Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-04-01, Aktenzeichen 15 B 429/09
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0401.15B429.09.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- Euro
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, weil das Verwaltungsgericht die im
Beschwerderechtszug weiter verfolgten Anträge,

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den Antragsgegner unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des
Bürgermeisters der Stadt N. vom 8. Juli 2008 im Wege der einstweiligen
Anordnung zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Abriss stoppen -
Gebäude sanieren - Geld sparen" festzustellen,

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hilfsweise,

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dem Antragsgegner zu untersagen, in seiner Sitzung am 1. April 2009
Beschlüsse zu fassen, die dem Bürgerbegehren entgegenstehen, es sei denn, zu
diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu,

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zu Recht abgelehnt hat. Dem Antrag ist nicht aus den im Beschwerderechtszug
vorgebrachten, allein zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) stattzugeben. Die Antragsteller haben keinen
Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der
Zivilprozessordnung) glaubhaft gemacht. Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich,
dass die Antragsteller einen in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgenden
Anspruch darauf haben, dass der Antragsgegner gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) feststellt, dass das
Bürgerbegehren zulässig ist. Das Bürgerbegehren enthält nämlich entgegen § 26
Abs. 2 Satz 1 GO NRW jedenfalls keinen ausreichenden Kostendeckungsvorschlag.
Nach dieser Vorschrift muss ein Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende
Frage, eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Bestimmungen
durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme
enthalten.

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Hier stellt der Kostendeckungsvorschlag den Kosten der vom Rat favorisierten
Lösung des Neubaus und der Sanierung des Alten Rathauses von 41,3 Millionen
Euro die Kosten für die Sanierung des Alten Rathauses und der Gebäudes Altes
Finanzamt mit Übergang, Neues Rathaus sowie der Zentralbibliothek von
35 Millionen entgegen. Das Bürgerbegehren kommt zu dem Schluss, dass ein
Kostendeckungsvorschlag nicht erforderlich sei, da es Geld einspare.

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Das Bürgerbegehren bedarf jedoch eines Kostendeckungsvorschlags. Der
Begriff der Kosten erfordert in seinem Begriffskern Aufwendungen aus Ressourcen.
In einem weiteren Sinne umfasst er auch Einbußen, die (ungewollte) Folge eines
Verhaltens sind, etwa eine Vermögensminderung, die durch das Unterlassen
kostenmindernder Maßnahmen entsteht (z. B. der Schließung einer kostenträchtigen
gemeindlichen Einrichtung).

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07 - NVWBl. 2008,
307 (308); Beschluss vom 21. November 2007 - 15 B 1879/07 -, NWVBl. 2008, 106;
Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl. 2004, 346 (347).

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Falls die hier verlangte Maßnahme nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW auch die
Sanierung der Gebäude ist und diese Sanierung damit ein Gegenstand des
Bürgerbegehrens ist, bedarf es eines Kostendeckungsvorschlags, nämlich eines
Vorschlags zur Deckung der Sanierungsaufwendungen. Der Vorschlag ist in diesem
Fall nicht unter Hinweis auf die Kosten des Neubauprojekts entbehrlich: Dieser
Betrag steht nicht als Ressource zur Verfügung, aus der Aufwendungen für
Sanierungen getätigt werden könnten. Es handelt sich bei diesem Betrag selbst um
Aufwendungen für das Neubauprojekt, die durch eine PPP-Finanzierung gedeckt
werden sollen. Dass eine ebensolche Finanzierung hier für die Sanierung auch nur
beabsichtigt, geschweige denn auch realisierbar wäre, kann dem Bürgerbegehren
nicht entnommen werden.

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Entscheidend ist somit, ob auch die Sanierung Gegenstand des
Bürgerbegehrens ist. Nach dem Wortlaut der zur Entscheidung zu bringenden Frage
ist dies allerdings nicht der Fall. Danach soll über die Frage abgestimmt werden
"Sind Sie gegen den Abriss der Zentralbibliothek und der Nebengebäude des Alten
Rathauses?". Der Wortlaut der Frage hat damit nur zum Gegenstand, dass die
Gebäude nicht abgerissen werden sollen. Dafür wäre ein Kostendeckungsvorschlag
nicht erforderlich, wenn die baurechtlich zwingend aufzuwendenden
Unterhaltungskosten, also nicht die Sanierungskosten, unter den Kosten der im
Rahmen der PPP-Finanzierung aufzuwendenden Leistungen an den Vertragspartner
lägen. Denn dann entstünden lediglich die auch ohne das Bürgerbegehren
anfallenden Kosten, die durch den Neubau in Form des Ratsprojekts nicht gesenkt
würden.

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Der Annahme, dass die Sanierung der bestehenden Gebäude nicht Gegenstand
des Bürgerbegehrens sei, steht andererseits aber der übrige Text des
Bürgerbegehrens entgegen, der abweichend von der Fragestellung die Sanierung
ausdrücklich einbezieht. Schon in der Überschrift des Abstimmungsformulars "Abriss
stoppen - Gebäude sanieren - Geld sparen" wird deutlich, dass die Frage "Abriss ja
oder nein?" nicht allein Gegenstand des Bürgerbegehrens ist, sondern auch die
Sanierung, wobei dadurch gleichzeitig Geld gespart werden soll. Auch in der
Begründung wird dem Neubau die "schrittweise Sanierung der bestehenden
Gebäude" entgegengehalten, die kostengünstiger ausfallen soll. Es wird also
ausdrücklich anerkannt, dass die erstrebte Sanierung ihrerseits Kosten verursacht,
nur eben vermeintlich weniger als ein Neubau.

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Ob ein Kostendeckungsvorschlag für die verlangte Maßnahme erforderlich ist,
bestimmt sich nicht allein nach der zur Entscheidung zu bringenden Frage. Durch
das Gebot eines Kostendeckungsvorschlags will der Gesetzgeber sicherstellen, dass
die Bürger in finanzieller Hinsicht über Tragweite und Konsequenzen der im Wege
des Bürgerbegehrens vorgeschlagenen Entscheidung unterrichtet werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 15 A 2697/07 - NVWBl. 2008,
307 (308); Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312 (315).

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Auch die zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens gehörende Begründung
dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der
Initiatoren aufzuklären, und soll Verfälschungen des Bürgerwillens vorbeugen.

16

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766
(767).

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Zur Entscheidung zu bringende Frage, Begründung und
Kostendeckungsvorschlag stehen daher in einem inneren Zusammenhang: Die
Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären, der
Kostendeckungsvorschlag soll über die Kostenseite dieser Frage aufklären. Daraus
ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der
Kostendeckungsvorschlag thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben
Gegenstand beziehen müssen (Grundsatz der Kongruenz von Frage, Begründung
und Kostendeckungsvorschlag). Bezieht sich, wie hier, die Begründung auf einen
anderen Gegenstand als die zur Entscheidung zu bringende Frage, wird für den
Bürger unklar, worüber er abstimmen soll sowie ob und welche Kosten für die
verlangte Maßnahme abzudecken sind. Hier wird diese Unklarheit auch durch
Inkongruenz zwischen der zur Entscheidung zu bringenden Frage einerseits und den
Ausführungen zu den Kosten andererseits begründet, weil auch diese im Gegensatz
zur Frage die Sanierung zum Gegenstand haben. Muss aber der Bürger aufgrund
der Formulierung von Begründung und Ausführungen zu den Kosten davon
ausgehen, dass Gegenstand des Bürgerbegehrens auch die Sanierung der Gebäude
ist, sind die zu den Kosten gemachten Ausführungen - wie oben ausgeführt -
unzureichend, da kein Vorschlag unterbreitet wird, wie die Sanierungskosten gedeckt
werden sollen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 1 des
Gerichtskostengesetzes.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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