Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-14, Aktenzeichen 2 S 2898/10

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10. November 2009 - 6 K 1462/06 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.

2

Die Klägerin ist Miteigentümerin zu einem Bruchteil von 60/1000 des 1.054 m² großen Grundstücks ... ... der Gemarkung Litzelstetten der Beklagten. Das in den sechziger Jahren bebaute Grundstück grenzt als Eckgrundstück sowohl an die ... als auch an die streitgegenständliche Erschließungsanlage „...“. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „Litzelstetten-Ost“ vom 11.06.1969.

3

Auf der Grundlage von § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG führte die damals noch selbständige Gemeinde Litzelstetten folgendes Verfahren zur Ablösung eines Erschließungsbeitrags durch: Zunächst legte sie die Abrechnungsgebiete „Litzelstetten-West“ und „Litzelstetten-Ost“ entsprechend den gleichlautenden Bebauungsplänen fest. Am 18.11.1969 beschloss der Gemeinderat für das Abrechnungsgebiet „eine Ablösung der Anliegerleistungen gemäß § 133 Abs. 3 BBauG bis 31.12.1999“ zu den errechneten Sätzen zu gestatten. In der weiteren Sitzung vom 20.01.1970 genehmigte der Gemeinderat namentlich die eingegangenen Anträge auf Ablösung des Erschließungsbeitrags.

4

Für das hier streitgegenständliche Grundstück beantragte der frühere Eigentümer mit Schreiben vom 21.12.1969 die Ablösung der Erschließungskosten für sein Grundstück. Mit einem als „endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ bezeichneten Schreiben vom 24.02.1979 zog die Gemeinde daraufhin den früheren Eigentümer unter Anrechnung einer Vorausleistung in Höhe von 2.136,42 DM zu einem „Erschließungsbeitrag“ in Höhe von insgesamt 10.213,62 DM heran. Mit dessen Begleichung sollten nach einem Zusatz im Anschluss an die Rechtsmittelbelehrung die Straßenanliegerleistungen für das Grundstück endgültig und vollständig abgegolten sein.

5

Die Erschließungsanlage ... ist bereits seit 1993 (Unternehmerschlussrechnung) endgültig hergestellt. Die Erschließungsmaßnahmen für die Erschließungsanlage ... wurde in den Jahren 1999 und 2000 durchgeführt.

6

Mit Bescheid vom 12.11.2003 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag für die streitgegenständliche Erschließungsanlage entsprechend ihrem Miteigentumsanteil in Höhe von 758,75 EUR heran. Dabei erkannte sie im Hinblick auf die erfolgte Ablösung als Vorausleistung einen Betrag von 376,37 EUR an, so dass der Zahlbetrag auf 382,38 EUR festgesetzt wurde. Mit weiterem Bescheid vom 29.11.2004 zog die Beklagte die Klägerin für das streitgegenständliche Grundstück zu einem weiteren Erschließungsbeitrag für die endgültige Herstellung der ... heran.

7

Auf die dagegen von der Klägerin erhobenen Widersprüche hob die Beklagte den Erschließungsbeitragsbescheid für die ... vom 29.11.2004 auf und wies den Widerspruch gegen den Erschließungsbeitragsbescheid für die Straße ... vom 12.11.2003 zurück. Insoweit hob sie die als Vorausleistung angerechnete Ablösung aus dem Bescheid vom 24.02.1970 wieder auf und setzte die von der Klägerin zu begleichende Forderung neu auf 758,75 EUR fest. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Bei der Urkunde vom 24.02.1970 handele es sich nicht um einen Bescheid, sondern um eine Ablösungsvereinbarung. Diese sei wegen eines Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot - hier § 130 Abs. 2 Satz 3 BBauG - nichtig. Die Gemeinde Litzelstetten habe seinerzeit sämtliche Grundstücke des Abrechnungsgebiets zu Unrecht zur gemeinsamen Abrechnung zusammengefasst. Den diesen Grundstücken zur Erschließung zuzurechnenden Erschließungsanlagen fehle aber untereinander das vom Gesetzgeber geforderte funktionelle Abhängigkeitsverhältnis.

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Hinsichtlich der ... sei der Beitragsanspruch verjährt, weil die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten im Jahre 1993 entstanden und Festsetzungsverjährung damit mit dem 31.12.1997 eingetreten sei.

9

Die im Beitragsbescheid vom 12.11.2003 für die Straße ... vorgenommene Anrechnung des vom Rechtsvorgänger gezahlten Ablösebetrags scheide aus. Zwar stehe der Klägerin grundsätzlich ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch aus der nichtigen Ablösungsvereinbarung zu. Dieser Anspruch sei hier aber ebenfalls verjährt. Im Übrigen sei eine Geltendmachung des Erstattungsanspruchs auch mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, weil die Beitragserhebung für die ... mit Blick auf die Ablösungsvereinbarung unterblieben sei, weshalb zwischenzeitlich Festsetzungsverjährung eingetreten sei und folglich der tatsächlich entstandene Erschließungsbeitrag nicht mehr geltend gemacht werden könne. Grundsätzlich werde derjenige, der eine nichtige Ablösungsvereinbarung mit der Gemeinde abschlossen habe, einen Rückzahlungsanspruch nur mit Erfolg betreiben können, wenn und soweit der von ihm gezahlte Ablösungsbetrag den auf sein Grundstück entfallenen endgültigen Beitrag übersteige. Insofern werde die Beitragsforderung im Bescheid vom 12.11.2003 auf 758,75 EUR korrigiert.

10

Auf die von der Klägerin am 08.04.2005 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 10.11.2009 den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 12.11.2003 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 08.03.2005 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Ablösungsbescheid der früheren Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 verhindere das Entstehen der Beitragspflicht. Das Schreiben sei seiner äußeren Form nach eindeutig ein Verwaltungsakt. So trage es die Bezeichnung „Endgültiger Erschließungsbeitragsbescheid gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ und sei mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Es handele sich ferner um einen Ablösungsbescheid und nicht um einen Erschließungsbeitragsbescheid, der eine Nacherhebung unter wesentlich leichteren Bedingungen ermöglichen würde. Dafür spreche zunächst der Verweis auf § 133 Abs. 3 BBauG, der neben der - hier offensichtlich nicht gewollten - Vorausleistung die Möglichkeit der Ablösung des Erschließungsbeitrags geregelt habe. Auch der Zusatz „nach Begleichung des umstehenden Betrages sind die Straßenanliegerleistungen für das Grundstück endgültig und vollständig abgegolten“ spreche für eine Ablösung. Schließlich habe der ehemalige Eigentümer mit Schreiben vom 12.12.1970 ausdrücklich einen Antrag auf Ablösung der Erschließungsbeiträge gestellt und der Gemeinderat der Gemeinde Litzelstetten habe demgemäß in seiner Sitzung vom 20.01.1970 den Anträgen einer Vielzahl von Grundstückseigentümern - auch des früheren Grundstückseigentümers - auf Ablösung stattgegeben.

11

Der Ablösungsbescheid sei nicht nichtig. Nach den ungeschriebenen Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts, die für die Beurteilung der Nichtigkeit zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheides maßgeblich gewesen seien, sei ein Verwaltungsakt nicht schon allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt habe. Nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der für einen urteilsfähigen Bürger offensichtlich habe sein müssen, habe danach zur Nichtigkeit eines Verwaltungsakts geführt. Daran fehle es hier. Eine Nichtigkeit des Ablösungsbescheids ergebe sich insbesondere nicht aus dem Fehlen von allgemeinen Bestimmungen über Ablösevereinbarungen und deren Beachtung im vorliegenden Fall. Das Bundesverwaltungsgericht habe § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG entnommen, dass eine Ablösevereinbarung nur dann zulässig sei, wenn die Gemeinde zuvor (allgemeine) Ablösungsbestimmungen aufgestellt und diese im konkreten Fall eingehalten habe. Auch wenn die Gemeinde Litzelstetten gegen diese Anforderungen verstoßen haben sollte, hätte dies jedenfalls nicht zur Nichtigkeit geführt, weil das Fehlen entsprechender Ablösungsbestimmungen für die Grundstückseigentümer kein offensichtlicher Fehler sei. Dasselbe gelte im Hinblick darauf, dass die Gemeinde Litzelstetten bei der Ermittlung des Abrechnungsraums, der der Berechnung des Ablösebetrags zugrunde gelegt worden sei, gegen § 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB (= § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG) verstoßen haben dürfte. Schließlich sei der Ablösebetrag nicht so gering gewesen, dass es sich dem früheren Grundstückseigentümer hätte aufdrängen müssen, dass die Berechnung sich nicht nach den mutmaßlichen Erschließungskosten gerichtet habe.

12

Offen bleiben könne auch, ob die Gemeinde Litzelstetten überhaupt in der Form des Verwaltungsakts habe handeln dürfen oder ob eine Ablösung zwingend durch öffentlich-rechtlichen Vertrag hätte geschehen müssen. Zumindest früher sei eine Regelung durch einen Ablösungsbescheid für möglich angesehen worden, wenn sich der Grundstückseigentümer und die Gemeinde - wie hier - darüber zuvor verständigt hätten. Unabhängig davon liege insoweit auch kein so schwerwiegender Rechtsverstoß vor, dass dies zur Nichtigkeit führe.

13

Die Beklagte sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer Überschreitung der Missbilligungsgrenze berechtigt, die Klägerin zu einem (höheren) Erschließungsbeitrag heranzuziehen. Voraussetzung für eine solche Nacherhebung sei zunächst, dass der Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 aufgehoben worden sei. Dies sei bereits deshalb fraglich, weil die Beklagte davon ausgegangen sei, dass eine Ablösevereinbarung und damit ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen worden sei, der zwar gekündigt, nicht jedoch widerrufen bzw. zurückgenommen werden könne. Selbst wenn man aber von einem mit den streitgegenständlichen Bescheiden erfolgten konkludenten Widerruf bzw. einer konkludenten Rücknahme ausgehe, wäre eine solche Entscheidung rechtswidrig.

14

Rechtsgrundlage für einen Widerruf bzw. eine Rücknahme sei § 3 Abs. 1 Nr. 3 b KAG i.V.m. den §§ 130, 131 AO. Der abweichenden Auffassung, die § 3 Abs. 1 KAG für nicht anwendbar halte, da der Ablösebetrag keine echte Kommunalabgabe sei, könne nicht gefolgt werden. Denn auch wenn der Ablösebetrag selbst keine Abgabe sei, so habe jedenfalls der Bescheid eine Kommunalabgabenpflicht zum Gegenstand. Die Voraussetzungen für die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 130 Abs. 2 AO lägen nicht vor. Der Ablösebescheid sei weder von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassen noch durch unlautere Mittel oder unrichtige bzw. unvollständige Angaben erwirkt worden. Die Rechtswidrigkeit sei dem früheren Grundstückseigentümer mit Sicherheit auch nicht bekannt gewesen, und diese Unkenntnis habe nicht auf grober Fahrlässigkeit beruht.

15

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten. Zur Begründung trägt sie vor: Der „Endgültige Erschließungsbeitragsbescheid“ vom 24.02.1970 sei als Ablösungsvereinbarung zu verstehen. Das Schreiben des Rechtsvorgängers der Klägerin vom 21.12.1969 sei als Angebot, das Schreiben der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 als Annahmeerklärung einzustufen. Diese Ablösungsvereinbarung sei nichtig. Es hätten keine ausreichenden Ablösungsbestimmungen vorgelegen. Darüber hinaus verstoße die Ablösevereinbarung gegen § 130 Abs. 2 Satz 3 BBauG, weil die Gemeinde Litzelstetten seinerzeit sämtliche Grundstücke zur gemeinsamen Abrechnung zusammengefasst habe. Schließlich ergebe sich die Nichtigkeit der Ablösungsvereinbarung daraus, dass die für Ablösungsvereinbarungen spezifische Missbilligungsgrenze im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überschritten sei.

16

Auch als Ablösebescheid sei das Schreiben vom 24.02.1970 nichtig, weil er unter offensichtlichen und besonders schwerwiegenden Fehlern leide. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen könne, für einen Rechtsstaat fundamental und für jeden rechtlichen Denkenden einleuchtend. Nichts anderes könne gelten, wenn der potentielle Beitragsschuldner die Gewährung von Ablösung verlange und die Gemeinde diesem Wunsch anstatt durch vertragliche Vereinbarung mittels eines Ablösebescheids entspreche. Andernfalls könnten durch dererlei Konstruktionen die strengen Anforderungen, die § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB an die Ablösebestimmungen stelle, umgangen werden. Ein weiterer offensichtlich besonders schwerwiegender Fehler ergebe sich aus der Wahl der falschen Handlungsform. Die Rechtsvorgängerin der Beklagten hätte zwingend die Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrags wählen müssen. Für Ablösebescheide gälten im Übrigen die Grundsätze der Abgabengleichheit und Abgabengerechtigkeit in gleichem Maße wie für Ablösungsvereinbarungen. Insofern müssten auch für den Ablösungsbescheid - sollte die Ablösung in dieser Form überhaupt zulässig sein - im Voraus hinreichend bestimmte Ablösungsbestimmungen getroffen werden. Solche Ablösungsbestimmungen hätten nicht vorgelegen.

17

Selbst wenn man davon ausgehe, dass der Ablösebescheid zwar rechtswidrig, aber wirksam sei, folge hieraus nicht die Rechtswidrigkeit des von der Klägerin angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids. Spätestens im Erlass des Beitragsbescheids durch die Beklagte sei hier der Widerruf bzw. die Rücknahme des Ablösebescheids enthalten. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass seitens der Beklagten bis zuletzt von einer vormaligen Ablösevereinbarung anstatt eines Ablösebescheids ausgegangen worden sei. Aus den Erschließungsbeitragsbescheiden gehe erkennbar der Wille hervor, eine neuerliche Beitragserhebung ausschließende Wirkung des Ablösekomplexes aufzuheben. Es handele sich bei dem streitgegenständlichen Bescheid um einen rein belastenden Verwaltungsakt, dessen Aufhebung gemäß § 130 Abs. 1 AO ohne weiteres möglich sei. Auch für den Fall, dass von einem (auch) begünstigenden Bescheid auszugehen sein sollte, sei der Bescheid gemäß §§ 130 Abs. 1 Nr. 3 b KAG i. V. m. § 131 Abs. 2 Nr. 3 AO wirksam aufgehoben worden.

18

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei auch die Jahresfrist des § 131 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 130 Abs. 3 AO nicht versäumt. Die Jahresfrist beginne erst dann zu laufen, wenn die Behörde von neuen Tatsachen Kenntnis erlange, die den Widerruf ermöglichten. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass die Beklagte erst unmittelbar vor Erlass der Bescheide am 12.11.2003 umfassende Kenntnis über die neuen Tatsachen gehabt habe. Mit Eingang der letzten Unternehmerrechnung am 27.06.2000 sei noch kein Überblick über die tatsächlich mit der Erschließung entstandenen Kosten möglich gewesen. Vielmehr müsse der Beklagten ein angemessener Zeitraum zugestanden werden, den sie benötige, um einen Überblick über die Kosten zu bekommen und diese vollständig und bis in Detail aufgeschlüsselt so darzulegen, dass über eine hinreichende Grundlage für den Erlass der Beitragsbescheide verfüge.

19

Auch wenn man davon ausgehe, dass ein eventuell ergangener Ablösungsbescheid nicht nichtig und auch nicht aufgehoben worden sei, habe die hier zu beurteilende Nacherhebung erfolgen dürfen. Das Fehlen konkreter Ablösungsbestimmungen führe in Verbindung mit der tatsächlich eingetretenen Differenz zwischen dem Ablösebetrag und dem tatsächlich angefallenen, an sich abrechnungsfähigen Erschließungsbeitrag dazu, dass eine Nacherhebung - selbst bei rechtmäßigem und weiterhin bestandskräftigem Ablösungsbescheid - zulässig sei.

20

Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10. November 2009 - 6 K 1462/06 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

24

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend führt sie aus: Der hier zu beurteilende Ablösebescheid vom 24.02.1970 sei nicht nichtig, weil kein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der zudem für den Bürger offensichtlich sein müsse, vorliege. Die Grundsätze im Falle einer vertraglichen Ablösungsvereinbarung könnten nicht auf die Handlungsform des Ablösebescheids übertragen werden. Durch Bescheid werde den Bürgern gerade eine einseitige Verpflichtung aufgebürdet und dieser habe - anders als beim öffentlich-rechtlichen Vertrag - keinen vergleichbaren Einfluss auf die Gestaltung des Verwaltungsakts, wie dies im Rahmen von Vertragsverhandlungen möglich sei. Eine „Umkonstruktion“ des Bescheids vom 24.02.1970 in einen öffentlich-rechtlichen Vertrag hätte zur Folge, dass der Vertrauensgrundsatz der Bürger in ergangene Bescheide der Behörden verletzt würde. Die Gemeinde Litzelstetten habe ein Wahlrecht gehabt, ob sie aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder im Rahmen eines Verwaltungsakts handele. Selbst wenn man annehme, die Gemeinde habe für die Ablösung die falsche Handlungsform gewählt, würde dies nicht zur Nichtigkeit, sondern zur schlichten Rechtswidrigkeit des Bescheids führen.

25

Die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AO lägen nicht vor. Jedenfalls sei die Jahresfrist für den Widerruf (§§ 131 Abs. 1 Satz 2, 130 Abs. 3 AO) nicht eingehalten worden. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass die Missbilligungsgrenze nicht überschritten sei, zumal bei Berücksichtigung des Kaufkraftverlustes mehr als 80 % des geforderten Beitrags geleistet worden seien.

26

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten und des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 12.11.2003 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 08.03.2005 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Heranziehung der Klägerin zum Erschließungsbeitrag steht die Ablösungswirkung des „Endgültigen Erschließungsbeitragsbescheids gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 entgegen.

28

Die sogenannte Ablösungswirkung eines Ablösungsvertrags verhindert, dass für das abgelöste Grundstück eine sachliche Erschließungsbeitragspflicht entsteht. Diese Wirkung wird jedenfalls spätestens zu dem Zeitpunkt ausgelöst, in dem die Zahlung auf einen solchen Ablösungsvertrag erfolgt (vgl. dazu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 22 Rdnr. 5). Auch ein Ablösungsbescheid kann diese Wirkung zur Folge haben (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004 - 3 A 1787/02 - NWVBl 2005, 140). Vor diesem rechtlichen Hintergrund steht im Fall der Klägerin der gegenüber dem Rechtsvorgänger erlassene Bescheid vom 24.02.1970 der Beitragserhebung entgegen, weil dieser nach wie vor wirksam ist und damit die Beklagte bindet.

29

1. Das Verwaltungsgericht hat zunächst zu Recht angenommen, dass es sich bei dem als „Endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ bezeichneten Schreiben der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 um einen Verwaltungsakt und nicht um eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung in Form eines Ablösungsvertrags handelt. Bereits die Bezeichnung als „Bescheid“ und die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung sprechen entscheidend für diese Einschätzung. Die Urkunde wurde auch nicht, wie bei einem Vertrag üblich, von den Beteiligten - der Gemeinde Litzelstetten und dem Rechtsvorgänger der Klägerin - unterzeichnet. Das Schriftstück ist auch inhaltlich als Verwaltungsakt zu qualifizieren, weil die Behörde gegenüber dem Bürger einseitig eine Zahlungspflicht verbindlich regelt; auf Antrag des Rechtsvorgängers der Klägerin setzte die Gemeinde Litzelstetten diesem gegenüber eine verbindliche Zahlungspflicht in Höhe von 10.213,62 DM fest.

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Das Schriftstück vom 24.02.1970 ist ferner als Ablösungsbescheid und nicht als „endgültiger“ Erschließungsbeitragsbescheid zu qualifizieren. Missverständlich ist zwar die Formulierung in der Überschrift, in der von einem „Endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid“ die Rede ist; durch den nachfolgenden Zusatz „gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ wird aber deutlich, dass tatsächlich die in dieser Vorschrift geregelte Ablösung des Erschließungsbeitrags gemeint war. Dafür spricht ferner der Hinweis im Anschluss an die Rechtsmittelbelehrung, wonach „nach Begleichung des umstehenden Betrags die Straßenanliegerleistungen für ihr Grundstück endgültig und vollständig abgegolten sind“. Auch der Vorgeschichte, die zum Erlass des Bescheids geführt hat, lässt sich ohne jeden vernünftigen Zweifel entnehmen, dass die Behörde die Ablösung des Erschließungsbeitrags und nicht die endgültige Beitragsfestsetzung beabsichtigt hat (vgl. dazu die Protokolle über die Gemeinderatssitzungen der Gemeinde Litzelstetten vom 18.11.1969 und 20.01.1970), zumal hierfür die Voraussetzungen im Jahre 1970 unstreitig nicht vorlagen.

31

2. Der Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 ist - entgegen der Auffassung der Beklagten - weiterhin wirksam. Der Bescheid ist zwar rechtswidrig (a), seine Fehlerhaftigkeit führt aber nicht zur Nichtigkeit (b). Darüber hinaus hat die Beklagte den Bescheid bislang auch nicht aufgehoben (c).

32

a) Nach ganz allgemeiner Ansicht kann die Ablösung des Erschließungsbeitrags nur im Wege eines Ablösungsvertrags zwischen der Gemeinde und dem Beitragspflichtigen erfolgen. Der Erlass eines Ablösungsbescheids - wie hier durch die Rechtsvorgängerin der Beklagten - ist danach nicht vorgesehen (vgl. etwa Quaas in: Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Aufl. § 133 Rdnr. 40). Diese Auffassung gilt nicht nur für die heutige Rechtslage, sondern auch für eine Ablösung nach der hier einschlägigen Vorschrift des § 133 Abs. 3 BBauG. Die fehlerhafte Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt (anstatt öffentlich-rechtlicher Vertrag) führt danach zur Rechtswidrigkeit des Ablösungsbescheids.

33

Der Bescheid vom 24.02.1970 ist darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig, weil die Ablösung durch die Gemeinde Litzelstetten nicht auf der Grundlage ausreichender Ablösungsbestimmungen erfolgte. Den Gemeinden ist es grundsätzlich untersagt, Erschließungskosten anders als durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften auf die Eigentümer der erschlossenen Grundstücke umzulegen. Das Gesetz lässt eine Ausnahme hiervon insofern zu, als eine Gemeinde nach Erlass von Ablösungsbestimmungen Vereinbarungen über die Ablösung des Erschließungsbeitrags treffen kann (§ 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG/§ 133 Abs. 3 Satz 5 BauGB). Fehlen indes ausreichende Ablösungsbestimmungen, so führt dies zur Nichtigkeit eines gleichwohl geschlossenen Ablösungsvertrags (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.1.1982 - 8 C 24.81 - BVerwGE 64, 361). Die Notwendigkeit, vor dem Abschluss von Ablösungsverträgen (ausreichende) Ablösungsbestimmungen zu erlassen, bedeutet zugleich, dass die Ablösungsverträge nur in Übereinstimmung mit den Ablösungsbestimmungen geschlossen werden dürfen und dass ein Ablösungsvertrag, dessen Ablösebetrag in Abweichung von den anzuwendenden Bestimmungen ermittelt worden ist, nichtig ist (BVerwG, Urteil vom 1.12.1989 - 8 C 44.88 - BVerwGE 84, 183; Beschluss vom 17.9.2002 - 9 B 43.02 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 133). Dies ergibt sich aus dem mit der Regelung des § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG/§ 133 Abs. 3 Satz 5 BauGB verfolgten Ziel, im Interesse der dem Erschließungsbeitragsrecht immanenten Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und Abgabengleichheit eine möglichst gleichmäßige Handhabung aller Ablösungsfälle sicherzustellen. Die dargestellten Grundsätze, die für die Ablösung des Erschließungsbeitrags im Wege eines öffentlich-rechtlichen Vertrags entwickelt wurden, geltend gleichermaßen im Falle einer fehlerhaften Ablösung durch Verwaltungsakt.

34

Im hier zu beurteilenden Fall fehlten bereits Ablösungsbestimmungen, die Grundlage für eine Ablösung des Erschließungsbeitrags durch den Rechtsvorgänger der Klägerin hätten sein können. Da dieser Umstand zur Nichtigkeit eines gleichwohl geschlossenen Ablösungsvertrags geführt hätte, ist konsequenterweise bei einer Ablösung durch Verwaltungsakt jedenfalls von dessen Rechtswidrigkeit auszugehen.

35

Der Ablösungsbescheid ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil die Erschließungsanlagen des gesamten Gebiets im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Litzelstetten Ost“ zusammengefasst und damit der gemeinsame Aufwand aller Erschließungsanlagen Grundlage für die Ablösung war. Eine Ablösungsvereinbarung ist auch dann unwirksam, wenn die Ermittlung des voraussichtlichen Erschließungsaufwands und des sich hieraus ergebenden Ablösebetrags zusammengefasst für mehrere Anbaustraßen erfolgte, ohne dass der Gemeinderat die hierfür erforderliche Zusammenfassungsentscheidung nach § 130 Abs. 2 BBauG/§ 130 Abs. 2 BauGB getroffen hat. Gleiches gilt, wenn zwar die Zusammenfassungsentscheidung des Gemeinderats vorliegt, die zur gemeinsamen Aufwandsermittlung zusammengefassten Anbaustraßen aber keine Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG/§ 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB darstellen (vgl. dazu Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem Baugesetzbuch, Nr. 6.1.3.7.1). Hier hat die Gemeinde Litzelstetten zwar eine Zusammenfassungsentscheidung für das gesamte Baugebiet getroffen, in dem das Grundstück der Klägerin liegt, die Voraussetzungen für eine Erschließungseinheit aller Straßen des Gebiets liegen aber offensichtlich nicht vor.

36

b) Die dargestellten zahlreichen Fehler beim Erlass des Ablösungsbescheids führen aber - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht zu dessen Nichtigkeit. Die Frage, ob ein Rechtsverstoß des Ablösungsbescheids dessen Nichtigkeit oder (allenfalls) dessen Aufhebbarkeit zur Folge hat, beantwortet sich nach der Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids. Das Verwaltungsgericht ist deshalb zu Recht von der Anwendung der ungeschriebenen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts, die insbesondere durch die Rechtsprechung entwickelt worden sind, ausgegangen. Diese Grundsätze fungieren hier als Teil des Landesrechts (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004, aaO zur Rechtslage nach nordrhein-westfälischem Landesrecht). Nach übereinstimmender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs war ein Verwaltungsakt nicht schon allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrte; nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der für einen urteilsfähigen Bürger offensichtlich sein musste, führte zur Nichtigkeit eines Verwaltungsakts (vgl. etwa BFH, Urteil vom 10.07.1970 - VI R 48/67 - BFHE 99, 376; BVerwG, Urteil vom 07.10.1964 - VI C 59.63 - VI C 64.63 - BVerwGE 19, 284). Diese Grundsätze entsprechen im Übrigen auch der Regelung in § 125 Abs. 1 AO und § 44 Abs. 1 LVwVfG, die nach heutigem Recht für die Beurteilung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts heranzuziehen sind.

37

Nach Maßgabe der dargestellten „allgemeinen Grundsätze“ und auch der heutigen Gesetzeslage ist lediglich die Rechtswidrigkeit des Ablösungsbescheids anzunehmen, nicht jedoch dessen Nichtigkeit. Dabei kann offen bleiben, ob die unter a) dargelegten Fehler des Ablösungsbescheids - fehlerhafte Handlungsform, fehlende Ablösungsbestimmungen und gemeinsame Aufwandsermittlung aller Anbaustraßen, ohne dass die Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten - als besonders schwerwiegend zu qualifizieren sind. Auch wenn man dies unterstellt, fehlt es jedenfalls an der Offensichtlichkeit dieser Fehler. Dem Ablösungsbescheid war die Fehlerhaftigkeit nicht „auf die Stirn geschrieben“; es kann - mit anderen Worten - keine Rede davon sein, dass die schwere Fehlerhaftigkeit für einen unvoreingenommenen, urteilsfähigen, weder besonders sach- noch rechtskundigen, aber aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter ohne weiteres ersichtlich war. Dies gilt zunächst hinsichtlich des Fehlers bei der Wahl der Handlungsform. Der Gesetzeswortlaut in § 133 Abs. 3 BBauG sagte nichts über die Handlungsform im Falle einer Ablösung, und die Einengung auf die Handlungsform „Vertrag“ kann allenfalls der später ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entnommen werden (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004, aaO). Auch die Fehlerhaftigkeit des Bescheids im Hinblick auf das Fehlen von Ablösungsbestimmungen und die gemeinsame Aufwandsermittlung aller Anbaustraßen im Baugebiet war für den Rechtsvorgänger der Klägerin nicht offensichtlich. Die Beurteilung dieser Fragen setzt vertiefte Rechtskenntnisse voraus, die vom Bürger nicht erwartet werden können. Die rechtliche Beurteilung der Fehlerhaftigkeit beruht zudem auf einer Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die erst nach Erlass des zu beurteilenden Bescheides ergangen ist und im Jahre 1970 so ohne weiteres nicht vorhersehbar war.

38

Eine Nichtigkeit des Ablösungsbescheids kann entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. Missbilligungsgrenze angenommen werden. Die mit der Zahlung des Ablösungsbetrags eintretende Ablösungswirkung nimmt einerseits dem jeweiligen Eigentümer grundsätzlich die Möglichkeit, später - im Hinblick auf die Höhe der andernfalls entstandenen Beitragspflicht - eine Überzahlung erstattet zu verlangen, und andererseits der Gemeinde das Recht zur Nacherhebung einer Nachforderung. Allerdings setzt das Erschließungsbeitragsrecht der Verbindlichkeit von Ablösungsverträgen - und damit entsprechend der Rechtmäßigkeit eines Ablösungsbescheids - eine absolute Missbilligungsgrenze, die überschritten ist, wenn sich bei einer Beitragsberechnung herausstellt, dass der Beitrag, der dem abgelösten Grundstück zuzuordnen ist, das Doppelte oder mehr als das Doppelte bzw. die Hälfte oder weniger als die Hälfte des vereinbarten Ablösungsbetrags ausmacht (BVerwG, Urteil vom 09.11.1990 - 8 C 36.89 - BVerwGE 87, 77, 80 ff.).

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Nach diesen Grundsätzen ist bereits fraglich, ob im Rahmen der Ablösung des Erschließungsbeitrags für das streitgegenständliche Grundstück die absolute Missbilligungsgrenze überschritten ist. Der Rechtsvorgänger der Klägerin hat eine Ablöse für das gesamte Grundstück in Höhe von 12.350,04 DM (= 6.314,48 EUR) bezahlt. Der Erschließungsbeitrag für das Gesamtgrundstück beläuft sich dagegen auf 12.645,82 EUR. Danach könnte man von einer Überschreitung der Missbilligungsgrenze (um wenige Euro) nur dann sprechen, wenn man den vom Rechtsvorgänger bezahlten Ablösebetrag und den tatsächlichen Erschließungsbeitrag rein nominal betrachtete und die Preissteigerung seit 1970 unberücksichtigt ließe. Für eine Berücksichtigung der in der Zwischenzeit eingetretenen Preissteigerungen könnte man immerhin anführen, dass der Zeitraum zwischen Erlass des Ablösungsbescheids und der Herstellung der Straße 30 Jahre betragen hat. Die nicht ohne weiteres zu beantwortende Rechtsfrage, ob unter den hier gegebenen Umständen eine Überschreitung der Missbilligungsgrenze im Sinne der dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegt, bedarf hier jedoch keiner abschließenden Beantwortung, weil ein sich daraus ergebender - etwaiger - Fehler des Ablösungsbescheids für den Rechtsvorgänger der Klägerin jedenfalls nicht offensichtlich war. Es liegt auf der Hand, dass der Rechtsvorgänger der Klägerin nicht vorhersehen konnte, dass ein deutliches Missverhältnis zwischen dem festgesetzten Ablösebetrag und dem über 30 Jahre später im Jahre 2003 errechneten Erschließungsbeitrag eintreten würde. Erst recht konnte er nicht erahnen, dass der Ablösebetrag eine Grenze unterschreiten würde, die vom Bundesverwaltungsgericht über 20 Jahre nach der Ablösung außerhalb des geschriebenen Gesetzes richterrechtlich gefunden worden ist.

40

Eine abweichende Einschätzung rechtfertigt auch nicht die sinngemäße Behauptung des Bevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die Mitglieder des Gemeinderats der ehemals selbständigen Gemeinde Litzelstetten und die betroffenen Anwohner hätten zu Lasten der „Gemeindekasse“ kollusiv zusammengewirkt und deshalb sei es für die betroffenen Grundstückseigentümer - und damit auch den Rechtsvorgänger der Klägerin - offensichtlich gewesen, dass der Ablösungsbetrag contra legem zu niedrig festgesetzt worden sei. Die Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 18.11.1969. In dieser öffentlichen Sitzung diskutierte der Gemeinderat mit den anwesenden Bürgern die Ablösung der Erschließungsbeiträge; das Protokoll hält insoweit fest:

41

„Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass von Seiten der Gemeinde schon weit über das normale Maß hinausgehende Zugeständnisse gemacht wurden, die nur den Anliegern zugutekommen. Der Bürgermeister macht außerdem darauf aufmerksam, dass von Seiten des Landratsamts bereits mehrfach darauf hingewiesen wurde, dass diese Zugeständnisse bei der derzeitigen Finanzlage der Gemeinde problematisch sind.“

42

Mit diesen Ausführungen kann ein kollusives Zusammenwirken nicht begründet werden. Es kann insbesondere nicht angenommen werden, dass aus der Sicht der betroffenen Grundstückseigentümer ein Ablösungsbetrag festgelegt wurde, der offensichtlich in Widerspruch zu den gesetzlichen Vorgaben bei der Erhebung eines Erschließungsbeitrags steht. Auf der Grundlage der Formulierungen „dass von Seiten der Gemeinde schon weit über das normale Maß hinausgehende Zugeständnisse gemacht wurden“ bzw. „dass diese Zugeständnisse bei der derzeitigen Finanzlage der Gemeinde problematisch sind“ musste auch ein aufgeschlossener Durchschnittsbetrachter (noch) nicht zu dem Schluss kommen, dass die Ablösung der Erschließungsbeiträge, wie sie von der Gemeinde Litzelstetten vorgeschlagen war, unmöglich rechtens sein kann. Die Aussagen lassen sich ohne weiteres so verstehen, dass die Gemeinde ihren rechtlichen Spielraum zu Gunsten der betreffenden Grundstückseigentümer ausgeschöpft hat, ohne jedoch diesen zu überschreiten. Den betroffenen Grundstückseigentümern musste insbesondere nicht bekannt sein, ob und in welchem Umfang der Gemeinde ein Spielraum bei der Bemessung des Ablösungsbetrags zustand. Dass auf der Grundlage weiterer Ermittlungen in tatsächlicher Hinsicht oder auf der Grundlage besonderer rechtlicher Überlegungen bei einem aufgeschlossenen Bürger Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ablösung hätte aufkommen können, ist in diesem Zusammenhang unerheblich; ein solches Vorgehen kann dem Bürger ebenso wenig angesonnen werden, wie etwa die Überprüfung der Angaben der Gemeinde mit Hilfe eines Rechtsanwalts.

43

c) Der Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 ist auch weiterhin wirksam, und bindet dementsprechend die Beklagte. Diese hat den rechtswidrigen Bescheid bislang insbesondere noch nicht zurückgenommen.

44

Als Rechtsgrundlage für eine Aufhebung des Bescheids kommt hier über die Verweisung in § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG, der generell auf die Vorschriften der Abgabenordnung über Verwaltungsakte verweist, allein § 130 AO über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts in Betracht. Auch wenn die auf Grundlage eines Bescheids erfolgte Ablösung des Erschließungsbeitrags keine Abgabe im engeren Sinne ist, so hat der Ablösungsbescheid - ähnlich wie ein Verzicht bzw. Erlass - eine Kommunalabgabenpflicht zum Gegenstand; die Anwendung der Verfahrensvorschriften der Abgabenordnung über die Aufhebung von Verwaltungsakten auch im Falle der Ablösung des Erschließungsbeitrags entspricht deshalb - so zu Recht das Verwaltungsgericht - dem Sinn und Zweck des § 3 KAG. Keiner Beantwortung bedarf in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Vorschriften der Abgabenordnung über das Steuer- und Abgabenfestsetzungsverfahren auch auf die vertragliche Ablösung des Erschließungsbeitrags anwendbar sind. Nach Ansicht von Reif (aaO, Nr. 6.1.3.1) entfällt durch die vertragliche Ablösung ein Heranziehungsverfahren nach den Vorschriften der Abgabenordnung; deshalb fielen Ansprüche, die kraft eines Rechtsgeschäfts entstünden, nicht unter den Anwendungsbereich dieser abgabenrechtlichen Verfahrensvorschriften. Für diese Auffassung spricht immerhin, dass - etwa den §§ 54 ff. LVwVfG entsprechende - Bestimmungen für öffentlich-rechtliche Verträge in der Abgabenordnung nicht enthalten sind. Im hier zu beurteilenden Fall ist aber gerade keine vertragliche Ablösung des Erschließungsbeitrags, sondern eine durch Verwaltungsakt festgesetzte zu überprüfen.

45

Nach § 130 Abs. 1 AO kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Entscheidung über die Rücknahme eines Verwaltungsakts steht danach grundsätzlich im Ermessen („kann“) der zuständigen Behörde. Ist der Verwaltungsakt - wie hier - bereits unanfechtbar geworden, so ist bei der erforderlichen Ermessensentscheidung zu prüfen, ob es aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls erforderlich erscheint, von der grundsätzlichen Entscheidung des Gesetzes zu Gunsten der Bestandskraft unanfechtbarer Verwaltungsakte abzuweichen. Hierfür kommt es nach allgemeiner Meinung vor allem auf die Auswirkungen für den Betroffenen und die öffentlichen Interessen sowie auf die Art und Intensität des Rechtsverstoßes an.

46

Die Beklagte hat hiervon ausgehend die für eine Rücknahme erforderliche Ermessensentscheidung bislang nicht vorgenommen. Eine Rücknahmeentscheidung ist auch nicht konkludent im Bescheid der Beklagten vom 12.11.2003 enthalten. Darin wird die Klägerin entsprechend ihrem Miteigentumsanteil lediglich zu einem Erschließungsbeitrag für das streitgegenständliche Grundstück herangezogen, eine Aufhebung des Ablösungsbescheids erfolgte dagegen nicht. Die Behörde erwähnt weder die Aufhebung des ursprünglichen Bescheids noch zitiert sie entsprechende Vorschriften, die dafür einschlägig sein könnten; auch fehlt es an einer Ermessensbetätigung, die Interessen der Klägerin an der Aufrechterhaltung des ursprünglichen Ablösungsbescheids werden insbesondere mit keinem Wort erwähnt. Die erforderliche Ermessensbetätigung kann auch nicht bei einer Gesamtschau des Erschließungsbeitragsbescheids vom 12.11.2003 mit dem Anschreiben der Beklagten vom gleichen Tag angenommen werden. In diesem Schreiben teilt die Beklagte lediglich ihre Rechtsauffassung mit, wonach die im Jahre 1970 erfolgte Ablösung keinen Bestand haben könne, weil entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die absolute Missbilligungsgrenze überschritten sei. Die bloße Information über die nach Ansicht der Behörde bestehende Rechtslage kann aber eine verbindliche Regelung nicht ersetzen. Zudem war das Schriftstück der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 nach Auffassung der Beklagten gerade nicht als Ablösungsbescheid, sondern als Ablösevereinbarung zu qualifizieren; auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung stellte sich daher die „Ablösevereinbarung vom 24.02.1970“ als nichtig dar mit der Folge, dass überhaupt kein Anlass für eine entsprechende Bescheidaufhebung bestand. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen scheidet eine konkludente Rücknahme des Ablösungsbescheids bzw. eine Umdeutung des Beitragsbescheids vom 12.11.2003 aus, weil aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers der Erklärung - hier der Klägerin - ein Rücknahmewille der Behörde nicht erkennbar war.

47

Eine Rücknahme des Ablösungsbescheids im Verlaufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist ebenfalls nicht ersichtlich; auch die Beklagte hat eine solche Aufhebung nicht behauptet.

48

3. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 12.11.2003 kann auch nicht teilweise mit der Erwägung aufrecht erhalten werden, die Beklagte habe den Teil des Erschließungsbeitrags nacherhoben, der durch den Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 noch nicht ausgeschöpft gewesen sei. Auf Grundlage des Ablösungsbescheids hat der Rechtsvorgänger der Klägerin für das Gesamtgrundstück lediglich 6.314,48 EUR bezahlt, während sich der tatsächliche Erschließungsbeitrag für das Gesamtgrundstück auf 12.645,82 EUR beläuft. Die Bestandskraft des Ablösungsbescheids vom 24.02.1970 steht einer Nacherhebung dieses Differenzbetrags und damit der Nacherhebung des Erschließungsbeitrags bei der Klägerin entsprechend ihrem Miteigentumsanteil aber entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 18.03.1988 - 8 C 92.87 - BVerwGE 79, 163) ist es grundsätzlich geboten, entstandene Erschließungsbeitragsansprüche bis zu deren Erlöschen in vollem Umfang auszuschöpfen. Deshalb hindert ein bestandskräftiger Heranziehungsbescheid, der den Erschließungsbeitragsanspruch nicht vollständig ausschöpft, die Gemeinde nicht an einer Nacherhebung. Diese Rechtsprechung kann auf die vorliegende Konstellation jedoch nicht übertragen werden. Bei dem Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 handelt es sich - wie dargelegt - gerade nicht um einen Erschließungsbeitragsbescheid, auf dessen Grundlage - trotz Bestandskraft - eine Nacherhebung in Frage käme. Mit dem Ablösungsbescheid ist vielmehr - bislang bestandskräftig - zu Gunsten der Klägerin festgestellt, dass für ihr Grundstück eine sachliche Erschließungsbeitragspflicht nicht mehr entsteht und deshalb eine weitere Beitragserhebung ausgeschlossen ist.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 14. April 2011

52

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 758,75 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

53

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

27

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 12.11.2003 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 08.03.2005 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Heranziehung der Klägerin zum Erschließungsbeitrag steht die Ablösungswirkung des „Endgültigen Erschließungsbeitragsbescheids gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 entgegen.

28

Die sogenannte Ablösungswirkung eines Ablösungsvertrags verhindert, dass für das abgelöste Grundstück eine sachliche Erschließungsbeitragspflicht entsteht. Diese Wirkung wird jedenfalls spätestens zu dem Zeitpunkt ausgelöst, in dem die Zahlung auf einen solchen Ablösungsvertrag erfolgt (vgl. dazu: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 22 Rdnr. 5). Auch ein Ablösungsbescheid kann diese Wirkung zur Folge haben (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004 - 3 A 1787/02 - NWVBl 2005, 140). Vor diesem rechtlichen Hintergrund steht im Fall der Klägerin der gegenüber dem Rechtsvorgänger erlassene Bescheid vom 24.02.1970 der Beitragserhebung entgegen, weil dieser nach wie vor wirksam ist und damit die Beklagte bindet.

29

1. Das Verwaltungsgericht hat zunächst zu Recht angenommen, dass es sich bei dem als „Endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ bezeichneten Schreiben der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 um einen Verwaltungsakt und nicht um eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung in Form eines Ablösungsvertrags handelt. Bereits die Bezeichnung als „Bescheid“ und die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung sprechen entscheidend für diese Einschätzung. Die Urkunde wurde auch nicht, wie bei einem Vertrag üblich, von den Beteiligten - der Gemeinde Litzelstetten und dem Rechtsvorgänger der Klägerin - unterzeichnet. Das Schriftstück ist auch inhaltlich als Verwaltungsakt zu qualifizieren, weil die Behörde gegenüber dem Bürger einseitig eine Zahlungspflicht verbindlich regelt; auf Antrag des Rechtsvorgängers der Klägerin setzte die Gemeinde Litzelstetten diesem gegenüber eine verbindliche Zahlungspflicht in Höhe von 10.213,62 DM fest.

30

Das Schriftstück vom 24.02.1970 ist ferner als Ablösungsbescheid und nicht als „endgültiger“ Erschließungsbeitragsbescheid zu qualifizieren. Missverständlich ist zwar die Formulierung in der Überschrift, in der von einem „Endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid“ die Rede ist; durch den nachfolgenden Zusatz „gemäß § 133 Abs. 3 BBauG“ wird aber deutlich, dass tatsächlich die in dieser Vorschrift geregelte Ablösung des Erschließungsbeitrags gemeint war. Dafür spricht ferner der Hinweis im Anschluss an die Rechtsmittelbelehrung, wonach „nach Begleichung des umstehenden Betrags die Straßenanliegerleistungen für ihr Grundstück endgültig und vollständig abgegolten sind“. Auch der Vorgeschichte, die zum Erlass des Bescheids geführt hat, lässt sich ohne jeden vernünftigen Zweifel entnehmen, dass die Behörde die Ablösung des Erschließungsbeitrags und nicht die endgültige Beitragsfestsetzung beabsichtigt hat (vgl. dazu die Protokolle über die Gemeinderatssitzungen der Gemeinde Litzelstetten vom 18.11.1969 und 20.01.1970), zumal hierfür die Voraussetzungen im Jahre 1970 unstreitig nicht vorlagen.

31

2. Der Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 ist - entgegen der Auffassung der Beklagten - weiterhin wirksam. Der Bescheid ist zwar rechtswidrig (a), seine Fehlerhaftigkeit führt aber nicht zur Nichtigkeit (b). Darüber hinaus hat die Beklagte den Bescheid bislang auch nicht aufgehoben (c).

32

a) Nach ganz allgemeiner Ansicht kann die Ablösung des Erschließungsbeitrags nur im Wege eines Ablösungsvertrags zwischen der Gemeinde und dem Beitragspflichtigen erfolgen. Der Erlass eines Ablösungsbescheids - wie hier durch die Rechtsvorgängerin der Beklagten - ist danach nicht vorgesehen (vgl. etwa Quaas in: Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Aufl. § 133 Rdnr. 40). Diese Auffassung gilt nicht nur für die heutige Rechtslage, sondern auch für eine Ablösung nach der hier einschlägigen Vorschrift des § 133 Abs. 3 BBauG. Die fehlerhafte Wahl der Handlungsform Verwaltungsakt (anstatt öffentlich-rechtlicher Vertrag) führt danach zur Rechtswidrigkeit des Ablösungsbescheids.

33

Der Bescheid vom 24.02.1970 ist darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig, weil die Ablösung durch die Gemeinde Litzelstetten nicht auf der Grundlage ausreichender Ablösungsbestimmungen erfolgte. Den Gemeinden ist es grundsätzlich untersagt, Erschließungskosten anders als durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften auf die Eigentümer der erschlossenen Grundstücke umzulegen. Das Gesetz lässt eine Ausnahme hiervon insofern zu, als eine Gemeinde nach Erlass von Ablösungsbestimmungen Vereinbarungen über die Ablösung des Erschließungsbeitrags treffen kann (§ 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG/§ 133 Abs. 3 Satz 5 BauGB). Fehlen indes ausreichende Ablösungsbestimmungen, so führt dies zur Nichtigkeit eines gleichwohl geschlossenen Ablösungsvertrags (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.1.1982 - 8 C 24.81 - BVerwGE 64, 361). Die Notwendigkeit, vor dem Abschluss von Ablösungsverträgen (ausreichende) Ablösungsbestimmungen zu erlassen, bedeutet zugleich, dass die Ablösungsverträge nur in Übereinstimmung mit den Ablösungsbestimmungen geschlossen werden dürfen und dass ein Ablösungsvertrag, dessen Ablösebetrag in Abweichung von den anzuwendenden Bestimmungen ermittelt worden ist, nichtig ist (BVerwG, Urteil vom 1.12.1989 - 8 C 44.88 - BVerwGE 84, 183; Beschluss vom 17.9.2002 - 9 B 43.02 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 133). Dies ergibt sich aus dem mit der Regelung des § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG/§ 133 Abs. 3 Satz 5 BauGB verfolgten Ziel, im Interesse der dem Erschließungsbeitragsrecht immanenten Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und Abgabengleichheit eine möglichst gleichmäßige Handhabung aller Ablösungsfälle sicherzustellen. Die dargestellten Grundsätze, die für die Ablösung des Erschließungsbeitrags im Wege eines öffentlich-rechtlichen Vertrags entwickelt wurden, geltend gleichermaßen im Falle einer fehlerhaften Ablösung durch Verwaltungsakt.

34

Im hier zu beurteilenden Fall fehlten bereits Ablösungsbestimmungen, die Grundlage für eine Ablösung des Erschließungsbeitrags durch den Rechtsvorgänger der Klägerin hätten sein können. Da dieser Umstand zur Nichtigkeit eines gleichwohl geschlossenen Ablösungsvertrags geführt hätte, ist konsequenterweise bei einer Ablösung durch Verwaltungsakt jedenfalls von dessen Rechtswidrigkeit auszugehen.

35

Der Ablösungsbescheid ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil die Erschließungsanlagen des gesamten Gebiets im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Litzelstetten Ost“ zusammengefasst und damit der gemeinsame Aufwand aller Erschließungsanlagen Grundlage für die Ablösung war. Eine Ablösungsvereinbarung ist auch dann unwirksam, wenn die Ermittlung des voraussichtlichen Erschließungsaufwands und des sich hieraus ergebenden Ablösebetrags zusammengefasst für mehrere Anbaustraßen erfolgte, ohne dass der Gemeinderat die hierfür erforderliche Zusammenfassungsentscheidung nach § 130 Abs. 2 BBauG/§ 130 Abs. 2 BauGB getroffen hat. Gleiches gilt, wenn zwar die Zusammenfassungsentscheidung des Gemeinderats vorliegt, die zur gemeinsamen Aufwandsermittlung zusammengefassten Anbaustraßen aber keine Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG/§ 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB darstellen (vgl. dazu Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem Baugesetzbuch, Nr. 6.1.3.7.1). Hier hat die Gemeinde Litzelstetten zwar eine Zusammenfassungsentscheidung für das gesamte Baugebiet getroffen, in dem das Grundstück der Klägerin liegt, die Voraussetzungen für eine Erschließungseinheit aller Straßen des Gebiets liegen aber offensichtlich nicht vor.

36

b) Die dargestellten zahlreichen Fehler beim Erlass des Ablösungsbescheids führen aber - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht zu dessen Nichtigkeit. Die Frage, ob ein Rechtsverstoß des Ablösungsbescheids dessen Nichtigkeit oder (allenfalls) dessen Aufhebbarkeit zur Folge hat, beantwortet sich nach der Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids. Das Verwaltungsgericht ist deshalb zu Recht von der Anwendung der ungeschriebenen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts, die insbesondere durch die Rechtsprechung entwickelt worden sind, ausgegangen. Diese Grundsätze fungieren hier als Teil des Landesrechts (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004, aaO zur Rechtslage nach nordrhein-westfälischem Landesrecht). Nach übereinstimmender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs war ein Verwaltungsakt nicht schon allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrte; nur ein besonders schwerer Form- oder Inhaltsfehler, der für einen urteilsfähigen Bürger offensichtlich sein musste, führte zur Nichtigkeit eines Verwaltungsakts (vgl. etwa BFH, Urteil vom 10.07.1970 - VI R 48/67 - BFHE 99, 376; BVerwG, Urteil vom 07.10.1964 - VI C 59.63 - VI C 64.63 - BVerwGE 19, 284). Diese Grundsätze entsprechen im Übrigen auch der Regelung in § 125 Abs. 1 AO und § 44 Abs. 1 LVwVfG, die nach heutigem Recht für die Beurteilung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts heranzuziehen sind.

37

Nach Maßgabe der dargestellten „allgemeinen Grundsätze“ und auch der heutigen Gesetzeslage ist lediglich die Rechtswidrigkeit des Ablösungsbescheids anzunehmen, nicht jedoch dessen Nichtigkeit. Dabei kann offen bleiben, ob die unter a) dargelegten Fehler des Ablösungsbescheids - fehlerhafte Handlungsform, fehlende Ablösungsbestimmungen und gemeinsame Aufwandsermittlung aller Anbaustraßen, ohne dass die Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten - als besonders schwerwiegend zu qualifizieren sind. Auch wenn man dies unterstellt, fehlt es jedenfalls an der Offensichtlichkeit dieser Fehler. Dem Ablösungsbescheid war die Fehlerhaftigkeit nicht „auf die Stirn geschrieben“; es kann - mit anderen Worten - keine Rede davon sein, dass die schwere Fehlerhaftigkeit für einen unvoreingenommenen, urteilsfähigen, weder besonders sach- noch rechtskundigen, aber aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter ohne weiteres ersichtlich war. Dies gilt zunächst hinsichtlich des Fehlers bei der Wahl der Handlungsform. Der Gesetzeswortlaut in § 133 Abs. 3 BBauG sagte nichts über die Handlungsform im Falle einer Ablösung, und die Einengung auf die Handlungsform „Vertrag“ kann allenfalls der später ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entnommen werden (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.09.2004, aaO). Auch die Fehlerhaftigkeit des Bescheids im Hinblick auf das Fehlen von Ablösungsbestimmungen und die gemeinsame Aufwandsermittlung aller Anbaustraßen im Baugebiet war für den Rechtsvorgänger der Klägerin nicht offensichtlich. Die Beurteilung dieser Fragen setzt vertiefte Rechtskenntnisse voraus, die vom Bürger nicht erwartet werden können. Die rechtliche Beurteilung der Fehlerhaftigkeit beruht zudem auf einer Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die erst nach Erlass des zu beurteilenden Bescheides ergangen ist und im Jahre 1970 so ohne weiteres nicht vorhersehbar war.

38

Eine Nichtigkeit des Ablösungsbescheids kann entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. Missbilligungsgrenze angenommen werden. Die mit der Zahlung des Ablösungsbetrags eintretende Ablösungswirkung nimmt einerseits dem jeweiligen Eigentümer grundsätzlich die Möglichkeit, später - im Hinblick auf die Höhe der andernfalls entstandenen Beitragspflicht - eine Überzahlung erstattet zu verlangen, und andererseits der Gemeinde das Recht zur Nacherhebung einer Nachforderung. Allerdings setzt das Erschließungsbeitragsrecht der Verbindlichkeit von Ablösungsverträgen - und damit entsprechend der Rechtmäßigkeit eines Ablösungsbescheids - eine absolute Missbilligungsgrenze, die überschritten ist, wenn sich bei einer Beitragsberechnung herausstellt, dass der Beitrag, der dem abgelösten Grundstück zuzuordnen ist, das Doppelte oder mehr als das Doppelte bzw. die Hälfte oder weniger als die Hälfte des vereinbarten Ablösungsbetrags ausmacht (BVerwG, Urteil vom 09.11.1990 - 8 C 36.89 - BVerwGE 87, 77, 80 ff.).

39

Nach diesen Grundsätzen ist bereits fraglich, ob im Rahmen der Ablösung des Erschließungsbeitrags für das streitgegenständliche Grundstück die absolute Missbilligungsgrenze überschritten ist. Der Rechtsvorgänger der Klägerin hat eine Ablöse für das gesamte Grundstück in Höhe von 12.350,04 DM (= 6.314,48 EUR) bezahlt. Der Erschließungsbeitrag für das Gesamtgrundstück beläuft sich dagegen auf 12.645,82 EUR. Danach könnte man von einer Überschreitung der Missbilligungsgrenze (um wenige Euro) nur dann sprechen, wenn man den vom Rechtsvorgänger bezahlten Ablösebetrag und den tatsächlichen Erschließungsbeitrag rein nominal betrachtete und die Preissteigerung seit 1970 unberücksichtigt ließe. Für eine Berücksichtigung der in der Zwischenzeit eingetretenen Preissteigerungen könnte man immerhin anführen, dass der Zeitraum zwischen Erlass des Ablösungsbescheids und der Herstellung der Straße 30 Jahre betragen hat. Die nicht ohne weiteres zu beantwortende Rechtsfrage, ob unter den hier gegebenen Umständen eine Überschreitung der Missbilligungsgrenze im Sinne der dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegt, bedarf hier jedoch keiner abschließenden Beantwortung, weil ein sich daraus ergebender - etwaiger - Fehler des Ablösungsbescheids für den Rechtsvorgänger der Klägerin jedenfalls nicht offensichtlich war. Es liegt auf der Hand, dass der Rechtsvorgänger der Klägerin nicht vorhersehen konnte, dass ein deutliches Missverhältnis zwischen dem festgesetzten Ablösebetrag und dem über 30 Jahre später im Jahre 2003 errechneten Erschließungsbeitrag eintreten würde. Erst recht konnte er nicht erahnen, dass der Ablösebetrag eine Grenze unterschreiten würde, die vom Bundesverwaltungsgericht über 20 Jahre nach der Ablösung außerhalb des geschriebenen Gesetzes richterrechtlich gefunden worden ist.

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Eine abweichende Einschätzung rechtfertigt auch nicht die sinngemäße Behauptung des Bevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die Mitglieder des Gemeinderats der ehemals selbständigen Gemeinde Litzelstetten und die betroffenen Anwohner hätten zu Lasten der „Gemeindekasse“ kollusiv zusammengewirkt und deshalb sei es für die betroffenen Grundstückseigentümer - und damit auch den Rechtsvorgänger der Klägerin - offensichtlich gewesen, dass der Ablösungsbetrag contra legem zu niedrig festgesetzt worden sei. Die Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 18.11.1969. In dieser öffentlichen Sitzung diskutierte der Gemeinderat mit den anwesenden Bürgern die Ablösung der Erschließungsbeiträge; das Protokoll hält insoweit fest:

41

„Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass von Seiten der Gemeinde schon weit über das normale Maß hinausgehende Zugeständnisse gemacht wurden, die nur den Anliegern zugutekommen. Der Bürgermeister macht außerdem darauf aufmerksam, dass von Seiten des Landratsamts bereits mehrfach darauf hingewiesen wurde, dass diese Zugeständnisse bei der derzeitigen Finanzlage der Gemeinde problematisch sind.“

42

Mit diesen Ausführungen kann ein kollusives Zusammenwirken nicht begründet werden. Es kann insbesondere nicht angenommen werden, dass aus der Sicht der betroffenen Grundstückseigentümer ein Ablösungsbetrag festgelegt wurde, der offensichtlich in Widerspruch zu den gesetzlichen Vorgaben bei der Erhebung eines Erschließungsbeitrags steht. Auf der Grundlage der Formulierungen „dass von Seiten der Gemeinde schon weit über das normale Maß hinausgehende Zugeständnisse gemacht wurden“ bzw. „dass diese Zugeständnisse bei der derzeitigen Finanzlage der Gemeinde problematisch sind“ musste auch ein aufgeschlossener Durchschnittsbetrachter (noch) nicht zu dem Schluss kommen, dass die Ablösung der Erschließungsbeiträge, wie sie von der Gemeinde Litzelstetten vorgeschlagen war, unmöglich rechtens sein kann. Die Aussagen lassen sich ohne weiteres so verstehen, dass die Gemeinde ihren rechtlichen Spielraum zu Gunsten der betreffenden Grundstückseigentümer ausgeschöpft hat, ohne jedoch diesen zu überschreiten. Den betroffenen Grundstückseigentümern musste insbesondere nicht bekannt sein, ob und in welchem Umfang der Gemeinde ein Spielraum bei der Bemessung des Ablösungsbetrags zustand. Dass auf der Grundlage weiterer Ermittlungen in tatsächlicher Hinsicht oder auf der Grundlage besonderer rechtlicher Überlegungen bei einem aufgeschlossenen Bürger Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ablösung hätte aufkommen können, ist in diesem Zusammenhang unerheblich; ein solches Vorgehen kann dem Bürger ebenso wenig angesonnen werden, wie etwa die Überprüfung der Angaben der Gemeinde mit Hilfe eines Rechtsanwalts.

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c) Der Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 ist auch weiterhin wirksam, und bindet dementsprechend die Beklagte. Diese hat den rechtswidrigen Bescheid bislang insbesondere noch nicht zurückgenommen.

44

Als Rechtsgrundlage für eine Aufhebung des Bescheids kommt hier über die Verweisung in § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG, der generell auf die Vorschriften der Abgabenordnung über Verwaltungsakte verweist, allein § 130 AO über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts in Betracht. Auch wenn die auf Grundlage eines Bescheids erfolgte Ablösung des Erschließungsbeitrags keine Abgabe im engeren Sinne ist, so hat der Ablösungsbescheid - ähnlich wie ein Verzicht bzw. Erlass - eine Kommunalabgabenpflicht zum Gegenstand; die Anwendung der Verfahrensvorschriften der Abgabenordnung über die Aufhebung von Verwaltungsakten auch im Falle der Ablösung des Erschließungsbeitrags entspricht deshalb - so zu Recht das Verwaltungsgericht - dem Sinn und Zweck des § 3 KAG. Keiner Beantwortung bedarf in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Vorschriften der Abgabenordnung über das Steuer- und Abgabenfestsetzungsverfahren auch auf die vertragliche Ablösung des Erschließungsbeitrags anwendbar sind. Nach Ansicht von Reif (aaO, Nr. 6.1.3.1) entfällt durch die vertragliche Ablösung ein Heranziehungsverfahren nach den Vorschriften der Abgabenordnung; deshalb fielen Ansprüche, die kraft eines Rechtsgeschäfts entstünden, nicht unter den Anwendungsbereich dieser abgabenrechtlichen Verfahrensvorschriften. Für diese Auffassung spricht immerhin, dass - etwa den §§ 54 ff. LVwVfG entsprechende - Bestimmungen für öffentlich-rechtliche Verträge in der Abgabenordnung nicht enthalten sind. Im hier zu beurteilenden Fall ist aber gerade keine vertragliche Ablösung des Erschließungsbeitrags, sondern eine durch Verwaltungsakt festgesetzte zu überprüfen.

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Nach § 130 Abs. 1 AO kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Entscheidung über die Rücknahme eines Verwaltungsakts steht danach grundsätzlich im Ermessen („kann“) der zuständigen Behörde. Ist der Verwaltungsakt - wie hier - bereits unanfechtbar geworden, so ist bei der erforderlichen Ermessensentscheidung zu prüfen, ob es aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls erforderlich erscheint, von der grundsätzlichen Entscheidung des Gesetzes zu Gunsten der Bestandskraft unanfechtbarer Verwaltungsakte abzuweichen. Hierfür kommt es nach allgemeiner Meinung vor allem auf die Auswirkungen für den Betroffenen und die öffentlichen Interessen sowie auf die Art und Intensität des Rechtsverstoßes an.

46

Die Beklagte hat hiervon ausgehend die für eine Rücknahme erforderliche Ermessensentscheidung bislang nicht vorgenommen. Eine Rücknahmeentscheidung ist auch nicht konkludent im Bescheid der Beklagten vom 12.11.2003 enthalten. Darin wird die Klägerin entsprechend ihrem Miteigentumsanteil lediglich zu einem Erschließungsbeitrag für das streitgegenständliche Grundstück herangezogen, eine Aufhebung des Ablösungsbescheids erfolgte dagegen nicht. Die Behörde erwähnt weder die Aufhebung des ursprünglichen Bescheids noch zitiert sie entsprechende Vorschriften, die dafür einschlägig sein könnten; auch fehlt es an einer Ermessensbetätigung, die Interessen der Klägerin an der Aufrechterhaltung des ursprünglichen Ablösungsbescheids werden insbesondere mit keinem Wort erwähnt. Die erforderliche Ermessensbetätigung kann auch nicht bei einer Gesamtschau des Erschließungsbeitragsbescheids vom 12.11.2003 mit dem Anschreiben der Beklagten vom gleichen Tag angenommen werden. In diesem Schreiben teilt die Beklagte lediglich ihre Rechtsauffassung mit, wonach die im Jahre 1970 erfolgte Ablösung keinen Bestand haben könne, weil entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die absolute Missbilligungsgrenze überschritten sei. Die bloße Information über die nach Ansicht der Behörde bestehende Rechtslage kann aber eine verbindliche Regelung nicht ersetzen. Zudem war das Schriftstück der Gemeinde Litzelstetten vom 24.02.1970 nach Auffassung der Beklagten gerade nicht als Ablösungsbescheid, sondern als Ablösevereinbarung zu qualifizieren; auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung stellte sich daher die „Ablösevereinbarung vom 24.02.1970“ als nichtig dar mit der Folge, dass überhaupt kein Anlass für eine entsprechende Bescheidaufhebung bestand. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen scheidet eine konkludente Rücknahme des Ablösungsbescheids bzw. eine Umdeutung des Beitragsbescheids vom 12.11.2003 aus, weil aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers der Erklärung - hier der Klägerin - ein Rücknahmewille der Behörde nicht erkennbar war.

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Eine Rücknahme des Ablösungsbescheids im Verlaufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist ebenfalls nicht ersichtlich; auch die Beklagte hat eine solche Aufhebung nicht behauptet.

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3. Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 12.11.2003 kann auch nicht teilweise mit der Erwägung aufrecht erhalten werden, die Beklagte habe den Teil des Erschließungsbeitrags nacherhoben, der durch den Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 noch nicht ausgeschöpft gewesen sei. Auf Grundlage des Ablösungsbescheids hat der Rechtsvorgänger der Klägerin für das Gesamtgrundstück lediglich 6.314,48 EUR bezahlt, während sich der tatsächliche Erschließungsbeitrag für das Gesamtgrundstück auf 12.645,82 EUR beläuft. Die Bestandskraft des Ablösungsbescheids vom 24.02.1970 steht einer Nacherhebung dieses Differenzbetrags und damit der Nacherhebung des Erschließungsbeitrags bei der Klägerin entsprechend ihrem Miteigentumsanteil aber entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 18.03.1988 - 8 C 92.87 - BVerwGE 79, 163) ist es grundsätzlich geboten, entstandene Erschließungsbeitragsansprüche bis zu deren Erlöschen in vollem Umfang auszuschöpfen. Deshalb hindert ein bestandskräftiger Heranziehungsbescheid, der den Erschließungsbeitragsanspruch nicht vollständig ausschöpft, die Gemeinde nicht an einer Nacherhebung. Diese Rechtsprechung kann auf die vorliegende Konstellation jedoch nicht übertragen werden. Bei dem Ablösungsbescheid vom 24.02.1970 handelt es sich - wie dargelegt - gerade nicht um einen Erschließungsbeitragsbescheid, auf dessen Grundlage - trotz Bestandskraft - eine Nacherhebung in Frage käme. Mit dem Ablösungsbescheid ist vielmehr - bislang bestandskräftig - zu Gunsten der Klägerin festgestellt, dass für ihr Grundstück eine sachliche Erschließungsbeitragspflicht nicht mehr entsteht und deshalb eine weitere Beitragserhebung ausgeschlossen ist.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 14. April 2011

52

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 758,75 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

53

Der Beschluss ist unanfechtbar.