Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-22, Aktenzeichen 3 LB 20/15
ECLI:DE:OVGSH:2016:0922.3LB20.15.0A

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 08. Juli 2015 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt im Berufungsverfahren weiterhin die Erstattung von Schulkostenbeiträgen durch die Beklagte.

2

Er ist Träger der A L Schule, einem Förderzentrum mit dem Schwerpunkt "Geistige Entwicklung", welche sich im Gebiet der beklagten Stadt befindet. Im Jahre 2012 vertrat das zuständige Ministerium für Bildung und Wissenschaft mit Schreiben vom 20. August 2012 in Abweichung seiner bisherigen Ansicht die Auffassung, dass den Kreisen nach der seit 2007 bestehenden gesetzlichen Regelung ein Anspruch auf die Erhebung von Schulkostenbeiträgen zustehe.

3

Mit Schreiben vom 18. November 2013 machte der Kläger gegenüber der Beklagten für 19 in ihrem Gebiet wohnhafte Schülerinnen und Schüler einen Schulkostenbeitrag i.H.v. 69.549,50 € für das Jahr 2013 geltend. Diese lehnte am 26. November 2013 unter Berufung auf ein beabsichtigtes Musterklageverfahren die Zahlung ab. Nach Durchführung einer Nachberechnung reduzierte der Kläger mit Schreiben vom 22. Mai 2014 seine ursprüngliche Forderung auf den jetzt im Streit befindlichen Betrag von 68.965,25 €. Die Beklagte lehnte wiederum eine Zahlung mit Schreiben vom 3. Juni 2014 ab.

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Unter dem 10. Juni 2014 hat der Kläger Klage erhoben und unter Berufung auf § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG einen Anspruch auf Schulkostenbeiträge gegenüber der Beklagten geltend gemacht.

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Bereits aufgrund des Wortlauts sei ein Anspruch gegeben. Der Begriff des Förderzentrums werde in § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG nicht nach dem jeweiligen Förderschwerpunkt unterschieden. Dies führe dazu, dass auch die Förderzentren in der Trägerschaft der Kreise anspruchsberechtigt seien.

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Eine historische Auslegung belege ebenfalls den klägerischen Anspruch

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Der Begriff "Förderzentrum" ersetze nach der neuen Gesetzeslage gerade nicht die Begriffe "Sonderschule" und "Förderschule", sondern stelle vielmehr eine Erweiterung des ursprünglichen Begriffs dar. Nunmehr sei die Zielrichtung der Förderung eine andere, nämlich insofern, als dass die individuelle Förderung in den Mittelpunkt gestellt werde.

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Zwar seien nach § 71 Abs.1 SchulG 1990 die Gemeinden Träger der Förderschulen, jedoch sei nach dessen Absatz 3 ebenfalls die Trägerschaft der Kreise für alle übrigen Sonderschulen vorgesehen gewesen. Demnach entspreche die Regelung des § 71 SchulG dem nunmehr geltenden § 54 SchulG. Im Rahmen der Schulgesetzreform im Jahre 2007 sei nicht nur die Begrifflichkeit von "Förderschule" zu "Förderzentrum" geändert worden, sondern es sei auch zu einer materiell-rechtlichen Änderung gekommen. Dieses werde durch die Auslegungspraxis des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft bestätigt. Nach dessen Stellungnahme vom 20. August 2012 hätten die Kreise nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG einen Anspruch auf die Erhebung von Schulkostenbeiträgen.

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Im Übrigen stehe dem Kläger ein Anspruch auch nach einer systematischen Auslegung des § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG zu. Die Vorschrift umfasse alle in § 45 Abs. 2 SchulG aufgeführten Förderzentren mit dem Schwerpunkt "Geistige Entwicklung". Es sei auch nicht zutreffend, dass die neben den Förderzentren aufgezählten Schularten grundsätzlich in der Trägerschaft der Gemeinden stünden. Der Kläger sei Träger für die weiterführenden allgemein bildenden Schulen Gymnasium Marne, Meldorfer Gelehrtenschule und das Werner-Heisenberg-Gymnasium. Daher widerspreche es keinesfalls der Systematik, dass der Kreisträger einen Anspruch aus § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG ableiten könne.

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Eine teleleologische Auslegung stütze ebenfalls einen Anspruch des Klägers aus § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG. Zwar sei die geforderte Ausgleichszahlung eine bislang nicht bestehende, zusätzliche Belastung der jeweiligen Gemeinden. Jedoch ziele der Schulkostenausgleich darauf ab, dass den Regeln des Bereicherungsrechts folgend eine vorhandene Vermögensmehrung dort abgeschöpft werde, wo die Gemeinden durch die Beschulung von in ihrem Gebiet wohnhaften Kindern in nicht in ihrer Trägerschaft stehenden Förderzentren eigene Kosten sparen würden.

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Im Übrigen müsse dem Kläger bereits aus Gerechtigkeits- und Gleichbehandlungsgründen die Erhebung von Schulkosten zugestanden werden. Nach § 111 Abs. 5 SchulG zahlten die Kreise Schulkostenbeiträge an das Land für Schülerinnen und Schüler, die Förderzentren in der Trägerschaft des Landes besuchten. Die Begründung, dass das Land "originär den Kommunen obliegende Schulträgeraufgaben übernehme", müsse im Rahmen eines Umkehrschlusses dazu führen, dass die Kreise ebenfalls ermächtigt seien, von den Gemeinden Schulkostenbeiträge für den Besuch von in Kreisträgerschaft stehenden Förderzentren zu erheben, da die gemeindeeigenen Schulen hierdurch eine Entlastung erfahren würden.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 68.965,25 € nebst Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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§ 111 Abs.1 Satz 1 SchulG regele ausschließlich einen Anspruch auf Schulkostenbeiträge für Förderzentren in Trägerschaft einer Gemeinde.

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Bereits der Wortlaut des § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG sei auslegungsbedürftig. Die im Rahmen der Auslegung zu beachtende Wortlautgrenze führe nicht dazu, dass der Begriff des Förderzentrums in der Weise ausgelegt werden müsse, als dass er zwingend alle in § 45 SchulG vorgesehenen Förderzentren in den Anwendungsbereich des § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG mit einbeziehe.

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Auch bei einer historischen Betrachtungsweise werde deutlich, dass die Regelung zum Schulkostenausgleich auf der Vorgängernorm des § 76 Abs. 1 SchulG 1990 beruhe. Diese sei ohne inhaltliche Änderung in den nunmehr geltenden § 111 Abs. 1 SchulG überführt worden. Alle in § 76 Abs.1 SchulG 1990 aufgeführten Schulformen hätten nach den §§ 67-71 SchulG 1990 in der Trägerschaft der Gemeinden gestanden, weshalb nach der alten Gesetzeslage nur ein Schulkostenausgleich zwischen den Gemeinden geregelt worden sei. Die Ersetzung des Begriffs der "Förderschule" durch den Begriff "Förderzentrum" sei aufgrund einer Änderung der Terminologie des Gesetzes notwendig geworden. § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG sei dahingehend einschränkend auszulegen, als das Förderzentren "Geistige Entwicklung" nicht von der Regelung umfasst sei.

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Dass die in § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG genannte Schulart "Förderzentrum" lediglich Förderzentren in grundsätzlicher Trägerschaft der Gemeinde und damit keine Förderzentren "Geistige Entwicklung" umfasse, ergebe sich auch aus der Systematik der aufgezählten Schularten. Der Schulkostenausgleich basiere auf dem Grundgedanken, dass die Wohnsitzgemeinde sich durch die Beschulung an einer anderen Schule Aufwendungen erspare, welche sie aufbringen müsste, wenn die betreffende Schülerin oder der betreffende Schüler in einer in ihrer Trägerschaft stehenden Schule unterrichtet werden würde. Die Wohnsitzgemeinden müssten folglich dann einen Ausgleich leisten, wenn sie selbst Träger der betroffenen Schulart sein könnten. Nach § 54 Abs. 3 SchulG stünden die Förderzentren "Geistige Entwicklung" in der Trägerschaft der Kreise. Demnach müssten die Gemeinden keine Aufwendungen zur Beschulung im Bereich des Förderbedarfs "Geistige Entwicklung" aufbringen bzw. ein solches Förderzentrum vorhalten. Daher mangele es bereits an einer Verschiebung der Kostenlast, sodass ein Ausgleich nicht erforderlich sei. Es komme entscheidend auf den in § 53 Abs. 1 SchulG geregelten Grundfall an, nämlich dass die Gemeinden Träger der allgemein bildenden Schulen seien.

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Ein zusätzlicher Anspruch der Kreise gegen die Wohnsitzgemeinden auf Zahlung von Schulkostenbeiträgen für Förderzentren "Geistige Entwicklung" nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG würde auch der in die Auslegung mit einzubeziehenden Regelung des § 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG widersprechen, worin ein Schulkostenausgleich zwischen Kreisen geregelt sei.

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Hinsichtlich der Regelung des § 111 Abs. 4 SchulG sei zu berücksichtigen, dass diese Norm erst im Rahmen eines späteren Gesetzgebungsverfahren im Jahre 2011 entstanden sei. Die Gesetzgebungsmaterialien würden zudem bestätigen, dass es sich bei der Regelung des § 111 Abs. 4 SchulG um eine Spezialregelung des Schullastenausgleichs zwischen den jeweiligen Gemeinden handele.

22

Im Rahmen einer teleologischen Auslegung sei ebenfalls ein Anspruch nicht ersichtlich. Im Rahmen dieser Auslegung seien die Grundsätze der Gerechtigkeit und Zweckmäßigkeit zu berücksichtigen. Ein Anspruch des Klägers begründe eine erhebliche finanzielle Belastung. Nach ersten Schätzungen könne es jährlich landesweit im Bereich der Förderzentren "Geistige Entwicklung" zu einer Verschiebung i.H.v. 16,5 Mio. € kommen.

23

Hilfsweise hat die Beklagte die Höhe des geltend gemachten Anspruchs bestritten. Es sei nicht nachvollziehbar, aus welchen Positionen sich die vom Kläger aufgeführten Kosten konkret zusammensetzten.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Juli 2015 abgewiesen.

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Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Dem Kläger stehe kein Anspruch aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG zu. Der Wortlaut aber lasse es zunächst als möglich erscheinen, dem Träger eines Förderzentrums mit dem Schwerpunkt "Geistige Entwicklung" einen Anspruch auf Schulkostenbeiträge gegenüber der Wohnsitzgemeinde zuzugestehen.

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Hieran bestünden jedoch aufgrund des zu berücksichtigenden Sinnzusammenhanges der Gesetzesbestimmung Zweifel, sodass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt. v. 21.05.1952 - 2 BvH 2/52-, BVerfG 1, 299 <312> und Beschl. v. 11.06.1980 - 1 PBvU 1/79-, BVerfG 54, 297 ff., juris) die Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG der Auslegung zugänglich sei.

27

Die Norm benenne neben den Förderzentren auch die Schularten "Grundschule" und "weiterführende allgemein bildende Schule". Hierfür sei die Regelträgerschaft der Gemeinden gegeben. Daher liege es nahe, auch im Rahmen der Schulart "Förderzentrum" nur dasjenige einzubeziehen, welches in Trägerschaft der Gemeinden stehe. Hierzu zähle das Förderzentrum mit dem Schwerpunkt "Lernen" (sowie ggf. weitere in § 54 Abs.1 Sätze 1, 2 SchulG genannte Schwerpunkte). Dieser Sinnzusammenhang entspreche der Vorgängervorschrift des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchulG i.d.F. v. 02. August 1990 - SchulG 1990 - (GVOBl. 1990,451).

28

Dass der Kläger selbst Träger von allgemein bildenden Schulen sei, sei eine Ausnahme von dem gesetzlichen Regelfall der Gemeindeträgerschaft. Diese Ausnahme begründe sich mit der nach der alten Rechtslage geltenden Regelung, wonach ein Kreis mit der Zustimmung des Schulträgers die Trägerschaft eines Gymnasiums oder einer Gesamtschule in seinem Gebiet habe übernehmen können. Im Zuge der Gesetzesnovelle 2007 sei die Trägerschaft an allgemein bildenden Schulen auf die Gemeinden übertragen worden. Seien die Kreise zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gesetzesnovelle demnach Träger einer allgemein bildenden Schule gewesen, so hätten sie aufgrund der Überleitungsnorm des § 146 Abs. 3 Sätze 1, 2 SchulG unter bestimmten Voraussetzungen weiterhin die Trägerschaft behalten können.

29

Der Ausnahmecharakter werde dadurch betätigt, das es landesweit lediglich noch acht allgemein bildende Schulen gebe, welche dem Schulkostenbeitrag nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG unterfielen. Aufgrund der Unterschiede zwischen den Kreisgymnasien einerseits und den Fachzentren "Geistige Entwicklung" andererseits sei es auch nicht geboten, den Wortsinn dahingehend zu fassen, die Fachzentren "Geistige Entwicklung" gleichermaßen als Ausnahmefall zu berücksichtigen. Im Gegensatz zu dem Ausnahmefall der Kreisträgerschaft für Gymnasien handele es sich bei der Kreisträgerschaft für Fachzentren "Geistige Entwicklung" gerade um den in § 53 Abs. 3 SchulG normierten Fall einer diesen originär obliegenden übergemeindlichen Selbstverwaltungsaufgabe. Des Weiteren würden die wenigen sich in Kreisträgerschaft befindlichen Gymnasien von einer überschaubaren Schülerschaft aus dem engeren Einzugsgebiet besucht, wohingegen es weniger Fachzentren "Geistige Entwicklung" pro Kreisgebiet gäbe, weshalb hier ein größerer Einzugsbereich vorliege.

30

Dieses durch die grundlegende Systematik des Schulgesetzes seit 2007 gewonnene Ergebnis werde ebenfalls durch eine weitere systematische Auslegung gestützt. Mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschl. v. 09.05.1978 - 2 BvR 952/75-, juris) sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber sachlich Zusammenhängendes so geregelt habe, dass die gesamte Regelung einen durchgehenden, verständlichen Sinn ergebe. Die Stellung des Absatzes 1 innerhalb des § 111 SchulG lasse demnach den Schluss zu, dass es sich hierbei um einen Grundfall des Ausgleichs zwischen den Gemeinden handele. Die nachfolgenden Absätze dienten der widerspruchsfreien Modifizierung des Ausgleichs zwischen den Gemeinden.

31

§ 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG normiere einen Lastenausgleich zwischen zwei Kreisen, soweit diese Träger von Förderzentren seien und ein Kreis ein solches Förderzentrum "Geistige Entwicklung" nicht vorhalte bzw. Schülerinnen und Schüler bei Vorhandensein eines solchen Förderzentrums ein Förderzentrum in Trägerschaft eines anderen Kreises besuchten. Es handele sich bei dieser Vorschrift um einen Sonderfall des Lastenausgleichs, da in § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG nur Wohnsitzgemeinden als Anspruchsgegner genannt würden. Diese Systematik schließe es aus, dass ein Kreis im Bereich seiner originären Aufgabe aus § 54 Abs. 3 SchulG zugleich einen Anspruch gegen die (kreisfremde) Wohnsitzgemeinde aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG haben könne, da es ansonsten zu einer doppelten Finanzierungsmöglichkeit käme. Eine solche doppelte Finanzierungsmöglichkeit hätte jedoch einer gesetzlichen Kollisionsregel bedurft, welche hingegen nicht existiere. Das Argument des Klägers, dass ein Anspruch gegenüber der Wohnsitzgemeinde an der Kreisgrenze ende und damit kreisfremde Wohnsitzgemeinden nicht von § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG umfasst seien, finde im Gesetz keine Stütze.

32

Es liege keine systemwidrige Regelungslücke für die Geltendmachung eines Schulkostenbeitrags gegenüber der kreiseigenen Wohnsitzgemeinde vor, die es gebieten würde, einen Anspruch der Kreise gegenüber den kreiseigenen Wohnsitzgemeinden aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG zu begründen. Sinn des Lastenausgleichs sei es, dass eigene Aufwendungen erspart würden, welche ein anderer Schulträger für die Beschulung in dieser Schulart aufbringe. Dieses würde voraussetzen, dass es sich um einen eigenen (originären) Aufgabenkreis handele. Nur bei der Erfüllung einer eigenen pflichtigen Aufgabe könnten Kosten entstehen, welche durch die Übernahme durch einen anderen Träger eingespart werden würden. Die Förderzentren "Geistige Entwicklung" stünden hingegen nicht in gemeindlicher Trägerschaft, weshalb es mangels Vorliegens einer gemeindlichen Aufgabe an einer Einsparung von Kosten durch die Gemeinde fehle. Nach § 54 Abs. 3 SchulG sei der Kreis der zuständige Träger, weshalb es bei einem Förderzentrum "Geistige Entwicklung" allein auf die Einsparung von Aufwendungen der Kreise untereinander ankomme. Demnach stelle § 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG eine systematisch stringente Erweiterung des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG dar.

33

Die Systematik des § 111 SchulG werde des Weiteren durch die Regelung in § 111 Abs. 4 Satz 1 SchulG ergänzt. Hierbei handele es sich um eine weitere Anspruchsgrundlage für einen Schullastenausgleich zwischen zwei Gemeinden im Fall der Inklusion. Dieses werde bereits durch den differenzierten Wortlaut deutlich, weshalb der Gesetzgeber sich über die verschiedenen Trägerschaften bei den Förderzentren habe bewusst gewesen sein müssen. Die Vorschrift stelle demnach eine logische Weiterführung des Regelungsgehalts von § 111 Abs.1 Satz 1 SchulG in dem Sinne dar, dass ein Ausgleich zwischen Kreis und Wohnsitzgemeinde nicht stattfinde, sondern ein solcher nur auf gemeindlicher Ebene geschehe. Demnach sei kein sachlich gerechtfertigter Grund ersichtlich, weshalb die Förderzentren "Geistige Entwicklung" von § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG umfasst sein sollten, nicht hingegen jedoch von § 111 Abs. 4 SchulG.

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Das Argument des Klägers zur geringen Inklusionsquote von nur ca. 10 % bei Kindern mit dem Förderschwerpunkt "Geistige Entwicklung" unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft des Landes Schleswig-Holstein, Staatssekretär Loßack, vom 20. August 2012 überzeuge hierfür nicht, zumal sich die Stellungnahme nur mit dem Förderzentrum "Geistige Entwicklung" auseinandersetze und nicht mit allen anderen Förderzentren, die ebenfalls nach § 54 Abs. 3 SchulG in Trägerschaft der Kreise stehen könnten (für die die vorliegende Entscheidung gleichermaßen Geltung beanspruche).

35

§ 111 Abs. 4 Satz 1 SchulG setze den bereits genannten Sinn des Kostenausgleichs - ersparte Aufwendungen - konsequent fort, da in dem Falle, dass die Gemeinde originär nach § 54 Abs. 1 Satz 1 SchulG Träger eines Förderzentrums mit Schwerpunkt Lernen sei, von ihr Kosten gem. § 48 Abs. 1 Satz 1, 2 SchulG zu tragen seien, die sie nicht habe, wenn das Kind in einem entsprechenden Förderzentrum in Trägerschaft einer anderen Gemeinde beschult werde bzw. dieses Förderzentrum an der gemeinsamen Beschulung nach § 5 Abs. 2 SchulG mitwirke.

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Die Systematik des § 111 SchulG werde ebenfalls durch dessen Absatz 5 Satz 1 bestätigt. Hiernach sei ein Schulkostenbeitrag zu Lasten eines Kreises auch für den Fall vorgesehen, dass eine Schülerin oder ein Schüler ein Förderzentrum in Trägerschaft des Landes besuche. Durch die Zuweisungsvorschrift des § 54 Abs. 2 SchulG werde lediglich eine Auffangzuständigkeit des Landes aufgrund der geringen Schülerzahl in den schwerwiegenderen Förderbereichen und der damit verbundenen Konzentration in einem Landesförderzentrum begründet, weshalb es bei der Regelzuständigkeit der Kreise bleibe. In dieser Konstellation spiegele sich der Gedanke des Lastenausgleichs ebenfalls wieder, da dem Land durch die Beschulung Kosten entstünden, obwohl es sich lediglich um eine nachgeordnete Zuständigkeit handele.

37

Im Übrigen führe die Durchbrechung der Systematik des § 111 SchulG zu dem systemwidrigen Ergebnis, dass sich die Kreise, sollte ihnen gegenüber der Wohnsitzgemeinde ein Anspruch aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG zugesprochen werden, stets zu 100% bei den Wohnsitzgemeinden der Schülerinnen und Schüler refinanzieren könnten. Den Kreisen entstünden in der Folge für die Wahrnehmung ihrer eigenen Aufgaben nicht nur keine eigenen Kosten mehr, sie könnten sich des Weiteren im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zusätzlich durch die von den Gemeinden getragene Kreisumlage befriedigen.

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Auch die historische Auslegung stütze dieses Ergebnis. Unter Heranziehung der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/1000, S.220 ff. und LT-Drs. 17/858, S.58) lasse sich dem gesetzgeberischen Willen entnehmen, dass mit der Schaffung des § 111 SchulG keine neue Anspruchsgrundlage habe entstehen sollen und es sich bei den verschiedenen Absätzen des § 111 SchulG um spezielle Sonderfälle des Lastenausgleichs handele. Weiter sei diese Annahme durch die Erläuterung des für die Gesetzesänderung zuständigen Ministeriums für Bildung und Frauen des Landes Schleswig-Holstein, Stellungnahme vom 15. März 2007, bestätigt worden. Es handelt sich bei der fehlenden Konkretisierung hinsichtlich des Begriffs des Förderzentrums in § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG um ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers.

39

Wegen des mit der Einführung einer neuen Anspruchsgrundlage zu Gunsten der Kreise gegenüber den Wohnsitzgemeinden einhergehenden Systembruchs und der finanziellen Tragweite für die Gemeinden (die Beteiligten gingen übereinstimmend auf der Grundlage von ca. 2.350 Schüler/-innen à ca. 7.000 Euro von Kosten in Höhe von ca. 15 – 20 Millionen Euro pro Haushaltsjahr aus), hätte dies einer ausdrücklichen Begründung bedurft. Dieser bedürfe es hingegen dann nicht, wenn – wie vorliegend – die bestehende Rechtslage habe beibehalten werden sollen.

40

Es sei ohne Relevanz und kein Ausdruck besonderer politischer Auffassung, dass der Gesetzgeber auf die Intervention des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetages und des Städteverbands Schleswig-Holstein im Rahmen der Anhörung zum Gesetzentwurf zur Änderung des Schulgesetzes vom 11. September 2013 (LT-Drs. 18/1124) nicht den geforderten Satz 2 ("Diese Pflicht gilt nicht gegenüber Schulträgern nach § 54 Abs. 3 SchulG") in § 111 Abs. 1 SchulG eingefügt habe. Hieraus seien keine tragfähigen, ausschließlich in eine Richtung zielende Schlüsse zu ziehen. Dieses gelte insbesondere dann, wenn wie in dem vorliegenden Fall hierzu keine aussagekräftigen Unterlagen zu dem dahinterstehenden Willensbildungsprozess existierten.

41

Ebenfalls sei die Stellungnahme des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft des Landes Schleswig-Holstein vom 20. August 2012 nicht geeignet, das zuvor im Rahmen der historischen Auslegung gewonnene Ergebnis zu erschüttern, da es insofern an einer rechtlichen Auseinandersetzung mit dem fraglichen Punkt der Einbeziehung der Förderzentren in Trägerschaft der Kreise in den Schullastenausgleich nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG fehle.

42

Die begriffliche Änderung von der Terminologie "Förderschule" zu "Förderzentrum" nebst der dahinter stehenden Erneuerung und Weiterentwicklung der sonderpädagogischen Lehre trete hinter dem gesetzgeberischen Willen zur Beibehaltung der bisherigen Rechtslage zurück. Es sei zwar zutreffend, dass der Begriff "Förderzentrum" an die Stelle des Begriffs "Sonderschule" - und nicht an die Stelle "Förderschule"- getreten sei. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass es sich bei beiden Begrifflichkeit um Oberbegriffe handele und die Förderschule einen von mehreren Unterfällen der Sonderschule darstelle. Ein zweifelsfreier Rückschluss darauf, dass alle übrigen Förderzentren - neben dem Schwerpunkt "Lernen" in den Ausgleich nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG hätten aufgenommen werden sollen, ergebe sich nicht.

43

Auch stehe der Sinn und Zweck des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG unter Berücksichtigung der den Gemeinden drohenden erheblichen Kostenlast einem Anspruch des Klägers entgegen. Gem. § 2 Abs. 1 KrO seien die Kreise berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die öffentlichen Aufgaben von den kreisangehörigen Gemeinden und Ämtern wegen geringer Leistungsfähigkeit und Größe nicht erfüllt werden könnten und soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmten. Hieraus ergebe sich, dass gerade die mangelnde Leistungsfähigkeit einer Gemeinde die Aufgabenwahrnehmung durch den Kreis begründe.

44

Grundsätzlich würden besonders kostenintensive Maßnahmen durch Schlüsselzuweisungen, Zweckzuweisungen und den kommunalen Finanzausgleich (Kreisumlage) gedeckt, vgl. §§ 9, 13 ff., 19 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein - FAG SH - vom 01. Januar 2015 (GVOBl. 2014, 473). Bei der Kreisumlage handele es sich um eine zweckungebundene Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden (nach Abzug der Schlüsselzuweisungen und sonstiger Einnahmen oder Erträgen und Einzahlungen) zur Deckung des Kreisbedarfs, vgl. § 19 FAG SH. Diesem Prinzip folgend habe die Finanzierung der Förderzentren in Trägerschaft der Kreise in der Vergangenheit stattgefunden und es sei kein tragfähiger Grund ersichtlich, im Sinne einer teleologischen Auslegung hiervon abzuweichen und den Kreisen damit quasi eine doppelte Finanzierung der Förderzentren in ihrer Trägerschaft durch eine gleichbleibende Kreisumlage einerseits und eine 100 %ige Refinanzierung über die Wohnsitzgemeinden nach § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG - entgegen § 48 Abs. 1 Sätze 1, 2 SchulG - zu gewähren. Vielmehr bedürfe es hierfür einer ausdrücklichen Änderung des Gesetzes durch den Landesgesetzgeber.

45

Mit Schriftsatz vom 30. September 2015 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

46

Im Rahmen des Berufungsverfahrens hat der Kläger seine zur Auslegung von § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG vertretene Ansicht weiter vertieft und ergänzt.

47

Das Verwaltungsgericht habe § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG entgegen seinem Wortlaut in der Weise ausgelegt, als dass lediglich in Trägerschaft einer Gemeinde stehende Förderzentren von der Regelung umfasst seien. Die Auslegung finde jedoch nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerfG Beschl. v. 15.10.1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 - BVerfG 95, 64 <93> Beschl. v. 25.01.2001 - 1 BvR 918/10 BVerfG 128,193 ff., juris) dort ihre Grenze, wo der klare Wortlaut dies gebiete.

48

Ebenfalls sei die vorgenommene Auslegung nach dem Sinnzusammenhang unzureichend. Eine Begründung für den zugrunde liegenden Sinn des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG habe das Verwaltungsgericht gerade nicht abgegeben. Ebenfalls stelle die Behauptung, dass es sich bei dem § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG um eine der Vorgängernorm des § 76 Abs. 1 S. 1 SchulG i.d.F. v. 02.08.1990 entsprechende Regelung handele, keine Darstellung oder Begründung eines Sinns, sondern allenfalls ein aus seiner Sicht nicht zutreffendes Hilfsargument dar.

49

Die durch das Verwaltungsgericht dargelegte Historie der Trägerschaften für Kreisgymnasien sowie zu den jeweiligen Einzugsbereichen sei zum Teil unvollständig und nicht zutreffend. Nach § 59 Satz 2 SchulG 1978 sei Träger eines Gymnasiums der Kreis gewesen, wenn eine kreisangehörige Gemeinde als ländlicher Zentralort oder Unterzentrum i.S.d. Finanzausgleichsgesetzes nicht bereit gewesen sei, Träger eines Gymnasiums zu sein. Insofern handele es sich auch nicht um eine freiwillige oder abgeleitete Trägerschaft, sondern um eine pflichtige und originäre Trägerschaft bei Eintritt der in Satz 2 des § 59 SchulG 1978 formulierten Bedingung. Auch gäbe es für die Gymnasien des Klägers keine festgeschriebenen Einzugsbereiche. Neben Schülerinnen und Schülern aus dem Stadtgebiet Heide sowie dem nord-östlichen Kreisgebiet besuchten auch solche aus den Kreisen Rendsburg-Eckernförde und Schleswig-Flensburg das Werner Heisenberg Gymnasium, welches der Kläger am 01. Januar 1970 von der Stadt Heide durch Vertrag übernommen habe und für welches er im Anschluss durch Vertrag vom 01. Januar 1979 auf Grundlage des § 59 SchulG 1978 sowie zum 01. August 2008 aufgrund einer Erklärung gem. §§ 53,148 SchulG Träger geworden sei. Der Kläger sei zudem Träger der Meldorfer Gelehrtenschule, deren Schülerschaft ebenfalls aus einem größeren Einzugsgebiet stamme. Die Annahme, dass es sich bei kreiseigenen Gymnasien um eine Ausnahme handele, sei als Argument für die vertretene Auslegung des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG daher nicht zutreffend.

50

Ebenfalls spreche die systematische Auslegung für den geltend gemachten Anspruch. Der Gesetzgeber habe in den nachfolgenden Absätzen des § 111 SchulG für bestimmte Fälle trägerorientierte Regelungen zur Schulkostenbeitragserhebung getroffen. Er sei sich der unterschiedlichen Trägerschaft für Förderzentren bewusst gewesen, als er in § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG gerade nicht förderschwerpunkt- oder trägerorientiert formuliert, sondern vielmehr unterschiedslos den Begriff "Förderzentrum" verwendet habe.

51

Es handele sich daher um Spezialregelungen für bestimmte Fallgruppen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts führe § 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG nicht zu einer einschränkenden Auslegung des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG, sondern es würden nur die Fälle erfasst, in denen Schüler aus anderen Wohnsitzgemeinden außerhalb des Kreises ein kreiseigenes Förderzentrum besuchten.

52

Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis der beiden Vorschriften begründe bereits den Sondercharakter, sodass keine weitere gesetzliche Regelung erforderlich sei, um die Gefahr einer doppelten Finanzierungsmöglichkeit auszuschließen. Soweit das Verwaltungsgericht hierin einen Zusammenhang zwischen Schullastenausgleich und originärer Trägerschaft voraussetze, habe es übersehen, dass nach Wortlaut und Systematik der Vorschriften zum Schullastenausgleich und zur Schulträgerschaft im Schulgesetz der Anspruch auf die Erhebung von Schulkostenbeiträgen nicht an eine bestimmte Trägerschaft gebunden sei.

53

Des Weiteren verdeutliche § 111 Abs. 4 Satz 1 SchulG, dass in der hier streitigen Vorschrift alle Förderzentren von dem Schulkostenbeitragsanspruch umfasst seien. Es werde mithin eine besondere Kostenregelung für Förderzentren in Trägerschaft der Gemeinden bei inklusiver Beschulung getroffen und dadurch zum Ausdruck gebracht, dass das Gesetz in den Fällen, in denen es auf eine Differenzierung ankomme, zwischen den verschiedenen Trägerschaften unterscheide. Nur in der in § 111 Abs. 4 Satz 1 SchulG genannten Konstellation sei ein Anspruch der Kreise auf die Erhebung von Schulkostenbeiträgen gegenüber den Wohnsitzgemeinden für ihre Förderzentren ausgeschlossen.

54

Auch § 111 Abs. 6 SchulG stütze den klägerischen Anspruch. In diesem Absatz werde wiederum der Begriff des Förderzentrums ohne weitere Unterscheidung verwendet.

55

Auch komme es zu keiner vollständigen Refinanzierung der Kreise für ihre Förderzentren. Dieses werde bereits an der Regelung des § 111 Abs. 6 Satz 3 SchulG deutlich, wonach die Kreise die Anteile der integrativ beschulten Schüler nicht geltend machen könnten.

56

Es handele sich bei der Beschulung von Schülerinnen und Schülern in Förderzentren "Geistige Entwicklung" um eine gesetzliche Aufgabenverlagerung zu Gunsten der Gemeinden. Daher sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es im Falle der Schulträgerschaft der Kreise für die übrigen Förderzentren an einer für den Schullastenausgleich erforderlichen Einsparung eigener Aufwendungen seitens der Gemeinde mangels originären Aufgabenkreises fehle, nicht zutreffend. Dieses werde durch die Formulierung des § 45 Abs. 1 Satz 2 SchulG i.V.m. § 53 SchulG bestätigt.

57

Die Gefahr einer Doppelfinanzierung sei des Weiteren auch nicht durch die Kreisumlage gegeben. Bei der Kreisumlage handele es sich um eine Abgabe zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Kreise. Mangels konkreter Zuordnungsfähigkeit der Kreisumlage zu einer bestimmten zu finanzierenden Aufgabe bestehe bereits keine dem Anspruch des Klägers aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG entgegenstehende Doppelfinanzierung.

58

Die durch das Verwaltungsgericht angeführten Gesetzesbegründungen ließen erkennen, dass sich das Ministerium für Bildung und Wissenschaft des Landes Schleswig Holstein über die Auswirkungen des Gesetzesvorhabens nicht im Klaren gewesen sei. Es sei insoweit zu einer Falschberatung des Landtags durch die Landesregierung gekommen. Ein solches Beratungsversehen könne nicht auf den Willen des Landtages als Gesetzgebungsorgan schließen lassen.

59

Aus einer späteren Novellierung des Schulgesetzes und dem Gang des Beratungsverfahrens lasse sich nicht entnehmen, dass keine inhaltliche Änderung zu der ursprünglichen Rechtslage gem. § 76 SchulG 1990 habe erfolgen sollen. In dem Gesetzesentwurf der Landesregierung zur Änderung des Schulgesetzes und des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein (LT-Drs. 17/858, 2010-09-14,S. 2-5 u. 19-20) werde durch das Ministerium festgestellt, dass die 2007 geänderte Vorschrift zu dem Schulkostenausgleich bisher noch nicht zufriedenstellend für alle Beteiligten geregelt worden sei, da es insoweit an einer tatsächlichen Kostendeckung für die jeweiligen Träger fehle.

60

Eine teleologische Auslegung bestätige ebenfalls die klägerische Ansicht. Bis 1990 habe der Schulkostenausgleich lediglich die Pflichtschulen umfasst. Es sei dann zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs auch auf weiterführende allgemein bildende Schulen, Landesberufsschulen und auf Förderschulen gekommen, wobei es keine Rolle gespielt habe, ob die Wohnsitzgemeinde eine eigene Schule der gleichen Schulart unterhalten habe. Dieses Prinzip sei durch das Schulgesetz vom 24. Januar 2007 auf alle Förderzentren ausgeweitet worden.

61

Da Wohnsitzgemeinden, deren Kinder von einem anderen Schulträger beschult werden würden, entlastet werden würden, sei ein Lastenausgleich angemessen. Eine Differenzierung in der Form, als dass eine Wohnsitzgemeinde zwar für die Beschulung eines Kindes in der Grundschule oder einer allgemein bildenden weiterführenden Schule einen Schulkostenbeitrag zu leisten habe, nicht hingegen für die Beschulung von Schülern mit erhöhtem sonderpädagogischen Förderbedarf, stelle mangels Vorliegens eines sachlichen Unterscheidungsgrundes einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz dar.

62

Zuletzt sei die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG inklusionsfeindlich und widerspreche dem in § 2 Abs. 13 Satz 2, § 5 Abs. 2 und § 45 Abs. 1 Satz 6 SchulG derzeitiger Fassung zum Ausdruck kommenden Vorrang der Inklusionsförderung. Würden die Kreise von den Wohnsitzgemeinden, deren Kinder in kreiseigenen Förderzentren beschult werden, keine Schulkostenbeiträge verlangen können, hätte die Gemeinde keinen Grund und Anreiz, die inklusive Beschulung ihrer Förderschüler voranzutreiben.

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Der Kläger beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 08. Juli 2015 die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 68.965,25 Euro nebst Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

67

Sie hält die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts für rechtens und wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen.

68

Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist unbegründet.

70

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erhebung von Schulkostenbeiträgen gegen die Beklagte aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG. Gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG hat eine Gemeinde für eine Schülerin oder einen Schüler, die oder der in ihrem Gebiet wohnt und eine Grundschule, eine weiterführende allgemein bildende Schule oder ein Förderzentrum besucht, an deren oder dessen Trägerschaft die Gemeinde nicht beteiligt ist, an den Schulträger einen Schulkostenbeitrag zu zahlen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Der Senat nimmt Bezug auf die zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts.

71

Ergänzend ist folgendes auszuführen: Die Gesetzesauslegung ergibt nach Systematik, Sinn und Zweck sowie der Historie, dass Kreise als Träger von Förderzentren "Geistige Entwicklung" gegenüber Wohnsitzgemeinden keinen Anspruch auf Schulkostenbeiträge gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG geltend machen können.

72

Der Wortlaut der Vorschrift ließe es zwar durchaus zu, einen Anspruch auf Leistung von Schulkostenbeiträgen anzunehmen. Unter dem Begriff Förderzentrum kann nach dem reinen Wortsinn auch ein Förderzentrum in Trägerschaft eines Kreises verstanden werden. Bei der Auslegung ist grundsätzlich der Wortlaut als Grenze zu beachten. Dieser führt indes nicht dazu, den Begriff Förderzentrum derart weit auszulegen, zwingend alle in § 45 SchulG vorgesehenen Förderzentren in den Anwendungsbereich des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG miteinzubeziehen. Ist der Wortlaut danach offen, ist die Norm der (weiteren) Auslegung zugänglich.

73

Der Sinnzusammenhang der Norm spricht dafür, neben den Schularten Grundschule und weiterführende allgemein bildende Schule, die in der Trägerschaft der Gemeinde stehen, nur das gleichfalls in Trägerschaft der Gemeinde stehende Förderzentrum mit dem Schwerpunkt "Lernen" miteinzubeziehen. Ebenso ergibt die Regelungssystematik der einzelnen Absätze innerhalb des § 111 SchulG, dass § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG den Grundsatz des Ausgleichs zwischen den Gemeinden regelt. Diese Regelungssystematik unter Einbeziehung der Regelungen des Absatzes 2 Satz 3 und des Absatzes 4 Satz 1 verdeutlicht, dass Kreise als Träger von Förderzentren "Geistige Entwicklung" nur gegenüber anderen Kreisen nach § 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG einen Anspruch auf Schulkostenausgleich geltend machen können.

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Die vom Kläger bevorzugte Auslegung hätte im Übrigen das widersinnige und durch nichts zu rechtsfertigende Ergebnis zur Folge, dass bei kreisfremden Kindern der Heimatkreis zahlen müsste, ohne sich die Kosten von der Wohnsitzgemeinde erstatten lassen zu können, während für Kinder, deren Wohnsitzgemeinde innerhalb des das Förderzentrum unterhaltenden Kreises liegt, die Wohnsitzgemeinde zahlen müsste.

75

Ein anderes Gesetzesverständnis würde letztlich auch zu einer nicht mit dem Sinn und Zweck der Norm vereinbarenden doppelten Finanzierungsmöglichkeit führen, denn der Kreis könnte den Schulkostenbeitrag einmal gegenüber der Wohnsitzgemeinde aus § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG und nochmals gegenüber dem Wohnsitzkreis aus § 111 Abs. 2 Satz 3 SchulG geltend machen. Hintergrund der Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG ist derjenige, dass eigene, das heißt aus dem originären Aufgabenkreis herrührende Aufwendungen in dem Fall, dass ein anderer Schulträger Aufwendungen für die Beschulung erbringt, erspart werden. Dies ist hier indes nicht der Fall, denn Förderzentren "Geistige Entwicklung" stehen in der Trägerschaft der Kreise (vgl. § 54 Abs. 3 SchulG). Die Stadt Meldorf erspart also nichts, denn das Förderzentrum "Geistige Entwicklung" steht nicht in ihrer originären Trägerschaft.

76

Letztlich vermag auch das Argument der Klägerseite, die Nichteinbeziehung der Förderzentren "Geistige Entwicklung" in den Anwendungsbereich des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG sei inklusionsfeindlich und stehe der gesetzlich normierten Förderung der inklusiven Beschulung entgegen, nicht zu überzeugen. Das Ziel einer verstärkten inklusiven Beschulung macht die Beschulung von Schülerinnen und Schülern in speziellen Förderzentren nicht obsolet. Es kann dahinstehen, ob das Förderzentrum "Geistige Entwicklung" nur noch subsidiär zuständig ist, wie von Klägerseite vorgetragen. Umso mehr würde nämlich gelten, dass der Gesetzgeber, hätte er den Tatbestand des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG ausweiten wollen, diesen um eine ausdrückliche Regelung hätte ergänzen müssen, zumal es sich um eine wesentliche Änderung handelt. Für eine erforderliche gesetzgeberische Anpassung spricht auch die dargestellte Regelungssystematik innerhalb des § 111 SchulG.

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Schließlich spricht auch der von Klägerseite in der Regelung gesehene Zweck - Finanzausgleich als Korrelat für das Wahlrecht der Eltern bei der Beschulung ihrer Kinder - für die Notwendigkeit einer Regelung.

78

Eine gesetzliche Änderung ist indes nicht erfolgt und vom Landesgesetzgeber im Rahmen der Novellierung des Schulgesetzes auch ersichtlich nicht gewollt gewesen. Die historische Auslegung ergibt vielmehr, dass von der Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 1 SchulG lediglich Förderzentren in Trägerschaft einer Gemeinde umfasst sein sollen. Hierfür spricht die weitestgehend wörtliche Übernahme der Vorgängernorm des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchulG. Wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass mit dem Austausch des Begriffs "Förderschule" durch den Begriff "Förderzentrum" keine inhaltliche Änderung verbunden sein, mithin der Schulkostenausgleich zwischen den Gemeinden unangetastet bleiben sollte. Aus den im Rahmen des erstinstanzlichen Urteils ausführlich dargestellten Gesetzesmaterialien sowie aus einem Vermerk des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft aus dem Frühjahr 2007 ergibt sich, dass der Regelungsgehalt des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchulG a. F. unverändert bleiben sollte, sodass es sich um eine bloße begriffliche Änderung ohne damit einhergehende inhaltliche Änderungen handelt.

79

Die Berufung war mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt ergibt sich aus § 167 Abs. 2 i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

80

Die Revision war nicht zuzulassen, da es sich bei der streitigen Rechtsmaterie um nicht revisibles Landesrecht handelt, § 132 Abs. 1 i.V.m. § 137 VwGO.