Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-09-28, Aktenzeichen 16 A 5644/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0928.16A5644.99.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleis-tung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die 1927 geborene Klägerin stand zunächst an ihrem früheren
Wohnort K. /Freistaat Sachsen im Bezug ergänzender Hilfe
zum Lebensunterhalt. Im Hinblick darauf, dass sie seit Januar
1993 an einem Diabetes mellitus erkrankt ist, erhielt sie u.a.
eine Diätzulage in Höhe von zuletzt 165,- DM monatlich. Die
Diplom-Medizinerin und Fachärztin für Allgemeinmedizin T.
hatte auf einem formularmäßigen Attestvordruck am 15. Dezember
1994 bescheinigt, dass die 152 cm große, 57,5 kg schwere
Klägerin an einem Diabetes mellitus Typ IIb leide und
Krankenkost benötige, die wesentlich teurer als Normalkost
sei.

3

Zum 1. Juli 1995 zog die Klägerin, die sich seit März 1995
zunächst besuchsweise bei ihrer in D. lebenden
erkrankten Schwester aufgehalten hatte, endgültig in den
Zuständigkeitsbereich des Beklagten, der ihr ergänzende
regelsatzmäßige Hilfe zum Lebensunterhalt sowie
Unterkunftskosten gewährt.

4

Am 4. Juli 1995 beantragte die Klägerin zusätzlich die
Gewährung eines Mehrbedarfs wegen kostenaufwendiger Ernährung.
Sie legte dabei das auf einem Formular des Beklagten erteilte
ärztliche Attest der sie seinerzeit behandelnden Ärztin für
Allgemeinmedizin Dr. H. vom 4. Juli 1995 vor, in der
ein Körpergewicht von 56 kg bei 148 cm Größe beschrieben und
durch Ankreuzen unter I. a) ein "Diabetes mellitus (bei
Kindern und Jugendlichen)" bescheinigt wurde.

5

Der um Stellungnahme gebetene Amtsarzt Dr. K. teilte
daraufhin unter dem 31. Juli 1995 mit, dass es sich vorliegend
um eine Kostform handele, die nach der Art der Erkrankung und
des Alters der Hilfe Suchenden gegenüber der Nor-malernährung
keine Mehrkosten erfordere. Es handele sich nicht um eine
jugendliche Diabetikerin.

6

Mit dieser Begründung lehnte der Beklagte durch Bescheid
vom 2. August 1995 den Antrag auf Gewährung einer
Krankenkostenzulage ab. Den dagegen gerichteten Widerspruch
wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 6. November
1995 zurück.

7

Mit ihrer Klage hat die Klägerin ihr Begehren auf Gewährung
eines Mehrbedarfs wegen kostenaufwendiger Ernährung
weiterverfolgt. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Diabetes
mellitus zähle bereits nach seinem Krankheits- und
Behandlungsbild nicht nur bei Jugendlichen, sondern auch bei
Erwachsenen zu den Erkrankungen, die ohne weiteren Nachweis
mit Mehrkosten verbunden seien. Sie sei auf die Einhaltung
einer kostenaufwendigeren Diät angewiesen. Ihre Zuckerwerte
hätten sich bereits merklich verschlechtert, weshalb eine
medikamentöse Behandlung erforderlich sei. Im Übrigen sähen
auch die Empfehlungen des nordrhein-westfälischen Ministers
für Arbeit und Soziales dem Grunde nach eine Krankenkostzulage
bei Diabetes mellitus vor. Die Klägerin hat ärztliche
Bescheinigungen über die Notwendigkeit der Einhaltung einer
Diät zu den Gerichtsakten gereicht, u. a. weitere
Bescheinigungen der Ärztin für Allgemeinmedizin Dr.
med. H. vom 27. November 1995 und 20. November 1997 und
Atteste des Arztes für Allgemeinmedizin B. N. vom
3. und 9. Februar 1996, 18. September 1997 sowie 17. und 19.
November 1997. In den letztgenannten Attesten wird
bescheinigt, dass die Klägerin an einem Diabetes mellitus
Typ IIa leide. In der Bescheinigung vom 19. November 1997 wird
beispielhaft dargelegt, wie die Ernährung der Klägerin
zusammengestellt werden solle. Ferner heißt es darin:

8

"Bezüglich dieser Diät gilt
anzumerken, dass der nicht-
insulinpflichti-ge Diabetiker seine
Mahlzeiten in Bezug auf die
Kalorienwahl und die Gestaltung der BE-
Verteilung (BE = Broteinheiten) frei
einteilen kann. Voraussetzung dafür
sind nüchtern Zuckerwerte unter
120 mg/dl und ein normales
Körpergewicht, was zur Zeit unter der
Behandlung mit 14 bis 16 BE pro Tag bei
Frau G. zutrifft."

9

Auf die Aufforderung des Verwaltungsgerichts, für den im
Streit befindlichen Zeitraum einen ärztlich verordneten
Diätplan vorzulegen sowie die verbrauchten Lebensmittel
aufzulisten, hat die Klägerin verschiedene
Ernährungsvorschläge ihrer Ärzte und eine Aufstellung von
Diätprodukten vorgelegt, die sie in der Vergangenheit
konsumiert habe.

10

Die Klägerin hat beantragt,

11

den Beklagten unter Aufhebung des
Bescheides vom 2. August 1995 und des
Widerspruchsbescheides vom 6. November
1995 zu verpflichten, ihr einen
Krankenkostzuschlag in Höhe von
monatlich 165,- DM ab 1. Juli 1995 zu
zahlen,

12

hilfsweise,

13

den Beklagten unter Aufhebung des
Bescheides vom 2. August 1995 und des
Widerspruchsbescheides vom 6. November
1995 zu verpflichten, ihr einen
angemessenen Krankenkost- zuschlag zu
zahlen,

14

äußerst hilfsweise,

15

ihren Antrag vom 4. Juli 1995 auf
Gewährung eines Krankenkostzuschlages
unter Rechtsauffassung des Gerichts neu
zu bescheiden.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Gestützt auf Stellungnahmen seines Gesundheitsamtes hat er
die Auffassung vertreten, für erwachsene Zuckerkranke komme es
durch eine Diabetesdiät grundsätzlich nicht zu einer
finanziellen Mehrbelastung gegenüber gesunden
Sozialhilfeempfängern. Anders verhalte es sich nur bei
körperlich schwer arbeitenden insulinpflichtigen Diabetikern.
Der Beklagte hat ein gemeinsames Schreiben des Direktors der
Klinischen Abteilung des Diabetes-Forschungsinstituts an der
Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Prof. Dr. S. und
der seinerzeitigen Vorsitzenden des Ausschusses Ernährung der
Deutschen Diabetes-Gesellschaft Dr. T. vom 17. Juli 1998
sowie einen Schriftwechsel verschiedener Ärzte des
öffentlichen Gesundheitswesens vorgelegt, die 1998 an der
Arbeitsgruppe Krankenkostzulagen der Akademie für öffentliches
Gesundheitswesen in D. beteiligt gewesen sind.

19

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten durch das
angefochtene Urteil verpflichtet, der Klägerin einen
Mehrbedarfszuschlag für die Zeit von Juli bis November 1995 in
Höhe von 71 DM monatlich zu zahlen. Im Übrigen hat es die
Klage abgewiesen.

20

Gegen die zeitliche und höhenmäßige Begrenzung der
Verpflichtung des Beklagten richtet sich die vom Senat
zugelassene Berufung der Klägerin. Sie verweist darauf, dass
andere Städte in Nordrhein-Westfalen, etwa Bochum und Witten,
beim gleichen Krankheitstypus einen Mehrbedarfszuschlag von
165 DM monatlich gewährten, und rügt insoweit eine Verletzung
des Gleichheitsgrundsatzes. Der genannte Betrag könne nicht
als überhöht angesehen werden, weil es darum gehe, ausgewogene
Nahrung, nämlich "Klasse statt Masse", zu sich zu nehmen.
Erfahrungsgemäß verteuerten sich die Lebenshaltungskosten in
diesem Bereich um mindestens 50 v.H. Bei der Pauschalierung
müsse es auch verbleiben; denn nach Auskunft der Universität
Gießen (Fachbereich Ernährungswissenschaften) lägen zwar
vielfache Feldstudien vor, neue und belastbare Aussagen
könnten indes nicht getroffen werden. Werde der
Mehrbedarfssatz wie der Regelsatz pauschaliert, so brauche sie
nicht darzulegen und zu beweisen, welche diätischen
Lebensmittel sie persönlich exakt im Monat verbrauche.

21

Es verstoße gegen den Grundsatz der Prozessökonomie, wenn
der Beklagte durch das angefochtene Urteil lediglich zur
Bewilligung von Leistungen für einen Zeitraum von fünf Monaten
verpflichtet werde, und sie gezwungen sei, für Folgezeiträume
wiederum in Etappen Klage zu erheben. Es sei kaum vorstellbar,
dass der Beklagte den Urteilsspruch zur Entscheidungsmaxime
für vier oder mehr Folgejahre mache. Gerade in Fällen sozialer
Notlage entspreche es dem Gebot der Menschenwürde, den
Sachverhalt zügig und umfassend einer verbindlichen Lösung
zuzuführen. Von dem Grundsatz, dass der Sozialhilfeanspruch
zeitlich nur bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides
verwaltungsgerichtlich überprüft werden könne, sei eine
Ausnahme in der Rechtsprechung für den Fall anerkannt, dass
die Behörde den Sozialhilfefall ausdrücklich oder konkludent
für einen längeren Zeitraum geregelt habe. Das komme
insbesondere dann in Betracht, wenn abzusehen sei, dass sich
der Sachverhalt in Zukunft nicht ändern werde. So verhalte es
sich hier: Zum einen sei Diabetes mellitus eine Krankheit, die
nicht heilbar sei, also ein Dauerzustand. Zum anderen habe der
Beklagte die Bewilligung des Mehrbedarfszuschlags auf Dauer
abgelehnt. Das ergebe sich nicht nur aus dem Bescheid, sondern
auch aus der grundsätzlichen Versagung eines solchen Zuschlags
für alle Sozialhilfeempfänger in seinem Zuständigkeitsbereich.

22

Am 2. November 1999 hat die Klägerin bei dem Beklagten eine
weitere ärztliche Bescheinigung des Arztes für
Allgemeinmedizin N. vom selben Tage zur Erlangung eines
Mehrbedarfszuschlags wegen kostenaufwendiger Ernährung wegen
Diabetes mellitus vorgelegt. Mit Schreiben ihrer
Prozessbevollmächtigten vom 23. Dezember 1999 hat sie vom
Beklagten verlangt, auf der Basis des hier angefochtenen
Urteils einen Betrag von 71 DM monatlich für die Zeit seit
Dezember 1995 nachzuzahlen. Ein Bescheid ist insoweit nicht
ergangen.

23

Die Klägerin beantragt,

24

das angefochtene Urteil zu ändern
und

25

1.	den Beklagten zu verpflichten,
ihr unter Aufhebung des Bescheides
vom 2. August 1995 und des
Widerspruchsbescheides vom
6. November 1995 monatlichen
Mehrbedarf wegen Diabetes mellitus
in Höhe von 165 DM ab Antragstellung
zu zahlen, abzüglich der anerkannten
und gezahlten 71 DM monatlich für
den Zeitraum Juli 1995 bis November
1995,

26

2.	festzustellen, dass der
Beklagte auch in Zukunft
verpflichtet ist, ihr einen
Mehrbedarfsbetrag in Höhe von 165 DM
monatlich zu zahlen, und

27

3.	hilfsweise, den Beklagten zu
verpflichten, auf der Grundlage der
Rechtsauffassung des Gerichts den
Antrag neu zu bescheiden.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Berufung zurückzuweisen.

30

Er nimmt auf eine Stellungnahme seines Gesundheitsamtes vom
18. Mai 2001 Bezug, wonach die bei Diabetes mellitus
einzuhaltende Krankenkost nicht mit Mehrkosten verbunden sei.
Zugleich hat er eine Ablichtung der Ernährungsempfehlungen für
Diabetiker 2000 der European Association for the Study of
Diabetes - EASD- und der Deutschen Diabetes-Gesellschaft - DDG
-, Ausschuss Ernährung, vorgelegt.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (4 Hefte) Bezug genommen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.

34

Die Klage selbst ist nur teilweise zulässig.

35

Hinsichtlich des erstmals mit Schriftsatz vom 9. März 2001 angekündigten
Feststellungsantrags ist sie - abgesehen von der Frage einer zulässigen Klageänderung iSd §
91 Abs. 1 VwGO - wegen fehlenden Feststellungsinteresses (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO)
unzulässig. Wie § 43 Abs. 2 VwGO zeigt, muss der Betroffene gegen Rechtsverletzungen
grundsätzlich mit einer Gestaltungs- bzw. Leistungsklage vorgehen. Im Falle der Klägerin ist
auch davon auszugehen, dass sie auf diesem Wege bei Bestehen des geltend gemachten
Anspruchs - notfalls mit Hilfe eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach §
123 Abs. 1 VwGO - für zukünftige Zeiträume ausreichenden Rechtsschutz erlangen könnte.

36

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch die erhobene Verpflichtungsklage teilweise als
unzulässig anzusehen.

37

Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts wie des angerufenen
Oberverwaltungsgerichts kann ein Anspruch auf Leistungen der
Sozialhilfe grundsätzlich (nur) in dem zeitlichen Umfang in
zulässiger Weise zum Gegenstand verwaltungsgerichtlicher
Kontrolle gemacht werden, in dem der Träger der Sozialhilfe
den Hilfefall geregelt hat. Zum einen ist die Sozialhilfe
keine rentengleiche wirtschaftliche Dauerleistung mit
Versorgungscharakter; sie dient vielmehr im Regelfall dazu,
eine gegenwärtige Notlage zu beheben, und es ist nicht Sache
der Verwaltungsgerichte, den Hilfefall unter Kontrolle zu
halten. Zum anderen ist das
als Filter dienende Vorverfahren im Sinne der §§ 68 ff. VwGO
im Anwendungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes durch die
Besonderheit gekennzeichnet, dass vor dem Erlass des
Bescheides über den Widerspruch gegen die Ablehnung der
Sozialhilfe sozial erfahrene Personen beratend zu beteiligen
sind (§ 114 Abs. 2 BSHG).

38

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30.
November 1966 - 5 C 29.66 -, FEVS 14,
243 (244), 16. Januar 1986
- 5 C 36.84 -, FEVS 36, 1 (3), und
30. April 1992 - 5 C 1.88 -, FEVS
43, 19 (21), sowie die ständige
Rechtsprechung der ehemaligen und
derzeitigen Sozialhilferechtssenate des
OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 1987 -
8 A 2385/86 -, FEVS 37, 458 (459),
Beschlüsse vom 27. Mai 1994 - 24 E
908/93 -, FEVS 45, 377 (378), und vom
31. August 1999 - 16 E 623/99 -, Urteil
vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -.

39

Die Anwendung dieser Grundsätze hat im Regelfall und so
auch hier zur Folge, dass der Zeitpunkt des Erlasses des
Widerspruchsbescheides auch den der gerichtlichen Überprüfung
unterliegenden Zeitraum der Hilfegewährung abschließt. Denn
bei der Bewilligung von Sozialhilfe handelt es sich um eine
zeitabschnittsweise - in der Regel für die Dauer eines Monats
- vorgenommene Hilfegewährung, deren Voraussetzungen vom
Träger der Sozialhilfe stets neu zu prüfen sind.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995
- 5 C 30.93 -, FEVS 46, 94 (96),
m.w.N.

41

Diese zeitliche Fixierung des Gegenstands der gerichtlichen
Nachprüfung gilt aber nicht uneingeschränkt. Sie greift nicht
ein, wenn die Behörde den Hilfefall entgegen den üblichen
Gepflogenheiten für einen über die Widerspruchsentscheidung
hinausgehenden Zeitraum, etwa für die Dauer eines Studiums
oder einer sonstigen Ausbildungsmaßnahme, geregelt hat.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August
1995 - 5 C 9.94 -, FEVS 46, 221
(226).

43

In der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

44

- vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli
1998 - 5 C 2.97 -, FEVS 48, 535 -

45

und auch des angerufenen Gerichts

46

- vgl. OVG NRW, Urteile vom 20. Juni
2000 - 22 A 285/98 - (Absetzungsbetrag
für Erwerbstätige), info also 2000, 216
= NDV-RD 2001, 15, - 22 A 207/99 -
(Pauschbetrag für Fahrtkosten zur
Arbeit) und - 22 A 1305/98 -(Mehrbedarf
für Alleinerziehende), sowie Urteile
vom 4. Juli 2000 - 22 A 1227/96 - und
14. September 2001 - 12 A 4923/99 -
(Angemessenheit von Unterkunftskosten)
-

47

ist insbesondere anerkannt, dass die gerichtliche Überprüfung einen Regelungszeitraum
über die Widerspruchsentscheidung hinaus erfassen kann, wenn der Sozialhilfeträger
Hilfeleistungen durch eine Vorabentscheidung hinsichtlich eines einzelnen
Problemkomplexes dem Grunde nach für einen in die Zukunft hineinreichenden, über den
Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung hinausgehenden Zeitraum abgelehnt hat.

48

In der Vergangenheit hat das Bundesverwaltungsgericht Bescheide als zulässig anerkannt,
mit denen der Sozialhilfeträger eine Kostenersatzpflicht nach § 92 a BSHG dem Grunde nach
festgestellt hatte,

49

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1983
- 5 C 112.81 -, FEVS 33, 5 (7),

50

und im Falle einer Vorabentscheidung dem Grunde nach betreffend eine
Kürzungsentscheidung nach § 120 Abs. 2 Satz 4 BSHG entschieden, dass der
Hilfeempfänger, wenn er gegen die Vorabentscheidung Widerspruch erhoben hat, nicht
jeweils gesondert (und erneut) Widerspruch gegen die gekürzten monatlichen Auszahlungen
einlegen muss.

51

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli
1998 - 5 C 2.97 -, FEVS 48, 535
ff.

52

Es hat darüber hinaus darauf hingewiesen, dass es verfah-
rensökonomischem Vorgehen entspreche, wenn der Träger der Sozialhilfe bei invariablem
Sachverhalt und Streit der Beteiligten über eine einzelne Frage der Sozialhilfe lediglich diese
Frage in einem Bescheid entscheide, um eine gerichtliche Beilegung des Streits für die
Zukunft zu ermöglichen.

53

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli
1998 - 5 C 2. 97 -, a.a.O., und Urteil
vom 29. September 1971 - V C 110.70 -,
FEVS 19, 81 (83).

54

Ob die Behörde im Einzelfall von dieser Möglichkeit
Gebrauch gemacht hat, ist durch Auslegung zu ermitteln, wobei
gemäß der für die Auslegung von Willensäußerungen der
Verwaltung im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren
Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere, sondern der
erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei
objektiver Würdigung verstehen konnte.

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni
1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223
(228/229), m.w.H.

56

Nach diesen Maßstäben konnte die Klägerin vorliegend nicht davon ausgehen, dass der
Beklagte mit dem Bescheid vom 2. August 1995 abweichend vom üblichen
Bewilligungsmodus einen Grundbescheid mit Wirkung für eine unbestimmte Zukunft treffen
wollte. Anders als etwa in dem der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli
1998 - 5 C 2.97 -, a.a.O., zugrundeliegenden Fall - dort war verfügt worden: "Sollten Sie
zukünftig noch auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sein, wird Ihnen diese Hilfe im
Wege des Ermessens ... in Höhe des zum Lebensunterhalt Unerlässlichen (gewährt)" -
enthalten weder der Bescheid des Beklagten vom 2. August 1995 noch sein
Widerspruchsbescheid vom 6. November 1995 sprachliche Zusätze, die auf eine derartige
Wirkung hindeuten. Weder der Beklagte noch die Klägerin konnten auch ohne weiteres davon
ausgehen, dass im Sinne der oben angesprochenen Rechtsprechung über eine einzelne Frage
bei invariablem Sachverhalt entschieden worden war: Die noch von den früheren
Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge für die Gewährung
von Krankenkostzulagen in der Sozialhilfe (Heft 48 seiner Kleineren Schriften, 1974, dort S.
106) geprägte sozialbehördliche Praxis und auch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung
differenzierten vielmehr ganz überwiegend bei der Höhe des eventuell zu gewährenden
Mehrbedarfszuschlags bei Diabetes mellitus deutlich danach, ob es sich um einen
übergewichtigen oder einen normalgewichtigen Kranken handelte. Insoweit relevante
Gewichtsveränderungen waren gerade auch bei der Klägerin selbst in Betracht zu ziehen und
sind zwischenzeitlich offenbar auch erfolgt, wenn man etwa die ärztliche Bescheinigung der
Fachärztin für Allgemeinmedizin und Diplom-Medizinerin T. vom 15. Dezember 1994
("Diabetes mellitus Typ IIb")

57

- vgl. zur Klassifikation des
Diabetes mellitus die Erläuterung bei
Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch,
258. Auflage: "Typ II ...: meist in
höherem Lebensalter (sog. Erwachsenen-
oder Altersdiabetes),...
Normalgewichtige sind in der Minderheit
(Typ IIa), die meisten Pat. sind
übergewichtig (Typ IIb) -

58

und die ärztlichen Atteste des Arztes für Allgemeinmedizin N. vom 17. und 19.
November 1997 ("Diabetes mellitus Typ IIa") sowie vom 2. November 1999 gegenüberhält.
Die neuen Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge für die
Gewährung von Krankenkostzulagen in der Sozialhilfe (Heft 48 seiner Kleineren Schriften,
1997, dort S. 15) weisen wohl mit Rücksicht auf derartige Entwicklungen denn auch darauf
hin, dass zumindest Bewilligungen von Mehrbedarfzuschlägen auf zwölf Monate befristet
werden sollten. Zu allem kommt hinzu, dass in der Rechtsprechung des angerufenen Gerichts
der Entscheidung des Beklagten vom 2. August 1995 zeitlich vorausgehend entschieden
worden war, dass es sich im Sozialhilferecht verbietet, einen seiner Natur nach veränderlichen
Bedarf durch gesonderten Bescheid ohne zeitliche Einschränkung mit Wirkung für die
Zukunft zum Zwecke der bestandskräftigen Regelung dieser Frage zu regeln.

59

OVG NRW, Urteil vom 14. April 1994
- 24 A 4182/92 -.

60

Angesichts dessen hieße es die Auslegungsmöglichkeiten zu überspannen, wollte man in
dem Bescheid des Beklagten vom 2. August 1995 in der Gestalt, die er durch den
Widerspruchsbescheid vom 6. November 1995 erhalten hat, einen zukunftsoffenen
Grundbescheid hinsichtlich der Frage der Gewährung eines krankheitsbedingten
Mehrbedarfszuschlags sehen. Für die Klägerin musste sich die in dem Bescheid enthaltene
Regelung vielmehr als auf ihren Antrag vom 4. Juli 1995 hin vorgenommene Ergänzung des
Bescheides vom 3. Juli 1995 darstellen, mit dem der Beklagte erstmals in eigener
Zuständigkeit über ihren Sozialhilfeanspruch entschieden hatte. Es bestand kein Anlass
anzunehmen, dass der Beklagte dieser Regelung eine andere zeitliche Wirkung zumessen
wollte, als sie Entscheidungen über das Bestehen eines Anspruchs auf Sozialhilfe von der
Rechtsprechung gemeinhin zugemessen wird.

61

Die Verpflichtungsklage der Klägerin ist nach allem
lediglich für die Zeit von Juli bis November 1995 zulässig.
Für die Zeit ab Dezember 1995 hingegen hat es bei
Klageerhebung schon an einem vorherigen Antrag bei dem
Beklagten gefehlt.

62

Vgl. zur Erforderlichkeit eines
neuen Antrags für Folgezeiträume bei
Abschluss des vorausgegangenen
Zeitraums durch einen
Widerspruchsbescheid: OVG NRW,
Beschluss vom 6. Februar 1991 - 8 E
130/91 - und Urteil vom 12. Februar
1992 - 8 A 1492/89 -.

63

Die Relevanz dieses Umstandes wird nicht dadurch in Frage
gestellt, dass die Klägerin im November 1999 mit Rückwirkung
auch für den angesprochenen Zeitraum beim Beklagten einen
Antrag auf Bewilligung eines Mehrbedarfszuschlags gestellt
hat. Nach ständiger Rechtsprechung des angerufenen Gerichts
sowohl zum Klageverfahren wie zum einstweiligen Rechtsschutz
ist der vorherige Antrag bei der Behörde nämlich eine während
des Prozesses nicht nachholbare Zulässigkeitsvoraussetzung für
die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes.

64

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom
31. Oktober 1996 - 8 B 2650/96 -, 30.
Juni 1999 - 24 E 211/98 - und 27.
August 1999 - 16 B 1506/99 -.

65

Für die Zeit ab Dezember 1995 ist die Klage auch nicht etwa
als Untätigkeitsklage zulässig; denn in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist auch für antragsunabhängigen
Leistungen - wie im Sozialhilferecht - hinsichtlich der
Untätigkeitsklage geklärt, dass sie nur zulässig ist, wenn
zuvor die Vornahme des Verwaltungsakts bei der Behörde
beantragt wurde. Dies ergibt sich nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts nicht nur aus dem Wortlaut des
§ 75 VwGO, der voraussetzt, dass ein "Antrag auf Vornahme
eines Verwaltungsakts" unbeschieden geblieben ist, sondern
auch aus der Systematik und dem Sinn und Zweck der Vorschrift:
Wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung ist es zunächst
Sache der Verwaltung, sich mit (vermeintlichen) Ansprüchen des
Bürgers zu befassen. Dementsprechend sieht § 75 Satz 2 VwGO
eine Sperrfrist vor, die einer verfrühten und deshalb unter
Rechtsschutzgesichtpunkten (noch) nicht gerechtfertigten
Klageerhebung entgegenwirken, der Behörde dadurch angemessene
Zeit zu einer ausreichenden Sachprüfung gewährleisten und
zugleich die Gerichte entlasten soll. Diesen Zweck könnte die
Sperrfrist nicht erfüllen, wenn sie bei Fehlen eines
vorausgegangenen Antrags mit der Klage selbst oder
nachfolgenden prozessualen Erklärungen in Lauf gesetzt werden
könnte.

66

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August
1995 - 5 C 11.94 -, BVerwGE 99, 158 =
FEVS 46, 133.

67

Soweit die Verpflichtungsklage für die Zeit von Juli bis
November 1995 zulässig ist, ist sie jedenfalls nicht in
weiterem Umfang begründet als im angefochtenen Urteil
angenommen. Der Klägerin stand in diesem Zeitraum kein
Anspruch auf höhere Hilfe zum Lebensunterhalt nach § 23 Abs. 4
BSHG zu, als ihr vom Verwaltungsgericht zugebilligt worden
ist. Nach dieser Regelung ist für Kranke, Genesende,
Behinderte oder von einer Krankheit oder Behinderung Bedrohte,
die einer kostenaufwendigen Ernährung bedürfen, ein Mehrbedarf
in angemessener Höhe anzuerkennen. Die Klägerin war im
fraglichen Zeitraum zwar aus gesundheitlichen Gründen
gehalten, eine Diät zu beachten. Die Diät, die aus
Krankheitsgründen medizinisch geboten gewesen ist, verursachte
indes jedenfalls keine höheren Kosten, als bei
Berücksichtigung auch des vom Verwaltungsgericht
zugesprochenen Betrages im Regelsatz eines Haushaltsvorstandes
für Ernährung vorgesehen sind. Davon ist nach allen dem Senat
verfügbaren Erkenntnisquellen auszugehen. Anders als nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts, das ausgeführt hat, die
Klägerin leide "an Diabetes mellitus II, d.h. am
altersbedingten Zucker bei Normalgewicht", spricht nach
Auffassung des Senats auf Grund der vorliegenden ärztlichen
Bescheinigung einiges dafür, dass bei der Klägerin im
fraglichen Zeitraum ein Diabetes mellitus des Typs IIb
vorgelegen haben könnte, d.h. ein Diabetes bei Übergewicht.
Die Ärztin für Allgemeinmedizin und die Diplommedizinerin
T. hatte die Erkrankung der Klägerin in ihrer ärztlichen
Bescheinigung vom 15. Dezember 1994 ausdrücklich als "Diabetes
mellitus IIb" qualifiziert, während die Bescheinigung der
Ärztin für Allgemeinmedizin Dr. H. vom 4. Juli 1995
- erkennbar unzutreffend - zunächst einen "Diabetes mellitus
(bei Kindern und Jugendlichen)" attestiert und in den
nachfolgenden Stellungnahmen vom 20. und 27. November 1995
lediglich von einem Diabetes mellitus Typ II gesprochen hatte,
ohne sich festzulegen, ob Typ IIa oder Typ IIb vorliegt. Die
Angaben zum Gewicht (56 kg) und zur Größe (148 cm) in der
Bescheinigung vom 4. Juli 1995 ermöglichen jedoch die
Zuordnung zum Typ IIb; denn bei Zugrundelegung des Body Mass
Index (vgl. etwa die Ernährungsempfehlung für Diabetiker 2000
der European Association for the Study of Diabetes - EASD- und
der Deutschen Diabetes-Gesellschaft - DDG -, Ausschuss
Ernährung, Ernährungs-Umschau 47 (2000), Seite 182 ff.)
errechnet sich (56 : 2,1904 = 25,566) ein Körpermassenindex
von mehr als 25 kg/m2. Der Senat geht auch davon aus, dass die
behandelnden Ärzte das Vorliegen des selteneren und für die
Klägerin günstigeren Falles des Diabetes mellitus Typ IIa
ausdrücklich bescheinigt hätten, wenn er vorgelegen hätte. Das
ist jedoch erstmals in den Bescheinigungen des Arztes für
Allgemeinmedizin N. vom 17. bzw. 19. November 1997 der
Fall. In der letztgenannten Bescheinigung heißt es denn auch:
"Bezüglich dieser Diät gilt anzumerken, dass der nicht-
insulinpflichtige Diabetiker seine Mahlzeiten in Bezug auf die
Kalorienwahl und die Gestaltung der BE-Verteilung (BE =
Broteinheiten) frei einteilen kann. Voraussetzung dafür sind
nüchtern Zuckerwerte unter 120 mg/dl und ein normales
Körpergewicht, was z u r Z e i t (Hervorhebung durch den
Senat) unter der Behandlung mit 14 bis 16 BE pro Tag bei Frau
G. zutrifft."

68

Während früher bei Übergewicht des Betroffenen angenommen
wurde, dass die von Diabetikern einzuhaltende Diät teurer als
eine normale Ernährung ist und einen Mehrbedarfszuschlag
rechtfertigt (vgl. etwa Empfehlungen für die Gewährung von
Krankenkostzulagen in der Sozialhilfe, Kleinere Schriften des
Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge
Heft 48, 1974, Seite 106) stimmen alle dem Senat vorliegenden
wissenschaftlich fundierten Stellungnahmen aus jüngerer Zeit
darin überein, dass jedenfalls bei der im Falle von
Übergewicht gebotenen Reduktionskost Mehrkosten nicht
anfallen. Der Ausschuss für Ernährung der Deutschen Diabetes-
Gesellschaft, der nicht zuletzt auf Grund seiner exponierten
Stellung und seiner Zusammensetzung mit namhaften
Wissenschaftlern als besonders sachkundig angesehen werden
muss, und das Diabetes-Forschungsinstitut an der Heinrich-
Heine-Universität D. vertreten ausweislich u.a. des
bei den Akten befindlichen Schreibens vom 17. Juni 1998 sogar
generell, d.h. auch bei normalgewichtigen Diabetikern die
Auffassung, dass Mehrkosten für die einzuhaltende Diabetesdiät
gegenüber einer normalen gesunden Ernährung auf der Basis
verfügbarer natürlicher Lebensmittel nicht entstehen müssen.

69

Die neueren Empfehlungen des Deutschen Vereins für
öffentliche und private Fürsorge, dessen Stellungnahmen zu
anderen Fragen des Sozialhilferechts teilweise die Qualität
eines antizipierten Sachverständigengutachtens beigemessen
worden ist,

70

so OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000
- 22 A 285/98 - für die Heranziehung
der Empfehlungen des Deutschen Vereins
für öffentliche und private Fürsorge zu
Inhalt und Bemessung des gesetzlichen
Mehrbedarfs nach dem
Bundessozialhilfegesetz, Kleinere
Schriften des Deutschen Vereins, Heft
55, 1976, zur Bemessung des Mehrbedarfs
für Erwerbstätige nach § 23 Abs. 4 Nr.
1 BSHG a.F.,

71

kommen in ihrer zweiten, völlig neu bearbeiteten Auflage
der Empfehlungen zur Gewährung von Krankenkostzulagen in der
Sozialhilfe aus dem Jahre 1997 jedenfalls bei Übergewicht des
Kranken bzw. in Fällen eines Diabetes mellitus IIb zu dem
Ergebnis, dass ernährungsbedingte Mehrkosten nicht entstehen,
bei einer angenommenen Energiezufuhr von 1000 kcal täglich
vielmehr sogar ein Differenzbetrag von 47 DM (vgl. a.a.O.,
Tabelle S. 36) monatlich des im Regelsatz enthaltenen
Ernährungsanteils nicht in Anspruch genommen werden müsse.

72

Die in den genannten Stellungnahmen enthaltene Erkenntnis,
dass anders als nach früherer Auffassung jedenfalls bei
Übergewicht eine Veranlassung zur Bewilligung eines
Mehrbedarfs nicht besteht, ist auch inhaltlich
nachvollziehbar. Neuere Erkenntnisse in der Wissenschaft haben
zu der Einsicht geführt, dass der früher praktizierte
überhöhte und kostenintensive Eiweißanteil in der Diabetesdiät
nicht mehr empfehlenswert ist, zumal er die Gefahr von
Nierenschäden mit sich bringt.

73

Vgl. das Gutachten vom 22. Januar
1996 "Zur Gewährung von
Krankenkostzulagen aus
ernährungsmedizinischer Sicht" von
Prof. Dr. Reinhard Kluthe, Deutsche
Akademie für Ernährungsmedizin,
Freiburg, und Dr. Gudrun Zürcher,
Medizinische Universitätsklinik, Abt.
I. Sektion Ernährungsmedizin und
Diätetik, Freiburg, abgedruckt in der
neu bearbeiteten 2. Auflage der
Empfehlungen des Deutschen Vereins für
die Gewährung von Krankenkostzulagen in
der Sozialhilfe, 1997, Heft 48 der
Kleineren Schriften des Deutschen
Vereins für öffentliche und private
Fürsorge, Seite 127 (136).

74

Die früher vertretene, immer noch weit verbreitete und
einseitige Einschränkung der Kohlenhydratzufuhr in der
Diabetesdiät wird heute als unberechtigt angesehen.

75

Vgl. das Gutachten des
Bundesgesundheitsamtes vom 2. April
1991 "Krankenkostzulagen nach BSHG bei
Krebs, Multipler Sklerose, Diabetes
mellitus und anderen Erkrankungen"
(Berichterstatter: Prof.
Dr. Großklaus), abgedruckt in der neu
bearbeiteten 2. Auflage der
Empfehlungen des Deutschen Vereins für
die Gewährung von Krankenkostzulagen in
der Sozialhilfe, 1997, a.a.O., Seite 67
(70).

76

Zu einer Verminderung des Kostenansatzes trägt auch bei,
dass die früher angesetzte Quote von 20 % für Schwund und
Verderb und von 2 % für Gewürze und Zutaten jedenfalls in
diesem Umfang nicht mehr anerkannt wird.

77

Vgl. Empfehlungen des Deutschen
Vereins für die Gewährung von
Krankenkostzulagen in der Sozialhilfe,
2. neu bearbeitete Auflage 1997,
a.a.O., Seite 33, und OVG Berlin,
Urteil vom 23. Februar 1995 - 6 B 49.93
-, FEVS 46, 201 (203 f.).

78

Selbst wenn man die Klägerin als Diabetikerin des Typs IIa
am äußeren Rand der Normalgewichtigkeit einordnen wollte, bei
der eine Gewichtsreduktionskost nicht unbedingt angebracht
gewesen sein sollte, ist davon auszugehen, dass sie den
diätbedingt entstehenden Aufwand mit den ihr vom
Verwaltungsgericht zugesprochenen 71 DM monatlich abdecken
konnte.

79

Vgl. insoweit die Tabelle zu den
Aufwandsbeträgen in den Empfehlungen
des Deutschen Vereins für die Gewährung
von Krankenkostzulagen in der
Sozialhilfe, 2. neu bearbeitete Auflage
1997, a.a.O., Seite 36.

80

Als 67 bzw. 68-jährige Frau hat ihr Energiebedarf am
unteren Rand des Spektrums etwa der Richtwerttabelle für die
tägliche Energiezufuhr gelegen, wie sie unter 2.1 des
Gutachtens zum Kostenaufwand für Langzeitdiäten von Renate
Frenz, Deutsche Gesellschaft für Ernährung, Referat
Fortbildung mit dem Institut für Ernährungsberatung und
Diätetik, Abteilungsleiter: Universitätsprofessor Dr. med.
F.A. Grieß, vom 29. November 1994,

81

Anlage 4 der Empfehlungen des
Deutschen Vereins für die Gewährung von
Krankenkostzulagen in der Sozialhilfe,
2. neu bearbeitete Auflage 1997,
a.a.O., Seite 49 (51),

82

abgedruckt ist. Eine Erhöhung des Aufwandsbetrages auf die
Pauschale von 100 DM, wie sie vom Deutschen Verein in seinen
Empfehlungen (a.a.O., Seite 35, 36) generell befürwortet wird,
ist deshalb in ihrem Fall nicht plausibel.

83

Ob nicht ohnehin der Auffassung des Ausschusses für
Ernährung der DDG bzw. der EASD zu folgen ist, wonach
Mehrkosten auch im Falle einer Diät normalgewichtiger
Diabetiker nicht anfallen, braucht im vorliegenden Fall nicht
entschieden zu werden.

84

Die Klägerin hat schließlich auch keine Umstände
vorgetragen, die in ihrem Einzelfall ausnahmsweise einen
höheren Mehrbedarf rechtfertigten. Soweit sie sich auf den
Verzehr von speziellen Diabetikerprodukten beruft,

85

vgl. insoweit die eindeutig
ablehnende Stellungnahme der EASD bzw.
des Ausschusses für Ernährung der DDG
in den bereits erwähnten
Ernährungsempfehlungen für Diabetiker
2000 bzw. schon in den vorausgegangenen
Ernährungsempfehlungen für Diabetiker
1995, Ernährungs-Umschau 42 (1995), 319
(322); ähnlich: Gutachten vom
22. Januar 1996 "Zur Gewährung von
Krankenkostzulagen aus
ernährungsmedizinischer Sicht", a.a.O.,
Seite 127 (137),

86

ist deren Verwendung in den vorgelegten ärztlichen
Ratschlägen für ihre Ernährung nicht vorgesehen.

87

Die Klägerin rügt unter Hinweis auf die großzügigere Bewilligungspraxis anderer
Sozialhilfeträger schließlich zu Unrecht eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3
Abs. 1 GG.

88

Wenn § 23 Abs. 4 BSHG zur Anerkennung eines Mehrbedarfs in angemessener Höhe
verpflichtet, so ist das Tatbestandsmerkmal "in angemessener Höhe" ein unbestimmter
Rechtsbegriff, der der Behörde keinen Beurteilungsspielraum einräumt, sondern vielmehr der
uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt.

89

Das schließt zwar nicht aus, dass der einzelne Sozialhilfeträger den zu leistenden Betrag
insoweit typisieren und pauschalieren darf, wobei aus der Natur der Sache folgt, dass diese
Pauschalierung zu einer Bandbreite von Ergebnissen führen kann.

90

Vgl. zum verwandten Begriff "im
angemessenen Umfang" in § 85 Abs. 1 Nr.
3 Satz 2 BSHG: BVerwG, Beschluss vom 7.
April 1995 - 5 B 36.94 -, BayVBl. 1995,
666, m.w.N.

91

Das ist als notwendige Folge eines dezentralen Gesetzesvollzugs im Bundesstaat auch
unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Gleichheit vor dem Gesetz nicht
problematisch. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung steht dem Einzelnen nur gegenüber dem
nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu.

92

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April
1995 - 5 B 36.94 -, m.w.N., a.a.O.

93

Gewährt ein anderer Träger in rechtswidriger Weise zu hohe Mehrbedarfszuschläge, so
kann die Klägerin daraus für sich keine günstigen Rechtsfolgen herleiten, weil die
Herbeiführung einer Gleichheit im Unrecht von der Verfassung nicht verlangt wird.

94

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2
VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

95

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

96