Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2019-12-06, Aktenzeichen 10 ME 225/19

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 9. Kammer - vom 17. Oktober 2019 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands des Beschwerdeverfahrens wird auf 50.000 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.

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Sie ist bereits teilweise unzulässig, soweit die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 25. November 2019, mit dem sie ihre Beschwerde (noch) fristgerecht begründet hat, zahlreiche neue Anträge gestellt hat und insoweit ein bzw. mehrere neue(s) Rechtsschutzbegehren verfolgt.

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Denn nach der ganz überwiegenden obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.07.2002 - 18 B 1136/02 -, juris Rn. 7 bis 9; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 07.06.2006 - 2 ME 661/06 -, juris Rn. 5; Sächsisches OVG, Beschluss vom 10.08.2010 - 2 B 145/10 -, juris Rn. 3; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 146 Rn. 33 m.w.N.) hat das Oberverwaltungsgericht in den Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO grundsätzlich nur die Sach- und Rechtslage im Rahmen des Streitgegenstands des erstinstanzlichen Verfahrens nachzuprüfen. Das Beschwerdeverfahren dient allein der rechtlichen Überprüfung der auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 oder § 123 VwGO gerichteten erstinstanzlichen Entscheidung, was sich auch aus § 146 Abs. 4 VwGO ergibt, wonach die Beschwerde nur zulässig ist, wenn sie die Gründe darlegt, aus denen die angefochtene Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzt (Sätze 3 und 4), und das Oberverwaltungsgericht nur diese dargelegten Gründe zu prüfen hat (Satz 6). Damit soll auch eine Entlastung des Oberverwaltungsgerichts erreicht werden. Es soll insbesondere verhindert werden, dass sich das Oberverwaltungsgericht mit Sachverhalten befasst, die noch nicht der Prüfung durch das Verwaltungsgericht unterlagen. Deshalb ist eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich unzulässig. Erst recht ist es einem Antragsteller in diesen einstweiligen Rechtsschutzverfahren verwehrt, im Beschwerdeverfahren den Streitgegenstand - wie hier - mit zahlreichen neuen Anträgen erheblich zu erweitern.

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Es kann dahinstehen, inwieweit von diesem Grundsatz eine Ausnahme zu machen ist, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich, aber noch vor Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist wesentlich ändert und/oder ohne Berücksichtigung der geänderten Anträge im Beschwerdeverfahren effektiver Rechtsschutz nicht (mehr) zu erlangen ist (vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 15.03.2011 - 11 ME 59/11 -, juris Rn. 7, und Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 146 Rn. 33 m.w.N). Denn hier ist ersichtlich keine dieser möglichen Ausnahmen gegeben. Eine erhebliche Änderung der Sach- oder Rechtslage liegt nicht vor. Auch kann die Antragstellerin die von ihr gestellten zahlreichen neuen Anträge zum Gegenstand eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens machen, ohne dass ihr dadurch effektiver Rechtsschutz verloren geht.

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Im Übrigen ist die Beschwerde nicht begründet.

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Zulässiger Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sind nach dem oben Gesagten allein die im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge. Dort hat die Antragstellerin „im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung, hilfsweise eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO“, beantragt:

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„1. Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, der Antragstellerin schriftlich zu bestätigen, dass das Schreiben vom 27. Februar 2019 gegenstandslos ist und die Pflanzenschutzmittel „D.“, „E. F. G.“, „H. I.“, „J. K.“, „L.“ und „M.“ auch über den Zeitpunkt des Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union (Brexit) hinaus in Deutschland bis zum Ende der Zulassung ihres jeweiligen Referenzmittels verkehrsfähig sind und innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Ende ihrer jeweiligen Referenzzulassung durch alle Stufen des Agrarhandels bis hin zum Anwender nach Maßgabe des § 28 Abs. 4 PflSchG abverkauft werden dürfen,

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hilfsweise:

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Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, der Antragstellerin schriftlich zu bestätigen, dass das Schreiben vom 27. Februar 2019 gegenstandslos ist und die Pflanzenschutzmittel „D.“, „N.“, „O.“, „P.“, „L.“ und „M.“ innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt des Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union durch alle Stufen des Agrarhandels bis hin zum Anwender abverkauft werden dürfen.

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2. Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, die auf ihrer Homepage unter dem Titel „Auswirkungen des Brexit auf den Parallelhandel mit Pflanzenschutzmitteln“ veröffentlichte Fachmeldung vom 6. März 2019 zu entfernen und stattdessen in gleicher Form auf ihrer Homepage mitzuteilen, dass vor dem Brexit aus Großbritannien nach Deutschland im Wege des genehmigten Parallelhandels eingeführte Pflanzenschutzmittel auch nach dem Brexit bis zum Anwender bis zum Ende ihrer deutschen Referenzzulassung verkehrsfähig sind und danach nach Maßgabe des § 28 Abs. 4 PflSchG innerhalb einer Frist von sechs Monaten abverkauft werden dürfen.

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3. Der Antragsgegnerin wird untersagt, den Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union zum Anlass zu nehmen, die Genehmigungen für den Parallelhandel der in Ziffer 1. genannten Pflanzenschutzmittel aus der amtlichen Liste der Antragsgegnerin über erteilte Genehmigungen für den Parallelhandel zu löschen.“

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Soweit die Antragstellerin ihr Rechtsschutzbegehren hilfsweise auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützt hat, ist dies nicht nachvollziehbar, da es im deutlichen Widerspruch zu den von ihr gestellten Anträgen steht. Denn die Antragstellerin hat sowohl nach der äußeren Form als auch nach ihrem Inhalt eindeutig Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO in Gestalt einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestellt. Auch ist nicht ersichtlich, hinsichtlich welchem Rechtsmittel überhaupt die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnet oder wiederhergestellt werden soll. Dieser “Hilfsantrag“ ist daher von vornherein unbeachtlich.

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Hinsichtlich der oben wiedergegebenen Anträge nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, die allesamt an den Eintritt eines sogenannten Brexit, der die hier verfahrensgegenständlichen Fragen ungeregelt lässt, anknüpfen, fehlt bereits ein Anordnungsgrund. Denn die begehrten Regelungsanordnungen nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind nur zulässig, wenn sie zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheinen.

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Hier ist aber zum gegenwärtigen Zeitpunkt völlig ungewiss,

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1. ob es überhaupt zum Brexit kommt,

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2. ob ein sogenannter geregelter oder ungeregelter Brexit eintritt,

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3. welche Regelungen im Falle eines geregelten Brexits vereinbart werden und ob diese die hier verfahrensgegenständlichen Fragen umfassen,

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4. welche begleitenden Regelungen im Falle eines ungeregelten Brexits getroffen werden und ob diese auch die hier verfahrensgegenständlichen Fragen betreffen.

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Angesichts dessen ist die Annahme eines Brexits, der nicht mit einer Regelung der hier verfahrensgegenständlichen Fragen einhergeht, bloße Spekulation. Es kann daher keine Rede davon sein, dass die begehrten einstweiligen Anordnungen zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig erscheinen.

20

Es besteht aber auch kein Anspruch der Antragstellerin auf die begehrten einstweiligen Regelungen (Anordnungsanspruch).

21

Denn das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass nach einem möglichen Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union ein Parallelhandel mit in Großbritannien zugelassenen Pflanzenschutzmitteln nicht mehr zulässig ist, weil die von der Antragsgegnerin zum Zwecke des Parallelhandels erteilten Genehmigungen für die streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel im Falle eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union gegenstandslos werden bzw. ins Leere laufen. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss (Seiten 5 bis 9 des Beschlussabdrucks) verwiesen, die die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen, das zu großen Teilen ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt, nicht entkräftet hat.

22

Hervorzuheben ist der entgegen der Auffassung der Antragstellerin eindeutige Wortlaut des Art. 52 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1107/2009:

23

„Ein Pflanzenschutzmittel, das in einem Mitgliedstaat (Ursprungsmitgliedstaat) zugelassen ist, kann, sofern eine Genehmigung für den Parallelhandel erteilt wurde, in einem anderen Mitgliedstaat eingeführt, in Verkehr gebracht oder verwendet werden (Einfuhrmitgliedstaat), wenn dieser Mitgliedstaat feststellt, dass das Pflanzenschutzmittel in seiner Zusammensetzung mit einem Pflanzenschutzmittel identisch ist, das in seinem Gebiet bereits zugelassen ist (Referenzmittel).“

24

Aus der Formulierung - „in einem Mitgliedstaat (Ursprungsmitgliedstaat) zugelassen ist“ (Hervorhebung durch den Senat) - ergibt sich, dass sowohl die Einfuhr als auch das In-Verkehr-Bringen sowie die Verwendung des Pflanzenschutzmittels neben der Parallelhandelsgenehmigung eine bestehende Zulassung in dem betreffenden Ursprungsmitgliedstaat erfordern. Unabhängig vom Fortbestand der Genehmigung des Parallelhandels fehlt es im Falle eines Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union unzweifelhaft an dieser weiteren Voraussetzung des Art. 52 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1107/2009, da Großbritannien ab dem Austrittsdatum nicht mehr als Mitgliedstaat der Europäischen Union, sondern als Drittstaat anzusehen wäre. Als solcher unterläge Großbritannien dann nicht mehr dem europäischen Rechtsrahmen für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Daraus hat das Verwaltungsgericht ferner den zutreffenden Schluss gezogen, dass die Genehmigung für den Parallelhandel in diesem Fall auch dann keine Wirkung mehr entfaltet, wenn die Zulassung des Referenzmittels (in Deutschland) weiterhin gültig ist, und auch die Regelungen in Art. 52 Abs. 7 i.V.m. Art. 46 VO (EG) Nr. 1107/2009 über die Aufbrauchfrist in dem Fall, dass ein Mitgliedstaat eine Zulassung aufhebt, nicht zur Anwendung gelangen.

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Die Richtigkeit dieser Auslegung wird auch bestätigt durch die dem Ursprungsmitgliedstaat obliegende Produktüberwachung. Dieser hat, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, zu kontrollieren, ob die Zulassungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt sind. Ist dies nicht mehr der Fall, ändert er die Zulassung oder hebt sie gemäß Art. 44 VO (EG) Nr. 1107/2009 oder „aus Gründen der Sicherheit oder Wirksamkeit“ (vgl. Art. 58 Abs. 8 VO (EG) Nr. 1107/2009) auf. In diesem Falle hat er (u. a.) die anderen Mitgliedstaaten gemäß Art. 44 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1107/2009 unverzüglich zu unterrichten. Diese Verpflichtung würde für Großbritannien nach einem (ungeregelten) Brexit nicht mehr bestehen und von Großbritannien auch gar nicht mehr wahrgenommen werden können.

26

Es liegt auf der Hand, dass die Produktüberwachung durch die Zulassungsinhaber und Importeure auf der Grundlage von Art. 56 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1107/2009 und § 49 Abs. 3 PflSchG, die - wie die Antragstellerin selbst vorträgt - ein erhebliches finanzielles Interesse am Fortbestehen der jeweiligen Genehmigung haben, nicht die oben genannten Pflichten des Ursprungsmitgliedstaates ersetzen kann.

27

Ein Verstoß gegen die Garantie des freien Warenverkehrs kann in der hier streitgegenständlichen Konstellation bereits deswegen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht angenommen werden, weil die Warenverkehrsfreiheit gemäß Art. 34 AEUV ausschließlich zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gilt, ein „innergemeinschaftlicher Handel“ im Falle eines Brexits in Bezug auf Großbritannien und die Bundesrepublik jedoch nicht mehr vorliegt. Ist Art. 34 AEUV nicht betroffen, kommt es auf eine mögliche Rechtfertigung der Handelsbeschränkung nach Art. 36 Satz 1 AEUV nicht an.

28

Soweit sich die Antragstellerin in ihrem nach Ablauf der Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO am 25. November 2019 eingereichten Schriftsatz vom 4. Dezember 2019 auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Braunschweig (Beschluss vom 03.04.2019 - 9 B 23/19 -) bezüglich der Auswirkungen des Brexits in Verfahren der gegenseitigen Anerkennung nach Art. 40 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 beruft, kann sie daraus schon deshalb nichts zu ihren Gunsten herleiten, weil sie mit diesem Vorbringen ausgeschlossen ist. Der Senat hat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur diejenigen Beschwerdegründe zu prüfen, die in der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden. Nach Ablauf dieser Frist erstmals vorgetragene neue Beschwerdegründe können bei der Prüfung, ob die erstinstanzliche Entscheidung Bedenken unterliegt, nicht berücksichtigt werden (vgl. Niedersächsisches. OVG, Beschluss vom 23.06.2003 - 7 ME 13/03 -, juris Rn. 23; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 02.09.2003 - 2 M 39/02 - juris Leitsatz).

29

Im Übrigen vermag (auch) dieser Vortrag nicht zu überzeugen. Anders als bei der hier streitgegenständlichen Frage der Zulässigkeit des Parallelhandels, der ein dynamisches Verfahren mit fortdauernden Mitwirkungspflichten des Ursprungsmitgliedstaates zum Inhalt hat und daher - wie ausgeführt - eine fortbestehende Genehmigung in dem Ursprungsmitgliedstaat erfordert, ist in dem der zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Grunde liegenden Verfahren der gegenseitigen Anerkennung einer von dem betreffenden Mitgliedstaat (Großbritannien) erteilten Zulassung des Pflanzenschutzmittels lediglich erforderlich, dass die Zulassung nach den einheitlichen rechtlichen Regelungen im Zulassungszeitpunkt im prüfenden Mitgliedstaat erteilt worden ist. Maßgeblich ist dabei der statische Zulassungszeitpunkt.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

31

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich ausgehend von einem in pflanzenschutzrechtlichen Verfahren nach der Rechtsprechung des Senats regelmäßig anzunehmenden Streitwert von 100.000 EUR im Hauptsacheverfahren aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

32

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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