Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-06-18, Aktenzeichen 20 A 670/97
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0618.20A670.97.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide des Bundespräsidialamts
(Ordenskanzlei) vom 6. Januar 1993 und 3. Mai 1993 verpflichtet, über den
Antrag des Klägers auf Genehmigung der Annahme und Führung des Titels
"Professeur honoris causa des Comores" unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der 1929 geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger und
von Beruf Facharzt der Chirurgie. Seit 1989 ist er
Honorarkonsul, seit Juni 1998 Honorar-Generalkonsul der
Islamischen Bundesrepublik Komoren mit Sitz in .

3

Mit Urkunde vom 1. März 1986 verlieh der seinerzeitige
(zwischenzeitlich verstorbene) Präsident der Republik,
, dem Kläger den Titel "PROFESSEUR HONORIS
CAUSA DES COMORES", und zwar nach dem Wortlaut der
Verleihungsurkunde "pour ses activités scientifiques, son
engagement humanitaire et social, ses importants travaux en
chirurgie, et l'intérêt q'il a manifesté au développement du
Service de Santé DES Comores".

4

Der Kläger bat daraufhin mit Schreiben an das
Bundespräsidialamt vom 17. April 1986 um Anerkennung des Titels
und Genehmigung seiner Führung in der Bundesrepublik
Deutschland. Das Bundespräsidialamt teilte dem Kläger mit, daß
keine Informationen über die Verleihungspraxis der Islamischen
Bundesrepublik der Komoren vorlägen und die Prüfung der
Genehmigungsvoraussetzungen noch einige Zeit benötige.

5

Im Zuge der Nachforschungen des Bundespräsidialamts, die
sich bis 1993 hinzogen, teilte das Sekretariat der Ständigen
Konferenz der Kultusminister der Länder auf Anfrage der
Beklagten unter dem 23. Juni 1986 mit, daß es auf den Komoren
keine Hochschulen gebe und demzufolge der Titel nicht von einer
Institution des Hochschulbereichs verliehen worden sei. Auf
Anfrage des Auswärtigen Amtes berichtete die Botschaft der
Bundesrepublik Deutschland in Antananarivo auf Madagaskar unter
dem 18. Juli 1986, daß die Ordenspraxis der Komoren, da bisher
nicht relevant, nicht systematisch untersucht worden sei; es
gehöre aber zum Stil des Präsidenten, "Ehrungen und
Beschenkungen in sehr souveräner Weise oft spontan und
phantasievoll" vorzunehmen. Im übrigen seien noch Ermittlungen
erforderlich. Ferner wurde die Vermutung geäußert, der Kläger
könne von einem hochrangigen französischen Berater des
komorischen Präsidenten im Rahmen eines Freundschaftsdienstes
zur Ehrung vorgeschlagen worden sein. Auch im weiteren Verlauf
des Verfahrens äußerte das Auswärtige Amt wiederholt Zweifel an
der Seriosität der Ehrung.

6

Die Bundesärztekammer erklärte in einem Schreiben vom
2. September 1986, daß der dem Kläger verliehene Titel weder
als eine Dienst- oder Amtsbezeichnung noch als akademischer
Grad zu verstehen sei, sondern einen Ehrentitel darstelle. Der
Begriff "le professeur" habe auf den Komoren offensichtlich
eine andere Bedeutung als in der Bundesrepublik Deutschland. Er
werde dort entweder als Ehrendoktortitel oder als schlichte
Berufsbezeichnung verwandt, so daß unter Umständen bei einer
Führung dieses Titels in Deutschland ein klarstellender Zusatz
erforderlich sei.

7

Das Auswärtige Amt teilte unter dem 6. November 1986 mit,
daß der verliehene Titel nicht bekannt sei und im
Bildungssystem der Komoren keine Grundlage habe; es gebe dort
keine Richtlinien oder Verordnungen über die Verleihung von
akademischen Graden ehrenhalber. Weder dem Erziehungsminister
noch dem Protokollchef der Komoren seien Anlaß und Motiv der
vorgenommenen Ehrung des Klägers bekannt. Es sei davon
auszugehen, daß der Staatspräsident diese Auszeichnung "ex
plenitude potestatis" geschaffen und vorgenommen habe. Auch
bestehe die Gefahr einer Irreführung, falls der Titel in
Deutschland geführt werde.

8

Im Februar 1987 äußerte sich das Auswärtige Amt dahin, daß
außenpolitische Bedenken gegen eine Erteilung der Genehmigung
nicht bestünden. Man vermute, daß die Titelverleihung Teil der
Außenpolitik des Staates sei. Es habe nicht geklärt werden
können, ob dort eine Titelverleihung gegen Bezahlung erfolge.
Daraufhin regte das Bundesinnenministerium an, vor einer
Entscheidung über die Genehmigung zu klären, ob die
Titelverleihung gegen Bezahlung erfolgt sei. Das
Bundespräsidialamt forderte den Kläger deshalb auf, zur Klärung
dieser Fragen die Umstände, die zur Titelverleihung geführt
hätten, näher darzulegen. Der Kläger erläuterte unter dem
21. März 1987, mit der Titelverleihung an ihn, die wohl
einmalig erfolgt sei, habe der Präsident seine Anerkennung für
seine Arbeit beim Aufbau des Gesundheitswesens auf den Komoren
- insbesondere der Unfallrettung - sowie für sein soziales
Engagement und die Vermittlung von materieller und finanzieller
Unterstützung für das Gesundheitswesen zum Ausdruck bringen
wollen.

9

Die Deutsche Botschaft in Antananarivo, die vom Auswärtigen
Amt um Verifizierung der vom Kläger angegebenen Verdienste
gebeten worden war, teilte am 18. Januar 1991 mit, es sei nicht
möglich gewesen, in Gesprächen mit komorischen
Regierungsvertretern konkrete Hinweise auf die Motive der
Titelverleihung festzustellen. Es werde angeregt, den Kläger um
nachprüfbare Angaben zu seinen Leistungen zu bitten. Die Angabe
von Referenzpersonen sei hilfreich. Der daraufhin vom Kläger
benannte Kabinettsdirektor des vormaligen Präsidenten,
, der sich als einzige Referenzperson äußerte,
erklärte unter dem 16. November 1991 gegenüber der deutschen
Botschaft in Antananarivo: Er habe den Kläger 1979 mit dem
damaligen Präsidenten der Komoren in Cagnes-sur-
mer bekanntgemacht. Dabei habe der Kläger von seinen
Aktivitäten berichtet und der Präsident habe ihn auf die
Komoren eingeladen, damit er sich das dortige Gesundheitswesen
ansehe. Der Kläger sei in den Jahren 1980, 1983 und 1986 auf
die Komoren gereist, wo er vom Präsidenten mit den
Hauptverantwortlichen des Gesundheitswesens und des
Sozialdienstes zusammengebracht worden sei. Anläßlich dieser
Besuche habe der Kläger Arbeitssitzungen mit komorischen
Chirurgen abgehalten, fachliche Erkundigungen eingezogen und
vereinzelt Operationen im Krankenhaus in
durchgeführt. Daher habe ihm der Präsident 1986 den Titel
verliehen. Später habe der Kläger von Deutschland aus
Hilfslieferungen mit Medikamenten und Ausrüstungsgegenständen
auf die Komoren gesandt. Deshalb habe der Präsident
entschieden, den Kläger 1989 zum Honorarkonsul zu ernennen.
Seitdem habe der Kläger weiterhin Medikamente in das Land
geschickt, Reisen dorthin unternommen und eine Gesellschaft zur
Unterstützung ehrenamtlicher Helfer gegründet.

10

Auf nochmalige Anfrage teilte die Deutschen Botschaft in
Antananarivo mit Schreiben vom 4. Juni 1992 mit, sie habe
anläßlich einer erneuten Kontaktaufnahme mit dem komorischen
Außenministerium - wie schon früher - erfahren, daß Präsident
Titel willkürlich verliehen habe. Diese
Vorgehensweise sei von seinen Nachfolgern nicht fortgesetzt
worden. Es würden auch an Ausländer nur noch Orden verliehen.
Auch sei es seltsam, daß jemand den Titel eines komorischen
Professors honoris causa führen würde, da es auf den Komoren
keine Universität oder eine ähnliche akademische Einrichtung
gebe. Zu den Ausführungen von Herrn könne die Botschaft
eine wertende Stellungnahme nicht abgeben, da dessen Verdienste
um die Komoren nicht mehr nachprüfbar seien; sie zweifele
jedoch andererseits nicht am Inhalt des Schreibens. Im
Begleitschreiben des Auswärtigen Amtes vom 17. Juni 1992 wird
unterstrichen, daß es auf den Komoren seinerzeit eine
rechtliche Grundlage für die Verleihung des Titels eines
Honorarprofessors nicht gegeben habe. Eine solche rechtliche
Basis sei auch heute nicht vorhanden.

11

Mit abschließendem Bescheid vom 6. Januar 1993 teilte das
Bundespräsidialamt - Ordenskanzlei - dem Kläger mit, eine
Genehmigung zur Annahme bzw. Führung des Titels "Professeur
honoris causa des Comores" in der Bundesrepublik Deutschland
komme nach dem vorliegenden Sachverhalt nicht in Betracht, weil
die Voraussetzungen nach § 5 Ordensgesetz nicht hätten
festgestellt werden können. Es stehe unzweifelhaft fest, daß es
auf den Komoren seinerzeit eine rechtliche Grundlage für die
Verleihung nicht gegeben habe. Die Verleihungspraxis des
damaligen Präsidenten sei willkürlich gewesen und von den
Nachfolgern des Präsidenten nicht fortgesetzt worden.

12

Das Auswärtige Amt übersandte dem Bundespräsidialamt mit
Schreiben vom 7. Januar 1993 eine Bescheinigung der komorischen
Botschaft in Paris vom 22. Oktober 1992 über die Verleihung des
Titels. Aus seiner Sicht könne diese Bescheinigung als
Bestätigung der Gültigkeit der Ehrentitelverleihung angesehen
werden.

13

Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 5. Februar 1993 um eine
"sachdienliche Überprüfung" der Angelegenheit gebeten hatte,
teilte das Bundespräsidialamt mit Schreiben vom 3. Mai 1993
mit, daß auch die erneut eingeholten Stellungnahmen nicht zu
einer Änderung der bereits im Schreiben vom 6. Januar 1993
dargelegten Argumente führen könnten. Da es sich bei der
verliehenen Bezeichnung nicht um einen Ehrentitel im Sinne des
§ 5 Ordensgesetz handele, komme eine Genehmigung nicht in
Betracht.

14

Der Kläger hat am 30. September 1993 Klage erhoben und
geltend gemacht, der ihm verliehene Titel sei ein Ehrentitel
i.S. des § 5 Ordensgesetz für seine Verdienste um die Komoren
und nicht als akademische Auszeichnung verliehen worden. Die
Entscheidung des Bundespräsidenten dürfe nicht willkürlich
ergehen, da das Rechtsstaatsprinzip auch insoweit Anwendung
finde. Das Bundespräsidialamt habe aber den ihm zustehenden
Prüfungsrahmen überschritten. Es stehe dem Bundespräsidialamt
nicht zu, seine Verdienste zu bewerten und zu verifizieren. Die
Entscheidung des Verleihenden müsse akzeptiert werden, die
Verdienste dürften nicht etwa darauf überprüft werden, ob sie
auch in der Bundesrepublik eine Verleihung rechtfertigten. Als
Prüfungsmaßstab bleibe dem Bundespräsidenten allein ein ordre
public eigener Art im Sinne einer Prüfung, ob die Art der
Verdienste deutschen Richtlinien und verfassungsrechtlichen
Grundsätzen widerspreche. Davon abgesehen habe er - der
Kläger - seine Verdienste um die Komoren hinreichend dargelegt.
Eigentlicher Grund für die Versagung der Genehmigung sei die
Vermutung des Auswärtigen Amtes gewesen, er habe den Titel
gegen Bezahlung erhalten. Gegen die Käuflichkeit spreche aber,
daß auch die Nachfolger des ehemaligen Präsidenten, mit denen
er noch heute verkehre, nie Einwände gegen die Titelverleihung
erhoben hätten und die seinerzeit bestehende Verleihungspraxis
fortsetzten. Die Annahme der Beklagten, daß die
Verleihungspraxis des damaligen Präsidenten der Komoren
willkürlich gewesen sei, sei unzutreffend. Entgegen der
Behauptung der Beklagten setze der derzeitige Präsident der
Komoren die Verleihungspraxis seines Vorgängers fort. Die
Tatsache, daß er - der Kläger - auch heute mit den staatlichen
Stellen der Komoren und dem dortigen Präsidentenamt ohne
Probleme verkehre, dokumentiere, daß der derzeitige Präsident
die ihm verliehene Bezeichnung weiterhin für wirksam erachte.
Die neue Regierung der Komoren habe die Verleihung im übrigen
nochmals bestätigt, da ihr seine Probleme, eine Genehmigung zur
Titelführung zu erhalten, nicht verborgen geblieben seien. Der
Kläger hat dazu ein Schreiben des Botschafters der Komoren in
Paris vom 20. Mai 1996 vorgelegt.

15

Der Kläger hat beantragt,

16

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide des
Bundespräsidialamtes (Ordenskanzlei) vom 6. Januar 1993 und
3. Mai 1993 zu verpflichten, über seinen Antrag auf Gestattung
der Annahme und Führung des Titels eines "Professeur honoris
causa des Comores" unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

17

Die Beklagte hat beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Sie hat die Ansicht bekräftigt, daß die Verleihung des
Titels willkürlich erfolgt sei. Es lägen keine Anhaltspunkte
dafür vor, daß diese Verleihungspraxis vom Nachfolger des
damaligen Präsidenten der Komoren fortgesetzt worden sei.
Lediglich die Tatsache der Verleihung sei bestätigt worden. Es
sei gängige Staatspraxis, in den Fällen willkürlich verliehener
Ehrungen keine Genehmigung zu erteilen. Zudem habe der Kläger
nicht ausreichend nachgewiesen, daß es sich um einen Ehrentitel
handele. Es sei zweifelhaft, ob die Verleihung ausschließlich
zum Zwecke der Ehrung vorgenommen worden sei und nicht
- zumindest auch - zum Zwecke der Bereicherung des Verleihers.
Schließlich würde der Titel den unzutreffenden Eindruck eines
akademischen Grades erwecken.

20

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird,
hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

21

Hiergegen richtet sich die (rechtzeitige) Berufung, mit der
der Kläger geltend macht: Bei dem in Rede stehenden Titel
handele es sich sehr wohl um einen Ehrentitel im Sinne des § 5
Ordensgesetz. Der Titel sei ihm ausschließlich als Ehrung für
seine Verdienste um die Komoren verliehen worden. Durch den
Zusatz "honoris causa" trete dieser Charakter mit hinreichender
Eindeutigkeit nach außen in Erscheinung. Bei seinen Verdiensten
um die Komoren handele es sich durchweg um solche auf
medizinischem Gebiet, und zwar durch unmittelbaren persönlichen
Einsatz als Arzt und durch die Vermittlung von Hilfslieferungen
mit Ausrüstungsgütern und Medikamenten für die Krankenhäuser
der Komoren. Derartige ehrenamtliche Hilfsleistungen seien von
ihm auch nach der Titelverleihung unternommen worden. Dabei
werde er zwischenzeitlich durch die deutsch-komorische
Gesellschaft unterstützt, die er ins Leben gerufen habe. Die
Beklagte habe bei ihrer Entscheidung über die Genehmigung zu
beachten, daß er bereits von einem auswärtigen Souverän des
Titels für würdig gehalten worden sei. Deshalb dürften die
Verleihungsgründe nicht überprüft werden, denn dies würde mit
der Souveränität des ausländischen Staatsoberhauptes
kollidieren. Es verbiete sich auch zu überprüfen, ob die
Verdienste tatsächlich vorlägen - was hier unzweifelhaft der
Fall sei - oder ob sie ausreichten, um die Auszeichnung zu
rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend zu dem
Schluß gelangt, daß die Titelverleihung willkürlich sei. Zwar
sei richtig, daß der Titel "Professeur honoris causa des
Comores" seit 1986 weder von dem damaligen Präsidenten noch von
seinen Nachfolgern ein weiteres Mal vergeben worden sei. Darin
zeige sich jedoch nur, daß es derzeit keine andere in- oder
ausländische Person gebe, die sich im gleichen Maße um die
Republik der Komoren verdient mache oder verdient gemacht habe.
Ferner stütze sich die Annahme der nicht rechtsstaatlichen
Titelverleihung allein auf eine Bemerkung in dem Bericht der
Deutschen Botschaft an das Auswärtige Amt vom 18. Juli 1986,
wonach die Praxis des ehemaligen Präsidenten der komorischen
Republik, Ehrungen vorzunehmen, "souverän, spontan und
phantasievoll" gewesen sein soll. Die anderen positiven
Bewertungen zu diesem Vorgang hätten keine Berücksichtigung
gefunden.

22

Der Kläger beantragt,

23

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem
erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

24

Die Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und ergänzt: Es werde
erneut bestritten, daß es sich um einen genehmigungsfähigen
Ehrentitel im Sinne des Ordensgesetzes handele. Vielmehr sei
davon auszugehen, daß es sich um eine nicht genehmigungsfähige
Auszeichnung handele, die nur den Anschein erwecke, ein
ausländischer Ehrentitel zu sein, und deshalb im Inland nicht
geführt werden dürfe. Bei der Beurteilung dieser Frage sei ein
besonders strenger Maßstab anzulegen, da der vorliegende Titel
den Anschein erwecken könnte, daß es sich um einen akademischen
Grad handele. Im übrigen sei für die Ablehnung entscheidend
gewesen, daß nach den zur Verfügung stehenden Erkenntnissen die
Verleihungspraxis der Republik Komoren mit hiesigen
Verfassungswerten und Rechtsprinzipien, insbesondere dem
Willkürverbot, nicht vereinbar sei. Die Verleihung stelle sich
als ein völlig singuläres und damit willkürliches, auf die
Person des Klägers abzielendes Verhalten des ausländischen
Staates dar. Sie entspreche keiner verfestigten Praxis, sondern
rühre her aus eigener, unbeschränkter und willkürlicher
Machtvollkommenheit des ausländischen Entscheidungsträgers.
Hierfür sei die Tatsache, daß der Titel in den letzten zehn
Jahren nur ein einziges Mal vergeben worden sei, ein deutliches
Indiz. Es lägen keinerlei Anhaltspunkte vor, daß der damalige
Präsident oder sein Nachfolger daran gedacht hätten, den Titel
zu institutionalisieren, so daß er eine weitere Auszeichnung
neben den Orden darstellen würde. Vielmehr seien nach 1986 nur
noch Orden verliehen worden. Es widerspreche jeder
Lebenserfahrung, wenn der Kläger behaupte, daß er deswegen der
einzige Titelträger sei, weil es bisher keine andere Person
gebe, die sich in gleichem Maße um die Republik der Komoren
verdient gemacht habe. Ob es Personen mit vergleichbaren
Verdiensten gebe, ließe sich nur beurteilen, wenn bekannt wäre,
nach welchen Kriterien und für welche Verdienste der spezielle
Ehrentitel generell verliehen werde. Alle Versuche, hierzu
nähere Auskunft zu erhalten, seien ohne Erfolg geblieben. Bei
der ersten Anfrage bei der Botschaft der islamischen Republik
der Komoren in Paris im Jahre 1986 habe sich ergeben, daß der
Titel dort nicht einmal bekannt gewesen sei. Bemerkenswert
erscheine auch, daß der Titel keinerlei Bezug zum Bildungswesen
der Komoren habe. Entgegen der Auffassung des Klägers sei es
auch einem Kleinstaat wie den Komoren möglich, aufzuzeigen, daß
seine Verleihungspraxis einem Mindestmaß an rechtsstaatlichen
Grundsätzen entspreche. Dazu gehöre es, daß die den Ehrentitel
konstituierenden Merkmale entweder allgemein bekannt gemacht
würden oder jedermann die Möglichkeit habe, sich über sie zu
informieren. Der Beklagten sei es nicht verwehrt, die
Verleihungspraxis eines ausländischen Staates allgemein oder im
Hinblick auf die konkrete Auszeichnung u.a. daraufhin zu
überprüfen, ob sie ein Mindestmaß an Übereinstimmung mit
hiesigen Verfassungswerten aufweise.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe

29

Die Berufung hat Erfolg.

30

Die Klage ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat
zutreffend ausgeführt, daß für das Klagebegehren der
Verwaltungsrechtsweg offensteht. Die vom Kläger erstrebte
Genehmigung zur Annahme und zur Führung eines ihm von einem
ausländischen Staatsoberhaupt verliehenen Titels beurteilt sich
nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes über Titel, Orden und Ehrenzeichen
- OrdenG - vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 844, zuletzt geändert
durch den Einigungsvertrag vom 31. August 1990, BGBl. II S.
889, 910). Diese Genehmigung ist kein außerrechtlicher - nicht
justiziabler - Gunsterweis.

31

So noch die ältere Auffassung in Geeb/Kirchner/Thiemann,
Deutsche Orden und Ehrenzeichen, 2. Aufl. 1970, S. 76.

32

Auch der neueren Auffassung, daß ein Recht, in das
eingegriffen werden könnte, erst mit der Genehmigung
entstehe,

33

in diesem Sinne: Kirchner/Thiemann/Laitenberger, Deutsche
Orden und Ehrenzeichen, 5. Aufl. 1997, § 5 Rn. 5,

34

ist nicht zuzustimmen. Die Genehmigungspflicht ist als
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu begreifen, das die allgemeine
Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG einschränkt. Diesem
Grundrecht kommt im Hinblick auf nicht im Grundgesetz speziell
thematisierte Freiheiten die Funktion der Lückenfüllung zu. So
gesehen ist die Entgegennahme eines Ehrentitels Betätigung der
durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Handlungsfreiheit. Dies gilt
um so mehr, als dem durch Art. 2 Abs. 1 GG vermittelten
Persönlichkeitsschutz auch die Individualisierungsmittel
unterfallen, d.h. alle Kennzeichen, die Identität und Qualität
eines bestimmten Menschen nachweisen.

35

Vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz (Stand: November 1997), Art. 2
Abs. 1 Rn. 42.

36

Zu den Individualisierungsmitteln zählen Titel und andere
Auszeichnungen, so daß die Freiheit zur Annahme und Führung
solcher Auszeichnungen vom grundrechtlichen Schutz umfaßt ist.
Einer Einräumung (erst) im Wege staatlicher Genehmigung sind
dahingehende Berechtigungen weder fähig noch bedürftig. Im
übrigen ließe sich mit der oben dargelegten gegenteiligen
Auffassung nicht begründen, daß ein ablehnender Bescheid der
gerichtlichen Überprüfung entzogen ist.

37

Die gerichtliche Kontrolle staatlicher Akte, die Rechte aus
Art. 2 Abs. 1 GG betreffen, wird durch Art. 19 Abs. 4 GG
gewährleistet. Vor diesem Hintergrund ist die Eröffnung des
Verwaltungsrechtsweges in § 4 Satz 2 OrdenG verfassungskonform
als Klarstellung zu deuten und auf die Verfolgung
vermeintlicher Ansprüche auf Erteilung einer Genehmigung nach
§ 5 OrdenG entsprechend anzuwenden.

38

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Juni 1997 - 1 WB 6.97 -,
Buchholz 236.1 § 59 SG Nr. 6 zur Verfolgung eines Anspruchs auf
Verleihung eines Ehrenzeichens.

39

Die Klage ist begründet. Die Ablehnung der Genehmigung durch
Bescheide der Ordenskanzlei des Bundespräsidialamts vom
6. Januar und 3. Mai 1993 ist ermessensfehlerhaft und daher
rechtswidrig, so daß dem Kläger der geltend gemachte Anspruch
auf Neubescheidung zusteht (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

40

Die in Rede stehende Bezeichnung ist als Ehrentitel im Sinne
der §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1 OrdenG anzusehen. Nach
übereinstimmender Auffassung der Parteien, gegen die keine
Bedenken ersichtlich sind, handelt es sich bei ihr nicht um
eine Amts-, Dienst- oder Berufsbezeichnung und auch nicht um
einen akademischen Grad. Kennzeichnendes Merkmal eines
(Ehren-)Titels im Sinne des Ordensgesetzes ist, daß er von
einer staatlichen Stelle ausschließlich oder jedenfalls in
erster Linie zum Zweck einer Ehrung verliehen wird und daß
dieser ehrende Charakter klar nach außen in Erscheinung tritt.

41

Kirchner/Thiemann/Laitenberger, a.a.O. § 2 Rn. 2.

42

Maßgeblich abzustellen ist somit auf die erkennbare Form der
Ehrung und die für sie ursächliche Motivation der
Titelverleihung durch das verleihende Staatsoberhaupt. Diese
Maßstäbe lassen hier nach dem Wortlaut des Titels ("honoris
causa") und der urkundlich beigefügten Begründung keinen
Zweifel daran, daß Zweck und Anlaß der Titelverleihung die
ehrenvolle öffentliche Anerkennung von Verdiensten war, die
sich der Kläger um das Gesundheitswesen der Komoren erworben
hatte. Dies bestätigen die Stellungnahme des ehemaligen
Kabinettsdirektors vom 16. November 1991 und der
Umstand, daß die nachfolgende Regierung der Komoren bis heute
unbeirrt an der Gültigkeit der Verleihung festhält.

43

Für die Annahme, der Titel stelle eine Scheinauszeichnung
mit nicht seriösem Hintergrund dar, hat sich bislang kein
greifbarer Anhalt ergeben. Bloße Vermutungen der Beklagten, die
sich trotz verschiedener Ermittlungsversuche nicht erhärtet
haben, reichen aber nicht aus, um den Ehrencharakter einer
Bezeichnung durchgreifend in Frage stellen, wenn dieser in der
Bezeichnung und in der Verleihungsurkunde selbst deutlich zum
Ausdruck gelangt und wenn die angegebenen Verdienste nach allen
vorliegenden Erkenntnissen - wie hier - tatsächlich erbracht
wurden und der Verleihung zugrunde lagen.

44

Dem Charakter als Ehrentitel steht schließlich nicht
entgegen, daß im Falle des Klägers ein institutioneller Rahmen
(z.B. aufgrund von Statuten, Verordnungen oder Richtlinien) für
die Verleihung fehlt und der Titel in diesem Sinne
"willkürlich" vergeben worden ist. Die gegenteilige Auffassung
der Beklagten, die in den angefochtenen Bescheiden ganz im
Vordergrund der Begründung steht und auch im Schrifttum
vertreten wird,

45

vgl. Kirchner/Thiemann/Laitenberger, a.a.O. § 5 Rn. 11,

46

ist nicht überzeugend. Sie beruht auf einer Vermengung von
Motivation und Ernsthaftigkeit der Verleihung - die hier keinen
greifbaren Zweifeln begegnen - mit den Gründen für ihre
Anerkennung innerhalb von Staaten, die an derartige Ehrungen
gehobene rechtsstaatliche Anforderungen stellen. Die mangelnde
Institutionalisierung mag im Einzelfall einen Fingerzeig auf
einen nicht seriösen Verleihungshintergrund geben oder eine
tragfähige Erwägung für die Ablehnung im Rahmen des
Genehmigungsermessens darstellen; eine im Titel zum Ausdruck
gebrachte Ernsthaftigkeit der Ehrung vermag sie für sich
genommen indes nicht zu erschüttern. Daher ist es nicht
angängig, aus dem Fehlen von Richtlinien oder zumindest einer
gleichmäßigen Verwaltungspraxis zu schließen, daß eine
Bezeichnung nur dem Anscheine nach ein ausländischer Ehrentitel
sei, wenn sich im übrigen keine durchgreifenden Anhaltspunkte
dafür ergeben, daß für die Verleihung andere Gründe als die
Absicht der Ehrung ursächlich gewesen sind.

47

Ist mithin der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 OrdenG zu
bejahen, weil es sich um einen genehmigungsfähigen Titel im
Sinne der Vorschrift handelt, so ist ein Genehmigungsermessen
eröffnet, dessen fehlerfreie Ausübung (§ 40 VwVfG) der Kläger
beanspruchen kann. Dabei geht der Senat davon aus, daß § 5
OrdenG als sog. Koppelungsvorschrift zu begreifen ist, die
- den Anwendungsbereich umreißende - unbestimmte Rechtsbegriffe
auf der Tatbestandsseite mit einer Ermessensermächtigung auf
der Rechtsfolgenseite verbindet. Die Struktur der Norm gibt
nichts dafür her, daß es sich etwa um eine einheitliche
Ermessensvorschrift handeln könnte, deren Handhabung insgesamt
nur innerhalb der Grenzen zu überprüfen wäre, die den Gerichten
bei der Rechtmäßigkeitskontrolle verwaltungsbehördlichen
Ermessens gezogen sind (vgl. § 114 VwGO). Vielmehr kann, wie
gerade der Fall des Klägers zeigt, die tatbestandliche Seite
zahlreiche Abgrenzungsfragen aufwerfen, deren Beantwortung mit
der Ausübung des Genehmigungsermessens nicht untrennbar
zusammenhängt.

48

Die Beklagte hat auf der Grundlage ihrer Auffassung zur
tatbestandlichen Seite des § 5 OrdenG kein Ermessen ausgeübt;
Ermessenserwägungen hat sie - auch hilfsweise - nicht
angestellt. Dies ergibt die Auslegung der Bescheide vom
6. Januar und 3. Mai 1993, ist von der Beklagten aber auch in
der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals klarstellend
bekräftigt worden. Die angefochtenen Bescheide heben,
namentlich in Anknüpfung an entsprechende Äußerungen des
Auswärtigen Amtes, entscheidend darauf ab, daß es sich bei der
verliehenen Bezeichnung nicht um einen Ehrentitel im Sinne des
§ 5 OrdenG handele. Die weiter gegebenen Gründe sollen allein
diese Bewertung rechtfertigen, stehen mithin ausschließlich im
Zusammenhang mit der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen,
die (unzutreffend) als nicht erfüllt betrachtet werden. Ein
Ermessen, für das bei dieser Rechtslage kein Raum war, sollte
nicht ausgeübt werden.

49

Die Ermessensausübung ist im gerichtlichen Verfahren nicht
(mit heilender Wirkung) nachgeholt worden. Die Ausführungen im
erstinstanzlichen Verfahren, die allein als denkbarer
Anknüpfungspunkt hierfür in Betracht kommen, waren nicht als
bescheidergänzende selbständige Ermessensausübung gedacht,
sondern sollten dartun, daß in den angefochtenen Bescheiden
bereits Ermessenserwägungen enthalten seien - eine
Interpretation, der sich der Senat nicht anzuschließen vermag
und die die Beklagte mit ihrer Klarstellung in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat auch nicht aufrechterhalten hat.

50

Die Beklagte wird diesem Ermessensausfall bei ihrer erneuten
Entscheidung nach § 5 Abs. 1 OrdenG unter Heranziehung
tragfähiger Ermessenserwägungen abzuhelfen haben (§ 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO).

51

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

52

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2,
137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

53