Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2018-06-18, Aktenzeichen 11 LA 237/16

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 29. August 2016 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 21.557,50 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

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Die Klägerin betreibt seit dem Jahr 2009 das Internetportal www. B.de mit Sitz in C.. Auf dieser Internetseite präsentiert sie in Auktionen jeden Tag eine Vielzahl von neuen Markenprodukten. Jede Auktion startet bei einem Preis von 0,00 EUR. Durch jedes abgegebene Gebot erhöht sich der Preis um 1 Cent und der „Countdown“, der das Ende der Auktion anzeigt, verlängert sich um eine jeweils angegebene Zeitspanne von 10 oder 15 Sekunden. Die wirksame Gebotsabgabe ist nur vor Ablauf der Zeituhr unter Einsatz eines Gebotspunktes möglich. Gebotsrechte in Form von Gebotspunkten müssen zuvor zu einem Preis von 0,50 EUR je Punkt gekauft werden. Erhältlich sind die Gebotspunkte in verschiedenen Mengenpaketen. Das kleinste Paket umfasst 20 Punkte zu einem Preis von 10 EUR, das größte Mengenpaket besteht aus 500 Punkten für 250 EUR. Der Teilnehmer, der beim Zeitablauf der Auktion das letzte Gebot abgegeben hat, erwirbt das Recht, den betreffenden Gegenstand zu dem letzten Gebotspreis zzgl. der Versandkosten zu erwerben. Die Kosten für die erworbenen, letztendlich aber erfolglos eingesetzten Gebotspunkte werden nicht erstattet und im Gewinnfalle nicht auf den Produktpreis angerechnet. Die Möglichkeit eines Direktkaufs des Produkts besteht nicht. Mit Ausnahme von besonders gekennzeichneten sog. Nur-Klick-Auktionen können Bieter zudem über einen sog. „Bietagenten“ eine zuvor festgelegte Anzahl an Geboten abgeben, ohne dass sie die Auktion live verfolgen müssen. Der „Bietagent“ setzt Gebote automatisch, sobald ein anderer Mitbieter ein Gebot abgegeben hat, wobei die Abgabe des Gebots - einen natürlichen Bieter simulierend - innerhalb der letzten zehn Sekunden vor Ende des Countdowns erfolgt. Ein einmal aktivierter „Bietagent“ kann nicht mehr deaktiviert werden. Die Auktionen sind jeweils mit einem Aktivitätsindex versehen. Dieser zeigt an, wie frequentiert eine Auktion ist und wie viele Bieter gerade daran teilnehmen. Der Aktivitätsindex wird aus der Anzahl der letzten zehn Höchstbietenden ermittelt. Er kann Werte auf einer Farbskala von 2 (Grün) bis 10 (Rot) annehmen, je nachdem wie hoch die Anzahl der letzten zehn unterschiedlichen Mitbieter ist. Jeder Mitbieter hat zudem ein Nutzerprofil, welches durch einen Klick auf den im Laufe einer Auktion angezeigten Benutzernamen des Letztbietenden aufgerufen werden kann. Dort ist für jeden Nutzer angegeben, an wie vielen Auktionen dieser innerhalb der letzten 90 Tage teilgenommen hat und wie viele Gebote er im Tagesverlauf schon abgegeben hat. Der rechts auf der Detailseite angezeigte Auktionsverlauf informiert darüber, welche zehn Bieter zuletzt Gebote abgegeben habe. Außerdem wird angezeigt, ob das Gebot direkt oder unter Einsatz eines Bietagenten abgegeben wurde.

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Bevor man ein Gebot abgeben kann, muss man sich auf der Homepage der Klägerin unter Angabe einer E-Mail-Adresse anmelden. Eine Anmeldung ist kostenlos, setzt aber nach den Angaben auf der Homepage der Klägerin einen Wohnsitz in Deutschland oder Österreich sowie das Erreichen des 18. Lebensjahres voraus. Die Internetseite der Klägerin ist in deutscher Sprache abgefasst und im Gebiet des Landes Niedersachsen uneingeschränkt aufrufbar. Eine Erlaubnis für das Angebot der Online-Cent-Auktionen der Klägerin seitens des Beklagten liegt nicht vor.

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Mit Verfügung vom 21. April 2016 untersagte der Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung unter Fristsetzung von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheids und unter Androhung eines Zwangsgeldes i.H.v. 20.000 EUR, im Internet unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Form von Online-Cent-Auktionen, insbesondere mit den unter der Domain www. B.de aufrufbaren Angeboten, in Niedersachsen zu veranstalten, zu vermitteln und zu bewerben. Mit Kostenfestsetzungsbescheid ebenfalls vom 21. April 2016 setzte der Beklagte die Kosten des Verfahrens in einer Gesamthöhe von 1.557,50 EUR fest.

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Die Klägerin hat gegen beide Bescheide Klage erhoben und um Eilrechtsschutz ersucht (10 B 2816/16). In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte den Bescheid insofern aufgehoben, als darin ein Zwangsgeld für „jeden Fall der Zuwiderhandlung“ angedroht worden war, und die Zwangsgeldandrohung statt dessen für „eine Zuwiderhandlung“ ausgesprochen. Darauf haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung diesbezüglich übereinstimmend für erledigt erklärt. Den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht - unter Einstellung des Verfahrens, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben - mit Beschluss vom 29. August 2016 abgelehnt. Die dagegen gerichtete Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 14. März 2017 zurückgewiesen (11 ME 236/16, DVBl 2017, 659, juris). Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, und die Klage im Übrigen abgewiesen.

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Die von der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil geltend gemachten Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 VwGO liegen nicht vor. Die Begründung des Zulassungsantrags ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufzuzeigen (I.). Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung genügt zunächst den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot (1.). Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer glücksspielrechtlichen Untersagungsanordnung sind gegeben, weil es sich bei den von der Klägerin veranstalteten Online-Cent-Auktionen um unerlaubtes öffentliches Glücksspiel handelt, welches einer Erlaubnis bedarf, über die die Klägerin nicht verfügt und die ihr aufgrund des Internetverbots auch nicht erteilt werden kann (2.). Das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV (3.) und der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV (4.) sind mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt auch weder ein strukturell bedingtes Vollzugsdefizit (5.) noch ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (6.) vor. Die Berufung kann auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (II.) oder wegen grundsätzlicher Bedeutung (III.) zugelassen werden. Hinsichtlich des ebenfalls angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheids sind Zulassungsgründe nicht ausreichend dargelegt (IV.).

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I. Die Begründung des Zulassungsantrags ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufzuzeigen.

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Ernstliche Zweifel sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dann gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Dafür ist nicht erforderlich, dass bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062, juris, Rn. 16, m.w.N.). Der Klägerin ist es auch unter Berücksichtigung dieses verfassungsrechtlich gebotenen Prüfungsmaßstabes mit der Begründung ihres Zulassungsantrags nicht gelungen, erhebliche Tatsachenfeststellungen oder einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen.

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1. Entgegen der Ansicht der Klägerin verletzt die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht das Bestimmtheitsgebot.

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Das Verwaltungsgericht hat nach Erwägungen zum abstrakten Maßstab der Bestimmtheit von Verwaltungsakten ausgeführt, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung diesem Maßstab gerecht werde. Aus der Beschreibung des Beklagten zum verbotenen Geschäftsmodell gehe zum einen deutlich hervor, was unter einer Online-Cent-Auktion zu verstehen sei, und zum anderen werde hinreichend deutlich, dass der Beklagte die Begrifflichkeiten 1-Cent-Auktionen, Amerikanische Auktionen und Countdown-Auktionen mit Cent-Auktionen gleichsetze, diese als austauschbar betrachte und darunter jeweils das näher beschriebene Geschäftsmodell verstehe. Gleiches gelte hinsichtlich der Verwendung des Begriffs der „Vermittlung“, da hinreichend deutlich werde, dass künftige Umgehungen durch Umstrukturierungen verhindert werden sollten, zumal dieser Begriff selbsterklärend sei. Entgegen der Ansicht der Klägerin werde die Untersagungsverfügung auch nicht dadurch unbestimmt, dass der Beklagte der Klägerin bestimmte legale Möglichkeiten der Ergänzung ihres Internetangebots aufgezeigt habe, ohne zugleich darzulegen, wie die Klägerin die Einstellung der untersagten Tätigkeit technisch zu bewerkstelligen habe.

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a) Hiergegen wendet die Klägerin zu Unrecht ein, dass die Begrifflichkeiten der Auktionsformen nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG genügten.

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Nach § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG muss ein Verwaltungsakt, um hinreichend bestimmt zu sein, zum einen den Adressaten in die Lage versetzen zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zum anderen eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung darstellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 C 21/12 -, BVerwGE 148, 146, juris, Rn. 15, m.w.N.; dasselbe, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, GewArch 2018, 191, juris, Rn. 13 f.; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, NdsVBl. 2017, 53, juris, Rn. 8). Dadurch, dass die Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 VwVfG lediglich „hinreichend“ sein muss, wird klargestellt, dass die Bestimmbarkeit des Regelungsinhaltes genügt. Dabei ist auch die Verwendung generalisierender Begriffe möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, z.B. durch Beifügung von Beispielen in Fällen, in denen ein engerer Oberbegriff nicht mehr vorhanden ist (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 37, Rn. 5). Für die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung reicht es daher aus, wenn in der Begründung detailliert beschrieben wird, welche bisherigen Glücksspiele auf welcher Internetseite eines Glücksspielveranstalters nicht mehr veranstaltet werden dürfen (Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 43/16 -, n.v.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 C 21/12 -, a.a.O., juris, Rn. 14, m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 -, juris, Rn. 24; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 37, Rn. 70).

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Die in der Untersagungsverfügung des Beklagten getroffenen Regelungen genügen diesen Bestimmtheitsanforderungen. Der Tenor der Verfügung, mit dem der Klägerin untersagt wird „im Internet unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Form von Online-Cent-Auktionen, insbesondere mit den unter der Domain www. B.de aufrufbaren Angeboten, in Niedersachsen zu veranstalten, zu vermitteln und zu bewerben“, ist neben der namentlichen Erwähnung des von der Klägerin betriebenen Internetportals dadurch hinreichend konkretisiert, dass in der Begründung der Verfügung die untersagten Tätigkeiten näher beschrieben werden. Hierdurch kann die Klägerin als sachkundige Adressatin der Untersagungsverfügung ohne Weiteres ersehen, welche Angebote von der Verfügung erfasst werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Auch wenn der Begriff der Online-Cent-Auktionen nicht gesetzlich definiert ist, ergibt sich eine hinreichende begriffliche Eingrenzung zunächst durch die von dem Beklagten in der Begründung seiner Verfügung weiter angeführten Bezeichnungen, die allgemein für derartige Cent-Auktionen verwendet werden („auch bezeichnet als 1-Cent-Auktionen, Amerikanische Auktionen oder Countdown-Auktionen“). Diese Angaben werden zudem durch die von dem Beklagten vorgenommene Subsumtion der inkriminierten Art des Glücksspiels unter die Begriffsmerkmale eines öffentlichen Glücksspiels i.S.d. § 3 Abs. 1 bis 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196 - GlüStV -) sowie durch das Aufzeigen zulässiger Alternativen (Ergänzung des Angebots um eine allen Spielteilnehmern offenstehende, bedingungsfreie Kaufoption oder die Erstattung aller verlorenen Gebotspunkte an erfolglose Bieter nach Abschluss einer Auktion) weiter konkretisiert. Schließlich räumt die Bezugnahme auf die von der Klägerin zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses betriebene Internetseite B.de, deren Angebote - für die Klägerin erkennbar - Anlass für das Einschreiten des Beklagten waren, potenzielle Unsicherheiten bei der Zuordnung eines Spiels oder künftig geplanter Spielangebote aus(vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Dementsprechend kann davon ausgegangen werden, dass auch die mit dem Vollzug der Untersagungsverfügung befassten Mitarbeiter des Beklagten über die erforderliche Sachkunde verfügen, um auf der Grundlage des Verfügungsausspruchs und der bei Erlass des Bescheids festgestellten Spielangebote der Klägerin erkennen zu können, ob es sich bei den von der Klägerin angebotenen Spielen um von der Verfügung erfasste Online-Cent-Auktionen handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Demgegenüber bedurfte es aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr und der Praktikabilität des Verwaltungsvollzugs keiner detaillierten textlichen Beschreibung der von der Verfügung im Einzelnen erfassten Glücksspiele, noch einer vollständigen Auflistung sämtlicher Varianten der möglichen Arten von Glücksspielen (Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, a.a.O., juris, Rn. 12; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 16).

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Der weitere Zulassungseinwand der Klägerin, der Beklagte habe ihr deshalb zu Unrecht auch eine Vermittlung von Online-Cent-Auktionen untersagt, weil eine derartige Tätigkeit durch sie „nie in Rede“ gestanden habe und überdies mangels einer gesetzlichen Definition nicht deutlich werde, was darunter konkret zu verstehen sei, greift nicht durch. In der Begründung des angefochtenen Bescheids heißt es dazu, dass sich die Untersagung auch auf die Vermittlung von Online-Cent-Auktionen beziehe, um zu verhindern, dass im Falle einer Reorganisation des Geschäftsbereichs das verbotene Auktionsangebot als Vermittlerin weiterhin vorgehalten werde. Zwar ist der Klägerin zuzustimmen, dass der Begriff der „Vermittlung“ im glücksspielrechtlichen Kontext nicht ausdrücklich definiert ist. Nach dem allgemeinen Wortverständnis sowie der dazu mittlerweile vorliegenden Rechtsprechung und Literatur ist aber derjenige als Vermittler von Glücksspielen anzusehen, der die bloße Vermittlung von Spielteilnehmern durchführt, ohne selbst an der Veranstaltung beteiligt zu sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.8.2007 - 1 BvR 1896/99 -, NVwZ 2007, 1297, juris, Rn. 84; Bolay/Pfütze, in: Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, § GlüStV, Rn. 5; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV, Rn. 28). Aus diesem Bedeutungsgehalt und der für die Klägerin als sachkundige Bescheidadressatin sowie aufgrund der diesbezüglich in dem Bescheid enthaltenen Begründung ohne Weiteres erkennbaren Intention des Beklagten wird ausreichend deutlich, dass sämtliche Tätigkeiten unterbunden werden sollen, die den Weiterbetrieb der zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsanordnung von der Klägerin veranstalteten Online-Cent-Auktionen durch Dritte ermöglichen. Dabei soll die Erfassung von Vermittlungstätigkeiten, wie auch in der Begründung eindeutig aufgeführt, verhindern, dass die Klägerin das Verbot des Veranstaltens von Online-Cent-Auktionen durch eine lediglich wirtschaftliche oder technische Neustrukturierung ihres Glücksspielangebots unterläuft, insbesondere durch Auslagern der untersagten Tätigkeit auf Dritte. Eine derartige Anordnung genügt den Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit (so ausdrücklich hinsichtlich des vergleichsweise weniger geklärten Begriffs des „Unterstützens“ der Veranstaltung oder Vermittlung von bestimmten Glücksspielarten: BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn.18). Insofern ist die hier vorliegende Situation entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht mit derjenigen vergleichbar, über die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zum Fantasy-League-Spiel „Super-Manager“ zu urteilen hatte. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht eine Verfügung als zu unbestimmt angesehen, in der die beklagte Behörde es allgemein untersagt hat, öffentliches Glücksspiel i.S.v. § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, zu bewerben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Die dortige Behörde hatte zur Begründung ausgeführt hat, dass nicht nur das von der dortigen Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet angebotene und beworbene Spiel untersagte werde, sondern jegliche künftigen Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben werde. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht beanstandet, weil dadurch keine bestimmte Einzelfallregelung getroffen werde, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen werde (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 C 21/12 -, a.a.O., juris, Rn. 15). Demgegenüber hat der hiesige Beklagte der hiesigen Klägerin in ausreichend bestimmter Art und Weise die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von im Einzelnen näher beschriebenen Online-Cent-Auktionen untersagt.

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Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang zudem anführt, dass sie weder aktuell noch zukünftig Auktionen vermittelt, geht die Untersagungsverfügung zwar gegenwärtig insoweit ins Leere; eine mangelnde Bestimmtheit der untersagten Handlung wird dadurch jedoch nicht begründet. Entsprechendes gilt für den weiteren Einwand der Klägerin, dass sich die von ihr durchgeführten Auktionen, anders als Lotterien und Wetten, gar nicht vermitteln ließen. Ungeachtet des Umstandes, dass sie diese Behauptung nicht näher belegt hat, führte selbst eine Wahrunterstellung dieser Behauptung nicht zur Unbestimmtheit der Untersagungsanordnung (vgl. Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 43/16 -, n.v.). Insofern kann der Senat offen lassen, ob eine entsprechende Wahrunterstellung ihrer Behauptung nicht vielmehr dazu führen würde, dass der Klägerin hinsichtlich der Anordnung, die Vermittlung von Online-Cent-Auktionen zu unterlassen, mangels Beschwer das Rechtsschutzbedürfnis abzusprechen wäre mit der Folge, dass ihre Klage insoweit bereits unzulässig wäre.

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b) Entgegen der Ansicht der Klägerin ist unter Bestimmtheitsgesichtspunkten auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte ihr bei der Frage, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie dem Verbot nachkommt, keine verbindlichen Vorgaben gemacht hat.

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Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass die Behörde auf eine klare Mittelvorgabe verzichten darf, wenn es aus Verhältnismäßigkeitsgründen sachgerecht erscheint, bei mehreren Möglichkeiten zur Zielerreichung die Wahl des Mittels in das Belieben des Adressaten zu legen. Zudem könne die Behörde im Fall der Untersagung von Tätigkeiten offen lassen, wie der Adressat die Einstellung der untersagten Tätigkeit technisch bewerkstellige, sodass der Ausspruch der Untersagung ausreiche. Die dagegen gerichteten Einwände der Klägerin greifen nicht durch.

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Wenn - wie hier - die Art der Untersagung hinreichend deutlich wird, müssen die zur Erreichung des Ziels erforderlichen Mittel nicht angegeben werden und eine gleichwohl erfolgte beispielhafte Aufzählung derartiger Mittel begegnet keinen Bedenken (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 20.11.2008 - 10 Cs 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202, juris, Rn. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 30.10.2009 - 13 B 736/09 -, NWVBl. 2010, 318, juris, Rn. 36; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 37, Rn. 32, jeweils m.w.N.).

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Unter Anwendung dieser Maßstäbe ist es unter Bestimmtheitsgesichtspunkten unproblematisch, dass es der Beklagte der Klägerin überlassen hat, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie dem Verbot nachkommt. In der Begründung der Untersagungsanordnung hat der Beklagte beispielhaft darauf hingewiesen, dass insoweit der Einsatz des Geolokalisationsverfahrens in Betracht komme und dabei nach dem Stand der Technik auch mobile Endgeräte erfasst werden können. Damit hat der Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass er von der Klägerin für den Fall, dass sie ihr Angebot nicht gänzlich oder zumindest deutschlandweit einstellt, jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass das beanstandete Angebot der Klägerin aus Niedersachsen nicht mehr aufrufbar ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 2.2.2017 - 6 K 2012/14, juris, Rn. 36). Die von der Klägerin erhobenen Zweifel daran, ob Internetgeolokalisationsverfahren geeignet sind, einen Ausschluss von Spielern aus Niedersachsen sicher und trennscharf zu ermöglichen, ändern an der Bestimmtheit des Bescheids nichts. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus Niedersachsen nicht erreichbar ist, wobei es ihr unbenommen bleibt, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 16; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 19.2.2014 - 3 L 20/12 -, juris, Rn. 41; Bayerischer VGH, Beschl. v. 24.1.2012 - 10 C 11.1290 -, juris, Rn. 21; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015 - 6 L 1544/14 -, juris, Rn. 55; VG Potsdam, Urt. v. 9.5.2012 - 6 K 3023/09 -, juris, Rn. 50).

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Entsprechendes gilt, soweit der Beklagte in der Begründung des streitgegenständlichen Bescheids eine weitere Alternative zur Befolgung der Verfügung aufgezeigt und dabei ausgeführt hat, dass die Klägerin ihr Internetangebot um eine allen Spielteilnehmern offenstehende, bedingungsfreie Kaufoption ergänzen oder erfolglosen Bietern alle verlorenen Gebotspunkte erstatten könne. Insoweit ist zunächst zu beachten, dass es nicht Aufgabe des Beklagten ist, im Einzelnen ein erlaubnisfähiges Geschäftsmodell für die Klägerin auszuarbeiten. Zudem ist für die Klägerin als sachkundige Adressatin aufgrund der Ausführungen des Beklagten in dem angefochtenen Bescheid ohne Weiteres ersichtlich, dass es für eine bedingungsfreie Kaufoption darauf ankommt, dass sie allen Spielern offen steht und bedingungsfrei in dem Sinn ist, dass die Ausübung der Kaufoption nicht an eine zeitliche oder finanzielle Bedingung gekoppelt wird. Die Klägerin hat in ihrer Zulassungsbegründung insoweit zutreffend ausgeführt, sie habe bereits (richtigerweise) „vermutet“, dass durch eine bedingungsfreie Kaufoption erfolglosen Teilnehmern der Auktion ein Erwerb des Auktionsgegenstands unter Anrechnung der Gesamtkosten für die verbrauchten Gebote ermöglicht werden solle. Dass sich die Untersagungsverfügung zu den weiter erforderlichen konkreten Modalitäten dieser Alternative sowie auch zu der weiter genannten Alternative nicht näher verhält, ist unter Bestimmtheitsgesichtspunkten unerheblich.

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2. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Untersagungsverfügung vorliegen, weil es sich bei den von der Klägerin veranstalteten Internetauktionen um unerlaubtes öffentliches Glücksspiel handelt, welches einer Erlaubnis bedarf, über die die Klägerin nicht verfügt und die ihr auch nicht erteilt werden kann.

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a) Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes - NGlüSpG -. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Während § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung unerlaubten Glücksspiels zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten.

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Nach § 4 Abs. 1 GlüStV und § 4 Abs. 1 NGlüSpG ist für die Veranstaltung und Vermittlung eines Glücksspiels eine Erlaubnis erforderlich, wobei die Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels gemäß § 4 Abs. 5 NGlüSpG nur erteilt werden darf, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Die Klägerin verfügt nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung eines Glücksspiels und eine solche kann ihr für die hier im Streit stehenden Internetauktionen aufgrund des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden.

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b) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass es sich bei den von der Klägerin angebotenen Cent-Auktionen um Glücksspiel handelt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Verwaltungsgericht ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch rechtsfehlerfrei von einem einheitlichen Glücksspielbegriff ausgegangen und hat dazu explizit das auch von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2013 zitiert und berücksichtigt, wonach der Landesgesetzgeber den ordnungsrechtlichen Begriff des Glücksspiels nicht weiter fassen darf als den strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB (- 8 C 21/12 -, a.a.O., juris, Rn. 24). Das Verwaltungsgericht hat sodann die Einwände der Klägerin unter Berücksichtigung der von ihr angeführten strafrechtlichen Literatur und der zivilgerichtlichen Rechtsprechung in rechtlich zutreffender Weise gewürdigt. Das Zulassungsvorbringen der Klägerin rechtfertigt keine andere Entscheidung.

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aa) Soweit die Klägerin meint, bei den von ihr angebotenen Cent-Auktionen handele es sich bereits nicht um ein „Spiel“ i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, und zur Begründung u.a. darauf verweist, dass nach einer in der (strafrechtlichen) Literatur überwiegend vertretenen Ansicht „Internet-Auktionsangebote von Swoopo und Ebay“ keine Spiele seien, weil die Beteiligten keinen Spielzweck verfolgten, sondern ernsthafte wirtschaftliche Geschäftszwecke (so etwa Heine/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB, 29. Aufl. 2014, § 284, Rn. 6; Fischer, StGB, 63. Aufl. 2016, § 284, Rn. 4 a; Wohlers/Gaede, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, StGB, Bd. 3, 4. Aufl. 2013, § 284, Rn. 14; Rotsch/ Heissler, ZIS 2010, 403, 412 f.; vgl. auch Rotsch/Heissler, ZIS 2010, 403 ff., jeweils m.w.N.), ist aus Sicht des Senats zwischen den „klassischen“ Versteigerungen, wie sie etwa von Ebay im Internet angeboten werden, und dem vorliegend streitgegenständlichen Geschäftsmodell der Klägerin - welches, wenn überhaupt, mit dem Angebot des seit 2011 insolventen Online-Auktionshauses Swoopo (siehe dazu https://www.heise. de/ newsticker/meldung/Online-Auktionshaus-Swoopo-ist-insolvent-1215950.html), vergleichbar ist, zu differenzieren. Hinsichtlich der „klassischen“ (Internet-)Versteigerungen teilt der Senat die auch vom Bundesgerichtshof (Urt. v. 7.11.2001 - VIII ZR 13/01 -, BGHZ 149, 129, juris, Rn. 47) diesbezüglich vertretene Ansicht, dass es sich dabei nicht um ein Spiel handelt. Das Geschäftsmodell der Klägerin unterscheidet sich davon jedoch in mehreren, für das Vorliegen eines Spiels erheblichen Punkten. Dabei rechtfertigt eine Gesamtbetrachtung des von der Klägerin betriebenen Geschäftsmodells die Annahme, dass es sich bei den von ihr angebotenen Online-Cent-Auktionen um ein Spiel handelt.

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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, kann bei der Definition eines Spiels auf die zu der zivilrechtlichen Regelung des § 762 Abs. 1 BGB - wonach durch Spiel oder Wette eine Verbindlichkeit nicht begründet wird und das auf Grund eines Spiels oder einer Wette Geleistete deshalb nicht zurückgefordert werden kann - entwickelte Rechtsprechung und Literatur zurückgegriffen werden (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, a.a.O., juris, Rn. 21). Danach geht es bei einem Spiel um ein Wagnis, dessen Zweck die Unterhaltung und/oder der Gewinn ist (vgl. Sprau, in: Palandt, BGB, 77. Aufl. 2018, § 762, Rn. 2; Saenger, in: Schulze, BGB, 9. Aufl. 2017, § 762, Rn. 2, jeweils m.w.N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist zudem zu fordern, dass es bei einem Spiel an einem ernsten sittlichen oder wirtschaftlichen Geschäftszweck fehlt (BGH, Urt. v. 29.9.1977 - III ZR 164/75 -, BGHZ 69, 295, juris, Rn. 16 und Urt. v. 7.11.2001 - VIII ZR 13/01 -, a.a.O., juris, Rn. 47; siehe zu der hinsichtlich dieses Abgrenzungskriteriums in der Literatur geäußerten Kritik etwa: Habersack, in: Münchener Kommentar zum BGB, 7. Aufl. 2017, § 762, Rn. 4; Servatius, WM 2004, 1804, 1906 f.). Des Weiteren ist ein Spiel dadurch charakterisiert, dass die am Spiel Beteiligten sich für den Fall des Spielgewinns gegenseitig eine Leistung, meist Geld (den sog. Einsatz), zusagen. Nach zuvor festgesetzten Regeln erhält der Gewinner eine seinem Einsatz entsprechende oder höhere Leistung, der Verlierer muss den Einsatz seinem Gegenspieler überlassen (vgl. Sprau, in: Palandt, a.a.O., § 762, Rn. 2, m.w.N). Zweck des Spiels ist damit in der Regel (auch) die Erzielung eines Vermögensvorteils zu Lasten anderer Beteiligter (Habersack, in: Münchener Kommentar zum BGB, a.a.O., § 762, Rn. 7). Der Sinn des § 762 BGB, der Spielverträge zwar nicht für sittenwidrig erklärt, ihnen aber eine verminderte Wirksamkeit beimisst, besteht dabei darin, die Vertragspartner vor den unkalkulierbaren Risiken von Spielverträgen zu schützen (vgl. Janoschek, in: Bamberger/Roth/Hau/Poseck, BGB, 45. Aufl., Stand: 1.11.2017, § 762, Rn. 1; Stadler, in: Jauernig, BGB, 16. Aufl. 2015, § 762, Rn. 1).

27

Ausgehend von diesen zivilrechtlichen Bestimmungen hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Geschäftsmodells der Klägerin zu Recht festgestellt, dass die Bieter der Cent-Auktionen ein Wagnis - den Verlust ihres Einsatzes in Form der zuvor gekauften Gebotspunkte - eingehen, um einen Gewinn - die Möglichkeit eines vorteilhaften Geschäftsabschlusses - zu erzielen. Es hat auch nachvollziehbar und unter Beachtung der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs herausgearbeitet, dass es der Einordnung der Cent-Auktion als Spiel nicht entgegensteht, dass die Abgabe eines Gebots aus Sicht des Bieters darauf gerichtet ist, das jeweilige Produkt zu erwerben, und der Bieter daher (auch) einen ernsthaften wirtschaftlichen Zweck verfolgt, da es jedenfalls an dem von dem Bundesgerichtshof geforderten gemeinsamen, auf den Austausch gegenseitiger Leistungen gerichteten Zweck fehlt. Anders als bei den „klassischen“ Internetauktionen wie Ebay gehe es bei der Abgabe eines Gebotspunktes nicht um den unmittelbaren Austausch gegenseitiger Leistungen, weil ein für den Höchstbietenden möglicher Kaufvertragsabschluss erst nach Beendigung der Auktion stattfinde und die Abgabe einer gesonderten Willenserklärung des Bietenden erfordere. Zudem sei das Geschäftsmodell der Klägerin darauf angelegt, dass möglichst viele Bieter das Wagnis des erfolglosen Einsatzes von Gebotspunkten eingingen. Damit decke sich der von der Klägerin verfolgte Zweck mit dem Zweck des Spiels und damit mit dem eines (Glücks-)Spielanbieters.

28

Soweit die Klägerin hinsichtlich der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einem fehlenden gemeinsamen wirtschaftlichen Zweck einwendet, dass es im Wirtschaftsverkehr die Regel sei, dass es an einer „Übereinstimmung“ der Zielrichtungen der Vertragsparteien fehle, ist ihr im Ausgangspunkt zuzustimmen. Bei dem Abschluss eines Kaufvertrages ist das Interesse der Vertragsparteien - ebenso wie bei einer „klassischen“ Versteigerung - auf den für jede Seite möglichst günstigen Austausch gegenseitiger Leistungen gerichtet. Das Interesse des Verkäufers bzw. Auktionators besteht dabei darin, einen möglichst hohen Verkaufspreis zu erzielen, während der Käufer bzw. Bieter einen möglichst geringen Kaufpreis zahlen möchte. Es handelt sich somit zwar in der Sache um gegenläufige Interessen, die aber gleichwohl in einer unmittelbaren vertragstypischen Korrelation zueinander stehen, da der Vorteil einer Vertragspartei (z.B. ein über dem Marktwert liegender Verkaufspreis) automatisch zum Nachteil der anderen Vertragspartei generiert. Vor diesem Hintergrund sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts aus Sicht des Senats dahingehend zu verstehen, dass es bei den hier streitgegenständlichen Cent-Auktionen, anders als etwa bei Ebay, an diesem unmittelbaren, vertragstypischen, wechselseitigen Verhältnis fehlt. So geht es dem Veranstalter von Cent-Auktionen - anders als bei herkömmlichen Versteigerungen - nicht primär darum, einen hohen Verkaufspreis für ein angebotenes Produkt zu erzielen, sondern darum, dass möglichst viele Bieter vergeblich Gebotspunkte einsetzen, da er seinen Gewinn durch die erfolglos eingesetzten Gebotspunkte und nicht durch den letztlich vom Höchstbietenden gezahlten Kaufpreis erzielt. Dies verdeutlicht folgendes (theoretisches) Beispiel: Erreicht ein Produkt durch den Einsatz entsprechender Gebotspunkte einen Auktionspreis von 20 EUR, erhält der Veranstalter neben diesem vom Höchstbietenden zu zahlenden Kaufpreis den 50-fachen Betrag durch die eingesetzten Gebotsrechte, also bei einem erreichten Auktionspreis von 20 EUR zusätzlich 1.000 EUR für die eingesetzten Gebotspunkte (20 EUR = 2.000 Cent = 2.000 Gebote je 0,50 EUR, vgl. auch van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 68). Wie hoch dabei der von der Klägerin erzielte Gewinn ausfallen kann, zeigen folgende (praktische) Beispiele von jeweils am 8. Juni 2018 beendeten Auktionen: Bei der Auktion eines iPhone mit einem angegebenen Vergleichspreis von 1.349 EUR, der nach den Angaben auf B.de der unverbindlichen Preisempfehlung des Herstellers bzw. dem marktüblichen Preis entspricht, erzielte dieses einen Auktionspreis von 75,94 EUR. Durch den Einsatz der Gebotspunkte nahm die Klägerin somit 3.797 EUR ein und erwirtschaftete - ausgehend von dem angegebenen Vergleichspreis - einen Gewinn von 2.448 EUR. Bei einem sog. Lounge Sofa für den Außenbereich mit einem angegebenen Vergleichspreis von 139 EUR betrug das Höchstgebot 28,30 EUR, der Gesamteinsatz aller Gebotspunkte betrug somit 1.415 EUR und der von der Klägerin erzielte Gewinn (mindestens) 1.276 EUR. Diese Beispiele verdeutlichen, dass der Einsatz der zuvor gekauften Gebotspunkte - abweichend von der Abgabe eines Gebots bei einer „klassischen“ Versteigerung - nicht primär der Preisbestimmung, sondern ganz überwiegend der Einnahme- und Gewinnerzielung des Veranstalters dient (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, GewArch 2014, 124, juris, Rn. 23).

29

Darüber hinaus ist auch die Risikoverteilung bei dem Geschäftsmodell der Klägerin für die Bieter eine gänzlich andere als bei einem normalen Kaufvertragsabschluss oder bei einer „klassischen“ Versteigerung. Denn die Bieter einer Cent-Auktion gehen das (glücks-)spieltypische Risiko ein, ihren Einsatz komplett zu verlieren (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, a.a.O., juris, Rn. 23). Demgegenüber ist der Veranstalter der Auktion durch den Einsatz der kostenpflichtigen Gebotspunkte vor einem Totalverlust gesichert. Der Veranstalter trägt dabei lediglich das vergleichsweise geringe Risiko, dass es zu einem für ihn unvorteilhaften Geschäftsabschlusses kommt, wenn der Wert der eingesetzten Gebotspunkte unterhalb des Vergleichspreises bzw. des von ihm tatsächlich gezahlten Einkaufspreises liegt. Dieses Risiko ist allerdings dadurch, dass er neben dem vom Höchstbietenden zu zahlenden Kaufpreis den 50-fachen Betrag durch die eingesetzten Gebotsrechte erhält, deutlich geringer als bei einer „klassischen“ Versteigerung. Insofern fehlt es bei Cent-Auktionen auch hinsichtlich der Risikoverteilung ein einer vertragstypischen, wechselseitigen Korrelation; stattdessen ist das Risiko des Totalverlusts bereits „systemimmanent“ ausschließlich bei den unterlegenen Bietern angesiedelt, während der Veranstalter leicht den drei bis zehnfachen Betrag des Vergleichspreises und damit beträchtliche Gewinne erzielen kann. Vor dem Hintergrund dieser ungleichen Risikoverteilung spricht auch der Sinn und Zweck des § 762 BGB dafür, die von der Klägerin veranstalteten Cent-Auktionen den von dieser Regelung erfassten Spielen zuzuordnen (so i.E. auch AG Bochum, Urt. v. 8.5.2008 - 44 C 13/08 -, VuR 2009, 189, juris, Rn. 14, bzgl. einer vergleichbaren 10-Cent-Auktion im Internet). Insgesamt lässt sich damit die für „klassische“ Versteigerungen zutreffende Ansicht, dass es sich dabei nicht um ein Spiel handelt, aufgrund der aufgezeigten Unterschiede nicht auf das hier streitgegenständliche Geschäftsmodell der Klägerin übertragen (für eine Differenzierung zwischen „klassischen“ Internetauktionen und Auktionen mit kostenpflichtigen Gebotsrechten ohne Kaufoption auch: VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, a.a.O., juris, Rn. 21 ff.; VG Karlsruhe, Urt. v. 15.11.2012 - 3 K 3316/11 -, juris, Rn. 25 ff.; van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67 ff.; wohl auch Saenger, in: Schulze, a.a.O., § 762, Rn. 2; Fritzsche/Frahm, WRP 2008, 22, 33; Sprau, in: Palandt, a.a.O., § 762, Rn. 4 bzgl. der „klassischen“ Internetversteigerung und Rn. 9 bzgl. „Countdown-Auktionen“).

30

bb) Das Verwaltungsgericht ist auch zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Angebot der Klägerin um ein Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV handelt, da der dafür erforderliche Zusammenhang zwischen dem Einsatz und dem Erwerb einer Gewinnchance gegeben ist.

31

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deckt sich das Tatbestandsmerkmal des Entgelts für den Erwerb einer Gewinnchance gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit dem des Einsatzes für ein Glücksspiel i.S.d. des § 284 StGB jedenfalls insoweit, als verlangt wird, dass die Gewinnchance gerade aus dem Entgelt erwächst. Dabei ist zwar nicht erforderlich, dass das Entgelt zur Finanzierung des Gewinns dient, es genügt vielmehr, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entgelt und Gewinnchance besteht. Dazu muss die Gewinnchance und nicht der Gewinn selbst sich gerade aus der Entgeltzahlung ergeben. An dieser Voraussetzung fehlt es, wenn mit der Entgeltzahlung lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird; in diesem Fall handelt es sich um eine bloße Teilnahmegebühr. Unter den Begriff des Einsatzes fällt somit jede Leistung, die in der Hoffnung erbracht wird, im Fall des Gewinnens eine gleiche oder höherwertige Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass sie im Fall des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim fällt. Daraus folgt, dass sich bereits aufgrund der Zahlung des Entgelts die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit ergeben muss, die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit darf also nicht erst aus weiteren Umständen wie etwa dem Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers entstehen. Für den erforderlichen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinn- und Verlustmöglichkeit genügt nicht schon, dass die Zahlung die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel vermittelt (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 C 21/12 -, a.a.O., juris, Rn. 22 ff.; BVerwG, Urt. v. 22.1.2014 - 8 C 26/12 -, NJW 2014, 2299, juris, Rn. 12).

32

Nach diesen Grundsätzen ist bei den von der Klägerin angebotenen Online-Auktionen der erforderliche notwendige Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinn- und Verlustmöglichkeit gegeben. Gerade aus dem Einsatz der Gebotspunkte ergibt sich die Chance auf den Erwerb des angebotenen Gegenstands. Der Teilnehmer an den von der Klägerin angebotenen Auktionen setzt die von ihm erworbenen Gebotspunkte in der Erwartung ein, dass die jeweils erreichte Platzierung das Höchstgebot der Auktion darstellt und damit zum Erwerb des zu ersteigernden Gegenstands führt. Durch die Platzierung des Gebots entsteht unmittelbar die Gewinnchance. Anders als im Fall des Fantasy-League-Spiels „Super-Manager“ eröffnet sich damit eine unmittelbare Gewinnchance, ohne dass es auf einen weiteren Entschluss des Teilnehmers, sich in das Spielgeschehen einzubringen und den erforderlichen zeitlichen Aufwand zu investieren, ankommt. Dies zeigt sich gerade im Fall des Einsatzes eines „Bietagenten“, der die zuvor festgelegte Anzahl von Geboten automatisch setzt, sobald ein anderer Teilnehmer seinerseits ein Gebot abgegeben hat, ohne dass die Möglichkeit besteht, einen einmal aktivierten „Bietagenten“ zu deaktivieren.

33

Entgegen der Ansicht der Klägerin steht der Einordnung als Glücksspiel nicht entgegen, dass für einen einzelnen Gebotspunkt lediglich 0,50 EUR aufzuwenden sind. Unabhängig von der in den Vordergrund des Zulassungsvorbringens gestellten Frage, ob eine dem strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB immanente Bagatellgrenze, wonach der Einsatz ein nicht ganz unerhebliches Vermögensopfer darstellen muss, auch für den ordnungsrechtlichen Glücksspielbegriff zu gelten hat (siehe zu dem diesbezüglichen Meinungsstreit: van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 73 f.; Bolay, MMR 2009, 669, 670 f., jeweils m.w.N.), hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf abgestellt, dass das Geschäftsmodell der Klägerin auf eine Summierung der eingesetzten Gebotspunkte angelegt ist (ähnlich VG Düsseldorf, Beschl. v. 15.7.2009 - 27 L 415/09 -, juris, Rn. 20, und LG Köln, Urt. v. 7.4.2009 - 33 O 45/09 -, MMR 2009, 485, juris, Rn. 50 ff., jeweils zu Online-Tombolas, bei denen ein Los 0,50 EUR kostet; vgl. insges. Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 3 Rn. 6; Heine/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB, a.a.O., § 284, Rn. 8, jeweils m.w.N.). Das Verwaltungsgericht hat dies rechtsfehlerfrei daraus abgeleitet, dass es bei den Countdown-Auktionen der vorliegenden Art zum einen nicht darum geht, das höchste Gebot für den zu ersteigernden Gegenstand abzugeben, sondern darum, am Ende unter allen Teilnehmern derjenige zu sein, der das letzte Gebot abgegeben hat. Zum anderen wird mit dem ständig laufenden Countdown das baldige Ende der Auktion in Aussicht gestellt, sodass ein weiterer Anreiz zum Weiterbieten gegeben wird (vgl. auch van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 74 ff., m.w.N.).

34

Soweit in der Rechtsprechung und in der Literatur in Bezug auf Telefongewinnspiele, bei denen die Teilnehmer maximal 0,50 EUR pro Anruf aufwenden müssen, die Glücksspieleigenschaft mangels des Erreichens der Erheblichkeitsschwelle auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Möglichkeit der Mehrfachteilnahme besteht, verneint worden ist (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 12.5.2005 - 3 S 308/04 -, MMR 2005, 547, juris; OLG München, Beschl. v. 22.12.2005 - 6 W 2181/05 -, MMR 2006, 225, juris; Bolay, MMR 2009, 669, 670), lässt sich daraus unabhängig von der Frage nach der grundsätzlichen Vergleichbarkeit derartiger Spiele mit den hier streitgegenständlichen Cent-Auktionen jedenfalls nicht der Rückschluss ziehen, dass die streitgegenständlichen Cent-Auktionen mangels Erheblichkeit des Einsatzes kein Glücksspiel darstellen. Denn selbst wenn man den vom Verwaltungsgericht angeführten Umstand, dass das Geschäftsmodell der Klägerin auf eine Summierung der eingesetzten Gebotspunkte angelegt ist, nicht für ausreichend hielte, ist die Erheblichkeitsschwelle bei dem Geschäftsmodell der Klägerin jedenfalls dadurch überschritten, dass die Gebotsrechte ausschließlich in Paketen erworben werden können, wobei mindestens 10 EUR für 20 Punkte bezahlt werden müssen und höchstens 250 EUR für 500 Punkte bezahlt werden können. Insofern muss jeder Teilnehmer zunächst mindestens 10 EUR aufwenden, um an einer Auktion teilnehmen zu können. Dadurch ist die Erheblichkeitsschwelle aus Sicht des Senats unabhängig davon überschritten, ob dies (kumulativ) auch deshalb der Fall ist, weil das Geschäftsmodell auf einen mehrfachen Einsatz von Gebotspunkten ausgelegt ist und der durchschnittliche Bieter auch tatsächlich stets mehrere kostenpflichtige Gebote abgibt. Auf die umstrittene Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen § 58 Abs. 4 des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag v. 18.12.1991 - RStV -) i.V.m. § 8 a Abs. 1 RStV, wonach Gewinnspiele in „an die Allgemeinheit gerichteten Telemedien“ mit einem Teilnahmeentgelt bis zu 50 Cent zulässig sind, auf Gewinnspiele im Internet entsprechend anzuwenden ist (siehe dazu van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 74 ff., Bolay, MMR 2009, 669, 67 1 ff., jeweils m.w.N.), kommt es demnach vorliegend nicht entscheidend an.

35

cc) Die Entscheidung über den Gewinn hängt bei dem Geschäftsmodell der Klägerin entgegen ihrer Ansicht auch ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Bei reinen Glücksspielen ist somit das Spielergebnis durch Überlegung oder Geschick des Spielers nicht beeinflussbar, der Spieler setzt allein auf den Zufall. Kann das Ergebnis durch den Spieler beeinflusst werden, so muss geprüft werden, ob nach den Spielbedingungen trotz dieser Beeinflussbarkeit die nicht zu beeinflussenden Spielelemente den Ausgang des Spieles überwiegend bestimmen (BVerwG, Urt. v. 24.10.2001 - 6 C 1/01 -, BVerwGE 115, 179, juris, Rn. 28). Ein Glücksspiel liegt dabei auch dann vor, wenn der Spielerfolg zwar nicht allein vom Zufall abhängt, dem Zufallselement aber ein deutliches Übergewicht gegenüber den vom Spieler zu beeinflussenden Umständen zukommt (BVerwG, Urt. v. 28.3.2001 - 6 C 2/01 -, BVerwGE 114, 92, juris, Rn. 23). Bei der Prüfung, ob der Ausgang des Spiels hauptsächlich durch Zufall bedingt ist, oder ob er durch Fähigkeiten und Fertigkeiten beeinflusst werden kann, sind die Spielverhältnisse zugrunde zu legen, unter denen das Spiel eröffnet ist und gewöhnlich betrieben wird, also die Fähigkeiten und Erfahrungen des Durchschnittsspielers (BVerwG, Urt. v. 24.10.2001 - 6 C 1/01 -, a.a.O., juris, Rn. 28). Ein nur in der Theorie beherrschbares Spiel, das von einem durchschnittlichen Spieler ein unerreichbares Niveau an Geschicklichkeit verlangt, ist regelmäßig als Glücksspiel einzuordnen (W. Hambach/Liesching, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., § 284 StGB, Rn. 43, m.w.N.).

36

Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf abgestellt, dass das Verhalten der übrigen Bieter und damit der Ausgang einer Auktion für den Durchschnittsspieler unberechenbar ist. Dadurch, dass der Verkaufspreis des Produkts durch die Abgabe eines weiteren Gebots nur um 1 Cent und damit minimal steigt, und der zu zahlende Kaufpreis in der Regel deutlich unter dem Marktwert liegt, können Spieler die Bereitschaft anderer Teilnehmer, ein weiteres Gebot abzugeben - anders als bei „klassischen“ Internetauktionen, bei denen sich die Bieter am Marktwert orientieren können - nicht realistisch prognostizieren. Entsprechendes gilt aufgrund des „Countdowns“ auch für die für den Ausgang der Auktion entscheidende Frage nach ihrem Endzeitpunkt. Auch der Aktivitätsindex sowie die Angabe, welche Bieter die letzten zehn Gebote abgegeben haben, ermöglichen keine reelle Einschätzung des zukünftigen Verhaltens anderer Bieter. Denn die dadurch zur Verfügung gestellten Informationen beziehen sich lediglich auf einen kleinen Teil der zurückliegenden bzw. auf den gegenwärtigen Zustand der Auktion und lassen keine verlässlichen Rückschlüsse auf das zukünftige Verhalten anderer Bieter zu, insbesondere darauf, ob bisherige Bieter aus der laufenden Auktion aussteigen oder neue hinzukommen. Faktisch stehen somit in den letzten Sekunden des Countdowns stets sowohl diejenigen, die bereits Gebote abgegeben haben als auch diejenigen, die die Auktion bisher nur passiv verfolgt haben, vor derselben Entscheidung, ob sie

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1. ein (erstes oder weiteres) kostenpflichtiges Gebot abgeben (um den Countdown zu verlängern und die eigene Gewinnchance aufrecht zu erhalten), oder

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2. zunächst von der Abgabe eines (ersten oder weiteren) Gebots absehen (in der Hoffnung, dass ein anderer Spieler ein kostenpflichtiges Gebot abgibt und dass damit die Chance auf die Abgabe eines eigenen (letzten) Gebots ohne den Verbrauch eines eigenen Gebotspunkts bestehen bleibt), oder schließlich

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3. aus der Auktion aussteigen (etwa weil sie alle zuvor erworbenen Gebotspunkte verbraucht haben oder der Wert der von ihnen bereits eingesetzten Gebotspunkte den Vergleichspreis überschreitet).

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Da somit alle (aktiven und passiven) Bieter gleichzeitig unter hohem Zeitdruck eine komplexe Entscheidung zu treffen haben, die sich auf das Verhalten und den Bieterfolg der anderen Bieter jeweils unterschiedlich auswirkt, kann ein durchschnittlicher Bieter den Ausgang des Spiels nicht realistisch vorhersagen (vgl. van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 72). Entsprechendes gilt, wenn ein Bieter zuvor die Anzahl seiner Gebote durch den Einsatz eines „Bietagenten“ festgelegt hat. Die Auktion endet somit erst, wenn sich alle Spieler unabhängig voneinander entschieden haben, nicht mehr weiter zu spielen, bzw. wenn alle aktivierten „Bietagenten“ die vorher bestimmte Anzahl von Geboten abgegeben haben. Damit hängt auch der für den Status des Höchstbietenden entscheidende Eintritt des Laufzeitendes maßgeblich von einem von dem einzelnen Spieler nicht zu beeinflussenden Zufallselement ab (vgl. van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 72; AG Bochum, Urt. v. 8.5.2008 - 44 C 13/08 -, a.a.O., juris, Rn. 14).

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Soweit die Klägerin der Ansicht ist, dass es bei ihrem Geschäftsmodell deshalb an dem Zufallselement fehle, weil es jeder Bieter in der Hand habe, innerhalb des verbleibenden Auktionszeitraums ein neues Gebot abzugeben und damit den eigenen Erfolg bei der Auktion herbeizuführen (so auch W. Hambach/Liesching, in: Streinz/Liesching/ Hambach, a.a.O., § 284 StGB, Rn. 59, unter kritischer Auseinandersetzung mit der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, a.a.O., juris, Rn. 26; sowie AG Kiel, Urt. v. 6.1.2012 - 113 C 151/11 -, ZfWG 2013, 70, juris), folgt der Senat dieser Sichtweise nicht. Denn abgesehen davon, dass diese Entscheidungsfreiheit im Fall des Einsatzes von „Bietagenten“ aufgrund der zuvor verbindlich festgelegten Anzahl an Geboten nicht besteht, kommt es entscheidend darauf an, dass der Bieter für seine Entscheidung, ob er ein weiteres Gebot abgibt, keine auf rationalen, realistisch einzuschätzenden und vorhersehbaren Kriterien basierende Grundlage hat, so dass er sich - mehr oder weniger bewusst - mit der Abgabe eines weiteren Gebots zugleich dem Risiko des Einsatzverlustes aussetzt, sich faktisch also für ein zufallsabhängiges „Zocken“ entscheidet. Die von der Klägerin angeführte Beeinflussbarkeit des Spielausgangs stellt sich daher bei näherer Betrachtung als eine rein theoretische Möglichkeit dar, die jedenfalls - auch im Rahmen einer Gesamtbetrachtung des Geschäftsmodells der Klägerin - hinter die nicht zu beeinflussenden Spielelemente zurücktritt, während dem Zufallselement demgegenüber ein deutliches Übergewicht zukommt (so i.E. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.5.2013 - 6 S 88/13 -, a.a.O., juris, Rn. 25 ff.; VG Karlsruhe, Urt. v. 15.11.2012 - 3 K 3316/11 -, juris, Rn. 23 ff.; van der Hoff/Hoffmann, ZGS 2011, 67, 72; AG Bochum, Urt. v. 8.5.2008 - 44 C 13/08 -, a.a.O., juris, Rn. 14).

42

dd) Anders als die Klägerin meint, steht der rechtlichen Bewertung, dass es sich bei den von ihr veranstalteten Cent-Auktionen um Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV handelt, auch nicht entgegen, dass andere Entscheidungsträger im Jahr 2009 bzw. 2012 zu einer abweichenden Einschätzung gelangt sind. Dies gilt zunächst hinsichtlich der von ihr angeführten Bewertung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein vom 29. März 2012. Aus dem von der Klägerin vorgelegten Schreiben des Innenministeriums ergibt sich insoweit lediglich, dass die von der Klägerin veranstalteten Online-Auktionen „unter Berücksichtigung der Entscheidung des Amtsgerichts Kiel vom 6. Januar 2012 (- 113 C 151/11 -, a.a.O.) - der der Senat, wie ausgeführt, nicht folgt -, „bis auf Weiteres im Ergebnis“ nicht als Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele bewertet wurden. Bei dieser Auffassung handelte es sich somit ausdrücklich um eine Momentaufnahme, die unter dem Vorbehalt einer weiteren Prüfung und einer anderen Einschätzung getroffen wurde. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass diese Bewertung in einem Zeitraum vorgenommen wurde, in dem in Schleswig-Holstein das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz v. 20.10.2011, GVOBl. 2011, 280, aufgehoben d. G. v. 1.2.2013) galt, nach dem diverse Online-Glücksspiele, anders als in allen anderen Bundesländern, erlaubt waren. Schleswig-Holstein hatte sich damit zum damaligen Zeitpunkt als einziges Bundesland von dem Konzept einer länderübergreifend koordinierten Regulierung gelöst und ein eigenes wirtschaftliches Regulierungsmodell entwickelt (siehe zum sog. Sonderweg Schleswig-Holsteins: W. Hambach/Riege, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., Einf., Rn. 3 f.; Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., Einf., Rn. 7, jeweils m.w.N.). Ging das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein somit bei der Verfassung des Schreibens vom 29. März 2012 von einem anderen rechtlichen Rahmen aus, kann seiner rechtlichen Bewertung schon aus diesem Grund für den hier vorliegenden Fall keine Bedeutung zukommen. Dessen ungeachtet wäre die rechtliche Bewertung der Behörde eines anderen Bundeslandes aber auch dann nicht maßgeblich, wenn sie dabei von einem identischen Regelungsregime ausgegangen wäre und wenn sie die Entscheidung ohne den ausdrücklichen Vorbehalt einer späteren anderslautenden Einschätzung getroffen hätte. Denn vorliegend geht es allein um die objektiv - und damit auch unabhängig von der Rechtsansicht anderer, vorliegend nicht zuständiger Behörden - zu bewertende Frage, ob die streitgegenständliche Untersagungsverfügung des Beklagten rechtmäßig ist. Insofern bedarf es auch nicht einer von der Klägerin angeregten Vorlage des Senats an den Europäischen Gerichtshof zur Auslegung der Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit.

43

Entsprechendes gilt, soweit sich die Klägerin unter Bezugnahme auf einen angeblich in der von ihr eingesehenen Verfahrensakte der D. AG (der mittlerweile insolvente Betreiber von www.Swoopo.de) vorhandenen Telefonvermerk zu einem Telefonat vom 28. April 2009 darauf beruft, dass sich die Konferenz der Glücksspielreferenten seinerzeit entschieden habe, nicht gegen die D. AG vorzugehen und dass sich auch Niedersachsen diesem Vorgehen angeschlossen habe. Unabhängig davon, dass diese angebliche Äußerung mittlerweile mehr als neun Jahre zurückliegt, in denen sich sowohl behördliche als auch gerichtliche Bewertungen von glücksspielrelevanten Sachverhalten maßgeblich weiterentwickelt haben, ist eine entsprechende Äußerung - selbst wenn man sie als wahr unterstellt - nicht ansatzweise geeignet, die aktuelle Einschätzung des Beklagten, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Angebot der Klägerin um Glücksspiel handelt, zu erschüttern.

44

3. Das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV).

45

Dahinstehen kann, ob die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, sie sei unionsrechtlich allein im Bereich des Dienstleistungsexports in den Markt nach Österreich betroffen, eine derartige Beeinträchtigung liege aber nicht vor, sodass es an einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV fehle, erfolgreich angegriffen hat. Denn jedenfalls die weiteren, die Ablehnung der Klage selbständig tragenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages materiell nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßen, sind rechtsfehlerfrei.

46

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist mittlerweile geklärt, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungsrecht und Unionsrecht vereinbar ist und auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV eine andere rechtliche Bewertung nicht geboten ist (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 30 ff.; siehe bereits BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1, juris, Rn. 30 ff.). In der jüngsten dazu ergangenen Entscheidung vom 26. Oktober 2017 hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die durch das Internetverbot bedingte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV gerechtfertigt ist, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu im Einzelnen (Rn. 30 ff.) ausgeführt:

47

„b) Soweit der Bescheid vom 21. Januar 2010 auf die Untersagung des Online-Poker- und Online-Casinospielangebots zielt, kann der Klägerin das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 entgegengehalten werden. Es steht mit Verfassungs- und Unionsrecht im Einklang. Wie der Senat (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1), das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338) und der Europäische Gerichtshof (EuGH, Urteile vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa -, vom 8. September 2010 - C-316/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß - und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - und vom 30. Juni 2011 - C-212/08 [ECLI:EU:C:2011:437], Zeturf -) zum damaligen § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 bereits entschieden haben, ist ein generelles Internetverbot für öffentliches Glücksspiel mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie mit Unionsrecht vereinbar. Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 des geänderten Glücksspielstaatsvertrages der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- bzw. Pferdewetten (vgl. § 27 Abs. 2 GlüStV 2012) im Internet erlaubt werden können, führt zu keiner anderen rechtlichen Bewertung.

48

aa) Mit dem Internetverbot werden in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt. In der eben zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass Glücksspiele im Internet die genannten Ziele in besonderem Maße gefährden, weil das Anbieten von Spielen über das Internet spezifische Gefahren mit sich bringt. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen Online-Glücksspiele anders geartete und größere Gefahren des Auftretens krimineller Verhaltensweisen wie der betrügerischen Manipulation und der Geldwäsche. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren, insbesondere für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Frequenz von Spielangeboten in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, stellen Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 <12>, unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08, a.a.O., Carmen Media - Rn. 102 f., 105).

49

Dass sich an diesem Befund zwischenzeitlich etwas geändert hätte, ist weder berufungsgerichtlich festgestellt noch vorgetragen oder im Hinblick auf die weiterhin bestehenden Besonderheiten des Internets sonst ersichtlich. Gerade in Anbetracht der spezifischen Gefahren, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, haben die Länder das Internetverbot grundsätzlich beibehalten (so die amtl. Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, S. 18 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 65, unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH und des BVerwG). Den spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotenzialen der einzelnen Glücksspielformen soll nunmehr lediglich mit differenzierten Maßnahmen begegnet werden (§ 1 Satz 2 GlüStV 2012). So soll die in § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2012 hervorgehobene Schwarzmarktbekämpfung unter anderem durch die teilweise Öffnung des Internets für erlaubte Lotterie- sowie Sport- und Pferdewettangebote verwirklicht werden. Damit wird bezweckt, die Nachfrage spielaffiner Personen in Richtung der legalen Angebote und bei diesen wiederum in Richtung der, insbesondere aus suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefahrenträchtigen Spielformen zu lenken (amtl. Erl. S. 6 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 53). Das Online-Verbot von Casinospielen und Poker hat der Gesetzgeber hingegen beibehalten, da bei diesen Spielen ein herausragendes Suchtpotenzial, eine hohe Manipulationsanfälligkeit und eine Anfälligkeit zur Nutzung für Geldwäsche bestünden (amtl. Erl. S. 12 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 59).

50

Ausgehend von den dargestellten legitimen Gemeinwohlzielen ist das Internetverbot auch nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag verfassungs- (bb) und unionsrechtskonform (cc). […]

51

cc) Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 ist auch mit Unionsrecht vereinbar. Es schränkt zwar die durch Art. 56 f. AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern ein, die - wie die Klägerin - ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben und ihre Dienstleistungen im Bundesgebiet erbringen wollen. Diese Beschränkung ist aber gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen.

52

Es ist grundsätzlich Sache des Mitgliedstaates, das nationale Schutzniveau in Bezug auf Glücksspiele selbst zu bestimmen und die Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen zu beurteilen (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - und - C-46/08, a.a.O., Carmen Media -). Die staatlichen Stellen verfügen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 [ECLI:EU:C:2014:281], Pfleger -). Gleichwohl obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - Rn. 71, vom 15. September 2011 - C-347/09 [ECLI:EU:C:2011:582], Dickinger/Ömer - Rn. 54 und vom 30. April 2014 - C-390/12, a.a.O., Pfleger -). Das nationale Gericht muss eine Gesamtwürdigung der Umstände vornehmen, unter denen die streitigen restriktiven Rechtsvorschriften erlassen und durchgeführt worden sind (vgl. EuGH, Urteile vom 30. April 2014 - C-390/12, a.a.O., Pfleger -, vom 11. Juni 2015 - C-98/14 [ECLI:EU:C:2015:386], Berlington Hungary - und vom 14. Juni 2017 - C-685/15 [ECLI:EU:C:2017:452], Online Games -).

53

Ausgehend von diesen Maßstäben steht die Eignung des Internetverbots zur Verfolgung der legitimen Gemeinwohlziele des Glücksspielstaatsvertrages nicht in Zweifel. Mit der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten soll den unerlaubten Angeboten im Internet zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 eine legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternative gegenübergestellt werden. Eine begrenzte Erlaubnis von Glücksspielen im Rahmen von Sonder- oder Ausschließlichkeitsrechten kann der Verwirklichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung dienen, da sie die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen lenkt (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015 - C-98/14, a.a.O., Berlington Hungary -). Etwaige praktische Probleme des Staates, Verbote im Glücksspielwesen wirksam durchzusetzen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Internet als einem schwer zu kontrollierenden transnationalen Medium, vermögen die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage zu stellen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, a.a.O., Markus Stoß - Rn. 86 f.).

54

Das Internetverbot trägt auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten in systematischer und kohärenter Weise zur Erreichung der dargelegten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages bei. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 31 ff., 51 ff. m.w.N. und vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126 <165>). Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 53 und 55).

55

Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet widerspricht keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-Casinospielen und Online-Poker haben die Länder in ihren amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt. Diese Glücksspiele weisen nach der entsprechenden Einschätzung der Länder außerdem eine gegenüber anderen Glücksspielangeboten höhere Anfälligkeit für Manipulationen und die Nutzung für Geldwäsche auf (vgl. amtl. Erl. S. 12 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 59). Darüber hinaus ist die ausnahmsweise Erlaubniserteilung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 an strenge Voraussetzungen geknüpft, die dem spezifischen Gefährdungspotenzial des Online-Glücksspiels Rechnung tragen (vgl. zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008: BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Insbesondere ist gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2012 eine Erlaubnis für solche Online-Glücksspiele ausgeschlossen, bei denen besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung bestehen. Lotterien mit hoher Ziehungsfrequenz, die dadurch zum Weiterspielen animieren, sind im Internet daher nicht erlaubnisfähig. Entsprechendes gilt für Sportwetten, bei denen nach § 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 ein generelles Verbot von Live-Ereigniswetten besteht. Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwieweit die begrenzte und regulierte Zulassung von Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet die Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung bei im Internet weiterhin verbotenen Glücksspielen konterkarieren würde.

56

Dass es bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen (vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2016 - C-464/15 [ECLI:EU:C:2016:500], Admiral - und vom 14. Juni 2017 - C-685/15, a.a.O., Online Games -), führt zu keiner anderen Beurteilung. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die partielle und streng regulierte Öffnung des Internetvertriebswegs hinsichtlich der Sportwetten ausdrücklich Experimentiercharakter hat (vgl. § 10 a GlüStV 2012). Im Rahmen der Experimentierklausel soll erprobt werden, ob sich durch ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, insbesondere das Ziel, den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtl. Erl. S. 8 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 55), besser verwirklichen lassen. Die Experimentierklausel ist gerade darauf angelegt, Erfahrungen zu sammeln und die Ergebnisse der probeweisen Öffnung systematisch zu beobachten und auszuwerten (vgl. amtl. Erl. S. 10 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 57). Da dieses Experiment noch nicht abgeschlossen ist, sondern die Erteilung der zahlenmäßig limitierten Sportwettenkonzessionen angesichts noch hierzu anhängiger gerichtlicher Verfahren weiterhin aussteht, kann die probeweise Öffnung des Vertriebswegs Internet, insbesondere hinsichtlich seiner Eignung, noch nicht abschließend bewertet werden. Die beschränkte Öffnung für Online-Lotterien und -Pferdewetten steht zwar nicht unter diesem Experimentiervorbehalt. Es fehlen aber jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die regulierte Öffnung dieser Glücksspielarten eine allgemeine Spielleidenschaft über diesen begrenzten Markt hinaus entfacht hätte.“

57

Dieser Auffassung, die im Übrigen auch der bisherigen Rechtsprechung des Senats und anderer Obergerichte entspricht (vgl. Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, juris, Rn. 5; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, NdsVBl. 2017, 53, juris, Rn. 25; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20), schließt sich der Senat ausdrücklich an (so bereits Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 28 ff.). Vor diesem Hintergrund ist insbesondere der von der Klägerin umfangreich begründete Einwand, es liege ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot vor, zurückzuweisen. Auch das sonstige Vorbringen der Klägerin im Zulassungsverfahren gibt keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung.

58

Dies gilt insbesondere für den weiteren Einwand der Klägerin, die Bundesländer würden in staatsvertragswidriger Weise für ihre Lotteriegesellschaften werben und damit gegen das Kohärenzgebot verstoßen. Zwar ist der Klägerin insoweit zuzustimmen, dass dem unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes nur eine Werbung entspricht, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinzulenken. Werbung darf nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (vgl. insges. EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 103 f.; BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 2/10 -, a.a.O., juris, Rn. 33 f.; dasselbe, Urt. v. 20.6.2013, - 8 C 10/12 -, BVerwGE 147, 47, juris, Rn. 34 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v. 29.5.2017 - 8 B 2744/16 -,ZfWG 2017, 320, juris, Rn. 15 ff.).

59

In Bezug auf die von der Klägerin kritisierte Werbung der staatlichen Lotterien ist jedoch zunächst festzustellen, dass sie nicht den hier in Rede stehenden Bereich der Online-Cent-Auktionen betrifft. Zudem verlangt das Kohärenzgebot nur, dass die jeweilige Regelung nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden darf. Es gebietet weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011- 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 45; dasselbe, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, a.a.O., juris, Rn. 53 und 55; dasselbe, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 41; Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 42). Wegen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung der Europäischen Union ist der demokratisch legitimierte, mitgliedstaatliche Gesetzgeber im nicht harmonisierten Glücksspielrecht grundsätzlich frei, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, die mit der Glücksspielpolitik verfolgten Ziele festzulegen und einzelne Glücksspielbereiche aufgrund seiner parlamentarischen Einschätzungsprärogative entsprechend auszugestalten (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 -, Slg. 2010, I-8069, juris, Rn. 80; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, a.a.O., juris, Rn. 52). Das gilt bei bundesstaatlich verfassten Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer föderalen Kompetenzordnung für jeden im Mitgliedstaat tätigen Gesetzgeber. Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten begrenzen diese Regelungsbefugnis und verbieten unverhältnismäßige Beschränkungen. Sie verpflichten den Mitgliedstaat jedoch nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, a.a.O., juris, Rn. 52).

60

Davon ausgehend ist nicht erkennbar, dass die von der Klägerin angeführte Werbung für staatliche Lotterien - unabhängig von der Frage, ob sie den dargelegten Maßstäben an zulässige Werbung entspricht - den Rückschluss zulässt, dass das Internetverbot lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden ist, tatsächlich aber anderen, insbesondere fiskalischen Zwecken dient. Selbst im Rahmen einer von der Klägerin angeführten „intersektoralen Kohärenzbetrachtung“ (siehe zum „Mittelweg der intersektoralen Kohärenz“: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, a.a.O., juris, Rn. 55) ist nicht zu erkennen, inwieweit Werbung für Lotteriegesellschaften geeignet ist, die mit dem Internetverbot für Cent-Auktionen verfolgten legitimen Ziele zu konterkarieren. Gleiches gilt für das von der Klägerin weiter angeführte Beispiel des Automatenspiels.

61

Etwas anderes folgt entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht aus einer neueren Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 2017 (- 8 B 2744/16 -, a.a.O.). In dieser Entscheidung hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Werbung der Monopolträger beanstandet und daraus geschlossen, dass es im Bereich des staatlichen Sportwettenmonopols an einer kohärenten Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Suchtprävention fehle, so dass das staatliche Sportwettenmonopol, welches u.a. infolge des Verstoßes des Konzessionsvergabeverfahrens gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot faktisch fortbestehe, eine unionsrechtswidrige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der dortigen Antragstellerin - einer Bewerberin im Konzessionsverfahren - darstelle. Diese Ausführungen sind schon deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil es hier nicht um Sportwetten, sondern um die Online-Cent-Auktionen der Klägerin geht. Diese unterliegen weder einem staatlichen Monopol, noch gilt für sie das für Sportwetten gesondert geregelte Konzessionserteilungsverfahren (siehe dazu die sog. Experimentierklausel für Sportwetten, §§ 10 a i.V.m. §§ 4 a ff. GlüStV). Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof getroffene Feststellung, dass das auf der Grundlage der §§ 10 a i.V.m. §§ 4 a bis 4 e GlüStV vom Hessischen Ministerium durchgeführte Konzessionsvergabeverfahren gegen die Dienstleistungsfreiheit der dortigen Antragstellerin verstoße, gibt somit für die hier vorliegende Fallkonstellation nichts her. Selbst wenn man die Durchführung des Konzessionsvergabeverfahrens mit dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof als rechtsfehlerhaft ansähe, könnte sich die Klägerin, die an dem Konzessionsverfahren weder beteiligt ist noch hätte beteiligt werden können, darauf nicht berufen (vgl. BVerwG; Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 46), so dass die Bezugnahme auf die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs auch aus diesem Grund keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Untersagungsanordnung zulässt.

62

4. Entgegen der Ansicht der Klägerin kann ihr auch der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV entgegengehalten werden.

63

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die in § 4 Abs. 1 GlüStV enthaltene Regelung, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen (Satz 1) und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verbotenes unerlaubtes Glücksspiel darstellt (Satz 2), sowohl mit nationalem Verfassungsrecht als auch mit Unionsrecht vereinbar ist. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung unterliegt der Erlaubnisvorbehalt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 19; Senatsbeschl. v. 14.3.2017 - 11 ME 236/16 -, juris, Rn. 28; Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, juris, Rn. 5, und Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 25; vgl. auch: BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 -, a.a.O., juris, Rn. 53; dasselbe, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/18 -, a.a.O., juris, Rn. 28; Bayerischer VGH, Beschl. v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20). Wie bereits ausgeführt, ist es im Glücksspielbereich mangels unionsrechtlicher Harmonisierung jedem Mitgliedstaat überlassen zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015 - 8 B 36/14 -, juris, Rn. 23, m.w.N.; Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, juris, Rn. 7). Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urt. v. 24.1.2013 - Rs. C-186/11 u. a. -, NVwZ 2013, 785, juris, Rn. 39, 44, 46 ff., Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 43/16 -, n.v.). Insofern vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung keinen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 -, a.a.O., juris, Rn. 56). Dass in Bezug auf den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt eine andere Beurteilung geboten ist, ist nicht ersichtlich (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 -,NWVBl. 2014, 314, juris, Rn. 186). Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht auch in seiner bereits zitierten neueren Entscheidung vom 26. Oktober 2017 in Bezug auf das Veranstalten und Vermitteln von Poker- und Casinospielen festgestellt hat, dass diese Tätigkeiten einer Erlaubnis bedürfen und sie, wenn die Erlaubnis nicht vorliegt und aufgrund des Internetverbots nicht erteilt werden kann, untersagt werden können (- 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 28). Entsprechendes gilt, wie ausgeführt, für die von der Klägerin veranstalteten Online-Cent-Auktionen.

64

Entgegen dem Zulassungsvorbringen der Klägerin folgt aus der von ihr zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 -, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2016 (- 8 C 5/15 -, ZfWG 2016, 433, juris) nichts anderes. Auch diese beiden Entscheidungen betreffen Sportwetten und damit einen Bereich, der bis zum Inkrafttreten des jetzt gültigen Glücksspielstaatsvertrages einem staatlichen Monopol unterlag, und für den gegenwärtig die Experimentierklausel in § 10 a i.V.m. dem in §§ 4 a bis 4 e GlüStV speziell ausgestalteten Konzessionsverfahren gilt. Soweit die Durchführung des zwischenzeitlich eingeleiteten Konzessionsverfahrens durch andere Oberverwaltungsgerichte für unionsrechtswidrig erachtet wurde (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 23.1.2017 - 4 A 3244/06 -, juris, Rn. 38; Hessischer VGH, Beschl. v. 29.5.2017 - 8 B 2744/16 -, a.a.O., juris, Rn. 13 ff.), berühren diese Einwände allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, die am Maßstab der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages und des Verfassungs- und Unionsrechts selbständig zu überprüfen wäre (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 46). Eine solche in einem Konzessionsverfahren gegenüber der Klägerin ergangene Entscheidung steht im vorliegenden Verfahren nicht in Rede. Folglich lassen sich auch den von der Klägerin angeführten Entscheidungen keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Anwendung des in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalts auf Online-Cent-Auktionen unionsrechtswidrig ist (vgl. Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, juris, Rn. 6; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 22 ff.; OVG Saarland, Beschl. v. 12.5.2016 - 1 B 199/15 -, juris, Rn. 43).

65

Sofern die Klägerin mit ihrem Vortrag zu der aus ihrer Sicht staatsvertragswidrigen Werbung der Lotteriegesellschaften auch die Rechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts begründen möchte, kann dem aus oben zur Rechtmäßigkeit des Internetverbots ausgeführten Gründen, die hinsichtlich des Erlaubnisvorbehalts entsprechend gelten und auf die der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug nimmt, auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin diesbezüglich vorgetragenen Argumente nicht gefolgt werden.

66

5. Der Einwand der Klägerin, es liege ein gleichheitswidriges, strukturell bedingtes Vollzugsdefizit vor, begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel am angefochtenen Urteil.

67

Nach der jüngst in Bezug auf glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen konkretisierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, hängt die gleichheitsrechtliche Rechtfertigung eines zeitlich gestaffelten Vorgehens in denjenigen Fällen, in denen die Behörde - wie hier - zum Einschreiten verpflichtet ist (siehe § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG), nach Art. 3 Abs. 1 GG nur vom Vorliegen zureichender sachlicher Gründe für etwaige Differenzierungen und nicht zusätzlich davon ab, dass die Behörde vor dem ersten Zugriff ein Eingriffskonzept erstellt hat und auf dessen Grundlage vorgegangen ist (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 20). Ist die Behörde durch die maßgeblichen normativen Vorgaben zum Einschreiten verpflichtet, hat sie keine Handlungsalternativen mehr, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auswählen kann, sie ist vielmehr grundsätzlich zum Einschreiten verpflichtet. Folglich muss sie für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anführen. Begründungsbedürftig ist vielmehr allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten gegenüber weiteren Verpflichteten. Sachgründe, die geeignet sind, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen, können beispielsweise mangelnde personelle Ressourcen, aber auch der Wunsch der Behörde sein, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 22, m.w.N.). Entscheidet eine Behörde sich, den Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen, die kein gleichzeitiges Einschreiten gegen alle Störungen ermöglichen, an einem Plan auszurichten, muss sie sich, um Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu verletzen, an ihn halten. Fehlt es an einem Plan, so genügt es, dass sich ein Einschreiten der Behörde nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind. Sie ist vor dem Gleichheitsgebot nicht gehalten, ein Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störungen aufzustellen oder gar Störungen, für die ein Einschreiten in Betracht kommt, zu ermitteln, um dann gestuft nach der Schwere der Verstöße einzuschreiten (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 23, m.w.N.).

68

Ausgehend von diesen Maßstäben ist das hier streitgegenständliche Vorgehen des Beklagten nicht zu beanstanden. Er hat vorgetragen, dass er sein Handeln an den von ihm erstellten und vorgelegten „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Cent-Auktionen im Internet“ sowie einer dazu erstellten und vorgelegten Prioritätenliste ausgerichtet habe. In den Leitlinien ist ausgeführt, dass ein sachlicher Grund für ein abgestuftes Vorgehen darin liege, dass aufgrund des relativ großen Angebots unerlaubter Cent-Auktionen im Internet und der beschränkten Vollzugskapazitäten nicht zeitgleich gegen alle Anbieter vorgegangen werden könne. Außerdem liege noch keine Rechtsprechung niedersächsischer Verwaltungsgerichte vor, und es sei beabsichtigt, das weitere Vorgehen auf erwartete Gerichtsentscheidungen zu stützen. Hinsichtlich der Kriterien, nach denen ein abgestuftes Vorgehen gegen verschiedene Anbieter erfolgen solle, würden zunächst alle ermittelten und auf das Vorliegen von unerlaubtem Glücksspiel überprüften Angebote ohne Kaufoption aufgegriffen. Diese Anbieter seien - wie die Klägerin - der Priorität A zugeordnet. Nachfolgend würden sukzessive Anbieter aufgegriffen, die eine Kaufoption nur unter bestimmten Bedingungen anbieten. Diese Anbieter seien der Priorität B zugeordnet. Die Reihenfolge des Vorgehens innerhalb dieser Anbietergruppe richte sich nach dem Umfang und der Verbreitung des jeweiligen Angebots.

69

Diese Vorgehensweise lässt entgegen der Ansicht der Klägerin einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot nicht erkennen. Das Vorgehen des Beklagten entspricht vielmehr exakt den dargelegten, vom Bundesverwaltungsgericht jüngst im Hinblick auf glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen konkretisierten Anforderungen. Insofern teilt der Senat auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens der Klägerin die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass das Vorgehen des Beklagten den Anforderungen an ein willkürfreies, nach sachlichen Kriterien ausgerichtetes Einschreiten entspricht.

70

Soweit die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung die inkohärente Vollzugspraxis des Beklagten in anderen Bereichen des Glücksspielrechts wie beispielsweise Online-Casino oder Online-Pokerspiele rügt, ist sie unabhängig von der Frage, ob derartige Angebote vorliegend überhaupt in eine Kohärenzbetrachtung einbezogen werden können oder müssen (vgl. dazu sowie zu den in diesem Zusammenhang benutzten Begriffen der vertikalen, horizontalen und intersektoralen Kohärenz ausführlich: Hartmann, EuZW 2014, 814 ff.; zur diesbezüglichen Rechtsprechung des EuGH: Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., Einf., Rn. 44 ff., jeweils m.w.N.), darauf zu verweisen, dass in der Rechtsprechung des Senats geklärt ist, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich der Online-Casinospiele und Online-Pokerspiele (Senatsbeschl. v. 31.7.2017 - 11 ME 220/16 -; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, a.a.O., juris, Rn. 40; Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 40) sowie im Bereich der Zweitlotterien (Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, ZfWG 2017, 54, juris, Rn. 14) nicht besteht. Diese Annahme wird durch das Zulassungsvorbringen der Klägerin, die zahlreiche aus ihrer Sicht unbeanstandete Angebote anführt, nicht erfolgreich infrage gestellt. Soweit die Klägerin dabei wiederholt anführt, dass der Beklagte große Anbieter von Sportwetten seit Jahren unbehelligt lasse, ist ihr entgegenzuhalten, dass der Beklagte für den Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsanordnungen gegenüber Sportwettenveranstaltern aufgrund des in diesem Bereich geltenden ländereinheitlichen Verfahrens nicht zuständig ist (siehe § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 GlüStV sowie dazu Senatsbeschl. v. 7.3.2018 - 11 LA 43/17 -, juris, Rn. 8 f.). Auch der Einwand, der Beklagte sei gegen die Firma E., die neben der Firma F. zu den „marktführenden Veranstaltern von Sportwetten und Glücksspielen im Internet“ gehöre, bisher nicht vorgegangen, verwundert vor dem Hintergrund, dass die Klägerin an anderer Stelle ihrer Zulassungsbegründung selbst die „Grundsatzentscheidung zu E.“ des Senats (Senatsbeschl. v. 3.4.2009 - 11 ME 399/08 -, NVwZ 2009, 1241, juris) zitiert, woraus ersichtlich wird, dass der Beklagte bereits im Juni 2007 eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber der Firma E. erlassen hat. Ungeachtet dieser erwähnten Fälle verkennt die Klägerin, dass angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich ist, sodass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 - 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 41; Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 40). Deshalb ist der Zulassungseinwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe sich in unzulässiger Weise auf bloße Absichtserklärungen des Beklagten gestützt, ohne die Verwaltungspraxis im Einzelnen zu ermitteln, unberechtigt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr folgerichtig die von dem Beklagten dargelegte Verwaltungspraxis als ausreichend angesehen.

71

Soweit die Klägerin weiter einwendet, dass der Beklagte seine Prioritätenliste erst im Nachhinein und „ergebnisorientiert“ erstellt habe, sieht der Senat dafür keine ausreichenden Anhaltspunkte. Der weiteren Behauptung der Klägerin, der Prozessvertreter des Beklagten habe in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht eine entsprechende Handhabung eingeräumt, ist der Beklagte in seiner Zulassungserwiderung nachvollziehbar entgegengetreten. Er hat diesbezüglich klargestellt, dass die dargestellte Differenzierung zwischen Anbietern ohne und mit Kaufoption bereits vor dem Erlass der Untersagungsverfügung festgelegt und die vorgelegte, auf den 23. Juni 2016 datierte Priorisierungstabelle an diesem Tag lediglich aktualisiert worden sei. Unabhängig davon wäre es auch unschädlich, wenn der Beklagte die Prioritätenliste tatsächlich erst nach dem Erlass der streitgegenständlichen Anordnung und damit primär für das (zeitlich nachgelagerte) Einschreiten gegenüber anderen Anbietern erstellt hätte. Denn nach den oben dargelegten Maßstäben erfordert die gleichheitsrechtliche Rechtfertigung eines zeitlich gestaffelten Vorgehens nicht zwangsläufig, dass die Behörde vor dem ersten Zugriff ein Eingriffskonzept erstellt hat und auf dessen Grundlage vorgegangen ist. Fehlt es zum Zeitpunkt des Erlasses einer ersten behördlichen Verfügung an einem solchen Eingriffskonzept, ist das behördliche Handeln ausschließlich anhand des Willkürverbots zu messen. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte bei der Erstellung seiner Prioritätenliste, wie von der Klägerin behauptet, vereinzelt das tatsächliche Angebot anderer in der Liste aufgeführter Anbieter unzutreffend erfasst hat oder ob die von ihm zugrunde gelegten Auswahlkriterien aus Sicht der Klägerin sinnvoll erscheinen. Denn unabhängig von der von der Klägerin in Bezug auf die inhaltliche und zeitliche Erstellung der Prioritätenliste vorgebrachten Kritik lässt sich jedenfalls nicht feststellen, dass der Beklagte beim Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsanordnung willkürlich gehandelt hat. Vielmehr sind seine Hinweise darauf, zunächst den Ausgang zu erwartender gerichtlicher Verfahren abwarten zu wollen, sowie nicht über genügend personelle Ressourcen zu verfügen, um gegen sämtliche Anbieter von Online-Cent-Auktionen gleichzeitig vorgehen zu können, Sachgründe, die sein Verhalten rechtfertigen.

72

Der Umstand, dass die Klägerin die erste Anbieterin von Online-Cent-Auktionen ist, gegen die der Beklagte eine glücksspielrechtliche Untersagungsanordnung erlassen hat, ist auch unter dem Gesichtspunkt des Konkurrenzschutzes (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) nicht zu beanstanden. Wird ein Konkurrent erst später als die Klägerin mit einer Untersagungsverfügung überzogen, obwohl die Voraussetzungen dafür auch ihm gegenüber schon zum Zeitpunkt des Einschreitens gegen die Klägerin vorlagen, mag er zwar daraus einen faktischen Wettbewerbsvorteil ziehen können. Daraus folgt jedoch kein Recht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG, die eigene Tätigkeit bis zum Einschreiten - auch - gegen den Konkurrenten fortsetzen zu dürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, Rn. 25). Die Berufsfreiheit schützt nämlich keine Tätigkeiten, die der Gesetzgeber grundrechtskonform als unerlaubt eingestuft hat (stRspr, vgl. BVerfG, Urt. v. 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377). Sie vermittelt folglich auch keinen Anspruch darauf, aus wirtschaftlichen Gründen die mit dem Internetverbot bekämpften Gefahren für wichtige Rechtsgüter herbeiführen zu dürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 - a.a.O., juris, Rn. 17).

73

Das Vorliegen eines strukturell bedingten Vollzugsdefizits lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch weder mit der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 27.5.2016 - 6 S 1406/14 -, a.a.O., juris) noch mit dem Pilotverfahren der Kommission der Europäischen Union begründen. Hinsichtlich der zitierten Entscheidung des VGH Baden-Württemberg folgt dies bereits daraus, dass er sich in dieser Entscheidung einer Aussage zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis ausdrücklich enthalten hat. Auch aus dem erwähnten Pilotverfahren ergeben sich keine für das hier vorliegende Verfahren maßgeblichen Erkenntnisse, weil sich allein aus dem von der Klägerin angeführten Fragenkatalog der Kommission keine verlässlichen Rückschlüsse auf die Vereinbarkeit der deutschen Rechtslage mit dem Unionsrecht ziehen lassen (so bereits Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, a.a.O., juris, Rn. 26; vgl. zudem OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016 - OVG 1 S 104.15 -, juris, Rn. 38). Ob und inwieweit die Vollzugspraxis des Beklagten in diesem Bereich mit der anderer Bundesländer übereinstimmt, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Abzustellen ist vielmehr auf die Praxis der jeweils zuständigen Behörde.

74

6. Die Untersagungsverfügung ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

75

Die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Cent-Auktionen sowie die Werbung hierfür verfolgt das legitime Ziel, illegales Glücksspiel in Niedersachsen zu unterbinden und die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages (siehe § 1 GlüStV) zu fördern. Hiergegen kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, von ihrem Angebot ginge „faktisch“ keine Suchtgefahr aus. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang lediglich die von der Klägerin unter Beweis gestellte Tatsache, dass von der Teilnahme an Sportwetten und Lotterien im Internet ein höheres Suchtpotential als von der Teilnahme an Internetauktionen ausgehe, als wahr unterstellt, ohne damit eine allgemeine Aussage über die von Online-Cent-Auktionen ausgehende Suchtgefahr zu treffen.

76

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das Vorgehen des Beklagten gegen das von ihr angebotene Geschäftsmodell auch nicht ungeeignet, die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrages zu fördern. Der erneute Hinweis der Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung auf die Möglichkeit, eine von dem Beklagten als normgerecht bezeichnete „bedingungsfreie Kaufoption“ dadurch anzubieten, dass sie Teilnehmern aus Niedersachsen entweder eine Kaufoption für einen angebotenen Gegenstand zu einem Kaufpreis von einer Milliarde EUR oder die Rückerstattung der Gebotspunkte für eine Sekunde anbietet, steht dem nicht entgegen. Dass derartige „Alternativen“ nicht die Voraussetzungen für von dem Beklagten als noch zulässig bezeichnete Varianten für ein rechtskonformes Verhalten erfüllen, liegt auf der Hand.

77

Anders als die Klägerin anführt, ist der Verbotstenor der Untersagungsverfügung des Beklagten nicht deshalb unerfüllbar und ungeeignet, weil es der Klägerin aus technischen Gründen nicht möglich ist, ausschließlich Teilnehmer aus Niedersachsen von ihrem Internetangebot wirksam auszuschließen. Der Beklagte hat in seiner Zulassungserwiderung zutreffend darauf hingewiesen, dass das mit der Untersagungsverfügung verfolgte Ziel eindeutig ist und die von ihm aufgezeigten Möglichkeiten, dieses Ziel zu erreichen, nicht abschließend, sondern nur beispielhaft sind. Insbesondere der Zulassungseinwand der Klägerin, die Untersagungsverfügung mittels Geolokalisation umzusetzen, sei tatsächlich unmöglich, verhilft ihrem Antrag nicht zum Erfolg. Der Beklagte hat diesbezüglich unter Verweis auf die Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 28. April 2016 (- I ZR 23/15 -, NJW 2016, 3310, juris, Rn., 31 f.) darauf hingewiesen, dass inzwischen zuverlässige Geolokalisierungssysteme, die die Grenzen der Bundesländer hinreichend sicher erkennen können, am Markt angeboten werden. Der Einwand der Klägerin, dass diese Systeme in der Praxis von den Glücksspielanbietern bisher nicht flächendeckend eingesetzt würden und von Spielern durch den Einsatz technischer Hilfsmittel umgangen werden könnten, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Wenn die Klägerin der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus Niedersachsen nicht aufrufbar ist (s. o. unter I.1.b)). Auf die von der Klägerin geltend gemachten Vorbehalte gegen die Effektivität der Geolokalisation kommt es daher nicht an (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Dies gilt umso mehr, als der Beklagte in der Begründung der Verfügung ausdrücklich ausgeführt hat, dass eine 100%-ige Sicherheit nicht verlangt werde und eine verbleibende Fehlerquote akzeptiert werde, wenn die Klägerin im Einzelnen darlege und beweise, dass eine geringere Fehlerquote nicht möglich bzw. nicht mit vertretbarem Aufwand zu realisieren sei. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.

78

Ungeachtet dessen wäre für den Fall, dass eine Geolokalisation nicht hinreichend erfolgversprechend wäre, auch eine Untersagung des von der Klägerin im Internet angebotenen Glücksspielangebots im gesamten Bundesgebiet verhältnismäßig. Denn die Klägerin ist unabhängig von der geografischen Reichweite der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung bereits kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet im gesamten Bundesgebiet zu unterlassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 16; OVG Nordrein-Westfahlen, Urt. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 -, a.a.O., juris, Rn. 179). Angesichts dessen besteht im gesamten Bundesgebiet kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Veranstaltung und Vermittlung sowie der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 16). Auf den Umstand, dass § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Möglichkeit eröffnet, dass ein Bundesland die zuständige Behörde eines anderen Bundeslandes ermächtigen kann, mit Wirkung für das betroffene Land die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken, wenn ein unerlaubtes Glücksspiel in mehreren Bundesländern veranstaltet wird, kommt es in diesem Zusammenhang nicht entscheidend an. Auch aus der von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführten Entscheidung des Senats vom 3. April 2009 (- 11 ME 399/08 -, NVwZ 2009, 1241, juris, Rn. 14, 57 f.) folgt nichts anderes, denn vorliegend hat der Beklagte - abweichend von der zitierten Entscheidung - der Klägerin die Umsetzung der Untersagungsverfügung nicht zwingend durch Sperrung der niedersächsischen Internetzugänge aufgegeben.

79

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist es auch im Hinblick auf das Übermaßverbot nicht zu beanstanden, dass ihr in der streitgegenständlichen Verfügung neben dem Veranstalten auch die Vermittlung von Online-Cent-Auktionen untersagt wurde. Wie bereits bei der Prüfung der hinreichenden Bestimmtheit ausgeführt (s.o. unter I.1.a)), bezweckt dieser Teil der Anordnung, zu verhindern, dass das Verbot des Veranstaltens von Online-Cent-Auktionen durch eine Zwischenschaltung von Dritten umgangen wird. Die Untersagung des Veranstaltens und des Vermittelns dient dabei ein und demselben Zweck, dass aus § 4 Abs. 1, Abs. 4 GlüStV folgende Verbot - welches sich explizit sowohl auf das Veranstalten als auch auf das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele bezieht - umzusetzen. Daher ist die zeitgleiche Untersagung sowohl der Veranstaltung als auch der Vermittlung von Online-Cent-Auktionen geeignet und erforderlich, um eine effektive Einhaltung dieses Verbots zu gewährleisten. Hinzu kommt, dass behörden- und gerichtsbekannt ist, dass in der Glücksspielbranche häufig gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungen vorgenommen werden. Auch vor diesem Hintergrund ist es erforderlich, neben dem zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verfügung durch die Klägerin praktizierten Veranstalten von Online-Cent-Auktionen auch die Vermittlung derartiger Auktionen zu untersagen, um sicherzustellen, dass Online-Cent-Auktionen in Niedersachsen nicht mehr durchgeführt werden.

80

Sofern die Klägerin in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg zu einer wegerechtlichen Untersagungsverfügung verweist (OVG Hamburg, Urt. v. 19.2.2012 - 4 Bf 269/10 -, DVBl 2012, 504, juris, Rn. 32 f.), ist dieser Fall nicht mit dem hier vorliegenden vergleichbar. In dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht Hamburg ausgeführt, dass eine gegen den Verein „Scientology“ gerichtete wegerechtliche Untersagungsverfügung, „Passanten am Weitergehen zu behindern“, neben der Anordnung, Passanten nicht für bestimmte Zwecke anzusprechen oder anzuhalten, unzulässig sei, wenn die vorgelegten Erkenntnisse nicht hinreichend belegten, dass dafür eine ausreichende Veranlassung bestanden habe. Ungeachtet des Umstandes, dass wege- und glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen auf völlig unterschiedlichen normativen Vorgaben beruhen und gänzlich verschiedene Zwecke verfolgen, und es sich bei der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg um einen speziellen Einzelfall handelte, unterscheidet sich jener Fall auch dadurch von dem hier vorliegenden, dass es dort um die Untersagung einer eigenständigen, wegerechtlich unzulässigen Maßnahme ging und nicht - wie vorliegend - darum, die effektive Einhaltung eines zwei Tatbestandsalternativen umfassenden Verbots zu gewährleisten.

81

Soweit die Klägerin im Rahmen ihrer Zulassungsbegründung wiederholt anführt, dass der Beklagte ihr Geschäftsmodell seit mehr als sieben Jahren „aktiv geduldet“ habe, verhilft dies ihrem Zulassungsantrag ebenfalls nicht zum Erfolg. Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass das Vorgehen auf der Grundlage von ordnungsbehördlichen Eingriffsbefugnissen - hier §§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3, § 4 Abs. 1, Abs. 4 und 5 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG - im Allgemeininteresse liege und deshalb auch von der zuständigen Behörde nicht „verwirkt“ werden könne. Polizeilichen bzw. ordnungsrechtlichen Eingriffsbefugnissen auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr komme im öffentlichen Interesse ein überragendes Gewicht zu, das deren Verwirkung nicht zulasse. Polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse, die die zuständigen Behörden unter den verschiedensten sachlichen Aspekten ermächtigten, gegen bestehende Störungen vorzugehen, stellten kein subjektives Recht dar, dessen Bestand oder Ausübung durch Nicht- oder Fehlgebrauch in Frage gestellt und daher in letzter Konsequenz verwirkt werden könne. Sie knüpften vielmehr an das Vorhandensein einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. einer Gefahr an und seien den zuständigen Behörden im öffentlichen Interesse an der Gewährleistung rechtmäßiger Zustände zur pflichtgemäßen Erledigung auferlegt. Dieses öffentliche Interesse und diese zur pflichtgemäßen Erledigung übertragene Aufgabe würden nicht dadurch geschmälert oder gar obsolet, dass zu deren Durchsetzung von der Behörde über längere Zeit hinweg nichts bzw. wenig unternommen worden sei. Diesen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, denen der Senat folgt und die er sich zu Eigen macht (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), ist die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung nicht substantiiert entgegengetreten.

82

Anders als die Klägerin meint, steht schließlich auch die mit Zuwendungsbescheid vom 28. März 2011 bewilligte Förderung der Entwicklung eines Bestellmanagementsystems durch den Innovationsassistenten G. im Auftrag des Ministeriums für Wissenschaft, Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein in Höhe von bis zu 30.000 EUR der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung des Beklagten nicht „in mehrfacher Hinsicht“ entgegen. Der Senat schließt sich der Auffassung des Verwaltungsgerichts an, dass diese Förderung nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend schließen lässt, dass der Beklagte nicht gegen die Klägerin vorgehen werde. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, wer im Zuwendungsbescheid als Empfänger ausgewiesen ist. Dieser Zuwendungsbescheid gibt für die hier allein interessierende Frage, ob die Untersagungsverfügung des Beklagten rechtmäßig ist, ebenso wenig her wie das bereits erwähnte Schreiben des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein vom 29. März 2012 (siehe dazu obige Ausführungen unter I.2.b)dd)).

83

II. Die Berufung kann auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen werden (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Klägerin hat besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht hinreichend dargelegt. Die von ihr als schwierig bezeichneten Fragen stellen sich nach den Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht oder lassen sich im Zulassungsverfahren im dargelegten Sinn beantworten.

84

Entgegen der Ansicht der Klägerin wird das Vorliegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten nicht bereits dadurch indiziert, dass die Kammer den Rechtsstreit nicht nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf den Einzelrichter übertragen hat (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 27.3.1997 - 12 M 1731/97 -, juris, Rn. 8 f.). Soweit die Klägerin die besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten damit begründen möchte, dass die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen, diejenigen an ein abgestuftes Vorgehen der Behörde gegen einzelne Anbieter sowie diejenigen einer unionsrechtlichen Kohärenzprüfung noch nicht höchstrichterlich geklärt seien, ist sie auf die zwischenzeitlich vorliegende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris) zu verweisen, die in diesen Punkten, wie oben unter I. dargelegt, zu einer obergerichtlichen Klärung geführt hat.

85

III. Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

86

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit oder der Fortentwicklung des Rechts geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorliegen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 124, Rn. 10).

87

1. Die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam angesehene Frage,

88

„ob Internetauktionen mit kostenpflichtigen Gebotsrechten wie sie die Antragstellerin durchführt, Glücksspiele i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV darstellen“,

89

ist nicht klärungsbedürftig, weil sie, soweit sie entscheidungserheblich und einer grundsätzlichen Klärung zugänglich ist, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag positivem Sinne beantwortet werden kann, wie sich aus den obigen, diesbezüglichen Ausführungen zum Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt.

90

Ähnlich verhält es sich mit der Frage,

91

„inwiefern es im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Übermaßverbot zulässig ist, in einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung ein bestimmtes Handeln „auf Vorrat“ zu untersagen“.

92

Wie oben unter I. ausgeführt, geht es bei der Untersagung des Vermittelns von Online-Cent-Auktionen nicht um eine zusätzliche Untersagungsverfügung „auf Vorrat“, sondern darum, dass in § 4 Abs. 1, Abs. 4 GlüStV enthaltene, aus zwei Tatbestandsalternativen bestehende Verbot effektiv umzusetzen und insbesondere zu verhindern, dass die Klägerin das Verbot der Veranstaltung von Online-Cent-Auktionen durch eine Umstrukturierung und/oder die Zwischenschaltung von Dritten umgeht. Dies ist, wie dargelegt, auch im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Übermaßverbot ohne Weiteres zulässig, so dass die von der Klägerin formulierte Frage keiner weiteren Klärung bedarf.

93

2. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage,

94

„ob es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zum Ausschluss von Besuchern aus dem Gebiet des Landes Niedersachsen handelt und ob ein Anbieter dem behördlichen Befehl, unerlaubtes Glücksspiel über das Internet nicht mehr im Gebiet des Landes Niedersachsens aufrufbar zu machen, technisch überhaupt nachkommen kann“,

95

ist aus den oben unter I. dargelegten Gründen nicht entscheidungserheblich, weil das Verfahren der Geolokalisation in dem streitgegenständlichen Bescheid nur beispielhaft genannt ist und der Klägerin, wie ausgeführt, Alternativen zur Befolgung der Verfügung offen stehen.

96

Entsprechendes gilt für die weitere von der Klägerin formulierte Frage,

97

„ob die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit sowie des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie der Anwendung nationaler Verbotsnormen entgegenstehen, wenn die betroffene Dienstleistung von einem Bundesland mit öffentlichen Mitteln gefördert und nach umfassender Prüfung durch die zuständigen Behörden nicht als erlaubnispflichtiges Glücksspiel angesehen wird, während auf der Grundlage derselben Gesetzeslage ein anderes Bundesland die öffentlich geförderte Dienstleistung vollständig verbietet.“

98

Auch dieser Frage fehlt die für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erforderliche Entscheidungserheblichkeit aus den oben unter I. näher dargelegten Gründen.

99

Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt eine Zulassung der Berufung weiterhin nicht wegen der von ihr aufgeworfenen Frage in Betracht,

100

„inwiefern es im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot zulässig ist, einem in einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung zur Konkretisierung des Untersagungsgegenstandes verwendeten Begriff seitens der Behörde ein eigenes, von der gesetzlichen Definition dieses Begriffs abweichendes Begriffsverständnis zugrunde zu legen.“

101

Auch diese Frage ist nicht entscheidungserheblich, da der Glücksspielstaatsvertrag

102

- wie von der Klägerin im Zusammenhang mit ihren diesbezüglichen Einwendungen im Hinblick auf die Bestimmtheit des Vermittlungsverbots im Übrigen selbst vorgetragen (s.o. unter I.1.a)) - bereits keine „gesetzliche Definition“ des Begriffs der „Vermittlung“ enthält, so dass der Beklagte auch nicht von einer „gesetzlichen Definition dieses Begriffs“ abweichen kann. Dessen ungeachtet ist die Frage der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Verfügung durch das Gericht objektiv anhand der maßgeblichen Rechtslage und somit unabhängig von einem subjektiven (möglicherweise rechtsfehlerhaften) Begriffsverständnis der handelnden Behörde zu überprüfen. Schließlich ist die aufgeworfene Frage auch deshalb nicht in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig, weil bereits im Zulassungsverfahren, wie oben ausgeführt, ohne Weiteres festgestellt werden kann, welche Anforderungen bei einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot zu beachten sind.

103

3. Hinsichtlich der weiteren von der Klägerin formulierten Fragen,

104

„welche Anforderungen an ein abgestuftes Vorgehen der Behörde gegen einzelne Anbieter oder Anbietergruppen beim Erlass glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen zu stellen sind und insbesondere, ob ein Plan oder Gesamtkonzept für das behördliche Vorgehen vorliegen und gegebenenfalls, wie dieses beschaffen sein muss“,

105

„welche Anforderungen an die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung in Bezug auf die Verwendung von weder feststehenden noch gesetzlich definierten Begriffen bestehen“,

106

„welche Anforderungen an die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung in Bezug auf die in der Verfügung bezeichneten Mittel zur Zielerreichung bestehen“,

107

und

108

„welche Anforderungen in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht an die bei der Anwendung des durch das Bundesverwaltungsgericht entwickelten Konstruktion der sog. „intersektoralen Kohärenz“ durch das Gericht vorzunehmende Folgenabschätzung bestehen unter der Annahme, dieses Konstrukt sei durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - wie bisher nicht - überhaupt gedeckt“

109

sowie

110

„ob in Anwendung des in 8 C 17.12 durch das Bundesverwaltungsgericht entwickelten Konstrukts der ‚intersektoralen Kohärenz‘ im Hinblick auf die Auslegungsgrundsätze des Gerichtshofs zum unionsrechtlichen Kohärenzgebot eine ausschließlich ‚sektorielle‘ Betrachtung des Glücksspielmarktes bei der Kohärenzprüfung dann ausnahmsweise gerechtfertigt sein kann, wenn eine Überschneidung der Kundenkreise des betroffenen Sektors zu anderen Glücksspielsektoren nicht unmittelbar ersichtlich ist und deshalb potenzielle Abwanderung der durch den Eingriff betroffenen Kunden in andere Glücksspielsektoren nicht angenommen wird, so dass es in der Folge nicht auf die gesetzliche Regelung oder ihre Anwendungspraxis in anderen Glücksspielsektoren, insbesondere solchen mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential, ankommt, und schließlich auch, wer die Darlegungs- und Beweislast hierfür trägt,“

111

ist die Klägerin darauf zu verweisen, dass diese Fragen, soweit ihnen im hier vorliegenden Verfahren überhaupt eine grundsätzliche Bedeutung und eine Klärungsbedürftigkeit zukommt, mittlerweile durch das Urteil das Bundesverwaltungsgericht vom 26. Oktober 2017 (- 8 C 18/16 -, a.a.O., juris) als geklärt anzusehen sind. Auch nach Auswertung der vorliegenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergibt sich keine entscheidungserhebliche Frage, die durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht ausreichend beantwortet ist oder die die Annahme begründet, die Rechtslage sei unvollständig und müsse fortentwickelt werden.

112

IV. Soweit sich das Urteil des Verwaltungsgerichts auch auf den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 21. April 2016 bezieht, genügt das Zulassungsvorbringen der Klägerin bereits nicht dem Darlegungsgebot des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil ausgeführt, dass sich der Kostenbescheid nach dem Vorstehenden als rechtmäßig erweise. Hierzu verhält sich die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung nicht.

113

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

114

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 2 und 3 Satz 1 GKG und berücksichtigt die Empfehlungen in Nrn. 54.2.1 und 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11). Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Ansicht, dass das angedrohte Zwangsgeld bei der Streitwertbemessung nicht zu berücksichtigen sei, auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September 2013 (- 8 KSt 1/13 -, juris, Rn. 3) Bezug genommen hat, ist anzumerken, dass in der zitierten Entscheidung ein Zwangsgeld angedroht worden war, dessen Höhe den für die Grundverfügung anzusetzenden Streitwert nicht überstieg. Vorliegend übertrifft die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes jedoch mit 20.000 EUR den für die Grundverfügung zu bemessenden Streitwert i.H.v. 15.000 EUR, so dass nach Nr. 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkataloges dieser höhere Wert, hier zuzüglich des Werts des ebenfalls angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheids, maßgeblich ist.

115

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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