Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-02, Aktenzeichen 3 K 6443/03
ECLI:DE:VGMI:2005:1102.3K6443.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin stellte am 17. Juli 2003 einen Antrag auf Wiedererteilung der
Genehmigung für einen Linienverkehr nach § 42 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG)
für die Linie 482 zwischen Q. und M. mit einer Gesamtlinienlänge von 56,1 km,
und zwar für die Dauer von 8 Jahren.

3

Im Rahmen der Anhörung trug der Beigeladene gegenüber der Beklagten vor: Seine
Verbandsversammlung habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept als Anlage zum
aktuell gültigen Nahverkehrsplan verabschiedet. Das Linienbündelungskonzept sei damit
Bestandteil des Nahverkehrsplans und somit gemäß § 8 Abs. 3 PBefG bei der
Konzessionserteilung zu berücksichtigen. Bei der Umsetzung des Nahverkehrsplans hätten
sich in den letzten Jahren immer wieder Komplikationen dadurch ergeben, dass in fast allen
Verkehrsachsen für die jeweiligen Buslinien unterschiedliche Laufzeiten der Konzessionen
bestanden hätten und eine Integration der Angebote der verschiedenen Buslinien im Sinne des
Nahverkehrsplans dadurch erschwert worden sei. Aus diesem Grunde und nicht zuletzt auch
im Hinblick auf künftig notwendig werdende Ausschreibungen im Busverkehr empfehle
inzwischen auch der Landkreistag O. die Erarbeitung von Linienbündeln, in denen
unternehmensübergreifend Buslinien zusammengefasst würden, um die wirtschaftlichen
Risiken für Verkehrsangebote zu minimieren sowie die planerischen Möglichkeiten zu
optimieren. Gemäß dem geschlossenen und bei der Beklagten vorliegenden
Linienbündelungskonzept werde deshalb um die Verkürzung der beantragten Laufzeit bis
zum 30. November 2009 (Linienbündel 12) gebeten.

4

Hinsichtlich des Linienbündels 12 wird im Übrigen auf Blatt 22 der Beiakte BA I
verwiesen.

5

Mit Bescheid vom 25. August 2003 entsprach die Beklagte dem Antrag der Klägerin auf
Wiedererteilung der Konzession, jedoch nur für die Zeit vom 28. August 2003 bis zum 30.
November 2009: Im Anhörverfahren seien Einwendungen des Beigeladenen bezüglich der
Laufzeit der Konzession erhoben worden, die in dieser Entscheidung auf Grund des
Linienbündelungskonzepts berücksichtigt worden seien. Versagungsgründe nach § 13 Abs. 1
und 2 PBefG lägen nicht vor, insbesondere würden Rechte vorhandener Unternehmen bei
Beachtung der Nebenbestimmungen nicht beeinträchtigt. Öffentliche Verkehrsinteressen
stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Der vom Aufgabenträger beschlossene
Nahverkehrsplan, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachte, unter Mitwirkung der
vorhandenen Unternehmer zu Stande gekommen sei und nicht zur Ungleichbehandlung von
Unternehmen führe, sei bei der Entscheidung berücksichtigt worden (§ 8 Abs. 3 PBefG).

6

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch: Der Laufzeitverkürzung könne
nicht zugestimmt werden. Die beantragte Verlängerung der Liniengenehmigung um 8 Jahre
trage der Notwendigkeit Rechnung, dass sie als Verkehrsunternehmen eine ausreichend
bemessene Grundlage für eine verlässliche unternehmerische Disposition benötige. Dagegen
sei das Linienbündelungskonzept des Beigeladenen nicht geeignet, eine Verkürzung der
Genehmigungslaufzeit zu begründen. Selbst wenn die geltenden Nahverkehrspläne eine
solche Bündelung vorsähen, folgte daraus keine Bindungswirkung für die
Genehmigungsentscheidung. Das sei erst recht dann der Fall, wenn die Bündelung statt im
Nahverkehrsplan lediglich in einem Linienbündelungskonzept, das mit dem derzeit geltenden
Nahverkehrsplan inhaltlich nicht übereinstimme, vorgesehen sei. Dass die
Verbandsversammlung des Beigeladenen inzwischen ein solches Linienbündelungskonzept
beschlossen habe, führe zu keiner anderen Bewertung. Gemäß § 9 Abs. 2 PBefG könne die
Genehmigung für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilt werden, soweit es die
Zielsetzung des § 8 PBefG erfordere. Zu dieser Zielsetzung gehöre auch der in § 8 Abs. 4 Satz
1 PBefG enthaltene Grundsatz, dass Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr
eigenwirtschaftlich zu erbringen seien. Die Ausführungen des Beigeladenen ließen nicht
erkennen, dass dieser Grundsatz bei der Forderung nach einer Linienbündelung eine
angemessene Beachtung gefunden habe. Stattdessen stütze der Beigeladene das
Linienbündelungskonzept und damit die Forderung nach Verkürzung der
Genehmigungslaufzeit letztlich darauf, dass dies im Hinblick auf künftig notwendig werdende
Ausschreibungen im Busverkehr erforderlich sei. Die Notwendigkeit von Ausschreibungen
sei jedoch nicht zu erkennen. Vielmehr sehe sie die Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofs vom 24. Juli 2003 zum so genannten "Magdeburger Urteil" (Rs. C-280/00
Altmark Trans) als Bestätigung dafür, dass eigenwirtschaftlich erbrachte Verkehrsleistungen
auch zukünftig nicht auszuschreiben seien. Vor diesem Hintergrund sei sowohl die
Notwendigkeit der Linienbündelung als auch die Einschätzung über eine zukünftige
Ausschreibungspflicht für eigenwirtschaftliche Verkehre zu bezweifeln.

7

Zudem stimmten die in dem Linienbündelungskonzept, das der Beigeladene vorgelegt
habe, enthaltenen Linien in erheblichem Umfang nicht mit dem im Nahverkehrsplan
aufgelisteten Linienkonzepten überein, sondern wichen in Bezug auf Taktung, Betriebstage,
Fahrplanangebot und Linienführung teilweise gravierend davon ab. Dabei sei die Entwicklung
zum heutigen Fahrplanangebot trotz starker Abweichungen von dem Nahverkehrsplan in allen
Fällen mit der Zustimmung des Beigeladenen erfolgt. Eine Anpassung des Nahverkehrsplanes
auf die derzeit gültigen Strukturen, die die wesentlichen Anforderungen des
Nahverkehrsplanes sogar vielfach überträfen, ohne die geforderten Konzepte des
Nahverkehrsplanes zu übernehmen, sei bisher nicht erfolgt. Ein Linienbündelungskonzept,
basierend auf dem heutigen Fahrplanangebot, könne daher nicht als Anlage zu dem zwar noch
gültigen, aber inhaltlich erheblich abweichenden Nahverkehrsplan anerkannt werden.

8

Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom
1. Oktober 2003 zurück: Nach § 16 Abs. 2 PBefG betrage die Genehmigungsdauer höchstens
8 Jahre. Sie sei im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der
öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Im öffentlichen Personennahverkehr sei § 8
Abs. 3 PBefG zu beachten. § 9 Abs. 2 PBefG lasse ausdrücklich die Bündelung von
Konzessionen zu. Die Interessen der Unternehmer müssten
ebenfalls in die Entscheidung eingehen. Es habe eine Abwägung stattzufinden zwischen den
öffentlichen Verkehrsinteressen und den Belangen der Unternehmer. Die
Verbandsversammlung des Beigeladenen habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept
beschlossen. Die Bündelung von Linien entspreche aus folgenden Gründen öffentlichen
Verkehrsinteressen: Nach dem Personenbeförderungsgesetz sei jetzt schon Wettbewerb
möglich. Bei gemeinwirtschaftlichen Verkehren sei als Regelfall eine Ausschreibung
vorgesehen. Einzelne Linien könnten nicht sinnvoll ausgeschrieben werden. Deshalb sei eine
Linienbündelung, die einheitliche Endzeiten der Konzession voraussetze, anzustreben.

9

Das derzeitige Personenbeförderungsgesetz kenne auch einen Wettbewerb bei
eigenwirtschaftlichen Verkehren. Falls mehrere Anträge gestellt würden, habe die
Genehmigungsbehörde eine Auswahlentscheidung zu treffen, wobei sowohl die öffentlichen
Verkehrsinteressen als auch die in § 13 Abs. 3 PBefG genannten Aspekte zu berücksichtigen
seien. Es liege im öffentlichen Interesse, dass auch bei eigenwirtschaftlichen Verkehren
mehrere Anträge gestellt würden, um die öffentlichen Verkehrsinteressen optimal zu
verwirklichen. Mit dem Angebot von Mitbewerbern sei nur zu rechnen, wenn Bündel gebildet
würden. Außerdem verhindere die Bündelung, dass die Unternehmen wirtschaftlich
interessante Linien weiter beführen und bei defizitären einen Ausgleich durch die
Aufgabenträger verlangten.

10

Das Bündelungskonzept im Einzelnen entspreche öffentlichen Verkehrsinteressen. Die
einzelnen Linienbündel dürften weder zu groß noch zu klein festgesetzt werden. Zu kleine
Bündel ließen keinen betriebswirtschaftlich rentablen Betrieb zu. Zu große Bündel könnten zu
einer Monopolbildung führen und beeinträchtigten die Wettbewerbschancen mittelständischer
Betriebe. Die Bildung von 14 Teilnetzen für die Region und von 4 Teilnetzen für die Stadt
Q. sei angemessen.

11

Bei der Festlegung der Laufzeit seien auch die Interessen der Klägerin angemessen zu
berücksichtigen. Sie habe ein Interesse an einer langen Laufzeit, um Planungssicherheit zu
haben, und wolle Investitionen bis zur Abschreibung nutzen können. Das Bündelungskonzept
trage dem insoweit Rechnung, dass die Laufzeiten der einzelnen Bündel mindestens auf das
Jahr 2008 festgesetzt seien. Die Verbandsversammlung habe das Linienbündelungskonzept
am 21. Juli 2003 als Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans beschlossen. Nach dem
Erlass des MWMEV vom 13. Februar 2001 (Ziffer 3) wäre ein Beschluss der
Vertretungskörperschaft des Aufgabenträgers ausreichend gewesen.

12

Die Widerspruchsbegründung der Klägerin rechtfertige keine andere Bewertung. Nach §
8 Abs. 4 PBefG seien Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr grundsätzlich
eigenwirtschaftlich zu erbringen. Dem stehe das Linienbündelungskonzept nicht entgegen.
Um Kosten zu sparen hätten die Aufgabenträger sogar ein erhebliches Interesse daran, dass
möglichst alle Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr eigenwirtschaftlich erbracht
würden. Dem Urteil des EuGH vom 24. Juli 2003 seien keine Aussagen zu entnehmen, die
eine Bündelung als unzulässig erscheinen ließen.

13

Die derzeit genehmigten Linien stimmten nicht in allen Fällen mit den geplanten Linien
des Nahverkehrplanes überein. Das Bündelungskonzept könne sich nur auf die derzeit
betriebenen Linien und nicht auf die geplanten Linien beziehen. Bei einer möglichen
Ausschreibung werde zu entscheiden sein, ob die Linien dem Nahverkehrsplan anzupassen
seien. Es sei nicht Aufgabe eines Bündelungskonzeptes, das Fahrplanangebot zu bestimmen.
Das sei Inhalt des Nahverkehrsplanes. Wenn es zu Ausschreibungen komme, sei der dann
gültige Nahverkehrsplan zu beachten.

14

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage trägt die Klägerin weiter vor: Die von der Beklagten
angeführten Gründe rechtfertigten keine kürzere Befristung als die übliche
Genehmigungslaufzeit von 8 Jahren gemäß § 16 Abs.2 Satz 2 PBefG, und es seien auch im
Übrigen keine Gründe ersichtlich, die eine kürzere Befristung erlaubten. Die Regelung in § 16
Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 3 PBefG stelle darauf ab, dass der Verkehrsunternehmer
wirtschaftliche Dispositionen treffen müsse, die für einen bestimmten Zeitraum ein Vertrauen
auf den Bestand der Linienverkehrsgenehmigung voraussetzten. Im Linienverkehr mit
Kraftfahrzeugen sei auf dieser Grundlage nach Auffassung des Gesetzgebers eine
Geltungsdauer von 8 Jahren erforderlich. Mit der gesetzgeberischen Festlegung der
maximalen Geltungsdauer von 8 Jahren sei sogleich zumindest tendenziell der Rahmen
angegeben, der nach den Vorstellungen des Gesetzgebers bei der Bemessung der
Geltungsdauer berücksichtigt werden solle. Da das öffentliche Verkehrsbedürfnis einem
ständigen Wandel unterworfen sei, gewährleiste die Befristung der Genehmigungsdauer auf
höchsten 8 Jahre, dass das Fortbestehen eines solchen Bedürfnisses in regelmäßigen
Zeitabständen geprüft werden könne. Auch langfristige Planungen könnten einen Grund dafür
abgeben, eine Genehmigung kürzer zu befristen, wenn anders sich eine Verkehrsplanung von
überragendem öffentlichen Interesse, die konkrete Formen angenommen habe, nicht
verwirklichen lasse. Dabei könne es sich aber nur um Ausnahmefälle handeln, die
substantiierter Begründung bedürften. Derartige Gründe seien hier nicht ersichtlich.

15

Die Ausführungen der Beklagten in ihrem Widerspruchsbescheid zeigten, dass die von ihr
vorgenommene Befristung auf einer Verkennung des derzeit geltenden Rechtsrahmens für die
Personenbeförderung im Linienverkehr mit Kraftomnibussen beruhe. Das als Bestandteil des
geltenden Nahverkehrsplans von der Verbandsversammlung des Beigeladenen beschlossene
Linienbündelungskonzept sei von der Beklagten bereits deshalb nicht gemäß § 8 Abs. 3
PBefG zu berücksichtigen gewesen, da der so veränderte Nahverkehrsplan widersprüchliche
Aussagen enthalte und daher kein abgesicherte Planung bedeute.

16

Ferner handele es sich bei der Möglichkeit, gemäß § 9 Abs. 2 PBefG eine Genehmigung
für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilen zu können, soweit es die Zielsetzung
des § 8 PBefG erfordere, um kein öffentliches Interesse i.S.d. § 16 Abs. 2 PBefG. Unter
öffentlichen Verkehrsinteressen seien im Wesentlichen die Aspekte zu verstehen, die gemäß §
13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bei der Genehmigungserteilung zu beachten seien. Dies seien Gründe,
die auf der Tatbestandsebene zu prüfen seien und zu einer Ablehnung einer beantragten
Genehmigung führen könnten. Solche Aspekte könnten auch im Rahmen des § 16 Abs. 2
PBefG eine kürzere Befristung rechtfertigen. § 9 Abs. 2 PBefG regele allerdings nur den
Umfang/Inhalt einer Liniengenehmigung und nicht die Voraussetzungen der Erteilung einer
Liniengenehmigung. Auch wenn § 16 Abs. 2 PBefG auf § 8 Abs. 3 PBefG verweise und die
Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBefG ebenso die Zielsetzung des § 8 PBefG im Blick habe,
bedeute diese Identität nicht, dass eine Bündelungsabsicht auch als öffentliches
Verkehrsinteresse ein Ablehnungsgrund sei. Im Übrigen habe die Beklagte hier noch nicht
einmal eine Bündelung i.S.d. § 9 Abs. 2 PBefG durch eine gebündelte Erteilung von
Liniengenehmigungen umgesetzt.

17

Des Weiteren stelle die Absicht, Ausschreibungen durchführen zu wollen, kein
öffentliches Verkehrsinteresse dar, das eine Befristung rechtfertigen würde. Das
Personenbeförderungsgesetz unterscheide hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzung von
Linienverkehren zwischen eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehren. Lediglich bei den
gemeinwirtschaftlichen Verkehren werde gemäß § 13a PBefG i.V.m. der Verordnung zur
Anwendung von § 13a Abs. 1 Satz 3 PBefG der Genehmigungserteilung in der Regel ein
Wettbewerbsverfahren vorgeschaltet. Ob eine Verkehrsleistung eigen- oder
gemeinwirtschaftlich zu betreiben sei, sei für jede einzelne Linie, für die eine Genehmigung
zur Durchführung von Linienverkehren beantragt werde, im Zeitpunkt der Antragstellung
gesondert zu entscheiden. Die von ihr beantragte Linie 482 werde eigenwirtschaftlich
betrieben. Sie erhalte keine sonstigen Zuschüsse der öffentlichen Hand zur
Betriebsdurchführung. Der Gesetzgeber sehe bisher die Vergabe von eigenwirtschaftlichen
Genehmigungen nur im Antragsverfahren vor. Hiernach sei eine Ausschreibung nicht
erforderlich.

18

Die Befristung könne auch nicht damit begründet werden, dass die Linie 482 nach Ablauf
der Genehmigungsdauer mit anderen, nicht so profitablen Linien zusammengefasst werden
könne, umso einen Ausgleich von wirtschaftlich interessanten und defizitären Linien zu
ermöglichen. Der Gesetzgeber habe nämlich bisher nicht die erforderlichen Voraussetzungen
im Personenbeförderungsgesetz geschaffen, um die isolierte Beantragung und Genehmigung
von in einem solchen Bündel befindlichen eigenwirtschaftlichen Linien ablehnen zu können.
Eine Ablehnung wäre nur möglich, wenn gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG öffentliche
Verkehrsinteressen beeinträchtigt wären. Die Beklagte verfolge mit ihrer Befristung ein Ziel,
das sie im Rahmen eines Antragsverfahrens auf Genehmigung einer einzelnen Linie in einem
Linienbündel nicht zur Ablehnung der Genehmigung rechtmäßig geltend machen könnte.
Schließlich sei auch die Annahme der Beklagten, nur durch die Bildung von Linienbündeln
sei mit Angeboten von Konkurrenten zu rechnen, unzutreffend. Kleinere und mittlere
Unternehmen im Verkehrsraum der streitgegenständlichen Linie seien nicht in der Lage, die
beschlossenen Linienbündel allein zu erbringen. Bei einem Wettbewerb um diese
Linienbündel wären somit diese Unternehmen ausgeschlossen.

19

Ihre schützenswerten wirtschaftlichen Belange seien in einem großen Zusammenhang zu
betrachten. Nach der Beschlusslage der Beigeladenen über das Linienbündelungskonzept sei
vorgesehen, dass mit Ablauf des für jedes Linienbündel vorgesehenen so genannten
Harmonisierungsdatums die Durchführung des jeweiligen Verkehrs durch den Betreiber
erfolge, der zuvor in einem Ausschreibungsverfahren ermittelt worden sei. Dies bedeute, dass
bereits im Jahre 2008 die Linienbündel 1, 6, 9, 2, 8 und 11 im Wettbewerb vergeben werden
sollten und in den Folgejahren die übrigen Linienbündel. Die Konsequenz sei, dass sie - die
Klägerin - zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschätzen könne, ob und in welchem Umfang
sie zukünftig nach Durchführung der Wettbewerbsverfahren in dem Verkehrsraum, der in die
Zuständigkeit des Beigeladenen falle, überhaupt noch tätig sein werde. Hiernach könne zwar
derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass die von ihr getätigten Investitionen einschließlich
der gewährten Zuwendungen in die Anschaffung von Kraftomnibussen auch auf anderen
Linien genutzt werden könnten. Jedoch sei die Nutzung auf anderen Linien zum
gegenwärtigen Zeitpunkt keinesfalls als sicher zu bezeichnen, da
eben die Möglichkeiten zur Durchführung von Verkehren vom Ergebnis der beabsichtigten
Ausschreibungen abhingen.

20

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Oktober 2003 - Az.: 7 K 1926/01 -
habe für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung. Der dortige Aufgabenträger habe
nämlich für die Verkehrsdurchführung in seinem Kreisgebiet Zuschüsse geleistet und durch
eine Linienbündelung beabsichtigt, eine wirtschaftlichere Leistungserstellung zu ermöglichen.
Ziel der Linienbündelung habe es letztlich sein sollen, eine mögliche Reduzierung der
Zuschussleistungen des Aufgabenträgers zu gewährleisten. Hier stelle sich die Situation völlig
anders dar. Der Beigeladene leiste nämlich für die Linie 482 keinen Zuschuss. Sofern
Verkehre eigenwirtschaftlich zu produzieren seien, sei eine ausschreibungsfähige Situation
für den Aufgabenträger nicht eröffnet, da eigenwirtschaftliche Verkehre gemäß § 13 PBefG
nur in einem Antragsverfahren auf Initiative des Unternehmers vergeben würden.

21

Durch die Bildung von insgesamt 14 Linienbündeln zu jeweils unterschiedlich
festgesetzten Zeitpunkten und entsprechend verkürzt erteilten Genehmigungen für die von ihr
betriebenen Linienverkehre werde die für sie unerlässliche Planungssicherheit aufgehoben.
Da sie derzeit nahezu sämtliche Linien der 14 Linienbündel betreibe, befinde sie sich während
des Zeitraums der Vereinheitlichung/Harmonisierung der Genehmigungslaufzeiten in einer
Phase, die eine nachhaltige Unternehmens- und Investitionsplanung nicht gestatte. Derartige
Einschränkungen im Rahmen der Berufsausübung habe sie im Bereich der
eigenwirtschaftlichen Verkehre gemäß § 13 PBefG nicht hinzunehmen, sofern nicht in der
Abwägung sich durchsetzende öffentliche Verkehrsinteressen dies erforderten. Solche
Interessen seien jedoch hier nicht gegeben. Deshalb brauche auch das unternehmerische
Interesse an einem gesetzlich zulässigen und möglichst langen Genehmigungszeitraum nicht
zurückzustehen. Bei einer solchen Sachlage sei es dann auch nicht von Relevanz, ob die für
eine verkürzte Laufzeit erteilte Genehmigung unter Umständen eine wirtschaftliche
Durchführung des Linienverkehrs gestatte.

22

Die Klägerin beantragt,

23

die Beklagte zu verpflichten, ihr - der Klägerin - für die Linie 482 eine
auf den 28. August 2011 befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG zu
erteilen und den Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 25. August
2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 01. Oktober 2003
aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

24

Die Beklagte beantragt,

25

die Klage abzuweisen.

26

Die Beklagte führt zur Begründung ihres Antrags aus: Es sei nicht Aufgabe des
Nahverkehrsplanes, den tatsächlichen Zustand zu beschreiben, sondern denjenigen,
der angestrebt werde. Da mit der verkürzten Genehmigungsdauer sofort begonnen
werde, damit zu dem festgesetzten Harmonisierungsdatum alle Konzessionen
ausgelaufen seien, müsse sich das Bündelungskonzept natürlich auf die tatsächlich
bestehenden Linien beziehen. Die Auffassung der Klägerin, eine Bündelung liege
nicht im öffentlichen Verkehrsinteresse, teile sie nicht. Richtig sei, dass die Linie 482
nach den derzeitigen Vorgaben eigenwirtschaftlich betrieben werde. Der
Beigeladene als Aufgabenträger leiste aber erhebliche Zuschüsse, um ein
angemessenes ÖPNV-Angebot sicherzustellen. Hiernach liege es im öffentlichen
Verkehrsinteresse, den Zuschussbedarf zu verringern oder bei gleichem
Zuschussbedarf das ÖPNV-Angebot zu verbessern. Bei ihrer - der Beklagten -
Entscheidung habe sie nicht nur die öffentlichen Verkehrsinteressen, sondern auch
die Interessen der Klägerin berücksichtigt, und zwar insofern, als die Harmonisierung
erst ab 2008 erfolge. Die Bündelung erfolge nicht bereits jetzt, weil einzelne
Bündelungen, wenn zufällig zwei Linien eines Bündels gleichzeitig ausliefen, nicht
ausreichend seien. Sinnvoll sei eine Bündelung nur, wenn alle oder fast alle Linien
eines Bündels die gleiche Enddauer hätten. Dies sei bisher nicht der Fall und solle
durch das Bündelungskonzept umgesetzt werden.

27

Richtig sei, dass in § 13 PBefG der Begriff Bündelung nicht erwähnt werde. § 13
PBefG sei aber im Zusammenhang mit § 9 Abs. 2 PBefG zu interpretieren, und § 9
Abs. 2 PBefG ermögliche es ausdrücklich, mehrere Linien in einem Bündel
zusammenzufassen. Eine effektive Bündelung sei aber nur möglich, wenn die
Laufzeiten vorher harmonisiert würden. § 9 Abs. 2 PBefG rechtfertige somit auch
eine Verkürzung der Laufzeiten, um durch Harmonisierung eine effektive Bündelung
zu ermöglichen. Die Auffassung, § 9 Abs. 2 PBefG sei nicht dazu bestimmt,
eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Linien zu bündeln, teile sie nicht. In
der Begründung zu § 9 Abs. 2 PBefG heiße es in der Bundestagsdrucksache
12/6269 auf Seite 143:

28

"Zugleich ermöglicht dies auch eine gesamtwirtschaftliche Bewertung
vorhandener Linienverkehre mit einem Ausgleich zwischen guten und
schlechten Risiken. Dies ist insbesondere bei der Bemessung öffentlicher
Ausgleichsverpflichtungen bedeutsam."

29

Der Gesetzgeber habe also eine Bündelung rentabler und nicht rentabler Linien
zulassen wollen, um die Ausgleichsverpflichtung der öffentlichen Hand zu reduzieren.
Das vorgesehene Bündelungskonzept führe auch nicht zu einer unzulässigen
Gebietskonzession.

30

Bei ihrem - der Beklagten - Hinweis darauf, dass nach den Vorstellungen der
Europäischen Gemeinschaft der Wettbewerb verstärkt werden solle, habe es um
keinen tragenden Grund der angefochtenen Entscheidung gehandelt.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
verwiesen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Die Klage ist als Verpflichtungs-, hilfsweise Bescheidungsklage zulässig, aber
nicht begründet.

34

Die Klägerin hat gegen die Beklagte weder einen Anspruch darauf, dass diese ihr
für die Linie 482 eine über den 30. November 2009 hinaus befristete Genehmigung
gemäß § 42 PBefG erteilt, noch darauf, dass die Beklagte über den Antrag der
Klägerin auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom
25. August 2003 und ihr Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 sind nämlich -
soweit diese Bescheide den weitergehenden Antrag der Klägerin ablehnen
beziehungsweise die Ablehnung in diesem Umfang bestätigen - rechtmäßig und
verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

35

Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss derjenige, der mit Kraftfahrzeugen im
Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Grundlage für die
angefochtenen Bescheide und für einen Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf
Erteilung einer solchen, über den 30. November 2009 hinausgehenden Genehmigung auf der
Linie 482 beziehungsweise für einen gleichgerichteten Bescheidungsanspruch ist die
Regelung in § 13 Abs. 1 und 2 PBefG, die einer Erteilung der Genehmigung, ohne dass
weitere Ausführungen hierzu erforderlich sind, nicht entgegensteht, in Verbindung mit § 16
Abs. 2 PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Geltungsdauer der Genehmigung für
Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der öffentlichen
Verkehrsinteressen zu bemessen, wobei die Geltungsdauer höchstens acht Jahre beträgt.
Außerdem ist hier § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten.

36

Bei der Entscheidung, auf welchen Zeitraum die Linienverkehrsgenehmigung innerhalb
der Höchstdauer von acht Jahren zu befristen ist, handelt es sich um eine unter
Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu treffende
Ermessensentscheidung,

37

so schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1954 - BVerwG I C 148.53 -,
BVerwGE 1, S. 244 ff. (246); VGH Württemberg-Baden, Urteil vom 18. Januar
1951 - 1 S - II 298/49 -, DÖV 1951, S. 641 ff. (642 f.); ebenso OVG Lüneburg,
Urteil vom 19. August 1966 - III OVG A 192/64; Bidinger,
Personenbeförderungsrecht, Stand: 1998, § 16 Nr. 6f.,

38

nicht um eine - wie die Klägerin meint - gebundene Entscheidung in dem Sinne, dass die
Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Dauer von acht Jahren zu
erteilen ist, wenn nicht ausnahmsweise zwingende öffentliche Verkehrsinteressen
entgegenstehen.

39

Dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, § 16 Abs. 2 PBefG zumindest nicht
im Sinne der Klägerin verstanden werden darf, wird durch die historische Auslegung
bestätigt. So heißt es in der amtlichen Begründung zu § 44 a. F. PBefG,

40

abgedruckt bei Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6b.,

41

der dem jetzigen § 16 Abs. 2 PBefG entspricht:

42

"Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder
Fall unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft
und die Geltungsdauer der Genehmigung danach bemessen wird, ist
dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt."

43

Legt man eine Ermessensentscheidung zu Grunde, so hat die Beklagte diese aus den
nachfolgend behandelten Gründen rechtmäßig getroffen, dabei insbesondere auch ihr
Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen
des Ermessens eingehalten (vgl. § 40 VwVfG). Geht man hingegen von einer gebundenen
Entscheidung aus, so verbietet es sich nach dem eindeutigen Wortlaut, nach der
Entstehungsgeschichte sowie nach Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 PBefG,
dem antragstellenden Unternehmer regelmäßig einen Anspruch auf die Genehmigung für die
gesetzliche Höchstdauer zuzuerkennen. Eine solche Genehmigungsdauer muss vielmehr
besonders gelagerten Fällen, in denen der Unternehmer ein besonders hohes wirtschaftliches
Risiko übernimmt, vorbehalten bleiben. Der Regelfall muss sich deutlich unterhalb des
Zeitraums von acht Jahren, etwa zwischen vier und sechs Jahren, bewegen. Das Interesse des
Unternehmers am Fortbestand seines Linienverkehrs über den gesetzlichen
Genehmigungszeitraum hinaus wird durch § 13 Abs. 3 PBefG berücksichtigt und kann schon
deshalb nicht auch noch in die Entscheidung nach § 16 Abs. 2 PBefG einfließen. Auch
hieraus ergibt sich kein Grund, die Regellaufzeit an die Genehmigungshöchstdauer
anzunähern.

44

Vgl. Barth, Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im
straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr mit Kraftfahrzeugen,
Rechtsgutachten, S. 15, 20 f., August 1999,
www.zvbn.de/media/download/GutachtenLaufzeiten.pdf.

45

Die Klägerin hat nicht annähernd dargelegt, dass sie im Hinblick auf den Betrieb der
Linie 482 ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernommen hat oder übernimmt, was
eine über den Zeitraum von sechs Jahren und drei Monaten hinausgehende, bis zu acht Jahren
geltende Genehmigung rechtfertigen würde. Wirtschaftliche Interessen, die die Beklagte bei
der Bemessung des Zeitraums, für den die Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, hätte
berücksichtigen müssen, insbesondere solche Interessen, die eine um ein Jahr und neun
Monate verlängerte Geltungsdauer erfordern, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Das Gericht
hatte sie mit richterlicher Verfügung vom 20. Februar 2004 aufgefordert, im Einzelnen
mitzuteilen, welche Investitionen sie gerade im Hinblick auf die Verlängerung der
Konzession für die hier streitige Linie von Q. nach M. über C. , O1. ,
M. -B1. und M. -I. getätigt hat, welche Abschreibungsfristen für diese
Investitionen (etwa Busse) gelten und ob diese Investitionen auch auf anderen von ihr
betriebenen Linien genutzt werden könnten. Weiter sollte die Klägerin im Einzelnen
nachvollziehbar darstellen, weshalb sie auf eine für die Dauer von acht Jahren erteilte
Konzession angewiesen ist und auf Grund der erforderlichen Investitionen bedeutende
wirtschaftliche Nachteile hinnehmen müsste im Hinblick auf die nur für sechs Jahre und drei
Monate geltende wiedererteilte Konzession. Hierauf ist sie jeweils nicht in der Sache
eingegangen. Vielmehr stützt sie ihre Argumentation in diesem Rechtsstreit auf ihr - nach den
oben stehenden Ausführungen abzulehnendes - Verständnis von § 16 Abs. 2 S. 1 und 2
PBefG.

46

Besondere Gründe dafür, dass die Beklagte die der Klägerin erteilte
Linienverkehrsgenehmigung auf sechs Jahre und drei Monate befristet hat, aber immer noch
oberhalb der Regellaufzeit geblieben ist, sind hiernach nicht mehr erforderlich. Gleichwohl
liegen hier auch solche Gründe vor.

47

Generell sind für die Bemessung der Genehmigungsdauer die öffentlichen
Verkehrsinteressen im Einzelfall und nicht die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers
maßgebend, wobei letztere indessen nicht völlig ignoriert werden dürfen.

48

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6f.

49

Dabei werden die öffentlichen Verkehrsinteressen durch § 16 Abs. 2 S. 3 in Verbindung
mit § 8 Abs. 3 PBefG konkretisiert.

50

Vgl. Bidinger, a. a. O., Stand: 09/03, § 16 Nr. 6 a.

51

Ausschlaggebend dafür, wie die Genehmigungsdauer unter Berücksichtigung von § 8
Abs. 3 PBefG zu bemessen ist, sind letztlich nicht so sehr das gegenwärtige tatsächliche
Verkehrsbedürfnis, sondern vielmehr die zukunftsbezogenen Gesichtspunkte der
Verkehrsplanung, der Raumordnung, der kommunalen Neuordnung und der Daseinsvorsorge.
Gründe, die diesen Anforderungen entsprechen, sind den angefochtenen Bescheiden und dem
weiteren Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen mit ausreichender Sicherheit zu
entnehmen. Der Beigeladene, dessen Bestrebungen die Beklagte in die Gründe der
angefochtenen Bescheide einbezogen hat, will die wirtschaftlichen Risiken für
Verkehrsangebote minimieren und die planerischen Möglichkeiten optimieren durch eine
Integration der Angebote verschiedener Buslinien, und zwar durch die von ihm erarbeiteten
und beschlossenen Linienbündel, wobei die zu einem Linienbündel zusammengefassten
Linien nur dann sinnvoll gemeinsam vergeben werden können, wenn die geltenden
Genehmigungen für diese Linien gleichzeitig auslaufen, was deren Befristung auf einen
gemeinsamen Endzeitpunkt voraussetzt. Dass die Linienbündelung durch den Aufgabenträger
bereits formal in den Nahverkehrsplan aufgenommen ist, ist dafür nicht zwingende
Voraussetzung. Zu fordern und hier eingehalten ist jedoch ein mit der Aufstellung des
Nahverkehrsplans qualitativ vergleichbares Verfahren, das eine methodisch korrekte und
sachgerechte Abwägung sowie den Beschluss der zuständigen Gremien beinhaltet.

52

Vgl. Barth, a. a. O., S. 32.

53

Wenn Bidinger darüber hinaus als Voraussetzung für eine acht Jahre unterschreitende
Genehmigungsdauer fordert, dass den öffentlichen Verkehrsinteressen für die betreffende
Verbindung eine abgeschlossene Nahverkehrsplanung mit exakten Zeitvorstellungen oder
aktuelle tatsächliche Veränderungen des Verkehrsbedürfnisses zu Grunde liegen, so ist dem
nicht zu folgen. Zum einen stünde eine solche Einschränkung im Widerspruch zu der obigen
Aussage über die Gesichtspunkte für die Bemessung der Genehmigungsdauer, zum anderen
ist wegen der sich stets wandelnden Verhältnisse eine konkrete Nahverkehrsplanung über
einen längeren, wenn auch unter acht Jahren liegenden Zeitraum - in der vorliegenden Sache
bleibt die Genehmigungsdauer nur wenig, nämlich um ein Jahr und neun Monate, hinter der
Höchstdauer zurück - im Regelfall überhaupt nicht möglich.

54

Dass das Linienbündelungskonzept von den rechtlichen Vorgaben her bereits jetzt
umgesetzt werden kann, ist auch deshalb nicht zu fordern, weil die Befristung der
Linienverkehrsgenehmigung als eine langfristige vorbereitende Maßnahme hierfür anzusehen
ist und die Umsetzung des Konzepts, die ohne eine solche Vorbereitung von vornherein
ausgeschlossen wäre, erst nach dem Auslaufen der in das Linienbündelungskonzept
einbezogenen Genehmigungen erfolgen kann, in der vorliegenden Sache also erst nach dem
30. November 2009, auf der Grundlage des dann geltenden Rechts und des bis dahin
gegebenenfalls neu beschlossenen Nahverkehrsplans. Die Berücksichtigung eines
Linienbündelungskonzepts als öffentliches Verkehrsinteresse ist hiernach nur dann
ausgeschlossen, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung über die Befristung feststeht,
dass es auch in der Zukunft bei gegebenenfalls geänderter Sach- und Rechtslage keinesfalls
wird umgesetzt werden können, oder wenn von vornherein feststeht, dass es nicht zu einer
Verbesserung der Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr führen wird. Beides ist hier
nicht der Fall.

55

Grundsätzlich widerspricht eine Befristung der Genehmigung nicht dem Grundrecht der
Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), denn nur dadurch erhält die Behörde die
Möglichkeit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden
Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht mit den
Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht.

56

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 8.

57

In der vorliegenden Sache ist Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus nicht anwendbar, weil die
Klägerin nicht grundrechtsfähig ist. Alle ihre Gesellschaftsanteile stehen nämlich mittelbar in
der Hand einer der Bundesrepublik Deutschland und ihr Zweck besteht allein in der
Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge.

58

Vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ
2001, S. 320 ff. (320).

59

Schließlich ist die Entscheidung, eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer
Geltungsdauer von weniger als acht Jahren zu erteilen, die dem Unternehmer aber - wie hier -
die Ausübung seines Berufes ermöglicht, unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der
Berufswahl und -ausübung weitgehend neutral, da die Verlängerung der Genehmigungsdauer
auf die gesetzliche Höchstdauer die Ausübung des Grundrechts aus Art. 12 GG durch den
einzigen oder ausgewählten Antragsteller stärken mag, gleichzeitig aber im Hinblick auf den
Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG die Rechte der (gegebenenfalls) zukünftigen,
ebenfalls unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG stehenden Konkurrenten beeinträchtigt,
nicht zu lange darauf warten zu müssen, dass sie ihrerseits den Beruf eines
Linienverkehrsunternehmers in der von ihnen beabsichtigten Weise ausüben können.

60

Vgl. Barth, a. a. O., S. 9.

61

Denkbar ist, dass die Klägerin dann, wenn die Linienverkehrsgenehmigungen jeweils mit
der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von acht Jahren vergeben werden, damit einzeln
auslaufen und einzeln neu vergeben werden müssen, das Aufkommen konkurrierender
Unternehmen in der Region vermeidet, in der sie bisher weitgehend allein Buslinien im
öffentlichen Personennahverkehr betreibt, weil es für ein anderen Unternehmen
unwirtschaftlich ist, die erforderliche Infrastruktur - etwa Depots, in denen die Kraftfahrzeuge
über Nacht untergestellt sowie gewartet und gepflegt werden können - für eine einzelne
Buslinie vorzuhalten.

62

Vgl. Barth, a. a. O., S. 30 f.

63

Konkurrenzschutz darf aber niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein, wie sie das
Personenbeförderungsgesetz etwa mit dem Erfordernis der Linienverkehrsgenehmigung
enthält, muss vielmehr, wenn die Zulassungsregelung gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG Bestand
haben soll, auch als Nebenwirkung vermieden werden.

64

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1BvL 53/55 -, BVerfGE 11, S.
168 ff. (188 f.).

65

Angesichts der vor allem in ländlichen Bereichen anzutreffenden Mängel des öffentlichen
Personennahverkehrs besteht ein erhebliches öffentliches Verkehrsinteresse daran, dass sich
zukünftig neben der Klägerin konkurrierende Verkehrsunternehmen um die Vergabe von
Genehmigungen für tunlichst zu integrierten Angeboten zu verzahnende Linien bemühen,
dabei nach Möglichkeit bessere Verkehrsleistungen anbieten und auf diese Weise auch die
Klägerin veranlassen können, ihre Leistungen weiter zu steigern. Die Befürchtung der
Klägerin, die Genehmigung für die Buslinie 482 nach dem Auslaufen der Genehmigung zum
30. November 2009 nicht erneut zu erhalten, also angesichts der weiter gestellten Anträge
unberücksichtig zu bleiben, ist unter Berücksichtigung von § 13 Abs. 3 PBefG im Übrigen
nur dann realistisch, wenn die Leistungen der Klägerin hinter denen konkurrierender
Unternehmen zurückbleiben.

66

Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001,
S. 320 ff.; Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff.
(1115).

67

Beantragen konkurrierende Unternehmen eine Genehmigung für den Verkehr mit
Kraftomnibussen auf ein und denselben Linie, so kann nur ein Unternehmen die beantragte
Genehmigung erhalten, und die Anträge der weiteren Unternehmen können und müssen
abgelehnt werden.

68

Vgl. BVerwG, a. a. O.

69

Die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, auslaufende Genehmigungen für den
Linienverkehr mit Kraftomnibussen einzeln oder als Linienbündel öffentlich auszuschreiben,
stellt sich in der vorliegenden Sache nicht, da die Beklagte jedenfalls berechtigt ist, ihr
Konzept in der Weise zu verwirklichen, dass sie zu gegebener Zeit öffentlich auf das
Auslaufen von Genehmigungen hinzuweist,

70

vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S.
1114 ff.,

71

und Verkehrsunternehmen dazu anregt, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen für
die gebündelten Linien zu stellen.

72

Hat die Klägerin Zuwendungen für den Kauf von Kraftomnibussen erhalten mit der
Auflage, sie für einen Mindestzeitraum von zehn Jahren zweckentsprechend einzusetzen, so
kann dies nicht dazu führen, dass sie hinsichtlich der Erteilung von
Linienverkehrsgenehmigungen gegenüber anderen Unternehmen, die solche Zuwendungen
nicht beansprucht oder erhalten haben, bevorzugt wird,

73

vgl. Barth, a. a. O., S. 21,

74

ganz abgesehen davon, dass die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen hat, sie
werde die genannte Auflage nicht einhalten können, wenn ihr die Genehmigung für die
Buslinie 482 nicht für acht, sondern nur für sechs Jahre und drei Monate erteilt wird. Dies
dürfte angesichts der zahlreichen von der Klägerin bedienten Buslinien mit einem
entsprechenden Bedarf an einzusetzenden Kraftomnibussen auch auszuschließen sein.

75

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 162 Abs. 3
VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des
Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen eigenen Antrag gestellt und damit kein eigenes
Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr.
11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.