Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-23, Aktenzeichen 1 K 4833/13
ECLI:DE:VGD:2014:0523.1K4833.13.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten über einen organschaftlichen Anspruch auf Erstattung von Rechtsberatungskosten, den die Klägerin gegenüber der Beklagten geltend macht.

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Am 7. Dezember 2011 vergab der Bürgermeister der Beklagten im Wege einer freihändigen Vergabe einen Auftrag zur Dorfentwicklungsplanung im Stadtgebiet der Beklagten.

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In einer Presseerklärung vom 12. März 2012 und einem Schreiben an den Bürgermeister der Beklagten vom 13. April 2012 rügte die Klägerin, durch die Auftragsvergabe habe der Bürgermeister eine Entscheidung des Gemeinderats vorweggenommen. Strategische Ziele für eine mögliche Dorfentwicklungsplanung seien vom Fachausschuss und Gemeinderat noch nicht beschlossen worden. Die Festlegung strategischer Ziele zur Dorfentwicklung sei jedoch eine nicht übertragbare Aufgabe des Gemeinderates. Eine gesplittete Auftragsvergabe vor einer Definition der strategischen Ziele widerspreche dem Planungs- und Haushaltsrecht und sei in der Sache falsch. Der Bürgermeister habe durch sein Verhalten nachhaltig die Rechte der Klägerin eingeschränkt.

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Mit Schreiben vom 4. Juni 2012 zeigten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegenüber dem Bürgermeister der Beklagten an, die Klägerin habe sie beauftragt, die Auftragsvergabe vom 7. Dezember 2011 juristisch zu prüfen. Das Ergebnis der Prüfung habe ergeben, dass eine freihändige Vergabe durch den Bürgermeister unzulässig gewesen sei. Es habe eines Gesamtvergabebeschlusses der zuständigen Gremien bedurft. Die Klägerin sei hierdurch an der Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte in Vergabeverfahren gehindert. Die Verletzung von Mitwirkungsrechten eines Gemeindeorgans oder von Teilen eines Gemeindeorgans könne im Wege einer Organstreitigkeit gerichtlich geklärt werden.

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Mit Schreiben vom 9. Juli 2012 zeigten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegenüber dem Landrat des Kreises L. an, die Vorsitzende der Klägerin, Frau F. X. -H. , anwaltlich zu beraten und zu vertreten. Die Mandantin sei der Auffassung, sie wie auch die Klägerin seien in ihren organschaftlichen Rechten dadurch verletzt, dass der Bürgermeister der Beklagten unter Verstoß gegen vergaberechtliche Vorschriften einen Teilauftrag zur Dorfentwicklungsplanung vergeben habe. Der Bürgermeister habe zuvor nicht die Entscheidung des Rates der Beklagten eingeholt. Die Vorsitzende der Klägerin und sie selbst seien mithin in ihren organschaftlichen Mitwirkungsrechten in unzulässiger Weise behindert worden. Die unzulässige Vergabe des Bürgermeisters sei gemäß § 119 Abs. 2 GO NRW von der Aufsichtsbehörde beim Rat der Beklagten zu beanstanden. Die freihändige Vergabe werde im Übrigen als formal und inhaltlich fehlerhaft beanstandet.

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Auf dieses Schreiben erwiderte der Landrat des Kreises L. , eine Rechtsverletzung durch den Bürgermeister der Beklagten sei nicht erkennbar. Die Auftragsvergabe stehe im Einklang mit der Vergabeordnung.

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Mit Schreiben vom 8. August 2012 übermittelte die Klägerin dem Bürgermeister der Beklagten eine Rechnung ihrer Prozessbevollmächtigten vom 12. Juli 2012 in Höhe von 470,05 Euro und bat um Erstattung des Betrages nach § 56 Abs. 3 GO NRW. Die Rechnung ist adressiert an die Klägerin, Fraktionsvorsitzende Frau F. X. -H. , und bezieht sich auf die Leistungszeit 25. April 2012 – 12. Juli 2012. Der Rechnungsbetrag in Höhe von 470,05 Euro setzt sich aus einer vereinbarten Vergütung für Beratung, Gutachten, Mediation nach § 34 Abs. 1 Satz 1 RVG in Höhe von 375,00 Euro, einer Pauschale für Post und Telekommunikation nach Nr. 7002 VV RVG in Höhe von 20,00 Euro und 19% MwSt. nach Nr. 7008 VV RVG in Höhe von 75,05 Euro zusammen.

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Hierauf teilte der Bürgermeister mit Schreiben vom 20. August 2012 und 12. September 2012 der Klägerin mit, sie habe die Kosten der Rechtsberatung aus der ihr nach § 56 Abs. 3 GO NRW festgesetzten Aufwandspauschale zu erstatten. Einen Erstattungsanspruch könne sie nicht geltend machen. Dieser setze voraus, dass es ihr um die Verteidigung innerorganisatorischer Kompetenzen gegangen sei. Die Klägerin habe jedoch eine Verletzung eigener organschaftlicher Rechte nicht schlüssig dargelegt. Die in dem Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten aufgeworfene Frage, ob der Bürgermeister berechtigt gewesen sei, den in Rede stehenden Auftrag freihändig zu vergeben oder ob ein „Gesamtvergabebeschluss der zuständigen Gremien“ erforderlich gewesen sei, betreffe das organschaftliche Kompetenzverhältnis zwischen dem Bürgermeister und dem Rat. Vergebe der Bürgermeister einen Auftrag unter Verletzung der sich aus der Gemeindeordnung und dem gemeindlichen Satzungsrecht ergebenden innergemeindlichen Kompetenzordnung, so verletzte er damit organschaftliche Rechte des Rates, nicht aber der Fraktionen. Überdies wäre die Klägerin, wenn sie Mitwirkungsrechte des Rates als verletzt angesehen hätte, gehalten gewesen, zunächst eine Entscheidung des Rates herbeizuführen. Dies habe sie nicht getan. Werde der Rat durch eine Entscheidung des Bürgermeisters in seinen Organrechten verletzt, so könne diese Verletzung grundsätzlich nur durch den Rat, nicht aber von einer Ratsfraktion geltend gemacht werden.

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Der Hauptausschuss sowie der Rat der Beklagten lehnten in ihren Sitzungen vom 28. Januar 2013 bzw. 4. Februar 2013 den Antrag der Klägerin auf Kostenerstattung ab.

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Die Klägerin hat am 1. Juni 2013 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, sie habe zu Recht die freihändige Vergabe durch den Bürgermeister der Beklagten angezweifelt. Ihr stehe daher ein Kostenerstattungsanspruch zu. Dieser umfasse diejenigen Kosten, die dem Grunde und der Höhe nach notwendig seien, um ihre eigenständigen Rechte im Interesse der der Gemeinde zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen zu verteidigen. Der Erstattungsanspruch entspreche der zwischen ihr und ihren Prozessbevollmächtigten getroffenen Vergütungsvereinbarung vom 25. April 2012. Die von ihr in Auftrag gegebene rechtliche Begutachtung habe die kommunalverfassungsrechtliche Frage beinhaltet, ob der Bürgermeister der Beklagten oder der Rat der Beklagten für die Vergabe eines Auftrags zur Dorfentwicklung zuständig gewesen sei. Mangels eigener Fachkenntnisse habe sie einen rechtlich komplexen Sachverhalt, der Fragen des Haushaltsrechts und des Gemeinderechts betreffe, auf seine Rechtmäßigkeit überprüfen lassen. Um ihrer Verantwortung als Organ der Gemeinde gerecht zu werden, müsse es ihr möglich sein, sich in rechtlich schwierigen Fragen juristischen Rat einzuholen, ohne sich einem Kostenrisiko auszusetzen. Hierbei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass es sich bei der Beklagten um eine kleine Gemeinde handele und sie – die Klägerin – lediglich mit drei Mitgliedern im Rat der Beklagten vertreten sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an sie 470,05 Euro zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus, ein Kostenerstattungsanspruch der Klägerin sei schon dem Grunde nach nicht gegeben, denn die Kosten seien – wie bereits in dem Schreiben des Bürgermeisters vom 12. September 2012 ausgeführt – nicht im Zusammenhang mit Aufgaben entstanden, die der Klägerin kommunalverfassungsrechtlich zugewiesen seien. Ungeachtet dessen sei das Honorar für ein erstes Beratungsgespräch in § 34 Abs. 1 RVG auf 190,00 Euro beschränkt. Auch habe die Klägerin weder den Beratungsgegenstand noch den Beratungsaufwand dargelegt. Die Rechnung vom 12. Juli 2012 weise auch nicht den genauen zeitlichen Aufwand der Prozessbevollmächtigten aus. Unklar sei auch, ob sich die Rechnung auf das Mandatsverhältnis zwischen der Klägerin und ihren Prozessbevollmächtigten oder auf die Leistungen beziehe, die die Prozessbevollmächtigten für die Vorsitzende der Klägerin erbracht hätten, die die Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Zusammenhang mit der Auftragsvergabe durch den Bürgermeister ebenfalls beraten und vertreten hätten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage bleibt ohne Erfolg.

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Sie ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber unbegründet.

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Der Klägerin steht der von ihr gegen die Beklagte geltend gemachte Anspruch auf Erstattung der Kosten ihrer Prozessbevollmächtigten in Höhe von 470,05 Euro nicht zu. Die Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch liegen nicht vor.

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Kommunale Funktionsträger können von der Gemeinde grundsätzlich die Erstattung solcher Kosten verlangen, die ihnen gerichtlich oder außergerichtlich im Rahmen eines Streits um die sich ihnen nach dem Kommunalverfassungsrecht zugewiesenen Rechte entstanden sind. Die Kostentragungspflicht der Gemeinde ergibt sich dabei aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des mit Kosten belasteten Funktionsträgers,

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so noch OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 – 15 A 1187/89 –, juris Rdn. 39; OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 – 15 A 1046/90 –, juris Rdn. 45,

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bzw. gründet unmittelbar in den dem jeweiligen Funktionsträger kommunalverfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen als Ausfluss seiner Organstellung,

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OVG NRW, Urteil vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 –, juris Rdn. 52.

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Ungeachtet der normativen Herleitung sind dem Kostenerstattungsanspruch nach der gefestigten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Kammer folgt, zwei bedeutsame Grenzen gesetzt:

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Es muss zunächst bei der Auseinandersetzung überhaupt um die Verteidigung innerorganisatorischer Kompetenzen gegangen sein. Die Verfolgung subjektiver Rechte, die dem Funktionsträger als Person zustehen, genügt ebenso wenig wie die Geltendmachung einer bloß objektiven Rechtswidrigkeit der im Einzelfall angegriffenen Handlung oder Unterlassung. Im erstgenannten Fall hat der Funktionsträger nicht im gemeindlichen, sondern im eigenen Interesse gehandelt; im zweiten Fall hat der Funktionsträger die ihm körperschaftsintern zugewiesenen Kompetenzen überschritten. Denn die Überwachung der objektiven Rechtmäßigkeit der Gemeindeverwaltung ist nicht seine Aufgabe. Dass die im Einzelfall verfolgten körperschaftsinternen Befugnisse tatsächlich bestanden haben bzw. tatsächlich verletzt worden sind, setzt der Kostenerstattungsanspruch zwar nicht voraus. Es ist aber erforderlich, dass der Funktionsträger das Bestehen eines solchen Rechts bzw. dessen Verletzung schlüssig ‑ wenn auch im Ergebnis ggf. erfolglos – dargelegt hat.

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Der Gefahr eines möglichen Missbrauchs wird durch die zweite Grenze des Kostenerstattungsanspruchs begegnet. Da der Funktionsträger seine Innenrechtsbefugnisse nicht um seiner selbst willen, sondern im Fremdinteresse der Gemeinde ausübt, ist er bei deren Durchsetzung zur Rücksichtnahme und Treue gegenüber der Gemeinde verpflichtet. Handelt er dieser Pflicht zuwider, indem er eine gerichtliche oder auch außergerichtliche Auseinandersetzung um seine Befugnisse ohne vernünftigen Anlass führt, so kann er die ihm entstandenen Aufwendungen nach dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben nicht ersetzt verlangen. Wann diese Grenze überschritten ist, ist eine Frage des Einzelfalls, die nicht weiter verallgemeinerungsfähig ist.

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OVG NRW, Urteil vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 –, juris Rdn. 57 ff.; OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 – 15 A 1187/89 –, juris Rdn. 57 ff.; OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 – 15 A 1046/90 –, juris Rdn. 62 f.

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Gemessen an diesen Grundsätzen erweist sich der von der Klägerin geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch – wie von dem Gericht in der mündlichen Verhandlung ausgeführt – bereits dem Grunde nach als nicht gerechtfertigt. Denn die Klägerin hat eine Verletzung eigener organschaftlicher Rechte nicht schlüssig dargelegt. Die von ihr Anfang April 2012 in Auftrag gegebene rechtliche Begutachtung hatte ausweislich ihres Schriftsatzes vom 26. August 2013 die kommunalverfassungsrechtliche Frage zum Gegenstand, ob der Bürgermeister der Beklagten oder der Rat der Beklagten für die Vergabe eines Auftrags zur Dorfentwicklung zuständig sei. Die Klägerin hat mithin nicht die Prüfung der Verletzung eigener wehrfähiger Organrechte in Auftrag gegeben, sondern eine Verletzung von Kompetenzen des Rates. Eine etwaige Verletzung organschaftlicher Rechte des Rates kann die Klägerin im Rahmen einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit jedoch nicht geltend machen. Wird der Rat durch eine Entscheidung des Bürgermeisters in seinen Organrechten verletzt, so kann diese Verletzung nach ständiger Rechtsprechung nur durch den Rat, nicht aber – auch nicht im Wege der Prozessstandschaft – durch eine Ratsfraktion geltend gemacht werden,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. März 2014 – 15 A 1651/12 –, juris Rdn. 48 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 –, juris Rdn. 9 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Februar 2014 – 1 L 207/14 –; VG Minden, Beschluss vom 6. Mai 2013 – 2 L 172/13 –, juris Rdn. 8.

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Auch eine mit einer etwaigen Kompetenzüberschreitung des Bürgermeisters der Beklagten einhergehende Beeinträchtigung von Mitwirkungsbefugnissen bei der Entscheidungsfindung im Rat hat die Klägerin nicht schlüssig dargelegt. Denn den Fraktionen werden – anders als den einzelnen Ratsmitgliedern – durch die kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen insoweit keine eigenen mitgliedschaftlichen Rechte eingeräumt,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. März 2014 – 15 A 1651/12 –, juris Rdn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2012 – 1 K 1637/11 –, juris Rdn. 52.

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Soweit die Klägerin schließlich darauf hinweist, sie habe einen komplexen Sachverhalt mangels eigenen Fachwissens juristisch überprüfen lassen müssen, kann auch dies einen Erstattungsanspruch nicht rechtfertigen. Denn die Überwachung der objektiven Rechtmäßigkeit des Handelns eines Gemeindeorgans löst eine Kostentragungspflicht der Gemeinde nicht aus. Will eine Fraktion das Handeln eines Gemeindeorgans auf seine objektive Rechtmäßigkeit überprüfen lassen, muss sie die Kosten für eine entsprechende rechtliche Begutachtung – ebenso wie für die Einholung anderer Fachauskünfte – mit eigenen Mitteln bestreiten, etwa mit den ihr nach § 56 Abs. 3 GO NRW gewährten finanziellen Zuwendungen. Ihr steht es zudem frei, sich bei einem aus ihrer Sicht bestehenden objektiven Rechtsverstoß an die Kommunalaufsicht zu wenden. Diese Einschränkung des Erstattungsanspruchs gilt unabhängig von der Größe der Ratsfraktion oder der Größe der Gemeinde; den Fraktionen werden von der Kommunalverfassung insoweit keine unterschiedlichen Rechte eingeräumt.

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Ist somit ein Kostenerstattungsanspruch der Klägerin schon dem Grunde nach nicht gegeben, kommt es auf die Fragen, ob der Erstattungsanspruch der Höhe nach besteht und sich die Rechnung vom 12. Juli 2012 (nur) auf das Mandatsverhältnis zwischen der Klägerin und ihren Prozessbevollmächtigten bezieht, nicht mehr an.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.