Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-14, Aktenzeichen 2 K 3565/13

Tenor

1. Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens untersagt, die in dem „Personaltableau Führungskräfte in der künftigen Polizeiorganisation des Landes Baden-Württemberg (Stand: 3. Dezember 2013)“ aufgeführten Dienstposten mit den Beigeladenen zu besetzen oder diesen die entsprechenden Ämter zu verleihen. Soweit Dienstposten bereits vor dem Zugang dieser Entscheidung besetzt wurden, ist die Anordnung spätestens mit Ablauf des Januar 2014 umzusetzen.

2. Dem Antragsgegner wird für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld von 10.000 EUR angedroht.

3. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

4. Der Streitwert wird auf 43.317,68 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antrag betrifft die Sicherung des Bewerberverfahrensanspruchs.

2

Der am 25.01.19... geborene Antragsteller wurde am 22.12.1997 zum Polizeioberrat, am 28.06.2005 zum Polizeidirektor sowie am 28.01.2011 zum Leitenden Polizeidirektor ernannt. Zum 25.10.2010 wurde er Leiter des Referats 67 „Wasserschutzpolizei“ des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Dieser Dienstposten ist nach Besoldungsgruppe A 16 bewertet. Vor seiner Versetzung zum Regierungspräsidium Karlsruhe und der Bestellung zum Leiter des Referats 67 war dem Antragsteller die nach Besoldungsgruppe A 15 bewertete Leitung der Revierdienste Süd beim Polizeipräsidium Karlsruhe übertragen. Da der Antragsteller als Vorsitzender des Hauptpersonalrats der Polizei beim Innenministerium Baden-Württemberg seit dem 22.05.2001 zu 100 % vom Dienst freigestellt ist, erfolgte seine Ernennung zum Polizeidirektor sowie seine Bestellung zum Leiter des Referats 67 auf der Grundlage von Laufbahnnachzeichnungen, die wie folgt vorgenommen wurden:

3

- 07.10.2004: Fortschreibung der dienstlichen Beurteilung (Anlassbeurteilung) vom 11.06.2003, in der die Leistungen - nach dem damaligen Beurteilungssystem - mit dem Gesamturteil 1,0 (sehr gut) bewertet wurden, mit dem Ergebnis, dass zum Beurteilungsstichtag 01.07.2004 von einem Gesamtergebnis im oberen Bereich der Spitzensätze nach Nr. 5.4 der VwV-Beurteilung Pol auszugehen wäre.

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- 28.06.2010: Fiktive Nachzeichnung mit dem Ergebnis, dass der Antragsteller vom Leistungsstand der letzten Anlassbeurteilung ausgehend und gemessen an der Leistungsentwicklung vergleichbarer Kollegen zum Stichtag 01.07.2009 eine Beurteilung mit der Gesamtbewertung 4,75 Punkte erhalten hätte.

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Für die Ernennung des Antragstellers zum Leitenden Polizeidirektor wurde keine Laufbahnnachzeichnung durchgeführt, da unter den Inhabern der nach A 16 bewerteten Dienstposten im Polizeivollzugsdienst keine Beförderungskonkurrenz bestand.

6

Im Zuge der in Baden-Württemberg geplanten Polizeistrukturreform wurde der Antragsteller mit Schreiben vom 27.05.2013 zu seiner künftigen Verwendung angehört. Daraufhin übersandte der Antragsteller per E-Mail ein unter dem 10.06.2013 verfasstes Schreiben mit der Bewerbung um folgende Stellen:

7

1. Kapitel 0314, 0315, 0316
Stelle eines Polizeipräsidenten - B 3

8

2. Kapitel 0314, 0315, 0316, 0317
Stelle eines Polizeivizepräsidenten - B 2
Vertreter eines Leiters eines Polizeipräsidiums, zugleich Leiter einer der jeweils ausgewiesenen Organisationseinheiten

9

In einem Telefonat vom 22.07.2013 teilte der Landespolizeipräsident dem Antragsteller mit, dass seine Bewerbung keine Berücksichtigung gefunden habe. Mit Pressemitteilung vom 23.07.2013 gab das Innenministerium bekannt, welche Personen ab dem 01.01.2014 die Ämter der künftigen Polizeipräsidenten und -vizepräsidenten bekleiden sollten.

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Mit E-Mail vom 09.09.2013 teilte das Innenministerium dem Antragsteller mit, das Personalzuweisungsverfahren anlässlich der Polizeistrukturreform sei abgeschlossen. Zum 01.01.2014 solle der Antragsteller zum Polizeipräsidium Karlsruhe versetzt werden und ihm der Dienstposten des Leiters der Verkehrspolizeidirektion übertragen werden. Unter Abwägung aller Belange sei man zu dem Ergebnis gekommen, dass den Verwendungswünschen des Antragstellers nicht nachgekommen werden könne.

11

Mit Schreiben vom 25.09.2013 erhob der Antragsteller gegen die Ablehnung seiner Bewerbung Widerspruch. Er bat ferner um Mitteilung, welche Auswahlkriterien für die Besetzung der Stellen zugrunde gelegt worden seien und aus welchen Gründen die Entscheidung auf die Mitkonkurrenten gefallen sei.

12

Unter dem 08.11.2013 erwiderte das Innenministerium und begründete seine Auswahlentscheidungen. Die Auswahl sei nach den Grundsätzen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung auf Vorschlag des damaligen Inspekteurs der Polizei im Rahmen eines Abstimmungsgesprächs zwischen dem Innenminister und dem damaligen Landespolizeipräsidenten erfolgt. Dem Inspekteur der Polizei seien alle Polizeibeamten, die ein Amt der Besoldungsgruppe A 16 innehätten und damit für die Dienstposten in Betracht kämen, persönlich bekannt. Zwar existierten für einen Teil der Beamten altersbedingt keine aktuellen Regelbeurteilungen. Aufgrund seiner persönlichen Kenntnis sowie seiner Eigenschaft als Endbeurteiler für die Polizeibeamten des höheren Dienstes sei der Inspekteur der Polizei jedoch in der Lage gewesen, auch ohne die förmliche Erstellung aktueller Anlassbeurteilungen eine auf dem Leistungsbild der Betroffenen entsprechend den Maßstäben der VwV-Beurteilung Pol beruhende Vorbereitung der Auswahlentscheidung zu gewährleisten.

13

Mit Bescheid des Innenministeriums vom 03.12.2013 wurde der Antragsteller im Rahmen der Umsetzung der Polizeistrukturreform mit Wirkung vom 01.01.2014 versetzt und eine Verwendung beim Polizeipräsidium Karlsruhe als künftiger Dienststelle angegeben. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, die Versetzung sei erforderlich, da die derzeitige Dienststelle des Antragstellers gemäß § 2 Abs. 1 PoIRG mit Ablauf des 31.12.2013 aufgelöst sei. Die Rüge eines fehlerhaften Auswahlverfahrens bezüglich der Funktionen der Polizeipräsidenten und deren Stellvertreter werde im Rahmen des Widerspruchsverfahrens separat behandelt. Das der Versetzungsentscheidung zugrunde liegende Personalzuweisungsverfahren stelle kein Auswahlverfahren dar, in dem über Bewerbungen entschieden werde. Es handele sich um ein rein informelles Verteilungsverfahren ohne Bewerberkonkurrenzen und formale Auswahlentscheidung. Zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Dienststelle werde dem Antragsteller vorläufig folgende Führungsfunktion zugewiesen: „Leiter/-in BWKA-VD Dienstort: Karlsruhe, Durlacher Allee 31-33“. Über die endgültige Zuweisung von Funktionen sollten die neuen Behörden innerhalb des ersten Quartals 2014 entscheiden.

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Mit seinem am 03.12.2013 gestellten Antrag begehrt der Antragsteller die Sicherung seines Bewerberverfahrensanspruchs. Zur Begründung macht er geltend, ein Anordnungsgrund ergebe sich daraus, dass beabsichtigt sei, die Spitzenämter mit den Beigeladenen mit Wirkung zum 01.01.2014 zu besetzen. Nach Ernennung der Beigeladenen könne im Hauptsacheverfahren die Maßnahme nicht mehr rückgängig gemacht werden.

15

Ein Anordnungsanspruch bestehe, weil er durch die Art des Auswahlverfahrens und die darauf beruhenden Auswahlentscheidungen zugunsten der Beigeladenen in seinem von Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten Recht auf chancengleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Maßgabe von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verletzt sei. Das Auswahlverfahren sei bereits deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner darauf verzichtet habe, für alle in Frage kommenden Beamten eine Anlassbeurteilung zu erstellen, sofern keine aktuelle Regelbeurteilung vorgelegen habe. Die Beurteilung als vorrangiges und wichtigstes Instrument für den Leistungsvergleich könne nicht dadurch ersetzt werden, dass eine Leistungseinschätzung nach „Augenmaß“ vorgenommen werde. Auch wenn der Inspekteur der Polizei alle potentiellen Bewerber gekannt habe, entbinde dies den Antragsgegner nicht von seiner Verpflichtung, eine transparente und überprüfbare Beurteilungsgrundlage zu schaffen.

16

Weiter sei zu berücksichtigen, dass es nicht nur einer Beurteilung bedürfe, um feststellen zu können, ob die geforderte Mindestnote vorliege. Ohne die schriftliche Beurteilung sei eine Binnendifferenzierung nicht möglich, falls potenzielle Bewerber das gleiche Gesamtergebnis haben sollten. Gerade die Auswahlkriterien „soziale Kompetenz“ und „Mitarbeiterführung“ könnten nur anhand einer schriftlichen Beurteilung sachgerecht bewertet werden.

17

Es sei ferner nicht ersichtlich, inwieweit bei Gleichstand der Leistungen auf frühere Beurteilungen zurückgegriffen worden sei, um durch einen Leistungsvergleich die am besten geeigneten Bewerber zu ermitteln.

18

Es werde bestritten, dass die Beamten, die über keine Anlassbeurteilung verfügten, tatsächlich die jeweils geforderte Mindestnote von 4,5 Punkten für die Funktion des Polizeipräsidenten oder 4,25 Punkten für die Funktion des Vizepolizeipräsidenten hätten.

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Hinsichtlich seiner Person werde behauptet, dass er sich auf seinem aktuellen Dienstposten noch nicht ausreichend bewährt habe, so dass sich dies negativ in seiner Laufbahnnachzeichnung niederschlagen müsse. Um überprüfen zu können, wie seine aktuellen Leistungen bewertet würden, bedürfe es aber einer fiktiven Laufbahnnachzeichnung. Ausgehend davon bezweifele er - aus im Einzelnen benannten Gründen -, dass der Leistungsvergleich fehlerfrei erfolgt sei.

20

Der Antragsteller beantragt,

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1. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Besetzungsverfahrens die nach B 3 und B 2 bewerteten Stellen eines Polizeipräsidenten und eines Polizeivizepräsidenten (Vertreter eines Leiters eines Polizeipräsidiums, zugleich Leiter einer der jeweils ausgewiesenen Organisationseinheiten) nach den Kapiteln 0314, 0315, 0316 und 0314, 0315, 0316, 0317 des Bewertungstableaus des Finanzministeriums mit den ausgewählten Bewerbern oder anderen Bewerbern zu besetzen bzw. diese zu befördern, ausgenommen folgende Polizeipräsidentenstellen: PP Stuttgart (...), PP Freiburg (...), PP Ulm (...), PP Heilbronn (...), PP Einsatz (...) sowie folgende Polizeivizepräsidentenstellen: PP Karlsruhe (...), PP Mannheim (...),

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2. dem Antragsgegner für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die in Ziffer 1 ausgesprochene Verpflichtung ein Ordnungsgeld bis zu 250.000 EUR anzudrohen.

23

Der Antragsgegner beantragt,

24

den Antrag abzulehnen.

25

Er ist der Auffassung, der Antrag sei bereits unzulässig. Der Erlass einer Regelungsanordnung könne zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes zwar ausnahmsweise geboten sein, wenn ohne eine vorläufige Untersagung der Stellenbesetzung mit einem Konkurrenten dieser gegenüber dem Antragsteller einen Bewährungsvorsprung erhalten würde und die angegriffene Auswahlentscheidung den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletze. Ein solcher Sachverhalt sei hier jedoch nicht gegeben. Der Antragsteller sei als Vorsitzender des Hauptpersonalrats der Polizei zu 100 % vom Dienst freigestellt. Eine Berücksichtigung des Antragstellers für einen der genannten Dienstposten könne daher allein auf der Grundlage einer Laufbahnnachzeichnung in Betracht kommen; eine Verschlechterung seiner Position durch die Bewährung eines Konkurrenten auf einem konkreten Dienstposten verbunden mit dem Erwerb eines Bewährungsvorsprungs gegenüber dem Antragsteller sei damit ausgeschlossen.

26

Zudem könne eine Beförderung auf einem der Dienstposten mit Blick auf die nach der Nr. 2.1.3 VwV-Besetzungs- und Beförderungssperre (GABI. 2007 S. 517) bestehende neunmonatige Beförderungssperre nicht vor dem 01.10.2014 erfolgen. Zumindest bis zu diesem Zeitpunkt könne die Stellenbesetzung bei Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren ohne Nachteile rückgängig gemacht werden.

27

Im Übrigen sei die Vergabe der Dienstposten - aus im Einzelnen benannten Gründen - rechtmäßig erfolgt und sei eine Berücksichtigung des Antragstellers auch bei einer erneuten Vergabeentscheidung ausgeschlossen. Abgesehen davon, dass der Leistungsvergleich beziehungsweise die Bestenauslese korrekt vorgenommen worden seien, bestünden beim Antragsteller angesichts seiner von Anfang an offen erklärten Gegnerschaft zur Polizeireform Zweifel an seiner Eignung für eine der von ihm angestrebten Führungsfunktionen.

28

Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

29

Wegen der Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Personal- und Stellenbesetzungsakten des Innenministeriums Baden-Württemberg und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

30

Das Gericht legt den Antrag nach der schriftsätzlichen Ergänzung des Antragstellers vom 10.12.2013 so aus, dass er begehrt, dem Antragsgegner zu untersagen, die in dem „Personaltableau Führungskräfte in der künftigen Polizeiorganisation des Landes Baden-Württemberg (Stand: 3. Dezember 2013)“ aufgeführten Dienstposten mit den Beigeladenen zu besetzen oder diesen die entsprechenden Ämter zu verleihen (vgl. zu dem etwa in § 8 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BeamtStG verwendeten Begriff des Amtes BVerwG, Urteil vom 25.10.2007 - 2 C 30.07 - NVwZ-RR 2008, 268). Das Gericht orientiert sich ungeachtet der Funktionsbezeichnungen daran, welche Stellen nach den vom Antragsteller benannten Kapiteln 0314, 0315, 0316 und 0317 des Bewertungstableaus des Finanzministeriums nach B 2 oder B 3 bewertet sind. Soweit der Antragsteller angegeben hat, sein Antrag beziehe sich nicht auf die Polizeivizepräsidentenstelle PP Karlsruhe (...) sieht die Kammer diese Ausnahme als hinfällig an, nachdem wegen Ruhestands von ... nunmehr ... für diese Position vorgesehen ist.

31

Das Verwaltungsgericht Karlsruhe ist für den Rechtsstreit örtlich zuständig. Dies folgt aus § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO. Danach ist für alle Klagen aus einem Beamtenverhältnis das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Kläger oder Beklagte seinen dienstlichen Wohnsitz hat. Der Antragsteller hat seinen dienstlichen Wohnsitz in Karlsruhe. Dies ergibt sich daraus, dass er Leiter des Referats 67 „Wasserschutzpolizei Baden- Württemberg“ beim Regierungspräsidium Karlsruhe ist.

32

Der dienstliche Wohnsitz des Beamten ist der Legaldefinition in § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (ebenso § 18 Abs. 1 LBesG) zufolge der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz hat. Dabei hat der Sitz der ständigen Dienststelle - als der dem übertragenen Aufgabenkreis näheren Organisationseinheit - Vorrang. Unter der Dienststelle in diesem Sinne ist die den Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - kleinste organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit zu verstehen, der ein örtlich und sachlich bestimmtes (Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist. Dabei genügt eine, wenn auch nur geringfügige, organisatorische Abgrenzbarkeit; auf die Zahl der dort Beschäftigten oder eine rechtliche Verselbständigung kommt es im Grundsatz nicht an (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.07.2013 - 4 S 671/12 - juris m.w.N.). Ausgehend davon muss Karlsruhe als dienstlicher Wohnsitz des Antragstellers betrachtet werden.

33

Daran ändert es nichts, dass der Antragsteller als Vorsitzender des Hauptpersonalrats der Polizei seit 2001 zu 100 % freigestellt ist (vgl. § 47b LPVG). Zwar verlagert sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Reisekostenrecht bei einer Freistellung für die Wahrnehmung von Aufgaben in einer Stufenvertretung der Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit und damit auch der „Dienstort“ (vgl. Beschluss vom 14.02.1990 - 6 P 13.88 - juris Rn. 17; ferner etwa Beschluss vom 28.11.2012 - 6 P 3.12 - IÖD 2013, 41; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.04.1995 - PL 15 S 54/94 - ESVGH 45, 268). Dies sehen auch die Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums des Innern vom 12.03.2002 - D I 3 - 212 152/12 vor (Anlage 2: „Grundsätzliche Hinweise zur Rechtslage bei der Behandlung und Förderung freigestellter Personalratsmitglieder“; abrufbar über juris). Danach (dort III. 2.) führt der Beschluss über die volle Freistellung zu einer Verlagerung des Beschäftigungsortes an den Sitz der Geschäftsstelle der Personalvertretung. Der Sitz der Stufenvertretung ist als der Sitz der regelmäßigen Tätigkeit anzusehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2013 - 1 WB 42.12 u.a. - juris Rn. 32). Dies zugrundelegend käme Stuttgart als dienstlicher Wohnsitz des Antragstellers in Betracht, weil die Hauptpersonalräte nach § 55 Abs. 1 Satz 1 LPVG bei den obersten Dienstbehörden (hier: Innenministerium Baden-Württemberg) gebildet werden. Allerdings muss zwischen dem Dienstort im reisekostenrechtlichen Sinne und dem dienstlichen Wohnsitz unterschieden werden. Wenngleich beide Begriffe grundsätzlich übereinstimmen mögen (so Plog/Wiedow, § 15 BBesG S. 1), muss die jeweils verschiedene Zweckrichtung beachtet werden. Allein der Umstand, dass der Beamte regelmäßig oder ständig seinen Dienst oder eine Tätigkeit bei einer bestimmten Einrichtung an einem bestimmten (Dienst-)Ort verrichtet, erhebt diesen noch nicht zum (gesetzlichen) dienstlichen Wohnsitz (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.07.2013 - 4 S 671/12 - a.a.O.). Selbst bei einer mehrjährigen Abordnung besteht - zumindest regelmäßig - der dienstliche Wohnsitz am Ort der Stammdienststelle fort, weil die Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle im dort fortbestehenden abstrakt-funktionellen Amt beibehalten wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.07.2013 - 4 S 671/12 - a.a.O. m.w.N.). Erst recht vermag die personalvertretungsrechtliche Freistellung den dienstlichen Wohnsitz nicht zu verändern, zumal sie zu keiner örtlichen Verlagerung der Dienstausübung führt. Bei der Ausübung der Personalratstätigkeit handelt es sich um ein Ehrenamt (§ 47 Abs. 1 LPVG). Die Pflichten aus dem Dienst- und Arbeitsverhältnis bleiben - soweit nicht von den Dienstaufgaben entpflichtet wird - unberührt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.06.1997 - PL 15 S 2429/96 - IÖD 1998, 22). Im Übrigen hat der Hauptpersonalrat, dessen Vorsitzender der Antragsteller ist, ungeachtet des § 55 Abs. 1 Satz 1 LPVG seine tatsächliche Geschäftsstelle in Karlsruhe.

34

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist (auch sonst) zulässig und begründet. Der Antragsteller hat glaubhaft gemacht, dass durch die Besetzung der ausgeschriebenen Dienstposten mit den Beigeladenen die Verwirklichung eigener Rechte vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.

35

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

36

Nach gefestigter Rechtsprechung kann ein abgelehnter Bewerber, der geltend macht, sein Bewerbungsverfahrensanspruch sei durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt worden, eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung beanspruchen, wenn seine Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind, seine Auswahl also möglich erscheint; dieser Prüfungsmaßstab ist wie im Hauptsacheverfahren auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung anzulegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2013 - 4 S 2153/13 - m.w.N.).

37

Dem Antragsteller steht ausgehend davon ein Anordnungsgrund für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Seite.

38

Die vom Antragsgegner getroffene Auswahlentscheidung vermag die Rechtsstellung des Antragstellers aus Art. 33 Abs. 2 GG zu beeinträchtigen, obwohl eine Berücksichtigung des Antragstellers für einen der angestrebten Dienstposten wegen dessen Freistellung - wie der Antragsgegner meint - voraussichtlich allein auf der Grundlage einer Nachzeichnung in Betracht kommt. Soweit der Antragsgegner der Auffassung ist, eine Verschlechterung der Position des Antragstellers durch die Bewährung eines Konkurrenten auf einem konkreten Dienstposten verbunden mit dem Erwerb eines Bewährungsvorsprungs sei ausgeschlossen, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar sind vom Dienst freigestellte Mitglieder von Personalvertretungen vor einer Beförderung nicht ausnahmslos verpflichtet, die Aufgaben eines höherwertigen Dienstpostens zum Zwecke der Erprobung tatsächlich wahrzunehmen und damit auf die Freistellung zu verzichten, auch wenn ohne die Freistellung eine Erprobung erforderlich gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2006 - 2 C 13.05 - BVerwGE 126, 333). Dies schließt jedoch die Erlangung eines Bewährungsvorsprungs nicht aus. Der Antragsgegner hat nicht überzeugend dargetan, dass hier die Dienstpostenvergabe von der Auswahlentscheidung für die Vergabe des Statusamts entkoppelt ist. Die Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Dienstpostens durch einen Konkurrenten ist deshalb geeignet, sich für den Antragsteller nachteilig auszuwirken. Art. 33 Abs. 2 GG gewährt jedem Deutschen ein grundrechtsgleiches Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Die Verbindlichkeit dieses verfassungsunmittelbar angeordneten Maßstabs gilt nicht nur für die unmittelbare Vergabe eines Amtes im statusrechtlichen Sinne, sondern auch für vorgelagerte Auswahlentscheidungen, durch die eine zwingende Voraussetzung für die nachfolgende Ämtervergabe vermittelt und die Auswahl für die Ämtervergabe damit vorweggenommen oder vorbestimmt wird (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - IÖD 2013, 194 m.w.N.). Von einer Vorwirkung im genannten beziehungsweise zumindest in vergleichbarem Sinne ist auch hier auszugehen, auch wenn mit der Übertragung der im Streit stehenden Dienstposten zunächst noch keine unmittelbare Beförderung verbunden ist. Mit der Übertragung der - sowohl für den Antragsteller als auch für die Beigeladenen - höherwertigen Dienstposten (Beförderungsdienstposten) können sich die ausgewählten Konkurrenten im Rahmen der praktischen Tätigkeit bewähren, was gegebenenfalls zu Unrecht einen bleibenden Vorsprung hinsichtlich der Verleihung des Statusamtes zulasten des Antragstellers und zugleich einen Anordnungsgrund begründet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2013 - 4 S 2153/13 - m.w.N.).

39

Soweit der Antragsgegner weiter der Auffassung ist, die Stellenbesetzung könne ohne Nachteile für den Antragsteller rückgängig gemacht werden, weil nach Nr. 2.1.3 VwV-Besetzungs- und Beförderungssperre (GABI. 2007 S. 517) eine Beförderung ohnehin nicht vor dem 01.10.2014 erfolgen könne, lässt dies nach Auffassung der Kammer den Anordnungsgrund ebenfalls nicht entfallen. Auch insoweit ist auf die Vorwirkung, die von der Übertragung eines Beförderungsdienstpostens ausgeht, zu verweisen.

40

Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsanspruch zu, weil die Auswahlentscheidung des Antragsgegners für die Vergabe der Dienstposten beziehungsweise für die beabsichtigte Verleihung der Statusämter den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletzt. Die Auswahlentscheidung beruht auf einem fehlerhaften Leistungsvergleich. Es erscheint auch möglich, dass einer der Dienstposten im Falle einer fehlerfreien Wiederholung des Auswahlverfahrens an den Antragsteller vergeben würde.

41

Der Antragsgegner ist hier an den Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG gebunden, da die im Raum stehenden Stellenvergaben nicht ohne Leistungsvergleich durch Umsetzungen oder den Status nicht berührende Versetzungen erfolgen sollen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.03.2013 - 4 S 227/13 - VBlBW 2013, 306).

42

Nach Art. 33 Abs. 2 GG dürfen öffentliche Ämter im statusrechtlichen Sinne nur nach Kriterien vergeben werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der Beamte oder Richter den Anforderungen seines Amts genügt und sich in einem höheren Amt voraussichtlich bewähren wird. Art. 33 Abs. 2 GG enthält keine Einschränkungen, die die Bedeutung des Leistungsgrundsatzes relativieren. Diese inhaltlichen Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG für die Vergabe höherwertiger Ämter machen eine Bewerberauswahl notwendig. Der Dienstherr muss Bewerbungen von Beamten oder Richtern um das höherwertige Amt zulassen und darf das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten ausgewählt hat (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - a.a.O.).

43

Art. 33 Abs. 2 GG dient dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes. Fachliches Niveau und rechtliche Integrität des öffentlichen Dienstes sollen gerade durch die ungeschmälerte Anwendung des Leistungsgrundsatzes gewährleistet werden. Zudem vermittelt Art. 33 Abs. 2 GG Bewerbern ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl. Jeder Bewerber um ein Amt hat einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die durch Art. 33 Abs. 2 GG gedeckt sind (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch) (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - a.a.O.).

44

Der für die Bewerberauswahl maßgebende Leistungsvergleich ist anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen. Deren Eignung als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - a.a.O. unter Hinweis auf Urteil vom 04.11.2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46; stRspr).

45

Sind Bewerber mit dem gleichen Gesamturteil bewertet worden, muss der Dienstherr zunächst die Beurteilungen unter Anlegung gleicher Maßstäbe umfassend inhaltlich auswerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis nehmen (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - a.a.O. unter Hinweis auf Urteil vom 30.06.2011 - 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 Rn. 17; Beschluss vom 22.11.2012 - 2 VR 5.12 - NVwZ-RR 2013, 267 Rn. 36; BVerfG, Kammerbeschluss vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108 f.> = juris Rn. 8).

46

Ergibt der Vergleich der Gesamturteile, dass mehrere Bewerber als im Wesentlichen gleich geeignet einzustufen sind, kann der Dienstherr auf einzelne Gesichtspunkte abstellen, wobei er deren besondere Bedeutung begründen muss. Die Entscheidung des Dienstherrn, welches Gewicht er den einzelnen Gesichtspunkten für das abschließende Gesamturteil und für die Auswahl zwischen im Wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern beimisst, unterliegt nur einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung. Jedoch muss er die dienstlichen Beurteilungen heranziehen, um festzustellen, ob und inwieweit die einzelnen Bewerber mit gleichem Gesamturteil diese Anforderungen erfüllen. Weitere Erkenntnisquellen können nur ergänzend herangezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 - a.a.O. unter Hinweis auf Urteil vom 30.06.2011 a.a.O. Rn. 20; Beschluss vom 25.10.2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 16; stRspr).

47

Diesen Anforderungen genügt die Auswahlentscheidung des Antragsgegners nicht. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu Lasten des Antragstellers ergibt sich im vorliegenden Fall daraus, dass ein Leistungsvergleich unter den Mitbewerbern nicht möglich (gewesen) ist, weil es an aussagekräftigen dienstlichen Beurteilungen fehlt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.07.2012 - 4 S 575/12 - juris; auch zu den Grenzen der Heilung einer fehlerhaften Auswahlentscheidung und zu dem Erfordernis, ggf. eine gänzlich neue Auswahlentscheidung auf der Grundlage aktueller, den rechtlichen Anforderungen entsprechender Beurteilungen zu treffen).

48

Soweit der Antragsgegner meint, es lägen bereits hinreichende Beurteilungen vor, kann dem nicht zugestimmt werden.

49

Zwar hat der Dienstherr einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum, der ihn berechtigt, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse seiner Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einzuführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8.79 - NVwZ 1982, 101 m.w.N.). Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Das Unterlassen einer jeglichen Begründung einer allein durch Punkte ausgedrückten Bewertung erweist sich jedoch als rechtswidrig. Der Anspruch sowohl aus Art. 33 Abs. 2 GG als auch - bezogen auf das gerichtliche Verfahren - aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erfordert es, dass schon die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 und Urteil vom 11.12.2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2). Die Beurteilung muss geeignet sein, den - den Beurteilten nicht kennenden - Leser in den Stand zu setzen, sich ein klares Bild über das Leistungsvermögen und die charakterlichen Eigenarten des Beurteilten zu machen, wobei vom Wortlaut des verfassten Textes auszugehen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.07.2012 - 4 S 575/12 - a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 21.07.1992 - 1 WB 87.91 - BVerwGE 93, 279).

50

Diesen Anforderungen ist hier nicht Genüge getan, denn die nach Angaben des Antragsgegners der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Beurteilungen sind zumindest in wesentlichen Teilen nicht mit einer schriftlichen Begründung dokumentiert. Der Antragsgegner räumt in seiner Antragserwiderungsschrift selbst ein, dass für einen Teil der Beigeladenen altersbedingt keine aktuellen Regelbeurteilungen existieren. Dieser Angabe entspricht auch die vorgelegte Übersicht zu der Beurteilungsrunde 2013 für die Beurteilungsgruppe A 16. Die persönliche Bekanntschaft des Inspekteurs der Polizei mit allen Polizeibeamten, die ein Amt der Besoldungsgruppe A 16 innehatten, kann fehlende schriftliche Beurteilungen nicht ersetzen.

51

Die Einordnung des Antragstellers in das Bewerberfeld wird erst nachvollziehbar erfolgen können, wenn schriftliche Beurteilungen der Mitbewerber vorliegen, die den oben genannten Anforderungen entsprechen. Jedenfalls auf der jetzigen, mit Blick auf den anzulegenden Auswahlmaßstab noch unvollkommenen Erkenntnisgrundlage erscheint es möglich, dass einer der im Streit stehenden Dienstposten beziehungsweise eine der Beförderungsstellen im Falle eines fehlerfreien Auswahlverfahrens an den Antragsteller vergeben würde (vgl. zum „Beurteilungssurrogat“ der fiktiven Nachzeichnung des Werdegangs bei freigestellten Personalratsmitgliedern und zu deren Grenzen BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 2 C 11.09 - NVwZ-RR 2011, 371; Urteil vom 21.09.2006 - 2 C 13.05 - a.a.O.; Hamb. OVG, Beschluss vom 25.09.2013 - 1 Bs 240/13 - ZBR 2014, 51; siehe ferner VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.07.2008 - 4 S 519/08 - RiA 2009, 41; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.12.2013 - 1 A 1128/12 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.11.2013 - 10 A 10545/13 - juris).

52

Angesichts der vom Antragsgegner in seinem Auswahlverfahren vorgenommenen Verknüpfung aller für die Beigeladenen jeweils vorgesehenen Positionen, die in dem „Personaltableau Führungskräfte in der künftigen Polizeiorganisation des Landes Baden-Württemberg“ mündete, bedarf es keiner differenzierenden Untersuchung dahingehend, ob es auch konkret in Bezug auf jeden einzelnen der beigeladenen Mitbewerber möglich erscheint, dass der Antragsteller vorzuziehen ist. Anderes könnte nur dann gelten, wenn der Antragsgegner die Stellen jeweils ausgeschrieben oder sonst verfahrensmäßig voneinander getrennt behandelt hätte. Im Übrigen ist den Personalakten keine aktuelle Laufbahnnachzeichnung für den Antragsteller zu entnehmen. Insoweit gibt es lediglich erläuternde Angaben des Antragsgegners in dem Erwiderungsschriftsatz vom 16.12.2013. Danach meint der Antragsgegner, eine Dienstpostenvergabe wäre nach wie vor auf der Grundlage einer Laufbahnnachzeichnung zu treffen. Die Vergabe einer Gesamtnote im quotierten Bereich (4,00 Punkte und besser) erfolge bei den Spitzenämtern der Polizei aber grundsätzlich nur dann, wenn sich die Beamtin oder der Beamte langjährig erfolgreich auf dem Dienstposten bewährt haben. Dies könne bei einer Verleihung des Amtes Anfang 2011, das heiße vor gut zwei Jahren, im Regelfall noch nicht bejaht werden, was sich in einer aktuellen Laufbahnnachzeichnung entsprechend niederzuschlagen hätte. Diese Ausführungen können eine vollständige Laufbahnnachzeichnung nicht ersetzen.

53

Da nach Aktenlage damit zu rechnen ist, dass die von der einstweiligen Anordnung betroffenen Dienstposten - wenn auch nur kommissarisch - inzwischen bereits mit den Beigeladenen besetzt worden sind, wird dem Antragsgegner die aus dem Tenor ersichtliche Frist eingeräumt, diese Dienstpostenbesetzungen rückgängig zu machen. Die Besetzung der Dienstposten mit den Beigeladenen ist insoweit spätestens mit Ablauf des Januar 2014 zu unterlassen.

54

Der Antrag auf Androhung eines Ordnungsgeldes hat ebenfalls Erfolg. Die Androhung des Ordnungsgeldes kann zusammen mit der einstweiligen Anordnung unter Nr. 1 des Tenors ergehen (vgl. etwa VG Ansbach, Beschluss vom 21.04.2006 - AN 4 E 06.01326 - juris). Der Vollstreckungsantrag ist nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 890 Abs. 2 ZPO statthaft. Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor. Der Antrag ist auch nicht nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 929 Abs. 2 ZPO - die Anwendbarkeit dieser Regelung bei einer auf Unterlassung gerichteten einstweiligen Anordnung unterstellt - unzulässig. Es ist ferner unerheblich, ob der Antragsgegner bereits einmal gegen die ihm mit der einstweiligen Anordnung auferlegte (Unterlassungs-)Verpflichtung verstoßen hat. § 890 Abs. 2 ZPO bestimmt, dass die Androhung eines Ordnungsgeldes - als Voraussetzung für eine Verurteilung hierzu nach § 890 Abs. 1 ZPO -, wenn sie nicht (bereits) in der die Verpflichtung aussprechenden Entscheidung enthalten ist, auf Antrag von dem Prozessgericht des ersten Rechtszugs erlassen wird. Nach Wortlaut und Zweck der Regelung besteht unter den genannten Voraussetzungen eine Rechtspflicht des Gerichts zum Erlass der Androhung. Insoweit ist dem Gericht - mit Ausnahme der Entscheidung über die Höhe des Ordnungsgeldes - ein Ermessen nicht eingeräumt. Dem Antragsteller kann auch das Rechtsschutzinteresse nicht abgesprochen werden (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.02.2012 - 4 S 3153/11 - IÖD 2012, 129 m.w.N.). Das Ermessen hinsichtlich der Höhe des Ordnungsgeldes übt das Gericht so aus, dass ein Betrag von 10.000 EUR angedroht wird (in Anlehnung an VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.03.2013 - 4 S 226/13 - NVwZ-RR 2013, 737; vgl. auch Thür. OVG, Beschluss vom 18.01.2010 - 2 VO 327/08 - ThürVBl 2010, 230).

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG. Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt, haben daher keine Kosten zu tragen (§ 154 Abs. 3 VwGO), können aber auch keine Kostenerstattung beanspruchen (§ 162 Abs. 3 VwGO). Es entspricht der ständigen Praxis des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, in Verfahren der vorliegenden Art, in denen die einstweilige Sicherung eines Bewerberanspruchs erstrebt wird, auf den Auffangstreitwert zurückzugreifen und ihn wegen der besonderen Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes in diesen Verfahren ungekürzt zu lassen (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.04.2013 - 4 S 439/13 - NVwZ-RR 2013, 864). Weiter ist der Streitwert grundsätzlich in Abhängigkeit von der Zahl der im Streit befindlichen Stellen, deren Besetzung mit dem Rechtsschutzverfahren verhindert werden soll, zu bemessen und deshalb der Auffangstreitwert von 5.000 EUR für jede dieser Stellen nach § 39 Abs. 1 GKG zu addieren (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.04.2013 - 4 S 439/13 - a.a.O. m.w.N.). Im Hinblick auf die Gewährleistung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes darf jedoch der Umstand, dass eine Auswahlentscheidung zugunsten einer Vielzahl von Bewerbern - wie hier - aus allgemeinen strukturellen, das Auswahlverfahren betreffenden Gründen angegriffen wird, nicht zu einer solchen Verteuerung des Rechtsstreits führen, dass diese abschreckende Wirkung entfalten könnte. Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Ziel des bei einer Auswahlentscheidung übergangenen Bewerbers letztlich dahin geht, selbst ausgewählt und ernannt zu werden. Darin spiegelt sich die maximale wirtschaftliche Bedeutung des Rechtsstreits für den Antragsteller wider. Daher ist jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Auswahl einer Vielzahl von Bewerbern aus allgemeinen strukturellen, das Auswahlverfahren betreffenden Gründen angegriffen wird, als Obergrenze des Streitwerts grundsätzlich der nach § 52 Abs. 5 Satz 4 in Verbindung mit Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG zu berechnende Wert anzunehmen. Danach wird hier als Streitwert (Obergrenze) der ungekürzte sechsfache Betrag des Grundgehaltssatzes der Besoldungsgruppe B 3 zugrunde gelegt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.04.2013 - 4 S 439/13 - a.a.O.; dort noch zum GKG in der alten Fassung). Nach Auffassung der Kammer ist dabei zwar vom Zeitpunkt der Antragstellung auszugehen (§ 40, § 52 Abs. 5 Satz 2 GKG), allerdings auch zu berücksichtigen, dass sich der Antrag von Anfang an auf erst zum 01.01.2014 existente Stellen bezog. Somit kommt die Änderung der Anlage 7 zu § 28 LBesG zum 01.01.2014 (Erhöhung der B 3-Besoldung von 7.046,98 EUR auf 7.219,63 EUR) zum Tragen, weshalb sich ein Streitwert von 43.317,68 EUR (6 x 7.219,63 EUR) ergibt.