Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-04-18, Aktenzeichen 20 B 470/00
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0418.20B470.00.00

Tenor

Die Beschwerde wird zugelassen.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens zweiter Instanz.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für
beide Instanzen auf 1.050.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat Erfolg.

3

Die von der Antragstellerin dargelegten ernstlichen Zweifel
an der Richtigkeit des ein Rechtsschutzinteresse verneinenden
angefochtenen Beschlusses (§§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO) liegen vor. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts ist das Rechtsschutzbedürfnis der
Antragstellerin für ihr Begehren auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des
Antragsgegners vom 1. Oktober 1999 gegeben. Der Bescheid
ändert die der Verfüllung der ehemaligen Sandgrube bislang zu
Grunde liegende wasserrechtliche Erlaubnis vom 19. Oktober
1995 in der Fassung vom 4. Juli 1996 dahingehend ab, dass an
die Zusammensetzung und Beschaffenheit des einbringbaren
Materials weitergehende Anforderungen gestellt werden;
außerdem werden die Vorgaben für die vor der Verfüllung bzw.
begleitend zu ihr vorzunehmenden Untersuchungen und
Verfahrensschritte sowie für die zu erbringenden Nachweise neu
gefasst. Damit greift der Bescheid in die aus der
wasserrechtlichen Erlaubnis ableitbare Rechtsposition der
Antragstellerin zu deren Nachteil ein. Das berechtigte
Interesse an der Abwehr dieses Eingriffs ist der
Antragstellerin nicht mit der Erwägung abzusprechen, dass die
allein vorliegende wasserrechtliche Erlaubnis wegen einer nach
der inzwischen vom Antragsgegner geteilten Auffassung des
Verwaltungsgerichts erforderlichen abfallrechtlichen Zulassung
der Verfüllung das Vorhaben der Antragstellerin nicht
legalisiert. Zum einen ist die Beurteilung der Verfüllung als
abfallrechtlich zulassungsbedürftige Maßnahme der
Abfallbeseitigung nicht abschließend geklärt; es ist - nicht
zuletzt bei Berücksichtigung und genauer Beachtung der
Maßgaben der wasserrechtlichen Erlaubnis - nicht
schlechterdings ausgeschlossen, dass es sich um eine Maßnahme
der Abfallverwertung handelt. Auch ist keine auf
abfallrechtliche Illegalität gestützte Stilllegungsverfügung
des Antragsgegners ergangen. Es gibt keine Veranlassung, einer
solchen Verfügung dadurch faktisch vorzugreifen, dass der
Antragstellerin von vornherein die gerichtliche Klärung der
Ausnutzbarkeit der formellen Gestattung der Verfüllung durch
die wasserrechtliche Erlaubnis in der Fassung 1995/96 verwehrt
wird. Gegenstand des Verfahrens ist nicht ein Begehren, den
Antragsgegner zur Legalisierung der Verfüllung durch eine nach
Meinung des Ver-waltungsgerichts unzureichende behördliche
Regelung zu verpflichten, sondern die Abwehr einer
Einschränkung der früher erteilten, wenn auch unter Umständen
unzulänglichen behördlichen Gestattung. Zum anderen kann die
begehrte Aussetzung der Vollziehung des Änderungsbescheides
auch dann für die Antragstellerin nützlich sein, wenn man
unterstellt, dass die wasserrechtliche Erlaubnis aus
abfallrechtlichen Gründen nicht die Legalisierung der
Verfüllung bewirkt und deshalb weitere, auf abfallrechtliche
Gründe bezogene Maßnahmen zu erwarten sind. In diesem Fall hat
der Antragsgegner angesichts dessen, dass er die
Verfülltätigkeit der Antragstellerin bzw. ihres
Rechtsvorgängers über Jahre hinweg als durch die
wasserrechtliche Erlaubnis zugelassen behandelt hat, über ein
ordnungsbehördliches Einschreiten zur Unterbindung dieser
Tätigkeit unter Berücksichtigung auch des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit zu befinden. In diesem Zusammenhang kann
von Bedeutung sein, welchen Rahmen die wasserrechtliche
Erlaubnis bis zum Zeitpunkt des ordnungsrechtlichen
Einschreitens für die Verfüllung abgesteckt hat. Da auch das
Verwaltungsgericht annimmt, eine sofortige Stilllegung der
Verfüllung allein wegen der fehlenden abfallrechtlichen
Zulassung scheide aus, geht es nicht an, die streitige
Einschränkung der wasserrechtlichen Erlaubnis von der
gerichtlichen Überprüfbarkeit auszunehmen mit der absehbaren
Folge, dass eine Fortsetzung der Verfüllung in der von der
Antragstellerin erstrebten Art und Weise dann bereits ohne
Prüfung insbesondere der Verhältnismäßigkeit an den Vorgaben
der geänderten wasserrechtlichen Erlaubnis scheitert.

4

Ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der
erstinstanzlichen Entscheidung können zwar auch Gründe
entgegenstehen, auf die die Entscheidung nicht gestützt ist.
Dies wird jedoch begrenzt durch die unterschiedlichen
Funktionen des Zulassungsverfahrens einerseits und des
Rechtsmittelverfahrens andererseits. Die Zulassung der
Beschwerde bzw. der Berufung ist dann aus prozessökonomischen
Erwägungen nicht angezeigt, wenn aufgrund der im
Zulassungsverfahren gebotenen Prognose über den mutmaßlichen
Ausgang des Rechtsmittelverfahrens ohne umfassende
Aufarbeitung des Prozessstoffs festgestellt werden kann, dass
vom Verwaltungsgericht nicht berücksichtigte Gründe als
selbständig tragfähig erkennbar vorliegen. Die Prüfung der
Begründetheit des Rechtsschutzbegehrens der Antragstellerin
würde hierüber weit hinausgehen.

5

Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,

6

unter Änderung des angefochtenen
Beschlusses die aufschiebende Wirkung
des Widerspruchs gegen den
Änderungsbescheid des Antragsgegners
vom 1. Oktober 1999
wiederherzustellen,

7

hilfsweise, insoweit
wiederherzustellen, als der Einbau von
nicht nachteilig veränderten
natürlichen Locker- und Festgesteinen
entsprechend der Deponieklasse 1 und
von Wiedereinbaumaterialien mit
Bauschuttanteilen von weniger als 45 %
zugelassen ist,

8

hat keinen Erfolg. Der Senat entscheidet über die
Beschwerde wegen der von der Antragstellerin geltend gemachten
besonderen Eilbedürftigkeit der Sache zur Vermeidung sonst
drohender Verzögerungen zeitgleich mit der Zulassung.

9

Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt
sowohl hinsichtlich des Hauptantrags als auch des Hilfsantrags
zum Nachteil der Antragstellerin aus. Das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen
Änderungsbescheides überwiegt das Interesse der
Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung verschont zu
bleiben. Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und
Rechtslage ergibt nicht, dass der Änderungsbescheid
offensichtlich rechtswidrig ist und das öffentliche Interesse
deswegen zurücktreten muss. Bei der von den Erfolgsaussichten
des Widerspruchs losgelösten Abwägung der gegenläufigen
Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein größeres
Gewicht als dasjenige der Antragstellerin.

10

Zureichend gesicherte Anhaltspunkte dafür, dass der
Änderungsbescheid im Widerspruchsverfahren oder in einem sich
gegebenenfalls anschließenden Anfechtungsverfahren aufzuheben
sein wird, bestehen nicht. Die Erfolgsaussichten des
Widerspruchs sind als ungewiss einzuschätzen.

11

Die durch den Änderungsbescheid verfügte Neufassung der
Nebenbestimmungen 3.5 bis 3.8 der wasserrechtlichen Erlaubnis
stellt inhaltlich deren Teilwiderruf im Wege der
nachträglichen Einschränkung dar. Die Begründung des
Änderungsbescheides, die neben ausdrücklichen Erwägungen zum
Widerruf und der Heranziehung der insoweit einschlägigen
Vorschriften auch Ausführungen enthält, die auf eine
Gefahrenabwehrmaßnahme nach §§ 14 ff. OBG zugeschnitten sind,
hindert diese Auslegung nicht. Bei sachgerechtem Verständnis
des Änderungsbescheides sind die auf die Gefahrenabwehr
bezogenen Überlegungen dazu bestimmt, die Gründe für den
erklärten Teilwiderruf zu verdeutlichen. Die wasserrechtliche
Erlaubnis soll mittels der Anpassung an die veränderte
Einschätzung der Grundwassergefährdung u.a. durch zusätzliche
Anforderungen an das Verfüllmaterial eingeschränkt werden.

12

Rechtsgrundlage für den (teilweisen) Widerruf einer
wasserrechtlichen Erlaubnis ist § 7 Abs. 1 Satz 1 WHG i.V.m.
§ 25 Abs. 2 LWG, § 49 VwVfG NRW. Eine wasserrechtliche
Erlaubnis gewährt eine widerrufliche Befugnis zur
Gewässerbenutzung und ist somit kraft Gesetzes widerruflich.
Die wasserrechtliche Erlaubnis von 1995/96 enthält einen
entsprechenden Hinweis. Hinsichtlich der Anforderungen an
einen Widerruf verweist § 25 Abs. 2 Satz 2 LWG u.a. auf § 49
Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW, wonach ein begünstigender
Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden
kann, wenn der Widerruf durch Rechtsvor-schrift zugelassen
ist. Demzufolge ist beim Widerruf einer wasserrechtlichen
Erlaubnis eine Ermessensentscheidung zu treffen. Insoweit ist
anerkannt, dass ein Widerruf zur Wahrung des Allgemeinwohls
grundsätzlich auch dann erklärt werden kann, wenn die erlaubte
Gewässerbenutzung Grundlage eines wirt-schaftlichen
Unternehmens ist.

13

Vgl. Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 7
Rdnr. 25; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp,
WHG, Stand: August 1999, § 7
Rdnr. 14.

14

Entscheidend sind die konkreten Gegebenheiten im
Einzelfall. Der Antragsgegner stützt die in Frage stehende
Änderung darauf, bei der bisher zugelassenen Verfüllung nach
Maßgabe des LWA-Richtlinienentwurfs "Untersuchung und
Beurteilung von Abfällen" von Juni 1987 (LWA-Richtlinie) sei
eine Grundwassergefährdung zumindest langfristig nicht
auszuschließen. Deshalb seien nunmehr die "Anforderungen an
die stoffliche Verwertung von mineralischen
Reststoffen/Abfällen - Technische Regeln -" der LAGA mit dem
Stand vom 6. November 1997 (LAGA-Regeln) zu beachten. Im
Vordergrund steht dabei die erstmalige Festsetzung von
Schadstoffgrenzwerten im Feststoffgehalt auf Werte, die über-
wiegend im Bereich der Zuordnungswerte für Boden LAGA Z 1.2
bis Z 2 liegen.

15

Das dürfte im Ausgangspunkt nicht zu beanstanden sein. Die
LAGA-Regeln geben die bei den Fachbehörden von Bund und
Ländern aktuell vorhandene Sachkunde und Erfahrung in Bezug
auf die Verwertung mineralischer Abfälle wieder. Mit ihrer
Heranziehung folgt der Antragsgegner im Ansatz der Auffassung
der Antragstellerin, dass es sich bei der streitigen
Verfüllung um eine Verwertungsmaßnahme und nicht um eine -
ungenehmigte - Abfallbeseitigung handelt, und zielt darauf ab,
den für Verwertungsmaßnahmen nunmehr vorgegebenen Standard
durchzu-setzen. Die Zuordnungswerte für unterschiedliche
Stoffe und Verwendungszwecke, deren Festlegung, soweit hier
von Belang, entscheidend vom Schutz des Grundwassers bestimmt
wird, sind Ausdruck sach- und fachkundiger Beurteilung
potentieller Gefährdungen gerade des Grundwassers. Ihre
Umsetzung im Ver-waltungsvollzug sichert die Vereinheitlichung
der Gesetzes-anwendung nach dem Maßstab von
Vorsorgeerwägungen. Die Be-achtung des Standards der LAGA-
Regeln bei der Festlegung der wasserwirtschaftlichen
Anforderungen an die Einbringung von Boden mit
Bauschuttanteilen in eine ehemalige Sandgrube entspricht
deswegen dem beim Lagern und Ablagern von Stoffen nach § 34
Abs. 2 Satz 1 WHG einzuhaltenden Erfordernis, anhand einer
fachgerechten Prognose zu ermitteln, ob bzw. unter welchen
Voraussetzungen nach den konkreten Verhältnissen die
Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Grundwassers nicht zu
besorgen ist. Mit dem in § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG normierten
Besorgnisgrundsatz steht es im Einklang, auf die LAGA-Regeln
gerade dann zurückzugreifen, wenn und soweit die damit
einhergehenden Anforderungen über dasjenige Maß hinausgehen,
das aus anderen Regelwerken, wie etwa der LWA-Richtlinie,
abzuleiten ist; mit der Ausrichtung des Grundwasserschutzes an
den in der Fachwelt vertretenen und mit guten Gründen
vertretbaren "schärferen" Kriterien hält sich die Behörde in
wasserrechtlich gebotener Weise auf der sicheren Seite. Dass
dies auch schon 1995/96 hätte geschehen können, weil die LAGA-
Regeln seinerzeit bereits existierten, der Antragsgegner sich
also nicht auf einen fortgeschrittenen Stand der Technik
berufen kann, hindert die Annahme des sachlichen Bedürfnisses
für den mit dem Änderungsbescheid vollzogenen Übergang auf ein
besseres Schutzniveau bei der Verfüllung nicht. Ein
zureichender sachlicher Grund für den Widerruf einer
wasserrechtlichen Erlaubnis kann sich auch aus einer durch
erneute Würdigung vorhandener Erkenntnismittel gewonnenen
besseren Einsicht der Behörde in das Gefahrenpotential eines
schon begonnenen Vorhabens ergeben.

16

Die von der Antragstellerin vorgelegten gutachterlichen
Stellungnahmen stellen den Aussagewert der LAGA-Regeln nicht
durchgreifend in Frage. Das Argument, dass der Eluatanalyse
und der sich hierbei ergebenden Schadstoffkonzentration
erhebliche Bedeutung zukommen für die Abschätzung des
Gefährdungsrisikos für das Grundwasser, entkräftet nicht den
Ansatz der LAGA-Regeln, mittels der Feststoffanalyse
zusätzlich den Gesamtschadstoffgehalt in den Blick zu nehmen.
Der TÜV S. /C. -C. schlägt in
Übereinstimmung mit dem Gutachter Dr. U. Grenzwerte für
den Feststoffgehalt in Bezug auf die Parameter PAK nach EPA
und KW vor; der Gutachter Dr.-Ing. T. bestätigt
ausdrücklich, dass nach dem Stand der Technik neben den
Eluatwerten auch Gesamtgehalte für die Beurteilung maßgebend
sind. Die gutachterlich hervorgehobene Verfüllung der Grube
lediglich mit inertem Boden-/Bauschuttmaterial ist für
Vorhaben im Sinne der Deponieklasse 1 bzw. der Zuordnungswerte
LAGA bis Z 2 wesenstypisch.

17

Das Gebrauchmachen von der Widerrufsmöglichkeit zwecks
Umsetzung der LAGA-Regeln ist nicht deshalb verfehlt, weil die
Grube schon zu etwa 65 % mit Material verfüllt ist, das
zumindest in Teilmengen diesem Schutzstandard nicht genügt.
Das Vorhandensein eines die LAGA-Regeln überschreitenden
Schadstoffpotentials und damit nach der fachkundigen
Einschätzung höheren Schadensrisikos für das Grundwasser
ändert nichts daran, dass für die vom Änderungsbescheid
betroffene Befugnis zur Weiterverfüllung der Grube der Maßstab
des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG anzuwenden ist. Hinsichtlich des
noch in die Grube einzubringenden Verfüllmaterials darf eine
Beeinträchtigung des Grundwassers, also eine nachteilige
Veränderung seiner Eigenschaften, nicht zu besorgen sein. Das
schließt es aus, bei der Restverfüllung von immerhin noch ca.
35 % des ursprünglichen Gesamtvolumens mit - nach Angaben der
Antragstellerin - ca. 100.000 t wegen der aus heutiger Sicht
des Antragsgegners nicht genügend risikoangepassten Verfüllung
in der Vergangenheit die Schutzschwelle für das Grundwasser
gegenüber einem nicht in dieser Weise "vorbelasteten" Standort
herabzusetzen. Sonst würde infolge der Erhöhung der
Gesamtschadstoffmenge in dem Verfüllmaterial entgegen dem Ziel
des § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG, schon der praktischen Möglichkeit
von Schadstoffeinträgen in das Grundwasser entgegenzuwirken,
das bisher gegebene Risiko der Grundwasserbeeinträchtigung
gesteigert.

18

Der Teilwiderruf ist auch nicht vor dem Hintergrund von
vornherein verfehlt, dass zur Vermeidung des Entstehens
belasteter Sickerwässer eine wirksame Oberflächenabdichtung
der Grube nach deren endgültigen Verfüllung erörtert wird.
Abgesehen davon, dass die Realisierung der Abdichtung ungewiss
ist, verlangt ein Einbau nach den LAGA-Regeln mit dem
Zuordnungswert Z 2, bis zu dem durch den Änderungsbescheid
Grenzwerte festgesetzt werden, generell technische
Sicherungsmaßnahmen wie etwa eine mineralische
Oberflächenabdichtung (II.1.2.3.3). Demnach ist insoweit das
Nebeneinander der Einführung der Grenzwerte nach den LAGA-
Regeln und der Oberflächenabdichtung nicht zu beanstanden. Als
für die Antragstellerin "milderes Austauschmittel", das an die
Stelle der Grenzwertverschärfung treten könnte, drängt sich
eine Oberflächenabdichtung damit jedenfalls nicht auf. Im
Übrigen ist zu beachten, dass aufgrund der bisherigen Verfüll-
tätigkeit der Antragstellerin und ihres Rechtsvorgängers
Material in die Grube gelangt ist, das die Grenzwerte der
Deponieklasse 1 nach der LWA-Richtlinie überschreitet und
wegen des hiermit verbundenen Risikopotentials (Zuordnung zur
Deponieklasse 2 nach LWA-Richtlinie) schon nach der Wertung
der LWA-Richtlinie (3.2.2) grundsätzlich abzudecken ist. Die
vom Antragsgegner angenommene und von der Antragstellerin
letztlich nicht bestrittene Notwendigkeit der
Oberflächenabdichtung, unter der sich auch das noch zu
verfüllende Material befinden würde, rechtfertigt es nicht, an
dem vom Standpunkt der LAGA-Regeln aus unzureichenden
Schutzstandard der Vergangenheit festzuhalten. Die
Schutzbedürftigkeit des Grundwassers gegenüber der noch
ausstehenden Verfüllung wird, wie erwähnt, nicht dadurch
gemindert, dass bislang unzureichende Schutzkriterien
angewandt worden sind. Die anders lautende Überlegung läuft im
Ergebnis darauf hinaus, durch eine wasserrechtliche Erlaubnis
bewusst deshalb Risiken für das Grundwasser zu eröffnen, weil
zur Abwehr der Verwirklichung schon vorhandener Risiken
ohnehin Gegenmittel ergriffen werden müssen; das kehrt die
Reihenfolge der Schutzmechanismen, bei denen die
Risikovermeidung an erster Stelle steht, um und
instrumentalisiert die wasserrechtliche Erlaubnis für
außerhalb ihrer Regelungsziele liegende "gute" Zwecke, hier
die - vor allem finanzielle - Lösung des in Gestalt der
bisherigen Verfüllung anstehenden Problems.

19

Die Umsetzung der LAGA-Regeln begegnet nicht deshalb
offensichtlich durchgreifenden Bedenken, weil die Zuordnungs-
werte als Orientierungswerte ausgestaltet sind, von denen
abgewichen werden kann, wenn das Wohl der Allgemeinheit
gewahrt ist (I.6.2). Insbesondere sind die örtlichen
Verhältnisse nicht derart eindeutig zu Gunsten der
Antragstellerin zu werten, dass bei einer Verfüllung unter
Ausschöpfung der Einbringungskriter-ien der wasserrechtlichen
Erlaubnis 1995/96 eine Grundwasserge-fährdung nicht zu
besorgen wäre. Versteht man mit der Antrag-stellerin und den
von ihr beigebrachten gutachterlichen Äußerungen den
Regelungsgehalt der wasserrechtlichen Erlaubnis 1995/96 dahin,
dass nach Ermessen des Antragsgegners auch nicht mehr der
Deponieklasse 1, sondern der Deponieklasse 2 zuzu-ordnendes
Material in die Grube eingebracht werden darf, ergibt sich das
schon daraus, dass dann sogar nach der LWA-Richtlinie
grundsätzlich eine Oberflächenabdichtung vorzunehmen ist (LWA-
Richtlinie 3.2.2, 4. Spiegelstrich). Selbst die
Antragstellerin sowie die von ihr beigezogenen Gutachter
halten eine solche Abdichtung nicht für gänzlich übertrieben,
sondern befürworten sie im Grundsatz zur Abwehr von
Gefährdungsmomenten. Geht man davon aus, dass nach der
wasserrechtlichen Erlaubnis (Nebenbe-stimmungen 3.6, 3.7
Satz 4) die Grenzwerte der Deponieklasse 1 im Sinne der LWA-
Richtlinie strikt und zwar bei der jeweiligen Abfallcharge
einzuhalten sind, ist die hydrogeologische Situation im
Bereich der Grube nicht so günstig, dass im Hinblick auf den
dann verbleibenden Unterschied zwischen den Werten der
Deponieklasse 1 und den vom Antragsgegner mit dem
Änderungsbescheid verfügten Werten ein Absehen vom generellen
Sicherheitsstandard der LAGA-Regeln offensichtlich geboten
wäre. Das Grundwasser steht den Gutachten zufolge bei etwa
57 m üNN an; die Sohle der Verfüllung liegt bei etwa 78 m üNN.
Lässt man die gutachterlich nicht näher erörterte
Schwankungsbreite des Grundwassers und die durch die
punktuelle Vertiefung sowie anschließende Wiederauffüllung der
Sohle mit an anderer Stelle der Grube entnommenem Material
bewirkten Störungen der na-türlichen Untergrundverhältnisse
außer Acht, beträgt der Abstand zwischen Grundwasser und
Verfüllmaterial ca. 20 m. Der im Zwischenbereich anstehende
natürliche Untergrund ist für Niederschlags- und Sickerwässer
durchlässig. Der TÜV S. / C. -C. hat
Durchlässigkeitsbeiwerte von k = 10-5 bis 10-7 ermittelt.
Ungeachtet der exakten Einstufung dieser Werte in die Skala
der unterschiedlichen Durchlässigkeiten im Hinblick auch auf
die Frage, ob die geringere Durchlässigkeit an jeder Stelle
der Sohle bzw. des darunter anstehenden Unter-grundes erreicht
wird, bedeutet das, dass auf die Sohle treffende
Niederschlags- und Sickerwässer vollständig im Untergrund
versickern können. Die gegenwärtig im Sohlenbereich
befindliche Ansammlung von Niederschlagswasser führt zu keinem
anderen Schluss. Auch den gutachterlichen Stellungnahmen zu-
folge ist mit einem dem Einstau des Niederschlagswassers nach-
folgenden langsamen Versickern in den Untergrund zu rechnen.

20

Das Hineingelangen von im Sickerwasser mitgeführten, aus
dem Verfüllmaterial gelösten Schadstoffen in das Grundwasser
hängt daher ausschlaggebend vom Schadstoffrückhaltevermögen
des ungesättigten Untergrundes oberhalb der
grundwasserführenden Schicht ab. Der anstehende Sand gehört
nicht zu den Bodenarten, die ihrer Art nach durch ein hohes
Rückhaltevermögen gekennzeichnet sind. Die in den LAGA-Regeln
als hydrogeologisch günstig bezeichneten Standorte weisen u.a.
Deckschichten aus Ton auf (II.1.2.3.2). Die zum
Rückhaltevermögen des Untergrundes beigebrachten
gutachterlichen Stellungnahmen lassen kein für das
vorliegende Verfahren tragfähiges abschließendes Bild zu; der
gezogene Vergleich zur Situation bei ergiebigen
Grundwasserleitern trägt ebenso wenig wie die Andeutung
verminderter Schutzwürdigkeit des betroffenen
Grundwasservorkommens. Inwieweit die nach den LAGA-Regeln
kritischen Schadstoffe bei der Untergrundpassage biologisch
abgebaut werden, bedarf ebenfalls eingehenderer Prüfung in
einem Hauptsacheverfahren. Soweit die Gutachter
übereinstimmend speziell und in erster Linie aus der
(möglichen) Oberflächenabdichtung ableiten, eine Besorgnis der
Beeinträchtigung des Grundwassers sei nicht gegeben, greift
dieser Einwand nach dem oben Gesagten gegenüber dem
angefochtenen Teilwiderruf der wasserrechtlichen Erlaubnis
nicht durch.

21

Die Aussagekraft der Ergebnisse der bisherigen
Grundwasseruntersuchungen, die nach vom Antragsgegner
bestrittener Darstellung in den von der Antragstellerin
vorgelegten Gutachten einen Schadstoffaustrag in das
Grundwasser nicht bestätigen, ist angesichts des erst ca.
3½ Jahre zurückliegenden Beginns der Verfüllung, der
unterschiedlichen Lösbarkeit der Schadstoffe und der Länge
sowie Dauer des Sickerweges hinsichtlich längerfristiger
Beeinflussungen des Grundwassers im Ansatz zweifelhaft. Der
Gutachter Dr. U. beziffert die Sickergeschwindigkeit
von Niederschlagswasser auf etwa 10 m jährlich, so dass
Sickerwasserbelastungen erst mit beträchtlicher zeitlicher
Verzögerung im Grundwasser nachweisbar sein werden. Der TÜV
S. /C. -C. gelangt zu dem Ergebnis, für
den noch ausstehenden Verfüllungszeitraum von ca. 1,5 Jahren
sei ein Schadstoffeintrag in das Grundwasser nicht zu
besorgen; zu längerfristigeren Zeiträumen äußert er sich unter
Hinweis auf die von ihm angenommene zügige
Oberflächenabdichtung nicht.

22

Insgesamt spricht danach manches dafür, dass der
angefochtene Änderungsbescheid in seinem zentralen Punkt der
Anwendung des Besorgnisgrundsatzes im Widerspruchsverfahren
bzw. Anfechtungsverfahren Bestand haben wird. Eine endgültige
Würdigung der Wahrscheinlichkeit einer
Grundwasserbeeinträchtigung muss dem Hauptsacheverfahren
vorbehalten werden. Ebenfalls im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren nicht abschließend zu klären ist, ob die
festgesetzten Grenzwerte und der für zulässig erachtete
Bauschuttanteil ihrer Höhe nach in jeder Einzelheit zum Schutz
des Grundwassers notwendig sind und die Antragstellerin unter
Berücksichtigung der ihr zuvor zugestandenen betrieblichen
Möglichkeiten nicht übermäßig belasten. Die Begrenzung des
Bauschuttanteils dient ersichtlich dazu, das Verfüllmaterial
noch als "Boden" im Sinne der LAGA-Regeln behandeln zu können.
An sich gelangen bei einem Volumenanteil des Bauschutts schon
von mehr als 10 % die Regeln in Bezug auf Bauschutt zur
Anwendung (II.1.2.1, II.1.4.1) mit der Folge eingeschränkter
Verwertungsmöglichkeiten (II.1.2.3, II.1.4.3.2). Bei den
Parametern PAK nach EPA und KW für den Feststoffgehalt, denen
nach der Aufstellung über die bisher verfüllten Massen
besonderes Gewicht bei der tatsächlichen Betriebstätigkeit der
Antragstellerin zukommen dürfte, schöpft der Änderungsbescheid
die Zuordnungswerte LAGA Z 2 in vollem Umfang aus. Soweit die
festgesetzten Höchstwerte für andere Parameter teilweise
hinter den Zuordnungswerten Z 2 zurückbleiben und die
Parameter zudem nicht in jeder Hinsicht deckungsgleich sind
mit dem in den LAGA-Regeln aufgeführten Analyseprogramm,
stehen Details in Frage, die im Eilverfahren nicht
abschließend abgeklärt werden können und müssen. Dabei ist zu
bedenken, dass dem Vorbringen der Antragstellerin nicht
konkret zu entnehmen ist, welche der vom Antragsgegner
vorgenommenen Änderungen bei den einzelnen Parametern sie in
ihrer unternehmerischen Tätigkeit schwerwiegend treffen. Die
Antragstellerin wendet sich, indem sie vornehmlich wegen der
bisherigen Einlagerungspraxis die Begrenzung auf Material nach
LAGA Z 2 als mit ihren Belangen schlechterdings unvereinbar
ablehnt und auf unveränderte Fortsetzung der Praxis gleichsam
Zug um Zug gegen die Oberflächenabdichtung drängt, insgesamt
gegen die Anwendung des Schutzkonzeptes der LAGA-Regeln; mit
dieser Zielrichtung wird sie - wie gesagt - im
Widerspruchsverfahren bzw. Anfechtungsverfahren wahrscheinlich
keinen Erfolg haben.

23

Die von ihr im betätigten Vertrauen auf die
wasserrechtliche Erlaubnis 1995/96 vor Erlass des
Änderungsbescheides erstellten Planungen und Vorbereitungen
für die zukünftige Verfüllung der Grube bedingen nach dem
Vorstehenden bei der Ermessensausübung kein offensichtliches
Übergewicht ihrer Belange. Die Ermessensbetätigung des
Antragsgegners lässt auch unter dem Aspekt der Einräumung
einer möglichen Übergangsfrist zur Umsetzung der neuen
Anforderungen keinen offensichtlich durchgreifenden Mangel
erkennen. Der Antragsgegner hat die Antragstellerin Anfang
1999 auf die von ihm für erforderlich gehaltene Anpassung der
wasserrechtlichen Erlaubnis an die LAGA-Regeln - anfänglich an
den Zuordnungswert Z 1.1 - hingewiesen und sich in der
Folgezeit um eine einvernehmliche Lösung bemüht. Damit musste
sich die Antragstellerin geraume Zeit vor Erlass des
angefochtenen Bescheides darauf einstellen, dass die
wasserrechtliche Erlaubnis im Sinne der LAGA-Regeln zu ihrem
Nachteil eingeschränkt werden könnte. Ein zeitliches
Hinausschieben des Wirksamwerdens der Änderungen, um der
Antragstellerin einen weiteren Zeitraum zur Umstellung ihrer
betrieblichen Tätigkeit einzuräumen, würde wegen der schon
fortgeschrittenen Verfüllung und des zunehmend näherrückenden
Abschlusses des Vorhabens den Sinn des Einschreitens des
Antragsgegners nachhaltig in Frage stellen. Konkrete
Dispositionen, die die Antragstellerin vor der Mitteilung der
beabsichtigten Anpassung getroffen hat und auf deren
Realisierung sie deswegen oder aus sonstigen Gründen vertrauen
durfte und die nach sowie wegen der Änderung der
wasserrechtlichen Erlaubnis fehlgeschlagen sind bzw.
fehlschlagen werden, sind nicht erkennbar. Die im Anschluss an
den erstinstanzlichen Erörterungstermin zwischen der
Antragstellerin und dem Antragsgegner diskutierten Massen
waren, soweit der Antragsgegner Freigaben verweigert hat,
überwiegend Neuanmeldungen, wenn auch zum Teil in Erweiterung
früherer Ablagerungen aus der betreffenden Baumaßnahme. Soweit
der Einbau von vor Erlass des Änderungsbescheides vom
Antragsgegner freigegebenen Massen in einer Größenordnung von
ca. 15.000 t in Rede steht, sind die zu Grunde liegenden
Freigaben mit einer Ausnahme erst ab März 1999 und damit zu
Zeitpunkten erteilt worden, in denen die Antragstellerin eine
zeitlich unbefristet mögliche Ausnutzung von
Freigabeerklärungen nicht mehr erwarten konnte; die
verbleibende Freigabe datiert aus Oktober 1998. Wenn das
betreffende Material nicht alsbald nach der Freigabe
angeliefert wurde, weil Freigaben von der Antragstellerin
generell in gewissem Maße "auf Vorrat" eingeholt werden und
bei ihrer Erteilung ungewiss ist, ob bzw. wann die Anlieferung
des freigegebenen Materials vertraglich mit der
Antragstellerin vereinbart wird und anschließend erfolgt, ist
die Schutzwürdigkeit der Annahme der Antragstellerin, das
Material tatsächlich selbst nach - wie hier - längerer Zeit
einbauen zu dürfen, jedenfalls nicht offensichtlich.
Gescheitert ist die Verfüllung dieses Materials insoweit nicht
am Änderungsbescheid, sondern an der abfallrechtlichen
Beurteilung des Vorhabens durch den Antragsgegner.

24

Die vom Verwaltungsgericht in den Mittelpunkt seiner
Entscheidung gestellte abfallrechtliche Problematik stellt
sich im vorliegenden Zusammenhang nicht.

25

Bei der Interessenabwägung im Übrigen ist auf Seiten des
Antragsgegners in Rechnung zu stellen, dass mit der
Beibehaltung der bisherigen Anforderungen an die Verfüllung
voraussichtlich tatsächlich unumkehrbare Verhältnisse
geschaffen würden. Im Nachhinein lässt sich der mit dem
Änderungsbescheid erstrebte Grundwasserschutz nicht
realisieren; eine spätere Entfernung jetzt noch eingebauter
Massen ist praktisch, auch wegen der zu erwartenden Kosten,
ausgeschlossen. Die damit potentiell grundwassergefährdende,
jedenfalls dem Schutzstandard der LAGA-Regeln nicht genügende
Situation mag zwar technisch mit einer risikoangepassten
Oberflächenabdichtung zu beherrschen sein. Darauf kann aber
nicht entscheidend abgehoben werden. Denn die Verwirklichung
der Oberflächenabdichtung durch die Antragstellerin bzw. auf
deren Kosten ist nicht hinreichend gewährleistet. Die
wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragstellerin, soweit sie
offen gelegt sind, stellen selbst dann, wenn aus den zukünftig
zu erzielenden Entgelten Anteile für die Oberflächenabdichtung
abgesondert werden, nicht sicher, dass die finanziellen Mittel
für die Oberflächenabdichtung in ausreichendem Umfang
vorhanden sind. Bei einem Verfüllvolumen von - nach Angaben
der Antragstellerin - ca. 100.000 t lassen sich auf der
Grundlage einer Rücklage von 10,-- DM/t insgesamt ca. 1 Mio DM
erwirtschaften; dieser Betrag unterschreitet bereits die
Angebotssumme der Firma X. um ca. 160.000,-- DM. Setzt
man das Restverfüllvolumen mit dem Antragsgegner deutlich
niedriger an und stellt man ferner eventuelle niedrigere
Erträge sowie eine eventuelle Einstellung der Verfüllung aus
anderen Gründen in Rechnung, erhöht sich die Deckungslücke
weiter.

26

Hinsichtlich des Interesses der Antragstellerin, die
Verfüllung im Rahmen ihres gewerblichen Unternehmens in der
bisherigen Weise weiter zu betreiben und mittels der zu
erzielenden Kippentgelte wirtschaftliche Vorteile zu erlangen,
aus denen unter anderem auch die Oberflächenabdichtung zu
finanzieren wäre, ist zu berücksichtigen, dass die
Einschränkung ihrer bisherigen betrieblichen Tätigkeiten
lediglich insoweit auf den Teilwiderruf ursächlich
zurückgeführt werden kann, als die wasserrechtliche Erlaubnis
in der bislang geltenden Fassung diese Tätigkeiten abdeckt.
Die faktisch ermöglichte Ablagerung von Material, das die
Grenzwerte der Deponieklasse 1 nicht einhält, verstößt seit
Beginn der im November 1996 aufgenommenen Verfüllung gegen die
Nebenbestimmungen 3.6, 3.7 Satz 4 der wasserrechtlichen
Erlaubnis. Eine Ausweitung dieses Rahmens im Wege der
Verwaltungspraxis, wie sie von der Antragstellerin vorgetragen
wird, findet in der wasserrechtlichen Erlaubnis keinen Anhalt
und in den gesetzlichen Voraussetzungen für eine
wasserrechtliche Erlaubnis keine Grundlage. Entsprechendes
gilt, soweit es darum geht, dass die Grenzwerte der
Deponieklasse 1 nicht für die einzelne Abfallcharge - den
gleichartigen Abfall von einer Anfallstelle - eingehalten
worden sein sollten, sondern als "massengewichtete
Mittelwerte" bezogen auf das gesamte Verfüllgut angewandt
worden sein sollten. Die wasserrechtliche Erlaubnis stellt
ihrem Wortlaut nach für die Grenzwerte der Deponieklasse 1
eindeutig auf die jeweiligen Materialien ab; Mischproben des
verfüllten Materials sind lediglich zusätzlich zu ziehen
(Nebenbestimmung 3.8). Das entspricht dem Sinn der Grenzwerte,
durch Gegenüberstellung mit Analyseergebnissen die
Grundwasserverträglichkeit der einzelnen Ablagerungsmenge
abzuklären und den Merkmalen der Deponieklasse 1 (Tabelle 3
der LWA-Richtlinie) Geltung zu verschaffen. Die bei einer
Mittelwertbildung gedanklich vollzogene Vermischung geringer
und stärker belasteter Materialien hebt den in der LWA-
Richtlinie betonten Aussagewert der "Konzentration im Eluat
eines Abfalls" für das zu erwartende Gefährdungspotential der
Ablagerung auf; folgerichtig gibt die LWA-Richtlinie auch
keine Berechnungsmethode für die Ermittlung der "Mittelwerte"
vor, bei denen es sich notwendigerweise nicht um Ergebnisse
definierter Analyseverfahren handelt, sondern um mathematische
Berechnungsergebnisse in Bezug auf fiktive Mischproben. Diese
Sichtweise trifft auch zu für die Ablagerung nach LAGA-Regeln;
eine Einhaltung der LAGA-Werte Z 2 als "massengewichtete
Mittelwerte" wäre ohne Belang.

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Klammert man dementsprechend die Möglichkeit der Ablagerung
von Materialien, die nicht der Deponieklasse 1 unterfallen,
als rechtlich nicht geschützte, bloß tatsächliche Chance der
Antragstellerin aus, ist das Ziel der Antragstellerin, ihre
bisherige Verfüllpraxis beizubehalten, unabhängig vom
Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheides zumindest nicht
vollständig erreichbar und ist im Übrigen auch unter
Berücksichtigung des umfangreichen Vorbringens der
Antragstellerin nicht festzustellen, dass als Folge des
Bescheides unzumutbare Nachteile entstehen. Allerdings ist in
der Eidesstattlichen Versicherung der Geschäftsführerin der
Antragstellerin vom 13. April 2000 das zuvor lediglich
pauschal behauptete Insolvenzrisiko klarer und
nachvollziehbarer dargestellt. Nach den Angaben der
Antragstellerin ist bei einer Verfüllung bis zu den
Grenzwerten nach LAGA Z 2 ein Entgelt von lediglich 5,-- DM
bis 8,-- DM/t zu erzielen. Hiernach reicht das auf der
Grundlage des Änderungsbescheides erreichbare Gesamtentgelt
für die Restverfüllung von bis zu ca. 800.000,-- DM kaum zur
Deckung der laufenden Kosten während der anstehenden
Verfülldauer, geschweige denn zum Ausgleich der aufgelaufenen
Rückstände und zur Finanzierung der Oberflächenabdichtung aus.
Den Einnahmebedarf für die ordnungsgemäße Abwicklung der
Verfüllung einschließlich der Oberflächenabdichtung und zur
Abwendung der Insolvenzgefahr veranschlagt die Antragstellerin
auf ca. 2,9 Mio DM. Hiervon sollen ca. 1,4 Mio DM nach den
Grenzwerten der Deponieklasse 1 "und nach bisheriger
Genehmigungspraxis" erwirtschaftet werden. Das ist auch in
Anbetracht des sonstigen, die praktische Handhabung der
wasserrechtlichen Erlaubnis herausstellenden Vorbringens der
Antragstellerin dahin zu verstehen, dass die Grenzwerte der
Deponieklasse 1 gegebenenfalls entgegen der wasserrechtlichen
Erlaubnis nicht als Ausschlusskriterien zur Anwendung gelangen
sollen. Diese Kalkulationsgrundlage wird, wie gesagt, von der
wasserrechtlichen Erlaubnis im Ansatz nicht umfasst; sie ist
nicht geschützt. Fallen die insoweit in Frage stehenden
40.000 t Verfüllmaterial jedenfalls mit dem angesetzten Betrag
von 35,-- DM/t aus, ergibt sich bereits eine beträchtliche
Unterfinanzierung. Die weiteren ca. 1,5 Mio DM aus der
Verfüllung von Material der E. Bahn AG, bei dem die
Einhaltung der Werte der Deponieklasse 1 unterstellt wird,
unterschreiten den aufgezeigten Finanzbedarf erheblich. Die
Antragstellerin hat namentlich vortragen lassen, die
Oberflächenabdichtung könne erst und nur dann realisiert
werden, wenn die bisherige Verfüllpraxis im Wesentlichen
fortgesetzt werden könne. Damit besteht bei der Fortsetzung
der Verfüllung nach dem Gefährdungspotential der
Deponieklasse 1 faktisch die Wahrscheinlichkeit, dass trotz
dieses vom Antragsgegner ohnehin als unzureichend erkannten
Schutzstandards ein anderweitiger Grundwasserschutz nicht zu
realisieren ist. Es ist unverkennbar, dass die Möglichkeit,
die erforderlichen Finanzmittel für die Ober-flächenabdichtung
durch die noch ausstehende Verfüllung zu beschaffen, einen
erheblichen faktischen Vorteil bietet. Diesem Umstand kommt
indessen in Bezug auf die hier zu beurteilende Befugnis zur
Verfüllung keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Abgesehen von
den systematischen Bedenken gegen eine solche Lösung und ihre
Realisierbarkeit unter Einhaltung der von der
wasserrechtlichen Erlaubnis gezogenen Grenzen, die oben
erwähnt sind, steht es im freien Belieben der Antragstellerin,
von der Befugnis Gebrauch zu machen oder nicht und ist
außerdem unter dem Aspekt einer möglichen Nachsorge- bzw.
Sanierungspflicht noch zu klären, wer gegebenenfalls
ordnungsrechtlich als Verantwortlicher herangezogen werden
kann. Der Hinweis der Antragstellerin auf die an anderen
Ablagerungsstandorten anzutreffenden Gefährdungsmomente für
das Grundwasser schmälert nicht das dem angefochtenen Bescheid
zu Grunde liegende Anliegen des Antragsgegners, sondern stützt
die Notwendigkeit, die einschlägigen Standards der LAGA-Regeln
in der Verwaltungspraxis branchenbezogen flächendeckend
umzusetzen und so einheitliche Bedingungen zu schaffen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 25 Abs. 2
Satz 2 GKG. Ausgehend von der Berechnung in der
Eidesstattlichen Versicherung vom 13. April 2000 beläuft sich
die wirtschaftliche Einbuße der Antragstellerin, die sie mit
der Anfechtung des Änderungsbescheides abwehren will, auf ca.
(2,9 Millionen DM nach bisheriger Praxis abzüglich
800.000,-- DM nach LAGA Z 2) 2,1 Mio DM. Es ist sachgerecht,
die Hälfte dieses Betrages als Streitwert für das vorläufige
Rechtsschutzverfahren anzusetzen; die erstinstanzliche
Streitwertfestsetzung, der andere Ausgangswerte zu Grunde
liegen, ist entsprechend anzupassen.

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