Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-28, Aktenzeichen 12 S 921/21

Tenor

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Antragsteller zu 1 und 3 übereinstimmend für erledigt haben, wird das Verfahren insoweit eingestellt.

Der Antrag der Antragsteller zu 2 und 4 wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller zu 1 bis 4 zu je einem Viertel.

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragsteller wenden sich im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen insgesamt dreizehn Vorschriften der vom Leiter der Einrichtung erlassenen Hausordnung der Landeserstaufnahmeeinrichtung Freiburg vom 16.12.2019 (im Folgenden: Hausordnung).

2

Nach der Präambel werden in der Hausordnung die Modalitäten des nach § 6 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) begründeten öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnisses festgelegt. Weiter wird dort u.a. ausgeführt, dass das Regierungspräsidium berechtigt sei, gegenüber den Nutzern, Anordnungen und Maßnahmen zu treffen, soweit diese erforderlich seien, um die Sicherheit und Ordnung in der Erstaufnahmeeinrichtung aufrecht zu erhalten. Die jeweiligen Rechte und Pflichten ergäben sich aus der Hausordnung.

3

Hiervon ausgehend bestimmen die von den Antragstellern angegriffenen, am 01.01.2020 in Kraft getretenen Regelungen der Hausordnung in § 4 Abs. 1, § 5 Abs. 4, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und Abs. 5, § 10 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 4, Abs. 6 und Abs. 8, § 11 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 Folgendes:

4

„§ 4 Hausrecht

5

(1) Das Regierungspräsidium Freiburg ist Inhaber des Hausrechts. Das Hausrecht wird durch die Einrichtungsleitung des Regierungspräsidiums Freiburg ausgeübt. Das Regierungspräsidium ist berechtigt, die Ausübung des Hausrechts allgemein oder im Einzelfall ergänzend an Dritte zu übertragen. Die Übertragung des Hausrechts nach dieser Hausordnung kann vom Regierungspräsidium jederzeit auch in Einzelfällen widerrufen werden. In diesem Rahmen gilt Folgendes:

6

- Das Recht, Unberechtigte zeitweilig vom Gelände zu verweisen bzw. temporär den Zutritt zum Objekt zu verweigern, wird auch auf den beauftragten Sicherheitsdienstleister (im Folgenden „Sicherheitsdienst" genannt) nach Maßgabe dieser Hausordnung übertragen. Hausverbote können nur von der Einrichtungsleitung bzw. von im Einzelfall dazu ermächtigten Personen ausgesprochen werden.

7

- Das Recht, Zimmer zuzuweisen und Verlegungen innerhalb des Geländes vorzunehmen, wird generell auf den beauftragten Dienstleister für die Alltagsbetreuung (im Folgenden „Alltagsbetreuung" genannt) unter Beachtung dieser Hausordnung und weiterer Anweisungen der Einrichtungsleitung übertragen.

8

- Das Recht, gemeinsame Zimmerkontrollen durchzuführen, wird in der Regel zusätzlich auf die Alltagsbetreuung und den Sicherheitsdienst im Rahmen von § 11 dieser Hausordnung übertragen.

9

- Bei konträren Entscheidungen obliegt das Letztentscheidungsrecht jeweils der Einrichtungsleitung.

10

- Bei unaufschiebbaren Maßnahmen wird die Ausübung des Hausrechts außerhalb der üblichen Dienstzeiten der Alltagsbetreuung übertragen. [...]

11

§ 5 Zutrittsregelung und Allgemeines

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[...] (4) Es besteht kein allgemeines Zutrittsrecht zum Einrichtungsgelände. Betretungs- bzw. besuchsberechtigt sind vor allem:

13

- die Polizei und Feuerwehr sowie der Not- und Rettungsdienst im Einsatz;

14

- die auf dem Einrichtungsgelände Beschäftigten;

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- Besucherinnen und Besucher mit berechtigtem Interesse, deren Besuch nach vorheriger Anmeldung von der Einrichtungsleitung genehmigt wurde; Näheres ergibt sich aus der „Besucherregelung" (siehe Anlage 1). [...]

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§ 8 Unterbringung und Brandschutz

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[...] (6) Die Bewohnerinnen und Bewohner haben keinen Anspruch auf Schlüssel für ihre Zimmer, sofern es in der Einrichtung kein automatisches Türschließsystem gibt. Veränderungen an den Schließanlagen sowie das Anbringen anderer oder zusätzlicher Schließanlagen an den Türen sind verboten. Hierdurch entstehende Kosten für die Reparatur werden den Bewohnerinnen und Bewohnern in Rechnung gestellt. Werden Schließvorrichtungen, die durch die Bewohnerinnen und Bewohner selbst beschafft und nach vorheriger Aufforderung nicht entfernt wurden, beim Entfernen zerstört, so erfolgt kein Schadenersatz. [...]

18

§ 9 Sonstige Regelungen

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[...] (4) Die Ausübung politischer, missionarischer oder ähnlicher Tätigkeiten sowie mündliche Aufrufe, das Verteilen von Flugblättern und Anbringen von Plakaten bzw. Schildern sind auf dem Gelände der Einrichtung untersagt. Ausnahmen können nur von der Einrichtungsleitung genehmigt werden.

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(5) Aufnahmen von Gebäuden, sicherheitsrelevanten Bereichen und einrichtungsinternen Informationen sind verboten. Das Fotografieren und Filmen sowie Tonaufnahmen und (Video-)Telefonie auf dem Einrichtungsgelände sind nur außerhalb von Gebäuden und für private Zwecke in sozialüblichem Maße sowie mit Einwilligung der betroffenen Personen erlaubt.

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§ 10 Verbote und verbotene Gegenstände

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(1) In der Einrichtung sind bestimmte Gegenstände und Handlungen aus Gründen der Sicherheit und Ordnung, des Brandschutzes, der Hygiene und des Gesundheitsschutzes verboten. Weitere Einzelheiten ergeben sich aus den nachfolgenden Absätzen und der Liste „Verbotene Gegenstände" (siehe Anlage 2). Der Umgang mit verbotenen Gegenständen erfolgt gemäß den Bestimmungen dieser Hausordnung sowie ergänzend nach den entsprechenden Verfahrensregelungen des Regierungspräsidiums Freiburg.

23

(2) Waffen und sonstige gefährliche Gegenstände sind auf dem Gelände der Einrichtung verboten (siehe Anlage 2). Diese werden unverzüglich eingezogen. Waffen im Sinne des Waffengesetzes werden der Polizei übergeben. [...]

24

(4) Leicht verderbliche und gewisse weitere Lebensmittel dürfen nicht in die Einrichtung mitgebracht und auf den Zimmern gelagert werden (siehe Anlage 2). Solche Lebensmittel werden eingezogen. [...]

25

(6) Elektrische Geräte dürfen in der Einrichtung aus Gründen der Sicherheit und des Brandschutzes grundsätzlich nicht betrieben werden (siehe Anlage 2). Nicht erlaubte elektrische Geräte werden eingezogen. [...]

26

(8) Das Mitbringen von Möbelstücken und textilen Gebrauchsgegenständen in die Einrichtung wie Teppiche, Gardinen und Vorhänge sowie Kleidung zum Zwecke des Handels ist nicht gestattet (siehe Anlage 2). Solche Gegenstände werden eingezogen. [...]

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§ 11 Kontrollbefugnisse und Kontrollen

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(1) Der Sicherheitsdienst ist berechtigt, die Bewohnerinnen und Bewohner sowie sonstige Personen beim Betreten der Einrichtung und auf dem Gelände insbesondere auf das Mitführen von in der Einrichtung verbotenen Gegenständen (siehe § 10) wie Waffen, sonstige gefährliche Gegenstände, Alkohol und Betäubungsmittel zu kontrollieren (z. B. Taschenkontrollen). Beim Mitführen verbotener Gegenstände oder bei der Verweigerung von Kontrollen kann der Zutritt zum Gelände zeitweilig oder dauerhaft verwehrt werden. Auch aggressiv auftretenden Personen, die erkennbar unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln stehen, kann vorübergehend der Zutritt zur Einrichtung verweigert werden. [...]

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(3) Die Einrichtungsleitung und deren Beauftragte dürfen die Zimmer der Bewohnerinnen und Bewohner nach Aufforderung oder zu vorher angekündigten Terminen zur Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung (insbesondere Belegungs-, Zimmer- und Hygienekontrollen usw.) betreten.

30

(4) Die Beschäftigten des Regierungspräsidiums, des Sicherheitsdienstes und der Alltagsbetreuung können, ggf. in Begleitung von Personen anderer Stellen oder Organisationen, auch im Falle der Abwesenheit der betroffenen Bewohnerinnen und Bewohner die Zimmer öffnen und betreten um eine der Sicherheit und Ordnung drohende, unmittelbare Gefahr abzuwenden (insbesondere um bauliche, technische oder hygienische Mängel zu beheben und um unbefugte Personen aus der Einrichtung zu verweisen). [...]“

31

Die Hausordnung wird den Bewohnern der Einrichtung bei Ankunft in der Einrichtung ausgehändigt und kann am Infopoint der Landeserstaufnahmeeinrichtung (im Folgenden: LEA) Freiburg eingesehen werden.

32

Von den ursprünglich vier Antragstellern leben derzeit noch der Antragsteller zu 2 und der Antragsteller zu 4 in der LEA Freiburg. Der Antragsteller zu 2 stammt aus Ghana und ist seit August 2020 in der Erstaufnahmeeinrichtung untergebracht. Der Antragsteller zu 4 stammt ebenfalls aus Ghana und lebt seit November 2020 in der Einrichtung. Beide Antragsteller sind derzeit in einem Einzelzimmer untergebracht und jeweils im Besitz einer Aufenthaltsgestattung nach § 55 Abs. 1 AsylG. Die aus Ghana bzw. dem Senegal stammenden Antragsteller zu 1 und 3 wurden zwischenzeitlich in andere Einrichtungen verlegt.

33

Nachdem die Antragsteller zusammen mit zwei weiteren Antragstellern am 16.12.2020 einen Normenkontrollantrag (12 S 4089/20) bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eingereicht haben, haben sie am 16.03.2021 einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gestellt.

34

Zur Begründung ihres Eilantrags tragen sie vor: Der Antrag sei zulässig. Insbesondere sei er statthaft, da es sich bei der Hausordnung um eine Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO handele. Hierunter fielen neben landesrechtlichen Satzungen und Rechtsverordnungen auch solche abstrakt-generellen Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalteten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar berührten. Die Hausordnung stelle eine „Sonderverordnung“ zur Regelung eines „besonderen Gewaltverhältnisses“ dar. Deren Regelungen könnten Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, sofern sie unmittelbare Pflichten der Betroffenen begründeten. Dies sei vorliegend der Fall, da die Grundrechte auf Unverletzlichkeit der Wohnung, auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, auf Meinungsfreiheit und auf Religionsausübungsfreiheit berührt seien. Die Hausordnung enthalte durchsetzbare Regelungen; Verstöße dagegen würden nach § 12 Abs. 1, 2 der Hausordnung sanktioniert werden. Dagegen könnten die Regelungen nicht als Allgemeinverfügungen i.S.v. § 35 Satz 2 LVwVfG eingeordnet werden. Es liege insbesondere keine benutzungsregelnde Allgemeinverfügung vor, da es sich bei den Bewohnern offensichtlich nicht um die Allgemeinheit handele und nicht die Benutzung einer Sache, sondern der mit der Einrichtung verfolgte Zweck im Vordergrund stehe. Zudem seien die Rechtsfolgen bei der Einordnung als Verwaltungsakt ungeeignet. Regelungen, in denen in umfassender Weise das Verhalten der Nutzer geregelt würde, seien als Rechtsnorm einzuordnen. Es fehle darüber hinaus an Anhaltspunkten, dass der Antragsgegner einen Verwaltungsakt habe erlassen wollen, da die Hausordnung weder eine Rechtsbehelfsbelehrung enthalte noch die sofortige Vollziehung angeordnet worden sei. Schließlich komme aus Gründen des effektiven Rechtschutzes eine Aufspaltung der Hausordnung in Regelungen, die als Allgemeinverfügung zu qualifizieren, und solche, die als Rechtsnormen zu qualifizieren seien, nicht in Betracht. Eine Differenzierung nach den einzelnen Regelungen sei zwar sinnvoll, wenn einigen Außenwirkung zukomme und anderen nicht, hier komme es allerdings durch die Aufspaltung hinsichtlich des unterschiedlichen Fristlaufs und der unterschiedlichen Rechtskraftwirkung zu erheblichen Friktionen beim Rechtsschutz. Zudem seien unterschiedliche Gerichte zuständig. Dies widerspreche dem Zweck des Normenkontrollverfahrens. Eine Aufspaltung einer Regelung käme zudem nur dann in Frage, wenn es sich um eindeutige Konstellationen handele, was vorliegend nicht der Fall sei. Selbst wenn Regelungen der Hausordnung als Allgemeinverfügung zu verstehen seien, könnte dies nicht für den Entzug des Hausrechts

35

(§ 4 Abs. 1), die Besucherregelung (§ 5 Abs. 4), die Durchsuchungen und Kontrollen (§ 11 Abs. 1) und das Betreten der Wohnräume (§ 11 Abs. 3 und 4) gelten. Diese Regelungen enthielten Befugnisse oder beträfen den Zutritt Dritter und seien teils auch als Ermächtigungsgrundlage für bestimmte Handlungen ausgestaltet. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei gewahrt. Es komme nicht darauf an, inwieweit vergleichbare Regelungen bereits in der vorangegangenen Hausordnung enthalten gewesen seien. Jedenfalls lägen keine wortgleichen oder zumindest offensichtlich inhaltsgleichen Regelungen vor.

36

Der Eilantrag sei auch begründet. Die angegriffenen Regelungen der Hausordnung ließen sich nicht auf eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung zurückführen. Die generalklauselartige Ermächtigung in § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG biete keine hinreichende Grundlage für die intensiven Grundrechtseingriffe durch die angegriffenen Regelungen der Hausordnung. Die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen für den Aufenthalt in einer LEA müssten vom Gesetzgeber getroffen werden. Die insoweit für den Straf- und Maßregelvollzug sowie das Schulverhältnis entwickelten Grundsätze gälten ebenso für Grundrechtseingriffe in einer Erstaufnahmeeinrichtung für Geflüchtete. An die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm seien hohe Anforderungen zu stellen, da der den Bewohnerinnen und Bewohnern aufgrund hoheitlichen Zwangs zugewiesene Lebensmittelpunkt und Wohnraum betroffen sei. Die den Bewohnerinnen und Bewohnern zugewiesenen Räume stellten eine Wohnung i.S.d. Art. 13 Abs. 1 GG dar. An dieser Bewertung ändere nichts, dass die Türen unverschlossen seien und der Anlagenbetreiber ein Hausrecht habe. Die Einordnung als Wohnung entspreche auch dem Wortlaut des § 47 Abs. 1 AsylG und der ganz überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur zu Zimmern in Sammelunterkünften. Auch der Antragsgegner habe die Wohn- und Schlafräume in der Erstaufnahmeeinrichtung in einem Argumentationspapier als Wohnung i.S.d. Art. 13 Abs. 1 GG eingeordnet. Es könne nicht zu Lasten der Antragsteller gehen, dass die Ausgestaltung der Unterbringung die Vorgaben der Richtlinie 2013/33/EU verfehle. Diese Richtlinie differenziere zwischen Unterbringung und Haft, weshalb es fernliegend sei, die Einschränkungen der Privatheit bei Hafträumen nach innerstaatlichem Recht auf die Unterbringung zu übertragen. Anders als in Justizvollzugsanstalten sei die Gewährung eines privaten Rückzugraumes mit den Zwecken der Unterkunft nicht unvereinbar, sondern elementarer Bestandteil einer menschenwürdigen Unterbringung. Die angegriffenen Regelungen beträfen die grundsätzliche Rechtstellung der Bewohnerinnen und Bewohnern und griffen intensiv in ihre allgemeine Lebensführung und Struktur ein. So greife der Antragsgegner durch den Entzug des Hausrechts in § 4 Abs. 1 der Hausordnung grundlegend in Art. 13 Abs. 1 GG und durch die Besucherregelung in § 5 Abs. 4 der Hausordnung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein. Gleiches gelte bezüglich des Verbots missionarischer und politischer Tätigkeit in § 9 Abs. 4 der Hausordnung, wodurch grundlegend in Art. 4 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG eingegriffen werde. Das Verbot nach § 10 der Hausordnung, bestimmte Gegenstände in die LEA einzubringen, beschränke erheblich die Freiheit der Bewohnerinnen und Bewohner, ihre Zimmer mit eigenen Sachen zu gestalten (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Das Persönlichkeitsrecht sei auch betroffen, soweit die Bewohnerinnen und Bewohnern nach § 11 Abs. 1 der Hausordnung beim Beteten der Einrichtung und auf dem Gelände anlasslos durchsucht werden dürften. Zudem bedürfe die Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf Private einer gesetzlichen Grundlage. Das Betreten der Wohnräume nach § 11 Abs. 3 und Abs. 4 der Hausordnung stelle einen intensiven Eingriff in Art. 13 Abs. 1 GG dar. Soweit die Regelungen in Art. 13 Abs. 1 GG eingriffen, werde zudem das verfassungsrechtliche Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.

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Die angegriffenen Regelungen seien darüber hinaus jedenfalls unverhältnismäßig. Durch den umfassenden Entzug des Hausrechts und die Verweigerung von Schlüsseln nach § 4 Abs. 1 und § 8 Abs. 6 der Hausordnung werde der Gewährleistungsgehalt von Art. 13 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG vollständig negiert, jedenfalls seien differenziertere Regelungen geboten. Die Regelung greife auch in den geschützten berechtigten Besitz nach Art. 14 Abs. 1 GG ein. Der Eingriff in das Wohnungsgrundrecht sei nicht gerechtfertigt. Das grundsätzliche Besuchsverbot nach § 5 Abs. 4 der Hausordnung greife zum einen in Art. 13 Abs. 1 GG ein, das auch ein positives Recht vermittele, Dritten Zugang zur eigenen Wohnung zu gestatten. Außerdem liege ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG bzw., weil und soweit auch Besuche durch Verwandte erfasst seien, in Art. 6 GG vor. Da die Vorschrift nach Anlage 1 zur Hausordnung auch Hilfsorganisationen und Pressevertreterinnen und Pressevertreter betreffe, liege auch eine Beschränkung von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vor. Auch das Verbot missionarischer und politischer Tätigkeiten stelle ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt dar, das nicht erforderlich sei. Die pauschale Untersagung sei zudem unangemessen und darüber hinaus aufgrund ihrer Weite unbestimmt. Das Verbot von Fotos, Filmen und (Video-)Telefonie greife in das Persönlichkeitsrecht und in Art. 6 GG ein. Das Verbot sei zur Zweckerreichung nicht erforderlich und jedenfalls unangemessen, weil keinerlei Ausnahmen vorgesehen seien. Die Verbote zur Einbringung von Gegenständen in die LEA, etwa von Möbeln oder religiös bedeutsamen Gegenstände, seien zu weitreichend und daher unverhältnismäßig. Auch sei die Unterscheidung zwischen erlaubten und verbotenen Gegenständen nicht nachvollziehbar. Die Eingangskontrollen seien für die Bewohnerinnen und Bewohner, die in der Einrichtung leben müssten, unverhältnismäßig. Erst recht gelte dies für die Befugnis zu anlasslosen Kontrollen auf dem Gelände ohne begründeten Verdacht. Selbst das private Hausrecht rechtfertige dies nicht. Unverhältnismäßig seien schließlich die Betretungsbefugnisse der Wohnzwecken dienenden Zimmer ohne Einverständnis der Bewohnerinnen und Bewohner. Es sei bereits nicht klar, wie das Betreten „nach Aufforderung“ in § 11 Abs. 3 der Hausordnung zu verstehen sei. Unzutreffend sei zudem die Auffassung des Antragsgegners, dass die Einwilligung eines Bewohners bzw. einer Bewohnerin des Zimmers genüge. Es fehle an einem legitimen Eingriffszweck i.S.d. Art. 13 Abs. 7 GG. Für ein Betreten i.S.d. § 11 Abs. 3 der Hausordnung müsse nicht einmal ein Verdachtsmoment oder eine konkrete Gefahr vorliegen. Auch die Regelung des § 11 Abs. 4 der Hausordnung genüge nicht den Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG. Die Regelung sei zudem nicht hinreichend bestimmt, da nicht ersichtlich sei, was unter „baulichen, technischen oder hygienischen Mängeln“ zu verstehen sei.

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Schon aufgrund der offensichtlichen Erfolgsaussichten in der Hauptsache sei der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten. Zudem lasse der Vollzug der Hausordnung Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragsteller und betroffener Dritter so gewichtig seien, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar sei. Zu berücksichtigen sei, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache umso größere Bedeutung hätten, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet sei. Zwar sei die Hausordnung nicht abstrakt-generell zeitlich begrenzt worden, allerdings sei sie individuell dadurch begrenzt, dass die Normadressaten durch Verlegung bzw. Ausreise bzw. Abschiebung aus dem Adressatenkreis der Regelungen hieraus fielen. Auch eine Folgenabwägung fiele zugunsten der Antragsteller aus, da der Nichterlass einer einstweiligen Anordnung mit fortlaufenden, erheblichen Grundrechtsverletzungen verbunden wäre und sich der Rechtsstreit zudem mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit durch Auszug der Antragsteller aus der LEA vor einer Entscheidung in der Hauptsache erledige. Dagegen bliebe es dem Antragsgegner unbenommen, die suspendierten Regelungen durch verhältnismäßige Regelungen zu ersetzen.

39

Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.

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Er macht unter anderem geltend, der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sei bereits nicht statthaft. Verwaltungsvorschriften, die sich auf Regelungen verwaltungsinterner Maßnahmen beschränkten, seien keine Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die erlassene Hausordnung entfalte keinerlei Außenwirkung. Sie regele ausschließlich das Zusammenleben in der LEA Freiburg und deren Betrieb. Die Hausordnung stelle eine Ausprägung des aus dem Zivilrecht herrührenden Hausrechts des Einrichtungsträgers dar, das als Gewohnheitsrecht die Befugnis der Behördenleitung umfasse, verhältnismäßige Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung im Dienstgebäude zu ergreifen. Es könne nach der Rechtsprechung auch Grundlage für Eingriffe in die Rechte der von den Ordnungsmaßnahmen betroffenen Personen sein. Die Hausordnung sei mit Schul- oder Anstaltsordnungen von Haftanstalten nicht vergleichbar. Der Antragsgegner schließe sich dem Hinweis des Senats an, wonach einige der angegriffenen Regelungen der Hausordnung als konkret-generelle Regelungen einzuordnen sein könnten. Aus seiner Sicht seien allerdings alle Regelungen konkret-genereller Natur. Sie seien konkret auf die Eigenheiten der LEA Freiburg zugeschnitten und dienten deren Steuerung. Die Hausordnung in Form einer Allgemeinverfügung gestalte die Modalitäten der staatlichen Leistungserbringung und solle das spezielle Konfliktpotential - wenn möglich - auf Null reduzieren. Den Antragstellern fehle zudem das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Ungültigkeitserklärung der Hausordnung für die Antragsteller offensichtlich keine rechtlichen oder faktischen Vorteile bringe. Auf der Grundlage des allgemeinen Hausrechts müsste der Betreiber weiterhin für Sicherheit und Ordnung sorgen und unter Umständen genau die Maßnahmen ergreifen, die ausformuliert bereits Gegenstand der Hausordnung seien. Zudem könnte eine Überprüfung der behaupteten Rechtsverletzungen auch vor dem Verwaltungsgericht Freiburg erreicht werden.

41

Der Eilantrag habe auch in der Sache keinen Erfolg. Die von den Antragstellern gezogenen Vergleiche betreffend den Gesetzesvorbehalt im Straf- und Maßregelvollzug und im Schulwesen seien unzutreffend. Die Vorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG genüge den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts. Eine weitergehende gesetzliche Regelung der Modalitäten des Nutzungsverhältnisses sei nicht geboten. Rechtsgrundlage für alle Regelungen der Hausordnung sei daneben die Sachkompetenz der jeweiligen Behörde als Inhaberin des Hausrechts. Es werde nicht verkannt, dass das bestehende Hausrecht nicht grenzenlos sein könne, weshalb keine Regelung über den typischen Regelungsinhalt einer Hausordnung hinausgehe.

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Die den Bewohnerinnen und Bewohnern zugewiesenen Räume stellten keine Wohnung i.S.d. Art. 13 Abs. 1 GG dar. Es fehle an der Eigengestaltung und Freiwilligkeit des Aufenthalts, weil dieser auf einer behördlichen Entscheidung beruhe. Die öffentliche Unterbringung lasse den Antragstellern in den ihnen zugewiesenen Zimmern aufgrund der Hausordnung aus Ordnungs- und Sicherheitszwecken keine ansatzweise qualitativ bemerkenswerte Privatsphäre. Es handele sich um Mehrbettzimmer, die üblicherweise mit drei Personen belegt würden. Das Grundrecht gewähre keinen Anspruch auf einen Mindeststandard an wohnlicher Privatheit, sondern schütze vor Eingriffen in eine vorhandene räumliche Privatsphäre. Die Zimmer in der Einrichtung könnten nicht verschlossen werden. Zwar seien bereits Installationen eines Schließsystems getroffen worden, allerdings sei diese bislang wegen technischer Probleme nicht in Betrieb genommen worden. Unabhängig von der Inbetriebnahme der Schließanlage müssten und würden alle Zimmer für den Betrieb der Einrichtung sowie für dessen Beauftragte zu jeder Zeit ungehindert zugänglich sein. Die Ausgestaltung der besonderen Unterbringungsform folge daraus, dass Menschen aus unterschiedlichen Kulturkreisen mit verschiedenen Religionen auf engem Raum zusammenlebten und zudem die ungestörte Einleitung und Durchführung des Asylverfahrens gewährleistet werden müsse. Anders könne die Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft der vorläufigen Unterbringung beurteilt werden. Dort rückten Sachleistungen in den Hintergrund, die Bewohner müssten sich selbst verpflegen und es gebe weder einen Dienstleister noch einen Sicherheitsdienst.

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Das Persönlichkeitsrecht der Bewohnerinnen und Bewohner werde nicht verletzt, weil sie keinen Schlüssel für ihre Zimmer hätten. Gleichermaßen wie Art. 13 Abs. 1 GG schütze Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG eine bestehende Privatsphäre, räume darauf jedoch keinen Anspruch ein. Im Rahmen der Interessenabwägung überwiege das Interesse, bei Gefahr im Verzug und bei Abwesenheit der jeweiligen Bewohnerinnen und Bewohner unverschlossene Zimmer betreten zu können. Im Hinblick auf Straftaten diene diese Regelung der präventiven Gefahrenabwehr. Die Besucherregelung sei sachlich gerechtfertigt und stelle einen zulässigen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht dar. Die Unterbringung von Flüchtlingen stelle eine gefahrgeneigte Aufgabe mit einem hohen Schutzbedarf dar, der eine Sicherung der Einrichtung nach innen und nach außen verlange. Ein unkontrollierter und ungeregelter Besuchsverkehr stehe diesem Schutzauftrag entgegen. Aus diesen Gründen sei der Sicherheitsdienst nach § 11 Abs. 1 der Hausordnung auch berechtigt, die Bewohnerinnen und Bewohner sowie sonstige Personen beim Betreten der Einrichtung und auf dem Gelände auf das Mitführen von verbotenen Gegenstände hin zu kontrollieren. Das Verbot, bestimmte Gegenstände einzubringen, stelle bereits keinen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht dar. Zur Ausgestaltung des Hausrechts gehöre es auch, das Hausrecht auf private Dienstleister zu delegieren. Diese übten keine hoheitlichen Befugnisse aus. Auch gegen die Betretungsrechte bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es lägen oftmals erhebliche hygienische Defizite vor, die eine Gefahr für den Hygienestandard der Einrichtung bedeuteten. Regelmäßig werde zudem die Brandmeldeanlage in den Zimmern beschädigt, was eine tägliche Brandschau erforderlich mache und für sich alleine bereits einen sachlichen Grund für eine Zimmerkontrolle darstelle. Alle Regelungen im Zusammenhang mit Betretungsrechten seien dringend erforderlich und dienten der Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung in der Einrichtung.

44

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei nicht dringend geboten, da der Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich unzulässig und unbegründet sei. Selbst wenn eine Folgenabwägung vorgenommen würde, könnte diese nicht zugunsten der Antragsteller ausfallen. Den Antragstellern sei es zumutbar, etwaige sie selbst belastende Verfügungen in einem Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht abzuwenden. Die Antragsteller zu 2 und 4 verließen die Einrichtung zudem in absehbarer Zeit. Eine besondere Dringlichkeit könne daraus nicht abgeleitet werden. Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz sei zudem erst am 16.03.2021 gestellt worden. Dies deute darauf hin, dass auch aus Sicht der Antragsteller nicht von einer besonderen Dringlichkeit des Verfahrens gesprochen werden könne. Auch den übrigen Bewohner entstünden keine so schwerwiegenden Nachteile, die eine einstweilige Anordnung unabweisbar machen würde, da diesen ebenfalls die Inanspruchnahme von Rechtsschutz über andere verwaltungsgerichtliche Verfahren zur Verfügung stünde. Demgegenüber drohten schwere Nachteile, wenn die Hausordnung vorläufig außer Vollzug gesetzt würde. Die Regelungen dienten in erster Linie dem Schutz aller Bewohnerinnen und Bewohner vor Übergriffen durch andere und vorrangig der Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung. Würde die Hausordnung vorläufig außer Kraft gesetzt werden, wäre der Antragsgegner weiterhin kraft seines gesetzlichen Auftrags aus § 6 Abs. 3 FlüAG dazu verpflichtet, die Sicherheit und Ordnung in der LEA Freiburg zu gewährleisten.

45

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit in Bezug auf die Antragsteller zu 1 und 3 übereinstimmend für erledigt erklärt.

46

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die vorgelegten Behördenakten (1 Band) verwiesen.

II.

47

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.12.2008 - GRS 1/08 -, juris).

48

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache in Bezug auf die Antragsteller zu 1 und 3 für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO insoweit einzustellen und gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen über die Kosten zu entscheiden (zu Letzterem nachfolgend 3.).

49

Der weiterhin anhängige Antrag der Antragsteller zu 2 und 4 nach § 47 Abs. 6 VwGO hat keinen Erfolg. Er ist nur teilweise zulässig (1.). Soweit er zulässig ist, ist er unbegründet (2.).

50

1. Der Antrag ist nur zulässig, soweit er sich auf § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3, § 11 Abs. 1, 3 und 4 der Hausordnung bezieht.

51

Antragsgegenstand des vorliegenden Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes sind unter Berücksichtigung der Antragstellung und des Verfahrensvortrags der Antragsteller die Regelungen in § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Satz 5 Spiegelstrich 3, § 5 Abs. 4 i.V.m. Anlage 1, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und Abs. 5, § 10 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 4, Abs. 6 und Abs. 8 i.V.m. Anlage 2, § 11 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 der am 01.01.2020 in Kraft getretenen Hausordnung der vom Antragsgegner in Freiburg betriebenen LEA. Mangels entsprechenden Vortrags zu den übrigen Regelungen des § 4 Abs. 1 der Hausordnung ist jedenfalls im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht erkennbar, dass die Antragsteller auch diesbezüglich den Erlass einer einstweiligen Anordnung begehren. Ihr Angriff beschränkt sich insoweit auf einen nach ihrer Ansicht vorliegenden Entzug des Hausrechts (§ 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2) und auf die Übertragung von gemeinsamen Zimmerkontrollen auf den Sicherheitsdienst und die Alltagsbetreuung (§ 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3).

52

Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier nur teilweise vor, da der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag nur hinsichtlich eines Teils der angegriffenen Regelungen statthaft ist.

53

a. Der Antrag ist in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO nur statthaft, soweit die Antragsteller die Bestimmungen der § 4 Abs. 1, 11 Abs. 1, 3 und 4 der Hausordnung angreifen. Soweit im Hauptsacheverfahren beantragt ist, die Regelungen in § 5 Abs. 4, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und 5, § 10 Abs. 1, 2, 4, 6 und 8 der Hausordnung für ungültig zu erklären, ist ein Normenkontrollantrag dagegen voraussichtlich nicht statthaft.

54

In Normenkontrollverfahren entscheidet der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auch außerhalb des Anwendungsbereichs des im vorliegenden Fall nicht einschlägigen § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.

55

Der Begriff der „Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen landesrechtliche Satzungen und Rechtsverordnungen (untergesetzliche Rechtsvorschriften im formellen Sinn, vgl. BVerwG Beschluss vom 30.11.2017 - 6 BN 1.17 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, juris; Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, juris). Darunter fallen auch solche Vorschriften, die dadurch Rechtsnormqualität erlangt haben, dass sie unabhängig von ihrem materiellen Gehalt durch Satzung oder Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, juris Rn. 25). Denn maßgebend für die Einordnung eines Akts in das Rechtsschutzsystem ist zunächst die äußere Erscheinungsform (BVerwG, Beschluss vom 21.03.1974 - VII B 97.73 -, juris Rn. 7 f.; Urteil vom 15.03.1968 - IV C 5.67 -, juris Rn. 8 f.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.03.2009 - 6 A 11335/08 -, juris Rn. 23).

56

Eine anhand formeller Kriterien nicht oder nicht eindeutig als untergesetzliche Rechtsvorschrift ausgewiesene Regelung kann dennoch auch materiell als solche zu qualifizieren sein. Als „Rechtsvorschrift“ anzusehen sind nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiten Begriffsverständnis auch solche abstrakt-generellen Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berühren. Denn der Zweck der Normenkontrolle liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre. Überdies ist sie geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, juris; Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, juris; Beschluss vom 30.11.2017 - 6 BN 1.17 -, juris; Beschluss vom 25.09.2012 - 3 BN 1.12 - juris, jeweils m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, Rn. 41 ff.; eine Verpflichtung des Gesetzgebers, eine prinzipale Normenkontrolle aus Rechtsschutzgründen allgemein einzuführen, besteht dagegen nicht, vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.11.2019 - 6 BN 2.19 -, juris m.w.N.). Dabei ist allerdings für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind, da es Regelungszusammenhänge mit Regelungen unterschiedlichen Rechtscharakters geben kann und es gerade nicht entscheidend darauf ankommt, ob dem Regelungsgefüge insgesamt Rechtsnormqualität beizumessen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, juris; Beschluss vom 30.11.2017 - 6 BN 1.17 -, juris).

57

Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet, durch sie gleichsam als „Schlussstein“ die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, juris; Beschluss vom 30.11.2017 - 6 BN 1.17 -, juris; Beschluss vom 25.11.1993 - 5 N 1.92 -, juris). Die Regelung muss dabei nicht Außenwirkungen für einen unbeschränkten Adressatenkreis auslösen können. Es genügt vielmehr, wenn sie sich auf einen beschränkten Kreis bezieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, juris). An der erforderlichen Verbindlichkeit einer Regelung kann es fehlen, wenn sie von der tatsächlichen Entwicklung abhängig ist, sich also das Gewicht ihrer Aussage bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.11.2017 - 6 BN 1.17 -, juris; Beschluss vom 20.07.1990 - 4 N 3.88 -, juris m.w.N.).

58

Verwaltungsvorschriften oder andere (abstrakt-generelle) binnenrechtliche Vorgaben entfalten in der Regel keine unmittelbare und verbindliche Außenwirkung. Sie berühren nach ihrer Zweckbestimmung die subjektiv-öffentlichen Rechte des Bürgers grundsätzlich nicht unmittelbar und können deshalb mangels Rechtssatzqualität nicht zum Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, juris; Beschluss vom 20.07.1990 - 4 N 3.88 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, juris; Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 -, juris). Anderes kann allerdings etwa bei normsubstituierenden oder normergänzenden Verwaltungsvorschriften gelten, wenn sie nach Wortlaut, Inhalt und Funktion die Aufgabe einer rechtssatzmäßigen Regelung übernehmen und sie als abstrakt-generelle Regelung in Erscheinung treten (vgl. hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.07.2019 - 8 S 2962/18 -, juris Rn. 11; Beschluss vom 19.12.1991 - 4 S 627/90 -, juris Rn. 35; Beschluss vom 04.05.1990 - 6 S 2821/89 -, juris Rn. 3; Beschluss vom 30.01.1989 - 4 S 2481/86 -, NVwZ-RR 1990, 257; zur Geschäftsordnung eines kommunalen Vertretungsorgans: Beschluss vom 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, juris Rn. 43; vgl. auch Panzer in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 30 m.w.N. ). Die erforderliche Außenwirkung kommt ihnen zu, wenn sie den Anspruch auf Verbindlichkeit gegenüber dem Bürger oder anderen Rechtssubjekten entfalten und ihre Wirkungsweise mit anderen Rechtsvorschriften vergleichbar ist, d.h. sie als abschließende Entscheidungsgrundlage für eine Vielzahl konkreter Einzelfälle dienen können (vgl. Unruh in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 47 VwGO Rn. 41). Hierunter können auch Organisationsnormen fallen, wenn sie als administratives Ergänzungsrecht die Durchführbarkeit gesetzlicher Normprogramme in der Verwaltungspraxis sicherstellen (vgl. Ruffert in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, § 17 Rn. 73; Ossenbühl in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band 5, § 104 Rn. 27, 49; Panzer in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 30 m.w.N.

59

), sofern sie ihre Wirkung auch im Außenrechtsverhältnis entfalten. Die Frage der materiell-rechtlichen Zulässigkeit einer solchen Verwaltungsvorschrift spielt dagegen für die Beurteilung der Normenkontrollfähigkeit einer Regelung keine Rolle, da dies in der Begründetheit des Normenkontrollantrags zu klären ist.

60

Allgemeinverfügungen können dagegen als Verwaltungsakte (§ 35 LVwVfG) - mangels abstrakt-genereller Regelungen - nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein.

61

Ausgehend von diesen Maßstäben erweist sich die verfahrensgegenständliche Hausordnung nicht als untergesetzliche Rechtsvorschrift im formellen Sinn (aa.). Sie lässt sich auch sonst in ihrer Gesamtheit nicht eindeutig einer Rechtsformkategorie zuordnen, sondern stellt letztlich ein Regelungsgefüge sui generis dar (bb.). Bei einer materiellen Betrachtung der einzelnen Regelungen (cc.) dürften die angegriffenen Bestimmungen in § 5 Abs. 4, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und 5, § 10 Abs. 1, 2, 4, 6 und 8 der Hausordnung konkret-genereller Natur sein (1) und damit nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein können. Die Regelungen in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3, § 11 Abs. 1, 3 und 4 der Hausordnung sind dagegen in materieller Hinsicht voraussichtlich als untergesetzliche Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO und damit als normenkontrollfähig zu qualifizieren (2). Insoweit ist der Eilantrag statthaft.

62

aa. Die Hausordnung ist zunächst keine untergesetzliche Rechtsvorschrift im formellen Sinn. Hierunter sind (nur) solche hoheitlichen Maßnahmen zu verstehen, die in die Form einer untergesetzlichen landesrechtlichen Rechtsvorschrift gekleidet sind und daher als Satzung oder Rechtsverordnung erlassen wurden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, juris Rn. 46). Die Hausordnung wurde in keine dieser Formen gegossen. Sie wurde - unabhängig davon, dass auch keine entsprechende Ermächtigungsgrundlage hierfür bestünde - nicht als Rechtsverordnung oder Satzung bezeichnet und auch nicht in der dafür vorgesehenen Form bekannt gemacht.

63

bb. Sie lässt sich auch sonst in ihrer Gesamtheit nicht eindeutig einer von der geltenden (Verfassungs-)Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsformkategorie zuordnen, sondern stellt sich im vorliegenden Fall als Regelungsgefüge sui generis mit Vorschriften unterschiedlicher Rechtsnatur dar.

64

Die äußere Form und die Art der Bekanntmachung der Hausordnung sind im vorliegenden Fall als indifferent zu bewerten und zwingen nicht zur Einordnung als reine Verwaltungsvorschrift. Ihr äußeres Erscheinungsbild mit Präambel und Inkrafttretensregelung lässt - ungeachtet der persönlichen Aushändigung der Hausordnung an die Bewohner - ebenso wenig den zwingenden Schluss auf das Vorliegen einer Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 LVwVfG zu. Auch in Literatur und Rechtsprechung wurde - soweit ersichtlich - bislang der Rechtscharakter einer Hausordnung, die - wie hier - die Exekutive erlassen hat, nicht einer in der geltenden Rechtsordnung vorgesehenen Regelungsform (etwa Rechtsverordnung, Verwaltungsvorschrift, Allgemeinverfügung) streng zugeordnet, weshalb auch hieraus keine Rückschlüsse gezogen werden können (vgl. zu der letztlich offen gelassenen Frage etwa Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 338 m.w.N.; zur Hausordnung des Deutschen Bundestages vgl. etwa: Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages WD 3 - 3000 - 151/13 S. 10; Klein in: Maunz/Dürig, GG, Art. 40 Rn. 161 ff. ; ausdrücklich offen gelassen wurde die Frage der Rechtsnatur einer Hausordnung und das Vorliegen einer Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 VwGO auch von OVG Niedersachsen, Beschluss vom 31.01.2019 - 13 KN 510/18 -, juris Rn. 17; zur Einordnung im Strafvollzug: vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.05.2011 - 2 BvR 722/11 -, juris Rn. 3 mit Verweis auf OLG Frankfurt, Beschluss vom 15.03.2001 - 3 Ws 1308/00 (StVollz) -, juris Rn. 7; BVerfG, Beschluss vom 11.08.1997 - 2 BvR 2334/96 -, juris Rn. 10 , von der vollzugsrechtlichen Literatur wird die Hausordnung einer Vollzugseinrichtung daher als anstaltsbezogene Konkretisierung und Erläuterung der gesetzlichen Bestimmungen angesehen, vgl. etwa Müller in: BeckOK Strafvollzug BW, § 15 JVollzGB I Rn. 1 f. ; Kühl/Bode, BeckOK Strafvollzug Thüringen, § 112 ThürJVollzGB Rn. 1 ).

65

Soweit die Antragsteller das Vorliegen einer sog. Sonderverordnung ansprechen, ist im vorliegenden Fall zwar nicht zuletzt aufgrund der Verpflichtung zur zeitweisen Wohnsitznahme von Asylantragstellern in einer ihnen zugeteilten Erstaufnahmeeinrichtung (vgl. zur Verpflichtung und Dauer §§ 47 ff. AsylG) von einem Zustand der gesteigerten Bindung der Bewohner der Einrichtung an den Staat auszugehen. Die Lehre von den Sonderverordnungen, die Bestimmungen der Exekutive zur Regelung von Sonderrechtsverhältnissen beschreibt, ist allerdings noch stark von den Vorstellungen der früheren besonderen Gewaltverhältnisse geprägt und nach heutiger Auffassung als überholt anzusehen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, juris Rn. 31; Hessischer StGH, Urteil vom 15.07.1970 - P.St. 548, P.St. 563 -, ESVGH 21, 1; Hessischer VGH, Beschluss vom 28.11.1973 - I N 1/72 -, ESVGH 24, 45; Ruffert in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, § 17 Rn. 80; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 8 Rn. 33; Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 802). Sie hat sich als eigenständiges Institut - soweit ersichtlich - nicht durchgesetzt und ist vor dem Hintergrund der von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Regelungsformen für Rechtsakte der Exekutive (s.o.) auch nicht erforderlich (so auch Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 8 Rn. 33, § 24 Rn. 20; in BVerwG, Urteil vom 08.02.1974 - VII C 95.72 -, juris, ist von „Sonderverordnung“ zwar die Rede, allerdings handelte es sich bei der erlassenden Filmförderungsanstalt um eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die Satzungen erlassen kann). Die früher als besonderes Gewaltverhältnis qualifizierten sog. Sonderrechtsverhältnisse (etwa Schul-, Anstalts- und Benutzungsverhältnisse) gehören zudem nicht (mehr) dem rein verwaltungsinternen Bereich an, da die Grundrechte, der Gesetzesvorbehalt und effektiver Rechtsschutz auch in den traditionell als besonderes Gewaltverhältnis bezeichneten Staat-Bürger-Beziehungen gelten (vgl. grundlegend BVerfG, Beschluss vom 14.03.1972 - 2 BvR 41/71 -, juris; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 8 Rn. 31 m.w.N.; Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 19 Rn. 12, § 21 Rn. 38). Solche in der Literatur z.T. als „Sonderverordnung“ bezeichneten, oftmals heterogenen Regelungsgefüge sind daher differenziert zu betrachten. Die Regelungen müssen sich jedenfalls an den von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Regelungsformen und den für sie geltenden Anforderungen messen lassen. Die pauschale Zuordnung sämtlicher Vorschriften zu einer - von der Rechtsordnung nicht (mehr) vorgesehenen - Rechtsetzungskategorie dürfte sich jedenfalls verbieten.

66

Soweit die vom Antragsteller-Vertreter angeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 12.06.2019 - 10 B 10515/19 -, juris), die eine Badeordnung eines gemeindlichen Schwimmbads zum Gegenstand hatte und ohne nähere Begründung noch von einer „Sonderverordnung“ und zeitgleich von einer Rechtswahlmöglichkeit zur Regelung des Benutzungsverhältnisses durch Allgemeinverfügung spricht, dürfte der dort behandelte Fall, der - anders als der vorliegende - der reinen Leistungsverwaltung (vgl. zu den dort geltenden Maßstäben: Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 802) zuzuordnen sein dürfte, mit der vorliegenden Konstellation schon deshalb nicht vergleichbar sein, da die dortige Nutzungsordnung vom Stadtrat erlassen wurde und damit einem Gremium, das zwar Satzungen, nicht aber Verwaltungsakte erlassen kann.

67

cc. Der Umstand allein, dass sich die Hausordnung im Ganzen keiner bestimmten Regelungsform zuordnen lässt, schließt es nicht aus, dass sie in Teilen Elemente und Vorschriften enthält, die hinsichtlich ihres materiellen Gehalts und ihres Regelungsanspruchs als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu qualifizieren sind und in anderen Teilen als solche konkret-genereller Natur. Denn ebenso wenig wie es Bedenken begegnet, dass sich die Antragsteller mit dem Normenkontrollantrag bzw. dem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO auf den Angriff einzelner Regelungen beschränken, setzt § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, juris Rn. 27) voraus, dass alle in einem Rechtsakt enthaltenen Einzelregelungen ein und dieselbe rechtliche Qualität aufweisen müssen. Jene Entscheidung betraf zwar nicht das für eine Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO notwendige Abgrenzungsmerkmal einer „abstrakt-generellen“ Regelung, sondern das daneben erforderliche der „Außenwirkung“. Es sind allerdings keine Gründe dafür ersichtlich, die dort angestellten Rechtsgedanken zu Normzusammenhängen nicht auf die vorliegende Konstellation zu übertragen. Die vom Antragsteller-Vertreter vorgetragenen Bedenken, wonach der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes einer Differenzierung nach den einzelnen Regelungen entgegenstehe, vermag nicht zu überzeugen. Denn Rechtsschutz gegen konkret-generelle Regelungen, die von der Exekutive erlassen wurden, kann vor den Verwaltungsgerichten ebenso erlangt werden wie auch - etwa im Wege einer allgemeinen Feststellungsklage - eine rechtliche Überprüfung von abstrakt-generellen Regelungen. Lediglich die zusätzliche Möglichkeit der Normenkontrolle von außenrechtswirksamen abstrakt-generellen Regelungen durch das Obergericht, die - wie bereits aufgeführt (vgl. bereits oben unter II 1 a. mit Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 12.11.2019 - 6 BN 2.19 -, juris) - aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nicht zwingend geboten ist, besteht in diesen Fällen nicht.

68

Dagegen erklärt sich der pauschale Ausschluss der Überprüfbarkeit von Regelungen einer Hausordnung, wie ihn der Bayerische Verfassungsgerichtshof in einer Entscheidung vom 12.09.2016 (- Vf. 12-VII-15 -, juris Rn. 50) angenommen hat, durch die unterschiedliche Zweckrichtung der Verfahrensformen - der Popularklage nach Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG einerseits und der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO andererseits - und ist jedenfalls bei einer Hausordnung der vorliegenden Art nicht möglich.

69

(1) Bei einer materiellen Betrachtung sind die Vorschriften in § 5 Abs. 4, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und 5, § 10 Abs. 1, 2, 4, 6 und 8 der Hausordnung nicht als (abstrakt-generelle) Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzuordnen, sondern dürften - soweit und sofern ihnen Außenwirkung zukommt - aufgrund ihrer konkret-generellen Natur als benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen i.S.d. § 35 Satz 2 Var. 3 LVwVfG zu qualifizieren sein (vgl. näher zur Zulässigkeit verwaltungsaktförmiger Benutzungsordnungen Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 802 f. m.w.N.), die nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein können.

70

Nach § 35 Satz 2 Var. 3 LVwVfG ist eine benutzungsregelnde Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit betrifft. Solche Allgemeinverfügungen weisen in Bezug auf den Regelungsgegenstand einen konkreten, in Bezug auf die betroffenen Personen einen generellen Charakter auf. Sie sind nicht an einen Adressaten i.S.v. § 41 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG gerichtet, können jedoch bei denjenigen Personen eine „Betroffenheit“ im Sinne dieser Vorschrift auslösen, die von der Möglichkeit zur Benutzung der Sache Gebrauch machen möchten oder müssen. Die Konkretheit der Regelung resultiert aus ihrem Bezug auf eine konkrete Sache. Ihr genereller Charakter ist auch dann erfüllt, wenn unter die „Allgemeinheit“ nur ein widmungsgemäß beschränkter Personenkreis fällt, da anderenfalls ein nicht unerheblicher Teil der öffentlichen Sachen ausgenommen wäre; die Betroffenheit nur einer einzigen Person genügt dagegen für eine Allgemeinverfügung als konkret-generelle Regelung nicht (vgl. zum Ganzen Windoffer in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, NK-VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn. 138). Wie jeder Verwaltungsakt regeln sie einen Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (§ 35 Satz 1 LVwVfG). Sie müssen Geltung für einen konkreten Lebenssachverhalt beanspruchen, den sie durch eine Gestaltung, die Festlegung einer Handlungs- oder Unterlassungspflicht oder durch eine Feststellung rechtsverbindlich ordnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2021 - 6 C 26.19 -, juris Rn. 26). Eine benutzungsregelnde Allgemeinverfügung setzt daher eine Regelung voraus, die die Rechte und Pflichten der Benutzer verbindlich festlegt (vgl. etwa zu der Benutzungsordnung einer Sportanlage VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.07.2012 - 10 S 406/10 -, juris Rn. 35 ff.; zu einer Grillplatzordnung VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.04.1994 - 1 S 1081/93 -, juris Rn. 22). Zeigen die Regelungen dagegen lediglich Handlungen auf, die von dazu Befugten zu bestimmten Zwecken ergriffen werden dürfen und erfolgt die unmittelbar den Benutzer betreffende Handlung erst mit der tatsächlichen Ausführung dieser Handlung, ist darin eine Ermächtigung zum Handeln zu erblicken. Eine solche Regelung stellt - wenn sie nicht lediglich den Regelungsgehalt von gesetzlichen Bestimmungen wiederholt - eine selbständige abstrakt-generelle Regelung dar, weil sie die Ermächtigung zu einem entsprechenden Verwaltungshandeln vorsieht.

71

Ausgehend hiervon legen die Regelungen in § 5 Abs. 4, § 8 Abs. 6, § 9 Abs. 4 und 5, § 10 Abs. 1, 2, 4, 6 und 8 der Hausordnung die Rechte und Pflichten der Nutzer der LEA Freiburg (Bewohner und sonstige Personen nach § 2 der Hausordnung) unmittelbar fest und entfalten - anders als die Regelungen in § 11 Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung - ihre Wirkungsweise nicht erst aufgrund der Anwendung der entsprechenden Ermächtigungen in der Hausordnung. Sie richten sich in genereller Weise an eine unbestimmte Vielzahl von Personen, beziehen sich auf die Benutzung einer konkreten Einrichtung, hier der LEA Freiburg, und dürften daher grundsätzlich die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts in Form einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Var. 3 LVwVfG erfüllen, wobei die Außenrechtswirkung und damit die Frage, ob bzw. inwieweit die Grundsätze über Sonderstatusbeziehungen ähnlich wie im Schul- und Beamtenverhältnis auch im vorliegenden Nutzungsverhältnis Geltung beanspruchen, an dieser Stelle offen bleiben kann (vgl. etwa Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 198 ff.; zum Bereich des Strafvollzugs: BVerfG, Beschluss vom 21.10.1981 - 1 BvR 52/81 -, juris Rn. 40 f.; zur Unterbringung in einer Obdachlosenunterkunft noch BVerwG, Urteil vom 29.10.1963 - I C 8.63 -, juris).

72

So trifft § 5 Abs. 4 der Hausordnung in Bezug auf das Einrichtungsgelände der LEA Freiburg eine konkret-generelle Regelung über die Zutrittsberechtigung. Die Regelung legt die Betretungs- und Besuchsberechtigung unter Verweis auf die Anlage 1 zur Hausordnung verbindlich fest, wobei Besucher lediglich nach vorab erfolgter Genehmigung besuchsberechtigt sind. Die „Verfahrensregelungen“ in Anlage 1 wiederholen und konkretisieren die getroffenen Regelungen in § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 4 der Hausordnung bzw. des § 6 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen vom 19.12.2013 (Flüchtlingsaufnahmegesetz - FlüAG, GBl. 2013, 493; vgl. etwa zu einer Besuchsregelung für Heimbewohner im Wege einer Allgemeinverfügung VG Regensburg, Beschluss vom 24.11.2020 - RO 14 S 20.2760 -, juris). Auch mit den Festlegungen in Bezug auf die Berechtigung zum Erhalt eines Zimmerschlüssels bzw. zum Umgang mit der Schließanlage in § 8 Abs. 6 der Hausordnung werden verbindliche Regelungen mit Einrichtungsbezug aufgestellt, die den Rechtskreis der Bewohner der Einrichtung betreffen bzw. Hinweise auf eine Kostenersatzpflicht bei Veränderungen an der Schließanlage geben. Gleiches gilt hinsichtlich der Bestimmungen zu den verbotenen Tätigkeiten religiöser, politischer und medientechnischer Art nach § 9 Abs. 4 und 5 der Hausordnung. Die dort genannten Tätigkeiten sind (teils nur in bestimmten Bereichen) auf dem Einrichtungsgelände grundsätzlich untersagt. Mittels der in den angegriffenen Bestimmungen in § 10 Abs. 1, 2, 4, 6 und 8 der Hausordnung vorgesehenen Verbote legt der Antragsgegner ebenfalls verbindlich gegenüber den Benutzern der Einrichtung fest, welche Handlungen in der Einrichtung nicht vorgenommen und welche - in der Anlage 2 zur Hausordnung näher aufgelisteten - Gegenstände in die Einrichtung nicht eingebracht werden dürfen. Die angegriffenen Bestimmungen beinhalten dabei sowohl verbindliche Verbote als auch Hinweise darauf, wie mit verbotenen Gegenstände umgegangen wird. Eine selbständige Regelung dieser, das grundrechtlich geschützte Eigentum der Benutzer der Einrichtung betreffenden Frage, enthalten die angegriffenen Regelungen des § 10 der Hausordnung weder in inhaltlicher noch in regelungssystematischer Hinsicht. Insbesondere dürfte - mit dem jeweiligen Satz 2 der Bestimmungen in § 10 Abs. 2, 4, 6 und 8 allein aufgrund der im Passiv gewählten Formulierung und mangels näherer Ausgestaltung keine Regelung der „Einziehung“ der dort bzw. in der Anlage 2 genannten verbotenen Gegenstände erfolgt sein; darin dürfte vielmehr ein Hinweis auf anderweitig bestehende Bestimmungen - hier wohl der gesonderten Verfahrensregelungen des Regierungspräsidiums (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2), deren gesetzliche Grundlage im Übrigen unklar sein dürfte - zu sehen sein. Ob bzw. inwieweit der Erlass all dieser Regelungen auf einer ausreichenden bzw. hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage beruht, wird von der Frage der jeweiligen Grundrechtsrelevanz der einzelnen Regelung abhängen (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen für z.T. ähnlich gelagerte Regelungen auf dem Gebiet des Straf- bzw. Maßregelvollzugs: BVerfG, Beschluss vom 10.11.1995 - 2 BvR 1236/95 -, juris Rn. 19; OLG Naumburg, Beschluss vom 21.06.2010 - 1 Ws 851/09 -, juris Rn. 16; zum Schulbereich etwa BVerfG, Urteil vom 24.09.2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris; zum Ganzen auch Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 9 Rn. 33) und spielt mangels Vorliegens einer Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im hiesigen Verfahren keine Rolle.

73

(2) In den Regelungen der § 4 Abs. 1 Satz 1, 2 sowie Satz 5 Spiegelstrich 3, § 11 Abs. 1, 3 und 4 der Hausordnung sind dagegen abstrakt-generelle Regelungen zu sehen, von denen die Regelungen in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3, § 11 Abs. 1, 3 und 4 als untergesetzliche Rechtsvorschriften im materiellen Sinne anzusehen sind, die der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unterliegen dürften.

74

Im Gegensatz zu den unter (1) genannten Regelungen sehen die Bestimmungen in § 4 Abs. 1 der Hausordnung abstrakt-generelle Aufgabenübertragungs- und Verfahrensregelungen vor, die die Durchsetzung der Hausordnung in der Verwaltungspraxis und dabei auch den Vollzug der in § 11 Abs. 1, 3 und 4 der Hausordnung näher geregelten Befugnisse gegenüber den Benutzern der Einrichtung sicherstellen sollen. Dabei wiederholen allerdings § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Hausordnung, wonach das Regierungspräsidium Inhaber des Hausrechts sei und dieses durch die Einrichtungsleitung ausgeübt werde (vgl. hierzu § 6 Abs. 1 Satz 1, § 19 Nr. 2 FlüAG i.V.m. § 2 Abs. 1 Verordnung des Innenministeriums über die Einrichtung weiterer Landeserstaufnahmeeinrichtungen vom 05.03.2015, GBl. 2015, 175), den in § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG angelegten und von der Rechtsprechung gewohnheitsrechtlich anerkannten allgemeinen Grundsatz, dass das (delegierbare) Recht zur Ausübung des Hausrechts dem Leiter der Behörde zusteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.05.2011 - 7 B 17.11 -, juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.05.2017 - 1 S 893/17 -, juris Rn. 3; VG Hamburg, Beschluss vom 15.12.2011 - 5 E 2409/11 -, juris Rn. 13; Kees, Sicherheit in der Justiz: Der normative Rahmen und die Aufgaben des Gesetzgebers, NJW 2013, 1929). Den Bestimmungen in § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Hausordnung ist kein über den (gewohnheitsrechtlich anerkannten bzw. in § 6 Abs. 3 FlüAG angelegten) allgemeinen Grundsatz, wonach dem Behördenleiter das Hausrecht zusteht, hinausgehender und daher auch kein selbständiger Regelungsgehalt zu entnehmen. Insbesondere ist in dieser Vorschrift nicht - wie von den Antragstellern geltend gemacht - der Entzug des Hausrechts bezüglich der von den Antragstellern jeweils bewohnten Zimmer geregelt. Ein solcher Regelungsgehalt lässt sich der Vorschrift weder positiv noch negativ entnehmen. Die Frage, ob und ggfs. inwieweit das Hausrecht des Einrichtungsleiters durch das Recht der Antragsteller nach Art. 13 GG auf Wahrung der Unverletzlichkeit der Wohnung und/oder ihr Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG begrenzt wird, kann allenfalls im Rahmen der Frage der Reichweite etwa von Betretensrechten, wie sie in § 11 Abs. 3 und 4 der Hausordnung geregelt sind, Relevanz erlangen; § 4 Absatz 1 Satz 1 und 2 der Hausordnung verhält sich weder zu dieser Thematik noch wird diese Frage dort geregelt. Eine Außervollzugsetzung bzw. Ungültigkeitserklärung dieser Bestimmungen ginge zudem letztlich ins Leere, da sich durch ihre Unwirksamkeit an der bestehenden organisationsrechtlichen Lage nichts ändern würde. Den Antragstellern würde daher insoweit auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 -, juris Rn. 10).

75

Dagegen wird in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 eine organisationsrechtliche Entscheidung in der Form abstrakt-generell geregelt, dass den (vertraglich) beauftragten Dienstleistern für die Sicherheit bzw. Alltagsbetreuung die Befugnis zu gemeinsamen Zimmerkontrollen nach § 11 der Hausordnung regelhaft übertragen wird und ihnen dadurch sonst von staatlicher Seite wahrzunehmende, konkrete Aufgaben auferlegt werden. Der Regelung kommt - unabhängig von der Frage, ob die bewohnten Zimmer der LEA als Wohnung i.S.d. Art. 13 GG zu bewerten sind - unmittelbar rechtliche Wirkung für die Bewohner zu, da die privaten Dienstleister dadurch befugt sind, gemeinsam (vgl. § 11 Abs. 5 der Hausordnung) die Zimmer der jeweiligen Bewohner nach § 11 Abs. 3 der Hausordnung und damit den ihnen zur Verfügung gestellten Rückzugsraum zu betreten, was ihren persönlichen Rechtskreis zumindest in Bezug auf die durch Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Privatsphäre betreffen kann.

76

Auch mit den Bestimmungen in § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung und den dort geregelten Ermächtigungen zu Personen- bzw. Zimmerkontrollen, die von den dort genannten Personen zu beispielhaft genannten Zwecken ergriffen werden dürfen, werden - ähnlich den in den Polizeigesetzen geregelten Standardmaßnahmen - in Bezug auf die Regelung des § 6 Abs. 3 FlüAG selbständige, abstrakt-generelle Rechtssätze in Form von Eingriffsbefugnissen aufgestellt, die zu Handlungen ermächtigen, die die subjektive Rechtsstellung der Benutzer der Einrichtung in ihren individuellen, ihre Lebensführung (wesentlich) betreffenden Rechten und Interessen unmittelbar berühren können und denen dadurch Grundrechtsrelevanz zukommen kann. In Betracht kommen dabei in Bezug auf § 11 Abs. 1 der Hausordnung etwa die Grundrechte auf Achtung der Privatsphäre (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) sowie hinsichtlich § 11 Abs. 3 und 4 der Hausordnung möglicherweise zusätzlich auch das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG). Die Außenwirkung der Regelungen dürfte vor diesem Hintergrund zu bejahen sein.

77

b. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist durch den am 16.12.2020 gestellten Normenkontrollantrag gegen die am 16.12.2019 von dem Einrichtungsleiter der LEA Freiburg unterzeichneten und gegenüber der Vorgängerregelung nahezu vollständig neu gefassten und neu strukturierten Hausordnung gewahrt (vgl. zur Unbeachtlichkeit einer etwaigen Fehleridentität bei vollständiger Neuregelung einer Norm: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.11.2001 - 9 S 2714/00 -, juris Rn. 60). Dabei ist unschädlich, dass der verfahrensgegenständliche Eilantrag erst am 16.03.2021 gestellt wurde, da für den vorliegenden Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO keine gesonderte Antragsfrist besteht.

78

c. Die Antragsteller zu 2 und 4 sind sowohl im Normenkontrollverfahren in der Hauptsache als auch im vorliegenden Eilrechtsverfahren antragsbefugt.

79

Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.04.2014 - 1 S 1458/12 -, juris m.w.N.). Danach liegt eine Antragsbefugnis vor. Es ist nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragsteller durch die Regelungen in § 11 Abs. 3 (i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3) und Abs. 4 der Hausordnung in ihrem Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) und/oder ihrem Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) sowie durch die Regelung in § 11 Abs. 1 der Hausordnung zumindest in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt sind. Soweit sich die Regelung des § 11 Abs. 1 der Hausordnung auch auf „sonstige Personen“ bezieht, sind die Antragsteller mangels persönlicher Betroffenheit nicht antragsbefugt. Sie haben dies auch nicht geltend gemacht.

80

d. Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt auch ein Rechtsschutzinteresse vor.

81

An einem solchen mangelt es nur dann, wenn das prozessuale Vorgehen die Rechtsstellung eines Antragstellers nicht verbessern kann und daher nutzlos ist (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; Urteil vom 06.03.2014 - 1 C 5.13 -, juris Rn. 8). Für ein Rechtsschutzinteresse hinsichtlich des Antrags in der Hauptsache als auch nach § 47 Abs. 6 VwGO ist es nicht erforderlich, dass die begehrte Unwirksamkeitserklärung bzw. die vorläufige Außervollzugsetzung von Regelungen unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, dass der zuständige Normgeber eine neue Regelung mit möglicherweise für die Antragsteller günstigeren Vorschriften trifft (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 -, juris Rn. 10; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 -, juris Rn. 14 m.w.N.).

82

Ausgehend hiervon ist ein Rechtsschutzinteresse für den Antrag gegeben. Es ist möglich, dass der Antragsgegner bzw. der zuständige Normgeber bei einem vom Gericht bejahten Verstoß der verfahrensgegenständlichen Bestimmungen gegen höherrangiges Recht Neuregelungen erlässt, die für die Antragsteller günstiger sind als die bestehenden.

83

Ohne Erfolg macht der Antragsgegner geltend, den Antragstellern fehle es wegen der Möglichkeit, vorläufigen Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht Freiburg zu erlangen, am Rechtsschutzinteresse. Die Rechtsschutzmöglichkeiten des § 47 Abs. 6 VwGO einerseits und des Individualrechtsschutzes nach § 123 VwGO oder § 80 Abs. 5, § 80a VwGO andererseits sind grundsätzlich gleichwertig. Es besteht wegen des unterschiedlichen Streitgegenstands und des sich daraus ergebenden unterschiedlichen gerichtlichen Prüfungsprogramms kein Konkurrenzverhältnis und daher auch keine allgemeine Subsidiarität. Vielmehr handelt es sich um unterschiedliche Rechtsschutzformen, die grundsätzlich gleichberechtigt nebeneinander stehen und parallel in Anspruch genommen werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 -, juris Rn. 15; Bayerischer VGH, Beschluss vom 16.04.2018 - 1 NE 18.499 -, juris Rn. 14).

84

2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist, soweit er zulässig ist, nicht begründet.

85

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, juris; Beschluss vom 16.09.2015 - 4 VR 2.15 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.04.2020 - 1 S 925/20 -, juris; Beschluss vom 13.03.2017 - 6 S 309/17 -, juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.05.1998 - 4 VR 2.98 -, juris).

86

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragsteller ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des gegen § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung gerichteten Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind zwar offen (a.). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b.).

87

a. Die Bestimmungen in § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung sehen zwar Regelungen vor, die der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung in der LEA Freiburg dienen sollen und entsprechen insoweit den Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG bzw. den gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätzen über das Hausrecht der Verwaltungsbehörde für den öffentlichen Bereich (aa.). Offen ist allerdings, ob § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG bzw. die gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze über das Hausrecht mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes die verfahrensgegenständlichen Bestimmungen tragen können oder ob diese nicht selbst durch Gesetz ergehen müssten (bb.).

88

aa. § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung sehen Ermächtigungen zu Regelungen vor, die der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung in der LEA Freiburg entsprechend den Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG bzw. den gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätzen über das öffentliche Hausrecht dienen sollen.

89

Nach § 6 Abs. 3 Satz 2, § 19 Nr. 2 FlüAG i.V.m. § 2 Abs. 1 Verordnung des Innenministeriums über die Einrichtung weiterer Landeserstaufnahmeeinrichtungen vom 05.03.2015 erlassen die Regierungspräsidien für die in ihrem Bezirk liegenden Landeserstaufnahmeeinrichtungen die Nutzungsordnungen und treffen die zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung erforderlichen Anordnungen und Maßnahmen. Der Gesetzgeber hat den Regierungspräsidien bei Erlass der Regelung des § 6 Abs. 3 FlüAG hinsichtlich der Ausgestaltung der Nutzungsordnung ein weites Ermessen eingeräumt und die dortige Ermächtigungsnorm generalklauselartig ausgestaltet. Nach der Gesetzesbegründung soll das Regierungspräsidium die Modalitäten des öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnisses zwischen ihm und den aufgenommenen Personen in einer Nutzungsordnung festlegen (vgl. LT-Drs. 15/4352, S. 23). Das eingeräumte Ermessen wird lediglich dadurch beschränkt, dass es sich um erforderliche Anordnungen und Maßnahmen handeln muss, die die Sicherheit und Ordnung in der Erstaufnahmeeinrichtung aufrechterhalten sollen.

90

Die Befugnis, zur Wahrung der Zweckbestimmung einer öffentlichen Einrichtung und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebs verhältnismäßige Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung im Dienstgebäude zu treffen, gewährt auch das - von Seiten des Antragsgegners angeführte - gewohnheitsrechtlich anerkannte Hausrecht des Behördenleiters, das auch als eine Annexkompetenz zur jeweiligen behördlichen Sachkompetenz angesehen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.05.2011 - 7 B 17.11 -, juris Rn. 8; OVG Bremen, Beschluss vom 26.02.2021 - 1 B 440/20 -, juris Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.05.2017 - 1 S 893/17 -, juris Rn. 3). Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung kann der Behördenleiter insbesondere über den Zugang und Aufenthalt von Personen in den Räumen der Einrichtungen bestimmen, um einen störungsfreien Dienstbetrieb zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.05.2011 - 7 B 17.11 -, juris Rn. 8; OVG Bremen, Beschluss vom 26.02.2021 - 1 B 440/20 -, juris Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.05.2017 - 1 S 893/17 -, juris Rn. 3; Peters/Lux, Öffentliche Gebäude und Hausrecht: Inhalt und Rechtsgrundlagen, LKV 2018, 17 <18>). Diese Grundsätze über das gesetzlich nicht geregelte Hausrecht, mit dem im vorliegenden Fall nicht ein reibungsloser Dienst-, sondern der Einrichtungsbetrieb in der LEA Freiburg zur Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen gewährleistet werden soll, dürften nicht über den Regelungsgehalt des § 6 Abs. 3 FlüAG hinausgehen. Gemein ist beiden Regelungen, dass dem Leiter einer Einrichtung bestimmte Befugnisse vermittelt werden, die es ermöglichen, die Sicherheit und Ordnung in öffentlichen Gebäuden aufrechtzuerhalten, wobei das Begriffspaar „Sicherheit und Ordnung“ im Sinne der anerkannten Begriffsdefinitionen aus dem Polizeirecht auszulegen sein dürfte; die öffentliche Sicherheit umfasst dabei die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates, die öffentliche Ordnung beinhaltet die Gesamtheit der ungeschriebenen (sozialen) Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit (vgl. zu den Begriffsdefinitionen etwa Trurnit in: Möstl/Trurnit, Polizeirecht Baden-Württemberg, § 1 Rn. 32 ff. m.w.N. ).

91

Diesen Maßstäben dürften die verfahrensgegenständlichen Regelungen in § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung mit Blick auf ihre jeweilige Zweckbestimmung genügen. Sie ermächtigen jeweils zu Kontrollen der Bewohner beim Betreten der Einrichtung und auf dem Gelände (§ 11 Abs. 1 der Hausordnung) sowie zur Kontrolle der ihnen zugewiesenen Zimmer (§ 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung). Mit ihnen soll - dem Zweck einer Erstaufnahmeeinrichtung entsprechend - eine möglichst störungsfreie Unterbringung der Schutzsuchenden aus unterschiedlichen Ländern und mit den unterschiedlichsten Schicksalen und Hintergründen (etwa in kultureller, ethnischer, politischer, religiöser oder sexueller Hinsicht) gewährleistet werden, die den Bewohnern der Einrichtung für den vorübergehenden Zeitraum ihrer dortigen Wohnsitznahmeverpflichtung Schutz und Sicherheit vor Störungen von außen als auch innen bietet sowie zugleich einen möglichst reibungsloses Miteinander sichern soll.

92

bb. Offen und im Hauptsacheverfahren zu klären ist allerdings, ob § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG bzw. die gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze über das Hausrecht mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes die verfahrensgegenständlichen Bestimmungen tragen können oder ob diese nicht selbst durch Gesetz ergehen müssten. Während bei § 11 Abs. 1 der Hausordnung viel dafür spricht, dass bei Auslegung der Regelung den Vorgaben genügt werden dürfte (hierzu <1.>), ist dies hinsichtlich der Bestimmungen in § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung als offen zu bewerten (hierzu <2.>).

93

Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. -, juris Rn. 58; Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. -,juris Rn. 52 m.w.N.).

94

Mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts soll gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem transparenten Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die demokratisch legitimierte Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.09.2018 - 2 BvF 1/15 -, juris Rn. 192; Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/15 -, juris Rn. 53). Das demokratisch legitimierte Parlament und der Parlamentarier werden hierdurch für das Gesetz verantwortlich.

95

Grundsätzlich können dabei auch Gesetze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zu Rechtsverordnungen (auch der Regierungspräsidien, vgl. etwa § 23 Abs. 3 NatSchG) ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen allerdings durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und, dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. -, juris Rn. 58; Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. -, juris Rn. 52 m.w.N.).

96

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt dabei, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 -, juris; Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, juris; Beschluss vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, juris; Beschluss vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, juris; Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 -, juris; jeweils m.w.N.). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, juris; Beschluss vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, juris; Beschluss vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, juris).

97

Der Gesetzgeber hat daher Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 27.02.2008 - 1 BvR 370/07 u.a. -, juris - „Online-Durchsuchung“; Urteil vom 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05 u.a. -, juris - automatisierte Kfz-Kennzeichenerfassung). Dies gilt umso eher, je stärker eine Maßnahme in Grundrechte eingreift. Zwar verstößt etwa die polizeiliche Generalklausel als solche nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Dem Sinn des Gesetzesvorbehalts widerstreitet es aber, eine so weit gespannte Generalklausel stets als ausreichende Grundlage für Grundrechtseingriffe zu verwenden. Intensive und nicht nur kurzzeitig wirkende Grundrechtseingriffe muss der Gesetzgeber deshalb als solche ausdrücklich regeln (vgl. statt vieler: Rachor/Graulich in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018 Rn. 198 ff., vgl. auch BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 -, juris Rn. 133; Beschluss vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, juris Rn. 147). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen haben die Landesgesetzgeber etwa im Polizeirecht dadurch Rechnung getragen, dass sie einzelne Befugnisse - die sog. Standardmaßnahmen - aus dem Anwendungsbereich der Generalklausel herausgelöst und hinsichtlich Voraussetzung, Mittel und Zweck genauer umschrieben haben. Auch im Bereich des Justiz- oder Maßregelvollzugs finden sich spezielle Eingriffsermächtigungen (vgl. zum Gesetzesvorbehalt im Justizvollzug etwa BVerfG, Beschluss vom 14.03.1972 - 2 BvR 41/71 -, juris; Beschluss vom 10.11.1995 - 2 BvR 1236/95 -, juris; Kammeier/Pollähne, Maßregelvollzugsrecht, 4. Aufl. 2018, H. Sicherungsmaßnahmen Rn. 38 ff. m.w.N.). Gleiches gilt mit Blick auf teils spezielle Kodifizierungen von hausrechtlichen Befugnissen und deren Vollzug in Gerichtsgebäuden (vgl. etwa § 16 Niedersächsisches Justizgesetzes, § 14 Landesjustizgesetz Schleswig-Holstein, § 27 Justizgesetz Berlin ). In Baden-Württemberg regelt für diesen Bereich das Justizwachtmeisterbefugnissegesetz vom 16.04.2013 die speziellen Befugnisse der Justizwachtmeister für alle Aufgaben, deren Erfüllung mit Eingriffen in die Rechte Einzelner verbunden sein können (ähnlich auch § 42 Sächsisches Justizgesetz bzw. das Justiz-Sicherheits- und Ordnungsrechts-Befugnissegesetz in Bayern).

98

Aus dem Demokratieprinzip folgt zudem, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Ausgehend hiervon folgt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse einer Legitimation bedürfen, die sich auf das Volk selbst zurückführen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 - 2 BvF 1/92 -, juris). Die dazu entwickelten unterschiedlichen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation haben Bedeutung nicht je für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken; notwendig ist ein bestimmtes „Legitimationsniveau“, das bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt unterschiedlich ausgestaltet sein kann. Dabei ist das zu fordernde Niveau demokratischer Legitimation desto höher, je intensiver die grundrechtliche Relevanz des amtlichen Handelns ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 - 2 BvF 1/92 -, juris Rn. 135 ff.). Delegiert ein staatliches Exekutivorgan ihm vom Gesetzgeber eingeräumte (Eingriffs-)Befugnisse, ist für die Frage, inwieweit dies einer parlamentarischen Ermächtigungsgrundlage bedarf, entscheidend, ob - in Anknüpfung an die oben genannte Dimension des Demokratieprinzips - der Funktionsträger in Ausübung dem Staat zugewiesener hoheitlicher Befugnisse tätig werden soll (vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 05.12.2008 - 2/07 -, juris Rn. 111 ff.). Die hoheitliche Aufgabenwahrnehmung, die sich am Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG messen lassen muss, kommt nur einem Privaten zu, der durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes mit öffentlich-rechtlichen Handlungs- und/oder Entscheidungsbefugnissen (Beliehener) ausgestattet ist (so etwa der Fall bei privaten Fluggastkontrollen, vgl. § 16a LuftSiG, dazu Buchberger in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, § 16a LuftSiG, 2. Aufl. 2019 Rn. 1; vgl. zum Funktionsvorbehalt BVerfG, Beschluss vom 18.01.2012 - 2 BvR 133/10 -, juris).

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(1.) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe dürfte hinsichtlich § 11 Abs. 1 der Hausordnung bei Auslegung der Vorschrift nach allgemeinen Regeln viel dafür sprechen, dass sie von der gesetzlichen Regelung in § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG getragen werden kann.

100

Eine Vorschrift der Verwaltung der vorliegenden Art, die aufgrund ihrer Außenwirkung als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingeordnet wird, dürfte - anders als Verwaltungsvorschriften in Form von innerdienstlichen Richtlinien (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 - 10 C 15.14 -, juris Rn. 24; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 1 Rn. 212 ff. m.w.N.) - aufgrund ihrer Außenwirkung wie eine Rechtsnorm auszulegen sein (vgl. auch zur Revisibilität Eichberger/Buchheister in: Schoch/Schneider, VwGO, § 137 Rn. 22 ff. m.w.N. ). Die Auslegung von Rechtsnormen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie im Einklang mit dem Grundgesetz steht und das Gesetz bei dieser Auslegung sinnvoll bleibt (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.12.1999 - 1 BvR 1327/98 -, juris Rn. 52; Urteil vom 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 u.a. -, juris Rn. 367). Gefordert ist eine Auslegung der Norm, die grundsätzlich durch deren Wortlaut gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Normgebers wahrt (vgl. BVerfG, Urteil vom 04.05.2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. -, juris Rn. 160; Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, juris Rn. 130). Die gleichen Grundsätze gelten auch für die unionskonforme Auslegung von Gesetzen (vgl. etwa OVG Niedersachsen, Beschluss vom 07.07. 2008 - 1 ME 131/08 -, juris Rn. 12).

101

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze dürfte § 11 Abs. 1 Satz 1 der Hausordnung so zu verstehen sein, dass die Regelung - im Sinne einer präventiven Gefahrenabwehr - auf Kontrollen der Bewohner und sonstiger Personen beim Betreten der Einrichtung und auf dem Gelände hinsichtlich der explizit aufgeführten verbotenen Gegenstände nach § 10 der Hausordnung und der Einhaltung der übrigen Regelungen der Hausordnung zielt. Inwieweit der Normgeber mit der Regelung den Sicherheitsdienst zum Vollzug bzw. gar zum Einsatz unmittelbaren Zwangs im Fall des fehlenden Einverständnisses der zu Kontrollierenden ermächtigt, ist der Bestimmung zunächst nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit zu entnehmen. Durch die offenbar bewusste Verwendung des Verbs „kontrollieren“, das nicht näher spezifiziert wird, drängt sich die Bedeutung als „Durchsuchung“ auch mangels näherer Ausgestaltung der Modalitäten einer solchen bzw. des Vollstreckungsverfahrens oder der Wahl von Zwangsmitteln nicht auf. Auch aus systematischen Gründen spricht viel dafür, dass die Befugnis zu Kontrollen keine vollstreckungsrechtlichen Komponenten beinhaltet, da der Normgeber in Satz 2 eine gesonderte Regelung für den Fall der Verweigerung getroffen hat, derer es ansonsten nicht bedurft hätte. In der Gesamtschau dürfte dies dafür sprechen, dass die in § 11 Abs. 1 der Hausordnung genannten Kontrollen zum einen nur auf freiwilliger Basis erfolgen können (vgl. hierzu auch Buchberger in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 16a LuftSiG Rn. 1) und im Sinne eines „Abgleichs“ etwa der vorgezeigten Zutrittsdokumente bzw. Gegenstände mit den Regelungen der Hausordnung zu verstehen sein dürften. Von einer Befugnis der Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes zur Anwendung von unmittelbarem Zwang und zum Erlass von Verwaltungsakten wird zudem allein aufgrund ihrer Stellung als bloße Verwaltungshelfer, die nur als „verlängerter Arm“ der Einrichtungsleitung ohne eigene Entscheidungsbefugnis tätig werden dürfen und bei deren Tätigkeit die Aufgabenzuständigkeit- und Verantwortung bei der Einrichtungsleitung verbleibt (eine ansonsten notwendige gesetzliche Vorschrift zur Beleihung existiert nicht) nicht ausgegangen werden können (vgl. zu den Befugnissen von Verwaltungshelfern etwa Dickert/Hagspiel, Der Rechtsrahmen für Zugangskontrollen in Gerichtsgebäuden, BayVBl. 2013, 102 <105>; Gramm, Schranken der Personalprivatisierung bei der inneren Sicherheit, VerwArch 90, 329 ff.). Fehlt es an einer speziellen Ermächtigung, dürfen Vollstreckungshandlungen nur zur Vollstreckung eines Verwaltungsakts erfolgen, da nach dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz nur auf der Grundlage eines Verwaltungsakts vollstreckt werden darf (vgl. § 18 LVwVG, ausführlich zur Problematik des Vollzugs des Hausrechts Kees, Sicherheit in der Justiz: Der normative Rahmen und die Aufgaben des Gesetzgebers, NJW 2013, 1929).

102

Das in § 11 Abs. 1 Satz 2 der Hausordnung vorgesehene, im Ermessen stehende Recht zur dauerhaften Zutrittsverwehrung für den Fall, dass bei der Kontrolle ein verbotener Gegenstand vorgefunden oder eine solche verweigert wird, dürfte - in Zusammenschau mit der Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 1 der Hausordnung (die dauerhafte Zutrittsverwehung dürfte angesichts der auch ansonsten teils uneinheitlich verwandten Terminologie dem dort genannten Hausverbot gleichstehen) - allein der Einrichtungsleitung und nicht auch dem Sicherheitsdienst zustehen. Unabhängig davon dürfte die in § 11 Abs. 1 Satz 2 und 3 der Hausordnung geregelte (zeitweilige und dauerhafte bzw. - im Fall von erkennbar unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmittel stehenden, aggressiv auftretenden Personen - vorübergehende ) Zutrittsverwehrung dahingehend unionskonform auszulegen sein, dass sie sich nur auf „sonstige Personen“ und nicht auch auf die „Bewohner“ bezieht. Denn die Bewohner sind - solange sie nicht in einer anderen Einrichtung untergebracht sind, in der eine menschenwürdige Unterbringung gewährleistet ist - nicht nur verpflichtet, sondern dadurch grundsätzlich auch berechtigt, sich in der LEA Freiburg aufzuhalten. Dies folgt aus Art. 1 GRCh und der Richtlinie 2013/33/EU sowie den dort in Art. 20 aufgeführten Voraussetzungen, unter denen nur eine Einschränkung oder der Entzug der im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen zulässig sein kann. Danach dürfen die Mitgliedstaaten zum einen durch Rechtsvorschrift (vgl. zu den Anforderungen an eine solche richtlinienumsetzende Rechtsvorschrift u.a. EuGH, Urteil vom 30.05.1991 - C-361/88 -, juris Rn. 20 ff.) nur für grobe Verstöße gegen die Vorschriften der Unterbringungszentren und grob gewalttätiges Verhalten Sanktionen - die nach der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union grundsätzlich auch die im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen betreffen können (vgl. Urteil vom 12.11.2019 - C-233/18 -, juris Rn. 43 ff.) - festlegen. Zum anderen ist nach der genannten Entscheidung des Gerichtshofs vom 12.11.2019 (vgl. a.a.O. Rn. 47 ff.) die Verhängung einer Sanktion, mit der allein aus einem in Art. 20 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33/EU genannten Grund - und sei es nur zeitweilig - dem Schutzsuchenden sämtliche im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen oder die in diesem Rahmen gewährten Leistungen in Bezug auf Unterkunft, Verpflegung und Kleidung entzogen werden, unzulässig, weil sie ihm die Möglichkeit nähmen, seine elementarsten Bedürfnisse zu befriedigen.

103

Bei dieser Auslegung der Regelungen des § 11 Abs. 1 der Hausordnung, für die insbesondere der Wortlaut und die Systematik streitet, dürfte mit der in § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG vom parlamentarischen Gesetzgeber normierten Generalklausel den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts genügt sein, da der Sicherheitsdienst lediglich zu Kontrollen befugt sein dürfte, die hinsichtlich Art, Umfang und Folgen eine geringe Intensität aufweisen und die Bewohner lediglich in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit tangieren dürften. Bei einer (anderen) Auslegung, bei der der private Sicherheitsdienst nicht nur unterstützend auf der Basis konkreter Anweisungen seitens der Einrichtungsleitung und ohne Einsatz unmittelbaren Zwangs tätig wird, sondern hoheitliche Befugnisse ausübt, wäre bereits aus diesem Grund eine gesetzliche Grundlage mit Regelungen zu Art und Umfang der übertragenen Befugnisse erforderlich (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26.08.2010 - 3 C 35.09 -, juris Rn. 24 ff.; Ehlers/Schneider in: Schoch/Schneider, VwGO, § 40 Rn. 276 ).

104

(2.) Die Bestimmungen in § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung regeln die Modalitäten des Betretens der den Bewohnern zugewiesenen Zimmer in der LEA Freiburg. Ob mit diesen Vorschriften nach Auslegung ihres Umfangs und ihrer Reichweite (dazu ) vor dem Hintergrund der mit dem Betreten von Rückzugsorten einhergehenden speziellen grundrechtlichen Dimension den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts genügt ist (dazu ), ist als offen zu bewerten.

105

(a.) So dürfen nach § 11 Abs. 3 der Hausordnung die den Bewohnern zugewiesenen Zimmer nach Aufforderung oder zu vorher angekündigten Terminen zur Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung (als Regelbeispiele werden Belegungs-, Zimmer- und Hygienekontrollen aufgeführt) von der Einrichtungsleitung und deren Beauftragten betreten werden. Unter Beauftragen dürften - unter Rückgriff auf die Begriffsfestlegungen in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 1 und 2 der Hausordnung - der Sicherheitsdienst und die Alltagsbetreuung zu verstehen sein. § 11 Abs. 3 der Hausordnung dürfte weiter so zu verstehen sein, dass die Aufforderung zum Betreten des Zimmers von Seiten zumindest eines Bewohners des (mit bis zu drei Personen belegbaren) Zimmers ausgehen muss. Denn würde allein die Aufforderung durch die Einrichtungsleitung und deren Beauftragte genügen, ergäbe die in der Vorschrift normierte Alternative („zu vorher angekündigten Terminen“) keinen Sinn. Hiervon scheint auch der Antragsgegner auszugehen, da er nach dem bei den Akten befindlichen „Argumentationspapier der Regierungspräsidien zum Wohnbegriff in Erstaufnahmeeinrichtungen vom 23.07.2019“ die Zulässigkeit des Betretens der Zimmer von der Zustimmung eines Bewohners abhängig macht (vgl. dort S. 5, S. 77 der Behördenakte). Die Regelungen sind auf Tatbestandsseite allein durch den aufgeführten Zweck (Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung) und auf der Rechtsfolgeseite durch das einräumte Ermessen begrenzt. Das Ergreifen und die Umsetzung von Kontrollmaßnahmen, die über das bloße „Kontrollieren“ und damit einen Abgleich der vorgefundenen Situation mit der Hausordnung hinausgehen, dürfte dagegen von § 11 Abs. 3 der Hausordnung nicht erfasst sein, da sich die Vorschrift nur zum Betreten der Zimmer verhält. Soweit die Antragsteller dagegen vorbringen, die Mitarbeiter der LEA Freiburg beträten - ohne eine Antwort nach ihrem Klopfen an der Türe abzuwarten - täglich ihre Zimmer, beträfe dies eine nicht von der Vorschrift gedeckte Vollzugspraxis, deren Überprüfung nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann; hiergegen kann im Einzelfall Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten ergriffen werden.

106

Die Bestimmung in § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 der Hausordnung ist im Zusammenhang mit der Regelung des § 11 Abs. 3 der Hausordnung zu sehen und sieht vor, dass die nach § 11 Abs. 5 der Hausordnung notwendiger Weise gemeinsam durchzuführenden Zimmerkontrollen in der Regel zusätzlich auf die Alltagsbetreuung und den Sicherheitsdienst übertragen werden. Daraus ist zu schließen, dass auch diese beiden Stellen gemeinsam berechtigt sein sollen, die Zimmer der Bewohner unter den in § 11 Abs. 3 der Hausordnung genannten Voraussetzungen zu betreten und ihren Zustand mit den Regelungen der Hausordnung abzugleichen.

107

§ 11 Abs. 4 der Hausordnung ermächtigt die Beschäftigten des Regierungspräsidiums, des Sicherheitsdienstes und der Alltagsbetreuung, die sich von Personen der jeweils anderen Stelle oder Organisation begleiten lassen dürfen, die Zimmer der betroffenen Bewohner auch in ihrer Abwesenheit zu öffnen und zu betreten, um eine der Sicherheit und Ordnung drohende, unmittelbare Gefahr abzuwenden. Als Regelbeispiel einer solchen Gefahr sind die Behebung baulicher, technischer oder hygienischer Mängel und die Verweisung unbefugter Personen aus der Einrichtung genannt, die zugleich den Anlass für die beschriebenen Befugnisse (Öffnen und Betreten des Zimmers auch ohne Anwesenheit der betroffenen Bewohner) bilden. Die Abschätzung der Gefahrenlage sowie die entsprechende Ausübung des Ermessens, dürfte dabei allein der Einrichtungsleitung und nicht dem Sicherheitsdienst und der Alltagsbetreuung als bloßen Verwaltungshelfern obliegen. Die Befugnis zum Erlass von Maßnahmen aufgrund einer etwaig vorgefundenen Gefahrenlage ist in der Vorschrift nicht geregelt; entsprechende konkrete Anordnungen müsste die Einrichtungsleitung erlassen, die dann ggfs. unter Zuhilfenahme des privaten Sicherheitsdienstes umgesetzt werden könnten. Ein abgestuftes System des Grades der Gefahr, unter der ein Öffnen und Betreten der Zimmer zu der jeweiligen Tageszeit erfolgen darf, sieht die Regelung ebenso wenig wie § 11 Abs. 3 der Hausordnung vor.

108

(b.) Unabhängig von der Frage, ob die den Bewohnern zugewiesenen Zimmer als „Wohnung“ i.S.d. Art. 13 Abs. 1 GG einzuordnen sind und ob sie dem vollen Schutz des Art. 13 GG unterfallen (), ermächtigen § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung jedenfalls zu Eingriffen, die dem Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG unterfallen können und könnten vor diesem Hintergrund einer speziellen Regelung in einem Gesetz bedürfen ().

109

(aa.) Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen bezogen auf die nach Art. 13 Abs. 1 gewährleistete Unverletzlichkeit der Wohnung , die nicht bereits unter eine andere Regelung des Art. 13 GG fallen, nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

110

Diesen Anforderungen des Schrankenvorbehalts dürfte die Generalklausel des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG, die bereits tatbestandlich nicht die „Gefahr“ als Anknüpfungspunkt für eine etwaige verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift bieten kann, nicht genügen.

111

Allerdings ist die Einordnung eines für die Nutzung mehrerer Personen vorgesehenen Zimmers in einer Erstaufnahmeeinrichtung zur Unterbringung von Flüchtlingen als Wohnung i.S.d. Art. 13 GG und damit die Eröffnung des Schutzbereichs in der Rechtsprechung umstritten (zu Erstaufnahmeeinrichtungen: VG Stuttgart, Urteil vom 18.02.2021 - 1 K 9602/18 -, juris , VG Kassel, PKH-Beschluss vom 27.12.2017 - 1 K 1933/16.KS -, juris ). Die Frage, ob der (weite) Schutzbereich des Art. 13 GG eröffnet bzw. der volle Grundrechtsschutz des Art. 13 GG zugunsten der Wahrung der räumlichen Privatsphäre bei der Unterbringung von Schutzsuchenden in einer Erstaufnahmeeinrichtung gewährleistet ist, lässt sich nicht pauschal beantworten, sondern hängt auch von der konkreten Ausgestaltung der Unterbringung und damit den Bedingungen, zu denen den Bewohnern die Zimmer von dem Antragsgegner zur Verfügung gestellt werden, ab. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die vorübergehende Unterbringung in einem Unterbringungszentrum (vgl. Art. 18 Abs. 1 lit. b RL 2013/33/EU) und damit einer Sammelunterkunft wie einer Erstaufnahmeeinrichtung aufgrund der bestehenden Schutzverpflichtungen gegenüber den dort Untergebrachten und deren Sicherheitsbedürfnissen zwangsläufig auch ein Mehr an Einschränkungen der Privatsphäre mit sich bringt. Der dabei bestehenden Wohnverpflichtung in einer Erstaufnahmeeinrichtung nach § 47 Abs. 1 AsylG kommt zwar vor allem eine ordnungspolitische Funktion zu; sie soll der Beschleunigung und der Straffung des Asylverfahrens dienen, insbesondere die jederzeitige Erreichbarkeit und die Zugriffsmöglichkeit auf die Asylbewerber verbessern und sicherstellen (vgl. Hailbronner in: Hailbronner, Ausländerrecht, § 47 AsylG Rn. 11 ). Sie zeigt allerdings auch, dass der Aufenthalt nach der Stellung eines Asylantrags für einen vorübergehenden Zeitraum speziellen Restriktionen unterliegt. Eine pauschale Übertragung der Erwägungen der Rechtsprechung zu Gemeinschaftsunterkünften, die einer Unterbringung in einer Erstaufnahmeeinrichtung in der Regel nachfolgt (vgl. § 53 Abs. 1 AsylG) und geringeren Restriktionen (etwa im Bereich der Sicherheit oder hinsichtlich des Sachleistungsprinzips, vgl. § 11 FlüAG) unterliegt, dürfte aufgrund der speziellen (Unterbringungs-)Situation in einer Erstaufnahmeeinrichtung nicht möglich sein (vgl. zu Gemeinschaftsunterkünften etwa OVG Bremen, Beschluss vom 30.09.2019 - 2 S 262/19 -, juris; OVG Hamburg, Urteil vom 18.08.2020 - 4 Bf 160/19 ). Ebenso wenig wird aufgrund der unterschiedlichen Zweckrichtung an den antragsgegnerseits vorgebrachten bauplanungsrechtlichen Wohnbegriff zur Bestimmung des verfassungsrechtlichen Wohnbegriffs angeknüpft werden können. Die im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend beurteilbare Frage wird - wie auch der damit im Zusammenhang stehende mögliche Verstoß gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. Papier in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19, Rn. 117 Fn. 3 m.w.N.) - gegebenenfalls in dem Hauptsacheverfahren zu klären sein. Dabei kann sich zudem die Frage stellen, ob selbst bei Bejahung der Wohnungseigenschaft i.S.d. Art. 13 GG der volle Schutz des Art. 13 GG zugunsten der Wahrung der räumlichen Privatsphäre greift oder ob im Gewährleistungsgehalt des Grundrechtsschutzes - wenn auch aus anderen Gründen - Einschränkungen wie sie bei Geschäftsräumen angenommen (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.02.1998 - 1 BvF 1/91 -, juris Rn. 133 ff. m.w.N.), aber auch aus Überwachungs- und Kontrollgründen bei Krankenzimmern erwogen werden (vgl. BGH, Urteil vom 10.08.2005 - 1 StR 140/05 -, juris Rn. 19), etwa aus sicherheitsspezifischen und ordnungsrechtlichen Gründen, bei einer Unterbringung in einer Erstaufnahmeeinrichtung bestehen können (vgl. zu dem allerdings auch bei Büro- und Geschäftsräumen bestehenden Erfordernis einer besonderen gesetzlichen Vorschrift: BVerfG, Urteil vom 17.02.1998 - 1 BvF 1/91 -, juris Rn. 138. m.w.N.).

112

(bb.) Das in Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Persönlichkeitsrecht dient dem Schutz der engeren persönlichen Lebenssphäre und der Erhaltung ihrer Grundbedingungen, die sich durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfassen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.02.2008 - 1 BvR 370/07 -, juris; Beschluss vom 10.11.1998 - 1 BvR 1531/96 -, juris). Im Sinne eines Schutzes vor Indiskretion hat hiernach jedermann grundsätzlich das Recht ungestört zu bleiben. Dem Einzelnen wird ein Innenbereich freier Persönlichkeitsentfaltung garantiert, in dem er „sich selbst besitzt“ und in den er sich frei von jeder staatlichen Kontrolle und sonstiger Beeinträchtigung zurückziehen kann (BVerfG, Beschluss vom 16.07.1969 - 1 BvL 19/63 -, juris; Di Fabio, Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 149 ). Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht bedürfen vor diesem Hintergrund der Grundlage in einer gesetzlichen Regelung, die der Bedeutung des Rechts entsprechend hinreichend bestimmt gefasst sein muss (BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a.-, juris Rn. 151 ff.; Rixen in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 2 Rn. 107).

113

Bei der Frage, ob den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügt ist, ist zu berücksichtigen, dass das den Bewohnern zugewiesene Zimmer, auch wenn sie es sich ggfs. mit bis zu zwei weiteren, ihnen zuvor nicht bekannten Personen teilen müssen, die einzige verbleibende Möglichkeit ist, sich - für die vorübergehende, allerdings auch verpflichtende Dauer ihrer Zuweisung - auf dem Gelände der Erstaufnahmeeinrichtung eine gewisse Privatsphäre zu schaffen und ungestört zu sein. Ein grundsätzlich jederzeitiges Betretensrecht des Zimmers seitens der Einrichtungsleitung und deren Beauftragter aus den geregelten, eher als niederschwellig zu bewertenden Gründen kann die Privatsphäre - auch wenn ein Betreten des Zimmers etwa aufgrund bestehender Fürsorge- und Schutzverpflichtungen gegenüber den Bewohnern der Einrichtung an sich gerechtfertigt sein mag - empfindlich stören. Den betroffenen Bewohnern ist es nicht möglich, den Wirkungen dieses Eingriffs auszuweichen, da sie zur Wohnsitznahme und damit zum Aufenthalt in der Erstaufnahmeeinrichtung verpflichtet sind. Die mit einem Betreten des Zimmers einhergehende Intensität des Eingriffs in das allgemeine Persönlichkeitsrecht kommt derjenigen eines Eingriffs in Art. 13 Abs. 1 GG jedenfalls nahe.

114

Soweit die Antragsgegnerseite zur Begründung ihrer, die Privatsphäre beschränkenden Regelungen in § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung vorbringt, mit ihnen solle dem speziellen Konfliktpotential Rechnung getragen werden, das sich aufgrund der unterschiedlichen Hintergründe sowie aus der speziellen Ankunftssituation der Schutzsuchenden aber auch mit Blick auf Gefahren und Einflüsse von außen ergeben kann, zeigen diese Ausführungen sogleich, dass sich Schutzgüter und Grundrechtspositionen verschiedener Grundrechtsträger auf verschiedenen Ebenen gegenüberstehen, die durch die Regelungen miteinander in Ausgleich gebracht werden sollen. Dies könnte dafür sprechen, dass die Generalklausel des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG die Voraussetzungen, den Umfang und die Grenzen für die mit den Betretensregelungen einhergehenden Eingriffe in die Privatsphäre der Bewohner nicht ausreichend erkennen lässt. Die vom Antragsgegner getroffenen Regelungen in Form von - allerdings rein - behördlichen Vorschriften, zeigen zudem, dass er selbst auch Bedarf für den Erlass spezifischer und ausgleichender Bestimmungen gesehen hat. Nach den Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürften solche originär von der Exekutive erlassenen Vorschriften einem (verfassungsrechtlich abgesicherten) Mindestregime prozeduraler und Publizität sichernder Bestimmungen allerdings nicht genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, juris Rn. 16; vgl. zum Grad der Flexibilisierungsmöglichkeiten auch Saurer, Verwaltungsvorschriften und Gesetzesvorbehalt, DÖV 2005, 587 <593>). Die Betretensregelungen der Hausordnung dürften sich auch nicht auf eine alternativlose Konkretisierung der positivrechtlich verankerten Regelung in § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG beschränken, sondern diese vielmehr in einem speziellen, grundrechtssensiblen Bereich ausgestalten, indem sie die eigenen Handlungsspielräume - etwa durch die Einführung einer Eingriffsschwelle in § 11 Abs. 4 der Hausordnung („Gefahr“) - selbst begrenzen und mögliche konfligierende Interessen ausgleichen wollen. Die Frage des Gesetzesvorbehalts dürfte daher - jedenfalls soweit die Freiheitssphäre der Bewohner der Einrichtung betroffen ist - auch mit Blick auf das spezifische Benutzungsverhältnis keinen verfassungsdogmatischen Modifikationen unterliegen. Denn ohne entsprechende Ermächtigungsgrundlage dürfen grundrechtsbeschränkende Maßnahmen der Verwaltung zur Absicherung der Einrichtungszwecke nicht ergriffen werden (vgl. zum Anstaltsverhältnis etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.02.1993 - 10 S 101/93 -, juris Rn. 6 m.w.N.; Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 2785/00 -, juris Rn. 38).

115

Darüber hinaus dürfte sich auch bei Berücksichtigung der dargestellten, restriktiv verstandenen Befugnisse der von dem Antragsgegner eingesetzten privaten Dienstleister in Bezug auf die Aufgabenübertragungen nach § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung - ungeachtet von Praktikabilitätserwägungen - die Frage stellen, ob mit den gegenüber den privaten Dienstleistern eingeräumten Befugnissen zum Betreten der Zimmer den Vorgaben des Gesetzesvorbehalts hinreichend Rechnung getragen worden ist. Dabei dürfte bei der Frage, ob mit den Regelungen Hoheitsrechte übertragen werden sollten, auch eine Rolle spielen, inwieweit die ansonsten notwendigen staatlichen Anweisungen sowie Kontroll- und Einwirkungsbefugnisse durch die mit den privaten Dienstleistern geschlossenen - den vorliegenden Akten nicht zu entnehmenden - Verträge abgesichert sind.

116

b. Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von den Antragstellern zu 2 und 4 geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen.

117

Bei offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache müssen die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen, wie eingangs gezeigt, die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung dringend geboten ist. Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm, wie ebenfalls eingangs gezeigt, erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt.

118

Der Senat vermag derzeit auf Grund des Vorbringens der Beteiligten nicht zu erkennen, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind. Die Antragsteller zu 2 und 4 haben - unabhängig von der derzeit nicht zu prognostizierenden Dauer ihres Aufenthalts in LEA Freiburg - nicht dargelegt, dass der Vollzug der Vorschriften in § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung ihrer Belange, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO unaufschiebbar ist.

119

aa. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Regelungen in § 11 Abs. 1, § 11 Abs. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 und § 11 Abs. 4 der Hausordnung mit Blick auf ihren Regelungszweck aller Voraussicht nach weitestgehend geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sind.

120

Der Antragsgegner verfolgt mit den der Einrichtungsleitung und ihren Beauftragten dort eingeräumten Kontrollbefugnissen das Ziel, ein möglichst störungsfreies Miteinander der Bewohner in der speziellen Ankunftssituation der Schutzsuchenden im Rahmen der Erstaufnahme - einer Unterbringung mit Überbrückungscharakter - zu gewährleisten. Durch sie soll das Konfliktpotential so gering wie möglich gehalten werden und die Einrichtung und deren Bewohner vor Störungen von außen geschützt werden. Er will nicht nur die Funktionsfähigkeit der Einrichtung sichern, sondern verfolgt den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern und kommt damit der ihn u.a. aus Art. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG treffenden Schutz- und Fürsorgepflicht gegenüber den Bewohnern der Einrichtung nach (vgl. zu den besonderen Schutz- und Fürsorgepflichten im Anfangsstadium des Aufenthalts der Asylantragsteller im Bundesgebiet Funke-Kaiser in: GK-AsylG, § 44 Rn. 20 ).

121

Zur Erreichung dieser Ziele dürften die angegriffenen Regelungen zur Kontrolle beim Betreten der Einrichtung, auf dem Gelände und in den Zimmern auch geeignete Mittel darstellen, denn der erstrebte Erfolg, der Schutz der Einrichtung und seiner Bewohner, kann hierdurch gefördert werden.

122

Die Regelungen sind zur Erreichung der vom Vorschriftengeber verfolgten Ziel auch aller Voraussicht nach im Rechtssinne erforderlich. Weder ist vorgetragen noch drängt sich auf, dass auch ein anderes, gleich wirksames, aber die Grundrechte weniger einschränkende Mittel hätte gewählt werden können, wobei dem Vorschriftengeber insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 -, juris Rn. 54 ff.; Beschluss vom 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 -, juris Rn. 122).

123

Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner mit den von ihm erlassenen Vorschriften den Schutz von hochrangigen, ebenfalls den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern bezweckt. Der Senat misst den vom Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken, die letztlich auch dem Schutz der Antragsteller dienen, hohes Gewicht bei. Dem entgegenstehende Belange der Antragsteller und die Gewährleistung ihrer grundrechtlich geschützten Rechte sind ebenfalls von beachtlichem Gewicht.

124

Dennoch dürften Zutrittskontrollen, zu denen nach § 11 Abs. 1 der Hausordnung der vom Antragsgegner beauftragte Sicherheitsdienst ermächtigt wird und die in der geregelten Form (lediglich) die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG der Bewohner tangieren dürften, den Antragstellern - zu deren Schutz die Kontrollen auch dienen - zumutbar sein. Ob die vorgesehenen verdachtsunabhängigen Kontrollen auf dem Gelände, wie sie ebenfalls in § 11 Abs. 1 der Hausordnung formuliert sind, aufgrund des Fehlens einer Eingriffsschwelle dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen können, könnte - auch vor dem Hintergrund, dass bereits Zutrittskontrollen durchgeführt werden - Bedenken begründen. Die Zulässigkeit von solchen voraussetzungslosen Kontrollen auf dem Gelände wird ggfs. im Hauptsacheverfahren zu klären sein und vor allem davon abhängen, inwieweit hierfür eine ausreichende Tatsachengrundlage besteht.

125

Die mit dem Betreten der Zimmer zur Durchführung von Zimmerkontrollen nach § 11 Abs. 3 und 4 der Hausordnung einhergehenden Beeinträchtigungen der Privatsphäre der Antragsteller dürften vor dem Hintergrund der bereits aufgeführten, speziellen Unterbringungssituation in einer Erstaufnahmeeinrichtung mit Rücksicht auf das Gebot der Gewährleistung einer menschenwürdigen Unterbringung für alle Bewohner der Einrichtung grundsätzlich zumutbar sein. Mit der Erstaufnahme in der LEA Freiburg wird - auch für Ausländer aus sicheren Herkunftsstaaten - nicht ein auf Dauer angelegtes, sondern ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art in einer als Sachleistung ausgestalteten Sammelunterkunft gewährleistet, bei dem nicht die Maßstäbe gelten dürften, die an die Gewährleistung der Privatsphäre bei einer Unterbringung in einer „Normalwohnung“ gestellt werden. Auch die von den Antragstellern angestellten Vergleiche mit einem Mietverhältnis, das im Fall der verpflichtenden Unterbringung in einer Sammelunterkunft gerade nicht besteht, dürften nicht herangezogen werden können. Dies dürfte dazu führen, dass die Hürden für ein Betreten der (Mehrbett-)Zimmer - etwa zur antragsgegnerseits angesprochenen Kontrolle der Brandmelder in den Zimmern - niedriger und mit dem Betreten einhergehende Einschränkungen des Entfaltungsrechts der Antragsteller zur Gewährleistung einer menschenwürdigen und sicheren Unterbringung aller Bewohner der Einrichtung den Antragstellern grundsätzlich - bei einer verhältnismäßigen Ausgestaltung des Betretens im jeweiligen Einzelfall - aller Voraussicht nach zumutbar sind; der erhöhte Schutzbedarf der Bewohner bei dieser Unterbringungsform dürfte mit Beschränkungen auch im Bereich der Privatsphäre einhergehen können, wenn anderenfalls die Schutzverpflichtungen gegenüber den übrigen Bewohnern und deren Sicherheitsbedürfnisse nicht gewährleistet werden können. Ob die vorgesehene Eingriffsschwelle allerdings auch ein Betreten der den Bewohnern zugewiesenen Zimmer, die zugleich deren Schlafstätten sind, zur Nachtzeit tragen kann und inwieweit die insoweit nicht differenzierenden Regelungen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem grundsätzlichen Recht, ungestört zu bleiben und der Verpflichtung des Antragsgegner zur Gewährleistung einer würdigen und sicheren Unterbringung der Bewohner, herzustellen vermögen, erscheint zweifelhaft und wird sich vor allem daran messen lassen müssen, ob - wie bislang nicht ersichtlich - gewichtige Gründe für die mit einer Zimmerkontrolle einhergehende Störung der Nachtruhe der Bewohner bestehen.

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bb. Der Senat berücksichtigt auch, dass die mit den Regelungen in § 11 Abs. 1, 3 und 4 sowie § 4 Abs. 1 Satz 5 Spiegelstrich 3 der Hausordnung einhergehenden Kontrollbefugnisse der Einrichtungsleitung und ihrer Beauftragten den grundrechtlich geschützten Rechtskreis der Antragsteller tangieren und die darauf gestützten Handlungen und Maßnahmen - insbesondere soweit deren geschützte Privatsphäre betroffen ist - von erheblichem Gewicht sein können. Sie haben für den vorübergehenden Zeitraum ihrer Unterbringung in der Erstaufnahmeeinrichtung Kontrollen in ihren Zimmern und auf dem Gelände durch Mitarbeiter der Verwaltung als auch von privaten Dienstleistern hinzunehmen, ohne dass sich diese auf eine ausdifferenzierte spezialgesetzliche Grundlage sowohl in sachlicher als auch personeller Hinsicht stützen könnten. Dabei ist allerdings auch zu beachten, dass auf die Generalklausel des § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG gestützte Anordnungen weiterhin möglich blieben und darauf basierende Maßnahmen durch die Außervollzugsetzung der möglicherweise überschießenden Regelungen in der Hausordnung daher nicht entfielen. Hinzu kommt, dass die verpflichtende Dauer zur Wohnsitznahme in der Aufnahmeeinrichtung nicht auf Dauer angelegt, sondern nicht zuletzt auch im Falle der Ablehnung des Asylantrags als offensichtlich unbegründet nach § 29a AsylG oder als unzulässig nach § 29 Absatz 1 Nr. 1 AsylG entweder durch die freiwillige Ausreise oder die Regelung des § 49 Abs. 1 AsylG zeitlich begrenzt ist. So ist nach § 49 Abs. 1 AsylG der Ausländer auch dann zwingend aus der Wohnverpflichtung zu entlassen, wenn eine Abschiebungsandrohung vollziehbar und die Abschiebung nicht in angemessener Zeit möglich ist.

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cc. Dass die Nachteile für die Antragsteller die von dem Antragsgegner verfolgten gegenläufigen, den Schutz aller Bewohner und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Einrichtung bezweckenden Interessen - wie erforderlich - deutlich überwiegen, vermag der Senat derzeit nicht festzustellen. Es erscheint möglich, dass der Gesetzgeber bzw. die Verwaltung auf Bedenken hinsichtlich der Einhaltung des Gesetzesvorbehalts und der konkreten Ausgestaltung der Regelungen reagieren und ergänzende Vorschriften erlassen wird. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass eine einstweilige Außervollzugsetzung der Vorschriften das gegebenenfalls bestehende Regelungsdefizit gar vertiefen könnte. Der Antragsgegner nähme Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit und Ordnung in der LEA Freiburg vor, ohne dass die von ihm sich selbst auferlegten einschränkenden Regelungen der Hausordnung zum Betreten der Zimmer transparent geregelt wären. Die Folge wären Verunsicherungen seitens der Bewohner und des Personals über die Reichweite notwendiger Maßnahmen.

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Darüber hinaus ist in die Abwägung mit einzustellen, dass die Antragsteller und die Mehrheit der Bewohner - jedenfalls derzeit - Einzelzimmer bewohnen, so dass ein Betreten ihrer Zimmer nur nach ihrer Aufforderung, zu vorher angekündigten Terminen oder im Fall des Vorliegens einer Gefahr und unter Beachtung des Gebots der Verhältnismäßigkeit zulässig ist. Weder aus den vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen noch aus dem übrigen Vortrag der Beteiligten geht zudem hervor, dass Kontrollen nach § 11 Abs. 3 und 4 der Hausordnung regelmäßig zur Nachtzeit stattfinden; der Senat geht davon aus, dass im Fall der Notwendigkeit solcher Kontrollen auch bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache behutsam vorgegangen und die Einrichtungsleitung - auch im Hinblick auf die Reichweite der übrigen Regelungen - im Rahmen des ihm nach § 6 Abs. 3 Satz 2 FlüAG eingeräumten Ermessens entsprechende Vorgaben gegenüber den von ihr als Verwaltungshelfer beauftragten Dienstleistern machen wird.

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Soweit bereits jetzt absehbar ist, dass der Normenkontrollantrag in der Hauptsache mangels Statthaftigkeit aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird, kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung erst recht nicht in Betracht.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und, soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

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Nach der zuletzt genannten Vorschrift ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Hier entspricht es der Billigkeit, dass die Antragsteller zu 1 und 3 ebenfalls die Kosten des Verfahrens zu tragen haben. Denn ihr Eilantrag hätte - aus den aufgezeigten Gründen - wie bei den Antragstellern zu 2 und 4 aller Voraussicht nach ebenso keinen Erfolg gehabt.

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4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG. Der Streitwert ist gemäß diesen Vorschriften nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Der Senat setzt hier den Auffangwert aus § 52 Abs. 2 GKG an, ohne die subjektive Antragshäufung streitwerterhöhend (vgl. § 39 Abs. 1 GKG) zu berücksichtigen. Für eine Herabsetzung des Streitwerts im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes besteht wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.

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Der Beschluss ist unanfechtbar.