Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-29, Aktenzeichen 16 A 343/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0529.16A343.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Der klagende Verein wurde 1952 als gemeinnütziger, nicht-staatlicher und
nicht-konfessioneller Fachverband für Fragen der Sexualität gegründet und unterhält
landesweit Beratungsstellen, die ärztliche, psychologische und soziale Beratung zu den
Themen Partnerschaft, Sexualität, Schwangerschaft und Verhütung anbieten. Mit Schreiben
vom 27. Oktober 2000 teilte der M. des Q. X. dem Beklagten mit,
das Land Nordrhein-Westfalen habe dem Kläger die Option erteilt, im Kreis Q1. eine
Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit einer vollen und evtl. zusätzlich noch einer
weiteren halben Fachkraftstelle aufzubauen. Daher werde im Auftrag des Klägers vorsorglich
darum gebeten, für die Restkostenfinanzierung einen Betrag von 60.000 DM in den Haushalt
des Kreises für 2001 einzuplanen. Am 28. Dezember 2000 übersandte der Kläger dem
Beklagten die Antragsunterlagen und gab ergänzend an, das Land Nordrhein-Westfalen habe
zugesagt, den Aufbau einer Beratungsstelle mit 81% der Personalkosten zu fördern. In den
Antragsunterlagen war als "Durchführungszeitraum" die Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum
31. Dezember 2001 und als benötigte Förderung ein Betrag von 52.584,34 DM genannt.

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Im Landkreis Q1. lag die Schwangerschaftskonfliktberatung bis zum Jahr 1999 in
den Händen des Kreises selbst mit einem Anteil von rund 90% der Beratungsfälle sowie des
Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF). Letzterer lehnte es ab 1999 ab, Bescheinigungen
über eine erfolgte Schwangerschaftskonfliktberatung auszustellen. Nachfolgend bot der
Verein E. W. seit Oktober 2000 während dreier Stunden wöchentlich unter Einsatz einer
ehrenamtlich tätigen Kraft eine Schwangerschaftskonfliktberatung mit der Möglichkeit der
Ausstellung von Beratungsscheinen an. Im November 2000 nahm auch die Diakonie Q1.
-I. e.V. in Q1. die Arbeit mit einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle auf und
beantragte - wie auch der Verein E. W. - beim Beklagten eine Restkostenförderung, und
zwar für eine Fachkraft und eine mit halber Stundenzahl tätige Bürokraft.

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In seiner Sitzung vom 17. Dezember 2001 beschloss der Kreistag des Landkreises
Q1. , der Diakonie Q1. -I. e.V. ab dem Jahr 2002 einen jährlichen Zuschuss in
Höhe von 30.151 Euro und dem Verein E. W. zur Mitfinanzierung einer anerkannten
Beraterin auf Honorarbasis ebenfalls ab 2002 einen Zuschuss von 10.226 Euro zu gewähren.
Die Förderanträge zweier weiterer Bewerber, darunter der des Klägers, wurden
abgelehnt.

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Mit Schreiben vom 11. Januar 2002 setzte der Beklagte den Kläger von der Entscheidung
des Kreistages in Kenntnis. Nachfolgend erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger unter
dem Datum vom 17. Juni 2002 einen die Bewilligung von Förderleistungen ablehnenden
Bescheid und führte zur Begründung aus, die Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes
für die allgemeine Beratung in Fragen der Sexualaufklärung, Verhütung und Familienplanung
sowie für die Schwangerschaftskonfliktberatung obliege ebenso wie die angemessene
Förderung von Personal- und Sachkosten der Beratungsstellen allein dem Land Nordrhein-
Westfalen. Soweit das Land sich auf eine Förderung von derzeit lediglich 81% der
Personalkosten beschränke und hinsichtlich der restlichen Kosten auf die Kommunen
verweise, fehle es an einer entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden und
Kreise. Insbesondere hätten die Richtzahlen des Landes über die notwendige Beratungsdichte
keinen verbindlichen Charakter auch für die Kommunen. Die fehlende Rechtspflicht der
Kommunen stehe aber einer zusätzlichen freiwilligen Förderung von
Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen nicht entgegen. Der Kreis habe sich zu der
freiwilligen Förderung der Beratungsstelle der Diakonie sowie zu der Gewährung eines
freiwilligen Zuschusses für eine Honorarkraft an den Verein E. W. entschlossen, um
nach dem Ausstieg der katholischen Kirche aus der Schwangerschaftskonfliktberatung und
dem damit verbundenen Wegfall des Angebots des SKF ein die Tätigkeit der mit 1,5 Stellen
für die Fachberatung und einer Zweidrittelverwaltungskraftstelle besetzten Beratungsstelle
des Kreises durch ein Beratungsangebot aus christlicher Sicht zu ergänzen. Im Übrigen führe
der SKF wie bisher mit zwei halben Stellen Beratungen für schwangere Frauen durch,
wenngleich ohne Beratungsscheine auszustellen. Somit sei für das Kreisgebiet auch in der
Fläche eine zahlenmäßig ausreichende Beratung unterschiedlicher weltanschaulicher
Ausrichtung und ohne Wartezeiten gewährleistet, wobei die Beratungsstelle des Kreises ihre
Aufgaben unter Beachtung des den Kommunen aufgegebenen Neutralitätsgebotes
wahrnehme, während die Diakonie und E. W. ein jeweils spezifisches Angebot auf
christlicher Grundlage anböten. Ein zu einer Rechtspflicht verdichteter Anspruch des Klägers,
im Rahmen des auszuübenden Ermessens gleichfalls in die zusätzliche freiwillige Förderung
des Kreises einbezogen zu werden, bestehe vor diesem Hintergrund nicht.

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Mit seinem fristgerecht am 16. Juli 2002 erhobenen Widerspruch machte der Kläger
geltend, der Beklagte sei zu einer ermessensgerechten Entscheidung über den gestellten
Förderantrag verpflichtet. Die Ermessensausübung müsse sich an der gesetzlichen Regelung
und der dazu ergangenen Rechtsprechung orientieren. Vorliegend gehe das Land Nordrhein-
Westfalen davon aus, seinem Sicherstellungsauftrag unter anderem mit der Bereitstellung
erheblicher finanzieller Mittel nachzukommen; darüber hinaus erwarte das Land, dass sich
entsprechend dem Wortlaut des Schwangerschaftskonfliktgesetzes auch die Kommunen an
der gesetzlich geforderten öffentlichen Finanzierung der Schwangerschaftsberatung unter
Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes und des Subsidiaritätsprinzips beteiligen. Dem
entspreche, dass auch der Beklagte ergänzende Mittel zur Förderung der
Schwangerschaftskonfliktberatung bereitstelle. Die vom Beklagten getroffene Auswahl der
geförderten Beratungsträger gewährleiste aber nicht ein Beratungsangebot durch Träger
unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung. Insbesondere trage die in kommunaler
Trägerschaft erbrachte Schwangerschaftsberatung nichts zu einer breit gestreuten, über die
christliche Orientierung hinausgehenden weltanschaulichen Ausrichtung bei, da diese von
einem öffentlichen Träger erbrachte Beratung neutral sein müsse, also gerade keine
weltanschauliche Ausrichtung aufweisen dürfe. Außerdem lasse die Förderpraxis des
Beklagten nicht erkennen, aus welchen Gründen dieser bei seiner Ermessensausübung von
dem in Zusammenarbeit mit den öffentlichen und freien Trägern der Wohlfahrtspflege im
Jahr 2000 abgestimmten Konzept der Bedarfsanalyse und Bedarfsdeckung für die
Schwangerschaftsberatung abweiche. Gerade der Umstand, dass der Beklagte rund 90% der
anfallenden Beratungen von seiner eigenen Beratungsstelle durchführen lasse, belege einen
hinreichend hohen nicht von konfessionell gebundenen Trägern abgedeckten Beratungsbedarf
im Kreis und die Notwendigkeit der Einbeziehung auch nicht konfessioneller freier
Träger.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 2002 wies der Beklagte den Widerspruch
zurück und führte zur Begründung aus, für den Kreistag sei bei seiner Entscheidung über die
vier Förderbegehren bedeutsam gewesen, dass der Kreis für die Nichterfüllung des
Sicherstellungsauftrages durch das Land nicht einzustehen habe. Weiter sei für die
Entscheidung maßgeblich gewesen, dass es bei den vorhandenen Beratungsstellen keine
Wartelisten gebe und kein Grund für eine weitergehende Förderung von Beratungsstellen
bestehe. Eine Anspruchsgrundlage für Förderleistungen des Kreises sei nicht gegeben,
insbesondere habe das Land nicht von der Möglichkeit einer näheren landesrechtlichen
Regelung Gebrauch gemacht. Eine möglicherweise vorhandene Erwartung des Landes, dass
sich die Kommunen an der Förderung der Schwangerschaftsberatung beteiligen, könne keine
rechtliche Verpflichtung begründen. Auch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des
Grundgesetzes in Verbindung mit dem Haushaltsplan lasse sich ein Förderanspruch des
Klägers nicht herleiten. Der Beklagte habe die Verteilung der im Kreishaushalt
bereitgestellten Fördermittel in Höhe von 35.800 Euro nach sachlichen Gesichtspunkten und
ermessensgerecht vorgenommen. Es spreche nichts dafür, dass im Rahmen der getroffenen
Ermessensentscheidung zwingend auch der Kläger zu berücksichtigen gewesen sei. Der
Beklagte habe sich vielmehr von der Überlegung leiten lassen dürfen, dass die
Konfliktberatungsstellen der Diakonie und von E. W. bereits bestanden hätten und mit
diesen Stellen neben der Beratungsstelle des Kreises das notwendige plurale Angebot bereits
vollständig abgedeckt worden sei, während der Kläger seine Beratungsstelle - trotz des bereits
gedeckten Bedarfs - erst noch habe aufbauen müssen. Falls auch der Förderantrag des Klägers
und gegebenenfalls auch noch des vierten Bewerbers zu berücksichtigen gewesen wäre,
hätten die für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Mittel nicht ausgereicht, um auch nur
einem der freien Träger ein effektives Arbeiten zu ermöglichen. Die Annahme des Klägers,
das vom Kreis selbst sowie den beiden großen christlichen Konfessionen erbrachte
Beratungsangebot sei im Hinblick auf die weltanschauliche Vielfalt nicht ausreichend, könne
nicht nachvollzogen werden. Schließlich habe sich der Kreis auch mit der Vorgabe des
Landes auseinandergesetzt, wonach für je 40.000 Einwohner eine Stelle für eine
Fachberatungskraft geschaffen werden müsse, sei dabei aber zu dem Ergebnis gelangt, dass
diese vom Land aufgestellten Richtzahlen für eine zusätzliche kommunale Förderung keinen
rechtsverbindlichen Charakter hätten.

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Mit seiner am 13. September 2002 erhobenen Klage hat der Kläger zunächst den
Anspruch verfolgt, die ablehnenden Entscheidungen des Beklagten aufzuheben und den
Beklagten zur Neubescheidung des Förderantrags zu verpflichten. Er hat vorgetragen, die
vom Land Nordrhein-Westfalen erstellte Bedarfs- und Ist-Analyse aus dem Jahr 2000 habe
für den Kreis Q1. unter Berücksichtigung lediglich der Beratungsstelle des Beklagten
einen Fehlbestand von 2,5 Beraterstellen ergeben. Außerdem werde dort angemerkt, die
Pluralität des Angebots sei im Kreis nicht gegeben. Zur Sicherstellung eines pluralen
Angebots seien drei neue Beratungsstellen zu eröffnen, darunter auch eine in der Trägerschaft
des Klägers. Der Beklagte missachte mit seiner Förderentscheidung, dass es außer der
christlichen noch weitere in unserer Gesellschaft akzeptierte Weltanschauungen gebe und
dass Beratungsstellen kommunaler Träger nur eine neutrale Ergänzung weltanschaulich
geprägter Angebote darstellten, diese aber nicht ersetzen könnten. Die pauschale Ablehnung
des von der nordrhein-westfälischen Landesregierung im Zusammenwirken mit den
öffentlichen und freien Wohlfahrtsträgern erstellten Konzepts der Bedarfsanalyse und
Bedarfsdeckung für die Schwangerschaftsberatung ersetze nicht die sachliche
Auseinandersetzung mit diesem Konzept. Die Fortschreibung der Landesberechnungen zum
Bedarf ergebe für das Jahr 2004 sogar einen Fehlbedarf vom 4,79 Stellen.

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Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den Antrag
gestellt,

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festzustellen, dass der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 17. Juni 2002 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 20. August 2002 rechtswidrig
gewesen ist,

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und zum Feststellungsinteresse noch vorgetragen, dieses erfordere nicht die jährliche
Wiederholung gleicher - erfolgloser - Anträge. Vielmehr gehe es bei einer langjährigen
Verfahrensdauer zur Wahrung seines Rechtsschutzinteresses darum, eine Grundlage für eine
sachgerechte Entscheidung über einen neu zu stellenden Antrag herbeizuführen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat vorgetragen, der Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Neuregelung des Schwangerschaftsabbruchs vom 28. Mai 1993 lasse sich kein Gebot der
Gewährleistung eines pluralen Beratungsangebots entnehmen. Das Urteil fordere
Rahmenbedingungen für ein Beratungskonzept, die positive Voraussetzungen für ein Handeln
der Frau zugunsten des ungeborenen Lebens schafften. Der Staat dürfe sich seiner
Verantwortung für die Gewährleistung des Beratungsverfahrens nicht dadurch entziehen, dass
er die Beratung privaten Organisationen zu unkontrollierter und nach jeweils eigenen
Zielvorstellungen ausgerichteter Ausführung überlasse. Bei der gesetzlichen Umsetzung
dieses Urteils sei den Ländern die Pflicht auferlegt worden, ein ausreichendes Angebot
wohnortnaher Beratungsstellen zu schaffen, auch unter Einbeziehung freier Träger. Die vom
Land Nordrhein-Westfalen gewährleistete Förderung in Höhe von 81% der fiktiven
Personalkosten gehe über die Förderung in anderen Bundesländern weit hinaus. Der Kläger
könne mithin allein mit Hilfe der Landesförderung - und im Übrigen unter Aufbietung eigener
Mittel - die beabsichtigte Beratung ausführen. Die von ihm mit Wirkung ab 2002 wegen des
Ausstiegs der katholischen Träger aus der staatlichen Schwangerschaftskonfliktberatung
getroffene Entscheidung zur zusätzlichen Förderung der beiden freien Träger, die bereits seit
längerer Zeit im Kreisgebiet tätig seien, erweise sich als sachgerecht und wahre unter
Einbeziehung der in eigener kommunaler Trägerschaft erbrachten Beratungsleistung die
Freiheit der Ratsuchenden, sich an unterschiedliche - auch neutrale - Stellen wenden zu
können. Dabei habe er, der Beklagte, auch die Bevölkerungsstruktur des Kreises beachtet, die
eine stärkere christliche Orientierung als anderenorts erkennen lasse. So hätten im Jahr 2002
im Kreis Q1. 63,2% der Bewohner der römisch-katholischen Kirche und 16,6% der
evangelischen Kirche angehört. Die Vorgaben und Maßstäbe des
Schwangerschaftskonfliktgesetzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung seien gleichfalls
berücksichtigt worden und würden durch die Förderpraxis des Kreises nicht in Frage gestellt.
Die Förderung durch das Land Nordrhein-Westfalen existiere unabhängig von der
zusätzlichen Förderung durch ihn, den Beklagten, und werde durch diese Förderung nicht
beeinträchtigt. Die Förderung des Kreises vollziehe sich in seinem verfassungsrechtlich
garantierten örtlichen Wirkungskreis, so dass in diesem eigenverantwortlich und selbständig
aufgegriffenen Aufgabenbereich Gestaltungsfreiheit bestehe. Schließlich sei nochmals darauf
hinzuweisen, dass aufgrund der angespannten Haushaltslage lediglich eine
Festbetragsförderung in Betracht komme, die nicht ausgeweitet werden könne. Eine
Ausdehnung der Förderung auf weitere Träger führe zu einer Zersplitterung der Mittel und
stelle die Zielsetzung der Förderung insgesamt in Frage.

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Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 22. Dezember 2005 festgestellt, dass die
Ablehnung des Förderantrags des Klägers durch den Beklagten rechtswidrig gewesen ist.

16

Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nach Zulassung durch den
Senat (Beschluss vom 17. Januar 2007) Berufung eingelegt. Er trägt dazu ergänzend vor, das
Verwaltungsgericht habe nicht hinlänglich berücksichtigt, dass sich das
Schwangerschaftskonfliktgesetz und insbesondere der darin enthaltene Versorgungsschlüssel
für die Schwangerschaftsberatung ausschließlich an die Länder wende. Verpflichtungen für
die Kommunen würden weder durch das Schwangerschaftskonfliktgesetz und noch durch das
zwischenzeitlich erlassene Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Neuordnung der
Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz begründet. Soweit eine
Grundlage für einen gegen kommunale Träger gerichteten Förderanspruch aus
verfassungsrechtlichen Wertungen abgeleitet werde, hätte es gleichfalls einer besonderen
Ausgestaltung durch den insoweit in die Pflicht genommenen Gesetzgeber bedurft, an der es
aber fehle. Soweit der Kreis Q1. innerhalb des kommunalen Wirkungsbereichs
eigenverantwortlich die Schwangerschaftsberatung finanziell fördere, sei er zur
Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten, speziell der Nähe der Bevölkerung zu den
christlichen Kirchen, berechtigt. Die Förderung durch ihn, den Beklagten, bezwecke nicht
allgemein und damit parallel zur Landesförderung die Sicherstellung der
Schwangerschaftsberatung, sondern sehe sich einer eigenständigen und speziellen Förderung
unter Berücksichtigung der religiösen Verbundenheit der Kreisbewohner verpflichtet. Bei
dieser Entscheidung zugunsten kirchlicher Träger handele es sich um eine politische
Entscheidung, für die dem Kreis bzw. dem zur Entscheidung berufenen Repräsentativorgan
ein gerichtlich nicht weiter überprüfbarer Spielraum eröffnet sei. Dies schließe die Annahme
eines fehlerhaften Ermessensgebrauchs aus. Aber auch wenn seine Ermessensentscheidung
gerichtlich überprüft werden könne, müsse diese Prüfung zur Annahme sachgerechter
Ermessenserwägungen führen, weil die Ausrichtung der Entscheidung an den spezifischen
örtlichen Gegebenheiten nicht gegen geltendes Recht verstoße. Aus den genannten Gründen
komme auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Betracht.

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Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

21

Er trägt nunmehr vor, sein Förderanspruch gegen den Beklagten ergebe sich bereits
unmittelbar aus dem Schwangerschaftskonfliktgesetz, da dort allgemein von einer
öffentlichen Förderung gesprochen werde und so auch die Gemeinden und Kreise in die
Pflicht genommen seien. Entsprechend richte sich auch die Verpflichtung zur Gewährleistung
eines hinreichend pluralen Beratungsangebots nicht nur an die Länder, sondern an alle
staatlichen Hoheitsträger, die zur Unterstützung der Schwangerschaftskonfliktberatung
berufen seien. Insbesondere sei es den Kommunen verwehrt, durch eine von den gesetzlichen
Vorgaben abweichende Förderpraxis die Ziele der gesetzlichen Regelung zu umgehen. Zu
diesen verbindlichen Vorgaben zähle das Gebot, für die Schwangerschaftskonfliktberatung
ein ausreichendes plurales Angebot wohnortnaher Beratungsstellen zu gewährleisten und so
den Ratsuchenden die Wahl zwischen Beratungsstellen unterschiedlicher weltanschaulicher
Ausrichtung zu ermöglichen. Die nunmehr vom Beklagten ausdrücklich eingestandene
Ausrichtung seiner Förderung auf die kirchlich getragenen Beratungsstellen weiche von den
gesetzlichen Vorgaben ab und verkenne, dass nach den eigenen Darstellungen des Beklagten
20,2% der Kreisbewohner nicht zu den großen christlichen Konfessionen gehörten und schon
deshalb auch ein - bislang nicht gedeckter - Bedarf an einer konfessionell nicht gebundenen
Beratung bestehe. Selbst wenn dem Beklagten indessen hinsichtlich der Förderung Ermessen
zustünde, erwiese es sich als ermessenswidrig, wenn er seine Förderentscheidung auch daran
ausrichte, welche Träger schon in der Vergangenheit tatsächlich in der Lage gewesen seien,
eine eigene Beratungsstelle im Kreis einzurichten, zumal auch er, der Kläger, seit Mai 2007 in
Q1. eine mit Landesmitteln geförderte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit
eineinhalb Fachkräften betreibe, für die 2007 auch erneut eine Förderung durch den Landkreis
beantragt worden sei; eine abschließende Bescheidung dieses Antrags stehe noch aus.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte
sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

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Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die Klage des Klägers erweist
sich als zulässig, aber unbegründet.

25

Die Klage ist zulässig. Das gilt unabhängig von der Frage, ob im Falle der hier gegebenen
Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens noch vor der Klageerhebung in
analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortsetzungsfeststellungsklage oder
aber die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO die statthafte Klageart darstellt.

26

Vgl. zum Streitstand BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, BVerwGE
109, 203 (208 f.) mwN.

27

Denn für beide der in Betracht kommenden Feststellungsklagen liegen die
Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Insbesondere ist vom Bestehen eines schutzwürdigen
Feststellungsinteresses des Klägers auszugehen, da er inzwischen eine anerkannte und vom
Land Nordrhein-Westfalen geförderte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle in Q1.
betreibt und hierfür im Jahr 2007 erneut beim Beklagten Fördermittel beantragt hat. Für
diesen noch nicht abschließend beschiedenen Förderantrag sind die rechtlichen Fragen, die
bei der Ablehnung des Ende 2000 zunächst für das Jahr 2001 gestellten und von den
Beteiligten nachfolgend auf das Jahr 2002 bezogenen Förderantrages bedeutsam gewesen
sind, weiterhin von ausschlaggebender Bedeutung. Insbesondere hat sich durch den Erlass des
am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Neuordnung der
Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 23. Mai 2006
(Neufin SchKG NRW; GV. NRW. S. 267), das in seinem Artikel 1 das Ausführungsgesetz
zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (AG SchKG NRW) und in Artikel 2 die Verordnung
über die Finanzierungsbeteiligung an den Kosten der allgemeinen Beratungsstellen gemäß § 3
SchKG sowie Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen gemäß § 8 SchKG
(VO AGG SchKG NRW) enthält, keine Änderung der Rechtslage dahingehend ergeben, dass
über das aktuelle Förderbegehren des Klägers nach anderen Maßstäben als vordem zu
entscheiden wäre. Vielmehr umschreibt § 5 AG SchKG NRW die Förderung als
"Landesförderung nach § 4 Abs. 2 SchKG", und es fehlt an Regelungen, die explizit
Verpflichtungen von Kreisen und Gemeinden zum Ausdruck bringen. Soweit die §§ 5 bis 7
AG SchKG NRW sowie die VO AG SchKG NRW nähere Bestimmungen über die
Landesförderung, insbesondere bei Vorhandensein mehrerer Träger von Beratungsstellen,
treffen, stellt sich die Frage, inwieweit dadurch auch die Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen durch Gemeinden und Kreise determiniert wird, in gleicher
Weise wie vor dem Inkrafttreten des Neufin SchKG NRW, als sich die Landesförderung für
Schwangerschaftsberatungsstellen in Nordrhein-Westfalen mangels landesgesetzlicher
Ausgestaltung allein nach dem vom Bund erlassenen SchKG gerichtet hat. Auch die in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat vom Beklagten näher dargestellte haushaltsrechtliche
Mittelausweisung für die Schwangerschaftsberatung, die aktuell durch den Übergang zum
Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) geprägt ist, stellt sich mit Blick auf die im
vorliegenden Verfahren wesentlichen Fragen derzeit nicht signifikant anders dar als schon im
Haushaltsjahr 2002.

28

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet, weil sich die Versagung einer Förderung für
eine Schwangerschaftsberatungsstelle des Klägers durch den Beklagten nicht als rechtswidrig
erweist.

29

Die Ablehnung einer Förderung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Kläger einen
dahingehenden gesetzlichen Anspruch hätte.

30

Für die Zeit bis zum 31. Dezember 2006 folgt das daraus, dass § 4 Abs. 2 SchKG keiner
Auslegung zugänglich ist, die eine Verpflichtung (auch) kommunaler Gebietskörperschaften
einschlösse. Wenngleich § 4 Abs. 2 SchKG eine "öffentliche" Förderung vorschreibt, ohne
damit einen bestimmten Anspruchsgegner zu benennen, kann daraus nicht der Schluss
gezogen werden, dass von vornherein auch die Kommunen in die Förderpflicht einbezogen
seien. Eine derartige Inpflichtnahme ist zwar durch entsprechende landesrechtliche
Bestimmungen gemäß § 4 Abs. 3 SchKG möglich. Die Länder können in dem durch § 4
Abs. 3 SchKG gezogenen Rahmen festlegen, ob und mit welchem Anteil die kommunalen
Gebietskörperschaften zumindest einen Teil der Förderung zu tragen haben, wovon etwa der
bayerische Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht hat (vgl. das Bayerische
Schwangerenberatungsgesetz vom 9. August 1996 - GVBl. S. 320). In Ermangelung einer
solchen landesrechtlichen Regelung richtet sich der Förderungsanspruch aber ausschließlich
gegen das jeweilige Land, weil die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten
auszuführen haben (Art. 83 GG) und deshalb auch zur Kostentragung verpflichtet sind.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289, zur
grundsätzlich fehlenden Befugnis, kommunale Selbstverwaltungskörperschaften durch
Bundesgesetz direkt in Anspruch zu nehmen, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20. März
2008 - 16 A 1847/04 -, Juris.

32

Auch das AG SchKG NRW enthält für die Zeit ab seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2007
keine Verpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften, sich an der Förderung nach dem
SchKG zu beteiligen. § 5 AG SchKG NRW verwendet wie auch § 4 Abs. 2 SchKG den
Begriff der Landesförderung. Positive Hinweise auf eine Verpflichtung auch der Gemeinden
und Kreise sind weder dem AG SchKG NRW noch der dazu ergangenen
VO AG SchKG NRW zu entnehmen. Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung
(LT-Drs. 14/1149, S. 2) legte vielmehr zugrunde, dass eine Beteiligung der Gemeinden an der
Finanzierung der Schwangerenberatung auf freiwilliger Grundlage erfolge, dass die
gesetzliche Finanzierungsverpflichtung (weiterhin) dem Land obliege und dass sich aus dem
Gesetz eventuell ergebende Einsparungsmöglichkeiten zugunsten der Kommunen gingen.
Dass der Gesetzgeber, wie vom Kläger vorgetragen, die Erwartung gehegt haben mag, die
kommunalen Gebietskörperschaften würden sich an der finanziellen Förderung der
Schwangerenberatung beteiligen, vermag - was keiner näheren Darlegung bedarf - eine
ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung nicht zu ersetzen.

33

Vgl. zum Ganzen auch schon OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2007
- 16 A 1936/05 -.

34

Die Nichtberücksichtigung des Klägers im Rahmen der seit 2002 erfolgenden freiwilligen
zusätzlichen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen bzw. deren Trägern ist auch
nicht deshalb rechtswidrig, weil ein Anspruch des Klägers aus Art. 3 Abs. 1 GG iVm mit der
entsprechenden Mittelausweisung in den jeweiligen Haushaltsbeschlüssen des Beklagten in
ermessensfehlerhafter Weise nicht berücksichtigt worden wäre.

35

Dabei trifft es entgegen der auf Kommentarliteratur gestützten Auffassung des Beklagten
allerdings nicht zu, dass die vom Kreistag getroffene Förderentscheidung wegen ihres
verwaltungspolitischen Gehalts in Gänze einer gerichtlichen Prüfung entzogen wäre.

36

Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage, § 40 Rn. 78.

37

Der öffentlichen Hand ist im Bereich der gesetzesfreien leistenden Verwaltung ein
besonders weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Das ihr bei der Entscheidung über einen
Förderantrag zustehende Ermessen, dessen Ausübung nach Maßgabe des § 114 VwGO nur
eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann, wird lediglich vom Willkürverbot
begrenzt.

38

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 (121),
mwN.

39

Ein solcher gesetzesfreier Raum ist den Kommunen in Nordrhein-Westfalen bei der
zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung eröffnet. Die Kommune ist nicht an die
enge Normierung der Schwangerenberatungsförderung nach dem SchKG bzw. nunmehr auch
nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht gebunden. Insbesondere lässt sich keine
Bindung an den für den Umfang der Landesförderung maßgeblichen Stellenschlüssel gemäß
§ 4 Abs. 1 SchKG herleiten, da das Gesetz insoweit ausdrücklich (nur) die Länder in die
Pflicht nimmt. Der Entscheidungsspielraum der Kreise und Gemeinden bei der Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen wird auch nicht durch grundgesetzliche Anforderungen an
die Gewährleistung eines hinreichenden Schutzes des ungeborenen Lebens nach Maßgabe der
hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

40

- vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 -, BVerfGE 88, 203
= NJW 1993, 1751 = FamRZ 1993, 899 -

41

eingeschränkt. Das verfassungsrechtlich Notwendige wird bereits durch die im Land
Nordrhein-Westfalen zunächst ohne landesgesetzliche Festschreibung und seit dem 1. Januar
2007 auf der Grundlage des Gesetzes zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum
Schwangerschaftskonfliktgesetz garantierte Förderung in Höhe von - nunmehr - 80% der
angemessenen Personal- und Sachkosten sichergestellt. Insoweit ist herauszustellen, dass
schon begrifflich eine Förderung keine vollständige Kostenübernahme darstellt. Dem
Sicherstellungsauftrag des SchKG und den dahinterstehenden verfassungsrechtlichen
Erfordernissen wird bereits mit einer Förderung entsprochen, die nicht alle Kosten einer
Schwangerschaftsberatungsstelle abdeckt, sondern deren Träger auf eigene Mittel oder auf zu
erzielende Benutzerentgelte - deren Erhebung zwar nicht für die
Schwangerschaftskonfliktberatung (§ 6 Abs. 4 SchKG), wohl aber für die allgemeine
Schwangerschaftsberatung iSv § 2 SchKG in Betracht kommt - verweist.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289 (294).

43

Ergibt sich somit, dass schon die Landesförderung von Schwangerschaftsberatungsstellen
den einfach-gesetzlichen und auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht, kann eine
darüber hinausgehende freiwillige Förderung auf kommunaler Ebene - oder deren Versagung
im Einzelfall - zumindest in aller Regel auch dann nicht als ermessenswidrig angesehen
werden, wenn diese Förderung nicht im selben Maße auf eine möglichst breit gestreute
plurale Beratungsstruktur hin ausgerichtet ist wie die gesetzlich geregelte Landesförderung.
Ein Ermessensfehlgebrauch im Rahmen der zusätzlichen kommunalen Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen kann nach alledem nur angenommen werden, wenn die
Bewilligungspraxis willkürlich ist, insbesondere die den Ländern aufgegebenen Förderziele
- das Erfordernis einer unterschiedlichen weltanschaulichen Ausrichtung (§ 3 Satz 3 SchKG)
bzw. der Pluralität des Beratungsangebots (§ 8 Satz 1 SchKG) - durch eine ergänzende
kommunale Bezuschussung nicht lediglich unterschritten, sondern nachgerade unterlaufen
und konterkariert würden. Für beides besteht vorliegend kein Anhaltspunkt.

44

Von einer willkürgeprägten Ermessensbetätigung des Beklagten könnte nur dann
gesprochen werden, wenn sich für die seit 2002 praktizierte Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen durch den Beklagten keinerlei sachgerechter Grund
auffinden ließe oder sachwidrige Erwägungen maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung
hatten. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Der Beklagte ist - was der Kläger nicht in
Frage stellt - im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass die bis zum Rückzug katholischer
Beratungsträger, vorliegend des Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF), aus der im
Kreisgebiet angebotenen Schwangerschaftskonfliktberatung - einschließlich der Ausstellung
von Beratungsbescheinigungen iSd §§ 218a Abs. 1 Nr. 1 und 219 Abs. 2 Satz 2 StGB - den
seinerzeitigen Erfordernissen genügt hat. Von daher vermag auch die Einlassung des
Beklagten einzuleuchten, dass es ihm bei der Aufnahme der Förderleistungen vor allem
darum ging, den "Ausfall" des SKF aus der Schwangerschaftskonfliktberatung durch eine
Förderung anderer christlich ausgerichteter Beratungsangebote aufzufangen, wobei sich die
seit 2002 praktizierte Förderung des von katholischen Laien getragenen Vereins E. W.
und der Diakonie Q1. -I. e.V. sogar als ein Mehr an weltanschaulicher Vielfalt
darstellt. Es kann des Weiteren als Ausdruck einer sachgerechten Ermessensausübung
anerkannt werden, dass sich der Beklagte bei seiner Förderentscheidung an der - unstreitigen -
Bevölkerungsstruktur des Landkreises Q1. orientiert hat. Wenngleich in der heutigen
Zeit allein aus der Zugehörigkeit zur katholischen oder evangelischen Konfession nicht mehr
unbesehen auf eine strikte und ausschließliche Orientierung an den Lehr- und
Glaubensvorstellungen der (jeweiligen) Kirche geschlossen werden kann, ist doch der vom
Beklagten dargelegte hohe Anteil kirchlich gebundener Bürger im Kreisgebiet ein
sachgerechter Grund, von einem signifikant hohen Bedarf an einer spezifisch christlich
fundierten Schwangerschaftsberatung auszugehen. Demjenigen Teil der Bevölkerung, der
keine Bindung an das christliche Bekenntnis aufweist oder der trotz formaler
Kirchenzugehörigkeit eine christlich geprägte Schwangerschaftskonfliktberatung nicht in
Anspruch nehmen möchte, steht die neutrale - und somit auch kirchenferne - Beratung durch
die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle des Beklagten zur Verfügung. Dem Kläger kann
nicht darin zugestimmt werden, dass die in kommunaler Trägerschaft erbrachte
Beratungsleistung bei der Gesamtbetrachtung der Beratungsstruktur unter dem Aspekt der
weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität rundweg außer Betrachtung zu bleiben habe. Die
hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

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- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, NJW 2007, 2713 -

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betrifft zum einen lediglich die den Ländern obliegende "Pflichtförderung", nicht aber die
freiwillig erbrachte zusätzliche Förderung durch Gemeinden und Kreise. Zum anderen kann
auch dieser Rechtsprechung nicht entnommen werden, dass kommunale Beratungsangebote
generell ungeeignet seien, zu einer pluralen Beratungsstruktur beizutragen. Die den
staatlichen Beratungsstellen aufgegebene weltanschauliche Neutralität ist zwar nicht identisch
mit der in den §§ 3 und 8 SchKG geforderten weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität.
Daraus folgt aber lediglich, dass die staatlichen - hier: kommunalen - Beratungsstellen wegen
ihrer rechtlich gebotenen weltanschaulichen Neutralität für sich allein das Gebot der Pluralität
nicht erfüllen können. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich das Vorhandensein einer
weltanschaulich ungebundenen kommunalen Beratungsstelle als eines von mehreren
Beratungsangeboten erweist, die insgesamt zu einer ausgewogenen Beratungsstruktur
beitragen. Das Vorhandensein einer kommunalen Beratungsstelle gewährleistet in diesem
Sinne, dass auch der "kirchenferne" Teil der kreisansässigen Bevölkerung von dem
Gesamtangebot der Schwangerschaftsberatung erreicht wird.

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Die Entscheidung des Beklagten, lediglich den Verein E. W. und die Diakonie
Q1. -I. e.V., nicht aber den Kläger - und bislang auch nicht die seit 2005 in Q1.
tätige Beratungsstelle des freien Beratungszentrums Q1. e.V. - finanziell zu
unterstützen, stellt auch kein Unterlaufen der möglicherweise weitergehenden Anforderungen
dar, denen die Länder im Hinblick auf die Gewährleistung weltanschaulicher Vielfalt bei der
Schwangerschaftsberatung zu genügen haben und die seit dem 1. Januar 2007 durch das
Neufin SchKG NRW für Landesförderung in Nordrhein-Westfalen gesetzlich konkretisiert
worden sind. Insoweit ist erneut bedeutsam, dass weder das Schwangerschaftskonfliktgesetz
noch das aufgrund der Ermächtigung in § 4 Abs. 3 SchKG geschaffene nordrhein-
westfälische Landesrecht Verpflichtungen der Kommunen im Hinblick auf die Förderung von
Schwangerschaftsberatungsstellen enthält. Schon daraus folgt, dass die Gemeinden und
Kreise bei der Ausgestaltung der freiwilligen zusätzlichen Förderung der
Schwangerschaftsberatung freier gestellt sind als die Länder bei der letztlich
verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundförderung nach § 4 Abs. 2 SchKG. Die Kommunen
sind insbesondere in Ausübung des ihnen verfassungsrechtlich verbürgten Rechts, alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener
Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG, Art. 78 LV NRW), befugt, den
jeweiligen örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, was die Möglichkeit einschließt, mit
Rücksicht auf besondere örtliche Verhältnisse die Schwerpunkte der zusätzlichen Förderung
anders als das Land zu setzen. Die Grenzen einer solchen Bezugnahme auf lokale
Besonderheiten sind erst dann erreicht, wenn die Förderung ohne nachvollziehbare
Anknüpfung an reale und belegbare örtliche Gegebenheiten einseitig praktiziert und dadurch
die Ermöglichung eines pluralen Beratungsangebots eindeutig verhindert wird. Eine derartige
Situation liegt im Kreis Q1. nicht annähernd vor. Wenngleich die seit 2002 - im
Wesentlichen bis heute unveränderte - Förderpraxis des Beklagten nicht alle anerkannten
bzw. vom Land Nordrhein-Westfalen geförderten oder mit einer Förderzusage ausgestatteten
Träger der Schwangerschaftsberatung berücksichtigt, bieten derzeit im Kreis Q1. mit
dem SKF, dem freien Beratungszentrum e. V. und seit 2007 dem Kläger drei Träger
Schwangerschaftsberatungen an, ohne vom Beklagten gefördert zu sein. Insgesamt sind im
Kreisgebiet demnach sechs Träger tätig. Die bisherige Förderpraxis des Beklagten hat die
Vielfalt des Beratungsangebots also nicht merklich berührt. Daran würde sich auch dann
nichts Grundlegendes ändern, wenn sich der Kläger nicht in der Lage sehen sollte, ohne eine
zusätzliche kommunale Förderung sein Beratungsangebot aufrechtzuerhalten. Im Übrigen
kann das Gebot der Schaffung eines weltanschaulich vielfältigen bzw. pluralen
Beratungsangebots angesichts der Vielfalt religiöser und weltlicher Anschauungen auch nicht
so verstanden werden, dass jeder Beratungsträger Anspruch auf einen Anteil an den
- begrenzten - kommunalen Fördermitteln besitzt. Vielmehr fällt den Gemeinden und Kreisen
bei der freiwilligen Bezuschussung von Schwangerschaftsberatungsstellen im Rahmen des
ihnen eröffneten weiten Ermessens die Entscheidungskompetenz zu, wo angesichts nicht
unbeschränkt zur Verfügung stehender finanzieller Mittel nach den besonderen örtlichen
Verhältnissen die Grenze zwischen den zu fördernden und den nicht zu fördernden Trägern zu
ziehen ist.

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In diesem Zusammenhang ist dem Beklagten - abschließend - auch nicht anzulasten, dass
er mit seiner kreiseigenen Beratungsstelle gleichsam den "Markt verstopfe" und so eine
denkbare noch größere weltanschauliche Vielfalt der freien Träger der
Schwangerschaftsberatung unterbinde.

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Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, aaO.

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Gegen diese Annahme spricht bereits durchgreifend, dass die Beratungsstelle des
Beklagten mit lediglich 1,5 Stellen Fachberatungsstellen besetzt ist und damit innerhalb des
Gesamtangebotes im Kreis keine dominierende Position einnimmt. Dass die Beratungsstelle
des Kreises in den vergangenen Jahren bis zu 90% der statistisch erfassten
Schwangerschaftsberatungen durchgeführt hat, beruht mithin jedenfalls nicht auf einer
entsprechend hohen personellen Besetzung dieser Stelle.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10, 711 und
713 ZPO.

52

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

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