Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-22, Aktenzeichen 13 A 2578/08
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0122.13A2578.08.00

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Minden vom 5. September 2008 wird auf seine Kosten
zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 6.500 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

3

Der geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht
vor.

4

Der Senat hat ausgehend von den Darlegungen des Klägers (§ 124a Abs. 4
Satz 4 VwGO) keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung. Die Einwände des Klägers gegen das erstinstanzliche Urteil greifen
nicht durch.

5

Die Voraussetzungen für die Aufnahme des Klägers mit vier Betten für eine
Stroke Unit in den Krankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen liegen nicht
vor.

6

Der Krankenhausplan ist keine Rechtsnorm mit Außenwirkung. Nicht bereits der
Krankenhausplan selbst, sondern erst der die Aufnahme in den Plan feststellende
Bescheid oder - wie hier - der Bescheid, mit dem eine solche Feststellung abgelehnt
wird, entfaltet unmittelbare Rechtswirkung nach außen und kann vom betroffenen
Krankenhausträger einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung zugeführt werden (§ 8
Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und
zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - KHG).

7

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 1981 - 3 C 134.79 -, BVerwGE 62, 86, vom
25. Juli 1985 - 3 C 25.84 -, BVerwGE 72, 38 = NJW 1986, 796, und vom 18.
Dezember 1986 - 3 C 67.85 -, NJW 1987, 2318.

8

Der Feststellungsbescheid ist daher nicht schon dann rechtmäßig, wenn er die
Versorgungsentscheidung des Plans zutreffend wiedergibt. Vielmehr trifft die
Behörde ihre Entscheidung nach außen eigenverantwortlich; der Plan bindet sie aber
im Sinne einer innerdienstlichen Weisung.

9

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 -, DVBl. 2009, 44;
OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 13 A 3730/06 -, juris.

10

Daher vollzieht die Bezirksregierung als nachgeordnete Behörde die
Entscheidung des zuständigen Ministeriums, ohne einen eigenen
Entscheidungsspielraum zu haben.

11

Vgl. Bracher, DVBl. 2009, 49.

12

Das der Aufnahme in den Krankenhausplan eines Landes zugrunde liegende
Verwaltungsverfahren gliedert sich in zwei Stufen.

13

Auf der ersten Stufe ist festzustellen, welche vorhandenen Krankenhäuser für
eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen
Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen in Betracht kommen. Hierfür sind
die maßgebenden Kriterien die Leistungsfähigkeit und Kostengünstigkeit eines
Krankenhauses. Bei der Beurteilung dieser Kriterien steht der zuständigen
Landesbehörde weder ein Planungs- noch ein Beurteilungsspielraum zu.

14

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 4. März 2004 - 1
BvR 88/00 -, NVwZ 2004, 1648; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1986 - 3 C 67.85
-, NJW 1987, 2318.

15

Auf der ersten Stufe stellt im Land Nordrhein-Westfalen das zuständige
Ministerium den Krankenhausplan des Landes auf (§ 6 KHG) und schreibt ihn fort (§
12 Abs. 1 Satz 1 des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-
Westfalen - KHGG NRW). Auf der Grundlage der Rahmenvorgaben des
Krankenhausplans (§ 12 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, § 13 Abs. 1 KHGG NRW), die die
Planungsgrundsätze und Vorgaben für die notwendigen aufeinander
abzustimmenden Versorgungsangebote nach ihrer regionalen Verteilung, Art, Zahl
und Qualität enthalten, legt das zuständige Ministerium gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1
KHGG NRW insbesondere Gebiete, Gesamtplanbettenzahlen und
Gesamtbehandlungsplatzkapazitäten fest. Hierzu erarbeiten die Krankenhausträger
und die Verbände der Krankenkassen gemeinsam und gleichberechtigt ein
regionales Planungskonzept (§ 14 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW). Soweit ein regionales
Planungskonzept nicht vorgelegt wird, entscheidet das zuständige Ministerium
gemäß § 14 Abs. 4 Satz 3 KHGG NRW nach Anhörung der Beteiligten von Amts
wegen über die Fortschreibung des Krankenhausplans. Eine solche
Ministeriumsentscheidung wird ebenso wie ein regionales Planungskonzept durch
Bescheid nach § 16 KHGG NRW an den Krankenhausträger Bestandteil des
Krankenhausplans (§ 14 Abs. 5 i. V. m. § 12 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KHGG NRW).

16

Auf der zweiten Stufe wird dem einzelnen Krankenhaus gegenüber festgestellt,
ob es in den Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht (§ 8 KHG). Die
Feststellung ergeht durch Bescheid (§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG i. V. m. § 16 Abs. 1 Satz
1 KHGG NRW). Soweit die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Betten
den Bedarf übersteigt, ergibt sich auf der zweiten Entscheidungsstufe die
Notwendigkeit einer Auswahl zwischen den in Betracht kommenden
Krankenhäusern. Erst bei der Frage, welches von mehreren in gleicher Weise
bedarfsgerecht, leistungsfähig sowie wirtschaftlich betriebenen Krankenhäusern im
Rahmen einer Auswahlentscheidung in den Plan aufgenommen wird, besteht ein
Ermessensspielraum (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KHG).

17

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 4. März 2004 - 1
BvR 88/00, a. a. O.

18

Mit dem Inkrafttreten des Krankenhausgestaltungsgesetzes gilt weiterhin das
Zwei-Stufen-Modell auch im Hinblick auf die sog. Schwerpunktfestlegungen. Soweit
das Instrument der Schwerpunktfestlegungen für besondere und überregionale
Aufgaben, das in § 15 des außer Kraft getretenen Krankenhausgesetzes des Landes
Nordrhein-Westfalen (KHG NRW) enthalten war, im Krankenhausgestaltungsgesetz
nicht mehr genannt wird, ändert sich an dem zweistufigen Verwaltungsverfahren
nichts. Das Verwaltungsgericht hat deshalb zu Recht angenommen, dass das
Feststellungserfordernis nach der planerischen Entscheidung des Ministeriums
weiterhin gelten soll. Die besonderen und überregionalen Aufgaben waren den
früheren Schwerpunktfestlegungen nach § 15 KHG NRW vorbehalten; die
Festlegungen waren gemäß Planungsgrundsatz 7 i. V. m. Nr. 3.6.1.10 des
Krankenhausplans 2001 NRW (S. 31, 50 ff.) auch für Stroke Units gültig gewesen.

19

Mit dem Krankenhausgestaltungsgesetz will sich das Land zwar weitgehend aus
der Detailplanung zurückziehen, ohne dabei die planerische Letztverantwortung
aufzugeben.

20

Vgl. Kaltenborn/Stollmann, NWVBl. 2008, 449, 450.

21

Der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 12. März 2007 weist nur darauf hin,
dass das Krankenhausplanungsverfahren durch Aufgabe der Schwerpunktplanung
gestrafft und die Gestaltungsfreiheit der Krankenhausträger durch flexiblere
Regelungen und Verzicht auf Detailregelungen ausgeweitet werden soll (LT-Drs.
14/3958, S. 1, 39). Dem Krankenhausgestaltungsgesetz lässt sich daher nicht
entnehmen, dass die bisherigen Festlegungen keinen Bestand mehr haben sollen.
Abgesehen hiervon legt das Ministerium nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW
"insbesondere" Gebiete, Gesamtplanbettenzahlen und
Gesamtbehandlungsplatzkapazitäten fest, was weitere Festlegungen nicht
ausschließt. § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW bestimmt ebenfalls lediglich
Mindestinhalte des Aufnahmebescheides, zu denen u. a. die Art der (Krankenhaus-
)Abteilungen mit ihrer Planbettenzahl und ihren Behandlungsplätzen gehört. Weitere
sachgerechte Inhalte des Aufnahmebescheides - wie etwa die Planaufnahme mit
einem früher im Rahmen der Schwerpunktfestlegung beplanten, nach wie vor
landesweit planungsbedürftigen (weil etwa besonders kostenintensiven) besonderen
oder überregionalen Versorgungsangebot - sind damit vom Gesetzgeber zugelassen.
Auch wäre es möglich, in die Rahmenvorgaben nach § 13 KHGG NRW
Festsetzungen aufzunehmen, die früher auf der Ebene der Schwerpunktfestlegungen
erfolgten.

22

Vgl. Kaltenborn/Stollmann, a. a. O., 450.

23

Die Ziele der Krankenhausplanung haben auf der ersten Stufe außer Betracht zu
bleiben. Die Behörde darf nicht auf dieser ersten Stufe die Bedarfsgerechtigkeit eines
Krankenhauses unter Rückgriff auf planerische Zielvorstellungen des Landesrechts
verneinen. Die bundesrechtliche Regelung des § 8 KHG hat die Ziele der
Krankenhausplanung des Landes in Absatz 2 Satz 2 der zweiten Stufe
zugeordnet.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1986 - 3 C 67.85 -, a. a. O., 2321.

25

Auf der ersten Stufe kommt es aber darauf an, welche vorhandenen
Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung mit leistungsfähigen
Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen geeignet sind (vgl. § 1 Abs. 1 KHG
und § § 12 Abs. 2 KHGG). Die Beklagte durfte daher den Kläger von vornherein als
ungeeignet ansehen, weil er insoweit nicht fähig ist, den Bedarf zu decken.
Maßgeblich ist dabei etwa das Vorhandensein erforderlicher personeller, räumlicher
und medizinischer Ausstattung.

26

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. März 1981 - 3 C 134.79 -, a. a. O.

27

Die Ablehnung der Aufnahme mit vier Betten für eine Stroke Unit in den
Krankenhausplan mit Bescheid vom 19. Dezember 2007 rechtfertigt sich danach mit
der fehlenden Eignung des Klägers, worauf die Beklagte im Bescheid vom 19.
Dezember 2007 unter Bezugnahme auf die "Grundlagen zur Anerkennung von
Behandlungseinheiten zur Schlaganfallversorgung (Stroke Units) im
Krankenhausplan Nordrhein-Westfalen" vom 11. Mai 2005 auch hingewiesen hat.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Sachgerechtigkeit dieses Kriteriums
bejaht. Gemäß II.2.1 der Grundlagen für die Anerkennung verlangt die
Strukturvorgabe das Vorhandensein von Fachabteilungen für Innere Medizin und
Neurologie. Ausnahmsweise kommt bei regionalen Besonderheiten - insbesondere in
strukturschwachen Gebieten, in denen diese Anforderung von keiner vorhandenen
Einrichtung umsetzbar ist (I. letzter Satz) - die Kooperation mit einer neurologischen
oder internistischen Fachabteilung eines benachbarten Krankenhauses in Betracht.
Eine regionale Besonderheit kommt vorliegend aber nicht zum Tragen, da die
Anforderung von einer der vorhandenen Einrichtungen umsetzbar ist. Zu Recht hat
das Verwaltungsgericht ausgeführt, es liege aus medizinischen Gründen auf der
Hand, dass eine eigene Fachabteilung für Neurologie generell erhebliche Bedeutung
bei der stationären Versorgung von Schlaganfallpatienten habe. Durchgreifende
Einwendungen hat der Kläger hiergegen nicht erhoben. Eine eigene derartige
Fachabteilung hat er selbst nicht. Vielmehr ist er auf eine Kooperation mit dem
Evangelischen Krankenhaus C. , das über eine Neurologische Station verfügt,
angewiesen. Da mindestens eines der mit ihm um die Anerkennung einer Stroke Unit
konkurrierenden Krankenhäuser im Kreis H. eine eigene Neurologie-Abteilung
vorweisen kann, kommt die Ausnahmeregelung der "Grundlagen" für eine regionale
Besonderheit nicht in Frage. Unter diesen Umständen fehlt es dem Kläger an einer
erheblichen Voraussetzung für seine Eignung, mit einer Behandlungseinheit zur
Schlaganfallversorgung anerkannt zu werden. Im Übrigen ist auch dann, wenn der
Kläger als geeignet anzusehen wäre, im Krankenhausplan mit einer Stroke Unit
ausgewiesen zu werden, im Rahmen der zu treffenden Auswahlentscheidung
berücksichtigungsfähig, dass der Kläger keine eigene Fachabteilung für Neurologie
vorweisen und somit nicht den vorhandenen Bedarf decken kann.

28

Es bestehen im Ergebnis auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über den hilfsweise gestellten
Feststellungsantrag (§ 43 Abs. 1 VwGO).

29

Der Senat versteht den Hilfsantrag vor dem Hintergrund der Gesetzesänderung
Ende 2007 unter Berücksichtigung der Zulassungsbegründung als
Feststellungsbegehren, ohne förmliche Aufnahme in den Krankenhausplan NRW
berechtigt zu sein, eine Stroke Unit an seinem Krankenhaus zu betreiben. Der Kläger
will mithin ein rechtmäßiges Tätigwerden (im Hinblick auf § 16 Abs. 2 KHGG) ohne
Aufnahme in den Krankenhausplan NRW feststellen lassen. Ob es bereits an einem
zwischen ihm und der Beklagten streitigen konkreten Rechtsverhältnis i. S. d. § 43
Abs. 1 VwGO fehlt, da das Hilfsbegehren nach Auffassung des Verwaltungsgerichts
eine abstrakte und nicht feststellungsfähige Rechtsfrage betrifft, kann letztlich
dahinstehen. Notwendig ist indes, dass das Feststellungsbegehren auf einen
hinreichend bestimmten, bereits überschaubaren, also nicht nur gedachten und als
möglich vorgestellten Sachverhalt bezogen ist. Wenn es zwischen den Beteiligten zu
Meinungsverschiedenheiten zu dem Punkt gekommen ist, kann dies allerdings
aufzeigen, dass ein hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis bereits besteht.

30

Vgl. Möstl, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 43 Rn. 5.

31

So kann es hier unter Berücksichtigung der Klageerwiderung der Beklagten
liegen, zumal der Betrieb von Krankenhausbetten ohne Planaufnahme gemäß § 16
Abs. 2 KHGG NRW (etwa wegen planwidriger Versorgungsangebote) unter
Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ggf. zur gänzlichen oder teilweisen
Herausnahme des betreffenden Krankenhauses aus dem Krankenhausplan führen
kann.

32

Vgl. Pant/Prütting, Krankenhausgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage, 2000, §
18 Rn. 35 f.

33

Erkennbar ist jedenfalls nicht das nach § 43 Abs. 1 VwGO notwendige
Feststellungsinteresse, das entgegen der Auffassung des Klägers sich nicht aus dem
Bestreiten der Berechtigung des Betriebs eines Stroke Unit durch die Beklagte im
Zuge des Klageabweisungsantrags ableiten lässt. Denn ein konkreter
Klärungsbedarf der aufgeworfenen Frage folgt hieraus noch nicht.

34

Zu diesem Kriterium vgl. Möstl, a. a. O., § 43 Rn. 19.

35

Abgesehen hiervon stünde auch im Falle eines Streits der Beteiligten über das
Vorliegen der Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KHGG NRW die
Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Zulässigkeit einer
Feststellungsklage entgegen. Ob bei Vorhaltung einer Stroke Unit durch den Kläger
ohne Aufnahme in den Krankenhausplan die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2
KHGG NRW erfüllt und die Rechtsfolgen auch rechtmäßig wären, müsste in einem
eigenen Verfahren geprüft werden. Bei einer Herausnahmeentscheidung durch die
Beklagte gemäß § 16 Abs. 2 KHGG NRW wäre der Kläger auf die vorrangige
Möglichkeit einer Anfechtungsklage hiergegen zu verweisen. Die Erhebung eines
solchen Rechtsbehelfs wäre dem Kläger nicht unzumutbar.

36

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO) liegen nicht vor. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat die
aufgeworfenen Fragen geklärt. Hieraus folgt auch, dass der Rechtssache keine
grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zukommt. Bisher in der
Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfragen stehen nicht in
Rede. Schließlich unterliegt das verwaltungsgerichtliche Urteil auch keinen
durchgreifenden Verfahrensmängeln (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Das
Verwaltungsgericht musste - ausgehend von seinem rechtlichen Ansatz - der Frage
nach der Höhe des Bedarfs zur Anerkennung von Stroke Units nicht weiter
nachgehen.

37

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 47 Abs. 1 und
3, § 52 Abs. 1 GKG.

38

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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