Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-18, Aktenzeichen 8 K 2513/03
ECLI:DE:VGAC:2008:0618.8K2513.03.00

Tenor

Dem Beklagten wird untersagt, die personen-bezogenen Daten des
Klägers beim Betreten der Justizvollzugsanstalt B. von dessen Personalausweis
oder Reisepass maschinell abzulesen und zu speichern. Dem Beklagten wird
aufgegeben, die anlässlich des Besuchs des Klägers vom 6. Februar 2003 in der
Justizvollzugsanstalt B. gespeicherten Daten zu löschen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger wendet sich gegen das in der Justizvollzugsanstalt B. (JVA) seit
Ende des Jahres 2000 übliche Verfahren, seine persönlichen Daten beim Betreten
der Anstalt - wie bei allen Besuchern - vom Personalausweis oder Reisepass
maschinell abzulesen und zu speichern. Ferner begehrt er die Löschung der bisher
auf diese Weise gespeicherten Daten.

3

Anlässlich eines Besuchs des Klägers in der JVA am 2. August 2002 verlangten
die Pfortenbediensteten vom Kläger, ihnen seinen Personalausweis auszuhändigen,
um die in diesem enthaltenen maschinenlesbaren Daten mittels eines Lesegeräts
auszulesen und in einem elektronischen Pfortenbuch festzuhalten. Da der Kläger
weder einen Personalausweis noch einen Reisepass, sondern nur seinen
Anwaltsausweis dabei hatte, wurde bei diesem Besuch eine Ausnahme gemacht. Mit
Schreiben vom 5. August 2002 wies der Kläger den Präsidenten des
(zwischenzeitlich aufgelösten) Landesjustizvollzugsamtes Nordrhein-Westfalen auf
seine Rechtsauffassung hin, wonach aufgrund des § 3 a Personalausweisgesetz
(PAuswG) eine Speicherung und Verarbeitung der Ausweisdaten in diesem Fall
unzulässig sei. Nachdem der Leiter der JVA dem Präsidenten des
Landesjustizvollzugsamtes Bericht erstattet hatte, schrieb dieser dem Kläger unter
dem 9. Dezember 2002, er sehe keinen Anlass zu Maßnahmen der Dienstaufsicht.
Das Scannen der Ausweispapiere sei nicht zu bemängeln. Die Übernahme von
wenigen Ausweisdaten (Name, Vorname, Ausweisnummer) ersetze lediglich die
sonst übliche manuelle Abschrift. Das Lesegerät sei zwischen Tastatur und PC
eingeschleift mit der Folge, dass es manuelle Eingaben simuliere. Dies diene der
möglichst schnellen Abwicklung des Besucherverkehrs und damit den Interessen von
Besuchern und Inhaftierten. Schließlich erfolge keine unmittelbare Speicherung,
sondern der Benutzer des Lesegeräts müsse die Richtigkeit gesondert bestätigen.
Hierdurch werde deutlich, dass es sich nur um eine technische Unterstützung der
Aufgaben der Pfortenbeamten handele. Mit Schreiben vom 14. Januar 2003
übersandte der Kläger dem Beklagten eine von ihm eingeholte Stellungnahme der
Landesbeauftragten für den Datenschutz vom 27. Dezember 2002, in dem diese die
klägerische Rechtsauffassung unterstütze, dass das Auslesen und Speichern der
Personalausweisdaten datenschutzrechtlich unzulässig sei. Der Gesetzgeber habe
bei der Einführung des maschinenlesbaren Personalausweises die Nutzung der
Maschinenlesbarkeit zur Speicherung der eingelesenen Daten in § 3 a Abs. 2
PAuswG auf diejenigen Fälle beschränkt, in denen die gleichzeitige Speicherung
gesetzlich vorgeschrieben sei. Diese gesetzgeberische Absicht werde durch die
Handhabung der Justizvollzugsanstalten unterlaufen, da es für die dortigen
Lesegeräte an einer besonderen gesetzlichen Regelung fehle. Es sei entscheidend,
dass die gespeicherten Daten letztlich zu sachfremden Zwecken - hier der
Arbeitserleichterung der Bediensteten - herangezogen würden. Gerade eine solche
sachfremde Verwendung habe aber außerhalb der ausdrücklich gesetzlich
zugelassenen Fälle verhindert werden sollen, um weiteren Begehrlichkeiten und
letztlich einem Missbrauch des Identitätspapiers einen Riegel vorzuschieben. Diese
Auffassung werde auch im 16. Datenschutzbericht vertreten. Der Beklagte erwiderte
hierauf mit Schreiben vom 27. Februar 2003 an den Kläger, auch nach erneuter
Prüfung sei kein Anlass zur Änderung der Rechtsauffassung gegeben. Die Ansicht
der Datenschutzbeauftragten werde vom Justizministerium Nordrhein-Westfalen
nicht geteilt.

4

Mit Schreiben vom 17. Juni 2003 beantragte der Kläger, ihm den Zugang zu den
Justizvollzugsanstalten künftig ohne automatisches Lesen und Speichern von Daten
aus seinem Personalausweis zu gewähren. Das automatische Erfassen und
Speichern verstoße gegen § 17 Abs. 2 Passgesetz (PassG) und § 3 a Abs. 2
PAuswG. Eine gesetzliche Ermächtigung hierzu gebe es nicht. Der Beklagte lehnte
diesen Antrag mit Bescheid vom 12. August 2003 ab. Zur Begründung griff er auf die
Argumentation aus einem Schreiben vom 11. März 2003 zurück, dass der damalige
Justizminister zu dieser Frage an die Rechtsanwaltskammer Köln gerichtet hatte. Der
Beklagte führte aus, das Ministerium teile die Rechtsansicht der Landesbeauftragten
für den Datenschutz nicht. Das Ausweislesegerät stelle letztlich gegenüber dem
früher manuell geführten Pfortenbuch nicht mehr als eine bloße Lese- und
Eingabehilfe dar, durch die der Umfang der erhobenen Daten nicht erweitert werde.
Das Gerät lese vielmehr nicht einmal alle benötigten Daten. Diese würden vielmehr
durch eine ergänzende manuelle Eingabe aufgenommen. Datenschutzrechtliche
Belange seien nicht beeinträchtigt, eine erhöhte Missbrauchsgefahr sei nicht
gegeben. Die Landesdatenschutzbeauftragte berücksichtige weder den Wortlaut des
§ 3 a Abs. 2 PAuswG noch berücksichtige sie gesetzessystematische Aspekte und
den Regelungsgehalt der Bestimmung. Die Vorschrift untersage (nur) die
Speicherung von Daten "beim" Lesen durch Lesegerät. Dies geschehe hier gerade
nicht. Es würden zunächst nur die in den beiden Lesezeilen im unteren Bereich der
vorderen Seite des Ausweises enthaltenen Daten eingelesen, dann mittels Tastatur
manuell die Adresse des Besuchers hinzugefügt, sodann die so zusammen-
gestellten Daten durch eine manuelle Bestätigung gespeichert. Aus der
Gesetzessystematik ergebe sich davon abgesehen, dass § 3 a Abs. 2 PAuswG
ohnehin nur Speicherungen i. S. d. Abs. 1 meine, also die Speicherung von Daten,
die aus dem Abruf von Daten aus dem polizeilichen Fahndungsbestand gewonnen
würden. Verboten sei den zum Abruf befugten Stellen, zu denen die
Justizvollzugsanstalten nicht gehörten, die Speicherung nur dem Abruf dienender
Daten. Die Vollzugsanstalten verwendeten die Lesegeräte überhaupt nicht zu einem
automatischen Abruf.

5

Der Kläger hat am 13. November 2003 Klage erhoben.

6

Er trägt vor, die Sache gehöre entgegen der Ansicht des Beklagten vor das
Verwaltungsgericht. Es bestehe Streit über eine bestimmte Datenerhebungspraxis
der JVA B. . Diese Materie werde von der Sonderzuweisung des § 23 Abs. 1 des
Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz (EGGVG) nicht erfasst. Auch
§ 109 Abs. 1 Satz 1 Strafvollzugsgesetz (StVollzG) komme nicht zum Tragen. Hier
gehe es nicht um eine spezifisch vollzugsbehördliche Maßnahme "im Vollzug der
Untersuchungshaft" und auch nicht um eine Maßnahme mit Regelungscharakter im
Sinne des § 109 Abs. 1 Satz 1 StVollzG. Die Sache sei eine (datenschutzrechtliche)
Streitigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die der
Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht durch eine Sonderzuweisung entzogen sei. Der
Beklagte könne sich gegenüber der Zuweisung nach § 40 VwGO nicht mit der von
ihm bemühten Analogie zu den für den Strafvollzug gelten Vorschriften des StrVollZG
behelfen bzw. hiergegen nicht durchdringen. Ein Vorverfahren sei nicht
durchzuführen. Der Kläger begehre nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes,
sondern die Unterlassung eines bestimmten Verhaltens sowie die Löschung von
Daten im Wege der Leistungsklage.

7

Die Klage sei auch begründet. Die Vorgehensweise der JVA B. verstoße
gegen das geltende Recht. Laut § 3 a Abs. 2 PAuswG und § 17 Abs. 2 PassG
dürften personenbezogene Daten, soweit nichts anderes bestimmt sei, beim
automatischen Lesen nicht in Dateien gespeichert werden. Das elektronische
Pfortenbuch sei eine Datei im Rechtssinne. Bereits im ersten Leseschritt würden der
Sache nach Ausweisdaten in das System eingespeist, und zwar im Wege der
Speicherung im Rechtssinn. Die Daten könnten nach bestimmten Merkmalen
geordnet und ausgewertet werden. Der Einwand, es sei, bevor die Speicherung
erfolge, noch ein manueller Zwischenschritt erforderlich, mache die Speicherung
nicht zu einer erlaubten. Auch wenn noch von Hand eingegriffen werde, würden die
Daten "beim" Lesen gespeichert. Ein beliebiger manueller Bestätigungsschritt ändere
nichts an der Qualität der Maßnahme. Die Vorschrift ("beim automatischen Lesen")
meine nicht nur das gleichzeitige Auslesen und Speichern. "Beim" Lesen heiße nicht
"zugleich mit dem Lesen", sondern "anlässlich des Lesens". Es sei so, dass die
eingelesenen Daten unverändert, wenn auch nicht ohne Hinzufügung weiterer Daten,
in das System eingingen. Der Gesetzgeber habe sich sicherlich nicht vorgestellt, die
besondere Gefährlichkeit maschinenlesbarer Ausweise werde dadurch behoben,
dass man nach dem Einlesen für das Speichern noch einen manuellen Bestätigungs-
Schritt vorsehe. Er habe sich im PAuswG und PassG vielmehr für die Bereitstellung
von Daten in maschinenlesbarer Form nur zugleich mit den sehr restriktiven
Regelungen des § 3 a PAuswG und des § 17 Abs. 2 PassG entschieden, um den
allzu sorglosen Umgang mit diesen Daten zu verhindern und den Gefahren zu
begegnen, die auf der erleichterten Erfassung der auf dem Ausweis elektronisch
lesbar vorhandenen Informationen beruhten. Der Beklagte könne sich auch nicht mit
dem normativen Umfeld des § 3 a Abs. 2 PAuswG verteidigen. Die Vorschrift sei
entgegen der Ansicht des Beklagten nicht auf Vorgänge gemäß § 3 a Abs. 2 1.
Halbsatz PAuswG beschränkt. Die erhobenen Daten seien gemäß §§ 12 Abs. 3 Satz
1 a), 13, 19 Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (DSchG NRW) zu löschen.

8

Der Kläger beantragt,

9

1.	dem Beklagten zu untersagen, die personenbezogenen
Daten des Klägers beim Betreten der Justizvollzugsanstalt
B. von dessen Personalausweis oder Reisepass maschinell
abzulesen und zu speichern,

10

2.	die anlässlich des Besuchs des Klägers vom 6. Februar
2003 in der Justizvollzugsanstalt B. gespeicherten Daten zu
löschen.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung trägt er vor, die Klage sei bereits unzulässig. Da der Kläger die
JVA mit dem Ziel des Besuchs eines Untersuchungsgefangenen aufgesucht habe,
bezögen sich seine Anträge auf Maßnahmen einer Justizvollzugsbehörde auf dem
Gebiet der Untersuchungshaft, wofür gemäß § 23 EGGVG die Zuständigkeit eines
ordentlichen Gerichts gegeben sei. Erfasst seien alle Maßnahmen der
Vollzugsbehörden im Vollzug. Das zeige auch eine Parallele zum Bereich des
Strafvollzuges. Dort sei in §§ 27 Abs. 3, 29 Abs. 1 Satz 1 StrVollzG auch die
Rechtsposition des Verteidigers einschließlich seines Besuchsrechts mit der Folge
geregelt, dass eine auf diesen Bereich zielende Regelung einer JVA der
gerichtlichen Kontrolle der Strafvollstreckungskammer unterliege. Im Wege der
Analogie müsse auch für die Untersuchungshaft diese Zuständigkeit gelten. Sollte
der Besuch eines Strafgefangenen bezweckt gewesen sein, wäre ohnehin die
Zuständigkeit der Strafvollstreckungskammer gegeben. Im übrigen sei kein
Vorverfahren durchgeführt worden.

14

Die Klage sei auch unbegründet. Die bei der JVA durchgeführte Praxis sei
rechtlich unbedenklich. Die bis zum Jahr 2000 praktizierte handschriftliche
Eintragung der Besucherdaten in ein Pfortenbuch werde wohl auch vom Kläger als
rechtmäßig angesehen. Im Grunde geschehe jetzt nichts anderes. Das Lesegerät sei
nur eine Lese- und Eingabehilfe, es würden noch weitere Daten manuell hinzugefügt
und dann alle Daten abgespeichert. Die Lesegeräte würden die Ausweise übrigens
nicht scannen. Sie seien nicht dazu in der Lage, die in Klarschrift vorhandenen Daten
oder das Passfoto zu lesen oder gar zu übernehmen. Der Beklagte führt weiter unter
Wiederholung seiner Argumentation aus dem Schreiben vom 12. August 2003 aus,
rechtlich sei diese Handhabung erlaubt; § 3 a PAuswG verbiete sie nicht.

15

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

17

Die Klage hat Erfolg.

18

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Nach § 40 Abs. 1 Verwaltungs-
gerichtsordnung (- VwGO -) ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten in allen
öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet, soweit
diese nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen
sind. Es handelt sich hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-
verfassungsrechtlicher Art. Gestritten wird um die Anwendung einer öffentlich-
rechtlichen Norm, nämlich um § 3 a Abs. 2 PAuswG (bzw. § 17 Abs. 2 PassG), der
die Zulässigkeit einer Datenspeicherung beim automatischen Lesen von
Personalausweisen regelt.

19

Die Streitigkeit ist nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich
zugewiesen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, "soweit"). Sie hat insbesondere keinen
Justizverwaltungsakt im Sinne des § 23 EGGVG zum Gegenstand. Nach § 23 Abs. 1
EGGVG entscheiden die ordentlichen Gerichte über die Rechtmäßigkeit der
Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen Maßnahmen, die von den
Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten auf den Gebieten des
bürgerlichen Rechts einschließlich des Handelsrechts, des Zivilprozesses, der
freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Strafrechtspflege getroffen werden. Das gleiche
gilt für Anordnungen, Verfügungen oder sonstige Maßnahmen der Vollzugsbehörden
im Vollzug der Untersuchungshaft sowie derjenigen Freiheitsstrafen und Maßregeln
der Besserung und Sicherung, die außerhalb des Justizvollzuges vollzogen werden.
Eine Streitigkeit auf einem dieser Gebiete liegt nicht vor, insbesondere geht es nicht
um eine Maßnahme im Vollzug der Untersuchungshaft. Unmittelbarer
Streitgegenstand ist die Auslegung und Anwendung des § 3a PAuswG, der nicht zu
den von § 23 Abs. 1 EGGVG erfassten Gebieten gehört. Es handelt sich hierbei
vielmehr um eine bereichsspezifische Datenschutzregelung. Zwar kann der Zweck
des Besuchs einer JVA, für den der Beklagte das Hergeben und die Bereitschaft zum
automatischen Auslesen und zum Speichern von Personalausweisdaten verlangt
- wie im Fall des Klägers - das Aufsuchen eines Untersuchungsgefangenen sein. Das
führt aber nicht dazu, dass die nicht im Haftrecht angesiedelte, unmittelbar
streitbefangene Norm zu einer solchen des Untersuchungshaftrechts wird bzw. kraft
eines weiten Zusammenhangs diesem Bereich zuzurechnen ist, für den die
ordentlichen Gerichte zuständig wären. Gleiches gilt für einen etwaigen geplanten
Besuch eines Strafgefangenen und die Zuständigkeit der Strafvollstreckungskammer
gemäß § 109 Abs. 1 Satz 1 StVollzG. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass § 23
EGGVG wegen seines Ausnahmecharakters eng auszulegen ist,

20

vgl. v. Albedyll in: Bader, VwGO-Kommentar,
3. Aufl., § 40 Rdnr. 98 mit Rechtsprechungs-
nachweis.

21

Die Klage ist als Leistungsklage auch sonst zulässig. Eines Vorverfahrens
bedurfte es nicht, weil § 68 VwGO für allgemeine Leistungsklagen nicht einschlägig
ist. Der Kläger begehrt die Unterlassung eines bestimmten Verhaltens
(Unterlassungsklage als Unterfall der Leistungsklage) sowie die Löschung von Daten
(Leistungsklage).

22

Die Klage ist auch begründet.

23

Der Kläger hat einen Unterlassungsanspruch (Klageantrag zu 1.) und einen
Anspruch auf Datenlöschung (Klageantrag zu 2.).

24

Die in der JVA B. geübte Praxis ist rechtlich nicht erlaubt. Sie bedürfte einer
gesetzlichen Grundlage. Eine solche gibt es nicht.

25

Die Verwendung der maschinenlesbaren Ausweis- oder Passdaten eines
Ausweisinhabers bzw. Passinhabers stellt einen Eingriff in dessen Recht auf
"informationelle Selbstbestimmung" dar. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat
mit seinem "Volkszählungsurteil" vom 15. Dezember 1983,

26

- 1 BvR 209/83, 1 BvR 269/83, 1 BvR 362/83, 1
BvR 420/83, 1 BvR 440/83 -, BVerfGE 65, 1, BGBl
I 1984, 31, NJW 1984, 419, DVBl 1984, 128,
DÖV 1984, 156, DVBl 1984, 385,

27

klargestellt, dass unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung der
Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und
Weitergabe seiner persönlichen Daten vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht des
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst wird. Das Grundrecht
gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die
Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (Recht auf
"informationelle Selbstbestimmung"). Einschränkungen dieses Rechts sind nur im
überwiegenden Allgemeininteresse zulässig und bedürfen einer
verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der
Normenklarheit entsprechen muss. In dieser Entscheidung hat das
Bundesverfassungsgericht weiter ausgeführt (Rdnr. 147), dass dieses Recht unter
den heutigen und künftigen Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung in
besonderem Maße des Schutzes bedarf. Eine hohe Gefährdung liegt vor allem darin,
dass bei Entscheidungsprozessen nicht mehr wie früher auf manuell
zusammengetragene Karteien und Akten zurückgegriffen werden muss, sondern
heute vielmehr mit Hilfe der automatischen Datenverarbeitung Einzelangaben über
persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren
Person (personenbezogene Daten) technisch gesehen unbegrenzt speicherbar und
jederzeit ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar sind. Eine
weitere Besonderheit liegt darin, dass personenbezogene Daten darüber hinaus mit
anderen Datensammlungen zu einem teilweise oder weitgehend vollständigen
Persönlichkeitsbild zusammengefügt werden können, ohne dass der Betroffene
dessen Richtigkeit und Verwendung zureichend kontrollieren kann. Damit haben sich
in einer bisher unbekannten Weise die Möglichkeiten einer Einsichtnahme und
Einflussnahme erweitert.

28

Unter anderem in seinem Urteil vom 20. November 2007,

29

- 1 BvR 1254/07 -, DVBl 2008, 575, NJW 2008,
1505, DuD 2008, 352,

30

zur automatisierten Kennzeichenerfassung von Fahrzeugen, mit dem es die dort
angegriffenen Vorschriften als Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung eingestuft hat, hat das
Bundesverfassungsgericht diese Argumentation aufgegriffen und vertieft. In der
Entscheidung führt es aus, dass durch die elektronische Datenverarbeitung eine
Gefährdungslage bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern
entstehen kann. Eine Besonderheit des Eingriffspotentials von Maßnahmen der
elektronischen Datenverarbeitung liegt nach den Worten des Gerichts in der Menge
der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege gar nicht bewältigt werden
könnte. Der mit solchen technischen Möglichkeiten einhergehenden gesteigerten
Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene erforderliche Grundrechtsschutz.

31

Die danach erforderliche gesetzliche Rechtsgrundlage für die hier
streitbefangene Verwendung der maschinenlesbaren Ausweis- oder Passdaten von
Ausweisinhabern bzw. Passinhabern, die die JVA B. besuchen wollen, gibt es
nicht. Die Handhabung der JVA ist insbesondere nicht nach § 3 a Abs. 2 PAuswG
(oder der gleichlautenden Vorschrift des § 17 Abs. 2 PassG) erlaubt. § 3 a PAuswG
regelt (u. a.) die Voraussetzungen der Nutzung der auf der Vorderseite enthaltenen
maschinenlesbaren Zone des Personalausweises (und des Reisepasses). Er lautet
wie folgt:

32

"(1) Behörden und sonstige öffentliche Stellen dürfen den
Personalausweis nicht zum automatischen Abruf personenbezogener Daten
verwenden. Abweichend von Satz 1 dürfen die Polizeibehörden und -
dienststellen des Bundes und der Länder sowie, soweit sie Aufgaben der
Grenzkontrolle wahrnehmen, die Zollbehörden den Personalausweis im
Rahmen ihrer Aufgaben und Befugnisse zum automatischen Abruf
personenbezogener Daten verwenden, die für Zwecke
1. der Grenzkontrolle,
2.der Fahndung oder Aufenthaltsfeststellung aus Gründen der
Strafverfolgung, Strafvollstreckung oder der Abwehr von Gefahren
für die öffentliche Sicherheit im polizeilichen Fahndungsbestand
geführt werden. Über Abrufe, die zu keiner Feststellung geführt
haben, dürfen, vorbehaltlich gesetzlicher Regelungen nach Absatz 2,
keine personenbezogenen Aufzeichnungen gefertigt werden.

33

(2) Personenbezogene Daten dürfen, soweit gesetzlich nichts anderes
bestimmt ist, beim automatischen Lesen des Personalausweises nicht in
Dateien gespeichert werden; dies gilt auch für Abrufe aus dem polizeilichen
Fahndungsbestand, die zu einer Feststellung geführt haben."

34

Um einen nur bestimmten Behörden erlaubten Abruf nach Abs. 1 der Vorschrift
geht es vorliegend nicht. Abruf bedeutet nämlich, dass mit Hilfe des automatischen
Auslesens Daten aus anderen Datenbanken (polizeilicher Fahndungsbestand)
erschlossen, also Daten daraus durch das Auslesen erschlossen werden,

35

im Einzelnen dazu Süßmuth/Koch, Erl. zu § 3 a
PAuswG, Rdnr. 17 ff., ebenso die Kommentierung
von Ehmann/Brunner, Pass- und Ausweisrecht, zu
§ 17 PassG.

36

Vielmehr geht es vorliegend um das in § 3 a Abs. 2 PAuswG geregelte Speichern
beim automatischen Lesen. Inhaltlich bestimmt die Vorschrift, dass beim
automatischen Lesen des Ausweises gewonnene Daten ausschließlich unter den
Voraussetzungen des § 163 d StPO in Dateien gespeichert werden dürfen. Der
§ 163 d StPO ist nämlich die einzige Norm, die im Sinne der Ausnahmeklausel
"soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" innerhalb der Verbotsnorm des § 3 a
Abs. 2 PAuswG eine Speicherung beim Lesen zulässt.

37

Diese Bedeutung der Norm erschließt sich aus einem Blick auf ihre
Vorgeschichte. Nach Einführung der Maschinenlesbarkeit der Ausweise durch das
4. Änderungsgesetz zum PAuswG vom 25. Februar 1983,

38

siehe hierzu die Beschlussempfehlung und
Bericht des Innenausschusses, BT-Drs. 8/3498,

39

wurde § 3 a PAuswG durch das 5. Änderungsgesetz vom 19. April 1986,

40

vgl. Gesetzentwurf, BT-Drs. 10/2177,

41

geltendes Recht.

42

Mit dem 5. Änderungsgesetz zum PAuswG sollten ausdrücklich "die nach dem
Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts veranlassten datenschutz-
rechtlichen Ergänzungen" vorgenommen werden. § 3 a Abs. 2 der Entwurfsfassung
enthielt allerdings noch 5 Absätze. Sein Abs. 2 lautete zu Beginn:

43

"Personenbezogene Daten dürfen beim automatischen Lesen des
Personalausweises nicht in Dateien gespeichert werden. Abweichend von
Satz 1 dürfen Polizeibehörden des Bundes und der Länder....Abrufe
aufzeichnen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass
dies
1. zur Aufklärung einer der in § 100a der Strafprozessordnung genannten
Straftaten oder
2. zur Verhütung einer solchen unmittelbar drohenden Straftat
führen kann..."

44

Gesetz wurde er mit folgendem Wortlaut:

45

"Personenbezogene Daten dürfen, soweit gesetzlich nichts anderes
bestimmt ist, beim automatischen Lesen des Personalausweises nicht in
Dateien gespeichert werden; dies gilt auch für Abrufe aus dem polizeilichen
Fahndungsbestand, die zu einer Feststellung geführt haben."

46

Der Gesetzgeber fügte also den Zusatz "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt
ist" ein und verschob den (auf die in § 100 a StPO genannten Straftaten bezogenen)
Rest der Entwurfsvorschrift einschließlich der Abs. 3 - 5 in ein anderes Gesetz,
nämlich in einen neuen § 163 d StPO ("Schleppnetzfahndung"). Dieser lautet:

47

"(1) Begründen bestimmte Tatsachen den Verdacht, daß
1. eine der in § 111 bezeichneten Straftaten oder
2. eine der in § 100a Abs. 2 Nr. 6 bis 9 und 11 bezeichneten Straftaten
begangen worden ist, so dürfen die anläßlich einer grenzpolizeilichen
Kontrolle, im Falle der Nummer 1 auch die bei einer Personenkontrolle nach
§ 111 anfallenden Daten über die Identität von Personen sowie Umstände,
die für die Aufklärung der Straftat oder für die Ergreifung des Täters von
Bedeutung sein können, in einer Datei gespeichert werden, wenn
Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß die Auswertung der Daten zur
Ergreifung des Täters oder zur Aufklärung der Straftat führen kann und die
Maßnahme nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache steht. Dies gilt
auch, wenn im Falle des Satzes 1 Pässe und Personalausweise
automatisch gelesen werden. Die Übermittlung der Daten ist nur an
Strafverfolgungsbehörden zulässig.

48

(2) Maßnahmen der in Absatz 1 bezeichneten Art dürfen nur durch den
Richter, bei Gefahr im Verzug auch durch die Staatsanwaltschaft und ihre
Ermittlungspersonen (§ 152 des Gerichtsverfassungsgesetzes) angeordnet
werden. Hat die Staatsanwaltschaft oder eine ihrer Ermittlungspersonen die
Anordnung getroffen, so beantragt die Staatsanwaltschaft unverzüglich die
richterliche Bestätigung der Anordnung. § 100b Abs. 1 Satz 3 gilt
entsprechend.

49

(3) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muß die Personen, deren Daten
gespeichert werden sollen, nach bestimmten Merkmalen oder Eigenschaften
so genau bezeichnen, wie dies nach der zur Zeit der Anordnung vorhandenen
Kenntnis von dem oder den Tatverdächtigen möglich ist. Art und Dauer der
Maßnahmen sind festzulegen. Die Anordnung ist räumlich zu begrenzen und
auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine einmalige Verlängerung um nicht
mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die in Absatz 1 bezeichneten
Voraussetzungen fortbestehen.

50

(4) Liegen die Voraussetzungen für den Erlaß der Anordnung nicht mehr
vor oder ist der Zweck der sich aus der Anordnung ergebenden Maßnahmen
erreicht, so sind diese unverzüglich zu beenden. Die durch die Maßnahmen
erlangten personenbezogenen Daten sind unverzüglich zu löschen, sobald sie
für das Strafverfahren nicht oder nicht mehr benötigt werden; eine
Speicherung, die die Laufzeit der Maßnahmen (Absatz 3) um mehr als drei
Monate überschreitet, ist unzulässig. Über die Löschung ist die
Staatsanwaltschaft zu unterrichten."

51

Somit ist es nach § 3 a Abs. 2 PAuswG generell verboten, Daten in Dateien zu
speichern, wenn sie durch Verwendung der Lesezone des Passes beim
automatischen Lesen gewonnen wurden. Eine - und die einzige - Ausnahme stellt
nach der derzeitigen Gesetzeslage die Speicherung beim Lesen aufgrund des
§ 163 d StPO unter den dort genannten Voraussetzungen dar,

52

vgl. im Einzelnen Ehmann/Brunner, Pass- und
Ausweisrecht, § 17 PassG, Rdnr. 11, 12;
Süßmuth/Koch, Erl. zu § 3 a PAuswG, Rdnr. 26;
Meyer-Goßner, StPO-Kommentar, § 163 d, Rdnr.
12.

53

Hieraus folgt, dass die streitbefangene Praxis nämlich das Speichern
personenbezogener Daten beim automatischen Lesen des Personalausweises in
Dateien, an den Pforten von Justizvollzugsanstalten, nicht erlaubt ist. Die Erfüllung
der Voraussetzungen des § 163 d StPO bei dieser Führung des elektronischen
Pfortenbuchs nimmt der Beklagte nicht für sich in Anspruch.

54

Der vom Beklagten geäußerte Standpunkt, nur den zum Abruf nach § 3 a Abs. 1
PAuswG befugten Stellen sei die Speicherung verboten, die Vollzugsanstalten
gehörten nicht zu diesen Behörden, übersieht das oben dargelegte generelle
Speicherungs-Verbot. Abgesehen davon wäre es nicht nachvollziehbar, dass ein
nach dieser Argumentation sogar für die in § 3 a Abs. 1 PAuswG genannten und
"privilegierten" Stellen geltendes Verbot für alle sonstigen Stellen nicht gelten soll.
Vor allem aber übersieht der Beklagte mit dieser Argumentation den vom
Bundesverfassungsgericht beschriebenen, oben dargelegten und in § 3 a Abs. 2
PAuswG einfachgesetzlich umgesetzten Gesetzesvorbehalt behördlicher
Maßnahmen im Bereich der Einschränkung von Grundrechten, hier in der
Ausprägung des Rechts auf "informationelle Selbstbestimmung".

55

Der Vortrag des Beklagten, im Grunde geschehe mittels der elektronischen
Erfassung nichts anderes als das, was bis zum Jahr 2000 in Form der
handschriftlichen Eintragung der Besucherdaten in ein Pfortenbuch praktiziert und
wohl auch vom Kläger als rechtmäßig angesehen worden sei, verkennt die vom
Bundesverfassungsgericht in den o. g. Urteilen ausführlich dargelegten, mit der
elektronischen Datenverarbeitung einhergehenden besonderen Risiken, die wegen
der potentiell höheren Möglichkeit und Wahrscheinlichkeit von Grundrechts-
gefährdungen erhöhte Schutzmechanismen erfordern.

56

Der Einwand des Beklagten, hier liege keine Speicherung "beim automatischen
Lesen" i. S. d. § 3 a Abs. 2 PAuswG vor, überzeugt nicht. Soweit der Beklagte
darlegt, es würden zunächst nur die in den beiden Lesezeilen im unteren Bereich der
vorderen Seite des Ausweises enthaltenen Daten eingelesen, dann mittels Tastatur
manuell die Adresse des Besuchers hinzugefügt, sodann die so zusammen
gestellten Daten durch eine manuelle Bestätigung gespeichert und das Lesegerät
diene nur als Lese- und Eingabehilfe, muss er sich Folgendes entgegenhalten
lassen.

57

Trotz der Tatsache, dass außer der durch das Lesegerät automatisch gelesenen
Datenmenge A noch eine durch das Auge des Bediensteten gelesene und von Hand
eingegebene Datenmenge B hinzugefügt und die nunmehr Gesamtmenge A+B in
einer Datei, dem elektronischen Pfortenbuch, gespeichert wird, bleibt es bei dem
folgenden Tatbestand: Die durch das Lesegerät automatisch gelesene Datenmenge
A wird gespeichert. Dadurch, dass die JVA das Lesegerät als "Lese- und
Eingabehilfe" benutzt und das Gelesene dann speichert, werden die vom
Bundesverfassungsgericht beschworenen Gefahren der elektronischen
Datenverarbeitung potentiell akut und wird das datenschutzrechtliche
Sicherungsbedürfnis ausgelöst.

58

Der Vortrag, dass das Lesen und das Speichern nicht exakt gleichzeitig
geschehe, sondern zeitlich erst nach dem manuellen Erfassen der Datenmenge B
und einem Speicherbefehl erfolge, ist nicht geeignet, Zweifel am Vorliegen der
Speicherung beim Lesen zu wecken. Entscheidend ist, dass es sich um einen
einheitlichen Ablauf handelt, der von Anfang an dem Ziel folgt, die Datenmenge A
sogleich zu speichern. Die Notwendigkeit eines Speicherbefehls kann den Ablauf-
Zusammenhang nicht zerstören. Er wird sogar in aller Regel selbstverständlicher
Bestandteil eines Speicherungsvorgangs sein. Wegen der vom Beginn des Ablaufs
in Gestalt des automatischen Lesens bereits gegebenen Zielgerichtetheit auf das
Speichern hin stört auch die im selben Arbeitsgang vorgenommene, wenige
Sekunden beanspruchende Eingabe der Datenmenge B den Zusammenhang nicht.
Am Schluss dieses einheitlichen Ablaufs steht der Speicherbefehl, der sich auf beide
Datenmengen bezieht. Die Landesbeauftragte für den Datenschutz und
Informationsfreiheit hat in ihrem 16. Datenschutzbericht, S. 165, 166, zu Recht
angeführt, das Gesetz meine mit Speichern "beim automatischen Lesen" nicht
lediglich ein technisch gleichzeitig erfolgendes Einlesen und Speichern. Es komme
nicht auf die technische, auf Sekundenbruchteile exakte Gleichzeitigkeit von Lesen
und Speichern an. Dies stimmt auch unter dem Gesichtspunkt, dass man, die Lesart
des Beklagten als richtig unterstellt, durch zeitliches Abwarten des Speicherns oder
die beliebig gestaltbare Zwischenschaltung von Befehlen, das Gesetz mit Leichtigkeit
umgehen könnte.

59

Die Frage, ob - wie der Kläger meint - ohnehin bereits das Speichern des
Leseergebnisses beim Lesevorgang im Arbeitsspeicher eine Speicherung i. S. d.
§ 3 a Abs. 2 PAuswG darstellt, kann daher offen bleiben. Die Kammer merkt aber
Folgendes an. Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen
(DSG NRW), fast wortgleich mit § 3 Abs. 4 Nr. 1 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG),
ist Speichern das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren von Daten auf einem
Datenträger zum Zwecke ihrer weiteren Verarbeitung.

60

Grundsätzlich mag auch das Festhalten von Daten in einer Zwischendatei
Speicherung im datenschutzrechtlichen Sinn sein können,

61

so Bergmann/Möhrle/Herb, Datenschutzrecht,
Stand: Januar 2008, § 3, Rdnr. 81.

62

Entscheidend bzw. erforderlich ist dabei aber in jedem Fall, dass die Information
nach dem Fixieren auf einem Datenträger wiedergewonnen werden kann,

63

Stähler, Kommentar zum DSG NRW, E, Erl. zu
§ 3, Rdnr. 11,

64

sie also für eine spätere Wahrnehmung "nachlesbar" festgehalten wird,

65

Gola/Schomerus, BDSG-Kommentar, 9.
Auflage, § 3 Rdnr. 26, 27.

66

Dies wird bei einem reinen Arbeitsspeicher jedenfalls dann nicht der Fall sein,
wenn die temporär abgelegten Informationen nicht wenigstens durch Einzeleingabe
oder eine besondere Programmierung unter einer speziellen, die Rückholbarkeit
gewährleistenden Zwischendatei-Bezeichnung - und sei es automatisch - in einem
besonderen temporären Verzeichnis gesichert, sondern lediglich unbenannt bis zu
ihrer Überschreibung vorhanden bleiben. Eine Zwischendatei-Sicherung müsste
überdies zum Zweck ihrer weiteren Verarbeitung, also zum Zweck des Rückgriffs,
erfolgen.

67

Der Klageantrag zu 2., die anlässlich des (weiteren) Besuchs des Klägers vom
6. Februar 2003 in der Justizvollzugsanstalt B. gespeicherten Daten zu löschen,
ist ebenfalls begründet. Gemäß § 19 Abs. 3 a) DSG NRW sind personenbezogene
Daten zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist. Dies ist hier wegen des
Verstoßes gegen das Speicherungsverbot in § 3 a Abs. 2 PAuswG der Fall.

68

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).