Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-10, Aktenzeichen 1 LA 41/09
ECLI:DE:OVGSH:2009:1110.1LA41.09.0A

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 2. Kammer - vom 23. Juni 2009 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert beträgt

5000.00 Euro.

Gründe

A.

1

Die Klägerin erstrebt die Genehmigung ihres am 24. November 2005 neu beschlossenen Flächennutzungsplanes unter Einschluss der „Wohnbaufläche“ an der Kellerseestraße.

2

Der Beklagte hat mit Bescheid 02. Juni 2006 den neu aufgestellten Flächennutzungsplan genehmigt, jedoch ausdrücklich die „Wohnbaufläche“ am Kellerseestraße von der Genehmigung ausgenommen.

3

Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil von 23. Juni 2009 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der von der Genehmigung ausgenommene Teilbereich liege im Bereich einer Verordnung über ein Landschaftsschutzgebiet. Diese Verordnung sei als „sonstige Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB zu beachten; sie begründe gem. § 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LNatSchG ein Bauverbot. Die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet sei wirksam, insbesondere hinreichend bestimmt und auch mit der kommunalen Planungshoheit vereinbar. Der Flächennutzungsplan verstoße auch gegen das Abwägungsgebot, da sich die Klägerin mit den Bedenken des Beigeladenen nicht ausreichend auseinandergesetzt habe. Dieser Abwägungsmangel sei erheblich.

4

Gegen das am 20. Juli zugestellte Urteil hat die Klägerin am 18. August 2009 die Zulassung der Berufung beantragt und sich auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 VwGO berufen. Sie ist der Ansicht, die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet vom 10. Juni 1965 i.d.F. der 11. Änderung dieser Verordnung sei unwirksam. Ihre Planungshoheit werde verfassungswidrig beeinträchtigt, da weite Teile des Gemeindegebietes unter Landschaftsschutz gestellt würden. Ausreichender planerischer Gestaltungsspielraum bleibe nicht mehr bestehen. Es sei unverhältnismäßig, den Antrag auf Entlassung aus dem Landschaftsschutz abschlägig zu bescheiden. Die Schutzgebietsverordnung sei auch zu unbestimmt, und zwar hinsichtlich des dort verwendeten Begriffes „Ortsteil“ und des nicht im Verordnungstext festgelegten Schutzzweckes der Verordnung. Nach elf Änderungen sei die Verordnung inhaltlich unübersichtlich geworden. Dem Beschluss über die Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes sei eine planerische Abwägung vorausgegangen, wie sich aus der Vorlage für die Gemeindevertretung vom 27. Oktober 2005 ergebe. Das Urteil des Verwaltungsgerichts weiche von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes sowohl hinsichtlich der Anforderung an die Bestimmtheit („Ortsteil“) als auch hinsichtlich der Regelung zur Grenze des Geltungsbereiches der Schutzverordnung ab. Es beruhe auch auf dieser Abweichung. Das Verwaltungsgericht habe verfahrensfehlerhaft eine Ortsbesichtigung unterlassen, die erforderlich sei, um zu erkennen, dass die Kellerseestraße keine „Zäsur“ zur freien Landschaft darstelle. Im Hinblick auf die angegebenen Richtigkeitszweifel und die Divergenz der erstinstanzlichen Entscheidung zur Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes liege auch der Zulassungsgrund der besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache vor.

5

Der Beklagte hält den Zulassungsantrag für unbegründet. Der Beigeladene hat sich nicht geäußert.

B.

6

Der Zulassungsantrag bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe gem. § 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 VwGO liegen nicht vor.

7

I.
Die Richtigkeit des klagabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2009 unterliegt keinen ernstlichen Zweifeln i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zur Begründung des Zulassungsantrages werden keine – neuen – Gründe vorgetragen, die zur Annahme der Unwirksamkeit oder Unbestimmtheit der im Rahmen des § 6 Abs. 2 BauGB zu prüfenden Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Nordteil des Kreises Eutin vom 10. Juni 1965 i.d.F. der 9. Änderung vom 17. Oktober 2005 führen könnten (unten 1). Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Entlassung der Wohnbaufläche Kellerseestraße aus dem Landschaftsschutz zu Recht abgelehnt worden (unten 2). Schließlich begegnet auch die Klagabweisung, soweit sie die gebotene planerische Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) betrifft (S. 18 ff d. Urt.-Abdr.), keinen rechtlichen Bedenken (unten 3).

8

1) Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass die Landschaftsschutzverordnung i.d.F. vom 17. Oktober 2005 der uneingeschränkten Genehmigung des Flächennutzungsplanes gem. § 6 Abs. 2 BauGB entgegensteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1999, 4 C 1.99, BVerwGE 109, 371 ff.). Die Landschaftsschutzverordnung ist auch
mit Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 46 Abs. 1 der Schleswig-Holsteinischen Landesverfassung vereinbar
. Die Klägerin wiederholt insoweit nur die erstinstanzlich vorgetragenen (s. Klagebegründung v. 11.06.2007) und im Urteil des Verwaltungsgerichts überzeugend entkräfteten Argumente. Der Senat nimmt insoweit auf das erstinstanzliche Urteil (S. 14 - 18) Bezug.

9

a) Das Verwaltungsgericht hat – insbesondere – zutreffend begründet, dass die der Landschaftsschutzverordnung vom 10. Juni 1965 i.d.F. ihrer 11. Änderung zugrundeliegenden naturschutzrechtlichen Ermächtigungsnormen mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vereinbar sind. Die gemeindliche Planungshoheit ist nicht mit einem bestimmten „Bestand“, sondern nur institutionell geschützt (BVerfG, Urt. v. 23.06.1987, 2 BvR 826/83, BVerfGE 76, 107/117). Die Ermächtigung, wertvolle Landschaftsteile einem „planungsfesten“ Schutz zu unterwerfen, ist aus schutzwürdigen überörtlichen Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt; die gemeindliche Planungshoheit darf im Hinblick darauf eingeschränkt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980, 2 BvR 584/76 u. a., BVerfGE 56, 298/313).

10

b) Auch „wenn (nahezu) das gesamte Gemeindegebiet“ vom Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung betroffen ist, führt dies nicht von vornherein zu einer Verletzung des verfassungsrechtlich geschützten Kernbereichs der gemeindlichen Planungshoheit. Der Verordnungsgeber hat dann allerdings den Vorrang des Landschaftsschutzes vor der gemeindlichen Planungshoheit bei der Festlegung der Grenzen des Schutzgebiets besonders zu prüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.05.2001, 2 BvK 1/00, NordÖR 2001, 291 ff./300 [zu C.I.2.f (2)]).

11

Diese besondere Prüfung ist unter Beteiligung der Klägerin in sorgfältiger Weise erfolgt. Die Klägerin kann im Rahmen dieser Prüfung nicht beanspruchen, dass ihren ortsplanerischen Wünschen ohne Weiteres gefolgt wird. Gerade die Situationsgebundenheit des Gemeindegebiets in einem der landschaftlich reizvollsten Bereiche Schleswig-Holsteins, dem eine herausragende ökologische Bedeutung und überörtlich eine wichtige Erholungsfunktion zukommt, führt dazu, dass die Grenzziehung des Schutzgebietes „extensiv“ erfolgen darf, um das erhaltenswerte landschaftliche Bild möglichst weitgehend zu bewahren.

12

c) Aus der von der Klägerin angeführten Entscheidung des OVG Koblenz vom 28.01.1987 (10 C 31/86, NuR 1987, 231/232) lässt sich kein gegenteiliges Ergebnis ableiten. Es mag sein, dass ein Landschaftsschutz über das „gesamte Gebiet“ einer Gemeinde mit einem „absoluten“ Vorrang vor der Bauleitplanung rechtswidrig wäre.

13

Vorliegend sind die im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Klägerin (§ 1 Abs. 1 der Verordnung) sowie weitere Bereiche vom Landschaftsschutz ausgenommen. Die Klägerin kann dort planen und die – planungsrechtlich erwünschte – Innenentwicklung (§ 1 a Abs. 2 S. 1, § 13a BauGB) gestalten. Die der 9. Änderungsverordnung beigefügten Zusatzkarten 12 – 27 (Bl. 391 – 406 der Beiakte C) belegen, dass die Grenze des Landschaftsschutzgebietes keineswegs „straff“ nur den vorgefundenen Bebauungszusammenhängen folgt, sondern in erheblichem Umfang überplanbare Freiflächen aus dem Landschaftsschutzgebiet ausgrenzt (z. B. im Bereich L 56 / Vierth, südlich des
Gremskamp
, westlich und südlich von Neversfelde, südlich der Godenbergstraße, westlich der Brunnenstraße, westlich des Sportzentrums an der Neversfelder Str., Ortsausgang Lütjenburger Str., nördl. Fasanenweg in Krummsee u. a. m.). Unter diesen Umständen kann schon nicht festgestellt werden, dass der Klägerin „kein Raum mehr für die Ausübung der Bauleitplanung“ bliebe.

14

Abgesehen davon führt die Verordnung vom 10.06.1965 i. d. F. ihrer 9. Änderung weder zu einem „absoluten“ Vorrang des Landschaftsschutzes noch dazu, dass die Ortsplanung der Klägerin „ein für allemal“ auf ein bestimmtes Gebiet fixiert ist. Der Beigeladene kann – wie er es tatsächlich auch praktiziert – auf Antrag der Klägerin weitere Teilflächen aus dem Landschaftsschutz „entlassen“ (vgl. § 23 Abs. 6 LNatSchG) bzw. im Einzelfall Vorhaben genehmigen (§ 3 der Verordnung), Befreiungen gewähren (§ 64 Abs. 2 LNatSchG) oder Ausnahmen zulassen (§ 72 Abs. 2 LNatSchG). Soweit das OVG Koblenz (a.a.O.) meint, eine jeweils parallel zu einzelnen Planaufstellungsverfahren erfolgende Änderung der Landschaftsschutzverordnung sei nicht „durchführbar“, folgt der Senat dem nicht: Es erscheint – im Gegenteil – im Interesse eines effizienten Landschaftsschutzes als sachgerecht, die mit der Änderung der Schutzverordnung einhergehende „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz einer besonderen, vorgängigen Prüfung des Beigeladenen zuzuführen, um zu klären, ob der flächenhafte – auch optische – Landschaftsschutz durch die Herausnahme einer bestimmten Teilfläche aus dem Schutzgebiet noch hinreichend gewahrt bleibt. Gegen die Praxis, künftigen Planungsvorstellungen der Gemeinden im Wege einer „Entlassung“ zu entsprechen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

15

d) Die in der Begründung des Zulassungsantrags der Klägerin angeführte Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 14.06.1985 (Vf. 20-IX-85; NVwZ 1985, 732 [bei Juris Tz. 97, 113, 114]) stellt die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ebenfalls nicht in Frage.

16

Zwar führt die Landschaftsschutzverordnung vom 10.06.1965 in Malente zu weitgehenden Einschränkungen des Bauens im Außenbereich, denn nach § 2 ist die Errichtung von Verkaufsständen, Buden, Bild- und Schrifttafeln sowie Zelt- und Campingplätzen verboten. Weiter gilt gem. § 72 Abs. 1 LNatSchG im Außenbereich das Verbot der Errichtung von baugenehmigungspflichtigen Anlagen, Hochspannungsleitungen und der Anlegung von Plätzen oder Straßen mit festem Belag; die Zulassung von Ausnahmen steht nach § 72 Abs. 2 LNatSchG im Ermessen der zuständigen Behörde. Die (o. g.) Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs betrifft indes den Fall einer flächendeckenden „Versteinerung“ des Landschaftsbildes in einem Bereich von 100.000 ha Größe, die – in jenem Fall – die „Planungshoheit der betroffenen Gemeinden für den Außenbereich praktisch beseitigt und damit auch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden in seinem Kernbereich verletzt“ (a.a.O., Tz. 113).

17

Von einer derart weitreichenden Beschränkung kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein. Abgesehen von den - bereits angesprochenen (oben 1 c) - Freiflächen, die aus dem Landschaftsschutz ausgegrenzt worden sind, wird nach dem Regelungskonzept des Beigeladenen die Planungshoheit der Klägerin im Außenbereich infolge der Landschaftsschutzverordnung nicht beseitigt, sondern nur unter den Vorbehalt einer Entscheidung des Beigeladenen über die „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz gestellt. Diese Entscheidung ist im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Kollidiert der Landschaftsschutz mit konkreten Planungsabsichten einer Gemeinde, hat der Beigeladene die Ziele der im Rahmen von Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 46 Abs. 1 der Landesverfassung Schleswig-Holstein (LVerf SH) erfolgenden Bauleitplanung dem Schutzbedarf und der Schutzwürdigkeit der nach Art. 20a GG und Art. 7 LVerf SH geschützten Landschaft abwägend gegenüberzustellen. Dabei sind ggf. mit der Planung verfolgte gemeindliche Aufgaben zu berücksichtigen (Urt. des Senats v. 03.06.2004, 1 KN14/02, NordÖR 2005, 428). In der Abwägung ist – konkret – zu prüfen, ob die mit dem Landschaftsschutz verbundene Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit (noch bzw. weiterhin)
erforderlich
ist; soweit dies nicht der Fall ist, kann der gemeindlichen Planung im Wege des § 23 Abs. 6 LNatSchG durch „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz Raum gegeben werden. Die damit gegebene Möglichkeit vermeidet einen unverhältnismäßigen Eingriff in den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der gemeindlichen Planungshoheit. Die Gemeinde ist gehalten, sich vor einer Planung mit dem Schutzzweck der Landschaftsschutzverordnung auseinanderzusetzen (§ 1 Abs. 6 Nr. 5, § 1 a Abs. 2 BauGB; § 1 Abs. 3 Nr. 13, § 3 Abs. 1 LNatSchG); die Möglichkeit einer „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz ist damit kein selbstverständlicher Ausweg für jedweden Planungswunsch der Gemeinde (vgl. dazu OVG Koblenz, Urt. v. 18.09.2002, 8 C 11279/01, BRS 65 Nr. 43 [bei Juris Tz. 44, 45]). Das Konzept einer „vorgängigen“ Prüfung von Planungsabsichten der Gemeinde im Schutzbereich der Verordnung dient damit einem effizienten Landschaftsschutz; es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

18

2) Die Gültigkeit der Schutzgebietsverordnung wird auch durch formelle Einwände nicht in Frage gestellt.

19

a) Die pauschale Annahme der Klägerin, die Verordnung sei nach elf Änderungen „in der textlichen wie in der kartografischen Darstellung“ unübersichtlich geworden, vermag eine „Nichtigkeit“ nicht zu begründen. Der Klägerin ist es im bisherigen Verfahren – ersichtlich – ohne Weiteres gelungen, den Geltungsbereich und den textlichen Inhalt der Verordnung festzustellen.

20

b) Die Rüge, der Verordnungstext lege den Schutzzweck der Verordnung nicht fest, führt ebenfalls zu keinem Mangel. Nach heutigem Recht wird eine solche Festlegung freilich gefordert (§ 15 Abs. 2 LNatSchG). Die hier einschlägige Landschaftsschutzverordnung vom 10.06.1965 ist demgegenüber auf der Grundlage des Reichsnaturschutzgesetzes (RNatSchG vom 26.06.1935, RGBl. I. 821) ergangen; nach dessen Vorschriften bestand eine entsprechende Anforderung nicht. Nach § 5 und § 19 Abs. 2 RNatSchG ging es darum, „verunstaltende, die Natur schädigende oder den Naturgenuss beeinträchtigende Änderungen von ihr fernzuhalten“; diese allgemeinen Schutzzwecke bedurften weder der Wiederholung noch einer Konkretisierung in der Schutzverordnung. Die Landschaftsschutzverordnung vom 10.06.1965 befand sich zur Zeit ihres Erlasses im Einklang mit den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen. Spätere Änderungen der Ermächtigungsgrundlage stellen die Geltung der einmal – wirksam - erlassenen Verordnung nicht in Frage (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 80 Rn. 24 m. w. N.). Der Beigeladene musste auch in den (jüngeren) Änderungsverordnungen, die lediglich den Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung ändern, den Vorgaben des § 15 Abs. 2 LNatSchG nicht entsprechen. Das belegt § 72 Abs. 1 LNatSchG, der „ältere“ Landschaftsschutzverordnungen „bis zu einer Neuregelung auf Grund dieses Gesetzes“ bestehen lässt.

21

c) Den Bedenken der Klägerin (S. 4 f. der Antragsbegründung) gegen die Bestimmtheit des Begriffs „Ortsteil“ in § 1 Abs. 1 der Verordnung vom 10.06.1965 ist nicht zu folgen.

22

Das Verwaltungsgericht hat bereits darauf hingewiesen (S. 14 des Urt.-Abdr.), dass der früheren Rechtsprechung des Senats zur Frage der Bestimmtheit einer Landschaftsschutzverordnung, die aus ihrem Geltungsbereich die „im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ ausnimmt (Urt. v. 23.02.1994, 1 K 14/92, BauR 1994, 359 ff.) die
danach
ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.06.1994, 4 C 2.94, BVerwGE 96,110) entgegenzustellen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat eine Satzungsregelung, die zum räumlichen Geltungsbereich auf die "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ und den Geltungsbereich von Bebauungsplänen abstellte, als hinreichend bestimmt anerkannt. Der Senat hatte in seinem Urteil vom 23.02.1994 auf eine ältere Entscheidung des OVG Lüneburg (Urt. v. 14.08.1991, 3 L 108/89) Bezug genommen, der in der Folgezeit andere Oberverwaltungsgerichte nicht gefolgt sind (s. OVG Münster, Urt. v. 18.12.1992, 11 A 559/90, NVwZ-RR 1993, 613; VGH Kassel, Urt. v. 24.11.1995, 4 UE 239/92, NVwZ-RR 1997, 24 [bei Juris Tz. 36]). Auch der Senat selbst ist von der Entscheidung vom 23.02.1994 (a.a.O.) abgerückt; in seinem Urteil vom 09.05.1995 (1 L 165/94, Juris) ist er der o. a. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefolgt.

23

Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot wird Genüge getan, wenn anhand objektiver Kriterien der Geltungsbereich einer Norm bestimmbar ist. Ein Bestimmtheitsmangel durch die Ausgrenzung der „im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ aus dem Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung läge nur vor, wenn die Verordnung unter diesem Aspekt einer willkürlichen Handhabung durch die Behörden und die Gerichte zugänglich wäre. Allein Auslegungsschwierigkeiten oder einzelfallbezogene Subsumtionsprobleme führen noch nicht zu einer rechtsstaatswidrigen Unbestimmtheit. Der Verordnungsgeber darf bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Gestaltungsspielraum in Anspruch nehmen, insbesondere dann, wenn dieser praktisch handhabbar bleibt. Für die Normbetroffenen genügt es, wenn sie die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Das hier zur Abgrenzung des Geltungsbereichs der Landschaftsschutzverordnung verwendete Kriterium „im Zusammenhang bebaute Ortsteile“ wird in gleicher Weise auch in § 34 BauGB verwendet, ohne dass insoweit Bestimmtheitsmängel festzustellen sind (BVerwG, Urt. v. 16.06.1994, a.a.O. [bei Juris Tz. 8, 9]; Urt. des Senats v. 09.05.1995, a.a.O. [bei Juris Tz. 37]).

24

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, dass die Landschaftsschutzverordnung des Beigeladenen mit dem Bestimmtheitsgrundsatz im Einklang steht. Die "im Zusammenhang bebauten Ortsteile" sind im Einzelfall, ebenso wie es bei der Anwendung des § 34 BauGB der Fall ist, bestimmbar. Es ist – wie das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O. [bei Juris Tz. 10]) hervorgehoben hat - sogar sachgerecht, in allgemeiner Form auf den Bebauungszusammenhang abzustellen. Meist ist der Bereich ohne weiteres auf Grund der Siedlungsstruktur erkennbar. Soweit sich im Einzelfall Anwendungsschwierigkeiten ergeben, können diese ggf. durch Rücksprache bei der Gemeinde oder durch Einholung von Rechtsrat behoben werden.

25

Das Verwaltungsgericht befindet sich im Einklang mit diesen – höchstrichterlich geklärten – Grundsätzen; die mit dem Zulassungsantrag angeführten Gründe vermögen daher keine Richtigkeitszweifel i. S. d,. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auszulösen.

26

3) Das Verwaltungsgericht hat – ferner – überzeugend begründet (S. 17 d. Urt.-Abdr.), dass der Beigeladene bei seiner Entscheidung über die
Entlassung des Bereiches Kellerseestraße
aus dem Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung „Holsteinische Schweiz“ rechtlich zutreffende Kriterien angewandt und – insbesondere – die Planungshoheit der Klägerin beachtet hat. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beigeladene dem öffentlichen Interesse am Verbleib der hier betroffenen Fläche im Schutzgebiet Vorrang gegenüber den Planungsvorstellungen der Klägerin eingeräumt hat und insoweit das Interesse an der Erhaltung des konkreten Natur- und Landschaftsraumes hat durchgreifen lassen.

27

Die mit der Begründung des Zulassungsantrags (S. 4; zu 2.) vorgetragenen Argumente lösen keine Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils aus. Die Angabe, die von der Klägerin für eine „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz vorgeschlagene „Wohnbaufläche“ befinde sich in keinem „völlig unberührten“ Teil des Landschaftsschutzgebietes und „runde“ die bauliche Nutzung im Verlauf der zur Fischerei … führenden Strecke ab, wird durch die Fakten nicht getragen. Zwar wird der Landschaftsschutz durch die faktisch vorhandenen, älteren Baulichkeiten östlich bzw. nördlich der Kellerseestraße gestört. Die dort gelegenen Hausgrundstücke liegen aber abgesetzt und in deutlicher Entfernung vom Bereich der Fischerei …; von einer „abrundenden“ Wirkung kann nicht ansatzweise gesprochen werden.

28

Der Senat hatte zur planungsrechtlichen Beurteilung des fraglichen Bereichs bereits in seinem Urteil vom 20.03.1997 (1 L 154/96, n. v.; S. 10 f. d. Urt.-Abdr.) auf die „deutlich abgesetzte“ Lage der im fraglichen Bereich entstandenen Bebauung hingewiesen und ausgeführt:

29

„Die … Fläche liegt nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils i. S. d. § 34 BauGB; sie ist … planungsrechtlich dem Außenbereich zuzuordnen. … Selbst wenn man die Bebauung am Ende der Kellerseestraße … als einheitliche Bebauung zusammenfassen würde, so genügt diese Bebauung nach ihrem Umfang nicht den Anforderungen, die an einen Ortsteil i. S. d. § 34 Abs. 1 BauGB zu stellen sind. … Dieser Beurteilung kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Umgebung den Eindruck eines Siedlungsgebietes mache, … . Mit diesen Einwänden wird der Begriff des Außenbereiches verkannt. … Bei der erforderlichen negativen Abgrenzung sind alle die Flächen Außenbereich, die nicht von § 30 BauGB und § 34 BauGB erfasst werden. ..“

30

An diesen Ausführungen ist festzuhalten. Anzumerken ist, dass die aus allgemein zugänglichen Luftbildaufnahmen im Internet ersichtliche Situation die vorstehende Beurteilung als unverändert gültig erscheinen lässt. Ein Ansatzpunkt dafür, dass die Entscheidung des Beigeladenen, die fragliche Fläche im Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung zu belassen, „unverhältnismäßig“ ist, ist vor dem genannten Hintergrund nicht zu erkennen.

31

3. Der Beklagte hat die begehrte (unbeschränkte) Genehmigung des Flächennutzungsplans der Klägerin im Hinblick auf die formell und materiell wirksame Landschaftsschutzverordnung und die rechtlich nicht zu beanstandende Ablehnung der „Entlassung“ der sog. „Wohnbaufläche“ an der Kellerseestraße aus dem Landschaftsschutz zu Recht abgelehnt. Das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts ist schon aus diesem Grunde keinen Richtigkeitszweifeln i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 BauGB ausgesetzt.

32

Das Verwaltungsgericht hat seine Klagabweisung – zusätzlich – darauf gestützt, dass der Flächennutzungsplan der Klägerin hinsichtlich der hier maßgeblichen Teilfläche gegen das
Abwägungsgebot
gem. § 1 Abs. 7 BauGB verstoße (S. 18 ff. des Urt.-Abdr.). Da bereits der erste Abweisungsgrund trägt, könnte die Klägerin selbst dann keine Berufungszulassung erlangen, wenn die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu § 1 Abs. 7 BauGB ernstlichen Richtigkeitszweifeln ausgesetzt wäre.

33

Das ist – wie der Senat anmerkt – indes nicht der Fall. Die Klagabweisung begegnet auch insoweit keinen rechtlichen Bedenken, als sie die gebotene planerische Abwägung betrifft.

34

Das Verwaltungsgericht hat – unter Berücksichtigung der maßgeblichen Grundsätze der erforderlichen planungsrechtlichen Abwägung – zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin sich unzureichend mit den ortsplanerischen Bedenken und den Bedenken zum Landschaftsschutz des Beigeladenen auseinandergesetzt hat. Die „lapidaren“ Hinweise darauf, dass die Wohnbauflächenausweisung westlich der Kellerseestr. eine konsequente Fortsetzung der gemeindlichen Planung sei (S. 20 oben des Urt.-Abdr.) und dass die vorhandene Wohnbebauung östlich der Kellerseestraße „abgesichert“ werden solle (S. 41 des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan), lassen auch aus der Sicht des Senats eine rechtmäßige Abwägung vermissen. Die Grenzen der geplanten „Wohnbaufläche“ zeigen, dass es der Klägerin um mehr ging als (nur) um eine Absicherung faktisch vorhandener Bauten. Der mit der Antragsbegründung [Anlage 1] vorlegte Entwurf des Bebauungsplans Nr. 71 verdeutlicht, dass zwei bisher nicht bebaute Flächen (südlich bzw. am Ostende der Kellerseestraße) in die Wohnbauflächendarstellung des Flächennutzungsplans einbezogen werden sollten; zudem wird die bisher im Außenbereich belegene Fischerei überplant, um „eine erweiterte Nutzung … auch für den Tourismus“ zuzulassen (a.a.O., S. 41). Der Flächennutzungsplan der Klägerin bereitet damit eine zusätzliche, bisher nicht mögliche und über die bloße „Absicherung“ des vorhandenen Bestandes hinausgehende bauliche Entwicklung vor. Darauf ist im Planaufstellungsverfahren hingewiesen worden (Bl. 535 der Beiakte E). Der Hinweis der Klägerin auf eine „konsequente Fortführung der bisherigen Planung“ ist, was die gebotene Abwägung anbetrifft, nichtssagend, zumal für den fraglichen Bereich in „abgesetzter Lage“ schon seit vielen Jahren (auch gerichtlich) geklärt ist, dass er dem Außenbereich zuzuordnen ist (Urt. des Senats vom 20.03.1997, a.a.O.). Die Klägerin war gem. § 1 Abs. 6 Nr. 5, § 1 a Abs. 2 BauGB gehalten, sich damit und mit dem Schutzzweck der Landschaftsschutzverordnung auseinanderzusetzen (s. o. 1 d); es ist nicht feststellbar, dass dies geschehen ist.

35

Den Unterlagen des Planaufstellungsverfahrens ist zu entnehmen, dass die Klägerin die fraglichen Flächen bis Mitte 2005 „aufgrund der Nähe des Kellersees“ als für „eine Siedlungsentwicklung ungeeignet“ angesehen hat (s. die Entwürfe des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan vom 06.04.2001 [Bl. 44 R der Beiakte B], vom 06.12.2004 [Bl. 153, 173 der Beiakte B], sowie vom 10.05.2005 [Bl. 229 R der Beiakte B]). Erst danach ist – aus im Einzelnen nicht aktenkundigen Gründen – die Einbeziehung der
ostseits
der Kellerseestraße gelegenen Flächen in die „Wohnbaufläche“ erfolgt (s. Auslegungsexemplar [Bl. 484 der Beiakte E] sowie Entwurf des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan vom 24.11.2005 [Bl. 143 der Beiakte A]. Als – knappe – Begründungserwägung findet sich nur die Aussage, dass die Einbeziehung der Fläche „landschaftsverträglich“ sei, da sie „vorrangig der Bestandssicherung“ diene. Die – auch in der in der Begründung des Zulassungsantrags (S. 6) angesprochene - Sitzungsvorlage 30/21/2005 berichtet zwar von „Bedenken“ gegen die Einleitung einer „seeseitigen“ Siedlungsentwicklung an der Kellerseestraße (Bl. 642, 642 R der Beiakte E), geht aber weder auf die von Seiten des Beigeladenen angeführten Argumente (Gefahr weiterer Zersiedelung, Missachtung der Kellerseestraße als Zäsur zwischen Wohnbebauung und freier Landschaft, Bl. 529 der Beiakte E) noch auf die erfolgten Hinweise auf den Landschaftsrahmenplan (Ziff. 2.2.5, S. 18) und die Bedenken gegen eine Erschließung des künftigen Baugebiets über die Kellerseestraße ein (Bl. 538, 542, 547, 644 R der Beiakte E). Der Senat stimmt vor diesem Hintergrund den vom Verwaltungsgericht festgestellten – erheblichen - Abwägungsmängeln ausdrücklich zu.

36

Die in der Begründung des Zulassungsantrages angeführten Punkte stellen die Abwägungsmängel nicht in Frage. Soweit in der Beschlussvorlage 30/21/2005 vom 27.10.2005 auf die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes verwiesen worden ist, genügt dies unter den vorliegenden Umständen für eine rechtmäßige planerische Abwägung nicht. Abwägen bedeutet mehr als das bloße „Durchrufen“ von Belangen; bei (hier gegebener) Veranlassung ist eine nachvollziehbare inhaltliche Auseinandersetzung damit erforderlich. Der Beigeladene hat das Gebiet am Kellersee im Planungsverfahren als das „Herz“ der Holsteinischen Schweiz bezeichnet (Bl. 183 der Beiakte B); im Entwurf des Grünordnungsplans der Klägerin (S. 21) wird für den betroffenen Bereich das „hervorragende Landschaftsbild mit hohem Erholungswert“ hervorgehoben. Angesichts der viele Jahre zurückreichenden Vorgeschichte mit mehrfacher Prüfung der planungsrechtlichen Lage und des Landschaftsschutzes ist die – erst „spät“ im Planungsverfahren entstandene - Absicht der Klägerin, die hier fragliche Fläche als „Wohnbaufläche“ auszuweisen, mit einer ordnungsgemäßen Abwägung nicht mehr in Einklang zu bringen.

37

Der mit dem Zulassungsantrag (Anlage 1) vorgelegte Entwurf eines Bebauungsplans Nr. 71 soll belegen, dass der fragliche Bereich nicht für eine „hochverdichtete Bebauung“ (GR max 120 m²) vorgesehen werden sollte. Das mag so sein; im Hinblick auf den bestehenden Landschaftsschutz und das fast angrenzende FFH Schutzgebiet (Nr. DE 1828-392 c; § 33 Abs. 2 BNatSchG) hätte es indes einer Begründung bedurft, warum südseitig der Kellerseestraße und an deren Ostende
überhaupt
eine bauliche Entwicklung stattfinden soll. Die mit der Begründung zum Zulassungsantrag (S. 6 u.) vorgetragene Erwägung, wegen der „westlich der Kellerseestraße herannahenden“ Wohnbebauung bestehe die „Gefahr“, dass die ostwärts der Straße gelegene Bebauung als Ortsteil mit der Möglichkeit der „Lückenfüllungsbebauung“ angesehen werden könnte, findet sich in den Planungsunterlagen zum Flächennutzungsplan nicht. Abgesehen davon ist diese Erwägung auch nicht tragfähig.

38

Die Klägerin hätte es in der Hand, durch eine geeignete Ortsplanung der beschriebenen „Gefahr“ entgegenzuwirken. Ob die „angedachte“ Erschließung der
westlich
der Kellerseestraße vorgesehenen Bauflächen von der Kellerseestraße aus abwägungsfehlerfrei geplant werden kann, wird zu prüfen sein (vgl. Bl. 538 der Beiakte E). Die Ausweisung der westlich der Kellerseestraße gelegenen „Wohnbaufläche“ bedarf im Rahmen der Aufstellung des Bebauungsplans der Konkretisierung. Die Klägerin wird im Rahmen der planerischen Abwägung zum Bebauungsplan Nr. 71 zu entscheiden haben, ob sie die Wohnbebauung bis an den „Rand“ der Kellerseestraße zulassen will. Bei entsprechender planerischer Ausweisung kann der in der Begründung des Zulassungsantrags zum Ausdruck gebrachten Möglichkeit eines „Überspringens“ der Bebaubarkeit in den Bereich östlich der Kellerseestraße entgegengewirkt werden, um eine weitere „seeseitige Siedlungsentwicklung“ zu vermeiden.

39

Die angesprochene Möglichkeit eines „Überspringens“ der Bebaubarkeit in den Bereich östlich der Kellerseestraße bestünde im Übrigen von vornherein nicht für die zusätzlich in den Geltungsbereich des Flächennutzungsplans einbezogenen Bauflächen südlich der Kellerseestraße bzw. an deren östlichen Ende.

40

Dem Verwaltungsgericht ist - abgesehen davon – darin zu folgen, dass die Kellerseestraße eine „Zäsur“ darstellt, die der Entstehung eines Bebauungszusammenhangs über die Straße hinweg entgegensteht. Die in der Begründung des Zulassungsantrages – pauschal - vorgebrachte Kritik der Klägerin begründet an der Richtigkeit dieser Bewertung keine ernstlichen Zweifel. Bereits die Entstehungsgeschichte des Flächennutzungsplans legt diese Bewertung nahe, denn die Klägerin ist bis Mitte 2005 selbst davon ausgegangen, dass seeseitig der Kellerseestraße keine Siedlungsentwicklung mehr stattfinden solle (s. o.). Im Planaufstellungsverfahren ist von einer trennenden Wirkung der Straße ausgegangen worden. Der Beigeladene hat die Kellerseestraße als „Zäsur“ zwischen (künftiger) Wohnbebauung und „freier Landschaft“ (Bl. 529 der Beiakte E) bzw. als „natürliche Zäsur zur Abgrenzung des Ortsrandes von der freien Landschaft“ bewertet (Sitzungsvorlage 30/21/2005, Bl. 642 der Beiakte E). Die Klägerin hat dieser Bewertung an keiner Stelle widersprochen. Im erstinstanzlichen Verhandlungstermin vor Ort ist dies ausweislich des Sitzungsprotokolls nicht angesprochen worden. Allein der Befestigungs- und Ausbauzustand und die Verkehrsbedeutung der Straße („Sandweg“, „geringes Verkehrsaufkommen“) geben keinen Ansatzpunkt, die Richtigkeit der Bewertung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen.

41

Ist – demnach – von einer trennenden Wirkung der Kellerseestraße auszugehen, kann die Überplanung der ostseitig der Straße gelegenen Flächen nicht mit der „Gefahr“ einer „Lückenfüllungsbebauung begründet werden. Infolge der trennenden Wirkung bleibt die Außenbereichslage der in jenem Bereich gelegenen Flächen (s. Urt. des Senats vom 20.03.1997, a.a.O.) unverändert; ein Bebauungszusammenhang mit der Möglichkeit einer „Lückenfüllungsbebauung“ kann nicht entstehen. Die in diesem Sinne dargestellte „Gefahr“ ist damit kein tragfähiger Abwägungsbelang.

42

II.
Der Zulassungsgrund der
Divergenz
liegt ebenfalls nicht vor.

43

Nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn das angefochtene Urteil von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, der Bundesverwaltungsgerichts oder des Senats abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Dazu ist die Divergenzentscheidung genau zu bezeichnen. Weiter ist es zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes erforderlich, dass der Rechtsmittelführer darlegt, ob und ggf. welchen abstrakten Rechtssatz das Verwaltungsgericht in seinem Urteil aufgestellt hat und in welcher Hinsicht dieser von einem abstrakten Rechtssatz, der in Anwendung derselben Rechtsvorschrift in dem Urteil des Divergenzgerichts enthalten ist, abweicht (vgl. BVerwG, Beschl. vom 11.05.1971 - 6 B 59.70 - Buchholz 310 § 132 Nr. 81).

44

Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Klägerin nicht. Die Klägerin nennt als Bezugspunkt einer Divergenz den Beschluss des 2. Senats vom 12.08.1998 (2 L 8/98), wonach die Frage, ob der Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung hinsichtlich der sog. „Innengrenzen“ hinreichend bestimmt geregelt worden ist, der näheren Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Mit dieser Begründung wurde szt. die Berufung zugelassen; zu einer Berufungsentscheidung kam es aber nicht mehr, weil die Berufung – nach Abgabe der Sache in den 1. Senat (1 L 4/01) - zurückgenommen worden ist.

45

Im Beschluss vom 12.08.1998 ist – somit – kein divergenzfähiger Rechtssatz aufgestellt worden, von dem das Verwaltungsgericht hätte abweichen können.

46

Soweit sich die Klägerin auf das Urteil des Senats vom 23.02.1994 (a.a.O.) bezieht, wird auf die Ausführungen zu oben I.2.c verwiesen. Der Senat hat die in diesem Urteil vertretene Rechtsauffassung nicht aufrechterhalten, wie das nachfolgende Urteil vom 09.05.1995 (a.a.O.) belegt. Abgesehen davon ist die Rechtsfrage auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.06.1994, a.a.O.) geklärt. Der Ansicht der Klägerin, diese Entscheidung sei wegen ihres Bezugspunktes (Baumschutzsatzung) auf die vorliegende Fallgestaltung im Zusammenhang mit einer Landschaftsschutzverordnung nicht übertragbar, ist nicht zu folgen. Für ein derart einschränkendes Verständnis lässt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinnzusammenhang der Begründung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.06.1994 (a.a.O.) ein Anhaltspunkt entnehmen.

47

Der Hinweis der Klägerin, in der Landschaftsschutzverordnung sei kein Schutzzweck angegeben (S. 8 der Antragsbegründung), ist mit dem Zulassungsgrund der Divergenz in keinen Zusammenhang zu bringen. Das gleiche gilt für die – dem sog. „Beruhenserfordernis“ zugeordnete - Wiederholung der Argumente zur planerischen Abwägung.

48

III.
Auch ein
Verfahrensfehler
i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor.

49

Die Durchführung einer Ortsbesichtigung brauchte sich dem Verwaltungsgericht nicht aufzudrängen; die Verwaltungsvorgänge des Beklagten bzw. des Beigeladenen und die von der Klägerin selbst vorgelegten Akten enthalten zahlreiche Karten, die eine hinreichend tragfähige Grundlage über die der Entscheidung zugrundeliegenden tatsächlichen Verhältnisse ermöglichen. Die anwaltlich vertretene Klägerin hätte im Übrigen, wenn sie eine Ortsbesichtigung (insbesondere) zur „Zäsur“ der Kellerseestraße für erforderlich ansah, im erstinstanzlichen Verhandlungstermin, der in Malente stattgefunden hat, auf deren Durchführung ohne Weiteres hinwirken können.

50

Die Klägerin begründet ihren Zulassungsantrag in diesem Zusammenhang nicht mit Ausführungen, die einen Verfahrensfehler des Verwaltungsgerichts zu begründen vermögen. Ihr Vortrag entspricht vielmehr einer Urteilskritik, wie sie – nach Zulassung der Berufung – evtl. Inhalt einer Berufungsbegründung sein könnte. Es mag als „widersprüchlich“ empfunden werden, dass der Beigeladene das Grundstück der ehemaligen Fischerei im Landschaftsschutz belassen wollte, sodann aber gegen eine Aufnahme in den Flächennutzungsplan als Baufläche „zur Bestandssicherung“ keine Bedenken erhoben hat. Das Erfordernis zu einer Ortsbesichtigung ist daraus nicht abzuleiten. Im Zulassungsantrag wird nicht dargelegt, welche Ansatzpunkte die Erwartung begründen könnten, dass eine Ortsbesichtigung oder sonstige Verfahrenshandhabung des Verwaltungsgerichts zu einer anderen Beurteilung hätte führen können oder sollen.

51

IV.
Besondere tatsächliche oder rechtliche
Schwierigkeiten
i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 sind nicht hinreichend dargelegt. Solche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache auf, wenn sie voraussichtlich über dem Durchschnitt liegende und das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht (Kopp/Schenke, VwGO, 2007, § 124 Rn. 9). Die rechtlichen bzw. tatsächlichen Schwierigkeiten sowie ihre Entscheidungsrelevanz sind im Einzelnen darzulegen.

52

Die im Zusammenhang mit den Zulassungsgründen nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 VwGO angeführten Gründe gehen – in tatsächlicher Hinsicht – nur auf die Frage einer „Zäsur“ an der Kellerseestraße und einer die landschaftliche und Bebauungssituation erfassende Ortsbesichtigung ein. Es ist nicht ersichtlich, dass und ggf. welche besondere tatsächliche Schwierigkeiten damit verbunden wären (vgl. Beschl. des Senats v. 03.09.1998, 1 L 58/98, NordÖR 1998, 385).

53

Die rechtlichen Fragen zur gemeindlichen Planungshoheit, zur Bescheidung des Antrags auf „Entlassung“ aus dem Landschaftsschutz, zur Bestimmtheit („im Zusammenhang bebauter Ortsteil“) und zur planerischen Abwägung können nur „besondere“ Schwierigkeiten aufwerfen, soweit sie in der bisherigen Rechtsprechung nicht geklärt sind oder soweit ihre Beantwortung zu aufwändigen oder komplizierten Subsumtionsvorgängen führt. Das ist nicht dargelegt. Ein pauschaler Verweis auf die Darlegungen zu den Zulassungsgründen nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genügt insoweit nicht.

54

V.
Der Zulassungsantrag ist nach alledem abzulehnen.

55

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

56

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig.

57

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

58

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

59

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG).