Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-12-15, Aktenzeichen 9 A 1290/93
ECLI:DE:OVGNRW:1998:1215.9A1290.93.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin schlachtet in ihrem Betrieb laufend Jungrinder
und Schafe (mindestens 1.500 Schlachtungen monatlich, mehr als
120 Tiere täglich).

3

Mit Bescheid vom 7. Januar 1991 zog der Beklagte die
Klägerin für die Durchführung der Schlachttier- und
Fleischuntersuchung im Januar 1991 bei 80 Jungrindern (à
6,10 DM/Tier = um 50 % ermäßigter Gebührensatz für
Großschlachtereien) in Höhe von 488,- DM heran. Ein weiterer
Bescheid vom 9. Januar 1991 über 545,- DM bezog sich auf die
entsprechende Untersuchung von 218 Schafen (à 2,50 DM/Tier =
um 50 % ermäßigter Gebührensatz für Großschlachtereien).

4

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
(Widerspruchsbescheid vom 18. Februar 1991) hat die Klägerin
rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht: Die in der
einschlägigen Gebührensatzung des Kreises N. festgelegten
Gebührensätze verstießen gegen § 24 Abs. 2
Fleischhygienegesetz 1987 (FlHG 1987) und die dort in Bezug
genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die
Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von
frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend:
Richtlinie 85/73/EWG) und die darauf fußende Entscheidung des
Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu
erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG
(88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die
Gebührensätze des Kreises lägen über den EG-einschlä-gigen
Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 iVm Art. 5 der Entscheidung
88/408/EWG, die für Jungrinder 2,5 ECU/Tier und für Schafe der
Gewichtsklasse über 18 kg 0,5 ECU/Tier betrügen. Nach Ablauf
der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (=
31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem
Mitgliedstaat auf diese Pauschalsätze berufen, wie der
Europäische Gerichtshof (EuGH) durch Urteil vom 10. November
1992 klargestellt habe. Die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2
der Entscheidung 88/408/EWG für eine Abweichung von den
Pauschalsätzen lägen nicht vor, im übrigen könne diese
Entscheidung nur der Bundesgesetzgeber, nicht der Kreis durch
Satzung treffen. Unter Anwendung des für den 2. September 1991
festgelegten amtlichen Umrechnungskurses (1 ECU = 2,05414 DM)
hätte der Beklagte lediglich Gebühren in Höhe von 410,83 DM
bzw. 223,90 DM festsetzen dürfen. Die konkrete Kalkulation der
Gebührensätze entspreche im übrigen nicht den Vorgaben der
Entscheidung 88/408/EWG nebst Anhang und der hierzu
veröffentlichten Protokollerklärung des Agrarrates und der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar
1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989.

5

Die Klägerin hat beantragt,

6

die Bescheide des Beklagten vom 7.
Januar und 9. Januar 1991 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
18. Februar 1991 insoweit aufzuheben,
als der Bescheid vom 7. Januar 1991
einen Betrag von mehr als 410,83 DM und
der Bescheid vom 9. Januar 1991 einen
Betrag von mehr als 223,90 DM
festsetzt.

7

Der Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Er hat geltend gemacht, aus der zitierten Entscheidung des
EuGH vom 10. November 1992 ergebe sich, daß ein Mitgliedstaat
seine Befugnis zur Umsetzung von Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG regionalen oder örtlichen Behörden
übertragen könne. Die Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und
der Entscheidung 88/408/EWG sei demzufolge zulässigerweise
durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 den Ländern und seitens des Landes
Nordrhein-Westfalen durch das Gesetz über die Kosten der
Schlachttier- und Fleischbeschau (Fleischbeschaukostengesetz)
vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449, in der Fassung des 3.
Gesetzes zur Funktionalreform vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370,
den Kreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinde
übertragen worden. Die Voraussetzungen für eine Abweichung
nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den
Pauschalbeträgen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
lägen vor. Denn hier wichen die Lohnkosten, die Struktur der
Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und
Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt ab, der
für die Berechnung der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt worden
sei. Auch im übrigen habe er die Vorgaben der Richtlinie
85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG, des § 24 FlHG 1987,
des Fleischbeschaukostengesetzes und des ergänzend
anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes NW beachtet und in der
Gebührensatzung lediglich kostendeckende Gebührensätze
festgelegt, wie sich im einzelnen aus der Gebührenkalkulation
ergebe.

10

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat
es im wesentlichen ausgeführt: Die einschlägigen Gebührensätze
der Gebührensatzung seien nichtig, soweit darin höhere
Gebühren als die Pauschalbeträge nach Art. 2 Abs. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG festgelegt seien. Der Kreis habe in
seiner Gebührenbedarfsberechnung höhere Verwaltungskosten
angesetzt, als nach Art. 2 Abs. 4 der Entscheidung 88/408/EWG
zulässig seien (danach nur 0,725 ECU/t Schlachtkörpergewicht).
Darüber hinaus habe er die Verwaltungskosten einheitlich für
jedes geschlachtete Tier angesetzt, obwohl Rinder, Jungrinder,
Schweine und Schafe unterschiedliche Schlachtgewichte hätten.
Dadurch seien im Verhältnis zu ausgewachsenen Rindern
leichtgewichtige Tiere wie Schafe und Jungrinder übermäßig
belastet worden. Auch die Personalkosten für das
Verwaltungspersonal seien - ohne Rücksicht auf die
unterschiedlichen Untersuchungszeiten je nach Tiergattung -
für alle Tiergattungen in gleicher Höhe angesetzt worden.

11

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der
Beklagte gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts,
die Gebührensätze der Gebührensatzung seien unwirksam, soweit
sie die Pauschalbeträge der Entscheidung 88/408/EWG
überstiegen. Er wiederholt und vertieft seine
Rechtsausführungen, daß die Richtlinie 85/73/EWG und die
Entscheidung 88/408/EWG durch Bundes- und Landesrecht
ordnungsgemäß umgesetzt seien und speziell das
Fleischbeschaukostengesetz den Kreisen nicht nur die Befugnis
zur Erhebung von Gebühren durch Satzung, sondern auch zur
Abweichung von den Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 und 4,
Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG übertragen habe. Die
Ermächtigung des § 1 Fleischbeschaukostengesetz zur Regelung
der Gebühren durch Satzung sei auch inhaltlich hinreichend
bestimmt. Insoweit unterscheide sich die Rechtslage in
Nordrhein-Westfalen von der Rechtslage in anderen
Bundesländern, weil dort die Gebührensätze und Tatbestände
durch Rechtsverordnungen festgesetzt worden seien und für eine
Verordnungsermächtigung die strengeren Anforderungen des Art.
80 Grundgesetz (GG) gälten. Die Voraussetzungen nach Art. 2
Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG, von den EG-
Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, lägen nicht nur
bezüglich des Kreisgebietes, sondern auch bezüglich des
Gesamtgebietes der Bundesrepublik Deutschland vor, wie sich
nunmehr nach Durchführung bundesweiter Erhebungen aus der
Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom
24. Oktober 1997 (Bundesanzeiger Nr. 204 vom 31. Oktober 1997)
ergebe. Bei der konkreten Berechnung der Gebührensätze habe er
auch die Vorgaben des Anhangs zu Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG beachtet und die Gebührensätze nur
insoweit angehoben, als dies zur Kostendeckung notwendig
gewesen sei.

12

Der Beklagte beantragt,

13

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

14

Die Klägerin beantragt,

15

die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie tritt den Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und
meint, die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung
88/408/EWG seien nicht ordnungsgemäß in das nationale Recht
umgesetzt worden. Zumindest habe das Land Nordrhein-Westfalen
von der ihm durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 in Verbindung
mit Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG eingeräumten
Befugnis, unter den dort genannten Voraussetzungen von den EG-
Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, bisher keinen Gebrauch
gemacht und auch keine Delegationsnorm erlassen, wonach diese
Befugnis auf die Kreise/Kommunen übertragen werde, immer
vorausgesetzt, eine solche Delegation sei wegen der bundesweit
anzuhaltenden Abweichungskriterien nach Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG überhaupt zulässig. Das
Fleischbeschaukostengesetz sei keine entsprechende
Delegationsnorm, weil es bereits gegolten habe, bevor dem Land
Nordrhein-Westfalen mit dem Inkrafttreten des
Fleischhygienegesetzes 1987 überhaupt die entsprechende
Befugnis eingeräumt worden sei. Im übrigen sei § 1
Fleischbeschaukostengesetz als Ermächtigungsnorm zu
unbestimmt. Unabhängig hiervon könne eine Delegation der
Abweichungsbefugnis vom Land auf die Kreise/Kommunen auch
deshalb nicht in Betracht kommen, weil - wie sich aus dem
Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1997
ergebe - die Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG auf das Vorliegen der entsprechenden
Voraussetzungen im Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland
abgestellt sei und es ein Unding sei, örtliche Satzungsgeber
hierüber entscheiden zu lassen. Selbst wenn eine gültige
Satzungsermächtigung vorläge, wären die Gebührensätze der
Gebührensatzung unwirksam, weil der Beklagte sich bei der
Kalkulation der Gebührensätze nicht an die Vorgaben der
Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG und der
Protokollerklärung des Agrarrates vom 24. Januar 1989 gehalten
habe.

17

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des
Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten und der von den Parteien eingereichten Unterlagen
ergänzend Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

20

Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen
die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

21

Die seitens des Beklagten zugrunde gelegte Satzung des
Kreises N. über die Erhebung von Gebühren für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 24. Dezember
1990 (GS) ist jedenfalls bezüglich der in § 3 Abs. 1 und 2 GS
für Rinder, Schafe und Ziegen festgelegten Gebührensätze
unwirksam, soweit diese sich auf Schlachtungen in
Schlachtbetrieben und Schachthöfen beziehen.

22

Bezüglich einer Gebührenbemessung abweichend von den
Pauschalsätzen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
fehlt es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung.

23

Zwar sieht § 1 Fleischbeschaukostengesetz vor, daß die
Kreise, die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden
durch Satzung die Erhebung von Gebühren regeln, soweit ihnen
als Ordnungsbehörden durch die Fleischbeschauzuständigkeits-
Verordnung (FlZV-NW) Aufgaben übertragen sind. Diese
ursprünglich zulässige landesrechtliche Regelung zur Erhebung
von Fleischbeschau - (Fleischuntersuchungs-)Gebühren seitens
der Kommunen und Kreise und zur Regelung der Gebührenerhebung
eigenverantwortlich durch Satzung,

24

vgl. hierzu Urteil des Senats vom
30. November 1989 - 9 A 2109/87 -,
NWVBl. 1990, 307; dort auch zur
Qualität dieser Gebühr als
Verwaltungsgebühr und zur Anwendung der
Gebührenvorschriften des
Kommunalabgabengesetzes NW,

25

ist jedoch jedenfalls mit Wirkung ab 1. Januar 1991 durch
die bundesrechtliche Regelung des § 24 Abs. 2
Fleischhygienegesetz (FlHG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649, teilweise - jedenfalls
in bezug auf die eigenverantwortliche Gebührenbemessung
seitens der kommunalen Körperschaften - unwirksam geworden.
Dies ergibt sich aus folgendem:

26

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich
der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Artikel 74
Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die
Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von
seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72
Abs. 1 GG in der bis 14. November 1994 geltenden Fassung).

27

Zum Zeitpunkt des Erlasses des Fleischbeschaukostengesetzes
vom 24. Juni 1969 hatte der Bund bezüglich einer
Gebührenregelung auf diesem Gebiet nur in bezug auf Gebühren
für die Einfuhruntersuchungen Gebrauch gemacht,

28

vgl. § 23 des damals geltenden
Fleischbeschaugesetzes in der Fassung
des Änderungsgesetzes vom 18. April
1968, BGBl. I S. 305,

29

so daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befugt
war, die Gebührenerhebung für die übrigen Amtshandlungen auf
dem Gebiet der Fleischhygiene - wie im
Fleischbeschaukostengesetz geschehen - zu regeln und die
Kommunen zur eigenverantwortlichen Gebührenregelung durch
Satzung zu ermächtigen.

30

Mit Erlaß des Gesetzes zur Änderung des
Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, hat
der Bundesgesetzgeber - die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
Nr. 3 GG in der Fassung bis 14. November 1994 (Bedürfnis nach
bundesgesetzlicher Regelung zur Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit) lagen vor - von der ihm zustehenden
Möglichkeit Gebrauch gemacht, Kostenvorschriften nicht nur für
Amtshandlungen bei der Untersuchung des in die Bundesrepublik
Deutschland (Zollgebiet) eingehenden Fleisches, sondern für
alle Amtshandlungen nach dem jetzt in Fleischhygienegesetz
umbenannten Gesetz und den zur Durchführung des Gesetzes
erlassenen Vorschriften zu erlassen, insbesondere also auch
für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei
Schlachtungen im Inland.

31

Vgl. § 23 Fleischbeschaugesetz in
der Fassung des Änderungsgesetzes vom
13. April 1986 = § 24 FlHG in der
Fassung der Bekanntmachung vom
24. Februar 1987, BGBl. I S. 649.

32

Die Ausübung der Bundeskompetenz bewirkt nicht nur eine
Kompetenzsperre für den Landesgesetzgeber, neues Landesrecht
zu erlassen, soweit die bundesrechtliche Regelung reicht,
sondern führt auch dazu, daß früheres Landesrecht, soweit es
mit dem späteren Bundesgesetz unvereinbar ist, außer Kraft
gesetzt wird. Früheres Landesrecht bleibt nur insoweit gültig,
als die nunmehr erlassenen bundesrechtlichen Vorschriften eine
ausfüllbare Lücke lassen.

33

Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar
zum Grundgesetz, Art. 72 GG Rn. 5; von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar 3.
Aufl. 1996, Art. 72 GG Rn. 10;
Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz,
2. Aufl. 1989, Art. 72 GG Rn. 2;
BVerwG, Urteil vom 27. September 1992 -
8 C 9.91 -, KStZ 1993, 74.

34

Das Außerkrafttreten von früherem, mit späterem Bundesrecht
unvereinbarem Landesrecht kann jedes Gericht feststellen, das
Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach
Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich hierauf nicht.

35

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober
1959 - 1 BvL 13/58 -, BVerfGE 10, 124
(128); Beschluß vom 6. Dezember 1983
- 2 BvL 1/82 -, BVerfGE 65, 359
(373).

36

Die Gebührenregelung in § 24 FlHG in der Fassung von 1987
schränkt den bis dahin unbeschränkten Spielraum des
Landesgesetzgebers zur Gebührenregelung in unterschiedlicher
Weise ein. Während es nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG
dem Landesgesetzgeber überlassen bleibt, die kostenpflichtigen
Tatbestände zu bestimmen, wobei nach § 24 Abs. 1 FlHG eine
Pflicht zur Gebührenerhebung und Gebührenregelung durch
Landesrecht besteht, ist die den Ländern ebenfalls eingeräumte
Kompetenz zur Gebührenbemessung an bestimmte Maßgaben
gebunden. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG sind die Gebühren nach
Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985
über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen
von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. EG Nr. L 32
S. 14) zu bemessen.

37

Daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebung die Überlassung der Kompetenzausübung für den
Landesgesetzgeber mit Einschränkungen oder einzuhaltenden
Vorgaben versehen kann, ist allgemein anerkannt.

38

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Mai
1973 - 2 BvL 43,44/71 -, BVerfGE
35,65/73; BVerwG, Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 7.95 -, Agrarrecht 1997,
227; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O.,
Art. 72 GG, Rn. 12, 13; von Münch-
Kunig, a.a.O., Art. 72 GG Rn. 13, 14,
15.

39

Die Einschränkung bezieht sich hier auf die Beachtung einer
bestimmten Richtlinie der Europäischen Gemeinschaften, der
Richtlinie 85/73/EWG. Hinsichtlich einer solchen Bezugnahme
ist gleichfalls anerkannt, daß der Gesetzgeber befugt ist,
auf fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes
Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen,
namentlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der
Europäischen Gemeinschaften.

40

Vgl. BVerfG, Beschluß vom
13. Oktober 1970 - 2 BvR 618/68 -,
BVerfGE 29, 198 (210) sowie Beschluß
vom 1. März 1978 - 1 BvR 786, 793/70,
168/71 und 95/73 -, BVerfGE 47, 285
(311); BVerwG, Urteil vom 29. August
1996, a.a.O.

41

Der relevante Gesamtregelungsinhalt der Norm ergibt sich in
solchen Fällen aus dem Zusammenwirken beider Normen. Soll nach
der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen
Fassung gelten, handelt es sich um eine „dynamische"
Verweisung. Soll hingegen der bei Erlaß der Verweisungsnorm
oder zu einem früheren Zeitpunkt geltende Normtext, auf den
verwiesen ist, maßgebend sein, liegt eine „statische"
Verweisung vor. Beide Verweisungsarten sind nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich
möglich.

42

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März
1982 - 2 BvL 13/79 -, BVerfGE 60, 135
(155).

43

Wenn dem Wortlaut der Verweisungsnorm nicht zu entnehmen
ist, welcher Art die in ihr enthaltene Verweisung ist, muß
diese Frage durch Gesetzesauslegung beantwortet werden.
Besondere Bedeutung kommt in solchen Fällen dem
Sinnzusammenhang zu, in den die gesetzliche Vorschrift
eingebettet ist. Der Blick ist auch auf die
Entstehungsgeschichte und die Regelungsziele der Norm im
Umfeld der Verweisungsnorm zu richten.

44

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März
1982, a.a.O..

45

Danach enthält § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG (in der Fassung von
1987) eine „dynamische" Verweisung.

46

Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG gibt keinen
eindeutigen Aufschluß darüber, ob die Richtlinie 85/73/EWG in
ihrer damaligen Ursprungsfassung oder in ihrer jeweiligen
Fassung für die Gebührenbemessung verbindlich sein soll. Der
Bundesgesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die amtliche
Überschrift der Richtlinie zu zitieren und in Klammern die
Fundstelle für die Veröffentlichung der Richtlinie im
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften anzuführen. Der
Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG in der Fassung von 1987
läßt eine Ausdeutung sowohl als statische als auch dynamische
Verweisung zu.

47

Die Auslegung ergibt, daß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG eine
dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer
jeweiligen Fassung enthält.

48

Anderer Ansicht: Thüringer OVG,
Beschluß vom 30. Juli 1997 - 2 EO
196/96 -, Leitsatz veröffentlicht in
DVBl. 1998, 153; Bay. VGH in seinem
Vorlagebeschluß an den EuGH vom
20. Oktober 1997, Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften C 387,
S. 11, Rechtssache C - 374/97.

49

Die Änderung der Gebührenregelung des damals noch geltenden
§ 23 Fleischbeschaugesetz vom 28. September 1981, BGBl. I
S. 1045, durch das Gesetz zur Änderung des
Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398,
war im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. April 1985
(BT-Drucks. 10/3279) noch nicht enthalten, sondern ist erst im
Verlaufe der parlamentarischen Beratung eingeführt worden (s.
Beschluß-empfehlung und Bericht des Ausschusses für Jugend,
Familie und Gesundheit vom 3. Dezember 1985 (BT-Drucks.
10/4410)), und zwar als neu gefaßter § 23 Fleischbeschaugesetz
(= § 24 FlHG in der Fassung 1987). Sie diente - wie der
Einzelbegründung zu § 23 Fleischbeschaugesetz zu entnehmen ist
(BT-Drucks. 10/4410, S. 15) - der Umsetzung der (neuen)
Richtlinie des Rates für die Regelung der Kosten für amtliche
Untersuchungen bei Fleisch und Geflügelfleisch (gemeint war
die Richtlinie 85/73/EWG), die nach Auffassung des
Bundestagsausschusses bis zum 1. Januar 1986 in deutsches
Recht zu übernehmen war. Die parlamentarischen Gremien wollten
damit der Regelung in Art. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.V.m.
Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag nachkommen, wonach die
Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie spätestens
am 1. Januar 1986 nachzukommen.

50

Die Richtlinie 85/73/EWG war zum damaligen Zeitpunkt
lediglich eine Blankett-Vorschrift. Sie sah zwar in Art. 1
vor, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß ab
1. Januar 1986 für die in Abs. 1 1. und 2. Gedankenstrich
angeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Hygienekontrollen Gebühren erhoben werden, um die Kosten
dieser Untersuchungen und Kontrollen zu decken und daß jede
direkte und indirekte Erstattung der Gebühren untersagt wird.
Die konkrete Festlegung der jeweiligen pauschalen Höhe der
Gebühren sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Richtlinie
und ihrer Ausnahmen waren jedoch einer vom Rat auf Vorschlag
der Kommission mit qualifizierter Mehrheit zu treffenden
Entscheidung vorbehalten (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 85/73/EWG).
Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG sah vor, daß die Richtlinie
aufgrund der gewonnenen Erfahrungen gegebenenfalls zu ändern
sei. Angesichts dieses Blankett-Charakters der Richtlinie
85/73/EWG zum damaligen Zeitpunkt hätte es ausgereicht, wenn
der Gesetzgeber - wie in § 23 Abs. 1 Fleischbeschaugesetz
= § 24 FlHG geschehen - die Pflicht zur Erhebung
kostendeckender Gebühren und Auslagen festgelegt und in
Absatz 2 bestimmt hätte, daß die nähere Ausgestaltung durch
Landesrecht erfolgt. Der Gesetzgeber ist jedoch darüber
hinausgegangen und hat den Ländern bezüglich der
Gebührenbemessung vorgeschrieben, daß die Gebühren nach
Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG zu bemessen seien. Diese
ausdrückliche Bindung der Länder bezüglich der
Gebührenbemessung an die Richtlinie 85/73/EWG wäre überflüssig
und inhaltsleer, wenn sie sich ausschließlich auf die von den
Organen der Europäischen Gemeinschaften selbst noch nicht
umgesetzte Richtlinie 85/73/EWG in der (damals vorliegenden)
Ursprungsfassung als Blankett-Vorschrift bezogen hätte. Sie
machte dagegen Sinn, wenn sie auch die künftige und demnächst
zu erwartende Ausgestaltung der Richtlinie durch
Ratsentscheidung nach Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG und
durch Änderungsrichtlinien nach Art. 3 der Richtlinie
85/73/EWG einbezog, d. h. als dynamische Verweisung zu
verstehen ist.

51

Für diese Auslegung der Norm spricht insbesondere der
Umstand, daß der Bundesgesetzgeber die Ausgestaltung der
Gebührenregelung dem Landesrecht vorbehalten hat. Bei einer
statischen Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in der
damaligen Fassung wäre der Bundesgesetzgeber bei jeder
künftigen Änderung der Richtlinie 85/73/EWG verpflichtet
gewesen, im Hinblick auf die Anpassungsverpflichtung nach Art.
189 Abs. 3 EG-Vertrag seinerseits das Fleischhygienegesetz zu
ändern und jeweils neu zu bestimmen, daß die Länder nunmehr
auch die neue Änderungsrichtlinie zur Richtlinie 85/73/EWG zu
beachten haben. Da dem Bundesgesetzgeber bei Erlaß des
Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 nicht unbekannt sein
konnte, daß EG-Richtlinien in diesem Bereich häufig geändert
und angepaßt werden, daß nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ein
ständiger Anpassungszwang für die Mitgliedstaaten besteht,
ihre innerstaatliche Rechtsordnung den Zielen der jeweiligen
Änderung einer Richtlinie anzupassen, wäre eine statische
Verweisung - selbst wenn es sich bei der Richtlinie 85/73/EWG
nicht um eine Blankett-Vorschrift, sondern um eine konkrete
Regelungen enthaltende EG-Vorschrift gehandelt hätte - höchst
unpraktisch gewesen.

52

Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis durch das spätere
Verhalten des Bundesgesetzgebers. Zur Begründung der durch das
Gesetz zur Änderung veterinärrechtlicher,
lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften
vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, mit Wirkung ab
1. Januar 1993 in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG vor den Worten „zu
bemessen" eingefügten Worte „und der auf Grund dieser
Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen
Gemeinschaft" ist in der Begründung des Gesetzentwurfs der
Bundesregierung vom 31. August 1992 (BT-Drucks. 12/3201,
S. 36) ausgeführt, die Ergänzung diene der Klarstellung, daß
die Gebührenbemessung auch aufgrund von
Durchführungsbestimmungen nach der Grundrichtlinie 85/73/EWG
erfolge. Die Grundrichtlinie 85/73/EWG als Blankett-Vorschrift
war zum damaligen Zeitpunkt (1992) nicht nur gemäß ihrem Art.
2 Abs. 1 durch die Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988
über die Beträge der für die Untersuchungen und
Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren
gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (ABl. Nr. L 194,
S. 24) ausgefüllt, sondern durch eine Änderungsrichtlinie des
Rates vom 15. Juni 1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch
für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der
Richtlinie 85/73/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu
erhebenden Gebühren (88/409/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 28)
ergänzt worden. Bei angenommener statischer Verweisung auf die
Grundrichtlinie 85/73/EWG hätte der Gesetzgeber spätestens
jetzt Veranlassung gehabt, den Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2
FlHG dahin umzuformulieren, daß die Richtlinie 85/73/EWG in
ihrer jeweiligen Fassung bei der Gebührenbemessung zu beachten
sei.

53

Vgl. zur Änderung des Wortlauts des
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG durch das
Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992
als Klarstellung: BVerwG, Urteil vom
29. August 1996 - 3 C 7.95 -,
a.a.O.

54

Die Auslegung der „Maßgabe" in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG als
dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer
jeweiligen Fassung bedeutet, daß die den Ländern durch § 24
Abs. 2 FlHG eingeräumte Befugnis, durch Landesrecht die
Gebührenerhebung im einzelnen zu regeln, bezüglich des
Bereichs der Gebührenbemessung durch die strikte
bundesrechtliche Verpflichtung eingeengt war, den jeweiligen
Inhalt der Richtlinie 85/73/EWG zu beachten. Damit war die
Verpflichtung des Bundes aus Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag, gemäß
Art. 11 der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988
(88/408/EWG) und gemäß Art. 6 der Richtlinie des Rates vom
15. Juni 1988 (88/409/EWG) die Vorgaben der Richtlinie
85/73/EWG bis zum 31. Dezember 1990 umzusetzen, für den hier
interessierenden Bereich der Gebührenbemessung qua Bundesrecht
auf die Länder übertragen. Einer solchen Übertragung der
Umsetzungsbefugnis auf innerstaatlicher Ebene steht EG-Recht
nicht entgegen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine
ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsakte
ermöglicht.

55

Vgl. EuGH , Urteil vom 10. November
1992 - Rs C 156/91 -, NJW 1993, 315 zur
Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und
der Entscheidung 88/408/EWG.

56

Die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Entscheidung
88/408/EWG und der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG schreibt den
Mitgliedstaaten vor, daß für die in Art. 1 Richtlinie
85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und Art. 4 der
Änderungsrichtlinie 88/409/EWG umschriebenen Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen die in Art. 2
Abs. 1 und Art. 3 (Gebührenanteil bei Zerlegung von Fleisch)
der Entscheidung 88/408/EWG festgelegten durchschnittlichen
Pauschalbeträge zu erheben sind. Zwar sieht Art. 2 Abs. 2
Satz 1 der Entscheidung 88/408/EWG vor, daß die
Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der
Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und
Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für
die Berechnung der in Abs. 1 festgesetzten Pauschalbeträge
festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand
der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben
können. Sie haben dabei gemäß Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der
Entscheidung 88/408/EWG von den im Anhang genannten
Grundsätzen auszugehen. Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte
Abweichungsbefugnis,

57

vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom
12. März 1997 - 3 NB 3.94 -,

58

ist durch Bundesrecht, nämlich § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
1987, den Ländern übertragen worden. Diese hatten demgemäß
durch Landesrecht zu bestimmen, ob sie von dieser
Abweichungsbefugnis Gebrauch machen wollten oder die
Abweichungsbefugnis ihrerseits auf andere Körperschaften
übertragen wollten.

59

Von dieser Abweichungsbefugnis hat das Land Nordrhein-
Westfalen bisher keinen Gebrauch gemacht. Es hat weder eine
Entscheidung dahin getroffen, daß für den Bereich Nordrhein-
Westfalen von den Pauschalsätzen abgewichen werden soll (mit
ggf. anschließender Ermächtigung der kommunalen
Körperschaften, die Einzelheiten durch Satzung zu regeln),
noch eine Entscheidung dahin, daß die dem Land zustehende
Abweichungsbefugnis als solche den kommunalen Körperschaften
übertragen wird. Die vor Inkrafttreten (18. April 1986) des
§ 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG) getroffene
Entscheidung des Landesgesetzgebers in Gestalt des
Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 in der Fassung
des Änderungsgesetzes vom 26. Juni 1984, den kommunalen
Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung
eigenverantwortlich - inhaltlich lediglich gebunden durch die
Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW - die Erhebung von
Fleischbeschaukosten zu regeln, ist keine Entscheidung nach
§ 24 FlHG. Die Ausübung einer dem Land durch Bundesgesetz
eingeräumten Befugnis (hier: § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG), unter
bestimmten Voraussetzungen von den zwingenden Vorgaben der
Richtlinie 85/73/EWG abweichen zu dürfen, setzt zwingend
voraus, daß das Land eine entsprechende Ermessensentscheidung
nach Einräumung dieser Befugnis trifft.

60

§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG enthält eine zwingende
bundesrechtliche Regelung, in welcher Weise die Länder die
Gebührenbemessung zu regeln haben, nämlich unter Bindung an
die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen
Fassung. Er läßt keinen Raum für abweichende landesrechtliche
Regelungen. Soweit das Fleischbeschaukostengesetz von dieser
Regelung abweicht, nämlich den kommunalen Körperschaften die
Regelung der Gebühren durch Satzung in Eigenverantwortung -
ohne Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG -
überläßt, ist das Fleischbeschaukostengesetz wegen Verletzung
von Bundesrecht unwirksam geworden.

61

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März
1997 - 3 NB 3.94 -.

62

Die Unwirksamkeit ist allerdings in zweierlei Hinsicht
einzugrenzen. Sie bezieht sich nur auf den Regelungsbereich
der Richtlinie 85/73/EWG, d.h. auf die dort umschriebenen
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Hygienekontrollen. Innerhalb dieses Bereichs erstreckt sich
die Unwirksamkeit des Fleischbeschaukostengesetzes wegen
Verstoßes gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG wiederum nur auf einen
Teil dieser Regelung. Soweit das Fleischhygienegesetz in
seinem § 24 keine abschließende Regelung im Sinne von Art. 72
Abs. 1 GG trifft, nämlich in bezug auf die Frage, welche
Stelle innerhalb der Landesverwaltung das Verfahren der
Gebührenerhebung regeln soll, wer die kostenpflichtigen
Tatbestände festlegen soll und wer diesen Gebührentatbeständen
in Übereinstimmung mit zwingenden bundesrechtlichen
Gebührenpauschalen (hier: die Gebührenpauschalen der
Richtlinie 85/73/EWG) Gebührensätze zuordnen soll, blieb die
landesrechtliche Kompetenz zur Rechtsetzung unberührt. Dies
bedeutet, daß Landesrecht, das sich in diesem Rahmen hält,
durch das neue Bundesrecht nicht verdrängt wird und weiter
Gültigkeit besitzt. Eine landesrechtliche Regelung, die sich
darauf beschränkt hätte, den kommunalen Körperschaften die
Befugnis einzuräumen, durch Satzung das Verfahren der
Gebührenerhebung zu regeln, die Gebührentatbestände für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zu bestimmen und
den jeweiligen Gebührensatz entsprechend zwingenden
gesetzlichen Vorgaben festzulegen, würde also Gültigkeit
behalten. Da sich das nordrhein-westfälische
Fleischbeschaukostengesetz gedanklich und inhaltlich auf eine
solche zulässige Kernaussage reduzieren läßt, ohne daß die
Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung darunter
leidet, ist das nordrhein-westfälische
Fleischbeschaukostengesetz im Wege verfassungskonformer
Auslegung dahin zu reduzieren, daß es mit diesem
eingeschränkten, sich unmittelbar aus § 24 FlHG ableitbaren
Inhalt weiter Bestand hat und nur die überschießende Regelung
unwirksam geworden ist (Teilunwirksamkeit).

63

Eine landesrechtliche Regelung mit diesem Inhalt zur
Regelung der im Gesetz festgelegten Umstände der
Gebührenerhebung durch Satzung ist inhaltlich hinreichend
bestimmt. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist
nämlich geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1
GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive
gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die
Gemeinden nicht anwendbar sind, daß deshalb bei der
Ermächtigung zum Erlaß gemeindlicher Satzungen eine
Bestimmtheit der Ermächtigung nur insoweit zu fordern ist, als
sich aus der Ermächtigung zweifelsfrei entnehmen lassen muß,
welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen
darf.

64

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli
1989 - 8 B 159.88 - Buchholz 401.68
Nr. 24; BVerfG, Beschluß vom 9. Mai
1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -,
BVerfGE 33, 125 (157 ff.), Beschluß vom
10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ
1998, 327 (329).

65

Mangels Existenz einer landesrechtlichen Ermächtigung,
abweichend von den Pauschalsätzen der Entscheidung 88/408/EWG
durch Satzung die Höhe der Gebühren festzulegen, sind die
Gebührensätze in § 3 Abs. 1 und 2 GS unwirksam, soweit sie
bezüglich der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
aufgeführten Fleischarten (ausgenommen bei Schlachtung eines
Tieres für den persönlichen Bedarf des Tierhalters; siehe Art.
1 Abs. 3 der Richtlinie 88/408/EwG) höhere Gebühren als die
EG-Pauschalgebühren festsetzen.

66

Diese Teilunwirksamkeit der Gebührensatzfestsetzung führt
zur Gesamtungültigkeit der in § 3 Abs. 1 und 2 GS festgelegten
Gebührensätze, soweit diese sich auf die in Art. 2 Abs. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten
„Rindfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch" bei Schlachtung in
Schlachtbetrieben bzw. in öffentlichen Schlachthöfen beziehen.
Die Entscheidung 88/408/EWG sieht nämlich eine Aufspaltung der
Gebührensätze bei Rindfleisch für ausgewachsene Rinder und für
Jungrinder vor, bei Schaf- und Ziegenfleisch eine Aufspaltung
nach drei Gewichtsklassen. Da die Gebührensatzung eine solche
notwendige Auffächerung der Gebührensätze, Gebührenmaßstäbe
und Gebührentatbestände nicht vorsieht, kann bezüglich der vom
Beklagten formulierten Einheitstatbestände für Rinder, Schafe
und Ziegen kein konkreter, reduzierter Gebührensatz festgelegt
werden. Deshalb sind die Gebührensätze des § 3 Abs. 1 und 2
GS, soweit sie sich auf diese drei in Art. 2 Abs. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten bei
Schlachtungen in Schlachtbetrieben und in öffentlichen
Schlachthöfen beziehen, insgesamt unwirksam.

67

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

68

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

69