Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2018-02-23, Aktenzeichen 11 LC 177/17

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die von der Beklagten für den Zeitraum vom 12. September 2016 bis zum 1. September 2017 verfügte Beschränkung des Geltungsbereichs ihres Reisepasses dergestalt, dass ihr eine Ausreise nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland nicht gestattet ist, rechtswidrig war.

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Die am 24. August 1950 in E. geborene Klägerin ist Gründerin und 1. Vorsitzende des nach einem Dorf bei Kunduz in Afghanistan benannten Vereins F. e.V. Ausweislich des Internetauftritts des Vereins (www. F.de) stellt er seit 1994 die direkte Hilfe zur Selbsthilfe vor Ort in Afghanistan in den Mittelpunkt seiner Arbeit. Insgesamt hat der Verein bisher 31 Schulen gebaut, wobei die zuletzt in Kunduz errichtete Schule im Oktober 2017 ihren Betrieb aufgenommen hat. Darüber hinaus hat der Verein zahlreiche Brunnen, Brücken, Straßen und Häuser gebaut. Des Weiteren unterhält er u.a. ein Näherinnenausbildungsprojekt, in dem jährlich ca. 140 Näherinnen ausgebildet werden, sowie weitere Ausbildungsprojekte und Einrichtungen der Gesundheitsversorgung (Einzelheiten unter www. F.de/projekte). Im Rahmen der Tätigkeit für den Verein reiste die Klägerin in der Vergangenheit mehrfach selbst nach Afghanistan, zuletzt im Herbst 2015. Die Klägerin wurde für ihr humanitäres Engagement mit zahlreichen Ehrungen ausgezeichnet, u.a. wurde ihr im Jahr 2003 das Bundesverdienstkreuz verliehen. Zudem erhielt sie u.a. auf Beschluss des afghanischen Parlaments im Mai 2006 die sog. Malalai-Medaille, ausweislich des Internetauftritts des Vereins die „höchste afghanische Auszeichnung“ (www. F.de/verein/ehrungen). Im September 2006 wurde der Klägerin, die über einen Abschluss als Diplomphysikerin der Universität G. verfügt, durch die Universität H. der Ehrengrad Doktor honoris causa, Dr. h.c., verliehen. Im Juni 2017 ist zudem der von der Klägerin verfasste Roman „I.“ (ISBN-…) erschienen.

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Im April 2016 ersuchten das Auswärtige Amt (AA) und das Bundeskriminalamt (BKA) die zuständigen Dienststellen in Niedersachsen um Unterstützung. Dem deutschen Generalkonsulat in Masar-e-Scharif lägen Informationen vor, nach denen die Klägerin beabsichtige, nach Kunduz zu reisen. Die Klägerin habe im Jahr 2015 von dort evakuiert werden müssen, als Kräfte der Taliban die Stadt kurzfristig überrannt und besetzt hätten. Für deutsche Staatsangehörige bestehe ein besonders hohes Entführungsrisiko, welches sich durch Entführungen deutscher Staatsbürger in Kunduz im April 2015 und in Kabul im August 2015 bereits realisiert habe. Der Bundesregierung lägen Informationen vor, nach denen regierungsfeindliche Kräfte eine weitere Einnahme von Kunduz vorbereiteten. Dadurch bestünde ein herausragend hohes Anschlags- und Entführungsrisiko. Es sei äußerst ungewiss, ob im Falle von Kämpfen in der Stadt eine Evakuierung über den Flughafen möglich sein werde. Auch eine Autofahrt von Masar-e-Scharif nach Kunduz werde als besonders gefahrenträchtig eingeschätzt. Die Klägerin habe bei ihrem Aufenthalt im September 2015 in Kunduz gezeigt, dass sie nur unter extremsten Bedingungen bereit sei, deutsche staatliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Diese Hilfe könne jedoch aus operativen Gründen nicht verlässlich zur Verfügung gestellt werden, bringe deutsches (Hilfs-)Personal in Gefahr, verursache erhebliche Kosten und binde organisatorische Kapazitäten. Unter Berücksichtigung des fehlenden Risikobewusstseins der Klägerin einerseits sowie andererseits der aktuell besonders kritischen Sicherheitslage in und um Kunduz, die noch über die ohnehin in Afghanistan bestehende hohe Grundgefährdung hinausgehe, sei von einer besonders hohen Gefährdung von Leib, Leben und Freiheit der Klägerin auszugehen, sollte sie die Reise nach Kunduz in absehbarer Zeit antreten. Die niedersächsischen Behörden würden daher gebeten, zum einen persönlich auf die Klägerin zuzugehen, um sie von ihren Reiseplänen abzubringen und zum anderen, den Sachverhalt der zuständigen Passbehörde zur Kenntnis zu geben, damit diese über eine Beschränkung der Gültigkeit des Reisepasses der Klägerin entscheiden könne.

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Daraufhin führten Vertreter des Landeskriminalamtes (LKA) Niedersachsen, des Fachkommissariats 4 der Polizeiinspektion J. und die Bürgermeisterin der Beklagten am 22. April 2016 ein sog. Sensibilisierungsgespräch mit der Klägerin. Der Klägerin wurde die behördliche Einschätzung der Gefahrenlage erläutert. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass sie für alle Kosten gegebenenfalls notwendiger Rettungs- bzw. Evakuierungsmaßnahmen in Regress genommen werden könnte. Die Klägerin erklärte daraufhin, von der geplanten Reise zunächst Abstand zu nehmen und erst zu einem späteren Zeitpunkt zu reisen, wenn die Sicherheitslage in Afghanistan als stabil erachtet werde. Sie stehe ständig in Kontakt mit ihren Mitarbeitern in Kunduz und werde tagesaktuell über die Situation informiert. Derzeit werde auch nach den ihr vorliegenden Informationen die Sicherheitslage als extrem gefährlich eingestuft.

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Unter dem 2. September 2016 teilte das BKA dem LKA Niedersachsen mit, dass die Klägerin konkrete Reisepläne nach Kunduz verfolge. Sie habe in diesem Zusammenhang um militärische Luftverlastung innerhalb Afghanistans gebeten. Die Krisenbeauftragte der Bundesregierung habe am Wochenende des 27./28. August 2016 der Klägerin in einem persönlichen Gespräch die für sie bestehende abstrakte und konkrete Bedrohungslage erläutert. Die Klägerin habe sich uneinsichtig gezeigt und geäußert, an ihren Reiseplänen festhalten zu wollen. Zur allgemeinen Lage in Afghanistan führte das BKA aus, dass die Sicherheitslage kritisch, instabil und durch Aktivitäten der Taliban geprägt sei. Ziele seien vorrangig militärisches und polizeiliches europäisches Personal, aber auch zivile und humanitäre Missionen. Neben der dauerhaften Gefahr, Ziel und Opfer terroristischer oder paramilitärischer Gewalt zu werden, bestünde für diesen Personenkreis ein sehr hohes Entführungsrisiko. Neben dieser besonders hohen abstrakten Gefährdung lägen den Bundessicherheitsbehörden glaubhafte Erkenntnisse mit Stand Ende Juli bzw. Anfang August 2016 vor, denen zufolge die Klägerin persönlich und konkret Ziel von Entführungsplänen der Militanz im Raum Kunduz sei. Es werde daher in Absprache mit dem AA gegenüber der zuständigen Passbehörde dringend angeregt, zeitnah passbeschränkende Verfügungen zu erlassen, um eine Reise der Klägerin nach Afghanistan zu unterbinden.

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Daraufhin verfasste die Beklagte unter dem 12. September 2016 den streitgegenständlichen Bescheid. Darin schränkte sie den Geltungsbereich des Reisepasses der Klägerin auf der Grundlage der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. und Abs. 2 Satz 1 PassG dergestalt ein, dass eine Ausreise aus dem Bundesgebiet nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland nicht gestattet ist (Ziffer 1). Die Beschränkung wurde zunächst bis zum 1. September 2017 befristet (Ziffer 2) und die Klägerin wurde aufgefordert, der Beklagten ihren Reisepass unverzüglich zur Sicherstellung zu überlassen (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie aus, dass bei der von der Klägerin beabsichtigten Reise nach Afghanistan eine konkrete und erhebliche Entführungsgefahr bestünde. Zumeist würden Lösegeldforderungen nicht an den Entführten und seine Angehörigen, sondern an die Herkunftsstaaten gerichtet. Dies rechtfertige die Annahme i.S.v. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, dass erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet seien. Die Ermessensabwägung zwischen den gefährdeten Rechtsgütern als Interesse der Bundesrepublik Deutschland einerseits und dem Recht der Klägerin auf Reisefreiheit andererseits ergebe, dass das öffentliche Interesse wesentlich höher einzustufen sei. Die auf ein Jahr befristete Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Nach Ablauf der Befristung würde eine erneute Überprüfung vorgenommen.

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Am 14. September 2016 wurde der Klägerin der Bescheid vom 12. September 2016 an ihrem Wohnort durch die Bürgermeisterin der Beklagten persönlich ausgehändigt und erläutert. Die Klägerin erklärte, mit der Beschränkung von einem Jahr nicht einverstanden zu sein. Spätestens im November 2016 müsse sie nach Afghanistan reisen, um erforderliche Kontrollen und Abrechnungen für die von dem Verein F. verfolgten Projekte vorzunehmen. Gleichwohl überließ sie der Bürgermeisterin ihren Reisepass, in dem sich bereits ein für die Zeit vom 15. August bis zum 15. November 2016 gültiges Visum für Afghanistan befand. Der Pass wurde am 15. September 2016 mit den streitgegenständlichen Beschränkungen (Eintrag: „Der Geltungsbereich dieses Passes ist wie folgt beschränkt: Der Pass berechtigt nicht zur Ausreise nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland“) versehen und der Klägerin am 17. September 2016 zurückgegeben.

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Die Klägerin hat am 11. Oktober 2016 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, dass der angefochtene Bescheid nicht ausreichend begründet sei. Ihr lägen keine Hinweise auf Entführungsabsichten vor, die Beklagte habe ihre Hinweise nicht offengelegt. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG verlange, dass die Gefahr von dem Passbewerber ausgehe, dies sei bei ihr - anders als etwa bei Hooligans, Terrorismus-Unterstützern, Steuerflüchtigen oder Kindesentführern, die jeweils von der Ratio der Norm erfasst seien - aber nicht der Fall. Konkrete Tatsachen für die Existenz einer Gefährdungslage i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG seien nicht benannt worden. Auch die Jahresfrist sei willkürlich und unangemessen lang. Eine etwaige Entführung könne nicht mit den Mitteln des Passgesetzes verhindert werden. Sie könne direkt nach Kunduz fliegen, ihr Büro liege nur ca. 5 km vom Flughafen entfernt. Der Gouverneur der Provinz Kunduz habe für ihre Sicherheit garantiert. Ihr würde eine bewaffnete Eskorte zur Verfügung gestellt, wie es in der Vergangenheit bereits mehrfach geschehen sei. Sie sei seit 25 Jahren regelmäßig in Afghanistan, ohne entführt worden zu sein. Sie verfüge über hervorragende Landeskenntnisse sowie sehr gute persönliche Kontakte, die es ihr ermöglichten, etwaige Gefahrensituationen rechtzeitig zu erkennen und zu vermeiden.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 12. September 2016 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Bundesnachrichtendienst (BND) habe in einer Stellungnahme vom 9. September 2016 ausgeführt, dass er am 27. Juli 2016 einen konkreten Hinweis auf Entführungsabsichten gegen eine deutsche Staatsangehörige erhalten habe. Danach solle eine Gruppe, die aus mindestens vier Personen bestehe, planen, eine deutsche Staatsangehörige zu entführen, die im Raum Katachel bei Kunduz für eine Nichtregierungsorganisation Frauenprojekte (Unterstützung/Ausbildung von Schneiderinnen) betreibe. Das BKA und der BND hätten daraus den Schluss gezogen, dass es sich bei dem möglichen Opfer um die Klägerin handele. Hinzu komme, dass Ausländer in Afghanistan grundsätzlich einem hohen Entführungsrisiko unterlägen, da sie leicht von der einheimischen Bevölkerung zu unterscheiden seien und deshalb in den Fokus potenzieller Täter rückten. Die Militanz nutze Entführungen als Einnahmequelle. Im Jahr 2015 sei in der Stadt Kunduz ein deutscher Staatsbürger medienwirksam durch die lokale Militanz entführt worden, im August 2015 sei eine deutsche Staatsbürgerin in Kabul entführt worden. Im März 2016 habe es einen Hinweis auf weitere Entführungsabsichten gegen einen deutschen Mitarbeiter der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit gegeben. Zwar verfüge die Klägerin über Kenntnisse der lokalen Machtstrukturen und Personenschutz, was einen gewissen Schutz darstellen könne, es sei jedoch nicht auszuschließen und bereits vorgekommen, dass aus unterschiedlichen Gründen derartige Loyalitäten aufgekündigt würden. Vor dem Hintergrund der konkret gegen die Klägerin persönlich bestehenden Entführungspläne und unter Berücksichtigung des abstrakten Entführungsrisikos für westliche Ausländer im Raum Kunduz sei insgesamt von einer besonders hohen Gefährdung von Leib, Leben und Freiheit der Klägerin auszugehen. Die Klägerin gehöre auch zu dem von § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG umfassten Personenkreis, da sie mit ihrer Reise nach Afghanistan als Handlungsstörerin anzusehen sei. Da sich die Klägerin in den vorangegangenen Gesprächen geweigert habe, von einer Reise nach Afghanistan abzusehen, sei die Passbeschränkung die ultima ratio.

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Im Rahmen der von dem Verwaltungsgericht am 4. April 2017 durchgeführten mündlichen Verhandlung hat das Verwaltungsgericht die Zeugen K. (Begleiter und „Bewacher“ der Klägerin), L. (BKA), M. (BND) und N. (AA) vernommen. Wegen der Ergebnisse der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

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Mit Urteil vom 4. April 2017 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 12. September 2016 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Erpressung von Lösegeld für einen deutschen Staatsangehörigen nach dessen Entführung gefährde zwar die sonstigen erheblichen Belange der Bundesrepublik Deutschland. Auch bestehe nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme eine erhebliche Gefährdung der Klägerin, bei einer Reise nach Afghanistan von regierungsfeindlichen Kräften entführt zu werden. Diese Gefahr könne auch nicht durch die von der Klägerin vorgebrachten Eigenschutzmaßnahmen vor Ort beseitigt werden. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG erfordere aber, dass der Passbewerber erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährde. Dies sei bei der Klägerin nicht der Fall, weil erst durch das Hinzutreten der befürchteten Entführung und sich daran evtl. anschließende Lösegeldforderungen Belange der Bundesrepublik gefährdet werden könnten. Die Klägerin sei auch nach den allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts nicht unmittelbare Verursacherin der Gefahr und auch nach den Grundsätzen der Zweckveranlassung und der Anscheinsgefahr letztlich nicht verantwortlich für eine etwaige Entführung und sich eventuell anschließende Lösegeldforderungen gegen die Bundesrepublik Deutschland.

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Die Beklagte hat am 9. Juni 2017 die von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt.

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Zur Begründung trägt sie vor, dass zu einer Gefährdung erheblicher Belange i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG auch die Erpressung von Lösegeld für einen deutschen Staatsangehörigen nach dessen Entführung gehöre. Es reiche aus, wenn eine objektive Gefährdungslage vorliege, auf ein Verschulden komme es nicht an. Dies ergebe sich auch aus den Passverwaltungsvorschriften (PassVwV). Auch wenn diese für Gerichte nicht bindend seien, seien sie doch als Auslegungshilfe zur Ermittlung des gesetzgeberischen Willens relevant. Zudem sei die Frage, ob die Klägerin erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährde, das Ergebnis einer Abwägung. Die Verantwortlichkeit der Klägerin ergebe sich zumindest aus den Grundsätzen des sog. Zweckveranlassers. Auch handele es sich bei der Passbeschränkung nicht um eine unzulässige „Disziplinierungsmaßnahme“, sondern um eine aufgrund der konkreten Gefährdung der Klägerin geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 4. Kammer - vom 4. April 2017 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin hat zunächst beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Die Klägerin wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen. Auch im Rahmen der Beweisaufnahme hätten keine ausreichend bestimmten Tatsachen ermittelt werden können, die für ein Einschreiten nach § 7 PassG ausreichend wären. Da die Person des Hinweisgebers und dessen Motive nicht nachvollziehbar seien, stelle auch die angenommene Entführungswahrscheinlichkeit eine reine Vermutung dar. Die von den Sicherheitsbehörden erwähnten zwei Opfer von früheren Entführungen seien nicht mit ihr zu vergleichen, da sie anders als die erwähnten Entführungsopfer mit bewaffnetem Personenschutz reisen würde und sie ihre Identität durch eine Vollverschleierung verbergen könne.

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Am 23. Juni 2017 hat die Klägerin die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes bei dem erkennenden Senat als Gericht der Hauptsache beantragt (11 MC 186/17). Mit Beschluss vom 10. Juli 2017 hat der Senat den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, dass die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids offen sei. Es sei nicht ausgeschlossen, dass eine Gefährdung der sonstigen erheblichen Belange der Bundesrepublik Deutschland auch dann vorliege, wenn der Passinhaber sich durch eine Ausreise aus dem Bundesgebiet und die Einreise in ein bestimmtes Land der ernstzunehmenden Gefahr der Entführung durch radikale Gruppen mit dem Ziel der Erpressung der Bundesrepublik Deutschland zum Zweck der Zahlung von Lösegeld oder sonstiger Gegenleistungen von staatlicher Seite aussetze. Der Passinhaber könne dabei nicht in Gänze von der Verantwortlichkeit freigesprochen werden, selbst wenn er seine Entführung nicht eigens ins Werk setze oder seinerseits nicht direkt Forderungen an die Bundesrepublik Deutschland stelle. Die vorzunehmende allgemeine Interessenabwägung falle zulasten der Klägerin aus, da die Folgen, die bei einer Stattgabe des Antrages der Allgemeinheit drohen könnten, schwerer wögen als die Folgen einer Ablehnung des Antrages.

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Unter dem 21. und 22. August 2017 erstellten der BND und das BKA aktuelle Gefährdungsbewertungen in Bezug auf die von der Klägerin für Herbst 2017 geplante Reise nach Afghanistan. Die Behörden kamen dabei übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass vor dem Hintergrund der bereits in der Vergangenheit konkret gegen die Klägerin bestehenden Entführungspläne bei einer Ausreise nach Afghanistan unverändert von einer besonders hohen Gefährdung von Leib, Leben und Freiheit der Klägerin auszugehen sei. Im Falle einer Bemächtigung der Klägerin durch militante Kräfte bestünde außerdem ersichtlich die Gefahr, dass die Bundesrepublik mit einem Erpressungsversuch umgehen müsse.

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Daraufhin beschränkte die Beklagte mit Bescheid vom 30. August 2017 erneut den Geltungsbereich des Reisepasses der Klägerin dergestalt, dass eine Ausreise aus dem Bundesgebiet nach Afghanistan unmittelbar oder über ein Drittland nicht gestattet ist und befristete diese Anordnung bis zum 1. September 2018.

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Über die dagegen von der Klägerin bei dem Verwaltungsgericht am 6. September 2017 erhobene Klage (4 A 285/17) ist noch nicht entschieden worden. Auf den von der Klägerin gleichzeitig gestellten Eilantrag (4 B 286/17) hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 17. Oktober 2017 die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Zur Begründung hat es auf die im Urteil vom 4. April 2017 genannten Gründe Bezug genommen. Die Kammer halte an ihrer Rechtsauffassung auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Senats im Verfahren 11 MC 186/17 fest. Auch der Bescheid vom 30. August 2017 sei nach der im Urteil vom 4. April 2017 vertretenen Rechtsauffassung rechtswidrig, so dass das Interesse der Klägerin gegenüber dem Vollzugsinteresse überwiege.

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Auf die dagegen von der Beklagten erhobene Beschwerde (11 ME 509/17) hat der Senat den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 2017 mit Beschluss vom 30. Oktober 2017 geändert und den Antrag der Klägerin abgelehnt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, dass die Erfolgsaussichten als offen anzusehen seien und die vorzunehmende allgemeine Interessenabwägung zulasten der Klägerin ausfalle.

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Mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2017 hat die Klägerin ihren Antrag aufgrund der zwischenzeitlich durch Ablauf der Befristung eingetretenen Erledigung auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Die Beteiligten sind übereinstimmend der Ansicht, dass sich das für die Zulässigkeit einer solchen Klage erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus der konkreten Wiederholungsgefahr ergebe.

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Die Klägerin beantragt nunmehr,

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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 12. September 2016 rechtswidrig war.

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Die Beklagte hält an ihrem Abänderungsantrag fest.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist zulässig (I.) und begründet (II.).

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I. Der Zulässigkeit der Klage der Klägerin steht nicht entgegen, dass die mit Bescheid der Beklagten vom 12. September 2016 verfügte Passbeschränkung bis zum 1. September 2017 befristet war und sich somit mit Ablauf dieses Tages erledigt hat. Denn die Klägerin hat darauf in einer prozessual zulässigen Weise reagiert, indem sie ihren Antrag auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO umgestellt hat. Eine solche Umstellung ist auch im Berufungsverfahren möglich (vgl. Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juni 2017, § 113, Rn. 108).

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Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für die Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben. Eine Wiederholungsgefahr liegt vor, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1986 - 1 C 10/86 -, juris, Rn. 11; dasselbe, Urt. v. 3.6.1988 - 8 C 18/87 -, juris, Rn. 7; Beschl. v. 16.10.1989 - 7 B 108/89 -, juris, Rn. 5). Vorliegend hat sich diese Gefahr bereits durch den Erlass der mit Bescheid vom 30. August 2017 erneut für ein Jahr verfügten Passbeschränkung (siehe dazu das anhängige Klageverfahren 4 A 285/17 sowie das abgeschlossene Eil- und Beschwerdeverfahren 4 B 286/17 und 11 ME 509/17) realisiert. Damit hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, ob der Bescheid vom 12. September 2016 rechtswidrig war. Aufgrund der zweifelsfrei vorliegenden Wiederholungsgefahr kann der Senat offen lassen, ob sich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtseingriffs und/oder mit einem Rehabilitationsinteresse begründen ließe (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7.12.2004 - 1 S 2218/03 -, VBlBW 2005, 231, juris, Rn. 18, bzgl. eines auf die Teilnahme an einem G 8-Gipfel in Italien bezogenen befristeten Aufenthaltsverbots).

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II. Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben und den Bescheid aufgehoben. Der Bescheid der Beklagten vom 12. September 2016 war rechtmäßig und konnte die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 VwGO). Der von der Klägerin beanstandete formelle Fehler in Form eines Begründungsmangels führt nicht zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides (1.). Der Bescheid war auch materiell rechtmäßig (2.). Hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunkts ist vorliegend darauf abzustellen, ob die streitgegenständliche Passbeschränkung während des angeordneten Zeitraums rechtmäßig war (a). Davon ausgehend ist der Bescheid zu Recht auf §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var., Abs. 2 Satz 1 PassG gestützt. Nach diesen Vorschriften müssen bestimmte Tatsachen vorliegen, die die Annahme begründen, dass der Passbewerber sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet (b). Die Beklagte ist zutreffend davon ausgegangen, dass im betroffenen Zeitraum bestimmte Tatsachen vorlagen, die die Annahme begründeten, dass bei einer Reise der Klägerin nach Afghanistan erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet worden wären (c). Die streitgegenständliche Passbeschränkung stellt auch kein „Disziplinierungsmittel“ für unerwünschtes Auftreten Deutscher im Ausland dar (d). Die Klägerin durfte zudem trotz des Umstandes, dass es zur Realisierung der Gefahr noch des Hinzutretens eines entsprechenden Verhaltens der potenziellen Entführer bedurft hätte, zu einer auf §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG gestützten Gefahrenabwehrmaßnahme herangezogen werden. Nach einer am Wortlaut, der Systematik, dem Sinn und Zweck sowie der Gesetzeshistorie orientierten Auslegung der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist die Frage, gegen wen eine solche passbeschränkende Maßnahme gerichtet werden kann, im Rahmen einer wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung zu beantworten (e). Die im Rahmen dieser wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung vorzunehmende Abwägung ergibt, dass die öffentlichen Interessen gegenüber den Interessen der Klägerin überwiegen und die Klägerin durch die geplante Reise nach Afghanistan eine Ursachenkette in Gang gesetzt hätte, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Schädigung des Schutzgutes der erheblichen Belange der Bundesrepublik geführt hätte, so dass es auch unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr gerechtfertigt war, ihr die Entstehung der Gefährdungslage zuzurechnen (f). Die streitgegenständliche Anordnung war auch ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig (g).

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1. Ein möglicherweise in Form eines Begründungsmangels vorliegender formeller Fehler führt nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verfügung. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dieses Begründungserfordernis verlangt zwar nicht die Darlegung aller Einzelheiten, die für eine vollständige Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes notwendig sind. Anzugeben sind jedoch die tragenden Gründe, von denen die erlassende Behörde bei ihrer Entscheidung ausgegangen ist, in tatsächlicher Hinsicht also der von der Behörde ermittelte, als gegeben angenommene Sachverhalt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, DÖV 2015, 850 (Leits.), juris, Rn. 67 f.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 39, Rn. 45; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 39, Rn. 18 ff.). Ob die Beklagte diesen Anforderungen gerecht geworden ist, unterliegt Zweifeln, weil sie im streitgegenständlichen Bescheid vom 12. September 2016 zur Darlegung der Tatsachen, die die Annahme einer Gefährdung i.S.v. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PassG rechtfertigen sollen, lediglich darauf verwiesen hat, dass es nach den dem BKA vorliegenden Informationen seit Ende Juli/Anfang August 2016 nunmehr konkrete Hinweise darauf gebe, dass die Klägerin entführt werden würde, sollte sie nach Afghanistan reisen. Die konkreten Hintergründe für diese Annahme, die seinerzeit bereits bekannt waren und in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen auch dokumentiert sind, sind aber in dem Bescheid weder wiedergegeben noch ansonsten weiter spezifiziert.

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Letztlich kann aber offen bleiben, ob der streitgegenständliche Bescheid eine den Anforderungen des § 39 VwVfG genügende Begründung enthält, denn selbst wenn man einen Begründungsmangel annähme, wäre dieser zwischenzeitlich nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt und damit unbeachtlich. Gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG kann u.a. die erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Vorliegend hat die Beklagte im Rahmen der gerichtlichen Auseinandersetzungen u.a. die Stellungnahmen des BND vom 9. September 2016 vorgelegt sowie u.a. mit Schriftsatz vom 13. September 2017 umfangreiche ergänzende Ausführungen dazu gemacht, warum aus ihrer Sicht zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides Tatsachen vorlagen, die die Annahme einer Gefährdung i.S.v. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PassG rechtfertigten. Selbst wenn also ein Begründungsmangel vorgelegen haben sollte, wäre dieser mittlerweile geheilt und würde daher nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Anordnung führen.

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Zum gleichen Ergebnis führte die Anwendung von § 46 VwVfG, wonach die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Formvorschriften zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Vorliegend erscheint es ausgeschlossen, dass bei einer weitergehenden Beachtung des § 39 Satz 1 und Satz 2 VwVfG, also einer umfangreicheren Begründung bereits im streitgegenständlichen Bescheid, die Entscheidung anders ausgefallen wäre. Denn die Beklagte hat lediglich versäumt, die seinerzeit bereits bekannten, in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten und der Verfügung zugrunde liegenden Umstände im Einzelnen aufzuführen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 70). Hätte sie ihre Gründe detaillierter dargelegt, wäre sie offensichtlich zum gleichen Ergebnis gelangt.

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2. Die streitgegenständliche Anordnung war auch materiell rechtmäßig.

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a) Hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunktes bestehen vorliegend zwei Besonderheiten. Zum einen handelt es sich bei der räumlichen Beschränkung des Geltungsbereichs des Reisepasses um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. Senatsbeschl. v. 10.7.2017 - 11 MC 186/17 -, NdsVBl. 2017, 318, juris, Rn. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 23 ff.; VG Berlin, Urt. v. 6.3.2012 - 23 K 59/10 -, juris, Rn. 15). Derartige sog. Dauerverwaltungsakte weisen die Besonderheit auf, dass ihre Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt (BVerwG, Beschl. v. 5.1.2012 - 8 B 62/11 -, NVwZ 2012, 510, juris, Rn. 13). Daher müssen die Voraussetzungen für ihren Erlass während des gesamten Wirkungszeitraums vorliegen (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113, Rn. 116, m.w.N.). Dementsprechend richtet sich ein auf einen Dauerverwaltungsakt bezogener Aufhebungsantrag in der Regel nicht nur auf einen bestimmten Zeitpunkt, sondern auf den gesamten Zeitraum der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.1.2012 - 8 B 62/11 -, a.a.O., juris, Rn. 13; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., Rn. 111). Bei Dauerverwaltungsakten ist daher hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunktes grundsätzlich auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen (vgl. Senatsbeschl. v. 10.7.2017 - 11 MC 186/17 -, a.a.O., juris, Rn. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 23 ff.). Zum anderen besteht vorliegend die weitere Besonderheit, dass es sich um einen befristeten Dauerverwaltungsakt handelt, der sich zwischenzeitlich durch Ablauf der Befristung erledigt hat, so dass nunmehr im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage darüber zu entscheiden ist, ob die Passbeschränkung rechtswidrig war. Der entscheidungserhebliche Zeitpunkt ist bei Fortsetzungsfeststellungsklagen grundsätzlich der Zeitpunkt der Erledigung (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.12.2014 - 4 C 33/13 -, BVerwGE 151, 36, juris, Rn. 21; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 113, Rn. 110; Wolff, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113, Rn. 299, jeweils m.w.N.). Das Zusammentreffen dieser beiden prozessualen Besonderheiten führt vorliegend dazu, dass hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunktes darauf abzustellen ist, ob die streitgegenständliche Passbeschränkung während des angeordneten Zeitraums, der durch den Eintritt des erledigenden Ereignisses - den Ablauf der Befristung - beschränkt wird, rechtswidrig war.

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b) Davon ausgehend hat die Beklagte die streitgegenständliche Beschränkung des Reisepasses der Klägerin zu Recht auf §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 PassG gestützt. Nach § 8 PassG kann dem Inhaber ein Pass entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 PassG die Passversagung rechtfertigen würden. Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Von der Passversagung ist gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 PassG abzusehen, wenn sie unverhältnismäßig ist, insbesondere wenn es genügt, den Geltungsbereich zu beschränken. Die danach für eine Passbeschränkung nach §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var., Abs. 2 PassG erforderlichen Voraussetzungen liegen hier vor.

43

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die maßgeblichen Vorschriften bestehen nicht. Sie schränken die Ausreisefreiheit, die als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt ist, in zulässiger Weise als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung ein (BVerfG, Urt. v. 16.1.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32, juris, Rn. 35 ff.; BVerwG, Urt. v. 22.2.1956 - I C 41/55 -, BVerwGE 3, 171, juris, Rn. 13; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.2.1979 - II A 73/75 -, DVBl. 1979, 740; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7.12.2004 - 1 S 2218/03 -, a.a.O., juris, Rn. 20; Wache, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand: Okt. 2017, Vorb., Rn. 3 und § 7 PassG, Rn. 1).

44

Nach der hier allein in Betracht kommenden 3. Variante des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG setzt eine Passversagung voraus, dass bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Diese Vorschrift ist eng auszulegen (BVerwG, Urt. v. 22.2.1956 - I C 41/55 -, a.a.O., juris, Rn. 17; Hornung, in: Hornung/Möller, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 11; Süßmuth/Koch, Pass- und Personalausweisrecht, 4. Aufl. Stand: März 2016, § 7 PassG, Rn. 13; Wache, in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 7). Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG rechtfertigen drei Tatbestände die Versagung des Passes: Die durch Tatsachen gerechtfertigte Annahme der Gefährdung der äußeren Sicherheit, der inneren Sicherheit oder sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik. Die Zusammenfassung dieser Tatbestände lässt erkennen, dass der Gesetzgeber bei der 3. Variante solche Belange der Bundesrepublik im Blick hatte, die in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbeständen wenn auch nicht gleich, so doch nahekommen (BVerwG, Urt. v. 22.2.1956 - I C 41/55 -, a.a.O., juris, Rn. 17). Die enge Auslegung entspricht auch der freiheitlichen Entwicklung, die das Passwesen in der Bundesrepublik genommen hat. Die „sonstigen erheblichen Belange“ müssen folglich so gewichtig sein, dass die Passbehörde sie aus zwingenden staatspolitischen Gründen der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik gegenüber dem Grundrecht des Passinhabers aus Art. 2 Abs. 1 GG auf freie Ausreise aus dem Bundesgebiet voranstellen muss (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.1.1957 - 1 BvR 253/56 -, a.a.O., juris, Rn. 38; BVerwG, Urt. v. 22.2.1956 - I C 41/55 -, a.a.O., juris, Rn. 17; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.2.1979 - 11 OVG A 73/75 -, DVBl. 1979, 740, 741; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 28 f., m.w.N.). Bei dem Begriff der "sonstigen erheblichen Belange" handelt es sich zudem um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Erhebliche Belange der Bundesrepublik werden etwa gefährdet, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Passbewerber die auswärtigen Beziehungen oder unter besonderen Umständen auch das internationale Ansehen der Bundesrepublik schädigen wird (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 6.2.1979 - 11 OVG A 73/75 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7.12.2004 - 1 S 2218/03 - a.a.O., juris, Rn. 21; Wache, in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 7, Rn. 7). Dazu gehört beispielsweise der Fall, dass der Passbewerber ins Ausland reisen will, um dort Straftaten zu begehen, oder dass er dort mit Organisationen in Verbindung treten will, die die Beziehungen der Bundesrepublik zu anderen Staaten zu stören beabsichtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 28 ff.; VG Aachen, Beschl. v. 31.3.2016 - 8 L 1094/15 -, juris, Rn. 20 ff.; VG Braunschweig, Urt. v. 7.9.2016 - 5 A 99/15 -, juris, Rn. 33, jeweils wegen einer beabsichtigten Beteiligung am militanten „Jihad“).

45

Das Vorliegen einer objektiven Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik setzt nach dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG weiter voraus, dass „bestimmte Tatsachen“ vorliegen, die die „Annahme“ einer Gefährdung begründen. Daraus folgt einerseits, dass die bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein nicht belegbarer Verdacht nicht genügen, um eine konkrete Gefährdungslage im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu begründen. Vielmehr müssen die Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 40; VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2011 - 5 B 164/11 -, juris, Rn. 22; VG Aachen, Urt. v. 26.8.2009 - 8 K 637/09 -, juris, Rn. 46; vgl. auch BT- Drucks. 14/2726 v. 18.2.2000, S. 6). Andererseits bedarf es keines eindeutigen Beweises; es reicht aus, wenn der begründete Verdacht einer Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland besteht (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 36; VG Berlin, Urt. v. 6.3.2012 - 23 K 59/10 -, juris, Rn. 18). Diese Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, der lediglich verlangt, dass Tatsachen "die Annahme" einer Gefährdung im Sinne der Nr. 1 begründen, ohne dass die Gefährdung selbst vorliegen muss (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.5.2015 - 19 A 2097/14 -, a.a.O., juris, Rn. 36, m.w.N.). Erforderlich und ausreichend ist somit eine auf bestimmte Tatsachen gestützte positive Gefahrenprognose (vgl. VG Berlin, Urt. v. 6.3.2012 - 23 K 59.10 -, juris, Rn. 18; Pewestorf, in: Pewestorf/ Söllner/Tölle, Praxishandbuch Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2017, § 1 ASOG, Rn. 34).

46

c) Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass für den Zeitraum vom 12. September 2016 bis zum 1. September 2017 bestimmte Tatsachen vorlagen, die die Annahme begründeten, dass bei einer Reise der Klägerin nach Afghanistan erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet worden wären. Dies ergibt sich aus einer Gesamtbewertung der vorliegenden Informationen der mit dem Fall befassten Sicherheitsdienste. So hat der BND in seiner Stellungnahme vom 9. September 2016 ausgeführt, dass sich die Sicherheitslage in der Provinz Kunduz seit Ende des Ramadans am 7. Juli 2016 weiter verschlechtert und zu einer zunehmenden Bedrohung für Regierungsvertreter, afghanische Sicherheitskräfte und Vertreter der internationalen Gemeinschaft geführt habe. Ursächlich dafür seien Aktivitäten der lokalen Militanz sowie Operationen der afghanischen Sicherheitsstreitkräfte. Die Militanz benötige als Grundlage für ihren Kampf auch finanzielle Mittel, um Waffen, Personal und Einflussnahme zu finanzieren. Neben dem Drogenschmuggel und der Erpressung von illegalen Steuern zählten auch Entführungen und daraus generierte Lösegelder zu den finanziellen Grundlagen der Militanz. Entführungen dienten auch der Freipressung von Gefangenen oder der Erzwingung von Zugeständnissen. Ausländische Staatsbürger, insbesondere aus westlichen Staaten, unterlägen dabei grundsätzlich einem hohen Entführungsrisiko. Sie seien leicht von der einheimischen Bevölkerung zu unterscheiden, ihnen fehle die tiefgreifende Vernetzung in den lokalen Sozialstrukturen, auch seien sie häufig nicht in der Lage, Gefahrenpotentiale korrekt einzuordnen. Für die Militanz bringe die Entführung von Ausländern den Vorteil eines möglichst großen monetären Gewinns, das Fluchtrisiko sei mangels fundierter Orts- und Sprachkenntnisse gering und die Gefahr, dass die Entführung zu Unmut in der lokalen Bevölkerung führe, sei bei ausländischen Geiseln geringer. Lokale Sicherheitsbehörden schätzten das Entführungsrisiko und die Gefahr für Leib und Leben von Ausländern derzeit als „sehr hoch“ ein. Diese erhebliche Entführungsgefahr werde auch durch die Entführungsfälle im Jahr 2015 belegt, so seien im April 2015 ein deutscher Staatsbürger medienwirksam durch lokale Militanz nahe der Stadt Kunduz und im August 2015 eine deutsche Staatsangehörige in Kabul entführt worden. Im März 2016 habe es einen weiteren Hinweis auf Entführungsabsichten einer lokalen Gruppe gegeben, die sich auch gegen deutsche Mitarbeiter der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit gerichtet habe. Am 27. Juli 2016 habe der BND erneut Kenntnis von möglichen konkreten Entführungsabsichten gegen eine deutsche Staatsangehörige erlangt. Danach solle eine Gruppe, an der mindestens vier Personen beteiligt sein sollten, die Entführung einer deutschen Staatsangehörigen planen, die im Raum Kata Khel bei Kunduz eine Nichtregierungsorganisation für Frauenprojekte (Unterstützung/Ausbildung von Schneiderinnen) betreibe. Unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen und bereits erfolgter Entführungen werde eine konkrete Entführungsabsicht durchaus als glaubhaft eingestuft. Die Beschreibung des Entführungszieles, inklusive der Tätigkeit der Klägerin und des möglichen Entführungsortes ließen den Schluss zu, dass die Klägerin Ziel dieser Entführungspläne sein könnte. Die Planungen seien der Jundullah zuzuordnen, einer zum Netzwerk der Islamischen Bewegung Usbekistan gehörenden Gruppierung, die über die notwendige Erfahrung zur Durchführung von Entführungen verfüge und in der Vergangenheit bereits aktiv an Entführungen beteiligt gewesen sei. Auch wenn die potenziellen Entführer nicht namentlich bekannt seien, so sei doch zumindest ein loses Kennverhältnis zwischen den jetzigen Planern und den Entführern im Jahr 2015 im Raum Kunduz nicht auszuschließen. Zwar solle die Klägerin über Personenschutz durch einen lokalen Machthaber verfügen und lokale Machtstrukturen kennen, was einen gewissen Schutz darstellen könne. Es sei jedoch nicht auszuschließen und in der Vergangenheit bereits vorgekommen, dass aus unterschiedlichen Gründen derartige Loyalitäten aufgekündigt würden. Insgesamt kommt der Mitarbeiter des BND zu folgendem Ergebnis: „Das abstrakte Entführungsrisiko für insbesondere westliche Ausländer im Raum Kunduz wird als erheblich eingestuft. Vor dem Hintergrund der konkret gegen A. persönlich bestehenden Entführungspläne ist von einer besonders hohen Gefährdung von Leib, Leben und Freiheit auszugehen.“

47

Diese Angaben werden durch die von dem Verwaltungsgericht im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 4. April 2017 durchgeführte Beweisaufnahme bestätigt und weiter konkretisiert. Dort sagte der Zeuge N., der von August 2014 bis Juli 2016 stellvertretender Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Afghanistan und zum Zeitpunkt der Zeugenaussage Leiter des Krisenreaktionszentrums im AA war, aus, dass es nach seinem Dafürhalten in Afghanistan keinen sicheren Ort für Ausländer gebe. Nach seiner Schätzung komme es etwa zu zehn Entführungen westlicher Personen pro Jahr. Zwar könne es im Fall der Klägerin helfen, dass ihre Reise von Kunduz in das Vereinshaus kurz sei und dass der Gouverneur der Provinz Kunduz für ihre Sicherheit bürge, gleichwohl könne eine Gefährdung nicht ausgeschlossen werden. Es habe auch schon Entführungen aus gepanzerten Fahrzeugen gegeben, allerdings nicht in Gebieten, in die man nur über einen Checkpoint gelange.

48

Der Zeuge M., Berufssoldat und Mitarbeiter des BND, bekundete, dass es am 27. Juli 2016 einen konkreten Hinweis auf eine Entführungsabsicht gegen eine blonde Frau, die ein Hilfsprojekt in Kata Khel leite, gegeben habe. Dieser Hinweis sei schriftlich und ohne vorangegangene Nachfrage von einem Informanten eingegangen, der seit mehreren Jahren für den BND arbeite. Der Hinweis habe gelautet, dass vier Personen der Organisation Jundullah, die eine Untergruppe der islamischen Bewegung für Usbekistan sei, die Entführung dieser Person planten. Die Jundullah werde vom BND auch für die Entführung eines spanischen Staatsangehörigen im Jahr 2016 verantwortlich gemacht. Der Informant in Afghanistan sei als zuverlässig einzustufen, er habe auch im Fall des spanischen Staatsangehörigen geholfen. Der Informant sei in die Klasse B eingruppiert, was bedeute, dass er mit über 70 % seiner Informationen richtig liege. Dies werde dadurch ermittelt, dass die Informationen an den später eingetretenen Tatsachen gemessen würden. Auf Nachfrage räumte der Zeuge ein, den Informanten weder persönlich noch seinen tatsächlichen Namen zu kennen und die Informationen auch nicht selber übersetzt zu haben. Allerdings habe er in seiner 13-jährigen Tätigkeit nur zweimal einen so konkreten Hinweis auf Entführungsabsichten gelesen. Anhaltspunkte dafür, dass der Informant von anderer Stelle beeinflusst worden sein könnte, habe er nicht. Auf die Frage, ob gegen Entführungen Schutz erlangt werden könne, antwortete der Zeuge, dass es dabei darauf ankomme, ob die Kräfte loyal seien. In Afghanistan gebe es ein hohes Korruptionspotenzial. Zwar gingen die konkreten Entführungspläne zunächst von vier Personen aus, diese vier Personen könnten allerdings gegebenenfalls weitere 50 bis 60 Kämpfer der Jundullah mobilisieren.

49

Insbesondere der am 27. Juli 2016 bei dem BND eingegangene Hinweis darauf, dass vier Mitglieder der Jundullah „die Entführung einer blonden Frau, die ein Hilfsprojekt in Kata Khel leitet“ beabsichtigten, stellt eine hinreichend bestimmte Tatsache i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG dar. Dabei ist der von den Sicherheitsbehörden und der Beklagten gewonnene Rückschluss, dass sich dieser Hinweis auf die Klägerin bezog, nachvollziehbar. Bei der Klägerin handelt es sich um eine blonde Frau, die ein Hilfsprojekt leitet, bei dem u.a. Schneiderinnen ausgebildet werden. Für die Annahme, dass sich die konkreten Entführungspläne gegen die Klägerin richteten, spricht auch, dass sie aufgrund ihres herausragenden und langjährigen Engagements für den Verein F. sowie aufgrund der ihr von afghanischen Behörden verliehenen Auszeichnungen in der betroffenen Region in Afghanistan über einen hohen Bekanntheitsgrad verfügt. Dass es in der betroffenen Region zum damaligen Zeitpunkt andere weibliche Personen gab, auf die die von dem Informanten übermittelte Beschreibung gleichermaßen zugetroffen hätte und an deren Entführung aus Sicht der potenziellen Entführer aufgrund des hohen Bekanntheitsgrades ein vergleichbar großes Interesse bestanden haben könnte, ist weder von der Klägerin vorgetragen noch für den Senat ersichtlich.

50

Entgegen dem Einwand der Klägerin steht der Annahme, dass durch den konkreten Hinweis auf die Entführungsabsichten hinreichend bestimmte Tatsachen i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG vorliegen, nicht entgegen, dass der Zeuge M. den Informanten weder namentlich noch persönlich kannte und die Informationen auch nicht selber übersetzt hat. Denn nach der glaubhaften und nachvollziehbaren Aussage des Zeugen handelte es sich um einen Informanten, der seit mehreren Jahren für den BND arbeitet und dem Dienst unter anderem im Fall eines spanischen Staatsangehörigen geholfen hat. Zudem hat der Zeuge glaubhaft und unwidersprochen bekundet, keine Anhaltspunkte dafür zu haben, dass der Informant von anderer Stelle beeinflusst worden sein könnte. Auch der Umstand, dass der Informant nach der Aussage des Zeugen M. „nur“ in die Klasse B eingruppiert ist und damit nach dem internen Bewertungssystem des BND davon auszugehen ist, dass er mit über 70 % seiner Informationen richtig liegt, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn da die bestimmten Tatsachen i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, wie oben ausgeführt, lediglich die Annahme einer Gefährdung begründen müssen, es aber keines eindeutigen Beweises bedarf, ist auch eine über 70 % liegende Erfolgsquote ausreichend, um die erforderliche positive Gefahrenprognose zu stützen.

51

Der Senat folgt auch der Einschätzung der Sicherheitsbehörden, dass sich die Klägerin selbst nicht ausreichend vor einer potenziellen Entführung schützen kann. Zwar geht auch der Senat davon aus, dass die Klägerin ihre Sicherheit durch die Anwesenheit ihrer bewaffneten Begleiter, ihre Verschleierung sowie ihre für eine Ausländerin vergleichsweise guten Ortskenntnisse erhöhen kann. Gleichwohl teilt der Senat die von den Sicherheitsbehörden geäußerten Bedenken, dass die von der Klägerin angeführten Sicherheitsmaßnahmen die Gefahr einer Entführung nicht hinreichend ausschließen können. In diesem Zusammenhang hat der Zeuge Hofer im Rahmen der Beweisaufnahme vor dem Verwaltungsgericht bekundet, dass die Jundullah in der Lage sei, 50 - 60 Kämpfer zu mobilisieren. Zudem bestünde die Gefahr, dass zum Schutz der Klägerin eingesetzte Soldaten oder sonstige örtlich ansässige Beschützer ihre Loyalität aufkündigten. Unter Berücksichtigung dieser Angaben, die der Senat als glaubhaft und nachvollziehbar bewertet und denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin durch die von ihr beabsichtigten Sicherheitsmaßnahmen ausreichend vor einer Entführung geschützt gewesen wäre.

52

Durch die somit konkret zu befürchtende Entführung der Klägerin bestand auch eine Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik. Ausweislich der vorgelegten, glaubhaften und nachvollziehbaren Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden ist im Fall einer Entführung damit zu rechnen, dass die Entführer erpresserische Forderungen - sei es nach Lösegeld oder zur Erreichung ihrer politischen oder sonstigen Ziele - an die Bundesrepublik richten. Derartige Forderungen tangieren massiv die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik und können zudem zu Spannungen auf diplomatischer Ebene führen. Zugleich sind derartige Forderungen geeignet, das Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen, denn weder die Erfüllung erpresserischer Forderungen ausländischer militanter Gruppen, noch die Inkaufnahme einer ernsthaften Lebensgefährdung einer entführten deutschen Staatsangehörigen stellen zufriedenstellende Reaktionen dar. Die Lösung einer derartigen Situation wäre daher mit zahlreichen Konflikten und Risiken verbunden und würde möglicherweise einen erheblichen Einsatz sicherheitspolitischer und ggf. auch diplomatischer Ressourcen erfordern. Käme es dabei auch zu einem Einsatz deutscher Rettungs- und Geiselbefreiungsteams, würden sich diese Teams durch ihren Einsatz zudem selbst einer beachtlichen Leib- und Lebensgefahr aussetzen müssen. Es kann daher insgesamt als erheblicher Belang im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG angesehen werden, dass die Bundesrepublik von derartigen, ggf. auch nach § 105 StGB strafbewehrten, Erpressungsversuchen freigestellt bleibt. Dies gilt insbesondere, wenn eine mögliche Entführung sowie sich anschließende erpresserische Forderungen aufgrund konkreter sicherheitsbehördlicher Erkenntnisse vorhersehbar und damit vermeidbar sind.

53

d) Soweit sowohl die Klägerin als auch das Verwaltungsgericht ausgeführt haben, dass eine Passbeschränkung angesichts des hohen Rangs der grundgesetzlich garantierten Handlungsfreiheit nicht als „Disziplinierungsmittel“ für unerwünschtes Auftreten Deutscher im Ausland geeignet sei (so auch Süßmuth/Koch, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 14; Hornung, in: Hornung/Möller, PassG/PAuswG, 2011, § 7 PassG, Rn. 13; a.A. wohl Wache, in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 7 PassG, Rn.8, der erhebliche Belange auch durch „Bettler“, „jugendliche Streuner“ und „mittellose Weltenbummler“, die z.B. durch Rückführungskosten der Allgemeinheit zur Last fielen, als gefährdet ansieht), steht dies dem dargelegten Ergebnis nicht entgegen. Auch der Senat ist der Ansicht, dass passbeschränkende Maßnahmen nicht als „Disziplinierungsmittel“ für jedwedes unerwünschtes Auftreten Deutscher im Ausland herangezogen werden dürfen. Aus Sicht des Senats ist die hier vorliegende Fallkonstellation aber nicht mit solchen vergleichbar, in denen Passinhaber im Ausland durch Betteln, Trampen oder negative Kritik an der Bundesrepublik auffallen, sondern hat eine gänzlich andere Qualität. Auch soweit in der Literatur vertreten wird, dass es nicht ausreiche, dass sich der Passbewerber in ein Land begeben möchte, in dem Entführungen und nachfolgende Erpressungen der Bundesrepublik drohten, weil derartige pauschale Gefährdungen nicht mithilfe des Passrechts bewältigt werden könnten (Hornung, in: Hornung/Möller, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 13), liegt der hier vorliegende Fall anders. Denn angesichts der dargelegten, konkret auf die Person der Klägerin und den von ihr beabsichtigten Reiseort bezogenen Entführungspläne handelt es sich nicht lediglich um eine pauschale, sondern um eine sehr konkrete Gefährdung. Damit unterscheidet sich der Fall der Klägerin auch von der Konstellation, über die das Verwaltungsgericht Stuttgart in seinem Beschluss vom 8. März 2010 zu entscheiden hatte (- 11 K 67/19 -, juris). Denn in dieser Entscheidung hat das Verwaltungsgericht die Gefährdung öffentlicher Belange lediglich unter Berufung auf allgemein zugängliche Informationen wie Presseartikel und Warnungen des Auswärtigen Amtes damit begründet, dass es „allgemeinkundig“ sei, dass in Somalia immer wieder westliche Ausländer gekidnappt würden. Daraus hat es gefolgert, dass auch die dortige Antragstellerin einer Entführungsgefahr unterliege. Die hier vorgelegten Informationen der Sicherheitsbehörden lassen jedoch, wie ausgeführt, den Rückschuss zu, dass hinsichtlich der Klägerin im hier maßgeblichen Zeitraum und an dem von der Klägerin beabsichtigten Reiseort ein über das auch in Afghanistan für westliche Staatsangehörige bestehende hohe allgemeine Entführungsrisiko hinausgehendes, ganz konkretes Entführungsrisiko bestand. Vor dem Hintergrund dieser unterschiedlichen Fallkonstellationen lässt der Senat ausdrücklich offen, ob im Einzelfall auch ein in einem Land bestehendes hohes allgemeines Entführungsrisiko ausreichen kann, um passbeschränkende Maßnahmen nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG zu erlassen.

54

e) Entgegen der von dem Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 4. April 2017 vertretenen Ansicht steht der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Anordnung auch nicht entgegen, dass die Klägerin ihre drohende Entführung und die sich voraussichtlich anschließenden erpresserischen Forderungen gegen die Bundesrepublik nicht selbst ins Werk gesetzt hätte, sondern dass es dazu noch des Hinzutretens eines entsprechenden Verhaltens der potenzielle Entführer bedurft hätte. Anders als das Verwaltungsgericht ist der Senat der Ansicht, dass die Klägerin trotz dieses Umstandes zu einer auf §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG gestützten Gefahrenabwehrmaßnahme herangezogen werden durfte. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei § 7 Abs. 1 PassG um eine bundesrechtliche Vorschrift zur besonderen Gefahrenabwehr handelt (vgl. Sailer, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Kap. J, Teil VII, Rn. 61). Wer dabei Adressat der Gefahrenabwehrmaßnahme sein kann, bzw. welche Anforderungen an die Zurechnung der Gefahrenverantwortung zu stellen sind, ist im Rahmen der Auslegung zu ermitteln. Eine am Wortlaut (1), der Systematik (2), dem Sinn und Zweck (3) sowie der Gesetzeshistorie (4) orientierte Auslegung der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ergibt, dass darin abschließend geregelt ist, gegen wen eine passbeschränkende Maßnahme gerichtet werden kann. Ob es danach gerechtfertigt ist, den Passbewerber bzw. Passinhaber durch passbeschränkende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in Anspruch zu nehmen, ist - losgelöst von der im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht überwiegend vertretenen Theorie der unmittelbaren Verursachung - im Rahmen einer wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung zu ermitteln. Im Rahmen dieser wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung ist eine Abwägung vorzunehmen, bei der einerseits zu berücksichtigen ist, dass es sich bei den sonstigen erheblichen Belangen der Bundesrepublik Deutschland um besonders bedeutsame Rechtsgüter handelt. Andererseits sind die Gegenrechte des Passbewerbers bzw. Passinhabers zu berücksichtigen, insbesondere die verfassungsrechtlich durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Ausreisefreiheit. Von Bedeutung ist schließlich, ob der Passbewerber bzw. Passinhaber durch sein Verhalten eine Ursachenkette in Gang setzt, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Schädigung des Schutzgutes der erheblichen Belange der Bundesrepublik führt und es deshalb auch unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr gerechtfertigt ist, ihm die Entstehung der Gefährdungslage zuzurechnen.

55

(1) Nach dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG wird vorausgesetzt, dass der Passbewerber erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährdet. Anders als im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht, wo Gefahrabwehrmaßnahmen gegen die Person zu richten sind, die eine Gefahr „verursacht“ (siehe für Niedersachsen § 6 Abs. 1 Nds. SOG; entsprechende landesrechtliche Vorschriften gibt es in allen Bundesländern, vgl. dazu den Nachweis bei Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O., § 13 ASOG, vor Rn. 1), knüpft die in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG enthaltene Adressatenregelung von ihrem Wortlaut her nicht daran an, dass die Gefahr von dem Passbewerber „verursacht“ wird. Nach dem Wortlaut der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG kommt es vielmehr ausschließlich darauf an, dass der Passinhaber bzw. Passbewerber erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährdet. Erforderlich und ausreichend ist dabei, dass die Belange objektiv gefährdet werden; ein Verschulden des Passinhabers bzw. Passbewerbers ist nicht erforderlich (so auch Art. 1.7, Ziffer 7.1.1.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes - PassVwV - v. 17.12.2009, GMBl. 2009, Nr. 81 S. 1686 zu § 7 Abs. 1 PassG; Süßmuth/Koch, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 11). Folglich spricht bereits eine am Wortlaut orientierte Auslegung dagegen, die im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht entwickelte und in der Rechtsprechung und Literatur überwiegend vertretene Theorie der unmittelbaren Verursachung, wonach derjenige sog. Verhaltensstörer ist, der bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls das letzte und entscheidende Glied in der Ursachenkette setzt, indem er die Gefahrenschwelle überschreitet (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 12.4.2006 - 7 B 30/06 -, juris, Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 24.09.1987 - 12 A 269/86 -, NVwZ 1988, 638; Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O., § 13 ASOG, Rn. 15 ff.; Denninger, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. D, Rn. 77), auf die hier maßgeblichen passrechtlichen Vorschriften zu übertragen. Insofern kann auch offen bleiben, ob die Anwendung dieser Theorie vorliegend - wie die Klägerin und das Verwaltungsgericht meinen - dazu führen würde, dass die Klägerin als nur mittelbare Veranlasserin nicht in Anspruch genommen werden könnte, oder, ob man auch unter Anwendung dieser Theorie - wie von der Beklagten vertreten - im Rahmen einer wertenden Betrachtung gleichwohl zu dem Ergebnis gelangen könnte, dass die Klägerin bereits durch ihre Ausreise nach Afghanistan die Gefahrenschwelle überschritten hätte und deshalb auch als unmittelbare Verursacherin anzusehen wäre.

56

(2) Gegen eine uneingeschränkte Übertragung der im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht entwickelten Störerhaftung sprechen zudem systematische und kompetenzrechtliche Gesichtspunkte. So ist bereits nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die speziellere Regelung der allgemeineren vorgeht („lex specialis derogat legi generali“, vgl. dazu Drews u.a., Gefahrenabwehrrecht, 9. Aufl. 1986, S. 154), auch bei der Anwendung spezieller Gefahrenabwehrgesetze nur insoweit auf die Regelungen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts zurückzugreifen, als die spezielleren Normen keine Aussage darüber treffen, gegen wen sich die Maßnahme richten kann bzw. zu richten ist (Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O., § 13 ASOG, Rn. 1; Böhrenz/Unger/Siefken, Nds. SOG, 9. Aufl. 2008, § 6 Rn. 1; Saipa, Nds. SOG, Stand: August 2017, vor §§ 6-8, Rn. 6; Waechter, Polizei- und Ordnungsrecht, 2000, Rn. 374; Drews u.a., a.a.O., S. 291 f.). Es handelt sich somit bei den im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht enthaltenen Adressatenregelungen und den diesbezüglich entwickelten „Störercharakteren“ (z. B. Verhaltensstörer, Zustandsstörer, Zweckveranlasser, Anscheinsstörer, Verdachtsstörer etc., siehe insgesamt zu den verschiedenen Störerbegriffen Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O., § 13 ASOG, Rn. 2 ff.) nicht um Ermächtigungsgrundlagen für ordnungsbehördliche Maßnahmen, sondern um die Bestimmung der Adressatenrichtung, soweit die eigentliche Ermächtigungsgrundlage der Maßnahme nicht selbst eine Adressatenrichtung vorgibt (Pewestorf, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, a.a.O., § 13 ASOG, Rn. 3). Im Rahmen der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist aber eindeutig geregelt, dass die Maßnahme gegen - und damit nur gegen - den Passinhaber bzw. Passbewerber zu richten ist. Damit enthält § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG hinsichtlich des Adressaten der Maßnahme eine gegenüber den im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht enthaltenen Adressatenbestimmungen vorrangig anzuwendende Spezialregelung. Diese spezielle und vorrangig heranzuziehende passgesetzspezifische Bestimmung schließt es damit zugleich - anders als im allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht - aus, dass andere bzw. mehrere Personen als Adressat der Maßnahme in Betracht kommen und zwischen ihnen ggf. eine Auswahl zu treffen ist (vgl. dazu, dass § 3 AbfG den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend festlegt und dieser nicht durch landesrechtliche Regelungen erweitert werden kann: BVerwG, Urt. v. 11.2.1983 - 7 C 45/80 -, BVerwGE 67, 8, juris, Rn. 9).

57

Wendete man vorliegend demgegenüber - wie vom Verwaltungsgericht vertreten - die Theorie der unmittelbaren Verursachung an und käme man dabei dazu, dass die Klägerin mangels Unmittelbarkeit nicht als Verhaltensstörerin in Anspruch genommen werden könnte, würde es der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr an sich gebieten, die Entführer als unmittelbare Störer in Anspruch zu nehmen. Eine generalpräventive Inanspruchnahme der Entführer scheidet jedoch ungeachtet der offensichtlichen tatsächlichen Hindernisse (fehlende Kenntnis von Name, Anschrift etc.) auch aus rechtlichen Gründen aus. Denn deutsche Behörden verfügen gegenüber im Ausland lebenden ausländischen Personen weder nach dem Passrecht - welches sich explizit nur an Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG richtet (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 PassG) - noch nach dem landesrechtlichen Sicherheits- und Ordnungsrecht über hoheitliche Befugnisse. Vor diesem Hintergrund spricht auch der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr dafür, eine passbeschränkende Maßnahme auch gegen denjenigen Passinhaber bzw. Passbewerber richten zu können, der die Gefahr nur mittelbar verursacht, sofern es im Rahmen einer wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung gerechtfertigt ist, ihm die Entstehung der Gefahr zuzurechnen.

58

Für einen Vorrang der in §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG hinsichtlich des Adressaten enthaltenen Regelung gegenüber den §§ 6 bis 8 Nds. SOG lassen sich zudem die Bestimmung des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG sowie verfassungskompetenzrechtliche Aspekte anführen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG gehen Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts, in denen die Gefahrenabwehr oder die anderen Aufgaben besonders geregelt werden, dem Niedersächsischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vor. Bei § 7 Abs. 1 PassG handelt es sich, wie ausgeführt, um eine bundesrechtliche Vorschrift zur besonderen Gefahrenabwehr. Dem Bund kommt für das Passwesen zudem nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2007 - 6 C 39/06 -, BVerwGE 129, 142, juris, Rn. 25). Da die Länder in den Bereichen der ausschließlichen Bundeszuständigkeit grundsätzlich nicht gesetzgeberisch tätig werden dürfen, steht auch dieser Gesichtspunkt der Anwendung der landesrechtlich geregelten Verantwortlichkeiten des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts entgegen (vgl. Ipsen, Nds. Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 29).

59

Soweit die Klägerin der Ansicht ist, aus der Systematik der Regelungen in § 7 Abs. 1 Nrn. 2 bis 11 PassG, wonach die Gefahr der Rechtsgutverletzung in der Regel unmittelbar von dem Passbewerber ausgehe, folge, dass auch § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zwingend eine unmittelbare Rechtsgutgefährdung durch den Passbewerber erfordere, kann dem nicht gefolgt werden. Denn bei § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG handelt es sich um einen gegenüber den Nrn. 2 bis 11 der Vorschrift eigenständigen Tatbestand. Zwar ist zur Beantwortung der Frage, was unter „sonstigen erheblichen Belangen“ i.S.d. 3. Variante des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu verstehen ist, darauf abzustellen, dass diese Belange in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbestandsvarianten der Gefährdung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik nahekommen (siehe obige Ausführungen unter II.2.b). Weitergehende Anforderungen dahingehend, dass auch nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG - etwa in Form eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals - zu fordern wäre, dass die Gefährdung der sonstigen erheblichen Belange unmittelbar von dem Passbewerber bzw. Passinhaber auszugehen hat, lassen sich der Vorschrift jedoch auch unter Berücksichtigung der in § 7 Abs. 1 Nrn. 2 bis 11 PassG enthaltenen Regelungen nicht entnehmen.

60

(3) Gegen eine uneingeschränkte Übertragung der zur sicherheits- und ordnungsrechtlichen Störerhaftung entwickelten Maßstäbe auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG spricht zudem, dass die Regelungen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts einerseits und die besonderen Regelungen im Passgesetz andererseits an unterschiedliche Voraussetzungen anknüpfen und unterschiedlichen Zielen dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2007 - 6 C 39/06 -, BVerwGE 129, 142, juris, Rn. 29). So kann beispielsweise eine auf die Generalklausel gestützte Meldeauflage, je nachdem, welcher Gefahr mit ihr begegnet werden soll, entweder isoliert oder gleichzeitig neben einer passrechtlichen Beschränkung angeordnet werden (BVerwG, Urt. v. 25.7.2007 - 6 C 39/06 -, a.a.O., juris, Rn. 29; VGH Mannheim, Beschl. v. 14.6.2000 - 1 S 1271/00 - DVBl. 2000, 1630, juris, Rn. 19; VG Stuttgart, Beschl. v. 28.9.2005 - 11 K 3156/05 - NJW 2006, 1017, juris, Rn. 20; vgl. auch die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucks. 14/2888 v. 13.3.2000, S. 2 und die Gegenäußerung der Bundesregierung, S. 4;für einen Vorrang von passrechtlichen Beschränkungen gegenüber Meldeauflagen demgegenüber Rachor, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. E, Rn. 769). Wenn aber auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG gestützte passrechtliche Maßnahmen einerseits und auf die ordnungsbehördliche Generalermächtigung gestützte Meldeauflagen andererseits nicht nur unterschiedlichen Zielen dienen, sondern auch an unterschiedliche Voraussetzungen anknüpfen, können die Voraussetzungen für die eine Rechtsgrundlage nicht ohne Weiteres auf die andere übertragen werden.

61

(4) Die hier vertretene Ansicht einer passgesetzspezifischen wertenden Gesamtbetrachtung ist schließlich auch mit der Gesetzeshistorie vereinbar. In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass sich den Gesetzgebungsmaterialien keine eindeutigen Hinweise darauf entnehmen lassen, dass der Gesetzgeber mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ausschließlich solche Fälle erfassen wollte, in denen die Gefährdung unmittelbar vom Passbewerber ausgeht. Festzustellen ist des Weiteren, dass die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG seit ihrer Verkündung am 30. April 1986 (BGBl. I, 537) nahezu unverändert geblieben ist (vgl. zum Gesetzgebungsvorgang in Bezug auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG: BT-Drucks. 10/3303 v. 7.5.1985, S. 13; BT-Drucks. 10/5059 v. 26.2.1986, S. 7.; BT-Drucks. 10/5128 v. 27.2.1986; BT-Drucks. 14/2726 v. 18.2.2000, S. 6; Hornung, in: Hornung/Möller, a.a.O., Einf., Rn. 43 ff. und § 7, Rn. 3; Süßmuth/Koch, a.a.O., Einf. PassG, Rn. 20 ff.). Im Rahmen einer im Jahr 2000 erfolgten Gesetzesänderung (BGBl. I, S. 626), bei der es u.a. um die Strafbewehrung von Verstößen gegen passbeschränkende Maßnahmen ging, wurde hinsichtlich des § 7 PassG lediglich der bisherige § 7 Abs. 1 Satz 2 PassG, wonach die Nummern 6 - 9 nicht im Land Berlin galten, sowie § 7 Abs. 5 PassG gestrichen. Den zu dieser Gesetzesänderung existierenden Gesetzgebungsmaterialien lässt sich entnehmen, dass es dem damaligen Gesetzgeber primär darum ging, die Ausreise von potenziellen Straftätern, insbesondere gewaltbereiten deutschen Hooligans, wirksamer verhindern zu können (vgl. BT-Drucks. 14/2726 v. 18.2.2000, S. 1 und S. 6). Der Umstand, dass in solchen Fallkonstellationen die Gefahr unmittelbar von dem Passinhaber ausgeht, lässt jedoch nicht den Rückschluss zu, dass eine derartige unmittelbare Verursachung eine unabdingbare Voraussetzung für eine passbeschränkende Maßnahme nach §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist (ähnlich Wache, in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 7 PassG, Rn. 20, der unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung in BT-Drucks. 14/2726, S. 6, ausführt, dass die Gefährdungslage dem von der Beschränkungsmaßnahme Betroffenen „zuzurechnen“ sein müsse). Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber Fälle wie den vorliegenden beim Erlass der §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG nicht explizit bedacht hat. Dafür spricht auch, dass es sich bei der hier vorliegenden Konstellation um eine solche handelt, die 1986 kaum präsent gewesen sein dürfte. Die Frage, ob auch vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich bedachte Fallkonstellationen von einer Vorschrift erfasst werden können, ist somit im Rahmen der Auslegung zu ermitteln. Dabei gebietet es der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt, auch solche Auslegungsvarianten in Betracht zu ziehen, die einer Veränderung von äußeren Umständen Rechnung tragen, solange die Auslegung mit dem Wortlaut, der Systematik, dem Sinn und Zweck und der Historie der Norm vereinbar ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.7.2013 - 2 BvR 2302/11, u.a. -, BVerfGE 134, 33, juris, Rn. 77; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 4.8.2015 - 2 A 11059/14 -, juris, Rn. 38). Letzteres ist vorliegend hinsichtlich der passgesetzspezifischen wertenden Gesamtbetrachtung, wie dargelegt, der Fall.

62

f) Die danach anhand der oben ausgeführten Maßstäbe vorzunehmende wertende passspezifische Gesamtbetrachtung führt hier dazu, dass die öffentlichen Interessen gegenüber den Interessen der Klägerin überwogen haben und ihr die Entstehung der Gefährdungslage zuzurechnen war. Der Senat verkennt dabei nicht, dass die Beschränkung der Reisefreiheit für die Klägerin einen erheblichen Eingriff in ihre grundgesetzlich geschützte Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG dargestellt hat. Dieser Eingriff war jedoch gerechtfertigt, weil den dargelegten erheblichen Belangen der Bundesrepublik dabei ein größeres Gewicht zukam als den Interessen der Klägerin. Dies gilt insbesondere, weil vorliegend konkrete Hinweise auf eine geplante Entführung und sich anschließende erpresserische Forderungen gegenüber der Bundesrepublik bestanden und die Beeinträchtigung der erheblichen Belange der Bundesrepublik damit vorhersehbar und vermeidbar war. Der Umstand, dass die Klägerin mit ihrer Reise zweifelsfrei ehrenwerte Ziele verfolgen wollte, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn da es, wie oben ausgeführt, allein auf das objektive Vorliegen einer Gefahr und nicht auf ein vorsätzliches Handeln oder gar eine Schuld am Entstehen der Gefahr ankommt, spielen die Motive des Passinhabers ebenso wenig eine Rolle wie sein möglicher Irrtum über die gefahrenbegründenden Umstände seines Verhaltens oder der Situation (vgl. Denninger, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. D, Rn. 73). Demnach ist es auch ohne Bedeutung, wie die Klägerin selbst die Gefährdungslage in Afghanistan einschätzt und ob sie nach ihrer Ansicht über ausreichende Sicherheitsmaßnahmen verfügte, um eine drohende Entführung zu verhindern.

63

Die streitgegenständliche Maßnahme durfte gegenüber der Klägerin als Passinhaberin auch trotz des Umstandes erlassen werden, dass es zur Realisierung der konkret drohenden Gefahr noch des Handelns der Entführer bedurft hätte. Denn unabhängig von der Frage, ob die Klägerin nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung als Verursacherin der Gefahr anzusehen wäre (siehe dazu obige Ausführungen unter II.2.e)(1)), kann nicht verkannt werden, dass sie mit der von ihr beabsichtigten Reise nach Afghanistan eine Ursachenkette in Gang gesetzt hätte, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Schädigung des von § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG erfassten besonders bedeutsamen Schutzgutes geführt hätte. Hinzu kommt, dass die Einreise der Klägerin nach Afghanistan auch insofern das letzte und entscheidende Glied in der Ursachenkette dargestellt hätte, als sich die Klägerin dadurch dem Zuständigkeitsbereich der deutschen Behörden entzogen hätte und diesen keine anderen Mittel zur Verfügung standen, den Eintritt der Gefahr zu verhindern. Eine wertende passspezifische Gesamtbetrachtung der vorliegenden Situation führt somit auch unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr dazu, dass es gerechtfertigt war, der Klägerin die Entstehung der Gefährdungslage zuzurechnen und ihr im streitgegenständlichen Zeitraum die Einreise nach Afghanistan auf der Grundlage von §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG zu untersagen.

64

g) Entgegen der Ansicht der Klägerin war die streitgegenständliche Anordnung auch ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Die Beklagte hat das ihr nach §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Sie ist insbesondere zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Ermessensabwägung zwischen den betroffenen Rechtsgütern dazu führt, dass das öffentliche Interesse gegenüber den Interessen der Klägerin höher einzustufen war.

65

Die streitgegenständliche, auf ein Jahr befristete Passbeschränkung war auch verhältnismäßig. Sie erfüllte insbesondere die in § 7 Abs. 2 PassG normierten, das allgemeine Verhältnismäßigkeitsgebot konkretisierenden Anforderungen. Danach ist von einer Passversagung abzusehen, wenn sie unverhältnismäßig ist, insbesondere wenn es genügt, den Geltungsbereich oder die Gültigkeitsdauer des Passes zu beschränken. Diesen Vorgaben ist die Beklagte dadurch gerecht geworden, dass sie sowohl den räumlichen Geltungsbereich auf Afghanistan beschränkt als auch die zeitliche Gültigkeitsdauer auf ein Jahr befristet hat. Die demnach sowohl räumlich als auch zeitlich eingeschränkte Anordnung war auch geeignet, erforderlich und angemessen, die im Fall einer Reise der Klägerin nach Afghanistan bestehende Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik zu verhindern. Mildere Mittel mit gleicher Eignung zur Zielerreichung waren nicht ersichtlich, zumal die Klägerin in den vorangegangenen Gesprächen mit den Behörden zu erkennen gegeben hatte, dass sie trotz der von den Behörden dargelegten Gefahr ihrer Entführung an ihren Reiseplänen festhalten wollte.

66

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist auch die Dauer der von der Beklagten vorgenommenen Befristung nicht als „unangemessen lang“ zu beanstanden. Die Klägerin kann sich insbesondere nicht mit Erfolg darauf berufen, dass auch nach einem, drei oder sechs Monaten eine erneute Überprüfung der Gefährdungslage hätte durchgeführt werden können und somit eine kürzere Befristung ausreichend gewesen wäre. Denn nach den vorliegenden Informationen waren die in Bezug auf die Klägerin bestehenden konkreten Entführungsabsichten nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt oder einen bestimmten Zeitraum beschränkt. Ohne das Hinzutreten von neuen Erkenntnissen war somit jedenfalls für den hier streitgegenständlichen Zeitraum davon auszugehen, dass sich die Gefahr der Entführung zu jedem innerhalb dieses Zeitraums liegenden Ausreisezeitpunkt hätte realisieren können. Der aus Juni 2016 stammende Hinweis auf die konkreten Entführungsabsichten sowie die unter dem 9. September 2016 erstellte Stellungnahme des BND wiesen für den hier streitentscheidenden Zeitraum auch die erforderliche hinreichende Aktualität auf (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7.12.2004 - 1 S 2218/03 - a.a.O., juris, Rn. 27 f.).

67

Der Einwand der Klägerin, die Befristung sei zu lang gewesen, ist schließlich auch deshalb zurückzuweisen, weil sie die Möglichkeit gehabt hätte, vor Ablauf der Jahresfrist die Neuausstellung eines Passes nach § 7 Abs. 2 Satz 3 PassG zu beantragen und durch die Geltendmachung von veränderten Umständen eine erneute behördliche Überprüfung zu erwirken. Nachdem die Klägerin von dieser in § 7 Abs. 2 Satz 3 PassG angelegten Möglichkeit - auf die sie auch durch die Beklagte im angefochtenen Bescheid explizit hingewiesen wurde - keinen Gebrauch gemacht hat, kann sie sich im Nachhinein nicht (mehr) mit Erfolg darauf berufen, das Vorliegen der Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG hätte vor Ablauf des Befristungszeitraums erneut überprüft werden müssen.

68

Die streitgegenständliche Passbeschränkung war schließlich auch angemessen, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Wie ausgeführt, überwog vorliegend das öffentliche Sicherheitsinteresse gegenüber den Interessen der Klägerin, nach Afghanistan reisen zu können. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, ihre Anwesenheit in Afghanistan sei zwingend erforderlich gewesen, um die durch den Verein fertig gestellten Schulen abzunehmen und einzuweihen sowie die Arbeiten abzurechnen. In diesem Zusammenhang ist zunächst fraglich, ob sich die Klägerin überhaupt auf die Belange des Vereins berufen kann, denn im vorliegenden Verfahren tritt die Klägerin als Privatperson und nicht als Vertreterin des Vereins auf. Dessen ungeachtet ist zu berücksichtigen, dass der Zeuge K. im Rahmen seiner zeugenschaftlichen Vernehmung durch das Verwaltungsgericht unwidersprochen angegeben hat, dass die Klägerin während ihrer Aufenthalte in Afghanistan in den Jahren 2007, 2008 und 2009 nicht bei Schuleinweihungen des Vereins dabei gewesen sei. Der Homepage des Vereins lässt sich zudem entnehmen, dass im Jahr 2017 drei durch den Verein errichtete Schulen fertiggestellt wurden (siehe www. F.de/projekte). Daher erscheint der Rückschluss gerechtfertigt, dass die Arbeiten des Vereins, insbesondere der Bau und die von der Klägerin angeführte Fertigstellung/Einweihung von Schulen, jedenfalls im hier streitgegenständlichen Zeitraum auch ohne die Anwesenheit der Klägerin in Afghanistan durch- und fortgeführt werden konnten. Aber selbst wenn man annähme, dass die Vereinsarbeit dadurch, dass die Klägerin im streitgegenständlichen Zeitraum nicht nach Afghanistan reisen konnte, beeinträchtigt wurde, und dass dadurch zugleich eine Beeinträchtigung der persönlichen Interessen der Klägerin vorgelegen hätte, käme dieser Beeinträchtigung im Vergleich zu den hier betroffenen öffentlichen Interessen ein geringeres Gewicht zu.

69

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

70

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der bisher nicht höchstrichterlich entschiedenen Frage zuzulassen, ob eine passbeschränkende Maßnahme auch dann auf §§ 8, 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Var. PassG gestützt werden kann, wenn die Gefährdung der erheblichen Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht unmittelbar von dem Passbewerber bzw. Passinhaber ausgeht - wie etwa im Fall einer ihm im Ausland konkret drohenden Entführung und sich voraussichtlich anschließender erpresserischer Forderungen gegenüber der Bundesrepublik -, die Entstehung der Gefährdungslage ihm aber bei einer wertenden passgesetzspezifischen Gesamtbetrachtung zuzurechnen ist.

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