Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-19, Aktenzeichen 4 K 3389/05
ECLI:DE:VGD:2007:0419.4K3389.05.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 21. Juli
2005 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 12. November 2004 auf Erteilung eines
Planfeststellungsbeschlusses für die Herstellung eines Gewässers durch die Gewinnung von
Sand und Kies in der Stadt X, G1, Flur 8, Flurstücke 2 tlw., 3 tlw., 4 tlw., 5 tlw., 11, 13 tlw.,
76 tlw., 124 tlw., 206, 207, 208, 226 tlw. und 227 tlw., Flur 26, Flurstücke 4, 11 tlw., 12 tlw.,
17, 18, 19, 21, 22, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 162, 163, 164 tlw., 165 tlw., 166 tlw., 167 tlw., 189,
190, 225, 229, 232 tlw., 252, 271 tlw., 285 tlw., 286 tlw., 287, 288 tlw., 289 tlw., 328, 329,
345 tlw., 346, 362 tlw. und 363 tlw. sowie Flur 27, Flurstücke 1 tlw., 2 tlw., 14 tlw., 15, 16,
17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 160, 161, 166 tlw., 168 tlw., 169 tlw., 170, 171, 178 tlw., 179,
180, 181, 182, 183 tlw., 184, 191 und 192 („Erweiterung H") unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des
vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und
Sand. Sie betreibt im Stadtgebiet der Stadt X auf der linken Rheinseite des Xer
Rheinbogens zwischen den Ortsteilen C und H1 genehmigter bzw. zugelassener
Weise befristet bis zum 31. Dezember 2015 auf einer Fläche von etwa 105 ha eine
Nassabgrabung mit angeschlossener Kiesaufbereitungsanlage („Abgrabung Q/H2").

3

Die Klägerin beabsichtigt die Erweiterung um drei Teilflächen in westlicher,
nordöstlicher und südöstlicher Richtung im Umfang von weiteren ca. 153 ha
einschließlich Randstreifen und der von dem Vorhaben betroffenen Flächen der
bereits genehmigten Abgrabung. Mit Ausnahme der Böschungsflächen der
bestehenden Abgrabung werden die drei Erweiterungsflächen intensiv ackerbaulich
genutzt. Auf einer Nettoabbaufläche von ca. 90 ha sollen über einen Zeitraum von
weiteren 19 Jahren in 18 Abbauabschnitten 27,1 Mio. t. Kies und Sand gewonnen
werden mit anschließender, sich insgesamt über drei Jahre erstreckender
Rekultivierung. Nach Rückbau der technischen Förderanlagen und nach Abschluss
der Herrichtung des Geländes soll ein zusammenhängender grundwassergespeister
See verbleiben.

4

Die Abgrabungs- und Erweiterungsflächen liegen außerhalb von
Landschaftsschutz- und Naturschutzgebieten, die sie - ebenso wie ein FFH-
Meldegebiet - im Westen, Norden und Osten umgeben.

5

Sie lagen innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Ordnungsbehördlichen
Verordnung der Bezirksregierung E zum Erlass einer Veränderungssperre zur
Sicherung der Planung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für das
Einzugsgebiet einer Wassergewinnungsanlage im H2 für die Wasserverbund O
GmbH (Wasserwerksbetreiber) vom 20. März 2002 - Amtsblatt für den
Regierungsbezirk E vom 28. März 2002, Nr. 13 -, befristet auf 3 Jahre (im Folgenden:
Veränderungssperre). In den Urteilen vom 16. August 2004 - 4 K 2972/01-, - 4 K
3243/02 - und - 4 K 3944/02 - vertrat das erkennende Gericht die Auffassung, die
Verordnung wäre wegen Verstoßes gegen § 7 Satz 1 BauGB unwirksam.

6

Der Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (1995) stellt die Abgrabungs-
und Erweiterungsflächen als „Freiraum mit Grundwasservorkommen" innerhalb einer
„Ballungsrandzone" dar.

Der mit Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 12. Oktober 1999 genehmigte
Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (GEP 1999) stellt die Fläche
des genehmigten Vorhabens und die Erweiterungsfläche zeichnerisch und textlich
als „allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" mit der Freiraumfunktion
„Grundwasser- und Gewässerschutz" dar. Im Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft enthält
er dazu unter „Ziel 1" u. a. die folgenden textlichen Darstellungen:

7

„1 Alle genutzten Wasservorkommen sind zu erhalten. Vorhandene
Grundwasserbelastungen müssen saniert werden.

8

2. Die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung
geeigneten Bereiche sollen von Nutzungen freigehalten werden, die zu einer
Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen
können."

9

Unter „Ziel 2" enthält er u. a. die folgenden textlichen Darstellungen:

10

„1 Die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz sind
vor Nutzungen zu schützen, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen
können. ...

11

2 Daher sollen in den Bereichen für den Grundwasser- und Gewässerschutz ...
keine Nassabgrabungen sowie grundwassergefährdende Trockenabgrabungen mehr
zugelassen werden."

12

Die Fläche des genehmigten Nassauskiesungsvorhabens stellte er zugleich als
Freiraumbereich für die zweckgebundene Nutzung „Sicherung und Abbau
oberflächennaher Bodenschätze" mit der Folgenutzung „Oberflächengewässer" dar.
Im Kapitel 3.12 Rohstoffgewinnung enthielt er dazu unter „Ziel 1" u. a. die folgenden
textlichen Darstellungen:

13

„1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze
(Abgrabungsbereiche) sichern die Rohstoffversorgung unter besonderer
Berücksichtigung des Rohstoffsbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen
und der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung.

14

2 Der Gewinnung von Bodenschätzen kommt in diesen Bereichen bei der
Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zu. ...

15

4 Abgrabungen sind nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. ...

16

6 Innerhalb der Bereiche für die Sicherung und den Abbau von Bodenschätzen
ist die angestrebte Folgenutzung als landesplanerisches Ziel dargestellt. ..."

17

Im Hinblick auf die im Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - vertretene
Auffassung, es wäre nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten
Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber
entgegenstehenden Belangen durchsetzen würde, fasste der Regionalrat des
Regierungsbezirks E am 8. Juli 2004 den Beschluss, im Zuge der 32. Änderung des
GEP 1999 Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 Satz 1 wie folgt zu fassen:

18

„In den zeichnerisch dargestellten Bereichen für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) ist deren Abbau zu gewährleisten; die
Inanspruchnahme für andere Zwecke ist auszuschließen, soweit sie mit der
Rohstoffgewinnung nicht vereinbar sind."

19

Zugleich beschloss er, die zugehörige Erläuterung Nr. 2 zu ergänzen und die
zeichnerische Darstellung der Fläche des genehmigten Nassauskiesungsvorhabens
für die zweckgebundene Nutzung „Sicherung und Abbau oberflächennaher
Bodenschätze" aufzuheben. Die beschlossene 32. Änderung des GEP wurde dem
Ministerium zur Genehmigung vorgelegt.

20

Der Flächennutzungsplan der Stadt X stellt die Fläche des genehmigten
Nassauskiesungsvorhabens als Fläche für Abgrabungen mit der Folgenutzung
Wasserfläche und umgebende Grünfläche/Parkanlage dar, die Flächen der
beabsichtigten Erweiterung als Flächen für die Landwirtschaft.

21

Unter dem 12. November 2004 beantragte die Klägerin beim Beklagten die
Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses für die beabsichtigte Erweiterung
(„Erweiterung H"). Wegen der Einzelheiten wird auf die Antragsschrift und den Inhalt
der zugehörigen Teile „Technische Beschreibung" nebst Anlagen (Teil I),
„Umweltverträglichkeitsstudie" nebst Anhang und Anlagen (Teil II), „FFH-
Verträglichkeitsstudie" nebst Anhang und Anlagen (Teil III) und
„Landschaftspflegerischer Begleitplan" nebst Anlagen (Teil IV) Bezug genommen.

22

Der Beklagte beteiligte die Träger öffentlicher Belange. Insbesondere die
Bezirksregierung E nahm mit Schreiben vom 16. Dezember 2004 im Wesentlichen
dahin Stellung, dem Erweiterungsvorhaben stünde die Veränderungssperre vom 20.
März 2002 entgegen und es widerspräche den Zielen der Raumordnung und
Landesplanung, weil es nicht in einem Bereich für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze und zudem in einem Bereich für den Grundwasser-
und Gewässerschutz läge.

23

Mit Ordnungsbehördlicher Verordnung vom 21. Februar 2005 zum Erlass einer
Verlängerung der Veränderungssperre verlängerte die Bezirksregierung E deren
Geltungsdauer um ein Jahr - Amtsblatt für den Regierungsbezirk E vom 24. März
2005, Nr. 12 -.

24

Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte den Antrag auf Planfeststellung
mit Versagungsbescheid vom 21. Juli 2005 („Erweiterung H2") - Gz.: 00-0/00.00.00 -
mit der Begründung ab, das Verbot der Erweiterung von Abgrabungen nach § 2 Abs.
3 der Veränderungssperre vom 20. März 2002 stünde dem Erweiterungsvorhaben
als zwingender Versagungsgrund entgegen.

25

Am 26. Juli 2005 wurde die ministerielle Genehmigung der 32. Änderung des
GEP 1999 veröffentlicht (GN NRW Nr. 30 vom 26. Juli 2005, Seite 683).

26

Am 29. Juli 2005 hat die Klägerin Klage erhoben.

27

Im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E vom 12. April 2007 Nr. 15 ist ab Seite
160 die Ordnungsbehördliche Verordnung der Bezirksregierung E vom 5. April 2007
zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet der künftigen
Wassergewinnungsanlage H2 der Wasserverbund O GmbH (WVO) -
Wasserschutzgebietsverordnung H2 - verkündet worden. Nach ihrem § 13 Abs. 1 tritt
diese Verordnung eine Woche nach ihrer Verkündung im Amtsblatt für den
Regierungsbezirk E in Kraft.

28

Zur Klagebegründung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, sie habe
einen Anspruch auf Neubescheidung, weil dem Erweiterungsvorhaben nach der
Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine zwingenden
Versagungsgründe entgegenstünden. Insbesondere die Veränderungssperre sei von
Anfang unwirksam gewesen und im Übrigen inzwischen außer Kraft getreten. Die
Wasserschutzverordnung H2 sei noch nicht in Kraft getreten. Auch der GEP 1999
stelle keinen zwingenden Versagungsgrund dar. Insbesondere die Darstellung eines
Wasserreservegebiets sei ebenso wenig ein Ziel der Raumordnung wie die
Nichtdarstellung der Vorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau
oberirdischer Bodenschätze. Wegen der Klagebegründung im Einzelnen wird auf die
klägerischen Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

29

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,

30

den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 21. Juli 2005 zu verpflichten, den
Antrag der Klägerin vom 12. November 2004 auf Erteilung eines
Planfeststellungsbeschlusses für die Herstellung eines
Gewässers durch die Gewinnung von Sand und Kies in der
Stadt X, G1, Flur 8, Flurstücke 2 tlw., 3 tlw., 4 tlw., 5 tlw., 11, 13
tlw., 76 tlw., 78 tlw., 80 und 86, Flur 25, Flurstücke 115, 116 tlw.,
117 tlw., 123 tlw., 124 tlw., 206, 207, 208, 226 tlw. und 227 tlw.,
Flur 26, Flurstücke 4, 11tlw., 12 tlw., 17, 18, 19, 21, 22, 38, 39, 40,
41, 42, 43, 162, 163, 164 tlw., 165 tlw., 166 tlw., 167 tlw., 189, 190,
225, 229, 232 tlw., 252, 271 tlw., 285 tlw., 286 tlw., 287, 288 tlw.,
289 tlw., 328, 329, 345 tlw., 346, 362 tlw. und 363 tlw. sowie Flur
27, Flurstücke 1 tlw., 2 tlw., 14 tlw., 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24,
25, 26, 160, 161, 166 tlw., 168 tlw., 169 tlw., 170, 171, 178 tlw.,
179, 180, 181, 182, 183 tlw., 184, 191 und 192 („Erweiterung H")
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.

31

Der Beklagte beantragt,

32

die Klage abzuweisen,

33

und macht insbesondere unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme der
Bezirksregierung E vom 28. April 2006 geltend, dem Vorhaben stünden weiterhin
Ziele der Raumordnung entgegen.

34

Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge über das
Planfeststellungsverfahren Bezug genommen.

35

Entscheidungsgründe:

36

Die Verpflichtungsklage auf Neubescheidung der Klägerin unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet. Der Versagungsbescheid des
Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten ( § 113
Abs. 5 VwGO).

37

Rechtsgrundlage für das klageweise verfolgte Bescheidungsbegehren der
Klägerin ist § 31 Abs. 2 WHG.

38

Ein Vorhaben wie dasjenige der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter
Freilegung des Grundwassers abzubauen, bedarf als Ausbau eines Gewässers der
Planfeststellung.

39

Das von der Klägerin beabsichtigte Abgrabungsvorhaben ist nach § 31 Abs. 2
Satz 1 und Abs. 3 WHG in Verbindung mit § 100 LWG NRW zulassungsbedürftig;
denn die Gewinnung von Bodenschätzen - hier von Kies und Sand - mittels
Herstellung oder Erweiterung eines auf Dauer bestehen bleibenden
Grundwassersees stellt einen planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau im
Sinne der vorgenannten Vorschriften auch dann dar, wenn es sich bei der
Herstellung des Gewässers um eine nicht erstrebte Nebenfolge handelt.

40

Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteile vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 -
BVerwGE 55, 220, 223 und vom 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 - BVerwGE 85, 155, 156.

41

Sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts
unzulässig ist und deshalb versagt werden muss, schließt die behördliche Befugnis
zur Planfeststellung die Befugnis zur planerischen Abwägung der von dem Vorhaben
berührten öffentlichen und privaten Belange und damit einen planerischen
Gestaltungsspielraum auch dann ein, wenn das Vorhaben - wie hier - ausschließlich
im privaten Interesse liegt. Steht der Zulassung eines privatnützigen Vorhabens kein
zwingender Versagungsgrund entgegen, der mittels planerischer Abwägung nicht
überwindbar ist, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass
die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende
Abwägungsfehler entscheidet.

42

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - und 10. Juli 2003 - 20 A
4257/99 -.

43

Ein solcher Rechtsanspruch der Klägerin ist gegeben, weil dem
Erweiterungsvorhaben als Gegenstand des vorliegenden Planfeststellungsantrages
weder unter dem im angegriffenen Bescheid herangezogenen Gesichtspunkt noch in
sonstiger nach derzeitiger Erkenntnislage in Betracht zu ziehender Hinsicht ein
zwingender Versagungsgrund entgegensteht.

44

1. Aus dem materiellen Wasserrecht ergeben sich keine zwingenden
Versagungsgründe.

45

a)

46

Das Verbot der Erweiterung von Abgrabungen und Erdaufschlüssen aus § 2 Abs.
3 der Veränderungssperre vom 20. März 2002 in ihrer Fassung vom 21. Februar
2005 steht dem Vorhaben nicht entgegen.

47

Abgesehen davon, dass die Veränderungssperre wegen Verstoßes gegen § 7
Satz 1 BauGB nicht wirksam hat in Kraft treten können -

48

vgl. dazu i. E. Urteile der erkennenden Kammer vom 16. August 2004 - 4 K 2972/01 -, - 4 K
3243/02 - und - 4 K 3944/02 - -,

49

ist die mit der Verordnung der Bezirksregierung E vom 21. Februar 2005 um ein
Jahr verlängerte Geltungsdauer inzwischen nach § 36a WHG abgelaufen.

50

b)

51

Auch unter sonstigem wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist ein zwingender
Versagungsgrund wegen einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nach
§§ 31 Abs. 5 Satz 3; 6 Abs. 1 WHG nicht gegeben.

52

Zwar liegen die Erweiterungsflächen nach gegenwärtigem Erkenntnisstand
jedenfalls wohl weitgehend im räumlichen Geltungsbereich der durch die
Wasserschutzverordnung H festgesetzten Wasserschutzzone III a, aber die
Verordnung ist nach der Sach- und Rechtslage im hier maßgeblichen Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung noch nicht in Kraft. Nach ihrem § 13 Abs. 1 tritt diese
Verordnung eine Woche nach ihrer Verkündung am 12. April 2007 im Amtsblatt für
den Regierungsbezirk E in Kraft und damit mit Ablauf des 19. April 2007, denn bei
der Berechnung der Wochenfrist nach §§ 14 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW; 12 und 34
Satz 1 OBG NRW wird der Tag der Verkündung nicht mitgerechnet.

53

Vgl. zur vergleichbaren früheren Rechtslage PrOVG, Urteil vom 16. Juni 1938 - IV. C. 76/37
-, PrOVGE 102, 259, 260; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Auflage, § 36 Rdnr. 3.

54

Die Frage, ob und inwieweit es das Wohl der Allgemeinheit im vorliegenden Fall
erfordert, das Grundwasser im hier anstehenden Bereich im Interesse einer - hier
allein in Betracht zu ziehenden - künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor
nachteiligen Einwirkungen zu schützen, kann sich im Hinblick auf die zeichnerische
Darstellung der Erweiterungsflächen als „allgemeiner Freiraum und Agrarbereich" mit
der Freiraumfunktion „Grundwasser- und Gewässerschutz" in Blatt L 4304 der
Übersichtskarte des GEP 1999 in Verbindung mit textlichen Darstellungen unter
Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft stellen; auf einen zwingenden Versagungsgrund nach
§§ 31 Abs. 5 Satz 3; 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG vor dem Hintergrund des § 19 Abs.
1 Nr. 1 WHG führt sie im hier maßgeblichen Zeitpunkt jedoch nicht. Eine sich
aufdrängende, unvermeidbare und durch Auflagen oder andere Maßnahmen
einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes nicht zu verhütende oder
auszugleichende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit in der Form
einer Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung (vgl. § 6 Abs. 1 WHG)
steht jedenfalls nicht fest. Dazu trägt der Beklagte substanziiert auch nichts
vor. Ohne Geltung einer den Gewässerschutz konkretisierenden Norm ist es
die Aufgabe der planfeststellenden Abwägung, Art und Umfang der
Beeinträchtigung zu ermitteln, zu bewerten, mit anderen
Allgemeinwohlbelangen zu vergleichen und, auch unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, zu entscheiden, ob die künftige
Wasserversorgung das Vorhaben verträgt oder ob das nicht der Fall ist.

55

2.

56

Dem Erweiterungsvorhaben stehen keine zwingenden Versagungsgründe
landschaftsschutz- oder naturschutzrechtlicher Natur entgegen.

57

a)

58

Verbote auf der Grundlage von § 34 LG NRW greifen nicht ein. Die
Erweiterungsflächen liegen nicht innerhalb eines festgesetzten
Landschaftsschutzgebietes oder festgesetzten Naturschutzgebietes.

59

b)

60

Soweit die Erweiterungsflächen die im Landschaftsplan des Kreises Wesel nach
§§ 16 und 18 LG NRW dargestellten Entwicklungsziele Nr. 5.3.56, 5.3.58, 5.3.59 und
5.3.60 im Westen und Nr. 5.3.104 im Osten über die Anpflanzung von Baumreihen
bzw. Gehölzstreifen betreffen, führen diese Darstellungen nicht auf einen
zwingenden Versagungsgrund.

61

Soweit Entwicklungsziele in Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei
der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen
behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften
„berücksichtigt" werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4; 18; 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte
Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.

62

So OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - auf S. 17 des
Entscheidungsabdrucks.

63

c)

64

Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und
Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben ebenfalls keinen strikten
Versagungsgrund.

65

So OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - auf S. 17 des
Entscheidungsabdrucks.

66

Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung der §§ 18 bis 20 BNatSchG bzw. 4
bis 6 LG ergänzt die fachrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen.

67

Ob ein Vorhaben zulassungsfähig ist, muss, auch wenn es die Merkmale eines
Eingriffs im Sinne des Naturschutzrechts erfüllt, zunächst anhand der materiellen
Vorgaben der fachrechtlichen Vorschriften geprüft werden. Soweit darin die
Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft vorgesehen sind, ergeben
diese keinen strikten Versagungsgrund, sondern gehen in die Abwägung - hier im
Rahmen der Prüfung der Vorhabenzulassung nach § 31 Abs. 2 WHG - ein.

68

Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, BVerwGE 104, 144 - 153
= NuR 1997, 404, 405 und vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 - 166
= NuR 2001, 216 - 224; OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

69

Erst wenn sich das Vorhaben nach diesen rechtlichen Maßgaben als
zulassungsfähig erweist, hat die Zulassungsbehörde nach § 20 Abs. 2 BNatSchG
bzw. § 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW im Benehmen mit der Landschaftsbehörde die
zusätzlichen Anforderungen nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zu
prüfen. Diese Eingriffsregelung ist dem fachgesetzlichen Zulassungstatbestand
„aufgesattelt" mit dem Ziel, den Vorschriften des Fachrechts ein auf die Bedürfnisse
des Naturschutzes und der Landschaftspflege zugeschnittenes
Folgenbewältigungsprogramm zur Seite zu stellen. Der Verursacher wird nicht daran
gehindert, den Eingriff vorzunehmen. Ihm wird - vorbehaltlich einer spezifisch
naturschutzrechtlich begründeten Untersagung nach §§ 19 Abs. 3; 20 Abs. 2
BNatSchG bzw. §§ 4a Abs. 4; 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW bei mangelnder
Ausgleichbarkeit der durch den Eingriff verursachten Beeinträchtigung von Natur und
Landschaft - indessen die Verpflichtung auferlegt, den in der Eingriffsregelung
bezeichneten Unterlassungs- und Handlungsgeboten nachzukommen.

70

Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, BVerwGE 104, 144 - 153
= NuR 1997, 404, 405 und vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 - 166
= NuR 2001, 216 - 224.

71

Dies gilt in vergleichbarer Weise, soweit es sich hier um einen
umweltverträglichkeitsprüfungspflichtigen Gewässerausbau nach § 31 Abs. 2 Satz 4
WHG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 und Anlage 1 Nr. 13.15 UVPG handelt,
denn die Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbstständiger Verfahrensbestandteil
nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG zielt nach § 11 UVPG auf die zusammenfassende
Darstellung der Umweltauswirkungen des Vorhabens sowie der Vermeidungs-,
Verminderungs- , Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen als Grundlage einer von der
Zulassungsbehörde vorzunehmenden Bewertung, die ihrerseits bei der Entscheidung
über die Zulässigkeit des Vorhabens - „nur" - berücksichtigt werden muss (§ 12
UVPG).

72

d)

73

Es bestehen auch keine greifbaren tatsächlichen Anhaltspunkte für das Vorliegen
eines zwingenden Versagungsgrundes nach § 48 d Abs. 4 LG NRW im Hinblick auf
die Nachbarschaft der Erweiterungsflächen zum gemeldeten Europäischen
Vogelschutzgebiet „O1" (DE-0000-000) und zum gemeldeten FFH-Gebiet „O2" (DE-
0000-000).

74

Voraussetzung dafür wäre nach der vorgenannten Vorschrift, dass nach dem
Ergebnis der Prüfung der Verträglichkeit des Erweiterungsvorhabens es zu
erheblichen Beeinträchtigungen der vorgenannten Gebiete in ihren für die
Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann.
Nach dem Ergebnis der zum Antrag eingereichten FFH-Verträglichkeitsstudie Bl. 19
bis 25 kommt es auch bei Berücksichtigung von Summationswirkungen durch den
Kiesabbau „N" im Per Rheinbogen nicht zu Beeinträchtigungen der Erhaltungs- und
Entwicklungsziele des Vogelschutzgebietes „O1", wobei das FFH-Gebiet aus den in
der Studie Bl. 18 dargelegten nachvollziehbaren Gründen keine separate
Betrachtung erfordert hat.

75

Der Beklagte hat die fachgerechte Erstellung der Studie nicht bezweifelt.
Sonstige Anhaltspunkte für eine mangelnde Tragfähigkeit sind nicht ersichtlich.

76

3.

77

Ein zwingender Versagungsgrund folgt hier auch nicht aus dem
Bauplanungsrecht.

78

Im Außenbereich gelegene Nassauskiesungsvorhaben größeren Umfangs - hier
mit einer Fläche von insgesamt mehr als 200 ha einschließlich des bereits
genehmigten Betriebsumfangs - unterfallen nach § 29 Abs. 1 BauGB grundsätzlich
dem Anwendungsbereich der §§ 30 bis 37 BauGB und gehören wegen ihrer
Standortgebundenheit zu den nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im Außenbereich
privilegiert zulässigen Anlagen.

79

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

80

Allerdings führen weder die Darstellungen im Flächennutzungsplan nach § 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB noch - insoweit insbesondere im Hinblick auf eine
Ausweisung von Vorhaben der in Rede stehenden Art an anderer Stelle - die
öffentlichen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach § 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB und die Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3
Sätze 2 und 3 BauGB im vorliegenden Fall zur zwingenden bauplanungsrechtlichen
Unzulässigkeit, weil die Anwendbarkeit dieser Vorschriften nach § 38 Satz 1 BauGB
ausgeschlossen ist.

81

Das Vorhaben der Klägerin ist eines von überörtlicher Bedeutung im Sinne dieser
Vorschrift.

82

Das Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines
planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter
denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare
Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist
damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen.
Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen
Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der
strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen.
Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und
Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung
aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der
Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.

83

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26 und OVG NRW, Urteil
vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

84

Ob die Zulassung von Vorhaben überörtlicher Bedeutung zwingend
insbesondere von der Beachtung der Ziele der Raumordnung abhängt, kann sich nur
nach dem jeweiligen Fachplanungsrecht und dem Raumordnungsgesetz richten.
Dieses bestimmt in § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, dass Ziele der Raumordnung von
öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu
beachten sind. Dies gilt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG auch für
Planfeststellungen und für Genehmigungen mit der Rechtswirkung der
Planfeststellung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen sowohl
öffentlicher Stellen als auch von Personen des Privatrechts.

85

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241
(vorgehend OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -).

86

Die überörtlichen Bezüge eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das
Zurücktreten der gemeindlichen Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen
im Allgemeinen damit einher, dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen
einen planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen
Einbeziehung der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen
sachgerecht allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen,
Planungsebene zu bewältigen ist.

87

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

88

Darauf könnte hier die Zuständigkeit des Beklagten hindeuten.

89

Es kann hier dahinstehen, ob statt anhand der konkreten Wirkungen des
Vorhabens die örtliche von der überörtlichen Fachplanung auf Grund einer
typisierenden Betrachtungsweise abzugrenzen ist, bei der schon die nicht-
gemeindliche, überörtliche Planungszuständigkeit, die durch ein Fachplanungsgesetz
begründet ist, die überörtliche Bedeutung des Vorhabens indiziert.

90

Vgl. dazu dies andeutend BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004,
1240, 1241.

91

Jedenfalls liegt bei Maßgabe der jeweiligen konkreten Gegebenheiten eine
überörtliche Bedeutung auch dann vor, wenn sich das in Rede stehende Vorhaben -
wie hier - zwar nur auf das Gebiet einer Gemeinde erstreckt, sodass die indizielle
Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen -

92

vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241 -

93

nicht zum Tragen kommt, aber die Nassabgrabung wegen ihrer Größe und ihres
Standortes im Hinblick auf die Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art
im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder
seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen
überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der
Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen
worden ist.

94

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

95

Das Vorhaben der Klägerin mit einer Gesamtfläche von über 200 ha berührt
dementsprechend in starkem Maße überörtliche planerische Gesichtspunkte und
wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen Bezüge zur Stadt X hinaus auf
sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der aus der Häufung gleich
gelagerter Projekte im Kreis X erwachsenden und planerisch zu bewältigenden
Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit den Mitteln der
Bauleitplanung der Stadt X nicht zu befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende
Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten
Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet
sind und dass im Zuge der Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von
Reservegebieten für Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende
Interessen der jeweils betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche
Belange sind daher (lediglich) nach § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB zu
berücksichtigen und die betroffene Gemeinde im Planfeststellungsverfahren zu
beteiligen. Dies ist hier geschehen.

96

4.

97

Zwingende Versagungsgründe ergeben sich hier auch nicht aus den Zielen der
Raumordnung nach Maßgabe der für den Vorhabenstandort einschlägigen
Darstellungen im GEP 1999 in der Fassung seiner 32. Änderung.

98

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG in der Fassung vom 18.
August 1997 ist auch die wasserrechtliche Planfeststellung zu Gunsten eines
privaten Vorhabenträgers grundsätzlich an die Beachtung der Ziele der
Raumordnung gebunden.

99

So BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241.

100

Zugunsten der Klägerin greift nicht ein, dass nach §§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5
ROG in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung eine strikte Zielbindung
planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern grundsätzlich ausschied,
weil diese Ziele - vorbehaltlich einer ausnahmsweisen Beilegung einer Außenwirkung
der Ziele durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen Vorschriften im
raumordnungsrechtlichen Einzelfall - nur von öffentlichen Stellen bei Planungen und
anderen Maßnahmen zu beachten waren.

101

Vgl. zur alten Rechtslage OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

102

§§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5 ROG in der vor dem 18. August 1997 geltenden
Fassung sind hier nach der Überleitungsvorschrift in § 23 Abs. 1 ROG nicht mehr
anwendbar, weil der streitgegenständliche Planfeststellungsantrag im November
2004 gestellt worden ist.

103

Nach § 23 Abs. 1 ROG sind die vorgenannten Vorschriften alter Fassung auch
weiterhin anzuwenden, wenn mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung
oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1.
Januar 1998 begonnen worden ist.

104

Darauf, dass mit der Erarbeitung des GEP 1999 im November 1996 begonnen
worden ist, kommt es insoweit nicht an; denn § 23 Abs. 1 ROG bezieht sich
ausschließlich auf die unmittelbar geltenden Vorschriften des ROG, insbesondere auf
den Abschnitt 1 dieses Gesetzes, also die §§ 1 bis 5 ROG, die sich mit den
Rechtswirkungen raumordnerischer Darstellungen befassen. Die
Überleitungsvorschrift bezieht sich hingegen nicht auf den Abschnitt 2 des Gesetzes,
der verfahrensrechtliche Vorgaben für die Aufstellung von landesrechtlichen
Raumordnungsplänen enthält. Mit den raumbedeutsamen Planungen und
Maßnahmen in § 23 Abs. 1 ROG sind deshalb u. a. die Planfeststellungen über die
Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts nach § 4
Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gemeint. Ist demnach das in Rede stehende
Planfeststellungsverfahren vor dem 1. Juli 1998 eingeleitet worden, richten sich die
Rechtswirkungen dargestellter Ziele der Raumordnung nach dem bisherigen Recht.
Andernfalls kommt die Neufassung zur Anwendung.

105

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241f; OVG
NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - unter Aufgabe der im Urteil vom 10. Juli 2003 -
20 A 4257/99 - vertretenen Auffassung, es sei insoweit auf die Aufstellung der
landesrechtlichen Raumordnungspläne abzustellen.

106

Die hier in Rede stehenden Darstellungen im GEP 1999 können indessen keine
nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 ROG beachtlichen zwingenden
Versagungsgründe beinhalten, weil es ihnen an der Eigenschaft von „Zielen der
Raumordnung" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG fehlt. Sie stellen nur „Grundsätze der
Raumordnung" im Sinne der §§ 2 und 3 Nr. 3 ROG dar, d. h. allgemeine Aussagen
zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende
Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen.

107

Die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung erschöpft sich darin, dass sie
Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen enthalten.

108

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 251, 252

109

Bei „Zielen der Raumordnung" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handelt es
demgegenüber um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung
abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in
Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.

110

Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung
der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In
ihnen spiegelt sich bereits eine abschließende Abwägung zwischen den durch die
Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie
sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab für eine weitere Abwägung auf
einer nachgeordneten Planungsstufe wie etwa einem Planfeststellungsverfahren,
sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und
Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Die
planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich und einer
weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe nicht zugänglich.

111

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 251, 252

112

a)

113

Die zeichnerische und textliche Darstellung der Erweiterungsflächen im GEP
1999 als „allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" stellt kein Ziel der Raumordnung
dar.

114

Als „allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche", in denen nach Kapitel 2.2 Ziel 1
nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich
genutzten Flächen zu erhalten ist, sind alle Flächen dargestellt, die nicht als
Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen,
Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die
Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung an der für einen Zielcharakter
hinreichenden Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder
sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten
Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3
BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen
Nutzung erscheinen lassen könnten, ist weder in dem Ziel selbst noch in den
zugehörigen Erläuterungen dargetan.

115

So OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.

116

b)

117

Die überlagernde Darstellung der Freiraumfunktion „Grundwasser- und
Gewässerschutz" in Verbindung mit den textlichen Darstellungen unter Kapitel 3.10
Wasserwirtschaft Ziel 1 Nr. 2, wonach die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für
die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche von Nutzungen freigehalten werden
sollen, die zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und
Beschaffenheit führen können, und unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft Ziel 2 Nrn. 1
und 2 GEP 1999, wonach die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und
Gewässerschutz vor Nutzungen zu schützen sind, die die Gewässerbeschaffenheit
beeinträchtigen können (Nr. 1), und in diesen Bereichen keine Nassabgrabungen
mehr zugelassen werden sollen (Nr. 2), führt nicht zu einer abweichenden Bewertung
als verbindliches Ziel der Raumordnung.

118

Es fehlt diesen Aussagen des GEP 1999 ebenfalls an der erforderlichen
Zielqualität.

119

Vgl. dazu schon Urteil der Kammer vom 30. Oktober 2003 - 4 K 4657/99 - unter 5.2.3 bis
5.2.3.4 der Entscheidungsgründe.

120

aa)

121

Das Erweiterungsvorhaben der Klägerin soll in einem im GEP 1999 dargestellten
Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" verwirklicht werden.

122

Die in der Übersichtskarte zum GEP 1999 (= Erläuterungskarte 8) in dunkelblau
hervor gehobenen Bereiche entsprechen inhaltlich der violett-quer gestreiften
Markierung „Freiraum 2. d) dd): Grundwasser- und Gewässerschutz" gemäß der dem
GEP 1999 im Maßstab 1:50.000 anliegenden „Übersicht der Kartenblätter und
Legende". Aus der die Übersichtskarte 8 Wasserwirtschaft konkretisierenden
Karte L 0000 X (im Maßstab 1:50.000) ergibt sich, dass die violett-quer gestreifte
Markierung im hiesigen Bereich H1 des Xer Rheinbogens die Vorhabenfläche
erfasst.

123

Bei dieser Darstellung des GEP 1999 handelt es sich um die Ausweisung eines
zukünftig möglichen Wasserschutzgebietes.

124

Bestehende Wasserschutzgebiete werden in der o.a. Übersichtskarte
(i.M. 1.200.000) durch die Abkürzung „WG" als Wassergewinnungswerke namentlich
aufgeführt, während die hier einschlägige Darstellung namentlich nicht qualifizierte
Flächen betrifft. Die Darstellung der Bereiche für den Grundwasser- und
Gewässerschutz konkretisiert gemäß der Erläuterung 1 zu Kapitel 3.10 Ziel 2
GEP 1999 diejenigen Grundwasservorkommen, die der öffentlichen
Wasserversorgung dienen oder in absehbarer Zeit dafür herangezogen werden
sollen (Hervorhebung durch die Kammer). Erfasst die Darstellung sowohl
bestehende als auch geplante Wasserschutzgebiete und werden bestehende
Wasserschutzgebiete namentlich aufgeführt, so ergibt der Umkehrschluss, dass es
sich bei den namentlich nicht benannten Flächen um zukünftig geplante
Wasserschutzgebiete im Sinne der Erläuterung handelt. Damit korrespondiert die
Aufzählung der „letzten großen, noch ungenutzten (Hervorhebung durch die
Kammer) zusammenhängenden Wasservorkommen" unter Satz 3 der Erläuterung
Nr. 11 zu Kapitel 3.10. Ziel 1 GEP 1999. Dort heißt es:

125

„Das Wasserdargebot im Regierungsbezirk ist begrenzt. Fast alle nutzbaren
Grundwasservorkommen sind erschlossen und mit Wasserrechten belegt. Lediglich
in den Gebieten C1, Y/X1/N1 und H1 sowie I1 befinden sich die letzten großen, noch
ungenutzten zusammenhängenden Grundwasservorkommen von überregionaler
Bedeutung. Die Gebiete Y/X1/N1 und H1 schließen außerdem noch
Gewinnungsmöglichkeiten für Rhein-Uferfiltrat ein" (Hervorhebung durch die
Kammer).

126

Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in einem im GEP 1999 dargestellten
Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" für ein zukünftiges noch
auszuweisendes Wasserschutzgebiet ergibt sich kein zwingender, eine Abwägung im
Wege der Planfeststellung entbehrlich machender Versagungsgrund.

127

Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in dem Bereich „Grundwasser- und
Gewässerschutz" folgt zunächst nicht, dass das Vorhaben der Klägerin unter
analoger Anwendung einer Muster-Wasserschutzgebietsverordnung, wie sie
zukünftig festgesetzt werden könnte, zwingend verboten ist. Es gelten vielmehr nur
die landesplanerischen Ziele (GEP 1999, Kapitel 3.10. Ziel 2, Erläuterung Nr. 9).

128

Eine Unvereinbarkeit mit Kapitel 3.10 Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 liegt nicht vor, weil
es nicht um ein bereits genutztes Wasservorkommen geht.

129

bb)

130

Aus den weiteren vorgenannten Zielen unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft
ergeben sich keine zwingenden Versagungsgründe.

131

Das Vorhaben der Klägerin berührt Kapitel 3.10, Ziel 1 Nr. 2, wonach „die noch
weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche
... von Nutzungen freigehalten werden (sollen), die zu einer Gefährdung der
Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen können". Ferner
berührt das Vorhaben Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 1, wonach „die dargestellten Bereiche
für den Grundwasser- und Gewässerschutz ... vor Nutzungen zu schützen (sind), die
die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können."

132

Diesen Aussagen des GEP 1999, soweit es sich um Bereiche für noch nicht
konkret genutzte Wassergewinnungsanlagen handelt, mangelt es jedoch an der
erforderlichen Zielqualität, weil sich der Begründung des GEP 1999 nicht entnehmen
lässt, dass es sich dabei um eine konkrete, nach abschließender Abwägung des
Plangebers festgestellte Schutzbedürftigkeit der vorsorglich für den Gewässerschutz
dargestellten Flächen handelt.

133

Aus der Erläuterung Nr. 1 zu Kapitel 3.10 des GEP 1999 ergibt sich, dass es -
abgesehen von einzelnen, hier nicht betroffenen Bereichen - keine akuten
Mengenprobleme im Regierungsbezirk E gibt. Nach den Erläuterungen unter Nr. 3
und Nr. 10 erfolgt die Sicherung geeigneter Grundwasservorkommen weniger aus
Mengen-, als aus Qualitätsproblemen, die damit den Anlass für die vorbeugende
Darstellung von Grundwasser- und Gewässerschutzbereichen gegeben haben.
Diese Qualitätsprobleme ergeben sich wiederum aus einer Vielzahl von Gründen,
wobei als hauptsächlicher Grund (Erläuterung Nr. 4) die hohe Nitratbelastung auf
Grund der intensiven landwirtschaftlichen Bodennutzung benannt wird. Hierbei
handelt es sich jedoch um einen variablen, beeinflussbaren Faktor. Wie in Nr. 6
weiter erläutert, konnte der Ende der 80er-Jahre noch gegebene übermäßige Eintrag
von Düngemitteln (als wesentlicher Grund der hohen Nitratbelastung) durch intensive
Beratung seitens der Landwirtschaftskammer in wasserwirtschaftlichen
Kooperationen reduziert werden. Dementsprechend sind die Gebiete C1, Y/X1/N1
und H1 sowie I1 auch nur als Reserveflächen für den Wasserschutz dargestellt. Eine
abschließende Abwägung ihrer Schutzbedürftigkeit fehlt.

134

In Ermangelung des Zielcharakters dieser Darstellungen muss die Prüfung der
Frage, ob die Zulassung des Erweiterungsvorhabens der Klägerin zu einer
Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen
(Ziel 1 Nr. 2) bzw. die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen (Ziel 2 Nr. 1) kann,
der Abwägung dieser Belange im Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben. Ob
die Zulassung des Vorhabens der Klägerin zu einer derart konkreten Gefährdung im
Bereich H1 führen kann, bedarf der Prüfung im Einzelfall. Dies steht nicht etwa
bereits deshalb fest, weil Nassabgrabungen in den Schutzzonen I bis IIIa von
Wassergewinnungsanlagen, so sie ausgewiesen wären, regelmäßig ausgeschlossen
sind. Soweit der GEP 1999 zukünftig geplante Wasserschutzzonen darstellt,
prognostiziert er lediglich, ohne die wasserrechtlichen Erhebungen über
Erforderlichkeit und Reichweite einer zukünftigen Wasserschutzgebietsausweisung
vorwegzunehmen.

135

Auch Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6. Spiegelstrich GEP 1999 ist mangels
Zielcharakter kein zwingender Versagungsgrund zu entnehmen. Allerdings ist darin
bestimmt, das in den Bereichen für Grundwasser- und Gewässerschutz keine
Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen.

136

Das Vorhaben der Klägerin stellt eine Nassabgrabung in einem für
Grundwasser- und Gewässerschutz reservierten Bereich des GEP 1999 dar. Daraus
ergibt sich jedoch kein zwingender, eine Planfeststellung von vornherein
ausschließender Versagungsgrund, weil die Formulierung „sollen" kein striktes
Hindernis begründet, sondern ein Regel-Ausnahmeverhältnis bezeichnet, mithin die
Möglichkeit der Abweichung immanent enthält. Wie sich aus diversen anderen Zielen
des GEP 1999 ergibt, verwendet der Plangeber in den Zielen sowohl die
Formulierung „soll/sollen" als auch die Formulierung „sind/ist". Zum Beispiel im
Kapitel 3.3 „Schienenwege" wird für verschiedene Ziele sowohl mit dem Begriff
„sollen" als auch mit dem Begriff „sind/ist" gearbeitet. (Ziel 1: „soll/sollen", Ziel 2:
„sind", Ziel 3: „sind", Ziel 4: „soll"). Unterscheidet der Plangeber des GEP daher die
Verben „ist/sind" und „sollen", so verwendet er das Verb „sollen" ersichtlich im Sinne
der gefestigten verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung zum Regelungsgehalt von
„Soll-Vorschriften", wonach mit dem Begriff eine Bindung für den Regelfall mit der
Möglichkeit einer Abweichung für den atypischen Fall begründet wird.

137

Allerdings wird durch den Umstand, dass der Plangeber einem bestimmten
Belang keinen absoluten Vorrang einräumt, die etwaige Zielqualität der
entsprechenden Darstellung nicht notwendig in Frage gestellt. Dem für eine
Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt,
wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr
bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der
Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen,
bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den
planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer
Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine
so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht
vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine
eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über
die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der
Konzeption des ROG, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung
hierüber aber unter den in § 11 ROG genannten Voraussetzungen den
Landesplanungsbehörden zuweist. Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur
aufweisen, können die Merkmale einer „verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr.
2 ROG erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die
Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder
doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem
solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer -
beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter
Planungsträger entzogen sind.

138

So BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251, 252f.; OVG
NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577, 1581 (Centro
Oberhausen).

139

Weil bei Soll-Vorschriften immer die Möglichkeit der Abweichung auf Grund
atypischer Umstände des Einzelfalles besteht, enthält Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6.
Spiegelstrich GEP 1999 nach den vorstehenden Grundsätzen nur ein
- möglicherweise gewichtiges - Abwägungselement, jedoch keine zwingende
Aussage zur Unzulässigkeit von Nassauskiesungsvorhaben, weil der GEP 1999
insoweit die atypischen Sachverhalte tatbestandlich nicht ansatzweise in der
erforderlichen Weise so bestimmt, dass für die nachgeordnete Ebene kein
Abwägungsspielraum mehr verbleibt, sondern die dort zu treffende Entscheidung nur
noch nachvollziehenden Charakter hat.

140

Die Prüfung der Möglichkeit eines atypischen Sachverhaltes hinsichtlich des
Vorhabens der Klägerin, mit dem Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6. Spiegelstrich GEP 1999
überwunden werden kann, muss deshalb der Abwägung im
Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben.

141

c)

142

Auch die Aussage unter Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999, wonach
Abgrabungen „nur" innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind, führt nicht
auf einen zwingenden Versagungsgrund.

143

Die Vorhabenflächen liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen
Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat
gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe
zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.

144

Dieser Darstellung ist keine der planerischen Abwägung im
Planfeststellungsverfahren vorgelagerte, die Versagung zwingend gebietende
Ausschlusswirkung für Vorhaben außerhalb der Abgrabungsbereiche beigelegt. Der
in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 verwendete Begriff „nur" ist nicht im
Sinne von „ausnahmslos und immer", sondern im Sinne von „regelmäßig" zu
verstehen mit der Folge, dass die Verbindlichkeit der Aussage, was die Ablehnung
der Planfeststellung von Abgrabungsvorhaben aus mittels Abwägung von vornherein
nicht abdingbaren Rechtsgründen angeht, eingeschränkt wird. Dies folgt aus der
zugehörigen im Zuge der 32. Änderung des GEP 1999 überarbeiteten Erläuterung
Nr. 5, in der von der Möglichkeit einer durch private Interessen des Eigentümers
bestimmten Ausnahme von der Ausschlusswirkung in atypisch gelagerten Fällen
gesprochen wird.

145

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -.

146

Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den
Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er
selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende
Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen,
selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm
geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Allerdings muss der Plangeber dann
neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender
tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2
ROG) selbst festlegen. Erst dann handelt es sich um verbindliche Aussagen, die
nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition
nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

147

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251, 253 (s.
o.).

148

Es kann offen bleiben, ob die textlichen Festsetzungen unter Kapitel 3.12
„Rohstoffgewinnung/Bodenschätze haushälterisch nutzen" Ziel 1 Nr. 2 des GEP 1999
in der Fassung seiner 32. Änderung die Belange der Abgrabungsunternehmen
innerhalb eines Bereichs für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze in einer Weise verstärken, die dem Zielcharakter der Planaussage
genügt.

149

Vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 30. März 2006 - 4 K 4265/04 - unter Abschnitt A,
2.1; offen gelassen in OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - auf Seite 32 des
Entscheidungsabdrucks.

150

Diese Positivwirkung der geänderten Fassung von Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 2
erfasst die Ausschlusswirkung von Ziel 1 Nr. 4 nicht, dessen Wortlaut seit
Inkrafttreten des GEP 1999 unverändert geblieben ist. Denn zum einen werden in
der zugehörenden Erläuterung Nr. 5 hauptsächlich Umstände benannt, die keine
Ausnahme begründen sollen, und zum anderen räumt der Plangeber insoweit der
nachgeordneten Ebene einen Abwägungsspielraum ein, indem in der Erläuterung
ausgeführt wird, über die Möglichkeit einer durch private Interessen des Eigentümers
bestimmten Ausnahme sei „bei der abschließenden Abwägung im Rahmen des
Planfeststellungsverfahrens" zu befinden; Ausnahmen seien in atypisch gelagerten
Fällen möglich, die anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls zu ermitteln
seien.

151

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -.

152

Aus den Hinweisen zu einer möglichen atypischen Fallgestaltung in der
Erläuterung Nr. 5 zu Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 4 in der Fassung der 32. Änderung des
GEP 1999 lässt sich zudem entnehmen, dass diese Änderung keine eigene und
abschließende Abwägung der beteiligten Belange einschließlich derjenigen der
Grundeigentümer vorangegangen ist. Die Erläuterung beruft sich vielmehr zur
Eingrenzung dessen, was überhaupt als atypischer Ausnahmefall gewertet werden
kann, auf das ursprüngliche Verfahren bei der Erarbeitung des GEP, auf die
seinerzeitige Anmeldung von Abgrabungswünschen durch die
Abgrabungsunternehmen und auf die Entscheidung darüber, die genannten Bereiche
in der GEP aufzunehmen oder sie unberücksichtigt zu lassen. Dass Ziel 1 Nr. 4
Satz 1 bei der ursprünglichen Aufstellung des GEP 1999 eine der berührten privaten
Belange umfassend einbeziehende Abwägung zugrund lag, ließ sich jedoch
seinerzeit nicht feststellen.

153

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, Seite 42 des
Entscheidungsabdrucks.

154

Mit einem die Erläuterungen ergänzenden Hinweis darauf, dass seinerzeit die
Unternehmer die potenziellen Abgrabungsflächen anmelden konnten und diese dann
teilweise in den GEP-Entwurf übernommen worden sind und teilweise nicht, ist dieser
Mangel nicht geheilt. Das beschreibt lediglich das - ohnehin bekannte - damalige
Verfahren, belegt aber nicht, in welcher Weise die Interessen der Unternehmen
damals oder heute individuell und im Vergleich zu konkurrierenden Belangen
bewertet worden sind. Dieser Teil der Abwägung bleibt nach wie vor dem
Planfeststellungsverfahren vorbehalten, zumindest bei der Beantwortung der Frage,
ob private Belange bei der Auswahl eines bestimmten Abgrabungsbereiches ein
derartiges Gewicht haben, dass von einer Ausnahmelage auszugehen ist.

155

Nach der vorstehenden Sach- und Rechtslage im hier maßgeblichen Zeitpunkt
der mündlichen Verhandlung ist der Beklagte zur Neubescheidung unter Eintritt in die
Abwägung verpflichtet.

156

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 709 Sätze 1 und 2 ZPO,
diejenige über die Zulassung der Berufung im Hinblick auf die rechtsgrundsätzliche
Bedeutung des GEP 1999 für die Beurteilung sonstiger (Nass-)Abgrabungen im
Regierungsbezirk E -

157

vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -

158

aus §§ 124 Abs. 1 und 2 Nr. 3; 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO.

159