Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-30, Aktenzeichen PL 15 S 31/16

Tenor

Auf die Beschwerde des weiteren Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. November 2015 - PL 22 K 1277/15 - geändert. Der Antrag des Antragstellers wird abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Gründe

I.

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Die Beteiligten streiten darüber, ob der Antragsteller, der Bezirkspersonalrat für Grund-, Haupt-, Werkreal-, Real- und Gemeinschaftsschulen sowie für Sonderpädagogische Bildungs- und Beratungszentren (GHWRGS-Schulen) beim Regierungspräsidium Stuttgart im GHWRGS-Bereich an Bewerbergesprächen mit Bewerbern um Schulleiterstellen teilnehmen darf.

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Da der weitere Beteiligte, der Regierungspräsident als Dienststellenleiter, ein solches Teilnahmerecht ablehnt, hat der Antragsteller am 13.03.2015 beim Verwaltungsgericht Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen - das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Auf die Anhörung vom 24.11.2015 stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom selben Tag fest, dass ein Mitglied des Antragstellers, das von diesem benannt wird, berechtigt ist, an Bewerbergesprächen mit Bewerbern um Schulleiterstellen an GHWRGS-Schulen teilzunehmen, soweit die Maßnahme der Beteiligung der Personalvertretung unterliegt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass sich ein solches Teilnahmerecht aus dem 2013 neu eingeführten § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG ergebe, denn diese Norm sei nicht nur auf solche Fälle beschränkt, die im weiteren Verlauf zu einer mitbestimmungspflichtigen Personalmaßnahme führen. Zwar würden die Unterrichtungs- und Teilnahmerechte der Personalvertretung nach § 71 Abs. 3 LPVG ein förmliches Beteiligungsrecht des Personalrats an der späteren Maßnahme voraussetzen, weil dem Personalrat kein allgemeines Informationsrecht zustehe, wie sich etwa anhand § 75 Abs. 5 LPVG bei A 16-Schulleiterstellen zeige. Die Gesetzesänderung von 2013 habe aber bezweckt, die Beteiligung des Personalrats vorzuverlagern und nicht auf die eigentliche (spätere) Maßnahme zu beschränken. Zur Erleichterung der späteren Entscheidungsfindung solle der Personalrat frühzeitig informiert werden, der sich auch nur so frühzeitig einbringen könne. Aus dem klaren Wortlaut des § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG folge, dass das streitbefangene Teilnahmerecht des Antragstellers nicht auf Fälle der Mitbestimmung beschränkt sei, auch wenn es sich typischerweise auf die Mitbestimmungstatbestände des § 75 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 und Nrn. 4 bis 6 LPVG beziehe. Denn § 75 Abs. 6 Nr. 1 b LPVG beseitige das Beteiligungsrecht des Antragstellers nicht, sondern stufe es lediglich von der Mitbestimmung zur Mitwirkung herab. Die Mitwirkung stelle aber kein minderes Beteiligungsrecht dar, sondern lasse im Wesentlichen nur die im Mitbestimmungsverfahren vorgesehene Einigungsstelle entfallen, die ohnehin nur in seltenen Ausnahmefällen angerufen werde.

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Gegen den ihm am 10.12.2015 zugestellten Beschluss hat der weitere Beteiligte am 07.01.2016 Beschwerde eingelegt. Er macht geltend, das vom Antragsteller begehrte Teilnahmerecht an Bewerbergesprächen mit Bewerbern um GHWRGS-Schulleiterstellen ergebe sich nicht aus § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG, weil dem Antragsteller bezüglich dieser Schulleiterstellen ein bloßes Mitwirkungsrecht und kein Mitbestimmungsrecht zustehe. Das Mitwirkungsverfahren aber unterscheide sich grundlegend von dem der Mitbestimmung. Hier bedürfe es keiner frühzeitigen Information des Antragstellers, erst recht nicht durch Teilnahme an nur einer der vier in der VwV-Funktionsstellen vorgesehenen Überprüfungsmaßnahmen für die Schulleiterauswahl. § 40 Abs. 2 Satz 4 SchG illustriere, dass eine Mitwirkung an der Schulleiterauswahl immer erst nach Teilnahme an allen vier Überprüfungsmaßnahmen in Betracht kommen könne.

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Der weitere Beteiligte beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. November 2015 - PL 22 K 1277/15 - zu ändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und macht ergänzend geltend, weder aus der VwV-Funktionsstellen noch § 40 Abs. 2 Satz 4 SchG könne eine Einschränkung des Teilnahmerechts an Bewerbergesprächen mit Bewerbern um GHWRGS-Schulleiterstellen hergeleitet werden. Auch die Ausnahmen des § 75 LPVG könnten argumentativ nicht herangezogen werden, denn diese hätte es schon vor dem Änderungsgesetz 2013 gegeben. Der Wortlaut des § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG sei klar. Der Gesetzgeber habe dem Antragsteller nun das Recht eingeräumt, ein Mitglied auch zu solchen Bewerbergesprächen zu entsenden.

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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und des Regierungspräsidiums vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

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Die Beschwerde des weiteren Beteiligten hat Erfolg.

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1. Die Beschwerde ist nach § 92 Abs. 2 LPVG (in der Fassung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 12.03.2015 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 06.10.2015 , LPVG) i.V.m. § 87 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist insbesondere in der vorgeschriebenen Form (§ 89 Abs. 1 und 2 ArbGG) und fristgerecht (§ 87 Abs. 2 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG) erhoben und begründet worden.

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2. Die Beschwerde ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem zulässigen Antrag des Antragstellers zu Unrecht stattgegeben. Es besteht kein Recht des Antragstellers, ein Mitglied, das von ihm benannt wird, an Bewerbergesprächen mit Bewerbern um Schulleiterstellen an GHWRGS-Schulen teilnehmen zu lassen, soweit die Maßnahme der Beteiligung der Personalvertretung unterliegt.

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Der geltend gemachte Anspruch lässt sich nicht aus § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG herleiten. Hier ist zwar ohne weitere Einschränkung formuliert, dass „ein Mitglied der Personalvertretung, das von dieser benannt wird, an Vorstellungs- oder Eignungsgesprächen, welche die Dienststelle im Rahmen geregelter oder auf Übung beruhender Auswahlverfahren zur Auswahl unter mehreren Bewerbern durchführt oder durchführen lässt, teilnehmen kann“. Auch wenn sowohl der Normwortlaut als auch die gesetzessystematisch „vor die Klammer gezogene“ Stellung des § 71 LPVG für ein teleologisch begrenztes Teilnahmerecht offen ist, spricht die grammatikalische Auslegung doch zunächst für das vom Antragsteller eingeforderte Teilnahmerecht. Allerdings auch nur sie. Denn nach dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers sowie Sinn und Zweck der Vorschrift ist dieses Teilnahmerecht hinreichend eindeutig auf solche Fälle beschränkt, die im weiteren Verlauf zu einer mitbestimmungspflichtigen Personalmaßnahme führen. Dies ist im Falle von Schulleiterstellen an GHWRGS-Schulen nicht der Fall.

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a) Die heute wortgleich in § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG am 12.03.2015 (GBl. 2015 S. 244) neu bekanntgemachte Regelung wurde durch Art. 1 Nr. 61 des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und anderer Vorschriften vom 03.12.2013 (GBl. 2013 S. 329, berichtigt 2014 S. 76) mit Wirkung vom 11.12.2013 in den damaligen neuen § 68a Abs. 3 Satz 2 in das LPVG aufgenommen (vgl. LT-Drs. 15/4224 vom 22.10.2013, S. 42). Der Gesetzgeber begründete diese Neuregelung u.a. wie folgt: „Absatz 1 entspricht § 68 Absatz 2 LPVG-alt. Durch die überwiegend neuen Absätze 2 bis 4 sollen die Unterrichtungs- und Teilnahmerechte des Personalrats des Weiteren klargestellt und gestärkt sowie im Sinne prozessbegleitender Informationsrechte und Beteiligungen folgendermaßen ausgebaut werden: (…) - An Vorstellungs- oder Eignungsgesprächen, welche die Dienststelle im Rahmen geregelter oder auf Übung beruhender Auswahlverfahren zur Vorbereitung mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen, insbesondere Einstellungen, Aufstieg, durchführt, soll ein vom Personalrat benanntes Mitglied des Personalrats teilnehmen können (Absatz 3 Satz 2). Dies soll auch gelten, wenn die Dienststelle die Auswahl nicht selbst durchführt, sondern ein externes Dienstleistungsunternehmen mit der Durchführung der Auswahlverfahren betraut, denn auch in diesem Fall ist die Auswahl der Dienststelle als Auftraggeber zuzurechnen. Das Teilnahmerecht soll kein beratendes Teilnahmerecht sein. Dies soll den Vertreter des Personalrats nicht hindern, aktiv an den Gesprächen teilzunehmen, insbesondere etwa Fragen zu stellen, die Beratungen über die Eignung der jeweiligen Bewerber sind jedoch Sache der Dienststelle, wobei die Mitglieder der Personalvertretung nicht beratende Stimme haben. Das Teilnahmerecht soll insoweit nicht einem Mitgestaltungsrecht gleichkommen.“ (LT-Drs. 15/4224 vom 22.10.2013, S. 130).

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Der Gesetzgeber hat seine Absicht, das neu eingeführte Teilnahmerecht (ausschließlich) „zur Vorbereitung mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen“ vorzusehen, mithin in gebotener Klarheit in seiner Gesetzesbegründung ausgedrückt. Folgerichtig wird § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG heute auch in der Literatur dahingehend kommentiert, dass hier gemeinte Bewerbergespräche der „Vorbereitung der danach erfolgenden mitbestimmungsbedürftigen Entscheidungen über die Einstellung und den Aufstieg (s. § 75 Abs. 1 Nr. 1, 2, 4, 5 und 6)“ dienen müssen (Gerstner-Heck in Rooschütz/Bader, LPVG für BW, 15. Aufl. 2015, § 71 Rn. 23). Bei Rektorenstellen an Grund-, Haupt-, Werkreal-, Real- und Gemeinschaftsschulen sowie entsprechenden sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren ist dies jedoch nicht der Fall, weil § 75 Abs. 6 Nr. 1 b LPVG insoweit die Mitbestimmung der Personalvertretung ausdrücklich ausschließt und die bloße Mitwirkung vorsieht. Dass die Mitwirkung (vgl. §§ 80 – 83 LPVG) im Gegensatz zur Mitbestimmung (vgl. §§ 73 – 79 LPVG) nach dem Willen des Gesetzgebers sehr wohl ein, wie es das Verwaltungsgericht formulierte, „minderes Beteiligungsrecht“ darstellt, weil es hier gerade nicht auf die Zustimmung des Personalrates ankommt, d.h. keine rechtlich festgelegte Möglichkeit der mitentscheidenden Einflussnahme auf Maßnahmen der Dienststelle besteht und also auch gegen den ausdrücklichen Willen des Personalrats entschieden werden kann, erscheint dem Senat evident (ebenso: Gerstner-Heck, a.a.O., § 80 Rn. 2; Altvater/Coulin/Klimpe-Auerbach, LPVG BW, 2. Aufl. 2012, § 72 Rn. 1; Leuze in Leuze/Wörz/Bieler, Das PV-Recht in BW, 16. Lief. 2007, § 80 Rn. 2). Bei historischer Auslegung ist das Teilnahmerecht der Personalvertretung an Bewerbergesprächen gemäß § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG somit eindeutig auf mitbestimmungspflichtige Maßnahmen beschränkt.

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b) Die teleologische Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift bestätigt dieses Ergebnis. Kommt es im Rahmen einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme entscheidend auch auf die Zustimmung des Personalrates an, ist es offenkundig sinnvoll und zweckmäßig, die prozessbegleitenden Informationsrechte und Beteiligungen zu einem möglichst frühen Zeitpunkt einsetzen zu lassen, um konsensuale Lösungen zu erleichtern bzw. gegebenenfalls zeit- und arbeitskraftraubende Konfrontationen im Einigungsstellenverfahren zu vermeiden. Die mit Wochenfristen ausgestaltete gesetzliche Lösung einer Konfrontationssituation durch das Einigungsstellenverfahren in § 78 LPVG zeigt, dass in diesem Fall rasche Einigungen die Ausnahme darstellen dürften, weshalb Konfrontationswahrscheinlichkeiten hier auch verfahrensrechtlich in besonderer Weise minimiert werden sollten. Im Gegensatz dazu gibt es bei bloßer Mitwirkung kein Einigungsstellenverfahren. In diesem Fall besteht mithin kein vergleichbarer gesetzlich vorgesehener „Einigungszwang“, weshalb die Absicht einer Maßnahme der Dienststelle zunächst auch ohne Beteiligung des Personalrats gefasst und ihm erst hernach gemäß § 80 LPVG bekanntgegeben und auf Verlangen mit ihm erörtert werden kann. Im Falle der Schulleiterauswahl bedeutet dies, dass sie - ohne Nachteil für die gesetzlich vorgesehene Mitwirkung des Personalrats - zunächst ohne diesen erfolgen kann.

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Wie der weitere Beteiligte überzeugend argumentiert, hätte der Personalrat durch Teilnahme am Bewerbergespräch ohnehin nur Einblick in einen verhältnismäßig kleinen Ausschnitt dieses Auswahlverfahrens. Denn nach Nr. 2.2 der „Verwaltungsvorschrift Besetzung von Funktionsstellen und Überprüfung von Funktionsstellenbewerberinnen und -bewerbern im schulischen Bereich“ (16.07.2014, K. u. U. 2014, 113 - VwV Funktionsstellen) besteht das Auswahlverfahren neben dem (in der Praxis oft am Ende stehenden) Bewerbergespräch maßgeblich aus drei im Einzelnen bewerteten weiteren Abschnitten: einer Unterrichtsanalyse mit Beratung, einer mediengeprägten Präsentation eines Sachverhalts sowie der Bearbeitung einer schwierigen schulischen Alltagssituation. Dass der Antragsteller auch an diesen anderen Abschnitten des Auswahlverfahrens teilnehmen wollte bzw. dürfte, wie etwa gemäß § 40 Abs. 2 Satz 4 SchG die Vertreter der Schulkonferenz und des Schulträgers, ist nicht ersichtlich. Damit aber hätte er durch Teilnahme nur am Bewerbergespräch im komplexen Schulleiterauswahlverfahren kaum hinreichende Grundlagen zur substantiierten Bildung der eigenen Position, was deshalb wenig sachdienlich erscheint. Hinzu kommt, dass § 75 Abs. 5 Nr. 1 a LPVG bei mit A 16 besoldeten Schulleiterstellen sogar jegliche Beteiligung der Personalvertretung ausschließt. Die zweckdienlich einheitliche Verfahrensweise bei Bewerbergesprächen im Schulleiterbereich - unabhängig von der konkreten Besoldungsstufe bzw. gewissermaßen mehr oder weniger zufälligen Schülerzahl - ist damit ein weiteres Argument, dass es nicht der Ratio von § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG entsprechen kann, das dort normierte Teilnahmerecht der Personalvertretung entgegen dem erklärten Willen des Gesetzgebers erweitert auszulegen.

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c) § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG ist nach alledem auf solche Fälle beschränkt, die im weiteren Verlauf zu einer mitbestimmungspflichtigen Personalmaßnahme führen. Der Antrag des Antragstellers muss deshalb abgelehnt werden.

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3. Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird zugelassen, weil die entscheidungserhebliche Rechtsfrage der Auslegung des § 71 Abs. 3 Satz 2 LPVG grundsätzliche Bedeutung hat (§ 92 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG).