Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-09-15, Aktenzeichen 13 A 1122/08
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0915.13A1122.08.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 29. Februar 2008 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 50.000,- Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im
Rahmen der Darlegungen der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht vor.

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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Klägerin habe
die therapeutische Wirksamkeit des Arzneimittels „E. „ in den Anwendungsgebieten „Zur
Behandlung der Symptome einer Hirnleistungsstörung im Alter bei leichter bis moderater
seniler Demenz ohne Alzheimer Demenz" und „Zur Behandlung der Symptome einer
neurologischen Schädigung und einer funktionellen Einschränkung als Folgezustand nach
Schlaganfall zusätzlich zu ASS und/oder Dipyridamol" unzureichend begründet. Mit dem
streitigen Präparat seien keine klinischen Prüfungen durchgeführt worden. Das vorgelegte
anderweitige wissenschaftliche Erkenntnismaterial lasse nicht darauf schließen, dass das
Arzneimittel in den vorgenannten Anwendungsgebieten wirksam sei. Diesen Mangel habe die
Klägerin bis zum Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist nicht beseitigt.

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Die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände zeigen ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht auf.

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Fehl geht zunächst der Einwand, das Verwaltungsgericht habe zu hohe Anforderungen an
die Begründung der therapeutischen Wirksamkeit angelegt.

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Nach § 105 Abs. 4f Satz 1, Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG ist
die Nachzulassung zu versagen, wenn die vom Antragsteller angegebene therapeutische
Wirksamkeit nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse vom
Antragsteller unzureichend begründet und der Mangel innerhalb der von der Beklagten
gesetzten Frist nicht beseitigt worden ist.

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Die therapeutische Wirksamkeit ist unzureichend begründet im Sinne des § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG, wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem
jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss nicht
zulassen, wenn sie sachlich unvollständig sind - etwa zu bestimmten Forschungsergebnissen
oder klinischen Erprobungen keine Stellung nehmen, die gegen die therapeutische
Wirksamkeit sprechen - oder wenn sie schließlich inhaltlich unrichtig sind. Die Darlegung der
unzureichenden Begründung geschieht dadurch, dass das Bundesinstitut für Arzneimittel und
Medizinprodukte die fehlende oder die fehlerhafte Schlussfolgerung in der Begründung des
Antragstellers aufzeigt, das Forschungsergebnis benennt, zu dem sich der Antragsteller nicht
geäußert hat oder die inhaltliche Unrichtigkeit einer - wesentlichen - Unterlage
nachweist.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 -, BVerwGE 94, 215, und - 3 C
46.91 -, Pharma Recht 1994, 380.

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Die Behauptung, dass das Arzneimittel die vom Antragsteller angegebene
therapeutische Wirksamkeit habe, ist der Sache nach jedenfalls dann unzureichend
begründet, wenn sich aus dem vorgelegten Material nach dem jeweils gesicherten
Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht ergibt, dass die Anwendung des
Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine
Nichtanwendung. Das lässt sich nur dartun, wenn ausgeschlossen wird, dass die den
Unterlagen zu entnehmenden therapeutischen Ergebnisse auf Spontanheilungen
oder wirkstoffunabhängige Effekte zurückzuführen sind. Kann nämlich die
Anwendung des Arzneimittels hinweggedacht oder durch die Anwendung eines
Scheinmedikaments - eines Placebos - ersetzt werden, ohne dass der Heilungserfolg
entfällt, dann darf die therapeutische Wirksamkeit dem zur Zulassung gestellten
Arzneimittel nicht zugesprochen werden.

12

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 und 3 C 46.91 -, jeweils a. a.
O.; siehe auch § 25 Abs. 2 Satz 3 AMG.

13

Auf die Anforderung an die Begründung, im einzelnen darzulegen, dass die
Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen
führt als seine Nichtanwendung, kann auch dann nicht verzichtet werden, wenn es
sich um einen bibliographischen (Nach-)Zulassungsantrag für ein Arzneimittel nach §
22 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG handelt. Diese Vorschrift betrifft nicht den Maßstab der
therapeutischen Wirksamkeit, sondern nur das dem Antrag auf Zulassung
beizufügende Erkenntnismaterial, das sie belegen soll. Das ergibt sich aus ihrem
Wortlaut und aus ihrer systematischen Stellung. § 22 Abs. 3 Satz 1 AMG lässt zu,
dass an die Stelle der Ergebnisse der pharmakologisch-toxikologischen und der
klinischen Prüfungen anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial tritt. Die
Überschrift des § 22 AMG weist zudem aus, dass die Regelung die
„Zulassungsunterlagen" betrifft und nicht etwa den Versagungsgrund des § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 AMG, der im Übrigen auf § 22 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG auch keinen
Bezug nimmt.

14

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 und 3 C 46.91 -, jeweils a. a.
O.

15

Allerdings darf kein „zwingender Beweis der Wirksamkeit eines Arzneimittels im
Sinne eines jederzeit reproduzierbaren Ergebnisses eines nach einheitlichen
Methoden ausgerichteten naturwissenschaftlichen Experiments" verlangt
werden.

16

Vgl. den Bericht des Gesundheitsausschusses des Deutschen Bundestages zur
Änderung des Arzneimittelgesetzes, BT-Drucks. 7/5091, S. 15.

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Dies widerspräche schon dem Aussagegehalt der Behauptung, ein bestimmtes
Arzneimittel sei therapeutisch wirksam, denn sie versteht sich als eine
Wahrscheinlichkeitsaussage. Es liegt in der körperlichen und seelischen Individualität
des Menschen, dass es kaum ein Arzneimittel geben wird, das in seiner Anwendung
im Einzelfall mit Sicherheit den Heilerfolg herbeiführt. Andererseits lassen sich auch
Wahrscheinlichkeitsaussagen über die therapeutische Wirksamkeit in objektivierbarer
Weise auf ihre Richtigkeit nachprüfen, und zwar mit Hilfe von Indizien.

18

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 und 3 C 46.91 -, jeweils
a. a. O.

19

Die therapeutische Wirksamkeit ist aber nicht schon dann zureichend begründet,
wenn sich - wie die Klägerin offenbar meint - überhaupt Indizien für die Wirksamkeit
finden ließen. Tatsachen werden zu Indizien, wenn sie allein oder in Verbindung mit
anderen Tatsachen den Schluss auf die Haupttatsache, die ihrerseits dem
gesetzlichen Tatbestandsmerkmal entspricht, zulassen. Handelt es sich um ein Indiz,
das nur in Verbindung mit weiteren Tatsachen den Schluss auf die Haupttatsache
zulässt, so kann aus ihm allein eine Rechtsfolgerung nicht gezogen werden. Das
einzelne therapeutische Ergebnis lässt den Schluss auf die therapeutische
Wirksamkeit des angewandten Arzneimittels nicht zu, solange damit gerechnet
werden muss, dass es auf einer Spontanheilung oder einem Placeboeffekt beruht.
Erst wenn die Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an
therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwendung, ist der Schluss
gerechtfertigt, dass diese Differenz weder auf Spontanheilungen noch auf
Placeboeffekte, sondern auf die Wirkungen des Arzneimittels zurückzuführen ist.

20

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 und 3 C 46.91 -, jeweils a. a.
O.

21

Deshalb muss das im Rahmen eines bibliographischen (Nach-)Zulassungsantrags
vorgelegte Erkenntnismaterial ein Gewicht haben, das in etwa dem der Ergebnisse nach § 22
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG entspricht. Dieser Maßstab gilt nicht nur für das
Erstzulassungsverfahren im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 AMG, sondern auch für die
Verlängerung der (fiktiven) Zulassung von sog. Altarzneimitteln (vgl. § 105 Abs. 4a Satz 1
Halbsatz 2 AMG).

22

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2007 - 13 A 328/04 -, juris, sowie Beschlüsse vom
16. Dezember 2008 - 13 A 2085/07 -, juris, vom 24. Februar 2009 - 13 A 813/08 -, A & R
2009, 94; vom 19. März 2009 - 13 A 1029/08 -, und vom 6. August 2007 - 13 A 598/07 -,
jeweils juris; in diesem Sinne auch schon EuGH, Urteil vom 5. Oktober 1995 - Rs. C-440/93 -
, Slg. 1995 I - 2851.

23

Das Verwaltungsgericht hat die vorstehend dargestellten Maßstäbe beachtet, wie sich dem
angefochtenen Urteil ohne Weiteres entnehmen lässt.

24

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung der Klägerin, die erste Instanz habe das zu den
streitigen Indikationen vorgelegte Erkenntnismaterial ohne eigene Sachkunde sowie inhaltlich
unzutreffend bewertet.

25

Dies gilt zunächst hinsichtlich des Anwendungsgebiets „Zur Behandlung der Symptome
einer Hirnleistungsstörung im Alter bei leichter bis moderater seniler Demenz ohne
Alzheimer Demenz".

26

Die hierzu vorgelegte NaVaDe-Studie ist nicht hinreichend aussagekräftig. Ihr
Studiendesign ist zu beanstanden. Es ist nicht nachvollziehbar, warum Messinstrumente, die
zur Diagnostik bei Alzheimer-Demenz entwickelt wurden, das kognitive Potential eines
Patienten mit vaskulärer Demenz ebenso valide erfassen können sollen. Tragfähige
Erläuterungen zu dieser Frage lassen sich dem Berufungszulassungsvorbringen nicht
entnehmen. Dazu hätte indessen aller Anlass bestanden, weil sich sowohl das
neurophysiologische Profil als auch der Krankheitsverlauf von vaskulärer Demenz und
Alzheimer-Demenz nach den eingehenden wie unwidersprochenen Ausführungen des
Verwaltungsgerichts erheblich unterscheiden. Von der unzureichenden Eignung der
fraglichen Messinstrumente für die Diagnostik im Bereich der vaskulären Demenz geht im
Übrigen auch die Klägerin aus. So hat sie in der mündlichen Verhandlung vom 29. Februar
2008 ausdrücklich eingeräumt, dass es - valide - Instrumente für die vaskuläre Demenz nicht
gebe. Vor diesem Hintergrund ist auch die weitere Aussage der Beklagten verständlich, die
unzureichenden diagnostischen Möglichkeiten seien der Hauptgrund dafür, dass bislang
weder in der Europäischen Union noch in den USA ein Arzneimittel zur spezifischen
Behandlung bei vaskulärer Demenz zugelassen worden sei.

27

Angesichts der übereinstimmenden Auffassung der (fachkundigen) Beteiligten, dass es -
valide - Messinstrumente für die vaskuläre Demenz nicht gebe, bedurfte es keiner besonderen
Sachkunde und insbesondere keiner weiteren sachverständigen Mithilfe, um zu der vom
Verwaltungsgericht getroffenen Entscheidung zu kommen.

28

Eingehend zum Umfang der Sachaufklärungspflicht der Verwaltungsgerichte OVG
NRW, Beschluss vom 24. Februar 2009 - 13 A 813/08 -, a. a. O, m. w. N.

29

Die Einwände der Klägerin gegen die Bedenken des Verwaltungsgerichts, ob die
NaVaDe-Studie die hier in Rede stehende Dosierung decke, sind unbeachtlich. Die
erstinstanzliche Entscheidung wurde auf diesen Gesichtspunkt nicht gestützt. Die Frage wurde
ausdrücklich offengelassen.

30

Die Studien von Israel u. a., Saldmann u. a., Maury u. a. und Bornstein u. a. sind ebenfalls
nicht hinreichend aussagekräftig. Wiederum ist nicht ersichtlich, dass hinreichend validierte
Instrumente für die vaskuläre Demenz zum Einsatz kamen. Außerdem wird in den Studien
nicht - wie in der Demenz-Diagnostik erforderlich - zwischen den verschiedenen Arten der
Demenz unterschieden. Eine differenzierte Beurteilung der Studienergebnisse danach, ob die
behaupteten Therapieerfolge bei sämtlichen Formen der Demenz erzielt werden konnten, ist
deshalb nicht möglich. Bei der Untersuchung von Grossmann u. a. ist eine solche
Unterscheidung - soweit ersichtlich - zwar (im Ansatz) erfolgt. Bei ihr ist aber ebenfalls das
Studiendesign zu beanstanden, weil die eingesetzten Testverfahren für die fragliche
Erkrankung nicht validiert sind. Auf die von der Klägerin im Berufungszulassungsverfahren
ausführlich thematisierte Frage, ob an den vorgenannten Studien jeweils eine zu geringe
Anzahl von Probanden teilgenommen hat, kommt es nach den vorstehenden Ausführungen
nicht mehr entscheidungserheblich an.

31

Die Wirksamkeit des Arzneimittels bei der Anwendung zur „Behandlung der Symptome
einer neurologischen Schädigung und einer funktionellen Einschränkung als Folgezustand
nach Schlaganfall zusätzlich zu B. und/oder E2. „ wird ebenfalls nicht zureichend
begründet. Die Studien von Ducarne, Capon u. a. und Orgogozo u. a. sind auch aus Sicht des
Senats nicht hinreichend aussagekräftig. Nach den zutreffenden Ausführungen des
Verwaltungsgerichts muss im Falle einer auf den gleichen Wirkungserfolg gerichteten
Begleitmedikation deren Art und Umfang detailiert dokumentiert werden. Ohne eine solche
vollständige Dokumentation kann nicht ausgeschlossen werden, dass positive
Therapieergebnisse nicht auf dem zu testenden Wirkstoff, sondern auf davon unabhängigen
Effekten beruhen. Eine solche vollständige Dokumentation der Begleitmedikation liegt hier
nicht vor, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt hat. Bei
dieser Sachlage kann - wie das Verwaltungsgericht folgerichtig angenommen hat - auch der
Meta-Analyse keine genügende Aussagekraft beigemessen werden, weil sie auf nicht validen
Ergebnissen der genannten Studien beruht. Diesen Schluss konnte das Verwaltungsgericht -
anders als die Klägerin meint - aus eigener Sachkunde ziehen.

32

Die Rechtssache weist ferner keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen
Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die im vorliegenden Verfahren
aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich - wie dargelegt - ohne größere
Auslegungsaufwendungen aus dem Gesetz und unter Zuhilfenahme der vorgelegten
Unterlagen beantworten und übersteigen nicht das Normalmaß vergleichbarer
Streitigkeiten.

33

Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache
zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Über den vorliegenden Einzelfall hinausgehende,
verallgemeinerungsfähige Fragen tatsächlicher oder rechtlicher Art, die der Rechtsfortbildung
und/oder -vereinheitlichung dienlich und in der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig
sind, liegen nicht vor. Die Anforderungen an die Begründung der therapeutischen
Wirksamkeit im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG sind durch die vorstehend
zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt. Im Übrigen ist das vorliegende Verfahren
nicht geeignet, die Anforderungen an die Qualität des wissenschaftlichen Erkenntnismaterials
im Sinne von § 22 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG näher zu hinterfragen.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

35

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

36

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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