Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-03-27, Aktenzeichen 20 B 1985/05
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0327.20B1985.05.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert. Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 3.750,- EUR.

1

G r ü n d e

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Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. In Anbetracht der zur
Rechtsmittelbegründung angeführten Aspekte, auf deren Prüfung das
Beschwerdegericht beschränkt ist, § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, ist das Begehren des
Antragstellers abzulehnen.

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Zwar geht das Vorbringen der Antragsgegnerin fehl, soweit es als Mangel rügt,
dass das Verwaltungsgericht die zur Verfassungsmäßigkeit des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) aufgeworfenen Fragen nicht dem
Bundesverfassungsgericht vorgelegt hat, und weiterhin die gerichtlichen Befugnisse
im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO mit dem Argument fehlenden Ermessens gemäß
der dem streitigen Verwaltungsakt zugrunde gelegten Norm beschränkt sehen will.
Zu beiden Punkten ist auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
17. März 2005 - 1 BvR 470/05 - zu verweisen, mit dem die Annahme einer
Verfassungsbeschwerde gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 7 LuftSiG
abgelehnt worden ist. Hier ist ausdrücklich klargestellt, dass zur Vermeidung
schwerwiegender Nachteile durch das Erfordernis der vorrangigen Inanspruchnahme
fachgerichtlichen Rechtsschutzes gegebenenfalls der vorläufige Rechtsschutz
einzusetzen hat, bei dem die notwendige Abwägung der Belange auch zu einem
Ergebnis führen kann, das eine eindeutige Abweichung von dem Regelungsbefehl
des in seiner Verfassungsmäßigkeit streitigen Gesetzes darstellt. In dieser Hinsicht
ist der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts daher nicht zu
beanstanden.

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Sachlich richtig ist hingegen der Einwand der Antragsgegnerin, das
Verwaltungsgericht habe in seiner Abwägung das Gewicht des öffentlichen
Interesses vernachlässigt und so eine gerechte Abwägung verfehlt. Bei der
Gewichtung der beteiligten Belange ist einzustellen, welche Bedeutung der
Gesetzgeber im Rahmen seines prinzipiell weit zu fassenden Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraums einem Gefährdungspotential gegeben hat, dem mit einer
konkret in Rede stehenden Regelung begegnet werden soll. Eine nachhaltige
Relativierung der Bedeutung des gesetzgeberischen Ziels in der Abwägung - wie sie
im angegriffenen Beschluss festzustellen ist - ist allenfalls dann gerechtfertigt, wenn
sich die verfassungsrechtlichen Bedenken gerade und mit wesentlichem Gewicht auf
einen Mangel bei der Ausfüllung eben dieser Einschätzungsprärogative beziehen.
Das aber ist nach dem erstinstanzlichen Beschluss nicht der Fall. Dort wird mit der
Zustimmungsbedürftigkeit auf einen vom materiellen Regelungsgehalt des
Luftsicherheitsgesetzes, insbesondere der Zuverlässigkeitsüberprüfung, gelösten
Gesichtspunkt abgehoben. Der weitere für Bedenken herangezogene Aspekt, das
Erfordernis einer Verordnung zu den Zuverlässigkeitsüberprüfungen, § 17 Abs. 1
LuftSiG, führt nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Gesetz, sondern
auf die Frage seiner Anwendbarkeit vor dem Erlass weiterer Vorschriften, zu dem
das Gesetz ermächtigt.

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Der Senat hat gegen die materielle Belastung, die mit dem
Zuverlässigkeitsnachweis verbunden ist, dessen Fehlen dem Vorgehen der
Antragsgegnerin gegen den Antragsteller zugrunde liegt, auch keine Bedenken von
solchem Gewicht, dass schon die vom Antragsteller angeführten Interessen als nicht
zu überwinden angesehen werden könnten. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit für
Tätigkeiten im näheren oder weiteren Bereich des Luftverkehrs ist seit jeher
anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 3 und § 29d LuftVG
in der Neufassung vom 27. März 1999). Im gesteigerten Bewusstwerden von Nähe
und Grad des Gefährdungspotentials hat der Normgeber lediglich weiter greifend und
strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt, und dabei durchaus
nach gesehenen Risiken differenziert, etwa zwischen den verschiedenen
Pilotenlizenzen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG). Gewichtige Bedenken, Tätigkeiten, denen
ein Gefährdungspotential zugeordnet wird, von persönlichen Charaktereigenschaften
abhängig zu machen und diese zu überprüfen, bestehen generell nicht, auch nicht
wenn damit - bei Fehlen der Voraussetzungen - Beschränkungen in der allgemeinen
Handlungsfreiheit oder sogar Probleme des Arbeitsplatzes oder der Berufsaufnahme
verbunden sind. Insofern sei nur auf die zahlreichen berufsbezogenen Regelungen
verwiesen, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit beinhalten. Insbesondere ist
darauf hinzuweisen, dass bezogen auf die Überprüfung von Personen, die in nicht
allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden sollen, das
Bundesverwaltungsgericht keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfung
geäußert hat und bei Fehlen konkretisierender Normen in einer Verordnung den
Rückgriff auf das Gesetz sowie sonstige allgemeine Vorschriften und Grundsätze für
geboten und ausreichend erachtet hat.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, BVerwGE 122,
182.

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Die Tätigkeit eines Piloten, auch die eines Piloten für Motorsegler, hinsichtlich
des Gefährdungspotentials denjenigen Betätigungen gleich zu achten, die -
ungeachtet der konkreten Art - in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines
Verkehrsflughafens auszuführen sind, kann schwerlich als im gesetzgeberischen
Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen
verfehlt bezeichnet werden. Fraglich kann allenfalls sein, wie weit die Überprüfung im
Einzelfall gehen darf und welche flankierenden Maßnahmen zum Schutz der
informationellen Selbstbestimmung erforderlich sind. Dabei ist hier freilich noch
einzustellen, dass nicht unmittelbar zwangsweise auf Daten zugegriffen wird,
sondern nur in Verbindung mit dem Begehren des Betroffenen, eine bestimmte
Befugnis zu er- oder zu behalten. Daraus folgt, dass neben der
verfassungsrechtlichen Abwägung der Verhältnismäßigkeit auch eine individuelle
Abwägung möglich ist, ob auf die Daten soll zugegriffen werden dürfen oder ob auf
eine bestimmte Tätigkeit verzichtet wird. Nach all dem besteht kein Anlass, in der bei
§ 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung die gesetzliche Gewichtung
der Zuverlässigkeitsüberprüfung nachhaltig zu relativieren oder gar zu
unterlaufen.

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Dass eine Handhabung des Prüfungserfordernisses in materieller Hinsicht nicht
zwingend voraussetzt, dass eine Verordnung konkretisierende Regelungen bietet,
wurde bereits gesagt, sodass auch unter diesem Aspekt keine von vornherein
durchgreifenden Bedenken dagegen anzumelden sind, dass die Antragsgegnerin
aus dem Fehlen der positiv abgeschlossenen Sicherheitsüberprüfung des
Antragstellers Folgerungen gezogen hat. Im Übrigen ist es auch nicht
auszuschließen, dass die Folgen eines später etwa wegen Mängeln des
Luftsicherheitsgesetzes oder wegen abweichender Regelungen in einer Verordnung
gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG als unerlaubt erkannten Zugriffs auf Daten noch
begrenzt werden können.

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Auch für Anlass und/oder Zeitpunkt der Zuverlässigkeitsüberprüfung des
Antragstellers stellt das Fehlen einer Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 LuftSiG kein
ersichtlich eingreifendes Hindernis dar. Soweit dort unter Ziffer 1 diesbezügliche
Aussagen enthalten sind, betreffen sie Wiederholungsprüfungen. Das Erfordernis
einer erstmaligen Prüfung kann hingegen durchaus unmittelbar aus der Erweiterung
des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur
Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben abgeleitet werden. Schließlich sind mit
dem Verwaltungsgericht auch keine sonst offensichtlich durchgreifenden Bedenken
gegen die Rechtmäßigkeit des streitigen Verwaltungsaktes bei Zugrundelegen der
gesetzlichen Regelungen gemäß dem Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben zu sehen. Insbesondere erscheint es ausgehend von einer
unmittelbaren und ohne Übergangsregelung eingreifenden Erweiterung der
Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 LuftVG nicht von vornherein verfehlt, das Fehlen
einer positiv abgeschlossenen Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG zum
Anlass eines Widerrufs nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu nehmen.

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Ist somit bei der Interessenabwägung, die wegen des auch von der
Antragsgegnerin nicht in Frage gestellten Fehlens einer offensichtlichen
Rechtmäßigkeit des streitigen Verwaltungsaktes geboten ist, dem bis zu einer
eventuellen Normverwerfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu
respektierenden Gesetzesbefehl Gewicht zu geben, so erweist sich das Interesse
des Antragstellers als nachrangig. Es geht bei ihm - wenn nicht ohnehin im Sinne
des gewollten "Musterverfahrens" nur um die Durchsetzung eines verbandlichen
Rechtsstandpunktes - letztlich allein um einen Ausschnitt aus seiner fliegerischen
Betätigung, nämlich das Führen von Motorseglern. Die Lizenz zum Segelflug und
diejenige als Ausbilder sind soweit ersichtlich nicht berührt. Inwieweit eine
ehrenamtliche Tätigkeit des Antragstellers zwingend das Führen gerade der
Motorsegler einschließt, ist nicht ansatzweise verdeutlicht. Der Schwerpunkt des
Interesses des Antragstellers liegt damit offensichtlich in dem eigenen Vergnügen an
der fliegerischen Betätigung gerade auch unter Nutzung von Motorseglern. Für eine
berufliche Beeinträchtigung durch den Ausschluss vom Flug mit Motorseglern, die
das Verwaltungsgericht wohl als möglich angesehen hat, spricht nichts Konkretes.
Bewegt sich der Nachteil daher nur im Bereich der allgemeinen Handlungsfreiheit
unter Inanspruchnahme von Geräten, deren Einsatz der Gesetzgeber mit einem
Gefahrenpotential in Verbindung bringt, so kann keine gewichtige Beeinträchtigung
festgestellt werden. Daher kann es dem Antragsteller überlassen bleiben, ob er zur
Durchsetzung seines Rechtsstandpunktes und Wahrung der Geheimhaltung
persönlicher Umstände in der Zeit bis zur endgültigen Klärung auf den
entsprechenden Teil der fliegerischen Betätigung verzichtet oder sich zunächst
fügt.

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Dem Senat sind Entscheidungen anderer erstinstanzlicher Gerichte bekannt, in
denen ebenfalls zugunsten der Piloten Folgerungen aus verfassungsrechtlichen
Bedenken gezogen worden sind.

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Vgl. VG Braunschweig, Beschluss vom 10. Oktober 2005 - 2 B 247/05 - und VG
Hamburg, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 5 E 3691/05 -.

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Im Ergebnis setzt sich der Senat mit seiner Entscheidung schon deshalb nicht in
Widerspruch zu den genannten Beschlüssen, weil dort in der Interessenabwägung
jeweils berufliche Aspekte in Rede standen. Dass dieser Umstand unter
Berücksichtigung der obigen Ausführungen zu einer anderen Gewichtung führt,
erscheint zwar keinesfalls zwingend, bedarf aber hier auch unter dem Aspekt, eine
uneinheitliche Entscheidungspraxis möglichst zu vermeiden, keiner abschließenden
Erörterung oder vertieften Auseinandersetzung.

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Die weiteren antragstellerseitig im Beschwerdeverfahren erneut oder ergänzend
vorgebrachten Argumente bleiben ohne relevanten Aussagewert, ergeben
insbesondere nicht einen Mangel der Anordnung der sofortigen Vollziehung, führen
nicht zum Schluss auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des streitigen
Verwaltungsaktes und tragen zur Gewichtung der Belange nichts bei. Das
Vorbringen wird durchzogen von den plakativen, aber rechtlich schlechthin falschen
Thesen, dem Antragsteller würden Unzuverlässigkeit und eine Gefährdung der
Allgemeinheit durch terroristische Akte unterstellt, wenn nicht gar attestiert, oder nur
bei einem konkreten dahingehenden Nachweis dürften ihm gegenüber Maßnahmen
nach § 4 Abs. 3 LuftVG ergriffen werden. Es geht allein um die Durchsetzung einer
nunmehr gewissermaßen flächendeckend vorgesehenen, in ihrem Raster
vereinheitlichten Überprüfung derer, die in engem Bezug zu Räumen oder
Tätigkeiten stehen, die im Hinblick auf den Luftverkehr als sicherheitsrelevant
angesehen werden. Wenn dieses Anliegen zur Lizenzvoraussetzung wird und das
fehlende Mitwirken an der Förderung dieses Anliegens zu Konsequenzen führt, so
knüpft die verwaltungsmäßige Reaktion an eben den Verstoß gegen eine als
zumutbar angesehene Mitwirkung an, ohne dass damit eine Aussage über die
Persönlichkeit getroffen wird. Vor diesem Hintergrund gehen die Ausführungen zur
unzureichenden Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ebenso fehl
wie der Versuch, aus mangelnden Feststellungen der Antragsgegnerin zum
Antragsteller und seinem Verhalten auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit zu
schließen. Auch für die Interessenlage ist damit nichts gewonnen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
den Streitwert auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG.

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