Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-05, Aktenzeichen 4 A 301/18
ECLI:DE:VGSH:2019:0605.4A301.18.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht zuvor der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes.

2

Die Klägerin wird jedenfalls seit dem Jahr 2013 mit einer Betriebsstätte der Staffel 1 unter der Beitragsnummer … im System des Beigeladenen geführt.

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Mit Bescheid vom 06.04.2018 setzte der Beigeladene gegenüber der Klägerin für den Zeitraum vom 01.10.2017 bis 31.12.2017 einen Rundfunkbeitrag und einen Säumniszuschlag in Höhe von insgesamt 25,49 € für eine Betriebsstätte Nr. 1 (Staffel 1) fest und forderte die Klägerin zur Zahlung des festgesetzten Betrages auf. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 20.04.2018 Widerspruch ein, der durch Widerspruchsbescheid des Beigeladenen vom 23.07.2018 zurückgewiesen wurde.

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Die Klägerin hat am 26.08.2018 Klage beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht erhoben.

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Zur Begründung trägt sie vor:

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Das Klageziel könne nicht als Anfechtungsklage gegen den Beigeladenen erreicht werden, da dieser als nicht rechtsfähige Anstalt öffentlichen Rechts nicht passivlegitimiert sei. Der Beigeladene sei in Schleswig-Holstein kein Verwaltungsträger und auch keine Behörde. Folglich bliebe nur, Klage gegen das Land zu richten.

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Der Beigeladene unterliege als Emittent von Festsetzungsbescheiden, sofern es sich um vollstreckbare Verwaltungsakte handeln sollte, den Bestimmungen des LVwG. Er sei allerdings kein Verwaltungsträger, da er keine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts sei. Da das LVwG strikt zwischen rechtsfähigen und nicht rechtsfähigen Anstalten unterscheide, habe der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 2 LVwG festgelegt, dass nur die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts Träger der Verwaltung seien. Zur Unterscheidung der rechtsfähigen von den nicht rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts sei vom Gesetzgeber die zwingende Vorschrift des § 42 Abs. 3 LVwG erlassen worden. Es gebe weder im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag noch im LVwG einen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber für den Beigeladenen eine Ausnahmeregelung getroffen habe. Hätte der Gesetzgeber den Willen gehabt, den Beigeladenen als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zu errichten, hätte er dies durch Einführung des Wortes „rechtsfähig“ im NDR-Staatsvertrag getan und wegen § 42 Abs. 3 LVwG auch anzeigen müssen. Hiervon treffe auch § 10 Abs. 5 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag keine abweichende Regelung.

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Der Beigeladene könne als nicht rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts keine Behörde sein. Wenn überhaupt könne er nur als Landesbehörde qualifiziert werden. Die Landesbehörden seien allerdings in § 4 bis § 10 LVwG abschließend geregelt. Dort finde sich der Beigeladene nicht.

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Der angegriffene „Festsetzungsbescheid“ verstoße somit gegen § 108 Abs. 3 Satz 1 LVwG, da die erlassene Behörde nicht angegeben sei. Der Beigeladene selbst und der rechtsunfähige Beitragsservice seien genannt, jedoch sei nicht erkennbar, welcher Behörde oder welchem Verwaltungsträger der Bescheid zuzuordnen sei. Dies habe gemäß § 113 Abs. 2 Nr. 1 LVwG die Nichtigkeit und gemäß § 112 Abs. 3 LVwG die Unwirksamkeit des Bescheides zur Folge.

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Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

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die Nichtigkeit des Feststellungsbescheides des Norddeutschen Rundfunks vom 06.04.2018 festzustellen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt er vor: Ein Nichtigkeitsgrund läge nicht vor. Die erlassene Behörde sei aus dem Festsetzungsbescheid klar ersichtlich. Es handele sich dabei um den Beigeladenen.

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Der Beigeladene sei rechtsfähig. Rechtsfähigkeit sei die Fähigkeit, Träger von Rechten und Pflichten zu sein. Für die Rundfunkanstalten ergebe sich jedenfalls die teilweise Rechtsfähigkeit bereits aus ihrer vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Grundrechtsfähigkeit. Diese sei den Rundfunkanstalten wesensimmanent, ohne dass es einer expliziten Benennung als „rechtsfähig“ im Gesetz bedürfe.

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Bereits vor diesem Hintergrund sei § 42 Abs. 3 LVwG dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass es sich dabei um kein konstitutives Erfordernis für Rundfunkanstalten hinsichtlich der Rechtsfähigkeit handle, sondern lediglich um eine deklaratorische Maßnahme. Hinzu komme, dass eine künstliche Aufspaltung des Beigeladenen in eine rechtsfähige Anstalt für die Länder Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen und eine nicht rechtsfähige Anstalt für Schleswig-Holstein, da nur Schleswig-Holstein das Gebot der expliziten Benennung als rechtsfähige Anstalt gesetzlich geregelt habe, eine Zwitterstellung begründen würde, welche für bedeutend mehr rechtliche Unklarheit sorgen würde, als die fehlende explizite Benennung nach schleswig-holsteinischem Recht.

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Der Beigeladene sei auch eine Behörde im Sinne des § 3 Abs. 2 LVwG. Dies habe die 4. Kammer des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts in ihrem Beschluss vom 23.07.2018 (Az.: 4 B 39/18) rechtlich zutreffend festgestellt.

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Der Beigeladene beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Festsetzungsbescheid vom 06.04.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.07.2018 sei nicht nichtig. Keiner der in § 113 LVwG genannten Nichtigkeitsgründe liege vor. Die den Festsetzungsbescheid erlassene Behörde – er selbst – sei erkennbar.

21

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die Akte des Beigeladenen zum Verwaltungsverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Kammer kann in Übereinstimmung mit § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung in der Sache entscheiden, da die Beteiligten mit den Schriftsätzen vom 17.10.2018, 22.10.2018 und 06.11.2018 ihr dahingehendes Einverständnis erteilt haben.

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Die Klage ist unzulässig.

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Zwar ist die erhobene Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Var. 3, Abs. 2 Satz 2 VwGO statthaft. Es liegt objektiv ein Verwaltungsakt vor – hier der Festsetzungsbescheid des Beigeladenen vom 06.04.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.07.2018 –, dessen Nichtigkeit die Klägerin feststellen lassen möchte (vgl. zur Statthaftigkeit BVerwG, Urteil vom 06.02.1986, Az.: 5 C 40.84, juris Rn. 27). Das ausdrücklich als „Festsetzungsbescheid“ bezeichnete Schreiben des Beigeladenen vom 06.04.2018 ist als Verwaltungsakt im Sinne des § 106 Abs. 1 LVwG ausgestaltet. Dem ist auch die Klägerin nicht entgegengetreten.

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Auch steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht der Grundsatz der Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO greift dieser dann nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt wird.

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Allerdings richtet sich die Nichtigkeitsfeststellungklage hier gegen den falschen Beklagten. Die Frage, wer bei Erhebung einer Feststellungsklage der richtige Beklagte ist, bestimmt sich – anders als beispielsweise in den Fällen der Leistungsklage – nicht nach dem materiellen Recht, sondern vielmehr nach dem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Sie stellt daher keine Frage nach der Passivlegitimation, sondern der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs dar (vgl. so BVerwG, Urteil vom 30.06.2005, Az.: 7 C 26/04, juris Rn. 28; Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43 Rn. 44).

27

Feststellungsklagen sind gegen den Rechtsträger zu richten, der an dem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt ist (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43 Rn. 44; BVerwG, Urteil vom 30.06.2005, Az.: 7 C 26/04, juris Rn. 28). Dabei unterfallen dem Rechtsträgerbegriff nicht nur Körperschaften im engeren Sinne, sondern auch die rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (vgl. zu § 78 VwGO als speziellen Fall des Rechtsträgerprinzips Brenner, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Auflage 2018, § 78 VwGO, Rn. 23; Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 35 EL 2018, § 78 Rn. 34).

28

Nichtigkeitsfeststellungsklagen zielen auf die Feststellung ab, dass durch einen Verwaltungsakt ein Rechtsverhältnis – wegen der Nichtigkeit des Verwaltungsaktes – nicht begründet wurde (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43 Rn. 27; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 61). Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis hier das vorgeblich durch den Bescheid des Beigeladenen vom 06.04.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.07.2018 begründete Rechtsverhältnis zu qualifizieren ist.

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An diesem Rechtsverhältnis ist jedoch der Beklagte gerade nicht beteiligt. Der Beklagte hat den Bescheid vom 06.04.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.07.2018, dessen Nichtigkeit die Klägerin im vorliegenden Verfahren festgestellt wissen möchte, nicht erlassen. Vielmehr stammt dieser von dem Beigeladenen. Eine unmittelbare Beteiligung des Beklagten ist nicht erkennbar.

30

Der Beklagte ist auch, anders als die Klägerin meint, nicht deshalb als an dem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligter Rechtsträger anzusehen, weil er Träger einer – sich etwa als Behörde gerierender und einer Verwaltungsaktbefugnis berühmender – nicht rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem Beigeladenen um eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. i. E. VG Schleswig, Beschluss vom 29.06.2018, Az.: 4 B 35/18, n. V.), die selbst Rechtsträger in dem oben genannten Sinne ist.

31

Der Beigeladene ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts im Sinne der §§ 41 ff. LVwG (vgl. i. E. VG Schleswig, Beschluss vom 29.06.2018, Az.: 4 B 35/18, n. V.). Die Regelungen der §§ 41 LVwG sind im vorliegenden Fall anwendbar. Das LVwG gilt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 LVwG auch für die Organisation der Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit diese nicht spezialgesetzlich geregelt ist. Teil der Organisation der Verwaltung in Schleswig-Holstein ist auch die Errichtung von rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts, die Verwaltungstätigkeiten ausführen. Damit erfüllt das LVwG neben anderen Landesgesetzen (GO, KrO etc.) den dem Landesgesetzgeber nach Art. 52 Abs. 2 Landesverfassung erteilten Auftrag, die Organisation der Verwaltung durch Gesetz zu bestimmen (vgl. Friesenmann/Stadelmann, in: PdK SH, LVwG, 10.2018, § 1 S. 100).

32

Nach § 41 Abs. 1 LVwG sind rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts die von einem oder mehreren Trägern der öffentlichen Verwaltung errichteten Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit einem Bestand an sachlichen Mitteln und Dienstkräften Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen. Diese Voraussetzungen liegen für den Beigeladenen vor.

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Errichtungskörperschaft des Beigeladenen ist für Schleswig-Holstein der Beklagte und damit ein Träger öffentlicher Verwaltung im Sinne des § 2 Abs. 1 Var. 1 LVwG. Ferner erfüllt der Beigeladene öffentliche Aufgaben (Erlass von Festsetzungsbescheiden gemäß § 10 Abs. 5 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Art. 1 des 15. Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge i. V. m. § 1 des Gesetzes zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 16.12.2011, GOVBl. SH 2011 Nr. 18, S. 345 ff.; aktuell in der Fassung des 22. Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge i. V. m. § 1 des Gesetzes zum 21. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 26.03.2018, GOVBl. SH 2018 Nr. 24, S. 210 ff.), im Folgenden RBStV,) durch einen Bestand an Mitteln und Dienstkräften. Auch § 1 Abs. 1 des NDR-Staatsvertrages vom 17./18.12.1991 (i. V. m. § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, GVOBl. 1992, 120, zuletzt geändert durch den Staatsvertrag über Datenschutz beim Norddeutschen-Rundfunk, i. V. m. dem Gesetz zum Staatsvertrag des Norddeutschen Rundfunks, GVOBl 2018, 216), im Folgenden NDR-StV, macht deutlich, dass der Beigeladene in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gegründet wurde. Der Beigeladene ist ferner durch Gesetz, nämlich den in Landesrecht transformierten NDR-StV, gegründet, § 41 Abs. 1 Nr. 1 LVwG.

34

Der Beigeladene verfügt außerdem über eine eigene Rechtspersönlichkeit. Ihm kommt die rechtliche Selbstständigkeit zur Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben zu. Dies ergibt sich bereits aus § 1 Abs. 2 des NDR-StV, wonach der Beigeladene über das Recht der Selbstverwaltung verfügt und sich selbst eine Satzung gibt. Er unterliegt darüber hinaus der Rechtsaufsicht der Regierungen der Länder, § 37 NDR-StV. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Landesrundfunkanstalten zwecks Verwirklichung der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG als vom Staat unabhängige, sich selbst verwaltende Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet worden (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.1971, Az.: 2 BvF 1/86, 2 BvF 702/68, juris Rn. 22). Im Gegensatz dazu werden die nichtrechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts durch Träger der öffentlichen Verwaltung verwaltet, vgl. § 45 LVwG.

35

Hinzu kommt, dass sich aus einer Gesamtschau des Rundfunkbeitragsrechts ergibt, dass der Beigeladene als Landesrundfunkanstalt gegründet wurde, um insbesondere die in § 10 Abs. 5 RBStV geregelten Aufgaben im Außenverhältnis selbstständig auszuführen und damit auch mit dem Recht, entsprechende Verwaltungsakte zu erlassen, ausgestattet wurde. Derartige Befugnisse kommen nicht rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts nicht zu. Nicht rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts sind zwar organisatorisch selbstständig aber im Außenverhältnis rechtlich von ihrem Träger nicht zu unterscheiden (vgl. Friedersen/Stadelmann, PdK SH, LVwG, 10.2018, § 45 LVwG, S. 178b9).

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Dem steht auch § 42 Abs. 3 LVwG nicht entgegen. Zwar sieht diese Regelung vor, dass eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts in dem Gesetz, mit dem sie errichtet wird, ausdrücklich als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet wird. Zum einen dient diese Regelung jedoch nur der Klarstellung und hat damit keinen konstitutiven Charakter. Die ausdrückliche Bezeichnung als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts soll Irritationen vermeiden, die bei einer falschen Bezeichnung, z. B. als Körperschaft, entstehen würden (vgl. Friedersen, PdK SH, LVwG, 10.2018, § 42 LVwG, S. 178b5).

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Schon infolge dessen führt ein Verstoß gegen § 42 Abs. 3 LVwG nicht zur fehlenden Rechtsfähigkeit oder fehlenden Rechtspersönlichkeit des Beklagten. Hinzu kommt außerdem, dass die Kammer der Auffassung ist, dass dem in § 42 Abs. 3 LVwG zum Ausdruck kommenden Klarstellungserfordernis durch die Regelungen des NDR-StV hinreichend nachgekommen wurde. Zur Erfüllung des Zwecks des § 42 Abs. 3 LVwG ist es nicht erforderlich, das Wort „rechtsfähig“ zu benutzen, sofern sich aus dem Gründungsakt eindeutig ergibt, dass eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit im Sinne des § 41 Abs. 1 LVwG gegründet wurde. Damit wird dem Erfordernis der „ausdrücklichen“ Bezeichnung im Sinne der Vorschrift genüge getan. Dies ist hier der Fall, da § 1 Abs. 2 NDR-StV deutlich macht, dass der Beigeladene – anders als nicht rechtsfähige Anstalten öffentlichen Rechts – mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet sein soll, sich selbst eine Satzung gibt und gemäß § 37 NDR-StV der Rechtsaufsicht der Regierungen der Länder unterliegt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

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Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen der unterliegenden Klägerin aufzuerlegen, da der Beigeladene einen Sachantrag gestellt und sich somit am Kostenrisiko des Rechtsstreits beteiligt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO).

40

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.