Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-06-23, Aktenzeichen 15 A 2963/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0623.15A2963.07.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,00 Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Dem Stadtbetrieb X ist nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 der Satzung der Stadt
X. über die Anstalt des öffentlichen Rechts "Stadtbetrieb X1. " vom 10.
Februar 2004 die Aufgabe "Bäderbetrieb" übertragen. Er plante und verwirklichte
inzwischen auch die Errichtung eines sogenannten Kombibades auf einem
städtischen Grundstück. Dazu beschloss der Beklagte am 29. September 2005 die
Aufstellung eines Bebauungsplans. Zur Finanzierung legte er fest: "Der
Zuschussbedarf zur Realisierung des Badprojektes wird auf rund 500.000,00 Euro
festgeschrieben; innerhalb dieses Finanzrahmens ist durch die vom Rat eingesetzte
Projektgruppe ein Bau- und Finanzierungsvorschlag zur abschließenden Erörterung
im Fachausschuss und Rat zu entwickeln. ... Das Projekt wird ohne zusätzliche
Neuverschuldung der Stadt, ohne Anhebung der Steuerhebesätze und ohne
Streichung bereits im Investitionsprogramm eingeplanter Maßnahmen umgesetzt."
Der Stadtbetrieb entwickelte einen Konzeptvorschlag mit zwei Varianten, die auf
einer dreißigjährigen bzw. zwanzigjährigen Laufzeit des aufzunehmenden Kredites
beruhten. Die Stadt betrieb unter anderem das Freibad Q.---straße und zwei
Lehrschwimmbecken, die sanierungsbedürftig waren.

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Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das ein alternatives
Bäderkonzept verfolgt, nach dem statt der Errichtung des Kombibades das Freibad
modernisiert und mit einer Schwimmhalle versehen werden soll. Die Frage des
Bürgerbegehrens lautet: "Soll das X. Freibad Q.---straße erhalten bleiben?".
Zum Kostendeckungsvorschlag heißt es: "Für die Umsetzung des Bäderkonzeptes
hinsichtlich des Baus eines Kombibades im Gewerbegebiet werden zukünftig rund
4 Mio. EUR bereitgestellt. Bei der Umsetzung eines alternativen Bäderkonzeptes -
mit der Modernisierung des Freibades und dem Bau einer o.g. Schwimmhalle - kann
diese Summe entsprechend verwendet werden." Am 8. Dezember 2005 reichten die
Kläger die von 1.574 Personen unterzeichneten Unterschriftenlisten ein, von denen
die Verwaltung 1.294 bei 1.160 erforderlichen Unterschriften als gültig anerkannte.
Nach Beschlussfassung des Beklagten vom 26. Januar 2006 beschied der
Bürgermeister die Kläger durch Bescheid vom 30. Januar 2006 dahingehend, dass
das Bürgerbegehren mangels eines zulässigen Kostendeckungsvorschlages
unzulässig sei. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte am 4. Mai
2006 den Widerspruch zurück, dies wurde den Klägern durch Widerspruchsbescheid
vom 8. Juni 2006 bekannt gegeben.

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Dagegen richtet sich die rechtzeitig erhobene Klage der Kläger, mit der sie die
Verpflichtung des Rates begehren, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
festzustellen. Sie haben vorgetragen: Der Kostendeckungsvorschlag sei zulässig, da
der Rat selbst am 29. September 2005 über die Finanzierung des Kombibades
entschieden und dabei einen jährlichen Zuschuss von 500.000 Euro festgesetzt
habe. Damit würden Zinsen und Tilgung eines Kredites abgedeckt. Der
Kostendeckungsvorschlag beabsichtige lediglich, dass die so freigemachten Mittel für
das Kombibad für das vom Bürgerbegehren favorisierte alternative Badkonzept
eingesetzt würden. Unabhängig davon könne die Einschaltung des Stadtbetriebes
als Anstalt öffentlichen Rechtes die Zulässigkeit des Kostendeckungsvorschlags
nicht in Frage stellen. Bis zum Bürgerbegehren sei überhaupt unbekannt gewesen,
dass der Stadtbetrieb das Kombibad bauen solle. Auch sei fraglich, ob der
Stadtbetrieb ohne Einfluss seines Trägers handeln könne. Die Stadt sei Träger der
Anstalt öffentlichen Rechtes und behalte dauernden Einfluss. Die Stadt habe die
Anstalt errichtet und könne sie auch auflösen. Der Stadtbetrieb werde vom Träger
budgetiert. Auch kommunalverfassungsrechtlich sei es erforderlich, dass der Bürger
über die öffentlichen Einrichtungen, die der Stadtbetrieb betreibe, mitbestimmen
könne. Das Demokratiegebot verlange eine Steuerung und Verantwortung der
Gemeinde für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben durch den Stadtbetrieb.

6

Die Kläger haben beantragt;

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom
30. Januar 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters
vom 8. Juni 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Erhaltung
des Freibades Q.---straße " festzustellen.

8

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

10

Er hat vorgetragen: Der Kostendeckungsvorschlag sei unzulässig, da ungeklärt
bleibe, wie die Sanierung und Modernisierung des Freibades finanziert werden solle.
Die im Kostendeckungsvorschlag genannten 4 Millionen Euro stünden der Stadt
nicht zur Verfügung. Der in Aussicht genommene Zuschuss von 500.000 Euro
jährlich für den Stadtbetrieb diene nicht der Kredittilgung und Deckung der laufenden
Unterhaltskosten. Die Stadtbetriebe würden nicht von der Stadt budgetiert. Der von
der Klägern unterstellte Einfluss der Gemeinde auf den Stadtbetrieb bestehe nicht.
Ein Kommunalunternehmen in Form der Anstalt öffentlichen Rechts habe einen
weitreichenden Spielraum für eigenständiges agieren. Namentlich stehe der Stadt
kein Weisungsrecht und kein Zugriff auf das Budget der Anstalt zu. Insofern habe der
Rat am 29. September 2005 fehlerhaft außerhalb seiner Zuständigkeit konzeptionelle
Eckdaten des Bäderkonzepts festgelegt.

11

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

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Dagegen richtet sich die zugelassene und rechzeitig begründete Berufung der
Kläger, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholen und ergänzend
ausführen: Der Beklagte habe am 29. September 2005 mit dem in Aussicht
genommenen jährlichen Zuschuss von 500.000 Euro den Finanzbedarf von
4.000.000 Euro für die Errichtung des Kombibades abgedeckt. Um die Umwidmung
dieses Betrages gehe es. Selbst wenn es um die Finanzen der Stadtbetriebe als
Anstalt öffentlichen Rechtes gehe, könnte dem Bürgerentscheid die Qualität einer die
AöR bindenden Satzung gemäß § 114a Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung
zugemessen werden. Auch könnten die Verantwortungsbereiche der Gemeinde auf
der einen Seite und der von ihr getragenen Anstalt öffentlichen Rechts nicht in der
vom Beklagten dargestellten Weise geschieden werden. Die Gemeinde trage die
Verantwortung auch in finanzieller Hinsicht für die Anstalt nach der
Kommunalunternehmensverordnung. Es könne nicht zugelassen werden, dass die
Gemeinden vor einem Bürgerbegehren in die Anstalt öffentlichen Rechtes flüchteten,
wie sie es etwa auch durch Delegation von Entscheidungen auf Ausschüsse
versuchten.

13

Die Kläger beantragen sinngemäß,

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das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt vor: Dem Kostendeckungsvorschlag könne nicht entnommen werden,
wie der Sanierungsbedarf von 1,3 Millionen Euro und die Kosten der Errichtung einer
Schwimmhalle für das Freibad finanziert sollten, da die dort angesprochenen vier
Millionen Euro der Stadt nicht zur Verfügung stünden. Letztlich gehe dies nur durch
einen Kredit seitens der Stadt oder durch einen Verzicht auf investive Maßnahmen.
Beides werde im Kostendeckungsvorschlag nicht angesprochen. Gegenüber einem
Kredit, der langfristige finanzielle Bindungen bewirke, sei der jährlich Zuschuss von
500.000 Euro für den Stadtbetrieb für den gemeindlichen Haushalt disponibel.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

19

II.

20

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss gemäß
§ 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), dessen Voraussetzungen
vorliegen. Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Die Ablehnung des Beklagten, das
Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Kläger haben keinen Anspruch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) darauf, dass der Beklagte das
Bürgerbegehren für zulässig erklärt.

21

Das Bürgerbehren ist nämlich unzulässig, weil es entgegen § 26 Abs. 2 Satz 1
GO NRW keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag
für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthält. Die Kosten der
verlangten Maßnahme bestehen hier in den Aufwendungen, die erforderlich sind, um
das Freibad der Stadt zu modernisieren und eine Schwimmhalle zu bauen. Das
Bürgerbegehren geht selbst von Kosten in Höhe von 3,9 Millionen Euro aus. Dieser
Betrag soll dadurch aufgebracht werden, dass die für das Kombibad bereit gestellten
vier Millionen Euro "entsprechend verwendet werden", wie es im
Kostendeckungsvorschlag heißt.

22

Zu Unrecht meinen die Kläger, mit dem Beschluss über einen Zuschuss von
500.000,-- Euro jährlich für das Kombibad seien diese Kosten abgedeckt. Dieser
Zuschuss stellt keine "bereit gestellten 4 Millionen Euro" dar. Wenn dieser Zuschuss
zur Finanzierung der verlangten Maßnahme hätte verwendet werden sollen, hätte er
im Kostendeckungsvorschlag genannt werden müssen. Darüber hinaus hätte, wenn
mit den 500.000,-- Euro jährlich die aufzuwendenden Kreditkosten abgedeckt werden
sollten, im Kostendeckungsvorschlag zum Ausdruck gebracht werden müssen, dass,
von wem und in welcher Höhe ein Kredit aufzunehmen sein soll. Der
Kostendeckungsvorschlag verhält sich jedoch überhaupt nicht zu einer
Kreditaufnahme.

23

Der Kostendeckungsvorschlag, so wie er formuliert ist, wäre ein nach den
gesetzlichen Bestimmungen durchführbarer Vorschlag, wenn die Stadt bestimmen
könnte, dass die angeblich bereit gestellten vier Millionen Euro zu dem Zweck des
Bürgerbegehrens verwendet werden sollen. Es waren jedoch weder vier Millionen
Euro liquide Mittel im Haushalt der Stadt für das Kombibad bereit gestellt, noch hatte
die Stadt einen Kreditvertrag über vier Millionen Euro zur Finanzierung des
Kombibades geschlossen. Alleine die Anstalt öffentlichen Rechts "Stadtbetrieb
X1. " wollte über einen von ihr abzuschließenden Kreditvertrag diese Summe
aufbringen. Somit ist der Kostendeckungsvorschlag nur durchführbar, wenn die Stadt
über diese "bereit gestellten" vier Millionen Euro, also über den im Vermögen des
Stadtbetriebs X. stehenden Kreditanspruch oder - im Falle erfolgter
Auszahlung - über den daraufhin ausgezahlten Geldbetrag, verfügen könnte. Dafür
ist eine Rechtsgrundlage nicht erkennbar. Über die Verwendung dieses Betrages
steht dieser Anstalt, nicht aber der Stadt X1. die Entscheidungsbefugnis zu.

24

Gemäß § 114a Abs. 6 Satz 1 GO NRW wird die Anstalt von einem Vorstand in
eigener Verantwortung geleitet, soweit nicht gesetzlich oder durch die Satzung der
Gemeinde etwas anderes bestimmt ist. Bestimmte Entscheidungen sind nach § 114a
Abs. 7 GO NRW einem Verwaltungsrat zugewiesen. Nach § 114a Abs. 7 Satz 4 GO
NRW unterliegt dieser im Falle des Satzungserlasses der Weisung des Rates. Die
Beteiligung oder Erhöhung einer Beteiligung der Anstalt an anderen
Unternehmungen oder Einrichtungen sowie deren Gründung und Rechtsgeschäfte
zur Veräußerung von Unternehmen, Einrichtungen und Beteiligungen bedürfen
gemäß §114 a Abs. 7 Satz 5 GO NRW der vorherigen Entscheidung des Rates.
Keiner der vorgenannten Mitwirkungsrechte des Rates wird bei einer Kreditaufnahme
durch die AöR und der Verwendung dieses Kredites durch die Anstalt ausgelöst. Die
Satzung der Stadt X1. über die Anstalt des öffentlichen Rechts "Stadtbetrieb
X1. " vom 10. Februar 2004 sieht keine weitergehenden Mitwirkungsrechte vor.
Somit ist der Kostendeckungsvorschlag nach den gesetzlichen Bestimmungen nicht
durchführbar.

25

Dieses Erfordernis kann auch nicht mit Rücksicht darauf als erfüllt angesehen
werden, dass die Stadt Träger der Anstalt öffentlichen Rechts ist und diese
gemeindliche Aufgaben wahrnimmt. Der Senat hat es allerdings für das Erfordernis
des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, dass ein Bürgerbegehren "an Stelle des Rates...
entscheiden" muss, mit Rücksicht auf die Funktion des Bürgerbegehrens einerseits
und das Verhältnis von Rat und Ausschüssen andererseits für ausreichend
angesehen, wenn eine einem Ausschuss durch Satzung zur Entscheidung
zugewiesene Aufgabe Gegenstand des Bürgerbegehrens ist.

26

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, S. 17 f. des
amtlichen Umdrucks, allerdings dort schon zweifelnd für Entscheidungen, die in den
Aufgabenbereich einer Anstalt öffentlichen Rechts nach § 114a GO NRW fallen.

27

Hier geht es jedoch nicht um die Frage, ob ein Bürgerbegehren eine Frage an
Stelle des Rates entscheiden soll. Nach Meinung beider Beteiligter kann der Rat über
die Modernisierung des Freibades und den Bau einer Schwimmhalle entscheiden,
wenngleich diese Auffassung mit Rücksicht auf die dem Stadtbetrieb X1.
satzungsrechtlich übertragene Aufgabe "Bäderbetrieb" zweifelhaft ist. Hier steht in
Rede, ob der Kostendeckungsvorschlag nach den gesetzlichen Bestimmungen
durchführbar ist.

28

Die Durchführbarkeit des Kostendeckungsvorschlags kann auch nicht vor dem
Hintergrund bejaht werden, dass es die Stadt in der Hand hat, letztlich durch
Auflösung der Anstalt auf ihr Vermögen zuzugreifen (vgl. § 28 der
Kommunalunternehmensverordnung), durch Satzungsänderung Weisungsrechte zu
begründen (§ 114a Abs. 6 Satz 1, Abs. 7 Satz 6 und 7 GO NRW) oder, sollte dies
zulässig sein,

29

vgl. dazu im verneinenden Sinne Lübbecke, Das Kommunalunternehmen, S. 120
ff., allgemein zu den Kontroll- und Weisungsrechten S. 217 ff.,

30

Weisungen nach § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW an die in den Verwaltungsrat
entsandten Vertreter der Gemeinde zu erteilen. Mit dem Kostendeckungsvorschlag
soll sicher gestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und Konsequenzen der
vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden.

31

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312
(315).

32

Soll, wie hier, auf gemeindefremdes Vermögen zur Deckung der Kosten der
verlangten Maßnahme zugegriffen werden, liegt ein nach den gesetzlichen
Bestimmungen durchführbarer Vorschlag nur dann vor, wenn er den Weg aufweist,
wie dieses gemeindefremde Vermögen in Anspruch genommen werden kann. Nur so
lässt sich überhaupt beurteilen, ob die vorgeschlagene Maßnahme finanzierbar ist.
Darüber hinaus müssen den Bürgern außergewöhnliche Konsequenzen des
Kostendeckungsvorschlags, wie sie etwa die Auflösung der Anstalt als Mittel zur
Erlangung der Verfügungsgewalt über deren Vermögen darstellt, vor Augen geführt
werden.

33

Der Bürgerentscheid kann auch nicht selbst, wie die Kläger meinen, als
satzungsrechtliche Bestimmung angesehen werden, die die Organe der Anstalt
öffentlichen Rechts nach § 114a Abs. 6 Satz 1, Abs. 7 Sätze 4 bis 7 GO NRW bindet.
Dem steht schon entgegen, dass der Kostendeckungsvorschlag keine
Bindungswirkung entfaltet, sondern lediglich aufzeigen soll, wie die verlangte
Maßnahme gesetzeskonform finanziert werden kann.

34

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312
(315).

35

Eine Satzungsbestimmung muss aber bindend in Kraft treten.

36

Auch die allgemeine Überlegung der Kläger, dass sich die Stadt vor
Bürgerbegehren nicht in die Anstalt öffentlichen Rechts flüchten dürfe, vermag die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht zu begründen. Es mag sein, dass durch
Aufgaben- und Vermögensverlagerung von der Gemeinde auf eine Anstalt
öffentlichen Rechts Entscheidungsmöglichkeiten der Stadt und damit auch eines
Bürgerbegehrens qualitativ und quantitativ verringert werden. Für eine solche
"Auslagerung" gemeindlicher Kompetenzen auf Dritte gibt es sicherlich nach dem
Demokratieprinzip des Art. 28 Abs. 1 des Grundgesetzes, Art. 2 der
Landesverfassung Nordrhein-Westfalen Grenzen. Eine - unterstellt - unzulässige
Auslagerung solcher gemeindlicher Kompetenzen würde aber das einfachrechtlich
gewährte und verfassungsrechtlich nicht gebotene Bürgerbegehren nicht zulässig
machen.

37

Schließlich spielt es auch keine Rolle, ob die Kläger davon wussten, dass das
Kombibad nicht mit aus im städtischen Haushalt bereit gestellten vier Millionen Euro,
sondern mittels Kreditaufnahme durch die Anstalt öffentlichen Rechts finanziert
werden sollte. Selbst die Verursachung eines solchen Irrtums durch - in der Tat nicht
sorgfältig zwischen gemeindlichen und anstaltlichen Kompetenzen differenzierende -
Ratsbeschlüsse wäre unerheblich. Der Kostendeckungsvorschlag muss objektiv
durchführbar sein. Ein Bürgerbegehren mit einem zwar unverschuldet irrtümlich, aber
objektiv nicht durchführbaren Kostendeckungsvorschlag erfüllt seine nach
demokratischen Grundsätzen erforderliche Funktion, die Bürger über Tragweite und
Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht zu
unterrichten, nicht.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die
Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes.

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