Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-12, Aktenzeichen 1 S 183/15

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27. November 2014 - 8 K 4260/12 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen eine Verfügung des Landratsamts Tübingen, mit der die Entscheidung ihres Bürgermeisters, die von ihr für Feuerwehreinsätze im neu gebauten Tunnel der B 27 beschafften 24 Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras wieder zu veräußern, beanstandet wurde.

2

Im Rahmen von planfestgestellten Ausbauarbeiten der Bundesstraße B 27 wurde auf der Gemarkung der Klägerin ein 482 m langer zweiröhriger Lärmschutztunnel gebaut. Der dieser Baumaßnahme zugrundeliegende Planfeststellungsbeschluss enthielt keine Regelung hinsichtlich der Kosten der vorhabenbedingten Mehrausstattung der gemeindlichen Feuerwehr. Im Hinblick auf die geplante Inbetriebnahme der westlichen Tunnelröhre am 15.03.2012 fand am 26.10.2011 eine Besprechung mit verschiedenen Behördenvertretern statt. Hierbei wies der Bezirksbrandmeister beim Regierungspräsidium Tübingen darauf hin, dass die Feuerwehr der Klägerin zur fachgerechten Brandbekämpfung im Tunnel eine Erweiterung der Ausrüstung benötige (Langzeit-Pressluftatmer, Wärmebildkameras usw.) und für die Einsatzkräfte eine entsprechende Ausbildung notwendig werde; außerdem würden weitere Kosten für Wartung und Ersatzbeschaffung dieser erweiterten Ausrüstung anfallen. Ferner wurde festgestellt, dass zur Verkehrsfreigabe der Weströhre im März 2012 eine einsatzbereite und mit der notwendigen Ausrüstung ausgestattete Feuerwehr gewährleistet werden müsse. Die Frage der Kostenübernahme sei unter Berücksichtigung der im November 2009 geänderten Regelungen (§ 3 Abs. 3 und § 19 Abs. 4 FwG) noch zu klären.

3

Mit Schreiben vom 02.11.2011 teilte der Bürgermeister der Klägerin dem Landratsamt mit, dass sich die Kosten der wegen des Tunnels anzuschaffenden Gesamtausstattung für die Feuerwehr auf rund 162.000,-- EUR beliefen, die Ausbildungskosten ohne Reisekosten und Lohnausfall auf rund 33.000,--EUR. Da das Landratsamt im Auftrag des Bundes als Tunnelbetreiber zuständig sei, werde davon ausgegangen, dass die Kostenübernahme durch das Landratsamt erfolge, welches wiederum die entsprechenden Kosten an den Bund weitergeben könne. Da die Zeit bis zur Inbetriebnahme dränge, werde um Mitteilung gebeten, bis wann die Freiwillige Feuerwehr die notwendigen Ausstattungsgegenstände in Empfang nehmen könne.

4

Das Landratsamt teilte der Klägerin mit Schreiben vom 08.11.2011 mit, dass die Straßenbauverwaltung beim Regierungspräsidium Tübingen hierzu mitgeteilt habe, dass die Klägerin die erforderliche besondere Ausstattung beschaffen und Schulungen veranlassen könne. Die Rechnungen würden vom Baureferat des Regierungspräsidiums Tübingen bezahlt.

5

Nachdem dieses Schreiben des Landratsamts an die Klägerin abgesandt wurde, erhielt das Landratsamt am 09.11.2011 eine E-Mail des Regierungspräsidiums Tübingen des Inhalts, dass das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur einen Vorbehalt hinsichtlich der Kostenübernahme für die besondere Ausstattung verlangt habe. Das Ministerium wolle noch einen Vermerk anfertigen, anhand dessen eine endgültige Entscheidung über die Kostentragung erfolgen werde. Unabhängig davon müsse die Klägerin in jedem Fall die Beschaffung der besonderen Ausstattung und die erforderlichen Schulungen veranlassen. Mit E-Mail vom 11.11.2011 teilte das Regierungspräsidium dem Landratsamt weiter mit, dass das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur bei einer Dienstbesprechung am 10.11.2011 mitgeteilt habe, dass das Feuerwehrgesetz den Träger der Straßenbaulast entgegen der bisher vom Regierungspräsidium vertretenen Auffassung nicht verpflichte, für die Kosten besonderer Ausrüstung oder besonderer Ausbildungsmaßnahmen aufzukommen. Es werde deshalb dringend dazu geraten, die Klägerin entsprechend zu informieren und keine rechtsverbindlichen Festlegungen zu treffen.

6

Mit Schreiben vom 16.11.2011 wandte sich das Landratsamt an das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur mit der Bitte, die eingenommene Haltung hinsichtlich der Kostenübernahme für die besondere Ausrüstung der Feuerwehr nochmals zu überprüfen. Zur Begründung wurde unter anderem auf § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG verwiesen sowie auf den Umstand, dass die Klägerin bereits mehrfach die aus dem Tunnelbau resultierenden Folgelasten getragen habe, so etwa allein für notwendige Änderungen an Kanal- und Wasserleitungen über 4 Mio. EUR. Vor diesem Hintergrund sei eine weitere Belastung der Gemeinde mit Kosten, die sich ausschließlich aus dem Betrieb des Tunnels ergeben würden, nicht zu vermitteln.

7

Ausweislich einer E-Mail des Regierungspräsidiums Tübingen an das Landratsamt vom 20.12.2011 fand am 19.12.2011 eine Besprechung mit Vertretern des Landratsamts, des Regierungspräsidiums Tübingen und der Klägerin statt. Dabei habe die Straßenbaubehörde des Regierungspräsidiums erklärt, dass sie - unter Vorbehalt - für die Erstbeschaffung der notwendigen Ausstattung in Vorleistung treten werde, bis die Rechtslage geklärt sei. Das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur habe signalisiert, dass nicht kurzfristig mit einer Klärung zu rechnen sei. Die Klägerin könne nach dem neuen Feuerwehrgesetz die Zahlungspflicht auf den Eigentümer und den Besitzer von Anlagen verlagern. Deshalb werde die Gemeinde an den Eigentümer (Bund) und an den Besitzer der Anlage (Landratsamt als UVB) in Kürze einen Verpflichtungsbescheid entsprechend § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG senden. Darauf aufbauend werde die Gemeinde die Ausrüstung selbst bestellen und die Mittel via Kostenbescheid vom Regierungspräsidium zurückfordern.

8

Die Klägerin erließ daraufhin am 22.12.2011 Bescheide gegen die Bundesrepublik Deutschland und das Landratsamt Tübingen, mit denen die Adressaten, gestützt auf § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung unter anderem dazu verpflichtet wurden, die für die Brandbekämpfung im Tunnel der B 27 erforderlichen besonderen Ausrüstungsgegenstände zu beschaffen und zu unterhalten.

9

Die Bundesrepublik, vertreten durch das Regierungspräsidium Tübingen, erhob gegen diesen Bescheid fristgerecht Widerspruch, zu dessen Begründung unter anderen geltend gemacht wurde, dass es sich bei der Tätigkeit der Straßenbauverwaltung um eine hoheitliche Tätigkeit handle. In diesen Zuständigkeitsbereich dürften Ordnungsbehörden nur aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung eingreifen, an der es hier fehle. Der Widerspruch werde lediglich aus diesem formalen Grund erhoben. Den sich aus dem Feuerwehrgesetz ergebenden rechtlichen Verpflichtungen werde das Regierungspräsidium gemeinsam mit dem Landratsamt durch Abschluss einer Vereinbarung mit der Gemeinde Rechnung tragen.

10

Auch das Landratsamt legte gegen die Verfügung der Klägerin fristgerecht Widerspruch ein. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass das Land, vertreten durch das Landratsamt Tübingen, nicht Besitzer der Anlage sei, sondern allein der Bund, weil dieser im Rahmen der Auftragsverwaltung weitreichende Weisungsrechte habe, die keine andere Besitzzuordnung zuließen. Deshalb seien Land und Landkreis keine geeigneten Adressaten einer Verfügung nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG.

11

Über diese Widersprüche von Bund und Land ist bisher noch nicht entschieden worden.

12

Mit E-Mail vom 11.01.2012 teilte das Regierungspräsidium Tübingen dem Landratsamt unter anderem mit, dass wegen der landesweiten Bedeutung der Fragestellung das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur die Absicht habe, die Rechtslage gutachtlich klären zu lassen. Ein entsprechendes Gutachten wurde - soweit ersichtlich - nicht vorgelegt.

13

Eine vom Regierungspräsidium Tübingen ausgearbeitete Vereinbarung zwischen dem Land und der Klägerin über eine vorläufige Kostentragung für die vorhabenbedingte Feuerwehrausstattung, bis die Rechtslage endgültig geklärt ist, kam zunächst wegen noch offener haushaltsrechtlicher Fragen und dann endgültig nicht zustande, nachdem das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit Schreiben vom 09.02.2012 an das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur ausgeführt hatte, dass eine Zwischenfinanzierung der aus Sicht der Klägerin erforderlichen Sonderausrüstung zu Lasten des Bundeshaushalts nicht möglich sei, da hierfür keine haushaltsrechtliche Ermächtigung vorliege. Die Sicherstellung der Feuerwehreinsatzbereitschaft liege allein in der Verantwortung und der Zuständigkeit der Klägerin. Die Ausstattung der Feuerwehren mit besonderen Ausrüstungsgegenständen zur Bekämpfung von Bränden in Straßentunneln gehöre zu der den Ländern zugewiesenen Aufgabe der Brandvorsorge. Sie sei nicht Teil der Straßenbaulast. Deshalb seien diese Kosten nach dem in Art. 104a Abs. 1 GG verankerten Prinzip der Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von den Ländern zu tragen. Die Inbetriebnahme der ersten Röhre des Tunnels der B 27 liege allein in der Zuständigkeit des Landratsamts Tübingen als Straßenbaubehörde. Die fehlende Ausrüstung der Feuerwehr der Klägerin stehe einer Verkehrsfreigabe nicht zwingend entgegen.

14

Am 15.02.2012 fand eine weitere Besprechung unter Teilnahme von Vertretern des Innenministeriums Baden-Württemberg, des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg, des Regierungspräsidiums Tübingen, des Landratsamts Tübingen und der Klägerin statt. Hierbei führte der Landesbranddirektor aus, dass Kommunen mit der besonderen Gefahrensituation von Straßentunneln überfordert seien. Mit der Novellierung des Feuerwehrgesetzes habe man solche Objekte wie den fraglichen Tunnel in den Anwendungsbereich des § 3 Abs. 3 Nr. 1 FwG mit einbeziehen wollen. Das Innenministerium befürworte deshalb eine gerichtliche Klärung. Der Vertreter des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur teilte mit, dass die Rechtsfragen ausgiebig mit dem Bundesministerium erörtert worden seien. Aufgrund der Position des Bundesministeriums sei eine Zwischenfinanzierung aus dem Straßenbauhaushalt des Landes nicht zulässig. Der Bürgermeister der Klägerin stellte klar, dass ein großes Interesse daran bestehe, die erste Tunnelröhre am 15.03.2012 in Betrieb gehen zu lassen. Deshalb werde dem Gemeinderat die Vorfinanzierung der zusätzlichen Feuerwehrausrüstung (24 Langzeitatemgeräte, 6 Wärmebildkameras, Kosten rund 100.000 EUR) durch die Gemeinde vorgeschlagen und zwar vorbehaltlich einer verbindlichen gerichtlichen Klärung der Kostentragungspflicht.

15

Der Gemeinderat der Klägerin fasste daraufhin am 16.02.2012 den Beschluss, diese zusätzliche Feuerwehrausrüstung anzuschaffen und zwar vorbehaltlich einer verbindlichen gerichtlichen Klärung der Kostentragungspflicht. Anschließend wurden diese Geräte angeschafft, für die Kosten in Höhe von 97.609,-- EUR entstanden sind.

16

In einer E-Mail vom 09.03.2012 führte das Landratsamt Tübingen aus, dass die von der Klägerin auf der Grundlage von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG erlassenen Verfügungen nicht geeignet seien, eine rechtliche Klärung herbeizuführen. Als einzig gangbarer Weg werde eine Leistungsklage der Klägerin gegen den Bund angesehen. Eine solche Klage würde vom Landratsamt und dem Regierungspräsidium unterstützt werden, auch das Innenministerium habe in Aussicht gestellt, insoweit ein Rechtsgutachten einzuholen.

17

Der Bürgermeister der Klägerin teilte dem Landratsamt mit Schreiben vom 05.07.2012 mit, dass leider alle bisherigen Versuche, zumindest einen Teil der Kosten der von der Gemeinde angeschafften Feuerwehrausrüstung erstattet zu bekommen, gescheitert seien. In der Besprechung vom 15.02.2012 sei die Gemeinde ausdrücklich angehalten worden, in Vorleistung zu gehen, um die Inbetriebnahme des Tunnels zu ermöglichen. Dies erweise sich nunmehr als außerordentlich problematisch, weil ein Anspruch auf Beschaffung durch einen Dritten, wie ihn das Feuerwehrgesetz regele, nicht mehr geltend gemacht werden könne und ein Anspruch auf Kostenerstattung im Feuerwehrgesetz nicht geregelt sei. Angesichts des hochkarätigen Teilnehmerkreises der Besprechung habe die Gemeinde erwarten können, besser beraten zu werden. Hätte sie damals die Beschaffung verweigert, wäre wahrscheinlich eine schnelle und unbürokratische Lösung gefunden worden, die den Gemeindehaushalt nicht derart belastet hätte. Deshalb sei beabsichtigt, die angeschaffte Feuerwehrausrüstung ab dem 25.07.2012 wieder zu veräußern. Damit bestehe ausreichend Gelegenheit, entsprechende Ersatzgegenstände anzuschaffen und der Gemeinde zu überlassen. So könne eine Sicherheitslücke in zeitlicher Hinsicht beim Betrieb des Tunnels vermieden werden.

18

Auf dem am 10.07.2012 beim Landratsamt eingegangenen Schreiben wurde vom Ersten Landesbeamten vermerkt, dass der Brief mit dem Landratsamt vorbesprochen und von der Klägerin als letzter Weg gesehen werde, die Frage der Kostenträgerschaft gerichtlich klären zu lassen; das Landratsamt solle ein Veräußerungsverbot erlassen, wogegen die Klägerin klagen werde.

19

Das Landratsamt teilte der Klägerin mit E-Mail vom 31.07.2012 unter anderem mit, dass beabsichtigt sei, die mitgeteilte Entscheidung, die vorhabenbedingt beschaffte Feuerwehrausrüstung wieder zu veräußern, zu beanstanden. Die Gemeinde sei gesetzlich verpflichtet ihre Feuerwehr so auszustatten, dass sie auch Brände im Tunnel der B 27 erfolgreich bekämpfen könne. Die einmal beschaffte notwendige Ausrüstung könne daher nicht wieder ersatzlos veräußert werden. Dies gelte unabhängig von der Frage, ob sie die Beschaffung auf Dritte hätte abwälzen können, da dies nicht geschehen sei.

20

Ausweislich eines Aktenvermerks vom 31.07.2012 erklärte der Bürgermeister der Klägerin gegenüber dem Landratsamt, dass die beabsichtigte Veräußerung auf seiner Anordnung beruhe. Er stütze sich hierbei auf einen Gemeinderatsbeschluss, wonach die Gemeinde den Rechtsweg beschreiten solle, um zu erreichen, dass die Feuerwehrausrüstung von Dritten bezahlt werde. Außerdem ließ die Klägerin durch ihren Verfahrensbevollmächtigten mit Schreiben vom 02.08.2012 mitteilen, dass der Erwerb der Gegenstände allein auf einer unzutreffenden Beratung durch sämtliche Fachkräfte, die hierbei beteiligt gewesen seien, verursacht worden sei. Deshalb sei es für die Klägerin unzumutbar, sie dazu zu zwingen, die entsprechenden Geräte zu behalten.

21

Mit Bescheid vom 09.08.2012 beanstandete das Landratsamt Tübingen gegenüber der Klägerin die Anordnung des Bürgermeisters, die von der Klägerin für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Gemeinde gesetzlich verpflichtet sei, ihre Feuerwehr auf ihre Kosten so leistungsfähig aufzustellen und auszustatten, dass sie alle sich aus den örtlichen Verhältnissen ergebenden Gefahren erfolgreich bekämpfen könne. Der Straßentunnel der B 27 gehöre zu ihren örtlichen Verhältnissen. Diese Leistungsfähigkeit wäre nach einer Veräußerung nicht mehr gewährleistet, da einerseits an der Notwendigkeit der Feuerwehrausstattung keine begründeten Zweifel bestünden und andererseits es keinen anderen Beschaffungsverpflichteten gebe, der rechtzeitig für Ersatz sorgen würde. So lange ein Dritter seiner Verpflichtung noch nicht nachgekommen sei, bleibe es bei der Verantwortung der Gemeinde. Die auf der Grundlage von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG erlassenen Verfügungen seien nicht rechtmäßig, weil eine Gemeinde als Hoheitsträger das Land oder den Bund als anderen Hoheitsträger in dessen Hoheitsbereich nicht verpflichten könne, es sei denn, dies wäre gesetzlich speziell zugelassen. Außerdem könne mit einem Landesgesetz der Bund ohnehin nicht verpflichtet werden. Denn der abwehrende Brandschutz sei Aufgabe des Landes und nicht des Bundes. Im Übrigen habe die Klägerin ihre Verfügungen auch nicht durchgesetzt. Sie habe vielmehr die Beschaffung selbst durchgeführt, wenn auch mit dem Vorsatz, anschließend die Kostenfrage rechtlich klären zu lassen. Damit hätten sich ihre Verfügungen erledigt, weshalb auch dahinstehen könne, ob diese rechtmäßig gewesen seien. Eine Veräußerung der inzwischen vorhandenen Ausrüstung stelle einen Verstoß der Rechtspflichten der Klägerin aus den §§ 2 und 3 FwG dar.

22

Hiergegen erhob die Klägerin fristgerecht Widerspruch, mit dem sie im Wesentlichen geltend machte, sie sei seinerzeit davon ausgegangen, dass die Beschaffung der vorhabenbedingten Feuerwehrausstattung Sache des Bundes sei und das Feuerwehrgesetz eine Grundlage dafür enthalte, den Bund entsprechend zu verpflichten. Nur aufgrund einer fehlerhaften Beratung habe sie die Gegenstände selbst angeschafft. Damals sei offensichtlich übersehen worden, dass das Feuerwehrgesetz trotz der neu aufgenommenen Beschaffungsverpflichtung Dritter keine Rechtsgrundlage für eine Kostenerstattung enthalte. Bei einer sachgerechten Beratung hätte sie versuchen können, den Beschaffungsanspruch durchzusetzen. Selbst wenn sie dabei unterlegen wäre, würde das Feuerwehrgesetz deutlich machen, dass der Landesgesetzgeber insoweit keine Beschaffungspflicht der Gemeinde angenommen habe. Wenn es keine Anschaffungsverpflichtung für sie gegeben habe, könne es auch keine Verpflichtung geben, die bereits angeschafften Gegenstände behalten zu müssen. Außerdem müsse sie unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung so gestellt werden, wie sie bei richtiger Beratung gestanden hätte. In diesem Fall hätte sie die Gegenstände nicht selbst beschafft, sondern die Beschaffung auf den Bund oder das Land abgewälzt.

23

Das Regierungspräsidium Tübingen wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 15.11.2012 zurück. Die Pflicht der Klägerin, die Ausrüstungsgegenstände nicht nur zu beschaffen, sondern diese auch zu behalten, ergebe sich aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG. Mit dieser Verpflichtung stehe der vorgesehene Verkauf der Gegenstände nicht im Einklang. Dies könne allenfalls dann anders gesehen werden, wenn im nahtlosen Anschluss eine anderweitige Beschaffung dieser für die Brandbekämpfung im Tunnel notwendigen Gegenstände gesichert wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall. So lange eine Übertragung der Beschaffungspflicht nicht wirksam erfolgt sei, bleibe es bei der Beschaffungs- und Unterhaltspflicht der Gemeinde. Auf die Frage, ob eine Übertragung der Beschaffung auf die Straßenbauverwaltung von Bund oder Land hier überhaupt möglich gewesen wäre, komme es nicht mehr an. Der Argumentation, die Klägerin habe die Gerätschaften lediglich aufgrund fehlerhafter Beratung beziehungsweise deshalb beschafft, weil ihr eine anschließende Kostenerstattung in Aussicht gestellt worden sei, könne nicht gefolgt werden. Selbst wenn die Beratung fehlerfrei erfolgt wäre, hätte sie diese Gegenstände anschaffen müssen, wenn und solange sie diese Pflicht nicht wirksam abgewälzt hätte. Die Beschaffung entspreche also der tatsächlichen Rechtslage und könne nicht auf eine Falschberatung zurückgeführt werden. Im Rahmen des Ermessens sei außerdem zu berücksichtigen, dass es sich bei dem fraglichen Tunnel um ein Bauwerk handle, das gerade auch der Klägerin zugutekomme, und dass die hier in Frage stehenden Beträge die Klägerin nicht vor finanziell unlösbare Probleme stellten.

24

Mit der am 01.12.2012 erhobenen Klage vertiefte die Klägerin ihren Rechtstandpunkt, dass sie für die Sonderausstattung nicht beschaffungspflichtig gewesen sei und ihre rechtmäßigen Beschaffungsverfügungen nur durch die Falschberatung von Land und Bund obsolet geworden seien. Sie könne die beschafften Gegenstände daher auch jederzeit wieder veräußern. Ergänzend machte sie geltend, dass auch im Fall der Verfassungswidrigkeit des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG die Gemeinden hinsichtlich der vorhabenbedingten Feuerwehrausrüstung jedenfalls auf der finanziellen Ebene zu entlasten seien. Dies ergebe sich bereits aus dem Regelungszweck der Vorschrift, wonach der Verursacher einer Gefahr auch verpflichtet sei, die damit verbundenen Mehrkosten zu tragen. Außerdem habe sie die Verpflichtung zur Beschaffung der Gegenstände auf Anraten des Regierungspräsidiums wirksam abgewälzt. Wieso ihr dann gleichwohl geraten worden sei, die Gegenstände selbst zu beschaffen, erschließe sich nicht. Diese Beschaffung hätte man nie anregen dürfen. Deshalb bestehe auch die Absicht, die Beschaffungsverfügungen weiter zu verfolgen.

25

Mit Schreiben vom 24.01.2013 bat die Klägerin das Landratsamt unter Hinweis auf mit dem Bund geführte Verhandlungen über eine Lösung nach Art. 106 Abs. 8 GG um das Ruhen der Widerspruchsverfahren betreffend die Beschaffungsverfügungen. Im Verhandlungstermin vor dem Verwaltungsgericht erklärte ihr Prozessbevollmächtigter, dass der Bund einen Ausgleich nach Art. 106 Abs. 8 GG inzwischen abgelehnt habe.

26

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27.11.2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Beanstandung auf der Grundlage von § 22 Abs. 4 Satz 1 FwG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO rechtmäßig erfolgt sei, weil die Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin, die vorhabenbedingt angeschaffte Feuerwehrausrüstung ab dem 25.07.2012 wieder zu veräußern, rechtswidrig sei. Die Klägerin habe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FwG auf ihre Kosten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten. Diese Pflicht bestehe unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit und werde durch eine Anordnung des Bürgermeisters nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nicht beseitigt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG habe die Klägerin insbesondere die für einen geordneten und erfolgreichen Einsatz der Feuerwehr erforderlichen Feuerwehrausrüstungen und -einrichtungen zu beschaffen und zu unterhalten. Was an Ausrüstungen und Einrichtungen erforderlich sei, richte sich nach dem örtlichen Gefahrenpotential. Die Gemeindefeuerwehr müsse personell und sachlich in der Lage sein, in ihrem Bereich alle Aufgaben nach § 2 FwG erfüllen zu können. Zu den maßgebenden örtlichen Verhältnissen zählten unter anderem die im Gemeindegebiet gelegenen Verkehrswege, zu denen wiederum auch eine unterirdische Verkehrsanlage wie der neu gebaute Tunnel der B 27 gehöre. Dass dieser Tunnel die örtlichen Verhältnisse im Gemeindegebiet der Klägerin mit bestimme, liege auf der Hand; eine originäre Zuständigkeit der Straßenbaulastträger bestehe insoweit nicht. Ebenfalls nicht zweifelhaft sei, dass die von der Klägerin beschafften 24 Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras erforderlich seien, um Feuerwehreinsätze im neu gebauten Tunnel der B 27 leisten zu können. Folglich müsse nach dem Feuerwehrgesetz diese Ausrüstung der gemeindlichen Feuerwehr jederzeit zur Verfügung stehen. Das Interesse der Klägerin, nach einer Veräußerung dieser Feuerwehrausrüstung diese mittels einer Anordnung des Bürgermeisters nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG möglicherweise wieder beschaffen zu können, rechtfertige keine andere rechtliche Beurteilung. Angesichts der hohen Wertigkeit der Aufgaben, die der Feuerwehr nach § 2 FwG obliegen, sei nach dem Feuerwehrgesetz der jederzeitigen Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Feuerwehr der Vorrang einzuräumen vor ihren fiskalischen Interessen. Dass die Klägerin sich aufgrund der von ihr als Vorfinanzierung gedachten Anschaffung der vorhabenbedingten Feuerwehrausrüstung insoweit in eine rechtlich ungünstige Position begeben habe, als § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nach seinem Wortlaut der Gemeinde keinen Anspruch auf finanzielle Beteiligung für den Fall einräume, dass sie die zusätzlich benötigte Ausrüstung selbst beschafft habe, und äußerst fraglich sei, ob die Vorschrift eine Beschaffungsanordnung decke, mit der nur das Ziel verfolgt werde, die bereits von der Gemeinde auf eigene Kosten angeschaffte zusätzlich benötigte Ausrüstung wieder veräußern zu können, sei unerheblich.

27

Am 16.01.2015 hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht von einer Beschaffungspflicht der Gemeinde ausgegangen sei. Dagegen spreche schon der Wortlaut von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG, wonach der Gemeinde ausdrücklich ermöglicht werde, von Dritten die Beschaffung zu verlangen. Dieser Dritte beschaffe die notwendigen Ausrüstungsgegenstände nicht für die Gemeinde, sondern für sich selbst. Er unterstütze daher nicht nur die Feuerwehr, sondern erfülle eine eigene Beschaffungspflicht zu seinen eigenen Gunsten. Darüber hinaus könne sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass eine Veräußerung der Ausrüstungsgegenstände nicht erfolgen dürfe, solange nicht für nahtlosen Ersatz gesorgt sei. Denn es sei für das Landratsamt ein Leichtes, die Ausrüstungsgegenstände in Erfüllung der nach wie vor bestehenden Beschaffungsverfügung zu beschaffen, also gewissermaßen in einem Atemzug die Erlaubnis zur Veräußerung zu erteilen und die Gegenstände zu erwerben. Die fehlende Bestandskraft der Verfügung stehe dem nicht entgegen, weil diese zum einen sofort vollziehbar sei, zum anderen die Entscheidung über den hiergegen erhobenen Widerspruch seit mehr als drei Jahren ausstehe. Davon abgesehen komme es auf die Erwerbsmöglichkeit nicht einmal entscheidend an, weil der Beklagte die Ausrüstungsgegenstände in Vollzug der Verfügung schon seit langem hätte erworben haben müssen. Auch im öffentlichen Recht gelte der Grundsatz von Treu und Glauben, der es hier verbiete, zunächst unter rechtswidriger Negation der eigenen Verantwortung und versuchter Überwälzung auf einen anderen dafür zu sorgen, dass ein anderer etwas anschaffe, was man selbst hätte anschaffen müssen, um danach das Mittel der Rechtsaufsicht dafür zu nutzen, sich weiter aus der Verantwortung zu stehlen. Die Klägerin habe die Ausrüstung nur deshalb gekauft, weil ihr von Landratsamt, Regierungspräsidium und Ministerien vermittelt worden sei, dass der Bund ihr die Kosten erstatten werde. Das Land hätte zumindest darauf hinweisen müssen, dass ein Kostenerstattungsanspruch nach erfolgter Beschaffung nicht mehr bestehe. Schließlich überzeuge auch der Gedanke der nahtlosen Ersatzbeschaffung nicht. So werde der Tunnel ja nicht etwa deshalb gesperrt, weil nach einem Einsatz das Gerät, sei es verschleiß- oder zerstörungsbedingt, ersetzt werden müsse.

28

Die Klägerin beantragt,

29

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27.11.2014 - 8 K 4260/12 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 09.08.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.11.2012 aufzuheben,
die Zuziehung eines Bevollmächtigen für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

30

Der Beklagte beantragt,

31

die Berufung zurückzuweisen.

32

Er verteidigt das angefochtene Urteil und macht ergänzend geltend, dass die Grundpflicht der Gemeinde nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FwG nicht durch die gegenüber dem Land und dem Bund ergangenen Beschaffungsanordnungen erloschen sei. Eine solche Anordnung wirke insoweit nur entlastend für die Gemeinde. An der Auffassung, wonach die Klägerin die streitige Feuerwehrausrüstung nicht habe veräußern dürfen, solange ein nahtloser Ersatz nicht gewährleistet gewesen sei, werde festgehalten. Die Klägerin gehe zu Unrecht von einer Beschaffungspflicht des Landratsamt aufgrund der Anordnung des Bürgermeisters aus, denn diese sei nicht bestandskräftig. Im Übrigen spreche Einiges für die Rechtswidrigkeit der Beschaffungsanordnung, weil der vom Verwaltungsgericht gegen eine Inanspruchnahme des Bundes angeführte Verstoß gegen Art. 104a Abs. 1 GG über Art. 104a Abs. 2 GG auf das Land übertragbar sei. Das Landratsamt habe daher weder eine eigene Verpflichtung rechtswidrig negiert noch diese fälschlicherweise auf die Klägerin abgewälzt. Schließlich könne die Argumentation der Klägerin zur nahtlosen Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände nicht nachvollzogen werden. Die notwendige Feuerwehrausrüstung müsse von ihr ständig vorgehalten werden. Wäre die Beschaffung nicht oder nur mit Verzögerung erfolgt, wäre der Tunnel mit hoher Wahrscheinlichkeit so lange auch nicht eröffnet worden, was unter anderem in der Besprechung vom 15.02.2012 allen Beteiligten deutlich gemacht worden sei.

33

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

34

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

35

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Beanstandungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 09.08.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

36

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.

37

1. Für die Anfechtung der Beanstandungsverfügung ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, die nicht einem anderen Gericht zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die öffentlich-rechtliche Natur der Streitsache folgt schon aus dem Verhältnis der Über- und Unterordnung (vgl. GSOGB, Beschl. v. 10.04.1986 - GmS-OGB 1/85 -, BVerwGE 74, 368), in dem sich das Land als Träger der Rechtsaufsichtsbehörde - Landratsamt - und die beaufsichtigte Gemeinde - Klägerin - gegenüberstehen. Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art, obwohl sich die Klägerin auf das ihr verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Selbstverwaltung beruft (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV). Denn Gegenstand des Rechtstreits ist nicht die Beachtung und Auslegung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie, sondern die Auslegung und Anwendung von Normen, die zwar das Selbstverwaltungsrecht begrenzen, die aber selbst nichtverfassungsrechtlicher Art sind, nämlich der Bestimmungen über die Aufgaben der Gemeinden als Träger der Feuerwehr und deren Einschränkungen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG). Die Anfechtung von Maßnahmen der Rechtsaufsicht ist auch nicht anderen als den Verwaltungsgerichten gesetzlich zugewiesen.

38

2. Das Begehren der Klägerin ist als Anfechtungsklage statthaft, denn es ist auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet. Die Beanstandungsverfügung ist ein Verwaltungsakt gegenüber der Klägerin (§ 35 Satz 1 LVwVfG). Ihr kommt unmittelbare Außenwirkung zu, da die Klägerin durch die Beanstandung als Selbstverwaltungskörperschaft und in dieser Eigenschaft als Trägerin eigener Rechte und Pflichten betroffen ist. Die Aufgaben nach dem Feuerwehrgesetz obliegen den Gemeinden als weisungsfreie Pflichtaufgaben (§ 1 Abs. 3 FwG; vgl. Hildinger/Rosenauer, Feuerwehrgesetz Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 1 Rn. 4), zu deren Erfüllung sie gesetzlich verpflichtet sind (§ 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) und bei denen sich die Aufsicht grundsätzlich darauf beschränkt, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen (§ 118 Abs. 1 GemO). Die Beanstandung einer gemeindlichen Anordnung, die zum Zweck der Aufgabenerfüllung ergangen ist, beruht auf der Feststellung, dass die Gemeinde die gesetzlichen Grenzen ihres freien Wirkens überschritten hat und dadurch ihre Maßnahme im Wege der Rechtsaufsicht korrigierbar geworden ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.05.1963 - III 90/92 -, ESVGH 13, 120). Sie ist daher eine verbindliche Einzelregelung mit der generellen Eignung, in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde einzugreifen (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Band 3, § 125 Rn. 4), und als solche als Verwaltungsakt anfechtbar (vgl. § 125 GemO).

39

3. Die Klägerin ist auch klagebefugt, da sie geltend machen kann, durch die rechtsaufsichtliche Beanstandung in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es ist unzweifelhaft, dass die Klägerin die Aufgaben nach dem Feuerwehrgesetz innerhalb der gesetzlichen Schranken in eigener Verantwortung erfüllen darf, ihr auf diesem Gebiet also das Selbstverwaltungsrecht zusteht. Denn bei diesen Aufgaben handelt es sich - wie dargelegt - um weisungsfreie Pflichtaufgaben. Das Recht der Klägerin, diese Aufgaben weisungsfrei auszuführen, war durch die Beanstandungsverfügung des Landratsamts verletzbar und ist nach den Behauptungen der Klägerin auch beeinträchtigt. Denn wenn sich die Klägerin, wie sie vorträgt, in den Grenzen, die § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG ihrer Selbstverwaltung setzt, gehalten hat, durfte die Rechtsaufsicht nicht durch Beanstandung der Anordnung ihres Bürgermeisters, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, in den Selbstverwaltungsbereich eindringen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.05.1963, a.a.O.).

40

4. Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage sind ebenfalls erfüllt. Insbesondere hat die Klägerin vor Klageerhebung erfolglos das Widerspruchsverfahren durchlaufen (§ 68 Abs. 1 VwGO) und ist die Klagefrist gewahrt (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

II.

41

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beanstandung der Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, ist rechtmäßig und verletzt daher nicht das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin.

42

1. Rechtsgrundlage der Beanstandungsverfügung ist § 22 Abs. 4 Satz 1 FwG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO. Nach § 22 Abs. 4 Satz 1 FwG können die Aufsichtsbehörden jederzeit die Rechtmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung nach dem Feuerwehrgesetz überprüfen. Bei der Überwachung der Ausrüstung der Feuerwehren können sie die Aufsichtsmittel der Gemeindeordnung einsetzen. Dies ergibt ein Umkehrschluss aus § 22 Abs. 4 Satz 2 FwG, der eine abschließende Aufzählung der Aufsichtsmittel - die Anforderung von Berichten, örtliche Prüfungen und die Anordnung von Alarm- und Einsatzübungen - lediglich für die Überwachung des Leistungsstands und der Einsatzbereitschaft der Feuerwehren vornimmt (vgl. Surwald/Ernst, Feuerwehrgesetz für Baden-Württemberg, 8. Auf., § 22 Rn. 15 f.). Nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO kann die Rechtsaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeinde, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Gemeinde binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden. Das Beanstandungsrecht wegen eines Gesetzesverstoßes dient als Maßnahme der Kommunalaufsicht (§§ 118 ff. GemO) der Überwachung der Gesetzmäßigkeit der Kommunalverwaltung (Art. 75 Abs. 1 LV). Für die Kommunalaufsicht gilt, dass sie die Rechte der Kommunen zu schützen und deren Entschlusskraft und Verantwortungsfreude zu fördern hat (§ 118 Abs. 3 GemO); die Kommunalaufsicht darf sich nicht zu einer „Einmischungsaufsicht“ entwickeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1988 - 2 BvR 602/83 u.a. -, BVerfGE 78, 331). Als Korrelat zu der im Rahmen der Gesetze gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung ist sie auf die Sicherung dieser Gesetzesbindung begrenzt (vgl. SächsOVG, Urt. v. 07.07.2015 - 4 A 700/13 -, juris).

43

2. Die Voraussetzungen für die Ausübung des Beanstandungsrechts sind hier erfüllt. Die vom Landratsamt Tübingen als zuständiger Rechtsaufsichtsbehörde (§ 119 Satz 1 GemO; § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG) beanstandete Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, verstößt gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG.

44

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FwG hat jede Gemeinde auf ihre Kosten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten. Sie hat insbesondere die für einen geordneten und erfolgreichen Einsatz der Feuerwehr erforderlichen Feuerwehrausrüstungen und -einrichtungen sowie die Einrichtungen und Geräte zur Kommunikation zu beschaffen und zu unterhalten (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG). Durch diese Bestimmungen wird die Gemeinde verpflichtet, ihre Feuerwehr gerätemäßig so auszurüsten, dass sie in der Lage ist, ihre Aufgaben nach § 2 FwG zu erfüllen (vgl. Senat, Urt. v. 28.01.2010 - 1 S 2740/08 -, VBlBW 2010, 237). Zu den Aufgaben der Feuerwehr gehört nach § 2 Abs. 1 Satz 1 FwG, bei Schadenfeuer (Bränden) und öffentlichen Notständen Hilfe zu leisten und den Einzelnen und das Gemeinwesen vor hierbei drohenden Gefahren zu schützen (Nr. 1) und zur Rettung von Menschen und Tieren aus bedrohlichen Lagen technische Hilfe zu leisten (Nr. 2). Was zur Erfüllung dieser Aufgaben an Ausrüstungen und Einrichtungen erforderlich ist, richtet sich nach „den örtlichen Verhältnissen“, das heißt nach dem im Gemeindegebiet (vgl. dazu Senat, Urt. v. 28.01.2010, a.a.O.) bestehenden Gefahrenpotential (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 5, 11). Maßgebend für die Ausrüstung der Gemeindefeuerwehr sind danach nicht nur Größe und Einwohnerzahl der Gemeinde, sondern auch Kriterien wie die räumliche Aufteilung des zu schützenden Bereichs, die Brandbelastung der in ihm vorhandenen Gebäude und Anlagen, die Verkehrswege und der Verkehrsumfang, topografische und klimatische Verhältnisse oder die Löschwasserversorgung (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 11; Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 5; VG Karlsruhe, Urt. v. 25.06.2003 - 7 K 513/02 -, n.v.). Hingegen muss die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Hinblick auf die öffentliche Bedeutung der Aufgaben außer Betracht bleiben (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 1 unter Verweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs zur vergleichbaren Regelung des § 4 FwG in seiner ursprünglichen Fassung v. 06.02.1956, abgedr. in der Beilage 1055 im Verzeichnis der Beilagen zu den Sitzungsprotokollen des Landtags von Bad.-Württ., 1. Wahlperiode 1952 bis 1956).

45

b) Nach diesem Maßstab stellt sich die von der Klägerin beabsichtigte ersatzlose Veräußerung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras als Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG dar. Die Ausrüstungsgegenstände sind nach den örtlichen Verhältnissen der Klägerin für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz erforderlich (aa), weshalb sie für die Gemeindefeuerwehr jederzeit verfügbar sein müssen (bb). Diese Verpflichtung ist nicht dadurch entfallen, dass der Bürgermeister der Klägerin gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG erlassen hat (cc).

46

aa) Die Erforderlichkeit der Ausrüstungsgegenstände für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Lärmschutztunnel der B 27 steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Der Tunnel gehört als unterirdische Verkehrsanlage zu den die örtlichen Verhältnisse im Gemeindegebiet (mit-)prä-genden Verkehrswegen und fällt daher in den Aufgabenbereich der Klägerin nach § 3 Abs. 1 FwG. Die von ihr erworbenen 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras sind für einen sachgerechten Einsatz der Gemeindefeuerwehr im Tunnel auch erforderlich. Hierzu hat der Bezirksbrandmeister beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung zur Inbetriebnahme und Wartung des Tunnels am 26.10.2011 ausgeführt, dass die Feuerwehr der Klägerin zur fachgerechten Brandbekämpfung im Tunnel eine Erweiterung ihrer Ausrüstung um Langzeit-Pressluftatmer und Wärmebildkameras benötige, und dass zur Verkehrsfreigabe der Weströhre im März 2012 eine einsatzbereite und mit der notwendigen Ausrüstung ausgestattete Feuerwehr gewährleistet werden müsse. Den konkreten (Mindest-)Bedarf von 24 Langzeit-Pressluftatmern und sechs Wärmebildkameras begründete er in einer Übersicht „Ausstattung / Ausbildung Tunnelfeuerwehr“ vom 27.10.2011 ohne Weiteres nachvollziehbar damit, dass die Feuerwehr von zwei Portalen mit zwei Staffeln zu je sechs Mann in den Tunnel einrücke und jedes Portal über drei Wärmebildkameras verfügen müsse (vgl. hierzu Arbeitskreis Tunneleinsatz Baden-Württemberg, Empfehlungen zur Einsatztaktik in Straßentunneln, Ausgabe: 10/2014, S. 4). Die Richtigkeit dieser Einschätzung wurde von den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt.

47

Eine originäre Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland als Trägerin der Straßenbaulast für die B 27 (§ 5 Abs. 1 FStrG) beziehungsweise des Beklagten als mit der Verwaltung der Bundesstraße beauftragte Körperschaft (Art. 90 Abs. 2 GG) für die Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände besteht nicht. Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung einer Straße zusammenhängenden Aufgaben (§ 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Der Straßenbaulastträger ist im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit verpflichtet, die Straße in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern (§ 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG). Zudem hat er dafür einzustehen, dass seine Bauten allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen (§ 4 Satz 1 FStrG); er ist bei Bau und Betrieb der Anlage an den geltenden Sicherheitsstandard gebunden, dessen Anforderungen durch die anerkannten Regeln der Technik konkretisiert werden (vgl. Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl., § 4 Rn. 31 m.w.N.). Die Straßenbaulast beschränkt sich indes auf das, was erforderlich ist, um die Straße der Öffentlichkeit als Verkehrsweg in tauglichem Zustand zur Verfügung zu stellen; die Befriedigung von Erfordernissen, die über diesen Zweck hinausgehen, ist nicht mehr ihr Gegenstand (vgl. Tegtbauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 13 Rn. 23). Die Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen („abwehrender Brandschutz“) zählt danach nicht mehr zum Inhalt der Straßenbaulast, weil sie nicht der Sicherheit der Straßenbenutzung, sondern der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1996 - 1 C 33.94 -, NVwZ-RR 1997, 350). Dem Träger der Straßenbaulast obliegt demzufolge auch nicht die Beschaffung und Unterhaltung der hierfür erforderlichen Ausrüstungsgegenstände (vgl. auch NdsOVG, Urt. v. 23.09.2009 - 7 KS 122/05 -, DÖV 2010, 129: Notfallverantwortlichkeit des Tunnelbetreibers nach § 4 Satz 1 FStrG i.V.m. den Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln <RABT> lediglich für die Kommunikation mit den Feuerwehr- und Rettungsdiensten und den Tunnelbetrieb, d.h. die Bedienung der Betriebseinrichtungen wie Beleuchtung, Belüftung, Verkehrsbeeinflussungseinrichtungen, Stromversorgung u.a.).

48

bb) Sind die 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Tunnel der B 27 erforderlich, so müssen diese Ausrüstungsgegenstände für die Feuerwehr der Klägerin auch jederzeit verfügbar sein. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG, wonach die Gemeinde die erforderlichen Feuerwehrausrüstungen nicht nur zu „beschaffen“, sondern auch zu „unterhalten“, das heißt durch Instandhaltungs- und -setzungsmaßnahmen dauerhaft in einem ordnungsgemäßen Zustand zu erhalten und gegebenenfalls zu erneuern hat (vgl. Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 20; vgl. auch zum straßenrechtlichen Unterhaltungsbegriff Lau, UPR 2015, 361: „[D]ie Unterhaltung im engeren Sinn [umfasst] Maßnahmen zur Fernhaltung (Instandhaltung) oder Beseitigung (Instandsetzung) von Abnutzungserscheinungen oder durch äußere Einflüsse bewirkte Schäden, während die Unterhaltung im weiteren Sinn den Ersatz einer abgenutzten Anlage durch eine neuwertige (Erneuerung) sowie die Neuerrichtung einer zerstörten Anlage in veränderter oder unveränderter Form (Wiederherstellung) beinhaltet.“). Zum anderen ist es für eine effektive Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen unerlässlich, dass die erforderlichen Einsatzkräfte und Einsatzmittel nach der Alarmierung so schnell wie möglich an der Einsatzstelle einsatzbereit zur Verfügung stehen (vgl. Innenministerium Baden-Württemberg/ Landesfeuerwehrverband, Hinweise zur Leistungsfähigkeit der Feuerwehr, S. 15). Dies setzt voraus, dass die von der Gemeinde beschaffte Feuerwehrausrüstung für die Einsatzkräfte jederzeit verfügbar ist (vgl. Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 19). Eine ersatzlose Veräußerung der von der Klägerin erworbenen Ausrüstungsgegenstände lässt sich folglich mit § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG nicht vereinbaren.

49

cc) Die Verpflichtung der Klägerin zur dauerhaften Vorhaltung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ist auch nicht dadurch entfallen, dass ihr Bürgermeister auf der Grundlage von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen erlassen hat.

50

Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG kann der Bürgermeister Eigentümer und Besitzer von Grundstücken und baulichen Anlagen, von denen im Fall eines gefahrbringenden Ereignisses Gefahren für das Leben oder für die Gesundheit einer größeren Anzahl von Menschen, für erhebliche Sachwerte oder für die Umwelt ausgehen können oder bei denen eine Schadensabwehr nur unter besonders erschwerten Umständen möglich ist, dazu verpflichten, die für die Bekämpfung dieser Gefahren erforderlichen besonderen Ausrüstungsgegenstände und Anlagen zu beschaffen, zu unterhalten und ausreichend Löschmittel und sonstige Einsatzmittel bereitzuhalten. Diese im Ermessen des Bürgermeisters stehenden Anordnungen sollen zum einen das Verursacherprinzip wirksam werden lassen (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 22), zum anderen dienen sie der wirtschaftlichen Entlastung der Gemeinde. Die Gemeindefeuerwehr soll durch Maßnahmen der Eigentümer und Besitzer in die Lage versetzt werden, auf bestimmte, im Gesetz definierte, besonders gefahrbringende Ereignisse effizient und schnell reagieren zu können, ohne den Gemeindehaushalt und damit die Allgemeinheit über Gebühr zu belasten (vgl. LT-Drs. 14/5103, S. 32 f.).

51

Die Möglichkeit, Anordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zu treffen, lässt allerdings entgegen der Auffassung der Klägerin die Pflichten der Gemeinde nach § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 FwG nicht entfallen. Bei den Verpflichtungen, die den Eigentümern oder Besitzern von besonders gefahrgeneigten Grundstücken und baulichen Anlagen auferlegt werden können, handelt es sich um bloße Unterstützungshandlungen zum vorbeugenden und abwehrenden Brandschutz (so ausdr. LT-Drs. 14/5103, S. 32). Die Gemeinde wird insoweit bei der Erfüllung ihrer Aufgaben lediglich entlastet (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 4; VG Karlsruhe, Urt. v. 25.06.2003, a.a.O.). Diese Entlastungswirkung tritt, soweit die Beschaffung von nach den örtlichen Verhältnissen der Gemeinde für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz erforderlichen Ausrüstungsgegenständen in Rede steht, erst dann ein, wenn die Ausrüstungsgegenstände von dem in Anspruch genommenen Eigentümer oder Besitzer tatsächlich beschafft worden sind und infolgedessen für die Einsatzkräfte zur Verfügung stehen. Denn andernfalls wäre die Gemeindefeuerwehr hinsichtlich der betroffenen Grundstücke und baulichen Anlagen zur Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen nicht imstande, obwohl ihr diese Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG obliegen.

52

Die Klägerin ist danach durch die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen ihres Bürgermeisters gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten nicht von ihrer Verpflichtung zur dauerhaften Vorhaltung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras entlastet worden. Denn sowohl die Bundesrepublik als auch der Beklagte sind diesen Anordnungen (bislang) nicht nachgekommen. Eine (Ersatz-)Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände im unmittelbaren Anschluss an ihre Veräußerung durch die Klägerin steht ebenfalls nicht zu erwarten, weil sowohl die Bundesrepublik als auch der Beklagte gegen die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnung Widerspruch erhoben und dies jeweils damit begründet haben, dass sie von der Klägerin nicht nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG in Anspruch genommen werden könnten. Ob diese Rechtsauffassungen zutreffen, ist im vorliegenden Zusammenhang ebenso unerheblich wie der Umstand, dass die Klägerin die Anordnungen mangels ausdrücklicher normativer Gestattung nicht zwangsweise durchsetzen kann (§ 22 LVwVG; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 03.04.2001 - 10 S 2483/00 -, VBlBW 2001, 496). Der Klägerin stand und steht, soweit sich Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Erfüllung der der Bundesrepublik und dem Beklagten durch Verwaltungsakt auferlegten Pflichten aus § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nicht auf administrativem Weg klären lassen, der Weg der Feststellungsklage zu den Verwaltungsgerichten offen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1996, a.a.O.). Einen eventuellen - trotz fehlender gesetzlicher Regelung nicht von vornherein ausgeschlossenen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 12.09.2013 - 20 A 433/11 -, DVBl 2014, 49) - Anspruch auf Erstattung der Kosten für die von ihr beschafften Ausrüstungsgegenstände kann sie mit der allgemeinen Leistungsklage verfolgen. Entsprechendes gilt für den von ihr geltend gemachten Folgenbeseitigungsanspruch.

53

3. Die Rechtsaufsichtsbehörde hat auch das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere steht ihrem Einschreiten nicht der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen.

54

a) Das Ergreifen der Maßnahmen nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO steht im Ermessen der Rechtsaufsichtsbehörde. Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Rechtsaufsichtsbehörde zu beachten, dass ein Einschreiten nur im öffentlichen Interesse zulässig ist (vgl. Senat, Urt. v. 25.04.1989 - 1 S 1635/88 -, NVwZ 1990, 185). Liegt ein öffentliches Interesse vor, hat die Rechtsaufsichtsbehörde eine Abwägung aller einschlägigen Gesichtspunkte vorzunehmen. Sie hat dabei die Gewichtigkeit des öffentlichen Interesses am Einschreiten im Einzelfall ebenso zu berücksichtigen wie den jeweils hohen Rang des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung einerseits und der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie andererseits (vgl. Kunze/Bronner/Katz, a.a.O. § 118 Rn. 37). Mit Blick auf § 118 Abs. 1 GemO dürfen die von ihr ergriffenen Maßnahmen nur so weit gehen, als dies zur Erreichung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ, Urt. v. 05.10.1972 - IV 72/72 -, VRspr. 25, 86).

55

b) Ausgehend hiervon ist die Entscheidung des Landratsamts Tübingen, die Anordnung des Bürgermeisters, die von der Klägerin für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, zu beanstanden, frei von Ermessensfehlern. Es liegt im öffentlichen Interesse, dass die Ausrüstungsgegenstände für die Einsatzkräfte der klägerischen Gemeindefeuerwehr jederzeit verfügbar sind, damit diese ihre Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG erfüllen kann. Die Rechtsaufsichtsbehörde hat auch die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit ihres Einschreitens in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen geprüft und - jedenfalls unter Berücksichtigung der Erwägungen im Widerspruchsbescheid - ausreichend begründet. Eine fehlerhafte Betätigung des Entschließungs- oder des Auswahlermessens ist nicht feststellbar.

56

aa) Die Begründung einer Ermessensentscheidung soll die Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist, erkennen lassen (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die Ausübung des Beanstandungsrechts der Rechtsaufsichtsbehörde ist ausreichend begründet, wenn in der Verfügung dargetan ist, dass der Beschluss oder die Anordnung der Gemeinde das Recht verletzt und die Behörde ein Einschreiten im öffentlichen Interesse für geboten hält (Senat, Urt. v. 25.04.1989, a.a.O.). Diesem Erfordernis genügt die angefochtene Verfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids. Das Landratsamt hat eingehend und sorgfältig dargelegt, dass und aus welchen Gründen die Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin rechtswidrig ist. Zum Handlungsermessen heißt es im Widerspruchsbescheid, die Beanstandung sei geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die feuerwehrrechtlich unzulässige Veräußerung der Ausrüstungsgegenstände zu verhindern. Ergänzend hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass es sich bei dem Tunnel der B 27 um ein Bauwerk handle, das gerade auch der Klägerin zugutekomme, und dass die Klägerin nicht vor finanziell unlösbare Probleme gestellt werde. Mehr an Begründung ist von Rechts wegen nicht zu verlangen.

57

bb) Das Interesse der Klägerin an der Erstattung der Kosten für die von ihr beschafften Ausrüstungsgegenstände musste die Rechtsaufsichtsbehörde nicht berücksichtigen, weil - wie dargelegt - die Verpflichtung der Klägerin zur Aufstellung, Ausrüstung und Unterhaltung der Gemeindefeuerwehr nach § 3 Abs. 1 FwG unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit besteht und ein sich aus der Nichtbefolgung der gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten ergangenen Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG eventuell ergebender Kostenerstattungsanspruch gesondert zu verfolgen wäre. Davon abgesehen ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung der Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung einer jederzeit leistungsfähigen Gemeindefeuerwehr der Vorrang vor den fiskalischen Interessen der Klägerin einzuräumen.

58

cc) Entgegen der Auffassung der Klägerin stand dem Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde auch nicht der Grundsatz von Treu und Glauben unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung entgegen.

59

Dabei kann dahinstehen, ob das auf die Herstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gerichtete Beanstandungsrecht der Rechtsaufsichtsbehörde in dieser Hinsicht überhaupt Einschränkungen unterliegt (vgl. Kunze/Bronner/ Katz, a.a.O. § 121 Rn. 7; vgl. auch zur Verwirkung: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.05.1961 - IV 39/61 -, ESVGH 11, 88 und v. 25.01.1965 - IV 69/64 -, ESVGH 15, 6 einerseits; SächsOVG, Urt. v. 31.01.2007 - 5 B 522/06 -, LKV 2008, 130 andererseits). Denn jedenfalls ist hier für ein rechtsmissbräuchliches Verhalten des Beklagten nichts erkennbar. Widersprüchliches Verhalten ist nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung erst dann rechtsmissbräuchlich, wenn der Handelnde dadurch für den anderen Teil einen Vertrauenstatbestand schafft, auf den sich sein Gegenüber verlassen darf, oder wenn andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.10.2014 - 5 C 26.13 -, NVwZ-RR 2015, 46 m.w.N.). Daran fehlt es hier.

60

Der Beklagte hat zu keinem Zeitpunkt bei der Klägerin das schutzwürdige Vertrauen hervorgerufen, er werde ihre Verpflichtung zur Beschaffung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras erfüllen. Zum Zeitpunkt des Erwerbs der Ausrüstungsgegenstände im Februar 2012 war der Klägerin bekannt, dass diese für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Tunnel der B 27 erforderlich sind, und dass nur im Fall ihrer Verfügbarkeit für die Einsatzkräfte die erste Tunnelröhre - wie beabsichtigt -am 15.03.2012 in Betrieb genommen werden würde. Dies geht aus dem Schreiben des Bürgermeisters der Klägerin vom 02.11.2011 hervor, in dem die Ausführungen des Bezirksbrandmeisters beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung vom 26.10.2011 wiedergegeben werden und als Feststellung mitgeteilt wird, dass zur Verkehrsfreigabe der Weströhre im März 2012 eine einsatzbereite und mit der notwendigen Ausrüstung ausgestattete Feuerwehr gewährleistet werden müsse. Infolge der Widersprüche gegen die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG wusste die Klägerin ebenfalls, dass weder die Bundesrepublik Deutschland noch der Beklagte diesen Anordnungen nachkommen würden, bevor ihre Verpflichtung hierzu nicht letztverbindlich durch die Gerichte geklärt worden ist. Dementsprechend enthielt der Entwurf der vom Regierungspräsidium Tübingen ausgearbeiteten „Vereinbarung über die Beschaffung und Unterhaltung von besonderen Ausrüstungsgegenständen für die Feuerwehr zur Bekämpfung von Gefahren bei Ereignissen im Lärmschutztunnel in Dußlingen“ die Aussage, dass derzeit nicht endgültig geklärt sei, ob die § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zugrunde liegende Verpflichtung auch die Straßenbaulastträger von Straßentunneln umfasse, und sah in § 2 vor, dass die Klägerin bis zur Einsatzübung am 10.03.2012 die erforderlichen Ausrüstungsgegenstände auf eigene Rechnung beschaffe. Die Klägerin durfte somit vor einer - noch ausstehenden - gerichtlichen Klärung der Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Erfüllung der der Bundesrepublik und dem Beklagten durch Verwaltungsakt auferlegten Pflichten aus § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nicht davon ausgehen, dass der Beklagte die Ausrüstungsgegenstände bis zur beabsichtigten Inbetriebnahme der ersten Tunnelröhre im März 2012 beschaffen oder im Fall der späteren (Wieder-)Veräußerung ersetzen werde.

61

Auch einen Vertrauenstatbestand des Inhalts, dass er in jedem Fall die Kosten für die von der Klägerin beschafften Ausrüstungsgegenstände erstatten werde, hat der Beklagte nicht gesetzt. Zwar hatte das Landratsamt Tübingen der Klägerin unter dem 08.11.2011 zunächst mitgeteilt, dass die Aufwendungen für die besondere Ausrüstung nach Aussage der Straßenbauverwaltung beim Regierungspräsidium Tübingen vom dortigen Baureferat ersetzt würden. Diese Äußerung hat das Regierungspräsidium indes bereits mit E-Mail an das Landratsamt vom 11.11.2011 korrigiert, indem es diesem die Rechtsauffassung des Ministerium für Verkehr und Infrastruktur mitteilte, dass das Feuerwehrgesetz die Träger der Straßenbaulast nicht verpflichte, für die Kosten besonderer Ausrüstung aufzukommen; hiervon wurde die Klägerin spätestens durch das ihr nachrichtlich überlassene Schreiben des Landratsamts an das Ministerium vom 16.11.2011 unterrichtet. Dementsprechend erklärte sich die Straßenbauverwaltung beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung vom 19.12.2011 nur „unter Vorbehalt“ bereit, für die Erstbeschaffung der notwendigen Ausrüstung in Vorleistung zu treten, und war auch in § 5 des Entwurfs der „Vereinbarung über die Beschaffung und Unterhaltung von besonderen Ausrüstungsgegenständen für die Feuerwehr zur Bekämpfung von Gefahren bei Ereignissen im Lärmschutztunnel in Dußlingen“ eine Kostenübernahme für die Ausrüstung lediglich „[b]is zur endgültigen Klärung der Rechtslage zur Finanzierung der Kosten … unter Vorbehalt“ vorgesehen. Diese Aussage hatte ebenfalls keinen Bestand, nachdem das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung unter dem 09.02.2012 mitgeteilt hatte, dass einer Zwischenfinanzierung der besonderen Ausrüstung zu Lasten des Bundeshaushalts nicht zugestimmt werden könne. Auch hiervon erhielt die Klägerin noch vor dem Erwerb der 24 Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras Kenntnis, nämlich in der Besprechung am 15.02.2012, in der sich die Teilnehmer darauf verständigten, dass die Klägerin die zusätzliche Feuerwehrausrüstung vorbehaltlich einer - noch ausstehenden - verbindlichen Klärung der Kostentragungspflicht vorfinanzieren solle. Danach durfte die Klägerin weder bei der Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände noch zum Zeitpunkt der Anordnung ihres Bürgermeisters, diese wieder zu veräußern, auf eine Kostenübernahme durch den Beklagten vertrauen.

62

Sonstige Gründe, aufgrund deren die Ausübung des Beanstandungsrechts durch die Rechtsaufsichtsbehörde als treuwidrig zu beurteilen wäre, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist nach dem Vorstehenden nicht erkennbar, dass der Beklagte die Klägerin hinsichtlich der Fragen, ob die Bundesrepublik Deutschland und der Beklagte nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zur Beschaffung der besonderen Ausrüstungsgegenstände verpflichtet werden können oder ob sie jedenfalls die hierfür erforderlichen Kosten zu erstatten haben, fehlerhaft beraten hätte; die insoweit ungeklärte Rechtslage war allen Beteiligten jederzeit bewusst. Die Klägerin kann auch nichts daraus herleiten, dass mit der Beanstandung der Anordnung ihres Bürgermeisters - wenngleich untauglich - (auch) der Zweck verfolgt wurde, zur Frage der Kostenträgerschaft eine gerichtliche Klärung zu erreichen. Denn ausweislich des Schreibens des Landratsamts Tübingen vom 20.07.2012 hat sie diese Situation in Absprache mit dem Landratsamt selbst herbeigeführt.

63

dd) Schließlich sind Ermessensfehler auch im Hinblick auf die Wahl des Mittels nicht feststellbar. Die Beanstandung ist, da andere Aufsichtsmittel, mit denen die Rechtsaufsichtsbehörde das von ihr zulässigerweise verfolgte Ziel hätte erreichen können, nicht vorlagen, mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Selbstverwaltungsrecht der Klägerin vereinbar.

III.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Dem Antrag, die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, ist nicht zu entsprechen. Hierfür ist schon deshalb kein Raum, weil die Erstattungsfähigkeit von durch das Widerspruchsverfahren verursachten Rechtsanwaltskosten zwingend eine - hier fehlende - Kostengrundentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers voraussetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.2007 - 2 C 29/06 -, NVwZ 2008, 324).

65

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

66

Beschluss vom 12. Juli 2016

67

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 68.326,30 EUR festgesetzt.

68

Nach § 52 Abs. 1 GKG ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen; für die Wertberechnung ist der Zeitpunkt der den jeweiligen Streitgegenstand betreffenden Antragstellung maßgebend, die den Rechtszug einleitet (§ 40 GKG). Die Bedeutung der Sache bemisst sich hier nach dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an der mit Klage begehrten Aufhebung der Beanstandungsverfügung der Rechtsaufsichtsbehörde. Zur Bezifferung dieses Interesses orientiert sich der Senat am (Wieder-)Verkaufswert der von ihr beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras, für den er zum Zeitpunkt der Berufungseinlegung am 16.01.2015 einen Betrag von (97.609,-- EUR - 29.282,70 EUR <30% Wertverlust> =) 68.326,30 EUR veranschlagt.

69

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

34

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

35

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Beanstandungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 09.08.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

36

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.

37

1. Für die Anfechtung der Beanstandungsverfügung ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, die nicht einem anderen Gericht zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die öffentlich-rechtliche Natur der Streitsache folgt schon aus dem Verhältnis der Über- und Unterordnung (vgl. GSOGB, Beschl. v. 10.04.1986 - GmS-OGB 1/85 -, BVerwGE 74, 368), in dem sich das Land als Träger der Rechtsaufsichtsbehörde - Landratsamt - und die beaufsichtigte Gemeinde - Klägerin - gegenüberstehen. Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art, obwohl sich die Klägerin auf das ihr verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Selbstverwaltung beruft (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV). Denn Gegenstand des Rechtstreits ist nicht die Beachtung und Auslegung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie, sondern die Auslegung und Anwendung von Normen, die zwar das Selbstverwaltungsrecht begrenzen, die aber selbst nichtverfassungsrechtlicher Art sind, nämlich der Bestimmungen über die Aufgaben der Gemeinden als Träger der Feuerwehr und deren Einschränkungen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG). Die Anfechtung von Maßnahmen der Rechtsaufsicht ist auch nicht anderen als den Verwaltungsgerichten gesetzlich zugewiesen.

38

2. Das Begehren der Klägerin ist als Anfechtungsklage statthaft, denn es ist auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet. Die Beanstandungsverfügung ist ein Verwaltungsakt gegenüber der Klägerin (§ 35 Satz 1 LVwVfG). Ihr kommt unmittelbare Außenwirkung zu, da die Klägerin durch die Beanstandung als Selbstverwaltungskörperschaft und in dieser Eigenschaft als Trägerin eigener Rechte und Pflichten betroffen ist. Die Aufgaben nach dem Feuerwehrgesetz obliegen den Gemeinden als weisungsfreie Pflichtaufgaben (§ 1 Abs. 3 FwG; vgl. Hildinger/Rosenauer, Feuerwehrgesetz Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 1 Rn. 4), zu deren Erfüllung sie gesetzlich verpflichtet sind (§ 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) und bei denen sich die Aufsicht grundsätzlich darauf beschränkt, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen (§ 118 Abs. 1 GemO). Die Beanstandung einer gemeindlichen Anordnung, die zum Zweck der Aufgabenerfüllung ergangen ist, beruht auf der Feststellung, dass die Gemeinde die gesetzlichen Grenzen ihres freien Wirkens überschritten hat und dadurch ihre Maßnahme im Wege der Rechtsaufsicht korrigierbar geworden ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.05.1963 - III 90/92 -, ESVGH 13, 120). Sie ist daher eine verbindliche Einzelregelung mit der generellen Eignung, in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde einzugreifen (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Band 3, § 125 Rn. 4), und als solche als Verwaltungsakt anfechtbar (vgl. § 125 GemO).

39

3. Die Klägerin ist auch klagebefugt, da sie geltend machen kann, durch die rechtsaufsichtliche Beanstandung in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es ist unzweifelhaft, dass die Klägerin die Aufgaben nach dem Feuerwehrgesetz innerhalb der gesetzlichen Schranken in eigener Verantwortung erfüllen darf, ihr auf diesem Gebiet also das Selbstverwaltungsrecht zusteht. Denn bei diesen Aufgaben handelt es sich - wie dargelegt - um weisungsfreie Pflichtaufgaben. Das Recht der Klägerin, diese Aufgaben weisungsfrei auszuführen, war durch die Beanstandungsverfügung des Landratsamts verletzbar und ist nach den Behauptungen der Klägerin auch beeinträchtigt. Denn wenn sich die Klägerin, wie sie vorträgt, in den Grenzen, die § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG ihrer Selbstverwaltung setzt, gehalten hat, durfte die Rechtsaufsicht nicht durch Beanstandung der Anordnung ihres Bürgermeisters, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, in den Selbstverwaltungsbereich eindringen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.05.1963, a.a.O.).

40

4. Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage sind ebenfalls erfüllt. Insbesondere hat die Klägerin vor Klageerhebung erfolglos das Widerspruchsverfahren durchlaufen (§ 68 Abs. 1 VwGO) und ist die Klagefrist gewahrt (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

II.

41

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beanstandung der Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, ist rechtmäßig und verletzt daher nicht das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin.

42

1. Rechtsgrundlage der Beanstandungsverfügung ist § 22 Abs. 4 Satz 1 FwG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO. Nach § 22 Abs. 4 Satz 1 FwG können die Aufsichtsbehörden jederzeit die Rechtmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung nach dem Feuerwehrgesetz überprüfen. Bei der Überwachung der Ausrüstung der Feuerwehren können sie die Aufsichtsmittel der Gemeindeordnung einsetzen. Dies ergibt ein Umkehrschluss aus § 22 Abs. 4 Satz 2 FwG, der eine abschließende Aufzählung der Aufsichtsmittel - die Anforderung von Berichten, örtliche Prüfungen und die Anordnung von Alarm- und Einsatzübungen - lediglich für die Überwachung des Leistungsstands und der Einsatzbereitschaft der Feuerwehren vornimmt (vgl. Surwald/Ernst, Feuerwehrgesetz für Baden-Württemberg, 8. Auf., § 22 Rn. 15 f.). Nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO kann die Rechtsaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeinde, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Gemeinde binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden. Das Beanstandungsrecht wegen eines Gesetzesverstoßes dient als Maßnahme der Kommunalaufsicht (§§ 118 ff. GemO) der Überwachung der Gesetzmäßigkeit der Kommunalverwaltung (Art. 75 Abs. 1 LV). Für die Kommunalaufsicht gilt, dass sie die Rechte der Kommunen zu schützen und deren Entschlusskraft und Verantwortungsfreude zu fördern hat (§ 118 Abs. 3 GemO); die Kommunalaufsicht darf sich nicht zu einer „Einmischungsaufsicht“ entwickeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1988 - 2 BvR 602/83 u.a. -, BVerfGE 78, 331). Als Korrelat zu der im Rahmen der Gesetze gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung ist sie auf die Sicherung dieser Gesetzesbindung begrenzt (vgl. SächsOVG, Urt. v. 07.07.2015 - 4 A 700/13 -, juris).

43

2. Die Voraussetzungen für die Ausübung des Beanstandungsrechts sind hier erfüllt. Die vom Landratsamt Tübingen als zuständiger Rechtsaufsichtsbehörde (§ 119 Satz 1 GemO; § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG) beanstandete Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin, die für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, verstößt gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG.

44

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FwG hat jede Gemeinde auf ihre Kosten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten. Sie hat insbesondere die für einen geordneten und erfolgreichen Einsatz der Feuerwehr erforderlichen Feuerwehrausrüstungen und -einrichtungen sowie die Einrichtungen und Geräte zur Kommunikation zu beschaffen und zu unterhalten (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG). Durch diese Bestimmungen wird die Gemeinde verpflichtet, ihre Feuerwehr gerätemäßig so auszurüsten, dass sie in der Lage ist, ihre Aufgaben nach § 2 FwG zu erfüllen (vgl. Senat, Urt. v. 28.01.2010 - 1 S 2740/08 -, VBlBW 2010, 237). Zu den Aufgaben der Feuerwehr gehört nach § 2 Abs. 1 Satz 1 FwG, bei Schadenfeuer (Bränden) und öffentlichen Notständen Hilfe zu leisten und den Einzelnen und das Gemeinwesen vor hierbei drohenden Gefahren zu schützen (Nr. 1) und zur Rettung von Menschen und Tieren aus bedrohlichen Lagen technische Hilfe zu leisten (Nr. 2). Was zur Erfüllung dieser Aufgaben an Ausrüstungen und Einrichtungen erforderlich ist, richtet sich nach „den örtlichen Verhältnissen“, das heißt nach dem im Gemeindegebiet (vgl. dazu Senat, Urt. v. 28.01.2010, a.a.O.) bestehenden Gefahrenpotential (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 5, 11). Maßgebend für die Ausrüstung der Gemeindefeuerwehr sind danach nicht nur Größe und Einwohnerzahl der Gemeinde, sondern auch Kriterien wie die räumliche Aufteilung des zu schützenden Bereichs, die Brandbelastung der in ihm vorhandenen Gebäude und Anlagen, die Verkehrswege und der Verkehrsumfang, topografische und klimatische Verhältnisse oder die Löschwasserversorgung (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 11; Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 5; VG Karlsruhe, Urt. v. 25.06.2003 - 7 K 513/02 -, n.v.). Hingegen muss die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Hinblick auf die öffentliche Bedeutung der Aufgaben außer Betracht bleiben (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 1 unter Verweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs zur vergleichbaren Regelung des § 4 FwG in seiner ursprünglichen Fassung v. 06.02.1956, abgedr. in der Beilage 1055 im Verzeichnis der Beilagen zu den Sitzungsprotokollen des Landtags von Bad.-Württ., 1. Wahlperiode 1952 bis 1956).

45

b) Nach diesem Maßstab stellt sich die von der Klägerin beabsichtigte ersatzlose Veräußerung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras als Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG dar. Die Ausrüstungsgegenstände sind nach den örtlichen Verhältnissen der Klägerin für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz erforderlich (aa), weshalb sie für die Gemeindefeuerwehr jederzeit verfügbar sein müssen (bb). Diese Verpflichtung ist nicht dadurch entfallen, dass der Bürgermeister der Klägerin gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG erlassen hat (cc).

46

aa) Die Erforderlichkeit der Ausrüstungsgegenstände für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Lärmschutztunnel der B 27 steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Der Tunnel gehört als unterirdische Verkehrsanlage zu den die örtlichen Verhältnisse im Gemeindegebiet (mit-)prä-genden Verkehrswegen und fällt daher in den Aufgabenbereich der Klägerin nach § 3 Abs. 1 FwG. Die von ihr erworbenen 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras sind für einen sachgerechten Einsatz der Gemeindefeuerwehr im Tunnel auch erforderlich. Hierzu hat der Bezirksbrandmeister beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung zur Inbetriebnahme und Wartung des Tunnels am 26.10.2011 ausgeführt, dass die Feuerwehr der Klägerin zur fachgerechten Brandbekämpfung im Tunnel eine Erweiterung ihrer Ausrüstung um Langzeit-Pressluftatmer und Wärmebildkameras benötige, und dass zur Verkehrsfreigabe der Weströhre im März 2012 eine einsatzbereite und mit der notwendigen Ausrüstung ausgestattete Feuerwehr gewährleistet werden müsse. Den konkreten (Mindest-)Bedarf von 24 Langzeit-Pressluftatmern und sechs Wärmebildkameras begründete er in einer Übersicht „Ausstattung / Ausbildung Tunnelfeuerwehr“ vom 27.10.2011 ohne Weiteres nachvollziehbar damit, dass die Feuerwehr von zwei Portalen mit zwei Staffeln zu je sechs Mann in den Tunnel einrücke und jedes Portal über drei Wärmebildkameras verfügen müsse (vgl. hierzu Arbeitskreis Tunneleinsatz Baden-Württemberg, Empfehlungen zur Einsatztaktik in Straßentunneln, Ausgabe: 10/2014, S. 4). Die Richtigkeit dieser Einschätzung wurde von den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt.

47

Eine originäre Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland als Trägerin der Straßenbaulast für die B 27 (§ 5 Abs. 1 FStrG) beziehungsweise des Beklagten als mit der Verwaltung der Bundesstraße beauftragte Körperschaft (Art. 90 Abs. 2 GG) für die Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände besteht nicht. Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung einer Straße zusammenhängenden Aufgaben (§ 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Der Straßenbaulastträger ist im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit verpflichtet, die Straße in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern (§ 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG). Zudem hat er dafür einzustehen, dass seine Bauten allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen (§ 4 Satz 1 FStrG); er ist bei Bau und Betrieb der Anlage an den geltenden Sicherheitsstandard gebunden, dessen Anforderungen durch die anerkannten Regeln der Technik konkretisiert werden (vgl. Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl., § 4 Rn. 31 m.w.N.). Die Straßenbaulast beschränkt sich indes auf das, was erforderlich ist, um die Straße der Öffentlichkeit als Verkehrsweg in tauglichem Zustand zur Verfügung zu stellen; die Befriedigung von Erfordernissen, die über diesen Zweck hinausgehen, ist nicht mehr ihr Gegenstand (vgl. Tegtbauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 13 Rn. 23). Die Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen („abwehrender Brandschutz“) zählt danach nicht mehr zum Inhalt der Straßenbaulast, weil sie nicht der Sicherheit der Straßenbenutzung, sondern der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1996 - 1 C 33.94 -, NVwZ-RR 1997, 350). Dem Träger der Straßenbaulast obliegt demzufolge auch nicht die Beschaffung und Unterhaltung der hierfür erforderlichen Ausrüstungsgegenstände (vgl. auch NdsOVG, Urt. v. 23.09.2009 - 7 KS 122/05 -, DÖV 2010, 129: Notfallverantwortlichkeit des Tunnelbetreibers nach § 4 Satz 1 FStrG i.V.m. den Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln <RABT> lediglich für die Kommunikation mit den Feuerwehr- und Rettungsdiensten und den Tunnelbetrieb, d.h. die Bedienung der Betriebseinrichtungen wie Beleuchtung, Belüftung, Verkehrsbeeinflussungseinrichtungen, Stromversorgung u.a.).

48

bb) Sind die 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Tunnel der B 27 erforderlich, so müssen diese Ausrüstungsgegenstände für die Feuerwehr der Klägerin auch jederzeit verfügbar sein. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FwG, wonach die Gemeinde die erforderlichen Feuerwehrausrüstungen nicht nur zu „beschaffen“, sondern auch zu „unterhalten“, das heißt durch Instandhaltungs- und -setzungsmaßnahmen dauerhaft in einem ordnungsgemäßen Zustand zu erhalten und gegebenenfalls zu erneuern hat (vgl. Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 20; vgl. auch zum straßenrechtlichen Unterhaltungsbegriff Lau, UPR 2015, 361: „[D]ie Unterhaltung im engeren Sinn [umfasst] Maßnahmen zur Fernhaltung (Instandhaltung) oder Beseitigung (Instandsetzung) von Abnutzungserscheinungen oder durch äußere Einflüsse bewirkte Schäden, während die Unterhaltung im weiteren Sinn den Ersatz einer abgenutzten Anlage durch eine neuwertige (Erneuerung) sowie die Neuerrichtung einer zerstörten Anlage in veränderter oder unveränderter Form (Wiederherstellung) beinhaltet.“). Zum anderen ist es für eine effektive Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen unerlässlich, dass die erforderlichen Einsatzkräfte und Einsatzmittel nach der Alarmierung so schnell wie möglich an der Einsatzstelle einsatzbereit zur Verfügung stehen (vgl. Innenministerium Baden-Württemberg/ Landesfeuerwehrverband, Hinweise zur Leistungsfähigkeit der Feuerwehr, S. 15). Dies setzt voraus, dass die von der Gemeinde beschaffte Feuerwehrausrüstung für die Einsatzkräfte jederzeit verfügbar ist (vgl. Surwald/Ernst, a.a.O. § 3 Rn. 19). Eine ersatzlose Veräußerung der von der Klägerin erworbenen Ausrüstungsgegenstände lässt sich folglich mit § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 FwG nicht vereinbaren.

49

cc) Die Verpflichtung der Klägerin zur dauerhaften Vorhaltung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ist auch nicht dadurch entfallen, dass ihr Bürgermeister auf der Grundlage von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen erlassen hat.

50

Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG kann der Bürgermeister Eigentümer und Besitzer von Grundstücken und baulichen Anlagen, von denen im Fall eines gefahrbringenden Ereignisses Gefahren für das Leben oder für die Gesundheit einer größeren Anzahl von Menschen, für erhebliche Sachwerte oder für die Umwelt ausgehen können oder bei denen eine Schadensabwehr nur unter besonders erschwerten Umständen möglich ist, dazu verpflichten, die für die Bekämpfung dieser Gefahren erforderlichen besonderen Ausrüstungsgegenstände und Anlagen zu beschaffen, zu unterhalten und ausreichend Löschmittel und sonstige Einsatzmittel bereitzuhalten. Diese im Ermessen des Bürgermeisters stehenden Anordnungen sollen zum einen das Verursacherprinzip wirksam werden lassen (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 22), zum anderen dienen sie der wirtschaftlichen Entlastung der Gemeinde. Die Gemeindefeuerwehr soll durch Maßnahmen der Eigentümer und Besitzer in die Lage versetzt werden, auf bestimmte, im Gesetz definierte, besonders gefahrbringende Ereignisse effizient und schnell reagieren zu können, ohne den Gemeindehaushalt und damit die Allgemeinheit über Gebühr zu belasten (vgl. LT-Drs. 14/5103, S. 32 f.).

51

Die Möglichkeit, Anordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zu treffen, lässt allerdings entgegen der Auffassung der Klägerin die Pflichten der Gemeinde nach § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 FwG nicht entfallen. Bei den Verpflichtungen, die den Eigentümern oder Besitzern von besonders gefahrgeneigten Grundstücken und baulichen Anlagen auferlegt werden können, handelt es sich um bloße Unterstützungshandlungen zum vorbeugenden und abwehrenden Brandschutz (so ausdr. LT-Drs. 14/5103, S. 32). Die Gemeinde wird insoweit bei der Erfüllung ihrer Aufgaben lediglich entlastet (vgl. Hildinger/Rosenauer, a.a.O. § 3 Rn. 4; VG Karlsruhe, Urt. v. 25.06.2003, a.a.O.). Diese Entlastungswirkung tritt, soweit die Beschaffung von nach den örtlichen Verhältnissen der Gemeinde für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz erforderlichen Ausrüstungsgegenständen in Rede steht, erst dann ein, wenn die Ausrüstungsgegenstände von dem in Anspruch genommenen Eigentümer oder Besitzer tatsächlich beschafft worden sind und infolgedessen für die Einsatzkräfte zur Verfügung stehen. Denn andernfalls wäre die Gemeindefeuerwehr hinsichtlich der betroffenen Grundstücke und baulichen Anlagen zur Hilfeleistung und Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen nicht imstande, obwohl ihr diese Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG obliegen.

52

Die Klägerin ist danach durch die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen ihres Bürgermeisters gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten nicht von ihrer Verpflichtung zur dauerhaften Vorhaltung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras entlastet worden. Denn sowohl die Bundesrepublik als auch der Beklagte sind diesen Anordnungen (bislang) nicht nachgekommen. Eine (Ersatz-)Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände im unmittelbaren Anschluss an ihre Veräußerung durch die Klägerin steht ebenfalls nicht zu erwarten, weil sowohl die Bundesrepublik als auch der Beklagte gegen die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnung Widerspruch erhoben und dies jeweils damit begründet haben, dass sie von der Klägerin nicht nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG in Anspruch genommen werden könnten. Ob diese Rechtsauffassungen zutreffen, ist im vorliegenden Zusammenhang ebenso unerheblich wie der Umstand, dass die Klägerin die Anordnungen mangels ausdrücklicher normativer Gestattung nicht zwangsweise durchsetzen kann (§ 22 LVwVG; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 03.04.2001 - 10 S 2483/00 -, VBlBW 2001, 496). Der Klägerin stand und steht, soweit sich Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Erfüllung der der Bundesrepublik und dem Beklagten durch Verwaltungsakt auferlegten Pflichten aus § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nicht auf administrativem Weg klären lassen, der Weg der Feststellungsklage zu den Verwaltungsgerichten offen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1996, a.a.O.). Einen eventuellen - trotz fehlender gesetzlicher Regelung nicht von vornherein ausgeschlossenen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 12.09.2013 - 20 A 433/11 -, DVBl 2014, 49) - Anspruch auf Erstattung der Kosten für die von ihr beschafften Ausrüstungsgegenstände kann sie mit der allgemeinen Leistungsklage verfolgen. Entsprechendes gilt für den von ihr geltend gemachten Folgenbeseitigungsanspruch.

53

3. Die Rechtsaufsichtsbehörde hat auch das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere steht ihrem Einschreiten nicht der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen.

54

a) Das Ergreifen der Maßnahmen nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO steht im Ermessen der Rechtsaufsichtsbehörde. Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Rechtsaufsichtsbehörde zu beachten, dass ein Einschreiten nur im öffentlichen Interesse zulässig ist (vgl. Senat, Urt. v. 25.04.1989 - 1 S 1635/88 -, NVwZ 1990, 185). Liegt ein öffentliches Interesse vor, hat die Rechtsaufsichtsbehörde eine Abwägung aller einschlägigen Gesichtspunkte vorzunehmen. Sie hat dabei die Gewichtigkeit des öffentlichen Interesses am Einschreiten im Einzelfall ebenso zu berücksichtigen wie den jeweils hohen Rang des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung einerseits und der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie andererseits (vgl. Kunze/Bronner/Katz, a.a.O. § 118 Rn. 37). Mit Blick auf § 118 Abs. 1 GemO dürfen die von ihr ergriffenen Maßnahmen nur so weit gehen, als dies zur Erreichung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ, Urt. v. 05.10.1972 - IV 72/72 -, VRspr. 25, 86).

55

b) Ausgehend hiervon ist die Entscheidung des Landratsamts Tübingen, die Anordnung des Bürgermeisters, die von der Klägerin für Feuerwehreinsätze im Tunnel der B 27 beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras ersatzlos wieder zu veräußern, zu beanstanden, frei von Ermessensfehlern. Es liegt im öffentlichen Interesse, dass die Ausrüstungsgegenstände für die Einsatzkräfte der klägerischen Gemeindefeuerwehr jederzeit verfügbar sind, damit diese ihre Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG erfüllen kann. Die Rechtsaufsichtsbehörde hat auch die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit ihres Einschreitens in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen geprüft und - jedenfalls unter Berücksichtigung der Erwägungen im Widerspruchsbescheid - ausreichend begründet. Eine fehlerhafte Betätigung des Entschließungs- oder des Auswahlermessens ist nicht feststellbar.

56

aa) Die Begründung einer Ermessensentscheidung soll die Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist, erkennen lassen (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die Ausübung des Beanstandungsrechts der Rechtsaufsichtsbehörde ist ausreichend begründet, wenn in der Verfügung dargetan ist, dass der Beschluss oder die Anordnung der Gemeinde das Recht verletzt und die Behörde ein Einschreiten im öffentlichen Interesse für geboten hält (Senat, Urt. v. 25.04.1989, a.a.O.). Diesem Erfordernis genügt die angefochtene Verfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids. Das Landratsamt hat eingehend und sorgfältig dargelegt, dass und aus welchen Gründen die Anordnung des Bürgermeisters der Klägerin rechtswidrig ist. Zum Handlungsermessen heißt es im Widerspruchsbescheid, die Beanstandung sei geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die feuerwehrrechtlich unzulässige Veräußerung der Ausrüstungsgegenstände zu verhindern. Ergänzend hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass es sich bei dem Tunnel der B 27 um ein Bauwerk handle, das gerade auch der Klägerin zugutekomme, und dass die Klägerin nicht vor finanziell unlösbare Probleme gestellt werde. Mehr an Begründung ist von Rechts wegen nicht zu verlangen.

57

bb) Das Interesse der Klägerin an der Erstattung der Kosten für die von ihr beschafften Ausrüstungsgegenstände musste die Rechtsaufsichtsbehörde nicht berücksichtigen, weil - wie dargelegt - die Verpflichtung der Klägerin zur Aufstellung, Ausrüstung und Unterhaltung der Gemeindefeuerwehr nach § 3 Abs. 1 FwG unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit besteht und ein sich aus der Nichtbefolgung der gegenüber der Bundesrepublik Deutschland und dem Beklagten ergangenen Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG eventuell ergebender Kostenerstattungsanspruch gesondert zu verfolgen wäre. Davon abgesehen ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung der Aufgaben nach § 2 Abs. 1 FwG dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung einer jederzeit leistungsfähigen Gemeindefeuerwehr der Vorrang vor den fiskalischen Interessen der Klägerin einzuräumen.

58

cc) Entgegen der Auffassung der Klägerin stand dem Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde auch nicht der Grundsatz von Treu und Glauben unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung entgegen.

59

Dabei kann dahinstehen, ob das auf die Herstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gerichtete Beanstandungsrecht der Rechtsaufsichtsbehörde in dieser Hinsicht überhaupt Einschränkungen unterliegt (vgl. Kunze/Bronner/ Katz, a.a.O. § 121 Rn. 7; vgl. auch zur Verwirkung: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.05.1961 - IV 39/61 -, ESVGH 11, 88 und v. 25.01.1965 - IV 69/64 -, ESVGH 15, 6 einerseits; SächsOVG, Urt. v. 31.01.2007 - 5 B 522/06 -, LKV 2008, 130 andererseits). Denn jedenfalls ist hier für ein rechtsmissbräuchliches Verhalten des Beklagten nichts erkennbar. Widersprüchliches Verhalten ist nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung erst dann rechtsmissbräuchlich, wenn der Handelnde dadurch für den anderen Teil einen Vertrauenstatbestand schafft, auf den sich sein Gegenüber verlassen darf, oder wenn andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.10.2014 - 5 C 26.13 -, NVwZ-RR 2015, 46 m.w.N.). Daran fehlt es hier.

60

Der Beklagte hat zu keinem Zeitpunkt bei der Klägerin das schutzwürdige Vertrauen hervorgerufen, er werde ihre Verpflichtung zur Beschaffung der 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras erfüllen. Zum Zeitpunkt des Erwerbs der Ausrüstungsgegenstände im Februar 2012 war der Klägerin bekannt, dass diese für einen geordneten und erfolgreichen Feuerwehreinsatz im Tunnel der B 27 erforderlich sind, und dass nur im Fall ihrer Verfügbarkeit für die Einsatzkräfte die erste Tunnelröhre - wie beabsichtigt -am 15.03.2012 in Betrieb genommen werden würde. Dies geht aus dem Schreiben des Bürgermeisters der Klägerin vom 02.11.2011 hervor, in dem die Ausführungen des Bezirksbrandmeisters beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung vom 26.10.2011 wiedergegeben werden und als Feststellung mitgeteilt wird, dass zur Verkehrsfreigabe der Weströhre im März 2012 eine einsatzbereite und mit der notwendigen Ausrüstung ausgestattete Feuerwehr gewährleistet werden müsse. Infolge der Widersprüche gegen die Beschaffungs- und Unterhaltungsanordnungen nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG wusste die Klägerin ebenfalls, dass weder die Bundesrepublik Deutschland noch der Beklagte diesen Anordnungen nachkommen würden, bevor ihre Verpflichtung hierzu nicht letztverbindlich durch die Gerichte geklärt worden ist. Dementsprechend enthielt der Entwurf der vom Regierungspräsidium Tübingen ausgearbeiteten „Vereinbarung über die Beschaffung und Unterhaltung von besonderen Ausrüstungsgegenständen für die Feuerwehr zur Bekämpfung von Gefahren bei Ereignissen im Lärmschutztunnel in Dußlingen“ die Aussage, dass derzeit nicht endgültig geklärt sei, ob die § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zugrunde liegende Verpflichtung auch die Straßenbaulastträger von Straßentunneln umfasse, und sah in § 2 vor, dass die Klägerin bis zur Einsatzübung am 10.03.2012 die erforderlichen Ausrüstungsgegenstände auf eigene Rechnung beschaffe. Die Klägerin durfte somit vor einer - noch ausstehenden - gerichtlichen Klärung der Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die Erfüllung der der Bundesrepublik und dem Beklagten durch Verwaltungsakt auferlegten Pflichten aus § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG nicht davon ausgehen, dass der Beklagte die Ausrüstungsgegenstände bis zur beabsichtigten Inbetriebnahme der ersten Tunnelröhre im März 2012 beschaffen oder im Fall der späteren (Wieder-)Veräußerung ersetzen werde.

61

Auch einen Vertrauenstatbestand des Inhalts, dass er in jedem Fall die Kosten für die von der Klägerin beschafften Ausrüstungsgegenstände erstatten werde, hat der Beklagte nicht gesetzt. Zwar hatte das Landratsamt Tübingen der Klägerin unter dem 08.11.2011 zunächst mitgeteilt, dass die Aufwendungen für die besondere Ausrüstung nach Aussage der Straßenbauverwaltung beim Regierungspräsidium Tübingen vom dortigen Baureferat ersetzt würden. Diese Äußerung hat das Regierungspräsidium indes bereits mit E-Mail an das Landratsamt vom 11.11.2011 korrigiert, indem es diesem die Rechtsauffassung des Ministerium für Verkehr und Infrastruktur mitteilte, dass das Feuerwehrgesetz die Träger der Straßenbaulast nicht verpflichte, für die Kosten besonderer Ausrüstung aufzukommen; hiervon wurde die Klägerin spätestens durch das ihr nachrichtlich überlassene Schreiben des Landratsamts an das Ministerium vom 16.11.2011 unterrichtet. Dementsprechend erklärte sich die Straßenbauverwaltung beim Regierungspräsidium Tübingen in der Besprechung vom 19.12.2011 nur „unter Vorbehalt“ bereit, für die Erstbeschaffung der notwendigen Ausrüstung in Vorleistung zu treten, und war auch in § 5 des Entwurfs der „Vereinbarung über die Beschaffung und Unterhaltung von besonderen Ausrüstungsgegenständen für die Feuerwehr zur Bekämpfung von Gefahren bei Ereignissen im Lärmschutztunnel in Dußlingen“ eine Kostenübernahme für die Ausrüstung lediglich „[b]is zur endgültigen Klärung der Rechtslage zur Finanzierung der Kosten … unter Vorbehalt“ vorgesehen. Diese Aussage hatte ebenfalls keinen Bestand, nachdem das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung unter dem 09.02.2012 mitgeteilt hatte, dass einer Zwischenfinanzierung der besonderen Ausrüstung zu Lasten des Bundeshaushalts nicht zugestimmt werden könne. Auch hiervon erhielt die Klägerin noch vor dem Erwerb der 24 Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras Kenntnis, nämlich in der Besprechung am 15.02.2012, in der sich die Teilnehmer darauf verständigten, dass die Klägerin die zusätzliche Feuerwehrausrüstung vorbehaltlich einer - noch ausstehenden - verbindlichen Klärung der Kostentragungspflicht vorfinanzieren solle. Danach durfte die Klägerin weder bei der Beschaffung der Ausrüstungsgegenstände noch zum Zeitpunkt der Anordnung ihres Bürgermeisters, diese wieder zu veräußern, auf eine Kostenübernahme durch den Beklagten vertrauen.

62

Sonstige Gründe, aufgrund deren die Ausübung des Beanstandungsrechts durch die Rechtsaufsichtsbehörde als treuwidrig zu beurteilen wäre, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist nach dem Vorstehenden nicht erkennbar, dass der Beklagte die Klägerin hinsichtlich der Fragen, ob die Bundesrepublik Deutschland und der Beklagte nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FwG zur Beschaffung der besonderen Ausrüstungsgegenstände verpflichtet werden können oder ob sie jedenfalls die hierfür erforderlichen Kosten zu erstatten haben, fehlerhaft beraten hätte; die insoweit ungeklärte Rechtslage war allen Beteiligten jederzeit bewusst. Die Klägerin kann auch nichts daraus herleiten, dass mit der Beanstandung der Anordnung ihres Bürgermeisters - wenngleich untauglich - (auch) der Zweck verfolgt wurde, zur Frage der Kostenträgerschaft eine gerichtliche Klärung zu erreichen. Denn ausweislich des Schreibens des Landratsamts Tübingen vom 20.07.2012 hat sie diese Situation in Absprache mit dem Landratsamt selbst herbeigeführt.

63

dd) Schließlich sind Ermessensfehler auch im Hinblick auf die Wahl des Mittels nicht feststellbar. Die Beanstandung ist, da andere Aufsichtsmittel, mit denen die Rechtsaufsichtsbehörde das von ihr zulässigerweise verfolgte Ziel hätte erreichen können, nicht vorlagen, mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Selbstverwaltungsrecht der Klägerin vereinbar.

III.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Dem Antrag, die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, ist nicht zu entsprechen. Hierfür ist schon deshalb kein Raum, weil die Erstattungsfähigkeit von durch das Widerspruchsverfahren verursachten Rechtsanwaltskosten zwingend eine - hier fehlende - Kostengrundentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers voraussetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.2007 - 2 C 29/06 -, NVwZ 2008, 324).

65

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

66

Beschluss vom 12. Juli 2016

67

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 68.326,30 EUR festgesetzt.

68

Nach § 52 Abs. 1 GKG ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen; für die Wertberechnung ist der Zeitpunkt der den jeweiligen Streitgegenstand betreffenden Antragstellung maßgebend, die den Rechtszug einleitet (§ 40 GKG). Die Bedeutung der Sache bemisst sich hier nach dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an der mit Klage begehrten Aufhebung der Beanstandungsverfügung der Rechtsaufsichtsbehörde. Zur Bezifferung dieses Interesses orientiert sich der Senat am (Wieder-)Verkaufswert der von ihr beschafften 24 Langzeit-Pressluftatmer und sechs Wärmebildkameras, für den er zum Zeitpunkt der Berufungseinlegung am 16.01.2015 einen Betrag von (97.609,-- EUR - 29.282,70 EUR <30% Wertverlust> =) 68.326,30 EUR veranschlagt.

69

Der Beschluss ist unanfechtbar.