Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-28, Aktenzeichen 7 A 406/16

Tatbestand

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Die Klägerin wendete sich gegen die Heranziehung zu den Kosten eines Feuerwehreinsatzes.

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Die Klägerin ist ein deutsches Versicherungsunternehmen, welches im Rahmen des Grüne-Karte-Systems von dem Deutschen Büro Grüne Karte e.V. mit der Regulierung des am 02.11.2015 aufgrund eines Verkehrsunfalls entstandenen Schadens beauftragt wurde.

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Am 02.11.2015 um 23:06 Uhr war der Tanklastzug mit den amtlichen polnischen Kennzeichen … (Zugmaschine) und … (Auflieger) von der Straße abgekommen und im Straßengraben stecken geblieben. Das Fahrzeug war mit 34.000 Benzin beladen. Durch die Kräfte der Feuerwehr wurde die Einsatzstelle zunächst gegen den fließenden Verkehr gesichert und sodann mittels Beleuchtungsgeräts ausgeleuchtet. Wegen der Beladung mit Gefahrgut wurde eine Löschbereitschaft in Stellung gebracht. An dem Einsatz nahmen ein Einsatzleitwagen mit zwei Einsatzkräften, ein Löschfahrzeug (LF/TLF) mit sechs Einsatzkräften sowie ein weiteres Löschfahrzeug (LF/TLF) mit vier Einsatzkräften teil. Die Bergung des Fahrzeuges selbst erfolgte nach Rücksprache mit den eintreffenden Mitarbeitern des Bergungsunternehmens durch dieses. Fahrzeughalter des Tanklastzuges (Zugmaschine und Auflieger) ist das Unternehmen St. G., welche bei der polnischen Versicherung P. Z. U. S.A. eine Haftpflichtversicherung für diesen Tanklastzug abgeschlossen hat.

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Nach Anhörung der Klägerin setzte die Beklagte zunächst gegen die polnische Versicherung mit Bescheid vom 10.06.2016 für den Einsatz der Feuerwehr einen Kostenerstattungsbetrag in Höhe von 3.428,00 € fest. Diesen Bescheid hob die Beklagte mit Bescheid vom 28.07.2016 auf und setzte gegen das Unternehmen St. G. aus der Republik Polen für den Einsatz der Kosten einen Kostenerstattungsbetrag in Höhe von 3.428,00 € fest. Sie forderte die Klägerin auf, für ihren Versicherungsnehmer diesen Betrag auf eines der Konten der Finanzbuchhaltung Magdeburg einzuzahlen. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dieser Bescheid ergehe für die Klägerin als zuständigem Vertreter des in Polen ansässigen Unternehmen St. G.. Die Klägerin sei lediglich Bekanntgabeadressatin dieses Bescheides und werde nicht selber Kostenschuldner. Zustandsstörer sei der Fahrzeughalter, die Firma St. G. aus Polen. Die Kostenerstattungspflicht sei zur Gefahrenabwehr auf die notwendigen Einsatzmittel und Einsatzkräfte reduziert worden. Überschrieben war der Bescheid mit „Kostenerstattungsbescheid für Fa. St. G.".

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Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 26.08.2016 Klage erhoben und begründet diese im Wesentlichen damit, dass sie falscher Adressat des streitgegenständlichen Bescheides sei, sie sei nicht wirksamer Bekanntgabeadressat des polnischen Unternehmen. Die Eigenschaft als Bekanntgabeadressat käme nur aus einer wirksamen entsprechenden Vertretungs- bzw. Bevollmächtigungskette in Frage. Die Klägerin sei aber weder Bevollmächtigte noch in sonstiger Weise Vertreterin des polnischen Unternehmen. Sie sei allenfalls Regulierungsbeauftragte für das Deutsche Büro Grüne Karte e.V. und nicht für die polnische Firma. Auch dieses sei nicht Bevollmächtigter der polnischen Unternehmen. Der Bescheid sei auch ausdrücklich an die Klägerin gerichtet, dies ergebe sich bereits aus dem Adressfeld. Daran ändere auch die Überschrift des Bescheides nichts. Ein an das polnische Unternehmen gerichteter Bescheid hätte auch an diese unmittelbar gerichtet werden müssen.

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Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

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festzustellen, dass der an die Klägerin gerichtete Bescheid „Kostenerstattungsbescheid für Fa. St. G.“ der Beklagten vom 28.07.2016 nichtig ist,

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hilfsweise, den an die Klägerin gerichteten Bescheid „Kostenerstattungsbescheid für Fa. St. G.“ der Beklagten vom 28.07.2016 aufzuheben.

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Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt.

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Sie tritt der Klage unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren entgegen und führt ergänzend aus, die Klägerin sei durch den streitgegenständlichen Bescheid nicht beschwert, daher sei die Klage bereits unzulässig. Mangels Bevollmächtigung durch das polnische Unternehme habe die Klägerin nicht wirksam Klage erheben können. Das Deutsche Büro Grüne Karte e.V. habe die Klägerin als Regulierungsbeauftragte benannt, sodass der Bescheid auch konsequenterweise an diese zugestellt worden sei. Die Klägerin könne allenfalls für und im Interesse des polnischen Unternehmens tätig werden. Die Sach- und Rechtslage sei vergleichbar mit der Zustellung eines Kostenbescheides an einen Anwalt und nicht an den Mandanten bzw. eigentlichen Kostenschuldner. Sofern keine Vertretungsmacht bestehen solle, habe dies allenfalls die Konsequenz, dass der Bescheid dem polnischen Unternehmen nicht wirksam zugegangen sei. Es liege dann aber nicht in der Befugnis der Klägerin dies gerichtlich feststellen zu lassen.

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Mit Schriftsätzen vom 18.04.2017 und 01.06.2017 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidung des Gerichts.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig.

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Der Klägerin fehlt die für die Zulässigkeit der Klage erforderliche Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO. Dies gilt sowohl für die erhobene Feststellungsklage als auch die hilfsweise erhobene Anfechtungsklage. Danach ist - soweit gesetzlich nicht anders bestimmt - eine Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn die Klägerin geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Diese Regelung ist auf die nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO erhobene Feststellungsklage entsprechend anwendbar (st. Rspr. BVerwG, u.a. Urteil vom 06.02.1986 - 5 C 40.84 -; Beschlüsse vom 09.12.1981 - 7 B 46.81 -, vom 18.05.1982 – 4 B 20.82 -, vom 09.10.1984 - 7 B 187.84 -, vom 22.12.1988 - 7 B 208.87 - und vom 30.071990 – 7 B 71.90 -; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19/94 -; alle zitiert nach juris). Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz wird daher grundsätzlich nur gewährt, soweit die Klägerin die Verletzung subjektiver Rechte - und nicht nur rein objektiver Rechte - geltend machen kann. Demnach schließt § 42 Abs. 2 VwGO solche Klagen aus, in denen sich die Klägerin auf subjektive Rechte Dritter beruft (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, § 42, Rn. 72 und 76, 14. Auflage, 2014). Dabei dürfen die Anforderungen an das Vorliegen der Klagebefugnis nicht überspannt werden (vgl. Happ, in: Eyermann, a.a.O., § 42, Rn. 93). Nach der Adressatentheorie ist derjenige klagebefugt, an den sich die in dem Bescheid getroffene Regelung richtet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.06.2014 – 3 B 28/14 - zitiert nach juris). Im Einzelfall kann jedoch der Adressat eines Verwaltungsaktes aus dieser Theorie dann keine Klagebefugnis für sich herleiten, wenn er zwar Bekanntgabeadressat, nicht aber zugleich auch Inhaltsadressat des belastenden Verwaltungsaktes ist. Dies kann dann der Fall sein, wenn der angefochtene Bescheid beispielsweise an den Insolvenzverwalter oder Betreuer gerichtet ist, inhaltlich aber eindeutig das insolvente Unternehmen oder der Betreute verpflichtet werden soll (dazu etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.10.2015 - 12 A 2011/15 -; VG A-Stadt, Urteil vom 24.07.2012 - 14 K 957/11 -; beide zitiert nach juris).

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Die Frage, ob die Klägerin Inhaltsadressatin oder Bekanntgabeadressatin des streitgegenständlichen Bescheides war, ist durch Auslegung zu ermitteln. Es kommt dabei nicht darauf an, wer in der Anschrift als Adressat des Bescheides benannt ist. Belastet – und damit Inhaltsadressat - ist vielmehr derjenige, der von dem Bescheid dem Inhalt nach betroffen ist. Dies muss sich allerdings mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Bescheid ergeben, wobei es aber nicht einer ausdrücklichen Benennung des Schuldners im Tenor des Bescheides bedarf (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.06.1991 - 2A 1236/89 - zitiert nach juris). Bei der Auslegung wiederum ist auf den Empfängerhorizont abzustellen, welcher durch den Kenntnis- und Wissensstand der Klägerin als Versicherungsunternehmen gekennzeichnet ist (vgl. Falle eines Insolvenzverwalters: OVG Westfalen, Beschluss vom 03.09.2008 - 9A 2693/07 - zitiert nach juris).

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Gemessen an diesen Maßstäben ergibt sich aus dem streitgegenständlichen Bescheid, dass die Klägerin Bekanntgabeadressatin ist, und nicht – wie sie meint – Inhaltsadressatin. Mit dem Bescheid verpflichtet werden sollte ausschließlich die Unternehmen St. G. als Fahrzeughalterin des am Unfall beteiligten Fahrzeuges und damit als Zustandsstörerin. Dies ergibt sich aus der von der Beklagten gewählten Wortwahl. So setzt die Beklagte „gegen die Firma St. G.“ einen Kostenerstattungsbetrag in Höhe von 3.428,00 € fest. Die Klägerin wurde aufgefordert „für ihren Versicherungsnehmer“ diesen Betrag auf eines der Konten der Finanzbuchhaltung Magdeburg einzuzahlen. Damit brachte die Beklagte hinreichend zum Ausdruck, dass sich die Zahlungsverpflichtung gegen das Unternehmen St. G. richtete und nicht gegen die Klägerin. Gegenüber der Klägerin hat die Beklagte daher keine Regelung iSv § 35 S. 1 VwVfG getroffen, welche die Klägerin unmittelbar in eigenen Rechten verletzt.

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Die Klägerin ist auch zu Recht als Bekanntgabeadressatin bestimmt worden, da sie als Schadensregulierungsbeauftragte im Auftrag der P. Z. U. S.A., welche in Polen ihren Versicherungsnehmer, dass Unternehmen St. G., vertritt, zum Empfang des Bescheides berechtigt war. Art. 21 Abs. 5 der Richtlinie 2009/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.09.2009 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und die Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht müssen Schadensregulierungsbeauftragte über ausreichende Befugnisse verfügen, um das Versicherungsunternehmen gegenüber Geschädigten zu vertreten und um deren Schaden in vollem Umfang zu befriedigen. Von diesen Befugnissen ist nach dem Willen des Unionsgesetzgebers die Vertretung umfasst, die es den Geschädigten erlaubt, die Klage auf Ersatz ihres Schadens rechtswirksam bei den nationalen Gerichten zu erheben. Damit verbunden ist die passive Zustellungsvollmacht des Schadensregulierungsbeauftragten für gerichtliche Schriftstücke (vgl. EuGH, Urteil vom 10.10.2013 – C-306/12 – zitiert nach juris). Die Regelung in 21 Abs. 5 der Richtlinie 2009/103 hat im Rahmen der nationalen Umsetzung dieser Richtlinie ihren Niederschlag in § 163 Abs. 3 S. 3 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen - Versicherungsaufsichtsgesetz - in der Fassung der Bekanntmachung vom 01.04.2015 (BGBl. I 2015, 434) (im Folgenden: VAG) gefunden, welcher nahezu wörtlich die Bestimmungen des Art. 21 Abs. 5 der Richtlinie 2009/103 übernimmt. Im Einklang mit Art. 21 Abs. 5 der Richtlinie 2009/103 ist § 163 Abs. 3 S. 3 VAG daher unionsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass die Befugnisse des Schadensregulierungsbeauftragten auch die Entgegennahme gerichtlicher Schriftstücke durch Zustellung umfasst (vgl. noch zur vorherigen inhaltsgleichen Regelungen in § 7b Abs. 2 VAG: EuGH, Urteil vom 10.10.2013, a.a.O.). Diese auch nach nationalem Recht normierte passive Zustellungsvollmacht gilt nach Auffassung der Kammer insoweit auch für die Zustellung von Bescheiden in Verwaltungsverfahren und nicht nur für die Zustellung von gerichtlichen Schriftstücken (so auch die Republik Österreich und die Kommission in EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 30.05.2013 – C-306/12 – zitiert nach juris). Für diese Auslegung spricht das Ziel der Richtlinie 2009/103, den bei Kraftfahrzeug-Verkehrsunfällen Geschädigten unabhängig davon, in welchem Land der Union sich der Unfall ereignet, eine vergleichbare Behandlung zu garantieren. Nach dem 37. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/103 haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Schadensregulierungsbeauftragten über ausreichende Befugnisse verfügen, um das Versicherungsunternehmen gegenüber den Geschädigten zu vertreten und es auch gegenüber einzelstaatlichen Behörden und gegebenenfalls, soweit dies mit den Regelungen des internationalen Privat- und Zivilprozessrechts über die Festlegung der gerichtlichen Zuständigkeiten vereinbar ist, gegenüber den Gerichten zu vertreten. Um diesen Zielen der Richtlinie gerecht zu werden, ist es erforderlich eine passive Zustellungsvollmacht des Regulierungsbeauftragten auch im Verwaltungsverfahren anzunehmen. Es würde einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung entsprechen, eine solche ausschließlich für gerichtliche Schriftstücke gelten zu lassen. Der Geschädigte wäre gehalten – sofern nach nationalem Recht die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens gesetzlich vorgesehen ist – Schriftstücke in solchen Verfahren dem im Ausland ansässigen Versicherungsunternehmen, welches den Unfallverursacher vertritt, zuzustellen. Strebt der Geschädigte sodann ein gerichtliches Verfahren an, so kann er die Klage und andere Schriftstücke in diesem Zusammenhang dem Schadensregulierungsbeauftragten im Inland zustellen lassen. Eine solche Vorgehensweise widerspricht der Vereinfachung des mit der Richtlinie 2009/103 eingeführten Verfahrens der Schadensregulierung. Die Zustellungsbevollmächtigung der Klägerin ergibt sich damit aus ihr in diesem Zusammenhang eingeräumten Befugnissen aus § 163 Abs. 3 S. 3 VAG gegenüber dem polnischen Versicherungsunternehmen, welches das Unternehmen St. G. bei der Regulierung des am 02.11.2015 aufgrund eines Unfalls entstandenen Schadens im Rahmen der bestehenden Haftpflichtversicherung vertritt.

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Auch wenn man dieser Ansicht nicht folgt, bleibt die Klägerin Anscheinsbevollmächtigte der P. Z. U. S.A. Für die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes gem. § 41 Abs. 1 S. 2 VwVfG gegenüber einem Bevollmächtigten genügt es, wenn die Voraussetzungen für die Annahme einer Anscheins- oder Duldungsvollmacht erfüllt sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 41, Rn. 37, 16. Auflage, 2015 unter Bezugnahme auf: Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.10.1981 – 8 B 1061/79 – zitiert nach juris). Erweckt ein Beteiligter durch sein Verhalten den Anschein, dass ihm eine Vollmacht erteilt wurde, so muss er sich gutgläubigen Dritten gegenüber so behandeln lassen, als sei sie ihm erteilt worden (vgl. für den Fall der Erteilung einer Anscheinsvollmacht: Kopp/Ramsauer, § 14, Rn. 22, a.a.O.). Es spricht für das Vorliegen einer Anscheinsvollmacht, dass die Klägerin im Rahmen der Anhörung zum geltend gemachten Schaden durch die Beklagte zunächst um Fristverlängerung wegen der noch benötigten Deckungsbestätigung des ausländischen Krafthaftpflichtversicherers gebeten und sodann mit Schreiben vom 12.04.2016 die Höhe der geltend gemachten Kosten angezweifelt hat, um so eine Verringerung der voraussichtlich festzusetzenden Kosten des Feuerwehreinsatzes zu erreichen. Indem sich die Klägerin damit substantiiert mit dem geltend gemachten Schaden auseinandergesetzt und Einwände erhoben hat, durfte die Beklagte auch davon ausgehen, dass die Klägerin eine entsprechende Vollmacht für die Abwicklung des durch den Unfall verursachten Schadens - zu dem auch die durch den Einsatz der Feuerwehr verursachten Kosten gehören - von dem Versicherungsunternehmen P. Z. U. S.A., welches wiederum das Unternehmen St. G. vertritt, erteilt worden ist. Aufgrund des dadurch vermittelten Anscheins einer Vollmacht war die Beklagte auch berechtigt gewesen, den streitgegenständlichen Bescheid an die Klägerin als vermeintliche Vertreterin zuzustellen.

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Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.