Vorhabenfläche wird von der Änderung nicht berührt. Ferner hat
der Kreis L2. ein Verfahren zur Änderung und zur Behebung von Fehlern des
Landschaftsplanes durchgeführt. Hierzu ist die aufsichtliche Genehmigung im
September 2005 erteilt worden.

14

Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, der GEP 1999 in der
Fassung der 32. Änderung enthalte in Gestalt der Abgrabungsbereiche und der
zugehörigen textlichen Festsetzungen wirksame Ziele der Raumordnung mit einer
das Vorhaben erfassenden Ausschlusswirkung. Der GEP verstoße nicht gegen den
LEP. Das Fehlen einer Reservegebietskarte sei unschädlich. Die langfristige
Versorgung sei sichergestellt. Die dargestellten Vorranggebiete für Abgrabungen
(Teil A) deckten auf der Grundlage einer realistischen Prognose den Bedarf für noch
deutlich mehr als 10 Jahre. Im Abstand von zwei Jahren werde kontinuierlich ein
Monitoring durchgeführt, nach dessen Ergebnis die Abgrabungsbereiche auf der
Grundlage des bestehenden Plankonzepts gegebenenfalls fortzuschreiben seien.
Die Abgrabungsbereiche Teil B seien weiterhin als Vorbehaltsgebiete anzusehen
und raumordnerisch abschließend überplant. Die Abwägung der Eigentümerbelange
sei, soweit erforderlich, ordnungsgemäß erfolgt. Spezielle Einzelinteressen könnten
und müssten nicht berücksichtigt werden, zumal die Festsetzungen des GEP auf
längere Zeit angelegt seien. Bei den Festsetzungen sei von einem grundsätzlichen
Interesse an der Möglichkeit des Abbaus abbauwürdiger Rohstoffe ausgegangen
worden. Darüber hinaus sei die Darstellung der Vorhabenfläche als
Abgrabungsbereich Gegenstand des Verfahrens zur 34. Änderung; die
Notwendigkeit einer solchen Darstellung sei wegen der bestehenden langfristigen
Versorgungssicherheit nicht gegeben. Ein atypischer Sachverhalt, der nicht der
Bindungswirkung der Festsetzungen des GEP unterliege, sei nicht erkennbar. Das
Abwägungsergebnis sei, was durch das Monitoring belegt werde, nicht zu
beanstanden. Für alle dargestellten Abgrabungsbereiche sei ein Abbauinteresse
konkret bekundet worden. Der Landschaftsplan sei vorsorglich überarbeitet worden.
Die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes sei nicht funktionslos. Die mit dem
Abgrabungsverbot bezweckten Ziele könnten auf der Vorhabenfläche, die in ihrer
Zusammengehörigkeit mit der umgebenden Landschaft zu sehen sei, noch erreicht
werden. Die Inanspruchnahme der umliegenden Abgrabungsbereiche führe zur
besonderen Schutzwürdigkeit des restlichen Gebietes, vor allem der agrarisch
genutzten Teile der Donkenplatte in einer Größe von mehr als 200 ha, und entwerte
dieses nicht. Die verbleibende Donkenplatte sei wertvoller Lebensraum für mehrere
gefährdete Vogelarten der Agrarlandschaft. Weitere Abgrabungen zerstörten die
noch vorhandenen Ausweichräume und seien unter dem Aspekt des Artenschutzes
nicht zu vertreten. Die vorhandenen Flächenressourcen würden vollständig von
etablierten Vogelgemeinschaften genutzt. Auch der Lebensraum für Amphibien und
Kleinsäuger werde beeinträchtigt. Die gesamte Vorhabenfläche unterliege dem
Artenschutz. Schließlich sei das Vorhaben im Sinne der Eingriffsregelung
vermeidbar.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, § 4 Abs. 1 ROG sei wegen § 23 Abs. 1
ROG und des Beginns des GEP-Aufstellungsverfahrens vor 1998 unanwendbar. Die
32. Änderung, die eine bloße Plankorrektur beinhalte, ergebe nichts anderes.
Kap. 3.12 GEP 1999 enthalte auch in der Gestalt der 32. Änderung wegen
schwerwiegender Fehler kein der Planfeststellung zwingend entgegenstehendes Ziel
der Raumordnung. In seiner ursprünglichen Fassung genüge der GEP 1999 u. a.
nicht den Anforderungen an die Durchsetzungskraft von Positivausweisungen bei
Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung und fehle es ihm in mehrfacher Hinsicht
an einer ordnungsgemäßen Abwägung. Beabsichtigt sei eine Kontingentierung des
Flächenangebotes für Abgrabungen um ihrer selbst willen. Eine sachgerechte
Typisierung von Abgrabungsinteressen sei aufgrund der erheblichen quantitativen
und qualitativen Unterschiede der Lagerstätten nicht möglich und nicht erfolgt. Ein
schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept fehle. Die der Genehmigung aus
dem Jahre 1999 beigefügten Maßgaben seien trotz Beitritts hinsichtlich des
Mengengerüstes und der Reservegebietskarte nicht erfüllt worden. Der
Beitrittsbeschluss sei bindend. Die dem auch aus formellen Gründen unwirksamen
GEP 1999 anhaftenden Mängel seien durch die 32. Änderung nicht ausgeräumt
worden. Die Genehmigung zur 32. Änderung betreffe die Vorrangwirkung nach
Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP; bezogen auf die Ausschlusswirkung sei die Erfüllung der
Maßgaben zur 1999 erteilten Genehmigung angemahnt worden. Das
Planungskonzept sei wegen Ausklammerung der Abgrabungsbereiche Teil B und
des Monitorings unvollständig. In einem Parallelverfahren vertrete der Beklagte
selbst die Auffassung, Belange des Bodendenkmalschutzes seien bei der
Darstellung der Vorranggebiete nicht abschließend einbezogen worden. Die
Vorgaben des LEP fänden nach wie vor keine Beachtung. Die erforderliche
Reservegebietskarte fehle. Für die Versorgungssicherheit ausreichend bemessene
Abgrabungsbereiche seien bei weitem nicht ausgewiesen. Die Abwägung beruhe auf
Ermittlungsdefiziten sowie unzulänglicher Berücksichtigung der flächendeckend
einzubeziehenden privaten Belange. Für umfangreiche, nicht als Abgrabungsbereich
dargestellte Flächen sei keinerlei Ausschlussgrund genannt. Die vorgesehene
Prüfung einer Ausnahme von der Ausschlusswirkung im Rahmen des jeweiligen
Zulassungsverfahrens für ein Vorhaben ändere daran nichts. Der Landschaftsplan
sei weiterhin formell und materiell fehlerhaft. Die Vorhabenfläche sei eben und
enthalte keine Merkmale einer typischen Donkenlandschaft. Der Landschaftsplan
setze nahezu den gesamten Außenbereich von X. als Landschaftsschutzgebiet
fest. Deshalb würden zwangsläufig Flächen einbezogen, die nicht schutzwürdig
seien. Das treffe für die Vorhabenfläche zu, sodass zumindest eine Befreiungslage
gegeben sei. Im Verfahren zur 34. Änderung der GEP habe die höhere
Landschaftsbehörde gegen die Ausweisung der Vorhabenfläche als
Abgrabungsbereich keine Bedenken vorgebracht. Mit seinem Vorbringen zum
Artenschutz sei der Beklagte präkludiert. Außerdem sei die Vorhabenfläche wegen
ihrer ackerbaulichen Nutzung nicht von hoher Bedeutung für bedrohte Vogelarten.
Ein für streng geschützte Vogelarten nicht ersetzbares Biotop werde nicht zerstört.
Als Brutbiotop sei die Vorhabenfläche nutzungsbedingt nicht geeignet.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen, der
Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der in der Sitzungsniederschrift genannten
zu den Verfahren 20 A 4257/99 und 20 A 628/05 eingereichten sowie beigezogenen
Unterlagen zum GEP 1986 und GEP 1999 Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe

22

Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist nicht begründet. Die Ablehnung der
Planfeststellung durch den Beklagten ist rechtmäßig; deswegen kann die begehrte
Verpflichtung nicht ausgesprochen werden (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

23

Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des
Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzugraben, ist
als Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf daher der Planfeststellung (§ 31
Abs. 2 Satz 1 WHG). Die behördliche Befugnis zur Planfeststellung schließt auch bei
einer privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellung - wie hier - einen lediglich auf
die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes gerichtlich
überprüfbaren planerischen Gestaltungsspielraum ein, sofern die Planfeststellung
nicht aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und versagt werden muss.
Falls einer Zulassung des Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht
überwindbarer Versagungsgrund entgegensteht, hat der Träger des Vorhabens
einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag
ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet. Ist der Behörde der
Eintritt in die Abwägung dagegen wegen eines strikt zu beachtenden
Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein Anspruch auf Abwägung aus; die
Missachtung solcher Versagungsgründe würde ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit
der Planfeststellung führen. Daher erweist sich die Ablehnung einer Planfeststellung
auch dann als rechtmäßig, wenn sie objektiv von einem Versagungsgrund getragen
wird, auf den sich die Behörde bei ihrer Entscheidung nicht gestützt hat. Mängel der
behördlichen Begründung der Ablehnung bedeuten bei einem solchen
Versagungsgrund nicht die für den Erfolg eines Verpflichtungs- bzw.
Bescheidungsbegehrens ausschlaggebende Rechtswidrigkeit der Weigerung der
Behörde, die begehrte Planfeststellung vorzunehmen. Bei einem
planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau können sich Versagungsgründe aus
spezifisch wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten (§§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG)
und aus einschlägigen materiell-rechtlichen Regelungen anderer Rechtsgebiete
ergeben, die wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung in die Prüfung
der Zulassungsvoraussetzungen einzubeziehen sind und hierdurch in ihrem
Geltungsanspruch nicht berührt werden. Ob eine Vorschrift einen strikt verbindlichen
Regelungsgehalt hat oder lediglich in die Abwägung einzustellende Belange regelt,
ist durch Auslegung zu ermitteln.

24

Hiernach ist die Ablehnung der Planfeststellung frei von Rechtsfehlern. Die von
der Klägerin geltend gemachten Mängel des Verwaltungsverfahrens und die von ihr
angenommene Nichtigkeit des Ablehnungsbescheides sind nicht
entscheidungserheblich. Gegenstand des Klagebegehrens ist der Anspruch auf
(Neu-)Bescheidung des Antrages auf Planfeststellung. Das Bestehen dieses
Anspruchs beurteilt sich nach den für ihn geltenden Voraussetzungen. Maßgeblich
ist, ob die Weigerung des Beklagten, über die beanspruchte Zulassung im Wege der
Abwägung zu entscheiden, die Rechtsordnung verletzt. Das ist nicht der Fall. Die
Ansicht des Beklagten, er habe keinen planerischen Gestaltungsspielraum, weil das
Vorhaben mit zwingendem Recht unvereinbar sei, trifft im Ergebnis zu.

25

Das Vorhaben widerspricht den Verboten für das mit dem Landschaftsplan
festgesetzte Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1. Die Verbotsregelungen sind sowohl
in formeller als auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

26

Das Verfahren zum Erlass des Landschaftsplanes war, weil sein Entwurf im
Dezember 1983/Januar 1984 öffentlich ausgelegt worden ist, nach Maßgabe der
§§ 27 ff. LG in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 1980, GVBl. NRW
S. 734, (LG 1980) durchzuführen (Art. I Nrn. 13 f., Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom
19. März 1985, GVBl. NRW S. 261). Das ist geschehen. Insbesondere ist die
öffentliche Auslegung des Entwurfs nach vorheriger Bekanntmachung erfolgt, sind
der in enger Zusammenarbeit mit den fachlich beteiligten Stellen gefertigte Entwurf
und die vorgebrachten Bedenken und Anregungen erörtert worden, ist der Entwurf
als Satzung beschlossen und die Genehmigung der höheren Landschaftsbehörde
eingeholt worden und ist die Auslegung des Landschaftsplanes unter Hinweis auf die
Genehmigung ortsüblich bekannt gemacht worden. Allerdings hat die
Bekanntmachung der Auslegung des Landschaftsplanes im Januar 1988 insoweit
verfrüht stattgefunden, als der Kreistag - das für die Willensbildung des Kreises
zuständige Organ - zu diesem Zeitpunkt nicht allen der Genehmigung der höheren
Landschaftsbehörde vom 29. April 1986, modifiziert unter dem 30. März 1987,
beigefügten Maßgaben beigetreten war. Nach dem den ursprünglichen teilweisen
Beitritt vom 26. Juni 1986 ergänzenden Beitrittsbeschluss vom 17. Dezember 1987
verblieb es hinsichtlich Nr. 4 der Maßgaben und der diesbezüglich ausweislich der
Beschlussvorlage gewollten Regelung bei fehlender Übereinstimmung zwischen dem
Normsetzungswillen des Kreistages und der Genehmigung. Dieser Mangel ist aber
während des Berufungsverfahrens behoben worden. Die mit Nr. 4 der Maßgaben
beanstandete Regelung ist durch Beschluss vom 30. Juni 2005 gestrichen worden.
Der sich hieraus sowie aus dem Beschluss vom 17. Dezember 1987 ergebende Text
des Landschaftsplanes ist, soweit er nicht schon von der Genehmigung vom 29. April
1986 in der Fassung vom 30. März 1987 erfasst wird, aufsichtsbehördlich im
Zusammenhang unter dem 8. September 2005 genehmigt worden. Anschließend ist
die Auslegung des Landschaftsplanes erneut unter Hinweis auf die Genehmigung
bekannt gemacht worden. Die Heilung des Verfahrensmangels scheitert nicht daran,
dass in der Genehmigung vom 8. September 2005 und der anschließenden
Bekanntmachung als Datum des mit zu genehmigenden - zweiten -
Beitrittsbeschlusses nicht der 17. Dezember 1987, der Tag der Beschlussfassung,
genannt ist, sondern der 18. Dezember 1987, an dem der bei den Akten befindliche
Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Kreistages gefertigt worden ist.
Bei dieser Datumsangabe handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit in der
Bezeichnung, die durch bloße Berichtigung ausgeräumt werden kann (§ 42 VwVfG).

27

Die Behebung eines Verfahrensfehlers in der Weise, dass der fehlerhafte
Verfahrensschritt - wie hier - ordnungsgemäß nachgeholt und das anschließende
Verfahren sodann wiederholt wird, kann sich zwar nicht auf eine ausdrückliche
Regelung in §§ 27 ff. LG 1980 stützen. Jedoch bringt § 30 Abs. 5 Satz 1 LG in der
seit dem Gesetz vom 19. Juni 1994, GVBl. NRW S. 418, geltenden aktuellen
Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000, GVBl. NRW S. 568 - LG 2000 -,
ungeachtet dessen, ob diese Vorschrift auch auf nach dem Landschaftsgesetz 1980
begonnene und zu Ende zu führende Aufstellungsverfahren anzuwenden ist, für die
die Anwendbarkeit dieser Regelung nicht nachträglich herbeigeführt worden ist (vgl.
Art. I Nr. 24, Art. II Nr. 6 des Gesetzes vom 19. Juni 1994), einen auch § 214 Abs. 4
BauGB zugrunde liegenden allgemeinen Grundsatz der rechtlichen Möglichkeit einer
Fehlerkorrektur zum Ausdruck. Ein Verfahrensfehler beim Erlass einer Satzung
erfordert allgemein kein insgesamt neues Normsetzungsverfahren, sondern kann
dadurch bereinigt werden, dass der bislang fehlerhaft durchgeführte
Verfahrensschritt nunmehr ordnungsgemäß vorgenommen und das nachfolgende
Verfahren wiederholt sowie fehlerfrei zum Abschluss gebracht wird.

28

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 7. November 1997 - 4 NB 48.96 -, NVwZ
1998, 956.

29

Der zeitliche Abstand zwischen der Bekanntmachung der Auslegung des
Landschaftsplanes im Jahre 2005 und den Satzungs- sowie Beitrittsbeschlüssen der
Jahre 1985 bis 1987 erforderte keine über den Beschluss vom 30. Juni 2005
hinausgehende Befassung des Kreistages, um den Landschaftsplan in vollem
Umfang in Kraft zu setzen. Denn die Genehmigung und Bekanntmachung der
Auslegung folgen der Beschlussfassung nach. Soweit wegen des Inkraftsetzens des
Landschaftsplanes mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt der ersten Bekanntmachung
seiner Auslegung - 16. Januar 1988 - auch materiell-rechtliche Gesichtspunkte zu
berücksichtigen sein mögen,

30

vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 10. August 2000 - 4 CN 2.99 -, NVwZ 2001,
203,

31

ist das für das Zustandekommen des Landschaftsplanes als solches in dem
hierfür vorgesehenen Verfahren nicht entscheidungserheblich.

32

Der Landschaftsplan enthält die vorgegebenen Bestandteile, vor allem
kartenmäßige und textliche Darstellungen und Festsetzungen sowie einen
Erläuterungsbericht (§ 16 Abs. 4 Satz 2, §§ 17 ff. LG 1980, Art. I Nrn. 6 ff., Art. III
Nr. 2 des Gesetzes vom 19. März 1985, entsprechend § 16 Abs. 4 LG 2000). Er setzt
die Vorhabenfläche neben anderen sie erfassenden Regelungen als Teil des
Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 fest. Schutzgegenstand, Schutzzweck und die
zur Erreichung des Zwecks notwendigen Gebote und Verbote werden durch die
Festsetzung bestimmt (§ 19 Abs. 2 LG 1980, entsprechend § 19 Satz 2 LG 2000).
Die Bedenken der Klägerin gegen die Bestimmung des Schutzzwecks teilt der Senat
nicht. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 LG 1980 festgesetzt, soweit dies
zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder
der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter (Buchstabe a), wegen der Vielfalt, Eigenart
oder Schönheit des Landschaftsbildes (Buchstabe b) oder wegen ihrer besonderen
Bedeutung für die Erholung (Buchstabe c) erforderlich ist. Durch die Festsetzung
eines Landschaftsschutzgebietes wird dieser Rahmen konkret ausgefüllt. Der
Schutzzweck ist Ausgangspunkt für die Festsetzung von Ge- und Verboten sowie
von Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen und demzufolge Maßstab
für die Erforderlichkeit der Unterschutzstellung und der inhaltlichen Ausgestaltung
des Schutzes. Sinn und Zweck der Bestimmung des Schutzzweckes ist es, die nach
dem Gesetz in Betracht kommenden Funktionen eines Schutzgebietes
einzelfallbezogen in der Art einer Zielvorgabe mit hinreichender Bestimmtheit für
räumlich umgrenzte Flächen zu verdeutlichen. Anzugeben ist, was mit der
Unterschutzstellung des Schutzgebietes konkret erreicht werden soll.

33

Vgl. Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Auflage, § 22
Rdnr. 23.

34

Im Einzelnen ergeben sich die Anforderungen an den Konkretheitsgrad dieser
Angaben aus den allgemeinen Erfordernissen der Bestimmtheit von Normen. Eine
Norm ist erst dann unzureichend bestimmt, wenn es unter Berücksichtigung der
Eigenart des zu regelnden Sachgebietes auch bei sachgerechter Auslegung nicht
mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung
durch die Behörden und Gerichte ausschließen.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1988 - 4 C 19.86 -, Buchholz
406.401 § 18 BNatSchG.

36

Das trifft auf die Aussagen des Landschaftsplans zum Landschaftsschutzgebiet
Nr. 3.3.1 nicht zu; ihnen ist mit hinreichender Klarheit zu entnehmen, worauf die
Unterschutzstellung konkret ausgerichtet ist. Dabei sind neben den textlichen
Darstellungen und Festsetzungen (linke Spalte) auch die Erläuterungen (rechte
Spalte) zu Nr. 3.3.1, wonach die Schutzausweisung gemäß § 21 Buchstaben a) und
b) LG geboten ist, sowie die auf die speziellen Ge- und Verbote für das
Landschaftsschutzgebiet bezogenen - Kopfbäume und die Vernetzung von Biotopen
betreffenden - Erläuterungen und die Erläuterungen für alle
Landschaftsschutzgebiete (Nr. 3.3) einzubeziehen. Nach den letzteren sind die
Schutzausweisungen nach Maßgabe der Entwicklungsziele für die Landschaft
getroffen worden und sind die Landschaftsschutzgebiete in der Grundlagenkarte II
sowie in der Anlage 3 (ökologischer Beitrag) näher charakterisiert und in ihrer
Struktur beschrieben. Das bedeutet bei sachgerechtem Verständnis, ausgehend vom
Wortlaut unter Einbeziehung des systematischen Zusammenhangs und der
erkennbaren Funktion der Aussagen, dass zur inhaltlichen Präzisierung des
Landschaftsschutzgebietes über die allgemeine Orientierung an § 21 Buchstaben a)
und b) LG hinaus auf die benannten und sämtlich zu den Bestandteilen des
Landschaftsplanes (Nr. 1.3) gehörenden Unterlagen zurückgegriffen werden kann
und muss. Diesem Rückgriff steht nicht entgegen, dass die Grundlagenkarte II und
der Erläuterungsbericht nach Nr. 1.4.1 des Landschaftsplanes Satzung nur im
formellen Sinne sind und die Verweisung auf die Grundlagenkarte II sowie auf den
ökologischen Beitrag in den Erläuterungen zu den textlichen Darstellungen und
Festsetzungen enthalten ist. Unter dem Erläuterungsbericht im Sinne der Nr. 1.4.1 ist
der mit diesem Begriff überschriebene Teil A des Landschaftsplanes zu verstehen.
Die den einzelnen textlichen Darstellungen und Festsetzungen (Teil B) zusätzlich
beigegebenen Erläuterungen haben Hinweis- und Erklärungsfunktion, werden aber
gleichwohl von der normativen Unterschutzstellung mit umfasst; der entsprechende
Wille des Satzungsgebers wird durch die Einleitung von Teil B ("Textliche
Darstellungen und Festsetzungen einschließlich Erläuterungen" - B. Nr. 1.0 -)
eindeutig zum Ausdruck gebracht. Die gesetzliche Vorgabe der Bezeichnung des
Schutzzwecks im Wege der Festsetzung schließt es aus, den Schutzzweck anhand
von Umständen zu ermitteln, die außerhalb des Unterschutzstellungsaktes liegen
und daher vom Willen des Normgebers nicht getragen werden, belässt jedoch
regelungstechnisch die Möglichkeit, den Schutzzweck durch an dem Normgehalt des
Landschaftsplanes teilhabende Aussagen innerhalb der Erläuterungen sowie durch
sonstige hierfür konkret in Bezug genommene Planbestandteile zu präzisieren. Auch
im letztgenannten Fall wird der Schutzzweck durch die Unterschutzstellung selbst
geregelt; das normativ Gewollte erschließt sich aus der Festsetzung des
Schutzgebietes selbst.

37

Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 wird durch die
Erläuterungen und die durch sie in Bezug genommenen Bestandteile des
Landschaftsplanes mit hinreichender Bestimmtheit konkretisiert. Die Angaben
gewährleisten insgesamt die Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der
Unterschutzstellung sowie der Ge- und Verbote. Eine gewisse Konkretisierung
erfährt der Schutzzweck bereits durch die Heranziehung lediglich der Buchstaben a)
und b) des § 21 LG. Die sich hieraus ergebende Eingrenzung wird inhaltlich
fortgesetzt durch den genügend deutlichen Aussagegehalt der Entwicklungsziele und
der einschlägigen Passage des ökologischen Beitrags. Das Gebiet "W1. ", bei
dem es sich um eines der in ihrer Gesamtheit als Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1
geregelten Gebiete handelt und zu dem die Vorhabenfläche gehört, unterfällt dem
Entwicklungsziel 1. unter B. Nr. 2.0. Das ist umschrieben mit der Erhaltung einer mit
natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft.
Den zu diesem Entwicklungsziel gegebenen Erläuterungen zufolge, die im Einzelnen
anzustrebende Zielsetzungen benennen, liegt das Schwergewicht auf der Erhaltung
von Landschaftsräumen mit einer vielfältigen Grünstruktur, prägenden
Landschaftsfaktoren und ökologisch bedeutsamen Flächen. Das wird u. a. mit Bezug
zur Erhaltung von Wäldern, Grünland und beispielhaft aufgeführten prägenden
Landschaftsteilen weiter konkretisiert. In der Grundlagenkarte II und dem
ökologischen Beitrag wird W1. dem L1. Donkenland zugeordnet, und
zwar den Platten mit unterschiedlich durchlüfteten Böden (Landschaftseinheit 4, 4 c)
in A. Nr. 3.1.1) und in seinem Zustand sowie seinen Funktionen näher beschrieben;
die übrigen in B. Nr. 3.3.1 genannten Gebiete werden ebenfalls im Einzelnen
analysiert und beschrieben. Zugleich werden hierzu im ökologischen Beitrag
Planungshinweise dahingehend gegeben, dass Leitziel der Landschaftsplanung § 12
Abs. 1 Nr. 1 LSchG - gemeint § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LG vom 18. Februar 1975,
GVBl. NRW S. 190 (LG 1975) - sei; Schutzausweisungen gemäß § 13 Abs. 2 LSchG
seien unter Berücksichtigung von Teil II des ökologischen Beitrages vorzunehmen.
§ 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LG 1975 benannte als eines der in Erwägung zu ziehenden
Ziele die Erhaltung einer mit natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig
ausgestatteten Landschaft; § 13 Abs. 2 LG 1975 regelte die Voraussetzungen für
auch flächenhafte Schutzausweisungen u. a. in der Form des Landschaftsschutzes.
Insgesamt ist hieraus der Schluss zu ziehen, dass Schutzzweck des
Landschaftsschutzes nach B. Nr. 3.3.1 die Erhaltung der das jeweilige Gebiet
prägenden - in den in Bezug genommenen Unterlagen näher bezeichneten -
landschaftlichen Strukturen in ihren u. a. ökologischen - ebenfalls konkretisierten -
Funktionen ist. Die Angaben hierzu sind hinreichend bestimmt.

38

Für alle Landschaftsschutzgebiete gilt das Verbot, u. a. Abgrabungen
vorzunehmen und Wasserflächen anzulegen oder zu verändern (Nr. 3.3 Abs. 1
Buchstaben f) und g) des Landschaftsplanes). Das beinhaltet namentlich das Verbot
von Nassabgrabungen, als deren Folge offene Wasserflächen entstehen. Das Verbot
ist nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck uneingeschränkt und vorbehaltlos und
verstößt, soweit vorliegend seine Überprüfung geboten ist, nicht gegen
höherrangiges materielles Recht. Es bedeutet, dass Vorhaben der infrage stehenden
Art nicht verwirklicht und damit behördlich nicht zugelassen werden dürfen. Gelockert
wird das Verbot im Landschaftsplan lediglich durch die Regelungen über unberührt
bleibende Maßnahmen (Nr. 3.3 Abs. 2), durch die Ausnahmeregelungen in Bezug
auf bauliche Anlagen bestimmter Art (Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe a) oder mit
spezifischer Zweckbestimmung (Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) sowie durch die § 69
LG entsprechende Befreiungsregelung (Nr. 3.3 Abs. 4). Von den
Unberührtheitsklauseln und Ausnahmetatbeständen wird das Vorhaben der Klägerin
nicht erfasst; seine Zulassung ist daher bedingt durch eine Durchbrechung des
Verbotes nach Maßgabe der Befreiungsregelung. Insbesondere greift Nr. 3.3 Abs. 2
Buchstabe f) des Landschaftsplanes nicht zugunsten des Vorhabens ein. Die nach
dieser Vorschrift unberührt bleibende Durchführung des im GEP dargestellten Zieles
- Abgrabung - soll ersichtlich sicherstellen, dass die Verwirklichung des
Regelungsgehaltes des GEP für danach zur Abgrabung vorgesehene Flächen von
vornherein nicht durch Verbotsregelungen für Landschaftsschutzgebiete infrage
gestellt wird. Die dem GEP zukommende Aufgabe eines der örtlichen
Landschaftsplanung auf Kreisebene vorgelagerten und übergeordneten
Planungsinstrumentes zur Wahrung der überörtlichen Belange auch des
Naturschutzes und der Landschaftspflege soll sich dadurch durchsetzen, dass im
GEP zielförmig positiv für Abgrabungen dargestellte Bereiche ohne weiteres dieser
Nutzung zugeführt werden können. Bestätigt wird das durch den im
Genehmigungsverfahren des Landschaftsplanes zunächst aufgetretenen
Meinungsunterschied über die Aufnahme einer Regelung im Sinne von Nr. 3.3 Abs. 2
Buchstabe f) in die textlichen Festsetzungen. Die Vorschrift ist auf Betreiben der
Aufsichtsbehörde im Interesse einer an überörtlichen Aspekten ausgerichteten
Planung von Abgrabungsbereichen auf der Ebene des GEP nach kontroverser
Erörterung mit dem Kreis in den Landschaftsplan aufgenommen worden. Die
Vorhabenfläche ist aber, eine im Übergangsbereich zur schon planfestgestellten
Abgrabung gelegene kleine Teilfläche ausgeklammert, im GEP nicht als Bereich für
Abgrabungen dargestellt. Die Einwände der Klägerin gegen die Rechtswirksamkeit
der im GEP (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4) ausgesprochenen räumlichen Beschränkung von
Abgrabungen auf die dargestellten Abgrabungsbereiche sind in diesem
Zusammenhang nicht entscheidungserheblich. Sollte die solchermaßen geregelte
Ausschlusswirkung der Darstellungen des GEP nicht zu Lasten des Vorhabens zum
Tragen kommen, ergibt das keine von Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des
Landschaftsplanes für den Vorrang des im GEP dargestellten Zieles vorausgesetzte
Positivausweisung.

39

Ebenso wenig ist für (Nass-)Abgrabungen die Möglichkeit der Erteilung einer
Ausnahme nach Nr. 3.3 Abs. 3 des Landschaftsplanes eröffnet. Nr. 3.3 Abs. 3
Buchstabe a) betrifft mit den baulichen Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 2 der
Landesbauordnung nur Gebäude. Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) in der Fassung des
Beschlusses vom 30. Juni 2005 sieht zwar Ausnahmen für Vorhaben im Sinne des
§ 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB vor, zu denen die einem ortsgebundenen
gewerblichen Betrieb dienenden Vorhaben, also auch Abgrabungsvorhaben wegen
ihres Angewiesenseins auf taugliche Lagerstätten, gehören. Bei sachgerechtem
Verständnis der Regelung ergibt sich daraus aber nichts zugunsten der Klägerin. Die
angesprochenen Vorhaben wurden bis zur Änderung des § 35 Abs. 1 BauGB durch
das Gesetz vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081, von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
erfasst. Der der jetzigen Fassung der Nr. 3.3 Abs. 3 Buchstabe b) zugrunde liegende
Beschluss vom 30. Juni 2005 dient der Berichtigung einer unzutreffenden
Paragraphenbezeichnung im Zuge der schon am 17. Dezember 1987 beschlossenen
Übernahme der im ministeriellen Erlass vom 16. September 1987 akzeptierten
Regelung zu einer Ausnahme in den Fällen des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB. Er
steht ferner in engem inhaltlichen Zusammenhang mit der gleichzeitig beschlossenen
Streichung der Regelung über die gebundene Befreiung für Vorhaben "in den Fällen
des § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 Bundesbaugesetz" in Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstabe a). In
beiden Regelungen gemeint ist § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB/BBauGB in der im
Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplanes geltenden Fassung, also eine
statische Verweisung auf das seinerzeit geltende Recht. Bevorzugt werden sollen,
was Verbote infolge der Unterschutzstellung angeht, allein Vorhaben mit spezifisch
landwirtschaftlichem Bezug. Die Bezugnahme auf § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BauGB im
Beschluss vom 30. Juni 2005 ist in Anbetracht der ihm beigelegten Rückwirkung
auch in sich schlüssig.

40

Das in Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und g) des Landschaftsplanes festgesetzte
(Nass-)Abgrabungsverbot genügt, auch was seine nach dem Vorstehenden nur
durch Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) und Abs. 4 iVm § 69 LG relativierte Ausgestaltung
anbelangt, den materiellen Anforderungen. Erforderlich ist eine Festsetzung im Sinne
des § 21 LG, wenn der Schutzgegenstand im Hinblick auf die gesetzlich genannten
Schutzgüter schutzwürdig und auch schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen
müssen zur Erreichung des Schutzzwecks vernünftigerweise geboten sein.

41

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406.401 § 13
BNatSchG Nr. 3.

42

Ist die Erforderlichkeit zu bejahen, ist dem Satzungsgeber ein durch Abwägung
auszufüllender Handlungsspielraum eingeräumt, der in erster Linie durch eine
Würdigung der widerstreitenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes
einerseits und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen
betroffenen Grundeigentümer andererseits geprägt ist.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 -, Buchholz 310 § 47
VwGO Nr. 162.

44

Die Würdigung muss insbesondere der verfassungsrechtlichen Gewährleistung
des Eigentums (Art. 14 GG) Rechnung tragen. Insofern ist in der Rechtsprechung
anerkannt, dass Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes, die die
Nutzbarkeit eines Grundstücks situationsbedingt einschränken, im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 -, Buchholz 406.401 § 1
BNatSchG Nr. 5; Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O.

46

Das Wohl der Allgemeinheit ist Grund wie auch Grenze für die dem Eigentum
aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen
nicht weitergehen, als der legitime Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.

47

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226
(241).

48

Das bedeutet die Bindung des Satzungsgebers vor allem an den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Allerdings lässt sich aus der verfassungsrechtlichen Garantie
des Grundeigentums kein Anspruch auf Einräumung derjenigen
Nutzungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen
wirtschaftlichen Vorteil versprechen. Als unzumutbare Beschränkung der
Eigentümerbefugnisse erweisen sich Bestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG nur dann, wenn nicht genügend Raum mehr für einen privatnützigen
Gebrauch des Eigentums oder für eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand
verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder die sich nach
Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird.

49

Das (Nass-)Abgrabungsverbot genügt diesen Anforderungen. Der Schutzzweck
des Landschaftsschutzgebietes ist, wie ausgeführt, unter Bezug auf § 21
Buchstaben a) und b) LG ausgerichtet auf die Erhaltung der Landschaft in ihren
prägenden Elementen und Strukturen, wobei die ökologische Bedeutsamkeit mit
eingestellt wird, und des Landschaftsbildes. Die dem zugrundeliegende Annahme
eines unter diesem Gesichtspunkt vorhandenen erhaltenswerten Zustandes der
Landschaft und die Beurteilung der Schutzwürdigkeit stützen sich auf den in der
Erarbeitung breit angelegten ökologischen Beitrag der Landesanstalt für Ökologie,
Landschaftsentwicklung und Forstplanung (LÖLF) Nordrhein-Westfalen zur Analyse
des Naturhaushaltes. Danach gehört der Planungsraum X. zur Niersniederung,
die von der Niers durchflossen und durch zahlreiche Rinnen und Wasserläufe zerteilt
wird; das bewirkt eine insgesamt charakteristische Struktur der Landschaft und ergibt
voneinander anhand der unterschiedlichen Gegebenheiten abgegrenzte, ökologisch
begründete Landschaftseinheiten. Das östliche Planungsgebiet einschließlich des
Bereichs W1. weist bei insgesamt geringer Höhenlage einen ausgeprägten
Wechsel zwischen Rinnen und von ihnen begrenzten, etwas höherliegenden Platten,
den Donken, auf. Naturräumlich wird das Gebiet als L1. Donkenland
bezeichnet. Rinnen und Platten bieten aufgrund der wechselnden natürlichen
Bodenbeschaffenheiten und der unterschiedlichen geologischen sowie
hydrologischen Verhältnisse wesentlich differenzierte Nutzungsvoraussetzungen.
Neben forstwirtschaftlicher Nutzung, die auch in Form von Restwaldflächen mit
potentieller natürlicher Vegetation ausgeübt wird, und einem eher geringen
Grünlandanteil herrscht ackerbauliche Nutzung vor. Teilbereiche sind als
schutzwürdige Biotope erhalten. Die ökologischen Funktionen umspannen neben
waldlichen Aspekten u. a. solche der Regeneration und des Raums für Flora und
Fauna sowie des landwirtschaftlichen Ackerbaus. Die danach doch recht
beträchtliche Bandbreite der landschaftlichen Elemente wird bestätigt durch das bei
den Verwaltungsvorgängen zum Landschaftsplan befindliche amtliche
Kartenmaterial. Hiernach weist das Gebiet W. neben Waldflächen, die sich
vornehmlich im westlichen - von der Niers bzw. deren Altarm begrenzten - und
südlichen - bis zur Landesstraße reichenden - Bereich befinden, Ackerflächen mit
einem gewissen Schwerpunkt im Norden bis zum L3. N. und im Osten,
dort den entlang des bogenförmigen Verlaufs der W2. M. ringförmig
aneinandergereihten Gehöften vorgelagert, auf; die vorhandenen offenen
Fließgewässer sind hauptsächlich von Grünland umgeben. Mit Ausnahme der
Gehöfte ist das Gebiet weitgehend frei von baulicher Nutzung. Die Donken werden in
ihrer Existenz, ihrer Lage und ihrer Ausdehnung kartenmäßig durch die
Höhenmarkierungen verdeutlicht. Das Gelände entlang des Altarmes der Niers ist
durch den Landschaftsplan als Naturschutzgebiet festgesetzt worden; Anregungen
von Naturschutzverbänden, die Naturschutzflächen innerhalb der Donkenlandschaft
größer auszuweisen, sind erfolglos geblieben. Die von der LÖLF vertretene fachliche
Einschätzung von der naturschutz- und landschaftsrechtlichen Wertigkeit und
Schutzwürdigkeit des Gebietes wird des weiteren bestätigt durch die von der
Klägerin vorgelegten, auf die heutige Situation bezogenen Planunterlagen.
Insbesondere wird das Vorhandensein der Donkenlandschaft mit den für diese
Landschaftsform charakteristischen Merkmalen - vor allem leicht erhöhten Donken
mit ackerbaulicher Nutzung und Niederungen mit Gewässern, Wald und Grünland -
und die Lage der Vorhabenfläche innerhalb dieser Landschaft als feststehend
zugrunde gelegt. Ferner wird die kleinräumige Strukturierung des Gebietes entlang
der Bachrinnen und Talmulden ebenso angeführt wie die mit den unterschiedlichen
Standortbedingungen einhergehende zum Teil hohe Bedeutung des Gebietes für
eine vielfältige Ausstattung mit standorttypischen Pflanzen und Tieren. Die
vegetationskundlichen und faunistischen Untersuchungen belegen u. a. das aktuelle
Vorkommen gefährdeter Vogelarten. Der Einnahme des Augenscheins bedarf es
danach nicht.

50

Die in den Planunterlagen für die ackerbaulich genutzten Donkenflächen
einschließlich der Vorhabenfläche genannte intensive Bewirtschaftung mit der Folge
eines insofern strukturarmen Zustandes stellt die Berechtigung der
Unterschutzstellung auch dieser Flächen nicht durchgreifend in Frage. Ein
Landschaftsschutzgebiet ist ein Mittel für den flächenhaften Schutz der Landschaft.
Unter den Bedingungen der heutigen Kulturlandschaft und der seit längerem
stattfindenden, fortschreitenden Intensivierung des Ge- und Verbrauchs von
Landschaft ist es praktisch unvermeidlich, dass innerhalb eines größeren, als
Ganzes als schutzwürdig einzustufenden Landschaftsraumes neben für den
Naturschutz und die Landschaftspflege unmittelbar wichtigen Flächen auch
Einsprengsel oder Randflächen zu finden sind, die für sich genommen als weniger
oder überhaupt nicht (mehr) schutzwürdig zu betrachten sind. Die Unterstellung auch
solcher Flächen unter den Landschaftsschutz rechtfertigt sich aus ihrer Bedeutung
für den Schutz derjenigen Flächen, die auch für sich schutzwürdig sind, und ihrer
räumlichen und funktionellen Zugehörigkeit zu einer als Einheit zu begreifenden und
wegen der Merkmale anderer, für den Gebietscharakter ausschlaggebender Flächen
insgesamt schutzwürdigen Landschaft. Eine kleinräumige gedankliche Unterteilung
der Landschaft in isoliert betrachtete einzelne Teilflächen würde dem
Nebeneinander, dem Wechsel und der wechselseitigen Verknüpfung der im Raum
vorhandenen unterschiedlichen landschaftlichen Elemente nicht gerecht und die
Erreichbarkeit der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege mit dem Mittel
des Landschaftsschutzgebietes gefährden. Das gilt gerade auch für die hier in Rede
stehenden Schutzgüter der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, also des
komplexen Wirkungsgefüges der Vielzahl von natürlichen Faktoren auch im Sinne
von ökologischen Lebensräumen, und des Landschaftsbildes, das durch eine von
den optisch wahrnehmbaren Zusammenhängen bestimmten Gesamteindruck
gekennzeichnet ist. Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung der Landschaft unter
Berücksichtigung der Erfordernisse des Natur- und Landschaftsschutzes.

51

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 -, Buchholz 406.401 §
13 BNatSchG Nr. 2.

52

Damit kann der Unterschutzstellung nicht eine geringe bzw. fehlende Ausstattung
gerade der Vorhabenfläche mit denjenigen Elementen entgegengehalten werden,
aus denen nach den Erwägungen zum Landschaftsplan die Schutzwürdigkeit des
Gebietes insgesamt resultiere. Die Vorhabenfläche liegt inmitten des Schutzgebietes
und wird direkt begrenzt von Landschaftsmerkmalen, die unbestritten auch für sich
genommen eine erhebliche strukturelle Vielfalt mit bedeutsamen ökologischen
Funktionen für Fauna und Flora zeigen. Nach ihrer Lage und Größe ist sie, auch
wenn sie selbst namentlich nicht durch Geländestufen, Gewässer oder
Gehölzstreifen gegliedert ist, sondern eine gewisse Abwechslung ausschließlich
durch die unterschiedliche Fruchtfolge der einzelnen Parzellen erfährt, funktionaler
Bestandteil der spezifischen Landschaft in diesem Gebiet mit markanten auch
ökologisch wichtigen Elementen. Sie erstreckt sich auf einen - wenn auch kleineren -
Waldbereich; Wald ist ausdrücklich als ein zu erhaltender Bestandteil der Landschaft
genannt. Das von der Klägerin angeführte Kahlschlagen des Waldes hebt dessen
Vorhandensein aufgrund der anstehenden Wiederaufforstung rechtlich und
tatsächlich nicht auf. Die ackerbauliche Nutzung der Vorhabenfläche ist den hierfür
geeigneten naturräumlichen Voraussetzungen an diesem Standort angepasst und
keineswegs ein Fremdkörper innerhalb des Gesamtgefüges. Ackerbau auf erhöhten
Donkenplatten ist deren kulturhistorisch überkommene und typische Nutzungsform.
Gerade das Nebeneinander u. a. von Wald, Gewässern, Grünland und Ackerland
prägt die Landschaft weitläufig und in eigentümlicher Weise. Die inselförmige
Ausklammerung der Vorhabenfläche aus der Unterschutzstellung wäre hiermit und
mit der Schutzwürdigkeit des die Vorhabenfläche umrahmenden Gebietes
unvereinbar. Vielmehr ist die relative Monotonie der Ackerflächen ein Faktor, der im
Gesamtzusammenhang mit den sonstigen Merkmalen der Landschaft, vor allem den
die Ackerflächen randlich umgebenden Strukturen, zum Abwechslungsreichtum und
der Vielfältigkeit der Gegend wesentlich beiträgt. Der Ackerbau entspricht außerdem
einer der im ökologischen Beitrag genannten ökologischen Funktionen der
Landschaftseinheit. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang Parallelen zieht
zu dem Sachverhalt, der einer früheren Entscheidung des Senats -

53

Urteil vom 8. Juni 2000 - 20 A 3644/98 -

54

zugrunde lag, überzeugt die Gleichsetzung wegen der klaren Unterschiede u. a.
hinsichtlich des Zuschnitts der Schutzgebiete und der Lage, Größe und Einbindung
der jeweiligen Vorhabenfläche innerhalb desselben nicht.

55

Die fachliche Begründetheit der Einbeziehung der Vorhabenfläche in das
Landschaftsschutzgebiet wird schließlich nicht durch die Darstellung des
benachbarten Abgrabungsbereiches im GEP 1999 infrage gestellt. Es spricht nichts
dafür, dass diese Darstellung mehr ist als Ausdruck der landesplanerischen
Entscheidung, den an sich erforderlichen Schutz der Landschaft wegen der ebenfalls
erforderlichen Sicherung der Gewinnung von Sand und Kies in exakt festgelegtem
Umfang an dieser Stelle zurückzustellen. Denn der den Abgrabungsbereich
umgebende Raum ist im GEP 1999 in Fortführung gleichgerichteter Darstellungen im
GEP 1986 dargestellt als Freiraum mit der Funktion Schutz der Landschaft und
landschaftsorientierte Erholung. In gleicher Weise lassen die Anmerkungen des für
den Landschaftsschutz zuständigen Dezernats der Bezirksregierung, die in der
Tischvorlage zur 34. Änderung des GEP zu den zur Ausweisung als
Abgrabungsbereiche angemeldeten Flächen - einschließlich der Vorhabenfläche der
Klägerin - enthalten sind, allenfalls erkennen, dass in Abwägung mit gegenläufigen
Belangen die Darstellung von Abgrabungsbereichen in Landschaftsschutzgebieten -
anders als in bzw. nahe naturschutzfachlich mit höherem Schutzstandard
geschützten Gebieten - keinen Bedenken begegnet. Das betrifft den das Erfordernis
der Lösung von Zielkonflikten einschließenden Willensbildungsprozess bei der
Darstellung zusätzlicher Abgrabungsbereiche auf der Ebene des GEP, nicht die
fachlichen Voraussetzungen für die Festsetzung der fraglichen
Landschaftsschutzgebiete und des (Nass-)Abgrabungsverbotes für das
Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1 des Landschaftsplanes X. . Bezogen auf die
Festsetzungen für dieses Landschaftsschutzgebiet geht es insofern um die
Ausnutzung des Regelungsvorbehaltes im Sinne der Nr. 3.3 Abs. 2
Buchstabe f).

56

Die Schutzausweisung beruht auf einer fehlerfreien Abwägung. Das
Abwägungsgebot verlangt generell, dass eine Abwägung stattfindet, in sie die
berührten und nicht nur geringwertigen Belange eingestellt werden, die relevanten
Belange entsprechend ihrer objektiven Bedeutung gewichtet werden, und ein
Ausgleich zwischen ihnen hergestellt wird, der nicht außer Verhältnis zu ihrem
Gewicht steht. Auf die Missachtung dieser Anforderungen kann nicht allein aus dem
Umfang und dem Inhalt der Erläuterungen zu den einzelnen Festsetzungen
geschlossen werden. Da ein Erfordernis der Begründung der Festsetzungen nicht
besteht, ist der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abwägung der gesamte Akteninhalt
zugrunde zu legen.

57

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2005 - 20 A 1245/04 -

58

Einzustellen ist dabei, dass das Aufstellungsverfahren aufgrund der Beteiligung
von Behörden, Fachdienststellen und Öffentlichkeit auf die Gewährleistung einer
möglichst breiten Tatsachengrundlage und die Berücksichtigung der
unterschiedlichen Interessenlagen angelegt ist. Zweifel daran, dass der
Satzungsgeber des Landschaftsplanes den von der Schutzausweisung im Hinblick
auf (Nass-)Abgrabungen betroffenen Interessenkonflikt nicht oder nicht in seinen
wesentlichen Umrissen erkannt oder bedacht haben könnte, sind nach dem
Gesamtinhalt des Landschaftsplanes und den Unterlagen über das
Aufstellungsverfahren nicht angebracht. Soweit die Klägerin auch insofern auf die
Entscheidung des Senats in der Sache 20 A 3644/98 verweist, übergeht sie
wiederum die konkreten und im Urteil vom 8. Juni 2000 im Einzelnen genannten
Umstände des zugrundeliegenden Sachverhaltes. Im Erläuterungsbericht und dem
ökologischen Beitrag ist an verschiedenen Stellen auf das Vorhandensein der für
Abgrabungen maßgeblichen geologischen Voraussetzungen - Sande und Kiese der
Terrassen von Rhein, Maas und Nebenflüssen - und die tatsächliche
Abgrabungstätigkeit auch im Planungsgebiet sowie deren Auswirkungen auf die
umgebende Landschaft ausdrücklich eingegangen worden. Dabei sind Schäden und
Risiken ebenso thematisiert worden wie landschaftlich positive Folgen von
Rekultivierung oder Renaturierung. Dem ökologischen Beitrag zufolge wurde das
Landschaftsbild des Kreises schon im Zeitpunkt seiner Erarbeitung - Februar 1979 -
teilweise durch Abgrabungen bestimmt. Auf gegebenenfalls abbauwürdige
Lagerstätten hat das Geologische Landesamt in seiner Stellungnahme unter Hinweis
auf den Entwurf des LEP V besonders aufmerksam gemacht. Einwände gegen das
Abgrabungsverbot in den zur Festsetzung vorgesehenen Schutzgebieten sind weder
allgemein noch bezogen auf konkrete Flächen geltend gemacht worden; ganz im
Vordergrund der vorgebrachten Anregungen und Bedenken standen die
Auswirkungen der Unterschutzstellung und der vorgesehenen Festsetzungen auf
landwirtschaftliche Belange. Angesichts dieser Umstände ist unübersehbar, dass der
Satzungsgeber für das gesamte Schutzgebiet ein zumindest potentielles Interesse
an der Gewinnung der anstehenden Sande und Kiese angenommen und in seine
Erwägungen einbezogen hat. Das Abgrabungsverbot spiegelt nicht allein wider, dass
Abgrabungsvorhaben als eine der für das Schutzbedürfnis des Gebietes
wesentlichen potentiellen Beeinträchtigungen bewertet worden sind, sondern auch,
dass von einem potentiellen Interesse der Grundeigentümer an solchen Vorhaben
ausgegangen worden ist. Weitgehend gewahrt werden sollten, wie die Ausgestaltung
der Vorgaben für die Bodenbewirtschaftung und die Ausnahmeregelungen zeigen,
die Eigentümerinteressen an einer Fortsetzung der hergebrachten Nutzungsformen,
also einer auch von ökonomischen Aspekten beherrschten landwirtschaftlichen
Nutzung. Für Abgrabungsvorhaben wurde dagegen, wie ausgeführt, mittels Nr. 3.3
Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes ein in seiner effektiven Wirkung durch
den GEP aufhebbares Verbot normiert. Dieser Berücksichtigung des GEP, der in der
Gestalt des GEP 1986 weitgehend zeitgleich zum Landschaftsplan erarbeitet worden
ist und bei dem die Darstellung von Abgrabungsbereichen für Kies und Sand auch
seinerzeit einen bedeutsamen Stellenwert einnahm (B.VI.2.3 Ziele 3 und 4 GEP
1986), liegt ersichtlich die Auffassung des Satzungsgebers zugrunde, dass in
Würdigung der auf der Ebene der örtlichen Landschaftsplanung zu
berücksichtigenden Belange (Nass-)Abgrabungen lediglich nach Maßgabe der
allgemeinen Befreiungsregelung sollten zugelassen werden können, dass diese
Restriktion aber auf der Grundlage der überörtlichen Planung auf der Ebene des
GEP sollte überwunden werden können. Die Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des
Landschaftsplanes zugrunde liegende Konzeption ist mit Blick auch auf die
Regelungsansätze des im Zeitpunkt des diese Regelung betreffenden
Beitrittsbeschlusses aktuellen GEP 1986 für die Gewinnung von Kies und Sand
jedenfalls vertretbar. Sie ist auch nicht deswegen zu beanstanden, weil mögliche
Fortschreibungen des GEP oder der in ihm dargestellten Abgrabungsbereiche in
Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) keine gesonderte Erwähnung finden. Unbeschadet
dessen, dass Wortlaut sowie Sinn und Zweck dieser Bestimmung auf einen
allgemeinen Regelungsvorrang der Ziele des GEP in seiner jeweils geltenden
Fassung schließen lassen, weil die Bindung an die landesplanerischen Ziele der
Raumordnung und den Landschaftsrahmenplan außer Frage stand und steht,
bestand und besteht jedenfalls die Notwendigkeit der Anpassung des
Landschaftsplanes an geänderte Ziele der Raumordnung (§ 31 Abs. 1 LG 1980, § 29
Abs. 5 LG 2000). Einer vertieften ausdrücklichen Erklärung und Begründung dieser
Regelungszusammenhänge im Landschaftsplan oder in den Aufstellungsvorgängen
bedurften diese Umstände nicht. Das ist auch keinen Bedenken unter dem
Gesichtspunkt der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgesetzt.
Insbesondere bleibt die landwirtschaftliche Nutzbarkeit auch der Vorhabenfläche
unangetastet. Dass deren Abgrabung aktuell für die betroffenen Eigentümer
wirtschaftlich vorteilhaft sein mag, ergibt nicht die Unangemessenheit einer
Verweisung auf die Beibehaltung einer landwirtschaftlichen Nutzung. Die von der
Klägerin hervorgehobene Großflächigkeit der für das Gebiet der Gemeinde X.
insgesamt festgesetzten Schutzgebiete führt diesbezüglich ebenfalls nicht auf
Bedenken. Der Umfang der Unterschutzstellung ist in den landschaftlichen
Gegebenheiten begründet, die nicht abhängig sind von den Gemeindegrenzen.
Soweit spezifisch gemeindliche Belange durch großflächige Schutzgebiete berührt
werden, fehlt es an jedem Anhaltspunkt für eine aus diesem Grund fehlerhafte
Abwägung. Die aktuellen Planungsvorstellungen der Gemeinde X. ergeben schon
wegen der Verbindlichkeit der landesplanerischen Vorgaben (§ 1 Abs. 4 BauGB)
nichts anderes.

59

Die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes oder des
(Nass-)Abgrabungsverbotes ist nicht funktionslos geworden und hat nicht in
sonstiger Weise nachträglich ihre Rechtswirkungen eingebüßt. Das
Verwaltungsgericht hat aus dem Abgrabungsbereich des GEP 1999 für das der
Vorhabenfläche benachbarte planfestgestellte Vorhaben und der derzeitigen
Umsetzung dieses Planfeststellungsbeschlusses auf die Funktionslosigkeit des
Abgrabungsverbotes für das gesamte von der Klägerin zur Abgrabung vorgesehene
Gelände geschlossen. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Dabei mag man
unterstellen, dass ein in einem Landschaftsplan festgesetztes - auf Erhaltung
zielendes - Landschaftsschutzgebiet ganz oder teilweise seine rechtliche Geltung
allein durch tatsächliche Veränderungen verlieren kann. Jedenfalls realisiert sich eine
solche Möglichkeit nicht unter weitergehenderen Voraussetzungen, als sie für das
Funktionsloswerden bauplanerischer Festsetzungen anerkannt sind. Insofern gilt,
dass eine Festsetzung funktionslos sein kann und deshalb außer Kraft getreten ist,
wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre
Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so
offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz
verdient. Entscheidend hierbei ist nicht die punktuelle Durchsetzbarkeit der
Festsetzung, sondern, ob der Plan seine Gestaltungsfunktion verloren hat.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244.

61

Letzteres ist nicht der Fall. Für durchgreifende Folgen der durch den GEP 1999
dargestellten Abgrabungsbereiche auf die Realisierbarkeit des Schutzzwecks des
Landschaftsschutzgebietes Nr. 3.3.1 des Landschaftsplanes auf Flächen außerhalb
der Abgrabungsbereiche sind Anhaltspunkte weder dargetan worden noch sonst zu
erkennen. Dabei mag man die Abgrabungsbereiche im Raum X. /L.
insgesamt einbeziehen. In rechtlicher Hinsicht realisiert sich insofern nur exakt
begrenzt der Regelungsvorrang des GEP im Sinne der Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f)
des Landschaftsplanes. Die Positivdarstellung von Abgrabungsbereichen ist nach
dem GEP 1999 inhaltlich direkt verknüpft mit der Aussage, Abgrabungen nur
innerhalb von Abgrabungsbereichen vorzunehmen. In tatsächlicher Hinsicht spricht
nichts dafür, dass die einzelnen Abgrabungsbereiche und Vorhaben, bei denen von
der Beachtung u. a. der landschaftsrechtlichen Eingriffsregelung und der hierdurch
verlangten Wahrung ökologischer Belange auszugehen ist, eine völlige Entwertung
des sonstigen Landschaftsschutzgebietes oder doch zumindest der benachbarten
Flächen herbeiführen würde. Die Erhaltung der als schutzwürdig erkannten
Landschaftsstrukturen außerhalb der jeweiligen Vorhabenfläche bleibt möglich. Die
entstehenden Abgrabungsgewässer mögen, gemessen an den Schutzzielen des
Landschaftsschutzgebietes, als störende Fremdkörper zu bewerten sein. Die das
Gebiet äußerlich prägenden Landschaftsteile außerhalb dieser Gewässer
beeinträchtigt das ebenso wenig entscheidend wie die Funktion der verbleibenden
Landflächen für standorttypische Flora und Fauna. Im Gegenteil steigert die
abgrabungsbedingte Umgestaltung eines Teils der Landschaft tendenziell das
Gewicht des mit der Unterschutzstellung verfolgten Interesses, die überkommene
Landschaft und Nutzungsform, soweit noch vorhanden, im Übrigen zu erhalten. Auf
ein "Kippen" des Gesamtcharakters der Landschaft lassen die Abgrabungsbereiche
nach Anzahl, Lage und Größe nicht schließen.

62

Eine Befreiungslage, die dem Beklagten das Ermessen eröffnen würde, das
Vorhaben trotz des Eingreifens des Verbotes nach Nr. 3.3 Abs. 1 Buchstaben f) und
g) des Landschaftsplanes zuzulassen, ist nicht gegeben. Insbesondere führt das
Verbot nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte (Nr. 3.3 Abs. 4 Satz 1 Buchstabe a)
aa) des Landschaftsplanes, § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a) aa) LG 2000). Eine
derartige Härte ist nach allgemeinem Verständnis gekennzeichnet durch das
Erfordernis eines atypischen Sachverhaltes. Es muss ein Sonderfall gegeben sein, in
dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis führen würde, das dem mit ihr
verfolgten Zweck widerspricht.

63

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 2005 - 20 A 3988/03 - m.w.N.

64

Das ist für das Vorhaben nicht festzustellen. Nichts deutet darauf hin, dass das
(Nass-)Abgrabungsverbot in seinen Auswirkungen gerade auf das Vorhaben nicht in
Übereinstimmung steht mit seinem vom Satzungsgeber festgelegten Schutzzweck.
Im Kern geht es, ebenso wie bei der Frage einer Funktionslosigkeit des Verbotes,
darum, dass mit den Abgrabungsbereichen des GEP 1999 zwar Flächen aus dem
Verbot herausgenommen worden sind (Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des
Landschaftsplanes), dass dies aber eben nur räumlich exakt definierte Grundstücke
betrifft und der Darstellung der Abgrabungsbereiche spezifische überörtliche
Erwägungen zugrunde liegen, die über die naturschutz- und
landschaftsschutzrechtlichen Zielsetzungen des Landschaftsschutzgebietes
hinausgreifen. Das Interesse der Klägerin, sich mit den Abgrabungsbereichen des
GEP 1999 nicht zu begnügen und sich betrieblich auf noch längere Zeiträume mit
Abbaumöglichkeiten zu versorgen bzw. zu bevorraten, kennzeichnet, gemessen an
Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des Landschaftsplanes, den Regelfall. Daran ändert
nichts, dass das Gebiet der Gemeinde X. durch den Landschaftsplan weitflächig
unter Natur- und Landschaftsschutz gestellt ist und so dem
(Nass-)Abgrabungsverbot unterliegt. Abgesehen davon, dass damit eine atypische
Konstellation von vornherein nicht angesprochen wird, verfehlt die
gemeindebezogene Betrachtungsweise den landschaftsbezogenen Regelungsansatz
des Landschaftsschutzgebietes und den überörtlichen sowie fachlich übergreifenden
Regelungsansatz des GEP 1999, der mittels Nr. 3.3 Abs. 2 Buchstabe f) des
Landschaftsplanes mitentscheidend ist für die Reichweite des Verbotes.

65

Stehen einer Zulassung des Vorhabens danach Verbote für das
Landschaftsschutzgebiet strikt entgegen, sind sonstige mögliche Versagungsgründe
nicht entscheidungserheblich. Der Senat hält es aber angesichts des Vorbringens
der Beteiligten und der Bedeutung des GEP für die Beurteilung sonstiger
(Nass-)Abgrabungen im Regierungsbezirk Düsseldorf für angebracht, ergänzend auf
eine Versagung aus Gründen der Raumordnung einzugehen. Eine abschließende
Entscheidung ist jedoch nicht veranlasst.

66

Ein die Zulassung des Vorhabens hindernder zwingender Versagungsgrund kann
sich aus dem GEP allein aus einem dort festgelegten Ziel der Raumordnung (§ 3
Nr. 2 ROG) ergeben; andere Erfordernisse der Raumordnung können nur als Belang
in die Abwägung über die Zulassung des Vorhabens eingehen. Das gilt für alle
Vorschriften gleichermaßen, denen sich Anforderungen hinsichtlich der Einbeziehung
landesplanerischer Kriterien in den Prüfungskatalog für die Zulassung entnehmen
lassen (insbesondere § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 ROG, § 35 Abs. 3 Sätze 2 und
3 BauGB). Für die Auswirkungen eines Zieles der Raumordnung auf die Zulassung
kommt es auf eine überörtliche Bedeutung des Vorhabens im Sinne des § 38 BauGB
nicht an. Sollte diese zu bejahen sein, ist zwar § 35 BauGB nicht anzuwenden.
Anzuwenden ist aber wegen der Raumbedeutsamkeit des Vorhabens (§ 3 Nr. 6
ROG) - und unabhängig von einer eventuellen gleichzeitigen Anwendbarkeit auch
des § 35 BauGB - jedenfalls § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG. Dem steht die
Übergangsregelung nach § 23 Abs. 1 ROG nicht entgegen. Maßgeblich für das
Eingreifen dieser Vorschrift ist, ob die an den Kriterien des § 4 ROG zu messende
Planung und Maßnahme, hier also das Planfeststellungsverfahren, vor dem
1. Januar 1998 eingeleitet oder in sonstiger Weise im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG
betrieben worden ist.

67

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240.

68

Die von der Klägerin für eine andere Auslegung des § 23 Abs. 1 ROG
herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts -

69

Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251 -

70

besagt nichts anderes. Der dort unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen
§ 1 Abs. 4 BauGB zu beurteilende Bebauungsplan ist anhand der Regelungen des
Raumordnungsgesetzes in der Fassung vor dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 18.
August 1997 geprüft worden, weil der Aufstellungsbeschluss vor dem 1. Januar 1998
gefasst worden war; lediglich bei der Prüfung der Zielqualität der Aussagen des
Raumordnungsplanes anhand des § 7 ROG ist der Zeitpunkt von dessen Aufstellung
als entscheidend erachtet worden. Die anderslautende Auffassung des Senats im
dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 7 B 92.03 zugrunde
liegenden Urteil des Senats -

71

vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -

72

wird aufgegeben.

73

Die für eine Versagung ausschlaggebende Aussage im GEP 1999 mit
potentieller Eigenschaft als Ziel der Raumordnung ist Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4. Danach
sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Diese
Aussage ist im GEP 1999 seit dessen Aufstellung unverändert enthalten. Die in
Reaktion auf das Urteil in der Sache 20 A 4257/99 erfolgte 32. Änderung des GEP
beinhaltet eine Neuformulierung allein der in Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 umschriebenen
Positivfolgen von Abgrabungsbereichen sowie ergänzende Erläuterungen zu Nrn. 2
und 5.

74

Auf der Grundlage dieser Änderungen ist zunächst zweifelhaft, ob Kap. 3.12
Ziel 1 Nr. 4 - die Zielqualität dieser Aussage unterstellt - eine der planerischen
Abwägung im Planfeststellungsverfahren vorgelagerte, die Versagung zwingend
gebietende Ausschlusswirkung für Vorhaben außerhalb der Abgrabungsbereiche
beigelegt ist. In der Erläuterung Nr. 5 wird nunmehr von der Möglichkeit einer durch
private Interessen des Eigentümers bestimmten Ausnahme von der
Ausschlusswirkung gesprochen, über die "bei der abschließenden Abwägung im
Rahmen des Planfeststellungsverfahrens" zu befinden sei; Ausnahmen seien (nur) in
atypisch gelagerten Fällen möglich, die anhand der besonderen Umstände des
Einzelfalles zu ermitteln seien. Für letzteres werden Kriterien genannt, dies allerdings
hauptsächlich durch Benennen von Umständen, die keine Ausnahme begründen
sollen; allgemein heißt es, für eine Ausnahme kämen Umstände in Betracht, die bei
der Festlegung einer Vorrang- oder Konzentrationszone nicht berücksichtigt worden
seien. Vor diesem Hintergrund ist es trotz des Wortlautes von Nr. 4 nicht
ausgeschlossen, dass der dort verwendete Begriff "nur" nicht im Sinne von
ausnahmslos und immer, sondern im Sinne von regelmäßig zu verstehen ist mit der
Folge, dass die Verbindlichkeit der Aussage, was die Ablehnung der Planfeststellung
von Abgrabungsvorhaben aus mittels Abwägung von vornherein nicht abdingbaren
Rechtsgründen angeht, eingeschränkt ist, und die abschließende Entscheidung über
die Zulassung erst auf der Stufe der Abwägung im Planfeststellungsverfahren zu
treffen ist. Für ein solches Verständnis lässt sich die in der Begründung zur 32.
Änderung des GEP (Anlage 4 zum Beschlussvorschlag) erwähnte Berücksichtigung
von Erwägungen im Urteil in der Sache 20 A 4257/99 zum Erfordernis einer
vollständigen Abwägung anführen. Ein auf die Herstellung (lediglich) einer Regel-
Ausnahme-Situation zielender Regelungsgehalt der Nr. 4 engt den
Abwägungsspielraum innerhalb des Planfeststellungsverfahrens - wenn auch
erheblich - ein,

75

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004,
251 (253),

76

hebt ihn aber nicht vollständig auf: Während Regelfälle von einer Zulassung
ausgeschlossen werden, ist über eine mögliche Ausnahme anhand der konkreten
Umstände des Einzelfalles zu entscheiden. Dass die hiernach erklärtermaßen
verbleibende Abwägung allein "nachvollziehender" und nicht planerischer Art ist, ist
schon wegen einer eher offenen tatbestandlichen Umschreibung von
Ausnahmegründen zweifelhaft. Die Einschätzung des Beklagten, atypische
Umstände seien für das Vorhaben der Klägerin nicht ersichtlich, ist zudem nicht das
Ergebnis einer Prüfung der Bezirksplanungsbehörde im Verwaltungsverfahren.
Dieser Behörde soll aber seinen eigenen Angaben zufolge die Beurteilung insofern
vorbehalten bleiben.

77

Abgesehen hiervon war es primärer Zweck der 32. Änderung, die Positivwirkung
der Abgrabungsbereiche (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2) für dort beabsichtigte
Abgrabungsvorhaben so zu verstärken bzw. dies aus Anlass des Urteils in der Sache
20 A 4257/99 so unmissverständlich klarzustellen, dass hierdurch die
Ausschlusswirkung nach Nr. 4 sachlich gerechtfertigt sein kann. Inhaltlich geht es bei
der Neufassung von Nr. 2 um die Erstellung eines schlüssigen gesamträumlichen
Planungskonzeptes für die Ausweisung von Konzentrationszonen, bei dem sich die
positiven und negativen Komponenten bedingen und die Negativausweisung ein
hinreichendes Gegengewicht in den Positivausweisungen findet.

78

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 364; Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, DVBl. 2003, 1064.

79

Der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass Kap. 3.12 Ziel 1 diesem Erfordernis,
Abgrabungsvorhaben in substantieller Weise Raum zu geben, genügen muss.

80

Es kann dahingestellt bleiben, ob der positive Aussagegehalt von
Abgrabungsbereichen nach Nr. 2 Satz 1 Abgrabungen innergebietlich gegenüber
gegenläufigen Belangen ausreichende Durchschlagskraft verschafft. Die Klägerin
verneint das unter Hinweis auf eine unterbliebene Berücksichtigung der Belange des
Bodendenkmalschutzes und zum Schutz derartiger Belange u. a. im
Planfeststellungsbeschluss für die der Vorhabenfläche benachbarte Abgrabung (4 K
4265/04 VG Düsseldorf, 20 A 2034/06 OVG NRW) getroffene Regelungen. Der
Beklagte tritt dem entgegen. Losgelöst hiervon sind unter dem Blickwinkel der
notwendigen substantiellen Ermöglichung von Abgrabungen der flächenmäßige
Umfang der Abgrabungsbereiche und die Auswahl der einzelnen Standorte
problematisch. Kap. 3.12 Ziel 1 ist das Ergebnis von Abwägungen, die der
gerichtlichen Prüfung nach Maßgabe der in der Rechtsprechung zum
Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unterliegen. Hierzu gehört die Beachtung
und/oder Berücksichtigung von Planungen höherer Planungsebenen entsprechend
deren jeweiligen Verbindlichkeit. Ziele der Raumordnung sind zu beachten (§ 4
Abs. 1 Satz 1 ROG), Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu
berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG) und zu konkretisieren (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG).
Regionalpläne sind aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln
(§ 9 Abs. 2 Satz1 ROG). "Entwickeln" verlangt eine planerisch-konzeptionelle
Ableitung.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr.
133.

82

Damit war der GEP zu erarbeiten auf der Grundlage des
Landesentwicklungsprogramms (LEPro) und des LEP vom 11. Mai 1995, GVBl.
NRW S. 532, und waren bei der Darstellung von Abgrabungsbereichen die
diesbezüglichen Aussagen entsprechend ihrer Verbindlichkeit einzubeziehen. Nach
§ 25 Abs. 4 LEPro soll im Interesse einer ausreichenden Versorgung der
gewerblichen Wirtschaft den Erfordernissen einer vorsorgenden Sicherung sowie
einer geordneten Aufsuchung und Gewinnung mineralischer Rohstoffe Rechnung
getragen werden (vgl. auch § 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG). Der LEP enthält zu den
heimischen Bodenschätzen Aussagen, die teilweise als Ziele und teilweise als
Erläuterungen gekennzeichnet sind (C.IV). Unter den Zielen (C.IV.2) heißt es,
abbauwürdige Bodenschätze seien zur langfristigen Versorgung mit heimischen
Rohstoffen zu sichern (C.IV.2.1), und zwar - bezogen auf Lagerstätten
oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze - entsprechend den Regelungen
unter C.IV.2.2.3. Danach sind in den Gebietsentwicklungsplänen Bereiche für den
oberirdischen Abbau von Bodenschätzen darzustellen und in Abhängigkeit von der
Entwicklung des Rohstoffbedarfs fortzuschreiben (C.IV.2.2.3 Abs. 2), wobei die
Fortschreibung in Gebieten vorgenommen werden soll, die aufgrund ihrer
grundsätzlichen Ausstattung die notwendigen Voraussetzungen bieten. Durch den
LEP zielmäßig festgelegt ist damit für den GEP Regelungsbedarf in Bezug auf die
Sicherung der Lagerstätten von Bodenschätzen sowie in Bezug auf den Abbau der
Bodenschätze. Hierzu sieht der LEP unter den Erläuterungen (C.IV.3) die Ermittlung
der abbauwürdigen Lagerstätten und deren Aufnahme in eine unter Berücksichtigung
anderer Planungen erstellte und fortzuschreibende Karte "Reservegebiete" (C.IV.3.2)
vor, deren Existenz im Ziel C.IV.2.2.3 Abs. 2 vorausgesetzt wird und die
Ausgangspunkt für Fortschreibungen ist.

83

Die Abgrabungsbereiche des GEP sind definiert als Bereiche für die Sicherung
und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 1), erfüllen
also die Aufgabe sowohl der Sicherung im eigentlichen Sinne als auch der
Bereitstellung von Flächen für den Abbau. Eine darüber hinausgehende Sicherung
der Bodenschätze in Form der Karte "Reservegebiete" fehlt. Ihre Erarbeitung und
Aufnahme in den GEP ist in der ministeriellen Genehmigung zur ursprünglichen
Fassung des GEP 1999 durch eine Maßgabe unter Fristsetzung angemahnt worden;
die Frist ist Ende 2002 verstrichen. Der Regionalrat hat sich, nachdem er der
Maßgabe beigetreten war, wiederholt mit den Abgrabungsbereichen befasst. Er
erachtet die Karte wegen des von ihm im Abstand von zwei Jahren durchgeführten
Monitorings für entbehrlich. Hierdurch verweist er die der Karte "Reservegebiete"
zukommende Funktion einer langfristigen Sicherung von Lagerstätten gegenüber
Nutzungen, die den Abbau der Bodenschätze infrage stellen (C.IV.2.2.3 Abs. 3 LEP),
und einer langfristigen Ordnung der Gewinnung auf planerische Aussagen im GEP,
die an sich anderen Belangen dienen, vor allem den Schutz von Freiraum
bezwecken; der Freiraum wird als Freihaltebelang für Planungen unterschiedlicher
Art genutzt. Zugleich wird die im Zuge der Erstellung der Karte vorzunehmende
Berücksichtigung anderer Planungen und eine insofern stattfindende Fortschreibung
(C.IV.3.2 LEP) funktionell ersetzt durch Kriterien, die der Regionalrat bezogen auf
etwaige Darstellungen zukünftig aufgrund der Ergebnisse eines Monitorings
erforderlich werdender Abgrabungsbereiche beschlossen hat. Dabei hat der
Regionalrat mit dem Beschluss zur 32. Änderung, durch den nach der
Rechtsauffassung des Senats im Urteil in der Sache 20 A 4257/99 eine
ausreichende positive Komponente der Konzentrationszonenplanung erstmals
geschaffen worden sein kann, an die Stelle des im LEP für die Inanspruchnahme
potentieller Abgrabungsbereiche ins Auge gefassten Planungshorizonts von
25 Jahren (C.IV.3.6) einen Planungszeitraum von - bezogen auf die bei Aufstellung
der 32. Änderung vorliegende Prognose aus dem Monitoring 2003 - 14 bis 16 Jahren
gesetzt (Beschlussvorlage RR 11/9 vom 21. August 2003).

84

Ungeachtet dessen, dass die Aussagen des LEP nur teilweise zielförmig
ausgestaltet sind, wird dadurch insgesamt vom Regionalrat der konzeptionelle
Ansatz des LEP, durch den GEP langfristig für die Sicherung der Lagerstätten und
die Ordnung der Gewinnung zu sorgen, verlassen und ersetzt durch Überlegungen,
die konkret anknüpfen an sich mittelfristig abzeichnende Defizite in den
Darstellungen für aktuell noch abbaubare Flächen und einzelfallbezogen bestimmte
Vorhabenplanungen von Unternehmen an unternehmerisch ausgewählten
Standorten zum Gegenstand haben. Die mit dem Monitoring stattfindende
kontinuierliche Überprüfung und gegebenenfalls Aktualisierung der
Abgrabungsbereiche bleibt danach, was die Gewährleistung der Funktion der nach
dem LEP anhand näherer Kriterien zu erarbeitenden und fortzuschreibenden Karte
"Reservegebiete" anbelangt, was also die langfristige Bewältigung der zu
bedenkenden Konflikte angeht, systematisch und deutlich hinter den Eckpunkten des
LEP zurück. In diesem Sinne ist der Genehmigung der 32. Änderung vom 30. Juni
2005 der Hinweis beigefügt, dass ein auf 16 bis 17 Jahre verkürzter
Sicherungszeitraum als vorläufig anzusehen sei und es einer zeitlichen bzw.
räumlichen Auffüllung bedürfe; es seien erste Schritte eingeleitet worden, denen ein
schlüssiges Gesamtkonzept zur langfristigen Rohstoffsicherung zugrundezulegen
sei. Gleichgerichtet heißt es in einem ministeriellen Erlass vom 9. September 2005,
die 32. Änderung sei genehmigt worden, um die Verbindlichkeit der dargestellten
Bereiche zu ermöglichen. Auf die Frage einer hinsichtlich der Einbeziehung der
durch übergeordnete Planungsaussagen vorgegebenen Gesichtspunkte
unzulänglichen Abwägung könnte es im Ergebnis dann nicht ankommen, wenn die
Abbaubereiche im GEP so umfänglich ausgewiesen worden wären, dass hierdurch
die langfristige Sicherung in jeder Hinsicht erreicht wäre. Das dürfte aber angesichts
der Größenordnung der infrage stehenden "Flächenreserve" - unabhängig von der an
der Richtigkeit und Vertretbarkeit der vom Regionalrat zugrunde gelegten
Bedarfsansätze geübten Kritik der Klägerin - schon nach den eigenen Annahmen
des Regionalrates jedenfalls zweifelhaft sein.

85

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

86

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

87