Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-24, Aktenzeichen 4 K 5702/18

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger stelle einen Compliance-Verstoß dar, rechtswidrig ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine Äußerung der Präsidentin der Industrie- und Handelskammer (IHK) - Region ... -.

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Im Dezember 2016 hat die Vollversammlung der IHK - Region ... - eine Compliance-Richtlinie verabschiedet. Weiter hat die Vollversammlung ein „Verfahren zum Umgang mit Compliance-Hinweisen“ beschlossen.

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Der Kläger ist Mitglied der Vollversammlung der IHK - Region ... -. Im Protokoll über die Sitzung der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 19.09.2017 ist zu TOP 4 u. a. Folgendes ausgeführt:

4

„Herr A fragt nach dem Bericht zur internen Revision im Bildungshaus G, der der Vollversammlung noch nicht vorliege. Obwohl in einer Unterlage des Haushaltsausschusses erwähnt wurde, dass Schwachstellen gefunden wurden und Maßnahmen zur Behebung vorgesehen seien, sei hierüber die Vollversammlung noch nicht informiert worden.

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Frau N erläutert, dass die IHK - Region ... - als erste Kammer in Deutschland eine interne Revision eingeführt habe. Die erste Prüfung sei im Bildungshaus G erfolgt. Es seien Schwachstellen festgestellt worden. Das Bildungshaus habe einen Maßnahmenkatalog erarbeitet, mit dessen Umsetzung auch bereits begonnen wurde. Die Nachprüfung erfolge im November 2017. Bis Ende des Jahres werde der Jahresbericht für das Präsidium seitens des externen Revisors erstellt. Dieser Bericht gehe dann zeitnah auch den Vollversammlungsmitgliedern zu.

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Derzeit laufe die zweite Prüfung im Bereich Prüferentschädigung der betrieblichen Aus- und Weiterbildung in der Zentrale und den Bezirkskammern.

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Von einigen Vollversammlungsmitgliedern wird kritisch angemerkt, dass sobald mangelhafte Bewertungen festgestellt werden, die Vollversammlung als Kontrollorgan informiert werden müsse.

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Frau N stellt klar, dass über die Ergebnisse der internen Revision zunächst im internen Bericht an die Geschäftsführung der IHK berichtet werde. Nach der Revisionsordnung erhalten die Mitglieder des Präsidiums einen Jahresbericht, mit dem auch die Vollversammlung informiert werden könne. Der erste Jahresbericht werde 2017 erstellt und voraussichtlich vor der nächsten Sitzung der Vollversammlung vorliegen. Nach Abstimmung im Präsidium werde er den Mitgliedern der Vollversammlung zur Verfügung gestellt.

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Herr R informiert, dass sich der Prozess der internen Revision weiter gehe und jährlich mit dem Präsidium abgestimmt werde. Er antwortet auf den Einwand, dass das Bildungshaus einen Maßnahmenkatalog erstellt habe, dass es sich hierbei zunächst um die Vorschläge des Bildungshaus gehandelt hätte, die von der Hauptgeschäftsführung und der Leitung Zentrale Dienste noch geprüft und abgestimmt werden mussten.

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Herr M zitiert aus internen Informationen des Haushaltsausschusses.

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Frau B sichert zu, den Jahresbericht der internen Revision der Vollversammlung zur Verfügung zu stellen, wenn dieser vorliege.“

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In der Vollversammlung der IHK - Region ... - am 07.12.2017 stellte der Kläger einen Antrag auf Änderung des Protokolls der Vollversammlung vom 19.09.2017. Der Antrag bezog sich auf die in der Vollversammlung vom 19.09.2017 in Teilen vom Kläger (und Herrn A) verlesenen Ergebnisse der internen Revision der Prüfung des IHK-Bildungshaus G. Die Präsidentin der Vollversammlung lehnte die beantragte Protokolländerung in der Sitzung am 07.12.2017 mit der Begründung ab, die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger stelle einen Compliance-Verstoß dar.

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Mit Schreiben vom 11.12.2017 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ein offizielles Verfahren zum Verstoß gegen die Compliance-Richtlinie gegen ihn einzuleiten und brachte zur Begründung vor, in der Sitzung der Vollversammlung am 07.12.2017 habe die Präsidentin ihm einen Compliance-Verstoß bezüglich des Einbringens von Unterlagen der internen Revision in die Vollversammlung vorgeworfen.

14

Mit E-Mail vom 21.12.2017 brachte der Kläger vor, der Vorwurf des Compliance-Verstoßes von Frau B in der letzten Vollversammlung richte sich gegen ihn und laute, er habe geheime Unterlagen der internen Revision in der Vollversammlung öffentlich gemacht. Die Unterlagen hätten jedoch keine Kennzeichnung enthalten, dass sie als geheim zu behandeln seien. Dagegen werde im Lagebericht des Haupthaushalts auf den Bericht der internen Revision eingegangen, die Beratungen der Vollversammlung dazu seien in öffentlicher Sitzung abgehalten worden. Auch hier sei nicht erkenntlich gewesen, dass diese Unterlagen zum Haushalt geheim seien. Der Lagebericht müsse ein zutreffendes Bild von der Lage des Bildungshauses mit Risiken und Chancen darstellen. Die Ergebnisse der internen Revision spielten für den Jahresabschluss und den Lagebericht des Bildungshauses und der IHK eine gewichtige Rolle und könnten nicht mit „einigen Schwachstellen und Verbesserungspotentialen“ abgetan werden. Auch sei der Vermerk „Anlass für Beanstandungen bestanden nicht“ unkorrekt. Die Mitglieder der Vollversammlung könnten ihrer Pflicht zur Entscheidung über den Haushalt der IHK nur nachkommen, wenn ihnen mit dem Haushalt die erforderlichen Informationen vorlägen. Das schließe Informationen über Fehler und Mängel selbstverständlich ein.

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Die Compliance-Beauftragte, Frau H, teilte dem Kläger mit E-Mail vom 10.01.2018 mit, sie habe entsprechend den von der Vollversammlung der IHK - Region ... - im Juli beschlossenen Verfahrensgrundsätzen zum Umgang mit Compliance-Rügen, die Ehrenamtsmitglieder beträfen, den Vorgang bewertet und zur weiteren Entscheidung dem hierfür zuständigen Compliance-Committee, bestehend aus Präsidentin, Hauptgeschäftsführer und dem Leiter Recht zugeleitet. Von diesen sei sie beauftragt worden, dem Kläger das Ergebnis mitzuteilen. Der vom Kläger zur Untersuchung gebrachte Vorgang umfasse einmal die Weitergabe der Unterlagen zur internen Revision des Bildungshauses G an den Kläger und zum zweiten die Einbringung der Informationen durch den Kläger in die Vollversammlung. Die Unterlagen zu den Ergebnissen der internen Revision, aus denen der Kläger zitiert habe, hätten zu diesem Zeitpunkt nur den zuständigen Gremienmitgliedern sowie einem eng begrenzten Teil von Mitarbeitern zur Verfügung gestanden. Zu diesem Zeitpunkt seien die Unterlagen vertraulich gewesen. Die Weitergabe durch die fragliche Person stelle einwandfrei einen Rechtsverstoß dar. Als Mitglied der Vollversammlung unterliege der Kläger als Organmitglied besonderen Treuepflichten. Hierzu gehöre nicht nur, die den Vollversammlungsmitgliedern gemäß der Satzung obliegende Vertraulichkeit einzuhalten, sondern auch darauf hinzuwirken, dass diese auch anderweitig eingehalten werde bzw. Vertraulichkeitsbrüche nicht zu verstärken. Dem widerspreche die Verbreitung der durch den Vertraulichkeitsbruch erlangten Informationen. Das Informationsinteresse der Vollversammlung umfasse alle relevanten Informationen zur Wahrnehmung der Vollsammlungsaufgaben, zu denen auch die Beschlussfassung über den Wirtschaftsplan gehöre. Dies beinhalte jedoch nicht, dass interne Vorgänge und Prüfergebnisse vor interner Beratung und Fertigstellung weitergegeben würden. Eine umfängliche und zweckmäßige Aufbereitung sowie vorgeschaltete Beratung in den hierfür vorgesehenen Gremien sei zulässig. Die vom Kläger zur Rechtfertigung herangezogene Offenbarungspflicht scheitere daran, dass ihm auf Nachfrage von der Leiterin Zentrale Dienste in der Vollversammlung mitgeteilt worden sei, dass beabsichtigt sei, die Vollversammlung in der nächsten Sitzung im Rahmen des Jahresberichts zur internen Revision umfassend zu informieren. Hierdurch sei der Informationsanspruch und das Informationsinteresse der Vollversammlung sichergestellt worden. Die Vertiefung des Vertraulichkeitsbruchs sei zum Zeitpunkt der Vollversammlung am 19.09.2017 weder erforderlich noch verhältnismäßig gewesen. Die Äußerung der Präsidentin, dass durch die Weitergabe und Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision zum genannten Zeitpunkt ein Compliance-Verstoß vorliege, sei zutreffend.

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Gegen das Schreiben vom 10.01.2018 legte der Kläger mit Schreiben vom 09.02.2018 Widerspruch ein und brachte zur Begründung vor, in der Sitzung der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 07.12.2017 habe die Präsidentin der IHK ihm einen Verstoß gegen die Compliance-Richtlinie der IHK vorgeworfen. Diese Compliance-Richtlinie habe den Charakter einer Satzung. Durch die Feststellung eines erheblichen Verstoßes gegen die Richtlinie werde er belastet, weil sein ehrenamtliches Engagement negativ und hochoffiziell im Namen der IHK - Region ... - bewertet werde. Mit der Beteiligung der Präsidentin im Compliance-Committee habe die IHK - Region ... - gegen die Bestimmungen der eigenen Compliance-Richtlinie verstoßen. Denn die Präsidentin gelte als Betroffene, sodass die stellvertretende Präsidentin in das Committee hätte aufrücken müssen. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 10.01.2018 kein Gesetz, keine Verordnung und auch keine Satzungsbestimmung benannt, gegen die er verstoßen habe. In dem angefochtenen Schreiben werde auch nur behauptet, dass die Unterlagen zu diesem Zeitpunkt vertraulich gewesen seien. Es werde jedoch nicht belegt, dass und warum die Vertraulichkeit bestanden habe. Nach § 4 Abs. 5 der Satzung der IHK - Region ... - bestehe Stillschweigen nur über Mitteilungen, Tatsachen und Verhandlungen, die ihrer Natur nach vertraulich seien oder als vertraulich bezeichnet würden. Die von ihm zitierten Unterlagen hätten keinen vertraulichen Charakter gehabt. Im Sinne einer sachgerechten Bewertung und Vorbereitung der Entscheidung der Vollversammlung sei eine vorherige Verbreitung zwingend erforderlich gewesen, um der ehrenamtlichen Verantwortung im Sinne der IHK-Mitglieder gerecht zu werden.

17

Mit Schreiben vom 15.02.2018 teilte der Hauptgeschäftsführer der Beklagten dem Kläger mit, der Äußerung der Präsidentin in der Vollversammlung und auch dem Schreiben vom 10.01.2018 komme kein Regelungscharakter zu. Ein Widerspruchsverfahren scheide deshalb aus.

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Am 16.05.2018 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die Feststellung eines Verstoßes gegen die Compliance-Richtlinie der Beklagten stelle einen Verwaltungsakt dar. Durch die gegen ihn erhobenen Vorwürfe werde er belastet. Es stehe der Beklagten nicht zu, der offiziellen Bewertung seines Verhaltens gemäß der Compliance-Richtlinie einen informellen Charakter zu geben, gegen den eine rechtliche Abwehr nicht möglich sein solle.

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Der Kläger beantragt nunmehr,

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den Bescheid der Beklagten vom 10.01.2018 aufzuheben;

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hilfsweise, festzustellen, dass die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger stelle einen Compliance-Verstoß dar, rechtswidrig ist.

22

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

24

Sie trägt vor, soweit im Protokoll über die Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 ausgeführt werde, dass der Kläger aus internen Informationen des Haushaltsausschusses zitiert habe, seien die vertraulichen Informationen für den Haushaltsausschuss zur internen Revision im Bildungshaus G gemeint, die im September 2017 nur dem zuständigen Haushaltsausschuss und dem Präsidium sowie wenigen hiermit befassten Mitarbeitern der Beklagten vorgelegen hätten. Bei den Informationen habe es sich um einen Zwischenbericht über die interne Revision, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen gewesen sei, gehandelt. Daher habe im September auch der Jahresbericht 2016 - 2017 zur internen Revision noch nicht vorgelegen. Der Jahresbericht sei erst am 01.12.2017 fertiggestellt worden. Bei den vom Kläger zitierten Informationen habe es sich daher um vertrauliche Informationen gehandelt, die zu diesem Zeitpunkt nur den Ausschussmitgliedern, den Mitgliedern des Präsidiums und den hiermit befassten Mitarbeitern der Beklagten bekannt gewesen seien. Dass es sich bei den dem Haushaltsausschuss zur Verfügung gestellten Informationen zur internen Revision um vertrauliche Unterlagen gehandelt habe, ergebe sich aus der Natur der Sache. Der Kläger habe im öffentlichen Teil der Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017, bei dem auch Gäste anwesend gewesen seien, aus dem nur für den Haushaltsausschuss bestimmten vertraulichen Informationen zur internen Revision zitiert. Um den Vertraulichkeitsverstoß des Klägers in der Sitzung am 19.09.2017 nicht weiter zu perpetuieren, sei bei der Erstellung des Protokolls zur Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 beschlossen worden, die Zitate aus den vertraulichen Informationen nicht im Protokoll wiederzugeben. Die Vollversammlung habe in der Sitzung am 07.12.2017 unter TOP 1 die Genehmigung des Protokolls der Sitzung vom 19.09.2017 beschlossen. In diesem Zusammenhang habe der Kläger moniert, dass seine Zitate aus den Informationen für den Haushaltsausschuss zur internen Revision nicht im Protokoll wiedergegeben seien. Die Präsidentin habe die Nichtaufnahme mit der dadurch entstehenden Vertiefung des Compliance-/Vertraulichkeitsverstoßes begründet. Dies habe der Kläger zum Anlass genommen, bei der Compliance-Beauftragten der Beklagten die Einleitung eines Compliance-Verfahrens gegen sich selbst zu beantragen. Über den Antrag des Klägers auf Einleitung eines Compliance-Verfahrens gegen sich selbst habe das Compliance-Committee, das aus der Präsidentin, dem Hauptgeschäftsführer und dem Leiter Recht bestanden habe, beraten. Die Compliance-Beauftragte habe dem Kläger mit Schreiben vom 23.01.2018 mitgeteilt, dass ihrer Antwort kein förmliches Verwaltungsverfahren zugrunde liege. Die dem Kläger erteilte Information und die an den Kläger geäußerte Bitte von Präsidentin und Hauptgeschäftsführer enthielten keinen Regelungscharakter. Dem angefochtenen Schreiben der Compliance-Beauftragten fehle eine Regelungswirkung, so dass ein Verwaltungsakt nicht vorliege. In dem Schreiben vom 10.01.2018 gebe die Compliance-Beauftragte die Bewertung des Compliance-Committees wieder. Das Compliance-Committee sei im Rahmen der Überprüfung zu dem Ergebnis gekommen, dass sowohl die Weitergabe der zum Zeitpunkt der Beratung im Haushaltsausschuss vertraulichen, nur für den Haushaltsausschuss bestimmten Informationen zur internen Revision an den Kläger als auch die Zitate hieraus durch den Kläger in der Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 als Compliance-Verstoß zu bewerten seien. Ferner werde die Bitte der Präsidentin und des Hauptgeschäftsführers übermittelt, in Zukunft entsprechende Handlungen zu unterlassen und die Vertraulichkeit zu wahren bzw. in Fällen, in denen der Kläger das Informationsinteresse der Vollversammlung für gefährdet halte, vorab eine Klärung mit der Hauptgeschäftsführung vorzunehmen. Bei der in dem Schreiben dargelegten Bewertung und der Bitte des Compliance-Committees handele es sich nach dem objektiven Sinngehalt nicht um eine verbindliche, unmittelbare Begründung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten des Klägers, sondern nur um eine Bewertung bzw. Bitte ohne Regelungswirkung. Außerdem hätten weder das Compliance-Committee noch die Compliance-Beauftragte die Befugnis, Maßnahmen mit Regelungswirkung zu treffen. § 4 Abs. 5 Satz 2 der Satzung der Beklagten regele, dass die Mitglieder der Vollversammlung die Compliance-Richtlinie der IHK beachten sollten. Bei dieser Richtlinie handele es sich ausweislich der Präambel um einen Verhaltenskodex, in dem die Werte der Beklagten festgeschrieben würden. Die Compliance-Beauftragte und das Compliance-Committee hätten nur die Aufgabe, zu prüfen, ob es sich bei einem Verhalten um einen Compliance-Verstoß handele. Die Compliance-Beauftragte und das Compliance-Committee seien auch keine Organe der Beklagten. Das Prüfergebnis der Compliance-Beauftragten und des Compliance-Committees seien für die Organe der Beklagten nicht bindend. Eine Regelungswirkung könnte nur dann angenommen werden, wenn das zuständige Organ aufgrund der Empfehlung des Compliance-Committees Maßnahmen ergreifen würde. Im Übrigen habe das Compliance-Committee zu Recht festgestellt, dass der Kläger einen Compliance-Verstoß begangen habe. Die Informationen und Unterlagen für den Haushaltsausschuss seien ihrer Natur nach vertraulich. Dies gelte erst recht für Informationen zur internen Revision. Gegenstand einer internen Revision sei die interne Überprüfung der unternehmerischen Abläufe auf die unternehmerischen und gesetzlichen Vorgaben. Bei der Prüfung könnten Fehler und Missstände, insbesondere Verstöße gegen geltendes Recht, in Unternehmen aufgedeckt werden. Um die berechtigten Interessen der Betroffenen zu wahren, sei das Ergebnis dieser Untersuchungen solange vertraulich zu behandeln, bis die zuständigen Organe entschieden hätten, wie hiermit umzugehen sei. Der Kläger habe die Informationen für den Haushaltsausschuss nur durch eine Person erhalten können, die mit der Weitergabe an den Kläger ihre Verschwiegenheitspflicht verletzt habe. Der Kläger sei aufgrund der Natur der Sache und des Umstandes, dass die Unterlagen nur für Mitglieder des Haushaltsausschusses bestimmt gewesen seien, zur Verschwiegenheit verpflichtet gewesen. Wenn er Zweifel an der Vertraulichkeit der Unterlagen gehabt hätte, wäre er verpflichtet gewesen, bei der Präsidentin oder dem Hauptgeschäftsführer nachzufragen, wie er mit den Unterlagen umgehen solle, die er nicht auf offiziellem Weg erhalten haben könne. Der Kläger habe auch als Mitglied der Vollversammlung der Beklagten keinen Anspruch auf Einsichtnahme in Informationen, die ausschließlich für eine nichtöffentliche und damit vertrauliche Beratung im Haushaltsausschuss bestimmt seien. Er sei nicht berechtigt gewesen, aus den Informationen, die er unter Verstoß gegen die Verschwiegenheitsverpflichtung erhalten habe, in der Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 zu zitieren. Da Mitglieder der Vollversammlung, die nicht zugleich Mitglieder des Haushaltsausschusses seien, keinen Anspruch auf Einsichtnahme in die Informationen für den Haushaltsausschuss hätten, sei der Kläger nicht berechtigt gewesen, aus den vertraulichen Informationen für den Haushaltsausschuss in der Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 zu zitieren. Selbst wenn ein Informationsrecht der Vollversammlung bestanden hätte, wäre der Kläger verpflichtet gewesen, vor der Vollversammlungssitzung bei der Präsidentin oder dem Hauptgeschäftsführer darauf zu dringen, dass die Informationen für den Haushaltsausschuss zur internen Revision allen Vollversammlungsmitgliedern zur Verfügung gestellt würden; erforderlichenfalls hätte er im Vorfeld der Sitzung die Rechtsaufsichtsbehörde einschalten müssen. Weiter hätten die Leiterin der Zentralen Dienste, Frau N, als auch der damalige Hauptgeschäftsführer, Herr R, vor dem Verschwiegenheitsverstoß des Klägers zugesagt, dass die Vollversammlung den Jahresbericht der internen Revision erhalte. Dass der Kläger in Kenntnis dieses Umstandes gleichwohl aus Informationen für den Haushaltsausschuss zitiert habe, sei unter keinem Gesichtspunkt gerechtfertigt gewesen. Die Präsidentin der Beklagten sei auch nicht an der Mitwirkung im Compliance-Committee ausgeschlossen gewesen. Eine Betroffenheit der Präsidentin im Sinne der Nr. 2 der Verfahrensregelung hätte nur dann vorgelegen, wenn das Verhalten oder ein möglicher Verstoß der Präsidentin Gegenstand eines Compliance-Verfahrens gewesen wäre.

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Mit Schreiben vom 31.01.2020 und 04.03.2020 machte der Kläger weiter geltend, die Beklagte habe sich durch Beschluss der Vollversammlung eine Compliance-Richtlinie gegeben, die Satzungscharakter habe. Die Vollversammlung habe zudem Verfahrensvorschriften beschlossen. Wenn ihm in der E-Mail vom 10.01.2018 ein Rechtsverstoß vorgeworfen werde, so könne diese nicht lediglich einen informellen Charakter haben. Mit ihren Äußerungen vor der Vollversammlung am 07.12.2017 habe die Präsidentin gegen die bindenden Verwaltungsvorschriften zur Compliance-Richtlinie verstoßen. Denn nach den Richtlinien hätte zuvor auf jeden Fall das Compliance-Committee hinzugezogen werden müssen. Das Compliance-Committee habe sich jedoch erstmals aufgrund seiner Selbstanzeige mit der Angelegenheit beschäftigt. Der Vorwurf des Compliance-Verstoßes treffe ihn in seiner Ehre. Er sei Mitglied in verschiedenen Organisationen, die sich mit Nachhaltigkeit und ... beschäftigten und lege großen Wert darauf, sich compliant zu verhalten. Außerdem sei der Vorwurf des Compliance-Verstoßes geeignet, ihn in seiner wirtschaftlichen Existenz zu treffen. Weiter sei sein Ruf als ehrbarer Kaufmann und als Verfechter dieses Wertes geschädigt. Andere Mitglieder der Vollversammlung zählten zu seinem Kunden- und Lieferantenkreis. Bei diesen habe der Vorwurf der Präsidentin Vertrauen beschädigt und seine Reputation in Mitleidenschaft gezogen. Compliance-Verstöße minderten die GWÖ-Bilanzsumme und führten zu einer schlechteren Bewertung. Dies habe Auswirkungen auf Kunden- und Lieferantenbeziehungen. Er engagiere sich in der GWÖ Gruppe Region ... im Rechtsausschuss/Compliance-Ausschuss der Beklagten und setze sich für die hohen Werte der Compliance-Richtlinie ein. Wenn die Präsidentin vor der Vollversammlung mit rund 100 Mitgliedern ihm einen Compliance-Verstoß vorwerfe, sei die Außenwirkung erheblich.

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Mit Schreiben vom 14.04.2020 trug der Kläger weiter vor, die Beklagte habe nicht darlegen können, aus welchen verbindlichen Quellen den Mitgliedern des Haushaltsausschusses bekannt sein soll, dass alle Themen und Unterlagen auch kammerintern vertraulich zu behandeln seien. Die Satzung der Beklagten bestimme nur ein Stillschweigen über vertrauliche Mitteilungen, Tatsachen und Verhandlungen, keineswegs jedoch hinsichtlich aller Mitteilungen, Tatsachen und Verhandlungen. Bei Unterlagen der internen Revision handele es sich nicht generell um vertrauliche Unterlagen. Es sei Aufgabe des gewählten Vollversammlungsmitglieds, auf die Umstände hinzuweisen, die das Hauptamt und Teile des Ehrenamtes der Öffentlichkeit vor der eigenen Vollversammlung verbergen möchten. Im Hinblick auf den streitigen Bericht der internen Revision sei er erstmals vom Geschäftsführer der Beklagten mit Schreiben vom 02.09.2019 auf die Vertraulichkeit hingewiesen worden. Er habe sich nicht an die Öffentlichkeit gewandt, sondern lediglich das zuständige Gremium über den aus seiner Sicht problematischen Sachverhalt informiert. Wenn die Beklagte der Auffassung sei, dass alle Mitglieder der Vollversammlung den Jahresbericht der internen Revision erhalten sollen, sei ein Verstoß gegen eine Verschwiegenheitsverpflichtung erst recht nicht zu erkennen. Da ihm Informationen vorgelegen hätten, die nicht im Rechnungsprüfungsbericht, der der Vollversammlung vorgelegen habe, enthalten gewesen seien, die er aber für die Entscheidung über den Haushalt als von wesentlicher Bedeutung erachtet habe, sei es seine Pflicht gewesen, die Vollversammlung hierüber in Kenntnis zu setzen. Die Präsidentin der Beklagten habe mit ihren Äußerungen vor der Vollversammlung am 07.12.2017 gegen die von der Vollversammlung beschlossene Verfahrensregelung „Verfahren zum Umgang mit Compliance-Hinweisen“ verstoßen; denn nach dieser Richtlinie hätte zuvor das Compliance- Committee hinzugezogen werden müssen. Weiter habe sich die Präsidentin unter Missachtung der Compliance-Richtlinien an der Prüfung des Sachverhalts beteiligt. Mit der E-Mail vom 10.01.2018 habe die Beklagte offiziell festgestellt, dass er gegen die Compliance-Richtlinie der Beklagten verstoßen habe.

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Die Beklagte trug mit Schriftsatz vom 14.04.2020 ergänzend vor, weder die Compliance-Beauftragte noch das Compliance-Committee hätten eine rechtliche Handhabe, das Prüfergebnis (Feststellung des Compliance-Verstoßes) und etwaige Empfehlungen oder Aufforderungen durchzusetzen. Es handele sich daher nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um schlicht hoheitliches Handeln. Weder die Compliance-Richtlinie noch die Verfahrensregelung wiesen der Compliance-Beauftragten oder dem Compliance-Committee ein Entscheidungsrecht zu. Dieses verbleibe bei der Präsidentin und dem Hauptgeschäftsführer als gesetzliche Vertretungsorgane der Beklagten. Der Kläger habe in dem öffentlichen Teil der Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017, bei dem auch Gäste anwesend gewesen seien, aus den nur für den Haushaltsausschuss bestimmten vertraulichen Informationen zur internen Revision zitiert. Hierdurch habe der Kläger die ihm obliegende Verpflichtung zur Verschwiegenheit verletzt und damit einen Compliance-Verstoß begangen. Die Präsidentin und der Hauptgeschäftsführer seien verpflichtet gewesen, bei der Erstellung der Niederschrift über die Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 sicherzustellen, dass ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht nicht perpetuiert werde. Daher sei das Zitat des Klägers nicht in das Protokoll aufgenommen worden. Die Präsidentin, der Hauptgeschäftsführer und der Leiter Recht seien bei der Erstellung des Protokolls über die Sitzung der Vollversammlung am 19.09.2017 beteiligt gewesen. Das Compliance-Committee habe in der nach der Verfahrensregelung vorgesehenen Besetzung entschieden, dass der Kläger einen Verschwiegenheitsverstoß und damit einen Compliance-Verstoß begangen habe. Bei der Sitzung der Vollversammlung am 07.12.2017 habe die Vollversammlung die Genehmigung des Protokolls der Sitzung vom 19.09.2017 beschlossen. In dieser Sitzung am 07.12.2017 habe die Präsidentin die Nichtaufnahme der Zitate des Klägers aus den Informationen für den Haushaltsausschuss zur internen Revision mit der dadurch entstehenden Vertiefung des Vertraulichkeitsverstoßes begründet. Die Präsidentin habe insofern nur ausgeführt, warum bei der Erstellung und Abstimmung des Protokolls entschieden worden sei, das Zitat des Klägers nicht in das Protokoll aufzunehmen. Es sei nicht darum gegangen, dem Kläger in der Vollversammlung einen Verschwiegenheitsverstoß bzw. Compliance-Verstoß vorzuwerfen, sondern nur um die Erläuterung, warum das Zitat des Klägers nicht in das Protokoll aufgenommen worden sei. Da der Geschäftsordnungsantrag des Klägers von der Vollversammlung abgelehnt worden sei, habe sich auch die Vollversammlung der Beurteilung angeschlossen, dass der Kläger einen Verschwiegenheitsverstoß und damit einen Compliance-Verstoß begangen habe. Die Präsidentin habe dadurch, dass sie die Nichtaufnahme des Zitats des Klägers in das Protokoll mit dem Verschwiegenheitsverstoß und daraus folgenden Compliance-Verstoß des Klägers begründet habe, nicht gegen die Verfahrensregelung zur Compliance-Richtlinie verstoßen. Denn das Compliance-Committee lege die Kommunikation mit dem Betroffenen fest. Aufgrund der Verantwortlichkeit und des Letztentscheidungsrechts von Präsidentin und Hauptgeschäftsführer als Vertretungsorgane der IHK sei nicht zu beanstanden, dass die Präsidentin ausgeführt habe, dass das Zitat des Klägers wegen des von ihm begangenen Verschwiegenheitsverstoßes und daraus folgenden Compliance-Verstoßes nicht in das Protokoll aufgenommen werde. Die Präsidentin habe nur deshalb ausgeführt, dass der Kläger einen Verschwiegenheitsverstoß und damit einen Compliance-Verstoß begangen habe, weil dieser einen Geschäftsordnungsantrag auf Ergänzung des Protokolls gestellt habe.

28

Mit weiterem Schriftsatz vom 14.08.2020 machte die Beklagte geltend, dass die Inhalte des Berichts der internen Revision vom 17.05.2017 vertraulich gewesen seien, ergebe sich aus § 4 Abs. 5 Satz 3 der Satzung der Beklagten, aus Ziffer 1.2 der Geschäftsordnung der Ausschüsse sowie aus dem Grundsatz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung und der Natur der Sache. In einem Bericht der internen Revision gehe es stets darum, Fehler und Missstände innerhalb des eigenen Unternehmens bzw. der eigenen Organisation aufzuspüren und zu beseitigen. Es liege daher in der Natur der Sache, dass die Inhalte eines solchen Berichts vertraulich seien. Die interne Revision diene dazu, der Geschäftsleitung die Überwachung der Gesellschaft zu ermöglichen, um so ihrer Leitungsaufgabe gerecht werden zu können und gegebenenfalls daraus interne Konsequenzen abzuleiten. Zu diesem Zweck habe die interne Revision lediglich der Geschäftsleitung und dem zuständigen Überwachungsorgan zu berichten. Würden derartige Informationen an außenstehende Dritte gelangen, so bestehe stets die Gefahr, dass das Ansehen des Unternehmens bzw. der Organisation in der Öffentlichkeit beschädigt werde. Die interne Revision sei weder im IHKG noch in der Satzung der Beklagten ausdrücklich geregelt. Daher handele es sich um eine Aufgabe der Leitung und Geschäftsführung der IHK. Wie die Geschäftsführung ihre Leitungsaufgabe im Detail wahrnehme, liege in ihrer eigenen Verantwortung und sei dem Zugriff der Vollversammlung entzogen. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass sich die Geschäftsführung der Beklagten dazu entschlossen habe, den Zwischenbericht der internen Revision vom 17.05.2017 vertraulich zu halten und der Vollversammlung jedenfalls nicht in dem noch nicht abgeschlossenen Zwischenstadium zugänglich zu machen. Die Beklagte sei nicht verpflichtet gewesen, den internen Zwischenbericht der Revision vom 17.05.2017 oder den Abschlussbericht der Revision der Vollversammlung zugänglich zu machen. Allenfalls der Aufsichtsbehörde hätten beide Berichte vorgelegt werden müssen. Nach Ziffer 1.2 der Geschäftsordnung der Ausschüsse seien die Sitzungen der Ausschüsse nichtöffentlich. Der Zwischenbericht der internen Revision vom 17.05.2017 gehöre zu den Unterlagen, die nur dem Haushaltsausschuss der Beklagten zugänglich gewesen seien und deshalb ausschließlich in nichtöffentlichen Sitzungen hätten behandelt werden dürfen. Hieraus folge, dass der Bericht der internen Revision vertraulich gewesen sei. Der Sinn nichtöffentlicher Sitzungen der Ausschüsse bestehe darin, dass die in den Ausschüssen behandelten Informationen vertraulich blieben und nicht Personen bekannt würden, die nach der Satzung der Beklagten nicht für den Sachbereich zuständig seien. Würden Informationen aus den Ausschüssen nach außen getragen, könnten schutzwürdige Belange Dritter verletzt werden, beispielsweise Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse oder Persönlichkeitsrechte. Ferner könnte das Ansehen der Beklagten herabgesetzt werden, wenn sensible Informationen aus nichtöffentlichen Sitzungen an die Öffentlichkeit gelangen würden. Es sei weder intransparent noch rechtlich zu beanstanden, dass für Ausschüsse die Öffentlichkeit bei Ausschusssitzungen ausgeschlossen sei. Da der Kläger kein Mitglied des Haushaltsausschusses sei, habe er den ihm zugespielten Zwischenbericht nicht lesen dürfen. Erst recht sei er nicht berechtigt gewesen, aus dem internen Zwischenbericht der Revision vom 17.05.2017 im öffentlichen Teil der Vollversammlungssitzung am 19.09.2017 zu zitieren. Die Vertraulichkeit des internen Zwischenberichts der Revision vom 17.05.2017 folge auch daraus, dass dieser Bericht nur einen vorläufigen Zwischenstand der Arbeit der internen Revision wiedergegeben habe. Mit der Veröffentlichung des unfertigen Zwischenberichts habe der Kläger den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung des Präsidiums untergraben; dies gefährde die Funktionsfähigkeit des Präsidiums. Das Präsidium mit Hauptgeschäftsführer und Präsidenten bildeten die Exekutive der Beklagten und seien für das Tagesgeschäft zuständig und setzten die Richtlinien um, die die Vollversammlung beschlossen habe, wohingegen die Vollversammlung als Legislativorgan über die Richtlinien der IHK-Arbeit sowie Fragen grundsätzlicher Bedeutung beschließe. Aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung folge, dass alle Informationen vertraulich seien, die in diesen Kernbereich fielen. Da die interne Revision zu dem Zeitpunkt, zu dem der Kläger aus dem Zwischenbericht zitiert habe, noch nicht abgeschlossen gewesen sei, habe es sich bei dem Zwischenbericht zur internen Revision noch um vertrauliche Informationen gehandelt. Über diese Informationen hätten die Ausschussmitglieder nach § 8 Abs. 3 Satz 2 der Satzung der Beklagten Stillschweigen zu bewahren.

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Der Kläger machte mit Schreiben vom 17.08.2020 geltend, anders als eine Kapitalgesellschaft sei eine IHK als Körperschaft des öffentlichen Rechts demokratisch strukturiert. In jedem demokratischen Parlament gehöre eine Opposition zum demokratischen Grundverständnis. Aufgabe der Opposition sei naturgemäß die Kontrolle der Arbeit der Regierung. Die Mitglieder der Vollversammlung seien bei der Ausübung ihres Mandats nur ihrem Gewissen verpflichtet. Er sei der Auffassung gewesen, dass dem Zwischenbericht der internen Revision im Zusammenhang mit der Beratung und Beschlussfassung über die Wirtschaftsführung der Beklagten eine grundsätzliche Bedeutung zukomme. In Ausübung seines unabhängigen Mandats habe er den Inhalt des Zwischenberichts in der Vollversammlung bekannt geben dürfen. Bei den Mitgliedern der Vollversammlung handele es sich auch nicht um außenstehende Dritte. Der Vollversammlung als höchstem Entscheidungsgremium der Beklagten stehe es jederzeit zu, in die laufenden Geschäfte der Exekutive einzugreifen. Da die Beklagte den Zwischenbericht der internen Revision mittlerweile selbst veröffentlicht habe, habe die von ihr behauptete Vertraulichkeit nie vorgelegen. Die Präsidentin habe ihn vor der Vollversammlung öffentlich gerügt, er habe gegen die Vorgaben der Compliance-Richtlinie verstoßen. Diese öffentliche Rüge sei geeignet, sein Ansehen zu beschädigen.

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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die zur Sache gehörende Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig (1.). Die hilfsweise begehrte Feststellung ist zulässig und begründet (2.).

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1. Die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 stellt keinen Verwaltungsakt dar, den der Kläger anfechten könnte. Die Anfechtungsklage ist deshalb unzulässig.

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Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 LVwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Fraglich ist bereits, ob aus der E-Mail vom 10.01.2018 erkennbar ist, dass überhaupt eine Behörde gehandelt hat. Dies braucht indes nicht weiter vertieft zu werden.

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Dem in der E-Mail vom 10.01.2018 enthaltenen Vorwurf an den Kläger, er habe durch die Weitergabe und die Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision einen Compliance-Verstoß begangen, dürfte zwar unmittelbare Außenrechtswirkung zukommen, da mit diesem Vorwurf jedenfalls in das von Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Persönlichkeitsrecht des Klägers eingegriffen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.08.2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511 - in juris Rn. 21; BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 49).

35

Gleichwohl liegt ein Verwaltungsakt nicht vor, weil die bloße Missbilligung eines Verhaltens keine Einzelfallregelung darstellt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - NVwZ-RR 2018, 358 - in juris Rn. 25; OVG Schleswig, Urt. v. 16.09.1991 - 1 L 18/91 - in juris Rn. 26; VGH München, Urt. v. 10.03.2010 - 7 B 09.1906 - in juris Rn. 20). Eine „Regelung“ ist nur anzunehmen, wenn die behördliche Maßnahme auf eine verbindliche Rechtsfolge gerichtet ist, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83/84 - BVerwGE 77, 268 - in juris Rn. 9; Urt. v. 16.01.2007 - 6 C 15/06 - NJW 2007, 1478 - in juris Rn. 22 und Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 - BVerwGE 135, 209 - in juris Rn. 15). Für das Vorliegen einer auf unmittelbare Rechtswirkung gerichteten Regelung kommt es nicht auf den inneren Willen der Behörde, sondern darauf an, ob die Regelungswirkung für den Empfänger erkennbar war und bei verständiger Würdigung aller Umstände von diesem entsprechend dem in §§ 133, 157 BGB zum Ausdruck kommenden Grundgedanken derart verstanden werden musste (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.07.2018 - 6 B 75/17 - in juris Rn. 8).

36

Zwar bringt die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 zum Ausdruck, dass ein bestimmtes Verhalten des Klägers (Weitergabe und Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision) mit der Compliance-Richtlinie der Beklagten nicht vereinbar ist. Die Missbilligung des Verhaltens des Klägers löst aber keine unmittelbaren Rechtsfolgen aus. In dem Vorwurf eines Compliance-Verstoßes liegt weder die verbindliche Feststellung, Begründung, Änderung, Aufhebung oder Verneinung von Rechten des Klägers noch die bescheidmäßig konkretisierte Anordnung, das gerügte Verhalten künftig zu unterlassen. Die E-Mail vom 10.01.2018 beschränkt sich vielmehr darauf, den Kläger über die rechtliche Einschätzung seines Verhaltens in der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 19.09.2017 in Kenntnis zu setzen. Dass in der E-Mail vom 10.01.2018 die Äußerung der Präsidentin in der Sitzung der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 07.12.2017, wonach in der Weitergabe und Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision durch den Kläger ein Compliance-Verstoß liege, als zutreffend eingestuft wird, deutet nicht auf einen Regelungsgehalt hin, da auch für Realakte rechtliche Vorgaben gelten und die Möglichkeit, vor Gericht Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen zu suchen, nicht von der Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahme abhängig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.01.1980 - 7 C 42/78 - BVerwGE 59, 319 - in juris Rn. 32; Urt. v. 18.04.1985 - 3 C 34/84 - BVerwGE 71, 183 - in juris Rn. 42; Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83/84 - BVerwGE 77, 268 - in juris Rn. 16; Urt. v. 18.10.1990 - 3 C 2/88 - BVerwGE 87, 37 - in juris Rn. 60; Urt. v. 20.11.2014 - 3 C 27/13 - NVwZ-RR 2015, 425 - in juris Rn. 11 und Urt. v. 19.02.2015 - 1 C 13/14 - BVerwGE 151, 228 - in juris Rn. 15).

37

Auch das äußere Erscheinungsbild spricht gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts. Die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 wird weder als Bescheid oder Verfügung bezeichnet, noch enthält sie einen verfügenden Tenor oder eine Rechtsmittelbelehrung. Daher käme die Qualifizierung als Verwaltungsakt nur in Betracht, wenn sich der Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG ohne jeden Zweifel aus dem Inhalt ergäbe (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.10.2013 - 2 C 23/12 - BVerwGE 148, 217 - in juris Rn. 33). Diesem lassen sich indes - wie bereits dargelegt - keine Hinweise für eine rechtsverbindliche Anordnung entnehmen.

38

Aus § 41 LVwVfG folgt nichts Gegenteiliges. Dass ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben ist, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird (§ 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) und dass ein Verwaltungsakt durch seine Bekanntgabe Wirksamkeit erlangt (§ 43 Abs. 1 LVwVfG), sagt nichts darüber aus, ob der E-Mail vom 10.01.2018 inhaltlich Verwaltungsaktcharakter zukommt. Auch schlicht-hoheitliches Handeln wird vielfach publik gemacht.

39

Da die nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotene Effektivität des Rechtsschutzes nicht von der Qualifizierung einer hoheitlichen Maßnahme als Verwaltungsakt abhängt, bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, die E-Mail vom 10.01.2018 und den Vorwurf eines Compliance-Verstoßes als schlicht-hoheitliche Maßnahme (Realakt) anzusehen.

40

Soweit in der älteren Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.01.1983 - 5 C 73/80 - NJW 1984, 1051 - in juris Rn. 11 und Urt. v. 06.12.1999 - 1 A 5/98 - GewArch 2000, 197 - in juris Rn. 9; OVG Münster, Urt. v. 25.06.1991 - 5 A 502/91 - NJW 1992, 1580 - in juris Rn. 11; OVG Lüneburg, Urt. v. 22.01.2013 - 5 LB 227/11 - DVBl 2013, 397 - in juris Rn. 47; VG Minden, Urt. v. 30.06.2005 - 7 K 818/04 - in juris Rn. 24) ein Schreiben einer Behörde, das ein Verhalten des Adressaten missbilligt, als Verwaltungsakt eingestuft wurde, beruhte dies ersichtlich auf der Vorstellung, dass nur durch eine Anfechtungsklage effektiver Rechtsschutz gewährt werden kann. Diese Rechtsauffassung ist indes überholt. Jede staatliche Stelle ist an Recht und Gesetz, insbesondere an die Grundrechte, gebunden (Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG) und ihr Handeln unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). Danach hat der Bürger einen Anspruch auf einen möglichst wirkungsvollen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt, soweit diese in seine Rechte eingreifen (vgl. BVerfG, Urt. v. 18. 07.2005 - 2 BvR 2236/04 - BVerfGE 113, 273 - in juris Rn. 103). Das Grundgesetz kennt - von engen Ausnahmen abgesehen (vgl. etwa Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 44 Abs. 4 GG) - grundsätzlich keine staatlichen Akte, die dieser gerichtlichen Kontrolle generell entzogen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.02.2015 - 1 C 13/14 - BVerwGE 151, 228 - in juris Rn. 15).

41

2. Die Klage ist mit dem Hilfsantrag als Feststellungsklage zulässig (a) und auch begründet (b).

42

a) Die vom Kläger hilfsweise geltend gemachte Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeit nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Wendet sich der Bürger gegen Äußerungen, die von einem Träger öffentlicher Verwaltung bei Erfüllung hoheitlicher Aufgaben und gestützt auf vorhandene oder vermeintliche öffentlich-rechtliche Befugnisse abgegeben werden, handelt es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 46 und Urt. v. 04.02.1988 - 5 C 88/85 - NJW 1988, 2399 - in juris Rn. 11). Die vom Kläger beanstandete Äußerung hat die Präsidentin der Beklagten, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 1 IHKG), in der Vollversammlung der IHK abgegeben. Sie ist dem Bereich hoheitlicher Betätigung und damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen.

43

Die Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Bei dem erst in der mündlichen Verhandlung gestellten Feststellungsantrag handelt es sich wegen der Identität des Klagegrundes nicht um eine Klageänderung, da die Feststellung von Anfang an dem Klagebegehren entsprach (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.12.1995 - 8 C 37/93 - BVerwGE 100, 83 - in juris Rn. 21 und Urt. v. 03.11.1994 - 3 C 17/92 - BVerwGE 97, 79 - in juris Rn. 26). Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär gegenüber einer Unterlassungsklage (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.06.2010 - 8 C 20/09 - BVerwGE 137, 171 - in juris Rn. 19).

44

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

45

Bei der Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, wonach die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, handelt es sich um einen Realakt; auf die obigen Ausführungen zur Anfechtungsklage wird verwiesen. Auch bei einem Realakt ist ein (nachträglicher) gerichtlicher Rechtsschutz über die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO gewährleistet (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. § 43 Rn. 5).

46

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht ein konkretes und streitiges, mithin feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es geht um die Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob die Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017 mitteilen durfte, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt.

47

Das für die Zulässigkeit der Feststellungsklage notwendige Feststellungsinteresse liegt vor. Insoweit genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 - 8 C 14/12 - BVerwGE 146, 303 - in juris Rn. 20; Kopp/Schenke, a.a.O. Rn. 23). Es besteht typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses, kann sich aber auch aus anderen besonderen Umständen des Einzelfalls ergeben, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.12.2019 - 9 B 52/18 - NVwZ-RR 2020, 331 - in juris Rn. 9). An der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, hat der Kläger unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation nach wie vor ein berechtigtes Interesse. Die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - hat zu einer Stigmatisierung des Klägers geführt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit und im sozialen Umfeld herabzusetzen.

48

Die Beklagte ist auch in ihren während des vorliegenden Verfahrens abgegebenen Erklärungen nicht von der Auffassung abgerückt, dass die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017 rechtmäßig gewesen sei. Da nur eine gegenteilige Erklärung geeignet gewesen wäre, dem Kläger die angestrebte Genugtuung zu verschaffen, besteht dessen Interesse an der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit weiter fort.

49

b) Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, ist rechtswidrig gewesen.

50

Die Beklagte und nicht die Präsidentin der Vollversammlung ist richtige Beklagte. Zwar findet § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine Anwendung, da diese Bestimmung zu den besonderen Verfahrensvorschriften zählt, die im 8. Abschnitt der VwGO für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage zusammengefasst sind. Bei der vorliegenden Feststellungsklage richtet sich die Passivlegitimation nach dem maßgeblichen Rechtsträger- bzw. Organträgerprinzip (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - NVwZ-RR 2018, 358 - in juris Rn. 25). Danach ist nicht die handelnde Person selbst, sondern die Körperschaft zu verklagen, für die sie gehandelt hat. Die beanstandete Äußerung der Präsidentin ist in amtlicher Eigenschaft vor der Vollversammlung der IHK - Region ... - gemacht worden. Sowohl die Präsidentin als auch die Vollversammlung sind Organe der IHK (§ 3 der Satzung der Industrie- und Handelskammer Region ... in der Fassung vom 24.03.2015). Nach dem Rechtsträgerprinzip sind der Beklagten die Äußerung der Präsidentin der Vollversammlung zuzurechnen.

51

Grundrechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Handeln bedürfen einer gesetzlichen Rechtfertigung. Der Vorbehalt des Gesetzes gilt für jede Verwaltungstätigkeit, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren ist, und zwar unabhängig davon, ob sie rechtsförmlich oder nur informationell ergeht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 10; VGH Mannheim, Beschl. v. 15.04.2013 - 2 S 512/13 - NJW 2013, 2614 - in juris Rn. 18).

52

Dementsprechend setzen missbilligende Vorwürfe einer behaupteten Pflichtverletzung eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage voraus; auch wenn sie keine unmittelbare Sanktion enthalten, sind sie geeignet, die Berufsehre als Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Adressaten zu beeinträchtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 49 und Urt. v. 06.12.1999 - 1 A 5/98 - GewArch 2000, 197 - in juris Rn. 14; OVG Münster, Urt. v. 25.06.1991 - 5 A 502/91 - NJW 1992, 1580 - in juris Rn. 17). Die Grundrechte schützen den Grundrechtsträger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.05.2008 - 6 C 13/07 - BVerwGE 131, 171 - in juris Rn. 13).

53

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst den Schutz vor staatlichen Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Bild der betroffenen Person in der Öffentlichkeit auszuwirken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.08.2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511 - in juris Rn. 21 und Beschl. v. 30.09.2003 - 1 BvR 865/00 - NJW 2004, 590 - in juris Rn. 7). Derartige Äußerungen gefährden die von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete freie Entfaltung der Persönlichkeit, weil sie das Ansehen des Einzelnen schmälern und seine sozialen Kontakte schwächen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.07.2004 - 1 BvR 263/03 - NJW 2004, 3619 - in juris Rn. 1 und Beschl. v. 10.11.1998 - 1 BvR 1531/96 - BVerfGE 99, 185 - in juris Rn. 42).

54

Eine gesetzliche Bestimmung, die die Beklagte ermächtigt, einen Verstoß gegen die beschlossene Compliance-Richtlinie in der Vollversammlung der IHK - Region ... - bekanntzugeben, gibt es nicht.

55

Nach § 1 Abs. 1 IHKG hat die Beklagte die Aufgabe, das Gesamtinteresse ihrer Mitglieder wahrzunehmen und die gewerbliche Wirtschaft zu fördern; dies berechtigt u.a. zu unterstützenden Tätigkeiten, nicht aber zu hoheitlichen Eingriffen in Grundrechte (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1991 - 1 C 5/88 - BVerwGE 89, 281 - in juris Rn. 21). Dementsprechend müssen Äußerungen der Industrie- und Handelskammern sachlich sein und die notwendige Zurückhaltung wahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.06.2010 - 8 C 20/09 - BVerwGE 137, 171 - in juris Rn. 33).

56

Entgegen der erstmals in der mündlichen Verhandlung vertretenen Rechtsauffassung der Beklagten stellt das Ordnungs- und Hausrecht der Verwaltungsbehörde im öffentlichen Bereich keine Rechtsgrundlage für die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass in der Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger ein Compliance-Verstoß liegt, dar.

57

Das Hausrecht und die Ordnungsgewalt der Behörde zur Regelung der verwaltungsinternen Verhältnisse umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten, Störungen des Dienstbetriebs abzuwenden und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des öffentlichen Gebäudes zu bestimmen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.10.2010 - OVG 10 B 2.10 - in juris Rn. 56; VGH Mannheim, Beschl. v. 17.05.2017 - 1 S 893/17 - NJW 2017, 3543 - in juris Rn. 3; OVG Schleswig, Beschl. v. 16.03.2000 - 2 M 1/00 - NJW 2000, 3440 - in juris Rn. 21). Das Hausrecht zielt darauf ab, zukünftige Störungen zu vermeiden; es hat keinen repressiven Charakter, d.h., es hat nicht den Zweck, in der Vergangenheit liegende Sachverhalte zu bestrafen (vgl. VGH München, Beschl. v. 23.06.2003 - 7 CE 03.1294 - NVwZ-RR 2004, 185 - in juris Rn. 17). Die Befugnis zur Ausübung des Haus- und Ordnungsrechts folgt als Annex zur Sachkompetenz aus der Verantwortung der jeweiligen Behörde für die Erfüllung der ihr übertragenen Verwaltungsaufgaben und den ordnungsgemäßen Ablauf der Verwaltungsgeschäfte (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 11.02.2014 - 15 B 69/14 - in juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.10.2010 - OVG 10 B 2.10 - in juris Rn. 56). Inhaber der Ordnungsbefugnisse kann nur der Hoheitsträger selbst sein; die Behördenleitung übt die aus dem Hausrecht und der Ordnungsgewalt fließenden Befugnisse lediglich für den Hoheitsträger aus (vgl. OVG Münster, Urt. v. 26.04.1990 - 15 A 460/88 - NVwZ-RR 1991, 35 - in juris Rn. 30). Das Hausrecht stellt insoweit die Grundlage für Eingriffe in die Rechte der von den Ordnungsmaßnahmen betroffenen Personen dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.05.2011 - 7 B 17/11 - NJW 2011, 2530 - in juris Rn. 8).

58

Nach diesen Grundsätzen konnten bei der Sitzung am 07.12.2017 von der Präsidentin aufgrund des Hausrechts und der Ordnungsgewalt nur solche Maßnahmen getroffen werden, deren Zweck es war, den reibungslosen Dienstbetrieb der Vollversammlung der IHK - Region ... - zu gewährleisten. Der oben dargelegte Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Klägers durch den Vorwurf, dieser habe einen Compliance-Verstoß begangen, wird vom Hausrecht und der Ordnungsgewalt nicht gedeckt. Eine (drohende) Störung des Dienstbetriebs durch den Kläger macht die Beklagte nicht geltend. Der von der Präsidentin an den Kläger gerichtete Vorwurf war zudem nicht erforderlich, um den Widmungszweck zu gewährleisten. Denn auch ohne den gegen den Kläger gerichteten, streitgegenständlichen Vorwurf hätte dessen Antrag auf Protokollberichtigung beschieden werden können.

59

Eine gesetzliche Grundlage für die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, war vorliegend auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil sich diese Aussage auf die verfassungsunmittelbare Aufgabe der Staatsleitung stützen ließe.

60

Die Aufgabe der Staatsleitung ermächtigt die (Bundes- oder Landes-) Regierung, die Öffentlichkeit über wichtige Vorgänge außerhalb oder weit im Vorfeld ihrer eigenen, gestaltenden politischen Tätigkeit zu unterrichten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - BVerfGE 105, 252 - in juris Rn. 53 und Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 74; BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 52; Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 27 und Urt. v. 20.11.2014 - 3 C 27/13 - NVwZ-RR 2015, 425 - in juris Rn. 20). Die Staatsleitung in diesem Sinne umfasst nicht nur die Aufgabe, durch rechtzeitige öffentliche Information die Bewältigung von Konflikten in Staat und Gesellschaft zu erleichtern, sondern auch, auf diese Weise neuen, oft kurzfristig auftretenden Herausforderungen entgegenzutreten und auf etwaige Krisenlagen und sonstige Besorgnisse der Bürger schnell und sachgerecht zu reagieren und den Betroffenen mit Warnungen und Empfehlungen Orientierung zu geben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - BVerfGE 105, 252 - in juris Rn. 54 und Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 75). Die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Vorgänge und Entwicklungen, die für den Bürger und das funktionierende Zusammenwirken von Staat und Gesellschaft von Wichtigkeit sind, ist von der der Regierung durch das Grundgesetz bzw. die Landesverfassungen zugewiesenen Aufgabe der Staatsleitung auch dann gedeckt, wenn mit dem Informationshandeln mittelbar-faktische Grundrechtsbeeinträchtigungen verbunden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 76). Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt hierfür keine über die Aufgabenzuweisung hinausgehende besondere Ermächtigung durch den Gesetzgeber, da sich derartige faktisch-mittelbare Wirkungen typischerweise einer Normierung entziehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 76, 79).

61

Anders verhält es sich hingegen dann, wenn das hoheitliche Handeln sich nach seiner Zielsetzung und seinen Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme darstellt, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs kann das Erfordernis einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht umgangen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 28). Die Unverbrüchlichkeit rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien verlangt in diesen Fällen ein Festhalten an dem Dogma, dass der Schluss von der Aufgabenzuweisung auf die Eingriffsbefugnis einer Behörde unzulässig ist.

62

Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, ist ein solches funktionales Äquivalent für eine staatliche Maßnahme, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist, so dass eine Inanspruchnahme des Gesichtspunkts der Staatsleitung - ungeachtet der Tatsache, dass die Beklagte nicht „Regierung“ ist - nicht in Frage kommt.

63

Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region Stuttgart - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, hat Wirkungen, die denen eines ordnungsrechtlichen Instruments entsprechen. Der betroffene Adressat wird an den „Pranger“ gestellt, so dass die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - als Grundrechtseingriff zu qualifizieren ist. Dies hat zur Konsequenz, dass Voraussetzungen und Umfang des Eingriffs im Einzelnen durch Gesetz festzulegen sind, was hier eindeutig nicht der Fall ist.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Gründe

31

Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig (1.). Die hilfsweise begehrte Feststellung ist zulässig und begründet (2.).

32

1. Die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 stellt keinen Verwaltungsakt dar, den der Kläger anfechten könnte. Die Anfechtungsklage ist deshalb unzulässig.

33

Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 LVwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Fraglich ist bereits, ob aus der E-Mail vom 10.01.2018 erkennbar ist, dass überhaupt eine Behörde gehandelt hat. Dies braucht indes nicht weiter vertieft zu werden.

34

Dem in der E-Mail vom 10.01.2018 enthaltenen Vorwurf an den Kläger, er habe durch die Weitergabe und die Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision einen Compliance-Verstoß begangen, dürfte zwar unmittelbare Außenrechtswirkung zukommen, da mit diesem Vorwurf jedenfalls in das von Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Persönlichkeitsrecht des Klägers eingegriffen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.08.2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511 - in juris Rn. 21; BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 49).

35

Gleichwohl liegt ein Verwaltungsakt nicht vor, weil die bloße Missbilligung eines Verhaltens keine Einzelfallregelung darstellt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - NVwZ-RR 2018, 358 - in juris Rn. 25; OVG Schleswig, Urt. v. 16.09.1991 - 1 L 18/91 - in juris Rn. 26; VGH München, Urt. v. 10.03.2010 - 7 B 09.1906 - in juris Rn. 20). Eine „Regelung“ ist nur anzunehmen, wenn die behördliche Maßnahme auf eine verbindliche Rechtsfolge gerichtet ist, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83/84 - BVerwGE 77, 268 - in juris Rn. 9; Urt. v. 16.01.2007 - 6 C 15/06 - NJW 2007, 1478 - in juris Rn. 22 und Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3/09 - BVerwGE 135, 209 - in juris Rn. 15). Für das Vorliegen einer auf unmittelbare Rechtswirkung gerichteten Regelung kommt es nicht auf den inneren Willen der Behörde, sondern darauf an, ob die Regelungswirkung für den Empfänger erkennbar war und bei verständiger Würdigung aller Umstände von diesem entsprechend dem in §§ 133, 157 BGB zum Ausdruck kommenden Grundgedanken derart verstanden werden musste (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.07.2018 - 6 B 75/17 - in juris Rn. 8).

36

Zwar bringt die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 zum Ausdruck, dass ein bestimmtes Verhalten des Klägers (Weitergabe und Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision) mit der Compliance-Richtlinie der Beklagten nicht vereinbar ist. Die Missbilligung des Verhaltens des Klägers löst aber keine unmittelbaren Rechtsfolgen aus. In dem Vorwurf eines Compliance-Verstoßes liegt weder die verbindliche Feststellung, Begründung, Änderung, Aufhebung oder Verneinung von Rechten des Klägers noch die bescheidmäßig konkretisierte Anordnung, das gerügte Verhalten künftig zu unterlassen. Die E-Mail vom 10.01.2018 beschränkt sich vielmehr darauf, den Kläger über die rechtliche Einschätzung seines Verhaltens in der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 19.09.2017 in Kenntnis zu setzen. Dass in der E-Mail vom 10.01.2018 die Äußerung der Präsidentin in der Sitzung der Vollversammlung der IHK - Region ... - vom 07.12.2017, wonach in der Weitergabe und Weiterverbreitung der Informationen zur internen Revision durch den Kläger ein Compliance-Verstoß liege, als zutreffend eingestuft wird, deutet nicht auf einen Regelungsgehalt hin, da auch für Realakte rechtliche Vorgaben gelten und die Möglichkeit, vor Gericht Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen zu suchen, nicht von der Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahme abhängig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.01.1980 - 7 C 42/78 - BVerwGE 59, 319 - in juris Rn. 32; Urt. v. 18.04.1985 - 3 C 34/84 - BVerwGE 71, 183 - in juris Rn. 42; Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83/84 - BVerwGE 77, 268 - in juris Rn. 16; Urt. v. 18.10.1990 - 3 C 2/88 - BVerwGE 87, 37 - in juris Rn. 60; Urt. v. 20.11.2014 - 3 C 27/13 - NVwZ-RR 2015, 425 - in juris Rn. 11 und Urt. v. 19.02.2015 - 1 C 13/14 - BVerwGE 151, 228 - in juris Rn. 15).

37

Auch das äußere Erscheinungsbild spricht gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts. Die E-Mail der Compliance-Beauftragten der Beklagten vom 10.01.2018 wird weder als Bescheid oder Verfügung bezeichnet, noch enthält sie einen verfügenden Tenor oder eine Rechtsmittelbelehrung. Daher käme die Qualifizierung als Verwaltungsakt nur in Betracht, wenn sich der Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG ohne jeden Zweifel aus dem Inhalt ergäbe (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.10.2013 - 2 C 23/12 - BVerwGE 148, 217 - in juris Rn. 33). Diesem lassen sich indes - wie bereits dargelegt - keine Hinweise für eine rechtsverbindliche Anordnung entnehmen.

38

Aus § 41 LVwVfG folgt nichts Gegenteiliges. Dass ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben ist, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird (§ 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) und dass ein Verwaltungsakt durch seine Bekanntgabe Wirksamkeit erlangt (§ 43 Abs. 1 LVwVfG), sagt nichts darüber aus, ob der E-Mail vom 10.01.2018 inhaltlich Verwaltungsaktcharakter zukommt. Auch schlicht-hoheitliches Handeln wird vielfach publik gemacht.

39

Da die nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotene Effektivität des Rechtsschutzes nicht von der Qualifizierung einer hoheitlichen Maßnahme als Verwaltungsakt abhängt, bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, die E-Mail vom 10.01.2018 und den Vorwurf eines Compliance-Verstoßes als schlicht-hoheitliche Maßnahme (Realakt) anzusehen.

40

Soweit in der älteren Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.01.1983 - 5 C 73/80 - NJW 1984, 1051 - in juris Rn. 11 und Urt. v. 06.12.1999 - 1 A 5/98 - GewArch 2000, 197 - in juris Rn. 9; OVG Münster, Urt. v. 25.06.1991 - 5 A 502/91 - NJW 1992, 1580 - in juris Rn. 11; OVG Lüneburg, Urt. v. 22.01.2013 - 5 LB 227/11 - DVBl 2013, 397 - in juris Rn. 47; VG Minden, Urt. v. 30.06.2005 - 7 K 818/04 - in juris Rn. 24) ein Schreiben einer Behörde, das ein Verhalten des Adressaten missbilligt, als Verwaltungsakt eingestuft wurde, beruhte dies ersichtlich auf der Vorstellung, dass nur durch eine Anfechtungsklage effektiver Rechtsschutz gewährt werden kann. Diese Rechtsauffassung ist indes überholt. Jede staatliche Stelle ist an Recht und Gesetz, insbesondere an die Grundrechte, gebunden (Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG) und ihr Handeln unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). Danach hat der Bürger einen Anspruch auf einen möglichst wirkungsvollen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt, soweit diese in seine Rechte eingreifen (vgl. BVerfG, Urt. v. 18. 07.2005 - 2 BvR 2236/04 - BVerfGE 113, 273 - in juris Rn. 103). Das Grundgesetz kennt - von engen Ausnahmen abgesehen (vgl. etwa Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 44 Abs. 4 GG) - grundsätzlich keine staatlichen Akte, die dieser gerichtlichen Kontrolle generell entzogen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.02.2015 - 1 C 13/14 - BVerwGE 151, 228 - in juris Rn. 15).

41

2. Die Klage ist mit dem Hilfsantrag als Feststellungsklage zulässig (a) und auch begründet (b).

42

a) Die vom Kläger hilfsweise geltend gemachte Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeit nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Wendet sich der Bürger gegen Äußerungen, die von einem Träger öffentlicher Verwaltung bei Erfüllung hoheitlicher Aufgaben und gestützt auf vorhandene oder vermeintliche öffentlich-rechtliche Befugnisse abgegeben werden, handelt es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 46 und Urt. v. 04.02.1988 - 5 C 88/85 - NJW 1988, 2399 - in juris Rn. 11). Die vom Kläger beanstandete Äußerung hat die Präsidentin der Beklagten, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 1 IHKG), in der Vollversammlung der IHK abgegeben. Sie ist dem Bereich hoheitlicher Betätigung und damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen.

43

Die Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Bei dem erst in der mündlichen Verhandlung gestellten Feststellungsantrag handelt es sich wegen der Identität des Klagegrundes nicht um eine Klageänderung, da die Feststellung von Anfang an dem Klagebegehren entsprach (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.12.1995 - 8 C 37/93 - BVerwGE 100, 83 - in juris Rn. 21 und Urt. v. 03.11.1994 - 3 C 17/92 - BVerwGE 97, 79 - in juris Rn. 26). Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär gegenüber einer Unterlassungsklage (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.06.2010 - 8 C 20/09 - BVerwGE 137, 171 - in juris Rn. 19).

44

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

45

Bei der Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, wonach die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, handelt es sich um einen Realakt; auf die obigen Ausführungen zur Anfechtungsklage wird verwiesen. Auch bei einem Realakt ist ein (nachträglicher) gerichtlicher Rechtsschutz über die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO gewährleistet (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. § 43 Rn. 5).

46

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht ein konkretes und streitiges, mithin feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es geht um die Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob die Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017 mitteilen durfte, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt.

47

Das für die Zulässigkeit der Feststellungsklage notwendige Feststellungsinteresse liegt vor. Insoweit genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 - 8 C 14/12 - BVerwGE 146, 303 - in juris Rn. 20; Kopp/Schenke, a.a.O. Rn. 23). Es besteht typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses, kann sich aber auch aus anderen besonderen Umständen des Einzelfalls ergeben, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.12.2019 - 9 B 52/18 - NVwZ-RR 2020, 331 - in juris Rn. 9). An der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, hat der Kläger unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation nach wie vor ein berechtigtes Interesse. Die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - hat zu einer Stigmatisierung des Klägers geführt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit und im sozialen Umfeld herabzusetzen.

48

Die Beklagte ist auch in ihren während des vorliegenden Verfahrens abgegebenen Erklärungen nicht von der Auffassung abgerückt, dass die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017 rechtmäßig gewesen sei. Da nur eine gegenteilige Erklärung geeignet gewesen wäre, dem Kläger die angestrebte Genugtuung zu verschaffen, besteht dessen Interesse an der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit weiter fort.

49

b) Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in der Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, ist rechtswidrig gewesen.

50

Die Beklagte und nicht die Präsidentin der Vollversammlung ist richtige Beklagte. Zwar findet § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine Anwendung, da diese Bestimmung zu den besonderen Verfahrensvorschriften zählt, die im 8. Abschnitt der VwGO für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage zusammengefasst sind. Bei der vorliegenden Feststellungsklage richtet sich die Passivlegitimation nach dem maßgeblichen Rechtsträger- bzw. Organträgerprinzip (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - NVwZ-RR 2018, 358 - in juris Rn. 25). Danach ist nicht die handelnde Person selbst, sondern die Körperschaft zu verklagen, für die sie gehandelt hat. Die beanstandete Äußerung der Präsidentin ist in amtlicher Eigenschaft vor der Vollversammlung der IHK - Region ... - gemacht worden. Sowohl die Präsidentin als auch die Vollversammlung sind Organe der IHK (§ 3 der Satzung der Industrie- und Handelskammer Region ... in der Fassung vom 24.03.2015). Nach dem Rechtsträgerprinzip sind der Beklagten die Äußerung der Präsidentin der Vollversammlung zuzurechnen.

51

Grundrechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Handeln bedürfen einer gesetzlichen Rechtfertigung. Der Vorbehalt des Gesetzes gilt für jede Verwaltungstätigkeit, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren ist, und zwar unabhängig davon, ob sie rechtsförmlich oder nur informationell ergeht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 10; VGH Mannheim, Beschl. v. 15.04.2013 - 2 S 512/13 - NJW 2013, 2614 - in juris Rn. 18).

52

Dementsprechend setzen missbilligende Vorwürfe einer behaupteten Pflichtverletzung eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage voraus; auch wenn sie keine unmittelbare Sanktion enthalten, sind sie geeignet, die Berufsehre als Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Adressaten zu beeinträchtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 49 und Urt. v. 06.12.1999 - 1 A 5/98 - GewArch 2000, 197 - in juris Rn. 14; OVG Münster, Urt. v. 25.06.1991 - 5 A 502/91 - NJW 1992, 1580 - in juris Rn. 17). Die Grundrechte schützen den Grundrechtsträger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.05.2008 - 6 C 13/07 - BVerwGE 131, 171 - in juris Rn. 13).

53

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst den Schutz vor staatlichen Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Bild der betroffenen Person in der Öffentlichkeit auszuwirken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.08.2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511 - in juris Rn. 21 und Beschl. v. 30.09.2003 - 1 BvR 865/00 - NJW 2004, 590 - in juris Rn. 7). Derartige Äußerungen gefährden die von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete freie Entfaltung der Persönlichkeit, weil sie das Ansehen des Einzelnen schmälern und seine sozialen Kontakte schwächen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.07.2004 - 1 BvR 263/03 - NJW 2004, 3619 - in juris Rn. 1 und Beschl. v. 10.11.1998 - 1 BvR 1531/96 - BVerfGE 99, 185 - in juris Rn. 42).

54

Eine gesetzliche Bestimmung, die die Beklagte ermächtigt, einen Verstoß gegen die beschlossene Compliance-Richtlinie in der Vollversammlung der IHK - Region ... - bekanntzugeben, gibt es nicht.

55

Nach § 1 Abs. 1 IHKG hat die Beklagte die Aufgabe, das Gesamtinteresse ihrer Mitglieder wahrzunehmen und die gewerbliche Wirtschaft zu fördern; dies berechtigt u.a. zu unterstützenden Tätigkeiten, nicht aber zu hoheitlichen Eingriffen in Grundrechte (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1991 - 1 C 5/88 - BVerwGE 89, 281 - in juris Rn. 21). Dementsprechend müssen Äußerungen der Industrie- und Handelskammern sachlich sein und die notwendige Zurückhaltung wahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.06.2010 - 8 C 20/09 - BVerwGE 137, 171 - in juris Rn. 33).

56

Entgegen der erstmals in der mündlichen Verhandlung vertretenen Rechtsauffassung der Beklagten stellt das Ordnungs- und Hausrecht der Verwaltungsbehörde im öffentlichen Bereich keine Rechtsgrundlage für die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass in der Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger ein Compliance-Verstoß liegt, dar.

57

Das Hausrecht und die Ordnungsgewalt der Behörde zur Regelung der verwaltungsinternen Verhältnisse umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten, Störungen des Dienstbetriebs abzuwenden und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des öffentlichen Gebäudes zu bestimmen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.10.2010 - OVG 10 B 2.10 - in juris Rn. 56; VGH Mannheim, Beschl. v. 17.05.2017 - 1 S 893/17 - NJW 2017, 3543 - in juris Rn. 3; OVG Schleswig, Beschl. v. 16.03.2000 - 2 M 1/00 - NJW 2000, 3440 - in juris Rn. 21). Das Hausrecht zielt darauf ab, zukünftige Störungen zu vermeiden; es hat keinen repressiven Charakter, d.h., es hat nicht den Zweck, in der Vergangenheit liegende Sachverhalte zu bestrafen (vgl. VGH München, Beschl. v. 23.06.2003 - 7 CE 03.1294 - NVwZ-RR 2004, 185 - in juris Rn. 17). Die Befugnis zur Ausübung des Haus- und Ordnungsrechts folgt als Annex zur Sachkompetenz aus der Verantwortung der jeweiligen Behörde für die Erfüllung der ihr übertragenen Verwaltungsaufgaben und den ordnungsgemäßen Ablauf der Verwaltungsgeschäfte (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 11.02.2014 - 15 B 69/14 - in juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 26.10.2010 - OVG 10 B 2.10 - in juris Rn. 56). Inhaber der Ordnungsbefugnisse kann nur der Hoheitsträger selbst sein; die Behördenleitung übt die aus dem Hausrecht und der Ordnungsgewalt fließenden Befugnisse lediglich für den Hoheitsträger aus (vgl. OVG Münster, Urt. v. 26.04.1990 - 15 A 460/88 - NVwZ-RR 1991, 35 - in juris Rn. 30). Das Hausrecht stellt insoweit die Grundlage für Eingriffe in die Rechte der von den Ordnungsmaßnahmen betroffenen Personen dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.05.2011 - 7 B 17/11 - NJW 2011, 2530 - in juris Rn. 8).

58

Nach diesen Grundsätzen konnten bei der Sitzung am 07.12.2017 von der Präsidentin aufgrund des Hausrechts und der Ordnungsgewalt nur solche Maßnahmen getroffen werden, deren Zweck es war, den reibungslosen Dienstbetrieb der Vollversammlung der IHK - Region ... - zu gewährleisten. Der oben dargelegte Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Klägers durch den Vorwurf, dieser habe einen Compliance-Verstoß begangen, wird vom Hausrecht und der Ordnungsgewalt nicht gedeckt. Eine (drohende) Störung des Dienstbetriebs durch den Kläger macht die Beklagte nicht geltend. Der von der Präsidentin an den Kläger gerichtete Vorwurf war zudem nicht erforderlich, um den Widmungszweck zu gewährleisten. Denn auch ohne den gegen den Kläger gerichteten, streitgegenständlichen Vorwurf hätte dessen Antrag auf Protokollberichtigung beschieden werden können.

59

Eine gesetzliche Grundlage für die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, war vorliegend auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil sich diese Aussage auf die verfassungsunmittelbare Aufgabe der Staatsleitung stützen ließe.

60

Die Aufgabe der Staatsleitung ermächtigt die (Bundes- oder Landes-) Regierung, die Öffentlichkeit über wichtige Vorgänge außerhalb oder weit im Vorfeld ihrer eigenen, gestaltenden politischen Tätigkeit zu unterrichten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - BVerfGE 105, 252 - in juris Rn. 53 und Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 74; BVerwG, Urt. v. 23.05.1989 - 7 C 2/87 - BVerwGE 82, 76 - in juris Rn. 52; Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 27 und Urt. v. 20.11.2014 - 3 C 27/13 - NVwZ-RR 2015, 425 - in juris Rn. 20). Die Staatsleitung in diesem Sinne umfasst nicht nur die Aufgabe, durch rechtzeitige öffentliche Information die Bewältigung von Konflikten in Staat und Gesellschaft zu erleichtern, sondern auch, auf diese Weise neuen, oft kurzfristig auftretenden Herausforderungen entgegenzutreten und auf etwaige Krisenlagen und sonstige Besorgnisse der Bürger schnell und sachgerecht zu reagieren und den Betroffenen mit Warnungen und Empfehlungen Orientierung zu geben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - BVerfGE 105, 252 - in juris Rn. 54 und Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 75). Die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Vorgänge und Entwicklungen, die für den Bürger und das funktionierende Zusammenwirken von Staat und Gesellschaft von Wichtigkeit sind, ist von der der Regierung durch das Grundgesetz bzw. die Landesverfassungen zugewiesenen Aufgabe der Staatsleitung auch dann gedeckt, wenn mit dem Informationshandeln mittelbar-faktische Grundrechtsbeeinträchtigungen verbunden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 76). Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt hierfür keine über die Aufgabenzuweisung hinausgehende besondere Ermächtigung durch den Gesetzgeber, da sich derartige faktisch-mittelbare Wirkungen typischerweise einer Normierung entziehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 - in juris Rn. 76, 79).

61

Anders verhält es sich hingegen dann, wenn das hoheitliche Handeln sich nach seiner Zielsetzung und seinen Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme darstellt, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs kann das Erfordernis einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht umgangen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20/04 - NJW 2006, 1303 - in juris Rn. 28). Die Unverbrüchlichkeit rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien verlangt in diesen Fällen ein Festhalten an dem Dogma, dass der Schluss von der Aufgabenzuweisung auf die Eingriffsbefugnis einer Behörde unzulässig ist.

62

Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, ist ein solches funktionales Äquivalent für eine staatliche Maßnahme, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist, so dass eine Inanspruchnahme des Gesichtspunkts der Staatsleitung - ungeachtet der Tatsache, dass die Beklagte nicht „Regierung“ ist - nicht in Frage kommt.

63

Die Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region Stuttgart - in deren Sitzung vom 07.12.2017, dass die Weitergabe und Verlesung von vertraulichen Informationen zur internen Revision durch den Kläger einen Compliance-Verstoß darstellt, hat Wirkungen, die denen eines ordnungsrechtlichen Instruments entsprechen. Der betroffene Adressat wird an den „Pranger“ gestellt, so dass die streitige Aussage der Präsidentin der Vollversammlung der IHK - Region ... - als Grundrechtseingriff zu qualifizieren ist. Dies hat zur Konsequenz, dass Voraussetzungen und Umfang des Eingriffs im Einzelnen durch Gesetz festzulegen sind, was hier eindeutig nicht der Fall ist.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.