Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2006-06-19, Aktenzeichen 9 A 2945/06

Tenor

Dem Beteiligten wird aufgegeben, dem Mitglied des
Antragstellers, Herrn F. M., die Teilnahme an den Sitzungen der
Arbeitsgruppe „Leitstelle“ für die Polizeidirektion
Oldenburg zu gestatten.

Tatbestand

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I. Die Beteiligten streiten über die Teilnahme eines Mitgliedes des Bezirkspersonalrats, des Antragstellers, an Sitzungen einer behördeninternen Arbeitsgruppe.

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Bei der Polizeidirektion Oldenburg werden Überlegungen zur Einrichtung einer Leitstelle entweder im Zusammenarbeit mit den Kommunen oder als Zusammenfassung der bisherigen Leitstellen der Polizei angestellt. Dazu ordnete der Beteiligte unter dem 25. Januar 2006 die Einrichtung einer Arbeitsgruppe unter Leitung des Polizeivizepräsidenten an. An die Arbeitsgruppe "Leitstelle" erging in der ersten Phase der Auftrag, unter Berücksichtigung mehrerer Varianten unter anderem Raum- und Personalbedarfsplanungen anzustellen und dabei insbesondere Gestaltungsmöglichkeiten in dem Gebäude am Friedhofweg in Oldenburg zu berücksichtigen. Die Personalvertretung werde im Rahmen einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zeitgerecht beteiligt und umfassend über den Sachstand informiert werden.

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Im weiteren Verlauf wurde die Arbeitsgruppe um Mitarbeiter aus den Inspektionen erweiterten. Die erste Tagung in dieser Form fand am 9. März 2006 statt. Trotz fehlender Einladung hatte der Antragsteller bereits am Tage zuvor beschlossen, das Mitglied M. als Teilnehmer in die Sitzungen der Arbeitsgruppe zu entsenden. Der Leiter der Arbeitsgruppe äußerte Bedenken gegen die Teilnahme von Herrn M., weil er dem Personalrat der Polizeiinspektion angehöre, die Räume im Gebäude am F.... nutze und durch die Einrichtung der Leitstelle betroffen wäre. In der Sitzung wurde der Antragsteller durch seinen Vorsitzenden vertreten. Auch im weiteren Verlaufe konnte kein Einverständnis des Leiters der Arbeitsgruppe zur Teilnahme des Herrn M. erzielt werden. Sitzungen der Arbeitsgruppe fanden ohne Beteiligung des Antragstellers statt. Allerdings nahm an einigen Sitzungen ein Vertreter des Personalrats bei der Polizeidirektion teil.

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Am 22. Mai 2006 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, um die Teilnahme des von ihm vorgesehenen Herrn M. an den Sitzungen der Arbeitsgruppe zu ermöglichen. Er macht geltend: Nach § 60 Absatz 3 NPersVG habe der Personalrat das Recht, einen Vertreter in die Arbeitsgruppe zu entsenden. Die Auswahl des Vertreters sei ausschließlich dem Personalrat vorbehalten. Sie bedürfe weder der Zustimmung des Leiters der Dienststelle noch habe dieser ein Veto-Recht. Das zur Entsendung vorgeschlagene Mitglied bedürfe des Vertrauens der Personalvertretung, nicht aber des Vertrauens der Dienststelle. Etwaige Bedenken gegen die Neutralität des Mitgliedes seien vom Personalrat, nicht aber von der Dienststelle zu prüfen. Die Dienststelle dürfe ihr Ermessen nicht an die Stelle des Auswahlermessens der Personalvertretung setzen.

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Der Antragsteller beantragt,

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dem Beteiligten aufzugeben, dem Mitglied des Antragstellers, Herrn F. M., die Teilnahme an den Sitzungen der Arbeitsgruppe „Leitstelle“ für die Polizeidirektion Oldenburg zu gestatten.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er erwidert: Dem Antragsteller sei weder die Teilnahme an allen Sitzungen der Arbeitsgruppe gestattet worden, noch habe er ein Recht auf Teilnahme. Auch wenn dem Personalrat in der Anordnung vom 25. Januar 2006 eine zeitgerechte Information zugestanden worden sei, lasse sich daraus nicht herleiten, dass er Vertreter zu allen Sitzungen entsenden bedürfe. Der Leiter der Arbeitsgemeinschaft bestimme den Teilnehmerkreis entsprechend dem Fortschritt und den zu behandelnden Themen innerhalb der Arbeitsgruppe. Auch die von der Dienststelle benannten Teilnehmer würden nur zu den Sitzungen geladen, in denen sie zu den anstehenden Gegenständen beitragen könnten. Der Vorsitzende des Antragstellers sei zur Sitzung von 9. März 2006 geladen worden, um ihn über die Details des Auftrages der Arbeitsgruppe zu informieren. Eine ständige Teilnahme an allen Sitzungen sei jedoch von der Dienststelle niemals beabsichtigt worden. Ein Teilnahmerecht stehe dem Antragsteller erst dann zu, wenn in der Arbeitsgruppe über mitbestimmungspflichtige Maßnahmen verhandelt werde. Zur Zeit habe der Meinungsbildungsprozess dieses Stadium noch nicht erreicht. Es sei insbesondere noch nicht über den Standort der Leitstelle entschieden worden. Ob sie in Oldenburg eingerichtet werde, hänge wesentlich von der Finanzierung und der Beteiligung der Kommunen ab. Zur Zeit werde intensiv das Einsatzmanagement behandelt, das keine Beziehungen zu mitbestimmungspflichtigen Tatbeständen aufweise. Im übrigen sei die Mitwirkung von Herrn M. an der Arbeitsgruppe wegen seiner Zugehörigkeit zum Personalrat der Polizeiinspektion O./Ammerland zu Recht abgelehnt worden. Durch seine Teilnahme könne das Arbeitsergebnis der Projektgruppe konkret beeinträchtigt werden. Deshalb müsse eine Irritation durch auch nur den Anschein einer Befangenheit eines Mitgliedes der Arbeitsgruppe bei der Entscheidungsfindung vermieden werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Verfahrensakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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II. Der Antrag ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nach §§ 83 NPersVG, 80ff ArbGG statthaft und zulässig.

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Der Antragsteller als Stufenvertretung ist befugt, das Teilnahmerecht aus § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG für sich geltend zu machen. Die Vorschrift gilt für jede Personalvertretung im Rahmen ihrer Zuständigkeit, also auch für die Stufenvertretungen (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, § 60, Anm. 5). Der Antragsteller ist die zur Beteiligung berufene Personalvertretung nach § 79 Abs. 2 NPersVG. Die Einrichtung der Leitstelle betrifft nicht nur die Polizeidirektion und die bei ihr Beschäftigten, sondern auch die nachgeordneten Dienststellen.

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Der Antrag ist auch begründet. Dem vom Antragsteller benannten Personalratsmitglied ist die Teilnahme an den Sitzungen der Arbeitsgruppe „Leitstelle“ zu gestatten. Der Anspruch ergibt sich aus § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG. Danach soll die Dienststelle einem Mitglied des Personalrats die Teilnahme in von der Dienststelle eingerichteten Projektgruppen, Planungsgruppen oder vergleichbaren Gruppen, die beteiligungspflichtige Maßnahmen vorbereiten, gestatten.

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Diese Vorschrift findet im Rahmenrecht des Bundes (§ 101 Abs. 3 BPersVG) keine Entsprechung. Bundesrechtlich verbindlich ist lediglich ein Informationsrecht vorgegeben, wie es etwa in § 60 Abs.1 S. 2 NPersVG ausgestaltet ist, dass nämlich dem Personalrat die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind. Es bestehen aber keine Bedenken gegen die landesrechtliche Einräumung eines Recht auf Teilnahme an Arbeitsgruppen u. ä. und auch nicht gegen die Beschränkung auf nur einen zu entsendenden Teilnehmer (Lorenzen u. a. BPersVG, Kommentar, § 101, Anm. 15).

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In § 60 NPersVG, der allgemein mit „Informationsrecht des Personalrats“ überschrieben ist, finden sich unterschiedlich stark ausgestaltete Rechte der Personalvertretung. In § 60 Abs. 1 NPersV ist ein umfassendes Informationsrecht enthalten, soweit dies zur Durchführung der Aufgaben des Personalrats erforderlich ist. Dem Personalrat sind dazu Unterlagen und Tatsachen zugänglich zu machen oder bekannt zu geben. Mit dieser Zweckbestimmung ist das Informationsrecht nicht nur auf die Maßnahmen der Mitbestimmung und der Beteiligung nach dem 2. und 3. Abschnitts des 5. Kapitels beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf die allgemeinen Aufgaben nach § 59 NPersVG (Dembowski/Ladwig/Sellmann aaO. § 60, Anm. 7).

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Über ein Recht auf Information in der Form der Entgegennahme von Unterlagen und Angaben der Dienststelle gehen die in § 60 Abs. 3 NPersVG enthaltenden Ansprüche der Personalvertretung hinaus. Der Personalrat wird nicht mit der Maßnahme konfrontiert, sondern in den Entscheidungsprozess einbezogen. Allerdings hat die Dienststelle nach § 60 Abs. 3 S. 2 NPersVG Entscheidungsfreiheit, ob sie den Personalrat in dieser Form beteiligt. Die allgemeine Regelung über die Heranziehung bei der Vorbereitung beteiligungspflichtiger Maßnahmen kommt hier aber nicht zur Anwendung, weil die insoweit speziellere Bestimmung des § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG vorgeht. Danach soll die Teilnahme an Projektgruppen oder vergleichbaren Gruppen gestattet werden, wenn beteiligungspflichtige Maßnahmen vorbereitet werden. Anders als in den Fällen des § 60 Abs. 3 S. 2 NPersVG erfolgt hier die Vorbereitung und Planung der Maßnahme nicht formlos innerhalb der Dienststelle, etwa durch Gespräche und Aktenverkehr zwischen Leitung und nachgeordneten Einheiten, sondern ist durch die Einrichtung von Gremien institutionalisiert. Ein Gremium mit der Person oder der Funktion nach benannten Teilnehmern kann, neben den von der Dienststelle benannten Teilnehmern auch einen Vertreter des Personalrats aufnehmen, selbst wenn es nur einmal zusammentreten sollte.

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Das Entsendungsrecht gibt dem Personalrat die Möglichkeit, an der Willensbildung aktiv mitzuwirken. Er ist nicht auf die nachträgliche Information über eine bereits von der Dienststelle beabsichtigte Maßnahme beschränkt. Insoweit geht die Teilhabe über die in der Überschrift des § 60 NPersVG bezeichnete Information hinaus, weil der Personalrat durch das entsandte Mitglied auf den Entscheidungsprozess einwirken und die beabsichtigen Maßnahme mitgestalten kann.

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Die Entscheidungsfreiheit der Dienststelle ist in den Fällen des § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG eingeschränkt. In der Regel ist die Zulassung eines Mitglieds der Personalvertretung obligatorisch (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, § 60, Anm. 71), weil des Gesetz hier das Wort „soll“ im Gegensatz zum „kann“ in § 60 Abs. 3 S. 2 NPersVG verwendet. Nur wenn ausnahmsweise eine Beteiligung nicht angebracht ist, kann die Dienststelle unter Beachtung der Rechte der Personalvertretung und einem übergeordneten Interesse an ausschließlich interner Planung und Entwicklung den Personalrat ausschließen, muss dazu im Einzelfall aber Gründe liefern.

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Bei seinem Recht auf fehlerfreie Entscheidung der Dienststelle über die Zuziehung eines Vertreters des Personalrats kann der Personalrat sich nicht auf gleichberechtigte Mitwirkung berufen. Das Informations- und Teilnahmerecht finden sich im ersten Abschnitt „Allgemeines“ des fünften Kapitels „Beteiligung“ des NPersVG. Da die Vorschrift nicht zum Abschnitt „Mitbestimmung“ gehört, gilt hier nicht der Grundsatz der Gleichberechtigung aus § 64 NPersVG, der für die Mitbestimmung bei Maßnahmen vorgesehen ist. Nach § 64 Abs. 2 NPersVG sind Handlungen, die eine Maßnahme nur vorbereiten, eben noch keine Maßnahme und unterliegen nicht dem Grundsatz der Gleichberechtigung. Für dieses Stadium der Beteiligung bleibt es bei der beidseitigen Verpflichtung zur vertrauensvollen und partnerschaftlichen Zusammenarbeit aus § 2 Abs. 1 NPersVG.

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Eine Vertretung des Personalrats in Gremien kommt bei der Vorbereitung von beteiligungspflichtigen Maßnahmen in Betracht. Die Behandlung lediglich allgemeiner Aufgaben etwa aus § 59 NPersVG löst das Teilnahmerecht nicht aus. Daraus ergibt sich aber nicht, dass die Heranziehung von Personalratsmitgliedern erst dann und nur so lange zulässig oder erforderlich ist, wie das Gremium konkret Maßnahmen in Betracht zieht, die eine Beteiligung der Personalvertretung auslösen (vergl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, § 60, Anm. 71; Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, Kommentar, 12. Aufl. § 60, Anm. 38). Es ist hier nicht zu entscheiden, ob der Personalrat nur zeitweilig Vertreter in eine Arbeitsgruppe entsenden darf, wenn der Arbeitsauftrag auch hinreichend abgrenzbare Themen umfasst, die keinen Bezug zur Mitbestimmung haben (vergl. dazu die Beispiele bei Bieler aaO.) Jedenfalls kann die Beschränkung des Teilnahmerechts der Personalvertretung nur dann greifen, wenn von vornherein aus der Beschreibung des Auftrages der Arbeits- oder Planungsgruppe ein zeitlich und organisatorisch hinreichend bestimmbarer Inhalt erkennbar wird, der die Mitbestimmung nicht berührt.

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Der Beteiligte kann die Ablehnung der Beteiligung des Antragstellers an den Sitzungen der Arbeitsgruppe nicht damit begründen, es seien noch keine mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen behandelt worden. Abgesehen davon, dass der Beteiligte sich hier inkonsequent verhält, weil er einem Vertreter des Personalrats bei der Polizeidirektion die Teilnahme gestattete, kann ihm auch nicht gefolgt werden.

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Der Arbeitsauftrag der Arbeitsgruppe ist in der Anordnung vom 25. Januar 2006 klar umschrieben. Es ist nicht erkennbar, dass Gegenstände ohne Bezug zur Mitbestimmung zusammengefasst als eigener Komplex, der sich von anderen Gegenständen des Arbeitsauftrages hinreichend bestimmt abtrennen lässt, behandelt werden können. Selbst wenn es einzelne Sitzungen entsprechend dem Fortschritten der Arbeitsgruppe und den aktuellen Anforderungen ohne Mitbestimmungsbezug geben mag, stellt das die Teilnahme des Antragstellers nicht in Frage. Entscheidend kommt es auf den von der Dienststelle festgelegten Arbeitsauftrag in seiner Gesamtheit an. Dazu sind in der Verfügung vom 25. Januar 2006 konkrete Vorgaben gemacht, die Bezug zur Mitbestimmung haben. Insbesondere unter Nr. 5 finden sich ausreichend Hinweise auf die Beteiligung der Personalvertretung. Der Arbeitsauftrag darf nicht in so kleine Einheiten aufgeteilt werden, dass von Fall zu Fall eine Entscheidung über die Teilnahme der Personalvertretung erforderlich wird. Sonst läge es in der Hand der Dienststelle, über den Umfang der Mitwirkungsrechte der Personalvertretung entscheiden. Mit einer gleichberechtigten Mitwirkung, die im Rahmen des § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG allerdings nicht eingefordert werden kann, wäre das nicht vereinbar. Der Ausschluss des Entsendungsrechts durch Gestaltung der Tagesordnung widerspricht aber auch dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit, dem die Dienststelle hier verpflichtet ist. Auch aus Gründen der Praktikabilität ist es geboten, dem Personalrat die Teilnahme an Sitzungen umfassend zu gestatten, weil etwa in der Folgezeit auf Sitzungsergebnisse Bezug genommen werden kann, auch wenn sie überwiegend keinen Mitbestimmungsbezug hatten.

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Auftrag und Zielbestimmung der Arbeitsgruppe sind als Gesamtkonzept mit Bezug zur Mitbestimmung zu verstehen. Die Errichtung einer oder zweier Leitstellen kann die Benehmensherstellung nach § 77 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG auslösen. Wenn die bisherigen Leitstellen aufgelöst werden und in Zusammenarbeit mit den Kommunen oder aber durch Zusammenfassung statt der bisherigen Leitstellen der Polizei nur noch allenfalls zwei Leitstellen bestehen bleiben, kann dies zu einer wesentliche Änderung der Organisationspläne und Geschäftsverteilung führen. Auch kommt eine Beteiligung nach § 67 Abs. 1 Nr. 3 NPersVG in Betracht, wenn ganze Etagen im Dienstgebäude in O. frei gemacht und neu belegt werden.

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Dem Entsendungsrecht des Antragstellers kann auch nicht entgegen gehalten werden, dass noch keine abschließende Meinungsbildung über die künftige Organisation der Leitstellen erfolgt sei. Nach dem NPersVG setzt das Teilnahmerecht der Personalvertretung gerade schon in diesem vorbereitenden Stadium ein. Der Personalrat soll möglichst früh in Überlegungen und Planungen einbezogen werden. Die Frage nach der Teilnahme der Personalvertretung stellt sich nicht erst, wenn die Arbeitsgruppe schon zu Ergebnissen gekommen ist oder diese absehbar sind, sondern schon dann, wenn die Arbeitsgruppe eine Tätigkeit aufnimmt, die zu mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen führen kann. Das Gesetz will eine möglichst frühzeitige Einbeziehung des Personalrats, der somit nicht nur Einfluss auf eine Entscheidung, sondern auch auf das Verfahren hat. Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Arbeitsgruppe mitbestimmungspflichtige Maßnahmen gar nicht vorschlägt, etwa weil in der Diskussion Zweifel an Durchsetzbarkeit oder Erforderlichkeit aufkommen. Die in § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG aufgeführten Gremien können ohnehin nicht autonom beschließen. Die Entscheidung für oder gegen eine Maßnahme ist der Dienststellenleitung vorbehalten, die an einen Vorschlag der Arbeitsgruppe nicht gebunden ist. Sie trägt auch die Verantwortung für ihre Entscheidung.

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Dem Entsendungsrecht des Antragstellers steht nicht entgegen, dass Mitglieder nicht auf der Teilnehmerliste der Arbeitsgruppe aufgeführt seien. Diese Argumentation verkennt die Rechte der Personalvertretung. Wenn sie es für erforderlich hält, soll ihre Teilnahme ermöglicht werden. Eine Gestattung oder Einladung ist nicht erforderlich. Auch gegen den Willen der Dienststelle kann der Personalrat seine Teilnahme durchsetzen.

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Das Gesetz gibt der Personalvertretung in den Fällen des § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG lediglich vor, dass nur ein Mitglied in Vorbereitungsgremien entsandt werden darf. Nähere Bestimmung zur Auswahl oder Qualifikation enthält das Gesetz nicht. Insbesondere ist die Teilnahme nicht dem Vorsitzenden vorbehalten. Die erforderliche Auswahlentscheidung trifft ausschließlich der Personalrat. Der Gesetzeswortlaut gibt keinerlei Anhalt dafür, dass die Dienststelle Einfluss auf die Auswahl der Person nehmen darf, die der Personalrat entsendet. In Personalentscheidungen der Personalvertretung kann die Dienststelle nur in gesetzlich bestimmten Fällen eingreifen. Aus § 60 Abs. 3 NPersVG noch aus anderen Vorschriften lässt sich hier ein Ablehnungsrecht herleiten.

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In § 60 Abs. 3 S. 1 NPersVG ist dem Personalrat das Recht zugestanden, ein von ihm benanntes Mitglied die Teilnahme etwa an Prüfungen oder Vorstellungs- und Eignungsgesprächen zu entsenden. Die Auswahl steht ausdrücklich dem Personalrat zu (vergl. Dembowski u. a. aaO. § 60, Anm. 61). Auch ist die Zahl auf ein Mitglied beschränkt. Gleiches gilt für die Teilnahme an Arbeitsgruppen nach § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG. Auch wenn dort - anders als in § 60 Abs. 3 S. 1 NPersVG - die Benennung durch den Personalrat fehlt, macht das keinen Unterschied. Der Personalrat hat ein Recht auf Information und Teilhabe durch Anwesenheit eines Mitglieds. Es wäre mit dem Gedanken der vertrauensvollen und partnerschaftlichen Zusammenarbeit nicht zu vereinbaren, wenn die Dienststelle hier Einfluss nehmen könnte. Ebenso wenig kann die Personalvertretung die von der Dienststelle benannten Mitglieder ablehnen. Auch wenn die Teilnahme der Personalvertretung das anschließende Beteiligungsverfahren für die Dienststelle erleichtern soll (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Kommentar, § 60, Anm. 70), erlaubt dieser Zweck der Vorschrift es der Dienststelle nicht, Rechte der Personalvertretung zu beschneiden.

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Ob und inwieweit der Dienststellenleiter ein nach § 60 Abs. 3 S. 3 NPersVG entsandtes Personalratsmitglied von der Teilnahme im Interesse einer geordneten Arbeit ausschließen darf, etwa weil es die Arbeit stört oder allgemeine Dienstpflichten verletzt, mag hier offen bleiben. Solche Gründe sind nicht ersichtlich und werden auch nicht vorgebracht. Allein die Mitgliedschaft des Herrn M. im Personalrat der Polizeiinspektion, die vielleicht Räume an die Leitstelle abgeben muss, ist ein solcher Grund nicht. Die Mitgliedschaft in einer Stufenvertretung schließt Mitgliedschaft in einem Personalrat untergeordneter Behörden nicht aus. Die Äußerungen von Herrn M. in einer Veröffentlichung des Personalrats sind ebenfalls nicht geeignet, auch nur Zweifel an seiner ordnungsgemäßen Mitarbeit in der Arbeitsgruppe zu wecken.

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Die Begründung des Beteiligten für die Ablehnung von Herrn M., eine Irritation hinsichtlich nur des Anscheins einer Befangenheit beteiligter Personen ziehe das gesamte Projekt in Mitleidenschaft, ist schon deshalb nicht haltbar, weil er sie selbst nicht umsetzt. Der Beteiligte hat einen Vertreter der Polizeiinspektion O./Ammerland in die Arbeitsgruppe berufen, weil die Polizeiinspektionen eingebunden werden sollen. Dann ist nicht nachvollziehbar, dass die Mitwirkung eines Personalratsmitgliedes aus dieser Polizeiinspektion die Akzeptanz des Ergebnisses der Arbeitsgruppe beeinträchtigen könnte. Im Übrigen ist Herr M. als Mitglied der Stufenvertretung in die Arbeitsgruppe entsandt und nicht als Interessenvertreter für die Beschäftigten der Polizeiinspektion O./Ammerland. Wenn die Stufenvertretung ihm die Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten der Polizeidirektion anvertraut, steht der Dienststelle keine eigene Entscheidung über die persönliche Eignung des entsandten Mitglieds der Personalvertretung zu.

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Eine Kostenentscheidung ergeht im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

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