Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-08, Aktenzeichen 8 K 4/14
ECLI:DE:OVGST:2016:0608.8K4.14.0A

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen den 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.).

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Mit Beschluss vom 04.12.2001 ordnete der Beklagte auf Antrag der Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft mbH (LMBV) das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren (G.) an. Zweck des Verfahrens war es, nach Beendigung der Gewinnung von Braunkohle durch die LMBV die Grenzen der im Tagebaugebiet liegenden Grundstücke den neu entstandenen Nutzungsverhältnissen anzupassen und damit den ländlichen Grundbesitz durch Herstellung zweckmäßiger Katasterverhältnisse neu zu ordnen.

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Der Kläger ist Mitinhaber landwirtschaftlicher Betriebe. Bereits mit Kaufvertrag vom 20.12.2000 hatte er von der LMBV etwa 100 ha zusammenhängende Landwirtschaft- (56 ha) und Waldfläche (44 ha) oberhalb des sog. „Pabsthauses“ im Ortsteil R. der Stadt K. gekauft. Die erworbene Fläche stammte aus der Rekultivierung des Tagebaus (G.) und umfasste u.a. Teile der Kippenböschung. Gegenstand des Kaufvertrages war u.a. eine Teilfläche des Flurstücks 6/1 der Flur A (alt) der Gemarkung R.. Zu seinen Gunsten wurde insoweit eine Auflassungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen. Mit Vertrag vom 06.11.2002 übertrug der Kläger das Eigentum an den von der LMBV gekauften Grundstücken an seine Ehefrau R. A.. Eine Umschreibung des Eigentums im Grundbuch erfolgte bislang nicht. Eigentümerin der Grundstücke ist nach wie vor die LMBV. Im Flurbereinigungsverfahren wurden in der Lage der durch den Kläger erworbenen Teilfläche des Flurstücks 6/1 der Flur A (alt) der Gemarkung R. die Flurstücke 78 und 81 der Flur B (neu) der Gemarkung R. gebildet. Das Flurstück 81 ist mit der sog. „Alten Papstziegelei“ bebaut. Das südöstlich gelegene Flurstück 78 ist mit Wald bestanden. Zwischen diesen Flurstücken liegt das Wegeflurstück 85.

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Am 08.06.2010 wurde der Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) bekanntgegeben. Beteiligte des Flurbereinigungsverfahrens gemäß § 10 Nr. 1 FlurbG war die LMBV (Ord.-Nr. 4..) als Eigentümerin u.a. des Einlagegrundstücks Gemarkung R., Flur A, Flurstück 6/1. Als Abfindung war für sie u.a. das Grundstück Gemarkung R., Flur B, Flurstück 81, vorgesehen. Das Grundstück Gemarkung R., Flur B, Flurstück 78, sollte der Forstbetrieb (…) (Ord.-Nr. 10..) als Nebenbeteiligter gemäß § 10 Nr. 2 Buchst. e FlurbG erhalten.

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Beteiligte war zudem die Stadt K., die als Abfindung die Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 85 und 94 erhalten sollte. Die Flurstücke 85 und 94 der Flur B der Gemarkung R. sind Teilflächen eines in den 70er Jahres entlang der östlichen Grenze des Tagebaus (G.) errichteten Weges von G-Stadt-St. im Süden bis S-Stadt im Norden. Die heutigen katasterlichen Bestandteile dieses Weges wurden vom Kläger in der Klageschrift im Einzelnen aufgeführt.

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Aufgrund von Widersprüchen gegen den Flurbereinigungsplan erstellte der Beklagte einen 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan, der am 05.04.2011 bekanntgegeben wurde. Hierin wurden die Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81, sowie die Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 85 und 94, als Abfindung der LMBV (Ord.-Nr. 4..) zugeordnet. Die Nebenbeteiligte Frau W. H. (Ord.-Nr. 10..) wurde als Inhaberin einer Auflassungsvormerkung u.a. für die Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 85 und 94 aufgeführt. Der Kläger wurde als Nebenbeteiligter (Ord.-Nr. 10..) wegen einer zu seinen Gunsten eingetragenen Auflassungsvormerkung u.a. für die Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81, aufgeführt.

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Am 05.04.2011 legte der Kläger gegen die Zuordnung des Flurstücks 85 der Flur B der Gemarkung R. Widerspruch ein. Mit der Zuordnung des Flurstücks an die Stadt K. sei er einverstanden, nicht jedoch mit der Zuordnung an einen Privateigentümer.

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Mit Schreiben vom 25.01.2012 übersandte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt dem Kläger den Entwurf eines Widerspruchsbescheides, mit dem dessen Widerspruch zurückgewiesen werden sollte, und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 13.02.2012. Mit Schreiben vom 07.02.2012 nahm der Kläger diese Gelegenheit wahr und machte geltend, ohne eine Zuordnung des Wegeflurstücks 85 an die Stadt K. sei sein Recht auf Erschließung seiner Grundstücke nicht gewahrt. Sowohl sein Grundstück "Alte Pabstziegelei" als auch sein gegenüber liegendes, durch das Wegeflurstück 85 getrenntes Waldgrundstück seien ohne Ausweisung eines öffentliches Weges nur über Privatwege oder mitten durch den Wald und über die Kippenböschung zu erreichen. Mit Schreiben vom 18.05.2012 teilte das Landesverwaltungsamt dem Kläger mit, eine abschließende Entscheidung über seinen Widerspruch könne noch nicht erfolgen, da von allen Beteiligten an einer einvernehmlichen Klärung der im Widerspruchsverfahren aufgeworfenen Frage gearbeitet werde. Mit Schreiben vom 17.09.2012 erklärte der Kläger gegenüber dem Landesverwaltungsamt, dass er auf eine Erschließung seiner Grundstücke durch einen öffentlichen Weg bestehe. Daraufhin teilte das Landesverwaltungsamt dem Kläger mit Schreiben vom 19.09.2012 mit, eine abschließende Entscheidung über seinen Widerspruch könne noch nicht erfolgen, da sich in nächster Zeit eine einvernehmliche Lösung abzeichne. Am 02.10.2012 fand in dieser Angelegenheit eine Beratung bei dem Beklagten statt, bei der der Kläger den Standpunkt vertrat, dass die Wegeflurstücke 85 und 94 der Gemarkung R. als öffentliche Wege auszuweisen seien. Er wies erneut darauf hin, dass die (von ihm erworbene) Alte Ziegelei andernfalls nicht durch einen öffentlichen Weg erschlossen sei. Eine weitere Beratung fand am 07.01.2013 unter Beteiligung eines Vertreters des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt statt. Eine Einigung zwischen den Beteiligten kam letztlich nicht zustande. Mit Schreiben vom 31.01.2013 nahm der Kläger zu der Besprechung vom 07.01.2013 Stellung, wobei der ausführte, dass er für die Nutzung der von ihm erworbenen Flurstücke 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. auf den Weg von S-Stadt nach G-Stadt, einschließlich der von der LMBV an Frau W. H. veräußerten Flurstücke 85 und 94, angewiesen sei. Am 24.05.2013 fand im Landesverwaltungsamt eine weitere Beratung zum Widerspruch des Klägers statt. Ein Protokoll dieser Beratung wurde dem Kläger mit Schreiben des Landesverwaltungsamtes vom 28.05.2013 übersandt. Hierin hieß es, die obere Flurbereinigungsbehörde werde zu dem Widerspruch des Klägers voraussichtlich entscheiden, dass im Flurbereinigungsplan zu seinen Gunsten eine Auflassungsvormerkung auf dem Abfindungsflurstück 85 einzutragen sei. Mit Schreiben vom 12.06.2013 nahm der Kläger hierzu Stellung. Mit weiterem Schreiben vom 23.09.2013 bat er um eine Entscheidung im Widerspruchsverfahren. Daraufhin teilte das Landesverwaltungsamt dem Kläger mit Schreiben vom 10.10.2013 mit, dass man um eine zügige Bearbeitung seines Widerspruchs bemüht sei. Eine Entscheidung über den Widerspruch des Klägers erfolgte bislang nicht.

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Am 02.04.2014 hat der Kläger beim erkennenden Gericht Klage erhoben.

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Er trägt vor, er sei als Inhaber eines Anwartschaftsrechts hinsichtlich der Flurstücke 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. klagebefugt. Der 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten, da die ausreichende Erschließung der Flurstücke 78 und 81 nicht gewährleistet sei. Es fehle an einer Erschließung der Flurstücke 78 und 81 durch öffentliche Wege, wenn das neu vermessene Wegeflurstück 85 der Flur B der Gemarkung R. nicht, wie im ursprünglichen Flurbereinigungsplan vorgesehen, der Stadt K. zugeordnet werde. Der Weg verlaufe zwar weiter Richtung Nordosten und münde in eine öffentliche Straße. Bis dahin verlaufe er jedoch außerhalb des Verfahrensgebietes der Flurbereinigung über das im Eigentum des Herrn K. stehende Flurstück 18 der Flur A der Gemarkung R., welches auf dem von ihm vorgelegten Luftbild blau markiert und mit "K." gekennzeichnet sei. Damit fehle den Flurstücken 81 und 78 eine der Nutzung angemessene öffentliche Zuwegung. Zwar könne er theoretisch über andere ihm gehörende Flurstücke zumindest auf das Flurstück 81 gelangen. Dies würde aber voraussetzen, dass eine mehrere hundert Meter lange, neue Zufahrt durch ein Waldstück und über die Böschung des Tagebaurestlochs angelegt werde. Das Flurstück 78 sei nach den jetzigen Stand der Flurbereinigung gänzlich isoliert und habe weder Verbindung zu anderen ihm gehörenden Flächen noch sei es über öffentliche Zuwegungen erreichbar. Darüber hinaus sei er auch als Pächter des im Verfahrensgebiet gelegenen Flurstücks 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt klagebefugt. Auch für dieses Grundstück fehle eine öffentliche Zuwegung. Es werde über das neu gebildete Wegeflurstück 94 der Flur B der Gemarkung R. erschlossen, welches ebenfalls in das private Eigentum der Nebenbeteiligten W. H. übergehen solle. Erst weiter südlich verlaufe der Weg über das Flurstück 153 der Flur C der Gemarkung G-Stadt. Eine Erschließung des Flurstücks 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt über das Flurstück 153 sei jedoch ebenfalls nicht gegeben. Das der Stadt G-Stadt zugeteilte Wegeflurstück 153 verfüge selbst nicht über einen Anschluss an öffentliche Verkehrsflächen. Vielmehr verlaufe der Weg von G-Stadt-St. kommend über folgende in privatem Eigentum stehende (und außerhalb des Verfahrensgebietes liegende) Flächen der Flur C der Gemarkung G-Stadt:

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• Flurstück 19/141
• Flurstück 19/143
• Flurstück 19/145
• Flurstück 19/147
• Flurstück 19/149
• Flurstück 19/151
• Flurstück 19/153.

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Eine Erschließung des Flurstücks 154 bestehe auch nicht in Richtung Norden. Hier verlaufe der Weg zunächst über das Flurstück 153 und dann über das Flurstück 94 der Flur B der Gemarkung R.. Danach führe der Weg über das außerhalb des Verfahrensgebietes liegende, im Eigentum der Nebenbeteiligten H. stehende Flurstück 18/1 der Flur D der Gemarkung R., welches auf dem von ihm vorgelegten Luftbild gelb markiert und mit "H." gekennzeichnet sei. Erst danach grenze der Weg an die öffentliche "Kastanienallee" an, die auf dem Luftbild weiß markiert und mit "Gemeinde R." gekennzeichnet sei. Hier zweige der von Süden kommende Europaradweg R1 nach Osten ab und setze sich Richtung Bahn fort. Das Flurbereinigungsgebiet sei im Hinblick auf den streitgegenständlichen Weg nicht zweckmäßig zugeschnitten. Dem Weg komme für Grundstücke innerhalb und außerhalb des Verfahrensgebietes eine Erschließungsfunktion zu. Angesichts dessen sei die Einbeziehung sämtlicher vom Verbindungsweg erfassten Flächen in das Flurbereinigungsgebiet und die Zuteilung der entsprechenden Flächen an die beteiligten Städte G-Stadt und K. geboten. Das entgegenstehende private Interesse der Nebenbeteiligten H. müsse dahinter zurücktreten.

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Der Kläger beantragt,

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die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung über seinen Widerspruch vom 05.04.2011 an die Widerspruchsbehörde zurückzuverweisen und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zur erklären.

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Der Beklagten beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, der Kläger sei nicht aktiv legitimiert. Er habe den gesamten mit dem Kaufvertrag vom 20.12.2000 erworbenen Grundbesitz mit Vertrag vom 06.11.2002 an seine Ehefrau R. A. zum Alleineigentum übertragen. Der Kläger sei nicht in subjektiven Rechten verletzt. Sein Widerspruch richte sich ausschließlich gegen die Zuordnung des Flurstücks 85 an die LMBV und die auf dieses Flurstück übertragene Auflassungsvormerkung zugunsten der Nebenbeteiligten Frau W. H.. Ein Beteiligter könne aber nur den seinen eigenen Besitzstand betreffenden Inhalt des Flurbereinigungsplans beanstanden. Der Kläger beanstande die Abfindung der LMBV. Diese habe gegen den 1. Nachtrag jedoch keinen Widerspruch eingelegt. Die Abfindung sei damit bestandskräftig geworden. Ansprüche auf Erschließung der neuen Grundstücke könne nur ein Teilnehmer, nicht aber ein Nebenbeteiligter – wie der Kläger – geltend machen. Die Zufahrt zu den Flurstücken 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. erfolge über das Straßenflurstück 14/1 der Flur A der Gemarkung R. (öffentlich, Stadt K.) und die Flurstücke 18 und 109 der Flur A der Gemarkung R., die ebenso wie die Flurstücke 15/2 und 15/3 der Flur A der Gemarkung R. im Jahr 2001 durch die BVVG an Private verkauft worden seien, was an der tatsächlichen Erschließungssituation aber nichts ändere. Im Rahmen eines 2. Nachtrags zum Flurbereinigungsplan solle, falls erforderlich, das Flurstück 85 in die Flurstücks 104 und 105 zerlegt werden. Auf dem Flurstück 104 solle dann die Eintragung einer Auflassungsvormerkung zugunsten des Klägers erfolgen, so dass ausgehend von den weiterhin im Eigentum des Klägers befindlichen Flurstücken die Erreichbarkeit des Flurstücks 78 sowohl über die eigenen Flurstücke des Klägers als auch über die von der BVVG verkauften Flurstücke möglich sei. Die Erschließung des Flurstücks 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt sei durch das Flurstück 153 der Flur C der Gemarkung G-Stadt (R1) gewährleistet. Unabhängig davon soll das Flurstück 94 der Flur B der Gemarkung R. als Teil des Radwanderweges R1 mit dem 2. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan in öffentliches Eigentum überführt werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand des Verfahrens waren.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig (I) und begründet (II).

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I. Die Klage ist zulässig.

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Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass der Kläger die Frist des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG versäumt hat. Nach § 142 Abs. 2 Satz 1 FlurbG ist die Klage ohne ein Vorverfahren zulässig, wenn über den Widerspruch gegen einen Flurbereinigungsplan (§ 59 Abs. 2 FlurbG) innerhalb eines Jahres sachlich nicht entschieden worden ist. Nach § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG ist die Erhebung der Klage in diesen Fällen nur bis zum Ablauf von weiteren drei Monaten seit Ablauf der Jahresfrist zulässig. Der Lauf der Klagefrist des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG hängt nicht von einer Rechtsbehelfsbelehrung ab (BVerwG, Urt. v. 16.08.1995 – BVerwG 11 C 2.95 –, juris RdNr. 24). Im vorliegenden Fall hat das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt über den Widerspruch des Klägers vom 05.04.2011 gegen den 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) bislang nicht entschieden. Wegen des Ausbleibens der Widerspruchsentscheidung hätte der Kläger gemäß § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG grundsätzlich bis spätestens 05.07.2012 Klage erheben müssen. Dies hat er nicht getan. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet jedoch, § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG dahingehend auszulegen, dass der Fristablauf den Rechtsschutz dann nicht ausschließt, wenn der Kläger durch das Verhalten der Widerspruchsbehörde von einer rechtzeitigen Klage abgehalten wurde, etwa weil diese bei dem Widersprechenden den Eindruck erweckt hat, er dürfe mit dem Erlass des Widerspruchsbescheides (noch) rechnen und folglich mit der Untätigkeitsklage noch weiter abwarten, ohne die Klagemöglichkeit zu verlieren (BayVGH, Urt. v. 20.04.2004 – 13 A 02.718 –, juris RdNr. 18; OVG RP, Urt. v. 15.07.2010 – 95 C 11349/09 –, juris RdNr. 25; VGH BW, Urt. v. 19.05.2011 – 7 S 2337/10 –, juris RdNr. 46, Wingerter/Mayr, FlurbG, 9. Aufl., § 142 RdNr. 16a; offen gelassen von BVerwG, Urt. v. 16.08.1995 – BVerwG 11 C 2.95 –, a.a.O. RdNr. 26). So liegt es hier. Wie der Kläger in seinem Schriftsatz vom 12.05.2016 eingehend dargestellt hat, hat ihm das Landesverwaltungsamt mit Schreiben vom 25.01.2012, 18.05.2012, 19.09.2012 28.05.2013 und 10.10.2013 den Eindruck vermittelt, eine Entscheidung über seinen Widerspruch werde noch ergehen. Erst nachdem auf das Schreiben vom 10.10.2013 ein Widerspruchsbescheid ausblieb, hat der Kläger am 02.04.2014 Klage erhoben. Dem steht die Frist des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG nicht entgegen.

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Dem Kläger fehlt auch nicht die gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Die Klagebefugnis ist gegeben, wenn der Kläger durch den angefochtenen Verwaltungsakt der Flurbereinigungsbehörde möglicherweise in eigenen Rechten verletzt ist. Maßgeblich ist die materielle Betroffenheit; die Stellung als Beteiligter i.S.d. § 10 FlurbG reicht allein nicht aus (BVerwG, Urt. v. 23.06.1983 – BVerwG 5 C 13.83 –, juris RdNr. 21).

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Hiernach ist der Kläger klagebefugt. Er kann als Inhaber eines Anwartschaftsrechts gegen den 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) geltend machen, die von ihm erworbenen Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81, seien entgegen § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG nicht erschlossen.

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Zwar steht der Anspruch auf Erschließung aus § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie den Teilnehmern, also den Eigentümern der zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke (§ 10 Nr. 1 FlurbG), zu (BVerwG, Urt. v. 30.09.1992 – BVerwG 11 C 8.92 –, juris RdNr. 12). In der Rechtsprechung der Flurbereinigungsgerichte wird zudem die Auffassung vertreten, der Anspruch auf Erschließung gemäß § 44 Abs. 3 FlurbG könne von Nebenbeteiligten nicht geltend gemacht werden. Vielmehr könnten solche Rechte nur Teilnehmer, d.h. Eigentümer der zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke sowie die den Eigentümern gleichstehenden Erbbauberechtigten, geltend machen, da nur diese und nicht die Nebenbeteiligten gemäß § 47 FlurbG entschädigungslos zur Aufbringung der für die Herstellung der gemeinschaftlichen Anlagen erforderlichen Flächen beitrügen (NdsOVG, Urt. v. 02.07.1981 – F OVG A 62/80 –, RdL 1983, 41 <42>). Drittberechtigte an den in die Flurbereinigung einbezogenen Grundstücken seien demgegenüber auf die Ansprüche in § 49 FlurbG beschränkt (BayVGH, Urt. v. 17.07.1975 – Nr. 155 XIII 74 –, BayVBl. 1976, 50).

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Dies kann jedenfalls für die Fälle nicht überzeugen, in denen Nebenbeteiligter i.S.d. § 10 Nr. 2 Buchst. d FlurbG der Käufer des Grundstücks ist, zu dessen Gunsten bereits eine Auflassungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen worden ist. In diesen Fällen hat der Käufer als Inhaber eines Anwartschaftsrechts bereits eine eigene Rechtsposition erworben, die ihm schon vor Eintragung als Eigentümer ein Klagerecht vermittelt. In vergleichbarer Weise wie beim Eigentum oder Nießbrauch ist er damit als Repräsentant des Grundstücks anzusehen (HessVGH, Urt. v. 30.01.1967 – F III 85, 86, 136/64 – RzF 2 zu § 10 Nr. 2 d FlurbG; BayVGH, Urt. v. 17.06.2013 – 13 A 12.2785 –, juris RdNr. 17). Würde man auch in diesen Fällen nur ein Klagerecht des Eigentümers anerkennen, wäre eine effektive rechtliche Durchsetzung der Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde aus § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG durch denjenigen, der in Zukunft auf die Erschließung angewiesen und deshalb hieran vorrangig interessiert sein wird, versperrt. Soweit dem Käufer für das betreffende Grundstück bereits ein Anwartschaftsrecht zusteht, ist daher dessen Klagemöglichkeit im Hinblick auf den Anspruch auf Erschließung nach § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG anzuerkennen. Hiernach ist der Kläger hinsichtlich des Anspruchs auf Erschließung der von ihm erworbenen Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81, klagebefugt. Die Grundstücke sind nach der Aufstellung der LMBV vom 26.07.2012 Gegenstand des Kaufvertrages vom 20.12.2000. Insoweit wurde zu Gunsten des Klägers auch bereits eine Auflassungsvormerkung eingetragen.

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Einen Anspruch auf Erschließung gemäß § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG kann der Kläger darüber hinaus auch im Hinblick auf das im Verfahrensgebiet gelegene Flurstück 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt geltend machen. Insoweit ist der Kläger als Pächter klagebefugt. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Pächter von Grundstücken im Flurbereinigungsgebiet neben dem Grundstückseigentümer befugt, Widerspruch und Klage gegen Maßnahmen im Flurbereinigungsverfahren zu erheben (BVerwG, Urt. v. 29.01.2009 – BVerwG 9 C 3.08 –, juris RdNr. 24, unter Aufgabe von BVerwG, Urt. v. 23.06.1983 – BVerwG 5 C 13.83 –, a.a.O. RdNr. 22).

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II. Die Klage ist auch begründet. Der 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die Sache war deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung über den Widerspruch des Klägers vom 05.04.2011 an die Widerspruchsbehörde zurückzuverweisen (§ 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG).

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1. Der 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) verletzt § 44 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift müssen Grundstücke durch Wege zugänglich gemacht werden. Die Vorschrift weist die Flurbereinigungsbehörde strikt und ohne jeden einschränkenden Zusatz an, die Abfindungsgrundstücke zu erschließen. Jeder Teilnehmer hat deshalb grundsätzlich einen Anspruch auf eine Erschließung seiner Abfindungsgrundstücke. Wegeführung und Wegeausbau müssen so beschaffen sein, dass die Bewirtschaftung und Benutzung der Abfindungsflurstücke jederzeit ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist (BVerwG, Urt. v. 30.09.1992 – BVerwG 11 C 8.92 –, a.a.O. RdNr. 12; BayVGH, Urt. v. 31.07.2007 – 13 A 06.1737 –, juris RdNr. 24; OVG MV, Urt. v. 24.06.2009 – 9 K 29/07 –, juris RdNr. 40; Urt. v. 24.02.2010 – 9 K 26/07 –, juris RdNr. 34).

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Dem Erschließungsanspruch kann in der Weise genügt werden, dass zugunsten des erschließungsbedürftigen Grundstücks eine Wegedienstbarkeit begründet wird (BVerwG, Urt. v. 30.09.1992 – BVerwG 11 C 8.92 –, a.a.O. RdNr. 11; Wingerter/Mayr, a.a.O., § 44 RdNr. 65). Rechtliche Grundlage hierfür ist § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, wonach es auch zu den Aufgaben der Flurbereinigung gehört, Wege, Straßen, Gewässer und andere gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen (BVerwG, Urt. v. 19.08.1970 – BVerwG 4 C 61.67 –, juris RdNr. 18). Dem Erschließungsanspruch kann auch dadurch Rechnung getragen werden, dass die Abfindungsflurstücke durch die Ausweisung von öffentlichen Wegen im Flurbereinigungsplan zugänglich gemacht werden. Nach § 39 Abs. 1 FlurbG sind Wege und Straßen als gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen, soweit es der Zweck der Flurbereinigung erfordert. Hiernach kann die Flurbereinigungsbehörde ihrer Verpflichtung aus § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG, die neu ausgewiesenen Grundstücke durch Wege zugänglich zu machen, sowohl durch die Ausweisung eines öffentlichen Weges als auch durch die Schaffung "nichtöffentlicher Wirtschaftswege" genügen, soweit deren Nutzung dem landwirtschaftlichen Verkehr, beschränkt auf die Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten der erschlossenen Grundstücke, offensteht (BVerwG, Urt. v. 26.11.1981 – BVerwG 5 C 72.80 –, juris RdNr. 10; BayVGH, Urt. v. 25.03.2004 – 13 A 01.1464, 13 A 01.1465 –, juris RdNr. 33). Hierbei ist jedoch das Landesrecht zu beachten. Die Flurbereinigungsbehörde, die selbst keine straßen- und wegerechtlichen Widmungen vornehmen kann (Mayr, AUR 2006, 88), hat, wenn sie sich gegen die Begründung einer Wegedienstbarkeit oder die Ausweisung eines öffentliches Wege entscheidet, darauf zu achten, dass nach den einschlägigen Vorschriften des Straßenrechts der Länder eine Erschließung der Abfindungsflurstücke durch die Ausweisung von "nichtöffentlichen Wirtschaftswegen" oder "Feld- und Waldwegen" überhaupt möglich ist (Wingerter/Mayr, a.a.O., § 44 RdNr. 65). In Sachsen-Anhalt ist insoweit § 3 Abs. 1 Nr. 4 StrG LSA einschlägig, der "sonstige öffentliche Straßen" zulässt. Hierunter fallen auch "Wirtschaftswege", die von der Gemeinde öffentlich-rechtlich unterhalten werden sollen (Hubert, Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt, Kommentar, 2. Aufl. 2000, § 1 Erl. 2, S. 6). Ob hiernach auch die Ausweisung von "nichtöffentlichen Wirtschaftswegen" oder "Feld- und Waldwegen" möglich ist, deren Nutzung nur dem landwirtschaftlichen Verkehr, beschränkt auf die Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten der erschlossenen Grundstücks, offensteht, ist unklar.

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Nach diesen Grundsätzen fehlt es an einer ausreichenden Erschließung der Abfindungsflurstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81. Zwar liegen diese faktisch an einem bestehenden Wirtschaftsweg, nämlich dem Weg von St. nach S-Stadt, der aus den in der Klageschrift bezeichneten Flurstücken besteht. Gleichwohl ist eine ausreichende Erschließung der Abfindungsflurstücke nicht gegeben, da diese nicht jederzeit ohne besondere Schwierigkeiten erreichbar sind. Eine durchgängige Ausweisung des Weges von St. nach S-Stadt als öffentlicher Weg oder als "nichtöffentlicher Wirtschaftsweg" ist im Flurbereinigungsplan nicht erfolgt. Es wurden auch keine Wegedienstbarkeiten zu Gunsten der Abfindungsflurstücke und zu Lasten der Wegeflurstücke begründet. Dies war auch gar nicht möglich, da sich mehrere Flurstücke, über die der Weg verläuft, nicht im Verfahrensgebiet befinden. Der Beklagte verweist vielmehr darauf, dass die Abfindungsflurstücke über den überwiegend in privater Hand befindlichen Weg, insbesondere über das im Eigentum des Herrn K. stehende Flurstück 18 der Flur A der Gemarkung R., tatsächlich erreicht werden könnten. Das genügt den Anforderungen jedoch nicht. Der (zukünftige) Eigentümer der Abfindungsflurstücke hat nämlich keine rechtliche Handhabe, die Wegeflurstücke auch gegen den Willen der jeweiligen Eigentümer benutzen zu können, soweit diese die Durchfahrt verweigern. Das gilt sowohl im Hinblick auf das innerhalb des Flurbereinigungsgebietes südlich der Abfindungsflurstücke 81 und 78 gelegene Wegeflurstück 85 der Flur B der Gemarkung R., das in das Eigentum der Nebenbeteiligten H. übergehen soll, als auch im Hinblick auf das außerhalb des Flurbereinigungsgebietes nördlich der Abfindungsflurstücke 81 und 78 gelegene Wegeflurstück 18 der Flur A der Gemarkung R., das im Eigentum des Herrn K. steht. Die Erschließung des Flurstücks 81 ist auch nicht durch eine theoretisch mögliche Zufahrt über eigene Flurstücke des Klägers gesichert, denn diese ist mit unverhältnismäßigen Schwierigkeiten verbunden.

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Gleiches gilt für das vom Kläger gepachtete Flurstück 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt. Auch dieses ist – aus Richtung Norden – auf die Benutzung des Wegeflurstücks 94 der Flur B der Gemarkung R. sowie auf das außerhalb des Verfahrensgebietes gelegene Flurstück 18/1 der Flur D der Gemarkung R. angewiesen, deren Benutzung der Kläger als Pächter gegen den Willen der jeweiligen Eigentümer der Wegeflurstücke nicht erzwingen kann. Aus Richtung Süden ist der Kläger neben der Benutzung des der Stadt G-Stadt zugeordneten Flurstücks 153 der Flur C der Gemarkung G-Stadt auf die Benutzung der weiter südlich und außerhalb des Flurbereinigungsgebietes gelegenen Flurstücke 19/141, 19/143, 19/145, 19/147, 19/149, 19/151 und 19/153 der Flur C der Gemarkung G-Stadt angewiesen, die jedenfalls zum Teil weder im Eigentum der Stadt G-Stadt noch im Eigentum des Klägers stehen. Auch insoweit steht ihm ein Recht auf Benutzung gegen den Willen der jeweiligen Eigentümer nicht zu.

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Die in das Eigentum des Klägers übergehenden Abfindungsflurstücke 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. und das von ihm gepachtete Flurstück 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt sind erst dann i.S.d. § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG erschlossen, wenn die Zuwegungen zu diesen Grundstücken durchgängig über öffentliche Wege führen oder die weiterhin über Privatwege führenden Zuwegungen durch Wegedienstbarkeiten gesichert sind. Zur Realisierung der gebotenen – aber bislang noch nicht erfolgten – Erschließung kommen mehrere Möglichkeiten in Betracht. Im Hinblick auf die Flurstücke 78 und 81 könnte ein öffentlicher Weg auf dem Flurstück 85 ausgewiesen werden, mit dem eine Verbindung zur öffentlichen "Kastanienallee" hergestellt wird. Alternativ dazu könnte – nach Einbeziehung in das Verfahrensgebiet – ein öffentlicher Weg auf dem im Eigentum des Herrn K. stehenden Flurstück 18 der Flur A der Gemarkung R. ausgewiesen werden. Ebenfalls denkbar ist die Begründung einer Wegedienstbarkeit zu Lasten des Flurstücks 85 oder – nach dessen Einbeziehung in das Verfahrensgebiet – zu Lasten des erwähnten Flurstücks des Herrn K.. Im Hinblick auf das Flurstück 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt könnte ein öffentlicher Weg auf dem Flurstück 94 der Flur B der Gemarkung R. sowie – nach Einbeziehung in das Verfahrensgebiet – auf dem Flurstück 18/1 der Flur D der Gemarkung R. als Zuwegung zu der öffentlichen "Kastanienallee" im Norden ausgewiesen werden. Alternativ hierzu könnten zu Lasten des Flurstücks 94 der Flur B der Gemarkung R. sowie – nach Einbeziehung in das Verfahrensgebiet – des Flurstücks 18/1 der Flur D der Gemarkung R. Wegedienstbarkeiten begründet werden. Stattdessen könnte auch – in Richtung Süden – ein öffentlicher Weg über die – in das Verfahrensgebiet einzubeziehenden – Flurstücke 19/141, 19/143, 19/145, 19/147, 19/149, 19/151 und 19/153 der Flur C der Gemarkung G-Stadt ausgewiesen oder zu Lasten dieser Flurstücke jeweils eine Wegedienstbarkeit begründet werden.

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2. Der 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) dürfte auch deshalb rechtswidrig sein, weil das Flurbereinigungsgebiet ermessensfehlerhaft abgegrenzt wurde. Die Bestimmung der Grenzen des Flurbereinigungsgebiets liegt gemäß § 7 Abs. 1 FlurbG im Ermessen der Behörde; rechtswidrig ist die Abgrenzung dann, wenn sie erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (BVerwG, Beschl. v. 08.11.1989 – BVerwG 5 B 124.89 –, juris; Beschl. v. 21.10.1996 – BVerwG 11 B 69/96 –, juris RdNr. 5; BayVGH, Urt. v. 17.06.2013 – 13 A 12.2785 –, a.a.O. RdNr. 24; Wingerter/Mayr, a.a.O., § 7 RdNr. 2). Hier dürfte es an einer hinreichenden Abwägung der für die Erschließung der an dem Weg von St. nach S-Stadt im Verfahrensgebiet gelegenen (Abfindungs-)Flurstücke maßgeblichen Gesichtspunkte fehlen. Die ordnungsgemäße Erschließung u.a. der Flurstücke 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. und des Flurstücks 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt erfordert die Ausweisung eines öffentliches Weges oder die Begründung von Wegedienstbarkeiten zumindest auf einem Teil der Flurstücke, über die der Weg führt. Voraussetzung hierfür dürfte jedenfalls im Hinblick auf das Flurstück 154 der Flur C der Gemarkung G-Stadt die Einbeziehung von bisher außerhalb des Flurbereinigungsgebietes liegenden Wegeflurstücken in das Flurbereinigungsgebiet sein. Für die Flurstücke 78 und 81 der Flur B der Gemarkung R. dürfte demgegenüber auch eine Lösung durch Inanspruchnahme des bereits jetzt innerhalb des Verfahrensgebietes liegenden Flurstücks 85 der Flur B der Gemarkung R. möglich sein.

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3. Da der 1. Nachtrag zum Flurbereinigungsplan im Flurbereinigungsverfahren (G.) rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, ist die Sache gemäß § 144 Abs. 1 Alt. 2 FlurbG zur erneuten Verhandlung und Entscheidung über dessen Widerspruch vom 05.04.2011 an die Widerspruchsbehörde zurückzuverweisen. Die Zurückverweisung ist auch bei einer nach § 142 Abs. 2 FlurbG zulässigen Untätigkeitsklage – wie hier – zulässig (BayVGH, Urt. v. 17.06.2013 – 13 A 12.2785 – a.a.O. RdNr. 31; Wingerter/Mayr, a.a.O., § 144 RdNr. 6). Mangels Widerspruchsbescheides bedarf es allerdings keiner Aufhebung, sondern lediglich einer Zurückverweisung. Der Entscheidung der Widerspruchsbehörde sind die oben dargestellten Erwägungen zugrunde zu legen.

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Eine Aufhebung des Flurbereinigungsplans im Flurbereinigungsverfahren (G.) (Verf.-Nr. 611/1-WB1011) in der Fassung des 1. Nachtrags kommt demgegenüber nicht in Betracht. Es ist nicht möglich, bei Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts neben dem Widerspruchsbescheid auch den vorausliegenden Verwaltungsakt selbst aufzuheben und damit im Ergebnis die Sache an die Flurbereinigungsbehörde (als Ausgangsbehörde) zurückzuverweisen (BVerwG, Urt. v. 16.12.1992 – BVerwG 11 C 3.92 –, juris RdNr. 23; Wingerter/Mayr, a.a.O., § 144 RdNr. 4). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sieht § 144 FlurbG, der insofern gegenüber § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Abweichendes bestimmt, nicht vor. Soweit § 144 FlurbG auch die Zurückverweisung an die Flurbereinigungsbehörde vorsieht, ist damit lediglich der Fall gemeint, dass die Flurbereinigungsbehörde als Widerspruchsbehörde tätig geworden war (BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 – BVerwG 11 C 5.97 –, juris RdNr. 30).

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Der Senat ist nicht verpflichtet, in der Sache selbst zu entscheiden. Zwar ist es nach § 144 Satz 1 FlurbG in erster Linie Aufgabe des Flurbereinigungsgerichts, die erforderlichen Regelungen zu treffen. Nach der vorgenannten Vorschrift sind Rechtsstreitigkeiten flurbereinigungsrechtlicher Art, wenn eben möglich, im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren selbst zu einem sachlichen Abschluss zu bringen. Nur dort, wo es ihm im Hinblick auf Umfang und Schwierigkeit des zu Veranlassenden unzumutbar erscheint, solche Änderungen im gerichtlichen Verfahren herbeizuführen, ist es gerechtfertigt, nach § 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG die Sache an die Widerspruchsbehörde zurückzuverweisen (BVerwG, Urt. v. 16.12.1992 – BVerwG 11 C 3.92 –, a.a.O.). So liegt es hier. Die Frage der Erschließung der Grundstücke Gemarkung R., Flur B, Flurstücke 78 und 81, sowie des Grundstücks Gemarkung G-Stadt, Flur C, Flurstück 154, erfordert ebenso wie die Frage, ob die bislang noch nicht in das Flurbereinigungsgebiet einbezogenen Flurstücke, auf denen der streitige Weg liegt, in das Verfahrensgebiet einbezogen werden sollen, eine umfassende Abwägung der berührten Interessen, die der Senat nicht selbst vornehmen kann.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Erhebung des Pauschsatzes beruht auf § 147 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Gerichtsgebühren werden gemäß § 147 Abs. 1 Satz 2 FlurbG erhoben. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.

38

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

39

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.