Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2017-03-02, Aktenzeichen 4 A 345/15

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten.

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Die I. (J.), ein Eigenbetrieb der Beklagten, begannen im Jahr 1998 damit, ein Sammelsystem für Alttextilien einzuführen. Hierzu stellten sie Altkleidercontainer im Stadtgebiet der Beklagten auf. Mitte 2013 standen an 69 Standplätzen Alttextiliencontainer der J. neben Altglascontainern an deren Standplätzen. Im Herbst 2013 erweiterten die J. ihr Sammelkonzept für Alttextilien, indem sie weitere 85 Container aufstellten. Seitdem steht an jedem Standplatz mit Altglascontainern zumindest ein Alttextiliencontainer. Der für die Erweiterung notwendige Wirtschaftsplan war zuvor im November 2012 im Betriebsausschuss beraten und im Dezember 2012 im Rat der C. beschlossen worden. Die Dichte des Containersystems soll gewährleisten, dass die Entfernung zu einem Standplatz für jeden Bürger nicht mehr als 500 Meter beträgt und nicht mehr als 1.000 Einwohner an einen Standplatz angeschlossen sind.

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Die Klägerin führt bundesweit Sammlungen von Alttextilien durch das Aufstellen von Altkleidercontainern durch - im Jahre 2014 im Umfang von ca. 12.000 t. Das Sammelgut wird vorsortiert und an einen Verwertungsbetrieb in Polen weitergegeben.

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Nachdem Mitarbeiter der J. festgestellt hatten, dass die Klägerin einen Container im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt hatte, wies die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 23. Oktober 2014 auf die Anzeigepflicht hin und hörte sie zur Untersagung der Sammlung an. Die Klägerin teilte daraufhin mit, dass der Container nach Anzeige bei dem Landkreis Göttingen nur versehentlich im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt worden sei und dieser abtransportiert werde.

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Am 10. November 2014 zeigte die Klägerin der Beklagten an, dass sie beabsichtige, im Zuständigkeitsbereich der Beklagten Alttextilsammlungen durch Aufstellen von Containern durchzuführen. Geplant seien ca. 10 Sammelstellen und eine Sammelmenge von ca. 20 t pro Jahr. Die Sammlung sei auf Dauer, mindestens aber für drei Jahre geplant.

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Mit Bescheid vom 15. Januar 2015 untersagte die Beklagte der Klägerin nach entsprechender Anhörung die Sammlung und drohte ihr für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 € an.

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Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Entscheidung beruhe auf § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG. Die Untersagung der Sammlung sei erforderlich, da dieser überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenständen. Durch die Sammlung der Klägerin werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet. Denn die Beklagte unterhalte ein eigenes getrenntes Sammelsystem für Altkleider mittels Container. In ihrem Abfallwirtschaftskonzept seien u.a. die separate Erfassung und Verwertung von Alttextilien als ein wichtiger Baustein ihrer Abfallwirtschaft festgelegt worden. Der im November 2012 beschlossene Wirtschaftsplan habe zudem Mittel für die Erweiterung des Sammelsystems auf derzeit 154 Container flächendeckend im Stadtgebiet vorgesehen. Seit August 2013 seien die Standplätze für Alttextilcontainer auf 150 im Stadtgebiet erhöht worden, so dass an jedem Altglascontainerstandplatz auch ein Container für Alttextilien zu finden sei. Durch die Verdichtung des Containernetzes würden kürzere Entsorgungswege von maximal 500 Meter gewährleistet. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger führe daher im Ergebnis eine haushaltsnahe und hochwertige Erfassung und Verwertung der Abfälle durch. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung würde durch weitere gewerbliche Sammlungen wesentlich beeinträchtigt werden. Zudem sei auch eine Gefährdung der Gebührenstabilität des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen. Die erwirtschafteten Überschüsse von derzeit 500 € pro 1000 Kilogramm gingen in die Gebührenkalkulation (Quersubventionierung) für die Abfallentsorgungsgebühren ein. Hierdurch würde derzeit über 1 % des Gebührenbedarfs gedeckt werden. Die von der Klägerin angegebene Sammelmenge von 20 t jährlich mache rund 5 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus. Dieser habe im Jahr 2013 ca. 420 Tonnen Alttextilien gesammelt. Die Sammlung der Klägerin sei jedoch auch im Zusammenwirken mit anderen, bereits bestehenden gewerblichen Sammlungen im Stadtgebiet der Beklagten zu sehen. Das Sammelvolumen aller bestehenden gewerblichen Sammlungen werde auf derzeit 420 Tonnen geschätzt und entspreche damit der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Die Zulassung eines weiteren Sammlers würde für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu einem unrentablen Missverhältnis der Sammelmenge im Altkleiderbereich führen.

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Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 4. November 2015 zurück. Ergänzend zur Begründung des Ausgangsbescheides stützte die Beklagte die Untersagung auf die Unzuverlässigkeit der Klägerin. Die Klägerin habe in verschiedenen Kommunen ohne vorherige Anzeige und ohne Erlaubnis Container auf öffentlichen und privaten Grundstücken abgestellt. Erkenntnisse hierüber gebe es in Dessau, Halle, Bitterfeld, Merseburg, Weißenfels, Leipzig, Nordhausen und Gelsenkirchen. Hierzu wurde auf Interneteinträge Bezug genommen.

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Am 17. November 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor:

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Die Beklagte sei für den Erlass des Bescheides bereits nicht zuständig gewesen. Da sie selbst eine Sammlung betreibe, befinde sie sich in einem Interessenkonflikt. Zu der geltend gemachten Unzuverlässigkeit im Widerspruchsbescheid sei sie zudem nicht angehört worden.

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Zur Begründung der Unzuverlässigkeit stütze sich die Beklagte überwiegend auf Presseberichte, ohne eigene Ermittlungen anzustellen. Die Vorfälle lägen längere Zeit zurück und erlaubten keine negative Prognose für die Zukunft. Am 5. September 2013 sei der bisherige Geschäftsführer K. durch L. ersetzt worden. Am 12. Dezember 2014 sei Herrn XXX auch die Prokura entzogen worden und M. zum Prokuristen bestellt worden. Seit Januar 2016 sei dieser Geschäftsführer. Herr XXX und Herr XXX seien nicht mehr in dem Unternehmen tätig. Das Arbeitsverhältnis zu Herrn N., dem früheren Abfallbeauftragten, sei zum 30. Juni 2016 beendet worden. Weder bezüglich des jetzigen Geschäftsführers noch in Bezug auf die Klägerin selbst lägen Eintragungen im Gewerbezentralregister vor. Bereits am 7. August 2013 sei eine Arbeitsanweisung zur Aufstellung von Containern angefertigt worden, die von jedem Mitarbeiter habe unterzeichnet werden müssen. Eine weitere Arbeitsanweisung sei am 15. April 2014 erfolgt. Seit 2013 sei es nicht mehr zu massiven Verstößen gekommen. Die früheren Verstöße beruhten zudem auf einem eigenmächtigen Handeln eines Mitarbeiters.
Nach ihren Erfahrungen müsste sich für das Stadtgebiet der Beklagten ein höheres Sammlungspotential ergeben, das es erlaube, sowohl die Klägerin als auch die Mitbewerber zuzulassen. Eine Untersuchung habe ergeben, dass pro Einwohner ein Sammelpotential von 13,7 kg, zumindest aber 9 kg bestehe. Darüber hinaus werde das Sammelgut in dem mit ihr kooperierenden Unternehmen in 700 Fraktionen sortiert. Dies sei höherwertiger als die von der Klägerin veranlasste Verwertung. Hilfsweise werde geltend gemacht, dass die vollständige Untersagung unverhältnismäßig sei. Die Beklagte hätte die Sammlung mit Bedingungen oder Auflagen versehen können.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 15. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 2015 aufzuheben,

sowie die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Ihre Zuständigkeit ergebe sich aus dem Gesetz. Materiellrechtlich sei die Verfügung nicht zu beanstanden. Das OVG Nordrhein-Westfalen habe die Unzuverlässigkeit der Klägerin noch im Juni 2016 bestätigt. Die J. hätten eine hochwertige, flächendeckende Sammlung und gäben das Sammelgut an zertifizierte Sortierbetriebe weiter, in denen es in bis zu 300 Fraktionen sortiert werde. Dies werde von den J. vor Ort überprüft. Die Vermarktung und Wiederverwertung erfolge nach dem neuesten Stand der Technik. Ergänzend werde vorgetragen, dass die Sammelmenge der J. im Jahre 2015 580 t betragen habe. Zusammen mit der angezeigten Sammelmenge des Mitbewerbers ergebe sich ein Anteil der gewerblichen Sammlungen von ca. 68 %. Im Übrigen bezieht sich die Beklagte auf die angegriffenen Bescheide.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Verfügung der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Hiernach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Die Beklagte hat ihren Bescheid mit dem Widerspruchsbescheid auf beide Alternativen der Norm gestützt.

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Die angefochtene Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere war die Beklagte für ihren Erlass zuständig.

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Nach § 42 Abs. 1 NAbfG sind für Entscheidungen und Maßnahmen auf Grund des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die unteren Abfallbehörden zuständig. Die Beklagte ist als Stadt, auf die die für kreisfreie Städte geltenden Vorschriften anzuwenden sind, untere Abfallbehörde im Sinne dieser Vorschrift (vgl. § 41 Abs. 2 NAbfG, §§ 16 Abs. 2, 18 und 6 Abs. 1 Satz 1 NKomVG).

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Ihre sachliche Unzuständigkeit folgt auch nicht aus der Zuständigkeitsbestimmung in § 42 Abs. 4 NAbfG in der Fassung vom 31. Oktober 2013 (Nds. GVBl. S 254). Danach geht als Ausnahme zu § 42 Abs. 1 NAbfG die sachliche Zuständigkeit auf die oberste Abfallbehörde und damit gemäß § 41 Abs. 1 NAbfG auf das für die Abfallwirtschaft zuständige Ministerium über, wenn eine Körperschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Antragstellerin oder Adressatin eines Verwaltungsaktes in einem Verwaltungsverfahren ist, für das sie als untere Abfallbehörde zuständig wäre. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (vgl. schon VG Göttingen, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 4 B 83/14 -n.v.).

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Das Gericht erachtet die landesgesetzliche Zuständigkeitsregelung auch nicht als europarechtswidrig (vgl. hierzu ausführlich VG Oldenburg, Beschluss vom 5. November 2014 - 5 B 2302/14 -, Juris, Rn. 89 ff.). Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist (vgl. auch BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG Münster, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, Juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, Juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537).

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Nach Auffassung des Gerichts erfolgt im konkreten Fall die Aufgabenwahrnehmung durch die Beklagte als untere Abfallbehörde in einer Weise, die rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Die erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Zuständigkeit für den übertragenen Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der eigenen Aufgabe der Abfallwirtschaft ist bei der Beklagten gegeben. Diese nimmt die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit der gesamten Abfallentsorgung durch einen rechtlich unselbständigen Eigenbetrieb wahr, der schon nach § 130 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG als Sondervermögen außerhalb der allgemeinen Verwaltung zu führen ist. Nach dem im Internet abrufbaren Organigramm der Stadtverwaltung Göttingen (Stand: 1. Dezember 2015) sind beide Bereiche organisatorisch und personell getrennt. Die J. sind keinem Dezernat der Beklagten untergeordnet. Demgegenüber nimmt der im Dezernat D (Planen und Bauen) angesiedelte Fachbereich Stadtgrün und Umwelt - Fachdienst 67.2 Umwelt - die Aufgaben der unteren Abfallbehörde wahr. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die unterschiedlichen Aufgaben auf Sachbearbeiter- oder Vorgesetztenebene nicht getrennt voneinander erfüllt werden.

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Ebenso bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die organisatorische und personelle Trennung im vorliegenden Fall tatsächlich nicht beachtet worden sein könnte. Die entsprechenden Schreiben der unteren Abfallbehörde bzw. der J. enthalten einen unterschiedlichen Briefkopf und stammen von unterschiedlichen Sachbearbeitern.

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Etwaige Anhörungsmängel vor Erlass des Widerspruchsbescheides sind gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 Abs. 2 VwVfG im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens geheilt worden.

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Materiellrechtlich ist die Verfügung nicht zu beanstanden. Die Beklagte konnte die Untersagung sowohl auf die Unzuverlässigkeit der Klägerin als auch auf das Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen stützen.

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Die Untersagung der Sammlung ist aufgrund von Tatsachen gerechtfertigt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (§ 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG).

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Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder juristische Person, die die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt. Dies ist hier die Klägerin, der das Handeln des Geschäftsführers und des Abfallbeauftragten (der die Anzeige hier unterzeichnet hat) zugerechnet wird (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. Februar 2015 - 9 K 5640/12 -, Juris m. w. N.).

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Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, liegt es angesichts des Fehlens einer eigenständigen gesetzlichen Begriffsbestimmung nahe, insoweit auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückzugreifen. Nach den zu dieser Vorschrift entwickelten Grundsätzen ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Handelt es sich bei dem Gewerbetreibenden um eine juristische Person, ist auf das Verhalten der für sie handelnden gesetzlichen oder rechtsgeschäftlichen Vertreter abzustellen. Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Erforderlich ist weder ein Verschulden im Sinne eines rechtlichen, moralischen oder ethischen Vorwurfs noch ein Charaktermangel. Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein. Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG ist im Hinblick auf Art. 12, 14 GG und im Einklang mit dem Verständnis des § 35 GewO insoweit einschränkend auszulegen, als (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen; vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen. Dies wird in der Regel nur der Fall sein, wenn sich der Gesamteindruck der Unzuverlässigkeit auf hinreichend aussagekräftige konkrete Tatsachen zurückführen lässt. Bloße Vermutungen oder rein empirische Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus. Im Übrigen besteht aber kein Anlass zu der Annahme, dass Verhaltensweisen, die zu einer Untersagung jeder gewerblicher Tätigkeit führen können bzw. im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO müssen, für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG nicht ausreichten, zumal nach der zuletzt genannten Vorschrift nicht die gewerbliche Tätigkeit insgesamt oder auch nur ein bestimmtes Gewerbe untersagt wird, sondern lediglich ein einzelner Ausschnitt aus einer solchen gewerblichen Tätigkeit. Weiterhin besteht keine Veranlassung, die Zuverlässigkeitsprüfung auf den Zuständigkeitsbereich der Beklagten zu beschränken und nur Tatsachen zugrunde zu legen, die dort zutage getreten sind. Denn die Zuverlässigkeit ist ein personenbezogenes Merkmal, kein regionales. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung - aus welchen Gründen auch immer - ausschließlich im Zuständigkeitsbereich einer Behörde auffällig wird und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften hält, dürfte eher theoretischer Natur sein. Neben dem Fehlen dieser allgemeinen Zuverlässigkeitskriterien können auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige im Sinne von § 18 Abs. 2 KrWG. Daneben stehen Verstöße gegen Vorschriften, die ohne unmittelbaren Bezug zur Umwelt als dem Schutzgut des Abfallrechts für die ordnungsgemäße Sammlung von Abfällen einschlägig sind. Gründe, diese von vornherein bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auszusparen, sind nicht ersichtlich. Solche Verstöße geben vielmehr Aufschluss über das Verhalten bezüglich der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit. Je weniger direkt das Schutzgut des Abfallrechts von der Vorschrift betroffen ist, gegen die verstoßen wird, umso strenger muss jedoch der Maßstab zur Berücksichtigung dieses Verstoßes im Hinblick auf die Annahme der Unzuverlässigkeit sein. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der - vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen - dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht. Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein - letztlich auf Verschulden abstellendes - zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste. Je mehr allerdings System hinter den Verstößen zu erkennen ist, umso weniger gewichtig kann der einzelne Verstoß sein, um die Annahme der Unzuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG zu rechtfertigen. Aus diesem Grund sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht. Straßenrechtliche Normen gehören ebenso wie zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG rechtfertigen kann. Nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und - abgesehen von sog. Straßensammlungen - notwendig mit dem Aufstellen von Containern. Das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien auf öffentlichen Gehwegen/ Straßenflächen bedarf einer Sondernutzungserlaubnis. Denn dadurch werden öffentliche Straßenflächen über den Gemeingebrauch hinaus genutzt. Dies gilt auch für Container, die zwar auf privater Fläche, jedoch so aufgestellt sind, dass die Nutzer beim Befüllen der Container auf der öffentlichen Verkehrsfläche stehen müssen. In diesem Fall nehmen sie Handlungen vor - etwa Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung -, die nicht überwiegend dem Verkehr dienen, sondern der gewerblichen Tätigkeit des Aufstellers zuzurechnen sind und damit eine Sondernutzung darstellen. Gleiches gilt für die Entleerung durch den gewerblichen Sammler, die regelmäßig sogar mehr Zeit in Anspruch nimmt als ein einzelner Befüllungsvorgang. Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein massives Fehlverhalten in Rede stehen. Unter letztlich gleichen Voraussetzungen kann die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG dann angenommen werden, wenn Sammelcontainer ohne die erforderliche Erlaubnis des Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken aufgestellt werden. Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt. Insoweit ist - neben dem Charakter der Verstöße - eine zeitliche Komponente zu beachten. Je länger ein Verstoß zurückliegt, desto mehr müssen andere Aspekte hinzukommen, die in ihrer Gesamtschau die Prognose künftiger Rechtsverstöße rechtfertigen. Umgekehrt bedeutet dies, dass bei aktuellen oder in jüngerer Zeit festgestellten Verstößen die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Rechtsverstöße regelmäßig größer ist, so dass strengere Anforderungen an den "Gegenbeweis" anzulegen sind. Hat der Betroffene bis in die jüngste Vergangenheit hinein wiederholte oder schwerwiegende einschlägige Rechtsverstöße begangen, ist die Zusicherung zukünftiger Rechtstreue regelmäßig nicht mehr als eine vage Hoffnung, aber keine tragfähige Basis für eine behördliche Zuverlässigkeitsprognose. Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass einem Wohlverhalten unter dem Druck eines Untersagungsverfahrens regelmäßig allenfalls ein geringerer Indizwert zukommt. Umgekehrt gilt aber, dass ein Fehlverhalten in diesem Verfahrensstadium ein ungleich höheres Gewicht erhält. Wer sich nicht einmal unter dem Druck avisierter behördlicher Maßnahmen oder während eines gerichtlichen Verfahrens rechtstreu verhält, von dem kann dies ohne eine solche Sondersituation erst recht nicht erwartet werden (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, Juris, m.w.N.).

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Nach diesen Maßstäben war die Klägerin in der Vergangenheit unzuverlässig. Die Beklagte hat in ihrem Widerspruchsbescheid die Unzuverlässigkeit vorrangig mit im Internet veröffentlichten Zeitungsberichten aus verschiedenen Kommunen begründet, nach denen die Klägerin Altkleidercontainer aufgestellt hatte, ohne dies anzuzeigen bzw. ohne eine entsprechende öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Berechtigung für den Aufstellort zu haben. Gravierende Verstöße wurden in Leipzig festgestellt. Die Stadtverwaltung hatte dort innerhalb eines halben Jahres 760 unberechtigt aufgestellte Container der Klägerin im Wege der Ersatzvornahme entfernt (vgl. Artikel der Leipziger Volkszeitung vom 23. Januar 2013: http://www.lvz.de/Leipzig/Lokales/760-illegale-Altkleider-Container-in-Leipzig-Stadt-gewinnt-Prozess-gegen-Entsorger; VG Leipzig, Beschluss vom 21. Januar 2013 - 1 L 542/12 -, Juris).

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Im gerichtlichen Verfahren hat sich die Beklagte ferner auf das Urteil des VG Gelsenkirchen vom 10. Februar 2015 (- 9 K 5640/12 -, Juris) und den dieses bestätigenden Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 2016 (- 20 A 714/15 -, n.v.) bezogen. Das Verwaltungsgericht führte sieben Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht im Bereich der beklagten Kommune aus den Jahren 2012/2013 sowie zahlreiche aus Parallelverfahren bekannte Verstöße aus den Jahren 2011 bis 2014 auf. Ferner wurde auf die im Urteil des VG Düsseldorf vom 7. Oktober 2014 (- 17 K 2897/13 -, Juris) genannten Verstöße Bezug genommen. Auch in dieser Entscheidung werden zahlreiche Verstöße gegen das Straßenrecht bis zum Entscheidungszeitpunkt aufgeführt. Den Entscheidungen des VG Gelsenkirchen und des VG Düsseldorf ist darüber hinaus zu entnehmen, dass gegen den früheren Geschäftsführer K. sieben Eintragungen im Gewerbezentralregister wegen Verstößen gegen das Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 vorlagen. Die fortbestehende Unzuverlässigkeit trotz des Wechsels in der Geschäftsführung von K. zu L. sahen die Gerichte in der für Herrn XXX weiterhin bestehenden Prokura. Darüber hinaus war es auch unter dem Geschäftsführer XXX zu Verstößen gegen das Straßenrecht gekommen. Als weiterer Gesichtspunkt wurde angeführt, dass Herr N. durchgehend bis zum Entscheidungszeitpunkt für das Aufstellen von Containern und die Überwachung der Mitarbeiter zuständig gewesen sei. Den innerbetrieblichen Anweisungen an die Mitarbeiter wurde kein ausschlaggebendes Gewicht eingeräumt, weil diese letztlich von Herrn N. zu kontrollieren waren, der in der Vergangenheit keine Gewähr für rechtmäßiges Verhalten geboten hatte. Die Änderungen in der Geschäftsführung und der innerbetrieblichen Abläufe wurden mit verfahrenstaktischem Verhalten erklärt. Wegen der Einzelheiten wird auf die genannten Gerichtsentscheidungen verwiesen.

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Die Unzuverlässigkeit der Klägerin bis zum Ablauf des Jahres 2014 ist damit hinreichend belegt. Die Klägerin hat massiv gegen straßenrechtliche Vorschriften verstoßen und Eigentumsrechte verletzt. Bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit kann in der Regel angenommen werden, dass Verstöße auch in Zukunft vorkommen werden und die Unzuverlässigkeit fortbesteht (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, Juris). Von einem auch zukünftig unzuverlässigen Verhalten der Klägerin kann jedoch nicht ausgegangen werden, wenn diese sich ernsthaft und nachhaltig um eine Beseitigung der geltend gemachten Missstände bemüht hat und ihr Verhalten seit längerer Zeit keinen Anlass zu Beanstandungen mehr gibt.

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Dies ist nach Auffassung der Kammer nicht der Fall. Wesentliche Verstöße gegen Rechtsvorschriften nach Ablauf des Jahres 2014 hat die Beklagte zwar nicht vorgetragen. Diese sind auch für das Gericht nicht offensichtlich. Der letzte Bericht über illegal aufgestellte, der Klägerin gehörende Container datiert auf den 10. Oktober 2015, betrifft aber lediglich einen einzelnen unberechtigt aufgestellten Container (Sächsische Zeitung, http://www.sz-online.de/nachrichten/geschaefte-mit-kleiderspenden-3219966.html).

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Für das Gericht ist jedoch nicht erkennbar, dass die Klägerin ernsthaft und nachhaltig Vorkehrungen getroffen hat, um gleichartige Verstöße in der Zukunft zu verhindern.

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Die erfolgten Änderungen in der Geschäftsleitung reichen hierfür nicht aus. Am 5. September 2013 wurde der Geschäftsführer K. durch L. ersetzt. K. behielt allerdings bis zum 12. Dezember 2014 die Prokura und hatte damit weiterhin maßgeblichen Einfluss innerhalb des Unternehmens. Danach erhielt M. die Prokura, Geschäftsführer blieb aber zunächst L., der von den Verwaltungsgerichten Düsseldorf und Gelsenkirchen ebenso wie K. als unzuverlässig angesehen worden war, weil es auch unter seiner Führung zu Verstößen u.a. gegen das Straßenrecht gekommen war. Die Verleihung der Prokura an M. stellte damit nach außen hin bereits keinen Einschnitt im Sinne einer Abkehr von dem bisherigen rechtswidrigen Verhalten dar. Vielmehr stand der Geschäftsführer L. für Kontinuität in der Unternehmensleitung. Ein vollständiger Wechsel in der Führungsebene, der allein einen Neuanfang hätte glaubhaft werden lassen, erfolgte nicht. Erst im Januar 2016 wurde M. Geschäftsführer, der zu diesem Zeitpunkt jedoch bereits mehr als ein Jahr unter dem Geschäftsführer L. tätig gewesen war. Hinzu kommt, dass erst Ende Juni 2016 das Arbeitsverhältnis zu dem für das Aufstellen der Container im Wesentlichen verantwortlichen Abfallbeauftragten N. beendet wurde. Das nur zögerliche Auswechseln von Mitarbeitern, die für das illegale Aufstellen von Containern verantwortlich waren, spricht gegen ein nachhaltiges Bemühen der Klägerin um ein künftig rechtskonformes Verhalten. Nahe liegt, dass die Klägerin lediglich auf die Untersagung bestätigende Gerichtsentscheidungen reagiert hat. So wurde der Abfallbeauftragte Ende Juni 2016 entlassen, nachdem das OVG Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom 6. Juni 2016 (- 20 A 714/15 -) die fortbestehende Unzuverlässigkeit der Klägerin u.a. mit der fortdauernden Tätigkeit des Mitarbeiters N. als Abfallbeauftragten und für die Aufstellung von Sammelcontainern und die Standortbetreuung Verantwortlichen begründet hatte.

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Die von der Klägerin vorgetragenen innerbetrieblichen Anweisungen genügen den Anforderungen an eine ernsthafte Umkehr ebenfalls nicht. Wie bereits das OVG Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom 6. Juni 2016 (a. a. O.) ausgeführt hat, prüft die Klägerin in den Fällen, in denen Verträge über die Nutzung eines Containerstandplatzes geschlossen werden, nicht selbst die Verfügungsberechtigung des Vertragspartners über den Standplatz, sondern verlässt sich auf die Angaben des Vertragspartners. Dementsprechend hat die Klägerin gegenüber dem Oberverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass bei Eigentumsverletzungen kein Fehlverhalten der Klägerin, sondern des Vertragspartners vorliege, weil dieser seine Verfügungsberechtigung zu Unrecht bejaht habe. Dass diese Sichtweise - insbesondere wenn die Verfügungsberechtigung des Vertragsschließenden erkennbar zweifelhaft ist - nicht von dem Vorwurf der Unzuverlässigkeit befreit, und sich die Klägerin nicht darauf verlassen kann, ein Grundstück zu nutzen, solange sich niemand beschwert, hat das OVG im Einzelnen ausgeführt, worauf das Gericht Bezug nimmt. Vergleichbares ergibt sich aus dem im vorliegenden Verfahren als Beispiel für die Anwendung der innerbetrieblichen Anweisung überreichten Mietvertrag über einen Standplatz in Bochum. In der Einverständniserklärung sichert der Stellplatzgeber zu, verfügungsberechtigt über den Stellplatz zu sein. Der Vertragsschließende betreibt in dem an den Stellplatz angrenzenden Gebäude ein kleines Lebensmittelgeschäft. Ob er damit auch befugt ist, die angrenzende Grünfläche zu vermieten, und die Grünfläche überhaupt zu dem Geschäftsgrundstück gehört, ist nicht offensichtlich. Auch ist anhand der Kontrolle durch Fotos nicht erkennbar, ob der Einwurf in den Container vom Privatgrundstück aus möglich ist. Unmittelbar neben dem Container beginnt eine Verkehrsfläche, deren Belag sich nicht von der Pflasterung des (eindeutig) öffentlichen Weges unterscheidet. Auch die Erreichbarkeit mit Fahrzeugen (Punkt 6 der Anweisung) ist zweifelhaft, weil der Aufstellort an einer Kreuzung liegt und sich zwischen Fußweg und Straßenraum eine Absperrung befindet. Jedenfalls kann allein aufgrund der anzufertigenden Fotos vom Aufstellort nicht verantwortlich geprüft werden, ob die Aufstellung ordnungsgemäß erfolgte. Ein wirksames Kontrollsystem hat die Klägerin damit nicht entwickelt. Es liegt nahe, dass die Klägerin mit der Anweisung an ihre Mitarbeiter sich lediglich von ihrer eigenen Verantwortung zu befreien versucht. Hierzu passt, dass die Klägerin auch im vorliegenden Verfahren vorgetragen hat, die Verstöße seien auf eigenmächtiges Handeln von Mitarbeitern zurückzuführen, für das sie nicht verantwortlich sei.

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Nach alledem ist eine Abkehr von dem bisherigen Verhalten der Klägerin nicht zu erkennen und eine günstige Prognose für die Zukunft gegenwärtig nicht möglich.

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Unabhängig von dem Vorstehenden liegen auch die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG vor. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin ist zu untersagen, weil ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG).

40

§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

41

Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach stehen der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen, wenn diese Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung u.a.

42

1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, oder

43

2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.

44

§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).

45

Im vorliegenden Fall greift allein die Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein, nicht dagegen die Nr. 2. Die Beklagte kann sich auf eine Gefährdung der Gebührenstabilität nicht berufen.

46

Unter Zugrundelegung der durch die Beklagte ermittelten Zahlen werden mit den von den J. erzielten Erlösen aus der Alttextiliensammlung gerade einmal rund 1,2 % des Gebührenbedarfs für die Abfallentsorgung aus dem häuslichen Bereich gedeckt. Bei einer Verminderung des Erlösaufkommens der Abfallwirtschaft der J. durch die angezeigte Sammlung der Klägerin kann die Auswirkung auf die Gebührenhöhe nur weit unter der anzunehmenden Erheblichkeits- bzw. Toleranzschwelle liegen. Hierbei orientiert sich das Gericht an der zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ergangenen Rechtsprechung, der zufolge jedenfalls geringfügige Gebührensteigerungen, die sich im Rahmen der üblichen Gebührenschwankungen bewegen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -, Juris, Rn. 49, bei einer Erhöhung von 5,3 %) und die nicht von signifikanter Größenordnung sind (vgl. Hamburgisches OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, Juris, Rn. 16, bei Erhöhung von 3 %), kein öffentliches Interesse begründen (vgl. hierzu insgesamt Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 150, m.w.N.).

47

Dagegen liegt eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vor, weil die Beklagte für Alttextilien eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG).

48

Das von den J. bereitgestellte System stellt eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dar.

49

Zwar ist unter einer „haushaltsnahen“ getrennten Erfassung von Abfällen in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Über das Tatbestandsmerkmal der „sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung “ werden aber auch sonstige Erfassungssysteme erfasst, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können und somit das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen. Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein, soweit für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle besteht (Bay. VGH, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 20 CS 16.1416 -, Juris, m. w. N.).

50

Diese Voraussetzungen werden von dem von der Beklagten praktizierten Bringsystem erfüllt. Die Container der J. sind flächendeckend im Stadtgebiet sowie in den Vororten der Beklagten aufgestellt, so dass von jedem Einwohner ein Container in maximal 500 m Entfernung aufgesucht werden kann und nicht mehr als 1000 Einwohner an einen Standplatz angeschlossen sind. Die Container für Alttextilien wurden an den Standplätzen von Altglascontainern aufgestellt, für die in den 80er Jahren ein flächendeckendes Erfassungssystem entwickelt worden war. Damit ist für jeden Einwohner ein Alttextiliencontainer in zumutbarer Entfernung erreichbar. Die von der J. eingesammelten Alttextilien werden einem zertifizierten Verwertungs- und Sortierbetrieb übergeben.

51

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das von der Beklagten durchgeführte Erfassungssystem auch bedarfsgerecht. Dies ergibt sich bereits aus der flächendeckenden Aufstellung von Containern, die unter zumutbarem Aufwand erreicht werden können. Dem steht nicht entgegen, dass sich nach einer im Herbst 2013 durchgeführten Abfallanalyse der Beklagten noch ca. 4,5 kg Alttextilien pro Einwohner und Jahr im Restabfall befanden. Das rechnerisch noch vorhandene Potential im Restabfall von 585 t (bei 130.000 Einwohnern) lässt nicht den Schluss auf eine bislang nicht bedarfsgerechte Ausgestaltung des Sammelsystems zu. Dies ergibt sich aus den aus der Anlage zum Schriftsatz der Beklagten vom 1. Februar 2017 ersichtlichen Sammelmengen der Jahre 2012 bis 2015. Danach wurden 2012 von Privaten (gemeinnützig und gewerblich) und den J. insgesamt 805,54 t (Private: 385,54 t, J.: 420 t) und im Jahr 2013 insgesamt 725,88 t gesammelt (Private: 253,88 t, J.: 472 t). Da die J. die Anzahl der Alttextiliencontainer Ende 2013 um 85 erhöhte, wäre eine entsprechende Erhöhung der Gesamt-Sammelmenge zu erwarten gewesen - bei zu erwartenden Sammelmengen von 2 t pro Container (vgl. Antrag der Klägerin) um ca. 170 t. Tatsächlich wurden jedoch 2014 insgesamt 804,93 t (Private: 240,93 t, J.: 564 t) und 2015 insgesamt 813,11 t (Private: 232,11 t, J.: 581 t) gesammelt. Die Gesamt-Sammelmenge blieb somit nahezu gleich. Dies lässt darauf schließen, dass eine zu geringe Zahl von Containern nicht ursächlich für den noch vorhandenen Anteil von Alttextilien im Restabfall ist. Da zudem eine Verschiebung der Sammelmenge von den Privaten zu den J. stattfand, kann aus dem nicht vollständig ausgeschöpften (theoretischen) Sammelpotential auch nicht geschlossen werden, dass dieses aufgrund unattraktiver Standorte der Container der Beklagten unterschritten wurde. Dass Altkleiderspenden eher in gewerbliche Container eingeworfen werden, die z.B. häufig auf Parkplätzen von Supermärkten oder Einkaufszentren aufgestellt sind, ist danach nicht feststellbar. Andernfalls hätte sich der Anteil der gewerblichen Sammlungen nicht zugunsten der öffentlich-rechtlichen Sammlung verringert. Auch ist nicht erkennbar, dass das für die Altglassammlung entwickelte, funktionierende Erfassungssystem nicht auf die Sammlung von (seltener als Altglas anfallenden) Alttextilien übertragbar wäre.

52

Unterhält der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger - wie hier - ein hochwertiges und bedarfsgerechtes Erfassungs- und Verwertungssystem, besteht gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bei unionsrechtskonformer Auslegung eine widerlegliche Vermutung dafür, dass der Marktzutritt gewerblicher Sammler die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt und damit dessen Funktionsfähigkeit gefährdet. Die Prüfung, ob eine Ausnahme von der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG normierten Regelvermutung vorliegt, hat sich daran auszurichten, ob Anhaltspunkte gegeben sind, die den Schluss zulassen, dass die dort vorausgesetzten negativen Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufgrund besonderer Umstände nicht zu besorgen sind. Nach der Gesetzesbegründung soll von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger durch die Sammlung zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88). Es kommt folglich darauf an, ob durch einen Marktzugang des gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 C 4/15 -, Juris).

53

Ob dies der Fall ist, bemisst sich in erster Linie nach den Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge. Hierzu ist zunächst der status quo zu ermitteln, dh. der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. In die Berechnung einzubeziehen sind neben der öffentlich-rechtlichen Sammlung die bereits rechtmäßig durchgeführten gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen mit ihren tatsächlichen Sammelmengen.

54

Der beabsichtige Marktzutritt des gewerblichen Sammlers ist nicht isoliert, sondern im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zu beurteilen. Für die Prognose der Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung sind deshalb weitere angezeigte, aber insbesondere wegen einer sofort vollziehbaren Untersagungsverfügung noch nicht durchgeführte Sammlungen einzubeziehen. Denn diese entfallen als mögliche Zusatzbelastung erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung. Maßgeblich ist die Sachlage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, auf die zeitliche Reihenfolge der Anzeigen kommt es nicht an.

55

Die ermittelten Sammelmengen privater Sammler sind den tatsächlichen bzw. aufgrund konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüberzustellen. Die Schwelle, unterhalb derer wesentliche Änderungen der Entsorgungsstruktur typischerweise nicht zu erwarten sind, liegt bei 10 bis 15 %. Wird diese Irrelevanzschwelle - gegebenenfalls nach deren Modifikation bei ganz außergewöhnlichen Konstellationen - überschritten, bleibt es bei der Regelvermutung (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 C 4/15 -, Juris, s. zum Ganzen auch: Bay. VGH, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 20 CS 16.1416 -, Juris).

56

Für die Berechnung des Anteils der Beklagten an der Sammelmenge in ihrem Zuständigkeitsbereich legt die Kammer die von der Beklagten mit Schriftsatz vom 1. Februar 2017 übersandte Tabelle zugrunde. Dabei ist nachvollziehbar, dass der Beklagten wegen der ausstehenden Meldungen der Sammelmengen durch die privaten Sammler zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch keine verlässlichen Daten für das Jahr 2016, erst recht nicht für das Jahr 2017, vorlagen. Abzustellen ist deshalb auf die Zahlen für das Jahr 2015. Hieraus ergibt sich folgendes:

57

Private Sammlungen (gemeinnützig u. gewerblich):

232,11 t

J. Sammlung:

581,00 t

Gesamtmenge:

813,11 t

Anteil der Beklagten:

71,45 %

58

Bei einer beabsichtigten Sammlung von 20 t würde sich die Sammelmenge der privaten Sammler entsprechend erhöhen und den Anteil der öffentlich-rechtlichen Sammlung auf 68,99 % senken. Dies entspricht einer Reduzierung um rund 3,44 %. Dieser Betrag überschreitet zwar für sich genommen nicht die Irrelevanzschwelle, jedoch ist der Zutritt der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen privaten Sammlungen zu sehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 C 4/15 -, Juris) sind dabei alle angezeigten Sammlungen, die bislang nicht bestandskräftig untersagt wurden, in die Betrachtung einzubeziehen. Nach der von der Beklagten vorgelegten Tabelle ergibt sich unter Berücksichtigung der Unternehmen, denen die Sammlung nach Kenntnis des Gerichts noch nicht bestandskräftig untersagt wurde, folgendes:

59

O.

132 t

P.

60 t

Q.

132 t

R.

20 t

S.

200 t

insgesamt:

544 t

60

Von diesen angezeigten Sammelmengen sind bereits 84,46 t als tatsächliche Sammelmenge bei der Berechnung des „status quo“ berücksichtigt worden. Bei Reduzierung der öffentlich-rechtlichen Sammlung um 459,54 t (544 t - 84,46 t) würde sich der Anteil der Beklagten an der gesamten Sammelmenge von 813,11 t auf 14,93 % beschränken. Dies entspricht, ausgehend von dem gegenwärtigen Anteil von 71,45 %, einem Rückgang um 79,1 %. Die Irrelevanzschwelle wird damit deutlich überschritten.

61

Die von dem Mitbewerber der Klägerin angezeigte Sammelmenge von 200 t mag zwar überhöht sein, es ist aber nicht Aufgabe des Gerichts (und diesem auch nicht möglich), eine realistische Sammelmenge zu prognostizieren. Maßgebend ist - auch nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - allein die angezeigte Menge. Die angezeigte Sammelmenge von 200 t kann auch nicht - wie von der Klägerin angeregt - als außergewöhnlicher Umstand außer Betracht bleiben. Denn es ist nicht vollkommen ausgeschlossen, dass diese Menge durch Verdrängung der öffentlichen oder übrigen gewerblichen Sammlungen erzielt werden kann, auch wenn die tatsächlichen Sammelmengen der gewerblichen Sammler bislang weit unter dieser Menge blieben. Im Übrigen wären selbst bei Außerachtlassen der angezeigten Sammlung von 200 t die angezeigten Sammelmengen der weiteren Mitbewerber ausreichend, um die Irrelevanzschwelle zu überschreiten.

62

Weitere Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Ausnahme von der Regelvermutung hat die Klägerin nicht vorgetragen. Ihr Argument, es sei noch eine erhebliche Steigerung der Abfallmengen möglich, greift nicht durch. Wie bereits ausgeführt, war eine Erhöhung der Containerzahl in der Vergangenheit nicht geeignet, eine Erhöhung des sortenreinen Abfallaufkommens herbeizuführen. Die Angabe der Klägerin, es seien nach einer Untersuchung 13,7 kg pro Einwohner und Jahr zu erwarten, betrifft lediglich die Inlandsverfügbarkeit an Textilien und ist nicht gleichzusetzen mit der möglichen Sammelmenge von Alttextilien. Die in der vorgelegten Untersuchung genannten Sammelmengen von 9 kg pro Einwohner (bei 130.000 Einwohnern: 1.170 t), sind zwar angesichts der von der Beklagten festgestellten Mengen an Alttextilien im Restabfall theoretisch nicht ausgeschlossen. Wie bereits ausgeführt, konnte aber die Gesamtsammelmenge im Zuständigkeitsbereich der Beklagten weder durch weitere Container der Beklagten noch der privaten Sammler gesteigert werden.

63

Dass ihre Sammlung gegenüber derjenigen der Beklagten leistungsfähiger wäre, hat die insoweit darlegungspflichtige Klägerin nicht hinreichend dargetan. Erforderlich hierfür ist, dass die Klägerin allein in der Lage wäre, die Sammlung der Beklagten zu ersetzen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Klägerin kann bereits aufgrund der geringen Zahl an Containern keine flächendeckende Sammlung anbieten. Auf eine höhere Zahl der Fraktionen, die bei der Sortierung durch den Verwertungsbetrieb erreicht werden, kommt es deshalb nicht an.

64

Die Verhältnismäßigkeit hat die Beklagte beachtet. Die Untersagung einer Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist als gebundene Entscheidung nur als ultima ratio zulässig. Sie ist unverhältnismäßig, wenn als milderes Mittel eine Maßnahme nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht kommt, mit der die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen gewährleistet werden kann (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 C 4/15 -, Juris). In welcher Weise Auflagen oder Befristungen öffentliche Interessen und die von den gewerblichen Anbietern geplanten Sammlungen in Einklang bringen könnten, ist angesichts der erheblichen Sammelmengen der Mitbewerber der Klägerin nicht ersichtlich.

65

Die Androhung eines Zwangsgeldes findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 64, 67 Nds. SOG.

66

Da die Klägerin unterliegt, hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens, einschließlich des Vorverfahrens, zu tragen. Über die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren braucht deshalb nicht mehr entschieden zu werden. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.

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