Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-09, Aktenzeichen 3 K 3148/07
ECLI:DE:VGD:2007:1109.3K3148.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

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Tatbestand:

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Von der Betriebsstätte der Klägerin im Gebiet des Beklagten wurden Sportwetten in Form der sog. Oddset-Wetten an die in N. ansässige Firma „U. “ vermittelt, welche dort im Besitz einer Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten ist.

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Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 01.12.2006, die Annahme und Vermittlung von privaten Sportwetten im gesamten Stadtgebiet. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte er die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 Euro an.

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Das Widerspruchsverfahren blieb ohne Erfolg.

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Mit der fristgerecht erhobenen Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend:

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Der Verfügung fehle schon eine einfachgesetzliche Grundlage. Die Vermittlung von Sportwetten erfülle nicht den Straftatbestand des § 284 StGB. In Nordrhein-Westfalen bestehe zudem derzeit ein sowohl verfassungs- als auch europarechtswidriger Zustand. Die Annahme der Zulässigkeit einer temporärem Aussetzung des Anwendungsvorrangs von Gemeinschaftsrecht sei nicht haltbar. Insoweit werde angeregt, dem Gerichtshof der europäischen Gemeinschaften die Angelegenheit im Hinblick auf die Frage der Möglichkeit einer Aussetzung des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts für eine Übergangszeit zur Vorabentscheidung vorzulegen.

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Die Klägerin beantragt,

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Den Bescheid vom 01.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.06.2007 aufzuheben,

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sowie hilfsweise,

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festzustellen, dass die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 01.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.06.2007 rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht im Wesentlichen geltend, seine Entscheidung sei in Übereinstimmung mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ergangen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Gerichtsakten und Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat weder als Anfechtungsklage noch als Fortsetzungsfeststellungsklage Erfolg.

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Die angegriffenen Verwaltungsentscheidungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerseite nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die angegriffene Verfügung wurde zutreffend auf die Vorschrift des § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) gestützt. Die Vorschriften der Gewerbeordnung (GewO) stehen einem Einschreiten gegen private Sportwetten aufgrund der landesrechtlichen Generalklausel nicht entgegen,

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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, Rn. 36 ff.,BVerwGE 126, 149.

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Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung bestehen nicht. Dem Bescheid ist hinreichend bestimmt zu entnehmen, dass nur private Wetten von der ausgesprochenen Untersagung erfasst werden.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Danach kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Vorliegend war der Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB gegeben, weil Sportwetten vermittelt wurden, ohne das dafür die erforderlichen Genehmigung vorlag. Dabei genügt es, wenn der objektive Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt ist; es spielt keine Rolle, ob eine strafrechtliche Verurteilung möglich ist,

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vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 158 f., NJW 2006, 1261.

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Bei Oddset-Sportwetten der hier vermittelten Art handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB, weil über den Ausgang des Wettbewerbs (Sieg, Niederlage, Unentschieden) hinaus das genaue Endergebnis oder aber Einzelereignisse während des Wettkampfes getippt oder die Gewinnquote durch ein Handicap gesteigert werden kann. Für ein solches Glücksspiel werden, wenn dieses - wie im vorliegenden Fall - ohne Erlaubnis betrieben wird, im Sinne der oben genannten Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB Einrichtungen zur Verfügung gestellt, wenn - wie hier - in einem Wettbüro, in dem der Abschluss von Oddset-Sportwetten für einen ausländischen Veranstalter vermittelt wird, Tische, Fachzeitschriften, Fernsehgeräte, Computer o.ä. zur Information über das Sportgeschehen zur Verfügung gestellt werden.

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Vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 44.

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Der im Tatbestand genannte Wettveranstalter war nicht im Besitz einer behördlichen Erlaubnis für sein Wettangebot.

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Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der Zulassung durch die Landesregierung. Eine solche Erlaubnis liegt hier nicht vor und sie kann ihnen auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören.

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Die Anwendung der Strafbestimmung gemäß § 284 Abs. 1 StGB zur Unterbindung einer dem geltenden Monopol des Landes Nordrhein-Westfalen zur Veranstaltung von Sportwetten widersprechenden gewerblichen Vermittlung von Oddset-Sportwetten verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere greift diese Rechtsanwendung nicht in einer mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise in die Berufsfreiheit ein. Zwar ist das in § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW normierte staatliche Sportwettenmonopol - wie sich aus den vom Bundesverfassungsgericht,

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Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.,

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zum bayerischen Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 aufgestellten Grundsätzen ergibt - in seiner jetzigen Ausgestaltung mit der Grundrechtsgewährleistung gemäß Artikel 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Ungeachtet dessen sind die vorgenannten Regelungen mit Rücksicht auf die dem Freistaat Bayern bzw. dem Bundesgesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht in dem oben genannten Urteil zur Herstellung eines verfassungskonformen Zustandes eingeräumten entsprechenden Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007 weiter anwendbar. Nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 ist das bayerische Staatslotteriegesetz vor dem Hintergrund von § 284 StGB insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, als es das Veranstalten von Sportwetten dem Freistaat Bayern und deren Durchführung der staatlichen Lotterieverwaltung oder von dieser konzessionierten Unternehmen vorbehält, ohne zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur materiellen und strukturellen Sicherung der Erreichung der damit verfolgten Ziele zu schaffen, insbesondere zur Ausrichtung des Angebots an der Begrenzung und Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten. Auch die - hier in Frage stehende - Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten sei deshalb nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten erfülle - so das Bundesverfassungsgericht in dem vorgenannten Urteil - die Merkmale der von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Berufswahl. Bei diesen Tätigkeiten handele es sich nicht um solche, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen seien, weil sie aufgrund ihrer sozial- und gemeinschaftsschädlichen Auswirkungen schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben könnten. Ebenso wenig handele es sich beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten um eine Betätigung, die von vornherein nur der öffentlichen Hand zugänglich und ihr vorbehalten sei. Der vorliegende Eingriff in die Freiheit der Berufswahl des gewerblichen Vermittlers von Sportwetten sei angesichts der gegenwärtigen Ausgestaltung des Monopols in Bayern verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Allerdings lägen dem in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zu Grunde, nämlich die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und vor irreführender Werbung sowie die Abwehr von Gefahren aus der mit dem Wetten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung stehe fest, dass auch die Beteiligung an Sportwetten krankhaftes Suchtverhalten nach sich ziehen könne. Der Gesetzgeber dürfe dies - insbesondere auch im Hinblick auf den Jugendschutz - zum Anlass für Maßnahmen der Gefahrenabwehr und Suchtprävention nehmen. Rein fiskalische Interessen des Staates schieden dagegen als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus. Eine Abschöpfung von Mitteln der aus Glücksspielen erzielten Einnahmen sei nur als Weg zur Bekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt, nicht dagegen als selbstständiges Ziel. Die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols sei grundsätzlich als geeignetes Mittel zur Erreichung dieser legitimen Ziele zu betrachten. Der Gesetzgeber habe auch von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols ausgehen dürfen. Zwar könne Verbraucher- und Jugendschutz und die Vermeidung von Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich auch durch die Normierung eines durch Genehmigungsvorbehalte beschränkten und behördlich kontrollierten gewerblichen Wettangebots privater Unternehmen realisiert werden. Angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums habe der Gesetzgeber jedoch davon ausgehen dürfen, dass mit einem auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopol die von ihm angestrebten legitimen Ziele effektiver erreicht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Ungeachtet dessen stelle das in Bayern errichtete staatliche Wettmonopol in seiner gegenwärtigen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Das im Rahmen des Wettmonopols eröffnete Spielwettangebot Oddset sei nicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Weder das bayerische Staatslotteriegesetz noch der auch in Bayern geltende Lotteriestaatsvertrag enthielten ausreichende Vorgaben für eine Verwirklichung der dem Wettmonopol zu Grunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Auch § 284 StGB enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettangebots. Die bestehenden Vorschriften gewährleisteten nicht hinreichend, dass das staatlich zur Verfügung gestellte Wettangebot konsequent in den Dienst der Gemeinwohlbelange gestellt werde und dass angesichts des bestehenden Spannungsverhältnisses ein Konflikt zwischen den Gemeinwohlbelangen und dem fiskalischen Interesse des Staates an der Erzielung größtmöglicher Einkünfte aus der in eigener Regie erfolgenden Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht zu deren Gunsten ausfalle. Das vorhandene Regelungsdefizit spiegele sich in der zu beobachtenden Praxis der staatlichen Oddset-Sportwetten wider. Die Veranstaltung dieser Wette verfolge erkennbar auch fiskalische Zwecke und sei im Vertrieb, in der Werbung und in der Prävention nicht auf die aktive und konsequente Bekämpfung des Suchtverhaltens ausgerichtet. Das tatsächliche Erscheinungsbild entspreche vielmehr dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung. Der Ausschluss anderer als der vom Freistaat Bayern veranstalteten Wetten sei nach Art. 12 Abs. 1 GG nur dann zu rechtfertigen, wenn das Monopol rechtlich und faktisch an legitimen Zielen, insbesondere der Suchtbekämpfung und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Insofern liefen die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.

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Die Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG führe nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage. Ein verfassungsgemäßer Zustand könne entweder durch eine konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung orientierte Ausgestaltung des Wettmonopols oder durch eine gesetzlich geregelte und kontrollierte Zulassung privater Wettunternehmer hergestellt werden. Zu einer entsprechenden Neuregelung und zu deren Umsetzung sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet. Erforderlich seien Regelungen betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung und der Werbung auf die bloße Information über Wettmöglichkeiten, der Ausgestaltung der Vertriebswege entsprechend den Anforderungen des Spieler- und Jugendschutzes und der über ein bloßes Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehenden Aufklärung über Suchtgefahren. Für die Neuregelung, die sowohl durch den Bundes- als auch durch den Landesgesetzgeber erfolgen könne, sei eine Frist bis zum 31. Dezember 2007 angemessen. Während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibe die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen habe. Das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet würden, dürften weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden. Ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB gegeben sei, unterliege der Entscheidung der Strafgerichte. Auch in der Übergangszeit müsse allerdings bereits damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Der Staat dürfe die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen. Daher seien bis zu einer Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltung sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten auffordere, untersagt. Ferner habe die Staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären.

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Die vorstehend dargestellten Grundsätze sind auf den in Nordrhein-Westfalen durch das SportWettG NRW geprägten Rechtszustand wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettmonopols in vollem Umfange zu übertragen,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

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Einer gesonderten Vorlage des SportWettG NRW an das Bundesverfassungsgerichts bedarf es deshalb nicht.

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Gemessen an den dargestellten Maßstäben beinhaltet die angegriffene Untersagungsverfügung keine mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbare Einschränkung der Berufsfreiheit. Den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die unverzügliche Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen den mit dem staatlichen Wettmonopol verfolgten Zielen und seiner tatsächlichen Handhabung aufgestellt hat, ist in Nordrhein-Westfalen genügt.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 ff. und OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2006 - 4 B 1060/06 -.

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Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen aufgegeben, die den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angesprochenen Gesichtspunkten ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des Wettangebots ist angeordnet worden, dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote Karten, Platzverweise sowie Eckstöße etc. abgeschlossen werden dürfen und grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten werden. Die Werbung soll auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten ohne Aufforderungscharakter (Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt werden, wobei TV- und Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das Annahmestellennetz und das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig nur noch über Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb im Wege des Internets soll eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf 250,00 Euro vorgesehen werden. Wetten über SMS und interaktives TV sind demgegenüber verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vielfältige Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen sind ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen. Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll sicher gestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht, Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 6. Juni 2006 an das Innenministerium NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend der Aufforderung des Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die grundsätzlich untersagten Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des Schreibens des Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und korrigiert worden sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird geprüft. Auch sind die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums begrenzt und eine Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw. erarbeitet worden. Anhaltspunkte dafür, dass den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit in wesentlichen Punkten nicht entsprochen wäre, sind danach nicht zu erkennen. Dass einige Maßnahmen einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen - etwa die Beendigung von Werbeverträgen oder der Austausch der Werbemittel - liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt nicht den Schluss, dass ein erheblicher Verstoß gegen die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit vorliegt.

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Ohne Bedeutung ist die Frage, ob die angegriffenen behördlichen Entscheidungen bereits vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 ergangen sind. Das Urteil enthält auch für die Zeit vor seinem Ergehen keine Nichtigkeitserklärung gemäß § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG. Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten in Bayern (und damit auch in Nordrhein-Westfalen) auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts verboten waren und ordnungsrechtlich unterbunden werden durften,

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ebenso BVerwG, a.a.O., Rn. 44.

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Auch das europäische Gemeinschaftsrecht, insbesondere die durch Art. 43 Abs. 1 und 49 Abs. 1 des EG-Vertrages (für Gesellschaften - über Art. 55 des Vertrages - jeweils in Verbindung mit Art. 48 des Vertrages) gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen,

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vgl. ebenso OVG NRW, a.a.O., VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. April 2007 - 7 K 2924/06 -, VG Münster, Beschluss vom 2. Juni 2006 - 9 L 379/06 -, und VG Aachen, Beschluss vom 9. Mai 2007 ‑ 3 L 160/07 -, sowie bei vergleichbarer Sach- und Rechtslage für das Sportwettenmonopol ihrer jeweiligen Länder: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, Hamburgisches OVG, Beschluss 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -, OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2006 ‑ 6 B 10895/06 -, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 - 1 S 122.06 -, Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -, Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 11 TG 1465/06 -, OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -, und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 ‑;anderer Ansicht VG Köln, Beschluss vom 21. September 2006 ‑ 1 K 5910/05 - (Vorlage an den EuGH), VG Arnsberg, Beschluss vom 11. Mai 2007 - 1 L 380/07 -, und VG Minden, Beschluss vom 17. Oktober 2006 ‑ 3 L 665/06 -, sowie OVG Saarland, Beschluss vom 25. April 2007 - 3 W 24/06 - .

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Allerdings greift das auf das geltende staatliche Sportwettenmonopol gestützte Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten - nach wie vor - in unzulässiger Weise in die gemeinschaftsrechtlich eingeräumte Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens ein. Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit dieses Dienstleistenden führen können,

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vgl. insbesondere Urteile vom 6. November 2003 ‑ C‑243/01 - (Gambelli) und vom 13. November 2003 - C-42/02 - (Lindman) sowie auch Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.).

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In der Rechtssache Gambelli hat der Europäische Gerichtshof auch die hier in Frage stehende Vermittlungstätigkeit für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Anbieter von Sportwetten in den Schutzbereich des Art. 49 EG-Vertrag einbezogen. Ein strafbewehrtes Verbot der Teilnahme an Wetten, die in anderen Mitgliedstaaten als dem organisiert werden, in dessen Gebiet der Wettende ansässig ist, stelle eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Das Gleiche gelte für das an Vermittler gerichtete ebenfalls strafbewehrte Verbot, die Erbringung von Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat organisiert werden, zu erleichtern. Nach den vom Europäischen Gerichtshof in den oben zitierten Entscheidungen aufgestellten Grundsätzen kann der durch das strafbewehrte Verbot einer Vermittlung von Sportwetten bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nur auf Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 des EG-Vertrages oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses (etwa Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen) gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten, und mit Hilfe der durch Lotterien und Wetten eingenommenen Beträge im Allgemeininteresse liegende Vorhaben zu finanzieren. Zugleich hat er den staatlichen Stellen der Mitgliedstaaten ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Er fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Diese Maßnahmen müssten tatsächlich dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Die Finanzierung sozialer Aktivitäten durch Einnahmen aus monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein. Ferner dürften die gesetzlichen Einschränkungen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig sei. Weiterhin dürften diese Regelungen nicht in diskriminierender Weise angewendet werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen zu überprüfen sei Sache der hierzu berufenen nationalen Gerichte.

44

Dabei sind vorliegend die auf das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen oben ausführlich dargestellten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 auf den Bereich der Grundfreiheiten nach Art. 43 Abs. 1 und 49 Abs. 1 des EG-Vertrages übertragbar,

45

vgl. BVerfG, a.a.O, Rn. 144.

46

Das Bundesverfassungsgericht geht hier von der Parallelität der Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus. Deshalb ist zwar vorliegend zu berücksichtigen, dass in Nordrhein-Westfalen (und auch den übrigen Bundesländern) bereits die oben im Einzelnen aufgezeigten administrativen Maßnahmen ergriffen wurden, um den sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Anforderungen zu genügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber weiter festgestellt, dass es sich bei der im Widerspruch zur propagierten Zielsetzung des staatlichen Sportwettenmonopols stehenden tatsächlichen Ausrichtung des staatlichen Wettangebots auf eine möglichst breite und effektive Vermarktung der Produkte unter Vernachlässigung eines effektiven und konsequenten Spielerschutzes nicht lediglich um eine unzureichende Umsetzung ausreichender landes- oder bundesrechtlicher Regelungen handelt. Vielmehr ist das zu konstatierende Verhalten der staatlichen Anbieter Ausdruck und Folge eines entsprechenden Regelungsdefizits. Das verbleibende und spätestens bis zum 31. Dezember 2007 zu beseitigende Regelungsdefizit wirkt sich folglich dahingehend aus, dass es bis zur vollständigen normativen und tatsächlichen Anpassung an die in gleicher Weise von nationalem Verfassungsrecht wie von dem Gemeinschaftsrecht gestellten Anforderungen bei der Unzulässigkeit des Eingriffs in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des ausländischen Wettveranstalters verbleibt, dessen Sportwetten durch einen privaten Vermittler in Nordrhein-Westfalen angeboten werden.

47

Dies führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung wegen Missachtung der genannten gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Grundfreiheiten. Die dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber und den Ländern vom Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist zur Herstellung der rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen für ein verfassungskonformes Sportwettenrecht stimmt nämlich mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts überein. Zwar hat sich der Europäische Gerichtshof noch nicht ausdrücklich dazu geäußert, ob eine Bestimmung des nationalen Rechts, die selbst oder in ihrem Vollzug mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, vorübergehend angewendet werden darf, um eine schrittweise Anpassung an die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zu ermöglichen. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof mehrfach betont, dass der Vorrang des Gemeinschaftsrechts die Befugnis der nationalen Gerichte unberührt lasse, bei festgestellten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht unter mehreren nach der innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen, die zur Um- oder Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts geeignet erscheinen,

48

vgl. EuGH, Urteile vom 4. April 1968 - C-34/67 - (Lück) und vom 22. Oktober 1998 - C-10/97 u.a. -, EuZW 1998, 719 [720].

49

Bezüglich des hier in Frage stehenden Ausschlusses privater Anbieter von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten hat der Europäische Gerichtshof überdies den Mitgliedstaaten ausdrücklich auch das Recht eingeräumt, durch Schaffung eines staatlichen Monopols eine private wirtschaftliche Betätigung in diesem Bereich vollständig zu unterbinden, sofern dies durch zwingende Gründe des allgemeinen Wohls gerechtfertigt und das Handeln des Staates tatsächlich (nur) auf die Verfolgung dieser Gemeinwohlbelange ausgerichtet ist. Dies schließt die Befugnis ein, auch während des Übergangs zu einem diesen Erfordernissen entsprechenden rechtlichen und tatsächlichen Zustand unter vorübergehender Anwendung des geltenden Rechts keine private Betätigung bei der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zuzulassen, wenn durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger Allgemeininteressen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen - engen - Voraussetzungen erweist sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts nicht als unverhältnismäßig.

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Ebenso im Ergebnis OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -, VGH Hessen, a.a.O., OVG Bremen, a.a.O., und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O.

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Die vorstehend dargestellten Voraussetzungen für die weitere Anwendung des § 284 StGB auf der Grundlage des SportWettG NRW sind erfüllt. Die weitere Heranziehung der genannten Regelungen während der von dem Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 bestimmten Übergangsfrist ist im Interesse eines wirksamen Schutzes der Allgemeinheit vor den nachteiligen Folgen eines übermäßig ausgeweiteten Sportwettangebotes unverzichtbar. Gemeinschaftsrecht, auf das als Ersatz für das innerstaatliche Recht zurückgegriffen werden könnte, besteht nicht. Das sonstige Bundes- und Landesrecht gewährleistet keinen hinreichenden Schutz vor den mit einem übermäßigen Sportwettangebot für die Allgemeinheit einhergehenden Risiken. Insbesondere die im allgemeinen Gewerberecht vorgesehenen Begrenzungen gewerblicher Tätigkeit genügen den spezifischen Gefährdungen durch das Glücksspiel nicht, weil es keine ausreichenden Instrumente zur Eindämmung der Spielsucht, zur Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im Glücksspielbereich und zur präventiven Bekämpfung der dort drohenden Begleit- und Folgekriminalität bereit hält,

52

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -.

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Das bestehende Regelungsdefizit kann auch nicht auf anderem Wege als durch eine zumindest vorübergehende Anwendung des Bundes- und Landesrechts behoben werden. Von dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber kann nicht verlangt werden, die bestehende Regelungslücke sofort zu schließen. Bei dem Sportwettenrecht handelt es sich um einen komplexen, in rechtlicher Hinsicht sehr umstrittenen und deshalb besonders schwer zu gestaltenden Rechtsbereich. Gerade im Hinblick auf diese außergewöhnliche Problematik hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber einen längeren Übergangszeitraum zur Entscheidung über das künftige System der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und zum Erlass der hierzu erforderlichen Bestimmungen eingeräumt. Während dieses Zeitraums muss den zuständigen Behörden auch das erforderliche Instrumentarium zur Unterbindung eines unerlaubten privaten Sportwettangebots zur Verfügung stehen. Der Staat kann sich nicht damit begnügen, nur sein eigenes Vorgehen bei der Zulassung von Sportwetten den Erfordernissen der Gefahrenvermeidung und Suchtprävention anzupassen. Er sieht sich vielmehr mit der Notwendigkeit konfrontiert, ein umfassendes, auch die privaten Anbieter von Sportwetten einbeziehendes Konzept zur Bekämpfung der Spielsucht zu verwirklichen. Bei einem einseitigen Rückzug des Staates oder der staatlichen Anbieter aus dem Bereich der besonders glücksspielbetonten, stark beworbenen Sportwettangebote bestünde die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Lage für potentiell Suchtgefährdete, weil private Unternehmen bei dem Versuch, sich den frei werdenden Marktanteil zu sichern, die schon jetzt sehr umfangreiche Palette der Wettmöglichkeiten ausweiten, diese mit attraktiven Angeboten verbinden und hierfür eine breit angelegte Werbung betreiben könnten.

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Vermag das Gericht bereits in Anwendung der bekannten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine unverhältnismäßige Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten nicht festzustellen, bedarf es zur Entscheidung des Rechtsstreites auch keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bzw. einer Aussetzung des Verfahrens bis zu einer anderweitigen Entscheidung des Gerichtshofs. Wie oben ausgeführt, lässt das Gemeinschaftsrecht ein staatliches Sportwettenmonopol mit den Zielen, die durch die vom Bundesverfassungsgericht als „Quasi-Gesetzgeber“ geschaffene Rechtslage verfolgt werden, zu. Ob der Eingriff in die gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten dabei verhältnismäßig ist, ist nicht durch den Europäischen Gerichtshof zu entscheiden, sondern von den nationalen Instanzgerichten im Einzelfall zu überprüfen.

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Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung bestehen auch im übrigen nicht. Das Gericht nimmt insoweit ergänzend Bezug auf die Gründe der angegriffenen Verwaltungs- und Widerspruchsentscheidung.

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Insbesondere bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Beklagte die Verfügung auf seinen Zuständigkeitsbereich und nicht nur auf eine bestimmte Betriebsstätte bezogen hat. Die Vermittlung von Sportwetten war der Klägerin im gesamten Stadtgebiet der Beklagten verboten. Der Beklagte durfte deshalb den Verstoß an einer bestimmten Betriebsstätte zum Anlass nehmen, der Klägerin dies umfassend zu untersagen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.