Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-09-11, Aktenzeichen 16 A 4702/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0911.16A4702.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bewilligungsbescheides vom 28. Oktober
1996 und des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Ausbildungsförderung
Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1996 verpflichtet, der Klägerin für den
Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 Ausbildungsförderung zur Hälfte als
Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen zu bewilligen.

Der Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn
nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten darum, ob der Klägerin im
Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 nach Maßgabe
des 18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996 (BGBl. I S. 1006)
Ausbildungsförderung in Form eines verzinslichen Bankdarlehens
oder - wie zuvor - zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als
staatliches Darlehen zusteht.

3

Die im Jahre 1972 geborene Klägerin erwarb 1991 die
allgemeine Hochschulreife und nahm im Wintersemester des
gleichen Jahres an der Universität Köln das Studium der
Mathematik mit dem Studienziel Diplom auf. Von Beginn an
erhielt sie für diese Ausbildung Leistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz.

4

Im Zeitraum von September 1995 bis Juni 1996 setzte die
Klägerin - im Bewusstsein der damals noch gültigen
Nichtanrechnungsregelung auf die Förderungshöchstdauer gem.
§ 5a BAföG a.F. - ihr Studium der Mathematik an der
Universtität J. in Finnland fort. Den diesbezüglichen
Antrag auf Auslandsförderung nach dem BAföG nahm sie zurück,
nachdem ihr von der finnischen Regierung ein Stipendium
gewährt worden war.

5

Nach ihrer Rückkehr an die Universität K. wurde ihr mit
Bescheid vom 25. September 1996 für den Bewilligungszeitraum
August/September 1996 Ausbildungsförderung noch zur Hälfte als
Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen gewährt
und darin der September 1996 als Ende der
Förderungshöchstdauer angegeben.

6

Mit Bescheid vom 28. Oktober 1996 bewilligte der Beklagte
dann Ausbildungsförderung dem Grunde nach über die
Förderungshöchstdauer hinaus für weitere neun Monate als
privatrechtliches verzinsliches Bankdarlehen. Mit Bescheid vom
gleichen Tage wurde der Klägerin für den Bewilligungszeitraum
von Oktober 1996 bis Juni 1997 ein verzinsliches Bankdarlehen
in Höhe von 291 DM monatlich zuerkannt.

7

Den Widerspruch der Klägerin gegen die Bewilligung als
verzinsliches Volldarlehen wies das Landesamt für
Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen mit
Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 1996 unter Hinweis auf
die Neuregelungen durch das 18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996
als unbegründet zurück. Nach der - für alle nach dem 31. Juli
1996 beginnenden Bewilligungszeiträume übergangslos ohne
Gewährung eines Vertrauensschutzes eingetretenen - neuen
Rechtslage ende die Förderungshöchstdauer des Studiums der
Klägerin am 30. September 1996 und könne Ausbildungsförderung
über die Förderungshöchstdauer hinaus wegen einer Ausbildung
im Ausland nur noch als verzinsliches Bankdarlehen geleistet
werden. Da sich die Gesetzesänderungen erst nach ihrem
Inkrafttreten auswirkten, liege keine unzulässige Rückwirkung
vor.

8

Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die
gesetzlichen Regelungen über die Gewährung von Förderungsleis-
tungen in Form eines Bankdarlehens seien mit zusätzlichen
finanziellen Belastungen verbunden, die eine Aushöhlung der
Ausbildungsförderung als staatliche Sozialleistung im Sinne
des SGB I bedeuteten, und enthielten einen verfassungswidrigen
Eingriff mit Rückwirkung in ihr nach Art. 20 GG geschütztes
Vertrauen. Insoweit bedeute der Wegfall des § 5a BAföG und
seine Ersetzung durch § 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG, wie es vom
Beklagten verstanden werde, eine echte Rückwirkung, weil in
die bereits mit der Auslandsausbildung eintretende Rechtsfolge
der Nichtanrechnung der Auslandssemester auf die
Förderungshöchstdauer als in einen in der Vergangenheit
abgeschlossenen Vorgang nachträglich eingegriffen werde.
Selbst wenn man aber lediglich eine unechte Rückwirkung
annehmen wolle, sei bei einer dann relevanten Abwägung der
Einzelinteressen mit den öffentlichen Belangen maßgeblich zu
berücksichtigen, dass der Gesetzgeber die Rückgängigmachung
der hier einschlägigen Änderungen bezüglich der
Auslandsförderung beabsichtige und ein pauschal behauptetes
Fiskalinteresse, in berücksichtigungsfähigem Umfang
Haushaltsmittel einsparen zu können, für die Fallgruppe der
Ausbildungen im Ausland ohnehin nicht nachvollzogen werden
könne.

9

Ferner liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz
nach Art. 3 Abs. 1 GG vor, da sie ohne sachlich
gerechtfertigten Grund schlechter behandelt werde als die
Personengruppe, die in Anwendung des Erlasses des
Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und
Technologie vom 3. September 1996 (315-2462-1/1) weiterhin
nach dem alten Recht gefördert werde. Dass die Studierenden,
deren vor dem 1. August 1996 absolviertes Auslandsstudium nach
dem BAföG gefördert worden sei, unter Zugrundelegung noch der
Rechtslage vor dem 18. BAföG-ÄndG Ausbildungsförderung zur
Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches
Darlehen erhielten und im Gegensatz dazu diejenigen, deren
Auslandsstudium etwa durch ein Stipendium finanziert worden
sei, nur durch ein verzinsliches Bankdarlehen gefördert
würden, ließe sich unter keinem erkennbaren Gesichtspunkt
rechtfertigen.

10

Die Klägerin hat beantragt,

11

den Beklagten unter Aufhebung seines
Bewilligungsbescheides vom 28. Oktober
1996 und des Widerspruchsbescheides des
Landesamtes für Ausbildungsförderung
Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember
1996 zu verpflichten, ihr für den
Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis
Juni 1997 Ausbildungsförderung zur
Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als
unverzinsliches Darlehen zu bewilligen.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung hat er seine Auffassung vertieft, für die
Klägerin sei das 18. BAföG-ÄndG einschlägig, und dessen
Verfassungsmäßigkeit unter Bezugnahme auf den
Widerspruchsbescheid verteidigt.

15

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage als unbegründet abgewiesen.

16

Mit ihrer wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen
Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die in Frage
kommenden Neuregelungen des 18. BAföG-ÄndG kämen hier bereits
auf der einfach gesetzlichen Ebene nicht zur Anwendung. Nach
der zum Zeitpunkt der Beendigung des Auslandsaufenthalts im
Mai 1996 noch gültigen Regelung des § 5a BAföG habe sie in
Folge der unmittelbar greifenden Nichtanrechnung der
absolvierten Auslandssemester auf die Förderungshöchstdauer
bei Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG noch zwei Semester vor
dem Ende der Förderungshöchstdauer gestanden. Eine zur
Beseitigung dieser Rechtsfolge erforderliche ausdrückliche
Regelung, dass auch frühere Auslandssemester, die bereits
abgeschlossen und nicht auf die Förderungshöchstdauer
anzurechnen gewesen seien, nunmehr doch berücksichtigt werden
müssten, habe das 18. BAföG-ÄndG nicht getroffen.

17

Folge man der Auslegung des Beklagten, dass das 18. BAföG-
ÄndG doch eine Anrechnung bereits absolvierter Auslandsse-
mester auf die Förderungshöchstdauer beinhalte, handele es
sich jedenfalls um einen Fall echter Rückwirkung, da ein in
der Vergangenheit insgesamt abgeschlossener Vorgang
(Nichtanrechnung auf die Förderungshöchstdauer) nunmehr
rückwirkend anders geregelt werde. Eine echte Rückwirkung sei
regelmäßig verfassungsrechtlich unzulässig.

18

Ginge man mit dem Verwaltungsgericht von einer sog.
unechten Rückwirkung aus, müsse bezweifelt werden, dass bei
der Abwägung ein angebliches Fiskalinteresse, das hinter der
einschneidenden Änderung bei der Auslandsförderung stehen
solle, die Belange der Auszubildenden überwogen habe. Ein
solches Fiskalinteresse sei nirgendwo konkretisiert und könne
angesichts der Wiedereinführung der früheren Regelung durch
das 20. BAföG-ÄndG auch nicht als besonders groß eingeschätzt
werden. Dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
6. April 2000 - 1 BvL 18/99 u. 1 BvL 19/99 - zum 18. BAföG-
ÄndG sei auch für die hier vorliegende Fallgruppe zu
entnehmen, dass ein nachvollziehbarer Grund, den bestehenden
Vertrauensschutz hinter allgemeine Fiskalinteressen
zurückzusetzen, nicht erkennbar werde. Dass vielmehr der
individuelle Vertrauensschutz ganz erheblich überwiege,
verdeutliche insbesondere auch der Erlass des
Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und
Technologie vom 3. September 1996; die dort genannten Fälle
schützenswerten Vertrauens seien nicht abschließend, sondern
müssten mangels Rechtfertigung für eine dahingehende
Differenzierung um die im Streit befindliche Konstellation
erweitert werden. Angesichts der Manifestierung der für ein
schützenswertes Interesse sprechenden Gesichtspunkte in dem
genannten Erlass bedürfe es schon gravierender Gründe des
öffentlichen Interesses an einer tatbestandlichen
Rückanknüpfung. Solche ließen sich weder aus der bisherigen
- immer nur Fälle des Fachrichtungswechsels behandelnden -
Rechtsprechung zum 18. BAföG-ÄndG ableiten noch - wie auch aus
dem genannten Beschluss des BVerfG zur Fallgruppe der
Gremientätigkeit geschlossen werden könne - mangels
Vergleichbarkeit aus der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -
zur Problematik der Umstellung von der zuschussweisen
Förderung auf eine Förderung in Form des Volldarlehens
schließen.

19

Soweit sie - die Klägerin - nicht entsprechend dem
ministeriellen Erlass behandelt werde, liege zudem ein Verstoß
gegen den Gleichheitsgrundsatz vor, da diese innerdienstliche
Weisung - sehe man von der Ausgrenzung von Fällen wie dem
vorliegenden ab - inhaltlich rechtmäßig sei.

20

Der Gleichheitsgrundsatz in Verbindung mit dem
Vertrauensschutz werde auch im Hinblick auf die erneute
Rechtsänderung durch das 20. BAföG-ÄndG verletzt. Dass sie,
die bei Antritt der Auslandssemester nicht mit deren
Anrechnung auf die Förderungshöchstdauer habe rechnen können,
anders behandelt werde als diejenigen, die ihre
Auslandsausbildung unter der Geltung des 18. BAföG-ÄndG
absolviert hätten und nunmehr doch in den Genuss der
Nichtanrechnung kämen, ließe sich sachlich nicht
rechtfertigen.

21

Die Klägerin beantragt,

22

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem erstinstanzlich gestellten
Antrag zu entscheiden.

23

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Er verteidigt das angefochtene Urteil, namentlich die
Auffassung, dass es sich vorliegend um einen Fall unechter
Rückwirkung handele, Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes
nicht griffen, Verfassungsrecht auch im Übrigen nicht verletzt
werde und der Erlass vom 3. September 1996 wegen seiner
Rechtswidrigkeit keine Bindung entfalten könne. Insbesondere
sei auch die Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des
18. BAföG-ÄndG keiner einschränkenden Auslegung zugänglich und
beziehe sich nicht auf in der Vergangenheit liegende
Tatbestände, sondern lediglich auf die Anwendung oder
Nichtanwendung des § 5a BAföG auf Tatbestände, die den
Zeitraum nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung beträfen. Bei
der Einführung des 18. BAföG-ÄndG und der damit einhergehenden
Abschaffung des § 5a BAföG habe der Gesetzgeber überdies
tatsächlich beabsichtigt, mittelfristig Haushaltsmittel
einzusparen. Dass die Wiedereinführung des § 5a mit dem
20. BAföG-ÄndG diese Entscheidung rückgängig gemacht habe,
hänge nicht unmittelbar mit der Haushaltslage zusammen,
sondern sei eine politische Entscheidung des Gesetzgebers, der
Auslandsaufenthalte während des Studiums besonders attraktiv
habe machen wollen, um so eine möglichst große Zahl von
Studierenden für einen Auslandsaufenthalt zu gewinnen. Das
heiße jedoch nicht, dass die Entscheidung des 18. BAföG-ÄndG
haushaltsrechtlich eine Fehleinschätzung bedeutet habe. Zudem
sei der Einschränkung durch Satz 2 des neuen § 5a BAföG
deutlich zu entnehmen, dass nach Wirksamkeit des 18. BAföG-
ÄndG bis zum 1. Juli 1999 der § 5a BAföG bezogen auf die
Förderungshöchstdauer gerade keine Anwendung finden solle. Dem
Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass insoweit überwiegend
Fälle betroffen werden würden, in denen die Auslandsausbildung
noch vor Wirksamkeit des 18. BAföG-ÄndG durchgeführt worden
sei. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der
Gesetzgeber des 20. BAföG-ÄndG die Vorstellung gehabt habe,
dass die entsprechenden Sachverhalte bereits zu einem
wesentlichen Teil rechtlich abgeschlossen seien, und er
insofern von einer rückwirkenden Änderung der
Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-
ÄndG abgesehen habe. Ansonsten wäre der neue § 5a Satz 2 BAföG
nämlich unsinnig.

26

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und die dazu vom Beklagten überreichten
Verwaltungsvorgänge (1 Förderungsakte) Bezug genommen.

27

Entscheidungsgründe:

28

Die Berufung hat Erfolg, denn die Klage ist begründet. Die
Klägerin hat nach Maßgabe einer verfassungskonformen Auslegung
des Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des Achtzehnten Gesetzes
zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - 18.
BAföG-ÄndG - vom 17. Juli 1996 (BGBl. I S. 1006), wie sie vom
Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 6. April 2000
- 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 - schon für die Fallgruppe des
§ 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG (Gremientätigkeit) vertreten worden
ist, für den hier strittigen Bewilligungszeitraum Oktober 1996
bis Juni 1997 einen Anspruch auf Ausbildungsförderung zur
Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches
Darlehen. Dementsprechend sind der Bescheid des Beklagten vom
28. Oktober 1996 betreffend das Bankdarlehen und der dazu
ergangene Widerspruchsbescheid des Landesamtes für
Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1996
rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

29

Der Klägerin steht für ihr Studium der Mathematik nach § 17
Abs. 2 Satz 1 iVm Abs. 1 BAföG in der Fassung des 18. BAföG-
ÄndG Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur
Hälfte als Darlehen zu, weil im Bewilligungszeitraum Oktober
1996 bis Juni 1997 kein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 iVm
§ 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG in der Fassung des 18. BAföG-ÄndG
vorgelegen hat. Die Klägerin befand sich vielmehr im
Wintersemester 1996/97 und im Sommersemester 1997 erst im 9.
bzw. 10. Semester der 10 Semester betragenden
Förderungshöchstdauer, die insoweit durch § 5 Abs. 1 Nr. 61
der FörderungshöchstdauerV in der Fassung der Bekanntmachung
vom 29. Juni 1981 (BGBl. I S. 577), zuletzt geändert durch die
Verordnung vom 25. Juni 1996 (BGBl. I S. 910), verbindlich
festgesetzt worden war. Die Auslandsstudienzeit der Klägerin
von September 1995 bis Juni 1996 in Finnland kann in Folge von
§ 5a Satz 1 BAföG in der vor Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG
gültigen Fassung bei der Leistungsbewilligung für den
streitbefangenen Bewilligungszeitraum nicht auf die
Förderungshöchstdauer angerechnet werden.

30

Zwar bestimmt Art. 1 Nr. 1 des 18. BAföG-ÄndG, dass § 5a
BAföG aufgehoben wird. Nach Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1
des 18. BAföG-ÄndG sollte diese Regelung mit der Maßgabe am
1. August 1996 in Kraft treten, dass die Änderung nur bei
Entscheidungen für die Bewilligungszeiträume zu
berücksichtigen ist, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen. Der
Senat versteht die genannte Übergangsregelung insbesondere in
Ansehung der andernfalls zu Tage tretenden
verfassungsrechtlichen Bedenken aber dahingehend, dass nur die
am Stichtag für die Berechnung der Förderungshöchstdauer noch
nicht verbrauchten Auslandssemester erstmals bei
Entscheidungen für die besagten Bewilligungszeiträume eine
geänderte Behandlung - nämlich die Anrechnung an Stelle der
Nichtanrechnung - erfahren. Das bedeutet, dass lediglich die
maximal ein Jahr betragenden Ausbildungszeiten im Ausland, die
nach dem 31. Juli 1996 absolviert werden, das dem
Auszubildenden im Rahmen der Ausbildungsförderung zur
Verfügung stehende temporale Kontingent erhöhen. Da die
Einhaltung der Förderungshöchstdauer als eine der Leistung von
Ausbildungsförderung immanente Schranke (vgl. § 15 Abs. 2
BAföG) einen fortlaufenden Prozess kennzeichnet, tritt die auf
die Leistung von Ausbildungsförderung zielende Wirkung einer
Auslandsausbildung nämlich bereits zeitgleich mit deren
Durchführung ein. Bezeichnenderweise wäre der Klägerin vom
Beklagten nach der von diesem in der mündlichen Verhandlung
eingeräumten Praxis bei Stellung eines Weiterförderungsantrags
bereits im Juni 1996 - also vor Inkrafttreten des 18. BAföG-
ÄndG - in Anwendung des § 5a BAföG a.F. Ausbildungsförderung
als Zuschuss und unverzinsliches Darlehen bis September 1997
(vgl. § 50 Abs. 3 BAföG) gewährt worden.

31

Gegen die strittige Gesetzesänderung hat der Senat
allerdings im Grundsatz keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die Aufhebung des § 5a BAföG a.F. zielte in Verbindung mit der
gleichzeitigen Einfügung des § 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG durch
Art. 1 Nr. 6 b des 18. BAföG-ÄndG und der Neuregelung in § 17
Abs. 3 Nr. 3 BAföG durch Art. 1 Nr. 10 des 18. BAföG-ÄndG auf
eine Umstellung der Förderungsart von einem jeweils hälftigen
Zuschuss und unverzinslichen Darlehen auf ein verzinsliches
Bankdarlehen nach § 18c BAföG. Mit Blick auf diese Umstellung
handelt es sich auch bei der Fallgruppe "Auslandsausbildung"
nicht um eine echte Rückwirkung im Sinne eines Eingriffs in
einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt.

32

So. zur Fallgruppe
"Fachrichtungswechsel" auch OVG NRW,
Urteil vom 28. August 1997
- 16 A 1919/97 -, FamRZ 1998, 1400
(Leitsatz).

33

Der Gesetzgeber greift insoweit nicht nachträglich in einen
Tatbestand ein, der in der Vergangenheit begonnen hat und
abgeschlossen ist, und knüpft an einen solchen bereits
abgewickelten Tatbestand eine andere Rechtsfolge als die
bisherige Regelung.

34

Vgl. zur Definition etwa BVerfG,
Beschluss vom 15. Oktober 1996
- 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64
(86).

35

Es wird lediglich die zukünftige Förderungsgewährung nach
Inkrafttreten der rechtlichen Neugestaltung an einen in der
Vergangenheit liegenden und in § 17 Abs. 3 Nr. 3 BAföG
aufgelisteten Sachverhalt angeknüpft.

36

Danach handelt es sich hier um eine unechte Rückwirkung
bzw. - in der Terminologie des 2. Senats des
Bundesverfassungsgerichts - um eine "tatbestandliche
Rückanknüpfung", bei der die Norm den Eintritt ihrer
Rechtsfolgen von Gegebenheiten vor ihrer Verkündung abhängig
macht.

37

So auch für die Fallgruppe
"Fachrichtungswechsel" BVerwG,
Beschluss vom 15. Juni 1998
- 5 B 118.97 -, aaO.

38

Die unechte Rückwirkung ist dadurch gekennzeichnet, dass
der Gesetzgeber auf Sachverhalte, die in der Vergangenheit
begonnen, jedoch noch nicht abgeschlossen wurden, erst für die
Zukunft einwirkt.

39

Vgl. zur Definition etwa BVerfG,
Beschluss vom 15. Oktober 1996
- 1 BvL 44, 48/92 -, aaO.

40

Dies trifft bezogen auf den Gesamtvorgang der Ausbildung
und ihrer Finanzierung hier zu.

41

Die so genannte unechte Rückwirkung hält das
Bundesverfassungsgericht zwar grundsätzlich für zulässig.

42

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom
14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -,
BVerfGE 96, 330 (340).

43

Die unechte Rückwirkung kann aber Grundrechte berühren, die
mit der Verwirklichung des jeweiligen Tatbestandmerkmals vor
Verkündung der Norm "ins Werk gesetzt" worden sind. Dann hat
eine Abwägung zwischen dem Vertrauen des Einzelnen auf den
Fortbestand einer bestimmten Regelung einerseits und dem Wohl
der Allgemeinheit andererseits zu erfolgen.

44

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom
14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -,
BVerfGE 74, 129 (155); Beschluss vom
10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -,
BVerfGE 71, 255 (273).

45

Diese grundrechtliche Bewertung der
Vergangenheitsanknüpfung

46

- vgl. insoweit für die Fallgruppe
"Fachrichtungswechsel" OVG NRW, Urteil
vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -,
aaO. und BVerwG, Beschluss vom 15. Juni
1998 - 5 B 118.97 -, aaO. -

47

erfolgt am Maßstab des rechtsstaatlichen
Vertrauensschutzgrundsatzes und des
Verhältnismäßigkeitsprinzips.

48

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai
1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(242 f.).

49

Danach ist die unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche
Rückanknüpfung ausnahmsweise unzulässig, wenn sie zur
Erreichung des Gesetzeszweckes nicht geeignet oder
erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der
Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers
überwiegen.

50

Vgl. zum Fall der Umstellung der
Ausbildungsförderung auf Volldarlehen:
BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997
- 1 BvL 5/93 -, aaO.

51

Als Gesetzeszweck liegt der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 BAföG die Entscheidung des Gesetzgebers zu Grunde, für
alle Ausbildungszeiten an Ausbildungsstätten des
Tertiärbereichs jenseits der notwendigen Zeit
(Förderungshöchstdauer) für eine Erstausbildung
Förderungsbeträge aus Einsparungsgründen grundsätzlich in Form
von Bankdarlehen nach § 18c BAföG zu erbringen und für dieses
Mehr an Ausbildungsförderung eine Förderungsart mit höherer
Eigenbeteiligung vorzusehen.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juni
1998 - 5 B 118.97 -, aaO. unter
Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom
28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, aaO.

53

Insoweit greift die Erwägung Platz, dass es dem Gesetzgeber
angesichts begrenzter Haushaltsmittel frei steht, durch eine
Änderung des Einsatzes der Mittel finanziellen Spielraum zu
schaffen.

54

So auch BVerwG, Beschluss vom
15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO.
unter Bezunahme auf BVerfG, Beschluss
vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -,
aaO.

55

Hinsichtlich der Gesetzesänderung durch das 18. BAföG-ÄndG
bestehen keine Anhaltspunkte dafür, die vom Gesetzgeber
gewollte Einbeziehung der durch eine Auslandsausbildung
bewirkten zusätzlichen Ausbildungszeiten in die Förderung
durch verzinsliches Bankdarlehen

56

- vgl. die Ausschussbegründung in
der Bundestagsdrucksache 13/5116 S. 25
zu Nummer 1, zu Nummer 5 und zu
Nummer 6 -

57

könnte ungeeignet oder überflüssig sein, um zu der
Erreichung des skizzierten Gesetzeszweckes beizutragen.

58

Generell ist ebenso wenig das Interesse der bereits nach
dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderten Studierenden
an einer Beibehaltung des bis dahin geltenden Rechtszustandes
höher zu bewerten als die Gründe, die den Gesetzgeber seit
seiner Entscheidung für den Wechsel der Förderungsart bewogen
haben. Weder Art. 12 Abs. 1 GG noch dem in Art. 20 Abs. 1 und
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Sozialstaatsprinzip lässt
sich ein Rechtsanspruch auf Förderung einer förderungsfähigen
Ausbildung in Form verlorener Zuschüsse und zinsloser Darlehen
entnehmen. Der Sozialstaatsgrundsatz verpflichtet den Staat
lediglich, die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges
Dasein seiner Bürger zu schaffen. Jenseits dieser Grundpflicht
zur sozialstaatlichen Sicherung der Menschenwürde, die durch
die Förderung einer Ausbildung nach einem vorübergehendem
Auslandsstudium ersichtlich nicht betroffen ist, steht es in
der Entscheidung des Gesetzgebers, in welchem Umfang soziale
Hilfe unter Berücksichtigung der vorhandenen Mittel und
anderer gleichrangiger Staatsaufgaben gewährt werden kann und
soll; dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu.

59

So zur Fallgruppe
"Fachrichtungswechsel": OVG NRW, Urteil
vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -,
aaO. mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss
vom 20. Dezember 1990 - 5 B 104.89 -,
Buchholz 436.36 § 17 BAföG Nr. 13.

60

Die Umstellung auf eine Förderung durch Bankdarlehen stellt
insoweit nicht schon eine Preisgabe der Studienförderung als
einer Sozialleistung dar. Das berechtigte Vertrauen der
Studierenden darauf, dass ihnen auch im Falle einer
gesetzlichen Neukonzeption der Förderungsart eine
Ausbildungsförderung erhalten bleibt, die eine Beendigung des
Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich
verfügbaren Geldbetrages ermöglicht, wird durch die Umstellung
des Förderungskonzepts von der Form des hälftigen Zuschusses
und des hälftigen Staatsdarlehens auf die Form des
verzinslichen Bankdarlehens nicht enttäuscht, da diese nicht
die Möglichkeit in Frage stellt, das Studium mit staatlicher
Hilfe zu beenden. Den betroffenen Studierenden bleibt eine
Ausbildungsförderung erhalten, die eine Beendigung des
Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich
verfügbaren Geldbetrages ermöglicht.

61

So schon zur Fallgruppe
"Fachrichtungswechsel" BVerwG,
Beschluss vom 15. Juni 1998
- 5 B 118.97 -, aaO. unter Bezugnahme
auf BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober
1997 - 1 BvL 5/93 -, aaO.

62

Den Erwartungen der Studierenden, ihre Ausbildung auch
unter gleich bleibenden Förderungsbedingungen durchführen zu
können, ist hingegen schon in der bisherigen Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts kein verfassungsrechtlicher
Schutz zugebilligt worden.

63

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juni
1998 - 5 B 118.97 -, aaO. m.w.N.

64

Anders ist die Vertrauenslage für die hier zu behandelnde
Fallgruppe jedoch zu beurteilen, wenn der Auszubildende das
insoweit für die Förderungsart maßgebliche Tatbestandsmerkmal
"Ausbildung im Ausland" aus § 5a BAföG a.F. einerseits bzw.
§ 15 Abs. 3 Nr. 2 iVm § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG in der
Fassung des 18. BAföG-ÄndG andererseits bereits vor Verkündung
der neuen Normen verwirklicht und damit eine bestimmte
Erwartung "ins Werk gesetzt" hat. Da die Streichung des § 5a
BAföG und die Aufnahme der Ausbildung im Ausland in den
Katalog des § 15 Abs. 3 BAföG als Gesetzesvorschlag erstmals
im Änderungsantrag vom 24. Juni 1996 (Ausschuss-Drucksache
13/397 neu) zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung in
Erscheinung getreten ist, war schon vom Ablauf des
Gesetzgebungsverfahrens bis zu diesem Zeitpunkt bei der
Aufnahme einer Auslandsausbildung praktisch nicht damit zu
rechnen, dass daran neue Rechtsfolgen für die
Ausbildungsförderung geknüpft würden. Nach der Durchführung
der Ausbildung im Ausland konnte der Betroffene die darin
liegende Disposition im Hinblick auf ihre
förderungsrechtlichen Auswirkungen auch nicht mehr
beeinflussen, war mithin eine Einstellung des Verhaltens auf
die veränderte Rechtslage nicht mehr möglich. Das gilt
insbesondere auch im Hinblick auf den nach § 48 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 BAföG vorzulegenden Eignungsnachweis, für dessen
Vorlagezeitpunkt bisher die Auslandssemester außer Betracht
blieben.

65

Vgl. zur Problematik: Greß in Rothe/
Blanke, BAföG, 5. Aufl., 11. Lfg.
Dezember 1996, § 48 Anm. 5.3.6.

66

Zur Vermeidung etwaiger Nachteile wäre bei rechtzeitiger
Kenntnis - vorbehaltlich § 5a Satz 2 BAföG a.F. - insbesondere
auch ein völliger Verzicht auf den Auslandsaufenthalt in
Betracht gekommen. Schon aus diesen Gründen brauchte ein
Auszubildender ab dem Zeitpunkt der Durchführung der
Auslandsausbildung nicht mehr mit einem Eingriff in seine
Rechtsposition zu rechnen. Mit der tatsächlichen Ausnutzung
der durch § 5a Satz 1 BAföG a.F. eingeräumten Rechtsposition
rechtfertigte sich vielmehr das Vertrauen darauf, dass diese
Rechtsposition nicht nachträglich auch durch solche
Vorschriften entwertet würde, die lediglich auf gegenwärtige,
noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft
einwirkten.

67

Die besondere Bedeutung des § 5a BAföG a.F. lag zudem
darin, dadurch zum Auslandsstudium anzureizen, dass dem
Auszubildenden die Sicherheit gegeben wurde, der
vorübergehende Auslandsstudienaufenthalt bleibe ohne
schädliche Wirkung auf eine spätere Weiterförderung.

68

Vgl. den Ausschussbericht zum
6. BAföG-ÄndG in der
Bundestagsdrucksache 8/2868 vom 16. Mai
1979 S. 24 f. Ziffer 3.9 "Förderung des
Studiums im Ausland".

69

Vor dem Hintergrund der Rechtslage bei Einführung des § 5a
BAföG sollte den im Ausland Studierenden namentlich die Sorge
davor genommen werden, dass sie mit ihrem Gesamtstudium in
Folge einer im Ausland durchgeführten Ausbildungsphase die
Förderungshöchstdauer überschreiten müssten und damit während
des letzten Abschnitts ihres Studiums nicht mehr gefördert
werden könnten. Bezogen auf die Funktion des § 5a BAföG a.F.,
Studenten zum Auslandsstudium anzuregen, liegt mit der
Durchführung einer Ausbildung im Ausland bereits ein
abgeschlossener Sachverhalt vor, da der gesetzte Anreiz dann
bereits gewirkt hat und das gesetzgeberische Ziel voll und
ganz erreicht ist. Die nachträgliche Anrechenbarkeit der
Auslandssemester unter gleichzeitiger Umstellung der aus ihnen
resultierenden Förderungsart würde unter diesem Aspekt einer
echten Rückwirkung nahekommen. Danach sprachen gewichtige
Gründe dafür, dass diejenigen Auszubildenden, die vor
Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG bereits eine
Auslandsausbildung durchgeführt oder begonnen hatten,
billigerweise auf den Fortbestand der förderungsrechtlichen
Konsequenzen aus den Auslandssemestern vertrauen durften.

70

Das Vertrauen auf die gesetzliche Zusage, bei der Leistung
von Ausbildungsförderung für eine Ausbildung im Inland bleibe
die Zeit einer Ausbildung, die der Auszubildende im Ausland
durchgeführt habe, längstens jedoch bis zu einem Jahr,
unberücksichtigt, hat für den Auszubildenden auch erhebliches
wirtschaftliches Gewicht. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass
bei der veränderten Ausbildungsart - verzinsliches
Bankdarlehen an Stelle von hälftigem Zuschuss und hälftigem
unverzinslichen Staatsdarlehen - in Folge der
Auslandsausbildung erhebliche Mehrbelastungen auf den
Auszubildenden zukommen. Maßgeblich sind dabei nicht nur die
ungünstigeren Rückzahlungsmodalitäten des Bankdarlehens

71

- vgl. dazu Ramsauer/Stallbaum: Das
Achtzehnte Gesetz zur Änderung des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes,
NVwZ 1996, 1065 (1066) -

72

und der erstmalige Anfall von Zinsen,

73

vgl. zu den möglichen
Zinsauswirkungen auf die
Schuldenbelastung etwa auch die
Bundestagesdrucksache 13/4487 vom
26. April 1996,

74

sondern insbesondere der vollständige Wegfall des bisher
gewährten hälftigen Zuschusses.

75

Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der
Einbeziehung auch des vorstehend behandelten Personenkreises
in die Förderung durch ein verzinsliches Bankdarlehen weit
weniger schwer. Dass die Umstellung gerade auch der Fälle des
Auslandsstudiums auf Bankdarlehen durch das Volumen der damit
erfolgten Einsparungen wesentlich zu der Schaffung des
erstrebten finanziellen Spielraums beitragen würde, ist den
Materialien zur Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Die in
der bloßen Übergangsphase betroffene Gruppe derer, deren
bereits erfolgte Auslandsausbildung förderungsrechtlich noch
nicht abgewickelt ist, dürfte darüberhinaus schon für sich
genommen so klein sein, dass das Einsparvolumen der
öffentlichen Haushalte ohnehin eher gering zu veranschlagen
ist.

76

Die hinter der Umstellung stehenden fiskalischen Belange
des Staates bedürfen im Übrigen einer Relativierung durch das
gegenläufige - ebenfalls öffentliche - Interesse an einer
Ausbildung deutscher Studenten auch im Ausland. Die Immanenz,
die Gegenläufigkeit und insbesondere die Dominanz dieser
gesetzgeberischen Motivation gegenüber einer Einsparung
öffentlicher Mittel wird anschaulich dokumentiert durch die
Wiedereinführung des § 5a BAföG und die damit verbundende
Folgenlosigkeit einer vorübergehenden Auslandsausbildung für
die Förderungsart durch das Zwanzigste Gesetz zur Änderung des
Ausbildungsförderungsgesetzes - 20. BAföG-ÄndG - vom 7. Mai
1999 (BGBl. I S. 850). Damit sollten nämlich eine durch das
18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996 eingeleitete Fehlentwicklung
im Bereich der Förderung von Auslandsausbildungen korrigiert
und die Attraktivität des Auslandsstudiums in bewährter Weise
wieder gestärkt werden.

77

Vgl. den Gesetzesentwurf in
Bundestagsdrucksache 14/371 vom
10. Februar 1999, S. 1 A.2., S. 2 B.
S. 9 und S. 13 zu Nr. 1.

78

Ausweislich des Antrags der SPD-Fraktion vom 26. Juni 1996
zur Bundestagsdrucksache 13/4246, die beabsichtigte
Einschränkung der Auslandsförderung zurückzunehmen, und
ausweislich der im Gesetzgebungsverfahren vom Deutschen
Bundestag und von Ländervertretern im Ausschuss für Bildung,
Wissenschaft, Forschung, Technologie und Technik getroffenen
Feststellungen zur unzureichenden Regelung der Frage von
Auslandsstudien

79

- vgl. Bundestagsdrucksache 13/5116
vom 26. Juni 1996, S. 19, S. 22 Nr. 3
und S. 23 -

80

war sich der Gesetzgeber der vorstehend beschriebenen
Problematik auch durchaus schon bei Verabschiedung des
18. BAföG-ÄndG bewusst.

81

Vor dem geschilderten Hintergrund war der Gesetzgeber auf
Grund des rechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
objektiv gehalten, dem Interesse derer, die ihre
Auslandsausbildung bereits vor der Verkündung des 18. BAföG-
ÄndG durchgeführt haben würden, durch eine angemessene
Übergangsregelung Rechnung zu tragen. Angesichts dessen, dass
dieser Personenkreis sein Vertrauen in § 5a BAföG a.F. bereits
betätigt hatte, konnte er billigerweise eine Rücksichtnahme
durch den Gesetzgeber erwarten.

82

Den Anforderungen, die sich danach aus der
verfassungsrechtlichen Überprüfung ergeben, entspricht nach
Auffassung des Senats die eingeschränkte Lesart des Art. 6
Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG, wie sie eingangs
vorgenommen worden ist. Dabei steht nicht schon der Wortlaut
der genannten Vorschrift einer Reduktion ihres
Anwendungsbereichs durch verfassungskonforme Auslegung im
Wege. Nicht nur dass die Vorschrift bestimmt, dass die
vorgesehenen Gesetzesänderungen "nur bei Entscheidungen für
die Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen sind, die nach
dem 31. Juli 1996 beginnen", so dass dem Wortlaut nach nicht
notwendig alle Entscheidungen über Bewilligungszeiträume nach
dem 31. Juli 1996 mit erfasst sind.

83

So zur Fallgruppe "Gremientätigkeit"
BVerfG, Beschluss vom 6. April 2000
- 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 -, aaO.

84

Der Begriff "Änderungen" lässt es sprachlich vielmehr
ohnehin zu, darunter nur veränderbare Rechtszustände zu
verstehen, d.h. solche, bei denen die Rechtsfolge - und sei es
nur im Rahmen einer tatbestandlichen Vorfrage - bereits
eingetreten ist.

85

Ebenso wenig stehen die Vorstellungen des historischen
Gesetzgebers, wie sie sich aus der Entstehungsgeschichte der
Übergangsvorschrift ergeben, der gefundenen
verfassungskonformen Auslegung entgegen. Wenn in den
Beratungen des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung ein
Antrag der SPD erfolglos geblieben ist, aus
Vertrauensschutzgründen von einer Anwendung des neuen § 17
Abs. 3 BAföG dann noch abzusehen, wenn Gründe für eine
Verlängerung der Förderungshöchstdauer nach § 15 Abs. 3 Nr. 1
bis 4 BAföG vor dem - im ursprünglichen Entwurf zunächst noch
als Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Änderungsgesetzes
vorgesehenen - 1. Juli 1996 eingetreten sind,

86

vgl. Bundestagsdrucksache 13/5116,
S. 20 und 24,

87

so ergibt sich aus der beigefügten Begründung nicht
zwingend, dass damit auch auf vor dem Stichtag durchgeführte
Auslandsausbildungen abgezielt werden sollte. Vielmehr wird
das Vertrauen auf die bisherige Regelung in § 5a BAföG bei
lediglich "geplanten" Auslandsstudien in den Vordergrund
gestellt. Selbst wenn man aber auch bereits durchgeführte
Auslandssemester als erfasst angesehen haben sollte, gelten
jedenfalls die vom Bundesverfassungsgericht angestellten
Überlegungen zur parallelen Fallgruppe "Gremientätigkeit"
entsprechend, dass eine am verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutz orientierte verfassungskonforme Auslegung die
extensive Anwendung jedenfalls einer solchen Regelung bewirken
kann, die der Gesetzgeber selbst wieder zu einem späteren,
aber noch verhältnismäßig nahen Zeitpunkt in Kraft gesetzt
hat.

88

Vgl. Beschluss vom 6. April 2000
- 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 -, aaO.

89

Aus der Begründung des Gesetzesentwurfs zum 20. BAföG-ÄndG
ergibt sich zudem kein Hinweis darauf, dass im Zusammenhang
mit dieser Neuregelung ein bestimmtes Verständnis der
Übergangsregelung in Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des
18. BAföG-ÄndG bestätigt werden sollte.

90

Vgl. Bundestagsdrucksache 14/371,
S. 9 und S. 14.

91

Jedenfalls kommt eine verfassungskonforme Auslegung des
Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG nicht in
Konflikt mit einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers für
die Fortgeltung einer Rechtslage zwischen 1996 und 1999, die
von dem vor und nach diesem Zeitpunkt geltenden Recht
abweicht. Mit der Einschränkung des § 5a BAföG in Art. 1 Nr. 1
des 20. BAföG-ÄndG durch den Zusatz: "Dies gilt nicht, wenn
... die Förderungshöchstdauer vor dem 1. Juli 1999 endet" hat
der Gesetzgeber lediglich eindeutig zum Ausdruck gebracht,
dass nach Wirksamkeit des 18. BAföG-ÄndG bis zu dem genannten
Zeitpunkt § 5a Satz 1 BAföG mit der Nichtberücksichtigung von
Zeiten der Ausbildung im Ausland bis zu einem Jahr bezogen auf
die Förderungshöchstdauer keine Anwendung finden kann. Eine
Aussage dazu, welche Sachverhalte bei Inkrafttreten des
18. BAföG-ÄndG ihrerseits noch erfasst worden sind, ist damit
nicht getroffen worden. Die durch das 18. BAföG-ÄndG
getroffene Regelung zur Förderung bei Auslandssemestern liefe
auch bei dem vom Senat in verfassungskonformer Auslegung
angenommenen Verständnis der Inkrafttretensregelung vor dem
Hintergrund der Wiedereinführung des § 5a BAföG nicht leer.
Der Zeitraum zwischen dem 1. August 1996 und dem 1. Juli 1999
erfasste sechs Semester, in denen Auszubildende eine
Ausbildung im Ausland betreiben konnten, deren Anrechnung das
Erreichen der Förderungshöchstdauer bedeutete. Bei dieser
Ausgangslage besteht kein Anlass für die Annahme, der
Gesetzgeber des 20. BAföG-ÄndG sei davon ausgegangen, zu den
noch unter das 18. BAföG-ÄndG fallenden Sachverhalten gehörten
auch Fälle, in denen die Auslandsausbildung vor Inkrafttreten
des 18. BAföG-ÄndG durchgeführt worden ist. Für das Gegenteil
spricht der Umstand, dass die Gültigkeit des § 5a Satz 1 BAföG
in der Fassung des 20. BAföG-ÄndG nach Satz 2 von den
bisherigen Auswirkungen von Auslandssemestern auf die
Förderungshöchstdauer zum 1. Juli 1999 abhängig gemacht wird.
Dem entspricht es dann, dass der Wegfall des § 5a BAföG durch
das 18. BAföG-ÄndG ebenfalls an die bisherigen Auswirkungen
von Auslandssemestern anknüpft, dass also bei Inkrafttreten
des 18. BAföG-ÄndG nicht angerechnete Semester von der
Neuregelung des 18. BAföG-ÄndG nicht erfasst werden.

92

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 188
Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

93

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die
Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere
kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu, da es
sich um auslaufendes Recht handelt und den Verwaltungsbehörden
nach Auskunft des Beklagten nur noch wenige Streitverfahren zu
dem behandelten Problem vorliegen.

94