Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-16, Aktenzeichen 6 K 4152/03

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans.

2

Zwischen der Klägerin und der Gemeinde S. besteht seit 1977 eine vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft. Nach § 1 der Vereinbarung erfüllt die Klägerin für die Nachbargemeinde die Aufgaben eines Gemeindeverwaltungsverbands. Als erfüllende Gemeinde erfüllt sie an Stelle der Nachbargemeinde in eigener Zuständigkeit u. a. die vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungsplan). Vorsitzender des gemeinsamen Ausschusses ist der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde (§ 2 Abs. 4 der Vereinbarung).

3

Am 21.07.99 beschloss der Gemeinsame Ausschuss der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E./S., den Flächennutzungsplan fortzuschreiben und die Träger öffentlicher Belange auf der Basis des Vorentwurfs vom 21.07.99 frühzeitig zu beteiligen. Dieser sah u. a. in E. zwischen Martinstraße und Bahnlinie die Ausweisung einer Wohnbaufläche vor.

4

Die Ausweisung der Wohnbaufläche war bereits Gegenstand des Bebauungsplanverfahrens „Martinstraße-Mitte“. Wegen der Lage an der Bahnlinie hatte das Landratsamt G. bereits in diesem Verfahren Bedenken vorgebracht und schließlich am 18.09.2000 die Genehmigung des Bebauungsplans insbesondere wegen der Nichtentwicklung aus dem Flächennutzungsplan, der den fraglichen Bereich als Fläche für die Landwirtschaft darstellt, und wegen nicht ausreichender Berücksichtigung der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse versagt.

5

Der damals vorliegenden schalltechnischen Untersuchung des Ingenieurbüros B. + S. vom Oktober 1995 war zu entnehmen, dass bei Errichtung einer 4 m hohen Lärmschutzwand entlang der Bahnlinie die Orientierungswerte von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts für ein WA-Gebiet überschritten werden. Auf Grund der deutlichen Überschreitung der Richtwerte seien passive Schallschutzmaßnahmen unabdingbar. Angesichts der Lärmbelastung werde die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten. Bei den passiven Schallschutzmaßnahmen werde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet würden. Auch an den Gebäudeseiten sollten keine derartigen Räume geplant werden.

6

Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange machte das Landratsamt G. mit Schreiben vom 29.03.2000 Bedenken hinsichtlich der Ausweisung dieser Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan geltend. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass diese Wohnbaufläche mit den Grundsätzen einer geordneten Bauleitplanung in Einklang stehe. Die Belange gemäß § 1 Abs. 5 Ziff. 1 und 8 BauGB könnten nicht als ausreichend berücksichtigt angesehen werden.

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Auch der vom Gemeinsamen Ausschuss am 12.10.2000 anerkannte Entwurf vom 02.06./28.08.2000 hielt an der Wohnbaufläche „Martinstraße“ fest. Im Erläuterungsbericht zu den Ergebnissen der Anhörung, dem zugestimmt wurde, hieß es hierzu, das Bebauungsplanverfahren „Martinstraße-Mitte“ liege derzeit zur Genehmigung beim Landratsamt. Der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Durch geeignete Lärmschutzmaßnahmen an den Gebäuden und durch einen Lärmschutzwall könne dem Erfordernis nach gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen Rechnung getragen werden.

8

In seiner Stellungnahme vom 12.01.2001 hielt das Landratsamt G. die mit Schreiben vom 29.03.2000 mitgeteilten Bedenken hinsichtlich der Wohnbaufläche zwischen Martinstraße und Bahnlinie aufrecht. Die Ausführungen im Erläuterungsbericht überzeugten nicht und seien nicht ausreichend, um die Abwägung rechtsfehlerfrei erscheinen zu lassen.

9

Am 19.07.2001 stellte der Gemeinsame Ausschuss die 2. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der „Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E. - S.“ fest. Dabei wurde den Beschlussvorschlägen der Verwaltungen vom 09.07.2001 zu den Ergebnissen der Anhörung zugestimmt. In der Stellungnahme zur Wohnbaufläche „Martinstraße“ mit dem Beschlussvorschlag, die Bedenken des Landratsamts zurückzuweisen, ist - im Wesentlichen wie in der früheren Stellungnahme - ausgeführt, der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Weiterhin entspreche es den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, die öffentliche Infrastruktur, vor allem den öffentlichen Nahverkehr, durch Errichtung von Wohnraum im fußläufigen Umfeld der Haltestellen zu stärken. Die als Hinderungsgrund für die Genehmigung des Bebauungsplans genannten Risikopotentiale Schadstoffverunreinigung des Bodens, inhomogene Auffüllung in einem Teilbereich des Planungsgebiets und Lärmbelastung durch den Zugverkehr, die jeweils in Fachgutachten nachgewiesen worden seien, könnten durch geeignete Maßnahmen so beseitigt werden, dass die Belange „Erfordernis von gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen“ sowie „Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ berücksichtigt würden. Dieser Nachweis könne und werde sinnvoller Weise erst im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens erfolgen . Das Gebiet „Martinstraße“ solle mit seiner Darstellung in der Fortschreibung des Flächennutzungsplans lediglich für eine künftige Wohnnutzung gesichert werden. Insoweit stehe die Darstellung mit den Grundsätzen einer geordneten Bauleitplanung im Einklang.

10

Mit Schreiben vom 14.01.2002 beantragte die Klägerin beim Landratsamt G., die Fortschreibung des Flächennutzungsplans zu genehmigen.

11

Mit Bescheid vom 10.06.2002, zugestellt am 14.06.2002, erteilte das Landratsamt G. die Genehmigung, allerdings unter Ausschluss der Wohnbaufläche „Martinstraße“, für die die Genehmigung versagt wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, die in § 1 Abs. 5 Ziff. 1 BauGB genannten Belange seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung in hinreichendem Maß erfüllt würden. Die bereits im Bebauungsplanverfahren vorgelegten und entscheidungserheblichen Unterlagen hätten ergeben, dass der Boden durch Schadstoffe (polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe - PAK -) verunreinigt sei. Im Hinblick auf Kinderspielflächen werde der Prüfwert teilweise um mehr als 50 % überschritten. Nachdem ein Kontakt von Kindern mit dem Boden nicht ausgeschlossen werden könne, sei ohne Durchführung von Maßnahmen zum Schutz vor Schadstoffaufnahme durch spielende Kinder auf den nicht überbauten Flächen eine Gefährdung gegeben. Zudem sei laut der Baugrunderkundung vom 11.05.1999 im Plangebiet eine inhomogene Auffüllung vorhanden. In Ziff. 3.4 der Hinweise im Textteil des Bebauungsplans werde darauf aufmerksam gemacht, dass das Gelände nur bedingt zur Gründung von Gebäuden geeignet sei. Die Eignung des Baugrunds sei im Einzelfall im Rahmen der statischen Berechnungen nachzuweisen. Solange die Geeignetheit des Baugebiets nicht nachgewiesen werden bzw. die erforderlichen Gründungsmaßnahmen nicht in hinreichendem Maße konkretisiert werden könnten, lägen die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung nicht vor. Außerdem würden die Lärmorientierungswerte selbst für ein MI-Gebiet selbst bei einer 4 m hohen Lärmschutzwand mit einer Länge von ca. 450 m entlang der Bahnanlage deutlich überschritten. Dies ergebe sich aus dem Lärmschutzgutachten des Ingenieurbüros B. + S. vom Oktober 1995. Darin werde angesichts der Lärmbelastung die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten. Bei den passiven Schallschutzmaßnahmen werde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet würden. Außerdem werde angeregt, an den Gebäudeseiten keine derartigen Räume zu planen. Eine Aussage, dass die Einhaltung der Orientierungswerte für ein Wohngebiet mit konkret bezeichneten Vorkehrungsmaßnahmen gewährleistet werden könnte, sei aus dem Gutachten nicht zu entnehmen. Im vorliegenden Flächennutzungsplanverfahren sei in der Abwägung unter Hinweis auf die o. g. Punkte lediglich mit der Stärkung der Kernstadt und des öffentlichen Nahverkehrs argumentiert worden. Dabei sei jedoch nur auf geeignete Maßnahmen zur Beseitigung der konkret bestehenden Risikopotenziale verwiesen worden, ohne tatsächlich mögliche Maßnahmen darzulegen. Dies solle vielmehr dem Bebauungsplanverfahren vorbehalten bleiben. Nachweislich habe jedoch in dem parallel durchgeführten Bebauungsplanverfahren kein positives Untersuchungsergebnis zu Gunsten der betreffenden Fläche dargelegt werden können. Die generelle Geeignetheit von Bauflächen könne aber nicht der sekundären Überprüfung im Bebauungsplanverfahren überlassen werden. Insoweit sei die Fortschreibung des Flächennutzungsplans abwägungsfehlerhaft. Die Bedenken bezüglich der Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse seien nicht hinreichend berücksichtigt und entsprechend dem tatsächlichen Gefahrenpotenzial abgewogen worden.

12

Gegen den ablehnenden Teil des Bescheids vom 10.06.2002 erhob die Klägerin am 12.07.2002 Widerspruch, unterzeichnet vom Bürgermeister. Zur Begründung machte sie geltend, sie habe die Möglichkeiten zur Verbesserung des Lärmschutzes durch einen höheren Lärmschutzwall nochmals untersucht und auch eine weitere Stellungnahme zur Baugrundbeschaffenheit eingeholt. Es habe sich ergeben, dass sich die für die Versagung wesentlichen Faktoren Lärm, Gründung und Altlasten durchaus bewältigen ließen, so dass die Versagung der Genehmigung für diesen Bereich nicht mehr gerechtfertigt erscheine.

13

Beigefügt war eine schalltechnische Stellungnahme des Ingenieurbüros B. + S. vom 21.11.2002 . Dieser ist zu entnehmen, dass bei einer Reduzierung der Höhe der Wall-/Wandkombination auf 4,0 m bzw. 4,5 m die Orientierungswerte für ein allgemeines Wohngebiet tags und nachts fast durchweg überschritten werden. Bei einer Höhe von 5,0 m können die Orientierungswerte tags für alle Erdgeschosse eingehalten werden, nicht überall jedoch in den 1. Obergeschossen und nachts überhaupt nicht. Zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen seien die Grundrisse möglichst so zu gestalten, dass schutzbedürftige Räume (z. B. Schlaf- und Kinderzimmer) an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet würden. Außerdem seien passive Schallschutzmaßnahmen vorzusehen.

14

In der ebenfalls beigefügten Stellungnahme der Firma ... vom 11.03.2003 zur Geeignetheit des Baugrundes kommt diese zum Ergebnis, zur Beseitigung der potentiellen Gefährdung durch PAK-Schadstoffe im Boden sei es ausreichend, in den nicht überbauten bzw. nicht versiegelten Bereichen einen Austausch des Oberbodens bis zu einer Tiefe von 40 cm vorzunehmen. Das Baugebiet sei auch hinsichtlich des Baugrundes als geeignet zu bezeichnen. Die festgestellten Auffüllungen bereiteten gründungs- und bautechnisch keine gravierenden Probleme.

15

Mit Widerspruchsbescheid vom 22.09.2003 wies das Regierungspräsidium S. den Widerspruch zurück. In der Begründung heißt es, der durch den Bürgermeister der Klägerin eingelegte Widerspruch sei zulässig. Die Klägerin erfülle die vorbereitende Bauleitplanung für die Verwaltungsgemeinschaft in eigener Zuständigkeit. Vorsitzender des Gemeinsamen Ausschusses sei der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde, der diese nach außen vertrete. Daher sei der Widerspruch wirksam erhoben. Dieser sei jedoch nicht begründet. Die Festsetzung der Wohnbaufläche widerspreche § 1 Abs. 6 i. V. mit Abs. 5 Ziff. 1 BauGB, da der Beschluss insoweit an einem Abwägungsdefizit leide. Die Bewältigung der Probleme Lärmbelastung und Untergrund könnten nicht dem Bebauungsplanverfahren überlassen bleiben. Die Frage der Geeignetheit der Festsetzung sei ein ungeschriebener Planungsgrundsatz. Mit dieser Frage habe sich der Ausschuss nicht auseinander gesetzt. Zwar dürften nach der im Widerspruchsverfahren vorgelegten Stellungnahme zum Baugrund die Bedenken insoweit ausgeräumt werden können. Der fragliche Bereich sei jedoch als Wohnbaufläche ungeeignet, da die Lärmwerte sowohl für ein WA-Gebiet als auch für ein MI-Gebiet nur teilweise eingehalten werden könnten, nicht jedoch nachts. Damit führe die Festsetzung zu einem Verstoß gegen die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse i. S. v. § 1 Abs. 5 Ziff. 1 BauGB.

16

Die Klägerin hat am 16.10.2003 namens der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E./S. Klage erhoben. Sie vertritt nach wie vor die Auffassung, die Genehmigungsbehörde sei auf eine Rechtskontrolle beschränkt. Eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit sei nicht zulässig. Der Bescheid vom 10.06.2002 ersetze jedoch zu Unrecht das Planungsermessen der Stadt. Ein Verstoß gegen formelle oder materielle Rechtsvorschriften im Genehmigungsverfahren sei nicht dargelegt. Es liege auch kein Verstoß gegen das Abwägungsgebot vor. Nach dem Schallschutzgutachten der Firma B. + S. könnten durch eine entsprechende Höhe der Lärmschutzanlage die geltenden Lärmwerte eingehalten werden. Auch das Problem der Bodenbelastungen könne durch einen Austausch des Bodens ausgeräumt werden.

17

Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Landratsamts G. vom 10.06.2002, soweit die Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplans der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E./S. versagt wurde, sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 22.09.2003 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung des Flächennutzungsplans auch auf die Wohnbaufläche „Martinstraße - Mitte“ auf Gemarkung E. zu erstrecken,

19

sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren durch die Klägerin für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

22

Er hält die ablehnenden Bescheide für rechtmäßig. Er vertritt die Auffassung, der Widerspruch sei unzulässig, weil dieser nicht namens der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft erhoben worden sei und auch keine Beschlussermächtigung seitens des Verbandsausschusses vorgelegen habe. Zumindest sei die Klage nicht begründet. Auch die außerhalb des Verfahrens vom Planungsbüro M. und P. eingeholten nachträglichen Stellungnahmen vom 27.08.2002 und vom 21.11.2002 hätten ergeben, dass selbst bei einer Wall-/Wandkombination mit einer Höhe von 7,10 m die Orientierungswerte nachts überschritten würden. Eine Aussage darüber, dass die Einhaltung der Orientierungswerte für ein Wohngebiet mit konkret bezeichneten Vorkehrungsmaßnahmen gewährleistet werden könnte, sei dem Gutachten nicht zu entnehmen. Auch die Frage der Geeignetheit des Baugrundes sei vorab nicht grundsätzlich und abschließend geklärt worden. Dies gelte auch für die Bewertung des Risikopotenzials im Hinblick auf die festgestellten PAK-Werte. Damit könne nicht von einer grundsätzlichen Geeignetheit der Fläche ausgegangen werden.

23

In der mündlichen Verhandlung stellte sich heraus, dass die Klägerin im Besitz einer weiteren schalltechnischen Stellungnahme des Ingenieurbüros B. + S. vom 01.03.2004 ist, die dem Landratsamt G. nach eigenem Bekunden bis dahin nicht vorgelegen hatte. Darin heißt es, als bisheriges Ergebnis sei festzuhalten, dass aktive Schallschutznahmen nicht ausreichten, um die Orientierungswerte für WA-Gebiete tags und nachts einzuhalten. Auch durch eine entsprechende Grundrissgestaltung könnten nicht alle schützenswerten Räume zu den dem Lärm abgewandten Gebäudeseiten orientiert werden. Deshalb müssten zusätzlich für schützenswerte Räume passive Maßnahmen erbracht werden, d. h. durch eine entsprechende Ausgestaltung der Außenfassaden sowie evtl. fensterunabhängige Lüftungseinrichtungen bei Schlafräumen. Eine Wohnbebauung sei im Untersuchungsgebiet jedoch möglich.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die dem Gericht vorliegenden Behördenakten sowie auf die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

25

Die Klage ist zulässig. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es nicht an einem zulässigen Widerspruch. Insbesondere wurde dieser vom dafür zuständigen Organ eingelegt. Es ist auch nicht rechtsfehlerhaft, dass der Widerspruch für „die Stadt E.“ erhoben wurde. Die Klägerin ist nach § 59 Abs. 1 GemO i. V. m. § 1 der Vereinbarung über die Verwaltungsgemeinschaft die „erfüllende Gemeinde“. In dieser Eigenschaft besitzt sie die eigene Zuständigkeit für die vorbereitende Bauleitplanung. Über die Erfüllungsaufgaben entscheidet der „Gemeinsame Ausschuss“ an Stelle des Gemeinderats der erfüllenden Gemeinde. Dessen Vorsitzender ist der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde (§ 2 Abs. 4 der Vereinbarung), der die Beschlüsse auch vollzieht (§ 43 Abs. 1 GemO). Der Bürgermeister hat deshalb zu Recht für die Klägerin als in eigener Zuständigkeit handelnde „erfüllende Gemeinde“ den Widerspruch erhoben.

26

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat hinsichtlich der vorgesehenen Wohnbaufläche „Martinstraße - Mitte“ auf Gemarkung E. keinen Anspruch auf Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplans der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E./S.. Damit sind der Bescheid des Landratsamts G. vom 10.06.2002, soweit dieser angefochten wurde, und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 22.09.2003 rechtmäßig und beide verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

27

Nach § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung des Flächennutzungsplans nur versagt werden, wenn dieser nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Gemessen an dieser Vorgabe ist die Darstellung der Wohnbaufläche „Martinstraße - Mitte“ im Flächennutzungsplan nicht genehmigungsfähig. Mit der Entscheidung, diese an der Bahnlinie gelegene Fläche für eine Wohnbebauung vorzusehen, hat die Klägerin die durch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB gezogenen Grenzen der gemeindlichen Planungsfreiheit überschritten. Aus den Planungsunterlagen ist nicht hinreichend deutlich zu entnehmen, dass sich die Klägerin mit den im Planaufstellungsverfahren geäußerten Bedenken hinsichtlich der Geeignetheit der Fläche als Wohngebiet im Sinne einer Abwägung in ausreichendem Umfang auseinander gesetzt hat.

28

Der Flächennutzungsplan muss im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung auch inhaltlich rechtmäßig sein. Dies gilt insbesondere für die nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotene Abwägung. Insoweit regelt § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB, dass für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend ist. Für die Genehmigungsbehörde bedeutet dies, dass sie nicht verpflichtet werden kann, einen Flächennutzungsplan zu genehmigen, der abwägungsfehlerhaft zustande gekommen ist. Geht es darum, im Rahmen der Fortschreibung eines Flächennutzungsplans für eine Fläche eine bestimmte bauliche Nutzung vorzusehen, so gehört zum maßgeblichen Inhalt der Abwägung auch, aufgekommene Bedenken hinsichtlich der Geeignetheit der Fläche für die beabsichtigte Nutzung zu prüfen und zu klären. Die endgültige Klärung der Frage, ob eine bestimmte Fläche als Baugebiet überhaupt geeignet ist, darf nicht dem nachfolgenden Bebauungsplanverfahren überlassen werden. Es ist vielmehr ein Gebot der Rechtsklarheit, dass sich der Bürger darauf verlassen können muss, dass in den Flächennutzungsplan keine Darstellung aufgenommen wird, die nach dem derzeitigen Rechtszustand aus Rechtsgründen möglicherweise nicht verwirklicht werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1999 - 4 C 1/99 -, BVerwGE 109, 371 = ZfBR 2000, 202).

29

Gemessen an diesen Grundsätzen leidet die am 19.07.2001 beschlossene Fortschreibung des Flächennutzungsplans an einem Abwägungsmangel. Die damals vorliegende schalltechnische Untersuchung des Ingenieurbüros
B. + S. vom Oktober 1995
kam zum Ergebnis, dass bei Errichtung einer 4 m hohen Lärmschutzwand entlang der Bahnlinie die Orientierungswerte von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts für ein WA-Gebiet überschritten werden. Auf Grund der deutlichen Überschreitung der Richtwerte seien passive Schallschutzmaßnahmen unabdingbar. Angesichts der Lärmbelastung werde die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten. Bei den passiven Schallschutzmaßnahmen werde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet würden. Auch an den Gebäudeseiten sollten keine derartigen Räume geplant werden.

30

In der Beschlussvorlage vom 29.09.2000 für die Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 12.10.2000 fand sich auch eine Stellungnahme zu den vom Landratsamt G. vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der vorgesehenen Wohnbaufläche „Martinstraße“. Hierzu hieß es, das Bebauungsplanverfahren „Martinstraße-Mitte“ liege derzeit zur Genehmigung beim Landratsamt. Der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Durch geeignete Lärmschutzmaßnahmen an den Gebäuden und durch einen Lärmschutzwall könne dem Erfordernis nach gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen Rechnung getragen werden. Es werde vorgeschlagen, die Bedenken zurückzuweisen. Diesem Beschlussantrag stimmte der Gemeinsame Ausschuss am 12.10.2000 zu.

31

In der Beschlussvorlage vom 09.07.2001 für die Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 19.07.2001 wurde ebenfalls vorgeschlagen, die Bedenken des Landratsamts zurückzuweisen. In der dazu gehörigen Stellungnahme zur Wohnbaufläche „Martinstraße“ wurde wiederum ausgeführt, der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Weiterhin entspreche es den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, die öffentliche Infrastruktur, vor allem den öffentlichen Nahverkehr, durch Errichtung von Wohnraum im fußläufigen Umfeld der Haltestellen zu stärken. Die als Hinderungsgrund für die Genehmigung des Bebauungsplans genannten Risikopotentiale Schadstoffverunreinigung des Bodens, inhomogene Auffüllung in einem Teilbereich des Planungsgebiets und Lärmbelastung durch den Zugverkehr, die jeweils in Fachgutachten nachgewiesen worden seien, könnten durch geeignete Maßnahmen so beseitigt werden, dass die Belange „Erfordernis von gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen“ sowie „Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ berücksichtigt würden.
Dieser Nachweis könne und werde sinnvoller Weise erst im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens erfolgen.
Das Gebiet „Martinstraße“ solle mit seiner Darstellung in der Fortschreibung des Flächennutzungsplans lediglich für eine künftige Wohnnutzung gesichert werden. Insoweit stehe die Darstellung mit den Grundsätzen einer geordneten Bauleitplanung im Einklang. Diesem Beschlussvorschlag stimmte der Gemeinsame Ausschuss am 19.07.2001 zu und stellte die 2. Fortschreibung des Flächennutzungsplans fest.

32

Gerade der dem Feststellungsbeschluss vom 19.07.2001 zu Grunde liegenden Stellungnahme ist zu entnehmen, dass der Gemeinsame Ausschuss als maßgeblicher Planungsträger selbst nicht davon ausging, die Frage der Geeignetheit des Gebiets „Martinstraße“ als Wohnbaufläche sei geklärt. Er wollte vielmehr den Nachweis, die Lärmbelastung durch den Zugverkehr auf ein für Wohngebiete zulässiges Maß reduzieren zu können, dem Bebauungsplanverfahren überlassen. Der Umstand, dass die Frage der Geeignetheit als Wohnbaufläche noch als offen angesehen wurde, beruht offensichtlich auf der damals vorliegenden schalltechnische Untersuchung des Ingenieurbüros
B. + S. vom Oktober 1995
, in der die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten wurde und passive Schallschutzmaßnahmen für unabdingbar erklärt wurden. Insbesondere wurde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet werden. Auch an den Gebäudeseiten sollten keine derartigen Räume geplant werden. Dass der Gemeinsame Ausschuss angesichts der Vorgabe, schutzbedürftige Räume nur nach einer einzigen Seite der Gebäude ausrichten zu können, nicht von einer generellen Geeignetheit des Gebiets als Fläche für Wohnungen ausgehen konnte und dies auch nicht tat, liegt auf der Hand. Statt diesen wichtigen Punkt zu klären, wurde die Frage, ob und ggf. mit welchen Maßnahmen die Lärmobergrenzen für ein Wohngebiet eingehalten werden können, dem nachfolgenden Bebauungsplanverfahren überlassen. Mit der Wohnbaufläche „Martinstraße“ wurde damit eine Darstellung in den Flächennutzungsplan aufgenommen, die nach dem damaligen Erkenntnisstand aus Rechtsgründen möglicherweise nicht würde verwirklicht werden können. In der Nichtauflösung dieser Ungewissheit liegt ein Abwägungsmangel.

33

Die späteren ergänzenden Stellungnahmen des Ingenieurbüros
B. + S. vom 27.08.2002 und 21.11.2002
vermögen den Abwägungsmangel nicht zu heilen. Zum einen ist - wie bereits ausgeführt - für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 S. 1 BauGB). Zum anderen wurden in diesen Stellungnahmen keine konkret geeigneten Maßnahmen zur Einhaltung der zulässigen Lärmorientierungswerte genannt. Lediglich in der erst in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Stellungnahme des Ingenieurbüros
B. + S. vom 01.03.2004
wird im Untersuchungsgebiet eine Wohnbebauung ausdrücklich für möglich gehalten. Wegen der hohen Überschreitung der Orientierungswerte wurden jedoch neben einem aktiven Lärmschutz passive Schallschutzmaßnahmen für erforderlich erachtet, vor allem Schallschutzfenster. Außerdem seien bei Schlafräumen zur Sicherstellung eines hygienisch einwandfreien Luftwechsels schalldämmende, evtl. fensterunabhängige Lüftungseinrichtungen vorzusehen. Selbst wenn die Stellungnahme in dieser Form dem Planungsträger im Zeitpunkt der Abwägung bereits vorgelegen hätte, erscheint höchst fraglich, ob angesichts derartiger Schallschutzmaßnahmen davon ausgegangen hätte werden können, die Ausweisung einer Wohnbaufläche sei städtebaulich sinnvoll und die Frage der Geeignetheit sei ausreichend geklärt. Es spricht vielmehr alles dafür, dass sich für den Planungsträger die Frage hätte aufdrängen müssen, ob die Fläche angesichts der erforderlichen gravierenden passiven Schallschutzmaßnahmen überhaupt für Wohnzwecke geeignet ist und unter welchem Gesichtspunkt eine solche Planung sinnvoll erscheint. Hierzu hätte es einer ausführlichen Abwägung im Rahmen des Flächennutzungsplanverfahrens bedurft.

34

Ist die Fortschreibung des Flächennutzungsplans somit rechtsfehlerhaft zu Stande gekommen, weil die Frage, ob die Lärmbelastung durch den Zugverkehr die Ausweisung einer Wohnbaufläche überhaupt möglich erscheinen lässt, offen gelassen wurde, so war das Landratsamt G. auch nicht verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen. Ob darüber hinaus die Probleme der Schadstoffverunreinigung des Bodens und der Geeignetheit des Baugrundes (Auffüllungen) in der Abwägung ausreichend berücksichtigt wurden, braucht deshalb nicht entschieden zu werden.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

25

Die Klage ist zulässig. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es nicht an einem zulässigen Widerspruch. Insbesondere wurde dieser vom dafür zuständigen Organ eingelegt. Es ist auch nicht rechtsfehlerhaft, dass der Widerspruch für „die Stadt E.“ erhoben wurde. Die Klägerin ist nach § 59 Abs. 1 GemO i. V. m. § 1 der Vereinbarung über die Verwaltungsgemeinschaft die „erfüllende Gemeinde“. In dieser Eigenschaft besitzt sie die eigene Zuständigkeit für die vorbereitende Bauleitplanung. Über die Erfüllungsaufgaben entscheidet der „Gemeinsame Ausschuss“ an Stelle des Gemeinderats der erfüllenden Gemeinde. Dessen Vorsitzender ist der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde (§ 2 Abs. 4 der Vereinbarung), der die Beschlüsse auch vollzieht (§ 43 Abs. 1 GemO). Der Bürgermeister hat deshalb zu Recht für die Klägerin als in eigener Zuständigkeit handelnde „erfüllende Gemeinde“ den Widerspruch erhoben.

26

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat hinsichtlich der vorgesehenen Wohnbaufläche „Martinstraße - Mitte“ auf Gemarkung E. keinen Anspruch auf Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplans der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft E./S.. Damit sind der Bescheid des Landratsamts G. vom 10.06.2002, soweit dieser angefochten wurde, und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 22.09.2003 rechtmäßig und beide verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

27

Nach § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung des Flächennutzungsplans nur versagt werden, wenn dieser nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Gemessen an dieser Vorgabe ist die Darstellung der Wohnbaufläche „Martinstraße - Mitte“ im Flächennutzungsplan nicht genehmigungsfähig. Mit der Entscheidung, diese an der Bahnlinie gelegene Fläche für eine Wohnbebauung vorzusehen, hat die Klägerin die durch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB gezogenen Grenzen der gemeindlichen Planungsfreiheit überschritten. Aus den Planungsunterlagen ist nicht hinreichend deutlich zu entnehmen, dass sich die Klägerin mit den im Planaufstellungsverfahren geäußerten Bedenken hinsichtlich der Geeignetheit der Fläche als Wohngebiet im Sinne einer Abwägung in ausreichendem Umfang auseinander gesetzt hat.

28

Der Flächennutzungsplan muss im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung auch inhaltlich rechtmäßig sein. Dies gilt insbesondere für die nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotene Abwägung. Insoweit regelt § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB, dass für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend ist. Für die Genehmigungsbehörde bedeutet dies, dass sie nicht verpflichtet werden kann, einen Flächennutzungsplan zu genehmigen, der abwägungsfehlerhaft zustande gekommen ist. Geht es darum, im Rahmen der Fortschreibung eines Flächennutzungsplans für eine Fläche eine bestimmte bauliche Nutzung vorzusehen, so gehört zum maßgeblichen Inhalt der Abwägung auch, aufgekommene Bedenken hinsichtlich der Geeignetheit der Fläche für die beabsichtigte Nutzung zu prüfen und zu klären. Die endgültige Klärung der Frage, ob eine bestimmte Fläche als Baugebiet überhaupt geeignet ist, darf nicht dem nachfolgenden Bebauungsplanverfahren überlassen werden. Es ist vielmehr ein Gebot der Rechtsklarheit, dass sich der Bürger darauf verlassen können muss, dass in den Flächennutzungsplan keine Darstellung aufgenommen wird, die nach dem derzeitigen Rechtszustand aus Rechtsgründen möglicherweise nicht verwirklicht werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1999 - 4 C 1/99 -, BVerwGE 109, 371 = ZfBR 2000, 202).

29

Gemessen an diesen Grundsätzen leidet die am 19.07.2001 beschlossene Fortschreibung des Flächennutzungsplans an einem Abwägungsmangel. Die damals vorliegende schalltechnische Untersuchung des Ingenieurbüros
B. + S. vom Oktober 1995
kam zum Ergebnis, dass bei Errichtung einer 4 m hohen Lärmschutzwand entlang der Bahnlinie die Orientierungswerte von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts für ein WA-Gebiet überschritten werden. Auf Grund der deutlichen Überschreitung der Richtwerte seien passive Schallschutzmaßnahmen unabdingbar. Angesichts der Lärmbelastung werde die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten. Bei den passiven Schallschutzmaßnahmen werde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet würden. Auch an den Gebäudeseiten sollten keine derartigen Räume geplant werden.

30

In der Beschlussvorlage vom 29.09.2000 für die Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 12.10.2000 fand sich auch eine Stellungnahme zu den vom Landratsamt G. vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der vorgesehenen Wohnbaufläche „Martinstraße“. Hierzu hieß es, das Bebauungsplanverfahren „Martinstraße-Mitte“ liege derzeit zur Genehmigung beim Landratsamt. Der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Durch geeignete Lärmschutzmaßnahmen an den Gebäuden und durch einen Lärmschutzwall könne dem Erfordernis nach gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen Rechnung getragen werden. Es werde vorgeschlagen, die Bedenken zurückzuweisen. Diesem Beschlussantrag stimmte der Gemeinsame Ausschuss am 12.10.2000 zu.

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In der Beschlussvorlage vom 09.07.2001 für die Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses vom 19.07.2001 wurde ebenfalls vorgeschlagen, die Bedenken des Landratsamts zurückzuweisen. In der dazu gehörigen Stellungnahme zur Wohnbaufläche „Martinstraße“ wurde wiederum ausgeführt, der Gemeinderat habe bereits im Zuge des Bebauungsplanverfahrens die Belange abgewogen, die Bedenken zurückgewiesen und die Realisierung des Baugebiets beschlossen. Das Gebiet sei auf der Grundlage des Bebauungsplanverfahrens in den Flächennutzungsplan übernommen worden. Auf Grund der sehr beschränkten Wohnbauflächenpotentiale in der Kernstadt und der beabsichtigten Stärkung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken könne auf die Darstellung der Wohnbaufläche nicht verzichtet werden. Weiterhin entspreche es den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, die öffentliche Infrastruktur, vor allem den öffentlichen Nahverkehr, durch Errichtung von Wohnraum im fußläufigen Umfeld der Haltestellen zu stärken. Die als Hinderungsgrund für die Genehmigung des Bebauungsplans genannten Risikopotentiale Schadstoffverunreinigung des Bodens, inhomogene Auffüllung in einem Teilbereich des Planungsgebiets und Lärmbelastung durch den Zugverkehr, die jeweils in Fachgutachten nachgewiesen worden seien, könnten durch geeignete Maßnahmen so beseitigt werden, dass die Belange „Erfordernis von gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnissen“ sowie „Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ berücksichtigt würden.
Dieser Nachweis könne und werde sinnvoller Weise erst im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens erfolgen.
Das Gebiet „Martinstraße“ solle mit seiner Darstellung in der Fortschreibung des Flächennutzungsplans lediglich für eine künftige Wohnnutzung gesichert werden. Insoweit stehe die Darstellung mit den Grundsätzen einer geordneten Bauleitplanung im Einklang. Diesem Beschlussvorschlag stimmte der Gemeinsame Ausschuss am 19.07.2001 zu und stellte die 2. Fortschreibung des Flächennutzungsplans fest.

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Gerade der dem Feststellungsbeschluss vom 19.07.2001 zu Grunde liegenden Stellungnahme ist zu entnehmen, dass der Gemeinsame Ausschuss als maßgeblicher Planungsträger selbst nicht davon ausging, die Frage der Geeignetheit des Gebiets „Martinstraße“ als Wohnbaufläche sei geklärt. Er wollte vielmehr den Nachweis, die Lärmbelastung durch den Zugverkehr auf ein für Wohngebiete zulässiges Maß reduzieren zu können, dem Bebauungsplanverfahren überlassen. Der Umstand, dass die Frage der Geeignetheit als Wohnbaufläche noch als offen angesehen wurde, beruht offensichtlich auf der damals vorliegenden schalltechnische Untersuchung des Ingenieurbüros
B. + S. vom Oktober 1995
, in der die Ausweisung eines Gebiets mit möglichst geringem Schutzcharakter angeraten wurde und passive Schallschutzmaßnahmen für unabdingbar erklärt wurden. Insbesondere wurde empfohlen, zur Minderung der Lärmbeeinträchtigungen die Grundrisse so zu planen, dass schutzbedürftige Räume an den vom Lärm abgewandten Seiten angeordnet werden. Auch an den Gebäudeseiten sollten keine derartigen Räume geplant werden. Dass der Gemeinsame Ausschuss angesichts der Vorgabe, schutzbedürftige Räume nur nach einer einzigen Seite der Gebäude ausrichten zu können, nicht von einer generellen Geeignetheit des Gebiets als Fläche für Wohnungen ausgehen konnte und dies auch nicht tat, liegt auf der Hand. Statt diesen wichtigen Punkt zu klären, wurde die Frage, ob und ggf. mit welchen Maßnahmen die Lärmobergrenzen für ein Wohngebiet eingehalten werden können, dem nachfolgenden Bebauungsplanverfahren überlassen. Mit der Wohnbaufläche „Martinstraße“ wurde damit eine Darstellung in den Flächennutzungsplan aufgenommen, die nach dem damaligen Erkenntnisstand aus Rechtsgründen möglicherweise nicht würde verwirklicht werden können. In der Nichtauflösung dieser Ungewissheit liegt ein Abwägungsmangel.

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Die späteren ergänzenden Stellungnahmen des Ingenieurbüros
B. + S. vom 27.08.2002 und 21.11.2002
vermögen den Abwägungsmangel nicht zu heilen. Zum einen ist - wie bereits ausgeführt - für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 S. 1 BauGB). Zum anderen wurden in diesen Stellungnahmen keine konkret geeigneten Maßnahmen zur Einhaltung der zulässigen Lärmorientierungswerte genannt. Lediglich in der erst in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Stellungnahme des Ingenieurbüros
B. + S. vom 01.03.2004
wird im Untersuchungsgebiet eine Wohnbebauung ausdrücklich für möglich gehalten. Wegen der hohen Überschreitung der Orientierungswerte wurden jedoch neben einem aktiven Lärmschutz passive Schallschutzmaßnahmen für erforderlich erachtet, vor allem Schallschutzfenster. Außerdem seien bei Schlafräumen zur Sicherstellung eines hygienisch einwandfreien Luftwechsels schalldämmende, evtl. fensterunabhängige Lüftungseinrichtungen vorzusehen. Selbst wenn die Stellungnahme in dieser Form dem Planungsträger im Zeitpunkt der Abwägung bereits vorgelegen hätte, erscheint höchst fraglich, ob angesichts derartiger Schallschutzmaßnahmen davon ausgegangen hätte werden können, die Ausweisung einer Wohnbaufläche sei städtebaulich sinnvoll und die Frage der Geeignetheit sei ausreichend geklärt. Es spricht vielmehr alles dafür, dass sich für den Planungsträger die Frage hätte aufdrängen müssen, ob die Fläche angesichts der erforderlichen gravierenden passiven Schallschutzmaßnahmen überhaupt für Wohnzwecke geeignet ist und unter welchem Gesichtspunkt eine solche Planung sinnvoll erscheint. Hierzu hätte es einer ausführlichen Abwägung im Rahmen des Flächennutzungsplanverfahrens bedurft.

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Ist die Fortschreibung des Flächennutzungsplans somit rechtsfehlerhaft zu Stande gekommen, weil die Frage, ob die Lärmbelastung durch den Zugverkehr die Ausweisung einer Wohnbaufläche überhaupt möglich erscheinen lässt, offen gelassen wurde, so war das Landratsamt G. auch nicht verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen. Ob darüber hinaus die Probleme der Schadstoffverunreinigung des Bodens und der Geeignetheit des Baugrundes (Auffüllungen) in der Abwägung ausreichend berücksichtigt wurden, braucht deshalb nicht entschieden zu werden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.