Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2022-04-21, Aktenzeichen 10 LC 204/20

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 22. Juli 2020, soweit es der Klage stattgegeben hat, abgeändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten beider Instanzen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018.

2

Die Klägerin ist als im Juli 2017 gegründete Gesellschaft bürgerlichen Rechts landwirtschaftlich als reiner Grünlandbetrieb tätig. Gesellschafter sind F. G. (75 %) und seine Tochter H. G. (25 %). Die Klägerin beantragte am 20. November 2018 die Gewährung einer Dürrehilfe für das Jahr 2018. In ihrem Antrag bezifferte sie ihren dürrebedingten Schaden unter Verwendung des Tabellenblatts für selbstverbrauchtes Grünlandfutter auf 29.973,25 EUR (Bl. 41 VV).

3

Den Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 25. Juni 2019 ab mit der Begründung, der gemäß Ziffern 5.1 und 5.2 der Bund-Länder Verwaltungsvereinbarung von ihr errechnete Schaden in Höhe von 17.635,45 EUR sei nicht größer als der durchschnittliche Cashflow III im vorangegangen Dreijahreszeitraum in Höhe von 22.214,67 EUR. Gesichtspunkte, die eine andere Entscheidung rechtfertigen würden, seien nicht erkennbar.

4

Die Beklagte legte ihrer Berechnung des Schadens unter Verwendung des Tabellenblatts für Marktfrüchte folgende Daten zugrunde (vgl. Bl. 50 VV):

5

Nutzung

Fläche

Erntemenge Ø 3 Vorjahre dt/ha

Erntemenge 2018 dt/ha

Preise Ø 3 Vorjahre EUR/dt

Preise 2018 EUR/dt

Erlös Ø 3 Vorjahre

Erlös 2018

Dauerwiesen und Weiden

68,17

8,50

4,20

78,38

98,90

45.416,90

28.316,45

Ackerwiesen

2,16

10,10

5,50

78,38

98,90

1.709,94

1.174,93

6

Hiergegen hat die Klägerin am 25. Juli 2019 Klage erhoben. Der Schaden betrage 29.973,25 EUR. Bei der Antragstellung sei von ihr in dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Formular richtigerweise statt dem durchschnittlichen Preis der drei Vorjahre für Marktfrüchte wie bei selbstverbrauchtem Grundfutter der höhere Preis aus dem Jahr 2018 (98,90 EUR) zugrunde gelegt worden.

7

Für ihren Betriebstyp sei das von ihr verwendete Tabellenblatt für „selbstverbrauchtes Grundfutter“ mit dem Preis für das Jahr 2018 zu verwenden gewesen, da aufgrund der Wirtschaftsweise und bedingt durch die Qualität der Grünlandflächen sowie deren Lage ausschließlich in Natur und Landschaftsschutzgebieten die Einstufung als Marktfruchtbetrieb mit dem niedrigeren Durchschnittspreis der drei Vorjahre nicht zu rechtfertigen sei. Dies würde ihre tatsächliche Situation im Dürrejahr 2018 nicht abbilden. Sie habe den gesamten Aufwuchs der ca. 70 ha Grünland als Landschaftspflegematerial an ein Biogasunternehmen veräußert. Wegen der Einschränkungen bei Düngung und Mahdtermin sei der Aufwuchs nicht als gewöhnliche Silage oder Heugras zu veräußern gewesen. Die Menge sei aufgrund der Trockenheit so gering gewesen, dass insgesamt ein Erlös in Höhe von brutto 5.835,83 EUR, mithin 83 EUR/ha zu erzielen gewesen sei. Die Berechnung der Beklagten, die von Erlösen in Höhe von 29.491,39 EUR im Jahr 2018 ausgehe, werde den Besonderheiten des klägerischen Betriebes somit nicht gerecht. Daher müssten entweder die tatsächlichen Erlöse berücksichtigt oder weiterhin mit dem Tabellenblatt für Futterbaubetriebe (selbstverbrauchtes Grundfutter) gerechnet werden.

8

Die Klägerin hat erstinstanzlich, nachdem sie zunächst einen Verbescheidungsantrag gestellt hatte, zuletzt beantragt,

9

den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 25. Juni 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 von 12.461,87 EUR nebst 6 % Zinsen seit Klageerhebung zu bewilligen.

10

Die Beklagte hat erstinstanzlich beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung führt sie aus, dass durch die Bund-Länder Vereinbarung vom 18. April 2019 eine Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für Unternehmen erfolge, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet seien. Nach Ziffer 4.2 liege eine Existenzgefährdung vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet sei. Dies sei in der Regel der Fall, wenn der gemäß den Ziffern 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer sei als der durchschnittliche Cashflow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Gemäß Ziffer 5.1 der Verwaltungsvereinbarung würden Billigkeitsleistungen zum Ausgleich der durch die Dürre unmittelbar verursachten Schäden gewährt. Der Schaden werde aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und in der Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden seien, berechnet. Es gälten die Ziffern 3.1 und 3.3 der nationalen Rahmenrichtlinien. Die Berechnung des Schadens erfolge auf der Ebene des einzelnen Empfängers. Alternativ könne der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß den Ziffern 3.1 und 3.3 der nationalen Rahmenrichtlinien könnten die Länder das Berechnungsschema der Tabellen 1 - 3 der Anlage verwenden.

13

Mit Durchführungserlass vom 1. November 2018 und dem veröffentlichten Antragsvordruck sei unter anderem die Feststellung einer Existenzgefährdung nach Ziffer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung auf der Grundlage der Buchungsabschlüsse 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 festgelegt worden. Die Überprüfung der Antragsvoraussetzungen seien in diesem Verfahren bei allen Antragstellern mit diesen Unterlagen vorgenommen worden. Zur Ermittlung des Cashflow III sei das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage zur Verwaltungsvereinbarung zu verwenden gewesen. Dieses Berechnungsschema sei im gesamten Verfahren Dürrehilfe einheitlich angewendet worden. Zur Ermittlung des Cashflow III seien entweder die Daten aus den vorzulegenden Buchungsabschlüssen oder aus der zu erstellenden Einnahme-Überschussrechnung für diesen Zeitraum übernommen worden.

14

Da die Klägerin keine Tierhaltung betreibe, sei die Erfassung der Kulturarten (Grünland, etc.), die nicht für die eigene Grundfutterversorgung vorgesehen seien, in der Tabelle Marktfrüchte vorzunehmen gewesen. Dies sei von der Klägerin entgegen der Einleitung zum Antrag so nicht vorgenommen worden. Hintergrund der differenzierten Erfassung der Kulturarten als „Marktfrüchte“ und „selbstverbrauchtes Grundfutter“ sei die unterschiedliche monetäre Bewertung der ermittelten Ertragsdifferenzen. Die zu verwendenden Preise für den Referenzzeitraum für das Dürrejahr seien einheitlich vorgegeben worden. Aufgrund des Ertragsrückgangs in 2018 seien die Preise für die Produkte in 2018 tendenziell angestiegen. Da selbstverbrauchtes Grundfutter in 2018 wiederbeschafft habe werden müssen, sei der Durchschnittsertrag aus dem Referenzzeitraum und aus dem Dürrejahr mit dem Preis aus 2018 anzusetzen gewesen, sodass der Schaden dem Wiederbeschaffungswert entspreche. Dadurch habe die Beschaffung von Grundfutter zu den Preisen im Jahr 2018 ermöglicht werden sollen. Die Berechnung des Schadens unter Bewertung als selbstverbrauchtes Grundfutter könne schon aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Antragstellern sowie aus dem mangelnden Erfordernis der Klägerin einer Wiederbeschaffung des Grundfutters nicht erfolgen.

15

Im Rahmen der Antragsprüfung seien bei der Klägerin die beantragten Kulturen aus der Tabelle „selbstverbrauchtes Grundfutter“ in die Tabelle „Marktfrüchte“ übernommen worden. Aufgrund der unterschiedlichen Preise in den Vorjahren und im Dürrejahr 2018 sei der Schaden dann geringer als bei der Ermittlung des Schadens als Wiederbeschaffungswert und auch geringer als der Cashflow III. Dieser betrage bei der zutreffender Weise vorzunehmenden Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Einkünfte des Gesellschafters zudem sogar 39.960 EUR. Die Voraussetzungen für eine Gewährung der Billigkeitsleistung lägen daher für die Klägerin nicht vor.

16

Entsprechend Ziffer 3 Absatz 2 der Verwaltungsvereinbarung werde die Billigkeitsleistung nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen sei. Die durchschnittliche Jahreserzeugung sei der im vorausgegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag. Damit werde eindeutig definiert, dass nur der Naturalertrag (dt/ha) des betreffenden Unternehmens für die weitere Berechnung der Schadenshöhe der Billigkeitsleistung herangezogen werden könne. Daher könnten individuelle Verkaufspreise des antragstellenden Unternehmens nicht herangezogen werden. Lediglich die betriebsindividuellen Erträge je Kultur, nachgewiesen durch belastbare Unterlagen, würden berücksichtigt. Da für ökologische Bewirtschaftungsweisen keine gesonderten Ernteermittlungen und auch keine gesonderten Preisermittlungen vorlägen, werde nicht zwischen konventioneller und ökologischer Bewirtschaftungsweise unterschieden. Dabei sei sie – die Beklagte – davon ausgegangen, dass bei konventionell wirtschaftenden Betrieben mit höheren Erträgen und geringerem Preis ein ähnlicher Umsatz vorliege, wie bei ökologisch bewirtschafteten Unternehmen mit geringeren Erträgen und höherem Preis. Dementsprechend seien alle Antragsteller gleichbehandelt worden.

17

Würde man dem Vortrag der Klägerin zu den eingeschränkten Bewirtschaftungsmöglichkeiten folgen, würde dieser nicht nur bei den Erträgen im Jahr 2018, sondern auch bei den Erträgen im Referenzzeitraum Berücksichtigung finden müssen. Der sich dann ergebende Schaden wäre vermutlich noch geringer.

18

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22. Juli 2020 den Bescheid der Beklagten vom 25. Juni 2019 aufgehoben und sie verpflichtet, der Klägerin 12.461,87 EUR als Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 zu bewilligen, auf diesen Betrag Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung, höchstens 6 %, zu zahlen, und im Übrigen die Klage abgewiesen.

19

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht Folgendes ausgeführt: Die Ablehnung der Gewährung einer Dürrebeihilfe sei rechtswidrig, denn die Klägerin habe einen Anspruch auf Bewilligung einer Dürrebeihilfe in Höhe von 12.461,87 EUR. Das Ermessen der Beklagten sei insoweit auf Null reduziert. Die Berechnung des Schadens im Dürrejahr 2018 durch die Beklagte sei willkürlich erfolgt. Sie habe ermessensfehlerhaft den durchschnittlich erwirtschafteten Ertrag auf Weiden und Ackerland und die durchschnittlich zu erzielenden Preise bei einem Verkauf der Erträge als Grassilage aus konventionellem Anbau und Vermarktung zugrunde gelegt. Damit sei sie von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Der Schaden der Klägerin belaufe sich auf mindestens 41.303,03 EUR. Dies ergebe sich aus den von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Rechnungen vom 12. Juli 2018 und 24. September 2018, ausweislich derer sie ihren Aufwuchs im Jahr 2018 als Landschaftspflegematerial zu einem Gesamterlös von 5.835,83 EUR veräußert habe. Die Klägerin habe in ihrem Antragsformular angegeben, einen Ökobetrieb zu führen. In einem solchen Fall sei nach dem Merkblatt der Beklagten vorgesehen, dass die Vorgehensweise einzelfallbezogen mit der Beklagten abgestimmt werde. Der Praxis der Beklagten entspreche es ferner, dass nach Nr. 5.1 Satz 4 der Verwaltungsvereinbarung, den sie zur Schadensberechnung heranziehe, die Berechnung des Schadens auf der Ebene des einzelnen Empfängers erfolge. Zwar könne der Schaden nach Nr. 5.1 Satz 5 der Verwaltungsvereinbarung alternativ auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Dies gelte aber nur für den Fall, dass eine Berechnung des Schadens auf der Ebene des Betriebs nicht möglich sei, weil der Betroffene keine entsprechenden Daten bereithalte. Dem entsprächen auch Nr. 5.3 Sätze 3 und 4 des Durchführungserlasses und Nr. 3 Buchstabe d) des Merkblatts. Danach seien betriebsindividuelle Buchführungsdaten vorrangig heranzuziehen. Darüber hinaus könne ein größerer Verlust anerkannt werden, sofern ein Antragsteller diesen anhand belastbarer Unterlagen nachweise (Nr. 5.3 Satz 5 des Durchführungserlasses). Dies sei hier der Fall. Es sei kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dem höchst betriebsindividuellen Cashflow III auch dann einen Schaden gegenüberzustellen, der sich vor allem aus Standardwerten ergeben solle, wenn der betriebsindividuelle Schaden belegt werden könne und es Berechnungsmethoden gebe, die die betriebsindividuelle Lage zutreffender abbildeten. Die Beklagte hätte jedenfalls an die Klägerin herantreten und sie gegebenenfalls um die Vorlage ergänzender Unterlagen bzw. Nachweise bitten müssen, wie sie es auch mit Schreiben vom 13. März 2019 bezüglich der fehlenden Buchabschlüsse für die Berechnung des Cashflows getan habe. Dass für die Berechnung der Erlöse im Basiszeitraum 2014 bis 2016 auf standardisierte Werte zurückgegriffen werde, sei allerdings nicht zu beanstanden. Denn für diesen Zeitraum seien betriebsindividuelle Daten nicht vorhanden gewesen, da die Klägerin erst am 1. Juli 2017 gegründet worden sei. Da die Beklagte standardisierte Werte für die Grünlandbewirtschaftung nach den Regeln des ökologischen Landbaus nicht vorhalte, müsste hier auf die Durchschnittserträge und -preise aus konventionellem Anbau zurückgegriffen werden. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob der Preis für „selbstverbrauchtes Grundfutter“ oder für „Marktfrüchte“ zugrunde zu legen sei, da sich bereits nach dem niedrigeren Preis ein Schaden in Höhe von 41.303,30 EUR ergebe, der den Cashflow III übersteige. Dem stünde auch nicht entgegen, dass die Klägerin die Rechnungen erst am 15. April 2020 vorgelegt habe. Denn die Klägerin habe nicht wissen können, dass es maßgeblich auf ihre tatsächlich erzielten landschaftlichen Erlöse ankomme. Aus dem Merkblatt der Beklagten vom 12. November 2018 und den Tabellen über die durchschnittlich erzielten Erträge und Erlöse ergebe sich, dass eine weitere Abstimmung zwischen der Klägerin und der Beklagten vorgesehen sei. Dass die Beklagte bei der Berechnung des Schadens den Umstand, dass die Klägerin am ökologischen Landbau teilnehme, ohne weitere Information der Klägerin unberücksichtigt gelassen habe, könne ihr bei der Frage nach vollständigen Antragsunterlagen nicht zum Nachteil gereichen. Die Erwägungen der Beklagten begründeten jedenfalls keinen sachlichen Grund für die willkürlich von ihr vorgenommene Einschätzung, für die Klägerin gälten dieselben durchschnittlichen Erträge und Preise wie für nicht ökologisch wirtschaftende Betriebe. Gegen eine solche Annahme spreche auch bereits die Tatsache, dass die Beklagte in ihrem Merkblatt ein anderes Verfahren festgelegt und in ihrer Excel Datei über Durchschnittserträge und -preise ausdrücklich eine eigene Tabelle der Durchschnittspreise mit gesonderten Zeilen auch für Zuckerrüben, Silomais, Ackergras und Weiden aus Ökolandbau vorgesehen habe. Die Klägerin habe in den drei Jahren vor 2018 einen Erlös von durchschnittlich 47.138,86 EUR erwirtschaftet und im Jahr 2018 5.835,83 EUR. Daraus ergebe sich ein Schaden in Höhe von 41.303,03 EUR. Dabei könne offen bleiben, ob der durchschnittliche Cashflow III 22.214,67 EUR oder - wie von der Beklagten zuletzt angenommen - 39.960,00 EUR betrage, weil beide geringer seien als der Schaden. Hinsichtlich des Cashflows III hätte die Beklagte prüfen müssen, ob und wie die Einkünfte eines Gesellschafters, der Gesellschaftsanteile an mehreren Gesellschaften halte, Berücksichtigung fänden.

20

Gegen dieses der Beklagten am 15. September 2020 zugestellte Urteil hat sie am 17. September 2020 die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung ihrer Berufung hat sie ihre Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren wiederholt und ergänzend ausgeführt:

21

Bei der Dürrehilfe handele es sich um eine Billigkeitsleistung ohne Rechtsanspruch, die im Rahmen eines „Massenverfahrens“ innerhalb eines begrenzten Zeitraums abzuwickeln gewesen sei. Allein in Niedersachsen und Bremen seien über 4.600 Anträge gestellt worden. Die Bund-Länder Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 sei eine ermessenslenkende Regelung und der Regelungsgeber, das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML), könne einseitig Kriterien festlegen, an die die freiwillige Billigkeitsleistung der Dürrehilfe gekoppelt sei. Die nationale Rahmenrichtlinie eröffne die Möglichkeit, die in der Verwaltungsvereinbarung gemachten Vorgaben auch strenger auslegen zu können. Mit dem Durchführungserlass des ML vom 1. November 2018 und dem veröffentlichten Antragsvordruck sei die Feststellung einer Existenzgefährdung nach Ziff. 4.2 der Verwaltungsvereinbarung auf der Grundlage der Buchabschlüsse 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 festgelegt worden. Die Überprüfung der Antragsvoraussetzungen sei bei allen Antragstellern mit diesen Unterlagen vorgenommen worden. Zur Ermittlung des Cashflows III sei im gesamten Verfahren Dürrehilfe das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage zu der Verwaltungsvereinbarung verwendet worden. Nach Ziffer 3 der Verwaltungsvereinbarung sei die durchschnittliche Jahreserzeugung auf der Basis des im vorangegangenen Dreijahreszeitraum erzielten Naturalertrages zu ermitteln gewesen. Dies sei auch im einheitlichen Antragsvordruck für das Dürrehilfeprogramm 2018 so vorgegeben worden. In Ziffer 3.2 des Durchführungserlasses des ML vom 1. November 2018 sei geregelt, dass zur Ermittlung des Cashflows III das in den Antragsunterlagen enthaltene Berechnungsschema zu verwenden sei. Ihr sei als Bewilligungsbehörde durch das ML vorgegeben worden, wie die Anträge nach den vorgegebenen Kriterien, speziell auch bezüglich der Ermittlung des Cashflows III, einheitlich zu bearbeiten gewesen seien. Die Schadensberechnung von Grundfutter wie Grünland, Ackerfutter, Gras- und Maissilage und Heu, welches nicht für die Tierhaltung benötigt werde, sei wie für Marktfrüchte vorzunehmen gewesen, da das Futter im Dürrejahr 2018 nicht für die eigene Tierhaltung erworben hätte werden müssen. Dies folge auch aus dem Vermerk der Landwirtschaftskammer vom 26. Oktober 2018 zur Schadensermittlung für selbst verbrauchte Grundfuttermittel (Bl. 149 d.A.). Da für Grünland und Grassilage in der ökologischen Wirtschaftsweise keine standardisierten Durchschnittserträge zur Verfügung gestanden hätten, seien bei Ökobetrieben für diese Kulturen die gleichen Erträge und Preise angenommen worden wie für konventionell wirtschaftende Betriebe. Dabei sei sie davon ausgegangen, dass Ökobetriebe mit geringeren Erträgen und höheren Preisen den gleichen Umsatz erzielen würden wie konventionelle Betriebe, und dass in der ökologischen Landwirtschaft die Erträge in ähnlicher Größenordnung zurückgegangen seien, wie in der konventionellen Landwirtschaft. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die monetären Erlöse - hier in Höhe von 5.835,83 EUR - bei der Schadensermittlung nicht zu berücksichtigen. Der monetäre Schaden werde ausschließlich über die von ihr zur Verfügung gestellten standardisierten Preise ermittelt. Zudem hätte die Klägerin auch einen höheren Verkaufspreis für die gelieferte Ware verlangen können und die vorgelegten Rechnungen würden nichts über den Umfang der gelieferten Grasmenge aussagen. Da bei Futterbaubetrieben die Erntemengen in den Vorjahren und in 2018 sich kaum hätten belegen lassen können, seien generell bei den entsprechenden Kulturen (Grünland, Grassilage, Ackergras) regionale Ernteergebnisse verwendet worden. Soweit in der von dem Durchführungserlass vom 1. November 2018 zitierten Ziffer 5.3 von „betriebsindividuellen Buchführungsdaten“ die Rede sei, bezögen sich diese nur auf den Nachweis von Erträgen in dt/ha oder to/ha. Betriebsindividuelle Verkaufserlöse seien damit generell nicht gemeint. Die Dürrehilfe werde auf der Grundlage eines Ertragsverlustes (in dt/ha, to/ha) und nicht eines Erlösverlusts berechnet. Sie habe keinen Grund dafür gesehen, ergänzende Unterlagen zur Ermittlung des Cashflows III anzufordern, da im Futterbaubereich keine einzelbetriebliche Ertragsermittlung vorgenommen werde. Dementsprechend hätten auch die von der Klägerin vorgelegten Rechnungen für den Verkauf des Ernteguts keine Ertragsangaben enthalten. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts habe sie - die Beklagte - nach dem Merkblatt des ML insbesondere auch kein anderes Verfahren festgelegt. Die Anwendung von betrieblichen Angaben beziehe sich allein auf den Nachweis von Ertragswerten in dt/ha oder to/ha. Sofern diese aus der Buchführung oder anderen Nachweisen (Lieferscheine, Rechnungen, Wiegekarten) nicht hätten nachgewiesen werden können, habe sie die Standardwerte entsprechend der Tabelle des niedersächsischen Landesstatistikamts zugrunde gelegt. Sofern für ökologisch wirtschaftende Unternehmen keine belastbaren Erträge und Verkaufspreise hätten vorgelegt werden können, bliebe nur der von ihr gewählte Weg, die Erträge und Verkaufspreise von konventioneller Bewirtschaftung zu übernehmen. Die Verwendung von betriebsindividuellen Verkaufspreisen verbiete sich, da die Dürrehilfe nicht für eine Erlösdifferenz zwischen dem Referenzzeitraum und dem Dürrejahr 2018 gewährt werde. Die Berechnung des Verwaltungsgerichts sei gänzlich abwegig da sie - die Beklagte - nicht die Differenz zwischen dem Referenzzeitraum und einem betrieblich nachgewiesenen monetären Erlös als Grundlage für die Berechnung der Billigkeitsleistung heranziehe. Bei der Entscheidung, ob eine Billigkeitsleistung gewährt werden könne oder nicht, habe sie - die Beklagte - sich eindeutig an den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung und des ML orientiert, um eine einheitliche Bewilligungspraxis zu gewährleisten. Auch wegen der zeitlichen Begrenzung der Abwicklung der Anträge und die Verausgabe der Haushaltsmittel sei eine praktikable Umsetzung der Vorgaben der Billigkeitsleistung notwendig gewesen. Wäre sie den Überlegungen des Verwaltungsgerichts bei der Aufstellung der Fördervoraussetzungen zur Ermittlung des Cashflows III gefolgt, hätte eine sachgerechte und zeitnahe Bewilligung der Haushaltsmittel nicht erfolgen können. Das ML setze die Kriterien für eine einheitliche Bewilligung der Dürrebeihilfe fest. Sie - die Beklagte - habe daher ermessensfehlerfrei nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie, der Verwaltungsvereinbarung und der Vorgaben des ML entschieden und dabei die relevanten Belange angemessen gewichtet, um eine einheitliche Praxis bei diesem Massenverfahren zu gewährleisten.

22

Die Beklagte beantragt,

23

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 22. Juli 2020 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

24

Die Klägerin beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

27

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das der Klage weitgehend stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 25. Juni 2019 über die Ablehnung der von ihr beantragten Dürrehilfe und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 in Höhe von 12.461,87 EUR sowie Zinsen hierauf in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung, höchstens 6 %. Denn die Beklagte hat die Dürrehilfe gegenüber der Klägerin rechtsfehlerfrei mit der Begründung ablehnt, der errechnete Schaden sei nicht größer als der durchschnittliche Cashflow III im vorangegangen Dreijahreszeitraum.

28

Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen.

29

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4 im Folgenden: RRL) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (im Folgenden: VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 VV). Nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe (Nr. 1.2 Satz 1 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Sätze 2 und 3 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV).

30

Die Klägerin hat daher lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über ihren Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13). Eine solche ist von der Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid auch erfolgt, ohne dass sie dabei die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung überschritten hätte (§ 1 NVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, insbesondere hat die Beklagte die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 14).

31

Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, Rn. 23 m.w.N.). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie Urteil vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Die Gerichte haben solche Verwaltungsvorschriften vielmehr als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Bewilligungsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 21.02.2006 – 10 LB 45/03 –, juris Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 –, juris Rn. 19 f.). Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, juris Rn. 23 m.w.N.). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (vgl. Senatsbeschluss vom 27.3.2014 – 10 LB 94/12 –, juris Rn. 39).

32

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.5.2020 – 2 LC 21/17 –, juris Rn. 27).

33

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17.6.2020 – 1 BvR 1134/15 –, juris Rn. 9; vgl. auch Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76 m.w.N.). Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 63 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 16). Der Gleichheitssatz ist jedoch nicht bei jeder Differenzierung verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 121). Dabei ist es grundsätzlich die Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er bei dem Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.07.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33).

34

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet dem Normgeber aber einerseits, Sachverhalte ungleich zu behandeln, wenn sich die Differenzierung sachbereichsbezogen nicht auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt, und andererseits, Art und Ausmaß tatsächlicher Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33). Damit ist der Gleichheitssatz etwa dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 64; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 17).

35

Danach ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Diese Grundsätze gelten auch für Förderrichtlinien (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.) und sonstige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften.

36

Nach diesen Maßgaben konnte die Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigende Ermessenfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von der Klägerin beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, ihr Schaden sei nicht größer als der Cashflow III, weshalb von einer Existenzgefährdung nicht auszugehen sei.

37

Nach Nr. 1.1 RRL werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist.

38

Hinsichtlich der Berechnung der Schäden in der Landwirtschaft errechnet sich gemäß Nr. 3.1 Abs. 2 Satz 2 RLL die Einkommensminderung eines betroffenen Produktionsverfahrens aus dem im Basiszeitraum (vgl. Nummer 2.4) erzielten durchschnittlichen Hektarerlös HEB (durchschnittlicher Hektarertrag Basiszeitraum x durchschnittlicher Preis Basiszeitraum), dem Hektarerlös im Schadjahr HES (Hektarertrag x Preis) und der Anbaufläche im Schadjahr AS nach folgender Formel: Einkommensminderung des jeweiligen Produktionsverfahrens = (HEB minus HES) x AS. Alternativ kann der Schaden auch auf Basis von Durchschnitts- oder regionalen Referenzwerten ermittelt werden (Nr. 3.1 Abs. 2 Satz 4 RLL). Nach Nr. 2.4 RLL ist die durchschnittliche Jahreserzeugung der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes.

39

Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cashflow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Zur Ermittlung des Cashflows III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage (Nr. 4.2 Abs. 2 VV).

40

Tabelle 4 der Anlage lautet:

41

Bereinigter Gewinn
(Ordentliches Ergebnis)
= Gewinn (steuerlich)
- außerordentliche Erträge
- zeitraumfremde Erträge
+ außerordentliche Aufwendungen
+ zeitraumfremde Aufwendungen

Abschreibungen

(+)

Cashflow I

(=)

Entnahmen (bzw. bei jurist. Personen Einstellung in Rücklagen, Ausschüttung)

(-)

Einlagen (bzw. bei jurist. Personen Entnahme aus Rücklagen)

(+)

Cashflow II

(=)

Tilgungsleistungen

(-)

Cashflow III

(=)

42

Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2 Abs. 3 VV).

43

Der Schaden wird gemäß Nr. 5.1 VV aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe) berechnet. Es gelten die Ziffern 3.1 und 3.3 RLL. Die Berechnung des Schadens erfolgt auf der Ebene des einzelnen Empfängers. Alternativ kann der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß Ziffer 3.1 und 3.3 RLL können die Länder das Berechnungsschema der Tabellen 1 bis 3 der Anlage verwenden.

44

Die Tabellen 1 bis 3 der Anlage zur VV sehen - vereinfacht - folgendes Schema zur Schadensberechnung vor:

45

Nutzung

Fläche

Erntemenge Ø 3 Vorjahre dt/ha

Erntemenge 2018 dt/ha

Preise Ø 3 Vorjahre EUR/dt

Preise 2018 EUR/dt

Erlös Ø 3 Vorjahre

Erlös 2018

46

Weiter konkretisiert werden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Erlasse des ML. Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass des ML zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt.

47

Nach Nr. 2.1 Satz 2 des Erlasses werden die Dürreschäden, wie sie konkret auftreten, nämlich im Pflanzen- und Futterbau ausgeglichen. Schäden in der Tierhaltung werden nicht berücksichtigt (Nr. 2.1 Satz 3). Als durch die Dürre unmittelbar verursachter und eingetretener Schaden gilt der Rückgang der Jahreserzeugung eines landwirtschaftlichen Unternehmens um mehr als 30 Prozent gegenüber der durchschnittlichen Jahreserzeugung (Naturalertrag) im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 2.2). Von einer Existenzgefährdung wird gemäß Nr. 3.2 Satz 3 des Erlasses ausgegangen, wenn der Schaden größer ist als der Durchschnitts-Cashflow III in den vergangenen Jahren (VV 4.2, vgl. Anlage zur Bund-Länder-Vereinbarung). Der Gesamtschaden wird aus der Summe der Einkommensminderung in der Bodenproduktion berechnet (Nr. 5.3 Satz 1 des Erlasses). Es gelten die Nummern 3.1 und 3.3 RLL (Nr. 5.3 Satz 2 des Erlasses). Der Schaden wird gemäß Nr. 5.3 Satz 3 des Erlasses auf Basis von durch das Niedersächsische Landwirtschaftsministerium festgesetzten regionalen Referenzwerten berechnet. Falls betriebsindividuelle Buchführungsdaten vorliegen, sind diese gemäß Nr. 5.3 Satz 4 des Erlasses vorrangig heranzuziehen. Sofern ein Antragsteller anhand belastbarer Unterlagen einen größeren Verlust nachweist, kann dieser anerkannt werden (Nr. 5.3 Satz 5 des Erlasses). Unter der durchschnittlichen Jahreserzeugung sind gemäß Nr. 5.3 Satz 7 des Erlasses die mit den Flächen gewichteten Naturalerträge in der Bodenproduktion des Betriebes zu verstehen.

48

Nach Nr. 3 Buchst. b) Satz 1 des Merkblatts erfolgt die Ermittlung des Schadens durch Gegenüberstellung der durchschnittlichen Erlöse der drei Vorjahre und des Schadensjahres je Hektar multipliziert mit der Fläche im Schadjahr. Gemäß Nr. 3 Buchst. b) Satz 2 des Merkblatts sind die Jahre 2014, 2015 und 2016 heranzuziehen. Zur Berechnung der Erlöse sind die Erträge der Buchführung zu entnehmen (sofern vorhanden) und mit den standardisierten Preisen aus der Datei „Dürre 2018 - Ø Erträge und Preise Regional 14-16+18“ zu multiplizieren (Nr. 3 Buchst. c) des Merkblatts). Falls die durchschnittliche Erzeugung der Vorjahre und die diesjährige Einbuße sich nicht belastbar benennen lassen, was insbesondere bei Futterbaubetrieben und bei Mastbetrieben mit Eigenmischung oftmals der Fall sei, gilt folgendes: In allen Bereichen, wo belastbare betriebsindividuelle Erntedaten nicht vorliegen, sind die in der Datei „Dürre 2018 - Ø Erträge und Preise Regional 14-16+18“ genannten Referenzwerte in den Antrag zu übernehmen (Nr. 3 Buchst. d) Abs. 1 Satz 1 des Merkblattes). Ausgewiesen sind nur die wichtigsten Kulturen, für weitere Kulturen sind die Angaben bei der Bewilligungsstelle zu erfragen (Nr. 3 Buchst. d) Abs. 1 Satz 3 des Merkblatts). Für Früchte, die auf dem Betrieb in den Vorjahren nicht angebaut wurden, wird gemäß Nr. 3 Buchst. d) Abs. 3 des Merkblatts für den Durchschnittsertrag der Vorjahre der Referenzwert unterstellt. Ein höherer Ernteverlust kann anerkannt werden, wenn die Buchführung oder Lieferscheine diesen eindeutig belegen oder wenn ein Gutachten eines vereidigten amtlichen Sachverständigen vorliegt (Nr. 3 Buchst. e) Satz 1 des Merkblatts). Die für den Antrag anzuwendenden Preise wurden einheitlich festgelegt (Nr. 3 Buchst. f) Abs. 1 des Merkblatts). Sofern ein Antragsteller anhand belastbarer Zahlen einen größeren monetären Verlust ausweist, kann dieser gemäß Nr. 3 Buchst. f) Abs. 2 Satz 1 des Merkblatts anerkannt werden. Preissteigerungen werden dabei schadensmindernd berücksichtigt (Nr. 3 Buchst. f) Abs. 3 Satz 1 des Merkblatts). Sofern beim ökologischen Landbau keine betrieblichen Daten vorliegen, ist nach Nr. 3 Buchst. k) des Merkblatts die Vorgehensweise bei der Landwirtschaftskammer zu erfragen.

49

Nach der Einleitung zum Antrag auf Dürrehilfe 2018 (Bl. 62 f. d.A.) ist das Registerblatt „Ertrag Marktfrüchte“ entsprechend mit den Angaben aus dem BMEL-Jahresabschlüssen der Wirtschaftsjahre 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 auszufüllen, auszudrucken und mit dem Antrag vorzulegen. Auf diesem Registerblatt sind nur die Produktionsverfahren zu erfassen, die marktfähig sind, bzw. das Grundfutter, was verkauft wurde. Die Ermittlung des Ertragsrückgangs in der Bodenproduktion berücksichtigt den gewichteten Durchschnitt. Sollte nur im Dürrejahr eine Kulturart angebaut worden sein, kann bei fehlenden Erträgen in den Vorjahren ein Durchschnittsertrag erfasst werden, ebenso bei Antragstellern, die über keine Buchführung verfügen. Zum Registerblatt „Ertrag Grundfutter Eigenverbrauch“ wird in der Einleitung zum Antrag ausgeführt, dass dort nur Produktionsverfahren zu erfassen sind, deren Produkte im Unternehmen erzeugt und auch verbraucht wurden. Weiter wird in der Einleitung vorgegeben, dass im Registerblatt „Erlös Marktfrüchte“ die Flächen und Ertragsangaben aus dem Registerblatt „Ertrag Marktfrüchte“ übernommen werden und dass das Registerblatt entsprechend mit den standardisierten Preisen im Durchschnitt für die Vorjahre 2014 bis 2016 und dem Dürrejahr 2018 auszufüllen, auszudrucken und mit dem Antrag vorzulegen ist.

50

Weichen die Erlasse des Landes von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 RRL und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die Verwaltungsvereinbarung an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des Landes durch das ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 29).

51

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben hat die Beklagte ermessensfehlerfrei und insbesondere nicht willkürlich einen Schaden der Klägerin berechnet, der entgegen ihrer Auffassung nicht größer ist als der Cashflow III in Höhe von 22.214,67 EUR bzw. - wie später von der Beklagten angenommen - 39.960,00 EUR. Ihr Vorgehen hält sich im Rahmen der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und der Verwaltungspraxis der Beklagten, ohne dabei den Gleichheitssatz zu verletzen.

52

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.5.2018 – 3 LB 5/15 –, juris Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13, 28). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln. Die Vorschrift legt damit den begrenzten gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13). Dementsprechend ist es den Gerichten verwehrt, eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens zu setzen (BVerwG, Urteil vom 27.5.2010 – 5 C 8.09 –, juris Rn. 25). Damit ist die behördliche Entscheidung auch nur anhand derjenigen Erwägungen zu überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO auch nachgeschobene Erwägungen zählen (BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

53

Ein nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlicher Ermessensfehler liegt hier nicht vor.

54

1. Zur Berechnung des Schadens der Klägerin hat die Beklagte wie bei allen anderen Antragstellern, die von ihnen produziertes Grundfutter nicht selbst verbrauchen, die Schadensberechnung nach dem Schema für Marktfrüchte unter Berücksichtigung der Durchschnittswerte für die Jahre 2014 bis 2016 vorgenommen. Eine Ungleichbehandlung liegt daher nicht vor. Da die Klägerin mangels Tierhaltung selbst kein Grundfutter verbraucht, vielmehr den gesamten Aufwuchs nach ihren eigenen Angaben veräußert hat, war entgegen ihrer Auffassung für eine Anwendung der Werte für selbst verbrauchtes Grundfutter von vornherein kein Raum. Dies hätte vielmehr zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung mit anderen Landwirten geführt, die ihren Aufwuchs ebenfalls veräußert haben und für die daher das Schema für Marktfrüchte angewandt worden ist.

55

Die Heranziehung der Preise in den Jahren 2014 bis 2016 multipliziert mit den durchschnittlichen Erträgen der Jahre 2014 bis 2016 als Referenzwert für den dürrebedingten Erlösrückgang im Jahr 2018 entspricht auch dem Merkblatt zur Dürrehilfe 2018 (Nr. 3 Buchst. b) – d)) sowie der Verwaltungsvereinbarung (Nr. 5.1 i.V.m. der Tabelle 1 der Anlage) und steht mit dem Erlass vom 1. November 2018 (Nrn. 2.2, 5.3) sowie der Rahmenrichtlinie (Nr. 3.1 Abs. 2) in Einklang.

56

Den von der Beklagten angesetzten unterschiedlichen Preisen für Marktfrüchte / veräußertes Grundfutter (Durchschnittspreise der Jahre 2014 bis 2016) und für selbstverbrauchtes Grundfutter (Preise im Jahr 2018) liegen auch sachliche Erwägungen zugrunde, da - wie die Beklagte vorbringt - bei einem Selbstverbrauch der dürrebedingte geringere Ertrag im Jahr 2018 durch einen Zukauf von Grundfutter zu den dürrebedingt gestiegenen Preisen im Jahr 2018 erfolgen musste. Demgegenüber konnten die veräußernden Betriebe einen Teil des Rückgangs des Erlöses aufgrund des verringerten Ertrags durch die höheren Preise im Jahr 2018 kompensieren. Die unterschiedliche Berechnung des Schadens bei Marktfrüchten und selbstverbrauchtem Grundfutter entspricht auch der Einleitung zum Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe und den entsprechenden Registerblättern.

57

2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte nicht ermessensfehlerhaft im Schadjahr 2018 durchschnittlich erwirtschaftete Erträge und Erlöse aus dem konventionellen Anbau zugrunde gelegt. Insbesondere hat die Klägerin auch nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - einen betriebsindividuellen Schaden im Sinne der Verwaltungspraxis der Beklagten belegen können.

58

a) Hinsichtlich des Ertrags im Jahr 2018 folgt dies bereits daraus, dass die Klägerin eine betriebsindividuelle Erntemenge im Wirtschaftsjahr 2018 in dt/ha nicht mitgeteilt und auch nicht belegt hat. Vielmehr hat sie in dem entsprechenden Tabellenblatt ihres Antrags mit 4,2 dt/ha bzw. 5,5 dt/ha die durchschnittlichen Erträge für das Jahr 2018 angegeben, die der von der Beklagten veröffentlichten, auf Daten der Agrarmarkt Informations-Gesellschaft mbH (AMI), des Statistischen Bundesamtes, des Landesstatistikamtes und der Landwirtschaftskammer beruhenden Excel-Tabelle „Dürre 2018 - Ø Erträge und Preise Regional 14-16 + 18“ zu entnehmen waren (Bl. 41 VV, Bl. 168 d.A.). Auch aus den später von der Klägerin eingereichten Rechnungen (Bl. 80, 81 d.A.) geht keine Erntemenge in dt/ha hervor. Dort wird lediglich ein „Umfang“ von 70 ha genannt.

59

Wie bei allen anderen Antragstellern, bei denen sich die Erntemengen nicht durch betriebsindividuelle Buchführungsunterlagen belegen ließen, hat die Beklagte nach ihrer Verwaltungspraxis im Rahmen der Schadensberechnung - wie auch die Klägerin selbst - die regionalen Durchschnittswerte aus der Excel-Tabelle zugrunde gelegt. Auch hier ist daher keine Ungleichbehandlung der Klägerin zu erkennen, die einen Ermessenfehler der Beklagten begründen könnte.

60

Die Verwaltungspraxis der Beklagten steht auch mit den ihr Ermessen lenkenden Vorgaben in Einklang. Sind - wie vorliegend - die Erträge nicht der Buchführung zu entnehmen und liegen damit belastbare betriebsindividuelle Erntedaten nicht vor, sind nach dem Merkblatt zur Dürrehilfe 2018 die in der Excel-Tabelle genannten Referenzwerte zu übernehmen (Nr. 3 Buchst. c) und d)). Vorliegend belegen weder Buchführungsdaten noch Lieferscheine einen höheren Ernteverlust im Sinne eines Minderertrags (vgl. dazu Nr. 3 Buchst. e) des Markblatts zur Dürrehilfe 2018). Da betriebsindividuelle Buchführungsdaten, die Erntemengen ausweisen, nicht vorliegen, können diese auch nicht vorrangig herangezogen werden (vgl. dazu Nr. 5.3 des Erlasses vom 1. November 2018) und die Berechnung des Schadens nicht auf der Ebene des Empfängers erfolgen (vgl. dazu Nr. 5.1 VV).

61

b) Auch hinsichtlich der Erlöse im Jahr 2018 konnte die Beklagte im Rahmen der Berechnung des Schadens ermessensfehlerfrei Referenzwerte zugrundelegen. Die Beklagte hat im Rahmen der Schadensberechnung nach ihrer Verwaltungspraxis bei allen Antragstellern die standardisierten regionalen Preise für das Jahr 2018 aus der Excel-Tabelle verwendet und damit die Klägerin nicht anders behandelt als andere Antragsteller.

62

Dies entspricht der Einleitung zum Antrag auf Gewährung von Dürrehilfe, wonach das Registerblatt „Erlös Marktfrüchte“ mit standardisierten Preisen aus dem Dürrejahr 2018 auszufüllen ist. Nach Nr. 3 Buchst. f) Abs. 1 des Merkblatts zur Dürrehilfe 2018 wurden die für den Antrag anzuwendenden Preise einheitlich festgelegt (vgl. auch Nr. 5.3 des Erlasses vom 1. November 2018). Diese standardisierten Preise sind auch grundsätzlich mit den betriebsindividuellen Erträgen bzw. den Referenzwerten aus der Excel-Tabelle zu multiplizieren (Nr. 3 Buchst. b) des Markblatts für Dürrehilfe 2018).

63

Die Beklagte hat auch nicht deshalb entgegen ihrer Verwaltungspraxis und damit ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie nicht die in den von der Klägerin vorgelegten Rechnungen ausgewiesenen Verkaufserlöse zugrundegelegt hat.

64

Zwar kann gemäß Nr. 3 Buchst. f) Abs. 2 des Merkblatts zur Dürrehilfe 2018 ein größerer monetärer Verlust anerkannt werden, wenn dieser vom Antragsteller anhand belastbarer Zahlen ausgewiesen wird (vgl. auch Nr. 5.3 des Erlasses vom 1. November 2018).

65

Aber zum einen hat die Beklagte von dieser Möglichkeit ermessensfehlerfrei keinen Gebrauch gemacht und generell betriebsindividuelle Verkaufserlöse nicht berücksichtigt, weil sie individuelle Verkaufspreise des antragstellenden Unternehmens in allen Fällen nicht in die Schadensberechnung eingestellt hat (Schriftsatz der Beklagten vom 25. Juni 2020, Seite 147 Rückseite d.A.). Soweit damit die Beklagte nach ihrer Verwaltungspraxis eine (wohl ohnehin nur theoretische) Möglichkeit der Schadensberechnung nach dem Merkblatt nicht wahrnimmt, begegnet dies keinen rechtlichen Bedenken, da nach dem oben Gesagten die Verwaltungspraxis maßgeblich ist und hier angesichts dessen, dass die Berücksichtigung individueller Verkaufspreise bzw. individueller Verkaufserlöse bei der Schadensberechnung lediglich als alternative Möglichkeit in dem Merkblatt und in Nummer 5.3 des Erlasses vom 1. November 2018 vorgesehen ist, ohne weiteres davon auszugehen ist, dass der Erlassgeber diese Verwaltungspraxis der Beklagten billigt, zumal diese Verwaltungspraxis in der Einleitung des Antragsformulars Dürrehilfe 2018 unter den Punkten „Erlös Marktfrüchte“ und „Erlös Grundfutter Eigenverbrauch“ ausdrücklich so beschrieben ist. Berücksichtigt hat die Beklagte in allen Fällen den Ertragsrückgang, was grundsätzlich auch dem Erlass vom 1. November 2018 entspricht (dort Nr. 2.2). Die Beklagte bezweckte insgesamt eine einheitliche Bewilligungspraxis zu gewährleisten und aufgrund der zeitlichen Begrenzung der Abwicklung die Vorgaben in dem Massenverfahren mit 4.600 Anträgen praktikabel umzusetzen. Auch Nr. 5.1 VV sowie Nr. 3.1 Abs. 2 Satz 4 RLL gehen insoweit von der alternativen Möglichkeit der Berechnung des Schadens anhand von regionalen Referenzwerten aus.

66

Zum anderen hat die Klägerin ohnehin nicht einen größeren Verlust in diesem Sinne anhand belastbarer Zahlen ausgewiesen. Allein aus den von ihr vorgelegten Rechnungen ergibt sich nicht ein solcher konkreter monetärer Verlust im Jahr 2018 gegenüber den Vorjahren 2014 bis 2016. Denn aus diesen geht lediglich der Verkaufserlös im Jahr 2018 hervor, ohne dass die Klägerin zugleich ihre Verkaufserlöse aus den Referenzjahren belegt hätte, was ihr auch gar nicht möglich gewesen wäre, weil sie erst im Jahr 2017 gegründet wurde. Ein konkreter monetärer Verlust lässt sich insoweit bereits deshalb mangels eines durchschnittlichen betriebsindividuellen Referenzwertes für die Jahre 2014 bis 2016 nicht errechnen.

67

Die Beklagte war auch nicht gehalten, wie das Verwaltungsgericht meint, den Schaden der Klägerin durch einen Vergleich der von ihr angegebenen Verkaufserlöse im Jahr 2018 mit den Referenzwerten für die Jahre 2014 bis 2016 aus der Excel-Tabelle zu berechnen. Unabhängig davon, dass den von der Klägerin vorgelegten Rechnungen die hier erforderlichen Angaben (dt/ha, EUR/dt) nicht zu entnehmen sind, widerspräche dies der Verwaltungspraxis der Beklagten und würde zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung der Klägerin und der weiteren Antragsteller führen. Auf eine solche gleichheitswidrige Behandlung besteht kein Anspruch. In diesem Fall würden auch betriebsindividuelle Gründe für geringe Erlöse nur im Dürrejahr 2018 berücksichtigt, was zu einer ungerechtfertigten Besserstellung gegenüber anderen Betrieben führen könnte, zumal die Hilfe auch nur für unmittelbar durch die Dürre verursachte Schäden gewährt werden soll (Nr. 5.1 VV). Dies zeigt sich auch gerade in dem vorliegenden Fall der Klägerin. Denn ihre Gesellschafterin hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der niedrige Erlös im Jahr 2018 auch auf die schlechte Qualität der Ernte aufgrund des zu feuchten Vorjahres zurückzuführen sei. Sachgerechte Ergebnisse lassen sich hinsichtlich der zugrundezulegenden Preise auch grundsätzlich ausschließlich bei einer einheitlichen Heranziehung entweder der betriebsindividuellen Daten oder der Referenzwerte erzielen. Nur bei einem solchen Vorgehen wird entweder der konkrete Schaden des Antragstellers oder der für alle Antragsteller in gleicher Weise anhand - bis auf die Hektarzahl - derselben Referenzwerte errechnete Schaden ermittelt, ohne dass es zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der Antragsteller und einer Erschwerung der Handhabbarkeit der Prüfung der beantragten Dürrehilfe kommt. Auch aus den wiedergegebenen ermessenlenkenden Vorgaben lässt sich die Möglichkeit einer Vermischung der betriebsindividuellen Daten mit den Referenzwerten nicht entnehmen.

68

Durch die Annahme einheitlicher statistisch ermittelter regionaler Referenzwerte für einzelne Kulturgruppen wird eine ausreichend differenzierte und gleichzeitig einheitliche Gleichbehandlung aller Antragsteller gewährleistet.

69

c) Auch hat die Beklagte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht willkürlich die Referenzwerte für konventionelle Betriebe herangezogen.

70

Die Beklagte hat einheitlich bei allen Antragstellern mit Ökobetrieben für die Kulturen Grünland und Grassilage die Referenzwerte für konventionell wirtschaftende Betriebe zugrundegelegt. Eine Ungleichbehandlung ist damit nicht gegeben.

71

Aus der Heranziehung der Referenzwerte für konventionelle Betriebe auch bei Ökobetrieben folgt auch keine gleichheitswidrige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte. Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht schon dann verletzt, wenn der Normgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40 m.w.N.). Maßgeblich ist vielmehr, ob für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte - bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart - ein vernünftiger, einleuchtender Grund fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.2.2009 – 1 BvL 8/05 –, juris Rn. 55, sowie Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40).

72

Für die vom Zuwendungsgeber nicht weiter vorgenommene Differenzierung der Preise für bestimmte Kulturen aus konventioneller und ökologischer Wirtschaftsweise besteht bereits aufgrund des Fehlens von Referenzwerten für Ökobetriebe sowie der von der Beklagten angeführten Notwendigkeit der vereinfachten Handhabbarkeit des Verwaltungsverfahrens ein sachlicher Grund, so dass eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ausscheidet.

73

Die von der Beklagten vorgenommene Gleichbehandlung beruht nicht auf Willkür, sondern auf einer sachlichen und nachvollziehbaren Erwägung.

74

Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass für diese Kulturen in der ökologischen Wirtschaftsweise keine standardisierten Durchschnittswerte zur Verfügung stünden. Dies ist so auch der Excel-Tabelle (Bl. 173 d.A.) zu entnehmen. Insoweit ist es nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensausübung dafür entschieden hat, für die Schadensberechnung auf die Preise für diese Kulturen in der konventionellen Landwirtschaft abzustellen. Diesbezüglich hat die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensausübung weiter berücksichtigt, dass geringere Erträge mit höheren Preisen in der ökologischen Wirtschaftsweise den gleichen Umsatz erzielten, wie höhere Erträge mit geringeren Preisen in konventioneller Landwirtschaft und die Erträge dürrebedingt in ähnlichem Umfang zurückgegangen seien. Diese These mag zwar die tatsächlichen Umstände nur stark vereinfacht nachbilden, zu einer fehlerhaften Ermessensausübung führt sie, insbesondere aufgrund des Fehlens von Referenzwerten im ökologischen Anbau, hingegen nicht.

75

Mangels vorhandener gesonderter Referenzwerte für diese Kulturen aus der ökologischen Landwirtschaft vermag die Vereinfachung der Verwaltungsstätigkeit vorliegend diese Pauschalierung zu rechtfertigen (vgl. dazu etwa BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7.4.2015 – 1 BvR 1432/10 –, juris Rn. 14, sowie Beschluss vom 12.10.2010 – 1 BvL 12/07 –, juris Rn. 74; BVerwG, Urteil vom 25.1.2018 – 5 C 18.16 –, juris Rn. 34), zumal die vom Bund in einem begrenzten Umfang (vgl. Nr. 1 VV) zur Verfügung gestellten Mittel bereits bis zum 31. August 2019 ausgezahlt werden sollten (Nr. 11.6 VV) und der Beklagten damit für die 4.600 Anträge nur ein kurzer Zeitraum zur Verfügung gestanden hat. Auch das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22, sowie vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7) stellt hier eine sachliche Erwägung dar. Denn die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe bedurften schneller Hilfe. Gerade in den Fällen, in denen es - wie hier - um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22).

76

Dies führt zwar dazu, dass bei diesen Kulturen in ökologischer Wirtschaftsweise der Schaden weniger genau errechnet wird als bei konventionellen Betrieben. Jedoch ist dies als Folge der vom Zuwendungsgeber aus sachlichen Erwägungen vorgenommenen Pauschalierung hinzunehmen (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 187 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). Ohne diese hätte es bei ökologisch wirtschaftenden Betrieben einer aufwendigen Ermittlung statistisch bislang nicht erfasster regionaler Durchschnittspreise bedurft, die der einfachen und zügigen Abwicklung der Dürrehilfeverfahren entgegengestanden hätte. Hiervon hat die Beklagte in sachlich gerechtfertigter Weise zugunsten einer einfacheren und damit zügigeren Abwicklung der Dürrehilfen durch eine Pauschalierung abgesehen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Risikovorsorge zur Bewältigung von Schäden durch widrige Witterungsverhältnisse in erster Linie den Unternehmen obliegt und staatliche Zuwendungen das Krisenmanagement lediglich unterstützen sollen (vgl. Vorbemerkung zur Rahmenrichtlinie).

77

Etwas anderes ergibt sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts auch nicht aus Nr. 3 Buchst. k) des Merkblatts zur Dürrehilfe 2018, nach der beim ökologischen Landbau die Verfahrensweise bei der Landwirtschaftskammer zu erfragen sei, sofern keine betrieblichen Daten vorliegen. Denn die Beklagte hat in den Fällen, wie der der Klägerin, einzig und einheitlich die Referenzwerte für den konventionellen Anbau herangezogen. Einer „Abstimmung“ des Vorgehens zwischen der Beklagten und der Klägerin hat es daher - anders als das Verwaltungsgericht meint - nicht bedurft. Eine solche Abstimmung hätte vielmehr der einheitlich gehandhabten und damit maßgeblichen Verwaltungspraxis der Beklagten widersprochen.

78

Nach den von der Beklagten angewandten Berechnungsgrundsätzen ergibt sich damit unter Berücksichtigung, dass die Angaben zu den entsprechenden Erträgen (Bl. 168 d.A.) und Preisen (Bl. 172 d.A) in der Excel-Tabelle in Tonnen Trockenmasse / ha bzw. in EUR / Tonne Trockenmasse und nicht der Ertrag bzw. Preis für eine Dezitonne angegeben ist, folgender anzusetzender pauschaler Schaden der Klägerin:

79

Nutzung

Fläche

Erntemenge Ø 3 Vorjahre dt/ha

Erntemenge 2018 dt/ha

Preise Ø 3 Vorjahre EUR/dt

Preise 2018 EUR/dt

Erlös Ø 3 Vorjahre

Erlös 2018

Schaden

Dauerwiesen und Weiden

68,17

85

42

7,84

9,89

45.428,49

28.316,45

17.112,04

Ackerwiesen

2,16

101

55

7,84

9,89

1.710,37

1.174,93

535,44

80

Gesamtschaden: 17.647,48

81

Danach hat die Beklagte den sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden Anspruch der Klägerin, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm und der darauf beruhenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten behandelt zu werden, bei der Ablehnung ihres Antrags auf Dürrehilfe wegen des gegenüber dem Cashflow III geringeren Schadens ermessenfehlerfrei erfüllt. Sie hat die Klägerin nicht anders behandelt als andere Zuwendungsbewerber und war hierzu auch nicht rechtlich verpflichtet. Insbesondere war die dabei durch die Beklagte vorgenommene Berechnung des Schadens nicht willkürlich, sondern beruhte auf sachlichen Erwägungen zu der gerade bei Massenverfahren erforderlichen Verwaltungspraktikabilität, auch wenn diese Pauschalierung den konkreten Schaden nicht in allen Fällen gleichermaßen zutreffend erfasste. Die Beklagte hat mit ihrer Entscheidung jedenfalls die Grenzen des ihr zustehenden, unter Beachtung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszufüllenden, weiten Ermessensspielraums nicht verletzt.

82

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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