Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-01-13, Aktenzeichen 4 A 215/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0113.4A215.13.0A

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung in einem Bescheid über die Bewilligung eines Minderleistungsausgleichs für einen schwerbehinderten Mitarbeiter.

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Am 15.09.2010 beantrage die Klägerin bei der Beklagten einen Minderleistungsausgleich für ihren schwerbehinderten Mitarbeiter D. B., der als Hausmeister im Gebäudemanagement tätig war.

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Am 15.03.2011 vereinbarten die Klägerin und Herr B. die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses mit Wirkung zum 30.09.2011.

4

Mit Bescheid vom 24.05.2011 bewilligte der Beklagte der Klägerin einen Zuschuss von bis zu 11.760 € für den Ausgleich behinderungsbedingter außergewöhnlicher Belastungen mit einem Betrag von monatlich bis zu 490 € für einen 24-monatigen Bewilligungszeitraum vom 01.09.2010 bis zum 31.08.2012. In den Nebenbestimmungen war unter Nr. 1 im letzten Satz Folgendes geregelt:

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„Sollte das Arbeitsverhältnis beendet werden, entfallen die Leistungsvoraussetzungen:

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•

mit der Erteilung der Zustimmung zur Kündigung im Folgemonat

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•

bei Aufhebungsvertrag vom Monat nach Unterzeichnung des Vertrages.“

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Der Minderleistungsausgleich wurde sodann nur für die Zeit bis zum 31.03.2011 ausgezahlt.

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Gegen den Bescheid vom 24.05.2011 erhob die Klägerin mit Schreiben vom 21.06.2011 Widerspruch. Sie erklärte, dass die Leistungsvoraussetzungen nicht mit Unterzeichnung des Aufhebungsvertrages entfallen sollten. Die Unterstützung sei unabhängig vom Abschluss des Aufhebungsvertrages erforderlich.

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Am 25.10.2011 erließ der Beklagte einen Widerspruchsbescheid, mit dem er den Widerspruch zurückwies. Die Nebenbestimmung sei als Bedingung nach § 32 Abs. 2 Nr. 2 SGB X zulässig. Bei der Bewilligung des Zuschusses handele es sich um eine Ermessensentscheidung. Ziel der Leistungsgewährung nach § 27 SchwbAV sei die Sicherung von Beschäftigungsverhältnissen schwerbehinderter Menschen. Bei der Nebenbestimmung habe man sich an den Empfehlungen der Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen (BIH) orientiert. Danach entfielen die Leistungsvoraussetzungen bei der Aufhebung von Arbeitsverhältnissen in der Regel bereits ab dem Monat nach Unterzeichnung des Aufhebungsvertrages, weil dann eine Sicherung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr gewährleistet sei. Eine Abweichung sei nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Im Rahmen der Ermessensentscheidung seien neben dem Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung staatlicher Mittel die Besonderheiten des Einzelfalls, die Interessen des Bescheidempfängers am Bestand des Bescheides und sonstige öffentliche Interessen an der Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustands zu berücksichtigen. Eine wirtschaftliche Härte bei der Klägerin sei nicht zu erkennen. Bis zur Antragstellung im Jahr 2010 seien die Einschränkungen auf dem Arbeitsplatz ohne externe Unterstützung getragen worden. Die von der Klägerin begehrte Bewilligung des Minderleistungsausgleichs auch für die Zeit nach Abschluss des Aufhebungsvertrages würde zu einer Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Arbeitgebern führen, die eine Förderung nur für den Zeitraum erhielten, in denen der Arbeitsplatz ohne Aufhebungsvertrag oder Kündigung gesichert sei.

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Da kein Nachweis über die Zustellung des Bescheides aufzufinden war, wurde der Bescheid erst am 17.07.2013 der Klägerin zugestellt.

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Am 01.08.2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor: Der Bescheid sei ermessensfehlerhaft. Die Auffassung des Beklagten, dass Abweichungen von den Empfehlungen der BIH nur in Ausnahmefällen zulässig seien, entspreche nicht den gesetzlichen Vorgaben. Gemäß § 27 Abs. 4 SchwbAV bestimme sich die Dauer des Zuschusses nach den Umständen des Einzelfalls. Weitere Aspekte seien nach §§ 26 Abs. 2, 27 Abs. 3 SchwbAV zum Beispiel, ob die Beschäftigungspflicht für Schwerbehinderte übererfüllt werde, Teilzeitarbeitsplätze eingerichtet worden seien, das Arbeitsumfeld behinderungsgerecht und die Arbeitsplätze mit den erforderlichen technischen Arbeitshilfen ausgestattet seien. Diese Gesichtspunkte seien bei ihr, der Klägerin, mehr als erfüllt. Dies habe der Beklagte nicht berücksichtigt. Zudem habe er nicht beachtet, dass man das Arbeitsverhältnis mit Herrn B. ausschließlich wegen dessen gesundheitlicher Situation aufgelöst habe, so dass die Gründe für die Aufhebung von ihr, der Klägerin, nicht zu vertreten seien. Es sei inkonsequent, keine wirtschaftliche Härte anzunehmen, obwohl Herr B. über Jahre hinweg ohne Minderleistungsausgleich beschäftigt worden sei. Unter Zugrundelegung der Auffassung des Beklagten müsse der Zuschuss sogar gekürzt werden, wenn das Arbeitsverhältnis über den gesamten Förderzeitraum Bestand hätte. Dies gelte für den Fall, dass der Aufhebungsvertrag mehr als einen Monat vor Ende der Förderfrist abgeschlossen, das Arbeitsverhältnis aber erst nach Ende der Förderfrist beendet werde. Zudem werde auch bei befristeten Arbeitsverhältnissen ein Minderleistungsausgleich bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses gewährt, obwohl der Arbeitsplatz nicht dauerhaft gesichert sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null, jedenfalls ein Anspruch auf Neubescheidung.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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die Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheides vom 24.05.2011 in Nr. 1, letzter Satz, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.10.2011 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, ihr weitere 2.940 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab 22.10.2013 als Minderleistungsausgleich nach der Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung für Herrn B. für die Zeit vom 01.04. bis zum 30.09.2011 zu bewilligen,

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hilfsweise: die genannte Nebenbestimmung und den Widerspruchsbescheid aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, sie, die Klägerin, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er bleibt bei seiner im Widerspruchsverfahren geäußerten Auffassung und trägt ergänzend vor: Die Gewährung eines Minderleistungsausgleichs bei befristeten Arbeitsverhältnissen stelle einen Sonderfall dar, in dem der Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt ermöglicht werden solle. Im Übrigen werde die umstrittene Nebenbestimmung auch bei der vorzeitigen Auflösung befristeter Arbeitsverhältnisse angewandt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt sind grundsätzlich isoliert anfechtbar, außer wenn der Verwaltungsakt offenkundig von vornherein ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise nicht bestehen bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221; Urteil vom 21.06.2007 – 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776), was hier nicht der Fall ist.

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Die Klage ist aber nicht begründet, denn die angefochtene Nebenbestimmung in dem Bewilligungsbescheid vom 24.05.2011 und der Widerspruchsbescheid vom 25.10.2011 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat daher weder einen Anspruch auf Auszahlung eines über den bisher als Minderleistungsausgleich nach der Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung für Herrn B. bereits gewährten Betrages, noch einen Anspruch auf Neubescheidung.

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Rechtsgrundlage für die angefochtene Nebenbestimmung, nach der die Leistungsvoraussetzungen im Fall der Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei einem Aufhebungsvertrag vom Monat nach Unterzeichnung des Vertrages entfallen, ist § 32 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 SGB X. Nach dieser Bestimmung kann ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen mit einer Bestimmung versehen werden, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung, Nr. 1) oder der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung, Nr. 2). Die engeren Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 SGB X gelten nicht, weil auf den begünstigenden Verwaltungsakt zur Gewährung eines Minderleistungsausgleichs nach § 102 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e SGB IX und § 27 SchwbAV kein Anspruch besteht. Die Gewährung von Leistungen nach diesen Vorschriften steht – wie sich aus dem eindeutigen Wortlaut ergibt – im Ermessen des Integrationsamts.

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Bei der Nebenbestimmung handelt es sich entweder um eine Bedingung i. S. des § 32 Abs. 2 Nr. 2 SGB X oder um eine Befristung i. S. des § 32 Abs. 2 Nr. 1 SGB X. Die Bestimmung war bei Erlass des Bescheides als Bedingung gemeint. Die Begünstigung durch die Gewährung eines Minderleistungsausgleichs sollte entfallen, wenn der Leistungsempfänger und der Arbeitnehmer, für den die Begünstigung gewährt wird, einen Aufhebungsvertrag schließen. Aus Sicht des Beklagten handelte es sich bei dem Abschluss eines Aufhebungsvertrages um ein ungewisses Ereignis. Da aber bereits bei Erlass des Bescheides objektiv feststand, dass die Klägerin und ihr Mitarbeiter einen Aufhebungsvertrag geschlossen hatten, und dieser Umstand jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides auch der Behörde bekannt war, könnte es sich bei der fraglichen Regelung auch um eine Befristung handeln. Welche Art der Nebenbestimmung im vorliegenden Fall anzunehmen ist, bedarf keiner abschließenden Klärung, weil die Voraussetzungen für den Erlass der Nebenbestimmung in beiden Fällen gleich sind und weil unabhängig von der Art der Nebenbestimmung für die Zeit ab dem 01.04.2011 kein Anspruch auf Gewährung eines Minderleistungsausgleichs besteht.

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Der Beklagte hat das ihm nach § 32 Abs. 2 SGB X zustehende „pflichtgemäße Ermessen“, die Gewährung des Minderleistungsausgleichs mit der angefochtenen Nebenbestimmung zu versehen, ordnungsgemäß ausgeübt. Die Grenzen des Ermessens wurden nicht überschritten; von dem Ermessen wurde in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).

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Der Beklagte hat sich bei seiner Ermessensentscheidung an den Empfehlungen der Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen (BIH) zu § 27 SchwbAV orientiert. Nach Ziff. 6.4 dieser Empfehlungen entfallen die Leistungsvoraussetzungen bei der Beendigung von Arbeitsverhältnissen in der Regel mit Erteilung der Zustimmung zur Kündigung durch das Integrationsamt und bei Aufhebungsverträgen vom Monat nach Unterzeichnung des Vertrages an, weil dann eine Sicherung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr gewährleistet werden kann.

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Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn sich die Verwaltung die Richtlinien der BIH im Wege der Selbstbindung zu eigen macht (vgl. OVG LSA, Urteil vom 20.05.2009 – 3 L 574/08 -). Nach allgemeiner Auffassung darf sich die Behörde bei der Ermessensausübung an ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften orientieren, soweit diese ihrerseits dem Zweck der Ermächtigung entsprechen.

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Der Anwendung einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften über die zeitliche Begrenzung der Leistung nach § 27 SchwbAV steht nicht entgegen, dass sich gemäß § 27 Abs. 4 SchwbAV die Dauer des Zuschusses nach den Umständen des Einzelfalls richtet. Auch allgemein formulierte Richtlinien entfalten für die Behörde keine derart strikte Bindung, dass sich wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung tragen ließe. Wesentliche Abweichungen von dem Regelfall, auf den die Ermessensrichtlinie zugeschnitten ist, müssen daher – auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsverstoßes (Art. 3 Abs. 1 GG) - bei der Ermessensabwägung berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.08.1990 – 1 B 114.89 -, NJW 1991, 650.

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Unter diesen Voraussetzungen sind Ermessensfehler nicht zu erkennen. Die den Empfehlungen der BIH zugrunde liegende Erwägung, dass im Falle eines Aufhebungsvertrages eine Sicherung des Arbeitsverhältnisses nicht erst mit der Beendigung der Arbeitstätigkeit, sondern bereits mit dem Abschluss des Aufhebungsvertrages nicht mehr gewährleistet ist, entspricht der gesetzlichen Zielrichtung der Regelungen über den Minderleistungsausgleich. Zwar dient der gewährte Minderleistungsausgleich unmittelbar der Abgeltung außergewöhnlicher Belastungen, die für den Arbeitgeber mit der Beschäftigung eines schwerbehinderten Menschen verbunden sind (vgl. § 27 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 SchwbAV). Darüber hinaus hat das Integrationsamt aber auch die allgemeine Zweckbestimmung der Ausgleichsabgabe nach § 77 Abs. 5 SGB IX zu beachten. Danach darf die Ausgleichsabgabe nur für besondere Leistungen zur Förderung der Teilnahme schwerbehinderter Menschen am Arbeitsleben verwendet werden. Im Hinblick auf diese Zielrichtung ist es dem Integrationsamt nicht verwehrt, die Bewilligung von Leistungen an den Arbeitgeber aus der Ausgleichsabgabe von der dauerhaften Sicherung des Arbeitsplatzes des schwerbehinderten Arbeitnehmers abhängig zu machen. Ein dauerhaft gesicherter Arbeitsplatz liegt nicht mehr vor, wenn die Vertragsparteien einen Aufhebungsvertrag geschlossen haben und damit das Ende des Arbeitsverhältnisses absehbar ist.

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Die an die Richtlinien der BIH orientierte Verwaltungspraxis ist nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie dazu führt, dass der Zuschuss in bestimmten Fallkonstellationen gekürzt werden müsste, obwohl das Arbeitsverhältnis über den gesamten Förderzeitraum Bestand hatte. Es bedarf keiner abschließenden Beurteilung, ob sich der Zuwendungsempfänger in dem von der Klägerin angesprochenen Fall, dass der Aufhebungsvertrag mehr als einen Monat vor Ende der Förderfrist abgeschlossen, das Arbeitsverhältnis aber erst nach Ende der Förderfrist beendet wird, auf die Richtlinie berufen und die Zuwendung kürzen könnte. In einer solchen Situation mag das Integrationsamt in besonderem Maße zur Überprüfung verpflichtet sein, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, der eine Abweichung von der Verwaltungspraxis gebietet. Auch wenn in besonderen Einzelfällen bei der Anwendung der Richtlinie Ausnahmen geboten wären, könnte die Klägerin daraus nicht ableiten, dass die Anwendung der Richtlinie generell oder speziell im vorliegenden Anwendungsfall willkürlich oder sachwidrig ist.

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Die Anwendung der Richtlinie der BIH verstößt nicht deshalb gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, weil Arbeitgebern auch bei befristeten Arbeitsverhältnissen, bei denen ein Ende stets und von vornherein absehbar ist, ein Minderleistungsausgleich gewährt wird. Der Beklagte hat hierzu glaubhaft vorgetragen, dass Leistungen nach § 27 SchwbAV bei befristeten Arbeitsverhältnissen eine Ausnahme darstellen und gewährt werden, um den Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Im vorliegenden Fall kann eine solche Zielrichtung nicht mehr verfolgt werden, weil bei der Beendigung des Arbeitsverhältnisses aus gesundheitlichen Gründen nicht einmal sicher ist, ob der schwerbehinderte Arbeitnehmer dem Arbeitsmarkt überhaupt noch zur Verfügung steht. Im Übrigen bestehen in der Verwaltungspraxis des Beklagten zur Bewilligung des Minderleistungsausgleichs keine Unterschiede zwischen befristeten und unbefristeten Arbeitsverhältnissen. Die strittige Nebenbestimmung wird nach den glaubhaften Angaben des Beklagten in beiden Fällen angewandt. Wird also ein befristetes Arbeitsverhältnis durch einen Aufhebungsvertrag vorzeitig beendet, gewährt der Beklagte – ebenso wie im Fall der Klägerin – für den Zeitraum ab dem Monat nach Abschluss des Aufhebungsvertrages keinen Minderleistungsausgleich mehr.

31

Besonderheiten, die im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der Anwendung der Richtlinie erfordern könnten, sind nicht ersichtlich. Der Beklagte war insbesondere nicht verpflichtet, dem Umstand, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen nach dem SGB IX nachkommt und für eine behindertengerechte Ausstattung der Arbeitsplätze und des Arbeitsumfeldes sorgt, größere Bedeutung beikommen zu lassen. Im Rahmen der Ermessensentscheidung gibt es grundsätzlich keine Verpflichtung, einem bestimmten abwägungsrelevanten Aspekt den Vorrang gegenüber anderen Gesichtspunkten einzuräumen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der sich der Beklagte bei der Ausübung des Ermessens von der Erwägung hat leiten lassen, dass der Minderleistungsausgleich nur für einen dauerhaft gesicherten Arbeitsplatz gewährt werden soll. Aus den gesetzlichen Regelungen der §§ 27 Abs. 4 und Abs. 2 i. V. m. § 26 Abs. 2 SchwbAV lässt sich keine gesetzliche Bindung entnehmen, nach der eine positive Beschäftigungspraxis des Arbeitgebers gegenüber schwerbehinderten Menschen es gebietet, den Minderleistungsausgleich nach § 27 SchwbAV für einen einzelnen Arbeitsplatz auch nach Abschluss eines Aufhebungsvertrages zu bewilligen. Ebenso wenig war eine abweichende Entscheidung aus dem Gesichtspunkt geboten, dass die Gründe für den Abschluss des Aufhebungsvertrages nicht von der Klägerin zu vertreten sind. Maßgeblich für die Nebenbestimmung war nämlich - den Empfehlungen der BIH entsprechend – die fehlende (dauerhafte) Sicherung des Arbeitsplatzes, die grundsätzlich von den Gründen der Beendigung des Arbeitsverhältnisses unabhängig ist. Auch wirtschaftliche Aspekte erfordern keine andere Entscheidung. Es ist nicht ersichtlich, dass das Entfallen der Förderung zum 31.03.2011 zu einer für die Klägerin unzumutbaren Belastung führen würde. Vertrauensschutzgesichtspunkte stehen der fraglichen Nebenbestimmung ebenfalls nicht entgegen. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte zu einem früheren Zeitpunkt eine andere Entscheidungspraxis und auf Nebenbestimmungen der hier fraglichen Art verzichtet hatte. Zum anderen konnte die Klägerin vor Erlass des Bewilligungsbescheides ohnehin nicht darauf vertrauen, einen Minderleistungsausgleich zu erhalten, auf den – wie bereits ausgeführt - nach § 102 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e SGB IX und § 27 SchwbAV kein Anspruch besteht.

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Die Klägerin hat demgemäß auch keinen Anspruch auf Zahlung des begehrten Minderleistungsausgleichs für die Zeit vom 01.04. bis zum 30.09.2011. Da ein Aufhebungsvertrages zum Arbeitsverhältnis geschlossen wurde, sind die Leistungsvoraussetzungen ab Beginn des Folgemonats, also zum 01.04.2011 entfallen. Es bedurfte somit auch keiner (teilweisen) Aufhebung des Bewilligungsbescheides, um die Leistung zu verweigern.

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Auch der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Aufhebung der fraglichen Nebenbestimmung und die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt, hat keinen Erfolg. Eine Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmung kommt nicht in Betracht, weil die Nebenbestimmung rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt. Die Sache ist auch spruchreif; wie oben ausgeführt, liegen keine Ermessensfehler vor (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708, 709, Nr. 11, 711 ZPO.