Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-07, Aktenzeichen 2 L 4/10

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin – 6. Kammer – vom 07. Oktober 2009 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Dem Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Kläger begehren für das Schuljahr 2007/2008 die Zustimmung zur Benutzung des privateigenen Pkw für die Beförderung ihres Sohnes vom Wohnort (A-Stadt) über die Kreisgrenze hinaus zum Gymnasium Fridericianum in Schwerin und die Erstattung der hierfür notwendigen Kosten.

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Der im März 1997 geborene Sohn der Kläger besuchte im Schuljahr 2007/2008 die Hochbegabtenklasse in der 5. Klassenstufe des Gymnasiums Fridericianum. Auf dem Gebiet des Landkreises Ludwigslust gibt es keine Schule mit einer Hochbegabtenklasse.

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Mit Bescheid vom 10. Dezember 2007 bewilligte der Rechtsvorgänger des Beklagten (im Folgenden zur Vereinfachung: der Beklagte) die Erstattung der zu verauslagenden Kosten für J… Bahnfahrten von A-Stadt über Ludwigslust bis Schwerin-Süd (Kreisgrenze) und zurück. Den darüber hinaus gehenden Antrag auf Erstattung von Fahrtkosten mit dem eigenen Pkw lehnte er ab.

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Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren haben die Kläger am 30. Mai 2008 Klage erhoben.

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Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 07. Oktober 2009 den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 10. Dezember 2007 und des Widerspruchsbescheids vom 30. April 2008 verpflichtet, den Klägern für die Zeit des Schuljahres 2007/2008 die Zustimmung zur Benutzung des privateigenen Pkw für die morgendliche Beförderung ihres Sohnes vom Wohnort zum Gymnasium Fridericianum Schwerin bis zur Kreisgrenze zur Landeshauptstadt Schwerin zu erteilen und die Erstattung der notwendigen Kosten unter Berücksichtigung der Regelung in § 7 der Satzung für die Schülerbeförderung im Landkreis Ludwigslust zu bewilligen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Der Schulweg würde für den Sohn der Kläger auf dem Hinweg, nämlich der reine Fuß- und Transportweg mit verkehrsbedingten Übergangs- und Wartezeiten und ohne die vom Beklagten problematisierten Zeiten zwischen Schülerbeförderung und Unterrichtsbeginn bzw. –ende, deutlich mehr als eine Stunde in Anspruch nehmen. Der Unterrichtsbeginn um 7.40 Uhr habe eine Abfahrt in A-Stadt um 5.52 Uhr erforderlich gemacht. Dem sei ein 10-minütiger Fußweg zum Bahnhof hinzuzurechnen. Der über Ludwigslust erreichte Zug nach Schwerin sei an der ca. 5 Minuten von der Schule entfernten Haltestelle Schwerin-Mitte planmäßig um 6.41 Uhr angekommen. Tatsächlich sei der Sohn der Kläger bis zum laut Fahrplan um 6.43 Uhr erreichten Hauptbahnhof weiter gefahren, um dort und auf dem mindestens ca. 15 bis 20minütigen Weg zur Schule die Wartezeit bis zum Unterrichtsbeginn zu überbrücken, da die Schule bei Ankunft des Zuges noch nicht geöffnet gewesen sei. Der Sohn der Kläger und seine Mitschüler hätten entweder hier oder in der Nähe ihrer Schule auf Kosten ihrer Nachtruhe während des morgendlichen Berufsverkehrs nahezu eine weitere Stunde in einer unwirtlichen Innenstadt verbringen müssen, bis der Unterricht begonnen habe. Dies sei ihm jedenfalls in seinem damaligen Alter nicht zuzumuten gewesen. Die vom Beklagten für den Rückweg zur Verfügung gestellte Verbindung sei hingegen für den Sohn der Kläger zumutbar.

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Auf den fristgerecht gestellten Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 27. Juni 2011 zugelassen. In der Berufungsbegründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Der Landkreis Ludwigslust habe den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum zulässigerweise dahingehend genutzt, dass er in der Satzung als Schulweg den kürzesten verkehrsüblichen Weg zwischen der Wohnung des Schülers und der zuständigen Schule bestimmt habe. Wartezeiten würden daher unberücksichtigt bleiben. Die Wartezeit vor Schulbeginn sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit zu berücksichtigen. Denn auf die Festlegung des Schulbeginns und die Öffnung der Schule vor Schulbeginn habe er – der Beklagte – keinen Einfluss. Ebenfalls nicht zu beanstanden sei, dass in der Satzung für die Schülerbeförderung im Landkreis Ludwigslust keine zeitliche Obergrenze für eine „zumutbare“ Schülerbeförderung enthalten sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne eine derartige zeitliche Obergrenze auch nicht über den Umweg des Rückgriffs auf die Unterrichtsversorgungsverordnung und die Schulentwicklungsplanungsverordnung eingeführt werden, insbesondere nicht in Bezug auf Schulen außerhalb des Kreisgebietes. Der morgendliche Schulweg mit öffentlichen Verkehrsmitteln (ohne Wartezeiten) habe für den Sohn der Kläger bis zum 08. Dezember 2007 65 Minuten, ab dem 09. Dezember 2007 90 Minuten betragen. Dies sei zumutbar. Alle weiteren vom Verwaltungsgericht herangezogenen Umstände wie die unwirtliche Innenstadt, der morgendliche Berufsverkehr und die verschlossene Schule seien nicht zu berücksichtigen, da er – der Beklagte – auf diese Umstände keinen Einfluss habe.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin – 6. Kammer – vom 07. Oktober 2009 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie treten dem Vorbringen des Beklagten entgegen und teilen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Dauer des morgendlichen Schulweges sowie die weiteren Umstände wie die Wartezeit bis zum Unterrichtsbeginn zu einer Unzumutbarkeit für ihren Sohn führen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig. Der Beklagte hat insbesondere die vom Senat mit Beschluss vom 27. Juni 2011 zugelassene Berufung form- und fristgerecht am 21. Juli 2011 begründet.

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Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht der Klage in dem aus dem Tenor des angegriffenen Urteils ersichtlichen Umfang stattgegeben.

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Die Kläger haben einen Anspruch auf Zustimmung zu der Benutzung ihres privaten PKW für die morgendlichen Fahrten zum Zweck der Beförderung ihres Sohnes zur Schule in Schwerin sowie auf die hier allein noch in Streit stehende Erstattung der Fahrtkosten bis zur Kreisgrenze bereits nach § 113 Abs. 2 Schulgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 13. Februar 2006 (SchulG), jedenfalls nach den Vorschriften der Satzung für die Schülerbeförderung im Landkreis Ludwigslust vom 15.06.2001 (Der Landkreisbote 2001, Nr. 7, S. 7) in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 20.12.2002 (Der Landkreisbote 2003, Nr. 1, S. 10) -SBS- .

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Gemäß § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V haben die Landkreise für die in ihrem Gebiet wohnenden Schüler vom Beginn der Schulpflicht an bis zum Ende 1. der Jahrgangsstufe 10 der allgemein bildenden Schulen… eine öffentliche Schülerbeförderung durchzuführen oder die notwendigen Aufwendungen der Schüler oder ihrer Erziehungsberechtigten für den Schulweg zu tragen. Satz 1 gilt entsprechend in den Fällen des Besuchs einer Ersatzschule (§ 113 Abs. 2 Satz 2 SchulG M-V). Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V sind die Landkreise Träger der Schülerbeförderung in ihrem Gebiet. Die Schülerbeförderung zählt nach Satz 2 der Vorschrift zu ihrem Wirkungskreis.

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Aus den Regelungen des § 113 Abs. 1 und 2 SchulG M-V folgt zum einen, dass eine Verpflichtung des Beklagten zur Durchführung einer öffentlichen Schülerbeförderung zu einer Schule außerhalb seines Gebietes oder auch eine Verpflichtung zur Kostenerstattung nicht begründet ist (OVG M-V, Urt. v. 24.04.2001 - 2 L 235/00 - ). Im vorliegenden Berufungsverfahren ist jedoch nur noch die begehrte Kostenerstattung der Schülerbeförderung bis zur Landkreisgrenze streitig. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V gilt die dort normierte Schülerbeförderung für die im Gebiet des Landkreises wohnenden Schüler wenn es dort heißt: „Die Landkreise haben für die in ihrem Gebiet wohnenden Schüler vom Beginn der Schulpflicht …“. Damit knüpft der Gesetzgeber für die Schülerbeförderung an den Wohnsitz des Schülers an, die allerdings aufgrund des § 113 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V durch die Grenze des Landkreises als sachgerechtes Kriterium begrenzt wird (vgl. zu den Regelungen in Sachsen-Anhalt: OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 19.08.1998 - A 2 S 875/97-). Somit ist eine Kostenerstattung für die Schülerbeförderung auf dem Gebiet des Landkreises Ludwigslust, also im vorliegenden Fall bis zur Kreisgrenze, nach der hiesigen schulgesetzlichen Regelung nicht ausgeschlossen (OVG M-V, a.a.O.).

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Der Sohn der Kläger besuchte im streitgegenständlichen Schuljahr die 5. Klassenstufe des Gymnasiums Fridericianum in Schwerin. Damit wird er von dem in § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V genannten Personenkreis erfasst.

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Eine Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „notwendigen Aufwendungen“ im Sinne des § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V hat der Landesgesetzgeber nicht ausdrücklich vorgenommen. Soweit die Satzung für die Schülerbeförderung im Landkreis Ludwigslust einschränkende Regelungen der notwendigen Aufwendungen im Sinne des § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V enthält, entfalten diese keine Rechtswirkung. Der Senat hat in seinem Urteil vom 24. April 2001 in dem Verfahren 2 L 200/00 ausgeführt: „…Nach § 92 Abs. 1 Satz 1 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern – KV M-V – können die Landkreise die Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises durch Satzung regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen. Die Schülerbeförderung zählt gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 SchulG M-V zu dem eigenen Wirkungskreis der Landkreise, die gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V Träger der Schülerbeförderung in ihrem Gebiet sind. Wie sich aus § 92 Abs. 1 Satz 1 KV M-V ergibt, erfährt das verfassungsrechtlich garantierte Recht der Kommunen und Kreise auf Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 1 GG bzw. Art. 72 Abs. 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern dort eine Schranke, wo Gesetze anderes bestimmen. Insofern ist der Gestaltungsfreiheit der Landkreise bezogen auf die Schülerbeförderung bzw. die Erstattung der notwendigen Aufwendungen für den Schulweg durch § 113 Abs. 2 SchulG M-V eine Grenze gesetzt (LVerfG M-V, Urteil vom 09.07.1997 - LVerfG 1/97 -, NordÖR 1997, 302, 203). Hierbei ist den Landkreisen in § 113 Abs. 3 SchulG M-V für ihre Satzung ein gewisser Spielraum gelassen worden, zugleich ordnet § 113 Abs. 4 SchulG M-V eine Beförderungs- und Kostenerstattungspflicht für behinderte Schüler an. Hinsichtlich einer Schülerbeförderung für andere als die in § 113 Abs. 2 und Abs. 4 Schulgesetz M-V genannten Schülergruppen liegt die Regelungsbefugnis insoweit bei den Landkreisen (LVerfG M-V, a.a.O.). …“.

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„Notwendig“ im Sinne des § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V sind nach der Rechtsprechung des Senats diejenigen Aufwendungen, die für den Transport zur tatsächlich zulässigerweise besuchten Schule entstehen (Senatsurteil v. 24.04.2001 - 2 L 200/00 -). Eine restriktive Auslegung des § 113 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V dahingehend, dass nur die mit der Erfüllung der Schulpflicht unabweisbar und unmittelbar verbundenen, d.h. nicht erst durch individuelle Bedürfnisse oder Entscheidung ausgelösten Kosten zu erstatten sind, lässt sich aus der genannten Senatsrechtsprechung nicht herleiten. Zwar spricht vieles dafür, dass es im Hinblick auf die angespannte Finanzlage der öffentlichen Haushalte grundsätzlich zulässig ist, wenn der Gesetzgeber lediglich eine Grundversorgung vorsieht und die Schülerbeförderung/Kostenerstattung als Standardeinrichtung für die mit der Erfüllung der Schulpflicht zwangsläufig verbundenen Regelbedürfnisse ausgestaltet. An einer solchen Ausgestaltung fehlt es jedoch hier in § 113 SchulG M-V. Beschränkt sich der Landesgesetzgeber darauf, den Landkreisen in § 113 Abs. 3 Satz 1 SchulG M-V die Bestimmung über die Mindestentfernung zwischen Wohnung und Schule für Schülerbeförderung zu übertragen, ist den Landkreisen eine darüber hinausgehende Gestaltungsfreiheit für eine Schülerbeförderung bezogen auf die in § 113 Abs. 2 und 4 SchulG M-V genannten Schülergruppen dem Grunde nach entzogen. Das Erfordernis der Notwendigkeit in § 113 Abs. 2 SchulG M-V bezieht sich daher nur auf die Höhe der verursachten Kosten. Insofern ist der Schüler verpflichtet, den genutzten Weg und das Transportmittel sachgerecht auszuwählen.

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Auch unter Berücksichtigung der vom Beklagten in seiner Berufungsbegründung angestellten Berechnung zur Schulwegzeit von der Wohnung des Sohnes der Kläger zum Gymnasium Fridericianum in Schwerin sind die Kosten für die Fahrten mit dem privaten PKW zwecks Beförderung zur bzw. von der Schule (hier allerdings begrenzt bis bzw. von der Landkreisgrenze, s.o.) notwendig i.S.d. § 113 Abs. 2 SchulG M-V. Die Nutzung der vom Beklagten vorgeschlagenen öffentlichen Verkehrsmittel sind mit Blick auf die Dauer (65 bzw. 90 Minuten ohne Wartezeit), das Alter des Sohnes der Kläger, der Umsteigehäufigkeit nicht (mehr) sachgerecht.

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Hinzu kommt im vorliegenden Verfahren die unangemessene Wartezeit von ca. 50 Minuten von der Ankunft an der Schule bis zum Unterrichtsbeginn. Diese Wartezeit ist bei der Frage nach den notwendigen Kosten i.S.d. § 113 Abs. 2 SchulG M-V, d.h. nach einer sachgerechten Beförderungsmöglichkeit für den Schüler mit zu berücksichtigen. Dies folgt unmittelbar aus § 113 Abs. 3 Satz 2 SchulG M-V, wonach die Schülerbeförderung möglichst zeitnah an den Unterricht erfolgen soll. Entgegen der Auffassung des Beklagten erfasst diese Vorschrift ersichtlich die Schülerbeförderung sowohl zur als auch von der Schule. Zwar lässt die vorgenannte Regelung geringfügige Wartezeiten bis zum Unterrichtsbeginn zu, ohne dass sie Auswirkungen auf die Auswahl der sachgerechten Beförderung haben müssten. Hiervon geht ersichtlich auch die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur vom 21. Juli 2000 aus, auf die der Beklagte hingewiesen hat. Dort heißt es u.a.: „… Schüler, die nicht an der öffentlichen Schülerbeförderung teilnehmen, unterliegen der Aufsicht der Schule für eine angemessene Zeit vor Beginn und nach der Beendigung des Unterrichtes. Als angemessen kann in der Regel ein Zeitraum von bis zu 15 Minuten angesehen werden, soweit die örtlichen Gegebenheiten oder schulischen Besonderheiten nicht besondere Regelungen erfordern. …“. Von einer zeitlichen Nähe zwischen Schülerbeförderung und Unterrichtsbeginn i.S.d. § 113 Abs. 3 Satz 2 SchulG M-V kann bei ca. 50 Minuten nicht mehr die Rede sein. Soweit der Beklagte obergerichtliche Rechtsprechung zitiert, die für die Frage nach der Zumutbarkeit des Schulweges Wartezeiten unberücksichtigt lässt, ist darauf hinzuweisen, dass die dort herangezogenen landesspezifischen Regelungen eine § 113 Abs. 3 Satz 2 SchulG M-V vergleichbare Vorschrift nicht enthielten.

23

Aber selbst wenn man die Auffassung vertreten sollte, dass der Sohn der Kläger nicht zu dem von § 113 Abs. 2 SchulG M-V genannten Personenkreis gehört, weil er ein Gymnasium außerhalb des Landkreises besucht, haben die Kläger einen Anspruch auf Zustimmung zur Benutzung des privateigenen PKW für die Beförderung ihres Sohnes vom Wohnort zum Gymnasium Fridericianum in Schwerin bis zur Kreisgrenze der Landeshauptstadt Schwerin und die Erstattung der notwendigen Kosten nach den Vorschriften der Satzung für die Schülerbeförderung des Landkreises Ludwigslust.

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Wie ausgeführt liegt die Regelungsbefugnis hinsichtlich der Schülerbeförderung für andere als in § 113 Abs. 2 und Abs. 4 SchulG M-V genannten Personengruppen bei den Landkreisen. Dem jeweiligen sich selbst verwaltenden Landkreis obliegt demnach die Entscheidung, ob er überhaupt eine Schülerbeförderung für andere als die in § 113 Abs. 2 und Abs. 4 SchulG M-V genannten Schülergruppen sicherstellt, ob er die Kosten von deren Beförderung übernimmt oder ob er sie ganz oder teilweise bei den Schülern bzw. ihren Eltern belässt (LVerfG M-V, a.a.O.). Dieser den Landkreisen eingeräumte Gestaltungsspielraum besteht jedoch nicht schrankenlos; er hat sich vielmehr an die (schul-)gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben zu halten.

25

Gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 SBS besteht ein Anspruch auf Übernahme der Aufwendungen bis zur tatsächlich zulässigerweise besuchten Schule, wenn ein Schüler auf Wunsch der Erziehungsberechtigten oder auf eigenen Wunsch nicht die örtlich zuständige Schule im Landkreis Ludwigslust, sondern eine andere öffentliche Schule oder anerkannte Ersatzschule besucht. Beim Besuch einer Schule gemäß Satz 1 außerhalb des Landkreises besteht ein Anspruch auf Erstattung der Aufwendungen für den kürzesten verkehrsüblichen Schulweg vom Wohnort bis zur Kreisgrenze (§ 3 Abs. 3 Satz 2 SBS). Gemäß § 6 Abs. 1 SBS wird die Beförderung durchgeführt mit 1. öffentlichen Verkehrsmittel … und/oder des schienengebundenen Verkehrs, …4. sonstigen Kraftfahrzeugen in begründeten Fällen.

26

Mit dem Verwaltungsgericht ist nicht zu beanstanden, dass der Landkreis die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel im Interesse der Plan- und Finanzierbarkeit des Systems seiner Schülerbeförderung mit grundsätzlichem Vorrang versehen hat. Um individuelle Härten zu vermeiden, hat er mit der Regelung des § 6 Abs. 1 Ziffer 4 SBS eine Möglichkeit geschaffen, statt der grundsätzlich zugelassenen öffentlichen Verkehrsmittel ein sonstiges (privates) Kraftfahrzeug zu benutzen. Allerdings definiert der Satzungsgeber nicht, wann ein „begründeter Fall“ i.S.d. § 6 Abs. 1 Ziffer 4 SBS vorliegt.

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Unter Berücksichtigung der schulgesetzlichen Regelungen und des rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes liegt ein begründeter Fall i.S.d. § 6 Abs. 1 Ziffer 4 SBS jedenfalls dann vor, wenn die Schülerbeförderung mit den in § 6 Abs. 1 Ziffer 1 bis 3 SBS vorgesehenen Verkehrsmitteln dem Schüler nicht zumutbar ist.

28

Bereits nach dem Vortrag des Beklagten betrug der Schulweg für den Sohn der Kläger mit öffentlichen Verkehrsmitteln 65 bzw. 90 Minuten, und zwar ohne die Wartezeiten zwischen Schülerbeförderung und Unterrichtsbeginn. Hier ist zudem die morgendliche Wartezeit von ca. 50 Minuten bis zum Unterrichtsbeginn hinzuzurechnen. Die in der Rechtsprechung diskutierte Frage, ob die Dauer des Schulweges nicht nur von den reinen Fuß- und Transportwegen mit verkehrsbedingten Übergangs- und Wartezeiten sondern auch von etwaigen Wartezeiten zwischen Schülerbeförderung und Unterrichtsbeginn bzw. –ende bestimmt wird, wird maßgeblich von den jeweiligen landespezifischen Regelungen abhängen (vgl. OVG Lüneburg. Urt. v. 04.06.2008 - 2 LB 5/07-; OVG Lüneburg. Beschl. V. 12.02.2004 - 13 LA 312/03; OVG Koblenz, Urt. v. 18.07.1984 2 A 162/83). Selbst wenn man mit der zitierten Rechtsprechung die Auffassung vertreten sollte, dass die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers bzw. der Verwaltungspraxis die grundsätzliche Möglichkeit eines Ausschlusses der Wartezeiten zwischen Schülerbeförderung und Unterrichtsbeginn umfasst, sind in jedem Fall die vom Landesgesetzgeber aufgezeigten Grenzen zu beachten. Eine solche Grenze enthält – wie oben ausgeführt - § 113 Abs. 3 Satz 2 SchulG M-V, wonach die Schülerbeförderung möglichst zeitnah an den Unterricht anschließen soll. Dies ist bei einer Wartzeit von ca. 50 Minuten, die zu dem Fuß- und Transportweg hinzu zu rechnen sind, für einen Schüler der 5. Klassenstufe nicht der Fall.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 711 ZPO.

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Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor, § 132 Abs. 2 VwGO