Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-30, Aktenzeichen 14 A 1937/99
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0930.14A1937.99.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger wurde am 19. Januar 1955 in Kalifornien (USA) geboren und ist
amerikanischer Staatsbürger.

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Im Jahr 1981 erwarb er ein Diplom Juris Docteur an der Universität von Virginia.
Am 1. Dezember 1981 wurde er zur Rechtsanwaltschaft in Kalifornien zugelassen. In
der Zeit danach war der Kläger teils tätiges, teils nicht tätiges Mitglied der
Rechtsanwaltskammer von Kalifornien. In den Jahren 1984 und 1985 studierte er
Internationales Recht an der Universität von Genf. Nach Abschluss des Studiums
im Februar 1985 und der Beendigung einer Referendarszeit von zwei Jahren bei
einer internationalen Kanzlei in Paris wurde er am 6. April 1988 zur Kammer der
französischen conseil juridique zugelassen. Ende 1989 wurde er Leiter der
internationalen Rechtsabteilung des französischen Unternehmens I'Air Liquide S.A..
Am 14. September 1994 erfolgte die Eintragung des Klägers bei der Anwaltskammer
beim Berufungsgericht Paris in das Rechtsanwaltsverzeichnis. Mit Erlaubnisurkunde
vom 31. Mai 1994, erweitert mit Ergänzungsurkunde vom 30. Juni 1995, erteilte der
Präsident des Amtsgerichts Düsseldorf dem Kläger die Erlaubnis zur
geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten als Rechtskundiger
auf dem Gebiet des US-amerikanischen Rechts und des französischen Rechts mit
dem Geschäftssitz in Düsseldorf. Laut Bescheinigung des Präsidenten des
Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 16. Juni 1995 wurde der Kläger in die
Rechtsanwaltskammer Düsseldorf aufgenommen.

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Mit Schreiben vom 24. Januar 1996 stellte der Kläger einen Antrag auf
Zulassung zur Prüfung für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft. Zur Begründung
führte er aus: Der Antrag gründe sich auf seine Zulassung als Rechtsanwalt in
Frankreich, wo er mehr als drei Jahre als Rechtsberater tätig gewesen sei, und auf
seinen Wohnsitz, der sich ununterbrochen seit März 1986 innerhalb
der Europäischen Gemeinschaft befunden habe. Auch sprächen Gründe der
Gegenseitigkeit für die begehrte Zulassung. Die Rechtsanwaltskammer von
Kalifornien lasse auch deutsche Rechtsanwälte in Kalifornien nach der Ablegung
einer Eignungsprüfung zu. Zudem berufe er sich auf den freien
Dienstleistungsverkehr, wie er in Artikel 59 des Europäischen
Gemeinschaftsvertrages vorgesehen sei. Dieser dürfe nicht nur auf Staatsangehörige
aus Staaten der Euro-päischen Gemeinschaft, sondern auf alle Einwohner
der Europäischen Gemeinschaft Anwendung finden.

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Nachdem sich auch die Prüfungsämter beim Justizministerium Baden-
Württemberg und beim Bayrischen Staatsministerium der Justiz, das Gemeinsame
Prüfungsamt Berlin sowie das Bundesministerium der Justiz übereinstimmend auf
den Standpunkt gestellt hatten, der Kläger erfülle nicht die Voraussetzungen für die
Zulassung zur Eignungsprüfung, lehnte das beklagte Amt den Antrag des Klägers mit
Bescheid vom 17. Mai 1996 ab. Zur Begründung führte es aus: Dem Kläger stehe
kein Anspruch auf die begehrte Zulassung zu. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die
Eignungsprüfung für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft
(Eignungsprüfungsgesetz) eröffne die Zulassung zur Eignungsprüfung nur
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines
Vertragsstaates des Europäischen Wirtschaftsraumes. Als amerikanischer
Staatsangehöriger erfülle der Kläger diese Voraussetzungen nicht. Auch bestehe im
Hinblick auf das klägerische Vorbringen kein allgemeiner völkerrechtlicher Grundsatz
einer Verpflichtung zur "Gegenseitigkeit".

6

Der Kläger hat am 14. Juni 1996 Klage erhoben. Zur Begründung hat er unter
anderem unter Bezugnahme auf eine gutachterliche Stellungnahme von Professor
Dr. T. I. , Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Köln, vom
22. Oktober 1998, ausgeführt: Zwar könne der Kläger keine Ansprüche aus dem
General Agreement on Trade in Services (GATS) herleiten. Jedoch räume Artikel 7
des bilateralen Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrages zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten vom 29. Oktober 1954
(FHSV) dem Kläger den geltend gemachten Anspruch unter dem Gesichtspunkt der
Inländerbehandlung und der Meistbegünstigung ein. Artikel VII FHSV erfasse
generell auch die Niederlassungsfreiheit, insbesondere für den klassischen
lizenzierten Beruf des Rechtsanwaltes. Auch würden die Regelungen des GATS
nicht ausschließen, weiter reichende frühere Rechtsgewährungen wie die nach dem
FHSV in ihrem Bestand anzuerkennen.

7

Der Kläger hat beantragt,

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das beklagte Amt unter Aufhebung seines
Bescheides vom 17. Mai 1996 zu verpflichten, ihn
zur Eignungsprüfung für die Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft zuzulassen.

9

Das beklagte Amt hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung hat es sich auf den Standpunkt gestellt: Dem Kläger stehe der
geltend gemachte Anspruch nicht zu, da er kein Staatsangehöriger eines
Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft sei. Ein für den Kläger günstigeres
Ergebnis lasse sich auch nicht aus den Regelungen des FHSV herleiten. Gemäß
Artikel VII Abs. 1 FHSV werde den Staatsangehörigen und Gesellschaften jedes
Vertragsteiles in dem Gebiet des anderen Vertragsteiles Inländerbehandlung
hinsichtlich der Ausübung jeder Art von geschäftlicher, industrieller, finanzieller oder
sonstiger gegen Entgelt vorgenommener Tätigkeit gewährt. Allerdings werde dieses
Recht auf Inländerbehandlung durch Nr. 8 Satz 3 des ergänzenden Protokolls zum
Freundschaftsvertrag gerade für die hier zu beurteilende Frage der Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft, also einem staatlich lizenzierten Beruf, eingeschränkt.
Angesichts dieser Einschränkung könne sich der Kläger nicht darauf berufen, dass
für deutsche Staatsangehörige, die die beruflichen Qualifikationen des Klägers
vorweisen könnten, eventuell die Möglichkeit der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft
bestehe. Nach Art. VII Abs. 4 FHSV werde den Staatsangehörigen und
Gesellschaften jedes Vertragsteiles sowie den von ihnen kontrollierten Unternehmen
für die in diesem Artikel behandelten Angelegenheiten mindestens
Meistbegünstigung gewährt. Diese Meistbegünstigungsregelung gelte allerdings
nicht ohne Ausnahme. Eine solche Meistbegünstigungsausnahme zugunsten von
wirtschaftlichen Integrationsgemeinschaften sei bereits dem Artikel VII Abs. 4 FHSV
immanent. Dies entspreche der anerkannten rechtlichen Sonderstellung
wirtschaftlicher Integrationsgemeinschaften. Für die Annahme der
Meistbegünstigungsausnahme entscheidend von Bedeutung seien darüber hinaus
auch die Regelungen des GATS. Schließlich bestünden Zweifel, ob der Kläger das
Erfordernis des § 1 Abs. 2 Satz 2 Eignungsprüfungsgesetz erfülle, wonach der Beruf
rechtmäßig mindestens drei Jahre ausgeübt worden sein müsse. Die
Bescheinigungen der Anwaltskammer Paris seien widersprüchlich. Zudem sei nicht
nachgewiesen, dass das vom Kläger in den USA erworbene Diplom vom
französischen Staat anerkannt worden sei.

12

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

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Auf Antrag des Klägers hat der zum damaligen Zeitpunkt für das Verfahren
zuständige 22. Senat mit Beschluss vom 6. September 1999 die Berufung
zugelassen.

14

Zur Begründung seiner Berufung führt der Kläger aus: Es bestehe keine
Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, das Recht zur Zulassung zur
Eignungsprüfung nur Bürgern der EU vorzubehalten. Da die freie Niederlassung von
EU-Staatsangehörigen in der Bundesrepublik Deutschland durch die Anwendung des
Eignungsprüfungsgesetzes auf Personen, die nicht Staatsangehörige eines EU-
Mitgliedsstaates seien, nicht beeinträchtigt werde, bestehe kein allgemeines Verbot
der Gewährung der im Eignungsprüfungsgesetz vorgesehenen Erleichterungen auch
an Angehörige von Drittstaaten. Auch bestehe keine durch Völkergewohnheitsrecht
entstandene Ausnahme von den in Artikel VII Abs. 1 und Abs. 4 FHSV normierten
Geboten der Inländerbehandlung oder der Meistbegünstigung. Vielmehr bedürfe es
insoweit einer Abänderung der früheren Übereinkünfte. Auch eine eventuell
zugunsten von Zollunionen bestehende gewohnheitsrechtliche Ausnahme von
vertraglichen Meistbegünstigungspflichten betreffend die Zolltarife sowie die Export-
und Importvorschriften führe nicht zu einer Ausnahme hinsichtlich der Ausübung
jeder Art von gegen Entgelt vorgenommener Tätigkeit. Eine Erweiterung der
Meistbegünstigungsausnahme sei auch nicht infolge des GATS als Bestandteil im
Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation in der Form erfolgt,
dass die Meistbegünstigungsausnahme gegenüber allen aufgrund des Artikels V
GATS eingeräumten Integrationsvorteilen anzuwenden sei. Schließlich berufe er -
der Kläger - sich auf eine Stellungnahme des Außenministeriums der USA vom
18. Februar 2000, das seine Rechtsauffassung zur Anwendung der
Meistbegünstigungsregelungen bestätigt habe.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.

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Das beklagte Amt beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

19

Zur Begründung führt es aus: Der Klage fehle bereits das erforderliche
Rechtschutzinteresse. Der Kläger verfolge vorwiegend nicht eigene rechtliche
Interessen, sondern strebe vielmehr im Interesse anderer amerikanischer
Staatsangehöriger eine Klärung der Rechtsfrage an, ob diesen eine Zulassung zur
Eignungsprüfung unter Hinweis auf ihre Staatsangehörigkeit verwehrt werden dürfe.
Im Übrigen gehe es zwar davon aus, dass der Kläger eine hinreichende
Berufserfahrung mittlerweile nachgewiesen habe. Dennoch stehe ihm der geltend
gemachte Anspruch nicht zu. Die Regelungen des FHSV gewährten keine
subjektiven Rechte. Eine Meistbegünstigungsausnahme zugunsten wirtschaftlicher
Integrationsgemeinschaften sei bereits dem Artikel VII Abs. 4 FHSV kraft
Völkergewohnheitsrecht immanent. Zudem hätten sich die Bundesrepublik
Deutschland und die USA mit Abschluss des GATS u.a. auf eine
Meistbegünstigungsausnahme für Wirtschaftsräume verständigt. Der klägerische
Anspruch lasse sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Inländerbehandlung
herleiten. Auch eine nach dem FHSV zu gewährende Inländerbehandlung stünde
unter dem Vorbehalt für Wirtschaftsunionen und sei im Licht von Artikel V GATS
auszulegen. Dem stehe nicht entgegen, dass sich auch Deutsche auf das
Eignungsprüfungsgesetz berufen könnten. Dieses Gesetz stehe in untrennbarem
Zusammenhang mit der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in
den Europäischen Gemeinschaften, so dass auch für sie die Ausnahme gelte, die
Artikel V GATS für die Teilnahme an einer solchen Wirtschaftsunion vorsehe. Soweit
es das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und
ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft
andererseits über die Freizügigkeit betreffe, könne sich der Kläger darauf nicht
berufen. Es diene als "Freihandelsassoziierung" dem Aufbau enger wirtschaftlicher
Beziehung zwischen den beteiligten Staaten und sei dem EWR-Abkommen
vergleichbar.

20

Unter dem 7. April 2003 hat der Senat eine Anfrage an die Bundesregierung
betreffend die Stellungnahme des "Department of State" in Washington vom
18. Februar 2000 gerichtet und um Mitteilung gebeten, ob und ggf. mit welchem
Inhalt die Bundesrepublik Deutschland auf diese Note reagiert habe. Darüber hinaus
hat er um Stellungnahme gebeten, wie die Anwendung der Klauseln des FHSV über
die Inländerbehandlung/Meistbegünstigung im Bereich der Dienstleistungen in der
zwischenstaatlichen Praxis in dem genannten völkerrechtlichen Zusammenhang
gehandhabt oder grundsätzlich von Seiten der Bundesrepublik Deutschland gesehen
werde.

21

Mit Schreiben vom 28. Februar 2003 hat das Bundesministerium der Justiz
mitgeteilt, die Bundesregierung habe sich gegenüber dem US-Außenministerium auf
dessen diplomatische Note vom 22. Februar 2000 an die deutsche Botschaft in
Washington nicht geäußert. Im Übrigen gewähre der FHSV einzelnen Personen
keine Rechtsansprüche. Der FHSV begründe lediglich einen allgemeinen
Programmsatz im Sinne einer politischen Absichtserklärung, gewähre jedoch kein
subjektiv-öffentliches Recht von Einzelpersonen. Darüber hinaus existiere,
unabhängig davon, ob die Vertragsparteien des FHSV einzelnen Personen ein
subjektiv-öffentliches Recht hätten verleihen wollen, jedenfalls eine spätere Übung,
die dahingehend bestehe, dass die Inländerbehandlung nach Art. VII Abs. 1 FHSV
keine unmittelbar durchsetzbare Verpflichtung der Vertragsparteien enthalte,
Angehörige der anderen Vertragspartei in jeglicher Hinsicht gegenüber den eigenen
Staatsangehörigen gleich zu behandeln.

22

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Parteivorbringens im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Parteien gemäß § 101
Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheidet, ist zulässig. Wie der
Beklagte zu seiner mit Schriftsatz vom 28. April 2004 geäußerten Auffassung kommt,
der Kläger strebe nicht eigene rechtliche Interessen, sondern im Interesse anderer
amerikanischer Staatsangehöriger eine Klärung der hier in Rede stehenden
Rechtsfragen an, so dass ihm das Rechtsschutzinteresse fehle, ist nicht
nachvollziehbar. Die auf Wunsch des Klägers in den in der mündlichen Verhandlung
vom 22. Januar 2004 geschlossenen Widerrufsvergleich aufgenommenen zeitlichen
Vorgaben lassen sich ohne weiteres mit der aus Sicht des Klägers erforderlichen
Vorbereitungszeit zur Ablegung der Eignungsprüfung erklären.

25

Die Berufung ist jedoch nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil dem Kläger der
geltend gemachte Anspruch auf Zulassung zur Eignungsprüfung weder gemäß § 1
Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 Eignungsprüfungsgesetz noch gemäß § 16 Abs. 1 und Abs.
2 des Gesetzes zur Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft auf
dem Gebiet des Berufsrechts der Rechtsanwälte (EuRAG), der dem
Eignungsprüfungsgesetz nachfolgenden Regelung, zusteht.

27

Nach § 1 Abs. 1 des Eignungsprüfungsgesetzes hat ein Staatsangehöriger eines
Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft, der ein Diplom erlangt hat, aus dem
hervorgeht, dass der Inhaber über die beruflichen Voraussetzungen verfügt, die für
den unmittelbaren Zugang zu einem der in der Anlage zu dieser Vorschrift
aufgeführten Berufe erforderlich sind, vor der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft eine
Eignungsprüfung abzulegen. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 Eignungsprüfungsgesetz
berechtigt ein Diplom auf Grund einer Ausbildung, die nicht überwiegend in den
Europäischen Gemeinschaften stattgefunden hat, zur Ablegung der
Eignungsprüfung, wenn der Inhaber einen in der Anlage zu dieser Vorschrift
aufgeführten Beruf tatsächlich und rechtmäßig mindestens drei Jahre ausgeübt hat
und dies von dem Mitgliedsstaat bescheinigt wird, der das Diplom ausgestellt oder
anerkannt hat. Gemäß § 16 Abs. 1 EuRAG kann ein Staatsangehöriger eines
Mitgliedsstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des
Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, der eine Berufsausbildung
abgeschlossen hat, die zum unmittelbaren Zugang zum Beruf eines europäischen
Rechtsanwalts berechtigt, eine Eignungsprüfung ablegen, um zur
Rechtsanwaltschaft zugelassen zu werden. Gemäß § 16 Abs. 2 EuRAG berechtigt
eine Berufsausbildung, die nicht überwiegend in Mitgliedsstaaten der Europäischen
Union oder anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den europäischen
Wirtschaftsraum stattgefunden hat, zur Ablegung der Eignungsprüfung nur, wenn der
Bewerber den Beruf eines europäischen Rechtsanwalts tatsächlich und rechtmäßig
mindestens drei Jahre ausgeübt hat und dies von dem Mitgliedsstaat oder
Vertragsstaat bescheinigt wird, der die Ausbildung anerkannt hat.

28

Es kann dahinstehen, ob die vom Kläger vorgelegte "Attestation" der
Rechtsanwaltskammer von Paris vom 12. Dezember 2002 den gesetzlichen
Anforderungen entspricht, weil aus ihr nicht hervorgeht, dass die
Rechtsanwaltskammer Paris nach französischem Recht für die Ausstellung einer
solchen Bescheinigung zuständig ist. Auch das beklagte Amt hat seine Zweifel
aufrechterhalten, wenn es sich auch bereit erklärt hat, die Anforderungen im
Einzelfall als erbracht anzusehen.

29

Denn der Kläger ist Staatsangehöriger der Vereinigten Staaten von Amerika und
erfüllt daher die in den maßgeblichen Rechtsnormen genannten Voraussetzungen im
Hinblick auf die Staatsangehörigkeit nicht.

30

Der Kläger vermag sich auch nicht auf die Meistbegünstigungsklausel des Art. VII
Abs. 4 FHSV berufen, wonach den Staatsangehörigen und Gesellschaften jedes
Vertragsteils sowie den von ihnen kontrollierten Unternehmen für die in diesem
Artikel behandelten Angelegenheiten mindestens Meistbegünstigung gewährt wird.
Gemäß Art. XXV Abs. 4 FHSV bedeutet der Ausdruck "Meistbegünstigung" die
innerhalb des Gebiets eines Vertragsteils gewährte Behandlung, die nicht weniger
günstig ist als diejenige, die dort unter gleichartigen Voraussetzungen den
Staatsangehörigen, Gesellschaften, Erzeugnissen, Schiffen und sonstigen Objekten
jeglicher Art irgendeines dritten Landes gewährt wird.

31

Der Senat lässt offen, ob der Rechtsauffassung des beklagten Amtes unter
Bezugnahme auf die Stellungnahmen des Bundesministeriums der Justiz vom
28. August 2003 und vom 23. April 2004 insoweit zuzustimmen ist, als der FHSV
insoweit lediglich einen allgemeinen Programmsatz im Sinne einer politischen
Absichtserklärung beinhalte und im Übrigen einzelnen Personen keine
Rechtsansprüche gewähre.

32

So wohl aber BGH, Urteil vom 29. Januar 2003 -
VIII ZR 155/02 -, veröffentlicht u.a. in: BGHZ 153,
353, WM 2003, 699 = NJW 2003, 1607 = MDR 2003,
647.

33

Diese Frage bedarf hier deswegen keiner Entscheidung, weil sich der bilaterle
FHSV zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von
Amerika nicht auf die Regelungen des Eignungsprüfungsgesetzes und des EuRAG
als EU-Recht erstreckt. Ist, wie hier, eine Meistbegünstigung vereinbart, so gilt diese
nicht schrankenlos. In der Regel bedürfen zwar Vorbehalte, um gegenüber einem
aus der Meistbegünstigungsklausel berechtigten Vertragspartner wirksam zu sein,
grundsätzlich einer ausdrücklichen Vereinbarung. Einzelne Ausnahmen sind jedoch
so regelmäßig in allen Verträgen enthalten, dass sie einen stillschweigenden
Vorbehalt begründen. Hierzu zählen beispielsweise die sog. Zollunionsvorbehalte,
was entsprechend auf die Bildung von Freihandelszonen, wie ursprünglich die EWG,
und damit auch auf die EU und die EG auszuweiten ist.

34

Vgl. Strupp/Schlochhauer, Wörterbuch des
Völkerrechts, Band 2, S. 501; Verdross/Siema,
Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., § 763; von Münch,
Völkerrecht in programmierter Form, S. 357.

35

Auch wenn dies in Art. VII Abs. 4 FHSV keinen ausdrücklichen Niederschlag
gefunden hat, so kann Anknüpfungspunkt für Meistbegünstigung nicht eine Position
sein, die die Bundesrepublik Deutschland dem Angehörigen eines Drittstaates im
Hinblick auf rechtliche Gegebenheiten zubilligt, die im Rahmen eines
Zusammenschlusses mit anderen Staaten zu supranationalen Gemeinschaften unter
teilweiser Aufgabe eigener Regelungskompetenz begründet wurden. Für eine durch
völkerrechtliche Vereinbarung zugesicherte Einräumung gleicher Vergünstigungen,
wie sie anderen Ausländern seitens der Vertragsstaaten zugebilligt wird, kann als
Bezugspunkt im Grundsatz nur eine ebenfalls im bilateralen Verhältnis zu einem
anderen Staat begründete Behandlung herangezogen werden, nicht aber ein
Rechtszustand, wie er sich als Folge der Integration eines Vertragsstaates in eine
supranationale völkerrechtliche Gemeinschaft darstellt. Eine derartige Schranke ist
Klauseln wie der hier umstrittenen Meistbegünstigungsklausel immanent,

36

So schon Hess. VGH, Beschluss vom 5. Februar
2004 - 9 TG 2664/03 -, in: InfAuslR 2004, S. 185
m.w.N.; ebenso im Ergebnis: BVerwG, Urteil vom
29. April 1971 - I C 7.69 -, in: Buchholz, 402.24,
§ 2, Nr. 2;

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ohne dass es zur rechtlichen Beurteilung dieser Frage noch eines Rückgriffs auf
die Regelungen des GATS bedarf.

38

Nichts Gegenteiliges lässt sich der diplomatischen Note des United States
Department of State vom 18. Februar 2000 unter völkergewohnheitsrechtlichen
Gesichtspunkten herleiten. Das Bundesministerium der Justiz hat unter dem
28. Februar 2003 mitgeteilt, die Bundesregierung habe sich gegenüber dem
Außenministerium der Vereinigten Staaten von Amerika auf die diplomatische Note
vom 18. Februar 2000 an die Deutsche Botschaft in Washington nicht geäußert.
Anhaltspunkte, dass eine dem Inhalt der Note entsprechende Praxis zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten besteht, Rechtsanwälte
mit der jeweils anderen Staatsangehörigkeit, ggfs. nach Ablegung einer
Zulassungsprüfung, zuzulassen, sind nicht ersichtlich. Beispielsfälle sind weder der
amerikanischen Note zu entnehmen noch vom Kläger in anderer Weise dargelegt
worden. Es lässt sich im Gegenteil der vom Kläger vorgelegten Abhandlung
"Innocents Abroad: Opportunities and Challenges for the International Legal Adviser"
von Wayne J. Carroll aus dem Vanderbilt Journal of Transnational Law, Band 34, S.
1097, 1107 ff. entnehmen, dass es eine äußerst unterschiedliche Praxis in den
Einzelstaaten der Vereinigten Staaten gibt.

39

Besteht somit kein Anspruch auf Zulassung zur Prüfung unter dem Gesichtspunkt
der Meistbegünstigungsklausel in Art. VII Abs. 4 FHSV, so vermag sich der Kläger
ebenfalls nicht darauf zu berufen, wie ein Inländer behandelt zu werden. Zwar wird
den Staatsangehörigen und Gesellschaften jedes Vertragsteils nach Art. VII Abs. 1
FHSV in dem Gebiete des anderen Vertragsteils Inländerbehandlung hinsichtlich der
Ausübung jeder Art von geschäftlicher, industrieller, finanzieller oder sonstiger gegen
Entgelt vorgenommener Tätigkeit gewährt. Nr. 8 Satz 3 des Protokolls zum FHSV
sieht jedoch vor, dass Rechtsvorschriften, durch welche die Ausübung von staatlich
lizenzierten Berufen Staatsangehörigen des jeweiligen Gebietes vorbehalten oder
von der Ablegung eines Staatsexamens, einer Zulassung oder vom Wohnsitz
abhängig gemacht werden, durch die Bestimmungen des genannten Absatzes 1 des
Art. VII nicht ausgeschlossen sind. Solche Rechtsvorschriften mit den genannten
Einschränkungen hat der Gesetzgeber durch das Eignungsprüfungsgesetz und
nachfolgend durch das EuRAG ebenso wie durch die Bundesrechtsanwaltsordnung
erlassen.

40

Eine Verpflichtung, dem Kläger entsprechend den Regelungen des
Eignungsprüfungsgesetzes bzw. des EuRAG den vollständigen Zugang zum Beruf
eines Rechtsanwalts zu ermöglichen, ergibt sich letztlich auch nicht aus der
Meistbegünstigungsklausel des Art. VII Abs. 4 FHSV in Ansehung des Abkommens
vom 21. Juni 1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedsstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits
über die Freizügigkeit. Denn auch dieses Abkommen betrifft nicht das bilaterale
Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, auf die sich der Kläger über die Meistbegünstigungsklausel
berufen könnte, sondern beruht auf dem Zusammenschluss der Europäischen
Staaten zu einer supranationalen Gemeinschaft in der EG und regelt deren
Beziehungen zu der Schweizer Eidgenossenschaft. Daran ändert auch die Tatsache
nichts, dass als Vertragsparteien nicht nur die Europäische Gemeinschaft, sondern
auch deren Mitgliedsstaaten in diesem Abkommen genannt sind. Die Aufführung der
einzelnen Mitgliedsstaaten beruht vielmehr darauf, dass der Europäischen
Gemeinschaft als solcher bislang noch keine ausschließliche Befugnis zukommt, die
Mitgliedsstaaten auch in den hier interessierenden Bereichen völkerrechtlicher
Verträge zu vertreten. Bilaterale Regelungen zwischen den Mitgliedsstaaten der EG
und der Schweizerischen Eidgenossenschaft auf Grund dieses Abkommens
entstehen zudem nicht und sind auch nach dessen Sinn und Zweck ausgeschlossen.
Gemäß Art. 25 Abs. 1 Satz 1 bedurfte das Abkommen zwar der Ratifikation oder
Genehmigung durch die Vertragsparteien gemäß ihren eigenen Verfahren. Nach
Satz 2 trat es jedoch erst am ersten Tag des zweiten Monats in Kraft, der auf die
letzte Notifikation der Hinterlegung der Ratifikations- oder Genehmigungsurkunden
weiterer sieben Abkommen folgte. Zu seiner Wirksamkeit bedurfte das Abkommen
somit der Zustimmung aller Mitglieder der EG, so dass es bilaterale Beziehungen
nicht begründen konnte. Ebenso ist ausgeschlossen, dass einzelne Mitgliedsstaaten
aus dem Abkommen ausscheren mit der Folge, dass lediglich bilaterale Beziehungen
übrig bleiben. Gemäß Art. 25 Abs. 2 Satz 1 verlängert sich das Abkommen für
unbestimmte Zeit, sofern die Gemeinschaft oder die Schweiz, nicht aber ein
Mitgliedsstaat, der anderen Vertragspartei vor Ablauf der anfänglichen
Geltungsdauer von sieben Jahren nichts Gegenteiliges notifiziert. Auch das
Kündigungsrecht nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1 steht nur der Europäischen
Gemeinschaft oder der Schweiz, nicht jedoch den einzelnen Mitgliedsstaaten zu.

41

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollsteckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713
ZPO.

42

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

43