Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-06, Aktenzeichen 10 D 145/04.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0606.10D145.04NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die
3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A (D.-----allee ) der Antragsgegnerin, die
vornehmlich die Erweiterung des Einkaufszentrums "CentrO" ermöglichen soll.

3

Das Plangebiet der im Verfahren streitigen 3. Änderung umfasst einen
Teilbereich des am 16. August 1993 in Kraft getretenen Ursprungsbebauungsplans
Nr. 275 A - M. -. Dieser erfasst ein insgesamt ca. 98 ha großes Plangebiet, die
so genannte Neue Mitte P. , das im Osten und Südosten durch die P1.
Straße, im Süden durch die F. Straße, im Westen durch die N. Straße und
im Nordwesten, Norden und Nordosten durch die Bahnstrecke P. -West nach
F1. -G. begrenzt wird. Nördlich dieses gesamten Plangebietes verlaufen, und
zwar jeweils von West nach Ost, der Rhein-Herne-Kanal, die Emscher und die
Bundesautobahn 42. Nördlich der Bundesautobahn liegen die Stadtteile P2. und
T. . Südwestlich des Plangebietes befindet sich der Stadtteil Alt-P. . Der
Hauptbahnhof von P. ist von der südwestlichen Ecke des Plangebietes etwa
1,6 km in südwestlicher Richtung entfernt.

4

Das Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans liegt in einem Bereich, in dem
vormals der H. -I. -Hütte-Konzern (letzter Eigentümer war der U. -Konzern)
Werke der Eisen- und Stahlerzeugung und -verarbeitung betrieben hatte. Nach der
Stilllegung des Konzerns, durch die etwa 15.000 Arbeitsplätze betroffen waren,
beschloss die nordrhein-westfälische Landesregierung, das U1. mit eigenen
und mit Mitteln der Europäischen Gemeinschaft zu erwerben, es durch eine eigens
dafür gegründete Gesellschaft frei räumen zu lassen und es an Investoren gegen
Übernahme einer Bauverpflichtung mit dem Ziel zu übertragen, 8.000 bis 10.000
neue Arbeitsplätze zu schaffen. Am 5. Dezember 1991 kaufte das Land Nordrhein-
Westfalen das Gelände und veräußerte im Anschluss daran die im Bereich des
Bebauungsplans liegenden Grundstücksflächen an die GEG
Grundstücksentwicklungsgesellschaft mbH P. , welche unter Beteiligung des
Landes und der Westdeutschen Landesbank sowie unter Beteiligung der
Antragsgegnerin zu dem Zweck gegründet worden war, das Areal zu vermarkten.
Inzwischen ist diese Gesellschaft in das Eigentum der Antragsgegnerin
übergegangen. Die GEG ihrerseits veräußerte das Gelände an die Gartenstadt
P. Projektentwicklung GmbH, der - ebenso wie der Neuen Mitte P.
Projektentwicklung GmbH und Co. KG (Beigeladene) - Baugenehmigungen auf der
Grundlage des Bebauungsplans Nr. 275 A erteilt worden sind. Zwischen 1991 und
1996 wurde das Einkaufs- und Freizeitzentrum CentrO errichtet.

5

Im Hinblick auf das geplante Einkaufs- und Freizeitzentrum wurde auf Antrag der
Antragsgegnerin auch der damals geltende Gebietsentwicklungsplan (GEP), der das
Plangebiet bis dahin als Gewerbe- und Industriebereich dargestellt hatte, geändert
(35. Änderung - GV NRW 1993, S. 83). Im Rahmen des Änderungsverfahrens hat die
Bezirksplanungsbehörde geprüft, ob die beantragte GEP-Änderung mit den Zielen
der Landesplanung, wie sie unter anderem in dem damals geltenden
Landesentwicklungsplan (LEP I/II 1979) festgelegt waren, im Einklang stand. Im
Benehmen mit einem diese Frage bejahenden Gutachten wurden keine Bedenken
geäußert. Am 15. Oktober 1992 fasste der Bezirksplanungsrat den
Aufstellungsbeschluss für die 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplanes, mit der
die bisherige GEP-Darstellung für den Bereich des Bebauungsplans in
"Wohnsiedlungsbereich" geändert wurde. Ergänzend forderte der Bezirksplanungsrat
den Regierungspräsidenten (heute: Bezirksregierung) auf, bei der
landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne der Antragsgegnerin nach § 20
Landesplanungsgesetz bestimmte Rahmenbedingungen zu beachten: Danach sollte
die Verkaufsfläche im geplanten Einkaufszentrum auf maximal 70.000 m² begrenzt
und diese Obergrenze öffentlich-rechtlich abgesichert werden. Die Antragsgegnerin
sollte ferner sicherstellen, dass die im Rahmen anderer Vorhaben geplanten
Verkaufsflächenerweiterungen so begrenzt werden, dass die Obergrenze von
zusätzlichen rund 76.000 m² Verkaufsfläche in P. insgesamt nicht überschritten
wird.

6

Zur Begrenzung der Verkaufsfläche übernahm die damalige
Grundstückseigentümerin GEG mbH eine im Baulastenverzeichnis der
Antragsgegnerin eingetragene Baulast. Sie verpflichtete sich, im Falle der Bebauung
des Baulastgrundstücks Gemarkung P. , Flur 16, Flurstück 149, gemäß den
zukünftigen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A "M. " die als MK 1.1
festgesetzten Flächen für das geplante Einkaufszentrum nur so auszunutzen, dass
nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen. Ferner verpflichtete sich die
Grundstückseigentümerin durch eine weitere Baulast, das Baulastgrundstück nicht
für Einzelhandelsbetriebe zu nutzen mit Ausnahme der als MK 1.1 bezeichneten
Flächen nach Maßgabe der hierzu eingetragenen Baulast, der im MK 1.2
ausnahmsweise zugelassenen Geschossfläche im Erdgeschoss von maximal
5.000 m² und der im MK 2 ausgewiesenen Fläche, auf der Einzelhandelsbetriebe
ausnahmsweise mit einer maximalen Geschossfläche von 3.000 m² zulässig sind.
Zur Absicherung gegenüber den Nachbarstädten E. , F1. , N1. an der
Ruhr, E1. , H1. , C. , H2. und den Kreisen X. und S.
verpflichtete sich die Antragsgegnerin, "auf die Baulast nur im Einvernehmen mit den
Nachbarstädten zu verzichten oder diese zu verändern". Die Baulast wurde am
6. Januar 1993 eingetragen. Im Jahre 1999 ist die Baulast auf Antrag der damaligen
Grundstückseigentümerin GEG wieder gelöscht worden. Die Nachbarstädte wurden
nicht beteiligt.

7

Der Ursprungsbebauungsplan ist in Teilbereichen mittlerweile zweimal geändert
worden. Die 1. und 2. Änderung erfassen jeweils Teilbereiche im westlichen
Plangebiet. Das Plangebiet der 1. Änderung liegt nordwestlich des der L. -Q. -
Arena zugehörigen Parkhauses und wird südöstlich durch die bereits erwähnte
Bahntrasse begrenzt. Das Plangebiet der 2. Änderung schließt südwestlich an das
Plangebiet der 1. Änderung an. Es wird durch die L1. -B. -Allee im
Südwesten, die F. Straße im Süden und die Straße "Alte X1. " im Osten
begrenzt.

8

Die im vorliegenden Verfahren streitige 3. Änderung umfasst den Kernbereich
der Neuen Mitte P. . Dieser wird von der F. und der P1. Straße im
Süden, der P1. Straße im Südosten, der Bahntrasse und der CentrO-
Promenade im Nordosten und im Nordwesten durch eine Grünfläche und
anschließend die Trasse für den öffentlichen Nahverkehr begrenzt. Das Plangebiet
wird im Inneren über die D.-----allee erschlossen, die von Westen nach Osten
südlich der Parkhäuser 7 - 4 und weiter nach Nordwesten südlich des Parkhauses 3
verläuft. Nördlich der Parkhäuser 7 - 4 liegen das Einkaufzentrum CentrO und die
Parkhäuser 1 und 2. Daran schließt die Gastronomiezeile an, die ihrerseits südlich
der Promenade liegt. Vom vorherigen Komplex durch die D.-----allee getrennt, liegen
im Nordosten des Plangebiets das Multiplex-Kino, das Parkhaus 3, und das TheatrO;
im Süden des Plangebiets - südlich der D.-----allee - verläuft ein Gewerbegürtel, in
dem sich unter anderem der Business-Park mit Bürogebäuden, zwei Großtankstellen
und ein Hotel befinden.

9

Nordöstlich des Plangebiets schließen die Bebauungspläne Nr. 275 B und 275 D
(N2. ) an. In diesem Bereich liegt unter anderem das Großaquarium "Sea-Life".
Auf der gegenüberliegenden Seite der das Plangebiet im Süden begrenzenden
P1. Straße soll im Südosten der auf medizinische Einrichtungen spezialisierte
Zukunftspark O-Vision entstehen. Südlich des Plangebiets schließt sich jenseits der
F. Straße ein Gewerbe- und Industriegebiet an. Im Westen liegt jenseits der
Trasse für den öffentlichen Nahverkehr die L. -Q1. -Arena P. . Im
Nordosten befindet sich angrenzend an die Promenade der CentrO-Freizeitpark.

10

Das Plangebiet wird als Teil des Stadtgebiets der Antragsgegnerin von den
Darstellungen des Landesentwicklungsplans (LEP 1995) erfasst. Nach den
zeichnerischen Darstellungen des LEP liegt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin in
einem Ballungskern, in dem der Antragsgegnerin die Funktion eines Mittelzentrums
zugewiesen ist. Ferner gehört die Antragsgegnerin zur Europäischen Metropolregion
Rhein-Ruhr. In den textlichen Erläuterungen unter B.I.3.1 wird dazu ausgeführt, die
Europäische Metropolregion Rhein-Ruhr sei nicht nur gekennzeichnet durch ihre
Größe und wirtschaftliche Bedeutung in Europa, sondern darüber hinaus auch durch
die ständig enger werdende Arbeitsteilung zwischen den einzelnen
Gebietskörperschaften. Damit erfülle die Europäische Metropolregion Rhein-Ruhr die
raum- und landesplanerischen Voraussetzungen oberzentraler Funktionen.

11

Der aktuelle Gebietsentwicklungsplan (nachfolgend GEP 99 - die
Bekanntmachung der Genehmigung des GEP erfolgte am 15. Dezember 1999, GV
NRW
S. 649) stellt das Plangebiet zeichnerisch als Allgemeinen Siedlungsbereich dar. Im
textlichen Teil findet sich unter Nr. 1.2, Ziel 4 folgende Aussage:

12

Gebiete für Einkaufszentren, großflächige
Einzelhandelsbetriebe und sonstige Handelsbetriebe
im Sinne von § 11 Abs. 3 der
Baunutzungsverordnung dürfen nur in Allgemeinen
Siedlungsbereichen geplant werden. Ein Vorhaben
entspricht der zentralörtlichen Versorgungsfunktion,
wenn die Kaufkraftbindung der zu erwartenden
Nutzung den Versorgungsbereich des Standortes
nicht wesentlich überschreitet. Einkaufszentren und
großflächige Einzelhandelsbetriebe, insbesondere
mit zentrenrelevanten Sortimenten, sind den
bauleitplanerisch dargestellten
Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional
zuzuordnen.

13

Im aktuellen Flächennutzungsplan (61. Änderung) wird das Plangebiet als
Kerngebiet dargestellt. Die Änderung des Flächennutzungsplans ist im
Zusammenhang mit der 35. Änderung des früheren GEP erfolgt. Mit Schreiben vom
21. Januar 1993 teilte der Regierungspräsident E2. der Antragsgegnerin mit,
dass unter Berücksichtigung der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast keine
landesplanerischen Bedenken wegen der Änderung des Flächennutzungsplans
bestünden. Am 15. Juni 1993 genehmigte der Regierungspräsident E2. die
61. Flächennutzungsplanänderung. In einem der Genehmigung beigefügten
Begleitschreiben vom gleichen Tage heißt es unter Ziffer 1. ("Hinweis"): "Ihre
Berichte vom 23.02.1993 - 0.2000 - und 16.03.1993 - 0.2000 Kat/Sp - bitte ich als
ergänzende Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen."

14

Durch die im Verfahren streitige 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
sollen nach dem Willen des Rats der Antragsgegnerin im Wesentlichen die
Voraussetzungen für eine Erweiterung des Einkaufszentrums geschaffen werden.
Die Hauptplanungsziele der 3. Änderung sind die Festsetzung zusätzlicher Flächen
als Kerngebiet und Regelungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel. Die für den
Bereich der 3. Änderung bislang festgesetzten Kerngebiete werden beibehalten. Die
Gliederung des Plangebiets innerhalb des durch die D.-----allee und die Promenade
begrenzten Bereichs in einen zentralen Einkaufsbereich (MK 1.1), Parkhäuser (MK
1.3 und MK 1.3.1), eine Gastronomiezeile (MK 1.2) und einen Gewerbegürtel (MK
1.4) bleibt ebenfalls erhalten. Abweichend von den bisherigen Festsetzungen werden
Art und Maß der Nutzung wie folgt geändert:

15

In dem zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 waren Einzelhandelsbetriebe bisher
nur im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss zulässig. Im Rahmen der 3. Änderung
des Bebauungsplans werden die planungsrechtlichen Voraussetzungen dafür
geschaffen, die Einzelhandelsbetriebe um eine Geschossfläche von 30.000 m² zu
erweitern. Dafür dürfen auf zwei Flächen im Plangebiet Einzelhandelsbetriebe
nunmehr auch im 2. Obergeschoss errichtet werden. Hierbei handelt es sich um die
bisherige Verkehrsfläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie um eine Fläche
zwischen den Parkhäusern 1 und 2. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6
ist als MK 1.1.1 festgesetzt worden. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 1 und 2 in
dem der Promenade MK 1.2 zugewandten Bereich wird als MK 1.1.2 festgesetzt. An
dieser Stelle soll die Möglichkeit eröffnet werden, das im Erdgeschoss und im 1.
Obergeschoss befindliche Ladenlokal in das 2. Obergeschoss hinein zu erweitern.
Zusätzlich werden im Bereich zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie im Bereich
zwischen dem CentrO und den südöstlich angrenzenden Parkhäusern 4 - 7
(bisherige Ladestraße) weitere überbaubare Flächen festgesetzt.

16

Für das MK 1.1 setzte der Ursprungsplan Nr. 275 A eine geschlossene
Bauweise, eine maximal zulässige Grundfläche für bauliche Anlagen von 65.000 m²
sowie auf einer durch Baugrenzen bestimmten Fläche eine maximal zulässige
Geschossfläche für den Einzelhandel im EG und im 1. OG von 120.000 m² fest. In
sonstigen Geschossen ober- oder unterhalb waren für sonstige Nutzungen zusätzlich
30.000 m² Geschossfläche zulässig. Die Oberkante der Gebäude im MK 1.1 durfte
maximal 55 m über NN liegen, in Ausnahmefällen bis zu 65 m über NN. Mit der 3.
Änderung erhöht sich die Geschossfläche, die für das Erdgeschoss und das 1.
Obergeschoss nicht mehr getrennt, sondern gemeinsam festgesetzt wird, in den
Bereichen MK 1.1, MK 1.1.1 und MK 1.1.2, in denen Einzelhandelsbetriebe zulässig
sind, gegenüber dem bisherigen Planungsstand um 30.000 m² (MK 1.1: 125.000 m²;
MK 1.1.1: 9.500 m²; MK 1.1.2: 15.500 m²). Die zulässige Grundfläche wird für das
MK 1.1 auf 71.000 m², für das MK 1.1.1 auf 4.000 m² und für das MK 1.1.2 auf 5.000
m² festgesetzt. Gegenüber der bisherigen Grundfläche des MK 1.1 von 65.000 m²
ergibt sich eine Zunahme der zulässigen Grundfläche um insgesamt 15.000 m². Die
maximal zulässige Gebäudehöhe wird in den Gebieten MK 1.1.1 und MK 1.1.2 um
5,00 m auf 60,00 m über NN erhöht. Alle weiteren Festsetzungen zu Gebäudehöhe
und Bauweise bleiben gegenüber der bisherigen Planung unverändert.

17

Weiterhin betreffen die Festsetzungen die Lage der vorhandenen Tankstellen
und die Baufläche MK 5, die zunächst für die Tankstellennutzung vorgesehen war,
welche nunmehr aber - weil die Versorgung mit Tankstellen in den Baugebieten MK
4.1 nach Auffassung des Rates ausreichend sichergestellt ist - dort ausgeschlossen
wird.

18

Eine weitere Änderung des Nutzungskonzepts betrifft die Zulässigkeit von
Wohnungen und Betriebswohnungen. Das allgemeine Wohnen wird für das Gebiet
MK 4.1 ausgeschlossen. Gleichzeitig wird die Zulässigkeit von Betriebswohnungen
für die Gebiete MK 4 und MK 4.1 eingeschränkt. Betriebsgebundene Wohnungen
sollen nur noch ausnahmsweise zulässig sein.

19

Das Verfahren zur Aufstellung der 3. Änderung nahm folgenden Verlauf:

20

Am 23. Juni 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan
Nr. 275 A in dem Kernbereich der Neuen Mitte P. zu ändern (3. Änderung).
Hintergrund für die Änderung war eine Anfrage der Betreiber des CentrO, das
bestehende Einkaufszentrum zu erweitern. Der Aufstellungsbeschluss wurde nebst
Übersichtskarte am 25. Juni 2003 bekannt gemacht. Im März 2004 legte die
Beigeladene der Antragsgegnerin ein Gutachten der Gesellschaft für Markt- und
Absatzforschung mbH (GMA) mit dem Titel "Die Auswirkungen der Erweiterung des
Einkaufszentrums CENTRO in der Stadt P. " vor. Die Antragsgegnerin machte
das Gutachten der GMA zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Die
frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB fand gemäß Bekanntmachung
vom 13. April 2004 in Form einer Offenlegung des Planentwurfs nebst Erläuterung
durch die Verwaltung vom 10. Mai bis zum 24. Mai 2004 statt. Am 24. Mai 2004
wurde ein öffentlicher Anhörungstermin durchgeführt. Im Juni 2004 legte die
Beigeladene eine schalltechnische Untersuchung der Firma C. Consult und ein
Verkehrsgutachten der Firma R + T vor. Auch diese Gutachten machte die
Antragsgegnerin zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Am 12. Juli 2004
beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Entwurf des Bebauungsplans nebst
Begründung öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand nach
Bekanntmachung am 13. Juli 2004 in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004 statt.
Die Träger öffentlicher Belange und die Nachbarstädte wurden mit Anschreiben vom
24. Juni 2003 über die Aufstellung des Bebauungsplans, am 3. Mai 2004 über die
frühzeitige Bürgerbeteiligung und am 12. Juli 2004 über die Offenlage informiert.
Begleitend wurden am 29. April 2004 und am 9. Juni 2004 unter Beteiligung der
Träger öffentlicher Belange sowie der Nachbarstädte C. , E1. , E. ,
F1. , H2. , N1. an der Ruhr, H3. und X2. Moderationsgespräche
unter der Leitung von Prof. Dr. V. geführt. Am 31. August 2004 erfolgte beim
damaligen Regierungspräsidenten E2. im Hinblick auf die beabsichtigte
Bebauungsplanänderung eine zusätzliche Besprechung über die
Einzelhandelsentwicklung im westlichen Ruhrgebiet.

21

Während der Auslegungsfrist im Bebauungsplanverfahren machten zahlreiche
Träger öffentlicher Belange Bedenken gegen die beabsichtigte Änderung geltend.
Stellungnahmen gingen seitens der IHK Nord Westfalen, der Stadt H4. , der
Stadt H2. , des Kreises X2. , der Niederrheinischen IHK, der Stadt X2. , der
Stadt W. , der Handwerkskammer E2. , der IHK F1. , der Stadt C. ,
der Stadt E1. , der Stadt E. , der Stadt F1. und der Stadt N1. an der
Ruhr ein.

22

Auch die Antragstellerin wandte sich mehrfach, zuletzt mit Schreiben vom 6. Sep-
tember 2004, an die Antragsgegnerin und äußerte landesplanerische Bedenken im
Hinblick auf die beabsichtigte Planänderung. Sie machte geltend, der in Rede
stehende Bebauungsplan sei mit landesplanerischen Belangen nicht vereinbar, weil
gewichtige Hinweise auf schädigende Beeinträchtigungen innerstädtischer und
benachbarter Versorgungszentren auf Grund einer wesentlichen Überschreitung des
zentralörtlichen Versorgungsbereichs vorlägen. Ziele der Raumordnung, wie sie sich
aus § 24 Abs. 3 LEPro NRW sowie § 22 i.V.m. § 6 und § 7 LEPro NRW und Plansatz
B I.2.2. des LEP ergeben würden, seien nicht hinreichend beachtet worden. Die
Antragsgegnerin überschreite mit der Erweiterung des CentrO den von ihr als
Mittelzentrum abzudeckenden mittelzentralen Versorgungsbereich erheblich. Nach
dem Regionalen Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet erreiche die
Kaufkraftbindungsquote für P. bereits jetzt Werte, die über die Funktion eines
Mittelzentrums weit hinausgingen.

23

In seiner Sitzung am 20. September 2004 entschied der Rat der Antragsgegnerin
über alle im Aufstellungsverfahren vorgebrachten Anregungen und Bedenken. Er
beschloss, die von der Antragstellerin vorgebrachten Bedenken zurückzuweisen.

24

Sodann beschloss der Rat am 20. September 2004 die 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A, dem eine Begründung beigefügt ist, als Satzung. Die
öffentliche Bekanntmachung der 3. Änderung erfolgte in einer Sonderausgabe des
Amtsblatts der Antragsgegnerin vom gleichen Tag. Noch am selben Tag,
den 20. September 2004, wies die Antragstellerin den Oberbürgermeister der
Antragsgegnerin an, den Satzungsbeschluss zu beanstanden sowie eine
Bekanntmachung der Satzung zu unterlassen.

25

Am 24. November 2004 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt.
Sie macht geltend: Ihr Normenkontrollantrag sei zulässig. Sie, die Antragstellerin, sei
antragsbefugt. Als Widerspruchsbehörde habe sie bei Bauvorhaben, die innerhalb
der räumlichen Grenzen von Bebauungsplänen lägen, deren Festsetzungen zu
beachten. Darüber hinaus habe sie als Bezirksplanungsbehörde die Aufgabe, dafür
zu sorgen, dass die Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei behördlichen
Maßnahmen und bei solchen Planungen und Vorhaben, die innerhalb des
räumlichen Geltungsbereichs ihres Bezirks von Bedeutung seien, beachtet würden.
Ihr Antrag sei auch begründet. Der Satzungsbeschluss sei verfahrensfehlerhaft
zustande gekommen. Die Antragsgegnerin habe sich nicht an ihre mit Schreiben vom
11. Februar 2000 abgegebene schriftliche Zusage gehalten, die landesplanerischen
Vorgaben zu beachten. Ferner sei sie, die Antragstellerin, in das gesamte Verfahren
zur Aufstellung des Bebauungsplanes nicht ausreichend einbezogen worden. Die
ergangenen kommunalaufsichtlichen Weisungen seien unbeachtet geblieben. Eine
interkommunale Abstimmung mit den Städten N3. und E3. sei überhaupt nicht
erfolgt. Das mit den übrigen Nachbarstädten durchgeführte Moderationsverfahren
begegne erheblichen Bedenken. Der Person des Moderators habe im Hinblick auf
die gemeinsame Berufsausübung mit dem von der Antragsgegnerin beauftragten
Rechtsgutachter die notwendige Neutralität gefehlt. Der Bebauungsplan sei auch
materiell unwirksam. Er verstoße gegen das Anpassungsgebot gem. § 1 Abs. 4
BauGB. Die mit der 3. Änderung des Bebauungsplans verbundene Erweiterung der
Verkaufsfläche stelle eine schädigende Beeinträchtigung sowohl innerstädtischer als
auch benachbarter Versorgungszentren dar, weil der zentralörtliche
Versorgungsbereich der Antragsgegnerin wesentlich überschritten werde. Insoweit
liege ein Verstoß gegen die die Bauleitplanung bindenden landesplanerischen Ziele
in § 24 Abs. 3 LEPro NRW, § 22 i.V.m. §§ 6 und 7 LEPro NRW und Plansatz B I.2.2.
des LEP vor. Eine zusätzliche landesplanerische Vorgabe ergebe sich auch aus der
zum Ursprungsbebauungsplan vereinbarten Verkaufsflächenobergrenze von
70.000 m². Die zeichnerischen und textlichen Festsetzungen zum Maß der Nutzung
seien unbestimmt. Aus den angegebenen Werten zur Geschossfläche ließen sich
keine eindeutigen Angaben über die zulässigen Verkaufsflächen ableiten. Die
Antragsgegnerin habe ferner gegen die Grundsätze des Abwägungsgebots
verstoßen. Sie habe den zugrundezulegenden Sachverhalt unvollständig ermittelt
und falsch bewertet. Das von der Antragsgegnerin erstellte Gutachten der GMA gehe
von falschen Angaben zum Umfang des Planvorhabens aus. Es habe den Charakter
und den Umsatz des Planvorhabens im Hinblick auf Art und Umfang der Nutzungen
unzutreffend ermittelt. Der Einzugsbereich des Planvorhabens sei nicht plausibel und
nicht in sich schlüssig abgegrenzt worden. Die Umsatzverteilung für die relevanten
Sortimente sei fehlerhaft prognostiziert und die Auswirkungen des Planvorhabens auf
das zentralörtliche System, insbesondere auf die Versorgung der Bevölkerung und
die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den angrenzenden
Nachbargemeinden seien fehlerhaft eingeschätzt worden. Der in Rede stehende
Bebauungsplan ermögliche eine einzelhandelsrelevante Gesamtgeschossfläche von
154.500 m ² und somit eine Verkaufsfläche von 118.965 m². Das GMA-Gutachten
gehe hingegen von einer Gesamtverkaufsfläche von nur 66.650 m² aus. Der
Umstand, dass im Gutachten nur Auswirkungen der Erweiterung und nicht die unter
Berücksichtigung des vorhandenen Bestandes maßgebliche Gesamtverkaufsfläche
geprüft worden sei, mache es als Grundlage der Abwägung unbrauchbar. Das GMA-
Gutachten lasse außer Acht, dass der Niedergang der übrigen Versorgungszentren
in P. beschleunigt werde. Die Auswirkungen auf die benachbarten
Versorgungsbereiche der Nachbarstädte seien ebenfalls falsch eingeschätzt worden.
Nach eigenen Berechnungen der Antragstellerin seien in allen angrenzenden
Kommunen Umsatzrückgänge von mehr als 10 %, teilweise sogar von 20 % zu
befürchten. In der Abwägung seien auch die Arbeitsmarkteffekte falsch bewertet
worden. Den neu geschaffenen Arbeitsplätzen durch das CentrO seien die daraus
resultierenden Verluste an Vollzeitarbeitsplätzen in der Innenstadt von P.
sowie den anderen Stadtteilen gegenüberzustellen. Auch die Verkehrsbelastung sei
falsch eingeschätzt worden. Gleiches gelte für den Verkehrslärm. Den
diesbezüglichen gutachterlichen Untersuchungen seien jeweils nur die
Erweiterungsflächen nicht aber die Gesamtverkaufsfläche zugrundegelegt worden.

26

Die Antragstellerin beantragt,

27

die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

28

Die Antragsgegnerin beantragt,

29

den Antrag abzulehnen.

30

Sie macht geltend, der Antrag sei unbegründet. Die 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A sei wirksam. Die vorgebrachten Verfahrensrügen seien
unbeachtlich. Eine etwaige nicht vollständige Beteiligung aller Träger öffentlicher
Belange wirke sich gem. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB nicht aus. Die Rügen im
Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Durchführung des landesplanerischen
Abstimmungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW seien ungeachtet ihrer inhaltlichen
Unrichtigkeit für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unmaßgeblich. Auch
materiell sei der Bebauungsplan wirksam. Eine Verletzung der Anpassungspflicht
nach § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor. Eine rechtliche Vorschrift oder eine sich
aufdrängende allgemeine fachliche Erkenntnis, wonach der Versorgungsbereich
eines Mittel- oder Oberzentrums gegenüber benachbarten Mittel- und Oberzentren
eindeutig bestimmt werden könne, bestehe nicht. Im Übrigen beruft sich die
Antragsgegnerin auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hoppe, in dem die Frage der
Vereinbarkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit
raumordnungsrechtlichen und landesplanerischen Vorgaben bejaht worden ist. Nach
dem Gutachten sind weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch Plansatz B I.2.2 LEP oder
Ziel 4 im GEP 99 bindende Ziele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB.
Diesen Regelungen könne auch kein Kongruenzgebot in dem Sinne entnommen
werden, dass der Versorgungsbereich der Standortgemeinde durch Auswirkungen
des strittigen Vorhabens nicht überschritten werden dürfe. Innerhalb des hoch
verdichteten Verflechtungsraums des Ruhrgebiets sei das zentralörtliche
Gliederungssystem nur sehr beschränkt steuerungsfähig, weil sich dort eine
atypische Funktionenteilung und eine uneinheitliche, komplexe Überlagerung von
Verflechtungen entwickelt habe. Dies gelte im Besonderen auch mit Blick auf die
Metropolregion Rhein-Ruhr, zu der das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zu zählen
sei. Überdies unterscheide sich die "Neue Mitte P. " als postindustrielles
touristisches Ziel mit überregionalem Einzugsbereich, welches den Fortfall der
Schwerindustrie städtebaulich kompensiere, grundlegend von herkömmlichen
Versorgungszentren. Die benachbarten Gebietskörperschaften würden in der
Erfüllung der ihnen jeweils durch die Landesplanung zugewiesenen Aufgaben durch
die Planung nicht beeinträchtigt. Dass weder der Versorgungsbereich im eigenen
Stadtgebiet noch die benachbarten Städte durch die Erweiterung des CentrO
nachhaltig betroffen seien, ergebe sich schließlich auch aus dem GMA-Gutachten.
Sie, die Antragsgegnerin, habe auch keine speziellen landesplanerischen
Zielvorgaben zu beachten. Insoweit verweist sie auf ein weiteres Rechtsgutachten
von Prof. Dr. Hoppe von November 1999. Aus dem Gutachten ergebe sich, dass eine
starre Festschreibung und Begrenzung von Verkaufsflächen im
Landesplanungsrecht keine Rechtsgrundlage finde. Ferner habe der Beschluss des
Bezirksplanungsrats vom 15. Oktober 1992 und die "Maßgabe" zur Genehmigung
der 35. Änderung des GEP keine Rechtswirkungen ihr gegenüber entfalten und
keine Ziele der Raumordnung begründen können. Die eingetragene Baulast habe
keinen zulässigen Inhalt gehabt und sei deshalb zu Recht gelöscht worden. Sollte sie
- die Antragsgegnerin - seinerzeit eine einseitige Verpflichtungserklärung abgegeben
haben, sei diese nichtig. Sie verstoße gegen das Verbot von Verpflichtungen zur
Unterlassung von Bauleitplanung. Abwägungsmängel lägen ebenfalls nicht vor. Sie,
die Antragsgegnerin, habe ihrer Abwägungsentscheidung das Gutachten der GMA
zugrundelegen dürfen. Das Gutachten sei in sich schlüssig und widerspruchsfrei. Es
habe einen Branchenmix zu Grunde gelegt, wie er im CentrO vorhanden sei. Durch
Worst-Case-Annahmen sei das Gutachten auf der sicheren Seite. Unter
Berücksichtigung der Ergebnisse des GMA-Gutachtens, wonach die
Umsatzverlagerungen, also die Auswirkungen der CentrO-Erweiterung, für die
Umlandkommunen deutlich unter 5 % lägen, könne nicht davon ausgegangen
werden, dass die Nachbarkommunen in ihren zentralen Versorgungsbereichen
rechtserheblich, d.h. unzumutbar beeinträchtigt würden. Soweit die Nachbarstädte
anderer Meinung seien, hätten sie das Gegenteil nicht substantiiert dargelegt.

31

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

32

den Antrag abzulehnen.

33

Sie macht geltend: Der Antrag sei unbegründet. Formelle Mängel der
Bebauungsplanänderung lägen nicht vor. Auch in materieller Hinsicht sei die
3. Änderung wirksam. Ihre - der Beigeladenen - Begründung entspricht im
Wesentlichen dem Vorbringen der Antragsgegnerin. Vertiefende Ausführungen
macht die Beigeladene zur Raumordnung. Sie ist der Ansicht dass Ziele der
Raumordnung nicht entgegenstünden. Weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch Ziel 4 in
Kapitel 1.2 GEP 99 noch die zentralörtliche Gliederung gemäß § 22 LEPro NRW
oder Plansatz B I.2.2 LEP seien hinreichend bestimmt, um ein verbindliches Gebot
oder Verbot im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG darstellen zu können. Bezüglich § 24 Abs. 3
LEPro NRW sowie des Plansatzes B I.2.2 LEP sei zu beachten, dass es sich hierbei
um Soll-Vorgaben handele, die Ausnahmevoraussetzungen jedoch vom Plangeber
nicht mit hinreichender Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit festgelegt worden seien.
Dies stehe der behaupteten Zielqualität entgegen. Selbst wenn es sich um Ziele der
Raumordnung handeln sollte, stünden diese der 3. Änderung nicht entgegen. Die
Planung entspreche vielmehr den Vorgaben der angesprochenen Regelungen.
Sämtliche Regelungen enthielten kein so genanntes "Kongruenzgebot", nach
welchem großflächige Einzelhandelsbetriebe oder Einkaufszentren den
"Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürften. Ein
solches Gebot lasse sich insbesondere nicht dem zentralörtlichen Gliederungsprinzip
entnehmen, da dieses lediglich die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung in
allen Teilen des Landes sicherstellen wolle und daher nur eine Mindestausstattung
für die zentrale Orte vorgebe, jedoch keine Obergrenzen für die Ansiedlung privater
Versorgungseinrichtungen enthalte. Der 3. Änderung stünden auch keine "speziellen
landesplanerischen Zielvorgaben" entgegen. Derartige Zielvorgaben existierten nicht.
Etwas anderes ergebe sich weder im Zusammenhang mit der 35. GEP-Änderung
noch mit der Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans. Ziele der
Raumordnung und Landesplanung könnten gem. § 3 Nr. 2 ROG nur in
"Raumordnungsplänen" formuliert werden, nicht jedoch in Aufforderungen an die
Bezirksplanungsbehörde, in GEP-Änderungsbeschlüssen und begleitenden
"Maßgaben" zu einer Genehmigung. Zudem sei hier eine atypische Fallgestaltung
gegeben, der es der Antragsgegnerin erlaube, von der Regelaussage der
angeblichen Soll-Ziele abzuweichen und die Planung ohne Bindung an verbindliche
Zielvorgaben zu realisieren. Der Satzungsbeschluss über die 3. Änderung leide auch
nicht an Abwägungsfehlern. Die Belange der Nachbargemeinden seien
ordnungsgemäß berücksichtigt worden. Die Festsetzung eines Kerngebiets sei nicht
zu beanstanden. Dies habe der erkennende Senat bereits mit dem Urteil vom 20. Mai
1994 in dem Normenkontrollverfahren 10a D 104/93.NE gegen den Bebauungsplan
Nr. 275 A erkannt. Der Satzungsbeschluss leide im Übrigen auch nicht an sonstigen
Fehlern.

34

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat mit Schriftsatz vom 2. Mai 2005
seine Beteiligung am Verfahren erklärt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Er
unterstützt den Antrag der Antragstellerin und schließt sich deren Ausführungen an.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie der von den übrigen
Beteiligten vorgelegten Unterlagen, ferner auf den Inhalt der Verfahrensakten 10 D
148/04.NE, 10 D 153/04.NE, 10 D 154/04.NE, 10 D 155/04.NE, 10 D 156/04.NE,
10 D 157/04.NE, 10 D 158/04.NE und auf die Verfahrensakten 10a D 104/93.A und
10a D 137/93.A Bezug genommen.

36

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

37

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

38

A.)

39

Der Antrag ist zulässig.

40

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen
Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht,
durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein
oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei
Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen.

41

Für die Antragsbefugnis der Antragstellerin als Behörde ist insoweit ausreichend,
dass die angegriffene Norm in ihrem Wirkungsbereich anzuwenden ist. Die
Antragstellerin hat als höhere Verwaltungsbehörde den Bebauungsplan sowohl als
Widerspruchsbehörde als auch als Fachaufsichtsbehörde zu beachten. Dies
begründet ihr berechtigtes Interesse, Klarheit über diejenige objektive Rechtslage zu
schaffen, die sich auf ihr Aufgabengebiet auswirken kann und regelmäßig auch
auswirken wird.

42

Vgl. zur Antragsbefugnis der höheren
Verwaltungsbehörde: BVerwG, Beschluss vom
11. August 1989 - 4 NB 23.89 -, BRS 49 Nr. 40 unter
Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 15. März
1989 - 4 NB 10.88 -, BRS 49 Nr. 39; BayVGH, Urteil
vom 16. November 1992 - 14 N 91.2258 -, BRS 55
Nr. 19 und Urteil vom 1. April 1982 - 15 N 81 A. 1679
-, BRS 39 Nr. 32; OVG NRW, Beschluss vom 31.
März 1978 - 10a ND 8/77 -, DVBl 1979 S. 193.

43

Dieses Antragsrecht entfällt mangels Rechtsschutzinteresses hier nicht etwa
deshalb, weil die Antragstellerin als zuständige Aufsichtsbehörde die Aufhebung der
3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A durch Maßnahmen der kommunalen
Rechtsaufsicht selbst erreichen könnte. Es trifft zwar zu, dass die Aufsichtsbehörde
den Bürgermeister anweisen kann, Beschlüsse des Rates, die das gelten-de Recht
verletzen, zu beanstanden (§ 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. / § 122 Abs. 1 Satz 1
GO NRW n.F.). Sie kann ferner solche Beschlüsse, zu denen auch Akte der
gemeindlichen Rechtssetzung gehören, nach vorheriger Beanstandung durch den
Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Dieses der
Aufsichtsbehörde im Rahmen der Kommunalaufsicht übertragene Beanstandungs-
und Aufhebungsrecht vermag jedoch die Befugnis, einen Normenkontrollantrag zu
stellen, nicht einzuschränken. Die gesetzlichen Regelungen geben keinen Hinweis
darauf, dass die landesrechtlich gegebenen aufsichtsrechtlichen Instrumentarien die
Ausübung des bundesrechtlich geregelten behördlichen Antragsrechts nach § 47
VwGO, das eine andere Zielrichtung hat, hindert.

44

So auch BayVGH, Urteil vom 1. April 1982
- 15 N 81 A. 1679 -, BRS 39 Nr. 32.

45

B.)

46

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

47

I. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A - D.-----allee - leidet nicht an
beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern gem. §§ 214, 215 BauGB in der hier
gemäß § 233 Abs. 2 S. 2 BauGB anzuwendenden, bis zum 19. Juli 2004 geltenden
Fassung.

48

Die von der Antragstellerin gerügte Nichtbeteiligung der Städte N3. und
E3. im Planaufstellungsverfahren ist unbeachtlich.

49

Soweit die Antragstellerin darin eine Verletzung des Gebots der interkommunalen
Abstimmung gem. § 2 Abs. 2 BauGB a.F. sieht, ist damit ein formeller Fehler des
angegriffenen Bebauungsplans nicht dargetan. § 2 Abs. 2 BauGB gehört nicht zu
den in § 214 BauGB abschließend aufgeführten planungsrechtlichen Verfahrens- und
Formvorschriften, deren Verletzung für die Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen
beachtlich ist.

50

Als Träger eigener Rechte (Art. 28 Abs. 2 GG) waren die Nachbarstädte im
Rahmen der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 3 BauGB a.F. zu
beteiligen. Die Städte N3. und E3. hatten Gelegenheit zur Äußerung im
Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung gem. § 3 Abs. 1 BauGB a.F. in der Zeit
vom 10. Mai bis zum 24. Mai 2004 und im Zuge der öffentlichen Auslegung des
Bebauungsplanentwurfs in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004.

51

Sieht man die besagten Städte auch als Träger öffentlicher Belange an,

52

vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr,
BauGB, 9. Aufl. 2005, § 2 Rn 22; Söfker,
in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg, BauGB,
Stand: September 2004, § 2 Rn 108.

53

mag im Hinblick auf ihre Nichtbeteiligung im Planaufstellungsverfahren zwar ein
Verstoß gegen § 4 BauGB a.F. festzustellen sein, doch wirkt sich dieser Verstoß
nicht auf die Wirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A aus. Nach
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB a.F. ist es für die Wirksamkeit eines
Bebauungsplans unbeachtlich, wenn - wie hier - einzelne Träger öffentlicher Belange
nicht beteiligt worden sind.

54

Für die gerügte Nichtbeteiligung der Bezirksregierungen N. und B. gilt
ungeachtet der Frage, ob ihre Beteiligung als Träger öffentlicher Belange überhaupt
erforderlich war, dasselbe.

55

Die von der Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Moderationsverfahren
gerügte Befangenheit des Moderators, Prof. Dr. V. , ist für die Frage der
formellen Wirksamkeit der Planänderung ebenfalls ohne Relevanz. Die Vorschriften
zum Verfahren und zur Form des Planaufstellungsverfahrens sind abschließend im
Baugesetzbuch geregelt. Die Durchführung eines Moderationsverfahrens ist danach
nicht Bestandteil des Aufstellungsverfahrens. Die Antragsgegnerin hat freiwillig eine
Anregung des Regionalen Einzelhandelskonzeptes für das Westliche Ruhrgebiet
aufgegriffen und ein förmliches Verfahren zur regionalen Abstimmung durchgeführt.
Mögliche "Mängel" dieses Verfahrens, das keinerlei Rechtsverbindlichkeit aufweist,
können weder zur Fehlerhaftigkeit des Planaufstellungsverfahrens noch unmittelbar
zur Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplans selbst führen.

56

Ein Verfahrens- und/oder Formfehler liegt auch nicht im Zusammenhang mit der
Bekanntmachung der Satzung am 20. September 2004 vor.

57

Die Satzung ist wirksam bekannt gemacht worden. Die Förmlichkeiten des in § 2
BekanntmachungsVO NRW geregelten Verfahrens sind eingehalten. Der
Oberbürgermeister hat schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut der Satzung mit dem
Ratsbeschluss übereinstimmt und die Bekanntmachung der Satzung angeordnet. Die
Bekanntmachung der Satzung ist gem. § 4 BekanntmachungsVO NRW im Amtsblatt
der Antragsgegnerin und zwar in einem Sonderblatt vom 20. September 2004
veröffentlicht worden.

58

Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. liegt ein beachtlicher Fehler nur vor,
wenn der mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht
erreicht worden ist. Die Formulierung stellt klar, dass die Wirksamkeit des
Bebauungsplans nicht schon dann zu verneinen ist, wenn das Aufstellungsverfahren
an irgendeinem Bekanntmachungsfehler leidet, sondern dass es entscheidend
darauf ankommt, ob die Bekanntmachung ihren Hinweiszweck erfüllt.

59

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember
2003 - 4 B 66.03 -, NVwZ-RR 2004, 307 =
BRS 66 Nr. 48.

60

Auf die von der Antragstellerin unter Beweis gestellte Tatsache, dass dem
Oberbürgermeister nach Satzungsbeschluss und vor Bekanntmachung ihre Weisung,
die Satzung nicht bekannt zu machen, zugegangen ist, kommt es ebenso wenig
entscheidungserheblich an, wie auf die Frage, ob der Oberbürgermeister treuwidrig
einen früheren Zugang der Weisung durch Verschließen des Sitzungssaales
verhindert hat. Abgesehen davon, dass der Regierungsvizepräsident von der ihm
und der Öffentlichkeit zugänglichen Zuschauerbühne in die Ratssitzung hätte
eingreifen können, hätte auch eine rechtmäßige Weisung nicht zu einem
beachtlichen Fehler der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 275 A geführt. Ein
etwaiger Verstoß gegen eine kommunalaufsichtliche Weisung stellt nämlich keinen
der in § 214 BauGB a.F. abschließend geregelten beachtlichen Verfahrens- und/oder
Formfehler dar. Im Übrigen war die Weisung auch rechtswidrig. Soweit sich die
Weisung auf § 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a.F. (= § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
n.F.) stützt, liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Nach dieser kann
die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister lediglich anweisen, Beschlüsse des Rates,
die das geltende Recht verletzen, zu beanstanden. Im Übrigen handelt es sich bei
der Weisung zur Beanstandung um eine Maßnahme der Rechtskontrolle im Rahmen
der repressiven Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde und wird der von der
Aufsichtsbehörde angewiesene Oberbürgermeister gewissermaßen als deren
verlängerter Arm tätig. Die Anweisung ist folglich mangels Außenwirkung kein
Verwaltungsakt, sondern stellt lediglich eine innerdienstliche Weisung dar. Sofern der
Oberbürgermeister seiner Beanstandungsverpflichtung nicht nachkommt, kann dies
ein Dienstvergehen sein, was sich aber nur im Verhältnis zwischen der
Aufsichtsbehörde und dem Oberbürgermeister auswirkt.

61

Schließlich folgt aus den nachstehenden Urteilsgründen, dass die Weisung auch
materiell zu Unrecht ergangen ist.

62

II. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ist materiell wirksam.

63

1. Mit ihrer im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 275 A
abgegebenen Erklärung vom 16. März 1993 hat die Antragsgegnerin nicht - auch
nicht partiell - auf ihr Planungsrecht verzichtet.

64

Mit Erklärung vom 16. März 1993 hatte sich die Antragsgegnerin verpflichtet, auf
die nach Maßgabe des Beschlusses über die Aufstellung der 35. Änderung des
Gebietsentwicklungsplanes (II a) eingetragene Baulast nur im Einvernehmen mit den
Städten E. , F1. , N4. an der Ruhr, E1. , H3. , C. ,
H2. und den Kreisen X2. und S. zu verzichten oder diese zu
verändern. Mit der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast hatte die damalige
Grundstückseigentümerin die Verpflichtung übernommen, die im Bebauungsplan Nr.
275 A als MK 1.1 festgesetzte Fläche nur so auszunutzen, dass für das dort geplante
Einkaufszentrum nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen.

65

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne von den Gemeinden in eigener
Verantwortung aufzustellen. Diese Vorschrift, die Ausfluss des den Gemeinden durch
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts und der daraus
folgenden Planungshoheit ist, verbietet es, das Ob und Wie künftiger Planungen
vertraglich oder durch einseitige Erklärung vom Willen anderer
Gebietskörperschaften abhängig zu machen. Die Entscheidung über den Erlass oder
Nichterlass eines Bebauungsplans hat sich in erster Linie an der städtebaulichen
Erforderlichkeit der Planung zu orientieren (§ 1 Abs. 3 BauGB). Sie ist einem
gesetzlich bestimmten, mit zahlreichen Sicherungen ausgestatteten
Rechtssetzungsverfahren zugewiesen, welches gewährleistet, dass die weitgehend
in die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde gestellte Bauleitplanung den
rechtsstaatlichen Anforderungen an eine angemessene Abwägung und an einen
hinreichend durchschaubaren Verfahrensgang gerecht wird. Vertragliche
Gestaltungen im Zusammenhang mit der Bauleitplanung dürfen weder an die Stelle
der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten, noch dürfen sie
die Planungshoheit zu einer formalen Hülse werden lassen. Eine vertragliche
Verpflichtung zur Nichtplanung, insbesondere wenn sie - wie hier - ungeachtet
zukünftiger Planungsbedürfnisse auf eine dauerhafte Unterlassung der Planung
gerichtet ist, ist danach nicht nur unzulässig, sondern auch unwirksam. Mit dieser
Zielrichtung widerspricht die Erklärung ebenso wie die vertragliche Vorwegnahme
von Planungsentscheidungen durch gemeindliche Verpflichtung zum Erlass von
Bauleitplänen (§ 2 Abs. 3 BauGB / § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB n.F.) der
Planungshoheit der Gemeinde.

66

Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluss vom 6. März 1985 - 3 N 207/85 -,
NVwZ 1985, 839 = BRS 44 Nr. 1; Krautzberger, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 1 Rn 114; Gierke,
in: Brügelmann, BauGB, Bd. 1, Stand: Oktober 2003,
§ 1 Rn 214.

67

2. Auch die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung im Sinne von § 1 Abs. 3
BauGB ist gegeben. Was im Sinne dieser Vorschrift erforderlich ist, bestimmt sich
nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die
Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber
ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen
Ordnungsvorstellungen entspricht. Die angesprochene Planrechtfertigung ist
gegeben, wenn der Bebauungsplan nach seinem Inhalt auf die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung ausgerichtet und nach der planerischen Konzeption der
zur Planung berufenen Gemeinde als Mittel hierfür erforderlich ist.

68

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C
50.72 -, BRS 28 Nr. 4 und Urteil vom 14. Februar
1975 - IV C 21.74 -, BRS 29 Nr. 6.

69

Nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne,
die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von
Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des
Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Davon ist beispielsweise auszugehen, wenn
eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen
oder eine positive städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird.

70

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1996
- 4 B 180.96 -, BRS 58 Nr. 3.

71

Die hier streitige Planänderung ist städtebaulich gerechtfertigt. Auch wenn die
beschlossene Erweiterung des Einkaufszentrums auf eine Anregung privater
Investoren zurückgeht, ist nicht anzunehmen, dass die Planung ausschließlich dazu
dient, deren Wünsche zu bedienen. Die mit der Planänderung verfolgten Interessen
sind der Planbegründung (Ziffer 2.3, Städtebauliche Entwicklungsziele) zu
entnehmen. Nach Ansicht des Rates ist das Freizeit- und Einkaufszentrum CentrO
der städtebauliche und wirtschaftliche "Nukleus" der Neuen Mitte P. und stellt
für die Stadt ein stadt- und regionalpolitisch wie touristisch wichtiges Zentrum dar.
Vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet einhergehenden Strukturveränderung soll
die wirtschaftliche Schubkraft dieses Zentrums noch stärker genutzt werden, um die
Entwicklung der Flächen und Projekte in der näheren Umgebung (insbesondere der
Flächen im Bereich der N2. , dem Zukunftspark O.Vision sowie im Bereich der
P1. und F. Straße) zu unterstützen, die vorhandene Infrastruktur besser
auszulasten und Arbeitsplätze zu schaffen. Das sind beachtliche städtebauliche,
insbesondere wirtschaftliche Belange, die im Rahmen der Bauleitplanung
berücksichtigt werden und ein Planungserfordernis begründen können.

72

Ob die allgemeinen Planziele auch in ihrer konkreten Umsetzung von § 1 Abs. 3
BauGB gedeckt sind, hängt davon ab, ob die einzelnen Festsetzungen des
Bebauungsplans im Rahmen der Gesamtkonzeption "vernünftigerweise geboten"
sind bzw. ob sie "einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen".

73

Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN
4.01 -, BRS 65 Nr. 78 und vom 17. September 2003 -
4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220.

74

Auch insoweit bestehen keine Bedenken. Bei dem "Wie" der Planung hat die
Gemeinde ein weites Planungsermessen, dessen Ausübung sich maßgebend nach
ihren eigenen städtebaulichen Vorstellungen richtet. Es entspricht dem
ausdrücklichen Willen der Antragsgegnerin, die Neue Mitte P. als
Wirtschaftsstandort auszubauen und das Einkaufzentrum zu erweitern. Die
zugelassene Erweiterung der für den Einzelhandel nutzbaren Flächen ist weder
willkürlich noch deren Notwendigkeit vorgeschoben. Entgegen dem Einwand der
Antragstellerin ist die Antragsgegnerin von zutreffenden Flächenangaben
ausgegangen. Die gesamte Geschossfläche für den Einzelhandel im von der
3. Änderung erfassten Plangebiet beläuft sich einschließlich der im Rahmen der
Planänderung ermöglichten Erweiterung (30.000 m²) auf 155.000 m². Davon entfallen
120.000 m² der bisher festgesetzten Geschossfläche für den Einzelhandel auf den
zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 und 5.000 m² Geschossfläche für den
Einzelhandel auf den Bereich MK 1.2 (Gastronomiezeile), für den nach den textlichen
Festsetzungen allerdings nur eine ausnahmsweise zulässige Nutzung für
Einzelhandel vorgesehen ist. Nach den Angaben der Beigeladenen ist die im Bereich
MK 1.1 zulässige Geschossfläche bis auf 600 m² vollständig ausgenutzt. Der im
Aufstellungsverfahren vorgebrachte Einwand, es mangele der angestrebten
Planänderung an der Erforderlichkeit deswegen, weil jedenfalls im Bereich der
Gastronomiezeile MK 1.2 weitere Einzelhandelsflächen zur Verfügung stünden, greift
nicht durch. Der Antragsgegnerin geht es im Rahmen ihrer Planung nicht darum, an
irgendeiner Stelle im Plangebiet die Zulassung von Einzelhandel zu ermöglichen.
Vielmehr soll gerade das Einkaufszentrum im Bereich MK 1.1 als
zusammenhängender Komplex einer Vielzahl von Einzelhandelsbetrieben vergrößert
werden und sollen die dort bestehenden Betriebe sich angemessen erweitern und an
neue Marktbedingungen anpassen können. Ferner sollen sich zur Abrundung des
Angebotsspektrums des Einkaufszentrums vor allem im Bereich der Nord-Süd-Achse
neue Betriebe ansiedeln können. Bewährte Konzepte sollen nach dem
ausdrücklichen Willen des Plangebers belassen und nicht verändert werden. Das gilt
im Besonderen für den Bereich MK 1.2, in dem sich ausschließlich gastronomische
Betriebe angesiedelt haben ("Gastronomiezeile") und in dem eine Ansiedlung von
- dort ausnahmsweise zulässigen - Einzelhandelsbetrieben nicht geplant ist.

75

3. Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach
Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

76

Was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch
das Bundes-Raumordnungsgesetz - ROG - bestimmt. Ob eine Planaussage
Zielqualität hat, ist allein vom Bundesrecht her zu beurteilen.

77

Vgl. BVerwG, Urteil v. 18. September 2003
- 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66
Nr. 5.

78

Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung
verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder
bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend
abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen
zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Den Zielen kommt die
Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der
Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich
bereits eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der
Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe
sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen
lassen, sind verbindlich. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis
abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der
landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Der Plangeber kann es, je
nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung
des Planziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der
nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings
keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass
sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt.

79

Erfüllt eine landesplanerische Regelung nicht die vorbeschriebenen inhaltlichen
Voraussetzungen, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anders lautende
Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage nicht zu einem Ziel
erstarken zu lassen.

80

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003
- 4 CN 20.02 -, a.a.O.

81

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gem. § 11 LPlG
NRW (§ 12 LPlG NRW in der Fassung vom 3. Mai 2005, GV NRW, S. 430) im
Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan, in
Gebietsentwicklungsplänen (heute Regionalplänen) und in Braunkohleplänen
dargestellt.

82

Der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A steht danach kein Ziel der
Raumordnung entgegen, weil die nachfolgend zu prüfenden Regelungen entweder
keine bindenden Planungsvorgaben beinhalten oder weil die Planänderung der
jeweiligen Vorgabe entspricht.

83

a) Gem. § 24 Abs. 3 LEPro NRW sollen Kerngebiete sowie Sondergebiete für
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige
Handelsbetriebe nur ausgewiesen werden, soweit die in ihnen zulässigen Nutzungen
nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der
in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und
wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind.

84

Diese Vorschrift enthält entgegen der bisherigen Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts keine Ziele der Raumordnung, an die die Bebauungsplanung
der Antragsgegnerin im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen war.

85

Vgl. zur bisherigen Rspr.: OVG NRW, Urteil vom
22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1,
Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62
Nr. 39, Urteil vom 6. April 2000 - 7a D 132/ 97.NE -,
nicht veröffentlicht und Urteil vom 7. Dezember 2000
- 7a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34.

86

Ziele der Raumordnung können nur Festlegungen sein, die verbindliche
Vorgaben enthalten. Von der einzelnen Zielaussage verlangt der Grundsatz der
Rechtsklarheit eine Formulierung, die dem Verbindlichkeitsanspruch gerecht wird.
Die Festlegung muss daher strikt formuliert werden. Ferner muss sie bestimmt oder
bestimmbar und abschließend vom Plangeber abgewogen sein. Verbindliche Ziele
der Raumordnung im vorbeschriebenen Sinne sind üblicherweise durch zwingende
Formulierungen als Mussvorschriften ausgestaltet.

87

Der im III. Abschnitt des Gesetzes zur Landesentwicklung
(Landesentwicklungsprogramm - LEPro) unter der Überschrift "Allgemeine Ziele der
Raumordnung und Landesplanung für Sachbereiche" enthaltene § 24 Abs. 3 LEPro
NRW ist hingegen als Soll-Vorschrift formuliert. Das Wort "soll" bedeutet - so auch
die bisherige Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 LEPro NRW - dass die daran
anknüpfende Rechtsfolge als "grundsätzlich" bzw. als "in der Regel" verbindlich
anzunehmen ist.

88

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 - 5 C
39.90 -, BVerwGE 90,275 = DVBl 1992, 1487 (zur
Auslegung einer Soll-Vorschrift im
verwaltungsrechtlichen Sinne); Maurer, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 7 Rn 11 (S. 136);
vgl. zur bisherigen Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3
LEPro NRW: OVG NRW, Urteile vom 22. Juni 1998 -
7a D 108/96.NE -, vom 11. Januar 1999 - 7 A
2377/96 -, vom 6. April 2000 - 7a D 132/97.NE - und
vom 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE -, jeweils
a.a.O.

89

Soweit Soll-Vorschriften im verwaltungsrechtlichen Sinne dahin ausgelegt werden,
dass bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, die
Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen anders verfahren darf als im Gesetz
vorgesehen, ist dieser Ansatz - entgegen der zitierten bisherigen Rechtsprechung
des erkennenden Gerichts - auf Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht nicht
übertragbar. Mit dem Merkmal der Atypizität sind entgegen der für Ziele der
Raumordnung zu fordernden Letztverbindlichkeit die Fallgestaltungen, bei denen die
Regelvorgaben der Vorschrift nicht gelten sollen, nicht hinreichend bestimmt oder
bestimmbar beschrieben. Für Zielabweichungen sieht der Gesetzgeber im
Raumordnungsrecht ein besonderes Zielabweichungsverfahren in § 11 und 23 Abs.
2 ROG bzw. § 24 LPlG NRW n.F. vor. Mit diesem Verfahren hat er auf der Ebene der
Raumordnung die planungsrechtliche Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB
nachgebildet mit der Folge, dass atypische Fälle in diesem eigens dafür
geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu lösen sind. Von der
Befreiungslage zu unterscheiden sind vorhersehbare Abweichungslagen, die der
Normgeber erkennen und als Ausnahmen mitregeln kann. Nur wenn in einem
solchen Fall auch die mitgeregelte Ausnahme hinreichend bestimmt oder bestimmbar
ist, kann die Vorschrift Zielcharakter haben und die durch Art. 28 Abs. 2 GG
gewährleistete Planungshoheit der Gemeinde "im Rahmen der Gesetze", die den
rechtsstaatlichen Anforderungen genügen müssen, einschränken.

90

Für die Auslegung von Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht folgt der Senat
der teilweise in der obergerichtlichen Rechtsprechung und Literatur vertretenen
Auffassung, wonach auch diese Vorschriften eine Regel-Ausnahme-Struktur
aufweisen und auf sie die Grundsätze anzuwenden sind, die das
Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung des Ziel- bzw. Grundsatzcharakters
derartiger raumordnungsrechtlicher Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt
hat.

91

Vgl. zu landesplanerischen Bestimmungen mit
Regel-Ausnahme-Struktur: BVerwG, Urteile vom 18.
September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 =
BRS 66 Nr. 5 und vom 17. September 2003 - 4 C
14.01 -, BRS 66 Nr. 1; ferner: BayVGH, Urteil vom
19. April 2004 - 15 B 99. 2605 - BauR 2005, 63 (zur
Anwendung der Rechtsprechung des BVerwG auf
eine raum-ordnerische Soll-Vorschrift); Rojahn, in:
Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung in der
Bauleitplanung, Münster 2003, S. 31 (34); Hoppe,
Stehen die "Ziele der Raumordnung" in der Form von
Soll-Zielen vor dem Aus?, DVBl 2004, 478; derselbe,
in: BayVBl 2005, 356, "Die grundsätzliche
Formulierung von Raumordnungszielen als Soll-
Vorschriften im Bayerischen Landesplanungsgesetz
..." (der Aufsatz hat dem Senat als Vorababdruck
vorgelegen).

92

Demnach können auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen,
die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen.
Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch
seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen
formuliert, wird damit die abschließende Abwägung nicht ohne weiteres auf eine
andere Stelle verlagert. Vielmehr ist es dem Plangeber grundsätzlich unbenommen,
selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm
geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Die Merkmale einer verbindlichen
Vorgabe erreichen solche Plansätze allerdings nur, wenn der Plangeber neben den
Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher
Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der
planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls
ermöglicht wird. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die
nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition
nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

93

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003
- 4 CN 20.02 -, a.a.O.

94

Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht können demnach verbindliche
Regelungen im Sinne von Zielen enthalten, wenn für vorhersehbare
Fallgestaltungen, die nicht der Zielbindung unterliegen sollen, Ausnahmen räumlicher
und sachlicher Art bestimmt werden oder jedenfalls bestimmbar sind.
Unvorhersehbare, atypische Fallgestaltungen bleiben dem
Zielabweichungsverfahren überlassen.

95

Vgl. auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Span-
nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs-recht
des Bundes und der Länder, Kommentar, Bd. II,
Stand: September 2004, K § 3 Rn 23 - 27.

96

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen scheidet § 24 Abs. 3
LEPro NRW als verbindliche Vorgabe aus, weil die Planaussage den Anforderungen
an das Bestimmtheitsgebot weder im Hinblick auf die im Gesetz enthaltenen
Voraussetzungen des Regelfalls, noch im Hinblick auf die Voraussetzungen der
Ausnahmefälle gerecht wird.

97

Hinsichtlich des Regelfalles, konkretisiert die Vorschrift nicht hinreichend, wann
die Nutzungen der angestrebten zentralörtlichen Gliederung und der Sicherung der
jeweiligen Versorgungsaufgabe "entsprechen". Es bleibt unklar, ob etwa von der
Versorgungsaufgabe der zentralörtlichen Stufe für ihren Verflechtungsbereich
auszugehen oder ob insoweit allein auf das Gemeindegebiet des jeweiligen zentralen
Ortes abzustellen ist. Es gibt keine Bestimmungsmerkmale dafür, welche
Zentralitätsstufe eine Gemeinde aufweisen muss, um von einer Übereinstimmung
zwischen einem geplanten Einzelhandelsvorhaben bestimmter Größenordnung und
der Belegenheitsgemeinde sprechen zu können.

98

Vgl. Hoppe, "Ziele der Raumordnung" (§ 3 Nr. 2
ROG 1998) und "Allgemeine Ziele der Raumordnung
und Landesplanung" im
Landesentwicklungsprogramm - LEPro - des Landes
Nordrhein-Westfalen, NWVBl 1998, 461 (465 f).

99

Ebenfalls unbestimmt ist die Entsprechung zur "angestrebten zentralörtlichen
Gliederung", wenn es - wie hier - um die Festsetzung eines Kerngebiets und die in
ihm zulässigen Nutzungen geht, da in einem Kerngebiet nach § 7 Abs. 2 BauNVO
vielfältige Nutzungen allgemein zulässig sind.

100

Zu den Voraussetzungen der in der Vorschrift durch die Verwendung der Soll-
Formulierung angelegten Ausnahmefälle, in denen es der Entsprechung zur
"angestrebten zentralörtlichen Gliederung" und/oder der räumlichen und funktionalen
Zuordnung zu den Siedlungsschwerpunkten nicht bedarf, verhält sich die
Planaussage in keiner Weise. Sie sind auch für die Gemeinden als Adressaten
raumordnerischer Vorgaben weder aus sich heraus noch im Zusammenhang mit
anderen Planaussagen im Landesentwicklungsprogramm, im
Landesentwicklungsplan oder im Gebietsentwicklungsplan bestimmbar.

101

Vgl. zu einer Fallgestaltung mit hinreichend
bestimmtem Ausnahmefall: BVerwG, Urteil vom
17. September 2003 - 4 C 14.01 -, a.a.O.

102

Der Mangel ausreichender Bestimmtheit sowohl des Regel- als auch des
Ausnahmefalls relativiert die in § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthaltene Aussage und
nimmt ihr die Zielqualität. Es handelt sich nur um einen von der Gemeinde im
Rahmen der Abwägung zu beachtenden allgemeinen Grundsatz der Raumordnung
(vgl. dazu nachfolgend unter Ziffer 7 a).

103

Der Senat käme im Übrigen auch dann, wenn er entgegen den vorstehenden
Ausführungen die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zur
Zielqualität des § 24 Abs. 3 LEPro NRW für maßgeblich ansähe,

104

vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. Juni 1998
- 7a D 108/96.NE -, a.a.O., vom 11. Januar 1999 - 7
A 2377/96 -, a.a.O., vom 6. April 2000 - 7a D
132/97.NE -,a.a.O. und vom 7. Dezember 2000 - 7a
D 60/99.NE -, a.a.O., die vor den erwähnten Urteilen
des Bundesverwaltungsgerichts zu
Raumordnungsvorschriften mit Regel-Ausnahme-
Struktur ergangen sind,

105

insgesamt zu demselben Ergebnis.

106

Auch dann wäre die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit § 1 Abs. 4
BauGB vereinbar, weil sich ein Verstoß gegen die darin verankerte
Anpassungspflicht im Hinblick auf § 24 Abs. 3 LEPro NRW nicht feststellen ließe.
Auch nach den früheren Entscheidungen des erkennenden Gerichts enthält die
Vorschrift kein absolutes Verbot der Ausweisung von Kern- oder Sondergebieten für
Einkaufszentren an so genannten nicht integrierten Standorten. Durch die
Verwendung des Wortes "sollen" wird nach dieser Rechtsprechung dem Umstand
Rechnung getragen, dass mit der Orientierung von Kern- und Sondergebieten für
Einkaufszentren an der zentralörtlichen Gliederung, der Versorgung der Bevölkerung
sowie den jeweiligen Siedlungsschwerpunkten nicht jede örtliche Besonderheit
berücksichtigt sein kann. Danach kann im atypischen Einzelfall die Errichtung eines
Einkaufszentrums städtebaulich in Übereinstimmung mit den Zielen der
Raumordnung gerechtfertigt sein, auch wenn den Vorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro
NRW nicht vollen Umfangs genügt ist.

107

Jedenfalls eine solche Sondersituation im Sinne eines atypischen Ausnahmefalls
ist hier gegeben.

108

Das Einkaufszentrums CentrO liegt mit der Neuen Mitte P. im stark
verdichteten Ballungsraum "Westliches Ruhrgebiet". Die Region ist dadurch
gekennzeichnet, dass die Gemeindegebiete mehrerer Oberzentren und einer
Vielzahl von Mittelzentren unmittelbar aneinander grenzen und die Bürger die dort
jeweils gegebenen zentralörtlichen Einrichtungen und Angebote wegen der geringen
räumlichen Entfernungen sowie der vorhandenen guten Infrastruktur weitgehend
unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gemeinde und ihrem
gedachten Versorgungsbereich nutzen. Auch lässt sich das CentrO selbst nicht in
das landesplanerisch vorgegebene zentralörtliche Gliederungssystem, das der
Antragsgegnerin den Status eines Mittelzentrums zuweist, einbinden. Bereits in
seinem derzeitigen Bestand weist es eine Struktur auf, die den Rahmen eines
herkömmlichen Mittelzentrums zumindest bezüglich der Einzelhandelsstruktur
sprengt. Diese Struktur ist auf das Gesamtkonzept der Neuen Mitte P.
zurückzuführen, welches von Anfang an darauf angelegt war, aus der ehemaligen
Industriestadt P. ein postindustrielles touristisches Ziel sowie einen neuartigen
Handels- und Dienstleistungsstandort zu schaffen. In diesem Sinne steht das CentrO
stellvertretend für den Strukturwandel in P. , den die Landesregierung NRW zur
Schaffung neuer Arbeitsplätze mit hohem öffentlichen Mitteleinsatz gefördert hat.
Das CentrO unterscheidet sich von herkömmlichen Einzelhandelsprojekten im
Ruhrgebiet, weil es nicht nur Einkaufsmöglichkeiten bietet, sondern zusätzlich mit
begleitenden Freizeit-, Kultur-, Gastronomie- sowie Unterhaltungsangeboten
ausgestattet und in diesem Umfeld auf überregionale Ausstrahlung angelegt ist.

109

b) Ziele der Raumordnung, die der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
entgegenstehen, ergeben sich ferner - entgegen der Ansicht der Antragstellerin -
nicht aus dem Plansatz B I.2.2 des Landesentwicklungsplans (LEP 1995). Danach
soll die siedlungsräumliche Schwerpunktbildung von Wohnungen und Arbeitsstätten
in Verbindung mit zentralörtlichen Einrichtungen im Sinne des § 7 LEPro NRW auf
der Grundlage der zentralörtlichen Gliederung angestrebt und innergemeindlich auf
Siedlungsschwerpunkte gemäß § 6 LEPro NRW ausgerichtet werden. Der Plansatz
weist als Soll-Vorschrift - wie § 24 Abs. 3 LEPro NRW - eine Regel-Ausnahme-
Struktur auf. Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung
enthält der Plansatz danach nicht, weil er den an ein solches Ziel zu stellenden
Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht gerecht wird. Unklar ist bereits, was
mit "zentralörtlichen Einrichtungen" im Sinne von § 7 LEPro NRW gemeint ist.
Insbesondere vermag der Senat nicht zu erkennen, ob auch Kerngebiete, die nach §
1 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 und § 7 BauNVO im Bebauungsplan als
Baugebiet festgesetzt werden können und von ihrer gesetzlich vorgegebenen
Struktur her auch die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben jeglicher
Größenordnung zu einem Einkaufszentrum er-möglichen, als "zentralörtliche
Einrichtungen" entsprechend § 7 LEPro NRW zu verstehen sind. Darüber hinaus
enthält der Plansatz keinerlei Anhaltspunkte dafür, welches die Voraussetzungen für
eine Ausnahme von einer strikten Anwendung sein sollen.

110

Selbst wenn es sich im Übrigen bei Plansatz B I.2.2 um ein Ziel handeln sollte,
läge hier - wie oben beschrieben (Ziffer 3 a) - ein atypischer Fall vor.

111

c) Schließlich stehen auch auf der Ebene der Regionalplanung keine Ziele der
Raumordnung entgegen.

112

aa) Solche ergeben sich nicht aus den im Gebietsentwicklungsplan vom
25. Januar 1993 (35. Änderung) enthaltenen Planaussagen, wonach das Plangebiet
in einem "Wohnsiedlungsbereich" liegt. Soweit die 35. Änderung des
Gebietsentwicklungsplans mit einer "Maßgabe" genehmigt worden ist, bezieht sich
der Inhalt dieser Maßgabe ausdrücklich nicht auf die Darstellungen des
Gebietsentwicklungsplans. Es handelte sich vielmehr um eine Vorgabe an den
damaligen Regierungspräsidenten E2. in seiner Eigenschaft als
Bezirksplanungsbehörde, "bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne
der Stadt P. " die im Beschluss des Bezirksplanungsrats vom 15. Oktober 1992
unter Tz. II a und b aufgeführten Begrenzungen öffentlich-rechtlich abzusichern
(70.000 m² Verkaufsfläche im Zentrumsbereich) und im Übrigen die
Verkaufsflächenerweiterungen auf eine Obergrenze von insgesamt rund 76.000 m²
zu begrenzen. Die Festschreibung einer Verkaufsflächenbegrenzung im
Gebietsentwicklungsplan selbst hat die Bezirksplanungsbehörde ausdrücklich
abgelehnt. Sie hielt diese Festlegungen zum einen nicht für erforderlich, da die
Einhaltung der Vorgaben bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne für
die Neue Mitte überprüft werden sollten und ging zum anderen davon aus, dass
solche Festlegungen der Systematik des Gebietsentwicklungsplans widersprechen
würden, weil dieser für die einzelnen Wohnsiedlungsbereiche die Verkaufsflächen für
Einkaufszentren nicht festlege und eine einzelfallbezogene Regelung zur Festlegung
von Verkaufsflächen der "Entfeinerung" der Gebietsentwicklungspläne zuwiderlaufen
würde.

113

Der GEP in der Form der 35. Änderung und die im Zusammenhang mit seiner
Genehmigung erteilte "Maßgabe" sind für die Wirksamkeit der 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A auch nicht mittelbar insoweit von Bedeutung, als ein
Verstoß gegen die "Maßgabe" bei der landesplanerischen Anpassung des
Ursprungsbebauungsplans zu dessen Unwirksamkeit und damit auch zur
Unwirksamkeit der nachfolgenden 3. Änderung geführt hätte. Vielmehr ist im
Rahmen des im Hinblick auf den Ursprungsbebauungsplan durchgeführten
Anpassungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW der "Maßgabe" Rechnung getragen
und die Begrenzung der Verkaufsfläche - wie gefordert - durch Eintragung einer
Baulast öffentlich-rechtlich abgesichert worden. Dass sich diese Absicherung letztlich
als untaugliches Instrument erwiesen hat, um den Vorstellungen des
Bezirksplanungsrates im Zusammenhang mit der 35. Änderung des GEP dauerhaft
Geltung zu verschaffen, macht den Ursprungsbebauungsplan nicht fehlerhaft.

114

Die auf der Grundlage des § 20 LPlG NRW erfolgte landesplanerische
Stellungnahme, stellt selbst kein Ziel der Raumordnung dar. Die landesplanerische
Stellungnahme schließt lediglich das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine
verbindliche Aussage über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans. Sie ist als
schlicht hoheitliches Handeln einzuordnen und nicht als Verwaltungsakt zu
qualifizieren. Der feststellende Gehalt einer negativen Stellungnahme erschöpft sich
in einer Aussage über das Planungsrisiko, das bei einem Festhalten der planenden
Gemeinde an den beabsichtigten Festsetzungen beziehungsweise Darstellungen
besteht. Insoweit hat die landesplanerische Stellungnahme Hinweis- und
Warncharakter. Wie die negative Stellungnahme das Risiko, dass die
Genehmigungsbehörde eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht erteilt,
vergrößert, verringert die positive Stellungnahme das Risiko.

115

Vgl. König/Zekl, Rechtsqualität und gerichtliche
Überprüfbarkeit der landesplanerischen
Stellungnahme nach § 20 LPlG NW, NWVBl 1999,
334.

116

Schließlich ist der Gebietsentwicklungsplan in Gestalt der 35. Änderung durch
den Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E2. in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Dezember 1999 (nachfolgend: GEP 99), ersetzt worden (§
16 Abs. 3 Satz 1 LPlG NRW, § 22 Abs. 1 LPlG NRW n.F.) mit der Folge, dass die
Planaussagen des vormaligen Plans sowohl tatsächlich als auch rechtlich nicht mehr
maßgeblich sind. Der GEP 99 enthält weder im Plan selbst noch in Gestalt von
Nebenbestimmungen Regelungen zur Verkaufsflächenbegrenzung des CentrO.

117

bb) Der GEP 99 enthält im Übrigen - auch unter Berücksichtigung der
zwischenzeitlich erfolgten Änderungen - kein Ziel der Raumordnung, das der hier
streitigen 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A entgegensteht. Einschlägig
sind hier die in Kapitel 1.2 unter Ziel 4 (Sätze 1 - 3) formulierten Vorgaben. Diese
haben folgenden Wortlaut: (1) Gebiete für Einkaufszentren, großflächige
Einzelhandelsbetriebe und sonstige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3
BauNVO dürfen nur in Allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden. (2) Ein
Vorhaben entspricht der zentralörtlichen Versorgungsfunktion, wenn die
Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des
Standorts nicht wesentlich überschreitet. (3) Einkaufszentren und großflächige
Einzelhandelsbetriebe, insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten, sind dem
bauleitplanerisch dargestellten Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional
zuzuordnen.

118

Während die Vorgaben in den Sätzen 1 und 3 Ziele der Raumordnung
beinhalten, stellt Satz 2 keine bindende Planungsvorgabe und folglich kein Ziel der
Raumordnung dar.

119

(1) Satz 1 entspricht den Anforderungen an ein raumordnerisches Ziel. Wo sich
die angesprochenen allgemeinen Siedlungsbereiche befinden, ist durch
zeichnerische Darstellung festgelegt. An der Eindeutigkeit und Bestimmtheit dieser
Aussage ist nicht zu zweifeln. Ob die Planungsvorgabe allerdings auch die Planung
von Kerngebieten einschränkt, in denen - wie hier - umfangreiche Geschossflächen
für Einzelhandel vorgesehen sind, ist fraglich, denn die Rede ist - was die Planung
von Baugebieten angeht - nur von "Gebieten für Einkaufszentren". Dieser Begriff
kommt in der Baunutzungsverordnung nur als denkbare Zweckbestimmung für ein
Sondergebiet gem. § 11 Abs. 1 BauNVO vor. In jedem Fall steht der streitigen
Bebauungsplanänderung die Zielbestimmung nicht entgegen. Der Änderungsbereich
liegt in einem durch die zeichnerischen Festsetzungen des GEP 99 festgelegten
Allgemeinen Siedlungsbereich.

120

(2) Satz 2 beinhaltet letztlich eine Konkretisierung des § 24 Abs. 3 LEPro NRW.
Als eigenständiges Ziel scheidet die Planaussage von vornherein aus, weil sie in
Form einer Begriffsbestimmung oder Erläuterung gefasst ist und keine Vorgabe
darstellt an der sich der Planadressat - das heißt der nachgeordnete
Planungsträger - im Hinblick auf ein bestimmtes Ergebnis orientieren kann.
Insbesondere enthält der Satz 2 keine Handlungsanweisung im Sinne eines Ge- oder
Verbotes. Sofern man § 24 Abs. 3 LEPro NRW, dessen Konkretisierung der Satz 2
offenkundig dient, in den Satz hineinlesen wollte, würde dieser gleichwohl nicht zum
Ziel erstarken. Die Regel-Ausnahme-Struktur des § 24 Abs. 3 LEPro NRW würde
durch das "Hineinlesen" nicht verändert. Die Konkretisierung durch Satz 2 beträfe
aber nur den Regelfall des § 24 Abs. 3 LEPro NRW, ohne dass - wie oben
ausgeführt - der Ausnahmefall bestimmbar wäre.

121

Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung wird mit Satz 2
schließlich auch deswegen nicht formuliert, weil sein Inhalt nicht ausreichend
bestimmt ist. Unklar bleibt nicht nur, was genau der Versorgungsbereich für ein
Mittelzentrum ist, der nach § 22 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW als Nah- und Mittelbereich
um jedes Mittel- und Oberzentrum zur Deckung der Grundversorgung und des
gehobenen Bedarfs beschrieben wird. Unklar bleibt ebenso, ab wann die
Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des
Standorts wesentlich überschreitet. Ungeklärt bleibt ferner, ob es auf die vorhandene
Kaufkraft innerhalb des Versorgungsbereichs insgesamt ankommt, oder nur auf die
vermutete Kaufkraft für bestimmte Sortimente oder Sortimentsgruppen und ob
insoweit auf das Vorhaben isoliert oder auf den gesamten Einzelhandel in der
Gemeinde abzustellen ist. Der Wortlaut von Satz 2 gibt für die Auslegung nichts her.
Die nachfolgende Erläuterung ist nicht eindeutig. Sie stellt zunächst darauf ab, dass
von dem geplanten Einzelhandelsvorhaben keine Auswirkungen ausgehen dürfen,
die zu einem für die Nachbargemeinden schädigenden Kaufkraft- und Umsatzabfluss
führen. Auf der anderen Seite erschließt sich aus dem nachfolgend beschriebenen
landesplanerischen Verfahren, dass es auf die Frage schädlicher Auswirkungen nur
dann ankommen soll, wenn für die von dem Vorhaben ausgehende Kaufkraftbindung
im Versorgungsbereich die notwendige Kaufkraft nicht vorhanden ist bzw. wenn sich
Zweifel im Hinblick auf das Vorhandensein der notwendigen Kaufkraft ergeben. In
einer für das Verständnis von Satz 2 abgegebenen schriftlichen Stellungnahme des
Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-
Westfalen (MURL-Referat VI A 6) vom 23. Mai 1997 heißt es:

122

"Durch diesen Zusatz soll auch im Hinblick auf
die spätere Erläuterung deutlich gemacht werden,
dass sich die Orientierung an der zentralörtlichen
Gliederung in erster Linie nicht danach richtet, ob
konkret durch Gutachten nachgewiesen wird, dass in
benachbarten Städten keine konkrete
Beeinträchtigung zu erwarten ist, sondern zunächst
allein darauf abgestellt wird, ob für das geplante
Vorhaben in dem Versorgungsbereich die
notwendige Kaufkraft vorhanden ist. Ist dies der Fall,
ist für die landesplanerische Beurteilung nicht von
Bedeutung, welche Auswirkungen dies konkret auf
die Nachbargemeinden hat. Diese sind
hinzunehmen."

123

Danach käme es entgegen der anderslautenden Bekundungen der
Antragstellerin für die Frage der Kaufkraftbindung nicht auf die tatsächlichen
Kaufkraftbindungsquoten an - wozu sich etwa das Regionale Einzelhandelskonzept
für das Westliche Ruhrgebiet und E2. verhält -, sondern allein darauf, ob in der
Ansiedlungskommune das Kaufkraftpotential abstrakt vorhanden ist. Mit den Mitteln
der Landesplanung soll danach (nur) verhindert werden, dass der
Ansiedlungsstandort hinsichtlich der dort vorhandenen Kaufkraft zu dem geplanten
Einzelhandelsvorhaben in einem deutlichen Missverhältnis steht. Ob die Umsätze
nach Umsetzung des Vorhabens tatsächlich aus der Ansiedlungskommune
erwirtschaftet werden oder aus Nachbarkommunen zufließen, ist für die
landesplanerische Steuerung irrelevant, zumal es sich bei den zu erwartenden
Kaufkraftabflüssen nicht um objektiv bestimmbare Größen, sondern um allenfalls
prognostische und nicht kalkulierbare Entwicklungen des freien Markts handelt.

124

Die mit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A geplante Erweiterung
des Einkaufszentrums CentrO stünde danach auch nicht in einem deutlichen
Missverhältnis zu der im Versorgungsbereich von P. potenziell vorhandenen
einzelhandelsrelevanten Kaufkraft, wenn man diesen Versorgungsbereich auf das
Stadtgebiet beschränken würde. Nach dem im Planaufstellungsverfahren
vorgelegten Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA)
vom März 2004 - zur Plausibilität und Verwertbarkeit des Gutachtens der GMA wird
auf die nachfolgenden Ausführungen zu Ziffer 6.) verwiesen - ist für das Stadtgebiet
P. unter Zugrundelegung einer aktuellen Einwohnerzahl von über 220.000 und
einer geschätzten - zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht streitigen und
statistisch belegten - einzelhandelsrelevanten Kaufkraft pro Kopf von 5.010 Euro
(davon 65 % im Bereich Non-Food = 3.256,50 Euro) von einem "abstrakten"
Kaufkraftpotenzial in Höhe von rund 1,1 Milliarden Euro (davon 65 % im Bereich
Non-Food-Bereich = etwa 716 Millionen Euro) auszugehen.

125

Stellt man - dem Gutachten folgend - diesem Betrag eine Umsatzleistung des
bestehenden CentrO in Höhe von insgesamt 305 Millionen Euro (abzüglich des
Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 5 Millionen Euro verbleiben 300
Millionen Euro), einen prognostizierten Umsatz der baurechtlich genehmigten
Erweiterung des CentrO von 43 Millionen Euro sowie einen zusätzlichen Umsatz für
die mit der Planänderung angestrebte Erweiterung von 106,7 Millionen Euro
(abzüglich des Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 4,6 Millionen Euro
verbleiben 102,1 Millionen Euro) gegenüber und berücksichtigt im Hinblick auf den
außerhalb des CentrO in P. vorhandenen Einzelhandelsbestand einen Umsatz
in Höhe von 351,1 Millionen Euro (abzüglich des Bereichs Nahrung- und
Genussmittel in Höhe von 94,3 Millionen Euro verbleiben 256,8 Millionen Euro), das
heißt einen Gesamtumsatz im Non-Food-Bereich von rund 700 Millionen Euro,
bestehen keine Zweifel, dass die notwendige Kaufkraft im Mittelzentrum P.
abstrakt vorhanden ist.

126

Gegen den Zielcharakter des Satzes 2 spricht ferner, dass insoweit keine
abschließende Abwägung stattgefunden hat.

127

Aus § 3 Nr. 2 ROG folgt, dass Ziele der Raumordnung einen Abwägungsprozess
durchlaufen haben. In ihnen spiegelt sich eine Abwägung zwischen den durch die
Grundsätze der Raumordnung verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als
räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das
Ergebnis landesplanerischer Abwägung.

128

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992
- 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.

129

Fehlt es an der abschließenden Abwägung einer Planaussage, ist diese
Planaussage kein Ziel der Raumordnung. Von einer abschließenden Abwägung auf
der Ebene der Regionalplanung kann dann nicht ausgegangen werden, wenn im
Abwägungsprozess die raumbedeutsamen Gegebenheiten, die im konkreten Fall
auch bestimmte Grundsätze der Raumordnung zu relativieren vermögen, nicht
hinreichend gewürdigt worden sind. Die Beurteilung der Frage, ob ein
Einkaufszentrum oder ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben der zentralörtlichen
Versorgungsfunktion entspricht, das heißt ob die Kaufkraftbindung der zu
erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standorts wesentlich
überschreitet, hätte hier auf der Ebene der Regionalplanung einer konkreten
Ermittlung und Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten bedurft. Soweit in Satz 2
auf die "zentralörtliche Gliederung" und auf den "Versorgungsbereich" abgestellt
wird, handelt es sich um die bereits in § 22 Abs. 2 LEPro NRW benannten abstrakten
Begriffe. Ausweislich des einschlägigen Abwägungsmaterials fehlt es jedoch an
jeglicher Auseinandersetzung dazu, ob die Beschreibung des Versorgungsbereichs
in § 22 Abs. 2 LEPro NRW auf zentrale Orte in einem Ballungsraum übertragbar ist
und wenn nein, wo genau der Versorgungsbereich für einen zentralen Ort innerhalb
eines Ballungsraumes liegt. Im Hinblick auf das dicht besiedelte und durch eine
Vielzahl von Grund-, Mittel- und Oberzentren eng verflochtene westliche Ruhrgebiet
sowie im Hinblick auf die in diesem Bereich bereits vorhandenen raumbedeutsamen
Einkaufszentren (z.B. CentrO in P. , Rhein-Ruhr-Zentrum in N1. an der
Ruhr und Ruhrpark in C1. ), hätte sich eine Auseinandersetzung mit diesen
Fragen geradezu aufgedrängt.

130

(3) Das in Satz 3 formulierte Integrationsgebot steht - ungeachtet der Frage, ob
das Integrationsgebot auch die Festsetzung von Kerngebieten erfasst - der
3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ebenfalls nicht entgegen. Das Gebiet
der Neuen Mitte und deren von der Planänderung erfasster Kernbereich sind dem
Siedlungsschwerpunkt Alt-P. zugeordnet.

131

Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 Satz 1 LEPro NRW solche Standorte, die
sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und privaten
Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und
medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Allein aus
der Zielbestimmung in Satz 3 ergibt sich danach weder, wo die
Siedlungsschwerpunkte in der Gemeinde liegen, noch wie die Grenze des jeweiligen
Siedlungsschwerpunkts zu ziehen ist und unter welchen Umständen eine räumliche
Zuordnung besteht. Die Landesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden
ihre Siedlungsschwerpunkte haben. Sie setzt voraus, dass die Gemeinden diese als
Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Die Antragsgegnerin hat in ihrem
Stadtgebiet im Flächennutzungsplan insgesamt vier Siedlungsschwerpunkte
dargestellt. Neben Alt-P. , T. (Mitte) und P2. (Mitte) tritt als
Nebenzentrum mit wesentlichen Versorgungsfunktionen für das nördliche Stadtgebiet
der Siedlungsschwerpunkt T1. . Die räumliche Begrenzung der jeweiligen
Siedlungsschwerpunkte ist weder zeichnerisch gekennzeichnet noch im Textteil oder
im Erläuterungsbericht detailliert beschrieben. Der Erläuterungsbericht enthält
lediglich Anhaltspunkte zu den Abgrenzungsmerkmalen der Siedlungsschwerpunkte.
Der Siedlungsschwerpunkt Alt-P. wird danach als Zentrum der Gesamtstadt
beschrieben. Er liegt im südlichen Stadtgebiet von P. und setzt sich seinerseits
aus verschiedenen Stadtteilen bzw. Stadtvierteln zusammen. Zum Zeitpunkt der
Erstellung des Erläuterungsberichts endete der Stadtteil an der sich nördlich im
Bereich der Emscher und des Rhein-Herne-Kanals anschließenden Industriezone.
Mit Aufgabe der industriellen Nutzung und mit Errichtung der Neuen Mitte auf dem
ehemaligen Industriegelände des U. -Konzerns hat sich der
Siedlungsschwerpunkt Alt-P. erweitert. Da die Neue Mitte nicht als eigener
Stadtteil angesehen wird, ist sie unter Berücksichtigung der durch die Emscher und
den Rhein-Herne-Kanal gebildeten topografischen Grenzen im Norden dem
südlichen Stadtgebiet und damit dem Stadtteil Alt-P. zuzuordnen. Diese
Sichtweise entspricht dem vom Rat der Antragsgegnerin in Anbetracht der
Weiterentwicklung des Stadtgebiets verfolgten Zentrenmodell. Die Neue Mitte wird
danach als Teil von Alt-P. betrachtet. Spricht danach alles dafür, dass der
Siedlungsschwerpunkt Alt-P. das Gebiet der Neuen Mitte als Randzone mit
einbezieht, ist das Integrationsgebot aus Satz 3 hinreichend beachtet. Nichts
anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standorts annimmt,
dieser liege außerhalb des Siedlungsschwerpunkts. Die Formulierung des
Planungsziels zeigt, dass Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe
nicht nur innerhalb von Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden sollen. Die
planungsrechtliche Vorgabe im GEP 99 lässt vielmehr erkennen, dass bereits die
Ausrichtung auf einen Siedlungsschwerpunkt für eine räumlich und funktionale
Zuordnung des Standorts ausreicht. Daran, dass das Einkaufszentrum im Bereich
der Neuen Mitte aufgrund seiner Lage und der nach Norden bestehenden
topografischen Grenzen jedenfalls auf den Stadtteil Alt-P. ausgerichtet ist,
bestehen keine Zweifel.

132

4. Die streitige Planänderung verstößt auch nicht gegen das Gebot, den
Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 S. 1
BauGB). Sinn und Zweck der Bindung nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB besteht darin,
dass die integrierende und koordinierende raumbezogene Planung für das gesamte
Gemeindegebiet, wie sie in dem Flächennutzungsplan ihren Niederschlag findet, in
den Grundzügen für die weitere Vollzugsstufe der Planung, d.h. ihre
rechtsverbindliche Umsetzung, erhalten bleibt. Der Flächennutzungsplan stellt als
Rahmenplan die Bodennutzung im Gemeindegebiet nur in den Grundzügen dar.
Maßgeblich für die Frage der Einhaltung des Entwicklungsgebots sind die
Darstellungen im Flächennutzungsplan.

133

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin, hier in Gestalt der 61. Änderung,
stellt die Fläche des Planänderungsbereichs als Kerngebiet dar. Dem entsprechen
die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A auch nach der 3. Änderung.

134

Sonstige, das Kerngebiet einschränkende Darstellungen, enthält der
Flächennutzungsplan nicht. Auch aus der Genehmigung des damaligen
Regierungspräsidenten vom 15. Juni 1993 ergeben sich keine derartigen
Einschränkungen. Zwar kann die Genehmigung des Flächennutzungsplans
grundsätzlich auch mit Auflagen und anderen Nebenbestimmungen erteilt werden,

135

vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr,
BauGB, 9. Aufl. 2005, § 6 Rn 13 ff,

136

doch ist hier die Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans
vorbehaltlos und ohne Beifügung von Nebenbestimmungen erfolgt. Die
Genehmigung ist bestandskräftig geworden.

137

Eine rechtswirksame Einschränkung dieser Genehmigung oder der Darstellung
"Kerngebiet" im Flächennutzungsplan ergibt sich auch nicht aus dem
Begleitschreiben der Genehmigungsbehörde vom 15. Juni 1993, in dem diese darum
bittet, die Berichte der Antragsgegnerin vom 23. Februar 1993 und 16. März 1993 als
Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen. Bei dem Bericht vom 23. Februar 1993
handelt es sich um ein Schreiben der Antragsgegnerin, mit dem diese dem
damaligen Regierungspräsidenten mitgeteilt hat, dass die anlässlich der
Genehmigung der 35. Änderung des GEP geforderten Rahmenbedingungen und
Auflagen erfüllt worden sind und hierzu auf einen in der Anlage beigefügten Bericht
verwies. Der Bericht vom 16. März 1993 verhält sich zu der oben unter Ziffer 1.
bereits behandelten Verpflichtungserklärung der Antragsgegnerin, die Baulast, die
zur Begrenzung der Verkaufsfläche auf 70.000 m² im geplanten Einkaufszentrum in
das Baulastverzeichnis der Antragsgegnerin eingetragen worden war, nur im
Einvernehmen mit den Nachbarstädten zu löschen.

138

Die im Rahmen des Entwicklungsgebots beachtlichen Vorgaben müssen sich
unmittelbar aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans ergeben. Der
Erläuterungsbericht dient nur der Begründung der Darstellung, mit der die
wesentlichen Elemente und Aussagen des Flächennutzungsplans, seine Ziele und
ihre Grundlagen verständlich und nachvollziehbar darzulegen sind.

139

Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr,
BauGB, 9. Aufl. 2005, § 5 Rn 9 ff.

140

Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist
anlässlich der Genehmigung der 61. Änderung nicht geändert worden. Er enthält
weder Angaben zur Darstellung des hier streitigen Kerngebietes noch damit im
Zusammenhang stehenden Einschränkungen. Die dem Erläuterungsbericht nach
Aufforderung durch die Genehmigungsbehörde beigefügten Anlagen dokumentieren
bestimmte Abläufe im Änderungs- und Genehmigungsverfahren, bewirken aber keine
Veränderungen des Planinhalts. Eine Divergenz zwischen Darstellung und
Erläuterungsbericht, wie sie der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerinnen in
den Parallelverfahren 10 D 148/04. NE und 10 D 153/04.NE bis 10 D 155/04.NE in
Bezug auf die im Rahmen der 61. Änderung erfolgte Kerngebietsdarstellung
behauptet, vermag der Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen, wonach
weder der Flächennutzungsplan noch der Erläuterungsbericht Aussagen zur
Begrenzung der Verkaufsfläche enthalten, nicht zu erkennen. Anhaltspunkte für eine
Nichtigkeit der Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans gem. §
44 VwVfG NRW, die möglicherweise zur Unwirksamkeit der
Flächennutzungsplanänderung und damit zur Unwirksamkeit des
Ursprungsbebauungsplans sowie der darauf aufbauenden 3. Änderung führen
könnte, sind ebenfalls nicht gegeben. Das gilt auch, soweit die Antragstellerin
behauptet, die Genehmigungsbehörde sei bei Erteilung der Genehmigung davon
ausgegangen, dass die dem Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen als
Einschränkung der Darstellung "Kerngebiet" aufzufassen seien. Sollte die
Genehmigungsbehörde tatsächlich eine Rechtsverbindlichkeit der dem
Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen im Sinne einer Nebenbestimmung
angenommen haben, die die Darstellung "Kerngebiet" hinsichtlich der dort zulässigen
Einzelhandelsverkaufsflächen einschränkt, ist diese Annnahme allenfalls als Mangel
in der Willensbildung zu bewerten. Ein derartiger Mangel stellt weder einen
offenkundigen, schwerwiegenden Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dar
noch liegt insoweit ein besonderer Nichtigkeitsgrund gem. § 44 Abs. 2 VwVfG NRW
vor.

141

Vgl. Kopp/Schenke, VwVfG, 8. Aufl. 2003,
§ 44 Rn 19 m.w.N.

142

Einschränkungen der Darstellung "Kerngebiet" ergeben sich schließlich auch
nicht aus dem im Zusammenhang mit der Aufstellung des Ursprungsbebauungsplans
und der 61. Änderung des Flächennutzungsplans durchgeführten
Zielanpassungsverfahren gem. § 20 LPlG NRW. Ob die dabei mit Schreiben vom
21. Januar 1993 abgegebene landesplanerische Stellungnahme des
Bezirksplanungsrats nur deswegen positiv ausgefallen ist, weil die geforderte
Verkaufsflächenbegrenzung öffentlich-rechtlich abgesichert worden war, kann offen
bleiben. Die landesplanerische Stellungnahme schließt lediglich - wie bereits unter
Ziffer 3 a, aa) ausgeführt - das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine
verbindlichen Aussagen über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans.

143

5. Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind hinreichend bestimmt und von
einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen getragen.

144

6. Die angegriffene Planänderung verstößt auch nicht gegen das in § 2 Abs. 2
BauGB verankerte interkommunale Abstimmungsgebot.

145

Das Gebot des § 2 Abs. 2 BauGB / § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB n.F., die Bauleitpläne
benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, steht in engem sachlichen
Zusammenhang mit § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F. Das interkommunale
Abstimmungsgebot stellt sich als eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots
dar.

146

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117 - 25 = BRS 65 Nr. 10 =
ZfBR 2003, 38 (FOC - Zweibrücken).

147

Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so
darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Ge-
brauch machen. Der Gesetzgeber bringt dies in § 2 Abs. 2 BauGB
unmissverständlich zum Ausdruck. Diese Bestimmung verleiht dem Interesse der
Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Das
Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, ist als
gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten
gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zu verstehen. § 2 Abs. 2 BauGB liegt die
Vorstellung zugrunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis
im Verhältnis der Gleichordnung gegenüberstehen. Die Vorschrift verlangt einen
Interessenausgleich zwischen diesen Gemeinden und fordert dazu eine Koordination
der gemeindlichen Belange. Die Nachbargemeinde kann sich unabhängig davon,
welche planerischen Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat,
gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten
Gemeindegebiet zur Wehr setzen. Rein wettbewerbliche bzw. wirtschaftliche
Auswirkungen reichen hierfür allerdings nicht aus. Das interkommunale
Abstimmungsgebot schützt nicht den in der Nachbargemeinde vorhandenen
Einzelhandel vor Konkurrenz, sondern nur die Nachbargemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und Trägerin eigener Planungshoheit. Die
befürchteten Auswirkungen müssen sich folglich auf die städtebauliche Ordnung und
Entwicklung in der Nachbargemeinde beziehen.

148

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C
5.01 -, a.a.O. unter Bezugnahme auf BVerwG,
Urteile vom 8. September 1972 - 4 C 17.71 -,
BVerwGE 40, 323 und vom 15. Dezember 1989 - 4 C
36.86 -, BVerwGE 84, 209 = BRS 50 Nr. 193 sowie
Beschlüsse vom 9. Mai 1994 - 4 NB 18.94 -,
Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 89 und vom 9. Januar
1995 - 4 NB 42.94 -, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr.
37 = BRS 57 Nr. 5.

149

Städtebauliche Konsequenzen einer Planung zeigen sich etwa dann, wenn eine
Schädigung des Einzelhandels in der Nachbargemeinde die verbrauchernahe
Versorgung der dortigen Bevölkerung in Frage stellt oder die Zentrenstruktur der
Nachbargemeinde nachteilig verändert. Im Zusammenhang mit der Planung von
Einzelhandelsprojekten kann insoweit der Abfluss bislang in der Nachbargemeinde
absorbierter Kaufkraft einen wesentlichen Indikator darstellen. Der Kaufkraftabfluss
ist typischerweise die Kerngröße, anhand derer die Intensität der Belastung der
Nachbarkommunen ermittelt werden kann. Allerdings handelt es sich bei dem
Kriterium "Kaufkraftabfluss" zunächst um eine wirtschaftliche Bezugsgröße, deren
städtebauliche Bedeutung sich erst bei Überschreiten der städtebaulichen
Relevanzschwelle ergibt. Nichts anderes gilt für den Umstand, dass sich das
wirtschaftliche Umfeld des Einzelhandels in der Nachbargemeinde verändert und
sich dessen Konkurrenzsituation verschlechtert. Überschritten ist die städtebauliche
Relevanzschwelle erst dann, wenn ein Umschlag von rein wirtschaftlichen zu
städtebaulichen Auswirkungen stattzufinden droht.

150

Vgl. grundsätzlich: BVerwG, Urteile vom 1. Au-
gust 2002 - 4 C 5.01 -, a.a.O. und vom 8. Sep-
tember 1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323 =
DÖV 1973, 200 sowie ferner: Thüringer Oberver-
waltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N
1096/03 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 6. Juli 2000 - 8 S 2437/99 -, ZfBR 2001, 287;
OVG NRW, Urteil vom 5. September 1997 - 7 A
2902/93 -, BRS 59 Nr. 70; Moench/ Sander, Die
Planung und Zulassung von Factory Outlet Centern,
NVwZ 1999, 337; Otting, Factory Outlet Center und
interkommunales Abstimmungsgebot, DVBl 1999,
595.

151

Unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen bestehen im vorliegenden
Fall keine Anhaltspunkte für derartige unzumutbare Auswirkungen. Dies gilt zunächst
bezüglich des von den Nachbarstädten N1. , F1. , C. , H1. ,
H2. , E1. und E. geltend gemachten Kaufkraftabflusses.

152

Ob die durch die Planänderung ermöglichte Erweiterung des Einkaufszentrums
CentrO für die Nachbarstädte im Zusammenhang mit einem möglichen
Kaufkraftabfluss mit unzumutbaren Auswirkungen verbunden ist, hat die
Antragsgegnerin auf der Grundlage eines von der GMA im März 2004 erstellten
Gutachtens (vgl. ferner nachfolgende Stellungnahmen der GMA vom 17. Mai 2004,
23. Juni 2004 und 25. August 2004) beurteilt. Im Rahmen einer solchen
Untersuchung lassen sich die Auswirkungen naturgemäß nicht exakt
vorherbestimmen und qualifizieren. Das Gutachten stellt lediglich eine Prognose dar.

153

Eine Prognose hat das Gericht nur darauf zu prüfen, ob diese mit den im
maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für sie
erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden ist. Das Gericht überprüft
insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende
Ermittlung des der Prognose zugrunde liegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis
einleuchtend begründet worden ist. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose
verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen
Verhältnis zu den Eingriffen steht, die mit ihr gerechtfertigt werden sollen. Es ist
hingegen nicht Aufgabe des Gerichts, das Ergebnis einer auf diese Weise
sachgerecht erarbeiteten Prognose als solches darauf zu überprüfen, ob die
prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw. größerer oder geringerer
Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder kann.

154

Vgl. BVerwG, Urteil v. 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 -,
DVBl 1998, 1188 = Buchholz 442.40 § 10 LuftVG Nr.
8.

155

Die vorbeschriebenen Anforderungen erfüllt das Gutachten der GMA.

156

Die Verwertbarkeit der Prognose wird nicht durch den Einwand der
Antragstellerin in Frage gestellt, bei dem Gutachten handele es sich um ein
"Parteigutachten". Die Verwertung eines Sachverständigengutachtens ist nur dann
unzulässig, wenn es lückenhaft oder in sich widersprüchlich ist oder von falschen
Voraussetzungen ausgeht, wenn der Sachverständige nicht hinreichend fachkundig
ist, begründete Zweifel an seiner Neutralität bestehen, eine neue Sachlage gegeben
ist, neuere Forschungsergebnisse vorliegen, oder wenn das Beweisergebnis durch
den substantiierten Vortrag eines Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des
Gerichts ernsthaft in Frage gestellt wird.

157

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992
- 4 B 1-11.92 -, NVwZ 1993, 572.

158

Anhaltspunkte dafür liegen hier nicht vor. Allein der Umstand, dass der Gutachter
im Auftrag des CentrO-Betreibers bzw. des Investors tätig geworden ist, reicht für
Zweifel an seiner Neutralität nicht aus. Außer dieser Mutmaßung hat die
Antragstellerin keine Gründe dargelegt, aus denen sich eine Voreingenommenheit
des Gutachters ergeben kann.

159

Die umfangreiche und ins Detail gehende Untersuchung lässt keine
methodischen oder kalkulatorischen Fehler erkennen. Dies ist dem GMA-Gutachten
auch von anderer Seite, nämlich von der CIMA (Stadtmarketing Gesellschaft für
gewerbliches und kommunales Marketing mbH) im Rahmen ihrer für die Stadt
H3. erstellten gutachterlichen Stellungnahme von Juni 2004 ("Auswirkungen
der Erweiterung des CentrO in P. auf den Einzelhandel in den Zentren Altstadt
und C. in H3. ") bescheinigt worden. Die gegen das Gutachten der GMA
gerichteten Einwände der Antragstellerin überzeugen nicht. Der Senat hat die
Einwände im Einzelnen überprüft. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen
Bezug genommen. Die Plausibilität des Gutachtens kann das Gericht entgegen der
anderslautenden Behauptung der Antragstellerin unter Beachtung des für eine
Prognose maßgeblichen Prüfungsumfangs aus eigener Sachkunde überprüfen. Der
Beweisantrag der Antragstellerin auf Einholung eines weiteren
Sachverständigengutachtens war deshalb abzulehnen. Für die Antragstellerin hätte
überdies die Möglichkeit bestanden, in der mündlichen Verhandlung den
anwesenden Gutachter der GMA zu den strittigen Fragen zu befragen.

160

Das Gutachten untersucht das Umsatzpotenzial der geplanten
Verkaufsflächenerweiterung im Bereich des CentrO und prognostiziert, zu welchen
Lasten welcher Nachbargemeinde welche Kaufkraft abgezogen wird. In diesem
Zusammenhang verdeutlicht das Gutachten mit nachvollziehbaren und
überzeugenden Erwägungen a) die bestehende und die nach der Erweiterung zu
erwartende Marktposition des CentrO, b) die durch die Erweiterungsplanung zu
erwartende Umsatzverteilung für den Einzelhandel in der Region und prüft c) die
möglichen Auswirkungen auf die zentralen Einkaufsbereiche in den betroffenen
Städten.

161

a) Die gegenwärtige Marktbedeutung des CentrO, auf deren Basis die
Auswirkungen der geplanten CentrO-Erweiterung prognostiziert werden, beurteilt die
GMA aus einer Zusammenschau von Kundenherkunft, Marktpotenzialen im
Untersuchungsraum sowie Dimensionierung und Ausstrahlung des CentrO.

162

Zur Bewertung der räumlichen Ausstrahlung des CentrO unter dem
Gesichtspunkt der Kundenherkunft, fand im Zeitraum vom 23. - 26. Juli 2003 eine
Kundenbefragung von insgesamt knapp 18.000 Personen statt. Ausweislich der
Stellungnahme der GMA vom 30. März 2005 wurden die Kunden nach ihrem
Herkunftsort und zu dem von ihnen benutzten Verkehrsmittel befragt. Anhaltspunkte
dafür, dass die von GMA befragten Kunden keinen repräsentativen Ausschnitt
darstellen, bestehen nicht. Die Befragung gibt die Situation einer normalen
Einkaufswoche wieder, die weder durch ferienbedingte Besonderheiten
(Sommerferien in Nordrhein-Westfalen begannen am 31. Juli 2003) noch durch
sonstige, von der Normalität abweichende Umstände geprägt gewesen ist. Bezüglich
des Einwandes, die Befragungsinhalte seien nicht ausreichend gewesen, wird nicht
dargelegt, dass eine umfangreichere Befragung im Hinblick auf das angestrebte
Datenmaterial zu anderen Ergebnissen geführt hätte. Dass für die Eingrenzung des
Einzugsgebietes in erster Linie der Herkunftsort der Kunden von Bedeutung ist und
nicht etwa die Häufigkeit seiner Besuche im CentrO oder die Höhe seiner Ausgaben,
liegt auf der Hand. Ob statt einer Kundenbefragung beispielsweise die Ermittlung der
Anfahrtsdauer zum CentrO ein geeigneterer Ansatz für die Abgrenzung des
Einzugsgebiets gewesen wäre, erscheint angesichts der räumlichen Verflechtungen
im Ballungsraum zweifelhaft. Anders als bei der primärstatistischen Erhebung im
Wege der Kundenbefragung, ließe sich mit der Anfahrtsdauer zudem nur ein fiktiver
Einzugsbereich ermitteln. Selbst wenn es sich insoweit um einen vertretbaren Ansatz
handeln würde, wäre damit aber die methodisch unbedenkliche Kundenbefragung
nicht in Frage gestellt.

Aus den Ergebnissen der Kundenwohnorterhebung berechnet der Gutachter den
Kundenanteil in Prozent, der jeweils auf die umliegenden Kommunen
beziehungsweise auf die weiter entfernten Gebiete entfällt sowie den Kundenanteil in
Prozent bezogen auf die jeweilige Einwohnerzahl der Herkunftsorte (Kundendichte).
Anhand der Kundenanteile und der Kundendichte strukturiert er das
Kerneinzugsgebiet des CentrO. Das Gutachten geht von zwei Kerneinzugszonen
und von solchen Gebieten aus, die außerhalb des engeren Einzugsbereichs liegen.
Die Kerneinzugszone I bildet das Stadtgebiet von P. , die Zone II erfasst die
Städte F1. , E. , N1. an der Ruhr, C. , E1. , H2. und
H3. .

163

Das auf der Grundlage der Kundenwohnorterhebung abgegrenzte Einzugsgebiet
ist nachvollziehbar und plausibel. Von den befragten Kunden stammen 45,7 % aus
dem engeren Einzugsbereich. Im gesamten Kerneinzugsgebiet des CentrO leben ca.
2,03 Millionen Einwohner, wobei 11 % der Einwohner aus der Kerneinzugszone I (=
Stadt P. ) stammen. Soweit die Antragstellerin einwendet, die GMA hätte die
Zone II großräumiger abgrenzen müssen, zumal nach ihren Erkenntnissen ein
wesentlich höherer Anteil von Kunden aus der Kerneinzugszone II stamme, als im
GMA-Gutachten angenommen, handelt es sich um bloße Spekulation. Aus dem als
Beleg angeführten Skript von Blotevogel zur Vorlesung "Handels- und
Dienstleistungsgeographie" (WS 03 / 04, S. 16) ergibt sich nichts anderes. Die von
Blotevogel aufgeführten Werte, wonach 50 bis 55 % der CentrO-Besucher an
Werktagen aus P. selbst stammten, 40 % aus den umliegenden Städten und
Kreisen und 5 - 8 % aus entfernteren Regionen und dem Ausland, beruhen
offenkundig auf Schätzungen, deren Grundlagen nicht ersichtlich sind und daher die
Aussagekraft der Kundenbefragung nicht in Frage stellen können.

Die Marktbedeutung des bestehenden CentrO ermittelt die GMA für das besagte
Kerneinzugsgebiet an Hand von Marktanteilen. Bei den Marktanteilen handelt es sich
um die derzeitige bzw. zu erwartende Abschöpfung des Kaufkraftpotenzials in den
jeweiligen Städten des Kerneinzugsgebiets durch den CentrO-Einzelhandel. Das
Kaufkraftpotenzial in den Kerneinzugszonen beziffert die GMA auf 10,3 Milliarden
Euro. Dieser Betrag geht auf die Kaufkraft pro Kopf von 5.010 Euro, multipliziert mit
der Gesamteinwohnerzahl im Kerneinzugsgebiet zurück. Davon stehen ca. 1,1
Milliarden Euro Kaufkraftvolumen in der Stadt P. und ca. 9,2 Milliarden Euro in
der Kerneinzugszone II zur Verfügung.

164

Die zu erwartende Marktposition des CentrO nach der geplanten Erweiterung
(30.000 m² Bruttogeschossfläche bzw. 23.000 m² Verkaufsfläche) würdigt das
Gutachten im Rahmen einer Gesamtattraktivitätsbetrachtung. Hierbei geht das GMA-
Gutachten für die Erweiterungsfläche von einer Umsatzerwartung von 106,7
Millionen Euro aus. Die Umsatzerwartung der Erweiterungsfläche schätzt die GMA
auf der Grundlage der Flächenproduktivität des bisherigen CentrO-Bestandes ab. Die
Flächenproduktivität (4.580 Euro/m² Verkaufsfläche) wird aus dem Gesamtumsatz
dividiert durch die Verkaufsfläche berechnet. Für die Erweiterung des CentrO
berücksichtigt die GMA im Rahmen einer Worst-Case-Betrachtung vorsorglich eine
Attraktivitätssteigerung und setzt die Flächenproduktivität mit 4.640 Euro/m²
Verkaufsfläche an. Die Ansätze sind nachvollziehbar und plausibel. Der Einwand, die
GMA stelle auf einen zu niedrigen Gesamtumsatz des Bestandes und damit auf eine
zu niedrige Flächenproduktivität ab, ist unsubstantiiert. Der von der GMA
angegebene Betrag von 305 Millionen Euro geht auf entsprechende Angaben der
Betreiber des CentrO bezogen auf den im Jahr 2002 erzielten Jahresumsatz zurück.
Die von der Antragstellerin behaupteten höheren Umsatzwerte beruhen auf nicht
belegten Schätzungen und sind spekulativ. Das gilt auch für den im Gutachten der
CIMA (a.a.O) unterstellten Gesamtumsatz von 335,5 Millionen Euro, der sich aus
dem Betrag von 305 Millionen Euro und einem von CIMA angenommenen
"Attraktivitätszuschlag" in Höhe von 10 % zusammensetzt. Bei ihren eigenen
Schätzungen greift die Antragstellerin teilweise auf Werte anderer, nicht
vergleichbarer Vorhaben (z.B. kleinere Einkaufszentren) zurück ohne die Lage des
CentrO im Ballungsraum und die daraus sich ergebende Konkurrenzsituation zu
berücksichtigen, teilweise resultieren die behaupteten höheren Umsätze aus nicht
nachvollziehbaren Rechenansätzen der Antragstellerin.

165

b) Die Auswirkungen der CentrO-Erweiterung prognostiziert die GMA auf der
Basis der zu erwartenden Marktbedeutung des CentrO. Zur Ermittlung der für die
Beurteilung von etwaigen Auswirkungen maßgeblichen Umverteilungseffekte wird die
Umsatzverteilung in den Kommunen des Kerneinzugsgebiets bezogen auf die dort
jeweils vorhandenen Einkaufsbereiche bestimmt, die aktuelle Ausstattung der
Zentren (Branchenschwerpunkte) und ihre Bedeutung innerhalb der Kommune
(Wettbewerbssituation) sowie die räumliche Verteilung der Einkaufsbereiche zu
Grunde gelegt. Die Erkenntnisse zum Einzelhandel in der Region resultieren aus
einer Bestandsaufnahme, die Mitarbeiter der GMA unter Berücksichtigung der
jeweiligen Anzahl der Betriebe, deren Größe, Ausstattung und Sortimentszuschnitt
durchgeführt haben. Das Gutachten stellt insoweit zu Recht maßgeblich auf den
Einzelhandel in den Innenstadtzentren der Kommunen ab. Im Falle örtlicher
Besonderheiten (z.B. das selbstständige Stadtteilzentrum in H3. -C2. ) oder
soweit die Nachbarkommune selbst massive Einzelhandelsvorhaben außerhalb der
Innenstadt zugelassen hat (z.B. das Rhein-Ruhr-Center in N1. a.d. Ruhr), hat
der Gutachter diese Abweichungen vom Normalfall bei der Umsatzverteilung
innerhalb der jeweiligen Kommune berücksichtigt.

166

Die konkrete Abschätzung der Umverteilungswirkungen für die untersuchten
Einkaufsbereiche der im Kerneinzugsgebiet gelegenen Nachbarkommunen erfolgt an
Hand des für die CentrO-Erweiterung vorhergesagten Umsatzes, der
Umsatzverteilung innerhalb der einbezogenen Kommunen und der der
Kundenwohnorterhebung entsprechenden Kundenanteile. Der Gutachter hat zudem
die danach rechnerisch auf die einzelnen Kommunen entfallenden Umsatzanteile der
CentrO-Erweiterung mittels Zentralitätskennziffern gewichtet, um so dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass die Kommunen mit höherer Zentralitätsstufe höhere
Umsatzeinbußen zu erwarten haben als die Kommunen mit niedrigerer
Zentralitätsstufe, weil erstere auch Umsatzrückgänge in dem über ihr eigenes
Gemeindegebiet hinausgehenden Einzugsbereich hinnehmen müssen. Die
Zentralitätskennziffer gibt das Verhältnis der Einzelhandelsumsätze einer
Einkaufslage im Verhältnis zu der einzelhandelsrelevanten Kaufkraft der Bewohner
der jeweiligen Kommune an. Die anhand der Zentralitätskennziffern ermittelten
Umsatzumverteilungswerte werden mittels einer prozentualen Gewichtung auf die
jeweiligen Einkaufsbereiche aufgeteilt, wobei unterstellt wird, dass die zentralen
Einkaufsbereiche wegen der Vergleichbarkeit der Angebotsstruktur - hochwertiger
Branchenmix - stärker von den Wirkungen des CentrO in Form von Umverteilungen
betroffen sein werden, als sonstige nicht integrierte Einzelhandelslagen. Da auch die
Nachbarstädte selbst davon ausgehen, dass die Auswirkungen des CentrO sich
vornehmlich auf die zentralen Bereiche ihrer Innenstadt beziehen werden, begegnet
der Ansatz des Gutachtens keinen Bedenken.

167

Um mögliche Gefährdungspotenziale für einzelne Branchen aufzuzeigen, erfolgt
zusätzlich eine auf Sortimentsgruppen bezogene Betrachtung. Die ermittelte
Umsatzverteilung wird auf die einzelnen Sortimentsbereiche analog einem für die
CentrO-Erweiterung entwickelten Sortiments- und Flächenkonzept und unter
Berücksichtigung des bestehenden Branchenmixes im jeweiligen Einkaufsbereich
der Nachbarkommunen aufgeschlüsselt.

168

Bei dem für die CentrO-Erweiterung unterstellten Branchenmix geht das
Gutachten ebenfalls von einer - in diesem Fall zweifachen - "Worst-Case-
Betrachtung" aus. Der Gutachter nimmt an, dass aus 30.000 m² Geschossfläche eine
Verkaufsfläche von 23.000 m² (ca. 75 %) hervorgeht, obwohl sowohl nach der
höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 11 Abs. 3 BauNVO, als auch nach der
Einschätzung der zuständigen Ministerien des Landes in Nr. 2.3.2 des
Einzelhandelserlasses erfahrungsgemäß davon auszugehen ist, dass die
Verkaufsfläche in der Regel etwa 2/3 der Geschossfläche ausmacht.

169

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2004
- 4 B 29.04 -, ZfBR 2004, 699 m.w.N.

170

Zudem legt der Gutachter für die Erweiterungsflächen einen hochwertigen
Branchenmix zu Grunde, der sowohl dem gegenwärtigen Branchenzuschnitt im
CentrO als auch der Einzelhandelsstruktur in den Innenstadtzentren der Kommunen
im Kerneinzugsgebiet entspricht. Damit wird den Erweiterungsflächen ein Höchstmaß
an Konkurrenzpotenzial unterstellt.

171

Das Gutachten prognostiziert zu Recht nur die durch die geplante CentrO-
Erweiterung bewirkten Umsatzumverteilungen. Dieser Ansatz ist nachvollziehbar und
plausibel. Die angegriffene 3. Planänderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
ermöglicht nicht etwa die erstmalige Errichtung eines Einkaufszentrums, sondern die
Erweiterung eines im Bestand mit knapp 70.000 m² Verkaufsfläche seit Herbst 1996
am Markt befindlichen Vorhabens. Dies ist die Ausgangssituation, die der Rat bei der
Aufstellung der 3. Änderung vorgefunden und die er seinen Planungsüberlegungen
zu Grunde zu legen hatte. Der Markt in P. und in der Region hat sich seit dem
Markteintritt des CentrO auf das Einkaufszentrum eingestellt. Das CentrO ist am
Markt etabliert und genauso wie jeder andere Einzelhandelsbetrieb in P.
Bestandteil des Einzelhandelsangebots in der Region. Anhaltspunkte dafür, dass
allein durch die geplante Verkaufsflächenerweiterung - etwa durch eine damit
verbundene Attraktivitätssteigerung des gesamten Einzelhandelskomplexes - die
Flächenproduktivität der bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe spürbar steigen
und zu zusätzlichen Umsatzverteilungen zu Lasten benachbarter Kommunen führen
wird, sind nicht ersichtlich. Die GMA hat in diesem Zusammenhang nachvollziehbar
dargelegt, dass vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren eingetretenen
Wettbewerbsverschärfungen in den Einkaufsbereichen der Region (z.B.
Erweiterungen des Rhein-Ruhr-Zentrums in N1. an der Ruhr und des Ruhrparks
in C1. ) sowie der geplanten Wettbewerbsentwicklungen (z.B. Einkaufszentren in
F1. und E. ) die Erweiterungsmaßnahmen im CentrO dem Erhalt der
Wettbewerbsposition dienen und das durch die bloße Verkaufsflächenerweiterung
die Flächenproduktivität nicht steigt, sondern eher das Gegenteil der Fall ist.

172

c) Die auf methodisch unbedenklicher Grundlage erzielten Ergebnisse der
Begutachtung sind nachvollziehbar und lassen keine Fehler erkennen.

173

Das bestehende CentrO erreicht im gesamten Kerneinzugsbereich einen
Marktanteil von ca. 1,7 - 2,2 % des dort vorhandenen einzelhandelsrelevanten
Kaufkraftpotenzials, gleichbedeutend mit ca. 200,9 Millionen Euro Umsatz. Die
Marktbedeutung ist in P. mit Werten von ca. 6,7 - 7,2 % Abschöpfung des
Kaufkraftpotenzials am höchsten. In den Kommunen des übergemeindlichen
Einzugsgebiets der Zone II erreicht das CentrO insgesamt einen Marktanteil von ca.
1,1 - 1,6 %. Im Einzelnen sind Größenordnungen von ca. 0,8 - 1,3 % für H1. ,
1,0 - 1,5 % für F1. , 1,1 - 1,6 % für H2. , 1,2 - 1,7 % für E. , 1,3 - 1,8 % für
N1. an der Ruhr, 1,4 - 1,9 % für E1. und 1,6 - 2,1 % für C. zu
verzeichnen (vgl. Abb. 1 des GMA-Gutachtens von März 2004). Die Marktanteile
erhöhen sich unter Berücksichtigung der auf der Grundlage des
Ursprungsbebauungsplans bereits genehmigten Erweiterung (8.391 m²
Bruttogeschossfläche) und der im Rahmen der Planänderung ermöglichten
Erweiterung (30.000 m² Bruttogeschossfläche) nach dem GMA-Gutachten wie folgt:
Insgesamt ergibt sich danach ein Gesamtmarktanteil des CentrO für P. von 9,6
- 10,1 % und für den abgrenzten Kerneinzugsbereich der Zone II von 1,3 - 3,0 % des
Kaufkraftpotenzials. Spürbare Änderungen an den Ergebnissen der
Auswirkungsanalyse der GMA ergeben sich auch nicht unter Berücksichtigung der
mit Stand vom 30. April 2004 aktualisierten Bevölkerungsprognose des Landesamtes
für Datenverarbeitung und Statistik (LDS). Für die Städte des Kerneinzugsgebietes
lässt sich in der Summe aus der neuen Bevölkerungsprognose nur eine geringfügige
Abnahme der Bevölkerungszahlen ablesen. Überträgt man die aktualisierte
Prognose zur Bevölkerungsentwicklung auf die Auswirkungsanalyse der GMA, ergibt
sich gegenüber dem Jahr 2002 eine Gesamtveränderung des Kaufkraftvolumens im
Untersuchungsraum von ca. - 0,1 %. Dementsprechend ergeben sich bei
Zugrundelegung der neuen LDS-Prognose auch keine beachtlichen Unterschiede zu
dem im GMA-Gutachten ermittelten Gesamtmarktanteil des CentrO in der Region.

174

Für die im abgegrenzten Einzugsbereich der Zone II gelegenen
Nachbarkommunen hat der Gutachter Umverteilungseffekte ermittelt, die deutlich
unter 5 % liegen. Im Einzelnen hat er für die Innenstadt von H2. 0,6 %, für
E1. 0,8 %, für H3. bezogen auf den Stadtteil C2. und die Innenstadt
jeweils 0,9 %, für F1. 1,3 %, für die Innenstadt von N1. a.d. Ruhr 0,8 % und
für das Rhein-Ruhr-Center 1,7 %, für C. 1,4 % und für die Innenstadt von E.
1,7 % ermittelt. In den jeweiligen Branchen ergeben sich nach GMA maximale
Umverteilungseffekte von ca. 2,4 % in den Sortimenten Schuhe und Bekleidung
(E. , Rhein-Ruhr-Zentrum in N1. a.d. Ruhr sowie mit 2,2 % annähernd in
C. ). Bei kumulierender Betrachtung der geplanten CentrO-Erweiterung mit
weiteren, in P. geplanten größeren Einzelhandelsprojekten (T2. Tor und
I1. -Center) liegen die Umverteilungseffekte in den insoweit allein
projektrelevanten Branchen Bekleidung und Elektrowaren bei maximal 7,1 %, wobei
das GMA-Gutachten (Stellungnahme vom 25. August 2004) etwaige Auswirkungen
auf Grund der räumlichen Nähe zu den im Stadtteilzentrum T. geplanten
Projekten ohnehin nur für die Innenstädte von C. und E1. prognostiziert.

175

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse des GMA-Gutachtens ist nicht
anzunehmen, dass die Erweiterung des Einkaufszentrums für die
Nachbarkommunen mit unzumutbaren Auswirkungen verbunden sein wird. Die
vergleichsweise geringen Marktanteile des CentrO im übergemeindlichen
Einzugsbereich der Zone II machen deutlich, dass das Einkaufszentrum hier sowohl
im Hinblick auf den vorhandenen Bestand als auch nach einer Erweiterung nur eine
ergänzende Versorgungsbedeutung hat bzw. haben wird. Diese Einschätzung
spiegelt sich auch in den von der GMA prognostizierten
Umsatzumverteilungseffekten wieder. Diese liegen für alle untersuchten
Einkaufsbereiche der Kerneinzugszone II - auch branchenbezogen - deutlich unter 5
%, bei kumulierender Betrachtungsweise (T2. Tor und I1. -Center)
branchenbezogen bei maximal 7,1 %. Eine wesentliche Beeinträchtigung der
verbrauchernahen Versorgung in den Nachbarkommunen durch eine
konkurrenzbedingte Schließung von Einzelhandelsbetrieben in deren
Versorgungszentren ist bei Umverteilungseffekten in dieser Größenordnung nicht zu
befürchten. Ein bestimmter "Schwellenwert" für einen städtebaulich beachtlichen
Kaufkraftabfluss ist gesetzlich nicht vorgegeben. Auch in der obergerichtlichen
Rechtsprechung wird die Frage, ob und gegebenenfalls bei welchen Prozentsätzen
ein prognostizierter Kaufkraftabzug den Schluss auf negative städtebauliche Folgen
für die davon betroffene Gemeinde zulässt, mit unterschiedlichen Ergebnissen
diskutiert. Der Bandbreite der angenommenen Werte, die von mindestens 10 %,

176

vgl. so wohl OVG Brandenburg, Beschluss vom
16. Dezember 1998 - 3 B 116/98 -, NVwZ 1999, 434;
OVG NRW, Urteil vom 5. September 1997 - 7 A
2902/93 -, BRS 59 Nr. 70; OVG Koblenz, Urteil vom
25. April 2001 - 8 A 11441/ 00, NVwZ-RR 2001, 638
= BRS 64 Nr. 33,

177

über 10 bis 20 %,

178

vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 8. Januar
1999 - 8 B 12650/98 -, NVwZ 1999, 435; vgl.
BayVGH, Urteil vom 7. Juni 2000 - 26 N 99.2961, 26
N 99.3207, 26 N 99.3265 -, BayVBl 2001, 175 = BRS
63 Nr. 62,

179

bis hin zu etwa 30 % reicht,

180

vgl. etwa Thüringer OVG, Urteil vom
20. Dezember 2004 - 1 N 1096/03 -, juris, m.w.N.,

181

ist allerdings die Tendenz zu entnehmen, dass erst Umsatzverluste ab einer
Größenordnung von 10 % als gewichtig angesehen werden. Da nach den hier
maßgeblichen Berechnungen für die im Kerneinzugsbereich der Zone II gelegenen
benachbarten Mittel- und Oberzentren selbst unter Berücksichtigung etwaiger
Prognoseunsicherheiten der Wert von 10 % nicht annähernd erreicht wird, lässt der
Senat offen, ob ein Schwellenwert von 10 % für alle Fallkonstellationen gelten kann
und mit welcher Maßgabe bei der Ermittlung der Zumutbarkeitsschwelle die
raumordnerische Funktion der betroffenen Gemeinde zu berücksichtigen ist.

182

Sonstige außerhalb der Umleitung von Kaufkraftströmen liegende Gründe, aus
denen die Planung mit städtebaulich relevanten unzumutbaren Auswirkungen für die
im Kerneinzugsbereich gelegenen Nachbarkommunen verbunden sein könnte, sind
nicht ersichtlich.

183

Das gilt auch für die von den Nachbarkommunen befürchtete Verödung ihrer
Innenstädte. Zwar kann bei der Abwägung auch zu berücksichtigen sein, inwieweit
eine Nachbargemeinde mit einer unabhängig vom Einzelhandel attraktiven
Innenstadt durch die Planung betroffen ist und inwieweit sie die Möglichkeit besitzt,
durch eigene Anpassungsmaßnahmen den negativen Auswirkungen fremder
Planungen zu begegnen. Ob jedoch insoweit im Einzelfall eine erhöhte Schutzbe-
dürftigkeit gegeben ist und ob sich die Planungen einer Nachbargemeinde
gegenüber diesbezüglich als unzumutbar erweisen, kann nicht losgelöst von der
aktuellen Situation der jeweiligen Innenstädte und von etwaigen Vorbelastungen
beurteilt werden. Ebenso wenig können die allgemeinen Entwicklungstendenzen des
Einzelhandels, das Konsumentenverhalten, regionale Einflüsse und die
wirtschaftliche Entwicklung unberücksichtigt bleiben. Angesichts der Vielzahl von
Faktoren, die die Attraktivität von Innenstadtzentren bestimmen, reicht die bloße
Vermutung einer zunehmenden Verödung der Innenstädte zur Begründung einer
besonderen Schutzbedürftigkeit gegenüber einer Planung von Einzelhandelsflächen
nicht aus, zumal der mögliche Anteil des CentrO an einer solchen
Negativentwicklung im Hinblick auf die dargestellte Marktbedeutung des
Einkaufszentrums in der Region als lediglich gering einzustufen ist.

184

7. Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F.
enthaltene Abwägungsgebot liegt ebenfalls nicht vor.

185

Das Abwägungsgebot verpflichtet den Träger der Bauleitplanung dazu, dass eine
Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was
nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss und weder die Bedeutung der
öffentlichen und privaten Belange verkannt, noch der Ausgleich zwischen ihnen in
einer Weise vorgenommen wird, der zu objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange
außer Verhältnis steht.

186

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969
- IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301.

187

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht
verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen
verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit
notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Die darin
liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten
Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als
solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Die Kontrolle beschränkt
sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Gemeinde die
abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt
hat und ob sie die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung
eingehalten hat. Diese Grundsätze hat die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der
3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 275 A beachtet. Es ist ihr weder ein Fehler im
Abwägungsvorgang noch im Abwägungsergebnis unterlaufen.

188

Der Rat hat das erforderliche Abwägungsmaterial zusammengestellt. Im
Aufstellungsverfahren haben diverse Gutachten vorgelegen, nämlich das bereits
erwähnte GMA-Gutachten, das Verkehrsgutachten des Planungsbüros R + T U2. ,
T3. , L2. und Partner (Juni 2004) und die schalltechnische Untersuchung von
C1. -Consult (Juni 2004).

189

Der Rat hat sich ferner mit den von den Trägern öffentlicher Belange und
Bürgern vorgebrachten Anregungen und Einwänden umfassend auseinandergesetzt
und diese - soweit er ihnen nicht gefolgt ist - nach eingehender Abwägung und ohne
Abwägungsfehler zurückgewiesen. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liegt
auch weder im Hinblick a) auf die Raumverträglichkeit der geplanten CentrO-
Erweiterung noch hinsichtlich der b) auf das eigene Stadtgebiet bezogenen
Auswirkungen noch hinsichtlich der c) mit der Planänderung beibehaltenen
Festsetzung der im Kernbereich gelegenen der Neuen Mitte gelegenen Flächen als
Kerngebiet gem. § 7 BauNVO oder bezüglich der d) verkehrlichen Belange
beziehungsweise der e) Berücksichtigung des Immissionsschutzes vor.

190

a) Als öffentlichen Belang der Raumordnung hat die Antragsgegnerin § 24 Abs. 3
LEPro NRW als Grundsatz der Raumordnung gem. § 3 Nr. 3 ROG in die Abwägung
eingestellt. Grundsätze der Raumordnung enthalten allgemeine Vorgaben in
Rechtsvorschriften oder Raumordnungsplänen für nachfolgende Abwägungs- oder
Ermessensentscheidungen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen.
Grundsätze sind damit Abwägungsdirektiven. Sie sind öffentliche Belange, die in
Abwägungs- und Entscheidungsprozesse einzustellen, durch Abwägung oder
Ermessensentscheidung aber überwindbar sind.

191

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003
- 4 CN 20.02 -, a.a.O.; Runkel, in: Bielenberg/
Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und
Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder,
Bd. 2, a.a.O., K § 3 Rn 182.

192

Die Abwägung der Antragsgegnerin zur Frage der Raumverträglichkeit der
Planung ist danach nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin geht zutreffend
davon aus, dass mit dem zentralörtlichen Gliederungssystem sichergestellt werden
soll, die Funktion der zentralen Orte zu wahren. Für die Frage einer möglichen
Gefährdung des Gefüges der Zentralen Orte kommt es nicht auf die Einhaltung
bestimmter Zentralitätsziffern oder Kaufkraftbindungsquoten an. Eine
Kaufkraftbindung im Bereich von Gütern des mittel- und langfristigen Bedarfs ist,
wenn es sich hierbei um eine Gemeinde mit raumordnerischer Zentralitätsfunktion
handelt, grundsätzlich aufgaben- und wirkungskreiskonform. Die Antragsgegnerin
besitzt diese Funktion, denn sie ist im Landesentwicklungsplan für das Land
Nordrhein-Westfalen als Mittelzentrum dargestellt.

193

Gleichwohl kann die raumordnerische Aufgabenzuweisung nach den
tatsächlichen Umständen bei der Abwägung von Bedeutung sein. Insoweit hat die
Antragsgegnerin berücksichtigt, dass mit dem CentrO bereits ein raumbedeutsames
Vorhaben vorhanden ist, dessen Errichtung die Nachbarstädte und die
Bezirksplanungsbehörde zugestimmt haben. Sie hat im Übrigen zutreffend erkannt,
dass sich die Auswirkungen des CentrO vornehmlich in den Umsatzzahlen
widerspiegeln. Deswegen hat die Antragsgegnerin zur Beantwortung der Frage, ob
mit der Erweiterung des CentrO die raumordnerischen Auswirkungen auch des
Bestandes unzulässig verstärkt werden, maßgeblich auf das GMA-Gutachten
abgestellt, welches unter anderem die volkswirtschaftlichen Aspekte des
Kaufkraftabflusses in der Region eingehend untersucht hat. Für die Orientierung an
landesplanerisch maßgeblichen Kriterien, wie sie sich insbesondere aus den in § 24
Abs. 3 LEPro NRW niedergelegten Grundsätzen ergeben, ist nicht die Gefahr
einzelner Betriebsschließungen im Bereich anderer zentraler Orte, sondern die für
diese Orte bestehende Gefahr der wesentlichen Beeinträchtigung der
verbrauchernahen Versorgung, der Verödung der Stadtzentren und damit des
Verlustes zentralörtlicher Funktionen von Belang. Demzufolge kommt es in diesem
Zusammenhang entscheidend darauf an, ob durch die mit der Planänderung
ermöglichte Erweiterung des CentrO nicht nur die Konkurrenzfähigkeit einzelner
Geschäfte in den Nachbarkommunen, sondern die ganzer Branchen in Frage gestellt
wird und dadurch das Konkurrenzproblem in ein Strukturproblem umschlägt. Auf der
Grundlage des GMA-Gutachtens ist ein solches "Umschlagen" nicht anzunehmen.
Nach den Ergebnissen der Begutachtung werden durch die Erweiterung des CentrO
weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in den benachbarten Mittel-
und Oberzentren in Frage gestellt noch die Funktionsfähigkeit ihrer Innenstädte
wesentlich beeinträchtigt. Insoweit wird auf die Ausführungen zu § 2 Abs. 2 BauGB
Bezug genommen. Diese Bewertung gilt nach dem GMA-Gutachten auch unter
Berücksichtigung der Gesamtattraktivität des CentrO. Die Marktanteile des CentrO
mit seinem bestehenden Angebot, die letztlich auf seiner Gesamtattraktivität
beruhen, liegen - ohne die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung - im
Stadtgebiet der Antragsgegnerin bei 6,7 - 7,2 % und im übergemeindlichen
Einzugsgebiet bei 1,1 - 1,6 %. Für die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung
prognostiziert der Gutachter eine Erhöhung des Kaufkraftabflusses für das gesamte
Kerneinzugsgebiet von 0,2 - 0,3 % und für P. selbst in Höhe von 0,7 - 0,9 %.
Durch die mit der Planänderung beabsichtigten Erweiterung soll sich nach den
Angaben des Gutachters der Marktanteil des CentrO in P. um ca. 1,8 - 2,3 %
erhöhen, während im übergemeindlichen Einzugsgebiet zusätzliche Marktanteile
zwischen 0,1 - 0,5 % bis 0,5 - 1,0 % zu erwarten sind. Bei der Verschiebung von
Marktanteilen in dieser Größenordnung ist eine Veränderung der
Versorgungssituation durch das CentrO allenfalls für das Stadtgebiet der
Antragsgegnerin auszumachen. Auch die für die Erweiterung der Verkaufsfläche
prognostizierten Kaufkraftbewegungen lassen nicht erkennen, dass die Kommunen
des übergemeindlichen Einzugsgebiets in ihrer Versorgungsbedeutung nachhaltig
geschwächt werden. Die Entscheidung der Antragsgegnerin, die Planung als
raumverträglich einzustufen, ist folglich nicht zu beanstanden.

194

b) Die Antragsgegnerin hat sich hinreichend mit den Auswirkungen der nach der
geänderten Planung zulässigen Erweiterung des CentrO auf das eigene Stadtgebiet
auseinandergesetzt.

195

Grundlage für ihre Abwägung war auch insoweit das Gutachten der GMA. Für
das Zentrum von Alt-P. prognostiziert der Gutachter eine Umsatzumverteilung
von 5,5 %, für die Stadtteilzentren T. und P2. sind nach seinen
Berechnungen lediglich Umverteilungen von 3 % bzw. 1 % des Umsatzes zu
erwarten. In den einzelnen Branchen treten nach dem GMA-Gutachten
Umsatzumverteilungen in den Sortimenten Bekleidung, Schmuck und Lederwaren in
Höhe von 11,5 % und für Schuhe in Höhe von 9,5 % auf. Bei kumulierender
Betrachtung der CentrO-Erweiterung mit sonstigen innerstädtischen Projekten, wie
"T2. Tor" und Erweiterung des "I1. -Centers" werden für die Sortimente
Bekleidung und Elektrowaren in Alt-P. Werte von maximal 12,8 % bzw. 16,5 %
Umsatzumverteilung prognostiziert. Für das Stadtteilzentrum T. prognostiziert
das Gutachten für den Bereich Bekleidung infolge der CentrO-Erweiterung
Umsatzverteilungseffekte in Höhe von ca. 12 %. Das Stadtteilzentrum P2. hält
das Gutachten infolge seines Nahversorgungscharakters im Vergleich zu T.
und Alt-P. für weniger betroffen. Die Umverteilungseffekte liegen nach den
Berechnungen des Gutachtens zwischen 0,2 % (Nahrungs- und Genussmittel) und
5,0 % (Bekleidung). Insgesamt wird die Situation für alle Stadtteile dahin bewertet,
dass versorgungsstrukturelle und städtebauliche Auswirkungen durch eine CentrO-
Erweiterung nicht zu erwarten sind. Allein für den Stadtteil Alt-P. schließt das
Gutachten infolge möglicher weiterer Strukturanpassungen in den Branchen
Bekleidung, Schmuck, Lederwaren und Schuhe Betriebsschließungen nicht aus.

196

Der Rat der Antragsgegnerin hat sich mit dem GMA-Gutachten im Einzelnen
auseinandergesetzt und die Einschätzungen des Gutachtens seiner Entscheidung zu
Grunde gelegt. Die Ausführungen in der Planbegründung unter dem Kapitel "Örtliche
Zentrenverträglichkeit" lassen erkennen, dass die möglichen städtebaulichen
Auswirkungen der CentrO-Erweiterung auf das eigene Stadtgebiet gesehen wurden.
Im Hinblick auf die Prognose des Gutachtens, wonach mit der Erweiterung des
CentrO zwar Veränderungen für einzelne Stadtteilzentren nicht auszuschließen sind,
die verbrauchernahe Versorgung in den einzelnen Siedlungsschwerpunkten jedoch
nicht in Frage gestellt wird, hat sich der Rat im Ergebnis dafür ausgesprochen, den
Standort der Neuen Mitte P. weiter auszubauen und zu stärken. Der
planerische Wille der Antragsgegnerin, die Neue Mitte P. weiter aufzuwerten,
ist ein nach § 1 Abs. 5 Sätze 1 und 2 Nr. 8 BauGB / § 1 Abs. 6 Nr. 8 a BauGB n.F.
abwägungsbeachtlicher Belang. Er erhält vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet der
Antragsgegnerin eingetretenen Strukturveränderung, die in Gestalt der Neuen Mitte
und des dort erfolgten Aufbaus komplexer wirtschaftlicher Strukturen auf einem
ehemals brach liegenden Industriegelände einen sichtbaren städtebaulichen Impuls
erfahren hat, ein besonderes Gewicht. Es ist danach nicht abwägungsfehlerhaft,
wenn sich die Antragsgegnerin für eine bewusste Verschiebung der Zentralität
innerhalb ihres Stadtgebietes entscheidet, weil sie einen wirtschaftlich etablierten
und nach ihrer Ansicht für die Weiterentwicklung der gesamten Stadt unverzichtbaren
Standort durch städtebauliche Maßnahmen weiter fördern und seine wirtschaftliche
Schubkraft positiv nutzen will, auch wenn damit unter Umständen negative
Auswirkungen auf die bisherigen Stadtzentren verbunden sein könnten. Das gilt
insbesondere deshalb, weil einer mit dem weiteren Ausbau der Neuen Mitte
gegebenenfalls einhergehenden Negativentwicklung im sonstigen Stadtgebiet durch
konzeptionelle Maßnahmen begegnet wird bzw. werden soll. Das am meisten
gefährdete Zentrum von Alt-P. war insoweit bereits mehrfach Gegenstand von
Beratungen im Rat, die in die Entwicklung eines so genannten Masterplans
eingemündet sind. Mit diesem verfolgt die Antragsgegnerin das Ziel, durch ein
integriertes Handlungskonzept Vorstellungen, Ideen und konkrete Projekte für eine
"lebenswerte Innenstadt" aufzugreifen und umzusetzen. Hierbei geht es der
Antragsgegnerin im Besonderen um eine Verbesserung des Stadtteilimages, einer
Stärkung der lokalen Ökonomie, einer Revitalisierung brach liegender Einzelhandels-
und Dienstleistungsflächen, einer Verbesserung der Wohnraumsituation und des
Wohnumfeldes, einer Stärkung der Naherholungsfunktion, einer Verbesserung von
Spiel- und Freizeitangeboten für Kinder und Jugendliche, einer Stärkung der Kunst-
und Kulturangebote und einer Stabilisierung der Sozialstruktur. Die
Handlungsschwerpunkte sind im Hinblick auf die bestehende Problemlage der
Innenstadt nachvollziehbar. Es liegt auf der Hand, dass die angestrebten Ziele nur im
Rahmen einer langfristigen Planung zu verwirklichen sind. Vor dem Hintergrund der
bislang eingeleiteten Maßnahmen und unter Berücksichtigung des im
Zusammenhang mit der Aufstellung des Masterplans gestellten Antrags der
Antragsgegnerin beim Land Nordrhein-Westfalen auf Aufnahme der Innenstadt von
Alt-P. in das Programm "Soziale Stadt NRW" bestehen keine Zweifel an der
Ernsthaftigkeit und am Willen zur Umsetzung der geplanten Maßnahmen.

197

c) Die mit der Planänderung beibehaltene Festsetzung der im Zentrum der
Neuen Mitte gelegenen Flächen als Kerngebiet gem. § 7 BauNVO ist ebenfalls nicht
zu beanstanden. Das gilt auch, soweit der Plangeber von weitergehenden
städtebaulichen Gestaltungsmöglichkeiten im Sinne von § 1 Abs. 5 BauNVO nur im
Zusammenhang mit dem Ausschluss einzelner, ansonsten im Kerngebiet zulässiger
Nutzungen Gebrauch gemacht, eine Begrenzung der Verkaufsflächen und Vorgaben
zum Sortimentszuschnitt im Plan allerdings nicht vorgenommen hat. Aus dem Fehlen
entsprechender Festsetzungen lässt sich kein Abwägungsfehler herleiten. Derartige
Festsetzungen kämen allenfalls auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO in
Betracht, das heißt der Plangeber müsste die Zulässigkeit von
Einzelhandelsbetrieben jeweils differenziert nach Sortiment und Verkaufsfläche
regeln. Abgesehen davon, dass die Reglementierung von Einzelhandelsbetrieben
nach Sortiment und Größe in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO nur
zulässig ist, wenn daraus eine planungsrechtlich abgrenzbare Nutzungsart folgt,

198

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -,
BRS 47 Nr. 58,

199

liegt diese Art der Feindifferenzierung nicht nur im planerischen Ermessen des
Rates, sondern erfordert darüber hinaus eine Rechtfertigung durch besondere
städtebauliche Gründe. Anhaltspunkte für besondere städtebauliche Gründe, die im
Hinblick auf die geplante Geschossflächenerweiterung eine Begrenzung der
Verkaufsflächen und eine Festlegung bestimmter Sortimente rechtfertigen würden,
sind hier angesichts der vertretbaren Auswirkungen der CentrO-Erweiterung auf die
eigenen Stadtzentren und die zentralen Versorgungsbereiche der
Nachbarkommunen nicht ersichtlich. Schon gar nicht war die Antragsgegnerin
verpflichtet, derartige Festsetzungen im Rahmen der 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A zu treffen, oder sogar den Gebietscharakter durch die
Festsetzung eines Sondergebiets mit der vereinfachten Möglichkeit, Verkaufsflächen
zu begrenzen, zu verändern. Eine Entschädigungspflicht für eine damit verbundene
Entziehung von Baurecht wäre möglicherweise die Folge gewesen.

200

d) Auch die in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB / § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB n.F.
aufgeführten Belange des Verkehrs wurden bei der Abwägung zutreffend gewürdigt.
Richtschnur für die planerische Abwägung zu den verkehrlichen Belangen musste im
vorliegenden Fall sein, dass sich der Plangeber hinreichende Gewissheit darüber
verschafft, ob mit der geplanten Geschossflächenerweiterung nachhaltige
Verkehrsentwicklungen verbunden sein werden und wenn ja, wie diesen zu
begegnen ist.

201

Für die Beurteilung der zukünftigen Verkehrsbelastung im Zusammenhang mit
dem CentrO hat sich der Plangeber auf das Verkehrsgutachten des Planungsbüros R
+ T U2. u.a. gestützt. Die Untersuchung dazu, ob und in welchem Umfang durch
die geplante Erweiterung des Einkaufszentrums ein zusätzliches
Verkehrsaufkommen entsteht und ob die Kapazitäten des vorhandenen
Straßennetzes für ein solches zusätzliches Verkehrsaufkommen ausreichend
leistungsfähig sind, genügt den Anforderungen an eine Prognose (vgl. zum
Prüfungsmaßstab die Ausführungen zu 6.). Sie hat dem Rat der Antragsgegnerin
eine hinreichende Entscheidungsgrundlage im Hinblick auf die Einschätzung der
verkehrlichen Auswirkungen der Erweiterung gegeben.

202

Die von den Gutachtern angewandte Methode ist nicht zu beanstanden.

203

Die Gutachter untersuchen die Zunahme des Verkehrs im Rahmen einer
verkehrlichen Auswirkungsanalyse. Die Abschätzung des zusätzlichen
Verkehrskehrsaufkommens erfolgt im Wesentlichen anhand der vorgegebenen
Strukturdaten und anhand allgemeiner und spezifischer Kenndaten zur Mobilität,
wobei wegen des unterschiedlichen Verkehrsverhaltens nach verschiedenen
Nutzergruppen (Beschäftigte, Besucher und Kunden, Wirtschaftsverkehr)
differenziert wird. Die Anzahl der Kunden und Besucher wird aus der Verkaufsfläche
abgeschätzt. Dabei gehen die Gutachter für das bestehende Einkaufszentrum von
einem Verkaufsflächenbestand von 72.000 m² (Tabelle 3 - 1, S. 15 des Gutachtens),
einem rechnerisch ermittelten täglichen Besucheraufkommen von 56.000 und einer
daraus folgenden Anzahl von 78 Besuchern je 100 m² Verkaufsfläche und Tag aus.
Den prozentualen Anteil der Besucher, die ausschließlich wegen der im Rahmen der
Flächenerweiterung neu etablierten Nutzungen anreisen werden, setzen die
Gutachter im so genannten "Worst-Case-Szenario" mit 50 % an.

204

Die hiergegen gerichteten Einwände der Antragstellerin gehen fehl.

205

Dass die Kundenzunahme im Falle einer Erweiterung nicht proportional zur
Zunahme der Verkaufsfläche erfolgt, begründen die Gutachter nachvollziehbar damit,
dass die Erweiterungsflächen regelmäßig als Bestandsflächen genutzt werden und
der prozentuale Anteil der Besucher, der ausschließlich wegen der neuen Nutzungen
aufgrund der Flächenerweiterung anreist, gering ist. Diese Erkenntnisse gehen auf
entsprechende Erfahrungswerte zurück und berücksichtigen ferner, dass das CentrO
bereits heute einen hohen Kundenzuspruch erfährt und im Vergleich zu anderen
Einkaufszentren ein überdurchschnittliches Besucheraufkommen aufweist (Tabelle 3
- 1, S. 15 des Gutachtens).

206

Dass die Gutachter ihrer Berechnung als Ausgangswert die Verkaufsfläche des
Einkaufszentrums im vorhandenen beziehungsweise genehmigten Bestand
zugrundelegen und nicht auf die im Plangebiet ausschöpfbare Verkaufsfläche, die
nach Ansicht der Antragstellerin bei 118.865 m² liegt, abstellen, begegnet ebenfalls
keinen Bedenken. Den Gutachtern standen die konkreten Zahlen des vorhandenen
Einkaufszentrums als Basis für eine Prognose der im Zuge der
Geschossflächenerweiterung zu erwartenden Verkehrszunahme zur Verfügung.
Dass sie im Rahmen der Prognose nicht von einer zusätzlichen Verkehrszunahme im
Hinblick auf eine theoretisch denkbare und nach den Festsetzungen des
Bebauungsplans mögliche Erweiterung der Verkaufsfläche im Bereich der bisher
verwirklichten Bausubstanz ausgegangen sind, stellt weder die Plausibilität des
Gutachtens in Frage noch wird dadurch die auf das Gutachten gestützte Abwägung
fehlerhaft. Im Planbereich sind - wie unter Ziffer 2. dargestellt - unter
Berücksichtigung der 3. Änderung insgesamt 155.000 qm Geschossfläche
festgesetzt, die für den Einzelhandel zur Verfügung stehen. Davon befinden sich
5.000 qm im Bereich der Gastronomiezeile, wo Einzelhandel nur ausnahmsweise
zulässig ist. Angesichts dessen, dass Geschossflächen erfahrungsgemäß zu etwa
2/3 in Verkaufsfläche umgesetzt werden (siehe oben zu Ziffer 7 c), davon
auszugehen ist, dass das erfolgreiche Konzept der Gastronomiezeile beibehalten
werden soll und dass eine spürbare Erweiterung der Verkaufsflächen im Bereich der
bestehenden Bausubstanz erhebliche Veränderungen der bisherigen Strukturen
bedeuten würde, ist die Annahme einer Verkaufsfläche von insgesamt 95.000 m² als
Grundlage für die Prognose akzeptabel.

207

Das von den Gutachtern gefundene Ergebnis ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Nach ihrer Verkehrsuntersuchung führt die Erweiterung des Einkaufszentrums zu
folgenden Zuwächsen: Im realistischen Szenario (NMO-Szenario) wird ein
zusätzliches Verkehrsaufkommen in Höhe von etwa 3.500 Kfz-Fahrten / pro Tag zu
erwarten sein. Dies entspricht einer Verkehrszunahme von 10 %. Am typischen
Samstag beträgt die zusätzliche Verkehrsmenge 4.500 Kfz/Tag und am
Spitzensamstag fast 5.800 Kfz/Tag. Im Worst-Case-Szenario wird sich der Zuwachs
auf 5.900 Kfz/Tag belaufen. Dies entspricht einer Zunahme von 17 %. An typischen
Samstagen bzw. Spitzensamstagen beträgt die Zunahme 8.000 bzw. 8.900 Kfz/ Tag.
Die Gutachter gehen davon aus, dass die zusätzlichen Verkehrsbelastungen im
vorhandenen Straßennetz der Neuen Mitte noch abgewickelt werden können, wenn
bestimmte Straßenkonzepte (z.B. für die B. Straße, D.-----allee und F.-----
allee ) umgesetzt werden. Allein für den Bereich der F. Straße werden
Kapazitätsprobleme prognostiziert, die allerdings nicht allein aus dem zusätzlichen
Kfz-Verkehr durch die Erweiterung des Einkaufszentrums, sondern auch aus
weiteren Planungen im Bereich der Neuen Mitte resultieren.

208

Der Rat hat die verkehrlichen Belange umfassend abgewogen. Das
Abwägungsergebnis hält einer Nachprüfung stand.

209

In Kenntnis der durch das Verkehrsgutachten aufgezeigten Problemzonen hat
sich der Rat dazu entschlossen, die Verkehrsführung im Bereich des CentrO im
Rahmen der aktuellen Bebauungsplanung zu optimieren und das Parkleitsystem zu
erneuern. Im Übrigen sollen verschiedene Maßnahmen zur Ertüchtigung des
vorhandenen Straßennetzes weiter gutachterlich geprüft und - um den Verkehrsfluss
weiter zu optimieren - zu gegebener Zeit im Verbund mit der Realisierung weiterer
Projekte im Bereich der Neuen Mitte P. und unter Berücksichtigung einer
langfristigen Perspektive bis zum Jahre 2020 umgesetzt werden. Im Hinblick auf die
im Verkehrsgutachten prognostizierte grundsätzliche Leistungsfähigkeit des
Straßennetzes im Bereich der Neuen Mitte, reichen die getroffenen Maßnahmen
zunächst aus. Soweit durch die weitere Entwicklung im Bereich der Neuen Mitte und
angrenzender Projekte absehbar ist, dass für die Erhaltung des Verkehrsflusses
weitere Maßnahmen erforderlich sind, reicht es aus, entsprechende
Verkehrsplanungen projektbezogen umzusetzen. Für die vorliegende
Bebauungsplanung ergibt sich daraus keine weitere Handlungsverpflichtung.

210

Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Abwägung der verkehrlichen Belange
bestehen auch im Übrigen nicht. Das gilt im Besonderen für die Anzahl der für den
ruhenden Verkehr vorhandenen Stellplätze.

e) Schließlich begegnet auch die Abwägung zum Immissions- bzw. Schallschutz
keinen Bedenken. Der Planbegründung ist zu entnehmen, dass sich der Rat mit
Fragen des Immissions- und Schallschutzes ausführlich befasst und sich dabei auf
die schalltechnische Untersuchung der C1. -Consult gestützt hat. Für die
Berechnungen der Lärmimmissionen aus dem Straßen- und Schienenverkehr hat
das Schallschutzgutachten auf die Erkenntnisse aus der Verkehrsuntersuchung von
R + T (vgl. Ziffer 7 d) abgestellt.

211

Soweit die Antragstellerin einwendet, der Gutachter sei im Hinblick auf die
Berücksichtigung der mit der geplanten Erweiterung ermöglichten Verkaufsflächen
von einer falschen Grundlage ausgegangen, wird auf die Ausführungen zum
Verkehrsgutachten (vgl. Ziffer 7 d) Bezug genommen. Methodische Fehler sind im
Übrigen nicht ersichtlich. Der Gutachter kommt zu dem Ergebnis, dass die
Realisierung der Planänderung nicht zu einer signifikanten Veränderung der
jeweiligen Immissionssituation führen wird. Da jedoch bereits die Bewertung der
Situation im Herbst 2004 unter Berücksichtigung des vorhandenen Bestandes
einschließlich des Aquariums "Sea-Life" und des Elektromarktes Saturn an allen
Baufenstern bzw. Fassadenseiten, die der äußeren Erschließung durch die F.
Straße, die P1. Straße und die DB-Strecke zugewandt seien,
Überschreitungen der maßgeblichen Tag-Orientierungswerte zwischen 2 dB(A) und
6 dB(A) ergeben habe und auch die Nachtwerte weiter überschritten seien, regt der
Gutachter an, die Beschränkung der Wohnnutzung in den Baugebieten MK 1.4, MK
4, MK 5 und MK 6 beizubehalten. Der Plangeber hat diese Anregung befolgt und
darüber hinaus auch die im MK 4.1. bislang zulässige allgemeine Wohnnutzung
ausgeschlossen. Die Abwägung zum Schallschutz im Übrigen ist unbedenklich.

212

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

213

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

214

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

215