Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-05-29, Aktenzeichen 7 L 618/06
ECLI:DE:VGGE:2006:0529.7L618.06.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.

Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen
die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 25. Januar 2006
wiederherzustellen bzw. bezüglich der Androhung von Zwangsgeld vom 24.
April 2006 anzuordnen,

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ist zulässig, aber nicht begründet. Das öffentliche Interesse an der
sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und ihrer alsbaldigen
Durchsetzung überwiegt das private Interesse des Antragstellers, auch künftig
Sportwetten an Veranstalter vermitteln zu dürfen, die über keine Erlaubnis zur
Veranstaltung von Sportwetten nach § 1 des Sportwettengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG - vom 3. Mai 1955 (SGV NRW 7126)
verfügen. Das öffentliche Interesse überwiegt zunächst deshalb, weil die
angefochtene Verfügung mit großer Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist.

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Mit der Grundverfügung untersagt der Antragsgegner dem Antragsteller
die Vermittlung von Sportwetten mit der Begründung, die Vermittlung von
Sportwetten an Veranstalter, die in Nordrhein-Westfalen keine Erlaubnis
hierfür hätten, sei illegal, weil sie gegen das in § 284 StGB normierte Verbot
verstoße, Glücksspiel ohne Erlaubnis zu veranstalten. Mit dieser Begründung
entspricht die Verfügung der durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, www.bverfg.de, NJW 2006, 1261
geschaffenen Rechtslage. Danach besteht nach geltendem Recht in Bayern
und wegen der Übereinstimmung der anzuwendenden Rechtsvorschriften
auch in Nordrhein-Westfalen ein uneingeschränktes Verbot der privaten
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (mit Ausnahme von
Pferdewetten).

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Das Bundesverfassungsgericht geht mit den seiner Entscheidung
zugrunde liegenden Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom
28. März 2001 - BVerwG 6 C 2.01 -, BVerwGE 114, 92 und des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 30. August 2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch
2001, 65 davon aus, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten
gemäß § 284 StGB grundsätzlich verboten, aber ausnahmsweise einer
Erlaubnis zugänglich ist. Vor diesem Hintergrund behält das bayerische
Staatslotteriegesetz die Veranstaltung von Wetten dem Staat vor, ohne die
Möglichkeit zur Erteilung einer Erlaubnis für gewerbliche Wettangebote durch
private Wettunternehmen vorzusehen. Über die Veranstaltung und
Durchführung hinaus ist auch das Anbieten und Vermitteln von Wetten
privater Wettunternehmen in Bayern verboten.

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Die vom Bundesverfassungsgericht übernommene fachgerichtliche
Auslegung des in Bayern geltenden Rechts entspricht der Rechtslage in
Nordrhein-Westfalen, wie sie von den nordrhein-westfälischen
Verwaltungsgerichten bislang verstanden worden ist. Die Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts sind daher auf die Verhältnisse in Nordrhein-
Westfalen ohne weiteres übertragbar. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG
dürfen auch in Nordrhein-Westfalen Sportwetten nur von öffentlich-rechtlich
organisierten oder dominierten juristischen Personen veranstaltet werden.
Das beinhaltet nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ein Verbot der privaten
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (ständige Rechtsprechung
seit Beschluss vom 13. Dezember 2002 - 4 B 1844/02 -, NWVBl. 2003, 220).
Dieser Ansicht ist auch die Kammer bislang gefolgt (z.B. Beschluss vom
16. April 2003 - 7 L 601/03 -). Es besteht kein Anlass, nunmehr davon
abzuweichen. Dabei ist es ohne Bedeutung, ob die Sportwetten von privaten
Unternehmen veranstaltet und angeboten werden, die über eine im Ausland
hierfür erteilte Erlaubnis verfügen, oder ob es sich um Unternehmen handelt,
denen vor der Wiedervereinigung in der früheren DDR eine Erlaubnis zum
Veranstalten von Sportwetten erteilt worden ist. Diese Erlaubnisse gelten
nämlich räumlich nur für das Gebiet des Bundeslandes, in dem sie erteilt
worden sind (vgl. OVG NRW, a.a.O.). An dieser Auffassung hält die Kammer
auch unter Berücksichtigung des Umstands fest, dass diese Frage, bezogen
auf Bayern, u.a. Gegenstand des am 21. Juni 2006 vor dem
Bundesverwaltungsgericht zur Verhandlung anstehenden Verfahrens BVerwG
6 C 17.04 sein soll.

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Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ist das staatliche
Wettmonopol allerdings in seiner derzeitigen Ausgestaltung mit dem
Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und
Vermittlung von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches Mittel zur
Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ist und daher grundsätzlich aus
verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols
zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage
übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem
Bundesgesetzgeber und/oder den Landesgesetzgebern Gelegenheit zu
geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen. Ausdrücklich (a.a.O.,
Rdnr. 158) hat es ausgeführt, es sei den zuständigen Behörden erlaubt, das
gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden,
weiterhin als verboten anzusehen und ordnungsrechtlich zu unterbinden. In
Nordrhein-Westfalen ist, wie dargelegt, die Rechtslage vergleichbar. Die
Ansicht, private Sportwetten dürften in Nordrhein-Westfalen legal veranstaltet
und vermittelt werden, ist danach nicht mehr haltbar. Ob die Betreiber illegaler
Wettbüros in der Übergangszeit nach § 284 StGB bestraft werden können,
spielt hierfür keine Rolle. Das Bundesverfassungsgericht hat zwischen den
ordnungsrechtlichen und den strafrechtlichen Auswirkungen seiner
Entscheidung klar unterschieden (a.a.O., Rdnr. 158 und 159) und die
Befugnis zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gerade nicht eingeschränkt
(so auch Prof. Dr. Gunter Widmaier, Karlsruhe in einem im Auftrag des
Verbandes Europäischer Wettunternehmer am 5. Mai 2006 erstatteten
Gutachten zu den strafrechtlichen Konsequenzen aus dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts für die Zeit bis zur Neuregelung des Rechts der
Sportwetten, S. 12 und 13).

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Der Antragsgegner ist an der Unterbindung der gewerblichen Vermittlung
von Sportwetten nicht durch die Maßgaben gehindert, mit denen das
Bundesverfassungsgericht die Übergangszeit bis zur gesetzlichen
Neuregelung verbunden hat. Danach haben der Freistaat Bayern und
demzufolge auch die anderen Bundesländer unverzüglich ein Mindestmaß an
Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der
Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des
staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Außerdem muss in der
Übergangszeit bereits damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol
konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der
Wettleidenschaft auszurichten. Der Staat darf die Übergangszeit nicht zu
einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen. Daher sind bis zu einer
Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltung
sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und Weise der
Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt.
Ferner hat die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die
Gefahren des Wettens aufzuklären (vgl. BVerfG a.a.O., Rdnr. 157 und 160).

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Das Land Nordrhein-Westfalen hat damit begonnen, diese Maßgaben
umzusetzen. Durch Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen
Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006, Az: 14-38.07.06-5, hat das
Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den Wettgegenstand, die
Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur Suchtprävention erlassen.
Danach ist insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass sie keinen
Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken. Grundsätzlich verboten sind
die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung in den Stadien, die
Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, die Oddset-Werbung
über Großplakate und Werbeterminals sowie die Durchführung von
Promotionaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. Außerdem ist deutlich auf
die Suchtgefahr hinzuweisen.

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Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft
diese Auflagen nicht befolgen wird. Das Innenministerium hat die zuständigen
Ordnungsbehörden darüber hinaus angewiesen, die Einhaltung der Auflagen
zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Das alles wird in angemessener
Zeit dazu führen, dass ein den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts
entsprechender Zustand eintritt. Die Kammer hält es auch nicht für
entscheidungserheblich, ob gegenwärtig schon eine vollständige Umsetzung
der angeordneten Schritte zur Beschränkung der Wetttätigkeiten gelungen ist.
Angesichts der Kürze der seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
verstrichenen Zeit erscheinen die angeordneten Maßnahmen einschließlich
der Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit zu genügen. Es ist auch damit zu rechnen, dass vergleichbare
Maßnahmen in allen Bundesländern ergriffen werden. So hat es die
Innenministerkonferenz der Länder nach Presseberichten beschlossen. Damit
ist aus verfassungsrechtlicher Sicht gegen die angefochtene Verfügung nichts
einzuwenden.

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Auch das Europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, die
Veranstaltung und Vermittlung privater Sportwetten in Nordrhein-Westfalen
als erlaubt anzusehen. Das Verbot, Wettdienstleistungen zu erbringen, stellt
zwar eine Beschränkung der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs nach
Art. 49 EG-Vertrag dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus
zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz,
Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu
überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist,
dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit
gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie
geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten,
dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten
beitragen. Die Behörden eines Mitgliedsstaates dürfen die Verbraucher nicht
dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten
teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen (vgl.
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - <Gambelli u.a.>, NJW
2004, 87 <Rdnr. 67 und 69>). Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den
Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts überein (BVerfG, a.a.O.
Rdnr. 144). Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung
der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der
Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag) in diesem Sektor.

13

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die oben
beschriebene Umsetzung der vom Bundesverfassungsgericht für die
Übergangszeit geforderten Maßnahmen zugleich bewirken wird, dass das in
Deutschland bestehende staatliche Wettmonopol nicht (mehr) gegen
Gemeinschaftsrecht verstößt. (So auch: Oberverwaltungsgericht des Landes
Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -, S. 10 des
amtlichen Umdrucks). Denn diese Maßnahmen sind geeignet, kohärent und
systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beizutragen. Wie die
deutschen Behörden die erforderlichen Restriktionen umsetzen, sei es, wie es
jetzt vorläufig erfolgt, aufgrund ministerieller Anweisungen und Erlasse oder,
wie nach unserer Rechtsordnung zur Herstellung eines
verfassungskonformen Zustands vorgesehen und vom
Bundesverfassungsgericht verlangt, aufgrund einer gesetzlichen Regelung, ist
aus europarechtlicher Sicht gleichgültig. Wichtig ist nur, dass tatsächlich ein
gemeinschaftskonformer Zustand hergestellt wird.

14

Die durch eine Presseerklärung der EU-Kommission vom 4. April 2006
- IP/06/436 - bekannt gewordene Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren
nach Art. 226 EG-Vertrag gegen Deutschland und sechs andere
Mitgliedstaaten wegen der in diesen Ländern bestehenden Beschränkungen
für Sportwetten nötigt zu keiner anderen Einschätzung der Anwendbarkeit des
in Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts geltenden Rechts. Die Presseerklärung hebt
ausdrücklich hervor, dass sich die Untersuchung der Kommission nicht gegen
bestehende Monopole oder die staatlichen Lotterien in den genannten
Mitgliedstaaten richtet und auch keine Auswirkungen auf die Liberalisierung
des Dienstleistungsmarkts für Glückspiele im Allgemeinen oder das Recht der
Mitgliedstaaten auf den Schutz des Allgemeininteresses hat, solange der
Mitgliedstaat sich in gemeinschaftskonformer Weise auf notwendige und
verhältnismäßige Maßnahmen beschränkt und Diskriminierungen vermeidet.
Für die Frage, ob durch die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene
Rechtslage und die Umsetzung seiner Maßgaben in Nordrhein-Westfalen und
den übrigen Bundesländern eine gemeinschaftskonforme Regulierung des
Wettspielmarktes erfolgt ist, gibt die Einleitung des
Vertragsverletzungsverfahrens durch die EU-Kommission demnach nichts
her.

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Unabhängig davon, dass die angefochtene Verfügung wahrscheinlich
rechtmäßig ist, überwiegt das öffentliche Interesse an ihrer Vollziehung auch
deshalb, weil von Sportwetten, auch von Sportwetten mit festen
Gewinnquoten, wie von anderen Glückspielen ein erhebliches Suchtpotenzial
ausgeht. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ist ein besonders
wichtiges Gemeinwohlziel (vgl. BVerfG, a.a.O., Rdnr. 98 ff). Die den
staatlichen Wettunternehmen auferlegten Beschränkungen und Auflagen
bezüglich der Suchtprävention würden unterlaufen, wenn weiter unbeschränkt
private Wettveranstalter tätig sein könnten und Wetten an solche Veranstalter
vermittelt werden dürften. Der Einräumung einer Übergangszeit für die
Schaffung eines Zustands, der die von Sportwetten ausgehenden Gefahren
durch gesetzliche Regelungen verfassungskonform bekämpft, hätte es nicht
bedurft, wenn der ansonsten entstandene rechtsfreie Raum hätte
hingenommen werden können. Es gilt deshalb zu verhindern, dass jeder tut,
was er will (vgl. Widmaier, a.a.O., S. 12). Auf Vertrauensschutz kann sich der
Antragsteller schon deshalb nicht berufen, weil er seinen Betrieb in Kenntnis
der unklaren Rechtslage eröffnet hat und deshalb wegen der möglichen
Unwirtschaftlichkeit getätigter Investitionen keine Rücksichtnahme erwarten
kann.

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Die Androhung des Zwangsgeldes ist auch der Höhe nach mit Rücksicht
auf die mit Betrieben dieser Art zu erzielenden Gewinne rechtlich nicht zu
beanstanden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3
i.V.m. § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes und entspricht der Praxis in
Verfahren der vorliegenden Art.