Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-20, Aktenzeichen 22 A 1305/98
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0620.22A1305.98.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens, für das Gerichtskosten
nicht erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin begehrt die Anerkennung eines Mehrbedarfs für
Alleinerziehende. Sie steht mit ihren Töchtern J. ,
geboren am 26. August 1980, und T. , geboren am 29. August
1991, seit Jahren in der sozialhilferechtlichen Betreuung des
Beklagten. Da das Kind T. im hier interessierenden
Zeitraum über eigenes Einkommen verfügte, bezog es keine
laufende Hilfe zum Lebensunterhalt.

3

Mit Änderungsbescheid vom 23. August 1996 nahm der Beklagte
eine Neuberechnung der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt "ab
dem 01.09.96" vor und kürzte die monatliche Hilfe um den der
Klägerin zuletzt in einer Höhe von 212,40 DM gewährten
Zuschlag wegen Mehrbedarf für Alleinerziehende. Im Bescheid
heißt es ferner: "Die Hilfe wird jeweils für einen Monat
bewilligt."

4

Die Klägerin erhob am 5. September 1996 zunächst ohne
Begründung Widerspruch "gegen den Sozialhilfebescheid vom
23.8.96". In der Folgezeit machte sie geltend, mit ihrer
Tochter T. , einem Kind unter sieben Jahren, erfülle sie
nach wie vor die Mehrbedarfsvoraussetzungen. Im Anhang
("P.S.") eines Schreibens vom 15. Januar 1997 bezweifelte sie
die Rechtmäßigkeit der Versagung des Mehrbedarfs mit der
Begründung, dieser sei allenfalls zu kürzen, und zwar um den
Betrag, der ihrer Tochter T. über den laufenden
Hilfebedarf hinaus monatlich zur Verfügung stehe.

5

Am 30. Januar 1997 sprach die Klägerin beim Beklagten vor
und erkundigte sich, warum ihr kein Mehrbedarf für
Alleinerziehende gewährt werde. Die Sachbearbeiterin des
Beklagten erklärte, es sei in dieser Frage die Entscheidung
der Widerspruchsbehörde abzuwarten.

6

Nach vorheriger Beteiligung sozial erfahrener Personen wies
der Oberkreisdirektor des R. -Kreises den Widerspruch
der Klägerin mit Bescheid vom 21. Februar 1997 zurück und
führte zur Begründung aus: Mit der Vollendung des 16.
Lebensjahres der Tochter J. sei die Voraussetzung für
die Bewilligung eines Mehrbedarfs für Alleinerziehende
entfallen. Die Klägerin habe nicht mehr für zwei Kinder im
Alter von unter 16 Jahren zu sorgen. Ebensowenig greife die
Voraussetzung der Pflege und Erziehung "eines Kindes unter 7
Jahren" ein. Dies sei nämlich nur dann der Fall, wenn der
betreffende Hilfeempfänger ausschließlich mit nur einem Kind
zusammenlebe. Vorliegend gehöre dem Haushalt der Klägerin aber
neben T. noch das Kind J. an. Im Übrigen könne
von der Tochter J. aufgrund ihres Alters eine
gelegentliche Betreuung ihrer jüngeren Schwester sowie die
Erledigung von hauswirtschaftlichen Tätigkeiten erwartet
werden. Damit sei die Klägerin auch nicht mehr als
alleinerziehend anzusehen.

7

Die Klägerin hat am 17. März 1997 Klage erhoben. Zur
Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, ihre Tochter
J. besuche überwiegend ganztägig die E. -Schule
in B. . Im hier in Rede stehenden Zeitraum habe der um
8.00 Uhr beginnende Unterricht in der Klasse 10 an drei Tagen
erst um 16.00 Uhr und an den übrigen Wochentagen jeweils um
14.00 Uhr bzw. um 13.00 Uhr geendet. Außerhalb dieser Zeiten
habe J. ihre Hausaufgaben erledigen müssen. Eine
Betreuung ihrer Schwester T. sei ihr deshalb zeitlich
nicht möglich gewesen.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

den Beklagten unter teilweiser
Aufhebung des Bescheides vom 23. August
1996 sowie unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides des
Oberkreisdirektors des R. -
Kreises vom 21. Februar 1997 zu
verpflichten, der Klägerin für den
Zeitraum vom 1. September 1996 bis zum
28. Februar 1997 den Mehrbedarf gemäß §
23 Abs. 2 BSHG in gesetzlicher Höhe zu
gewähren.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung hat er sich auf die angefochtenen
Entscheidungen bezogen und zur Abstützung seiner
Rechtsauffassung ergänzend auf Punkt 2.1.4. der
Gesetzesbegründung zu § 23 Abs. 2 S. 1, 1. Alternative BSHG
(Bundestagsdrucksache 10/3079) verwiesen. Aus den
Gesetzesmaterialien folge, dass der Mehrbedarf für
Alleinerziehende nach dieser Vorschrift ausschließlich bei nur
einem Kind anzuerkennen sei.

13

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Wegen
der Einzelheiten wird auf das angefochtene Urteil bzw. die
dort in Bezug genommenen Entscheidungsgründe des
Gerichtsbescheides vom 12. September 1997 verwiesen.

14

Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung hält der
Beklagte an seinem Rechtsstandpunkt fest und macht geltend:
Das Verwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil verkannt,
dass der vorliegende Fall nicht unter § 23 Abs. 2, 1.
Alternative BSHG zu subsumieren sei. Bei der Auslegung könne
obergerichtliche Rechtsprechung zum Mehrbedarf für
Alleinerziehende nach der hier nicht einschlägigen 2.
Alternative der Vorschrift nicht herangezogen werden. Die
Frage, ob das Vorhandensein weiterer Kinder den hier geltend
gemachten Mehrbedarf ausschließe, sei zu bejahen. Das folge
aus den bereits angeführten Gesetzesmaterialien. Danach habe
der Gesetzgeber ausdrücklich die Konstellation im Auge gehabt,
dass der alleinerziehende Elternteil gerade "mit nur einem
Kind" und nicht mit mehreren zusammenlebe. Im Übrigen sei die
Klägerin darauf zu verweisen, dass mit J. ein Kind
von über 16 Jahren im Haushalt lebe, von der eine
Unterstützung bei der Bewältigung der täglich anstehenden
häuslichen Arbeiten erwartet werden müsse. Ihr Schulbesuch
stehe dem nicht entgegen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Zur Begründung bezieht sie sich im Wesentlichen auf das
angefochtene Urteil und tritt ergänzend der Gesetzesauslegung
durch den Beklagten entgegen: § 23 Abs. 2 BSHG unterscheide im
Hinblick auf den Mehrbedarf allein deshalb zwischen Kindern
unter 7 Jahren und unter 16 Jahren, um damit gesetzlich
klarzustellen, dass bei einem Kind über 7 Jahren kein
Mehrbedarf für Alleinerziehende anzuerkennen sei.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Sozialhilfeakte des Beklagten sowie der Widerspruchsakte des
R. -Kreises Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet.

23

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

24

Die Klage ist zulässig. Ihr ist für den gesamten streiterheblichen Zeitraum ein
ordnungsgemäßes Vorverfahren vorausgegangen.

25

Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts wie des angerufenen
Oberverwaltungsgerichts kann ein Anspruch auf Leistungen der
Sozialhilfe grundsätzlich (nur) in dem zeitlichen Umfang in
zulässiger Weise zum Gegenstand verwaltungsgerichtlicher
Kontrolle gemacht werden, in dem der Träger der Sozialhilfe
den Hilfefall geregelt hat. Zum einen ist die Sozialhilfe
keine rentengleiche wirtschaftliche Dauerleistung mit
Versorgungscharakter; sie dient vielmehr im Regelfall dazu,
eine gegenwärtige Notlage zu beheben, und es ist nicht Sache
der Verwaltungsgerichte, den Hilfefall unter Kontrolle zu
halten. Zum anderen ist das - insbesondere einer Filterwirkung
dienende - Vorverfahren im Sinne der §§ 68 ff. der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Anwendungsbereich des
Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) durch die Besonderheit
gekennzeichnet, dass vor dem Erlass des Bescheides über den
Widerspruch gegen die Ablehnung der Sozialhilfe sozial
erfahrene Personen beratend zu beteiligen sind (§ 114 Abs. 2
BSHG).

26

Vgl. Bundesverwaltungsgericht
(BVerwG), Urteil vom 30. November 1966
- 5 C 29.66 -, Fürsorgerechtliche
Entscheidungen der Verwaltungs- und
Sozialgerichte (FEVS) 14, 243 (244);
Urteil vom 16. Januar 1986
- 5 C 36.84 - FEVS 36, 1 (3) und Urteil
vom 30. April 1992 - 5 C 1.88 -, FEVS
43, 19, (21) sowie die ständige
Rechtsprechung der ehemaligen und
derzeitigen Sozialhilferechtssenate des
Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil
vom 26. Oktober 1987 - 8 A 2385/86 -,
FEVS 37, 458 (459), Beschluss vom 27.
Mai 1994 - 24 E 908/93 -, FEVS 45, 377
(378); Beschluss vom 31. August 1999
- 16 E 623/99 - und Beschluss vom 9.
Februar 2000 - 22 A 2010/99 -.

27

Die Anwendung dieser Grundsätze hat im Regelfall zur Folge,
dass der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides
auch den der gerichtlichen Überprüfung unterliegenden Zeitraum
der Hilfegewährung abschließt. Denn bei der Bewilligung von
Sozialhilfe handelt es sich um eine zeitabschnittsweise - in
der Regel für die Dauer eines Monats - vorgenommene
Hilfegewährung, deren Voraussetzungen vom Träger der
Sozialhilfe stets neu zu prüfen sind.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995
- 5 C 30.93 -, FEVS 46, 94 (96)
m.w.N.

29

Diese zeitliche Fixierung des Gegenstands der gerichtlichen
Nachprüfung gilt aber nicht uneingeschränkt. Sie greift nur
dann ein, wenn die Behörde den Hilfefall auch tatsächlich den
üblichen Gepflogenheiten entsprechend geregelt hat.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August
1995 - 5 C 9.94 -, FEVS 46, 221
(226).

31

Dabei muss der die Bewilligung oder Ablehnung betreffende
Regelungszeitraum, auf den es maßgeblich ankommt, nicht
ausdrücklich benannt sein; er kann sich aus dem ergangenen
Bescheid auch durch Auslegung ergeben.

32

Vgl. BVerwG, a.a.O., FEVS 46, 221
(226).

33

Gemessen daran begegnet das erhobene Klagebegehren keinen
Zulässigkeitsbedenken. Es hat Hilfemonate zum Gegenstand, für die der Beklagte
die Anerkennung eines Mehrbedarfs für Alleinerziehende versagt und in Bezug auf
die auf Grund des Widerspruchs der Klägerin ein Vorverfahren (§ 114 Abs. 2 BSHG)
durchgeführt worden ist.

34

Der Regelungsgehalt des angegriffenen Sozialhilfebescheids vom 23. August
1996 umfasst in zeitlicher Hinsicht den Monat September 1996 und die
streitbefangenen Folgemonate.

35

Zwar lässt sich aus der im Bescheid verwandten Formulierung, wonach mit ihm
eine Neuberechnung der Sozialhilfe "ab dem 01.09.96" erfolge, nicht notwendig eine
Regelung über den Monat September 1996 hinaus annehmen, zumal durch den
weiteren Zusatz ("Die Hilfe wird jeweils für einen Monat bewilligt.") hinreichende
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass an der im Sozialhilferecht üblichen Bewilligung
für monatliche Zeiträume festgehalten werden sollte.

36

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW,
Beschluss vom 30. Juni 1999 - 24 E
211/98 -.

37

Darauf kommt es aber nicht an, weil der Beklagte mit der Ablehnung des
Mehrbedarfs für Alleinerziehende eine zeitlich nicht auf den Hilfemonat September
1996 beschränkte "Grundentscheidung" getroffen hat.

38

Solange sich derartige Entscheidungen, die von der Behörde zu Vorfragen eines
gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsakts durch selbständigen Verwaltungsakt
getroffen werden, als Teilentscheidung im Rahmen des für den
Gesamtverwaltungsakt vorgesehenen Regelumfangs halten, wird dies unter dem
Aspekt des Vorbehalts des Gesetzes regelmäßig als unbedenklich angesehen.

39

Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz,
5. Auflage, § 44 Rdnr. 65; OVG NRW,
Urteil vom 14. April 1994
- 24 A 4182/92 -.

40

Sie begegnen mit der für sie charakteristischen Dauerwirkung im Sozialhilferecht
ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken, wenn mit ihnen nicht über die
Sozialhilfebewilligung als solche entschieden wird. Dann steht nämlich der
Grundsatz, dass Leistungen der Sozialhilfe keine rentengleichen Dauerleistungen
sind, sondern Hilfen in einer bestimmten Notsituation, nicht entgegen.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli
1998 - 5 C 2/97 -, FEVS 48, 535 ff,
sowie die Urteile des erkennenden
Senats vom heutigen Tage
- 22 A 285/98 - und
- 22 A 207/99 -.

42

Demgemäß hat das Bundesverwaltungsgericht Bescheide als zulässig anerkannt, mit
denen der Sozialhilfeträger eine Kostenersatzpflicht nach § 92 a BSHG dem Grunde
nach festgestellt hatte.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1983
- 5 C 112.81 -, FEVS 33, 5 (7).

44

Es hat darüber hinaus darauf hingewiesen, dass es verfahrensökonomischem
Vorgehen entspreche, wenn der Träger der Sozialhilfe bei invariablem Sachverhalt
und Streit der Beteiligten über eine einzelne Frage der Sozialhilfe lediglich diese
Frage in einem Bescheid entscheide, um eine gerichtliche Beilegung des Streits für
die Zukunft zu ermöglichen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.
September 1971 - 5 C 110.70 -, FEVS 19,
81 (83).

46

Ob die Behörde im Einzelfall von dieser Möglichkeit
Gebrauch gemacht hat, ist durch Auslegung zu ermitteln. Dabei
kommt es nicht darauf an, ob der betreffende Sozialhilfeträger
gedankliche Vorstellungen über "Grundbescheide" entwickelt hat
und damit "bewußt" zu einer strittigen Frage einen derartigen
Bescheid erlassen wollte.

47

Es ist nämlich anerkannt, dass für die Auslegung von
Willensäußerungen der Verwaltung gemäß der im öffentlichen
Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 des
Bürgerlichen Gesetzbuches nicht der innere, sondern der
erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei
objektiver Würdigung verstehen konnte.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April
1968 - 6 C 113.67 -, BVerwGE 29, 310
(312); Urteil vom 12. Januar 1973
- 7 C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306);
BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980
- 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223
(228/229).

49

Die Nichtberücksichtigung des Mehrbedarfs für
Alleinerziehende ab September 1996 musste die Klägerin - auch
ohne einen an sich angebrachten Hinweis im Änderungsbescheid -
als Folge davon auffassen, dass ihre Tochter J. im
Vormonat das 16. Lebensjahr vollendet hatte. Damit stützte
sich die vom Beklagten vorgenommene "Neuberechnung" der Hilfe
im hier maßgeblichen Punkt auf das Erreichen einer
Altersgrenze, mithin auf einen Sachverhalt, der aus der
(verständigen) Sicht der Klägerin für die Folgemonate keine
erneute Prüfung bzw. spätere Bewilligung, sondern allein die
Bestätigung der insoweit bereits getroffenen Entscheidung
erwarten ließ.

50

Dementsprechend sind die Beteiligten davon ausgegangen, dass der von der
Klägerin gegen den Bescheid vom 23. August 1996 erhobene Widerspruch die Frage
der Bewilligung eines Mehrbedarfszuschlags nicht nur für September 1996, sondern
auch für die Folgemonate zur Überprüfung stellte. Ein Anhalt dafür sind etwa die von
der Klägerin im Postskriptum ihres Schreibens vom 15. Januar 1997 gegenüber dem
Beklagten geäußerten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Versagung des begehrten
Mehrbedarfs, ohne dass darin eine erneute Widerspruchseinlegung zu sehen wäre.
Noch deutlicher wird dies aber an der Reaktion der Sachbearbeiterin des Beklagten
auf das von der Klägerin Ende Januar 1997 bekräftigte Begehren auf Bewilligung
eines Mehrbedarfszuschlags. Insoweit wurde die Klägerin nämlich (zu Recht) nicht
auf die erneute Erhebung eines Widerspruchs, sondern auf die anstehende
Entscheidung über den bereits erhobenen Widerspruch durch den R. -Kreis
verwiesen.

51

Die zulässige Klage ist auch begründet.

52

Für die streitbefangenen Monate hat das Verwaltungsgericht
zu Recht einen Anspruch der Klägerin auf Bewilligung eines
Mehrbedarfszuschlags für Alleinerziehende nach § 23 Abs. 2
Halbsatz 1, 1. Alternative BSHG bejaht.

53

Nach dieser Vorschrift ist für Personen, die mit einem Kind
unter sieben Jahren oder die mit zwei oder drei Kindern unter
16 Jahren zusammenleben und allein für deren Pflege und
Erziehung sorgen, ein Mehrbedarf von 40 v.H. des maßgebenden
Regelsatzes anzuerkennen, soweit nicht im Einzelfall ein
abweichender Bedarf besteht.

54

§ 23 Abs. 2 Halbsatz 1, 1. Alternative BSHG setzt nicht
voraus, dass der Hilfe suchende Erziehende nur mit einem Kind
in einem Haushalt zusammenlebt. Der Gesetzeswortlaut enthält
keine entsprechende Einschränkung. Wenn es in den
Gesetzesmaterialien an der vom Beklagten angeführten Stelle
heißt: „Ähnlich ist die Situation bei Alleinerziehenden mit
nur einem Kind",

55

vgl. Gesetzentwurf des Bundesrates
zum Vierten Gesetz zur Änderung des
Bundessozialhilfegesetzes,
Bundestagsdrucksache 10/3079 mit der
unter 2.1.4 gegebenen Begründung,

56

so soll das die Zahlung des Zuschlags für den Fall des
gleichzeitigen Aufenthalts eines älteren Kindes im Haushalt
nicht ausschließen. Vielmehr wird damit die frühere Rechtslage
angesprochen, nach der ein Mehrbedarf nur für solche Personen
anzuerkennen war, die mit zwei oder mehr Kindern unter 16
Jahren zusammenlebten und allein für deren Pflege und
Erziehung sorgten.

57

Überschreitet eines der Kinder die Altersgrenze von 16
Jahren, so steht seine weitere Anwesenheit in der Familie nach
dem Zweck des § 23 Abs. 2 Halbsatz 1, 1. Alternative BSHG der
Anerkennung eines Mehrbedarfs in Ansehung eines Kindes unter
sieben Jahren nicht ohne weiteres entgegen.

58

Denn die Entwicklung von Jugendlichen erfolgt regelmäßig
nicht in der Weise sprunghaft, dass ein Kind, das eben noch
selbst in erhöhtem Maße als betreuungsbedürftig anzusehen
gewesen ist und dessen Anwesenheit je nach
Familienkonstellation auf Grund der gesetzlichen Wertung die
Anerkennung eines Mehrbedarfs ja gerade mit gerechtfertigt
hat, mit Erreichen des 16. Lebens-jahres plötzlich zu einer
einen Mehrbedarfszuschlag für das noch nicht sieben Jahre alte
Kind erübrigenden großen Hilfe für den Erziehenden wird.

59

Vgl. zum Vorstehenden: OVG NRW,
Urteil vom 25. August 1998
- 24 A 6169/96 -.

60

Nur wenn durch die Mitwirkung und Hilfe eines fast
volljährigen Kindes im Haushalt und bei der Erziehung der
Status des Elternteils als "Alleinerziehender" wegfällt, ist
bei Fällen der vorliegenden Art die Anerkennung eines
Mehrbedarfs nach der gesetzlichen Wertung nicht mehr
gerechtfertigt. Das Gesetz setzt nämlich voraus, dass die nach
§ 23 Abs. 2 BSHG Hilfe Suchenden "allein" für Pflege und
Erziehung sorgen.

61

Vgl. ausführlich zu diesem Begriff:
OVG NRW, Urteil vom 25. August 1998
- 24 A 6169/96 -.

62

Eine die Eigenschaft einer Alleinerziehenden
ausschließenden Mithilfe durch ein Kind kommt jedoch nicht
regelmäßig, sondern nur ausnahmsweise in Betracht, und zwar
nur dann, wenn der bedürftige Elternteil so nachhaltig
unterstützt wird, dass es der Mithilfe gleicht, die ein
anderer Elternteil zu leisten pflegt.

63

Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom
22. Juli 1988 - 4 B 227/88 -, FEVS 38,
209.

64

Diese Ausnahme ist vorliegend nicht gegeben. Das macht die
schulische Inanspruchnahme der Tochter J. deutlich,
die durch überwiegend ganztägigen Unterricht an einer
weiterführenden Schule gekennzeichnet ist. Damit steht
J. zu den Tageszeiten, in denen sich die Pflege und
Erziehung eines noch nicht schulpflichtigen Kindes im
Wesentlichen abspielt, nicht in einer Art und Weise zur
Verfügung, dass der Klägerin deswegen der Status als
Alleinerziehende abzusprechen wäre.

65

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2
VwGO.

66

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
ergibt sich aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

67

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

68