Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-29, Aktenzeichen 9 A 196/08
ECLI:DE:VGSH:2010:1029.9A196.08.0A

Tenor

Der Bescheid vom 26. Juni 2008 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 09. Oktober 2008 wird aufgehoben.

Das beklagte Amt trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Dem beklagten Amt wird nachgelassen, die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckungsfähigen
Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstückes A-Straße in der amtsangehörigen Gemeinde A-Stadt. Das Grundstück besteht aus zwei Flurstücken und ist 1916 m² groß. Im Grundbuch sind die Flurstücke auf einem Blatt unter einer laufenden Nummer als einheitliches Grundstück zusammengefasst. Das Grundstück liegt an einer ca. 32 m langen Stichstraße, die von der U-förmig verlaufenden Ringstraße abgeht und die 1991 dem öffentlichen Verkehr gewidmet wurde. Die Ringstraße selbst wurde etwa 1960 hergestellt. Die ersten Grundstücke an der Ringstraße wurden in den Jahren 1959/60 bebaut. In den parallel zueinander verlaufenden Teilstrecken der Ringstraße (östliche und westliche Ringstraße) verlief von Anfang an ein Abwasserkanal, der zunächst der Ableitung sowohl des Regenwassers als auch des häuslichen Schmutzwassers diente. Seit Bau einer gemeindlichen Kläranlage und Trennung der Abwasserkanalisation dient er nur noch als Regenwasserkanal und leitet das auf der Straße und den anliegenden Grundstücken anfallende Oberflächenwasser ab.

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Eine im Jahr 2006 durchgeführte Untersuchung ergab, dass der Regenwasserkanal „eine für die gesicherte Oberflächenentwässerung im Hauptkanal ungewöhnliche Dimension“ aufwies und angesichts der angestellten hydraulischen Berechnungen nicht ausreichte, um sämtliches Regenwasser zuverlässig aufzunehmen. Außerdem war der Kanal in weiten Teilen schadhaft und erneuerungsbedürftig. Der beauftragte Ingenieur empfahl der Gemeinde deshalb, einen Großteil der Rohre auszutauschen und diese neu zu dimensionieren, indem die vorhandenen Rohre DN 150 ausgetauscht werden gegen Rohre mit einem Durchmesser von mindestens DN 250. Konkret betraf dies die Rohre zwischen den Schächten 103 und 103c (östliche Ringstraße: „baldmöglichst“) und 99 und 97 (westliche Ringstraße „sofort“).

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Am 21. März 2007 beschloss die Gemeindevertretung den Ausbau der Ringstraße, indem die Halterungen und Schächte auf der Ost- und Westseite der Ringstraße erneuert und neu dimensioniert und die Straßenentwässerungseinrichtungen (Betonpflasterrinne, Hochbord, Straßeneinläufe) erneuert werden. Nach Fertigstellung und Abnahme der Baumaßnahme im Juli 2007 zog das beklagte Amt den Kläger mit Bescheid vom 26. Juni 2008 zu einem Ausbaubeitrag in Höhe von 1.310,15 € heran. Den dagegen am 17. Juli 2008 eingelegten Widerspruch wies das Amt mit Bescheid vom 9. Oktober 2008 als unbegründet zurück.

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Dagegen hat der Kläger am 24. Oktober 2008 Klage erhoben. Er macht geltend, dass die Ringstraße aus mehreren selbständigen Straßenzügen bestehe und keine einheitliche Einrichtung darstelle. Insbesondere die Stichstraße gehöre nicht zur Einrichtung. Außerdem könne die durchgeführte Baumaßnahme nicht als „Erneuerung“ abgerechnet werden, weil die maßgebliche Ausbaubeitragssatzung der Gemeinde einen solchen Beitragstatbestand nicht vorsehe. Der Austausch der vorhandenen Regenwasserleitung gegen eine größer dimensionierte Leitung sei nicht erforderlich gewesen; insofern hätte es gereicht, den Regenwasserkanal punktuell zu reparieren.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten über die Veranlagung eines Ausbaubeitrages vom 26.06.2008 und seinen Widerspruchsbescheid vom 09.10.2008 aufzuheben.

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Das beklagte Amt beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält den angegriffenen Bescheid für rechtmäßig. Dass die Ringstraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet sei, lasse sich zwar nicht durch einen förmlichen Widmungsakt belegen, allerdings hätten nähere Recherchen gezeigt, dass für die östliche Ringstraße ein Bebauungsplan aus dem Jahre 1957 bestanden haben müsse. Dies wiederum ergebe sich aus einem Einteilungsplan von April 1961, auf dessen Grundlage das Kulturamt Flensburg mit Bescheid vom 30. November 1961 der Schleswig-Holsteinischen Landgesellschaft mbH eine Ansiedlungsgenehmigung nebst Leistungsbescheid nach dem Reichssiedlungsgesetz für eine Landarbeiterstelle erteilt habe. Mit diesem Bescheid sei ein einmaliger Wegekostenbeitrag von 600,00 DM festgesetzt worden. Der für diese Ansiedlungsleistung erhobene Beitrag indiziere, dass es sich bei der Ringstraße bereits vor Inkrafttreten des Straßen- und Wegegesetzes um eine öffentliche Straße gehandelt haben müsse. Im Übrigen sei die Öffentlichkeit der Straße kraft unvordenklicher Verjährung zu vermuten, da sie seit alter Zeit für den öffentlichen Verkehr benutzt und als öffentlich betrachtet und behandelt worden sei.

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Die Kammer hat den Rechtstreit der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen. Nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 13. Oktober 2010 haben die Beteiligten einvernehmlich auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Im Einverständnis der Beteiligten kann über die Klage gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden. Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Ausbaubeitragsbescheid vom 26. Juni 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

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Rechtsgrundlage ist § 8 Abs. 1 KAG i.V.m. der Satzung über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau und Umbau von Straßen, Wegen und Plätzen der Gemeinde A-Stadt vom 11. November 2005 - ABS -. Nach § 1 ABS erhebt die Gemeinde zur Deckung des Aufwandes für die Herstellung sowie den Ausbau und Umbau bestimmter Straßen als öffentliche Einrichtungen von den Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümern Beiträge.

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Die Ringstraße ist keine öffentliche Einrichtung im Sinne der genannten Vorschriften.

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Der ausbaubeitragsrechtliche Begriff der öffentlichen Einrichtung deckt sich mit dem der Erschließungsanlage i.S.d. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, den öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wegen und Plätzen (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 31 Rn. 6 und 7).

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Einrichtung in diesem Sinne ist dabei grundsätzlich die Straße in ihrer gesamten Ausdehnung (Habermann in: Dewenter/ Habermann/ Riehl/ Steenbock/ Wilke, KAG, Stand Oktober 2008, § 8 Rd. 131, 282), hier die Ringstraße in ihrem gesamten U-förmigen Verlauf von und bis zum Malerweg zurück einschließlich der zum klägerischen Grundstück führenden Stichstraße.

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Für die Feststellung der räumlichen Ausdehnung der Einrichtung ist auch im Ausbaubeitragsrecht von einer natürlichen Betrachtungsweise auszugehen und ungeachtet einer wechselnden Straßenbezeichnung auf das äußere Erscheinungsbild eines Straßenzuges (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung, Zahl der „erschlossenen“ Grundstücke), seine Verkehrsfunktion sowie vorhandene Abgrenzungen (Kreuzungen oder Einmündungen), die eine Verkehrsfläche augenfällig als ein eigenständiges Element des Straßennetzes erscheinen lassen, abzustellen (OVG Schleswig, Urt. v. 30.4.2003 - 2 LB 105/02 - NordÖR 2003, 422, 424; v. 25.6.2003 - 2 LB 55/02 -; v. 26.9.2007 - 2 LB 20/07 - Die Gemeinde 2008, 47 ff.).

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Bei natürlicher Betrachtungsweise erscheint die Ringstraße mit ihren zwei Parallelstrecken und der Querverbindung als einheitliche Einrichtung. Trotz der zweimal abknickenden Straßenführung entsteht für den objektiven Betrachter der Eindruck, durchgehend ein und dieselbe Straße zu benutzen, da sich weder Breite und Ausstattung noch die Bebauung der Straße in deren Verlauf augenscheinlich verändern. Hinzu kommt, dass jedenfalls der Pkw-Verkehr durch den U-förmigen Verlauf der Straße zwangsläufig auf den Malerweg zurückgeführt wird.

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Zu der Einrichtung zählen auch die drei von der Ringstraße abgehenden Stichstraßen (die beiden zum heutigen Flurstück … gehörenden Straßenteile sowie das Flurstück …). Insbesondere die zum klägerischen Grundstück führende Stichstraße stellt sich gemäß der vom Kläger zutreffend zitierten Entscheidung des OVG (Urt. v. 30.04.2003 - 2 LB 118/02 -; vgl. auch Beschl. v. 14.12.2007 - 2 LA 23/07 -) als Teil der Einrichtung dar. Trotz des optisch unterschiedlichen Erscheinungsbildes ist der Gesamteindruck doch der, dass sie lediglich nach Art einer Zufahrt die wie in zweiter Baureihe liegenden zwei Grundstücke erschließt (zu diesem Kriterium: Thiem/ Böttcher, KAG, § 8 Rn. 205; Habermann a.a.O. Rn. 132 a.E.). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass das Grundstück des Klägers ebenso wie das des Nachbarn (Ringstraße …) aus zwei Flurstücken besteht und eines dieser Flurstücke zwar noch nicht bebaut ist, aber für eine Bebauung vorgesehen ist. Der Kläger kann deshalb nicht geltend machen, dass die Stichstraße nicht nur zwei, sondern vier (Bau-) Grundstücke erschließe. Maßgeblich abzustellen ist auf den Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht – hier Juli 2007. Für das Erschlossensein und die Vorteilslage kommt es auf das jeweilige Buchgrundstück im bürgerlich-rechtlichen Sinne an, nicht aber auf einzelne zur Bebauung vorgesehene Flurstücke (vgl. nochmals Habermann a.a.O. Rn. 178).

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Ob auch die schmaleren Wohn-, Fuß- oder Verbindungswege zur Einrichtung gehören, mag zweifelhaft sein, kann vorliegend aber dahinstehen, da das beklagte Amt diese Wege in das Abrechnungsgebiet mit einbezogen hat und dies für den Kläger keine Beschwer darstellen kann. Eine fälschliche Berücksichtigung der insoweit anliegenden Grundstücke könnte für den Kläger vielmehr nur von Vorteil sein, weil sich der auf ihn entfallende Anteil am umlagefähigen Aufwand dadurch entsprechend verringert.

21

Die so definierte Einrichtung Ringstraße ist allerdings keine öffentliche. „Öffentlich“ im Sinne der genannten Vorschrift ist straßenrechtlich zu verstehen, d.h. die Straße muss gemeingebräuchlich, mithin dem öffentlichen Verkehr gewidmet sein (OVG Schleswig, Urt. v. 13. August 2008 - 2 LB 51/07 -). Öffentliche Straßen i.S.d. Straßen- und Wegegesetzes sind gewidmete oder als gewidmet geltende Straßen, also solche, die dem Verkehr nach den Vorschriften des Straßen- und Wegegesetzes gewidmet sind und diejenigen, die kraft Gesetzes als gewidmet gelten, namentlich die bei Inkrafttreten des Straßen- und Wegegesetzes als öffentlich galten (Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., § 1 Rn. 3 ff.; Driehaus a.a.O., § 12 Rn. 24). Eine solche Widmung ist vorliegend weder festzustellen noch zu vermuten.

22

Eine förmliche Widmung, wie sie § 2 Abs. 1 i.V.m. § 6 des schl.-holst. StrWG verlangen, liegt für die ausgebaute und abgerechnete Ringstraße in wesentlichen Teilen nicht vor. Lediglich die zum klägerischen Grundstück führende Stichstraße (Flurstück …) sowie die südwestlich gelegene Stichstraße (vormals Flurstück …) wurden durch entsprechende Verfügungen der Gemeinde im Jahre 1989 bzw. 1991 für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Gerade diese Teilstrecken sind jedoch von der abgerechneten Ausbaumaßnahme nicht betroffen.

23

Die übrige Ringstraße kann auch nicht nach der Überleitungsvorschrift des § 57 Abs. 3 StrWG als gewidmet angesehen werden. Dabei geht das Gericht davon aus, dass sie bereits vor Inkrafttreten des StrWG am 1. Oktober 1962 hergestellt war. Nicht feststellen lässt sich aber, dass die Ringstraße bereits nach früherem Recht die Eigenschaft einer öffentlichen Straße besaß (Satz 1) noch dass sie bei Inkrafttreten des StrWG neben ihrer Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke einem nicht unerheblichen öffentlichen Verkehr gedient hat (Satz 2).

24

Für die Annahme einer Widmung nach früherem Recht sind diejenigen Vorschriften des Wegerechts maßgeblich, unter deren Herrschaft der Weg angelegt oder die Öffentlichkeit begründet worden sein soll. Dabei ist die seinerzeitige Rechtspraxis zu berücksichtigen (Sauthoff a.a.O., § 1 Rn. 115). Nach dem deshalb hier maßgeblichen früheren preußischen Wegerecht und der dazu entwickelten Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts hätte es einer ausdrücklichen oder konkludenten Widmung durch den damaligen Eigentümer, den Wegebaupflichtigen und der Wegepolizei bedurft (vgl. Beschluss der Kammer vom 18.03.2008 - 9 B 83/07 - m.w.N.). Dabei würde auch eine konkludente Widmung immer tatsächliche Vorgänge voraussetzen, welche einen vorhandenen Widmungswillen der drei Rechtsbeteiligten erkennen lassen. Zudem müsste tatsächlich ein öffentlicher Verkehr stattgefunden haben (Sauthoff a.a.O., Rn. 118). Die Benutzung der Straße muss daher jedenfalls unter Umständen erfolgt sein, die auf die stillschweigende Bestimmung für den öffentlichen Verkehr seitens aller Beteiligten schließen lassen. Eine bloß faktische, von einem solchen Einverständnis nicht gedeckte Nutzung genügt insoweit nicht (Sauthoff a.a.O., Rn. 113; Habermann a.a.O., Rn. 135).

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Hiervon ausgehend lässt sich nicht feststellen, dass nach früherem Recht eine Widmung erfolgt wäre. Für eine ausdrückliche Widmung bestehen keine Anhaltspunkte. Im Übrigen genügt auch der im gerichtlichen Verfahren vorgetragene Sachverhalt nicht, um eine konkludente oder auch nur durch stillschweigende Duldung begründete Widmung zu belegen.

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Dies gilt zunächst für die Tatsache, dass für einen Teilbereich der Ringstraße ein Bebauungsplan existiert hat und dass hier seit Ende der 50’er/ Anfang der 60’er Jahre des vergangenen Jahrhunderts eine genehmigte Ansiedlung von Landarbeiterstellen gemäß dem Reichssiedlungsgesetz (RGBl 1919, S. 1249) und dem Gesetz über die Genehmigung von Siedlungen nach § 1 des Reichssiedlungsgesetzes vom 1. März 1923 (GS S. 49) erfolgt ist. Dieser Sachverhalt belegt weder, dass die Ringstraße damit auch dem öffentlichen Verkehr dienen sollte noch, dass sie wenigstens tatsächlich dem öffentlichen Verkehr gedient hätte. Die Lage der Ringstraße spricht vielmehr dafür, dass sie nur als Erschließungsweg im Sinne eines „Interessentenweges“ für anliegende bebaute Grundstücke gedacht war und gedient hat. Dass die Ansiedlungsgenehmigung nur erteilt wurde, wenn der Ansiedlungsplatz durch einen „jederzeit offenen fahrbaren Weg“ zugänglich war (§ 5 Abs. 1 RSiedlGenG), besagt ebenfalls nichts über die Öffentlichkeit dieses Weges im oben genannten Sinne, sondern nur etwas über seine Benutzbarkeit.

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Entgegen der Auffassung des beklagten Amtes weist auch die Festsetzung des sogenannten Wegekostenbeitrages - wie hier mit der Ansiedlungsgenehmigung vom 31. November 1961 - nicht auf eine vorangegangene Widmung hin, so, wie es bei Erhebung eines Erschließungs- oder Ausbaubeitrages angenommen werden könnte, die ihrerseits eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße voraussetzen.

28

Nach § 2 RSiedlGenG bedurfte einer Ansiedlungsgenehmigung, wer außerhalb einer im Zusammenhang bebauten Ortschaft ein Wohnhaus errichten wollte. Vor Erteilung einer Ansiedlungsgenehmigung durfte eine ordnungsbehördliche Baugenehmigung nicht erteilt werden. Diese Ansiedlungsgenehmigung setzte lediglich, wie soeben ausgeführt, einen „jederzeit offenen“ und „fahrbaren Weg“ voraus, nicht aber eine voll erschlossene, dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße. Dem damaligen Siedlungsgedanken entsprechend sollte durch möglichst kostengünstiges Bauen überhaupt erst einmal eine Ansiedlung im Gemeindegebiet ermöglicht werden. Hierzu genügten als wegemäßige Erschließung häufig auch erst einmal nur Provisorien, die privat oder aus Pflasterkassen finanziert wurden und bei denen eine endgültige Herstellung und Übernahme in die Straßenbaulastpflicht noch ausstehen konnte (vgl. das noch nicht rechtskräftige Urteil der Einzelrichterin vom 11.11.2009 – 9 A 328/06 – m.w.N.).

29

Entsprechend diente der hier mit der Ansiedlungsgenehmigung festgesetzte Beitrag nicht vorrangig der wegemäßigen Erschließung im Sinne der am 30. Juni 1961 in Kraft getretenen §§ 127 ff BBauG, sondern allgemeiner der Ermöglichung einer Ansiedlung, die ihrerseits noch unabhängig von einer Baugenehmigung erfolgte. Der dem Beitrag zugrundeliegende Tatbestand des § 12 Abs. 1 RSiedlGenG ist entsprechend weit gefasst. Festgesetzt werden konnte ein Beitrag zu den Leistungen oder Kosten, die durch die Änderung oder Neuordnung der Gemeinde-, Schul- und Kirchenverhältnisse sowie für Anlagen im öffentlichen Interesse erforderlich wurden. So sollten laut Begründung des eingereichten Bescheides mit dem Beitrag zugleich auch die Kosten für den Anschluss an Elektrifizierung, Wasser und Abwasser abgegolten werden.

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Zu guter letzt ließe sich der Tatbestand des § 8 Abs. 1 KAG und § 1 ABS – öffentliche Einrichtung – auch dann nicht begründen, wenn man dem beklagten Amt entgegen den obigen Ausführungen darin folgen wollte, dass die östliche Ringstraße aufgrund der dargelegten Umstände gemäß § 57 Abs. 3 Satz 1 StrWG eine öffentliche Straße darstellte. Denn die für die Beitragserhebung vorausgesetzte öffentliche Straße liegt nur dann vor, wenn die Einrichtung insgesamt und nicht nur in einigen Teilen dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist (Driehaus a.a.O., § 12 Rn. 28). Zumindest hieran würde es immer noch fehlen.

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Unter den gegebenen Umständen kann die erforderliche Widmung der gesamten Ringstraße auch nicht vermutet werden. Nach § 57 Abs. 3 Satz 2 StrWG wäre hierfür zu verlangen, dass die Ringstraße neben ihrer Erschließungsfunktion einem nicht unerheblichen öffentlichen Verkehr gedient hätte. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber eine widerlegbare gesetzliche Vermutung eingeführt, davon ausgehend, „dass es zwar möglicherweise mangels ausreichender Quellenlage schwierig oder unmöglich ist, die frühere Rechtslage konkret zu ermitteln, dass sich andererseits aber anhand z.B. von Kartenmaterial und den danach erkennbaren Wegebeziehungen sehr wohl feststellen lässt, ob eine Straße oder ein Weg über die Funktion zur Erschließung der anliegenden Grundstücke hinaus zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Straßen- und Wegegesetzes (1. Oktober 1962) einem nicht unerheblichen öffentlichen Verkehr gedient haben dürfte“ (LT-Drs. 15/1906, S. 17 f). Eine Vermutung kraft unvordenklicher Verjährung, wie sie vom beklagten Amt zitiert wird, kommt seit Normierung dieser gesetzlichen Vermutung im Jahre 2003 nicht mehr in Frage (Eßling/ Meeder, SchlHAnz, 2004, 205, 207; Gröller in: Wilke u.a., Kommentar zum Straßen- und Wegegesetz, § 57 Rn. 11).

32

Die Annahme einer nicht nur unerheblichen Nutzung der Straße durch die Öffentlichkeit kommt etwa dann in Frage, wenn die Straße schon vor dem 1. Oktober 1962 eine zentrale Lage im Ort hatte und keine Sackgasse war (Beschluss der Kammer vom 25.01.2008 - 9 B 46/07 -). Eine solche zentrale Lage oder eine entsprechende Verbindungsfunktion ist für die Ringstraße nicht erkennbar. Sie stellt zwar keine Sackgasse dar, hat aber aufgrund ihrer U-Form lediglich eine Verbindung zum Malerweg und kann damit von Anfang an vorrangig nur dem Erschließungsverkehr gedient haben.

33

Nach alledem fehlt es an der Öffentlichkeit der Einrichtung Ringstraße. Ohne die dafür erforderlich Widmung kann auch die Beitragspflicht nicht entstehen. Allerdings ist das beklagte Amt nicht gehindert, diese Widmung nachzuholen (vgl. Habermann a.a.O., Rn. 88, 135, 297).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.