Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-01-20, Aktenzeichen 1 S 3846/21

Tenor

Auf den Antrag des Antragstellers wird § 2 Abs. 5 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 im Studienbetrieb (Corona-Verordnung Studienbetrieb – CoronaVO Studienbetrieb) vom 20. September 2021 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 11. Januar 2022 mit Ablauf des 23. Januar 2022 vorläufig außer Vollzug gesetzt, soweit die Vorschrift Geltung für die Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15. September 2021 in der Fassung der Achten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 11. Januar 2022 beansprucht.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich mit seinem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen § 2 Abs. 5 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 im Studienbetrieb (Corona-Verordnung Studienbetrieb – CoronaVO Studienbetrieb) vom 20.09.2021 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 11.01.2022, die seit dem 12.01.2022 Geltung beansprucht.

2

Auf einen früheren Antrag des Antragstellers gemäß § 47 Abs. 6 VwGO hatte der Senat § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb vom 20.09.2021 in der Fassung vom 24.11.2021 mit Beschluss vom 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - (juris) vorläufig außer Vollzug gesetzt, weil sich die Vorschrift als voraussichtlich zu unbestimmt erwiesen hatte. Der Antragsgegner änderte § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb hierauf mit Verordnung des Wissenschaftsministeriums vom 19.12.2021, um den im Senatsbeschluss geäußerten Bedenken Rechnung zu tragen. Mit Verordnung des Wissenschaftsministeriums vom 11.01.2021 wurde die Vorschrift erneut, nun mit Wirkung vom 12.11.2021, geändert und unter anderem um einen Verweis auf den am selben Tag in Kraft gesetzten, die Geltungsdauer der sog. Alarmstufe II betreffenden § 1 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 in der Fassung der Achten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 11.01.2022 ergänzt.

3

§ 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb lautet in der derzeit Geltung beanspruchenden Fassung der Änderungsverordnung vom 11.01.2021:

4

„§ 2

Grundsätze für den Studienbetrieb

(…)

(5) 1In der Alarmstufe II nach § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 und Satz 2 CoronaVO ist abweichend von § 6 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 und § 7 Absatz 1 Satz 1 die Teilnahme an Präsenzveranstaltungen in geschlossenen Räumen und die Nutzung studentischer Lernplätze außerhalb der Bibliothek von dem Vorliegen eines Impf- oder Genesenennachweises im Sinne des § 4 Absatz 2 CoronaVO abhängig; § 5 Absatz 1 Satz 3 CoronaVO gilt entsprechend. 2Für

1. Praxisveranstaltungen, die insbesondere die spezielle Labor- oder Arbeitsräume an den Hochschulen erfordern, insbesondere Laborpraktika, praktische Ausbildungsanteile mit Patientenkontakt unter Einhaltung der Vorgaben der Klinika und Lehrkrankenhäuser, Präparierkurse, sowie Veranstaltungen mit überwiegend praktischen und künstlerischen Ausbildungsanteilen,

2. Prüfungen, insbesondere Abschlussprüfungen, sowie Zugangs- und Zulassungsverfahren sowie

3. den musikalischen Übebetrieb oder die künstlerische selbständige Arbeit am Werk an Musik- und Kunsthochschulen, Pädagogischen Hochschulen und Akademien nach dem Akademiegesetz

verbleibt es, soweit diese Veranstaltungen zwingend in Präsenz notwendig sind, bei der Regelung des § 6 Absatz 1 Sätze 1 bis 3; die entsprechenden Präsenzveranstaltungen sind im Hygienekonzept darzustellen. 3§ 6 Absatz 3 findet in den Fällen der Sätze 1 und 2 keine Anwendung. 4Bei nach der Studienordnung vorgesehenen Pflicht- oder Wahlpflichtveranstaltungen stellen die Hochschulen die Studierbarkeit der Studiengänge für nicht-immunisierte Studierende, soweit diese nicht an einer Präsenzveranstaltung teilnehmen dürfen, sicher, indem sie ihnen

1. einen zeitgleichen digitalen Zugang zu diesen Veranstaltungen,

2. eine digitale Aufzeichnung unverzüglich im Anschluss an die jeweilige Veranstaltung,

3. schriftliche Unterlagen, die den Lehrstoff beinhalten, vor der jeweiligen Veranstaltung oder unverzüglich im Anschluss an die jeweilige Veranstaltung,

4. Angebote nach den Nummern 1 bis 3 in geeigneter Kombination oder

5. Angebote, die im Wesentlichen in gleichwertiger Weise die Studierbarkeit der Studiengänge gewährleisten,

zur Verfügung stellen. 6Absatz 3a sowie Absatz 4 Nummern 2 und 4 finden in der Alarmstufe II entsprechende Anwendung.“

5

Die in § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb in Bezug genommenen Vorschriften aus § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 CoronaVO lauten:

6

§ 1

Ziel, Stufen, Verfahren

(…)

(2) 1Es gelten folgende Stufen:

(…)

4. die Alarmstufe II liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 6 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die Zahl von 450 erreicht oder überschreitet.

2Abweichend von Satz 1 findet unabhängig von der Höhe der Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz beziehungsweise der landesweiten Auslastung der Intensivbetten (AIB) die Alarmstufe II bis einschließlich 1. Februar 2022 Anwendung. (…).“

7

Zur Begründung seines Eilantrags gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb nimmt der Antragsteller auf seinen Vortrag im Verfahren 1 S 3670/21 Bezug und schildert in von ihm und Kommilitonen verfassten eidesstattlichen Versicherungen Einschränkungen des Studienbetriebs für Ungeimpfte.

8

Er führt weiter - unter anderem - aus, § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb n.F. begegne bereits formellen Bedenken, da die Vorschrift in großer Eile am Wochenende (am 18./19.12.2021) konzipiert und an einem Sonntag ohne akute Notlage bekannt gegeben worden, eine Begründung nicht ersichtlich und das Einvernehmen mit dem Sozialministerium nicht transparent dokumentiert sei. Die angefochtene Neuregelung werde zudem vor allem den Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Normierung der Studierbarkeit von Studiengängen durch nicht-immunisierte Menschen nicht gerecht. Der schwerwiegende Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG werde nicht genügend ausgeglichen und nicht auf das zwingend erforderliche Maß begrenzt. Es fehle an konkreten Regelungen, die eine gleichwertige Teilhabe am Präsenzstudium soweit wie möglich gewährleisteten und entsprechende Mindeststandards definierten und festlegten. § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb enthalte keinerlei Vorgaben und Standards, die von den Hochschulen erfüllt werden müssten, um eine „Studierbarkeit“ zu gewährleisten, die auch dem Grundsatz der Chancengleichheit im Hinblick auf die Vorbereitungen auf Prüfungsleistungen hinreichend Rechnung trage. Den Hochschulen werde einfach nur aufgezeigt, welche Möglichkeiten des Distanzunterrichts es gebe, als ob diese nicht ohnehin bekannt wären. Damit sei kein Unterschied zur bisherigen Regelung verbunden. Die Hochschulen könnten sich nach der aktuellen Fassung der Norm sogar darauf beschränken, lediglich schriftliche Unterlagen zur Verfügung zu stellen, die den Lernstoff beinhalteten. Damit wäre sogar der bloße schriftliche Verweis auf Lehrbücher und weitere Fachliteratur zu den jeweils behandelten Themen ausreichend. Es liege auf der Hand, dass damit keine gleichwertige Teilhabe und vor allem keine gleichwertige Prüfungsvorbereitung gewährleistet sei. Gerade bei der Vor- und Nachbereitung von Präsenzveranstaltungen anhand der einschlägigen Literatur ergäben sich oftmals erst die Fragen, die dann im Gespräch in der Präsenzveranstaltung geklärt werden könnten und so zu einem wirklichen Verständnis und Lernerfolg führten. Bloße schriftliche Unterlagen, wie sie die Neuregelung ausreichen lasse, seien somit einer Präsenzveranstaltung nicht gleichwertig. Die gesamte aktive Beteiligung von Studierenden an den Präsenzveranstaltungen sei weitgehend abgeschnitten. Um den Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG so gering wie möglich zu halten, müsse zwingend ein „Livestreaming“ der Veranstaltungen mit der Möglichkeit für abwesende Studierende, Fragen zu stellen und sich aktiv beteiligen zu können, gewährleistet sein. Zudem gebe es keine einheitlichen Vorgaben. In jedem Fach, in jeder Veranstaltung könne es anders sein. Studierende seien somit erheblich in der Planung des Studiums eingeschränkt. Sämtliche Regelungen und Neuregelungen (des Verordnungsgebers) erfolgten auch stets „ad hoc“ und durchkreuzten jede Planbarkeit und ein systematisches Studieren sowie Vorbereiten auf Prüfungen. Der Antragsgegner hätte vor einer Neuregelung zunächst die Hochschulen und die Dozenten befragen müssen, welche Formen der Teilhabe am Studium aus der Distanz von nicht-immunisierten Studierenden eine Studierbarkeit im Sinne einer Chancengleichheit gewährleiste. Die Einschränkungen der Berufsfreiheit durch § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb seien nicht gerechtfertigt. Mit der 3G-Regel ließen sich diese Einschränkungen vermeiden. Mehrere Studien belegten, dass Inline-Unterricht (gemeint wohl: Online-Unterricht) zu deutlich schlechteren Lernresultaten führten als Präsenzveranstaltungen. Wenn der Antragsgegner lediglich den erfolgreichen Abschluss eines Semesters gewährleisten wolle, verkenne er, dass zutreffender Maßstab nur sein könne, einen genauso guten Abschluss zu ermöglichen, wie er bei Präsenzmöglichkeit gegeben wäre.

9

Der Antragsteller macht ergänzend - unter anderem und mit jeweils näherer Begründung - geltend, aufgrund der Omikron-Variante sei jedoch ohnehin eine neue Lage entstanden, die bereits jedem Ansatz einer Diskriminierung Ungeimpfter die sachliche Grundlage entziehe. Das (mit § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO n.F. erfolgte) „Einfrieren der Alarmstufe II“ werde von der Landesregierung im Internet damit begründet, dass die Infektionszahlen mit Omikron „explosionsartig in die Höhe schießen“, und beruhe auf der Annahme, dass „wir (…) davon ausgehen (müssen), dass auch wieder mehr Menschen ins Krankenhaus kommen und sogar intensivmedizinisch betreut werden müssen. Die Krankheitsverläufe scheinen bei Omikron etwas milder als bei Delta zu sein, aber für Nichtgeimpfte schätzt das Robert-Koch-Institut die Gefahr einer Erkrankung als sehr hoch ein. Gleichzeitig ist damit zu rechnen, dass durch vermehrte Ansteckungen auch mehr Personal in den Krankenhäusern fehlt. Daher wäre es fahrlässig, jetzt in die wieder steigenden Inzidenzen die Regelungen zu lockern“ (https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/faq-corona-verordnung/). Grund der Neuregelung sei somit die Ausbreitung der Omikron-Variante. Ziel der Regelung sei es, diese Ausbreitung zu bremsen. Die dem zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen hätten sich aber bereits als unzutreffend erwiesen und stünden mit der Datenlage nicht in Einklang. Außerdem berücksichtige die Begründung der Landesregierung nicht, welche - unterschiedlichen - Rollen immunisierte und nicht-immunisierte (insbesondere geimpfte und ungeimpfte) Menschen in Bezug auf die Ausbreitung der Omikron-Variante spielten, und es gebe auch tatsächlich keinen Grund für eine Diskriminierung Ungeimpfter. Es fehle zudem an einer Darlegung und Analyse, inwieweit sich die erheblich mildere Omikron-Variante, auch wenn sie sich rascher verbreite, von bereits endemischen ähnlichen Viren in Bezug auf die Krankheitslast unterscheide. Die Daten aus Südafrika, dem Vereinigten Königreich und Dänemark ließen keinen Unterschied zu einer Influenza-Welle erkennen. Vielmehr nähmen die Infektionen sehr rasch wieder ab und die Welle erweise sich als sehr kurz. Der Verordnungsgeber nenne nicht die Grundlage für eine belastbare Gefahrenprognose. Er nenne Möglichkeiten, aber keine Wahrscheinlichkeit, schon gar keine hinreichende Wahrscheinlichkeit. Auch die Wirksamkeit der Maßnahmen bleibe unbelegt. Tatsächlich zeige ein Vergleich zwischen den Niederlanden, in denen seit dem 18.12.2021 ein strikter Lockdown gelte, mit dem Nachbarland Belgien, dass ein signifikanter Einfluss eines Lockdowns auf das Infektionsgeschehen sehr unwahrscheinlich sei. Das treffe erst recht auf einen Lockdown zu, der sich lediglich gegen einen kleinen Bevölkerungsteil, den der Ungeimpften, richte und der hier partiell, soweit es um Hochschulen geht, zu überprüfen sei. In Deutschland und namentlich in Baden-Württemberg gälten nach dem Index der University of Oxford die weltweit drastischsten Corona-Schutzmaßnahmen nach den Fidji-Inseln. Das sei nicht mehr nachvollziehbar.

10

Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.

11

Dem Eilantrag gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb hält er unter anderem entgegen, die Vorschrift enthalte in dem neuen Satz 4 entsprechend den Maßgaben des Senats aus dem Beschluss vom 17.12.2021 (a.a.O.) detaillierte Vorgaben hinsichtlich der Art und den zeitlichen Umständen des zur Verfügung zu stellenden Alternativangebots. Die Wahl des jeweiligen Alternativangebots selbst müsse allerdings hochschulseitig getroffen werden, weil es sich am konkreten Studiengang ausrichten müsse und sich daher je nach Studiengang und Lehrkonzept auch hinsichtlich der geeigneten Mittel unterscheiden könne. Die Wahl der Mittel habe sich am Ziel einer Sicherstellung der Studierbarkeit auszurichten und damit insoweit auch an ihrer Wirksamkeit, was ebenfalls hochschulseitig zu beurteilen sei. Der Verordnungsgeber habe sich aber nicht mehr auf die Normierung eines Gebots gegenüber den Hochschulen, die Studierbarkeit der Studiengänge sicherzustellen, beschränkt, sondern § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb um konkrete Vorgaben zu den Maßnahmen, die Hochschulen zu ergreifen hätten, um die Studierbarkeit der Studiengänge sicherzustellen, ergänzt. „Zeitgleicher digitaler Zugang“ im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 1 CoronaVO Studienbetrieb beschreibe dabei Hybrid-Veranstaltungen. Die Studierenden könnten von zu Hause aus über eine Plattform an der Lehrveranstaltung teilnehmen. Bei sämtlichen der gängigen Plattformen sei es für die Studierenden auch möglich, nicht nur passiv Zuschauer zu sein, sondern sich aktiv über interaktive Funktionen wie Chats oder Handzeichen in die Veranstaltung einzubringen. Der Austausch mit Kommilitonen nach der Veranstaltung, den der Antragsteller ebenfalls als nicht mehr gewährleistet sehe, bewege sich allerdings außerhalb des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb und auch außerhalb des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG. Nach § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 3 CoronaVO Studienbetrieb könne die Hochschule auch schriftliche Unterlagen, die den Lehrstoff beinhalteten, bereitstellen. Die Auffassung des Antragstellers, dass sich hier ein Dozent „im Extremfall […] auf eine Themenliste mit bloßen Literaturhinweisen zum Nachlesen beschränken“ könne, sei unzutreffend. Ein solches Vorgehen würde nicht den Anforderungen des § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 3 CoronaVO Studienbetrieb genügen, weil die Unterlagen danach „den Lehrstoff beinhalten“ müssten. § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 4 CoronaVO Studienbetrieb ermögliche den Hochschulen eine geeignete Kombination der in den Nummern 1 bis 3 aufgeführten Alternativen. Damit könne die Hochschule auch auf die vom Antragsteller geschilderten praktischen Probleme reagieren. Sollte es etwa zu technischen Problemen beim zeitgleichen digitalen Zugang zu den Veranstaltungen kommen, könne die Hochschule auf eine Aufzeichnung und das anschließende Bereitstellen der Aufzeichnung ausweichen. Dozierende, die neben einer Präsentation auch noch mit Tafelaufschrieben oder Handouts arbeiteten, könnten solche Informationen vor oder nach der Veranstaltung in Ergänzung zu den digitalen Veranstaltungsformaten bereitstellen. § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 5 CoronaVO Studienbetrieb enthalte schließlich einen Auffangtatbestand für weitere Formen der Fernlehre. Durch den Zusatz „im Wesentlichen in gleichwertiger Weise“ sei dabei sichergestellt, dass dieser Tatbestandsalternative nur Genüge getan sei, wenn sie in qualitativer Hinsicht mit den in § 2 Abs. 5 Satz 4 Nrn. 1 bis 4 CoronaVO Studienbetrieb genannten Alternativen vergleichbar sei. Soweit der Antragsteller beanstande, dass mit der gegenwärtigen Regelung „keine gleichwertige Teilhabe und vor allem keine gleichwertige Prüfungsvorbereitung gewährleistet ist“, übersehe er die Zielrichtung der Bestimmung. Er (der Antragsgegner) sei sich bewusst, dass die Fernlehre nicht unter jedem Gesichtspunkt die gleiche Qualität wie die Präsenzlehre habe. Eine solche Gleichwertigkeit habe der Senat in seinem Beschluss vom 17.12.2021 (a.a.O.) aber auch nicht gefordert. Die Ausnahmen gemäß § 2 Abs. 5 Satz 2 CoronaVO Studienbetrieb und die inzwischen erfolgte Konkretisierung in § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb stellten sicher, dass den nicht-immunisierten Studierenden trotz eines vorläufigen Zugangsverbots zu Präsenzveranstaltungen die wesentlichen Inhalte der Lehrveranstaltungen vermittelt würden, um die Lernziele zu erreichen. Nichtsdestotrotz liege es auf der Hand, dass von Studierenden in der Fernlehre unter Umständen mehr eigeninitiatives Lernen gefordert werden könne und müsse, als dies bei Studierenden in der Präsenzlehre der Fall sei. Dies sei jedoch der Pandemiesituation geschuldet. Insgesamt verkenne der Antragsteller, dass die freie Methodenwahl Bestandteil der Wissenschaftsfreiheit und es Aufgabe der Hochschullehrer sowie der zuständigen Hochschulgremien sei, das passende Format festzulegen, um die Studierbarkeit in geeigneter und im Wesentlichen gleichwertiger Weise für nicht-immunisierte Studierende sicherzustellen. Dies beschränke die Möglichkeit des Verordnungsgebers, Detailvorgaben zu machen.

12

Auf die Einwände des Antragstellers gegen die „Einfrierung“ der sog. Alarmstufe II verweist der Antragsgegner auf die Begründungen der oben genannten Änderungsverordnungen. Ergänzend führt er unter anderem aus, entgegen den Darstellungen des Antragstellers sei die Beibehaltung der Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Studierende für die Alarmstufe II bzw. für den Übergangszeitraum bis 01.02.2022 nach wie vor gerechtfertigt. Die Ausbreitung der Omikron-Variante ändere im Ergebnis nichts an der bisherigen Einschätzung, dass Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen dazu beitrügen, Neuinfektionen zu vermeiden und damit die Belastung des Gesundheitssystems im Land zu verringern. Durch die Ausbreitung der hochansteckenden Omikron-Variante stiegen derzeit die Infektionszahlen mit dem SARS-CoV-2-Virus - trotz der bestehenden Schutzmaßnahmen - im Ausland, aber auch in Deutschland sehr stark an. Durch den Anstieg der Anzahl an Neuinfektionen komme bzw. sei es in einigen der betroffenen Staaten zunehmend zu einer Gefährdung der öffentlichen Gesundheitsversorgung durch eine hohe Klinikauslastung gekommen, aber auch durch den Anstieg an COVID-19-Erkrankungen beim medizinischen Personal. Auch dem Gesundheitssystem in Baden-Württemberg drohe eine vergleichbare Überlastung für den Fall, dass es aufgrund der Vielzahl an Neuinfektionen zu einer Vielzahl an COVID-19-Erkrankungen komme, die eine stationäre oder gar intensivmedizinische Behandlung der Patientinnen und Patienten nach sich zögen. Diese Annahmen habe der Antragsteller auch mit dem Verweis auf die von ihm in Bezug genommenen Studien und Daten nicht durchgreifend in Frage gestellt. Angesichts der drohenden und in vielen Ländern zu beobachteten Infektionswelle („Wand“), gelte es, die Übertragungen zu reduzieren. Der deutliche Anstieg der Fälle in den letzten Tagen in Baden-Württemberg bzw. in Deutschland zeige, in welche Richtung und mit welcher Geschwindigkeit sich die Welle voraussichtlich entwickeln werde. Die Aufhebung der Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen aufgrund einiger in Baden-Württemberg temporär fallender Parameter wie der Intensivbettenbelegung wäre angesichts der zu erwartenden Entwicklung daher nicht angemessen. Die momentan noch moderate Krankenhausbettenbelegung und Intensivbettenbelegung in der Alarmstufe II in der jetzigen Extremsituation als Begründung für eine Deeskalation der Alarmstufe anzuführen, wäre voreilig und kontraproduktiv. Die vorübergehende Beibehaltung der Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Studierende stelle eine angemessene Vorsorgemaßnahme mit Blick auf die von den Wissenschaftlern und insbesondere vom Robert Koch-Institut (RKI) prognostizierte Entwicklung dar. Soweit der Antragsteller einwende, dass von der Omikron-Variante zumindest für Studierende keine Gefahr ausgehe, weil die Studierenden in der Regel unter 30 Jahre alt seien und im Hinblick auf diese Altersgruppe nur ein milder Krankheitsverlauf zu erwarten wäre, verkenne er, dass selbst dann, wenn eine Infektion nur einen milden Krankheitsverlauf nach sich ziehe, das Virus weitergegeben werden könne. Zudem trügen auch COVID-19-Erkrankungen von jüngeren Patientinnen und Patienten zu einer Belastung des Gesundheitssystems bei. Die Ausbreitung der Omikron-Variante verlange aus seiner (des Antragsgegners) Sicht auch nicht nach einer Aufgabe der Differenzierung zwischen immunisierten (insbesondere geimpften) und nicht-immunisierten (insbesondere ungeimpften) Personen. Wenngleich die Schutzwirkung der Impfstoffe gegenüber der Omikron-Variante geringer sei als gegenüber anderen Virusvarianten, so sei doch ein erheblicher Unterschied im Krankheitsverlauf geimpfter und ungeimpfter Personen zu beobachten. Entscheidend sei aber insbesondere, dass der Schutz vor einer schweren Erkrankung mit Impfschutz deutlich höher sei als ohne Impfschutz. Forscher hätten herausgefunden, dass die zelluläre Immunität, die durch aktuelle SARS-CoV-2-Impfstoffe induziert werde, hochgradig kreuzreaktiv gegenüber der Omikron-Variante sei. Hinzu komme, dass fast zwei Drittel der neu aufgenommenen COVID-19-Patientinnen und -Patienten auf Intensivstationen ungeimpft seien. Eine aktuelle Studie aus Dänemark zeige zudem zum Beispiel, dass Geimpfte im Allgemeinen weniger anfällig für eine Infektion mit der Omikron-Variante seien als ungeimpfte Personen

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen im Verfahren 1 S 3670/21 und im vorliegenden Verfahren verwiesen.

II.

14

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).

15

Der Antrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO hat zum Teil Erfolg. Er ist teilweise unzulässig (1.). Soweit er zulässig ist, ist er begründet (2.).

16

1. Der Antrag ist nur zum Teil zulässig.

17

Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier nur teilweise vor.

18

a) Der Antrag ist statthaft. Das folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - eines Landesministeriums.

19

b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

20

c) Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). So liegt der Fall hier. Es ist nicht offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die angefochtene Verordnungsvorschrift in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit in der Gestalt der Berufsausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist.

21

d) Für den Antrag liegt aber nur teilweise ein Rechtsschutzbedürfnis vor.

22

Einen Normenkontrollantrag und damit auch einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gem. § 47 Abs. 6 VwGO kann nur in zulässiger Weise stellen, wer ein irgendwie geartetes Interesse an der Unwirksamerklärung bzw. hier Außervollzugsetzung der Norm, geltend machen kann. Das Rechtsschutzinteresse fehlt immer dann, wenn durch die Unwirksamerklärung der Norm die Rechtsstellung des Antragstellers nicht verbessert werden kann und die Inanspruchnahme des Gerichts daher für ihn nutzlos ist. Besondere Maßstäbe gelten, wenn der Kläger oder Antragsteller vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Denn die Verwaltungsgerichtsordnung ist auf die Gewährung von nachträglichem Rechtsschutz zugeschnitten, weil effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 VwGO) grundsätzlich ausreichend durch nachträglichen - ggf. auch einstweiligen - Rechtsschutz gewährt werden kann und ein nachträglicher Rechtsschutz dem verfassungsrechtlich normierten Grundsatz der Gewaltenteilung besser Rechnung trägt, weil vorbeugender Rechtsschutz den im gesetzlichen Rahmen bestehenden Handlungsspielraum der Exekutive in der Regel stärker beschneidet. Insbesondere ein vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz kommt deshalb nur in Ausnahmefällen in Betracht (BVerwG, Beschl. v. 25.04.2007 - 9 VR 4.07 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 28). Hierfür muss ein spezielles, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse bestehen. Daran fehlt es, wenn es dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten und er auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1987 - 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207; Senat, Urt. v. 13.05.1991 - 1 S 944/91 - VBlBW 1991, 429). Ein berechtigtes Interesse an einem vorbeugenden Rechtsschutz kann zudem insbesondere dann nicht anerkannt werden, solange sich noch nicht mit dafür erforderlicher Bestimmtheit übersehen lässt, welche Maßnahmen drohen oder unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden (BVerwG, Beschl. v. 30.09.1981 - 3 B 39.81 - juris; vgl. Senat, Beschl. v. 12.10.2021 - 1 S 3038/21 - und v. 08.02.2021 - 1 S 3952/20 - juris).

23

An diesen Maßstäben gemessen, fehlt dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis teilweise.

24

Der von ihm angefochtene § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb trifft Regelungen zum einen für die (schwellenwertabhängige) Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO und zum anderen für die (nicht schwellenwertabhängige) Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO. Soweit sich der Antragsteller gegen die erste Alternative von § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb wendet, besteht hierfür im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der vorliegenden Senatsentscheidung kein Rechtsschutzbedürfnis.

25

Die Regelungen der ersten Alternative sind aktuell nicht anwendbar. Denn die dafür maßgeblichen Schwellenwerte sind (seit geraumer Zeit) nicht mehr erreicht. Die Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO liegt, wie gezeigt, vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 6 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die Zahl von 450 erreicht oder überschreitet. Das ist derzeit nicht der Fall. Die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz liegt gegenwärtig bei 3,5, der AIB-Wert bei 326 (vgl. Landesgesundheitsamt, Tagesbericht COVID-19 vom 19.01.2022, abrufbar unter www.gesundheitsamt-bw.de, zuletzt abgerufen am 20.01.2022) und die Voraussetzungen von § 1 Abs. 3 Satz 3 CoronaVO sind erfüllt. Es ist auch weder von einem der Beteiligten vorgetragen noch sonst erkennbar, dass die genannten Schwellenwerte innerhalb der überschaubaren Geltungsdauer der Corona-Verordnung Studienbetrieb, die (spätestens) am 09.02.2022 außer Kraft tritt (vgl. § 12 Abs. 2 CoronaVO Studienbetrieb), wieder erreicht werden (vgl. zur vom Landesgesundheitsamt erstellten Prognose der Entwicklung der Anzahl der COVID-19-Fälle auf Intensivstationen dass., a.a.O., S. 9). Der Antragsteller begehrt damit insoweit vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zulässigkeit eines solchen Begehrens hat er nicht dargelegt und sind auch sonst nicht ersichtlich.

26

Im Übrigen - soweit sich der Antragsteller gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb in Bezug auf die Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO wendet - liegt ein Rechtsschutzbedürfnis vor. Diese Vorschrift beansprucht aktuell und bis einschließlich 01.02.2022 Geltung. Der Antragsteller würde auch von einer Außervollzugsetzung dieser Vorschrift rechtlich und tatsächlich profitieren.

27

2. Soweit der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO zulässig ist, ist er auch begründet.

28

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2.98 - NVwZ 1998, 1065).

29

An diesen Maßstäben gemessen, ist der gemäß § 47 Abs. 6 VwGO gestellte Antrag der Antragstellerin, soweit er zulässig ist, auch begründet.

30

Ein gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO gerichteter Normenkontrollantrag hätte in einem Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach Erfolg (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).

31

a) Ein Normenkontrollantrag gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO hätte voraussichtlich Erfolg. Soweit § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb für die inzidenzunabhängige Alarmstufe II im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO Geltung beansprucht, ist die Vorschrift voraussichtlich rechtswidrig. Durchgreifende Bedenken gegen ihre Bestimmtheit bestehen zwar entgegen dem Antragsvorbringen nicht (aa). Eine Vorschrift, die, wie hier, ausdrücklich „unabhängig“ von der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz weitreichende Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen normiert, steht aber mit den einfachgesetzlichen Vorgaben aus § 28a Abs. 3 IfSG nicht in Einklang (bb).

32

aa) § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb genügt in der Fassung, die er seit der Änderungsverordnung des Wissenschaftsministeriums vom 19.12.2021 erhalten hat, dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot.

33

(1) Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73, v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255, v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52, und v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33, jeweils m.w.N.; Senat, Urt. v. 16.08.2018 - 1 S 625/18 - juris; Beschl. v. 30.07.2020 - 1 S 2087/10 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - JuS 2018, 402, und v. 22.02.2017 - 5 S 1044/15 - juris).

34

Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363, v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; BayVerfGH, Entscheidung v. 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09 juris; Senat, Senat, Urt. v. 16.08.2018, a.a.O., und v. 22.04.2002 - 1 S 1667/00 - VBlBW 2002, 423). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.1967 und v. 07.07.1971, jeweils a.a.O., sowie Urt. v. 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 - BVerfGE 33, 303; Senat, Urt. v. 16.08.2018, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017, a.a.O.). In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222; Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61.99 - juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002, a.a.O., v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292, und v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 - VBlBW 1993, 99; Senat, Beschl. v. 30.07.2020 - 1 S 2087/20 - juris).

35

(2) Diesen Voraussetzungen entspricht § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb seit der Fassung, die er durch die Änderungsverordnung vom 19.12.2021 erhalten hat. Insbesondere ergibt sich nun anders als in der vorherigen Fassung (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 17.12.2021, a.a.O.) ausreichend klar, zu welchen Vorkehrungen Hochschulen im Hinblick auf nicht-immunisierte Studierende verpflichtet sind, um im Sinne von § 2 Abs. 5 Satz 4 Halbs. 1 CoronaVO Studienbetrieb die Studierbarkeit des Studiengangs zu gewährleisten.

36

Der Verordnungsgeber hat die Vorschrift um einen neuen Satz 4 Halbsatz 2 ergänzt, in dem mehrere Maßnahmen aufgezählt sind, die aus Sicht des Verordnungsgebers dazu geeignet sind, die Studierbarkeit eines Studienfachs für nicht-immunisierte Studierende unter den Bedingungen der sog. 2G-Regelung zu gewährleisten. Der Inhalt der vom Verordnungsgeber genannten Mittel ist jeweils anhand der üblichen Auslegungsmethoden bestimmbar. Insbesondere lassen der Wortlaut und die - entgegen dem Antragsvorbringen veröffentlichte - Begründung der genannten Änderungsverordnung (vgl. https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/211219_ Coro-naVO_Studienbetrieb_AenderungsVO.pdf) eine Auslegung der Begriffe „zeitgleicher digitaler Zugang“ zu Veranstaltungen (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 1 CoronaVO Studienbetrieb), „Zurverfügungstellung von digitalen Aufzeichnungen unverzüglich im Anschluss an die jeweilige Veranstaltung“ (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 2 CoronaVO Studienbetrieb) und „Zurverfügungstellung von schriftlichen Unterlagen, die den Lehrstoff beinhalten, vor der jeweiligen Veranstaltung oder unverzüglich im Anschluss an die jeweilige Veranstaltung“ (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 3 CoronaVO Studienbetrieb) zu. Der Antragsteller kann dies insbesondere nicht mit Erfolg mit seinem sinngemäßen Vorbringen in Frage stellen, in Bezug auf § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 3 CoronaVO Studienbetrieb sei zweifelhaft, ob nach dieser Vorschrift die Verteilung von Literaturverzeichnisses ausreichend sein könnte. Bereits der Wortlaut der Norm, der nur Unterlagen, „die den Lehrstoff beinhalten“, genügen lässt, belegt, dass die Vorschrift nicht auf bloße Werksangaben oder dergleichen zielt, sondern Unterlagen mit Lehrinhalt erfordert. Die Verordnungsbegründung bestätigt diese Auslegung mit den dortigen Hinweisen des Verordnungsgebers auf „Materialien zur selbständigen Erarbeitung des Lehrstoffs“ (vgl. a.a.O., Einzelbegründung zu Art. 1 Nr. 1 der Änderungsverordnung). Auch die übrigen Tatbestände aus § 2 Abs. 5 Satz 4 Nr. 1 bis 4 CoronaVO Studienbetrieb sind einer Auslegung zugänglich. Aus dem insoweit pauschalen Vorbringen des Antragstellers, der zudem die ausführliche Verordnungsbegründung nicht in seine Betrachtung einbezieht, folgt nichts Anderes.

37

Durchgreifende Bestimmtheitsbedenken ergeben sich auch nicht daraus, dass der Verordnungsgeber in Nummer 5 des § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb einen die Nummern 1 bis 4 ergänzenden Auffangtatbestand geschaffen hat („Angebote, die im Wesentlichen in gleichwertiger Weise die Studierbarkeit der Studiengänge gewährleisten“), der dem Umstand Rechnung tragen soll, dass es „Aufgabe der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer und der zuständigen Hochschulgremien (ist), im Rahmen der Methodenfreiheit das passende Format festzulegen, um die Studierbarkeit in geeigneter und im Wesentlichen gleichwertiger Weise für nicht-immunisierte Studierende sicherzustellen“ (vgl. Verordnungsbegründung ebd.). Durch die Verwendung des nach der Systematik der Norm zweifelsfrei auf die Nummern 1 bis 4 bezogenen Wortes „gleichwertig“ in Nummer 5 hat der Verordnungsgeber in dem Auffangtatbestand mit hinreichender Bestimmtheit klargestellt, dass der Auffangtatbestand nicht dazu befugt, das in den Nummern 1 bis 4 durch Beispiele ausreichend klar umschriebene Qualitätsniveau zu unterschreiten, sondern lediglich, anstelle der dort genannten Mittel andere zu wählen, falls diese dazu geeignet sind, das genannte Niveau zu erreichen.

38

Durchgreifende Bedenken gegen die Bestimmtheit von § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb in der durch die Änderungsverordnung vom 19.12.2021 normierten Fassung ergeben sich auch aus dem übrigen Antragsvorbringen nicht. Soweit der Antragsteller mit Ausführungen zu eigenen und Erfahrungen von Kommilitonen aus dem Studienalltag unter Pandemiebedingungen bemängelt, dass die von ihm genannten Hochschulen seines Erachtens kein qualitativ überzeugendes Fernlernangebot unterbreitet hätten, stellt dieser Einwand nicht die Bestimmtheit der genannten Verordnungsbestimmung in Frage. Er betrifft stattdessen nur die - im Normenkontroll(eil)verfahren nicht streitgegenständliche - Frage, ob die Verordnung im jeweiligen Einzelfall rechtsfehlerfrei angewandt wurde. An dem für das verfassungsrechtliche Gebot der Normenbestimmtheit einschlägigen Maßstab vorbei geht auch das Vorbringen des Antragstellers dazu, dass § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb keine Chancengleichheit zwischen immunisierten und nicht-immunisierten Studierenden gewährleiste. Dieser Einwand zielt auf die Frage der Vereinbarkeit der Verordnungsbestimmung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG, er ist aber nicht dazu geeignet, ihre Bestimmtheit in Zweifel ziehen.

39

bb) § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO steht allerdings mit den einfachgesetzlichen Vorgaben des Bundesgesetzgebers aus dem Infektionsschutzgesetz nicht in Einklang. Die Vorschriften sind ausweislich der in den Verordnungen zitierten und in den Begründungen teils genannten Vorschriften auf § 28a Abs. 1, 3, 7 und 8 IfSG (im Falle der Corona-Verordnung Studienbetrieb i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 CoronaVO) gestützt. Eine Verordnungsbestimmung, die, wie hier, ausdrücklich „unabhängig“ von der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz weitreichende Zugangsbeschränkungen für nicht-immunisierte Personen normiert, ist jedoch mit § 28a Abs. 3 IfSG, der auch im Anwendungsbereich von § 28a Abs. 7 IfSG zu beachten ist (vgl. § 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG), nicht zu vereinbaren.

40

§ 28a Abs. 3 IfSG unterscheidet zwischen „Maßnahmen zum präventiven Infektionsschutz“ (Satz 2) und „weitergehenden Schutzmaßnahmen“ (Satz 3 ff.). Satz 2 bestimmt, dass zum „präventiven Infektionsschutz“ insbesondere die Schutzmaßnahmen nach Abs. 1 Nr. 1, 2, 2a, 4 und 17 ergriffen werden können. Der Gesetzgeber ging dabei davon aus, dass „nach Satz 2 niederschwellige Schutzmaßnahmen“ ergriffen werden können (BT-Drs. 19/32275, S. 28; vgl. auch Johann/Gabriel, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK Infektionsschutzrecht, 9. Ed., § 41), die sich an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen müssen (vgl. auch dazu BT-Drs. 19/32275, S. 28). Für im Vergleich dazu „weitergehende Schutzmaßnahmen“ hat der Gesetzgeber die besonderen Anforderungen der Sätze 3 ff. des § 28a IfSG normiert.

41

Die im vorliegenden Verfahren angefochtene Vorschrift aus § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO fällt in den Anwendungsbereich von § 28a Abs. 3 Satz 3 ff. IfSG. Eine Vorschrift, die, wie hier, nicht-immunisierte Studierende durch eine sog. 2G-Regelung vom Zutritt zu universitären Veranstaltungen in weitem Umfang ausschließt, begründet einen gravierenden Eingriff in das Grundrecht der Betroffenen auf Berufsausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. Senat, Beschl. v. 17.12.2021, a.a.O.). Sie stellt daher keine „niederschwellige“ Maßnahme im Sinne von Satz 2 dar. Es handelt sich vielmehr um eine „weitergehende“ Schutzmaßnahme im Sinne von Satz 3 (davon für die sog. 2G-Regelung im Einzelhandel nach § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO i.d.F. v. 23.12.2021 im Ergebnis bereits ausgehend Senat, Beschl. v. 11.01.2022 - 1 S 3781/21 - juris). Die Vorschrift muss sich daher an den Anforderungen von Satz 3 bis 8 messen lassen.

42

Der Einordnung als „weitergehende Schutzmaßnahme“ im Sinne von Satz 3 - und nicht lediglich als „Maßnahme zum präventiven Infektionsschutz“ im Sinne von Satz 2 - steht auch nicht entgegen, dass der Bundesgesetzgeber durch den Verweis in Satz 2 auf Absatz 1 Nr. 2a zum Ausdruck gebracht hat, dass er die Maßnahme „Verpflichtung zur Vorlage eines Impf-, Genesenen- oder Testnachweises“ als „niederschwellig“ eingeordnet hat. Denn dieser Verweis bezieht sich lediglich auf die Pflicht zur Nachweisvorlage, nicht aber auf die davon zu unterscheidende, wesentlich eingriffsintensivere Maßnahme „an die Vorlage solcher Nachweise anknüpfende Beschränkungen des Zugangs“, die auch der Bundesgesetzgeber differenziert betrachtet und der er offensichtlich ein schwerwiegenderes Gewicht beigemessen hat (arg. e § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG; s. ausf. dazu Senat, Beschl. v. 11.01.2022 - 1 S 3805/21 -, juris).

43

Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Verordnungsbestimmungen aus § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO müssen sich daher an den Anforderungen von § 28a Abs. 3 Satz 3 bis 8 IfSG messen lassen. Diesen Anforderungen werden sie nicht in jeder Hinsicht gerecht.

44

In § 28a Abs. 3 Satz 3 bis 8 IfSG hat der Bundesgesetzgeber bestimmt (Hervorhebung nur hier):

45

„3Weitergehende Schutzmaßnahmen sollen unter Berücksichtigung des jeweiligen regionalen und überregionalen Infektionsgeschehens mit dem Ziel getroffen werden, eine drohende Überlastung der regionalen und überregionalen stationären Versorgung zu vermeiden. 4Wesentlicher Maßstab für die weitergehenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der in Bezug auf die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in ein Krankenhaus aufgenommenen Personen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen. 5Weitere Indikatoren wie die unter infektionsepidemiologischen Aspekten differenzierte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen, die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten und die Anzahl der gegen die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) geimpften Personen sollen bei der Bewertung des Infektionsgeschehens berücksichtigt werden. 6Die Landesregierungen können im Rahmen der Festlegung der Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen stationären Versorgungskapazitäten in einer Rechtsverordnung nach § 32 Schwellenwerte für die Indikatoren nach den Sätzen 4 und 5 festsetzen; entsprechend können die Schutzmaßnahmen innerhalb eines Landes regional differenziert werden. 7Das Robert Koch-Institut veröffentlicht im Internet unter https://www.rki.de/covid-19-trends werktäglich nach Altersgruppen differenzierte und mindestens auf einzelne Länder und auf das Bundesgebiet bezogene Daten zu Indikatoren nach den Sätzen 4 und 5. 8Die Länder können die Indikatoren nach den Sätzen 4 und 5 landesweit oder regional differenziert auch statt bezogen auf 100 000 Einwohner bezogen auf das Land oder die jeweilige Region als Maßstab verwenden.“

46

Aus den vorstehenden Vorschriften folgt zum einen, dass die darin als Maßstab genannten Indikatoren bei dem Erlass von verordnungsrechtlichen Maßnahmen vom Verordnungsgeber - die sog. Sieben-Tage-Hospitalisisierungsinzidenz dabei „wesentlich“ (vgl. Satz 4) - inhaltlich berücksichtigt werden müssen. In dem Verordnungstext selbst können die Indikatoren in der Gestalt eines Stufensystems zum Ausdruck kommen (vgl. Satz 6: „Festlegung von Schwellenwerten“). Zwingend erforderlich ist die ausdrückliche Normierung eines solchen Systems in einer Verordnung aber nicht (vgl. Satz 6: „können“), solange die vom Gesetzgeber vorgegebenen Indikatoren vom Verordnungsgeber in der Sache erwogen wurden und inhaltlich tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben, was in der erforderlichen Verordnungsbegründung (vgl. § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG) erkennbar sein muss.

47

Hiervon ausgehend, genügt § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb den Anforderungen des § 28a Abs. 3 IfSG nicht. Die Begründungen der Verordnung des Wissenschaftsministeriums vom 11.01.2022 zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb und der Achten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 11.01.2022 lassen zwar erkennen, dass sich die Verordnungsgeber mit der aktuellen Hospitalisierungsinzidenz befasst haben (vgl. S. 1 ff. der Begründung der Änderungsverordnung des Wissenschaftsministeriums und S. 1, 7 f. der Begründung der Änderungsverordnung der Landesregierung, beide abrufbar unter www.baden-wuerttemberg.de). Mit den Vorgaben des Bundesgesetzgebers in § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG nicht zu vereinbaren ist allerdings, dass die angefochtene Verordnungsbestimmungen die von ihr angeordneten Maßnahmen erklärtermaßen von der sog. Sieben-Tage-Hospitalisisierungsinzidenz abkoppeln, wie dies im Wortlaut von § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO ausdrücklich vorgesehen ist.

48

§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG gibt, wie gezeigt, vor (Hervorhebung nur hier):

49

„Wesentlicher Maßstab für die weitergehenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der in Bezug auf die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in ein Krankenhaus aufgenommenen Personen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen.“

50

Mit dieser Vorgabe ist der angefochtene § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb nicht vereinbar, soweit er auf § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO verweist. Denn diese Vorschrift bestimmt für den Zeitraum bis zum 01.02.2022, wie gezeigt, ausdrücklich (Hervorhebung nur hier):

51

„Abweichend von Satz 1 findet unabhängig von der Höhe der Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz beziehungsweise der landesweiten Auslastung der Intensivbetten (AIB) die Alarmstufe II bis einschließlich 1. Februar 2022 Anwendung.“

52

Eine Verordnungsregelung, die erklärtermaßen „unabhängig“ von der Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz Geltung beansprucht, sich also von der Entwicklung dieser Inzidenz abkoppelt und damit keine Relation zwischen den im Rahmen von § 28a IfSG verfolgbaren Zielen und dafür gesetzlich vorgegebenen Maßstäben herstellt, ist mit der Vorgabe in § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG, dass diese Inzidenz der wesentliche Maßstab „ist“, nicht mehr in Einklang zu bringen.

53

Der Senat stellt klar, dass das vom Antragsgegner mit § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO im Kern verfolgte Ziel nachvollziehbar ist. Der Bundesgesetzgeber hat in § 28a Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 IfSG ausdrücklich vorgegeben, dass - was der Antragsteller im Ergebnis nicht ausreichend in den Blick nimmt - (u.a.) Landesverordnungsgeber bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen „absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen“ haben. Die Landesverordnungsgeber haben bei diesen Entscheidungen wegen ihrer Bindung an das Gesetz und aus Gründen der Normenhierarchie aber auch die weiteren Vorgaben des bundesrechtlichen § 28a IfSG einschließlich des Absatzes 3 Satz 2 ff. zu beachten. Sie sind deshalb gehalten, bei der Wahl ihrer Mittel neben den verfassungsrechtlichen, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz umfassenden Vorgaben auch den vom Bundesgesetzgeber durch § 28a IfSG einfachgesetzlich gezogenen Rahmen - den nur der Bundesgesetzgeber ändern könnte - einzuhalten.

54

b) Soweit der Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg hätte (vgl. oben a)), ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung auch im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten.

55

Bereits aufgrund der insoweit bestehenden überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache besteht ein deutliches Überwiegen der von dem Antragsteller geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen. Der Antragsteller hat glaubhaft gemacht, dass die angefochtene Regelung ihn in seinem Grundrecht auf Berufsfreiheit (Berufsausbildungsfreiheit) aus Art. 12 Abs. 1 GG erheblich trifft. Dieser Belang überwiegt die gegenläufigen Interessen des Antragsgegners. Dessen Interessen sind zwar, wie gezeigt, von sehr hohem Gewicht. Denn die infektionsschutzrechtlichen Regelungen dienen dem Schutz von Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Hieraus folgt aber nicht, dass der Antragsteller einen Verstoß gegen seine Grundrechte durch eine voraussichtlich rechtswidrige Regelung bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens hinnehmen müsste.

56

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

57

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Für eine Herabsetzung des Auffangstreitwerts aus § 52 Abs. 2 GKG bestand im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen der weitgehend begehrten Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.

58

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.