Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-18, Aktenzeichen 6 B 11642/20
ECLI:DE:OVGRLP:2021:0118.6B11642.20.00

Tenor

Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. Dezember 2020 wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt.

Gründe

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Die zulässige Beschwerde ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin, im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO festzustellen, dass sie vorläufig nicht verpflichtet sei, bei der Steuerung des Zutritts zu drei von ihr in Trier betriebenen Lebensmittel-Einkaufsmärkten auf der jeweils 800 qm übersteigenden Verkaufsfläche die in § 1 Abs. 7 b) i.V.m. § 5 Abs. 4 der Vierzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz festgelegte Personenbegrenzung von höchstens einer Person pro 20 qm Verkaufsfläche zu beachten, zu Unrecht stattgegeben.

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Nach dem Außerkrafttreten der Vierzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz mit Ablauf des 10. Januar 2021 richtet sich das Antragsbegehren zwar in sachdienlicher Weise gegen die inhaltsgleiche Personenbegrenzung der Fünfzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – 15. CoBeLVO – vom 8. Januar 2021 (GVBl. S. 7). Damit ist keine im Beschwerdeverfahren unzulässige Antragsänderung verbunden (vgl. OVG RP, Beschluss vom 6. Juli 2020 – 6 B 10669/20.OVG –, juris Rn. 5). Jedoch liegen auch insoweit die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht vor.

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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts eines Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung hierfür ist, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2, § 294 der Zivilprozessordnung – ZPO –). Dies ist hier nicht der Fall.

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Die Antragstellerin hat bereits keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Denn die Personenbegrenzung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO in Einzelhandelsbetrieben für Lebensmittel mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm, wie sie von der Antragstellerin betrieben werden, erweist sich bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als rechtmäßig.

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I. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der 15. CoBeLVO sind Einzelhandelsbetriebe für Lebensmittel von einer Schließung gewerblicher Einrichtungen für den Kundenverkehr ausgenommen. Bietet die Einrichtung neben den genannten Waren weitere Waren oder Dienstleistungen an, ist dies zulässig, soweit das weitere Waren- oder Dienstleistungsangebot nicht den Schwerpunkt des Verkaufssortiments oder Angebots bildet (§ 5 Abs. 3 Satz 2 der 15. CoBeLVO). Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 der 15. CoBeLVO gelten u.a. in den Einrichtungen nach § 5 Abs. 3 der 15. CoBeLVO vorbehaltlich der Bestimmungen des § 2 Abs. 4 der 15. CoBeLVO sowohl in geschlossenen Räumen als auch im Freien, insbesondere in Wartesituationen, das Abstandsgebot nach § 1 Abs. 2 Satz 1 der 15. CoBeLVO, die Maskenpflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 4 der 15. CoBeLVO und die Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 der 15. CoBeLVO. § 1 Abs. 7 der 15. CoBeLVO bestimmt, dass sich in einer Einrichtung a) mit einer Verkaufs- oder Besucherfläche von bis zu 800 qm insgesamt höchstens eine Person pro 10 qm Verkaufs- oder Besucherfläche und b) mit einer Verkaufs- oder Besucherfläche ab 801 qm insgesamt auf einer Fläche von 800 qm höchstens eine Person pro 10 qm Verkaufs- oder Besucherfläche und auf der 800 qm übersteigenden Fläche höchstens eine Person pro 20 qm Verkaufs- oder Besucherfläche aufhalten darf (Personenbegrenzung).

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II. Die beschriebene Personenbegrenzung für Verkaufsflächen in Lebensmittelmärkten über 800 qm ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie erfüllt die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 32 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a des Infektionsschutzgesetzes – IfSG – vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3136) (1.). Eine von dem Verwaltungsgericht in den Raum gestellte Verfassungswidrigkeit dieser Rechtsgrundlagen,
insbesondere im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, ist für den Senat zumindest nicht offensichtlich, vielmehr eher fernliegend (vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 13 B 1731/20.NE –, juris Rn. 23; BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 –, juris Rn. 22; NdsOVG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 – 13 MN 552/20 –, juris Rn. 21). Die Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO erweist sich nämlich als verhältnismäßig (2.). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstößt die angegriffene Regelung auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG (3.).

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1. § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierung, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen (§ 32 Satz 1 IfSG). Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft gemäß § 28 Abs. 1 IfSG die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG kann eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 für die Dauer der mit Beschluss des Deutschen Bundestages vom 25. März 2020 getroffenen Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG (vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C) auch eine Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein.

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Nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG ist die zuständige Behörde bei der Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen von Gesetzes wegen dazu verpflichtet („sind“), umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Der genannte Schwellenwert ist in Rheinland-Pfalz derzeit mit einer 7-Tages-Inzidenz von 97 überschritten; bundesweit beträgt der Wert 134,4 (vgl. RKI, COVID-19-Dashboard, Stand: 18. Januar 2021, Verlinkung abrufbar unter www.rki.de).

10

Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Schutzmaßnahme für sich genommen oder gegebenenfalls unter Berücksichtigung weiterer Schutzmaßnahmen eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens i.S.v. § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG erwarten lässt, ist zu berücksichtigen, dass die Tatsachengrundlage, auf der der Normgeber seine Entscheidung zu treffen hat, angesichts der Neuartigkeit der Gefahrenlage durch die Coronavirus-Krankheit-2019, insbesondere dem Auftreten neuartiger
Virusstämme (vgl. Robert Koch-Institut, Informationen zu neuen SARS-CoV-2-
Virusvarianten in Großbritannien und Südafrika, Stand 5. Januar 2021, und Risikobewertung zu COVID-19, Stand: 12. Januar 2021, beide abrufbar unter www.rki.de) und der im fachwissenschaftlichen Diskurs auftretenden Ungewissheiten als besonders unsicher anzusehen ist. In diesem Zusammenhang kommt daher neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen durch kumulative Schutzmaßnahmen begegnet (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG), eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme soll sich möglichst schlüssig in dieses von der Behörde in Wahrnehmung ihres Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 30. November 2020 – 6 B 11424/20.OVG –, BA S. 5 f.). Dabei ist die nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG gebotene Prognose, die angeordnete Schutzmaßnahme lasse eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten, gerechtfertigt, wenn diese bei isolierter Betrachtung oder in der Gesamtschau mit anderen Schutzmaßnahmen einen nennenswerten Beitrag zu einer effektiven Eindämmung der Corona-Pandemie leisten kann. Hiervon ist bei den in § 28a Abs. 1 IfSG vom Gesetzgeber benannten Regelbeispielen etwaiger Schutzmaßnahmen grundsätzlich auszugehen (OVG RP, Beschluss vom 30. November 2020 – 6 B 11424/20.OVG –, BA S. 6).

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Gemessen hieran erweist sich die Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO als notwendig im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG. Die Regelung fügt sich in das vom Antragsgegner mit der Fünfzehnten Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz erlassene Maßnahmenbündel und die damit verbundene Zielrichtung ein. Das Regelungskonzept der Verordnung zielt zur Verlangsamung des Pandemiegeschehens darauf ab, direkte Begegnungen von Menschen vorübergehend auf ein absolut zwingendes Mindestmaß zu begrenzen (vgl. die unter www.corona.rlp.de. abrufbare Verordnungsbegründung). Das Wirtschaftsleben wird dabei auf die für die Grundversorgung der Bevölkerung unerlässlichen Bereiche beschränkt. Dort wo Begegnungen stattfinden (müssen), ist insbesondere die Einhaltung von Abstand sicherzustellen. Vor diesem Hintergrund ist die § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO zugrunde liegende Bewertung des Verordnungsgebers, dass die erweiterte Personenbegrenzung für Verkaufsflächen in Lebensmittelmärkten über 800 qm einen nennenswerten Beitrag zu einer effektiven Eindämmung der Corona-Pandemie leistet, nachvollziehbar. Die Regelung führt zu einer weiteren Reduzierung der Gesamtzahl der sich in geschlossenen Räumen großflächiger Einrichtungen aufhaltenden Personen. Damit wird zugleich Schwierigkeiten bei der Gewährleistung des Abstandsgebots entgegengewirkt, die bei größeren Personenansammlungen in geschlossenen Räumen mit höherer Wahrscheinlichkeit auftreten können als bei Ansammlungen mit geringerer Personenzahl.

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2. Die Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO erweist sich bei summarischer Prüfung zur Erreichung des damit verbundenen Regelungszwecks als verhältnismäßig.

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a) Die Maßnahme ist geeignet, die Ausbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 und die damit einhergehenden Folgen einzudämmen, da sie diesem Ziel förderlich ist. Die Regelung führt zu einer weiteren Reduzierung der Gesamtzahl der sich in geschlossenen Räumen einer großflächigen Einrichtung aufhaltenden Personen und damit zu einer Limitierung potentieller Infektionsquellen in diesen Einrichtungen.

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Soweit die Antragstellerin rügt, die angegriffene Personenbegrenzung lasse keine Reduktion der Kundenströme oder des entsprechenden Verkehrsaufkommens erwarten, sondern führe zu einer Verlagerung des Infektionsgeschehens auf faktisch unkontrollierte bzw. nur schwer kontrollierbare Warteschlangen vor den Geschäften, vermag sie damit nicht durchzudringen. Es ist bereits nicht davon auszugehen, dass sich dauerhaft größere Menschenansammlungen vor den Geschäften bilden werden. Die Kunden werden sich vielmehr aller Voraussicht nach auch auf andere Einkaufszeiten verteilen (OVG Bremen, Beschluss vom 17. Dezember 2020 – 1 B 406/20 –, abrufbar unter www.oberverwaltungsgericht.bremen.de). Davon abgesehen befinden sich die Wartebereiche der streitgegenständlichen Einkaufsmärkte nach Aktenlage im Freien. Dort ist die Infektionsgefahr aber deutlich geringer als in geschlossenen Räumlichkeiten. Soweit die Antragstellerin hiergegen einwendet, das Bestehen geringerer Übertragungsrisiken im Freien sei keineswegs gesichert und hänge von den örtlichen Gegebenheiten und den Zugangsmöglichkeiten ab, fehlt diesem Vorbringen bereits die erforderliche Substantiierung. Nach den wissenschaftlichen Erkenntnissen des nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG besonders zur Beurteilung der epidemiologischen Lage berufenen Robert Koch-Instituts kommen Übertragungen im Außenbereich insgesamt selten vor. Zudem sei bei Wahrung des Mindestabstandes die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering (vgl. RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Abschnitt 2. „Übertragungswege“, Stand: 8. Januar 2021, abrufbar unter: www.rki.de).

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Gegen die Geeignetheit der Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO vermag die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg einzuwenden, dass diese Regelung nicht die Raumluftmenge und -qualität in großflächigen Einzelhandelsgeschäften berücksichtige, obwohl es sich hierbei wegen der Aerosolbildung um wesentliche Faktoren für die Übertragbarkeit des SARS-CoV-2-Virus handele, sondern lediglich an die Fläche anknüpfe. Für die Eignung maßgeblich ist die mit der Regelung einhergehende Kontaktreduzierung. Diese erfolgt (auch) bei einer
Anknüpfung an die Fläche.

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Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin kommt es zudem nicht darauf an, dass der großflächige Einzelhandel und insbesondere die in Rede stehenden
Lebensmittelmärkte nicht zu den „Treibern“ der Corona-Pandemie zählten. Denn nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes sind zwischenzeitlich die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in etwa 83 % der Fälle unklar. Nur etwa ein Sechstel der insgesamt gemeldeten COVID-19-Fälle kann derzeit einem Ausbruch zugeordnet werden (Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 12. Januar 2021, abrufbar unter www.rki.de). Folglich ist nicht auszuschließen, dass es auch im großflächigen Einzelhandel zu Virusübertragungen kommt.

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b) Die angegriffene Regelung ist darüber hinaus erforderlich, um durch eine weitere Kontaktreduzierung in großflächigen Lebensmittelmärkten der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 entgegen zu wirken. Insbesondere sind weniger einschneidende Maßnahmen nicht ersichtlich, die in gleichem Maße
– wie vom Gesetzgeber vermutet – den angestrebten Zweck erfüllen würden.

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Soweit die Antragstellerin – unter Bezugnahme auf § 1 Abs. 7 der Zwölften Corona-Bekämpfungsverordnung Rheinland-Pfalz – darauf verweist, es würde genügen, die zulässige Kundenzahl unabhängig von der Größe der Handelseinrichtung auf einen Kunden je 10 qm Verkaufsfläche zu begrenzen, so wäre diese Maßnahme bei größeren Handelseinrichtungen nicht gleich geeignet, größere Menschenansammlungen in geschlossenen Räumen zu verhindern. Darüber hinaus führen auch die Masken- und Abstandspflicht allein nicht zu einer Reduzierung der Kundenzahl und damit zu einer Limitierung potentieller Infektionsquellen.

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Die von der Antragstellerin unternommenen Hygienemaßnahmen tragen zwar zur Reduzierung des Infektionsgeschehens bei. Die Wirksamkeit von Hygienemaßnahmen reicht jedoch nicht an die durch § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO bewirkte Reduzierung von Kontakten zwischen Kunden und dem Personal und damit die in diesem Umfang sichere Verhinderung einer Infektion heran. Hygienemaßnahmen stellen somit zwar ein milderes, jedoch nicht gleich geeignetes Mittel dar.

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c) Die mit der weiteren Personenbegrenzung gemäß § 1 Abs. 7 b) i.V.m. § 5 Abs. 4 der 15. CoBeLVO in Einzelhandelsbetrieben für Lebensmittel mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm erreichbare Kontaktreduzierung steht auch in einem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Antragstellerin, anders als vielen anderen Einzelhandelsbetrieben, die Öffnung ihrer Betriebe für den Kundenverkehr nicht untersagt ist. Es werden lediglich Zugangsbeschränkungen aufgestellt, die eine gleichmäßigere Verteilung der Kundschaft bewirken sollen. In Bezug auf einen hierdurch ausgelösten – indes eher unwahrscheinlichen – nennenswerten Umsatzrückgang wäre die Antragstellerin auf die Beantragung staatlicher Überbrückungshilfen zu verweisen. Das Vorbringen, die wiederholte Bildung von Warteschlangen führe bei den Kunden zu negativen gedanklichen Assoziationen mit den betroffenen Märkten, denen mit aufwendigen Marketingmaßnahmen zur Wiederherstellung der Reputation begegnet werden müsse, vermag ebenfalls nicht zu überzeugen. Zum einen bewegt man sich insoweit im Bereich des Spekulativen. Zum anderen ist mit Blick auf die gravierenden, teils irreversiblen Folgen eines weiteren Anstiegs der Zahl von Ansteckungen und Erkrankungen für die hochwertigen Rechtsgüter Leib und Leben einer Vielzahl Betroffener sowie einer Überlastung des Gesundheitswesens dieser Eingriff von der Antragstellerin jedenfalls hinzunehmen (vgl. auch NdsOVG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 – 13 MN 552/20 –, juris Rn. 62; OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2020 – 13 B 1917/20.NE –, juris Rn. 59).

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3. Mit der aus § 1 Abs. 7 b) i.V.m. § 5 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der 15. CoBeLVO folgenden Begrenzung von einer Person pro 20 qm Verkaufsfläche für die 800 qm übersteigenden Fläche eines Einzelhandelsbetriebs für Lebensmittel ist keine nach Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu Lasten der Antragstellerin verbunden.

22

a) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Insoweit ergeben sich indes je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Hoheitsträger, wobei das Niveau der Rechtfertigungsanforderungen sich nach den Besonderheiten des geregelten Lebens- und Sachbereichs bestimmt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Februar 2013 – 1 BvL 1/11 –, juris Rn. 72, m.w.N.). Im Bereich des Infektionsschutzes als besonderem Gefahrenabwehrrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 32) darf der Verordnungsgeber im Hinblick auf Massenerscheinungen, die sich – wie das gegenwärtige weltweite Infektionsgeschehen – auf eine Vielzahl von Lebensbereichen auswirken, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 21. Oktober 2020 – Vf. 26-VII-20 –, juris Rn. 24, m.w.N.). Insoweit kann auch die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (OVG RP, Beschluss vom 5. November 2020 – 6 B 11353/20.OVG –, juris Rn. 8 m.w.N.). Dies gilt in besonderer Weise bei Auftreten neuartiger Gefahrenlagen und Entwicklungen, die ein schnelles Eingreifen des Verordnungsgebers erforderlich machen, für die es bisher aber an zuverlässigen Erfahrungen fehlt.

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aa) Die sachliche Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung und die Differenzierung einzelner Schutzmaßnahmen ist zudem nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen (BT-Drs. 19/24334, S. 82). Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG sind bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 vereinbar ist. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können nach § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG auch von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 nicht zwingend erforderlich ist. Ferner kann auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten bei der sachlichen Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung durch eine Schutzmaßnahme berücksichtigt werden (NdsOVG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 – 13 MN 552/20 –, juris Rn. 65).

24

bb) Ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in jedem Einzelfall in sich folgerichtig und tragbar ist (vgl. dazu VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 – 1 S 3156/20 –, juris Rn. 44; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2020 – 13 B 902/20.NE –, juris Rn. 29) und damit den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit genügt (offenlassend: VG Mainz, Beschlüsse vom 20. November 2020 – 1 L 859/20.MZ – und 30. November 2020 – 1 L 770/20.MZ sowie 1 L 771/20.MZ –), bedarf in Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO – vorbehaltlich einer offensichtlichen Unstimmigkeit – keiner Klärung. Die Frage, ob der Verordnungsgeber mit der getroffenen Auswahl von zu schließenden oder zu beschränkenden Betrieben unter Berücksichtigung des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der insgesamt betroffenen Lebensbereiche und aller sonstigen relevanten Belange eine auf hinreichenden Sachgründen beruhende und angemessene Differenzierung tatsächlich erreicht hat, mag bei einer objektiven Rechtsprüfung in einem Normenkontrollverfahren zu beantworten sein (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. November 2020 – 13 MN 411/20
–, juris Rn. 61). Das einstweilige Rechtsschutzverfahren nach § 123 VwGO dient hingegen dem Schutz individueller Rechte. Dies umfasst zwar die Prüfung, ob der Verordnungsgeber mit dem aufgestellten Gesamtkonzept seinen Beurteilungs- und Prognosespielraum überschritten hat. Ausgangspunkt für die Beurteilung, ob sich die im Streit stehende Schutzmaßnahme möglichst schlüssig in das verfolgte Gesamtkonzept einfügt, ist jedoch nur derjenige Lebensbereich, aus dem der jeweilige Antragsteller seine behauptete individuelle Rechtsverletzung herleitet. Die aus § 4 Abs. 1 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung folgende Unzulässigkeit eines Normenkontrollantrags gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegen die Corona-Bekämpfungsverordnungen in Rheinland-Pfalz (vgl. dazu OVG RP, Beschluss vom 16. April 2020 – 6 B 10497/20.OVG –, juris) ändert an diesem Prüfungsmaßstab nichts.

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b) Gemessen hieran ergibt sich aus der unterschiedlichen Behandlung der ersten 800 qm Verkaufsfläche eines Lebensmittelmarktes im Vergleich zur darüber hinausgehenden Fläche durch die Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

26

aa) Soweit die Antragstellerin eine Personenbegrenzung von einer Person pro 10 qm Verkaufsfläche auch bei einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm für
geboten hält, lässt sich ein solcher Anspruch, welcher der Sache nach auf eine
linear gleichmäßig wirkende Personenbegrenzung unabhängig von der Gesamtverkaufsfläche gerichtet ist, nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG stützen. Zwar sieht § 1 Abs. 7 a) der 15. CoBeLVO für Lebensmittelmärkte mit einer Verkaufsfläche von bis zu 800 qm eine Personenbegrenzung von einer Person pro 10 qm Verkaufsfläche vor. Diese kleineren Märkte stellen jedoch bereits keine taugliche Vergleichsgruppe im Verhältnis zu den großflächigen Einrichtungen im Sinne von § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO dar, die Anlass zu einer Übertragung der Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 a) der 15. CoBeLVO auf alle Märkte ungeachtet ihrer Gesamtverkaufsfläche geben könnte. Insoweit liegt schon kein wesensgleicher Sachverhalt vor. Die Bezugnahme auf die Schwelle von 800 qm lehnt sich erkennbar an die bauplanungsrechtliche Einordnung als großflächiger Einzelhandel (§ 11 Abs. 3 BauNVO) an. Solche Handelseinrichtungen unterscheiden sich aber von kleineren Lebensmittelmärkten wesentlich in ihrem Sortiment und auch in der Attraktivität des Angebots. Somit ist eine Ungleichbehandlung von großflächigen Lebensmittelmärkten mit kleineren Märkten bereits in der Sache nicht zu erkennen, da es sich um einen anderen Sachverhalt handelt (HessVGH, Beschluss vom 16. Dezember 2020 – 8 B 3000/20.N –, juris Rn. 36; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – OVG 11 S 124/20 –, juris Rn. 57).

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bb) Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu Lasten der Antragstellerin ergibt sich – eine Vergleichbarkeit von großflächigen und kleineren Lebensmittelmärkten unterstellt – aber auch nicht daraus, dass infolge der Personenbegrenzung nach § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO die Zutrittsquote von Kunden pro Quadratmeterzahl bezogen auf die Gesamtverkaufsfläche bei größeren Lebensmittelmärkten mit einer Verkaufsfläche ab 801 qm kleiner ist als bei Einrichtungen mit einer Verkaufsfläche von bis zu 800 qm.

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(1) Es ist bereits zweifelhaft, ob der Betrieb der in Rede stehenden drei Lebensmittelmärkte in Trier durch die Vorgabe des § 1 Abs. 7 b) der 15. CoBeLVO überhaupt benachteiligt wird. Nach Aktenlage erlaubt die angegriffene Regelung in diesen Märkten den Zutritt von nicht mehr als gleichzeitig 146, 117 bzw. 92 Kunden. Die von der Antragstellerin – lediglich betreffend den Markt in der K***straße – angeführten Daten zum Einkaufsverhalten an den Adventssamstagen bzw. dem 23. und 24. Dezember 2019 und 2020 gemäß der Tabellenspalte „Anzahl der Kunden im Markt gem. Einkaufsdauer“ in der Anlage 4 der Antragsschrift und Anlage 3 der Beschwerdeerwiderung ergeben zu keiner Zeit eine Überschreitung der genannten Obergrenzen. Ob insoweit – wie die Antragstellerin meint – eine kalkulatorische Anhebung der Kundenzahlen auf der Grundlage einer „Wachstumsannahme 2020“ (vgl. Tabellenspalte „Erhöhte Anzahl Kunden im Markt 2020 (Bon-Wachstum)“) in den genannten Anlagen der Antragsschrift sowie der Beschwerdeerwiderung gerechtfertigt ist und wie die Prognose der Kundenzahlen im hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (nach dem Jahreswechsel) zu beurteilen ist, bedarf indes keiner Vertiefung.

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(2) Denn die unterschiedliche Behandlung der ersten 800 qm Verkaufsfläche eines Handelsbetriebs gegenüber der darüber hinausgehenden Fläche bei der Regelung der Personenbegrenzung ist jedenfalls sachlich gerechtfertigt (ebenso: OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2020 – 13 B 1917/20.NE –, juris Rn. 61; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – OVG 11 S 124/20 –, juris Rn. 56; NdsOVG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 – 13 MN 552/20 –, juris Rn. 66; Thüringer OVG, Beschluss vom 21. Dezember 2020 – 3 EN 812/20 –, juris Rn. 80; OVG Bremen, Beschluss vom 17. Dezember 2020 – 1 B 406/20 –, a.a.O.; Sächs. OVG, Beschluss vom 7. Januar 2021 – 3 B 424/20 –, juris Rn. 67). Großflächige Einzelhandelsbetriebe weisen typischerweise ein breiteres Angebot auf als Handelseinrichtungen gleicher Art aber mit weniger Verkaufsfläche und sind naturgemäß in der Lage, mehr Kunden aufzunehmen, die potenziell aufeinanderstoßen und zu einer Übertragung der Infektion beitragen können. Dies gilt auch für den Lebensmitteleinzelhandel. Die Attraktivität eines solchen Angebots wird gerade während des Lockdowns eine große Kundenzahl anziehen, die sich zwar rein rechnerisch auf der 800 qm überschreitenden Verkaufsfläche genauso verteilen kann wie auf der Verkaufsfläche bis zu 800 qm. Bei lebensnaher Betrachtung des Einkaufsgeschehens kommt es jedoch an bestimmten Stellen, z.B. an Bedientheken, bei besonderen Warenangeboten bzw. Sonderverkaufsflächen und im Kassenbereich zu Ansammlungen (Warteschlangen), die umso größer sind, je mehr Kunden sich in dem Lebensmittelmarkt aufhalten. Die Wahrscheinlichkeit einer Verletzung des Abstandsgebots des § 1 Abs. 2 Satz 1 der 15. CoBeLVO als einem der zentralen Schutzmaßnahmen im Gesamtkonzept des Antragsgegners zur Eindämmung der Corona-Pandemie steigt mit der Personenzahl einer Kundenansammlung, die in großflächigen Lebensmittelmärkten deutlich höher ausfallen kann als in kleineren Märkten. Hiermit nimmt in gleichem Maße naturgemäß auch die Schwierigkeit zu, die Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m in einer solchen (größeren) Personenansammlung zu gewährleisten; dies gilt auch für personalintensive Einzelhandelsbetriebe. Bereits diese Erwägung rechtfertigt, ohne dass es noch auf die weiteren Ausführungen des Antragsgegners ankommt, die verschärfte Begrenzung der Kundenzahl für großflächige Lebensmittelmärkte.

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(3) Keine andere rechtliche Würdigung folgt im Übrigen aus der Erwägung des Verwaltungsgerichts, auch die „Non-Food-Bereiche“ der großflächigen Lebensmittelmärkte würden bei gleichzeitiger Schließung sonstiger Verkaufsstätten eine besondere Attraktivität für die Kunden darstellen. Die Kundenbewegungen an den genannten „neuralgischen Punkten“ in einem großflächigen Lebensmittelmarkt sind nicht pandemiebedingt, sondern finden typischerweise statt. Die höhere Wahrscheinlichkeit einer Verletzung des Abstandsgebots in größeren Märkten kann auch nicht mit den Ausführungen der Vorinstanz ausgeschlossen werden, die Käse- oder Fleischtheken seien für eine entsprechende Besuchermenge ausgestaltet, was in Zeiten einer regulären Frequentierung nicht notwendigerweise zu einer eklatanten Massierung von Besuchern führen müsse. Vielmehr können Probleme bei der Gewährleistung des Abstandsgebots bereits bei weniger eklatanten Personenkonzentrationen bestehen, deren Eintritt indes bei großflächigen Lebensmittelmärkten aufgrund deren Sogwirkung ebenfalls wahrscheinlicher als bei kleineren Märkten ist.

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(4) Erfolglos bleibt schließlich auch der Hinweis der Antragstellerin, in anderen Bundesländern (Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern) sei auf eine strengere Personenbegrenzung bei großflächigen Lebensmittelgeschäften vor dem Hintergd der Sonderstellung dieser Einrichtungen bei der Grundversorgung der Bevölkerung verzichtet worden. Unterschiedliche Regelungen im Verhältnis der Länder untereinander verletzen nämlich den Gleichheitssatz grundsätzlich nicht, da Art. 3 Abs. 1 GG nur die Gleichbehandlung im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers fordert (vgl. bereits OVG RP, Beschluss vom 28. August 2020 – 6 B 10864/20.OVG –, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 4. November 2020 – OVG 11 S 94/20 –, juris Rn. 58).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 und 53 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (LKRZ 2014, 169).