Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-08, Aktenzeichen 16 A 3375/07
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0508.16A3375.07.00

Tenor

Die Berufungen der Kläger und der Beklagten gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts
Münster vom 19. Oktober 2007 werden zurückgewiesen.

Die Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur
Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit der Überwachung der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Beklagten mit Hilfe einer Videoanlage.

3

Diese Bibliothek besteht aus zwei Räumen. Die Eingangs- und Ausgangskontrolle,
Ausleihen und ähnliche Tätigkeiten werden von der Sekretärin des Instituts neben ihrer
sonstigen Arbeit wahrgenommen. Vom Arbeitsplatz der Sekretärin aus sind die
Bibliotheksräume nicht einsehbar. Dort gibt es auch keine permanente Aufsicht. Um
Diebstähle und Beschädigungen von Büchern zu verhindern und solche Übergriffe einzelnen
Benutzern beweiskräftig zuordnen zu können, ließ die Beklagte im Jahr 2000 in den
Bibliotheksräumen vier Videokameras installieren. Aufgrund der räumlichen Verhältnisse
können die Kameras die Bibliotheksräume nicht lückenlos erfassen. Die Videoanlage ist so
eingerichtet, dass im Wechsel das Bild einer der Kameras auf einen Bildschirm am
Arbeitsplatz der Sekretärin übertragen und aufgezeichnet wird. Die Aufzeichnung erfolgt
bewegungsabhängig auf einer Festplatte, die eine Kapazität für 400.000 Bilder besitzt. Ist die
Kapazitätsgrenze der Festplatte erreicht, werden die ältesten Bilder durch neue überschrieben.
Zumindest bis Anfang 2006 gab es keinen Anlass, auf die Aufzeichnungen zurückzugreifen.
Auf die Videoüberwachung wird durch Schilder am Eingang zur Bibliothek und in beiden
Bibliotheksräumen hingewiesen.

4

Die Kläger studieren Rechtswissenschaften an der beklagten Universität. Mit Schreiben
vom 17. Januar 2006 forderten sie den Rektor der Beklagten unter Hinweis auf ihr Recht auf
informationelle Selbstbestimmung auf, an verschiedenen Orten der Universität angebrachte
Videokameras zu entfernen. Der Rektor teilte den Klägern mit, die
Videoüberwachungsanlagen seien Gegenstand eines Prüfauftrags der Landesbeauftragten für
Datenschutz und Informationsfreiheit des Landes Nordrhein-Westfalen. Gleichzeitig bat er
die Kläger, konkret die Videoüberwachungsanlagen zu benennen, durch die sie sich in ihrem
Recht auf informationelle Selbstbestimmung beeinträchtigt sähen.

5

Mit der am 21. Februar 2006 erhobenen Klage haben die Kläger zunächst beantragt, die
Videoanlage in der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts sowie zwei weitere
Videoanlagen in Gebäuden der Beklagten abzuschalten. Nachdem die Beklagte die weiteren
zwei Videoanlagen außer Betrieb gesetzt hatte, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit
für erledigt erklärt.

6

Zur Begründung ihrer Klage wegen der Videoanlage in der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts haben die Kläger im Wesentlichen ausgeführt: Sie
benutzten regelmäßig diese Bibliothek. Sowohl die bloße Überwachung durch Kameras als
auch die Bildaufzeichnung stellten einen Eingriff in ihr Recht auf informationelle
Selbstbestimmung dar. Der Eingriff sei nicht durch das Landesdatenschutzgesetz
gerechtfertigt. Eine konkrete Gefahr, die für eine Speicherung von Videoaufnahmen
erforderlich sei, sei nicht gegeben. Dass in einer Bibliothek mit Diebstählen gerechnet werden
müsse, reiche insoweit nicht aus. Vielmehr belege die Entstehungsgeschichte der
landesdatenschutzrechtlichen Vorschriften, dass eine Speicherung nur anlassbezogen erfolgen
dürfe, etwa wenn ein Mitarbeiter, der den Bildschirm überwache, einen Diebstahl oder eine
Beschädigung eines Buches beobachte. Aus einer Stellungnahme der Landesbeauftragten für
Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen ergäben sich Zweifel, ob die
Videoüberwachung einer Bibliothek geeignet sei, Diebstähle und Beschädigungen zu
verhindern. Aufgrund der hohen Bücherregale, Gänge und Winkel sei eine lückenlose
Überwachung nicht möglich. Hinzu komme, dass nicht regelmäßig überprüft werden könne,
ob der komplette Bücherbestand vorhanden und unbeschädigt sei. Wenn auffalle, dass ein
Buch abhanden gekommen oder beschädigt sei, lasse sich nicht feststellen, welche
Videoaufnahme gesichtet werden müsse, um den Täter ermitteln zu können. Zudem sei nicht
ersichtlich, warum eine Videoüberwachung zu Zeiten erforderlich sei, zu denen Mitarbeiter in
der Bibliothek anwesend seien. Das Hausrecht sei durch diese Mitarbeiter hinreichend
gesichert.

7

Die Kläger haben beantragt,

8

die Beklagte zu verurteilen, die Videoanlage Kommunalwissenschaftliche Bibliothek, V.-
----------straße 14 - 16, N. , abzuschalten.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung hat sie vorgetragen, die Videoüberwachung sei zur Wahrnehmung des
Hausrechts zulässig. Es liege eine konkrete Gefahr vor, weil nach immer wieder bestätigter
Erfahrung in Bibliotheken im Allgemeinen und insbesondere in juristischen Bibliotheken an
Universitäten damit gerechnet werden müsse, dass Bücher entwendet oder beschädigt würden.
Dies sei vor der Installation der Videoüberwachungsanlage auch in der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts - insbesondere zu Zeiten, in denen juristische
Hausarbeiten geschrieben worden seien - häufig vorgekommen. Seit der Installation der
Videoanlage sei dies nicht mehr der Fall. Die mit der Videoüberwachung für die Benutzer der
Bibliothek verbundene Eingriffsintensität sei gering, da die Nutzer nicht ständig im Bild
seien, sondern auf einem Bildschirm im Wechsel verschiedene Ausschnitte der
Räumlichkeiten zu sehen seien. Zudem werde der Bildschirm nicht ständig überwacht, und
die Betoffenen hätten die Möglichkeit, auf andere Bibliotheken auszuweichen. Dafür, dass
eine Speicherung nur anlassbezogen zulässig sein solle, fehle jeder Anhaltspunkt. Die
Speicherung diene dazu, Übergriffe einzelnen Benutzern beweiskräftig zuordnen zu können.
Trete ein Schaden auf, könne mit Hilfe der Aufzeichnung der Täter festgestellt werden. Einer
solchen Feststellung stehe nicht entgegen, dass die Entstehung des Schadens nicht zeitlich
eingegrenzt werden könne. Insbesondere zu Hausarbeitszeiten würden Schäden schnell
gemeldet. Die Videoüberwachung und die Speicherung der Aufnahmen seien zur Erreichung
des verfolgten Zwecks unverzichtbar. Bücher durch Sicherungsstreifen gegen Diebstahl zu
schützen, scheide aus, weil für die Installation eines solchen Systems kein Platz sei. Zudem
sei es mit laufenden Kosten verbunden und biete vor allem keinen Schutz gegen
Beschädigungen und das Herausnehmen einzelner Blätter aus Loseblattsammlungen. Eine
Überwachung der Bibliotheksräume durch Aufsichtspersonal komme aus Kostengründen
nicht in Betracht.

12

Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten es
übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Mit Urteil vom 19. Oktober
2007 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verurteilt, die nicht anlassbezogene
Speicherung der durch die Überwachung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen
Instituts mit einer Videoanlage erhobenen Daten zu unterlassen. Im Übrigen hat es die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Kläger könnten nicht
verlangen, dass die Beklagte die bloße Videoüberwachung unterlasse. Die Überwachung
diene der Wahrnehmung des Hausrechts, weil sie Diebstählen und Beschädigungen
entgegenwirken solle. Dieses Interesse überwiege, soweit die bloße Videobeobachtung in
Rede stehe, die Interessen der Kläger. Diese seien durch die Überwachung ohne Speicherung
nur in geringem Maße in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht betroffen. Die bloße
Videobeobachtung gehe in ihrer Intensität nicht nennenswert über die Beobachtung durch
eine natürliche Person hinaus. Hinzu komme, dass die Kläger schon wegen des übrigen
Bibliotheksangebots der Beklagten auch nicht faktisch darauf verwiesen seien, die hier
interessierende Bibliothek ständig als Arbeitsplatz zu nutzen. Demgegenüber sei die
Speicherung der durch die Videoüberwachung erhobenen Daten unzulässig. Es könne offen
bleiben, ob es bereits an einer konkreten Gefahr fehle. Jedenfalls sei die Aufzeichnung nicht
unverzichtbar für die verfolgten Zwecke. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass eine
Kombination aus Überwachung des Bildschirms und anlassbezogener Speicherung nicht
gleichermaßen abschreckend wirke wie die Überwachung mit genereller, anlassloser
Speicherung.

13

Am 5. Dezember 2007 haben die Kläger und die Beklagte die vom Verwaltungsgericht
zugelassene Berufung gegen das ihnen am 5. bzw. 6. November 2007 zugestellte Urteil vom
19. Oktober 2007 eingelegt.

14

Zur Begründung ihrer Berufung wiederholen und vertiefen die Kläger ihr bisheriges
Vorbringen und führen ergänzend aus: Das nordrhein-westfälische Datenschutzrecht erlaube
eine Videoüberwachung nur zur Wahrnehmung des Hausrechts. Da sie die Bibliothek
zulässigerweise benutzten, stehe der Beklagten ihnen gegenüber nicht das Hausrecht, sondern
die Anstaltsgewalt zu. Eine erweiternde Auslegung der datenschutzrechtlichen Vorschriften
dahingehend, dass diese auch Maßnahmen zur Durchsetzung der Ordnungsgewalt erfassten,
komme angesichts der hohen Eingriffsintensität von Videoüberwachungen nicht in Betracht.
Für die Verhältnismäßigkeit der Videoüberwachung könne es nicht darauf ankommen, ob sie
- die Kläger - die Möglichkeit hätten, auf andere Bibliotheken auszuweichen. Unabhängig
hiervon sei das Angebot der übrigen Bibliotheken der Beklagten nicht mit dem der
Kommunalwissenschaftlichen Bibliothek vergleichbar. Die Videoüberwachung sei zur
Erreichung des verfolgten Zwecks nicht geeignet. Die Beklagte habe nicht substanziiert
dargelegt, dass vor der Kamerainstallation Hausrechtsverletzungen in erheblichem Umfang
stattgefunden hätten. Ein bloßes Behaupten reiche insoweit nicht aus. Die Beklagte lege nicht
offen, wie viele Bücher seit der Installation der Videoüberwachung abhanden gekommen oder
beschädigt worden seien, um dieses Ergebnis in Relation zu der Zeit vor der
Videoüberwachung setzen zu können. Zu berücksichtigen sei ferner, dass Hausarbeiten nach
der Änderung der Prüfungsordnung viel seltener vorkämen als zuvor. Erst Recht fehle es an
der Erforderlichkeit. Als milderes Mittel komme z. B. die Einführung eines akustischen
Alarms in Betracht. Dass hierfür kein Platz vorhanden sei, werde bestritten. Ein milderes
Mittel sei zudem eine Aufsicht am Eingang der Bibliothek. Die Videoüberwachung verstoße
auch gegen die bei der Beklagten geltende Dienstvereinbarung über die Einführung und den
Betrieb von Überwachungssystemen mittels Kamera. Hiernach dürften solche Systeme nur
eingesetzt werden, soweit dies zum Schutz vor Beschädigung oder unbefugtem Entfernen von
Sachgütern, die von erheblichem Wert seien, erforderlich sei. Das sei bei Lehrbüchern nicht
der Fall. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Kläger zusätzlich geltend
gemacht, die Videoüberwachung diene allein der Abschreckung, da keine effektive
Beobachtung des Bildschirms erfolgen könne. Die bloße Intention zur Abschreckung reiche
nicht aus, um die Maßnahme zu rechtfertigen.

15

Die Kläger beantragen,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 19. Oktober 2007 teilweise zu ändern
und die Beklagte zu verurteilen, die Videoanlage in der Kommunalwissenschaftlichen
Bibliothek, V.-----------straße 14 - 16, N. , abzuschalten,

17

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 19. Oktober 2007 teilweise zu ändern
und die Klage insgesamt abzuweisen,

20

die Berufung der Kläger zurückzuweisen.

21

Zur Begründung führt sie in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vortrags aus, die in der
Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts praktizierte Videobeobachtung diene
der Wahrnehmung des Hausrechts. Das Hausrecht öffentlich-rechtlicher Einrichtungen sei
eine besondere Erscheinungsform der allgemeinen, jedem Hoheitsträger für seinen
Kompetenzbereich zustehenden Ordnungsgewalt gegenüber jedermann zwecks Sicherung
störungsfreier ordnungsgemäßer Verwendung des Verwaltungsvermögens. Die
Videoüberwachung sei erforderlich. Sie sei die einzige geeignete Maßnahme, um
Verletzungen des Hausrechts beweiskräftig festzustellen und bei wiederholten Verstößen
Hausverbote aussprechen zu können. Auf die Speicherung so gewonnener Daten könne nicht
verzichtet werden, denn nur gespeicherte Daten könnten als Beweismaterial ausgewertet
werden. Das habe zur Konsequenz, dass in allen Fällen, in denen Videotechnik
zulässigerweise eingesetzt werden könne, die Daten auch gespeichert werden müssten. Eine
Videobeobachtung ohne Speicherung der Bilder sei nicht ausreichend. Die
Bibliotheksmitarbeiter könnten nicht in der erforderlichen Weise den Bildschirm überwachen.
Dies müsse ständig geschehen. Zudem könne ein Mitarbeiter, der einen Verstoß beobachtet
habe, sich wahrscheinlich bei einer späteren Gerichtsverhandlung nicht mehr an Einzelheiten
erinnern. Ferner sei die Kontrolle der übrigen Bibliotheksbenutzer nicht mehr möglich,
während er gegen einen Benutzer einschreite. Für eine konkrete Gefahr sei ausreichend, dass
die Gefahr von Mitgliedern einer bestimmten Personengruppe ausgehe.

22

Mit der Ladung hat das Gericht den Beteiligten eine Ausschlussfrist für weiteren
Tatsachenvortrag bis zum 3. April 2009 gesetzt. Ein auf diesen Tag datierter Schriftsatz der
Beklagten ist ausweislich des Stempels erst am 4. April 2009 bei Gericht eingegangen. Die
Beklagte hat vorgetragen, den Schriftsatz bereits am 3. April 2009 in den Briefkasten des
Gerichts eingeworfen zu haben.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die
Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die Berufungen der Kläger und der Beklagten sind nicht begründet. Das
Verwaltungsgericht hat zu Recht die Beklagte verurteilt, die nicht anlassbezogene
Speicherung der durch die Überwachung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen
Instituts mit einer Videoanlage erhobenen Daten zu unterlassen und die Klage im Übrigen
abgewiesen.

26

Der Senat kann offen lassen, ob der Schriftsatz der Beklagten vom 3. April 2009
rechtzeitig vor Ablauf der den Beteiligten gesetzten Ausschlussfrist bei Gericht eingegangen
ist. Der Schriftsatz enthält tatsächliches Vorbringen nur im Hinblick auf die Berufung der
Kläger. Die Berufung der Kläger hat unabhängig hiervon keinen Erfolg.

27

Die Beklagte ist nach § 29b Abs. 1 Satz 1 Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen (DSG
NRW berechtigt, die Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts mit Videokameras
zu beobachten (1.). Sie darf die mittels der Kameras erhobenen Daten aber nicht generell und
anlasslos speichern. Dem steht § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW entgegen (2.).

28

1. Nach § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW ist die nicht mit einer Speicherung verbundene
Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen
zulässig, soweit dies der Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür
bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Die Vorschrift ist
auf die Beklagte anwendbar. Diese ist als rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts
(vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein Westfalen -
Hochschulgesetz, HG) eine sonstige der Aufsicht des Landes unterstehende juristische Person
des öffentlichen Rechts, für die das Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen nach dessen § 2
Abs. 1 grundsätzlich gilt. Der Anwendbarkeit dieses Gesetzes auf den vorliegenden Einzelfall
steht nicht § 2 Abs. 3 DSG NRW entgegen, wonach, soweit besondere Rechtsvorschriften auf
die Verarbeitung personenbezogener Daten anzuwenden sind, sie den Vorschriften des
Datenschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen vorgehen. Solche besonderen Rechtsvorschriften,
die die Anwendung des allgemeinen Datenschutzrechts ausschließen, existieren im Hinblick
auf den Einsatz von Videoüberwachungsanlagen durch Universitäten nicht. Das
Hochschulgesetz enthält in § 8 Abs. 1 bis 4 nur für enge, hier nicht betroffene Teilbereiche
der Tätigkeit von Hochschulen besondere Regelungen zum Datenschutz. Im Übrigen verweist
§ 8 Abs. 5 HG auf die allgemeinen datenschutzrechtlichen Vorschriften.

29

Die Videokameras in den Bibliotheksräumen und der mit ihnen verbundene Bildschirm
am Arbeitsplatz der Sekretärin des Instituts sind optisch-elektronische Einrichtungen im Sinne
des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW. Die Institutsbibliothek ist ein öffentlich zugänglicher
Bereich. Nach der Benutzungsordnung steht sie allen Mitgliedern und Angehörigen der
Beklagten zur Benutzung zur Verfügung. Darüber hinaus können auch andere Personen zur
Benutzung zugelassen werden, soweit sie ein berechtigtes Interesse darlegen und die
Leistungsfähigkeit und Raumverhältnisse der Bibliothek dies erlauben.

30

Die Videobeobachtung der Bibliothek dient der Wahrnehmung des Hausrechts. Der
Begriff des Hausrechts wird in § 29b DSG NRW - ebenso wie in § 6b
Bundesdatenschutzgesetz und den Datenschutzgesetzen anderer Bundesländer -

31

Art. 21a Abs. 1 Satz 1 Bay. DSG, § 33c Abs. 1 Nr. 2 DSG Bbg., § 37 Abs. 1 Nr. 1 DSG
Meckl.-Vorp., § 34 Abs. 1 LDSG Rh.-Pf., § 34 Abs. 1 Nr. 1 Saarl. DSG, § 33 Abs. 1 Sächs.
DSG, § 20 Abs. 1 Schl.-Holst. LDSG,

32

nicht definiert. Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob § 29b Abs. 1 Satz 1
DSG NRW ein eigener datenschutzrechtlicher Hausrechtsbegriff zugrunde liegt oder ob die
Vorschrift die Ausfüllung des Begriffs dem jeweiligen besonderen Verwaltungsrecht
überlässt, in dessen Anwendungsbereich der Kameraeinsatz erfolgt. Nach beiden Varianten ist
die Videobeobachtung der Institutsbibliothek zulässig. Sie wäre nur dann unzulässig, wenn
der von den Klägern vertretene enge Hausrechtsbegriff zutreffend wäre und sie als Mitglieder
der Hochschule davon nicht erfasst wären. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW enthält jedoch
keinen spezifisch datenschutzrechtlichen engen Hausrechtsbegriff, der es ausschließt, optisch-
elektronische Einrichtungen gegen Personen einzusetzen, die sich (etwa als Benutzer,
Mitglieder, Bedienstete, Funktionsträger usw.) berechtigt in dem überwachten Bereich
aufhalten.

33

Der Begriff des Hausrechts wird von Rechtsprechung und Literatur ganz überwiegend in
einem umfassenden Sinne verstanden.

34

OVG NRW, Urteil vom 28. November 1994
- 22 A 2478/93 -, juris Rdnr. 6 ff.; Beschluss vom 31. August 1992 - 15 A 693/90 -, juris
Rdnr. 4 (= RiA 1993, 202); VGH Bad-Württ., Urteil vom 21. Januar 1975 - IX 443/74 -,
ESVGH 25, 144 (146); Bay. VGH, Beschluss vom 4. Juli 1988
- 7 CE 88.1824 -, WissR 22 (1989), 83 (84); Urteil vom 23. Februar 1981 - Nr. 7 B 80 A.1522
und 1948 -, BayVBl. 1981, 657; Hess. VGH, Beschluss vom 23. Juli 1979 - VI OE 69/78 -,
DVBl. 1979, 925; Kirchhof/Plückhahn, in: Held u. a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-
Westfalen (Stand: November 2008), § 51 Anm. 4; vgl. auch Knoke, Betriebliche
Organisationsgewalt in Räumlichkeiten des Verwaltungsvermögens, AöR 94, 388 (398 ff.);
a. A. StGH Bad.-Württ., Urteil vom 20. Januar 1988 - 1/87 -, DVBl. 1988, 632 (633); Ehlers,
Gesetzesvorbehalt und Hausrecht der Verwaltungsbehörden, DÖV 1977, 737 (739).

35

Wenn der Gesetzgeber einen spezifisch datenschutzrechtlichen engen Hausrechtsbegriff
hätte verwenden wollen, hätte er eine entsprechende Legaldefinition im Datenschutzgesetz
Nordrhein-Westfalen schaffen müssen. Zumindest hätte sich ein solcher Wille des
Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich niederschlagen müssen. Im
Gesetzgebungsverfahren wurde der Begriff ausweislich der Materialien als bekannt
vorausgesetzt und nicht ansatzweise anders erörtert. Anderes ergibt sich entgegen der
Auffassung der Kläger auch nicht daraus, dass die im Gesetzentwurf der Landesregierung
vorgesehene Möglichkeit, eine optisch-elektronische Beobachtung allgemein „zur
Aufgabenerfüllung" einzusetzen,

36

LT-Drs. 12/4476, S. 49,

37

im weiteren Gesetzgebungsverfahren entfallen ist. Diese Änderung war nur Folge der
Entscheidung, die Polizei spezialgesetzlich (im Polizeigesetz) und nicht im Datenschutzgesetz
zu ermächtigen.

38

LT-Drs. 12/4780, S. 62.

39

Es spricht demgegenüber viel dafür, dass § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW einen
datenschutzrechtlichen Hausrechtsbegriff verwendet, der weit zu verstehen ist. Der
Gesetzgeber fand nicht nur eine ganz überwiegend weite Auslegung des Begriffs Hausrecht in
Rechtsprechung und Literatur vor. Darüber hinaus wusste er von einer Vielzahl bereits in
Betrieb befindlicher Videoüberwachungsanlagen und wollte das Datenschutzrecht an den
zwischenzeitlich erreichten technischen Standard anpassen sowie einen rechtlichen Rahmen
für bereits vorhandene Anlagen schaffen.

40

Vgl. LT-Drs. 12/4476. S. 60, 73.

41

Nur einige der bekannten Anlagen (etwa in Eingangsbereichen, Treppenhäusern und
Fluren) dienten der bloßen Zugangskontrolle. Daneben war schon eine Vielzahl von
Videokameras im Einsatz, die Personen und Sachgüter vor Übergriffen (Gewalttaten,
Diebstählen, Vandalismus usw.) durch Personen schützen sollten, die sich berechtigt in dem
jeweils zu überwachenden Bereich aufhielten. Solche Kameras fanden sich sowohl im
privaten (z. B. in Kaufhäusern und Banken) als auch im öffentlichen Bereich (z. B. auf
Bahnsteigen, in Tunneln und Parkanlagen).

42

Im hier maßgeblichen Hochschulrecht findet sich schließlich ebenfalls keine
Legaldefinition des Hausrechts. Ein weites Begriffsverständnis ist aber allgemein anerkannt.
Das Hausrecht im hochschulrechtlichen Sinne ist nicht auf Außenstehende begrenzt, sondern
sein Einsatz auch gegen Mitglieder und Angehörige der Hochschule möglich. Hausrecht und
Ordnungsgewalt unterscheiden sich nicht hinsichtlich des jeweiligen Adressatenkreises.
Entscheidend ist vielmehr die unterschiedliche Zwecksetzung der jeweiligen Maßnahmen.
Das Hausrecht dient der Wahrung und Erhaltung des Hausfriedens als Voraussetzung eines
geordneten Betriebs und hat präventiven Charakter: Es soll den widmungsgemäßen Gebrauch
vor Störungen schützen. Das universitäre Ordnungsrecht hat dagegen repressiv-
disziplinarischen Charakter und will die Funktionsfähigkeit der Hochschule durch Ahndung
von Pflichtwidrigkeiten der Mitglieder und Angehörigen sichern.

43

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. August 1992 - 15 A 693/90 -, juris Rdnr. 4 (= RiA
1993, 202); VGH Bad-Württ., Urteil vom 21. Januar 1975
- IX 443/74 -, ESVGH 25, 144 (146); Bay. VGH, Beschluss vom 4. Juli 1988 - 7 CE 88.1824
-, WissR 22 (1989), 83 (84); Hess. VGH, Beschluss vom 23. Juli 1979 - VI OE 69/78 -,
DVBl. 1979, 925; Reich, HRG, 8. Aufl. (2002), § 4 Rdnr. 1 (S. 74), Leuze/Bender, UnivG
NRW, Stand: Dezember 1998, § 19 Rdnr. 7 f.; die beiden Letztgenannten unter Bezugnahme
auf Tettinger, Hausrecht und Ordnungsgewalt in der Hochschule, WissR 16 (1983), 220 (224,
231 ff.).

44

Die im Kommunalwissenschaftlichen Institut installierte Videoüberwachungsanlage dient
der Wahrnehmung des Hausrechts. Sie soll das Eigentum an den Medien in der Bibliothek
schützen und verhindern, dass Benutzer sowie Besucher der Bibliothek Bücher und
Loseblattwerke entwenden oder beschädigen. Die Videoüberwachung soll ferner
ermöglichen, solche Übergriffe einzelnen Benutzern oder Besuchern beweiskräftig
zuzuordnen.

45

Die ohne Speicherung der aufgenommenen Bilder erfolgende Überwachung der
Bibliothek ist nicht im Hinblick auf die betroffenen schutzwürdigen Interessen der Kläger
unzulässig. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Interessen der Kläger das
öffentliche Interesse an der Videobeobachtung überwiegen könnten.

46

So wie die Kläger dem Hausrecht unterfallen, gehören sie umgekehrt zu den Personen,
deren Schutz § 29b DSG NRW dient. Sie sind als Studierende der Rechtswissenschaften an
der beklagten Universität Teil des bestimmungsgemäßen Benutzerkreises der
Kommunalwissenschaftlichen Bibliothek. Während der Benutzung der Bibliothek sind sie der
Videobeobachtung ausgesetzt.

47

Hinsichtlich der Beobachtung der Kläger fehlt es an Anhaltspunkten im Sinne des § 29b
Abs. 1 Satz 1 DSG NRW, dass ihre schutzwürdigen Interessen gegenüber dem öffentlichen
Interesse an der Videobeobachtung überwiegen. Den Interessen der Betroffenen kommt
insofern besonderes Gewicht zu, als der Einsatz optisch-elektronischer Überwachungsmittel
nicht erst dann unzulässig ist, wenn ihre Interessen das öffentliche Interesse überwiegen.
Vielmehr stehen nach § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW bereits Anhaltspunkte dafür, dass
solche schutzwürdigen Interessen überwiegen, einer Beobachtung entgegen. Die
Videoüberwachung darf schon dann nicht erfolgen, wenn ein Überwiegen der Interessen der
Betroffenen zwar nicht positiv festgestellt werden kann, allerdings Anhaltspunkte für ein
Überwiegen dieser Interessen nicht ausgeräumt sind.

48

Die Videoüberwachung greift zwar unzweifelhaft in das Grundrecht der Kläger auf
informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ein.
Es schützt den Einzelnen unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung gegen die
unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten
und gewährleistet dessen Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung
seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

49

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 -, juris Rdnr. 37
(= DVBl. 2007, 497); Urteil vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, juris Rdnr. 87 (= BVerfGE 115, 166); Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR
209/83 u.a. -, juris Rdnr. 149 (= BVerfGE 65, 1).

50

Die Beobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts hat
angesichts ihrer konkreten Ausgestaltung auch dann Eingriffsqualität, wenn keine
Speicherung der aufgenommenen Bilder erfolgt. Es genügt, dass die Bilder, die die Kameras
produzieren, auf einen Bildschirm übertragen und dort angezeigt werden. Für eine
Aufspaltung des einheitlichen Vorgangs von Aufnahme, Übertragung und Anzeige der Bilder
bietet § 29b Abs. 1 DSG NRW keinen Anhalt. Ein solches Vorgehen würde der
grundrechtlichen Dimension der Videobeobachtung nicht gerecht. Nur wenn neben der
Erhebung der personenbezogenen Daten der Bibliotheksbenutzer die weitere Verwendung der
Daten in den Blick genommen wird, kann die Betroffenheit von Grundrechten sachgerecht
beurteilt werden. Maßgeblich ist sodann, dass aufgrund der Auflösung der Bilder einzelne
Personen identifiziert werden können. Mittels der Videoanlage können nicht nur
Verhaltensweisen detailliert nachvollzogen, sondern auch individuell zugeordnet werden.
Hinzu kommt, dass die Videobeobachtung darauf gerichtet ist, das Verhalten der Benutzer der
Bibliothek zu lenken. Sie zielt darauf ab, die Benutzer von bestimmten nicht erwünschten
Verhaltensweisen (insbesondere Diebstählen und Beschädigung der in der Bibliothek
befindlichen Bücher und Loseblattwerke) abzuhalten, denn die Benutzer können nicht wissen,
ob ihr Verhalten mit Hilfe der Videoanlage beobachtet wird.

51

Zu diesen Kriterien für einen Eingriff vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 1
BvR 2368/06 -, juris Rdnr. 38 (= DVBl. 2007, 497); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. Juli
2003 - 1 S 377/02 -, juris Rdnr. 35 (= NVwZ 2004, 498) Dolderer, Verfassungsfragen der
„Sicherheit durch Null-Toleranz", NVwZ 2001, 130 (131); Roggan, Die Videoüberwachung
von öffentlichen Plätzen, NVwZ 2001, 134 (136); Saurer, Die Landesdatenschutzgesetze als
Rechtsgrundlage für die kommunale Videoüberwachung?, DÖV 2008, 17 (20).

52

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist jedoch nicht schrankenlos
gewährleistet. Als sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation
angewiesene Persönlichkeit muss der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Solche
Einschränkungen müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

53

BVerfG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, juris Rdnr. 95 ( = BVerfGE 115,
166); Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR
209/83 u.a. -, juris Rdnr. 151 (= BVerfGE 65, 1).

54

Ausgehend hiervon ist der auf § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW gestützte Eingriff in das
Recht der Kläger auf informationelle Selbstbestimmung gerechtfertigt. Es fehlt jeder
Anhaltspunkt, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sein könnte. Die
Videoüberwachung dient dem legitimen öffentlichen Zweck, die Medien in der Bibliothek vor
Diebstahl und Beschädigung zu schützen und eventuelle Übergriffe einzelnen Benutzern
beweiskräftig zuordnen zu können. Dabei ist die Videobeobachtung entgegen der Ansicht der
Kläger nicht allein auf Abschreckung gerichtet. Auch wenn der Bildschirm nicht ständig
beobachtet wird, ist es in der verbleibenden Zeit gleichwohl möglich, Verstöße aufzuklären.
Der Mitarbeiter der Beklagten, der am Bildschirm einen Diebstahl oder eine
Sachbeschädigung erkennt, kann den Täter stellen oder stellen lassen und erforderlichenfalls
seine Beobachtungen als Zeuge vor Gericht schildern.

55

Die Videobeobachtung ist zu dem mit ihr verfolgten Zweck geeignet, obwohl mit ihrer
Hilfe keine lückenlose Überwachung der Bibliotheksräume und damit kein vollständiger
Schutz der vorgehaltenen Literatur möglich ist. In einer Bibliothek bestehen typischerweise -
und so auch hier - aufgrund hoher Regale und baulicher Besonderheiten tote Winkel, die von
Kameras nicht erfasst werden können. Hinzu kommt, dass vorliegend im Wechsel nur das
Bild einer von vier Kameras auf den Bildschirm übertragen wird. Eine Maßnahme ist jedoch
nicht nur dann zu einem bestimmten Zweck geeignet, wenn dieser mit ihrer Hilfe vollständig
erreicht werden kann. Ausreichend ist bereits ihre Eignung, diesen Zweck zu fördern. Hierzu
ist eine Videobeobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts in der
Lage, weil sie die Aufklärung begangener Taten ermöglicht und potenzielle Täter deswegen
von der Begehung von Diebstählen und Sachbeschädigungen abschreckt. Die
Wahrscheinlichkeit, dass Bibliotheksbenutzer derartige Taten begehen, ist umso geringer, je
höher sie das Risiko einschätzen, entdeckt und für ihr Verhalten zur Verantwortung gezogen
zu werden. Dieses Risiko ist nach der Installation von Videokameras aus Sicht der Benutzer
deutlich größer geworden. Sie können nicht wissen, welche Kamera gerade ein Bild auf den
Bildschirm überträgt, und zudem die Ausdehnung von toten Winkeln nicht zuverlässig
einschätzen. So können sie nicht ausschließen, bei der Begehung eventueller Verstöße von
einem Mitarbeiter der Beklagten am Bildschirm beobachtet zu werden. Es ist zu erwarten,
dass sich ein nennenswerter Anteil potenzieller Täter durch diese Möglichkeit von der
Begehrung von Diebstählen und Sachbeschädigungen abhalten lässt. Das Strafverfahren im
Fall einer Entdeckung wäre für die Täter zumeist mit erheblichen Konsequenzen verbunden.
Angesichts der in der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts angebotenen
Literatur ist davon auszugehen, dass der weit überwiegende Teil der Täter in juristischen
Berufen beschäftigt ist oder künftig beschäftigt sein möchte. Gerade dieser Personenkreis
müsste im Falle einer Strafverfolgung mit erheblichen Nachteilen für seine weitere berufliche
Tätigkeit rechnen. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner über die Benennung allgemeiner
Erfahrungswerte hinausgehenden konkreten Darlegung durch die Beklagte, in welchem
Umfang vor Installation der Kameras Diebstähle und Beschädigungen in der
Institutsbibliothek vorgekommen sind. Ferner ist unerheblich, ob solche Vorkommnisse seit
Inbetriebnahme der Videoanlage tatsächlich vollständig ausgeblieben sind.

56

Die Videobeobachtung ohne Speicherung der erhobenen Daten ist auch erforderlich. Der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet, unter mehreren gleich geeigneten Maßnahmen
diejenige zu wählen, die die Betroffenen voraussichtlich am wenigsten belastet. Eine zur
Verhinderung von Diebstählen und Sachbeschädigungen in gleicher Weise wie die
Videobeobachtung geeignete Maßnahme, die die Kläger in ihrem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung weniger beeinträchtigt, ist nicht ersichtlich.

57

Offenkundig wäre ein vollständiger Verzicht auf Sicherungsmaßnahmen nicht in gleicher
Weise geeignet, Verstöße zu verhindern. Erfahrungsgemäß sind wissenschaftliche
Bibliotheken von Universitäten in einem Ausmaß von Diebstählen und Sachbeschädigungen
betroffen, das nicht ohne erhebliche Gegenmaßnahmen auf ein noch hinnehmbares Maß zu
reduzieren ist. Im Hinblick auf die hier in Rede stehende rechtswissenschaftliche Bibliothek
ergibt sich nichts anderes daraus, dass aufgrund von Änderungen der Rechtsvorschriften über
die juristische Ausbildung weniger Hausarbeiten anfallen als zuvor. Dadurch werden
Verstöße nicht gänzlich ausbleiben. Ihre Zahl wird sich allenfalls verringern.

58

Ohne eine Übertragung der Videobilder auf einen Bildschirm und dessen zumindest
sporadische Beobachtung könnte Verstößen nicht dauerhaft effektiv begegnet werden. Ohne
Übertragung bleibt es bei flüchtigen Bildern, die die Kameras produzieren, ohne dass sie
jemand zu sehen bekommt. Wird das bekannt, entfällt der abschreckende Effekt auf
potenzielle Täter.

59

Die Installation eines Systems, das über Sicherungsstreifen an allen Büchern und
Loseblattwerken einen akustischen Alarm auslöst, wenn Medien unbefugt aus der Bibliothek
entfernt werden, kann Verstößen nicht in gleicher Weise vorbeugen wie eine
Videoüberwachung. Dabei kommt es nicht darauf an, ob angesichts der räumlichen
Verhältnisse in der Institutsbibliothek für den Einbau eines solchen Systems ausreichend Platz
vorhanden ist und ob der Beklagten die mit einem solchen System verbundenen laufenden
Kosten zuzumuten sind. Das von den Klägern favorisierte System ist jedenfalls deshalb
weniger geeignet als eine Beobachtung der Bibliothek mit Hilfe von Videokameras, weil
Alarm lediglich im Fall eines Diebstahls kompletter Bücher oder Loseblattwerke ausgelöst
würde. Der Entfernung einzelner Seiten aus Loseblattsammlungen sowie Beschädigungen von
Büchern kann es nicht entgegenwirken.

60

Die Videobeobachtung kann auch nicht in gleich geeigneter Weise durch
Aufsichtspersonal ersetzt werden. Eine von den Klägern angeregte Aufsicht am Eingang zur
Bibliothek wäre nicht in der Lage, die beiden Bibliotheksräume so gut zu überblicken, wie
dies über Kameras an vier verschiedenen Positionen in den Räumen möglich ist. Der Senat
hat keinen Anlass, an dem Vorbringen der Beklagten zu zweifeln, dass ihr die finanziellen
Möglichkeiten fehlen, Aufsichtspersonal in einem Umfang einzusetzen, dass die
Bibliotheksräume ähnlich flächendeckend überwacht wären wie mittels der
Videokameras.

61

Der Erforderlichkeit der Videoüberwachung steht schließlich nicht entgegen, dass
während der Öffnungszeiten der Bibliothek eine gewisse Sozialkontrolle gewährleistet
ist.

62

Zur Möglichkeit, dass der Erforderlichkeit einer Videoüberwachung eine vorhandene
Sozialkontrolle entgegenstehen kann, vgl. Suttmann, Zur rechtlichen Zulässigkeit der
Videoüberwachung an Schulen, NWVBl. 2008, 405 (409); Röger/ Stephan, Hausarbeitsfall:
Die Videoüberwachung, NWVBl. 2001, 243 (247).

63

Zwar nutzen Mitarbeiter des Instituts und sonstige Personen die Bibliothek während der
Öffnungszeiten für Recherchen. Damit entsteht aber keine Sozialkontrolle, die Diebstählen
und Sachbeschädigungen so wirksam begegnete, dass deshalb der Einsatz von optisch-
elektronischen Überwachungseinrichtungen entbehrlich wäre. In Bibliotheken geschehen
Diebstähle und Sachbeschädigungen gerade zu den Öffnungszeiten und damit typischerweise
in Anwesenheit anderer Benutzer. Die anderen Benutzer bemerken die Verstöße meist jedoch
nicht, weil sie sich auf ihre eigene Arbeit konzentrieren.

64

Die bloße Videobeobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts
ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Sie steht in Ansehung der konkreten Betroffenheit
der Kläger und unter Berücksichtigung des mit ihr verbundenen Eingriffs in das Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten
Zweck.

65

Im Rahmen dieser Prüfung ist maßgeblich zu berücksichtigen, welche
Persönlichkeitsrelevanz die Informationen aufweisen, die von den staatlichen Maßnahmen
erfasst werden. Ferner ist in Rechnung zu stellen, ob gegebenenfalls durch die weitergehende
Verarbeitung und Verknüpfung der erfassten Informationen zusätzliche Informationen
gewonnen werden sollen und welche Persönlichkeitsrelevanz diese besitzen. Bedeutsam ist
auch, ob der Betroffene einen ihm zurechenbaren Anlass für die Erhebung der Informationen
geschaffen hat oder ob ein verdachtsloser Eingriff mit großer Streubreite erfolgt, bei dem
zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in
keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen.

66

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 u.a. -, juris Rdnr. 77 f.
(= BVerfGE 120, 378); Beschluss vom 23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 - 1 BvR 2368/06 -,
juris Rdnr. 51 (= DVBl. 2007, 497) m. w. N.

67

Gemessen daran überwiegt das Interesse an einem wirksamen Schutz der Medien in der
Bibliothek gegen Diebstahl und Beschädigung sowie an der beweiskräftigen Feststellung
solcher Verstöße die Interessen der Kläger.

68

Die Videobeobachtung stellt sich als verdachtsloser Eingriff dar. Durch die Maßnahme
werden alle Benutzer und Besucher der Bibliothek in ihrem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung beeinträchtigt und nicht nur diejenigen, bei denen konkrete Anhaltspunkte
dafür bestehen, dass sie Verstöße beabsichtigen. Insoweit handelt es sich im Ausgangspunkt
um einen Eingriff in das Recht der Kläger auf informationelle Selbstbestimmung von
erheblichem Gewicht. Jedoch besteht im Hinblick auf die Informationen, die durch eine nicht
mit einer Speicherung verbundene Videoüberwachung gewonnen werden, nicht die typische
Gefahrenlage, der das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begegnet. Ohne
Speicherung der Daten ist es der Beklagten nicht möglich, im Nachhinein auf das
Bildmaterial zuzugreifen, um sich mit seiner Hilfe einen Eindruck über individuelle
Verhaltensweisen oder Persönlichkeitsmerkmale einzelner Bibliotheksbenutzer zu
verschaffen. Ebenso wenig können die Informationen aus den Bildern vervielfältigt,
weitergegeben oder mit anderen Datenbeständen verknüpft werden. Da im Wechsel nur das
Bild jeweils einer von vier vorhandenen Kameras auf dem Bildschirm zu sehen ist und dieser
Bildschirm nicht ununterbrochen von einem Mitarbeiter der Beklagten überwacht wird, ist der
einzelne Bibliotheksbenutzer keiner ständigen Beobachtung ausgesetzt. Angesichts dessen
werden die Kläger durch den offenen Einsatz von Videotechnik im Ergebnis nicht wesentlich
mehr beeinträchtigt, als wenn die Bibliotheksräume von einer dort anwesenden Person
beobachtet würden. Die zusätzliche Belastung, der die Kläger durch den Einsatz der
Videokameras ausgesetzt sind, beschränkt sich im Wesentlichen darauf, dass sie sich nicht
jederzeit durch einen Blick darüber Gewissheit verschaffen können, ob sie gerade beobachtet
werden oder nicht. Dieser Nachteil reicht nicht als Anhaltspunkt für ein überwiegendes
Interesse der Kläger, von der Überwachung verschont zu bleiben, und ist von ihnen
hinzunehmen. Die Situation, in der die Beobachtung erfolgt, ist nicht durch besondere
Privatheit geprägt. Im Gegenteil müssen Personen, die sich in einer öffentlichen Bibliothek
aufhalten, stets damit rechnen, den Blicken der übrigen Bibliotheksbenutzer sowie der dort
Beschäftigten ausgesetzt zu sein. Die durch die hier in Rede stehende Beobachtung zu
gewinnenden Informationen besitzen zudem keine besondere Persönlichkeitsrelevanz.

69

Demgegenüber besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, Diebstähle und
Beschädigungen der in der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts
vorgehaltenen Fachliteratur zu verhüten und eventuelle Verstöße beweiskräftig feststellen zu
können. Dieses Interesse beschränkt sich nicht auf den erheblichen materiellen Wert der
Bücher und Loseblattwerke. Die Möglichkeit, jederzeit auf eine gut sortierte Bibliothek mit
Spezialliteratur aus dem öffentlichen Recht zugreifen zu können, ist auch für die Qualität der
Juristenausbildung der Beklagten sowie die Forschungsmöglichkeiten der an ihr tätigen
Wissenschaftler von wesentlicher Bedeutung.

70

Für das vorliegende Verfahren kommt es schließlich nicht darauf an, ob die
Videoüberwachung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts mit der
Dienstvereinbarung über die Einführung und den Betrieb von Überwachungssystemen mittels
Kamera vereinbar ist. Diese Dienstvereinbarung wurde am 30. November 2004 zwischen der
Beklagten und den Personalvertretungen der nicht wissenschaftlich sowie der
wissenschaftlich Beschäftigten geschlossen. Dienstvereinbarungen haben den Charakter
öffentlich-rechtlicher Verträge. Sie stellen Rechtsquellen dar, die von den
Vertragsschließenden und den von ihnen Betroffenen wie eine Rechtsnorm zu beachten
sind.

71

BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2003 - 6 P 1/03 -, juris Rdnr. 18 (= IÖD 2003, 213);
OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2008 - 1 B 1740/07 -.

72

Selbst wenn der von den Klägern angenommene Verstoß gegen § 2 der genannten
Dienstvereinbarung vorläge, könnten diese sich hierauf nicht berufen. Sie sind als Studierende
der Beklagten nicht in den Schutzbereich der Dienstvereinbarung einbezogen.

73

2. Die Kläger haben jedoch einen Anspruch gegen die Beklagte, dass sie die generelle
Speicherung der Bilder aus der Videobeobachtung der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts unterlässt. Anders als von der Beklagten
angenommen, folgt aus der Zulässigkeit einer Videobeobachtung nicht automatisch die
Rechtmäßigkeit einer Speicherung der erhobenen Daten. Vielmehr knüpft § 29b Abs. 2 Satz 1
DSG NRW die Speicherung solcher Daten an zusätzliche Anforderungen. Hiernach ist die
Speicherung von nach § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erhobenen Daten nur bei einer
konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies zum Erreichen der verfolgten
Zwecke unverzichtbar ist.

74

Eine generelle Speicherung der Bilder aus der Videobeobachtung der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts ist hiervon nicht gedeckt. Das Verwaltungsgericht hat
zu Recht nur eine anlassbezogene Speicherung als zulässig angesehen. Ein solcher Anlass, der
eine Aufzeichnung rechtfertigen kann, liegt insbesondere vor, wenn bei der Überwachung des
Bildschirms Beobachtungen gemacht werden, die darauf schließen lassen, dass gerade ein
Verstoß begangen wird oder unmittelbar bevorsteht.

75

Dabei kann offen bleiben, ob eine konkrete Gefahr gegeben ist. Dies wäre nur der Fall,
wenn aufgrund der vorliegenden Erfahrungen in Bibliotheken im Allgemeinen oder in der
hier interessierenden Bibliothek im Besonderen jederzeit mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit damit zur rechnen wäre, dass Bücher entwendet oder beschädigt würden.
Ob insoweit ausreichend ist, dass es in wissenschaftlichen Bibliotheken von Universitäten
immer wieder zu solchen Vorfällen kommt, erscheint fraglich.

76

Keiner Entscheidung bedarf auch, ob § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW - unabhängig vom
Vorliegen einer konkreten Gefahr nach dem allgemeinen polizeirechtlichen
Begriffsverständnis - nur eine anlassbezogene Speicherung zulässt. Die Kläger halten einen
Anlassbezug in dem Sinne für erforderlich, dass generelle Erfahrungswerte allein eine
Speicherung nicht rechtfertigen können, sondern stets Anhaltspunkte im Einzelfall hinzutreten
müssen.

77

Von einer nur anlassbezogenen Speicherung geht LT-Drs. 12/4780, S. 63, aus.

78

Mehr als eine anlassbezogene Speicherung ist hier jedenfalls nicht unverzichtbar. Indem
§ 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW eine Speicherung der durch eine Videobeobachtung
erhobenen Daten nur zulässt, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar
ist, soll eine solche Speicherung auf die unbedingt erforderlichen Fälle begrenzt werden.

79

LT-Drs. 12/4780, S. 63.

80

Durch die Verwendung des Begriffs unverzichtbar wollte der Gesetzgeber - wie auch im
Rahmen der Interessenabwägung nach § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW - dem Schutz der von
einer Videoüberwachung Betroffenen besonderes Gewicht beimessen. Eine Speicherung ist
nicht unverzichtbar, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das verfolgte Ziel ohne
Speicherung der durch die Videoüberwachung erhobenen Daten in gleicher oder weitgehend
gleicher Weise erreicht werden kann oder die Speicherung zumindest auf bestimmte Zeiten
oder Anlässe begrenzt werden kann.

81

Das Verwaltungsgericht hat die Unverzichtbarkeit zutreffend als besondere Ausprägung
des durch das Rechtsstaatsprinzip von Verfassungs wegen gewährleisteten Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit angesehen. Durch die Verwendung des Begriffs unverzichtbar anstelle
des eingeführten Begriffs erforderlich will der Gesetzgeber das Merkmal der Erforderlichkeit
in bestimmter Weise qualifizieren. Solange andere noch nicht erprobte zumutbare
Maßnahmen in Betracht kommen, die weniger eingriffsintensiv sind und deren gleiche oder
weitgehend gleiche Eignung ohne eine Erprobung nicht ausgeschlossen werden kann, ist eine
Speicherung nicht unverzichtbar im Sinne des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW.

82

Hier sind Anhaltspunkte dafür gegeben, dass es, um Diebstähle und Sachbeschädigungen
zu vermeiden und derartige Verstöße beweiskräftig feststellen zu können, keiner generellen
Speicherung der Daten bedarf, die mit Hilfe der Kameras in der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts erhoben wurden. Die Beklagte hat bislang nicht
erprobt, die Bibliotheksräume über den vorhandenen Bildschirm zu beobachten und die Bilder
nur dann zur Beweissicherung aufzuzeichnen, wenn ein den Bildschirm überwachender
Mitarbeiter der Beklagten konkrete Anhaltspunkte für einen Diebstahl oder eine
Sachbeschädigung erkennt. Bislang steht nicht mit der nach § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW
erforderlichen Gewissheit fest, dass ein solches Vorgehen Verstöße weniger effektiv
verhindern könnte als eine generelle Aufzeichnung der erhobenen Daten.

83

Es kann auch nicht festgestellt werden, dass die von der Beklagten geschilderten Erfolge
der bisherigen Videoüberwachung maßgeblich auf die Speicherung der erhobenen Daten
zurückzuführen sind. Eine systematische Auswertung der aufgezeichneten Bilder ist bisher
nicht erfolgt. Es ist auch nicht erkennbar, dass anlassbezogen die Notwendigkeit bestanden
hätte, auf gespeicherte Bilder zurückzugreifen, um Verstöße aufzuklären oder beweisen zu
können. Zur Aufklärung festgestellter Diebstähle oder Sachbeschädigungen wäre ein solches
Vorgehen auch allenfalls ausnahmsweise sinnvoll, nämlich dann, wenn der Verstoß zeitlich
relativ eng eingegrenzt werden kann.

84

Ebenso wenig kann festgestellt werden, dass der mit der Videobeobachtung verbundene
Abschreckungseffekt wesentlich geringer wäre, wenn eine generelle Speicherung der
erhobenen Daten unterbliebe. Wie dargelegt, ist schon die bloße Videobeobachtung geeignet,
von der Begehung von Verstößen abzuschrecken. Der überwiegende Teil potenzieller Täter
wird Verstöße bereits deshalb unterlassen, weil er nicht sicher sein kann, ob sein
Fehlverhalten mit Hilfe der Kameras beobachtet würde. Dafür, dass eine nennenswerte Zahl
von Benutzern das Risiko eingehen würde, bei der Begehung von Diebstählen oder
Sachbeschädigung auf dem Bildschirm beobachtet zu werden, sich jedoch durch eine
Speicherung der erhobenen Daten von solchen Taten abhalten ließe, ist nichts ersichtlich.
Jedenfalls der weit überwiegenden Zahl der Benutzer muss klar sein, dass eine systematische
nachträgliche Auswertung der aufgezeichneten Bilder schon aus personellen Gründen
allenfalls ausnahmsweise erfolgen kann.

85

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die
Entscheidung über ihre vorläufige Vollsteckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in
Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 und § 713 ZPO.

86

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.

87