Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-09-22, Aktenzeichen 2 S 1117/07

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

A.

1

Der Antragsteller betreibt in Stuttgart eine Pflegediensteinrichtung und bietet Leistungen der ambulanten Pflege an. Hierbei handelt es sich um eine Pflegeeinrichtung im Sinne von § 71 Abs. 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch - Soziale Pflegeversicherung - (SGB XI). Er wendet sich gegen die Verordnung der Regierung des Landes Baden-Württemberg über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege - Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung (im Folgenden: AltPflAusglVO) vom 04.10.2005 (GBl. S. 675). Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung stützt sich auf § 25 des Altenpflegegesetzes (im Folgenden: AltPflG) in der Fassung vom 25.08.2003 (BGBl. I S. 1691).

2

Die maßgeblichen Vorschriften des Altenpflegegesetzes lauten wie folgt:

3

§ 4

(1) ...

(2) ...

(3) Die praktische Ausbildung wird in folgenden Einrichtungen vermittelt:

1. in einem Heim im Sinne des § 1 des Heimgesetzes oder in einer stationären Pflegeeinrichtung im Sinne des § 71 Abs. 2 des Elften Buches Sozialgesetzbuch, wenn es sich dabei um eine Einrichtung für alte Menschen handelt, und

2. in einer ambulanten Pflegeeinrichtung im Sinne des § 71 Abs. 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch, wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt.

4

§ 24

Der Träger der praktischen Ausbildung kann die Kosten der Ausbildungsvergütung sowie die von ihm nach § 17 Abs. 1a zu erstattenden Weiterbildungskosten in den Entgelten oder Vergütungen für seine Leistungen berücksichtigen. Ausgenommen sind:

1. die Aufwendungen für die Vorhaltung, Instandsetzung oder Instandhaltung von Ausbildungsstätten,

2. die laufenden Betriebskosten (Personal- und Sachkosten) der Ausbildungsstätten sowie

3. die Verwaltungskosten für Ausgleichsverfahren nach § 25.

...

5

§ 25

(1) Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnungen zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung und der nach § 17 Abs. 1a zu erstattenden Weiterbildungskosten von den in § 4 Abs. 3 Satz 1 genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben werden, und zwar unabhängig davon, ob dort Abschnitte der praktischen Ausbildung durchgeführt werden. Dies gilt jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen.

(2) Führt eine Landesregierung ein Ausgleichsverfahren ein, darf die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten. Die Landesregierungen regeln das Nähere über die Berechnung des Kostenausgleichs und das Ausgleichsverfahren. Sie bestimmen die zur Durchführung des Kostenausgleichs zuständige Stelle. § 24 Satz 2 und 3 bleibt unberührt.

(3) Hat eine Landesregierung ein Ausgleichsverfahren nach Abs. 1 eingeführt, so ist sie verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen die Notwendigkeit der Fortführung zu überprüfen.

6

Die maßgeblichen Vorschriften der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung lauten wie folgt:

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§ 1

Ausgleichsverfahren

Um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern, wird nach Maßgabe dieser Verordnung ein Ausgleichsverfahren zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung durchgeführt.

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§ 2

Beteiligte und Zuständigkeit

(1) Am Ausgleichsverfahren nehmen die in Baden-Württemberg tätigen Einrichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG teil. Die Teilnahme ist unabhängig davon, ob die einzelne Einrichtung die zusätzlichen Voraussetzungen für eine Ausbildungsaufnahme nach der Altenpflegeausbildungsträgerverordnung erfüllt und tatsächlich Ausbildungen vermittelt.

(2) Der Kommunalverband für Jugend und Soziales führt das Ausgleichsverfahren durch. Er bestimmt die erforderliche Ausgleichsmasse, erhebt Ausgleichsbeträge, verwaltet sie und verteilt die Summe der eingegangenen Ausgleichsbeträge durch Ausgleichszuweisungen. ...

(3) ...

9

§ 3

Bestimmung der Höhe der Ausgleichsmasse

(1) Der Kommunalverband für Jugend und Soziales bestimmt die zur Finanzierung der Ausbildung erforderliche Höhe der Ausgleichsmasse für ein jeweils am 1. Januar beginnendes Ausgleichsbetragserhebungsjahr (Erhebungsjahr) im Benehmen mit den Pflegesatzkommissionen im September des Vorjahres. Das erste Erhebungsjahr beginnt am 1. Januar 2006.

(2) ...

(3) Die Ausgleichsmasse bestimmt sich wie folgt:

1. Die Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler in den stationären Einrichtungen wird vervielfacht mit 35 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung, die nach dem Tarifrecht des öffentlichen Dienstes am 1. August des Vorjahres einer auszubildenden Person in der Gesundheits- und Krankenpflege einschließlich dem Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung zu gewähren war,

2. die Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler bei den ambulanten Diensten wird vervielfacht mit 70 Prozent der Vergütung nach Ziffer 1,

3. die Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler, die von den Einrichtungen und Diensten eine Förderung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III erhalten, wird vervielfacht mit dem durchschnittlichen Betrag der Weiterbildungskosten.

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§ 4

Grundlage für die Ermittlung der Höhe der Ausgleichsbeträge

(1) Die Ausgleichsmasse wird durch die Erhebung von Ausgleichsbeträgen aufgebracht. Die Ausgleichsbeträge werden von den Einrichtungen nach § 2 Abs. 1 erhoben, die bereits am 1. August des Vorjahres im Bereich der Altenhilfe tätig waren. ...

(2) Grundlage für die Berechnung der Ausgleichsbeträge ist die Anzahl der am 1. August des Vorjahres beschäftigten Pflegefachkräfte. ...

(3) Erfüllt ein Heim die nach der Heimpersonalverordnung vorgegebene Fachkraftquote nicht, ist die anzustrebende Zahl der zu beschäftigenden anstelle der tatsächlich beschäftigten Pflegefachkräfte maßgeblich.

(4) Bei ambulanten Diensten wird nur der Anteil an Pflegefachkräften der Gesamtzahl nach Abs. 2 zugerechnet, der auf die Grundpflegeleistungen nach §§ 36, 38 und 39 des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) entfällt.

(5) Der von der einzelnen Einrichtung zu zahlende Ausgleichsbetrag wird wie folgt in zwei Stufen berechnet:

1. Die Ausgleichsmasse wird auf die Leistungsbereiche „vollstationär“, „teilstationär“, „Altenheime“ und „ambulant“ im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Fachkräfte zur Gesamtzahl der nach Abs. 2 bis 4 ermittelten Fachkräfte aufgeschlüsselt.

2. Der auf die Einrichtung entfallende Anteil an den sektoralen Beträgen bemisst sich nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. August des Vorjahres betreuten Personen dieser Einrichtung zu allen betreuten Personen im sektoralen Leistungsbereich. Bei den ambulanten Diensten errechnet sich der Anteil am sektoralen Betrag nach dem Verhältnis der Hausbesuche mit Grundpflegeleistungen nach §§ 36, 38 und 39 SGB XI des einzelnen ambulanten Dienstes zur Gesamtzahl dieser Hausbesuche.

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§ 5

Erhebung der Ausgleichsbeträge und Erstattung der Ausgleichszuweisungen

(1) Die Einrichtungen teilen dem Kommunalverband für Jugend und Soziales bis zum 31. August des Vorjahres die zur Berechnung der Erstattungsbeträge erforderlichen Angaben zusammen mit der nach § 4 Abs. 2 bis 4 nach Vollzeitstellen berechneten Anzahl der Beschäftigten Pflegefachkräfte mit. Die vollstationären Einrichtungen melden, ob die Fachkraftquote erfüllt ist und welche abweichende Anzahl ohne Befreiungen von der Fachkraftquote gegebenenfalls zu erfüllen wäre. Nach Ablauf dieses Termins kann der Kommunalverband für Jugend und Soziales die Anzahl der Pflegefachkräfte für die Ausgleichsbetragserhebung durch Schätzung verbindlich feststellen.

(2) Der Kommunalverband für Jugend und Soziales setzt gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichteten Ausgleichsbetrag bis spätestens 10. November des Vorjahres durch Bescheid fest.

(3) ...

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§ 6

Höhe der Erstattungen

(1) Die gesamte Summe der bis zum Ende des Erhebungsjahres ohne Vorbehalt eingegangenen Ausgleichsbeträge wird auf die Einrichtungen verteilt, die im Erhebungsjahr die praktische Ausbildung vermittelt haben. Die Zuweisungen an die einzelnen Einrichtungen entsprechen deren Anteil an den erstattungsfähigen Vergütungszahlungen an Auszubildende.

(2) ...

13

Der Kommunalverband für Jugend und Soziales (im Folgenden: KVJS) zog den Antragsteller - gestützt auf die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - mit Bescheid vom 27.12.2005 für das Erhebungsjahr 2006 zur Zahlung eines Ausgleichsbetrags in Höhe von 5.112,64 EUR sowie mit Bescheid vom 06.11.2006 für das Erhebungsjahr 2007 zu einem Ausgleichsbetrag in Höhe von 5.013,28 EUR heran. In den Bescheiden heißt es u.a.: Die Höhe des auf den Antragsteller entfallenden Ausgleichsbetrages ergebe sich aus § 4 Abs. 5 Nr. 2 AltPflAusglVO auf Grundlage der von ihm im Erhebungsbogen gemachten Angaben (Verhältnis der von der Einrichtung betreuten Personen zu allen betreuten Personen aller Einrichtungen bzw. Verhältnis der Hausbesuche mit Grundpflegeleistungen nach §§ 36, 38 und 39 SGB XI des ambulanten Dienstes des Antragstellers zur Gesamtzahl dieser Hausbesuche aller Dienste).

14

Über die gegen die Bescheide erhobenen Widersprüche des Antragstellers sowie die beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhobene Untätigkeitsklage wurde bis heute nicht entschieden.

15

Der Antragsteller hat am 14.05.2007 Normenkontrollantrag gestellt. Er macht geltend: Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung sei bereits in Ermangelung einer Verordnungsermächtigung nichtig. Die Voraussetzungen der Ermächtigung in § 25 AltPflG lägen nicht vor, weil es an der Erforderlichkeit eines Ausgleichsverfahrens im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG fehle. Der Antragsgegner habe nicht den Nachweis erbracht, dass das Ausgleichsverfahren erforderlich sei, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen.

16

Die in § 25 Abs. 3 AltPflG niedergelegte Verpflichtung des Antragsgegners, nach Einführung eines Ausgleichsverfahrens in angemessenen Zeitabständen die Notwendigkeit der Fortführung zu überprüfen, verdeutliche, dass bei der Einschätzung des Bedürfnisses eines Ausgleichsverfahrens hohe Maßstäbe anzulegen seien. Die Überprüfungs- und Anpassungspflichten des Landesgesetzgebers seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbare verfassungsrechtliche Pflichten, die der Gesetzgeber unabhängig von konkretisierenden Bestimmungen des einfaches Rechts zu erfüllen habe. Die Formulierung in § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG zeige zudem, dass von der Ermächtigung nur ausnahmsweise Gebrauch gemacht werden dürfe. § 25 AltPflG gehe deshalb davon aus, dass grundsätzlich zunächst nach § 24 AltPflG zu verfahren sei. Nur wenn sich hierbei herausstelle, dass es infolge der in § 17 AltPflG erfolgten Normierung eines Vergütungsanspruchs der Schülerinnen und Schüler und der damit gemäß § 24 AltPflG verbundenen höheren Entgelte und Vergütungen der ausbildenden Einrichtungen zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen komme, könne durch landesrechtliche Rechtsverordnung ein Umlageverfahren eingeführt werden.

17

Vermutungen oder Schätzungen des zukünftigen Bedarfs an Altenpflegefachkräften, die nicht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhten, seien nicht ausreichend. Vorausgesetzt werde die objektive Erforderlichkeit der Einführung eines Ausgleichsverfahrens. Der Antragsgegner habe keine Feststellungen hinsichtlich eines Mangels an Ausbildungsplätzen getroffen. Die Begründung zur Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung stelle lediglich allgemein auf die demografische Entwicklung ab, die in den nächsten Jahren zusätzlichen Personalbedarf entstehen lasse. Diese viel zu pauschalen Aussagen könnten die Erforderlichkeit eines Ausgleichsverfahrens nicht begründen.

18

Im Anschluss an die Feststellung, dass 70 Prozent der stationären Einrichtungen in den letzten Jahren einen Ausgleich der Ausbildungsvergütungen auf freiwilliger Basis weitergeführt hätten, wobei die Fortführung der freiwilligen Umlage im Jahr 2005 allerdings an die Bedingung geknüpft worden sei, dass eine landesrechtliche Regelung ab dem Jahr 2006 geschaffen werde, heiße es in der Begründung: „Das Land Baden-Württemberg muss deshalb die gemäß § 25 des Altenpflegegesetzes eröffnete Möglichkeit ergreifen und ein Ausgleichsverfahren einführen“. Damit führe der Antragsgegner selbst aus, dass er in „Zugzwang“ gewesen sei und sich dem Druck der stationären Pflegeeinrichtungen gebeugt habe. Dies begründe, warum der Antragsgegner die Frage eines Mangels an Ausbildungsplätzen nicht hinreichend untersucht habe.

19

Derzeit sei auch weder ein Mangel an Ausbildungsplätzen gegeben, der beseitigt werden müsse, noch sei ein konkreter Mangel in naher Zukunft zu befürchten, der durch ein Ausgleichsverfahren verhindert werden müsse. Die Zahl der Ausbildungsplätze sei in den letzten vier Jahren vor Erlass der Verordnung sogar gestiegen. Laut Angaben des Ministeriums für Arbeit und Soziales hätten sich die Schülerzahlen für den Ausbildungsgang der Altenpflege/-hilfe wie folgt entwickelt: 6.760 Schüler im Jahr 2001, 7.084 Schüler im Jahr 2002, 7.918 im Jahre 2003 und 8.304 im Jahr 2004.

20

Die Altenpflegeausgleichsverordnung leide darüber hinaus an einem Verfahrensfehler. Vor der Verabschiedung seien mindestens zwei fachkundige Verbände der beteiligten Einrichtungen, nämlich der Arbeitgeber- und Berufsverband privater Anbieter in der Pflege e.V. (ABVP) und der Bundesverband ambulanter Dienste und stationärer Einrichtungen e.V. (BAD), formal nicht angehört worden. Deren rechtzeitige Anhörung wäre jedoch notwendig gewesen, um faktische Entwicklungen im Bereich der Pflege umfassend beurteilen zu können. Diese fachkundigen Verbände hätten bei Anhörung dargelegt, dass kein Mangel an Ausbildungsplätzen zu erkennen sei, sondern die Zahl an Auszubildenden seit Jahren zunehme.

21

Weiterhin sei die Bestimmung der Höhe der Ausgleichsmassen gemäß den Regelungen in § 3 Abs. 3 AltPflAusglVO rechtswidrig. Deren Umsetzung führe zur Festsetzung unangemessen hoher Ausgleichszahlungen für ambulante Pflegedienste. Während sich die Ausgleichsmasse bei den stationären Einrichtungen durch eine Vervielfachung der Zahl der Altenpflegeschüler mit 35 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung ergebe, sei bei den ambulanten Diensten eine Vervielfachung mit 70 Prozent vorzunehmen. Diese Ungleichbehandlung der Pflegeeinrichtungen begründe einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, da für sie ein sachlicher Grund nicht ersichtlich sei. In der Praxis führe die Umsetzung des Ausgleichsverfahrens dazu, dass die ambulanten Einrichtungen, die nur ca. sechs Prozent der Altenpflegekräfte beschäftigten, ca. 17 Prozent der Ausbildungsvergütungen zu zahlen hätten. Die ungerechtfertigte Benachteiligung der ambulanten Einrichtungen gehe auf die unzulässige Einbeziehung der Krankenpflegefachkräfte, die den weitaus größten Teil der ambulant beschäftigten Fachkräfte ausmachten, in die Berechnung der Ausgleichsmasse zurück.

22

Es fehle im Übrigen an der Sachgerechtigkeit bei der Auswahl des Kreises der Umlagepflichtigen gemäß § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO. Damit liege ein weiterer Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Der Kreis der Umlagepflichtigen werde lediglich auf Heime im Sinne des § 1 HeimG, stationäre Einrichtungen im Sinne des § 71 Abs. 2 SBG XI und ambulante Pflegeeinrichtungen im Sinne des § 71 Abs. 1 SGB XI bezogen und damit zu eng gefasst. Es sei nicht nachvollziehbar, warum weitere Einrichtungen, in denen Altenpflegekräfte beschäftigt und benötigt würden, nicht einbezogen worden seien. Zu nennen seien psychiatrische Kliniken und Allgemeinkrankenhäuser, insbesondere solche mit geriatrischem Schwerpunkt sowie geriatrische Rehabilitationseinrichtungen, Einrichtungen der Behindertenhilfe und Einrichtungen der offenen Altenhilfe. Da auch in diesen Einrichtungen Abschnitte der praktischen Altenpflegeausbildung stattfänden, müsse auch eine Teilnahme am Ausgleichsverfahren stattfinden. Finde dort keine Ausbildung statt, seien sie ebenfalls an den Kosten der Ausbildung zu beteiligen, wenn Altenpflegekräfte beschäftigt würden. Denn dann bedienten sie sich der ausgebildeten Fachkräfte auf Kosten der ausbildenden Einrichtungen.

23

Der Antragsgegner habe sich auch nicht mit dem Umstand auseinandergesetzt, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen im Vergleich mit den stationären Einrichtungen sehr viel weniger Altenpflegekräfte als Krankenpflegekräfte beschäftigten. Um die sich daraus ergebende Benachteiligung zu vermeiden, hätte der Antragsgegner dieses Homogenitätsdefizit berücksichtigen und eine diesen Nachteil ausgleichende Regelung schaffen müssen. Daher sei die besondere Belastung der ambulanten Einrichtungen mit der Sonderabgabe mangels Homogenität nicht gerechtfertigt.

24

Schließlich verstoße die Ausgestaltung des Bemessungstatbestandes für die Altenpflegeumlage mangels hinreichender Bestimmtheit gegen das Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG. Neben der Kompliziertheit des Berechnungsverfahrens erschwere die Tatsache, dass der Ausgleichsbetrag von der variablen Zahl der Altenpflegeschüler abhängig sei, die Vorausberechnung. Die Höhe der zu zahlenden und gegebenenfalls erstattungsfähigen Ausbildungsvergütungen sei daher nicht hinreichend transparent.

25

Der Antragsteller beantragt,

26

die Verordnung der Landesregierung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege - Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - vom 04.10.2005 für nichtig zu erklären.

27

Der Antragsgegner beantragt,

28

den Antrag abzuweisen.

29

Er erwidert: Die vom Antragsteller vorgetragene und - auch im Ländervergleich - auf den ersten Blick ausreichend erscheinende Ausstattung des Landes mit Auszubildenden in der Altenpflege reiche nicht aus, um eine dauerhaft ausreichende Versorgung der ambulanten und stationären Dienste und Einrichtungen mit qualifizierten Fachpflegekräften in der Altenpflege sicherzustellen. Seit Jahrzehnten träten in nahezu regelmäßigen Intervallen Engpässe in der pflegerischen Versorgung der älteren Bevölkerung auf, die so gravierend gewesen seien, dass Anbieter und Öffentlichkeit sogar von Pflegenotständen gesprochen hätten. So seien insbesondere Anfang der 90er Jahre und in den Jahren 2000 bis 2002 große Anstrengungen des Landes und seiner Partner erforderlich gewesen, um schwierigste Situationen abzumildern. Zu Beginn dieses Jahrzehnts habe die Problematik nur deshalb schnell abgefangen werden können, weil im Zuge von Umorganisationen in den Krankenhäusern - verbunden mit Bettenabbau - vermehrt Krankenpflegekräfte in die Altenpflege gestrebt seien. Tendenziell würden diese Kräfte aber wieder in der Krankenpflege benötigt werden, weil kürzere Verweildauern im Krankenhaus und zunehmend ältere Patienten zeit- und personalaufwändigere Pflege erforderten, um vor allem alleinstehende Patienten mit noch verbliebenem Pflegebedarf angemessen zu rehabilitieren. Der Wegfall des hier zu beurteilenden Ausgleichssystems würde in hohem Maße das erreichte Niveau an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege gefährden. Zwar bestehe für ausbildende Betriebe eine Refinanzierungsmöglichkeit für die Ausbildungsvergütungen über § 24 Abs. 1 AltPflG. Diese habe aber eine Steigerung der Pflegesätze ausbildender Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen und damit Wettbewerbsnachteile zur Folge. Wie wichtig den ausbildenden Einrichtungen gleichmäßige Wettbewerbsbedingungen seien, sei deutlich geworden, als sie sich infolge der nach verfassungsrechtlichen Bedenken der Verwaltungsgerichte notwendig gewordenen Aufhebung der früheren staatlichen Ausgleichsregelung zum 01.01.1999 mit weiteren Einrichtungen auf ein freiwilliges Umlageverfahren verständigt hätten, an dem sich rund 70 Prozent der Einrichtungen beteiligt hätten. Die Pflegesatzkommission stationär, die die Weitergabe der auf die einzelnen Einrichtungen entfallenden Anteile aus dieser freiwilligen Umlage an die Kunden mangels anderer Alternative toleriert habe, sei mit Blick auf die Möglichkeit eines Ausgleichsverfahrens nach § 25 AltPflG nicht bereit gewesen, die freiwillige Umlage weiter zu tragen oder gar wieder aufleben zu lassen. Der Wegfall des Ausgleichsverfahrens würde deshalb dazu führen, dass sich die ausbildenden Einrichtungen im Land darauf beschränkten, nur noch für den eigenen Ersatz- oder Ausbaubedarf Ausbildungsplätze bereitzustellen.

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Als sich Ende 2004/Anfang 2005 abgezeichnet habe, dass eine Verlängerung der freiwilligen Umlage über das Jahr 2005 hinaus nicht mehr möglich gewesen sei, hätten die Schulen in freier Trägerschaft und die öffentlichen Schulen nach einer Umfrage des Kultusministeriums bereits im Frühjahr 2005 von erdrutschartigen Rückgängen beim Angebot praktischer Ausbildungsplätze für das Ausbildungsjahr 2005/2006 berichtet. Dieser Rückgang habe dann auch durch den schließlich absehbaren Erlass der Verordnung nicht mehr voll aufgefangen werden können.

31

Das Ausgleichsverfahren sei erforderlich, um einen rechnerischen Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen und zu verhindern. Eine Arbeitsgruppe des Landespflegerats habe sich im Auftrag des Landespflegeausschusses mit dem zukünftigen Personalbedarf in der Pflege befasst. Sie sei in ihrem Schlussbericht vom 13.06.2001 zu dem Ergebnis gekommen, dass aufgrund der Steigerung der Zahl pflegebedürftiger alter Menschen bis zum Jahr 2010 zusätzlich 6.000 Pflegekräfte benötigt würden. Der Mehrbedarf gliedere sich in 2.000 Stellen für den ambulanten Bereich und 4.000 zusätzliche Vollzeitstellen für den stationären Bereich auf. Durch Vereinbarung zwischen den Leistungserbringern und den Kostenträgern über eine schrittweise Verbesserung des Personalschlüssels in den Einrichtungen der stationären Altenhilfe auf durchschnittlich eine Pflegekraft auf 2,37 Pflegebedürftige sei ein weiterer Bedarf an 4.000 zusätzlichen Fachpflegekräften in den Heimen geschaffen worden. Dies entspreche insgesamt - bezogen auf den Stand 2000 - mehr als einem Drittel der damals verfügbaren Pflegekräfte und mache zugleich die Dynamik im Mitarbeiterbedarf in der Pflege deutlich. Diese Prognose sei durch Modellrechnungen des Statistischen Landesamtes vom 01.03.2004 erhärtet worden. Diese kämen unter der Annahme gleichbleibender Rahmenbedingungen bis zum Jahr 2020 zu einem zusätzlichen Personalbedarf in den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen von 25.000 voll- und teilzeitbeschäftigten Pflegekräften. Nach einer aktuellen Modellrechnung des Statistischen Landesamtes vom 29.05.2007 könnte bis zum Jahr 2030 der Bedarf an Pflegepersonal sogar um rund 60.000 Personen steigen.

32

Ein erheblicher weiterer Bedarf an Fachkräften in der Altenpflege ergebe sich aus den Anforderungen der Heimpersonalverordnung. Nach der Mittelwertsprognose des Statistischen Landesamts aus den Pflegestatistiken 1999 bis 2001 habe die Fachkraftquote in den stationären Einrichtungen der Altenpflege nur bei etwa 30 Prozent gelegen. Um die in § 5 Abs. 1 Satz 2 der Heimpersonalverordnung geforderte Fachkraftquote von 50 Prozent zu erreichen, würden bezogen auf den Personalbestand im Jahr 2000 weitere 7.000 Fachkräfte benötigt. Zu berücksichtigen sei auch, dass nach den Berechnungen des Statistischen Landesamtes nur knapp 72 Prozent der Auszubildenden in der Altenpflege einen erfolgreichen Abschluss erreichten. Ein erhöhter Personalbedarf ergebe sich weiter aus der hohen Teilzeitquote unter den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der Altenpflege, die im ambulanten Bereich bei nahezu 50 Prozent und im stationären Bereich bei über 30 Prozent liege. Schließlich sei bei der Bedarfsprognose auch die traditionell hohe Personalfluktuation in den Pflegeberufen zu berücksichtigen. Es bestehe nach alledem ein hoher Zusatzbedarf an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege. Hierbei seien vor allem die ambulanten Einrichtungen der Altenpflege gefordert, die bisher allenfalls randständig Ausbildungsplätze zur Verfügung stellten, obwohl ihnen im Zusammenhang mit dem Bestreben, bei der Weiterentwicklung der Pflegeversicherung dem Grundsatz „ambulant vor stationär“ noch mehr Rechnung zu tragen, erhebliche weitere Ausbauziele bevorstünden.

33

Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung leide auch nicht an einem Verfahrensfehler. Der Verordnungsentwurf sei in allen Stadien in enger Zusammenarbeit und Abstimmung mit einer Arbeitsgemeinschaft erarbeitet worden, bei der neben den beteiligten Landesministerien u. a. die Landesverbände der Freien Wohlfahrtspflege, der Landesverband des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste sowie die Baden-Württembergische Krankenhausgesellschaft als Vertretung der kommunalen Einrichtungen der Altenhilfe vertreten seien. In diesem Zusammenhang seien auch die vom Antragsteller genannten fachkundigen Verbände, der Arbeitgeber- und Berufsverband privater Anbieter in der Pflege e.V. (ABVP) und der Bundesverband ambulanter Dienste und stationärer Einrichtungen e.V. (BAD) beteiligt gewesen.

34

Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei auch die Bestimmung der Ausgleichsmassen nicht rechtswidrig. Die Gesamtausgleichsmasse (§ 3 Abs. 3 AltPflAusglVO) werde aus der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung der Auszubildenden und dem prozentualen Umfang der nicht durch verwertbare Arbeitsleistung refinanzierbaren Ausbildungsvergütung berechnet. Der nicht über Leistungsentgelte refinanzierbare Anteil der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege liege nach übereinstimmender Einschätzung der Fachverbände sowie der Pflegesatzkommission in stationären Ausbildungsbetrieben bei 35 Prozent und in ambulanten Ausbildungsbetrieben bei 70 Prozent. Im Gegensatz zu den Ausführungen des Antragstellers läge in der Nichtberücksichtigung dieser Verhältnisse ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

35

Die Aufteilung der Ausgleichsmasse auf die am Ausgleichsverfahren beteiligten ambulanten Dienste und stationären Einrichtungen berücksichtige ebenfalls die besonderen Situationen. Die Verordnung sehe in § 4 Abs. 5 Nr. 1 eine Aufschlüsselung der Gesamtausgleichsmasse in vier Teilmassen vor und zwar nach dem Verhältnis der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten Fachkräfte, da nur die Zahl der beschäftigten Fachkräfte objektive Hinweise auf den Ausbildungsbedarf zu geben vermöge. Deshalb richte sich die Heranziehung der stationären und teilstationären Einrichtungen sowie der Altenheime nach dem Verhältnis der bei ihnen angestellten Fachkräfte zur Gesamtzahl der in den heranzuziehenden Einrichtungen und Diensten beschäftigten Fachkräfte. Die auf die gebildeten Sektoren entfallenden Anteile an der Gesamtmasse würden anteilig nach der Gesamtzahl der in den einzelnen Sektoren beschäftigten Fachkräfte berechnet. Da die ambulanten Dienste sowohl Leistungen nach SGB V als auch nach SGB XI erbrächten, werde eine Aufteilung der dort beschäftigten Pflegefachkräfte nach der Leistungsart der Hausbesuche vorgesehen (§ 4 Abs. 4 der Verordnung). Dazu werde die Zahl der bei den ambulanten Diensten insgesamt erhobenen Pflegefachkräfte in das Verhältnis der Hausbesuche für Grundpflegeleistungen an der Gesamtzahl der erbrachten Hausbesuche gesetzt. Plausibilitätsbetrachtungen des Ministeriums im Rahmen der Erstellung des Entwurfs hätten ergeben, dass das dabei gefundene Ergebnis in etwa auch der Zahl der bei den ambulanten Diensten beschäftigten Altenpflegekräfte entspreche. Die Berücksichtigung der Krankenpflegekräfte bei der Bemessung der Ausgleichsmassen führe nicht zur materiellen Rechtswidrigkeit der Verordnung, weil - wie oben dargelegt - eine Bereinigung nach Leistungsart stattfinde. Sie sei auch deswegen erforderlich, weil die Heranziehung zu den Ausgleichsbeträgen sonst für die ambulanten Dienste über eine entsprechende Personalpolitik disponibel wäre mit der Folge, dass die Altenpflegekompetenz der ambulanten Dienste nicht mehr gewährleistet wäre.

36

Die Betreiber von Alten- und Pflegeheimen und die Betreiber von ambulanten Pflegeeinrichtungen bildeten eine homogene Gruppe. Die Homogenität ergebe sich aus ihrer Rolle als Anbieter der Dienstleistung „Altenpflege“. Bei den in der Antragsschrift genannten weiteren Einrichtungen handelt es sich nicht um Anbieter der Dienstleistung „Altenpflege“.

37

Beim Erlass der Verordnung sei schließlich dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze Rechnung getragen worden. In der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung seien präzise Regelungen getroffen für die Bemessung der Ausgleichsmassen, die Berechnung der Ausgleichsbeträge sowie die Ermittlung der Erstattungen. Es liege in der Natur der Sache, dass sich von Ausgleichsjahr zu Ausgleichsjahr die Zahl der zu berücksichtigenden Ausbildungsvergütungen, die Zahl der maßgeblichen Fachkräfte und der zugrunde zulegenden Hausbesuche sowie die Zahl der Auszubildenden veränderten. Deshalb hieße es, das System zu überfordern, wollte man erreichen, dass der Ausgleichspflichtige die auf ihn entfallenden Ausgleichsbeträge selbst ermitteln könne.

38

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Akten des Antragsgegners sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

B.

39

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Normenkontrolle ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss. Die Sach- und Rechtslage lässt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Eine mündliche Verhandlung ist auch aus Rechtsgründen nicht geboten (dazu NK-Beschluss des Senats vom 07.10.2002 - 2 S 2632/01 - ESVGH 53, 69). Die Beteiligten sind dazu gehört worden und haben keine Einwendungen gegen die beabsichtigte Verfahrensweise erhoben.

I.

40

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Bei der angegriffenen Verordnung der Landesregierung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege - Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - vom 04.10.2005 (im Folgenden: AltPflAusglVO) handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung. Der Antragsteller ist als Betreiber einer ambulanten Pflegeeinrichtung Teilnehmer des Ausgleichsverfahrens (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO) und als solcher Adressat eines belastenden Bescheids, mit dem der zu entrichtende Ausgleichsbetrag festgesetzt wird (vgl. § 5 Abs. 2 AltPflAusglVO). Damit besitzt er ohne weiteres die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

41

Der Antrag ist ferner fristgerecht gestellt. Zwar müssen Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in seiner am 01.01.2007 in Kraft getretenen Neufassung durch Art. 3 des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung vom 02.12.2006 innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Für Rechtsvorschriften, die - wie die angefochtene Rechtsverordnung - bis einschließlich 31.12.2006 bekannt gemacht worden sind, gilt jedoch nach der Überleitungsregelung in § 195 Abs. 7 VwGO noch die bisherige Zweijahresfrist. Diese Frist ist mit dem am 14.05.2007 beim Gericht eingegangenen Antrag gewahrt.

II.

42

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung der Regierung des Landes Baden-Württemberg ist wirksam. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liegen die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung vor (unten 1.). Ein beim Erlass der Verordnung unterlaufener Verfahrensfehler ist nicht zu erkennen (unten 2.). Die Verordnung ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden (unten 3.).

43

1. Die Landesregierungen werden durch § 25 Abs. 1 des Altenpflegegesetzes (im Folgenden: AltPflG) ermächtigt, im Wege der Rechtsverordnung ein Ausgleichsverfahren zur Finanzierung der Ausbildungskosten der Fachkräfte in der Altenpflege einzuführen. Dies gilt jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen (§ 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG). Ob die streitgegenständliche Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens erforderlich war, um einen bereits bestehenden Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, kann offen bleiben. Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die Einführung eines Ausgleichsverfahrens sei jedenfalls erforderlich, um für den Zeitraum nach Inkrafttreten der Verordnung und damit für den Zeitraum ab dem Jahr 2006 einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern, kann rechtlich nicht beanstandet werden.

44

a) Entgegen der Auffassung des Antragstellers fordern weder Wortlaut noch Zweck der Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG, dass vor Einführung des Ausgleichsverfahrens zunächst das Abrechnungsverfahren im Sinne des § 24 AltPflG, der die Finanzierung der Ausbildungskosten über Entgelte oder Vergütungen der ausbildenden Pflegeeinrichtungen vorsieht, durchzuführen ist und das Ausgleichsverfahren erst dann eingeführt werden darf, wenn das Vorgehen auf Grundlage des § 24 AltPflG tatsächlich zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen geführt hat (ebenso Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteile vom 25.02.2008 - 5 B 822/06 und 5 B 827/06 - jeweils Juris). § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG sieht vor, dass das Ausgleichsverfahren nicht nur zum Zwecke der Beseitigung, sondern auch bereits zur Verhinderung eines Mangels an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege eingeführt werden darf. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist davon auszugehen, dass - beim Vorliegen der in § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG vorgesehenen Voraussetzungen - die Finanzierung der Ausbildungskosten nicht zunächst im gleichsam als Probeverfahren durchzuführenden Abrechnungsverfahren erfolgen muss, sondern vorbeugend auch unmittelbar das Ausgleichsverfahren Anwendung finden darf. Bei einem anderen Verständnis der Norm käme dem Tatbestandsmerkmal des „Verhinderns“ praktisch keine Bedeutung mehr zu, weil das Vorliegen der Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG dann von der probeweisen Durchführung des Abrechnungsverfahrens und daraus folgend vom Eintritt eines Mangels an Ausbildungsplätzen abhängig gemacht würde (vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteile vom 25.02.2008, aaO). Auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung in § 25 Abs. 1 AltPflG stehen einer Auslegung der Norm entgegen, wonach vor Gebrauch der Verordnungsermächtigung zunächst nach § 24 AltPflG zu verfahren ist. Im Hinblick auf das gesetzliche Ziel, dauerhaft eine ausreichende Versorgung pflegebedürftiger Personen sicherzustellen, muss in erster Linie ein Mangel an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege überhaupt verhindert werden; die Beseitigung eines bereits eingetretenen Mangels an Ausbildungsplätzen ist dagegen nur der „zweitbeste“ Weg, das Ziel der gesetzlichen Regelung sicherzustellen. Im Übrigen lässt bereits der Wortlaut des § 25 AltPflG keinen Zweifel daran, dass das Ausgleichsverfahren nach dieser Vorschrift im Vergleich zum Abrechnungsverfahren nach § 24 AltPflG nicht subsidiär ist. In § 24 Satz 2 Nr. 3 AltPflG werden ausdrücklich die Verwaltungskosten für ein Ausgleichsverfahren nach § 25 vom Anwendungsbereich der Vorschrift ausgenommen, d.h. diese Kosten können vom Träger der praktischen Ausbildung nicht in den Entgelten oder Vergütungen berücksichtigt werden. Daraus folgt, dass das Abrechnungsverfahren und das Ausgleichsverfahren parallel und damit gleichzeitig durchgeführt werden können.

45

b) Bei der Frage, ob die Einführung eines Ausgleichsverfahrens erforderlich ist, kommt dem Verordnungsgeber ein gewisser Einschätzungsspielraum zu; diese Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers folgt aus dem prognostischen Charakter der Ermächtigung und liegt damit in der Natur der Sache. (unten aa). Die Bewertung des Verordnungsgebers, die Einführung eines Ausgleichsverfahrens sei erforderlich, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG zu verhindern, ist danach gerichtlich nicht zu beanstanden (unten bb).

46

aa) Bei der Beurteilung der „Erforderlichkeit“ der Einführung des Ausgleichsverfahrens hat der Verordnungsgeber zunächst den Bedarf an Ausbildungsplätzen zu ermitteln und dann darauf aufbauend festzustellen, ob es ohne die Einführung des Ausgleichsverfahrens zu einem Ausbildungsplatzmangel kommen wird. Sowohl die Ermittlung des Bedarfs an Ausbildungsplätzen als auch die Feststellung, dass es ohne Einführung des Ausgleichsverfahrens zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege kommen wird, sind zukunftsbezogen und beruhen deshalb naturgemäß auf entsprechenden prognostischen Einschätzungen des Verordnungsgebers. Für die Feststellung künftiger Entwicklungen, von denen die „Erforderlichkeit eines Ausgleichsverfahrens“ abhängt, ist dem Verordnungsgeber deshalb ein Prognosespielraum zuzubilligen, der nur einer eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterworfen ist. Entwickelt sich ein Geschehensablauf anders als zuvor angenommen, so realisiert sich darin vielfach nur das prognosetypische, jeder Abschätzung komplexer künftiger Entwicklung innewohnende Risiko. Fehlprognosen sind selbst bei größter Prognosesorgfalt letztlich nicht auszuschließen. Also muss auch dem Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber, der auf Prognosen angewiesen ist, innerhalb gewisser Grenzen zugestanden werden, dass er dieses Risiko eingeht, ohne eine negative gerichtliche Beurteilung befürchten zu müssen.

47

Für die Bemessung des Prognosespielraums gibt es keine einheitliche, die vielfältigen Konstellationen nivellierende Antwort. Der Spielraum richtet sich insbesondere nach den Besonderheiten des Sachverhalts und der Schwierigkeit der Prognose. Mithin kann der Prognosespielraum nur im Wege einer Gesamtbetrachtung ermittelt werden, die sowohl sachbereichsbezogen ist als auch die zu berücksichtigenden Interessen einstellt. Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zugrunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Der Verordnungsgeber muss die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (vgl. etwa zur verfassungsgerichtlichen Prüfung von Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers: BVerfG, Urteil vom 01.03.1979 - 1 BvR 532, 533/77, u.a. - BVerfGE 50, 290). Die Anforderungen an die Substantiierung und Konkretisierung der Prognose sind aber auch von der Evidenz des Prognoseergebnisses abhängig; je evidenter und einleuchtender die Einschätzung des Verordnungsgebers ist, desto weniger muss diese erläutert und mit Zahlmaterial belegt werden. Es dürfen insbesondere die Anforderungen nicht überspannt werden, die an die Quantifizierung zukünftiger - aus der Natur der Sache heraus - nur schwer einschätzbarer Ereignisse gestellt werden.

48

Das Prognoseergebnis ist weiter daraufhin zu kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender Deutlichkeit offengelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im gerichtlichen Verfahren möglich ist (vgl. zur verfassungsgerichtlichen Prüfung von Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers: BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 - BVerfGE 106, 62). In inhaltlicher Hinsicht ist die Prognose daraufhin zu überprüfen, ob sie den gesetzlichen Vorgaben des jeweiligen Sachgebiets - hier: dem gesetzlichen Rahmen für die Versorgung pflegebedürftiger Personen - gerecht wird. In die Prognose dürfen auch keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sein.

49

Bei der Gewichtung der zu berücksichtigenden Interessen gilt im hier zu beurteilenden Fall Folgendes: Das Ausgleichsverfahren nach der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung erfasst nur die nicht über verwertbare Arbeitsleistungen der Auszubildenden refinanzierbaren Kosten der Ausbildungsvergütung. Das Verfahren soll die Wettbewerbsnachteile der auszubildenden Einrichtungen im Vergleich zu den Betrieben, die keine Ausbildungsplätze anbieten, ausgleichen und so für einen fairen Wettbewerb am Markt sorgen. Die Pflegeeinrichtungen haben damit die Möglichkeit, den mit der Erhebung der Sonderabgabe verbundenen „finanziellen“ Eingriff durch die Ausbildung von Fachkräften zu neutralisieren; durch die Gewährung der nach Maßgabe des § 6 AltPflAusglVO zu berechnenden Ausgleichszuweisungen wird faktisch nicht in die Substanz des Vermögens der Pflegeeinrichtung eingegriffen, die Erhebung der Abgabe stellt sich der Sache nach vielmehr lediglich als Beschränkung der unternehmerischen Dispositionsfreiheit dar. Auch vor diesem rechtlichen Hintergrund kann jedenfalls nicht gefordert werden, dass die Auswirkungen der Rechtsverordnung mit letzter Sicherheit überschaubar sein müssen; der Verordnungsgeber ist insbesondere nicht gehalten, sich sowohl bei der prognostischen Ermittlung des Bedarfs an Ausbildungsplätzen als auch bei der prognostischen Feststellung, dass es ohne Einführung des Ausgleichsverfahrens zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen kommen wird, auf eine „konkrete Zahl festzulegen“. Es ist notwendig aber auch ausreichend, wenn der Verordnungsgeber auf der Grundlage des von ihm zutreffend ermittelten Tatsachenmaterials ein Prognoseergebnis zugrunde legt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten steht.

50

bb) Der Verordnungsgeber hat in Anwendung des dargestellten Maßstabs in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zunächst den Bedarf an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege bis zum Jahre 2010 ermittelt. Dieser Prognosezeitraum begegnet im Hinblick auf die Verpflichtung der Landesregierung, in angemessenen Zeitabständen die Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens zu überprüfen (vgl. § 25 Abs. 3 AltPflG), keinen Bedenken.

51

Die Bedarfsprognose beruht - entgegen der Ansicht des Antragstellers - auch auf ausreichenden tatsächlichen Erkenntnissen und Feststellungen und ist damit als ausreichend konkret zu qualifizieren; der Verordnungsgeber hat jedenfalls im streitgegenständlichen Normenkontrollverfahren seine die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte hinreichend deutlich offen- gelegt.

52

Die Landesregierung ist im Rahmen ihrer Einschätzung jedenfalls inzident von einem jährlichen Bedarf von 7.000 bis 8.000 Ausbildungsplätzen im Prognosezeitraum ausgegangen. Dies entspricht in etwa auch der Zahl der Ausbildungsplätze in den Jahren 2001 bis 2005 und damit in den Jahren vor Erlass der Verordnung. In diesem Zusammenhang war der Verordnungsgeber insbesondere nicht gehalten, den Bedarf zahlenmäßig noch genauer einzugrenzen. Angesichts der demografischen Entwicklung und daraus folgend einem auch für die Jahre nach 2010 ständig steigenden Bedarf an qualifizierten Pflegekräften ist eine Bedarfsprognose ausreichend konkret, die eine entsprechende Schwankungsbreite - zwischen 7.000 und 8.000 Ausbildungsplätzen -enthält.

53

Ausgangspunkt für die Bedarfsprognose ist der Schlussbericht der Arbeitsgruppe des Landespflegerats vom 13.06.2001, wonach aufgrund der demografischen Entwicklung und der damit verbundenen steigenden Anzahl pflegebedürftiger alter Menschen bis zum Jahr 2010 zusätzlich 6.000 Vollzeitpflegekräfte - 4.000 Stellen für den stationären Bereich und weitere 2.000 Stellen für den ambulanten Bereich - benötigt werden. Darüber hinaus ergibt sich nach der Bedarfsprognose des Landespflegerats ein weiterer Bedarf an 4.000 zusätzlichen Fachpflegekräften in den Einrichtungen der stationären Altenhilfe, der auf die Vereinbarung zwischen den Leistungserbringern und den Kostenträgern über eine schrittweise Verbesserung des Personalschlüssels in den stationären Einrichtungen zurückzuführen ist.

54

Ohne Erfolg rügt der Antragsteller in diesem Zusammenhang pauschal, der Schlussbericht der Arbeitsgruppe des Landespflegerats vom 13.06.2001 sei bei Erlass der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung im Jahre 2005 bereits veraltet gewesen. Tatsächliche Anhaltspunkte für diese Behauptung werden nicht benannt und sind im Übrigen für den Senat auch nicht ersichtlich. Die Bedarfsprognose vom 13.06.2001 erstreckte sich immerhin bis zum Jahre 2010 und durfte von daher noch zur Grundlage der Entscheidung des Verordnungsgebers gemacht werden. Auch gegen die der Bedarfsprognose des Landespflegerats zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen hat der Antragsteller keine substantiierten Einwendungen erhoben. Die Prognose begegnet auch im Übrigen keinen Bedenken. Der Verordnungsgeber hat insbesondere auch zu Recht die Verbesserung des Personalschlüssels (auf durchschnittlich eine Pflegekraft auf 2,37 Pflegebedürftige) in seine Prognose eingestellt.

55

Zutreffend leitet der Verordnungsgeber ferner einen weiteren Bedarf an Fachkräften in der Altenpflege aus der Verordnung über personelle Anforderungen für Heime - Heimpersonalverordnung - vom 19.07.1993 (BGBl. I S. 1205) ab. Nach der Mittelwertsprognose des Statistischen Landesamts aus den Pflegestatistiken 1999 bis 2001 hat die Fachkraftquote in den stationären Einrichtungen der Altenpflege nur bei etwa 30 Prozent gelegen. § 5 Abs. 1 Satz 2 Heimpersonalverordnung fordert aber grundsätzlich - bei mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnern - in Pflegeheimen eine Mindest-Fachkraftquote von 50 Prozent, die allerdings mit Zustimmung der zuständigen Heimbehörde im Einzelfall unterschritten werden kann. Nach den Berechnungen des Verordnungsgebers werden ausgehend vom Personalbestand im Jahre 2000 für den Prognosezeitraum weitere 7.000 Fachkräfte benötigt, um die geforderte Mindest-Fachkraftquote des § 5 Abs. 1 Satz 2 Heimpersonalverordnung und damit den gesetzlich vorgegebenen Mindeststandard flächendeckend sicherstellen zu können. Auch in diesem Zusammenhang sind Einwendungen gegen die von der Behörde vorgenommene Berechnung weder erhoben worden noch sonst ersichtlich. Dass der Verordnungsgeber seiner Bedarfsprognose die Vorgaben der Heimpersonalverordnung zugrunde gelegt hat, begegnet ebenfalls keinen Bedenken, zumal die Verordnung lediglich einen Mindeststandard vorgibt. Ein Prognosefehler liegt insbesondere nicht deshalb vor, weil die Prognose nicht berücksichtigt, dass § 5 Abs. 2 Heimpersonalverordnung auch Ausnahmen vom Mindeststandard zulässt. Über Zahl und Umfang dieser Ausnahmen kann nur spekuliert werden. Die Nichtberücksichtigung dieses Umstands hält sich daher im Rahmen des der Landesregierung zustehenden Prognosespielraums.

56

Zu Unrecht meint der Antragsteller, ein Prognosefehler sei deshalb anzunehmen, weil sich das gesellschaftliche Problem künftig zunehmender Altersarmut auch auf die fachliche Qualifizierung der Altenpfleger auswirken werde und der Verordnungsgeber vor diesem Hintergrund die zunehmende Bedeutung von Hilfs- und Laienpflegekräften unberücksichtigt gelassen habe. Der Verordnungsgeber kann seiner Prognose nur die heutigen Vorgaben der Heimpersonalverordnung und nicht etwa Spekulationen darüber, wie sich die Dinge in Zukunft verändern werden, zugrunde legen.

57

Auf Grundlage dieser Vorgaben ergab sich für den Prognosezeitraum ein zusätzlicher Bedarf an Pflegefachkräften von 17.000. Zutreffend hat der Verordnungsgeber zusätzlich berücksichtigt, dass nur knapp 72 Prozent der Auszubildenden in der Altenpflege ihre Ausbildung erfolgreich abschließen; dies führt bereits zu einem zusätzlichen Bedarf von ca. 25.000 Auszubildenden und damit zu einem Bedarf pro Ausbildungsjahrgang von rund 2.500 Auszubildenden.

58

Weitere Ausbildungsplätze werden benötigt, um ausscheidende Kräfte zu ersetzen. Zu ersetzen sind dabei nicht nur diejenigen Personen, die im Prognosezeitraum aus Altersgründen ausscheiden. Nach dem Vortrag des Antragsgegners, dem der Antragsteller nicht widersprochen hat, ist im Hinblick auf die mit hohem Stress verbundenen Arbeitsbedingungen in der Pflege, Familienpausen sowie die Altersstruktur der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von einer - im Vergleich zu anderen Berufsfeldern - traditionell hohen Personalfluktuation bei den Pflegeberufen auszugehen. Die Pflege- und Betreuungsbranchen stellen sich als ausgesprochene Frauendomänen dar; in den Einrichtungen zur Versorgung und Pflege älterer Menschen waren 2003 rund 85 Prozent aller in Baden-Württemberg sozialversicherungspflichtig Beschäftigten Frauen (vgl. Eildienst des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg vom 01.03.2004, Nr. 58/2004). Eine Bedarfsprognose hat zu berücksichtigen, dass Frauen nach erfolgreichem Abschluss ihrer Ausbildung häufig aus dem Berufsleben ausscheiden, um sich um Kinder und Familie zu kümmern. Der dargelegte hohe Beschäftigungsanteil von Frauen stützt auch die Erfahrungen des Antragsgegners, wonach ein großer Anteil der Beschäftigten erst über Zweitausbildungen, Umschulungsmaßnahmen der Arbeitsverwaltung sowie nach der Familienphase die Ausbildung zum Altenpfleger durchläuft. Diese Besonderheiten führen dazu, dass der Beruf der Altenpflegerin/des Altenpflegers häufig nur wenige Jahre ausgeübt wird, und begründen einen hohen Zusatzbedarf an Ausbildungsplätzen, der aufgrund der dargelegten strukturellen Gegebenheiten nicht nur punktuell, sondern durchgängig für lange Zeiträume besteht. Die Berücksichtigung der hohen Personalfluktuation bei den Pflegeberufen stellt - entgegen der Auffassung des Antragstellers - keine sachfremde Erwägung dar. Zur Erzielung eines realitätsnahen Prognoseergebnisses muss der Verordnungsgeber von den bestehenden sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen ausgehen. Dass der Verordnungsgeber den zusätzlichen Ausbildungsbedarf, der auf der traditionell hohen Personalfluktuation beruht, zahlenmäßig nicht eindeutig eingegrenzt hat, ist nicht zu beanstanden. Dieser strukturell bedingte Zusatzbedarf ist nur schwer zu quantifizieren und brauchte deshalb nur annäherungsweise in die Prognose eingestellt werden.

59

Der vom Verordnungsgeber festgestellte Bedarf an Ausbildungsplätzen in Höhe von 7.000 bis 8.000 rechtfertigt sich auch aus einer weiteren Besonderheit des Ausbildungsberufes. Der hohe Frauenanteil im Altenpflegebereich hat eine hohe Teilzeitquote bei den Beschäftigungsverhältnissen zur Folge. Die Zahl der Beschäftigten und damit zusammenhängend die Zahl der benötigten Ausbildungsverhältnisse hängt aber maßgeblich davon ab, wie stark die Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten in der jeweiligen Branche vertreten sind. Nach der Untersuchung des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg (vgl. Eildienst vom 01.03.2004, aaO) beträgt die Teilzeitquote im ambulanten Bereich nahezu 50 Prozent und im stationären Bereich über 30 Prozent. Übt danach mehr als jeder dritte Beschäftigte in den „altersnahen“ Branchen eine Teilzeitbeschäftigung aus, führt dies konsequenterweise zu einer weiteren (starken) Erhöhung des Bedarfs an Ausbildungsplätzen.

60

Im Rahmen der Überprüfung der Bedarfsprognose kann offen bleiben, ob die Annahme des Antragsgegners, die Krankenpflegekräfte, die zu Beginn dieses Jahrzehnts in die Altenpflege gestrebt waren, würden tendenziell wieder im Bereich der Krankenpflege benötigt, tatsächlich zutrifft; der Antragsteller behauptet in diesem Zusammenhang, die in die Altenpflege abgewanderten Krankenpflegekräfte stünden dort auch weiterhin zur Verfügung. Der vom Verordnungsgeber seiner Prognose zugrunde gelegte Bedarf von 7.000 bis 8.000 Ausbildungsplätzen wird - wie dargelegt - bereits durch die demografische Entwicklung, die Vereinbarung zwischen den Leistungserbringern und den Kostenträgern über eine schrittweise Verbesserung des Personalschlüssels in den stationären Einrichtungen, die Vorgaben der Heimpersonalverordnung sowie die traditionell hohe Personalfluktuation bei den Pflegeberufen ausreichend belegt.

61

Die Richtigkeit der Bedarfsprognose wird schließlich sowohl durch die Erfahrungen der letzten 20 Jahre als auch durch Modellrechnungen hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung ab dem Jahre 2010 bestätigt und erhärtet. Bereits in der Vergangenheit kam es in nahezu regelmäßigen Abständen aufgrund des Anstiegs der Zahl der Pflegebedürftigen und der veränderten Qualität des Pflegebedarfs in Form eines erhöhten Bedarfs an Pflegefachkräften, dem sogar teilweise ein Rückgang der Schülerzahlen in den Altenpflegeschulen gegenüberstand, zu einem Fachkräftemangel (vgl. insoweit auch BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99, u.a. - BVerfGE 108, 186 betreffend die nordrhein-westfälische, rheinland-pfälzische, niedersächsische und thüringische Altenpflegeausbildungsumlage). Auch für die Zeit ab 2010 ist durch die demografische Entwicklung weiter mit einem stark wachsenden Bedarf an Pflegefachkräften zu rechnen. Nach der Modellrechnung des Statistischen Landesamtes vom 01.03.2004 (vgl. Eildienst vom 01.03.2004, Nr. 60/2004) besteht unter der Annahme gleichbleibender Rahmenbedingungen bis zum Jahre 2020 ein zusätzlicher Personalbedarf in den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen von 25.000 voll- und teilzeitbeschäftigten Pflegefachkräften. Nach alledem beruht der vom Verordnungsgeber prognostizierte Bedarf an Ausbildungsplätzen bis zum Jahre 2010 - entgegen der Auffassung des Antragstellers - nicht auf bloßen Vermutungen und damit auf ungesicherten Prognosen, sondern ist auf aussagekräftiges Tatsachenmaterial gestützt.

62

Der Einwand des Antragstellers, „das demografische Problem bestünde in allen Berufsbranchen, niemand käme jedoch auf die Idee, für alle Branchen eine Ausbildungsabgabe zu erheben“, liegt neben der Sache. § 25 AltPflG sieht für den Bereich der Altenpflege die Möglichkeit einer Ausbildungsabgabe vor; für andere Branchen fehlt dafür bislang jedenfalls die gesetzliche Grundlage.

63

cc) Auch die Annahme des Verordnungsgebers, ohne Einführung eines Ausgleichsverfahrens werde es - ausgehend von der Bedarfsprognose - zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege kommen, hält einer rechtlichen Überprüfung stand. Der Antragsteller wendet sich gegen diese Einschätzung des Verordnungsgebers im Wesentlichen mit der Begründung, in den Jahren 2001 - 2004 und damit in den Jahren vor Erlass der Verordnung sei die Zahl der Ausbildungsplätze gestiegen und die zwischen 7.000 und 8.000 betragende Gesamtzahl der Ausbildungsplätze pro Jahr sei ausreichend gewesen, um den zu erwartenden Bedarf zu decken. Das trifft nicht zu. Der Verordnungsgeber ist vor dem Hintergrund der unstreitigen Ausbildungssituation in den Jahren vor Erlass der Verordnung zu Recht davon ausgegangen, dass das hohe Niveau der zur Verfügung gestellten Ausbildungsplätze ohne Einführung des Ausgleichsverfahrens nicht gesichert werden kann.

64

Die Ausbildungssituation in Baden-Württemberg war vor Einführung des streitgegenständlichen Ausgleichsverfahrens durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass sich die ausbildenden Einrichtungen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen auf ein „freiwilliges Umlageverfahren“ geeinigt hatten, um die mit der Ausbildung von Fachkräften verbundenen Wettbewerbsnachteile auszugleichen; das „freiwillige Umlageverfahren“ ist eingeführt worden, nachdem die Landesregierung wegen der verfassungsrechtlichen Bedenken, die der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 12.07.1999 (2 S 200/99 - Juris) gegen die Verordnung des Sozialministeriums vom 16.01.1996 über die Erhebung einer Umlage nach dem Landespflegegesetz geäußert hatte, die ursprüngliche Ausbildungsumlage mit Wirkung vom 01.01.1999 aufgehoben hatte. Nach dem ohne Widerspruch gebliebenen Vortrag des Antragsgegners haben sich an dieser „freiwilligen Ausbildungsumlage“ 70 Prozent der Einrichtungen auf dem Gebiet der Altenpflege beteiligt. Da sowohl auf Seiten der Kostenträger (kommunale Träger, Pflegekassen) als auch auf der Anbieterseite, d.h. auf Seiten der ausbildenden Betriebe, keine Bereitschaft mehr bestand, das Umlageverfahren auf freiwilliger Basis und damit ohne rechtliche Bindung und Absicherung über das Jahr 2005 hinaus weiterzuführen und damit nach Ablauf des Jahres 2005 für die ausbildenden Betriebe nicht mehr die Möglichkeit bestand, die Ausbildungsvergütungen im Wege einer Umlage zu refinanzieren, musste der Verordnungsgeber im Falle seiner Untätigkeit mit einem massiven Einbruch bei der Ausbildung von Pflegefachkräften rechnen.

65

Der Umstand, dass für ausbildende Betriebe auf Grundlage der gesetzlichen Regelung in § 24 AltPflG die Möglichkeit besteht, ebenfalls die Ausbildungsvergütungen zu refinanzieren, ändert daran nichts. Bei Anwendung des Abrechnungsverfahrens nach § 24 AltPflG können zwar die an die Auszubildenden zu zahlenden Vergütungen auf die Entgelte umgelegt werden; dies führt aber zu höheren Pflegesätzen der ausbildenden Einrichtungen im Vergleich zu den nichtausbildenden Einrichtungen und damit zu Wettbewerbsnachteilen. Da nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners insbesondere ambulante Pflegedienste vor Erlass der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung nur in einem geringen Umfang ausgebildet haben, hätte bei der Finanzierung der Ausbildungskosten über das Abrechnungsverfahren nach § 24 AltPflG die begründete Gefahr bestanden, dass die Träger der stationären Altenpflege wegen der von ihnen befürchteten Wettbewerbsverzerrungen die Einrichtung von Ausbildungsplätzen zurückgefahren hätten. Es kann in diesem Zusammenhang auch dahinstehen, ob - so die Behauptung des Antragsgegners - sich bereits im Frühjahr 2005 ein „erdrutschartiger“ Rückgang beim Angebot praktischer Ausbildungsplätze für das Ausbildungsjahr 2005/2006 abgezeichnet hatte. Für die Beurteilung des Verordnungsgebers sind nicht „punktuelle Ausschläge“ bei der Ausbildungsbereitschaft der Einrichtungen, sondern die langfristigen Entwicklungen im Prognosezeitraum entscheidend. Ist aber die Entscheidung einer Pflegeeinrichtung, überhaupt oder jedenfalls über den eigenen Bedarf hinaus Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, betriebswirtschaftlich nachteilig, so liegt nach Wegfall der bisherigen freiwilligen Umlage und damit nach Wegfall des bisherigen freiwilligen Solidarsystems die Gefahr des prognostizierten Ausbildungsplatzmangels bezogen auf den Prognosezeitraum auf der Hand und bedarf keiner weiteren - vertieften - Begründung.

66

Die Richtigkeit der Prognose des Verordnungsgebers wird schließlich nachträglich durch die tatsächliche Entwicklung während des Normenkontrollverfahrens belegt. Nach Auskunft des Antragsgegners bewegt sich die Zahl der von den Pflegeeinrichtungen zur Verfügung gestellten Ausbildungsplätze auch nach Einführung der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung ab dem Jahre 2006 in einem Bereich zwischen 7.500 und 8.000 Ausbildungsplätzen im Jahr; das Ausbildungsniveau hat sich damit im Vergleich zu den Jahren vor Erlass der Verordnung stabilisiert bzw. in nur geringem Umfang erhöht. Dass dieses Ausbildungsniveau ohne Einführung der Abgabe aller Voraussicht nach nicht erreicht worden wäre, entspricht allgemeiner Lebenserfahrung und bedarf ebenfalls keiner weiteren Begründung.

67

Schließlich spricht auch die Behauptung des Antragstellers, bei der mangelnden Ausbildungsbereitschaft der ambulanten Dienste handele es sich um ein strukturelles Problem, das nicht über eine Ausbildungsabgabe gelöst werden könne, nicht gegen die Richtigkeit der Prognose. Der Antragsteller beruft sich in diesem Zusammenhang sinngemäß darauf, für stationäre Einrichtungen bestünden vielfältige Möglichkeiten, Auszubildende „wirtschaftlich“ einzusetzen, während solche Einsatzmöglichkeiten bei den ambulanten Diensten nicht oder nicht in diesem Umfang gegeben seien. Diesen Unterschieden in den Betriebsabläufen einmal bei stationären Einrichtungen und zum anderen bei den ambulanten Diensten trägt der Verordnungsgeber dadurch Rechnung, dass bei stationären Einrichtungen lediglich 35 Prozent der zu zahlenden Ausbildungsvergütung, bei den ambulanten Pflegediensten dagegen 70 Prozent der Ausbildungsvergütung im Wege der Umlage refinanziert wird (vgl. dazu unten 3. a). Die hier zu beurteilende Ausbildungsumlage ist folglich gerade geeignet, dem vom Antragsteller angeführten strukturellen Problem wirksam zu begegnen; durch die Ausgestaltung der Umlage wird mit anderen Worten sichergestellt, dass sich die Ausbildung von Altenpflegefachkräften auch für ambulante Pflegedienste „lohnt“.

68

2. Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung ist auch nicht deshalb unwirksam, weil nach der Behauptung des Antragstellers zwei fachkundige Verbände, nämlich der Arbeitgeber- und Berufsverband privater Anbieter in der Pflege e.V. (ABVP) und der Bundesverband ambulanter Dienste und stationärer Einrichtungen e.V. (BAD), formal nicht angehört worden seien. Dieser Darstellung hat der Antragsgegner nicht widersprochen. Nach seinem Vortrag ist der Verordnungsentwurf jedoch in enger Zusammenarbeit mit einer Arbeitsgemeinschaft erarbeitet worden, der u.a. auch der Landesverband des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste und damit indirekt auch die vom Antragsteller genannten fachkundigen Verbände angehört hätten. Der Senat sieht davon ab, dem weiter nachzugehen, da auch eine nicht ausreichende oder sogar unterbliebene Anhörung der genannten Berufsverbände nicht zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung führte.

69

Rechtssetzung in der Form von Rechtsverordnungen durch die dazu ermächtigten Stellen der Exekutive darf nach den hierfür geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen (Art. 80 Abs. 1 GG) nur aufgrund einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung und nur innerhalb des vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmen erfolgen. Der Gesetzgeber muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der von ihm erteilten Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen selbst im Gesetz bestimmen (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Er darf darüber hinaus auch das vom Verordnungsgeber einzuhaltende Verfahren der Normsetzung regeln. So kann er etwa die Zustimmung anderer Verfassungsorgane oder auch schwächere Formen der Mitwirkung (Beteiligung, Anhörung, Benehmen) von anderen Stellen, Organisationen oder Sachverständigen vorsehen. Auch solche gesetzlichen Bestimmungen gehören zur Ermächtigung, an die der Verordnungsgeber gebunden ist. Seine Rechtssetzungsbefugnis leitet sich ausschließlich vom Gesetzgeber her und ist von vornherein nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen begrenzt. Ist für den Erlass einer Rechtsverordnung die Zustimmung anderer Organe vorgesehen, so ist eine Rechtsverordnung, die ohne die erforderliche Zustimmung erlassen worden ist, ungültig; nach herrschender Meinung gilt dies auch bei schwächeren Mitwirkungsformen (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 25.10.1979 - 2 N1/78 - BVerwGE 59, 48).

70

Eine das Normsetzungsverfahren unmittelbar regelnde, die gesetzliche Ermächtigung in § 25 Abs. 1 AltPflG einschränkende Vorschrift im dargestellten Sinne ist nicht ersichtlich; der Gesetzgeber hat insbesondere kein „förmliches Anhörungsverfahren“ zugunsten der vom Antragsteller genannten Fachverbände vorgesehen. Deshalb liegt es im pflichtgemäßen Ermessen des Verordnungsgebers, welche Berufsverbände er im Verordnungsverfahren beteiligen will und in welcher Art und Weise die Beteiligung erfolgen soll. Es kann zudem ausgeschlossen werden, dass dem Verordnungsgeber der Standpunkt der vom Antragsteller genannten Berufsverbände nicht bekannt war und in den Abwägungsvorgang deshalb nicht eingeflossen ist.

71

3. Die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung hält auch im Übrigen einer Überprüfung stand. Die darin vorgesehene Altenpflegeausbildungsumlage ist mit den Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben und insbesondere für Sonderabgaben aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergeben.

72

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf sich der Gesetzgeber einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf ferner nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Schließlich muss das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet werden. Diese Voraussetzungen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 17.7.2003, aaO) bei einer Altenpflegeausbildungsumlage - wie sie hier im Streit steht - grundsätzlich erfüllt. Auch die konkrete rechtliche Ausgestaltung der Umlage begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

73

a) Unbedenklich ist zunächst die Regelung in § 3 AltPflAusglVO, die den Maßstab für die Berechnung der Ausgleichsmasse und damit den Betrag bestimmt, der im Wege der Umlage von den Pflegeeinrichtungen aufzubringen ist. Die Höhe der Ausgleichsmasse berechnet sich - soweit hier streitig - einmal aus der Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler in den stationären Einrichtungen, die mit einem 35 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung entsprechenden Faktor vervielfacht wird (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 AltPflAusglVO), und zum anderen aus der Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler bei den ambulanten Diensten, die mit einem Faktor in Höhe von 70 Prozent der genannten Vergütung vervielfacht wird (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 AltPflAusglVO). Dass danach bei stationären Einrichtungen lediglich 35 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung eines Auszubildenden, bei ambulanten Diensten dagegen 70 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung eines Auszubildenden im Wege der Umlage refinanziert werden, ist - entgegen der Ansicht des Antragstellers - durch sachliche Gründe gerechtfertigt und verstößt damit nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

74

Der Sinn und Zweck der Ausbildungsumlage besteht darin, der ausbildenden Einrichtung den Anteil der zu zahlenden Ausbildungsvergütung zu erstatten, dem keine gleichwertige Leistung des Auszubildenden gegenübersteht. Soweit sich der Auszubildende aber für die Pflegeeinrichtung „wirtschaftlich lohnt“, soll keine Erstattung der Ausbildungskosten erfolgen; die ausbildende Einrichtung soll mit anderen Worten durch die Ausbildungsumlage „kein Geschäft machen“. Vor diesem Hintergrund ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, bei stationären Einrichtungen seien die nicht-refinanzierbaren Ausbildungsvergütungsanteile mit 35 Prozent und bei den ambulanten Pflegediensten mit 70 Prozent anzusetzen, nicht zu beanstanden. Die unterschiedliche Quote ist darin begründet, dass für stationäre Einrichtungen vielfältige Möglichkeiten bestehen, Auszubildende „wirtschaftlich“ einzusetzen, während solche Einsatzmöglichkeiten bei den ambulanten Diensten nicht oder nicht in diesem Umfang gegeben sind. Im Einzelnen:

75

Stationäre Einrichtungen bieten ihren Bewohnern eine Vollversorgung an, die einerseits im Einzelfall hochkomplexe Pflegeleistungen, andererseits aber auch persönliche und soziale Unterstützungs- und Betreuungsleistungen sowie kleine Handreichungen und Aufmerksamkeiten umfasst. Bereits nach kurzer Einarbeitungszeit können die Auszubildenden damit Arbeiten übernehmen, die mit dem Gesamtpflegesatz abgegolten werden. Nicht refinanzierbare Anteile an der Ausbildungsvergütung sind dagegen insoweit anzuerkennen, als die Auszubildenden im gerontopsychiatrischen Bereich, in Krankenhäusern oder Rehabilitationseinrichtungen Praktika außerhalb der ausbildenden Einrichtungen absolvieren müssen. Bei der Bewertung der nicht refinanzierbaren Ausbildungsvergütungsanteile sind ferner Zeiten für Schulbesuche, Einübungszeiten für die angeleiteten Tätigkeiten sowie die Beteiligung an Inhouse-Fortbildungsveranstaltungen zu berücksichtigen.

76

Die Situation bei den ambulanten Pflegediensten stellt sich grundlegend anders dar. Deren Dienste werden in der Regel nur für Leistungen der sog. Grund- und Behandlungspflege in Anspruch genommen, während - wegen der hohen Kosten - die hauswirtschaftliche Versorgung und die persönliche Betreuung entweder über Familienangehörige, Bekannte, Nachbarschaftshilfen oder selbstbeschaffte Hilfskräfte abgedeckt werden. Dadurch sind bereits die tatsächlichen Einsatzmöglichkeiten von Auszubildenden gegenüber einer stationären Einrichtung wesentlich geringer. Hinzu kommt, dass den Pflegekräften der ambulanten Dienste feste Touren zugewiesen werden, auf denen sie in der Regel alle pflegerischen Bedarfe abdecken müssen. Die Auszubildenden können dabei - über weite Teile ihrer Ausbildung - nur als begleitende zweite Kraft mitfahren und in dieser Eigenschaft für den Dienst wenig zusätzliche Abrechnungsmöglichkeiten erschließen. Nach dem Vortrag des Antragsgegners können die Schülerinnen und Schüler in der Altenpflege von den ambulanten Pflegediensten erst dann mit refinanzierungsrelevanten Aufgaben betreut werden, wenn sie nach Absolvierung des ersten Ausbildungsjahres die Qualifikation „Altenpflegehelferinnen/Altenpflegehelfer“ erlangt haben. Dieser Darstellung hat der Antragsteller nicht widersprochen. Eine Refinanzierungsmöglichkeit für die Kosten der Ausbildungsvergütung im ersten Ausbildungsjahr entfällt danach. Der Antragsgegner hat ferner unwidersprochen vorgetragen, dass die Auszubildenden der ambulanten Dienste im zweiten Ausbildungsjahr vor allem Fremdeinsätze in stationären Einrichtungen ableisten müssen und deshalb nur in ganz geringem Umfang ihrem Ausbildungsbetrieb zur Verfügung stehen. Erst im dritten Ausbildungsjahr besteht für ambulante Dienste in nennenswertem Umfang die Möglichkeit, die Auszubildenden „allein auf Tour zu schicken“; die Refinanzierungsmöglichkeiten durch die Erbringung von abrechenbaren Leistungen sind aber auch dann noch begrenzt, weil beim Einsatz von Pflegehilfskräften die fachliche Überprüfung des Pflegebedarfs, die Anleitung der Hilfskräfte sowie die Kontrolle der geleisteten Arbeit zu gewährleisten ist, was wiederum eine zeitweilige Begleitung oder Kontrolle des Auszubildenden nach sich zieht.

77

Unter Berücksichtigung dieser Gegebenheiten einmal bei den stationären Einrichtungen und zum anderen bei den ambulanten Pflegediensten begegnet die dargestellte Differenzierung hinsichtlich der im Wege der Umlage zu finanzierenden Anteile der Ausbildungsvergütung keinen Bedenken. Der Verordnungsgeber durfte sich in diesem Zusammenhang insbesondere die Einschätzungen der Fachverbände und der Pflegesatzkommission stationär, in der die Kostenträger (kommunale Träger, Pflegekassen) sowie die Anbieterseite vertreten sind, zu eigen machen. Auch der Antragsteller hat weder Einwendungen gegen die der Bewertung des Verordnungsgebers zugrunde liegenden Tatsachen geltend gemacht noch hat er das Einschätzungsergebnis substantiiert angegriffen.

78

b) Soweit der Antragsteller rügt, in die Berechnung der Ausgleichsmasse würden in unzulässiger Weise die Krankenpflegefachkräfte der ambulanten Einrichtungen einbezogen und dies führe zu einer überproportionalen Belastung der ambulanten Einrichtungen, ist ein der Verordnung anhaftender Rechtsfehler ebenfalls nicht zu erkennen. In § 3 Abs. 3 Nr. 2 AltPflAusglVO heißt es ausdrücklich, dass in die Berechnung der Ausgleichsmasse „lediglich“ die Zahl der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler bei den ambulanten Diensten einzubeziehen ist.

79

c) Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ferner ein, der Verordnungsgeber habe die Gruppe der Umlagepflichtigen nicht nach sachgerechten Kriterien zusammengestellt und darin liege ein weiterer Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

80

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO nehmen am Ausgleichsverfahren die in Baden-Württemberg tätigen Einrichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG teil. Darunter fallen Heime im Sinne des Heimgesetzes, Pflegeeinrichtungen im Sinne des Elften Buches Sozialgesetzbuch sowie ambulante Pflegeeinrichtungen; diese Einrichtungen bilden damit abschließend den Kreis der Umlagepflichtigen. Bei den genannten abgabepflichtigen Unternehmen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts um eine homogene Gruppe mit spezifischer Sachnähe zur finanzierenden Aufgabe im Sinne der besonderen Anforderungen an Sonderabgaben. Die Homogenität der Abgabepflichtigen ergibt sich aus ihrer Rolle als Anbieter der Dienstleistung „Altenpflege“. Die Betätigung als Anbieter auf dem speziellen, insbesondere sozialversicherungsrechtlich regulierten Markt der Altenpflege macht die betroffenen Unternehmer zu einer Gruppe, die hinsichtlich gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist. Die abgabepflichtigen Unternehmen haben eine spezifische Sachnähe zu der von ihnen zu finanzierenden Aufgabe. Ihnen ist gemeinsam die besondere Verantwortung für die Qualität der Dienstleistungen in der Altenpflege, der die Vorteile einer weitgehend gesicherten Finanzierung durch die Träger der sozialen Pflegesicherung und der Sozialhilfe korrespondieren. Die Umlagepflichtigen haben in gleicher Weise ein objektives Interesse an ausreichendem Nachwuchs bei den Altenpflegekräften (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003, aaO).

81

Ausgehend von dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts war der Verordnungsgeber insbesondere nicht gehalten, die in der Antragsschrift genannten weiteren Einrichtungen, in denen u.a. auch alte Menschen behandelt und versorgt werden, in den Kreis der Abgabepflichtigen einzubeziehen. Der Gesetzgeber muss im Zusammenhang mit der Auferlegung von Sonderabgaben seine Tatbestände nach sozialtypischem Befund bilden, den typischen Fall erfassen und dadurch das Konkrete unter Vernachlässigung individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinern (BVerfG, Beschluss vom 31.05.1990 - 2 BvL 12/88, u.a. - BVerfGE 82, 159). Davon ausgehend handelt es sich bei psychiatrischen Kliniken, Allgemeinkrankenhäusern, Einrichtungen der Behindertenhilfe, bei den Einrichtungen der offenen Altenhilfe und bei den geriatrischen Rehabilitationseinrichtungen nicht um typische Einrichtungen, die in vergleichbarer Weise auf ausreichenden Nachwuchs bei den Altenpflegekräften angewiesen sind. Bei psychiatrischen Kliniken handelt es sich um Krankenhäuser zur Behandlung psychischer Störungen bei Menschen aller Altersgruppen. Allgemeinkrankenhäuser sind Einrichtungen zur Erkennung und Behandlung von Erkrankungen ebenfalls bei Menschen aller Altersgruppen. Einrichtungen der Behindertenhilfe dienen der Erkennung und Förderung behinderter Menschen aller Altersgruppen, sie halten Wohn-, Betreuungs- sowie Beschäftigungsangebote für diese vor. Bei der offenen Altenhilfe handelt es sich um Hilfen im Vor- und Umfeld von Pflege, nicht aber um Altenpflege im engeren Sinne. Die geriatrische Rehabilitation ist zwar eine spezialisierte Rehabilitation für ältere Patienten; sie verfolgt aber primär das Ziel der Wiederherstellung der individuellen Selbständigkeit und der Vermeidung von Pflegebedürftigkeit nach einer schweren Erkrankung, insbesondere nach Schlaganfällen oder Stürzen.

82

Allein der vom Antragsteller angeführte Umstand, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 2 AltPflG Abschnitte der praktischen Ausbildung in den oben genannten Einrichtungen stattfinden können, rechtfertigt keine andere Sichtweise. Dass diese Einrichtungen in die Ausbildung „miteinbezogen“ werden, verfolgt das Ziel, das Wissen der Auszubildenden auf angrenzende Bereiche zu verbreitern und die Kompetenz zur Zusammenarbeit in den Einrichtungen der Altenpflege an Schnittstellen zu verbessern.

83

Ohne Erfolg behauptet der Antragsteller weiter, „ein erheblicher Teil der Altenpflegeeinrichtungen in Baden-Württemberg sei überhaupt nicht erfasst worden und daraus folgend würde ein Teil der Umlagepflichtigen unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG übermäßig belastet“. Der Antragsteller stützt seine Vermutung einer unvollständigen Ermittlung des Kreises der Umlagepflichtigen auf den Umstand, dass der Antragsgegner die Anzahl der Altenpflegefachkräfte für das Jahr 2003 - unter Berufung auf das Statistische Landesamt - mit 17.910 angegeben habe, während der Kommunalverband für Jugend und Soziales - im Rahmen der Erhebung der Ausbildungsumlage - insgesamt 22.759 Altenpflegefachkräfte ermittelt habe. Der Antragsteller übersieht dabei aber, dass sich die Zahlen des Statistischen Landesamtes auf das Jahr 2003, die Zahlen des Kommunalverbandes für Jugend und Soziales auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 AltPflAusglVO auf das Jahr 2005 beziehen. Im Übrigen berührt der Vortrag des Antragstellers nicht die Wirksamkeit der hier zu beurteilenden Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung. Hätte der Kommunalverband für Jugend und Soziales die Anzahl der in Baden-Württemberg beschäftigten Pflegefachkräfte fehlerhaft und damit in Abweichung von § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO berechnet, würde dies lediglich die Rechtmäßigkeit des vom Kommunalverband für Jugend und Soziales mit Bescheid festgesetzten Ausgleichsbetrags betreffen.

84

d) Zu Unrecht meint der Antragsteller darüber hinaus, der Verordnungsgeber habe unberücksichtigt gelassen, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen im Vergleich mit den stationären Einrichtungen sehr viel weniger Altenpflegekräfte und dafür aber mehr Krankenpflegekräfte beschäftigten.

85

Mit diesem Vortrag wendet sich der Antragsteller gegen die Berechnung der Ausgleichsbeträge und damit gegen die Höhe der Ausbildungsumlage, die vom „Leistungsbereich ambulante Dienste“ und damit auch von den jeweiligen ambulanten Diensten zu leisten ist. Die Ausgleichsmasse wird durch die Erhebung von Ausgleichsbeträgen aufgebracht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO). § 4 Abs. 5 AltPflAusglVO sieht weiter vor, dass die sich ergebende Gesamtausgleichsmasse (§ 3 Abs. 3 AltPflAusglVO) in vier Teilmassen - vollstationär, teilstationär, Altenheime und ambulant - und zwar nach dem Verhältnis der in den jeweiligen Sektoren beschäftigten Fachkräfte aufgeteilt wird. Zu Recht ist der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang davon ausgegangen, dass die Zahl der in den einzelnen Leistungsbereichen beschäftigten Altenpflegefachkräfte einen hinreichend sicheren Schluss auf den Ausbildungsbedarf des jeweiligen Leistungsbereichs zulässt. Deshalb berechnet sich der auf die einzelnen Leistungsbereiche - und damit auch auf den Leistungsbereich ambulante Dienste - entfallende Anteil der Ausgleichsmasse anteilig nach der Gesamtzahl der in den einzelnen Bereichen beschäftigten Fachkräfte.

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Der Verordnungsgeber hat auch den Besonderheiten Rechnung getragen, die das Leistungsangebot der ambulanten Dienste kennzeichnen. Diese Dienste bieten nicht nur Pflegeleistungen nach dem Elften Buch des Sozialgesetzbuchs, sondern darüber hinaus auch Leistungen nach dem Fünften Buch des Sozialgesetzbuches an. Deshalb werden nach § 4 Abs. 4 AltPflAusglVO die bei den ambulanten Diensten beschäftigten Pflegefachkräfte nach der Leistungsart der Hausbesuche aufgeteilt. Dazu wird die Zahl der in den ambulanten Diensten insgesamt erhobenen Pflegefachkräfte in das Verhältnis der Hausbesuche für Grundpflegeleistungen an der Gesamtzahl der erbrachten Hausbesuche gesetzt. Mit dieser Regelung wird damit - entgegen der Auffassung des Antragstellers - sichergestellt, dass die ambulanten Dienste nur mit einem solchen Anteil an den Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege belastet werden, der auch in etwa ihrem Bedarf an entsprechenden Fachkräften entspricht. Nach den Erhebungen des Antragsgegners, denen der Antragsteller nicht entgegengetreten ist, entspricht der auf der Grundlage von § 4 Abs. 4 AltPflAusglVO ermittelte Anteil an Pflegefachkräften in etwa auch der Zahl, der bei den ambulanten Diensten tatsächlich beschäftigten Altenpflegefachkräfte. Fehl geht in diesem Zusammenhang insbesondere der Einwand des Antragstellers, bei den ambulanten Diensten seien nur etwa 6 Prozent der Altenpflegefachkräfte beschäftigt. Nach den Erhebungen des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg waren etwa am 15.12.2003 in ambulanten und stationären Einrichtungen der Altenpflege nahezu 18.000 und bei den ambulanten Diensten über 4.000 Altenpflegefachkräfte beschäftigt, was für die ambulanten Einrichtungen einem Anteil von ca. 23 Prozent entspricht.

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e) Mit der Ausgestaltung der Bemessungstatbestände für die hier streitige Altenpflegeumlage ist schließlich dem aus dem Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze Rechnung getragen worden. Gesetzliche Tatbestände sind so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, lässt sich indes nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt maßgeblich von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betroffenen Norm ab. Für Abgaben gilt als allgemeiner Grundsatz, dass abgabebegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe - im gewissen Umfang - vorausberechnen kann. Bei kostenorientierten Abgaben - wie hier - ist es aber nicht erforderlich, dass der Abgabesatz im Gesetz bereits tatbestandlich bestimmt ist. Hinreichende Bestimmtheit ist hier herzustellen durch Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten. Insoweit fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich kostenorientierter Sonderabgaben, eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003, aaO).

88

Davon ausgehend genügen die gesetzlichen Bemessungstatbestände der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit. Zwar handelt es sich bei der für die Höhe der Abgabenpflicht u.a. maßgeblichen Höhe der Ausbildungsvergütung und der Zahl der Auszubildenden um variable Bemessungsfaktoren, die außerhalb der Einwirkungssphäre des Abgabenschuldners liegen. Gleichwohl war die Höhe der zu erwartenden Abgabe im Wesentlichen abschätzbar, so dass für die Abgabenschuldner unzumutbare Unsicherheiten nicht entstehen konnten.

89

Hinsichtlich der Höhe der Ausbildungsvergütungen nimmt § 3 Abs. 3 AltPflAusglVO ausdrücklich Bezug auf die durchschnittliche jährliche Bruttovergütung, die nach dem Tarifrecht des öffentlichen Dienstes am 1. August des Vorjahres einer auszubildenden Person in der Gesundheits- und Krankenpflege einschließlich dem Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung zu gewähren war. Damit war der nach der Verordnung maßgebliche aktuelle Ausgangswert für die Berechnung der Umlage ebenso bekannt wie auch dessen voraussichtliche Weiterentwicklung. Auch die Zahl der vergütungsberechtigten Auszubildenden als weiterer wesentlicher Bemessungsfaktor der Abgabenhöhe war für die Abgabenschuldner hinreichend berechenbar. Der Verordnungsgeber konnte zwar zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung noch nicht über exakte Zahlen der Ausbildungs- und damit Vergütungsfälle verfügen und auch deren weitere Entwicklung in künftigen Jahren naturgemäß nicht präzise vorherbestimmen. Die Offenheit dieses Bemessungsfaktors liegt aber in der Natur der Sache. Trotzdem konnten die Abgabepflichtigen die Höhe der auf sie entfallenden Belastung hinreichend vorausberechnen. Die Anzahl der Ausbildungsfälle, in denen eine Ausbildungsvergütung bezahlt wird, sowie die Anzahl der Abgabepflichtigen, auf die diese umgelegt wird, ist jeweils aus den Vorjahren näherungsweise bekannt und kann jedenfalls vom Abgabepflichtigen aus dem vorhandenen statistischen Material mit vertretbarem Aufwand beschafft werden.

90

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

91

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

92

Beschluss vom 22. September 2009

93

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird auf 20.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

94

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 VwGO).