Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-23, Aktenzeichen 7 K 2312/01
ECLI:DE:VGMS:2004:0123.7K2312.01.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen
wurde.

Im Übrigen wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November
2000 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig
waren.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/3 und die Beklagte zu
2/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Mit Schreiben vom 7. September 2000 reichte die Klägerin einen
Notifizierungsantrag zur grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen bei der
Beklagten ein. Bei diesem Abfall handelte es sich ausweislich der beigefügten
Unterlagen um entwässerten Klärschlamm aus der kommunalen Abwasserreinigung.
Das Material sollte zu einer Anlage in C transportiert werden, um dort in einer
Zementfabrik als Brennstoff eingesetzt zu werden. Der Notifizierungsantrag betraf
den Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001.

3

Mit Bescheid vom 22. November 2000 erhob die Beklagte gegen die geplante
grenzüberschreitende Abfallverbringung Einwände:
Mit dem Notifizierungsverfahren sei eine Verbringung von Abfällen zur Verwertung
beantragt worden, tatsächlich handele es sich jedoch um eine Verbringung zur
Beseitigung. Eine energetische Verwertung liege erst dann vor, wenn der Abfallstoff
einen Heizwert von wenigstens 11.000 kJ/kg aufweise. Der hier in Rede stehende
Schlamm aus Kläranlagen werde im Inland entwässert, wodurch ein Abfallstoff
hergestellt werde, der lediglich einen Heizwert von 4.800 kJ/kg aufweise und ohne
weitere Behandlungsschritte (Trocknen) im Ausland nicht eingesetzt werden könne.
Es handele sich lediglich daher um Abfall zur Beseitigung.

4

Angesichts vorhandener inländischer Anlagekapazitäten widerspreche die
grenzüberschreitende Verbringung zudem dem Prinzip der Entsorgungsautarkie.
Gleichzeitig wurde in dem Bescheid eine Gebühr in Höhe von 2.109,08 Euro
festgesetzt.

5

Die Klägerin legte Widerspruch ein und begründete ihn unter anderem wie folgt:
Der in Klärwerken anfallende Klärschlamm werde eingedickt und dann unter Zugabe
von Kohle als Konditionierungsmittel auf einen Wassergehalt von ca. 55 %
entwässert. Das dabei entstehende Material weise einen Heizwert von ca. 4.400
kJ/kg auf. Eine weitere Entwässerung finde in der Anlage in C selbst statt. Nach
Durchlaufen des Verfahrens betrage der Wassergehalt des Klärschlamms lediglich
10 bis maximal 20 %, der Heizwert liege mit ca. 13.000 kJ/kg erheblich über 11.000
kJ/kg. Vor Zuführung in den Verbrennungsprozess werde das Material erneut
getrocknet, sodass der Wassergehalt lediglich 5 % betrage. Anschließend werde
Sägemehl und/oder Feinkohle zugegeben, damit der Ersatzbrennstoff eine feste
Form erlange und so ein gleichmäßiger Verbrennungsprozess Gewähr leistet sei. In
seiner Endform weise das Produkt (getrockneter Kohlenstoff) einen Heizwert von
30.000 bis 33.000 kJ/kg auf. Organische Bestandteile und nach der Verbrennung
übrig gebliebene Substanzen würden bei der Produktion von Zement benötigt und
hierfür eingesetzt werden.

6

Nach den hier anzuwendenden EG Vorschriften handele es sich um Abfälle zur
Verwertung; das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sei hierzu nicht einschlägig.
Bei der Bestimmung des Heizwertes komme es nicht darauf an, ob die Trocknung
der Schlämme noch im Inland erfolge oder erst im Bestimmungsstaat vorgenommen
werde. Auch stehe das Prinzip der Entsorgungsautarkie und der Entsorgungsnähe
nicht entgegen.

7

Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September 2001, zugestellt
am 17. September 2001, wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen.

8

Am 00. P 0000 hat die Klägerin Klage erhoben; zur Begründung wird
ausgeführt:

9

Obwohl der Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001 verstrichen sei,
habe sich der angefochtene Bescheid nicht erledigt. Dieser sei Rechtsgrundlage für
die festgesetzten Gebühren, von ihm würden daher noch Rechtswirkungen
ausgehen.

10

Im Übrigen sei auch ein Feststellungsinteresse gegeben. Die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Bescheide sei für einen offenbar nicht aussichtslosen
Schadensersatzanspruch erheblich. Des Weiteren bestehe eine hinreichend
konkrete Wiederholungsgefahr. Es seien zwar seit Klageerhebung bislang keine
vergleichbaren Notifizierungsanträge mehr bei der Beklagten gestellt worden. Die
Klägerin habe aber inzwischen alle notwendigen Unterlagen zusammengestellt, um
bei gleichem Sachverhalt erneut bei der Beklagten einen Notifizierungsantrag zu
stellen. Die Antragstellung habe sich im Hinblick auf notwendige Rücksprachen bei
der Firma in C, Entscheidungen des EuGH und die Ausführungen der Beklagten in
diesem Prozess hinausgezögert.

11

In der Sache selbst sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Der EuGH habe
durch Urteil vom 00. G 0000 entschieden, dass das von der Beklagten angewandte
Kriterium des Mindestheizwertes nicht relevant sei für die Entscheidung, ob die
Verwendung von Abfällen als Brennstoff in einem Zementofen eine Beseitigungs-
oder Verwertungsmaßnahme darstelle.

12

Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 22.
November 2000 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September
2001 aufzuheben,

13

hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000 und den
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12. September 2001 aufzuheben und die
Beklagte zu verpflichten, dem Antrag der Klägerin vom 7. September 2000,
Klärschlämme nach C zu verbringen, zuzustimmen,

14

hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November
2000 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig
waren.

15

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Anträge zu 1. und 2.
zurückgenommen.

16

Sie beantragt nunmehr,

17

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. November 2000
und ihr Widerspruchsbescheid vom 12. September 2001 rechtswidrig
waren.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung wird vorgetragen:

21

Ein Feststellungsinteresse sei nicht gegeben. Schadensersatz- oder
Entschädigungsansprüche seien nicht erkennbar, da die Klägerin zu keiner Zeit
gehindert gewesen sei, die notifizierten Verbringungen tatsächlich durchzuführen.
Eine konkrete Wiederholungsgefahr könne ebenfalls ausgeschlossen werden.
Künftige Entscheidungen würden unter Berücksichtigung der jeweils aktuellen
Rechtslage und Rechtsprechung getroffen werden; auf Grund dieses ständigen
Aktualisierungsprozesses sei eine konkrete Wiederholungsgefahr
auszuschließen.

22

Durch das von der Klägerin zitierte Urteil des EuGH werde das Klagebegehren
nicht gestützt. Auch unter Berücksichtigung dieses Urteils dürfte der ungetrocknete
Klärschlamm mit seinem geringen Heizwert einer energetischen Verwertung nicht
zugänglich sein.

23

Entscheidungsgründe:

24

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3
VwGO einzustellen.

25

Im Übrigen hat die Fortsetzungsfeststellungsklage Erfolg.

26

Es handelt sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Form der
Verpflichtungsklage, da im Rahmen eines Notifizierungsverfahrens ein Klageantrag
erforderlich ist, der auf die Verpflichtung der Behörde gerichtet ist, der Verbringung
der Abfälle zuzustimmen.

27

Vgl. Urteil des BVerwG vom 6. November 2003
- 7 C 2.03 -.

28

Die Klage ist zulässig.

29

Im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO war Erledigung eingetreten, da der in
Rede stehende Notifizierungsantrag den schon zum Zeitpunkt der Klageerhebung
abgelaufenen Zeitraum 1. Oktober 2000 bis 30. September 2001 betraf. Gegen eine
Erledigung spricht nicht, dass hier noch eine vom Hauptverwaltungsakt abgeleitete
Gebührenentscheidung im Raum steht.

30

Vgl. Urteil des BVerwG vom 15. November 1990 - 3 C
49.87 -, NVwZ 1991, S. 570 ff.

31

Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne einer Wiederholungsgefahr ist
gegeben, da der zwischen der Klägerin und der c Firma bestehende Vertrag, der die
Verbringung des Klärschlamms zum Gegenstand hat, erst am 31. Dezember 2004
endet (Blatt 290 der Beiakte Heft 1) und der Klägerin die Möglichkeit der Überprüfung
der ablehnenden Entscheidung für den Fall eingeräumt werden muss, dass sie
erneute Notifizierungsanträge stellen möchte.

32

Eine Klagefrist ist bei einem vorprozessual erledigten Verwaltungsakt nicht
einzuhalten.

33

Vgl. Urteil des BVerwG vom 14. Juli 1999 - 6 C 7/98 -
NVwZ 2000, S. 63 ff.

34

Die Klage ist auch begründet.
Die Ablehnung der Notifizierung durch die Beklagte war rechtswidrig und verletzte die
Klägerin in ihren Rechten.

35

1.

36

Das gilt zunächst hinsichtlich des Einwandes des falschen Verfahrens.

37

Die Beklagte war als zuständige Behörde am Versandort zwar berechtigt, einer
Verbringung mit dem Einwand des falschen Verfahrens entgegenzutreten.

38

Vgl. Urteil des BVerwG vom 6. November 2003,
a. a. O.

39

Jedoch hat sie diesen Einwand in der Sache zu Unrecht erhoben; die notifizierten
Abfälle waren nicht zur Beseitigung, sondern zur Verwertung bestimmt.

40

Abzustellen ist bei dieser Prüfung auf die Verordnung Nr. 259/93 des Rates vom
1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der,
in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung). Ob eine
Verbringung zur Verwertung (Art. 6 bis 8 der Verordnung) und nicht eine Verbringung
zur Beseitigung (Art. 3 bis 5 der Verordnung) vorliegt, bestimmt sich bei zu
verbrennenden Stoffen nach 3 Kriterien:

41

- Hauptzweck des fraglichen Verfahrens muss die Verwendung der Abfälle als
Mittel der Energieerzeugung sein; das Verfahren muss im Wesentlichen dazu dienen,
die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich die Energieerzeugung,
einzusetzen;

42

- durch die Verbrennung muss mehr Energie erzeugt und erfasst werden als
beim Verbrennungsvorgang verbraucht wird, der Energieüberschuss muss
tatsächlich genutzt werden (Verbrennungswärme oder Umwandlung in
Elektrizität);

43

- der größere Teil der Abfälle muss bei dem Vorgang verbraucht und der größere
Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt werden.

44

Vgl. Urteil des EuGH vom 13. Februar 2003 - C - 228/00 -,
DVBl. 2003, S. 511 ff.

45

Besteht ein Abfallbehandlungsverfahren aus mehreren aufeinander folgenden
Abschnitten, so ist für die Frage, ob die Behandlung als Verwertung oder Beseitigung
einzustufen ist, allein auf den ersten im Ausland durchzuführenden Vorgang
abzustellen.

46

Vgl. Urteil des EuGH vom 3. April 2003 - C - 116/01 -, Rn.
48; Urteil des BVerwG vom 6. November 2003, a. a. O.

47

Unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen liegt hier eine Verbringung zur
Verwertung vor:

48

Das Entsorgungsverfahren im Ausland gliedert sich in mehrere aufeinander
folgende Prozesse. Der im Inland auf ca. 55 % Wassergehalt entwässerte
Klärschlamm, der einen Heizwert von 4.400 kJ/kg aufweist, durchläuft zunächst
mehrere Trocknungsverfahren, wobei in gewissem Umfang andere Stoffe
beigemengt werden, damit ein gleichmäßiger Verbrennungsprozess Gewähr leistet
ist. Wenn das Material schließlich als Brennstoff eingesetzt wird, weist es einen
Heizwert von 30.000 bis 33.000 kJ/kg auf. Bestimmte Substanzen, die nach der
Verbrennung übrig bleiben, werden anschließend bei der Produktion von Zement
eingesetzt.

49

Bei dem letzteren Umstand (Verwendung der Verbrennungsrückstände in der
Zementindustrie) handelt es sich allerdings um einen selbstständigen
Entsorgungsvorgang, der bei der Frage, welchem Zweck die Verbringung der Abfälle
dient, außer Betracht zu lassen ist.

50

Vgl. hierzu Urteil des EuGH vom 3. April 2003,
a. a. O., Rdnr. 47, 48.

51

Dahinstehen kann, ob der vor der eigentlichen Verbrennung vorgenommene
Trocknungsvorgang als rechtlich separater Abschnitt anzusehen ist oder ob es sich
bei der Trocknung und dem darauf folgenden Einsatz als Brennstoff um einen
einheitlichen Vorgang handelt. In beiden Fällen liegt eine Verwertungsmaßnahme
vor:

52

Wäre die Trocknung und Verbrennung des Endstoffes als Einheit zu betrachten,
bestünden keine Zweifel daran, dass es sich um eine Verwertungsmaßnahme
handelt. Insbesondere angesichts des hohen Heizwertes von ca. 30.000 kJ/kg und
unter Berücksichtigung des aufwändigen Trocknungsverfahrens liegt offensichtlich
eine Hauptverwendung als Brennstoff im Sinne der oben genannten Kriterien vor.
Dies ist - soweit es die Verwendung des Materials als Brennstoff in seiner in C
hergestellten endgültigen Form betrifft - auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt
worden. Der Hauptzweck einer Verwertungsmaßnahme wird damit erfüllt; es werden
Abfälle für einen sinnvollen Zweck eingesetzt, sie ersetzen also andere Materialien,
die sonst für diesen Zweck hätten eingesetzt werden müssen, wodurch natürliche
Rohstoffquellen erhalten werden.

53

Vgl. hierzu Urteil des EUGH vom 13. Februar 2003,
a. a. O.

54

Wäre nicht von einem einheitlichen Vorgang auszugehen, dann würde die isoliert
zu betrachtende Trocknungsmaßnahme (ohne die anschließende Verwendung als
Brennstoff) gleichwohl ebenfalls eine Verwertung darstellen. Denn durch diese
Vorbehandlung wird ein (hochwertiger) Ersatzbrennstoff hergestellt, wodurch das
ursprünglich angelieferte Material seine Abfalleigenschaft verliert.

55

Eine Verwertung ist auch dann zu bejahen, wenn man der Ansicht folgt, dass
trotz einer entsprechenden Vorbehandlung weiterhin die Abfalleigenschaft
besteht.

56

Vgl. Kropp, Abfallverwertung in Zementwerken und
Müllverbrennungsanlagen, NVwZ 2003, S. 430, 433.

57

Nach dieser Ansicht wäre nämlich dann darauf abzustellen, ob anschließend
eine energetische Verwertung oder eine thermische Behandlung der vorbehandelten
Abfälle beabsichtigt ist.

58

Vgl. Kropp, a. a. O., S. 434.

59

Hier würde mit dem Einsatz des vorbehandelten Abfalls als Brennstoff aus den
oben genannten Gründen eine energetische Verwertung vorliegen.

60

2.

61

Der weitere Einwand gemäß Art. 4 Abs. 3 b) i) der Verordnung ist daran
anknüpfend schon deswegen rechtswidrig, weil sich Art. 4 nicht auf das hier
einschlägige Verwertungsverfahren, sondern auf das Beseitigungsverfahren
bezieht.

62

Die Kostenentscheidung beruht, soweit die Klage zurückgenommen worden ist,
auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Bei der
Kostenverteilung im Rahmen von § 155 Abs. 1 VwGO ist insbesondere zu
berücksichtigen, dass hinsichtlich der zurückgenommenen Anträge keine
Urteilsgebühren gemäß der Anlage 1 zu § 11 Abs. 1 GKG entstanden sind.

63

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

64