Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-18, Aktenzeichen 6 A 3691/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0718.6A3691.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit
in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Studiendirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) im Schuldienst des
beklagten Landes. Es ist mit zwei Dritteln der regulären Arbeitszeit teilzeitbeschäftigt. Am
23. Februar 2006 beantragte er die Gewährung einer Beihilfe für Krankheitskosten. Von der
festgestellten Beihilfe zog das beklagte Land mit Beihilfebescheid vom 8. März 2006 195,00
Euro als Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO NRW ab. Den gegen den Abzug der
Kostendämpfungspauschale gerichteten Widerspruch vom 6. Juni 2006 wies das beklagte
Land mit Widerspruchsbescheid vom 9. Juni 2006 zurück.

3

Der Kläger hat am 6. Juli 2006 Klage erhoben und im Wesentlichen vorgetragen, für die
Kostendämpfungspauschale sei das Land nicht gesetzgebungsbefugt. Sie verstoße zudem
gegen das Alimentationsprinzip, da dem Beamten nicht versicherbare Selbstbehalte auferlegt
würden. Ebenso verstoße die Einbeziehung von Aufwendungen für das dritte und jedes
weitere berücksichtigungsfähige Kind eines Beihilfeberechtigten in die
Kostendämpfungspauschale gegen den Alimentationsgrundsatz. Schließlich sei auch der
Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, weil die Kostendämpfungspauschale lediglich an die
jeweilige Besoldungsgruppe anknüpfe, die für die Höhe der Bezüge maßgebliche
Dienstaltersstufe aber nicht berücksichtige.

4

Der Kläger hat beantragt,

5

das beklagte Land unter teilweiser Änderung des Bescheides der Bezirksregierung B.
vom 8. März 2006 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 9. Juni 2006 zu
verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 195,00 Euro zu gewähren.

6

Das beklagte Land hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1. September 2006 stattgegeben.
Nach dem Alimentationsprinzip müsse der gesamte Lebensunterhalt des Beamten, und zwar
auch in Krankheit, vom Dienstherrn sichergestellt werden. Zum Lebensunterhalt gehöre eine
beihilfekonforme private Krankenversicherung, die aus der Besoldung zu finanzieren sei. Da
nach heutigen Verhältnissen die Beihilfe keine Notstands-, sondern eine Regelleistung sei,
dürfe der Beamte sich auf die Beihilfesätze verlassen und die Restkosten entsprechend
versichern. Der in den Bezügen für die Eigenvorsorge vorgesehene Betrag zum Abschluss
einer beihilfekonformen privaten Krankenversicherung sei nicht beliebig modifizierbar, weil
er gewährleisten solle, dass der Beamte in Krankheitsfällen die allgemeinen Bezüge nicht
antasten müsse. Nicht versicherbare Schutzlücken bei den Krankheitskosten seien unzulässig.
Für Zumutbarkeitserwägungen sei kein Raum, weil die Beihilfe in ihrer Höhe notwendige
Alimentationsbestandteile ersetze. Des Weiteren sei die Alimentation abschließend durch den
Bundesgesetzgeber geregelt. Mit der Kostendämpfungspauschale überschreite das Land seine
Regelungskompetenz, weil es mittelbar in die Besoldung eingreife. Hierin liege ein Verstoß
gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Schließlich verstoße das Land gegen die
Pflicht, die Beihilfe mit Rücksicht auf die Versicherbarkeit der nicht gedeckten
Krankheitskosten auszugestalten.

9

Das beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das am
8. September 2006 zugestellte Urteil am 22. September 2006 eingelegt und begründet.

10

Seine Ansicht, die Kostendämpfungspauschale sei rechtmäßig, stützt es im Wesentlichen
auf die Gründe der Urteile des Bundesverwaltungsgerichts zur früheren
Kostendämpfungspauschale in Niedersachsen (vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118,
277) und des 1. Senats des erkennenden Gerichts zur Kostendämpfungspauschale in
Nordrhein-Westfalen (vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 -, NWVBl 2004, 194 =
ZBR 2005, 272). Hierauf wird verwiesen.

11

Das beklagte Land beantragt,

12

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

13

Der Kläger beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte Hefte 1)
Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

18

Die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegende Klage ist zulässig und begründet. Der
Beihilfebescheid der Bezirksregierung B. vom 8. März 2006 und ihr
Widerspruchsbescheid vom 9. Juni 2006 sind insoweit rechtswidrig, als von der Beihilfe ein
Betrag von 195 Euro als Kostendämpfungspauschale abgezogen ist. Das beklagte Land ist
verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe des Abzugsbetrags zu gewähren (§ 113
Abs. 5 Satz 1 VwGO).

19

1. Die Verminderung des Beihilfeanspruchs um die Kostendämpfungspauschale durch §
12 a BVO NRW ist rechtswidrig. Sie verstößt gegen die Pflicht des Dienstherrn, die Deckung
des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht im Widerspruch zu den Voraussetzungen zu
regeln, nach denen er die Besoldung bemisst (a). Sie verstößt darüber hinaus gegen seine
Pflicht, die Beihilfe nur mit Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten
auszugestalten (b). Die Vorschrift ist infolgedessen von den Verwaltungsgerichten als nichtig
zu behandeln (c).

20

a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs.
5 GG gehört die Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten und deren Familien zu alimentieren.
Dem entspricht ein verfassungsrechtlich geschützter Anspruch des Beamten auf Alimentation.
Der Dienstherr muss seinen Beamten und deren Familien einen angemessenen Unterhalt
gewähren, der grundsätzlich den gesamten Lebensunterhalt sicherstellt.

21

Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987

22

- 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345 sowie Urteile vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE
77, 331 und vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277 (Hervorhebung durch das
BVerwG).

23

Nur eine so verstandene Alimentierungspflicht kann als Voraussetzung dafür genügen,
dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in
wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz
zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu
sichern, beitragen kann.

24

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977

25

- 2 BvR 1039/75 u. a. -, BVerfGE 44, 249.

26

Was der Beamte zum Bestreiten des Lebensunterhalts für sich und seine Familie benötigt,
ergibt sich aus seinem Bedarf. Dessen Umfang festzusetzen, liegt im weiten
Gestaltungsermessen des Besoldungsgesetzgebers, der entsprechende Entscheidungen
jedenfalls mittelbar durch die Bestimmung der Besoldungshöhe auch tatsächlich trifft.

27

Ausgangspunkt und Grundlage dieser Entscheidung muss - was den hier interessierenden
Gegenstand angeht - die Erkenntnis sein, dass der Bedarf des Beamten sich zusammensetzt
aus seinem Bedarf ohne Krankheitskosten einerseits und dem durch Krankheit ausgelösten
Bedarf andererseits. Zusammen bilden beide Bedarfsanteile den gesamten
Lebensunterhaltsbedarf, den der Dienstherr decken muss.

28

Wie der Dienstherr den krankheitsbedingten Anteil des gesamten Unterhaltsbedarfs
sicherstellt, kann er in den von der Verfassung gezogenen Grenzen selbst entscheiden.

29

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 -, DVBl 2002,
114.

30

In praktisch allen Beamtenverhältnissen im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird bis
heute ein Kombinationsmodell aus einer besoldungsfinanzierten Eigenvorsorge des Beamten
und einer krankheitskostenabhängigen Beihilfe des Dienstherrn praktiziert. Solange nach
diesem System verfahren wird, verpflichtet Art. 33 Abs. 5 GG den Dienstherrn, der
Besoldung, die zur Deckung des nicht krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs dient, zunächst
einen Anteil beizufügen, mit dem der Beamte die Prämien einer beihilfekonformen
Krankenversicherung begleichen soll. Nach seiner als Obliegenheit zu verstehenden Pflicht
zur Eigenvorsorge für den Krankheitsfall ist der Beamte gehalten, eine solche Versicherung
abschließen.

31

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O.).

32

Den krankheitsbedingten Unterhaltsbedarf, der dem Beamten nach den Leistungen der
mit dem Besoldungszuschlag finanzierten privaten Krankheitskostenversicherung noch
verbleibt, deckt der Dienstherr sodann durch die Beihilfe. Der noch offene Unterhaltsbedarf
ist durch die entstandenen Krankheitskosten - im Gegensatz zum sonstigen Unterhaltsbedarf -
genau beziffert. Auf dieser Bezifferbarkeit beruht die Konzeption der Beihilfe als Werkzeug
zu einer die Besoldung ergänzenden Sicherstellung des Gesamtbedarfs. Krankheitsbedingter
Bedarf und hierfür gewährte Leistungen entsprechen sich in diesem System prinzipiell
vollständig. Krankheitsbedingten Bedarf, der durch Besoldung zu decken wäre, kann es nach
dem der Beihilfe zugrunde liegenden System bei idealtypischer Betrachtung nicht geben.

33

Die Kostendämpfungspauschale zerstört die so verstandene Deckungsgleichheit von
Bedarf auf der einen und Leistungsgewährung auf der anderen Seite. Rechtlich bedeutet dies,
dass der Dienstherr das zur Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Pflichten selbst gewählte
System unterläuft oder - anders ausgedrückt - den eigenen Vorentscheidungen
zuwiderhandelt. Das damit verletzte Verbot widersprüchlichen Verhaltens richtet sich
gleichermaßen an den Dienstherrn und den Beamten. Es stellt sich als besondere Ausprägung
der beamtenrechtlichen Fürsorge- und Treuepflicht dar, die in Art. 33 Abs. 5 GG verankert
ist.

34

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953

35

- 1 BvR 147/52 -, BVerfGE 3, 58; BVerwG, Urteil vom 12. März 1987 - 2 C 55/84 -,
ZBR 1987, 399 m.w.N.

36

Durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale weigert sich der Dienstherr, einen Teil
des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs des Beamten zu decken, der über den durch eine
beihilfekonforme Krankheitskostenversicherung erfassten Aufwand hinausgeht. Er zwingt
den Beamten dadurch, auf Bestandteile der Besoldung zuzugreifen, die er ihm für seinen nicht
krankheitsbedingten Bedarf zur Verfügung stellt. Das ist treuwidrig und infolgedessen
rechtswidrig. Aus seinen Bezügen muss der Beamte für seinen krankheitsbedingten Bedarf
nämlich nur das einsetzen, was ihm der Dienstherr mit der Besoldung zur Erfüllung der
Pflicht bzw. Obliegenheit zur Eigenvorsorge zumisst.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 - (a.a.O.).

38

Die Besoldungsbemessung und damit die ihr zugrunde gelegte Bedarfsermittlung
erkennen die vorgefundenen tatsächlichen Verhältnisse an und beruhen auf der Erwartung,
dass die durch Erkrankungen hervorgerufenen finanziellen Belastungen durch
Beihilfeleistungen zu einem erheblichen Teil ausgeglichen werden. Mit dem
Bundesverfassungsgericht ist die Grundlage für diese Leistungen in der Verpflichtung des
Dienstherrn zur Fürsorge gegenüber den Beamten zu sehen. Demgegenüber werden die als
Besoldung gezahlten Dienstbezüge aufgrund der verfassungsrechtlichen Alimentationspflicht
erbracht. Sie enthalten von Verfassungs wegen deswegen "lediglich die Kosten einer
Krankenversicherung ..., die zur Abwendung ... nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich
ist".

39

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 (a.a.O) m.w.N. seiner früheren
Rechtsprechung; auch BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 - (a.a.O.).

40

Dem entspricht durchaus auch die frühere Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts: Danach werden Beihilfen "zu dem Zweck erbracht, den Beamten
und den Versorgungsempfänger in angemessenem Umfang von denjenigen Aufwendungen im
Krankheits-, Geburts- und Todesfall freizustellen, die nicht von der Besoldung bzw. der
Versorgung gedeckt sind. (...) Soweit Aufwendungen im Krankheitsfall den mit der
Besoldung oder Versorgung abgegoltenen Durchschnittssatz übersteigen, hat dies der
Dienstherr durch die Gewährung von Beihilfen auszugleichen".

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212 m.w.N. seiner
vorhergehenden Rspr.

42

Die Bemessung der Bezüge geht mithin nach der oben dargelegten Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und der damit übereinstimmenden früheren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts von der Vorstellung aus, erkaufte Versicherungsleistung und
Beihilfen wirkten so zusammen, dass der krankheitsbedingte Unterhaltsbedarf gedeckt wird,
dem Beamten also keine "nicht ausgeglichenen Belastungen" mehr verbleiben.

43

b) Die Kostendämpfungspauschale führt zu weiteren Widersprüchlichkeiten: Mit dem von
ihm selbst gewählten System fügt der Dienstherr den Bezügen, die zur Deckung des nicht
krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs bestimmt sind, eine Summe hinzu, mit welcher der
Beamte seinen Bedarf an einer beihilfekonformen
Krankheitskostenversicherung befriedigen soll. Mit § 12 a BVO NRW verhindert der
Dienstherr aber, dass der Beamte die vorausgesetzte beihilfekonforme
Krankheitskostenversicherung überhaupt abschließen kann. Die Kostendämpfungspauschale
ist nämlich nicht versicherbar, jedenfalls nicht allgemein und nicht in nennenswertem
Umfang.

44

Zugleich verletzt die Kostendämpfungspauschale das auch an den Dienstherrn gerichtete
Gebot der beamtenrechtlichen Rücksichtnahme. Da der Dienstherr die Beihilfe als eine
Leistung konzipiert hat, die die aus der Besoldung zu tragende Eigenvorsorge des Beamten
ergänzt, darf er sie nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten
ausgestalten. Die Rücksichtnahmepflicht gebietet dem Dienstherrn vielmehr, die Beihilfe so
zu regeln, dass dem Beamten nach der Inanspruchnahme seiner Krankheitskostenversicherung
möglichst kein ungedeckter Unterhaltsbedarf bei Krankheit verbleibt. Dabei ist er allerdings
nicht verpflichtet, die Beihilfe an jeden der zahlreichen unterschiedlichen Versicherungstarife
anzupassen. Lassen sich die Beihilfevorschriften und sämtliche Versicherungstarife aus
praktischen Gründen nicht vollständig zur Deckung bringen, ist der aus diesen Friktionen
herrührende ungedeckte Unterhaltsbedarf deshalb vom Beamten bis zur Grenze der
Erheblichkeit hinzunehmen.

45

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 (a.a.O.) und vom 13. November 1990
(a.a.O.) m.N. der Rechtsprechung des BVerwG.

46

§ 12 a BVO NRW wird den Anforderungen an die rücksichtsvolle Gestaltung der
Beihilfevorschriften aber nicht gerecht. Der ungedeckte Unterhaltsbedarf, den die
Kostendämpfungspauschale zurücklässt, ist nicht unvermeidbare Folge notwendig
vergröbernder Beihilfevorschriften. Vielmehr zielten sowohl das Haushaltssicherungsgesetz
1999, das die Kostendämpfungspauschale einführte, als auch das Gesetz zur Änderung der
Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom
18. Dezember 2002, das die Kostendämpfungspauschale um die Hälfte erhöhte, bewusst und
gewollt auf einen von den Beihilfeberechtigten selbst aufzubringenden Betrag, der neben die
Eigenvorsorge und die Beihilfe treten sollte. Bezweckt war damit allein die Entlastung des
Landeshaushalts. Mit ungewollt eintretenden oder im Vereinfachungsinteresse
hingenommenen Deckungslücken lässt sich die mit der Kostendämpfungspauschale den
Beihilfeberechtigten zugemutete finanzielle Einbuße folglich nicht begründen. Dass die
fehlende Übereinstimmung der Kostendämpfungspauschale mit den tatsächlich vorhandenen
Versicherungsmöglichkeiten bei der Entscheidung eine Rolle gespielt hätte, lässt sich
demgemäß den Materialien an keiner Stelle entnehmen.

47

Vgl. LT-Drs. 12/3300 S. 54, 57; LT-Drs. 12/3400; LT-Vorlage 12/2301; LT-Vorlage
12/2404; LT-Drs. 13/2800 S. 35; Ausschussprotokoll 13/695 S. 16.

48

c) Mit der Kostendämpfungspauschale verstößt der Dienstherr nach allem sowohl gegen
das Verbot widersprüchlichen Verhaltens als auch das Gebot der beamtenrechtlichen
Rücksichtnahme. Danach erweist sich § 12 a BVO NRW als rechtswidrig und nichtig. Zu
dieser Feststellung bedarf es keiner Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art.
100 Abs. 1 Satz 1 GG. Obwohl die Kostendämpfungspauschale jeweils durch ein
Parlamentsgesetz in die Beihilfenverordnung seit 1999 eingefügt und 2003 angehoben worden
ist, bleibt sie aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit sowie nach dem Willen
des Gesetzgebers (Art. II Abs. 9 Haushaltssicherungsgesetz 1999 und Nr. 3 des Gesetzes zur
Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen vom 18. Dezember 2002: "Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang" /
"Entsteinerungsklausel") insgesamt Verordnungsrecht. Als solches sind die
Beihilfenverordnung und alle ihre Teile jedem damit befassten Gericht zur Überprüfung
zugewiesen.

49

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u.a. -
(www.bverfg.de).

50

2. Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung in Übereinstimmung mit der
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - (a.a.O.), mit der
es eine nicht versicherbare Beihilfekürzung im Bundesland Bremen für rechtswidrig gehalten
hat. Dem entgegenstehenden jüngeren Urteil zur früheren Kostendämpfungspauschale in
Niedersachsen, der § 12 a BVO NRW entspricht,

51

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O), dem folgend OVG NRW, Urteil vom 12.
November 2003 (a.a.O.), OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 4 N
108.05 - (Juris).

52

schließt sich der Senat nicht an.

53

a) Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass "die Bezüge der Beamten, Richter
und Versorgungsempfänger ... keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil,
mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann" enthalten. Daraus folgert es in seinem
Urteil zur niedersächsischen Kostendämpfungspauschale erstmals, dass "die Grenze der dem
Beamten oder Richter zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht
(sei), wenn der amtsangemessene Unterhalt nicht mehr gewährleistet" sei. Habe "der Beamte
oder Richter zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen Eigenbeitrag zu leisten, der
weniger als ein Prozent seiner Jahresbezüge ausmacht", bleibe "in aller Regel der
amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt". Mit diesen Erwägungen widerspricht das
Bundesverwaltungsgericht - freilich ohne es zu erwähnen - nicht nur seiner zutreffenden,
früher ständig vertretenen Auffassung, sondern auch der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Zusammensetzung der Besoldung. Der danach für den
krankheitsbedingten Unterhaltsbedarf vorgesehene Besoldungsanteil ist abstrakt festgelegt
und beschränkt sich auf den Betrag der durchschnittlichen Krankenversicherungsprämie.
Anders als das Bundesverwaltungsgericht offenbar meint, kommt es deshalb nicht darauf an,
dass dieser Besoldungsanteil nicht exakt bezifferbar ist; denn die Kostendämpfungspauschale
läuft bereits dem mit der abstrakten Festlegung ausgedrückten Prinzip zuwider.

54

b) Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, Beihilfen zu Krankheitskosten seien
"Leistungen für besondere Lebenssituationen" und Krankheiten seien "Ausnahmesituationen"
oder "Notsituationen".

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O).

56

Dem ist insoweit zu folgen, als die Beihilfe als Leistungssystem der Fürsorgepflicht und
nicht dem Alimentationsprinzip unterstellt wird. Diese Einordnung bringt zum Ausdruck, dass
die Beihilfe eine rein anlassbezogene Unterhaltsleistung ist und nicht wie die Besoldung als
Alimentation i.e.S. voraussetzungslos erbracht wird. Das gegenwärtige Beihilfesystem ist
somit jederzeit änderbar und wird nicht von der Pflicht zur Berücksichtigung der
hergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG geschützt.

57

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981

58

- 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68.

59

Die Verortung des Beihilfesystems in der Fürsorgepflicht führt aber nicht dazu, dass die
Pflicht des Dienstherrn gelockert wäre, den gesamten Lebensunterhalt des Beamten und damit
auch dessen krankheitsbedingten Bedarf sicherzustellen. Eine Relativierung dieser Pflicht in
dem Sinne, dass der Dienstherr hierauf nur noch wie auf besondere, aus dem Rahmen fallende
(echte) Notlagen zu reagieren hätte, ist verfassungsrechtlich nicht zu vertreten. Denn
hierdurch würde nicht allein das gegenwärtige Beihilfesystem als bloßes Werkzeug zur
ergänzenden Bedarfsdeckung modifiziert, sondern die Pflicht zur Deckung des
Lebensunterhaltsbedarfs an sich in Frage gestellt. Dies aber geriete in Widerspruch zu den in
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts formulierten, oben näher dargestellten
Grundsätzen, nach denen die als Alimentation nach Art. 33 Abs. 5 GG geleistete Besoldung
bemessen wird.

60

c) Die Deckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs ist im Übrigen entgegen der
Wortwahl des Bundesverwaltungsgerichts keine Fürsorgeleistung des Dienstherrn in
"Notsituationen". Nach den vom Bundesverfassungsgericht zum Maßstab der
Besoldungsbemessung erhobenen sozialen, wirtschaftlichen und gesundheitspolitischen
Lebensbedingungen der heutigen Gesellschaft, die den vom Dienstherrn zu befriedigenden
Unterhaltsbedarf des Beamten maßgeblich prägen, gehört zu diesem Bedarf auch die
Absicherung der aus Krankheit erwachsenden Kostenrisiken. Angesichts des Fortschritts in
der modernen Medizin haben diese Risiken unter heutigen Verhältnissen ein finanzielles
Ausmaß, das nicht mehr vom Einzelnen, sondern nur durch die Anwendung des
Versicherungsprinzips bewältigt werden kann. Deshalb gehören die regelmäßig zu zahlenden
Prämien einer beihilfekonformen Krankheitskostenversicherung zum gewöhnlichen
Unterhaltsbedarf jedes Beamten. Folgerichtig enthält die voraussetzungslose Besoldung
einen, wenn auch nicht bezifferten, so doch als solchen feststehenden Anteil für eine derartige
Versicherung, der auch im Rahmen der Beihilfe nicht disponibel ist. Damit unvereinbar ist die
Vorstellung, die von dem Beamten zu erbringende Eigenvorsorge könne um einen
zusätzlichen "Eigenbeitrag" erhöht oder - wie es richtigerweise auszudrücken wäre - ein
solcher Eigenbetrag dürfe neben Eigenvorsorge und Beihilfe als dritte
Finanzierungsgrundlage der Krankheitskosten eingeführt werden.

61

Nicht nur das Bundesverfassungsgericht, sondern auch die frühere Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geht davon aus, dass der finanzielle Bedarf im Krankheitsfall als
Bestandteil des regelmäßigen Unterhaltsbedarfs angesehen werden muss.

62

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 (a.a.O.); BVerwG, Entscheidung vom 25.
Juni 1987 - 2 N 1.86 - (a.a.O.).

63

Dementsprechend sieht auch das Bundesverwaltungsgericht es bis heute als
selbstverständlich an, dass der Beamte aus der Besoldung auch eine
Krankenversicherungsprämie finanzieren können muss.

64

Die Erkenntnis, Krankheitskosten gehörten zum regelmäßigen Unterhaltsbedarf, spiegelt
sich in der Entwicklung der Beihilfe seit ihren Anfängen in der Weimarer Republik wider:
Vom 19. Jahrhundert bis in das erste Viertel des 20. Jahrhunderts herrschte noch die
Auffassung vor, der Beamte könne seine Krankheitskosten aus seinen regelmäßigen Bezügen
tragen. Dies fand seine Begründung darin, dass der Beamte, anders als die aus Arbeitern und
Angestellten bestehende Mehrheit der Bevölkerung, auch im Krankheitsfall seine Bezüge
fortgezahlt erhielt. Hierin lag eine erhebliche Besserstellung im Vergleich zu den übrigen
abhängig Beschäftigten und zugleich der Grund, die Beamten aus der sozialen
Krankenversicherung auszuschließen.

65

Vgl. Schneider, Beihilfenrecht und soziale Krankenversicherung, 1969, S. 49, 56-58.

66

Während der Zeit der schnellen Geldentwertung in den 1920er Jahren reichte die
Besoldung nicht mehr aus, um die Krankheitskosten zu tragen, weil die Höhe der Bezüge mit
der Inflation nicht Schritt hielt. Preußen (1922) und die Reichsregierung (1923) führten
deswegen besondere, als "Beihilfen" bezeichnete Zahlungen an Beamte in Krankheitsfällen
ein, die allerdings eine krankheitsbedingte echte wirtschaftliche Notlage beim Beamten
voraussetzten.

67

Im Jahr 1942 wurde die Voraussetzung der wirtschaftlichen Notlage des Beamten fallen
gelassen und Krankheitskostenbeihilfen werden seither unabhängig von der Einkommens-
oder Vermögenslage des Beamten gewährt.

68

Vgl. Schneider, Beihilfenrecht (a.a.O.), S. 60, 73 mit Fn. 107

69

Vor diesem geschichtlichen Hintergrund kann die Deckung des krankheitsbedingten
Unterhaltsbedarfs nicht als reine Fürsorgeleistung in der besonderen Lebenslage der
Krankheit betrachtet werden. Ein gegenteiliges Verständnis fiele in die vor 1942 herrschenden
Verhältnisse zurück. Die für die Bestimmung des Unterhaltsbedarfs maßstabsbildenden
Lebensverhältnisse der heutigen Gesellschaft blieben dabei unzulässigerweise außer Betracht.
Das gilt um so mehr, als einerseits von weiter steigenden Gesundheitskosten auszugehen ist,
andererseits § 178 a Abs. 5 VVG 2009 künftig auch die Beamten zum Abschluss einer
Krankenversicherung verpflichtet, den insofern bestehenden Unterhaltsbedarf damit sogar
gesetzlich vorgibt.

70

d) Die Verpflichtung, den gesamten Lebensunterhalt des Beamten sicherzustellen, wird
nicht dadurch beschränkt, dass die Besoldung vom Bund, die Beihilfe für Landesbeamte aber
vom Land in eigener Zuständigkeit geregelt ist. Der Dienstherr tritt dem Beamten unteilbar
gegenüber. So wie der Beamte ihm allein treue Pflichterfüllung schuldet, ist ihm allein die
Sicherstellung des Lebensunterhalts aufgegeben. Sind Höhe und Bestandteile der in Erfüllung
der Alimentationspflicht zu zahlenden Besoldung dem Dienstherrn bindend vorgegeben - sei
es aus Art. 33 Abs. 5 GG oder wegen vom Bund in Anspruch genommener konkurrierender
Gesetzgebungskompetenz - ist sein landesrechtlicher Gestaltungsspielraum bei der
Sicherstellung des verbleibenden Bedarfs eingeschränkt. Deckt er den Bedarf im
Krankheitsfall durch Leistungen, deren Gewährung er landesrechtlich regelt, darf er dabei
nicht den Grundsätzen zuwiderhandeln, nach denen die Besoldung bemessen ist.

71

e) Der Verpflichtung des beklagten Landes, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe der
Kostendämpfungspauschale zu gewähren, kann auch nicht entgegengehalten werden, eine zu
gering bemessene Beihilfe führe höchstens zu einem Anspruch auf höhere Besoldung.

72

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 1981

73

- 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 und vom 25. September 2001 (a.a.O.).

74

Mit demselben Recht ließe sich einem Anspruch auf eine höhere Besoldung zur Deckung
krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs entgegenhalten, der Beamte müsse auf eine höhere
Beihilfe klagen. Selbst wenn man diese - jeweils nicht entscheidungstragend geäußerte -
Auffassung teilt, gilt sie nicht, wenn eine Beihilfekürzung sich nicht wegen insgesamt zu
niedriger Alimentation, sondern bereits aus systematischen Gründen als rechtswidrig erweist.
So liegt der Fall hier.

75

3. Der Senat lässt offen, ob die Kostendämpfungspauschale aus weiteren Gründen gegen
höherrangiges Recht verstößt. Insbesondere stellt sich die Frage, ob sie den Anforderungen
des Parlamentsvorbehalts genügt, die nach der jüngeren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts an Beihilfevorschriften zu stellen sind.

76

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004

77

- 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.

78

§ 88 Satz 5 Halbsatz 2 LBG NRW sieht zwar vor, dass "der Beihilfeberechtigte über die
Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen
werden" kann. Die Vorschrift ist nach Adressaten, Art und Weise sowie Umfang der
Selbstbeteiligung aber ausfüllungsbedürftig. So ist etwa unklar, ob nur der Beamte
beteiligungspflichtig ist, der tatsächlich einen Beihilfeanspruch geltend macht, oder alle
Beamten in ihrer Gesamtheit als Beihilfeberechtigte. Unklar bleibt auch, ob dann noch von
einer Selbstbeteiligung gesprochen werden kann, wenn eine Vielzahl von
Beihilfeberechtigten im Jahr nur jährliche Kosten in einer Höhe hat, die bereinigt um den
Beihilfesatz in etwa der Kostendämpfungspauschale entsprechen; denn im Ergebnis dürfte
dies dazu führen, dass in vielen Fällen die Beihilfeberechtigten die Kosten praktisch
vollständig alleine tragen.

79

Diese Bedenken lassen sich nicht ohne Weiteres dadurch zerstreuen, dass die
Kostendämpfungspauschale durch das Haushaltssicherungsgesetz 1999 in die
Beihilfenverordnung eingeführt bzw. durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über
die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember
2002 erhöht worden ist. Denn der Gesetzgeber hat durch die Änderung der
Beihilfenverordnung materiell jeweils lediglich Verordnungsrecht geschaffen und zudem
durch die gleichzeitig angeordnete Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang
(Entsteinerungsklausel) "die getroffene Regelung in den Verantwortungsbereich der
Exekutive" entlassen.

80

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u.a. - BA Bl. 15 f.

81

Wegen seiner Ausfüllungsbedürftigkeit ergeben sich überdies Zweifel, ob § 88 Satz 5
Halbsatz 2 LBG NRW - unabhängig von seiner Verfassungsmäßigkeit im Übrigen - die
Bestimmtheitsanforderungen erfüllt, die Art. 70 Satz 2 LV NRW an ein zum Erlass von
Rechtsverordnungen ermächtigendes Gesetz stellt.

82

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

83

Die Revision wird zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO).

84