Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-27, Aktenzeichen 4 A 185/08

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Frage, welchen Kostenbeitrag die Klägerin für die Betreuung ihrer Kinder F., G. und H. bei einer Tagesmutter zu entrichten hat.

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Die Klägerin beantragte bei der Gemeinde B. am 25.08.2008 für ihre drei Söhne die Betreuung bei einer Tagesmutter in Osnabrück an allen fünf Werktagen. Für F. und G., die die Grundschule in B. besuchten, war eine Betreuung in der Zeit von 7:00 Uhr bis 8:00 Uhr sowie in der Zeit von 12:30 Uhr bis 14:00 Uhr erforderlich. Für H., der einen Kindergarten in Osnabrück besuchte, war Betreuung von 7:00 Uhr bis 8:45 Uhr bzw. von 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr notwendig.

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Die Klägerin machte zur Begründung des Antrags geltend, dass sie und ihr Ehemann als Lehrer tätig seien und in den genannten Zeiten die Betreuung der Kinder nicht leisten könnten. Die Betreuung von F. und G. erfolge in der Zeit von 8:00 Uhr bis 12:30 Uhr durch die Schule. H. habe gerade mit dem Kindergarten begonnen und solle im ersten Kindergartenjahr noch keinen Ganztagskindergarten besuchen, der möglicherweise weitere Zeiten abdecke.

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Durch Bescheid vom 09.09.2008 bewilligte die Gemeinde B. der Klägerin die beantragte Tagespflege auf der Grundlage von § 23 SGB VIII i.V.m. den gültigen Richtlinien des Beklagten für die Zeit vom 01.08.2008 bis 31.07.2009. Gem. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII wurde von der Klägerin für die gewährte Tagespflege ein monatlicher Kostenbeitrag in Höhe von 120,00 € gefordert. Zur Begründung ist insoweit ausgeführt: der Kostenbeitrag sei abhängig von dem Betreuungsumfang der Kinder. Der Höhe nach werde der Kostenbeitrag analog zum monatlichen Kindergartenbeitrag gefordert. Der Kindergartenbeitrag belaufe sich für das erste Kind für vier Stunden tägliche Betreuung auf 80,00 €. Da die Tagespflegemutter drei Kinder betreue, sei ein weiterer hälftiger Kostenbeitrag für das zweite Kind in Höhe von 40,00 € zu fordern. Das dritte Kind sei frei. Abschließend ist in dem Bescheid ausgeführt, dass der Beklagte die Gemeinde B. gem. § 13 AG KJHG mit der Erledigung von Angelegenheiten der Tagespflege beauftragt habe.

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Nachdem die Gemeinde B. vom Beklagten darauf hingewiesen worden war, dass eine Geschwisterkinderermäßigung im vorliegenden Fall nicht in Betracht komme, unterrichtete sie die Klägerin mit Schreiben vom 07.10.2008 darüber, dass der Kostenbeitrag für die Inanspruchnahme der Tagespflege für die Kinder F., G. und H. nicht korrekt berechnet worden sei. Mit Bescheid vom 09.09.2008 sei der Kostenbeitrag auf 120,00 € festgesetzt worden. Richtigerweise sei jedoch für die Betreuung vor und nach der Schule bzw. vor und nach dem Kindergarten ein Kostenbeitrag in Höhe von insgesamt 240,00 € monatlich zu erheben. Der Klägerin wurde Gelegenheit zur Anhörung bis zum 22.10.2008 eingeräumt.

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Die Klägerin nahm die Gelegenheit zur Anhörung wahr und machte mit Schreiben vom 08.10.2008 im Wesentlichen geltend: Sie könne aus dem Schreiben der Gemeinde B. den Grund der Änderung nicht entnehmen. Es sei in den letzten Wochen mit Mitarbeitern der Gemeinde mehrfach der finanzielle Beitrag ihrerseits bei der Tagesbetreuung der Kinder besprochen worden. Es sei für sie völlig unverständlich, dass nun völlig neue Zahlen ins Spiel kämen. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass die Familie erst kürzlich von Osnabrück nach B. verzogen sei und die Planung für die Tagespflege bereits vorher mit der Stadt Osnabrück besprochen worden sei. Dort sei der finanzielle Rahmen in etwa der gewesen, wie ihn die Gemeinde B. bisher anerkannt habe.

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Mit Bescheid vom 29.10.2008 änderte die Gemeinde B. im Auftrag des Beklagten den Bescheid vom 09.09.2008 dahingehend ab, als nunmehr für die Zeit ab 01.11.2008 ein monatlicher Kostenbeitrag in Höhe von 240,00 € für die Inanspruchnahme der Tagespflege für die Kinder F., G. und H. festgesetzt wurde. Zur Begründung ist insoweit ausgeführt: Bei dem Bescheid vom 09.09.2008 habe es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt gehandelt. Dieser könne für die Vergangenheit und für die Zukunft zurückgenommen werden, wenn er rechtswidrig gewesen sei und der Begünstigte sich nicht auf Vertrauen berufen könne. Der Verwaltungsakt vom 09.09.2008 sei rechtswidrig gewesen, da sich in Wahrheit ein Kostenbeitrag für die Klägerin in Höhe von 240,00 € monatlich ergebe.

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Nach § 90 Abs. 1 i.V.m. §§ 22 bis 24 SGB VIII könnten Kostenbeiträge für die Inanspruchnahme von Kindertagespflegebetreuung festgesetzt werden, und zwar in vergleichbarem Umfang wie für eine Betreuung im Kindergarten. Die Kinder der Klägerin würden 2 1/2 Stunden vor und nach der Schule bzw. knapp vier Stunden vor und nach dem Kindergarten betreut. Damit ergebe sich aufgrund der Richtlinien des Beklagten in der Gemeinde B. ein Kostenbeitrag in Höhe von 240,00 €. Eine Geschwisterkindermäßigung sei nur für die Regelbetreuungszeit möglich, wenn die Kinder zeitgleich den Kindergarten bzw. die Tagespflege besuchten. Die Regelbetreuung erfolge von 8:00 Uhr bis 12:00 Uhr. Eine Geschwisterermäßigung komme demzufolge im vorliegenden Fall nicht in Betracht. Da das Land Niedersachsen keine für alle Träger der Jugendhilfe verbindlichen gesetzlichen Regelungen für die Tagespflege geschaffen habe, habe der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich eigene Regelungen erlassen. Aus diesem Grunde seien die Bestimmungen der Stadt Osnabrück nicht maßgeblich, und die Gemeinde B. sei gehalten, die Richtlinien des Beklagten anzuwenden, nach denen sich richtigerweise der nunmehr festgesetzte Kostenbeitrag ermittle. Da die Klägerin aus dem Kostenfestsetzungsbescheid vom 09.09.2008 nicht habe ersehen können, dass der Kostenbeitrag nicht korrekt ermittelt worden sei, genieße sie für die zurückliegende Zeit Vertrauensschutz. Somit könne für die Vergangenheit der Kostenbeitrag nicht geändert werden. Für die Zukunft sei jedoch die Änderung des Kostenbeitrages möglich.

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Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 27.11.2008 über ihren Verfahrensbevollmächtigten Klage erhoben. Zur Begründung macht sie geltend: Nach der Satzung der Gemeinde B. für Kindergärten in der Fassung der 5. Änderungssatzung vom 13.07.2005 gelte ab 01.08.2005 die Entgeltregelung, dass für die Betreuung eines Kindes in einer Vormittagsgruppe in der Zeit von 8:00 Uhr bis 12:00 Uhr eine monatliche Gebühr von 80,00 € erhoben werde und für Geschwister, die zeitgleich ein Regelbetreuungsangebot in Anspruch nähmen, die Gebühr um 50 % des Regelbeitrages ermäßigt werde. Für weitere gebührenpflichtige Geschwister würden keinerlei Gebühren erhoben.

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Vor dem Hintergrund, dass die Kosten für die Inanspruchnahme der Tagespflege in vergleichbarer Höhe zu berechnen seien wie die Kosten für einen Kindergartenbesuch in der Gemeinde B., ermittle sich damit ein monatlicher Kostenbeitrag in Höhe von 120,00 €, der mit dem ursprünglichen Kostenbescheid vom 09.09.2008 festgesetzt worden sei.

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Sollte der Beklagte an der Auffassung festhalten, dass eine Vergleichbarkeit mit dem Regelbetreuungsbeitrag nicht in Betracht komme, so sei im vorliegenden Fall nach der Gebührensatzung der Gemeinde B. für ihre drei Kinder, die über die Regelbetreuung hinaus betreut würden, für jede angefangene halbe Stunde der Betreuung eine monatliche Gebühr von 10,00 € zu erheben. Wenn der Beklagte diese Berechnungsmethode zugrundelege, ermittle sich für die Kinder F. und G. eine Betreuungszeit von je fünf Einheiten und für H. eine solche acht Einheiten. Insgesamt sei dann von einer Betreuungsleistung von 18 angefangenen halben Stunden auszugehen, womit sich ein Kostenbeitrag von 180,00 € ermittle.

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In jedem Falle sei die Festsetzung von 240,00 € monatlich als rechtswidrig anzusehen. Zwar sei es richtig, dass die Gebühren für die Tagespflegeleistungen in Anlehnung an die Gebühren für die Kindergartennutzung berechnet werden sollten. Richtig sei auch, dass die Gebühren für die Inanspruchnahme eines Kindergartenplatzes im Rahmen der Regelbetreuung am Vormittag in der Zeit von 8:00 Uhr bis 12:00 Uhr 80,00 € betrügen. Der Ansatz des Beklagten, dann auch für eine Tagespflegeleistung im Umfang von bis zu vier Stunden einen Kostenbeitrag in Höhe von 80,00 € monatlich zu fordern, gehe jedoch fehl, da unterschiedliche Sachverhalte gleich behandelt würden. Im Rahmen der Kindergartenbetreuung stehe ein vierstündiges Angebot zur Verfügung, das von den jeweiligen Kindern bzw. den Familien jederzeit genutzt werden könne, so dass auch bei einer geringeren Inanspruchnahme der Regelbetreuungszeit im Kindergarten ein Kindergartenplatz freizuhalten sei. Insofern sei es gerechtfertigt, hier einen allgemeinen Beitragssatz für die Inanspruchnahme einer Vormittagsbetreuung zu veranschlagen.

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Bei Tagespflegeleistungen sei die Situation jedoch eine andere. Die Tagespflege werde für einen konkreten Zeitraum für ein bestimmtes Kind erbracht. Es brauche auch keine feste Betreuungszeit innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens vorgehalten zu werden. Vielmehr werde die Betreuungsleistung individuell auf den jeweiligen Betreuungsbedarf zugeschnitten.

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In jedem Falle sei jedoch zu bedenken, dass der Kostenbeitrag für die Inanspruchnahme von Kindertagespflege auf der Grundlage von § 90 SGB VIII festgesetzt werde, wonach die Kostenbeiträge insbesondere im Hinblick auf das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die täglichen Betreuungszeiten berücksichtigt werden könnten. Insbesondere der Gesichtspunkt, dass der Beklagte bei seiner Berechnungsmethode den Umstand, dass mehrere Kinder einer Familie gleichzeitig betreut würden, vernachlässige, widerspreche der gesetzlichen Regelung.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Gemeinde B. vom 29.10.2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung macht er geltend: Bei der Festsetzung des Kostenbeitrages durch Bescheid vom 09.09.2008 sei übersehen worden, dass die Kinder der Klägerin in der Tagespflege vor und nach der regelmäßigen Kindergartenzeit betreut würden. Es gehe also nicht um eine alternative Betreuung in der Tagespflege zu einem grundsätzlich möglichen Kindergartenbesuch, sondern um eine Betreuung außerhalb der regulären Kindergartenzeit. Die Betreuungszeiten der Kinder lägen vor und nach einem möglichen Kindergartenbesuch, nämlich in der Zeit von 7:00 Uhr bis 8:00 Uhr und von 12:30 Uhr bis 14:00 Uhr bzw. von 7:00 Uhr bis 8:45 Uhr und 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr für das Kind H.. Wenn die Klägerin geltend mache, dass sich die Höhe der Kosten aus der Satzung der Gemeinde B. über die Kindergartenbetreuung ergebe, so sei darauf hinzuweisen, dass diese Satzung einen Kostenbeitrag in Höhe von 80,00 € pro Monat vorsehe, wenn Kinder in der Regelbetreuungszeit in dem Kindergarten betreut würden. Würden die Kinder, die die Regelbetreuungszeit in Anspruch nähmen, außerdem in Sonderbetreuungszeiten betreut, müssten Eltern, die diese Leistung des Kindergartens in Anspruch nähmen, zusätzlich zu den 80,00 €, die grundsätzlich zu zahlen seien, die in der Satzung geregelten Zusatzbeträge von 10,00 € je angefangener halben Stunde erbringen. Es gebe kein Angebot in der Gemeinde B., das es Kindern ermöglichen würde, Sonderbetreuungszeiten in Anspruch zu nehmen, wenn sie nicht das Regelangebot nutzten.

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Vor diesem Hintergrund gelte nach den Richtlinien des Beklagten, dass der Elternbeitrag für die Regelöffnungszeiten der Kindertagesstätten und der für die Inanspruchnahme einer Tagesmutter in vergleichbarem zeitlichen Umfang einander entsprechen müssten. Die Regelöffnungszeiten umfassten vier Stunden pro Tag. Für diese Zeit belaufe sich der Elternbeitrag auf 80,00 € im Monat; und zwar unabhängig davon, ob das Kind das Betreuungsangebot in vollem Umfang nutze.

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Würden - wie im vorliegenden Fall - nur Tagespflegeleistungen in Anspruch genommen, werde für die Inanspruchnahme der Kindertagespflege ein Kostenbeitrag gefordert, wie er der Regelbetreuung im Kindergarten entspreche. Dies bedeute in der Gemeinde B., dass ein Kostenbeitrag pro Kind von 80,00 € zu erheben sei, sofern das Kind nicht mehr als vier Stunden Betreuung pro Tag in Anspruch nehme. Im Falle der Klägerin ermittle sich somit ein Kostenbeitrag von 80,00 € monatlich für jedes Kind und damit insgesamt 240,00 €.

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Nach den bundesgesetzlichen Vorgaben des SGB VIII könnten Kostenbeiträge für Tagespflegeleistungen erhoben werden; insoweit seien die Länder ermächtigt worden, die Einzelheiten für die Kostenbeiträge für die Kindertagespflege zu regeln. Das Land Niedersachsen habe von dieser Möglichkeit bislang jedoch keinen Gebrauch gemacht, so dass jeder örtliche Träger in Ausübung des ihm insoweit eingeräumten Ermessens über den Kostenbeitrag zu entscheiden habe. Der Beklagte habe sein Ermessen in Richtlinien festgelegt, um eine gleichmäßige Behandlung der Einzelfälle zu ermöglichen. Soweit die Klägerin vortrage, dass die Kostenbeiträge unter Berücksichtigung bestimmter Kriterien zu staffeln seien, sei darauf hinzuweisen, dass § 90 SGB VIII zur Überzeugung des Beklagten eine entsprechende Verpflichtung nicht beinhalte. § 90 SGB VIII bestimme nur, dass das Landesrecht eine Staffelung der Kostenbeiträge vornehmen könne. Von dieser Ermächtigung habe der Landesgesetzgeber jedoch - wie bereits erwähnt - bislang keinen Gebrauch gemacht.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid vom 29.10.2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig, weil es an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für seinen Erlass fehlt.

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Der Beklagte hat den angefochtenen Bescheid auf § 45 SGB X gestützt. Nach dieser Vorschrift darf ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), soweit er rechtswidrig ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 und 4 ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (§ 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X). Erste Voraussetzung dafür, dass der angefochtene Bescheid seine Grundlage in § 45 SGB X findet, ist somit, dass der Erstbescheid vom 09.09.2008 rechtswidrig begünstigend ist. Dies ist jedoch zur Überzeugung der Kammer nicht der Fall. Auch für diesen Bescheid gab es zur Überzeugung der Kammer keine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Er kann somit nicht als rechtswidrig begünstigend eingeordnet werden.

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Im Einzelnen ergibt sich Folgendes: Gem. § 90 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 3 SGB VIII können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 bis 24 SGB VIII Kostenbeiträge festgesetzt werden.

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Bis zum Inkrafttreten des KiFöG (Kinderförderungsgesetz vom 10.12.2008 - BGBl. S. 2403 -) war demgegenüber eine Ermächtigung - keine Verpflichtung - für den Landesgesetzgeber nur für die Festsetzung der Kostenbeiträge in Kindertageseinrichtungen und nicht für die Kostenbeiträge bei Inanspruchnahme von Kindertagespflege vorgesehen. In der Kommentarliteratur war zu der Zeit umstritten, ob dies ein redaktionelles Versehen oder aber vom Gesetzgeber gewollt war (s. insoweit Schellhorn/ Fischer/ Mann, Kommentar zum SGB VIII zu § 90 Anm. 16 m.w.N.). Die nunmehr geltende Fassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII enthält auch die Ermächtigung zur landesgesetzlichen Regelung der Kostenbeiträge für die Kindertagespflege.

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Machen die Länder von der bundesrechtlich vorgesehenen Ermächtigung zur Festsetzung der Kostenbeiträge Gebrauch, so können sie im Hinblick auf die vom KJHG vorgesehene soziale Staffelung als Kriterien insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei dem Landesgesetzgeber bei der Bestimmung des maßgeblichen Einkommensbegriffs (Brutto- oder Nettobezüge, Berücksichtigung bestimmter pauschaler Freibeträge etc.) ebenso wie bei der Frage der Berücksichtigung weiterer Kinder (Ermäßigung nur bei zeitgleicher Inanspruchnahme gleicher Betreuungsangebote durch Geschwisterkinder oder generelle Berücksichtigung aller im Haushalt lebenden kindergeldberechtigter Kinder) ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt (s. statt aller BVerwG, Beschluss vom 13.04.1994 in NVwZ 1995, S. 173 und BVerwG, Urteil vom 15.09.1998 in BVerwGE 107, 188 ff.).

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Von der bundesrechtlich vorgesehenen Ermächtigung haben die Länder unterschiedlich für Kinder in Kindertageseinrichtungen als auch für den Bereich der Kindertagespflege Gebrauch gemacht. In Niedersachsen wurde im Jahre 1992 das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (Niedersächsisches Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder vom 16.12.1992, Nds. GVBl. S. 353) erlassen. In diesem Gesetz ist in § 20 Abs. 1 Satz 2 (Nds. KiTaG in der Fassung vom 07.02.2002 - Nds. GVBl. S. 57) der Kostenbeitrag für die Eltern geregelt. Nach dieser Vorschrift sollen die Sätze der Gebühren und Entgelte für den Besuch von Kindertagesstätten und Kinderspielkreisen dabei nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Sorgeberechtigten unter Berücksichtigung der Zahl ihrer Kinder gestaffelt werden.

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Eine entsprechende gesetzliche Regelung für den Bereich der Kindertagespflege hat der niedersächsische Landesgesetzgeber noch nicht erlassen. Damit sind die kommunalen Gebietskörperschaften als Träger der Kinder- und Jugendhilfe aufgerufen, für die Elternbeiträge in Kindertagespflege Kostenbeiträge festzusetzen. Der Beklagte, der gem. § 13 AG KJHG in seinem Zuständigkeitsbereich die Gemeinden Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe vor Ort wahrnehmen lässt, hat für eine einheitliche Handhabung der Kindertagespflege innerhalb seines Zuständigkeitsbereiches für die Gemeinden verbindliche Richtlinien für die Ausgestaltung und Gewährung der Tagespflege erlassen und unter Ziffer 6 der genannten Richtlinien den zu erhebenden Kostenbeitrag geregelt.

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Dieses Vorgehen des Beklagten begegnet zur Überzeugung des Gerichts durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII eine unmittelbare Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Entgelten für die Inanspruchnahme von Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 bis 24 SGB VIII ist und eine zusätzliche landesrechtliche Regelung nicht erforderlich ist. Nach Auffassung der Kammer bedeutet dies jedoch, dass die Regelungszuständigkeit an die örtlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe in ihrer Funktion als kommunale Gesetzgeber weitergegeben wird und nicht durch Verwaltungsvorschriften erfolgen kann. Die vom örtlichen Träger zu treffenden Regelungen haben unmittelbare Außenwirkungen gegenüber Dritten und sind somit als materielle Gesetze durch den kommunalen Gesetzgeber zu verabschieden und in einem Veröffentlichungsorgan bekanntzumachen.

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Die Kammer schließt dies aufgrund folgender Überlegungen: Mit den hier zur Überprüfung stehenden Richtlinien hat der Beklagte als örtlicher Träger der Kinder- und Jugendhilfe nicht nur norminterpretierende Vorgaben fixiert, sondern grundsätzlich das Ob und Wie der Tagespflege geregelt. Eine solche Regelung kann zur Überzeugung der Kammer nur in Form einer Satzung erfolgen, die zu unterschreiben und zu veröffentlichen ist (s. insoweit betreffend kommunale „Richtlinien für die Schülerbeförderung“ grundlegend BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10.92 - und OVG Lüneburg, Urteil vom 20.12.1995 - 13 L 2013/93 - und Urteil vom 19.06.1996 - 13 L 5072/94 - alle zitiert nach juris).

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Verwaltungsvorschriften oder Verwaltungsrichtlinien richten sich ausschließlich an nachgeordnete Verwaltungsbehörden. Ihr Wirkungsbereich ist grundsätzlich auf das Innenrecht der Verwaltung beschränkt; sie beruhen auf einem hierarchischen Aufbau der Verwaltung und regeln von oben nach unten Einzelheiten der Tätigkeit der nachgeordneten Behörden. Es handelt sich um Vorschriften der Exekutive, die generell keine rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und deshalb einer Verkündung in einem dafür vorgesehenen Publikationsorgan (Amtsblatt oder ähnliches) nicht bedürfen. In der Regel werden in derartigen Richtlinien durch die Verwaltung Auslegungshilfen vorgegeben, um das vom Gesetz eingeräumte Ermessen zu lenken oder aber für im Gesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe Beurteilungsspielräume auszufüllen. Sie sind von der Willensbildung des parlamentarischen Gesetzgebers weitgehend unbeeinflusst.

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Die in Ansehung stehenden Richtlinien des Beklagten, die von der Form her als Verwaltungsvorschrift fixiert sind, beinhalten jedoch keineswegs nur Anweisungen für eine einheitliche Rechtsanwendung durch die nachgeordnete Behörden, sondern entfalten durchaus eine rechtliche Außenwirkung gegenüber dem einzelnen Bürger, indem sie auf dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar einwirken. Die Regelungen des Beklagten betreffend die Kostenbeiträge bei Inanspruchnahme von Tagespflege sind somit nicht nur binnenrechtlich wirkende Ausführungsbestimmungen auf der Grundlage der bundesrechtlichen Ermächtigung, sondern sie haben auch Bindungswirkung für die Personensorgeberechtigten, die Tagespflege für ihre Kinder in Anspruch nehmen. Sie geben der Höhe des zu leistenden „Teilnahmebeitrags“ die abschließende Gestalt. (s. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1/03 -, zitiert nach juris zur Bekanntgabe von Verwaltungsvorschriften im Bereich von Sozialhilfeleistungen). Der Beklagte wäre somit gehalten gewesen, als Satzungsgeber tätig zu werden, die vom KJHG vorgegebene Regelungsbefugnis in Form einer Satzung wahrzunehmen und diese in einem dafür vorgesehenen amtlichen Medium zu veröffentlichen.

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Das voranstehende Ergebnis bestätigt sich für die Kammer zudem aufgrund folgender Überlegungen: Zwar ist im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe im Hinblick auf die Beteiligung der Personensorgeberechtigung an den Kosten einer jugendhilferechtlichen Maßnahme regelmäßig von Teilnahmebeiträgen oder Kostenbeiträgen die Rede. Entgegen dem üblichen Sprachgebrauch handelt es sich jedoch insbesondere bei den Kostenbeiträgen der Personensorgeberechtigten bei der Inanspruchnahme von Kindertagesstätten insoweit um eine Gebührenschuld, die am 1. des Monats entsteht, in dem das Kind einen Kindergarten besucht.

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Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner duch eine öffentlich-rechtliche Norm auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (s. insoweit Rosenzweig/ Freese, Kommentar zum Nds. NKAG, zu § 4 Anm. 3, m.z.w.N.). Zum Beitrag unterscheidet sich die Gebühr dadurch, dass eine Gebühr für die tatsächliche, ein Beitrag für die potenzielle Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung erhoben wird (s. BVerfG, Beschluss vom 24.01.1995 in BVerfGE 92, 91 ff., 115). Da Gebühren öffentliche Abgaben sind, gilt für ihre Regelung der Vorbehalt des Gesetzes. Konkret bedeutet dies, dass für ihre Geltendmachung eine entsprechende Satzung als Ermächtigungsgrundlage erlassen werden muss. Dementsprechend haben die Kommunen, so im vorliegenden Fall auch die Gemeinde B., eine Gebührensatzung bezüglich des „Kostenbeitrags“ beim Besuch eines Kindergartens erlassen.

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Nichts anderes kann nach Einschätzung der Kammer für die Festsetzung der „Kostenbeiträge“ im Rahmen der Kindertagespflege gelten. Zwar wird bei der Kindertagespflege in der Regel keine öffentliche Einrichtung im baurechtlichen Sinne in Anspruch genommen. Dennoch handelt es sich auch bei den hier zu fordernden „Elternbeiträgen“ im kommunalabgabenrechtlichen Sinne um Benutzungsgebühren, die als Entgelt oder Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme einer von der öffentlichen Hand angebotenen Jugendhilfeleistung erhoben werden (s. insoweit Rosenzweig/ Freese, aaO., zu § 5 Anm. 424 m.w.N. im Hinblick auf Kindergartenbeiträge).

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Handelt es sich jedoch auch bei den „Teilnahmebeiträgen“ für die Inanspruchnahme von Tagespflege um ein Entgelt für die Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen mit dem Zweck, die Kosten dieser individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen ganz oder teilweise zu decken, so handelt es sich auch bei diesen „Elternbeiträgen“ im kommunalrechtlichen Sinne um Benutzungsgebühren, deren Festsetzung eine Satzung, d.h. ein Gesetz im materiellen Sinne, erfordert.

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Aber selbst dann, wenn der Beklagte die Regelung der elterlichen Kostenbeiträge bei der Inanspruchnahme von Tagespflege in der von der Kammer für notwendig erachteten Form vorgenommen hätte, begegneten diese Regelungen auch inhaltlich durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

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Die Richtlinien verstoßen inhaltlich zur Überzeugung der Kammer gegen das Bestimmtheitsgebot. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit dient vor allem der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit. Es folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip und hat deshalb Verfassungsrang. Nicht nur der einzelne Verwaltungsakt, sondern auch die Vorschrift, die bei seinem Erlass in Bezug genommen wird, muss für den Betroffenen hinreichend bestimmt sein. Im vorliegenden Fall müsste somit jeder Personensorgeberechtigter im Einzugsbereich des Beklagten - so ihm die „Richtlinien“ ausreichend bekannt gemacht worden wären - klar und eindeutig erkennen können, welchen Kostenbeitrag er für die Inanspruchnahme von Tagespflege für seine Kinder aufzubringen hat. Dies ist jedoch bereits dadurch nicht möglich, dass der Beklagte durch die Verwendung dynamisierender Verweisungen auf die Vorschriften der jeweiligen gebührenrechtlichen Satzung für Kindergärten der einzelnen Gemeinden Bezug genommen hat.

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Zudem war es selbst unter Zuhilfenahme dieser gebührenrechtlichen Vorschriften und auf die den Richtlinien beigefügten Beispielsfällen für die Kammer nur schwer möglich, den Kostenbeitrag für die drei Kinder der Klägerin in Tagespflege richtig zu ermitteln. Zur Überzeugung der Kammer ist dies dem Beklagten unter Zugrundelegung seiner „Richtlinien“ ebenfalls nicht gelungen. Da das jüngste Kind der Klägerin (H.) in der Zeit von 8:00 Uhr bis 8:45 Uhr von der Tagesmutter in der Regelbetreuungszeit des Kindergartens betreut wird, würde nach den Vorgaben des Beklagten bereits ein Regelbetreuungsbetrag in Höhe von 80,00 € monatlich anfallen. Die Randstunden in der Zeit von 7:00 Uhr bis 8:00 Uhr und von 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr wären für H. dann mit weiteren 60,00 € zu veranschlagen. Anhand dieses im vorliegenden Fall sich stellenden Beispiels wird es zur Überzeugung der Kammer virulent, dass die Richtlinien dem Gesichtspunkt von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht genügen.

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In jedem Fall sind jedoch die „Richtlinien“ ermessenswidrig, weil das vom Beklagten ausgeübte Ermessen zur Überzeugung des Gerichts die gesetzlich vorgegebenen Eckpunkte im Hinblick auf Sinn und Zweck der Tagespflege nicht hinreichend in den Blick nimmt.

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Wie oben ausgeführt, ist wegen der Untätigkeit des Landesgesetzgebers im Hinblick auf die Kindertagespflege die Zuständigkeit zur Regelung des hier zu entrichtenden Kostenbeitrages gem. § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII auf den Beklagten als örtlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe (zur Überzeugung der Kammer in seiner Funktion als Gesetzgeber) übergegangen. Zwar ist auch ihm bei der Gestaltung des Kostenbeitrages der Eltern in der Tagespflege ein Gestaltungsfreiraum verblieben. Dieser Gestaltungsspielraum ist jedoch gegenüber dem potenziellen Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers, von dem dieser keinen Gebrauch gemacht hat, erheblich eingeschränkt. Nach den bundesrechtlichen Vorgaben sind Kostenbeiträge in diesem Fall zu staffeln. Soziale Gesichtspunkte können dabei insbesondere das Einkommen, die Zahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit sein (s. § 90 Abs. 1 Satz 2 und 3 KJHG). Der örtliche Träger der Kinder- und Jugendhilfe hat - nach Auffassung der Kammer als kommunaler Gesetzgeber - somit bei der Regelung der Kostenbeiträge in der Kindertagespflege die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Sorgeberechtigten unter Berücksichtigung der Zahl ihrer Kinder in den Blick zu nehmen. Der Spielraum, der ihm dabei verbleibt, ist die Art der Staffelung. Macht er die Teilnahmebeiträge von den Einkommensverhältnissen abhängig, so hat er bei der Bestimmung des maßgeblichen Einkommensbegriffs einen relativ weiten Gestaltungsspielraum.

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Im Hinblick auf den sogenannten „Geschwisterrabatt“ kann er die Ermäßigung nur auf die Fälle beschränken, in denen ein weiteres oder mehrere Kinder der Familie zeitgleich eine vergleichbare Einrichtung besuchen; er hat jedoch auch die Möglichkeit, eine generelle Ermäßigung vorzunehmen und Geschwisterrabatt unabhängig von einem Einrichtungsbesuch bereits dann zu gewähren, wenn mehrere kindergeldberechtigte Kinder im Haushalt leben. In jedem Falle ist jedoch der Träger der Kinder- und Jugendhilfe, worauf der Beklagte selbst in seiner Stellungnahme gegenüber dem Gericht hingewiesen hat, gehalten zu gewährleisten, dass in seinem Einzugsbereich die Belastung der Personensorgeberechtigten durch Kostenbeiträge für die Inanspruchnahme von Tagespflege identisch ist. Diesen Anforderungen ist der Beklagte in seinen zur Überprüfung stehenden Richtlinien nicht gerecht geworden.

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Der Beklagte hat bezüglich der Höhe der zu erhebenden Kostenbeiträge auf die Gebührensatzungen der einzelnen Gemeinden Bezug genommen und die Kostenbeiträge bei Inanspruchnahme von vier Stunden Tagespflege in der Höhe festgesetzt, wie sie die jeweilige Satzung der Gemeinde für die Inanspruchnahme einer Regelbetreuungszeit im Kindergarten vorsieht. Da für die Kammer in keiner Weise ersichtlich ist, dass für sämtliche Gemeinden im Einzugsbereich des Beklagten der Regelbetreuungsbeitrag identisch ist, liegt es nahe, dass die Eltern in unterschiedlichen Gemeinden unterschiedlich belastet werden. Bedenken begegnet die vom Beklagten gewählte Regelung auch insofern, als für die Kammer nicht erkennbar ist, ob der Beklagte sämtliche Gebührensatzungen betreffend die Kindertageseinrichtungen der in seinem Einzugsbereich belegenen Gemeinden daraufhin überprüft hat, ob sie den landesrechtlichen Vorgaben des KiTaG bezüglich der sozialen Staffelung der Kostenbeiträge beim Besuch von Kindertageseinrichtungen genügen (s. § 20 Satz 2 KiTaG).

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Nimmt man beispielsweise die Gebührensatzung für den Kindergartenbesuch der Gemeinde B. in den Blick, so ist festzustellen, dass eine Kostenbeitragsstaffelung nach dem Einkommen der Eltern nicht vorgenommen, sondern ein Einheitsbeitrag für die Regelbetreuungszeit festgesetzt wurde. Inwieweit dieses Vorgehen den landesrechtlichen Vorgaben entspricht, ist umstritten. Sinn und Zweck der landesrechtlichen Regelung in § 20 Satz 2 KiTaG, wonach die Elternbeiträge nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gestaffelt werden sollen, war es, auch einkommensschwächeren Familien die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Kindergartens zu ermöglichen, was durch eine Gebührenstaffelung in Abhängigkeit vom Einkommen erreicht werden sollte.

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Wird dies in einigen Gemeinden - wie vorliegend in der Gemeinde B. - durch Einheitssätze unterlaufen, so kann der niedersächsischen „Soll-Vorschrift“ nur dadurch genügt werden, dass der Einheitssatz dem niedrigsten Gebührensatz, der sich bei einer Staffelung ergeben hätte, entspricht und somit auch für Eltern mit niedrigerem Einkommen die Belastung zumutbar gehalten wird (s. insoweit auch Klügel/ Reckmann, Kommentar zum Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen, zu § 20 Anm. 4 und 18 zum Kostenbeitrag für Kindertageseinrichtung). Ob dem immer genügt ist, ist nicht ohne Weiteres zu erkennen.

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Auch im Hinblick auf den sogenannten „Geschwisterrabatt“, der nach den landesrechtlichen Vorgaben Berücksichtigung zu finden hat, ist für die Kammer nicht erkennbar, ob der Beklagte bei Fixierung seiner Richtlinien die Gebührensatzungen für Kindergärten aller nachgeordneten Gemeinden im Blick hatte.

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Bedenken begegnet das Vorgehen des Beklagten im Hinblick auf den Geschwisterrabatt zur Überzeugung der Kammer insofern, als ein Geschwisterrabatt auch bei der Tagespflege nur bei der Inanspruchnahme von Regelbetreuungszeiten gewährt wird. Bei der Festsetzung des Kostenbeitrages in Tagespflege ist bei der Ausübung des Ermessens jedoch in den Blick zu nehmen, dass insbesondere die Tagespflege die Aufgabe hat, jungen Menschen die Möglichkeit der Vereinbarung von Familie und Beruf zu ermöglichen. Die Tagespflege bietet bedarfsgerechte Betreuungsangebote mit besonders flexiblen und familiennahen Betreuungsformen und spielt im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf eine zentrale Rolle. Um eine passgenaue individuell abgestimmte Betreuung zu erreichen, ist häufig insbesondere die Inanspruchnahme von Zeiten außerhalb der Regelbetreuungszeit geboten. Gerade der vorliegende Fall ist ein exemplarisches Beispiel für die Notwendigkeit von Betreuung vor und nach der Schule bzw. vor und nach dem Kindergarten. Dieser Bedarf an Betreuung kann überwiegend nur durch Kindertagespflege gedeckt werden. Eine Geschwisterermäßigung ist auch hier unter den oben genannten Gegebenheiten (gleichzeitige Betreuung der Geschwisterkinder in Tagespflege oder aber Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie) in den Blick zu nehmen. Für die Kammer sind die voranstehend aufgeführten Ziele wesentliche Aufgabe der Tagespflege und damit ein Eckpunkt der bei der Ermessenserwägung als vom Sinn und Zweck der Ermächtigungsgrundlage vorgegeben zu berücksichtigen ist, um das Ermessen ermessensfehlerfrei zu binden.

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Letztendlich wäre auch die Regelung des Beklagten, dass bei der Inanspruchnahme von Tagespflege für die ersten vier Stunden täglich ebenso wie bei der Inanspruchnahme eines Kindergartenplatzes in der Regelbetreuungszeit unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme ein Einheitsbetrag zu entrichten ist, auf den Prüfstand zu stellen. Nach zutreffender Auffassung der Klägerin hätte der Beklagte in seine Ermessenserwägungen diesbezüglich einstellen müssen, dass die Tagespflegeperson Entgelt auch nur für die tatsächlich geleisteten Stunden erhält, während ein Kindergartenplatz blockiert ist, auch wenn er nur an zwei Tagen oder nur zwei Stunden täglich beansprucht wird. Da der Beklaget derartige Überlegungen bei seinen Ermessenserwägungen offensichtlich nicht angestellt hat, erscheint auch insoweit die Ermessensausübung im Hinblick auf Sinn und Zweck der Kindertagespflege nicht fehlerfrei.

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Als Ergebnis ist damit festzuhalten, dass der angefochtene Verwaltungsakt mangels rechtmäßiger Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig ist und damit aufzuheben war.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Zulassung der Berufung erfolgt gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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