Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2016-01-14, Aktenzeichen 7 ME 4/16

Tenor

Auf die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 2. Kammer - vom 29. Dezember 2015 geändert.

Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, der Antragstellerin (auch) für die im Genehmigungsbescheid des Luftfahrtbundesamtes vom 23.10.2015 unter Ziffer 2 b und c aufgelisteten Strecken ihres Winterflugplans vom 25.10.2015 - 26.03.2016 vorläufig die beantragte Genehmigung zu erteilen.

Im Übrigen werden die Beschwerden zurückgewiesen.

Antragstellerin und Beigeladene tragen die Kosten des gesamten Verfahrens zu 1/10; die Antragsgegnerin zu 9/10. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind zu 9/10 erstattungsfähig; diese Kosten trägt die Antragsgegnerin.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000.000 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragstellerin, der sich die Beigeladene angeschlossen hat, hat im Wesentlichen Erfolg. Sie ist gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtet, mit dem es den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit dem Ziel einer vorläufigen Genehmigung von Code-Sharing-Diensten für einzelne Teilstrecken ihres Winterflugplanes über den 15.01.2016 hinaus abgelehnt hat.

2

Nach der im Beschwerdeverfahren im Hinblick auf den Ablauf der Genehmigung der für die im Tenor bezeichneten Strecken am 15.01.2016 allein möglichen summarischen Betrachtung der Sach- und Rechtslage sind die Voraussetzungen für die von der Antragstellerin begehrte einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gegeben.

3

Inhaltlich stellt die Genehmigung des Code Sharings auf einzelnen Teilstrecken des Winterflugplanes vom 25.10.2015 - 26.03.2016 (nur) bis zum 15.01.2016 eine einschränkende Befristung der beantragten Genehmigung dar, die von der Antragstellerin angegriffen werden kann. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG iVm Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des Luftverkehrsabkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland - BRD - und den Vereinigten Arabischen Emiraten - VAE - (BGBl. II 1996, 1127ff.) der Antragstellerin als einem nach Art. 8 Abs. 1 des Abkommens bezeichneten Luftverkehrsunternehmen voraussichtlich einen Rechtsanspruch auf Genehmigung der nach dem Abkommen und den bilateralen Zusatzvereinbarungen zulässigen Streckenverbindungen verleiht und verweist auf die entsprechenden Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss des erstinstanzlichen Gerichts (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

4

Zwischen den Beteiligten umstritten sind Fragen der Auslegung der sog. „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“, in der die BRD und die VAE die Einzelheiten ihres Fluglinienverkehrs am 14./15. Juni 2000 niedergelegt haben. Sie enthalten in ihrem Anhang 3 auch den Fluglinienplan („Route Schedule“). Noch Einigkeit besteht unter ihnen, dass von und zu den in Spalte 3 der „Route Schedule“ genannten „three points“ (und zusätzlich Hamburg) - im Folgenden: Hauptpunkte - Flugverkehr aus dem Ausland bzw. ins Ausland zulässig ist sowie über die Zulässigkeit von Zubringerverkehr von „additional three points“ - im Folgenden: zusätzliche Punkte - zu den Hauptpunkten, so dass es an dieser Stelle insoweit keiner weiteren Prüfung des Senats bedarf. Streitig ist dagegen die weitere Bedeutung der in Spalte 3 des „Route Schedule“ anschließenden Formulierung „… with additional three points limited to code-sharing services only“ im Kontext der Flugverkehrsvereinbarung. Während die Antragsgegnerin die Auffassung vertritt, sie gestatte nur Zubringerflüge zu den vier Hauptpunkten, sehen Antragstellerin und Beigeladene sich berechtigt, im Rahmen von Code-Sharing-Verbindungen auch die zusätzlichen drei Punkte vom Ausland anzufliegen bzw. von dort ins Ausland zu fliegen sowie Luftverkehre zwischen den Hauptpunkten und zwischen den zusätzlichen Punkten untereinander abzuwickeln. Sie verweisen insoweit auf eine entsprechende Genehmigungspraxis des Luftfahrtbundesamtes für ihre Flugpläne seit 2012 und sehen darin eine gemäß § 31 Abs. 3 b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WRV) auslegungsrelevante Vertragspraxis, auf die sie sich berufen könnten. Beide Hauptbeteiligte haben verschiedene gutachtliche Stellungnahmen vorgelegt, um ihre jeweilige Rechtsposition zu stützen (Michael Milde, Jur. Stellungnahme zu der Uneinigkeit mit der VAE in Bezug auf Code-Share-Dienste für das BMVI v. 04.12.2014; Kamann/Fleischmann/Klostermann, Kurzstellungnahme zur Auslegung des Luftverkehrsabkommens zw. der BRD und den VAE im Hinblick auf von D. angebotene Code-Share Verbindungen für die E. v. 24.10.2014; Elmar M. Giemulla, Rechtsgutachten zu den Ansprüchen auf Genehmigung von Code-Share-Diensten zwischen Abu Dhabi und Deutschland im Auftrag der D., Oktober 2014; ergänzt durch gutachtliche Stellungnahme v. 06.01.2016). Nach dem Inhalt dieser Äußerungen ist davon auszugehen, dass verschiedene Interpretationen der angeführten Formulierung möglich sind, was von der Antragsgegnerin auch einräumt wird.

5

1. Der Senat sieht bei summarischer Prüfung hinreichend gewichtige Gründe für die Richtigkeit der Lesart, dass die in den „Route Schedule“ niedergelegte Vereinbarung der Vertragsparteien - neben den Auslandsflugverbindungen der Hauptpunkte - auch Code-Sharing-Verbindungen von und zu den zusätzlichen Punkten aus dem Ausland bzw. ins Ausland gestattet, so dass die Antragsgegnerin im Rahmen der zu treffenden Regelungsanordnung zu verpflichten ist, auch die weiteren beantragten Auslandsflugverbindungen unter Ziffer 2 b und c des Genehmigungs- und Versagungsbescheides vom 23.10.2015 für den Winterflugplan der Antragstellerin durch das Luftfahrtbundesamt vorläufig genehmigen zu lassen. Maßgeblich für diese Auslegung spricht die Einordnung der zusätzlichen Punkte in Spalte 3 der Matrix des „Route Schedule“ unter den Hauptpunkten („additional“) sowie die sich anschließende Spalte 4 („points beyond“), in der für beide Kategorien von An- bzw. Abflugpunkten „points in other countries“ freigegeben werden.

6

Soweit die Antragsgegnerin den einschränkenden Genehmigungsbescheid des Luftfahrtbundesamtes mit dem Argument mangelnder Reziprozität aufgrund der tatsächlichen Verkehrsentwicklung und des Passagieraufkommens der beiderseitig „bezeichneten“ Luftverkehrsgesellschaften verteidigt, ist darauf hinzuweisen, dass die Antragsgegnerin eine Änderung der aus ihrer Sicht unbefriedigenden wettbewerblichen Entwicklung nicht unilateral durch einen gegenüber der Antragstellerin erlassenen Verwaltungsakt einfordern kann. Das bilaterale völkerrechtliche Luftverkehrsabkommen mit den VAE sieht in Art. 14 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 5 des Abkommens für derartige Fälle einen Konsultationsmechanismus der beiderseitigen Luftfahrtbehörden vor. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass in der Niederschrift „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“ den - nach Maßgabe des Abkommens „bezeichneten“ - deutschen Luftfahrtgesellschaften ebenfalls Lande- und Startrechte in den VAE eingeräumt werden und der luftvertragliche Grundsatz der Reziprozität keine wirtschaftliche Gleichheit bei der Wahrnehmung der eingeräumte Luftverkehrsrechte verlangt, wie der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen überzeugend dargelegt hat.

7

Die Dringlichkeit des Erlasses der einstweiligen Anordnung ergibt sich aus der von der Antragstellerin vorgetragenen wirtschaftlichen Bedeutung des Code-Sharing, die nicht nur sie, sondern auch die Beigeladene und deren gefährdeten Fortbestand als eigenständiges Luftfahrtunternehmen betreffen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin unter dem Gesichtspunkt der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) nicht auf den Abschluss des Hauptsacheverfahrens verwiesen werden kann, zumal eine rechtskräftige Entscheidung vor dem Ende der am 26.03.2016 auslaufenden Flugplanperiode nicht zu erwarten ist. Zwar hält die Antragsgegnerin dem die ihres Erachtens gegebene Möglichkeiten des „Interlinings“ entgegen, die ebenfalls den Verkauf von Tickets für von der Beigeladenen durchgeführte Flüge durch die Antragstellerin zulassen würden. Abgesehen davon, dass dies die Notwendigkeit einer Umbuchung von tausenden von Flugtickets auslösen könnte, kann diese Möglichkeit nicht als gleichwertig beurteilt werden. Code-Sharing hat, wie von der Beigeladenen näher dargelegt worden ist, Auswirkungen auf die Anzeige von Flugverbindungen in den Reservierungssystemen sowie die daraus resultierende „Marktpräsenz“ ihres Luftverkehrsangebots und berührt Fragen der Geltendmachung von Fluggastrechten sowie der Adressierung hoheitlicher Maßnahmen.

8

2. Nicht zu folgen ist demgegenüber der Auffassung von Antragstellerin und Beigeladener, die Benennung der Hauptpunkte und der zusätzlichen Punkte in Spalte 3 berechtige sie auch, weitere inländische Verkehre zwischen diesen Punkten abzuwickeln. Im Wortlaut der „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“ findet diese Betrachtung keine ausreichende Stütze. Im Hinblick darauf, dass Art. 2 Abs. 3 des Luftverkehrsabkommens BRD/VAE die Flugrechte dahin einschränkt, dass sie nicht zur Abwicklung von Verkehren zwischen inländischen Punkten berechtigen, bedürfte eine solche Ausnahme vom sog. Kabotage-Verbot aber einer klaren Regelung, ungeachtet der Frage ihrer Zulässigkeit als Abweichung vom Text des bilateralen Vertrages und dem darauf aufsetzenden Transformationsgesetz. Allein die vorübergehend abweichende Genehmigungspraxis des Luftfahrtbundesamtes im Zeitraum 2012 - 2014 vermag die Annahme eines Anordnungsanspruchs iSv § 123 Abs. 1 VwGO daher nicht zu tragen, so dass die Beschwerde hinsichtlich der in Ziffer 2 a des Bescheides vom 23.10.2015 aufgelisteten Strecken des Winterflugplans der Antragstellerin zurückzuweisen ist.

9

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO.

10

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an dem geschätzten wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin am Streitgegenstand des Rechtsschutzantrages. Im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache ist dieser Ansatz nicht zu verringern (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NordÖR 2014, 11).

11

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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