Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-18, Aktenzeichen 5 L 4/13
ECLI:DE:OVGST:2013:1218.5L4.13.0A

Gründe

I.

1

Der Antragsteller, der bei der beteiligten Ministerin gebildete Hauptpersonalrat, begehrt die Feststellung, dass die Versetzung der Sozialinspektorin D. seiner Mitbestimmung unterliegt.

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Nachdem die Sozialinspektorin D. auf ihren Versetzungsantrag, dem die Dienststelle des Sozialen Dienstes der Justiz C-Stadt zustimmte, an die Dienststelle des Sozialen Dienstes der Justiz E-Stadt abgeordnet worden war, stimmte der Örtliche Personalrat des Sozialen Dienstes der Justiz C-Stadt auf den Antrag der Beteiligten der beabsichtigten Versetzung an die Dienststelle E-Stadt zu. Mit Verfügung vom 23. Juli 2013 wurde die Sozialinspektorin mit Wirkung vom 01. September 2012 an die Dienststelle des Sozialen Dienstes der Justiz E-Stadt versetzt.

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Mit dem am 13. Juli 2012 eingeleiteten Beschlussverfahren hat der Antragsteller geltend gemacht, er habe wegen der Versetzung mitzubestimmen, weil die Beteiligte mangels Übertragung personalrechtlicher Befugnisse auf die Leiter der Dienststellen des Sozialen Dienstes für die Maßnahme zuständig sei und er als der bei der Beteiligten gebildete Hauptpersonalrat nach dem Prinzip der Partnerschaft zu beteiligen sei, wenn sie einen Beschäftigten von einer nachgeordneten Behörde zu einer anderen nachgeordneten Behörde versetze. Aus § 71 Abs. 5 PersVG LSA folge nur, dass nur der für die abgebende Dienststelle zu beteiligende Personalrat zu beteiligen sei. Wenn dies die Stufenvertretung sei, so bleibe dessen Zuständigkeit durch die Regelung unberührt.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass die Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt habe, weil sie ohne Zustimmung des Antragstellers die Sozialinspektorin D. von der Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz in C-Stadt zur Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz in E-Stadt versetzt habe.

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Die Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie hat geltend gemacht, der Gesetzgeber habe die Zuständigkeit bewusst beim örtlichen Personalrat der abgebenden Dienststelle belassen, weil dessen Mitarbeiter unmittelbar betroffen und die Folgen der Maßnahme sachnäher einschätzen könnten.

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Das Verwaltungsgericht Magdeburg - 11. Kammer - hat den Antrag mit Beschluss vom 16. Juli 2013 abgelehnt. Zwar sei in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt sei, anstelle der Personalräte die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zuständig. Indes bestimme § 71 Abs. 5 PersVG LSA, dem Wortlaut der Regelung folgend, dass nur der Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen sein solle. Die Regelung schließe nicht nur die Zuständigkeit des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle aus, sondern schränke auch die Verweisung des § 71 Abs. 4 PersVG LSA ein und führe dazu, dass der örtliche Personalrat unabhängig von der Zuständigkeit der abgebenden Dienststelle für die Maßnahme zu beteiligen sei.

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Mit der Beschwerde macht der Antragsteller geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass der örtliche Personalrat zu beteiligen sei. Denn die Einrichtung von Stufenvertretungen solle eine Beteiligung unter dem Gesichtspunkt der Interessenrepräsentation der von der Maßnahme berührten Beschäftigten sicherstellen. Zur Wahrung der Interessen aller von der Versetzung berührten Beschäftigten sei die Beteiligung des Antragstellers geboten, weil er die Belange der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle und ihrer Beschäftigten vertreten könne. Zudem knüpfe die Befugnis zur Mitbestimmung an die Zuständigkeit der Beteiligten für die Maßnahme an. § 71 Abs. 5 PersVG LSA ändere daran nichts. Der Zweck dieser Regelung liege nur darin, den Rückgriff auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur doppelten Dienststellenbezogenheit bei Versetzungen auszuschließen, damit Zeitverluste und sich gegenseitig blockierende Entscheidungen vermieden werden. Die nach § 71 Abs. 1 PersVG LSA zu bestimmende Zuständigkeit bleibe deshalb für die Beantwortung der Frage, welcher Personalrat der abgebenden Dienststelle mitzubestimmen habe, unberührt. § 71 Abs. 5 PersVG bestimme keine Zuständigkeit, sondern sehe nur vor, dass bei Versetzungen nur der zuständige Personalrat der abgebenden Dienststelle mitzubestimmen habe.

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Der Antragsteller beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Magdeburg abzuändern und festzustellen, dass die Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat, indem sie ohne seine Zustimmung die Sozialinspektorin D. von der Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz in C-Stadt zur Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz in E-Stadt versetzt hat.

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Die Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Sie meint, der Gesetzgeber habe sich wegen der Zustimmung zu Versetzungen als Ausnahme vom Prinzip der Partnerschaft dazu entschieden, nur den örtlichen Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen, weil dieser aufgrund der Nähe sachgerechter beurteilen könne, wie sich die Versetzung auf die persönlichen Verhältnisse des betroffenen Beamten und auf die Belastung der verbleibenden Beschäftigen und die Organisation der Dienststelle auswirke. Den Interessenkonflikt zwischen aufnehmender und abgebender Dienststelle und ihren Personalräten habe der Gesetzgeber geregelt, indem er den Personalrat der aufnehmenden Dienststelle von der Mitbestimmung ausnehme. Würde die Stufenvertretung anstelle des örtlichen Personalrates der abgebenden Dienststelle beteiligt, so würde dem gesetzgeberischen Willen nicht hinreichend Rechnung getragen, weil die Stufenvertretung verpflichtet wäre, auch den Personalrat der aufnehmenden Dienststelle anzuhören.

II.

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Die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt. Die Beteiligte hat Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nicht verletzt, indem sie die Sozialinspektorin D. ohne seine Zustimmung von der Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz C-Stadt zur Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz E-Stadt versetzt hat.

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Die Beteiligten gehen in der Sache zu Recht davon aus, dass die Versetzung der Sozialinspektorin D. gem. § 66 Nr. 3 PersVG LSA mitbestimmungspflichtig ist. Die Beteiligte hat das Mitbestimmungsverfahren im Hinblick auf die beabsichtigte Maßnahme ordnungsgemäß eingeleitet, indem sie unter dem 19. Juni 2012 die Zustimmung bei dem Personalrat der Dienststelle Sozialer Dienst der Justiz C-Stadt beantragt hat. Das Mitbestimmungsverfahren ist mit Erteilung der Zustimmung durch den örtlichen Personalrat beim Sozialen Dienst der Justiz C-Stadt am 13. Juli 2012 abgeschlossen. Die Maßnahme bedurfte neben oder anstelle der Zustimmung des örtlichen Personalrats nicht der Zustimmung des Antragstellers als dem bei der Beteiligten gebildeten Hauptpersonalrat.

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Zwar ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle der Personalräte die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen (§ 71 Abs. 1 PersVG LSA), so dass mangels Übertragung personalrechtlicher Befugnisse auf die Dienststellen des Sozialen Dienstes der Justiz und wegen des Fehlens einer Behörde in der Mittelstufe der Antragsteller wegen mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen in Personalangelegenheiten der Beamten und Arbeitnehmer mitzubestimmen hat.

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Anderes gilt indes für die Versetzungen. Gemäß § 71 Abs. 5 PersVG LSA ist bei Versetzungen zu einer anderen Dienststelle nur der Personalrat der abgebenden Dienststelle zuständig.

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Nach dem Wortlaut der Regelung ist der Personalrat der abgebenden Dienststelle und nicht die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Das Personalvertretungsgesetz unterscheidet in § 71 PersVG LSA in den Bezeichnungen jeweils zwischen den (örtlichen) Personalräten und den Stufenvertretungen. Er bestimmt in § 71 Abs. 1 PersVG LSA, dass anstelle der „Personalräte“ die bei der zuständigen Dienststelle gebildete „Stufenvertretung“ zu beteiligen ist, regelt in den Absätzen 2, dass „die Stufenvertretung dem Personalrat“ Gelegenheit zur Äußerung zu geben hat, legt in Absatz 3 die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen „Personalrat und Gesamtpersonalrat“ fest und gibt im Absatz 4 für die „Stufenvertretungen“ und den „Gesamtpersonalrat“ die entsprechende Anwendung der §§ 56 bis 70 vor. Angesichts dieser durchgängigen Unterscheidung zwischen den Personalräten auf der einen und den Stufenvertretungen auf der anderen Seite ist es mit dem Wortlaut der Regelung nicht vereinbar, wenn der Antragsteller als Hauptpersonalrat geltend machen wollte, er sei zu beteiligen, weil auch er ein Personalrat i. S. d. § 71 Abs. 5 PersVG LSA sei, zumal die Beteiligte mit der Beschwerdeerwiderung zu Recht darauf hinweist, dass als gemeinsamer Oberbegriff für Personalräte und Stufenvertretungen in § 71 Abs. 6 PersVG LSA die Bezeichnung „Personalvertretung“ verwendet wird. Nach § 71 Abs. 5 PersVG LSA wird indes nicht die Personalvertretung, sondern der Personalrat beteiligt.

21

Die Entstehungsgeschichte gibt keinen näheren Aufschluss über die Gründe, die den Gesetzgeber zu der Regelung veranlasst haben, weil sich der Gesetzentwurf der Landesregierung in der Begründung weder im allgemeinen Teil noch in den Einzelbegründungen zu dieser Bestimmung verhält (vgl. LT-Drs. 1/1301).

22

Die Stellung der Regelung im Abschnitt 4 gibt keinen Anlass zu einer vom Wortlaut abweichenden Auslegung. Die thematische Begrenzung des übergeordneten Abschnitts auf die Beteiligung von Stufenvertretungen und Gesamtpersonalrat rechtfertigt dies nicht. Die Stellung einer Vorschrift im Gesetz kann eine Auslegungshilfe bieten, wenn sie sich als ein geschlossenes Regelungssystem verstehen lässt. Dies gilt aber nicht ausnahmslos. Der Gesetzgeber kann sich veranlasst sehen, zur Lückenfüllung die unterschiedlichsten Vorschriften in einem Gesetzesabschnitt zusammenzufassen. Die Gesetzessystematik kann in diesem Falle zum Verständnis der Vorschrift nichts beitragen. Das gilt auch für § 71 PersVG LSA, dem der Gesetzgeber unter der Überschrift "Beteiligung von Stufenvertretungen und Gesamtpersonalrat" einen eigenen Gesetzesabschnitt gewidmet hat. Der Regelungsgehalt des § 71 Abs. 5 PersVG LSA hebt sich deutlich von den vorhergehenden Absätzen 1 bis 4, weil er die Stufenabfolge der Personalvertretungen nicht betrifft. Vielmehr werden mit der Abordnung und Versetzung zwei der in Kapitel 5, Abschnitt 3 des Personalvertretungsgesetzes genannten Mitbestimmungstatbestände wieder aufgegriffen, die wegen ihrer Doppelnatur die Belange von zwei Dienststellen berühren. Bei diesen Maßnahmen war zu klären, welcher Personalrat zuständig sein soll. Der Landesgesetzgeber hat diese Klärung in der Weise herbeigeführt, dass grundsätzlich der Personalrat der abgebenden Dienststelle zuständig ist. Ein thematischer Zusammenhang dieser Regelung mit den Absätzen 1 bis 4 besteht nicht, so dass Rückschlüsse auf die Reichweite des Absatzes 5 aufgrund seiner Stellung im Gesetz nicht gezogen werden können (so: OVG LSA, Beschl. v. 05.04.2000 - A 5 S 11/99 - Rdnr. 23 f. ).

23

Auch der Zweck der Regelung rechtfertigt keine vom klaren Wortlaut der Regelung abweichende Auslegung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berührt die Versetzung nicht nur die Interessen der abgebenden, sondern auch die der aufnehmenden Dienststelle, weshalb die Beteiligung beider Personalräte, bei Entscheidungen der übergeordneten Behörde die der Stufenvertretungen in Betracht kommt (BVerwG, Beschl. v. 16.09.1994 - 6 P 32/92 -, Rdnr. 16 ff. ; Beschl. v. 18.06.1999 - 6 P 7/98 -, Rdnr. 29 ff. ). Das gilt indes nur, wenn dies vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich anders geregelt ist. Der erkennbare Zweck des § 71 Abs. 5 PersVG LSA ist es, die in der Rechtsprechung diskutierte Streitfrage, ob die Personalvertretung der abgebenden und/oder der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist, zu klären. Die Frage, welche Personalvertretung zu beteiligen ist, hat er nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung dahingehend beantwortet, dass der Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen ist, so dass für eine Beteiligung der Stufenvertretung neben oder anstelle des Personalrats kein Raum ist.

24

Entgegen der Auffassung des Antragstellers lässt der Wortlaut des § 71 Abs. 5 PersVG LSA nicht die Möglichkeit offen, durch einen Rückgriff auf § 71 Abs. 1 PersVG LSA eine Mitbestimmungsbefugnis der Stufenvertretung für den Fall zu begründen, dass die die Versetzung nicht von der abgebenden Dienststelle, sondern von der zuständigen obersten Dienstbehörde verfügt wird. § 71 Abs. 5 PersVG bestimmt im Anschluss an die Regelungen über Zuständigkeit und Verfahren der Stufenvertretungen in den Absätzen 1 bis 4, welche Personalvertretung bei Versetzungen und Abordnungen zu beteiligen ist, indem er - ausschließlich - die Zuständigkeit des Personalrats der abgebenden Dienststelle begründet. Diese Zuständigkeit knüpft nicht an die personalrechtlichen Befugnisse der Dienststelle, die die Versetzung oder Abordnung verfügt, sondern allein daran an, welche Dienststelle Personal abgibt. § 71 Abs. 5 PersVG LSA bestimmt somit dem Wortlaut der Regelung folgend in bewusster Abkehr von den Regelungen in den Absätzen 1 bis 4 für die dort genannten Mitbestimmungstatbestände, dass unabhängig von der Entscheidungszuständigkeit für die beabsichtigte Versetzung oder Abordnung stets ausschließlich der Personalrat der abgebenden Dienststelle zu beteiligen ist.

25

Die Frage, ob es zur Wahrung der Interessen aller von der Versetzung berührten Beschäftigten zweckmäßiger wäre, eine Beteiligung der Stufenvertretung vorzusehen, weil diese die Belange der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle und ihrer Beschäftigten vertreten könne, stellt sich nach der geltenden Regelung in § 71 Abs. 5 PersVG LSA nicht, weil der Gesetzgeber die Frage dahingehend beantwortet hat, dass es mit der Beteiligung des Personalrats der abgebenden Dienststelle sein Bewenden haben soll. Ob die Regelung zweckmäßig ist, ist eine politische Frage, die allein vom Gesetzgeber zu beantworten und einer Entscheidung durch die Gerichte entzogen ist.

26

Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

27

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 72 Abs. 2 ArbGG genannten Zulassungsgründe vorliegt.