Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-30, Aktenzeichen 4 K 4657/99
ECLI:DE:VGD:2003:1030.4K4657.99.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom
7. Juni 1999 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 2. März 1999 auf
Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zum Zwecke der
Gewinnung von Kies und Sand in L1, G1 und G2 und G3 teilweise, - "Abgrabung C
„ - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von
Sand und Kies. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der
Gemeinde L1. Zu diesem Zweck stellte sie bei dem Beklagten mit Schreiben vom
2. März 1999 einen Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines
Gewässers durch Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbgrG in der Gemeinde L1,
Grundbuch von H, G1 (Ackerland und Weg, gesamt 173.966 qm) und G2 (Ackerland
und Grünland, gesamt 11736 qm) und G3 (Acker- und Grünland, gesamt 153477 qm)
teilweise. Die ca. 33,5 ha große Antragsfläche liegt südwestlich der Ortschaft L2,
nordöstlich der so genannten T1 und westlich des so genannten C. Im Wege der
Nassabgrabung sollen über ca. 13 Jahre in 13 Abschnitten ca. 3.200.000 cbm Sand
und Kies abgebaut werden. Wegen der Einzelheiten des beabsichtigten Vorhabens
wird auf die dem Antrag beigefügte Umweltverträglichkeitsstudie verwiesen.

3

Mit am 14. Juni 1999 zugegangenem Bescheid vom 7. Juni 1999 versagte der
Beklagte die beantragte Planfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe
ein zwingender, die Zulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung
von vornherein ausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungsrecht
entgegen. Die Antragsfläche sei weder im gültigen Gebietsentwicklungsplan für den
Regierungsbezirk E (GEP 1986) als Fläche für die oberirdische Gewinnung von
Bodenschätzen ausgewiesen noch sei sie Bestandteil der zeichnerischen
Darstellung des aufgestellten neuen GEP. Dem Vorhaben stünden daher § 35 Abs. 3
Satz 2 und Satz 3 BauGB entgegen.

4

Am 13. Juli 1999 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, sowohl der
GEP 1986 als auch der durch Veröffentlichung der Genehmigung am
15. Dezember 1999 in Kraft getretene GEP 1999 stünden dem Vorhaben aus
formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP ungeachtet
dessen wirksam wäre, müsse er sich aus Rechtsgründen auf so globale Äußerungen
beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei.

5

Die Klägerin beantragt,

6

den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 7. Juni 1999 zu verpflichten, über
den Antrag der Klägerin vom 2. März 1999 auf Feststellung des
Planes zur Herstellung eines Gewässers zum Zwecke der
Gewinnung von Kies und Sand in L1, G1 und G2 und G3
teilweise, - "Abgrabung C" - unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

7

Der Beklagte beantragt unter Berufung auf seinen Bescheid und den
GEP 1999,

8

die Klage abzuweisen.

9

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Beiakten (Verwaltungsvorgänge und weitere Anlagen)
verwiesen.

10

Entscheidungsgründe:

11

Die statthafte und auch sonst zulässige, auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO) beschränkte Verpflichtungsklage ist begründet.

12

Auf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens
(in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand
und Kies), wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer
Versagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde
über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende
Abwägungsfehler entscheidet.

13

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

14

Diesen Anspruch verletzt der angefochtene Bescheid, weil in ihm das Vorliegen
eines mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgrundes
angenommen wird, der bei zutreffender rechtlicher Würdigung nicht besteht. Der
Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig, weil sich aus
anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer
Versagungsgrund ergibt.

15

1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung
des Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten.
Spezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte
nicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach
dem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich.

16

1.1. Die Abbaufläche liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich einer
Wasserschutzzone eines Wassergewinnungswerkes. Sie befindet sich insbesondere
nicht im Einzugsbereich des Wassergewinnungswerkes L1-L3, welches sich
ausweislich der Erläuterungskarte 8 zum Gebietsentwicklungsplan für den
Regierungsbezirk E (= GEP) 1999 (Wasserwirtschaft, Maßstab 1:200.000) westlich
der O befindet, während das Vorhaben der Klägerin östlich der O verwirklicht werden
soll.

17

1.2. Dass etwaige wasserrechtliche Planungen im Bereich des
Abgrabungsvorhabens mit dem Ziel der Ausweisung eines
Wassergewinnungswerkes nebst Wasserschutzzonen bereits begonnen und einen
Stand erreicht haben könnten, der der Abgrabung bereits heute zwingend entgegen
steht, hat der Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.

18

2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer
Abwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin
ist auf Grund seiner Größe von 33,5 Hektar zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29
Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38
BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des Vorhabens nicht anzuwenden
(2.2.).

19

2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner
Standortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem
Bauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände von ca. 33,5 ha eine
Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang" ist
nicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom
Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der
§§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche
Relevanz des Vorhabens,

20

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29
BauGB Nr. 65,

21

die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten
Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das
Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu
den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die
Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie
die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB).
Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die
durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte
Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, und des Standortes des Vorhabens
zwischen zwei ausgewiesenen Landschaftsschutzgebieten betroffen sein.

22

2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29
bis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände
wie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB
inkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie
insbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.),
keine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die
Anwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird.
Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische
Abwägung einzustellen.
Das Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist,
ist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das
Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines
planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter
denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare
Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist
damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen.
Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen
Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der
strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen.
Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und
Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung
aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der
Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.

23

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.

24

Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem
überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen,
wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt
bleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem
Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere
Abgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis
zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung
(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher
Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen
fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.

25

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -,
Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.

26

Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen
Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen
Planfeststellungsbehörde

27

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156 -

28

annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis
der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen
Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als
Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig
hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das
Bauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls
nicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2
BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers
gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen"
bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten
Fachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38
BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen
Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge
eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen
Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher,
dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen
Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der
Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf
einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen
ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt
sich zwar nur auf das Gebiet der Stadt L1, sodass die indizielle Bedeutung einer
Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche
Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem
Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im
Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder
seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen
überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der
Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen
worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche
planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen
Bezüge zur Stadt L1 hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der
aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu
bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit
den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt L1 nicht zu befriedigen ist, sondern
gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im
GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen
Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des
GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf
gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen
Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) zu
berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist im
Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.

29

2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde L1 ergibt sich kein
mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im
Außenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde
L1 als landwirtschaftliche Nutzfläche dargestellt. Hierin ist, weil der Außenbereich
typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im Allgemeinen keine
qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im Außenbereich privilegiert
zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im Widerspruch stehen
könnte.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 258.

31

Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer
Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle
gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll.

32

3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur
Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft
(Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).

33

3.1. Ein Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch Landschaftsplan
festgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten
Abgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angefochtenen Bescheid, den bislang im
Wesentlichen aus den Antragsunterlagen bestehenden Verwaltungsvorgängen und
dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Der das Gebiet erfassende
Landschaftsplan „X" des Kreises L lässt keine Festsetzung des Gebietes als
Landschafts- oder gar Naturschutzgebiet erkennen. Landschaftsschutzgebiete
befinden sich südwestlich („L4/T1") und nördlich („C1") der Vorhabenfläche. Die
Vorhabenfläche selbst ist von diesen Ausweisungen nicht berührt.

34

3.2. Geschütze Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich
innerhalb der Vorhabenfläche ebenfalls nicht, sondern nur außerhalb an deren Rand.
Insoweit wird auf die zutreffende Darstellung des Sachverhaltes in der
Umweltverträglichkeitsstudie verwiesen, die mit dem hier dienstlich bekannten Inhalt
des Landschaftsplans L Nr. 10 X übereinstimmt.

35

3.3. Die Vorhabenfläche liegt im Bereich des Raums H1/L4 zwischen den
Landschaftsschutzgebieten „L4/T1" und „C1", für das der Landschaftsplan auf der
Grundlage von § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW das Entwicklungsziel II, nämlich
„die Anreicherung einer im Ganzen erhaltenswürdigen Landschaft mit gliedernden
und belebenden Elementen" bestimmt. Daraus ergibt sich kein zwingender
Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt
sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele
sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden
gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1
LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot
nicht.

36

3.4. Innerhalb der Vorhabenfläche befinden sich zahlreiche, durch die
Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF)
nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1
bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1 LG NRW verboten ist.
Ausnahmen kommen nach § 62 Abs. 2 LG NRW aus überwiegenden Gründen des
Gemeinwohls in Betracht. Ob sich die Klägerin mit ihrem der Rohstoffgewinnung für
die Bauwirtschaft dienenden Vorhaben auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls
berufen kann, lässt die Kammer offen. Verneinendenfalls ist zu beachten, dass die
Regelung in § 62 LG NRW bei verfassungskonformer Würdigung nicht abschließend
ist. Vielmehr ist die Befreiungsregelung in § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NRW das
Einfallstor für die Berücksichtigung gegenläufiger privater Belange. Das faktische
Verbot des § 62 Abs. 1 LG NRW, Biotope aus privatnützigen Gründen zu zerstören,
ist im Wege verfassungskonformer Auslegung um die Härteregelung des § 69 Abs. 1
Satz 1 a) aa) LG NRW zu ergänzen.

37

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
3 März 1999 - 7 A 2883/92 - NVWBl 2000, 15-19 und BVerfG, Beschluss vom
16. September 1998, - 1 BvL 21/94 -, NuR 1999, 99-102.

38

In der Gesamtheit der maßgeblichen Regelungen (§§ 62 und 69 LG NRW)
existiert daher kein striktes, unüberwindbares Hindernis. Mit Rücksicht auf die
Standortgebundenheit des Vorhabens der Klägerin kann nach dem gegenwärtigen
Erkenntnisstand nicht ausgeschlossen werden, dass die Voraussetzungen einer
Ausnahme oder Befreiung vorliegen.

39

3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur
und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund
ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein.
Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1
LG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von
Natur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße
auszugleichen ist, und verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von
Natur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in
Anbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG
selbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs
(§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine
naturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8
BNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8
BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401
§ 8 BNatSchG Nr. 16.

41

4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen
(Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich
ebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.

42

4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer
notwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG)
scheidet aus.

43

4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen
Planfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den
Planunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen
Flurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW
findet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine
Anwendung.

44

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.

45

Ob der Beklagte berechtigt sein könnte, den Antrag der Klägerin auf Einleitung
des Planfeststellungsverfahrens ohne Sachprüfung wegen Nichtvorlage der
Eigentümereinverständniserklärungen abzulehnen, kann dahinstehen. Denn so ist
der Beklagte nicht vorgegangen. Eine derartige Entscheidung setzt voraus, dass die
Behörde dem Antragsteller des Vorhabens zuvor unter Fristsetzung Gelegenheit gibt,
die Einverständniserklärungen beizubringen, §§ 153, 147 Abs. 2 LWG NRW. Der
Beklagte hat die Klägerin bis heute nicht unter Fristsetzung zur Vorlage der
Einverständniserklärung aufgefordert. Sein im Klageverfahren mit Schreiben vom
7. Oktober 2003 erhobener Einwand, die erforderlichen Einverständniserklärungen
lägen nicht vor, enthält die erforderliche Fristsetzung nicht.

46

4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die
Vorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die
Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den
Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss
der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die
Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte
verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem
Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass
des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob
und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang
setzenden Unterlagen ausgehen muss. Nach dem Inhalt des
Planfeststellungsantrags liegen die Eigentümererklärung nicht vor. Dabei ist es bis
heute geblieben. Daraus ergibt sich im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der
letzten mündlichen Verhandlung jedoch kein Grund, die Klage abzuweisen. Denn es
steht derzeit nicht definitiv fest, dass die Klägerin die für das Abgrabungsgelände
notwendigen Eigentümererklärungen in dem von dem Beklagten bei einer
Neubescheidung zu eröffnenden förmlichen Verwaltungsverfahren nicht wird
beibringen können. Zwar kann das privatrechtliche Eigentum eines Dritten an einem
zur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens benötigten
Grundstücks ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der Planfeststellung
hindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von einem
Planfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen
könnte.

47

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994,
333.

48

Die Verneinung des Sachbescheidungsinteresses verlangt insoweit aber eine an
Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit. Die Klägerin ist Eigentümerin der Flächen
G1 und G2. Dazu bedarf es keiner Eigentümererklärungen. Eigentümer des G3 ist
der Landwirt N. Dabei handelt es sich um eine allerdings ausgedehnte Fläche, die
bereits in den ersten Abgrabungsabschnitten ausgekiest werden soll. Die Klägerin
hatte bereits mit der dem Antrag beigefügten Umweltverträglichkeitsprüfung (Beiakte
Heft 2, Ziffer 1.6) vorgetragen, die erforderlichen
Eigentümereinverständniserklärungen mit gesondertem Schreiben überreichen zu
wollen und hat ihre Fähigkeit hierzu in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, ohne
dass der Beklagte dem stichhaltig entgegen treten kann.

49

4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der
Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine
Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen
zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift
des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger
lediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die
Genehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das
Erfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist,
wenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb,
weil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien
des § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich
nicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung
von Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in
bebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff.
BauGB -

50

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -

51

und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht
zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen
Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft
den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur
Versagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und
entschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich
erheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3
Abs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben
nicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in
Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht
werden kann.

52

5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über
den Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu
entscheiden, nicht entfallen.

53

5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des
GEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen
Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3
Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar
(§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu
ziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige
Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der
Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden
öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind
(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der
Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999
zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil
dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des
GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie
rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen
nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und
bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des
GEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit
einem Fortgelten des GEP 1986.

54

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).

55

Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen
(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige
Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung
gehören.

56

5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht
nach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38
Satz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen
raumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,

57

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003,
733,

58

durch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB
bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei
planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was
die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung
angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der
Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im
Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer
Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die
Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.

59

Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des
Bundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.

60

Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des
Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele
anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt.
Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht
durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen
keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35
Abs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38
BauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.

61

5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen
ihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine
Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als
Versagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen
Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen
Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich
normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung
und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend
vom Bebauungsrecht zu bestimmen.

62

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom
18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.

63

Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein
landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen
Regelungsbereich nicht berühren,

64

hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -,
Buchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,

65

ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche
berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der
Abgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen
im Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste" enthält als
Begründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den
ausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres
daraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem
Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche
Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf
Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung
schwerlich überhaupt vorstellbar sind.

66

5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne
landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der
Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und
deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung
- der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind
(§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des
Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört,
soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei
Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und
Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach
dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem
klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein),
nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum
Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes
vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften
insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen
raumordnerischer Darstellungen.

67

Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998,
GMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
a.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.

68

Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des
Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden
(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach
Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit
vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des
Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine
strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch
nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten
öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie
richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an
die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen
Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die
Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur
dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen
Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34
BauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.

70

Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden
Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im
GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das
„Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im
Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte
Bindungswirkung dennoch beizulegen.

71

5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch
zu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines
Planfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den
vorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet
wäre.

72

Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller
Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung
abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese
Definition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des
Raumordnungsgesetzes,

73

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869,
Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,

74

und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich
überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines
Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten
Zwecks für einen bestimmten Bereich.

75

5.2.1. Der überwiegende, nördliche Teil der Vorhabenfläche wird durch den
GEP 1999 als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach
Kapitel 2.2. Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der
landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle
Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit
besonderen Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen
festgelegt sind. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als
„Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" demzufolge an der genügenden
Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige
Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer
über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB
hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung
erscheinen lassen könnten,

76

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,

77

ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch
anderweitig dargetan.

78

5.2.2. Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion „Schutz der
Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein
hinreichend präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht im Einklang stehen könnte.
Das Ziel 1 gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine
nachfolgende Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die
Landschaftsplanung in den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe,
um das Ziel 1 bei einer Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens
unmittelbar mit dem Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die
Zielaussage nicht.

79

5.2.3. Das Vorhaben der Klägerin soll allerdings teilweise in einem im GEP 1999
dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" verwirklicht werden. Die
in der Übersichtskarte zum GEP 1999 (= Erläuterungskarte 8) in dunkelblau hervor
gehobenen Bereiche entsprechen inhaltlich der violett-quer gestreiften Markierung
„Freiraum 2. d) dd): Grundwasser- und Gewässerschutz" gemäß der dem GEP 1999
im Maßstab 1:50.000 anliegenden „Übersicht der Kartenblätter und Legende". Aus
der die Übersichtskarte 8 Wasserwirtschaft konkretisierenden Karte L 4302 L (im
Maßstab 1:50.000) ergibt sich, dass die violett-quer gestreifte Markierung im Bereich
der C1 (25 Längengrad und 20 Minuten/57 Breitengrad 20 Minuten) südliche Teile
der Vorhabensfläche erfasst. Dem entspricht auch die Darstellung der Karte
„Hydrologie" bei den Antragsunterlagen (UVP, BA 2, Seite 27). Die dort in hellblauer
Wellenlinie dar gestellte Grenze „Reservegebiet Gewässerschutz gemäß
16. Änderung GEP (1984) E beschreibt annähernd, wenn nicht genau die
nordwestliche Grenze der violetten Markierung der Detailkarte zum GEP 1999. Bei
dieser Darstellung des GEP 1999 handelt es sich um die Ausweisung eines zukünftig
möglichen Wasserschutzgebietes. Bestehende Wasserschutzgebiete werden in der
o.a. Übersichtskarte (i.M. 1.200.000) durch die Abkürzung „WG" als
Wassergewinnungswerke namentlich aufgeführt, während die hier einschlägige
Darstellung im Bereich Sonsbeck namentlich nicht qualifizierte Flächen betrifft. Die
Darstellung der Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz konkretisiert
gemäß der Erläuterung 1 zu Kapitel 3.10 Ziel 2 GEP 1999 diejenigen
Grundwasservorkommen, die der öffentlichen Wasserversorgung dienen oder in
absehbarer Zeit dafür herangezogen werden sollen (Hervorhebung durch die
Kammer). Erfasst die Darstellung sowohl bestehende als auch geplante
Wasserschutzgebiete und werden bestehende Wasserschutzgebiete namentlich
aufgeführt, so ergibt der Umkehrschluss, dass es sich bei den namentlich nicht
benannten Flächen um zukünftig geplante Wasserschutzgebiete im Sinne der
Erläuterung handelt. Damit korrespondiert die Aufzählung der „letzten großen, noch
ungenutzten (Hervorhebung durch die Kammer) zusammenhängenden
Wasservorkommen" unter Satz 3 der Erläuterung Nr. 11 zu Kapitel 3.10. Ziel 1
GEP 1999. Bei den dort nach Ortslagen benannten Bereichen (= C2, Y/X1/N1 und
H2 sowie I) handelt es sich vorwiegend um die zeichnerisch im Bereich um T2 ohne
Namensnennung ausgewiesenen Flächen.

80

Aus der teilweisen Belegenheit der Vorhabenfläche in einem im GEP 1999
dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" betreffend ein zukünftig
möglicherweise auszuweisendes Wasserschutzgebiet ergibt sich kein zwingender,
eine Abwägung im Wege der Planfeststellung entbehrlich machender
Versagungsgrund.

81

5.2.3.1 Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in dem Bereich
„Grundwasser- und Gewässerschutz" folgt zunächst nicht, dass das Vorhaben der
Klägerin unter analoger Anwendung einer Muster-Wasserschutzgebietsverordnung,
wie sie zukünftig festgesetzt werden könnte, zwingend verboten ist. Es gelten
vielmehr nur die landesplanerischen Ziele (GEP 1999, Kapitel 3.10. Ziel 2,
Erläuterung Nr. 9).

82

5.2.3.2. Eine Unvereinbarkeit mit Kapitel 3.10 Ziel 1, Absatz 1 GEP 1999 liegt
nicht vor. Um ein bereits genutztes Wasservorkommen geht es nicht.

83

5.2.3.3. Das Vorhaben der Klägerin berührt jedoch Kapitel 3.10, Ziel 1, Absatz 2,
wonach „die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung
geeigneten Bereiche ... von Nutzungen freigehalten werden (sollen), die zu einer
Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen
können". Ferner berührt das Vorhaben Kapitel 3.10 Ziel 2 Absatz 1, wonach „die
dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz ... vor Nutzungen
zu schützen (sind), die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können."
5.2.3.3.1. Diesen Aussagen des GEP 1999 mangelt es jedoch, soweit es sich um
Bereiche für noch nicht konkret genutzte Wassergewinnungsanlagen handelt, bereits
an der erforderlichen Zielqualität. Eine konkrete, nach abschließender Abwägung
festgestellte Schutzbedürftigkeit der vorsorglich für den Gewässerschutz
dargestellten Flächen lässt sich der Begründung des GEP 1999 nicht entnehmen.
Gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG können Wasserschutzgebiete, soweit es das Wohl
der Allgemeinheit erfordert, festgesetzt werden, um Gewässer im Interesse der
derzeit bestehenden oder künftigen (Hervorhebung durch die Kammer) öffentlichen
Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Von der kraft Gesetz
ausdrücklich (seit der IV. Änderung des WHG durch Gesetz vom 26. April 1976)
eröffneten Möglichkeit, Gewässer auch im Interesse der künftigen öffentlichen
Wasserversorgung durch förmliche Ausweisung eines Wasserschutzgebietes zu
schützen, ist für die fragliche Fläche im Bereich der C1 bislang kein Gebrauch
gemacht worden. Aus der Nichtausnutzung dieser spezifisch wasserrechtlich
eröffneten Möglichkeit, Reserveflächen zu sichern, schließt die Kammer, dass das
Sicherungsbedürfnis auf den fraglichen Flächen einen hinreichenden Grad an
Konkretisierung noch nicht erlangt hat; andernfalls die Flächen bereits jetzt als
Wasserschutzgebiet ausgewiesen wären. Dafür sprechen auch die Erläuterungen zu
Kapitel 3.10. Aus den Erläuterungen zu Kapitel 3.10 des GEP 1999 (insbesondere
Absatz 2 und 10) ergibt sich, dass weniger Mengen-, sondern vielmehr
Qualitätsprobleme als Anlass für die vorbeugende Darstellung von
Grundwasser- und Gewässerschutzbereichen gesehen werden. Diese
Qualitätsprobleme ergeben sich wiederum aus einer Vielzahl von Gründen, wobei als
hauptsächlicher Grund (Absatz 4) die hohe Nitratbelastung auf Grund der intensiven
landwirtschaftlichen Bodennutzung benannt wird. Hierbei handelt es sich jedoch um
einen variablen, beeinflussbaren Faktor. Wie in Absatz 6 weiter erläutert, konnte der
Ende der 80er-Jahre noch gegebene übermäßige Eintrag von Düngemitteln (als
wesentlicher Grund der hohen Nitratbelastung) durch intensive Beratung seitens der
Landwirtschaftskammer in wasserwirtschaftlichen Kooperationen reduziert werden.
Da der Hauptbelastungsfaktor des Grundwassers bekannt ist und erste Maßnahmen
zur Verminderung der Belastungen bereits Erfolge zeigen, besteht offenbar kein
akutes Bedürfnis, die im GEP 1999 dargestellten Reserveflächen für den
Wasserschutz gegenwärtig als Wasserschutzgebiete auszuweisen. Mithin fehlt es
jedenfalls den im GEP 1999 dar gestellten Reserveflächen für den Grundwasser- und
Gewässerschutz an einer abschließend abgewogenen Schutzbedürftigkeit.

84

5.2.3.3.2. Ungeachtet dessen würde eine bereits jetzt fest stehende
Unvereinbarkeit des Vorhabens der Klägerin mit den beiden vorbenannten Aussagen
des GEP tatbestandlich voraussetzen, dass die Zulassung des Vorhabens der
Klägerin zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und
Beschaffenheit führen („Zielaussage" 1 Abs. 2) bzw. die Gewässerbeschaffenheit
beeinträchtigen („Zielaussage" 2. Abs. 1) kann. Ob die Zulassung des Vorhabens der
Klägerin zu einer derart konkreten Gefährdung einer zukünftigen
Trinkwassergewinnungsanlage bzw. zu einer Beeinträchtigung der
Gewässerbeschaffenheit im Bereich der C1 führen kann, bedarf der Prüfung im
Einzelfall. Dies steht nicht etwa bereits deshalb fest, weil Nassabgrabungen in den
Schutzzonen I bis IIIa von Wassergewinnungsanlagen, so sie ausgewiesen wären,
regelmäßig ausgeschlossen sind. Denn das Vorhaben der Klägerin kann bereits vor
zukünftig möglicher Ausweisung einer Wasserschutzzone abgeschlossen sein,
weshalb Beeinträchtigungen durch die Abgrabungstätigkeit als solche
ausgeschlossen sein können. Ungeachtet dessen steht vor eingehender
parzellenscharfer Untersuchung die Erforderlichkeit und Reichweite zukünftiger
Wasserschutzzonen nicht fest. Soweit der GEP 1999 zukünftig geplante
Wasserschutzzonen darstellt, prognostiziert er, ohne die wasserrechtlichen
Erhebungen über Erforderlichkeit und Reichweite einer zukünftigen
Wasserschutzgebietsausweisung vorwegnehmen zu können. Mithin muss dem
Planfeststellungsverfahren die Prüfung vorbehalten bleiben, ob zukünftige Vorhaben
der Wassergewinnung dem Vorhaben der Klägerin materiell entgegen stehen. Ein
zwingender Versagungsgrund lässt sich den beiden benannten Zielen nicht
entnehmen.

85

5.2.3.4. Allerdings bestimmt Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6. Spiegelstrich des
GEP 1999, das in den Bereichen für Grundwasser- und Gewässerschutz keine
Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen. Das Vorhaben der Klägerin stellt
eine Nassabgrabung in einem für Grundwasser- und Gewässerschutz reservierten
Bereich des GEP 1999 dar. Daraus ergibt sich jedoch kein zwingender, eine
Planfeststellung von vornherein ausschließender Versagungsgrund, weil die
Formulierung „sollen" kein striktes Hindernis begründet, sondern ein
Regel-Ausnahmeverhältnis bezeichnet, mithin die Möglichkeit der Abweichung
immanent enthält. Wie sich aus diversen anderen Zielen des GEP 1999 ergibt,
verwendet der Plangeber in den Zielen sowohl die Formulierung „soll/sollen" als auch
die Formulierung „sind/ist". Zum Beispiel im Kapitel 3.3 „Schienenwege" wird für
verschiedene Ziele sowohl mit dem Begriff „sollen" als auch mit dem Begriff „sind/ist"
gearbeitet. (Ziel 1: „soll/sollen", Ziel 2: „sind", Ziel 3: „sind", Ziel 4: „soll").
Unterscheidet der Plangeber des GEP daher die Verben „ist/sind" und „sollen", so
verwendet er das Verb „sollen" ersichtlich im Sinne der gefestigten
verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung zum Regelungsgehalt von
„Soll-Vorschriften", wonach mit dem Begriff eine Bindung für den Regelfall mit der
Möglichkeit einer Abweichung für den atypischen Fall begründet wird.

86

Vgl. nur Kopp, VwVfG, Kommentar zu § 40 Rn. 17 m.w.N..

87

Besteht bei Soll-Vorschriften immer die Möglichkeit der Abweichung auf Grund
atypischer Umstände des Einzelfalles, so enthält Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6.
Spiegelstrich des GEP 1999 ein - möglicherweise gewichtiges - Abwägungselement,
jedoch - vor Prüfung der Möglichkeit eines atypischen Sachverhaltes - keine
zwingende Aussage zur Unzulässigkeit des Vorhabens der Klägerin. Ob wiederum
ein atypischer Sachverhalt vorliegt, kann derzeit jedenfalls nicht ausgeschlossen
werden. Weitere Feststellungen hierzu müssen dem Planfeststellungsverfahren
vorbehalten bleiben.

88

5.2.3.5. Ungeachtet dessen liegen nur Teile des Vorhabens der Klägerin in den
im GEP 1999 dargestellten Bereichen für den Grundwasser- und Gewässerschutz.
Betroffen sind die Abbauflächen (lt. Abbauplan) 7 bis 9 und 10 teilweise. Ihr
Verhältnis zur Gesamtabbaufläche beträgt lediglich ca. ein Viertel. Es liegt daher die
Annahme nahe, dass die Klägerin, sollte sich im weiteren Verlauf - aus welchem
Rechtsgrund auch immer - ein materieller Vorrang von Kapitel 3.10, Ziel 2 Abs. 2, 6.
Spiegelstrich des GEP 1999 herausstellen, ihr Vorhaben auch auf den verbleibenden
Flächen in wirtschaftlich lukrativer Weise wird realisieren können. Verfahrensrechtlich
wird es hierzu nicht zwingend eines neuen Antrages bedürfen; die Klägerin wird ihr
Vorhaben im Planfeststellungsverfahren entsprechend beschränken können, ohne
dass deshalb von einer völlig geänderten Planung ausgegangen werden
müsste.

89

5.2.4. Zuletzt führt auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1
(„Bodenschätze haushälterisch nutzen") nicht auf einen zwingenden
Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb
der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1
Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die
Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der
Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaft-umweltgerechten
Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt außerhalb der zeichnerisch
ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu
Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG
vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur
Folge.

90

Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen
Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der
Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig.
Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche
Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist
- ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG.
Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der
Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und
auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch
nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von
Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen
hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur
Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein.
Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer
Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu
erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift,
planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die
Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese
Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem
Flächennutzungsplan,

91

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5
BBauG Nr. 5,

92

klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung
nicht aus.

93

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -,
Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.

94

Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische
Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz,
also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des
Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22
ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer
landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG
gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen
einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen
Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den
Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes,
prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende
Erörterung ist jedoch entbehrlich.

95

Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von
Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von
Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen
Ausweisung, dieser Nutzungen im Übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt
wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer
Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit
einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der
negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der
wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen
Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem
Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter
Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten
Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2
des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen
würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle
Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der
Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der
Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen
beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der
positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen
hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete
Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als
Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist
vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen
wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit
nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen" unter Bevorzugung
von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen
kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber
abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern,
entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur
Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach
kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.

96

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.

97

Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des
bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene
der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu
Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die
Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher
Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch
Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.
Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im
Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter
haben.

98

Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.

99

Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt,
Gewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere
Nutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine
Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7
Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im
Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder
Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die
Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte
Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend
zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von
Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit
konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende
negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in
Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und
Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine
weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe
unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame
Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend
überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen
angesehen werden können.

100

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.

101

Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in
gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu
befinden ist.

102

Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten
Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber
entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der
Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben,
dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit
anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung
eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als
die Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch
nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2
ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung
der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht;
gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen
Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende
und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange
vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2
unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4
ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und,
zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der
mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den
einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser
Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem
Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht
außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der
Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des
Bezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den
Erläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden
Zielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich
vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur
oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen
tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf
einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor
allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon
abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den
sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den
Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit
den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit
der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe
dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft
der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen
erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein
im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in
Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass
nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte
Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend" anzusehen.

103

Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass
eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie
langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der
Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen.
Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum
für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein
Regelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die
Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden
Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der
Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in
Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit
gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die
planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder
für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen
Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine
eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen
in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner
Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht"
der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange
von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1
erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als
Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche
Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu
befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der
Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden
Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der
aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene
Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.

104

Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden
Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren
entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf
alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen
Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne
- durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im
Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist
mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.

105

Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung
repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche
Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den
Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse
einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm
bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner
bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater
Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt
war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden
nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor
allem der Eigentümer stattfand.

106

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil
vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.

107

Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des
Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der
Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren.
Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht
entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im
Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich
danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der
mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb
unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der
außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher
zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987
(= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden
nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet,
in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den
jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.

108

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.

109

Der dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem
Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der
verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der
Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der
Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei
Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von
Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung
erfahren. „Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und
abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick
auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht
durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des
§ 38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem
Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen
Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der
bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der
Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1)
und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind,
soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7
Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die
Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die
Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht,
nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und
nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie
der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung
und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert.
Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen
des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG
begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend
vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts
im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in
Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung
von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine
Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von
Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung
privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.

110

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.

111

Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der
Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung
zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem
Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des
Einzelfalles umfassend einbezogen werden.

112

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

113

Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung,
bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung
gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die
Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das
Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen
in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen
und privaten Belange unberührt. „Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind
nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private
Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden
Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil
der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch
gemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden" Abwägung hätte zur
Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls
zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für
Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender
Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf
bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den
Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des
privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben" der
Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und
nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde.
Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der
Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die
Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße
Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.

114

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay.
Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.

115

Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im
Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener
getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen
einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in
Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung
durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist
maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer
abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese
Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.

116

Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten
privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die
dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen
Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen
und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt
bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat
angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der
Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht
zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der
Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung
der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu
Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich
angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell
zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der
Regierungsbezirk E in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies und Sand
aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse ausgeht, um
dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer Bedarfsdeckung unter
Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich zu steuern sowie
gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen individuellen
Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht nachgegangen.
Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die Nutzbarkeit des
Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu berücksichtigen.
Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in die
Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten
Flächen hat nicht stattgefunden.

117

5.2.5. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung E in dessen Sitzung vom
2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des GEP 1999 ist
unerheblich. Das bis zum Tage der mündlichen Verhandlung eine dahingehende
Änderung des GEP mit dem Willen der Ausweisung „echter" Vorranggebiete erfolgt
sein könnte, ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil den Beteiligten durch den
Erarbeitungsbeschluss eine Frist zu Stellungnahme von drei Monaten gewährt wird,
die nicht vor dem 2. Januar 2004 ablaufen kann.

118

5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am
Zustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht
an.

119

Der Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
stattzugeben.

120

Die weiteren Nebenentscheidungen folgen aus den §§ 167, 124a Abs. 1 Satz 1,
124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, 709 ZPO.