Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-11-05, Aktenzeichen 11 K 4208/14

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen Ziffer 2 des Bescheids des Antragsgegners vom 31.07.2013 wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller und der Antragsgegner je die Hälfte.

Der Streitwert wird auf 1.250,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der am 0001982 geborene Antragsteller ist ukrainischer Staatsangehöriger. Er reiste im Oktober 1999 mit einem Besuchervisum zu seiner im Bundesgebiet lebenden Mutter. Im Jahr 2001 wurde er vom deutschen Ehemann seiner Mutter adoptiert und nahm den Namen seines Stiefvaters an. Im Jahr 2006 heiratete er unter seinem früheren Namen in der Ukraine. Am 12.02.2008 beantragte er die Einbürgerung in den deutschen Staatsverband. Am 16.04.2008 erhielt der Antragsteller eine bis zum 15.04.2010 gültige Einbürgerungszusicherung. Entlassungsbemühungen im Hinblick auf die ukrainische Staatsangehörigkeit wurden nicht nachgewiesen. Am 16.04.2009 wurde dem Antragsteller eine weitere, auf den Namen ... lautende und bis zum 15.06.2010 gültige Einbürgerungszusicherung erteilt, da die Ukraine die Namensänderung nicht akzeptierte. Diese Einbürgerungszusicherung wurde bis zum 15.11.2011 verlängert. Bei mehreren Vorsprachen bei der Einbürgerungsbehörde versicherte der Antragsteller, nach der Einbürgerung und mit einen deutschen Reisepass alles Erforderliche zu veranlassen, um die Entlassung aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit zu erhalten.

2

Am 9. Juli 2012 wurde der Antragsteller durch Aushändigung der Einbürgerungsurkunde auf der Grundlage des § 10 StAG in den deutschen Staatsverband eingebürgert. Anlässlich des Einbürgerungsvorgangs unterzeichnete der Antragsteller eine Verpflichtungserklärung, in der er sich verpflichtete, bei dem ukrainischen Generalkonsulat bzw. direkt in der Ukraine sämtliche Handlungen vorzunehmen und Erklärungen abzugeben, die nach dem Staatsangehörigkeits- und Verfahrensrecht der Ukraine erforderlich sind, um die Entlassungsurkunde ausgehändigt zu bekommen; hierzu gehöre auch, dass er etwa noch erforderliche pass- oder personenstandsrechtliche Angelegenheiten ordne und sich ordnungsgemäß ins Ausland abmelde, soweit davon die Aushändigung der Entlassungsurkunde abhänge. Zusätzlich wurde dem Antragsteller in einer der Einbürgerungsurkunde beigefügten Auflage vom 09.07.2012 aufgegeben, alles zu tun, um den Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit herbeizuführen. Im Einzelnen wurde er verpflichtet, bei der zuständigen Auslandsvertretung oder im Heimatstaat unter Vorlage der Einbürgerungsurkunde unverzüglich, sobald dies nach dem Staatsangehörigkeits- und Verfahrensrecht des Heimatstaates möglich ist, sämtliche Handlungen vorzunehmen und Erklärungen abzugeben, die nach diesem Recht erforderlich sind, um das Ausscheiden aus der bisherigen Staatsangehörigkeit herbeizuführen. Hierzu gehöre auch, die etwa noch erforderlichen pass- oder personenstandsrechtlichen Angelegenheiten zu ordnen, soweit davon die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit abhänge, und noch etwa bestehende andere Entlassungshindernisse zu beseitigen.

3

Mit Bescheid vom 15.04.2013 wurde der Antragsteller vom Landratsamt Esslingen unter Anordnung des Sofortvollzugs aufgefordert, die Entlassung aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit vorzulegen (Ziffer 1). Zudem wurde ihm ein Zwangsgeld i.H.v. 500,00 Euro angedroht, falls er der Aufforderung bis zum 19.05.2013 nicht nachkommt (Ziffer 3).

4

Mit weiterem Bescheid vom 31.07.2013 setzte das Landratsamt Esslingen gegen den Antragsteller ein Zwangsgeld i.H.v. 500,00 Euro fest (Ziffer 1) und drohte dem Antragsteller für den Fall, dass er seine Entlassung nicht umgehend nachweist, ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 750,00 Euro an (Ziffer 2). Hiergegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 13.08.2013 Widerspruch ein und brachte zur Begründung vor, er sei seinen Verpflichtungen nachgekommen und habe alles Zumutbare getan. Vom 21.08.2012 bis zum 04.09.2012 habe er sich in seinem Geburtsort aufgehalten und vergeblich versucht, dort die Entlassung zu beantragen und zu erhalten. Im November 2012 habe er versucht, beim Generalkonsulat in München einen Entlassungsantrag zu stellen. Den von ihm ausgefüllten Antrag habe die Sachbearbeiterin jedoch nicht angenommen, da er eine Erklärung der ukrainischen Steuerbehörde, dass er keinerlei Schulden und Verpflichtungen habe, nicht habe vorweisen können. Am 06.06.2013 sei er nach Kiew geflogen, um dort einen Entlassungsantrag persönlich abgeben zu können. Dies sei ihm jedoch nicht gelungen, da er einen richtigen Ansprechpartner nicht gefunden habe.

5

Am 22. September 2014 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid des Landratsamts Esslingen vom 31.7.2013 anzuordnen.

II.

6

Der zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des vom Antragsteller eingelegten Widerspruchs gegen den Bescheid des Landratsamts Esslingen vom 31.07.2013, mit dem gegen den Antragsteller ein Zwangsgeld von 500,00 EUR festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 750,00 EUR angedroht wurde, hat nur zum Teil Erfolg. Sowohl die Festsetzung als auch die Androhung eines Zwangsmittels sind kraft Gesetzes (§ 12 LVwVG, § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO) sofort vollziehbare Verwaltungsakte. In diesen Fällen kann das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels anordnen, wenn das private Interesse an der Aussetzung des Vollstreckungsverfahrens das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts überwiegt. Bei dieser Interessenabwägung kommt es maßgeblich auf die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsmittels an. Nach der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen jedoch keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids des Landratsamts Esslingen vom 31.07.2013; demgegenüber ist hinsichtlich Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids die aufschiebende Wirkung anzuordnen, da ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der weiteren Zwangsgeldandrohung bestehen.

7

Grundlage für die Festsetzung des Zwangsgeldes von 500,00 EUR ist das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz (LVwVG). Danach werden Verwaltungsakte, die zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichten, mit Zwangsmitteln vollstreckt (§ 18 LVwVG). Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte u. a. dann vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt.

8

Entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners können allerdings Vollstreckungsmaßnahmen zur Durchsetzung der vom Antragsteller anlässlich seiner Einbürgerung am 09.07.2012 unterschriebenen Verpflichtungserklärung nicht getroffen werden. Denn diese Verpflichtungserklärung stellt weder der äußeren Form noch ihrem Inhalt nach eine behördliche Anordnung dar, die als Auflage qualifiziert werden könnte (vgl. HTK-StAR / § 8 StAG / Allgemeines 10/2014 Nr. 4 m.w.N.). Eine Auflage setzt eine zusätzliche mit einem Verwaltungsakt verbundene selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung (behördliches Gebot oder Verbot) voraus. Eine solche hoheitliche Anordnung ist der vom Antragsteller unterschriebenen Verpflichtungserklärung nicht zu entnehmen. Ob die Verpflichtungserklärung als einseitig verpflichtender Vertrag in Form eines abstrakten öffentlich-rechtlichen Schuldversprechens oder als eine einseitige öffentlich-rechtliche Willenserklärung, die §§ 54 ff. LVwVfG nicht unterfällt, zu qualifizieren ist, kann dahingestellt bleiben. Bei ihr handelt es sich jedenfalls nicht um einen Verwaltungsakt, so dass insoweit Vollstreckungsmaßnahmen nach dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz ausscheiden.

9

Das Landratsamt Esslingen hat indes die dem Antragsteller ausgehändigte Einbürgerungsurkunde (zusätzlich) mit der Auflage versehen, das Ausscheiden aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit zu betreiben. Der auf der Grundlage des § 10 StAG erfolgten Einbürgerung des Antragstellers hätte eine derartige Auflage aber nicht beigefügt werden dürfen. Zwar sieht § 36 Abs. 1 LVwVfG vor, dass auch bei einem Rechtsanspruch auf den Verwaltungsakt dieser mit einer Nebenbestimmung versehen werden kann, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Damit wird die Behörde jedoch nicht ermächtigt, von der Erfüllung zwingender Genehmigungsvoraussetzungen abzusehen und sich stattdessen mit Nebenbestimmungen zufrieden zu geben, die eine Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen in der Zukunft sicherstellen sollen; vielmehr müssen die wesentlichen Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen, ihre Erfüllung darf nicht der Zukunft überlassen bleiben (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 14.08.1998 - 1 L 4038/96 - juris -; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. § 36 Rn. 46a m.w.N.). Die Aufgabe oder der Verlust der bisherigen ausländischen Staatsangehörigkeit nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG ist eine wesentliche, zwingende Voraussetzung für die Anspruchseinbürgerung (vgl. VG Ansbach, Urt. v. 26.01.2005 - AN 15 K 04.03098 - juris -). Eine vorübergehende Hinnahme von Mehrstaatigkeit sieht § 12 Abs. 1 StAG nicht vor. Deshalb kann das fehlende Tatbestandsmerkmal des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG nicht durch eine Auflage, das Ausscheiden aus der ausländischen Staatsangehörigkeit nach der Einbürgerung zu betreiben, ersetzt werden (vgl. HTK-StAR / § 10 StAG / Allgemeines 10/2014 Nr. 6 m.w.N.). Da die der Einbürgerungsurkunde beigefügte Auflage vom 09.07.2012 indes unanfechtbar ist, steht deren Rechtswidrigkeit einer Verwaltungsvollstreckung nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2004 - 1 C 30/03 - BVerwGE 122, 293).

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In Bezug auf die verfügte Auflage vom 09.07.2012 spricht jedoch einiges dafür, dass weiteren Vollstreckungsmaßnahmen § 11 LVwVG entgegenstehen könnte. Danach ist die Vollstreckung einzustellen, wenn der Zweck der Vollstreckung erreicht ist. Dies wäre der Fall, wenn die mit der Auflage verfügten Handlungspflichten erfüllt sind. Dem Antragsteller wurde durch die der Einbürgerungsurkunde beigefügten Auflage im Einzelnen aufgegeben, bei der zuständigen Auslandsvertretung oder im Heimatstaat unter Vorlage der Einbürgerungsurkunde unverzüglich sämtliche Handlungen vorzunehmen und Erklärungen abzugeben, die nach dem Heimatrecht erforderlich sind, um das Ausscheiden aus der bisherigen Staatsangehörigkeit herbeizuführen sowie die pass- oder personenstandsrechtlichen Angelegenheiten zu ordnen, soweit davon die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit abhängt. Insoweit macht der Antragsteller mit umfangreichen Schreiben gegenüber dem Landratsamt Esslingen und auch gegenüber dem Gericht geltend, dass er diesen Verpflichtungen hinreichend nachgekommen ist. Ob die dem Antragsteller in der Auflage vom 09.07.2012 auferlegten Handlungspflichten erfüllt sind und damit ein Vollstreckungshindernis besteht, lässt sich im vorliegenden einstweiligen Rechtschutzverfahren nicht klären. Diese Klärung ist aber auch nicht geboten, da das Landratsamt Esslingen mit weiterem bestandskräftigen Bescheid vom 15.04.2013 den Antragsteller aufgefordert hat, die Entlassung aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit vorzulegen und diese Handlungspflicht unstreitig bislang nicht erfüllt ist.

11

Allerdings ist die in Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts Esslingen vom 15.04.2013 verfügte Aufforderung gegenüber dem Antragsteller, die Entlassung aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit vorzulegen, gleichfalls rechtswidrig. Denn für die Anordnung einer Auflage nach erfolgter Einbürgerung gibt es keine Rechtsgrundlage (vgl. VG Ansbach, Urt. v. 26.01.2005 - AN 15 K 04.03098 - juris -). Wie bereits dargelegt, ist die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung aber nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Verwaltungsvollstreckung. Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts Esslingen vom 15.04.2013 erweist sich auch nicht infolge Nichtigkeit als unwirksam (§ 43 Abs. 3 LVwVfG). Insbesondere greift § 44 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nicht. Diese Bestimmung erfasst nur die objektive tatsächliche Unmöglichkeit, wenn also niemand den Verwaltungsakt ausführen könnte; das bloß subjektive Unvermögen steht der objektiven Unmöglichkeit, den Erfolg der aufgegebenen Verpflichtung i.S.d. § 44 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG herbeizuführen, aber nicht gleich (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 44 Rn. 42; Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. § 44 Rn. 39; Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 44 Rn. 51; a. A. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.02.1994 - 1 S 2882/93 - NVwZ 1994, 1233). Dass die vom Landratsamt Esslingen angeordnete Vorlage der Entlassung aus der ukrainischen Staatsangehörigkeit objektiv unmöglich ist, ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

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Im Hinblick auf Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts Esslingen vom 15.04.2013 liegen die Vollstreckungsvoraussetzungen vor. Dieser Bescheid wurde vom Antragsteller nicht angefochten und ist deshalb unanfechtbar geworden. Das festgesetzte Zwangsgeld ist auch - wie § 20 LVwVG verlangt - im Bescheid vom 15.04.2013 (Ziffer 3) schriftlich angedroht worden. Wegen der Unanfechtbarkeit der Zwangsgeldandrohung unterliegen die Art des angedrohten Zwangsmittels und die Höhe des androhungsgemäß festgesetzten Zwangsgeldes keiner erneuten gerichtlichen Nachprüfung (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 11.08.1982 - 3 S 660/82 - BRS 39 Nr. 230; Beschl. v. 17.01.1995 - 5 S 3471/94 - VBlBW 1995, 316 und Beschl. v. 16.06.1995 - 3 S 1200/95 - NVwZ-RR 1996, 541; VGH Kassel, Beschl. v. 04.10.1995 - 4 TG 2043/95 - NVwZ-RR 1996, 715).

13

Die Zwangsgeldfestsetzung leidet auch nicht an einem Ermessensfehler. § 2 LVwVG räumt der Behörde bei der Frage, ob sie einen Verwaltungsakt zwangsweise durchsetzen will, einen Ermessensspielraum ein. An die Betätigung dieses Ermessens sind indes keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Liegen die Vollstreckungsvoraussetzungen vor, dürften nur in atypischen Ausnahmefällen weitergehende Erwägungen anzustellen sein. Aus dem streitgegenständlichen Bescheid vom 31.07.2013 ist ersichtlich, dass das Landratsamt Esslingen seinen Ermessensspielraum erkannt hat. Überdies hat der Antragsgegner durch die mit Bescheid vom 15.04.2013 verfügte Zwangsgeldandrohung zum Ausdruck gebracht, dass er die Zwangsvollstreckung hinsichtlich der Grundverfügung beabsichtigt. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung im Hinblick auf die Ermessensbetätigung bestehen deshalb nicht.

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Die im Bescheid vom 31.07.2013 enthaltene Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 750,00 EUR ist indes zu beanstanden. Zwar verbietet das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz nicht, neben der Festsetzung eines Zwangsgeldes gleichzeitig ein weiteres höheres Zwangsgeld anzudrohen (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.06.1995 - 3 S 1200/95 - NVwZ-RR 1996, 541). Die Zwangsgeldandrohung erweist sich aber voraussichtlich wegen Verstoßes gegen § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG als rechtswidrig. Danach ist dem Pflichtigen in der Androhung eines Zwangsmittels zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen; eine Frist braucht nicht bestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Da vorliegend die zu vollstreckende Grundverfügung den Antragsteller zu einer Handlung verpflichtet und die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 21 LVwVG offensichtlich nicht vorliegen, bedarf es der Bestimmung einer Frist. Darunter ist ein Zeitraum zu verstehen, der dem Adressaten des vollziehbaren belastenden Verwaltungsaktes aufgrund behördlicher Festsetzung zur Erfüllung der ihm auferlegten Handlungspflicht zur Verfügung steht, bevor das angedrohten Zwangsmittel angewandt wird (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.01.1995 - 10 S 3057/94 - NVwZ-RR 1995, 506). Für die Rechtmäßigkeit der nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG gebotenen Fristbestimmung ist es erforderlich, dass das Ende der Frist entweder mit einem kalendermäßigen Datum oder mit einer genauen Zeitdauer oder in sonstiger Weise hinreichend bestimmbar festgesetzt wird (§ 31 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. §§ 187 bis 139 BGB). Das Erfordernis einer zeitlich bestimmten oder zumindest bestimmbaren Frist ergibt sich aus § 37 Abs. 1 LVwVfG, wonach ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Da die durch § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG gebotene Fristbestimmung integrierender Bestandteil der einen Verwaltungsakt darstellenden Zwangsmittelandrohung ist, ist § 37 Abs. 1 LVwVfG darauf unmittelbar anzuwenden (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.01.1995 - 10 S 3057/94 - a.a.O.).

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Nach diesen Grundsätzen ist die vom Antragsgegner gesetzte Frist, wonach der Antragsteller seine Entlassung umgehend nachzuweisen hat, wegen Verstoßes gegen das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit rechtswidrig. Denn der Antragsteller kann bei einer derartigen ungenauen Fristsetzung nicht erkennen, bis zu welchem Zeitpunkt er den von ihm verlangten Nachweis bewirkt haben muss (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.01.1995 - 10 S 3057/94 - a.a.O.).

16

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

17

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.