Verwaltungsgericht Braunschweig (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-25, Aktenzeichen 6 C 611/18

Gründe

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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit dem die Antragstellerin ihre vorläufige Zulassung zum Studiengang Germanistik (Bachelor) im Wintersemester 2018/2019 bei der Antragsgegnerin begehrt, hat keinen Erfolg.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um von dem Rechtsuchenden wesentliche Nachteile abzuwenden. Dazu muss die Antragstellerin, die eine vorläufige Zulassung zum Studium begehrt, sowohl die Dringlichkeit der begehrten gerichtlichen Entscheidung (Anordnungsgrund) als auch einen Anspruch auf Zulassung zum Studium wegen nicht vollständig ausgeschöpfter Aufnahmekapazität der Antragsgegnerin in diesem Studiengang (Anordnungsanspruch) glaubhaft machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO).

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Zu den Voraussetzungen eines solchen Zulassungsanspruchs gehört, dass der Antrag auf außerkapazitäre Zulassung bei der Hochschule form- und fristgerecht gestellt ist. Dies hat die Antragstellerin jedoch nicht glaubhaft gemacht.

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Der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin hat per Fax einen Antrag auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl gestellt, welches am 13. Oktober 2018 bei der Antragsgegnerin eingegangen ist. Diesem Fax sind keine weiteren Unterlagen beigefügt worden. Weitere Unterlagen (wie z.B. ein Nachweis über eine Hochschulzugangsberechtigung) sind ausweislich des Eingangsstempels des Immatrikulationsamts der Antragsgegnerin erst am 19. Oktober 2018 eingegangen.

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Ein form- und fristgerechter Antrag auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Kapazitäten liegt nur dann vor, wenn vor Ablauf der jeweils geltenden Ausschlussfrist der Antrag und alle weiteren erforderlichen Unterlagen bei der Hochschule eingegangen sind. Die hier maßgebliche Ausschlussfrist folgt aus der Verordnung über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen (Hochschul-Vergabeverordnung) vom 22. Juni 2005 (Nds. GVBl. S. 215) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Verordnung vom 5. Juli 2018 (Nds. GVBl. S. 157) geänderten Fassung (vgl. 1.). Die durch die Bewerber einzuhaltende Form des Antrages folgt vorliegend aus § 4 Abs. 4 Satz 1 des Nds. Hochschulzulassungsgesetzes (NHZG) i.V.m. den §§ 5 ff. der Immatrikulationsordnung der Antragsgegnerin (veröffentlicht in den Amtlichen Bekanntmachungen der TU A-Stadt, Verkündungsblatt Nr. 1223 vom 30.08.2018); danach hat die Antragstellerin vor Ablauf der Ausschlussfrist keinen der vorgeschriebenen Form entsprechenden Antrag auf Zulassung zum Studium vorgelegt (vgl. 2.). Inwieweit sich die formellen Anforderungen eines Antrages auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Kapazität bereits aus der Hochschul-Vergabeverordnung ergeben, kann offenbleiben (vgl. 3.). Schließlich kann das Gericht die Ausschlussfrist auch nicht verlängern; auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt nicht in Betracht (vgl. 4.).

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1. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe b der Hochschul-Vergabeverordnung müssen Anträge auf außerkapazitäre Zulassung für das Wintersemester bei der Antragsgegnerin bis zum 15. Oktober eingegangen sein. Abweichende Fristen für außerkapazitäre Anträge darf die Hochschule zwar grundsätzlich bestimmen (§ 2 Abs. 2 Satz 2 Hochschul-Vergabeverordnung). Eine solche Regelung hat die Antragsgegnerin aber für den Studiengang Germanistik (Bachelor) für außerkapazitäre Anträge nicht getroffen. Solange die Hochschule für den jeweiligen Studiengang in der maßgeblichen Ordnung – hier der Immatrikulationsordnung – keine abweichende Regelung der Ausschlussfristen vorsieht, sind die in der Hochschul-Vergabeverordnung für außerkapazitäre Anträge in § 2 Abs. 2 vorgesehenen Fristen anzuwenden, weil die Hochschule damit den Bestimmungen der Hochschul-Vergabeverordnung folgt. Damit bleibt sichergestellt, dass die Hochschulen maßgeblich die Entscheidung über die Ausschlussfristen auf der Grundlage des § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG treffen (vgl. VG Lüneburg, B. v. 08.11.2016, B. v. 08.11.2016 - 6 C 46/16 -, juris Rn. 11, das offenlässt, ob die in der Hochschul-Vergabeverordnung vorgesehenen Ausschlussfristen trotz der Regelung in § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG weiterhin gelten, wenn die Hochschule keine eigenen Ausschlussfristen in ihrer Ordnung vorsieht). Vorliegend ist also die Ausschlussfrist gem. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Hochschul-Vergabeverordnung ausschlaggebend gewesen und damit der 15. Oktober. Die Antragstellerin hat vor Ablauf dieser Ausschlussfrist zwar einen Antrag auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Kapazität gestellt; es ist aber vor Ablauf der Ausschlussfrist kein der vorgeschriebenen Form entsprechender Antrag (siehe dazu 2.) bei der Hochschule eingegangen.

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2. Dass die erforderlichen Unterlagen vor Ablauf der jeweiligen, für außerkapazitäre Anträge geltenden Ausschlussfrist vorzulegen sind, ergibt sich aus § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG i.V.m. § 6 der Immatrikulationsordnung der Antragsgegnerin. Die Hochschulen sind aufgrund des § 4 Abs. 4 Satz 1 des NHZG in der ab 01.01.2016 geltenden Fassung ermächtigt, für die Geltendmachung von Ansprüchen auf Zulassung zum Studium außerhalb des Verfahrens der Studienplatzvergabe die Form und den Inhalt der Antragstellung, insbesondere die dem Antrag beizufügenden Unterlagen sowie Ausschlussfristen, innerhalb derer der Antrag bei der Hochschule eingegangen sein muss, in einer Ordnung zu regeln.

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Von der Ermächtigungsgrundlage hat die Antragsgegnerin teilweise Gebrauch gemacht, indem sie in ihrer Immatrikulationsordnung geregelt hat, welche Unterlagen für einen Antrag auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Kapazität vorzulegen sind. Vorliegend sind insbesondere die §§ 6 f. der Immatrikulationsordnung anwendbar. In § 6 der Immatrikulationsordnung hat die Antragsgegnerin die Form für Zulassungsanträge bestimmt; gem. § 6 Abs. 9 der Immatrikulationsordnung ist die Bestimmung auch bei Anträgen auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen zu beachten. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 der Immatrikulationsordnung ist der Antrag auf Zulassung in Form eines elektronisch auszufüllenden Antragsformulars, das in dem Portal „TUconnect“ hinterlegt ist, zu übermitteln. Im Anschluss ist das Antragsformular auszudrucken, eigenhändig zu unterschreiben und „inklusive“ der Erklärung nach § 3 Hochschul-Vergabeverordnung sowie den weiteren erforderlichen Unterlagen gemäß § 6 Abs. 3 bis Abs. 8 der Immatrikulationsordnung an die TU A-Stadt zu übersenden (§ 6 Abs. 1 Satz 2 der Immatrikulationsordnung). Zu den weiteren erforderlichen Unterlagen gehört unter anderem eine amtlich beglaubigte Kopie der Hochschulzugangsberechtigung (§ 6 Abs. 3 Nr. 1 der Immatrikulationsordnung).

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Aus den Regelungen der Immatrikulationsordnung ergibt sich, dass die erforderlichen Unterlagen (insbesondere der Nachweis über eine Hochschulzugangsberechtigung und eine eidesstattliche Versicherung gem. § 3 Hochschul-Vergabeverordnung) innerhalb der für die Anträge bestimmten Ausschlussfrist vorliegen müssen. Dies folgt zum einen aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 der Immatrikulationsordnung, wonach das unterschriebene Antragsformular „inklusive“ der eidesstattlichen Versicherung über bisherige Studienzeiten und -abschlüsse sowie den weiteren erforderlichen Unterlagen zu übersenden ist. Zum anderen ergibt es sich daraus, dass die Immatrikulationsordnung gerade keine von der Hochschul-Vergabeverordnung abweichenden Fristen vorsieht, auch nicht in Hinblick auf die Übersendung der eidesstattlichen Versicherung und der weiteren erforderlichen Unterlagen. Nur für (innerkapazitäre) Anträge auf Zulassung in grundständigen Studiengängen mit einer örtlichen Zulassungsbeschränkung (§ 7 Abs. 2) sieht die Immatrikulationsordnung der Antragsgegnerin in § 7 Abs. 3 vor, dass die Ausschlussfrist als gewahrt gilt, wenn der unterschriebene Antrag, die erforderlichen Unterlagen und die eidesstattliche Versicherung gem. § 3 Hochschul-Vergabeverordnung der Antragsgegnerin innerhalb von drei Tagen nach Ablauf der Ausschlussfrist zugegangen sind. Diese Regelung ist ihrem eindeutigen Wortlaut nach nicht auf den Antrag auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl anwendbar. Für Anträge auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität sieht die Immatrikulationsordnung eine solche Fiktion gerade nicht vor. Selbst wenn man diese Regelung allerdings für Anträge auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität anwenden würde, hätte die Antragstellerin die Frist jedenfalls versäumt. Ausweislich des Eingangsstempels des Immatrikulationsamts der Antragsgegnerin sind die weiteren Unterlagen (u. a. eine eidesstattliche Versicherung und eine amtlich beglaubigte Kopie der Hochschulzugangsberechtigung der Antragstellerin) erst am 19. Oktober 2019 – damit nach Ablauf der in § 7 Abs. 3 der Immatrikulationsordnung vorgesehenen Frist – bei der Antragsgegnerin eingegangen.

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Nach alledem kann offenbleiben, ob die Antragstellerin schon deswegen keinen der vorgeschriebenen Form entsprechenden Antrag auf Zulassung zum Studium gestellt hat, weil sie zur Antragstellung entgegen der Vorgabe in § 6 Abs. 1 Satz 1 der Immatrikulationsordnung nicht das Portal der TU A-Stadt („TUconnect“) genutzt hat.

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Mit den Regelungen in der Immatrikulationsordnung zu Form und Frist der Anträge auf Zulassung zum Studium außerhalb der festgesetzten Kapazitäten hält sich die Antragsgegnerin im Rahmen der Ermächtigung des § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG. Die Auslegung dieser Regelung ergibt, dass die Hochschulen damit auch die Vorlage der erforderlichen Antragsunterlagen in einer bestimmten Ausschlussfrist verlangen dürfen. Der Wortlaut der Regelung („Antrag“ in § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG) steht dieser Auslegung jedenfalls nicht entgegen. Außerdem folgt diese Auslegung aus der Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG. Als der niedersächsische Landesgesetzgeber § 4 Abs. 4 Satz 1 NZHG zum 01.01.2016 einführte, verfolgte er ausweislich der Begründung zur Gesetzesänderung den Zweck, die Hochschulen zu ermächtigen, eine elektronische Antragstellung vorzusehen und damit ihren Verwaltungsaufwand zu reduzieren; außerdem sollten die Hochschulen ermächtigt werden, durch Ordnung festzulegen, welche Unterlagen dem Antrag auf außerkapazitäre Zulassung beizufügen sind (siehe die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 21.07.2015, LT-Drs. 17/3949, S. 31; vgl. auch Unger in: Epping, Niedersächsisches Hochschulgesetz, 2016, § 4 NHZG Rn. 13a). Zum anderen ermächtigt § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG die Hochschulen auch dazu, durch eine Ordnung eigene Ausschlussfristen festzulegen. Ausschlussfristen dienen dem Interesse der Studienbewerber und der Universitäten an einer zügigen Abwicklung des Zulassungsverfahrens und einer möglichst frühzeitigen Klärung der Zulassungen (zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der Ausschlussfristen vgl. Nds. OVG, B. v. 11.11.2009 - 2 NB 312/09 -, juris Rn. 3; B. v. 25.01.2008 - 2 NB 2/08 -; VG Braunschweig, B. v. 12.11.2007 - 6 C 317/07 -, jeweils m.w.N.). Bei den Hochschulzulassungsverfahren handelt es sich um sogenannte Massenverfahren, die möglichst effektiv bewältigt werden sollen; deswegen trägt das Verständnis, dass ein formgerechter Antrag auf Zulassung zum Studium nur vorliegt, wenn auch sämtliche erforderlichen Unterlagen vor Ablauf der Ausschlussfrist der Hochschule vorgelegt worden sind, dazu bei, dass – im Interesse der Studierenden – zeitaufwendige Rückfragen oder Nachforschungen entfallen können (vgl. Nds. OVG zu einer nicht vor Ablauf der Ausschlussfrist vorgelegten eidesstattlichen Versicherung, B. v. 18.08.2009 - 2 NB 241/09 -, juris Rn. 7 m.w.N.; B. v. 18.08.2009 - 2 NB 245/09 -, n.v., wonach kein den Formvorschriften entsprechender Antrag auf Zuteilung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität vorliegt, wenn nur eine unvollständige eidesstattliche Versicherung vorgelegt worden ist; vgl. auch Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, Band 1: Der Kapazitätsprozess, Rn. 76 m.w.N.). Andernfalls könnte die Hochschule die Anträge auf Zulassung zum Studium z.B. nicht effizient dahingehend prüfen, ob einige Studienbewerber bereits deswegen nicht zugelassen werden können, weil sie in dem gewählten Studiengang eine Prüfung endgültig nicht bestanden haben (vgl. § 19 Abs. 5 Satz 2 Nds. Hochschulgesetz) oder ob Studienbewerber Studienzeiten an anderen Hochschulen absolviert haben, deren Anrechnung in Betracht kommt (vgl. Nds. OVG, B. v. 18.08.2009 - 2 NB 241/09 -, a.a.O., Rn. 5; B. v. 18.08.2009 - 2 NB 245/09 -, n.v.).

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Auch im Übrigen sind die in § 6 der Immatrikulationsordnung enthaltenen Formerfordernisse rechtlich nicht zu beanstanden. Sie sind mit höherrangigem Recht vereinbar und stellen insbesondere keinen Verstoß gegen das Recht auf freien Hochschulzugang nach Art. 12 Abs. 1 GG dar (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 21.05.2013 - 13 B 341/13 -, juris Rn. 4 ff.; VG Göttingen, B. v. 06.04.2018 - 8 C 4/18 -, n.v.; VG Köln, B. v. 13.03.2013 - 6 L 1127/12 -, juris Rn. 24; vgl. zu in universitärer Ordnung geregelter Ausschlussfrist VG Lüneburg, B. v. 08.11.2016 - 6 C 46/16 -, juris Rn. 15 ff. m. w. N.). Die Antragsgegnerin hat im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 4 Abs. 4 Satz 1 NHZG Formerfordernisse aufgestellt, die der einfachen, zweckmäßigen und zügigen Durchführung des außerkapazitären Zulassungsverfahrens dienen. Die aufgestellten Formerfordernisse führen auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung oder einer willkürlichen Schlechterstellung der Antragsteller (vgl. VG Göttingen, a.a.O. mit Verweis auf VG Freiburg, B. v. 27.10.2014 - NC 6 K 2180/14 -, juris Rn. 20 m. w. N.). Den Studienbewerbern ist es zumutbar, der Hochschule, an der sie die außerkapazitäre Zulassung zum Studium begehren, den unterschriebenen Antrag und die weiteren, ohnehin vorzulegenden Unterlagen (z.B. eine Hochschulzugangsberechtigung und eine eidesstattliche Versicherung) bereits vor dem Ablauf der Ausschlussfrist zu übermitteln.

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3. Nach alledem kann offenbleiben, ob sich bereits aus der Hochschul-Vergabeverordnung ergibt, dass Bewerberinnen und Bewerber auf Studienplätze außerhalb der festgesetzten Kapazität vor Ablauf der Ausschlussfrist weitere Unterlagen vorzulegen haben. Ob dies dem Wortlaut der anzuwendenden Vorschriften entnommen werden kann, ist jedenfalls zweifelhaft. Im Hinblick auf die Vorlage einer Hochschulzugangsberechtigung sieht die Hochschulvergabe-Verordnung in § 2 Abs. 4 Satz 1 vor, dass ein

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„Zulassungsantrag nur auf eine vor Ablauf der jeweiligen Ausschlussfrist (Abs. 1 Satz 1) erworbene Hochschulzugangsberechtigung gestützt werden“

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kann. Eine ausdrückliche Regelung darüber, dass die Hochschulzugangsberechtigung nicht nur vor Ablauf der Ausschlussfrist erworben worden sein muss, sondern der Erwerb auch der Hochschule vor Ablauf der Ausschlussfrist nachgewiesen werden muss, ergibt sich aus dem Wortlaut – ausdrücklich – nicht. Die Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 Hochschul-Vergabeverordnung gilt außerdem ihrem Wortlaut nach nur für die Vergabe eines Studienplatzes durch die Hochschule innerhalb der Kapazität. Dies ergibt sich aus der Verwendung des Begriffes „Zulassungsantrag“, weil die Vergabe eines Studienplatzes außerhalb des Zulassungsverfahrens und der festgesetzten Zulassungszahl maßgebliche Regelung in § 2 Abs. 2 Hochschul-Vergabeverordnung eigene Ausschlussfristen vorsieht und von einem zuvor gestellten „Aufnahmeantrag“ spricht. Ob hier weiterhin von einem Redaktionsversehen ausgegangen werden kann (vgl. Nds. OVG, B. v. 07.12.2005 - 12 NB 256/05 -, n.v.), ist deswegen zweifelhaft, weil in der derzeitigen Fassung – anders als in der vorherigen Fassung der Regelung – durch den Verweis „Abs. 1 Satz 1“ ausdrücklich nicht mehr auf die in § 2 Abs. 2 vorgesehenen Ausschlussfristen für außerkapazitäre Anträge verwiesen wird. Auch im Hinblick auf die Frage, ob der Hochschule vor Ablauf der Ausschlussfrist eine eidesstattliche Versicherung über geleistete Studienzeiten vorzulegen ist, lassen sich der Hochschul-Vergabeverordnung keine abschließenden Vorgaben entnehmen. § 3 Satz 1 Hochschul-Vergabeverordnung sieht vor, dass Hochschulen eine eidesstattliche Versicherung darüber verlangen „können“, welche Studienzeiten Bewerberinnen und Bewerber an deutschen Hochschulen verbracht haben und welche Abschlüsse sie erreicht haben. Die Formulierung der vorangegangenen Fassung lautete, dass eine eidesstattliche Versicherung über Studienzeiten „mit dem Zulassungsantrag“ abzugeben war.

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4. Das Gericht kann die Antragsfrist auch nicht verlängern oder zugunsten der Antragstellerin die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der versäumten Frist veranlassen. Bei der Frist handelt es sich nach ausdrücklicher Regelung in der Hochschul-Vergabeverordnung um eine Ausschlussfrist (siehe § 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung). Der Fristablauf ist daher selbst bei unverschuldeter Versäumnis nicht mehr zu korrigieren (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl., § 31 Rn. 9 und § 32 Abs. 5 VwVfG). Unabhängig davon hat die Antragstellerin auch keine Anhaltspunkte für eine unverschuldete Fristversäumnis vorgetragen. Einer der anerkannten, eng begrenzten Fälle, in denen ausnahmsweise von der Ausschlusswirkung abzusehen ist, ist nicht gegeben (s. dazu Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 13). Insbesondere ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Nichtvorlage der erforderlichen Unterlagen innerhalb der vorgesehenen Frist auf höherer Gewalt beruht.

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