Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-15, Aktenzeichen 6 A 4309/05
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0815.6A4309.05.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Das beklagte Land wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der
Bezirksregierung E. vom 8. Oktober 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 22. April 2005 verpflichtet, dem Kläger auf die
Rechnungen der Zahnärzte Dr. E1. und H. vom 22. Juni 2004 und vom 11.
August 2004 eine weitere Beihilfe in Höhe von 695,04 EUR nebst 5 % Zinsen seit
dem 27. April 2005 zu zahlen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 %
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Polizeibeamter im Ruhestand. Er begehrt eine weitere Beihilfe zu
Aufwendungen für die Versorgung seines im Jahr 1978 geborenen Sohnes mit einem
Implantat im Unterkiefer.

3

Mit Schreiben vom 18. März 2004 legte der Kläger der seinerzeit für ihn
zuständigen Beihilfestelle (Bezirksregierung E2. ) einen vom selben Tage
datierenden Heil- und Kostenplan der Zahnärzte Dr. E1. und H. vor, der bei
seinem Sohn zu voraussichtlichen Gesamtkosten in Höhe von 1.463,85 EUR den
Einsatz eines Implantats im Unterkiefer vorsah. Mit dem Implantat sollte der
genetisch nicht angelegte Zahn 35 nach Extraktion des noch vorhandenen
Milchzahns ersetzt werden. Diese Art der Versorgung wurde aufgrund der gesunden
Nachbarzähne als beste, schonendste Lösung empfohlen. Mit Bescheid vom 11. Mai
2004 lehnte die Bezirksregierung E2. es ab, die Aufwendungen über einen
Pauschalbetrag von 250,- EUR hinaus als beihilfefähig anzuerkennen. Der Kläger
erhob nach erfolglosem Widerspruch am 29. September 2004 Klage beim
Verwaltungsgericht Düsseldorf (26 K 6307/04). Später erklärte er ebenso wie das
beklagte Land das Verfahren für in der Hauptsache erledigt, nachdem die
Implantatversorgung für seinen Sohn tatsächlich durchgeführt worden war.

4

Mit Beihilfeantrag vom 6. Oktober 2004 machte der Kläger u.a. die
Aufwendungen für diese Behandlung durch Vorlage einer Rechnung vom 22. Juni
2004 über 890,96 EUR und einer Rechnung vom 11. August 2004 über 422,84 EUR
geltend. Die Bezirksregierung E2. gewährte ihm hierfür mit Bescheid vom 8.
Oktober 2004 lediglich eine Beihilfe in Höhe von 200,- EUR (80 % von 250,- EUR).
Werde eine Implantatversorgung gewählt, obwohl die Indikationen nach der
Beihilfenverordnung - BVO - nicht vorlägen, seien die Aufwendungen grundsätzlich
nicht beihilfefähig. Mit dem anerkannten Pauschalbetrag seien sämtliche Kosten der
zahnärztlichen und kieferchirurgischen Leistungen abgegolten.

5

Der Kläger erhob am 21. Oktober 2004 Widerspruch. Er trug vor, die
Implantatbehandlung sei medizinisch indiziert gewesen. In einem solchen Fall könne
ein Implantat auch abweichend von der BVO beihilfefähig sein. Soweit durch
Verwaltungsvorschrift zur BVO in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung für
jeden Zahn bei nicht indizierter Implantatversorgung nur noch pauschal 250,- EUR
als beihilfefähig anerkannt würden, trage dies dem Fürsorgegedanken nicht
hinreichend Rechnung und verstoße gegen die Verpflichtung des Dienstherrn zur
amtsangemessenen Alimentation. Zumindest seien die Kosten als beihilfefähig zu
berücksichtigen, die bei einer herkömmlichen Zahnersatzversorgung entstanden
wären. Die Kosten einer solchen Behandlung beliefen sich nach einem alternativen
Behandlungskonzept des Zahnarztes auf 1.455,04 EUR.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 22. April 2005 wies die Bezirksregierung
E2. den Widerspruch zurück. Die zum 1. Januar 2004 eingeführte Regelung in
§ 4 Abs. 2 Buchstabe b) BVO sehe nur noch unter sehr engen Voraussetzungen und
nach vorheriger Anerkennung durch die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit von
Aufwendungen für Implantate vor. Diese Regelung stehe der Gewährung einer
weiteren Beihilfe entgegen.

7

Der Kläger hat am 27. April 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein
Widerspruchsvorbringen im Wesentlichen wiederholt und vertieft. Aus ärztlichen
Schreiben vom 18. März 2004, vom 22. April 2004 und vom 19. Mai 2004, wegen
deren Inhalts auf Bl. 35, 58 und 59 der Gerichtsakte verwiesen wird, ergebe sich,
dass das Implantat medizinisch indiziert gewesen sei.

8

Mit Schreiben vom 18. Juni 2005 hat das beklagte Land im Vorgriff auf eine
Änderung der Verwaltungsvorschriften zur BVO einen Betrag von weiteren 200,-
EUR (insgesamt 450,- EUR) als beihilfefähigen Aufwand anerkannt und
dementsprechend eine weitere Beihilfe in Höhe von 160,- EUR bewilligt. Im Umfang
dieser Bewilligung haben die Beteiligten das Verfahren für in der Hauptsache erledigt
erklärt.

9

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

10

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der
Bezirksregierung E2. vom 8. Oktober 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 22. April 2005 zu verpflichten, ihm auf die
Rechnungen der Zahnärzte Dr. E1. und H. vom 22. Juni 2004 und vom 11.
August 2004 eine weitere Beihilfe in Höhe von 695,04 EUR nebst 5 % Zinsen seit
dem 27. April 2005 zu zahlen,

11

hilfsweise,

12

zu den Aufwendungen einer herkömmlichen Zahnersatzversorgung gemäß dem
alternativen Kostenvoranschlag des behandelnden Zahnarztes in Höhe von 1.455,05
EUR eine weitere Beihilfe zu zahlen, jedoch nicht höher als mit dem Hauptantrag
gefordert.

13

Das beklagte Land hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Es hat die Gründe des Festsetzungs- und des Widerspruchsbescheides
wiederholt und vertieft. Die Regelung in § 4 Abs. 2 lit b) BVO beinhalte eine
Konkretisierung der Begriffe der Notwendigkeit und Angemessenheit von
Aufwendungen. Sie beruhe auf Empfehlungen der Zahnärztekammern Nordrhein und
Westfalen sowie der Bundesärztekammer, die in den Indikationsfällen keine
Alternative zur Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme
außerhalb adäquater Implantatversorgung gesehen hätten. Derjenige, der trotz
fehlender Indikation eine solche Behandlung durchführen lasse, sei auf den in den
Verwaltungsvorschriften zur BVO vorgesehenen Pauschalbetrag je Implantat
festgelegt. Eine darüber hinaus gehende Beihilfe zu fiktiven Aufwendungen für eine
Alternativversorgung scheide aus. Dass das Implantat beim Sohn des Klägers die
einzig denkbare Versorgung gewesen wäre, gehe aus den vom Kläger eingereichten
Unterlagen nicht hervor.

16

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat mit Urteil vom 27. September 2005 die
Beendigung des Verfahrens festgestellt, soweit die Beteiligten das Verfahren in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Die
Aufwendungen für die Implantatversorgung seien nach § 4 Abs. 2 lit b) BVO nicht
beihilfefähig, weil keine der dort genannten Indikationen einschlägig sei. Die
Vorschrift sei wirksam. Sie beruhe auf der Ermächtigung durch § 88 Satz 5 des
Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG -
). Die mit ihr verbundenen Begrenzungen der Beihilfe seien im konkreten Fall zumal
angesichts der bewilligten Pauschale nicht zu beanstanden. Dass dem Kläger ein
nicht weiter gedeckter Eigenanteil in Höhe von 691,04 EUR verbleibe, verstoße nicht
gegen den Gleichheitssatz. Bei einem Vergleich der durch § 4 Abs. 2 lit b) BVO
anerkannten Indikationen mit der beim Sohn des Klägers gegebenen Indikation stelle
sich dessen Betroffenheit als deutlich geringer dar, so dass wesentlich gleiche
Sachverhalte nicht vorlägen. Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht
des Dienstherrn lasse sich nicht feststellen. Die Fürsorgepflicht verlange nicht, dass
der Beihilfeberechtigte seine krankheitsbedingten Aufwendungen lückenlos erstattet
bekomme. Sie schütze ihn allerdings davor, mit erheblichen Aufwendungen belastet
zu bleiben, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht auffangen könne.
Auch jungen Patienten - wie dem Sohn des Klägers - sei es jedoch zuzumuten, eine
Alternativversorgung von Zahnlücken in der herkömmlichen Weise, also
insbesondere mit einer Brücke, in Anspruch zu nehmen. Entscheide sich der
Betroffene gleichwohl für eine Implantatbehandlung, müsse er die darauf
entfallenden Kosten selbst tragen. Die Anerkennung fiktiver Aufwendungen für eine
Alternativversorgung scheide aus, weil die Beihilfevorschriften an tatsächlich
entstandene Aufwendungen anknüpften.

17

Gegen das den Prozessbevollmächtigten des Klägers am 7. Oktober 2005
zugestellte Urteil haben diese am 7. November 2005 die Zulassung der Berufung
beantragt. Mit Beschluss vom 6. Dezember 2007, den Prozessbevollmächtigten des
Klägers zugestellt am 11. Dezember 2007, hat der Senat die Berufung
zugelassen.

18

Mit seiner am 21. Dezember 2007 bei Gericht eingegangenen
Berufungsbegründung trägt der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seines
erstinstanzlichen Vortrags vor, es entspreche nicht dem Kern der Fürsorgepflicht,
Beihilfe für eine medizinisch notwendige, nicht sinnvoll zu ersetzende
Behandlungsart unter Berufung auf im konkreten Fall nicht einschlägige
Kostenersparnis- und Leistungsbegrenzungsgesichtspunkte zu versagen. Zur
Implantatversorgung habe keine sinnvolle Alternative zur Verfügung gestanden, weil
es dem Sohn des Klägers nicht habe zugemutet werden können, seine dem
ersetzten Zahn benachbarten Zähne abschleifen zu lassen. Allein die Entscheidung
des Patienten für die bestmögliche medizinische Versorgung könne nicht dazu
führen, dass der Beihilfeanspruch in vollem Umfang entfalle, zumal nunmehr
aufgrund eines Erlasses des Finanzministeriums vom 10. Oktober 2007 zumindest
die Beihilfefähigkeit der Kosten einer Suprakonstruktion anerkannt werde. Der
Hilfsantrag betreffe keine fiktiven, sondern aufgrund der durchgeführten
Zahnersatzversorgung tatsächlich entstandene Aufwendungen. Dass nur Beamte,
die bzw. deren Angehörige eine herkömmliche Zahnersatzbehandlung mit einer
Brücke gewählt hätten, hierzu eine Beihilfe erhielten, stelle eine nicht hinnehmbare
Ungleichbehandlung dar. Allein die Form der Zahnersatzversorgung könne kein
sachliches Differenzierungskriterium sein. Im Übrigen fehle es an der erforderlichen
Einzelfallprüfung des Dienstherrn, ob die Fürsorgepflicht es gebiete, dem
Beihilfeberechtigten eine über die Beihilfevorschriften hinaus gehende Beihilfe zu
gewähren.

19

Der Kläger beantragt,

20

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

21

Das beklagte Land beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Es verteidigt das angefochtene Urteil und macht in Wiederholung und Vertiefung
seines bisherigen Vortrags geltend, die Implantatversorgung des Sohnes des
Klägers stelle eine nicht beihilfefähige "Luxusversorgung" dar. Der Kläger habe nicht
schlüssig dargelegt, warum es sich bei der Behandlung seines Sohnes um einen
Sonderfall handeln solle. Da die Implantatversorgung das medizinisch Notwendige
deutlich überschreite, fehle es an der Vergleichbarkeit mit herkömmlichen
Alternativbehandlungen.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Gerichtsakte im Verfahren 26 K 6307/04 des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf, des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des
beklagten Landes und des vom Kläger eingereichten Hefters mit Beihilfevorschriften
Bezug genommen.

25

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

26

Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

27

Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von
695,04 EUR zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung seines Sohnes
gemäß § 88 Satz 1, 2 und 4 LBG i.V.m. dem Bestimmungen der Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen
(Beihilfenverordnung - BVO -), hier anwendbar in der Fassung der neunzehnten
Verordnung zur Änderung der BVO vom 12. Dezember 2003 (GVBl. NRW 2003,
756). Soweit der Bescheid der Bezirksregierung E2. vom 8. Oktober 2004 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. April 2005 dem entgegen steht, ist
er rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).

28

Die Aufwendungen für die Implantatversorgung sind notwendig und angemessen
(I.). Ihre Beihilfefähigkeit ist nicht durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ausgeschlossen
(II.) und in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BVO begrenzt (III.).

29

I.

30

§ 88 Satz 1 und 2 LBG verleiht den Beihilfeberechtigten unter anderem in
Krankheitsfällen einen gesetzlichen, durch die §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO
konkretisierten Anspruch auf Beihilfe zu ihren notwendigen und angemessenen
Aufwendungen. Die Aufwendungen für die Implantatversorgung des Sohnes des
Klägers erfüllen diese Voraussetzungen. Die bei ihm aufgrund der genetischen
Nichtanlage des Zahnes 35 entstandene Zahnlücke ist als von seinen Zahnärzten als
behandlungsbedürftig erkanntes Leiden ein Krankheitsfall. Zu dessen Behandlung
war die Versorgung mit einem Implantat notwendig. Ob Aufwendungen notwendig
sind, bestimmt sich danach, ob sie medizinisch geboten sind. Dies richtet sich
regelmäßig nach der Beurteilung des behandelnden Arztes.

31

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 -,
NJW 1996, 801.

32

Dass die Versorgung der Zahnlücke des Sohnes des Klägers mit einem Implantat
medizinisch geboten war, folgt aus der dem Heil- und Kostenplan der Zahnärzte Dr.
E1. und H. vom 18. März 2004 zugrunde liegenden Beurteilung. In ihrem
Schreiben vom 19. Mai 2004 führen sie hierzu aus, aufgrund der kariesfreien und
parodontologisch gesunden Nachbarzähne sei die Versorgung mit einem Implantat
die beste, schonungsvollste Lösung. Die Richtigkeit dieser Einschätzung wird von
dem beklagten Land nicht in Abrede gestellt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht
aus § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, und zwar ungeachtet der Frage nach der
Wirksamkeit dieser Vorschrift. Zur Notwendigkeit von Aufwendungen im Sinne des §
88 Satz 2 und 4 LBG trifft § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO keine Regelung. Die
Bestimmung stellt keinen abschließenden Katalog medizinischer Indikationen für eine
Implantatversorgung auf, sondern greift aus der Vielzahl der Indikationen einige
Fallgestaltungen heraus, auf die die Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung
unabhängig von der medizinischen Notwendigkeit einer solchen Versorgung auch in
anderen Fallgestaltungen begrenzt werden soll.

33

Die durch die Behandlung entstandenen Aufwendungen sind auch angemessen.
Die Angemessenheit beurteilt sich bei zahnärztlichen Leistungen nach dem
Gebührenrahmen der Gebührenordnung für Zahnärzte, da zahnärztliche Hilfe in aller
Regel nach Maßgabe dieser Gebührenordnung zu erlangen ist.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1995 - 2 C 33.94 -, NWVBl 1996,
100.

35

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist für die Beurteilung der Angemessenheit ohne
Relevanz. Denn der darin liegende Ausschluss von implantologischen Leistungen
außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen kann nicht als nähere
Regelung des Merkmals "angemessen" auf der Basis der Ermächtigung des § 88
Satz 4 LBG aufgefasst werden. Zur näheren Bestimmung der Angemessenheit darf
der Verordnungsgeber auf der Grundlage von § 88 Satz 4 LBG Kriterien aufstellen,
nach denen er die Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen quantitativ begrenzt.
Bezugspunkt ist dabei nach der Vorgabe von § 88 Satz 2 LBG, der im Hinblick auf
die Angemessenheit Inhalt, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigungsnorm festlegt,
die einzelne Aufwendung. Ein vollständiger Ausschluss der Beihilfefähigkeit
notwendiger Aufwendungen überschreitet diesen vorgegebenen Rahmen jedoch,
weil er keine quantitative Regelung darstellt. Werden notwendige Aufwendungen -
wie in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO außerhalb des genannten Indikationsbereichs - in
jedem Umfang für unangemessen erklärt, liegt darin bereits begrifflich keine
Regelung der Angemessenheit mehr.

36

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Beschluss vom 9. Oktober 2007 - 6 A 314/07 -, m.w.N.

37

Da die Kosten für die Implantatbehandlung gemäß der Gebührenordnung für
Zahnärzte innerhalb des dort vorgesehenen Rahmens berechnet worden sind, sind
die entsprechenden Aufwendungen des Sohnes des Klägers angemessen.

38

II.

39

Die Beihilfefähigkeit dieser Aufwendungen ist nicht (wirksam) durch § 4 Abs. 2 lit
b) Satz 1 BVO ausgeschlossen.

40

Nach § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
implantologische Leistungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der
Gebührenordnung für Zahnärzte vom Vorliegen einer der nachfolgend genannten
Indikationen abhängig. Im Fall des Sohnes des Klägers ist keine dieser Indikationen
einschlägig. Indes folgt hieraus kein Ausschluss des Anspruchs auf Bewilligung von
Beihilfe zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung, weil § 4 Abs. 2 lit b) Satz
1 BVO gegen höherrangiges Recht verstößt.

41

Offen bleiben kann, ob die Vorschrift auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruht.
Da sie, wie ausgeführt, keine nähere Bestimmung der Notwendigkeit oder
Angemessenheit der Aufwendungen i.S.v. § 88 Satz 2 und 4 LBG trifft, kommt als
Ermächtigung nur § 88 Satz 5, 1. Halbsatz LBG in Betracht. Hiernach kann
unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen u.a. bei zahnärztlichen Leistungen begrenzt
werden. Ob in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO eine solche Begrenzung gesehen werden
kann,

42

vgl. zu einer ähnlichen Problematik OVG NRW, Beschluss vom 24. September
2007 - 6 A 3868/05 -,

43

bedarf keiner Entscheidung. Denn unabhängig hiervon ist § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1
BVO mit der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht
zu vereinbaren, weil die jedenfalls sehr weitgehende Begrenzung der
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatbehandlungen unverhältnismäßig
ist, insbesondere dem Gebot eines vertretbaren Ausgleichs zwischen der
Fürsorgepflicht und fiskalischen Erwägungen nicht genügt.

44

1.

45

Eine Beihilfevorschrift, die wie § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO die Beihilfefähigkeit
von notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheitsfällen einschränkt,
muss sich an diesem Gebot messen lassen. Es reicht nicht aus, dass die
Einschränkung die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern unberührt lässt. Dies ergibt
sich aus folgendem:

46

Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Das Beihilfensystem in seiner
gegenwärtigen Gestalt wird dadurch aber nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine
verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für
Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von
Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe
zu gewähren, besteht nicht.

47

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2
BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE
106, 225; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.

48

Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses allerdings
den Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht
gegenüber den Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht gebietet, für das Wohl und
Wehe des Beamten und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von
ihnen abzuwenden. Hat sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch
die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass
der Beamte aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit
erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die für ihn unabwendbar sind und denen
er sich nicht entziehen kann.

49

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O., OVG
NRW, Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006, 282.

50

Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch die
Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert die
Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen und
auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang. Insbesondere muss Beihilfe nicht für
solche Behandlungen gewährt werden, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

51

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.; BVerwG,
Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002, 1216.

52

Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr jedoch
die Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der Fürsorgepflicht
ebenso wie das grundrechtsgleiche Recht, das diese Verfassungsnorm dem
Beamten in Bezug auf die Fürsorgepflicht verleiht, angemessen zu berücksichtigen.
Dem in der Norm enthaltenen Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der
Dienstherr bei weitreichenden Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfall in Anlehnung an die (grundrechtsbezogene) Wesensgehaltsgarantie
des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung eines nur schwer bestimmbaren, sehr eng
begrenzten Wesenskerns der Fürsorgepflicht und damit auf die Einhaltung einer
äußersten Grenze beschränkt. Vielmehr ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
als übergreifender Leitregel allen staatlichen Handelns Rechnung zu tragen. Dieser
Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip und bindet jede staatliche
Gewalt, sofern eine geschützte Rechtsposition des Bürgers beeinträchtigt wird.

53

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE
76, 256 (in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG), vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -,
BVerfGE 38, 348, und vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127;
Grzeszick in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108, Stand:
November 2006; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr.
81.

54

Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der - wie
hier - mit dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und angemessenen
Aufwendungen im Krankheitsfall nachteilig auf durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte
Rechtspositionen des Beamten einwirkt. Eine derartige Regelung muss einem
legitimen Zweck dienen und sich als vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck
und der Fürsorgepflicht darstellen.

55

Vgl. zum Erfordernis eines "Kompromisses" OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006
- 1 A 3633/04 - und Beschluss vom 6. Mai 2004 - 1 A 1160/03 -.

56

2.

57

Der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird diesen
Anforderungen nicht gerecht.

58

Die Regelung verfolgt allerdings einen legitimen Zweck. Sie beruht auf der - auch
von der Zahnärzteschaft gesehenen - Notwendigkeit, einer durch die im Allgemeinen
kostenintensivere Behandlungsart der Implantatversorgung bedingten Ausuferung
der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten angemessen entgegenzutreten.
Maßgeblich ist dabei der Gesichtspunkt, dass neben der Einbringung von
Implantaten regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung
auf "herkömmliche" Art und Weise, etwa mit einer Brücke, gegeben ist.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 -.

60

Dieser Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem Hintergrund des
auch im Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der sparsamen Verwendung
öffentlicher Mittel legitim. Er steht jedoch im vorliegenden Zusammenhang unter der
Einschränkung, dass die Gefahr einer Ausuferung der Kosten gerade auf den
Mehraufwand zurückzuführen ist, der durch die Inanspruchnahme einer
Implantatversorgung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung von Zahnlücken
hervorgerufen wird. Ein darüber hinausgehender Ausschluss von Kosten, die bei der
medizinisch gebotenen Behandlung einer Zahnlücke unabhängig von der Art der
Behandlung anfallen, würde durch den als legitim zu betrachtenden Zweck nicht
mehr gedeckt.

61

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in Ansehung
des oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich, jedenfalls aber als nicht
verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht
nicht in einen vertretbaren Ausgleich, sondern stellt das Interesse an einer
Kostenbegrenzung einseitig über die durch das Fürsorgeprinzip geschützten
Interessen der Beihilfeberechtigten.

62

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf wenige sehr
eng gefasste Indikationen einen völligen Ausschluss der Beihilfe auch und gerade in
Fällen, in denen diese Aufwendungen notwendig und angemessen sind. Ein
derartiger vollständiger Ausschluss ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die
Inanspruchnahme einer Implantatbehandlung an Stelle einer "herkömmlichen"
Versorgung entstehenden (Mehr-) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich
geeignetes Mittel bietet sich an, die Beihilfefähigkeit für Implantatbehandlungen
quantitativ auf die Kosten zu begrenzen, die bei einer konventionellen Versorgung
der Zahnlücke ebenfalls anfallen würden. Dem kann nicht entgegen gehalten
werden, dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität derartige
Alternativbetrachtungen nicht tunlich sind. Die Systematik der BVO belegt, dass der
Dienstherr in anderen Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte
Obergrenzen als praktikables Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich
namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5 sowie in §
10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BVO Regelungen, welche die Beihilfefähigkeit von
Aufwendungen für bestimmte Leistungen auf die Höhe der Kosten beschränken, die
im Falle einer anderen Leistung entstanden wären.

63

Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht gewährt
werden kann,

64

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und Urteil vom 23. August
1993 - 12 A 1031/91 -; OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O.,

65

steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht
entgegen, denn Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich entstandenen
Aufwendungen einer Implantatbehandlung gewährt. Dass diese nur bis zu einer an
fiktiven Aufwendungen orientierten Obergrenze beihilfefähig wären, macht sie nicht
selbst zu fiktiven Aufwendungen.

66

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber hinaus
dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht. Die mit ihr
einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der Fürsorgepflicht zu
berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten steht außer Verhältnis zu
dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck der Kostenbegrenzung.

67

Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den
Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen Behandlungen
aus finanziellen Überlegungen abzusehen.

68

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.

69

Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche
Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering
belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu namentlich, die Substanz
vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit zu schonen.

70

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008 - 1 A 1171/07 -, ferner Urteil vom 24.
Mai 2006, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -,
DÖD 2007, 34.

71

Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig über die
durch die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt , wenn ein
Beihilfeberechtigter auf derartige Vorteile einer dem medizinischen Fortschritt
entsprechenden Heilbehandlung nur aus Kostengründen verzichten müsste. Wird
dem Beihilfeempfänger durch eine "moderne", aber kostenaufwändigere
Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die körperliche Unversehrtheit erspart
oder werden andere gesundheitliche Nachteile vermieden, so müssen
Fürsorgepflicht und fiskalische Erwägungen in einen dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werdenden Ausgleich miteinander gebracht
werden. Das zwingt den Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung
zu unterstützen, wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem
angemessenen Verhältnis zu der "herkömmlichen", aber kostengünstigeren
Heilmethode stehen.

72

Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, a.a.O.

73

Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe auch
für solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

74

Vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 -.

75

Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten
Voraussetzungen die notwendige und angemessene medizinische Versorgung. Die
vollständige Verweigerung der Unterstützung für diese Behandlung ist nicht etwa
deshalb unverhältnismäßig, weil sie dem Beihilfeberechtigten eine optimale
medizinische Versorgung vorenthalten würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr,
weil sie ihn einem finanziellen Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in
seine körperliche Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene
Behandlung in Kauf zu nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden,
dem Beamten sei es zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten
Zusatzversicherung derartige finanzielle Risiken abzuwenden.

76

Vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 - 2 L 165/02 -.

77

Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der
Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, denen er durch seine Entscheidung für ein
Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da prinzipiell jedes
Krankheitsrisiko durch eine private Vollversicherung abgedeckt werden kann.

78

Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4 Abs. 2 lit
b) Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus Kostengründen auf die
Vorteile einer medizinisch notwendigen Implantatbehandlung verzichten müssen und
in diesem Bereich vom medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender
Eingriffe in ihre körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift
zwingt die Betroffenen, eine "herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder
Zahnprothese und damit insbesondere in den Fallgestaltungen der Einzelzahnlücke
mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der
Zähne acht, sieben und sechs erhebliche Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und
weitere gesundheitliche Nachteile wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und
Karies hinzunehmen. Denn die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der
Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen,
kann dem Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten
nicht zugemutet werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs
genannten Maßstab eine Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem verfolgten
Ziel der Kostenbegrenzung in einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis steht.

79

Die Typisierungsbefugnis des Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Dass
Beihilfeberechtigte auch in den Fällen von einer Implantatbehandlung
ausgeschlossen werden, in denen diese aus Gründen der Substanzschonung
medizinisch notwendig und angemessen ist, stellt nicht lediglich eine Härte im
Einzelfall dar, die aufgrund des pauschalierenden und typisierenden Charakters der
Beihilfevorschriften hinzunehmen wäre. Wie nämlich die für die Rechtslage bis zum
31. Dezember 2003 maßgebliche Nr. 5.5 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung
der BVO (VV) in der seinerzeit geltenden Fassung belegt, handelt es sich
insbesondere bei den Fällen der Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen
sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs um
regelmäßig vorkommende Fallgestaltungen, die dem Dienstherrn bekannt waren.

80

Der Dienstherr kann sich auch nicht auf eine veränderte Einschätzung der
medizinischen Problematik dieser Sachverhalte durch die Zahnärzteschaft berufen.
Zwar beruhen die in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO aufgeführten Indikationen auf
Stellungnahmen der Zahnärztekammern Nordrhein und Westfalen sowie der
Bundeszahnärztekammer. Diese Stellungnahmen hatten nach der Darstellung des
beklagten Landes indes Fallgestaltungen zum Gegenstand, in denen es keine
Alternative zur Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme
außerhalb adäquater Implantatversorgung gibt, diese mithin die einzige
zahnmedizinisch mögliche Behandlung darstellt. § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO
beschränkt sich mit der Orientierung an diesen Ausnahmefällen auf die Zielsetzung,
den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht unangetastet zu lassen. Wie ausgeführt, ist
dieser Maßstab jedoch zu eng, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine Begrenzung der Fürsorgepflicht zu genügen.

81

Im Übrigen spricht Nr. 11c) der VV (zu § 4 Abs. 2 lit b) BVO) dafür, dass der
Dienstherr selbst die Unverhältnismäßigkeit des völligen Ausschlusses der
Beihilfefähigkeit einer notwendigen Implantatbehandlung erkannt hat. Durch die
Bestimmung, dass Pauschalbeträge von derzeit 450,- EUR je Implantat als
beihilfefähige Aufwendungen anzuerkennen seien, soll offenbar die übermäßige
Belastung der Beihilfeempfänger abgemildert werden. Ein vertretbarer Ausgleich
zwischen der Fürsorgepflicht und dem Zweck der Kostenbegrenzung ist mit dieser
Verwaltungsvorschrift jedoch schon deshalb nicht zu erzielen, weil sie in § 4 Abs. 2 lit
b) BVO keine Grundlage hat (vgl. dazu sogleich unter 3.).

82

3.

83

Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift. Eine
verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist
nicht möglich. Insbesondere lässt sich die Vorschrift nicht so verstehen, dass sie
außerhalb des Bereichs der genannten Indikationen Raum für eine Beihilfefähigkeit
der Aufwendungen für implantologische Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa
der fiktiven Kosten der herkömmlichen Versorgung einer Zahnlücke - lässt.

84

Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von mehreren
Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den allgemeinen
Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit der Verfassung
übereinstimmt. Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die
Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der
in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der
Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine
Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten
Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von
bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig
gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen
nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa
zugunsten einer eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten
Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die
Systematik des § 4 BVO bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene
Verständnis. Die Norm hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht
beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich
eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch Begrenzung auf
pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die auch bei einer alternativen
Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der
aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung
der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4
Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger)
Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen
bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden
Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der
beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3
Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des §
4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine
Ausnahmeregelung zu treffen.

85

III.

86

Der Anspruch des Klägers auf Beihilfe zu den Aufwendungen für die
Implantatbehandlung seines Sohnes ist in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz
6 BVO begrenzt. Eine Versorgung mit einem Implantat ist keine Versorgung mit
Zahnersatz im Sinne dieser Vorschrift. Dies legt schon die medizinische Funktion des
Implantats nahe. Danach handelt es sich nicht um den Zahnersatz selbst, sondern
um eine künstliche Wurzel, die den Zahnersatz trägt bzw. verankert. Jedenfalls
belegt § 4 Abs. 2 lit c) BVO, dass der Begriff des Zahnersatzes in der BVO
Implantate nicht erfasst. Diese Bestimmung unterscheidet nämlich zwischen
Aufwendungen für Zahnersatz nach Abschnitt F des Gebührenverzeichnisses der
Gebührenordnung für Zahnärzte und solchen für implantologische Leistungen nach
Abschnitt K dieses Gebührenverzeichnisses. Mangels entgegenstehender
Anhaltspunkte ist zugrunde zu legen, dass § 4 BVO in Abs. 1 Nr. 1 den Begriff des
Zahnersatzes in demselben Sinne verwendet wie in Abs. 2 lit c).

87

Der Kläger hat auch Anspruch auf Zahlung von Zinsen in der geltend gemachten
Höhe. Er kann gemäß § 291 BGB analog Prozesszinsen beanspruchen. Das
einschlägige Fachgesetz (§ 88 LBG und die auf seiner Grundlage ergangene BVO)
enthält keine abweichende Regelung. Prozesszinsen können auch dann verlangt
werden, wenn die Behörde - wie bei der Bewilligung der Beihilfe - zum Erlass eines
die Zahlung unmittelbar auslösenden Verwaltungsaktes verpflichtet wird.
Voraussetzung ist nur, dass - wie hier - der Umfang der zugesprochenen Geldschuld
feststeht oder rein rechnerisch unzweifelhaft ermittelt werden kann. Aus der
Verweisung des § 291 Satz 2 BGB auf § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB ergibt sich die
Zinshöhe, in deren Rahmen sich die Klageforderung hält.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Sie bezieht den
erstinstanzlich für erledigt erklärten Verfahrensteil ein, weil er mangels
Gebührensprungs keine zusätzlichen Kosten ausgelöst hat. Aus diesem Grund hat
das Verwaltungsgericht insoweit auch keine gesonderte Kostenentscheidung zu
Lasten des Klägers getroffen, die unanfechtbar wäre.

89

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708
Nr. 10, 711 ZPO.

90

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.

91