Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-20, Aktenzeichen 7 A 3076/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu den Gebühren für eine Konformitätskontrolle für Obst und Gemüse.

2

Sie betreibt unter anderem eine Großhandels-Betriebsstätte für Obst und Gemüse in Göttingen. Am 9. März 2015 führte der Beklagte dort neben weiteren Kontrollen im Rahmen einer Routinekontrolle eine Konformitätskontrolle für frisches Obst und Gemüse nach der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 der Kommission vom 7. Juni 2011 durch.

3

Mit Gebührenbescheid vom 12. Mai 2015 setzte der Beklagte u.a. für diese Kontrolle unter Bezugnahme auf §§ 1, 3, 5 und 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in Verbindung mit § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens (GOVV) nebst Kostentarifen Gebühren gegen die Klägerin fest. Im Einzelnen verwies der Beklagte u.a. auf folgende Position:

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Konformitätskontrolle von frischen Obst und Gemüse im Binnenmarkt 300,00 €

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nach Art. 8 und 11 der VO (EU) 543/2011 in einem Betrieb der Erzeugnisse nicht vornehmlich an Endverbraucher abgibt,

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je Betriebsstätte mit 31-40 statischen Risikopunkten

7

gem. Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4

8

Zur Begründung führte der Beklage aus, die Klägerin habe als Betreiberin einer überwachungspflichtigen Betriebsstätte zu der Kontrolle Anlass gegeben und daher die Kosten zu tragen.

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Die Klägerin hat am 8. Juni 2015 bei dem Verwaltungsgericht Göttingen Klage erhoben. Mit Beschluss vom 6. August 2015 - 4 A 207/15 - wurde der Rechtsstreit an das erkennende Gericht Oldenburg verwiesen.

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Die Klägerin trägt vor: Der Beklagte habe es versäumt, sie vor Erlass des Gebührenbescheides anzuhören. Die Anhörung sei auch nicht entbehrlich gewesen. Insbesondere die Einordnung in den Gebührentatbestand habe ohne die Anhörung nur spekulativ und willkürlich anhand des gerade aktuellen Leitfadens erfolgen können. Auch fehle dem Gebührenbescheid jegliche Begründung. Die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften sei auch nicht unbeachtlich nach § 46 VwVfG. Die Anhörung hätte dazu führen können, dass ein anderer Gebührentatbestand herangezogen oder von einer Gebührenerhebung ganz abgesehen worden wäre. Für die Festsetzung der Gebühr für eine Konformitätskontrolle für frisches Obst und Gemüse fehle es an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage. Die herangezogenen Regelungen der GOVV verstießen gegen den Grundsatz der anlassbezogenen Gebührenerhebung, der im niedersächsischen Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) gelte.

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Danach könnten nach dem NVwKostG für Amtshandlungen nur dann Gebühren erhoben werden, wenn die Beteiligten besonderen Anlass zu einer rechtmäßigen Amtshandlung gegeben haben, wie sich aus § 1 Abs. 1 S. 1 NVwKostG ergebe. Zu der Routinekontrolle habe sie keinen Anlass gegeben. Die allgemeinen Überwachungsmaßnahmen, wie hier die Routinekontrolle, sollten kostenfrei bleiben. Dieser Grundsatz der Differenzierung zwischen allgemeinen Kontrollen und solchen aus besonderem Anlass sei bereits vom Nds. Oberverwaltungsgericht noch unter Geltung des alten LMBG entwickelt worden (vgl. Beschluss v. 22.5.2002 - 11 LA 1000/02) und werde seit Geltung des § 39 LFBG unverändert fortgeschrieben. Es obliege nicht dem Verordnungsgeber, durch den Erlass einer Gebührenordnung die gesetzlichen Voraussetzungen des NVwKostG einer anlassbezogenen Kostenerhebung aufzuheben. Dies verbiete der aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folgende Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der insbesondere bei Grundrechtseingriffen zu beachten sei. Die Gebührenerhebung für anlasslose Kontrollen sei auch nicht mit dem gewandelten bundesrechtlichen Gebührenbegriff in Einklang zu bringen, wie er im Jahr 2013 Eingang in das BGebG gefunden habe. Das Bundesverfassungsgericht definiere Gebühren in ständiger Rechtsprechung als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass einer individuell zurechenbaren, besonderen öffentlichen Leistung gesetzlich auferlegt würden. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 4 des BGebG, der für Routinekontrollen einzig in Betracht käme, sei gebührenrechtlich eine Leistung nur individuell zurechenbar, wenn unter anderem ein Anknüpfungspunkt im Pflichtenkreis des von der Leistung Betroffenen rechtlich begründet ist; für anlasslose Stichprobenkontrollen Gebühren gelte dies nur, soweit diese Kontrollen besonders angeordnet seien und von dem Gegenstand der Kontrolle eine erhebliche Gefahr ausgehe. Diese verfassungsrechtlich gebotene Differenzierung sähen das NVwKostG oder die GOVV nicht vor. Zudem sei die Routinekontrolle nicht konkret durch das LFBG oder lebensmittelrechtliche Regelungen der EU angeordnet gewesen. Von ihrer Betriebsstätte sei keine erhebliche Gefahr ausgegangen. Dem Verordnungsgeber der GOVV sei ein Gebührenansatz für anlasslose Routinekontrollen im Lebensmittelrecht mangels konkreter bundes- und europarechtlicher Vorgaben und des Vorliegens einer konkreten erheblichen Gefahr verwehrt. Mit Feuerstättenkontrollen oder HU-Untersuchungen von Kfz seien die lebensmittelrechtlichen Routinekontrollen nicht vergleichbar, da dort für die Betroffenen fest vorhersehbare, turnusmäßige Kontrollen stattfänden. Die lebensmittelrechtlichen Routinekontrollen ließen sich vielmehr mit Verkehrskontrollen vergleichen, für die keine Gebühren erhoben würden. Die hier maßgeblichen Regelungen der GOVV seien außerdem zu unbestimmt. Nach dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG müsse der Landesgesetzgeber zwecks Vorhersehbarkeit etwaiger Regelungen selbst die Entscheidung treffen, welche Fragen durch die Verordnung geregelt werden sollten (Inhalt), er müsse die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen (Ausmaß), und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen solle (Zweck). Es bestünden bereits Zweifel an der Bestimmtheit der §§ 1 und 3 NVwKostG. Jedenfalls verstießen die Regelungen des § 1 Nr. 1 a) i.V.m. Ziffer XIII.3.2.2.4 der Anlage gegen das Bestimmtheitsgebot. Das Nds. Oberverwaltungsgericht (Urteil v. 21.9.2004 - 10 LC 28/04) habe ausgeführt, dass ein generalklauselartiger Auffangtatbestand, in dem ein sehr weiter Gebührenrahmen für nicht näher konkretisierte Amtshandlungen vorgesehen sei, nicht dem Rechtsstaatsprinzip genüge. Für den Bürger müsse vorhersehbar sein, ob und in welcher Höhe eine von ihm veranlasste Amtshandlung eine Gebührenpflicht auslöse. Im hier einschlägigen Fall würden die möglichen Unterschiede sowohl im Umfang als auch in der zeitlichen Kontrolldichte in der Gebührenziffer nicht abgebildet. Es sei nicht möglich, die zu erwartenden Gebühren abzuschätzen. Es fehle insbesondere an einer Höchstgrenze. Den vom Nds. Oberverwaltungsgericht im Urteil v. 20.11.2014 (13 LB 54/12) herausgearbeiteten Grundsätzen für die Bestimmtheit genügten die Gebührenziffern nicht. Die Einordnung mit 31 von 40 Risikopunkten sei völlig willkürlich. Der im Internet veröffentlichte Leitfaden der Bundesanstalt für Landwirtschaft (BLE), an dem sich diese Einordnung offensichtlich orientiere, entfalte keine Außenwirkung. Zudem könne die Bestimmung der Kriterien nicht der vom Verordnungsgeber nicht kontrollierten BLE überlassen werden. Es handele sich um eine interne Verwaltungsvorschrift. Er enthalte auch keine Höchstgebührenregelung, sondern nur Anhaltspunkte für die Kontrolldichte. Der Leitfaden sei in der Vergangenheit bereits mehrfach geändert worden und könne weiterhin jederzeit ergänzt oder entfernt werden. Auch eine willkürliche Erhöhung zur Verbesserung der Haushaltssituation sei denkbar. Auf eine bestimmte Version des Leitfadens oder ein bestimmtes Veröffentlichungsdatum werde nicht abgestellt. Damit bleibe die jeweilige Bezugsversion des Leitfadens unklar. Schließlich genüge der Leitfaden nicht den Anforderungen des Art. 11 der VO (EU) Nr. 543/11. Dort werde in Art. 11 Abs. 2 vorgeschrieben, dass die Kriterien allgemeinverbindlich im Voraus im Rahmen eines ordentlichen Normsetzungsverfahrens abstrakt festzulegen seien. Die zu erwartende Gebührenlast werde nicht hinreichend konkretisiert. Eine etwaige rückwirkende Änderung der GOVV würde die rechtsstaatlichen Defizite nicht beseitigen, da die Grundlagen der Gebührenerhebung nicht rückwirkend verändert oder ausgetauscht werden dürften. Schließlich sei der Ansatz nach einer Pauschalgebühr anhand einer gewissen Anzahl statischer Risikopunkte unabhängig von Dauer und Aufwand des jeweiligen Kontrollbesuchs gleichheitswidrig und verstieße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, insbesondere bestünden nicht zu vernachlässigende Unterschiede bei den Kontrollen. Auch bei anlassbezogenen Kontrollen werde nach der Dauer der Untersuchung differenziert, es sei kein Grund ersichtlich, warum das nicht auch bei Konformitätskontrollen möglich sei. Zudem sei fraglich, wieso andere Branchen, wie etwa Kosmetik oder Spielwaren, nicht mit Gebühren belastet würden. Die nach der GOVV vorgesehene Gebührenfestsetzung für anlasslose Kontrollen sei zudem abstrakt unverhältnismäßig. Sie ermögliche es den Behörden nach ihrem Ermessen, weit über das erforderliche Maß hinaus Kontrollbesuche durchzuführen, da die GOVV keinerlei Beschränkungen der turnusmäßigen Häufigkeit solcher Kontrollen vorsähen. Zudem sei nicht ersichtlich, warum der Aufwand für die Routinekontrollen nicht aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert werde. Den Entscheidungen des erkennenden Gerichts zum Futtermittelrecht ließe sich nicht der allgemeine Grundsatz ableiten, Gebühren für Routinekontrollen seien stets verhältnismäßig. Zudem seien die dort angestellten Verhältnismäßigkeitsprüfungen nicht übertragbar, da die Lebensmittelhändler erheblich geringere Umsatzstärke aufwiesen. Nach den Urteilen des VG Hannover vom 22.9.2016 (15 A 610/15, 1932/15 und 2238/15) würden die dort einschlägigen Gebührenziffern die unterschiedlichen Betriebs- und Umsatzgrößen nicht hinreichend abbilden. Im hier vorliegenden Fall würden die Gebührenziffern die Betriebs- und Umsatzgröße überhaupt nicht abbilden. Aufgrund ihres Eigenkontrollsystems sei die Gebührenfestsetzung auch im konkreten Fall unverhältnismäßig, da sie nicht erforderlich gewesen sei. Sie sei über die Edeka Handelsgesellschaft an ein umfassendes Eigenkontroll- und Qualitätssicherungssystem angeschlossen. Zudem würden regelmäßig externe Kontrollen durch neutrale Prüfinstitute stattfinden. Bei der Konformitätskontrolle von Obst und Gemüse am 9. März 2015 habe es sich um eine reine Routinekontrolle ohne jeglichen Verdacht auf Rechtsverstöße gehandelt. Schließlich sei sie aufgrund der finanziellen Belastung durch die nunmehr regelmäßig zu erwartenden Kosten in unschätzbarer Höhe in unangemessener Weise betroffen. Sie sei durch die regelmäßigen Kostenbelastungen in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Diese enthielten darüber hinaus einen speziellen Gesetzesvorbehalt für diesbezügliche Eingriffe. Schließlich könne die Kalkulation des Beklagten nicht nachvollzogen werden. Die Angaben zum durchschnittlichen Prüfaufwand von 6 Stunden und 18 Minuten pro Kontrolle zuzüglich Fahrzeit seien erkennbar überhöht. Insbesondere dürften kein Vorbereitungsaufwand von 45 Minuten und kein Nachbereitungsaufwand von 150 Minuten anfallen. Auch der Stundensatz KTS 90-43 könne nicht überprüft werden. Auch sei nicht nachvollziehbar, wieso sie in die Gruppe von 31-40 statischen Risikopunkten eingeordnet worden sei. Der Hinweis des Beklagten auf die Einstufung der Bezirksregierung aus dem Jahre 2005 könne nicht genügen.

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Die Klägerin beantragt,

13

den Bescheid des Beklagten vom 12. Mai 2015 aufzuheben, soweit darin Gebühren in Höhe von 300,00 € für eine Konformitätskontrolle von frischem Obst und Gemüse erhoben worden sind.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus: Sofern eine Anhörung vor Erlass des Bescheides unterblieben sein sollte oder die im Bescheid abgegebene Begründung für nicht ausreichend erachtet werde, so seien diese Verfahrensfehler gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VwVfG unbeachtlich, da der Klägerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Möglichkeit gegeben werde, eventuell nicht berücksichtigte Aspekte geltend zu machen und die fehlende Begründung sei jedenfalls durch die Klageerwiderung behoben worden. Zudem seien derartige Mängel auch gem. § 46 VwVfG unbeachtlich.

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Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sei der Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4. der Anlage zu § 1 GOVV (i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1, 3 Abs. 1 NVwKostG), der für Konformitätskontrollen von frischem Obst oder frischem Gemüse im Binnenmarkt nach Art. 8 und 11 VO (EU) Nr. 543/2011 eine Gebühr von 300 € vorsehe. Diese Festgebühren bildeten den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die durchgeführte Amtshandlung ab. Die Klägerin habe Anlass zur Gebührenerhebung gegeben. Auch für Kontrollen, die nicht aufgrund eines konkreten Verdachts, sondern aufgrund gesetzlich vorgesehener Notwendigkeit durchgeführt würden, könnten Gebühren erhoben werden. Die Klägerin sei somit richtige Kostenschuldnerin nach § 5 Abs. 1 S. 1 NVwKostG. Die Gebührenpflicht setze lediglich voraus, dass zu dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung bestehe, die das Urteil erlaube, die Amtshandlung sei dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar. Der Gesetzgeber habe ein weites Ermessen bei der Frage, wie dieser Zusammenhang hergestellt werde. Dem stehe nicht entgegen, dass es einem zielgerichteten Verhalten des Gebührenschuldners im Hinblick auf die Amtshandlung fehle. Ausreichend könne sein, dass die Behörde berechtigt sei, für die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen eines Gesetzes Sorge zu tragen. Die vorgenommenen Kontrollen dienten dem öffentlichen Interesse. Durch die gemeinschaftlichen Handelsklassenschemata solle der Markt stabilisiert und transparent gemacht werden. Auch der Verbraucherschutz sei Ziel der Konformitätsvorgaben und damit ein öffentliches Interesse. Die Klägerin habe die Amtshandlung als Großhändlerin zurechenbar verursacht. Denn die Vorschriften für Vermarktung von Obst und Gemüse seien auf jeder Vermarktungsstufe von jedem Marktteilnehmer zu beachten. Nach Art. 8 VO (EU) Nr. 543/2011 seien daher auch die Konformitätskontrollen auf jeder Vermarktungsstufe durchzuführen, um feststellen, ob die Produkte den geltenden Bestimmungen entsprächen. Die Mitgliedstaaten sorgten gem. Art. 11 Abs. 1 VO (EU) Nr. 543/2011 dafür, dass auf Grundlage einer Risikoanalyse und mit angemessener Häufigkeit und vermittelt Kontrollen durchgeführt würden. Dabei würden in Art. 11 der Verordnung auch die Risikokriterien genannt, nach denen sich die Kontrollhäufigkeit bemesse, die zudem durch den in der Gebührenordnung in Bezug genommenen Leitfaden näher ausgestaltet würden. Die Großhandelsbetriebe stünden der Leistung näher als die Allgemeinheit. Das reiche für die individuelle Zurechenbarkeit aus. Auch ein Apotheker habe zur Besichtigung seiner Apotheke Anlass gegeben, indem er durch den Betrieb seiner Apotheke ein Tatbestand gesetzt hat, der die Verpflichtung der Behörde zur Folge hat, die Apotheke periodisch zu überprüfen. Auf den Gebührenbegriff des Bundesgebührengesetzes sei nicht abzustellen. Der bundesrechtliche Gebührenbegriff spiegele auch nicht ein verfassungsrechtliches Verständnis des Gebührenbegriffs wieder. Das BGebG schränke den Gebührenbegriff auf Bundesebene ein und stelle höhere Anforderungen als dies durch die Verfassung oder aufgrund des durch die Rechtsprechung geformten Gebührenbegriffs geboten sei. Dies binde die Landesgesetzgeber nicht. Eine gebührenrechtliche Anknüpfung an die Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit oder den Pflichtenkreis eines Schuldners sei u.a. auch im Bereich des Immissionsschutz-, Waffen-, oder Arzneimittelrechts anerkannt. Maßgeblich sei, dass die öffentliche Leistung im Pflichtenkreis des Betroffenen erbracht werde und der Pflichtenkreis vom Gesetzgeber normiert worden sei. Dies gelte auch für Stichprobenkontrollen. Die weiteren Einschränkungen des bundesrechtlichen Gebührenbegriffs seien von der Rechtsprechung bisher nicht gefordert worden, sie seien zudem systemfremd, unschlüssig und zu einengend. Da es sich hier um eine Festgebühr handele und genau definiert sei, für welche Amtshandlung die Gebühr zu erheben sei, sei der angegriffene Kostentarif auch nicht zu unbestimmt. Die Risikoeinstufung eines Betriebs und damit dessen Kontrollhäufigkeit ließen sich anhand des Risikoleitfadens der BLE bestimmen. Hierdurch würden die Vorgaben des Art. 11 VO (EU) Nr. 543/2001 konkretisiert und praktisch handhabbar gemacht. Er biete als Verwaltungsvorschrift die Gewähr dafür, dass von den Landesbehörden eine einheitliche Kontrollpraxis betrieben werde. Der Leitfaden stellte eine Vereinbarung der Kontrollstellen des Bundes und der Länder dar. Die Länderüberwachungsbehörden berieten im „Arbeitskreis der amtlichen Qualitätskontrolle bei frischem Obst und Gemüse“ über möglichen Änderungsbedarf zum Risikoleitfaden. Die Länderreferenten beschließen sodann gegebenenfalls über die verbindliche Annahme dieser Änderung. Eine Änderung des Risikoleitfadens würde frühestens im Herbst 2018 beschlossen. Die derzeitige Fassung des Leitfadens sei die 3. korrigierte Fassung vom Mai 2013. Der maßgebliche Abschnitt über die Risikoparameter sei bisher nur einmal geändert worden und komme seit 2009 unverändert zur Anwendung. Die Bezugnahme auf den Leitfaden erfolge als statische Verweisung. Die GOVV lege mit der genauen Benennung des Leitfadens die Anwendung der 3. Fassung fest. Wie bei den bisherigen Änderungen auch, werde der Name des Leitfadens bei einer zukünftigen Änderung ebenfalls an die neuen Rechtsgrundlagen, die der Änderung zu Grunde liegen, angepasst. Unabhängig vom Vorstehenden sei die GOVV dergestalt geändert worden, dass sie auf die konkrete 3. Fassung von Mai 2013 ausdrücklich verweise. Diese Änderung sei rückwirkend mit Wirkung vom 3. Dezember 2014 in Kraft getreten. Die Risikoeinstufung könnte vom Unternehmen auch jederzeit erfragt oder anhand des Leitfadens selbst bestimmt werden. Die Risikoeinstufung bestimme sich nach folgenden Risikoparametern: Betriebsart, Sortiment und Größe des Unternehmens. Damit werde dem Kriterium der Abgabengerechtigkeit Rechnung getragen. Damit könne ein Unternehmen auch ungefähr abschätzen, wie häufig im Jahr mit einer Kontrolle zu rechnen sei. Nicht erforderlich für die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung sei, dass ein Unternehmen die jährliche Gesamtbelastung abschätzen könne, solange es nicht zu einer willkürlichen Kontrollhäufigkeit komme. Mit unbegrenzten Kontrollen würde eine Behörde auch gegen Art. 11 VO (EU) Nr. 543/2011 und die Vorgaben des Leitfadens verstoßen. Aus der Entscheidung des erkennenden Gerichts vom 8. September 2015 (7 A 2567/14) ergebe sich, dass es für die Einhaltung des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht erforderlich sei, dass ein Unternehmen erkennen könne, welche Gebührensumme es innerhalb eines bestimmten Zeitraumes insgesamt zu entrichten habe. Die in der Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 20. November 2014 (13 LB 54/12) angesprochenen Bedenken bezüglich der Bestimmtheit wegen des weit gefassten Gebührenrahmens und eines fehlenden Verteilungsmaßstabes seien auf die hier angegriffenen Kostentarife nicht anwendbar, da es sich um eine Festgebühr und keine Rahmengebühr handele. Aus Art. 11 Abs. 1 S. 4 lit. d) VO (EU) Nr. 543/2011 ergebe sich, dass die Verlässlichkeit der Qualitätssicherungssysteme oder Eigenkontrollsysteme der Händler in die Risikobewertung mit einfließe. Diese könnten aber behördliche Kontrollen nicht ersetzen und befreie die Klägerin nicht von der gesetzlich vorgeschriebenen Kontrolle durch die Behörde. Die Klägerin verkenne den Geltungsbereich von Art. 3 GG im Bereich des Gebührenrechts. Es bestehe ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche Leistungen der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber einer Gebührenpflicht unterwerfe und welche Gebührenmaßstäbe er aufstelle. Die Gebührenerhebung sei auch nicht unverhältnismäßig. Auch hätten Lebensmittelhändler nicht generell einen geringeren Umsatz als Futtermittelhändler. Im Übrigen könne eine Behörde auf Antrag eine Gebühr für eine Konformitätskontrolle für frisches Obst und Gemüse gem. § 11 Abs. 2 S. 2 NVwKostG ermäßigen oder erlassen, falls eine wirtschaftliche Härte vorliege.

18

Die alte Rechtsprechung zum LMBG sei obsolet. Auch komme das Verwaltungskostenrecht der Länder nun im Bereich der Lebensmittelüberwachung uneingeschränkt zur Anwendung. Bereits vor Inkrafttreten der GOVV hätten bestimmte allgemeine Überwachungsmaßnahmen der Gebührenpflicht unterlegen, z.B. die tierärztlichen Hausapotheken. Die Entscheidung in Niedersachsen, die allgemeine Gebührenpflicht für alle allgemeinen Überwachungsmaßnahmen erst Ende 2014 mit der GOVV zu regeln, sei allein eine politische Entscheidung. Die Kalkulation des Verwaltungsaufwandes für eine Kontrolle sei nicht zu beanstanden. Die durchschnittlichen Kosten einer nach der Gebührennummer XIII.3.2.2 abgerechneten Kontrolle betrügen 469,67 €, so dass die hier berechnete Gebühr von 300 € unterhalb des durchschnittlichen Aufwandes der Amtshandlung liege. Die Gebühr der Amtshandlung liege stets unter den tatsächlichen Kosten einer durchschnittlichen Kontrolle, sodass sie zum Teil auch aus Steuermitteln finanziert werde. Der Staffelung der Gebühr liege die Einteilung nach statischen Risikopunkten zu Grunde. Die Risikopunkte ergäben sich wiederum aus dem beigefügten Leitfaden. Art. 11 Abs. 1 VO (EU) 543/2011 enthalten einen Katalog von möglichen Kriterien zur Beurteilung des Risikos der zu prüfenden Betriebsstätten. In den Leitfaden hätten insbesondere die unter b. und c. des Art 11 genannten Kriterien, wie Art des Unternehmens, Sortiment, Umsatz und Kontrollergebnisse Eingang gefunden. Die Gebührenspreizung rechtfertige sich dadurch, dass die der Risikobewertung zu Grunde liegenden Kriterien den Prüfaufwand wesentlich beeinflussen würden. Der Prüfaufwand sei in großen und umsatzstarken Unternehmen in der Regel spürbar größer, da dort in der Regel auch mehr Waren vorzufinden sein. Die Mindestkontrollmengen bei großen Partien (Erzeugnisse, die im Wesentlichen gleiche Merkmale aufweisen) nach Anhang V Nr. 2.5 der VO (EU) 543/2011 und der daraus resultierende Prüfaufwand sei deutlich größer als bei kleinen Partien. Zudem würden die Kontrollen in Betrieben mit vielen Waren d.h. mit vielen Risikopunkten, häufig auch im Vieraugenprinzip, d.h. durch 2 Prüfer durchgeführt. Auch hätten die Kriterien der Produktvielfalt und der Betriebsart Einfluss auf den zu erwartenden Kontrollaufwand. Betriebsstätten mit nur bis zu zwei Erzeugnisarten wiesen einerseits weniger produktspezifische Risiken und andererseits mehr produktspezifisches Spezialwissen auf. Kleinere Betriebe würden die Gebühren zudem stärker spüren und Fehler in stärkerem Maße vermeiden. Im Hinblick auf das Kriterium der Betriebsart seien Verteilzentren des Lebensmitteleinzelhandels und Erzeugerorganisationen in der Regel umsatzstarke Vollsortimenter, bei denen besonders hoher Prüfaufwand zu erwarten sei. Sortier-, Pack- und Lagerbetriebe sowie Großhandelsbetriebe rangierten vom Aufwand und Risiko in der Mitte, Erzeuger und Selbstvermarkter seien in der Regel eher kleine Betriebe mit weniger Prüfaufwand und geringerer Leistungsfähigkeit. Durch die festgelegten Risikoparameter würde der zu erwartende Kontrollaufwand schlüssig widergespiegelt. Weniger leistungsfähige Unternehmen würden entlastet. Zu der konkreten Einstufung der Betriebsstätte der Klägerin in die Gruppe von 31-40 statischen Risikopunkten habe bereits die Bezirksregierung Braunschweig folgende statische Betriebsdaten aufgenommen:

19

Betriebsart: Großhandelsbetrieb = 15 Risikopunkte

20

Produktvielfalt: Vollsortiment (3 und mehr Erzeugnisarten) = 10 Risikopunkte

21

Jahresumsatz: 800.001 bis max. 1.500.000 € / Jahr = 6 Risikopunkte.

22

Diese Daten würden bei den durchgeführten Kontrollen auf Änderungen überprüft.

23

Die Kalkulation des Prüfaufwandes im Fachbereich Obst und Gemüse stütze sich auf folgende Werte:

24

Nr.

Tätigkeit

Zeit in Min.

Summe bei 74,55 €/Std.**

1

Erstellung Risikoanalyse und Prüferbesprechungen
Stundenanteil

33

41,00

2

Vorbereitung AD
Planung, vorherige Berichte lesen, ggf. Kontakt mit ID

45

55,91

3
4
5
6

Rüstzeit (Finden verantwortlicher Ansprechpartner, Begrüßung)
Reine Kontrolltätigkeit
Rücksprache
Mit Verantwortlichen im Betrieb, Bekanntgabe der Prüfungsergebnisse
Abrüstzeit
(ggf. Abmeldung beim Pförtner)

150

186,38

7

Nachbereitung AD
Erstellen des Prüfberichts, eventuelle Abstimmung mit dem Innendienst

60

74,55

8

Nachbereitung ID
einschl. Aktenpflege, Pflege Datenbank, Erstellung von Kopien für Kostenakten

30

37,28

9

Kostenbescheid
Einschl. Buchung Baan

60

74,55

10

Gesamt ohne Fahrzeit

378

469,67

25

** Stundensatz KTS 90-43 (Marktüberwachung LAVES): 74,55 €

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

27

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

28

Der Bescheid vom 12. Mai 2015 ist rechtmäßig, soweit der Beklagte darin Gebühren für die Konformitätskontrolle von Obst und Gemüse nach dem Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4 i.H.v. 300,00 € festgesetzt hat und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

29

Der Bescheid ist zunächst in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

30

Zwar dürfte die Klägerin vor Erlass des Gebührenbescheids nicht gem. § 28 VwVfG (i.V.m. § 1 NVwVfG) angehört worden sein. Die Anhörung kann jedoch gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG bis zum Schluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Ob die Nachholung ausnahmsweise im gerichtlichen Verfahren erfolgen konnte, indem der Beklagte mit Schriftsatz vom 18. September 2015 zu erkennen gegeben hat, er wolle sich ernsthaft und ergebnisoffen nachträglich mit den Einwänden der Klägerin auseinandersetzen, bedurfte keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist ein etwaiger Anhörungsmangel gem. § 46 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, u.a. nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist - wie hier - insbesondere bei gebundenen Entscheidungen der Fall (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter C.). Der hier in Rede stehende Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4 der Anlage zur GOVV sieht im Fall einer Kontrolle einen festen Gebührensatz in Höhe von 300,00 € vor. Ein Ermessen war dem Beklagten insoweit nicht eröffnet. Inwieweit die Einordnung in den Gebührentatbestand mit 31 Punkten zu Recht erfolgt ist, ist eine Frage des materiellen Rechts. Unabhängig davon weist der Betrieb der Klägerin bereits seit dem Jahr 2005 unverändert 31 Risikopunkte auf. Dass sich die für die Risikoeinstufung maßgeblichen Parameter geändert haben sollten, wurde nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich. Im Übrigen ist die Behörde aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nicht gehalten, einen Gebührenbescheid bei dessen Erlass ausführlich zu begründen (vgl. etwa zur nicht erforderlichen Begründung der Gesamtschuldnerauswahl VG Oldenburg, Urteil v. 27. Februar 2009 - 7 A 5297/06 -, juris Rn. 39 m.w.N). Zudem wäre selbst die Annahme einer zunächst unzureichenden Begründung gem. § 46 VwVfG unbeachtlich, da sie offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung geblieben ist.

31

Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.

32

Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitgegenständlichen Gebühr i.H.v. 300 € sind die Vorschriften der §§ 1, 3, 5 NVwKostG in Verbindung mit § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens vom 29. November 2014 (Nds. GVBL. S. 318) - GOVV - in der Fassung, die sie durch die teilweise rückwirkend zum 3. Dezember 2014 in Kraft getretene Änderungsverordnung vom 4. August 2017 (Nds. GVBl. S. 252) erhalten hat i.V.m. dem Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4 der Anlage zu § 1 GOVV. Nach § 1 GOVV sind für Amtshandlungen und Leistungen der Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens, insbesondere u.a. gem. § 1 Nr. 1 f) GOVV nach dem Marktüberwachungsrecht Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den §§ 2 bis 6 GOVV und dem Kostentarif (Anlage) von demjenigen, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat, zu erheben.

33

Die Klägerin hat zu den dem streitigen Gebührentatbestand (Kostentarif) zugrunde liegenden Amtshandlungen tatsächlich und rechtlich hinreichend Anlass gegeben (dazu unter A.) und der Gebührentatbestand ist auch sonst mit höherrangigem Recht vereinbar (dazu unter B.).

A.

34

Nach dem Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4 werden Gebühren für Konformitätskontrollen von frischem Obst oder Gemüse im Binnenmarkt nach Artikel 8 ff. der Verordnung (EU) Nr. 543/2011 der Kommission vom 7. Juni 2011 (ABl. L 157 v. 15.6.2011, S. 1 ff.) mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates, die durch die Nachfolgeverordnung 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 347 v. 20.12.2013, S. 671 ff.) abgelöst wurde, erhoben. Die Verordnung (EU) Nr. 543/2011 enthält in Art. 11 einen Kontrollauftrag für die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Einhaltung der insbesondere im Anhang I Teil A der Verordnung im Einzelnen aufgeführten Vermarktungsnormen (vgl. Art. 3) bei Obst und Gemüse auf allen Vermarktungsstufen.

I.

35

Der Großhandelsbetrieb der Klägerin, in dem mit Obst und Gemüse gehandelt wird, fällt unstreitig grundsätzlich in den Anwendungsbereich dieser Verordnung und damit auch in den Anwendungsbereich des Kostentarifs der GOVV mit der Nr. XIII.3.2.

36

Nach Art. 11 der Verordnung (EU) Nr. 543/2011 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die Konformitätskontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse und mit angemessener Häufigkeit durchgeführt werden. Die Höhe der Gebühren für die Konformitätskontrolle ist in den Kostentarif-Nummern XIII.3.2.2.1 bis XIII.3.2.2.5 gestaffelt nach Risikopunkten, wobei eine feste Gebühr vorgesehen ist, die mit zunehmender Anzahl von Risikopunkten steigt (35 €, 75 €, 150 €, 300 € oder 450 €). Nach der Anmerkung zu der Nummer XIII.3.2 ergeben sich die Risikoeinstufung und die statischen Risikopunkte aus dem im Internet veröffentlichten „Leitfaden zur Risikoanalyse gemäß Artikel 11 und zu Berichtspflichten gemäß Artikel 10 (4) und 18 der Verordnung (EU) Nr. 543/2011 in Deutschland“.

37

Die Festsetzung der Gebühr i.H.v. 300,00 € begegnet im Hinblick auf die dafür erforderliche Risikoeinstufung mit mindestens 31 Punkten keinen rechtlichen Bedenken, da die Klägerin aufgrund der nach Nr. 3.1.3 des Leitfadens maßgeblichen Risikoparameter - Betriebsart, Sortiment und Umsatz - nachvollziehbar und gerade nicht willkürlich mit 31 von 50 Risikopunkten bewertet worden ist. Diese Risikoeinstufung ergibt sich nach Angaben des Beklagten nicht nur aus den bereits 2005 von der ehemaligen Bezirksregierung Braunschweig mitgeteilten Daten, sondern sie wird jährlich anhand des aktuellen Leitfadens bei den durchgeführten Kontrollen auf etwaige veränderte Gegebenheiten - u.a. durch gezielte Nachfragen der im Außendienst tätigen Prüfer - überprüft.

II.

38

Die Klägerin hat zu den den Gebührenerhebungen zugrunde liegenden Amtshandlunge auch rechtlich hinreichend Anlass gegeben. Sie ist damit die richtige Kostenschuldnerin i.S.d. § 5 Abs. 1 S. 1 NVwKostG. Die Kostentarife Nr. XIII.3.2.2.1 bis XIII.3.2.2.5 der Anlage zu § 1 GOVV rechnen ohne Verstoß die routinemäßige Kontrolle im Bereich der Marktüberwachung demjenigen individuell zu, der – wie die Klägerin – als Großhandelsbetriebsstätte für Obst und Gemüse der diesbezüglichen Überwachung unterliegt. Soweit die Klägerin in Abrede stellt, zu der Amtshandlung Anlass im Sinne des § 5 Abs. 1 NVwKostG gegeben zu haben, dringt sie mit ihrer Argumentation nicht durch. Dabei ist der Klägerin (im Ansatz) zuzustimmen, dass die rechtmäßige Festlegung einer Gebührenpflicht als verfassungsrechtliche Vorgabe voraussetzt, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die die Annahme erlaubt, die Amtshandlung als Verwaltungsleistung sei dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar. Darin liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zulasten des Gebührenschuldners (hier: der Klägerin) finanziert wird. Die Klägerin engt diesen verfassungsrechtlichen Maßstab für eine rechtmäßige Gebühr jedoch in unzulässiger Weise ein. Die Erhebung einer Gebühr für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht im Einklang mit den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes. Bundesverfassungsrechtlich werden an die Erhebung von Gebühren keine weitergehenden Anforderungen gestellt, als sie sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 S. 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ergeben. Eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen auch dann individuell zurechenbar im Sinne des bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbarer Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft oder im Pflichtenkreis des Betroffenen erfolgt (BVerwG, Beschluss v. 12. Oktober 1994 -1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223; BVerwG, Urteil v. 10. Dezember 2015 - 3 C 3.15 -, BVerwGE 153, 321, 328; zum Ganzen auch OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.2.b. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung der primären Verantwortung der Unternehmen, die auf allen denkbaren Vermarktungsstufen (vgl. auch Art. 8 der VO (EU) Nr. 543/2011) Obst oder Gemüse erzeugen, mit diesem handeln oder dieses sonst auf den Markt bringen, erfüllt. Bei den durchgeführten Kontrollen handelt es sich daher um solche, die im Pflichtenkreis der Klägerin, der durch die einzelnen Vorgaben der VO (EU) Nr. 543/2011 konkretisiert wird, stattgefunden haben.

39

Das OVG Lüneburg (Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.1.) hat zu der Frage, wann nach den Vorschriften des niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes Anlass zu einer Amtshandlung gegeben wird, ausgeführt:

40

„Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend Niedersächsisches OVG, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, Ge-wArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).“

41

Den dieser Rechtsprechung zu Grunde liegenden Erwägungen schließt sich die Kammer an. Auch für den vorliegenden Fall gelten die vom Bundesverwaltungsgericht niedergelegten Grundsätze, dass dem Gesetzgeber ein weitgehendes Ermessen zusteht, den Zusammenhang zwischen der gebührenpflichtigen Leistung und der Person des Gebührenpflichtigen im Sinne einer individuellen Zurechenbarkeit anhand einer Vielzahl von – sich teilweise überschneidenden und überlagernden – Gesichtspunkten herzustellen (vgl. BVerwG, Urteil v. 7. November 1980 - 1 C 22/78 - , juris Rn. 23). Weder ein Antrag noch ein unmittelbarer Vorteil der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sind nach dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff notwendige Voraussetzungen für die rechtmäßige Erhebung von Verwaltungsgebühren. Dabei ist unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Urteil der erkennenden Kammer vom 8. September 2015 zum Az. 7 A 2567/14 zur Gebührenerhebung bei Routinekontrollen von Futtermittelbetrieben sowie auf die genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts für die individuelle Zurechenbarkeit ausreichend, dass die Kontrollmaßnahme durch die Produktions- bzw. Handlungsweise des Herstellers als eine bestimmte Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit ausgelöst wird. Derjenige, der - wie die Klägerin - ein Produkt in den Verkehr bringt oder dies beabsichtigt, gibt Anlass für eine Kontrolle nach dem Marktüberwachungsrecht, denn er schafft dadurch den Tatbestand, der eine Überwachung erforderlich macht und setzt damit die Grundlage für die individuelle Zurechenbarkeit und kostenrechtliche Verantwortlichkeit.

42

Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich aus der früheren Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur nicht mehr geltenden Vorschrift des § 46a LMBG nichts Gegenteiliges ableiten, zumal es sich vorliegend nicht um einen Fall handelt, der dem Anwendungsbereich des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches - LFBG - unterfällt. Im Übrigen wurde § 46a LMBG durch § 63 LFBG ersetzt, der ausdrücklich nur die Gebührenerhebung durch Bundesbehörden regelt (vgl. dazu auch VG Braunschweig, Urteil v. 23. August 2016 - 5 A 141/15 -, juris Rn. 43 m.w.N.). Die Gebührenerhebung durch Landesbehörden richtet sich nach dem jeweiligen Landeskostenrecht.

43

Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich auch aus dem Bundesgebührengesetz keine Sperrwirkung für die Gebührenerhebung bei Routinekontrollen, denn das Bundesgebührengesetz gilt ausweislich § 2 Abs. 1 BGebG ausschließlich für die Gebühren und Auslagen öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Eine für die Länder bindende Regelung eines einheitlichen Gebührenbegriffs auch für deren Verwaltungstätigkeit ist damit gerade nicht verbunden (vgl. OVG Lüneburg, Urteile v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.2.b.; VG Lüneburg, Urteil v. 6. Juni 2016 - 6 A 121/15 -, juris Rn. 51). Im Übrigen enthält - wie dargelegt - Art. 11 Abs. 1 VO (EU) 543/2011 den von der Klägerin in diesem Zusammenhang angesprochenen Kontrollauftrag an die Mitgliedstaaten.

44

Die Entscheidung des Verordnungsgebers, etwa die Kosmetika- oder Spielwarenbranche nicht einer gebührenrechtlichen Regelung für Routinekontrollen zu unterwerfen, begründet auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet staatliches Handeln - also auch den Verordnungsgeber -, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dieses gilt indes nicht ausnahmslos, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei steht - wie dargelegt - dem Verordnungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu. Es unterfällt der politischen Entscheidungsbefugnis des Gesetzgebers, ob er eine amtliche Leistung gebührenpflichtig macht oder nicht (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 3. März 1994 - 4 C 1/93 -, juris Rn. 38). Bei alledem ist der Grundsatz der zulässigen Gebührenerhebung für Routinekontrollen Besonderheit im Anwendungsbereich der GOVV. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Gebührenerhebung für anlasslose Routinekontrollen in sämtlichen bisher im Streit stehenden Branchen verfassungs- und rechtmäßig ist (vgl. etwa zur Gebührenerhebung bei einem Arzneimittelhersteller bereits OVG Lüneburg, Urteil v. 27. Mai 2004 - 11 LC 116/02 - juris).

B.

45

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die auf den Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4 der Anlage zu § 1 GOVV gestützte Gebührenerhebung auch (sonst) mit höherrangigem Recht vereinbar. Der § 3 NVwKostG stellt in Verbindung mit dem Kostentarif XIII.3.2 der Anlage zur GOVV mit dem dort in der Anmerkung in Bezug genommenem Leitfaden zur Risikoeinstufung eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr i.H.v. 300 € für die Kontrolltätigkeit dar.

I.

46

Im Hinblick auf den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und den Bestimmtheitsgrundsatz ergeben sich keine Bedenken.

47

Nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG bzw. für das Land Niedersachsen gemäß Art. 43 Abs. 1 S. 2 der Niedersächsischen Verfassung - NV - müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung durch ein förmliches Gesetz geregelt werden.

48

In § 3 Abs. 1 S. 1 NVwKostG ist - den Anforderungen des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes genügend (vgl. OVG Lüneburg, Urteile v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.3. und v. 20. November 2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 77 m.w.N.) - geregelt, dass die einzelnen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen - wie der GOVV - zu bestimmen sind.Mit § 3 Abs. 2 S. 2 NVwKostG werden mit dem Maß des Verwaltungsaufwandes und alternativ dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zudem hinreichend feste Kriterien für die Gebührenbemessung vorgegeben. Die Kostentarife Nr. XIII.3.2 beschreiben die hier maßgeblichen Amtshandlungen als auf die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 gestützte Konformitätskontrollen für frisches Obst und Gemüse und bestimmen darüber hinaus feste Gebührensätze je nach Risikoeinstufung eines Betriebes.

49

Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt im Übrigen eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss schon anhand der normativen Festlegung die Gebührenlast im Wesentlichen abschätzen können. Das Bestimmtheitsgebot verlangt von dem jeweiligen Normgeber, die Rechtsvorschrift so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.

50

Diesen Anforderungen genügt der Kostentarif Nr. XIII.3.2.2.4. Die den Kostentarifen der Nr. XIII.3.2 zu Grunde liegende Staffelung nach Risikopunkten, die über die Gebührenhöhe entscheidet, lässt die maßgeblichen Kriterien der Gebührenbemessung sowie die konkrete Gebühr jedenfalls unter Heranziehung des Leitfadens hinreichend erkennen und vorhersehen. Die Risikoeinstufung bzw. Bewertung mit statischen Risikopunkten und die daraus resultierende Einordnung in die Nr. 1-5 der Kostentarife unter Nr. XIII.3.2 folgt dabei dem in der Anmerkung in Bezug genommenen Leitfaden zur Risikoanalyse.

51

Es begründet zur Überzeugung des Gerichts zudem keinen Rechtsverstoß, dass hinsichtlich der Gebühren nicht eine jährliche Obergrenze festgesetzt ist. Eine solche Obergrenze wäre als Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte auch unter dem Gesichtspunkt der zulässigen typisierenden Betrachtung im Gebührenrecht nicht zu rechtfertigen. Denn das Bestimmtheitsgebot bezieht sich nur darauf, welche Gebührenhöhe für eine einzelne planmäßige Routinekontrolle zu erwarten ist (OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 - unter B.III.1.b.). Grundsätzlich bestimmt die Frage der Häufigkeit auch die Höhe der jährlichen Gesamtbelastung. Sollte die Rechtmäßigkeit einer einzelnen Kontrolle im Hinblick auf die turnusmäßige bzw. zeitliche Fälligkeit in Frage stehen, so wäre der Beklagte gehalten, etwaige Zweifel mittels Offenlegung seiner Verwaltungspraxis zu entkräften. Die zutreffende Häufigkeit bzw. die Frage des „wann“ einer einzelnen Kontrolle ist mithin ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal eines Gebührentatbestandes (vgl. OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 - unter B.III.1.a.). Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung angeführt hat, es müsse jedenfalls losgelöst von der Regelung der Häufigkeit bzw. der Kontrollfrequenz eine z.B. jährliche Gebührenobergrenze geben, so vermag dies nicht zu überzeugen. Im Fall einer derartigen Regelung wäre ein erhebliches Auseinanderfallen von Kontrollen und berechneten Gebühren denkbar, das nicht nur eine Ungleichbehandlung und Bevorzugung größerer (kontrollanfälliger und bereits nach dem Leitfaden als risikoreicher eingestufte) Betriebe mit sich brächte, sondern auch eine ernsthafte Gefährdung des in § 3 Abs. 2 S. 1 NVwKostG enthaltenen Kostendeckungsgebotes.

52

Unabhängig vom Vorstehenden hat der Verordnungsgeber zu Gunsten der Bestimmtheit eine konkrete Gesamtgebühr für die einzelne Kontrolle festgelegt und davon abgesehen, verschiedene Einzelgebühren, beispielsweise pro Probeentnahme o.Ä., oder einen Gebührenrahmen vorzusehen. Auch bezüglich der Häufigkeit der Kontrollen entscheidet der Beklagte nicht etwa willkürlich. Vielmehr enthält Nr. 3.1.5 des Leitfadens zur Risikoanalyse Kriterien zur Kontrollhäufigkeit im Kalenderjahr, die sich wiederum an den nach Betriebsart, Risiko, bisherigen Beanstandungen etc. orientiert, so dass sich daraus zumindest eine Häufigkeitstendenz ableiten lässt. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Regelung einer konkreten zeitlichen Kontrolldichte in den Gebührenziffern nicht erforderlich. Die Forderung nach einer weiteren Festlegung der Kontrollzyklen ist angesichts des Grundsatzes der risikoorientierten Kontrolle von Betrieben nicht zweckmäßig (vgl. dazu auch VG Braunschweig, Urteil v. 23. August 2016 - 5 A 141/15 -, juris Rn. 58). Eine nähere Bestimmung der Häufigkeit würde den Handlungsspielraum der Untersuchungsbehörde unangemessen einschränken und ihr die Möglichkeit nehmen, im Einzelfall - insbesondere bei geänderten Risikofaktoren - zu reagieren. Im Übrigen liefe eine vollständige Vorhersehbarkeit der Kontrollen deren Zweck zuwider, der gerade durch ein gewisses Maß an Überraschung erreicht wird (so auch VG Lüneburg, Urteil v. 6. Juni 2016 - 6 A 121/15 -, juris Rn. 61).

53

Der Hinweis der Klägerin auf die Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgericht vom 21. September 2004 (10 LC 28/04) verfängt hier nicht. Der Entscheidung lag ein generalklauselartiger Auffangtatbestand mit einem sehr weiten Gebührenrahmen (Nr. XIV a.F., der für Amtshandlungen oder Dienstleistungen, die sonst nicht im Einzelnen bezeichnet sind, einen Gebührenrahmen von 10 bis 1000 DM vorsah) zugrunde, der mit dem vorliegend einschlägigen Kostentarif nicht vergleichbar ist. Gleiches gilt für den Verweis auf das Verfahren des Nds. Oberverwaltungsgerichts mit dem Az. 13 LB 54/12 (Urteil v. 20. November 2014). Dem dort zu entscheidenden Fall zur Gebührenerhebung für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen lag ein Kostentarif zugrunde, der einen weiten Gebührenrahmen von 1,00 bis 30,00 € pro Schwein vorsah.

54

Die von der Klägerin in Bezug auf den Leitfaden zur Risikoanalyse vorgetragenen Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit und die Möglichkeit der Inbezugnahme des Leitfadens in der Anmerkung zu Kostentarif-Nr. XIII.3.2 teilt das Gericht ebenfalls nicht. Die im Leitfaden vorgesehenen und hier maßgeblichen Kriterien zur Risikoeinstufung (vgl. dort unter Nr. 3.1.3 „Risikoparameter“) sind im Vorhinein feststehend und mindestens seit dem Jahr 2009 im Wesentlichen unverändert. Das Konzept der Risikoeinstufung, das dem Leitfaden zugrunde liegt, findet seine Rechtsgrundlage in Art. 11 der VO (EU) Nr. 543/2011, die den Mitgliedstaaten vorgibt, dass die Konformitätskontrollen auf Grundlage einer Risikoeinstufung durchgeführt werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin setzt Art. 11 Abs. 2 VO (EU) Nr. 543/2011 nicht voraus, dass die Risikokriterien durch ein förmliches Gesetz festzulegen sind. Bereits der Wortlaut „Die Mitgliedstaaten legen Folgendes im Voraus fest“, macht deutlich, dass die Bestimmung der Rechtsqualität der die Risikoeinstufung regelnden Normen den Mitgliedstaaten überlassen worden ist. Art. 11 Abs. 1 a-c der Verordnung zählt mögliche Kriterien zur Beurteilung des Risikos auf. Eingang gefunden in den Leitfaden haben insbesondere die Kriterien unter Art. 11 Abs. 1 b (Betriebsart, Größe des Betriebs bzw. Wert der Waren, Erzeugnispalette; vgl. dazu Nr. 3.1.3.1.1-3 des Leitfadens: „Betriebsart“, „Sortiment“ und „Umsatz“) und Art. 11 Abs. 1 c (Feststellungen vorangegangener Kontrollen, vgl. Nr. 3.1.3.2.3 des Leitfadens). Diese vorab feststehenden unionsrechtlichen Vorgaben zur Risikoeinstufung beeinflussen über die Staffelung im Kostentarif zugleich die Gebührenhöhe, was im Übrigen im Sinne des § 3 Abs. 3 NVwKostG sein dürfte, der die Anwendung unionsrechtlicher Vorgaben zur Gebührenbemessung vorsieht.

55

Es begegnet zur Überzeugung der Kammer auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass für die konkrete Risikoeinstufung bzw. die Ermittlung der statischen Risikopunkte auf eine außerhalb der Verordnung liegende Quelle verwiesen wird.

56

Dem Normgeber ist es nicht verwehrt, auf Regelungswerke anderer - selbst nichtstaatlicher - Normgeber zu verweisen und darauf Bezug zu nehmen (grundlegend BVerwG, Urteil v. 27. Juni 2013 - 3 C 21/12 -, juris Rn. 39 ff.). Dies verhindert eine Überfrachtung und dient der Übersichtlichkeit der anzuwendenden Normen. Durch dynamische Verweisungen wird zudem geänderten Bedingungen oder (wissenschaftlichen) Erkenntnissen Rechnung getragen. Voraussetzung ist lediglich, dass die Verweisung nicht dazu führt, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist (BVerwG, a.a.O., Rn. 42 ff.). Anders formuliert muss sichergestellt sein, dass der Normgeber die Regelung, auf die verwiesen wird, im Blick behält und diese nicht willkürlichen Änderungen ausgesetzt ist.

57

Der vorliegende Leitfaden stammt nicht von privaten Dritten, sondern ist eine Vereinbarung der Kontrollstellen des Bundes und der Länder, wird von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) herausgegeben und ist damit ein staatliches Regelwerk. Zudem hat der Beklagte ausgeführt, dass erst die Länderreferenten abschließend über die verbindliche Annahme etwaiger vom „Arbeitskreis der amtlichen Qualitätskontrolle bei frischem Obst und Gemüse“ entworfener Änderungen entscheiden. Eine hinreichende staatliche Legitimation ist damit gewährleistet. Zudem wurden, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, die maßgeblichen Kriterien zur Risikoeinstufung erst einmal und seit dem Jahr 2009 nicht mehr geändert, so dass diese bisher eine Rechtssicherheit bietende Kontinuität aufwiesen und nach wie vor aufweisen, zumal diese sich an den feststehenden Parametern des Art. 11 Abs. 1 VO (EU) Nr. 543/2011 zu orientieren haben. Hinreichende Außenwirkung entfaltet der Leitfaden über seine normenkonkretisierende und ermessensleitende Wirkung (i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung) für die Kontrollbehörden.

58

Es kann letztlich offen bleiben, ob bereits unter Geltung der alten Fassung der Anmerkung zu Nr. XIII.3.2. auf den Leitfaden in rechtlich nicht zu beanstandender Weise - in Form einer wohl dynamischen Verweisung auf die jeweils aktuellste Fassung - verwiesen wurde, obwohl sich bereits dort durch die namentliche Nennung des Titels des Leitfadens und die ausdrückliche Nennung der zugrunde liegenden Rechtsgrundlagen eine hinreichende Konkretisierung der Fassung ergeben haben dürfte und es dem Normgeber - wie dargelegt - nicht verwehrt ist, auf Regelungen in ihrer jeweils aktuellsten Fassung zu verweisen. Zudem hat der Beklagte dargelegt, dass der Name des Leitfadens - wie bei den bisherigen Änderungen auch - u.a. an gegebenenfalls geänderte Rechtsgrundlagen angepasst werde und es ist davon auszugehen, das im Internet, auf das bereits die alte Fassung der Anmerkung verwies, stets nur eine Fassung veröffentlich ist, so dass der Inhalt, auf den verwiesen wird, damit im Vorhinein feststeht.

59

Darauf kam es indes nicht an, denn mit der Änderungsverordnung vom 4. August 2017 ist die Anmerkung zu dem Kostentarif Nr. XIII.3.1 und XIII.3.2. der Anlage zu § 1 GOVV rückwirkend zum 3. Dezember 2014 konkretisiert worden, in dem sie nunmehr die 3. Fassung des Leitfadens vom 15. Mai 2013 ausdrücklich in Bezug nimmt und die Fundstelle im Internet weiter präzisiert, auf der der Leitfaden auch tatsächlich (nur) in dieser Fassung abrufbar ist. Die neue Fassung kann nur als statische Verweisung verstanden werden, so dass Auslegungszweifel nicht bestehen.

60

Die rückwirkende Inkraftsetzung des den Leitfaden betreffenden Artikels 1 Nr. 3 Buchst. nn der Änderungsverordnung vom 4. August 2017 (vgl. Art. 2 der Änderungsverordnung), der die geänderte Fassung der Anmerkung zu Kostentarif-Nr. XIII.3.2. enthält, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz steht einer rückwirkenden Regelung nicht grundsätzlich entgegen, auch wenn es insoweit keine ausdrückliche Ermächtigung enthält (OVG Lüneburg, Urteil v. 20. November 2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 87 m.w.N.). Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebot der Rechtssicherheit fordert, dass sich der Staatsbürger grundsätzlich darauf verlassen können muss, dass der Gesetzgeber an abgeschlossene Tatbestände keine ungünstigeren Folgen knüpft, als im Zeitpunkt der Vollendung dieser Tatbestände voraussehbar war („echte“ Rückwirkung); demgemäß sind belastende Gesetze, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen, wegen Verstoßes gegen die im Rechtsstaatsprinzip enthaltenen Gebote der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes in aller Regel verfassungswidrig (st. Rspr. des BVerfG, vgl. etwa Beschluss v. 31. Mai 1960 - 2 BvL 4/59 -; Urteil v. 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, Rn. 48 ff; Beschluss v. 19. Juli 1967 - 2 BvL 1/65 -; jeweils juris). Eine „echte“ Rückwirkung ist jedoch ausnahmsweise u.a. zulässig bei fehlendem schutzwürdigen Vertrauen, nämlich wenn der Betroffene mit der Neuregelung rechnen musste, die Rechtslage zuvor unklar war, bei Ersetzung einer unwirksamen Norm durch eine gültige oder bei nur unerheblichen Nachteilen für die Betroffenen (vgl. BVerfG, Beschluss v. 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 -, BVerfGE 135, 1, 14 ff. m.w.N.; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.III.1.d.).

61

Nach diesen Maßstäben handelt es sich vorliegend zwar um eine rückwirkende, jedoch ausnahmsweise zulässige Regelung, die einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt erfasst. Bereits dem in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Einwand der Klägerin, der Verordnungsgeber habe zu ihrem Nachteil eine von der bisherigen Rechtslage abweichende Regelung geschaffen, vermag die Kammer nicht zu folgen. Denn der Verordnungsgeber hat in Bezug auf die Anmerkung zu Kostentarif-Nr. XIII.3.2. keine Regelung geschaffen, die in Bezug zu der Vorgängerregelung eine ungünstigere Rechtsfolge herbeiführt. Die Klägerin wird durch die rückwirkende Änderung der Anmerkung zu der Nr. XIII.3.2. nicht schlechter gestellt oder benachteiligt, da die sprachliche Präzisierung des Verweises ohne (nachteilige) inhaltliche Auswirkungen auf ihre Risikoeinstufung bleibt. Darüber hinaus kann sich die Klägerin auf ein etwaiges schutzwürdiges Vertrauen nicht berufen. Die Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt eine gesicherte Rechtsposition erlangt, die ein Vertrauen darauf begründet hätte, sie werde nicht oder nur zu einer geringeren Gebühr herangezogen oder eine rückwirkende Änderung der Gebührenordnung bzw. deren Anmerkung sei für die Zukunft ausgeschlossen. Soweit die Klägerin meint, die Ersetzung einer unwirksamen Regelung durch eine wirksame stelle sich als erheblicher Nachteil dar, dringt sie damit nicht durch. Denn ein Vertrauen darauf, für in Anspruch genommene kostenpflichtige Amtshandlungen deswegen, weil die früheren Rechtsgrundlagen vorrangigem Recht bzw. dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht entsprochen haben mögen, keine Gebühren entrichten zu müssen, ist nach den dargelegten Maßstäben nicht schutzwürdig (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 18. Oktober 2001 - 3 C 1/01 -, juris Rn. 40 f. m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil v. 20. November 2014 - 13 LB 54/12 -, juris).

II.

62

Die in dem hier einschlägigen Kostentarif vorgenommene Gebührenstaffelung mit festen Gebührensätzen nach Risikopunkten ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit Art. 3 GG vereinbar. Der aus Art. 3 GG abzuleitende Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verlangt, dass eine Gebührenstaffelung nur nach Gesichtspunkten erfolgen darf, die eine Differenzierung sachlich rechtfertigen (VGH Kassel, Urteil v. 17. Dezember 2013 - 5 A 1635/12 -, juris Rn. 35; VG Oldenburg, Urteil v. 27. September 2016 - 7 A 1341/16 -, juris Rn. 37 ff. zur Staffelung nach Schlachtzahlen pro Tag). Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere (wie hier) bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt seien, so lange die durch jede Typisierung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen der Typisierung steht. Eine ungleiche Behandlung muss sich im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lassen (vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil v. 19. Januar 2000 - 11 C 8.99 -, juris, m. w. N.). Nach diesen Maßstäben begegnet es zur Überzeugung des Gerichts zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass die festen Gebührensätze den konkreten zeitlichen Aufwand einer einzelnen Kontrolle aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nicht unmittelbar bzw. ausdrücklich berücksichtigen. Dadurch, dass die Gebührenstaffelung nach Risikopunkten differenziert, wird diese maßgeblich und hinreichend durch andere Kriterien, nämlich die im Leitfaden vorgesehenen Parameter (insb. Betriebsart, Sortiment und Umsatz) bestimmt. Der unterschiedliche zeitliche Aufwand der Kontrollen je nach Betriebsgröße wird dadurch mittelbar und hinreichend bei der Gebührenstaffelung mit abgebildet. Der Beklagte hat dargelegt, dass sich die Gebührenspreizung dadurch rechtfertige, dass der Verwaltungsaufwand in Gestalt des Prüfaufwandes in großen und umsatzstarken Unternehmen in der Regel spürbar größer sei, da dort in der Regel auch mehr Waren vorzufinden seien, die einer Kontrolle unterzogen werden müssten. Dies fügt sich stimmig in die in Anhang V Nr. 2.5 der VO (EU) 543/2011 vorgesehenen größeren Mindestkontrollmengen bei großen Partien (Erzeugnisse, die im Wesentlichen gleiche Merkmale aufweisen), die einen größeren Prüfaufwand mit sich bringen, ein. Auch würden die Kontrollen in großen Betrieben häufig von zwei Mitarbeitern durchgeführt, so dass auch dadurch ein größerer Verwaltungsaufwand entstehe. Damit orientiert sich die Gebührenstaffelung - letztlich auch in Einklang mit § 3 Abs. 2 S. 2 NVwKostG - über die Betriebsgröße an dem Maß des Verwaltungsaufwandes. Als weiteres sachliches Kriterium knüpft die Gebührenstaffelung in nicht zu beanstandender Weise mit der Betriebsart und der Betriebsgröße bzw. dem Umsatz (Nr. 3.1.3.1.3 des Leitfadens) an die wirtschaftliche Leistungskraft der Betriebe an. Im Hinblick auf das Kriterium der Betriebsart seien Verteilzentren des Lebensmitteleinzelhandels und Erzeugerorganisationen in der Regel umsatzstarke Vollsortimenter, bei denen besonders hoher Prüfaufwand zu erwarten sei. Sortier- Pack- und Lagerbetriebe sowie Großhandelsbetriebe rangierten vom Aufwand und Risiko in der Mitte, Erzeuger und Selbstvermarkter seien in der Regel eher kleine Betriebe mit weniger Prüfaufwand und geringerer Leistungsfähigkeit. Durch die vorgesehenen Risikoparameter werden zudem weniger leistungsfähige Unternehmen entlastet.

III.

63

Ein Verstoß gegen die an die Bemessung der Gebühr der Höhe nach zu stellenden Anforderungen ist nicht ersichtlich. Dies gilt insbesondere für das von der Klägerin mit den Einwänden gegen die Kalkulation des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes angesprochene gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip als besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowie auch für die Beachtung des Kostendeckungsprinzips. Ein Verstoß gegen die - hier allein maßgeblichen (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.III.1.c.) Vorgaben des § 3 Abs. 2 NVwKostG, der wahlweise eine Orientierung an dem Wert der Amtshandlung (§ 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 NVwKostG) oder dem Maß des Verwaltungsaufwandes (§ 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 NVwKostG) vorsieht, liegt nicht vor.

64

Die von dem Beklagten offen gelegte Kalkulation des Verwaltungsaufwandes einer durchschnittlichen Kontrolle ist rechtlich nicht zu beanstanden. Jedenfalls ist nichts dafür ersichtlich, dass die kalkulierten Kosten in einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis zu den in den Kostentarifen vorgesehenen Gebühren stehen. Unabhängig davon, dass das Äquivalenzprinzip im vorliegenden Fall gar nicht anwendbar sein dürfte, weil dem Gegenstand der Amtshandlung - die Routinekontrolle - ein konkreter Wert für die Klägerin nicht beimessen lässt (so OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.III.1.c.), liegt ein Verstoß dagegen auch dann nicht vor, wenn man das Äquivalenzprinzip begrifflich auf das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Höhe einer Gebühr erstrecken wollte oder jedenfalls fordert, dass danach die Gebühr nicht völlig losgelöst von dem Verwaltungsaufwand für die Behörde bemessen werden darf. Denn jedenfalls ist das Äquivalenzprinzip aufgrund des weiten Ermessens- bzw. Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers erst dann verletzt, wenn Verwaltungsaufwand und Gebühr in einem groben Missverhältnis zueinander stehen (vgl. BVerwG, Urteil v. 30. April 2003 - 6 C 4.02 - juris; OVG Lüneburg, Urteil v. 18. Juni 2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 41 m.w.N ; Urteil v. 14. Dezember 2009 - 12 L 275/07).

65

Unabhängig davon ist die Höhe der Gebühren aufgrund der Regelung in § 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 NVwKostG auf ein angemessenes Verhältnis zu dem tatsächlichen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand bzw. auf die Einhaltung des dort enthaltenen Kostendeckungsprinzips zu überprüfen.

66

Nach diesen Maßstäben ist die im Kostentarif Nummer XIII.3.2.2.4. enthaltene Gebühr i.H.v. 300 € rechtlich nicht zu beanstanden. Nach Angaben des Beklagten (vgl. Anlage 1 zum Schriftsatz v. 26. Januar 2017, Bl. 133 d.A.) fällt aufgrund eines Zeitaufwandes von 6 Stunden und 18 Minuten (378 Minuten) bei Zugrundelegung des im Dezernat Marktüberwachung maßgeblichen Stundensatzes i.H.v. 74,55 € durchschnittlich ein Verwaltungsaufwand i.H.v. 469,67 € pro Kontrolle an. Darin enthalten sind unter anderem 45 Minuten Vorbereitungszeit, 150 Minuten für die eigentliche Kontrolle vor Ort, 60 Minuten für die Nachbereitung des Außendienstes (Erstellen des Prüfberichts etc.) und 30 Minuten für die Nachbereitung des Innendienstes. Dazu kommen 33 Minuten für die vorab erfolgende Risikoanalyse und Prüferbesprechungen (anteilig berechnet anhand der in 2015 durchgeführten Kontrollen), sowie 60 Minuten u.a. für die Erstellung des Kostenbescheides. Zur Überzeugung des Gerichts ist der angegebene Prüfaufwand schlüssig und nachvollziehbar und entgegen der Auffassung der Klägerin nicht erkennbar überhöht. Mit ihrem pauschalen Bestreiten dringt sie daher nicht durch. Im Übrigen ist die Grenze der Kostendeckung selbst dann nicht überschritten, wenn man exemplarisch 60 Minuten, z. B. der angegebenen Nachbereitungszeit, herausrechnete (378 min. - 60 min. = 318 min bzw. 5,3 Std. x 74,55 €/Std. = 395,11 €).

67

Soweit die Klägerin sich darauf beruft, der der Kostenkalkulation zu Grunde gelegte Stundensatz „KTS 90-43“ könne nicht überprüft oder nachvollzogen werden, so hilft ihr das nicht zum Erfolg. Bei „KTS 90-43“ handelt es sich um die Bezeichnung des bei dem Beklagten angesiedelten und u.a. für Kontrollen zuständigen Dezernats Marktüberwachung bzw. um die dort tätigen Beschäftigten (Kostenstellen). Der ermittelte Stundensatz i.H.v. 74,55 € für die im Dezernat Marktüberwachung tätigen Mitarbeiter des Beklagten basiert auf der bei dem Beklagten angestellten Kosten- und Leistungsrechnung (KLR), bei der alle im Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit entstehenden Kosten auf die einzelnen Dezernate (Kostenträger, z.B. Dezernat Marktüberwachung bzw. Kostenstellen) weiterverrechnet werden. Den Stundensatz i.H.v. 74,55 € legt der Beklagte auch in anderen Verfahren für die Mitarbeiter im Dezernat Marktüberwachung zu Grunde und die Kostenleistungsrechnung wurde dort nachvollziehbar dargelegt (vgl. im Einzelnen auch VG Oldenburg, Urteil v. 20. Oktober 2017 - Az. 7 A 2207/15).

IV.

68

Schließlich ist die Gebührenerhebung auch nicht unverhältnismäßig im Hinblick auf das vorhandene Eigenkontrollsystem der Klägerin. Der Beklagte wendet zu Recht ein, dass nach Art. 11 Abs. 1 d) der VO (EU) 543/2011 die Verlässlichkeit der Qualitätssicherungssysteme oder Eigenkontrollsysteme der Händler „nur“ ein mögliches Kriterium zur Beurteilung des Risikos darstellt. Damit steht im Umkehrschluss fest, dass das Vorhandensein eines solchen Systems die Kontrolle durch die zuständige Behörde nicht entbehrlich macht. Ein ausschließliches Eigenkontrollsystem wäre auch im Hinblick auf die Unabhängigkeit der staatlichen Kontrolle nicht annähernd gleich effektiv und mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten zeigt gerade der Fall der Klägerin, bei der bei 24 Kontrollen in den letzten Jahren in 17 Fällen Beanstandungen festgestellt wurden, die Unzulänglichkeit eines Eigenkontrollsystems. Aus gleichen Gründen spielen die von der Klägerin selbst durchgeführten zahlreichen Maßnahmen zur Qualitätssicherung auch für die Feststellung, dass die Klägerin die Kosten veranlasst hat, keine Rolle (vgl. dazu auch VG Lüneburg, Urteil v. 6. Juni 2016 - 6 A 121/15 -, juris Rn. 47). Nur am Rande sei angemerkt, dass die Klägerin durch ihr Eigenkontrollsystem mittelbar die Häufigkeit und damit letztlich auch die jährliche Gesamtgebührenlast beeinflusst.

V.

69

Nach alledem ist die Klägerin auch nicht in ihren Rechten aus Art. 12 oder 14 GG verletzt, zumal es für einen Eingriff in Art. 12 GG bereits an einer objektiv berufsregelnden Tendenz der Gebührenerhebung fehlt und Art. 14 GG nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten schützt (vgl. zum Ganzen OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.2.b.). Unabhängig davon ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Großhandels-Betriebsstätte der Klägerin durch die vorgesehene Gebühr i.H.v. 300 € für gelegentliche Routinekontrollen in unangemessener Weise finanziell belastet sein könnte, zumal der Beklagte in der mündlichen Verhandlung offen gelegt hat, dass der Betrieb der Klägerin ein- bis höchstens dreimal pro Jahr kontrolliert wird, so dass sich lediglich eine jährliche Gebührengesamtbelastung i.H.v. maximal 900 € ergeben kann.

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