Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-22, Aktenzeichen 7 C 30/15
ECLI:DE:BVerwG:2018:220318U7C30.15.0

Tatbestand

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Die Kläger sind Journalisten und begehren von dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (nachfolgend Bundesministerium) Zugang zu Informationen.

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Im Mai 2011 beantragten sie im Zuge von Recherchen über die finanzielle Förderung der deutschen Sportverbände Einsicht in die über den beigeladenen D. e.V. geführte Akte. Der Beigeladene widersprach der Veröffentlichung aller Unterlagen mit finanziellen Inhalten, des Prüfberichts des Bundesrechnungshofs 2004/2005 und des Berichts des Bundesverwaltungsamtes 2007/2008. Dem Antrag gab das Bundesministerium teilweise statt.

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Im Klageverfahren erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit teilweise für erledigt, nachdem die Beklagte den Klägern Zugang zu bislang nicht offengelegten Teilen der Dokumente gewährt hatte. Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte, Zugang zu weiteren Informationen zu gewähren und wies die Klage im Übrigen ab.

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Die Berufung der Beklagten und die Anschlussberufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. August 2015 zurückgewiesen: Soweit das Verwaltungsgericht im Hinblick auf den Teil des Vermerks des Bundesministeriums vom 11. November 2002 (Dokument Nr. 7), der die aus der Prüfung des Bundesrechnungshofs gezogenen Konsequenzen betreffe, einen Anspruch der Kläger auf Informationszugang bejaht habe, sei das Informationsfreiheitsgesetz und nicht § 96 Abs. 4 BHO anwendbar. § 96 Abs. 4 BHO sei zwar eine den Zugang zu Informationen über die Prüftätigkeit des Bundesrechnungshofs abschließend regelnde Bestimmung, seine Voraussetzungen seien aber nicht erfüllt. Der Sachzusammenhang mit den Beanstandungen des Bundesrechnungshofs ändere nichts daran, dass es sich um eigenständige Bewertungen des Bundesministeriums als Zuwendungsgeber und damit um andere Informationen handele, als sie inhaltlich in den beim Bundesrechnungshof geführten Akten vorlägen. Die Möglichkeit, aus den im Vermerk enthaltenen Schlussfolgerungen Rückschlüsse auf das Ergebnis der Prüfung des Bundesrechnungshofs zu ziehen, werde vom Schutzzweck des § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO nicht erfasst. Dem Anspruch auf Informationszugang stehe nicht der Ausschlussgrund des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen des Beigeladenen (§ 6 Satz 2 IFG) entgegen. Die Beklagte habe nicht plausibel gemacht, dass die Unterlagen exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen des Beigeladenen enthielten oder Rückschlüsse auf wettbewerbsrelevante Umstände zuließen.

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Die Anschlussberufung der Kläger sei unbegründet. Maßgeblich für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens sei die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, mithin sei § 96 Abs. 4 BHO der Entscheidung über den geltend gemachten Informationsanspruch zugrundezulegen. Der Anwendungsbereich des § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO sei eröffnet. Für eine enge Auslegung des Begriffs der "entsprechenden Akten der geprüften Stellen", die auf spiegelbildlich identische Aktenbestandteile abstelle, sei kein Raum.

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Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts haben die Kläger die zugelassene Revision und die Beklagte Anschlussrevision eingelegt.

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Die Kläger machen geltend: § 96 Abs. 4 BHO habe den Urteilen nicht zugrunde gelegt werden dürfen. Sie hätten den Antrag auf Zugang zu den Dokumenten vor Inkrafttreten des § 96 Abs. 4 BHO gestellt. Kraft ungeschriebenen Überleitungsrechts und aus Gründen der Verfahrensfairness bleibe das bisherige Recht anwendbar; die Anwendung des § 96 Abs. 4 BHO stelle eine echte Rückwirkung dar. Die gemäß dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) zugänglich gemachten Informationen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zudem allgemein zugängliche Informationen im Sinne der grundrechtlichen Informationsfreiheit; der Gesetzgeber dürfe den eröffneten Informationszugang nicht im Wege des Erlasses von § 96 Abs. 4 BHO wieder schließen. Die Norm sei auch keine Spezialvorschrift im Sinne von § 1 Abs. 3 IFG und zudem formell verfassungswidrig. Sie sei insbesondere unter Verstoß gegen das Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG und die Geschäftsordnung des Bundestages zustande gekommen. Die ursprüngliche Gesetzesvorlage habe allein die Änderung des Finanzausgleichsgesetzes zum Gegenstand gehabt. Der Haushaltsausschuss habe mit § 96 Abs. 4 BHO-E eine Regelung in den Gesetzentwurf eingefügt, die keinen inhaltlichen Zusammenhang mit der Gesetzesvorlage gehabt habe. § 96 Abs. 4 BHO sei auch materiell verfassungswidrig. Die Norm stehe im Widerspruch zur Regelungssystematik des Informationsfreiheitsgesetzes. Sie räume ein Entschließungsermessen ein und widerspreche damit dem Grundsatz des Informationsfreiheitsgesetzes, das einen Anspruch auf Informationszugang vorsehe. Das Oberverwaltungsgericht habe das Merkmal der "entsprechenden Akten der geprüften Stelle" in § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO zu weit ausgelegt. Allein spiegelbildlich identische Aktenbestandteile seien von der Norm erfasst.

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Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts, soweit ihrem Klageantrag stattgegeben und die Berufung der Beklagten zurückgewiesen worden ist.

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Die Kläger beantragen,

1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. August 2015 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. November 2014 zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des Bundesministeriums des Inneren vom 1. August 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2013 zu verpflichten, den Klägern Zugang zu den in den vorgenannten Bescheiden genannten Dokumenten Nr. 1, 2, 5, 6 und 12 und zu Dokument Nr. 7 vollumfänglich zu gewähren,

2. die Anschlussrevision der Beklagten zurückzuweisen.

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Die Beklagte beantragt,

1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. August 2015 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. November 2014 zu ändern und die Klage auch insoweit abzuweisen, als den Klägern Zugang zu jenen Teilen des Vermerks der Beklagten vom 11. November 2002 (Dokument Nr. 7) über die Konsequenzen, die die Beklagte aus der Prüfung des Bundesrechnungshofs gezogen hat, gewährt wird,

hilfsweise,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. August 2015 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. November 2014 aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.

2. die Revision der Kläger zurückzuweisen.

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Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil gegen die Revision der Kläger und macht zur Begründung ihrer Anschlussrevision geltend: Die Entstehungsgeschichte belege, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung von § 96 Abs. 4 BHO das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. November 2012 (7 C 1.12) habe korrigieren und ein umfassendes Schutzniveau erreichen wollen. Der Schutz der Prüfungsakten des Bundesrechnungshofs sei deshalb auch auf die Akten der geprüften Stelle zu erweitern, die mit der Prüfung im Zusammenhang stünden. Das Oberverwaltungsgericht habe den Versagungsgrund zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gemäß § 6 Satz 2 IFG zu Unrecht als nicht einschlägig erachtet. Die Sachverhaltswürdigung hierzu verstoße gegen den Überzeugungsgrundsatz. Zudem verletze das angefochtene Urteil den Untersuchungsgrundsatz. Es habe weiteren Aufklärungsbedarf gegeben.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Entscheidungsgründe

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Die Revision der Kläger und die Anschlussrevision der Beklagten haben keinen Erfolg. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt zwar gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit es als Anspruchsgrundlage für den Informationszugangsanspruch der Kläger gegen das Bundesministerium § 96 Abs. 4 Bundeshaushaltsordnung (BHO) heranzieht. Hierauf beruht das Urteil aber nicht, weil das Oberverwaltungsgericht ohne den Rechtsverstoß keine andere Entscheidung getroffen hätte. Der Anspruch ist zwar richtigerweise auf § 1 Abs. 1 Satz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) i.d.F. vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) zu stützen. Im Rahmen der dann erforderlichen Prüfung des Versagungsgrundes des § 3 Nr. 1 e) IFG ist aber auf die Maßstäbe des § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO abzustellen, auf die das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung tragend - und insoweit ohne Bundesrechtsverstoß - stützt.

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I. Die zulässige Revision der Kläger ist unbegründet.

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1. Der Informationszugangsanspruch kann vorliegend entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht auf § 96 Abs. 4 BHO gestützt werden. Diese Vorschrift stellt zwar eine spezialgesetzliche Regelung im Sinne von § 1 Abs. 3 IFG dar (a). Dies gilt aber nur für Ansprüche gegen den Bundesrechnungshof (b).

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a) Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass § 96 Abs. 4 BHO eine abschließende spezialgesetzliche Regelung im Sinne des § 1 Abs. 3 IFG ist. Danach gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme von § 29 VwVfG und § 25 SGB X vor. § 1 Abs. 3 IFG dient der Sicherung des Vorrangs des Fachrechts gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz. Um dies zu erreichen, wird das Informationsfreiheitsgesetz (nur) durch Normen verdrängt, die einen mit § 1 Abs. 1 IFG - abstrakt - identischen sachlichen Regelungsgehalt aufweisen und sich als abschließende Regelung verstehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 46 und vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 - Buchholz 404 IFG Nr. 25 Rn. 12; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 294). Das ist bei § 96 Abs. 4 IFG der Fall.

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§ 96 Abs. 4 Satz 1 BHO normiert, wie die Bezugnahme auf den Dritten zeigt, einen individuellen Ermessensanspruch auf Information (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 - a.a.O. Rn. 19). Dass der Gesetzgeber eine Ermessensbestimmung geschaffen hat, steht ihrem Charakter als spezialgesetzliche Regelung nicht entgegen. Denn § 96 Abs. 4 BHO vermittelt einen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung über den Informationsantrag, der sich bei einer Reduzierung des Ermessens auf Null oder im Fall der Selbstbindung des Bundesrechnungshofs zu einem unmittelbaren Informationszugangsanspruch verdichten kann. § 96 Abs. 4 BHO ist damit keine bloße Ermächtigungsgrundlage für den Bundesrechnungshof zur Erteilung von Auskünften an Dritte (so aber Rossi, DVBl 2014, 676; Schoch, a.a.O., § 1 Rn. 348). Auch nach seiner Entstehungsgeschichte versteht sich § 96 Abs. 4 BHO als das Informationsfreiheitsgesetz verdrängende Regelung. Die Materialien sprechen ausdrücklich von spezialgesetzlich eingeräumten Zugangsmöglichkeiten zu Prüfungsergebnissen und Berichten des Bundesrechnungshofs und von § 96 Abs. 4 BHO als spezialgesetzlicher Informationszugangsregelung (Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses, BT-Drs. 17/13931, S. 4; vgl. auch BT-PlenProt 17/246, S. 31519 (Abgeordneter Fricke) und S. 31520 (Abgeordnete Hinz)).

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b) Allerdings kann das Auskunftsbegehren vorliegend nicht mit Erfolg auf § 96 Abs. 4 BHO gestützt werden. Seinem eindeutigen Wortlaut nach ist er auf Ansprüche gegen den Bundesrechnungshof beschränkt. Die Gesetzesmaterialien sprechen ebenfalls nicht dafür, dass der Anspruch auch gegen die überprüfte Stelle gerichtet werden kann. Mit § 96 Abs. 4 BHO hat der Gesetzgeber auf das Urteil des Senats vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - (Buchholz 404 IFG Nr. 10) reagiert, wonach der Bundesrechnungshof im Hinblick auf seine Prüfungstätigkeit anspruchsverpflichtete Behörde im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG ist. Die Materialien weisen allein auf spezialgesetzlich eingeräumte Zugangsmöglichkeiten zu Prüfungsergebnissen und Berichten des Bundesrechnungshofs hin. Im Übrigen soll das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes weiterhin anwendbar bleiben (Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses, BT-Drs. 17/13931, S. 4).

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Ein erweiterter Kreis anspruchsverpflichteter Behörden folgt auch nicht aus § 96 Abs. 4 Satz 3 und 4 BHO. Nach Satz 4 gilt Satz 3, wonach zum Schutz des Prüfungs- und Beratungsverfahrens Zugang zu den zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit geführten Akten nicht gewährt wird, auch für die entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen. Hieraus ergibt sich aber nicht, dass die geprüfte Stelle zur informationspflichtigen Behörde im Sinne von § 96 Abs. 4 BHO wird. Die geprüfte Stelle kann indessen ihrerseits in einem Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz anspruchsverpflichtet sein. Wenn § 96 Abs. 4 BHO ausschließlich den Informationszugangsanspruch gegen den Bundesrechnungshof erfasst, entsteht damit kein Mangel an Schutz für die bei den geprüften Stellen vorliegenden Akten. Der Schutz der zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit geführten Akten dieser Stelle kann in einem Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes durch den Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG in Verbindung mit § 96 Abs. 4 BHO sichergestellt werden.

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2. Das Urteil beruht nicht auf dem Bundesrechtsverstoß. Die entscheidungstragende Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dem Anspruch auf Zugang zu den Dokumenten Nr. 1, 2, 5, 6 und 12 sowie teilweise dem Dokument Nr. 7 stehe die Regelung in § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO entgegen, gilt über den Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 1 e) IFG auch für den Anspruch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG.

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a) Das Oberverwaltungsgericht durfte dem Urteil § 96 Abs. 4 der Bundeshaushaltsordnung (BHO; eingefügt durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Bundeshaushaltsordnung vom 15. Juli 2013, BGBl. I S. 2395) zugrunde legen. Der Senat ist nicht von der von der Revision geltend gemachten Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 1984 - 2 BvL 22/82 - BVerfGE 68, 337 <344> m.w.N.). Die Einleitung eines konkreten Normenkontrollverfahrens nach Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht veranlasst.

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aa) Der Senat kann keine Mängel im Gesetzgebungsverfahren erkennen, die zu einer evidenten formellen Verfassungswidrigkeit von § 96 Abs. 4 BHO führen.

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Insbesondere liegt ein Verstoß gegen das Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG nicht deshalb vor, weil § 96 Abs. 4 BHO erst auf Empfehlung des Haushaltsausschusses vom 12. Juni 2013 (BT-Drs. 17/13931) in das bis dahin auf die Änderung des Finanzausgleichsgesetzes beschränkte Gesetzgebungsverfahren (BT-Drs. 17/13427) eingeführt wurde.

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(1) Zwar steht Ausschüssen des Bundestages nach Art. 76 Abs. 1 GG kein Gesetzesinitiativrecht zu. Gesetzesvorlagen können aber außer durch die Bundesregierung und den Bundesrat auch "aus der Mitte des Bundestages" eingebracht werden. Diese Voraussetzung ist hier der Sache nach erfüllt.

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Für Vorlagen aus der Mitte des Bundestages verlangt § 76 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT), dass sie von einer Fraktion oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterstützt werden. Ob § 76 Abs. 1 GO-BT insoweit Art. 76 Abs. 1 GG in zulässiger Weise konkretisiert und in verfassungskonformer Weise die Anforderungen an das Initiativrecht des Bundestages festlegt (vgl. Mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 76 Rn. 9 f.; Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 76 Rn. 18 und Dietlein, in: Epping/Hillgruber, Beck OK, GG, Art. 76 Rn. 7) oder das Quorum verfassungsrechtlich bedenklich ist (vgl. Stern, Staatsrecht Bd. 2, S. 622 Fn. 309; Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Bd. 2, Art. 76 Rn. 13; Abmeier, Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz, 1984, S. 208 ff.; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Bd. 2, Art. 76 Rn. 35 f.), bedarf keine Entscheidung. Denn der Haushaltsausschuss, dem mit 41 Mitgliedern deutlich mehr als 5 % der 662 Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages angehören, hat dem Deutschen Bundestag die Annahme des Gesetzesentwurfs in geänderter Fassung mit den Stimmen aller Fraktionen empfohlen (BT-Drs. 17/13931, S. 4). Mit der einhelligen Beschlussempfehlung ist dem Sinn und Zweck des Quorums in § 76 Abs. 1 GO-BT unabhängig davon Genüge getan, ob alle bzw. mindestens 34 Ausschussmitglieder an der Ausschusssitzung teilgenommen haben. Da für Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages keine dem Art. 76 Abs. 2 und 3 GG entsprechende Regelung gilt, war keine vorherige Zuleitung an den Bundesrat und die Bundesregierung erforderlich.

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(2) Etwas anders folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum fehlenden Gesetzesinitiativrecht des Vermittlungsausschusses. Dieser ist ein gemeinsames Organ des Bundestages und des Bundesrates und hat die Aufgabe, im Falle unterschiedlicher Auffassungen zwischen Bundestag und Bundesrat einen Einigungsvorschlag zu erarbeiten, über den der Bundestag sodann erneut zu beschließen hat (Art. 77 Abs. 5 Satz 5 GG). Er wird nur tätig, sofern er nach der Zustimmung des Bundestages zu einem Gesetzesentwurf von einem der in Art. 76 Abs. 1 GG genannten Initiativberechtigten angerufen wird (BVerfG, Urteil vom 7. Dezember 1999 - 2 BvR 301/98 - BVerfGE 101, 297 <307>; BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/07 - BVerfGE 125, 104 <121 f.> und vom 15. Januar 2008 - 2 BvL 12/01 - BVerfGE 120, 56 <76>). Im vorliegenden Fall ist dagegen die Initiative zur Einfügung des § 96 Abs. 4 BHO im Rahmen der Beratungen eines Ausschusses des Bundestages unter Erfüllung des Quorums des § 76 Abs. 1 GO-BT aus der Mitte des Bundestages heraus erfolgt.

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Bedenken an der formellen Verfassungsmäßigkeit folgen auch nicht aus der Nichteinhaltung des § 62 Abs. 1 Satz 2 GO-BT, wonach sich die Beschlussempfehlungen der Ausschüsse an den Bundestag nur auf die den Ausschüssen überwiesenen Vorlagen oder mit diesen in einem unmittelbaren Sachzusammenhang stehenden Fragen beziehen dürfen. Eine geschäftsordnungswidrige Beschlussempfehlung führt nur dann zu einer formellen Verfassungswidrigkeit des verabschiedeten Gesetzes, wenn die Geschäftsordnung die sich aus dem Grundgesetz unmittelbar ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren umsetzt. Daran fehlt es hier. Das in der verfassungsrechtlichen Literatur behandelte Verbot einer Denaturierung von Gesetzesvorlagen oder eines so genannten "Omnibus"-Verfahrens, wonach Gesetzesvorlagen während des parlamentarischen Verfahrens in ihren Grundzügen erhalten bleiben müssen und ein Gesetzesvorhaben nicht ohne Sachzusammenhang an ein anderes, bereits laufendes Gesetzgebungsverfahren angehängt werden darf (vgl. Brandner, Jura 1999, 449 <453>, Bryde, JZ 1998, 115 <117 f.>, vgl. auch Rossi, DVBl. 2017, 676 <679 ff.>; Schmidt-Jortzig/Schünemann, in: Kommentar zum GG, Stand November 1996, Art. 76 Rn. 99 ff.; siehe auch BGH, Urteil vom 17. Oktober 2003 - V ZR 91/03 - FamRZ 2004, 192 <193>, Kersten, in: Maunz/Dürig, GG, Stand September 2017, Art. 76 Nr. 64; Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 20; Rubel, in: Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 76 Rn. 24; vgl. auch Brüning, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand August 2016, Art. 76 Rn. 169), kommt hier nicht zum Tragen, weil - wie oben ausgeführt - der Haushaltsausschuss die Annahme des Gesetzesentwurfs in der geänderten Fassung mit den Stimmen aller Fraktionen empfohlen hat und deshalb eine erneute Einbringung durch die Mitte des Bundestages zur Wahrung des Initiativrechts eine bloße Förmelei darstellte. Überdies wäre ein - unterstellter - Verfassungsverstoß angesichts der im verfassungsrechtlichen Schrifttum vertretenen unterschiedlichen Auffassungen zur Zulässigkeit von Denaturierungen und "Omnibus"-Verfahren sowie in Ermangelung einschlägiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu im vorgenannten Sinne relevanten Änderungen und Ergänzungen von Gesetzesvorlagen in den Fachausschüssen jedenfalls nicht evident (vgl. zum Evidenzerfordernis - BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9 <25>, Beschlüsse vom 15. Januar 2008 - 2 BvL 12/01 - BVerfGE 120, 56 <79> und vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/07 - BVerfGE 125, 104 <132>; vgl. auch BGH, Urteil vom 17. Oktober 2003 - V ZR 91/03 - FamRZ 2004, 192).

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(3) Auch die weiteren Rügen der Kläger gegen die formelle Verfassungsgemäßheit des § 96 Abs. 4 BHO greifen nicht durch. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass die Rüge, der Bundesrechnungshof und die Bundesregierung hätten die Beratungen des Haushaltsausschusses unzulässig beeinflusst, nicht verfängt. Zu den Aufgaben des Bundesrechnungshofs gehört nach § 88 Abs. 2 BHO auch die Beratung des Deutschen Bundestages, weshalb der Bundesrechnungshof an den Sitzungen des Haushaltsausschusses teilnimmt. Dass er in dieser Funktion Bedenken gegen einen aus seiner Sicht zu weitgehenden Zugriff auf Akten vorbringt, die mit seiner Prüftätigkeit im Zusammenhang stehen, ist danach unbedenklich. Gleiches gilt für die Formulierungshilfe, die die Bundesregierung gegenüber dem Haushaltsausschuss geleistet hat. Eine solche ist zulässig und in der Geschäftsordnung der Bundesregierung geregelt (vgl. §§ 52 Abs. 2, 56 Abs. 3 GGO). Das Plenum des Bundestages ist auch nicht dadurch um die Wahrnehmung seiner Rechte gebracht worden, dass der dem Bundestag übermittelte Gesetzesentwurf unverändert die ursprüngliche Gesetzesbezeichnung ohne Hinweis auf die ergänzte Änderung der Bundeshaushaltsordnung getragen hat. Eine Änderung des Gesetzestitels kam erst nach der Beschlussfassung über die vom Ausschuss empfohlene Ergänzung der Gesetzesvorlage in Betracht. Dass die Vorlage erweitert worden war, konnte der Beschlussempfehlung ohne Weiteres entnommen werden. Die Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass die Kenntnisnahme von - gegebenenfalls auch noch kurzfristig vorgenommenen - Änderungen von Gesetzesvorlagen von den Abgeordneten erwartet werden kann und muss. Ob dies auch bei (besonders) umfangreichen Änderungen gilt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Änderungen unter Nummer 1 der Vorlage erschöpften sich in der Anfügung dreier kurzer Absätze bzw. eines Satzes an die vorhandenen Fassungen der §§ 96, 97 und 99 BHO. Soweit die Revision schließlich rügt, die veränderte Gesetzesinitiative sei nicht Gegenstand von drei Lesungen gewesen, übersieht sie, dass die Zahl von drei Lesungen nach dem Grundgesetz nicht vorgegeben ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 - BVerfGE 29, 221 <234>).

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bb) § 96 Abs. 4 BHO verstößt auch nicht gegen materielles Verfassungsrecht.

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(1) Die Vorschrift ist nicht wegen des von den Klägern geltend gemachten Widerspruchs zur Regelungssystematik des Informationsfreiheitsgesetzes verfassungswidrig. Das Verhältnis von § 96 Abs. 4 BHO zum Informationsfreiheitsgesetz bestimmt sich nach der den Vorrang anderer Informationszugangsrechte anordnenden Vorschrift § 1 Abs. 3 IFG.

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(2) § 96 Abs. 4 BHO erweist sich nicht deshalb als materiell verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber die im Informationsfreiheitsgesetz begründeten Ansprüche auf Zugang zu Informationen darin (nachträglich) beschränkt hat, soweit sie die Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs betreffen.

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Soweit die Revision unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 - 1 BvR 1978/13 - BVerfGE 145, 365 Rn. 20) einen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz des geltend gemachten Informationsfreiheitsrechts gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG geltend macht, ist diese Auffassung unzutreffend. Zwar eröffnet § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG. Einschränkungen der Zugänglichkeit und die Art der Zugangseröffnung durch den Gesetzgeber stellen für Dritte aber keine Beschränkung im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG dar. Vielmehr gestaltet der Gesetzgeber den Umfang der Zugänglichkeit im Zuge der Öffnung der Informationsquelle aus (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95 u.a. - BVerfGE 103, 44 <61> und Beschluss vom 20. Juni 2017 - 1 BvR 1978/13 - BVerfGE 145, 365 Rn. 22; vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 43.12 - NJW 2013, 2538 Rn. 13). Dabei hat der Gesetzgeber den Bezug zum Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG zu beachten, der als eine der Komponenten für die Informationsfreiheit wesensbestimmend ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Oktober 1969 - 1 BvR 46/65 - BVerfGE 27, 71 <81 f.>). Diese Leitlinie für die Ausgestaltung der Informationsfreiheit führt allerdings nicht zu einem Bestandsschutz für die Zugangsregelungen des Informationsfreiheitsgesetzes. Die Allgemeinzugänglichkeit nach dem Informationsfreiheitsgesetz kann vielmehr grundsätzlich zurückgenommen werden (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 5 Rn. 79). Das Grundrecht auf Informationsfreiheit ist auf die - auch nachträgliche - Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 - 7 B 14.11 - Buchholz 400 IFG Nr. 5 Rn. 9). Nur wenn aus Verfassungsrecht folgt, dass der Zugang als solcher weiter oder gar unbeschränkt hätte eröffnet werden müssen, ist ein einschränkendes Gesetz am Maßstab von Art. 5 Abs. 2 GG zu prüfen (zum rundfunkmäßigen Zugang vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95 u.a. - BVerfGE 103, 44 <61 f.>). Das ist hier nicht der Fall. Die Eröffnung eines allgemeinen Zugangs zu Informationsbeständen der Exekutive stellt zwar ein grundsätzlich geeignetes Mittel dar, um einen offenen Prozess politischer Meinungs- und Willensbildung als Voraussetzung demokratischer Legitimation zu gewährleisten und konkretisiert so das Demokratieprinzip und zugleich die Informationsfreiheit in ihrer Funktion für die politische Willensbildung. Verfassungsrechtlich zwingend geboten ist dies aber nicht.

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(3) Der Erlass von § 96 Abs. 4 BHO verstößt nicht gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes. Die Anwendung des am 19. Juli 2013 und damit während des laufenden Verwaltungsverfahrens in Kraft getretenen § 96 Abs. 4 BHO beeinträchtigt kein schutzwürdiges Vertrauen der Kläger.

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Maßgeblich für die Beurteilung des Informationszugangsanspruchs ist nicht der Zeitpunkt der Antragstellung oder der behördlichen Ablehnungsentscheidung, sondern die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - NVwZ 2010, 321 Rn. 33), die vor dem Oberverwaltungsgericht am 27. August 2015 stattgefunden hat. Die Anwendung von § 96 Abs. 4 BHO zu diesem Zeitpunkt führt nicht zu einer echten Rückwirkung zum Nachteil der Kläger.

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Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet bei rückwirkenden Gesetzen in ständiger Rechtsprechung zwischen Gesetzen mit echter Rückwirkung, die grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 u.a. - BVerfGE 45, 142 <167 f.>, vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 Rn. 42 f. und vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 - BVerfGE 135, 1 Rn. 37), und solchen mit unechter Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 Rn. 42 f. und vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 - BVerfGE 135, 1 Rn. 37). Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 Rn. 42 und vom 17. Dezember 2013 - 1 BvL 5/08 - BVerfGE 135, 1 Rn. 38). Eine Rechtsnorm entfaltet hingegen unechte Rückwirkung, wenn sie auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 Rn. 43).

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Danach ist durch den Erlass von § 96 Abs. 4 BHO keine echte Rückwirkung eingetreten. Die Rechtsnorm hat nicht nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingegriffen. Vielmehr haben die Kläger zum Zeitpunkt des Inkrafttretens von § 96 Abs. 4 BHO das Widerspruchsverfahren betrieben und nach seinem erfolglosen Abschluss den Klageweg beschritten. Auch besteht kein Anlass, ausnahmsweise von einer unzulässigen unechten Rückwirkung auszugehen. Abgesehen davon, dass die Kläger bereits nicht substantiiert geltend machen, Vertrauen in besonderer Art und Weise bereits betätigt zu haben, genießt die bloße Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig fortbestehen, keinen besonderen Schutz.

37

Auch der Grundsatz der Verfahrensfairness ist nicht verletzt worden. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass keine Anhaltspunkte für eine bewusste Verfahrensverzögerung der Beklagten vorliegen (UA S. 15). An diese Feststellung ist der Senat mangels erhobener Verfahrensrügen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Die Rüge des Klägers, kraft ungeschriebenen Überleitungsrechts sei das bisherige Recht anzuwenden, wenn wesentliche Rechtspositionen betroffen seien, in die nach den Grundsätzen über die echte oder unechte Rückwirkung von Gesetzen nicht ohne angemessene Übergangsregelung eingegriffen werden dürfe, übersieht, dass solche Umstände hier nicht vorliegen.

38

b) Die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts, dass sich der Schutz "der entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen" auf diejenigen Akten erstreckt, die inhaltlich den zur jeweiligen Prüfungstätigkeit geführten Akten des Bundesrechnungshofs entsprechen, § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO aber nicht spiegelbildlich identische Aktenbestandteile fordert, ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

39

Der Wortsinn der Formulierung "entsprechenden Akten" in § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO weist darauf hin, dass die Informationen sowohl beim Bundesrechnungshof als auch bei der geprüften Behörde vorliegen und eine inhaltliche Entsprechung aufweisen müssen. Es lässt sich entgegen der Auffassung der Revision dem Wortlaut jedoch nicht entnehmen, dass nur spiegelbildlich identische Aktenbestandteile von der Vorschrift erfasst sind. Dies wird auch durch die Entstehungsgeschichte belegt. Sie verdeutlicht die Absicht des Gesetzgebers, ein einheitliches Schutzniveau zu gewährleisten, unabhängig davon, in welchen Akten sich die Informationen befinden. Eine Beschränkung des Schutzes auf spiegelbildlich identische Aktenbestandteile ist damit nicht vereinbar (BT-Drs. 17/13931 S. 4). Diesem Ergebnis widerspricht auch nicht die grundsätzlich gebotene enge Auslegung der dem Informationszugangsanspruch entgegenstehenden Versagungsgründe des Informationsfreiheitsgesetzes (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 9), die Folge eines am Gesetzeszweck orientierten Gesetzesverständnisses ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - BVerwGE 151,1 Rn. 27). Eine Auslegung im Sinne der Revision würde demgegenüber dem Schutzzweck des § 96 Abs. 4 BHO nicht gerecht und das Regelungsanliegen des Gesetzgebers verfehlen.

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II. Die Anschlussrevision der Beklagten ist nicht begründet.

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1. Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass sich der Schutz "der entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen" nicht auf die Teile des Vermerks des Bundesministeriums mit eigenständigen Schlussfolgerungen und Bewertungen des Ministeriums in Dokument Nr. 7 erstreckt.

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Da - wie ausgeführt - das Merkmal der "entsprechenden Akten" in § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO in der Weise auszulegen ist, dass die Akten bei der geprüften Stelle ihrem konkreten Inhalt nach denen des Bundesrechnungshofs entsprechen müssen, sind Informationen, die nur bei der geprüften Behörde vorliegen, nicht erfasst. Das Berufungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass der Schutzzweck des § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO nicht so weit geht, auch alle Äußerungen, Bewertungen und Schlussfolgerungen der geprüften Stelle, aus denen sich Rückschlüsse auf das Ergebnis der Prüfung ziehen lassen, zu erfassen. Dass die geprüfte Stelle regelmäßig auch informationspflichtige Stelle nach § 1 Abs. 1 IFG ist, verlangt keine entsprechende Auslegung von § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO. Den Gesetzesmaterialien lässt sich entgegen der Auffassung der Anschlussrevision das Gebot eines weitergehenden Schutzes nicht entnehmen. Das Gesetz strebt zwar ein einheitliches Schutzniveau an. Ein geschlossenes System für den Zugang zu Informationen nach § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO hat der Gesetzgeber aber nicht geschaffen. Ein Schutz der Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle kann nach Maßgabe des Versagungsgrundes des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG unter den vom Senat aufgestellten Voraussetzungen erlangt werden (vgl. Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 37 ff.). Im Übrigen kommen für den Fall, dass aus diesem Teil des Vermerks Rückschlüsse auf geschützte Aktenteile möglich sind, auch Schwärzungen der Passagen in Betracht.

43

2. Die von der Anschlussrevision geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor.

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a) Die Anschlussrevision rügt als Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, das Oberverwaltungsgericht habe eine fehlerhafte Sachverhaltswürdigung vorgenommen, weil es nicht festgestellt habe, dass die Teile des Dokuments Nr. 7, die sich auf die von dem Bundesministerium aus der Prüfung des Bundesrechnungshofs gezogenen Konsequenzen bezögen, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen des Beigeladenen enthielten. Damit kann sie nicht durchdringen.

45

Die dem materiellen Recht zuzurechnende Sachverhaltswürdigung, die vorrangig Aufgabe des Tatrichters ist, unterliegt nur eingeschränkter Nachprüfung durch das Revisionsgericht. Die Freiheit richterlicher Überzeugungsbildung findet ihre Grenzen nicht nur im anzuwendenden Recht und dessen Auslegung, sondern auch in Bestimmungen, die den Vorgang der Überzeugungsbildung leiten. Hierzu zählen etwa gesetzliche Beweisregeln, allgemeine Erfahrungssätze und die Denkgesetze. Des Weiteren verlangt das Gebot der freien Beweiswürdigung, dass das Gericht seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt. Das Gericht darf also nicht in der Weise verfahren, dass es einzelne erhebliche Tatsachen oder Beweisergebnisse nicht zur Kenntnis nimmt oder nicht in Erwägung zieht. Danach liegt ein Verstoß gegen dieses Gebot vor, wenn ein Gericht von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, es insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. In solchen Fällen fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die innere Überzeugungsbildung des Gerichts (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - BVerwGE 151, 1 Rn. 43).

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Ein solcher Verfahrensfehler ist dem Oberverwaltungsgericht nicht unterlaufen. Es hat nicht einzelne erhebliche Tatsachen oder Beweisergebnisse unberücksichtigt gelassen. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der Beigeladene wirtschaftlich in der Sponsorenwerbung aktiv sei und hat insoweit wettbewerbsrelevante Umstände angenommen. Dem Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen lasse sich aber nicht entnehmen, dass gerade die hier relevanten Teile des Vermerks Informationen zur wirtschaftlichen Lage des Beigeladenen enthielten, die bei einer Offenlegung zu Nachteilen im Wettbewerb führen könnten. Damit hat das Oberverwaltungsgericht entscheidungstragend darauf abgehoben, dass insoweit Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der Beigeladenen nicht in Rede stünden. Ergänzend hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass das öffentliche Ansehen des Beigeladenen für sich genommen kein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis sei, das Rückschlüsse auf wettbewerbsrelevante Tatsachen zulasse. Schließlich hätte es hinreichender Darlegung bedurft, warum die Teile des Vermerks mit Bezug zu technischem und kaufmännischem Wissen angesichts des Zeitablaufs von 12 Jahren noch als schutzwürdig anzusehen seien (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 7 C 2.15 - BVerwGE 154, 231 Rn. 36; vgl. auch Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 95).

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b) Auch die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe den Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) verletzt, weil aufklärungsbedürftig gewesen sei, ob die Teile des Vermerks, die sich auf die von dem Bundesministerium aus der Prüfung des Bundesrechnungshofs gezogenen Konsequenzen bezögen, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Beigeladenen enthielten, bleibt ohne Erfolg.

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Zur Darlegung eines Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) muss entweder aufgezeigt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht insbesondere durch die Stellung eines unbedingten Beweisantrags oder zumindest durch eine bloße Beweisanregung in Gestalt eines so genannten Hilfsbeweisantrags auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben gerügt wird, hingewirkt worden ist und die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2013 - 7 B 46.12 - juris Rn. 4 m.w.N.). Die Beklagte hat aber weder vor dem Oberverwaltungsgericht einen Beweisantrag gestellt noch auf die Vornahme einer weiteren Sachverhaltsaufklärung hingewirkt. Dem Oberverwaltungsgericht musste sich eine weitere Sachverhaltsaufklärung auch nicht aufdrängen. Es hatte insbesondere keinen Anlass, deshalb einen Beweisbeschluss zur Vorlage des vollständigen und ungeschwärzten Aktenvorgangs durch die Beklagte zu erlassen und auf ein "in-camera"-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hinzuwirken. Bereits das Verwaltungsgericht hat auf der Grundlage des Vortrags der Beklagten ausgeführt (UA S. 14), dass die Beklagte zu dem hier streitigen Teil des Dokuments Nr. 7 einen möglichen Zusammenhang mit exklusivem technischem bzw. kaufmännischem Wissen des Beigeladenen nicht dargelegt habe. Die insoweit unterlegene Beklagte hätte deshalb von der Relevanz dieses Umstands auch im Berufungsverfahren ausgehen und substantiiert vortragen müssen. Allerdings hat sich die Beklagte nur darauf berufen, dass das gesamte Dokument Nr. 7 von § 96 Abs. 4 Satz 4 BHO erfasst sei. Auf die Erwägung des Verwaltungsgerichts ist sie nicht weiter eingegangen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte zu dem Dokument Nr. 7 lediglich angegeben, dass sich die dort behandelten Punkte konkret darauf bezögen, was Inhalt der Prüfung des Bundesrechnungshofs und dessen Beanstandungen gewesen sei. Die in dem Dokument dargelegten Schlussfolgerungen des Bundesministeriums ließen sich daher inhaltlich nicht von dem Prüfbericht des Bundesrechnungshofs trennen. Zu den in Rede stehenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen hat die Beklagte jedoch nichts weiter dargelegt.

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Der Hilfsantrag bleibt aus den genannten Gründen ohne Erfolg.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.