Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-31, Aktenzeichen 2 K 78/12

Tenor

Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller die Genehmigung zum Weiterbetrieb des Verkehrs mit 8 Mietwagen am Betriebssitz für die Dauer eines Jahres zu erteilen, jedoch nicht über den Zeitpunkt der Unanfechtbarkeit einer Entscheidung in der Hauptsache hinaus.

Dem Antragsteller wird für die Wirksamkeitsdauer dieser Anordnung aufgegeben, die Beförderungsaufträge durch die jeweils eingeteilten „Zentralisten“ lückenlos und fortlaufend in ein gebundenes Buch eintragen zu lassen und diese Dokumentation dem zuständigen Straßenverkehrsamt des Landratsamts X jeweils zum ersten Werktag des beginnenden Monats unaufgefordert zur Prüfung vorzulegen. Er wird zudem verpflichtet sicherzustellen, dass seine Fahrer ein Fahrtennachweisheft führen, in welches die einzelnen Fahrten (einschließlich der Leerfahrten) unter Angabe des Fahrziels und der jeweiligen Kilometerstände zu Beginn und zum Abschluss der Fahrt lückenlos eingetragen werden.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag des Antragstellers, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Weiterbetrieb des ihm zuletzt bis zum 31.1.2012 befristet erlaubten Mietwagenverkehrs zu genehmigen, hat Erfolg.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden nötig erscheint. Hierbei verpflichtet der in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte individuelle Anspruch des Rechtsschutzsuchenden auf eine tatsächlich und rechtlich wirksame Kontrolle des Verwaltungshandelns die Gerichte nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. 3. Kammer des Ersten Senats, Beschl. v. 12.06.2011 - 1 BvR 1616/11 -, IÖD 2011, 242 und v. 28.09.2009 - 1 BvR 1702/09 -, GewArch 2009, 487 m.w.N.), bei ihrer Entscheidungsfindung diejenigen Folgen zu erwägen, die mit der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes verbunden sind. Je schwerer die sich daraus ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, umso weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend gemachten Rechtsposition zurückgestellt werden. Führt die Versagung des Rechtsschutzes zu schweren und unzumutbaren Nachteilen (hierzu zu 1), muss die Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache unter Einbeziehung der Fragen des Grundrechtsschutzes auf eine eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage gestützt sein. Ist eine solche vertiefte Prüfung der Rechts- und Sachlage wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit und des noch offenen Standes der Sache untunlich (hierzu zu 2), bedarf es zumindest einer flankierenden Folgenabwägung (hierzu zu 3).

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1) Der für die Verpflichtung des Antragsgegners nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Anordnungsgrund liegt darin, dass die Versagung der Genehmigung zum Weiterbetrieb des Mietwagenverkehrs des Antragstellers in sein durch Art. 12 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf freie Berufswahl eingreift und dieser Eingriff vor allem im Hinblick auf die getätigten Investitionen und die laufenden Verpflichtungen gegenüber den Arbeitnehmern des Betriebs, nicht mehr rückgängig gemacht werden kann, wenn er sich nach längerer Zeit im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen würde.

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2) Der Antragsteller hat auch einen sicherungsbedürftigen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Zwar lässt sich nach der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen nicht abschließenden Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht mit Sicherheit feststellen, ob der Antragsteller die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG für die nach §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 3 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - erforderliche Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit Mietwagen (§ 49 PBefG) tatsächlich erfüllt. Insbesondere stellt es sich nach der bisherigen Erkenntnislage als offen dar, ob der Erteilung der Genehmigung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG entgegenstehende Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer dartun. Diese Offenheit muss aber angesichts der weitreichenden Folgen einer - auch nur vorläufigen - Verweigerung der beantragten Genehmigung zur Weiterführung des bereits bestehenden Betriebs des Antragstellers für diesen einerseits und der für die Wirksamkeitsdauer der Anordnung kaum zu befürchtenden Gefährdung der Schutzgüter des Personenbeförderungsgesetzes andererseits ausreichen, um die begehrte Regelung auszusprechen.

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Gemäß § 1 Abs. 1 Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (v. 15.6.2000, BGBl. I S. 851 - PBZugV -) gelten das Unternehmen und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Solche Anhaltspunkte sind bei dem Antragsteller im Hinblick auf die bisherige Aktenlage weder nach dem Beispielskatalog in § 1 Abs. 2 PBZugV noch nach Maßgabe der Generalklausel des § 1 Abs. 1 PBZugV in hinreichendem Maße erkennbar.

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Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 PBZugV sind Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmens oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person insbesondere rechtskräftige Verurteilungen wegen schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften (Nr. 1) oder schwere Verstöße gegen weitere im einzelnen aufgeführte Vorschriften und Pflichten (Nr. 2), wie etwa gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen (Buchst. a) sowie gegen abgaberechtliche Pflichten, die sich aus der unternehmerischen Tätigkeit ergeben (Buchst. d). Derartige schwere Verstöße sind bei dem Antragsteller nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung nicht mit der notwendigen Sicherheit festzustellen.

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Rechtskräftige Verurteilungen wegen schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften liegen nicht vor.

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Auch spricht mehr dagegen als dafür, dass sich der - unzweifelhaft aus den Akten ergebende - Verstoß des Antragstellers gegen die Dokumentationspflicht nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG schon für sich als „schwerer“ Verstoß im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) PBZugV darstellt. Gleiches gilt für den dem Antragsteller vorgeworfenen Verstoß gegen die Verpflichtung aus § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG, den Mietwagen nach Ausführung des Beförderungsauftrags unverzüglich an den Betriebssitz zurückzuführen (und nicht vor Ort auf neue Kundschaft zu warten). Denn beiden Verstößen fehlt es an der - aus der Gleichordnung der schweren Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften (in Nr. 1) einerseits und der schweren Verstöße gegen sonstige Vorschriften und Pflichten (in Nr. 2) andererseits abzuleitenden - eindeutig negativen Aussagekraft, die notwendig ist, um bereits aus dem Verstoß als solchem generalisierend auf eine auch zukünftige Schädigung oder Gefährdung der Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens zu schließen. Insbesondere lässt sich eine solche generalisierende Aussagekraft des Verstoßes nach Auffassung der Kammer nicht aus dem Zweck der Dokumentationspflicht nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG ableiten, durch die lückenlose Erfassung aller Beförderungsaufträge unmittelbar bei Auftragseingang Manipulationen bei der Auftragserteilung (nur über die Zentrale und nicht durch Laufkundschaft unmittelbar beim Fahrer; § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG) sowie beim Umsatz und der Arbeitszeit der Fahrer zu verhindern. Denn hiermit würde die - in die Berufswahlfreiheit des Unternehmers eingreifende - Regelannahme einer Unzuverlässigkeit in unverhältnismäßiger Weise aus dem Bereich der nachgewiesenen Schädigungshandlungen in das Vorfeld der Dokumentationspflichten vorverlagert, ohne dass ein solcher Wille des Gesetzgebers hinreichend deutlich geworden wäre.

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Ein Anhaltspunkt für die Unzuverlässigkeit des Antragstellers ergibt sich weiter auch nicht aus dem Vorliegen schwerer Verstöße gegen abgaberechtliche Pflichten, die sich aus der unternehmerischen Tätigkeit ergeben (§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 Buchst. d PBZugV). Zwar kann aus dem Maß der unterbliebenen Auftragsdokumentationen der Verdacht abgeleitet werden, dass der Antragsteller aus nicht dokumentierten Fahrten Einnahmen erzielt hat, ohne diese im Rahmen seiner Umsatzsteuererklärungen anzugeben. Immerhin umfassen die nicht dokumentierten Bestellungen 50 % des gesamten Auftragsvolumens. Auch wäre es aus der Sicht der Kammer ohne weiteres als schwerer Verstoß gegen abgabenrechtliche Verpflichtungen anzusehen, wenn der Antragsteller sich in einem erheblichen Umfang wegen Steuerhinterziehung strafbar gemacht hätte. Allerdings sind die entsprechenden Ermittlungen der Finanzbehörden gegen den Antragsteller weder abgeschlossen noch kann deren belastendes Ergebnis durch die Kammer mit einer die Unschuldsvermutung widerlegenden Sicherheit prognostiziert werden. So kann die Steuerhinterziehung jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht schon aus dem erheblichen Ausmaß der Fehldokumentationen abgeleitet werden. Immerhin trägt der Antragsteller vor, die nicht eingetragenen Aufträge hätten sich allein auf Leerfahrten bezogen, bei denen gerade keine Umsätze erzielt worden seien. Hier wird die zukünftige Vorlage der vollständigen - auch die Leerfahrten beinhaltenden - Auftragslisten zumindest eine Plausibilitätskontrolle dieser Behauptung mit sich bringen, die für die Kammer in Ermangelung einer Einsicht in das übliche Mietverkehrsgeschäft jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht möglich ist. Soweit der Verdacht der Steuerhinterziehung auf das abgehörte Telefonat des Antragstellers mit seiner Schwester vom 24.8.2010 um 9.03 Uhr gestützt wird, wird dieses Gespräch von der Kammer nach dem derzeitigen Sachstand dahin verstanden, dass die Auftragsdokumentationen der „Zentralisten“ (im Telefonat als „Ding“ bezeichnet) vom Antragsteller und seiner Schwester jeweils abgeschrieben worden sind, nicht jedoch, dass auch tatsächlich aufgeführte Aufträge unterschlagen worden sind.

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Schließlich ist eine fehlende Zuverlässigkeit des Antragstellers nach der bisherigen Sachlage mit hinreichender Sicherheit auch nicht nach Maßgabe der Generalklausel in § 1 Abs. 1 PBZugV anzunehmen. Zwar können Anhaltspunkte für eine bestehende Unzuverlässigkeit gemäß § 1 Abs. 1 PBZugV auch dann bestehen, wenn dem Unternehmer zwar (noch) keine schweren Verstöße im Sinne von § 1 Abs. 2 PBZugV anzulasten sind, der Unternehmer aber durch eine Vielzahl (für sich genommen) leichterer Verstöße aufgefallen ist. Dies setzt jedoch voraus, dass die Umstände bei einer an der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers auszurichtenden Prognose darauf schließen lassen, dass dieser nicht willens oder dazu in der Lage ist, die bei der Führung des Unternehmens maßgeblichen Vorschriften zu beachten (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 20.06.2008 - 3 Bs 48/08 -, VRS 115, 225-237; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.08.1996 - 13 A 1250/96 -, GewArch 1997, 118; Fielitz/Grätz, Kommentar zum PBefG, § 13 Rn. 9). Ein solcher Schluss ist trotz der in der Behördenakte dokumentierten Ordnungswidrigkeiten des Antragstellers, zu denen die erheblichen Dokumentationspflichtverletzungen und die unerlaubte Auftragserlangung durch Bereithalten von Fahrzeugen außerhalb der Mietwagenzentrale gehören, allein auf der Grundlage der Aktenlage und ohne einen - nur in der Hauptverhandlung zu gewinnenden - näheren Eindruck von der Person des Antragstellers nicht möglich. Denn es ist nicht auszuschließen, dass der Antragsteller gerade die drohende Versagung der Genehmigung zum Anlass nimmt, ein unter dem Konkurrenzdruck und dem Eindruck des zwar rechtswidrigen, aber letztlich offenbar marktüblichen Verhaltens anderer Mietwagenunternehmer angenommenes Gebaren grundlegend zu ändern.

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3) Kann das Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit des Antragstellers nach dem Vorstehenden nicht mit der Sicherheit verneint werden, die für die Versagung des auf eine Fortführung des Mietwagenbetriebs des Antragstellers gerichteten vorläufigen Rechtsschutzes allein auf der Grundlage der Prüfung der Rechtslage erforderlich ist, so ergibt die deshalb notwendige zusätzliche Interessenabwägung, dass diese Weiterführung des Betriebs des Antragstellers bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache ermöglicht werden kann, wenn gleichzeitig über das dem Gericht nach § 123 Abs. 3 i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO eingeräumte weite Gestaltungsermessen ein Verhalten des Antragstellers sichergestellt werden kann, das der Anforderung an einen zuverlässigen Unternehmer nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr entspricht.

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Dem dient die Formulierung der Verhaltenspflichten des Antragstellers und seiner Mitarbeiter im Zusammenhang mit der Dokumentation der Beförderungsaufträge im Tenor der Entscheidung, deren Verletzung eine Abänderung der getroffenen gerichtlichen Anordnung in Analogie zu § 80 Abs. 7 VwGO ebenso rechtfertigen kann wie andere Pflichtverletzungen des Antragstellers oder aber weitergehende Erkenntnisse zu bisherigen Rechtsverstößen etwa in dem abgabenrechtlichen Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung.

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Die Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung einer befristeten Genehmigung entspricht der gesetzlichen Regelung des § 15 Abs. 4 PBefG, wonach die Genehmigung nicht vorläufig und nicht mit einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden darf. Dabei steht die mit der „Endgültigkeit“ der Genehmigung verbundene Vorwegnahme der Hauptsache der Verpflichtung der Antragsgegnerin nicht entgegen, da anderenfalls der Garantie des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG und des Grundrechtsschutzes des Antragstellers aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht Rechnung getragen werden könnte.

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4) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hält es für angemessen, in Übereinstimmung mit der Ziffer 47.5 der Empfehlungen im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit den Wert für die Mietwagengenehmigung mit 15.000,- EUR zu bemessen und die Summe wegen des nur vorläufigen Charakters der Entscheidung im Eilverfahren zu halbieren.