Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-21, Aktenzeichen 1 A 86/03

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung einer Studiengebühr für das Sommersemester 2003 in Höhe von 500 EUR.

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Der am 23. August 1974 geborene Kläger ist Stadtinspektor z. A. bei der Landeshauptstadt B., derzeit ohne Zahlung der Besoldungsbezüge befristet beurlaubt, um bei der Beklagten ein Hochschulstudium zu absolvieren. Im Rahmen seiner Ausbildung studierte er vom 1. August 1996 bis zum 31. Juli 1999 an der Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege (im Folgenden: Nds. Fachhochschule), die er erfolgreich abschloss. In dieser Zeit hatte er einen Gesamtzeitraum von gerundet 22 Monaten an der Nds. Fachhochschule studiert und während weiterer (ebenfalls gerundeter) 14 Monate für seinen Dienstherrn gearbeitet. Zuvor hatte er in der Zeit vom 1. Oktober 1995 bis zum 30. Juni 1996, nach seinen Angaben eineinhalb Semester, an der Gesamthochschule Siegen Wirtschaftswissenschaften studiert, ohne einen Abschluss zu erlangen. Bei der Beklagten ist er seit dem Wintersemester 2000/2001 im Fachbereich Angewandte Kulturwissenschaften als Studierender eingeschrieben.

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Die Beklagte ging hinsichtlich der im Rahmen der Erhebung einer Studiengebühr erforderlichen Berechnung des Studienguthabens davon aus, dass der Kläger sein Studienguthaben von 13 Semestern (neun Semester Regelstudienzeit plus vier Toleranzsemester) mit Ende des Wintersemesters 2002/2003 bereits aufgebracht habe, da diesem Studienguthaben mit Ende des Wintersemesters 2002/2003 zwei Semester an der Gesamthochschule Siegen, 6 Semester an der Nds. Fachhochschule sowie fünf Semester im Studiengang Kulturwissenschaften, mithin insgesamt 13 Semester gegenüberstünden. Mit Formularrückantwort vom 15. Oktober 2002 verwies der Kläger hingegen darauf, dass die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege, an der er sein Fachhochschulstudium absolviert habe, von Studiengebühren ausgenommen sei. Die Verringerung seines Studienguthabens um sechs Semester für die Dauer dieser dreijährigen Ausbildung sei daher unberechtigter Weise erfolgt. Deshalb bitte er um eine erneute Berechnung seines Studienguthabens.

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Mit einem ausdrücklich als solchem bezeichneten Bescheid vom 3. Februar 2003 lehnte die Beklagte die vom Kläger beantragte Neuberechnung seines Studienguthabens ab.

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Mit - einem weiteren gesonderten - Gebührenbescheid ebenfalls vom 3. Februar 2003 erhob die Beklagte unter Hinweis auf § 13 NHG vom Kläger für das Sommersemester 2003 Studiengebühren in Höhe von 500 EUR.

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Mit Schreiben vom 24. Februar 2003 legte der Kläger gegen beide Bescheide vom 3. Februar 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, dass es für die Festsetzung eines Studienguthabens und der anrechenbaren Studienzeiten in einem gesonderten Bescheid an einer Rechtsgrundlage fehle. Diese Umstände seien lediglich unselbständige Kriterien bei der Festsetzung einer Studiengebühr nach § 13 Abs. 1 NHG. Die Berechnung des Studienguthabens selbst verstoße gegen § 11 Abs. 1 Nr. 2 NHG (gemeint ist wohl § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG). Bei seinem Studium der Angewandten Kulturwissenschaften handele es sich um ein Aufbaustudium. Dieses diene dazu, die im ersten Studiengang an der Nds. Fachhochschule erworbenen Kenntnisse auszubauen, damit er mit einer höheren Qualifikation in die öffentliche Verwaltung zurückkehren könne. Für die Berechnung des Studienguthabens bedeute dies, dass er zum sechssemestrigen Studium an der Nds. Fachhochschule über ein Studium in Höhe der Regelstudienzeit verfüge. Sein Studienguthaben belaufe sich somit insgesamt auf 19 Semester. Nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 NHG (gemeint ist wohl § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG) würden bei der Berechnung der tatsächlichen Studienzeiten nur solche Studienzeiten berücksichtigt, für die keine Studiengebühren erhoben würden. Das Studium an der Nds. Fachhochschule sei jedoch gebührenpflichtig, in seinem Fall hätten die Gebühren für die gesamte Studienzeit 8.024,40 DM betragen. Deshalb dürften die Studienzeiten an der Nds. Fachhochschule nicht auf sein Studienguthaben angerechnet werden. Die Studiengebühren seien zudem erst zu einem Zeitpunkt eingeführt worden, als er sein Aufbaustudium bei der Beklagten bereits begonnen habe. Deshalb sei sein Vertrauen, während seines Aufbaustudiums nicht undifferenziert mit einer Studiengebühr belastet zu werden, schutzwürdig. Es handele sich bei der gesetzlichen Regelung des § 13 NHG um eine unzulässige unechte Rückwirkung, da weder eine personenbezogene noch eine zeitliche Staffelung oder sonstige Ausnahme- oder Härteregelungen vorgesehen sei. Hilfsweise beantragte der Kläger unter Darlegung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse den Erlass der Studiengebühren wegen einer besonderen Härte.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003 - zugestellt am 25. März 2003 - wies die Beklagte den Widerspruch gegen die Bescheide vom 3. Februar 2003 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass die beiden Bescheide durchaus in einem Bescheid hätten zusammengefasst werden können. Bei der dann anzustellenden Gesamtbetrachtung habe der Widerspruch keinen Erfolg. Ihre Berechnung des Studienguthabens des Klägers verstoße nicht gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG. Bei dem Studium der Kulturwissenschaften handele es sich keinesfalls um eine Aufbaustudium im Sinne dieser Vorschrift, sondern um eine völlig eigenständiges Zweitstudium. Denn von seinen Inhalten her stehe es nicht im Zusammenhang mit dem Studium an der Nds. Fachhochschule. An der Universität Lüneburg gebe es lediglich einen Aufbaustudiengang i. S. d. § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG; dies sei der Aufbaustudiengang „Schulpädagogik und Didaktik“ für Hochschulabsolventen bestimmter Fächer. Die Gebühren, die für das Studium an der Nds. Fachhochschule angesetzt würden, seien schon deshalb keine Studiengebühren i. S. d. § 11 Abs. 4 NHG, weil diese Gebühren nicht vom Studierenden, sondern vom entsendenden Dienstherrn getragen würden. Die Nds. Fachhochschule sei ausdrücklich als Hochschule in § 2 Nr. 14 NHG aufgeführt und daher seien die dort verbrachten Zeiten voll anzurechnen. Zur Frage der Rückwirkung werde auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 25. Juli 2001 - 6 C 8/00 - verwiesen. Im Übrigen sei das der Erhebung von Studiengebühren zugrunde liegende Gesetz bereits am 18. Dezember 2001 beschlossen worden und erst zum Sommersemester 2003 wirksam geworden. Auch dem Antrag auf Erlass der Studiengebühr wegen einer unbilligen Härte könne nicht stattgegeben werden. Beim Kläger liege der Fall einer wirtschaftlichen Notlage in zeitlich unmittelbarer Nähe zum letzten Abschnitt der Abschlussprüfung nicht vor. Alle sonstigen wirtschaftlichen Notlagen würden vom Gesetz gerade nicht als Fall unbilliger Härte angesehen. Atypische äußere Umstände lägen nicht vor.

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Daraufhin hat der Kläger am 25. April 2003 Klage erhoben, zu deren Begründung er seinen bisherigen Vortrag vertieft und ergänzt. Für die Festsetzung des Studienguthabens durch selbständigen Verwaltungsakt fehle es der Beklagten an einer Ermächtigungsgrundlage, die auch bei feststellenden Verwaltungsakten notwendig sei, da auch von diesen belastende Wirkungen ausgehen könnten. Zur Berechnung des Studienguthabens führt er aus, dass eine Anrechnung seiner Studienzeit an der Nds. Fachhochschule nach § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG nicht in Betracht komme, da für dieses Studium Gebühren gezahlt worden seien und es nach dem Wortlaut dieser Vorschrift nicht darauf ankomme, ob der Studierende selbst oder ein Dritter wie in seinem Fall die Landeshauptstadt C. als sein Dienstherr die Studiengebühren an der Nds. Fachhochschule gezahlt habe. Überdies treffe die Annahme, er sei von jeglicher finanzieller Belastung im Hinblick auf sein Studium an der Nds. Fachhochschule freigestellt, nicht zu. Denn die während der Dauer des Studiums an der Nds. Fachhochschule gezahlten Anwärterbezüge stünden unter dem Vorbehalt, dass er im Anschluss an seine Ausbildung vor Ablauf einer Mindestdienstzeit von fünf Jahren nicht aus dem öffentlichen Dienst ausscheide. Darüber hinaus verstoße die Berechnung des Studienguthabens gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG, da mit Blick auf seine von ihm anvisierte spätere Beschäftigung im Bereich Öffentlichkeitsarbeit in der öffentlichen Verwaltung es sich bei dem jetzigen Studium bei der Beklagten um ein Ergänzungs- und nicht um ein Zweitstudium handele. Entscheidend sei insoweit nicht die Einordnung des Studiums durch die Beklagte als eigenständiges Studium, sondern ob der Studiengang im Hinblick auf das vom Studierenden angestrebte Berufsziel ein Ergänzungsstudium darstelle. Letzteres sei bei dem Kläger der Fall, wie ihm der Leiter des Personalbüros seines Dienstherrn in einem Schreiben vom 16. Oktober 2000 und der Fachbereich Angewandte Kulturwissenschaften der Beklagten in einem Schreiben vom 25. Oktober 2000 bestätigt hätten. Auch dürfe die Beklagte seine an der Gesamthochschule Siegen verbrachten eineinhalb Semester nicht auf zwei volle Semester aufrunden, da § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG ausdrücklich von „Studienzeiten“ und nicht von Studiensemestern spreche. Eine Rundung auf volle Semester sei lediglich in § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG vorgesehen. Für sonstige Studienzeiten sei eine Rundung weder noch oben noch nach unten vorgesehen. Schließlich habe die Beklagte das Studium an der Nds. Fachhochschule - unabhängig von der Grundfrage, ob ein derartiges Studium überhaupt gebührenrelevant sei - zu Unrecht mit sechs Semestern voll angerechnet worden. Denn es dürften nur die effektiven Studienzeiten berücksichtigt werden, nicht jedoch diejenigen Zeiten, während derer er für seinen Dienstherrn tätig gewesen sei. Diese Rechtsauffassung werde bestätigt durch ein Urteil des VG Hannover vom 1. März 2004 - 6 A 4101/03 -. Die sechs Studienabschnitte an der Nds. Fachhochschule erstreckten sich auf einen Gesamtzeitraum von gerundet lediglich 22 Monaten, mithin auf maximal vier Semester, während er demgegenüber für weitere 14 Monate für seinen Dienstherrn gearbeitet habe. Diese Arbeitszeiten könnten nicht zur Verringerung des Studienguthabens führen.

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Zudem verstoße die Erhebung von Studiengebühren in seinem Fall gegen das Willkürverbot des Gleichheitsgrundsatzes, da Studierende, die umgekehrt zuerst Angewandte Kulturwissenschaften und anschließend an der Nds. Fachhochschule studierten, keine Studiengebühren zahlen müssten. Daher müsse § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NHG verfassungskonform dahingehend auslegen, dass das Studium an der Nds. Fachhochschule niemals und zwar auch unabhängig von der Reihenfolge der gewählten Studiengänge gebührenrelevant sei. Die Einführung von Studiengebühren entfalte darüber hinaus zwar eine sog. unechte Rückwirkung. Sein Vertrauensschutzinteresse, bei Aufnahme des Studiums der Angewandten Kulturwissenschaften sich darauf verlassen zu dürfen, das Studium zumindest innerhalb der Regelstudienzeit ohne weitere Kosten abschließen zu dürfen, überwiege jedoch, weshalb auch aus diesem Grunde die Erhebung von Studiengebühren verfassungsrechtlich unzulässig sei. Des Weiteren stelle sich anders als in Baden-Württemberg in Niedersachsen die Studiengebühr nicht als Benutzungsgebühr, sondern als verfassungswidrige Sonderabgabe dar, da das Abgabenaufkommen gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 NHG den Hochschulen nur zum Teil zustehe.

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Zumindest habe der Kläger aber wegen einer besonderen Härte einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Erlass der festgesetzten Studiengebühr. Er beziehe als Halbwaise eine monatliche Unterhaltsrente in Höhe von 478,06 EUR sowie Wohngeld in Höhe von monatlich 135 EUR. Nach Abzug der Kosten für Wohnung und Sozialversicherung verbleibe ihm lediglich ein Betrag von 208,20 EUR monatlich für den sonstigen Lebensunterhalt. An der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit sei er gehindert, da ihm sein Dienstherr eine Beurlaubung aus sonstigen Gründen nur mit der Auflage gewährt habe, entgeltliche Nebentätigkeiten nicht auszuüben. Bei ihm liege daher ein atypischer Fall vor.

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Der Kläger beantragt,

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die Bescheide der Beklagten vom 3. Februar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März 2003 aufzuheben,

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hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung der im Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003 enthaltenen Ablehnungsentscheidung hinsichtlich seines Erlassantrages zu verpflichten, über seinen Erlassantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie beruft sich auf die Ausführungen im Gebührenbescheid vom 3. Februar 2003 und im Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003 und führt zur Ergänzung aus, dass es sich bei der Feststellung des Studienguthabens nicht um einen selbständigen belastenden Verwaltungsakt handele, der für seine Rechtmäßigkeit einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedürfe. Die Berechnung des Bildungsguthabens stelle keine selbständige Belastung für den Kläger dar, sondern habe Bedeutung allein im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Pflicht zur Entrichtung von Gebühren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG. Auch wenn die Berechnung des Studienguthabens dem Kläger in einem gesonderten Bescheid mitgeteilt worden sei, stelle diese Berechnung selbst noch keinen grundrechtsrelevanten Eingriff in die Rechte des Klägers dar und unterliege daher auch nicht dem Gesetzesvorbehalt. Ein Eingriff in dessen Rechte sei lediglich durch den Gebührenbescheid erfolgt. Bei der Entscheidung über den Widerspruch seien die Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 3. Februar 2003 daher zusammengefasst worden. Gegenstand der Klage sei somit der Gebührenbescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden habe.

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Die dem Gebührenbescheid zugrunde liegende Festssetzung des Studienguthabens sei nicht zu beanstanden. Entgegen der Ansicht des Klägers handele es sich bei den für das Studium des Klägers an der Nds. Fachhochschule erhobenen Studiengebühren bereits deshalb nicht um Studiengebühren im Sinne von § 11 Abs. 4 NHG, da diese vom jeweils entsendenden Dienstherrn getragen würden. Eine Belastung des Klägers durch die Übernahme der Studiengebühren seitens des Dienstherrn habe daher nicht stattgefunden. Einer derartige Belastung sei auch nicht dadurch zu sehen, dass der Kläger bei einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst ggf. die während des Studiums gewährten Anwärterbezüge anteilig zurückzuzahlen habe. Denn das Rückzahlungsrisiko bestehe allein hinsichtlich der Anwärterbezüge; ein Rückzahlungsvorbehalt hinsichtlich der übernommenen Studiengebühren sei von dieser Verpflichtung nicht mitumfasst. Ein zusätzliches Studienguthaben in Höhe der jeweiligen Regelstudienzeit für die Absolvierung eines Aufbau- oder Ergänzungsstudium i. S. d. § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG stehe dem Kläger deshalb nicht zu, weil es sich bei dem Studium der Angewandten Kulturwissenschaften weder um einen solchen Aufbau- noch einen Ergänzungsstudiengang im Sinne dieser Vorschrift handele. Zum einen gebe es bei Ihr allein den Aufbaustudiengang „Schulpädagogik und Didaktik für Hochschulabsolventen“ und zum anderen stehe der Studiengang der Angewandten Kulturwissenschaften in keinem besonderen sachlichen Zusammenhang mit der Nds. Fachhochschule. Die vom Kläger angeführten Gründe rechtfertigten nicht die Annahme eines Ergänzungsstudiums mit der Folge einer Erhöhung des Studienguthabens. Entscheidend sei allein, ob der jeweilige Studiengang von der Hochschule ausdrücklich als Ergänzungsstudium angeboten und eingeordnet werde. Da der Kläger bereits eine berufsqualifizierende Ausbildung durch sein Studium an der Nds. Fachhochschule erhalten habe, sei das Studium der Angewandten Kulturwissenschaften als reines Zweitstudium anzusehen. Dies zeige sich auch an der Änderung des § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG n. F., wonach für sämtliche Aufbau-, Zusatz- und Ergänzungsstudiengänge kein zusätzliches Studienguthaben mehr zur Verfügung stehe. Hierin zeige sich die Absicht des Gesetzgebers, nicht gebührenpflichtige Zusatzstudiengänge auf konsekutive Masterstudiengänge zu begrenzen. Eine Berücksichtigung der Studienzeit des Klägers bei der Gesamthochschule Siegen in einem Umfang von nur eineinhalb Semestern komme nicht in Betracht, da die Berechnung des Studienguthabens nach § 11 NHG - außer bei Teilzeitstudiengängen - an die Anzahl der eingeschriebenen Semester anknüpfe. Da eine Einschreibung für das gesamte Semester zu Beginn desselben erfolge, sei das Semester selbst dann im Ganzen in das Studienguthaben einzubeziehen, wenn der Studierende die Hochschule noch vor Ablauf des Semesters verlasse. Es könne zwar sein, dass der Kläger die Gesamthochschule Siegen bereits zum Juli 1996 verlassen habe, er sei jedoch für das ganze Sommersemester 1996 dort eingeschrieben gewesen und habe zudem einen Großteil des Lehrangebotes bereits genutzt, da die Lehrveranstaltungen nur bis zur zweiten Juliwoche stattfänden. Zudem habe der Kläger den Nachweis seiner Exmatrikulation zum Ende Juni 1996 an der Gesamthochschule D. bisher nicht erbracht. Schließlich könne der Kläger sich nicht darauf berufen, dass bestimmte Zeiten, in denen er während seines Studiums an der Nds. Fachhochschule für seinen Dienstherrn gearbeitet habe, nicht auf das Studienguthaben nicht anzurechnen seien. Dem stehe der eindeutige Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG entgegen. Das vom Kläger zitierte - im Übrigen auch noch nicht rechtskräftige - Urteil des VG Hannover sei hierbei nicht einschlägig. Im Gegensatz zur dortigen Klägerin, die in der Zeit vom 1. August 1990 bis zum 31. Juli 1993 an der Nds. Fachhochschule studiert habe, habe der Kläger an dieser Fachhochschule erst vom 1. August 1996 bis zum 31. Juli 1999 studiert. Zu diesem Zeitpunkt sei gerade die Verordnung über die Nds. Fachhochschule vom 10. Februar 1996 in Kraft getreten. In deren § 5 sei geregelt, dass die Regelstudienzeit der laufbahnrechtlich bestimmten Dauer des Vorbereitungsdienstes einschließlich der Prüfungszeit entspreche. Die Dauer des Vorbereitungsdienstes habe nach § 9 Abs. 1 der für den Kläger noch einschlägigen LaufbahnVO vom 21. Februar 1989 insgesamt drei Jahre betragen. Gemäß § 10 Abs. 1 LaufbahnVO habe sich der Vorbereitungsdienst in Fachstudien und berufspraktische Studienzeiten von je 18 Monaten gegliedert. Die Aufteilung für Anwärter der Kommunalverwaltungen sei in § 10 Abs. 2 Satz 2 LaufbahnVO geregelt gewesen. Wenn der Kläger hier vortrage, er habe davon abweichend nur 22 Monate studiert, so sei dem entgegenzuhalten, dass auch die Zeit seiner Tätigkeit bei seinem Dienstherrn der berufspraktischen Studienzeit hinzuzurechnen sei, da sie Teil des Vorbereitungsdienstes und damit der Regelstudienzeit an der Nds. Fachhochschule gewesen sei. Während der ganzen Zeit des Vorbereitungsdienstes habe der Kläger den Status eines Studenten gehabt. Zu berücksichtigen sei zudem, dass auch bei einem Studium an einer anderen Hochschule die konkreten Vorlesungszeiten nur drei oder vier Monate umfassten und die übrige Zeit Semesterferien seien. Das Studium an der Nds. Fachhochschule sei kein ausgewiesener Teilzeitstudiengang und die Vorschrift des § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG daher nicht entsprechend anwendbar. Genau wie bei der Berechnung des Studienguthabens im Rahmen des § 11 Abs. 1 oder Abs. 2 NHG sei auch im Rahmen des § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG die Regelstudienzeit ein verlässlicher und verfassungskonformer Maßstab. Der Kläger habe sich während des gesamten Vorbereitungsdienstes im Regelstudium befunden.

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Die Erhebung von Studiengebühren sei auch nicht verfassungswidrig. Die Rückanknüpfung an Sachverhalte aus der Zeit vor In-Kraft-Treten des Gesetzes stelle sich als eine unechte Rückwirkung dar, die zulässig sei. Der Kläger habe nicht darauf vertrauen dürfen, sein gebührenfrei begonnenes Zweitstudium auch gebührenfrei beenden zu können. Er verkenne, dass es sich bei seinem Studium gerade nicht um ein Ergänzungs-, sondern um ein Zweitstudium handele. Das Gesetz enthalte für die Absolvierung anerkannter Ergänzungsstudiengänge durchaus Ausnahmeregelungen, diese würden jedoch für das vom Kläger gewählte eigenständige Zweitstudium nicht gelten. Im Fall eines Zweitstudiums diene die Studiengebührenpflicht weniger der vom Kläger angeführten Verhaltenslenkung, sondern mehr dem Gedanken, dass der Studierende zur Leistung eines eigenen Beitrages zur Finanzierung der Hochschulen herangezogen werden solle. Diese anerkannte Zwecksetzung des Gesetzgebers gelte jedoch unabhängig davon, ob der Studierende sein Zweitstudium zügig durchführe. Auch der Umstand, dass Studierende an der Nds. Fachhochschule nach § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NHG von der Gebührenpflicht befreit seien, begründe keine Verfassungswidrigkeit der Gebührenerhebung. Bei der Studiengebühr handele es sich um eine Benutzungsgebühr, mit deren Einführung die Studienbedingung in bestimmter Weise ausgestaltet würden. Hintergrund der Einführung sei der Gedanke, dass die Studierenden in begrenztem Umfang zu dem im Wesentlichen aus Steuermitteln finanzierten Studium beitragen sollten. Damit solle der mit der Einschreibung verbundene Vorteil für die Studierenden hinsichtlich des Ausbildungsangebotes zumindest teilweise abgegolten werden. Im Hinblick auf das Studium an der Nds. Fachhochschule sei jedoch die Besonderheit zu berücksichtigen, dass die zu erhebende Studiengebühr als Beitrag zur Finanzierung der Hochschulen bereits durch den jeweiligen Dienstherrn übernommen werde. Allein aus dem Grund, dass eine doppelte Entrichtung von Studiengebühren sowohl vom Dienstherrn als auch vom Studierenden über den Zweck des § 13 NHG hinausgehen würde, sehe § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NHG eine Gebührenfreiheit für Studierende an der Nds. Fachhochschule vor. In der Berechnung des Studienguthabens des Klägers liege auch keine Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Studierenden vor, die zuerst ein Studium an einer allgemeinen Hochschule und erst im Anschluss hieran ein Studium an der Nds. Fachhochschule absolvierten. Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beiden Gruppen bestehe darin, dass es im Gegensatz zu den allgemeinen Universitäten zu einem Studium an der Nds. Fachhochschule einer Bewerbung um einen Ausbildungsplatz bei den entsprechenden Behörden bedürfe, die im Rahmen des üblichen Bewerbungsverfahrens frei über die Einstellung des Bewerbers entscheiden könnten. Die Einschreibung an der Nds. Fachhochschule sei dann nur die Folge der Auswahlentscheidung. Schließlich sei die niedersächsische Studiengebühr wie in Baden-Württemberg als Benutzungsgebühr und nicht als Steuer zu qualifizieren, da sie einen besonderen Vorteil abgelte. Die Erhebung der Studiengebühren für das Land geschehe gerade, um die Hochschulentwicklungsplanung des Landes und die Finanzierung der Hochschulen in staatlicher Verantwortung zu gewährleisten.

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Im Fall des Klägers liege ein Fall einer unbilligen Härte nicht vor, so dass ein Erlass nicht gerechtfertigt sei. Die vom Kläger vorgetragene Belastung gelte für eine Vielzahl, wenn nicht die Mehrheit der Studierenden an Hochschulen in staatlicher Verantwortung, so dass bei regelmäßiger Berücksichtigung solcher Belastungen die Erlassnorm in unzulässiger Weise derart ausgedehnt würde, dass eine Studiengebühr nur im Ausnahmefall erhoben werden könnte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist zulässig.

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Sie richtet sich zutreffender Weise sowohl gegen den Festsetzungsbescheid vom 3. Februar 2003 als auch gegen den Gebührenbescheid vom 3. Februar 2003, beide in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März 2003. Bei der Berechnung des Studienguthabens in Gestalt des Festsetzungsbescheides vom 3. Februar 2003 hat sich die Beklagte der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient. Sie hat die Berechnung gegenüber dem Kläger in Bescheidform bekannt gegeben und sie mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Hiergegen ist die Erhebung einer Anfechtungsklage statthaft. Ob die Beklagte sich dieser Handlungsform bedienen durfte, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit.

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Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet.

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Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob eine Rechtsgrundlage für den von der Beklagten erlassenen Festsetzungsbescheid besteht. Denn dem Kläger steht jedenfalls für das hier streitgegenständliche Sommersemester 2003 noch ein anrechenbares Studienguthaben zur Verfügung, so dass die angefochtenen Bescheide bereits aus diesem Grunde aufzuheben sind.

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Voraussetzung für die Erhebung von Studiengebühren von Studierenden, die das 60. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, ist nach § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG in der hier maßgebenden Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Hochschulreform in Niedersachsen vom 24. Juni 2002 (Nds. GVBl. 2002, 286), dass kein Studienguthaben mehr zur Verfügung steht. Das Studienguthaben berechnet sich nach § 11 NHG. Dessen Abs. 1 Satz 1 sieht vor, dass die Studierenden an den Hochschulen in staatlicher Verantwortung über ein einmaliges Studienguthaben in Höhe der Semesterzahl der Regelstudienzeit eines grundständigen Studienganges zur Erlangung eines berufsqualifizierendes Abschlusses zuzüglich vier weiterer Semester verfügen. Dementsprechend steht dem Kläger für den bei der Beklagten gewählten Studiengang ein Studienguthaben von insgesamt 13 Semestern zur Verfügung. Auf diese Studienguthaben sind nach § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG Studienzeiten an Hochschulen im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes anzurechnen, soweit für diese Studienzeiten keine Studiengebühren erhoben wurden.

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Das Gericht kann die im Verwaltungsstreitverfahren aufgeworfenen Rechtsfragen, ob die Regelung der Erhebung von Studiengebühren mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ob das Studium an der Nds. Fachhochschule überhaupt in den Anwendungsbereich des § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG fällt und ob es sich bei dem von dem Kläger gewählten Studiengang um ein Aufbaustudiengang im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 NHG handelt, dahingestellt sein lassen. Denn das sich aus § 11 Abs. 1 Satz 1 NHG ergebende Studienguthaben des Klägers ist im Sommersemester 2003 noch nicht vollständig aufgebraucht, da eine Anrechnung des Studiums an der Nds. Fachhochschule höchstens in dem Umfang der tatsächlichen Studienzeiten, die der Beamte auf Widerruf im Rahmen seines Vorbereitungsdienstes an der Nds. Fachhochschule absolviert hat, in Betracht kommt. Die Zeiten, die der Beamte während seines Vorbereitungsdienstes bei dem Dienstherrn verbracht hat, jedenfalls soweit sie nicht durch Lehrveranstaltungen an der Nds. Fachhochschule begleitet waren, sind bei der Anrechnung hingegen außer Acht zu lassen sind.

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Zur Begründung nimmt das Gericht zunächst Bezug auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hannover in seiner Entscheidung vom 1. März 2004 (Az. 6 A 4101/03), in der es zur Auslegung des Begriffs der Studienzeiten in § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG Folgendes ausgeführt hat:

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„Nach § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG werden auf das Studienguthaben Studienzeiten an Hochschulen im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes angerechnet, soweit für diese Studienzeiten keine Studiengebühren erhoben wurden. Absatz 4 des § 11 NHG stellt damit im Unterschied zu den Regelungen über die Berechnung des Studienguthabens nicht auf die Anzahl der Gliederungsabschnitte eines Studiums, nämlich der Hochschulsemester oder -trimester, ab. Vielmehr hat der Gesetzgeber mit der Wahl des Begriffs „Studienzeiten“ klar gestellt, dass der Anrechnung nach § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG nur die Zeiten von Studien unterliegen, also die Zeitabschnitte, in denen eine Person den Status einer oder eines Studierenden innehat und aus rechtlichen Gründen von diesem Status auch Gebrauch machen kann. Andernfalls hätte es weder der Klarstellung in Satz 2, wonach Studienzeiten in Teilzeitstudiengängen entsprechend angerechnet und auf volle Semester abgerundet werden, noch der Einschränkung des Begriffs der Studienzeiten in Satz 3, wonach das Studienguthaben durch Urlaubssemester nicht verringert wird, bedurft.

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Die Ausbildung der Klägerin für die Laufbahn des gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienstes war dadurch gekennzeichnet, dass die Klägerin während ihres Vorbereitungsdienstes nicht nur an der Niedersächsischen Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in den Ausbildungsabschnitten Einführungsstudium, Berufspraktische Studienzeiten I und II, Zwischenstudium und Abschlussstudium I und II ausgebildet worden ist. Zwar bestimmte § 27 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Laufbahnverordnung (in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.8.1984, Nds. GVBl. S. 193) seinerzeit, dass der drei Jahre währende Vorbereitungsdienst aus Fachstudien und berufspraktischen Studienzeiten von je achtzehnmonatiger Dauer bestand. Dementsprechend regelte § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienstes (vom 17.2.1989, Nds. GVBl. S. 29; - APVOgehD a.F. -), dass die Fachstudien und berufspraktischen Studienzeiten für Anwärterinnen und Anwärter der Kommunalverwaltungen insgesamt 36 Monate währten.

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Von dieser Regelung ist aber im Zeitpunkt der Ausbildung der Klägerin gerichtsbekannt abgewichen worden. Die seinerzeit geltenden Bestimmungen im Beschluss des Landesministeriums vom 18. April 1978 (Nds. MBl. S. 558) für die Niedersächsischen Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege sahen noch keine Regelstudienzeit vor. Sie bestimmten in § 15 Abs. 3 zum Status der Studierenden nur, dass die Zugehörigkeit der Studenten zur Fachhochschule ihre dienstrechtliche Stellung unberührt lässt. Deshalb konnten die Beamtinnen und Beamten im Rahmen ihrer Beamtenverhältnisse auf Widerruf rechtlich verpflichtet werden (vgl. § 63 Niedersächsisches Beamtengesetz - NBG -), während der Zeiträume, in denen an der Niedersächsischen Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege keine Fachstudien und Berufsbezogenen Studienzeiten stattfanden, an die Ausbildungsdienststelle zurückzukehren und dort an einer ihrer zukünftigen Laufbahn entsprechenden berufspraktischen Ausbildung an den unterschiedlichen Arbeitsplätzen ihres kommunalen Dienstherrn teilzunehmen.

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Demzufolge fand während der weiteren, in der Klagebegründung im Einzelnen aufgeführten und sich auf insgesamt 14 Monate summierenden Abschnitte des 36 Monate währenden Vorbereitungsdienstes die berufspraktische Ausbildung der Klägerin in den fachbezogenen Schwerpunktbereichen ihrer Laufbahnaufgaben an den Arbeitsplätzen der Verwaltung des ehemaligen Landkreises C. statt. Hieran teilzunehmen war die Klägerin nach Maßgabe der generellen Vorgaben ihres Dienstherrn und der Weisungen ihrer Vorgesetzten nach § 63 NBG verpflichtet. Durch diese tatsächlich praktizierte Zweiteilung der Ausbildung wies das damalige Studium der Klägerin die Züge eines Teilzeitstudiums im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG auf, und zwar in Gestalt des an privaten und an öffentlichen Fachhochschulen praktizierten dualen Studiums, auch kooperatives Studium, Studium im Praxisverbund oder duales System genannt. In diesen Fällen wird ein Hochschulstudium mit einer Berufsausbildung und zumeist mehreren Praktika sowie der Aussicht einer späteren Berufstätigkeit in einem Unternehmen kombiniert. Kennzeichnend für Teilzeitstudiengänge ist danach, dass die Studierenden im Unternehmen, das ihre Ausbildung fördert, während der vorlesungsfreien Zeit arbeiten. Studienzeiten in einem Teilzeitstudiengang werden aber nach § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG nur entsprechend angerechnet, also mit der Länge der Teilzeitstudienabschnitte, und auf volle Semester abgerundet. Ob die Regelung des § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG auf die Ausbildung der Klägerin unmittelbar anzuwenden ist, oder ob dieses wegen der nur tatsächlichen Abweichung von den seinerzeit geltenden rechtlichen Bestimmungen über die Gesamtlänge der Studienzeiten nicht möglich ist, kann im Ergebnis offen bleiben. Jedenfalls lässt sich aus einer solchen Ausbildung kein mit der zeitlichen Länge des Vorbereitungsdienstes deckungsgleicher „Gesamtrahmen“ für das Fachhochschulstudium von sechs Semestern konstruieren.

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Vielmehr ist der unbestimmte Rechtsbegriff der „Studienzeiten“ in der Anrechnungsvorschrift des § 11 Abs. 4 NHG so auszulegen, dass sich aus ihm ein zweifelsfrei nachvollziehbarer Sachverhalt ableiten lässt. Das ist zwingend, wenn die Anrechnung von Studienzeiten im Einzelfall zu dem Ergebnis führt, dass das Studienguthaben verbraucht ist, denn in diesem Fall löst die Anwendung des § 11 Abs. 4 NHG unmittelbar den Gebührentatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG aus. Knüpft die Erhebung einer öffentlichen Abgabe an die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs an, muss die Auslegung zu einem Ergebnis führen, das einer willkürlichen Handhabung der Abgabenvorschrift durch die Behörden entgegensteht (BVerwG, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23). Das folgt aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG. Dieses hat insoweit die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen (BVerwG, a.a.O., m.w.N.). Das Studium der Klägerin an der Niedersächsischen Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege war weder in Semester noch in entsprechende Zeitabschnitte von Studienjahren oder -halbjahren gegliedert. Bei einer solchen Sachlage wäre die Grenze der Möglichkeit einer willkürlichen Handhabung des § 11 Abs. 4 NHG überschritten, wenn der Begriff der Studienzeiten losgelöst von seinem Wortsinn mit dem Inhalt ausgelegt wird, dass unter Studienzeiten ein in einer (hypothetischen) Semesterzahl ausgedrückter Zeitrahmen verstanden wird. Denn für die willkürfreie Bestimmung eines solchen Zeitrahmens ließen sich dem NHG keine greifbaren Anhaltspunkte entnehmen. Zum Einen käme eine Bestimmung nach Maßgabe der Regelstudienzeit in Betracht, wenn das tatsächlich abgeleistete Studium länger oder - wie im Fall der Klägerin durch vorzeitiges Bestehen der Laufbahnprüfung (vgl. §§ 7 Nr. 1, 21 Abs. 1 APVOgehD a.F.) - kürzer als die vorgesehene Gesamtstudienzeit dauert. Andererseits wäre aber auch eine Bestimmung des Zeitrahmens denkbar, die sich an von der Aufnahme des Studiums bis zum tatsächlichen Erreichen des Hochschulabschlusses oder eines anderen berufsqualifizierenden Abschlusses verstrichenen Zeit orientiert. Ferner wäre es auch denkbar, ausschließlich an die Zeiten der Immatrikulation anzuknüpfen. Denkbar wäre schließlich aus, nur diejenigen Teilabschnitte von nicht in Semestern oder Trimestern unterteilten Studiengängen zu einem zeitlichen Gesamtrahmen zusammenzufassen, deren Länge im Einzelnen den Zeitraum eines Semesters erreicht; dieses würde im Fall der Klägerin nach den Ausbildungsvorschriften des § 10 Abs. 2 Satz 2 APVOgehD a.F. bedeuten, dass nur die berufspraktische Studienzeit I (10 Monate), die berufspraktische Studienzeit II (7 Monate) und das Abschlussstudium II (7 Monate) jeweils die zeitliche Länge eines Semesters erreichten.

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An der Vielzahl denkbarer Berechnungsmodelle, die zu jeweils anderen Ergebnissen führen können, zeigt sich, dass die Auslegung des Begriffs „Studienzeiten“ in § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG willkürfrei und damit verfassungskonform nur möglich ist, wenn der Anrechnung auf das Studienguthaben dem Wortsinn dieses Begriffs der „Studienzeiten“ entsprechend nur die tatsächlichen Studienzeiten zugrunde gelegt werden. Diese lassen sich angesichts der von dem Gesetzgeber für Teilzeitstudiengänge in § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG vorgegebenen Berechnungsmethode auch für Studiengänge, deren Abschnitte nicht in Semester und Trimester unterteilt sind, zweifelsfrei feststellen, indem die Summe der tatsächlichen Studienzeiten in entsprechende volle Halbjahresabschnitte (Semester) umgerechnet wird.“

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Dieser Auslegung des Begriffs der Studienzeiten schließt sich das Gericht auch im vorliegenden Fall an, wobei dahingestellt bleiben kann, ob vorliegend eine Abrundung der anzurechnenden Studienzeiten auf drei Semester in entsprechender Anwendung von § 11 Abs. 4 Satz 2 NHG vorzunehmen ist. Der Kläger war während seines Vorbereitungsdienstes für die Laufbahn des gehobenen Dienstes nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 NBG Beamter auf Widerruf der Landeshauptstadt B.. Für diese Laufbahn hat § 27 Abs. 1 der NLVO in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Laufbahnverordnung vom 9. August 1994 (Nds. GVBl. S. 416) vorgesehen, dass der Vorbereitungsdienst drei Jahre dauert, und in Abs. 2 Satz 1 in Abweichung zur früheren Rechtslage, die noch der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover zugrunde gelegen hatte, bestimmt, dass der Vorbereitungsdienst aus Fachstudien von mindestens achtzehnmonatiger Dauer und aus berufspraktischen Studienzeiten von mindestens zwölfmonatiger Dauer besteht. Die NLVO hat damit der vom Verwaltungsgericht Hannover festgestellten Praxis, dass die der Ausbildung der Beamten des gehobenen Dienstes nicht während des gesamten dreijährigen Vorbereitungsdienstes aus Studienzeiten an der Nds. Fachhochschule besteht, Rechnung getragen, ohne dass die für den Kläger maßgebende Ausbildungs- und Prüfungsordnung vom 17. Februar 1989 (Nds. GVBl. S. 29) entsprechend angepasst worden ist. Tatsächlich hat der Kläger während seines Vorbereitungsdienstes an der Nds. Fachhochschule ausweislich der im Verfahren vorgelegten Ladungen lediglich in den Zeiten vom 7. August bis 26. November 1996 (Einführungsstudium), vom 3. März bis 30. April 1997 (Berufspraktische Studienzeit I), vom 1. Oktober 1997 bis 27. Februar 1998 (Zwischenstudium), vom 4. Mai bis 30. Juni 1998 (Berufspraktische Studienzeit II), vom 10. August bis zum 25. September 1998 (Abschlussstudium I) und vom 1. Dezember 1998 bis zum 24. Juni 1999 (Abschlussstudium II) Lehrveranstaltungen besucht. Seine Studienzeiten beliefen sich damit auf fast 22 Monate, während er für die Dauer der restlichen 14 Monate seines Vorbereitungsdienstes verpflichtet war, seine Ausbildung bei der Landeshauptstadt C. fortzusetzen und im Rahmen seiner ihm als Beamten auf Widerruf gegenüber seinem Dienstherrn obliegenden beamtenrechtlichen Pflichten Dienst zu leisten. Diese Zeiten, also umgerechnet mindestens zwei Semester, sind daher nicht als Studienzeiten im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG anzuerkennen. Dem steht auch nicht entgegen, dass sich der Kläger für sein Studium an der Nds. Fachhochschule nach § 33 NHG i. d. F. vom 21. Januar 1994 (Nds. GVBl. S. 13), nunmehr geregelt in § 19 Abs. 1 Satz 3 NHG, hat immatrikulieren müssen. Denn jedenfalls in den 14 Monaten, in denen der Kläger nach Weisungen seines Dienstherrn Dienst geleistet hat, hat das beamtenrechtliche Dienstverhältnis seinen Studentenstatus überlagert.

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Des Weiteren kann sich die Beklagte nicht darauf berufen, dass nunmehr in § 5 der Verordnung über die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege vom 10. Februar 1996 (Nds. GVBl. S. 26) geregelt ist, dass die Regelstudienzeit der laufbahnrechtlichen Dauer des Vorbereitungsdienstes einschließlich der Prüfungszeit entspreche und somit die gesamte Zeit des Vorbereitungsdienstes einer Anrechnung unterliege müsse. Denn die Festlegung der Regelstudienzeit in § 5 der Verordnung über die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege enthält für die Auslegung des Begriffs der Studienzeiten im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG keine Anhaltspunkte. Die Vorschrift ist in die Verordnung über die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege aufgenommen worden, weil bereits in § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG i. d. F. d. Bekanntmachung vom 21. Januar 1994 (Nds. GVBl. S. 13; jetzt § 6 Abs. 3 Satz 1 NHG) vorgesehen war, dass für die Studiengänge eine Regelstudienzeit festzulegen ist. Für die Ausbildung der Beamten des gehobenen Dienstes hat es insoweit nahe gelegen, die Regelstudienzeit an die Dauer des Vorbereitungsdienstes zu knüpfen. Dass dieser Vorschrift eine darüber hinausgehende Bedeutung, insbesondere für die Qualifizierung der Dauer des Vorbereitungsdienstes als Studienzeit im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 NHG zukommen sollte, lassen weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte oder der Normzusammenhang erkennen.

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Schließlich greift die Argumentation der Beklagten nicht, soweit sie sich darauf beruft, dass § 15 Abs. 3 des Beschlusses des Landesministeriums zur Errichtung der Nds. Fachhochschule i. d. F. vom 18. April 1978 (Nds. MBl. S. 558), der klarstellt, dass die Zugehörigkeit der Studenten zur Fachhochschule ihre dienstrechtliche Stellung unberührt lässt, mit Inkrafttreten der Verordnung über die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege außer Kraft getreten ist. Denn eine Regelung des statusrechtlichen Verhältnisses der Beamten auf Widerruf während des Vorbereitungsdienstes und damit auch während der Studienzeiten an der Nds. Fachhochschule ist in der Verordnung über die Nds. Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege nicht erforderlich gewesen. Diese Verordnung berührt nicht die das Verhältnis des in Ausbildung befindlichen Beamten zu seinem Dienstherrn regelnden beamtenrechtlichen Vorschriften, so dass auch ohne ausdrückliche Regelung davon auszugehen ist, dass das Studium an der Nds. Fachhochschule die dienstrechtliche Stellung der Beamtenanwärter nicht berührt.

37

Einer Entscheidung über den vom Kläger anhängig gemachten Hilfsantrag bedarf es nicht, da der Hauptantrag Erfolg hat.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

39

Die Entscheidung zur Notwendigkeit der Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

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