Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1979-09-20, Aktenzeichen XV A 2589/78
ECLI:DE:OVGNRW:1979:0920.XV.A2589.78.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Rat der ehemals selbständigen Gemeinde ... die seit dem 1. Januar 1970 in
die klagende Gemeinde ... eingegliedert ist, beschloß am 7. November 1968 und 16.
Juni 1969, die Straßenbeleuchtung der Gemeinde zu erweitern und zu diesem Zweck
eine Ausschreibung zu veranlassen, den dafür entstehenden finanziellen Aufwand aber
nicht durch die Erhebung von Anliegerbeiträgen zu decken. Die Auftragsvergabe
erfolgte am 9. Oktober 1975 durch den Rat der Klägerin. Im gesamten Ortsteil ...
wurde das alte, aus Holzmasten bestehende Straßenbeleuchtungsnetz abgerissen und
durch Peitschenmasten an neuen Standorten ersetzt. Die Baumaßnahme wurde von
Anfang August 1975 bis zum Februar 1976 durchgeführt; die elektrotechnische
Abnahme erfolgte am 5. Mai 1976.

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In seiner Sitzung vom 24. Juni 1976 beschloß der Rat der Klägerin u.a., für die
Erweiterung der Straßenbeleuchtung im Ortsteil ... keine Beiträge gemäß §8 KAGNW
in Verbindung mit §6 der "Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach §8 KAG NW
für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde ..." in der Fassung der
Bekanntmachung vom 5. Dezember 1975 zu erheben.

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Nach Abstimmung mit dem Beklagten beanstandete der Gemeindedirektor der
Klägerin diesen Ratsbeschluß mit Schreiben vom 14. Februar 1977. Der Rat der
Klägerin bestätigte daraufhin seinen Beschluß in der Sitzung vom 21. April 1977.

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Mit Bescheid vom 8. Juni 1977 hob der Beklagte den Ratsbeschluß vom 24. Juni
1976 im Umfang der Beanstandung mit folgender Begründung auf: Der Ratsbeschluß
verstoße gegen §1 der auf der Grundlage des §8 KAG NW erlassenen
Abgabensatzung der Klägerin. Danach erhebe die Gemeinde zum Ersatz des
Aufwandes für die Erweiterung und Verbesserung von öffentlichen Straßen, Wegen
und Plätzen und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern der
erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile Beiträge und sei
nicht berechtigt, durch Ratsbeschluß eine andere Regelung zu treffen. Der Beschluß
des Rates der ehemaligen Gemeinde ... für die Beleuchtungsmaßnahme Beiträge
nicht zu erheben, sei vor dem Inkrafttreten des neuen KAG gefaßt worden, habe nur
die haushaltswirtschaftlichen Belange dieser seinerzeit noch selbständigen Gemeinde
berücksichtigt und könne schon deshalb die Klägerin nicht binden. Dies um so weniger
als die Beitragspflicht erst mit der Fertigstellung der Beleuchtungsmaßnahme im Jahre
1976 entstanden sei. Der Beschluß des Rates der Klägerin verstoße auch gegen das
in §§62, 63 GO NW niedergelegte Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der
gemeindlichen Haushaltsführung sowie die Verpflichtung der Klägerin, ihre eigenen
Einnahmequellen auszuschöpfen. Denn sie sei zur Ausgleichung ihres Haushaltes auf
Zuwendungen aus dem Ausgleichsstock angewiesen.

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Zur Begründung der am 7. Juli 1977 erhobenen Klage hat die Klägerin
vorgetragen: Im Hinblick auf die Beschlußfassung des Rates der ehemaligen
Gemeinde ... sei es dem Rat der Gemeinde ... verwehrt gewesen, rückwirkend die
Erhebung von Beiträgen für die Straßenbeleuchtungsmaßnahme zu beschließen. Daß
die Beitragspflicht nach dem KAG erst mit der endgültigen Herstellung der Anlage
entstehe, sei dabei nicht von entscheidender rechtlicher Bedeutung. Wesentlich sei
vielmehr, daß in ... seinerzeit eine funktionsfähige Straßenbeleuchtung vorhanden
gewesen sei, deren Ersetzung den Anliegern, wenn überhaupt, wirtschaftliche Vorteile
allenfalls in Höhe eines Bruchteils der Gesamtkosten gebracht habe.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Verfügung des Beklagten vom 8. Juni 1977 aufzuheben.

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Der Beklagte hat unter Vertiefung der Gründe seines Aufhebungsbescheides
beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat durch das wegen seiner Gründe in Bezug genommene
angefochtene Urteil die Klage abgewiesen.

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Ihre - fristgerechte - Berufung begründet die Klägerin über ihr erstinstanzliches
Vorbringen hinaus wie folgt: Den Bürgern der früher selbständigen und finanzstarken
Gemeinde ... sei es unverständlich, daß sie nach der vollzogenen Eingliederung in die
finanzschwächere Gemeinde ... nunmehr beitragspflichtig sein sollten. Auch sei zu
berücksichtigen, daß §8 Abs. 1 Satz 1 KAG NW die Klägerin keineswegs zwingend
zur Beitragserhebung verpflichte. Zudem sei die Beitragserhebung im Sinne von §63
Abs. 2 Nr. 1 GO NW weder vertretbar noch geboten. Wenn sich die Klägerin
verpflichtet gefühlt habe, die vom Rat der früheren Gemeinde ... beschlossene
Beleuchtungsverbesserung durchzuführen, so sei sie daran gebunden, daß der Rat
der Gemeinde ... beschlossen habe, von einer Beitragserhebung abzusehen, und
dürfe die Anlieger nicht rückwirkend schlechter stellen.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Änderung des angefochtenen Urteils dem erstinstanzlichen Klageantrag
stattzugeben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er führt aus: Im Jahre 1976 sei die Klägerin gemäß §8 KAG in Verbindung mit der
Beitragssatzung gehalten gewesen, für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde
Beiträge zu erheben. Nach dem Beschluß der ehemaligen Gemeinde ..., die Anlieger
nicht heranzuziehen, und der Verwirklichung der Maßnahme im Jahre 1975/76 sei eine
Änderung in der Sach- und Rechtslage eingetreten. Nachdem der Beitragstatbestand
erfüllt worden sei, seien die Beitragspflichtigen zu veranlagen, ohne daß ein
Ratsbeschluß diese Rechtslage außer Kraft setzen könne. Da die Gemeinde ... im
Jahre 1976 nicht in der Lage gewesen sei, ihren Haushalt auszugleichen, sei sie
gezwungen gewesen, alle Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen. Es sei nicht zu
vertreten, daß die Bürger, denen durch die Verbesserung der Straßenbeleuchtung
Vorteile erwachsen seien, finanziell geschont werden sollten, während die
Allgemeinheit über den kommunalen Ausgleichsstock die Aufwendungen übernehmen
solle. Im übrigen komme es darauf, inwieweit die Beleuchtungsverbesserung für jedes
einzelne Grundstück wirtschaftliche Vorteile gebracht habe, im Rahmen dieses
Verfahrens nicht an. Die Bewohner des Ortsteils ... würden durch die Erhebung der
Beiträge auch nicht rückwirkend schlechter gestellt als die Bewohner der Übrigen
Ortslagen, die bei der Durchführung von Straßenbaumaßnahmen zu Beitragsleistungen
herangezogen würden. Auf Grund des nach der Neugliederung geschaffenen
einheitlichen Ortsrechts seien in den übrigen Ortsteilen der Gemeinde ..., soweit
beitragspflichtige Maßnahmen durchgeführt worden seien, Beiträge erhoben worden.
Den Bewohnern des Ortsteils ... in der neuen Gemeinschaft der jetzigen Gemeinde
könne nicht deshalb eine Sonderstellung eingeräumt werden, weil die ehemals
selbständige Gemeinde ... wirtschaftlich besser gestellt gewesen sei als die
Gemeinde ....

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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten
und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Anfechtungsklage ist zulässig. Sie ist wirksam erhoben, obwohl die für das
Klageverfahren erteilte Prozeßvollmacht von dem Bürgermeister (nicht von dem
Gemeindedirektor) der Klägerin unterzeichnet ist. Zwar überträgt §55 Abs. 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. Dezember 1974, GV NW 1975, S. 91, mit späteren
Änderungen, die gesetzliche Vertretung der Gemeinde dem Gemeindedirektor. Trotz
dieser Zuständigkeitsverteilung ist jedoch im vorliegenden Falle der Bürgermeister zur
Vertretung berufen, weil der Gemeindedirektor den streitigen Ratsbeschluß vom 24.
Juni 1976 gemäß §39 Abs. 2 Satz 1 GO NW beanstandet hat und er somit als
Vertreter der Gemeinde in dem gegen diese Beanstandung gerichteten
Verwaltungsstreitverfahren einem Interessenwiderstreit ausgesetzt wäre. Zur
Durchsetzung seiner bereits in der Beanstandung des Ratsbeschlusses zum Ausdruck
gekommenen abweichenden Rechtsauffassung wäre der Gemeindedirektor nämlich in
den Stand gesetzt, durch Nichterteilung bzw. -genehmigung der Prozeßvollmacht eine
gerichtliche Überprüfung der Kommunalaufsichtsmaßnahme zu verhindern bzw. zu
erschweren. Da der Klägerin aber erforderlichenfalls auch gegen den Willen des
Gemeindedirektors uneingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im Sinne
des §112 GO NW gegen die kommunalaufsichtliche Aufhebungsanordnung
offenstehen muß, ist sie in einer solchen Fallgestaltung - anknüpfend an den bereits in
§38 Abs. 2 GO NW zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken - als durch den
Bürgermeister ordnungsgemäß vertreten anzusehen.

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- Vgl. dazu auch Senatsurteil vom 27. April 1979 - XV A 4/78 -

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Die Klage ist nicht begründet. Die Aufhebungsverfügung des Beklagten vom 8.
Juni 1977 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihrem
Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes, Art. 78 Abs. 1
der Landesverfassung.

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Nach §108 Abs. 1 Satz 1 GO NW kann die Aufsichtsbehörde - hier der gemäß
§106 a Abs. 1 GO NW zuständige Beklagte - den Gemeindedirektor anweisen,
Beschlüsse des Rates (und der Ausschüsse), die das geltende Recht verletzen,
beanstanden. Sie kann solche Beschlüsse gemäß §108 Abs. 1 Satz 2 GO NW nach
vorheriger Beanstandung durch den Gemeindedirektor und nochmaliger Beratung im
Rat (oder Ausschuß) aufheben.

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Der vom Rat der Klägerin am 24. Juni 1976 gefaßte Beschluß, für die Erweiterung
der Straßenbeleuchtungsanlage im Ortsteil ... keine Anliegerbeiträge gemäß §8 KAG
NW zu erheben, verletzte in dem bei Anwendung des §108 Abs. 1 GO NW
maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlußfassung geltendes Recht.

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Nach §62 GO NW hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu
führen, daß die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Die Haushaltswirtschaft
ist sparsam und wirtschaftlich zu führen. Der Haushalt soll in jedem Haushaltsjahr
ausgeglichen sein. §63 GO NW faßt die Grundsätze zusammen, nach denen die
Gemeinden die zur Erfüllung dieser allgemeinen Haushaltsgrundsätze erforderlichen
Einnahmen zu beschaffen haben. Nach §63 Abs. 1 GO NW erhebt die Gemeinde
Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften. Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlichen Einnahmen

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1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr
erbrachten Leistungen,

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2. im Übrigen aus Steuern

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zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen (Abs. 2). Sie darf
Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder
wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (Abs. 3). Diese zwingend festgelegte Rangfolge
der bei der Inanspruchnahme für die Erfüllung der kommunalen Aufgaben benötigten
Deckungsmittel verpflichtet die Gemeinden dazu, die ihnen gesetzlich zugewiesenen
Abgabenquellen voll auszuschöpfen, insbesondere dazu, die ihnen eröffneten
Möglichkeiten zur Erhebung spezieller Leistungsentgelte (z.B. Gebühren und Beiträge)
- abgesehen von der sich aus "vertretbar und geboten" ergebenden Beschränkung -
vorrangig wahrzunehmen.

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- Vgl. dazu Kottenberg-Rehn, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen,
Kommentar, 10. Aufl., §63 Anm. II. 1.; von Loebell, Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl., §63 Anm. 2; Rauball-Rauball,
Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl., §63 Anm. 2 (S.
306); Scheel/Steup, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2.
Aufl., §63 Anm. 2 (S. 62); Senatsbeschlüsse vom 26. Juni 1979 - XV B 634/79 -,
vom 29. Juni 1979 - XV B 675/79 - und vom 6. Juli 1979 - XV B 855/79 - (zur
Veröffentlichung vorgesehen) -

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Die Erhebung gemeindlicher Steuern ist nur gestattet, soweit spezielle
Leistungsentgelte nicht ausreichen. Ein Verzicht auf die Erhebung spezieller Entgelte
ist also unzulässig. Der Gesetzgeber tritt damit einer Tendenz entgegen, möglichst
viele Lasten der Allgemeinheit, d.h. dem Steuerzahler, aufzuerlegen, und entspricht
zugleich der das gemeindliche Haushaltsrecht bindenden Forderung der neuen
Kommunalabgabengesetze nach der Erhebung kostendeckender Abgaben.

32

- So: Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, 4. Aufl. (1974); S.
32 -

33

Die Weigerung des Rates der Klägerin, für die im Ortsteil ... durchgeführte
Straßenbeleuchtungsmaßnahme keine Beiträge zu erheben, verstößt gegen die zuvor
dargestellten bindenden Grundsätze der kommunalen Einnahmebeschaffung.

34

Gemäß §8 Abs. 1 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (KAG) in der maßgeblichen Fassung vom 21. Oktober 1969, GV
NW S. 712, mit späteren Änderungen, können die Gemeinden und Gemeindeverbände
Beiträge erheben. Bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und
Plätzen sollen Beiträge erhoben werden, soweit nicht das Bundesbaugesetz
anzuwenden ist (Satz 2). Beiträge nach §8 kommen danach für Baumaßnahmen an
Straßen in Betracht, die schon einmal programmgemäß fertiggestellt waren. Gemäß
§8 Abs. 2 KAG sind Beiträge Geldleistungen, die dem Ersatz des Aufwandes für die
Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen im
Sinne des §4 Abs. 2, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung,
jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden von
den Grundstückseigentümern als Gegenleistung dafür erhoben, daß ihnen durch die
Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche
Vorteile geboten werden. Abgaben dürfen gemäß §2 Abs. 1 Satz 1 KAG nur auf
Grund einer Satzung erhoben werden. Die Beitragspflicht entsteht mit der endgültigen
Herstellung der Einrichtung oder Anlage (§8 Abs. 7 KAG).

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Im vorliegenden Falle kommt die Soll-Vorschrift des §8 Abs. 1 Satz 2 KAG zur
Anwendung. Denn die durchgeführte Erweiterung und Verbesserung der
Straßenbeleuchtung im Ortsteil ... stellt sich nicht als Maßnahme an einer
Erschließungsanlage im Sinne von §127 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes dar, die zur
erstmaligen programmgemäßen Herstellung dieser Straßen gehört.

36

- Vgl. dazu Bauernfeind-Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, §8 RdNr. 5 (S. 169) -

37

Mit der endgültigen Fertigstellung der neuen Beleuchtungsanlage im Laufe des
Jahres 1976 ist die Beitragspflicht dem Grunde nach entstanden (§8 Abs. 7 Satz 1
KAG).

38

Da die Klägerin unstreitig im wesentlichen Umfange kommunale Steuern erhebt
und darüber hinaus zur Deckung ihres Haushaltes Mittel aus dem Ausgleichsstock in
Anspruch nehmen muß, ist sie gemäß §63 Abs. 1 Nr. 2 GO NW verpflichtet, die ihr für
die Straßenbeleuchtungsmaßnahme erwachsenen Kosten vorrangig durch die
Erhebung von Beiträgen, nämlich das ihr insoweit zugewiesene spezielle
Leistungsentgelt zu decken. Sie hat dementsprechend auch eine Satzung über die
Erhebung von Beiträgen nach §8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde
... erlassen, die in §2 Abs. 1 Nr. 4 d) insbesondere den Aufwand für
Beleuchtungseinrichtungen als beitragsfähig erklärt.

39

Die Heranziehung der Anlieger im Ortsteil ... zu Beiträgen für die Neuerstellung der
Straßenbeleuchtung ist im vorliegenden Falle auch "vertretbar und geboten" im Sinne
von §63 Abs. 2 Nr. 1 GO NW. Insbesondere kann sich die Klägerin nicht unter
Berufung auf die Belange der in diesem Ortsteil wohnenden Straßenanlieger
erfolgreich darauf berufen, daß der Rat der Gemeinde ... vor der kommunalen
Neuordnung angesichts der seinerzeit günstigen Finanzausstattung dieser Gemeinde
beschlossen hat, für die Erweiterung der Straßenbeleuchtung in diesem Ortsteil
Anliegerbeiträge nicht zu erheben. Mit der Eingliederung der Gemeinde in die "neue"
Gemeinde ... hat die finanzwirtschaftliche Kompetenz der aufgelösten
Gebietskörperschaft mit der Folge ihr Ende gefunden, daß die Klägerin nicht
verpflichtet war, die vom ... Rat beschlossene Straßenbeleuchtungsmaßnahme
auszuführen.

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- Vgl. in diesem Zusammenhang Henze/Schoroth, Kommunale Neuordnung
und Überleitung der Finanzwirtschaft, in: Der Gemeindehaushalt 1972, S. 49 f (59);
Giepner, Rechtsfolgeprobleme kommunaler Gebietsreform, Diss. Münster (1974), S.
128: Mit der Gebietsänderung werden bisherige Organisationseinheiten aufgehoben
und durch andere ersetzt. -

41

Der Beschluß des Rates der aufnehmenden Gemeinde ... trotz ihrer schlechteren,
unausgeglichenen Haushaltslage die Straßenbeleuchtung in ... auszubauen, folgt aus
deren nunmehr auch auf diesen Ortsteil erstreckten eigenständigen
Selbstverwaltungsrecht. Der nach der kommunalen Neuordnung mit der Fertigstellung
der Beleuchtungsmaßnahme selbst geschaffene Beitragstatbestand verpflichtet die
Klägerin nach dem Gesetz und dem einschlägigen Ortsrecht zur Beitragserhebung. Bei
Gebietsänderungen kann eine aufnehmende Gemeinde nur solche Tatbestände nicht
mit Abgaben belegen, die bereits vor der Gebietsänderung verwirklicht waren.

42

- Vgl. Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., Anm. 16 zu §1 -

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In der Beitragserhebung liegt - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend
ausgeführt hat - keine rückwirkende Schlechterstellung der Bewohner des Ortsteils ....
Vielmehr würden diese, wenn keine Beiträge erhoben würden, innerhalb der neuen
Gemeinschaft der Gemeinde ... besser gestellt als die Bewohner der übrigen
Ortslagen dieser Gebietskörperschaft, die nach der kommunalen Neuordnung auf der
Grundlage des geschaffenen einheitlichen Ortsrechts zu Beiträgen für seitdem
durchgeführte Straßenbaumaßnahmen herangezogen worden sind bzw. noch
herangezogen werden. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verbietet es aber,
den Bewohnern des Ortsteils ... in der aufnehmenden Gemeinde ... eine
Sonderstellung nur deshalb einzuräumen, weil die eingegliederte Gemeinde wegen
ihrer ausgeglichenen Haushaltssituation in der Lage gewesen wäre, die Kosten für die
Straßenbeleuchtungsmaßnahme aus eigenen Mitteln abzudecken.

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- Vgl. auch Giepner, a.a.O., S. 131/132: Die Gebietsänderung begründet für
das eingegliederte Gebiet keinerlei rechtliche Sonderstellung innerhalb der
aufnehmenden Gemeinde -

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Ob die Heranziehung im jeweiligen Einzelfall auf der Grundlage der Satzung über
die Erhebung von Beiträgen nach §8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der
Gemeinde Blankenheim rechtmäßig ist, ist nicht in dem vorliegenden, sondern in einem
etwaigen Anfechtungsrechtsstreit gegen eine konkrete Einzelheranziehung zu
beurteilen.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus §154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über ihre
vorläufige Vollstreckbarkeit aus §167 VwGO, §708 Nr. 10 ZPO.

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