Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-17, Aktenzeichen 11 L 2782/03
ECLI:DE:VGK:2003:1217.11L2782.03.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 50.000,- EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der wörtlich gestellte Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügungen Nr.
50/2003, Amtsblatt 22/2003, S. 1258 ff. anzuordnen, bezüglich der Nutzungs-
untersagung der Nummern in der Gasse 0190-0xy, die "kommerziell mit dem
Angebot einer Betreiberauswahl" gleich kommen,

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hat keinen Erfolg.

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Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht statthaft, da es sich bei der ange-
griffenen "Verfügung" des Antragsgegners nicht um einen Verwaltungsakt han-
delt.

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Verwaltungsakt ist gemäß § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung o-
der andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls
auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung
nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist nach Satz 2 dieser Norm ein Ver-
waltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder be-
stimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sa-
che oder ihrer Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Maßgeblich für die Beurtei-
lung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist im Zweifel nicht das, was die
Behörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Erklärungswert, d.h. wie der
Empfänger unter Berücksichtigung der äußeren Form und der ihm erkennbaren Um-
stände bei objektiver Auslegung die Erklärung oder das Verhalten der Behörde ver-
stehen durfte bzw. musste.

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Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2003, § 35 Rn.
18; BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15/94 -, NJW 1996, 1073.

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Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe kann die angegriffene Amtsblattverfü-
gung der Antragsgegnerin nicht als Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfü-
gung angesehen werden. Sie enthält lediglich eine Änderung von Verwaltungsvor-
schriften - nämlich der Vorläufigen Regeln für die befristete Zuteilung von noch freien
Rufnummernblöcken aus dem Teilbereich 0190 für "Premium Rate"-Dienste, veröf-
fentlicht im Amtsblatt des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation Nr.
34/97 Vfg 303, ergänzende Bestimmungen im Amtsblatt der Regulierungsbehörde
für Telekommunikation und Post Nr. 01/2000 Vfg 1, Nr. 15/2000 Vfg 69 (im Folgen-
den: Zuteilungsregeln) - und lässt nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass
damit zugleich bereits bestandskräftig gewordene, begünstigende Zuteilungsbe-
scheide für Rufnummern mit unmittelbarer Wirkung geändert bzw. teilweise widerru-
fen werden sollen.

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Zunächst spricht bereits die äußere Form der behördlichen Verlautbarung gegen
das Vorliegen eines Verwaltungsaktes. Die Bezeichnung mit der Abkürzung "Vfg" ist
nicht aussagekräftig, da diese im Amtsblatt der Regulierungsbehörde für Telekom-
munikation und Post undifferenziert für verschiedene behördliche Bekanntmachun-
gen verwendet wird, ohne dass diese stets als Verwaltungsakte im Sinne des § 35
VwVfG einzuordnen wären. Eine eindeutige Bezeichnung der Amtsblattverfügung als
"Allgemeinverfügung" fehlt dagegen ebenso wie eine Rechtsmittelbelehrung; dies
spricht umso mehr gegen eine Einordnung als Verwaltungsakt, als Allgemeinverfü-
gungen im Amtsblatt der Regulierungsbehörde regelmäßig auch als solche bezeich-
net werden und von der äußeren Form her - einschließlich der Rechtsmittelbelehrung
- regelmäßig als solche erkennbar sind,

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so auch VG Köln, Urteil vom 19. April 2002 - 25 K 10571/98 -;
vgl. z.B. Vfg. 51/1999, Amtsblatt 9/1999, S. 1519.

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Des Weiteren fehlt es aber auch inhaltlich an einer Regelung, die auf unmittelba-
re Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Aus der Überschrift der Amtsblattverfü-
gung ("Vorläufige Regeln für die befristete Zuteilung von noch freien Rufnummern-
blöcken aus dem Teilbereich 0190 für 'Premium Rate'-Dienste; hier: Änderung von
Abschnitt 1 (Nummernart) und Abschnitt 6 (Auflagen)") ergibt sich, dass die Antrags-
gegnerin in erster Linie eine Änderung der Zuteilungsregeln vorgenommen hat. Den
Zuteilungsregeln, die auf der Rechtsgrundlage des § 43 Abs. 2 TKG festgelegt und
veröffentlicht werden, kommt jedoch nicht ohne Weiteres Außenwirkung zu, sondern
sie bewirken in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG als normkonkreti-
sierende Verwaltungsvorschriften

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Demmel, in: Manssen (Hrsg.), Telekommunikations- und Multimediarecht,
C
§ 43 Rn. 20 unter Verweis auf Gramlich, Rechtsfragen der Numerierung nach
§ 43 TKG, ArchPT 1998, S. 5/19,

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lediglich eine Selbstbindung der Beklagten bei der Nummernzuteilung und -
verwaltung.

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Auch die Änderung dieser Verwaltungsvorschriften ist mangels unmittelbarer Au-
ßenwirkung nicht als Allgemeinverfügung anzusehen.

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Hinsichtlich noch zu erteilender Rufnummern oder Rufnummernblöcke ergibt sich
die fehlende Außenwirkung daraus, dass der Regelungsgehalt der Zuteilungsregeln
sich erst im Rahmen des Zuteilungsverfahrens als ermessenslenkende Verwaltungs-
vorschrift bzw. durch Aufnahme in den Zuteilungsbescheid als entsprechende Aufla-
ge entfaltet.

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Hinsichtlich der bereits ergangenen Zuteilungsbescheide fehlt es ebenfalls an
einer Außenwirkung, da diese durch die fragliche Amtsblattverfügung nicht erkennbar
abgeändert werden. Eine derartige Abänderung - im vorliegenden Fall liegt in der
Änderung der Zuteilungsregeln materiell wohl ein teilweiser Widerruf der
Zuteilungsbescheide - ergibt sich nämlich weder aus dem in den
Zuteilungsbescheiden enthaltenen Hinweis auf die Zuteilungsregeln noch aus der in
der Amtsblattverfügung verwendeten Formulierung "Diese Änderungen betreffen
auch bereits zugeteilte Rufnummernblöcke":

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Eine Änderung der bereits ergangenen Zuteilungsbescheide ergibt sich zunächst
nicht daraus, dass die neugefassten Vorläufigen Zuteilungsregeln mit ihrer Änderung
automatisch Bestandteil des Zuteilungsbescheides geworden wären. Die Behörde
hat zwar mit der Formulierung "die Zuteilung der Rufnummer begründet ein durch
das TKG und diese Zuteilungsregeln beschränktes Nutzungsrecht" und dem Hinweis
auf die sich aus den Zuteilungsregeln ergebenden Verpflichtungen und Auflagen im
Zuteilungsbescheid deutlich gemacht, dass die im Bescheid ausgesprochene
Begünstigung durch die Vorläufigen Zuteilungsregeln beschränkt sein sollte; die
Vorläufigen Zuteilungsregeln sind damit Bestandteil des Bescheides geworden.

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VG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 11 L 1829/01 -, TMR 2002,
S. 305/308.

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Um dem in § 37 VwVfG niedergelegten Erfordernis der hinreichenden
Bestimmtheit von Verwaltungsakten zu genügen, muss diese Bezugnahme aber so
ausgelegt werden, dass nur auf die im Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden
vorläufigen Zuteilungsregeln verwiesen wird. Denn eine Bezugnahme auf Unterlagen
außerhalb des Bescheides - wie hier auf die Zuteilungsregeln - ist grundsätzlich (nur)
zulässig, soweit dem Betroffenen die Unterlagen bekannt sind.

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VG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002, a.a.O. .

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Eine sog. dynamische Verweisung auf die jeweils geltenden Zuteilungsregeln
erfüllt diese Voraussetzung nicht, da dem Betroffenen die später geänderten
Unterlagen im Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht bekannt sind; sie wäre
daher wahrscheinlich zu unbestimmt. Unabhängig hiervon sind die Zuteilungsregeln
aber auch nicht in der "jeweils geltenden Fassung" zum Bestandteil des
Zuteilungsbescheides gemacht worden, so dass es letztlich auf diese Frage nicht
ankommt.

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Vgl. für die dynamische Verweisung eines Bescheides auf technische
Regelwerke P. Stelkens/U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 37 Rn. 13 unter Verweis auf VG Berlin, DVBl. 1983, S. 281 ff.

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Eine der dynamischen Verweisung ähnliche Wirkung lässt sich auch nicht aus
dem Hinweis unter Nr. 3 der Zuteilungsregeln ableiten, wonach die
Regulierungsbehörde Änderungen dieser Regeln vornehmen kann, wenn sich dies
als erforderlich erweist. Hierin mag eventuell ein Widerrufsvorbehalt im Sinne des §
36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG oder - was angesichts der Formulierung näher liegt - ein
Auflagen(änderungs)vorbehalt im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG zu sehen sein.
Der fragliche Hinweis ermöglicht jedoch keine unmittelbare Einwirkung auf einen
bestandskräftigen Bescheid allein dadurch, dass lediglich die Zuteilungsregeln
ausgetauscht oder verändert werden.

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Vor diesem Hintergrund ergibt sich eine Außenwirkung der Amtsblattverfügung
auch nicht aus der dort aufgenommenen Formulierung, nach der die Änderungen der
Zuteilungsregeln auch bereits zugeteilte Rufnummernblöcke betreffen. Es spricht
Alles dafür, dass die Aufnahme dieses Satzes in die Verfügung auf der
unzutreffenden Annahme der Antragsgegnerin beruht, dass in den
Zuteilungsbescheiden dynamisch auf die jeweils gültige Fassung der
Zuteilungsregeln verwiesen werde (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 4. Dezember
2003, S. 6) und dass sich daher eine Änderung der Zuteilungsregeln automatisch auf
die erteilten Bescheide auswirke. Hätte die Antragsgegnerin durch diesen Satz eine
unmittelbar die bereits bestandskräftig gewordenen, begünstigenden
Zuteilungsbescheide teilweise widerrufende Regelung treffen wollen, so hätte dies im
Wortlaut der Verfügung eindeutig zum Ausdruck kommen müssen; dieser verhält sich
aber gerade nicht zu den Zuteilungsbescheiden, sondern lediglich zur Änderung der
als Verwaltungsvorschriften ergangenen Zuteilungsregeln. Eine Änderung bzw. ein
Widerruf der bestehenden Zuteilungsbescheide durch Verwaltungsakt ist daher
bisher nicht erfolgt.

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Aus den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ergibt sich, dass sie das
Erfordernis einer gesonderten Umsetzung der Änderung der Zuteilungsregeln auf die
einzelnen Zuteilungsbescheide gesehen und erwogen, letztlich aber nicht umgesetzt
hat (Bl. 199, 347 und 453 der Verwaltungsvorgänge). Eine solche Umsetzung durch
Änderung bzw. Widerruf der einzelnen Zuteilungsbescheide ist auch nicht deshalb
entbehrlich, weil es sich nach dem Vortrag der Antragsgegnerin (lediglich) um eine
(bloße) Feststellung in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes handeln soll.
Zum einen stellt die geänderte Fassung der Zuteilungsregeln nicht eine bloße
Klarstellung der Rechtslage dar; zum anderen ginge auch die Nutzungsuntersagung,
die die Verfügung ebenfalls aussprechen soll (Schriftsatz der Antragsgegnerin vom
24.11.2003, S. 2
4. Absatz), über den Inhalt eines feststellenden Verwaltungsaktes hinaus. Der
objektive Erklärungswert der Maßnahme der Antragsgegnerin ist also nicht
hinreichend als (feststellender oder belastender) Verwaltungsakt bestimmbar, was
letztlich auch zu den Rückfragen der Antragstellerin vom 10.11.2003 (und des
Gerichts vom 20.11.2003) geführt hat.

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Die Schreiben der Antragsgegnerin vom 05.11. und 13.11.2003 weisen ebenfalls
nicht die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes auf, da sie nur auf die
Amtsblattverfügung verweisen und erkennbar keinen eigenen, über die
Amtsblattverfügung hinausgehenden Regelungsgehalt besitzen sollen.

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Der Antrag hätte ferner auch dann keinen Erfolg, wenn man ihn dahingehend
umdeutete, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass die
angegriffene Amtsblattverfügung keine Allgemeinverfügung darstellt. Für einen
solchen auf vorbeugenden, vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Antrag besteht kein
Feststellungsinteresse. Zum einen hat die Amtsblattverfügung - wie dargelegt -
keinen vollstreckungsfähigen Inhalt; auch die Antragsgegnerin berühmt sich eines
solchen nicht, da sie nicht vom Vorliegen eines regelnden, sondern eines
feststellenden Verwaltungsakts ausgeht und eine "automatische" Abschaltung der
Rufnummern am 26.11.2003 nicht vorgesehen hat. Zum anderen besteht kein
Bedürfnis für einen vorbeugenden Rechtsschutz, da der grundsätzlich im
Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehene nachträgliche
Rechtsschutz ausreicht. Der Antragstellerin ist zuzumuten, konkrete Verwaltungsakte
der Antragsgegnerin abzuwarten und dann im Wege der Anfechtungsklage nach
§ 42 VwGO und des Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO um
gerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Dass hier effektiver Rechtsschutz gerade
nur im Wege vorbeugenden Rechtsschutzes gewährleistet werden könnte und der
grundsätzlich systemkonforme nachträgliche Rechtsschutz nicht ausreichte, ist nicht
erkennbar.

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Vgl. zu diesem Erfordernis des sog. qualifizierten Feststellungsinteresses
BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, 210 ff.
m.w.N.

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Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Antragstellerin derzeit den Tatbestand
einer Ordnungswidrigkeit erfüllt, da - wie ausgeführt - eine vollziehbare Anordnung
nach § 43 Abs. 4 Satz 4 TKG oder § 43 Abs. 6 TKG ihr gegenüber - wenn überhaupt
, so jedenfalls derzeit - nicht vorliegt (vgl. § 96 Abs. 1 Nr. 7 TKG). Zudem bestehen
nach der von der Antragsgegnerin dem Gericht gegenüber erteilten Auskunft vom 24.
November 2003 auch keinerlei Anhaltspunkte, dass die Durchführung eines
Ordnungswidrigkeitenverfahrens beabsichtigt wäre. Die Antragstellerin ist daher auf
den "Normalfall" des nachträglichen Rechtsschutzes zu verweisen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Mit Rücksicht auf die wirtschaftliche Bedeutung der Sache für die Antragstellerin
ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 13
Abs. 1 Satz 1 GKG).

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