Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-28, Aktenzeichen 2 C 11426/06
ECLI:DE:OVGRLP:2007:0228.2C11426.06.0A

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Jahr 2006.

2

Die am 13. Dezember 2005 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Haushaltssatzung sieht in Verbindung mit dem Haushaltsplan für das Jahr 2006 einen Zuschuss für die Sanierung der Naturschutz-Jugendherberge in Altenahr in Höhe von 100.000,-- € vor (Einzelplan 04 Soziale Sicherung, Einrichtung der Jugendhilfe, Einrichtung der Jugendarbeit). Darüber hinaus enthält die Haushaltssatzung eine Verpflichtungsermächtigung für den gleichen Zweck in Höhe von weiteren 100.000,-- €. Zugleich wurde die Verbandsgemeindeumlage auf 41,2 v. H. festgesetzt.

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Zur Begründung des hiergegen erhobenen Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Der Zuschuss zur Sanierung der Jugendherberge in Altenahr und die hierdurch verursachte Erhöhung der Verbandsgemeindeumlage seien rechtswidrig. Denn die Antragstellerin besitze keine Zuständigkeit für diese Fördermaßnahme.

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Zwar habe die Antragsgegnerin 1995 die Zuständigkeit für überörtliche Maßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs gemäß § 67 Abs. 3 Gemeindeordnung - GemO - übernommen. Jedoch diene die Förderung der Jugendherberge Altenahr nicht dem überörtlichen Fremdenverkehr. Begünstigt werde allein die Ortsgemeinde Altenahr. Andere Ortsgemeinden könnten von der Jugendherberge nicht profitieren.

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Die Antragsgegnerin sei auch nicht aufgrund des § 5 Abs. 2 Satz 2 Jugendförderungsgesetz - JFG - zur Bezuschussung der Sanierung der Jugendherberge Altenahr befugt. Es handele sich nicht um eine Einrichtung, die der örtlichen Jugend zugute komme. Vielmehr stammten die Gäste aus der weiteren Umgebung. Außerdem übersteige die Förderung die Leistungsfähigkeit der Antragsgegnerin, denn der Investitionszuschuss werde allein über Kredite finanziert.

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Die Antragstellerin beantragt,

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1. die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Jahr 2006 insoweit für unwirksam zu erklären, als darin die Verbandsgemeindeumlage unter Berücksichtigung eines Zuschusses zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr in Höhe von 100.000,-- € auf 41,2 % festgesetzt wird,

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2. die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Jahr 2006 insoweit für unwirksam zu erklären, als der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigung 7.000,-- € und die Ausgabe im Vermögenshaushalt 806.750,-- € übersteigen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Normenkontrollantrag abzulehnen.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass der Antrag bereits unzulässig sei. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung sei nicht dargelegt worden, weil der auf die Antragstellerin entfallende Schuldendienst infolge des Zuschusses zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr im Haushaltsjahr 2006 nicht die Bagatellgrenze von 0,1 % der Umlagegrundlage erreiche.

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Im Übrigen sei sie befugt, die Sanierung der Jugendherberge Altenahr zu fördern. Es handele sich sowohl um eine Maßnahme auf dem Gebiet der Jugendförderung als auch des Fremdenverkehrs. Als Verbandsgemeinde sei sie gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 JFG für die Jugendförderung zuständig. Die Aufgabenwahrnehmung erfolge auch für den örtlichen Bereich, weil die Jugendherberge in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegen sei und nicht nur den Jugendlichen aus der Ortsgemeinde Altenahr, sondern auch aus anderen Ortsgemeinden zur Verfügung stehe. Außerdem diene die Förderung der Jugendherberge Altenahr dem überörtlichen Fremdenverkehr, für den sie – die Antragsgegnerin - im Jahre 1995 gemäß § 67 Abs. 3 GemO die Zuständigkeit übernommen habe. Von der Jugendherberge profitierten Einrichtungen in allen Ortsgemeinden, denn es werde in der Broschüre auch auf Ausflugsziele hingewiesen, die außerhalb Altenahrs lägen.

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Der Landkreistag Rheinland-Pfalz und der Städtetag Rheinland-Pfalz als kommunale Spitzenverbände haben darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin für den überörtlichen Fremdenverkehrs und die Förderung der Jugendarbeit gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 JFG zuständig sei.

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Die Weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg.

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Der Antrag, die Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Jahr 2006 insoweit für unwirksam zu erklären, als darin die Verbandsgemeindeumlage unter Berücksichtigung eines Zuschusses zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr in Höhe von 100.000,-- € auf 41,2 % festgesetzt wurde und der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigung 7.000,-- € sowie die Ausgabe im Vermögenshaushalt 806.750,-- € übersteigen, ist zwar zulässig:

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Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -. Danach kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diesen Anforderungen wird das Vorbringen der Antragstellerin gerecht. Sie macht geltend, dass die Antragsgegnerin durch die Zahlung eines Zuschusses zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr ihren gesetzlichen Zuständigkeitsrahmen überschritten hat und sich dies auf die Höhe des Umlagesatzes auswirkt. Somit kommt eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz in Betracht.

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Ob die Antragsbefugnis bereits bei jedem als kompetenzwidrig geltend gemachten Haushaltsansatz vorliegt oder erst dann gegeben ist, wenn die geplante Ausgabe mindestens 0,1 % der Umlagegrundlage ausmacht und deshalb erheblich im Sinne der Rechtsprechung des früher für das Kommunalrecht zuständigen 7. Senats ist (OVG RP, AS 27, 279 [283]), kann offen bleiben. Denn der Haushaltsansatz für die Sanierung der Jugendherberge Altenahr in Höhe von 100.000,-- € überschreitet mit 1,9 % der Umlagegrundlage (5.235.971,-- €) die Erheblichkeitsgrenze von 0,1 % um ein Mehrfaches.

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Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist bei der Erheblichkeitsprüfung nicht allein auf die im Haushaltsjahr 2006 durch die Kreditfinanzierung des Zuschusses verursachten Ausgaben für Zinsen und Tilgung in Höhe von ca. 5,5 % von 100.000,-- € abzustellen, weil dabei nicht annähernd die langfristige Gesamtbelastung der Antragstellerin durch die Maßnahme berücksichtigt würde. Sie ergibt sich vielmehr aus dem Zuschuss selbst und den während der Kreditfinanzierung anfallenden Zinsen. Da bereits der Zuschuss zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr die oben genannte Erheblichkeitsschwelle überschreitet, gilt dies erst recht unter Berücksichtigung der zusätzlich aufzubringenden Zinsen.

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Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die in der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2006 festgesetzte Verbandsgemeindeumlage, die Verpflichtungsermächtigung und die Ausgabe im Vermögenshaushalt sind rechtlich nicht zu beanstanden.

21

Gemäß § 72 GemO in Verbindung mit §§ 26 Abs. 1, 25 Abs. 1 und 2 Sätze 1 bis 3 Nr. 1 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - werden die von der Verbandsgemeinde benötigten Mittel als Umlage von den Ortsgemeinden aufgebracht, soweit die eigenen Einnahmen nicht ausreichen. Der Zweck der Umlage, die "benötigten" Mittel zu beschaffen, begrenzt zugleich die Befugnis zur Umlageerhebung. Mit der Umlage dürfen nur Aufgaben finanziert werden, für die die Verbandsgemeinde nach den gesetzlichen Regelungen zuständig ist. Dies dient dem Schutz der verbandsgemeindeangehörigen Gemeinden. Es soll verhindert werden, dass die Verbandsgemeinde auf Kosten der Ortsgemeinden Aufgaben wahrnimmt, für die sie keine Zuständigkeit besitzt.

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Im vorliegenden Fall ist die Antragsgegnerin indessen für die Gewährung eines Zuschusses zur Sanierung der Jugendherberge Altenahr zuständig. Es handelt sich um eine „überörtliche Maßnahme im Bereich des Fremdenverkehrs“, für die die Antragsgegnerin gemäß § 67 Abs. 3 GemO die Zuständigkeit von den Ortsgemeinden übernommen hat. Die genannte Vorschrift erlaubt es der Verbandsgemeinde, über die in § 67 Abs. 1 GemO aufgeführten Selbstverwaltungsaufgaben hinaus weitere Aufgaben der Ortsgemeinden zu übernehmen, soweit deren gemeinsame Erfüllung im dringenden öffentlichen Interesse liegt. Die Übernahme setzt voraus, dass die Verbandsgemeinde und mehr als die Hälfte der Ortsgemeinden zustimmen und in den zustimmenden Ortsgemeinden die Mehrzahl der Einwohner der Verbandsgemeinde wohnt.

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Die Antragsgegnerin hat die Zuständigkeit für „überörtliche Maßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs“ mit Zustimmung einer nach Maßgabe des § 67 Abs. 3 Satz 2 GemO ausreichenden Zahl von Ortsgemeinden, einschließlich der Antragstellerin, mit Beschluss des Rates vom 30. Mai 1995 übernommen. Zweifel daran, dass die Aufgabenübernahme im dringenden öffentlichen Interesse lag, sind von den Beteiligten weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Im Übrigen ist die Zuständigkeitsübernahme als an die Ortsgemeinden gerichteter Verwaltungsakt (vgl. unter Hinweis auf OVG RP, Urteil vom 20. Januar 1987 – 7 A 35/86 – Klöckner, in: Gabler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, § 67 Anm. 4.2) bestandskräftig.

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Was den Umfang der übernommenen Zuständigkeit für „überörtliche Maßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs“ angeht, lässt sich aus dem Wortlaut des diesbezüglichen Beschlusses des Verbandsgemeinderates der Antragsgegnerin keine Beschränkung auf überörtliche Werbemaßnahmen entnehmen. Vielmehr erstreckt sich die übernommene Zuständigkeit nach den Erläuterungen des damaligen Bürgermeisters der Antragsgegnerin im Schreiben vom 16. Juni 1995 an die Ortsbürgermeister unter anderem auf die Errichtung öffentliche Infrastruktureinrichtungen für den Fremdenverkehr. Hierzu gehören auch Betriebe, die auf dem Gebiet des Fremdenverkehrs tätig sind. Sie können deshalb von der Antragsgegnerin grundsätzlich finanziell gefördert werden, sofern sie überörtliche Bedeutung haben.

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Bei der Jugendherberge Altenahr handelt es sich um einen Betrieb, der dem Fremdenverkehr dient. Denn sie bietet auswärtigen Gästen Unterkunft und Verpflegung. Darüber hinaus hat sie überörtliche Bedeutung, weil von ihr nicht nur die Ortsgemeinde Altenahr, sondern auch eine hinreichende Zahl weiterer verbandsgemeindeangehöriger Gemeinden einen Vorteil hat. Dies ergibt eine typisierende Betrachtung, bei der dem Rat der Antragsgegnerin als verwaltungspolitischem Gremium ein Einschätzungsspielraum zusteht. Deshalb bedurfte es für die Beurteilung der überörtlichen Bedeutung der Jugendherberge Altenahr nicht der Ermittlung des tatsächlichen Verhaltens der Gäste. Vielmehr reicht es aus, wenn die Gäste die Möglichkeit haben, auch in anderen Ortsgemeinden der Antragsgegnerin als in Altenahr Angebote zur Freizeitgestaltung zu nutzen sowie touristische Sehenswürdigkeiten zu besichtigen. Hiervon konnte der Rat der Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 2006 ausgehen.

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Es entspricht allgemeiner Erfahrung, dass die Gäste einer Jugendherberge nicht an deren Standort verweilen, sondern die Einrichtung als Ausgangspunkt für Aktivitäten in der näheren Umgebung nutzen. Dies gilt vor allem für Schulklassen und Familien, die ausweislich des Geschäftsberichts des Vereins Deutsches Jugendherbergswerk, Landesverband Rheinland-Pfalz/Saarland e.V., im Jahre 2005 mit insgesamt fast 60 % der Übernachtungen die größten Gästegruppen waren. Anziehungspunkte sind für sie, aber auch für Einzelgäste und Teilnehmer an Erholungsfreizeiten der Ahr-Radweg und der Rotweinwanderweg, die durch die Ortsgemeinden Dernau, Rech und Mayschoß führen. Außerdem stehen den Gästen der Jugendherberge über die Einrichtungen in Altenahr hinaus Möglichkeiten zur Freizeitgestaltung in Mayschoß (Kutsch- und Planwagenfahrt, Mittelahr-Weinbaumuseum, Burg
Saffenberg
, Minigolf, Kegeln und Nordic Walking), in Dernau (Tennis, Klosterruine Marienthal), in Kesseling (Märchenwald), in Ahrbrück (Pützfelder Kapelle), in Kalenborn (Reiten) und in Rech (Internationales Krippenmuseum von November bis Februar) zur Verfügung. Von diesen Angeboten in (mit Altenahr) 7 von 12 Ortsgemeinden der Antragsgegnerin profitieren die angegebenen Einrichtungen, aber auch Gastronomie und Einzelhandel, indem Kaufkraft der Gäste der Jugendherberge Altenahr dort verbleibt. Einen Vorteil von der Jugendherberge haben weiterhin Firmen, die als Zulieferer oder Handwerker mit ihr zusammenarbeiten und außerhalb von Altenahr ihren Sitz haben. Schließlich bietet die Jugendherberge Arbeitsplätze, die bei typisierender Betrachtungsweise auch Einwohnern in anderen Ortsgemeinden der Antragsgegnerin als Altenahr offen stehen.

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Handelt es sich bei der Jugendherberge Altenahr somit um eine überörtliche Einrichtung des Fremdenverkehrs, war die Antragsgegnerin befugt, ihre Sanierung finanziell zu fördern. Deshalb sind die Festsetzung eines Zuschusses in Höhe von 100.000,-- €, seine Berücksichtigung bei der Umlageermittlung und die Verpflichtungsermächtigung über weitere 100.000,-- € im Haushalt 2006 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Lediglich ergänzend und im Hinblick auf das wechselseitige Vorbringen der Beteiligten, weist der Senat darauf hin, dass die Antragsgegnerin für die Bezuschussung der Sanierung der Jugendherberge Altenahr keine Zuständigkeit aus §§ 11, 69 Abs. 6 Satz 1 Sozialgesetzbuch VIII – SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe - in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 2 Jugendförderungsgesetz - JFG - ableiten kann.

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Nach den genannten Vorschriften können zwar kreisangehörige Gemeinden und Gemeindeverbände, die nicht örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind, für den örtlichen Bereich Aufgaben der Jugendhilfe wahrnehmen. Jedoch handelt es sich bei dem Angebot der Jugendherberge Altenahr unabhängig davon, ob und in welchem Umfang es als Teil der Jugendhilfe angesehen werden kann, nicht um Aktivitäten "für den örtlichen Bereich", wie es § 69 Abs. 6 Satz 1 SGB VIII und § 5 Abs. 2 Satz 2 JFG fordern. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ergibt sich der örtliche Bezug von Jugendhilfe nicht bereits aus dem Standort der geförderten Einrichtung. Vielmehr ist entscheidend, ob das Angebot der Jugendherberge in nennenswertem Umfang auf die jugendlichen Einwohner der Antragsgegnerin abzielt und von ihnen auch tatsächlich genutzt wird. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn die Antragsgegnerin für „ihre“ Jugendlichen ein Konzept für die Jugendarbeit entwickelt hätte, das im Zusammenwirken mit der Jugendherberge verwirklicht wird. Dies ist weder ersichtlich noch von der Antragsgegnerin vorgetragen worden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

32

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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Beschluss

34

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.300,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).