Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-04, Aktenzeichen 10 S 1127/13

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 2. Mai 2013 - 1 K 886/13 - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin, die R. GmbH, wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung der Antragsgegnerin vom 06.03.2013, mit der ihr untersagt wurde, im Stadtgebiet Mannheim gewerblich Alttextilien aus privaten Haushaltungen zu sammeln.

2

Die Antragstellerin betrieb ab 1996 die Sammlung von Alttextilien in Mannheim, bis 06.11.2011 im Auftrag des Deutschen Roten Kreuzes. Am 28.10.2011 zeigte die Antragstellerin der Antragsgegnerin an, dass sie eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien beabsichtige. Daraufhin untersagte die Antragsgegnerin mit bestandskräftig gewordener Verfügung vom 21.11.2011 die angezeigte Sammlung. Am 27.06.2012, näher konkretisiert am 26.07. und 05.09.2012, zeigte die Antragstellerin die gewerbliche Sammlung von Alttextilien und Schuhen (im Folgenden: Alttextilien) auf dem Gebiet der Stadt Mannheim für die Dauer von zehn Jahren an. Sie führte dazu aus, sie beabsichtige, zusätzlich zu den bereits seit 1996 betriebenen 67 Container-Stellplätzen mit einem Aufkommen von 240 t pro Jahr 50 weitere Container aufzustellen und damit weitere ca. 175 t jährlich zu erfassen. Sie betreibe bundesweit ca. 7.000 Altkleidercontainer, in ihrem Werk im thüringischen A. würden über 350.000 Kleidungsstücke (ca. 100 t) täglich sortiert.

3

Im Rahmen der Anhörung der Antragstellerin zu einer beabsichtigten Untersagungsverfügung beschrieb die Antragsgegnerin das von ihrem Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Mannheim durchgeführte Sammelsystem wie folgt: Seit 1999 erfolge die Erfassung und Verwertung von Alttextilien getrennt von den übrigen Siedlungsabfällen. Im Bring-System stehe ein flächendeckendes, stadtweites Containernetz mit 149 Standplätzen und 156 Behältern zur Verfügung, ferner könnten größere Mengen kostenfrei bei dem Recyclinghof abgegeben werden. Die Behälterbewirtschaftung erfolge über stadteigenes Personal, die Behälterleerung erfolge in der Regel einmal wöchentlich. Ein Rufbereitschaftssystem stelle ständig die Erreichbarkeit der Abfallwirtschaft Mannheim sicher. Die Verwertung der Sammelware erfolge nach entsprechender Ausschreibung durch die Beauftragung Dritter über die Vergabestelle der Abfallwirtschaft Mannheim. Die Kosten für Erfassung und Verwertung dieser Abfälle deckten sich aus dem Gebührenhaushalt und könnten zu einem wesentlichen Teil mit den Vermarktungserlösen erwirtschaftet werden. Es existierten keine genehmigten gewerblichen Sammlungen im Stadtgebiet, jedoch eine Vielzahl (abfall-, straßen- und eigentumsrechtlich) illegal aufgestellter Sammelbehälter. Dies habe bereits zu einem signifikanten Mengenrückgang geführt, der Erlösausfall werde für 2012 auf 75.000,-- bis 150.000,-- EUR geschätzt.

4

Mit Bescheid vom 06.03.2013 untersagte die Antragsgegnerin mit der Firmierung „Abfallwirtschaft Mannheim als untere Abfallrechtsbehörde, Eigenbetrieb für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung“ der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Durchführung der angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- EUR an. Zur Begründung wurde ausgeführt, Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 - 3 KrWG AbfG. Die Antragstellerin verfüge nicht über die erforderliche Zuverlässigkeit im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG. Entgegen der bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 habe die Antragstellerin nach Beendigung der früheren Zusammenarbeit mit dem Deutschen Roten Kreuz gewerblich Alttextilien im Stadtgebiet Mannheim gesammelt. Daher sei nicht auszuschließen, dass sie sich auch zukünftig über bestehende gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen hinwegsetzen werde.

5

Der angezeigten Sammlung stünden darüber hinaus überwiegende öffentliche Interessen der Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin entgegen. Die Durchführung der Sammlung der Antragstellerin würde auch im Zusammenwirken mit anderen angezeigten Sammlungen die Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin als Entsorgungsträgerin erheblich gefährden. Das Gesamtaufkommen an Alttextilien im Stadtgebiet Mannheim werde auf ca. 1.200 t pro Jahr geschätzt. Durch den Umfang der von der Antragstellerin angezeigten Sammlung von 415 t pro Jahr würden ein Abfluss von 35% der Sammelware verursacht und damit bereits erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der städtischen Sammlung. Im Zusammenwirken mit weiteren zur Zeit 22 angezeigten gewerblichen Sammlungen würde das Gesamtaufkommen an Alttextilien mehrfach überschritten, so dass nur noch ein unplanbarer Bruchteil des Alttextilaufkommens von der Stadt Mannheim erfasst werden könnte. Die dadurch bewirkten Einnahmeausfälle aus der Vermarktung bzw. Verwertung könnten nicht durch geringere Erfassungskosten kompensiert werden, weil sich weder die Behälteranzahl noch der Personaleinsatz bei der gebotenen Sicherstellung einer mindestens wöchentlichen Leerung reduzieren ließen. Letztlich wäre eine Erfassung und Verwertung unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich. Zudem gefährde die Durchführung der angezeigten Sammlung die Stabilität der Abfallgebühren. Allein die angezeigte Sammlung würde zu Ausfällen im Umfang von ca. 167.000,-- EUR führen, bei Durchführung aller angezeigten Sammlungen wäre mit Einnahmeausfällen in Höhe von 80 bis 90% zu rechnen. Die Durchführung der angezeigten Sammlung der Antragstellerin würde ferner die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe der im Herbst 2012 ausgeschriebenen Leistung (Transport und Verwertung der Sammelware) unterlaufen, da die Antragstellerin, obwohl im Vergabewettbewerb unterlegen, neben dem erfolgreichen Bewerber den Transport und die Verwertung von Sammelware durchführen würde. Die von der Antragstellerin angezeigte nicht flächendeckende, sondern auf lukrative Standorte beschränkte Sammlung sei auch nicht etwa leistungsfähiger als das Sammelsystem der Antragsgegnerin. Auf ein schutzwürdiges Vertrauen im Sinne von § 18 Abs. 7 KrWG, resultierend aus einer bereits bestehenden Sammlung, könne die Antragstellerin sich nicht berufen. Denn bei der von der Antragstellerin in der Vergangenheit im Auftrag des Deutschen Roten Kreuzes durchgeführten Sammlung habe es sich um eine gemeinnützige Sammlung gehandelt. Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das erforderliche besondere Vollzugsinteresse ergebe sich daraus, dass die Durchführung der angezeigten Sammlung zu erheblichen Einnahmeeinbußen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgerin führe. Zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung sei die Antragsgegnerin jedoch auf einen berechenbaren, stetigen Mittelzufluss auch für die Dauer eines Rechtsmittelverfahrens angewiesen.

6

Die Antragstellerin hat gegen den Bescheid Widerspruch eingelegt und beim Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 02.05.2013 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt bzw. angeordnet. Es hat hinreichend gewichtige Verstöße der Antragstellerin gegen die bestandskräftige Untersagungsverfügung für nicht belegt erachtet, so dass die Annahme der Unzuverlässigkeit darauf nicht gestützt werden könne; die Antragstellerin habe unwidersprochen vorgetragen, dass sie nach Erlass der Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 nicht mehr gewerblich, sondern wieder für eine karitative Organisation gemeinnützig gesammelt habe. Es bestünden auch Zweifel, ob bei einem bundesweit tätigen Unternehmen allein aus dem Verstoß gegen eine Verfügung in einer bestimmten Stadt auf dessen Unzuverlässigkeit geschlossen werden könne. Soweit die Untersagungsverfügung damit begründet worden sei, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht anders zu gewährleisten sei, werfe der Rechtsstreit schwierige Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auf, deren Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müsse. Die sonach zu treffende Interessenabwägung falle wegen des verfassungsrechtlichen Gebots des effektiven Rechtsschutzes zugunsten der Antragstellerin aus.

7

Zur Begründung ihrer gegen den Beschluss erhobenen Beschwerde führt die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts ergebe sich die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin daraus, dass sie systematisch und über einen längeren Zeitraum hinweg die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung ignoriert habe. Dies zeige, dass die Antragstellerin sich über jedes Behördenhandeln vollständig hinwegsetze und sich bei ihrem wirtschaftlichem Interesse nicht durch irgendeine Untersagungsverfügung von der Sammlung abhalten lasse. Im Übrigen seien die sich aufgrund des unstrittigen Sachverhalts ergebenden Rechtsfragen bereits im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes klärungsfähig und im Sinne der Antragsgegnerin zu beantworten. Aus den im angefochtenen Bescheid angeführten Gründen sei von der Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 KrWG auszugehen. Der Untersagungsverfügung stehe auch nicht die Frist des § 18 Abs. 1 KrWG entgegen, die keine Entscheidungsfrist für die Behörde darstelle und deshalb bei Überschreitung auch nicht zur Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung führe. Im Übrigen könne die Frist für Sammlungen, die wie hier bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes stattgefunden hätten und auch während des gesamten Anzeigeverfahrens weiter durchgeführt worden seien, keine Bedeutung haben. Da sich die angefochtene Verfügung nach allem als voraussichtlich rechtmäßig darstelle, überwiege das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Untersagungsverfügung.

8

Die Antragstellerin verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt noch aus, die einschlägigen Vorschriften des § 17 KrWG stießen auf durchgreifende verfassungsrechtliche und europarechtliche Bedenken. Alttextilien unterlägen mangels Abfalleigenschaft ohnedies nicht dem Regime des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin sei wegen der Identität von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und unterer Abfallbehörde und der daraus resultierenden offensichtlichen Interessenkollision nicht gegeben. Die Verfügung sei wegen Überschreitung der Dreimonatsfrist des § 18 Abs. 1 KrWG rechtswidrig. Der Sachverhalt sei entgegen der Darstellung der Antragsgegnerin nicht unstreitig, insbesondere wolle die Antragsgegnerin gar nicht sammeln und verwerten, sondern nur Einnahmen generieren; für eine Verwertung sei sie gar nicht leistungsfähig. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei nicht ersichtlich. Auf die bestandskräftige Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 berufe sich die Antragsgegnerin zu Unrecht, weil die Sammlung nach Kündigung des Auftragsverhältnisses seitens des Deutschen Roten Kreuzes im Auftrag einer anderen gemeinnützigen Organisation fortgesetzt worden sei; jedenfalls habe die Antragsgegnerin diese Sammlungstätigkeit geduldet.

II.

9

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist nicht begründet.

10

Die von der Antragsgegnerin dargelegten Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

11

Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 06.03.2013 zu Recht wiederhergestellt bzw. angeordnet. Denn die Erfolgsaussichten des Widerspruchs und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die genannte Verfügung sind bei summarischer Prüfung zumindest offen (dazu 1.). Bei einer von den Erfolgsaussichten unabhängigen Interessenabwägung überwiegt aber das Interesse der Antragstellerin daran, ihre Sammeltätigkeit einstweilen ausüben zu dürfen (dazu 2.). Ob der angefochtene Beschluss sich auch noch aus anderen als den vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen als richtig erweist, kann letztlich dahinstehen.

12

1. Wie die Antragsgegnerin zutreffend erkannt hat, kommt als Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung nur § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in Betracht. Diese Vorschrift genießt bei einer angezeigten gewerblichen Sammlung als spezielle Ermächtigungsgrundlage Vorrang gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl 2013, 1537; vom 16.01.2014 - 10 S 2273/13 -, juris, jeweils m.w.N.). Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung einer nach § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alternative) oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alternative).

13

Die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG scheitert entgegen der Auffassung der Antragstellerin allerdings nicht an verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken oder an der mangelnden Abfalleigenschaft der Alttextilien (1.1). Ob die Verfügung auf formellrechtliche Bedenken stößt, ist jedoch nicht ohne weiteres auszuschließen (1.2). Sodann ist keineswegs offensichtlich, sondern beim derzeitigen Erkenntnisstand im Gegenteil eher fernliegend, dass die normative Voraussetzung des § 18 Abs. 5 S. 2 1. Alt. KrWG – Unzuverlässigkeit der Antragstellerin – gegeben ist (1.3). Fraglich ist schließlich, ob die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 S. 2 2. Alt. KrWG vorliegen (1.4).

14

1.1 Der Senat teilt die von der Antragstellerin erhobenen grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit und der Europarechtskonformität der genannten hier einschlägigen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ebenso wenig wie die geltend gemachten Zweifel an der Abfalleigenschaft der Alttextilien und damit am Vorliegen dieses tatbestandlichen Anknüpfungspunkts für die Anwendung dieser Vorschriften. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf den in einem Parallelverfahren mit Prozessvertretung durch den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin ergangenen grundlegenden Beschluss des Senats vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, (a.a.O.), in dem der Senat insbesondere die mögliche und gebotene unionsrechtskonforme Auslegung und Anwendung der betreffenden Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes dargelegt hat.

15

1.2 Ob die von der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung vom 06.03.2013 erhobenen formellrechtlichen Bedenken durchgreifen, erscheint hinsichtlich der Zuständigkeitsrüge immerhin möglich (1.2.1), hinsichtlich der Rüge einer Verfristung des Einschreitens (1.2.2) hingegen wenig wahrscheinlich. Beide Fragen sind im vorliegenden Verfahren aber nicht vertieft zu erörtern und abschließend zu beantworten.

16

1.2.1 Zu dem von der Antragstellerin als Zuständigkeitsmangel problematisierten Gesichtspunkt einer Interessenkollision bei der Wahrnehmung von Aufgaben der unteren Abfallrechtsbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits hat der Senat bereits ausführlich in dem Sinne Stellung genommen, dass Verfassungsrecht und Europarecht keine Organisation der für die Untersagung von Sammlungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zuständigen Behörde dergestalt als neutrale Stelle verlangen, dass diese Behörde und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger unterschiedlichen Rechtsträgern angehören müssten (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O., und vom 12.12.2013 - 10 S 1067/13 -). Allerdings ist der Senat dabei davon ausgegangen, dass insbesondere bei einer Behörde mit Doppelzuständigkeit - wie sie bei der Antragsgegnerin als Stadtkreis gegeben ist (§§ 6 Abs. 1, 23 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 LAbfG, 13 Abs. 1 Nr. 2, 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG) -, behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt ist und keine „Personalunion“ der verantwortlichen Personen besteht (vgl. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschlüsse vom 04.07.2013 - 8 B 10533/13 - und vom 09.10.2013 - 8 B 10791/13 -, jeweils juris). Die Erfüllung dieser Anforderung ist im vorliegenden Fall nach Aktenlage zweifelhaft, wie sich etwa aus der behördlichen Firmierung bei Erlass der angefochtenen Verfügung mit „Eigenbetrieb Abfallwirtschaft Mannheim als untere Abfallrechtsbehörde“ ergibt, die auf eine Vermischung der Verantwortungsbereiche mit einheitlicher Steuerung hindeutet. Dem wird nötigenfalls in einem Hauptsacheverfahren näher nachzugehen sein.

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1.2.2 Entsprechendes gilt für den von der Antragstellerin geltend gemachten Gesichtspunkt, dass die Untersagungsverfügung erst nach Ablauf der dreimonatigen Anzeigefrist des § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG erlassen worden sei. Insoweit merkt der Senat nur an, dass eine von der Antragstellerin der Sache nach postulierte Ausschlussfrist für ein Einschreiten der Abfallrechtsbehörde der Regelung über die Anzeigefrist nicht zu entnehmen sein dürfte. Dagegen spricht zum einen das Fehlen einer expliziten normativen Sanktionierung einer Überschreitung der Dreimonatsfrist, zum anderen der Umstand, dass sich die Notwendigkeit eines Einschreitens auch erst während des Sammelbetriebs ergeben kann. Von dem formellrechtlichen Gesichtspunkt zu unterscheiden sind die Fragen, welche (auch verfassungs-) rechtlichen Anforderungen an die Untersagung oder Beschränkung einer drei Monate nach der Anzeige aufgenommenen Sammlung zu stellen sind und ob eine verzögerte behördliche Reaktion Entschädigungs- oder Amtshaftungsansprüche auslösen kann (vgl. dazu Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 23; Klement in: Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 49; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, KrWG § 18 Rn. 6 ff.).

18

Die angesprochenen formellrechtlichen Fragen bedürfen im vorliegenden Verfahren keiner weitergehenden Klärung, weil die Erfüllung der materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG Zweifeln ausgesetzt ist, die der Annahme einer überwiegend wahrscheinlichen oder gar offensichtlichen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung entgegenstehen.

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1.3 Bei summarischer Prüfung rechtfertigt das Vorbringen der Antragsgegnerin schwerlich die Annahme, dass die Antragstellerin unzuverlässig sei und deshalb die Untersagungsvoraussetzung des § 18 Abs. 5 S. 1 1. Alt. KrWG vorliege.

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Bei der Anwendung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass die Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, gegebenenfalls auch des Art. 14 Abs. 1 GG, darstellt (vgl. hierzu und zum Folgenden auch OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - juris; sowie Senatsbeschlüsse vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -, UPR 2014, 33, und vom 10.10.2013 - 10 S 1202/13 -, juris). Es handelt sich - gemessen an anderen behördlichen Befugnissen und Maßnahmen - um den intensivsten Eingriff in Rechte des Abfallsammlers, so dass sie nur als letztes Mittel in Betracht kommt. Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung dürfte daher von vornherein einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Da eine Untersagung bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d.h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig Grundrechte tangiert, spricht Einiges dafür, dass bloße Bedenken gegen die Zuverlässigkeit ungeachtet des weit gefassten Wortlauts des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen. Dies schließt es aus, etwa die Nichtprüfbarkeit der Zuverlässigkeit mit dem Tatbestandsmerkmal „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG gleichzusetzen. Vielmehr muss die Unzuverlässigkeit des Betroffenen mit hinreichender Sicherheit feststellbar sein. Hieraus folgt, dass eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit (noch) nicht in Betracht kommt, wenn die Zuverlässigkeit noch nicht abschließend geprüft ist und hierfür zulässige und zwecktaugliche Mittel zur Verfügung stehen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss die Untersagung ultima ratio bleiben (vgl. näher OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

21

Die Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Anzeigenden einer gewerblichen Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) knüpfen, wie auch § 3 Abs. 10 KrWG zeigt, an die gewerberechtliche Begrifflichkeit an. Für den Maßstab zur Beurteilung der Zuverlässigkeit kann deshalb auf die zu § 35 GewO entwickelte Rechtsprechung und Literatur zurückgegriffen werden. Danach ist zuverlässig, wer jederzeit die Gewähr zur Erfüllung seiner Berufspflichten bietet; unzuverlässig in Bezug auf das Gewerbe ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben wird (st. Rspr., vgl. etwa grundlegend BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 - 1 C 146/80 -, BVerwGE 65, 1; OVG Bremen, Beschluss vom 05.10.2009 -, 2 B 273/09 - NVwZ-RR 2010, 102; OVG NRW, Urteil vom 12.04.2011 - 4 A 1449/08 -, NVwZ-RR 2011, 553). Danach muss das in der Vergangenheit liegende Verhalten einer Person mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt; die Bejahung der Unzuverlässigkeit muss sich auf Tatsachen stützen lassen.

22

Nach diesen Grundsätzen ist unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG, wer nicht die Gewähr dafür bietet, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen einschlägigen Vorschriften, insbesondere zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen (§ 7 Abs. 3 KrWG), einzuhalten (vgl. VG Bremen, Beschluss vom 25.06.2013 - 5 V 2112/12 -, juris). Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen (vgl. im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

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Gemessen hieran kann bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen Prüfungstiefe schwerlich mit der von der Antragsgegnerin insoweit allein angeführten Begründung auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin geschlossen werden, die Antragstellerin habe ihre Sammlungstätigkeit mit 67 Containern nach Ergehen der bestandskräftig gewordenen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 „systematisch und über einen langen Zeitraum“ fortgeführt. Die in den Blick zu nehmenden Einzelfallumstände, zu denen auch die chronologische Entwicklung der Sammlung der Antragstellerin im Bereich der Antragsgegnerin gehört, lassen schon den tatsächlichen Ausgangspunkt der Antragsgegnerin zweifelhaft erscheinen, aus der konkreten bisherigen Sammlungstätigkeit der Antragstellerin in Mannheim eine generalisierende Einschätzung des Geschäftsgebarens der Antragstellerin als unzuverlässig abzuleiten.

24

Wie die Antragstellerin unwidersprochen vorgetragen hat, hat sie schon im Jahr 1996 mit der Sammlung von Alttextilien in Mannheim begonnen und hat diese Sammlung für das Deutsche Rote Kreuz bis 06.10.2011 – offenbar mit Blick auf die Ausnahme von der Überlassungspflicht für gemeinnützige Sammlungen (vgl. § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG, ab 01.06.2012 § 17 Abs. 2 Nr. 3 KrWG) unbeanstandet seitens der Antragsgegnerin – fortgeführt. Nach der Kündigung des Auftragsverhältnisses seitens des Deutschen Roten Kreuzes hat die Antragstellerin nach Aktenlage sodann noch im Oktober 2011 die Aufstellung der entsprechenden Container als gewerbliche Sammlung bei der Antragsgegnerin angezeigt. Die Antragstellerin hat des weiteren unwidersprochen vorgetragen, dass sie in der Folgezeit wieder eine karitative Einrichtung als Auftraggeber gefunden hat und die Antragsgegnerin die bestandskräftige Verfügung vom 21.11.2011, die im Übrigen nicht mit einer Zwangsmittelandrohung versehen war, nicht mit Zwangsmitteln oder auch nur mit Abmahnungen durchzusetzen versucht hat. Die Klägerin hat vielmehr auf die Sammlungsanzeige der Antragstellerin vom 27.06.2012 eine erneute Untersagungsverfügung erlassen, wobei dahinstehen mag, ob diese der Sache nach im Verhältnis zur früheren Verfügung vom 21.11.2011 zugleich einen Zweitbescheid darstellt. Jedenfalls konnte die Antragstellerin angesichts dieser Handhabung durch die Antragsgegnerin zum einen für den Zeitraum 1996 bis Oktober 2011 davon ausgehen, dass die Sammlung für das Deutsche Rote Kreuz wegen ihrer Gemeinnützigkeit von der Antragsgegnerin gebilligt wurde, und dass zum anderen nach erneuter Beauftragung durch eine karitative Organisation die wiederum mutmaßlich gemeinnützige Sammlung von der Antragsgegnerin - ungeachtet der auf eine gewerbliche Sammlung bezogenen bestandskräftigen Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 - geduldet wurde.

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Um jeden Anschein eines gegen die bestandskräftige Verfügung verstoßenden Verhaltens zu vermeiden, hätte die Antragstellerin freilich eine nunmehr wieder gemeinnützige Sammlung anzeigen bzw. bei der Antragsgegnerin auf eine klarstellende Bestätigung hinwirken können, dass die neuerliche gemeinnützige Sammlung nicht beanstandet und von der Verfügung vom 31.11.2011 nicht erfasst wird (vgl. dazu Klement, a.a.O., § 18 Rn. 29 f.: „Legalisierung“ einer privaten Sammlung). Dass die Antragstellerin dies unterlassen hat, fällt vor dem Hintergrund der früheren langjährig unbeanstandet gebliebenen gleichartigen gemeinnützigen Sammlungstätigkeit, der auf die Untersagung gewerblicher Sammlung beschränkten Reichweite der Verfügung vom 21.11.2011 und der nachfolgenden Duldungspraxis der Antragsgegnerin indes nicht erheblich ins Gewicht. Immerhin hatte die Antragstellerin nach Beendigung des Auftragsverhältnisses mit dem Deutschen Roten Kreuz der Antragsgegnerin zeitnah die Fortführung als gewerbliche Sammlung angezeigt und diese nach deren Untersagung als solche wohl nur für einen relativ kurzen Übergangszeitraum - bis zur erneuten Beauftragung durch eine karitative Organisation - weiter betrieben. Sodann hat sie nach dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zum 01.06.2012 noch im Juni 2012 die künftig beabsichtigte gewerbliche Sammlung angezeigt.

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Bei einer Gesamtwürdigung dieser Umstände vermag der Senat der Einschätzung der Antragsgegnerin nicht zu folgen, das Verhalten der Antragstellerin rechtfertige die Annahme, dass sie sich auch zukünftig über bestehende gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen hinwegsetzen werde, und begründe, weil dies „nicht auszuschießen“ sei, deshalb Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG. Diese uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegende Beurteilung verfehlt mit dem Abstellen auf die vermeintliche Nichtausschließbarkeit rechtsuntreuen Verhaltens den wie dargelegt verfassungsrechtlich determinierten strengen tatbestandlichen Maßstab und entbehrt bei Anlegung des zutreffenden Maßstabs einer tragfähigen Tatsachengrundlage. Die von der insoweit darlegungs- und beweispflichtigen Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren noch aggravierend in den Raum gestellte pauschale Behauptung, die Antragstellerin habe „systematisch und über einen längeren Zeitraum“ die bestandskräftige Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung ignoriert und damit gezeigt, dass sie sich über jedes Behördenhandeln vollständig hinwegsetze, ist ebenso ohne plausible Substantiierung geblieben und zieht aus dem unzureichend konkretisierten Vorwurf überzogene Schlussfolgerungen auf das Gesamtverhalten der Antragstellerin im Zusammenhang mit ihrer Sammeltätigkeit. Rechtfertigen die von der Behörde angeführten Umstände mithin die Annahme der Unzuverlässigkeit nicht, so kann auf sich beruhen, inwieweit der bedenkenswerten Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen ist, dass bei einem bundesweit tätigen Unternehmen wie der Antragstellerin aus einem vereinzelten - unterstellt - zu beanstandenden Verhalten nicht ohne weiteres auf generelle Unzuverlässigkeit geschlossen werden kann.

27

Nach allem kommt es auf die Stichhaltigkeit der Rüge der Antragsgegnerin nicht mehr an, das Verwaltungsgericht sei nur auf Grund eines - erkennbaren - Datumsfehlers in einer Stellungnahme des Eigenbetriebs Abfallwirtschaft Mannheim zu Unrecht davon ausgegangen, die Vor-Ort-Kontrollen hätten erst nach Erlass der Untersagungsverfügung vom 21.11.2011 stattgefunden.

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1.4 Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Untersagungsverfügung beim derzeitigen Erkenntnisstand wohl auch nicht - jedenfalls nicht offensichtlich - auf § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG gestützt werden. Nach dieser Vorschrift ist die Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

29

Die Antragsgegnerin macht nicht geltend, die Antragstellerin biete nicht die Gewähr für eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Sinne des § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG als Voraussetzung für die Freistellung von der Überlassungspflicht bzw. habe es insoweit im einzelnen an der Erfüllung ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG fehlen lassen (zu solchen Konstellationen vgl. Senatsbeschlüsse vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -, UPR 2014, 33; vom 10.10.2013 - 10 S 1202/13 -, juris). Sie beruft sich vielmehr auf entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Gestalt einer Gefährdung ihrer Funktionsfähigkeit als Entsorgungsträger durch die gewerbliche Sammeltätigkeit der Antragstellerin, mithin auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des eine Legaldefinition der „überwiegenden öffentlichen Interessen“ enthaltenden § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Dem vermag der Senat nicht ohne weiteres zu folgen (1.4.1). Sodann bestehen jedenfalls Zweifel daran, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders als durch die vollständige Untersagung nicht zu gewährleisten ist (1.4.2).

30

1.4.1 Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer gewerblichen Sammlung nur entgegen, wenn die betreffende gewerbliche Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten oder des nach Maßgabe von § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine abschließende Regelung der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG maßgeblichen öffentlichen Interessen. Rechtsdogmatisch ist § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, wie schon der Wortlaut deutlich macht, als zwingende Vorschrift ausgestaltet (VG Würzburg, Beschluss vom 28.01.2013 - W 4 S 12.1130 -, juris, Rn. 38; Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 17 Rn. 41: „Abwägungsvorgang durch das Gesetz antizipiert“). In der Sache muss jedoch ausweislich des insoweit unmissverständlichen Wortlauts von Satz 1 und Satz 2 des § 17 Abs. 3 KrWG eine „Gefährdung“ des Schutzguts (Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers etc.) vorliegen. Das ist hier beim derzeitigen Erkenntnisstand nicht mit dem zu fordernden, verfassungs- und europarechtlich nahegelegten Evidenzgrad von der Antragsgegnerin dargelegt und nachgewiesen worden.

31

1.4.1.1. Für eine „Funktionsgefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG fehlen durchschlagende konkrete Anhaltspunkte. Die Antragsgegnerin hat nicht hinreichend substantiiert und schlüssig vorgetragen, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten gefährdet oder zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird, falls die Antragstellerin die gewerbliche Sammlung von Alttextilien - auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen - durchführt. Die Darlegungslast insoweit obliegt der Verwaltung (OVG NRW, Beschl. v. 19.7.2013 - 20 B 122/13 -, juris Rn. 15). Dies fordert gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV auch das EU-Recht.

32

Um eine tragfähige Beurteilung der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG vornehmen zu können, ist eine Analyse und Bewertung der tatsächlichen, konkreten Auswirkungen der gewerblichen (und ggf. gemeinnützigen) Sammlung(en) auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unerlässlich (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 83). Das verlangt nicht zuletzt das Unionsrecht. Die dafür von der Antragsgegnerin zu schaffenden tatsächlichen Grundlagen liegen derzeit zumindest nicht mit dem Grad an Evidenz vor, der es rechtfertigen könnte, die angezeigte Sammlung vollständig zu untersagen - statt etwa nur beschränkende Auflagen wie Befristungen oder Mengenbeschränkungen (siehe dazu auch unten 1.4.2).

33

Der Argumentation der Antragsgegnerin liegt tendenziell offenbar ein Modell der Abfallentsorgung zu Grunde, in dem gewerbliche Sammlungen, die den Abfällen aus privaten Haushaltungen veräußerbare (Wert-)Stoffe und Gegenstände entziehen, wegen der entsprechenden Einnahmeverluste beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und damit einhergehender Verhinderung niedrigerer Abfallgebühren unzulässig sind, so dass gewerbliche Sammlungen mit der öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungswirtschaft systematisch unvereinbar sind (in diesem Sinne VG Hamburg, Urteil vom 09.08.2012 - 4 K 1905/10 -, ZUR 2013, 43, 49; Queitsch, AbfallR 2012, 290 ff.). Eine derartige Deutung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist indes mit Art. 106 Abs. 2 AEUV nicht vereinbar; danach muss die Möglichkeit zum Wettbewerb auf dem Abfallentsorgungsmarkt durch private Konkurrenz erhalten bleiben und die Prüfung im Einzelfall erfolgen (Schomerus, a. a. O., § 17 Rn. 48, 49; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 49, 57). § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG lässt die gebotene europarechtskonforme Handhabung zu; die Bestimmung wird verschiedentlich als widerlegbare Vermutungsregel qualifiziert (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 38; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 57). Richtig dürfte zur Sicherung der Europarechtskonformität des deutschen Rechts jedenfalls der Zugriff auf den normativen Gehalt der maßgeblichen Bestimmungen sein: Wenn der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung, um private Wettbewerber ausschließen zu können, eine „Gefährdung“ drohen muss (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) bzw. die Aufgabenerfüllung bei Zulassung der privaten Konkurrenz „verhindert“ werden würde (Art. 106 Abs. 2 AEUV), ist das Modell der systematischen Unvereinbarkeit zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Abfallentsorgung im Hausmüllbereich de lege lata nicht vertretbar, sondern es muss im konkreten Fall zumindest eine Art Geringfügigkeitsschwelle beachtet werden, um „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“ der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung gefährdet zu sehen (VG Ansbach, Urteil vom 23.01.2013 - AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 82, spricht mit Blick auf die Müllgebühren von einer Erheblichkeitsgrenze bzw. Toleranzschwelle von 10% bis 12%; ähnlich OVG Hamburg, Beschluss vom 20.03.2013 - 5 Bs 208/12 -, juris, Rn. 15 f.).

34

Die Antragstellerin hat insoweit unwidersprochenen unter Bezugnahme auf den Haushaltsplan der Antragsgegnerin 2012/13 abfallwirtschaftliche Erlöse der Antragsgegnerin in Höhe von 55.270.000 EUR (für 2010) bzw. 52.132.000 EUR (geplant für 2012) den von der Antragsgegnerin angegebenen befürchteten Einnahmeausfällen durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin in Höhe von 167.000 EUR gegenübergestellt. Die daraus resultierende Einnahmeverminderung um ca. 0,3 % liegt ersichtlich unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle, ohne dass es in diesem Zusammenhang noch auf die von der Antragsgegnerin angesetzten – von der Antragstellerin als zu niedrig bestrittenen – Mengen des Alttextilaufkommens im einzelnen ankäme. Die diesbezüglichen Annahmen der Antragsgegnerin erlauben allenfalls die rechtliche Schlussfolgerung, dass die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin - sowie andere gewerbliche Sammlungen in Mannheim - den Abfallwirtschaftsbetrieb der Antragsgegnerin bzw. einen von ihr beauftragten Dritten beeinträchtigen könnte. Dies genügt jedoch für die Bejahung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht. Nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Gesetzgebers sind „Beeinträchtigungen“, also unterhalb der Schwelle einer „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit bleibende Nachteile, hinzunehmen (BT-Drucks. 17/6052, S. 87). Jede andere Deutung des Gesetzes wäre mit Art. 106 Abs. 2 AEUV unvereinbar; die europarechtskonforme Handhabung des nationalen Rechts ist indessen nicht disponibel. Auch sonst ist eine wirkliche „Gefährdung“ der Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht erkennbar.

35

1.4.1.2 Die Antragsgegnerin hat auch nicht dargetan, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 KrWG deshalb zu bejahen sind, weil die „Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird“ (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG). Nach summarischer Prüfung dürfte vorliegend keines der drei Regelbeispiele gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG in diesem Sinne erfüllt sein, d.h. zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers begründen.

36

1.4.1.2.1 Die Antragsgegnerin beruft sich mit Blick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG darauf, dass sie in dem betroffenen Entsorgungsgebiet bereits in öffentlich-rechtlicher Verantwortung Alttextilien über Sammelcontainer und Recyclinghöfe haushaltsnah erfasst und einer hochwertigen Verwertung zuführt; daher sei eine konkurrierende gewerbliche Sammlung ohne weiteres unzulässig, nach dem Gesetz sei in diesem Falle eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen.

37

Diese Maßstabsbildung verfehlt nach der Rechtsprechung des Senats das geltende Recht (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O.): Die Argumentation der Antragsgegnerin stützt sich auf ein enges Verständnis des Gesetzeswortlauts. Danach soll ein bestehendes Entsorgungssystem (falls „haushaltsnah“, „hochwertig“) gegen jedwede private Konkurrenz geschützt werden, sofern nicht ausnahmsweise § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG eingreift; ob tatsächlich eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt, soll - auch im Falle der Drittbeauftragung - unbeachtlich sein, weil ein Nebeneinander von Sammlungen gleicher Abfallarten gesetzlich ausgeschlossen sei (VG Köln, Beschl. v. 25.1.2013 - 13 L 1796/12 - BA Rn. 10 und 11; Queitsch, UPR 2012, 221, 226; ders., AbfallR 2012, 290, 292). Diese Rechtsauffassung führt im Ergebnis zu einem absoluten Konkurrentenschutz, falls ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem besteht; danach soll jedweder Wettbewerb im Bereich der hier fraglichen Abfallentsorgung per se unzulässig sein.

38

Ein solches Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, das die bloße Existenz eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. einen von diesem beauftragten Dritten für den Ausschluss einer gewerblichen Sammlung genügen lässt, ist nicht europarechtskonform (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 41 f.); sie verfehlt die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV, verstößt insbesondere gegen das Gebot der „Erforderlichkeit“. Eine derartige Deutung des Gesetzeswortlauts ist allerdings keineswegs zwingend und wird durch die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte widerlegt, so dass Sinn und Zweck des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung der Bestimmung gebieten.

39

Ob § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen eine - ggf. widerlegbare (so VG Ansbach, a. a. O., Rn. 85; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 38; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 527; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65) oder unwiderlegbare (so Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136; Queitsch, AbfallR 2013, 169, 173) - Vermutungsregelung trifft, bedarf jedenfalls in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner Klärung, weil die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Mit der Formulierung „insbesondere“ stellt der Gesetzgeber klar, dass auf der Tatbestandsseite Regelbeispiele normiert werden; dies schließt nicht aus, dass die in dem Regelbeispiel zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise nicht zutrifft. Nach dem Gesetzeswortlaut liegt im konkreten Fall mithin nicht zwingend eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vor, falls das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bejaht wird; vielmehr kann im Einzelfall eine gewerbliche Sammlung bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durchaus zulässig sein (Beckmann/Wübbenhorst, DVBl 2012, 1403, 1408).

40

Gesetzessystematisch fungiert § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach wird in einem materiellen Sinne vorausgesetzt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich beeinträchtigt wird“. Dieses schon europarechtlich gebotene materielle Verständnis ist gleichsam nicht hintergehbar, weil jene Bestimmung in dem Kaskadenmodell des § 17 Abs. 3 KrWG ihrerseits eine Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG darstellt; die dort geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten kann sinnvollerweise nicht bereits auf Grund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden. Schließlich darf nicht verkannt werden, dass die in § 17 Abs. 3 KrWG angelegten Konkretisierungsstufen der Konturierung „überwiegender öffentlicher Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dienen; dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff nicht allein mit einem formalistischen Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zureichend ausgefüllt werden kann, liegt auf der Hand.

41

Entstehungsgeschichtlich hat das Merkmal „wesentliche Beeinträchtigung“ europarechtliche Ursprünge. Vor dem Hintergrund des Art. 106 AEUV hatte die EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 28. Mai 2011 darauf hingewiesen, dass nur „wesentliche“ Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Kommunen im Rahmen der Einzelfallabwägung des § 17 Abs. 3 KrWG berücksichtigt werden dürften; andernfalls könne der Zugang eines neuen Wettbewerbers EU-rechtswidrig behindert werden (Mitteilung SG[2011] D/51545 im Notifizierungsverfahren 2011/0148/D). Unter ausdrücklicher Erinnerung an diesen Vorgang hat die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates die EU-rechtskonforme Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG angemahnt (BT-Drucks. 17/6645, S. 5). Der zuständige BT-Ausschuss hat in seiner Beschlussempfehlung darauf reagiert (BT-Drucks. 17/7505, S. 3). Die europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des innerstaatlichen Rechts drängt sich geradezu auf.

42

Nach Sinn und Zweck des Kaskadenmodells gemäß § 17 Abs. 3 KrWG steht Satz 3 Nr. 1 im Dienste der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungssystems (Satz 1). Eine „Gefährdung“ dieser Funktionsfähigkeit (Satz 2) durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann allenfalls angenommen werden, wenn die gewerbliche Sammlung - „in ihrer konkreten Ausgestaltung“ und ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) - mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Aufkommens einer bestimmten Abfallart (hier: Alttextilien) im Entsorgungsgebiet erfasst (VG Würzburg, a. a. O., Rn. 42: keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit bei lediglich 10% bis 15% einer getrennt erfassten Abfallfraktion; ebenso Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 66 m. Nachw. zur entsprechenden Rechtsprechung nach dem KrW-/AbfG). Ein anderes Gesetzesverständnis wäre europarechtlich kaum haltbar (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 85). Mit Blick auf die gebotene europarechtskonforme Auslegung (Art. 106 Abs. 2 AEUV) stellt sich durchaus die nötigenfalls im Hauptsacheverfahren weiter zu klärende Frage, ob bei hinreichend gesicherter Wahrnehmung der Sammlungs- und Verwertungsaufgabe durch gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler unabhängig vom konkreten prozentualen Anteil überhaupt von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Verantwortung des öffentlich-rechtlichen Versorgungsträgers gesprochen werden kann (restriktiv, mit dem Verdikt der Unionsrechtswidrigkeit des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, unter Hinweis auf den von Art. 106 Abs. 2 AEUV allein erlaubten Schutz der Aufgabenerfüllung als solchen: Klement, a.a.O., § 17 Rn. 147; vgl. auch Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 129). Und selbst bei rein innerstaatlich angelegter Gesetzesdeutung kann ernsthaft nicht davon gesprochen werden, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich“ beeinträchtigt wird, wenn nur eine eher geringfügige gewerbliche Sammlung bestimmter Abfälle stattfindet (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 19). Andernfalls bewirkte die Gesetzesanwendung einen rechtlich unzulässigen absoluten Konkurrentenschutz.

43

Eine hinreichend verlässliche Quantifizierung des Anteils der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin und sonstiger gewerblicher oder gemeinnütziger Sammlungen von Alttextilien dürfte im Übrigen beim derzeitigen Erkenntnisstand nicht vorliegen und in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch nicht möglich sein. Die Antragstellerin hat insoweit die Mengenannahmen der Antragsgegnerin unter Berufung auf einschlägige Gutachten zum bundesweiten durchschnittlichen Alttextil-Sammelaufkommens pro Kopf der Bevölkerung als deutlich zu niedrig in Zweifel gezogen. Eine konsistente Tatsachengrundlage erscheint aber auch deshalb erforderlich, um mildere Maßnahmen als die vollständige Untersagung der Sammlung auf ihre Eignung und Erforderlichkeit prüfen zu können. Soweit die Antragsgegnerin einen befürchteten Mengenverlust von 80 bis 85 Prozent bei Nichtunterbindung von insgesamt 22 angezeigten Sammlungen ins Feld führt, muss sie sich die Möglichkeit einer willkürfreien faktischen Kontingentierung als in Betracht zu ziehendes milderes Mittel entgegenhalten lassen. Eine Handhabung dahingehend, dass etwa aus Gründen des „Überangebots“ und der Gleichbehandlung alle gewerblichen Sammlungen untersagt würden, liefe letztlich auf den europarechtlich unzulässigen absoluten Konkurrenzschutz hinaus. Im Ergebnis verbleibt jedenfalls eine Ungewissheit, ob eine eventuelle „wesentliche Beeinträchtigung“ als „Gefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gedeutet werden könnte. Auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG (im Sinne der europarechtskonformen Deutung) kann sich die Antragsgegnerin demzufolge nicht ohne weiteres berufen.

44

1.4.1.2.2 Das von der Antragsgegnerin weiter für Ihre Rechtsposition in Anspruch genommene Regelbeispiel einer Gefährdung der Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 2 KrWG) ist bei der gebotenen restriktiven, auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 S. 1 KrWG zurück zu beziehenden Interpretation tatbestandlich schwerlich erfüllt. Bei einer Verminderungen des Erlösaufkommens der Abfallwirtschaft der Antragsgegnerin durch die angezeigte Sammlung der Antragstellerin um lediglich ca. 0,3 % liegt die Auswirkung auf die Gebührenhöhe weit unter der anzunehmenden Erheblichkeits- bzw. Toleranzschwelle (s.o. 1.4.1.1 sowie Klement, a.a.O., § 17 Rn. 150 ff. m.w.N.).

45

1.4.1.2.3 Ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers etwa deshalb anzunehmen ist, weil die Zulassung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschweren oder unterlaufen und damit das Regelbeispiel nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfüllen würde, wie die Antragsgegnerin kursorisch geltend macht, ist allenfalls offen. Diese Bestimmung schützt das – bereits durchgeführte oder bevorstehende – Vergabeverfahren; Prämisse der Regelung ist die Gewährleistung von Wettbewerb um den Abfallentsorgungsmarkt, nicht in diesem Markt. Nach dem gesetzgeberischen Willen zielt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG auf „die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die ‚duale‘ Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab“ (BT-Drucks. 17/7505, S. 44).

46

Die Vergabe von Entsorgungsleistungen schützt demnach den erfolgreichen Bieter gegenüber konkurrierenden gewerblichen Sammlungen. Der mit dem öffentlichen Auftrag betraute bzw. zu betrauende Dritte wird sogar monopolartig geschützt; ausweislich der in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG getroffenen Regelung, die Nr. 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht in Bezug nimmt, wird der erfolgreiche Bieter dergestalt privilegiert, dass er vor jedweder Konkurrenz durch gewerbliche Sammler geschützt ist (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136). Der Senat lässt offen, ob eine so weit gehende (temporäre) Monopolisierung der Entsorgungsleistungen mit dem EU-Recht vereinbar ist (vgl. dazu kritisch Klement, a.a.O., § 17 Rn. 155 f.; Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 134 ff.); jedenfalls liegen die Voraussetzungen beider Alternativen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vor.

47

1.4.1.2.3.1 Die Antragsgegnerin beruft sich zunächst darauf, dass durch die Zulassung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen werde (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 2 KrWG). Diese Regelung erfasst Fallgestaltungen, in denen ein gewerblicher Sammler als Bieter im Vergabeverfahren - wie die Antragstellerin bei der im Herbst 2012 durchgeführten Ausschreibung - den Zuschlag nicht erhalten hat (VG Ansbach, a. a. O., Rn. 90) oder am Ausschreibungswettbewerb des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gar nicht teilgenommen hat und nun eine gewerbliche Sammlung vornimmt. Der erfolgreiche Bieter, der als Auftragnehmer gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vertragliche Bindungen eingeht, wird durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG vor einer derartigen „illegitimen“ Konkurrenz während der Vertragslaufzeit geschützt.

48

Dieser gesetzliche Schutz greift jedoch nur bei einer rechtmäßigen Auftragsvergabe, also einem ordnungsgemäß durchgeführten Vergabeverfahren, ein. Denn ausweislich der erwähnten gesetzgeberischen Zielsetzung geht es um die „wettbewerbskonforme“ Einbindung Privater. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG schützt das berechtigte Vertrauen des erfolgreichen Bieters in die Angebotskalkulation des Auftraggebers; vertraut werden darf auf die Exklusivität der Entsorgungsleistung während der Vertragslaufzeit und auf die Vertragstreue des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 132 f.). Ein „berechtigtes“ und damit schützenswertes Vertrauen des Auftragnehmers kann jedoch nur bei einem rechtmäßigen Vergabeverfahren anerkannt werden; andernfalls würde - wettbewerbswidrig -illegales Verhalten prämiert (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O). Bei der Vergabe von Entsorgungsleistungen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG muss gemäß § 100 Abs. 1 GWB, § 2 Nr. 2 VgV ab einem Schwellenwert von 200.000,- Euro eine europaweite Ausschreibung der Auftragsvergabe erfolgen (§ 4 Abs. 1 VgV, § 15 VOL/A-EG). Ob das Vergabeverfahren als solches rechtmäßig durchgeführt worden ist, bedarf deshalb nötigenfalls näherer Prüfung, die dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten ist.

49

Hinzu kommt, dass die Antragstellerin ihre gewerbliche Sammlung bereits im Juni 2012, d.h. deutlich vor der von der Antragsgegnerin im Herbst 2012 durchgeführten Ausschreibung, angezeigt hat. Die Antragsgegnerin hatte mithin Anlass, diese seinerzeit noch nicht - vielmehr erst mit dem angefochtenen Bescheid vom 06.03.2013 - untersagte Sammlung der Antragstellerin bei ihrer lediglich den Transport und die Verwertung betreffenden Ausschreibung (mengen- und entgeltmäßig) zu berücksichtigen. Ist dies geschehen, so konnten sich die Bieter darauf einstellen. Andernfalls ist die Unterlassung der Antragsgegnerin zuzurechnen. In beiden Fällen könnte die Sammlung der Antragstellerin schwerlich als Unterlaufen der Vergabe gewertet werden. Denn die Antragstellerin konkurrierte ebenso wie die anderen Bieter in dem Vergabeverfahren vor dem Hintergrund der bereits angezeigten bzw. bestehenden Sammlungen um zusätzliche Aufträge für Transport und Verwertung. Die Antragstellerin hat im übrigen unwidersprochen vorgetragen, dass eine tatsächliche Beeinträchtigung der vertraglich abgesicherten Marktposition des erfolgreichen Bieters um die Transport- und Verwertungsleistung nicht eintrete, weil davon auszugehen sei, dass eine bindende Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Lieferung einer bestimmten Alttextilienmenge nicht bestehe und nur das bezahlt werde, was geliefert werde.

50

1.4.1.2.3.2 Die Antragsgegnerin dürfte sich auch kaum darauf berufen können, dass durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert wird (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG). Dabei kann der Senat die kontrovers erörterte Frage offen lassen, ob ohne den Erlass einer Untersagungsverfügung eine parallel durchgeführte gewerbliche Sammlung von Abfällen zu einer unkalkulierbaren Schwankungsbreite der Mengenparameter mit der Folge führt, dass eine unklare Leistungsbeschreibung und daher ein Verstoß gegen § 8 Abs. 1 VOL/A-EG zu erwarten ist (vgl. VG Ansbach, a. a. O., Rn. 91 ff.; Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 133 f.), oder ob - da die Abgabe von Alttextilien ohnehin Unwägbarkeiten ausgesetzt ist - den möglichen Mengenschwankungen vergaberechtlich durch eine entsprechende Formulierung der Ausschreibungsbedingungen Rechnung getragen werden kann, da die Größenordnung der Schwankungsbreite abschätzbar ist (vgl. OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 23; Beckmann/Wübbenhorst, DVBl 2012, 1403, 1409).

51

Soll durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG ein Vergabeverfahren geschützt werden, muss ein solches konkret in Aussicht stehen. Das ist hier, soweit ersichtlich, nicht der Fall; die Antragsgegnerin hat erst im Herbst 2012 das genannte Verfahren in Bezug auf Transport und Verwertung von Alttextilien durchgeführt. Die abstrakt gehaltene Argumentation der Antragsgegnerin läuft darauf hinaus, dass eine gewerbliche Sammlung per se ausgeschlossen wäre, wenn sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger an Stelle der Eigenwahrnehmung der Abfallentsorgungsaufgabe für eine Drittbeauftragung (§ 22 KrWG) entschieden hat; reklamiert wird damit, europarechts- und gesetzeswidrig, ein absoluter Konkurrentenschutz. Ein erneutes (diskriminierungsfreies und transparentes) Vergabeverfahren ist jedoch erst in Bezug auf den Zeitraum nach Ablauf der jetzigen, mit dem Dritten vereinbarten Vertragslaufzeit durchzuführen (vgl. Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 133). Dazu hat die Antragsgegnerin keine Angaben gemacht. Die Berufung auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1 KrWG verfolgt demzufolge den Zweck, rein prophylaktisch gewerbliche Sammler vom Markt zu verdrängen. Dieses Vorgehen ist von der Bestimmung nicht gedeckt. Ohne Ansehung eines bestimmten Vergabeverfahrens kann nicht beurteilt werden, was „erheblich erschwert“ werden soll; eine solche - hier nicht mögliche - Prüfung schreibt das Gesetz indessen zwingend vor (vgl. Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O.).

52

Folgte man nicht dieser „Tatbestandslösung“, müsste dasselbe Ergebnis als „Rechtsfolgelösung“ nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erzielt werden. Danach wäre die Untersagungsverfügung nur rechtmäßig, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 (i. V. m. Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Alt. 1) KrWG normierten Voraussetzungen „anders nicht zu gewährleisten ist“. Nach diesem bindend vorgeschriebenen Maßstab des Übermaßverbots („Erforderlichkeit“ einer behördlichen Maßnahme) kann eine künftige Auftragsvergabe gegenüber „wesentlichen Erschwerungen“ in Bezug auf Diskriminierungsfreiheit und Transparenz jedoch „anders“ dadurch geschützt werden, dass zu dem gegebenen späteren Zeitpunkt vor Einleitung des dann anstehenden Vergabeverfahrens die tatsächliche Lage („Schwankungsbreite“ von Mengenparametern) konkret geprüft und nötigenfalls mit einer Untersagungsverfügung reagiert wird. Im Sinne des Übermaßverbots ist es in keiner Weise erforderlich, nach einer erst unlängst erfolgten Auftragsvergabe rein vorsorglich mit Blick auf künftige Vergabeverfahren, zu denen der Antragsgegner nichts Konkretes vorgetragen hat, gewerbliche Sammlungen pauschal zu verbieten.

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1.4.2 Unabhängig davon, ob die Untersagungsverfügung schon deshalb rechtswidrig ist, weil die Tatbestandsvoraussetzungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht erfüllt sind, kommt auch ein Verstoß gegen die in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normierte Rechtmäßigkeitsanforderung der „Erforderlichkeit“ der Untersagungsverfügung in Betracht. Schon nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG ist die Untersagung der Sammlung nur zulässig, wenn die Einhaltung der Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht anders zu gewährleisten ist. Der Gesetzgeber trägt damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; die Untersagung ist auch hier ultima ratio (vgl. grundlegend Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, a.a.O., m.w.N.). Als mildere Mittel kommen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG insbesondere Bedingungen, Befristungen und Auflagen in Betracht. Dass die Antragsgegnerin solche in Erwägung gezogen und eine entsprechende Sachprüfung angestellt hätte, ist dem Akteninhalt nicht zu entnehmen. Die Antragsgegnerin hat die gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG mithin wohl nicht durchgeführt. Darin liegt ggf. zugleich ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot, weil dem Gebot der „Erforderlichkeit“ einer behördlichen Maßnahme beim Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht Rechnung getragen worden ist.

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Diese gesetzliche Vorgabe des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG stellt eine Konkretisierung des Übermaßverbots (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. w. S.) dar (NdsOVG, a. a. O., S. 221). Die Untersagung, d.h. ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung, ist - wie ausgeführt (s.o. 1.3) - im Vergleich mit anderen Reglementierungen der intensivste Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eines gewerblichen Sammlers und kommt daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht (NdsOVG, Urteil vom 21.03.2013 - 7 LB 56/11 -, NsVBl 2013, 218; OVG NRW, Beschl. v. 19.07.2013 - 20 B 122/13 - juris Rn. 18; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 47; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 Rn. 24). Dies setzt voraus, dass die Untersagungsverfügung im konkreten Fall die einzige geeignete Maßnahme zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ist (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 12). Die Beachtung dieser Anforderungen stellt § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG dadurch sicher, dass die zuständige Behörde zu einer entsprechenden Prüfung verpflichtet ist (Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, a. a. O., § 18 Rn. 16).

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In der Sache nimmt die Formulierung „anders nicht zu gewährleisten“ - wie schon die Gesetzessystematik nahelegt - die in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG genannten behördlichen Befugnisse in Bezug, weil deren Ausübung die Berufsfreiheit des gewerblichen Sammlers weniger belasten würde als ein vollständiges Verbot (OVG Hamburg, a. a. O., Rn. 12; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 Rn. 24). Trifft das im konkreten Fall zu, steht ein milderes Mittel zur Sicherung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zur Verfügung, so dass durch ein behördliches Vorgehen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG dem durch § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG angeordneten „Interventionsminimum“ (Gebot des schonendsten Eingriffs) Rechnung zu tragen ist (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 48). Dabei sind „Bedingung“, „Befristung“ und „Auflage“ nicht im Sinne des § 36 VwVfG als Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts zu verstehen, sondern es handelt sich um behördliche Eingriffsmaßnahmen durch eigenständigen Verwaltungsakt (so ausdrücklich die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 17/6052, S. 89; ferner z. B. Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 52). Die Qualifizierung als „Nebenbestimmung“ scheidet schon deshalb aus, weil es an einem die gewerbliche Sammlung zulassenden Verwaltungsakt (Genehmigung, Erlaubnis etc.) fehlt; denn eine gewerbliche Sammlung muss nicht behördlich zugelassen werden, sie ist lediglich anzuzeigen (§ 18 Abs. 1 KrWG). Insoweit verhält es sich hier rechtsdogmatisch nicht anders als im Versammlungsrecht; da eine Versammlung nicht genehmigungsbedürftig ist, sondern nur anmeldepflichtig (§ 14 VersG), meint „Auflage“ im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG nicht eine Nebenbestimmung zu einem begünstigenden Verwaltungsakt, sondern bezeichnet eine eigenständige Verfügung, also einen Verwaltungsakt (BVerfG, Beschl. v. 21.3.2007 - 1 BvR 232/04 - NVwZ 2007, 1183, 1184).

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Nach diesem System abgestufter Eingriffsbefugnisse muss die zuständige Behörde im konkreten Fall darlegen, warum an Stelle des Verbots nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (bzw. des von diesem beauftragten Dritten) in Betracht kommt (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., Rn. 49). Durchzuführen ist stets eine zweistufige Prüfung: Zunächst ist der Erlass von Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zwecks Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu prüfen; kommt ein milderes Mittel im konkreten Fall nicht in Betracht, ist eine Untersagung der gewerblichen Sammlung zu prüfen (Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 64; Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, a. a. O., § 18 Rn. 16; eingeräumt auch von Dageförde/ Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136, mit der - hier nicht gegebenen - Einschränkung des absoluten Schutzes des Ausschreibungswettbewerbs nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Der zuständigen Behörde ist es folglich versagt, sogleich zur Untersagungsverfügung zu greifen, ohne zuvor den Erlass milderer Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG ausgelotet zu haben.

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§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG sieht unter anderem das Instrument der Befristung vor. Im Schrifttum wird beispielsweise vorgeschlagen, eine angemessene Befristung der (gewerblichen) Sammlung in Betracht zu ziehen, um erneut die Voraussetzungen der Sammlung prüfen zu können (Schwind, in: v. Lersner/ Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 57). Die Prüfung einer solchen Möglichkeit liegt hier schon deshalb nahe, weil eine Auftragsvergabe seitens der Antragsgegnerin für Transport und Verwertung erst unlängst erfolgt ist und es deshalb angezeigt sein könnte, zunächst einmal Erfahrungswissen zu dem im vorliegenden Fall umstrittenen Teil der Abfallentsorgung zu sammeln. Mit dem Instrument der Auflage nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG können dem gewerblichen Sammler selbstständige Handlungsgebote und Handlungsverbote aufgegeben werden (Schwind, a. a. O., § 18 KrWG Rn. 59), wie etwa die zahlenmäßige Begrenzung der Container für Alttextilien oder die mengenmäßige Begrenzung der gewerblichen Sammlung; insbesondere letztgenannte Maßnahme kann ein taugliches Mittel zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sein (Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136). Auch eine derartige Maßnahme hat die Antragsgegnerin nicht erkennbar in Betracht gezogen und insoweit ebenfalls den Prüfungsauftrag des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG verfehlt.

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Etwaige Überwachungsprobleme bei Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG können die gebotene Prüfung milderer Mittel grundsätzlich nicht erübrigen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die behördliche Informationsgewinnung auch mit dem Instrument der Auskunft nach § 47 Abs. 3 Satz 1 KrWG erfolgen kann. Dazu gilt es zu beachten, dass die Missachtung einer Auskunftspflicht bußgeldbewehrt ist (§ 69 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) und mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- Euro geahndet werden kann (§ 69 Abs. 3 KrWG). § 47 Abs. 3 KrWG entspricht weitgehend § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG, so dass die dazu von der Rechtsprechung festgestellten behördlichen Befugnisse (vgl. Senat, Beschl. v. 30.3.2001 - 10 S 1184/00 - VBlBW 2002, 26) auch nach geltendem Recht beachtenswert sind. Die Auskunftspflicht gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 KrWG erstreckt sich auf alle Phasen des Umgangs mit Abfall, insbesondere auch auf Fragen zu § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG (Rüdiger, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 47 KrWG Rn. 83). Bevor die danach bestehenden behördlichen Möglichkeiten nicht geprüft und ggf. ausgeschöpft sind, ist der Rückgriff auf die ultima ratio der vollständigen Untersagung schwerlich haltbar.

59

2. Auch bei einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren unabhängigen Interessenabwägung kommt im vorliegenden Fall dem Interesse der Antragstellerin an einer vorläufigen Durchführung der Sammlung der Vorrang gegenüber dem öffentliche Interesse an einer sofortigen Untersagung der Tätigkeit zu (ebenso OVG NRW, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -, a.a.O.).

60

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sammlungstätigkeit der Antragstellerin in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG fällt. Wird die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung bestätigt und der Antragstellerin damit jedenfalls vorübergehend ein Sammeln verwehrt, tritt deshalb auf ihrer Seite eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung ein, wenn sich die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen sollte. Dies gilt unabhängig davon, ob durch die Untersagung der Sammeltätigkeit eine Existenzgefährdung der Antragstellerin eintritt und unabhängig davon, in welchem Umfang ihr während der Dauer der Untersagung Einnahmen unwiederbringlich verloren gehen und bereits getätigte Investitionen, etwa für die Anmietung von Containerstellplätzen, sich als nutzlos erweisen könnten.

61

Eine vergleichbar starke Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung ausgesetzt wird und die Antragstellerin vorläufig weitersammeln kann, im Hauptsacheverfahren jedoch die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung festgestellt wird, lässt sich demgegenüber nicht feststellen. Wie oben näher dargelegt, bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, von einer Unzuverlässigkeit der Antragstellerin auszugehen. Es besteht derzeit auch keine überwiegende Wahrscheinlichkeit, dass die öffentlichen Interessen in Gestalt der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG tatsächlich beeinträchtigt werden, oder sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet wird. Auch der - seinerseits nicht hinreichend belegte - Vorwurf des Antragsgegners, dass sich die Antragstellerin einen rechtswidrigen Wettbewerbsvorteil verschaffe, ist nicht dazu geeignet, eine schwerwiegende Beeinträchtigung öffentlicher Interessen darzutun. Eine solche lässt sich auch nicht der von der Antragsgegnerin - unter Zitierung des hier gerade nicht einschlägigen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO als „Ermächtigungsgrundlage“ - gegebenen Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs entnehmen, zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung bedürfe es eines berechenbaren, stetigen Mittelzuflusses auch während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens. Dagegen sprechen die oben (1.4.1.1) dargelegten Relationen der abfallwirtschaftlichen Erlöse zur befürchteten Einnahmeverminderung (um nur 0,3 %) und die Möglichkeit einer Kompensation durch (geringfügige), ggf. vorübergehende Gebührenanhebung.

62

Rechtfertigen keine überwiegenden öffentlichen Interessen die Anordnung der sofortigen Vollziehung, verbleibt es beim gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO.

63

Nach alledem ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu bestätigen.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

65

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 1.5 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (VBlBW 2004, 467).

66

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).