Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-02-25, Aktenzeichen 9 KN 546/02

Tatbestand

Der in D. wohnhafte Antragsteller ist Eigentümer einer Ferienwohnung in einer großen Ferienwohnanlage im Stadtgebiet der Antragsgegnerin, die als " heilklimatischer Kurort " staatlich anerkannt ist. Er wurde bis einschließlich 2002 von der Antragsgegnerin zu einem Jahreskurbeitrag herangezogen. Für 1999 und 2000 wurde ihm der Jahreskurbeitrag nachträglich erlassen, weil er nach Ablauf des Beitragsjahres nachgewiesen hatte, sich nicht – auch nicht zwecks Teilnahme an einer Eigentümerversammlung - im Erhebungsgebiet aufgehalten zu haben. Erstmalig für das Beitragsjahr 2003 ist eine Heranziehung unterblieben, weil der Antragsteller zwischenzeitlich einen Vertrag über die Vermietung seiner Zweitwohnung durch eine gewerbliche Agentur an wechselnde Gäste unter Ausschluss der Eigennutzung vorgelegt hatte. Aus demselben Grund wurden auch die Beitragsbescheide für 2001 und 2002 wieder aufgehoben. Da die beauftragte Ferienagentur nicht erfolgreich für ihn tätig geworden ist, will der Antragsteller seine Zweitwohnung zukünftig wieder direkt an Feriengäste vermieten.

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Der Antragsteller wendet sich gegen § 3 Abs. 3 der zum 1. Januar 2002 in Kraft gesetzten Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 18. Juni 2001 – in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 10. Juni 2002 - , der folgende Regelungen enthält :

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§ 3 Beitragshöhe

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Zweitwohnungsinhaberinnen und Zweitwohnungsinhaber und ihre Familienangehörigen sind verpflichtet, den Jahreskurbeitrag zu entrichten. Das Gleiche gilt für Saison- und Dauernutzer von Camping- und Wohnmobilplätzen (Aufstellung für mindestens 40 Tage) und deren Familienangehörige. Dabei ist es unerheblich, wie oft, wie lange und aus welchem Grund sich die Beitragspflichtigen im Erhebungsgebiet aufhalten. Dies gilt nicht, wenn sie nachweisen, dass sie sich nicht im Erhebungsgebiet aufgehalten haben oder sie die Wohnungseinheit ausschließlich über eine gewerbliche Vermieterorganisation an Fremdenverkehrsgäste vermieten.

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Die Vermieterorganisation muss ein lückenloses und kontrollierbares Buchungssystem haben, das auch eine Eigennutzung durch die Wohnungsinhaberin, den Wohnungsinhaber und deren Familienangehörige erfasst; die örtliche Überprüfung der Buchungsunterlagen und der tatsächlichen Benutzung der Wohnungseinheiten muss jederzeit gewährleistet sein. Unter diesen Voraussetzungen wird der Kurbeitrag nach Tagen berechnet. Die Zweitwohnungsinhaberin, der Zweitwohnungsinhaber und deren Familienangehörige sind verpflichtet, sich bei der gewerblichen Vermieterorganisation für die Dauer des Aufenthaltes anzumelden, den Meldeschein auszufüllen und den Kurbeitrag zu entrichten. Es finden die allgemeinen Bestimmungen Anwendung.

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Der Antragsteller hat am 16. Dezember 2002 das Oberverwaltungsgericht angerufen und trägt zur Begründung seines Normenkontrollantrags im Wesentlichen vor :

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Die Erhebung eines Kurbeitrags sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin entgegen Vorschriften der Niedersächsischen Gemeindeordnung und entgegen § 3 Abs. 4 Satz 1 NKAG damit die Kosten für die Erfüllung freiwillig übernommener Aufgaben ihren Einwohnern und Ortsfremden auferlege. Durch § 3 Abs. 3 KBS werde die der Antragsgegnerin obliegende Beweislast für das Vorliegen der Kurbeitragspflicht von Zweitwohnungsinhabern entgegen rechtsstaatlichen Grundsätzen auf den Inhaber der Zweitwohnung verlagert. Diese Vorschrift ermögliche es der Antragsgegnerin, auch einen Zweitwohnungsinhaber zu veranlagen, der nicht zu dem in § 10 Abs. 1 NKAG bestimmten Kreis der Beitragspflichtigen gehöre, weil er sich nicht im Erhebungsgebiet aufgehalten habe. Es sei Aufgabe der Antragsgegnerin, unter konsequenter Nutzung der modernen Kommunikations- und Informationstechnik den Sachverhalt selbst zu ermitteln, und nicht statt dessen den Kurbeitrag zunächst einzufordern und ihn zu erstatten, sollte er zu Unrecht verlangt worden sein. Es sei davon auszugehen, dass der Antragsgegnerin in ihrem Melderegister die für die Entscheidung über die Erhebung des Kurbeitrags erforderlichen Daten über Eigentümer von Zweitwohnungen zur Verfügung stünden. Es sei ihr zumutbar, von diesen Zweitwohnungsinhabern ergänzende Daten über die Dauer ihres Aufenthalts im Erhebungsgebiet einzuholen.

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Der Antragsteller beantragt,

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§ 3 Abs. 3 der Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 18. Juni 2001 für nichtig zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

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Sie entgegnet im Wesentlichen:

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Gebe ein zum Jahreskurbeitrag herangezogener Zweitwohnungsinhaber an, sich im abgelaufenen Beitragsjahr nicht im Erhebungsgebiet aufgehalten zu haben, so bitte sie ihn, ergänzend konkrete Tatsachen für die Beweggründe vorzutragen, weshalb er nicht im Kurgebiet gewesen sei, und Belege für seine Behauptung einzureichen, z.B. einen Dauermietvertrag, den Vertrag mit einer Vermietungsagentur, Bevollmächtigung Dritter für die Vermietung der Ferienwohnung und die Teilnahme an Eigentümerversammlungen. Es treffe zu, dass die objektive Feststellungslast hinsichtlich der Erfüllung eines Abgabetatbestandes grundsätzlich bei der die Abgabe erhebenden Körperschaft liege. Indes könnten die Anforderungen an die Gewissheit der Sachaufklärung im Interesse der Verwaltungspraktikabilität dergestalt reduziert sein, dass die Gemeinde zunächst von der Abgabepflichtigkeit eines typischen Sachverhalts ausgehe und nur für den Fall abweichender, substantieller Darlegungen seitens des Abgabepflichtigen in eine nähere Prüfung eintrete. Ein solcher Fall, in dem erwartet werden könne, dass im Rahmen der Mitwirkungspflichten des Abgabepflichtigen die Initiative von diesem ausgehe, sei bei Zweitwohnungen von Ortsfremden gegeben. Denn nur der Inhaber der Zweitwohnung selbst könne die Fakten kennen, die zur Widerlegung der zunächst bestehenden Aufenthaltsvermutung geeignet seien. Einen abschließenden Katalog von Möglichkeiten, den Nichtaufenthalt im Erhebungsgebiet zu belegen, könne der Satzungsgeber nicht aufstellen. Auch wäre dies weder praktikabel, noch angesichts des Bagatellcharakters des Kurbeitrags angemessen. Es müsse deshalb ausreichen, wenn der Satzungstext lediglich ein " Nachweisen " verlange. Auch moderne Techniken ermöglichten es nicht, den zeitweiligen Aufenthalt von Zweitwohnungsinhabern im Erhebungsgebiet verlässlich festzustellen. Kontrollpersonal sei das Betreten von Wohnräumen zum Zwecke der Feststellung kurbeitragspflichtiger Personen rechtlich nicht gestattet. Im Übrigen müssten die zahlreichen Zweitwohnungen dann über einen längeren Zeitraum hin von Außendienstmitarbeitern aufgesucht werden, um verwertbare Feststellungen treffen zu können. Der Hinweis auf das Melderecht führe nicht weiter, da Aufenthalte von nicht länger als zwei Monaten in einer weiteren Wohnung nach § 17 Abs. 1 Nds. MeldeG nicht meldepflichtig seien. Gerade ein solcher nur vorübergehender Aufenthalt sei aber typisch bei der Eigennutzung von Zweitwohnungen in Kur- und Erholungsorten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

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Er richtet sich gegen die Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 18. Juni 2001 und damit gegen eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes. Der Antragsteller ist auch antragsberechtigt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er ist als Eigentümer einer Zweitwohnung im Erhebungsgebiet Adressat der von ihm angegriffenen Satzungsbestimmung. Der Umstand, dass der Antragsteller gegenwärtig nicht mehr zu einem Jahreskurbeitrag herangezogen wird, weil er die Wohnung unter Ausschluss jeglicher Eigennutzung nur noch hat vermieten lassen, steht der Antragsbefugnis nicht entgegen. Denn der Antragsteller hat seine – im Hinblick auf die angefochtene Satzungsbestimmung getroffene - Entscheidung, die Wohnung durch einen gewerblichen Vermieter von Ferienwohnungen an Fremdenverkehrsgäste vermieten zu lassen, wieder rückgängig gemacht. Er kann somit geltend machen, durch die satzungsmäßige Regelung der Beitragspflicht von ortsfremden Zweitwohnungsinhabern zukünftig (wieder) in seinen Rechten verletzt zu werden.

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Das Normenkontrollbegehren ist aber nicht begründet.

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Die Vorschrift des § 3 Abs. 3 der Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin ist rechtlich nicht zu beanstanden.

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Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 NKAG können Gemeinden, die ganz oder teilweise als Kurorte, Luftkurorte, Erholungsorte oder Küstenbadeorte staatlich anerkannt sind, zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung und Unterhaltung ihrer Einrichtungen, die dem Fremdenverkehr dienen, einen Kurbeitrag erheben. Die staatlich als heilklimatischer Kurort anerkannte Antragsgegnerin ist hiernach befugt, Kurbeiträge zu erheben. Aus Vorschriften der Niedersächsischen Gemeindeordnung lässt sich nichts Gegenteiliges herleiten. Soweit der Antragsteller die Vorschrift des § 3 Abs. 4 Satz 1 NKAG heranzieht, wonach die Gemeinden Steuern nur erheben sollen, soweit ihre sonstigen Einnahmen zur Deckung der Ausgaben nicht ausreichen, übersieht er, dass der Kurbeitrag keine Steuer ist. Von dieser unterscheidet er sich - ebenso wie der Fremdenverkehrsbeitrag - dadurch, dass für die Beitragserhebung mit der Wahrnehmung der in § 10 Abs. 1 NKAG bestimmten Aufgaben eine Gegenleistung der Gemeinde erbracht wird (vgl. zum Fremdenverkehrsbeitrag: BVerfG, Beschl. v. 26.5.1976 – 2 BvR 995/75 – BVerfGE 42, 223 = NJW 1976, 1837; Urt. d. Sen. v. 26.3.2003 – 9 KN 352/02 – NordÖR 2003, 328).

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Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist auch gegen die beanstandete Vorschrift bezüglich der Beitragspflicht von Zweitwohnungsinhabern im Erhebungsgebiet nichts einzuwenden.

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Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 21.6.1976 – VII B 126.75 – Buchholz 401.63 Kurabgabe Nr. 3 = DÖV 1977, 217 [LS] u. v. 16.5.1990 – 8 B 170.89 – NVwZ-RR 1991, 320 = KStZ 1990, 169 = ZKF 1990, 207 = DÖV 1990, 787), des erkennenden Gerichts (Urt. v. 28.1.1982 – 3 OVG C 3/81 – NSt-N 1982, 222 [unter Hinweis auf § 3 der Kurtaxverordnung für die Nds. Staatsbäder vom 16.12.1985]; Urt. v. 28.10.1992 – 9 L 355/92 – NVwZ-RR 1993, 511 = KStZ 1993, 98; Beschlüsse v. 6.10.1995 – 9 L 4616/94 - ; v. 10.7.1997 – 9 M 1180/97 - ; v. 7.10.1999 – 9 L 4246/98 – u. v. 30.5.2000 – 9 L 977/99 – dng 2001, 158 = NSt-N 2000, 240 = NVwZ-RR 2000, 830 = NdsVBl 2001, 223) und die übereinstimmende Rechtsprechung anderer Obergerichte (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.8.1992 – 14 S 249/90 – KStZ 1992, 216; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 2.12.1987 – 10 C 10/87 – KStZ 1988, 168; OVG Schleswig, Urt. v. 4.10.1995 – 2 L 197/94 – KStZ 1996, 215 = ZKF 1997, 134) ist geklärt, dass die Beitragspflicht der Inhaber einer Zweitwohnung, die nicht über eine Hauptwohnung im Erhebungsgebiet verfügen, daran anknüpft, dass diese bzw. ihre Familienangehörigen tatsächlich eine reale Möglichkeit haben, die Kur- und Erholungseinrichtungen in Anspruch zu nehmen. Ob der einzelne Ortsfremde und seine Familie während ihres Aufenthaltes im Erhebungsgebiet von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, ist unerheblich, da das Gesetz den die Erhebung der Kurabgabe rechtfertigenden Vorteil schon in der Inanspruchnahmemöglichkeit sieht. Die Pflicht zur Zahlung des Jahreskurbeitrags entfällt danach zum einen dann, wenn der Zweitwohnungsinhaber die durch den Erwerb der Zweitwohnung zunächst begründete Aufenthaltsvermutung durch konkretes Tatsachenvorbringen substantiiert widerlegt. Denn die Möglichkeit zur Benutzung der Kur- und Erholungseinrichtungen besteht naturgemäß nicht, wenn sich der Eigentümer oder Besitzer der Zweitwohnung und dessen Familie während des gesamten Erhebungszeitraums nicht in der Gemeinde aufgehalten haben. Sie entfällt ferner dann, wenn der Zweitwohnungsinhaber und/oder seine Familienangehörigen trotz Aufenthaltes im Erhebungsgebiet aus gesundheitlichen Gründen, z.B. wegen Bettlägerigkeit, Krankenhausaufenthaltes oder Verletzung, nachweislich während der gesamten Aufenthaltsdauer objektiv gehindert waren, die Kureinrichtungen zu nutzen. Der in § 3 Abs. 3 b) KBS der Antragsgegnerin geregelte Ausnahmefall der ausschließlichen Vermietung der Ferienwohnung über eine gewerbliche Vermieterorganisation ist ein Unterfall der erstgenannten Fallgruppe mit der Besonderheit, dass hier die Nachweispflicht durch die lückenlosen Unterlagen des gewerblichen Vermieters geführt wird.

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Das Antragsvorbringen beinhaltet keinen entscheidungserheblichen Aspekt, der in der bisherigen Judikatur vernachlässigt worden ist und deshalb den Senat veranlassen könnte, von der gefestigten Rechtsprechung zur Kurbeitragspflicht für Zweitwohnungen Ortsfremder im Erhebungsgebiet abzuweichen. Würde von der Fremdenverkehrsgemeinde verlangt, alle Zweitwohnungen Ortsfremder im Erhebungsgebiet ganzjährig auf ihre Belegung zu überprüfen, wäre dies mit einem Personalaufwand und dadurch bedingten Kosten verbunden, die in einem krassen Missverhältnis zur Höhe des Jahreskurbeitrags stünden, der im Erhebungsgebiet der Antragsgegnerin 56,- € je Erwachsener im Kurbezirk I bzw. 18,- € je Erwachsener im Kurbezirk II beträgt. Die Fremdenverkehrsgemeinde kann sich deshalb nur auf stichprobenartige Kontrollen insbesondere der Zweitwohnungen jener Ortsfremden beschränken, die regelmäßig geltend machen, sich ganzjährig nicht im Erhebungsgebiet aufgehalten zu haben. Dabei ist sie allerdings – entgegen der Einschätzung der Antragsgegnerin – nach § 11 Abs. 1 Abs. 3a) NKAG i.V.m. § 99 Abs. 1 AO ausnahmsweise befugt, auch privat vermietete Ferienwohnungen zu betreten, wenn es nicht ausreicht, an der Tür der Ferienwohnung zu klingeln, um nach deren Öffnung feststellen zu können, ob diese von Feriengästen oder vom Wohnungsinhaber bzw. dessen Familienangehörigen bewohnt ist (Urt. d. Sen. v. 13.6.2001, a.a.O.). Durch Einsatz moderner Kommunikations- und Informationstechnik ließen sich derartige Kontrollen allenfalls dann ersetzen, wenn die Gemeinde die Zweitwohnungen Ortsfremder ganzjährig mit Kameras überwachen würde. Dies wäre aber – die Finanzierbarkeit unterstellt – aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes rechtlich unzulässig und läge mit Sicherheit nicht im Interesse der ortsfremden Zweitwohnungsinhaber und der die Wohnungen nutzenden Feriengäste. Durch die 1. Änderungssatzung vom 10. Juni 2002 wurde lediglich die Bestimmung über den Deckungsgrad des beitragsfähigen Aufwandes durch Kurbeiträge geändert. Eine Änderung der vom Antragsteller angefochtenen Satzungsbestimmung hat die Antragstellerin nicht erwogen und musste sie auch nicht erwägen, da die Regelung in § 3 Abs. 3 der Kurbeitragssatzung vom 18. Juni 2001 – wie vorstehend dargelegt – nicht zu beanstanden ist.

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