Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-09, Aktenzeichen 6 K 8502/17
ECLI:DE:VGGE:2019:0409.6K8502.17.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung C. , Flur XX, Flurstück X in T. Das Grundstück liegt im Außenbereich. Es ist mit einem eingeschossigen, ca. 9 mal 5 m großen Wohnhaus mit ausgebautem Satteldach bebaut und im Übrigen bewaldet. Der Flächennutzungsplan enthält in Bezug auf das gesamte Grundstück die Darstellung „Wald“. Das Grundstück liegt überdies vollständig in dem durch den Landschaftsplan Nr. X „Raum T. “ des Kreises V. festgesetzten Naturschutzgebiet Nr. X „O. “; der Landschaftsplan verbietet hier unter anderem, „bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zu errichten, zu erweitern, zu ändern oder deren Nutzung zu ändern“.

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Im Dezember 1954 beantragte der damalige Eigentümer des Grundstücks (X.X.) die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung eines „Wellblech-Schuppens“ im Zusammenhang mit der seinerzeit dort betriebenen T. . Die Nutzung des Gebäudes ist auf dem zugehörigen Grundriss mit „Lager“ beschrieben. Der Bauschein wurde unter dem 30.12.1954 antragsgemäß erteilt. Im Januar 1955 teilte der Bauherr mit, anstelle einer Wellblechbaracke solle nunmehr ein Ziegelleichtbau erstellt werden. Das Kreisbauamt teilte unter dem 1. Februar 1955 mit, gegen die Ausführung in Ziegelleichtbauweise bestünden keine Bedenken.

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Nachdem die örtliche Verwaltung (Amt C. ) der Kreisverwaltung mitgeteilt hatte, nach ihrer Kenntnis sei geplant, in dem Gebäude eine Familie unterzubringen, zog das Kreisbauamt seine „Nachtragsgenehmigung“ unter dem 9. Februar 1955 zurück. Die X.X. teilte daraufhin mit, es solle kein Wohnhaus, sondern ein Lagerschuppen für die Gerätschaften mit einem Unterkunftsraum errichtet werden. Der Bau solle „durchaus nicht auf lange Sicht dort stehen bleiben“. Die Kreisverwaltung stellte daraufhin mit Schreiben vom 26. Februar 1955 klar, dass sie ihre Nachtragsgenehmigung nur für den Fall zurückgezogen habe, dass das Gebäude als Wohnung und Büro eingerichtet werden sollte; solange der Schuppen lediglich als Geräte- und Unterkunftsraum für das Sandgrubenpersonal diene, bestünden keine Bedenken.

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Unter dem 7. September 1955 wandte die Amtsverwaltung C. sich an Herrn C1. und teilte mit, nach örtlicher Feststellung sei ein Baukörper errichtet worden, der von der bauaufsichtlichen Genehmigung vollkommen abweiche. Die Fortführung der Bauarbeiten werde daher untersagt. Der Kreisverwaltung teilte das Amt zeitgleich mit, es sei ein unterkellertes Gebäude mit drei Räumen und Dachboden in der Größe 9 mal 5,5 m errichtet worden. Mit Schreiben vom 25. Juni 1956 teilte das Amt C. dem Kreisbauamt mit, das in Rede stehende Gebäude werde inzwischen für Wohnzwecke genutzt; der Aufseher der T. und seine Familie seien dort untergebracht. Man habe Herrn C1. mitgeteilt, dass die Baumaßnahme als Schwarzbau gelte und die nötigen Verfügungen erlassen würden. Weitere Schritte wurden nach Aktenlage aber offenbar nicht unternommen.

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Ende der sechziger Jahre kam es zu einem ordnungsbehördlichen Verfahren, weil auf dem Sandgrubengelände eine ungenehmigte Müllkippe angelegt worden war.

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Ab Mitte der siebziger Jahre kam es zu weiteren ordnungsbehördlichen Verfahren, weil im Bereich der T. Holzschuppen und Bretterbuden errichtet worden waren sowie Abbruchmaterial abgelagert worden war.

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Durch ordnungsbehördliche Verfügung vom 23. Dezember 1980 wurde das Naturschutzgebiet „O. “ einstweilen sichergestellt. In diesem Zusammenhang bat der Oberkreisdirektor die Beklagte, aus bauordnungsrechtlicher Sicht geordnete Verhältnisse zu schaffen. Daraufhin wurden die ordnungsbehördlichen Bemühungen um eine Beseitigung diverser Nebenanlagen und Gegenstände intensiviert. Abschließend berichtete die Beklagte dem Kreis V. unter dem 4. Februar 1983, die beanstandeten Anlagen seien weitgehend beseitigt worden. Zwei Kleintierställe und einen Holz- und Kohleschuppen beabsichtige sie weiter zu dulden, da es sich bei dem Wohnhaus um ein kleines, nicht unterkellertes Gebäude handele.

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Das streitgegenständliche Wohnhaus selbst war nach Aktenlage nicht Gegenstand der entsprechenden Verfahren und Diskussionen. Im Zusammenhang mit diesen Verfahren stellte die Beklagte jedoch fest, dass auf dem Grundstück eine ordnungsgemäße Entwässerungsanlage nicht besteht. Dem Eigentümer H. C1. wurde unter dem 23. Juli 1982 mitgeteilt, dass dieser Zustand nicht weiter geduldet werden könne. Unter dem 21. September 1982 wurde eine entsprechende Ordnungsverfügung angekündigt. Am 21. Juni 1983 beantragte Herr C1. die Erteilung der Baugenehmigung für die „Erstellung einer Mehrkammerausfaulgrube mit Rieselrohrnetz“. In den Bauantragsunterlagen ist das streitgegenständliche Wohnhaus dargestellt. Unter dem 23. Januar 1984 wurde die beantragte Baugenehmigung erteilt. Die Schlussabnahme fand im Oktober 1984 ohne Beanstandungen statt.

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Im Jahre 1998 kam es wegen eines in der Nähe des Wohnhauses abgestellten Wohnwagens erneut zu einem ordnungsbehördlichen Verfahren.

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Im April 2015 wandte sich der Testamentsvollstrecker des verstorbenen Herrn C1. an die Beklagte und erklärte, er habe von dem Mieter des streitgegenständlichen Wohnhauses gehört, dass im Falle der Veräußerung des Grundstücks die Weiternutzung als Wohngebäude in Frage stehe. Er bitte um Aufklärung, ob dies zutreffe. Die Beklagte antwortete unter dem 10. Juni 2015, das Wohnhaus sei nicht genehmigt und könne auch nicht nachträglich genehmigt werden. Es sei vielmehr zu beseitigen. Entsprechende Ordnungsverfügungen seien zu erwarten.

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Im Oktober 2015 untersagte die Beklagte – nach vorheriger Anhörung – dem damaligen Mieter des Gebäudes dessen weitere Nutzung.

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Mit Schreiben vom 13. Mai 2016 wandte sich der Testamentsvollstrecker erneut an die Beklagte und erklärte, inzwischen liege ein Bodenwertgutachten des Gutachterausschusses vor, dem zufolge das Gebäude Bestandsschutz genieße. Es werde um Klarstellung gebeten, dass dies der Fall sei. Die Beklagte entgegnete unter dem 19. Mai 2016, das Gebäude genieße keinen Bestandsschutz, da es nicht rechtmäßig errichtet worden sei.

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Im September 2016 teilte die Untere Naturschutzbehörde des Kreises V. der Beklagten mit, das Grundstück sei über die L1. J. H. verkauft worden. Die Beklagte erließ daraufhin am 26. Januar 2017 eine Beseitigungsverfügung gegen die Käuferin. Der mit ihr geschlossene Kaufvertrag wurde offenbar nicht weiter vollzogen. Die Beklagte hob die Ordnungsverfügung daher auf und kündigte den Mitgliedern der Erbengemeinschaft den Erlass einer Beseitigungsverfügung an. Der Testamentsvollstrecker teilte der Beklagten daraufhin mit, der Grundbesitz sei mit auf den 1. Januar 2017 „rückwirkendem Besitzübergang“ an den Kläger verkauft worden.

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Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juni 2017 gab die Beklagte dem Kläger – nach vorheriger Anhörung – auf, das Wohnhaus innerhalb von acht Monaten nach Bestandskraft der Verfügung zu beseitigen. Für den Fall der Nichterfüllung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 7.000,- € angedroht. Zur Begründung führte die Beklagte aus: Das Gebäude sei Mitte der fünfziger Jahre abweichend von der Baugenehmigung errichtet worden. Es widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans und den Festsetzungen des Landschaftsplans. Es sei auch nicht bestandsgeschützt, weil es ohne Baugenehmigung errichtet worden sei und zu keinem Zeitpunkt mit dem materiellen Recht in Einklang gestanden habe. Die Behörde habe niemals erklärt, dass sie gegen das Gebäude nicht einschreiten werde. Zwar dürfe die Bauaufsichtsbehörde sog. „Stichtagsregelungen“ anwenden und von dem Einschreiten bei älteren Gebäuden absehen. Sie habe von dieser Möglichkeit aber keinen Gebrauch gemacht. Eine Stichtagsregelung könne in Betracht kommen, wenn ein Gebäude vor dem zweiten Weltkrieg errichtet worden sei und wegen der Kriegswirren die Unterlagen unvollständig seien. Beides sei vorliegend nicht der Fall. Die Maßnahme sei zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände angemessen. Der Kläger habe mit einer entsprechenden Maßnahme rechnen oder entsprechende Auskünfte einholen müssen.

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Am 13. Juni 2017 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er ausführt: Die Erklärungen der Beklagten zu den Vorgängen in den fünfziger Jahren seien unpräzise. Die Behörde habe aber jedenfalls dargelegt, dass weitere ordnungsbehördliche Schritte damals nicht erfolgt seien. Das Gebäude sei also von der Behörde akzeptiert worden. Diese habe offenbar keinen Zweifel an der Rechtmäßigkeit gehabt. Nach der jüngeren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW gelte im Übrigen mit Blick auf das Eigentumsgrundrecht und das Verhältnismäßigkeitsgebot der 1. Januar 1960 als Stichtag für ein behördliches Einschreiten. Dass das Gebäude Bestandsschutz genieße, habe auch der Gutachterausschuss erkannt. Wenn eine Behörde über Jahrzehnte untätig bleibe, dürfe der Bürger davon ausgehen, dass eine Gefahr nicht bestehe. Auch im Zusammenhang mit der Festsetzung des Naturschutzgebiets sei die Legalität des Gebäudes nicht in Frage gestellt worden; als Entwicklungsziel sei im Landschaftsplan lediglich die „langfristige Beseitigung des Hauses“ genannt. Es sei völlig lebensfremd, anzunehmen, dass die Rechtmäßigkeit des Gebäudes seinerzeit nicht diskutiert worden sei. Der Kreis habe im Übrigen die Möglichkeit gehabt, sich das Grundstück im Wege des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts selbst zu beschaffen und baurechtmäßige Zustände herzustellen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 14. Juni 2017 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie wiederholt im Wesentlichen die Begründung ihrer Ordnungsverfügung.

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Die Kammer hat am 14. Februar 2019 durch den Berichterstatter einen Ortstermin durchgeführt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Terminsprotokoll verwiesen.

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Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. Juni 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1, Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

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Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügung ist (hinsichtlich des Beseitigungsverlangens) § 61 Abs. 1 S. 2 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der bei Erlass der Ordnungsverfügung noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 2000 (BauO NRW 2000), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Mai 2014.

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Verfahrens- oder Formfehler sind nicht erkennbar. Insbesondere ist der Kläger vor Erlass der Ordnungsverfügung gemäß § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW angehört worden.

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Nach § 61 Abs. 1 S. 2 BauO NRW 2000 haben die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Der Erlass einer Beseitigungsverfügung setzt dabei regelmäßig voraus, dass die bauliche Anlage formell und seit ihrer Errichtung materiell baurechtswidrig ist und nicht aus sonstigen Gründen Bestandsschutz genießt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Dezember 2014 - 2 B. 1675/13 -, juris (Rn. 34), und Beschluss vom 25. April 2016 - 7 B. 184/14 -, NVwZ-RR 2017, 17 f.

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Das in Rede stehende Wohnhaus verstößt gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften. Es ist sowohl formell als auch materiell rechtswidrig.

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Das Gebäude verstößt gegen formelles Bauordnungsrecht. Denn es ist ohne die erforderliche Baugenehmigung errichtet worden. Von der im Dezember 1954 erteilten Baugenehmigung für ein eingeschossiges, nicht unterkellertes Gebäude mit gering geneigtem Satteldach, das Lagerzwecken dienen sollte, ist das Wohnhaus ersichtlich nicht erfasst. Mit der Baugenehmigung vom 23. Januar 1984 ist lediglich die zugehörige Kleinkläranlage, nicht aber das Wohnhaus selbst genehmigt worden.

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Das Wohnhaus verstößt auch gegen materielles Baurecht. Grundlage der planungsrechtlichen Beurteilung ist § 35 Baugesetzbuch (BauGB). Das nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegende Grundstück befindet sich außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB und damit im Außenbereich. Es handelt sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB, da es keinen der dort aufgeführten Tatbestände erfüllt. Gemäß § 35 Abs. 2 BauGB ist ein solches nicht privilegiertes Vorhaben zulässig, wenn seine Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Als öffentliche Belange kommen insoweit insbesondere die in § 35 Abs. 3 BauGB im Einzelnen aufgezählten Belange in Betracht. Vorliegend steht bereits der in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB genannte Belang dem Bauvorhaben entgegen, dieses widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Denn dort ist das gesamte Grundstück als „Wald“ dargestellt. Auch die öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 2 S. 1 Nr. 2, Nr. 5 und Nr. 7 BauGB könnten beeinträchtigt sein, worauf es aber letztlich nicht ankommt.

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Das Gebäude ist auch nicht bestandsgeschützt. Bestandsschutz greift nur, wenn die jeweilige Anlage zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigt worden oder jedenfalls materiell zulässig gewesen und der so bewirkte Bestandsschutz nicht nachträglich entfallen ist. Er erstreckt sich lediglich auf den genehmigten bzw. materiell zulässig gewesenen Bestand der baulichen Anlage und ihre diesbezügliche Funktion. Eine nicht nur unwesentliche Änderung oder Nutzungsänderung führt zum Wegfall des Bestandsschutzes.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. März 2012 - 2 B. 760/10 -, juris (Rn. 37 ff.), und vom 20. April 2016 - 7 B. 1367/14 -, BauR 2016, 1138 ff.

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Dass das Gebäude zu einem früheren Zeitpunkt materiell rechtmäßig gewesen ist, ist nicht festzustellen. Bereits nach § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104), die bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes (1960) weiter angewendet worden ist, sollte die baupolizeiliche Genehmigung für ein Außenbereichsvorhaben versagt werden, wenn dieses der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets oder einer ordnungsgemäßen Bebauung zuwiderlaufen würde. Dies wurde bei Vorhaben, die nicht der Land- und Forstwirtschaft dienten oder aus anderen Gründen auf einen Außenbereichsstandort angewiesen waren, regelmäßig angenommen.

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Vgl. Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Kommentar, Stand: 10/2018, § 35 Rn. 2, mit weiteren Nachweisen.

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Ein reines Wohnhaus wäre also bereits im Zeitpunkt der Errichtung des streitgegenständlichen Gebäudes nicht genehmigungsfähig gewesen. Dass es seinerzeit im Zusammenhang mit dem Betrieb der T. die Notwendigkeit eines Wohnhauses – etwa zu Aufsichtszwecken – gegeben hat, ist nicht ausgeschlossen, lässt sich nach Aktenlage aber nicht mehr feststellen. Der Eigentümer der T. hat solche betrieblichen Gründe in seiner Korrespondenz mit den Behörden jedenfalls nicht aufgezeigt. Selbst wenn das Wohnhaus mit Blick auf den Bezug zu einer Außenbereichsnutzung (T. ) seinerzeit genehmigungsfähig gewesen sein sollte, wäre ein etwaiger Bestandsschutz jedenfalls mit der Aufgabe der T. bzw. der betriebsbezogenen Nutzung und der Aufnahme einer reinen Wohnnutzung erloschen.

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Der Kläger konnte als Zustandsverantwortlicher in Anspruch genommen werden, da er bei Erlass der Ordnungsverfügung Alleineigentümer des Grundstücks war.

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Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Bei formeller und materieller Rechtswidrigkeit einer Anlage ist der Erlass einer Beseitigungsverfügung grundsätzlich ermessensgerecht.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. Februar 2016 - 7 B. 19/14 -, BauR 2016, 805 ff., und vom 21. Juni 2016 - 2 B. 853/14 -, juris (dort Rn. 75).

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Die neuere Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW zur Frage von „Stichtagsregelungen“,

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OVG NRW, Urteile vom 24. Februar 2016 - 7 B. 19/14 -, BauR 2016, 805 ff., und vom 20. April 2016 - 7 B. 1367/14 -, BauR 2016, 1138 ff.,

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führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Beklagte hat nicht verkannt, dass bei sehr alten Gebäuden derartige Stichtagsregelungen in Betracht kommen, und die Ablehnung einer solchen Regelung im konkreten Fall ermessensfehlerfrei damit begründet, dass die Entstehung des in Rede stehenden Gebäudes nicht in die Wirren der Kriegs- und unmittelbaren Nachkriegszeit falle, sondern gut dokumentiert sei.

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Die Ordnungsverfügung ist auch nicht unverhältnismäßig. Zwar dürfte der Abriss der Gebäude beträchtliche Kosten verursachen und es wird Bausubstanz vernichtet. Dies allein gebietet aber nicht, den fortdauernden Verstoß gegen das Baurecht weiter hinzunehmen. Im Übrigen hat der Kläger das Gebäude bereits im Wissen um das Fehlen einer Baugenehmigung erworben.

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Dass die Beklagte in der Vergangenheit gegen das Gebäude nicht eingeschritten ist, führt nicht dazu, dass ein Einschreiten unzulässig ist. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine rechtsbeachtliche Duldung nicht bereits aus langjähriger Untätigkeit der Behörde, aus einer beanstandungsfrei verlaufenen Schlussabnahme oder aus späteren, anderen Zwecken dienenden bau-, gewerbe- oder gaststättenrechtlichen Überprüfungen hergeleitet werden, sondern sie ist erst anzunehmen, wenn die zuständige Bauaufsichtsbehörde in Kenntnis der Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer aktiven Duldung – die Behörde ist auf Dauer an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert – muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum die Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll. Es spricht zudem vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.

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Vgl. zu alledem nur OVG NRW, Urteile vom 16. März 2012 - 2 B. 760/10 -, juris (Rn. 50 ff.), und vom 20. April 2016 - 7 B. 1367/14 -, BauR 2016, 1138 ff.; Beschlüsse vom 18. November 2008 - 7 B. 103/08 -, juris, vom 6. Mai 2014 - 2 B. 2313/13 -, juris (Rn. 17), und vom 26. Februar 2015 - 10 B. 1432/12 -, juris (Rn. 45 ff.).

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Ein diesen Anforderungen genügendes Handeln der Behörden ist nicht festzustellen. Weder der lange Zeitraum, in dem die Bauaufsichtsbehörden die Existenz und Nutzung des Wohngebäudes akzeptiert haben, noch die sonstigen Umstände führen zu einer dem Einschreiten entgegenstehenden Rechtsposition des Klägers. Ob den Behörden bei der Ausweisung des Naturschutzgebiets und bei der Genehmigung der zu dem Wohnhaus gehörenden Entwässerungsanlage in den XXXX Jahren bewusst war, dass es sich um einen Schwarzbau handelt, ist letztlich nicht erkennbar. Selbst wenn sich die Beklagte seinerzeit dieses Umstands bewusst gewesen sein sollte, hat sie jedenfalls nicht mit der gebotenen Deutlichkeit zu erkennen gegeben, dass sie von einem Einschreiten gegen das Gebäude auf Dauer Abstand zu nehmen beabsichtigt.

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Die Androhung des Zwangsgeldes findet ihre Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW und ist nach Lage der Dinge nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.