Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-21, Aktenzeichen 3 R 7/02

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auf 20.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand

Mit Schreiben vom 10.11.2000 beantragte sie beim Beklagten die Erteilung einer Spielbankkonzession und fügte hierzu einen Artikel der Fachzeitschrift "Automaten-Markt" vom November 2000 mit dem Titel "Baden-Württemberg, Spielbankmonopol ist verfassungswidrig" bei, in dem die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.07.2000 (1 BvR 539/96) kommentiert wurde. Der Beklagte teilte der Klägerin formlos mit Schreiben vom 28.11.2000 mit, dass er ihr eine Spielbankkonzession nicht werde erteilen können. Es sei nämlich aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, und zwar zur Abwehr von der Bevölkerung aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft drohenden Gefahren, geboten, die Konzessionierung auf einige wenige Spielbanken zu beschränken. Für die Zulassung einer weiteren Spielbank im Saarland bestehe kein Bedarf, da es mit den Einrichtungen in Saarbrücken sowie auf Schloss Berg in Perl-Nennig ausreichende Spielgelegenheiten gebe. Auch die benannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.07.2000 führe vorliegend zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Mit Schreiben vom 12.03.2001 präzisierte die Klägerin ihren Antrag dahingehend, dass sie eine Spielbankkonzession zum Betrieb von Automaten begehre. Ferner wandte sie sich gegen die Argumentation des Beklagten, eine Beschränkung des Betriebes von Spielbanken sei zur Abwehr von aus der Spielleidenschaft erwachsenden Gefahren für die Bevölkerung erforderlich. Der Beklagte selbst ermögliche es nämlich entgegen dieser Zielsetzung, dass die beiden im Saarland vorhandenen Konzessionsinhaber außer an ihrem Hauptsitz weitere Automatenspielsäle in verschiedenen Städten in "Unterkonzession" betrieben. Nach ihrer Ansicht sei die Spielbankkonzession jedoch auf die Erlaubnis zum Betreiben eines Automatenspielsaales zu erteilen. Im weiteren Schriftverkehr (Schreiben des Beklagten vom 03.04. und 30.08.2001; Schreiben der Klägerin vom 26.07.2001) setzten sich die Beteiligten damit auseinander, ob eine isolierte Zulassung des so genannten Kleinen Spiels zulässig sei und ob sich ein Anspruch der Klägerin auf Konzessionierung aus Grundrechten (Artikel 12, 14 GG) oder wettbewerbsrechtlichen Gründen ergeben könne.

Dem Wunsch der Klägerin nach einer rechtsmittelfähigen Entscheidung kam der Beklagte durch Erlass seines Bescheides vom 01.10.2001 nach. Darin lehnte er den Antrag der Klägerin, "zusätzlich zu den in ihren Spielhallen (sog. 'Spielotheken') veranstalteten Spielen nach § 33 c ff. Gewerbeordnung (GewO) auch solche Automatenspiele zu betreiben, die über den durch die GewO und die Spielverordnung abgegrenzten Rahmen hinausgehen und dem Spielbankenrecht unterliegen", ab. Zur Begründung führte er zunächst aus, das Spielbankenrecht mit seinen Sonderregelungen sei nur auf solche Spielunternehmen anwendbar, die nach ihrem räumlichen, personellen und organisatorischen Zuschnitt sowie nach Ausstattung, Spielangebot und Erscheinungsbild nach außen die Gewähr dafür böten, dass die Ziele und die Anforderungen der für Spielbanken geltenden Regelungen erfüllt würden. Spielbanken seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Gegensatz zu den so genannten Spielotheken keine Gebilde des wirtschaftlichen Lebens. Die weitreichenden gesetzlichen Beschränkungen des Betriebes von Spielbanken dienten der Abwehr von der Bevölkerung drohenden Gefahren, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergäben. Sie seien daher zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zwingend erforderlich. Der Beruf des Spielbankbetreibers weise Besonderheiten auf, die die Grundrechtsprüfung beeinflussen würden und es verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen ließen, die Zahl der zugelassenen Spielbanken in erheblichem Maße zu beschränken. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stelle es keinen Rechtsverstoß dar, die Konzessionierung von Spielbanken aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zahlenmäßig zu beschränken. Der besondere Charakter der Spielbanken, für welche die gewerblichen Vorschriften in den §§ 33 c bis 33 g der GewO keine Anwendung fänden (§ 33 h Nr. 1 GewO), rechtfertige es, dass dort Spielautomaten mit erheblich höheren Verlustrisiken eingesetzt würden als dies bei gewerblichen Spielstätten - begrenzt durch die Gewerbeordnung und die Spielverordnung - der Fall sei. Würden solche Spielautomaten jedoch in gewerblichen Spielstätten (sog. Spielotheken) aufgestellt, bestünde die besondere Gefahr, dass das überragende öffentliche Ziel des Spielbankenrechts, die natürliche Spielleidenschaft der Bevölkerung in Grenzen zu halten und ihr eine staatlich kontrollierte Betätigungsmöglichkeit zu verschaffen, von privaten Gewinninteressen überlagert wäre und Bürger in nicht unerheblichem Umfange einer unkontrollierten Spielleidenschaft verfallen könnten. Diese Gefahr sei verstärkt bei einem Nebeneinander von Unterhaltungs- und Glücksspielen gegeben. Dieser Ausgangssituation trügen die im Saarland geltenden Rechtsvorschriften Rechnung, die zwischen großen Spielen (z.B. Roulette) und kleinen Spielen (Automatenspielen) unterschieden und diese den Spielbanken vorbehielten. Eine isolierte Zulassung sogenannter Kleiner Spiele sei nicht vorgesehen. Die für öffentliche Spielbanken geregelte Verpflichtung der Verwendung des Aufkommens aus den Spielergebnissen zu gemeinnützigen Zwecken - abzüglich der notwendigen Betriebskosten - schließe ein Wirtschaftsunternehmen aus, wie sich mit Blick auf die §§ 51 ff. der Abgabenordnung ergebe. Zwar gebiete das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG es, Private nicht generell von der Zulassung als Spielbankbetreiber auszuschließen. Dies bedeute aber keine Verpflichtung für den Staat, im Sinne eines möglichst großen Wettbewerbs eine Vielzahl von privaten Betreibern zuzulassen.

Gegen den am 02.10.2001 abgesandten Bescheid hat die Klägerin am 02.11.2001 Klage erhoben. Zunächst beantragte sie, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 01.10.2001 zu verpflichten, ihr die Genehmigung zu erteilen, in ihren Räumen auch solche Automatenspiele zu betreiben, die über den durch die Gewerbeordnung und die Spielverordnung abgegrenzten Rahmen hinausgehen und dem Spielbankenrecht unterliegen. Später "präzisierte" sie ihren Antrag dahingehend, dass der Beklagte verpflichtet werden solle, ihr eine spielbankenrechtliche Genehmigung zu erteilen, die sie berechtigte, Automatenspiele in räumlich abgetrennten Spielsälen gemäß der spielbankenrechtlichen Genehmigung zu betreiben (Spielbankkonzession). Zur Begründung gab die Klägerin an, dass in Anbetracht der einschlägigen gesetzlichen Regelungen sowie unter Berücksichtigung von Art. 12 sowie Art. 14 GG die Erteilung einer Spielbankkonzession nicht grundsätzlich auf die öffentliche Hand beschränkt werden dürfe. Von einer Bedarfsdeckung an Spielbanken im Saarland könne im Übrigen nicht ausgegangen werden, denn andernfalls ließe sich nicht nachvollziehen, dass den beiden bereits existierenden Spielbanken - unter Ausschluss des Wettbewerbs - bislang zusätzliche "Unterkonzessionen" zum Betrieb von Automatenspielsälen erteilt worden seien. Angesichts dieser bisherigen Genehmigungspraxis des Beklagten liege in der Ablehnung ihres Antrages eine ermessensfehlerhafte Entscheidung. Der Beklagte sei insoweit zumindest verpflichtet, ihren Antrag gleichberechtigt neben etwaigen Anträgen der beiden Konzessionsinhaber im Saarland zu behandeln und zu bescheiden.

In der mündlichen Verhandlung wies das Gericht darauf hin, dass der von der Klägerin nachträglich "präzisierte" Antrag als Klageänderung aufzufassen sei. Hierin willigte der Beklagte ein.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung dessen Bescheides vom 01.10.2001 zu verpflichten, der Klägerin eine spielbankenrechtliche Genehmigung zu erteilen, welche die Klägerin berechtigt, Automatenspielsäle gemäß der spielbankenrechtlichen Genehmigung zu betreiben (Spielbankkonzession).

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er wies darauf hin, dass seine Ablehnungsentscheidung im umfassenden Sinne zu verstehen sei und daher neben den von ihm im Bescheid ausdrücklich genannten ordnungsrechtlichen Gründen auch der fehlende Bedarf an einer weiteren Spielbank im Saarland einer Konzessionierung der Klägerin entgegenstehe. Im Saarland bestehe mittlerweile eine flächendeckende Versorgung mit Spielgelegenheiten im Sinne der Spielbankenverordnung. Im Übrigen handele es sich bei den von der Klägerin angesprochenen Spielstätten in verschiedenen Orten des Saarlandes nicht um Unterkonzessionen, sondern um aus den bereits erteilten Erlaubnissen abgeleitete Genehmigungen für unselbständige Bestandteile der beiden bestehenden Spielbanken.

Mit Urteil vom 27.06.2002 hat das Verwaltungsgericht die Klage auf der Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14.07.1933 (RGBl. I S. 480), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 05.02.1997 (Amtsbl. S. 258) abgewiesen und die Berufung zugelassen - 1 K 189/01 -. Auf die Begründung im Einzelnen wird verwiesen.

Gegen das am 17.07.2002 zugestellte Urteil legte die Klägerin am 16.08.2002 Berufung ein und begründete diese zunächst mit ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken (in der damals geltenden Fassung). Die Beklagte habe den Maßstab für die Versorgung der Bevölkerung mit Spielbanken nicht dargetan und habe so ermessensfehlerhaft ihre Entscheidung auf den fehlenden Bedarf gegründet. Auch sei die bisherige Praxis der Beklagten, die auf Ausschluss desjenigen hinauslaufe, der im Saarland eine öffentliche Spielbank in privater Alleinträgerschaft betreiben wolle, verfassungswidrig.

Mit Blick auf das am 9.7.2003 vom Landtag verabschiedete Saarländische Spielbankgesetz - im weiteren SpielbG-Saar - beanstandet die Klägerin insbesondere, dass keine Untersuchungen zum Bedarf angestellt worden seien. Die Einschätzung, dass im Saarland zum Schutz der Bevölkerung genau zwei Spielbanken benötigt würden, sei weder begründet noch nachvollziehbar. In dem neuen Spielbankgesetz gebe es für den Betrieb des "Kleinen Spiels", den die Klägerin ausschließlich anstrebe, keine zahlenmäßige Beschränkung. Die Zahl der "Zweigspielbetriebe" sei nicht geregelt. Es sei nicht erkennbar, weshalb die Bevölkerung einen größeren Schutz erfahren solle, wenn eine Vielzahl von Spielstätten des "Kleinen Spiels" organisatorisch nur zwei Spielbanken zugeordnet würde. Für den Schutz der Bevölkerung spiele es keine Rolle, wieviele organisatorisch selbständige Spielbanken es gebe, entscheidend sei allein, wie viele Spielstätten es tatsächlich gebe.

Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 19.7.2000 lasse sich die grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit eines staatlichen Spielbankenmonopols nicht entnehmen. Sie beziehe sich nicht nur auf die spezielle landesrechtliche Situation in Baden-Württemberg und betreffe auch nicht nur den Vertrauensschutz bereits bestehender privater Spielbankbetriebe. Vielmehr könne aus ihr gefolgert werden, dass auch die Chance einer erstmaligen Bewerbung um Zulassung zu diesem Beruf nicht genommen werden dürfe. Auch sei nicht ersichtlich, warum die Situation eines privaten Spielbankbetreibers dort eine andere als im Saarland sein solle. Im übrigen sei bei einer Spielbank in privater Trägerschaft eine Gewinnabschöpfung in gleicher Weise möglich wie bei Spielbanken in öffentlicher Trägerschaft.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28.06.2002 - 1 K 189/01 - aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 01.10.2001 zu verpflichten, der Klägerin eine spielbankenrechtliche Genehmigung zu erteilen, welche die Klägerin berechtigt, Automatenspielsäle gemäß der spielbankenrechtlichen Genehmigung zu betreiben (Spielbankenkonzession).

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil im Wesentlichen unter Vertiefung seiner bisherigen Argumentation. Er habe die Interessen der Klägerin ermessensfehlerfrei mit dem Gemeinschaftsgut "Schutz der Bevölkerung vor drohenden Gefahren aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft" abgewogen.

Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung beruhe im Ergebnis auf speziellen Gegebenheiten in Baden-Württemberg, wo Spielbanken über Jahre hinweg beanstandungsfrei von Privaten betrieben worden waren, denen dann aber durch eine Gesetzesänderung die Konzession entzogen werden sollte, was einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz darstelle. Dies sei nicht generell auf den vorliegenden Fall übertragbar. Derartiges habe noch jüngst das Verwaltungsgericht Leipzig mit Urteil vom 06.02.2003 - 5 K 658/01 - bestätigt. Nach dem am 8.8.2003 in Kraft getretenen SpielbG-Saar erfülle die Klägerin nicht die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3, der besondere Voraussetzungen an die Trägerschaft von Spielbanken stelle. Ferner bestünden im Saarland bereits zwei öffentliche Spielbanken, so dass eine Zulassung auch an § 1 Abs. 1 S. 1 und 2 des Gesetzes scheitere. Danach knüpfe der Betrieb der Zweigspielbetriebe an die beiden zugelassenen Spielbanken an. Eine isolierte Zulassung lediglich eines (Zweigspiel-)Betriebs mit Automatenspiel (Kleinem Spiel) sei nach der Konzeption des Gesetzes nicht möglich. Aus § 1 Abs. 1 Satz 2 SpielbG-Saar ergebe sich nämlich, dass Zweigspielbetriebe organisations- und aufsichtsrechtlich unselbständige Bestandteile von Spielbanken seien. Zu den für die Einschränkung der Berufsfreiheit hier ausreichenden Gemeinwohlbelangen gehöre die sowohl nach dem bisher geltenden Spielbankenrecht als auch nach dem SpielbG-Saar vorgeschriebene sehr weitgehende Abschöpfung der Erträge aus der an sich unerwünschten Veranstaltung der Glückspiele in Spielbanken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderten die Besonderheiten des Spielbankenmarktes einen breiten Regelungs- und Gestaltungsspielraum des staatlichen Gesetzgebers. Es bestehe insoweit eine Einschätzungsprärogative der für die Zulassung von Spielbanken zuständigen Stelle, welche Zahl von Spielbanken einschließlich Zweigspielbetrieben im Einzelnen jeweils erforderlich sei, um dem natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen, ihn in geordnete Bahnen zu lenken und ein Abgleiten in die Illegalität zu verhindern. Im Saarland würden fortlaufend die Entwicklungen beobachtet, um bei Bedarf zur Kanalisierung des Spieltriebs angemessen reagieren zu können. Dies gelte auch für die Einrichtung und Auflösung von Zweigspielbetrieben. Insgesamt sei darauf zu verweisen, dass hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorlägen, die den mit § 1 SpielbG-Saar verbundenen Eingriff rechtfertigten. Diese seien auch ausweislich der Begründung des Gesetzes Motivation des Gesetzgebers gewesen, der auch berücksichtigt habe, dass sich im Saarland der Betrieb von Spielbanken ausschließlich durch landeseigene bzw. in Mehrheitsbesitz des Landes befindliche Gesellschaften bewährt habe.

Die Beteiligten wurden zu der Möglichkeit einer Entscheidung nach § 130 a VwGO angehört.

Wegen des Sachverhaltes im Übrigen wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenakte.

Entscheidungsgründe

Die zugelassene Berufung muss erfolglos bleiben.

Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Spielbankkonzession (Zulassung) für das sog. Kleine Spiel (Betrieb von Automatenspielsälen) nicht zu.

Zum im Rahmen von Verpflichtungsbegehren auch in der Berufungsinstanz maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung hierzu Kopp, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage § 113 Rdnr. 218 m.w.N., für den hier auch keine sich aus der gesetzlichen Regelung oder der Natur der Sache ergebenden Ausnahmen hierzu Kopp, a.a.O., Rdnrn. 220 ff. einschlägig sind, ist das am 8.8.2003 in Kraft getretene Saarländische Spielbankgesetz (im Weiteren: SpielbG-Saar) vom 9.7.2003 - ABl. 2136 - Prüfungsgrundlage des Gerichts. Danach stehen dem Begehren der Klägerin sowohl § 1 Abs. 1 wie auch Abs. 3 i.V.m. den §§ 2, 13 SpielbG-Saar entgegen.

Nach § 2 SpielbG-Saar bedarf der Betrieb einer Spielbank der (schriftlichen) Zulassung, die zunächst auf unbestimmte Zeit erteilt wird und jederzeit widerrufen werden kann; ein Anspruch auf die Erteilung besteht nicht.

Nach § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar können im Saarland bis zu zwei öffentliche Spielbanken sowie für das Kleine Spiel dieser Spielbanken Zweigspielbetriebe zugelassen werden.

Gemäß § 13 Abs. 1 SpielbG-Saar gilt eine auf Grund bisherigen Rechts erteilte und noch nicht beendete Zulassung einer Spielbank fort und ist auf die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zulässige Zahl von Spielbanken anzurechnen.

Da es im Saarland bereits zwei zugelassene Spielbanken - in Saarbrücken und auf Schloss Berg, Perl - Nennig, gibt, ist derzeit das zulässige Kontingent erschöpft und kommt eine Zulassung der Klägerin für den von ihr gewünschten Betrieb des "Kleinen Spiels", das isoliert nur in an die beiden "Hauptspielbanken" organisatorisch anknüpfenden Zweigspielbetrieben veranstaltet werden kann, bereits von daher nicht mehr in Betracht. Auch erfüllt die Klägerin, die eine GmbH ohne staatliche Beteiligung ist, nicht die organisationsrechtlichen Voraussetzungen einer Zulassung gemäß § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar. Nach dieser Bestimmung dürfen nur Gesellschaften in der Rechtsform des privaten Rechts Träger eines Spielbankunternehmens sein, deren Anteile zu mehr als die Hälfte unmittelbar oder mittelbar dem Saarland gehören. Dies ist unstreitig nicht der Fall.

In Ansehung der nunmehr maßgeblichen Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt es mithin auf Ermessenserwägungen der Beklagten, insbesondere in Richtung auf eine Bedürfnisprüfung, die im erstinstanzlichen Verfahren eine wesentliche Rolle gespielt haben, nicht (mehr) an. Die genannten Vorschriften des jetzt geltenden SpielbG-Saar, die das als Landesrecht fortgeltende Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14.7.1933 - RGBl I S. 480, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.2.1997 - ABl. S. 258 - abgelöst haben, verstoßen - entgegen der Ansicht der Klägerin - auch nicht gegen höherrangiges Recht und sind mit Verfassungsrecht, insbesondere den Vorgaben aus Art. 12 GG und der vergleichbaren landesrechtlichen Vorschriften der Art. 44, 45 Saarländische Landesverfassung vereinbar.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar verwehren ihrem Inhalt nach Unternehmen in rein privater Trägerschaft grundsätzlich den Betrieb öffentlicher Spielbanken und statuieren ein Monopol staatlicher bzw. überwiegend in staatlicher Hand befindlicher Träger.

Der generelle Ausschluss privater Unternehmer berührt den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, insbesondere die Freiheit der Berufswahl und wirkt damit wie eine objektive Berufszulassungsbeschränkung bzw. Sperre. Der Betrieb von Spielbanken stellt nämlich einen Beruf im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG dar. Der Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG setzt eine Tätigkeit voraus, die auf Dauer angelegt ist und in ideeller wie materieller Hinsicht der Schaffung und Unterhaltung einer Lebensgrundlage zu dienen bestimmt ist, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 19.7.2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197 = NVwZ 2001, 790 und vom 18.6.1980 - 1 BvR 697/77 -, BVerfGE 54, 301; BVerwG, Urteile vom 28.3.2001 - 6 C 2.01 -, GewArch 2001, 334 = BayVBl. 2002, 185 und vom 4.11.1965 - I C 6.63 -, BVerwGE 22, 286.

Dass der Betrieb einer Spielbank diese Kriterien erfüllt, ist - entgegen früherer Auffassung - hierzu etwa OVG Münster, Urteil vom 30.9.1992 - 4 A 569/90 -, GewArch 1993, 238 und VGH München, Urteil vom 11.12.1990 - 21 B 90.00884 - GewArch 1991, 102 nunmehr unzweifelhaft und in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu BVerwG, Urteil vom 23.8.1994 - 1 C 19.91 -, BVerwGE 96, 302 = GewArch 1995, 24 und des Bundesverfassungsgerichts vgl. BVerfG, o.g. Beschluss vom 19.7.2000 - 1 BvR 539/96 - a.a.O. eindeutig bejaht worden.

Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG kommt auch nicht nur natürlichen, sondern auch inländischen juristischen Personen zugute, hierzu bereits BVerfG, Urteil vom 4.4.1967 - 1 BvR 84/65 -, BVerfGE 21, 261.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar stellen sowohl hinsichtlich ihrer Kontingentierung auf zwei Spielbanken im Land, von ausschließlich denen Zweigspielbetriebe ausgehen können, als auch hinsichtlich ihrer Beschränkung der Trägerschaft auf (überwiegend) in staatlicher Hand gehaltene Unternehmen einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar und betreffen konkret deren Wahlaspekt. Im Gegensatz zu subjektiven Zulassungsvoraussetzungen wie etwa persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten, erworbene Abschlüsse und erbrachte Leistungen handelt es sich bei letzterem um eine objektive Zulassungsvoraussetzung bzw. -beschränkung, die für die Wahl eines Berufs an die Erfüllung objektiver, dem Einfluss des Berufswilligen entzogener und von seiner Qualifikation unabhängiger Kriterien anknüpft. Aber auch die strikte Kontingentierung bedeutet eine objektive Zulassungsschranke, weil auch der noch so qualifizierte Bewerber nach Erschöpfung des Kontingents nicht zugelassen werden darf. Diese feste Begrenzung geht über die - früher geltende - Bedürfnisprüfung hinaus, indem sie die Entscheidung über die Zulassung nicht von einem bestimmten Bedürfnis abhängig macht, sondern von dem objektiven Element der festgelegten Anzahl, hierzu Pieroth/Störmer, Rechtliche Maßstäbe für die normative und administrative Zulassung von Spielbanken, GewArch 1998, 177 m.w.N..

Die vorgenannten Beschränkungen der Errichtung und des Betriebs von Spielbanken sind entgegen der Ansicht der Klägerin gerechtfertigt und halten einer verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Einschränkungen der Berufsfreiheit bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt, mithin hinreichend bestimmt ist, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 25.3.1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 und vom 4.11.1992 - 1 BvR 79/85 - u.a., BVerfGE 87, 287.

Darüber hinaus ist erforderlich, dass sie kompetenzmäßig erlassen werden, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar genügen diesen Anforderungen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundlegend siehe Beschluss vom 18.3.1970 - 2 BvO 1/65 -, BVerfGE 28, 119 gehört das gemäß § 33 h Nr. 1 GewO ausdrücklich aus dem Gewerberecht ausgeklammerte Spielbankenrecht zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das die Länder mangels einer Zuweisung an den Bundesgesetzgeber gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die ausschließliche Gesetzeskompetenz haben kritisch hierzu Pieroth/Störmer, a.a.O., S. 179, die das Spielbankenrecht der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß der Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 GG zuordnen und im Ergebnis aber darauf verweisen, dass der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat.

Der Landesgesetzgeber war mithin für den Erlass des Gesetzes über die saarländischen Spielbanken zuständig. Die in Frage stehenden Normen sind ihrem Inhalt nach eindeutig und hinreichend bestimmt.

Sie werden den Anforderungen gerecht, die an Eingriffe in die Berufsfreiheit durch objektive Zulassungsbeschränkungen zu stellen sind.

Nach der herkömmlichen "Drei-Stufen-Lehre" des Bundesverfassungsgerichts, grundlegend das sog. Apothekenurteil, Urteil vom 11.6.1958, - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, bilden objektive Berufswahlbeschränkungen nach beschränkenden Berufsausübungsregelungen auf der ersten und subjektiven Berufswahlbeschränkungen auf der zweiten Stufe die oberste Stufe und sind nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwingend geboten sind.

Diese Anforderungen hat das Bundesverfassungsgericht indes in dem o.g. Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., modifiziert bzw. herabgestuft. Danach gilt der genannte strenge Prüfungsmaßstab nur für solche Berufe, die sowohl ihrer Art nach als auch hinsichtlich der Möglichkeiten, den jeweiligen Beruf tatsächlich auch zu ergreifen, nicht durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet sind. Das Bundesverfassungsgericht sieht im entschiedenen Fall solche Besonderheiten darin, das es sich beim Betrieb von Spielbanken um eine an sich unerwünschte Tätigkeit handele, die der Staat gleichwohl erlaube, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb der Menschen staatliche überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen. Diesen Besonderheiten würde nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Berufswahl nur zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und der Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren vornehmen dürfte. Die Verknappung des Marktes und die Eigentümlichkeiten des Gegenstandes der beruflichen Tätigkeit erforderten vielmehr einen breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, weshalb zur Rechtfertigung ausreichen müsse, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung (lediglich) wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt würden.

Das Bundesverfassungsgericht billigt mithin dem Gesetzgerber einen breiten Beurteilungs- und Prognosespielraum hinsichtlich der Bewertung und der Auswahl der für das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Betracht zu ziehenden Maßnahmen zu, der sich auch auf die Einschätzung der späteren Auswirkung der Normierung erstreckt (Einschätzungsprärogative), hierzu auch BVerwG, Urteil vom 28.3.2001 - 6 C 2.01 -, a.a.O.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar stehen mit den genannten verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang. Sie dienen (zumindest) wichtigen - wenn nicht überragenden - Gemeinwohlinteressen.

Der Begründung des Gesetzes (LT-DS. 12/880) lässt sich - im Allgemeinen Teil A - entnehmen, dass die gesetzlichen Beschränkungen des Betriebes von Spielbanken der Abwehr von der Bevölkerung drohenden Gefahren dienen, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergeben. Unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere auch unter dem Aspekt verfassungsrechtlicher Anforderungen an die Grundrechtseinschränkung des Art. 12 GG macht sich der Landesgesetzgeber die Auffassung zu eigen, dass die begrenzte Zulassung von Spielbanken wesentlich bestimmt ist durch die öffentliche Aufgabe, das illegale Glücksspiel einzudämmen und dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen. Die ordnungsrechtlich gebotene restriktive Spielbankenpolitik soll nach Intention des Gesetzgebers durch die feste Begrenzung auf eine ausreichende Zahl von Spielbanken und durch eine Beschränkung der Erlaubnis auf Betriebe mit mehrheitlicher Beteiligung des Landes umgesetzt werden. Damit soll gewährleistet werden, dass die Unternehmen im öffentlichen Interesse geführt werden. Infolge der verstärkten Kontrollmöglichkeiten kann insbesondere die Zuverlässigkeit der für den Spielbankbetrieb verantwortlichen Personen, die Transparenz des Spielbankbetriebs und die Offenlegung der erzielten Gewinne nachhaltig sichergestellt werden. Im Einzelnen ist im Teil B zu § 1 ausgeführt:

"Durch die in Absatz 1 Satz 1 enthaltene Begrenzung der Zahl von öffentlichen Spielbanken im Saarland wird eine wegen der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren unerwünschte zu starke Dichte des Spielbankennetzes ausgeschlossen. Es hat sich erwiesen, dass zwei Spielbanken angesichts der Größe des Saarlandes ausreichen, um dem nicht zu unterdrückenden natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und diesen Spieltrieb zu kanalisieren. Der bisherigen Praxis, als unselbstständige Bestandteile von Spielbanken auch Zweigspielbetriebe zuzulassen, in denen nur das sog. Kleine Spiel (Automatenspiel) stattfindet, trägt die Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 Rechnung ..... Die in Abs. 3 Satz 1 geregelte Trägerschaft von Spielbanken gewährleistet, dass beim Betrieb von Spielbanken öffentliche Belange gewahrt werden."

Die genannten Zielsetzungen des Gesetzgebers, die insbesondere in § 1 SpielbG-Saar ihre tatsächliche Ausprägung erfahren haben, entsprechen wichtigen Gemeinwohlbelangen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren.

Die vom öffentlichen Glücksspiel (hier: in einer Spielbank) ausgehenden Gefahren betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des (völligen) Vermögensverlustes mittelbar die Allgemeinheit bzw. öffentlichen Haushalte, die die daraus resultierenden sozialen Belastungen zu tragen hat. Ebenso gravierend können die Auswirkungen auf die Gesundheit der Spieler sein, falls der noch "normale" Spieltrieb pathologisch wird und sich zur Spielsucht mit allen weiteren negativen sozialen Folgen wie etwa Beschaffungskriminalität entwickelt, hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., das die Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren dort sogar als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut bewertet; BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.; Thiel, Spielbankenmonopol und Berufsfreiheitsgarantie GewArch. 2001, 96.

Daneben besteht - ganz allgemein - die Gefahr von Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung unlauterer privater Glücksspielveranstalter, die durch staatliche Kontrollen nicht völlig ausgeschaltet werden kann.

Angesichts der so eingeschätzten Gefahren, von denen sich auch der saarländische Landesgesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung hat leiten lassen, ist die konkrete Ausgestaltung der Zulassungsregelungen nicht zu beanstanden. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, hierzu Urteil vom 23.8.1994, a.a.O. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 23.4.1975 - 1 BvR 455/74 - sowie Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., dort betreffend das generelle Verbot von Oddset-Wetten in Bayern die Bedeutung dieses Gemeinschaftsguts es sogar gerechtfertigt hätte, ein generelles Verbot von Spielbanken (wie im Spielbankengesetz von 1868 geschehen) zu statuieren. Bei den hier in Frage stehenden Zulassungsbeschränkungen handelt es sich um einen deutlich minderschweren Eingriff.

Im Übrigen ist zu sehen, dass der saarländische Landesgesetzgeber bei Erlass des SpielbG-Saar von derselben Bewertung ausgegangen ist, die § 284 Abs. 1 StGB zu Grunde liegt. Zweck der genannten Strafandrohung ist u.a., eine übermäßige Anregung der Nachfrage von Glücksspielen zu verhindern, durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten und eine Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zur Gewinnerzielung zu verhindern. Dem liegt - wie dargelegt - die Einschätzung zu Grunde, dass das Glücksspiel grundsätzlich wegen seiner möglichen Auswirkungen auf die gesundheitliche und wirtschaftliche Situation des Spielers und seiner Eignung, Kriminalität zu fördern, sowie deren Folgen für die Allgemeinheit unerwünscht und schädlich ist. Andererseits ist dem Gesetzgeber bewusst, dass der Spieltrieb nicht gänzlich unterbunden werden kann, weshalb § 284 Abs. 1 StGB mit der Möglichkeit einer behördlichen Erlaubnis ein Instrument zur Kanalisierung des Spieltriebs in geordneten Bahnen bietet. § 284 Abs. 1 StGB ist mithin eine Verbotsnorm für unerwünschtes, weil - prinzipiell - sozialschädliches Verhalten, wobei der Vorbehalt einer behördlichen Erlaubnis ebenfalls der Abwehr von Gefahren des Glücksspiels dient, so BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O.

Die eigenständige Gefahreneinschätzung des Strafgesetzgebers kann als bundesrechtliche Vorgabe bei der nach sicherheitsrechtlichen Maßstäben zu treffenden Entscheidung des Landesgesetzgebers über die Zulassung von Spielbanken "eingriffserleichternd" berücksichtigt werden.

Ausgehend von der ein grundsätzliches Verbot statuierenden Norm des § 284 Abs. 1 StGB stellt sich eine gesetzliche Regelung, die in Ausfüllung der gleichwohl durch § 284 Abs. 1 StGB eröffneten Möglichkeit - nicht Pflicht - den Spielbankbetrieb überhaupt zuzulassen, als mit geringerer Eingriffsqualität verbunden dar als Vorschriften, die die Berufswahl bei herkömmlichen, also nicht grundsätzlich untersagten Berufen regeln, hierzu auch VGH München, Beschluss vom 22.10.2002 - 22 2 B 02.2126 - GewArch 2003, 115, VG Leipzig, Urteil vom 6.2.2003 - 5 K 658/01 -.

Vor diesem Hintergrund verstehen sich auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, wonach angesichts der Besonderheiten des Berufs des Spielbankunternehmers, der durch eine verfassungsrechtlich unbedenklich normierte "Unerwünschtheit" und eine erhebliche Verknappung des Marktes gekennzeichnet ist, dem staatlichen Gesetzgeber für Normsetzung im Rahmen der Zulassung des Spielbankbetriebes ein breiterer Regelungs- und Gestaltungsspielraum einzuräumen ist.

Die nicht zu beanstandende ordnungsrechtliche Zielsetzung des Gesetzes wird auch nicht dadurch geschmälert, dass die Zulassung von Spielbanken zu höheren Einnahmen des Saarlandes führt. Die Spielerträge sollen nach der Begründung des Landesgesetzgebers in Teil A Ziff. 2 LT-DS 12/880 vielmehr weitgehend bzw. möglichst vollständig zu Gunsten der Allgemeinheit verwendet werden. Ein Rückschluss auf eine rein oder überwiegend wirtschaftspolitische Zielsetzung des SpielbG-Saar ist dadurch nicht gerechtfertigt.

Das Bundesverfassungsgericht, vgl. Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., sieht Sinn und Zweck einer derartigen Abschöpfung darin, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmen verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe abgeschöpft und zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden. Das Bundesverfassungsgericht bewertet auch diesen Belang - prinzipiell - als so gewichtig, dass er Beschränkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann, soweit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt wird.

Der Landesgesetzgeber, der in § 5 Abs. 1 SpielbG-Saar bestimmt, dass die Spielbankabgabe nach Maßgabe des Haushaltsplans des Landes für Zwecke zu verwenden ist, die allgemeiner Billigung sicher sind, hat sich erkennbar von diesen vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Zielvorstellungen leiten lassen. Es versteht sich von selbst, dass sich derartige Ziele besser durch Unternehmen in (überwiegend) staatlicher Trägerschaft verwirklichen lassen, da diese naturgemäß - anders als rein private Unternehmen - umfangreicheren und intensiveren Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten unterliegen. Der Senat teilt die Auffassung des VGH München in der o.g. Entscheidung, dass der Betrieb von Spielbanken durch die Öffentliche Hand eine im Interesse der Gefahrenabwehr bessere Betriebssteuerung und schlankere Kontrollmechanismen ermöglicht, weil eigene Erwerbsinteressen nicht berührt werden und Kontrollierende und Kontrollierte in dieselben öffentlich-rechtlichen Strukturen mit strikten dienstrechtlichen Sanktionen eingebunden sind. Die dadurch mögliche Effektivität und Flexibilität in der Betriebssteuerung könnten gleichermaßen durch staatliche Auflagen und staatliche Aufsicht über private Spielbankunternehmen nicht erreicht werden.

Diese Einschätzung kann nach Auffassung des Senats ohne weiteres auf Spielbanken in überwiegend staatlicher Trägerschaft - wie sie § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar vorsieht und so auch von den vorhandenen beiden Spielbanken erfüllt werden - übertragen werden. Hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe für die landesgesetzliche Ausgestaltung der Zulassungsbeschränkung in § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar sind daher nach allem zu bejahen.

Dies gilt - obgleich dann hier nicht mehr entscheidend - entsprechend für die Kontingentierung auf zwei Spielbanken nebst deren Zweigspielbetrieben gemäß § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar. Zu dem Einwand der Klägerin, die Bemessungsgrundlagen für eine Begrenzung auf zwei Spielbanken seien nicht nachvollziehbar, bleibt anzumerken, dass nach den Spielbankgesetzen der Stadtstaaten Hamburg und Bremen jeweils nur eine Spielbank vorgesehen ist, siehe hierzu Pieroth/Störmer, a.a.O., S. 182.

Für den an Bevölkerungszahl und -struktur vergleichbaren Flächenstaat Saarland ist mithin die - gesetzliche - Bedarfseinschätzung auf zwei Banken nicht ernsthaft zu beanstanden, zumal in dem weitaus größeren Flächenstaat Baden-Württemberg (lediglich) drei Spielbanken bestehen. § 1 Abs. 1 und 3 SpielbG-Saar genügen auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Ein legitimer gesetzgeberischer Zweck ist nach den vorstehenden Ausführungen gegeben. Von vornherein keine Bedenken bestehen auch an der Geeignetheit der Vorschrift zur Verwirklichung der Regelungsziele. Hinsichtlich des Regelungsziels der weitgehenden Abschöpfung der Erträge ist dies offensichtlich, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Auch bezüglich des Ziels, die Abwehr der mit dem Betrieb einer Spielbank verbundenen Gefahren zu gewährleisten, erweist sich eine überwiegende Trägerschaft staatlich geführter Unternehmen angesichts der gegenüber Unternehmen in privater Trägerschaft intensivierten Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten als geeignet.

§ 1 Abs. 3 Satz 1 SpielbG-Saar ist auch zur Erreichung der mit der Regelung verfolgten Ziele erforderlich. Insoweit ist - wie dargelegt - die dem Gesetzgeber zustehende Einschätzungsprärogative zu berücksichtigen. Dies hat zur Folge, dass Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutze eines wichtigen Gemeinschaftsgutes für erforderlich hält, mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur beanstandet werden können, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger belastende Einschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O..

Entsprechende, die Einschätzungen des Gesetzgebers hinsichtlich der Erforderlichkeit des § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar widerlegende Feststellungen liegen hier aber nicht vor.

Dafür, dass sich bei der privaten Trägerschaft das Ziel, die mit dem Betrieb der Spielbank verbundenen Gefahren zu verhindern, ebenso gut erreichen lässt wie bei einer staatlichen Trägerschaft, lassen sich zwingend keinerlei gesicherte Erkenntnisse feststellen. Der Gesetzgeber kann - wie dargelegt - vielmehr zurecht davon ausgehen, dass gegenüber überwiegend im staatlichen Eigentum stehenden Spielbankunternehmen umfangreichere, aktuellere und intensivere unmittelbare staatliche Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bestehen als gegenüber Unternehmen in privater Hand, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O..

Hinzu kommt mittelbar die öffentliche Kontrollmöglichkeit durch den Obersten Rechnungshof, der die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Staates einschließlich seiner Betriebe und Sondervermögen prüft. Wie bereits angesprochen, kann hierdurch eher vermieden werden, dass das bei der Führung eines Privatunternehmens naturgemäß im Vordergrund stehende Ziel der Umsatz- und Gewinnsteigerung bestimmendes Handlungsmotiv für den Spielbankbetrieb wird. Die Beschränkung auf die eigentliche Funktion der Zulassung von Spielbanken, dem Spielbetrieb staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen, ist bei staatlich geführten Unternehmen generell eher gewährleistet, hierzu BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O., VG Leipzig, Urteil vom 6.2.2003, a.a.O.. .

Durchgreifende gegenteilige Erfahrungen sind nicht festzustellen. So hat das Bundesverfassungsgericht selbst die positiven Erfahrungen mit den jahrzehntelang in privater Trägerschaft "vorbildhaft betriebenen" Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz nicht als ausreichend angesehen, die gesetzgeberische Annahme zu widerlegen, dass eine staatliche Trägerschaft die Gefahrenabwehr effektuieren könnte, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Der dementsprechende Einwand der Klägerin und Verweis auf die Verhältnisse in Baden-Württemberg greift mithin nicht. Die Entscheidung des saarländischen Gesetzgebers bei Erlass des SpielbG-Saar, dem hinreichende Erfahrungen mit Spielbanken in privater Trägerschaft nicht zur Verfügung standen, die Zulassung zum Betrieb von Spielbanken Unternehmen in überwiegend staatlicher Trägerschaft vorzubehalten und diese auf zwei nebst unselbstständigen Zweigspielbetrieben - zu begrenzen, ist demnach nicht zu beanstanden.

Genügt danach § 1 Abs. 3 Satz 1 SpielbG dem Gebot der Erforderlichkeit im Hinblick auf das mit der Regelung verfolgte Ziel der Gefahrenabwehr, so kann dahinstehen, ob dies auch für das weitere Regelungsziel der weitestgehenden Abschöpfung der Erträge gilt, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.; siehe in diesem Zusammenhang auch EuGH, Urteil vom 21.10.1999 - Rs.C-67/98 -, GewArch 2000, 19 und vom 24.3.1994 - Rs.275/92 -, NJW 1994, 2013 zur Frage der Berücksichtigung fiskalischer Aspekte im Rahmen von Zulassungsbeschränkungen.

Der Ausschluss rein privater Träger durch § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Klägerin kann entgegen ihrer Auffassung zu ihren Gunsten nichts aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.7.2000, a.a.O. herleiten. Die Bewertung der den Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens bildenden Vorschrift des (damaligen) baden-württembergischen Landesrechts als dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widersprechend durch das Bundesverfassungsgericht beruht auf einer mit der hier maßgeblichen nicht vergleichbaren Rechtslage.

Dem vom Bundesverfassungsgericht a.a.O., entschiedenen Fall lag eine gesetzliche Regelung zu Grunde, die für die beiden Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz, die nach Feststellungen des BVerfG jahrzehntelang beanstandungsfrei, ja sogar vorbildhaft durch private Träger geführt worden waren, und zu deren Gunsten noch wenige Zeit zuvor eine Sonderregelung erlassen worden war, jegliche Möglichkeit einer Fortführung des Betriebs in privater Trägerschaft ausschloß. Diese besondere Situation war offenkundig für das Bundesverfassungsgericht prägend bei seiner Einschätzung, der ausnahmslose Ausschluss einer privaten Trägerschaft überschreite bei einer Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit. Missstände und Unregelmäßigkeiten als Auslöser für die mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren waren in Baden-Württemberg nicht erkennbar geworden. Ebenso war nicht erkennbar, dass sich insoweit binnen Jahresfrist die Verhältnisse, die beim Erlass der früheren begünstigenden Sonderregelung gegeben waren, geändert haben könnten. Dem Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg lagen also - anders als hier - gegenteilige Erkenntnisse und Erfahrungen über rein privat betriebene Spielbankunternehmen vor. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof legt dar, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.7.2000, a.a.O., allgemein dahin verstanden wird, dass damit ein staatliches Spielbankmonopol für verfassungsrechtlich zulässig erklärt worden ist, sofern keine besonderen Härtegründe vorliegen, BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O., m.w.N., und schließt sich für das bayerische Landesrecht, das ein ausschließliches Staatsmonopol vorsieht, dieser Bewertung an.

Von einem besonderen Härtefall kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Weder auf Grund der bisherigen Rechtslage noch auf Grund der bisherigen Zulassungspraxis begründet der gesetzliche Ausschluss einer rein privaten Trägerschaft im Gebiet des Beklagten besondere Härtegründe. Anders als bei den Beschwerdeführern in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall sind bei den von § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar betroffenen privaten Interessenten, denen es wie der Klägerin um die erstmalige Erteilung einer Spielbankerlaubnis geht, keine vergleichbar individuell erschwerenden Umstände zu berücksichtigen, die den völligen Ausschluss der Bewerbungschance als unangemessen erscheinen lassen könnten.

Soweit sich die Klägerin sinngemäß dagegen wendet, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 SpielbG-Saar Zweigspielbetriebe (für das sogenannte Kleine Spiel) nur für die nach Satz 2 zugelassenen Spielbanken vorsieht, ist gleichfalls auf die vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Dem Spielbankenrecht liegt danach im Interesse des Gemeinwohlbelangs der Gefahrenabwehr der Gedanke einer Konzentration des Glücksspiels in bestimmten zahlenmäßig begrenzten und staatlicherseits überwachbaren Einrichtungen zugrunde, die schon von ihrem Erscheinungsbild her sich von herkömmlichen, gewerberechtlich nach den §§ 33 c ff GewO zulässigen Betrieben - Spielhallen - abheben und so durch augenfällige Abgrenzung des Glückspiels mit hohem Risiko von dem - im allgemeinen - risikoärmeren Unterhaltungsspiel dessen Gefährlichkeit verdeutlichen, hierzu auch BayVGH, Urteil vom 2.6.1995 - 22 B 94.3315 -, DÖV 1995, 1005.

Dieses wird aber - unabhängig von deren Zahl - durch die organisatorische und aufsichtsrechtliche Anbindung rechtlich unselbständiger Zweigspielbetriebe an den beiden zugelassenen Spielbanken am ehesten gewährleistet und vermindert zu dem den Verwaltungsaufwand.

Nach dem Gesagten können schließlich auch Verstöße gegen Art. 3 GG und Art. 14 GG, der nicht die mit der Zulassung verbundene Erwartung erst künftiger Verdienstmöglichkeiten oder bloße Interessen und Chancen schützt, hierzu bereits BVerfG, Beschluss vom 18.3.1970, a.a.O. für Spielbanken; BVerwG, Urteil vom 23.8.1994, a.a.O., nicht angenommen werden.

Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 GG Abs. 1 GG tritt als Auffanggrundrecht hinter Art. 12 Abs. 1 GG zurück und gewährleistet jedenfalls keine weitergehenden Rechte als die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, so dass sich auch hieraus nichts zugunsten der Klägerin ergibt.

Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung unter europarechtlichen Aspekten, in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., sind gleichfalls nicht ersichtlich.

Soweit das neue SpielbG-Saar de facto Rückwirkung auf Interessen der Klägerin entfaltet, ist kein schützenswertes Vertrauen der Klägerin erkennbar. Das Vertrauen eines Betroffenen auf die geltende Rechtslage bedarf dann keines Schutzes gegen eine sachlich begründete Gesetzesänderung, wenn dadurch kein oder nur ganz unerheblicher Schaden verursacht worden ist. Schutzwürdig ist von Verfassungs wegen nur das betätigte Vertrauen, die "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 15.10.1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 und vom 5.5.1987 - 1 BvR 724, 1000, 1015/81 u.a., BVerfGE 75, 246; BVerwG, Urteil vom 3.7.2003 - 2 C 45.02 -.

Dass die Klägerin derartige Vertrauensinvestitionen - vergleichbar derer der Betreiber in Baden-Württemberg - getroffen hat, ist nicht behauptet oder sonst erkennbar.

Nach allem unterliegen die der begehrten Zulassung der Klägerin zum Betreiben des "Kleinen Spiels" in Automatensälen entgegenstehenden Vorschriften der SpielbG-Saar keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Mithin steht fest, dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat und deshalb muss die Berufung zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt - gerundet - aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen (§§ 13, 14, 25 GKG).

Gründe

Die zugelassene Berufung muss erfolglos bleiben.

Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Spielbankkonzession (Zulassung) für das sog. Kleine Spiel (Betrieb von Automatenspielsälen) nicht zu.

Zum im Rahmen von Verpflichtungsbegehren auch in der Berufungsinstanz maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung hierzu Kopp, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage § 113 Rdnr. 218 m.w.N., für den hier auch keine sich aus der gesetzlichen Regelung oder der Natur der Sache ergebenden Ausnahmen hierzu Kopp, a.a.O., Rdnrn. 220 ff. einschlägig sind, ist das am 8.8.2003 in Kraft getretene Saarländische Spielbankgesetz (im Weiteren: SpielbG-Saar) vom 9.7.2003 - ABl. 2136 - Prüfungsgrundlage des Gerichts. Danach stehen dem Begehren der Klägerin sowohl § 1 Abs. 1 wie auch Abs. 3 i.V.m. den §§ 2, 13 SpielbG-Saar entgegen.

Nach § 2 SpielbG-Saar bedarf der Betrieb einer Spielbank der (schriftlichen) Zulassung, die zunächst auf unbestimmte Zeit erteilt wird und jederzeit widerrufen werden kann; ein Anspruch auf die Erteilung besteht nicht.

Nach § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar können im Saarland bis zu zwei öffentliche Spielbanken sowie für das Kleine Spiel dieser Spielbanken Zweigspielbetriebe zugelassen werden.

Gemäß § 13 Abs. 1 SpielbG-Saar gilt eine auf Grund bisherigen Rechts erteilte und noch nicht beendete Zulassung einer Spielbank fort und ist auf die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zulässige Zahl von Spielbanken anzurechnen.

Da es im Saarland bereits zwei zugelassene Spielbanken - in Saarbrücken und auf Schloss Berg, Perl - Nennig, gibt, ist derzeit das zulässige Kontingent erschöpft und kommt eine Zulassung der Klägerin für den von ihr gewünschten Betrieb des "Kleinen Spiels", das isoliert nur in an die beiden "Hauptspielbanken" organisatorisch anknüpfenden Zweigspielbetrieben veranstaltet werden kann, bereits von daher nicht mehr in Betracht. Auch erfüllt die Klägerin, die eine GmbH ohne staatliche Beteiligung ist, nicht die organisationsrechtlichen Voraussetzungen einer Zulassung gemäß § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar. Nach dieser Bestimmung dürfen nur Gesellschaften in der Rechtsform des privaten Rechts Träger eines Spielbankunternehmens sein, deren Anteile zu mehr als die Hälfte unmittelbar oder mittelbar dem Saarland gehören. Dies ist unstreitig nicht der Fall.

In Ansehung der nunmehr maßgeblichen Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt es mithin auf Ermessenserwägungen der Beklagten, insbesondere in Richtung auf eine Bedürfnisprüfung, die im erstinstanzlichen Verfahren eine wesentliche Rolle gespielt haben, nicht (mehr) an. Die genannten Vorschriften des jetzt geltenden SpielbG-Saar, die das als Landesrecht fortgeltende Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14.7.1933 - RGBl I S. 480, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.2.1997 - ABl. S. 258 - abgelöst haben, verstoßen - entgegen der Ansicht der Klägerin - auch nicht gegen höherrangiges Recht und sind mit Verfassungsrecht, insbesondere den Vorgaben aus Art. 12 GG und der vergleichbaren landesrechtlichen Vorschriften der Art. 44, 45 Saarländische Landesverfassung vereinbar.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar verwehren ihrem Inhalt nach Unternehmen in rein privater Trägerschaft grundsätzlich den Betrieb öffentlicher Spielbanken und statuieren ein Monopol staatlicher bzw. überwiegend in staatlicher Hand befindlicher Träger.

Der generelle Ausschluss privater Unternehmer berührt den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, insbesondere die Freiheit der Berufswahl und wirkt damit wie eine objektive Berufszulassungsbeschränkung bzw. Sperre. Der Betrieb von Spielbanken stellt nämlich einen Beruf im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG dar. Der Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG setzt eine Tätigkeit voraus, die auf Dauer angelegt ist und in ideeller wie materieller Hinsicht der Schaffung und Unterhaltung einer Lebensgrundlage zu dienen bestimmt ist, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 19.7.2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197 = NVwZ 2001, 790 und vom 18.6.1980 - 1 BvR 697/77 -, BVerfGE 54, 301; BVerwG, Urteile vom 28.3.2001 - 6 C 2.01 -, GewArch 2001, 334 = BayVBl. 2002, 185 und vom 4.11.1965 - I C 6.63 -, BVerwGE 22, 286.

Dass der Betrieb einer Spielbank diese Kriterien erfüllt, ist - entgegen früherer Auffassung - hierzu etwa OVG Münster, Urteil vom 30.9.1992 - 4 A 569/90 -, GewArch 1993, 238 und VGH München, Urteil vom 11.12.1990 - 21 B 90.00884 - GewArch 1991, 102 nunmehr unzweifelhaft und in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu BVerwG, Urteil vom 23.8.1994 - 1 C 19.91 -, BVerwGE 96, 302 = GewArch 1995, 24 und des Bundesverfassungsgerichts vgl. BVerfG, o.g. Beschluss vom 19.7.2000 - 1 BvR 539/96 - a.a.O. eindeutig bejaht worden.

Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG kommt auch nicht nur natürlichen, sondern auch inländischen juristischen Personen zugute, hierzu bereits BVerfG, Urteil vom 4.4.1967 - 1 BvR 84/65 -, BVerfGE 21, 261.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar stellen sowohl hinsichtlich ihrer Kontingentierung auf zwei Spielbanken im Land, von ausschließlich denen Zweigspielbetriebe ausgehen können, als auch hinsichtlich ihrer Beschränkung der Trägerschaft auf (überwiegend) in staatlicher Hand gehaltene Unternehmen einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar und betreffen konkret deren Wahlaspekt. Im Gegensatz zu subjektiven Zulassungsvoraussetzungen wie etwa persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten, erworbene Abschlüsse und erbrachte Leistungen handelt es sich bei letzterem um eine objektive Zulassungsvoraussetzung bzw. -beschränkung, die für die Wahl eines Berufs an die Erfüllung objektiver, dem Einfluss des Berufswilligen entzogener und von seiner Qualifikation unabhängiger Kriterien anknüpft. Aber auch die strikte Kontingentierung bedeutet eine objektive Zulassungsschranke, weil auch der noch so qualifizierte Bewerber nach Erschöpfung des Kontingents nicht zugelassen werden darf. Diese feste Begrenzung geht über die - früher geltende - Bedürfnisprüfung hinaus, indem sie die Entscheidung über die Zulassung nicht von einem bestimmten Bedürfnis abhängig macht, sondern von dem objektiven Element der festgelegten Anzahl, hierzu Pieroth/Störmer, Rechtliche Maßstäbe für die normative und administrative Zulassung von Spielbanken, GewArch 1998, 177 m.w.N..

Die vorgenannten Beschränkungen der Errichtung und des Betriebs von Spielbanken sind entgegen der Ansicht der Klägerin gerechtfertigt und halten einer verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Einschränkungen der Berufsfreiheit bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt, mithin hinreichend bestimmt ist, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 25.3.1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 und vom 4.11.1992 - 1 BvR 79/85 - u.a., BVerfGE 87, 287.

Darüber hinaus ist erforderlich, dass sie kompetenzmäßig erlassen werden, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar genügen diesen Anforderungen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundlegend siehe Beschluss vom 18.3.1970 - 2 BvO 1/65 -, BVerfGE 28, 119 gehört das gemäß § 33 h Nr. 1 GewO ausdrücklich aus dem Gewerberecht ausgeklammerte Spielbankenrecht zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das die Länder mangels einer Zuweisung an den Bundesgesetzgeber gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die ausschließliche Gesetzeskompetenz haben kritisch hierzu Pieroth/Störmer, a.a.O., S. 179, die das Spielbankenrecht der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß der Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 GG zuordnen und im Ergebnis aber darauf verweisen, dass der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat.

Der Landesgesetzgeber war mithin für den Erlass des Gesetzes über die saarländischen Spielbanken zuständig. Die in Frage stehenden Normen sind ihrem Inhalt nach eindeutig und hinreichend bestimmt.

Sie werden den Anforderungen gerecht, die an Eingriffe in die Berufsfreiheit durch objektive Zulassungsbeschränkungen zu stellen sind.

Nach der herkömmlichen "Drei-Stufen-Lehre" des Bundesverfassungsgerichts, grundlegend das sog. Apothekenurteil, Urteil vom 11.6.1958, - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, bilden objektive Berufswahlbeschränkungen nach beschränkenden Berufsausübungsregelungen auf der ersten und subjektiven Berufswahlbeschränkungen auf der zweiten Stufe die oberste Stufe und sind nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwingend geboten sind.

Diese Anforderungen hat das Bundesverfassungsgericht indes in dem o.g. Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., modifiziert bzw. herabgestuft. Danach gilt der genannte strenge Prüfungsmaßstab nur für solche Berufe, die sowohl ihrer Art nach als auch hinsichtlich der Möglichkeiten, den jeweiligen Beruf tatsächlich auch zu ergreifen, nicht durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet sind. Das Bundesverfassungsgericht sieht im entschiedenen Fall solche Besonderheiten darin, das es sich beim Betrieb von Spielbanken um eine an sich unerwünschte Tätigkeit handele, die der Staat gleichwohl erlaube, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb der Menschen staatliche überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen. Diesen Besonderheiten würde nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Berufswahl nur zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und der Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren vornehmen dürfte. Die Verknappung des Marktes und die Eigentümlichkeiten des Gegenstandes der beruflichen Tätigkeit erforderten vielmehr einen breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, weshalb zur Rechtfertigung ausreichen müsse, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung (lediglich) wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt würden.

Das Bundesverfassungsgericht billigt mithin dem Gesetzgerber einen breiten Beurteilungs- und Prognosespielraum hinsichtlich der Bewertung und der Auswahl der für das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Betracht zu ziehenden Maßnahmen zu, der sich auch auf die Einschätzung der späteren Auswirkung der Normierung erstreckt (Einschätzungsprärogative), hierzu auch BVerwG, Urteil vom 28.3.2001 - 6 C 2.01 -, a.a.O.

Die Zulassungsregelungen des SpielbG-Saar stehen mit den genannten verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang. Sie dienen (zumindest) wichtigen - wenn nicht überragenden - Gemeinwohlinteressen.

Der Begründung des Gesetzes (LT-DS. 12/880) lässt sich - im Allgemeinen Teil A - entnehmen, dass die gesetzlichen Beschränkungen des Betriebes von Spielbanken der Abwehr von der Bevölkerung drohenden Gefahren dienen, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergeben. Unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere auch unter dem Aspekt verfassungsrechtlicher Anforderungen an die Grundrechtseinschränkung des Art. 12 GG macht sich der Landesgesetzgeber die Auffassung zu eigen, dass die begrenzte Zulassung von Spielbanken wesentlich bestimmt ist durch die öffentliche Aufgabe, das illegale Glücksspiel einzudämmen und dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen. Die ordnungsrechtlich gebotene restriktive Spielbankenpolitik soll nach Intention des Gesetzgebers durch die feste Begrenzung auf eine ausreichende Zahl von Spielbanken und durch eine Beschränkung der Erlaubnis auf Betriebe mit mehrheitlicher Beteiligung des Landes umgesetzt werden. Damit soll gewährleistet werden, dass die Unternehmen im öffentlichen Interesse geführt werden. Infolge der verstärkten Kontrollmöglichkeiten kann insbesondere die Zuverlässigkeit der für den Spielbankbetrieb verantwortlichen Personen, die Transparenz des Spielbankbetriebs und die Offenlegung der erzielten Gewinne nachhaltig sichergestellt werden. Im Einzelnen ist im Teil B zu § 1 ausgeführt:

"Durch die in Absatz 1 Satz 1 enthaltene Begrenzung der Zahl von öffentlichen Spielbanken im Saarland wird eine wegen der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren unerwünschte zu starke Dichte des Spielbankennetzes ausgeschlossen. Es hat sich erwiesen, dass zwei Spielbanken angesichts der Größe des Saarlandes ausreichen, um dem nicht zu unterdrückenden natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und diesen Spieltrieb zu kanalisieren. Der bisherigen Praxis, als unselbstständige Bestandteile von Spielbanken auch Zweigspielbetriebe zuzulassen, in denen nur das sog. Kleine Spiel (Automatenspiel) stattfindet, trägt die Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 Rechnung ..... Die in Abs. 3 Satz 1 geregelte Trägerschaft von Spielbanken gewährleistet, dass beim Betrieb von Spielbanken öffentliche Belange gewahrt werden."

Die genannten Zielsetzungen des Gesetzgebers, die insbesondere in § 1 SpielbG-Saar ihre tatsächliche Ausprägung erfahren haben, entsprechen wichtigen Gemeinwohlbelangen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren.

Die vom öffentlichen Glücksspiel (hier: in einer Spielbank) ausgehenden Gefahren betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des (völligen) Vermögensverlustes mittelbar die Allgemeinheit bzw. öffentlichen Haushalte, die die daraus resultierenden sozialen Belastungen zu tragen hat. Ebenso gravierend können die Auswirkungen auf die Gesundheit der Spieler sein, falls der noch "normale" Spieltrieb pathologisch wird und sich zur Spielsucht mit allen weiteren negativen sozialen Folgen wie etwa Beschaffungskriminalität entwickelt, hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., das die Abwehr der mit dem öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren dort sogar als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut bewertet; BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.; Thiel, Spielbankenmonopol und Berufsfreiheitsgarantie GewArch. 2001, 96.

Daneben besteht - ganz allgemein - die Gefahr von Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung unlauterer privater Glücksspielveranstalter, die durch staatliche Kontrollen nicht völlig ausgeschaltet werden kann.

Angesichts der so eingeschätzten Gefahren, von denen sich auch der saarländische Landesgesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung hat leiten lassen, ist die konkrete Ausgestaltung der Zulassungsregelungen nicht zu beanstanden. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, hierzu Urteil vom 23.8.1994, a.a.O. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 23.4.1975 - 1 BvR 455/74 - sowie Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., dort betreffend das generelle Verbot von Oddset-Wetten in Bayern die Bedeutung dieses Gemeinschaftsguts es sogar gerechtfertigt hätte, ein generelles Verbot von Spielbanken (wie im Spielbankengesetz von 1868 geschehen) zu statuieren. Bei den hier in Frage stehenden Zulassungsbeschränkungen handelt es sich um einen deutlich minderschweren Eingriff.

Im Übrigen ist zu sehen, dass der saarländische Landesgesetzgeber bei Erlass des SpielbG-Saar von derselben Bewertung ausgegangen ist, die § 284 Abs. 1 StGB zu Grunde liegt. Zweck der genannten Strafandrohung ist u.a., eine übermäßige Anregung der Nachfrage von Glücksspielen zu verhindern, durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten und eine Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zur Gewinnerzielung zu verhindern. Dem liegt - wie dargelegt - die Einschätzung zu Grunde, dass das Glücksspiel grundsätzlich wegen seiner möglichen Auswirkungen auf die gesundheitliche und wirtschaftliche Situation des Spielers und seiner Eignung, Kriminalität zu fördern, sowie deren Folgen für die Allgemeinheit unerwünscht und schädlich ist. Andererseits ist dem Gesetzgeber bewusst, dass der Spieltrieb nicht gänzlich unterbunden werden kann, weshalb § 284 Abs. 1 StGB mit der Möglichkeit einer behördlichen Erlaubnis ein Instrument zur Kanalisierung des Spieltriebs in geordneten Bahnen bietet. § 284 Abs. 1 StGB ist mithin eine Verbotsnorm für unerwünschtes, weil - prinzipiell - sozialschädliches Verhalten, wobei der Vorbehalt einer behördlichen Erlaubnis ebenfalls der Abwehr von Gefahren des Glücksspiels dient, so BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O.

Die eigenständige Gefahreneinschätzung des Strafgesetzgebers kann als bundesrechtliche Vorgabe bei der nach sicherheitsrechtlichen Maßstäben zu treffenden Entscheidung des Landesgesetzgebers über die Zulassung von Spielbanken "eingriffserleichternd" berücksichtigt werden.

Ausgehend von der ein grundsätzliches Verbot statuierenden Norm des § 284 Abs. 1 StGB stellt sich eine gesetzliche Regelung, die in Ausfüllung der gleichwohl durch § 284 Abs. 1 StGB eröffneten Möglichkeit - nicht Pflicht - den Spielbankbetrieb überhaupt zuzulassen, als mit geringerer Eingriffsqualität verbunden dar als Vorschriften, die die Berufswahl bei herkömmlichen, also nicht grundsätzlich untersagten Berufen regeln, hierzu auch VGH München, Beschluss vom 22.10.2002 - 22 2 B 02.2126 - GewArch 2003, 115, VG Leipzig, Urteil vom 6.2.2003 - 5 K 658/01 -.

Vor diesem Hintergrund verstehen sich auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, wonach angesichts der Besonderheiten des Berufs des Spielbankunternehmers, der durch eine verfassungsrechtlich unbedenklich normierte "Unerwünschtheit" und eine erhebliche Verknappung des Marktes gekennzeichnet ist, dem staatlichen Gesetzgeber für Normsetzung im Rahmen der Zulassung des Spielbankbetriebes ein breiterer Regelungs- und Gestaltungsspielraum einzuräumen ist.

Die nicht zu beanstandende ordnungsrechtliche Zielsetzung des Gesetzes wird auch nicht dadurch geschmälert, dass die Zulassung von Spielbanken zu höheren Einnahmen des Saarlandes führt. Die Spielerträge sollen nach der Begründung des Landesgesetzgebers in Teil A Ziff. 2 LT-DS 12/880 vielmehr weitgehend bzw. möglichst vollständig zu Gunsten der Allgemeinheit verwendet werden. Ein Rückschluss auf eine rein oder überwiegend wirtschaftspolitische Zielsetzung des SpielbG-Saar ist dadurch nicht gerechtfertigt.

Das Bundesverfassungsgericht, vgl. Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., sieht Sinn und Zweck einer derartigen Abschöpfung darin, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmen verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe abgeschöpft und zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden. Das Bundesverfassungsgericht bewertet auch diesen Belang - prinzipiell - als so gewichtig, dass er Beschränkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann, soweit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt wird.

Der Landesgesetzgeber, der in § 5 Abs. 1 SpielbG-Saar bestimmt, dass die Spielbankabgabe nach Maßgabe des Haushaltsplans des Landes für Zwecke zu verwenden ist, die allgemeiner Billigung sicher sind, hat sich erkennbar von diesen vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Zielvorstellungen leiten lassen. Es versteht sich von selbst, dass sich derartige Ziele besser durch Unternehmen in (überwiegend) staatlicher Trägerschaft verwirklichen lassen, da diese naturgemäß - anders als rein private Unternehmen - umfangreicheren und intensiveren Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten unterliegen. Der Senat teilt die Auffassung des VGH München in der o.g. Entscheidung, dass der Betrieb von Spielbanken durch die Öffentliche Hand eine im Interesse der Gefahrenabwehr bessere Betriebssteuerung und schlankere Kontrollmechanismen ermöglicht, weil eigene Erwerbsinteressen nicht berührt werden und Kontrollierende und Kontrollierte in dieselben öffentlich-rechtlichen Strukturen mit strikten dienstrechtlichen Sanktionen eingebunden sind. Die dadurch mögliche Effektivität und Flexibilität in der Betriebssteuerung könnten gleichermaßen durch staatliche Auflagen und staatliche Aufsicht über private Spielbankunternehmen nicht erreicht werden.

Diese Einschätzung kann nach Auffassung des Senats ohne weiteres auf Spielbanken in überwiegend staatlicher Trägerschaft - wie sie § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar vorsieht und so auch von den vorhandenen beiden Spielbanken erfüllt werden - übertragen werden. Hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe für die landesgesetzliche Ausgestaltung der Zulassungsbeschränkung in § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar sind daher nach allem zu bejahen.

Dies gilt - obgleich dann hier nicht mehr entscheidend - entsprechend für die Kontingentierung auf zwei Spielbanken nebst deren Zweigspielbetrieben gemäß § 1 Abs. 1 SpielbG-Saar. Zu dem Einwand der Klägerin, die Bemessungsgrundlagen für eine Begrenzung auf zwei Spielbanken seien nicht nachvollziehbar, bleibt anzumerken, dass nach den Spielbankgesetzen der Stadtstaaten Hamburg und Bremen jeweils nur eine Spielbank vorgesehen ist, siehe hierzu Pieroth/Störmer, a.a.O., S. 182.

Für den an Bevölkerungszahl und -struktur vergleichbaren Flächenstaat Saarland ist mithin die - gesetzliche - Bedarfseinschätzung auf zwei Banken nicht ernsthaft zu beanstanden, zumal in dem weitaus größeren Flächenstaat Baden-Württemberg (lediglich) drei Spielbanken bestehen. § 1 Abs. 1 und 3 SpielbG-Saar genügen auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Ein legitimer gesetzgeberischer Zweck ist nach den vorstehenden Ausführungen gegeben. Von vornherein keine Bedenken bestehen auch an der Geeignetheit der Vorschrift zur Verwirklichung der Regelungsziele. Hinsichtlich des Regelungsziels der weitgehenden Abschöpfung der Erträge ist dies offensichtlich, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Auch bezüglich des Ziels, die Abwehr der mit dem Betrieb einer Spielbank verbundenen Gefahren zu gewährleisten, erweist sich eine überwiegende Trägerschaft staatlich geführter Unternehmen angesichts der gegenüber Unternehmen in privater Trägerschaft intensivierten Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten als geeignet.

§ 1 Abs. 3 Satz 1 SpielbG-Saar ist auch zur Erreichung der mit der Regelung verfolgten Ziele erforderlich. Insoweit ist - wie dargelegt - die dem Gesetzgeber zustehende Einschätzungsprärogative zu berücksichtigen. Dies hat zur Folge, dass Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutze eines wichtigen Gemeinschaftsgutes für erforderlich hält, mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur beanstandet werden können, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger belastende Einschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O..

Entsprechende, die Einschätzungen des Gesetzgebers hinsichtlich der Erforderlichkeit des § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar widerlegende Feststellungen liegen hier aber nicht vor.

Dafür, dass sich bei der privaten Trägerschaft das Ziel, die mit dem Betrieb der Spielbank verbundenen Gefahren zu verhindern, ebenso gut erreichen lässt wie bei einer staatlichen Trägerschaft, lassen sich zwingend keinerlei gesicherte Erkenntnisse feststellen. Der Gesetzgeber kann - wie dargelegt - vielmehr zurecht davon ausgehen, dass gegenüber überwiegend im staatlichen Eigentum stehenden Spielbankunternehmen umfangreichere, aktuellere und intensivere unmittelbare staatliche Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bestehen als gegenüber Unternehmen in privater Hand, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O., BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O..

Hinzu kommt mittelbar die öffentliche Kontrollmöglichkeit durch den Obersten Rechnungshof, der die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Staates einschließlich seiner Betriebe und Sondervermögen prüft. Wie bereits angesprochen, kann hierdurch eher vermieden werden, dass das bei der Führung eines Privatunternehmens naturgemäß im Vordergrund stehende Ziel der Umsatz- und Gewinnsteigerung bestimmendes Handlungsmotiv für den Spielbankbetrieb wird. Die Beschränkung auf die eigentliche Funktion der Zulassung von Spielbanken, dem Spielbetrieb staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen, ist bei staatlich geführten Unternehmen generell eher gewährleistet, hierzu BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O., VG Leipzig, Urteil vom 6.2.2003, a.a.O.. .

Durchgreifende gegenteilige Erfahrungen sind nicht festzustellen. So hat das Bundesverfassungsgericht selbst die positiven Erfahrungen mit den jahrzehntelang in privater Trägerschaft "vorbildhaft betriebenen" Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz nicht als ausreichend angesehen, die gesetzgeberische Annahme zu widerlegen, dass eine staatliche Trägerschaft die Gefahrenabwehr effektuieren könnte, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.

Der dementsprechende Einwand der Klägerin und Verweis auf die Verhältnisse in Baden-Württemberg greift mithin nicht. Die Entscheidung des saarländischen Gesetzgebers bei Erlass des SpielbG-Saar, dem hinreichende Erfahrungen mit Spielbanken in privater Trägerschaft nicht zur Verfügung standen, die Zulassung zum Betrieb von Spielbanken Unternehmen in überwiegend staatlicher Trägerschaft vorzubehalten und diese auf zwei nebst unselbstständigen Zweigspielbetrieben - zu begrenzen, ist demnach nicht zu beanstanden.

Genügt danach § 1 Abs. 3 Satz 1 SpielbG dem Gebot der Erforderlichkeit im Hinblick auf das mit der Regelung verfolgte Ziel der Gefahrenabwehr, so kann dahinstehen, ob dies auch für das weitere Regelungsziel der weitestgehenden Abschöpfung der Erträge gilt, hierzu BVerfG, Beschluss vom 19.7.2000, a.a.O.; siehe in diesem Zusammenhang auch EuGH, Urteil vom 21.10.1999 - Rs.C-67/98 -, GewArch 2000, 19 und vom 24.3.1994 - Rs.275/92 -, NJW 1994, 2013 zur Frage der Berücksichtigung fiskalischer Aspekte im Rahmen von Zulassungsbeschränkungen.

Der Ausschluss rein privater Träger durch § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Klägerin kann entgegen ihrer Auffassung zu ihren Gunsten nichts aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.7.2000, a.a.O. herleiten. Die Bewertung der den Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens bildenden Vorschrift des (damaligen) baden-württembergischen Landesrechts als dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widersprechend durch das Bundesverfassungsgericht beruht auf einer mit der hier maßgeblichen nicht vergleichbaren Rechtslage.

Dem vom Bundesverfassungsgericht a.a.O., entschiedenen Fall lag eine gesetzliche Regelung zu Grunde, die für die beiden Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz, die nach Feststellungen des BVerfG jahrzehntelang beanstandungsfrei, ja sogar vorbildhaft durch private Träger geführt worden waren, und zu deren Gunsten noch wenige Zeit zuvor eine Sonderregelung erlassen worden war, jegliche Möglichkeit einer Fortführung des Betriebs in privater Trägerschaft ausschloß. Diese besondere Situation war offenkundig für das Bundesverfassungsgericht prägend bei seiner Einschätzung, der ausnahmslose Ausschluss einer privaten Trägerschaft überschreite bei einer Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit. Missstände und Unregelmäßigkeiten als Auslöser für die mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren waren in Baden-Württemberg nicht erkennbar geworden. Ebenso war nicht erkennbar, dass sich insoweit binnen Jahresfrist die Verhältnisse, die beim Erlass der früheren begünstigenden Sonderregelung gegeben waren, geändert haben könnten. Dem Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg lagen also - anders als hier - gegenteilige Erkenntnisse und Erfahrungen über rein privat betriebene Spielbankunternehmen vor. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof legt dar, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.7.2000, a.a.O., allgemein dahin verstanden wird, dass damit ein staatliches Spielbankmonopol für verfassungsrechtlich zulässig erklärt worden ist, sofern keine besonderen Härtegründe vorliegen, BayVGH, Beschluss vom 22.10.2002, a.a.O., m.w.N., und schließt sich für das bayerische Landesrecht, das ein ausschließliches Staatsmonopol vorsieht, dieser Bewertung an.

Von einem besonderen Härtefall kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Weder auf Grund der bisherigen Rechtslage noch auf Grund der bisherigen Zulassungspraxis begründet der gesetzliche Ausschluss einer rein privaten Trägerschaft im Gebiet des Beklagten besondere Härtegründe. Anders als bei den Beschwerdeführern in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall sind bei den von § 1 Abs. 3 SpielbG-Saar betroffenen privaten Interessenten, denen es wie der Klägerin um die erstmalige Erteilung einer Spielbankerlaubnis geht, keine vergleichbar individuell erschwerenden Umstände zu berücksichtigen, die den völligen Ausschluss der Bewerbungschance als unangemessen erscheinen lassen könnten.

Soweit sich die Klägerin sinngemäß dagegen wendet, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 SpielbG-Saar Zweigspielbetriebe (für das sogenannte Kleine Spiel) nur für die nach Satz 2 zugelassenen Spielbanken vorsieht, ist gleichfalls auf die vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Dem Spielbankenrecht liegt danach im Interesse des Gemeinwohlbelangs der Gefahrenabwehr der Gedanke einer Konzentration des Glücksspiels in bestimmten zahlenmäßig begrenzten und staatlicherseits überwachbaren Einrichtungen zugrunde, die schon von ihrem Erscheinungsbild her sich von herkömmlichen, gewerberechtlich nach den §§ 33 c ff GewO zulässigen Betrieben - Spielhallen - abheben und so durch augenfällige Abgrenzung des Glückspiels mit hohem Risiko von dem - im allgemeinen - risikoärmeren Unterhaltungsspiel dessen Gefährlichkeit verdeutlichen, hierzu auch BayVGH, Urteil vom 2.6.1995 - 22 B 94.3315 -, DÖV 1995, 1005.

Dieses wird aber - unabhängig von deren Zahl - durch die organisatorische und aufsichtsrechtliche Anbindung rechtlich unselbständiger Zweigspielbetriebe an den beiden zugelassenen Spielbanken am ehesten gewährleistet und vermindert zu dem den Verwaltungsaufwand.

Nach dem Gesagten können schließlich auch Verstöße gegen Art. 3 GG und Art. 14 GG, der nicht die mit der Zulassung verbundene Erwartung erst künftiger Verdienstmöglichkeiten oder bloße Interessen und Chancen schützt, hierzu bereits BVerfG, Beschluss vom 18.3.1970, a.a.O. für Spielbanken; BVerwG, Urteil vom 23.8.1994, a.a.O., nicht angenommen werden.

Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 GG Abs. 1 GG tritt als Auffanggrundrecht hinter Art. 12 Abs. 1 GG zurück und gewährleistet jedenfalls keine weitergehenden Rechte als die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, so dass sich auch hieraus nichts zugunsten der Klägerin ergibt.

Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung unter europarechtlichen Aspekten, in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O., sind gleichfalls nicht ersichtlich.

Soweit das neue SpielbG-Saar de facto Rückwirkung auf Interessen der Klägerin entfaltet, ist kein schützenswertes Vertrauen der Klägerin erkennbar. Das Vertrauen eines Betroffenen auf die geltende Rechtslage bedarf dann keines Schutzes gegen eine sachlich begründete Gesetzesänderung, wenn dadurch kein oder nur ganz unerheblicher Schaden verursacht worden ist. Schutzwürdig ist von Verfassungs wegen nur das betätigte Vertrauen, die "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat, hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 15.10.1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 und vom 5.5.1987 - 1 BvR 724, 1000, 1015/81 u.a., BVerfGE 75, 246; BVerwG, Urteil vom 3.7.2003 - 2 C 45.02 -.

Dass die Klägerin derartige Vertrauensinvestitionen - vergleichbar derer der Betreiber in Baden-Württemberg - getroffen hat, ist nicht behauptet oder sonst erkennbar.

Nach allem unterliegen die der begehrten Zulassung der Klägerin zum Betreiben des "Kleinen Spiels" in Automatensälen entgegenstehenden Vorschriften der SpielbG-Saar keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Mithin steht fest, dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat und deshalb muss die Berufung zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt - gerundet - aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen (§§ 13, 14, 25 GKG).