Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-06-30, Aktenzeichen 13 A 3418/07
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0630.13A3418.07.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 29. Oktober 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 50.000,- Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2
VwGO nur im Rahmen der Darlegungen der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht
vor.

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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Bei diesem Zulassungsgrund, der die
Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene
Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob
ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen.
Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der
vorinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige
Gesichtspunkte sprechen, d. h. wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine
erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit
schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163;
BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838.

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Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat zur
Begründung seines klageabweisenden Urteils unter anderem ausgeführt: Der
Versagungsbescheid vom 16. März 2005 sei formell ordnungsgemäß begründet
worden. Die Beklagte habe zwar im Laufe des gerichtlichen Verfahrens neue
Versagungsgründe zu den zunächst noch beanspruchten kardiologischen
Indikationen vorgelegt und erklärt, diese sollten gegen die ursprünglich gegebene
Begründung, die sich auf ein anderes Präparat bezogen habe, ausgetauscht werden.
Die Auswechselung habe sich indessen nicht auch auf die Versagungsgründe
hinsichtlich des (nunmehr allein noch beanspruchten) Anwendungsgebiets
"Behandlung von kombinierten Kalium- und Magnesiummangelzuständen" erstreckt.
Die hierzu im Versagungsbescheid mitgeteilten Gründe hätten sich von Anfang an
auf das streitige Arzneimittel bezogen. Es habe daher kein Anlass bestanden, hierauf
ersatzlos zu verzichten. Dies sei für die Klägerin ohne Weiteres erkennbar gewesen.
Ungeachtet dessen sei der - unterstellte - Verfahrensmangel im Laufe des
gerichtlichen Verfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt worden,
nachdem die Beklagte ihre Absichten nochmals klargestellt habe. Die
Versagungsentscheidung sei auch in der Sache gerechtfertigt. Die Klägerin habe bis
zum Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens keine hinreichende
Kombinationsbegründung für das Arzneimittel "U. -J. N" vorgelegt. Durch
die vorgelegten Unterlagen werde das molare Verhältnis der beiden Kationen nicht
begründet. Außerdem fehle eine überzeugende Darstellung, warum eine fixe
Kombination von Kalium und Magnesium gegenüber einer Behandlung mit
Monopräparaten sinnvoll sei. Schließlich sei nicht ansatzweise begründet worden,
warum DL-Aspartat verwendet werde.

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Die dagegen erhobenen Einwände zeigen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit
der angefochtenen Entscheidung nicht auf.

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Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2
VwVfG liegt nicht vor. Die Beklagte hat die Gründe für die Versagung der
Nachzulassung hinsichtlich der (nur noch) beanspruchten Indikation "Behandlung
von kombinierten Kalium- und Magnesiummangelzuständen", die ab Seite 14 des
Versagungsbescheids vom 16. März 2005 mitgeteilt werden, eindeutig auf das hier
streitige Arzneimittel bezogen. Diese Begründung ist auch nicht durch den von der
Beklagten mit Schriftsatz vom 22. August 2005 verfügten Austausch ersatzlos
weggefallen. "Die Begründung der Versagung" ist zwar missverständlich formuliert
und könnte bei einer allein auf den Wortlaut beschränkten Betrachtung auch
dahingehend verstanden werden, dass die bisherige Bescheidbegründung insgesamt
ausgewechselt werden sollte. Bei verständiger Würdigung der Erklärung und unter
Einbeziehung der Gesamtumstände ist sie aber letztlich dahingehend auszulegen,
dass lediglich die Versagungsgründe zu den kardiologischen Indikationen
ausgetauscht werden sollten, während die Ausführungen zur Elektrolytsubstitution,
zu deren Austausch kein Anlass bestand, bestehen bleiben sollten. Insoweit folgt der
Senat den eingehenden wie zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im
angefochtenen Urteil und nimmt hierauf Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das
Vorbringen der Klägerin im Berufungszulassungsverfahren gibt darüber hinaus
keinen Anlass zu ergänzenden Ausführungen.

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Im Übrigen wäre der - unterstellte - Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2
VwVfG gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG unbeachtlich, weil die Beklagte im
Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens - unter anderem mit Schriftsatz vom
8. Dezember 2006 - klargestellt hat, dass die Begründung hinsichtlich des noch
streitigen Anwendungsgebiets bestehen bleiben solle. Die wesentlichen
tatsächlichen und rechtlichen Gründe, die die Behörde zu ihrer Entscheidung
bewogen haben, sind somit jedenfalls nachträglich mitgeteilt worden.

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Ebenfalls unberechtigt ist der Einwand der Klägerin, die materiellen
Versagungsvoraussetzungen des § 105 Abs. 4f Satz 1 i. V. m. § 25 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5a AMG lägen nicht vor. Nach diesen Vorschriften ist die Verlängerung der
Zulassung zu versagen, wenn bei einem Arzneimittel, das mehr als einen Wirkstoff
enthält, eine ausreichende Begründung fehlt, dass jeder Wirkstoff einen Beitrag zur
positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, wobei die Besonderheiten der
jeweiligen Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu berücksichtigen sind.
Danach verlangt das Gesetz zwar keinen Nachweis des positiven Beitrags jedes
arzneilich wirksamen Bestandteils, sondern nur eine entsprechende Begründung.
Diese Begründung muss jedoch notwendigerweise die dem Zulassungsantrag
beizufügenden Unterlagen einbeziehen und auf ihnen aufbauen. Nach § 25 Abs. 5
AMG ist die Zulassung aufgrund der Prüfung der eingereichten Unterlagen und auf
der Grundlage der Sachverständigengutachten zu erteilen. Die Unterlagen spielen
mithin für die Entscheidung eine zentrale Rolle. Eine ausreichende Begründung für
den positiven Beitrag jedes Bestandteils eines Kombinationspräparats fehlt, wenn die
vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss nicht zulassen, wenn sie
sachlich unvollständig sind oder wenn sie schließlich inhaltlich unrichtig sind. Die der
Behörde obliegende Darlegung der unzureichenden Begründung geschieht dadurch,
dass das Bundesinstitut die fehlende oder fehlerhafte Schlussfolgerung in der
Begründung des Antragstellers aufzeigt, das Forschungsergebnis benennt, zu dem
sich der Antragsteller nicht geäußert hat, oder die inhaltliche Unrichtigkeit einer
wesentlichen Unterlage nachweist.

11

BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -, NVwZ-RR 2004, 180, und -
3 C 3.03 -, juris; und vom 16. Oktober 2008 - 3 C 23.07 und 3 C 24.07 -, jeweils
juris.

12

Dabei sind bezüglich des positiven Beitrags eines Bestandteils keine geringeren
Begründungsanforderungen zu stellen als hinsichtlich der Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit des Präparats. Der pharmazeutische Unternehmer muss demnach
den Beitrag jedes arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung des
Kombinationspräparats ebenso begründen, wie es § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG im
Hinblick auf die Wirksamkeit des Arzneimittels verlangt. Daraus wiederum folgt, dass
das vorgelegte andere wissenschaftliche Erkenntnismaterial im Sinne von § 22 Abs.
3 Satz 1 Nr. 1 AMG auch in Bezug auf die Kombinationsbegründung eine
Aussagekraft haben muss, die in etwa den Ergebnissen nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr.
2 und 3 AMG entspricht.

13

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 und - 3 C 3.03 -, jeweils a.
a. O.; Beschluss vom 8. Januar 2007 - 3 B 16.06 -, Pharma Recht 2007, 159;
Koesel/Cyran, Arzneimittelrecht Kommentar, Stand 2009, § 25 AMG Anm. 85.

14

Auf eine zureichende Begründung in diesem Sinne kann auch dann nicht
verzichtet werden, wenn es sich um ein Arzneimittel im Sinne von § 22 Abs. 3 Satz 1
Nr. 1 AMG handelt, dessen Wirkstoffe seit mindestens zehn Jahren in der
Europäischen Union allgemein medizinisch verwendet wurden, deren Wirkungen und
Nebenwirkungen bekannt und aus dem wissenschaftlichen Erkenntnismaterial
ersichtlich sind. Denn diese Vorschrift betrifft nicht den Maßstab für die Beurteilung
der Kombinationsbegründung, sondern nur das dem Zulassungsantrag beizufügende
Erkenntnismaterial, das sie belegen soll.

15

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 -, BVerwGE 94, 215, und
- 3 C 46.91 -, Pharma Recht 1994, 380, zur damaligen Fassung des § 22 Abs. 3
AMG; OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 13 A 2085/07 -, juris, zur
aktuellen Fassung des § 22 Abs. 3 AMG; jeweils in Bezug auf den Maßstab für die
Begründung der therapeutischen Wirksamkeit.

16

Diesen Prüfungsmaßstab hat das Verwaltungsgericht - wie sich der
angefochtenen Entscheidung ohne Weiteres entnehmen lässt - zutreffend
zugrundegelegt. Es hat sodann in Anwendung der genannten Grundsätze ausführlich
und plausibel dargelegt, dass und warum der von der Klägerin im
Mängelbeanstandungsverfahren hinzugezogene Gutachter (Prof. Dr. Dr. F. ) in
seiner fachlichen Stellungnahme vom 17. Juni 2004 nicht zureichend begründet
habe, dass die hier in Rede stehende Wirkstoffkombination sinnvoll sei.

17

Die Klägerin setzt sich mit diesen inhaltlichen Einwänden im
Berufungszulassungsverfahren nicht auseinander. Sie bringt vielmehr nur vor, bei
Arzneimitteln, die bestehende Mängel an Vitaminen, Mineralstoffen und/oder
Spurenelementen ausglichen, bedürfe es keiner weitergehenden
Kombinationsbegründung mehr. Diese Auffassung trifft jedoch nicht zu. Richtig ist
zwar, dass durch das streitige Präparat die in Rede stehenden Mengen an Kalium
und Magnesium tatsächlich zugeführt werden und dass diese Wirkstoffe - jeweils
isoliert betrachtet - den Mangelzuständen bei entsprechender Dosierung
entgegenwirken können. Richtig ist auch, dass die kombinierte Gabe von Stoffen
sinnvoll sein kann, wenn zuverlässig abschätzbar ist, wie sich die
Kombinationspartner wechselseitig beeinflussen und wenn aufgrund dieser
Abschätzung Bedenken gegen die Verwendung eines Kombinationspräparats nicht
bestehen. Von einer solchen Erkenntnislage kann im vorliegenden Zusammenhang
indessen nicht ausgegangen werden. Das folgt bereits aus der genannten
medizinischen Stellungnahme von Prof. Dr. Dr. F. . Auf Seite 8 seines Gutachtens
bezieht er sich auf die Ausführungen von Knochel zu den "Störungen des
Magnesiummetabolismus" und weist darauf hin, dass der Ausgleich der
Hypomagnesiämie sofort die Kaliumexkretion senke und dass bereits dadurch die
Hypokaliämie korrigiert werde. Die Gabe von Magnesium hat demnach nicht nur
Auswirkungen auf den Magnesiumhaushalt, sondern auch auf den Kaliumspiegel des
Körpers. Bei dieser Sachlage hätte es einer detaillierten - und auf aussagekräftiges
wissenschaftliches Erkenntnismaterial gestützten - Begründung bedurft, warum
gleichwohl neben Magnesium auch und zugleich Kalium einen positiven Beitrag zur
kombinierten Elektrolytsubstitution leisten kann. Darüber hinaus hätte - in einer den
Anforderungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG in etwa gleichgewichtigen
Weise - begründet werden müssen, warum gerade die angegebenen fixen Mengen
der Wirkstoffe und ihr molares Verhältnis eine sinnvolle Kombination darstellen. Dem
werden die bis zum Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens vorgelegten
Unterlagen ersichtlich nicht gerecht, wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen
zutreffend dargelegt hat.

18

Ebenfalls nicht auseinandergesetzt hat sich die Klägerin mit der weiteren
tragenden Erwägung des erstinstanzlichen Urteils, die Verwendung von DL-Aspartat
sei nicht ansatzweise begründet worden. Abgesehen davon sind die Bedenken des
Verwaltungsgerichts aus Sicht des Senats berechtigt, weil sich Prof. Dr. Dr. F. in
seiner Stellungnahme nicht dazu verhalten hat, ob und inwieweit DL-Aspartat einen
Beitrag zur positiven Beurteilung des streitigen Präparats leisten kann. Auf Seite 15
seines Gutachtens weist er vielmehr nur darauf hin, dass DL-Aspartat gegenüber L-
Aspartat eine höhere Toxizität aufweise und dass er deshalb eine - deutliche -
Dosisreduzierung vorschlage. Einen Grund dafür, warum gleichwohl - d. h. trotz der
höheren Toxizität - auf DL-Aspartat zurückgegriffen werden sollte, lässt sich der
Stellungnahme hingegen nicht entnehmen.

19

Die Rechtssache weist nach den vorstehenden Ausführungen auch keine
besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO). Die im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich
ohne größere Auslegungsaufwendungen aus dem Gesetz und unter Zuhilfenahme
der vorgelegten Unterlagen beantworten und übersteigen demnach nicht das
Normalmaß vergleichbarer Streitigkeiten.

20

Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Über den vorliegenden
Einzelfall hinausgehende, verallgemeinerungsfähige Fragen tatsächlicher oder
rechtlicher Art, die der Rechtsfortbildung und/oder -vereinheitlichung dienlich und in
der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig sind, sind weder vorgebracht noch
sonst ersichtlich. Die grundsätzlichen Anforderungen an die
Kombinationsbegründung im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG sind durch
die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt. Ebenfalls geklärt ist, dass das
Erfordernis einer Kombinationsbegründung nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG mit
Art. 26 Abs. 1 und Art. 126 der Richtlinie 2001/83/EG vereinbar ist.

21

Eingehend hierzu BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 und 3 C
3.03 -, jeweils a. a. O.

22

Die Klägerin hat auch nicht substantiiert aufgezeigt, warum eine
Kombinationsbegründung, die nach den gesetzlichen Vorgaben für alle Arzneimittel
erforderlich ist, bei Mineralstoffpräparaten grundsätzlich entbehrlich sein soll.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

24

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1
GKG.

25

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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