Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-28, Aktenzeichen 4 K 4267/17

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger, ein Verein, wendet sich dagegen, dass ihm die Beklagte das Offenhalten eines Lebensmittelladens an Sonn- und Feiertagen uneingeschränkt untersagt hat.

2

Der klagende Verein ist Träger einer islamischen Gemeinde in Freiburg. Sein Gemeindezentrum mit Moschee, Gruppenräumen und Gaststätte befindet sich in dem von der Beklagten angemieteten Anwesen ... Straße ..., ... Freiburg. Seit 1985 betreibt er dort in einem Anbau einen Lebensmittelladen, um gläubigen Muslimen die Gelegenheit zu geben, Waren einkaufen zu können, die erlaubt (halal) sind, also den muslimischen Speisevorschriften entsprechen und u.a. keine aus Schweinen gewonnenen Lebensmittelzusätze (z.B. Gelatine) oder Alkohol enthalten.

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Ende 1991 meldete der Kläger den Laden als Gewerbe an. Die Beklagte vermerkte hierzu, dass aufgrund der Größe des Vereins und wenn sichergestellt sei, dass ein Verkauf nur an Mitglieder erfolge, auch andere Öffnungszeiten denkbar seien, da insofern kein Verkauf an jedermann erfolge. Unter dem 22.06.1992 teilte sie dem Kläger mit, dass, sofern sichergestellt werde, dass nur Mitglieder des Vereins und deren Angehörige Zutritt zu dem Ladenlokal hätten und der Verkauf ausschließlich an diesen Personenkreis erfolge, Öffnungszeiten zwischen täglich 11 Uhr und 21:30 Uhr zugestimmt werden könne.

4

Unter dem 27.05.1994 bat die Beklagte den Kläger, er solle schriftlich bestätigen, dass er künftig einen Verkauf nur an Mitglieder bzw. deren Angehörige sicherstelle, hierauf durch einen Aushang im Ladenlokal hinweise und dass, wenn ein Kunde nicht als Mitglied bekannt sei, Vereinsausweise kontrolliert würden. Dann bestünden keine Bedenken dagegen, die frühere Regelung mit verlängerten Öffnungszeiten beizubehalten.

5

Im Jahr 2001 bat der Kläger, das Ladenlokal innerhalb der Öffnungszeiten nach dem Ladenschlussgesetz für jedermann und an Sonn- und Feiertagen für Vereinsmitglieder öffnen zu können. Die Beklagte erwiderte unter dem 08.05.2001, dass sie einer solchen Regelung nicht zustimmen könne, weil es sich um eine Umgehung der Regelungen des Ladenschlussgesetzes handelte. Aus den Angaben des Klägers ergebe sich auch nicht, auf welchen Personenkreis sich der Verkauf am Sonntag beschränken würde.

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Im Mai 2005 wies die Beklagte bei einem Gespräch darauf hin, dass nur eingetragene, beitragspflichtige Mitglieder (damals ca. 300) einkaufsberechtigt seien, nicht aber solche Personen (ca. 1.500), die das Zentrum zum Gebet oder sonstigen Vereinsaktivitäten aufsuchten.

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Nachdem einige Beschwerden wegen eines unzulässigen Verkaufs an Sonn- und Feiertagen eingegangen waren, informierte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 16.09.2015 und vom 25.01.2016 über die gesetzlichen Ladenöffnungszeiten. Weitere Kontrollen ergaben, dass in dem Laden an Sonntagen auch an andere Personen als Vereinsmitglieder Waren verkauft wurden.

8

Mit Schreiben vom 17.02.2016 kündigte der Kläger an, dass er an seine Gemeindemitglieder Ausweise ausgeben werde, um sicherzustellen, dass nur diese am Sonntag einkauften.

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Auch bei weiteren Kontrollen an Sonntagen (Testkäufen) am 08.05.2016, 26.06.2016 und 30.10.2016 stellte die Beklagte fest, dass an andere Personen als Gemeindemitglieder verkauft wurde. Am Sonntag, den 06.11.2016 stellte sie fest, dass der Laden für jedermann geöffnet war und während der halbstündigen Kontrolle circa 15 Kunden Einkäufe tätigten, ohne ihren Mitgliedsausweis vorzeigen zu müssen. Der Vorsitzende des Klägers, der nach Abschluss der Kontrolle hinzu kam, äußerte, dass die meisten Kunden persönlich bekannt seien, sodass auf ein Vorzeigen der Mitgliedsausweise verzichtet werde. Es könne aber nicht ausgeschlossen werden, dass ab und zu ein Nichtmitglied einkaufe.

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In einem Gespräch am 22.11.2016 eröffnete die Beklagte dem Kläger, dass sie beabsichtige, den Verkauf an Sonn- und Feiertagen zu untersagen. Hierzu nahm der Kläger am 20.01.2017 Stellung.

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Mit Verfügung vom 30.01.2017 untersagte die Beklagte dem Kläger das Offenhalten seiner Verkaufsstelle und das gewerbliche Feilhalten von Waren innerhalb der Geschäftsräume seines Einzelhandelsgeschäfts sowie auf dem Grundstück an Sonn- und Feiertagen. Zugleich drohte sie dem Kläger, falls er die Anordnung nicht erfülle bzw. beachte, nachdem der Bescheid vollstreckbar geworden sei, im Fall eines Verstoßes ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 EUR an. Zur Begründung führte sie aus: Das gewerblich angezeigte Einzelhandelsgeschäft sei eine Verkaufsstelle im Sinn des Ladenöffnungsgesetzes. Es müsse deshalb an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein. Auch das Verkaufen außerhalb der Verkaufsstelle sei an diesen Tagen verboten. Es sei von einem Verkauf an jedermann auszugehen. Ausgeschlossen wäre dies nur, wenn aus Gründen einer sachlichen Beziehung zwischen dem Betreiber des Geschäftslokals und seinen Kunden eine hierdurch gerechtfertigte Begrenzung auf einen bestimmten und individualisierten Personenkreis als Abnehmer stattfinde. Das habe der Kläger nicht belegt. Die Kontrollen hätten ergeben, dass eine Begrenzung durch das Vorzeigen eines Mitgliedsausweises nicht stattfinde. Der Verein sei auch mittlerweile auf 1.000 Mitglieder angewachsen. Es sei für den Verkäufer unmöglich, alle Mitglieder zu kennen. Selbst wenn ein Verkauf nur an Mitglieder stattfände, wie es auf den vom Kläger aufgehängten Schildern gesagt werde, wäre ein Verkauf an jedermann gegeben. Es würden auch nicht ausschließlich Waren angeboten, welche nur für einen bestimmten und überschaubaren Personenkreis von Interesse seien. Im Hinblick auf Menge und Vielfalt handele es sich um das gewöhnliche Sortiment eines Einzelhandelsgeschäfts. Es würde nicht fast ausschließlich Halal-Ware angeboten. Ihr Schreiben vom 22.06.1992, wonach das (damalige) Ladenschlussgesetz auf den Laden nicht anwendbar sei, habe unter der Voraussetzung gestanden, dass kein Verkauf an jedermann erfolge. Auch sei damals auf die geringe Mitgliederzahl abgestellt worden. Diese Umstände seien nicht mehr gegeben. Unabhängig hiervon verstoße der sonntägliche Verkauf auch gegen § 6 des Feiertagsgesetzes, wonach öffentlich bemerkbare Arbeiten, die geeignet seien, die Ruhe des Tages zu beeinträchtigen, verboten seien. Es lägen Anwohnerbeschwerden wegen Lärms am Sonntag vor, der von Kunden und deren Fahrzeugen ausgehe. Ein geöffnetes Einzelhandelsgeschäft sei zweifelsfrei öffentlich bemerkbar. Auch seien sonntags Waren vor dem Eingang zum Laden ausgelegt. Ein gleich geeignetes milderes Mittel als die Untersagung stehe nicht zur Verfügung.

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Der Kläger legte am 21.02.2017 Widerspruch ein und trug unter dem 24.03.2017 vor: Es treffe nicht zu, dass sich mehrere Anwohner beschwert hätten. Es lägen nur eine Beschwerde eines Anwohners und zwei Beschwerden von anderen Gewerbetreibenden vor. Der Verkauf an Sonntagen erfolge nicht an jedermann, sondern sei auf Gemeindemitglieder beschränkt. Das habe er durch zusätzliche Maßnahmen sichergestellt. Der Haupteingang des Ladens sei an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich geschlossen. Nur ein Seiteneingang sei geöffnet. Dort seien zwei große Hinweisschilder angebracht, dass sonntags nur an Vereinsmitglieder verkauft werde. Auch im Ladeninnern befänden sich mehrere solche Hinweisschilder. Auf einem Schild am Eingang stehe auch, dass der Eingang sonntags für Nichtmitglieder verboten sei. An der Kasse stehe, dass unaufgefordert ein Mitgliedsausweis vorzulegen sei. Das werde nunmehr sehr streng kontrolliert. Öffentlich wahrnehmbar sei der Sonntagsverkauf nicht. Im Außenbereich habe ein Verkauf sonntags nie stattgefunden. Der Verein habe auch keine 1.000, sondern laut aktueller Mitgliederliste nur 335 Mitglieder, davon 290 Erwachsene und 45 Kinder und Jugendliche. Die Anzahl der Vereinsmitglieder habe sich über die Jahre kaum verändert. Nur an diesen überschaubaren Personenkreis würden Waren verkauft. Soweit früher von 1.000 Mitgliedern die Rede gewesen sei, seien damit auch die Familienangehörigen von Mitgliedern und gläubige Moscheebesucher gemeint gewesen. An diese werde aber sonntags nicht verkauft. Der Betrieb des Lebensmittelgeschäfts sei aus einem religiösen Bedürfnis der Gemeindemitglieder entstanden, Ernährung und Körperpflege nach den islamischen Geboten auszurichten, und decke dies ab. Das Sortiment bestehe ausschließlich aus zertifizierter Halal-Ware. Ein solches Angebot gebe es in keinem Einzelhandelsgeschäft in Freiburg. Man verfolge als Islam-Zentrum ausschließlich gemeinnützige Zwecke. Der Verkauf an Sonn- und Feiertagen sei erforderlich, da viele Mitglieder nur an Sonntagen Gelegenheit hätten, mit anderen Mitgliedern im Gemeindezentrum zusammen zu kommen. Beim Moscheebesuch werde der notwendige Einkauf erledigt. Das Sonn- und Feiertagsgesetz sei nicht einschlägig, weil ein gewerblicher Verkauf an Sonn- und Feiertagen nicht stattfinde. Der sonntägliche Verkauf an Vereinsmitglieder sei öffentlich nicht bemerkbar. Bei den Kontrollen seien ein auffälliges Verkehrsaufkommen oder Lärmbelästigungen nicht festgestellt worden.

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Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 28.04.2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte aus: Die Frage der Zulässigkeit eines Verkaufs an Sonn- und Feiertagen sei nicht von der Zahl eingegangener Beschwerden abhängig. Dass kein Verkauf an jedermann stattfinde, habe der Kläger seit Jahren zugesagt, aber nicht eingehalten. Davon sei deshalb auch in Zukunft auszugehen. Der Verkauf am Sonntag sei bei den Kontrollen öffentlich bemerkbar gewesen und bleibe öffentlich bemerkbar, wenn die Kunden ihre eingekauften Waren mitnähmen. Eine Beschränkung des Verkaufs auf eine so große Gemeinde stelle sich als Umgehung des Ladenöffnungsverbots dar. Insbesondere bei Obst und Getränken verkaufe der Kläger auch Waren, die in gewöhnlichen Supermärkten angeboten würden.

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Der Kläger hat am 06.06.2017 Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben. Er trägt wie im Widerspruchsverfahren sowie ergänzend vor: Für den Erlass des Widerspruchsbescheids sei nicht die Beklagte, sondern wäre das Regierungspräsidium Freiburg zuständig gewesen, weil der Erlass einer Untersagungsverfügung nach dem Ladenöffnungsgesetz und nach dem Feiertagsgesetz keine Selbstverwaltungsangelegenheit sei. Im Außenbereich habe nie ein Verkauf stattgefunden. Der bei einer Kontrolle festgestellte Kuchenstand sei nicht dem Lebensmittelgeschäft zuzurechnen gewesen. Die Beklagte sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen, weil sie von 1.000 einkaufsberechtigten Mitgliedern ausgegangen sei. Die Zahl der Mitglieder im Verein sei überdies leicht rückläufig, weil es in der Zwischenzeit fünf muslimische Gemeinden in Freiburg gebe. Die Verkäufer im Laden seien Angestellte des Vereins. Die Geschäftsführung liege bei ehrenamtlichen Mitgliedern des Vorstands. Mit dem Kontakt zu Sozialbehörden und dem Finanzamt sei ein Steuerberatungsbüro betraut. Gesonderte Umsatzzahlen des Ladens für den Sonntagsverkauf könnten nicht genannt werden, weil die Kasse des Ladens und die Kasse der Gaststätte gemeinsam geführt würden. Die Gemeindemitglieder legten Wert darauf, Lebensmittel und sonstige Artikel kaufen zu können, die erlaubt (halal) seien. Das sei in anderen Geschäften nicht in gleicher Weise gewährleistet. Der Kauf von Halal-Waren sei für die Kundschaft eine Vertrauenssache. Alle verkauften Artikel bzw. die große Mehrzahl davon seien halal-zertifiziert. In immer mehr Lebens- und Körperpflegemitteln würden Restspuren von Schweine-Gelatine oder Alkohol entdeckt, so dass sie für strenggläubige Muslime nicht mehr erlaubt seien. Neben den entsprechenden Hinweisen am und im Laden habe der Vorsitzende des Klägers auf die Einkaufsbeschränkung auf Vereinsmitglieder immer wieder hingewiesen, selbst beim Freitagsgebet. Er habe Kunden deshalb auch abgewiesen, auch wenn diese für die Beschränkung auf Vereinsmitglieder kein Verständnis gezeigt hätten. Man würde dafür sorgen, dass künftig alle Verkäufer auf die Beschränkung des Sonntagsverkaufs achten würden. Die Untersagung verstoße gegen die Selbstbindung der Verwaltung, verletze ihn in seinem Vertrauensschutz und sei willkürlich und widersprüchlich zum bisherigen Verhalten der Beklagten. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb die Beklagte ihre Linie plötzlich geändert habe. Schließlich habe diese die Verkaufspraxis 1992 und 2005 bestätigt. Jedenfalls wäre es ein milderes Mittel, nur den Verkauf an Sonn- und Feiertagen an Nichtmitglieder zu verbieten. Das Verbot verstoße gegen das Grundrecht der weiter weg wohnenden Mitglieder auf freie Religionsausübung, weil diese aufgrund ihrer Berufstätigkeit und der langen Anfahrtszeiten nur am Sonntag die Möglichkeit hätten, das Gemeindezentrum zu besuchen und ihren Einkauf in seinem Lebensmittelladen zu tätigen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 30.01.2017 und deren Widerspruchsbescheid vom 28.04.2017 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor: Sie habe zu Recht auch den Widerspruchsbescheid erlassen, da es sich um eine Selbstverwaltungsaufgabe handele. Sie habe am Sonntag, den 23.07.2017 eine weitere Kontrolle vorgenommen. Der Kontrolleur habe den Laden ungehindert betreten und ein stilles Mineralwasser sowie einen Kalk- und Rostlöser kaufen können. Beide Produkte hätten kein erkennbares Halal-Zertifikat gehabt. Ein solches Zertifikat sei auch auf keinem der anderen Produkte auszumachen gewesen. Die Verbots- und Hinweisschilder seien vorhanden gewesen. Der Supermarkt sei als Ladengeschäft eine Verkaufsstelle. Es würden auch ständig Waren zum Verkauf an jedermann feilgehalten. Der Sonn- und Feiertagsverkauf stelle sich als schlichte Fortführung der werktäglichen Geschäftstätigkeiten dar. Selbst wenn künftig doch nur an Gemeinde- oder Vereinsmitglieder verkauft würde, läge ein Verkauf an jedermann vor: Beim Verkauf an Gemeindemitglieder sei der Kreis von 1.000 Personen zu groß, um noch von einem abgrenzbaren Käuferkreis ausgehen zu können. Beim Verkauf nur an Vereinsmitglieder läge ebenfalls ein „Jedermann-Verkauf“ vor. Zwar möge diese Personengruppe ein gewisses Eigenleben dadurch aufweisen, dass sich die Mitglieder jedenfalls teilweise regelmäßig in den Gebetsräumen träfen und ggf. gemeinsam an unterschiedlichen religiösen und kulturellen Angeboten teilnähmen. Da aber nach den Angaben des Klägers ein Teil dieses Personenkreises nur am Sonntag nach Freiburg komme, könne von einem verkaufsunabhängigen Eigenleben nicht ausgegangen werden. Im Übrigen erweise sich die Anknüpfung an diesen Personenkreis als willkürlich. Das Eigenleben dieser Gruppe weise nämlich gerade keine immanente Verbindung zu dem hier in Frage stehenden Verkaufsgewerbe auf, wie sie notwendig sei, um eine sinnvolle Begrenzung der aus dem Anwendungsbereich des Ladenöffnungsgesetzes herausfallenden Fälle vorzunehmen. Das Angebot des Marktes sei das Angebot eines normalen Supermarkts. Ein besonderes Halal-Sortiment sei nicht vorhanden. Selbst wenn dies doch der Fall wäre, wäre die Ladenöffnung nach dem Feiertagsgesetz unzulässig. Die Untersagung sei auch erforderlich. Seit mehr als zwanzig Jahren führe sie Gespräche mit dem Kläger darüber, wer tatsächlich sonn- und feiertags in dem Laden einkaufe. Der Kläger habe die angekündigte Beschränkung auf Gemeinde- bzw. Vereinsmitglieder nie umgesetzt. Schon im Jahr 2001 habe er angekündigt, Mitgliedsausweise auszugeben. Der Kläger wolle die Käufergruppe nicht konsequent beschränkt sehen. Die Religionsfreiheit des Klägers und die der Gemeindemitglieder sei nicht verletzt. Dem Kläger sei es unbenommen, den Laden von Montag bis Samstag ggf. rund um die Uhr offenzuhalten. Sie habe dem Kläger nie zugesichert, den Verkauf an Sonn- und Feiertagen nicht zu untersagen. Selbst wenn sie eine solche Zusicherung ausgesprochen hätte, würde diese sie nicht mehr binden, weil sich die Voraussetzungen hinsichtlich des Warenangebots und des tatsächlichen Käuferkreises geändert hätten. Der Kläger sei auch sonst in seinem Vertrauen auf den Fortbestand des Verkaufs an Sonn- und Feiertagen nicht geschützt. Sie habe ihn immer wieder auf die einzuhaltenden Beschränkungen hingewiesen. Auch entstünden dem Kläger durch die Untersagung keine unzumutbaren Nachteile. Sollte das Verbot nicht nach den Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes erlassen werden dürfen, lasse es sich jedenfalls auf die Vorschriften des Feiertagsgesetzes stützen.

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Dem Gericht liegt ein Heft Akten der Beklagten vor.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) und auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG. Danach kann die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten anordnen. Zu diesen Pflichten gehört insbesondere die Pflicht, Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen zu schließen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1) und Waren an Sonn- und Feiertagen auch nicht außerhalb von Verkaufsstellen zum Verkauf an jedermann feilzuhalten (§ 3 Abs. 3 Satz 1 LadÖG).

23

Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Für den Erlass der Untersagungsverfügung war die Beklagte zuständig (§ 14 Abs. 1 LadÖG). Sie hat den Kläger zuvor angehört (§ 28 LVwVfG) und die Verfügung hinreichend begründet (§ 39 LVwVfG).

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Der gesondert angefochtene (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) Widerspruchsbescheid ist nicht deshalb rechtswidrig, weil ihn die Beklagte und nicht das Regierungspräsidium Freiburg erlassen hat. Denn die Beklagte war hierfür zuständig, weil es sich beim Erlass einer Untersagungsverfügung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG um eine Selbstverwaltungsangelegenheit im Sinn von § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO handelt. Daran ändert nicht, dass es sich bei der Ausführung des Ladenöffnungsgesetz um eine den Gemeinden zugewiesenen Pflichtaufgabe (§ 2 Abs. 2 GemO, § 14 Abs. 1 LadÖG) handelt und die Gemeinde zur Durchsetzung des gesetzlichen Ladenschlusses Ordnungsverfügungen erlässt. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber insoweit keine nächsthöhere Behörde (im Sinn von § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO) bestimmt und die Gemeinden nicht einer Fachaufsicht (vgl. § 118 Abs. 2 GemO) unterworfen hat (vgl. zum Ladenöffnungsgesetz VG Freiburg, Beschluss v. 30.04.2008 - 6 K 785/08 - juris, Rn. 1; vgl. ferner die in VG Freiburg, Urteil vom 17.01.2013 - 4 K 1022/12 -, juris, Rn. 8 wiedergegebene Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums Freiburg; vgl. auch, zum Straßenrecht und dort § 16 Abs. 8 StrG, VGH-Bad.-Württ., Urteil vom 31.01.2002 - 5 S 3057/99 -, juris, Rn. 31 = VBlBW 2002, 297).

25

Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.

26

Mit der Öffnung des Verkaufsladens an Sonn- und Feiertagen verstößt der Kläger gegen seine Pflicht, den Laden an diesen Tagen geschlossen zu halten (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG).

27

Dass die Voraussetzungen einer gesetzlichen Ausnahme vom Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen vorlägen, macht der Kläger nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Am ehesten in Betracht käme insoweit der recht weit gefasste (gegenüber dem Ladenschlussgesetz des Bundes neue) Tatbestand des § 9 Abs. 1 Nr. 6 LadÖG. Danach dürfen Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein für die Abgabe von Zubehör für die Dauer der Hauptleistung und in unmittelbarem räumlichem Zusammenhang dazu. Selbst wenn man als Hauptleistung in diesem Sinne die Gesamtheit der zahlreichen und verschiedenartigen gemeindlichen Veranstaltungen des Klägers am Sonntag ansähe, handelte es sich bei dem Warenangebot des Ladens jedenfalls nicht um Zubehör im Sinne der Vorschrift; denn weder ist das Angebot auf den Verzehr an Ort und Stelle ausgerichtet (wie etwa bei der Abgabe von Getränken und Esswaren in einem Kino), noch ist es thematisch beschränkt (wie etwa beim Angebot eines Museumsladens). Auch der Umstand, dass nach den Angaben des Klägers sein Angebot ganz überwiegend strengen islamischen Speisevorschriften entspreche, enthält keine solche thematische Beschränkung.

28

Dass der Laden des Klägers dem Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen für den geschäftlichen Verkauf mit Kunden gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG unterliegt, weil es sich um eine Verkaufsstelle im Sinne der Vorschrift handelt, ergibt sich aus Folgendem:

29

Verkaufsstelle im Sinn von § 3 Abs. 2 LadÖG sind u.a. Ladengeschäfte aller Art (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG). Unter Ladengeschäften werden Verkaufsstellen verstanden, welche in Räumen betrieben werden, die nicht nur vorübergehend mit dem Grund und Boden verbunden und mit zum Verkauf erforderlichen Einrichtungen ausgestattet sind; sie sind nur dann dem Ladenschlussgesetz unterfallende Verkaufsstellen, wenn sie im Einzelhandel an den Endverbraucher verkaufen oder Ware abgeben (Neumann, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 1 LadSchlG, Anm. 2 und 3). § 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG enthält zwar, anders als Nr. 2 der Vorschrift, nicht als Tatbestandsmerkmal, dass Waren ständig zum Verkauf an jedermann feilgehalten werden. Es wird aber, wohl allgemein, wegen des Worts „ebenfalls“ in Nr. 2 davon ausgegangen, dass die dort genannten Voraussetzungen auch für die Annahme einer Verkaufsstelle nach Nr. 1 der Vorschrift vorliegen müssen (Stober, LadSchlG, 4. Aufl., 2000, Anm. 8 m.w.N.; ebenso schon BGH, Beschluss vom 10.03.1983 - 4 StR 73/82 -, GRUR 1983, 446 = juris).

30

Danach ist der Laden des Klägers nach seiner Einrichtung, seinem Betrieb und seinem Kundenkreis unter der Woche ein Ladengeschäft, in dem der Kläger die angebotenen Waren an jedermann verkauft.

31

Ist der Laden des Klägers somit unstreitig unter der Woche eine Verkaufsstelle, spricht bereits einiges dafür, dass er diese nicht - durch eine Beschränkung des Kundenkreises an Sonn- und Feiertagen -, jedenfalls nicht ohne äußerliche Veränderungen, entwidmen kann mit der Folge, dass der Laden an Sonn- und Feiertagen nicht mehr als Ladengeschäft im Sinn von § 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG gilt. Denn es drängt sich auf, dass hierdurch eine Umgehung des gesetzlichen Ladenschlusses ermöglicht würde. Die Rechtsprechung hat die Frage, ob „Mischbetriebe“ dieser Art überhaupt möglich sind, allerdings bislang offen gelassen (vgl. schon BGH, Urteil vom 07.07.1972 - I ZR 136/70 -, NJW 1972, 2087 = juris, Rn. 16). Stattdessen hat sie hohe Anforderungen an eine Beschränkung des Kundenkreises gestellt, die - soweit ersichtlich - regelmäßig verneint worden sind (vgl. OLG Hamm, Urteil vom 08.04.1986 - 4 U 366/85 -, GewArch 1986, 346, Verkauf von Reitsportartikeln an Teilnehmer eines Reitturniers; OLG Karlsruhe, Urteil vom 08.10.1986 - 6 U 147/86 -, GewArch 1988, 61, Verkauf an Angehörige von Reisegruppen nach Voranmeldung; OLG Naumburg, Urteil vom 09.12.2005 - 10 U 42/05 -, juris, Verkauf von Unterhaltungselektronik an gezielt eingeladene Gewerbetreibende der Region; VG Minden, Beschluss vom 08.03.2006 - 3 L 64/06 - juris, Möbelverkauf an 299 geladene Gäste im Rahmen eines „Glücksfestes“). Soweit in der Literatur Fälle genannt werden, in denen das Vorliegen dieser Anforderungen bei Anwendung des Ladenschlussgesetzes des Bundes bejaht worden ist (vgl. Stober, a.a.O., § 1 Rn. 34: beim Warenverkauf an Betriebsangehörige in einer Kantine, an Vereinsangehörige in einem Vereinsheim, an Behördenbedienstete, an Kranke in Krankenhäusern, an Heimbewohner in Heimen, gar an „gute Kunden“, beim Weinverkauf anlässlich einer Weinprobe), dürfte es sich um Fälle handeln, bei denen der - ausnahmsweise - Verkauf von Zubehör an Sonn- und Feiertagen nach dem nunmehr einschlägigen Ladenöffnungsgesetz des Landes, nämlich nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 LadÖG, zulässig ist, so der Verkauf von Büchern bei einer privaten Einladung zu einer Dichterlesung, der Verkauf von Waren durch den Arbeitgeber an seine Arbeitnehmer, an das Personal einzelner Dienststellen, an Insassen von Heimen oder an Patienten und Personal in Krankenhäusern oder auch von Ausstellern an das Ausstellungspersonal (vgl. Neumann, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 77. EL Oktober 2017, § 1 Anm. 8). Deshalb erscheint es der Kammer fraglich, ob überhaupt Fälle denkbar sind, in denen bei gleich welcher Beschränkung des Kundenkreises ein Verkauf an jedermann zu verneinen ist.

32

Letztlich kann dies offen bleiben. Denn eine Begrenzung des Kundenkreises auf die Vereinsmitglieder des Klägers ist jedenfalls unter Beachtung der Zielsetzung des Ladenschlusses nicht hinreichend, um einen Verkauf an jedermann zu verneinen.

33

Nach der vorliegenden Rechtsprechung (zusammengefasst bei VG Stuttgart, Beschluss vom 27.10.2009 - 4 K 3177/09 -, juris) ist die Frage, ob ein Verkauf an jedermann vorliegt, unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles und insbesondere der Zielsetzung des Ladenöffnungsgesetzes nach der Lebensanschauung zu beurteilen. Der Gesetzeszweck ist - wie beim Ladenschlussgesetz des Bundes - darauf gerichtet, den Arbeitsschutz zu vervollständigen, die Angestellten in den Verkaufsstellen vor zu langer Arbeitszeit an Werktagen und vor verbotener Sonntagsbeschäftigung zu schützen, den Anreiz, aus Wettbewerbsgründen gegen den Arbeitsschutz zu verstoßen, möglichst zu vermindern und insoweit auch der Wahrung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu dienen (vgl. Stober, a.a.O., Rn. 12 ff.). Deshalb reicht eine Einschränkung des Personenkreises, an den verkauft wird, nach allgemeiner Auffassung nicht aus, um einen Verkauf an jedermann auszuschließen. Einen solchen Ausschluss nimmt die Rechtsprechung nur an, wenn aus Gründen einer sachlichen Beziehung zwischen dem Betreiber des Geschäftslokals und seinen Kunden eine gerechtfertigte, nicht willkürliche Eingrenzung auf einen bestimmten und individualisierbaren Personenkreis als Abnehmer stattfindet. Wenn hingegen der Inhaber eines Geschäftslokals ohne eine solche sachliche Beziehung zu seinen Kunden bestimmte Gruppen von Verbrauchern auswählt, um diese jederzeit, ohne Rücksicht auf die Ladenschlusszeiten, zu bedienen, so hindert dies die Anwendung der Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes nicht, denn ein Geschäftsinhaber kann nicht von sich aus willkürlich darüber befinden, welche Personenkreise er außerhalb der Ladenschlusszeiten bedienen will, da dies zu einer Aushöhlung des Ladenschlussgesetzes führen würde.

34

Legt man diese Maßstäbe zugrunde, liegt zwar beim Laden des Klägers an Sonn- und Feiertagen eine sachliche und überdies im Vergleich zu den oben genannten Fällen denkbar enge Beziehung des Klägers als Verkäufer zu seinen Vereinsmitgliedern als Kunden vor. Diese ist nicht nur durch das formale Vereinsmitgliedschaftsrecht geprägt, sondern überdies durch das gemeinsame Ziel, das Gemeindeleben zu fördern, und den religiös begründeten Wunsch, in einem vertrauenswürdigen Laden Lebensmittel und andere Waren einkaufen zu können, die nach dem Islam strenggläubigen Moslems erlaubt sind.

35

Dies genügt nach Auffassung der Kammer aber nicht, eine („willkürliche“) Umgehung des Ladenschlusses in einem solchen Fall auszuschließen. Hinzu kommen muss vielmehr, dass es, je größer der sachlich begrenzte Kreis der möglichen Kunden und je breiter das Warenangebot ist, umso bessere Gründe geben muss, einen Bedarf für einen Verkauf am Sonn- und Feiertagen anzuerkennen; denn ansonsten erwiese sich die Begrenzung auf einen Kundenkreis lediglich als beliebiges Mittel, eine gewöhnliche Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen nicht schließen zu müssen.

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Ein hinreichender Grund in diesem Sinn besteht hier nicht. Es steht zwar nicht in Frage, dass ein Offenhalten des Ladens an Sonn- und Feiertagen auch das Gemeindeleben des Klägers fördert und dem Interesse der Vereinsmitglieder, die teilweise in größerer Entfernung zum Gemeindezentrum leben, entgegenkommt, an Sonn- und Feiertagen nicht nur an den Veranstaltungen des Klägers teilnehmen zu können, sondern zugleich Waren einkaufen zu können, die nach ihrer Erwartung islamischen Reinheitsgeboten entsprechen. Es geht dem Kläger also mit einiger Wahrscheinlichkeit nicht allein um ein allgemeines Erwerbsinteresse, das für sich einen Sonntagsverkauf nicht rechtfertigen kann (VG Freiburg, Beschluss vom 21.09.2010 - 1 K 804/10 -, juris, Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, juris, Rn. 41; BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 157). Der Sonn- und Feiertagsverkauf ist aber kein notwendiges Element des Gemeindelebens. Die Bedürfnisse der streng gläubigen Vereinsmitglieder, ihnen erlaubte Waren einkaufen zu können, können sie ohne Weiteres unter der Woche decken. Ggf. könnte der Kläger die Verkaufszeiten unter der Woche auch so einrichten, dass sie außerhalb der gewöhnlichen oder besonderer (Schicht-)Arbeitszeiten liegen.

37

Soweit die Rechtsauffassung der Beklagten früher (wohl gestützt auf die erwähnte Stelle bei Stober a.a.O.) dahin ging, dass ein Verkauf an Vereinsmitglieder in einem Vereinsheim an Sonn- und Feiertagen gegeben sei, erscheint das im Übrigen schon deshalb als fraglich, weil die Verkaufsstelle des Klägers nicht das Gepräge einer Verkaufsstelle in einem Vereinsheim, sondern das eines gewöhnlichen, der Straße und somit der Öffentlichkeit zugewandten Ladens hat. Dies gilt umso mehr, als ein Verkauf an jedermann auch dann (und möglicherweise zu weit gehend) angenommen wird, wenn die Verkaufsstelle sich beispielsweise in Vorhallen von Theatern, Hotels, Kinos oder vor Ausstellungen, Sportplätzen und anderen Einrichtungen, die ohne Eintrittskarte oder sonstige Berechtigung zugänglich ist (Neumann a.a.O. Anm. 7), befindet. Dabei unterscheidet sich der Verkaufsladen des Klägers etwa von einem Sonntagsverkauf von Esswaren in einem Kino nicht nur durch seine Lage und Öffnung zur Straße, sondern auch durch sein recht umfassendes Angebot für alltägliche Lebensbedürfnisse nach Art eines Nachbarschaftsladens.

38

An der letztlich freien Zugänglichkeit des Ladens des Klägers an Sonn- und Feiertagen ändert nichts, dass der Kläger durch deutliche Hinweise am Laden zum Ausdruck bringt, dass er sonn- und feiertags nur an Mitglieder verkaufe und sogar ein Betreten des Ladens für nichtberechtigte Kunden untersagt und einen Zutritt überhaupt nur über einen halbgeöffneten Seitenzugang eröffnet. Denn es ist nicht wahrscheinlich, dass diese Hinweise geeignet sind, einen Verkauf an nichtberechtigte Kunden im allgemeinen hinreichend sicher auszuschließen, weil er in der Vergangenheit keine genügenden Kontrollen der Kunden vorgenommen und diese nicht regelmäßig abgewiesen hat und auch nicht erwartet werden kann, dass er solche Kontrollen regelmäßig in Zukunft vornehmen und nichtberechtigte Kunden abweisen wird. Dass es an solchen ständigen Kontrollen in der Vergangenheit gefehlt hat, ist unstreitig. Über viele Jahre hinweg hat der Kläger nicht einmal das Versprechen umgesetzt, an seine Mitglieder Mitgliedsausweise als Grundlage für Kontrollen auszugeben. Ob dies nunmehr geschehen ist, erscheint der Kammer überdies zweifelhaft. Denn der Vorsitzende des Klägers war in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage anzugeben, welche Daten ein solcher Mitgliedsausweis enthält und an wie viele der über 300 Vereinsmitglieder überhaupt ein Mitgliedsausweis ausgegeben worden ist. Im Übrigen hat er in der mündlichen Verhandlung zwar glaubhaft angegeben, dass er gegenüber der Gemeinde immer wieder, auch beim Freitagsgebet, darauf hingewiesen hat, dass der Kundenkreis an Sonn- und Feiertagen beschränkt sei und dass dies eingehalten werden müsse. Er hat auch angegeben, dass er selbst schon Kunden an Sonn- und Feiertagen zurückgewiesen habe, auch wenn diese dafür kein Verständnis gezeigt hätten. Ganz offensichtlich ist das Verkaufspersonal aber nicht bereit oder jedenfalls nicht in der Lage, entsprechend zu handeln. Nach der Lebenserfahrung ist das auch nachvollziehbar; denn ein Besucher des Gemeindezentrums wird es in der Regel nicht verstehen, dass er nur deshalb vom Verkauf an Sonn- und Feiertagen ausgeschlossen ist, weil er keinen Vereinsmitgliedsausweis hat oder bei sich führt. Dass bei dieser Sachlage eine im Wesentlichen lückenlose Kontrolle in der Zukunft gelingen sollte, obwohl es bisher trotz immer wieder erfolgter Hinweise der Beklagten und sogar unter dem Druck des anhängigen Untersagungsverfahrens nicht möglich war, vermag die Kammer nicht festzustellen.

39

Diese Auslegung und Anwendung des Ladenöffnungsgesetzes sowie der Umstand, dass der Gesetzgeber des Ladenschlussgesetzes für Fälle der hier zu beurteilenden Art keine (weitere) Ausnahme vom Gebot des Ladenschlusses an Sonn- und Feiertagen geschaffen hat, verstößt nicht gegen die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und das Grundrecht auf ungestörte Religionsausübung (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) des Klägers und seiner Vereinsmitglieder oder auch anderer Gemeindemitglieder. Ob insoweit überhaupt der Schutzbereich des Grundrechts berührt und ein Eingriff gegeben wäre, kann dahinstehen. Denn auch wenn der Sonntagsverkauf an Mitglieder in einem unter der Woche allgemein öffentlichen und der Straße zugewandten Laden dem Gemeindeleben förderlich ist und einzelnen Gemeindemitgliedern die Teilnahme am Gemeindeleben erleichtert, würde doch jedenfalls das öffentliche Interesse an der Wahrung des Ladenschlusses an Sonn- und Feiertagen überwiegen. Dieses öffentliche Interesse wird durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 LV BW gestützt. Das Grundgesetz und die Landesverfassung geben dem Gesetzgeber darin auf, den Sonn- und Feiertagsschutz hinreichend im Sinne eines Regel-Ausnahmeverhältnisses zu gewährleisten (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 135 ff., 153, m.w.N.). Zwar ist der Ladenschluss nicht gerechtfertigt, wenn eine Ausnahme zur Wahrung höher- oder gleichrangiger Rechtsgüter notwendig ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, juris, Rn. 41). Als solche höher- oder gleichrangige Rechtsgüter kommt insbesondere die Religionsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Betracht, auch soweit sie dem Berechtigten Raum für eine positive Betätigung zur Verfügung stellt (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 134). Wollte man darunter auch die Möglichkeit fassen, das Gemeindeleben religiöser oder auch sonstiger Weltanschauungsgemeinschaften, denen nach ihrem eigenen Bekenntnis (mit anderen Feiertagen) weniger am Schutz der Sonntagsruhe liegt, durch den Betrieb eines Lebensmittelladens an Sonn- und Feiertagen für die Gemeindemitglieder bzw., was der Kläger vorgibt, für die Mitglieder des Trägervereins einer Gemeinde attraktiver zu gestalten, wäre jedenfalls nicht der Kernbereich der Religions- und Weltanschauungsfreiheit betroffen. Dem gegenüber stünde aber durch das Grundgesetz und die Landesverfassung geschützte öffentliche Zweck, den Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen hinreichend zu gewährleisten. Dies wäre nicht möglich, wenn den Trägern von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften allgemein erlaubt würde, bei oder in Gemeindezentren betriebenen Läden sonn- und feiertags für einen Verkauf an ihre Mitglieder offenzuhalten.

40

Dass die Beklagte bei der Ausübung des ihr nach § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG eingeräumten Ermessen (vgl. § 40 LVwVfG) rechtsfehlerhaft gehandelt hätte (§ 114 Satz 1 VwGO), kann die Kammer nicht feststellen. Insoweit hat das Gericht allein zu prüfen, ob die Beklagte Ermessen ausgeübt, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

41

Die Untersagungsverfügung wahrt den als Grenzen des Ermessens wirkenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Die Untersagung des Verkaufs an Sonn- und Feiertagen ist ein geeignetes Mittel, denn sie führt dazu, dass ein dem Ladenöffnungsgesetz widersprechender Zustand wirksam beseitigt wird. Sie ist auch erforderlich. Ein weniger eingreifendes, gleichermaßen geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Hierfür reichen, wie ausgeführt, insbesondere die vom Kläger ausgeführten oder angekündigten Kontrollmaßnahmen nicht aus. Schließlich greift die Maßnahme, wie ebenfalls bereits ausgeführt, nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht des Klägers und der Gemeindemitglieder bzw. Vereinsmitglieder auf Religionsfreiheit ein. Dies gilt erst recht für das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).

42

Soweit die Beklagte in der angefochtenen Verfügung auch weitere Gesichtspunkte (Zahl der Beschwerden von Anwohnern und anderen Gewerbetreibenden, Umfang von Lärmbelästigungen, Verstoß gegen das Feiertagsgesetz) angeführt hat, braucht die Kammer dem nicht nachzugehen. Denn darauf ist die Verfügung nicht maßgeblich gestützt.

43

Auf ein geschütztes Vertrauen kann sich der Kläger nicht berufen. Die Beklagte hat nie (rechtlich bindend) eine Zusicherung oder Zusage erteilt, dass sie gegen die Öffnung des Ladens an Sonn- und Feiertagen nicht einschreiten werde. Sie hat, insbesondere durch ihr Schreiben vom 22.06.1992, aber auch in der Folge, immer nur zum Ausdruck gebracht, dass sie (wohl wegen der Auffassung von Stober a.a.O. zur Zulässigkeit eines Verkaufs von Waren in einem Vereinsheim an Vereinsmitglieder) einen Verkauf an Mitglieder des Vereins unter den damals jeweils gegebenen Umständen für (noch) erlaubt halte oder jedenfalls dagegen nicht einschreiten wolle.

44

Dass die Beklagte von dieser Verwaltungspraxis zuletzt abgerückt ist, hat sie nachvollziehbar mit den eingegangenen Beschwerden anderer Gewerbetreibender begründet, wobei einer dieser Gewerbetreibenden schon in einem vorausgegangenen verwaltungsgerichtlichen Verfahren wegen Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen auf den geduldeten Ladenverkauf des Klägers Bezug genommen hatte. Die Beklagte hat weiter darauf abgestellt, dass der Kläger trotz wiederholter Belehrung über die erforderlichen Kontrollen diese nicht wirksam gehandhabt habe.

45

Solche Erwägungen, von einer zuvor wohlwollenden Verwaltungspraxis abzugehen, können keinen Ermessensfehler begründen. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, der Verein frage sich, ob letztlich für die geänderte Haltung der Beklagten auch andere Gründe erheblich gewesen seien, können solche anhand der Akten nicht festgestellt werden. Insoweit hat es zwar wohl bei Mitarbeitern des Amts für öffentliche Ordnung der Beklagten anfangs unterschiedliche Auffassungen dazu gegeben haben, ob die oben erwähnten Gründe für eine Änderung der Verwaltungspraxis hinreichend sein sollten (vgl. die e-mail vom 25.01.2016, VAS. 447 oben) oder ob überhaupt ein Verkauf an jedermann vorliege (vgl. den Vermerk vom 13.06.2016, VAS. 517). Das reicht aber nicht aus, sachfremde Erwägungen bei Erlass der angefochtenen Verfügung für nahe liegend zu halten oder gar anzunehmen. Denn dafür war nicht die Sichtweise einzelner Mitarbeiter maßgeblich, sondern diejenige des am Verfahren und an der Entscheidung beteiligten Leiters des Amts für öffentliche Ordnung.

46

Dass das Verbot auf einen Verkauf außerhalb des Ladens erstreckt worden ist, dient der Klarstellung und ist deshalb nicht zu beanstanden. Der Kläger hat zwar bestritten, dass außerhalb des Ladens am Sonntag verkauft werden solle. In der Vergangenheit hatte die Beklagte einen solchen Verkauf aber festgestellt (vgl. das Lichtbild VAS. 569).

47

Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig (§ 20 Abs. 4, § 19 Abs. 3 LVwVG).

48

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gründe

21

Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) und auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG. Danach kann die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten anordnen. Zu diesen Pflichten gehört insbesondere die Pflicht, Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen zu schließen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1) und Waren an Sonn- und Feiertagen auch nicht außerhalb von Verkaufsstellen zum Verkauf an jedermann feilzuhalten (§ 3 Abs. 3 Satz 1 LadÖG).

23

Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Für den Erlass der Untersagungsverfügung war die Beklagte zuständig (§ 14 Abs. 1 LadÖG). Sie hat den Kläger zuvor angehört (§ 28 LVwVfG) und die Verfügung hinreichend begründet (§ 39 LVwVfG).

24

Der gesondert angefochtene (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) Widerspruchsbescheid ist nicht deshalb rechtswidrig, weil ihn die Beklagte und nicht das Regierungspräsidium Freiburg erlassen hat. Denn die Beklagte war hierfür zuständig, weil es sich beim Erlass einer Untersagungsverfügung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG um eine Selbstverwaltungsangelegenheit im Sinn von § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO handelt. Daran ändert nicht, dass es sich bei der Ausführung des Ladenöffnungsgesetz um eine den Gemeinden zugewiesenen Pflichtaufgabe (§ 2 Abs. 2 GemO, § 14 Abs. 1 LadÖG) handelt und die Gemeinde zur Durchsetzung des gesetzlichen Ladenschlusses Ordnungsverfügungen erlässt. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber insoweit keine nächsthöhere Behörde (im Sinn von § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO) bestimmt und die Gemeinden nicht einer Fachaufsicht (vgl. § 118 Abs. 2 GemO) unterworfen hat (vgl. zum Ladenöffnungsgesetz VG Freiburg, Beschluss v. 30.04.2008 - 6 K 785/08 - juris, Rn. 1; vgl. ferner die in VG Freiburg, Urteil vom 17.01.2013 - 4 K 1022/12 -, juris, Rn. 8 wiedergegebene Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums Freiburg; vgl. auch, zum Straßenrecht und dort § 16 Abs. 8 StrG, VGH-Bad.-Württ., Urteil vom 31.01.2002 - 5 S 3057/99 -, juris, Rn. 31 = VBlBW 2002, 297).

25

Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.

26

Mit der Öffnung des Verkaufsladens an Sonn- und Feiertagen verstößt der Kläger gegen seine Pflicht, den Laden an diesen Tagen geschlossen zu halten (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG).

27

Dass die Voraussetzungen einer gesetzlichen Ausnahme vom Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen vorlägen, macht der Kläger nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Am ehesten in Betracht käme insoweit der recht weit gefasste (gegenüber dem Ladenschlussgesetz des Bundes neue) Tatbestand des § 9 Abs. 1 Nr. 6 LadÖG. Danach dürfen Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein für die Abgabe von Zubehör für die Dauer der Hauptleistung und in unmittelbarem räumlichem Zusammenhang dazu. Selbst wenn man als Hauptleistung in diesem Sinne die Gesamtheit der zahlreichen und verschiedenartigen gemeindlichen Veranstaltungen des Klägers am Sonntag ansähe, handelte es sich bei dem Warenangebot des Ladens jedenfalls nicht um Zubehör im Sinne der Vorschrift; denn weder ist das Angebot auf den Verzehr an Ort und Stelle ausgerichtet (wie etwa bei der Abgabe von Getränken und Esswaren in einem Kino), noch ist es thematisch beschränkt (wie etwa beim Angebot eines Museumsladens). Auch der Umstand, dass nach den Angaben des Klägers sein Angebot ganz überwiegend strengen islamischen Speisevorschriften entspreche, enthält keine solche thematische Beschränkung.

28

Dass der Laden des Klägers dem Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen für den geschäftlichen Verkauf mit Kunden gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG unterliegt, weil es sich um eine Verkaufsstelle im Sinne der Vorschrift handelt, ergibt sich aus Folgendem:

29

Verkaufsstelle im Sinn von § 3 Abs. 2 LadÖG sind u.a. Ladengeschäfte aller Art (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG). Unter Ladengeschäften werden Verkaufsstellen verstanden, welche in Räumen betrieben werden, die nicht nur vorübergehend mit dem Grund und Boden verbunden und mit zum Verkauf erforderlichen Einrichtungen ausgestattet sind; sie sind nur dann dem Ladenschlussgesetz unterfallende Verkaufsstellen, wenn sie im Einzelhandel an den Endverbraucher verkaufen oder Ware abgeben (Neumann, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 1 LadSchlG, Anm. 2 und 3). § 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG enthält zwar, anders als Nr. 2 der Vorschrift, nicht als Tatbestandsmerkmal, dass Waren ständig zum Verkauf an jedermann feilgehalten werden. Es wird aber, wohl allgemein, wegen des Worts „ebenfalls“ in Nr. 2 davon ausgegangen, dass die dort genannten Voraussetzungen auch für die Annahme einer Verkaufsstelle nach Nr. 1 der Vorschrift vorliegen müssen (Stober, LadSchlG, 4. Aufl., 2000, Anm. 8 m.w.N.; ebenso schon BGH, Beschluss vom 10.03.1983 - 4 StR 73/82 -, GRUR 1983, 446 = juris).

30

Danach ist der Laden des Klägers nach seiner Einrichtung, seinem Betrieb und seinem Kundenkreis unter der Woche ein Ladengeschäft, in dem der Kläger die angebotenen Waren an jedermann verkauft.

31

Ist der Laden des Klägers somit unstreitig unter der Woche eine Verkaufsstelle, spricht bereits einiges dafür, dass er diese nicht - durch eine Beschränkung des Kundenkreises an Sonn- und Feiertagen -, jedenfalls nicht ohne äußerliche Veränderungen, entwidmen kann mit der Folge, dass der Laden an Sonn- und Feiertagen nicht mehr als Ladengeschäft im Sinn von § 2 Abs. 1 Nr. 1 LadÖG gilt. Denn es drängt sich auf, dass hierdurch eine Umgehung des gesetzlichen Ladenschlusses ermöglicht würde. Die Rechtsprechung hat die Frage, ob „Mischbetriebe“ dieser Art überhaupt möglich sind, allerdings bislang offen gelassen (vgl. schon BGH, Urteil vom 07.07.1972 - I ZR 136/70 -, NJW 1972, 2087 = juris, Rn. 16). Stattdessen hat sie hohe Anforderungen an eine Beschränkung des Kundenkreises gestellt, die - soweit ersichtlich - regelmäßig verneint worden sind (vgl. OLG Hamm, Urteil vom 08.04.1986 - 4 U 366/85 -, GewArch 1986, 346, Verkauf von Reitsportartikeln an Teilnehmer eines Reitturniers; OLG Karlsruhe, Urteil vom 08.10.1986 - 6 U 147/86 -, GewArch 1988, 61, Verkauf an Angehörige von Reisegruppen nach Voranmeldung; OLG Naumburg, Urteil vom 09.12.2005 - 10 U 42/05 -, juris, Verkauf von Unterhaltungselektronik an gezielt eingeladene Gewerbetreibende der Region; VG Minden, Beschluss vom 08.03.2006 - 3 L 64/06 - juris, Möbelverkauf an 299 geladene Gäste im Rahmen eines „Glücksfestes“). Soweit in der Literatur Fälle genannt werden, in denen das Vorliegen dieser Anforderungen bei Anwendung des Ladenschlussgesetzes des Bundes bejaht worden ist (vgl. Stober, a.a.O., § 1 Rn. 34: beim Warenverkauf an Betriebsangehörige in einer Kantine, an Vereinsangehörige in einem Vereinsheim, an Behördenbedienstete, an Kranke in Krankenhäusern, an Heimbewohner in Heimen, gar an „gute Kunden“, beim Weinverkauf anlässlich einer Weinprobe), dürfte es sich um Fälle handeln, bei denen der - ausnahmsweise - Verkauf von Zubehör an Sonn- und Feiertagen nach dem nunmehr einschlägigen Ladenöffnungsgesetz des Landes, nämlich nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 LadÖG, zulässig ist, so der Verkauf von Büchern bei einer privaten Einladung zu einer Dichterlesung, der Verkauf von Waren durch den Arbeitgeber an seine Arbeitnehmer, an das Personal einzelner Dienststellen, an Insassen von Heimen oder an Patienten und Personal in Krankenhäusern oder auch von Ausstellern an das Ausstellungspersonal (vgl. Neumann, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 77. EL Oktober 2017, § 1 Anm. 8). Deshalb erscheint es der Kammer fraglich, ob überhaupt Fälle denkbar sind, in denen bei gleich welcher Beschränkung des Kundenkreises ein Verkauf an jedermann zu verneinen ist.

32

Letztlich kann dies offen bleiben. Denn eine Begrenzung des Kundenkreises auf die Vereinsmitglieder des Klägers ist jedenfalls unter Beachtung der Zielsetzung des Ladenschlusses nicht hinreichend, um einen Verkauf an jedermann zu verneinen.

33

Nach der vorliegenden Rechtsprechung (zusammengefasst bei VG Stuttgart, Beschluss vom 27.10.2009 - 4 K 3177/09 -, juris) ist die Frage, ob ein Verkauf an jedermann vorliegt, unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles und insbesondere der Zielsetzung des Ladenöffnungsgesetzes nach der Lebensanschauung zu beurteilen. Der Gesetzeszweck ist - wie beim Ladenschlussgesetz des Bundes - darauf gerichtet, den Arbeitsschutz zu vervollständigen, die Angestellten in den Verkaufsstellen vor zu langer Arbeitszeit an Werktagen und vor verbotener Sonntagsbeschäftigung zu schützen, den Anreiz, aus Wettbewerbsgründen gegen den Arbeitsschutz zu verstoßen, möglichst zu vermindern und insoweit auch der Wahrung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu dienen (vgl. Stober, a.a.O., Rn. 12 ff.). Deshalb reicht eine Einschränkung des Personenkreises, an den verkauft wird, nach allgemeiner Auffassung nicht aus, um einen Verkauf an jedermann auszuschließen. Einen solchen Ausschluss nimmt die Rechtsprechung nur an, wenn aus Gründen einer sachlichen Beziehung zwischen dem Betreiber des Geschäftslokals und seinen Kunden eine gerechtfertigte, nicht willkürliche Eingrenzung auf einen bestimmten und individualisierbaren Personenkreis als Abnehmer stattfindet. Wenn hingegen der Inhaber eines Geschäftslokals ohne eine solche sachliche Beziehung zu seinen Kunden bestimmte Gruppen von Verbrauchern auswählt, um diese jederzeit, ohne Rücksicht auf die Ladenschlusszeiten, zu bedienen, so hindert dies die Anwendung der Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes nicht, denn ein Geschäftsinhaber kann nicht von sich aus willkürlich darüber befinden, welche Personenkreise er außerhalb der Ladenschlusszeiten bedienen will, da dies zu einer Aushöhlung des Ladenschlussgesetzes führen würde.

34

Legt man diese Maßstäbe zugrunde, liegt zwar beim Laden des Klägers an Sonn- und Feiertagen eine sachliche und überdies im Vergleich zu den oben genannten Fällen denkbar enge Beziehung des Klägers als Verkäufer zu seinen Vereinsmitgliedern als Kunden vor. Diese ist nicht nur durch das formale Vereinsmitgliedschaftsrecht geprägt, sondern überdies durch das gemeinsame Ziel, das Gemeindeleben zu fördern, und den religiös begründeten Wunsch, in einem vertrauenswürdigen Laden Lebensmittel und andere Waren einkaufen zu können, die nach dem Islam strenggläubigen Moslems erlaubt sind.

35

Dies genügt nach Auffassung der Kammer aber nicht, eine („willkürliche“) Umgehung des Ladenschlusses in einem solchen Fall auszuschließen. Hinzu kommen muss vielmehr, dass es, je größer der sachlich begrenzte Kreis der möglichen Kunden und je breiter das Warenangebot ist, umso bessere Gründe geben muss, einen Bedarf für einen Verkauf am Sonn- und Feiertagen anzuerkennen; denn ansonsten erwiese sich die Begrenzung auf einen Kundenkreis lediglich als beliebiges Mittel, eine gewöhnliche Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen nicht schließen zu müssen.

36

Ein hinreichender Grund in diesem Sinn besteht hier nicht. Es steht zwar nicht in Frage, dass ein Offenhalten des Ladens an Sonn- und Feiertagen auch das Gemeindeleben des Klägers fördert und dem Interesse der Vereinsmitglieder, die teilweise in größerer Entfernung zum Gemeindezentrum leben, entgegenkommt, an Sonn- und Feiertagen nicht nur an den Veranstaltungen des Klägers teilnehmen zu können, sondern zugleich Waren einkaufen zu können, die nach ihrer Erwartung islamischen Reinheitsgeboten entsprechen. Es geht dem Kläger also mit einiger Wahrscheinlichkeit nicht allein um ein allgemeines Erwerbsinteresse, das für sich einen Sonntagsverkauf nicht rechtfertigen kann (VG Freiburg, Beschluss vom 21.09.2010 - 1 K 804/10 -, juris, Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, juris, Rn. 41; BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 157). Der Sonn- und Feiertagsverkauf ist aber kein notwendiges Element des Gemeindelebens. Die Bedürfnisse der streng gläubigen Vereinsmitglieder, ihnen erlaubte Waren einkaufen zu können, können sie ohne Weiteres unter der Woche decken. Ggf. könnte der Kläger die Verkaufszeiten unter der Woche auch so einrichten, dass sie außerhalb der gewöhnlichen oder besonderer (Schicht-)Arbeitszeiten liegen.

37

Soweit die Rechtsauffassung der Beklagten früher (wohl gestützt auf die erwähnte Stelle bei Stober a.a.O.) dahin ging, dass ein Verkauf an Vereinsmitglieder in einem Vereinsheim an Sonn- und Feiertagen gegeben sei, erscheint das im Übrigen schon deshalb als fraglich, weil die Verkaufsstelle des Klägers nicht das Gepräge einer Verkaufsstelle in einem Vereinsheim, sondern das eines gewöhnlichen, der Straße und somit der Öffentlichkeit zugewandten Ladens hat. Dies gilt umso mehr, als ein Verkauf an jedermann auch dann (und möglicherweise zu weit gehend) angenommen wird, wenn die Verkaufsstelle sich beispielsweise in Vorhallen von Theatern, Hotels, Kinos oder vor Ausstellungen, Sportplätzen und anderen Einrichtungen, die ohne Eintrittskarte oder sonstige Berechtigung zugänglich ist (Neumann a.a.O. Anm. 7), befindet. Dabei unterscheidet sich der Verkaufsladen des Klägers etwa von einem Sonntagsverkauf von Esswaren in einem Kino nicht nur durch seine Lage und Öffnung zur Straße, sondern auch durch sein recht umfassendes Angebot für alltägliche Lebensbedürfnisse nach Art eines Nachbarschaftsladens.

38

An der letztlich freien Zugänglichkeit des Ladens des Klägers an Sonn- und Feiertagen ändert nichts, dass der Kläger durch deutliche Hinweise am Laden zum Ausdruck bringt, dass er sonn- und feiertags nur an Mitglieder verkaufe und sogar ein Betreten des Ladens für nichtberechtigte Kunden untersagt und einen Zutritt überhaupt nur über einen halbgeöffneten Seitenzugang eröffnet. Denn es ist nicht wahrscheinlich, dass diese Hinweise geeignet sind, einen Verkauf an nichtberechtigte Kunden im allgemeinen hinreichend sicher auszuschließen, weil er in der Vergangenheit keine genügenden Kontrollen der Kunden vorgenommen und diese nicht regelmäßig abgewiesen hat und auch nicht erwartet werden kann, dass er solche Kontrollen regelmäßig in Zukunft vornehmen und nichtberechtigte Kunden abweisen wird. Dass es an solchen ständigen Kontrollen in der Vergangenheit gefehlt hat, ist unstreitig. Über viele Jahre hinweg hat der Kläger nicht einmal das Versprechen umgesetzt, an seine Mitglieder Mitgliedsausweise als Grundlage für Kontrollen auszugeben. Ob dies nunmehr geschehen ist, erscheint der Kammer überdies zweifelhaft. Denn der Vorsitzende des Klägers war in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage anzugeben, welche Daten ein solcher Mitgliedsausweis enthält und an wie viele der über 300 Vereinsmitglieder überhaupt ein Mitgliedsausweis ausgegeben worden ist. Im Übrigen hat er in der mündlichen Verhandlung zwar glaubhaft angegeben, dass er gegenüber der Gemeinde immer wieder, auch beim Freitagsgebet, darauf hingewiesen hat, dass der Kundenkreis an Sonn- und Feiertagen beschränkt sei und dass dies eingehalten werden müsse. Er hat auch angegeben, dass er selbst schon Kunden an Sonn- und Feiertagen zurückgewiesen habe, auch wenn diese dafür kein Verständnis gezeigt hätten. Ganz offensichtlich ist das Verkaufspersonal aber nicht bereit oder jedenfalls nicht in der Lage, entsprechend zu handeln. Nach der Lebenserfahrung ist das auch nachvollziehbar; denn ein Besucher des Gemeindezentrums wird es in der Regel nicht verstehen, dass er nur deshalb vom Verkauf an Sonn- und Feiertagen ausgeschlossen ist, weil er keinen Vereinsmitgliedsausweis hat oder bei sich führt. Dass bei dieser Sachlage eine im Wesentlichen lückenlose Kontrolle in der Zukunft gelingen sollte, obwohl es bisher trotz immer wieder erfolgter Hinweise der Beklagten und sogar unter dem Druck des anhängigen Untersagungsverfahrens nicht möglich war, vermag die Kammer nicht festzustellen.

39

Diese Auslegung und Anwendung des Ladenöffnungsgesetzes sowie der Umstand, dass der Gesetzgeber des Ladenschlussgesetzes für Fälle der hier zu beurteilenden Art keine (weitere) Ausnahme vom Gebot des Ladenschlusses an Sonn- und Feiertagen geschaffen hat, verstößt nicht gegen die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und das Grundrecht auf ungestörte Religionsausübung (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) des Klägers und seiner Vereinsmitglieder oder auch anderer Gemeindemitglieder. Ob insoweit überhaupt der Schutzbereich des Grundrechts berührt und ein Eingriff gegeben wäre, kann dahinstehen. Denn auch wenn der Sonntagsverkauf an Mitglieder in einem unter der Woche allgemein öffentlichen und der Straße zugewandten Laden dem Gemeindeleben förderlich ist und einzelnen Gemeindemitgliedern die Teilnahme am Gemeindeleben erleichtert, würde doch jedenfalls das öffentliche Interesse an der Wahrung des Ladenschlusses an Sonn- und Feiertagen überwiegen. Dieses öffentliche Interesse wird durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 LV BW gestützt. Das Grundgesetz und die Landesverfassung geben dem Gesetzgeber darin auf, den Sonn- und Feiertagsschutz hinreichend im Sinne eines Regel-Ausnahmeverhältnisses zu gewährleisten (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 135 ff., 153, m.w.N.). Zwar ist der Ladenschluss nicht gerechtfertigt, wenn eine Ausnahme zur Wahrung höher- oder gleichrangiger Rechtsgüter notwendig ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, juris, Rn. 41). Als solche höher- oder gleichrangige Rechtsgüter kommt insbesondere die Religionsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Betracht, auch soweit sie dem Berechtigten Raum für eine positive Betätigung zur Verfügung stellt (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 -, juris, Rn. 134). Wollte man darunter auch die Möglichkeit fassen, das Gemeindeleben religiöser oder auch sonstiger Weltanschauungsgemeinschaften, denen nach ihrem eigenen Bekenntnis (mit anderen Feiertagen) weniger am Schutz der Sonntagsruhe liegt, durch den Betrieb eines Lebensmittelladens an Sonn- und Feiertagen für die Gemeindemitglieder bzw., was der Kläger vorgibt, für die Mitglieder des Trägervereins einer Gemeinde attraktiver zu gestalten, wäre jedenfalls nicht der Kernbereich der Religions- und Weltanschauungsfreiheit betroffen. Dem gegenüber stünde aber durch das Grundgesetz und die Landesverfassung geschützte öffentliche Zweck, den Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen hinreichend zu gewährleisten. Dies wäre nicht möglich, wenn den Trägern von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften allgemein erlaubt würde, bei oder in Gemeindezentren betriebenen Läden sonn- und feiertags für einen Verkauf an ihre Mitglieder offenzuhalten.

40

Dass die Beklagte bei der Ausübung des ihr nach § 13 Abs. 1 Satz 2 LadÖG eingeräumten Ermessen (vgl. § 40 LVwVfG) rechtsfehlerhaft gehandelt hätte (§ 114 Satz 1 VwGO), kann die Kammer nicht feststellen. Insoweit hat das Gericht allein zu prüfen, ob die Beklagte Ermessen ausgeübt, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

41

Die Untersagungsverfügung wahrt den als Grenzen des Ermessens wirkenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Die Untersagung des Verkaufs an Sonn- und Feiertagen ist ein geeignetes Mittel, denn sie führt dazu, dass ein dem Ladenöffnungsgesetz widersprechender Zustand wirksam beseitigt wird. Sie ist auch erforderlich. Ein weniger eingreifendes, gleichermaßen geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Hierfür reichen, wie ausgeführt, insbesondere die vom Kläger ausgeführten oder angekündigten Kontrollmaßnahmen nicht aus. Schließlich greift die Maßnahme, wie ebenfalls bereits ausgeführt, nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht des Klägers und der Gemeindemitglieder bzw. Vereinsmitglieder auf Religionsfreiheit ein. Dies gilt erst recht für das Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).

42

Soweit die Beklagte in der angefochtenen Verfügung auch weitere Gesichtspunkte (Zahl der Beschwerden von Anwohnern und anderen Gewerbetreibenden, Umfang von Lärmbelästigungen, Verstoß gegen das Feiertagsgesetz) angeführt hat, braucht die Kammer dem nicht nachzugehen. Denn darauf ist die Verfügung nicht maßgeblich gestützt.

43

Auf ein geschütztes Vertrauen kann sich der Kläger nicht berufen. Die Beklagte hat nie (rechtlich bindend) eine Zusicherung oder Zusage erteilt, dass sie gegen die Öffnung des Ladens an Sonn- und Feiertagen nicht einschreiten werde. Sie hat, insbesondere durch ihr Schreiben vom 22.06.1992, aber auch in der Folge, immer nur zum Ausdruck gebracht, dass sie (wohl wegen der Auffassung von Stober a.a.O. zur Zulässigkeit eines Verkaufs von Waren in einem Vereinsheim an Vereinsmitglieder) einen Verkauf an Mitglieder des Vereins unter den damals jeweils gegebenen Umständen für (noch) erlaubt halte oder jedenfalls dagegen nicht einschreiten wolle.

44

Dass die Beklagte von dieser Verwaltungspraxis zuletzt abgerückt ist, hat sie nachvollziehbar mit den eingegangenen Beschwerden anderer Gewerbetreibender begründet, wobei einer dieser Gewerbetreibenden schon in einem vorausgegangenen verwaltungsgerichtlichen Verfahren wegen Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen auf den geduldeten Ladenverkauf des Klägers Bezug genommen hatte. Die Beklagte hat weiter darauf abgestellt, dass der Kläger trotz wiederholter Belehrung über die erforderlichen Kontrollen diese nicht wirksam gehandhabt habe.

45

Solche Erwägungen, von einer zuvor wohlwollenden Verwaltungspraxis abzugehen, können keinen Ermessensfehler begründen. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, der Verein frage sich, ob letztlich für die geänderte Haltung der Beklagten auch andere Gründe erheblich gewesen seien, können solche anhand der Akten nicht festgestellt werden. Insoweit hat es zwar wohl bei Mitarbeitern des Amts für öffentliche Ordnung der Beklagten anfangs unterschiedliche Auffassungen dazu gegeben haben, ob die oben erwähnten Gründe für eine Änderung der Verwaltungspraxis hinreichend sein sollten (vgl. die e-mail vom 25.01.2016, VAS. 447 oben) oder ob überhaupt ein Verkauf an jedermann vorliege (vgl. den Vermerk vom 13.06.2016, VAS. 517). Das reicht aber nicht aus, sachfremde Erwägungen bei Erlass der angefochtenen Verfügung für nahe liegend zu halten oder gar anzunehmen. Denn dafür war nicht die Sichtweise einzelner Mitarbeiter maßgeblich, sondern diejenige des am Verfahren und an der Entscheidung beteiligten Leiters des Amts für öffentliche Ordnung.

46

Dass das Verbot auf einen Verkauf außerhalb des Ladens erstreckt worden ist, dient der Klarstellung und ist deshalb nicht zu beanstanden. Der Kläger hat zwar bestritten, dass außerhalb des Ladens am Sonntag verkauft werden solle. In der Vergangenheit hatte die Beklagte einen solchen Verkauf aber festgestellt (vgl. das Lichtbild VAS. 569).

47

Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig (§ 20 Abs. 4, § 19 Abs. 3 LVwVG).

48

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).