Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-07-22, Aktenzeichen 1 A 1832/20
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0722.1A1832.20.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf die Wertstufe bis 1000,00 Euro festgesetzt.

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin auf die beihilferechtliche (Vor)Anerkennung der in den Kostenvoranschlägen des Universitätsklinikums N. vom 11. und 12. September 2018 aufgeführten Aufwendungen für die Versorgung mit Implantaten abgewiesen. Es fehle ausweislich des im Verwaltungsverfahren eingeholten amtsärztlichen Gutachtens ersichtlich an einer der in § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW in der hier maßgeblichen, bis zum 31. Dezember 2019 geltenden Fassung vom 6. Dezember 2018 genannten Indikationen. Die Feststellungen des amtsärztlichen Gutachtens würden durch die privatärztliche Stellungnahme des Universitätsklinikums N. nicht erschüttert. Entgegen der Ansicht der Klägerin komme es auch nicht auf deren Grunderkrankung an, sondern auf die Versorgung mit Implantaten. Eine weitere Prüfung atypischer Konstellationen sei im Rahmen des § 4 Abs. 2 Buchst. b) BVO NRW nicht (mehr) vorgesehen. Die Regelung trage auch der Fürsorgepflicht ausreichend Rechnung.

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II. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

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Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe.

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1. Die Berufung kann zunächst nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

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a) Die Klägerin trägt vor, das Verwaltungsgericht habe den Sinn und Zweck der Vorschrift des § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW verkannt. Es sei nicht ersichtlich, warum man bei der Beurteilung der Ausnahmeregelung auf die Versorgung abstellen solle und nicht auf die Grunderkrankung. § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW nenne als Indikationen z. B. Tumoroperationen oder genetische Nichtanlage von Zähnen. Diese Indikationen stellten auf die Anamnese des Patienten ab, die als Folge Wirkung für den Zahnersatz haben. Insofern müsse auf die Grunderkrankung abgestellt werden. Es komme dabei auch maßgeblich auf den jeweiligen Einzelfall an, wobei darauf abzustellen sei, ob es im konkreten Fall alternative Behandlungsmethoden gebe, die gleich effektiv aber kostengünstiger seien. Es sei auch anerkannt, dass der Beihilfeberechtigte durch die sparsame Verwendung von öffentlichen Geldmitteln nicht benachteiligt werden dürfe.

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Dieses Vorbringen greift nicht durch.

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aa) Die Indikationen des § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW sind entgegen der Annahme der Klägerin abschließend. Die allgemeine Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO NRW enthält eine (vor die Klammer gezogene) „Generalklausel“ für die spezielleren nachfolgenden Vorschriften der Beihilfeverordnung betreffend die einzelnen Leistungsarten. Die Bestimmung dessen, was der Dienstherr mit Blick auf die verschiedenen Leistungsarten jeweils für notwendig und insbesondere für angemessen erachtet, erfolgt in der Regel abschließend in den weiteren Vorschriften, hier in § 4 Abs. 2 Buchst. b) BVO NRW. Soweit der Gesichtspunkt der Notwendigkeit dort keine nähere Konkretisierung erfahren hat, ist er zwar zusätzlich zu prüfen, aber nicht in dem Sinne, dass er einer nach diesen Normen von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossenen Maßnahme unmittelbar und allein am Ende doch zur Anerkennung der Beihilfefähigkeit verhelfen könnte. Das „Programm“ der Beihilfeleistungen wird dementsprechend nicht allein durch die § 3 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW niedergelegten allgemeinen Grundsätze, sondern letztlich durch die jeweils anwendbaren Beihilfevorschriften in ihrer Gesamtheit bestimmt. Es widerspricht diesem „Programm“ insbesondere nicht von vornherein, wenn von bestimmten Leistungsausschlüssen und -begrenzungen auch – wie hier – Aufwendungen erfasst werden, die medizinisch erforderliche Behandlungen betreffen.

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Vgl. zur früheren (insoweit vergleichbaren) Rechtslage: OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, juris, Rn. 40 und Beschluss vom 9. Juli 2019 – 1 A 1509/16 –, juris, Rn. 15 ff.

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Dies vorausgesetzt scheidet die Beihilfefähigkeit selbst notwendiger und angemessener Aufwendungen – über die Pauschale des Satzes 1 in Höhe von 1.000,00 Euro je Implantat für höchstens zehn Implantate hinaus – grundsätzlich aus, wenn keine der Indikationen erfüllt ist. Fehlt eine Indikation besteht insbesondere auch nicht die ausnahmsweise Möglichkeit, den jeweiligen Einzelfall daraufhin zu überprüfen, ob die geltend gemachten Aufwendungen für eine Versorgung mit Implantaten über die Pauschale hinaus medizinisch notwendig und angemessen sind. Es kommt daher weder darauf an, ob im Fall der Klägerin alternative Behandlungsmethoden höhere Kosten verursachen oder welche Grunderkrankung der Klägerin die Aufwendungen erforderlich macht. Auch der Hinweis der Klägerin, es müsse auf die Grunderkrankung und nicht auf die Versorgung mit den Implantaten ankommen, liegt neben der Sache, soweit die Klägerin meinen sollte, dass bei Vorliegen einer Erkrankung alle dadurch medizinisch notwendig werdenden, angemessenen Aufwendungen auch beihilfefähig sein müssten.

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bb) Die Klägerin hat mit ihrem Vorbringen auch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage gestellt, die Regelung des § 4 Abs. 2 Buchst b) BVO NRW sei verhältnismäßig. Die Klägerin macht sich in der Zulassungsbegründung (wörtlich) die – dies bejahenden – Gründe des Urteils des OVG NRW vom 15. August 2008 – 6 A 4309/05 –, juris, Rn. 54 bis 65 zu eigen.

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Anders OVG NRW, Urteile vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/05 –, juris, Rn. 41 und – 1 A 3633/04 –, juris, Rn. 45 ff., 52, dazu BVerwG, Beschluss vom 31. August 2008 – 2 B 41.06 –, juris, Rn. 4 f.

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Diese bloße (faktische) Bezugnahme ist erkennbar unzureichend. Das Urteil vom 15. August 2008 betrifft eine frühere Rechtslage, nach der Beilhilfeleistungen selbst zu medizinisch notwendigen und angemessenen Aufwendungen für die Versorgung mit Implantaten völlig ausgeschlossen waren, wenn keine der Indikationen vorlag. Die Klägerin hat sich weder mit der eingehend begründeten abweichenden Ansicht des Senats zu dieser früheren Rechtslage auseinandergesetzt, noch dargelegt, dass die in Bezug genommenen Ausführungen ohne Weiteres auf die hier maßgebliche Rechtslage, die nur noch eine Leistungsbeschränkung vorsieht, übertragen werden kann.

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cc) Die Klägerin hat ferner im Zulassungsverfahren nicht darzulegen vermocht, dass die in § 4 Abs. 2 Buchst. b) BVO NRW geregelten Leistungsbeschränkungen bei der Versorgung mit Implantaten gegen die Fürsorgepflicht verstoßen.

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Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt des Beamten bzw. Versorgungsempfängers und seiner Familie auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Auch für die besonderen Belastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich abschließend durch die Beihilfevorschriften konkretisiert. Im Ausnahmefall kann sich allerdings unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgegrundsatz ein Beihilfeanspruch ergeben. Dies ist nach ständiger Rechtsprechung der Fall, wenn anderenfalls dem Beamten eine auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung abverlangt würde und die Ablehnung der Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt. Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht ist wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn unter anderem verletzt, wenn der Beihilfeberechtigte infolge eines für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen vorgesehenen Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation oder eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann.

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Vgl. statt aller BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 – 5 C 4.17 –, juris, Rn. 12, und OVG NRW, Urteile vom 26. November 2021 – 1 A 46.17 –, juris, Rn. 87 bis 90, jeweils m. w. N. sowie vom 18. Juli 2022 – 1 A 1886/20 –, demnächst in juris.

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Gemessen hieran begegnet die Einschätzung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken, der Fürsorgepflicht werde durch die Gewährung der Pauschale des § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 1 BVO NRW sowie die Regelung in § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 3 BVO NRW, wonach die Aufwendungen für die Suprakonstruktion neben der Pauschale beihilfefähig sind, ausreichend Rechnung getragen. Mit diesem Argument setzt die Klägerin sich nicht ansatzweise auseinander.

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2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Februar 2018– 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32, und vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 f., m. w. N.; ferner Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 127, 142 ff., 149 und 151 ff.

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Danach liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht vor. Die von der Klägerin (sinngemäß) als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Fragen, ob § 4 Abs. 2 Buchst. b) BVO NRW rechtmäßig und die Aufzählung in Satz 6 abschließend ist, lassen sich – wie oben dargelegt – anhand der vorliegenden Rechtsprechung des Senats und in Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze ohne weiteres bejahen.

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3. Auch der noch geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor. Danach ist die Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

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Die Klägerin trägt vor, das Verwaltungsgericht habe die Aufklärungspflicht verletzt. Dies sei besonders gewichtig, weil der schriftliche Beweisantrag der Klägerin in Bezug auf die Frage, ob eine Indikation vorliege, abgelehnt worden sei. Das Verwaltungsgericht habe auch die Grunderkrankung der Klägerin und deren Auswirkungen auf die Versorgung mit Implantaten nicht näher ermittelt, sondern habe sich ausschließlich von der pauschalen Feststellung in dem amtsärztlichen Attest leiten lassen, es läge keine der Indikationen des § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 4 BVO NRW vor. Es handele sich bei dem amtsärztlichen Gutachten zudem nicht um ein weiteres Gutachten im Sinne des § 412 ZPO, weil es nicht vom Verwaltungsgericht, sondern im Verwaltungsverfahren erstellt worden sei. Auch lasse sich dem Urteil nicht entnehmen, warum das Verwaltungsgericht dem privatärztlichen Gutachten des Universitätsklinikums N. nicht glaube. Ferner seien keine Informationen zu alternativen Behandlungsmöglichkeiten eingeholt worden.

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Damit dringt die Klägerin nicht durch.

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Liegt – wie hier – bereits ein Gutachten vor, so steht es nach § 98 VwGO, §§ 404 Abs. 1, 412 Abs. 1 ZPO im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es zusätzliche Sachverständigengutachten einholt.

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Es kann sich dabei – anders als die Klägerin meint – ohne Verstoß gegen seine Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch auf Gutachten oder gutachterliche Stellungnahmen stützen, die von der zuständigen Behörde im vorausgehenden Verwaltungsverfahren eingeholt worden sind.

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Das Verwaltungsgericht ist nur verpflichtet, ein weiteres Gutachten einzuholen, wenn sich ihm auf der Grundlage seiner materiell-rechtlichen Rechtsauffassung eine weitere Sachaufklärung aufdrängen muss, d. h. wenn das vorhandene Gutachten nicht (hinreichend) geeignet ist, dem Gericht die für die richterliche Überzeugungsbildung notwendigen sachlichen Grundlagen zu vermitteln. Dies ist der Fall, wenn das vorliegende Gutachten auch für den Nichtsachkundigen erkennbare (grobe) Mängel aufweist, etwa nicht auf dem allgemein anerkannten Stand der Wissenschaft beruht, von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, unlösbare inhaltliche Widersprüche enthält oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Gutachters gibt. Die Verpflichtung zur Einholung eines weiteren Gutachtens folgt hingegen nicht schon daraus, dass ein Beteiligter das vorliegende Gutachten als Erkenntnisquelle für unzureichend hält.

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St. Rspr. des BVerwG, etwa Beschluss vom 16. Mai 2018 – 2 B 12.18 –, juris, Rn. 9; auch: OVG NRW, Beschlüsse vom 15. November 2017 – 1 A 2597/16 –, juris, Rn. 27 f., vom 11. Dezember 2019 – 1 A 1815/17 –, juris, Rn. 13 f., und vom 22. April 2022 – 1 E 39/22 –, juris, Rn. 11 ff.

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a) Gemessen hieran musste das Verwaltungsgericht zunächst nicht dem Beweisantrag der Klägerin in dem Schriftsatz vom 11. Oktober 2019 entsprechen. Verzichtet ein Beteiligter – wie hier – nach Ankündigung eines Beweisantrags auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO), muss das Gericht über den angekündigten Beweisantrag, wenn es ihm nicht folgt, erst in den Gründen seiner abschließenden Entscheidung der Sache nach befinden.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2012 – 1 A 2243/10 –, juris, Rn. 12 bis 15, m. w. N.

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Dieser Verpflichtung ist das Verwaltungsgericht in hinreichender Weise nachgekommen, indem es den Beweisantrag in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils als unsubstantiiert abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht hat mit der Ablehnung zum Ausdruck gebracht, dass es einer Beweiserhebung durch Einholung eines Sachverständigengutachtens oder durch sonstige Ermittlungen nicht bedürfe, weil die Klägerin das Ergebnis der amtsärztlichen Stellungnahme nicht substantiiert in Zweifel gezogen habe. Daran ist nichts zu bemängeln. Dem Beweisbegehren war nämlich nicht zu entnehmen, welche Beweisbehauptung genau durch die Einholung eines medizinischen Gutachtens bewiesen werden sollte. Insbesondere, dass die Klägerin – wie sie in der Zulassungsbegründung behauptet – eine Beweiserhebung zu der Frage beantragt haben will, ob eine Indikation nach § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW vorliege, lässt sich dem Schriftsatz vom 11. Oktober 2019 nicht entnehmen. Das Begehren hätte nach dem damaligen Streitstand auch ergänzende Ermittlungen zu einer (anderen) Grunderkrankung der Klägerin betreffen können.

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b) Dem Verwaltungsgericht musste sich auf der Grundlage seiner materiell-rechtlichen Auffassung nicht aufdrängen, weitere Ermittlungen zu der die Versorgung mit Implantaten erforderlich machenden Grunderkrankung der Klägerin durchzuführen. Wie oben ausgeführt durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass die Indikationen in § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW abschließend aufgezählt sind und die Prüfung atypischer Konstellationen grundsätzlich ausscheidet.

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c) Es bedurfte schließlich auch keiner näheren Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, warum das Verwaltungsgericht dem privatärztlichen Gutachten des Universitätsklinikums N. vom 16. Oktober 2018 nicht gefolgt ist. Das Gutachten verhält sich nämlich von vorneherein nicht zu der allein entscheidungserheblichen Frage, ob bei der Klägerin eine der Indikationen des § 4 Abs. 2 Buchst. b) Satz 6 BVO NRW vorliegt, sondern attestiert ausschließlich das Vorliegen einer nicht in der Auflistung enthaltenen Erkrankung.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtkräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.