Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-25, Aktenzeichen 7 K 696/08
ECLI:DE:VGGE:2009:0325.7K696.08.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung von
Ausnahmegenehmigungen zur Anbringung von Werbeträgern der Fa. TAXi-B1.
auf dem Dach von 10 Taxifahrzeugen gemäß ihrem Antrag vom 4. Oktober 2007
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu ¼, der Beklagte zu ¾.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Inhaberin eines Taxiunternehmens in E1. . Unter dem
4. Oktober 2007 beantragte sie beim Beklagten eine Ausnahmegenehmigung zur
Anbringung von Werbeträgern der Firma TAXi-B1. auf dem Dach von zehn
bezeichneten Taxifahrzeugen gemäß § 43 Abs. 1 i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 und
Abs. 4 BOKraft. Sie könne hierdurch ca. 1.200 Euro netto jährlich für jedes Taxi
zusätzlich einnehmen. Die Werbeträger seien vom TÜV genehmigt und hätten
einen Crashtest nach Euro-NCAP-Format durchlaufen. Es handelt sich um einen
zwischen den beiden Taxischildern vorne und hinten querverlaufenden
Werbeschildträger mit einer Werbefläche von 80 x 30 cm.

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Mit Bescheid vom 23. Januar 2008 lehnte der Beklagte den Antrag der
Klägerin ab und führte zur Begründung Folgendes aus:

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Durch die Zulassung des Werbeträgers würden öffentliche Interessen
beeinträchtigt. Sowohl die Funktionsfähigkeit des Taxiverkehrs als auch die
Sicherheit und Ordnung des Verkehrs seien gefährdet. Bei Verwendung des sehr
auffälligen Werbeträgers sei die einheitliche äußere Kenntlichmachung der
Taxen nicht mehr sichergestellt. Die Fahrzeugsilhouette werde durch den auf
dem Dach platzierten Werbeträger erheblich verändert. Die Erkennbarkeit der
Taxifahrzeuge im Straßenverkehr sei beeinträchtigt und damit die
Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs. Es bestehe auch die Gefahr, dass andere
Verkehrsteilnehmer durch die auffällige Gestaltung des Dachwerbeträgers
abgelenkt würden. Im Falle einer fehlerhaften Montage bestehe eine erhöhte
Gefahr bei Unfällen durch herabfallende Teile. Die privaten Interessen der
Klägerin seien demgegenüber weniger schwerwiegend. So hätten Ermittlungen
ergeben, dass Dachwerbung jedenfalls bei den Düsseldorfer Taxiunternehmen
stark rückläufig sei. Ähnliche Erfahrungen würden auch aus Berlin und
Schleswig-Holstein gemeldet. Darüber hinaus sei Ende 2003 in E1. in
Zusammenarbeit u. a. mit der Industrie- und Handelskammer zu E1. und der
Taxi E1. eG das Qualitätssiegel „Q. TAXI" eingeführt worden, für das
jährlich Plaketten ausgeteilt würden. Es gäbe hierzu bestimmte Mindeststandards
und man habe sich geeinigt, dass die Anbringung von Dachwerbeträgern die
Klassifizierung als „Q. TAXI" ausschließe. Es solle erreicht werden, dass
gerade im öffentlichen Personennahverkehr fungierende Taxifahrzeuge positiv
hervorträten. Eine Verringerung derer Akzeptanz aufgrund auffälliger Werbung
solle verhindert werden. Es sei damit zu rechnen, dass ein Teil der Taxikunden
eine auffällige Werbemaßnahme ablehne und die Nutzung der Taxen meide.
Diese Einschätzung hätten betroffene Gewerbeverbände, die IHK zu E1.
und die Taxi eG geteilt. All dies relativiere die vorgebrachte wirtschaftliche
Bedeutung für die Klägerin.

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Am 8. Februar 2008 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Zur Begründung weist sie darauf hin, dass das Ermessen der Behörde
verfassungskonform auszulegen sei, weil das Verbot der Taxenwerbung einen
rechtserheblichen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG darstelle. Der Beklagte könne
daher seine Entscheidung nicht darauf stützen, dass die Dachwerbung bei
Düsseldorfer Taxiunternehmen nicht auf Akzeptanz stoße. Dieser Gesichtspunkt
rechfertige keinen Eingriff in Art. 12 GG. Im Übrigen müsse der Beklagte
berücksichtigen, dass bundesweit bereits positive Erfahrungen mit
Dachwerbeträgern gemacht worden seien. Dies spreche gegen
entgegenstehende Gemeinwohlinteressen. Die Einheitlichkeit der Taxen allein
sei kein Grund, der eine Ablehnung rechtfertige. Die Taxen müssten vielmehr nur
erkennbar sein. Dies werde durch die Werbung nicht infrage gestellt.
Taxibetriebe dürften neuerdings auch unterschiedliche Farben haben. Eine
erhebliche Ablenkung anderer Verkehrsteilnehmer sei durch nichts belegt. Der
Hinweis auf das Qualitätssiegel „Q. TAXI" in E1. gehe fehl. Dem
Beklagten obliege kein Konkurrentenschutz. Eine etwaige abschreckende
Wirkung auf Kunden sei hinzunehmen, zumal der Taxibenutzer bereits jetzt
schon die Wahl habe, welches Taxi er in Anspruch nehme. Es sei auch nicht
nachvollziehbar, warum allein in E1. entsprechende Werbeträger verboten
werden sollten.

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Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 23. Januar 2008 zu
verpflichten, ihr Ausnahmegenehmigungen zur Anbringung von Werbeträgern
der Fa. TAXi-B1. auf dem Dach von in ihrem Antrag vom 4. Oktober 2007
bezeichneten Taxifahrzeugen zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er führt zur Begründung ergänzend aus: Die BOKraft selber schränke die
Berufsausübungsfreiheit ein, was auch verfassungsgemäß sei. Er habe daher die
Aufgabe, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung trotz der grundsätzlichen
Zulässigkeit von Werbeverboten, die durch Art. 12 GG geschützten Interessen
der Klägerin zu berücksichtigen. Dabei seien alle öffentlichen Interessen
einzubeziehen, auf die sich die Verbotsnorm zulässigerweise stütze. Dazu
gehöre u. a. auch die Erkennbarkeit der Taxen im Straßenverkehr. Dies werde
gerade durch den Anstrich der Taxen und das einheitlich auf dem Dach quer zur
Fahrtrichtung angebrachte Taxischild gewährleistet. Der Werbeträger verändere
dies erheblich. Er habe auch nicht etwa Konkurrentenschutz betrieben, sondern
in die Prüfung, welche Beeinträchtigung die Klägerin mit dem Verbot
hinzunehmen habe, einbezogen. In tatsächlicher Hinsicht habe die
Bezirksregierung Detmold im November 2007 Werbung auf Dach- oder
Heckflächen durch Allgemeinverfügung unbefristet im Wege einer Ausnahme
gemäß § 43 Abs. 1 BOKraft für Taxen und Mietwagen zugelassen. Die
Unternehmer hätten allerdings kein Interesse daran gezeigt. In den
Regierungsbezirken Düsseldorf, Köln und Münster seien von den meisten
Städten bzw. Kreisen nach Anweisung oder Anraten der zuständigen
Bezirksregierung Ausnahmegenehmigungen im Wege einer Allgemeinverfügung
erteilt worden. Im Regierungsbezirk Arnsberg sei kein Bedarf dafür gewesen,
ebenso wenig wie in der Stadt Bochum, dem Hochsauerlandkreis und im Kreis
Soest. Die Stadt Herne habe eine Ausnahmegenehmigung erteilt. Selbst in
Großstädten sei der Einsatz von Dachwerbeträgern rückläufig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die
Gerichtsakten, einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten.

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Die Parteien haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung einverstanden erklärt.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage, über die im Einverständnis der Parteien ohne mündliche
Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO ), ist im Umfang eines
Neubescheidungsbegehrens begründet, im Übrigen ist sie unbegründet. Der
ablehnende Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2008 ist rechtswidrig und
verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf,
dass der Beklagte erneut über ihren Antrag vom 4. Oktober 2007 auf Erteilung
der 10 Ausnahmegenehmigungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts entscheidet (vgl. § 113 Abs. 1 und 5 Satz 2 VwGO). Eine
Ermessensreduzierung auf Null kommt dagegen nicht in Betracht, sodass der
weitergehende Verpflichtungsanspruch der Klägerin unbegründet ist.

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Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der
begehrten 10 Ausnahmegenehmigungen für die Werbung an Taxen ist § 43
Abs. 1 Satz 1 und 2 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen
im Personenverkehr - BOKraft - i.V.m. § 26 Abs. 2 BOKraft. Nach der letzteren
Vorschrift ist nach außen wirkende Werbung an Taxen und Mietwagen nur auf
den seitlichen Fahrzeugtüren zulässig. Gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 BOKraft
können u. a. die nach Landesrecht zuständigen Stellen im bestimmten
Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller von allen Vorschriften der
Verordnung Ausnahmen genehmigen. Von der Vorschrift des § 26 Abs. 1 Satz 2
und Abs. 2 Satz 1 BOKraft können sie für den Bereich einzelner
Genehmigungsbehörden Ausnahmen auch allgemein für die Unternehmer, die im
Besitz einer Genehmigung für den Taxenverkehr sind, genehmigen (§ 43 Abs. 1
Satz 2 BOKraft). Die Erteilung derartiger Ausnahmegenehmigungen liegt im
pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Das Gericht ist dementsprechend auf
die Prüfung beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens
überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der
Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114
Abs. 1 VwGO). Letzteres ist hier der Fall. § 26 Abs. 2 BOKraft, der
Taxiunternehmen grundsätzlich in der Möglichkeit beschneidet, von den
Außenflächen der Taxen für Wirtschaftswerbung Gebrauch zu machen, stellt
eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des
Grundgesetzes - GG - dar, die zu ihrer Rechtfertigung vernünftiger Erwägungen
des Gemeinwohls bedarf.

17

Vgl. z. B. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. Juni 2005
- 3 C 24/04 -, juris, Rd.-Nr. 16 ff., m.w.N.

18

Die Vorschrift ist von der Erwägung getragen, dass im Interesse der
öffentlichen Verkehrsaufgabe des Taxenverkehrs und der deshalb den
Taxenunternehmen aufgegebenen Betriebspflicht (vgl. §§ 21, 47 Abs. 1 und 3
des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG -) eine einheitliche äußerliche
Kenntlichmachung der Taxen sicherzustellen ist, damit sie im Straßenverkehr für
jedermann ohne Weiteres erkennbar sind und von den übrigen, dem privaten
Verkehr dienenden Personenkraftwagen, insbesondere auch den Mietwagen,
leicht unterschieden werden können. Sie bezweckt außerdem durch
Sicherstellung des möglichst neutralen Aussehens der Taxen die
Chancengleichheit der Taxenunternehmen zu wahren. Dieser Schutzzweck
macht es angemessen und für den Betroffenen zumutbar, ein generelles, in
Farbe und Beschriftung einheitliches äußeres Erscheinungsbild der Taxen
vorzuschreiben (vgl. § 26 Abs. 1 BOKraft), ihm mithin prinzipiell kein Recht auf
Außenwerbung zu gewähren und die Befreiung von dieser Regelvorschrift in das
Ermessen der Behörde zu stellen.

19

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1984 - 7 C 45/82 -, juris, Rd.-Nr. 13 f.

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Nach diesen Maßstäben ist der Beklagte zunächst zutreffend davon
ausgegangen, dass die von der Klägerin beabsichtigte Werbetafel, die auf dem
Dach zwischen den vorgeschriebenen Taxischildern angebracht werden soll, die
Einheitlichkeit des Bildes der Taxen im Straßenverkehr durchaus negativ
verändert. Der Werbeträger ist erheblich höher als die Taxenkennzeichnung im
Übrigen und nimmt mit seiner Breite die sich über das gesamte Dach zwischen
den beleuchteten Taxischildern nicht erstreckt unerheblichen Raum in Anspruch.
Der Werbeträger ist insbesondere auf Grund seiner Höhe weithin sichtbar, noch
ehe das Fahrzeug selbst zu erkennen ist. Die seitliche Silhouette des
Fahrzeuges ändert sich dadurch - stellt man sich auf dem Werbeträger
mehrfarbige Werbung vor - erheblich, nicht nur durch ihre Erscheinungsform,
sondern auch dadurch, dass die im Übrigen einheitliche Farbgestaltung des
Taxis unterbrochen wird. Dem gegenüber ist allerdings auch zu berücksichtigen,
dass sich gerade im öffentlichen Personennahverkehr Werbung an den
Außenflächen von Schienen- und Straßenfahrzeugen immer mehr durchsetzt.
Für denjenigen, der etwa Bus und Bahn in Anspruch nehmen will, ist es nichts
Ungewöhnliches, wenn die Außenflächen dieser Fahrzeuge teilweise nahezu
vollständig mit Fremdwerbung bedeckt sind. Auch die Werbung an den
Seitenflächen der Türen von Taxen ist im Straßenbild nichts Neues mehr,
sondern dies gehört zum Stadtbild. Der Verbraucher ist also darauf eingestellt,
dass der öffentliche Personennahverkehr, zu dem auch die Taxen gehören,
derartige Werbemöglichkeiten nutzt, um zusätzliche Einnahmen zu erzielen.
Dieser veränderten Lebenswirklichkeit ist mit der Ermessensentscheidung
Rechnung zu tragen. Die Entscheidung des Beklagten vom 23. Januar 2008 wird
diesem Gesichtspunkt, den sie nicht hinreichend berücksichtigt, und dem
dargelegten Regelungsziel des § 26 Abs. 2 BOKraft insgesamt nicht gerecht. Die
Funktionsfähigkeit des Taxiverkehrs als öffentlicher Personennahverkehr sieht
die Kammer - entgegen der Ansicht des Beklagten - nicht als beeinträchtigt an.
Wie dargelegt, wird zwar die Silhouette nicht unerheblich verändert, was auch die
Erkennbarkeit des Taxis von Fern erschweren dürfte, dem steht aber gegenüber,
dass der Benutzer in der Lage ist, sich hierauf einzustellen, zumal ohnehin
Werbung im gesamten Straßenbild und namentlich auf Fahrzeugen des
öffentlichen Personennahverkehrs eine größere Rolle spielt. Das hat der
Beklagte bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt. Ermessensfehlerhaft ist
zudem der Ansatz, dass die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs
gefährdet wäre. Eine beachtliche Ablenkungsgefahr für andere
Verkehrsteilnehmer vermag die Kammer nicht zu bejahen. Verkehrsteilnehmer
sind einer Vielzahl verschiedener Eindrücke ausgesetzt, u. a. auch großflächigen
Werbetafeln mit wechselnder Werbung sowie Werbung auf Straßenbahnen und
Bussen, so dass eine hinzukommende Werbung auf dem Dachträger der Taxen
nicht erheblich ins Gewicht fällt. Ebenso darf der Beklagte bei seiner
Ermessensentscheidung nicht den Gesichtspunkt heranziehen, dass infolge
einer fehlerhaften Montage eine erhöhte Gefahr bei Unfällen bestehe. Es ist
vielmehr davon auszugehen, dass die Klägerin die Werbeträger ordnungsgemäß
nach den Regeln der Technik befestigen lassen wird. Dazu ist sie nämlich im
Falle der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ohnehin verpflichtet.
Schließlich entspricht es nicht Sinn und Zweck der Ermessensvorschrift,
irgendwelchen Bedarfs- und Konkurrentenfragen nachzugehen. Das der Behörde
eingeräumte Ermessen umfasst diesen Schutzzweck gerade nicht. Selbst wenn
sich Dachträgerreklame in Nachbarstädten, Gemeinden und Regierungsbezirken
nicht durchgesetzt haben sollte, schließt dies ein Interesse der Klägerin am
Erhalt der Ausnahmegenehmigungen nicht aus. Die von ihr vorgetragenen
Einnahmen von 1.200 Euro pro Dachträger erscheinen vielmehr nicht
unerheblich. Ebenso ist es ohne Belang, dass der Beklagte in Zusammenarbeit
mit der IHK zu E1. und der Taxi E1. e.G. das Qualitätssiegel „Q.
TAXI" eingeführt und in diesem Zusammenhang vereinbart hat, keine
Dachwerbeträger zuzulassen. Zwar ist die Behörde nach § 43 Abs. 1 Satz 2
BOKraft ermächtigt, auch allgemein für Unternehmer Regelungen zu treffen. Dies
umfasst jedoch nicht die Befugnis, alle Taxenunternehmer ihres Bezirks freiwillig
vereinbarten Qualitätsstandards verschiedener Interessengruppen zu
unterwerfen. Letztlich ist die Ermessensentscheidung nicht daran auszurichten,
ob etwaige Kunden Taxen mit derartigem Werbeauftritt meiden. Es ist Sache der
Klägerin, ihren Betrieb ggfs. darauf einzustellen.

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Hiernach erweist sich die angefochtene Entscheidung als
ermessensfehlerhaft. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die beantragten
Ausnahmegenehmigungen zwingend und uneingeschränkt zu erteilen wären,
zumal es dem Beklagten frei steht, sollte er sich zur Erteilung der
Ausnahmegenehmigungen entscheiden, diese z. B. mit einem Widerruf zu
versehen oder ihr bestimmte Nebenbestimmungen beizufügen (vgl. § 43 Abs. 3
BOKraft). Dies und die Möglichkeit, dass im vorliegenden Fall auch die
Versagung der Ausnahmegenehmigungen rechtmäßigerweise denkbar wäre,
hindert das Gericht, durch zu entscheiden. Es muss vielmehr dem Beklagten
überlassen bleiben, die Klägerin erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts zu bescheiden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Regelung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung - ZPO -.

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