Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen (Sozialgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-18, Aktenzeichen L 5 BL 2/04

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um den Anspruch des Klägers auf Landesblindengeld ab 1. Mai 2001.

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Der Kläger, der keine Berufsausbildung absolviert hatte, arbeitete seit 1958 im Straßenbau. Am 23. Juni 1970 erlitt er einen Arbeitsunfall, wobei er mit dem Kopf gegen einen harten Gegenstand geschleudert wurde. Dabei zog er sich eine frontobasale Schädelfraktur und eine Gehirnerschütterung zu. Seit November 1970 beklagte der Kläger eine Sehstörung, die sich zunächst am linken Auge, später, ab März 1971, aber auch nach seinen Angaben am rechten Auge bemerkbar machte. Die Bau-Berufsgenossenschaft (Bau-BG) I. erkannte die Sehminderung als Unfallfolge an. Mit Bescheid vom 30. September 1977 sprach sie dem Kläger wegen der Unfallfolge "beidseitiger Sehnervenschwund mit beidseitigem Gesichtsfeldausfall nach Schädelbruch" eine Verletztenrente nach einer Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) von 90 zu. Damit folgte sie dem augenärztlichen Gutachten des Prof. Dr. J. vom 28. März 1977.

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Der Kläger beantragte am 2. April 1979 beim Versorgungsamt H. die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises. Das Versorgungsamt zog die medizinischen Unterlagen der Bau-BG I. bei (Gutachten Dr. K., Facharzt für Augenheilkunde, I., vom 24. Oktober 1971, der von einer ätiologisch nicht aufgeklärten Erkrankung der Augen sprach, Gutachten der Augenklinik L. vom 2. März 1972, Gutachten des Prof. Dr. J. vom 28. März 1977 mit gutachtlicher Stellungnahme vom 5. September 1977 und Gutachten Prof. Dr. M. vom 4. März 1980, der eine Sehschärfe rechts von 1/35 und links von 0,1 sowie ausgeprägte Gesichtsfelddefekte feststellte). Das Versorgungsamt H. stellte dem Kläger daraufhin einen Schwerbehindertenausweis nach § 3 Abs 5 Schwerbehindertengesetz (SchwBG) aus und stellte die Nachteilsausgleiche "B", "G" und "RF" fest (Aktenverfügung vom 14. April 1980). Im Rahmen einer im September 1982 eingeleiteten Nachuntersuchung zog das Versorgungsamt H. sodann das zweite Rentengutachten des Prof. Dr. J. für die Bau-BG I. vom 2. August 1982 bei. Nach diesem Gutachten bestand eine Sehschärfe rechts von "angeblich nicht 0,05", links betrug die Sehschärfe 0,1, beidäugig 0,2. Zusammenfassend hielt der Gut-achter die folgenden Unfallfolgen fest:

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"Hochgradige Herabsetzung der Sehschärfe beidseits und Einengung der Gesichtsfelder infolge Opticusatrophie. Verlagerung des linken Auges."

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Er wies zusätzlich darauf hin, dass bei Simulationsversuchen keine Erweiterung der Gesichtsfeldaußengrenzen nachweisbar gewesen sei. Der das Versorgungsamt H. beratende Arzt Dr. N. kam in seiner versorgungsärztlichen Stellungnahme vom 2. November 1982 nach Auswertung dieses Gutachtens zu dem Ergebnis, dass bei dem Kläger eine Blindheit vorliege und somit die gesundheitlichen Voraussetzungen für das Merkzeichen "BL" erfüllt seien. Mit Bescheid vom 10. Januar 1983 stellte daraufhin das Versorgungsamt H. von Amts wegen fest, dass der Kläger die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Schwerbehindertenausweises erfülle. Bei ihm lägen außerdem die Voraussetzungen für die Merkzeichen "G, RF, B, BL" vor. Die Gültigkeit des Ausweises wurde zuletzt mit Verfügung vom 7. Januar 1994 verlängert bis Dezember 2009. Eine Nachuntersuchung war laut der internen Vermerke des Versorgungsamtes H. nicht vorgesehen.

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Der Kläger beantragte am 29. Mai 2001 bei der Landeshauptstadt I. die Gewährung von Landesblindengeld. Dieses übersandte die Akte an das Nds. Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben (NLZSA) zwecks Prüfung, ob die Verletztenrente der BG als "gleichartige Leistung im Sinne des Landesblindengeldgesetzes anzusehen sei". Mit Schreiben vom 22. August 2001 teilte das NLZSA der Stadt I. mit, aufgrund der vorliegenden Unterlagen seien Zweifel daran aufgekommen, ob Blindheit tatsächlich vorliege. Trotz Bindungswirkung an das Merkzeichen "BL" sei unter Bezugnahme auf die gutachtliche Stellungnahme der Frau Dr. O. vom 20. August 2001 eine augenärztliche Untersuchung und Begutachtung durchzuführen. Die Landeshauptstadt I. holte daraufhin das Gutachten des Prof. Dr. P., Medizinische Hochschule I., vom 26. November 2001 ein. Nach den Befunden dieses Sachverständigen konnte der Kläger mit dem rechten Auge Lichtschein wahrnehmen, mit dem linken Handbewegungen. Fingerzählen war mit dem linken Auge nicht möglich. Im Simulationstest nach Kotowsky war am rechten Auge bei 0,1 ein Nystagmus fraglich auslösbar. Am linken Auge war bei 0,1 ein Nystagmus sicher auslösbar. Die Gesichtsfeldüberprüfung ergab am rechten Auge eine konzentrische Gesichtsfeldeinschränkung auf ein Restgesichtsfeld von ca 5 Grad und am linken Auge auf ein Restgesichtsfeld von ca 10 Grad. Der Sachverständige teilte zusammenfassend mit, im Sehschärfensimulationstest hätten sich vor allem für das linke Auge leicht bessere Werte als die subjektiven Angaben des Patienten ergeben. Danach wäre auf dem linken Auge eine Sehschärfe von 0,05 denkbar. Da jedoch gleichzeitig die konzentrischen Gesichtsfeldeinengungen bestünden, läge nach seiner Ansicht eine Blindheit im Sinne des Nds. Landesblindengeldgesetzes (LBG) vor, auch wenn die Sehschärfe links 0,05 betrüge. Die stellvertretende leitende Ärztin des NLZSA, Frau Dr. O., wies nunmehr in ihren Stellungnahmen vom 8. und 17. Januar 2002 darauf hin, das Gutachten könne eine Blindheit im Sinne der Richtlinien der Deutschen Ophthalmologischen Gesellschaft (DOG) nicht belegen. Schon nach dem zweiten Rentengutachten der Bau-BG sei die Feststellung der gesundheitlichen Voraussetzungen für das Merkzeichen "BL" nach den Anhaltspunkten für die ärztliche Gutachtertätigkeit im sozialen Entschädigungsrecht und nach dem Schwerbehindertengesetz – AHP - 1977 beweisbar unrichtig gewesen. Denn der Kläger habe nach den Ergebnissen dieses Gutachtens bei einem Visus von 0,2 beidäugig bei den Gesichtsfeldaußengrenzen eine Entfernung von maximal 7,5Grad vom Zentrum erreicht. Nach den AHP 1977 hätten die Gesichtsfeldaußengrenzen nicht mehr als 5Grad vom Zentrum entfernt liegen dürfen. Auf Weisung des NLZSA vom 24. Januar 2002 lehnte die Landeshauptstadt I. den Antrag des Klägers auf Landesblindengeld mit Bescheid vom 30. Januar 2002 ab. Hiergegen erhob der Kläger am 8. Februar 2002 Widerspruch, den er insbesondere mit dem Ergebnissen des Gutachtens des Prof. Dr. P. sowie der Gutachten, die für die BG erstellt worden waren, begründete. Den Widerspruch wies das NLZSA mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003 zurück.

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Das Versorgungsamt H. hörte den Kläger mit Schreiben vom 20. September 2002 zum beabsichtigten Erlass eines Verwaltungsaktes in dieser Angelegenheit an. Es teilte mit, es sei beabsichtigt, festzustellen, dass bei ihm zu keinem Zeitpunkt die Voraussetzungen für die Feststellung des Merkzeichens "BL" vorgelegen hätten und insoweit der Bescheid vom 10. Januar 1983 rechtswidrig iS des § 45 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) gewesen sei. Da die Frist des § 45 Abs 3 SGB X abgelaufen sei, sei beabsichtigt, einen Bescheid zu erteilen, mit dem die Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 10. Januar 1983 fest-gestellt werde. Aus der beabsichtigten Entscheidung werde sich für ihn die Rechtsfolge der Ablehnung des Antrags auf Zahlung des Landesblindengeldes ergeben. Mit "Bescheid" vom 25. November 2002 stellte sodann das Versorgungsamt H. fest, dass der Bescheid vom 10. Januar 1983 hinsichtlich der Feststellung des Merkzeichens "BL" rechtswidrig iS des § 45 SGB X sei. Den Widerspruch des Klägers vom 2. Dezember 2002 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom "15.1.2002", richtig: 15. Januar 2003 zurück.

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Der Kläger hat am 17. Februar 2003 Klage gegen den Bescheid vom 30. Januar 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 betreffend die Ablehnung des Landesblindengeldes erhoben. Seine Klage gegen den Bescheid vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 betreffend die Feststellung, dass die Zuerkennung des Merkzeichens "BL" rechtswidrig gewesen sei, hat der Kläger im Verfahren S 25 SB 127/03 bei dem Sozialgericht (SG) Hannover nach gerichtlichem Hinweis vom 2. Juni 2003 zurückgenommen. Die Klage betreffend die Ablehnung der Gewährung von Landesblindengeld hat er damit begründet, dass er blind sei. Dies ergäben schon die bisher eingeholten Gutachten, zuletzt das des Prof. Dr. P. Wenn der Beklagte an den Ergebnissen des Gutachtens Zweifel habe, hätte er den medizinischen Sachverhalt weiter aufklären müssen. Er hat sich außerdem auf die augenärztlichen Bescheinigungen des Dr. Q. vom 24. März 2003 und 20. Juni 2003 berufen. Der Beklagte hat die gutachtlichen Stellungnahmen der Frau Dr. O. vom 24. Juni 2003 und 15. August 2003 eingereicht. Hinsichtlich der Frage der Bindungswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 hat er sich auf ein Urteil des 5. Senats des Landessozialgerichts (LSG) Niedersachsen-Bremen vom 21. November 2003, Az: L 5 BL 2/02 berufen. Weder das LBG noch das Neunte Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) vom 4. Januar enthielten Regelungen dahingehend, dass die Entscheidung der Versorgungsverwaltung zum Merkzeichen "BL" für die Entscheidung zum Landesblindengeld eine Bindungswirkung entfalten solle. Eine entsprechende gesetzliche Regelung wäre aber zwingende Voraussetzung dafür, dass der Bescheid der Versorgungsverwaltung Drittwirkung entfalten könne. Daran mangele es. Das Landesblindengeldgesetz verpflichte die Landesblindengeldbehörde vielmehr zu einer völlig eigenständigen Entscheidung mit entsprechendem Ermittlungsaufwand. Es könne nicht sein, dass die Landesblindengeldbehörde bei einer rechtswidrigen Entscheidung zum Merkzeichen "BL" trotz erwiesener "Nichtblindheit", die durch den bindend gewordenen Bescheid vom 25. November 2002 zwischen den Beteiligten feststehe, die Zahlung aufzunehmen habe. Auch der 5. Senat habe in dem angesprochenen Urteil ausgeführt, dass es sich beim Landesblindengeld und der Zuerkennung des Nachteilsausgleichs "BL" um zwei voneinander unabhängige Regelungsgegenstände handele. Die Feststellung des Merkzeichens "BL" sei nicht Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung von Landesblindengeld.

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Das SG hat das Rundschreiben Nr 17/1999 des Beklagten, betreffend Durchführungshinweise zum Landesblindengeld und zur Blindenhilfe, vom 16. Dezember 1999 in Auszügen beigezogen. Es hat sodann mit Urteil vom 27. Januar 2004, zugestellt am 20. April 2004 den Bescheid vom 30. Januar 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, dem Kläger ab 1. Mai 2001 Landesblindengeld in gesetzlicher Höhe zu gewähren. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, es sei davon auszugehen, dass der Kläger blind iS des § 1 LBG sei. Dies ergebe sich aus der gegenüber jedermann verbindlichen, also auch alle Behörden bindenden Feststellung des Merkzeichens "BL" in dem seit 1983 gültigen Schwerbehindertenausweis des Klägers. Es hat darauf hingewiesen, dass die Feststellungen über Behinderungen und den durch sie bedingten GdB nach § 69 Abs 1 SGB IX den Status des Schwerbehinderten betreffen. Dabei hätten die Behörden der Versorgungsverwaltung nicht über soziale Leistungen zu entscheiden, vielmehr hätten sie stell-vertretend für andere Verwaltungen nach einheitlichen Maßstäben gesundheitliche Voraussetzungen festzustellen, die außerhalb ihrer Zuständigkeit verschiedenartige Berechtigungen auslösten. Dieses "Entscheidungsmonopol" der Versorgungsbehörde habe zur Folge, dass deren auf § 69 Abs 1 und 4 SGB IX beruhende Statusentscheidungen für die jeweils zuständigen Verwaltungsbehörden verbindlich seien und hierzu auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG), Urteil vom 7. Mai 1986, Az: 9a RVS 54/85 und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), Urteil vom 17. Dezember 1982, Az: 7 C 11/81 verwiesen. Zudem habe der Beklagte durch ständige Anwendung der Durchführungsanweisungen zum LBG in seinem Rundschreiben Nr. 17/99 eine gleichmäßige Verwaltungspraxis begründet und sich hierdurch in der Weise gebunden, dass er gleichgelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln dürfe. In dem Rundschreiben heiße es nämlich, dass jede, auch Jahre zurückliegende Feststellung des Versorgungsamtes Bindungswirkung entfalte, sofern das Versorgungsamt eine Feststellung zur Sehbehinderung/Blindheit getroffen habe. Dass Landesblindengeld auch dann gezahlt werden müsse, wenn die Voraussetzungen tatsächlich nicht vorlägen, die Versorgungsverwaltung das Merkzeichen "BL" aber nicht "aberkennen" könne, sei zwingende Folge der dargelegten Rechtslage. Die Bindungswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 entfalle auch nicht deshalb, weil der Beklagte den Bescheid vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 erlassen habe. Denn der Beklagte habe dem Kläger mit diesen Bescheiden das Merkzeichen "BL" nicht entzogen. Schließlich stehe auch die Rechtsprechung des 5. Senats des LSG Niedersachsen-Bremen in dem vom Beklagten zitierten Urteil dem gefundenen Ergebnis nicht entgegen.

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Hiergegen richtet sich die am 30. April 2004 eingelegte Berufung des Beklagten. Zur Begründung führt er aus, zwischen den Beteiligten stehe infolge des Bescheides vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 bindend und unwidersprochen fest, dass der Kläger in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt blind gewesen und der Bescheid vom 10. Januar 1983 im Zeitpunkt seines Erlasses im Hinblick auf das Merkzeichen "BL" rechtswidrig gewesen sei. Es treffe zu, dass das BSG in der Vergangenheit ein Entscheidungsmonopol der Versorgungsverwaltung im Rahmen des Feststellungsverfahrens bejaht habe. Gleichwohl lasse sich daraus keine allgemeine Bindungswirkung gegenüber jedem Dritten ableiten. Eine derartige Wirkung trete nur dann ein, wenn der Gesetzgeber dem Dritten kein eigenes Entscheidungsrecht eingeräumt habe, wie dies z.B. bei den steuerlichen Auswirkungen der Merkzeichen "G, AG und H" gegenüber der Finanzverwaltung oder beim Merkzeichen "RF" gegenüber den Rundfunkanstalten der Fall sei. Für das LBG treffe dies aber gerade nicht zu. Denn hier habe der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung einer freiwilligen Zusatzleistung sowohl im formellen als auch im materiellen Sinne eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Der niedersächsische Gesetzgeber habe den zuständigen Landesblindengeldbehörden von der Erstfassung des LBG im Jahre 1975 an bis zum 31. Dezember 2003 in Kenntnis der gesetzlichen Regelungen im Schwerbehindertengesetz, nachfolgend SGB IX und der höchstrichterlichen Rechtsprechung in § 1 LBG ein eigenes Prüfungsrecht dahingehend eingeräumt, ob Blindheit vorliege oder nicht. Dies sei schon deshalb erforderlich gewesen, weil der Landesgesetzgeber keinen Zwang zur Durchführung eines Feststellungsverfahrens nach dem Schwerbehindertengesetz bzw SGB IX habe ausüben wollen. Erst mit der Fassung des LBG vom 22. Dezember 2003 habe der Landesgesetzgeber seine bisherige Auffassung aufgegeben und in § 1 Abs 3 LBG einen Bezug und damit erstmals eine Bindungswirkung zum Ergebnis des Feststellungsverfahrens der Versorgungsverwaltung hergestellt. Für den vor dem 1. Januar 2004 liegenden Zeitraum sei einerseits vom SG Hildesheim, andererseits aber auch vom LSG Niedersachsen-Bremen eine Bindungswirkung verneint worden. Hinsichtlich der vom SG Hannover herangezogenen internen Weisungen des Beklagten im Rundschreiben Nr 17/1999 treffe zwar zu, dass der überörtliche Träger der Sozialhilfe den herangezogenen Gebietskörperschaften anheim gestellt habe, positive und negative Entscheidungen der Versorgungsverwaltung zum Merkzeichen "BL" zu übernehmen. Dies sei aber allein deshalb geschehen, um den Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten, Doppeluntersuchungen und ggf. voneinander abweichende Entscheidungen zu vermeiden. Damit sei rein pragmatisch das Gesetzgebungsergebnis zum 1. Januar 2004 vorweggenommen worden. Der Beklagte habe mit diesen Weisungen aber keine Aussage dahingehend getroffen, dass auf der Basis eines rechtswidrig zuerkannten, nicht mehr rücknahmefähigen Merkzeichens "BL" infolge der Bindungswirkung nunmehr nicht zustehendes Blindengeld zu bewilligen sei. Insoweit könne von einer Selbstbindung der Verwaltung keine Rede sein. Schließlich lasse das Urteil des SG Hannover jegliche Auseinandersetzung mit § 48 Abs 3 SGB X vermissen. Nach dieser Vorschrift wäre der Beklagte berechtigt, einen rein rechnerisch richtigen Erstbewilligungsbescheid der herangezogenen Gebietskörperschaft (der hier gar nicht erlassen worden sei) betragsmäßig abzuschmelzen. Das zugestandene Landesblindengeld nähme dann an keinen weiteren Erhöhungen, aber an allen eventuellen Kürzungen bis zum gesetzlich zustehenden Betrag von 0,00 EUR teil. Diese Regelung sei von dem Gedanken getragen, dass Unrecht nicht weiter wachsen dürfe. Wenn aber schon Unrecht nicht weiter wachsen dürfe, sei der hieraus zu ziehende Umkehrschluss der, dass erst recht kein erstmaliges materielles Un-recht aus einer vermeintlich sicheren formellen Rechtsposition mit dem Ergebnis entstehen dürfe, dass zunächst eine materiell-rechtlich rechtswidrige Leistung bewilligt werde, die dann im Anschluss daran "abgeschmolzen" werden müsse. Der Kläger könne unter keinem irgendwie gearteten Gesichtspunkt Vertrauensschutzgründe geltend machen. Er wisse selbst am besten, dass er nicht blind sei und keine blindenbedingten Mehraufwendungen habe, die abzugelten wären.

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Der Beklagte beantragt schriftlich,

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das Urteil des Sozialgerichts Hannover vom 27. Januar 2004 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt schriftlich,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Ihm stehe ein Anspruch auf Landesblindengeld ab 1. Mai 2001 zu. Der Beklagte sei an die Rechtswirkung des Bescheides vom 10. Januar 1983 gebunden. Selbst in der Begründung des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 habe der Beklagte ausgeführt, der Nachweis der Blindheit sei durch Vorlage eines Bescheides oder Ausweises nach § 69 SGB IX mit dem erteilten Merkzeichen oder durch entsprechende augenärztlichen Befundunterlagen zu führen. Dies bestätige die vom SG Hannover ermittelte Bindung des Beklagten an eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, welche sich aus der ständigen Anwendung der Durchführungsanweisungen zum LBG im Rundschreiben Nr. 17/99 ergebe. Der Feststellungsbescheid vom 25. November 2002 entfalte demgegenüber keine Wirkung. Er könne den Bestand des Merkzeichens "BL" nicht beeinflussen. Zum einen existiere eine Ermächtigungsgrundlage für einen solchen Feststellungsbescheid nicht, zum anderen ziele er lediglich auf die Umgehung der § 44ff SGB X. Zudem seien die Zweifel des Beklagten an der Blindheit des Klägers in keiner Weise medizinisch fundiert. Insbesondere liege das Gutachten der MHH vom 26. November 2001 vor, welches zu dem Ergebnis komme, dass der Kläger blind iS des LBG sei. Sofern das Versorgungsamt Zweifel am Ergebnis des Gutachtens gehabt habe, hätte es zur Klärung dieser Zweifel ein Zusatzgutachten einholen müssen. Der aktuelle augenärztliche Befund des Klägers sei unverändert schlecht. Hierzu bezieht sich der Kläger auf einen Befundbericht der Augenärztin Dr. R. vom 10. Juni 2004.

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Der Senat hat vom Beklagten die vollständige Fassung des Rundschreibens Nr. 17/1999 vom 16. Dezember 1999 beigezogen.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung gemäß § 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) einverstanden erklärt.

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Neben den Gerichtsakten beider Rechtszüge haben die Schwerbehindertenakten des Versorgungsamtes H., die Akten der Landeshauptstadt I. sowie die Landesblindengeld-Akten des Beklagten, jeweils den Kläger betreffend, vorgelegen und sind Gegenstand von Beratung und Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Der Senat konnte gemäß § 124 Abs.2 SGG im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

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Die gemäß § 143 SGG zulässige Berufung ist nicht begründet. Zu Recht hat das SG Hannover im Urteil vom 27. Januar 2004 den Bescheid des Beklagten vom 30. Januar 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 2003 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, dem Kläger seit Mai 2001 Landesblindengeld zu zahlen. Die genannten Bescheide des Beklagten waren rechtswidrig, weil der Kläger seit Mai 2001 Anspruch auf Landesblindengeld hat. Den Anspruch auf Landesblindengeld regelt das Gesetz über das Landesblindengeld für Zivilblinde in der Fassung vom 18. Januar 1993 (Nds. Gesetz- und Verordnungsblatt 5/1993). Gemäß § 1 Abs 1 Satz 1 dieses Gesetzes erhalten Zivil-blinde (Blinde), die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Landes Niedersachsen haben, Landesblindengeld zum Ausgleich der durch die Blindheit bedingten Mehraufwendungen. Dieses Gesetz gilt auch für Personen,

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1. deren Sehschärfe auf dem besseren Auge nicht mehr als 1/50 beträgt, 2. bei denen durch Nr. 1 nicht erfasste, nicht nur vorübergehende Störungen des Sehvermögens von einem solchen Schweregrad vorliegen, dass sie der Beeinträchtigung der Sehschärfe nach Nr. 1 gleich zu achten sind.

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Das Blindengeld wird auf Antrag gewährt (§ 7 Abs 1 Satz 1 LBG). Gemäß § 9 LBG obliegen die Aufgaben nach diesem Gesetz dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe. Zur Durchführung dieser Aufgaben werden die Landkreise und kreisfreien Städte sowie die nach § 4 des Nds. Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes herangezogenen großen selbständigen Städte und die Stadt L. herangezogen. Diese entscheiden namens des überörtlichen Trägers selbständig. Für die Durchführung der Aufgaben kann der überörtliche Träger Weisungen erteilen. Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt gilt für das Verwaltungsverfahren das Sozialgesetzbuch (Erstes und Zehntes Buch) entsprechend, § 9 Abs 3 LBG.

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Die in § 1 Abs 2 LBG aufgeführten Voraussetzungen für die Blindheit entsprechen wörtlich denjenigen, die gemäß § 69 Abs 4 SGB IX (vorher: § 4 SchwbG) iVm § 3 Abs 1 Nr 3 der Schwerbehindertenausweisverordnung vom 25. Juli 1991, BGBl 1 Seite 1739, zuletzt geändert durch Artikel 56 des Gesetzes vom 19. Juni 2001, BGBl 1 Seite 1046, iVm § 76 Abs 2a Nr. 3 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) für die Feststellung des Nachteilsausgleichs "BL" im Schwerbehindertenausweis vor-gesehen sind. Dabei gilt eine aufgrund des Schwerbehindertengesetzes getroffene bindende Feststellung über das Vorliegen einer Behinderung, eines Grades der Behinderung und das Vorliegen weiterer gesundheitlicher Merkmale als Feststellung nach dem SGB IX (Übergangsregelung in § 159 Abs 3 SGB IX).

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Der Kläger erfüllt das Tatbestandsmerkmal blind iS des § 1 Abs 1 Satz 1 und Abs 2 LBG in der Fassung vom 18. Januar 1993. Das folgt aus der Feststellung des Versorgungsamts H. im Bescheid vom 10. Januar 1983, wonach bei dem Kläger die gesundheitlichen Voraussetzungen ua für den Nachteilsausgleich "BL" gegeben sind.

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1. Dieser Bescheid ist bestandskräftig. Er ist gegenüber dem Kläger in dem Zeitpunkt wirksam geworden, in dem er ihm bekannt gegeben worden ist. Er ist darüber hinaus mit dem Inhalt wirksam geworden, mit dem er bekannt gegeben worden ist (§ 39 SGB X). Das bedeutet, dass die Feststellung im Bescheid vom 10. Januar 1983, der Kläger erfülle die gesundheitlichen Voraussetzungen für den Nachteilsausgleich "BL", zwischen den Beteiligten des damaligen Verwaltungsverfahrens, nämlich dem Beklagten (Land Niedersachsen, für das das Versorgungsamt H, die Aufgaben nach dem Schwerbehindertengesetz ausführte) und dem Kläger, mit diesem Inhalt wirksam ist. Der Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist (§ 39 Abs 2 SGB X). Das Versorgungsamt H. hat den Verwaltungsakt vom 10. Januar 1983 weder zurückgenommen, widerrufen oder anderweitig aufgehoben. Der Bescheid ist auch nicht durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt, sodass er weiterhin wirksam bleibt. Daran kann auch der "Bescheid" vom 25. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Januar 2003 nichts ändern. Der Senat kann dahinstehen lassen, ob es sich hierbei überhaupt um einen Verwaltungsakt iS des § 31 SGB X handelt. Dies ist zumindest im Hinblick auf den Regelungscharakter zweifelhaft. Der Beklagte kann damit jedenfalls die Wirksamkeit des Bescheides vom 10. Januar 1983 nicht einschränken. Die Bestandskraft des Verwaltungsaktes ist abschließend in den §§ 39-51 SGB X geregelt. Das Gesetz sieht eine Einschränkung der Bestandskraft durch Rücknahme, Widerruf und Aufhebung des Verwaltungsaktes bei Vorliegen der in den §§ 44-49 SGB X im Einzelnen aufgeführten Voraussetzungen vor. Darüber hinaus besteht keine gesetzliche Möglichkeit, die Bestandskraft und Wirksamkeit des Verwaltungsaktes zu verändern.

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2. Damit steht zwischen den Beteiligten des Verwaltungsverfahrens, das zum Erlass des Bescheides vom 10. Januar 1983 geführt hat, bindend fest, dass bei dem Kläger die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Zuerkennung des Merkzeichens "BL" erfüllt sind. Diese Beteiligten sind identisch mit den Beteiligten dieses Rechtsstreits. Denn eine Klage des Klägers gegen den Bescheid vom 10. Januar 1983 wäre gegen den Beklagten in diesem Rechtsstreit zu richten gewesen. Zur Frage der Bindungswirkung der Feststellungsbescheide der Versorgungsämter gegenüber den Landesblindengeldbehörden gibt es bereits eine umfangreiche obergerichtliche Rechtsprechung: Schon der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat mit den Entscheidungen vom 24. Mai 1989 (Az: 4 L 92/89) und vom 26. Juli 1989 (Az: 4 L 83/89) die Bindungswirkung des Versorgungsamtsbescheides, mit dem das Merkzeichen "BL" entweder festgestellt oder die Feststellung abgelehnt wurde, bestätigt. Der Senat hat auf die auch heute noch zutreffenden Gründe hingewiesen, dass die Definition der Blindheit iS des § 1 Abs 2 des Gesetzes über das Landesblindengeld für Zivil-blinde des Landes Niedersachsen und iSd § 3 Abs 1 Nr 3 Schwerbehindertenausweis-Verordnung iVm § 24 Abs 1 BSHG identisch waren. Zudem könne nicht festgestellt werden, dass die Versorgungsämter sich in der Praxis ihrer Beurteilung des Merkmals "BL" entscheidend von der Beurteilung nach dem LBG entfernt hätten. Vielmehr hielten sich die Versorgungsämter in der Praxis an die "Anhaltspunkte für die ärztliche Gutachtertätigkeit im sozialen Entschädigungsrecht und nach dem Schwerbehindertenrecht". Diese Anhaltspunkte stimmen in der Frage, ob jemand blind ist, für die beiden Entscheidungsbereiche überein. Sinn der Bindungswirkung sei es, einen Fall unterschiedlicher Bewertung gar nicht erst entstehen zu lassen. Die Bindungswirkung sei an die Wirksamkeit des feststellenden Bescheides des Versorgungsamtes geknüpft, nicht an seine Rechtmäßigkeit. Dem ist der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Lüneburg im Urteil vom 22. August 1990 (Az: 4 L 89/89) und im Beschluss vom 27. Februar 1992 (4 L 1877/91) gefolgt. Im letztgenannten Beschluss hat er nochmals darauf hingewiesen, in der Rechtsprechung des Senats sei geklärt, dass im Verfahren über die Bewilligung von Landesblindengeld die zuständige Behörde auch an eine unanfechtbar gewordene Feststellung des Versorgungsamtes nach § 4 SchwbG rechtlich gebunden sei. Auch das BSG vertritt diese Rechtsauffassung. Im Urteil vom 8. März 1995 (Az: 9 RV 9/94) hat der 9. Senat des BSG ausgeführt: "Die Entscheidungen des Versorgungsamts über die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme eines Nachteilsausgleichs sind Statusentscheidungen. Diese sind bei der Prüfung inhaltsgleicher Tatbestandsvoraussetzungen für in anderen Gesetzen geregelte Nachteilsausgleiche für die hierfür jeweils zuständigen anderen Verwaltungsbehörden bindend. Diese Statusentscheidungen bewirken in erster Linie aber auch die Selbstbindung der Versorgungsämter." Das BVerwG hat im Urteil vom 11. Juli 1985 (7 C 44/83) darauf hingewiesen, dass die versorgungsbehördliche Entscheidung über den Status des Schwer-behinderten nach dem Schwerbehindertengesetz, insbesondere auch über die Zuerkennung von Merkzeichen Bindungswirkung habe. Diese könne nicht durch die gemäß § 45 Abs 3 SGB X eingeschränkte Rücknehmbarkeit einer fehlerhaften Feststellung des Versorgungsamts infrage gestellt werden. Soweit das Sozialrecht begünstigenden Verwaltungsakten mit Dauerwirkung eine besondere Rechtsbeständigkeit beilege, sei sie vom Gesetzgeber ohne Rücksicht auf eine Rechtswidrigkeit beabsichtigt. Schließlich hat auch das OVG Hamburg im Urteil vom 28. Februar 1986 (Az: BF I 128/83) unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerwG ausgeführt, dass die Feststellungen über das Vorliegen bzw Fehlen der Schwerbehinderteneigenschaft oder einzelner gesundheitlicher Merkmale allein durch die Versorgungsbehörden getroffen werden sollen mit der Folge, dass von diesen Feststellungen alle übrigen staatlichen Organe, soweit sie über Sozialleistungen in eigener Zuständigkeit entscheiden, auszugehen haben.

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Dieser Rechtsprechung schließt sich der Senat an.

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3. Der Hinweis des Beklagten, dass diese Auffassung nicht mit der materiellen Gesetzeslage in Niedersachsen vor dem 1. Januar 2004 in Einklang zu bringen sei, vermag nicht zu überzeugen. Mit Haushaltsbegleitgesetz 2004 vom 22. Dezember 2003, Nds. GVBl Seite 446 hat der Niedersächsische Landesgesetzgeber dem LBG in § 1 folgenden Abs 3 angefügt: "Die Blindheit oder die Sehstörung nach Abs 3 ist durch einen Feststellungsbescheid nach § 69 Abs 1 Satz 1 des 9. Buches des Sozialgesetzbuches nachzuweisen." Mit dieser Neuregelung hat der Gesetzgeber eine Änderung in der materiellen Gesetzeslage dergestalt herbeigeführt, dass nunmehr eine eigenständige Prüfung der Voraussetzung der "Blindheit" bei den Antragstellern, die Landesblindengeld begehren, durch die gemäß § 9 Abs 1 Satz 2 LBG herangezogenen Gebietskörperschaften nicht mehr stattfindet. Dies lässt jedoch nicht den Umkehrschluss zu, dass vor dem 1. Januar 2004 die herangezogenen Gebietskörperschaften die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Blindheit stets selbst geprüft hätten oder hierzu verpflichtet waren. Vielmehr traf das LBG in der Fassung vom 18. Januar 1993 hierzu in § 1 keine Aussage, so dass nach allgemeiner Rechtsauffassung und auch Verwaltungspraxis der Nachweis der Blindheit durch augenfachärztliche Befundberichte oder Vorlage des Schwerbehindertenbescheides/-ausweises mit dem erteilten Merkzeichen "BL" zuführen war (vgl hierzu nur Urteil des LSG Nds., L 9 VB 2/94, vom 25. August 1995 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten in dieser Sache vom 12. Februar 2003, in dem er selbst ausführt: "Der Nachweis der Blindheit im Sinn dieses Gesetzes ist durch Vorlage eines Bescheides oder Ausweises nach § 69 des 9. Buches Sozialgesetzbuch (SGB IX) mit dem erteilten Merkzeichen "BL" (blind) oder durch entsprechende augenärztliche Befundunterlagen zu führen."). Der Gesetzgeber hat die Änderung zum 1. Januar 2004 (Nachweis allein durch Merkzeichen "BL") damit begründet, dass hiermit das Verfahren zur Feststellung der Anspruchsvoraussetzungen vereinheitlicht werde. Zukünftig sei die Vorlage eines Feststellungsbescheides eines Versorgungsamtes als in Niedersachsen zuständige Behörde iS des § 69 Abs 1 SGB IX erforderlich. In der weit über-wiegenden Anzahl der Verfahren zur Entscheidung über den Leistungsbezug entspreche dies bereits der heutigen Verwaltungspraxis. Mit dieser Regelung, die eine möglichst einheitliche Rechtsanwendung sicher stellen solle, werde darüber hinaus eine entsprechende langjährige Forderung des Landesrechnungshofs berücksichtigt (Nds. Landtag, Drucksache 15/388 Seite 19/20).

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4. Auch der Beklagte selbst ist von einer Bindungswirkung des Feststellungsbescheids der Versorgungsverwaltung betreffend das Merkzeichen "BL" ausgegangen, wie sich aus dem im Verfahren vollständig vorgelegten Rundschreiben 17/1999 vom 16. Dezember 1999 ergibt. Das Rundschreiben beinhaltet Anwendungshinweise zum LBG, die der Beklagte als übergeordnete Behörde an die gemäß § 9 Abs 1 Satz 2 LBG herangezogenen Gebietskörperschaften richtet. Diese Anwendungshinweise sind als verwaltungsinterne Weisungen des überörtlichen Trägers an die herangezogenen Gebietskörperschaften gemäß § 9 Abs 1 Satz 4 LBG zu beurteilen. Die Weisungen führen im Einzelnen aus:

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Zu § 1, Abs 1, Abs 2 LBG: "Blindheit im Sinn des Gesetzes wird nachgewiesen durch I. Einen die tatbestandlichen Voraussetzungen nachweisenden augen-fachärztlichen Befundbericht ( ..) II. Feststellung des Versorgungsamtes (VA) mit Erteilung des Merkzeichens "BL".

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Zu beachten ist, dass jede – auch Jahre zurückliegende Feststellung des VA Bindungswirkung (Bw) entfaltet, sofern das VA eine Feststellung zur Sehbehinderung/Blindheit getroffen hat ..".

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Mit diesen als Verwaltungsvorschriften zu qualifizierenden Weisungen des Beklagten an die nachgeordneten Behörden hat der Beklagte sich auch gegenüber dem Kläger gebunden. Denn die Verwaltungsvorschriften begründen infolge ständiger Anwendung eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, durch die sich die Verwaltung selbst bindet, da sie gleichgelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln darf (sog. Selbstbindung der Verwaltung). Hierauf hat auch das SG Hannover in seinen Entscheidungsgründen schon zutreffend hingewiesen. Wenn der Beklagte den nachgeordneten Behörden durch Weisung mitteilt, ein feststellender Verwaltungsakt des Versorgungsamtes zum Merkzeichen "BL" habe Bindungswirkung und diene zum Nachweis der Blindheit iS des LBG, so hat er damit auch eine verwaltungsinterne und an der Selbstbindung teilnehmende Regelung für den Fall getroffen, dass der bestandskräftige Verwaltungsakt wirksam, aber rechtswidrig ist. Nur dies entspricht der gesetzlichen Regelung über die Bestandskraft von Verwaltungsakten gemäß § 39ff SGB X und der bereits dargestellten obergerichtlichen Rechtsprechung zur Bindungswirkung des Feststellungsbescheides des Versorgungsamtes, die dem Beklagten im Übrigen ja auch bekannt ist.

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5. Nur abschließend sei darauf hingewiesen, dass der erkennende Senat im Urteil vom 21. November 2003 (L 5 BL 2/02) lediglich festgestellt hat, dass ein Antrag auf Zuerkennung des Merkzeichens "BL" nicht gleichzeitig oder konkludent auch als Antrag auf Landesblindengeld angesehen werden kann. Dies hat er damit begründet, dass es sich bei der Zuerkennung des Nachteilsausgleichs "BL" einerseits und bei der Gewährung von Landesblindengeld andererseits um zwei voneinander unabhängige Regelungsgegenstände handelt. Eine Aussage zur Bindungswirkung hat der Senat in jener Entscheidung nicht getroffen. Er hat lediglich ausgeführt, dass die Feststellung des Merkzeichens "BL" nach der damaligen Gesetzeslage nicht gesetzliche Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung von Landesblindengeld war. 6. Auch der Hinweis auf § 48 Abs 3 SGB X vermag dem Beklagten nicht zum Erfolg zu verhelfen. Denn der Beklagte hat eine Entscheidung nach § 48 Abs 3 SGB X bisher nicht getroffen. Die Anwendung des § 48 Abs 3 SGB X bedarf stets einer gesonderten ausdrücklichen Entscheidung der Behörde. Sie setzt den Erlass eines konstitutiven (feststellenden) Verwaltungsakts voraus, der entweder selbständig ergehen oder mit dem eine Erhöhung nach Abs 1 ablehnenden bzw einschränkenden Bescheid verbunden sein kann. Wegen der erforderlichen konstitutiven Feststellung durch die Verwaltung ist § 48 Abs 3 SGB X auch nicht in der Form eigenständig durch die Gerichte anwendbar, dass sie eine Klage auf eine (höhere) Leistung unter Hinweis auf Abs 3 abweisen dürfen, wenn nicht bereits die Verwaltung ihren Bescheid hierauf gestützt hatte (Kasseler Kommentar Steinwedel, § 48 SGB X RdNr. 67,69 mit weiteren Nachweisen).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.

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Ein Grund, die Revision zuzulassen, liegt nicht vor. Mit dieser Entscheidung folgt der Senat der bereits zitierten Entscheidung des BSG vom 8. März 1995, Az: 9 RV 9/94 zur Bindungswirkung von Feststellungsbescheiden der Versorgungsverwaltung, so dass der Revisionsgrund des § 160 Abs 2 Nr 2 SGG nicht gegeben ist. Die Sache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 160 Abs 2 Nr 1 SGG, denn die Rechtsfrage, ob auch ein rechtswidriger feststellender Verwaltungsakt des Versorgungsamts den Beklagten bindet, ist keine Rechtsfrage grundsätzlicher Art, die bisher höchstrichterlich nicht geklärt wäre. Vielmehr lässt sich diese Frage durch Anwendung der §§ 39ff SGB X und Berücksichtigung der bisher vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten. Sie ist deshalb nicht klärungsbedürftig.

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