Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-19, Aktenzeichen 18 K 5399/08
ECLI:DE:VGK:2010:0219.18K5399.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d
Die Klägerin beantragte beim Beklagten mit Schreiben vom 11.04.2008 unter anderem die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Werbeanlage für wechselnden Plakatanschlag auf Begleitgrün des öffentlichen Straßenlandes der Straße Perlengraben (zur Severinsbrücke hin). Wegen der Einzelheiten wird auf Blatt 3 bis 20 der Beiakte 1 Bezug genommen. Nachdem die Klägerin auf eine Stellungnahme im Rahmen der Anhörung verzichtet hatte, lehnte der Beklagte ihren Antrag mit Bescheid vom 15.07.2008, der auf § 8 Abs. 10 FStrG gestützt war, ab. Mit Bescheid vom 29.07.2008 hob er seinen Bescheid vom 15.07.2008 auf, lehnte den Antrag der Klägerin auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 FStrG ab und führte nach abstrakten Ausführungen zu § 13 BauO NRW aus, der gewählte Standort liege auf einer Platzfläche, die vor kurzem neu und hochwertig gestaltet worden sei. Die Werbeanlage würde nicht nur Ausblick auf die begrünte Fläche beeinträchtigen, sondern auch die Gestaltung des gesamten Bereichs stören.

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Die Klägerin hat am 17.08.2008 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt, die geplante Werbeanlage führe nicht zu einer verunstaltenden Verdeckung begrünter Flächen. Sie erkenne den Bescheid des Beklagten vom 29.07.2008 als zugegangen an.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheids vom 29.07.2008 zu verpflichten, ihr eine Sondernutzungserlaubnis für eine Werbeanlage gemäß ihrem Antrag vom 11.04.2008 zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt seinen ablehnenden Bescheid.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Die zulässige Klage ist unbegründet, weil der angefochtene Bescheid rechtmäßig ist und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 VwGO. Sie hat weder einen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW im Wege einer Ermessensreduzierung auf Null noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags.

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Der Beklagte ist zunächst sachlich zuständig für die Entscheidung. Das folgt aus § 41 Abs. 3 GO i.V.m. § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchstabe a ZO, wonach ein Geschäft der laufenden Verwaltung jenseits der in der ZO geregelten speziellen Wertuntergrenzen auch unter anderem vorliegt bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Straßen, Wege und Plätze mit Ausnahme der - hier nicht einschlägigen - Fälle des § 10 Abs. 1 Nr. 7 Buchstabe b ZO. Dem widerspricht insbesondere nicht die Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 6.10 Variante 3 ZO, wonach dem Entscheidungsrecht der Bezirksvertretung unter anderem die Festlegung von Standorten für Werbevitrinen und - wie vorliegend - andere genehmigungspflichtige Werbeträger ab einer Größe der Plakatanschlagtafel im 18/1 Format (ca. 9 qm) (mit Ausnahme von Staubschutzplanen) unterliegt. Denn § 2 Abs. 1 Satz 1 ZO bestimmt, dass die Bezirksvertretungen unter anderem dann in Angelegenheiten, deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht, entscheiden, soweit es sich nicht um Geschäfte der laufenden Verwaltung gemäß § 41 Abs. 3 GO, die von § 25 ZO für den Regelungsbereich der ZO konkretisiert werden, handelt. Da die ZO keine widersprüchlichen Regelungen aufstellen will, ergibt ihre systematische Auslegung, dass für Sondernutzungserlaubnisse grundsätzlich der Oberbürgermeister zuständig ist und nur im Fall einer Befürwortung durch seine Fachämter die örtlich zuständige Bezirksvertretung, der dann aufgrund eines speziell bedingt gestuften Verfahrens das Letztentscheidungsrecht über den Standort der beabsichtigten Werbeanlage zusteht. Das klingt bereits in der Formulierung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 6.10 Variante 3 ZO an, indem dort die Zuständigkeit lediglich für die "Festlegung von Standorten" und nicht, wie in § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchstabe a ZO, für die "Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen" geregelt ist. Sinn ist zum einen ein Letztentscheidungsrecht der Bezirksvertretungen, zum anderen ihre Entlastung von Entscheidungen, die den Zustand des Stadtbezirks insoweit nicht ändern.

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Dabei kann hier allerdings offen bleiben, ob das dargestellte Letztentscheidungsrecht der Bezirksvertretungen allein den Standort betrifft, auf welche konkreten Gesichtspunkte es sich erstreckt, also ob die Bezirksvertretungen tatsächlich ausschließlich über den Standort und nicht über sonstige bei einer Entscheidung nach § 18 Abs. 1 StrWG NRW wesentliche Umstände entscheiden, ob eine Trennung des konkreten Standorts von anderen Umständen, die bei ihrer Natur nach standortbezogenen Entscheidungen wie Baugenehmigungen und Sondernutzungserlaubnissen in aller Regel untrennbar mit dem Standort verbunden sind, sachgedanklich und rechtlich überhaupt möglich ist und ob die Bezirksvertretungen als Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG NRW oder als Stellen, deren Entscheidungen insoweit von dem Oberbürgermeister als Behörde zwingend zu beachten oder umzusetzen sind, entscheiden.

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Die Klägerin hatte im Rahmen ihrer Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW Gelegenheit, zur beabsichtigten Ablehnung ihres Antrags Stellung zu nehmen.

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Die Entscheidung des Beklagten ist auch materiell-rechtlich rechtmäßig. Er hat das ihm durch § 18 Abs. 1 StrWG NRW eingeräumte Ermessen,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 = VRS 111, 398,

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fehlerfrei ausgeübt. Dabei kann das Gericht die Entscheidung der Behörde nur auf die Beachtung der Tatbestandsvoraussetzungen sowie gemäß § 113 Satz 1 VwGO darauf hin überprüfen, ob - entgegen § 40 VwVfG NRW - die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Nach der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung hat sich die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis daher an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzepts (Vermeidung einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes u.ä.). Dem gegenüber ist die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung jedoch nicht zur Beachtung aller anderen öffentlichen Belange berufen, die nur mittelbar im Zusammenhang mit der Straße stehen, d. h. insbesondere nicht zur Berücksichtigung allgemeiner ordnungsbehördlicher Gesichtspunkte. Wenn mit der Sondernutzung evident die Begehung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit verbunden wäre, könnte von der Straßenbehörde allenfalls dem Gesichtspunkt Rechnung getragen werden, dass in einem solchen Fall das Interesse des eine Sondernutzungserlaubnis Beantragenden an der Erteilung einer uneingeschränkten, d. h. auch nicht mit Nebenbestimmungen versehenen Sondernutzungserlaubnis rechtlich nicht schutzwürdig wäre. Insoweit würde nämlich - wie in anderen Rechtsbereichen auch - der allgemeine Rechtsgedanke gelten, dass kein schützenswertes Interesse an der Erteilung einer Erlaubnis gegeben ist, wenn deren legaler Ausübung zwingende Hindernisse aus einem anderen Rechtsgebiet entgegen stehen. Im Übrigen kann die Straßenbehörde aus Kompetenzgründen, wenn die Sondernutzungserlaubnis zu einem gesetzwidrigen Verhalten missbraucht werden sollte, nur die zuständige Ordnungs- bzw. Polizeibehörde informieren und diese um entsprechende Maßnahmen bitten.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02.08.2006 a.a.O.

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Gemessen an diesen Maßstäben sind die Erwägungen des Beklagten nicht zu beanstanden. Zwar dürfen rein baurechtliche Belange ohne jeden straßenrechtlichen Bezug bei der erforderlichen Interessenabwägung nicht in den Blick genommen werden. Die Anlehnung des Beklagten an § 13 BauO NRW ist gleichwohl nicht zu beanstanden, weil diese Vorschrift gestalterische Gesichtspunkte mit Bezug zur Umgebung regelt und solche Aspekte bei straßenrechtlichen Umgebungs- und Gestaltungserwägungen einen straßenrechtlichen Bezug haben. Die aus solchen gestalterischen Gesichtspunkten folgende Wertung des Beklagten, dass die Werbeanlage nicht nur den Ausblick auf die vor kurzem neu und hochwertig gestaltete begrünte Fläche beeinträchtigen, sondern auch die Gestaltung des gesamten Bereichs stören würde, ist aufgrund des seit Längerem aus städtebaulichen Gründen verfolgten Konzepts, eine gegenüber früher restriktivere Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Werbeträger zu verfolgen, ohne weiteres nachvollziehbar und sachgerecht. Die unmittelbar auf § 13 BauO NRW bezogenen Erwägungen der Klägerin treffen dagegen deshalb nicht den Kern der Sache, weil es hier nicht um eine Baugenehmigung, sondern um eine Sondernutzungserlaubnis geht, in deren Rahmen sich der Beklagte zulässigerweise lediglich an die genannte Vorschrift anlehnt. Aufgrund des hinter der Entscheidung des Beklagten stehenden städtebaulichen Konzepts, das die aus Art. 12 Abs. 1 GG fließenden Rechte von Antragstellern wie der Klägerin konkludent berücksichtigt, war hier eine ausdrückliche Abwägung mit den aus diesem Grundrecht fließenden Rechten und Interessen der Klägerin noch gerade als ausnahmsweise entbehrlich anzusehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.