Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-20, Aktenzeichen 7 K 611/05
ECLI:DE:VGMS:2011:0120.7K611.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

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T a t b e s t a n d :

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Die Klägerin nimmt die Beklagte wegen der Erstattung von Kosten in Anspruch, die durch die Bergung eines Schiffswracks sowie eines Arbeitspontons im X.--- Hafen in L. im Jahre 2004 entstanden sind.

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Im X.--- Hafen, einem Gewässerteil des Rheines in L. , lagerte etwa seit Ende der 90-iger Jahre ein stillgelegtes Fahrgastschiff mit dem Namen "T. ". Dieses Fahrgastschiff, jedenfalls nach dem Jahre 2000 nur noch ein Schiffswrack, befand sich im Eigentum eines Herrn I. I1. , der ursprünglich mit der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung einen Gestattungsvertrag für einen Liegeplatz im X.--- Hafen abgeschlossen hatte. Bereits im Jahre 2002 wurde unter Einbeziehung verschiedener beteiligter Behörden die Notwendigkeit gesehen, Maßnahmen zur Abwehr der von dem Schiff ausgehenden Gefahren zu ergreifen. Neben der Lagerung von Abfällen im Innenraum und optischen Beeinträchtigungen durch den unansehnlichen Zustand des Schiffswracks wurde auch der illegale Aufenthalt von Personen auf dem Schiffswrack vermutet.

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Im März 2004 stellte das Umwelt- und Verbraucherschutzamt der Klägerin fest, dass das Motorschiff "T. " in Schieflage geraten und nunmehr eine unbekannte Menge Öl bzw. Diesel ausgelaufen sei und weiter auslaufe und die Wasseroberfläche verunreinige. Eine Klärung über die Frage, wer für die Beseitigung der Störungen und die weitere Gefahrenabwehr zuständig sei, konnte ebenso wie bereits zuvor zwischen der Klägerin und der Beklagten nicht erreicht werden. Die Klägerin führte bestimmte Maßnahmen sofort durch: Einschlängeln des Schiffes mit ölsaugenden Schlängeln, Einbau einer festen Ölsperre, Absaugen des Öl-/ Wassergemisches aus dem Maschinenraum, Entfernen von sonstigen wassergefährdenden Stoffen usw..

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Aufgrund der andauernden Gefahr einer weiteren Gewässerverunreinigung gab die Klägerin der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung in L. weitere Maßnahmen der Gefahrenabwehr auf. Durch Ordnungsverfügung vom 30. März 2004 wurde das Wasser- und Schifffahrtsamt L. (WSA) aufgefordert, Undichtigkeiten am Fahrgastschiff abzudichten, Wasser und Öl-/ Wassergemisch aus dem Schiffskörper abzupumpen sowie dessen Schwimmfähigkeit wiederherzustellen, weitere wassergefährdende Stoffe auf dem Schiff zu entfernen sowie die von der Feuerwehr angebrachten Einmalschlängel abzubauen und einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen. Zur Begründung hieß es, aus dem bereits gesunkenen Schiff seien Öl und Diesel ausgetreten und in den Rhein gelangt. Es seien wasserrechtliche Vorschriften verletzt und damit eine Störung bereits eingetreten. Bezüglich der Störerauswahl sei festzustellen, dass unklar sei, wie es zum Sinken des Schiffes bzw. zum Ölaustritt gekommen sei. Der Schiffseigner I1. sowie seine Ehefrau seien finanziell nicht in der Lage, die geforderten Maßnahmen durchzuführen. Als Eigentümer des betroffenen Grundstücks im X.-- Hafen treffe die Beklagte die Zustandsverantwortung.

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Da das WSA der Ordnungsverfügung nicht nachkam, eine kurzfristige Beseitigung der Gefahr jedoch erforderlich erschien, ließ das Umweltamt der Klägerin die Bergungs- und Sicherungsmaßnahmen, die Gegenstand der Ordnungsverfügung waren, selbst durchführen. In den folgenden Tagen wurden von der Klägerin Firmen mit der Durchführung der Arbeiten beauftragt. Insoweit wird auf die Rechnungen der Firma N. GmbH vom 1. und 2. April 2004 sowie auf die Rechnung der C. GmbH vom 14. April 2004 (in Höhe von 12.862,47 EUR) Bezug genommen.

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Die Beklagte legte gegen die vorgenannte Ordnungsverfügung Widerspruch ein. Den gleichzeitig beim Verwaltungsgericht Köln angebrachten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs nahm sie nach Beendigung der Maßnahmen der Gefahrenabwehr zurück (Verwaltungsgericht Köln - 14 L 920/04 - ).

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Parallel zu dem Geschehen um das Fahrgastschiff "T. " erfolgte ein weiterer Einsatz der Klägerin im Hinblick auf ein neben dem Fahrgastschiff befindliches Arbeitsschiff (Ponton) namens "S. ". Insoweit stellten Mitarbeiter der Klägerin im Januar 2004 fest, dass der Ponton vor einiger Zeit gesunken war und im Zeitpunkt der Feststellungen Diesel aus dem Ponton auslief. Die Klägerin veranlasste insoweit den Einbau von Ölsperren und das Ausbringen bzw. anschließende Aufsaugen von Ölbindemitteln auf der Wasseroberfläche. Die mit der Durchführung dieser Aufgaben beauftragte Firma C. GmbH aus L. stellte der Klägerin für ihre Tätigkeiten einen Betrag von 3.744,92 EUR in Rechnung (vgl. im Einzelnen BA Heft 4, Blatt 6 ff.).

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Hinsichtlich der Maßnahmen der Gefahrenabwehr bezüglich des Fahrgastschiffes "T. " ersuchte die Klägerin die Beklagte mit Schreiben vom 27. August 2004 um Erstattung der Kosten in Höhe von insgesamt 17.183,47 EUR. Hierbei handelte es sich um die Rechnungen der Firmen C. und N. für ihr Tätigwerden in Bezug auf "T. ". Mit Schreiben vom 8. September 2004 lehnte die Beklagte die Kostenerstattung ab mit der Begründung, Eigentümer des Fahrgastschiffes "T. " sei zum Zeitpunkt des Einsatzes Herr I1. gewesen. Dieser sei Verursacher der Ölverunreinigungen und damit alleine von der Klägerin in Anspruch zu nehmen. Eine Zustandshaftung der Bundesrepublik Deutschland komme demgegenüber nicht in Betracht.

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Desgleichen nahm die Klägerin die Beklagte wegen der Bergung der Arbeitsplattform "S. " auf Erstattung der Kosten in Höhe von 3.744,92 EUR (Rechnung Firma C. ) in Anspruch. Auch die Übernahme dieser Kosten lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 27. Juli 2004 ab.

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Die Klägerin hat am 27. Januar 2005 Klage erhoben. Sie verlangt von der Beklagten die Zahlung von 20.928,39 EUR (3.744,92 EUR zuzüglich 17.183,47 EUR) nebst Zinsen. Sie macht wegen der vorgenannten Beträge Aufwendungsersatzansprüche gegen die Beklagte nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag geltend. Sie ist der Auffassung, die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag sei zulässig. Bei den von ihr vorgenommenen Maßnahmen der Gefahrenabwehr handele es sich um die Besorgung eines öffentlich-rechtlichen Geschäfts für die Beklagte durch die Klägerin. Die Klägerin habe an Stelle der eigentlich verantwortlichen Beklagten auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Gefahrenabwehr gehandelt. Die Beklagte sei als Eigentümerin des Hafengrundstücks, auf dem das Fahrgastschiff "T. " und der Ponton "S. " gelegen hätten, verantwortlich unter dem Gesichtspunkt der Zustandshaftung. Darüber hinaus treffe die Beklagte die Verpflichtung zum Tätigwerden aus den Bestimmungen des Binnenschiffahrtsaufgabengesetzes (BinSchAufgG). Die Zustandshaftung der Beklagten sei auch nicht nach den ordnungsrechtlichen Bestimmungen ausgeschlossen. Auch für öffentliche Wasserläufe sei die Zustandshaftung des Eigentümers gegeben.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 20.928,39 EUR zu zahlen, zuzüglich 8 % über dem Basiszinssatz für den Teilbetrag von 3.744,92 EUR ab dem 31.12.2004 sowie 8 % über dem Basiszinssatz für den Teilbetrag von 17.183,47 EUR ab dem 30.09.2004.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie vertritt die Auffassung, das Gefahrenabwehrrecht sehe in Verbindung mit den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts ein abschließendes System an Eingriffsbefugnissen und Kostentragungsregelungen vor. Im Übrigen sei die Klägerin in unzulässiger Weise vom öffentlich-rechtlichen Vorgehen zur Geschäftsführung ohne Auftrag übergegangen. Aus Sicht der Beklagten habe es sich bei dem Vorgehen der Klägerin ursprünglich nur um eine Verwaltungsvollstreckung der in der Ordnungsverfügung aufgegebenen Maßnahmen gehandelt. Weiter fehle es an der Voraussetzung der Regeln der Geschäftsführung ohne Auftrag, dass die Klägerin ein Geschäft der Beklagten geführt habe. Die Grundsätze der Zustandshaftung des Eigentümers nach dem OBG gälten nicht für öffentliche Wasserläufe. Eine Zuständigkeit nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG sei nicht gegeben, weil für die Beseitigung von Gewässerverunreinigungen nicht der Bund, sondern das Land zuständig sei. Eine Verpflichtung der Beklagten nach dem Bundeswasserstraßengesetz entfalle ebenfalls, weil zu keinem Zeitpunkt eine Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs bestanden habe. Hinsichtlich des Arbeitspontons "S. " komme ein Ermessensausfall bei der Störerauswahl hinzu. Der Arbeitsponton liege auf einer Fläche, die der C. AG zur entgeltlichen Nutzung überlassen sei. Es sei auch nicht hinreichend untersucht, inwieweit der Eigner des Arbeitspontons finanziell leistungsfähig sei.

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Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge Beiakte 1 bis 6, der Gerichtsakten 14 L 920/04 VG Köln sowie der Gerichtsakten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Klägerin steht der geltend gemachte Zahlungsanspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag - in entsprechender Anwendung von §§ 677 ff. BGB - nicht zu.

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Dabei kann offen bleiben, ob die Klägerin mit der Durchführung der Entsorgungs- und Reinigungsarbeiten ein objektiv fremdes Geschäft, nämlich das der Beklagten, ausgeführt hat und ob sie insoweit mit Fremdgeschäftsführungswillen gehandelt hat. Hieran bestehen deswegen bereits Zweifel, weil die Klägerin in Wahrnehmung einer eigenen Zuständigkeit, nämlich derjenigen zur Abwehr von Gefahren für die Reinhaltung eines Gewässers, gehandelt hat. Die Klägerin ist als Untere Wasserbehörde (§ 136 LWG NW) für die Abwehr von Gefahren für die Gewässerreinhaltung zuständig (vgl. § 138 LWG NW). Ob das Tätigwerden auf Grund dieser ausdrücklich normierten öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht bereits der Annahme eines fremden Geschäftes entgegensteht oder jedenfalls dazu führt, dass die Klägerin insoweit nicht ohne Auftrag tätig geworden ist, kann dahinstehen.

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Selbst wenn eine derartige Rechtskonstruktion - jedenfalls wie hier im Verhältnis zwischen mehreren Hoheitsträgern - anwendbar sein sollte, ist die Annahme einer Geschäftsführung ohne Auftrag deshalb ausgeschlossen, weil öffentlich-rechtliche Spezialregelungen existieren, die ein Tätigwerden auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr einschließlich der Frage der Kostenerstattung abschließend regeln.

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Die Klägerin ist, wie bereits ausgeführt, als Untere Wasserbehörde und damit als Sonderordnungsbehörde zur Gefahrenabwehr tätig geworden. Gemäß § 45 OBG NW werden die Kosten, die durch das Tätigwerden der Landesordnungsbehörden entstehen, durch das Land, Kosten, die durch die Tätigkeit der Kreisordnungs- und der örtlichen Ordnungsbehörden entstehen, durch die Kreise, kreisfreien Städte und Gemeinden getragen. Danach verbleiben die Kosten für das Tätigwerden der Ordnungsbehörden grundsätzlich bei dem Träger derjenigen Behörde, die die Maßnahmen eingeleitet und durchgeführt hat. Dies wäre im vorliegenden Fall somit die Klägerin selbst. Gemäß § 46 OBG NW können für Amtshandlungen der Ordnungsbehörden Gebühren nach dem Gebührengesetz NW - GebG NW - erhoben werden. Gemäß § 1 GebG NW kann Gegenstand der Kostenerhebung auch die Erstattung von Auslagen sein. Diese Regelungen aus dem Gefahrenabwehrrecht in Verbindung mit den gebührenrechtlichen Bestimmungen enthalten eigenständige Regelungen, die das Tätigwerden von Behörden wie im vorliegenden Fall sowohl unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeit wie auch der sich anschließenden Frage der Kostentragung abschließend regeln. Diese Bestimmungen schließen insoweit einen Rückgriff auf das Institut der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag aus.

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Vgl. BGH, Urteil vom 13. November 2003 - III ZR 70/03 -, NJW 2004 S. 513 (514 f.); OVG NRW, Urteil vom 21. April 1986 - 7 A 634/84 -, NJW 1986 S. 2526; zum Ganzen: Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2009, § 20 Rd-Nr. 31 bis 34 (= S. 582).

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Soweit in vereinzelten Entscheidungen dennoch ein Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag auch im Falle eines Tätigwerdens eines Verwaltungsträgers für einen anderen - in dessen Zuständigkeit - angenommen worden ist, wird hierbei übersehen, dass das Tätigwerden einer Behörde gerade auch auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr inhaltlich wie auch bezüglich der Frage der Kostentragungslast (und zwar dem Grunde wie der Höhe nach) geregelt ist, so dass sich ein Rückgriff auf das von der Klägerin bemühte Rechtsinstitut verbietet. Jenseits dieser Regelungen ist weder Raum noch Bedarf für die Heranziehung weiterer Anspruchsgrundlagen.

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Der Vollständigkeit halber sei in diesem Zusammenhang angemerkt, dass der Klägerin keine Ansprüche nach den Vorschriften über die Ersatzvornahme zustehen. Die Klägerin hat keine Ersatzvornahme durchgeführt und erklärtermaßen nicht durchführen wollen. Sie hat in der Ordnungsverfügung vom 30. März 2004 gegenüber der Beklagten keine Ersatzvornahme angedroht, weil sie sich hieran aus Rechtsgründen gehindert sah. Gemäß § 76 VwVG NW ist nämlich die Anwendung von Verwaltungszwang entweder mit vorausgehendem Verwaltungsakt oder ohne vorausgehendem Verwaltungsakt im Wege des sofortigen Vollzugs gegenüber Behörden und juristischen Personen des öffentlichen Rechts ausgeschlossen. Die Bestimmungen über die Ersatzvornahme einschließlich deren Kostenregelung stehen der Klägerin somit nicht zur Verfügung.

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Soweit die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten haben, das erkennende Gericht habe bereits im vorliegenden Klageverfahren auch die aus den zuvor genannten spezialgesetzlichen Bestimmungen erwachsenden Ansprüche zu prüfen ("durchzuprüfen"), sieht sich das Gericht an einer solchen Prüfung gehindert. Kostenerstattungsansprüche aus den genannten ordnungsbehördlichen sowie gebührenrechtlichen Bestimmungen sind regelmäßig durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen, gegen den die Anfechtungsklage zu erheben wäre. Gegen die Befugnis der Klägerin, im vorliegenden Fall einen Verwaltungsakt gegen die Beklagte zu erlassen, bestehen keine Bedenken: Die Beklagte würde nicht als Verwaltungsträgerin, sondern auf Grund ihrer Zustandshaftung als Eigentümerin des Rheines im hier fraglichen Bereich - und damit wie ein Privater - in Anspruch genommen. Den Leistungsbescheid könnte die Beklagte zum Gegenstand einer Anfechtungsklage machen. Auf diesen Weg muss die Klägerin sich verweisen lassen.

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Zwar wird in der Rechtsprechung

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etwa BVerwG, Urteil vom 24. September 1987 - 2 C 3.84 -, DVBl. 1988 S. 348; Hess. VGH, Urteil vom 15. November 1991 - 7 UE 3372/88 -, DÖV 1992 S. 752

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und Teilen der Literatur

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Schoch/ Schmidt- Assmann/ Pietzner, VwGO, Kommentar, Loseblatt, Stand: Mai 2010, § 42 Abs. 1 Rdnr. 171; Kopp, VwGO, Kommentar, 16. Auflage 2009, Vorbem. vor § 40 Rdnr. 50

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die Auffassung vertreten, die Behörde sei in den Fällen, in denen sie von vornherein mit einem Rechtsmittel gegen einen Verwaltungsakt rechnen müsse, befugt, statt des Erlasses des Verwaltungsaktes eine allgemeine Leistungsklage gegen den Betroffenen zu erheben. Auf den Verwaltungsakt könne verzichtet werden, sämtliche Ansprüche seien dann sogleich Gegenstand der Leistungsklage.

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Die Kammer vermag sich dieser Auffassung aber nicht anzuschließen, weil sich die hiervon erfassten Fallgestaltungen kaum zuverlässig abschätzen ließen. In einer Vielzahl von Fällen wird die Behörde mit Einwänden und Rechtsmitteln der Betroffenen zu rechnen haben, so dass sich kaum abgrenzen lässt, wann von vornherein auf den Erlass eines Verwaltungsaktes verzichtet werden könnte. Die Entscheidung für den Erlass eines VA oder die Erhebung einer Leistungsklage stünde im Belieben der Behörde. Ob ungeachtet dessen unter besonderen Voraussetzungen Fallkonstellationen angenommen werden können, in denen ausnahmsweise auf das Gestaltungsmittel des VA (mit sich anschließender Anfechtungsklage) verzichtet werden kann, kann hier offenbleiben, weil jedenfalls der vorliegende Fall keinen Anlass hierfür bietet.

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Zum einen stehen Gesichtspunkte der Gerichtszuständigkeit entgegen. Für eine Anfechtungsklage wäre nicht das Verwaltungsgericht Münster, sondern das Verwaltungsgericht Köln örtlich zuständig (§ 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO). Eine Überprüfung sämtlicher durch Verwaltungsakt geltend zu machender Ansprüche bereits im jetzigen Verfahren würde also auf eine Umgehung von Zuständigkeitsbestimmungen hinauslaufen. Hinzu kommt, dass die Klägerin mit dem Erlass der Ordnungsverfügung vom 30. März 2004 den Weg des hoheitlichen Vorgehens gegen die Beklagte bereits eingeschlagen hatte. Diese Ordnungsverfügung hätte ohne weiteres zum Gegenstand einer Anfechtungsklage gemacht werden können mit der Folge, dass - bereits auf der Primärebene und durch das örtlich zuständige Gericht - die Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme der Beklagten hätte überprüft werden können.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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