Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-05-17, Aktenzeichen 18 K 8087/03
ECLI:DE:VGD:2004:0517.18K8087.03.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. März
2004 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Aufnahme in das
Zeugenschutzprogramm des Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

1

Tatbestand:

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Der 1963 geborene Kläger ist marokkanischer Staatsangehöriger. Gegen ihn
wurde von der Staatsanwaltschaft Düsseldorf im Rahmen einer umfangreichen
Ermittlungsaktion gegen Angehörige einer Gruppe marokkanischer
Rauschgifthändler unter dem Aktenzeichen 60 Js 4611/99 ermittelt. Der Kläger
machte bei polizeilichen Vernehmungen und vor Gericht als Zeuge umfangreiche
Angaben, wodurch er maßgeblich dazu beitrug, dass es in mehreren Strafverfahren
vor dem Landgericht Düsseldorf zu Verurteilungen kam. Die Strafverfahren hatten
Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz zum Gegenstand. Es ging um den
Handel mit Heroin und Kokain in nicht geringen Mengen. Die Verurteilten waren
Abnehmer bzw. Lieferanten des Klägers. Sie wurden zu Freiheitsstrafen zwischen
drei und neun Jahren verurteilt. Der Kläger selbst wurde durch rechtskräftiges Urteil
des Landgerichts Düsseldorf vom 26. April 2002 wegen unerlaubten Handeltreibens
mit Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in elf Fällen zu einer
Gesamtfreiheitsstrafe von fünf Jahren verurteilt. Mit Schreiben vom 8. Juni 2003 teilte
der Beklagte dem Landrat des Kreises L als Ausländerbehörde mit, dass der Kläger
nicht in das Zeugenschutzprogramm der Polizei E aufgenommen werde.

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Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 7. Juli 2003 Widerspruch. Zur
Begründung führt er aus, ihm sei von Beamten des Beklagten vor der damaligen
Hauptverhandlung vor dem Landgericht Düsseldorf im Keller des Landgerichts
zugesichert worden, dass er in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen werde.
Wenn er nach Marokko abgeschoben werde, würde er dort im Wege der Blutrache
von Verwandten der von ihm belasteten Mitangeklagten ermordet werden. Die
Bezirksregierung E wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid
vom 17. November 2003 als unzulässig zurück; bei der angegriffenen Mitteilung des
Beklagten an den Landrat des Kreises L vom 8. Juni 2003 habe es sich nicht um
einen an den Kläger gerichteten Verwaltungsakt, sondern um eine behördeninterne
Information gehandelt.

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Mit Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2003 wies der Landrat des Kreises L
den Kläger unter Androhung der Abschiebung aus dem Gebiet der Bundesrepublik
Deutschland aus.
Hiergegen beantragte der Kläger am 21. November 2003 beim erkennenden Gericht
verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz, der mit Beschluss vom 14. Mai 2004
(24 L 4311/03) abgelehnt wurde.

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Der Kläger hat am 26. November 2003 Klage erhoben. Er behauptet unter
Vertiefung und Erweiterung seiner bisherigen Ausführungen, ihm sei im Landgericht
Düsseldorf derzeit von Staatsanwalt U die Aufnahme ins Zeugenschutzprogramm
zugesagt worden, wenn sich seine Bekundungen bewahrheiteten. Dies sei zudem
auch von den Mitarbeitern des Beklagten KHK N und KHK I1 zugesichert worden. In
Marokko drohe ihm Blutrache bzw. Verfolgung durch den „Verwandtenclan" der von
ihm der Strafverfolgung zugeführten Personen. Er benötige auch wegen der von den
von ihm belasteten Personen ausgehenden Repressalien eine neue Identität. Seine
Gefährdung werde unter anderem durch das Urteil des Landgerichts Düsseldorf vom
26. April 2002 belegt, worin auf die „unter Aufsichnahme persönlicher Risiken"
geleistete Aufklärungshilfe des Klägers verwiesen werde, wie auch durch die
Schreiben der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 7. Oktober 2002 und vom 7. April
2004, wonach eine Bedrohungslage bzw. ein gewisses Gefährdungspotential nicht
auszuschließen sei.

6

Mit Bescheid vom 15. März 2004 hat der Beklagte die Aufnahme des Klägers in
ein Zeugenschutzprogramm abgelehnt. Gegen diesen Bescheid hat der Kläger mit
Schreiben vom 23. März 2004 Widerspruch eingelegt, über den bisher nicht
entschieden ist.

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In der mündlichen Verhandlung hat der Verfahrensbevollmächtigte des Klägers
erklärt, der Landrat des Kreises L habe die Erteilung einer Duldung bzw. die
Vornahme aufenthaltsbeendender Maßnahmen davon abhängig gemacht, ob der
Kläger in das Zeugenschutzprogramm des Beklagten aufgenommen werde; aus
diesem Grund sei auch die Mitteilung des Beklagten vom 8. Juni 2003 an den
Landrat des Kreises L erfolgt. Der Kläger selbst hat in der mündlichen Verhandlung
eine umfangreiche Darstellung seiner Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden
und der sich aus seiner Sicht für ihn daraus ergebenden Gefährdung
abgegeben.

8

Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 20.
August 2003 und 15. März 2004 sowie unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom
17. November 2003 zu verpflichten, den Kläger in das
Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen
aufzunehmen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Er behauptet, mit dem Kläger seien damals nur im üblichen Rahmen
Vorgespräche über Schutzmöglichkeiten geführt worden, wobei auch die Möglichkeit
des Zeugenschutzes erörtert worden sei. Konkrete Zusagen seien hierbei nicht
abgegeben worden. Die damals beteiligten Personen seien auch gar nicht zur
Anordnung des Zeugenschutzes befugt gewesen. Der Kläger habe zudem damals
keine konkreten Gefährdungsaspekte benannt und erklärt, mit den Mitangeklagten
„klar zu kommen". Erst nach Erhalt der Ausweisungsverfügung des Ausländeramts in
L habe der Kläger angegeben, sich gefährdet zu fühlen.

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Bezüglich einer anderen Gruppierung von türkischen Drogenhändlern habe der
Kläger angegeben, nur dann offiziell auszusagen, wenn er ins
Zeugenschutzprogramm aufgenommen werde. Gegen diese Türken habe der Kläger
bisher nicht ausgesagt, und eine solche Aussage sei auch nicht vorgesehen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und
der Bezirksregierung E verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

16

Die Klage ist zulässig. Sie ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet, im Übrigen unbegründet.

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Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegeben. Die Streitigkeit ist nicht durch
Bundesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen. Die Zuständigkeit der
ordentlichen Gerichte nach § 23 EGGVG kommt nicht in Betracht, denn bei einem
„Zeugenschutzprogramm" handelt es sich um präventiv-polizeiliche Maßnahmen der
Gefahrenabwehr i.S.d. §§ 1, 8 Polizeigesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
(PolGNW),

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vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. Oktober 1997 - 17 K 6872/96 -, NWVBl.
1998, 206.

19

Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über das „Ob" der Aufnahme des Klägers in das
Zeugenschutzprogramm stellt ungeachtet der im Rahmen des Zeugenschutzes in
Betracht kommenden zahlreichen Maßnahmen überwiegend tatsächlicher Natur,

20

vgl. Nr. 7.2 der gemeinsamen Richtlinien der Innenminister und der
Justizminister der Länder zum Schutz gefährdeter Zeugen, Runderlass vom 16.
Mai 1997, Mbl. NW 1997, S. 624,

21

einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für
das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NW) dar.

22

Die Verpflichtungsklage ist hier in Form der Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1
VwGO) zulässig. Danach ist die Klage auch zulässig, wenn über einen Antrag des
Klägers ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden
worden ist. Seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts müssen nach § 75
Satz 2 VwGO mindestens 3 Monate vergangen sein. Das ist der Fall. Die Kammer
wertet den „Widerspruch" des Klägers vom 7. Juli 2003 als einen jedenfalls
konkludent gestellten Antrag auf Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm. Denn
der Wunsch des Klägers, in ein solches Programm aufgenommen zu werden, geht
ebenso wie die vom Kläger für maßgeblich erachteten Gefährdungsaspekte aus
diesem Schreiben hervor. Seit diesem „Antrag" sind bereits bis zur Klageerhebung
am 26. November 2003 mehr als drei Monate vergangen; ein ablehnender Bescheid
des Beklagten ist erst am 15. März 2004 ergangen. Hinsichtlich dieser erstmals unter
dem 15. März 2004 erfolgten Bescheidung des Klägers nach Eintritt der Zulässigkeit
der Klage abweichend von § 68 VwGO gemäß § 75 Satz 1 VwGO bedurfte es auch
nicht mehr der Durchführung eines Vorverfahrens,

23

vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 13. Auflage, § 75, Rdnr. 22f.
mwN.

24

Insbesondere fehlt es dem Kläger auch nicht am stets erforderlichen
Rechtsschutzbedürfnis. Zwar sieht sich der Kläger nach dem Kern seines eigenen
Vortrags primär dadurch gefährdet, dass er nach seiner Rückkehr in seine Heimat in
Marokko im Wege der Blutrache bzw. im Wege von Vergeltungsmaßnahmen
ermordet werden könnte. Insofern können ihn durch deutsche Polizeibehörden in
Deutschland erfolgende Zeugenschutzmaßnahmen kaum schützen, denn die
Durchführung von Zeugenschutzmaßnahmen gibt dem Kläger weder einen
gesetzlichen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung noch lässt sich
daraus ein rechtliches oder tatsächliches Abschiebungshindernis im Sinne von § 55
Abs. 2 AuslG herleiten. Allerdings ist das rechtliche Interesse des Klägers an der
Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm des Beklagten jedenfalls deshalb
gegeben, weil der Kläger unwidersprochen vorgetragen hat, dass der Landrat des
Kreises L die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung davon abhängig gemacht
habe, dass er in ein Zeugenschutzprogramm aufgenommen werde. Danach würde
die Aufnahme in ein solches Programm den Kläger vor der Rückkehr nach Marokko
und den damit nach seinem Vorbringen verbundenen Gefahren bewahren.

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Die Klage ist aber nur teilweise begründet. Die seitens des Beklagten mit
Bescheid vom 15. März 2004 ausgesprochene Ablehnung der Aufnahme des
Klägers in sein Zeugenschutzprogramm ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in
seinem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Begehren, § 113
Abs. 5 VwGO. Ein (gebundener) Anspruch auf Aufnahme des Klägers in das
Zeugenschutzprogramm des Beklagten besteht nicht.

26

Ein solcher Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus einer Zusicherung gemäß §
38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW, denn es ist nicht ersichtlich und auch nicht
vorgetragen, dass eine - wie es erforderlich gewesen wäre - schriftliche Zusicherung
vorliegt. Die vom Kläger behaupteten mündlichen Zusagen genügen für die
Annahme einer Zusicherung gemäß § 38 VwVfG NW in keinem Fall. Weiterhin liegt
ersichtlich auch kein Fall der so genannten Ermessensreduzierung auf Null vor, weil
ausschließlich die Aufnahme des Klägers in das Zeugenschutzprogramm des
Beklagten rechtmäßig wäre. Derart erhebliche Gefährdungen des Klägers, die
zwingend durch den Beklagten im Wege der Anordnung und Durchführung von
Zeugenschutzmaßnahmen zu bekämpfen wären, sind nicht ersichtlich. Vielmehr sind
gerade die Umstände, aus denen der Kläger die Gefährdung seiner Person
schlussfolgert, nicht abschließend geklärt. Ob in Deutschland noch Strukturen der
Bande(n) vorhanden sind, deren Mitglieder der Kläger durch seine Angaben der
Strafverfolgung zugeführt hat und von denen eine Gefährdung ausgehen könnte, ist
genauso unklar wie die Frage, ob in Marokko eine solche „Reststruktur" existiert oder
ob sich dort eine - möglicherweise lokal begrenzte - Gefährdung auf mögliche
Racheakte beschränkt, die von Familien in Deutschland verurteilter Täter ausgehen
könnte. Zudem kommen durchaus auch andere potentiell wirksame
Schutzmechanismen zu Gunsten des Klägers in Betracht. So könnte
ausländerrechtlicher Schutz über § 53 Abs. 6 AuslG zu gewähren sein, wie auch ein
effizienter Schutz über die marokkanischen Sicherheits- und Polizeibehörden selbst
möglicherweise gewährleistet werden könnte.

27

Der Kläger hat jedoch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
über seinen Antrag auf Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm des Beklagten,

28

vgl. Nr. 4.1 der gemeinsamen Richtlinien der Innenminister und der
Justizminister der Länder zum Schutz gefährdeter Zeugen, Runderlass vom 16.
Mai 1997, Mbl. NW 1997, S. 624.

29

Eine solche ermessensfehlerfreie Bescheidung ist nach der Rechtsauffassung
der Kammer bisher nicht, insbesondere nicht durch den Bescheid des Beklagten vom
15. März 2004, erfolgt.

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Allerdings besteht ein solcher Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
durch den Beklagten nicht mit der Begründung, der Kläger habe (inoffiziell)
Auskünfte zu der immer wieder angesprochenen „türkischen Tätergruppe" gegeben,
denn insoweit ist der Beklagte nach seinen unwidersprochen gebliebenen Angaben
bereits unzuständig für die Anordnung und Durchführung von
Zeugenschutzmaßnahmen. Hierfür ist nach den Angaben des Beklagten das
Zollkriminalamt L1 (ZKA) zuständig, weil gegen diese „türkische Gruppierung" im
Rahmen eines so genannten Zollverfahrens vom Zollfahndungsamt Essen mit
Dienstsitz in Düsseldorf unter dem Aktenzeichen E 10/00-363 ermittelt wird.

31

Nach der Auffassung der Kammer sind vom Kläger Umstände dargetan, aus
denen sich eine Gefährdung des Klägers wegen möglich erscheinender
Vergeltungsmaßnahmen auf Grund der von ihm gegenüber den
Strafverfolgungsbehörden und vor Gericht gemachten Angaben ergibt. Solche
Umstände sind das den Kläger betreffende Urteil des Landgerichts Düsseldorf vom
26. April 2002 wie auch das Schreiben der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 7.
Oktober 2002, worin eine gewisse potenzielle Gefährdung zum Ausdruck gebracht
wird. Insbesondere das Schreiben der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 7. April
2004 zeigt, dass der Kläger maßgeblich zur Verurteilung von Straftätern zu
erheblichen Freiheitsstrafen im Bereich der Drogenkriminalität beigetragen hat. Es ist
gerichtsbekannt und wird vom Beklagten auch nicht in Abrede gestellt, dass gerade
im Bereich der durch ein hohes Organisationsniveau und durch erhebliche Einkunfts-
möglichkeiten geprägten Drogenkriminalität „Verrätern" eine empfindliche
„Bestrafung" drohen kann. Deshalb erscheint es der Kammer durchaus als möglich,
dass der Kläger durch Angehörige der von ihm der Strafverfolgung zugeführten
Personen wie auch durch weitere bisher nicht verurteilte Straftäter, über die der
Kläger für diese ebenfalls gefährliche Informationen besitzt, in seiner körperlichen
Unversehrtheit und Freiheit gefährdet ist.

32

Diese Gesichtspunkte, aus denen sich nach der Überzeugung des Gerichts
zumindest die Möglichkeit einer erheblichen Gefährdung des Klägers ergibt, werden
vom Beklagten im Rahmen seiner am 15. März 2004 getroffenen Entscheidung nicht
berücksichtigt. Der Beklagte führt keine Abwägung dieser vorgenannten, für eine
Gefährdung des Klägers sprechenden Umstände und der gegen die Anordnung und
Durchführung von Zeugenschutzmaßnahmen sprechenden Gesichtspunkte durch.
Vielmehr ist der Beklagte entgegen der Auffassung des Gerichts offenbar der
Ansicht, es sei bereits keine Gefährdung des Klägers durch die verurteilten
Landsleute des Klägers bzw. deren „Verwandtenclans" gegeben. Dies ergibt sich
daraus, dass der Beklagte anführt, der Kläger habe mitgeteilt, mit seinen
„Landsleuten" schon klarzukommen. Er habe zu keinem Zeitpunkt geäußert, eine
Gefährdung zu befürchten. Dass er bedroht werde, habe er erst nach Erhalt der
Ausweisungsverfügung des Landrats des Kreises L angegeben. Ernsthafte
Erwägungen zur Art und Intensität der Gefährdung des Klägers sind demgegenüber
in dem fraglichen Bescheid nicht enthalten. Daraus folgt, dass der Beklagte nach
Ansicht des Gerichts gegebene und für die zu treffende Entscheidung erhebliche
Gesichtspunkte nicht in seine Ermessensüberlegungen eingestellt und mithin unter
fehlerhafter Ermessensausübung entschieden hat.

33

Allerdings darf das Gericht nicht die Ermessensentscheidung des Beklagten
durch eigene Ermessenserwägungen ersetzen, vgl. § 114 VwGO. Daher war gemäß
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO angesichts der im Hinblick auf die bisher nicht getätigten
Ermessens-erwägungen des Beklagten nicht gegebenen Spruchreife der Beklagte zu
verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Aufnahme in sein
Zeugenschutzprogramm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
zu entscheiden.

34

Die vom Kläger ebenfalls beantragte Aufhebung des „Bescheides" des Beklagten
vom 20. August 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom
17. November 2003 war allerdings nicht erforderlich, denn insoweit liegen keine der
Aufnahme des Klägers in das Zeugenschutzprogramm des Beklagten
entgegenstehende Sachentscheidungen vor. Im Schreiben des Beklagten vom 20.
August 2003 ist lediglich die Nichtabhilfeentscheidung hinsichtlich des vom Kläger
mit Schreiben vom 7. Juli 2003 erhobenen Widerspruchs enthalten und im
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 17. November 2003 wird der hier
nicht streitgegenständliche Widerspruch vom 7. Juli 2003 als unzulässig
zurückgewiesen. Es besteht auch verfahrensrechtlich keine Notwendigkeit, den
letztgenannten Bescheid aufzuheben; denn die Bezirksregierung geht in diesem
Bescheid selbst davon aus, dass noch eine Sachentscheidung durch den Beklagten
vorzunehmen war (vgl. Ausführungen Seite 4).

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Aufhebung der
Kosten gegeneinander erscheint angesichts der nur teilweise erfolgreichen Klage
angemessen.

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