Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-03-17, Aktenzeichen 1 L 150/05
ECLI:DE:VGD:2005:0317.1L150.05.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der am 24.01.2005 wörtlich gestellte Antrag,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung
gem. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, der
Antragstellerin in sämtlichen Ausschüssen, die gem. § 53 GO
NRW gegründet worden sind, einen ordentlichen Ausschusssitz
mit Stimmrecht zuzuteilen,

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bleibt erfolglos.

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1.
a) Das Begehren der Antragstellerin, eine andere Besetzung der Ausschüsse
herbeizuführen, ist gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO zunächst auszulegen. Unklar
bleibt, ob der Antragstellerin an einer Maßnahme gelegen ist, die zu einer
Wiederholung der Neuwahl der Ausschüsse führen soll, ob sie die „Zuteilung" eines
ordentlichen Ausschusssitzes durch das Gericht begehrt (ohne dass klar wäre, wie
eine solche Zuteilung erfolgen sollte) oder ob ihr eine (einstweilige) Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Besetzung der Ausschüsse ausreicht.

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Im Hinblick auf den im Hauptsacheverfahren 1 K 7600/04 gestellten Antrag,
festzustellen, dass die Wahlen der Ausschussmitglieder des Antragsgegners vom
10.11.2004 rechtswidrig waren, spricht Überwiegendes dafür, dass die
Antragstellerin eine (einstweilige) Feststellung der Rechtswidrigkeit der mit Beschluss
des Antragsgegners vom 10.11.2004 erfolgten Besetzung der Ausschüsse begehrt.
Ein solcher Antrag auf (einstweilige) Feststellung ist aber schon unzulässig, da
unstatthaft.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.04.1996 - 15 B 2786/95 -, NWVBl. 1996, S.
334 f. = NVwZ-RR 1997, S. 310 f.

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Die Antragstellerin erstrebt offensichtlich im Vorgriff auf das
Hauptsacheverfahren vom Gericht die - zudem endgültige - Antwort auf eine
Rechtsfrage, die sich in einem Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem
Antragsgegner in Bezug auf die Besetzung der Ausschüsse stellt. Ein solches
Anliegen kann zulässigerweise allenfalls in einem Hauptsacheverfahren verfolgt
werden. Dementsprechend dürfte der Antrag nichts anderes als ein in die äußere
Form eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gekleidetes
Feststellungsbegehren darstellen, mit dem die Antragstellerin in Wahrheit nur ein
beschleunigtes gerichtliches Verfahren, nicht aber eine einstweilige Anordnung
erstrebt (vgl. insoweit das Vorbringen der Antragstellerin im Antragsschriftsatz, Bl. 7,
und im Schriftsatz vom 09.03.2005).

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b) Wäre der Antrag dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin im Wege
der einstweiligen Anordnung eine Maßnahme begehrt, die im Ergebnis zu einer
Wiederholung der Neuwahl der Ausschüsse führen soll, bestünde jedenfalls kein
Anordnungsgrund für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1
Satz 1 VwGO.

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Die allein in Betracht kommende Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2
VwGO) setzt voraus, dass wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu
verhindern oder andere - vergleichbar dringliche - Gründe hierfür gegeben sind, und
nicht die Klärung im Hauptsacheverfahren abgewartet werden kann. Dies ist nicht
glaubhaft gemacht. Es entspricht ständiger Rechtsprechung zum
Kommunalverfassungsstreit, dass die Abgrenzung innerorganisatorischer
Kompetenzen regelmäßig im Klageverfahren zu erfolgen hat und keiner Sicherung
durch einstweilige Anordnung bedarf.

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Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 12.06.1992 - 15 B 2283/92 -, NWVBl.
1992, S. 395 f. = DVBl. 1993, S. 212 f. = DÖV 1993. S. 207 f.

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Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass juristische Personen
bzw. ihre Organe zeitlich unbefristet bestehen und ihre Kompetenzen nicht um ihrer
selbst willen, sondern im öffentlichen Interesse eingeräumt sind. Damit kann ein
später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in
einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es
auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen
sein. Dementsprechend muss eine einstweilige Anordnung, die jener Klärung
vorgreifen soll, geradezu unabweisbar sein.

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Vgl. zur Rechtsprechung der Kammer nur Beschlüsse vom 16.07.2004 -
1 L 1270/04 - und vom 06.12.2004 - 1 L 3340/04 -, www.nrwe.de.

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Dass schon eine vorübergehende Verletzung der von ihr behaupteten
Mitwirkungsrechte die Antragstellerin in der von § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
vorausgesetzten Weise träfe, ist nicht ersichtlich. Würde dem Antragsgegner durch
Anordnung des Gerichts aufgegeben, die Neuwahl der Ausschüsse zu wiederholen,
so käme dies im Ergebnis der Entscheidung im Hauptsacheverfahren gleich. An
einem zwingenden Grund, der diese Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise
rechtfertigen könnte, fehlt es. Nicht ersichtlich ist, aus welchen Gründen eine
einstweilige Anordnung im objektiv verstandenen Interesse der Gemeinde geboten
wäre. Da die Antragstellerin hinzunehmen hat, dass die Entscheidungen der
Ausschüsse, die in dem Zeitraum bis zur Klärung der aufgeworfenen Rechtsfragen
wirksam bleiben,

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ständige Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. schon Beschluss vom
11.11.1953 - 1 BvR 444/53 -, BVerfGE 3, S. 41, 45,

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liegen keine Anhaltspunkte vor, die die einstweilige Anordnung im Interesse der
Körperschaft als unabweisbar erscheinen lassen.

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2.
Ob die Besetzung der Ausschüsse auf einer fehlerhaften Wahl durch den
Antragsgegner beruht, bedarf der Klärung und Entscheidung im
Hauptsacheverfahren. Nach derzeitigen Erkenntnissen auf der vorläufigen Grundlage
des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens erscheint der Kammer eine Neuwahl der
Ausschüsse wegen Rechtswidrigkeit der durchgeführten Wahl nicht geboten. Da eine
verfassungsrechtliche Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht nach
Art. 100 Abs. 1 GG dem Hauptsacheverfahren vorbehalten ist, hätte das Gericht
auch die Möglichkeit, einstweiligen Rechtsschutz unter Übergehung einer für nichtig
gehaltenen Norm zu gewähren. Es entspricht der Aufgabenverteilung zwischen den
Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht sowie der zwischen dem
Bundesverfassungsgericht und dem Gesetzgeber, schon vor der im
Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles
im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die
Hauptsacheentscheidung dadurch nicht irreversibel vorweggenommen wird.

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Vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Juli 1996 - 1 BvL 39/95 -;
Beschluss vom 24. Juni 1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, S. 382, 389.

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Voraussetzung ist aber in jedem Fall, dass besonders schwerwiegende
Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der maßgeblichen Norm bestehen.
Daran fehlt es hier. Die Kammer neigt nicht dazu, die derzeitigen einschlägigen
kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen des § 50 Abs. 3 GO NRW zur Wahl
der Ausschüsse, an denen sich das Verfahren ausgerichtet hat, als
verfassungswidrig, erst recht nicht als evident verfassungswidrig anzusehen.

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Mit Blick auf das Ergebnis der Kommunalwahl 2004 zur Wahl des
Antragsgegners

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CDU	48,64 %	16 Sitze
SPD	25,92 %	8 Sitze
USWG	13,78 %	4 Sitze
FDP	6,02 %	2 Sitze
Bündnis 90 / Grüne	5,65 %	2 Sitze

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wird letztlich im Hauptsacheverfahren zu entscheiden sein, innerhalb welcher
rechnerischen Spanne Abweichungen von einer genauen spiegelbildlichen Abbildung
des Rates bei der Besetzung der Ausschusssitze noch zulässig sind. Bei 11
Ausschusssitzen werden die Ausschüsse derzeit wie folgt belegt:

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CDU	7 Sitze
SPD	3 Sitze
USWG	1 Sitze.

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Es wird zu klären sein, ob aufgrund der gewählten Ausschusssitzzahl von 11
Mitgliedern bei Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens die
Mehrheitsfraktion die absolute Mehrheit der Ausschusssitze belegen darf, obwohl sie
nur über eine relative Mehrheit im Rat verfügt. Dazu führt Held / Becker / Decker /
Kirchhof / Krämer / Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
GO § 50, Anm. 6.7, aus:

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„Auch wenn innerhalb einer Spanne Abweichungen von der optimalen
Abbildung des Meinungs- und Kräftespektrums im Rat zulässig sind, so wird es
doch Ergebnisse geben, die eindeutig außerhalb einer solchen Spanne liegen.
Dies dürfte z.B. dann der Fall sein, wenn eine Ratsfraktion mit nicht mehr als 50 %
der Sitze im Rat im Ausschuss nicht nur die absolute Mehrheit erzielt, sondern
diese auch noch um einen oder weitere Ausschusssitze übertrifft, wenn bei einer
anderen Ausschusssitzzahl die Repräsentanz im Ausschuss näher bei der im
Rat liegt. Dagegen wird ein Ergebnis, bei dem eine Ratsfraktion mit 50 % der
Ratssitze mit dem letzten ihr im Ausschuss zugeteilten Sitz die absolute Mehrheit
erreicht, wohl noch als dem Zählverfahren systemimmanent hinzunehmen sein,
wenn andernfalls die Sitzzahl zur Annäherung an die spiegelbildliche Abbildung so
hoch gewählt werden müsste, dass die Arbeitsfähigkeit gefährdet ist."

26

Die Kammer neigt dazu, die vom Rat gewählte Anzahl der Ausschusssitze von
11 Mitgliedern wie ihre Besetzung als bundesverfassungsrechtlich zulässig
anzusehen. Dem liegen folgende - vorläufigen - Überlegungen zugrunde: Ein
Verstoß gegen die Regelung zur Besetzung der Ausschüsse gemäß § 50 Abs. 3
Satz 2 bis 4 GO NRW dürfte nicht vorliegen. Danach wird - soweit sich die
Ratsmitglieder nicht auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt haben (§ 50 Abs.
3 Satz 1 GO NRW) - nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang
abgestimmt und eine Verteilung der Wahlstellen zwingend nach dem d'Hondtschen
Höchstzahlverfahren vorgenommen. Der Einwand der Antragstellerin, die Verteilung
der Ausschusssitze auf einzelne Fraktionen führe zu einer Überrepräsentation
größerer Fraktionen zu lasten kleinerer Fraktionen, ist nicht berechtigt. Kein
Wahlsystem kann die Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung in letzter
Konsequenz herstellen. Insbesondere werden bei jedem Berechnungsverfahren
Fraktionen teils über-, teils unterrepräsentiert. Je größer ein Gremium ist, desto
genauer lässt sich der Wählerwille in seiner Zusammensetzung abbilden; je kleiner
es ist, desto eher sind Verzeichnungen unvermeidlich. Wie die Spiegelbildlichkeit im
Detail verwirklicht werden soll, liegt daher in der Gestaltungsfreiheit des
Landesgesetzgebers. Zulässigerweise hat dieser das Berechnungsverfahren nach
d'Hondt vorgegeben und von darüber hinausgehenden Regelungen abgesehen.

27

BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, BVerwGE 119, S. 305 f.;

28

vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29.11.1991 - 7 C 13/91 -, DVBl. 1992, S. 432 f. =
NVwZ 1992, S. 488 = DÖV 1992, S. 830 f.

29

Solche Regelungen sind jedenfalls dann unbedenklich, wenn sie nicht strukturell
eine Seite bevorzugen oder benachteiligen oder gar manipulative Einflussnahme
möglich machen, sondern die durch den „Umbruch" des Wahlergebnisses auf ein
relativ kleines Gremium notwendig auftretenden Verzeichnungen „blindlings"
vornehmen. Eine alternative generell abstrakte und damit Willkür ausschließende
Regelung, die die Verteilung nicht nur für den Einzelfall „näher" an der
Spiegelbildlichkeit vornähme, wird bezeichnenderweise nicht aufgezeigt.

30

Die Antragstellerin kann auch nicht verlangen, dass der Ausschuss eine
bestimmte Größe (hier 16 Mitglieder statt 11 Mitglieder) aufweist, damit sie nach dem
d'Hondtschen Höchstzahlverfahren zumindest einen Sitz erhält. Eine solche Lösung
könnte die von Art. 28 GG mit Verfassungsrang ausgestattete Arbeitsfähigkeit des
Gremiums gefährden. Ausschüsse sind regelmäßig deutlich kleiner als das Plenum;
so können sie jeweils Teile seiner Aufgaben übernehmen. Dies entlastet die jeweils
entsandten Mandatsträger von der Obliegenheit, sich auf allen Gebieten der
Ratsaufgaben gleichermaßen kundig zu machen. Sie können sich vielmehr auf
bestimmte Gebiete spezialisieren und damit ihr demokratisches Mandat besonders
effektiv wahrnehmen. Auch lässt sich die Sachdiskussion in einem kleinen Gremium
straffer führen als in einem großen. Eine Abweichung von jenem demokratischen
Arbeitsprinzip ist auch sonst bundesverfassungsrechtlich nicht geboten. Sie ergibt
sich nicht aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Ausschüssen und Plenum.
Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW)

31

- Urteil vom 15.09.2004 - 15 A 4544/02 -, www.nrwe.de - ;

32

vgl. dazu auch Held / Becker / Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, GO § 50, Anm. 6.5 -

33

zum Spannungsverhältnis zwischen dem Minderheitenschutz und dem
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ausgeführt:

34

„Für Ausschüsse repräsentativer Vertretungskörperschaften gilt, dass wegen
der Vorverlagerung der Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse diese grundsätzlich
ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung das in
ihm wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen,
wobei in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines Ausschusses so
gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss vertreten ist."

35

Einen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, in jedem Ausschuss
unabhängig von der Zahl ihrer Mitglieder mit Sitz und Stimme vertreten zu sein, hat
die Antragstellerin nicht. Das Prinzip, dass die Ausschüsse verkleinerte Gremien des
Rates sind und seiner Entlastung dienen - mithin effektive Ausschussarbeit geleistet
werden soll -, geht dem Anspruch einer Fraktion auf Mitgliedschaft in Ausschüssen
vor.

36

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.12.1992 - 7 B 49/92 -, NVwz-RR 1993,
S. 209 f.

37

Aus dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes, der Ausdruck in den
Regelungen des § 58 Abs. 1 Satz 7 - 12 GO NRW gefunden hat, ergibt sich
allerdings, dass sie beanspruchen kann, jeweils ein beratendes Mitglied für die
Ausschüsse, in denen sie nicht vertreten ist, zu benennen. Der Antragsgegner hat
dies zu keinem Zeitpunkt bestritten.

38

Übrigens würde eine höhere Ausschusssitzzahl auch nicht zu einer wesentlich
besseren Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Rat führen, da auch dann die
Mehrheitsfraktion überproportional mehr Sitze erhielte als sie Stimmen auf sich
vereinigen konnte, nämlich

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CDU	8 Sitze
SPD	4 Sitze
USWG	2 Sitze
FDP	1 Sitz
Bündnis 90 / Grüne	1 Sitz.

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Mit einem vergrößerten Ausschuss könnte daher zwar die Ratsversammlung ein
wenig genauer dargestellt werden; wesentliche Änderungen in Richtung
Spiegelbildlichkeit des Ratsergebnisses würde aber nicht erreicht, da der
Mehrheitsfraktion weiterhin die Hälfte der Ausschusssitze zugeordnet würden und die
Minderheitsfraktionen ohne die Mehrheitsfraktion nicht handlungsfähig wären.

41

3.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

42

Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG.
Maßgebend ist danach die sich für die Antragstellerin ergebende Bedeutung der
Sache. Da die Antragstellerin wie in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren
Beteiligungs- und Besetzungsrechte geltend macht, erscheint es sachgerecht, den
hierfür im aktuellen Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 07.2005
/ 08.07 2004,

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NVwZ 2004, S. 1327 - 1332,

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unter Punkt 22.7 vorgeschlagenen Betrag in Höhe von 10.000,00 Euro zu
Grunde zu legen; von einer Halbierung dieses Betrages wegen der Vorläufigkeit der
Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer
abgesehen, da das Antragsbegehren im Wesentlichen auf eine Vorwegnahme der
Hauptsache hinausläuft.

45

Vgl. Beschluss der Kammer vom 06.12.2004 - 1 L 3340/04 -,
www.nrwe.de.

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