Verwaltungsgericht Schwerin (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-19, Aktenzeichen 6 A 990/01

Tenor

Die Bescheide der Beklagten vom 2. Oktober 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Staatlichen Schulamts S. vom 4. Januar 2001 werden aufgehoben.

Die Widerklage wird abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen zwei von der Beklagten erlassene Bescheide, die ihn bezogen auf die Monate August bis Dezember 2000 zur Zahlung von Schullastenausgleich aufforderten.

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Die beklagte Schule ist eine Förderschule in Trägerschaft des Landes mit landesweiter Zuständigkeit; das Land hatte sie in den späten 1990er Jahren entsprechend der Anordnung in § 132 des Schulgesetzes - SchulG M-V - aus kreislicher Trägerschaft übernommen.

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Ausweislich der angegriffenen Bescheide vom 2. Oktober 2000 wurden bei der Beklagten am 1. Januar und 1. September 2000 vier zwischen 1984 und 1989 geborene Kinder mit "Anschrift" im Gebiet des Klägers beschult und waren in dem der Schule angeschlossenen Internat untergebracht.

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Mit zwei unter dem Briefkopf der Schule ausgefertigten Bescheiden vom 2. Oktober 2000, adressiert an den Landkreis N., Schulverwaltungsamt, erhob die Beklagte für die Monate August bis Dezember 2000 zum einen einen Schulkostenbeitrag von 8.761,32 DM und zum anderen (sinngemäß) einen Unterbringungskostenbeitrag von 108.228,24 DM. In den Bescheiden hieß es jeweils eingangs, die Beklagte sei "vom Schulträger beauftragt worden, in eigener Zuständigkeit den Schullastenausgleich gemäß [...] Schullastenausgleichsverordnung Landesschulen - SchLAVOLS M-V [...] zu erheben". Sodann wurde der jeweilige Beitrag beziffert und der betroffene Zeitraum benannt und um Zahlung des Betrags an ein Konto bei der Landeszentralbank bis zum 31. Oktober 2000 gebeten. Den Bescheiden war eine insgesamt fünfseitige Berechnung der Kostensätze pro Schüler und der auf den Kläger entfallenden Summe beigefügt.

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Der Kläger erhob entsprechend den Rechtsbehelfsbelehrungen gegen beide Bescheide bei der Beklagten Widerspruch und machte unter Bezugnahme auf die Beantwortung der Anfrage einer Landtagsabgeordneten geltend: Ein Anspruch auf Schullastenausgleich bestehe nicht; denn die Schüler hätten wegen der Aufnahme in ein Internat bei der Beklagten ihren gewöhnlichen Aufenthalt, und diese sei, weil landesweit, auch örtlich zuständig. Das Staatliche Schulamt S., dem die Beklagte den Vorgang vorgelegt hatte, wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2001, versandt am 8. Januar 2001, als unbegründet zurück.

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Die entgegen der Rechtsbehelfsbelehrung am 9. Februar 2001 beim Verwaltungsgericht Greifswald erhobene Klage verfolgt das Anfechtungsbegehren weiter und macht ergänzend die Unwirksamkeit der der Beitragserhebung zugrunde liegenden Rechtsvorschriften geltend. Nach Verweisung des Rechtsstreits an das erkennende Gericht beantragt der Kläger,

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die Bescheide der Beklagten vom 2. Oktober 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Staatlichen Schulamts S. vom 4. Januar 2001 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt

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Klageabweisung,

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hilfsweise widerklagend,

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den Kläger zu verurteilen, für den Zeitraum 1. August bis 31. Dezember 2000 Schulkostenbeiträge in Höhe von 4.479,59 Euro und Unterbringungskostenbeiträge für Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz im Landkreis N. in Höhe von 55.336,22 Euro an sie zu zahlen.

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und verteidigt ihre Bescheide und Beitragsforderungen.

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Der Kläger beantragt,

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die Widerklage abzuweisen,

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weil er bereits unter Vorbehalt bescheidsgemäß gezahlt habe.

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Das am 9. Oktober 2003 dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragene Verfahren ist mit Beschluss vom 19. August 2008 auf die Kammer zurückübertragen worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und auf den vom Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig.

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Sie ist als Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Var. 1 und § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - durch den bescheidsbetroffenen und damit klagebefugten Kläger erhoben. Auf dessen Bezeichnung hat die Kammer das Aktivrubrum berichtigend geändert, weil trotz der ausdrücklichen Bezeichnung der Klägerseite als "Landrates des Landkreises N." in der Klageschrift wegen des beigefügten angegriffenen Bescheids hinreichend deutlich war, dass dies ein Versehen und die Klageschrift demnach in dem Sinne auszulegen war, dass der durch das Organ Landrat vertretene Landkreis sich nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen die ihn belastenden Bescheide wandte (vgl. zur Auslegung einer Klageschrift bei gar mehreren in Betracht kommenden Personen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwG - vom 30. Dezember 1997 - 8 B 240.97 -, bei Buchholz Nr. 18 zu § 82 VwGO [310] sowie, zu einer zum Streitfall parallelen Sachlage, den rechtskräftigen Gerichtsbescheid des Einzelrichters bei der erkennenden Kammer vom 20. Mai 2008 - 6 A 580/07 -).

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Durch die Klageerhebung beim Verwaltungsgericht Greifswald war eine Monatsfrist im Sinne von § 74 Abs. 1 VwGO gewahrt (vgl. das Urteil des BVerwG vom 24. Juli 1963 - VI C 190.60 -, bei Buchholz Nr. 5 zu § 41 VwGO [310]), so dass es auf die Frage der - nicht dokumentierten - Zustellung des Widerspruchsbescheids ebensowenig ankommt wie darauf, ob der mit angegriffene Widerspruchsbescheid geeignet war, für die gerichtliche Anfechtung der Ausgangsbescheide jedenfalls die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO oder überhaupt eine Frist in Gang zu setzen.

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Richtigerweise ist auch die Klage gegen die Beklagte gerichtet.

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Die Ermächtigung in dem für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO umsetzend, schreibt Art. 1 § 14 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes (zwingend) vor, dass - auf die Anfechtungsklage bezogen - die Klage gegen die Behörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat; diese erklärt Absatz 1 der genannten Vorschrift im Sinne von § 61 Nr. 3 VwGO für im Verwaltungsprozess beteiligungsfähig.

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Zwar handelt es sich im Zusammenhang des Streitfalls bei der Beklagten nicht um eine Behörde im Sinne des Landesorganisationsrechts. Denn in § 52 der Schulgesetze sowohl von 1996 als auch von 2006 war bzw. ist im Wesentlichen unverändert geregelt:

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"(1) Die Schulen in öffentlicher Trägerschaft sind nichtrechtsfähige öffentliche Anstalten. [ab 2005 angefügt: Sie sind im Rahmen der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel befugt, Rechtsgeschäfte für ihre Träger abzuschließen.]

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(2) [ab 2005: (3)] Soweit die Schulen aufgrund dieses Gesetzes Verwaltungsakte an Schüler oder Erziehungsberechtigte richten, gelten sie als untere Landesbehörde. Vor den Verwaltungsgerichten werden sie durch [das Kultusministerium /ab 2002: die oberste Schulaufsichtsbehörde] vertreten."

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Hiernach greift nicht einmal die Fiktion des Absatzes 2 bzw. 3 Satz 1. Satz 2 wurde an Absatz 1 laut Begründung der Beschlussempfehlung mit der Vorstellung angefügt, klarzustellen, dass der Schulleiter bei seiner Bewirtschaftung von (kommunalen) Haushaltsmitteln (§ 112 SchulG M-V) im Außenverhältnis als Vertreter des Schulträgers handele (Landtags-Drucksache 4/1760, Seite 28, 66), und hilft nicht nur aus diesem Grunde im vorliegenden Zusammenhang nicht weiter; das unveränderte Substrat von § 52 SchulG M-V entspricht nach der Gesetzesbegründung (Landtags-Drucksache 2/1185, Seite 121) nahezu wörtlich § 8 des Ersten Schulreformgesetzes von 1993; in dessen Entwurf (Landtags-Drucksache 1/144) war die Regelung nicht begründet worden, so dass auch Gründe für die Anordnung einer bloßen Fiktion und für deren Reichweite aus der Entstehungsgeschichte nicht ableitbar sind und gleichzeitig keine Handhabe ersichtlich ist, um die einschlägige spezialgesetzliche Vorschrift über das rechtliche Wesen der Schulen anders zu deuten als gemäß ihrem eindeutigen Wortlaut.

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Auch durch den in den angegriffenen Bescheiden zitierten "Auftrag", der nach der Bescheidsgestaltung, insbesondere wegen des Fehlens einer genauen Bezeichnung des "Auftraggebers", als (sog. konservierende) Delegation, nicht als bloßes Mandat zu verstehen gewesen sein dürfte, wurde die Beklagte nicht zu einem "geeigneten Beauftragten", d. h. außerhalb der gesetzlich geregelten Fiktion zu einer Behörde im Sinne des Landesorganisationsrechts. Das Handeln in Erlassform verstieße in diesem Zusammenhang gegen Art. 70 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung - LVerf M-V -, wonach die Organisation, Zuständigkeit und Verfahren der öffentlichen Verwaltung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden (vgl. Meyer, Rdnr. 11 sowie, im Hinblick auf Absatz 3, Rdnr. 14 zu Art. 70 LVerf M-V, in: Litten/Wallerath (Hrsg.), Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (2007), Litten, a. a. O., Rdnr. 6 zu Art. 43 LVerf M-V, und Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Rdnr. 3 zu Art. 70 LVerf M-V, allerdings mit einem missverständlichen Hinweis auf die Verfahrensweise vor Inkrafttreten der LVerf M-V in Rdnr. 5); an einem derartigen Gesetz (zu den verfassungsrechtlichen Grenzen einer gesetzlichen Delegation vgl. Meyer, a. a. O., Rdnr. 15) fehlt es im vorliegenden Zusammenhang.

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Gleichwohl ist es zulässig, die Beklagte im vorliegenden Verfahren in Anspruch zu nehmen. Denn angesichts des durchgeführten Widerspruchsverfahrens und des durch die im Ausgangs- und Widerspruchsverfahren ergangenen Bescheide ausgelösten Rechtsscheins entspricht es nach Auffassung der Kammer dem die Effektivität des Rechtsschutzes eines Betroffenen wahrenden Meistbegünstigungsprinzip, die Anfechtung der ergangenen Bescheide nach § 42 und dem achten Abschnitt der VwGO zuzulassen (vgl. Blunk/Schroeder, Juristische Schulung 2005, Seite 602 [606 f.]), wozu auch die Inanspruchnahme der als Erlassbehörde des angegriffenen Verwaltungsakts auftretenden Stelle gehört. Über die verwaltungsprozessuale Behördeneigenschaft "im weiteren Sinne" als einer Stelle, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel ihrer Amtsinhaber unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung dazu berufen ist, unter eigenem Namen für den Staat oder einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung eigenständig wahrzunehmen (vgl. Brenner, Rdnr. 15 zu § 78 VwGO, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 2. Aufl. 2006, m. w. Nachw.), verfügt die Beklagte auch unabhängig von der Frage ihrer Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten.

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Da die der Beklagten vom Verwaltungsgericht Greifswald zugestellte Klageschrift an das Bildungsministerium abgegeben wurde und dieses sich im Prozess als ihr Vertreter meldete, ist auch von einer aufgrund Vollmacht bestehenden Vertretung und damit prozessualen Handlungsfähigkeit der Beklagten im Sinne von § 62 Abs. 3 VwGO auszugehen, so dass über die Klage entschieden werden kann.

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Die Klage ist auch begründet.

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Denn die angegriffenen Bescheide sind, was die Ausgangsbescheide betrifft, zumindest entsprechend und wegen der Entscheidung im Widerspruchsverfahren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, da sie rechtswidrig sind und zumindest durch einen den Kläger belastenden Rechtsschein dessen Rechte verletzen. Im Ergebnis braucht die Kammer nicht zu klären, ob die Bescheide der Beklagten aufgrund eines schwerwiegenden Mangels nichtig sind (und deswegen auch eine Klage nach § 43 Abs. 1 Var. 2 und Abs. 2 Satz 2 VwGO erfolgreich gewesen wäre). Jedenfalls ergingen sie nicht gesetzeskonform, da sie nicht von einer für die bescheidliche Geltendmachung von Schullastenausgleich zuständigen Behörde erlassen wurden (vgl. auch das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 29. November 2004 - 4 A 202/01 -, Seite 3 f. der Ausfertigung); der Widerspruchsbescheid ließ zumindest dies unberücksichtigt. Für die vorliegende Entscheidung unerheblich ist hiernach der Streit zwischen den Beteiligten darum, ob eine bescheidliche Erhebung von Schullastenausgleich überhaupt zulässig war oder mittlerweile angesichts von Änderungen des Schulgesetzes auch für das Jahr 2000 als zulässig anzusehen ist sowie ob materiell ein Anspruch des Landes als Schulträgers gegen den Kläger bestand.

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Die Widerklage, über die wegen des Erfolgs des Klägers zu entscheiden ist, muss abgewiesen werden, da sie unzulässig ist.

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Dabei hat das gesetzlich ausdrücklich angeordnete Widerklageverbot gemäß § 89 Abs. 2 VwGO keine ausschlaggebende Bedeutung, da die Vorschrift nach der Rechtsprechung einschränkend auszulegen ist und in Fällen, in denen einziger Streitpunkt die Verwaltungsakts-Befugnis der den Anspruch geltend machenden Stelle ist, aus prozessökonomischen Gründen keine Anwendung findet (vgl. das Urteil des BVerwG vom 8. September 2005 - 3 C 49.04 -, Buchh. Nr. 204 zum sonstigen europäischen Recht [451.90]; weitere Nachw. im Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 17. Juni 2003 - 14 A 148/01 -, juris Rdnr. 45).

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Jedoch steht mit der Beklagten mangels Beteiligungsfähigkeit keine geeignete Widerklägerin zur Verfügung. Denn der begehrte Schullastenausgleich kann nicht der Beklagten als nichtrechtsfähiger Anstalt, sondern allenfalls dem Land Mecklenburg-Vorpommern als juristischer Person in der Eigenschaft des Schulträgers zustehen und von diesem gerichtlich mit einer auf Zahlung gerichteten Leistungsklage geltend gemacht werden. Wegen des Vorrangs von § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegenüber Nr. 1 derselben Vorschrift ist allein die Beklagte am Prozessrechtsverhältnis des Klageverfahrens passiv beteiligt, so dass andere Widerkläger nicht in Betracht kommen. Wie bereits oben angesprochen, enthalten die Bescheide keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Zurechnung der Verwaltungsaktsregelungen zum Bildungsministerium als Erlassbehörde, so dass keine "Rubrumsberichtigung" auf das Bildungsministerium als Beklagten in Betracht kam, das in seinem Geschäftsbereich auch das Land (als eher geeigneten Widerkläger) vertritt.

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Nicht zu entscheiden braucht die Kammer, ob und ggf. inwieweit es dem Land mittlerweile rechtlich möglich geworden ist, die streitigen Beiträge bescheidlich zu erheben oder - soweit gezahlt wurde, hierfür einen Rechtsgrund schaffend - festzusetzen, und inwieweit dies der Zulässigkeit der Widerklage entgegensteht.

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Im Übrigen wäre die Widerklage jedenfalls auch unbegründet, soweit die zunächst bescheidlich geltend gemachte und jetzt eingeklagte Zahlung bereits vor Langem - sei es auch unter Vorbehalt - erfolgte und die Forderung mithin durch Erfüllung erlosch.

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Die Kostenentscheidung zu Lasten der unterlegenen Beklagten und Widerklägerin folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung sowie § 167 VwGO.