Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-10, Aktenzeichen 10a B 1522/03.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0310.10A.B1522.03NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der gemäß § 47 Abs. 6 VwGO gestellte Antrag auf vorläufige
Außervollzugsetzung der Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre
für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 119 "S. /M. " hat keinen
Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig.

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Die Antragstellerin ist für das bereits anhängige
Normenkontrollhauptsacheverfahren gegen die angegriffene Satzung im Sinne von
§ 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den
Normenkontrollantrag gegen eine Veränderungssperre - und mithin auch einen
hierauf bezogenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung - jede natürliche
oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Veränderungssperre
oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit
verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42
Abs. 2 VwGO. Danach genügt der Antragsteller seiner Darlegungspflicht, wenn er
hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich
erscheinen lassen, dass er durch die Veränderungssperre in einem Recht verletzt
wird.

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Vgl. für Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne: BVerwG, Urteil vom
24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.

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Nach Maßgabe dieser Kriterien folgt die Antragsbefugnis der Antragstellerin
daraus, dass ihr Bauantrag für die Errichtung zweier Windkraftanlagen durch die
Bauaufsichtsbehörde der Antragsgegnerin gerade wegen der Rechtswirkungen der
hier streitigen Veränderungssperre mit Bescheid vom 19. Mai 2003 abgelehnt
worden ist. Dies genügt, um die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO zu begründen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2003 - 7a D 1/02.NE - und Beschluss
vom 25. November 1997
- 10a D 131/97.NE -; OVG Weimar, Urteil vom 16. Mai 2001 - 1 N 932/00 - NVwZ -
RR 2002, 415 (416).

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Der Senat geht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auf Gewährung
einstweiligen Rechtsschutzes zu Gunsten der Antragstellerin ferner vom Vorliegen
des erforderlichen Rechtsschutzinteresses aus. Mangels Rechtsschutzinteresses
unzulässig ist ein Normenkontroll(eil)antrag dann, wenn die Außervollzugsetzung der
Norm nichts dazu beizutragen vermag, dass Rechtsschutzziel des Antragstellers zu
erreichen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 4 NB 50.92 -, BRS 55 Nr. 25.

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Allerdings sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin ihr
Ziel der Errichtung der beantragten Windkraftanlagen unabhängig von der begehrten
Außervollzugsetzung der Veränderungssperre nicht wird erreichen können. Nach
dem von der Antragsgegnerin überreichten Lageplan (Anlage 4 zum Schriftsatz vom
20. August 2003) liegt ein Fundamentteil der von der Antragstellerin geplanten
(nördlichen) Windkraftanlage Nr. 1 außerhalb der im Flächennutzungsplan
dargestellten Konzentrationszone. Darüber hinaus ragen ausweislich des Lageplans
die Rotorblätter beider Anlagen (bei entsprechender Windrichtung) über die (östliche)
Grenze der Konzentrationszone hinaus. Aus diesen Gründen spricht Überwiegendes
dafür, dass die geplanten Anlagen nicht mehr (vollständig) innerhalb der
Konzentrationszone zur Ausführung gelangen sollen. Schon von daher ist ihre
Genehmigungsfähigkeit zweifelhaft. Im Hinblick darauf, dass zwischen den
Beteiligten Streit über den genauen Standort der geplanten Anlagen bzw. ihrem
exakten Abstand zur Grenze der Konzentrationszone herrscht und angesichts
dessen, dass die Frage, ob die Rotorblätter einer Windkraftanlage die Grenzen einer
im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone nicht überschreiten
dürfen, in der Rechtsprechung - soweit ersichtlich - nicht abschließend geklärt ist,
geht der Senat im Rahmen dieses Eilverfahrens vom Vorliegen des notwendigen
Rechtsschutzinteresses am Ergehen der begehrten vorläufigen Regelung aus.

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Der Antrag ist jedenfalls unbegründet.

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Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige
Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen
wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dabei ist der auf den Individualrechtsschutz
bezogene Begriff des "schweren Nachteils" strenger auszulegen als der Begriff des
"wesentlichen Nachteils" im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 4 VR 2.98 -, NVwZ 1998, 1065.

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Insoweit setzt die Entscheidung über den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO eine
Gewichtung der widerstreitenden Interessen voraus, bei der insbesondere auf die
Folgen für den Antragsteller abzustellen ist, die eintreten, wenn die einstweilige
Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache jedoch Erfolg
hätte.

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Nach diesen Maßstäben ist es nicht dringend geboten, die Vollziehung der
streitigen Veränderungssperre bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag
im Verfahren 10a D 60/03.NE auszusetzen, um schwere Nachteile zu Lasten der
Antragstellerin abzuwehren. Ausschlaggebend für diese Bewertung ist, dass Gründe,
die zu einer (offensichtlichen) Unwirksamkeit der streitigen Veränderungssperre
führen können, nicht erkennbar sind; solche ergeben sich insbesondere nicht aus
den von der Antragstellerin zur Begründung ihres Antrages gemachten
Ausführungen (1.). Auch im Übrigen sind schwere Nachteile zu Lasten der
Antragstellerin nicht ersichtlich (2.).

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1. Form- oder Verfahrensfehler in Bezug auf die Veränderungssperre sind nicht
erkennbar.

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Ebenso wenig drängt sich auf, dass die Veränderungssperre in materiell-
rechtlicher Hinsicht unwirksam wäre. Das von der Antragstellerin gerügte
gleichzeitige Bekanntmachen von Bebauungsplan-Aufstellungsbeschluss und
Veränderungssperre stellt keinen Unwirksamkeitsgrund dar. In der Rechtsprechung
ist geklärt, dass der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan und der
Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre gleichzeitig bekannt gemacht
werden dürfen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE - unter Hinweis
auf BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236.88 -, BRS 49 Nr. 21; OVG
Weimar, Urteil vom 16. Mai 2001 - 1 N 932/00 -, a.a.O.; OVG Lüneburg, Beschluss
vom 24. November 2003 - 1 MN 256/03 -, BauR 2004, 456 (457).

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Der Veränderungssperre ist zudem ein unter dem 13. November 2002
ergangener Beschluss des Planungsausschusses zur Aufstellung des
Bebauungsplans Nr. 119 "S. /M. " vorausgegangen. Der
Planungsausschuss war nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der
Antragsgegnerin gemäß der Zuständigkeitsordnung des Rates für diese
Entscheidung zuständig. Dieser Beschluss ist entgegen dem Vortrag der
Antragstellerin ordnungsgemäß öffentlich bekannt gemacht worden. Nach § 19
Abs. 1 der maßgeblichen Hauptsatzung der Antragsgegnerin werden öffentliche
Bekanntmachungen, die durch Rechtsvorschrift - wie hier durch § 2 Abs. 1 Satz 2
BauGB für den Aufstellungsbeschluss - vorgeschrieben sind, im Amtsblatt für die
Kreisstadt N. vollzogen. Entsprechend dieser Vorschrift ist der
Aufstellungsbeschluss vom 13. November 2002 am 20. Dezember 2002 im Amtsblatt
der Antragsgegnerin ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Entgegen der Ansicht
der Antragsgegnerin kommt es nicht darauf an, ob der daneben von der
Antragsgegnerin veranlasste Aushang am Schwarzen Brett des Rathauses ebenfalls
ordnungsgemäß erfolgt ist. Diese lediglich als zusätzlicher Service für die Bürger
anzusehende Form der Veröffentlichung ist für eine ordnungsgemäße
Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ohne Belang. Entscheidend ist allein,
ob die nach der Hauptsatzung vorgesehene Form der Bekanntmachung eingehalten
worden ist. Dies ist hier wie dargelegt der Fall.

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Auch die weiteren Voraussetzungen des § 14 BauGB liegen vor. Gemäß dieser
Vorschrift kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines
Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen
Planbereich eine Veränderungssperre erlassen. Danach ist materiell-rechtliche
Voraussetzung einer Veränderungssperre neben dem Vorliegen eines ortsüblich
bekannt gemachten Beschlusses über die Aufstellung eines Bebauungsplans, dass
die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt,
was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die
Veränderungssperre ihren Sinn

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erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu
ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres
Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist.
Dem gemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den
bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung und
Fixierung der Planungsabsichten vorliegen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BRS 30 Nr. 76;
OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2003 - 7a D 1/02.NE - m.w.N.

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Diesen Anforderungen genügt die streitige Veränderungssperre.

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Sie dient in zulässiger Weise der Sicherung der Planung, die mit dem
Aufstellungsbeschluss eingeleitet worden ist. Die Antragsgegnerin hat ihre
Planungsabsichten in ausreichender Weise konkretisiert. Aus dem
Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 119 ergibt sich, dass die Planung
das Ziel verfolgt, "die Anzahl sowie die Höhe zusätzlicher Windenergieanlagen auf
ein für das Landschaftsbild verträgliches Maß zu begrenzen". Mit dieser Zielsetzung
wird ein Planungsziel verfolgt, dass gemäß § 14 BauGB mit dem Instrument der
Veränderungssperre gesichert werden kann. Dass es sich bei der eingeleiteten
Bebauungsplanung um eine unzulässige Verhinderungsplanung handelt, wie die
Antragstellerin meint, lässt sich nicht feststellen.

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Werden mit der Aufstellung eines Bebauungsplans negative Zielvorstellungen
verfolgt, ist dies nicht von vornherein zu beanstanden. Solche Ziele können durchaus
den Hauptzweck einer Planung bilden. Einer Gemeinde ist es nicht verwehrt, auf
konkrete Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, die
ihm die materielle Rechtsgrundlage entzieht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2003 - 7a D 1/02.NE - und Beschluss
vom 2. Juli 2002 - 7 B 918/02 -, BauR 2002, 1827.

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Den Gemeinden ist es insbesondere nicht verwehrt, die Errichtung von
Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen durch einen Bebauungsplan einer
Feinsteuerung (z.B. durch Begrenzung der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte
der einzelnen Anlagen) zu unterziehen. Betreiber von Windenergieanlagen müssen
solche Festsetzungen in einem Bebauungsplan hinnehmen, wenn und soweit die
Aufstellung des Plans für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist
(§ 1 Abs. 3 BauGB).

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 BN 60.03 -.

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Die Erforderlichkeit in diesem Sinne wird bestimmt durch die planerische
Konzeption der Gemeinde. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in
ihrer positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das
vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann
aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der
Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer -
aus Sicht der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt
haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung
eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin
liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus
beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9.

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Die Antragsgegnerin verfolgt ausweislich der zitierten Verlautbarung im
Aufstellungsbeschluss vom 13. November 2002 nicht eine bloße
Verhinderungsplanung, sondern will in Konkretisierung der Darstellung im
Flächennutzungsplan die in der Konzentrationszone zulässigen Windenergieanlagen
in Bezug auf deren Anzahl und Höhe steuern. In der Verwaltungsvorlage zum
Planaufstellungsbeschluss wird darauf verwiesen, dass durch den technologischen
Fortschritt der letzten Jahre die Leistungsfähigkeit von Windenergieanlagen um ein
Vielfaches und damit einhergehend auch die Größe der Anlagen derart gestiegen
sei, dass sich daraus insbesondere unter landschaftsästhetischen Gesichtspunkten
neue Konfliktpotentiale ergeben würden. Andererseits sei es politischer Wille, die
Nutzung regenerativer Energien zu fördern. Im Hinblick auf die notwendige
Schonung des Freiraums und zur optimalen Ausnutzung geeigneter Flächen sei die
Errichtung von Windenergieanlagen in Windparks zu

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konzentrieren. Im Rahmen der vorgesehenen Planung werde es in erster Linie
darum gehen, einen gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Nutzungsansprüche
herzustellen, wobei konkret der Frage nachzugehen sei, wie hoch die Zahl sowie die
Höhe von Windenergieanlagen im Plangebiet sein dürfe, ohne dass damit eine
nachhaltige Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes sowie eine erhebliche
Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft verbunden sei.

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Danach sollen Windenergieanlagen in dem Gebiet auch in Zukunft zulässig sein.
Sie sollen lediglich aus städtebaulichen Gründen, nämlich solchen der Gestaltung
des Orts- und Landschaftsbildes (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 BauGB) gesteuert werden.
Das genügt für die Annahme einer positiven und hinreichend konkretisierten
planerischen Vorstellung.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 BN 60.03 -; OVG NRW,
Urteil vom 4. Juni 2003 - 7a D 131/02.NE -, BauR 2003, 1696.

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Davon, dass die Antragsgegnerin keine bestimmte Art baulicher Nutzung ins
Auge gefasst hat, wie die Antragstellerin meint, kann demnach keine Rede sein. Der
Einwand, Windenergieanlagen unterhalb der von der Antragstellerin für ihre
beantragten Vorhaben geplanten Höhe von 130 m seien unwirtschaftlich, weshalb
die eingeleitete Planung im Ergebnis auf eine vollständige Verhinderung von
Windenergieanlagen gerichtet sei, greift nicht durch. Er lässt außer acht, dass nach
dem Stand der Planung völlig offen ist, auf welches maximal zulässige Höhenmaß
Windenergieanlagen in der dargestellten Konzentrationszone künftig beschränkt sein
werden. Die Antragstellerin unterstellt damit einen Planinhalt, der im
Aufstellungsbeschluss vom 13. November 2002 bzw. in der zugehörigen Vorlage der
Verwaltung an keiner Stelle verlautbart worden ist. Im Übrigen ist auch nicht
erkennbar, dass der Einwand der Antragstellerin hinsichtlich der Anforderungen an
einen wirtschaftlichen Betrieb von Windkraftanlagen zutreffend ist. Im Vortrag der
Antragstellerin fehlt es an nachvollziehbaren Angaben dazu. Die Antragsgegnerin
wird bei der weiteren Abwicklung der eingeleiteten Planaufstellung im Rahmen der
Abwägung zu prüfen haben, ob und inwieweit insbesondere die Belange der
Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes es rechtfertigen, die bei der Planung
ebenfalls zu berücksichtigenden Belange der

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Wirtschaft (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB) in Gestalt des Interesses an einem
möglichst optimalen wirtschaftlichen Betrieb von Windenergieanlagen
zurückzustellen. Eine Verpflichtung der Gemeinde auf Sicherstellung eines
maximalen Gewinns besteht allerdings nicht.

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Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Juli 2003 - 1 LA 238/02 -, ZfBR 2003,
785 (787); OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2002 - 7 B 918/02 -, a.a.O.

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Ob der Rat alle für die Abwägung der von dem zu erwartenden Bebauungsplan
betreffenden Belange bereits im Zeitpunkt des Beschlusses über die
Veränderungssperre zutreffend erkannt hat, ist ohne rechtliche Relevanz. Die
Veränderungssperre dient der Sicherung der Planung. Die mit der
Veränderungssperre eintretende Sperrwirkung soll das bestehende Baugeschehen
für einen begrenzten Zeitraum konservieren und Veränderungen unterbinden. Die
Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt deshalb nicht davon ab, ob der noch
nicht beschlossene Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer
ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 6
BauGB) getragen sein wird. Es kommt nur darauf an, ob die beabsichtigte Planung
überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, dass - wie hier - mit den Mitteln der
Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann. Die Wirksamkeit der
Veränderungssperre kann nicht von Voraussetzungen abhängig gemacht werden,
die für den Bebauungsplan erst in einem späteren Stadium des
Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95
und OVG NRW, Beschluss vom 2. März 1994 - 11a B 184/94.NE -, BRS 56 Nr. 88.

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2. Ist die Veränderungssperre danach nicht offensichtlich nichtig, drängt sich als
Ergebnis der Abwägung im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO auf, die
Veränderungssperre als Satzung für die Allgemeinheit und damit auch anderen
Bauwilligen gegenüber wirken zu lassen. Dieses Ergebnis entspricht den Wertungen
des Gesetzgebers, wie sie in den Vorschriften über die Veränderungssperre zum
Ausdruck kommen. Der Gesetzgeber hat damit das Ergebnis der Abwägung für eine
Fallgestaltung wie hier vorgenommen. Würde die Veränderungssperre außer Vollzug
gesetzt, könnte die Antragstellerin und könnten unter Umständen auch weitere
Eigentümer ggfs. Baugenehmigungen für eine Nutzung ihrer Grundstücke erhalten,
die nicht den in zulässiger Weise verfolgten planerischen Vorstellungen der
Antragsgegnerin entspricht. Diese Entwicklung wäre kaum rückgängig zu machen,
wenn im Hauptsacheverfahren die Gültigkeit der Veränderungssperre festgestellt
würde, denn die einmal erteilten Baugenehmigungen dürften schwerlich widerrufbar
sein. Hätte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache dagegen Erfolg, so wäre die
Antragstellerin bis zum Zeitpunkt der Hauptsacheentscheidung möglicherweise durch
die Veränderungssperre an der Bebauung ihres Grundstücks gehindert worden,
soweit die Veränderungssperre ihr gegenüber dann noch gelten sollte. Eventuelle
Verzögerungen bei der Bebauung seines Grundstücks mutet der Gesetzgeber dem
Grundstückseigentümer indes grundsätzlich zu, wenn die Gemeinde ihre Planung
dagegen sichern will, dass sie vor ihrem Abschluss unterlaufen wird.

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Aus dem Vortrag der Antragstellerin ergeben sich keine Anhaltspunkte für das
Vorliegen von schweren Nachteilen im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO zu ihren Lasten,
die eine andere Bewertung erfordern würden. Die von ihr geltend gemachten
negativen finanziellen Folgen in Form von Einnahmeausfällen in Höhe eines
Betrages von 6.000,-- EUR jährlich geben dafür vor allem mit Blick auf eine jährliche
Gesamtvergütung von immerhin noch 528.000,-- EUR nichts her. Der der
Antragstellerin nach ihren Angaben ferner drohende Rücktritt des
Grundstückseigentümers von dem zwischen ihnen geschlossenen
Nutzungsvertrages begründet gleichfalls keinen schweren Nachteil im genannten
Sinne, der eine Außervollzugsetzung der wie dargestellt nicht offensichtlich
unwirksamen Veränderungssperre rechtfertigen könnte. Abgesehen davon, dass ein
Rücktritt des Grundstückseigentümers vom Nutzungsvertrag derzeit keinesfalls
feststeht, fällt dieser Gesichtspunkt in die Risikosphäre der Antragstellerin, die der
"Gefahr" von nicht auszuschließenden planerischen Hindernissen für ihr Vorhaben
durch entsprechend gestaltete Vertragsregelungen hätte begegnen können.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

43

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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45

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2
GKG.

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