Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-02, Aktenzeichen 1 K 423/01
ECLI:DE:VGD:2001:1102.1K423.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Im Zuge der Planungen und Maßnahmen der Deutschen Bahn AG
(vormals Deutschen Bundesbahn) zur Attraktivierung der
Kurzbahnstrecke 000 - T1-P/S2/X - (ehemals Strecke 000)
schloss sich der Beklagte 1990 den vom „Regionalarbeitskreis
für die Bundesbahnstrecke 000" unterbreiteten Vorschlägen an,
den T1 Hauptbahnhof zu verlegen und zwei neue Bahnhaltepunkte
in T1 einzurichten. Im Oktober 1991 fasste er einen die
Innenstadtplanung betreffenden Grundsatzbeschluss, wonach der
Hauptbahnhof in den Bereich T2straße/X1straße verlegt und dort
mit dem städtischen Liniennetz des Öffentlichen
Personennahverkehrs verknüpft werden sollte. Ferner sollte das
Gelände des bisherigen Hauptbahnhofes einschließlich des
Güterbahnhofes städtebaulich mit dem Ziel einer gewerblichen
Nutzung fortentwickelt werden. Zwecks Umsetzung und Sicherung
dieser Planungsziele wurden in der Folgezeit verschiedene
planungsrechtliche Maßnahmen beschlossen, unter anderem die
Aufstellung eines Bebauungsplanes für den Bereich des
Bahnhofsgeländes (Dezember 1991), Veränderungssperren bzw.
deren Verlängerung (Mai 1992, September 1994, November 1996
und Dezember 1997), die Durchführung einer Voruntersuchung für
die Entwicklungsmaßnahme im Hauptbahnhofbereich (August 1994).
Mit Beschluss vom 18. März 1999 stimmte der Beklagte der
Planung für die Gestaltung der Umfelder sowie der Anlage von
Bushaltestellen an den zukünftigen Schienen-Haltepunkten T1-
Mitte und T1-H zu und beauftragte die Verwaltung, alle
notwendigen Abstimmungsgespräche (u.a. mit der Deutschen
Bahn AG) zu führen sowie die erforderlichen Schritte
einzuleiten, um die Finanzierung zu sichern und die Planung
zeitgleich zur Realisierung der neuen Schienen-Haltepunkte
umzusetzen.

3

Mit Schreiben vom 26. Januar 2000 stellte die Ratsfraktion
C (C-Fraktion) für die Tagesordnung der Sitzung des Beklagten
am 10. Februar 2000 den Antrag, dass der Beklagte (a) seine
bisherigen Beschlüsse betreffend die DB-Haltepunkte T1-Mitte
und T1-H aufhebe, (b) die Verwaltung beauftrage, eine Planung
für den unter Denkmalschutz stehenden Hauptbahnhof zu einen
attraktiven Verknüpfungspunkt von Bahn, Bus und PKW zu
erarbeiten und dabei (unter anderem) mit einzubeziehen, dass
der Busbahnhof zum Hauptbahnhof verlegt sowie dort ein
Parkhaus vorgesehen werde, im Bereich des Industriegebietes T3
und im Bereich N je ein DB-Haltepunkt eingerichtet sowie der
Bahnhof T4 erhalten werde, und (c) für diese Maßnahmen in den
Haushalt 2000 150.000 DM einstelle. In der Sitzung vom 10.
Februar 2000 lehnte der Beklagte diesen Antrag mehrheitlich
ab. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Stadt T1 vom 31. Mai
2000 bekannt gemacht.

4

Mit Schreiben vom 14. April 2000 übersandte der Kläger zu
3. dem Servicedienst Recht der Stadt T1 den Entwurf eines
Unterschriftenformulars für ein Bürgerbegehren und bat um
Prüfung, ob das Formular den Formvorschriften des § 26
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)
entspreche, die Formulierungen der zur Entscheidung zu
bringenden Frage, die Begründung sowie der Deckungsvorschlag
korrekt seien und ob der Entwurf insgesamt mit den
gesetzlichen Formvorschriften in § 26 GO NRW im Einklang
stehe. Mit Antwortschreiben vom 25. April 2000 wurde
mitgeteilt, die formellen Erfordernisse des § 26 GO NRW seien
eingehalten.

5

Am 6. Juli 2000 reichten die Kläger das „Bürgerbegehren zur
Attraktivierung des Hauptbahnhofes in T1-Mitte -
Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn" ein, das auszugsweise
folgenden Inhalt hatte:

6

„Die Unterzeichner beantragen gemäß § 26 Abs. 1
Gemeindeordnung NRW:

7

Der Busbahnhof wird vom H1-Platz zum Hauptbahnhof verlegt,
der zu einem modernen, attraktiven Verknüpfungspunkt von Bus,
Bahn und PKW ausgebaut wird. Die Deutsche Bahn AG wird
aufgefordert, das Hauptbahnhofsgebäude und die dazugehörigen
Flächen für diese Zwecke entsprechend zu gestalten, zu
unterhalten und die Planung der beiden Haltepunkte T1-Mitte
und T1-H aufzugeben, den Bahnhof T4 zu erhalten sowie zwei
neue Haltepunkte N und T3 einzurichten.

8

Begründung: Der Rat der Stadt T1 hat in seiner Sitzung am
10.02.2000 abgelehnt, die bisherigen Beschlüsse hinsichtlich
der neuen DB-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufzuheben. Er hat
ferner einen Planungsauftrag für den unter Denkmalschutz
stehenden Hauptbahnhof zu einem attraktiven Verknüpfungspunkt
von Bahn, Bus und PKW abgelehnt. ...

9

Finanzierung: Die Finanzmittel, die für die Maßnahme „2
neue DB-Haltepunkte" vorgesehen sind, werden nunmehr zur
Finanzierung des dem Bürgerbegehren zu Grunde liegenden
Antrages verwendet."

10

Dazu überreichten sie dem Beklagten 768
Unterschriftenlisten mit 7.492 Unterschriften, von denen das
Wahlamt der Stadt 6.745 als gültig einstufte.

11

Nachdem die Kläger mit Schreiben vom 22. August 2000
vorsorglich im Hinblick auf eine etwaige Versäumung der in §
26 Abs. 3 GO NRW vorgesehenen Frist Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand beantragt hatten, lehnte der Beklagte in seiner
Sitzung vom 31. August 2000 den Wiedereinsetzungsantrag ab und
stellte die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest. Mit
Bescheid vom 15. September 2000 teilte der Oberbürgermeister
der Stadt T1 den Klägern diesen Beschluss mit. Zur Begründung
führte er im Wesentlichen aus, mit Beschluss vom 10. Februar
2000 habe der Beklagte zu verstehen gegeben, dass er an seinen
bisherigen Entscheidungen betreffend die Einrichtung neuer DB-
Haltepunkte und die städtebauliche Entwicklung des
Hauptbahnhofbereichs festhalten wolle. Dagegen richte sich das
Bürgerbegehren, so dass dessen Einreichung an die Frist des §
26 Abs. 3 GO NRW gebunden gewesen sei. Diese sei versäumt
worden. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme nicht
in Betracht, da es sich bei der Frist um eine Ausschlussfrist
handele.

12

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte in
seiner Sitzung vom 14. Dezember 2000 als unbegründet zurück.
Dies teilte der Oberbürgermeister den Klägern mit am 5. Januar
2001 (Kläger zu 2. und 3.) bzw. 6. Januar 2001 (Kläger zu 1.)
zugestellten Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 2000 mit.
Unter Ergänzung und Vertiefung der im Ausgangsbescheid
enthaltenen Ausführungen führte er zur Begründung an: Dass das
Bürgerbegehren inhaltlich über den durch den Beklagten am 10.
Februar 2000 abgelehnten Antrag der C-Fraktion hinausgehe und
insoweit initiierenden Charakter habe, ändere nichts daran,
dass es sich gegen den Beschluss vom 10. Februar 2000 richte.
Das Begehren strebe unter Korrektur dieses Ratsbeschlusses
eine wesentlich andere Lösung als vom Beklagten vorgezeichnet
an. Diese inhaltliche Bezugnahme auf einen Ratsbeschluss
genüge, um als kassatorisches Bürgerbegehren zu gelten und die
Einhaltung der Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW zu begründen. Bei
dieser Regelung handele es sich um eine Ausschlussfrist,
hinsichtlich derer bei Fristversäumung eine Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand grundsätzlich nicht möglich sei. Dies
ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift,
Rechtsklarheit und Vertrauensschutz im Hinblick auf getroffene
Ratsentscheidungen zu Gewähr leisten. Umstände, die
gegebenenfalls eine Ausnahme rechtfertigten könnten, seien
nicht ersichtlich. Weder sei ein Fall höherer Gewalt gegeben
noch läge ein Fehlverhalten der Verwaltung im Rahmen ihrer
gemäß § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW erfolgten Hilfestellung vor.
Die schriftliche Anfrage vom 14. April 2000 sei sachlich
richtig beantwortet worden.

13

Mit der am 24. Januar 2001 erhobenen Klage verfolgen die
Kläger ihr Begehren weiter und machen zur Begründung im
Wesentlichen geltend: Als initiierendes Bürgerbegehren sei
dieses nicht an die Fristregelung des § 26 Abs. 3 GO NRW
gebunden. Das mit dem Bürgerbegehren verfolgte kommunale
Anliegen sei in der Vergangenheit nicht Gegenstand eines
Ratsbeschlusses gewesen. Im Vergleich zu dem Beschluss des
Beklagten vom 18. März 1999 befasse es sich mit wesentlich
anderen Inhalten, nämlich der Verlegung des Busbahnhofes zum
Hauptbahnhof. Die weitere Planung der Haltepunkte T1-Mitte und
T1-H sei dabei lediglich ein flankierendes Thema. Im Übrigen
sei das Bürgerbegehren auch für den Fall, dass es sich um ein
kassatorisches Begehren handele, nicht wegen Versäumens der
Frist in § 26 Abs. 3 GO NRW unzulässig. Anknüpfungspunkt sei
der Ratsbeschluss vom 10. Februar 2000 und nicht derjenige vom
18. März 1999. Der Beschluss vom 10. Februar 2000 sei am
31. Mai 2000 im Amtsblatt der Stadt bekannt gemacht worden.
Gemäß § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW müsse ein gegen einen
Ratsbeschluss gerichtetes Bürgerbegehren innerhalb von sechs
Wochen nach Bekanntmachung des Beschlusses eingereicht sein.
Diese Frist sei mit Übergabe der Unterschriftenlisten am 6.
Juli 2000 gewahrt worden. Darüber hinaus sei zu
berücksichtigen, dass die Stadtverwaltung mit Schreiben vom
25. April 2000 mitgeteilt habe, dass die formellen
Erfordernisse des § 26 GO NRW eingehalten seien. Daran müsse
der Beklagte sich festhalten lassen. Für jeden Amtsträger
bestehe in Bezug auf seine Amtsführung die Verpflichtung,
Auskünfte richtig, sachgerecht, vollständig und
unmissverständlich zu geben. Handele er dem zuwider und
erteile er hinsichtlich einer laufenden Frist eine
unvollständige oder unrichtige Auskunft, führe dies zu einer
Fristverlängerung bzw. Unbeachtlichkeit der Fristregelung.
Wenn die Kläger die Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW versäumt
hätten, liege daher, auch wenn die Regelung eine
Ausschlussfrist darstelle und bei Fristversäumnis eine
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand grundsätzlich
ausgeschlossen sei, eine Ausnahmesituation vor, die eine
Berufung auf die Fristversäumung ausschlösse. Die Verwaltung
hätte entweder den Hinweis geben müssen, dass mit Blick auf
den Ratsbeschluss vom 18. März 1999 die Frist bereits
verstrichen sei oder, ausgehend vom Beschluss vom 10. Februar
2000, dass der Fristablauf unmittelbar bevorstehe. Da diese
gebotene Unterrichtung unterblieben sei, sei das
Fristversäumnis den Klägern nicht zurechenbar. Diese hätten
keinen Anlass gehabt, an der Richtigkeit und Vollständigkeit
der erteilten Auskunft zu zweifeln. Unter dem Gesichtspunkt
von Treu und Glauben seien die Kläger daher so zu behandeln,
als wäre das Bürgerbegehren fristgerecht eingereicht worden.
Sinn und Zweck der Fristregelung oder sonstige Sachgründe
stünden einer ausnahmsweisen Zulassung des Bürgerbegehrens
trotz Fristversäumnis nicht entgegen.

14

Die Kläger beantragen,

15

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
15. September 2000 und des Widerspruchsbescheides
vom 29. Dezember 2000 zu verpflichten, die
Zulässigkeit des „Bürgerbegehrens zur
Attraktivierung des Hauptbahnhofes in T1-Mitte -
Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn"
festzustellen.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Er tritt dem Klagevorbringen unter Wiederholung und
Vertiefung seiner Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden
entgegen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Der Gericht konnte trotz des Todes des Klägers zu 2.
entscheiden. Auf Grund der Vertretung durch einen
Prozessbevollmächtigten ist eine Unterbrechung des Verfahrens
nicht eingetreten; ein Antrag auf Aussetzung des Verfahrens
ist nicht gestellt worden, vgl. § 173
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. §§ 246 Abs. 1, 239
Zivilprozessordnung (ZPO).

22

Die Klage hat keinen Erfolg.

23

Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO
statthaft. Ihr Ziel ist die Verpflichtung des Beklagten zur
Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sowie die
Aufhebung des Bescheides des Oberbürgermeisters der Stadt T1
vom 15. September 2000 und seines Widerspruchsbescheides vom
29. Dezember 2000, mit denen der ablehnende Beschluss des
Beklagten vom 31. August 2000 bekannt gegeben bzw. bestätigt
wurde. Die gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 28. März 2000 (GV NRW S. 245) zu
treffende Entscheidung des Rates über die rechtliche
Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist ein gegenüber den
Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ergangener
Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW.

24

Vgl. hierzu mit ausführlicher Begründung Urteil der Kammer
vom 13. Februar 1998 - 1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368 ff.
m.w.N.

25

Die auch im Übrigen zulässige Klage hat in der Sache keinen
Erfolg.

26

Der Beschluss des Beklagten vom 31. August 2000, den
Klägern bekanntgemacht mit Bescheid vom 15. September 2000,
ist rechtmäßig und verletzt die Kläger daher nicht in ihren
Rechten; der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens festzustellen, § 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO.

27

Zu Recht hat er gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
festgestellt, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist. Die
Unzulässigkeit ergibt sich aus § 26 Abs. 3 GO NRW. Nach dieser
Bestimmung muss ein Bürgerbegehren, dass sich gegen einen
Beschluss des Rates richtet, innerhalb von sechs Wochen nach
dessen Bekanntmachung eingereicht sein (Satz 1). Gegen einen
Beschluss, der nicht der Bekanntmachung bedarf, beträgt die
Frist drei Monate nach dem Sitzungstag (Satz 2).

28

Danach ist das von den Klägern initiierte „Bürgerbegehren
zur Attraktivierung des Hauptbahnhofes in T1-Mitte -
Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn" verspätet bei der Stadt T1
eingereicht worden. Das Bürgerbegehren richtet sich (auch)
gegen den - nicht bekanntmachungsbedürftigen - Beschluss des
Beklagten vom 18. März 1999, so dass mit der Einreichung des
Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 die gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2
GO NRW einzuhaltende Frist von drei Monaten nach dem
Sitzungstag nicht gewahrt ist.

29

Ein Bürgerbegehren richtet sich im Sinne des § 26 Abs. 3 GO
NRW bereits dann gegen einen Ratsbeschluss, wenn es sich
inhaltlich auf ihn bezieht und seine Korrektur bzw. eine
wesentlich andere Lösung eines Problems als vom Rat durch
seinen Beschluss vorgezeichnet anstrebt. Nicht erforderlich
ist, dass der Text des Bürgerbegehrens den früheren
Ratsbeschluss erwähnt oder gar genau bezeichnet.

30

Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -,
NWVBl. 2000, S. 155; VG Koblenz, Entscheidung vom 10. Juli
2001 - 2 K 216/01.KO -, JURIS; VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, DÖV 1990, S. 1030; von
Danwitz, DVBl. 1996, S. 134 (137).

31

Danach richtet sich das von den Klägern initiierte
Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Beklagten vom 18. März
1999. Mit der Zustimmung zur Planung für die Gestaltung der
Umfelder sowie der Anlage von Bushaltestellen an den
zukünftigen Schienen-Haltepunkten T1-Mitte und T1-H hat der
Beklagte zum Ausdruck gebracht, dass er die Einrichtung dieser
beiden Haltepunkte durch die Deutsche Bahn AG nach wie vor
unterstützt und der weiteren Gestaltung der T1 Innenstadt
sowie der Konzeption zur Verknüpfung von Bahn und Bus
weiterhin zu Grunde legt. Der Ratsbeschluss vom 18. März 1999
stellt damit gleichsam ein weiteres Glied in einer Kette von
Beschlüssen dar, die der Beklagte seit Anfang 1990 zwecks
Planung und Umsetzung einer Innenstadtkonzeption verabschiedet
hat, die mit den Planungen und Maßnahmen der Deutschen Bahn AG
zur Einrichtung zweier neuer Schienen-Haltepunkte in T1-Mitte
und T1-H korrespondiert und als zentralen Verknüpfungspunkt
von Bahn und Bus den Bereich des Haltepunktes T1-Mitte und des
Busbahnhofes am H1-Platz vorsieht. Das Bürgerbegehren zielt
indes auf eine völlig andere Konzeption: Gemäß der zur
Entscheidung gestellten Frage sollen die Planungen der Stadt
betreffend die Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufgegeben werden
und stattdessen der Hauptbahnhof als Verknüpfungspunkt von
Bahn, Bus und PKW ausgebaut werden. Entsprechend soll der
Busbahnhof von seinem bisherigen Standort zum Hauptbahnhof
verlegt werden. Ist das Bürgerbegehren mithin, wie sich auch
seiner Begründung entnehmen lässt, auf Aufhebung des nicht
bekanntmachungsbedürftigen Ratsbeschlusses vom 18. März 1999
gerichtet, führt § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW insoweit zur
Unzulässigkeit des Begehrens, da die vorgegebene Frist von
drei Monaten nach dem Sitzungstag bei Einreichung des
Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 abgelaufen war.

32

Die sich aus § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW ergebende
Unzulässigkeit erfasst auch diejenigen Bestandteile des
Bürgerbegehrens, die sich nicht gegen einen früheren
Ratsbeschluss richten, sondern initiierenden Charakter haben
und daher isoliert betrachtet nicht an eine Frist gebunden
wären. Dies ergibt sich unter entsprechender Heranziehung des
Rechtsgedankens von § 139 BGB, § 59 Abs. 3 VwVfG. Die
einzelnen Elemente des Bürgerbegehrens stehen in einem
untrennbaren Zusammenhang, der entsprechend § 139 BGB, § 59
Abs. 3 VwVfG zur Folge hat, dass der unzulässige kassatorische
Teil zugleich zur Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens
führt.

33

Dabei kann dahinstehen, ob ein initiierender Charakter dem
Bürgerbegehren (nur) insoweit zukommt, als es den Bahnhof T4
und die zwei neu vorgeschlagenen Schienen-Haltepunkte T3 und N
betrifft, oder ob dies auch im Hinblick auf die Elemente
„Verlegung des Busbahnhofes" und „Ausbau des Hauptbahnhofes
zum Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn und PKW" gilt. Bezüglich
der zuletzt genannten Elemente des Bürgerbegehrens wäre
ebenfalls von einem kassatorischen Begehren auszugehen, wenn
man den bislang vom Beklagten verabschiedeten Beschlüssen
betreffend die Haltepunkte T1-Mitte/-H und die Entwicklung des
Hauptbahnhofes neben dem jeweiligen ausdrücklich formulierten
Erklärungsinhalt gleichsam als „Kehrseite" die Entscheidung
beimisst, dass der Busbahnhof nicht verlegt wird und der
Hauptbahnhof nicht zu einem Verknüpfungspunkt Bus/Bahn/PKW
ausgestaltet wird. Ob den Ratsbeschlüssen dieser
Erklärungswert mit Blick auf das ihnen zu Grunde liegende
innerstädtische Planungskonzept zur Ausgestaltung eines
zentralen Verknüpfungspunktes von Bahn und Bus im Bereich des
Haltepunktes T1-Mitte und Zuführung des Bereichs des
bisherigen Hauptbahnhofes zu einer neuen Nutzung zukommt,
bedarf hier indes keiner abschließenden Entscheidung. Auch
wenn man zu Gunsten der Kläger (auch) hinsichtlich der
Bestandteile „Verlegung des Busbahnhofes" und „Ausbau des
Hauptbahnhofes zum Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn und PKW"
ebenfalls von einem initiierenden Bürgerbegehren ausgeht,
führt jedenfalls dessen Verknüpfung mit dem nach § 26 Abs. 3
Satz 2 GO NRW unzulässigen kassatorischen Teil insgesamt zur
Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Denn es ist nicht
auszumachen, ob die Unterstützungsunterschriften für das
Bürgerbegehren dessen isoliert betrachtet zulässigen
initiierenden Teilen auch ohne die Verbindung mit dem
unzulässigen kassatorischen Teil zugute gekommen wären.
Dadurch, dass das Bürgerbegehren auf Grund der Formulierung in
einer einheitlich zur Entscheidung gestellten Frage mehrere
- teils kassatorische, teils initiierende - Elemente
aneinander gekoppelt hat, ist nicht auszuschließen, dass
Unterschriften nur mit Rücksicht auf den durch die
Fragestellung vorgegebenen Zusammenhang geleistet worden sind.
Damit lässt sich nicht feststellen, dass das nach § 26 Abs. 4
GO NRW erforderliche Quorum auch dann erreicht worden wäre,
wenn das Bürgerbegehren ohne den sich auf den Ratsbeschluss
vom 18. März 1999 beziehenden kassatorischen Teil formuliert
worden wäre. Abgesehen von diesem sich schon unter formalen
Gesichtspunkten ergebenden untrennbaren Zusammenhang von
initiierenden und kassatorischen Elementen des Bürgerbegehrens
ist dessen Ziel, den Hauptbahnhof zum Verknüpfungspunkt von
Bahn, Bus und PKW zu machen und dafür den Busbahnhof zu
verlegen, auch sachlich untrennbar daran geknüpft, dass die
geplanten Maßnahmen betreffend die Schienen-Haltepunkte T1-
Mitte und T1-H nicht weiter umgesetzt werden. Denn nach der
dem Bürgerbegehren zu Grunde liegenden Konzeption soll das
Vorhaben Schienen-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufgegeben
werden und stattdessen der Hauptbahnhof zum Verknüpfungspunkt
Bahn/Bus/PKW ausgestaltet werden. Dieser dem Bürgerbegehren zu
Grunde liegende enge Zusammenhang zeigt sich auch daran, dass
nach dem von den Klägern als Initiatoren des Bürgerbegehrens
formulierten Kostendeckungsvorschlag die bislang für die
Maßnahme „2 neue DB-Haltepunkte" vorgesehenen Finanzmittel für
die Finanzierung der im Bürgerbegehren angeführten Maßnahmen
verwandt werden sollen.

34

Zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens bei Verbindung
eines unzulässigen kassatorischen Begehrens mit einem
zulässigen initiierenden Begehren vgl. auch OVG Rheinland-
Pfalz, Urteil vom 25. November 1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ
1998, S. 425 (427); Beschluss vom 15. Dezember 1998 - 7 A
1209/98 -, NVwZ-RR 1999, S. 598.

35

Die Kläger können nicht mit Erfolg einwenden, maßgeblicher
Anknüpfungspunkt für den Fristlauf nach § 26 Abs. 3 GO NRW sei
nicht der Ratsbeschluss vom 18. März 1999, sondern der
Beschluss des Beklagten vom 10. Februar 2000. Mit Letzterem
hat der Beklagte den (u.a.) auf Aufhebung der bisherigen
Beschlüsse zu den Schienen-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H
gerichteten Antrag der C-Fraktion vom 26. Januar 2000
mehrheitlich abgelehnt. Aus der Sitzungsniederschrift ergibt
sich dazu, dass die Mehrheit der Ratsmitglieder der übrigen
Fraktionen an dem im März 1999 gefassten Beschluss festhalten
wollte. Damit hat der Beklagte keine gestaltende
Sachentscheidung getroffen, gegen die sich nunmehr ein
Bürgerbegehren im Sinne von § 26 Abs. 3 GO NRW richten könnte.
Ein solches ginge vielmehr ins Leere. Denn durch ein bloßes
„Kassieren" der Antragsablehnung vom 10. Februar 2000 ergibt
sich keine im Hinblick auf die Schienen-Haltepunkte T1-Mitte
und T1-H veränderte Beschlusslage, da der Beschluss vom
18. März 1999 nach wie vor Gültigkeit hat.

36

Zu einer anderen rechtlichen Bewertung führt auch nicht
eine Auslegung des Beschlusses vom 10. Februar 2000
dahingehend, dass der Rat mit der Antragsablehnung zugleich -
gleichsam als positive Formulierung dieser Entscheidung - den
Beschluss vom 18. März 1999 bestätigt, also einen
„wiederholenden" Beschluss gefasst hätte. Denn auch in diesem
Fall ist der frühere Ratsbeschluss maßgeblich für die
Anknüpfung des Fristlaufs nach § 26 Abs. 3 GO NRW. Auch als
„bestätigendem" Ratsbeschluss kommt diesem keine gestaltende
Wirkung zu, so dass auch dann bei dessen „Kassieren" eine
Änderung der Beschlusslage auf Grund der von dem Beschluss vom
18. März 1999 weiterhin ausgehenden Rechtswirkungen nicht
eintritt. Dass im Falle eines „bestätigenden" Beschlusses der
frühere Beschluss maßgeblich für § 26 Abs. 3 GO NRW bleibt,
folgt auch aus der Überlegung, dass anderenfalls das Tor für
eine Umgehung der Fristenregelung des § 26 Abs. 3 GO NRW
geöffnet wäre: Jeder noch so aussichtslose Abänderungsantrag
durch dem Begehren nahe stehende Ratsmitglieder erzwänge
nämlich eine Beschlussfassung, die dann die Dreimonatsfrist
neu beginnen ließe. Dies stünde aber im Widerspruch zu Sinn
und Zweck des § 26 Abs. 3 GO NRW, für den Gemeinderat
Rechtsklarheit und Planungssicherheit zu schaffen. Nach Ablauf
der in § 26 Abs. 3 GO NRW vorgesehenen Frist kann dieser zwar
selbst die Verantwortung für eine Korrektur seiner
Entscheidung übernehmen. Er braucht aber nicht mehr damit zu
rechnen, dass möglicherweise schon weithin umgesetzte
Beschlüsse durch basisdemokratische Entscheidungen „kassiert"
werden.

37

Vgl. zum Zweck der Regelung die amtliche Begründung zum
Entwurf des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom
17. Mai 1994, Landtags-Drucksache 11/4983, S. 8; dazu
ausführlich auch von Danwitz, a.a.O., S. 138.

38

Vor diesem Hintergrund stellen „bestätigende" oder
„wiederholende" Ratsbeschlüsse keinen zulässigen
Anknüpfungspunkt für den Fristlauf nach § 26 Abs. 3 GO NRW
dar, sondern ist maßgeblich derjenige Beschluss, der bestätigt
bzw. wiederholt wird.

39

Vgl. Rehn/Cronauge, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW,
Stand: März 2001, § 26 Anm. IV, S. 11; siehe dazu auch VG
Köln, Urteil vom 19. November 1999 - 4 K 7263/97 -, NWVBl.
2000, S. 193 (194), das die Frage nicht abschließend
entscheidet, nach dessen Auffassung aber einiges dafür
spricht, dass wiederholende (Grundsatz-)Beschlüsse die Frist
nach § 26 Abs. 3 GO NRW nicht neu auslösen; a.A. VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 13. April 1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-
RR 1994, S. 110, für den Fall „wiederholender
Grundsatzbeschlüsse" nach nochmaliger Sachdiskussion im Rat,
wobei allerdings der Entscheidung von der nordrhein-
westfälischen Gemeindeordnung abweichende Regelungen der
baden-württembergischen Gemeindeordnung zu Grunde liegen.

40

Eine andere rechtliche Bewertung mag sich ergeben, wenn
sich im Zeitpunkt der wiederholten Befassung mit einer
Angelegenheit durch den Rat die der vormaligen Entscheidung zu
Grunde liegende Sachlage wesentlich geändert hat, so dass die
der früheren Entscheidung der Vertretung zu Grunde liegende
politische Bewertung praktisch überholt ist.

41

Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -,
a.a.O., S. 157 m.w.N.; Klein, Eildienst Städtetag 1996, S.
544 (546).

42

Diese Voraussetzungen liegen hier aber offensichtlich nicht
vor. Es ist nicht erkennbar, dass sich der dem Beschluss vom
10. Februar 2000 zu Grunde liegende Sachverhalt betreffend die
geplanten Schienen-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H als
wesentliche Änderung gegenüber der Situation am 18. März 1999
darstellte. Anhaltspunkte dafür ergeben sich weder aus dem
Vorbringen der Kläger oder des Beklagten noch aus den
beigezogenen Verwaltungsvorgängen.

43

Nach denselben Grundsätzen richtet sich die Frage, ob und
gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen bloßer Zeitablauf
dazu führt, dass § 26 Abs. 3 GO NRW einem gegen einen
Ratsbeschluss gerichteten Bürgerbegehren nicht mehr
entgegengehalten werden kann,

44

vgl. zu dieser Erwägung näher VG Köln, Urteil vom 31. Mai
1999 - 4 K 7677/96 -, a.a.O., S. 157.

45

Mit Rücksicht auf Sinn und Zweck der Fristenregelung in
§ 26 Abs. 3 GO NRW, die einen Ratsbeschluss im Interesse der
Planungssicherheit nach Ablauf der dort genannten Fristen
einem Bürgerbegehren entzieht, käme eine Durchbrechung dieses
Grundsatzes nur in Betracht, wenn jedenfalls seit dem
Ratsbeschluss eine so erhebliche Zeit verstrichen wäre, dass
die ursprüngliche Bewertung des Rates praktisch obsolet
geworden wäre.

46

Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -,
a.a.O., S. 157.

47

Davon kann hier keine Rede sein. Soweit zum Teil die
Auffassung vertreten wird, ein Ratsbeschluss sei entsprechend
der Fristregelung in § 26 Abs. 8 GO NRW nach Ablauf von zwei
Jahren einem Bürgerbegehren nicht mehr entzogen,

48

vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2000, § 26 GO,
Anm. 3.2,

49

folgt die Kammer dem nicht. Abgesehen davon, dass schon
Wortlaut und Systematik gegen eine ergänzende Heranziehung des
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW im Rahmen von § 26 Abs. 3 GO NRW
sprechen, betreffen die beiden Regelungen auch nicht
miteinander vergleichbare Sachverhalte, da § 26 Abs. 8 Satz 2
GO NRW den Bestandsschutz des erfolgreichen Bürgerentscheids
behandelt, während § 26 Abs. 3 GO NRW den Bestandsschutz von
Ratsbeschlüssen regelt.

50

Vgl. dazu näher von Danwitz, a.a.O., S. 138 ff.; ferner VG
Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, a.a.O.,
S. 157.

51

Eine Wiedereinsetzung in die mithin versäumte Frist des
§ 26 Abs. 3 GO NRW gemäß § 32 VwVfG NRW analog kommt ebenfalls
nicht in Betracht. Selbst wenn eine Wiedereinsetzung
grundsätzlich zulässig wäre, lägen die Voraussetzungen dafür
nicht vor. Es ist schon nicht ersichtlich, dass die Kläger
unverschuldet nicht in der Lage gewesen wären, die an den -
allein maßgeblichen - Ratsbeschluss vom 18. März 1999
anknüpfende Frist einzuhalten (vgl. § 32 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
NRW). Die Wiedereinsetzung scheidet entsprechend § 32 Abs. 5
VwVfG NRW aber auch deshalb aus, weil es sich bei § 26 Abs. 3
GO NRW um eine Ausschlussfrist handelt, die der
Wiedereinsetzung nicht zugänglich ist. Nach § 32 Abs. 5 VwVfG
NRW ist eine Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer
Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Dies ist
der Fall, wenn sich der Ausschluss ausdrücklich oder in
ähnlich eindeutiger Weise aus der Rechtsvorschrift ergibt oder
sonst aus dem Regelungszusammenhang hervorgeht, das heißt wenn
sich aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ergibt,
dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gerade
ausgeschlossen sein soll.

52

Vgl. dazu näher OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 1983
- 13 A 2257/82 -, NVwZ 1984, S. 387 m.w.N.

53

Dies trifft auf die Regelung des § 26 Abs. 3 GO NRW zu. Die
Bestimmung ist, wie bereits ausgeführt, im Interesse der
Rechtsklarheit und des Vertrauensschutzes in den
Regelungskomplex des § 26 GO NRW aufgenommen worden. Der Rat
soll nach Ablauf der dort genannten Fristen die Sicherheit
haben, dass eine von ihm getroffene rechtmäßige Entscheidung
nicht mehr von außen rückgängig gemacht werden kann. Diese §
26 Abs. 3 GO NRW zu Grunde liegende Zweckbestimmung würde
verfehlt, wenn bei einer Fristversäumung die Möglichkeit der
Wiedereinsetzung bestünde, da der Gemeinderat auf den
Fristablauf dann nicht mehr vertrauen könnte.

54

Auf Grund dessen vermag schließlich auch der Einwand der
Kläger nicht durchzugreifen, sie seien durch die Verwaltung
der Stadt T1 im Vorfeld der Einreichung des Bürgerbegehrens
nicht über die sich aus § 26 Abs. 3 GO NRW ergebenden
Konsequenzen für das von ihnen initiierte Bürgerbegehren
informiert worden, so dass sich der Beklagte treuwidrig
verhalte, wenn er sich im Nachhinein auf ein Fristversäumnis
berufe. Ungeachtet der Frage, ob ein dem Beklagten
zurechenbares Fehlverhalten der Verwaltung überhaupt gegeben
ist, steht jedenfalls der § 26 Abs. 3 GO NRW zukommende
Charakter einer Ausschlussfrist auch einer solchen
ausnahmsweisen Nichtberücksichtigung der Fristversäumung
entgegen.

55

Vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum
Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 31 Anm. 10, § 32
Anm. 9, m.w.N.: Die ausnahmsweise Unbeachtlichkeit der
Versäumung einer Ausschlussfrist kann nur dann in Betracht
gezogen werden, wenn dadurch der Zweck der Fristbestimmung
nicht verfehlt würde.

56

Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich darüber
hinaus auch aus § 26 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz GO NRW.
Danach muss das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen
Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der
Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Daran fehlt es
hier.

57

Ausgehend von ihrem Wortlaut verlangt die Bestimmung
Angaben darüber, welche Kosten mit der von dem Bürgerbegehren
angestrebten Maßnahme verbunden sind und wie diese im Rahmen
des Haushaltes gedeckt werden können. Bei den Anforderungen,
die an den Kostendeckungsvorschlag zu stellen sind, ist
allerdings zu berücksichtigen, dass die Initiatoren eines
Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushalt nicht
vertraut sind und über kein Fachwissen verfügen. Von daher
genügen überschlägige, aber schlüssige Angaben über die
geschätzte Höhe der anfallenden Kosten sowie darüber, wie
diese haushaltsrechtlich gedeckt werden können. Weil der
Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat und
nicht ohne Weiteres abänderbar ist (vgl. § 26 Abs. 8 GO NRW),
setzt er bei den Gemeindebürgern in besonderer Weise eine
verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Damit sie möglich
ist, muss den Abstimmungsberechtigten auch zur Kenntnis
gegeben werden, welche Kosten mit der von dem Bürgerbegehren
erstrebten Maßnahme verbunden sind. Die Entscheidung des
Bürgers, ob er einem Bürgerbegehren beitritt, wird wesentlich
auch von der Frage beeinflusst werden, welche Kostenfolge
durch die Maßnahme ausgelöst werden wird. Mit Rücksicht darauf
ist erforderlich, dass der Finanzierungsvorschlag nicht nur
völlig allgemein gehalten ist, sondern nach Maßgabe der
vorstehenden Ausführungen nachvollziehbar ist.

58

Vgl. im Einzelnen Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998
- 1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368 ff., m.w.N.

59

Nach diesen Maßstäben ist der Kostendeckungsvorschlag des
vorliegenden Bürgerbegehrens unzureichend. Er enthält schon
keine konkreten Angaben über die voraussichtliche Höhe der
Kosten. Soweit der Deckungsvorschlag darauf verweist, dass die
Finanzmittel, die für die Maßnahme „2 neue DB-Haltepunkte"
vorgesehen sind, nunmehr für die Finanzierung der von dem
Bürgerbegehren verfolgten Maßnahmen verwendet werden, bleibt
für den Bürger völlig offen, in welcher Höhe sich die
Finanzmittel bewegen, die für die „2 neuen DB-Haltepunkte"
veranschlagt sind. Auch wird aus der Formulierung nicht
hinreichend deutlich, ob dem Vorschlag die Vorstellung zu
Grunde liegt, dass sich die jeweiligen Kosten tatsächlich
entsprechen, oder ob die für die „2 neuen DB-Haltepunkte"
veranschlagten Finanzmittel zunächst herangezogen werden,
darüber hinaus aber noch weitere Finanzmittel erforderlich
sind. Da eine Bezifferung der Kosten fehlt, entzieht sich der
Kostendeckungsvorschlag darüber hinaus jeglicher Einschätzung,
inwieweit er realistisch und haushaltsrechtlich durchführbar
ist.

60

Gegen die sich aus § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW ergebende
Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens können die Kläger auch
nicht mit Erfolg einwenden, die Verwaltung habe ihnen die
Auskunft erteilt, der Deckungsvorschlag genüge den
gesetzlichen Voraussetzungen. Selbst wenn es sich um eine dem
Beklagten zurechenbare behördliche Fehlauskunft handelte,
führt dies nicht dazu, dass das Fehlen eines hinreichenden
Kostendeckungsvorschlages unschädlich ist. An die fehlerhafte
behördliche Auskunftserteilung mögen sich zwar gegebenenfalls
Schadensersatzansprüche nach Amtshaftungsgrundsätzen
anknüpfen. Da es sich bei dem Erfordernis eines
Kostendeckungsvorschlages jedoch um eine zwingende gesetzliche
Vorgabe handelt sowie mit Rücksicht auf den vorstehend
dargestellten Zweck der Regelung vermag die fehlerhafte
Auskunft nicht dazu führen, dass von ihrer Einhaltung
abgesehen werden könnte.

61

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz
2 VwGO (ungeachtet der Frage des internen Ausgleichs zwischen
den Klägern einschließlich etwaiger Erbenhaftung, § 426, §§
1922, 1967 BGB).

62

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

63