Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-09, Aktenzeichen 24 K 5808/01
ECLI:DE:VGK:2005:0309.24K5808.01.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstitutes
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 7. Januar 1999 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2001 verpflichtet, über den Antrag auf
Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel „D. I. , flüssige Verdünnung
zur Injektion" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
entscheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin begehrt die Verlängerung einer arzneimittelrechtlichen Zulassung.
Sie beantragte am 12. Juni 1989 bei der Beklagten die Erteilung einer
arzneimittelrechtlichen Zulassung für das homöopathische Kombinationsarzneimittel
D. novum, Injektionslösung mit den arzneilich wirksamen Bestandteilen
Selenicereus grandiflorus, Crataegus und Ammi visnaga. Als Anwendungsgebiet war
angegeben:

3

„Die Anwendungsgebiete entsprechend dem homöopathischen Arzneimittelbild.
Dazu gehören: Pectanginöse Beschwerden; Altersherz."

4

In den Zulassungsunterlagen wurden an Stelle von klinischen Prüfungen die
Monographien der Kommission für Arzneimittel der homöopathischen
Therapierichtung (Kommission D) für die vorbezeichneten arzneilich wirksamen
Bestandteile vorgelegt. In dem dem Antrag weiter beigefügten „pharmakologisch -
toxikologischen Gutachten und klinischen Gutachten gemäß § 24 AMG" heißt es:
„Bei D. novum handelt es sich um ein Kombinationspräparat aus 3
homöopathischen Bestandteilen, welche sich in sinnvoller Weise ergänzen.
Anwendungsgebiete, Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen sind
in den Aufbereitungsmonographien der Kommission D beschrieben.

5

Mit Mängelbericht vom 22. Mai 1991 gab die Beklagte der Klägerin Gelegenheit,
den in den beigefügten fachlichen Stellungnahmen aufgezeigten Mängeln innerhalb
von 2 Monaten nach Erhalt des Schreibens abzuhelfen. In der fachlichen
Stellungnahme Medizin, Phase 1 wurde die Unvollständigkeit der vorgelegten
Antragsunterlagen beanstandet und dabei unter anderem darauf hingewiesen, dass
eine Begründung dafür fehle, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen
Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste.

6

Die Klägerin beantwortete den Mängelbericht mit Schreiben vom 23. Juli 1991,
dem unter anderem eine Ergänzung des pharmakologisch - toxikologischen
Gutachtens und weitere Ausführungen zur Kombinationsbegründung beigefügt
waren.

7

Mit Bescheid vom 12. Juni 1992 erteilte die Beklagte der Klägerin die Zulassung
für das Arzneimittel mit den arzneilich wirksamen Bestandteilen Selenicereus
grandiflorus Dil D1 30 mg, Crataegus Dil D1 30 mg und Ammi visnaga ?=D1 15 mg,
der Darreichungsform flüssige Verdünnung zur Injektion und dem
Anwendungsgebiet:
„Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen Arzneimittelbild. Dazu
gehören: pectanginösen Beschwerden."

8

Am 12. März 1997 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung für
das zwischenzeitlich „D. I. „ umbenannte Arzneimittel für weitere fünf
Jahre.

9

Mit Schreiben vom 08. Januar 1998 gab die Beklagte der Klägerin Gelegenheit,
den in den beigefügten fachlichen Stellungnahmen genannten Mängeln innerhalb
von 4 Wochen nach Zugang des Schreibens abzuhelfen. In der fachlichen
Stellungnahme Medizin Phase 1 wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass die
Monographien zu Ammi Visnaga und Crataegus zwischenzeitlich überarbeitet
worden seien und sich daraus eine veränderte Risikoeinschätzung ergebe. Auf
dieser Basis sei aber für Ammi visnaga ein positiver Beitrag zur Indikation
„pectanginöse Beschwerden" nicht mehr ableitbar.

10

Mit Schreiben vom 4. Februar 1998 nahm die Klägerin zu den Beanstandungen
Stellung und reichte einen Bewertungsbericht nach § 31 Abs. 2 AMG nach, in dem
auf zwischenzeitliche Änderungsanzeigen zu den sonstigen Bestandteilen und der
Dauer der Haltbarkeit des Arzneimittels sowie darauf hingewiesen wurde, dass das
Mittel seit 1992 in Verkehr sei, von 1992 bis 1997 in 176.780 Einzeldosen
abgegeben worden sei und es bislang zu keinerlei lokalen oder systemischen
Unverträglichkeiten gekommen sei.

11

Die Beklagte lehnte die Verlängerung der Zulassung mit Bescheid vom 07.
Januar 1999 unter Bezugnahme auf § 31 Abs. 3 i. V. m. § 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG ab,
weil eine ausreichende Begründung dafür fehle, dass jeder arzneilich wirksame
Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste. Nach den
„Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 AMG für fixe
Kombinationen homöopathischer Arzneimittel „(Bundesanzeiger vom 5.6.1997)
müssten Kombinationen so zusammengesetzt sein, dass sich die Arzneimittelbilder
der Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruchs glichen oder ergänzten.
Hierbei müsse der Indikationsanspruch ein Krankheitszustand, eine
Funktionsstörung, ein Syndrom oder eine pathologische Einheit bekannter Art sein.
Der Indikationsanspruch der Kombination sei nicht identisch mit der Summe der
Indikationsansprüche der Einzelmittel. Die Beurteilung der fixen Kombination erfolge
unter Verwertung der Monographien der Einzelstoffe. Auf dieser Basis sei jedoch für
Ammi visnaga ein positiver Beitrag zur Indikation „pectanginösen Beschwerden" nicht
ableitbar, da der dem aktuellen Wissenstand angepasste Monographieentwurf der
Kommission D vom 10. November 1993 die Indikation „Angina pectoris" nicht mehr
enthalte, sondern nur noch „krampfartige Beschwerden der Atemwege und im
Bereich der Harn- und Geschlechtsorgane" angebe.

12

Gegen den Bescheid legte die Klägerin am 08. Februar 2002 Widerspruch ein,
den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 2001 als unbegründet
zurückwies.

13

Am 09. August 2001 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung sie vorträgt:
Der Beitrag von Ammi visnaga zur positiven Beurteilung des Arzneimittels sei durch
die im Bundesanzeiger Nr. 190a vom 10. Oktober 1985 veröffentlichte Monographie
der Kommission D hinreichend belegt, die als Anwendungsgebiet ausdrücklich auch
„Angina pectoris" angebe. Die Streichung dieser Indikation im Monographieentwurf
der Kommission D vom 10. November 1993 stehe dem nicht entgegen, weil er nicht
veröffentlicht sei. Der Entwurf sei auch nicht entsprechend der seinerzeitigen Praxis
bei der Erstellung von Monographien den betroffenen pharmazeutischen
Unternehmern im Wege der Vorveröffentlichung zugänglich gemacht worden. Auf die
Beendigung der Aufbereitungstätigkeit der Kommissionen durch die Änderung des §
25 Abs. 7 AMG könne sich die Beklagte insoweit nicht berufen, da das Votum der
Kommission vom 10. November 1993 stamme, die Aufbereitungskommissionen aber
noch bis zum 17. August 1994 tätig gewesen seien. Jedenfalls verstoße die
Berücksichtigung nicht veröffentlichter Monographien gegen den Grundsatz der
Selbstbindung der Verwaltung, da die Beklagte in ihrer Verwaltungspraxis eine
Bezugnahme auf unveröffentlichte Monographien zum Nachweis der Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit eines Arzneimittels nicht anerkenne, wie beispielsweise in den
Zulassungsverfahren für die Arzneimittel „D1. „ und „D2. -Tabletten"
der Klägerin geschehen. Das Votum der Kommission D von November 1993 könne
die Aussage der Monographie von 1985 auch deshalb nicht entkräften, weil dieses
Votum ausweislich der Ergebnisniederschrift nicht einhellig war und dem Beschluss
eine „kontroverse Diskussion" vorausgegangen sei. Auch beruhe das Votum der
Kommission lediglich auf einer Auswertung von zumeist veralteter und insbesondere
bei Erteilung der Zulassung für das streitbefangene Arzneimittel bereits vorliegender
homöopathischer Literatur. Im übrigen ergebe sich der Beitrag von Ammi visnaga zur
positiven Beurteilung des Arzneimittels aber auch auf der Basis des nicht
veröffentlichten Monographieentwurfs, wobei zu berücksichtigen sei, das es nach
den Beurteilungskriterien der Kommission D zur Bewertung fixer Kombinationen
homöopathischer Arzneimittel ausreichend sei, dass sich die Arzneimittelbilder der
Einzelbestandteile ergänzten. Dies sei aber hier der Fall, da die nach wie vor
anerkannte Indikation „krampfartige Beschwerden der Atemwege" entgegen der
Auffassung der Beklagten nicht als unspezifisches Symptom, sondern als typische
Funktionsstörung bzw. typisches Symptom pectanginöser Beschwerden anzusehen
sei, was durch die - auszugsweise der Klagebegründung beigefügte - medizinische
Fachliteratur belegt werde. Bei allem dürfe zudem nicht außer Betracht gelassen
werden, dass für das Arzneimittel nicht die harte Indikation „Angina pectoris",
sondern „pectanginöse Beschwerden" beansprucht werde.

14

§ 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG könne die Versagung des Verlängerungsantrags nicht
zuletzt auch deshalb nicht rechtfertigen, weil bereits im Rahmen des
Zulassungsverfahrens eine Kombinationsbegründung erforderlich gewesen und im
Jahre 1992 auch von ihr vorgelegt worden sei. Das Verlangen einer wiederholten
Kombinationsbegründung im Rahmen des Verlängerungsverfahrens nach § 31 AMG
stehe jedoch im Widerspruch zu Art. 24 der Richtlinie 2001/83/EG vom 06.
November 2001. Eine Versagung des Verlängerungsantrags nach § 31 Abs. 3 i. V.
m. § 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG könne nur insoweit gemeinschaftsrechtskomform sein,
als bei der Erstzulassung des Präparats - wie bei Zulassungen vor Inkrafttreten des
4. AMG Änderungsgesetzes - eine Prüfung unter dem Kombinationsaspekt noch
nicht erfolgt sei. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Die Klägerin habe vielmehr im
Jahre 1992 eine Kombinationsbegründung vorgelegt und die Beklagte habe durch
Erteilung der Zulassung zu erkennen gegeben, dass sie Wirksamkeit,
Unbedenklichkeit sowie insbesondere auch den positiven Beitrag zur Kombination
von Ammi visnaga auf der Grundlage der Monographie von 1985 als belegt
ansehe.

15

Die Klägerin beantragt,

16

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstitutes für
Arzneimittel und Medizinprodukte vom 7. Januar 1999 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2001 zu verpflichten, über den Antrag
auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel „D. I. , flüssige
Verdünnung zur Injektion" unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Zur Begründung trägt sie unter Vertiefung und Ergänzung ihrer Ausführungen in
den angefochtenen Bescheiden vor:
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Verlängerung der ihr erteilten Zulassung, da
es an der erforderlichen Kombinationsbegründung fehle. Sie habe sich zum
Nachweis der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels ausschließlich auf
die Monographien der Kommission D berufen. Die im Bundesanzeiger vom 10.
Oktober 1985 veröffentlichte Monographie zu Ammi visnaga entspreche jedoch nicht
mehr dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse, wie sich aus dem
Votum der Kommission D vom 10. November 1993 ergebe. Dass dieses Votum nicht
veröffentlicht sei, sei insoweit ohne Belang, denn die Monographien gäben lediglich
als bibliographische Dokumente einen Hinweis auf die Wirksamkeit eines
Arzneimittels, der jedoch im Rahmen des Zulassungsverfahrens überprüft und ggfls.
vom pharmazeutischen Unternehmer durch weiteres präparatespezifisches
Erkenntnismaterial ergänzt werden müsse. Mit dem Votum der Kommission D zu
Ammi visnaga vom 10. November 1993 entfalle die frühere Indizwirkung der
Monographie vom Oktober 1985 für die Wirksamkeit dieses Bestandteils, sodass der
Beitrag des Bestandteils zur positiven Beurteilung des Arzneimittels nicht mehr
nachvollziehbar sei. Präparatespezifisches wissenschaftliches Erkenntnismaterial für
einem Beitrag von Ammi visnaga zur positiven Beurteilung des Arzneimittels habe
die Klägerin nicht vorgelegt. Die von ihr zitierten Fundstellen beträfen allesamt nicht
die homöopathische Therapierichtung, sondern seien medizinischen Wörterbüchern
und der internistischen Fachliteratur zur Angina pectoris Symptomatik entnommen.
Sie könnten zudem nicht belegen, dass die Indikation „krampfartige Beschwerden
der Atemwege" mit „pectanginösen Beschwerden" identisch sei, wie die Klägerin
behaupte.

20

Soweit die Klägerin erstmals im Schriftsatz vom 14. Februar 2005 die Frage einer
gemeinschaftsrechtskonformen Einschränkung der §§ 31 Abs. 3 Satz 1, 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 5a AMG aufwerfe, könne dies eine andere Entscheidung nicht
rechtfertigen. Eine derartige Einschränkung sei dem nationalen Recht nicht zu
entnehmen. Die Beklagte sei aber aufgrund ihrer Bindung an Recht und Gesetz
gemäß Artikel 20 Abs. 2 GG gehalten, ihre Entscheidungen nach Maßgabe der
nationalen Vorschriften zu gestalten, solange die dazu berufenen Intitutionen ein
Gemeinschaftsrechtsverstoß einer nationalen Vorschrift nicht gerübt hätten und
daneben auch die für den Vollzug der Vorschrift zuständige Behörde keine eigene
Bedenken an der Gemeinschaftsrechtskonformität habe. Darüber hinaus heiße es in
Artikel 24 der Richtlinie 2001/83/EG, dass eine bestehende Zulassung für jeweils 5
Jahre verlängert werden „kann". Die Entscheidung über die Verlängerung stehe
daher im pflichtgemäßen Ermessen der Zulassungsbehörde. Sie erfolge auf der
Grundlage einer Prüfung der Unterlagen, die „insbesondere" eine Übersicht über den
Stand der Angaben zur Pharmakovigilanz und die übrigen für die
Arzneimittelüberwachung maßgebenden Informationen enthalten, woraus folge, das
neben den ausdrücklich genannten Angaben auch die Kriterien der Qualität,
Sicherheit und Wirksamkeit und damit auch der Aspekt einer ausreichenden
Kombinationsbegründung im Rahmen der Entscheidung nach § 31 AMG zu
berücksichtigen sei. Hierfür spreche auch der Review des Gemeinschaftskodex,
wonach Artikel 24 der Richtlinie 2001/83/EG dahingehend abgeändert werde, das 6
Monate vor Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung Unterlagen zur Qualität,
Sicherheit und Wirksamkeit des Arzneimittels vorgelegt werden müßten. Wären diese
Anforderungen im Verlängerungsverfahren nicht mehr zu prüfen, so stelle sich die
Frage seiner Sinnhaftigkeit überhaupt. Dabei sei auch zu bedenken, dass das Fehlen
einer therapeutischen Wirksamkeit kaum belegt werden könne, so dass letztlich
gerade das durch das EU Recht bezweckte hohe Gesundheitsschutzniveau ins
Leere laufen würde.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

23

Die Klage ist begründet.

24

Der Versagungsbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinprodukte vom 07. Januar 1999 und dessen Widerspruchsbescheid vom 11.
Juli 2001 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin
hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Verlängerung der ihr mit
Bescheid vom 12. Juni 1992 für das streitbefangene Arzneimittel erteilten Zulassung
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO).

25

Die Beklagte hat den Verlängerungsantrag vom 12. März 1997 zu Unrecht
wegen fehlender Kombinationsbegründung abgelehnt.

26

Nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AMG ist die Zulassung um jeweils 5 Jahre zu
verlängern, wenn keiner der in Satz 1 der Vorschrift angeführten Versagungsgründe
nach § 25 Abs. 2 vorliegt oder die Zulassung nicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2
zurückzunehmen oder zu widerrufen ist oder von der Möglichkeit der Rücknahme
nach § 30 Abs. 2 Nr. 1 oder des Widerrufs nach § 30 Abs. 2 Nr. 2 kein Gebrauch
gemacht werden soll.

27

Auf § 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG kann die Versagung nicht
gestützt werden. Der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG liegt nicht vor.
Nach dieser Regelung ist die Zulassung und gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 AMG auch
die Verlängerung der Zulassung zu versagen, wenn bei einem Arzneimittel, das mehr
als einen arzneilich wirksamen Bestandteil enthält, eine ausreichende Begründung
fehlt, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven
Beurteilung des Arzneimittels leistet, wobei die Besonderheiten der jeweiligen
Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu berücksichtigen sind. Diese
Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Eine Verlängerung der Zulassung kann nach
den vorgenannten Vorschriften vielmehr nur dann versagt werden, wenn bei der
erstmaligen Zulassung eine Kombinationsbegründung noch nicht vorgelegen hat, wie
etwa bei den vor Einführung des Begründungserfordernis des § 22 Abs. 3 a AMG
durch das zweite Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 16. August
1986 erfolgten Neuzulassungen.

28

Vgl. für die Anwendung der § 31 Abs. 3 i.V.m. 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG in
einem solchen Fall die Entscheidung der 7. Kammer des Gerichts vom 14.
Dezember 2004 - 7 K 4712/00 -.

29

Die Klägerin hat jedoch bereits im Zulassungsverfahren eine
Kombinationsbegründung vorgelegt, die von der Beklagten ausweislich der erteilten
Zulassung auch für ausreichend im Sinne von § 22 Abs. 3 a AMG befunden worden
ist. Ob die im wesentlichen auf die Monographien der Kommission D zu den im
streitbefangenen Arzneimittel enthaltenen jeweiligen Einzelbestandteilen gestützte
Kombinationsbegründung auch heute noch als ausreichend angesehen werden
kann, nachdem die Kommission D inzwischen ausweislich ihres Votums vom 10.
November 1993 an ihrer Monographie zu Ammi visnaga vom 19. September 1985
jedenfalls in soweit nicht mehr festhält, als es das Anwendungsgebiet Angina
pectoris betrifft, bedarf hier keiner Klärung. Denn die vorgenannte Rechtsgrundlage
findet auf Fälle, in denen sich eine im Erstzulassungsverfahren vorgelegte
Kombinationsbegründung nach dem im Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung
maßgeblichen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse als nicht mehr tragfähig
erweist, keine Anwendung. Dies ergibt sich aus Regelungsgehalt und systematischer
Stellung der §§ 31 Abs. 3 und 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG sowie den
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben dieser Vorschriften.

30

Das Verfahren zur Verlängerung der Zulassung nach § 31 AMG ist keine
Wiederholung des Zulassungsverfahrens, sondern ein eigenständig ausgestaltetes
Verfahren. So ist der pharmazeutische Unternehmer nach geltendem Recht
insbesondere nicht verpflichtet, die in den § 22 bis 24 AMG bezeichneten
Unterlagen, und damit auch die Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3 a AMG,
im Verlängerungsverfahren erneut vorzulegen und die therapeutische Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit des Arzneimittels erneut zu belegen. Die im
Zulassungsverfahren erforderlichen Prüfungen müssen nicht wiederholt werden, und
zwar auch dann nicht, wenn sie sich nach dem aktuellen Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse als „veraltet" erweisen. Dem Verlängerungsantrag
ist gemäß § 31 Abs. 2 AMG lediglich ein Bericht beizufügen, der Angaben darüber
enthält, ob und in welchem Umfang sich die Beurteilungsmerkmale für das
Arzneimittel in der letzten 5 Jahren geändert haben, was in Einklang mit den
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Art. 24 der Richtlinie 2001/83/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 06. November 2001 (entsprechend
Art. 10 der in die Richtlinie 2001/83/EG inhaltlich integrierten Richtlinie 65/65/EWG)
steht, die im nationalen Recht vollständig umgesetzt worden ist. Dementsprechend
enthalten auch die Versagungsgründe des § 31 Abs. 3 AMG keine bloße
Inbezugnahme des Katalogs des § 25 Abs. 2 AMG, sondern treffen eine
differenzierte Regelung.

31

Vgl. zum Ganzen die Entscheidung der Kammer vom 11. Februar 2004
24 K 4227/00 -, PharmR 2005, 186 m.w.N.; zustimmend VG Berlin,
Urteil vom 15. Dezember 2004 - 14 A 329/99 -, PharmR 2005, 107.

32

Den hiernach gegebenen Unterschieden zwischen Zulassungsverfahren und
Verlängerungsverfahren ist auch bei der Auslegung des Versagungstatbestands des
§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG Rechnung zu tragen. Der durch
das vierte AMG - Änderungsgesetz vom 11. April 1990 eingefügte
Zulassungsversagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG stellt eine Verknüpfung
und spezielle Ausprägung der Versagungsgründe der fehlenden oder unzureichend
begründeten therapeutischen Wirksamkeit (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 AMG) und des
begründeten Verdachts der Schädlichkeit des Arzneimittels (§ 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG)
dar,

33

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2003 - 3 C 3.03 -,

34

und steht im Zusammenhang mit der Regelung des § 22 Abs. 3 a AMG. Nach
dieser Vorschrift ist bei einem Arzneimittel mit mehr als einem arzneilich wirksamen
Bestandteil zu begründen, das jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag
zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet. Die in § 22 Abs. 3a AMG normierte
Begründungspflicht für Kombinationsarzneimittel beruht auf der Überlegung, das
jeder in einem Arzneimittel enthaltene Wirkstoff die Gefahr zusätzlicher
unerwünschter Wirkungen erhöht und die Stoffkombination daher einer besonderen
Rechtfertigung bedarf,

35

vgl. hierzu die amtliche Begründung zitiert bei Kloesel/Cyran, AMG, §
22.

36

Sie betrifft die Anforderungen an die im Rahmen der Erstzulassung nach § 22
AMG vorzulegenden Zulassungsunterlagen und damit die vom pharmazeutischen
Unternehmer bei der erstmaligen Zulassung zu belegende Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit des Arzneimittels. Die Anwendung des mit § 22 Abs. 3 a AMG
korrespondierenden Zulassungsversagungsgrundes des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG im
Verlängerungsverfahren nach § 31 Abs. 3 AMG muss daher auf Fälle beschränkt
sein, in denen bei der erstmaligen Zulassung des Arzneimittels eine
Kombinationsbegründung noch nicht vorgelegen hat.

37

Für diese Auslegung spricht auch der Umstand, dass es für die Versagung der
Verlängerung der Zulassung bei einem Mono - wie bei einem Kombinationspräparat
nicht ausreicht, wenn die im Zulassungsverfahren vorgelegte Begründung der
therapeutischen Wirksamkeit sich im nachhinein - etwa wegen „Veraltung" der als
anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial (§ 22 Abs. 3 AMG) herangezogenen
Monographie - als unzureichend erweist. Die Verlängerung der Zulassung kann
vielmehr in diesen Fällen nur dann versagt werden, wenn sich herausstellt, dass dem
Arzneimittel die therapeutische Wirksamkeit fehlt (§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs.
1 Satz 2 Nr. 1 AMG), also feststeht, dass sich mit dem Arzneimittel keine
therapeutischen Erfolge erzielen lassen (§ 30 Abs. 1 Satz 3 AMG). Demgegenüber
würde es bei einem Kombinationsarzneimittel genügen, dass die im
Zulassungsverfahren eingereichte und von der Behörde als ausreichend angesehene
Begründung des positiven Beitrags seiner arzneilich wirksamen Bestandteile dem
aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht mehr entspricht.
Gesichtspunkte, die derart unterschiedliche Rechtsfolgen rechtfertigen könnten,
lassen sich jedoch dem Gesetz nicht entnehmen. Sie ergeben sich auch nicht aus
Gründen der Arzneimittelsicherheit. Dieser wird vielmehr bei Monopräparaten sowie
auch bei Kombinationsarzneimitteln hinreichend dadurch genüge getan, dass die
Verlängerung der Zulassung zu versagen ist, wenn die therapeutische Wirksamkeit
fehlt (§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz Nr. 3 und Satz 3 AMG) oder bei dem
Arzneimittel der begründete Verdacht schädlicher Wirkungen besteht (§§ 31 Abs. 3
Satz 1 i.V.m. 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG).

38

Für eine Beschränkung der Anwendung der §§ 31 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 25 Abs. 2
Nr. 5 a AMG auf Fälle, in denen eine ausreichende Kombinationsbegründung bei der
Erstzulassung noch nicht vorgelegen hat, sprechen auch die
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Ein Versagungsgrund der unzureichenden
Kombinationsbegründung ist in den maßgeblichen Richtlinien nicht normiert. Nach
Artikel 26 der Richtlinie 2001/83/EG (entspr. Art. 5 der Richtlinie 65/65/EWG) ist die
Genehmigung für das Inverkehrbringen vielmehr nur dann zu versagen, wenn das
Arzneimittel bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädlich ist, seine therapeutische
Wirksamkeit fehlt oder unzureichend begründet ist, wenn das Arzneimittel nicht die
angegebene Zusammensetzung nach Art und Menge aufweist oder die Angaben und
Unterlagen zur Stützung des Antrags nicht den Bestimmungen der Artikel 8 und 10
Abs. 1 entsprechen. Die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG ist gleichwohl als
gemeinschaftskonform anzusehen, weil sich die besondere
Begründungsbedürftigkeit der Zusammenfassung mehrerer Wirkstoffe zu einem
Kombinationspräparat aus den Begründungserwägungen der Richtlinie und anderen
Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ergibt.

39

BVerwG, Urteil vom 16.10.2003 - 3 C 3.03 -.

40

So stellt die siebte Begründungserwägung der Richtlinie 2001/83/EG fest, dass
die Be-
griffe Schädlichkeit und therapeutische Wirksamkeit nur in ihrer wechselseitigen
Beziehung geprüft werden können und daher aus den Angaben und Unterlagen, die
dem Antrag auf Genehmigung für das Inverkehrbringen beizufügen sind, hervor
gehen müsse, dass die Wirksamkeit höher zu bewerten ist als die potentiellen
Risiken. Diese Zusammenhänge werden bestätigt durch die formalen Anforderungen
an die für ein Kombinationspräparat beizubringenden Unterlagen in Anhang 1, Teil 4,
C 6 der Richtlinie, wonach Angaben über neue Stoffkombinationen den für eine
neues Arzneimittel geforderten Angaben entsprechen müssen, wobei die
Stoffkombination in Bezug auf Wirksamkeit und Unbedenklichkeit zu rechtfertigen
ist.

41

Vgl. zum Ganzen, BVerwG a.a.O.

42

Sinngemäße Ausführungen sind bereits in der Richtlinie 75/318/EWG vom 20.
Mai 1975 enthalten, die insoweit durch § 22 Abs. 3a AMG in nationales Recht
umgesetzt worden ist,

43

vgl. die amtliche Begründung, zitiert bei Kloesel/Cyran a.a.O.

44

und durch die Empfehlungen des Rates zu den Versuchen mit
Arzneispezialitäten im Hinblick auf deren. Inverkehrbringen vom 26.10.1983 -
83/541/EWG erläutert wird. Die vorgenannten Bestimmungen enthalten hiernach für
Kombinationsarzneimittel erhöhte Begründungsanforderungen. Diese beziehen sich -
wie aus der Bezugnahme auf die „dem Antrag auf Genehmigung für das
Inverkehrbringen beizufügenden Unterlagen" oder auf „neue Arzneimittel" bzw. „neue
Stoffkombinationen" deutlich wird - jedoch allein auf das Verfahren der erstmaligen
Zulassung. Anhaltspunkte, die dafür sprechen könnten, dass eine
Kombinationsbegründung auch bei der Verlängerung der Zulassung vorzulegen oder
die Behörde berechtigt wäre, die Verlängerung der Zulassung zu versagen, wenn
sich die im Erstzulassungsverfahren vorgelegte Kombinationsbegründung
nachträglich als nicht mehr tragfähig erweist, lassen sich den Vorschriften nicht
entnehmen.

45

Die Beklagte kann sich zur Begründung ihrer Versagungsentscheidung
schließlich auch nicht auf die Richtlinie 2004/27/EG vom 31. März 2004 zur
Änderung der Richtlinie 2001/83/EG berufen. Diese enthält zwar unter anderem für
die Verlängerung arzneimittelrechtlicher Genehmigungen wesentliche Änderung in
verfahrensmäßiger sowie auch in materiellrechtlicher Hinsicht. Die Bestimmungen
der Richtlinie können jedoch die Versagung des Verlängerungsantrags schon
deshalb nicht rechtfertigen, weil sie noch nicht in nationales Recht umgesetzt worden
sind.

46

Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 11.02.2004 - 24 K 4227/00 -, PharmR
2005, 186 m.w.N.

47

Zudem betrifft der hier streitbefangene Verlängerungsantrag den Zeitraum von
Juni 1997 bis Juni 2002. Später eingetretene Rechtsänderungen können bei der
Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verlängerungsentscheidung keine
Berücksichtigung finden. Dies gilt auch dann, wenn - wie in der Verwaltungspraxis
der Beklagten üblich - die Behörde über den Antrag erst nach Ablauf des
Verlängerungszeitraums entscheidet.

48

Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen, weil sie unterliegt (§ 154
Abs. 1 VwGO).

49

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung nach den §§
124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

50