Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-26, Aktenzeichen 7 K 238/06
ECLI:DE:VGK:2008:0826.7K238.06.00

Tenor

Das Verfahren wird hinsichtlich der Auflage M 2 eingestellt.
Die Auflagen M 3 und M 4 im Verlängerungsbescheid des Bundesinstituts für
Arzneimittel und Medizinprodukte vom 08.12.2005 für das Arzneimittel N. (Zul.-
Nr. 0000.00.00.00) werden aufgehoben.
Die Beklagte wird verpflichtet, über die Verlängerung der Zulassung für das
Fertigarzneimittel N. hinsichtlich der beantragten Dosierungsanleitung und
hinsichtlich der Anwendung bei Kindern von 3 bis 12 Monaten unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten um Auflagen im Nachzulassungsbescheid der Beklagten
vom 08.12.2005 betreffend das homöopathische Fertigarzneimittel «N. »
Tropfen, mit denen die Aufnahme einer Gegenanzeige für Kinder unter einem Jahr
und die Reduzierung der Dosierung angeordnet wurde.
Am 09.06.1978 zeigte die Fa. 1. GmbH das seit 1962 im
Spezialitätenregister eingetragene streitgegenständliche Arzneimittel mit den
folgenden arzneilich wirksamen Bestandteilen pro 100 g

Drosera ?	0,1 g
Hedera helix ?	0,2 g
China D1	0,1 g
Coccus cacti D1	0,2 g
Cuprum sulf. D4	10,0 g
Ipecacuanha D4	10,0 g
Hyoscyamus D4	10,0 g

und den Anwendungsgebieten „Husten jeder Ursache, auch Keuchhusten,
Bronchialkatarrh" bei dem Bundesgesundheitsamt gemäß Art. 3 § 7 des Gesetzes
zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2445) -
AMNG - an.
Am 27.12.1989 wurde die Verlängerung der Zulassung nach Art. 3 § 7 AMNG, sog.
Kurzantrag, beantragt. Am 13.04.1993 wurde der sog. Langantrag gestellt.
Am 30.11.1995 wurde der Verlängerungsantrag gemäß § 105 Abs. 5c AMG
zurückgenommen. Am 23.01.2001 reichte die Rechtsvorgängerin der Klägerin einen
Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 105 Abs. 5c AMG sowie die
Erklärung zum Einreichen der Unterlagen nach dem 10. Änderungsgesetz zum AMG
ein. Sie beantragte eine Verlängerung nach § 105 AMG unter Vorlage von
bibliographischen Unterlagen gemäß § 22 Abs. 3 AMG.
In der Gebrauchsinformation befand sich folgende Dosierungsempfehlung:
„Soweit nicht anders verordnet, nehmen
Säuglinge über 3 - 6 Monate	3 x täglich 6 Tropfen
Säuglinge 6 - 12 Monate	3 x täglich 8 Tropfen
Kleinkinder 1 - 3 Jahre	3 x täglich 10 Tropfen
Vorschulkinder über 3 - 7 Jahre	4 x täglich 10 Tropfen
Schulkinder 7 .- 14 Jahre	4 x täglich 15 Tropfen
Jugendliche 14 - 18 Jahre	4 x täglich 20 Tropfen
Erwachsene	4 x täglich 20 Tropfen ein."

Mit Mängelschreiben vom 12.02.2003 übersandte das BfArM der Rechtsvorgängerin
der Klägerin u. a. die Stellungnahme zur Toxikologie/Klinik und Pharmakologie und
setzte zur Mängelbeseitigung eine Frist von 12 Monaten. In der medizinischen
Stellungnahme wurde die Antragstellerin aufgefordert, Erfahrungsmaterial zur
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit bei Kindern vorzulegen oder einen Hinweis unter
„Vorsichtsmaßnahmen, Warnhinweise" aufzunehmen, dass das Arzneimittel bei
Kindern unter 12 Jahren nicht angewendet werden soll (Ziff. 5.). Ferner wurde die
Übernahme der Dosierungsrichtlinie der Kommission D vom 12.06.2002
vorgeschlagen (akut: höchstens 6 mal täglich 5 Tropfen, chronisch: 1 - 3 mal täglich
5 Tropfen). Bei einer abweichenden Dosierung sei die Überlegenheit dieser
Dosierung durch ausreichendes präparatespezifisches Erkenntnismaterial zu
belegen (Ziff. 8 ). Das Mängelschreiben wurde am 24.02.2003 zugestellt.

Mit Schreiben vom 11.02.2004, eingegangen am 18.02.2004, beantwortete die
Klägerin, auf die die fiktive Zulassung zwischenzeitlich übergegangen war, das
Mängelschreiben. Zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit bei Kindern
unter 12 Jahren legte sie zwei Anwendungsbeobachtungen aus den Jahren 1990
und 2003 vor und erklärte, dass hierdurch auch das beantragte Dosierungsschema
belegt werde.

3

Mit Bescheid vom 08.12.2005, zugestellt am 14.12.2005, erteilte die Beklagte die
Verlängerung der Zulassung mit dem Anwendungsgebiet „Die Anwendungsgebiete
leiten sich von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehört: Husten."
Im sog. „Verfügungsteil" des Bescheides befinden sich entsprechend der
Verwaltungspraxis des BfArM keine Angaben zu Gegenanzeigen und zur Dosierung.
Dem Bescheid sind u. a. Auflagen aufgrund der medizinischen Beurteilung gemäß
§ 28 Abs. 2 AMG beigefügt.
Auflage M 2 lautet: „Unter „Gegenanzeigen" ist in der Gebrauchs- und
Fachinformation wie folgt zu formulieren: „Siehe auch unter Vorsichtsmaßnahmen
und Warnhinweise."
Auflage M 3 lautet: „Vorsichtsmaßnahmen. Hier muss die Formulierung in der
Gebrauchs- und Fachinformation unter „Was ist bei Kindern unter einem Jahr zu
berücksichtigen" lauten:
„Zur Anwendung dieses Arzneimittels bei Säuglingen liegen keine ausreichend
dokumentierten Erfahrungen vor. Es soll deshalb bei Kindern unter einem Jahr
nicht angewendet werden."
Zur Begründung wird ausgeführt, durch die vorgelegten Anwendungsbeobachtungen
sei Wirksamkeit und Unbedenklichkeit in dieser Altersgruppe nicht belegt. Da in der
Gruppe der Säuglinge ( 7 - 12 Monate) nur 26 Patienten eingeschlossen gewesen
seien und in der Auswertung die Gruppe der Säuglinge mit der Gruppe der
Kleinkinder (1-3 Jahre) zusammengefasst gewesen sei, seien die Ergebnisse nicht
aussagefähig. Es sei nicht ersichtlich, bei wie vielen Säuglingen und bei welchen
Indikationen das Präparat eingesetzt worden sei. Die Anwendungsbeobachtung
werde aber als Beleg für die Unbedenklichkeit des Arzneimittels bei Kindern über
einem Jahr akzeptiert.

4

Auflage M 4 lautet: „Dosierungsanleitung. Hier ist in der Gebrauchs- und
Fachinformation wie folgt zu formulieren:
„Soweit nicht anders verordnet, nehmen Erwachsene 1 - 3 mal täglich je 5
Tropfen ein. Kleinkinder vom 1. bis 6. Lebensjahr nehmen 1 - 3 mal täglich 2 - 3
Tropfen ein. Kinder zwischen dem 6. und 12. Lebensjahr nehmen 3 - 4 Tropfen
ein. ..."

In der Begründung heißt es, die vorgelegte AWB belege nicht die Überlegenheit der
beantragten höheren Dosierung gegenüber der von der Kommission D festgelegten
Dosierung.

Am 12.01.2006 hat die Klägerin gegen die Auflagen M 2, M 3 und M 4 Klage
erhoben. Die Beklagte hat die Auflage M 2 daraufhin aufgehoben, und der
Rechtsstreit wurde insoweit von den Beteiligten in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin ist der Auffassung, der Ausschluss der Anwendung für Kinder unter 1
Jahr sei quasi eine Gegenanzeige bzw. eine Teilversagung. Das
streitgegenständliche Medikament sei gerade für diese Altersgruppe von großer
Bedeutung, weil es schwerpunktmäßig bei dieser angewendet werde. Eine
Gegenanzeige sei jedoch nicht begründet. Die vorgelegte Anwendungsbeobachtung
aus dem Jahr 2003 belege die Wirksamkeit und Verträglichkeit des Medikaments bei
Säuglingen im Alter von 7 bis 12 Monaten. Die bisher nicht vorhandene gesonderte
Auswertung dieser Altersgruppe wird von der Klägerin nachgereicht (Anlage 3,
Beiakte 2).

Eine Auflage gemäß § 28 Abs. 2 AMG könne nach dem Urteil des VG Köln - 24 K
7898/00 - nur bei Feststellung einer konkreten Gesundheitsgefahr erfolgen. Hierfür
bestünden aber bei dem seit Jahrzehnten im Verkehr befindlichen Arzneimittel keine
Anhaltspunkte. Seit 1990 seien 1,6 Millionen Flaschen N. verkauft worden.
Demgegenüber lägen seit 1994 nur 5 Nebenwirkungsmeldungen vor (davon drei
nicht schwerwiegende und zwei allergisch bedingte). Das Bundesverwaltungsgericht
habe durch das Urteil vom 29.06.2007 - 3 C 39.06 - bei einem vergleichbaren
Arzneimittel bestätigt, dass es für die angefochtene Gegenanzeige für Kinder keine
Rechtsgrundlage gebe.

Das streitgegenständliche Arzneimittel habe unter Berücksichtigung der beantragten
Dosierung für Säuglinge (18 bzw. 24 Tropfen täglich) kein toxikologisches oder
mutagenes Potential, wie sich aus der gutachterlichen Stellungnahme von Frau Dr.
Monika Bastian vom 19.12.2007 ergebe. Zwar überschreite die maximale
Tagesdosis Naphtochinone für Säuglinge der Altersgruppe 7 - 12 Monate die in den
einschlägigen Guidelines festgelegte akzeptable Exposition von 1,5 µg pro Tag. Dies
könne jedoch vernachlässigt werden, da nur für Plumbagin mutagene Effekte
bekannt seien. Die maximale Tagesdosis Plumbagin unterschreite aber bei weitem
den für homöopathische Arzneimittel vorgeschlagenen Richtwert von 0,15 µg pro
Tag.

Eine Einschränkung der Dosierung aufgrund der Neufassung der
Dosierungsrichtlinien der Kommission D von 2002 sei nicht gerechtfertigt, da die
beantragte Dosierung für Erwachsene und Säuglinge ab dem 7. Monat durch
präparatespezifisches Erkenntnismaterial, nämlich die vorgelegten
Anwendungsbeobachtungen aus den Jahren 1990 und 2003 bezüglich der
Wirksamkeit und Verträglichkeit hinreichend begründet werde. Insbesondere sei es
nur zu einer sehr geringen Zahl von Fällen unerwünschter Arzneimittelwirkungen
gekommen, die nicht auf eine höhere Dosierung zurückgeführt werden könnten. Das
BfArM habe in anderen Verfahren Anwendungsbeobachtungen als Grundlage für die
Bestimmung einer Kinderdosierung akzeptiert (7 K 2694/03: Melrosum Hustensaft).
Das Urteil des VG Köln vom 22.11.2006 - 24 K 8133/04 - , das die Anwendbarkeit
der Dosierungsrichtlinie der Kommission D bestätigt habe, sei im vorliegenden Fall
nicht einschlägig, da in dem entschiedenen Verfahren kein präparatespezifisches
Erkenntnismaterial vorgelegt worden sei. Im übrigen sei die Dosierungsrichtlinie nach
ihrem Wortlaut nur für die Anwendung bei Erwachsenen vorgesehen. Die Forderung,
die Überlegenheit der beantragten Dosierung gegenüber der Empfehlung der
Kommission D zu begründen, sei nicht nachvollziehbar und überzogen.
Die angeführten Risiken wie das Auftreten einer Erstverschlimmerung oder einer
Prüfsymptomatik seien bei allen homöopathischen Medikamenten unabhängig von
der Dosierung möglich. Im übrigen werde der Patient in der Gebrauchsinformation
ausreichend darauf hingewiesen, dass bei einer Verschlimmerung das Arzneimittel
abzusetzen und ein Arzt aufzusuchen sei.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Auflagen M 3 und M 4 im
Verlängerungsbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinprodukte vom 08.12.2005 für das Fertigarzneimittel „N. „ Mischung
(Zul.-Nr. 0000.00.00.00) zu verpflichten, über die Verlängerung der Zulassung
für das Arzneimittel N. bezüglich der beantragten Dosierungsanleitung
und für die Anwendung bei Kindern von 3 bis 12 Monaten unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie vertritt die Auffassung, bei dem angegriffenen Hinweis, das Arzneimittel solle
nicht bei Kindern unter einem Jahr angewendet werden, handele es sich nicht um
eine Gegenanzeige bzw. eine Teilversagung, da eine Anwendung nicht gänzlich
ausgeschlossen, sondern der Verantwortung des Arztes bzw. der
Erziehungsberechtigten überlassen werde. Im übrigen handele es sich bei der
betroffenen Personengruppe um eine sehr kleine Teilgruppe, deren Ausschluss im
Hinblick auf die Bedeutung für den pharmazeutischen Unternehmer nicht die
Annahme einer Teilversagung rechtfertige.

Wenn man der Auffassung folge, es handele sich um eine Teilversagung, so sei
diese von dem Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr.2 AMG gedeckt, da das
Arzneimittel bei dem besonders gefährdeten Personenkreis der Kinder unter einem
Jahr nicht ausreichend geprüft sei. Der kindliche Organismus weise Besonderheiten
in der Pharmakokinetik auf, so dass schwere Nebenwirkungen auch bei Arzneimitteln
möglich seien, die für Erwachsene völlig unbedenklich seien. Die vorgelegten
Anwendungsbeobachtungen seien aus methodischen Gründen nicht ausreichend.
Insbesondere seien die Fallzahlen in der fraglichen Altersgruppe für eine
Risikoabschätzung zu klein. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, dass das
BfArM bei anderen Arzneimitteln Anwendungsbeobachtungen als Erkenntnismaterial
für den Beleg einer Kinderdosierung akzeptiert habe, da es sich in dem zitierten Fall
nicht um ein homöopathisches, sondern um ein allopathisches Medikament
gehandelt habe.

Der Anwendung beim Säugling könne auch aus toxikologischer Sicht nicht
zugestimmt werden. Der Bestandteil Drosera in Urtinktur enthalte Naphtochinone (z.
B. Juglonderivate, Plumbagin), die mutagene Wirkung hätten. Die in der reduzierten
Tagesdosis enthaltene Menge (30 Tropfen) gehe über die nach dem TTC-Konzept
für solche Substanzen akzeptable tägliche Aufnahme hinaus. Der Grenzwert für
toxische Substanzen von 1,5 µg beziehe sich auf Erwachsene (Körpergewicht 60 kg)
und nicht auf Säuglinge. Bei einer Umrechnung auf das Körpergewicht von
Säuglingen seien daher die anzunehmenden Grenzwerte erheblich überschritten
(vgl. Bl. 68 d. A.). Hinzukomme, dass der tatsächliche Gehalt an Naphtochinonen nur
durch Berechnungen bestimmt, nicht aber im konkreten Arzneimittel untersucht
worden sei. Hierbei handele es sich um ein Stoffgemisch mit schwankenden Mengen
an Inhaltsstoffen, deren Wirkungen und Wechselwirkungen nicht genügend
untersucht seien. Bei der Nutzen-Risiko-Abwägung für homöopathische Arzneimittel
könne aber kein stoffspezifisches Risiko akzeptiert werden, da dieses durch eine
Erhöhung der Potenzstufe ohne Wirksamkeitsverlust beliebig verringert werden
könne.

Die beauflagte Dosierung entspreche den Dosierungsempfehlungen der Kommssion
D, einem gesetzlich verankerten und besonders fachkundigen Gremium. Die
Klägerin habe kein Erkenntnismaterial vorgelegt, aus dem sich ergebe, dass die von
ihr vorgeschlagene Dosierung zur Erreichung des Therapieziels geeigneter
(wirksamer) sei als die Dosierungsrichtlinie. Diese entspreche einem GrundSatz des
Selbstverständnisses der homöopathischen Therapierichtung, dass die verabreichte
Arzneimittelgabe möglichst klein sein solle. Die vorgelegten
Anwendungsbeobachtungen könnten auch deshalb nicht als Beleg für die
Notwendigkeit der beantragten Dosierung anerkannt werden, weil die tatsächlich
eingesetzte Dosis in beiden Studien nicht erkennbar bzw. nachgewiesen sei.
Darüberhinaus würden durch die beantragte höhere Dosierung die spezifischen
Risiken homöopathischer Arzneimittel, nämlich die Möglichkeit einer initialen
Erstverschlimmerung und das Auftreten einer Arzneimittelprüfsymptomatik erhöht.
Die von der Kommission empfohlene niedrige Dosierung sei daher aus Gründen der
Arzneimittelsicherheit und des Patientenschutzes erforderlich. Im übrigen könne in
begründeten Einzelfällen durch den Arzt eine höhere Dosierung angeordnet werden
(„Soweit nicht anders verordnet, ...).

5

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
sowie auf die von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge und von der
Klägerin eingereichten Teile der Dokumentation Bezug genommen.

6

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

7

Im Hinblick auf die Auflage M 2 war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3
Satz 1 VwGO einzustellen, da die Beteiligten die Hauptsache insoweit
übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

8

Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.

9

Die Klage auf Aufhebung der Auflage M 4 und Neubescheidung des Antrags auf
Verlängerung der fiktiven Zulassung für das Fertigarzneimittel N. Mischung im
Hinblick auf die beantragte Dosierungsempfehlung ist als Verpflichtungsklage in
Form der Bescheidungsklage gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1, 2. Alt., § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO zulässig. Denn die als Auflage M 4 bezeichnete Anordnung im
Verlängerungsbescheid vom 08.12.2005 enthält neben einer echten Auflage nach
§ 28 Abs. 2 AMG, die den Inhalt der Packungsbeilage vorschreibt, konkludent die
Ablehnung der beantragten Dosierungsanleitung sowie die Genehmigung einer
davon abweichenden Dosierungsanleitung (aliud) und damit die Teilversagung eines
begünstigenden Verwaltungsakts, die mit der Verpflichtungsklage angegriffen
werden kann,

10

vgl. VG Köln, Urteil vom 29.01.2008 - 7 K 4227/04 - (Dosierung im
Registrierungsbescheid eines homöopathischen Arzneimittels); OVG NW,
Urteil vom 06.09.2007 - 13 A 4644/06 - (Dosierung im
Nachzulassungsbescheid eines allopathischen Arzneimittels); OVG NW,
Beschluss vom 21.05.2008 - 13 A 1096/06 - (Änderung der Bezeichnung der
wirksamen Bestandteile durch Auflage).

11

Die Entscheidung über die Dosierung gehört auch bei Anträgen auf
Nachzulassung eines homöopathischen Arzneimittels zu den wesentlichen
Merkmalen des Arzneimittels und damit zum Inhalt der Genehmigung. Denn
Gegenstand der Entscheidung des BfArM über die Verlängerung der Zulassung ist
das Arzneimittel in der Form, die durch die nach § 105 Abs. 4 und Abs. 4 a Satz 2
AMG in Verbindung mit § 22 Abs. 1 AMG vorzulegenden Unterlagen bzw. Angaben
bestimmt wird,

12

vgl. VG Köln, Urteil vom 15.01.2008 - 7 K 3115/04 - .

13

Gemäß § 105 Abs. 4 AMG sind die Unterlagen nach § 22 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1,
Abs. 3a AMG sowie das analytische Sachverständigengutachten gemäß § 24 Abs. 1
AMG auch bei homöopathischen Arzneimitteln, die zugelassen werden sollen,
vorzulegen. Gemäß § 105 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Nr. 10 AMG
sind Unterlagen über die Dosierung mit dem Langantrag einzureichen. Angaben über
die Dosierung sind in die Packungsbeilage und in die Fachinformation aufzunehmen,
§ 141 Abs. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 11 AMG a.F. und § 11 a Abs. 1 Nr. 10 AMG a.F..
Nach Art. 11 Abs. 1 Nr. 4.2 der Richtlinie 2001/83/EG, Abl. L 311, S. 67 sind
Angaben zur Dosierung vorgeschriebene Bestandteile der „Zusammenfassung der
Merkmale des Arzneimittels", die vom Antragsteller vorzulegen ist. Art. 11 ist nach
der ausdrücklichen Bestimmung in Art. 16 der Richtlinie auch auf die
homöopathischen Arzneimittel anwendbar, für die ein Antrag auf Zulassung gestellt
wird.

14

Soweit die Auflage M 4 neben der Ablehnung der beantragten Dosierung
ausdrücklich eine Anordnung zur Formulierung der Packungsbeilage trifft, handelt es
sich um eine echte Auflage iSd § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, also um einen
eigenständigen, der Nachzulassung beigefügten Verwaltungsakt. Durch diese
Auflage wird die Gebrauchs- und Fachinformation an den Genehmigungsinhalt
bezüglich der Dosierung angepasst. Der Klageantrag der Klägerin ist entsprechend
ihrem erkennbaren Rechtsschutzziel dahingehend auszulegen, dass die Klägerin
neben der Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung bezüglich der
beantragten Dosierung auch eine Aufhebung der Auflage zur Änderung der
eingereichten Informationstexte erstrebt. Für diesen Aufhebungsantrag ist die
Anfechtungskklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. VwGO die statthafte
Klageart.

15

Die Verpflichtungsklage ist auch begründet. Die Ablehnung der beantragten
Dosierung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat
einen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrags auf Nachzulassung
bezüglich der Dosierungsempfehlung, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

16

Nach der Rechtsprechung der Kammer ist die Rechtmäßigkeit einer
Teilversagung einer arzneimittelrechtlichen Zulassung in der Regel nach den
gleichen rechtlichen Vorgaben zu beurteilen wie die vollständige Versagung,

17

vgl. Urteil vom 15.05.2008 - 7 K 360/05 - m. w. N..

18

Die Klägerin hat demnach einen Anspruch auf eine Verlängerung der Zulassung
im Hinblick auf die von ihr beantragte Dosierungsanleitung, wenn kein
Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt, § 105 Abs. 4 f Satz 1 AMG. Da es
sich hier um ein homöopathisches Arzneimittel handelt, sind die Besonderheiten
dieser Therapierichtung bei der Beurteilung der Versagungsgründe zu
berücksichtigen, § 105 Abs. 4 f Satz 2 AMG. Liegt ein Versagungsgrund vor, hat die
Behörde den Antragsteller auf die Beanstandungen hinzuweisen und eine
angemessene Frist, höchstens jedoch 12 Monate, zur Beseitigung der Mängel zu
setzen. Erst wenn den Mängeln nicht innerhalb der Frist abgeholfen wird, ist die
Zulassung zu versagen, § 105 Abs. 5 Satz 1 und 2 AMG.

19

Die Voraussetzungen für die Versagung der Nachzulassung sind im vorliegenden
Fall nicht erfüllt, weil ein ordnungsgemäßes Mängelbeseitigungsverfahren nicht
durchgeführt worden ist. Zwar hat das BfArM im Mängelschreiben vom 12.02.2003
die beantragte Dosierungsempfehlung beanstandet und die Klägerin aufgefordert, für
die Dosierung die Empfehlungen der Kommission D vom 12.06.2002 zu übernehmen
oder die Überlegenheit ihrer Dosierung durch präparatespezifische Untersuchungen
nachzuweisen.

20

Dieses Schreiben erfüllt jedoch nicht die Voraussetzungen einer
ordnungsgemäßen Mängelrüge. Zunächst bleibt unklar, auf welchen
Versagungsgrund sich die Beklagte berufen will, ob die Wirksamkeit der Dosierung
nicht hinreichend begründet ist, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG, ob das Nutzen-Risiko-
Verhältnis der beantragten Dosierung für ungünstig gehalten wird, § 25 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5 AMG oder ob es an ausreichenden Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit der
Dosierung fehlt, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG.
Es kann jedoch offen bleiben, ob im Hinblick auf die Dosierung ein Versagungsgrund
vorliegt und ob der Mangel eines Nachzulassungsantrags bereits im
Mängelschreiben zutreffend rechtlich eingeordnet werden muss.

21

Jedenfalls zieht das BfArM zur Begründung seiner Beanstandung allein die von
dem beantragten Dosierungsschema abweichende Dosierungsempfehlung der
Kommission D von 2002, und damit einen Maßstab heran, der rechtsfehlerhaft ist
und daher den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Mängelrüge nicht
entspricht.

22

Inhaltlich handelt es sich bei der Dosierungsempfehlung der Kommission D von
2002 um eine Aufhebung bzw. Abänderung der früheren Dosierungsrichtlinie der
Kommission D in Form der Bekanntmachung vom 02.07.1993 (BAnz. Nr. 177, S.
9097), die wiederum eine Berichtigung bzw. Präzisierung der Dosierungsangaben in
allen bereits veröffentlichten Monographien der Kommission D zum Gegenstand
hatte.

23

Die Kammer lässt offen, ob die Kommission D nach der Beendigung der
Aufbereitungstätigkeit durch das 5. Änderungsgesetz im Jahr 1994 für den Erlass
einer allgemeingültigen Monographie zur Dosierung aller homöopathischen
Arzneimittel überhaupt zuständig ist. Es ist fraglich, ob diese Zuständigkeit aus der
Aufgabe, bei Einzelfallentscheidungen der Zulassungsbehörde mit grundsätzlicher
Bedeutung mitzuwirken, abgeleitet werden kann, § 25 Abs. 7 Satz 4 AMG. Dagegen
spricht u. a., dass die Beteiligung der Kommissionen nach dem Wortlaut der
Vorschrift nur im Nachzulassungsverfahren nach § 105 AMG, nicht aber bei der
Neuzulassung vorgesehen ist.

24

Zu dieser Frage hat sich das Bundesverwaltungsgericht noch nicht geäußert. In
der Rechtsprechung der Instanzgerichte hat sich allerdings die Meinung
durchgesetzt, dass die Kommission D auch weiterhin als sachverständiges Gremium
anzusehen ist, das den wissenschaftlichen Erkenntnisstand auf dem Gebiet der
Homöopathie wiedergibt und daher bei einer Weiterentwicklung der
wissenschaftlichen Erkenntnisse hierzu sachverständige Stellungnahmen abgeben
kann,

25

vgl. OVG NW, Urteil vom 29.04.2008 - 13 A 4996/04 - unter Hinweis auf
BVerwG, Beschluss vom 08.01.2007 - 3 B 16.06 - zu den Aufbereitungsmonographien; VG Köln, Urteile vom 11.06.2008 - 24 K 1239/07 - , vom 03.04.2008
- 13 K 5035/05 - und vom 25.07.2008 - 18 K 5727/07 - jeweils zu den Bewertungskriterien für fixe Kombinationen; offen gelassen im Urteil vom 29.01.2008
- 7 K 4227/04 - zur Dosierungsrichtlinie.

26

Die Dosierungsrichtlinie der Kommission D vom 12.06.2002 genügt jedoch nicht
den Anforderungen, die nach allgemeinen Grundsätzen an eine sachverständige
Feststellung des wissenschaftlichen Erkenntnisstandes zu stellen sind. Ein
Sachverständigengutachten muss nach allgemeinen Grundsätzen vollständig,
schlüssig und nachvollziehbar sein, keine Widersprüche enthalten und auf einer
zutreffenden Sachverhaltsfeststellung beruhen,

27

vgl. Kopp, VwGO, 15. Auflage 2007, § 98 Rn. 15 c; Redeker/von Oertzen,
VwGO	14. Auflage 2004, § 98 Rn. 12.

28

Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass eine Stellungnahme, die eine neue
Standarddosierung für eine ganze Therapierichtung festlegt, wegen ihrer erheblichen
Bedeutung für die Arzneimittelzulassung nachvollziehbar und begründet darlegen
muss, warum die wissenschaftlichen Erkenntnisse eine Abkehr von früheren
Erfahrungswerten erfordern. Der Widerspruch zu den früheren
Anwendungserfahrungen in der Homöopathie, die sich in den älteren Monographien
widerspiegeln, hat erhebliche Bedeutung, weil es sich bei der Homöopathie in erster
Linie um eine Erfahrungswissenschaft handelt.

29

Die Kammer hat Bedenken, ob die Ausführungen zu Wirksamkeit und Risiken
homöopathischer Arzneimittel, die in den Sitzungsniederschriften der Arbeitsgruppe
„Dosierung" der Kommission D vom 11.06.2002 und der Kommission D vom
12.06.2002 enthalten sind, geeignet sind, eine Reduzierung der Arzneimittelgaben im
GegenSatz zu den vorangegangen Therapieerfahrungen aus wissenschaftlicher
Sicht zu rechtfertigen. Fraglich erscheint insbesondere, ob die Erkenntnisse zur
erforderlichen Mindestdosis und zu den speziellen Risiken homöopathischer
Medikamente auf die „Komplexmittelhomöopathie" übertragbar sind oder in erster
Linie für die „klassische Homöopathie" gelten, die die Anwendung von Einzelmitteln
vorsieht. Die Kammer lässt diese Fragen offen, da sie weiterer Aufklärung bedürfen
und Gegenstand des anhängigen Verfahrens VG Köln - 24 K 8133/04 - OVG NW -
13 A 385/07 - sind.

30

Die Dosierungsrichtlinie hält einer rechtlichen Prüfung jedoch bereits deshalb
nicht stand, weil sie im Wesentlichen auf Kriterien gestützt ist, die im
Arzneimittelgesetz und in der Richtlinie 2001/83 keine Grundlage finden und daher
nicht sachgerecht sind. Entscheidend für die Änderung der Dosierungsempfehlungen
war nämlich die Einschätzung der Arbeitsgruppe Dosierung, dass durch die zu
große, zu häufige und zu langfristige Gabe homöopathischer Arzneimittel ein
erhebliches Gefährdungspotential in Form von Erstverschlimmerungen und des
Auftretens einer Arzneimittelprüfsymptomatik bestehe.

31

Die Kammer hat bereits für die Registrierung homöopathischer Arzneimittel
gemäß §§ 38 ff. AMG, die nach der gesetzlichen Neuregelung nur noch Potenzen ab
D 4 erfassen, entschieden, dass die speziellen Risiken homöopathischer
Medikamente wie Erstverschlimmerung und Prüfsymptomatik im gesetzlichen
Genehmigungsverfahren nicht relevant sind,

32

vgl. VG Köln, Urteil vom 29.01.2008 - 7 K 4227/04 - .

33

Denn diese fallen nicht unter den Begriff der „Bedenklichkeit" oder der
„schädlichen Wirkungen" im Sinne des § 39 Abs. 2 Nr. 4 bzw. § 5 Abs. 1 AMG und
erfüllen damit nicht die Voraussetzungen eines Versagungsgrundes. In den
genannten Vorschriften sind - wie bei den allopathischen Arzneimitteln - nur
pharmakologisch-toxikologische Wirkungen erfasst.
Diese Auslegung wird bestätigt durch die Regelung in § 38 Abs. 2 Satz 3 AMG,
wonach sich die Unbedenklichkeit insbesondere aus einem angemessen hohen
Verdünnungsgrad ergeben kann. Durch die Verdünnung wird aber nur das Risiko
von toxischen Wirkungen des Stoffes beseitigt, da diese von der Menge des
zugeführten Stoffes abhängig sind. Die spezifischen Risiken homöopathischer
Arzneimittel, wie Erstverschlimmerung und Prüfsymptomatik, bleiben jedoch auch bei
hohen Verdünnungsgraden bestehen. Sie können daher vom Gesetzgeber mit dem
Begriff der Unbedenklichkeit nicht gemeint sein.

34

Schließlich verdeutlicht der Wegfall der Dosierungsanleitung in der Neuregelung
für registrierte homöopathische Arzneimittel, vgl. § 11 Abs. 3 AMG i.V.m. § 10 Abs. 4
AMG und Art. 69 der Richtlinie 2001/83/EG, dass der Gesetzgeber ab einer
bestimmten Verdünnungsstufe keine Risiken mehr sieht, die durch die Dosierung
beeinflusst werden können,

35

vgl. VG Köln, Urteil vom 29.01.2008 - 7 K 4227/04 - .

36

Diese Erwägungen sind auf die Verlängerung der Zulassung von
homöopathischen Arzneimitteln nach § 105 Abs. 4 und Abs. 4a Satz 2 AMG
übertragbar. Bei diesen ist die Nachzulassung zu versagen, wenn das Nutzen-
Risiko-Verhältnis ungünstig ist, § 105 Abs. 4f Satz 1, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG.
Hierbei fallen unter den Begriff des „Risikos" schädliche Wirkungen, die über ein
nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß
hinausgehen und in wortgleichen Formulierungen in § 39 Abs. 2 Nr. 4, § 5 Abs. 2
AMG und § 25 Abs. 2 Nr. 5 der früheren Gesetzesfassung genannt waren. Mit der
Änderung des Wortlauts des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG durch das 14. Änderungsgesetz
war keine inhaltliche Änderung verbunden,

37

vgl. VG Köln, Urteil vom 03.04.2008 - 13 K 5437/05 - .

38

Unter den Begriff des Risikos fallen daher wie bei den allopathischen
Medikamenten nur pharmakologisch-toxikologische Risiken. Zwar sind gemäß § 25
Abs. 4f Satz 2 AMG die Besonderheiten der homöopathischen Therapierichtung zu
berücksichtigen. Diese Regelung lässt aber nicht zu, die Risiken der
Erstverschlimmerung und des Auftretens einer Prüfsymptomatik als relevante
Risiken in die Nutzen-Risiko-Abwägung einzustellen. Dem steht zum einen die
Wertung des Gesetzgebers im Registrierungsverfahren entgegen, dass es ab der
Verdünnungsstufe D 4 keine Risiken mehr gibt, die durch eine Dosierungsangabe
geregelt werden müssten. Diese Risikobewertung kann bei zugelassenen und
registrierten Medikamenten nicht unterschiedlich ausfallen, da diese Arzneimittel sich
hinsichtlich der spezifischen homöopathischen Risiken nicht unterscheiden. Ein
Unterschied besteht allein hinsichtlich der toxikologischen Risiken, die von der
Verdünnungsstufe abhängig sind und im Hinblick auf die Beanspruchung eines
Anwendungsgebiets.

39

Zum andern ist eine Nutzen-Risiko-Abwägung gar nicht möglich, weil die
genannten Risiken nicht messbar sind, d. h. weder von der Wahrscheinlichkeit des
Auftretens noch von der Schwere der Wirkungen abgeschätzt werden können.

40

Gegen die Übertragung der Risikobewertung von den registrierten auf die
zugelassenen homöopathischen Medikamente kann auch nicht eingewendet werden,
dass die ersten wegen des fehlenden Anwendungsgebietes in der Selbstmedikation
nicht angewendet werden und aus diesem Grund eine Dosierungsangabe nicht
erforderlich ist. Diese Schlussfolgerung ist nicht zutreffend, da die registrierten
Medikamente nicht der Verschreibungspflicht unterfallen (§ 39 Abs. 2 Nr. 6 AMG)
und daher für die Selbstmedikation zugelassen sind. Diese wird zwar durch die
fehlende Angabe der Indikation erschwert, aber nicht ausgeschlossen, da die
Anwendung auf der Grundlage früherer Verordnungen oder von Informationen aus
allgemein zugänglichen Ratgeberbüchern oder Internetseiten erfolgen kann. Die
fehlende Dosierungsangabe kann daher nicht damit begründet werden, dass diese
Medikamente für die Selbstmedikation nicht zugänglich sind.

41

Eine Einbeziehung von nicht messbaren Risiken in die Dosierung von
homöopathischen Arzneimitteln ist auch nicht zum Schutz von Patienten in der
Selbstmedikation erforderlich. Der Arzneimittelsicherheit kann nämlich in
ausreichender Weise durch den in der Packungsbeilage des streitigen Arzneimittels
enthaltenen Hinweis auf die Gefahr einer Erstverschlimmerung und die Empfehlung
das Medikament abzusetzen, Rechnung getragen werden. Dieser Hinweis ist seit der
Bekanntmachung der Kommission D vom 02.07.1993 Bestandteil aller D-
Monographien und daher in die Informationstexte aufzunehmen, wenn der
Wirksamkeitsnachweis durch die Bezugnahme auf die D-Monographien geführt
werden soll.

42

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 5 AMG als Einzelfallregelung konzipiert ist. Die genannten Risiken
betreffen aber alle homöopathischen Medikamente und erfordern daher eine
generelle Regelung, die im Hinblick auf die betroffenen Grundrechte von Patienten
und pharmazeutischen Unternehmern durch den Gesetzgeber, zumindest aber auf
der Grundlage einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung getroffen werden
müsste. Wenn die bei der Anwendung von homöopathischen Arzneimitteln generell
auftretenden spezifischen Gesundheitsgefahren gravierend sind, müssten alle
homöopathische Arzneimittel der Verschreibungspflicht unterliegen und dürften
darüber hinaus nur von homöopathisch erfahrenen Ärzten verordnet werden. Eine
derartige Regelung hat aber der Gesetzgeber bisher nicht getroffen. Vielmehr sind
die homöopathischen Arzneimittel lediglich der Apothekenpflicht nach § 43 AMG
unterworfen, wenn sie nicht ausnahmsweise gesundheitsschädliche Stoffe iSd § 48
Abs. 2 AMG in pharmakologisch wirksamer Menge enthalten, und daher auch für die
Selbstmedikation zugelassen. Daraus kann entnommen werden, dass der
Gesetzgeber das in allen D-Monographien genannte Risiko der Erstverschlimmerung
als Gefahrenmoment eingeschätzt hat, das bei der Zulassung von Medikamenten
dieser Therapierichtung vernachlässigt werden bzw. durch entsprechende
Warnhinweise aufgefangen werden kann.

43

Somit war die Dosierungsrichtlinie als sachverständige Feststellung des
wissenschaftlichen Erkenntnisstandes zur sinnvollen Dosierung von
homöopathischen Arzneimitteln auf Kriterien gestützt, die nach der gesetzlichen
Regelung nicht berücksichtigt werden können und damit rechtsfehlerhaft. Das
Mängelschreiben konnte daher nicht auf die Abweichung der beantragten von der
festgelegten Standarddosierung gestützt werden bzw. den Nachweis einer
Überlegenheit über die Standarddosierung verlangen.

44

Andere Mängel sind von der Beklagten nicht gerügt worden. Insbesondere ist
seinerzeit auch nicht mitgeteilt worden, dass das Arzneimittel in seiner konkreten
Dosierung möglicherweise ein toxisches Risiko im Hinblick auf die im wirksamen
Bestandteil Drosera enthaltenen Naphthochinone, insbesondere Plumbagin aufweist
und damit ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis bestehen könnte.
Der Verfahrensfehler des mangelhaften Mängelbeseitigungsverfahrens ist auch nicht
in entsprechender Anwendung des § 46 VwVfG unbeachtlich,

45

vgl. OVG NW, Beschluss vom 29.05.2007 - 13 A 5160/05 - zur
entsprechenden Anwendung des § 46 VwVfG auf die Bescheidungsklage.

46

Es ist nicht offensichtlich, dass eine Versagung der beantragten Dosierung auch
ausgesprochen worden wäre, wenn das BfArM die neue Dosierungsrichtlinie der
Kommission D von 2002 nicht berücksichtigt hätte. In diesem Fall hätte die Behörde
zwar beanstanden können, dass das beantragte Dosierungsschema im Detail nicht
mit der früheren Dosierungsrichtlinie von 1993 bzw. den älteren
Einzelstoffmonographien übereinstimmt. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen
werden, dass die Klägerin auf eine entsprechende Mängelrüge eine ausreichende
Begründung ihrer Dosierung vorgelegt hätte oder die Dosierung an die frühere
Dosierungsrichtlinie angepasst hätte.

47

Die Sache ist wegen des unzureichenden Beanstandungsverfahrens und der
daraus sich ergebenden ungenügenden Sachaufklärung i.S. § 113 Abs. 5 Satz 1 und
2 VwGO nicht spruchreif, sodass die Beklagte zur Neubescheidung des Antrags zu
verpflichten war.

48

Die Anfechtungsklage auf Aufhebung der Auflage M 4, soweit diese die
Aufnahme einer anderen Dosierungsanleitung in die Informationstexte anordnet, ist
ebenfalls begründet. Die Auflage ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Versagung der beantragten
Dosierungsempfehlung rechtswidrig ist, ist auch die darauf gestützte Änderung der
Gebrauchs- und Fachinformation rechtswidrig und aufzuheben.

49

Die Klage auf Aufhebung der Auflage M 3 und Neubescheidung des Antrags auf
Verlängerung der fiktiven Zulassung für das Fertigarzneimittel N. Mischung,
soweit die Anwendung des Arzneimittels für Kinder von 3 bis 12 Monaten beantragt
ist, ist ebenfalls als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage zulässig.
Denn die als Auflage bezeichnete Bestimmung, dass das Arzneimittel für Kinder
unter 12 Monaten nicht angewendet werden soll, enthält neben einer echten Auflage,
die sich auf den Inhalt der Informationstexte bezieht, konkludent eine Gegenanzeige
für Kinder unter einem Jahr und damit eine Teilversagung, die mit der
Verpflichtungsklage angegriffen werden kann,

50

vgl. VG Köln, Urteil vom 15.05.2008 - 7 K 360/05 - , Urteil vom 15.01.2008
- 7 K 3115/04 - mit ausführlicher Begründung; a. A. OVG NW, Urteile vom
27.09.2005 - 13 A 4090/03 - und 13 A - 4378/03 - , ihm folgend BVerwG, Urteil
vom 21.06.2007 - 3 C 39.06 - , PharmaR 2007, 472 zum sog.
„Kinderhinweis".

51

Bei der Einordnung als Gegenanzeige macht es keinen Unterschied, ob die
Formulierung „darf nicht angewendet werden" oder „soll nicht angewendet werden"
verwendet wird. In beiden Fällen muss ein verständiger Verbraucher davon
ausgehen, dass eine Anwendung wegen unbekannter Risiken unterbleiben soll,

52

vgl. so schon OVG NW, Urteil vom 27.09.2005 - 13 A 4378/03 - ; bestätigt
durch BVerwG, Urteil vom 21.06.2007, a.a.O..

53

Nach der hier vertretenen Auffassung kommt es für die Beurteilung der Frage, ob
es sich bei der Gegenanzeige für Säuglinge um eine Teilversagung handelt, nicht auf
die Größe der von der Anwendung ausgeschlossenen Personengruppe an. Denn
eine Teilversagung liegt schon deshalb vor, weil die Zulassung in einem
wesentlichen Merkmal des Arzneimittels vom gestellten Antrag abweicht. Aber auch
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die auf die Bedeutung
der Einschränkung der Anwendungsgebiete für die Bevölkerung und den
Antragsteller abstellt,

54

vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2007 , a.a.O..

55

ist die betroffene Personengruppe der Kinder unter einem Jahr weder klein noch
unbedeutend, weil das Arzneimittel schwerpunktmäßig bei Kindern eingesetzt wird
und weil für Säuglinge wegen der Schwierigkeiten der Verabreichung und der
Empfindlichkeit für Nebenwirkungen nur eine begrenzte Zahl von Arzneimitteln zur
Verfügung steht.

56

Die Klage ist auch begründet. Der Ausschluss der Anwendung des Arzneimittels
für Kinder unter einem Jahr ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrags für
diese Personengruppe, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

57

Die Voraussetzungen für die teilweise Versagung der Nachzulassung sind im
maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht erfüllt. In der Begründung
der Auflage M 3 hat die Beklagte sich darauf berufen, dass Wirksamkeit und
Verträglichkeit des Arzneimittels in der Altersgruppe der Säuglinge durch die
vorgelegte Anwendungsbeobachtung nicht belegt worden sei. Die insoweit nach
§ 105 Abs. 4f .i.V.m. § 25 Abs. 2 AMG in Betracht kommenden und beanstandeten
Versagungsgründe waren jedoch im Zeitpunkt der Erteilung des
Verlängerungsbescheides nicht gegeben. Soweit im gegenwärtigen Zeitpunkt eine
neue Bewertung toxikologischer Risiken durch Naphthochinone bzw. Plumbagin aus
Anlass der Vorbereitung von Leitlinien der europäischen Arzneimittelagentur erfolgen
muss, handelt es sich hierbei eventuell um neue Mängel, die bisher nicht Gegenstand des Mängelverfahrens waren und daher derzeit nicht als Grundlage einer
Versagung dienen können.

58

Es kann nicht festgestellt werden, dass das Arzneimittel im Zeitpunkt der
Bescheiderteilung nicht ausreichend geprüft worden war bzw. dass das andere
wissenschaftliche Erkenntnismaterial gemäß § 22 Abs. 3 AMG nicht dem jeweils
gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprach, § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 AMG. Welche Unterlagen zur Begründung der Wirksamkeit und
Verträglichkeit eines homöopathischen Alt-Arzneimittels vorzulegen sind, ergibt sich
aus § 105 Abs. 4 und Abs. 4a Satz 2 AMG. Diese Vorschriften bestimmen, dass die
Regelung in Abs. 4a Satz 1, wonach die Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und Nr.
3, sowie die Unterlagen nach § 22 Abs. 3 und die entsprechenden
Sachverständigengutachten bis zum 01.02.2001 vorzulegen sind, für
homöopathische Arzneimittel, deren fiktive Zulassung verlängert werden soll, nicht
gelten.

59

Daraus hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21.06.2007 - 3
C 39.06 - den Schluss gezogen, dass die regelmäßig vorzulegenden Unterlagen
über die pharmakologisch-toxikologische und klinische Prüfung, die der Beurteilung
von Wirksamkeit und Verträglichkeit zugrunde liegen, bei homöopathischen
Altarzneimitteln nicht gefordert werden können und daher aus ihrem Fehlen keine
unzureichende Prüfung abgeleitet werden kann.
Die genannte Vorschrift kann jedoch nicht dahingehend verstanden werden, dass zur
Begründung von Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von homöopathischen Arzneimitteln gar keine Unterlagen vorgelegt werden müssen. Dies liefe auf eine ungeprüfte
Zulassung von Arzneimitteln mit Anwendungsgebiet hinaus, die weder vom
Arzneimittelgesetz noch von der zugrundeliegenden Richtlinie 2001/83/EG gewollt
ist. Nach Art. 16 Abs. 1 und Abs. 2 der Richtlinie kann auf eine Begründung der
Wirksamkeit bei der Zulassung von homöopathischen Arzneimitteln nicht verzichtet
werden. Es ist lediglich möglich, an die Bewertung der Unterlagen besondere
Anforderungen zu stellen,

60

vgl. OVG NW, Urteil vom 29.04.2008 - 13 A 4996/04 - .

61

Die Regelung in § 105 Abs. 4a Satz 2 ist vielmehr als Befreiung von der Pflicht
zu sehen, die toxikologischen und medizinischen Unterlagen - ex ante - , d.h. schon
vor der Prüfung des Antrags durch die Zulassungsbehörde und innerhalb der vorgeschriebenen Frist , nämlich bis zum 01.02.2001, vorzulegen

62

vgl. VG Köln, Urteil vom 11.06.2008 - 24 K 1239/07 - .

63

Ein Verzicht auf die Begründung der Wirksamkeit ist schon deshalb nicht
anzunehmen, weil dieser der gleichzeitigen Forderung nach einer
Kombinationsbegründung widersprechen würde, die sich aus § 105 Abs. 4 Satz 2
i.V.m. § 22 Abs. 3a AMG ergibt und nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung auch für die Nachzulassung homöopathischer Arzneimittel
Anwendung findet,

64

vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.01.2007 - 3 B 16/06 - ; OVG NW, Urteil
vom 23.05.2007 - 13 A 328/04 - .

65

Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich außerdem, dass die
Sondervorschrift für homöopathische Medikamente, die durch das 10.
Änderungsgesetz eingefügt wurde, diese Medikamentengruppe lediglich von der auf
Rüge der EU-Kommission neu eingeführten „Ex-ante"-Vorlagepflicht ausnehmen,
nicht aber von den schon zuvor bestehenden Verpflichtungen zur Begründung der
Wirksamkeit und Verträglichkeit befreien wollte.

66

Bei Erlass des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts im Jahr 1976
ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit
von Altarzneimitteln aus einer langjährigen therapeutischen Erfahrung ergab und auf
der Grundlage einer Aufbereitung dieses Erfahrungsmaterials und des vorhandenen
wissenschaftlichen Erkenntnismaterials mit Hilfe der Aufbereitungskommissionen
belegt werden konnte,

67

vgl. Regierungsentwurf zum AMNG vom 07.01.1975, Bt-Drs. 7/3060, S. 66
und Ausschussbericht, Bt-Drs. 7/5091, S 22, Kloesel-Cyran, Arzneimittelrecht,
§ 25 Rn. 117.

68

Durch die mit dem 5. Änderungsgesetz eingeführte Regelung des § 105 Abs. 4 c
AMG, die vor dem Inkrafttreten des 10. Änderungsgesetzes in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11.12.1998 - BGBl. I S. 3586 - Geltung hatte, war dem
Antragsteller - zeitgleich mit der Beendigung der Aufbereitungsarbeit - die
Darlegungslast für die Wirksamkeit seines Präparats auferlegt worden. Wenn er den
Beleg der Wirksamkeit nicht mit Hilfe einer Aufbereitungsmonographie führen konnte,
musste im Mängelbeseitigungsverfahren zusätzliches präparatespezifisches oder
bibliographisches Erkenntnismaterial vorgelegt werden.

69

vgl. Pabel, Pharmarecht 1995, S. 180, 182; Begründung des
Regierungsentwurfs zum 10. ÄndG, Bt-Drs. 14/2292, S. 7.

70

Das galt auch für homöopathische Arzneimittel, die den normalen
Wirksamkeitsnachweis führen sollten, wenn sie nicht das erleichterte
Registrierungsverfahren in Anspruch nahmen,

71

vgl. Regierungsentwurf zum AMNG vom 07.01.1975, Bt-Drs. 7/3060, S.
66.

72

Demnach entbindet § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG den Antragsteller nicht von der
Pflicht zur Begründung der Wirksamkeit und der Unbedenklichkeit des Präparats auf
der Grundlage von wissenschaftlichem Erkenntnismaterial. Es besteht nur die
Besonderheit, dass dieses unter Berücksichtigung des Selbstverständnisses der
homöopathischen Therapierichtung zu bewerten ist, § 22 Abs. 3 Satz 2 AMG.
Eine Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt
sich aus diesem Verständnis des § 105 Abs. 4 a Satz 2 AMG aber letztlich nicht.
Denn auch das Gericht prüft im weiteren Verlauf, ob sich aus dem vorgelegten
wissenschaftlichen Erkenntnismaterial im Sinne des § 22 Abs. 3 AMG, nämlich in
erster Linie den Monographien der Kommission D, ein ausreichender Beleg für
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit ergibt. Dass jegliche Unterlagen, die eine
Beurteilung dieser Zulassungsvoraussetzungen ermöglichen, entbehrlich sind, kann
hieraus nicht entnommen werden.

73

Das von der Klägerin vorgelegte bibliographische Erkenntnismaterial belegte
bisher in ausreichender Weise die Wirksamkeit und Verträglichkeit des Arzneimittels
für Kinder unter 1 Jahr. Auf die zusätzliche Anwendungsbeobachtung kommt es
daher nicht entscheidend an. Die Klägerin kann sich grundsätzlich auf die
Aufbereitungsmonographien der Kommission D berufen, die auch die Anwendung
bei Kindern und Säuglingen umfasst. Alle in dem streitgegenständlichen Präparat
enthaltenen Einzelstoffe bzw. die eingesetzten Urtinkturen/Verdünnungen werden
durch D-Monographien abgedeckt, die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit bestätigen.
Die im klinischen Sachverständigengutachten vorgelegte Kombinationsbegründung
wurde von der Beklagten nicht beanstandet. Ferner existieren für alle Einzelmittel
Standardregistrierungen (in einem Fall der Entwurf einer Standardregistrierung)
aufgrund der Verordnung zu § 39 Abs. 3 Nr. 2 AMG, die nur im Fall einer
Ungefährlichkeit des Mittels erstellt wurden,

74

vgl. Pharmakologisch-toxikologisches Gutachten von Frau Dr. Monika
Bastian vom 20.12.2000 (Beiakte 13), S. 9.

75

Gegenanzeigen und Nebenwirkungen werden in den D-Monographien und
Standardregistrierungen für die hier verwendeten Urtinkturen und Verdünnungen bis
auf zwei Ausnahmen nicht aufgeführt. Nach der Monographie zu „China" wird als
Kontraindikation Chininüberempfindlichkeit genannt. In der Monographie zu „Hedera
helix" wird darauf hingewiesen, dass eine Schilddrüsenüberfunktion verstärkt werden
kann. Diese Risiken, auf die in der Packungsbeilage hingewiesen wird, schließen
jedoch die allgemeine Verträglichkeit für Säuglinge ohne die genannten
Vorbelastungen nicht aus.

76

Die Monographien der Kommission D sind generell auch auf Kinder und
Säuglinge anwendbar. Dies ergibt sich eindeutig aus der Bekanntmachung vom
02.07.1993 (BAnz. Nr. 177, S. 9097), die eine Dosierungsanleitung für Säuglinge bis
zum 1. Lebensjahr für alle bisher veröffentlichten Monographien enthält. Ferner kann
im Umkehrschluss aus dem Hinweis der D-Monographie zu Chinarinde, die die
Anwendung der hier nicht verwendeten Urtinktur bei Säuglingen und Kleinkindern
ausschließt, entnommen werden, dass bei Fehlen entsprechender Hinweise die
Anwendung bei Kindern vorgesehen ist.

77

Die Klägerin hat ferner in der Dokumentation eine Literaturübersicht zu den
Einzelstoffen vorgelegt, aus der sich ergibt, dass diese auch bei Kindern eingesetzt
werden,

78

vgl. Klinisches Sachverständigengutachten von Frau Dr. Monika Bastian
vom 31.08.2000 (BA 12), S. 20.

79

In dem Gutachten wird zwar nicht zwischen Kindern über und unter einem Jahr
unterschieden. In der genannten Literatur wird jedoch die Anwendung bei
Keuchhusten beschrieben, der bei 30 % der Erkrankungen im Säuglingsalter
auftritt,

80

Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, „Keuchhusten"; Klinisches
Sachverständigengutachten vom 31.08.2000, S. 17 ff.

81

Demnach entspricht das Arzneimittel den „Kriterien für Erkenntnismaterial zu
klinischen Indikationen in der Homöopathie" vom 09.10.2002, da es sich um eine
leichte Erkrankung im Sinne der Ziff. 1 dieser Kriterien handelt.

82

Ferner hat die Klägerin im pharmakologisch-toxikologischen Gutachten eine
toxikologische Beurteilung auf der Grundlage der vorliegenden bibliographischen
Fachliteratur vorgenommen und ein toxikologisches Risiko für Säuglinge verneint.
Der Prüfung wurde eine Dosis von 12 mal täglich 6 Tropfen (72 Tropfen)
zugrundegelegt. Die geprüfte Arzneimittelmenge entspricht dem dreifachen der
beantragten Dosis für Säuglinge ( 3 x täglich 6 bzw. 8 Tropfen= 18 - 24 Tropfen) und
übersteigt die maximale Tagesdosis nach der Dosierungsrichtlinie von 1993 für
Säuglinge. Diese beträgt 40 Tropfen, nämlich 1/3 der Erwachsenendosis, also 1/3
von 120 (12 x 5 - 10 ) Tropfen. Hierbei wurde auch Stellung genommen zur
mutagenen Wirkung von Naphthochinonem bzw. Plumbagin, die in dem Wirkstoff
Drosera enthalten sind,

83

vgl. Pharmakologisch-toxikologisches Gutachten von Frau Dr. Monika
Bastian vom 20.12.2000 (BA 13), S. 11 und Toxikologische Beurteilung vom
16.02.2004, (BA 12) S. 3 und 15.

84

Nachdem die Beklagte im Mängelschreiben zur Toxikologie/Klinik vom
12.02.2003 (vgl. Ziff. 10) eine weitere Stellungnahme zum Gehalt an toxikologisch
relevanten Inhaltsstoffen angefordert hatte, wurden die toxikologischen
Eigenschaften des Arzneimittels ausweislich der medizinischen Stellungnahme zur
Mängelbeseitigung vom 23.03.2004 geprüft, aber nicht beanstandet.

85

Das streitgegenständliche Arzneimittel wird seit der Registrierung 1962
ausweislich der seinerzeit enthaltenen Dosierungsanleitung auch für Säuglinge
angewendet, wobei seit 1994 nur 6 Nebenwirkungsmeldungen in der gesamten
Patientenpopulation (3 Überempfindlichkeitsreaktionen, 2 gastrointestinale
Beschwerden, 1 verändertes Gangbild) eingegangen sind, die auch vom BfArM als
nicht relevant eingestuft worden sind,

86

vgl. Medizinische Stellungnahme 2. Phase vom 23.03.2004, Bl. 220 des
Verwaltungsvorgangs (BA 3).

87

Aus den von der Klägerin vorgelegten Anwendungsbeobachtungen, an denen
auch Säuglinge teilgenommen hatten, ergaben sich ebenfalls keine Anhaltspunkte
für besondere Unverträglichkeiten in dieser Altersgruppe. Der Vortrag der Beklagten
im Klageverfahren, dass sich Wirkstoffe aufgrund der unterschiedlichen
Pharmakokinetik bei Kindern anreichern und zu schweren Nebenwirkungen führen
können, ist lediglich eine theoretische Möglichkeit. Bei dem streitgegenständlichen
Arzneimittel bestehen für diese Annahme unter Berücksichtigung der
Anwendungserfahrungen und der bisher vorliegenden toxikologischen Erkenntnisse
keine konkreten Anhaltspunkte.

88

Die Versagung kann derzeit auch nicht darauf gestützt werden, dass das
streitgegenständliche Arzneimittel im Hinblick auf seinen Gehalt an Naphtochinonen
bzw. an Plumbagin, die ein mutagenes Risikopotential haben, unzureichend
toxikologisch untersucht ist. Die Kammer lässt offen, ob die einschlägigen
Verlautbarungen der EMEA, die im Bereich der phytotherapeutischen und
homöopathischen Medikamente noch nicht in Form von verabschiedeten Leitlinien,
sondern lediglich als Entwürfe bzw. Vorüberlegungen (points to consider) vorliegen,
bereits den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand widerspiegeln,

89

vgl. Guideline on the assessment of genotoxic constituents in herbal
substances/preparations vom 31.10.2007 (Entwurf),
EMEA/HMPC/107079/2007 und Points to consider on non-clinical safety of
homeopathic medicinal produkcts of botanical, mineral und chemical origin
vom Juli 2007, EMEA/HMPWG.

90

Soweit diese für toxische Substanzen die Einhaltung bestimmter Grenzwerte
vorschreiben, könnten insoweit neue Untersuchungen erforderlich sein. § 105
Abs. 4a Satz 2 AMG steht dem nicht entgegen, da hier Anhaltspunkte für ein
stoffspezifisches toxisches Risiko bestehen, das möglicherweise einer neuen
Einschätzung und einer neuen Risiko-Nutzen-Abwägung bedarf. Die maßgeblichen
Veröffentlichungen der EMEA lagen jedoch zum Zeitpunkt der Bescheiderteilung
noch nicht vor und waren dementsprechend auch nicht Gegenstand des
Mängelverfahrens. Der Klägerin muss dementsprechend in einem weiteren
Mängelverfahren Gelegenheit gegeben werden, die gegebenenfalls erforderlichen
Untersuchungen vorzunehmen und den Verdacht auf unvertretbare mutagene
Wirkungen bei Säuglingen auszuräumen.

91

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass im Hinblick auf die
Teilversagung für Säuglinge auch die Versagungsgründe des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr.
4 und Nr. 5 AMG nicht vorlagen bzw. nicht hinreichend gerügt waren. Denn die
Wirksamkeit und Verträglichkeit des Arzneimittels ergibt sich hinreichend aus dem
vorgelegten Erkenntnismaterial. Bedenken am Bestehen eines günstiges Nutzen-
Risiko-Verhältnisses im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG bestehen allein im
Hinblick auf neue Grenzwerte für den Plumbagingehalt, die jedoch nicht Gegenstand
des Mängelbeseitigungsverfahrens waren und die daher derzeit nicht zur Versagung
führen können.

92

Die Zulassung des Arzneimittels für die Altersgruppe der Kinder von 3 Monaten
bis 12 Monaten bedarf daher noch einer weiteren Aufklärung bzw. eines weiteren
Mängelverfahrens hinsichtlich der genotoxischen Risiken und hinsichtlich des
Dosierungsschemas, das - wie bereits ausgeführt - wegen der Abweichung von den
früheren Dosierungsempfehlungen der Kommission D noch nicht ausreichend
begründet erscheint. Da die Sache nicht spruchreif ist, war die Beklagte zur
Neubescheidung zu verpflichten.

93

Die Anfechtungsklage auf Aufhebung der Auflage M 3, soweit diese die
Aufnahme einer Gegenanzeige für Kinder unter einem Jahr in die Informationstexte
anordnet, ist ebenfalls begründet. Die Auflage ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Teilversagung für die
beantragte Personengruppe rechtswidrig ist, ist auch die darauf gestützte Änderung
der Gebrauchs- und Fachinformation rechtswidrig und aufzuheben.

94

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 161 Abs. 2 VwGO. Es
entspricht billigem Ermessen, die Kosten hinsichtlich der erledigten Auflage M 2 der
Beklagten aufzuerlegen, da sie die Auflage aufgehoben und damit dem
Klagebegehren entsprochen hat.

95

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO,
708 Nr. 11, 711 ZPO.

96

Die Berufung wird zugelassen, da die rechtliche Beurteilung der
Dosierungsrichtlinie der Kommission D für die Nachzulassung und Zulassung von
homöopathischen Arzneimitteln grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 a Abs. 1 Satz 1
i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.