Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2006-01-25, Aktenzeichen 8 LA 85/05

Gründe

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Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet, weil die Voraussetzungen für die von den Klägern geltend gemachten Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 4 VwGO nicht gegeben sind.

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Den Klägern wurden insgesamt 47.562,42 EUR als Aufwendungszuschuss bewilligt, die beginnend ab dem Jahr 1989 über einen Zeitraum von insgesamt 12 Jahren in degressiven, vierteljährlichen Raten ausgezahlt wurden. Mit diesem Zuschuss finanzierten die Kläger den Ausbau zweier Wohnungen in E. (F. / Landkreis H.-P.). Diese Wohnungen waren dafür an Berechtigte gemäß § 88 a Abs.1 II WoBauG zu vermieten. Rechtsgrundlage für die Gewährung der Zuschüsse waren zwei auf § 88 d II. WoBauG gestützte, inhaltlich übereinstimmende Bescheide der Beklagten vom 9. und 11. August 1989 nebst jeweils ergänzender Vereinbarung. Nach Ziffer I des Bewilligungsbescheides ist der Aufwendungszuschuss zweckbestimmt zur Ermäßigung der laufenden Aufwendungen aus dem jeweiligen Bauvorhaben bestimmt. Ziffer VIII Satz 1 verweist für den Widerruf des Bewilligungsbescheides “auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§§ 48 und 49 VwVfG) und des Haushaltsrechts.“ Der Bescheid kann gemäß Ziffer VIII Satz 2 g) “insbesondere dann widerrufen/zurückgenommen werden, wenn der Bauherr die in der Vereinbarung übernommenen Pflichten nicht einhält.“ In Ziffer 2 dieser in Bezug genommenen Vereinbarung ist jeweils die Verpflichtung des Zuschussempfängers enthalten, "die geförderten Wohnungen nur an Berechtigte gemäß § 88 a Abs. 1 II. WoBauG zu vermieten und sich vor Abschluss eines Mietvertrages durch eine Bescheinigung der Wohnungsbauförderungsstelle nachweisen zu lassen, dass der Wohnungssuchende zu dem vorgenannten Personenkreis gehört." Nach Ziffer 3 der Vereinbarung “beginnt die Zweckbestimmung der Wohnungen gemäß Nr. 2 mit der Bezugsfertigkeit und endet nach Ablauf des Zeitraums, für den sich durch die Gewährung des Aufwendungszuschusses die laufenden Aufwendungen verringern.“

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Mit Bescheid vom 4. Juli 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. Juli 2002 und weiterem Bescheid vom 14. Mai 2002 widerrief die Beklagte gestützt auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG ihre beiden Bewilligungsbescheide rückwirkend ab dem 2. September 1995 bzw. 26. Oktober 1999, da nicht nachgewiesen sei, dass die beiden geförderten Wohnungen auch nach diesen Zeitpunkten noch an Berechtigte im Sinne des § 88 a Abs. 1 II. WoBauG vermietet worden seien. Die Beklagte forderte die Kläger deshalb zur Rückzahlung von insgesamt 10.221,75 EUR nebst Zinsen auf. Die Zinsen sind in Höhe von 3% über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank berechnet worden, und zwar ab dem jeweiligen Widerrufszeitpunkt.

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Das Verwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Klage mit Urteil vom 10. März 2005 abgewiesen. Die Beklagte sei zutreffend davon ausgegangen, dass ab dem jeweiligen Widerrufszeitpunkt eine Zweckverfehlung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG vorgelegen habe. Die Wohnungen seien nicht mehr dem vereinbarten Personenkreis zur Verfügung gestellt worden. Dass es seit Mitte der 90-er Jahre an einer entsprechenden Wohnungsnachfrage gefehlt habe, habe nicht festgestellt werden können. Im Übrigen wären die Kläger auch in diesem Falle nicht gleichsam automatisch von ihren Verpflichtungen freigestellt worden, sondern hätten lediglich einen Anspruch auf Anpassung der Vereinbarung gemäß § 313 Abs. 1 BGB gehabt.

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

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Die von den Klägern geltend gemachten ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit dieses verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen aus den von ihnen im Zulassungsantrag dargelegten und vom Oberverwaltungsgericht zu prüfenden Gründen nicht.

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Rechtsgrundlage für die beiden Teilwiderrufsbescheide ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG. Nach Art. 6 Abs. 2 Halbsatz 1 des Änderungsgesetzes vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) findet § 49 Abs. 3 VwVfG auch auf Verwaltungsakte Anwendung, die - wie vorliegend die beiden Ausgangsbescheide aus dem Jahr 1989 - vor dem Inkrafttreten der Neuregelung am 21. Mai 1996 erlassen worden sind. § 49 Abs. 3 VwVfG entspricht im Übrigen inhaltlich dem bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der beiden Ausgangsbescheide von August 1989 geltenden § 19 Abs. 1 des Niedersächsischen Haushaltsgesetzes 1989 vom 21. Dezember 1988 (Nds. GVBl. 1989, 1). Ungeachtet des Vorrangs der Gesetzesänderung vom 2. Mai 1996 lässt sich auch den beiden Ausgangsbescheiden vom 9. und 11. August 1989 nicht entnehmen, dass bei einer Zweckverfehlung ein Widerruf des bewilligten Aufwendungszuschusses nur mit Wirkung für die Zukunft zulässig sein sollte.

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Vorliegend haben die Kläger ab dem jeweiligen Widerrufszeitpunkt den ihnen gewährten Zuschuss "nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet" und damit den Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG verwirklicht.

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Zweckbestimmung der Zuschussgewährung ist die Vermietung der jeweiligen Wohnung an Berechtigte gemäß § 88 a Abs. 1 II. WoBauG gewesen. Dieser Zweck war für die 12 Jahre einzuhalten, in denen sich für die Kläger durch die Gewährung des vierteljährlich ausgezahlten Aufwendungszuschusses ihre laufenden Aufwendungen für die Wohnung verringerten. Die genannte Zweckbestimmung folgt aus den beiden Bewilligungsbescheiden vom 9. und 11. August 1989 i. V. m. Ziffern 2 und 3 der jeweils ergänzend beschlossenen Vereinbarung. Dadurch, dass in dem Bewilligungsbescheid wegen der Einzelheiten der Förderung jeweils ausdrücklich auf die ergänzende Vereinbarung Bezug genommen worden ist, ist auch die darin im Einzelnen geregelte, zuvor genannte Zweckbestimmung, nicht aber der von den Klägern sinngemäß geltend gemachte Zweck der allgemeinen Versorgung von gering verdienenden Teilen der Bevölkerung “in der Region“ mit angemessenem Wohnraum Bestandteil des Bewilligungsbescheides geworden. Diese zweistufige Regelung der Zuschussgewährung nach § 88 d II. WoBauG durch Verwaltungsakt und ergänzende vertragliche Regelung ist nicht zu beanstanden (Dyong, in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, § 88 d II. WoBauG Anm. 7; Schubart/Kohlenbach/Bohndick, Wohnungsbau, Kommentar, § 88 d II. WoBauG Anm. 2).

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Der Zweck des Bewilligungsbescheides ist also nicht bereits dadurch erreicht worden, dass beide Wohnungen unstreitig mehrere Jahre lang von dem dazu bestimmten Personenkreis genutzt worden sind. Vielmehr musste die Nutzung durch Berechtigte für den festgelegten Gesamtzeitraum von 12 Jahren erfolgen, was jedoch unterblieben ist. Entgegen der Annahme der Kläger hatte sich diese Zweckbestimmung auch nicht durch einen vermeintlich zu einem nicht näher genannten Zeitpunkt ab 1995 eingetretenen Wegfall der Nachfrage nach entsprechendem Wohnraum durch Berechtigte erledigt. Diese Annahme trifft weder rechtlich noch tatsächlich zu.

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Schon nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen trägt der Empfänger einer Zuwendung das Risiko, ob der ausdrücklich zum Gegenstand des Verwaltungsaktes gemachte Zweck auch verwirklicht werden kann (Suerbaum, VerwArch 90 (1999), 361, 370; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, Kommentar, § 49 Rn. 85). Für die hier maßgebende, sog. vereinbarte Förderung gemäß § 88 d II. WoBauG gilt nichts anderes. Der Gesetzgeber hat mit der Eröffnung dieses sog. dritten Förderungsweges eine flexible Förderung ermöglichen wollen, deshalb die in § 88 d II. WoBauG enthaltenen Vorgaben bewusst eng gehalten und die nähere Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses den Beteiligten überlassen (vgl. BT-Drs. 11/3160, auszugsweise wiedergegeben bei Dyong, a.a.O., § 88 a II. WoBauG, S. 3 ff.). Sowohl in dem jeweiligen Bewilligungsbescheid als auch in der ergänzenden Vereinbarung fehlt hier indessen eine Regelung darüber, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Kläger vorzeitig, d.h. vor Ablauf der vereinbarten 12 Jahre, von der festgelegten Belegungsbindung hinsichtlich ihrer Wohnung freiwerden oder freigestellt werden sollten. Es kann offen bleiben, ob darin eine bewusste Regelung zu sehen ist, d.h. die Kläger uneingeschränkt das Risiko tragen müssen, keine geeigneten Mieter für ihre jeweilige Wohnung mehr finden zu können. Selbst wenn man dies nicht annimmt, so ist die dann gegebene Lücke weder nach den Grundsätzen über den Wegfall der Geschäftsgrundlage (vgl. zu deren Unanwendbarkeit auf hoheitliches Handeln im Recht der Wohnungsbauförderung den Senatsbeschl. v. 17.5.2001 - 8 L 4178/00 -) noch in der von den Klägern favorisierten Weise, nämlich durch den sie begünstigenden einseitigen Wegfall ihrer Verpflichtung zu schließen. Vielmehr wäre dann von ihnen in entsprechender Anwendung von § 7 Abs. 1 Nr. 1 WoBindG a.F. (= § 30 Abs. 1 Nr. 1 WoFG) ein Antrag auf Freistellung von der vereinbarten und zum Bestandteil des Bewilligungsbescheides gewordenen Belegungsbindung zu stellen gewesen. Hierauf hat die Beklagte in ihren Widerspruchsbescheiden zutreffend hingewiesen. Diesen Antrag hätte die Beklagte dann anhand der sich aus der genannten Bestimmung ergebenden Vorgaben bescheiden müssen. Dazu wäre umgehend zu prüfen gewesen, ob “nach den örtlichen wohnungswirtschaftlichen Verhältnissen ein überwiegendes öffentliches Interesse an den Bindungen nicht mehr besteht“ (vgl. Bellinger, in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 7 WoBindG a. F., S. 7 f., m. w. N.). Auch wenn diese Frage bejaht worden wäre, wäre die Belegungsbindung keineswegs ersatzlos fortgefallen. Vielmehr hätte dann zusätzlich über einen von den Klägern zu erbringenden Ausgleich für die Freistellung entschieden werden müssen, etwa durch eine Geldzahlung, die Stellung einer Ersatzwohnung oder durch die - hier im Ergebnis erfolgte - Einstellung der weiteren laufenden Förderung mit Auszug des letzten berechtigten Mieters. Die Kläger haben einen solchen Freistellungsantrag allerdings ersichtlich nicht gestellt und können ihn auch nicht mehr rückwirkend stellen (vgl. Bellinger, a.a.O., S. 3 m. w. N.). Sie können sich also schon deshalb nicht erfolgreich darauf berufen, dass sich der Bewilligungszweck erledigt habe und deshalb die vereinbarte Belegungsbindung ersatzlos entfallen sei.

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Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass es in der maßgeblichen, hier nicht näher zu konkretisierenden Region (vgl. zu der Frage, auf welches Gebiet sich die Prüfung der Wohnungsnachfrage zu erstrecken hat: Bellinger, a.a.O., S. 8, m. w. N.) um E. (F. /Landkreis H.-P.) im streitigen Zeitraum keine Nachfrage des berechtigten Personenkreises mehr gegeben hat. Bezugsberechtigt sollte in erster Linie der Personenkreis des § 88 a Abs. 1 b) II. WoBauG sein, d.h. diejenigen, deren Gesamteinkommen die in § 25 II. WoBauG bestimmte Einkommensgrenze nicht um mehr als 60 % überstieg. Ein Drei-Personen-Haushalt mit einem gesetzlich sozialversicherten Mitglied konnte schon nach den 1994 geltenden Vorgaben ein Bruttojahreseinkommen von bis zu 96.629,-- DM erzielen, um noch zu diesem Kreis der Begünstigten zu gehören (vgl. Wirth, in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 88 a II. WoBauG S. 8). Heute beträgt diese Einkommensgrenze 52.577, -- EUR. Dementsprechend standen die beiden hier geförderten Wohnungen nicht nur dem von den Klägern wiederholt angesprochenen Personenkreis von “DDR-Flüchtlingen“, Aussiedlern und Asylbewerbern oder Sozialhilfeempfängern, sondern weit darüber hinausgehenden Teilen der Bevölkerung zur Verfügung. Dass ungeachtet dessen die beiden 1989 aufwendig modernisierten Wohnungen in E. unvermietbar gewesen sein sollen, ist nicht ersichtlich und widerspräche im Übrigen auch dem erstinstanzlichen Vorbringen der Kläger. Sie haben mit Schreiben vom 4. April 2005 nämlich selbst noch vorgetragen, die Wohnungen seien, soweit sie vermietet worden seien, "immer von B-Schein-Berechtigten" bewohnt worden. Es mangele lediglich an dem formellen Nachweis der Berechtigung. Demgegenüber wird nunmehr, aus den vorgenannten Gründen aber nicht überzeugend, zur Begründung des Zulassungsantrages vorgetragen, es habe "nachhaltig keine Wohnungsnachfrage von B-Schein-Berechtigten bestanden." Sollte das Vorbringen der Kläger so gemeint sein, dass sie sich darauf berufen wollen, es habe zwar noch Nachfrage von Berechtigten gegeben, diese seien aber nicht mehr im Besitz eines entsprechenden formellen Nachweises, d.h. des sog. “B-Scheins“ gewesen, so kommt dies in ihrem Zulassungsantrag schon nicht hinreichend zum Ausdruck. Im Übrigen hätten sie auch dieses unverzüglich bei der Beklagten geltend machen und beantragen müssen, den Nachweis der Bezugsberechtigung ihrer Mieter deshalb einvernehmlich anders als durch die vereinbarte Vorlage eines entsprechenden Berechtigungsscheines führen zu dürfen, etwa durch Vorlage von Einkommensteuerbescheiden.

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Schließlich waren zusätzlich zu den Berechtigten i. S. d. § 88 a Abs. 1 b) II. WoBauG auch die in § 88 a Abs. 1 a) II. WoBauG angeführten Personen bezugsberechtigt, “die durch den Bezug der Wohnung eine öffentlich geförderte Wohnung freimachen.“ Dass (auch) insoweit der Nachweis einer Bezugsberechtigung nicht zu führen oder eine Wohnungsnachfrage durch diesen Personenkreis weggefallen war, machen die Kläger selbst nicht geltend. Auch insoweit war also die Zweckbestimmung der Bewilligungen weiterhin erfüllbar.

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Hatte somit bis zum Ablauf des vereinbarten Förderzeitraums von 12 Jahren die Verpflichtung der Kläger Bestand, ihre Wohnungen an Berechtigte im Sinne des § 88 a Abs. 1 II. WoBauG zu vermieten und deren Bezugsberechtigung durch Vorlage eines Berechtigungsscheines nachzuweisen, so war der erfolgte Teilwiderruf von den jeweils in den angefochtenen Bescheiden zutreffend bezeichneten Zeitpunkten an gerechtfertigt, von denen die Vermietung der jeweils betroffenen Wohnung an Berechtigte nicht mehr erwiesen ist. Die Kläger haben also vom 2. September 1995 bzw. 26. Oktober 1999 an die ihnen gewährten Teilbeträge des Aufwendungszuschusses nicht mehr für den in den Bewilligungsbescheiden bestimmten Zweck im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG verwendet. Ein schuldhafter Verstoß gegen diese Verpflichtung ist für einen Widerruf nicht erforderlich.

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Bei einer solchen Zweckverfehlung ist im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf ermessensfehlerfrei. Einer Darlegung von Ermessenserwägungen bedarf es dann nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten (BVerwG, Urt. v. 16.6.1997 - 3 C 22/96 -, BVerwGE 105, 55 ff.). Gemessen an diesen Vorgaben liegt vorliegend kein Ermessensfehler vor. Die Beklagte hat das ihr zustehende Ermessen erkannt und bewusst im Sinne der vorgenannten Ermessensleitlinie ausgeübt. Atypische Gegebenheiten, die Anlass zu einer abweichenden Entscheidung hätten sein können, lagen nicht vor. Insbesondere können sich die Kläger dazu - wie dargelegt - nicht erfolgreich auf ihre vermeintliche Unmöglichkeit berufen, die Wohnungen an den berechtigten Personenkreis zu vermieten.

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Ebenso wenig unterliegt es rechtlichen Zweifeln i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dass die Beklagte gemäß § 49 a Abs. 1 VwVfG anteilig diejenigen Zuschussbeträge, die ab dem jeweiligen Widerrufszeitpunkt ausgezahlt worden sind, zurückverlangt und vom Eintritt der Unwirksamkeit des jeweiligen Verwaltungsaktes Zinsen mit einem Zinssatz in Höhe von 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich begehrt. Diese Zinsberechnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 5 c Abs. 3 Satz 1 NVwVfG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Mai 1995 (GVBl. S. 126), soweit Leistungen für den Zeitraum vom 2. September 1995 bis zum 20. Mai 1996 zurückverlangt werden. Für den sich anschließenden Rückforderungszeitraum ab dem 21. Mai 1996 gilt gemäß Art. 6 Abs. 2 Halbsatz 2 des o.a. Änderungsgesetzes vom 2. Mai 1996 der am 21. Mai 1996 in Kraft getretene, inhaltlich mit § 5 c Abs. 3 Satz 1 NVwVfG übereinstimmende § 49 a Abs. 3 Satz 1 VwVfG a.F., der mit höherrangigem Recht vereinbar ist (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 16.12.1995 - 11 L 7985/95 -, Nds. VBl. 1998, 113 ff., m. w. N.).

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Dass sich für den Rückforderungszeitraum ab dem 29. Juni 2002 durch In-Kraft-Treten des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG i. d. F. des Änderungsgesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl. I. S. 2167) teilweise ein niedrigerer als der von der Beklagten geltend gemachte Zinssatz von 6 % ergibt, tragen die Kläger selbst nicht vor und ist auch für den Senat nicht ersichtlich.

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Soweit die Kläger sich stattdessen darauf berufen, nach den Bewilligungsbescheiden vom 9. und 11. August 1989 müsse zur Zinsberechnung nicht auf das zuvor genannte, sondern auf das für sie günstigere, im Erlasszeitpunkt 1989 geltende Recht abgestellt werden, kann ihnen nicht gefolgt werden. Schon Ziffer VIII Satz 3 des jeweiligen Bewilligungsbescheides bestimmt ausdrücklich, dass “ein sich aus dem Widerruf dieses Bescheides ergebender Rückzahlungs- bzw. Erstattungsanspruch gemäß den bei Fälligkeit dieses Anspruchs geltenden Bestimmungen des Haushaltsgesetzes des Landes Niedersachsen zu verzinsen ist.“ Der Bewilligungsbescheid enthält also ausdrücklich nicht die von den Klägern angenommene statische Verweisung auf das 1989 geltende, sondern eine dynamische Verweisung auf das im späteren Widerrufszeitpunkt maßgebliche Landesrecht. Selbst wenn die Bewilligungsbescheide aus dem Jahr 1989 jedoch zur Zinsberechnung abweichende Regelungen enthielten, stünde ihrer Anwendung der Vorrang der oben genannten späteren gesetzlichen Regelungen entgegen.

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Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen der geltend gemachten Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2000 (- 5 C 20/99 -, BVerwGE 111, 239 ff. = NVwZ 2001, 556 f.) zuzulassen. Die Kläger haben schon nicht hinreichend dargelegt, von welchem Rechtssatz, den das Bundesverwaltungsgericht in dem genannten Urteil aufgestellt hat, das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich abgewichen sein soll. Soweit sie sich schlagwortartig darauf berufen, das Verwaltungsgericht habe abweichend von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts die Nichtausübung des Auswahlermessens nicht als gesetzeswidrig erkannt, ist dieses Vorbringen unzutreffend. Die in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beinhaltet nämlich lediglich den Rechtssatz, dass ein Widerruf einer Zuwendungsbewilligung selbst den Umfang des Widerrufs aussprechen und nicht auf eine nachfolgende weitere Entscheidung verlagern darf. Zu den Anforderungen an das Auswahlermessen sagt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil hingegen nichts. Schon aus diesem Grund kann das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich von einem vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz abgewichen sein. Im Übrigen ist aus den vorgenannten Gründen die Ermessensentscheidung der Beklagten auch sachlich nicht zu beanstanden.

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