Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-14, Aktenzeichen 2 L 76/13
ECLI:DE:OVGST:2014:0814.2L76.13.0A

Gründe

I.

1

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung einer Lagerhalle in eine Versammlungsstätte/Jugendtreff. Den am 11.08.2009 gestellten Bauantrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 17.03.2010 ab. Zur Begründung gab sie an, das Vorhaben sei nicht genehmigungsfähig, weil die Erschließung nicht gesichert sei. Die Erschließung über das benachbarte Grundstück könne nicht öffentlich-rechtlich gesichert werden, weil die erforderliche Erklärung des Grundstückseigentümers fehle. Die in das Baulastverzeichnis am 13.07.1993 eingetragene Baulast gelte nur vorhabenbezogen zugunsten der damaligen Gewächshausanlage. Baulasten seien so auszulegen, dass nur der durch die typische Nutzung des Vorhabens entstehende Verkehr gesichert werden solle. Die Nutzungsänderung könne hingegen mit einer erheblichen Ausweitung des Pkw-Verkehrs auf der gesicherten Fläche verbunden sein. Der vom Kläger hiergegen erhobene Widerspruch blieb ohne Erfolg.

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Auf die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt, die Erschließung des Vorhabens sei gesichert. Das Grundstück sei über den Weg "Am Florapark" mit dem als öffentliche Straße gewidmeten Silberbergweg verbunden. Die Zufahrt zum Grundstück des Vorhabens über diesen Weg sei durch die in das Baulastenverzeichnis unter dem 13.07.1993 eingetragene Baulast gesichert.

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Durch Auslegung des in das Baulastenbuch eingetragenen Textes sei zu ermitteln, ob die Baulast grundstücks- oder vorhabenbezogen in dem Sinne erteilt worden sei, dass sie nur ein konkretes Vorhaben absichern solle. Auch wenn eine Baulast aus Anlass der Errichtung eines bestimmten Bauvorhabens übernommen werde, folge daraus nicht, dass sie nur der Errichtung eben dieses Vorhabens diene und in ihrer Wirkung auf dieses beschränkt sei. Eine derartige Einschränkung setze eine eindeutige Klarstellung voraus. Das Vorhaben müsse in der Baulasterklärung unmissverständlich und eindeutig so bezeichnet werden, dass sich die Rechtswirkungen der Baulast hinreichend verlässlich eingrenzen ließen.

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Gemessen daran sei die vorliegende Baulast nicht darauf beschränkt, die Zuwegung zur Gewächshausanlage zu ermöglichen. Sie habe vielmehr allgemein der Erschließung der nach der Grundstücksteilung nicht unmittelbar mit dem öffentlichen Straßennetz verbundenen Grundstücke gedient. Dafür spreche bereits der Wortlaut der Baulast, aus dem sich kein Hinweis darauf ergebe, dass die Baulast allein der Grundstücksnutzung für den Betrieb einer Gewächshausanlage habe dienen sollen. Auch aus der Verpflichtungserklärung vom 07.07.1992 lasse sich eine solche Beschränkung nicht entnehmen. Darin sei lediglich unter dem vorgegebenen Formulartext „Bauvorhaben (Bezeichnung der baulichen Anlage)“ der Begriff „Gewächshausanlage“ angegeben. Die bloße, durch die Formulargestaltung vorgegebene Eintragung des Bauvorhabens reiche nicht für die Annahme aus, dass die Baulast nur der Verwirklichung dieses Vorhabens habe dienen solle. Selbst wenn zwischen der Übernahme einer Baulast und einem bestimmten Bauvorhaben ein Zusammenhang bestehe, könne daraus nicht gefolgert werden, dass die Baulast nur auf das betreffende Bauvorhaben bezogen und in ihrer Wirkung auf dieses beschränkt sei. Auch aus der in der Rechtsprechung vertretenen Auffassung, wonach Baulasten, die zur Erschließung eines konkreten Vorhabens übernommen werden, regelmäßig dahin auszulegen seien, dass sie nur für den Verkehr gelten, der durch die typische Nutzung dieses Vorhabens ausgelöst wird, lasse sich im vorliegenden Fall eine allein auf das Vorhaben bezogene Auslegung der Baulast nicht ableiten. Die Bestellung der Baulast habe gerade nicht dazu gedient, ein bestimmtes Bauvorhaben zur Nutzung einer Gewächshausanlage zu realisieren. Vielmehr sei die Baulasteintragung im Zusammenhang mit einer Grundstücksteilung erfolgt. Mit der Baulast habe den aus der Grundstücksteilung hervorgehenden Grundstücken, soweit sie nicht unmittelbar an das öffentliche Straßennetz angeschlossen waren, eine Zugangsmöglichkeit verschafft werden sollen. Dafür spreche auch die Formulierung der Baulast: „zum vorschriftsmäßigen Anschluss“.

5

Aus der grundstücksbezogenen Auslegung folge zwar nicht, dass von der Baulast jegliche Nutzungsänderung erfasst sei, die zu einer Zunahme der Belastung der Beigeladenen führen könne. Auch eine grundstücksbezogene Baulast gestatte nur solche Nutzungen, die die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschreiten. Die Nutzung des Weges als Zufahrt zu einer Versammlungsstätte für Jugendliche führe jedoch nicht zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung des Grundstücks der Beigeladenen. Es handele sich um eine gebietstypische Nutzung. Der Ausbauzustand des Weges reiche für die Nutzungsart aus. Bereits jetzt sei der Weg durch Pkw-Verkehr belastet. Zudem sei nur zu bestimmten Veranstaltungen mit einem größeren Besucherandrang zu rechnen.

II.

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A. Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht. Solche Zweifel liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.07.2013 – 1 BvR 3057/11 –, NJW 2013, 3506, RdNr. 36 in juris, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.

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Die Beklagte wendet ein, in der Verpflichtungserklärung vom 07.07.1992 sei eindeutig und unmissverständlich das Bauvorhaben „Gewächshausanlage“ eingegrenzt. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts, das Vorhaben sei lediglich „formularmäßig“ angegeben, sei nicht nachzuvollziehen. Gerade der vorliegende eindeutige Bezug auf das konkrete Vorhaben „Gewächshausanlage“ lege den unmissverständlichen Willen des die Baulast übernehmenden Grundstückseigentümers nahe, dass sich die Baulast allein auf dieses Vorhaben habe beziehen sollen. Auch die Umstände, die damals zu der Eintragung der Baulast geführt hätten, ließen nur diesen Schluss zu. Die nicht öffentlich gewidmete Straße „Am Florapark“ habe der Erschließung des dortigen Einkaufsparks, insbesondere den dort angelegten Stellplätzen gedient. Der ehemalige Grundstückseigentümer habe daher kein ersichtliches Interesse daran haben können, weitere publikumsintensive Nutzungen mit zu erwartenden überregionalem Verkehr zu fördern. Sein mutmaßliches Interesse sei es gewesen, allein die Erschließung der bestehenden und ihm bekannten Nutzung zu sichern. Damit sei die vom Kläger beabsichtigte Nutzung, die bereits untersagt worden sei, in keiner Weise vergleichbar. Der dadurch hervorgerufene überregionale Anfahrtsverkehr gehe weit über den bei einer Gewächshausanlage üblichen Anfahrtsverkehr hinaus. So sei der Versammlungsraum in der Vergangenheit mehrfach als parteipolitischer Schulungsraum genutzt worden. Bei Veranstaltungen seien bis zu 130 Teilnehmer mit bis zu 50 Fahrzeugen festgestellt worden. Mit diesen Einwänden vermag die Beklagte nicht durchzudringen.

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Nach der im Zeitpunkt der Eintragung der Baulast noch geltenden Regelung in § 80 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Bauordnung vom 20.07.1990 (GBl-DDR S. 929) – BauO – sowie nach dem inhaltsgleichen § 82 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 20.12.2005 (GBl S. 769) – BauO LSA – können durch Erklärung gegenüber der Bauaufsichtsbehörde Grundstückseigentümer öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem ihre Grundstücke betreffenden Tun, Dulden oder Unterlassen übernehmen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben. Daraus folgt, dass eine Baulast ohne konkreten Anlass, insbesondere auch ohne Zusammenhang mit der Errichtung eines Bauvorhabens übernommen werden kann (vgl. VGH BW, Urt. v. 27.10.2000 – 8 S 1445/00 –, BauR 2001, 759 [763], RdNr. 49 in juris). Aber auch wenn die Übernahme einer Baulast aus Anlass der Errichtung eines bestimmten Bauvorhabens erfolgt, bedeutet dies nicht, dass damit stets nur die Errichtung eben dieses Vorhabens gesichert werden soll; eine Einschränkung der Baulast auf die Sicherung eines konkreten Vorhabens kommt – nicht zuletzt auch mit Blick auf die weitreichenden Auswirkungen der Eintragung einer Baulast – nur dann in Betracht, wenn das Vorhaben in der Baulasterklärung unmissverständlich und eindeutig so konkret bezeichnet wird, dass sich die Rechtswirkungen der Baulast hinreichend verlässlich eingrenzen lassen (vgl. OVG NW, Urt. v. 15.05.2008 – 7 A 1838/07 –, juris, RdNr. 83; VGH BW, Urt. v. 27.10.2000, a.a.O.).

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Der Senat teilt die Ansicht der Vorinstanz, dass sich dem Wortlaut der am 13.07.1993 eingetragenen Baulast und der ihr zugrunde liegenden Verpflichtungserklärung des damaligen „VEB Gewächshausanlage D-Stadt Nord i. Abw.“ vom 07.07.1992 eine Einschränkung der Baulast auf die Sicherung eines konkreten Bauvorhabens nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen lässt. In der auf einem Vordruck abgegebenen Erklärung ist zwar im Feld „Bauvorhaben (Bezeichnung der Anlage“ das Wort „Gewächshausanlage“ eingetragen. Weiter heißt es im darauf folgenden vorgedruckten Text, dass zur Erteilung der Baugenehmigung für die vorstehend bezeichnete Anlage als öffentlich-rechtliche Verpflichtung die Übernahme einer Baulast gemäß § 80 BauO erforderlich ist. Das Verwaltungsgericht ist aber – nicht nur wegen des Umstandes, dass die Erklärung auf einem Formular abgegeben wurde – zu Recht davon ausgegangen, dass die Baulastübernahme nicht aus Anlass eines bestimmten Bauvorhabens erfolgte. Es hat aus dem weiteren – nicht vorgedruckten – Wortlaut der Verpflichtungserklärung, wonach

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„der Eigentümer des Grundstücks verpflichtet ist, zu dulden, dass auf dem anliegenden Lageplan grün dargestellten Grundstücksteile ein Weg als Zugang und Zufahrt zum vorschriftsmäßigen Anschluss des Grundstückes Gemarkung D-Stadt, Flur A, Flurstücke a aus 227/49, b aus 227/49 und c aus 227/49 ordnungsgemäß unterhalten und benutzt werden können“,

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zutreffend den Schluss gezogen, dass mit der Baulast den aus einer Grundstücksteilung hervorgehenden Grundstücken, soweit sie nicht unmittelbar an das öffentliche Straßennetz angeschlossen waren, eine Zugangsmöglichkeit verschafft werden sollte. Dass ein konkretes Bauvorhaben – etwa die Neuerrichtung, der Umbau oder eine Nutzungsänderung einer Gewächshausanlage – seinerzeit Anlass für die Übernahme der Baulast war, ist nicht ersichtlich und wird auch von der Beklagten nicht geltend gemacht. Vielmehr wollte der „VEB Gewächshausanlage D-Stadt Nord i. Abw.“, der Eigentümer sowohl des belasteten Grundstückes als auch der begünstigten Grundstücke war, dafür Sorge tragen, dass auch nach der Grundstücksteilung sämtliche Grundstücke eine Zufahrtsmöglichkeit vom öffentlichen Straßennetz haben und damit ihre wegemäßige Erschließung gesichert bleibt. Eine solche Fallkonstellation ist nicht mit der vergleichbar, in denen die Baulast zur Erschließung eines konkreten Bauvorhabens übernommen wird (vgl. OVG NW, Urt. v. 30.11.1989 – 7 A 772/88 –, BRS 49 Nr. 130, RdNr. 17 in juris). Entgegen der Auffassung der Beklagten bringt die Bezeichnung „Gewächshausanlage“ als „Bauvorhaben“ in der Verpflichtungserklärung auch nicht mit der für eine Beschränkung der Baulast erforderlichen Eindeutigkeit zum Ausdruck, der frühere Grundstückseigentümer habe die Baulast nur für den Fall übernehmen wollen, dass die vorhandenen oder ggf. neu zu errichtenden baulicher Anlagen (weiterhin) als Gewächshäuser genutzt werden.

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Nicht stichhaltig ist auch der Einwand der Beklagten, der ehemalige Grundstückseigentümer habe kein ersichtliches Interesse haben können, weitere publikumsintensive Nutzungen zu fördern, weil der Weg „Am Florapark“ der Erschließung des Einkaufszentrums diene, und es mutmaßliches Interesse des Grundstückseigentümers gewesen sei, allein die bestehenden Nutzungen zu sichern. Es mag zutreffen, dass Baulasten, die zur Erschließung eines bestimmten Bauvorhabens übernommen werden, regelmäßig dahin auszulegen sind, dass sie nur für den Verkehr gelten, der durch die typische Nutzung dieses Vorhabens ausgelöst wird. Eine solche Fallgestaltung liegt hier aber nicht vor. Wie bereits dargelegt, ist die vom damaligen „VEB Gewächshausanlage D-Stadt Nord i. Abw.“ mit Erklärung vom 07.07.1992 übernommene Baulast gerade nicht auf ein konkretes Bauvorhaben bzw. eine bestimmte Nutzung beschränkt, sondern sollte dazu dienen, den Anschluss der begünstigten Flurstücke an das öffentliche Straßennetz (weiterhin) zu gewährleisten. Da alle Erklärungen vom Eigentümer der durch Teilung entstandenen Grundstücke abgegeben wurden, können bei der nach §§ 133, 157 BGB vorzunehmenden Auslegung der Verpflichtungserklärung die Individualinteressen des Erwerbers des belasteten Grundstücks – jedenfalls grundsätzlich – nicht in Rechnung gestellt werden (vgl. OVG NW, Urt. v. 30.11.1989, a.a.O.). Es kommt daher nicht darauf an, ob der mit der Nutzung als Versammlungsstätte/Jugendtreff einhergehende überregionale Verkehr über den hinausgeht, der von der Nutzung einer Gewächshausanlage hervorgerufen wird.

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Es bedarf auch keiner Vertiefung, ob bei der Auslegung einer aus Anlass einer Grundstücksteilung übernommenen Baulast insoweit Grenzen gezogen werden müssen, als Nutzungen, die angesichts der vorhandenen Situation dem Erwerber nicht zuzumuten sind, für die durch Baulast belastete Wegefläche auszuschließen sind (so OVG NW, Urt. v. 30.11.1989, a.a.O.). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass für die Beigeladene die Schwelle der Unzumutbarkeit nicht erreicht ist, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Es hat darauf verwiesen, dass es sich um eine gebietstypische Nutzung handele, für die der Ausbauzustand des Weges ausreiche und die nur bei bestimmten Veranstaltungen einen größeren Besucherverkehr hervorrufe. Die Beklagte vermag diese Einschätzung nicht mit dem Einwand in Zweifel zu ziehen, dass anlässlich bereits durchgeführter Veranstaltungen in der (ehemaligen) Lagerhalle bis zu 50 Fahrzeuge festgestellt worden seien und neben der eigentlichen Nutzung mit einer polizeilichen bzw. ordnungsdienstlichen Überwachung der dort stattfindenden Veranstaltungen gerechnet werden müsse. Insoweit stützt sich die Beklagte offenbar auf die Stellungnahme der Polizeidirektion Sachsen-Anhalt (…) – Polizeirevier D-Stadt – vom 21.10.2009 (Bl. 49 des Verwaltungsvorgangs), in welcher darauf verwiesen wird, dass das betreffende Objekt mehrfach durch die NPD und die JN zu Versammlungen und Veranstaltungen mit bis zu 130 Teilnehmern genutzt worden sei und nicht ausreichend Parkmöglichkeiten vorhanden seien, so dass die Nutzer und Besucher ihre Fahrzeuge überwiegend auf den Kundenparkplätzen des Einkaufszentrums „Flora-Park“ und auf der Straße vor dem Objekt abgestellt hätten. Da nach den weiteren Angaben der Polizeibehörde weitergehende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bis dahin nicht feststellbar waren, bezieht sich die von der Beklagten angeführte Überwachungsbedürftigkeit von Veranstaltungen offenbar nur auf das Parkverhalten der Besucher der Versammlungsstätte zu bestimmten Zeiten. Das Fehlen der für die vorgesehene Nutzung erforderlichen Stellplätze betrifft indessen nicht die Frage der gesicherten Erschließung des Grundstücks oder der Zumutbarkeit des Verkehrsaufkommens auf der das Grundstück erschließenden Straße für den Baulastverpflichteten, sondern die Frage, ob Stellplätze in ausreichender Zahl auf dem Baugrundstück selbst oder ggf. in zumutbarer Entfernung davon auf einem Grundstück, dessen Nutzung für diesen Zweck öffentlich-rechtlich gesichert ist, vorhanden sind oder hergestellt werden. So sind etwa nach Nr. 4.1 und 4.2. der auf der Grundlage der §§ 48 Abs. 1 Satz 1, 85 Abs. 1 Satz 2 BauO LSA von der Beklagten erlassenen Satzung über die Herstellung von Garagen und Stellplätzen (GaStS) vom 27.01.2011 bei Versammlungsstätten von überörtlicher Bedeutung 1 Stellplatz je 5 Sitzplätze und bei sonstigen Versammlungsstätten 1 Stellplatz je 5 bis 10 Sitzplätze herzustellen. Nach Nr. 10 Abs. 3 Satz 2 GaStS ist die Zahl der notwendigen Stellplätze zu erhöhen (oder zu vermindern), wenn die besonderen örtlichen Verhältnisse, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs oder die besondere Art der Nutzung der baulichen Anlage dies erfordern oder gestatten. Wenn nur gelegentlich ein hoher Anfahrtsverkehr und daraus folgend ein Stellplatzmangel auftritt, begründet dies noch nicht die Unzumutbarkeit der Nutzung der Wegefläche für die Beigeladene.

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2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

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Dieser Zulassungsgrund verlangt, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist. Die Frage muss für eine Vielzahl, jedenfalls Mehrzahl von Verfahren bedeutsam sein; jedoch reicht allein der Umstand nicht aus, dass der Ausgang des Rechtsstreits auch für andere Personen von Interesse sein könnte oder sich vergleichbare Fragen in einer unbestimmten Vielzahl ähnlicher Verfahren stellen (vgl. Beschl. d. Senats v. 23.04.2010 – 2 L 148/09 –, Juris). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Rechts- oder Tatsachenfrage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 – 5 B 99.05 –, Juris, m. w. Nachw.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

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Die Beklagte kann die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht damit begründen, dass „zur Frage der Auslegung von Baulasten noch keine Grundsatzentscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vorliegt“. Die Frage, wie der Inhalt einer Baulast auszulegen ist, ist eine Frage des Einzelfalls und damit einer grundsätzlichen Klärung in einem Berufungsverfahren nicht zugänglich.

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B. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 2. VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie im Zulassungsverfahren keinen Sachantrag gestellt und sich so auch nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

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C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1 GKG. Die sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebende Bedeutung der Sache bemisst der Senat nach der Empfehlung in Nr. 9.1.9 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 [1328]). Danach entspricht der Streitwert in Streitigkeiten um die Erteilung einer Baugenehmigung für sonstige, nicht in den vorausgehenden Ziffern genannte Anlagen regelmäßig einem Bruchteil der geschätzten Rohbaukosten oder der Bodenwertsteigerung. Da die begehrte Baugenehmigung nicht nur eine Nutzungsänderung, sondern auch bauliche Maßnahmen umfasst, ist die Heranziehung dieser Empfehlung sachgerecht. Da nach den Angaben des Entwurfsverfassers in den Bauvorlagen Rohbaukosten von ca. 24.000,00 € entstehen, erscheint der auch von der Vorinstanz angesetzte Streitwert von 6.000,00 €, was einem ein Viertel der veranschlagten Rohbaukosten entspricht, angemessen.