Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-04, Aktenzeichen 7 A 11631/01
ECLI:DE:OVGRLP:2002:0604.7A11631.01.0A

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. August 2001 wird aufgehoben.

Das Verfahren wird zur Entscheidung der Sache selbst an das Verwaltungsgericht Mainz zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin verfolgt als Aufsichtsbehörde das Ziel der Aufhebung eines Widerspruches des Kreisrechtsausschusses des Beklagten. Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:

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Der Beigeladene ist Eigentümer eines Grundstücks im Wochenendhausgebiet in W. Nach Mitteilung des Anschlusszwangs an die öffentliche Abfallentsorgung hat er dagegen Widerspruch eingelegt, und zwar mit dem Vorbringen, das Grundstück werde nicht zu Wohnzwecken genutzt.

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Der Widerspruch hatte vor dem Kreisrechtsausschuss Erfolg, und zwar im Wesentlichen mit der Begründung, es liege kein bewohntes Grundstück im Sinne der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten vor. Nach § 15 des Meldegesetzes sei ein umschlossener Raum nur dann eine Wohnung, wenn er zum Schlafen oder Wohnen genutzt werde. Vorliegend sei aber festzustellen, dass eine entsprechende Nutzung nicht vorliege. Es gebe keine regelmäßigen Aufenthalte über längere Zeiträume von einer jeweils gewissen Dauer. Es sei zwar denkbar, dass bei der Nutzung des Grundstücks Abfall anfalle, dieser sei aber zu behandeln wie der Anfall von Abfall während eines Aufenthalts in der Natur.

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Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin und der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd zugestellt.

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Mit Schreiben vom 19. April 2001, das am darauffolgenden Tag bei Gericht einging, hat die Klägerin Klage erhoben. Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses sei aufzuheben, da er zu Unrecht das Recht des Entsorgungsträgers zur Anordnung des Anschlusszwangs verneine. Nach § 5 Abs. 5 der Abfallwirtschaftssatzung seien nämlich auch Grundstücke, die nicht ständig bewohnt würden, wie z.B. Ferienwohnungen, Wochenendhäuser oder ähnliches, dem Anschlusszwang unterworfen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses vom 5. März 2001 aufzuheben und den Widerspruch des Beigeladenen zurückzuweisen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat zur Begründung auf den ergangenen Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

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Der Beigeladene hat ebenfalls

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Klageabweisung

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beantragt.

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Das Verwaltungsgericht Mainz hat die Klage mit Urteil vom 27. August 2001 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der Klägerin fehle es bereits an der Klagebefugnis. Nach § 17 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung komme in den Fällen, in denen der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen Aufsichtsbehörde als der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion betreffe, allein jener Aufsichtsbehörde die Befugnis zur Erhebung der Aufsichtsklage zu. So liege es aber hier, da es in den Aufgabenbereich der Abfallbehörde falle, den Anschluss- und Benutzungszwang hinsichtlich der Abfallentsorgung im Einzelfall durchzusetzen. Obere Aufsichtsbehörde sei hier gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 des Landesabfallwirtschafts- und Altlastengesetzes die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd. Daran ändere auch das den Kommunen im Hinblick auf die Regelung des Anschluss- und Benutzungszwangs sowie die Gebührenerhebung eingeräumte Satzungsrecht nichts. Auf ihre kommunalaufsichtlichen Befugnisse könne die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sich hier nicht berufen, da die Kreisverwaltung nicht kommunalaufsichtlich tätig geworden sei, sondern als Behörde durch Verwaltungsakt gegenüber einem Bürger eingeschritten sei. Dass sowohl die Struktur- und Genehmigungsbehörde Süd als auch die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Behörden des Landes seien, ändere nichts an dem Ergebnis, dass die Aufsichtsklage nicht dem Land als solchem zustehe, sondern nur der im Gesetz im Einzelnen genannten Behörde.

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Dagegen hat die Klägerin die vom Senat mit Beschluss vom 6. November 2001 zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht: Sie sei entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts befugt, die in § 17 Abs. 1 AGVwGO vorgesehene Aufsichtsklage zu erheben. Nach der bis zur Neuorganisation der Landesverwaltung bestehenden Rechtslage sei nach § 17 Abs. 1 AGVwGO a.F. "die Bezirksregierung" zur Erhebung der Aufsichtsklage ermächtigt gewesen. Durch die Neuorganisation sei diese einheitliche Zuständigkeit aufgehoben worden. Betreffe der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen Aufsichtsbehörde als der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, so sei dieser nicht nur der Widerspruchsbescheid nach § 16 Abs. 4 AGVwGO zuzustellen; diese Behörde sei dann auch nach § 17 Abs. 1 AGVwGO zur Erhebung der Aufsichtsklage zuständig. Vorliegend verbleibe es indessen bei der Grundregel der Zuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, da diese nicht durch die Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde überlagert werde. Wenn es auch möglicherweise Fälle gebe, in denen neben der Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde auch die der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion berührt sei, so dass beide zur Erhebung der Aufsichtsklage befugt sein könnten, liege es vorliegend so, dass ausschließlich die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion zuständig sei. Es handele sich nämlich im Ausgangsfall um die Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. Die Erfüllung dieser Aufgaben, vorliegend der Aufgabe der Kommunen als Entsorgungsträger bei der Abfallbeseitigung nach § 3 Abs. 1 des Landesabfallwirtschafts- und Altlastengesetzes stelle eine Selbstverwaltungsangelegenheit und keine Auftragsangelegenheit dar, wie dies etwa bei der Tätigkeit der Kreisverwaltung als untere Abfallbehörde der Fall sei (§ 27 Abs. 1 Satz 3 LAbfWAG). Die Fachaufsicht -- und damit die Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde -- könne sich nur auf letzteren Aufgabenbereich beziehen. Im Bereich der Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben unterliege die Kommune nur der kommunalen Rechtsaufsicht, für die die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion zuständig sei.

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Im Hinblick auf die materiell-rechtliche Rechtfertigung des angegriffenen Widerspruchsbescheids sei auf die erstinstanzlichen Ausführungen Bezug zu nehmen.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. August 2001 aufzuheben und den Rechtsstreit zur Entscheidung in der Sache selbst an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit des von der Klägerin angegriffenen Widerspruchsbescheids.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin mit dem Ziel der Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und der Zurückverweisung hat Erfolg.

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Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig, insbesondere fehlt es hier nicht an der Klagebefugnis der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion als zuständiger Aufsichtsbehörde zur Erhebung der Aufsichtsklage nach § 17 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO). Auf den Antrag der Klägerin hin war die Sache nach dem Ermessen des Senats gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zurückzuverweisen, da das Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Für die Zurückverweisung sprechen im Hinblick auf den streitigen Sachverhalt Gründe der Prozessökonomie, insbesondere aber auch der Gesichtspunkt des Anspruchs des antragstellenden Beteiligten auf Erhaltung des Instanzenzuges.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unzulässig angesehen. Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion hat im vorliegenden Fall als zuständige Behörde Aufsichtsklage im Sinne des § 17 Abs. 1 AGVwGO gegen den beanstandeten Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses erhoben. Die Aufsichtsklage der Aufsichtsbehörde stellt angesichts der Zuständigkeit der Rechtsausschüsse nach § 6 Abs. 1 AGVwGO, anstelle der in § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 genannten Behörden den Widerspruchsbescheid zu erlassen, das verfassungsrechtlich erforderliche Mittel dar, die angesichts der Weisungsfreiheit dieser Ausschüsse (§ 7 Abs. 1 AGVwGO) notwendige Einbindung in die innere Verwaltung mit dem Prinzip der parlamentarischen Verantwortung des zuständigen Ressortministers (Art. 104 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz) durch ein anderes geeignetes Mittel sicherzustellen. Damit wird der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) im Einzelfalle in der Verantwortung des zuständigen Ressortministers gewahrt (vgl. zum Ganzen OVG Rh-Pf, AS 9, S. 130; AS 9, 407, 409; vgl. auch zur Einbindung der landesgesetzlichen Ermächtigung in die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung BVerfGE 21, 106, 116; BVerwGE 37, 47). Der Aufsichtsklage kommt in dieser Funktion angesichts der durch die Verwaltungsreform-Maßnahmen zunehmend auf die Kreisverwaltung verlagerten Aufgaben erhebliche Bedeutung zu.

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Die Aufsichtsklage erlaubt der zuständigen Aufsichtsbehörde die gerichtliche Geltendmachung der Rechtswidrigkeit eines Widerspruchsbescheids im Wege der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 2 VwGO), wenn dadurch in den Gang der Verwaltung eingegriffen wird, dass ein Verwaltungsakt ganz oder teilweise aufgehoben oder die Behörde zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsakts verpflichtet wird (§ 16 Abs. 4 AGVwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 AGVwGO). Zuständig ist nach § 17 Abs. 1 die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, deren Zuständigkeit im Falle des § 16 Abs. 4 Halbsatz 2 durch die dort näher bezeichnete andere obere Aufsichtsbehörde abgelöst wird. § 17 Abs. 1 AGVwGO in der Fassung des Art. 151 des Landesgesetzes zur Neuordnung der Landesverwaltung vom 12. Oktober 1999 (GVBl S. 325) trägt der Auflösung der Bezirksregierungen Rechnung, die nach der vorangegangenen Fassung der gesetzlichen Bestimmung (§ 17 Abs. 1 AGVwGO a.F.) das Recht zur Erhebung der Aufsichtsklage besaßen. Da die Rechtsausschüsse nach § 7 Abs. 1 AGVwGO Ausschüsse des Landkreises oder der Stadt als Kommunen sind (§ 7 Abs. 1 AGVwGO), liegt es nahe anzunehmen, dass die früher zuständigen Bezirksregierungen die Befugnis zur Erhebung der Aufsichtsklage in ihrer Funktion als Kommunalaufsicht wahrgenommen haben.

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Der Gesetzgeber hat es nicht bei einer einheitlichen Zuständigkeit, die etwa an die Funktion der Kommunalaufsicht über die Träger der Widerspruchsausschüsse anknüpfen würde, belassen, sondern in der gesetzlichen Neufassung zum einen die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, in bestimmten Fällen aber die in § 16 Abs. 4 genannte "andere obere Aufsichtsbehörde" für zuständig erklärt. Nach der Gesetzesbegründung (Lt-Drs. 13/4168, amtl. Begründung zum Regierungsentwurf S. 111 zu Nr. 4) soll danach zur Gewährleistung einer effektiven Aufgabenerledigung für die Fälle, in denen der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde betrifft, dieser das Recht zur Erhebung der Aufsichtsklage eingeräumt werden, z.B. den Struktur- und Genehmigungsdirektionen, dem Landesuntersuchungsamt, dem Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung. Diese andere Zuständigkeit (als diejenige der grundsätzlich zuständigen Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion) ist indessen nur gegeben, wenn im Sinne des § 16 Abs. 4 Halbsatz 2 AGVwGO "der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen Aufsichtsbehörde" betrifft. Damit wird nicht an die Aufsicht über die Tätigkeit der Träger der weisungsfrei agierenden Rechtsausschüsse selbst angeknüpft, sondern an die Aufsicht für die Angelegenheit, die den Gegenstand des Ausgangsstreits, also den Gegenstand des Widerspruchsverfahrens bildet. Bei diesen Angelegenheiten kann es sich -- sieht man vom Sonderfall des § 55 Abs. 2 LKO (Aufgaben der Kreisverwaltung also untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung) ab, um Selbstverwaltungsaufgaben oder Auftragsangelegenheiten der Kommune handeln, wobei letztere wie auch die Aufgaben nach § 55 Abs. 2 LKO in einem fachlichen Weisungsstrang erledigt werden, wenn auch nach § 70 Abs. 1 LKO diese fachaufsichtlich übergeordneten Stellen zu Eingriffen in die Verwaltung des Landkreises letztlich nicht befugt sind, sondern Zwangsmaßnahmen nur im Wege der Kommunalaufsicht veranlassen können.

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Daraus folgt, dass für die Frage der Zuständigkeit zur Erhebung der Aufsichtsklage auf die Funktion abgestellt werden muss, in der die Kreisverwaltung im Ausgangsfall zuständige Verwaltungsbehörde war. Hat sie etwa -- was das Verwaltungsgericht vorliegend in Betracht gezogen hat -- als untere Abfallbehörde gehandelt, so ist die obere Abfallbehörde, somit die Struktur- und Genehmigungsdirektion, zur Erhebung der Aufsichtsklage zuständig (§ 27 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LAbfWAG). Hat sie indessen im Bereich der Selbstverwaltung gehandelt, so unterliegt sie keiner Fachaufsicht, so dass es an einer im Sinne des § 17 Abs. 4 AGVwGO anderen "oberen Aufsichtsbehörde" als der für die Rechtsaufsicht zuständigen Kommunalaufsicht fehlt. Insoweit decken sich die Zuständigkeiten der ADD als der im Grundsatz für die Aufsichtsklage nach § 17 Abs. 1 AGVwGO zuständigen Behörde mit deren Funktion als Kommunalaufsicht.

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Die Zuständigkeit im Sinne des § 17 Abs. 1 VwGO ist nach der gesetzlichen Fassung exklusiv; im Gegensatz zur Bestimmung des § 16 Abs. 4 AGVwGO über die Zustellung des Widerspruchsbescheids, wo es heißt, dass "auch" der zuständigen anderen oberen Aufsichtsbehörde der Widerspruchsbescheid zuzustellen ist, heißt es dort nicht, dass neben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion "auch" die andere obere Aufsichtsbehörde zuständig wäre. Eine Parallelzuständigkeit dürfte auch schwerlich mit der bundesrechtlichen Regelung des Widerspruchsverfahrens vereinbar sein, da Zweckbestimmung und Rechtfertigung der Aufsichtsklage eine Begrenzung finden (vgl. OVG Rh-Pf, AS 9, 407, 410): Dem im Widerspruchsverfahren obsiegenden Beteiligten gegenüber findet die Aufsichtsklage ihre Rechtfertigung lediglich in der Notwendigkeit der Sicherstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dafür aber ist eine Verdoppelung der Klagebefugnis nicht erforderlich, vielmehr ist es der staatlichen Aufsicht zumutbar, durch entsprechende Binnenorganisation sicherzustellen, dass eine effektive Aufsicht wahrgenommen wird. Dafür kann angesichts der weit verzweigten Zuständigkeiten die stets erforderliche Zustellung an die Kommunalaufsichtsbehörde sinnvoll sein, nicht erforderlich ist demgegenüber die Verdoppelung der Klägerstellung für die Aufsichtsklage.

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Im vorliegenden Fall ergibt sich die Zuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion daraus, dass die Ausgangsangelegenheit, die Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs im Hinblick auf die Abfallbeseitigung, eine Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung der Landkreise als Entsorgungsträger darstellt (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LAbfWAG). Die Entsorgungsträger regeln durch kommunale Satzung nach § 5 Abs. 1 LAbfWAG i.V.m. § 19 Abs. 1 LKO den Anschluss- und Benutzungszwang, soweit ein entsprechendes "öffentliches Bedürfnis" dafür bejaht werden kann. Auch die nach dem Kommunalabgabengesetz für die entsprechenden Leistungen vorgesehene Gebührenerhebung stellt eine Selbstverwaltungsaufgabe dar.

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Dementsprechend kommt hier nicht die Zuständigkeit einer fachlich zuständigen oberen Aufsichtsbehörde in einem fachlichen Weisungsstrang (Auftragsangelegenheiten) in Betracht. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht hier angenommen, die Kreisverwaltung habe in ihrer Eigenschaft als untere Abfallbehörde gehandelt. Auf die Frage -- wie dies teilweise in den Stellungnahmen insbesondere der Klägerin anklingt --, ob die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion als Kommunalaufsichtsbehörde zuständig ist, kommt es letztlich nach der gesetzlichen Fassung des § 17 Abs. 1 AGVwGO nicht an. Die grundsätzliche Zuständigkeit für die Erhebung der Aufsichtsklage liegt nach dieser gesetzlichen Fassung bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; ist ein fachaufsichtliches Weisungsrecht gegeben, bei dem nicht die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion die fachlich zuständige obere Aufsichtsbehörde ist, so kommt jener anderen fachlich zuständigen oberen Aufsichtsbehörde in Ersetzung der Grundsatzzuständigkeit der ADD die Befugnis zur Erhebung der Klage nach § 17 Abs. 1 VwGO zu.

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Die Kostenentscheidung war der Schlussentscheidung vorzubehalten.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.