Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-10, Aktenzeichen 2 A 443/14

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer Genehmigung zur Erweiterung eines Sauen- und Ferkelstalles in der Gemeinde A-Stadt.

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Die Klägerin betreibt bereits Sauen- und Ferkelhaltung unter der Anschrift A-Straße in A-Stadt (Flurstück 28, Flur 10, Gemarkung A-Stadt). Das Grundstück befindet sich im Außenbereich. In der Umgebung befinden sich in Abständen von ca. 220 bis 580 m in Richtung Norden und Süden „nichtlandwirtschaftliche“ Wohnhäuser, und in Abständen von ca. 320 bis 520 m sind im Umfeld weitere Betriebe mit Tierhaltung vorhanden.

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In ca. 170 und 250 m Entfernung, ausgehend von den vorhandenen Stallgebäuden in Richtung Westen, liegen Waldflächen. Ca. 890 m südwestlich befindet sich das FFH-Gebiet „Ems“.

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Am 20.07.2010 beantragte die Klägerin zum einen die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für den Anbau eines neuen Sauenstalles an den schon bestehenden Sauenstall. In der neu zu schaffenden Betriebseinheit 03 (BE 03) sollen 170 Plätze im Wartebereich, 80 Jungsauenplätze im Wartebereich sowie weitere 48 Abferkelbuchten geschaffen werden. Daneben soll ein Kranken- und ein Quarantänestall angebaut sowie ein Hygiene-/Aufenthaltsraum geschaffen werden. Im gesamten Stall befinden sich nach der Erweiterung 553 Sauen /Eber sowie 240 Sauen mit Ferkeln und 80 Jungsauen. Zum anderen soll ein bestehender Ferkelstall erweitert und umgebaut werden. Bisher als Sauenplätze genutzte Plätze sollen auf 810 Ferkelplätze umgenutzt werden. Im Anbau sollen weitere 500 Ferkel Platz finden, so dass sich insgesamt in der Betriebseinheit 2 (BE 02) statt ursprünglich 3.217 nunmehr 4.527 Ferkelplätze befinden. Zusätzlich sollen die genehmigten Futtermittelsilos umgesetzt und drei Futtermittelsilos neu errichtet werden.

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Mit den Genehmigungsantragsunterlagen legte die Klägerin im März 2012 - nach längerer Auseinandersetzung mit dem Beklagten - auch ein Brandschutzkonzept des Sachverständigen- und Planungsbüros I. aus Februar 2012 vor. Außerdem enthalten die Antragsunterlagen Immissionsschutzgutachten der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 21.07.2010 und vom 16.05.2012. Im Hinblick auf Geruchsimmissionen kommt das (aktuelle) Immissionsschutzgutachten, das allerdings ausweislich der (erst) in der mündlichen Verhandlung vorgelegten neueren Verwaltungsvorgänge beanstandet und für unzureichend beurteilt wird, zu relativen Geruchsstundenhäufigkeiten an rund 7-17 % der Jahresstunden an den nächstgelegenen Wohnhäusern. Die von der geplanten Tierhaltung ausgehende Gesamtstaubemission liege bei ca. 0,15 kg/h, so dass der Bagatellmassenstrom von 1,0 kg/h unterschritten werde. Im Bereich der umliegenden Wohnhäuser werde keine PM10-Zusatzbelastung prognostiziert. Es sei nicht davon auszugehen, dass die Schwebstaubemissionen des geplanten Vorhabens die vorhandene Hintergrundbelastung für die nächstgelegene Wohnnutzung relevant erhöhen werden. Bezogen auf Ammoniak und Stickstoff kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass die Ammoniakimmissionen und Stickstoff-Deposition die Grenzwerte innerhalb der umliegenden Waldflächen unterschreiten werden, so dass erhebliche Nachteile durch die Einwirkung des emittierten Ammoniaks nach der TA Luft auszuschließen seien. Dies gelte auch bei Einstellung der Depositionsgeschwindigkeit auf 0,02 m/s für die Oberflächenkategorie Wald. Unter Berücksichtigung bestimmter, im Einzelnen genannter emissions- und immissionsmindernder Maßnahmen sei das Vorhaben aus immissionsschutzfachlicher Sicht vertretbar. Ende Oktober 2012 legte die Klägerin schließlich ein Keim-Gutachten der Sachverständigen J. und Partner vom 17.10.2012 vor.

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Mit Schreiben vom 13.01.2012 erteilte die Beigeladene dem Beklagten gegenüber das gemeindliche Einvernehmen unter bestimmten Voraussetzungen.

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Nachdem im laufenden Genehmigungsverfahren nach längerem Schriftwechsel eine Einigung zur Frage des Einbaus einer Brandmeldeanlage erzielt werden konnte, wies der Beklagte die Klägerin im Juli 2013 auf den am 22.03.2013 ergangenen Gemeinsamen Runderlass des Nds. Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz, des Nds. Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Integration und des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz („Filtererlass“) hin, der als Vorsorgemaßnahme bei großen zwangsbelüfteten Schweinehaltungsanlagen den Einbau einer Abluftreinigungsanlage zur Reduzierung von Staub-, Ammoniak- und Geruchsemissionen, deren Eignung und Langzeitfunktionsfähigkeit nachgewiesen wurde, fordere. Darüber hinaus wies der Beklagte darauf hin, dass eine Abluftreinigungsanlage dann als geeignet angesehen werde, wenn sie von der Deutschen Landwirtschafts-Gesellschaft (DLG) zertifiziert worden sei. Das von der Klägerin geplante Vorhaben bedürfe eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung und falle in den Geltungsbereich des genannten Erlasses. Sodann wurde die Klägerin aufgefordert, entsprechende Unterlagen für den Einbau einer Abluftreinigungsanlage vorzulegen. In einem Gesprächstermin im Oktober 2013 erläuterte der Beklagte der Klägerin im Einzelnen, welche Unterlagen für die Antragsbearbeitung im Hinblick auf die Abluftreinigungsanlage noch benötigt würden. Bis zum 19.11.2013 wurden jedoch trotz zwischenzeitlich erfolgter Fristverlängerung keinerlei Unterlagen vorgelegt. Aus diesem Grunde hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung des Genehmigungsantrages an.

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Mit Schreiben vom 28.11.2013 teilte die Klägerin, vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten, mit, man sei dabei, die Unterlagen für die Abluftreinigungsanlage zusammenzustellen und bitte um weitere Fristverlängerung bis 18.12.2013. Mit Schreiben vom 18.12.2013, eingegangen beim Beklagten erst am 24.12.2013, bat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin um weitere Fristverlängerung bis 23.12.2013. Bereits zuvor, am 20.12.2013, hatte der Beklagte jedoch einen Ablehnungsbescheid erlassen. Zu dessen Begründung führte er aus: Trotz mehrfacher Fristverlängerungen habe die Klägerin keine ergänzenden Antragsunterlagen zum Einbau einer Abluftreinigungsanlage vorgelegt. Auch nach dem Besprechungstermin sei lediglich eine weitere Bitte um Fristverlängerung bis 27.11.2013 eingegangen. Diese Verlängerung habe man jedoch nicht gewährt und stattdessen die Anhörung zur beabsichtigten Ablehnung durchgeführt. Im Rahmen der Anhörung habe die Klägerin zwar mitgeteilt, dass die Überarbeitung der Antragsunterlagen erfolge und sie sich bis zum 18.12.2013 melden werde. An diesem Tag sei dann lediglich die Mitteilung erfolgt, man sei noch „im Gespräch“ mit dem Hersteller der Abluftreinigungsanlage und wolle sich bis zum 23.12.2013 telefonisch melden. Da die Klägerin der Aufforderung zur Ergänzung der Antragsunterlagen - darunter auch Unterlagen zur tierschutzfachlichen Bewertung und Statik - mehrfach trotz zahlreicher Erinnerungen nicht nachgekommen sei, sei ihr Antrag unvollständig und solle gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV abgelehnt werden. Eine solche Ablehnung habe er hier ausgesprochen. Nur in begründeten Ausnahmefällen solle von der Regelungsautomatik der Vorschrift abgewichen werden. Allein der Umstand, dass die Klägerin sich noch nicht für eine Filteranlage habe entscheiden können, stelle keinen solchen Ausnahmegrund dar. Die Aufforderung zur Vorlage von Unterlagen für eine Abluftreinigungsanlage liege mittlerweile über fünf Monate zurück. Die Klägerin habe mithin ausreichend Zeit gehabt, sich für einen Hersteller zu entscheiden. Zudem seien seit der ersten Aufforderung zur Vervollständigung der Antragsunterlagen nunmehr rund zwei Jahre verstrichen und mit einer Vorlage der noch ausstehenden Unterlagen sei danach nicht mehr zu rechnen.

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Dagegen legte die Klägerin am 11.01.2014 Widerspruch ein, den sie wie folgt begründete:

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Die Ablehnung des Genehmigungsantrages wegen fehlender Vorlage von Unterlagen für eine Abluftreinigungsanlage sei rechtswidrig. Für eine solche Forderung gebe es keine Rechtsgrundlage, insbesondere der zitierte „Filtererlass“ stelle eine solche nicht dar.

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Sodann wird ausführlich dargestellt, man bewege sich hier im Bereich der Vorsorge nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Die Vorsorgeanforderungen im Hinblick auf die vom streitgegenständlichen Erlass erfassten Immissionen seien in der TA Luft abschließend geregelt. Deshalb sei eine Verschärfung auf der Ebene eines Landeserlasses nicht zulässig. Es dürfe auch keine generelle Forderung einer Abluftreinigungsanlage im Erlasswege für große Tierhaltungsanlagen geben. Zu berücksichtigen sei insbesondere, dass die Vorsorgeanforderungen jedenfalls an den Stand der Technik gebunden seien. Auch nach Unionsrecht seien Abluftreinigungsanlagen keine beste verfügbare Technik nach den BVT-Merkblättern. Zudem sei die generelle Forderung von Abluftreinigungsanlagen nicht verhältnismäßig, was im Einzelnen im Hinblick auf die damit verbundenen Kosten ausgeführt wird. Darüber hinaus ergäben sich auch Wettbewerbsnachteile, da nicht sämtliche Bundesländer und schon gar nicht sämtliche EU-Mitgliedstaaten derartige Forderungen stellten. Gerade aus dem Europarecht folge aber, dass es gleiche Wettbewerbsverhältnisse in der Union geben müsse.

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Der rechtliche Hintergrund stelle sich wie folgt dar: Der Begriff der Vorsorge nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz könne zwar ausgefüllt werden. Dies könne aber entweder durch Rechtsverordnung nach § 7 BImSchG erfolgen oder aber über § 48 BImSchG in Form von Verwaltungsvorschriften in dem dort genannten Verfahren. Die TA Luft als normenkonkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Bindungswirkung sehe bereits Anforderungen für den Schutz und die Vorsorge vor schädlichen Umwelteinwirkungen vor. Bei dem hiesigen Erlass handele es sich um eine bloße verwaltungsinterne Weisung ohne Außenwirkung, die im gerichtlichen Verfahren schon nicht aus sich heraus verbindlich sei. Zwar gebe es nach § 48 BImSchG grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Länder Verwaltungsvorschriften erlassen. Den Ländern kämen aber nur Regelungskompetenzen auf der Ausführungsebene unter dem Vorbehalt einer Regelung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung zu. Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung gingen somit in ihrem Regelungsumfang entsprechenden Ländervorschriften vor. Vorliegend sei die „normative Konkretisierung“ des gesetzlichen Maßstabes für die Schädlichkeit von Luftverunreinigungen eben in der TA Luft abschließend. Raum für eine Einzelfallbeurteilung gebe es nur dann, soweit Kann-Vorschriften Spielräume eröffneten. Eine inhaltliche Beschränkung der Länder zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ergebe sich auch durch den Stand der Technik. Eine auf § 48 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gestützte Verwaltungsvorschrift dürfe keine Forderung stellen, die über den Stand der Technik hinausgehe. Denn selbst für Rechtsverordnungen nach § 7 BImSchG sei überwiegende Meinung, dass eine Bindung an den Stand der Technik bestehe. In jedem Falle müsse aber der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Grenze gesehen werden. Insofern könne ein Landeserlass zur Ausgestaltung immissionsschutzrechtlicher Anforderungen inhaltlich nicht weitergehende Anforderungen stellen als eine auf der Grundlage des § 48 erlassene Verwaltungsvorschrift. Es folgen ausführliche Ausführungen zum Stand der Technik nach § 3 Abs. 6 BImSchG. In diesem Zusammenhang wird die Bedeutung der BVT-Merkblätter erläutert. So beinhalte das BVT-Merkblatt „Beste verfügbare Techniken der Intensivhaltung von Geflügel und Schweinen“ aus Juli 2003 die beste verfügbare Technik im Bereich der Intensivtierhaltung von Schweinen und Geflügel. Das Verhältnis der TA Luft zu den BVT-Merkblättern sei hinsichtlich der Vorsorgemaßnahmen in Nr. 5.1.1 TA Luft geregelt. Danach seien die bei Erlass der TA Luft vorliegenden BVT-Merkblätter in den Nrn. 5.2, 5.3, 5.4 und 6.2 TA Luft berücksichtigt. Nachfolgend erlassene BVT-Merkblätter setzten die Anforderungen der TA Luft nicht außer Kraft. Bislang sei eine Änderung der TA Luft in Bezug auf die Intensivhaltung von Schweinen und Geflügel nicht erfolgt. Die gleichen Verhältnismäßigkeitsanforderungen beanspruchten auch im Rahmen der nachträglichen Anordnungen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG Geltung. Aus alledem folge die grundsätzliche Problematik, dass hier durch einen nicht mit anderen Bundesländern abgestimmten Verwaltungserlass in das Anforderungsgefüge nach dem BImSchG und der nach § 48 BImSchG erlassenen TA Luft eingegriffen werde. Die Forderung im Filtererlass, bei großen Schweinehaltungsanlagen Abluftreinigungseinrichtungen einzubauen, stelle eine Verschärfung der Anforderungen gegenüber der TA Luft dar. Diese Forderung gehe über den Stand der Technik hinaus und stehe im Widerspruch zu dem insbesondere bei Vorsorgemaßnahmen geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch den Stand der Technik mitbestimme. Für den konkreten Fall bedeute dies, dass nicht allein in Anwendung des für rechtswidrig erachteten Erlasses der Einbau einer Abluftreinigungsanlage gefordert werden könne, ohne im Sinne einer Einzelfallprüfung die konkreten Standortbedingungen in den Blick zu nehmen.

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Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17.09.2014 zurück. Zur Begründung führte er vertiefend aus: Die Klägerin habe nicht nur die geforderten Antragsunterlagen für eine Abluftreinigungsanlage nicht vorgelegt, sondern sei auch mit Schreiben vom 18.10.2010 aufgefordert worden, Unterlagen zur tierschutzfachlichen Bewertung und mit Schreiben vom 07.02.2012 Statikunterlagen für die weitere Bearbeitung des Antrages vorzulegen. An die Vorlage dieser Unterlagen habe er die Klägerin am 09.11.2011, 09.07.2013 und in dem Besprechungstermin vom 21.10.2013 erinnert. Trotz wiederholter Fristverlängerungen und Erinnerungen seien die geforderten Unterlagen nicht vorgelegt worden, weshalb die Antragsablehnung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV rechtmäßig erfolgt sei. Mit einer Vorlage der noch ausstehenden Unterlagen habe er nicht mehr rechnen können. Unabhängig von der Frage, ob der Filtererlass rechtmäßig sei oder nicht, sei die genehmigungsbedürftige Anlage nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG so zu errichten und zu betreiben, dass u.a. Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen werde, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen. Bei der Bestimmung des Standes der Technik nach § 3 Abs. 6 BImSchG komme es nicht darauf an, ob sich bestimmte technische Verfahren und Einrichtungen in der Praxis bereits durchgesetzt und allgemeine Anerkennung gefunden hätten. Vielmehr könne für die gesicherte praktische Eignung wichtiges Indiz sein, dass die Maßnahme in einem Betrieb bereits mit Erfolg erprobt worden sei. Hinzukommen müsse auch die Wirtschaftlichkeit einer solchen Anlage. Anders als die Klägerin meine, gehe die Forderung nach einer Abluftreinigungsanlage nicht über den Stand der Technik hinaus. So ergebe sich bereits aus einem Bericht des Thünen-Instituts aus dem Jahr 2012, dass Abluftreinigungsanlagen für die Schweinehaltung längst Stand der Technik, die Verfahren wirksam, umweltverträglich und für größere Betriebe auch wirtschaftlich seien. Diese Einschätzung sei schon im Jahr 2013 von der Bundesregierung geteilt worden, was u.a. aus der Antwort der Bundesregierung vom 25.03.2013 (BT-Drs. 17/12918) auf eine kleine Anfrage folge. Daraus ergebe sich zusammenfassend, dass auch die Bundesregierung es für nötig erachte, die TA Luft zu überarbeiten, da sich der Stand der Technik insbesondere bei Abluftreinigungsanlagen in der Schweinehaltung weiterentwickelt habe. Dies werde in der Antwort der Bundesregierung (BT-Drs. 18/2103) auf eine weitere kleine Anfrage bekräftigt. Danach sei eine Anpassung der TA Luft in dieser Legislaturperiode geplant. Daraus ergebe sich zudem u.a., dass der Bundesregierung keine Erkenntnisse in Bezug auf Wettbewerbswirkungen von divergierenden Länderregelungen vorliegen. Zitiert werde in diesem Zusammenhang ein Papier des Thünen-Instituts Braunschweig zur Bewertung der Abluftreinigung als Kostenposition in der Schweinehaltung aus August 2012. Danach belaufe sich die gesamte Kostenbelastung der Schweinefleischerzeugung auf Grundlage der vom KTBL veröffentlichten Daten auf 6-10 Cent/kg Schlachtgewicht. Betriebe mit knapper Flächenausstattung hätten eine um etwa 2 Cent/kg Schlachtgewicht höhere Kostenbelastung, wenn der bei der Abluftreinigung gefilterte Stickstoff nicht im Betrieb zu verwerten, sondern außerbetrieblich abzusetzen sei und dafür 6 €/m³ für den überbetrieblichen Transfer veranschlagt würden. Das Bundesumweltministerium habe am 18.06.2014 Vertretern von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden seine Überlegungen zur Novellierung und Überarbeitung der TA Luft vorgestellt. Danach soll der Novellierungsprozess voraussichtlich 2017 abgeschlossen werden. Auch die BVT-Merkblätter würden derzeit im Rahmen des Sevilla-Prozesses überarbeitet. Die Zeit zur Erstellung eines BVT-Merkblattes und der dazugehörigen BVT-Schlussfolgerung betrage aufgrund der aufwändigen Informations- und Datenerhebung und der häufig konfliktreichen Abstimmung in der Arbeitsgruppe zwischen sechs und acht Jahren. Die Bearbeitung des BVT-Merkblattes „Beste verfügbare Techniken für die Intensivtierhaltung von Geflügel und Schweinen“ habe bereits im Jahr 2009 begonnen, der Entwurf sei im August 2013 veröffentlicht worden. Auch daraus ergebe sich, dass Abluftreinigungsanlagen als beste verfügbare Technik zur Emissionsminderung anerkannt würden. Wettbewerbsnachteile der niedersächsischen oder deutschen Schweinehalter seien nicht zu befürchten. Dies könne sowohl dem Branchenbericht 2013 „Schlachten und Fleischverarbeitung“ der Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten aus November 2013 entnommen werden als auch dem Umstand, dass von den ca. 762 Abluftreinigungsanlagen in Schweinehaltungsbetrieben allein 367 Anlagen im Landkreis Cloppenburg betrieben worden seien und sich die dortigen Schweinehaltungsbetriebe nach dem Kenntnisstand des Nds. Ministeriums am Markt hätten behaupten können. Da der Antrag der Klägerin bis heute unvollständig geblieben sei, sei die Ablehnung zu Recht erfolgt. Auch ein atypischer Fall habe nicht vorgelegen.

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Laut Empfangsbekenntnis ist der Widerspruchsbescheid dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 25.09.2014 zugestellt worden.

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Die Klägerin hat am 27.10.2014 (einem Montag) Klage erhoben, zu deren Begründung sie geltend macht, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG und sei durch den Ablehnungsbescheid in ihren Rechten verletzt. Unter Wiederholung und Vertiefung der Widerspruchsbegründung führt sie ergänzend aus:

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Die Kompetenz der Nieders. Landesregierung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften zur Genehmigung und Überwachung immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Tierhaltungsanlagen sei begrenzt und erfasse nicht den streitgegenständlichen Erlass. Dieser stehe im Widerspruch zu dem Gebot des bundeseinheitlichen gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzuges. Die Landesregierung gehe fehl in der Annahme, die in der TA Luft geregelten Emissionsbegrenzungsmaßnahmen stellten eine Mindestanforderung an die Vorsorgepflicht von Anlagenbetreibern dar, weshalb der Landesgesetzgeber rechtlich nicht gehindert sei, anspruchsvollere Maßnahmen festzusetzen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) bereits für die Emissionsgrenzwertregelung für Gesamtstaub entschieden. Die Werte der TA Luft seien als bindende Vorgaben für die Anforderungen aufzufassen, die im Regelfall gestellt werden dürften, also als echte Grenzwerte, von denen nicht nach oben oder unten abgewichen werden dürfe. Zwar könne der einheitliche Vollzug des BImSchG durch abgestimmte und inhaltsgleiche Ländererlasse grundsätzlich erreicht werden. Für den vorliegenden Bereich hätten aber bislang lediglich die Länder Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein neben Niedersachsen entsprechende Erlasse verabschiedet. Insofern seien die inhaltlichen Abweichungen von den bundesgesetzlichen Vorgaben nicht zu rechtfertigen. Denn auch Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung gingen in ihrem Regelungsumfang entsprechenden Ländervorschriften vor. Es fehle jedoch nicht nur an der Kompetenz der Landesregierung für den Erlass, vielmehr sei dieser auch materiell rechtswidrig, da er gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße. Dies wird im Einzelnen mit der fehlenden Wirtschaftlichkeit der Forderung nach dem Einbau von Abluftreinigungsanlagen und der nicht erfolgten Einzelfallbetrachtung begründet. Der Erlass setze sich gar nicht mit der pauschal behaupteten wirtschaftlichen Vertretbarkeit auseinander. Vor diesem Hintergrund hätte der Beklagte den Erlass unangewendet lassen müssen. Wende man den Filtererlass nicht an, lägen sämtliche Voraussetzungen für eine Genehmigungserteilung vor. Man bewege sich hier im Bereich der Vorsorge. Der Gesetzeswortlaut mache deutlich, dass Vorsorge insbesondere durch eine Begrenzung der Emissionen entsprechend dem Stand der Technik unabhängig von der Immissionssituation im Einwirkungsbereich erfolge. Damit orientiere sich die Vorsorge allein am Risiko der Emissionen. Da es hier um das Risiko von Bioaerosolemissionen gehe, das jedoch bislang nicht hinreichend geklärt sei, könne letztlich auch vor diesem Hintergrund der Einbau der Abluftreinigungsanlage nicht gefordert werden. Es folgen Ausführungen zur bislang nicht wissenschaftlich geklärten Dosis-Wirkungsbeziehung von Bioaerosolen. Letztlich habe auch das BVerwG im Juli 2015 bestätigt, dass Abluftbehandlungsanlagen im Hinblick auf die Bioaerosolproblematik noch nicht per se dem Stand der Technik entsprächen. In Bezug auf den Stand der Technik bleibe es bei der derzeit geltenden Fassung der TA Luft. Dies werde schon durch Nr. 5.1.1 Abs. 5 der TA Luft selbst klargestellt. Eine Verschärfung dieser Anforderungen durch Anforderungen an die Ausstattung von Anlagen könne demgegenüber nicht mit einem „weiterentwickelten“ Stand der Technik begründet werden. Allein gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik könnten überhaupt die Regelungen der TA Luft obsolet werden lassen. Dies sei aber nicht der Fall. Insofern sei auch die Forderung des Beklagten, ein Bioaerosolgutachten vorzulegen, rechtswidrig gewesen. Auch diese Forderung verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 20.12.2013 und den Widerspruchsbescheid vom 17.09.2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 20.07.2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er führt ergänzend aus: Der Einbau und der Betrieb einer Abluftreinigungsanlage entspreche hier dem Stand der Technik. Das BVerwG habe im Juli 2015 ausgeführt, dass es keiner Betrachtung des Einzelfalles bedürfe, soweit eine Maßnahme der Vorsorge Stand der Technik sei. Der Stand der Technik werde anhand einer generellen Betrachtung ermittelt, dies gelte auch für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Aufwand und Nutzen. Maßgebend für die wirtschaftliche Eignung sei, ob der wirtschaftliche Aufwand für eine emissionsbegrenzende Maßnahme einem durchschnittlichen Betreiber einer Anlage der bestimmten Art unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen zugemutet werden könne. Entgegen der Einschätzung der Klägerin sei mit dem Einbau und dem Betrieb einer Abluftreinigungsanlage nicht nur Vorsorge vor schädlichen Umwelteinwirkungen in der näheren Umgebung der Anlage bezweckt, sondern sie könne auch auf Fernwirkungen ausgerichtet sein. Dies wird am Beispiel der Ammoniak- und Stickstoffeinträge ausführlich erläutert. Die von ihm vertretene Einschätzung, dass Abluftreinigungsanlagen als Stand der Technik anzusehen seien, werde indiziell auch dadurch belegt, dass der aktuell gültige Arbeitsentwurf der Novelle der TA Luft, der 2017 in Kraft treten solle, den Einbau einer Abluftreinigungsanlage in Nr. 5.4.7.1 Buchst. j ausdrücklich vorsehe. Da sich die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides bereits aus den gesetzlichen Vorschriften ergebe, komme es auf die Rechtmäßigkeit bzw. Vereinbarkeit des Filtererlasses mit höherrangigem Recht nicht an. Da der Erlass lediglich die Behörde binde, nicht aber die Klägerin oder das Gericht, komme dieser Frage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch keine Bedeutung zu. Gleichwohl verfüge das Land Niedersachsen über eine Regelungskompetenz für den Filtererlass. § 48 BImSchG stehe dem nicht entgegen. Die Länder führten das BImSchG und die auf der Grundlage seiner Verordnungsermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheit aus und seien jedenfalls zur Schaffung eigener Organisations- und Verfahrensregelungen auf untergesetzlicher Ebene befugt. Das Verhältnis zwischen bundes- und landesrechtlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften entspreche also nicht demjenigen, zwischen dem einem konkurrierenden Gesetzgebungskompetenztitel unterliegenden Bundesgesetz und dem entsprechendem Landesrecht. Ein Fall des Art. 31 GG liege hier nicht vor, da mit dem Erlass nicht von der TA Luft abgewichen werde. Die Bindungswirkung der TA Luft sei beschränkt auf ihren Aussage- und Regelungsgehalt. Mit dem Erlass werde angesichts der technologischen Entwicklung bei der Abluftreinigung von Tierhaltungsanlagen ein Bereich aufgegriffen, der im Zeitpunkt des Erlasses der TA Luft im Jahr 2002 mangels verfügbarer Anlagetechnik noch nicht geregelt worden sei. Auch nach dem von der Klägerin zitierten Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2001 könne von der TA Luft abgewichen werden, wenn gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik vorlägen. Im Übrigen habe auch die 2. Kammer des erkennenden Gerichts in einem anderen Verfahren keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Filtererlasses geäußert. Die von der Klägerin auch angegriffene Forderung nach einem Keimgutachten sei insofern nicht für das vorliegende Verfahren relevant, weil ein solches letztlich vorgelegt und die Ablehnung nicht auf dessen Ergebnis gestützt worden sei.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Versagung der begehrten Genehmigung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Sie hat auch im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung über die Erteilung der Genehmigung.

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Der Beklagte hat den Antrag zu Recht wegen fehlender Mitwirkung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV abgelehnt.

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1. Bei dem Vorhaben handelt es sich um eine nach § 4 Abs. 1 BImSchG (bzw. auch § 16 Abs. 1 BImSchG) i.V.m. § 1 Abs. 1 und Abs. 3, § 2 Abs. 1 Nr. 1 a) der 4. BImSchV (i.d.F. vom 02.05.2013) i.V.m. Nr. 7.1.8.1 „G“ des Anhangs der 4. BImSchV genehmigungsbedürftige Anlage, die im Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu genehmigen wäre.

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Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG setzen einen schriftlichen Antrag voraus, dem die zur Prüfung nach § 6 BImSchG erforderlichen Unterlagen beizufügen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1 der 9. BImSchV). Reichen die Unterlagen für die Prüfung nicht aus, so hat sie der Antragsteller auf Verlangen der zuständigen Behörde innerhalb einer angemessenen Frist zu ergänzen (§ 10 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, § 7 Abs. 1 Satz 3 der 9. BImSchV). Der Genehmigungsantrag soll gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV abgelehnt werden, wenn der Antragsteller einer Aufforderung zur Ergänzung der Unterlagen innerhalb einer ihm gesetzten (angemessenen) Frist nicht nachgekommen ist.

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In § 4 und § 4 a der 9. BImSchV wird auf die „erforderlichen“ Unterlagen und Angaben abgestellt. Die Erforderlichkeit bezieht sich auf den Umfang der von dem Antragsteller beizubringenden Unterlagen und die Detailliertheit der darin enthaltenen Angaben. Zwar ist der Begriff „erforderlich“ an sich ein unbestimmter Rechtsbegriff, der grundsätzlich der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Die genannten Vorschriften zielen aber darauf, der zuständigen Behörde die Unterlagen und Angaben zu vermitteln, die sie für die Entscheidung über den gestellten Antrag benötigt. Maßgeblich ist deshalb, was die Genehmigungsbehörde vertretbarerweise für erforderlich halten darf, so dass ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (vgl. Nds OVG, Beschluss vom 18.07.2012 - 12 LA 114/11 - juris mit Verweis auf Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 2, B 2.9 § 4 Rdnr. 10 f und § 4a Rdnr. 13 f).

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Art und Umfang der Unterlagen sind in § 4 Abs. 2 bis 4 und den §§ 4 a bis 4 e der 9. BImSchV beschrieben. Da in § 4 Abs. 1 Satz 3 9. BImSchV aber von den „insbesondere“ erforderlichen Angaben die Rede ist, sind die Vorgaben in den eben genannten Vorschriften nicht abschließend. Die Länder sind nach wie vor grundsätzlich befugt, durch Verwaltungsvorschriften die Genehmigungsbehörden anzuweisen, die Vorlage weiterer Unterlagen zu verlangen (vgl. Dietlein, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band IV, 9. BImSchV, § 4, Rn. 4). Insbesondere sind auch diejenigen Unterlagen mit dem Antrag vorzulegen, die zur Prüfung der nach § 13 BImSchG von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eingeschlossenen weiteren Genehmigungen erforderlich sind.

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a. Bereits die im Ablehnungsbescheid angeführten Unterlagen zur tierschutzfachlichen Bewertung und zur Statik, die bis heute nicht vorgelegt worden sind, rechtfertigen die Ablehnung des Antrages nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV.

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Mit Schreiben vom 18.10.2010 hat der Beklagte Unterlagen für die tierschutzfachliche Bewertung, konkret nähere Angaben zur geplanten Lüftungsanlage und der erforderlichen Notlüftung, gefordert, die bislang nach Aktenlage nicht vorgelegt worden sind, obgleich der Beklagte die Klägerin hierzu mit Schreiben vom 09.11.2011, 09.07.2013 und in der Besprechung vom 21.10.2013 erinnert hat.

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Mit Schreiben vom 07.02.2012 hat der Beklagte darüber hinaus weitere Statik-Unterlagen, konkret eine Erklärung des Statikers, dass das statische System bei der Nutzungsänderung und den damit verbundenen Umbaumaßnahmen nicht verändert werde, sowie - nach abschließender Stellungnahme der Fachbehörden - eine statische Berechnung einschließlich aller erforderlichen Konstruktions- und Bewehrungspläne für die Anbauten und die Vorgrube gefordert. Auch an diese Vorlage wurde die Klägerin mit Schreiben vom 09.07.2013 und in der Besprechung vom 21.10.2013 erinnert und hat sie gleichwohl bis heute nicht vorgelegt.

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Die genannten Unterlagen zur Notlüftung aus tierschutzfachlicher Sicht (vgl. § 3 Abs. 6 TierSchNutzV) und die Angaben des Statikers (über § 6 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. den entsprechenden Vorgaben der NBauO) sind zu Recht nachgefordert worden. Sowohl anlagenbezogene tierschutzrechtliche Regelungen zu Haltungsbedingungen (dazu vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 7 C 14/08 - juris) als auch baurechtliche Anforderungen an die Statik gehören zu den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG.

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Der Beklagte durfte den Genehmigungsantrag im Rahmen des durch die Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 9. BImSchV intendierten Ermessens mithin bereits aus diesem Grund ablehnen.

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b. Selbständig tragend ist der Ablehnungsbescheid auch in Bezug auf die nachgeforderten Unterlagen für eine Abluftreinigungsanlage rechtmäßig.

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Der Beklagte hat die Klägerin (erstmals) mit Schreiben vom 09.07.2013 aufgefordert, Unterlagen zum Einbau einer Abluftreinigungsanlage nach den Vorgaben des sog. Filtererlasses vorzulegen. Hierfür hatte die Klägerin mehrfach eine Fristverlängerung beantragt, die ihr jeweils und zuletzt bis zum 30.10.2013 auch gewährt wurde. Einen weiteren Antrag auf Fristverlängerung bis zum 27.11.2013 lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 19.11.2013 jedoch ab und hörte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung ihres Antrages an.

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Entgegen der Ansicht der Klägerin erfolgte auch diese Nachforderung von Unterlagen zu Recht. Der Beklagte durfte allein aufgrund der bestehenden gesetzlichen und untergesetzlichen Regelwerke den Einbau einer Abluftreinigungsanlage für den streitgegenständlichen Sauen- und Ferkelstall fordern. Dabei kommt es auf die Rechtmäßigkeit des Filtererlasses, der ohnehin allein die Behörden, nicht jedoch die Gerichte bindet, nicht an (vgl. zu NOx-Emissionswerten in Ländererlassen: BVerwG, Beschluss vom 24.04.1995 - 7 B 172/94 - juris). Insoweit tragen auch die Einwände der Klägerin, der Erlass führe zu Wettbewerbsnachteilen, hier nicht.

38

aa. Im Einzelnen:

39

Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Zu den Betreiberpflichten gehört damit auch das Vorsorgegebot, das in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG normiert ist. Danach sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen. Im Unterschied zum Schutzgebot nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG dient die Vorsorge nicht dem Schutz vor konkret bzw. belegbar schädlichen Umwelteinwirkungen, sondern soll dem Entstehen von Umwelteinwirkungen generell vorbeugen (vgl. BT-Drs. 7/1513, S. 2), richtet sich somit gegen potentiell schädliche Umwelteinwirkungen (vgl. Jarass, BImSchG, Kommentar, 11. Aufl., § 5, Rn. 46, 50). Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen erfasst mithin mögliche Schäden, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, weshalb noch keine Gefahr, sondern nur ein Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotential besteht. Gibt es hinreichende Gründe für die Annahme, dass Immissionen möglicherweise zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen, ist es Aufgabe der Vorsorge, solche Risiken unterhalb der Gefahrengrenze zu minimieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2003 - 7 C 19/02 - juris, m.w.N.; zum Ganzen ebenso: Nds. OVG, Beschluss vom 13.03.2012 - 12 ME 270/11 - juris, m.w.N.). Demnach genügt ein statistischer Zusammenhang zwischen Emissionen und Schaden, ein abstraktes Besorgnispotential bzw. ein Gefahrenverdacht (vgl. Jarass, a.a.O, Rn. 51). Umweltbelastungen durch Bioaerosole, wie sie auch hier im Raum stehen, bilden den typischen Anwendungsfall ungewisser stofflicher Einwirkungen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit. Denn bisher ist wissenschaftlich nicht abschließend geklärt, ob und inwieweit Bioaerosole geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen herbeizuführen (vgl. Breuer, Anm. zum Urteil des BVerwG vom 23.07.2015, NVwZ 2016, S. 822 ff; BVerwG, Beschluss vom 20.11.2014 - 7 B 27/14 - juris, m.w.N.; Nds. OVG, Beschluss vom 13.03.2012 - 12 ME 270/11 - juris; OVG NW, Urteil vom 30.01.2014 - 7 A 2555/11 - juris; VGH BW, Urteil vom 12.03.2015 - 10 S 1169/13 - juris; BayVGH, Beschluss vom 27.03.2014 - 22 ZB 13.692 - juris; Hess.VGH, Urteil vom 01.04.2014 - 9 A 2030/12 - juris und das OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 13.06.2013 - 2 M 16/13 - juris).

40

Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass das Gesetz eine Begrenzung der Emissionen nach dem Stand der Technik, der in § 3 Abs. 6 BImSchG legaldefiniert ist, fordert. Stand der Technik ist nach Satz 1 der Norm der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Nach Satz 2 i.V.m. der Anlage zur Vorschrift sind bei der Bestimmung des Standes der Technik die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen sowie des Grundsatzes der Vorsorge und der Vorbeugung zu berücksichtigen. Die Anlage enthält Kriterien zur Bestimmung des Standes der Technik, die denen des Anhangs III der IVU-Richtlinie weitgehend entsprechen. Dazu gehören insbesondere vergleichbare Verfahren, Vorrichtungen oder Betriebsmethoden, die mit Erfolg im Betrieb erprobt wurden (Nr. 4), Fortschritte in der Technologie und in den wissenschaftlichen Erkenntnissen (Nr. 5), Art, Auswirkung und Menge der jeweiligen Emissionen (Nr. 6), die Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der Emissionen und die Gefahren für den Menschen und die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden oder zu verringern (Nr. 10) und Informationen, die in BVT-Merkblättern enthalten sind (Nr. 13). Seit Neufassung des § 5 Abs. 1 BImSchG durch Art. 2 Nr. 5 Buchst. a) des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) ist der Stand der Technik bei allen Vorsorgemaßnahmen einzuhalten, nicht nur bei Maßnahmen der Emissionsbegrenzung (vgl. BT-Drs. 14/4599, S. 126, 130; BVerwG, Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10/13 - juris). Die Liste der Kriterien der Anlage ist nicht abschließend, was bereits aus der Formulierung „insbesondere“ folgt. Nach der Gesetzesbegründung sind die Kriterien des Standes der Technik, soweit sie nicht in Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften nach §§ 7, 48 BImSchG umgesetzt worden sind, durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Festlegung von Grenzwerten nach dem Stand der Technik auch unmittelbar anzuwenden (vgl. BT-Drs. 14/4599, S. 130). Da es sich beim Stand der Technik um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, ist er grundsätzlich voll gerichtlich überprüfbar. Bei Konkretisierungen durch die Exekutive ist die Einhaltung dieser Konkretisierungen ihrerseits voll gerichtlich überprüfbar (vgl. Jarass, a.a.O., § 3, Rn. 99).

41

Nach der zitierten Gesetzesbegründung und der Rechtsprechung des BVerwG ist der Stand der Technik ein genereller Maßstab („Regelstandard“), für den die Umstände des Einzelfalls keine Rolle spielen, was auch für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen gilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.07.2015 - 7 C 10/13 - juris, m.w.N.). Folglich sind die wirtschaftliche Lage des betroffenen Betreibers und die jeweiligen Gegebenheiten in der Nachbarschaft seiner Anlage hierfür ohne Bedeutung (vgl. BVerwG, a.a.O.). Deshalb braucht die konkrete Immissionssituation in der Nachbarschaft der Anlage nicht ermittelt zu werden; eine Zuordnung von Emittenten und Immissionen ist nicht erforderlich (vgl. BVerwG, a.a.O., m.w.N.).

42

Anders ist es nach der zitierten Rechtsprechung des BVerwG nur in den Fällen, in denen eine über den Stand der Technik hinausgehende Emissionsbegrenzung verlangt wird. Dann ist eine einzelfallbezogene Betrachtung unter Berücksichtigung von Aufwand und erreichbarer Immissionsminderung in der Nachbarschaft der Anlage erforderlich (vgl. BVerwG, a.a.O.).

43

bb. Abluftreinigungsanlagen entsprechen mittlerweile - jedenfalls bei großen Anlagen zur Schweinehaltung - dem Stand der Technik. Dies gilt sowohl für die technische als auch für die wirtschaftliche Eignung, die Verhältnismäßigkeit. Seit der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Nds. OVG aus dem Jahr 2009 (- 1 LB 45/08 - juris) hat sich der Erkenntnisstand in den letzten sieben Jahren, wie nachfolgend ersichtlich, fortentwickelt. Die Entscheidung des 12. Senats des Nds. OVG aus März 2012 zur Frage der Wirtschaftlichkeit von Abluftreinigungsanlagen spielt hier insofern keine Rolle, als es dort um die praktische und wirtschaftliche Eignung von Filtern bei Geflügelmastanlagen ging (vgl. Beschluss vom 13.03.2012 - 12 ME 270/11 - juris).

44

Diese Einschätzung der Kammer beruht auf zahlreichen Quellen: Sie folgt nicht nur aus den von dem Beklagten zitierten Antworten der Bundesregierung vom 25.03.2013 (BT-Drs. 17/12918, S. 12) und vom 14.07.2014 (BT-Drs. 18/2103) auf kleine Anfragen. Darin teilt die Bundesregierung die Ansicht des auch vom Beklagten zitierten Dr. Hahne vom Thünen-Institut, der im Forschungsreport des BMELV 1/2012 (S. 17) darlegt, „dass Abluftreinigungsanlagen für die Schweinehaltung (…) längst Stand der Technik“ sind, da die Verfahren „ wirksam, umweltverträglich und für größere Betriebe auch wirtschaftlich“ sind, und führt zum Aspekt der Wirtschaftlichkeit die vom KTBL (Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft e.V.) bereits im Jahr 2012 veröffentlichten Daten an (vgl. BT-Drs. 18/2103, S. 5, 6). In Bezug auf die Auswirkungen der Kosten auf die Erzeuger- und Verbraucherpreise bezieht sie sich auf einen Bericht des BMEL aus September 2012 zum Beschluss der Agrarministerkonferenz vom 08.10.2010 „Landwirtschaftliche Nutztierhaltung - Erarbeitung einer Zukunftsstrategie“. Der genannte Bericht fußt wiederum auf dem Bericht des Thünen-Insituts “Bewertung der Abluftreinigung als Kostenposition in der Schweinhaltung - Berechnungen für das BMELV aus August 2012“. Darin werden die Kosten zertifizierter Abluftreinigungsanlagen in Schweinemastbetrieben gestaffelt nach Bestandsgröße (500 - 1500 - 3000) und je nach Art der Filteranlage eruiert. Auf der Basis dieser Zahlen wird sodann errechnet, welche zusätzlichen Kosten in der Schweinefleischerzeugung aus der Abluftreinigung resultieren. Danach belaufen sich die zusätzlichen Kosten je nach Filterverfahren und Betriebsgröße im Bereich der Mast auf 4,7 bis 7,9 Cent je kg Schlachtgewicht. Da sich diese Berechnung auf die Mast bezieht, lässt sich ihr nicht die Kostenbelastung in der Sauenhaltung und Ferkelerzeugung entnehmen. Der Bericht zitiert jedoch aus Berechnungen anderer Autoren, die je nach Art der Filterung und Größe des Stalles bei einer Durchschnittsleistung von 23 Ferkeln pro Sau und Jahr auf einen Kostenanstieg von 0,87 bis 1,90 € pro Ferkel kommen. Bei einer Übertragung der Kostenbelastung auf die Mast resultiert daraus eine Verteuerung für die Schweinefleischerzeugung um ein bis zwei Cent je kg Schlachtgewicht und die gesamte Kostenbelastung der Schweinefleischerzeugung beläuft sich danach auf 6 bis 10 Cent pro kg Schlachtgewicht.

45

Eine solche Verteuerung hält die Kammer in Anbetracht der vorzunehmenden Abwägung von Kosten und Nutzen für verhältnismäßig. Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass die Kosten der Reinigung der Abluft aus Mastschweineställen in größeren Betrieben mit mehr als 1500 Tierplätzen um ca. 40 % niedriger als in kleineren Betrieben mit bis zu 500 Tierplätzen liegen.

46

Auch die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz hat in ihrer Sitzung am 13./14.03.2013 zum Thema Abluftreinigungsanlagen als Stand der Technik bei der Intensivtierhaltung unter Punkt 2 folgenden Beschluss gefasst:

47

„Die LAI stellt fest, dass bei der Bestimmung des Standes der Technik die Größe der Anlage maßgeblich ist. Sie ist der Auffassung, das jedenfalls bei großen Anlagen zur Haltung von Schweinen (Nr. 7.1 g-i) Spalte 1 des Anhangs der 4. BImSchV Abluftreinigungsanlagen Stand der Technik sind“

48

und bittet unter Punkt 4 darum, die TA Luft bei nächster Gelegenheit anzupassen. Ebenfalls aus dem Jahr 2013 datiert der Beschluss der 52. Amtschefkonferenz. Danach empfiehlt diese der Umweltministerkonferenz unter Punkt 1, zur Kenntnis zu nehmen, dass für große Schweinehaltungsanlagen (gemäß Nr. 7.1.7.1, 7.1.8.1 und 7.1.9.1 des Anhangs zur 4. BImSchV) Abluftreinigungsanlagen dem Stand der Technik gemäß § 3 Abs. 6 BImSchG entsprechen. Genau dieser Beschlussempfehlung ist die 81. Umweltministerkonferenz am 15.11.2013 in Erfurt gefolgt.

49

Auch das Umweltbundesamt (UBA) hat sich ausführlich mit dem Einsatz von Abluftreinigungsanlagen in der Tierhaltung befasst und dies zuletzt im Bericht Nr. 61/2016 „Aktuelle Entwicklung Kosten-Nutzenanalyse und Vollzugsempfehlungen für den Einsatz von Abluftreinigungsanlagen in der Tierhaltung“ aus August 2016 veröffentlicht. Darin heißt es, für die Reinigung von Abluft aus Schweinehaltungsanlagen stehe eine Fülle DLG-geprüfter Abluftreinigungsanlagen verschiedener Hersteller zur Verfügung. Ihr Einsatz sei nach gegenwärtigem Kenntnisstand allerdings nur für große Anlagen wirtschaftlich tragbar (vgl. S. 62). Die Verfasser kommen zu dem Schluss, dass DLG-zertifizierte Anlagen - wie sie der Beklagte fordert - ausgereift sind und damit den aktuellen technischen Stand darstellen (vgl. S. 100). Einigkeit besteht im Papier auch darüber, dass nur bei großen Schweinehaltungsbetrieben von über 1500 Tieren die Wirtschaftlichkeit von Abluftreinigungsanlagen bejaht werden kann (vgl. S. 105 ff).

50

Aus den zitierten Quellen folgt, dass die einzelnen in der Definition des Standes der Technik genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Dies wird ausführlich in dem zitierten Bericht des UBA dargestellt (vgl. S. 71 ff), mit gewissen Einschränkungen wird dort auch die wirtschaftliche Eignung bejaht: Zwar relativiert das UBA die früher von der KTBL erhobenen Daten (vgl. S. 102). Wenn die vom KTBL in der jüngsten Erhebung erfassten Kosten mit denen der vorangegangenen Erhebungen verglichen würden, zeige sich, dass die Kosten je Tierplatz und Jahr gestiegen seien, was nicht dem inflationsbedingten Preisanstieg geschuldet sei, sondern auf die mittlerweile breitere Basis der zu berücksichtigenden Kosten und ihrer Größenordnung zurückzuführen sei (Kosten für eine größere Luftrate, Lagerung und Entsorgung des Waschwassers aus Säurestufen, für korrosionsbeständige Materialien, Anlagenwartung und -überwachung etc.). Da jedoch die Kosten für den Mastplatz bei steigender Anlagengröße deutlich sänken, könne die Abluftreinigung bei größeren Betrieben zu günstigeren Bedingungen betrieben werden. Zudem zeigt Kapitel 5 (Zusammenfassung und Empfehlungen für den Einsatz und die Weiterentwicklung der Abluftreinigung), dass sowohl Dr. Hahne vom Thünen-Institut als auch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen davon ausgehen, dass die im Bericht kalkulierten Kosten für die Abluftreinigung im Wesentlichen auf Angebotspreisen fußen ohne Berücksichtigung von Preisnachlässen und ohne Berücksichtigung von Einspar- und Optimierungspotenzialen, weshalb es sich laut Dr. Hahne um eine eher pessimistische Kostenkalkulation handelt (vgl. S. 110).

51

Den von der Klägerin im Rahmen der Klagebegründung vorgetragenen Bedenken gegen die Wirtschaftlichkeit einer Abluftreinigungsanlage ist schon deshalb nicht weiter nachzugehen, weil die Klägerin offenbar der Ansicht ist, es käme auf die Wirtschaftlichkeit im Einzelfall an, was nach dem oben Gesagten (vgl. Nr. 1 b) aa)) jedoch gerade nicht der Fall ist. Im Übrigen sind ihre pauschalen Angaben zu den Kosten einer Abluftreinigungsanlage weder im Vergleich zu den Berechnungen des KTBL noch des UBA in irgendeiner Form belegt bzw. nachvollziehbar.

52

Schließlich sind auch die in der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG genannten Kriterien Nr. 4, 5, 6 und 10 erfüllt. Jedenfalls in großen Schweinehaltungsanlagen sind nämlich Abluftreinigungsanlagen mit Erfolg im Betrieb erprobt worden. Allein zwischen 1997 und 2010 wurden 762 Abluftreinigungsanlagen in der Schweinehaltung errichtet (vgl. BT-Drs. 17/12918, S. 12). Bekanntermaßen existieren mindestens 11 DLG-anerkannte Verfahren von 9 verschiedenen Herstellern, die umfangreiche Funktionsnachweise erbracht haben. Weitere Daten und Zahlen folgen aus dem zitierten UBA-Bericht aus diesem Jahr. Danach wurden seit 1997 bis Ende 2013 insgesamt 1012 Anlagen in der Schweinehaltung in ganz unterschiedlichen Stallgrößen errichtet (vgl. S. 60, 71). In der Zeit von 2009 bis 2013 stieg die Zahl einstufiger Biofilter nach Herstellerangaben um weitere 85 Anlagen an. Davon entfielen 59 Anlagen auf die Schweinehaltung, 7 auf die Sauen- und 19 auf die Ferkelhaltung (vgl. S. 36). Im gleichen Zeitraum wurden in der Schweinehaltung insgesamt 146 mehrstufige Abluftreinigungsanlagen errichtet, wovon 105 auf die Mast, 24 auf die Sauen- und 17 auf die Ferkelhaltung entfielen (vgl. S. 40). Aufgrund der von der DLG eingeführten umfangreichen Testverfahren, nach denen die Filter bestimmte Reinigungsleistungen in Bezug auf Geruch, Ammoniak und Staub zu erbringen haben (vgl. Tabelle 2.2-5, S. 42) ist auch die Wirksamkeit der Filteranlagen nachweisbar und damit dem Kriterium in Nr. 6 der Anlage zu § 3 Abs. 6 BImSchG Rechnung getragen. Die Einzelheiten zu Art und Umfang der DLG-Prüfung sind auf deren Homepage unter http://www.dlg.org/abluftreinigungsanlagen.html abrufbar. Dort ist auch der sog. DLG-Prüfrahmen „Abluftreinigungssysteme für Tierhaltungsanlagen“ einsehbar. Auch Nr. 10 ist als erfüllt anzusehen. Die Notwendigkeit, die Gesamtwirkung der Emissionen und die Gefahren für den Menschen und die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden oder zu verringern, hat der Vertreter des Nds. Umweltministeriums in der mündlichen Verhandlung anschaulich erläutert, in dem er die auf europäischen Richtlinien beruhenden Verpflichtungen der Bundesrepublik zur Reduktion der Ammoniakemissionen dargestellt und die Jahr für Jahr befürchtete bzw. erfolgte Überschreitung der national zulässigen 550 kt/a an Ammoniakemissionen erläutert hat, die zu einem wesentlichen Teil (95 %) von der Tierhaltung verursacht wird (vgl. auch UBA-Bericht, S. 10; BT-Drs. 18/2103, S. 1).

53

Nach alledem hat die Kammer keine Zweifel daran, dass jedenfalls in großen Schweinehaltungsanlagen der vorliegenden Art Abluftreinigungsanlagen als Stand der Technik i.S.d. § 3 Abs. 6 BImSchG anzusehen sind.

54

Daraus folgt nach dem oben Gesagten, dass der Beklagte den Einbau einer Abluftreinigungsanlage und die Vorlage entsprechender Antragsunterlagen unabhängig von der konkreten Immissionssituation fordern durfte.

55

cc. Den von der Klägerin geltend gemachten Einwand, dass die TA Luft aus Vorsorgegründen keinen Einbau von Abluftreinigungsanlagen fordert und der Beklagte deshalb keine über die TA Luft hinausgehenden Forderungen stellen durfte, teilt die Kammer nicht.

56

Die in Nr. 5 festgelegten Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen dienen der Normkonkretisierung, wobei es insbesondere um die Konkretisierung des Standes der Technik zur Luftreinhaltung geht. Grundsätzlich sind diese Art von Regelungen auch für die Verwaltungsgerichte verbindlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2001 - 7 C 21/00 - juris, m.w.N.; ebenso Hansmann, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band 4, TA Luft, Nr. 5, Rn. 1, m.w.N.). Die Bindungswirkung entfällt jedoch u.a. bei neuen gesicherten Erkenntnissen über den vom Vorschriftengeber angenommenen Sachverhalt. Gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik können den Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen, die der Konkretisierung des Standes der Technik in der TA Luft zugrunde liegen, den Boden entziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2001, a.a.O.; Hansmann, a.a.O.). Für Vorsorgeanforderungen ist vor allem die Weiterentwicklung des Standes der Technik bedeutsam (vgl. Jarass, a.a.O., § 48, Rn. 51). Tendenziell nimmt die Bindungswirkung von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften mit ihrem Alter ab, da die in ihnen enthaltenen sachverständigen Aussagen häufig durch neuere Erkenntnisse überholt sind (vgl. Jarass, a.a.O.).

57

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Bindungswirkung (auch) einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift durch ihren Anwendungsbereich und ihren Aussagegehalt beschränkt wird (vgl. Jarass, a.a.O., Rn. 48, m.w.N.).

58

Vorliegend ist die TA Luft im Hinblick auf den Inhalt der hier relevanten Nr. 5.4.7.1 zum einen aufgrund des oben dargelegten wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisfortschrittes überholt. Ein Indiz hierfür ist auch die vom Beklagten zutreffend angesprochene Novelle der TA Luft, die für das Jahr 2017 erwartet wird und voraussichtlich Abluftreinigungsanlagen mit bestimmten Abscheideleistungen in großen Schweinehaltungsanlagen aus Vorsorgegründen fordern wird.

59

Zum anderen regelt die TA Luft die Vorsorgeanforderungen für Schweinehaltungsanlagen im Hinblick auf Geruch, Ammoniak und Staub - und damit auch für die staubgetragenen Bioaerosole - nicht abschließend.

60

Nr. 5.1.1 Abs. 2 Satz 2 TA Luft regelt das Verhältnis der Vorsorgeanforderungen für bestimmte Anlagenarten zu den allgemeinen Anforderungen in Nrn. 5.2, 5.3 und 6.2. Danach sind die Regelungen in Nr. 5.4 vorrangig zu beachten, sind also speziell.

61

Im Hinblick auf Bioaerosole regelt die TA Luft in Nr. 5.4.7.1 lediglich, dass „die Möglichkeiten, die Emissionen an Keimen und Endotoxinen durch dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen“ zu prüfen sind. Weitere Konkretisierungen enthält die TA Luft in diesem Punkt nicht. Insofern liegt hier schon kein „Abrücken von den in ihr (der TA Luft) niedergelegten Standards“ im Sinne des von der Klägerin zitierten Urteils vom 21.06.2001 (BVerwG, a.a.O.) vor. Darüber hinaus hat das BVerwG in seiner jüngsten Entscheidung zu Bioaerosolen ausgeführt:

62

„Nr. 5.4.7.1 TA Luft 2002 schließt eine über den Stand der Technik hinausgehende Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Bioaerosole nicht aus (Hervorhebung durch die Kammer). Nach dieser Vorschrift sind die Möglichkeiten zu prüfen, die Emissionen an Keimen und Endotoxinen durch dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen zu mindern. Bei Erlass der TA Luft 2002 ging man davon aus, dass Bioaerosole zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen können; einen Stand der Technik konnte man aber noch nicht formulieren, eine Abluftreinigung deshalb nicht generell verlangen (vgl. Bund/Länderarbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz, Leitfaden S. 1). Die Möglichkeit, im Einzelfall, insbesondere im Hinblick auf eine bestimmte Immissionssituation in der Nachbarschaft der Anlage, zur Vorsorge gegen Bioaerosol-Immissionen eine Abluftbehandlung anzuordnen, bleibt von dem Prüfauftrag für dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen unberührt. Anderenfalls wäre die genannte Regelung in Nr. 5.4.7.1 TA Luft 2002 mit § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG unvereinbar“ (Urteil vom 23.07.2015, a.a.O.).

63

Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass in den Fällen, in denen die Behörde - wie hier - gerade nicht über den Stand der Technik hinausgehende Maßnahmen verlangt, die Regelung in Nr. 5.4.7.1 erst recht nicht entgegensteht. Auch einer weiteren Konkretisierung durch eine Verordnung oder Verwaltungsvorschriften bedarf es hierfür nicht - obgleich letztere in Form des Filtererlasses vorliegt.

64

Hierzu hat das BVerwG in seiner Entscheidung vom 23.07.2015 (a.a.O.) ausgeführt:

65

„Eine Konkretisierung der Betreiberpflichten zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Bioaerosole in der TA Luft würde den Gesetzesvollzug zwar wesentlich vereinfachen; die durch § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gebotene Vorsorge darf jedoch nicht allein deswegen unterbleiben, weil eine Ergänzung der TA Luft aussteht.“

66

In Bezug auf Staub und Geruch sieht Nr. 5.4.7.1 TA Luft - bis auf die Abstandsregelung - keine besonderen Anforderungen vor, so dass grundsätzlich die allgemeinen Anforderungen der Nrn. 5.2 und 5.3 gelten. Zu berücksichtigen ist hier, dass diese nicht auf Tierhaltungsanlagen zugeschnitten sind.

67

Vorgaben zur Begrenzung der Geruchsemissionen finden sich dort nicht. Anders als die Klägerin meint, bedeutet dies aber nicht, dass im Hinblick auf die Vorsorge gegen Geruchsbelästigungen keine weiteren Forderungen mehr zu stellen sind. Schon die Existenz der GIRL, die ebenfalls einen Erlass darstellt und von der Rechtsprechung allgemein als Orientierungshilfe zur Beurteilung von Geruchsimmissionen anerkannt ist (vgl. statt vieler BVerwG, zuletzt Beschluss vom 13.01.2016 - 7 B 38/15 - juris; Beschluss vom 28.07.2010 - 4 B 29.10 - juris), zeigt, dass der TA Luft insoweit keine abschließender, andere Regelungen „sperrender“ Charakter zukommt. Zudem heißt es unter der Überschrift „Mindestabstand“ in Nr. 5.4.7.1: „Der Mindestabstand kann unterschritten werden, wenn die Emissionen an Geruchsstoffen durch primärseitige Maßnahmen gemindert werden oder das geruchsbeladene Abgas in einer Abgasreinigungseinrichtung behandelt wird“. Damit wird der Einbau einer Filteranlage gerade nicht ausgeschlossen.

68

In Bezug auf Staub sieht die TA Luft in Nr. 5.2.1 zwar allgemeine Anforderungen für Gesamtstaub einschließlich Feinstaub vor und bestimmt für die im Abgas enthaltenen staubförmigen Emissionen, dass diese den Massestrom von 0,20 kg/h oder die Massenkonzentration von 20 mg/m³ nicht überschreiten dürfen. Weitere konkrete Vorsorgeanforderungen finden sich dort nicht. Bei der Forderung des Beklagten nach dem Einbau einer Abluftreinigungsanlage (auch) zur Reduzierung der Staubemissionen handelt es sich - anders als im vom BVerwG im Jahr 2001 entschiedenen Fall (vgl. Urteil vom 21.06.2001, a.a.O.) - nicht um eine Forderung nach einem schärferen Emissionsgrenzwert für Gesamtstaub, sondern vielmehr eine Emissionsminderungstechnik unabhängig von dem genannten Wert. Emissionsbegrenzende Maßnahmen nach dem Stand der Technik schließt die TA Luft im Hinblick auf Staub nach Nr. 5.1.3 aber auch nicht aus, sondern sieht dort vor, dass zur integrierten Emissionsvermeidung oder -minderung Techniken und Maßnahmen anzuwenden sind, mit denen die Emissionen in die Luft, das Wasser und den Boden vermieden oder begrenzt werden und dabei ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt erreicht wird.

69

Eine abschließende Regelung, die keine weiteren Forderungen durch die Vollzugsbehörden zulässt, ist darin nicht zu erkennen.

70

Gleiches gilt im Ergebnis für Ammoniak. Hier finden sich im Bereich der Vorsorge bis auf Nr. 5.2.4 schon keine Regelungen in der TA Luft. Auch bei dieser Ziffer handelt es sich jedoch um einen Grenzwert der angegebenen Massenkonzentration oder des Massenstroms im Abgas, der eine emissionsmindernde Technik über die TA Luft hinaus nicht auszuschließen vermag.

71

c. Im Übrigen hält die Kammer die Forderung nach dem Einbau einer Abluftreinigungsanlage auch nach dem Filtererlass für rechtmäßig. Die Wirksamkeitsbedenken der Klägerin werden nicht geteilt. Schon den Erwägungen zur formellen Unwirksamkeit des Filtererlasses wird nicht gefolgt.

72

Weder Art. 84 Abs. 2 GG noch § 48 BImSchG schließen den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Länder aus. Wie der Beklagte zutreffend ausführt, führen die Länder das BImSchG und die auf der Grundlage seiner Verordnungsermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheiten aus und sind damit zugleich zur Schaffung eigener Organisations- und Verfahrensregelungen (auch) auf untergesetzlicher Ebene befugt (vgl. Thiel, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band III, § 48 BImSchG, Rn. 10). Das Verhältnis zwischen bundes- und landesrechtlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften entspricht also nicht demjenigen zwischen Bundesgesetz und entsprechendem Landesrecht, das einem konkurrierenden Gesetzgebungskompetenztitel unterliegt (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG) (vgl. Thiel, a.a.O.). Etwas anderes gilt nur, wenn für einen bestimmten Bereich abschließende bundesrechtliche Verwaltungsvorschriften bestehen. Dann sind davon abweichende Verwaltungsvorschriften der Länder wegen Art. 31 GG gesperrt. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften bleiben aber ebenso zulässig, wie solche, die die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes erläutern (vgl. Thiel, a.a.O.).

73

Die TA Luft ist vorliegend in Bezug auf Bioaerosole und die diesbezüglich zu beachtenden Vorsorgeanforderungen schon nach der oben zitierten Rechtsprechung des BVerwG und in Bezug auf Vorsorgeanforderungen für Geruch, Ammoniak und Staub aus den oben genannten Gründen nicht abschließend und zudem durch den wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisfortschritt überholt. Demnach ist auch die Normkonkretisierung auf Landesebene in Form von Erlassen/Verwaltungsvorschriften nicht gesperrt (vgl. im Ergebnis ebenso: Dietrich/Birkhölzer, Strengere Anforderungen an Tierhaltungsanlagen, Nds.VBl. 2013, S. 303 ff.).

74

2. Nach alledem ist der Genehmigungsantrag ohne Rechtsfehler abgelehnt worden. Ein Anspruch auf die Erteilung der begehrten Genehmigung ohne den Einbau einer Abluftreinigungsanlage besteht nicht.

75

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

76

Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten waren nicht für erstattungsfähig zu erklären, da die Beigeladene sich mangels Antragstellung keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

77

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

78

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

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