Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-28, Aktenzeichen 2 S 2781/21

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Mai 2021 - 2 K 7000/18 - geändert.

Der Gebührenbescheid des Landratsamts O... vom 19. Oktober 2017 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 3. Dezember 2018 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids.

2

Der Kläger ist Inhaber einer Fahrschule, die als Ausbildungsstätte für die beschleunigte Grundqualifikation und Weiterbildung nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz anerkannt ist. Mit E-Mail vom 01.08.2017 zeigte er der Führerscheinbehörde des zuständigen Landratsamts an, dass unter anderem am Samstag, den 30.09.2017, in der Zeit von 8.00 bis 16:00 Uhr eine Weiterbildung nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz in seinem Schulungszentrum in Lahr stattfinden werde.

3

Das Landratsamt beauftragte den T... e.V. (im Folgenden: Treuhandverein) die Weiterbildungsmaßnahme am 30.09.2017 zum Zwecke der Überwachung nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz durch einen Sachverständigen aufsuchen und ein Gutachten erstellen zu lassen. Der Kläger hatte hiervon keine Kenntnis. Am Tag vor der geplanten Weiterbildungsmaßnahme gegen 19:00 Uhr sagte das Transportunternehmen, dessen Kraftfahrer alleinig dafür angemeldet waren, die Teilnahme gegenüber dem Kläger ab.

4

Das Landratsamt, der Treuhandverein und der von ihm eingesetzte Sachverständige erhielten von der Absage keine Kenntnis. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Kläger Gelegenheit hatte oder genug Anstrengungen unternommen hat, die Absage des Weiterbildungskurses mitzuteilen.

5

Am 30.09.2017 suchte der Sachverständige um 14:00 Uhr das Schulungszentrum des Klägers auf. Nachdem ihm nach mehrmaligem Klingeln nicht geöffnet wurde, wartete er zunächst bis 14:30 Uhr ab. Anschließend nahm er telefonisch Kontakt zum Kläger auf, der ihm mitteilte, dass der Weiterbildungskurs nicht stattfinde.

6

Am 17.10.2017 stellte der Treuhandverein dem Landratsamt für den Einsatz des Sachverständigen 243,95 EUR in Rechnung.

7

Unter dem 19.10.2017 erließ das Landratsamt O... einen Gebührenbescheid gegen den Kläger über 283,95 EUR. Der Betrag setzt sich aus den Positionen „Auslagen“ in Höhe von 40,00 EUR und „Gebühr Treuhand“ in Höhe von 243,95 EUR zusammen.

8

Dagegen erhob der Kläger am 07.11.2017 Widerspruch mit der Begründung, er habe den Ausfall des Weiterbildungskurses nicht zu vertreten. Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2018 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der Kläger habe die unterlassene Absage des Weiterbildungskurses zu vertreten. Er hätte sie dem Treuhandverein telefonisch mitteilen müssen. Dieser sei auch außerhalb der Büroöffnungszeiten telefonisch erreichbar, denn es könnten Nachrichten auf ein Band gesprochen werden.

9

Am 19.12.2018 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Landratsamts vom 19.10.2017 und den Widerspruchsbescheid vom 03.12.2018 aufzuheben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, er habe den Ausfall des Kurses am 03.09.2017 nicht zu vertreten und auch keine Möglichkeit gehabt, den Treuhandverein oder den bestellten Sachverständigen hiervon zu benachrichtigen.

10

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger sei trotz des Ausfalls des Weiterbildungskurses Kostenschuldner. Es wäre ihm möglich gewesen, den Treuhandverein am Vormittag des 30.09.2017 telefonisch, per Fax oder per E-Mail vom Ausfall des Kurses zu unterrichten.

11

Mit Urteil vom 12.05.2021 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Der Gebührenbescheid vom 19.10.2017 sei rechtmäßig. Die beabsichtigte Überwachungsmaßnahme habe ihre gesetzliche Grundlage in § 7b Abs. 1, § 7 Abs. 1 Nr. 1 des Berufskraftfahrerqualifikationsgesetzes 2016. Der Gebührenbescheid beruhe auf § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e) des Straßenverkehrsgesetzes
- StVG - i.V.m. § 1 Abs. 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr, Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr. Der Gebührentatbestand setze nicht voraus, dass die Überwachung des Kurses am festgesetzten Termin tatsächlich stattgefunden habe. Seit dem 11.03.2019 sehe Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr vor, dass die Gebühr auch dann zu entrichten sei, wenn die Überwachung ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte nicht habe stattfinden können. Selbst wenn dieser Norminhalt bereits bei der älteren, hier maßgeblichen Fassung der Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr zu beachten gewesen sein sollte, ergäbe sich nichts Abweichendes, da der Kläger eine ausreichende Entschuldigung nicht dargetan habe. Sein Verweis darauf, dass ihm keine Telefonnummer oder
E-Mailadresse des Treuhandvereins bekannt gewesen sei, genüge hierfür nicht, denn diese Kontaktdaten seien auf der Homepage des Vereins verfügbar. Es sei dem Kläger auch zuzumuten gewesen, den Treuhandverein kurzfristig über die Absage des Weiterbildungskurses zu unterrichten.

12

Gegen dieses Urteil richtet sich die mit Beschluss des Senats vom 27.08.2021 - 2 S 2146/21 - zugelassene Berufung des Klägers. Zu Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Gebühr nach Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr entstehe nicht, wenn die Überwachungsmaßnahme nicht stattgefunden habe. Der hier nach § 6a Abs. 3 StVG anwendbare § 11 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes

13

- VwKostG - in der bis zum 14.08.2013 maßgeblichen Fassung bestimme, dass die Gebührentragungspflicht erst mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung entstehe. Dafür spreche auch die Tatsache, dass der Gebührentatbestand nach Nummer 346 mit Wirkung vom 11.03.2019 dahingehend erweitert worden sei, dass die Gebühr auch dann zu entrichten sei, wenn die Überwachung ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte am festgesetzten Termin nicht habe stattfinden können. Dies lasse den Rückschluss zu, dass die Gebühr nach der älteren, hier maßgeblichen Fassung nur dann habe anfallen können, wenn die zu überwachende Fortbildungsmaßnahme tatsächlich stattgefunden habe. Das ergebe sich auch aus einem Vergleich mit dem Gebührentatbestand zu Nummer 308.2 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr, der bereits zum hier maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 2017 diese Erweiterung enthalten habe.

14

Der Kläger beantragt,

15

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12.05.2021 zu ändern und den Bescheid des Landratsamts O... vom 19.10.2017 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Der Gebührentatbestand nach Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr setze weder in der hier maßgeblichen Fassung noch in der seit dem 11.03.2019 geltenden Fassung voraus, dass die Überwachung tatsächlich stattgefunden habe. Das ergebe sich schon aus seinem Wortlaut. Bereits das Ansetzen zur Überwachung - wie hier geschehen - sei gebührenpflichtig. Die Gebühr sei außerdem nicht nur für die Tätigkeit des Sachverständigen vor Ort zu entrichten, sondern erfasse auch die Vorbereitung der Überwachung einschließlich der Fahrtzeiten.

19

Bei der Neufassung des Gebührentatbestandes mit Wirkung vom 11.03.2019, nach dem die Gebühr auch dann zu entrichten sei, wenn die Überwachung ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte am festgesetzten Termin nicht habe stattfinden können, handele es sich ausweislich der Drucksache Nr. 600/18(B) des Bundesrats vom 15.02.2019 nur um eine Klarstellung des bisher bereits Geltenden und nicht um die Schaffung eines neuen Gebührentatbestands.

20

Auch sei auf einen allgemeinen Rechtsgedanken des Gebührenrechts der Verwaltung abzustellen. Dieser finde sich in § 3 Nr. 2 des Landesgebührengesetzes - LGebG -, der bestimme, dass die Gebührenschuld bei nicht antragsgebundenen Leistungen bereits mit deren Beginn entstehe. Auch nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesgebührengesetzes - BGebG - entstehe die Gebührenschuld, wenn eine individuell zurechenbare Leistung aus Gründen, die der Betroffene zu vertreten habe, nicht zum festgesetzten Termin erbracht werden könne oder abgebrochen werden müsse. Genauso habe es sich im vorliegenden Fall verhalten. Der Grund dafür, dass die Überwachung nicht stattgefunden habe, liege allein im Verantwortungsbereich des Klägers. Er habe mit der Überwachung des von ihm angemeldeten Unterrichts rechnen müssen. Daher habe es ihm oblegen, den Treuhandverein vom Ausfall des Kurses zu unterrichten. Die Tatsache, dass der Weiterbildungskurs kurzfristig habe abgesagt werden müssen, könne nicht zu Lasten der Überwachungsbehörde gehen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten (2 Bände) sowie die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

23

Die mit Beschluss des Senats vom 27.08.2021 zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet.

24

Der Bescheid des Landratsamts O... vom 19.10.2017 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des möglichen Entstehens der Kostenschuld abzustellen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.09.2020 - 1 S 2999/19 - juris Rn. 38; Sächsisches OVG, Urteil vom 16.10.2019 - 5 A 83/16 - juris Rn. 18; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.03.2019 - 11 LC 557/18 - juris Rn. 20). Das ist hier der 30.09.2017.

26

Die Festsetzung der Kosten, hier der Verwaltungsgebühren in Höhe von 40,00 EUR und der Auslagen für den vom Treuhandverein beauftragten Sachverständigen in Höhe von 243,95 EUR, ist rechtswidrig, denn der hier allein in Betracht kommende Gebührentatbestand nach Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr (Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - Straßenverkehrsgebührenordnung - GebOSt) ist nicht erfüllt.

27

1. Die Kostenschuld kann nur entstehen, wenn die ihr zugrundeliegende Amtshandlung rechtmäßig war. Bei der gerichtlichen Überprüfung eines Gebührenbescheids hat insoweit eine Inzidentkontrolle zu erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 - 3 C 33.11 - juris Rn. 14 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.12.2016 - 10 S 2406/14 - juris 26). Diese Voraussetzung muss auch im Falle eines isolieren Gebührenbescheids für eine beabsichtigte Amtshandlung erfüllt sein.

28

Als Rechtsgrundlage für die eine Kostenschuld auslösende beabsichtigte Maßnahme kommt hier nur § 7b Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des bis zum 01.12.2020 geltenden Berufskraftfahrerqualifikationsgesetzes 2006 (BKrFQG 2006) in Betracht. Danach hat die zuständige Behörde die Aus- und Weiterbildung durch anerkannte Fahrschulen im Rahmen der beschleunigten Grundqualifikation für Berufskraftfahrer zu überwachen. Dazu konnte sie, wie hier, Sachverständige damit beauftragen, zum Zweck der Überprüfung am Unterricht teilzunehmen (vgl. § 7b Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 bis 3 BKrFQG 2006). Dass die beabsichtigte Maßnahme des Landratsamts rechtmäßig war steht außer Streit.

29

2. Eine Gebührenschuld des Klägers kann nur auf § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e), Abs. 2 Satz 1 StVG i.V.m. Nummer 346 der Anlage zu § 1 GebOSt in der im Zeitpunkt der geplanten Überwachung geltenden Fassung beruhen. Nach diesem Gebührentatbestand ist für die Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7b Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKrFQG 2006 eine Gebühr von 30,70 EUR bis 511,00 EUR zu erheben.

30

Die Gebühr ist davon ausgehend aber nicht entstanden, weil die beabsichtige Überwachungsmaßnahme nicht stattgefunden hat.

31

Nach § 11 Abs. 1 des bis zum 14.08.2013 geltenden Verwaltungskostengesetzes (VwKostG), der nach § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG anzuwenden ist, entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Da hier die Überwachungsmaßnahme keinen Antrag voraussetzt, kann sie nur mit ihrer Beendigung eine Gebührenschuld auslösen.

32

Die möglicherweise gebührenpflichtige Amtshandlung hat aber nicht stattgefunden und konnte somit auch nicht beendet werden. Sie hätte hier in der Überprüfung des Unterrichts in Form eines Unterrichtsbesuchs durch den vom Treuhandverein eingesetzten Sachverständigen bestanden, wozu es wegen des Unterrichtsausfalls allerdings nicht gekommen ist.

33

Alleine die Tatsache, dass der Beklagte den Tag des Unterrichtsbesuchs ausgewählt, den Treuhandverein beauftragt und dessen Sachverständiger dann den Schulungsort vergeblich aufgesucht hat, löst die Gebühr nicht aus. Es handelte sich dabei nicht um eine Amtshandlung, sondern nur um vorbreitende Maßnahmen, die eine Gebührenschuld nicht begründen kann.

34

Dass Maßnahmen, die eine gebührenpflichtige Amtshandlung oder öffentliche Leistung nur vorbereiten, selbst nicht gebührenpflichtig sind, ist allgemein anerkannt (für öffentliche Leistungen im Sinne von § 2 Abs. 2 LGebG: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 2 LGebG Anm. 5.7; LT-Drs. 13/3477 S. 39; für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen im Sinne von § 3 Abs. 1 BGebG: BT-Drs. 17/10422 S. 95; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2001 - 8 S 1892/01 - juris Rn. 5).

35

Auch aus § 6a Abs. 4 StVG ergibt sich, dass Maßnahmen, die Amtshandlungen nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz 2006 vorbereiten, grundsätzlich nicht gebührenpflichtig sind. Nach dieser Vorschrift kann in bestimmten Rechtsverordnungen, zu denen auch die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr gehört, geregelt werden, dass die für die einzelnen Amtshandlungen, einschließlich Prüfungen, Abnahmen, Begutachtungen und Untersuchungen, zulässigen Gebühren auch erhoben werden dürfen, wenn die Amtshandlungen aus Gründen, die nicht von der Stelle, die die Amtshandlungen hätte durchführen sollen, zu vertreten sind, und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten.

36

Zwar geht es hier nicht um die Gebührenpflicht eines Bewerbers oder Antragstellers. Gleichwohl ist der Vorschrift im Umkehrschluss zu entnehmen, dass Amtshandlungen grundsätzlich nur dann gebührenpflichtig sind, wenn sie selbst erfolgt sind, und vorbreitende Handlungen die Gebührenpflicht nur dann auslösen, wenn die Rechtsverordnung dies ausdrücklich bestimmt.

37

Für dieses Ergebnis spricht auch die systematische Auslegung des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr. Einige Gebührentatbestände enthielten bereits zum hier maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 2017 Erweiterungen im Sinne von § 6a Abs. 4 StVG. Das galt für Nummer 215.7 (Überprüfung einer verkehrspsychologischen Teilmaßnahme des Fahreignungsseminars) und Nummer 402 (Praktische Prüfung für eine Fahrerlaubnis oder eine Fahrberechtigung für Einsatzfahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren, der nach Landesrecht anerkannten Rettungsdienste, des Technischen Hilfswerks und sonstiger Einheiten des Katastrophenschutzes). Andere Gebührentatbestände enthielten vergleichbare Regelungen, wonach zuvor gewährte Ermäßigungen wieder entfielen, wenn Maßnahmen ohne Verschulden der Behörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnten (Nummer 244 - Prüfung von Bewerbern für die Durchführung von Hauptuntersuchungen einschließlich Abnahmen nach § 19 Absatz 3 StVZO für Überwachungsorganisationen - und Nummern 321.1 bis 321.5 - Prüfungen für die amtliche Anerkennung als Sachverständiger oder Prüfer). Die absolut überwiegende Zahl der Gebührentatbestände enthielten zum hier maßgeblichen Zeitpunkt diese Erweiterung nicht. Daraus folgt, dass die Gebührenschuld für Amtshandlungen, die aus Gründen, die nicht von der Stelle, die die Amtshandlungen hätte durchführen sollen, zu vertreten sind, und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten, nur dann entsteht, wenn der Verordnungsgeber für die jeweilige Amtshandlung von der Möglichkeit nach § 6a Abs. 4 StVG Gebrauch gemacht hat (Trésoret in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, § 6a StVG Rn. 68).

38

Besonders deutlich wird diese Systematik bei den Regelungen zu Nummern 308.1 (Überprüfung der Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer, einer Fahrschule
oder Zweigstelle, eines Aufbauseminars, einer verkehrspädagogischen Teilmaßnahme des Fahreignungsseminars nach § 46, einer Aus- oder Fortbildungsveranstaltung nach § 51 Absatz 1 Fahrlehrergesetz) und 308.2 (Überprüfung einer Fahrlehrerausbildungsstätte). Beide Gebührentatbestände sind unter der Nummer 308 (Überprüfung) zusammengefasst. Aber nur der Gebührentatbestand zu Nummer 308.2 enthält eine Erweiterung nach § 6a Abs. 4 StVG, wonach die Gebühr auch zu entrichten ist, wenn die Untersuchung (Überwachung) ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Fahrschulinhabers am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnte. Der Gebührentatbestand zu Nummer 308.1 enthält diesen Zusatz nicht (vgl. auch Trésoret in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, § 6a StVG Rn. 68 Fn. 70).

39

Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte daher darauf, dass die Ergänzung der Gebührennummer 346 durch die Dreizehnte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11.03.2019 (BGBl. I S. 218) laut Begründung zum Beschluss des Bundesrats vom 15.02.2019 zu dieser Verordnung (BR-Drs. 600/18(B) S. 14) nicht der Änderung der Rechtslage, sondern nur der Klarstellung des bereits Geltenden dienen sollte. Nach dem Wortlaut dieser Änderung ist die Gebühr auch dann zu entrichten, wenn die Überwachung ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnte.

40

Dieser Wille des Verordnungsgebers kann hier schon deshalb nicht zur Auslegung herangezogen werden, denn der in den Gesetzesmaterialien wiedergegebene Wille des Gesetzgebers ist grundsätzlich auf die Auslegung des konkreten Gesetzgebungsverfahrens beschränkt (Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl., § 4 Rn. 156). Er kann daher im Regelfall nicht rückwirkend bei der Auslegung bereits erlassener Gesetze berücksichtigt werden.

41

Im Übrigen ist auch die Neuregelung durch die Dreizehnte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften rechtswidrig, da sie in § 6a Abs. 4 StVG keine Rechtsgrundlage findet. Aus seinem Wortlaut ergibt sich nur, dass eine Ausweitung der Gebührenpflicht für solche Amtshandlungen möglich ist, die eine Bewerbung oder einen Antrag voraussetzen; denn das Gesetz ermöglicht das Entstehen von Gebühren für Amtshandlungen, die „ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten“. Das ist bei den Überwachungsmaßnahmen nach § 7b BKrFQG 2006 aber gerade nicht der Fall, denn sie setzen weder eine Bewerbung noch einen Antrag voraus. Danach ermöglicht es § 6 Abs. 4 StVG seinem Wortlaut nach nicht, Gebühren für Amtshandlungen entstehen zu lassen, die ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte nicht stattfinden oder nicht beendet werden konnten, wie es die Erweiterung des Gebührentatbestands zu Nummer 346 nunmehr vorsieht. Eine durch die Rechtsverordnung vorgenommene Ausdehnung des Gebührentatbestands findet hier seine Grenze am insoweit eindeutigen Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage; eine abgabenrechtliche Ermächtigungsgrundlage muss ihrem Inhalt nach so bestimmt sein, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (BVerfG, Beschluss vom 08.03.1983 - 2 BvL 27/81 - juris Rn. 38).

42

Auch Sinn und Zweck von § 6 Abs. 4 StVG sprechen gegen die Rechtmäßigkeit der Änderung von Gebührennummer 346. Die jetzige Fassung des § 6 Abs. 4 StVG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 06.04.1980 (BGBl. I S. 414) eingeführt. Es sollte eine redaktionelle Anpassung an die Kostenermächtigungsregelung des Gefahrgutbeförderungsgesetzes erfolgen (BT-Drs. 8/3150 S. 11), die in § 12 Abs. 3 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes vom 06.08.1975 (BGBl. I S. 2121) aufgenommen worden war. Danach konnte bestimmt werden, dass die für eine Prüfung oder Untersuchung zulässige Gebühr auch erhoben werden darf, wenn die Prüfung oder Untersuchung ohne Verschulden der prüfenden oder untersuchenden Stelle und ohne ausreichende Entschuldigung des Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnte oder abgebrochen werden musste. Das sollte es ermöglichen, bereits entstandene Verwaltungskosten abzudecken (BT-Drs. 7/2517 S. 16). Die Erweiterung des Gebührentatbestands ist in diesen Fällen dadurch gerechtfertigt, dass die behördliche Maßnahme nur auf Antrag erfolgt. Dann trifft den Antragsteller, der die behördliche Maßnahme veranlasst hat und sie zeitnah erwartet, die Obliegenheit, sie nicht ohne ausreichende Entschuldigung zu verhindern. Verletzt er diese Obliegenheit, ist es sachgerecht, ihn mit bereits entstandenen Verwaltungskosten zu belasten. Entsprechendes gilt, wenn der Amtshandlung eine Bewerbung vorangeht.

43

Diese Überlegungen lassen sich aber auf die hier zu beurteilende Fallgestaltung nicht übertragen. Hier musste der Kläger nur damit rechnen, dass gemäß § 7b Abs. 3 Satz 2 BKrFQG 2006 alle zwei Jahre eine Überprüfung seiner Fahrschule vor Ort stattfindet, bei der es sich, wie hier, um eine unangekündigte Überprüfung des Unterrichts nach § 7b Abs. 3 Satz 3 1. Halbsatz BKrFQG 2006 handeln konnte. Da der Kläger in einem Zeitraum von zwei Jahren zahlreiche potentiell überwachte Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen anbietet - alleine für den Zeitraum von Juli bis September 2017 hatte er dem Landratsamt sieben Kurse angezeigt - war für ihn der mögliche Zeitpunkt der vorzunehmenden Amtshandlung zu unbestimmt. Daher war es ihm nicht zuzumuten, jeden Ausfall des Unterrichts mitzuteilen. Dementsprechend wäre es - im Unterschied zu der von § 6a Abs. 4 StVG erfassten Konstellation - auch nicht sachgerecht, die Gebührenpflicht mit einer solchen Obliegenheit zu verknüpfen.

44

3. Da die Gebührenschuld nicht entstanden ist, hat der Kläger auch die Auslagen für die Beauftragung des Sachverständigen nicht zu tragen.

45

Grundsätzlich entsteht nach § 6a Abs. 4 StVG i.V.m. § 11 Abs. 2 VwKostG die Verpflichtung zur Erstattung von Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages, hier also mit der Zahlung der Rechnung vom 17.10.2017 über 243,95 EUR an den Treuhandverein durch die Behörde. Allerdings handelt es sich bei dem Anspruch auf Ersatz von Auslagen nur um einen Nebenanspruch zur Erhebung der Gebühr, der von deren Entstehung abhängig ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2001 - 8 S 1892/01 - juris Rn. 7; Urteil vom 29.08.1979 - II 2812/78 - juris Rn. 19). Da aber die Gebührenschuld nicht entstanden ist, hat der Kläger auch die Auslagen des Beklagten nicht zu tragen.

46

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

48

Beschluss vom 28.03.2022

49

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 283,95 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

22

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

23

Die mit Beschluss des Senats vom 27.08.2021 zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet.

24

Der Bescheid des Landratsamts O... vom 19.10.2017 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des möglichen Entstehens der Kostenschuld abzustellen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.09.2020 - 1 S 2999/19 - juris Rn. 38; Sächsisches OVG, Urteil vom 16.10.2019 - 5 A 83/16 - juris Rn. 18; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.03.2019 - 11 LC 557/18 - juris Rn. 20). Das ist hier der 30.09.2017.

26

Die Festsetzung der Kosten, hier der Verwaltungsgebühren in Höhe von 40,00 EUR und der Auslagen für den vom Treuhandverein beauftragten Sachverständigen in Höhe von 243,95 EUR, ist rechtswidrig, denn der hier allein in Betracht kommende Gebührentatbestand nach Nummer 346 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr (Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - Straßenverkehrsgebührenordnung - GebOSt) ist nicht erfüllt.

27

1. Die Kostenschuld kann nur entstehen, wenn die ihr zugrundeliegende Amtshandlung rechtmäßig war. Bei der gerichtlichen Überprüfung eines Gebührenbescheids hat insoweit eine Inzidentkontrolle zu erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 - 3 C 33.11 - juris Rn. 14 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.12.2016 - 10 S 2406/14 - juris 26). Diese Voraussetzung muss auch im Falle eines isolieren Gebührenbescheids für eine beabsichtigte Amtshandlung erfüllt sein.

28

Als Rechtsgrundlage für die eine Kostenschuld auslösende beabsichtigte Maßnahme kommt hier nur § 7b Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des bis zum 01.12.2020 geltenden Berufskraftfahrerqualifikationsgesetzes 2006 (BKrFQG 2006) in Betracht. Danach hat die zuständige Behörde die Aus- und Weiterbildung durch anerkannte Fahrschulen im Rahmen der beschleunigten Grundqualifikation für Berufskraftfahrer zu überwachen. Dazu konnte sie, wie hier, Sachverständige damit beauftragen, zum Zweck der Überprüfung am Unterricht teilzunehmen (vgl. § 7b Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 bis 3 BKrFQG 2006). Dass die beabsichtigte Maßnahme des Landratsamts rechtmäßig war steht außer Streit.

29

2. Eine Gebührenschuld des Klägers kann nur auf § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e), Abs. 2 Satz 1 StVG i.V.m. Nummer 346 der Anlage zu § 1 GebOSt in der im Zeitpunkt der geplanten Überwachung geltenden Fassung beruhen. Nach diesem Gebührentatbestand ist für die Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7b Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKrFQG 2006 eine Gebühr von 30,70 EUR bis 511,00 EUR zu erheben.

30

Die Gebühr ist davon ausgehend aber nicht entstanden, weil die beabsichtige Überwachungsmaßnahme nicht stattgefunden hat.

31

Nach § 11 Abs. 1 des bis zum 14.08.2013 geltenden Verwaltungskostengesetzes (VwKostG), der nach § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG anzuwenden ist, entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Da hier die Überwachungsmaßnahme keinen Antrag voraussetzt, kann sie nur mit ihrer Beendigung eine Gebührenschuld auslösen.

32

Die möglicherweise gebührenpflichtige Amtshandlung hat aber nicht stattgefunden und konnte somit auch nicht beendet werden. Sie hätte hier in der Überprüfung des Unterrichts in Form eines Unterrichtsbesuchs durch den vom Treuhandverein eingesetzten Sachverständigen bestanden, wozu es wegen des Unterrichtsausfalls allerdings nicht gekommen ist.

33

Alleine die Tatsache, dass der Beklagte den Tag des Unterrichtsbesuchs ausgewählt, den Treuhandverein beauftragt und dessen Sachverständiger dann den Schulungsort vergeblich aufgesucht hat, löst die Gebühr nicht aus. Es handelte sich dabei nicht um eine Amtshandlung, sondern nur um vorbreitende Maßnahmen, die eine Gebührenschuld nicht begründen kann.

34

Dass Maßnahmen, die eine gebührenpflichtige Amtshandlung oder öffentliche Leistung nur vorbereiten, selbst nicht gebührenpflichtig sind, ist allgemein anerkannt (für öffentliche Leistungen im Sinne von § 2 Abs. 2 LGebG: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 2 LGebG Anm. 5.7; LT-Drs. 13/3477 S. 39; für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen im Sinne von § 3 Abs. 1 BGebG: BT-Drs. 17/10422 S. 95; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2001 - 8 S 1892/01 - juris Rn. 5).

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Auch aus § 6a Abs. 4 StVG ergibt sich, dass Maßnahmen, die Amtshandlungen nach dem Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz 2006 vorbereiten, grundsätzlich nicht gebührenpflichtig sind. Nach dieser Vorschrift kann in bestimmten Rechtsverordnungen, zu denen auch die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr gehört, geregelt werden, dass die für die einzelnen Amtshandlungen, einschließlich Prüfungen, Abnahmen, Begutachtungen und Untersuchungen, zulässigen Gebühren auch erhoben werden dürfen, wenn die Amtshandlungen aus Gründen, die nicht von der Stelle, die die Amtshandlungen hätte durchführen sollen, zu vertreten sind, und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten.

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Zwar geht es hier nicht um die Gebührenpflicht eines Bewerbers oder Antragstellers. Gleichwohl ist der Vorschrift im Umkehrschluss zu entnehmen, dass Amtshandlungen grundsätzlich nur dann gebührenpflichtig sind, wenn sie selbst erfolgt sind, und vorbreitende Handlungen die Gebührenpflicht nur dann auslösen, wenn die Rechtsverordnung dies ausdrücklich bestimmt.

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Für dieses Ergebnis spricht auch die systematische Auslegung des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr. Einige Gebührentatbestände enthielten bereits zum hier maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 2017 Erweiterungen im Sinne von § 6a Abs. 4 StVG. Das galt für Nummer 215.7 (Überprüfung einer verkehrspsychologischen Teilmaßnahme des Fahreignungsseminars) und Nummer 402 (Praktische Prüfung für eine Fahrerlaubnis oder eine Fahrberechtigung für Einsatzfahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren, der nach Landesrecht anerkannten Rettungsdienste, des Technischen Hilfswerks und sonstiger Einheiten des Katastrophenschutzes). Andere Gebührentatbestände enthielten vergleichbare Regelungen, wonach zuvor gewährte Ermäßigungen wieder entfielen, wenn Maßnahmen ohne Verschulden der Behörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnten (Nummer 244 - Prüfung von Bewerbern für die Durchführung von Hauptuntersuchungen einschließlich Abnahmen nach § 19 Absatz 3 StVZO für Überwachungsorganisationen - und Nummern 321.1 bis 321.5 - Prüfungen für die amtliche Anerkennung als Sachverständiger oder Prüfer). Die absolut überwiegende Zahl der Gebührentatbestände enthielten zum hier maßgeblichen Zeitpunkt diese Erweiterung nicht. Daraus folgt, dass die Gebührenschuld für Amtshandlungen, die aus Gründen, die nicht von der Stelle, die die Amtshandlungen hätte durchführen sollen, zu vertreten sind, und ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten, nur dann entsteht, wenn der Verordnungsgeber für die jeweilige Amtshandlung von der Möglichkeit nach § 6a Abs. 4 StVG Gebrauch gemacht hat (Trésoret in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, § 6a StVG Rn. 68).

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Besonders deutlich wird diese Systematik bei den Regelungen zu Nummern 308.1 (Überprüfung der Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer, einer Fahrschule
oder Zweigstelle, eines Aufbauseminars, einer verkehrspädagogischen Teilmaßnahme des Fahreignungsseminars nach § 46, einer Aus- oder Fortbildungsveranstaltung nach § 51 Absatz 1 Fahrlehrergesetz) und 308.2 (Überprüfung einer Fahrlehrerausbildungsstätte). Beide Gebührentatbestände sind unter der Nummer 308 (Überprüfung) zusammengefasst. Aber nur der Gebührentatbestand zu Nummer 308.2 enthält eine Erweiterung nach § 6a Abs. 4 StVG, wonach die Gebühr auch zu entrichten ist, wenn die Untersuchung (Überwachung) ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Fahrschulinhabers am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnte. Der Gebührentatbestand zu Nummer 308.1 enthält diesen Zusatz nicht (vgl. auch Trésoret in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, § 6a StVG Rn. 68 Fn. 70).

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Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte daher darauf, dass die Ergänzung der Gebührennummer 346 durch die Dreizehnte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11.03.2019 (BGBl. I S. 218) laut Begründung zum Beschluss des Bundesrats vom 15.02.2019 zu dieser Verordnung (BR-Drs. 600/18(B) S. 14) nicht der Änderung der Rechtslage, sondern nur der Klarstellung des bereits Geltenden dienen sollte. Nach dem Wortlaut dieser Änderung ist die Gebühr auch dann zu entrichten, wenn die Überwachung ohne Verschulden der Überwachungsbehörde und ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte am festgesetzten Termin nicht stattfinden oder nicht zu Ende geführt werden konnte.

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Dieser Wille des Verordnungsgebers kann hier schon deshalb nicht zur Auslegung herangezogen werden, denn der in den Gesetzesmaterialien wiedergegebene Wille des Gesetzgebers ist grundsätzlich auf die Auslegung des konkreten Gesetzgebungsverfahrens beschränkt (Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl., § 4 Rn. 156). Er kann daher im Regelfall nicht rückwirkend bei der Auslegung bereits erlassener Gesetze berücksichtigt werden.

41

Im Übrigen ist auch die Neuregelung durch die Dreizehnte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften rechtswidrig, da sie in § 6a Abs. 4 StVG keine Rechtsgrundlage findet. Aus seinem Wortlaut ergibt sich nur, dass eine Ausweitung der Gebührenpflicht für solche Amtshandlungen möglich ist, die eine Bewerbung oder einen Antrag voraussetzen; denn das Gesetz ermöglicht das Entstehen von Gebühren für Amtshandlungen, die „ohne ausreichende Entschuldigung des Bewerbers oder Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnten oder abgebrochen werden mussten“. Das ist bei den Überwachungsmaßnahmen nach § 7b BKrFQG 2006 aber gerade nicht der Fall, denn sie setzen weder eine Bewerbung noch einen Antrag voraus. Danach ermöglicht es § 6 Abs. 4 StVG seinem Wortlaut nach nicht, Gebühren für Amtshandlungen entstehen zu lassen, die ohne ausreichende Entschuldigung des Inhabers der Ausbildungsstätte nicht stattfinden oder nicht beendet werden konnten, wie es die Erweiterung des Gebührentatbestands zu Nummer 346 nunmehr vorsieht. Eine durch die Rechtsverordnung vorgenommene Ausdehnung des Gebührentatbestands findet hier seine Grenze am insoweit eindeutigen Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage; eine abgabenrechtliche Ermächtigungsgrundlage muss ihrem Inhalt nach so bestimmt sein, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (BVerfG, Beschluss vom 08.03.1983 - 2 BvL 27/81 - juris Rn. 38).

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Auch Sinn und Zweck von § 6 Abs. 4 StVG sprechen gegen die Rechtmäßigkeit der Änderung von Gebührennummer 346. Die jetzige Fassung des § 6 Abs. 4 StVG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 06.04.1980 (BGBl. I S. 414) eingeführt. Es sollte eine redaktionelle Anpassung an die Kostenermächtigungsregelung des Gefahrgutbeförderungsgesetzes erfolgen (BT-Drs. 8/3150 S. 11), die in § 12 Abs. 3 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes vom 06.08.1975 (BGBl. I S. 2121) aufgenommen worden war. Danach konnte bestimmt werden, dass die für eine Prüfung oder Untersuchung zulässige Gebühr auch erhoben werden darf, wenn die Prüfung oder Untersuchung ohne Verschulden der prüfenden oder untersuchenden Stelle und ohne ausreichende Entschuldigung des Antragstellers am festgesetzten Termin nicht stattfinden konnte oder abgebrochen werden musste. Das sollte es ermöglichen, bereits entstandene Verwaltungskosten abzudecken (BT-Drs. 7/2517 S. 16). Die Erweiterung des Gebührentatbestands ist in diesen Fällen dadurch gerechtfertigt, dass die behördliche Maßnahme nur auf Antrag erfolgt. Dann trifft den Antragsteller, der die behördliche Maßnahme veranlasst hat und sie zeitnah erwartet, die Obliegenheit, sie nicht ohne ausreichende Entschuldigung zu verhindern. Verletzt er diese Obliegenheit, ist es sachgerecht, ihn mit bereits entstandenen Verwaltungskosten zu belasten. Entsprechendes gilt, wenn der Amtshandlung eine Bewerbung vorangeht.

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Diese Überlegungen lassen sich aber auf die hier zu beurteilende Fallgestaltung nicht übertragen. Hier musste der Kläger nur damit rechnen, dass gemäß § 7b Abs. 3 Satz 2 BKrFQG 2006 alle zwei Jahre eine Überprüfung seiner Fahrschule vor Ort stattfindet, bei der es sich, wie hier, um eine unangekündigte Überprüfung des Unterrichts nach § 7b Abs. 3 Satz 3 1. Halbsatz BKrFQG 2006 handeln konnte. Da der Kläger in einem Zeitraum von zwei Jahren zahlreiche potentiell überwachte Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen anbietet - alleine für den Zeitraum von Juli bis September 2017 hatte er dem Landratsamt sieben Kurse angezeigt - war für ihn der mögliche Zeitpunkt der vorzunehmenden Amtshandlung zu unbestimmt. Daher war es ihm nicht zuzumuten, jeden Ausfall des Unterrichts mitzuteilen. Dementsprechend wäre es - im Unterschied zu der von § 6a Abs. 4 StVG erfassten Konstellation - auch nicht sachgerecht, die Gebührenpflicht mit einer solchen Obliegenheit zu verknüpfen.

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3. Da die Gebührenschuld nicht entstanden ist, hat der Kläger auch die Auslagen für die Beauftragung des Sachverständigen nicht zu tragen.

45

Grundsätzlich entsteht nach § 6a Abs. 4 StVG i.V.m. § 11 Abs. 2 VwKostG die Verpflichtung zur Erstattung von Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages, hier also mit der Zahlung der Rechnung vom 17.10.2017 über 243,95 EUR an den Treuhandverein durch die Behörde. Allerdings handelt es sich bei dem Anspruch auf Ersatz von Auslagen nur um einen Nebenanspruch zur Erhebung der Gebühr, der von deren Entstehung abhängig ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.10.2001 - 8 S 1892/01 - juris Rn. 7; Urteil vom 29.08.1979 - II 2812/78 - juris Rn. 19). Da aber die Gebührenschuld nicht entstanden ist, hat der Kläger auch die Auslagen des Beklagten nicht zu tragen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

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Beschluss vom 28.03.2022

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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 283,95 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.