Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 1971/99.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B1971.99AK.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 10.000,-- DM festgesetzt.

1

Gründe
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage des
Antragstellers OVG NRW 20 D 122/99.AK
gegen die "Interimsgenehmigung" des
Antragsgegners vom 2. November 1999
- 512-31-21/3 DL - in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 25. Februar
2000 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Die angefochtene Genehmigung bzw. deren Vollziehungsanordnung
kollidiert nicht mit der Bindungswirkung des Senatsbeschlusses
gleichen Rubrums vom 25. Mai 1999 im Verfahren 20 B 440/98.AK,
mit dem der Senat die aufschiebende Wirkung der Klage des
Antragstellers gegen die Änderungsgenehmigung von 10. Dezember
1997 angeordnet hat. Dieser Beschluss hindert lediglich die
weitere Vollziehung der streitbefangenen Genehmigung. Nach
allgemeiner Ansicht bleibt die Behörde jedoch auch in solchen
Fällen befugt, den gerügten Fehler zu beheben und ihren
Bescheid zu ändern oder einen neuen Bescheid anderen Inhalts
zu erlassen. Auch einer neuen, auf den geänderten Bescheid
bezogenen Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
steht die gerichtliche Entscheidung nicht im Wege.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981
- 8 C 69.80 -, BVerwGE 62, 80 (85);
BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 1998
- 7 ZS 98.1660 u.a. -, BayVBl. 1999,
761; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, Loseblatt-Kommentar (Stand: März
1999), § 80 Rdnr. 361; Kopp/Schenke,
VwGO, 11. Aufl. 1998, § 80 Rdnr. 173;
Redeker/von Oertzen/Redeker, VwGO,
12. Aufl. 1997, § 80 Rdnr. 65.
Dass die Betriebsgenehmigung künftigen Änderungen entzogen
wäre, hat der Senat im oben genannten Beschluss mit keinem
Wort angedeutet. Vielmehr ist er erkennbar davon ausgegangen,
das Weitere sei Sache einer neuen planerischen Entscheidung.
Diesen Weg hat der Antragsgegner mit der angefochtenen
"Interimsgenehmigung" beschritten: Wie unten darzustellen ist,
hat er die Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 auf der
Grundlage einer neuen Abwägung substantiell verändert. Für
diese Beurteilung ist nicht auf den Entscheidungssatz der
Genehmigung abzustellen - der hier allerdings ebenfalls neu
und von allen vorangegangenen Regelungen abweichend gefasst
ist -, sondern auf den Inhalt der Abwägung insgesamt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1991 - 4 C 25.90 -, Buchholz 316 § 76
VwVfG Nr. 4.
Danach ist die "Interimsgenehmigung" eine eigenständige
Planungsentscheidung neuen Inhalts, mit der die
Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 geändert worden ist,
und zwar hinsichtlich der Auflagen unter III. Nummern 6, 9 und
10 in deren bei Erlass der Genehmigung vorliegenden Fassung
des Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, mit dem die
Betriebsregelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom
16. Dezember 1983/
18. November 1985 umgesetzt worden sind, und der (nicht mehr
vollziehbaren) Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997.
Darin kann nicht der Versuch gesehen werden, die gerichtliche
Entscheidung zu unterlaufen bzw. die aufschiebende Wirkung zu
umgehen. Vielmehr wollte der Antragsgegner mit der Neufassung
und der mit dieser einhergehenden Aufhebung der Genehmigung
vom 10. Dezember 1997 Konsequenzen aus den tragenden Gründen
des eingangs genannten Senatsbeschlusses ziehen.
Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung
den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend
begründet. Er hat hierzu auf eine am Flughafen der
Beigeladenen akut bestehende "defizitäre
Verkehrsleistungsangebotssituation" abgestellt, die sich ohne
die sofortige Vollziehung der Interimsgenehmigung "dramatisch
verschärfen" würde, weil die Flugbewegungsbeschränkungen des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 absehbar greifen
könnten (S. 106 f., 17 der Genehmigung). Dem
Gesamtzusammenhang der Genehmigung ist weiter zu entnehmen,
dass ein Zurückfahren der Flugbewegungszahlen bis zur
Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der
Beigeladenen vom 26. August 1999 als nicht hinnehmbar
betrachtet wird. Der besondere Zeitdruck ergebe sich daraus,
dass die Flugplankonferenz für den Sommerflugplan 2000 am
10. November 1999 (d.h. wenige Tage nach Erteilung der
Genehmigung) beginne, sodass bis zu diesem Zeitpunkt
genehmigungsrechtlich geklärt sein müsse, wie viele Slots zur
Verfügung stünden (S. 16 f. der Genehmigung). Damit ist ein
Vollziehungsinteresse benannt, das jedenfalls hinsichtlich des
Zeitmoments über das Erlassinteresse hinausgeht, sodass keiner
Erörterung bedarf, unter welchen Voraussetzungen sich das
Vollziehungsinteresse mit dem Erlassinteresse decken kann. Den
Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist damit
jedenfalls genügt. Ob die sofortige Vollziehung berechtigt ist
- aus den angeführten oder aus sonstigen Gründen -, ist keine
Frage der formellen Begründungslast des § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO, sondern vom Senat aufgrund einer Interessenabwägung nach
§§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO eigenständig zu entscheiden.
Diese Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragsgegners
und der Beigeladenen aus, weil die im Antrag bezeichnete
Anfechtungsklage nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht in
hinreichendem Maße Erfolg verspricht; die Prüfung ergibt keine
ohne weiteres tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die
Genehmigung aus Gründen rechtswidrig ist, die eine
Rechtsverletzung des Antragstellers beinhalten und zu einer
Aufhebung der Genehmigung führen. Vor diesem Hintergrund kommt
dem Interesse an der vorläufigen Fortführung des Flugbetriebs
in dem bisherigen Umfang maßgebliches Gewicht zu.
Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache
bestimmen nach ständiger Rechtsprechung des Senats in Fällen
wie dem vorliegenden vorrangig die Abwägung nach § 80 Abs. 5
VwGO. Das in § 80 VwGO angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis
zwischen aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs und
sofortiger Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts kann in Fällen
der Anfechtung eines begünstigenden Verwaltungsakts durch
Drittbetroffene nicht unbesehen zugrunde gelegt werden, da
sich die berührten Rechtspositionen des Begünstigten und des
belasteten Dritten prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen.
Die mit diesen Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen
sind durchweg so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für
sie nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der
Rechtsordnung zu gewinnen. Daraus leitet sich das Erfordernis
ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen - soweit die
Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das Ergebnis in
den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Ein weiterer
Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn - wie hier - vorläufiger
Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem
ein dem Gemeinwohl dienendes Vorhaben eines privaten Trägers
zugelassen worden ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und
die privaten Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in
ihrer Häufung typischerweise ein strukturelles Gewicht auf,
dem gegenüber sich private Aufschubinteressen von
Drittbetroffenen bei einer die rechtliche Beurteilung
ausblendenden Interessenabwägung regelmäßig nicht durchsetzen
könnten.
Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober
1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch
aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts.
Die angefochtene Genehmigung ist mit Blick auf Rechte des
Antragstellers nicht offensichtlich rechtswidrig.
Ihr fehlt es nicht an einer Rechtsgrundlage. Der Antragsgegner
hat die Entscheidungen unter A. I. bis III. ausdrücklich als
Änderung der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren
bei Erteilung der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung
getroffen und sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
gestützt: Die Entscheidungen ermöglichen eine Änderung des
Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am
Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkungen auf die
Schutzansprüche der Nachbarschaft. Damit weicht die
Genehmigung wesentlich von bestehenden Regelungen der
Betriebsgenehmigung ab und erweitert die rechtlich nutzbare
Kapazität des Flughafens. Einer Änderung des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/85 bedurfte es dazu wegen
§ 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG nicht.
Die Genehmigung ist nicht wegen der Mitwirkung von Personen
fehlerhaft, die Anlass zur Besorgnis der Befangenheit boten.
Die insofern erhobenen Vorwürfe - gegen das zuständige
Ministerium insgesamt und gegen den seinerzeitigen
Verkehrsminister - sind nicht in einer Weise konkretisiert,
die vertiefter Erörterung zugänglich wäre. Tatsachen, die auf
eine Befangenheit bestimmter Amtsträger hindeuten könnten, hat
der Antragsteller nicht ansatzweise aufgezeigt. Soweit der
Antragsteller den bei Erteilung der Genehmigung als
Behördenleiter im Amt befindlichen Verkehrsminister Steinbrück
anspricht, ist zudem eine nachvollziehbare Einflussnahme auf
den Inhalt der abschließenden Sachentscheidung nicht
festzustellen: Der Verkehrsminister hat sich, nach einem
Vorschlag der zuständigen Abteilung des Ministeriums vom
21. Oktober 1999, weiterer Mitwirkung am Genehmigungsverfahren
enthalten (vgl. § 21 Abs. Satz 2 VwVfG NRW); die interne
Zustimmung der Behördenspitze zu der streitigen
Interimsgenehmigung ist dementsprechend am 29. Oktober 1999
durch den zuständigen Staatssekretär erteilt worden.
Auch den Rügen des Antragstellers gegen die vermeintlich
rechtswidrige Festlegung eines "Lärmkontingents" ist nicht
weiter nachzugehen. Die Genehmigung enthält eine Beschränkung
der Kapazität des Flughafens durch eine
Bewegungskontingentierung, nämlich Begrenzungen der
Flugbewegungszahl und der in den verschiedenen Tagesstunden
koordinierbaren Slots, nicht aber eine Lärmkontingentierung.
Bei dieser handelt es sich um eine Betriebsregelung, wonach
der durch den Flugbetrieb tatsächlich verursachte Lärm
bestimmte äquivalente Dauerschallpegel nicht überschreiten
darf.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom
29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, S. 52 f.
des Umdrucks.
Die in der Genehmigung beschriebenen Lärmkonturen sind
hingegen keine solchen Festlegungen; sie dienen allein der
Belastungsabschätzung für die Umgebung, d.h. der Beschreibung
des durch die Vorbelastung bzw. den nunmehr zugelassenen
Flugbetrieb entstehenden Fluglärms auf rechnerischer
Grundlage. Der genehmigte Flugbetrieb bliebe auch dann
zulässig, wenn der tatsächliche Betrieb die Lärmkonturen
überschreiten würde.
Der Antragsteller dürfte nicht dadurch in seinen Rechten
verletzt sein, dass der Antragsgegner ihn vor Erteilung der
Genehmigung nicht angehört hat. Das Luftverkehrsgesetz enthält
keine Aussage dazu, ob und wie die "Nachbarschaft" eines
Flughafens an Verfahren zur Erteilung oder Änderung von
Genehmigungen nach § 6 LuftVG zu beteiligen ist. Hinsichtlich
der privaten Anlieger richtet sich die Beteiligung daher nach
§§ 13, 28 VwVfG NRW. Ob der Antragsteller danach, etwa mit
Blick auf eine von der Interimsgenehmigung ausgehende
Duldungspflicht, zwingend zu beteiligen war (§ 13 Abs. 2 Satz
2 VwVfG NRW) oder wegen der Berührung seiner Interessen
ermessensfehlerhaft nicht hinzugezogen worden waren (§ 13 Abs.
2 Satz 1 VwVfG NRW), kann hier dahinstehen. Eine aus dem
Unterlassen der Beteiligung folgende Verletzung des § 13 Abs.
2 VwVfG NRW begründet für sich gesehen keine Rechtsverletzung
des Antragstellers. Die Vorschrift bietet keinen Anhaltspunkt
dafür, dass die Verfahrensbeteiligung als solche - unabhängig
vom materiellen Recht - gerichtlich durchsetzbar sein soll.
Für sie gilt vielmehr die in der Rechtsprechung anerkannte
Regel, wonach Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck
erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick auf die
bestmögliche Verwirklichung der dem Beteiligungsrecht zugrunde
liegenden materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997
- 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22 (23)
m.w.N.
Eine Verletzung solcher Verfahrensrechte führt nur dann zur
Aufhebung einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Verfahrensfehler
zum Vorteil der geschützten materiellen Rechtsposition anders
entschieden hätte. Dies ist dann der Fall, wenn sich aufgrund
erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit
abzeichnet, dass durch den Verfahrensfehler die behördliche
Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten
Belange zum Nachteil dieser materiellen Position in Richtung
auf eine bestimmte Entscheidung beeinflusst worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1999
- 11 A 50.97 -, NVwZ-RR 1999, 725 (726)
m.w.N.; Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4
C 13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 6 (S. 16).
Eine solche konkrete Möglichkeit ist hier - unter
Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers und der
maßgeblichen Entscheidungskriterien des Antragsgegners - nicht
ersichtlich. Dieser ist davon ausgegangen, dass dringende
öffentliche Interessen für das Vorhaben sprechen, während die
Flughafenumgebung im Falle der Genehmigungserteilung gegen
Immissionen, namentlich gegen Fluglärm, ausreichend geschützt
sei. Diese Sicht der Dinge erscheint nicht durchgreifend
erschüttert; dazu wird auf das Nachstehende verwiesen.
Materiell-rechtliche Mängel, durch die Rechte des
Antragstellers mit der Konsequenz der in der Hauptsache
erstrebten Aufhebung der Interimsgenehmigung verletzt würden,
liegen nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand eher fern. Der
Antragsgegner hat bei seiner Entscheidung die Situation der
Nachbarschaft des Flughafens und damit auch des Antragstellers
in den Blick genommen, und zwar sowohl so, wie sie sich ohne
die Realisierung des genehmigten Flugbetriebs darstellen
würde, als so, wie sie sich infolge der Genehmigung
voraussichtlich ergeben wird. Er dürfte dabei die rechtlich
wie tatsächlich maßgeblichen Verhältnisse zugrunde gelegt und
die Auswirkungen des Vorhabens zutreffend ermittelt haben. Die
betroffenen Belange sind auch im Ergebnis nicht zu Lasten des
Antragstellers ersichtlich fehlgewichtet worden:
Die Annahme des Antragsgegners, dass der Antragsteller durch
den genehmigten Flugbetrieb keinen unzumutbaren Auswirkungen,
vor allem des Fluglärms, ausgesetzt wird, ist nicht
erschüttert. Dass der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen
die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle für Fluglärm
am Tage bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Leq)
- berechnet nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - von
62 dB(A) ansetzt (S. 87 f. der Genehmigung), kann schwerlich
- auch vor dem Hintergrund eventuell gebotener ergänzender
Betrachtung der Einzelschallereignisse - als unangemessene
Überforderung der Nachbarschaft angesehen werden.
Vgl. Senatsurteil vom 26. August 1999
- 20 D 87/96.AK -.
Ebenfalls nicht zu bemängeln ist wohl, dass sich der
Antragsgegner hinsichtlich des Tagfluglärms an dem Schutzziel
"Ausschluss von Maximalpegeln im Innenraum von mehr als
55 dB(A) bei geschlossenen Fenstern" orientiert (S. 86 f. der
Genehmigung). Dieses Schutzniveau entspricht einem seit langem
anerkannten Eckwert für die Innenraumbelastung, für dessen
Infragestellung ebenfalls kein Anlass aufgezeigt wird.
Der Vortrag des Antragstellers bietet weiter keine
Anhaltspunkte, welche die Einschätzung des Antragsgegners
durchgreifend in Frage stellen könnten, das angestrebte
Schutzniveau sei bei dem Antragsteller gewahrt. Es spricht
alles dafür, dass es hinsichtlich des Tagfluglärms bereits
aufgrund vorangegangener Festsetzungen gewährleistet ist:
Das Grundstück des Antragstellers ist nach den auf dem Gesetz
zum Schutz gegen Fluglärm beruhenden Berechnungen der
Beigeladenen durch den mit der Interimsgenehmigung
zugelassenen Flugbetrieb mit einem äquivalenten
Dauerschallpegel von 57,6 dB(A) belastet. Dieser Fluglärm ist
seiner Höhe nach - auch angesichts der Vorbelastung von
55,8 dB(A) - als zumutbar zu bezeichnen. Die im Schriftsatz
vom 10. April 2000 erhobenen Einwände des Antragstellers gegen
die Berechnung der Lärmbelastung führen auf keine im
summarischen Verfahren zu behandelnden Bedenken. Dass Lärm in
der genannten Höhe weder gesundheitsgefährdend noch gar
enteignend genannt werden kann, liegt nach dem Stand der
Lärmwirkungsforschung auf der Hand. Der Senat hat insofern
Näheres im Beschluss gleichen Rubrums 20 A 1138/97 vom
14. Dezember 1999 dargelegt; darauf wird Bezug genommen.
Davon abgesehen muss sich der Antragsteller wegen der Lage des
Grundstücks rechtlich so behandeln lassen, als ob die
Ausstattung seines Wohnhauses den Schallschutzanforderungen
des Fluglärmschutzgesetzes und der dazu gemäß § 7 erlassenen
Schallschutzverordnung entspräche. Sein vor dem Stichtag
(4. März 1974) errichtetes Haus fiel in die Schutzzone 2 der
Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985,
wodurch dem Antragsteller ein Erstattungsanspruch nach A II.
Nrn. 2.1, 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses in
entsprechender Anwendung des § 9 Abs. 3 Satz 1 und 3 FlugLSchG
zuwuchs. Dass der Antragsteller diesen Anspruch nicht
realisiert hat, ist nicht entscheidungserheblich, sondern
allein der Sphäre des Antragstellers zuzurechnen.
Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass der Antragsgegner
die sich unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle bewegende
Lärmbelastung gerade in Bezug auf den Antragsteller in ihrer
objektiven Gewichtigkeit verkannt haben könnte. Allerdings ist
nach dem Gesamtzusammenhang der Genehmigung zweifelhaft, ob
der Antragsgegner die faktischen Auswirkungen auf das Anwesen
des Antragstellers zutreffend eingeordnet hat. Soweit von
einer nur theoretischen Zunahme von Lärmeinwirkungen die Rede
ist (S. 107 der Genehmigung), ist das zumindest
missverständlich und nur dann zutreffend, wenn das rechtlich
Erlaubte nicht als Faktum angesehen wird. Unter Einbeziehung
des Aspekts des verbindlich rechtlich Erlaubten, von dem
Antragsteller also ohne weitere Abwehrmöglichkeit
Hinzunehmenden, kommt es zu einer beachtlichen realen
Veränderung: Die Betriebsregelung unter A. I. Nr. 6.2 der
Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab dem Winterflugplan
1999/2000 eine reale Steigerung der (lärmrelevanten)
Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM von 71.000 auf
95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten, mithin eine
Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit die
Genehmigungslage nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses
1983/
1985, das sog. Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der
Genehmigung). Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage
Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der
Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft -
noch die Anfechtungsklage des Antragstellers gegen den
Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der
Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung
lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen"
(S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender
Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der
Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November
1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht
durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn
dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der
Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl. den eingangs
erwähnten Senatsbeschluss vom 25. Mai 1999), durch die der
Flugbetrieb bis dahin - abweichend vom
Planfeststellungsbeschluss - bestimmt worden war. Die
Anfechtungsklage des Antragstellers gegen den
Planfeststellungsbeschluss, die im Berufungsverfahren 20 A
1138/97 (mit den Beteiligten bekanntem Senatsbeschluss vom
14. Dezember 1999) erfolglos geblieben ist, hat für die
Beachtlichkeit des Planfeststellungsbeschlusses schon seit
Ende 1997 keinerlei Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der
Antragsgegner nämlich mit gesonderter - fortbestehender -
Vollziehungsanordnung vom 12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL -
die uneingeschränkte Vollziehbarkeit des
Planfeststellungsbeschlusses hergestellt; die Beigeladene hat
daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten des Spitzenverkehrs
in Betrieb genommen und macht seither von den
planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems
umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher
abweichender Regelungen wie der hier streitigen
Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die
Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu
ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der
Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA
S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die
Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden
Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des
Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch
machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der
Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche
Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr.
Mithin bestand bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000 eine
genehmigungsrechtliche Situation, der gegenüber die
Interimsgenehmigung eine signifikante Ausdehnung der durch
Tag- und Nachtfluglärm betroffenen Gebiete bei nicht minder
deutlicher Steigerung der Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der
Genehmigung) bewirkt und überdies eine Zunahme der
flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen (S. 90 ff. der
Genehmigung).
Eine in diesem Punkt unrichtige Einschätzung der Auswirkungen
ist auf die Abwägung des Antragsgegners indessen erkennbar
ohne Einfluss gewesen. Er hat seine Abwägung nämlich an der
maßgeblichen Vorbelastung orientiert und die mit der
Interimsgenehmigung ermöglichte Zunahme des Flugverkehrs in
diesem Vergleich gesehen und bewertet.
Der Antragsgegner hat erkannt, dass sich bei der Zulassung des
"Interimsverkehrs" die Situation der Nachbarschaft im Bereich
der Fluglärmwirkungen nachteilig verändert (S. 83 der
Genehmigung). Auch die Größenordnung dieser Veränderung hat er
zutreffend gesehen. Bei einer Verkehrssteigerung von 36 %, die
sich in den bei der rechtlichen Wertung beachtlichen
Dauerschallpegeln regelmäßig nur in geringen Erhöhungen
niederschlägt, ist es sachgerecht, die Zusatzbelastung außer
anhand der Häufigkeit und der Verteilung von Maximalpegeln
auch anhand eines Vergleichs von Lärmkonturen abzuschätzen,
wie dies in der Genehmigung (S. 68-72 der Genehmigung) im
Anschluss an das fluglärmtechnische Gutachten geschehen ist.
Damit ergibt sich auch, dass sich der Antragsgegner nicht mit
einem Vergleich der Dauerschallpegel begnügt, sondern die
Zunahme von Einzelschallereignissen und die damit verbundene
Verkürzung von Pausen als Belastungsmoment im Blick gehabt und
bewertet hat. Darin, dass er gleichwohl die Verschlechterung
der Lärmsituation gegenüber der Vorbelastung als zumutbar und
hinzunehmen angesehen hat, liegt angesichts gegenläufiger
öffentlicher Interessen sowie Belange der Beigeladenen, deren
Gewichtigkeit der Antragsgegner hoch veranschlagt und gegen
die der Antragsteller keine ersichtlich durchgreifenden und
daher schon im vorliegenden Verfahren näher aufzuarbeitenden
Einwände angebracht hat, keine schlechthin unvertretbare und
einen Klageerfolg indizierende Zurücksetzung der Interessen
des Antragstellers.
Vor dem Hintergrund eines mangelnden absehbaren Erfolgs des
Antragstellers in der Hauptsache haben die Interessen des
Antragsgegners und der Beigeladenen überwiegendes Gewicht. Der
streitigen Genehmigung ist eine Brückenfunktion zugedacht
zwischen dem bis zum November 1999 tatsächlich abgewickelten
Luftverkehr und einem Verkehr, der durch die hauptsächlich
beantragte Genehmigung in absehbarer Zeit rechtlich dauerhaft
ermöglicht werden soll. Zwar ist bei der Bewertung des hier
streitigen Rechtszustandes zu berücksichtigen, dass es um die
Fortführung eines Flugbetriebs geht, der sich in den Jahren
1998 und 1999 auf Risiko der Beigeladenen in Vollziehung einer
rechtswidrigen Genehmigung eingestellt hat. Es kann jedoch
nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr
dieses Umfangs rechtlich hätte zugelassen werden können
- Gegenteiliges ergibt sich insbesondere nicht aus dem
wiederholt angeführten Beschluss des Senats vom 25. Mai 1999 -
und - was für die Abwägung vor allem zu beachten ist - künftig
rechtsfehlerfrei zugelassen werden könnte. Ohne eine
Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre nicht nur zu Lasten
der Beigeladenen die zeitgerechte Umsetzung einer Genehmigung
solchen Inhalts in Frage gestellt, sondern es drohten auch
erhebliche Komplikationen, die über das Verhältnis der am
Verfahren Beteiligten weit hinausgingen. Denn der
Verkehrsflughafen Düsseldorf ist fraglos eine der wichtigsten
Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein bedeutender
Netzpunkt der internationalen Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen
der damit verbundenen Einbindung eines wesentlichen Teils der
auf dem Flughafen der Beigeladenen abgewickelten
Flugverbindungen in internationale Verkehrsströme wären bei
einer wesentlichen Reduzierung von Flugbewegungen - und sei
sie auch nur vorübergehend - insbesondere auch
Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig betroffen. Die in
dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen sind in
Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der Antragsgegner
im Genehmigungsverfahren eingeholt hat, nachvollziehbar
dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es, um die
Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu überwinden,
zumindest der Feststellung, dass dem Antragsteller infolge
einer Nichtausnutzung der Interimsgenehmigung hinreichend
gewichtige Vorteile zuwachsen würden. In dieser Hinsicht aber
ergibt sich aus dem Vorbringen des Antragstellers und
angesichts der obigen Ausführungen zu seiner möglichen
Betroffenheit nichts.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG.

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