Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2008-03-17, Aktenzeichen 13 OB 31/08

Gründe

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Die gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG und §§ 146 Abs. 1, 147 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde der Beklagten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat unzutreffend den zu ihm beschrittenen Rechtsweg nach § 17a Abs. 3 GVG für zulässig erklärt.

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Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt nicht vor. Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10/07 -, zit. nach juris). Maßgeblich ist daher, ob der dem Klagebegehren zu Grunde liegende Sachverhalt nach öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vorschriften zu beurteilen ist. Ist die streitentscheidende Norm dem öffentlichen Recht zuzuordnen, liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., § 40 Rdnr. 13). Von Bedeutung kann auch sein, ob es bei der Streitigkeit um eine eindeutig öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Handlungsform geht. Maßgeblich für die Zuordnung eines Rechtsverhältnisses zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht ist nämlich nicht das Ziel, sondern die Rechtsform staatlichen Handelns; ist diese privatrechtlich, so ist es grundsätzlich auch die betreffende Streitigkeit (vgl. BVerwG, Beschl. v. 02.05.2007, a.a.O.). Handelt eine Behörde (unzutreffend) durch Verwaltungsakt, obwohl inhaltlich eine originär zivilrechtliche Rechtsbeziehung zu regeln ist, ist hingegen der Verwaltungsrechtsweg gegeben (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl., § 40 Rdnr. 6).

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Zu beachten ist bei der Frage des zulässigen Rechtswegs, dass eine Verweisung des Rechtsstreits nach § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG nur dann geboten und zulässig ist, wenn der beschrittene Rechtsweg schlechthin, d.h. für den Klageanspruch mit allen in Betracht kommenden Klagegründen, unzulässig ist (BVerwG, Beschl. v. 15.12.1992 - 5 B 144/91 -, NVwZ 1993, 358; Beschl. v. 19.11.1997 - 2 B 178/96 -, zit. nach juris). In Fallkonstellationen der objektiven Klagehäufung nach § 44 VwGO ist dabei jedes Klagebegehren gesondert zu betrachten, was sowohl bei einer einfachen (kumulativen) Klagehäufung als auch bei Haupt- und Hilfsanträgen gilt. Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, wonach das Gericht des zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten entscheidet, findet demgegenüber nur Anwendung, wenn für denselben prozessualen Anspruch hilfsweise eine andere Begründung gegeben wird. Maßgeblich für die Frage des Rechtswegs ist in diesen Konstellationen der gestellte Hauptantrag; der Hilfsantrag kommt nämlich nur dann zum Tragen, wenn der Hauptantrag erfolglos bleibt (beim echten Hilfsantrag) oder Erfolg hat (beim unechten Hilfsantrag), was die vorherige inhaltliche Prüfung des Hauptantrags durch das Gericht des zulässigen Rechtswegs voraussetzt (vgl. dazu: Sodan/Ziekow: VwGO-Großkommentar, 2. Aufl., § 17 GVG Rdnr. 37-39, 42-43).

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Hier liegt eine objektive Klagehäufung im vorgenannten Sinne vor, die für die Frage des Rechtswegs eine getrennte Betrachtung erfordert. Es geht hingegen bei den beiden gestellten Anträgen nicht um einen einheitlichen prozessualen Anspruch, der nur auf verschiedene Begründungen gestützt wird. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass zunächst lediglich ein einheitlicher und allein auf Zahlung gerichteter Antrag gestellt worden ist. In der nunmehr maßgeblichen Ausgestaltung der Anträge ist durch die Ausgestaltung als "Stufenklage" jedenfalls deutlich gemacht worden, dass wie bei der Kombination von Hauptantrag und unechtem Hilfsantrag das Gericht nach dem Willen des insoweit dispositionsbefugten Klägers die Prüfung in einer bestimmten Reihenfolge vornehmen soll.

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Bei dem vorliegenden Hauptantrag, mit dem die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Beschlusses des Rates der Beklagten begehrt wird, ist indes entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein Fall einer öffentlich-rechtlichen Handlungsform der Beklagten gegeben, aus der unmittelbar der öffentlich-rechtliche Charakter der Streitigkeit folgen würde. Es ist vielmehr zu fragen, auf welche Inhalte im Außenverhältnis der angegriffene Ratsbeschluss abzielt. Bei der Zuordnung zum öffentlichen Recht oder zum bürgerlichen Recht aufgrund der von einer Behörde gewählten Handlungsform ist nämlich (allein) die Rechtsform des staatlichen Handelns im Außenverhältnis zum Bürger in den Blick zu nehmen. Dass jeder Handlungsform im Außenverhältnis zunächst ein interner Willensbildungsakt vorausgeht, kann hingegen nicht als maßgeblich angesehen werden. Wäre dies richtig, könnte eine Streitigkeit allein deshalb zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit werden, wenn anstelle des Rechtsakts im Außenverhältnis die vorangegangene interne Willensbildung - bei einer Gemeinde also der Beschluss des Rates oder des Verwaltungsausschusses bzw. die Entscheidung des Bürgermeisters - angegriffen würde. Ein solches Klagebegehren wäre auch zur Erreichung des Rechtsschutzziels nicht sachgerecht. Ebenso wenig, wie ein Bürger den Erlass oder die Aufhebung eines Ratsbeschlusses mit einer verwaltungsgerichtlichen Klage verfolgen kann, wenn dieser Ratsbeschluss keine Außenrechtsbeziehung begründet, sondern sich lediglich als Akt der internen Willensbildung der Kommune darstellt, kann in einer solchen Situation mit Erfolg die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses verlangt werden. Für ein Feststellungsbegehren, wie es hier mit dem Hauptantrag geltend gemacht wird, fehlt es bereits an einem feststellungsfähigen (Außen-)rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Der Umstand, dass ein auf die interne Willensbildung abzielender Klageantrag vor diesem Hintergrund nicht sachgerecht ist, kann nach Auffassung des Senats bei der Frage des zulässigen Rechtswegs nicht ausgeblendet werden. Vielmehr ist maßgeblich, welche Rechtsnatur die Streitigkeit bei der Umsetzung des Ratsbeschlusses im Außenverhältnis hat.

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Die Umsetzung des angegriffenen Ratsbeschlusses ist hier indessen nicht durch öffentlich-rechtliches Handeln erfolgt, sondern dadurch, dass in einen zivilrechtlichen Grundstückskaufvertrag eine bestimmte Vertragsmodalität aufgenommen wurde. Bei dem Vertrag mit der Kirchengemeinde kann insoweit ohnehin nicht einmal mehr von einer Umsetzung des Beschlusses des Rates der Beklagten im eigentlichen Sinne gesprochen werden. Der Kaufvertrag enthält davon abgesehen mit der Forderung der Errichtung einer Zisterne eine Modalität, die den Vertrag nach seinem Vertragsgegenstand nicht zu einem öffentlich-rechtlichen Vertrag macht. Diese Forderung könnte nämlich mit Mitteln des öffentlichen Rechts ersichtlich nicht verlangt werden. Unzutreffend ist daher die Sichtweise des Klägers, dass in den Verträgen eine öffentlich-rechtliche Beschlusslage zwangsweise durchgesetzt wurde. Daran ändert auch nichts, dass es möglicherweise nicht zu einem Vertragsschluss mit der Kirchengemeinde gekommen wäre, wenn sich der Kläger nicht auf die vertragliche Festlegung zum Bau einer Regenwassersammelanlage eingelassen hätte. Auch ansonsten gibt es nach Auffassung des Senats keine Gesichtspunkte, die einen öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Vereinbarung zur Folge haben könnten. Ein öffentlich-rechtlicher Charakter folgt insbesondere nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte mit dem Ratsbeschluss (den die Kirchengemeinde übernommen hat) offensichtlich umweltpolitische Belange verfolgt. Auch dies macht den Grundstückskaufvertrag bzw. die Vereinbarung über den Zisternenbau noch nicht zu einem öffentlich-rechtlichen Vertrag.

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Der Rechtsstreit ist daher unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts an das Amtsgericht Bersenbrück zu verweisen.

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