Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 2104/99.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B2104.99AK.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 50.000,-- DM festgesetzt.

1

Gründe
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der
Antragstellerin OVG NRW 20 D 129/99.AK
gegen die "Interimsgenehmigung" des
Antragsgegners vom 2. November 1999
- 512-31-21/3 DL - in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 25. Februar
2000 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Die dem Senat nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO aufgegebene
Interessenabwägung fällt schon deswegen zugunsten des
Antragsgegners und der Beigeladenen aus, weil die
Anfechtungsklage der Antragstellerin nach den vorliegenden
Erkenntnissen nicht im erforderlichen Maße Erfolg verspricht.
Die Prüfung ergibt keine ohne weiteres tragfähigen
Anhaltspunkte für den Schluss, dass die Genehmigung aus
Gründen rechtswidrig ist, die eine Rechtsverletzung der
Antragstellerin beinhalten und zu einer Aufhebung der
Genehmigung führen können.
Den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache ist
vorliegend maßgebliches Gewicht zu geben. Das in § 80 VwGO
angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen aufschiebender
Wirkung des Rechtsbehelfs und sofortiger Vollziehbarkeit des
Verwaltungsakts kann in Fällen der Anfechtung eines
begünstigenden Verwaltungsakts durch Drittbetroffene nicht
unbesehen zugrunde gelegt werden, da sich die berührten
Rechtspositionen des Begünstigten und des belasteten Dritten
prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen. Die mit diesen
Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen sind durchweg
so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für sie
nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der Rechtsordnung zu
gewinnen. Daraus leitet sich jedenfalls in Fällen gewichtiger
und schwer oder gar nicht rückgängig zu machender Folgen das
Erfordernis ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen
- soweit die Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das
Ergebnis in den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Führt die
Prüfung zu einer verlässlichen Erfolgsprognose, so ist dem für
die Abwägung im Allgemeinen entscheidende Bedeutung
beizumessen. Ein weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn
- wie hier - vorläufiger Rechtsschutz gegen einen
Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem ein dem Gemeinwohl
dienendes Vorhaben eines privaten Trägers zugelassen worden
ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und die privaten
Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in ihrer Häufung
typischerweise ein strukturelles Gewicht auf, dem gegenüber
sich private Aufschubinteressen von Drittbetroffenen bei einer
die rechtliche Beurteilung ausblendenden Interessenabwägung
regelmäßig nicht durchsetzen könnten.
Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober
1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch
aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts.
Der Antragsgegner hat die Entscheidungen unter A. I. bis III.
der streitigen Genehmigung als Änderung der
Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren bei Erteilung
der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung getroffen und
sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG gestützt: Die
Entscheidungen betreffen die Auflage III der
Betriebsgenehmigung, die sie in bedeutenden Teilen neu fassen
bzw. ersetzen und ergänzen. Sie ermöglichen eine Änderung des
Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am
Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkung auf die
Schutzansprüche der Nachbarschaft. Wegen der Erweiterung der
rechtlich nutzbaren Kapazität des Flughafens liegt eine
wesentliche Abweichung von Regelungen der Betriebsgenehmigung
(festgelegt u.a. im Planfeststellungsbeschluss 1983/1985) vor.
Die Fassung der Interimsgenehmigung lässt keine
Rechtsverletzung erkennen. Namentlich weist die Genehmigung
keine Unbestimmtheit zu Lasten der Antragstellerin auf, soweit
sie unter A. bestimmt hat, dass die Anlage- und
Betriebsgenehmigung "einstweilig - bis zur Entscheidung über
den Antrag der Flughafen Düsseldorf GmbH (FDG) vom 26.08.1999"
geändert wird. Unabhängig von der Frage, ob durch eine
derartige Festlegung des Geltungszeitraums abwägungserhebliche
Positionen der Antragstellerin berührt werden können, ist ein
etwaiger Bestimmtheitsmangel jedenfalls entfallen, nachdem der
Antragsgegner die Genehmigung mit Änderungsbescheid vom
25. Februar 2000 durch ein kalendarisches Geltungsende (den
24. März 2001) präzisiert und damit die Ungewissheit über die
maximale Geltungsdauer der Interimsgenehmigung - u.a. auf
Einwand der Antragstellerin - beseitigt hat. Somit verliert
die Interimsgenehmigung - je nachdem, was früher eintritt -
entweder mit dem Wirksamwerden (§ 43 VwVfG NRW) der
Entscheidung über den sog. Hauptantrag der Beigeladenen vom
26. August 1999 (S. 14 f. der Genehmigung) oder spätestens zum
Ende des Winterflugplans 2000/2001 ihre Gültigkeit.
Es kann nicht deshalb von einer Rechtsverletzung der
Antragstellerin und einem abzusehenden Erfolg der
Anfechtungsklage ausgegangen werden, weil der Antragsgegner
sie vor der Erteilung der Genehmigung am Genehmigungsverfahren
nicht beteiligt hat. Freilich gesteht die Rechtsprechung
kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im
Einwirkungsbereich eines Flugplatzes regelmäßig ein formelles
Recht auf Beteiligung an luftverkehrsrechtlichen
Genehmigungsverfahren (durch Information und Anhörung) zu, das
als selbständig durchsetzbares, "absolutes" Verfahrensrecht
verstanden wird. Die "Absolutheit" dieses Verfahrensrechts
äußert sich darin, dass die bei Missachtung drittschützender
Verfahrensvorschriften sonst vorzunehmende Prüfung, ob sich
der gerügte Fehler auf die (Abwehr-, Schutz- oder
Einwirkungs-)Rechte des Dritten konkret ausgewirkt haben kann,
entbehrlich ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober
1991 - 7 B 99.91 und 7 ER 301.91 -,
Buchholz 445.5 § 17 WaStrG Nr. 2;
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl.
1998, § 28 Rdnr. 69; Schoch/Schmidt-
Aßmann/ Pietzner, VwGO, Loseblatt-
Kommentar (Stand: März 1999), § 42 Abs.
2 Rdnrn. 73 ff.
Daher macht das Unterlassen einer gebotenen kommunalen
Beteiligung eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv
rechtswidrig und verletzt die Körperschaft in einem subjektiv-
öffentlichen Recht, sodass die Genehmigung der Aufhebung
unterliegt - ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in
der Sache. Diese Grundsätze gelten für die erstmalige
Genehmigung ebenso wie für den hier gegebenen Fall der
Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar
1969 - IV C 82.66 -, Buchholz 442.40
§ 6 LuftVG Nr. 2; Urteil vom 22. Juni
1979 - 4 C 40.75 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 11 (S. 27); Urteil vom
16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -,
Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1
(S. 11); OVG NRW, Urteil vom 14. Juli
1982 - 20 A 762/80 -, UA S. 14.
Allerdings begegnet es Bedenken, den mit solchem Gewicht
versehenen Beteiligungsanspruch der Gemeinde als für
schlechthin jede luftverkehrsrechtliche Entscheidung oder
Planung begründet anzusehen. Es spricht Überwiegendes dafür,
jedenfalls in isolierten Genehmigungsverfahren, denen kein
Planfeststellungsverfahren nachfolgt und bei denen daher die
Erwägung nicht greift, dass sich die Auswirkungen der
abschließenden Planungsentscheidung im vorgelagerten
Genehmigungsverfahren noch nicht verlässlich absehen lassen,
die Beteiligungspflicht daran zu knüpfen, dass eine Gemeinde
durch Auswirkungen des Vorhabens in ihren Rechten aus Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG berührt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979,
a.a.O. S. 26; Senatsurteil vom 14. Juli
1982, UA S. 15.
Denn das Beteiligungsrecht der Gemeinden ist kein Selbstzweck,
sondern dient dem Schutz und der Verwirklichung materieller
Rechte, hier der Sicherung der den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG verfassungsrechtlich eingeräumten Rechtsstellung. So
gesehen ist das strikte Recht auf Verfahrensteilhabe das
formelle Gegenstück zur Betroffenheit einer Gemeinde in dieser
Rechtsstellung - und nur in dieser.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember
1994 - 11 C 18.93 -, Buchholz 442.40
§ 30 LuftVG Nr. 5 (S. 7); Urteil vom
20. November 1987 - 4 C 39.84 -,
Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17
(S. 3); OVG NRW, Urteil vom 25. Juni
1992 - 20 A 2761/89 -, UA S. 24;
Stelkens/Bonk/
Sachs, a.a.O. § 13 Rdnr. 3.
Dementsprechend ist das gemeindliche Beteiligungsrecht
anlässlich überörtlicher Fachplanungen entwickelt worden, die
das Gemeindegebiet oder Teile dieses Gebietes nachhaltig
betrafen und das Selbstverwaltungsrecht unmittelbar
beeinträchtigten,
vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar
1969 - IV C 82.66 -, a.a.O.
(kontinuierliche Weiterentwicklung der
Gemeinde);
verneint worden ist es hinsichtlich solcher Maßnahmen, die
weder rechtlich noch tatsächlich zu nicht oder nur schwer
korrigierbaren Eingriffen in eine Gemeindeplanung oder
-entwicklung führten,
BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994,
a.a.O. S. 6 f. (Einrichtung von
Tieffluggebieten),
oder deren Auswirkungen sich nach den konkreten Umständen auf
das Flugplatzgelände beschränkten bzw. keinen Bezug zu Rechten
der angrenzenden Gemeinde erkennen ließen.
Vgl. Senatsbeschluss vom 21. Dezember
1995 - 20 B 3208/95.AK -.
Wird die Beteiligungspflicht der Gemeinden nach vorläufiger
Beurteilung mithin nur durch die mögliche Betroffenheit in
ihrem Selbstverwaltungsrecht ausgelöst, so ist zu beachten,
dass nicht jede Planung oder Maßnahme überörtlicher
Verwaltungsträger, die auf die örtlichen Verhältnisse
einwirkt, damit auch schon das gemeindliche
Selbstverwaltungsrecht berührt.
Vgl. näherhin BVerwG, Beschluss vom
23. März 1993 - 7 B 126.92 -, Buchholz
11 Art. 28 GG Nr. 92 unter Hinweis auf
BVerfG (Vorprüfungsausschuss),
Beschluss vom 12. Mai 1980 - 2 BvR
1434/79 -, DVBl. 1981, 374; ferner
BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994,
a.a.O. S. 6.
Nach diesen Grundsätzen sind aufgrund des derzeitigen Sach-
und Streitstandes keine tragfähigen Anhaltspunkte für eine
Pflicht zur strikten Verfahrensbeteiligung der Antragstellerin
ersichtlich.
Verfehlt ist allerdings die Ansicht der Beigeladenen, der
jetzt zugelassene Flugbetrieb stelle für die Antragstellerin
keine Mehrbelastung dar, weil er hinter der Vorbelastung
zurückbleibe, allenfalls dieser entspreche; die Vorbelastung
ergebe sich für die Antragstellerin nämlich aus der
Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997, die ihr gegenüber
bestandskräftig geworden sei. In Wahrheit konnte der auf
dieser Grundlage durchgeführte Flugbetrieb der Jahre 1998 und
1999 nicht tatsächlich prägend werden; er kann auch nicht als
plangegebene Belastung gelten, nachdem spätestens bei
Erteilung der Interimsgenehmigung klar war, dass die
Genehmigung vom 10. Dezember 1997 endgültig nicht umgesetzt
wird.
Bei der Beurteilung der Auswirkungen, die von der
Interimsgenehmigung auf das Selbstverwaltungsrecht der
Antragstellerin ausgehen können, ist auszuschließen, dass die
Planungshoheit beeinträchtigt wird. Rechtliche
Beschränkungen der Planungsbefugnisse von Gemeinden im
Flughafenumfeld bewirkt die Genehmigung nicht. Anders als etwa
bei der Anlegung von Flugplätzen hat die Genehmigung
insbesondere keine Bauverbote oder -beschränkungen aus
Lärmschutz- oder Sicherheitsgründen im Gefolge (vgl. §§ 5 f.
Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLSchG - vom 30. März
1971, BGBl. I S. 282; §§ 12 ff. LuftVG). Die bestehenden
Planungsbeschränkungen beruhen auf vorgängigen, unabhängig von
der Interimsgenehmigung festgelegten und fortbestehenden
Rechtsakten: die Festsetzung des Lärmschutzbereichs nach §§ 2,
4 FlugLSchG auf der Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I
S. 657, die landesplanerische Lärmschutzzone C auf dem
Landesentwicklungsplan (LEP) "Schutz vor Fluglärm" vom
17. August 1998, GV. NRW. S. 512; Ausbauplan und
Bauschutzbereich (§ 12 ff. LuftVG) bleiben unberührt. An
diesen Bereichen, deren Dimensionen deutlich über die
entsprechenden Lärmkonturen des "Interims"-Flugbetriebs
hinausgehen, ändert die streitige Genehmigung nichts. Die
zugrunde liegenden Berechnungen mögen teilweise überholt sein;
in Wegfall geraten sind die auf ihnen aufbauenden
Festsetzungen allein deswegen jedoch nicht.
Gegenüber der bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000
gegebenen genehmigungsrechtlichen Situation führt die
Interimsgenehmigung allerdings zu einer signifikanten
Ausdehnung der durch Tag- und Nachtfluglärm betroffenen
Gemeindegebiete bei nicht minder deutlicher Steigerung der
Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der Genehmigung) und überdies zu
einer Zunahme der flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen
(S. 90 ff. der Genehmigung). Die Betriebsregelung unter A. I.
Nr. 6.2 der Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab dem
Winterflugplan 1999/2000 eine reale Steigerung der
(lärmrelevanten) Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM
von 71.000 auf 95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten,
mithin eine Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit
die Genehmigungslage nach Maßgabe des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985, das sog.
Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der Genehmigung).
Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage Nr. 6 des
Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der
Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft -
noch eine Anfechtungsklage gegen den
Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der
Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung
lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen"
(S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender
Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der
Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November
1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht
durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn
dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der
Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl.
Senatsbeschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -), durch
die der Flugbetrieb bis dahin - abweichend vom
Planfeststellungsbeschluss - bestimmt worden war. Die
Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss, die
übrigens im Berufungsverfahren 20 A 1138/97 (mit
Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999) erfolglos geblieben
ist, hat für die Beachtlichkeit des
Planfeststellungsbeschlusses schon seit Ende 1997 keinerlei
Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der Antragsgegner nämlich
mit gesonderter - fortbestehender - Vollziehungsanordnung vom
12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL - die uneingeschränkte
Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses hergestellt;
die Beigeladene hat daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten
des Spitzenverkehrs in Betrieb genommen und macht seither von
den planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems
umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher
abweichender Regelungen wie der hier streitigen
Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die
Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu
ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der
Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA
S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die
Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden
Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des
Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch
machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der
Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche
Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr.
Gleichwohl spricht wegen der seit langem bestehenden konkreten
Situation der Umlandgemeinden des Flughafens hinsichtlich
dieser faktischen Auswirkungen der
Interimsgenehmigung nichts dafür, dass durch sie gemeindliche
Planungen, Planungsmöglichkeiten oder Einrichtungen nachhaltig
beeinträchtigt werden könnten:
Da sich die gemäß der Interimsgenehmigung ergebende Gesamt-
Lärmbelastung weiterhin vollständig innerhalb der Grenzen der
oben genannten Lärmschutzzonen hält, kann die
Interimsgenehmigung zu keinen nachteiligen Auswirkungen in
planerischer Hinsicht führen: Die Antragstellerin ist nämlich
nach §§ 5 ff. FlugLSchG sowie nach landesplanerischen Vorgaben
(LEP vom 17. August 1998, a.a.O. S. 539 f.) schon lange
gehalten, sich bei ihren Planungen und in ihrer sonstigen
Aufgabenwahrnehmung auf ein weit höheres Lärmniveau
einzurichten, als es ihr jetzt zugemutet wird. Diese
Beschränkungen bestanden und bestehen unabhängig davon fort,
dass die tatsächliche Entwicklung günstiger verlaufen ist als
bei der Berechnung der Lärmkonturen in den Jahren 1974 und
1983 angenommen. Überdies hatte die Antragstellerin sich auf
den Flugbetrieb, der sich am Flughafen der Beigeladenen in den
Jahren 1994 bis Anfang 1998 auf der Basis eines
Koordinierungseckwertes von 91.000 lärmrelevanten
Flugbewegungen faktisch entwickelt hat, einzustellen. Dass
dieser Betrieb nicht als rechtswidrig gekennzeichnet werden
konnte, hat der Senat bereits im vorgenannten Beschluss vom
17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -, BA S. 17 angedeutet; daran
ist festzuhalten. Denn bis zum Greifen der
Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses
konnte die Nutzung des Flughafens in den Grenzen der Kapazität
der Hauptbahn von der Umgebung, auch von der Antragstellerin,
rechtlich nicht in Frage gestellt werden.
Vgl. Senatsurteil vom 28. April 1989
- 20 A 1853/87 -, ZLW 1991, 61 (73).
Über den Flugbetrieb der Jahre 1994 bis Anfang 1998 aber geht
der interimsweise zugelassene Betrieb, soweit er lärmrelevant
ist, nur mäßig und kaum wahrnehmbar hinaus. Es ist nicht
erkennbar, dass sich die Antragstellerin planerisch in
konkreter Weise auf eine Verminderung der faktischen
Lärmbelastung für die Zeit ab November 1999 eingestellt hätte.
Auch soweit sie in ihrer Klageschrift durch Fluglärm gestörte
Einrichtungen und Objekte bezeichnet, fehlt deshalb jeder
Anhalt, dass diese Objekte gerade durch den von der
Interimsgenehmigung zugelassenen zusätzlichen Betrieb in der
zu fordernden erheblichen und nachhaltigen Weise gestört
werden könnten. Mit Blick darauf und auf die begrenzte
Geltungsdauer der Genehmigung ist nicht einsichtig, dass
Maßnahmen zur Abwehr von Lärmimmissionen über das von der
Antragstellerin ohnehin zu Leistende hinaus geboten sein
könnten. Die immer gegebene abstrakte Möglichkeit einer
Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit, die die
Antragstellerin mit ihrer Bezugnahme auf die am 26. Juni 1995
abgegebene Stellungnahme des Rates der Sache nach geltend
macht, genügt hierzu jedenfalls ebenso wenig wie das
allgemeine Interesse, von einem Vorhaben der Fachplanung
verschont zu bleiben.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom
12. Dezember 1996 - 4 C 14.95 -, NVwZ
1997, 904 (905).
Mit dieser Feststellung kann es freilich nicht sein Bewenden
haben, da Gemeinden auch gegenüber solchen Entscheidungen
überörtlicher Verwaltungsträger geschützt sind, die ihre
weitere Entwicklung beeinflussen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember
1994, a.a.O. S. 6 m.w.N.; Beschluss vom
23. März 1993, a.a.O.
Auch in dieser Hinsicht können die Regelungen der
Interimsgenehmigung im Ansatz von Bedeutung sein. Denn sie
lassen gegenüber der Genehmigungslage, die ohne die
Interimsgenehmigung zu beachten wäre, einen beträchtlich
größeren Flugbetrieb zu, und schneiden damit der
Antragstellerin eine konkrete Verbesserung der bestehenden
Situation ab. Eine danach in Erwägung zu ziehende
Entwicklungsbeeinträchtigung durch die Interimsgenehmigung
wird aber eindeutig überlagert durch die Festsetzungen des LEP
"Schutz vor Fluglärm", die sich an der "möglichen
Endkapazität" (a.a.O. S. 537 zu Nr. 3.3) orientieren und
insbesondere nicht von der jeweiligen Genehmigungslage
abhängen.
Andere Wirkungen der Interimsgenehmigung zum Nachteil der
Antragstellerin sind - auch ungeachtet ihrer begrenzten
Dauer - nicht zu besorgen. Namentlich kann die
Interimsgenehmigung zu einer Anhebung der bei weiteren
Planungen der Beigeladenen und Entscheidungen des
Antragsgegners relevanten Vorbelastung zum Nachteil der
Antragstellerin nichts beitragen. Eine Regelung muss, um für
eine Vorbelastung Bedeutung zu erlangen, zumindest ihrem
Inhalt nach auf eine dauerhafte Prägung der Verhältnisse
gerichtet sein. Der von der Interimsgenehmigung zugelassene
Luftverkehr ist hingegen ein Provisorium, das dazu dient, die
Zeit bis zur Entscheidung über den unbefristeten weiteren
Betrieb zu überbrücken. Wegen dieses Übergangscharakters kann
er bei künftigen Entscheidungen des Antragsgegners weder als
tatsächlich prägend für die Situation der Nachbarschaft
angesehen werden noch erhöhte Duldungspflichten nach den
Grundsätzen der plangegebenen Vorbelastung begründen. Über die
Zumutbarkeit einer dauerhaften Erhöhung der
Flugbewegungszahlen im Verhältnis zu den Festlegungen des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985, wie von der
Beigeladenen unter dem 26. August 1999 beantragt, muss der
Antragsgegner im Rahmen des dazu eingeleiteten
Genehmigungsverfahrens ohne Rücksicht auf die angefochtene
Interimsgenehmigung entscheiden.
Nach allem lassen sich hinreichende Anhaltspunkte für eine
Notwendigkeit, die Antragstellerin vor Erlass der
Interimsgenehmigung zu beteiligen, nicht feststellen.
Soweit gemeindliche Belange, Interessen oder Rechte - etwa
gemeindliches Grundeigentum - nachteilig betroffen werden, die
nicht durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützt sind, kann eine
Beteiligung der Antragstellerin nur nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW
oder aus Gesichtspunkten der Sachverhaltsermittlung und
Problembewältigung geboten gewesen sein. Mit Bezug auf daraus
folgende Verfahrensrechte ist die Antragstellerin aber nicht
anders geschützt als Private: Da Verfahrensbeteiligungen
keinen Selbstzweck erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick
auf die bestmögliche Verwirklichung einer hinter ihnen
stehenden materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren, führt
ihre Verletzung nach gefestigter Regel nur dann zur Aufhebung
einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit aufgezeigt
wird und besteht, dass die planende Behörde ohne den
Verfahrensfehler zum Vorteil der materiellen Rechtsposition
anders entschieden hätte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1998
- 11 C 3.97 -, NVwZ 1999, 67; Beschluss
vom 21. Januar 1998 - 4 VR 3.97 -, NVwZ
1998, 616 (617); Urteil vom 21. Mai
1997 - 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22
(23); Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C
13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 6 (S. 16).
Dass dies hier bei rechtzeitiger Beteiligung der Fall gewesen
wäre, macht die Antragstellerin mit keinem Wort geltend; eine
solche Möglichkeit liegt auch fern, wie sich aus den
vorstehenden Gründen ergibt.
Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass eine vorherige
Beteiligung der Antragstellerin zu Unrecht unterblieben ist,
kann nicht von einem Erfolg der Klage ausgegangen werden. Ein
solcher Fehler dürfte zwischenzeitlich im Wege
verfahrensbegleitender Nachholung im Verwaltungsverfahren
geheilt worden sein. Die rechtliche Möglichkeit zu einer
solchen Heilung ist dem Antragsgegner nicht von vornherein
verwehrt. Insofern ist wiederum zu bedenken, dass die
Beteiligung der Gemeinden kein Selbstzweck ist, sondern
dienende Funktion zugunsten materieller Rechte hat. Zwar
besteht bei Zulassung der Heilungsmöglichkeit, gerade soweit
Art. 28 Abs. 2 GG betroffen ist, die Gefahr, dass die
Genehmigungsbehörde auf Einwände nicht mehr ergebnisoffen
reagiert. Doch schließt dieser Gesichtspunkt eine Heilung
nicht prinzipiell aus. Vielmehr wird in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts die Möglichkeit heilender Nachholung
von Verfahrensbeteiligungen in weitem Umfang und ohne
besondere gesetzliche Grundlage zugelassen. Für
Planfeststellungsverfahren gilt es seit langem als zulässig,
dass die Behörde von ihr erkannte oder auch nur als möglich
unterstellte materielle wie formelle Mängel unter Wiederholung
früherer Verfahrensabschnitte jederzeit - auch während
anhängiger Rechtsstreitigkeiten - beseitigen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 1995
- 4 A 1.93 -, BVerwGE 98, 126 (129 f.);
Urteil vom 5. Dezember 1986, a.a.O.
S. 15.
Die unterbliebene oder unzureichende Beteiligung entfällt als
Anfechtungsgrund, sobald die Beteiligung ordnungsgemäß
erfolgt, und sei es auch "verfahrensbegleitend" nach
Klageerhebung. Dies gilt für das qualifizierte, ebenfalls
"absolute" Anhörungsrecht von Naturschutzverbänden wie für
sonstige substantielle Anhörungsrechte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. März 1997
- 11 A 14.96 -, NVwZ-RR 1997, 606
(607); Urteil vom 31. Oktober 1990 - 4
C 7.88 -, BVerwGE 87, 62 (76).
Im Grundsatz anerkannt ist auch die Möglichkeit, die
Verletzung verfahrensbezogener Rechte von Gemeinden im
luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens - unter besonderen
Voraussetzungen - in einem nachfolgenden
Planfeststellungsverfahren zu beseitigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November
1987, a.a.O. Ls. 3 und S. 3.
Seit der Einführung des ergänzenden Verfahrens in § 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG dürfte eine Gemeinde die Aufhebung eines
Planfeststellungsbeschlusses allein unter Berufung auf die
Verletzung ihres "absoluten" Beteiligungsrechts sogar
überhaupt nicht mehr beanspruchen können, das Gericht vielmehr
gehalten sein, die (fortbestehende) Möglichkeit der Nachholung
in dem gesetzlich dafür zur Verfügung gestellten ergänzenden
Verfahren von Amts wegen zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember
1996 - 4 C 19.95 -, BVerwGE 102, 358
(364 ff.) zu § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG
hinsichtlich des Beteiligungsrechts
anerkannter Naturschutzverbände.
In isolierten Genehmigungsverfahren dürfte die Verletzung
eines Beteiligungsrechts jedenfalls in entsprechender
Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt
werden können (arg. § 10 Abs. 8 Satz 2, 2. Halbs. LuftVG), und
zwar - nach der zwischenzeitlichen, auch hier beachtlichen
Wertung des Gesetzgebers - noch bis zum Abschluss der ersten
Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (vgl. die
schon bei Genehmigungserteilung geltende Fassung der
Vorschrift nach Art. 10 Nr. 5 des 1. ModernG NRW vom 15. Juni
1999, GV. NRW. S. 386). Gegen die Heranziehung dieses
Rechtsgedankens bestehen auch im Hinblick auf die Funktion der
Gemeindebeteiligung keine durchgreifenden Bedenken. Denn der
Schutz kommunaler Beteiligungsrechte reicht im
Genehmigungsverfahren - ungeachtet des Fehlens einer
besonderen Regelung - nicht weiter als im
Planfeststellungsverfahren: In ihrem Charakter als
Planungsentscheidung stimmen beide überein und inhaltlich geht
das Beteiligungsrecht nicht darüber hinaus, was § 10 Abs. 2
LuftVG Gemeinden im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens
einräumt.
Die Anhörung dürfte auf dieser Grundlage wirksam nachgeholt
worden sein. Der Antragsgegner hat die Antragstellerin mit
Schreiben vom 20. Dezember 1999 über die Genehmigung
unterrichtet und ihr die maßgeblichen Unterlagen zur
Stellungnahme zugeleitet. Damit hat er ihrem gegenständlichen
Informationsbedürfnis Rechnung getragen; Gegenteiliges hat die
Antragstellerin nicht dargetan. Auch auf Seiten des
Antragsgegners sind die Voraussetzungen für eine Heilung
gegeben: Insofern ist erforderlich, dass die Behörde willens
und in der Lage ist, der Gemeinde noch nachträglich die
Möglichkeit zu einer substantiellen Einflussnahme auf
Fortbestand und Inhalt der Genehmigungsentscheidung zu geben.
Da die vorherige Anhörung einen wirksameren Schutz der
Gemeinde gewährleistet als die Prüfung nachträglicher
Einwände, kann der Sinn der Anhörung nur dann erreicht werden,
wenn die zuständige Behörde deutlich macht, dass sie die
getroffene Entscheidung auf der Grundlage der vorgebrachten
Gründe neu und unvoreingenommen geprüft hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1983
- 8 C 180.81 -, NVwZ 1984, 446 (447);
Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 28
Rdnrn. 70 f.; § 45 Rdnrn. 73, 75 84;
Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 45
Rdnr. 3.3.1.
Strikte rechtliche Hindernisse stehen einer Abänderung der
angefochtenen Genehmigung bis zu deren Bestandskraft nicht
entgegen. Auch sonst dürften sich selbst angesichts der
bereits erfolgten Koordinierung und der Planungen der
Beigeladenen wegen der insofern von vornherein unsicheren
Basis keine den Antragsgegner zwingend bindenden Schranken
ergeben. Von der Änderungsmöglichkeit hat der Antragsgegner
durch die Änderungsgenehmigung vom 25. Februar 2000 zur
Präzisierung der Befristung auch Gebrauch gemacht, und zwar
gerade mit Blick auf den von der Antragstellerin im
Klageverfahren erhobenen Einwand, das Geltungsende der
Genehmigung sei zu unbestimmt. Damit und mit seinen
Schriftsätzen vom 17. Januar und 1. März 2000 hat der
Antragsgegner zu erkennen gegeben, dass er bereit ist, die
Äußerung der Antragstellerin zur Kenntnis zu nehmen, in seine
Erwägungen einzubeziehen und ggf. die getroffene Entscheidung
sich ergebenden Erkenntnissen anzupassen. Für Weitergehendes
bestand hier kein Anlass, da die Antragstellerin die
Gelegenheit zu einer Äußerung in der Sache nicht substantiell
genutzt hat. Dem Zweck des Beteiligungsrechts ist jedenfalls
genügt. Besondere Maßnahmen darüber hinaus sind nicht
erforderlich; insbesondere bedarf es für die Anhörung im
Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG keines förmlichen
Verfahrens.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom
13. September 1993 - 4 B 68.93 -,
Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1
(S. 3); Urteil vom 11. Dezember 1978
- 4 C 13.78 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 8 (S. 6).
Der Anspruch der Antragstellerin auf gerechte Abwägung ihrer
rechtlich geschützten eigenen Belange ist ebenfalls nicht
verletzt. Der Antragstellerin kommen im vorliegenden Fall, wie
aus den Ausführungen zur Verneinung schon eines
Beteiligungsrechts folgt, wehrfähige Positionen aus Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG nicht zu; sonstige abwägungserhebliche
Belange sind weder hinreichend konkret dargetan noch
ersichtlich.
Auch bei einer nicht maßgeblich auf die Erfolgsaussichten der
Klage abhebenden Interessenabwägung überwiegen die Interessen
des Antragsgegners und der Beigeladenen diejenigen der
Antragstellerin. Der streitigen Genehmigung ist eine
Brückenfunktion zugedacht zwischen dem bis zum November 1999
tatsächlich abgewickelten Luftverkehr und einem Verkehr, der
durch die hauptsächlich beantragte Genehmigung in absehbarer
Zeit rechtlich dauerhaft ermöglicht werden soll. Zwar ist bei
der Bewertung des hier streitigen Rechtszustandes zu
berücksichtigen, dass es um die Fortführung eines Flugbetriebs
geht, der sich in den Jahren 1998 und 1999 auf Risiko der
Beigeladenen in Vollziehung einer rechtswidrigen Genehmigung
eingestellt hat. Es kann jedoch nicht ohne weiteres
ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr dieses Umfangs
rechtlich hätte zugelassen werden können - Gegenteiliges
ergibt sich insbesondere nicht aus dem angeführten Beschluss
des Senats vom 17. Mai 1999 - und - was für die Abwägung vor
allem zu beachten ist - künftig rechtsfehlerfrei zugelassen
werden kann. Ohne eine Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre
nicht nur zu Lasten der Beigeladenen die zeitgerechte
Umsetzung einer Genehmigung solchen Inhalts in Frage gestellt,
sondern es drohten auch erhebliche Komplikationen, die über
das Verhältnis der am Verfahren Beteiligten weit hinausgingen.
Denn der Verkehrsflughafen Düsseldorf ist fraglos eine der
wichtigsten Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein
bedeutender Netzpunkt der internationalen
Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen der damit verbundenen
Einbindung eines wesentlichen Teils der auf dem Flughafen der
Beigeladenen abgewickelten Flugverbindungen in internationale
Verkehrsströme wären bei einer wesentlichen Reduzierung von
Flugbewegungen - und sei sie auch nur vorübergehend -
insbesondere auch Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig
betroffen. Die in dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen
sind in Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der
Antragsgegner im Genehmigungsverfahren eingeholt hat,
nachvollziehbar dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es,
um die Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu
überwinden, zumindest der Feststellung, dass der
Antragstellerin infolge einer Nichtausnutzung der
Interimsgenehmigung hinreichend gewichtige Vorteile zuwachsen
würden. Dafür aber enthält das Vorbringen der Antragstellerin
keinen Anhaltspunkt; die obigen Ausführungen zur Betroffenheit
des Selbstverwaltungsrechts sprechen klar gegen die
Möglichkeit solcher Vorteile.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG.

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