Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-25, Aktenzeichen 3 A 1353/18 HGW

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden der Klägerin auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Höhe von Verwaltungskosten bei einem durch Antragsrücknahme beendeten Genehmigungsverfahren für eine Windkraftanlage.

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Mit Antrag vom 26. Februar 2016 beantragte die Klägerin die Errichtung und den Betrieb von insgesamt acht Windenergieanlagen des Typs Nordex N 131 mit einer Nabenhöhe von 164 Metern im Windpark B.. Mit Schreiben vom 3. März 2016 bestätigte die Beklagte den Eingang der Antragsunterlagen und forderte mit Schreiben vom 8. März 2016 die Klägerin zu Nachreichungen auf, welche mit Schreiben vom 12. April 2016 erfolgten. Die Beklagte erklärte mit Schreiben vom 19. April 2016, dass unter Ausklammerung der Frage nach einer UVP-Pflicht die Unterlagen als vollständig anzusehen seien.

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Der Klägerin wurde mit Schreiben vom 15. Juli 2016 mitgeteilt, dass ihr Vorhaben mit erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf Natur und Landschaft verbunden sei. Zudem erfolgten ablehnende Stellungnahmen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherheit mit Schreiben vom 2. September 2016 sowie 21. Februar 2017.

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Im Einverständnis mit der Klägerin hatte der Beklagte im September 2016 das Büro F. GmbH und Co. KG als externen Projektmanager gem. § 2 Abs. 2 Nr. 5 der 9. BImSchV beauftragt, das die Kommunikation mit den zu beteiligenden Stellen übernahm. Die prozentualen Kosten des Projektmanagers betrugen dabei 5.926,92 EUR, das entspricht 5,31 v.H. der letztlich geltend gemachten Verwaltungsgebühren.

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Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 12. September 2017 den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag zurück. Mit Kostenbescheid vom 12. Dezember 2017 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin Verwaltungskosten i.H.v. 79.139,31 EUR fest. Berechnungsgrundlage waren voraussichtlichen Herstellungskosten der Anlage. Von der sich sonach ergebenen Gebühr wurde die von der Klägerin verauslagten Kosten des Projektmanagers abgezogen. Der sich sonach ergebende Betrag von 105.519,08 EUR wurde dann mit Blick auf die Antragsrücknahme um 25 v.H. reduziert. Die Gewährung eines darüberhinausgehenden Billigkeitserlasses lehnte der Beklagte ab. Gegen den Kostenbescheid legte die Klägerin Widerspruch ein und begründet diesen damit, dass der Beklagte sein Ermessen, die Gebühr auf 25 v.H. der ursprünglichen Gebühr festzusetzen, nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe. Mit Widerspruchsbescheid vom 10. August 2018 wies der Beklagte den Rechtsbehelf zurück.

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Mit am 10. September 2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, dass die Kostenfestsetzung ermessensfehlerhaft sei. Der Beklagte habe seinen durch die Antragsrücknahme erheblich verringerten Verwaltungsaufwand nicht ausreichend berücksichtigt, ebenso den Nutzen des bis zur Rücknahme erfolgten Verwaltungshandelns für ein eventuelles zukünftiges Vorgehen der Klägerin. Zudem sei der Aufwand des Beklagten durch die Beauftragung eines Projektmanagers zusätzlich reduziert gewesen. § 15 Abs. 1 VwKostG M-V sehe ein zweistufiges Ermäßigungsverfahren vor. Bei einer Antragsrücknahme sei die Gebühr zunächst pauschal um 25 v.H. zu ermäßigen. Sodann sei in der zweiten Stufe zu prüfen, ob besondere Umstände vorlägen, die eine weitere Reduzierung rechtfertigten. Der Gesetzgeber habe damit die Möglichkeit geschaffen, flexibel auf unterschiedliche Fallkonstellationen zu reagieren. Im Rahmen dieser Prüfung sei das Äquivalenzprinzip zu beachten. Es sei vorliegend verletzt, weil der Verwaltungsaufwand des Beklagten gerade wegen des eingeschalteten Projektmanagers die festgesetzte Gebühr nicht rechtfertige. Schließlich habe die Beklagte eine ordnungsgemäße Reduzierung der Verwaltungsgebühren gem. der Gebührenermäßigungsnummer 201.4.6 der ImmSchKostVO M-V wegen der Beauftragung des Projektmanagers nicht durchgeführt; diese sei lediglich in Höhe von 5,31 v.H., nicht wie in der Nummer 201.4.6 angegeben zwischen 10 und 30 v.H. betragen. Aus diesen Erwägungen heraus sei die Behörde zur Reduzierung der Verwaltungskosten auf 25 v.H. der ursprünglichen Festsetzung verpflichtet gewesen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Kostenbescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2017 in der in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. August 2018 insoweit aufzuheben, als die Festsetzung den Betrag von 26.379,77 EUR übersteigt;

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hilfsweise,

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den Beklagten unter Aufhebung der genannten Bescheide zu verpflichten, über den Antrag auf Billigkeitserlass unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, dass der durch sie betriebene Verwaltungsaufwand weder durch die Rücknahme des Antrags durch die Klägerin noch durch die Hinzuziehung eines Projektmanagers in dem Maße verringert gewesen sei, dass dies eine Reduzierung der Verwaltungsgebühren über das in § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V vorgegebene Maß rechtfertige. So sei die Rücknahme des Genehmigungsantrags durch die Klägerin zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu welchem der überwiegende Teil des Verwaltungsverfahrens bereits abgeschlossen gewesen sei und es nur noch des Ablehnungsbescheides bedurft habe. Bis zur Rücknahme sei – insbesondere auch durch das Kommunikations- und Schriftverkehrverhalten der Klägerin – bereits zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand gekommen, welcher auch durch die Einschaltung der Projektmanagerin nicht erheblich verringert worden sei. So sei die Einreichung von nachgeforderten Unterlagen anderer Behörden und Trägern öffentlicher Belange stets an die Beklagte direkt erfolgt, entgegen derer Bitte, diese unmittelbar an die anfordernden Stellen zu versenden. Auch nach der – im Kontext des Verfahrensganges späten – Einschaltung des Projektmanagers seien weiter Stellungnahmen zum Antrag der Klägerin beim Beklagten eingegangen. Des Weiteren sei die Nachreichung fehlender Antragsunterlagen durch die Klägerin nur sukzessive erfolgt. Zudem sei eine Ermäßigung über die tatsächlichen (prozentualen) Kosten des Projektmanagers hinaus gem. der ImmSchKostVO M-V nicht vorgesehen, weshalb eine Ermäßigung in Höhe von 5,31 v.H. rechtmäßig erfolgt sei. Letztlich sei das Verwaltungsverfahren für die Klägerin auch nicht ohne wirtschaftlichen Nutzen gewesen; vielmehr habe sie zu dem Standort in dem fraglichen Windeignungsgebiet Informationen erlangt, die ihr auch in anderen Genehmigungsverfahren zur Verfügung stünden und auf welche sie auch bereits in einem anderen Verfahren zur Erteilung eines Vorbescheids zurückgreife.

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Mit Beschluss vom 19. Mai 2020 wurde der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist im Hauptantrag zulässig (1.) aber unbegründet (2.). Gleiches gilt für den Hilfsantrag (3.).

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1. Insbesondere ist die von der Klägerin im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage i.S.d. § 41 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die statthafte Klageart. Zwar hat das Gericht mit Blick auf das Urteil des VG Halle/Saale vom 27. August 2018 (– 8 A 383/18 –, juris) erwogen, ob dem Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage besser Rechnung getragen werden kann. Diese Frage ist jedoch zu verneinen. Auch wenn die Klägerin im Wege einer Billigkeitsentscheidung die Herabsetzung der Verwaltungsgebühr auf 26.379,77 EUR begehrt, ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte die Gebührenfestsetzung mit einer ablehnenden Entscheidung über den Billigkeitserlass nach § 15 Abs. 2 Satz 2 Verwaltungskostengesetz (VwKostG M-V) verbunden hat. Bei einer solchermaßen einheitlichen Gebührenfestsetzung entspricht die Erhebung einer – wie hier – betragsmäßig beschränkten Anfechtungsklage dem Rechtsschutzinteresse, weil die Klage bereits bei einer Fehlerhaftigkeit der Festsetzung begründet ist, während bei einer mit gleichem Ziel erhobenen Verpflichtungsklage noch eine Ermessensreduzierung „auf Null“ hinzukommen muss.

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2. Der streitgegenständliche Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwKostG M-V) i.V.m. § 1 Abs. 1 der vorliegend noch maßgeblichen Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen (Immissionsschutz-Kostenverordnung a.F. – ImSchKostVO M-V a.F.) vom 26. Oktober 2010 (GVOBl. M-V 2010, S. 116).

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Nach diesen Vorschriften werden für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen Gebühren erhoben. Die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren ergeben sich aus dem anliegenden Gebührenverzeichnis, das Bestandteil der Verordnung ist. Dabei ergibt sich nach der Gebühren-Nr. 200.6 rechte Spalte der Anlage II eine Gebühr von 21.500,00 EUR zzgl. 3 v.T. des 5.000.000,00 EUR übersteigenden Herstellungswertes. Der sich so ergebende Ausgangsbetrag beläuft sich auf 111.446,00 EUR, was von der Klägerin nicht in Abrede gestellt wird.

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Dieser Betrag ist nach der Gebühren-Nr. 201.4.6 der Anlage II bei Beauftragung eines Sachverständigen zur Beschleunigung des Verfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 4 der 9. BImSchV um 10 bis 30 v.H. der Gebühren nach Nummern 200 bis 201.3, höchstens bis zur Höhe der Auslagen für den Sachverständigen zu ermäßigen. Dies ist vom Beklagten ebenfalls berücksichtigt worden, denn er hat von dem o.g. Ausgangsbetrag die Kosten des Projektmanagers i.H.v. 5.926,92 EUR abgezogen. Da der Ermäßigungsbetrag nach dem eindeutigen Wortlaut der Gebühren-Nr. 201.4.6 auf die tatsächlichen Kosten des Projektmanagers beschränkt ist, scheidet eine darüberhinausgehende Gebührenermäßigung nach der Rahmenregelung aus.

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Der sich so ergebende Betrag von 105.519,08 EUR ist wegen der Antragsrücknahme gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 VwKostG M-V um ein Viertel zu reduzieren, was vom Beklagten ebenfalls berücksichtigt worden ist. Diese Berechnungsweise wird von der Klägerin indirekt bestätigt. Denn aus ihrem auf die Reduzierung der Verwaltungsgebühr auf 26.379,77 EUR gerichteten Begehren folgt, dass sie die Berechnungsgrundlage des Beklagten, der von einer Gebühr von 111.446,00 EUR ausgeht, die um die Auslagen für den Projektmanager i.H.v. 5.926,92 EUR auf 105.519,08 EUR reduziert wird, akzeptiert. Denn der Betrag von 26.379,77 EUR entspricht exakt 25 v.H. von 105.519,08 EUR.

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Eine weitere Gebührenreduzierung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V ist nicht geboten. Nach dieser Vorschrift kann aus Gründen der Billigkeit die Verwaltungsgebühr bis auf ein Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt oder von ihrer Erhebung abgesehen werden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor; Billigkeitsgründe im Sinne der Vorschrift sind nicht erkennbar.

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Das Merkmal „Billigkeit“ ist im Verwaltungskostengesetz nicht definiert. Damit ist sein Inhalt durch Auslegung zu ermitteln. Hierfür ist zunächst maßgeblich, dass nach § 6 VwKostG M-V für bestimmte Arten von Amtshandlungen aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen oder zugelassen werden können. Da die Merkmale „Billigkeit“ und „öffentliches Interesse“ in § 6 VwKostG M-V in einem Alternativverhältnis stehen, scheiden Belange des Gemeinwohls als Billigkeitsgründe aus. Daher sind die individuellen Umstände des Gebührenschuldners in den Blick zu nehmen. Individuelle Umstände in diesem Sinne können sich aus den persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners oder den Umständen des konkreten Verwaltungsverfahrens ergeben. Üblicherweise unterscheidet man hier zwischen einer persönlichen Unbilligkeit und einer sachlichen Unbilligkeit.

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Anhaltspunkte für das Vorliegen einer persönlichen Unbilligkeit sind nicht ersichtlich und werden von der Klägerin auch nicht geltend gemacht.

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Aber auch von einer sachlichen Unbilligkeit kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Sie liegt vor, wenn die Erhebung der Abgabe in dieser Höhe mit dem Sinn und Zweck des Abgabengesetzes nicht vereinbar ist. Dies ist der Fall bei einem Überhang des gesetzlichen Tatbestands über die Wertungen des Gesetzgebers, d. h. wenn der gegebene Sachverhalt zwar den gesetzlichen Tatbestand erfüllt, die Abgabenerhebung jedoch den Wertungen des Gesetzes zuwiderläuft (OVG Münster, Beschl. v. 28.02.2017 – 15 A 1109/16 –, juris Rn. 13). Maßgeblich ist, ob nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage – hätte er sie geregelt – im Sinne der Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte (VG Aachen, Urt. v. 25.10.2007 – 4 K 2613/05 –, juris Rn. 42 m.w.N.). Härten, die der Gesetzgeber bei der Regelung des gesetzlichen Tatbestandes dagegen bedacht und in Kauf genommen hat, können demgegenüber grundsätzlich keine Billigkeitsmaßnahme rechtfertigen (BVerfG, Beschl. v. 05.04.1978 – 1 BvR 117/73 –, NJW 1978, 2089 f. m.w.N.). Aus diesen Erwägungen folgt, dass eine Billigkeitskorrektur wegen sachlicher Unbilligkeit nur in sehr seltenen Ausnahmefällen denkbar ist und anhand des mutmaßlichen Willens des Gesetzgebers zu erfolgen hat. Keinesfalls darf die abgabenerhebende Stelle (oder das Verwaltungsgericht) die Billigkeitsentscheidung nach eigenen Vorstellungen oder Wertungen treffen.

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Gemessen an diesen Kriterien kann nicht von einer sachlichen Unbilligkeit ausgegangen werden. Die Klägerin begehrt die Gebührenreduzierung mit dem Hinweis auf den reduzierten Bearbeitungsaufwand des Beklagten infolge der Antragsrücknahme, wobei der Umfang der Reduzierung zwischen den Beteiligten streitig ist. Dieser Sachverhalt kann prinzipiell keine sachliche Unbilligkeit i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V begründen, weil er bereits von § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V abschließend erfasst wird. Hiernach ermäßigt sich die vorgesehene Verwaltungsgebühr um ein Viertel, wenn ein Antrag zurückgenommen wird, nachdem mit der sachlichen Bearbeitung begonnen, die Amtshandlung aber noch nicht beendet ist. Die Vorschrift sieht bei einer Antragsrücknahme eine „starre“ Gebührenreduzierung um 25 v.H. vor. Auf den Bearbeitungsstand und damit auf das Maß der von der Behörde erbrachten Leistung kommt es dabei nicht an. Lediglich abgeschlossen darf das Verfahren noch nicht sein. Dies zeigt, dass sich der Gesetzgeber in § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität gerade gegen eine vom Bearbeitungsstand des Verfahrens bei Antragsrücknahme abhängige „dynamische“ Gebührenreduzierung entschieden hat, um auf diese Weise einen Streit über die Frage, ob die Gebührenreduzierung dem Bearbeitungsstand bei Antragsrücknahme entspricht, auszuschließen. Daraus folgt, dass das Maß der Gebührenermäßigung gerade nicht den Bearbeitungsstand spiegeln muss. Die Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern unterscheidet sich damit von der der Entscheidung des OVG Magdeburg (Beschl. v. 04.06.2013 – 2 L 62/12 –, juris Rn. 7) zugrundeliegenden Rechtslage (vgl. § 12 Abs. 3 Nr. 2 VwKostG LSA: „bis auf ein Viertel des vollen Betrages“), so dass die daran anknüpfenden Einwände der Klägerin auf sich beruhen können.
Das Äquivalenzprinzip wird durch die „starre“ Ermäßigungsregel nicht verletzt. Zwar steht es – wie dargelegt – in einem Spannungsverhältnis mit dem Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität. Die Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V kann zu Härten führen, wenn die Antragsrücknahme zu einem Zeitpunkt erfolgt, an dem das Verfahren noch „am Anfang“ steht. Hier wird die Behörde begünstigt. Es darf aber nicht verkannt werden, dass die Gebührenreduzierung auch dann greift, wenn der Antrag erst kurz vor dem Abschluss des Verwaltungsverfahrens zurückgenommen wird. In diesem Fall wird der Gebührenpflichtige begünstigt. Die vom Gesetzgeber gewählte Risikoverteilung ist damit insgesamt ausgewogen.

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Diese Erwägungen zeigen, dass eine Berücksichtigung des Gedankens der Arbeitsersparnis im Rahmen der Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V der in Satz 1 Nr. 1 der Vorschrift enthaltenen gesetzgeberischen Wertung zuwiderlaufen würde. Er kann daher keine (sachliche) Unbilligkeit i.S.d. Vorschrift begründen.

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Soweit die Klägerin schließlich meint, dass auch die Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V am Äquivalenzprinzip zu messen sei, trifft dies ebenfalls nicht zu. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung und damit zu ihrer Aufhebung. Einer Wertungskorrektur nach § 227 AO bedarf es in einem solchen Fall gerade nicht (so auch beim Vorliegen einer Amtspflichtverletzung: VG Greifswald, Urt. v. 09.10.2002 – 3 A 2798/01 –, juris Rn. 17 m.w.N.), denn es liegt kein „Überhang des gesetzlichen Tatbestandes“ in dem dargestellten Sinne vor.

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Weitere Anhaltspunkte für das Vorliegen einer sachlichen Unbilligkeit hat die Klägerin nicht dargelegt. Sie drängen sich auch nicht auf.
3. Im Hilfsantrag ist die Klage ebenfalls zulässig aber unbegründet. Da Gründe für das Vorliegen einer sachlichen Unbilligkeit i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 2 VwKostG M-V nicht ersichtlich sind, besteht kein Anspruch auf eine Ermessensentscheidung über eine (weitere) Gebührenreduzierung.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.