Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-11, Aktenzeichen 6 L 736/06
ECLI:DE:VGK:2006:0811.6L736.06.00

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22.5.2006, bekannt gemacht
im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 1.6.2006, S. 175 ff., welche
die gegen die Antragstellerin erlassene Ordnungsverfügung vom 6.7.2004 vollständig
ersetzt hat, wird hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederhergestellt und hinsichtlich
Ziffer 3 der Verfügung angeordnet, soweit die Untersagung die Werbung für Sportwetten von im EU-Ausland konzessionierten Veranstaltern betrifft.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens haben die Beteiligten jeweils zur Hälfte zu tragen.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

1

Gründe

2

I.

3

Die Antragstellerin ist Betreiberin des Internet-Auftritts "www.G. .de". Auf
dieser Homepage findet sich ein Hinweis auf die Internet-Seite "www.C. .de",
durch dessen "Anklicken" man unmittelbar auf die letztgenannte Seite gelangt. Dort
kann man online verschiedene Sportwetten des Anbieters C. abschließen.
Inhaber der Fa. C. (Deutschland) ist nach Angaben der Antragstellerin Herr Dr.
T. Q. . Diesem war am 11.4.1990 durch die Kreisverwaltung des Kreises
M. (Sachsen) die Erlaubnis zum Betrieb eines "Wettbüros für Sportwetten" nach
dem Gewerbegesetz der DDR erteilt worden.

4

Die Antragsgegnerin teilte der Antragstellerin mit Schreiben vom 15.3.2004 mit,
sie habe festgestellt, dass im Rahmen des Internet-Auftritts "www.G. .de" für die
Seite "www.C. .de" geworben werde. Dies sehe sie als Werbung für ein
unerlaubtes Glücksspiel an, die sie zu untersagen beabsichtige. Der Antragstellerin
wurde Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt, die diese mit Schreiben vom
1.4.2004 wahrnahm.

5

Mit Ordnungsverfügung vom 6.7.2004 gab die Antragsgegnerin der
Antragstellerin auf, die Werbung für Sportwetten im Rahmen des genannten Internet-Auftritts
innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung einzustellen. Zugleich
ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für
den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 EUR an. Zur
Begründung der Ordnungsverfügung wies die Antragsgegnerin darauf hin, dass es sich
bei der Sportwette "C. " um ein Glücksspiel handele, das wegen des Fehlens
einer Erlaubnis nach dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz unerlaubt sei.
Die für Herrn Dr. Q. erteilte Genehmigung des Kreises M. vom 11.4.1990
gelte nicht in Nordrhein-Westfalen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei vor
dem Hintergrund der Strafbarkeit der untersagten Werbung, zum Schutz der sich
rechtstreu verhaltenden Wettunternehmer sowie zur Vermeidung von
Nachahmeffekten geboten.

6

Mit Schreiben vom 22.7.2004 erhob die Antragstellerin Widerspruch gegen die
Ordnungsverfügung.

7

Am 26.7.2004 stellte sie bei dem beschließenden Gericht einen Antrag auf
vorläufigen Rechtsschutz (6 L 2130/04), der von der Kammer mit Beschluss vom
8.12.2004 abgelehnt wurde. Im Beschwerdeverfahren schlug das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 24.3.2005 (8 B
2817/04) einen Vergleich vor, der von den Beteiligten angenommen wurde. In
diesem Vergleich verpflichtete sich die Antragsgegnerin, die mit der Ordnungsverfügung
untersagte Werbung für Sportwetten bis zur Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 1054/01 zu dulden.

8

Mit Widerspruchsbescheid vom 16.11.2004 wies die Antragsgegnerin den
Widerspruch der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung vom 6.7.2004 zurück. Die
Antragstellerin erhob daraufhin am 13.12.2004 Klage (6 K 8703/04), über die noch
nicht entschieden worden ist.

9

Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28.3.2006 (NJW 2006,
1261 ff.) in dem vorgenannten Verfahren entschieden hatte, kündigte die
Antragsgegnerin mit Schreiben vom 21.4.2006 an, sie erwarte nunmehr die Umsetzung ihrer
Verfügung und werde nach Ablauf von zwei Wochen das angedrohte Zwangsgeld
festsetzen.

10

Daraufhin hat die Antragstellerin am 8.5.2006 erneut um vorläufigen
Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt sie aus: Bei dem Hinweis auf das
Wettangebot "C. " handele es sich nicht um einen Medien-, sondern um einen
Teledienst, so dass der Mediendienste-Staatsvertrag unanwendbar und die
Antragsgegnerin unzuständig sei. Des weiteren werde mit "C. " kein unerlaubtes
Glücksspiel angeboten, da eine entsprechende Erlaubnis des Landkreises M. vom April
1990 vorliege, die aufgrund des Einigungsvertrages auch in den "alten
Bundesländern" gelte. Die Untersagung verstoße ferner gegen die vom Europäischen
Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 6.11.2003 ("Gambelli") aufgestellten Grundsätze,
denen zufolge Beschränkungen der privaten Veranstaltung von Glücksspielen nur
unter bestimmten Voraussetzungen zulässig seien, an denen es vorliegend fehle.
Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts stehe dies der
Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin entgegen. Daran ändere auch die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 nichts. Die Vorgaben dieser
Entscheidung für eine Beschränkung der Werbeaktivitäten schon in der
Übergangszeit bis zum 31.12.2007 seien im Übrigen nicht ansatzweise umgesetzt.

11

Unter dem 22.5.2005 hat die Antragsgegnerin eine Allgemeinverfügung erlassen,
mit der die Werbung für Sportwetten, die nicht von der Westdeutschen Lotterie
GmbH & Co OHG (Westlotto) angeboten werden, im Internet auf der Homepage
eines Inhaltsanbieters mit Sitz in Nordrhein-Westfalen untersagt wird. Auch hier wird
die sofortige Vollziehung angeordnet und für den Fall der Zuwiderhandlung ein
Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR angedroht. Auch gegen diese Verfügung hat
die Antragstellerin mit Schreiben vom 13.6.2006 Widerspruch eingelegt. Am
14.6.2006 hat sie die Allgemeinverfügung in das vorliegende Verfahren
einbezogen.

12

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

13

1. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die
Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 6.7.2004 hinsichtlich der
Regelung in Ziffer 1. des Bescheides wiederherzustellen und hinsichtlich
der Regelung in Ziffer 3. des Bescheides anzuordnen,

14

2. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die
Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22.5.2006 hinsichtlich der Regelung in
Ziffer 1. der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich der Regelung in
Ziffer 3. der Verfügung anzuordnen.

15

3.

16

Die Antragsgegnerin beantragt,

17

den Antrag abzulehnen.

18

Sie trägt zur Begründung vor: Es handele sich bei dem Internet-Angebot der
Antragstellerin um einen Mediendienst, da die redaktionelle Gestaltung im
Vordergrund stehe und die Seite sich an die Allgemeinheit richte. Das im nordrhein-
westfälischen Landesrecht verankerte Sportwettenmonopol sei durch sachliche
Gründe gerechtfertigt und genüge den Anforderungen der "Gambelli"-
Rechtsprechung. Im Übrigen sei Gemeinschaftsrecht vorliegend nicht anwendbar,
weil es sich um einen innerstaatlichen Anbieter handele.

19

Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend
Bezug genommen.

20

II.

21

Der Antrag ist zulässig und teilweise begründet.

22

1.

23

Der Antrag ist zulässig.

24

Er ist am 14.6.2006 dahin umgestellt worden, dass auch die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom
22.5.2006, bekannt gemacht am 1.6.2006, beantragt wird. Ob hierin eine
Antragsänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO in entsprechender Anwendung liegt, welche nur
bei Einwilligung der Antragsgegnerin oder bei Zulassung des Gerichts als
sachdienlich zulässig ist, braucht nicht näher erörtert zu werden, da jedenfalls eine
Antragsänderung als sachdienlich anzusehen ist bzw. wäre.

25

a)

26

Hinsichtlich des Verhältnisses der früheren Individualverfügung zu der später
ergangenen Allgemeinverfügung ist davon auszugehen, dass die
Allgemeinverfügung die Individualverfügung (vollständig) ersetzt hat und von letzterer
keine Rechtswirkungen mehr ausgehen. Die Kammer betrachtet daher die gegen die
Individualverfügungen gerichteten Anträge als gegenstandslos.

27

Für die Kammer sind bei dieser rechtlichen Einordnung folgende Erwägungen
von entscheidender Bedeutung:

28

Nach dem - allein maßgeblichen - objektiven Erklärungswert (§§ 133, 157 BGB in
entsprechender Anwendung) handelt es sich bei der Allgemeinverfügung im
Verhältnis zu einer früheren Individualverfügung um einen Zweit-Verwaltungsakt, durch den
der erste Verwaltungsakt, die Individualverfügung, konkludent ersetzt worden ist.
Nach dem Tenor der Allgemeinverfügung ist nicht etwa der Adressatenkreis
ausgenommen, an den bereits zuvor eine Individualverfügung gerichtet worden war. Auch
aus der Begründung der Allgemeinverfügung ergibt sich nichts derartiges. Wenn die
Antragsgegnerin hierzu ausführt, dass dies von ihr nicht gewollt sei, ist ein
entsprechender Wille nicht bzw. nicht hinreichend in dem Text der Allgemeinverfügung zum
Ausdruck gekommen.

29

Das erneute Tätigwerden der Antragsgegnerin ist auch nicht etwa als sog. bloß
wiederholender "Verwaltungsakt" anzusehen, dem mangels Regelungscharakters
und wegen bloßen Hinweischarakters keine unmittelbare Rechtswirkung i. S. d. § 35
Satz 1 VwVfG zukommt und bei dem es sich daher nicht um einen Verwaltungsakt
handelt. Denn vorliegend hat die Antragsgegnerin - ohne dass "Altfälle"
ausgenommen wären - eine neue Regelung i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG in Form einer
Allgemeinverfügung erlassen. Diese erneute Regelungsabsicht wird aus dem neu
gefassten Tenor, der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung sowie einer neu gefassten
Begründung deutlich.

30

Kommt der Allgemeinverfügung damit in der genannten Fallkonstellation der
Charakter eines Zweitbescheides zu, so ist mit dessen Bekanntgabe am 1.6.2006
jeder zuvor ergangene Individualverwaltungsakt in derselben Angelegenheit durch
diesen Zweitbescheid i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG ersetzt worden, nämlich konkludent
"zurückgenommen" bzw. "widerrufen" worden im Sinne der genannten Vorschrift.

31

Vgl. zu dieser Anwendung des § 43 Abs. 2 VwVfG auf einen
Zweitbescheid: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rdnr. 185
unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8.11.1989
- 5 S 2267/88 -, VBlBW 1990, 252, 253.

32

Soweit im Übrigen in einem Teil der Verfahren gegen die Allgemeinverfügung
überhaupt nicht oder nur verfristet Widerspruch eingelegt worden ist oder in einem
schon anhängigen Klageverfahren nicht innerhalb der Monatsfrist nach § 74 VwGO
die Allgemeinverfügung in das Klageverfahren einbezogen worden ist, ist dies
unschädlich. Zwar muss grundsätzlich in ein Widerspruchs- oder Klageverfahren -
falls eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung in dem zweiten Verwaltungsakt
gegeben ist - ein den ursprünglichen Verwaltungsakt ersetzender neuer
Verwaltungsakt fristgerecht einbezogen werden. Dies gilt aber dann nicht, wenn der
neue Verwaltungsakt den gleichen Regelungsgehalt hat.

33

Vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 74 Rdnr. 72;
Eyermann-Fröhler, VwGO, 11. Aufl., § 74 Rdnr. 11 jeweils unter
Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 18.05.1990 - 8 C 48.88 -, BVerwGE
85, 163, 166.

34

Vorliegend haben Erst- und Zweitbescheid offenkundig den "gleichen
Regelungsgehalt". Hinzu kommt, dass der Antragstellerin eine Unterlassung eines
(neuen) Widerspruchs bzw. einer Klageänderung innerhalb der Monatsfrist
deswegen nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden könnte, weil die
Antragsgegnerin in einem Teil der Verfahren erklärt hatte, ein neuer Widerspruch
gegen die (neue) Allgemein-Verfügung sei nicht erforderlich.

35

Das vor dem Hintergrund der vorstehenden Überlegungen noch zu
entscheidende Begehren der Antragstellerin versteht die Kammer dahin gehend,
dass die Allgemeinverfügung vollständig angegriffen wird und nicht etwa lediglich in
Bezug auf das Verbot der Werbung für den Veranstalter "C. ". Zwar ist dieser
Veranstalter, mit dem die Antragstellerin derzeit zusammenarbeitet, in dem gestellten
Antrag ausdrücklich benannt. Nach der Formulierung und bei sachgerechter
Auslegung des Antrages und seiner Begründung ist damit aber keine Beschränkung
des Begehrens im Sinne eines Antrages auf teilweise Wiederherstellung bzw.
Anordnung der aufschiebenden Wirkung gewollt.

36

b)

37

Die Antragstellerin ist antragsbefugt analog § 42 Abs. 2 VwGO. Denn als
Anbieterin eines Mediendienstes ist sie von der Allgemeinverfügung betroffen und
kann insoweit in eigenen Rechten verletzt sein. Dazu hat die Kammer bereits in
ihrem Beschluss vom 8.12.2004 - 6 L 2130/04 - ausgeführt:

38

"Mediendienste sind gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 MDStV Informations-
und Kommunikationsdienste in Text, Ton oder Bild, die unter Benutzung
elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder
längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden. Dazu gehören nach
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV insbesondere Abrufdienste, bei denen Text-,
Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen
Speichern zur Nutzung übermittelt werden, mit Ausnahme von solchen
Diensten, bei denen der individuelle Leistungsaustausch oder die reine
Übermittlung von Daten im Vordergrund steht.

39

Dabei ist im Bereich der Abrufdienste dann von einem Mediendienst
- in Abgrenzung zum Teledienst - auszugehen, wenn der Dienst der
allgemeinen Meinungsbildung dienen soll, also die redaktionelle
Gestaltung zur Meinungsbildung im Vordergrund steht. Dies geht
insbesondere aus § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 4 Nr. 3 des
Teledienstegesetzes vom 22.7.1997 (BGBl. I S. 1870), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 14.12.2001 (BGBl. I S. 3721) - TDG - hervor, das
von den Bestimmungen des Mediendienste-Staatsvertrages nach
dessen § 2 Abs. S. 3 unberührt bleiben soll. Unter redaktioneller
Gestaltung ist das Sammeln und Aufbereiten von verschiedenen
Informationen oder Meinungen mit Blick auf den potentiellen Empfänger
zu verstehen. Die inhaltliche, sprachliche, graphische oder akustische
Bearbeitung eines Angebotes muss der Einwirkung auf die öffentliche
Meinungsbildung zu dienen bestimmt sein, und diese Bestimmung zur
Meinungsbildung darf nicht bloßes Beiwerk sein, sondern muss die
Seite prägen.

40

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19.3.2003
- 8 B 2567/02 -, NJW 2003, 2183 ff.; und den Beschluss
der Kammer vom 7.2.2003 - 6 L 2495/02 -, S. 15 f., jeweils
mit weiteren Nachweisen.

41

Demgegenüber handelt es sich um einen Teledienst insbesondere
dann, wenn die elektronisch erbrachten Leistungen auf ein konkretes
Individualverhältnis zwischen Nutzer und Anbieter bezogen sind - so
z.B. beim Telebanking - oder wenn es sich um ein reines
Informationsangebot ohne redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung handelt -
so z.B. bei online abrufbaren Fahrplänen, Wetterberichten oder Devisenkursen -.

42

Siehe zu diesen Beispielen auch die
Gesetzesbegründung des MDStV einerseits (LT-
Drucksache 12/1954 f., S. 31 f.) und des TDG
andererseits (BT-Drucksache 13/7385, S. 18 f.).

43

Bei der Entscheidung, ob ein Internet-Angebot dem
Teledienstegesetz oder dem Mediendienste-Staatsvertrag zuzuordnen
ist, wird regelmäßig nicht zwischen einzelnen Bestandteilen des unter
einer Internet-Adresse abrufbaren Angebots zu differenzieren sein. Es
ist vielmehr eine die vorstehenden Aspekte berücksichtigende
Gesamtschau des inhaltlichen Angebotes vorzunehmen.

44

Vgl. auch OVG NRW a.a.O.; Tettenborn, in:
Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, § 2 TDG Rn.
43.

45

Gemessen an diesen Vorgaben spricht bei summarischer
Betrachtung vieles dafür, dass die Seite "http:// " einen
Mediendienst darstellt. Zwar finden sich auf der Seite teilweise auch
reine Informationsangebote ohne Meinungsrelevanz, etwa wenn dort
der Spielplan für die laufende Bundesliga-Saison, die Kartenpreise oder
die Zusammensetzung des Kaders abgerufen werden können. Auch
werden einzelne Service-Leistungen angeboten, die für sich genommen
als Teledienst erscheinen, wie etwa der Online-"Fanshop" oder der
Online-Kartenvorverkauf für die Spiele des Vereins. Es finden sich aber
auch und nach Meinung der Kammer schwerpunktmäßig Inhalte, die
redaktionell gestaltet und der Meinungsbildung zu dienen bestimmt
sind. So enthält bereits die "Startseite" eine Reihe von Texten, welche
offensichtlich der Selbstdarstellung des Vereins dienen und auf einen
Imagegewinn, also letztlich eine positive Beeinflussung der öffentlichen
Meinung abzielen. Dies gilt auch für viele andere Texte, sie sich über
die Startseite aufrufen lassen. So stellen etwa die Texte über "Große
Spieler", "Große Spiele" oder "Das Double `78" u.s.w. keine reinen In-
formationsangebote dar, sondern meinungsprägende, redaktionell ges-
taltete Bestandteile eines in seiner Gesamtheit auf die Imagepflege
ausgerichteten Angebotes."

46

Daran hält die Kammer fest.

47

2.

48

In der Sache hat der Antrag teilweise Erfolg.

49

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 2. der in Rede stehenden
Verfügung begegnet im Hinblick auf ihre formelle Rechtmäßigkeit allerdings keinen
Bedenken. Sie erfüllt insbesondere die Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des
Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Die Antragsgegnerin hat im Einzelnen
dargelegt, warum sich gerade aus der Strafbarkeit der untersagten Werbung, dem
Interesse der Wettbewerber sowie der Gefahr von Nachahmungseffekten ein
Bedürfnis nach sofortiger Umsetzung der Anordnung ergebe. Ob diese
Gesichtspunkte inhaltlich überzeugen, ist nicht relevant, da es bei dem
Formerfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO maßgeblich darum geht, dem
Adressaten der Anordnung darzulegen, welche Gründe die Behörde zur Anordnung
der sofortigen Vollziehung bewogen haben.

50

Es liegen aber die Voraussetzungen für eine teilweise Wiederherstellung und
Anordnung der aufschiebenden Wirkung vor. Das Gericht stellt gemäß § 80 Abs. 5
VwGO die aufschiebende Wirkung wieder her, wenn das Interesse des Adressaten,
von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist der Fall, wenn entweder
der zu vollziehende Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, so dass ein
öffentliches Interesse an seiner Vollziehung nicht gegeben sein kann, oder wenn aus
sonstigen Gründen das Aussetzungsinteresse des Adressaten das öffentliche
Vollzugsinteresse überwiegt. Gemessen an diesem Maßstab ist dem Antrag teilweise
zu entsprechen. Die Kammer vermag zwar die offensichtliche Rechtswidrigkeit der
angefochtenen Verfügung nicht festzustellen. Die danach vorzunehmende
allgemeine Interessenabwägung fällt aber zu Gunsten der Antragstellerin aus, soweit
durch die Allgemeinverfügung auch die Werbung für im EU-Ausland konzessionierte
Wettveranstalter untersagt wird, im Übrigen zu ihren Lasten.

51

a)

52

Es spricht einiges dafür, dass die Allgemeinverfügung hinsichtlich des
Werbeverbots für im EU-Ausland konzessionierte Wettveranstalter rechtswidrig ist.

53

aa)

54

Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 22 Abs. 2 des Mediendienste-
Staatsvertrages vom 20.1/12.2.1997, bekannt gemacht mit Zustimmungsgesetz vom
27.6.1997 (GVBl. NRW S. 158), zuletzt geändert durch den 8.
Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 8./15.10.2004, bekannt gemacht mit
Zustimmungsgesetz vom 8.3.2005 (GVBl. NRW S. 192), - MDStV -. Stellt die
Aufsichtsbehörde einen Verstoß gegen Bestimmungen des Mediendienste-
Staatsvertrages - mit Ausnahme einiger vorliegend nicht relevanter Vorschriften -
fest, so trifft sie nach § 22 Abs. 2 MDStV die zur Beseitigung des Verstoßes
erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Dienstanbieter; sie kann insbesondere
Angebote untersagen und deren Sperrung anordnen.

55

Gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung in formeller Hinsicht
bestehen keine durchgreifenden Bedenken.

56

Die Antragsgegnerin durfte in der Form der Allgemeinverfügung handeln. Die
Voraussetzungen des § 35 Satz 2 1. Alternative VwVfG, dass es sich um einen
Verwaltungsakt handelt, "der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten
oder bestimmbaren Personenkreis richtet", sind erfüllt. Vorliegend wird durch die
Allgemeinverfügung ein konkreter Sachverhalt nicht in individueller, sondern
genereller Weise geregelt.

57

Es handelt sich dabei auch nicht um eine "verkappte" Rechtsnorm. Der
wesentliche Unterschied zwischen einer Rechtsnorm und einer Allgemeinverfügung
besteht darin, dass in der Rechtsnorm eine abstrakte an die Allgemeinheit gerichtete
Regelung erfolgt, währenddessen bei einer Allgemeinverfügung eine konkrete
Regelung vorliegt, die nicht auf die Allgemeinheit, sondern auf einen bestimmten
oder bestimmbaren Personenkreis abzielt. Während für die Rechtsnorm ein
gedachter Fall charakteristisch ist und regelmäßig abstrakte Gefahren bekämpft
werden sollen, ist es für eine Allgemeinverfügung typisch, dass die Maßnahme
anlassbezogen ist und der Bekämpfung konkreter Gefahren dienen soll.

58

Vorliegend steht eine anlassbezogene Regelung in Rede, die der Unterbindung
konkret aufgetretener Werbung für die im Tenor erfassten privaten Wettanbieter gilt.
Es geht nicht etwa um eine abstrakte Gesetzeskonkretisierung des § 284 StGB und
des Sportwettengesetzes NRW, sondern um die (konkrete) Subsumtion dieser bei-
den genannten Normen unter den konkreten, im Tenor genannten Sachverhalt.

59

Die Allgemeinverfügung ist auch hinsichtlich des Adressatenkreises hinreichend
bestimmt. Der von dem Verbot als Adressat betroffene Personenkreis ist räumlich
und persönlich begrenzt auf Internet-Inhaltsanbieter mit Sitz in NRW, und zwar - wie
sich im Wege der Auslegung unter Berücksichtigung der Begründung ersehen lässt -
solche von Mediendiensten. Dass mittelbar durch die Untersagungsverfügung Server
auch außerhalb von Nordrhein-Westfalen, sogar weltweit betroffen sein können, ist
insoweit unbeachtlich, da es ausschließlich auf die Bestimmbarkeit der Adressaten
des Verwaltungsaktes und nicht etwa der von einem Verwaltungsakt mittelbar
betroffenen Personen ankommt.

60

Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente der Allgemeinverfügung, die keine
zeitliche Grenze setzt, bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Zunächst stellt
sich dieser Gesichtspunkt möglicherweise nicht als Frage der Zulässigkeit des
gewählten Mittels der Allgemeinverfügung dar, sondern als solche der hinreichenden
Bestimmtheit der Verfügung (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Unabhängig davon, kann für
Allgemeinverfügungen grundsätzlich nichts anderes als für Individualverfügungen
gelten, die zweifelsfrei zeitlich unbefristete Verbote für ein bestimmtes Verhalten
(Handeln hinsichtlich der Beseitigung eines bestehenden Zustandes und Unterlassen
der Herbeiführung gleicher Sachverhalte in der Zukunft) enthalten. Soweit Stelkens
u. a.,

61

a. a. O., § 35 Rdnr. 12,

62

Bedenken hinsichtlich einer Allgemeinverfügung äußern, die Handlungs-
und/oder Unterlassungspflichten für eine unbegrenzte Dauer enthalten, vermag dem
die Kammer nicht zu folgen, zumal der Verfasser dort selbst davon spricht, es sei
nicht ausgeschlossen, dass Regelungen mit längerer Geltungsdauer aus anderen
Gründen, z. B. wegen ihrer Anlassbezogenheit, "als Allgemeinverfügung angesehen
werden können". Letztlich kommt es indessen hierauf deswegen nicht
entscheidungserheblich an, weil die Antragstellerin nicht etwa erst nach Ablauf der
Rechtsbehelfsfrist den inkriminierten Sachverhalt verwirklicht hat mit der Folge, dass
die Geltung der Allgemeinverfügung für sie etwaig fraglich sein könnte, sondern
vielmehr bereits vor Ergehen der Allgemeinverfügung. Damit wird sie unzweifelhaft
auch in zeitlicher Hinsicht von der Verfügung erfasst.

63

Einer vorherigen Anhörung bedurfte es gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
nicht. Die Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin entspricht den
Anforderungen gemäß § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW.

64

Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für ein Eingreifen auf der Grundlage
des § 22 Abs. 2 MDStV sind in den von der Allgemeinverfügung erfassten Fällen
teilweise erfüllt.

65

Zu den allgemeinen Gesetzen im Sinne des § 11 Abs. 1 MDStV gehören auch
und gerade die Vorschriften des Strafgesetzbuches - StGB -. Die
Tatbestandsvoraussetzungen des § 284 Abs. 4 StGB, der die Werbung für ein ohne
behördliche Erlaubnis veranstaltetes öffentliches Glücksspiel unter Strafe stellt, sind
in den betreffenden Fällen gegeben.

66

Vgl. zu den Voraussetzungen des § 284 StGB, insbesondere zu
dem Begriff des "Glücksspiels" und dem Ort des Veranstaltens, den
Beschluss der Kammer vom 8.12.2004 - 6 L 2130/04 -, abrufbar unter
"www.nrwe.de", mit weiteren Nachweisen.

67

Dies gilt insbesondere auch für die Tatbestandsvoraussetzung "ohne behördliche
Erlaubnis" in § 284 Abs. 1 StGB. Für die von der Allgemeinverfügung betroffenen
"Sportwetten, die nicht von der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG (Westlotto)
angeboten werden", ist eine Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes vom
3.5.1955 (GVBl. NRW S. 672), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.5.2004 (GVBl.
NRW S. 248) - SportwettenG - , nicht erteilt worden.

68

Auch die einigen Sportwettenveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der
DDR vom 6.3.1990 (GBl. I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen aus dem Jahre
1990 vermögen an der (objektiven) Strafbarkeit der Veranstaltung des jeweiligen
Glücksspiels in Nordrhein-Westfalen nichts zu ändern. Denn diese
Gewerbegenehmigungen stellen keine Erlaubnis für das Veranstalten von
Sportwetten in Nordrhein-Westfalen dar. Dazu hat die Kammer in ihrer bereits
erwähnten Entscheidung vom 8.12.2004 ausgeführt:

69

"Daran ändert der von der Antragstellerin herangezogene Art. 19
des Einigungsvertrages (vgl. das Gesetz zum Einigungsvertrag vom
23.9.1990, BGBl. II S. 885, zuletzt geändert durch Gesetz vom
31.5.1994, BGBl. I S. 1168) nichts, dem zufolge vor dem
Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR wirksam bleiben.
Diese Vorschrift ist nämlich nach Sinn und Zweck dahingehend
auszulegen, dass eine Genehmigung zum Veranstalten von Sportwetten nicht
für das gesamte Bundesgebiet gilt, sondern allenfalls für das Gebiet der
neuen Bundesländer. Insoweit schließt die Kammer sich der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen an.

70

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.5.2004 - 4 B
2096/03 -, NVwZ-RR 2004, 653 ff.; ebenso Dietlein,
BayVBl. 2002, 161, 166 f.; Hübsch, GewArch 2004,313,
315; anderer Ansicht Horn, NJW 2004, 2047, 2049 ff. und
wohl auch das ThürOVG, Beschluss vom 21.10.1999 - 3
EO 939/07 -, GewArch 2000, 118, 119.

71

Art. 19 Einigungsvertrag soll bewirken, dass Verwaltungsakte von
Behörden der DDR ebenso behandelt werden, wie Verwaltungsakte,
die vor der Wiedervereinigung im alten Bundesgebiet erlassen worden
sind. Dem gegenüber kann es nicht Absicht der Vertragsparteien bzw.
des Gesetzgebers gewesen sein, den räumlichen Geltungsbereich des
Verwaltungsaktes einer DDR-Behörde nachträglich zu erweitern. Dem
steht auch nicht das von der Antragstellerin als Hintergrund des Art. 19
Einigungsvertrag verstandene Bedürfnis nach Rechtseinheit entgegen.
Denn es wäre nicht im Sinne der Rechtseinheit, wenn durch Art. 19
Einigungsvertrag ein Verwaltungsakt entstünde, den ein "altes
Bundesland" weder vor noch nach der Wiedervereinigung hätte erlassen
können, nämlich eine bundesweit geltende Erlaubnis zum Veranstalten von
Sportwetten. Zur weiteren Begründung wird auf die zitierte
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts NRW Bezug genommen."

72

An diesen Ausführungen hält die Kammer, zumal unter Berücksichtigung des
Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.6.2006 (6 C 19.06), fest.

73

Auch das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) steht dem nordrhein-
westfälischen Sportwettenmonopol und dem Straftatbestand des § 284 StGB im
Ergebnis nicht entgegen. Insoweit schließt die Kammer sich dem
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen an, das in seinem Beschluss vom 28.6.2006 -
4 B 961/06 - ausgeführt hat:

74

"Der Senat legt dabei allerdings zugrunde, dass das staatliche
Monopol für Sportwetten, das nach § 284 StGB i.V.m. den Vorschriften
des Sportwettengesetzes NRW auch in Nordrhein-Westfalen besteht, in
seiner gegenwärtigen Ausgestaltung mit dem Grundrecht der
Berufsfreiheit unvereinbar ist. Insoweit folgt der Senat den Feststellungen und
Bewertungen des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtslage nach
dem Bayerischen Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 in dem Urteil
vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, www.bverfg.de, die auf die in
Nordrhein-Westfalen geltende Rechtslage in allen wesentlichen
Punkten übertragbar sind.

75

[...] Der Senat geht aber davon aus, dass das Sportwettengesetz
NRW in seiner gegenwärtigen Fassung nach Maßgabe der Gründe der
genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts weiter
anwendbar ist und das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch
private Wettunternehmen und die Vermittlung solcher Wetten weiterhin
ordnungsrechtlich unterbunden werden können.

76

[...] Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht
eine Übergangsregelung bisher nur im Hinblick auf das Bayerische
Staatslotteriegesetz getroffen hat. Denn vorliegend kommt es
maßgeblich auf eine Prognose über den Ausgang des
Hauptsacheverfahrens an, das aller Voraussicht nach [...] zu einer
entsprechenden Regelung für Nordrhein-Westfalen führen wird, falls
das Bundesverfassungsgericht eine solche Anordnung nicht bereits
vorher in einem anderen Verfahren ausgesprochen haben sollte.

77

[...] Soweit das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit
verlangt hat, dass ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel
der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der
Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausgestaltung andererseits
[...] herzustellen ist, [...] ist diesen Maßgaben in Nordrhein-Westfalen
genügt. [...]

78

[...] Hiervon ausgehend ergibt sich nicht nur die weitere
Anwendbarkeit des Sportwettengesetzes NRW, sondern auch der §§
284 f. StGB, soweit diese Normen ein Repressivverbot für Glücksspiel
ohne behördliche Erlaubnis enthalten."

79

bb)

80

Während somit die Werbung für einen inländischen Veranstalter von Sportwetten
den Tatbestand des § 284 Abs. 4 StGB erfüllt, kann die Werbung für einen im EU-
Ausland zugelassenen Veranstalter von Sportwetten nicht als strafbar angesehen
werden. Nach Auffassung der Kammer spricht vieles dafür, dass § 284 StGB und
das Sportwettengesetz NRW gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen und daher,
soweit ein im EU-Ausland konzessionierter Wettveranstalter betroffen ist, wegen des
Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht angewendet werden dürfen.

81

Das durch § 284 StGB statuierte Verbot des Veranstaltens von Sportwetten ohne
behördliche Erlaubnis stellt eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß
Art. 43 ff. EGV und der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 ff. EGV dar. Eine solche
Beschränkung ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
zulässig, wenn sie durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist.
Derartige Gründe können in dem hier betroffenen Bereich insbesondere vorliegen, wenn
die Beschränkung dazu dient, die Gelegenheiten zum Spiel aufgrund möglicher
sittlich und finanziell schädlicher Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft zu
vermindern, wobei den Staaten ein Einschätzungsspielraum zukommt.

82

Vgl. EuGH, Urteil vom 6.11.2003 - C 243/01 -, DVBl. 2004, 300 ff.
("Gambelli"); ähnlich schon EuGH, Urteil vom 21.9.1999 - C 124/97 -,
DVBl. 2000, 111 ff. ("Läärä").

83

Allerdings können sich die staatlichen Behörden zur Rechtfertigung
entsprechender Maßnahmen dann nicht auf die Notwendigkeit der Eindämmung von
Gelegenheiten zum Glücksspiel berufen, wenn sie auf der anderen Seite die
Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten
teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen.

84

So EuGH, Urteil vom 6.11.2003, a.a.O..

85

Eben dies ist in der Bundesrepublik Deutschland der Fall. Die Kammer folgt
(auch) insoweit den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil
vom 28.3.2006.

86

Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261 ff., daran
anschließend auch BVerfG, Beschluss vom 4.7.2006 - 1 BvR 136/05 -,
www.bverfg.de; vgl. auch bereits BVerfG, Beschluss vom 27.4.2005 - 1
BvR 223/05 -, NVwZ 2005, 1303 f..

87

Das Bundesverfassungsgericht konstatiert in dieser Entscheidung - wie bereits
aufgezeigt - einen Verstoß des (bayerischen) Sportwettenmonopols gegen Art 12
Abs. 1 Grundgesetz (GG). Dabei betont es, dass die an eine zulässige
Beschränkung der Veranstaltung von Sportwetten zu stellenden Anforderungen denen des
Gemeinschaftsrechts, wie sie insbesondere in der "Gambelli"-Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofes ihren Ausdruck gefunden hätten, entsprächen (Rn.
144). Daraus lässt sich schließen, dass das Bundesverfassungsgericht auch einen
Verstoß des Sportwettenmonopols in seiner derzeitigen Ausgestaltung gegen Art. 43
und 49 EG-Vertrag sieht - eine Wertung, die die Kammer angesichts der in der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes postulierten Anforderungen und
der durch das Bundesverfassungsgericht getroffenen Feststellungen teilt. Da die
Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen betreffend die Veranstaltung von
Sportwetten im Wesentlichen übereinstimmt, ist damit auch von der
Europarechtswidrigkeit des nordrhein-westfälischen Sportwettenmonopols auszugehen.

88

Ebenso OVG NRW, Beschluss vom 28.6.2006 - 4 B 961/06 -; VG
Köln, Urteile vom 6.7.2006 - 1 K 9196/04 u.a. - und vom 22.6.2006 - 1 K
2675/05 -, VG Arnsberg, Beschluss vom 23.5.2006 - 1 L 379/04 -.

89

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich des Verstoßes gegen Art. 12
Abs. 1 GG eine Übergangsfrist bis zum 31.12.2007 gesetzt, bis zu der die
bayerischen Vorschriften betreffend das Veranstalten von Sportwetten weiter angewendet
werden dürfen, wobei im Vollzug der Vorschriften "ein Mindestmaß an Konsistenz
zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der
Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits
herzustellen" ist. Auf den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht kann sich diese
Übergangsfrist aber nicht beziehen, da das Bundesverfassungsgericht für die
Feststellung eines solchen Verstoßes ebenso wenig zuständig ist, wie für die
Suspendierung seiner Folgen.

90

Der Umstand, dass die nordrhein-westfälische Landesregierung ausweislich des
vorgelegten Schreibens des Innenministeriums vom 19.4.2006 inzwischen die mit
dem Veranstalten von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen befasste Westdeutsche
Lotterie GmbH & Co OHG ersucht hat, den Vorgaben der
Bundesverfassungsgerichts zur Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols zu
entsprechen, vermag an dem festgestellten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht
nichts zu ändern. Auch insoweit macht die Kammer sich die Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zu eigen, das in dem
bereits zitierten Beschluss vom 28.6.2006 ausgeführt hat:

91

"Die Annahme [...], den europarechtlichen Anforderungen sei durch
jene Maßnahmen des Innenministeriums und der Westdeutschen
Lotteriegesellschaft genügt [...], begegnet jedenfalls deshalb Bedenken, weil
das Bundesverfassungsgericht den Widerspruch der bayerischen
Gesetzeslage zu Art. 12 Abs. 1 GG nicht (allein) aus dem tatsächlichen
Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen, sondern aus einem Defizit der
gesetzlichen Regelung selbst hergeleitet hat. Dieses Defizit, das für
Nordrhein-Westfalen entsprechend anzunehmen ist, wird aber durch
die Anordnungen des Innenministeriums NRW und deren Umsetzung
durch die Westdeutsche Lotteriegesellschaft nicht beseitigt."

92

Ebenso VG Arnsberg a.a.O.; VG Köln, 1. Kammer,
a.a.O.; Vallone/Dubberke, GewArch 2006, 240 (241);
anderer Ansicht VG Münster, Beschluss vom 2.6.2006 - 9
L 379/06 -, VG Düsseldorf, Beschluss vom 9.5.2006 - 3 L
757/06 -, VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 29.5.2006 - 7
L 701/06 - und (mit etwas anderer Begründung) VGH
Kassel, Beschluss vom 25.7.2006 - 11 TG 1465/06 -.

93

Allerdings vermag die Kammer bei summarischer Prüfung der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in dem bereits zitierten
Beschluss, dass die in Rede stehenden Vorschriften trotz des festgestellten
Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht (vorübergehend) weiter anwendbar seien,
weil eine inakzeptable Regelungslücke verhindert werden müsse, nicht zu folgen. Es
spricht vielmehr einiges dafür, dass das Europarecht einer Anwendung der
betreffenden Vorschriften bei Sachverhalten mit entsprechendem Auslandsbezug
zwingend entgegensteht. Dem Europarecht kommt gegenüber den Vorschriften der
Mitgliedstaaten grundsätzlich ein Anwendungsvorrang zu.

94

Ständige Rechtsprechung des EuGH seit dem Urteil vom 15.7.1964
- Rs. 6/64 -, Slg. 1964, 1251 ("Costa ./. E.N.E.L.").

95

Dieser Vorrang bewirkt, dass ein Gericht eines Mitgliedstaates gehalten ist, für
die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Normen Sorge zu tragen hat,
indem es erforderlichenfalls jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen
Rechts unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser
Bestimmung auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgendein anderes
verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste.

96

So EuGH, Urteil vom 9.3.1978 - Rs. 106/77 -, Slg. 1978, 619 ("Simmenthal").

97

Dass das Gericht eines Mitgliedstaates in einem Fall wie dem vorliegenden
befugt sein könnte, den Anwendungsvorrang des Europarechts (vorübergehend)
außer Acht zu lassen, erscheint der Kammer bei summarischer Prüfung zweifelhaft.
Die in dem vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
herangezogenen Aufsatz von Jarass und Beljin (NVwZ 2004, 1, 5) in Bezug
genommenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs

98

- Urteil vom 15.1.1986 - Rs. 52/84 -, Slg. 1986, 89; Urteil vom
4.4.1995 - Rs. C-348/93 -, Slg. 1995, 673; Urteil vom 30.4.1996 - Rs. C-
194/94, Slg. 1996, 2201 -

99

dürften hierfür wenig hergeben. Denn in allen drei Fällen hat der Europäische
Gerichtshof gerade keine Ausnahme vom Anwendungsvorrang anerkannt, sondern
auf die Möglichkeit des Zusammenwirkens der Mitgliedstaaten mit den Europäischen
Institutionen, namentlich der Kommission, verwiesen. Im Übrigen sind die den
Entscheidungen jeweils zugrunde liegenden Sachverhalte dem vorliegenden kaum
vergleichbar.

100

Selbst wenn man von der Möglichkeit einer Durchbrechung des
Anwendungsvorrangs für den Fall einer "inakzeptablen Gesetzeslücke" ausginge, würde dies zu
keinem anderen Ergebnis führen. Dazu hat die 1. Kammer des VG Köln in ihren bereits
zitierten Urteilen überzeugend ausgeführt:

101

"Jedenfalls aber ist für die Kammer nicht erkennbar, dass die vom
OVG NRW für eine temporäre Durchbrechung des
Anwendungsvorrangs geforderte inakzeptable Gesetzeslücke vorläge.
Hierfür will das OVG NRW im Anschluss an Jarass/Beljin [...] hohe
Anforderungen stellen, welche u.a. dann erfüllt sein sollen, wenn aus
der Nichtanwendung des nationalen Rechts absehbar eine Gefährdung
wichtiger Allgemeininteressen resultiere, diese Gefährdung ersichtlich
schwerer wiege als die Beeinträchtigung der durch die jeweils verletzte
europarechtliche Vorschrift geschützten Rechtsgüter, und schließlich
die Gefährdung der wichtigen Allgemeininteressen nicht anders
abgewendet werden könne als durch eine zeitlich begrenzte weitere
Anwendung der betroffenen nationalen Rechtsvorschriften. Seien diese
Voraussetzungen erfüllt, werde man den Anwendungsvorrang so lange
als suspendiert betrachten müssen, bis der nationale Gesetzgeber
hinreichend Gelegenheit gehabt habe, den fraglichen Lebensbereich
gemeinschaftsrechtskonform zu regeln, wobei im Rahmen des Vollzugs
des danach vorübergehend weiter anwendbaren nationalen Rechts die
Organe des Mitgliedstaates jedoch regelmäßig sicherzustellen zu
hätten, dass den Anforderungen der verletzten Norm des
Gemeinschaftsrechts so weit wie möglich Rechnung getragen
werde.

102

Dass diese hohen Anforderungen erfüllt wären, ist nicht
ersichtlich.

103

Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb die angesprochenen
wichtigen Allgemeininteressen (Eindämmung der Spielsucht,
Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im
Glücksspielbereich, präventive Bekämpfung der dort drohenden
Begleit- und Folgekriminalität) durch die sofortige Nichtanwendbarkeit
der das staatliche Sportwettenmonopol in Nordrhein-Westfalen
begründenden Normen im Übergangszeitraum bis längstens Ende 2007
gefährdet sein sollten. Insoweit ist darauf zu verweisen, dass zum einen
die staatlichen Wettunternehmen in der Vergangenheit jedenfalls bis
April dieses Jahres massiv für sich geworben und gerade nicht die
Wettsucht bekämpft haben. Zum anderen sind private Wettanbieter, die
ihrerseits ebenfalls offensiv geworben haben, teilweise jahrelang - im
Hinblick auf die bei dem Bundesverfassungsgericht anhängigen
Verfahren - geduldet worden.

104

Es ist für die Kammer schon nicht erkennbar (und auch vom OVG
NRW im zitierten Beschluss nicht belegt), dass es dabei bislang zu
unerträglichen Konsequenzen gekommen wäre, etwa weil die
Spielsucht in gefährlicher Weise zugenommen hätte oder der
Verbraucherschutz nicht gewährleistet gewesen wäre. Der bloße
Umstand, dass angesichts der starken Zunahme privater Wettanbieter
nach einer - gegebenenfalls erfolgenden verfassungs- und
europarechtskonformen - Neuregelung des staatlichen Wettmonopols
auf die Ordnungsbehörden vermehrter Arbeitsanfall zukommen kann,
kann jedenfalls nicht als Gefährdung wichtiger Allgemeininteressen
qualifiziert werden. Insofern ist nicht nachvollziehbar, welche
unerträglichen Konsequenzen durch die Nichtanwendung der
europarechtswidrigen Normen im Übergangszeitraum von höchstens
knapp eineinhalb Jahren eintreten sollten."

105

Die Kammer ist schließlich - insoweit unter Aufgabe der ihrem Beschluss vom
8.12.2004 zugrunde liegenden, gegenteiligen Auffassung - der Ansicht, dass sich die
aus dem Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht resultierende Unanwendbarkeit nicht
auf das Sportwettenmonopol selbst unter Aufrechterhaltung des § 284 StGB bzw.
eines "neutralen" Erlaubnisvorbehalts beschränken lässt.

106

So aber u.a. BGH, Urteil vom 1.4.2004 - I ZR 317/01 -, BGHZ 158,
343 ff.; OLG Köln, Urteil vom 17.2.2006 - 6 U 145/05 -; BayVGH, Urteil
vom 10.7.2006 - 22 BV 05.457 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom
9.5.2006 - 15 K 6474/04 -; VG Aachen, Beschluss vom 7.7.2006 - 3 L
336/06 -; VG Aachen, Beschluss vom 13.7.2006 - 8 L 356/06 -.

107

Richtig ist zwar, dass das Gemeinschaftsrecht es ohne Weiteres zulassen dürfte,
das Veranstalten von Glücksspielen durch Private von der vorherigen Erteilung einer
(Kontroll-) Erlaubnis abhängig zu machen und einen Verstoß gegen dieses
Erfordernis auch mit Strafe zu belegen. Eine entsprechende Aufspaltung des in Rede
stehenden Normenkomplexes in eine - wirksame - strafbewehrte Erlaubnispflicht auf der
einen und ein - gemeinschaftsrechtswidriges und unanwendbares -
Sportwettenmonopol auf der anderen Seite wird aber der derzeitigen Rechtslage in Nordrhein-
Westfalen nicht gerecht und ist nicht geeignet, dem Anwendungsvorrang des
Gemeinschaftsrechts zur Durchsetzung zu verhelfen. Dabei ist zunächst zu
berücksichtigen, dass sich das Verbot, Sportwetten in Nordrhein-Westfalen ohne eine
behördliche Erlaubnis zu veranstalten und für sie zu werben, nicht etwa aus dem
Sportwettengesetz des Landes ergibt. Das Verbot ergibt sich vielmehr allein aus § 284 StGB,
auf den sich die Antragsgegnerin daher auch folgerichtig beruft. Gerade in dieser
Vorschrift des Strafgesetzbuches liegt daher die rechtfertigungsbedürftige
Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Ähnlich verhielt es sich
im Übrigen in der von dem Europäischen Gerichtshof entschiedenen Rechtssache
"Gambelli". Auch dort ergab sich das Verbot des Veranstaltens von Sportwetten ohne
Erlaubnis gerade aus einer Strafvorschrift, die daher vom Gerichtshof in die
europarechtliche Prüfung mit einbezogen wurde.

108

Darauf hinweisend auch BVerfG, Beschluss vom 27.4.2005 - 1 BvR
223/05 -, NVwZ 2005, 1303 f. (dort insbes. Rn. 34).

109

Entscheidend ist aber vor allem, dass die privaten Veranstalter von Sportwetten
wohl kaum darauf verwiesen werden können, sie hätten den Erlaubnisvorbehalt des
§ 284 StGB zu respektieren und einen Antrag auf eine Sportwettenerlaubnis zu
stellen, bei dessen Bescheidung das Gemeinschaftsrecht Berücksichtigung finden
könne. Denn für einen solchen Antrag fehlt es an einer entsprechenden
Anspruchsgrundlage. Zwar kann die Landesregierung nach § 1 Abs. 1 Satz 1
Sportwettengesetz NRW "Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe zulassen".
Diese Anspruchsgrundlage bezieht sich jedoch ausschließlich auf Unternehmen, die
- unmittelbar oder mittelbar - der öffentlichen Hand zuzurechnen sind. Dies folgt nicht
nur aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Sportwettengesetz NRW, der diese Beschränkung des
Kreises potentieller Veranstalter explizit enthält, sondern auch aus den weiteren
Bestimmungen des Gesetzes.
Die Regelung der Genehmigungsvoraussetzungen und des Verfahrens sowie die
weiteren Regelungen, etwa diejenige über die vollständige Verwendung des
Gewinns für öffentliche Zwecke, sind ohne Zweifel auf ein Unternehmen der öffentlichen
Hand zugeschnitten. Fehlt es indes an einer Anspruchsgrundlage und einem
Erlaubnisverfahren, so ginge ein entsprechender Antrag des Sportwettenveranstalters ins
Leere. Erst recht gilt dies für die Antragstellerin, der die Möglichkeit, eine
entsprechende Erlaubnis zu beantragen, von vornherein nicht offen steht, da sie das
Glücksspiel nicht selbst veranstaltet. Dem Anwendungsvorrang des
Gemeinschaftsrechts lässt sich nach alledem derzeit wohl nur dadurch Rechnung tragen, dass ein
im EU-Ausland konzessionierter Anbieter Sportwetten auch in Nordrhein-Westfalen
ohne eine (weitere) Genehmigung veranstalten darf, so dass auch die Werbung für
einen solchen Anbieter nicht unter § 284 Abs. 4 StGB fällt.

110

Vgl. auch Leupold/Walsh, Wettbewerb in Recht und Praxis (WRP)
2006, 973 (987 ff.).

111

Soweit der Tatbestand des § 22 Abs. 2 MDStV erfüllt ist, also hinsichtlich der
Werbung für inländische Sportwettenanbieter, ist die Verfügung bei summarischer
Prüfung auch ermessensfehlerfrei erfolgt. Insbesondere ist die Entscheidung,
überhaupt gegen die in Rede stehenden Internet-Inhalte einzuschreiten, nicht zu
beanstanden, da der Aufsichtsbehörde nach § 22 Abs. 2 MDStV insoweit wohl kein
(Entschließungs-) Ermessen zusteht. Erlangt sie von Verstößen Kenntnis, so ist sie
zum Einschreiten verpflichtet.

112

So OVG NRW, Beschluss vom 19.3.2003 - 8 B 2567/02 -, NJW
2003, 2183, 2186.

113

Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme sind nicht
ersichtlich. Die Anordnung ist geeignet und - mangels eines milderen Mittels -
erforderlich, um die den Straftatbestand des § 284 Abs. 4 StGB erfüllende Werbung
zu unterbinden. Dass dieses Anliegen außer Verhältnis zu der wirtschaftlichen
Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin steht, vermag die Kammer
schon deshalb nicht festzustellen, weil die Antragstellerin zu der wirtschaftlichen
Bedeutung keine Angaben gemacht hat. Hinsichtlich der in den letzten Jahren
getätigten Investitionen ist überdies zu berücksichtigten, dass diese in Kenntnis der
unklaren Rechtslage und eines möglichen Vorgehens der Ordnungsbehörden
getätigt worden sind.

114

b)

115

Spricht demnach einiges für die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung, soweit
sie sich auf die Werbung für im EU-Ausland konzessionierte Wettveranstalter
bezieht, so ist in diesem Umfang die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.
Denn ein "besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung" (§ 80 Abs. 3 S. 1
VwGO) dieses Teils der Verfügung, das angesichts der erheblichen Zweifel an der
Rechtmäßigkeit besonders gravierend sein müsste, ist nicht erkennbar. Insoweit
kann auf die obigen Ausführungen zum Vorliegen einer "inakzeptablen
Gesetzeslücke" verwiesen werden. Dass durch den vorläufigen Fortbestand der in
Rede stehenden Werbung für Sportwetten von Veranstaltern, die in einem
Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft förmlich zugelassen worden sind,
untragbare Zustände bzw. erhebliche Gefahren drohen, vermag die Kammer nicht zu
erkennen, zumal das Angebot der betreffenden Sportwetten selbst über das Internet
wohl ohnehin nicht unterbunden werden kann.

116

Soweit sich die Allgemeinverfügung auf die Werbung für Sportwetten
inländischer Anbieter bezieht, ist hingegen ein besonderes Interesse an der
sofortigen Vollziehung anzunehmen. In Anbetracht des Umstandes, dass dieser Teil
der Allgemeinverfügung sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist, es
um das Unterbinden strafbewehrten Verhaltens geht und die inländischen Anbieter
angesichts der umstrittenen Rechtslage seit längerem mit der Untersagung ihrer
Tätigkeit rechnen mussten, vermag das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin
insoweit das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug der Verfügung nicht zu
überwinden.

117

c)

118

Auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3. der Verfügung war die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin anzuordnen, soweit die
Kammer hinsichtlich der Verfügung zu Ziffer 1 die aufschiebende Wirkung
wiederhergestellt hat.

119

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

120

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2
Gerichtskostengesetz. Die Kammer hat die wirtschaftliche Bedeutung des Verfahrens
mangels konkreter Angaben der Antragstellerin auf das Zweifache des gesetzlichen
Auffangstreitwertes bestimmt.