Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-28, Aktenzeichen 5 S 1970/12

Tenor

Der Bebauungsplan „Östliche Steinzeugstraße“ der Stadt Bretten vom 20. September 2011 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Östliche Steinzeugstraße“ der Antragsgegnerin, der Einzelhandel und einzelhandelsnahe Dienstleistungen im Plangebiet ausschließt.

2

Das ca. 8,3 ha große Plangebiet wird begrenzt durch die Steinzeugstraße im Norden, die B 35/293 (Alexanderplatz) im Süden und Osten sowie im Westen durch den Verbindungsweg zwischen Frontalstraße und Steinzeugstraße in nördlicher Verlängerung der Bannzaunstraße, ein von Nordwesten nach Südosten verlaufendes Teilstück der Frontalstraße und eine Verbindungslinie zur B 35 entlang der nordwestlichen Grenzen der Flurstücke Nrn. 4202 und 4207/2 und der südwestlichen Grenze des Flurstücks 4207/3. Das Plangebiet ist im östlichen Bereich durch den Altstandort eines bis 1997 betriebenen Steinzeugwerks geprägt, der die Grundstücke Flst.-Nrn. 2740 und 4174 umfasst. Diese mit Fabrikhallen bebauten Grundstücke sind zusammen ca. 26.000 m² groß und stehen im Eigentum der Antragstellerin. Südlich an diese Gewerbebrache schließen sich bis zur B 35 Villengrundstücke an; östlich grenzt ein weiteres Grundstück an, das gewerblich genutzt wird. Im westlichen Teil des Plangebiets - westlich und südwestlich der in einem Bogen verlaufenden Frontalstraße – befindet sich aufgelockerte, vorwiegend zweigeschossige Wohnbebauung. Nördlich der Steinzeugstraße liegt der Einzelhandelsstandort „Diedelsheimer Höhe“ mit einem Einkaufszentrum ohne Sortimentsbeschränkung sowie großflächigen Einzelhandelsbetrieben für nicht „innenstadtrelevante“ Sortimente.

3

Der angefochtene Bebauungsplan enthält für das Plangebiet allein folgende Festsetzung:

4

„Im gesamten Plangebiet sind Einzelhandels- und einzelhandelsnahe Dienstleistungsnutzungen jeglicher Art ausgeschlossen.

5

Alle anderen bauplanungsrechtlichen Fragestellungen hinsichtlich der Art und des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche sowie der Erschließung etc. beurteilen sich nach § 34 BauGB.“

6

Der Aufstellungsbeschluss für diesen auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten Plan wurde am 03.11.2009 nach einem Bauantrag der Antragstellerin für einen großflächigen Lebensmittelvollsortimenter mit ca. 3.800 m² Verkaufsfläche auf dem Gelände des ehemaligen Steinzeugwerks gefasst; gleichzeitig wurde eine Veränderungssperre beschlossen. Zunächst war vorgesehen, Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten auszuschließen; nach Ausarbeitung eines Einzelhandelskonzepts (Gutachten Dr. A... vom 11.03.2011) und seiner Billigung durch den Gemeinderat (im Folgenden: Einzelhandelskonzept) wurde der Ausschluss auf jeglichen Einzelhandel und einzelhandelsnahe Dienstleistungsnutzungen erstreckt. Ein entsprechender Plan-entwurf wurde vom 06.06.2011 bis zum 06.07.2011 öffentlich ausgelegt; dagegen erhob die Antragstellerin unter dem 15.06.2011 Einwendungen.

7

Nach Befassung mit den eingereichten Stellungnahmen beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Plan in der ausgelegten Entwurfsfassung am 20.09.2011 als Satzung. Das Plangebiet solle entsprechend seiner Prägung den nach § 34 BauGB zulässigen Nutzungen dienen; zur Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche und im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung würden Einzelhandels- und einzelhandelsnahe Dienstleistungsnutzungen jeglicher Art im Plangebiet ausgeschlossen. Damit solle einer schleichenden Ausdehnung des nicht integrierten Einzelhandelsstandorts „Diedelsheimer Höhe“ zu Lasten des zentralen Versorgungsbereichs entgegengewirkt werden.

8

Der Plan wurde nach Ausfertigung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 28.09.2011 bekannt gemacht.

9

Am 24.09.2012 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Bereits mit Schriftsätzen vom 20.12.2011 und vom 31.03.2012 hatte sie im Verwaltungsstreitverfahren vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe über ihre gegen die Antragsgegnerin gerichtete Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung für einen Lebensmittelmarkt auf ihren Grundstücken im Plangebiet die Unwirksamkeit des Bebauungsplans geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat diese Auffassung im Ergebnis mit Urteil vom 12.09.2012 - 7 K 1780/10 - bestätigt. Der Bebauungsplan sei unwirksam, weil es an der städtebaulichen Erforderlichkeit des vollständigen Einzelhandelsaus-schlusses fehle und der festgesetzte Ausschluss einzelhandelsnaher Dienstleistungsnutzungen mangels Bestimmtheit unwirksam sei.

10

Die Antragstellerin führt zur Begründung ihres Normenkontrollantrags weiter aus, der Ausschluss einzelhandelsnaher Dienstleistungsnutzungen sei deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil dieser Begriff nicht definiert werde. Der Plan verweise in seiner Begründung zwar auf das städtebauliche Entwicklungskonzept. Dieses sei aber nicht Gegenstand der Festsetzungen des Bebauungsplans und der Begründung geworden und könne deshalb nicht zur Auslegung des Bebauungsplans herangezogen werden. Selbst wenn es herangezogen werden könne, ergebe sich auch daraus nicht, welche Nutzungen einzelhandelsnah seien. Es bezeichne zwar einzelne Nutzungen wie z.B. Reinigung, Friseur, Reisebüro, Kosmetikstudio als einzelhandelsnah, nenne aber keine Kriterien zur Abgrenzung. Unklar sei etwa, ob Schuh- und Schlüsseldienste, Gastronomiebetriebe, Fast-Food-Restaurants oder Finanzdienstleistungen zu den einzelhandelsnahen Dienstleistungsnutzungen zu rechnen seien.

11

Der Bebauungsplan sei auch nicht durch § 9 Abs. 2a BauGB gedeckt. Das städtebauliche Konzept sei methodisch fehlerhaft; der Ausschluss jeglichen Einzelhandels gehe zu weit. Die Ansiedlung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche führe nicht zu einer Gefährdung dieser Bereiche und werde im Einzelhandelskonzept auch nicht empfohlen. Er lasse sich auch nicht mit der Behauptung rechtfertigen, es solle eine räumliche Abgrenzung des Einzelhandelsstandorts Diedelsheimer Höhe nach Süden und Südwesten angestrebt werden, um einer schleichenden Ausdehnung dieses Standorts zulasten der Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs entgegenzuwirken. Im Übrigen betreibe die Antragsgegnerin hier nur eine unzulässige Verhinderungsplanung, um das Vorhaben der Antragstellerin auszuschließen.

12

Die Antragstellerin beantragt,

13

den Bebauungsplan „Östliche Steinzeugstraße“ der Stadt Bretten vom 20.09.2011 für unwirksam zu erklären.

14

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzuweisen.

16

Sie vertritt die Auffassung, der vollständige Ausschluss von Einzelhandel stelle keine unzulässige Negativplanung dar. Er sei auch städtebaulich erforderlich. Wenn wie hier ein Gesamtkonzept vorliege, das die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei ordne, bedürfe es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Einzelhandelskonzept für einen bestimmten Bereich umsetzen solle, keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung mehr. Der Plangeber habe als hauptsächliches Hindernis für die angestrebte Stärkung der Einzelhandels- und Funktionsvielfalt im zentralen Versorgungsbereich von Bretten das umfangreiche Einzelhandelsangebot in nicht integrierter Lage auf der Diedelsheimer Höhe identifiziert. Daher habe er sich zum vorrangigen Ziel gemacht, die weitere räumliche Ausdehnung dieses nicht integrierten Standorts zu stoppen und insbesondere auf den angrenzenden Flächen die Ansiedlung von Einzelhandel auszuschließen. Zu einer Steigerung der Attraktivität der Diedelsheimer Höhe führten aber nicht nur Einzelhandelsnutzungen mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet, sondern auch und gerade sonstige Einzelhandelsangebote.

17

Auch der Ausschluss einzelhandelsnaher Dienstleistungen sei wirksam; die Festsetzung sei hinreichend bestimmt. Solche Dienstleistungsbetriebe seien, wie es in der Begründung des Plans heiße, Frequenzbringer, die aufgrund dieser Funktion auch ausgeschlossen worden seien. Der Begriff der Dienstleistungen erfahre eine zusätzliche Konkretisierung durch die Hinzufügung des Adjektivs „einzelhandelsnah“. Es müsse also neben der Dienstleistung in einem mehr als nur unwesentlichen Umfang auch Handel getrieben werden. Das sei bei den im Einzelhandelsentwicklungskonzept insoweit beispielhaft angesprochenen Betrieben des Friseurgewerbes, einer Reinigung, eines Reisebüros oder eines Kosmetikstudios fraglos der Fall. Gleiches dürfte auch etwa für Schuh- und Schlüsseldienste gelten, während etwa Gastronomiebetriebe, Versicherungs- und Finanzierungsdienstleistungen oder Arztpraxen mit Handel nichts oder so wenig zu tun hätten, dass die Umschreibung einzelhandelsnah ersichtlich nicht mehr passe. Denn unter Einzelhandel könnten nach allgemeiner Lesart nur solche Handelsunternehmen gefasst werden, die Waren verschiedener Hersteller beschafften, zu einem Sortiment zusammenfügten und an nicht gewerbliche Kunden, also Verbraucher bzw. Letztverwender, verkauften. Das sei aber auch dann der Fall, wenn gewerbliche Dienstleistungsunternehmen wie in den vorstehend aufgeführten Beispielsfällen einzelne auf die angebotenen Dienstleistungen abgestimmte Waren anböten. Die Konkretisierung des Nutzungsbegriffs einzelhandelsnahe Dienstleistung könne deshalb im Einzelfall keine zur Annahme der Unbestimmtheit führenden Schwierigkeiten bereiten.

18

Dem Senat liegen die Verfahrensakten zum angefochtenen Bebauungsplan sowie die Akten zum Bauantrag der Antragstellerin und die Akten des VG Karlsruhe 7 K 1780/10 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Akten und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

19

Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Plans gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Da sie sich als Eigentümerin im Plangebiet gelegener Grundstücke gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar ihre Grundstücke betrifft, ist sie mit Blick auf eine mögliche Eigentumsverletzung antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie hat im Rahmen der öffentlichen Auslegung Einwendungen gegen die Planung erhoben, die sie jetzt weiterverfolgt, so dass § 47 Abs. 2a VwGO der Zulässigkeit ihres Antrags nicht entgegensteht.

II.

20

Der Antrag ist auch begründet. Der festgesetzte Ausschluss „einzelhandelsnaher Dienstleistungsnutzungen“ ist nicht hinreichend bestimmt. Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit des Plans.

21

Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan müssen hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bebauungsplan bildet andererseits die Grundlage für weitere zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Daher können die einen Bauherrn treffenden Verpflichtungen auch erst im Baugenehmigungsverfahren näher konkretisiert werden. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 -, BauR 2011, 1118). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können auch mit Hilfe von unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 -, BauR 2012, 1761 m. w. N. zur Begriffsfolge „Verkauf von Rand- und Ergänzungssortimenten“ durch einen Hofladen ohne eine dem Bebauungsplan beigefügte Sortimentsliste, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 21.12.2012 - 4 BN 32.12 -, BauR 2013, 561). Bundesrecht verlangt nicht, dass das Ergebnis der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans durch dessen Begründung gestützt wird. Ob es einer Präzisierung durch Rückgriff auf sogenannte Sortimentslisten bedarf, hängt von den Umständen des Einzelfalls, insbesondere von der Art der jeweiligen Festsetzung ab. Entscheidend ist, ob sich der Inhalt der Festsetzung beim Planvollzug verlässlich bestimmen lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2012 - 4 BN 32.12 -, a. a. O.).

22

Nach diesen Maßgaben schadet es zwar nicht, dass die Antragsgegnerin mit dem Begriff der einzelhandelsnahen Dienstleistungen einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet hat. Sein Inhalt lässt sich hier aber auch nicht im Wege der Auslegung verlässlich ermitteln.

23

Der Begriff der Dienstleistung ist weit. Im Planungsrecht ist er nicht gebräuchlich; nach dem BGB werden Dienste jeder Art erfasst (vgl. § 611 Abs. 2 BGB). Welche Einschränkung dieser weite Begriff der Dienstleistung durch den Zusatz „einzelhandelsnah“ erfahren soll, lässt sich hier weder nach dem Wortlaut (dazu a) noch dem systematischen Kontext der Festsetzung (dazu b) noch nach Begründung und Zweck der Planung (dazu c) eindeutig feststellen.

24

a) Weder der Begriff einzelhandelsnah noch das Begriffspaar einzelhandelsnahe Dienstleistung sind im allgemeinen Sprachgebrauch verankert. Die Zusammensetzung des Worts aus Einzelhandel und nah lässt mehrere Deutungen zu. Sie kann eher im räumlichen Sinne verstanden werden, nämlich dass es sich um eine Dienstleistung handelt, die typischerweise bei oder in der Nähe von Einzelhandel angeboten wird. In diese Richtung geht das in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Stellungnahme von Dr. A... vom 30.07.2013 angeführte Merkmal, dass die einzelhandelsnahe Dienstleistung „üblicherweise in den Einzelhandelszonen der Innenstädte (überwiegend im EG)“ angeboten werde. Dieses Merkmal allein macht den Begriff jedoch nicht bestimmbar, weil die Angebote in Innenstädten einen typischen Kern haben mögen, aber doch von Stadt zu Stadt, insbesondere abhängig von ihrer Größe, erheblich variieren können. Abgesehen davon lässt sich dieses Merkmal hier auch schwerlich damit in Einklang bringen, dass der gleichzeitig festgesetzte Einzelhandelsausschluss gerade nicht nur innenstadtrelevanten, sondern sämtlichen Einzelhandel erfasst.

25

Einzelhandelsnah kann auch eher inhaltlich verstanden werden in dem Sinne, dass eine Dienstleistung mit einem Warenverkaufsangebot gekoppelt wird. In diese Richtung weisen sowohl die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung als auch die weiteren Ausführungen in der Stellungnahme von Dr. A... vom 30.07.2013. Auch dieses Verständnis führt hier aber nicht zu einer eindeutigen Bestimmbarkeit, welche Nutzungen als einzelhandelsnahe Dienstleistungen ausgeschlossen sein sollen. Denn es bleibt unklar, in welchem Umfang die Dienstleistung mit Warenverkauf verbunden sein muss, um einzelhandelsnah zu sein. Der Definitionsvorschlag von Dr. A...-..., wonach „Einzelhandel, also der Verkauf von Waren an Endverbraucher, als erkennbarer und erwarteter Service neben der eigentlichen Dienstleistung angeboten“ werden muss, bringt - abgesehen davon, dass er nach Satzungsbeschluss erfolgt ist und deshalb zur Auslegung nicht herangezogen werden kann - insoweit keine Klärung. Gleiches gilt für die Ausführungen in der Antragserwiderung, die die unklaren Konturen des Begriffs eher belegen: Während sie Gastronomiebetriebe ausdrücklich nicht zu den einzelhandelsnahen Dienstleistungen zählen, werden diese im Einzelhandelskonzept als Beispiele für einzelhandelsnahe Dienstleistungen angeführt (vgl. S. 88).

26

b) Auch der Blick auf den systematischen Kontext des Begriffs der einzelhandelsnahen Dienstleistung führt nicht weiter. Der weitere Text der einzigen Festsetzung des Plans, dass einzelhandelsnahe Dienstleistungen „jeglicher Art“ ausgeschlossen sein sollen, spricht zwar für einen möglichst weit gehenden Ausschluss, lässt aber keinerlei Rückschlüsse auf die Bedeutung des Begriffs „einzelhandelsnah“ zu. Auch die Tatsache, dass es sich bei der Festsetzung um eine solche nach § 9 Abs. 2a BauGB handelt, hilft bei der Auslegung nicht. Die Formulierung des Gesetzes, dass festgesetzt werden kann, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind, lehnt sich an die Regelungen in § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO an (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drucks. 16/2496, S. 11). Es können also sowohl die in den Baugebietskatalogen der BauNVO aufgelisteten Nutzungsarten als auch Unterarten hiervon ausgeschlossen werden (vgl. dazu Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautz-berger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 9 Rn. 183). Die Baunutzungsverordnung verwendet den Begriff der Dienstleistung und damit auch denjenigen der einzelhandelsnahen Dienstleistung jedoch nicht. Dienstleistungsbetriebe gehören bei gewerblicher Dienstleistung (vgl. § 6 GewO) zu den Gewerbebetrieben im Sinne der BauNVO (vgl. dazu Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand: 2014, § 8 BauNVO Rn. 22); freiberuflich und freiberufsähnlich Tätige können Dienstleistungen in Gebäuden und Räumen für freie Berufe nach § 13 BauNVO anbieten. Hinweise darauf, welche Dienstleistungsbetriebe als einzelhandelsnah anzusehen sind, ergeben sich daraus nicht.

27

c) In der Planbegründung werden einzelhandelsnahe Dienstleistungsbetriebe zwar erwähnt. Ein Abgrenzungskriterium ist der Begründung aber nicht zu entnehmen. Dort heißt es, auch einzelhandelsnahe Dienstleistungsbetriebe würden aufgrund ihrer Funktion als Frequenzbringer ausgeschlossen; Ziel und Zweck der Planung sei es, im Zuge des Schutzes der zentralen Versorgungsbereiche der Stadt Bretten und der Stärkung bzw. Wiederbelebung der Brettener Innenstadt, insbesondere auch durch Einzelhandel und einzelhandelsnahe Dienstleistungen, den nördlich an das Plangebiet angrenzenden Einzelhandelsstandort „Diedelsheimer Höhe“ nach Süden und Südwesten klar abzugrenzen, um seiner schleichenden Ausdehnung zulasten der Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs entgegenzuwirken. Mit diesen Ausführungen wird zwar der Zweck der Planung benannt, nämlich der Schutz der zentralen Versorgungsbereiche und die Wiederbelebung der Brettener Innenstadt. Ihnen kann aber nicht entnommen werden, welcher Inhalt dem Zusatz „einzelhandelsnah“ zukommen soll. Dienstleistungsbetriebe zeichnen sich dadurch aus, dass Kunden die Dienste in Anspruch nehmen; insofern dürfte sich für Betriebe jeder (Unter-)Art vertreten lassen, sie seien Frequenzbringer und würden bei Ansiedlung in der Brettener Innenstadt zu deren Wiederbelebung beitragen. Für die Auslegung des Begriffs „einzelhandelsnaher Dienstleistungen“ gibt die Planbegründung daher nichts her.

28

Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Einzelhandelskonzepts, auf das die Planbegründung für die Definition der zentralen Versorgungsbereiche verweist. Denn in diesem Konzept wird der Begriff der einzelhandelsnahen Dienstleistung nicht einheitlich verwendet. An einer Stelle werden „Bankdienstleistungen und […] medizinische Dienstleistungen (z. B. Allgemein- und Fachärzte, Physiotherapeuten)“ neben „einzelhandelsnahe Ladendienstleister (z. B. Reinigung, Friseur und Reisebüro)“ gestellt (vgl. S. 49; s. auch S. 52: „sonstige einzelhandelsnahe Dienstleistungen“ wie „Friseur, Kosmetikstudio etc.“). An anderer Stelle dagegen werden Bank- und Arztleistungen zu den einzelhandelsnahen Dienstleistungen gerechnet. So wird bei der Beschreibung des Einzelhandelsangebots in Diedelsheim von einer funktionalen Ergänzung „durch einzelhandelsnahe Dienstleistungen (u. a. Gastronomie, Bank, Arzt)“ gesprochen (S. 87 f.). Passend zu dieser Unschärfe gibt es bei den graphischen Darstellungen der Dienstleistungsangebote in der Innenstadt und den einzelnen Stadtteilen die Rubrik „einzelhandelsnahe Dienstleistungen“ nicht, sondern nur „einzelhandelsnahe und sonstige Dienstleistungen“ (S. 51, 87 ff.).

29

d) Die Unbestimmtheit des Begriffs der einzelhandelsnahen Dienstleistungsnutzungen führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt.

30

Die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, dann nicht zu dessen Unwirksamkeit führen, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte, gilt auch im vorliegenden Fall, in dem eine - die einzige - Festsetzung des Bebauungsplans zwei Nutzungs(unter)arten ausschließen soll, nämlich Einzelhandel einerseits und einzelhandelsnahe Dienstleistungsnutzungen andererseits (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 -, BauR 2009, 1102). Danach kann von einer Teilunwirksamkeit des Plans und damit einem Fortbestand allein des Ausschlusses jeglichen Einzelhandels nicht ausgegangen werden. Denn es liegt keinerlei auch nur konkludente Willensäußerung des Gemeinderats der Antragsgegnerin im Planungsverfahren vor, der der Senat entnehmen könnte, dass sie bei Kenntnis der Unbestimmtheit den Ausschluss entsprechend beschränkt hätte.

31

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass der Senat die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Karlsruhe in seinem Urteil vom 12.09.2012 - 7 K 1780/10 -, zur fehlenden städtebaulichen Erforderlichkeit des vollständigen Einzelhandelsausschlusses, nicht ohne weiteres teilt. § 9 Abs. 2a BauGB ermöglicht der Gemeinde, Einzelhandelsbetriebe im unbeplanten Innenbereich zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche auszuschließen. Dabei kann der Ausschluss nach § 9 Abs. 2a BauGB ebenso wie ein solcher nach § 1 Abs. 5 BauNVO (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310) sämtlichen Einzelhandel erfassen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drucks. 16/2496, S. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2012 - 3 S 1191/10 -, VBlBW 2013, 297). Voraussetzung ist, dass dies zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erforderlich ist; die Spezialregelung in § 9 Abs. 2a BauGB entspricht insoweit dem allgemeinen Gebot der Erforderlichkeit nach der Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, die bei allgemeinen Bebauungsplänen mit von der Gemeinde selbst entwickelten städtebaulichen Zielen gilt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2012 - 3 S 1191/10 -, a. a. O.). Der Ausschluss bedarf daher einer städtebaulichen Begründung, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die den Ausschluss in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (BVerwG, Beschluss vom 06.08.2013 - 4 BN 8.13 -, BauR 2013, 1991). Auch die Erwägung, jeglicher Einzelhandel im Plangebiet stärke die Attraktivität eines unmittelbar benachbarten, nicht integrierten Einzelhandelsstandorts und wirke sich wegen der dort vorhandenen zentrenrelevanten Sortimente ungünstig auf die Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs aus, kann auf der Grundlage eines nachvollziehbaren Einzelhandelskonzepts einen vollständigen Einzelhandelsausschluss im Plangebiet begründen. Ob diese Voraussetzungen für einen vollständigen Einzelhandelsausschluss hier vorliegen, hat der Senat nicht mehr zu entscheiden. Sollte dies zu bejahen sein, bedürfte es dann jedenfalls, anders als wohl das Verwaltungsgericht meint, keiner weiteren Untersuchungen oder Erfahrungswerte mehr zur Begründung des Ausschlusses. Denn die Ermächtigung in § 9 Abs. 2a BauGB zu planerischen Festsetzungen knüpft - anders als § 34 Abs. 3 BauGB - gerade nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573). Vielmehr genügt es, dass der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das städtebauliche Ziel der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zu fördern; hier geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 - 4 C 13.11 -, BVerwGE 146, 137).

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

33

Beschluss vom 22. Oktober 2014

34

Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren endgültig auf EUR 20.000,-- festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1 GKG).

35

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

19

Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Plans gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Da sie sich als Eigentümerin im Plangebiet gelegener Grundstücke gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar ihre Grundstücke betrifft, ist sie mit Blick auf eine mögliche Eigentumsverletzung antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie hat im Rahmen der öffentlichen Auslegung Einwendungen gegen die Planung erhoben, die sie jetzt weiterverfolgt, so dass § 47 Abs. 2a VwGO der Zulässigkeit ihres Antrags nicht entgegensteht.

II.

20

Der Antrag ist auch begründet. Der festgesetzte Ausschluss „einzelhandelsnaher Dienstleistungsnutzungen“ ist nicht hinreichend bestimmt. Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit des Plans.

21

Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan müssen hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bebauungsplan bildet andererseits die Grundlage für weitere zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Daher können die einen Bauherrn treffenden Verpflichtungen auch erst im Baugenehmigungsverfahren näher konkretisiert werden. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch Auslegung erschließt (BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 -, BauR 2011, 1118). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können auch mit Hilfe von unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 -, BauR 2012, 1761 m. w. N. zur Begriffsfolge „Verkauf von Rand- und Ergänzungssortimenten“ durch einen Hofladen ohne eine dem Bebauungsplan beigefügte Sortimentsliste, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 21.12.2012 - 4 BN 32.12 -, BauR 2013, 561). Bundesrecht verlangt nicht, dass das Ergebnis der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans durch dessen Begründung gestützt wird. Ob es einer Präzisierung durch Rückgriff auf sogenannte Sortimentslisten bedarf, hängt von den Umständen des Einzelfalls, insbesondere von der Art der jeweiligen Festsetzung ab. Entscheidend ist, ob sich der Inhalt der Festsetzung beim Planvollzug verlässlich bestimmen lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2012 - 4 BN 32.12 -, a. a. O.).

22

Nach diesen Maßgaben schadet es zwar nicht, dass die Antragsgegnerin mit dem Begriff der einzelhandelsnahen Dienstleistungen einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet hat. Sein Inhalt lässt sich hier aber auch nicht im Wege der Auslegung verlässlich ermitteln.

23

Der Begriff der Dienstleistung ist weit. Im Planungsrecht ist er nicht gebräuchlich; nach dem BGB werden Dienste jeder Art erfasst (vgl. § 611 Abs. 2 BGB). Welche Einschränkung dieser weite Begriff der Dienstleistung durch den Zusatz „einzelhandelsnah“ erfahren soll, lässt sich hier weder nach dem Wortlaut (dazu a) noch dem systematischen Kontext der Festsetzung (dazu b) noch nach Begründung und Zweck der Planung (dazu c) eindeutig feststellen.

24

a) Weder der Begriff einzelhandelsnah noch das Begriffspaar einzelhandelsnahe Dienstleistung sind im allgemeinen Sprachgebrauch verankert. Die Zusammensetzung des Worts aus Einzelhandel und nah lässt mehrere Deutungen zu. Sie kann eher im räumlichen Sinne verstanden werden, nämlich dass es sich um eine Dienstleistung handelt, die typischerweise bei oder in der Nähe von Einzelhandel angeboten wird. In diese Richtung geht das in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Stellungnahme von Dr. A... vom 30.07.2013 angeführte Merkmal, dass die einzelhandelsnahe Dienstleistung „üblicherweise in den Einzelhandelszonen der Innenstädte (überwiegend im EG)“ angeboten werde. Dieses Merkmal allein macht den Begriff jedoch nicht bestimmbar, weil die Angebote in Innenstädten einen typischen Kern haben mögen, aber doch von Stadt zu Stadt, insbesondere abhängig von ihrer Größe, erheblich variieren können. Abgesehen davon lässt sich dieses Merkmal hier auch schwerlich damit in Einklang bringen, dass der gleichzeitig festgesetzte Einzelhandelsausschluss gerade nicht nur innenstadtrelevanten, sondern sämtlichen Einzelhandel erfasst.

25

Einzelhandelsnah kann auch eher inhaltlich verstanden werden in dem Sinne, dass eine Dienstleistung mit einem Warenverkaufsangebot gekoppelt wird. In diese Richtung weisen sowohl die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung als auch die weiteren Ausführungen in der Stellungnahme von Dr. A... vom 30.07.2013. Auch dieses Verständnis führt hier aber nicht zu einer eindeutigen Bestimmbarkeit, welche Nutzungen als einzelhandelsnahe Dienstleistungen ausgeschlossen sein sollen. Denn es bleibt unklar, in welchem Umfang die Dienstleistung mit Warenverkauf verbunden sein muss, um einzelhandelsnah zu sein. Der Definitionsvorschlag von Dr. A...-..., wonach „Einzelhandel, also der Verkauf von Waren an Endverbraucher, als erkennbarer und erwarteter Service neben der eigentlichen Dienstleistung angeboten“ werden muss, bringt - abgesehen davon, dass er nach Satzungsbeschluss erfolgt ist und deshalb zur Auslegung nicht herangezogen werden kann - insoweit keine Klärung. Gleiches gilt für die Ausführungen in der Antragserwiderung, die die unklaren Konturen des Begriffs eher belegen: Während sie Gastronomiebetriebe ausdrücklich nicht zu den einzelhandelsnahen Dienstleistungen zählen, werden diese im Einzelhandelskonzept als Beispiele für einzelhandelsnahe Dienstleistungen angeführt (vgl. S. 88).

26

b) Auch der Blick auf den systematischen Kontext des Begriffs der einzelhandelsnahen Dienstleistung führt nicht weiter. Der weitere Text der einzigen Festsetzung des Plans, dass einzelhandelsnahe Dienstleistungen „jeglicher Art“ ausgeschlossen sein sollen, spricht zwar für einen möglichst weit gehenden Ausschluss, lässt aber keinerlei Rückschlüsse auf die Bedeutung des Begriffs „einzelhandelsnah“ zu. Auch die Tatsache, dass es sich bei der Festsetzung um eine solche nach § 9 Abs. 2a BauGB handelt, hilft bei der Auslegung nicht. Die Formulierung des Gesetzes, dass festgesetzt werden kann, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind, lehnt sich an die Regelungen in § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO an (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drucks. 16/2496, S. 11). Es können also sowohl die in den Baugebietskatalogen der BauNVO aufgelisteten Nutzungsarten als auch Unterarten hiervon ausgeschlossen werden (vgl. dazu Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautz-berger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 9 Rn. 183). Die Baunutzungsverordnung verwendet den Begriff der Dienstleistung und damit auch denjenigen der einzelhandelsnahen Dienstleistung jedoch nicht. Dienstleistungsbetriebe gehören bei gewerblicher Dienstleistung (vgl. § 6 GewO) zu den Gewerbebetrieben im Sinne der BauNVO (vgl. dazu Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand: 2014, § 8 BauNVO Rn. 22); freiberuflich und freiberufsähnlich Tätige können Dienstleistungen in Gebäuden und Räumen für freie Berufe nach § 13 BauNVO anbieten. Hinweise darauf, welche Dienstleistungsbetriebe als einzelhandelsnah anzusehen sind, ergeben sich daraus nicht.

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c) In der Planbegründung werden einzelhandelsnahe Dienstleistungsbetriebe zwar erwähnt. Ein Abgrenzungskriterium ist der Begründung aber nicht zu entnehmen. Dort heißt es, auch einzelhandelsnahe Dienstleistungsbetriebe würden aufgrund ihrer Funktion als Frequenzbringer ausgeschlossen; Ziel und Zweck der Planung sei es, im Zuge des Schutzes der zentralen Versorgungsbereiche der Stadt Bretten und der Stärkung bzw. Wiederbelebung der Brettener Innenstadt, insbesondere auch durch Einzelhandel und einzelhandelsnahe Dienstleistungen, den nördlich an das Plangebiet angrenzenden Einzelhandelsstandort „Diedelsheimer Höhe“ nach Süden und Südwesten klar abzugrenzen, um seiner schleichenden Ausdehnung zulasten der Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs entgegenzuwirken. Mit diesen Ausführungen wird zwar der Zweck der Planung benannt, nämlich der Schutz der zentralen Versorgungsbereiche und die Wiederbelebung der Brettener Innenstadt. Ihnen kann aber nicht entnommen werden, welcher Inhalt dem Zusatz „einzelhandelsnah“ zukommen soll. Dienstleistungsbetriebe zeichnen sich dadurch aus, dass Kunden die Dienste in Anspruch nehmen; insofern dürfte sich für Betriebe jeder (Unter-)Art vertreten lassen, sie seien Frequenzbringer und würden bei Ansiedlung in der Brettener Innenstadt zu deren Wiederbelebung beitragen. Für die Auslegung des Begriffs „einzelhandelsnaher Dienstleistungen“ gibt die Planbegründung daher nichts her.

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Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Einzelhandelskonzepts, auf das die Planbegründung für die Definition der zentralen Versorgungsbereiche verweist. Denn in diesem Konzept wird der Begriff der einzelhandelsnahen Dienstleistung nicht einheitlich verwendet. An einer Stelle werden „Bankdienstleistungen und […] medizinische Dienstleistungen (z. B. Allgemein- und Fachärzte, Physiotherapeuten)“ neben „einzelhandelsnahe Ladendienstleister (z. B. Reinigung, Friseur und Reisebüro)“ gestellt (vgl. S. 49; s. auch S. 52: „sonstige einzelhandelsnahe Dienstleistungen“ wie „Friseur, Kosmetikstudio etc.“). An anderer Stelle dagegen werden Bank- und Arztleistungen zu den einzelhandelsnahen Dienstleistungen gerechnet. So wird bei der Beschreibung des Einzelhandelsangebots in Diedelsheim von einer funktionalen Ergänzung „durch einzelhandelsnahe Dienstleistungen (u. a. Gastronomie, Bank, Arzt)“ gesprochen (S. 87 f.). Passend zu dieser Unschärfe gibt es bei den graphischen Darstellungen der Dienstleistungsangebote in der Innenstadt und den einzelnen Stadtteilen die Rubrik „einzelhandelsnahe Dienstleistungen“ nicht, sondern nur „einzelhandelsnahe und sonstige Dienstleistungen“ (S. 51, 87 ff.).

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d) Die Unbestimmtheit des Begriffs der einzelhandelsnahen Dienstleistungsnutzungen führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt.

30

Die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, dann nicht zu dessen Unwirksamkeit führen, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte, gilt auch im vorliegenden Fall, in dem eine - die einzige - Festsetzung des Bebauungsplans zwei Nutzungs(unter)arten ausschließen soll, nämlich Einzelhandel einerseits und einzelhandelsnahe Dienstleistungsnutzungen andererseits (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 -, BauR 2009, 1102). Danach kann von einer Teilunwirksamkeit des Plans und damit einem Fortbestand allein des Ausschlusses jeglichen Einzelhandels nicht ausgegangen werden. Denn es liegt keinerlei auch nur konkludente Willensäußerung des Gemeinderats der Antragsgegnerin im Planungsverfahren vor, der der Senat entnehmen könnte, dass sie bei Kenntnis der Unbestimmtheit den Ausschluss entsprechend beschränkt hätte.

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Abschließend sei darauf hingewiesen, dass der Senat die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Karlsruhe in seinem Urteil vom 12.09.2012 - 7 K 1780/10 -, zur fehlenden städtebaulichen Erforderlichkeit des vollständigen Einzelhandelsausschlusses, nicht ohne weiteres teilt. § 9 Abs. 2a BauGB ermöglicht der Gemeinde, Einzelhandelsbetriebe im unbeplanten Innenbereich zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche auszuschließen. Dabei kann der Ausschluss nach § 9 Abs. 2a BauGB ebenso wie ein solcher nach § 1 Abs. 5 BauNVO (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310) sämtlichen Einzelhandel erfassen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drucks. 16/2496, S. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2012 - 3 S 1191/10 -, VBlBW 2013, 297). Voraussetzung ist, dass dies zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erforderlich ist; die Spezialregelung in § 9 Abs. 2a BauGB entspricht insoweit dem allgemeinen Gebot der Erforderlichkeit nach der Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, die bei allgemeinen Bebauungsplänen mit von der Gemeinde selbst entwickelten städtebaulichen Zielen gilt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2012 - 3 S 1191/10 -, a. a. O.). Der Ausschluss bedarf daher einer städtebaulichen Begründung, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die den Ausschluss in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (BVerwG, Beschluss vom 06.08.2013 - 4 BN 8.13 -, BauR 2013, 1991). Auch die Erwägung, jeglicher Einzelhandel im Plangebiet stärke die Attraktivität eines unmittelbar benachbarten, nicht integrierten Einzelhandelsstandorts und wirke sich wegen der dort vorhandenen zentrenrelevanten Sortimente ungünstig auf die Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs aus, kann auf der Grundlage eines nachvollziehbaren Einzelhandelskonzepts einen vollständigen Einzelhandelsausschluss im Plangebiet begründen. Ob diese Voraussetzungen für einen vollständigen Einzelhandelsausschluss hier vorliegen, hat der Senat nicht mehr zu entscheiden. Sollte dies zu bejahen sein, bedürfte es dann jedenfalls, anders als wohl das Verwaltungsgericht meint, keiner weiteren Untersuchungen oder Erfahrungswerte mehr zur Begründung des Ausschlusses. Denn die Ermächtigung in § 9 Abs. 2a BauGB zu planerischen Festsetzungen knüpft - anders als § 34 Abs. 3 BauGB - gerade nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573). Vielmehr genügt es, dass der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das städtebauliche Ziel der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zu fördern; hier geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 - 4 C 13.11 -, BVerwGE 146, 137).

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

33

Beschluss vom 22. Oktober 2014

34

Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren endgültig auf EUR 20.000,-- festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1 GKG).

35

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.