Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-04, Aktenzeichen 6 A 1459/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A1459.04.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird auf Kosten des Klägers
abgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der
Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden
Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d:

2

Der Kläger ist Beamter des beklagten Landes und leistet
Dienst im J. . Am 23. Januar 2003 beantragte er
gemäss § 2a der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten
im Lande Nordrhein-Westfalen (AZVO) in der Fassung der
14. Änderungsverordnung vom 25. Januar 2000, GV NRW 2003
Seite 26, ihn am 3. Februar 2003 vom Dienst freizustellen. Das
J. lehnte den Antrag mit Bescheid vom 30. Januar
2003 ab; gemäß einem Runderlass des Innenministeriums des
Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 - 24.1.25.02-
7/3 - könne der jährliche "Arbeitszeitverkürzungstag" wegen
einer beabsichtigten rückwirkenden Änderung der AZV nicht
mehr gewährt werden.

3

Der Kläger beantragte "hilfsweise" die Gewährung von
Erholungsurlaub für den 3. Februar 2003. Der Erholungsurlaub
wurde ihm bewilligt. Den Widerspruch des Klägers gegen den
Bescheid vom 30. Januar 2003, mit dem er zugleich geltend
machte, der Urlaubstag müsse ihm wieder gut geschrieben
werden, wies das Ministerium mit Widerspruchsbescheid vom
24. März 2003 zurück: Gemäß Art. I, V der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im
GV NRW vom 7. März 2003 Seite 74, sei § 2a AZVO mit
Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen geworden. Damit sei
die Rechtsgrundlage für die Gewährung eines arbeitsfreien
Tages seit dem 14. Januar 2003 entfallen und habe der Kläger
nicht am 3. Februar 2003 vom Dienst freigestellt werden
können. Außerdem habe § 2a AZVO dem betreffenden Beamten
keinen Anspruch auf einen von ihm bestimmten Freistellungstag
eingeräumt. In die diesbezügliche Ermessensentscheidung des
Dienstherrn sei einzubeziehen gewesen, dass einer
Dienstbefreiung für den Kläger am 3. Februar 2003
Gleichbehandlungserwägungen und die Wahrung des
Betriebsfriedens in den Behörden entgegengestanden
hätten.

4

Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Der
von ihm gewünschte Arbeitszeitverkürzungstag habe vor der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gelegen. Demnach
habe seinem Antrag nach dem Grundsatz der Rechtsbindung der
Verwaltung entsprochen werden müssen. Da die
Genehmigungspraxis "im Vorgriff" geändert worden sei, liege
eine Rechtsverweigerung vor. Daran ändere nichts, dass der
Dienstherr bei dem "AZV-Tag" eine Angleichung zwischen
Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst gemäß dem
Ergebnis der zum 1. Januar 2003 Wirkung entfaltenden
Tarifrunde 2002/03 beabsichtigt habe. Die dem Wunsch des
Beamten folgende individuelle Festlegung des AZV-Tages
genieße Vertrauensschutz.

5

Der Kläger hat beantragt,

6

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des
J1. des Landes Nordrhein-Westfalen vom 30. Januar
2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März 2003
zu verpflichten, ihm einen Arbeitszeitverkürzungstag für den 3.
Februar 2003 zu gewähren.

7

Das beklagte Land hat keinen Antrag gestellt.

8

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. Januar 2004
das beklagte Land unter Aufhebung der vom Kläger
angefochtenen Bescheide verpflichtet, dem Kläger für den 3.
Februar 2003 einen Arbeitszeitverkürzungstag zu bewilligen:
Die Klage sei zulässig und begründet. Der Kläger habe einen
Anspruch auf den für den 3. Februar 2003 beantragten AZV-
Tag. Dienstliche Gründe hätten nicht entgegengestanden.
Anderenfalls wäre dem Kläger nicht für diesen Tag
Erholungsurlaub bewilligt worden. Der ministerielle Runderlass
vom 14. Januar 2003 habe an der damals noch bestehenden
Geltung des § 2a AZVO nichts geändert. Der Anspruch des
Klägers auf den AZV-Tag sei auch nicht durch die
rückwirkende Streichung des § 2a AZVO (Art. I, V der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003) entfallen. In
Fällen, in denen die Dienstbefreiung vor der Verkündung der
Änderungsverordnung bewilligt und tatsächlich von den
betreffenden Beamten in Anspruch genommen worden sei, liege
in der rückwirkenden Streichung eine unzulässige echte
Rückwirkung. In Fällen wie dem vorliegenden, in denen die
Dienstbefreiung dem Beamten von vornherein rechtswidrig
vorenthalten worden sei und er deshalb dafür einen Urlaubstag
habe opfern müssen, könne nichts anderes gelten.

9

Mit der (vom Senat zugelassenen) Berufung macht das
beklagte Land geltend: Die Regelung in Art. I der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 "§ 2a wird" (mit
Wirkung vom 14. Januar 2003) "gestrichen" beinhalte lediglich
eine unechte Rückwirkung, weil der Beamte an einem
Arbeitstag "im Kalenderjahr" freigestellt worden sei. Eine
unechte Rückwirkung sei aber nur ausnahmsweise unzulässig,
und um einen derartigen Ausnahmefall handele es sich hier
nicht. Der in dem Verlust eines AZV-Tages im Jahr bestehende
Nachteil sei kein besonders schwerwiegender Eingriff in die
Rechtsposition eines Beamten, zumal dieser insoweit keine
erhebliche Dispositionen im Sinne eigener "Vorleistungen"
getroffen habe, die nachträglich hätten entwertet werden
können. Es gehe nur um eine "Mehrbelastung" von ca. neun
Minuten pro Arbeitswoche. Demgegenüber sei das öffentliche
Interesse an der Streichung des AZV-Tages rückwirkend zum
14. Januar 2003 gewichtiger gewesen. Damit habe eine
Gleichbehandlung der Beamten mit den Angestellten und
Arbeitern im öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in den
Behörden vermieden werden sollen. Auch innerhalb der
Beamtenschaft wäre es zu einer Ungleichbehandlung
gekommen, wenn Beamte, die den AZV-Tag 2003 vor dem
Erlass der Änderungsverordnung noch schnell beantragt hätten,
ihn auch hätten in Anspruch nehmen können. Mit dem
ministeriellen Runderlass vom 14. Januar 2003 sei bezweckt
worden, eine vermehrte, die beabsichtigte Wirkung der
Änderungsverordnung ganz oder teilweise zunichte machende
Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum Erlass der
Änderungsverordnung zu verhindern. Der
"Ankündigungseffekt" des vor dem Erlass der
Änderungsverordnung ergangenen ministeriellen Runderlasses
habe bewirkt, dass den Beamten ein möglicherweise
schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand der AZV-
Regelung nicht mehr zuerkannt werden könne. Bei der Frage, ob
und inwieweit der Änderungsverordnung eine Rückwirkung
beigelegt werden solle, habe der Landesregierung ein
Einschätzungsspielraum zugestanden. Dieser sei mit der
Rückwirkung der Änderungsverordnung auf den 14. Januar
2003 sachgerecht genutzt worden. Die insoweit in Betracht
kommenden Faktoren seien dabei hinreichend gewürdigt
worden. Die erwähnten dienstlichen Belange - Wahrung des
Arbeitsfriedens in den Behörden, Sicherstellung einer
Gleichbehandlung - hätten der Inanspruchnahme des AZV-
Tages zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 7. März 2003,
dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Änderungsverordnung,
entgegengestanden. Der Kläger habe keinen Anspruch darauf
gehabt, die Dienstbefreiung an dem von ihm gewählten Tag zu
erhalten. Dazu stehe nicht im Widerspruch, dass ihm für diesen
Tag Erholungsurlaub bewilligt worden sei.

10

Der Beklagte beantragt,

11

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

12

Der Kläger beantragt,

13

die Berufung zurückzuweisen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und
Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den
beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten

15

(1 Hefter) Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Berufung ist begründet. Die Klage ist unter Änderung
des Urteils des Verwaltungsgerichts abzuweisen.

18

Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Dem Kläger
ist der von ihm am 23. Januar 2003 für den 3. Februar 2003
beantragte AZV-Tag zu Recht nicht bewilligt worden.

19

Seit dem 14. Januar 2003 gab es für Beamte keine
Arbeitszeitverkürzung durch einen dienstfreien Tag mehr. § 2a
AZVO in der Fassung der erwähnten 14. Änderungsverordnung
vom 25. Januar 2000, a.a.O., enthielt in Absatz 1 Satz 1
folgende Regelung:

20

"Der Beamte wird im Kalenderjahr an einem Arbeitstag -
sofern er Schichtdienst leistet, für eine Dienstschicht - vom
Dienst freigestellt."

21

Durch Art. I i.V.m. Art. V der 15. Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003, a.a.O., ist diese Regelung mit Wirkung
vom 14. Januar 2003 gestrichen worden. Zugleich bestimmt Art.
IV der Änderungsverordnung, dass "Arbeitstage, die ab dem
14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch
genommen worden sind", in Erholungsurlaubstage umgewandelt
werden. Wahlweise ist, soweit die jeweiligen
Arbeitszeitregelungen es zulassen, eine Umwandlung in
Freizeitausgleich möglich.

22

Der Wegfall des AZV-Tags ist vom Verordnungsgeber
rückwirkend bestimmt worden. Diese Rückwirkung ist
maßgebend dafür, dass der Kläger den Anspruch auf Gewährung
eines arbeitsfreien Tags im Kalenderjahr 2003 verloren hat.
Diese Regelung begegnet bezogen auf den hier zu
entscheidenden Fall keinen durchgreifenden rechtlichen
Bedenken. Es handelt es sich bei ihrer Anwendung auf den
vorliegenden Sachverhalt um eine sogenannte unechte
Rückwirkung, die hier als zulässig zu bewerten ist.

23

Eine unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Sie
liegt vor, wenn eine Norm (hier die am 7. März 2003
veröffentlichte Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003)
auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich
die getroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte
Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich
unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd
in abgewickelte, der Vergangenheit abgehörende Tatbestände
eingreift.

24

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige
Rechtsprechung, vgl. z.B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 -
1 BvL 44, 48/92 -, Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 95, 64 (86), m.w.N.

25

Daran gemessen beinhaltet die Regelung des Art. I i.V.m.
Art. V der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den
Kläger lediglich eine unechte Rückwirkung. Eine derartige
Rückwirkung betrifft nicht den zeitlichen, sondern den
sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Deren
Rechtsfolgen treten erst nach Verkündung der Norm ein; ihr
Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor
Verkündung "ins Werk gesetzt sind" und als solche noch nicht
abgeschlossen sind.

26

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997

27

- 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79).

28

Der Kläger ist in dieser Weise betroffen: Der Anspruch auf
Dienstbefreiung nach § 2a AZVO a.F. bezog sich auf das
Kalenderjahr 2003, nicht etwa lediglich auf die Zeit bis zum
7. März 2003, dem Tag der Veröffentlichung der
Änderungsverordnung. Dem Kläger war der beantragte AZV-
Tag nicht genehmigt worden; dementsprechend hatte er ihn auch
nicht in Anspruch genommen.

29

Vgl. zu in diesem Punkt andersartigen Fallgestaltungen die
Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 304/04 - und
- 6 A 619/04 -.

30

Auch war der Dienstherr nicht verpflichtet, die
Dienstbefreiung an dem vom Kläger gewünschten Tag zu
gewähren. Das beklagte Land verweist in diesem
Zusammenhang zutreffend auf das - durch § 2a AZVO a.F. nicht
eingeschränkte - organisatorische Ermessen des Dienstherrn.
Hiernach war der Dienstherr bei dienstlichen
Hinderungsgründen schon im Allgemeinen nicht verpflichtet,
den AZV-Tag gerade an dem Tag zu bewilligen, den der
betreffende Beamte hierfür in Aussicht genommen hatte. Hier
kommt als Besonderheit hinzu, dass, nachdem durch den
ministeriellen Runderlass vom 14. Januar 2003 der künftige
Wegfall des § 2a AZVO bekannt geworden war, vermutlich ein
"Ansturm" auf den AZV-Tag eingesetzt hätte. Der Dienstbetrieb
hätte dabei beeinträchtigt werden können, wenn innerhalb einer
kurz gedrängten Zeitspanne viele Beamten den AZV-Tag
beantragt und in Anspruch genommen hätten. Wenn zur
Vermeidung dessen der AZV-Tag nur einem Teil der
antragstellenden Beamten bewilligt worden wäre, hätte dies
Spannungen hervorrufen können. Solche und ähnliche Probleme
durfte der Dienstherr im Rahmen seines organisatorischen
Ermessens schon im Ansatz verhindern. Dem Erlass vom
14. Januar 2003 kam insoweit eine ermessenssteuernde
Bedeutung zu, gegen die rechtlich nichts einzuwenden ist.

31

Demnach entstand entgegen der Meinung des
Verwaltungsgerichts, das diese Gesichtspunkte nicht in Betracht
gezogen hat, kein Anspruch auf Bewilligung des AZV-Tags
gerade für den 3. Februar 2003. Es kann deshalb dahinstehen, ob
anderenfalls eine für den Kläger günstigere Beurteilung der
Rückwirkungsproblematik möglich wäre. Jedenfalls in der
vorliegenden Fallkonstellation griff die Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 in einen noch nicht abgeschlossenen
Lebenssachverhalt ein.

32

Diese unechte Rückwirkung verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht. Insoweit ist maßgeblich, ob eine
verfassungsrechtlich einwandfreie Abwägung zwischen den
öffentlichen Interessen und den betroffenen privaten Interessen
stattgefunden hat und ob die darauf gestützte Entscheidung dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.

33

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998

34

- 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 (389).

35

Das ist hier zu bejahen. Die vom Verordnungsgeber
getroffene Abwägung zwischen dem Interesse der Beamten, die
Dienstbefreiung für das Kalenderjahr 2003 noch zu erhalten,
und dem öffentlichen Interesse daran, eine zeitnahe
Gleichbehandlung mit den nicht beamteten Bediensteten - für
die der AZV-Tag mit Wirkung vom 1. Januar 2003 entfallen
war - zu erreichen, ist nicht zu beanstanden. Die seitens des
Beklagten hierzu vorgetragene Erwägung, nach Vorliegen des
Ergebnisses der Tarifrunde 2002/03 habe die zeitliche
Gleichstellung möglichst rasch erreicht werden sollen, um
Unfrieden in den Behörden zu vermeiden, beschreibt ein
gewichtiges, für die Allgemeinheit bedeutsames Anliegen,
dessen Sachgerechtheit nicht in Frage steht. Das für die
Rückwirkung der Regelung der 14. Januar 2003 gewählt wurde,
trägt den gegeneinander abzuwägenden Interessen angemessen
Rechnung. Seit Bekanntgabe des erwähnten ministeriellen
Runderlasses an eben diesem Tag mit der Information über die
bevorstehende Streichung des § 2a AZVO im Anschluss an das
Ergebnis der Tarifrunde 2002/03 konnten die Beamten sich
hierauf einstellen. Bei denjenigen Beamten, die den AZV-Tag
vorher beantragt und in Anspruch genommen hatten, verblieb es
demgegenüber bei der früheren Rechtslage.

36

Auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit ist gegen
die Entscheidung des Verordnungsgebers nichts einzuwenden:
Es ging nicht um einen gravierenden Eingriff die
Arbeitszeitregelung für Beamte. Die Erwägung des
Verordnungsgebers, der Wegfall einer Befreiung vom Dienst an
einem Arbeitstag im Kalenderjahr bedeute für die Betroffenen
keine Belastung, die sie in ihren Dispositionen erheblich
beeinträchtigen könne, ist zutreffend. Zur Erreichung des mit
der rückwirkenden Streichung des § 2a AZVO verfolgten
Zwecks einer möglichst weitgehenden Angleichung an die für
die nicht beamteten Bediensteten geltende Regelung war diese
Belastung geeignet und, da ohne Alternative, auch erforderlich.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 710
Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

38

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.

39