Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-27, Aktenzeichen 10 B 10387/09
ECLI:DE:OVGRLP:2009:0527.10B10387.09.0A

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 24. März 2009 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 20. Februar 2009 wiederhergestellt.

Die Kosten beider Rechtszüge hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 6.250,-- € festgesetzt.

Gründe

1

Die gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässige Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 24. März 2009 hat Erfolg.

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Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung aus den vom Antragsteller dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) zum Ergebnis, dass das Interesse des Antragstellers, vorläufig im Besitz seiner Fahrerlaubnis zu verbleiben, das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug der Fahrerlaubnisentziehung überwiegt. Die gemäß § 3 Abs. 1 Straßenverkehrsgesetz – StVG –, § 46 Fahrerlaubnisverordnung – FeV – wegen erwiesener Nichteignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen erfolgte Entziehung der Fahrerlaubnis vom 20. Februar 2009 unterliegt nämlich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung gewichtigen rechtlichen Bedenken, so dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung nicht anerkannt werden kann.

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Gemäß § 11 Abs. 8 FeV darf die Fahrerlaubnisbehörde zwar auf die fehlende Eignung eines Kraftfahrers schließen und diesem die Fahrerlaubnis entziehen, wenn er sich weigert, sich einer zu Recht von ihm geforderten medizinisch-psychologischen Begutachtung zu unterziehen oder das geforderte Gutachten nicht fristgerecht vorlegt. Nach dem derzeitigen Erkenntnisstand ist die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens gegenüber dem Antragsteller aber nicht zu Recht erfolgt.

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Die Antragsgegnerin hat die Anordnung vom 8. Dezember 2008 auf § 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV gestützt. Danach ist die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung von Eignungszweifeln zulässig bei einem erheblichen Verstoß oder wiederholten Verstößen des Fahrerlaubnisinhabers gegen verkehrsrechtliche Vorschriften. Der Antragsteller hat diese Voraussetzungen erfüllt, da er wiederholt Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften begangen hat, die im Verkehrszentralregister eingetragen sind und dort zum Erreichen von 15 Punkten geführt haben. Die Regelung des § 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV steht aber, wie bereits das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss zutreffend dargelegt hat, in einem Spannungsverhältnis zu § 4 StVG. Danach hat nämlich die Fahrerlaubnisbehörde zum Schutz vor den Gefahren, die von wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßenden Fahrzeugführern ausgehen, die in § 4 Abs. 3 StVG genannten Maßnahmen des Punktsystems zu ergreifen.

5

Das Punktsystem beinhaltet die Bewertung von Verkehrszuwiderhandlungen (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) mit einer nach Art und Schwere der Verstöße festgelegten Punktzahl und das Ergreifen abgestufter Maßnahmen der Fahrerlaubnisbehörde bei Erreichen oder Überschreiten bestimmter Punkteschwellen. Es bezweckt eine Vereinheitlichung der Behandlung von Mehrfachtätern und soll dem Betroffenen Gelegenheit geben, aufgetretene Mängel durch Aufbauseminare und verkehrspsychologische Beratung möglichst frühzeitig zu beseitigen. Das abgestufte und transparente System rechtfertigt die Annahme, dass Personen, die 18 Punkte oder mehr erreicht haben, als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen anzusehen sind (vgl. Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 4 StVG Rdnr. 16, 17 m.w.N.). Aus dem Punktsystem ergibt sich aber auch, dass der Gesetzgeber bewusst die weitere Straßenverkehrsteilnahme von Kraftfahrern mit einem nicht unerheblichen „Sündenregister“ in Kauf genommen und die Entziehung der Fahrerlaubnis von der zuvor eingeräumten Möglichkeit, Angebote und Hilfestellungen wahrzunehmen, abhängig gemacht hat (vgl. BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2003 – 11 CS 03.743 –, juris). Hiervon darf nur abgewichen werden, wenn dies die Verkehrssicherheit und damit die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer gebieten. Das Punktsystem findet dementsprechend gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen aufgrund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt. Damit ist im öffentlichen Interesse sichergestellt, dass ungeeignete Kraftfahrer schon vor Erreichen von 18 Punkten im Verkehrszentralregister von der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr wirksam ausgeschlossen werden können oder besondere Eignungszweifel durch weitergehende Maßnahmen, wie z.B. eine medizinisch-psychologische Untersuchung, sofort geklärt werden können (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. Februar 2000 – 19 B 1886/99 – und OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 7. November 2003 – 1 M 205/03 –, beide juris). Ein Verlassen des Punktsystems auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG muss aber die Ausnahme bleiben und vom Vorliegen besonderer Gründe abhängen. Durch das Punktsystem hat der Gesetzgeber nämlich deutlich gemacht, dass mit Punkten bewertete Verkehrsverstöße grundsätzlich noch keine Eignungsüberprüfung auslösen sollen, sondern in der Regel das Instrumentarium des § 4 anzuwenden ist (vgl. Hentschel/König/Dauer, a.a.O. Rdnr. 18 m.w.N.). Die von § 4 Abs. 3 StVG vorgesehenen Maßnahmen bestehen bei Erreichen von 14, aber nicht mehr als 17 Punkten – wie hier – darin, die Teilnahme an einem Aufbauseminar nach § 4 Abs. 8 StVG anzuordnen und hierfür eine Frist zu setzen.

6

Im vorliegenden Fall ergeben sich erhebliche rechtliche Bedenken gegen die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung außerhalb des Punktsystems des § 4 StVG schon daraus, dass sich die Antragsgegnerin mit der am 4. Dezember 2008 erfolgten Anordnung eines solchen Aufbauseminars gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 2 StVG innerhalb des Punktsystems bewegt hat und mithin im vorliegenden Fall von dessen (weiterer) Anwendbarkeit ausgegangen ist. Durch den Erlass dieser Anordnung, die gemäß der gesetzlichen Wertung in § 4 Abs. 7 Satz 2 StVG ein Verwaltungsakt ist (vgl. Hentschel/König/Dauer, a.a.O. § 4 Rdnr. 35), hat sie – nur vier Tage vor der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung – bereits eine verbindliche Regelung des Sachverhalts in Bezug auf die Eignungsbedenken, die durch die Verkehrsordnungswidrigkeiten des Antragstellers aufgetreten sind, vorgenommen. Diese Regelung, die mittlerweile bestandskräftig geworden ist, hat sie weder zurückgenommen, noch in sonstiger Weise den Antragsteller von ihrer Befolgung befreit. Es spricht viel dafür, dass sie in diesem Fall nicht gleichzeitig wegen des selben Sachverhalts außerhalb des Punktsystems Maßnahmen gegenüber dem Betroffenen ergreifen kann – seien es unmittelbar Gefahr beseitigende oder erst vorbereitende Maßnahmen wie die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung gemäß § 2 Abs. 8 StVG, 11 Abs. 3 FeV (zu dieser Differenzierung im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG vgl. VG Neustadt, Beschluss vom 7. Mai 2008 – 3 L 416/08.NW. –, juris) Denn, wie ausgeführt, findet das Punktsystem insgesamt keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen ergibt. Danach kann die Fahrerlaubnisbehörde bei auftretenden Eignungszweifeln wegen im Verkehrszentralregister eingetragener Verkehrsverstöße entweder nach dem Punktsystem vorgehen und dem Fahrerlaubnisinhaber die dort vorgesehenen Maßnahmen auferlegen, oder – wenn sie das im Einzelfall für unzureichend hält – auf die sonstigen Möglichkeiten des Straßenverkehrsgesetzes und der Fahrerlaubnisverordnung zurückgreifen. Solange sie durch Anordnung einer verbindlichen Regelung gegenüber dem Fahrerlaubnisinhaber innerhalb des Maßnahmenkatalogs des Punktsystems bleibt, spricht nach der Gesetzessystematik viel dafür, dass – bei unverändertem Sachverhalt – die Anwendung weitergehender Maßnahmen gesperrt ist. Dies entspricht auch einem schlüssigen, widerspruchsfreien, für den betroffenen Fahrerlaubnisinhaber transparenten und verlässlichen Verwaltungshandeln.

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Unabhängig von diesen Überlegungen sind die materiellen Voraussetzungen für ein Verlassen des Punktsystems gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG gegenüber dem Antragsteller nach Überzeugung des Senats hier nicht erfüllt.

8

Wie bereits dargelegt, muss das Ergreifen anderer Maßnahmen gegen den Fahrerlaubnisinhaber wegen Eignungszweifeln, die sich aus den im Punktsystem erfassten Verkehrsverstößen ergeben, auf eng begrenzte, besonders gelagerte Ausnahmefälle beschränkt sein. Die Fahrerlaubnisbehörde muss hier Zurückhaltung üben und im Einzelnen unter Auswertung aller konkreten Umstände sehr präzise begründen, warum sie es aus besonderen Gründen im Einzelfall, der sich erheblich vom Normalfall anderer „Punktesünder“ abheben muss, aufgrund einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers oder wegen der Art, der Häufigkeit oder des konkreten Hergangs der Verkehrsordnungswidrigkeiten etwa - wie hier - für unerlässlich hält, die Fahreignungsbedenken sofort durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung zu klären, ohne dem Betroffenen die Chance zu belassen, zuvor die abgestuften Hilfsangebote des § 4 StVG wahrzunehmen (vgl. im Einzelnen die bereits vom Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung und Literatur, insbesondere Jagow, NZV 2006, 27, sowie erneut Hentschel/König/Dauer, a.a.O., Rdnr. 18 m.w.N.).

9

Solche besonderen und einzelfallbezogenen Gründe hat die Antragsgegnerin hier nicht aufgezeigt. Dabei können grundsätzlich nur die Erwägungen berücksichtigt werden, welche die Fahrerlaubnisbehörde in der Aufforderung zur medizinisch-psychologischen Begutachtung dargelegt hat. Die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung ist kein Verwaltungsakt, sie kann mithin nicht mit Rechtsmitteln eigenständig angefochten werden. Wegen des mit ihr verbundenen Eingriffs in die Persönlichkeitssphäre sind an ihre Begründung deshalb hohe Anforderungen zu stellen. §§ 39, 45 VwVfG finden, weil kein Verwaltungsakt vorliegt, keine Anwendung so dass die Fahrerlaubnisbehörde die maßgeblichen Gründe auch nicht nachträglich geben kann, sondern allenfalls mit einer neuen Begründung eine neue Untersuchungsaufforderung erlassen kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Oktober 2004 – 10 S 475/04 –, juris).

10

In der Anordnung vom 8. Dezember 2008 gegenüber dem Antragsteller, sich einer medizinisch-psychologischen Begutachtung zu unterziehen, hat die Antragsgegnerin jedoch lediglich die Verkehrsverstöße aufgelistet und sich im Weiteren auf die Hervorhebung der zwei erheblichen Geschwindigkeitsüberschreitungen beschränkt. Dass der Betreffende mehrfach nicht unerhebliche Verstöße gegen Verkehrsvorschriften begangen hat, reicht indessen allein zur Begründung eines besonders gelagerten Einzelfalls, der ein Verlassen des Punktsystems des § 4 StVG rechtfertigt, nicht aus. Die Begehung mehrerer, auch nicht unerheblicher Verkehrsordnungswidrigkeiten ist nämlich schon regelmäßig Voraussetzung dafür, dass der Fahrerlaubnisinhaber überhaupt einen Punktestand von wie hier 15 Punkten im Verkehrszentralregister erreicht. Die Schwere der Verkehrsverstöße wirkt sich bereits innerhalb des gestuften Punktsystems aus, das Straftaten mit 5 bis 7 Punkten und Ordnungswidrigkeiten mit 1 bis 4 Punkten bewertet (vgl. Anlage 13 zu § 40 FeV). Dass der Normgeber bei Geschwindigkeitsüberschreitungen über 50 km/h außerorts oder über 40 km/h innerhalb geschlossener Ortschaften lediglich 4 Punkte vergibt und es dabei auch belässt, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit noch um einen erheblich höheren Wert überschritten wird, beeinflusst auch die Gewichtung der Geschwindigkeitsüberschreitung im Fahrerlaubnisrecht in der Weise, dass allein an die Höhe der Geschwindigkeitsüberschreitung nicht bereits die Würdigung geknüpft werden kann, der Fahrerlaubnisinhaber sei deswegen in charakterlicher Hinsicht zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet oder habe zumindest an seiner Eignung gewichtige Zweifel begründet, wenn nicht weitere Umstände hinzutreten (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 2. Dezember 1999, NJW 2000, 685, 686). Im vorliegenden Fall hat der Antragsteller zwar schon zweimal die Höchstgeschwindigkeit erheblich überschritten und ein weiterer, mit einem Punkt bewerteter Geschwindigkeitsverstoß trat im Jahr 2008 hinzu. Auch dadurch hebt sich aber nach Auffassung des Senats der Fall noch nicht deutlich vom Normalfall eines mit 15 Punkten im Verkehrszentralregister geführten Verkehrsteilnehmers ab. Darüber hinausgehende, gerade den Einzelfall des Antragstellers prägende Umstände, die diesen Schluss zulassen könnten, hat die Antragsgegnerin weder benannt noch ergeben sich diese derzeit aus den vorliegenden Akten.

11

Solche Umstände müssten beispielsweise geeignet sein, eine besondere Rücksichtslosigkeit oder Aggressivität des Antragstellers unter Inkaufnahme einer konkreten Gefährdung anderer durch sein Verhalten darzutun (vgl. z.B. den Sachverhalt bei Nds. OVG, Beschluss vom 15. Oktober 2008 – 12 ME 254/08 –: „wilde Raserei“ mit einem Motorrad unter gleichzeitigem Verstoß gegen ein Überholverbot oder zur Durchführung illegaler Straßenrennen bzw. eines vergleichbaren Verhaltens Nds. OVG, Beschluss vom 21. November 2006 – 12 ME 354/06 –, beide juris), oder die zeitliche Abfolge der Eintragungen im Verkehrszentralregister bzw. eine Vielzahl jeweils gleichgelagerter Verstöße müsste auf eine beharrliche Missachtung der Rechtsordnung hindeuten (vgl. Hentschel/König/Dauer, a.a.O. Rdnr. 18 m.w.N. aus der Rechtsprechung), oder es müssten sich sonstige Anhaltspunkte dafür finden lassen – etwa aus dem konkreten Hergang der Verkehrsverstöße oder deren Begleitumständen –, dass es sich beim Antragsteller um einen unverbesserlichen Raser handelt, dem die erforderliche Einstellung zu einem ordnungsgemäßen Verhalten im Straßenverkehr fehlt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12. Februar 2009 – 10 B 10092/09.OVG – zu in diese Richtung weisende Äußerungen eines Fahrerlaubnisinhabers gegenüber der Polizei). Für eine vergleichbare Bewertung reichen die tatsächlichen Erkenntnisse im vorliegenden Fall nicht aus.

12

Über den konkreten Hergang der Geschwindigkeitsübertretungen oder deren Begleitumstände ist nichts Näheres bekannt. Hinsichtlich des Verkehrsverstoßes 2007 wird in der Mitteilung des Kraftfahrtbundesamts nicht einmal die Örtlichkeit exakt benannt. Die Geschwindigkeitsübertretung aus dem Jahr 2004 liegt bereits mehr als 4 Jahre zurück und zwischen den eingetragenen Geschwindigkeitsverstößen sind 3 Jahre bzw. 15 Monate vergangen. Die Geschwindigkeitsüberschreitung 2008 (um 22 km/h auf der Autobahn) wird auch von der Antragsgegnerin nicht als besonders schwerwiegend bezeichnet. In diesem Zeitpunkt lag das vom Antragsteller absolvierte – von der Antragsgegnerin nicht anerkannte – Aufbauseminar immerhin schon rund ein Jahr zurück. Es fehlt auch an Anhaltspunkten dafür, dass der Antragsteller sich bei den Verkehrsverstößen besonders aggressiv verhalten hat oder sich durch eine besonders nachlässige Einstellung gegenüber der Einhaltung von Verkehrsregeln von dem „normalen“ Verkehrssünder mit einem entsprechenden Punktekonto deutlich abhebt. Schließlich stellt der Hinweis der Antragsgegnerin auf allgemeine Unfallstatistiken – unabhängig davon, dass er nicht bereits in der Anordnung der medizinisch-psychologischen Begutachtung erfolgt ist – keinen einzelfallbezogenen Grund dar, der gerade gegenüber dem Antragsteller ein Vorgehen außerhalb des Punktsystems des § 4 StVG rechtfertigen könnte.

13

Nach alledem geht der Senat davon aus, dass die von der Antragsgegnerin ergriffene Maßnahme gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 2 StVG, die Anordnung eines besonderen Aufbauseminars gemäß §§ 36, 43 FeV, welcher der Antragsteller mittlerweile ausweislich der von ihm am 20. Februar vorgelegten und von der Antragsgegnerin nicht angezweifelten Bescheinigung rechtzeitig nachgekommen ist, genügt, um den in seiner Person entstandenen Fahreignungsbedenken ausreichend zu begegnen und es deshalb auch im Sinne der öffentlichen Verkehrssicherheit verantwortet werden kann, ihn vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens im Besitz der Fahrerlaubnis zu belassen.

14

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG i.V.m. Ziffer 46. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, abgedruckt bei Kopp, VwGO, Anhang § 164 Rdnr. 14).

15

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.