Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-07, Aktenzeichen 7 A 1691/09

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Gründe

I.

1

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Verletzung von Mitbestimmungsrechten des Antragstellers im Rahmen eines Mitbestimmungsverfahrens zur Einführung eines Jahresarbeitszeitmodells für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen.

2

Mit Schreiben vom 23.07.2009 hatte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zu dem „Erlass zur Einführung eines Jahresarbeitszeitmodells für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen“ beantragt; der Antrag war bei dem Antragsteller am 03.08.2009 eingegangen.

3

Mit Schreiben vom 05.08.2009 an den Beteiligten hatte der Antragsteller einen 16 Fragen umfassenden Fragenkatalog an den Beteiligten gerichtet, verbunden mit dem Hinweis, dass die Äußerungsfrist des § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V am 03.08.2009 nicht zu laufen begonnen habe.

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Der Beteiligte nahm mit Schreiben an den Antragsteller vom 12.08.2009 zu allem 16 aufgeworfenen Fragen des Antragstellers Stellung.

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Der Antragsteller antwortete auf das Schreiben des Beteiligten vom 12.08.2009 wiederum mit einem Schreiben vom 26.08.2009, mit dem er zu den Einlassungen des Beteiligten in dessen Schreiben wiederum Stellung nahm und eigene Wertungen und Auffassungen darstellte. Am Ende dieses Schreibens wurde abermals darauf hingewiesen, dass die Äußerungsfrist des § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V nicht zu laufen begonnen habe.

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Mit weiterem Schreiben vom 03.09.2009 teilte der Beteiligte dem Antragsteller seine Auffassung mit, wonach die Äußerungsfrist des § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V am 17.08.2009 abgelaufen sei. Mit dem Schreiben vom 08.05.2009 habe der Antragsteller um inhaltliche Begründungen und Erläuterungen ersucht, das Fehlen mitbestimmungsrelevanter Informationen habe der Antragsteller hingegen nicht ausdrücklich gerügt. Auch in seinem Schreiben vom 27. (gemeint war wohl 26.) 08.2009 seien weitere Begründungen des Jahresarbeitszeitmodells gefordert worden. Es lasse sich dem Schreiben aber nicht entnehmen, welche weiteren Informationen und Unterlagen gefordert worden seien. Es werde im Wesentlichen eine vertiefte Auseinandersetzung mit den vom Antragsteller geäußerten Rechtsauffassungen zu den einzelnen Regelungen gefordert. Es handele sich jedoch nicht um Informationen im Sinne von Tatsachen, die für die Meinungs- und Willenbildung des Antragstellers erforderlich gewesen wären.

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Die Verwaltungsvorschrift wurde zum 01.10.2009 in Kraft gesetzt.

8

Der Antragsteller hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 05.11.2009 ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren eingeleitet.

9

Zur Begründung trägt er vor, für die Einführung der gemäß §§ 62 Abs. 1, 70 Abs. 1 Nr. 6 PersVG M-V mitbestimmungspflichtigen Verwaltungsvorschrift über die Einführung des Jahresarbeitszeitmodells für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen fehle es an der erforderlichen Zustimmung des Antragstellers. Durch das Antragsschreiben des Beteiligten vom 23.07.2009 sei die Äußerungsfrist des § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V nicht in Gang gesetzt worden, weil der Antragsteller durch das Schreiben nicht umfassend und anhand der einschlägigen Unterlagen informiert worden sei. Die Zustimmungsfiktion des § 62 Abs. 2 Satz 5 PersVG M-V sei deshalb nicht eingetreten.

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Selbst wenn man von einer ordnungsgemäßen Unterrichtung des Antragstellers ausgehen würde, ergäbe sich aus den Ausführungen des Antragstellers vom 05. bzw. 26.08.2009, dass dieser seine Zustimmung gerade nicht habe erteilen wollen.

11

In der mündlichen Anhörung am 07. April 2011 hat der Antragsteller klargestellt, dass es keinen förmlichen Beschluss des Antragstellers über eine verweigerte Zustimmung zu dem streitgegenständlichen Erlass gegeben habe.

12

Der Antragsteller beantragt,

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1. festzustellen, dass die Zustimmung des Antragstellers zur Inkraftsetzung der Verwaltungsvorschrift zum Jahresarbeitszeitmodell für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen nicht gemäß § 62 Abs. 2 Satz 5 LPersVG M-V als fiktiv erteilt gilt;

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2 festzustellen, dass das beteiligte Ministerium verpflichtet ist, hinsichtlich der Verwaltungsvorschrift zum Jahresarbeitszeitmodell für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen das Mitbestimmungsverfahren durch ordnungsgemäße Unterrichtung des Antragstellers fortzusetzen.

15

Der Beteiligte beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf das Protokoll über die mündliche Anhörung vom 07.04.2011 ergänzend Bezug genommen.

II.

18

Die gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 5 PersVG M-V statthaften und auch ansonstigen zulässigen Anträge des Antragstellers haben keinen Erfolg; sie sind unbegründet.

19

Die gemäß §§ 62 Abs. 1, 70 Abs. 1 Nr. 6 PersVG M-V für die Einführung eines Jahresarbeitszeitmodells für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen erforderliche Zustimmung des Antragstellers gilt gemäß § 62 Abs. 2 Satz 5 PersVG M-V spätestens seit dem 31.08.2009 als fiktiv erteilt.

20

Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 6 PersVG erfolgt die Mitbestimmung, soweit eine gesetzliche oder tarifrechtliche Regelung nicht besteht, bei Festsetzung des Beginns und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie der Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage, Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit. Hierzu zählt auch die Einführung von Modellen zur Arbeitsflexibilisierung, im besonderen von Arbeitszeitmodellen, bei denen die Beschäftigten Zeitguthaben aufbauen können und das Entstehen von Zeitrückständen zulässig ist (vgl. Vogelgesang/Bieler/Kleffner, § 70 PersVG M-V Rnr. 153 a ff.). Gemäß § 62 Abs. 2 Satz 1 PersVG M-V unterrichtet der Leiter der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Der Personalrat hat über die beantragte Zustimmung zu beschließen und den Beschluss dem Leiter der Dienststelle innerhalb von 10 Arbeitstagen mitzuteilen (§ 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V). Die Maßnahme gilt als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der Frist von 10 Arbeitstagen die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert (§ 62 Abs. 2 Satz 5 PersVG M-V). Die förmliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens beginnt damit, dass der Dienststellenleiter den Personalrat über die beabsichtigte Maßnahme unterrichtet. Die Vorschrift sieht nicht vor, wie diese Unterrichtung zu erfolgen hat. Die Unterrichtung hat deshalb gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V dergestalt zu erfolgen, dass der Personalrat über die mitbestimmungspflichtige Maßnahme frühzeitig, fortlaufend, umfassend und anhand der einschlägigen Unterlagen zu unterrichten ist. Der Dienststellenleiter hat dem Personalrat deshalb von sich aus alle erforderlichen Tatsachen mitzuteilen, die für seine Meinungs- und Willensbildung erforderlich sind bzw. die für eine Bewertung von Bedeutung sein können, ob er Verweigerungsgründe geltend machen kann. Der Umfang und das notwendige Ausmaß der Unterrichtung richten sich nach den Erfordernissen des Einzelfalls. Die vollständige und rechtzeitige Unterrichtung des Personalrats durch den Leiter der Dienststelle ist eine Voraussetzung für die Rechtswirksamkeit des Beteiligungsverfahrens. Hat der Dienststellenleiter die Personalvertretung nicht ausreichend im oben dargestellten Sinne informiert, beginnt die Frist von 10 Arbeitstagen, binnen derer sich der Personalrat äußern muss, solange nicht zu laufen, bis die korrekte Information erfolgt ist. Die Erklärungsfrist läuft in diesen Fällen erst von dem Zeitpunkt an, zu dem der Personalrat die für eine sachgerechte Entscheidung über den Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens erforderlichen Kenntnisse erhalten hat, mit der Folge, dass eine innerhalb der so bemessenen Frist eingegangene Zustimmungsverweigerung als fristgemäß anzusehen ist (vgl. Vogelgesang a.a.o. § 62 Rnr. 31 ff.). Die Pflicht zur frühzeitigen, fortlaufenden, umfassenden und anhand der einschlägigen Unterlagen zu erfolgende Unterrichtung bezieht sich dabei nur auf solche Tatsachen, die für die Meinungs- und Willensbildung des Personalrates erforderlich sind bzw. die für eine Bewertung von Bedeutung sein können, ob er Verweigerungsgründe geltend machen kann, d.h., deren Kenntnis der Personalrat benötigt, um beurteilen zu können, ob durch die geplante Maßnahme zu Gunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt bzw. beachtet werden und Rechte der Beschäftigten nicht verletzt werden. Nicht umfasst von der Unterrichtungspflicht des Dienststellenleiters werden dagegen sonstige Tatsachen, die dem Dienststellenleiter zu der Maßnahme veranlasst haben, die aber für die Frage, ob durch die Maßnahme Belange der Beschäftigten betroffen werden können, ohne Bedeutung sind. Hierzu zählen etwa häufig verwaltungsorganisatorische Gründe, die den Dienststellenleiter bewogen haben. Die Kenntnis solcher Gründe mag zwar für den Personalrat im Einzelfall hilfreich sein, um den Sinn und Zweck einer der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahme erkennen zu können, ihre Kenntnis ist für den Personalrat im Regelfall jedoch nicht erforderlich, um eine Entscheidung darüber treffen zu können, ob die geplante Maßnahme Belange der Beschäftigten nachteilig betrifft. Ebenso wenig umfasst die Unterrichtungspflicht des Dienststellenleiters im Mitbestimmungsverfahren die Übermittlung der Ergebnisse anderweitiger gesetzlicher Beteiligungen, etwa der Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung oder der Gleichstellungsbeauftragten. Abgesehen davon, dass solche Beteiligungsverfahren im Regelfall parallel zum Mitbestimmungsverfahren des Personalrates abgewickelt werden, und es aus diesem Grunde nicht möglich ist, die entsprechenden Ergebnisse solcher Beteiligungsverfahren dem Personalrat mitzuteilen, entscheidet der Personalrat in eigener Zuständigkeit über seine Zustimmung oder Zustimmungsverweigerung zu der geplanten Maßnahme, wenngleich nicht zu verkennen ist, dass eine Kenntnis der Stellungnahmen aus anderen Beteiligungsverfahren dem Personalrat im Einzelfall seine Entscheidung erleichtern kann. Entsprechendes gilt für ein gegebenenfalls erforderliches Einvernehmen anderer Verwaltungsstellen zu der geplanten Maßnahme.

21

Anders kann es sich hingegen im Einzelfall verhalten, wenn sich etwa aus dem Text eines im Rahmen der Mitbestimmung vorgelegten Entwurfs einer Verwaltungsvorschrift nicht eindeutig ergibt, wie und mit welchem Ergebnis der Dienststellenleiter die Verwaltungsvorschrift zukünftig auf bestimmte Sachverhalte anwenden will. Dies gilt bei der Anwendung von Verwaltungsvorschriften um so mehr, als diese mangels Rechtsnormqualität nicht auslegbar sind, der Dienststellenleiter diese im Extremfall auch gegen ihren eindeutigen Wortlaut unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) in ständiger, gleichförmiger Verwaltungspraxis anwenden kann.

22

Dies vorausgesetzt gilt die Zustimmung des Antragstellers zu der seinerzeit geplanten Einführung eines Arbeitszeitmodells für Lehrkräfte an Beruflichen Schulen spätestens zum 31.08.2009 gemäß § 62 Abs. 2 Satz 5 PersVG M-V fiktiv als erteilt. Selbst wenn man zu der Auffassung gelangen würde, dass der Antragsteller mit seinem Schreiben vom 05.08.2009 zumindest teilweise um notwendige zusätzliche Informationen über entscheidungserhebliche Tatsachen nachgesucht habe, etwa bei Fragen im Hinblick auf die zukünftige Anwendungspraxis der Regelungen des Jahresarbeitszeitmodells, ergeben hatten, so hat er jedenfalls nach der Beantwortung seiner Fragen mit dem Schreiben des Beteiligten vom 12.08.2009 in seinem weiteren Schreiben vom 26.08.2009 lediglich seine abweichenden Auffassungen zu den vom Beteiligten gegebenen Antworten dargestellt. Diese Einwendungen wären unter Umständen geeignet gewesen, eine gemäß § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V beachtliche Zustimmungsverweigerung zu begründen, weitere Tatsacheninformationen sind in dem Schreiben vom 26.08.2009 jedoch erkennbar nicht gefordert worden. Neben einer inhaltlichen Kritik an den Regelungen des Jahresarbeitzeitmodells und dessen Folgen für die Beschäftigten fordert der Antragsteller in diesem Schreiben unter 2. den Beteiligten lediglich dazu auf, einen vom Antragsteller gesehenen Verstoß gegen die Arbeitszeitverordnung zu begründen. Damit hat der Antragsteller erkennbar keine für seine Entscheidung erforderlichen Tatsachen eingefordert. Daneben hat der Antragsteller in seinem Schreiben vom 26.08.2009 unter Nr. 4 und 5 angefragt, welche Fakten/Daten für den geschätzten Zeitanteil, den nicht messbaren Teil der Arbeitszeit der Lehrer herangezogen worden sein, um zu dem vom Beteiligten festgelegten Faktor 1,5 zu gelangen, mit dessen Hilfe aus der Zahl der wöchentlichen Unterrichtsstunden der Umfang der wöchentlichen regelmäßigen Arbeitzeit gerechnet werden soll. Die Beantwortung dieser Frage war indes für das Verständnis der betreffenden Regelung des Jahresarbeitszeitmodells nicht erforderlich. Bei einem Hauptpersonalrat der Lehrer darf als bekannt vorausgesetzt werden, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit der Lehrkräfte nur hinsichtlich der von ihnen zu leistenden Unterrichtsstunden exakt erfasst werden kann; die übrige Arbeitszeit der Lehrer, die aus Vor- und Nachbereitung der Unterrichtsstunden, Lehrerkonferenzen, Elternsprechtage und Ähnlichem besteht aber typischerweise nur einer pauschalisierenden Betrachtungsweise und Festlegung zugängig ist (vgl. Battis, BBG 4. Aufl. 2009 § 87 Rn. 6). Dass dabei der Faktor 1,5, der beispielsweise bei einer wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung von 27 Unterrichtsstunden zu einer errechneten wöchentlichen Gesamtarbeitszeit von 40,5 Stunden führt, in der Regel zur Bestimmung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von Lehrkräften herangezogen wird, darf bei einem Hauptpersonalrat der Lehrer als bekannt vorausgesetzt werden. Schließlich beinhaltet auch die zu Punkt 6 gestellte Frage in dem Schreiben vom 26.08.2009, welche Änderungen der Beteiligte in seinem Jahresarbeitszeitmodell vorzunehmen gedenke, um der Arbeitszeitverordnung im Hinblick darauf gerecht zu werden, dass die tägliche Arbeitszeit mit nicht mehr als 10 Zeitstunden überschritten werden soll, keine Aufforderung an den Beteiligten notwendige ergänzende Sachinformationen im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens zu geben. Im Übrigen enthält das Schreiben vom 26.08.2009, wie oben bereits dargestellt, Wertungen des Antragstellers in Bezug auf Regelungen des Arbeitszeitmodells, die unter Umständen beachtliche Zustimmungsverweigerungsgründe im Sinne von § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V hätten darstellen können, jedoch nicht geeignet sind, den Lauf der Äußerungsfrist des § 62 Abs. 2 Satz 3 PersVG M-V zu hemmen. Spätestens mit Eingang des Antwortschreibens des Beteiligten vom 12.08.2009 bei dem Antragsteller am 17.08.2009 begann deshalb die Frist des § 62 Abs. 2 Satz 3 persVG M-V zu laufen und endete somit spätestens am 31.08.2009. Bis zu diesem Zeitpunkt war bei dem Beteiligten keine im Sinne von § 62 Abs. 2 PersVG M-V beachtliche Zustimmungsverweigerung eingegangen, die es dem Beteiligten geboten hätte, gemäß § 62 Abs. 5 PersVG M-V das Verfahren vor der Einigungsstelle einzuleiten. Aus den Schreiben des Antragstellers vom 12. bzw. 26.08.2009 ist keine formwirksame Zustimmungsverweigerung zu entnehmen, was der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung auch selbst eingestanden hat. Nach alledem waren die Anträge abzulehnen.