Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-06, Aktenzeichen 9 A 679/01
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1206.9A679.01.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.

Der Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom
25. Oktober 1999 wird aufgehoben.

Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 698.500,00 DM nebst Zinsen in Höhe von
fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontüberleitungsgesetzes vom
9. Juni 1998 seit dem 8. September 2000 zu zahlen.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist u.a. Anbieterin von Sprachtelefondienstleistungen. Um ihren
diesbezüglichen Endkunden selbst Rufnummern zuweisen zu können, beantragte sie
bei dem Bundesamt für Post und Telekommunikation bzw. der Regulierungsbehörde
für Telekommunikation und Post (im Folgenden: RegTP) im Juni 1997, September
1997 und September 1998 die Zuteilung von verschiedenen, jeweils aus 1.000
zehnstelligen Rufnummern bestehenden, Rufnummernblöcken (im Folgenden: RNB)
im Ortsnetzbereich.

3

Daraufhin wurden der Klägerin mit Bescheiden vom 25. Juli 1997, 11. September
1997 und 11. September 1998 insgesamt 626 der beantragten RNB zugeteilt; die
Zuteilung weiterer 290 RNB wurde abgelehnt. Die Zuteilungsbescheide enthalten
den Hinweis, dass die Zuteilungen gemäß § 43 Abs. 3 des
Telekommunikationsgesetzes (TKG) gebührenpflichtig seien und Gebühren nach
Inkrafttreten der entsprechenden Gebührenverordnung nachträglich erhoben würden.

4

Im Folgenden leitete das Bundesministerium für Post und Telekommunikation
(BMPT) den Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung
(TNGebV bzw. Gebührenverordnung) ein, die schließlich mit ihrer Veröffentlichung
im Bundesgesetzblatt am 31. August 1999 rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft
trat. Das in der Anlage zu § 1 enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der
Gebührenposition B. 1 für die Zuteilung eines RNB in den Ortsnetzbereichen eine
Gebühr in Höhe von 1.000,00 DM fest; ausweislich der Entwurfsbegründung sollte
damit neben dem Verwaltungsaufwand auch ein wirtschaft-licher Wert abgegolten
sein.

5

Die RegTP setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 25. Oktober 1999
unter Bezug auf § 43 Abs. 3 TKG und §§ 1 und 3 TNGebV Gebühren i.H.v.
insgesamt 698.500,00 DM fest. Hiervon entfielen 626.000,00 DM auf die Zuteilung
von 626 RNB und der Restbetrag von 72.500,00 DM auf die Ablehnung der Zuteilung
von 290 weiteren RNB; insoweit erhob die RegTP ¼ der vollen Zuteilungsgebühr.

6

Die Klägerin nahm den Gebührenbescheid zum Anlass, mit an die RegTP
gerichtetem Schreiben vom 15. November 1999 "unter dem Vorbehalt des Wegfalls
der Gebührenpflicht" die Rückgabe von in einer Anlage näher bezeichneten 469 RNB
in verschiedenen Ortsnetzen zu erklären. Die RegTP verwies mit Schreiben vom
22. November 1999 darauf, dass der Gebührenanspruch auch dann in voller Höhe
bestehen bleibe, wenn die Erklärung der Klägerin als teilweise Rücknahme des
ursprünglichen Antrags verstanden werde.

7

Die Klägerin hat am 25. November 1999 Klage gegen den Gebührenbescheid
erhoben und am 8. September 2000 ergänzend einen Anspruch auf Rückzahlung der
zwischenzeitlich entrichteten Gebühren nebst Zinsen seit Zahlungseingang geltend
gemacht. Zur Begründung ihrer Klage hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die
Gebührenerhebung sei rechtswidrig erfolgt. Die Gebührenverordnung sei nicht mit
höherrangigem Recht vereinbar. Das gelte schon deshalb, weil die Verordnung
selbst nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe, da § 43 Abs.
3 Satz 4 TKG nicht hinreichend bestimmt sei. Für sie - die Klägerin - sei im Zeitpunkt
der Stellung der Zuteilungsanträge nicht erkennbar gewesen, in welcher Höhe später
Gebühren anfallen könnten. Die Gebührenverordnung verstoße auch gegen Art. 11
Abs. 1 der EU-Richtlinie 97/13/EG (RL 97/13/EG), wonach die Höhe der Gebühr die
Verwaltungskosten nicht übersteigen dürfe. Die vom Verordnungsgeber
angenommene Anwendbarkeit des Art. 11 Abs. 2 der genannten Richtlinie - wonach
eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich sei -
sei nicht gegeben, da Rufnummern keine "knappe Ressource" im Sinne dieser Norm
darstellten. Aber selbst wenn man unterstelle, dass neben dem Prinzip der
Kostendeckung eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummern
habe erfolgen dürfen, verstoße die Gebührenhöhe gegen das Äquivalenzprinzip. Hier
übersteige die Gebührenhöhe den Verwaltungsaufwand für die
Rufnummernzuteilung um 1.600 % und diejenige für die Ablehnung entsprechender
Anträge um 400 %. Die Gebührenbemessung sei zudem primär fiskalisch motiviert
gewesen und besitze keine wettbewerbsfördernde Funktion. Die Abgabenerhebung
sei vielmehr diskriminierend und stelle im Hinblick auf die Gebührenfreiheit der
Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Staatsmonopolisten Deutsche Bundespost, der
Deutschen Telekom AG (DTAG), und einiger Mobilfunkanbieter für deren
Nummernaltbestände eine unzulässige Ungleichbehandlung dar. Ferner verstoße die
Gebührenverordnung wegen ihrer Rückwirkung gegen Art. 20 GG. Sie missachte die
Grundsätze rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes, indem sie auch bei Rückgabe von
RNB unmittelbar nach Erlass des Gebührenbescheides keinen Verzicht auf die
Gebührenerhebung vorsehe. Letztlich sei auch die Gebührenerhebung für die
Ablehnung von Zuteilungsanträgen rechtswidrig erfolgt, da das Ermessen der RegTP
insoweit im Sinne einer Verpflichtung zum Gebührenverzicht reduziert gewesen sei.
Der mit der Klage u.a. weiter geltend gemachte Zinsanspruch für die Zeit ab
Zahlungseingang bei der RegTP bis zur Geltendmachung des Klageantrages zu 2.
am 8. September 2001 bestehe entweder unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruchs oder aber nach §§ 291, 288, 187 Abs. 1 BGB
analog.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

1. den Gebührenbescheid vom 25. Oktober 1999
aufzuheben,

10

2. die Beklagte zu verurteilen, an sie - die
Klägerin - die entrichteten Gebühren in Höhe von
698.500,00 DM unverzüglich mitsamt 5 % Zinsen
über dem Basiszinssatz nach § 1 des
Diskontüberleitungsgesetzes vom 9. Juni 1998 seit
Zahlungseingang zurückzuzahlen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die von der Klägerin gegen
die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung geltend gemachten Bedenken bestünden
nicht. Insbesondere sei die Ermächtigungsgrundlage der
Nummerngebührenverordnung hinreichend bestimmt. Da Rufnummern eine knappe
Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG darstellten, könnten Abgaben erhoben
werden, die die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser
Ressource sicherzustellen; das sei hier der Fall. Der Wegfall des
Telekommunikationsmonopols und der damit beginnende Wettbewerb, der
anwachsende Umfang von Telekommunikationsdienstleistungen sowie internationale
Vorgaben in Bezug auf die Rufnummernlänge hätten dazu geführt, dass
Rufnummern für das öffentliche Telefonnetz bzw. ISDN eine knappe Ressource
geworden seien. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege nicht vor. Der
wirtschaftliche Wert der Rufnummernzuteilung sei nur schwer bestimmbar und habe
daher geschätzt werden dürfen. Dabei habe man sich an der entsprechenden
Gebührenhöhe in sechs europäischen Nachbarländern orientiert, die im Mittel
ebenfalls etwa 1,00 DM pro Rufnummer betrage. Hierbei müsse auch berücksichtigt
werden, dass die Gebühr nur 0,1 % des jährlichen Umsatzes bezogen auf einen
einfachen Telefonanschluss ausmache, der mit ca. 1.000,00 DM anzusetzen sei. Die
Gebührenhöhe sei damit angemessen, zumal die Zuteilung einer Rufnummer ein
langfristiges Nutzungsrecht mit einem stabilen wirtschaftlichen Wert vermittele. Ein
Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot sei ebenfalls nicht gegeben, denn die
Klägerin habe kein berechtigtes Vertrauen dahingehend entwickeln dürfen, dass der
Verordnungsgeber Gebühren allein nach dem Kostendeckungsprinzip erheben
werde. Letztlich sei auch die Gebührenfestsetzung für die Ablehnung von Anträgen
rechtmäßig. Ein vollständiger Verzicht auf eine Gebührenforderung komme nur in
besonderen Ausnahmefällen in Betracht; ein solcher sei hier nicht erkennbar, da die
Klägerin wirtschaftlich leistungsfähig sei.

14

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die Klage abgewiesen.
Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenverordnung sei wirksam. Sie
verfüge mit § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG über eine Ermächtigungsgrundlage, die
insbesondere mit dem grundgesetzlichen Bestimmtheitsgebot vereinbar sei. Der
Verordnungsgeber sei nach § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG)
i.V.m. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG ferner berechtigt gewesen, bei der
Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen
Wert von Rufnummern zu berücksichtigen, weil sie eine knappe Ressource im Sinne
der EU-Richtlinie darstellten. Der wirtschaftliche Wert sei mit 1,00 DM je Nummer
anzusetzen. Ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege in
Ermangelung eines offensichtlichen Missverhältnisses zwischen der Amtshandlung
und der Höhe der Gebühr nicht vor. Schließlich sei unbedenklich, dass die
Gebührenverordnung rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt worden sei,
da eine zulässige sog. unechte Rückwirkung vorliege, im Übrigen aber auch eine
echte Rückwirkung zulässig wäre, weil die hierfür notwendigen Voraussetzungen
gegeben seien. Angesichts der Anordnung der Gebührenerhebung in § 43 Abs. 3
Satz 3 TKG habe ein schutzwürdiges Vertrauen in die Gebührenfreiheit nicht
erworben werden können.

15

Gegen die Klageabweisung wendet sich die Klägerin mit der zugelassenen
Berufung, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen ergänzt und vertieft.

16

Die Klägerin beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem
Klageantrag zu erkennen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und bezieht sich zur Begründung
im Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Gründe des
angefochtenen Urteils.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte und
der Gerichtsakte gleichen Rubrums 11 L 3372/99 VG Köln sowie der jeweils
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BMPT und der RegTP.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

23

Die Berufung ist zum überwiegenden Teil begründet. Der angefochtene
Gebührenbescheid der RegTP vom 25. Oktober 1999 ist in vollem Umfang
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Sie hat auch den geltend gemachten Rückzahlungsanspruch gegenüber der
Beklagten; den weiter erhobenen Zinsanspruch besitzt sie indes nur zum Teil (§ 113
Abs. 1 Satz 2 VwGO).

24

Die RegTP durfte von der Klägerin für die antragsgemäße Zuteilung von 626
Rufnummernblöcken keine Gebühren nach §§ 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120, (TKG) i.V.m. § 1
der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999, BGBl.
I S. 1887, (im Folgenden: TNGebV bzw. Gebührenverordnung) i.V.m.
Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) erheben.
Ebenso wenig war sie berechtigt, Gebühren für die Ablehnung von 469
Zuteilungsanträgen (§ 3 TNGebV) der Klägerin zu verlangen.

25

Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG erfolgt die Zuteilung von Nummern auf Antrag u.a.
eines Anbieters von Telekommunikationsdienstleistungen, wobei gemäß Satz 3 der
Norm für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben wird. Durch § 43
Abs. 3 Satz 4 TKG ist das BMPT ermächtigt worden, im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen, dem
Bundesministerium der Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch
Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, nach
Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die
Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln. Von dieser
Ermächtigung ist durch Erlass der Gebührenverordnung grundsätzlich Gebrauch
gemacht worden.

26

Diese konnte indes - soweit sie hier von Belang ist (d.h. hinsichtlich § 1 i.V.m.
Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses sowie § 3) - keine wirksame
Gebührenpflicht begründen.

27

Allerdings ist die in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG enthaltene Ermächtigung zum Erlass
der Gebührenverordnung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Als
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung ist eine Vorschrift
nur verfassungsgemäß, wenn sie Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung in einer
Weise umschreibt, dass es nicht zu einer Verlagerung der eigentlichen
Legislativentscheidung auf die Exekutive kommt (Art. 80 Abs. 1 S. 2 des
Grundgesetzes - GG -). Insbesondere sind Tendenz und Programm der
Rechtsverordnung so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung
erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.

28

Vgl. jüngst: BVerwG, Urteil vom 19. September
2001 - 6 C 23.00 - mit weiteren
Rechtsprechungsnachweisen ( zur Lizenzgebühr
nach § 16 Abs. 1 TKG).

29

Diesen Anforderungen wird § 43 Abs. 3 TKG gerecht. Inhalt und Zweck der
Ermächtigung sind hier aus dem Gesetz ohne Weiteres ablesbar. § 43 Abs. 3 Satz 3
TKG enthält dadurch, dass er bestimmt, dass "für die Entscheidung über die
Zuteilung ... eine Gebühr erhoben" wird, die allgemeine Formulierung eines
Gebührentatbestandes und regelt damit zugleich, welcher verfahrensmäßige
Vorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Es wird dem Verordnungsgeber also
nicht freigestellt, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und
welche gebührenfrei sein sollen. Dem gesetzlichen Tatbestand ist auch zu
entnehmen, wer gebührenpflichtig sein soll, nämlich derjenige, dem gegenüber die
Entscheidung über die Zuteilung ergeht, d.h. wegen der Antragsabhängigkeit der
Zuteilung (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG) der jeweilige Antragsteller. Weitere
Konkretisierungen ergeben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz
vom 23. Juni 1970, BGBl. I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 4 des
Einführungsgesetzes zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994, BGBl. I S. 2911,
(VwKostG).

30

Vgl. auch in diesem Zusammenhang das Urteil
des BVerwG vom 19. September 2001, a.a.O. (zur
Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).

31

Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist auch in ihrem Ausmaß hinreichend
bestimmt. Der Verordnungsgeber wird ermächtigt, die gebührenpflichtigen
Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln, wobei
er "nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes" zu verfahren hat. Bindet die
Ermächtigungsnorm damit untergesetzliche Regelungen an das
Verwaltungskostengesetz, verpflichtet sie den Verordnungsgeber u.a. zur Beachtung
des in § 3 Satz 1 VwKostG umschriebenen Äquivalenzprinzips, wonach zwischen der
den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits ein
angemessenes Verhältnis bestehen muss. Dieses Prinzip leitet sich letztlich aus dem
bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus
dem Rechtsstaatsprinzip ab, wonach die Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997
- 11 C 12.95 -, NVwZ-RR 1997, 648 ff.; Urteil vom 3. März
1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 ff.; Urteil vom
14. April 1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 (308
f.).

33

Die Ermächtigungsnorm des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG gestattet mithin Gebühren,
die sich in diesen Grenzen halten. Dass bereits der Gesetzgeber die Gebührenhöhe
im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt, ist nicht
erforderlich.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1994, a.a.O., und
jüngst das Urteil des BVerwG vom 19. September 2001,
a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).

35

Mit der getroffenen Regelung ist der verfassungsrechtlich gebotenen
Bestimmtheit unter dem Aspekt der hinreichenden Vorhersehbarkeit und
Berechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und die "Möglichkeit
einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung",

36

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997
- 9 A 5943/96 - m.w.N. aus der Rechtsprechung des
BVerfG und des BVerwG,

37

ausgeschlossen.

38

Im Übrigen verweist der Senat in diesem Zusammenhang zur Vermeidung von
Wiederholungen auf die entsprechenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts, die
er sich zu Eigen macht (§ 117 Abs. 5 VwGO).

39

Indes ist die auf der verfassungsmäßigen Verordnungsermächtigung beruhende
und (auch im Übrigen) formell wirksam ergangene Gebührenverordnung im hier
interessierenden Zusammenhang materiell unwirksam und stellt daher keine
taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Nummerngebühren
gegenüber der Klägerin dar.

40

Der Verordnungsgeber war allerdings gemäss § 3 Satz 1 VwKostG berechtigt,
bei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den
wirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu berücksichtigen. Die allgemeine
Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG führt nicht
etwa zur Geltung des Kostendeckungsprinzips des § 3 Satz 2 VwKostG, wonach das
geschätzte Gebührenaufkommen den auf die gebührenpflichtigen Amtshandlungen
entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden
Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.

41

Im Gebührenrecht findet das Kostendeckungsprinzip nicht uneingeschränkt
Anwendung. Aus dem Wesen der Gebühr als einer Gegenleistung für eine
besondere Leistung der öffentlichen Verwaltung lässt sich keine regelmäßige
Geltung des Kostendeckungsprinzips ableiten. Das ergibt sich schon aus der bereits
wiedergegebenen Regelung des § 3 Satz 1 VwKostG. Vielmehr bedarf es hierzu
- wie § 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG ausdrücklich regelt - einer
spezialgesetzlichen Anordnung. Eine Geltung des Kostendeckungsprinzips käme
daher vorliegend nur in Betracht, wenn sie (bundes)gesetzlich oder durch
Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft vorgeschrieben wäre.

42

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1984
- 3 B 87.82 -, in: Buchholz, Sammel- und
Nachschlagewerk der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,
401.8 - Verwaltungsgebühren - Nr. 16, m.w.N.

43

Eine solche Anordnung fehlt in § 43 Abs. 3 TKG. Eine dementsprechende
Beschränkung durch europarechtliche Rechtsvorschriften besteht ebenfalls nicht.

44

Eine Rechtsverordnung, die direkte Wirkung im innerstaatlichen Recht entfalten,
d.h. auch Rechte oder Pflichten Einzelner begründen würde (Art. 249 Sätze 2 und 3
des EG-Vertrages vom 7. Februar 1992, BGBl. II S. 1253, in der Fassung vom
2. Oktober 1997, BGBl. 1998 II S. 387, - EG -) existiert nicht.

45

Thematisch einschlägig ist hingegen Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des
Europäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997 über einen
gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für
Telekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117, S. 15, vom 7. Mai 1997
(RL 97/13/EG). Danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass von Unternehmen im
Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für
die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen
Einzelgenehmigungen anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Art. 11 RL
97/13/EG ist auf die Gebührenerhebung in Bezug für die Zuteilung von Rufnummern
anwendbar. Denn insoweit handelt es sich um eine Einzelgenehmigung i.S.v. Art. 2
Abs. 1 a, 7 Abs. 1 a der Richtlinie, die dem antragstellenden Unternehmen das
Nutzungsrecht in Bezug auf Telefonnummern verleiht, das das Unternehmen ohne
Zustimmung der nationalen Regulierungsbehörde nicht innehaben könnte, § 43
Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 TKG.

46

Vgl. Gramlich, Rechtsfragen der Numerierung nach
§ 43 TKG, Archiv PT 1998, S. 5 ff. (12).

47

Auch aus Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG lässt sich jedoch entgegen der Auffassung
der Klägerin keine generelle Unzulässigkeit der Berücksichtigung (u.a.) des
wirtschaftlichen Wertes der Rufnummernzuteilung herleiten.

48

Die Klägerin kann sich allerdings grundsätzlich auf Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG
berufen. Zwar sind Richtlinien nach Art. 249 Satz 4 EG nur für jeden Mitgliedstaat, an
den sie gerichtet sind, hinsichtlich der zu erreichenden Ziele verbindlich (wobei die
Wahl der Form und Mittel dem Mitgliedstaat überlassen ist). Nach ständiger
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann eine Richtlinie aber
ausnahmsweise dann unmittelbar Anwendung finden, wenn sie trotz Ablaufs der
Umsetzungsfrist nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist und sie von
ihrem Inhalt her unbedingt und hinreichend bestimmt ist, um im Einzelfall
angewendet werden zu können. Unter diesen Umständen kann sich der Einzelne
gegenüber dem Staat (und seinen Untergliederungen) vor nationalen Behörden und
Gerichten auf ihn begünstigende Vorschriften einer Richtlinie berufen (sog. vertikale
Drittwirkung).

49

Vgl. zuletzt EuGH (Zweite Kammer), Urteil vom
9. September 1999 - C-374/97 -, EUGHE I 1999,
5153 ff. = DVBl. 1999, 1644, m.w.N.,

50

Vorliegend war die Frist zur Umsetzung der Richtlinie am 31. Dezember 1997
abgelaufen (Art. 25 RL 97/13/EG), ohne dass der Bundesgesetzgeber sie im Hinblick
auf das Telekommunikationsgesetz - wie § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG durch die
Inbezugnahme des Verwaltungskostengesetzes und damit auch des § 3 Satz 1
VwKostG deutlich macht - in innerstaatliches Recht umgesetzt hatte. Dabei ist
irrelevant, dass § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG schon vor der nach ihrem Art. 26 im Mai
1997 in Kraft getretenen Richtlinie galt; denn dies entbindet den nationalen
Gesetzgeber nicht von der Umsetzungspflicht.

51

Vgl. auch hierzu das Urteil des BVerwG vom
19. September 2001, a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16
Abs. 1 TKG).

52

Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG ist auch hinreichend bestimmt, denn die Regelung
ordnet an, dass allein Gebühren erhoben werden dürfen, die die für die Ausstellung,
Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung
anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Vorschrift ist ferner unbedingt, weil sie
für alle Fallkonstellationen mit Ausnahme der von ihrem Anwendungsbereich her eng
und klar abgegrenzten Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG gilt, wonach
"ungeachtet dessen" die Mitgliedstaaten ihren Regulierungsbehörden (allein) für den
Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten können,
Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung
dieser Ressource sicherzustellen.

53

Gleichwohl kann sich die Klägerin im konkreten Fall nicht auf den für sie
günstigen Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG berufen, da Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie
einschlägig ist.

54

Rufnummern stellen eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG
dar. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend und ausführlich dargelegt. Auch in
den Fachkreisen besteht - soweit ersichtlich - nahezu einhellig diese Auffassung.

55

Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und
Praxis der Telekommunikation, Rn. 461 und 482; Mellewigt
in: Beck'scher TKG-Kommentar (im Folgenden: Mellewigt),
1997, § 43 Rdn. 3; Trute/Spoerr/ Bosch,
Telekommunikationsgesetz mit FTEG, Kommentar, 2001, §
1 Rdn. 23, § 2 Rdn. 21, § 43 Rdn. 2; Holznagel/Enaux/
Nienhaus, Grundzüge des Telekommunikationsrechts, 2001,
S. 129; Etling-Ernst, TKG, Praxiskommentar, 2. Aufl. 1999,
§ 43 TKG Rn. 5; Gramlich, a.a.O., 16 und 19; vgl. auch: das
"Grünbuch über ein Numerierungskonzept für
Telekommunikationsdienste in Europa", BR-Drs. 991/96 vom
17. Dezember 1996 (im Folgenden: Grünbuch), S. 6
(einschl. Fn. 3) und 28, sowie den in den beigezogenen
Verwaltungsvorgängen enthaltenen Abschlussbericht des
Expertengremiums für Numerierungsfragen vom
4. Dezember 1995 (im Folgenden: EfN). Anderer Ansicht:
Müller, K&R 2001, 357 (359).

56

Die Berufungsbegründung rechtfertigt keine andere Betrachtung.

57

Soweit die Klägerin geltend macht, als Wortsinn des Begriffs "Ressource" müsse
"ein natürliches Produktionsmittel für die Wirtschaft" verstanden werden, was ein
gedankliches Konstrukt wie eine Telefonnummer nicht sein könne, verfängt dies
nicht. Gemeinhin wird unter einer Ressource eine "Quelle" i.S. eines Natur- oder
Wirtschaftsgutes bzw. eines sonstigen Gutes verstanden, das - sei es aus
naturwissenschaftlichen, sei es aus anderen Gründen - nicht unerschöpflich
reproduzierbar ist und daher der Schonung bedarf. Eine "knappe Ressource" ist
danach nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben, wenn entweder eine
akute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer ausreichenden Prognose von
einer ohne "Bewirtschaftung" in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit auszugehen
ist.

58

Das ist hier hinsichtlich der Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik
Deutschland der Fall. Ihre Zahl ist nicht beliebig reproduzierbar, sondern vielmehr
von vornherein beschränkt. Zwar liesse sich durch die Generierung neuer
Zahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen,
technischen, wirtschaftlichen und praktischen Gründen ist dies jedoch nicht möglich.

59

Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464 ff.;
Gramlich, a.a.O., S. 16.

60

So existieren internationale Vorgaben, insbesondere der Internationalen
Fernmeldeunion (ITU). Nach deren Empfehlung E.164, die eine faktische
Bindungswirkung entfaltet, weil nur bei ihrer Beachtung die internationale
Erreichbarkeit der nationalen Telekommunikationsteilnehmer gesichert ist,

61

- vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464, Bartosch,
Nummernmanagement, NJW-CoR 1999, 103 sowie den in
den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten
enthaltenen Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12 -

62

darf seit dem 1. Januar 1997 eine internationale Rufnummer maximal 15 Stellen
lang sein, wobei die vorangestellten Ziffern ("Präfixe") 0 bzw. 00 außer Betracht
bleiben. Eine Rufnummer besteht dabei aus drei Elementen: der Landeskennzahl
(z.B. 49 für Deutschland), sodann je nachdem der nationalen Bereichskennzahl wie
etwa der Ortsnetzkennzahl (z.B. 251 für Münster), der Netzkennzahl (z.B. 174 für das
D 2-Netz) oder der Dienstekennzahl (z.B. 130 für sog. Freephone-Rufnumern) sowie
schließlich der Teilnehmerrufnummer. Abzüglich der zweistelligen Landeskennzahl
verbleiben für Deutschland damit derzeit 13 Stellen, die als nationale Rufnummern
vergeben werden können. Hinzu kommt, dass innerhalb der europäischen Gremien
die Einführung der Ziffer 3 als sog. europäische Kennzahl, die der jeweiligen
Landeskennzahl vorangestellt werden soll, erwogen wird; für diesen Fall wäre der
nationale Rufnummernraum auf 12 Ziffern beschränkt.

63

Vgl. Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12; Grünbuch,
a.a.O., S. 25 und 29; ferner: Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O.,
Rn. 515.

64

Bereits heute werden in der Praxis i.d.R. zehnstellige Nummern vergeben.

65

Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.;
Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; Bartosch,
a.a.O., S. 103; vgl. in diesem Zusammenhang auch den
Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr.
17) und 12.

66

Ein beträchtlicher Anteil der zur Verfügung stehenden Rufnummern wird von der
DTAG als Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Monopolisten verwaltet; vor
Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes nutzte diese ca. 40 Mio.
Einzelanschlüsse und 260 Mio. Durchwahlnummern.

67

Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 31; im Urteil des VG
Köln vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 - ist von 3,6
Mio. RNB die Rede.

68

In Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine
Kapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der
Struktur von 5.207 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen Ortsnetzkennzahlen in den
Bereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und Dienstekennzahlen belegten Gasse
01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09 u.a. mit Rufnummern für sog.
Mehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern.

69

Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15
f.; Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475;
Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131; Bartosch,
a.a.O., S. 103.

70

In diesem Zusammenhang fällt weiter besonders ins Gewicht, dass es zu Zeiten
des Fernmeldemonopols häufig zu einer aus heutiger Sicht als ineffizient zu
bezeichnenden Nummernvergabe kam, weil die Anzahl von 10 Stellen oft nicht
ausgenutzt wurde; zwei Drittel aller Rufnummern sind einschließlich der nationalen
Bereichskennzahl neun-, acht- oder siebenstellig. Der Verzicht auf eine einzige Stelle
hat aber zur Folge, dass zehn nachfolgende Nummern blockiert sind, ein Verzicht auf
zwei Stellen führt zu einer "Blockade" von 100 Rufnummern und ein solcher auf drei
Stellen zur Blockade eines ganzen RNB. Ist etwa die unter Ausklammerung des
Präfixes 0 siebenstellige Rufnummer 01234-567 vergeben worden, sind alle
Rufnummern des Schemas 01234-567xxx gesperrt.

71

Vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466;
Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130;
Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 16.

72

Diese "großzügige" Vergabepraxis der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca.
5,6 % der 2,38 Mrd. Rufnummern - also etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich
genutzt werden (können).

73

Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15 f.;
Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475;
Holznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131.

74

In einigen Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei- bzw.
vierstelligen Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was in einigen Fällen schon
zur Vergabe elfstelliger Rufnummern geführt hat.

75

Vgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.; Holznagel/
Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; vgl. in diesem
Zusammenhang auch den Abschlussbericht des EfN,
a.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr. 17), 12 und 16.

76

Die Knappheit der Ressource Rufnummern in der Bundesrepublik Deutschland
ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin gerade im Hinblick auf das Ziel der
RL 97/13/EG wie auch des Telekommunikationsgesetzes, den Wettbewerb zwischen
den Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn danach müssen allen
(neuen) Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl überlassen werden
können und entsprechend von der RegTP "auf Vorrat" freigehalten werden.

77

Vgl. in diesem Zusammenhang die Begründung des
Entwurfs der Bundesregierung zum TKG (BR-Drs. 80/96
vom 9. Februar 1996, S. 35: "Rufnummern ... stellen ...
eine unverzichtbare Ressource für die im Wettbewerb
tätigen Telekommunikationsanbieter dar. Sie sind
aufgrund der internationalen Festlegungen zur
Numerierung grundsätzlich als knappes Gut anzusehen;
ähnlich: Grünbuch, a.a.O., S. 25; vgl. auch den
Abschlussbericht des EfN, S. 3: "Allen in einem Ortsnetz
tätigen Wettbewerbern sollte aus dem durch die jeweilige
Ortsnetzkennzahl definierten Nummernraum
bedarfsgerecht Kapazität für die Vergabe neuer Nummern
zur Verfügung gestellt werden" (Empfehlung Nr. 7) und
ferner: Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 482.

78

Mit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der
Anbieterseite des Telekommunikationsverkehrs

79

- vgl. Grünbuch, a.a.O., S. 6 und die
Informationsschriften der RegTP vom 24. Juli 2000
"Marktvolumen steigt ..." und vom 26. Januar 2000:
"Regulierungsbehörde zieht Fazit für 1999", wonach
in diesem Jahr über 100 Unternehmen
Sprachtelefondienste anboten -

80

werden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu einem wirtschaftlich knappen
Gut. Gerade auch deshalb bedurfte es der Regulierung.

81

Ferner würde eine denkbare grundlegende Reform des bislang geographisch
genutzten Rufnummernraums

82

- vgl. hierzu S. 3 des o.g. Abschlussberichts des EfN
(Empfehlung Nr. 9) -

83

für Lizenznehmer, Telekommunikationsdienstleister und Nutzer z.T. enorme
Investitions- bzw. Umstellungskosten mit sich bringen, man denke hier nur an solch
"triviale" Dinge wie Briefpapier, Visitenkarten, sonstige notwendige Unterrichtungen
von Geschäftspartnern usw. Auch, aber nicht nur deshalb werden Änderungen in der
Rufnummernstruktur - insbesondere die Verlängerung von Rufnummern - vom
Verbraucher nicht gewünscht; sie sind unpopulär und werden daher nur schwer und
allenfalls nach längerem Zeitablauf akzeptiert.

84

Vgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 20 und
50.

85

Auch diese faktischen Erschwernisse zur Erweiterung der Ressource
Rufnummern sind zu berücksichtigen.

86

Dass ein Grund der Knappheit von Rufnummern auch der ist, dass die DTAG
- nummerngebührenfrei - über die der Deutschen Bundespost bereits früher
überlassenen bzw. zugänglichen Rufnummern verfügt, ändert ebenso wenig etwas
wie eine möglicherweise gewandelte Einschätzung der EU-Kommission zur
Knappheit der Ressource Rufnummern (insoweit dürfte im Übrigen ohnehin allein auf
den Zeitpunkt des Erlasses der Gebührenverordnung abzustellen sein).

87

Nach alledem darf eine Gebühr erhoben werden, die i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 1
RL 97/13/EG die Notwendigkeit widerspiegelt, die optimale Nutzung der Ressource
sicherzustellen, unabhängig davon, ob andere Maßnahmen - etwa
ordnungsrechtlicher Art - denkbar sind.

88

Danach war der Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG eröffnet
und der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Gebührenhöhe prinzipiell nicht auf
die blosse Deckung des Verwaltungsaufwandes beschränkt; vielmehr durfte er bei
der Gebührenbemessung grundsätzlich neben dem Verwaltungsaufwand auch den
wirtschaftlichen Wert der Zuteilung von RNB berücksichtigen.

89

Der Senat kann offen lassen, ob die Gebührenhöhe entsprechend
Gebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) einen
Verstoß gegen das oben erwähnte Äquivalenzprinzip darstellt. In Ermangelung
ernsthafter Anhaltspunkte für einen "erdrosselnden" Charakter der Gebühr bzw. eine
"abschreckende" Wirkung der Gebührenerhöhung bedürfte es hierzu der Feststellung
einer "gröblichen" Verletzung des Äquivalenzprinzips im Sinne eines offensichtlichen
Missverhältnisses.

90

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996
- 6 B 72.95 -, NJW 1996, 1163; Urteil vom 3. März
1994, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -,
NVwZ 1989, 456; Urteil vom 8. Dezember 1961
- VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214 (222 ff.); Urteil vom
24. März 1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162
(169); OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997,
a.a.O.

91

Hierfür dürfte das 15fache Übersteigen des Verwaltungsaufwandes allein
angesichts der unzweifelhaften - mit steigender Anbieterzahl zunehmenden -
wirtschaftlichen Bedeutung der Rufnummernzuteilung (ohne sie wäre eine
Wettbewerbsteilnahme auf dem Sprachtelefoniedienstmarkt und damit die
Gewinnung von Kunden nicht möglich)

92

- vgl. in diesem Zusammenhang etwa Holznagel/
Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 128 f. und Trute/
Spoerr/Bosch, a.a.O., § 2 Rdn. 21 -

93

nicht ausreichen. Einer Entscheidung bedarf es insoweit aber nicht. Denn die hier
streitigen Gebühren für RNB im Ortsnetzbereich erfüllen nicht die weiteren
Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG. Nach Satz 2 der Regelung
müssen die Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit
Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu
fördern. Das ist hier nicht der Fall.

94

Auf die für sie günstige - weil die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG
bestehende Möglichkeit des Verordnungsgebers, nicht lediglich kostendeckende
Gebühren zu erheben, einschränkende - Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der
Richtlinie kann sich die Klägerin wie geschehen berufen. Die Regelung ist von ihrem
Inhalt her unbedingt (verpflichtend); der Umstand allein, dass nach dem Wortlaut des
Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG dem jeweiligen Mitgliedstaat lediglich die
Möglichkeit eingeräumt ist, vom Kostendeckungsprinzip des Abs. 1 unter bestimmten
Voraussetzungen - die einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sind -
abzuweichen, vermag daran nichts zu ändern,

95

vgl. auch insoweit: EuGH (Zweite Kammer),
Urteil vom 9. September 1999 - C-374/97 -,
a.a.O.,

96

sofern - wie hier - von der Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist.

97

Die Richtlinie ist ferner jedenfalls insoweit hinreichend bestimmt, als danach bei
der Festlegung der Abgabenhöhe eine völlige Ausblendung des
Wettbewerbsförderungszieles nicht zulässig ist. Genau dies hat der
Verordnungsgeber jedoch vorliegend bezüglich der Gebühren für RNB im
Ortsnetzbereich getan.

98

Der Verordnungsgeber hatte im Hinblick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG
bei Erlass der Gebührenverordnung im August 1999 folgende Wettbewerbssituation
im Ortsnetzbereich zu berücksichtigen: Die DTAG hatte auch etwa zwei Jahre nach
Beginn der Liberalisierung noch einen Marktanteil von über 98 % bezogen auf die
Endkundenanschlüsse. Die Wechselbereitschaft der Endkunden war tendenziell
gering, so dass es sich für die Wettbewerber der DTAG erheblich schwieriger
gestaltete, Kunden komplett von der DTAG abzuwerben als etwa Call-by-Call-
Gespräche zu vermarkten.

99

Vgl. die Antwort der Bundesregierung vom
25. April 2001 auf die Große Anfrage des
Abgeordneten Elmar Müller u.a., BT-Drs. 14/5915,
S. 3 f.

100

Zudem waren die Wettbewerber der DTAG, um überhaupt am Wettbewerb auf
dem Sprachtelefoniedienstmarkt in Bezug auf das Ortsnetz teilnehmen zu können,
gezwungen - anders als die DTAG aufgrund ihrer vorhandenen Infrastruktur -, gerade
in der Anfangsphase ihrer diesbezüglichen geschäftlichen Betätigung enorme
Aufwendungen etwa im Hinblick auf notwendige Personal- und Sachkosten,
Werbung usw. zu tätigen. Ferner musste sie die von der RegTP ebenfalls
geforderten Lizenzgebühren zahlen.

101

All dies verdeutlicht die Startschwierigkeiten, denen die Wettbewerber der DTAG
im Jahr 1999 ohnehin ausgesetzt waren. Hinzu kamen nach Erlass der hier
maßgeblichen Gebührenverordnung die Nummerngebühren in einem regelmäßig
ebenfalls nicht zu vernachlässigenden Umfang. Zwar sollte nach dem Willen des
Verordnungsgebers auch die Rechtsnachfolgerin des ehemaligen
Staatsmonopolisten DTAG für die ihr zur Verfügung stehenden RNB
Nummerngebühren entrichten und ist dementsprechend von der RegTP ebenfalls zu
Rufnummerngebühren (in Höhe von nahezu 386 Mio. DM) herangezogen worden. Es
war jedoch von vornherein klar, dass diese Entscheidung keinen Bestand haben
können würde, weil der Rechtsvorgängerin der DTAG die Rufnummern bereits vor
Inkrafttreten des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung standen - nur
bis zu diesem Zeitpunkt misst sich indes die Gebührenverordnung Rückwirkung bei -
und außerdem die DTAG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung von
Rufnummern - nur die Entscheidung über einen solchen Antrag löst jedoch die
Gebührenpflicht aus - gestellt hatte. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht
Köln auf Klage der DTAG durch Urteil vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 -
rechtskräftig die an diese gerichteten Gebührenbescheide aufgehoben. Mithin hatte
die DTAG neben den anderen Wettbewerbsvorteilen gegenüber den neu am Markt
auftretenden Konkurrenten den weiteren Vorteil, nicht wie diese 1,00 DM je
Rufnummer entrichten zu müssen, vielmehr den Rufnummernaltbestand kostenlos
nutzen zu können.

102

In einer derartigen Wettbewerbssituation durfte der Verordnungsgeber jedenfalls
keine den tatsächlichen Verwaltungsaufwand um mindestens das 15fache
übersteigende Gebührenhöhe wählen, sondern musste sich bei der
Gebührenbemessung näher am Verwaltungsaufwand orientieren. Mit der tatsächlich
gewählten Höhe trug die Abgabe nicht mehr i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG
der Notwendigkeit Rechnung, den Wettbewerb zu fördern, sondern vielmehr dazu
bei, ihn (weiter) zu behindern.

103

Sind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG mithin nicht
eingehalten, erweist sich die dies missachtende Gebührenposition B. 1 des
Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) als nichtig.

104

Eine Gebührenpflicht der Klägerin scheidet außerdem aus einem anderen Grund
aus. Die §§ 1 und 3 TNGebV i.V.m. der Anlage zu § 1 TNGebV bzw. § 15 VwKostG
sind auch deshalb keine taugliche Rechtsgrundlage für den angegriffenen
Gebührenbescheid, weil die Gebührenverordnung im Zeitpunkt der jeweiligen
Antragstellung rechtlich noch nicht existent war und die in § 4 TNGebV angeordnete
Rückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des
Grundgesetzes (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt.

105

Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein
dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen
ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich
geschützt. Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen
seiner Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen
dürfen.

106

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961
- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und Beschluss vom 8.
Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142
(174).

107

Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im
Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen
musste und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.

108

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und
Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.

109

Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf
abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.

110

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.,
S. 271.

111

Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende
Eingriffe gilt nichts Anderes.

112

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.

113

Im vorliegenden Fall liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz des
Vertrauensschutzes vor.

114

Die Gebührenverordnung entfaltet Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen
Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu
dem die Verordnung veröffentlicht worden ist. Damit liegt eine so genannte
Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits abgeschlossenen Tatbestand
(oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem Norminhalt die Rechtsfolge der
Gebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt der Veröffentlichung im August 1999 liegende
und in diesem Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende
Tatbestände eintreten soll.

115

Das ergibt sich im vorliegenden Fall daraus, dass die Antragstellungen der
Klägerin im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Gebührenverordnung bereits erfolgt
waren. Bei den Antragstellungen existierte lediglich der Gesetzesbefehl des § 43
Abs. 3 Satz 3 TKG, wonach für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr
erhoben werden soll, sowie die Ermächtigung des BMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4
TKG insbesondere zur Normierung der gebührenpflichtigen Tatbestände.

116

Von der Ermächtigungsnorm Gebrauch gemacht worden war im jeweiligen
Zeitpunkt der Antragstellungen der Klägerin aber nicht. Die erstmalige konkrete
Normierung der Gebührenpflicht der Höhe nach - als Rechtsfolge der durch die
Antragstellung herbeigeführten Zuteilungsentscheidung - stellt sich daher als echte
Rückwirkung dar. Eine solche ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,

117

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -,
NJW 1997, 722,

118

und hier nach den gegebenen Umständen - jedenfalls ohne
Übergangsregelungen für "Altfälle", die die Gebührenverordnung nicht enthält -
unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte.

119

In Fällen der vorliegenden Art muss berücksichtigt werden, dass die jeweiligen
Unternehmen bereits vor dem Auslösen der gebührenpflichtigen Amtshandlung (dem
Antrag auf Zuteilung von Rufnummern) unternehmerische und wirtschaftliche
Prognosen - sei es im Hinblick auf den Bedarf an Rufnummern, sei es in Bezug auf
die im Zusammenhang mit den Nummerngebühren zu erwartenden Kosten - zu
treffen haben. Diese Planungsentscheidungen, die letztlich Ausdruck der
wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit sind, sind ab dem Zeitpunkt der
Antragstellung regelmäßig nicht mehr änderbar abgeschlossen. Allein sachgerecht
erscheint es daher, in Bezug auf das Vertrauen ebenfalls auf den Zeitpunkt der
Antragstellung(en) abzustellen.

120

Vgl. in diesem Zusammenhang: Hey, Die
rückwirkende Abschaffung der Sonderabschreibungen auf
Schiffsbeteiligungen, BB 1998, 1444 (1446).

121

Zum jeweiligen Zeitpunkt der Antragstellungen konnte die Klägerin wegen der
Existenz des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG zwar nicht davon ausgehen, die
Rufnummernzuteilung werde gebührenfrei erfolgen. Andererseits konnte sie aber
nicht absehen, mit welcher Gebührenhöhe sie rechnen musste. Sie war daher
gezwungen, sich im Hinblick auf die von ihr zu treffenden erforderlichen
Planungsentscheidungen eigene Vorstellungen über die mögliche Gebührenhöhe zu
machen. Hierbei musste sie (hinsichtlich der Antragstellungen im Jahre 1997)
einstellen, dass die bereits im Mai 1997 erlassene Richtlinie 97/13/EG im Laufe
dieses Jahres umgesetzt werden und daher Art. 11 RL 97/13/EG von Belang sein
würde. Ein Vertrauen darauf, dass allein eine Gebührenhöhe entsprechend Art. 11
Abs. 1 RL 97/13/EG - also nach dem Kostendeckungsprinzip - in Betracht kommen
würde, konnte sie danach nicht erwerben. Zum einen musste sie damit rechnen,
dass bei Untätigkeit des nationalen Gesetzgebers jedenfalls bis zum Ablauf der
Umsetzungsfrist schlicht § 3 Satz 1 VwKostG galt, d.h. nach Satz 1 der Norm eine
Berücksichtigung u.a. des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich war.
Zum anderen war auch bei einer zu erwartenden Umsetzung der Richtlinie (bzw. bei
Nichtumsetzung der Richtlinie nach dem 1. Januar 1998: einer möglichen Berufung
der Klägerin auf die unmittelbare Wirkung der nicht umgesetzten Richtlinie zu ihren
Gunsten) die Einschlägigkeit des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG nicht vornherein
auszuschließen. Das muss schon deshalb gelten, weil - wie dargelegt - in
Fachkreisen jedenfalls überwiegend davon ausgegangen wurde, dass Rufnummern
im Ortsnetzbereich eine "knappe Ressource" darstellten.

122

Musste die Klägerin mithin grundsätzlich damit rechnen, dass eine
Gebührenbemessung nach Maßgabe des § 3 Satz 1 VwKostG würde erfolgen
können, konnte ihr damit aber (schon wegen ihrer Unkenntnis über die genaue Höhe
des Verwaltungsaufwandes und im Hinblick auf den relativ breiten
Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers) noch nicht klar sein, was im
fraglichen Zusammenhang ein "angemessenes Verhältnis" i.S.d. Norm sein würde.
Die Klägerin war danach nicht etwa gehalten, insofern mit "dem Schlimmsten" zu
rechnen, sondern durfte der Planungsunsicherheit durch die Annahme einer
Gebührenhöhe, die den Verwaltungsaufwand maßvoll überschritt, Rechnung tragen.
Das gilt umso mehr, als der Verordnungsgeber die Fachöffentlichkeit entgegen
ursprünglichen Plänen nicht am Verordnungserlassverfahren beteiligt oder über es
informiert hatte.

123

Dass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Antragstellungen tatsächlich nicht mit einer
Gebührenerhebung in der späteren Höhe gerechnet, sondern vielmehr darauf
vertraut hat, einer näher am Verwaltungsaufwand orientierten Gebührenbelastung
ausgesetzt zu werden, wird daran deutlich, dass sie unmittelbar nach Erhalt des
Gebührenbescheides (und nur wenige Wochen nach Veröffentlichung der
Gebührenverordnung) der RegTP unter dem Vorbehalt des Wegfalls der
Gebührenpflicht die Rückgabe von insgesamt 469 RNB angeboten hat.

124

Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von
Rechtsfolgen (echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein.

125

Eine Durchbrechung des im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips
verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen Grenzen möglich, und
zwar in den Fällen der "zwingenden Gründe des gemeinen Wohls",

126

vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.;
Beschluss vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE
18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss
vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE
88, 384,

127

bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des
Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen,
unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),

128

vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -,
BVerfGE 7, 89; Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.;
BVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG,
Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai
1993, a.a.O.; zum Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989
- 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW, Urteil vom
26. Mai 1989 - 9 A 135/87 -,

129

oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehaltes,

130

vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2
BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE 30, 367; Beschluss vom
15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland-
Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 - 6 A 12926/95 -, KStZ 1997,
158,

131

der vorliegend allerdings zweifelsfrei ausscheidet.

132

Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht
ersichtlich, dass das BMPT nicht in der Lage gewesen wäre, zeitgerecht nach Inkrafttreten des
Telekommunikationsgesetzes und noch vor der Antragstellung auf Zuteilung von
Rufnummernblöcken für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen.
Insoweit ist der Beklagten sicherlich zuzugestehen, dass die mit der Neuregelung des
Telekommunikationsrechts einhergehende einmalige Situation nicht nur eine hohe Belastung
der Verwaltung nach sich zog, sondern auch im Übrigen außergewöhnliche Anforderungen an
die damit Befassten stellte. Andererseits ist aber nichts dafür ersichtlich, dass nicht
gleichwohl eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der Gebührenverordnung
möglich war. Schon vor dem Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes war die
Zuteilung von RNB an andere Telekommunikationsdienstleister als die DTAG konkret
absehbar und konnte für die diesbezügliche Einführung einer nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG zu
erlassenden Gebührenverordnung Vorsorge getroffen - insbesondere eine erste
Ressortabstimmung versucht - werden. Dem BMPT war danach möglich, hinreichend zeitnah
auf die durch den Erlass des Telekommunikationsgesetzes und das Auftreten von
Konkurrenten der DTAG bedingte Ausnahmesituation zu reagieren. Die Verzögerungen, die
letztlich zum verspäteten Erlass der Gebührenverordnung geführt haben - schon die erste Vor-
Ressortabstimmung wurde relativ spät, im September/Oktober 1997, eingeleitet,
insbesondere aber das erst nach langem Zeitablauf zustandegekommene Einvernehmen mit
den anderen in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG erwähnten Ministerien - können nicht als "zwingende
Gründe" angesehen werden. Hauptsächlicher Hintergrund der erheblichen Dauer des
Verfahrens war spätestens seit November 1997, dass das Bundesministerium für Finanzen ein
deutlich höheres Nummerngebührenvolumen zu erzielen beabsichtigte und deshalb das nach
dem Gesetz erforderliche Einvernehmen nicht erklärte.

133

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung
die Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im
Allgemeinen im Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, ordnet auch § 43 Abs. 3 Satz
3 TKG lediglich grundsätzlich eine Gebührenerhebung an, überlässt im Übrigen
jedoch dem Verordnungsgeber die - nach Maßgabe des
Verwaltungskostengesetzes zu treffende - Regelung der Einzelheiten. Aus der
Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz folgt ferner, dass sich die konkrete
Gebührenpflicht für eine Amtshandlung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG gerade nicht
allein aus Abs. 3 Sätze 3 und 4 dieser Norm herleiten lässt, sondern es vielmehr
einer konkretisierenden Bestimmung, insbesondere der Normierung der
gebührenpflichtigen Tatbestände, ohne die eine Gebührenpflicht nicht entstehen
kann, durch weitere Rechtsakte bedarf.

134

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 4 TNGebV ist auch nicht aus dem
weiteren Ausnahmetatbestand des Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt. Nach
Auffassung des Senats kann jedenfalls bei erstmaliger Einführung gebührenpflichtiger
Tatbestände im Hinblick auf antragsabhängige Amtshandlungen - wie hier - lediglich ein nach
außen hin erkennbarer Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen
Organs, hier des BMPT (nach Herstellung des Einvernehmens mit den weiter beteiligten
Bundesministerien), der den Erlass der Verordnung bewirkt bzw. in Gang setzt (die
Unterzeichnung der Verordnung, § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der
Bundesregierung - GOBReg -), ein bis dahin bestehendes Vertrauen beseitigen. Daran fehlte
es hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.

135

Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger
Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des
endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung festgelegt,
und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen Neuregelung
bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen liess.

136

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971
- 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287); Beschluss vom
14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261);
Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.

137

Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht der
letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was das "Wie" der Neuregelung angeht. Das rechtfertigt
und gebietet es, in diesen Fällen auch den Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss
enden zu lassen. Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des
Gesetzgebungsverfahren offen zutage und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden.
Steht damit - schon wegen der Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates - auch weder der
Inhalt des künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so
läuft es gleichwohl dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundrecht nicht zuwider, wenn von
diesem Einschnitt an der Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen
Rechtslage jedenfalls nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen
und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die
gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die
bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.

138

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.
S. 261.

139

Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das
BMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des
innerministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen der
Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren
Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - zumindest über das "Wie" der
Neuregelung - beseitigt werden. Vorliegend kann offen bleiben, ob diesbezüglich auf den
Zeitpunkt der letztlichen Einvernehmensherstellung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG und der
anschließenden Unterzeichnung der Verordnung durch den Fachminister oder aber vielmehr
- mit Blick auf die notwendige Publizität (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung
von Rechtsverordnungen) - auf das Datum der öffentlichen Bekanntmachung dieses
Beschlusses (31. August 1999) abzustellen wäre. Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame
Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist jedenfalls der Zeitpunkt, auf den die in Kraft
gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt.

140

Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG,
Beschluss vom 23. März 1971, a.a.O. (387), m.w.N., und
Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).

141

Dies sind im vorliegenden Fall ausschließlich die Zeitpunkte der Antragstellungen im
Juni 1997, September 1997 und September 1998, weil der Bundesgesetzgeber dem
verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11
Abs. 1 erste Alternative VwKostG eine eigene Prägung verliehen hat. Nach § 11 Abs. 1
VwKostG entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang
bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen
Amtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung
damit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den antragsgebundenen und den übrigen
Amtshandlungen. Für erstere - und nur um diese geht es hier - legt § 11 Abs. 1 erste
Alt. VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf den Zeitpunkt
der Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest.

142

Ist danach bei antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Antragstellung der
maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob bzw.
inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden
Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der
Antragstellung u.a. an der nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG (und § 2 Abs. 1 VwKostG)
erforderlichen konkreten Bestimmung der für die gebührenpflichtige Amtshandlung zu
zahlenden Gebühr durch eine Rechtsverordnung fehlt, eine Gebührenpflicht nicht entstanden
ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen
einer durch die Antragstellung begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich
zulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es vorliegend. In dem nach dem o.G.
maßgebenden Zeitpunkt der Antragstellungen war weder der interne
Meinungsbildungsprozess im federführenden BMPT abgeschlossen geschweige denn das
Einvernehmen mit den übrigen Bundesministerien gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG hergestellt
noch gar die öffentliche Bekanntmachung der Verordnung erfolgt.

143

Vgl. in diesem Zusammenhang auch: Art. 11
Abs. 1 Satz 2 RL 97/13/EG: "Die Gebühren ... sind
mit ausreichenden Einzelheiten in geeigneter Form
zu veröffentlichen, damit die Kenntnisnahme ohne
Schwierigkeiten möglich ist."

144

Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Antragstellung ist auch unter
Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 erste Alt. VwKostG geboten.
Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - antrags- und damit
dispositionsabhängigen Amtshandlungen dem rechtsstaatlichen Grundsatz
Rechnung, dass Umfang und Höhe der Gebühr bei ihrer Entstehung festliegen
müssen.

145

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1983,
a.a.O. (zu § 11 Abs. 1 erste Alt. GebG NRW).

146

Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger
sich bei ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden
Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Gerade
Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin sind - wie schon angesprochen - darauf
angewiesen, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich relevanten Handlung die daran
anknüpfenden gebührenrechtlichen Folgen jedenfalls annähernd konkret abschätzen
zu können; dies ist wichtiger Bestandteil des unternehmerischen
Entscheidungsprozesses. Das wird im hier interessierenden Zusammenhang auch
deutlich am Inhalt von im Sommer 1997 verfassten Schreiben verschiedener
Telekommunikationsdienstleister an das BMPT, in der die mangelnde
Kalkulierbarkeit der Kosten sowie fehlende Planungssicherheit im Zusammenhang
mit der Stellung von Zuteilungsanträgen beklagt worden ist; auf diesen Aspekt haben
auch bereits die Regulierungsbehörde und das Bundesministerium für Wirtschaft im
Verlauf des Entstehungsverfahrens der Gebührenverordnung hingewiesen. Dessen
ungeachtet konnte der Klägerin nicht angesonnen werden, bis zur zu erwartenden
Verkündung der Gebührenverordnung mit ihrer Geschäftsaufnahme zu warten. Aus
wirtschaftlicher Sicht musste sie vernünftigerweise unverzüglich damit beginnen, am
Wettbewerb auf dem gerade eröffneten, liberalisierten Telekommunikationsmarkt
teilzunehmen, weil sie bei erst späterer Teilnahme am Markt Wettbewerbsnachteile
zu befürchten hatte.

147

Im Übrigen wäre dem Gebührenpflichtigen, würde die Möglichkeit eröffnet, die
Höhe der Gebührenschuld nach einer Antragstellung zu seinen Lasten
"überraschend" abzuändern bzw. - wie hier - erstmals einzuführen, bei einem
Hinweis hierauf erst mit der Amtshandlung - wie hier dem jeweiligen
Zuteilungsbescheid - jegliche Handlungsmöglichkeit genommen, von der nunmehr
überraschend "teuren" Amtshandlung Abstand zu nehmen. Denn mit der Vornahme
der beantragten Amtshandlung gegenüber dem Antragsteller ist deren Bearbeitung
abgeschlossen, so dass auch eine Rücknahme des Antrages danach nicht mehr zu
einer Reduzierung der Gebühr führen kann. § 15 Abs. 2 VwKostG sieht eine
Gebührenminderung anlässlich der Rücknahme eines Antrags lediglich in den Fällen
vor, in denen die Amtshandlung noch nicht beendet ist, der Antrag aus anderen
Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt oder eine Amtshandlung
zurückgenommen oder widerrufen wird. Hierbei handelt es sich sämtlich um
Fallkonstellationen, die vorliegend nicht gegeben sind.

148

Eine rechtlich unbedenkliche Rückwirkung hätte nach alledem zumindest
Übergangsregelungen für "Altfälle" (d.h. vor Erlass der Gebührenverordnung
gestellte Zuteilungsanträge) erfordert - sei es im Hinblick auf die Gebührenhöhe, sei
es in Bezug auf die Frage der Möglichkeit eines nachträglichen, gebührenneutralen
Verzichts auf zugeteilte RNB. Eine Auslegung des § 4 TNGebV, die den
verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung trägt, kommt nicht in Betracht, da
die Durchbrechung des Vertrauensschutzes in jedem Fall zu spät erfolgt ist und
dieser Umstand nicht im Wege der Auslegung beseitigt werden kann.

149

Fehlt es danach für die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von RNB
gegenüber der Klägerin an einer wirksamen Rechtsgrundlage, kann hinsichtlich der
Gebührenerhebung für die Ablehnung entsprechender Anträge nach § 43 Abs. 3
Satz 3 TKG i.V.m. § 3 TNGebV nichts Anderes gelten.

150

Die diesbezügliche Gebührenerhebung erweist sich auch noch aus einem
anderen Grunde als unwirksam. Die RegTP hat das ihr insoweit eingeräumte
Ermessen verkannt. § 3 TNGebV ordnet an, dass im Falle der Ablehnung des
Antrages auf Vornahme einer Amtshandlung nach § 1 TNGebV Gebühren nach
Maßgabe des § 15 VwKostG erhoben werden. Nach Abs. 2 dieser Norm ermäßigt
sich die vorgesehene Gebühr u.a. dann, wenn ein Antrag aus anderen Gründen als
wegen Unzuständigkeit abgelehnt wird, um ein Viertel; nach § 15 Abs. 2 letzter
Halbsatz VwKostG kann sie bis zu einem Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt
oder es kann von ihrer Erhebung abgesehen werden, wenn dies der Billigkeit
entspricht.

151

Die RegTP hat in dem angegriffenen Gebührenbescheid zwar für die Fälle der
Antragsablehnungen eine Ermäßigung der Gebührenforderung auf ein Viertel
vorgenommen. Zu einem weiteren (teilweisen) Verzicht auf die Gebührenforderung
hat sie sich nach eigenem Bekunden jedoch deshalb außer Stand gesehen, weil die
Klägerin wirtschaftlich leistungsfähig ist. Der RegTP hätte sich jedoch aufdrängen
müssen, dass die Reduzierung auf ein Viertel der Gebührenforderung aus anderen
Gründen vorliegend offensichtlich nicht ausreichend war und sie deshalb von Amts
wegen eine sachliche Billigkeitsentscheidung hätte treffen müssen, in deren Rahmen
sie nach Ermessen entweder eine geringere als eine Viertelgebühr hätte verlangen
oder sogar ganz von der Gebührenerhebung hätte absehen können. Die Klägerin
erhielt im Fall der Antragsablehnung - was auch die RegTP im Ausgangspunkt
erkannt hat - nicht mehr als einen ablehnenden Bescheid, der für sie keinerlei
wirtschaftlichen Wert aufwies. Mag dies im "Normalfall" - je nach Höhe des
Verwaltungsaufwandes - gleichwohl die Erhebung eines Viertels der vollen Gebühr
rechtfertigen, kann dies hier nicht gelten: Denn die danach verbleibende
Gebührenhöhe von 250,00 DM für die Ablehnung der Zuteilung eines RNB übersteigt
selbst den vom Verordnungsgeber zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand von
62,50 DM je RNB (ob alle dabei berücksichtigten Positionen im nötigen
Zusammenhang mit der Amtshandlung "Entscheidung über die Zuteilung" stehen,
kann hier offen bleiben) um das Dreifache und schöpft daher in erheblichem Umfang
einen tatsächlich nicht vorhandenen wirtschaftlichen Vorteil ab.

152

Vgl. in diesem Zusammenhang: Müller, a.a.O.,
S. 359 f.

153

Der weiter geltend gemachte Leistungsantrag, der Klageantrag zu 2., ist
ebenfalls - überwiegend - begründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten
Rückzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2
VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts
ausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird.
Der Klägerin steht ein derartiger Anspruch zu. Sie hat die durch den angefochtenen
Bescheid festgesetzte Gebühr gezahlt; der Verwaltungsakt ist damit i.S.v. § 113 Abs.
1 Satz 2 VwGO "vollzogen".

154

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1993
- 10 A 1.91 -, Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65

155

Der materielle Folgenbeseitigungsanspruch der Klägerin ergibt sich aus § 21
Abs. 1 VwKostG, wonach "überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich
zu erstatten" sind. Mit der Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides ist
der Rechtsgrund des weiteren Verbleibs des Gebührenbetrages bei der RegTP
entfallen.

156

Der geltend gemachte Zinsanspruch steht der Klägerin allerdings nur für die Zeit
ab Rechtshängigkeit des Klageantrags zu 2. zu. Da die Klägerin das
Rückzahlungsbegehren nicht von Anfang an mit ihrer Anfechtungsklage verbunden
hatte und auf diesen bezifferten Geldleistungsanspruch § 291 BGB entsprechend
anwendbar ist, kann sie die am 8. September 2000 geltend gemachten
Prozesszinsen in der beantragten Höhe (§ 291 BGB i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 1 BGB)
erst ab diesem Zeitpunkt, dem Tag der Rechtshängigkeit des Leistungsantrages,
verlangen.

157

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999
- 8 C 27.97 -, BVerwGE 108, 364 ff.

158

Zwar kann ein Folgenbeseitigungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
auch im Laufe eines bereits anhängigen Klageverfahrens geltend gemacht werden.
Zinsen gemäß § 291 BGB stehen für diesen Fall jedoch nicht schon - wie hier
beantragt - ab dem Zeitpunkt der Zahlung, sondern erst ab Rechtshängigkeit des
entsprechenden Antrags zu. Die Rechtshängigkeit des Rückzahlungsanspruchs wird
aber nicht bereits durch die Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid,
sondern erst durch die Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs
bewirkt. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach
entschieden, dass der Zinsanspruch von der Erhebung der Leistungsklage abhängt,
die Anfechtungsklage gegen den rechtswidrigen Bescheid hingegen für den
Anspruch auf Prozesszinsen nicht genügt.

159

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999, a.a.O.
(m.w.N.).

160

Der Senat folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und sieht
auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin keinen Grund, hiervon
abzuweichen.

161

Die Klägerin kann für die Zeit vom 1. September 2000 bis zur Rechtshängigkeit
des Leistungsantrages auch keine Verzugszinsen beanspruchen. Es gibt keinen
allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, aus dem die Verpflichtung zur
Zahlung von Verzugszinsen hergeleitet werden könnte. Die Folgen der Nichterfüllung
öffentlich-rechtlicher Geldforderungen richten sich vielmehr nach dem im Einzelfall
einschlägigen Spezialrecht. Hier sieht weder das Verwaltungskostengesetz noch das
Telekommunikationsgesetz eine Zinspflicht vor.

162

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999,
a.a.O.

163

Letztlich kann auch die Berufung auf einen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch nicht zum vollständigen Erfolg des Klageantrags zu 2. führen.
Es mag dahin stehen, ob § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 21 VwKostG für
Konstellationen der vorliegenden Art nicht ohnehin Spezialregelungen darstellen,
neben denen der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch keinen Platz
hat. Jedenfalls umfasst letzterer nicht auch einen Anspruch auf Verzinsung einer
Erstattungsforderung. Ein solcher könnte allenfalls unter dem Gesichtspunkt des
Verzugs - in entsprechender Anwendung des § 288 Abs. 1 S. 1 BGB - gerechtfertigt
sein. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift im öffentlichen Recht kommt
aber - wie schon erwähnt - nur dann in Betracht, wenn dies gesetzlich oder sonst
rechtlich besonders vorgesehen ist. Für den öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch fehlt es indes an einer gesetzlichen Verweisung auf die
Verzugsvorschriften des BGB. Überdies hat das Bundesverwaltungsgericht entgegen
der Auffassung der Klägerin entschieden, dass bei einem öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch gegen eine Behörde eine "Verzinsung" wegen tatsächlich
gezogener Nutzungen grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil zwar § 818 Abs. 1
Satz 1 BGB auch in dieser Konstellation entsprechend anzuwenden ist, der Staat
aber öffentlich-rechtlich erlangte Einnahmen nicht gewinnbringend anlegt, sondern
über die ihm zur Verfügung stehenden Mittel im Interesse der Allgemeinheit
verfügt.

164

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1973
- VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854; vgl. ferner: Urteil
vom 27. Oktober 1998 - 1 C 38.97 -.

165

Mithin ist die Zinsforderung für die Zeit ab Rechtshängigkeit des Klageantrages
zu 2., nicht jedoch für den Zeitraum davor begründet.

166

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Entscheidung
hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO,
708 Nr. 10, 711 ZPO.

167

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO).