Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-08-23, Aktenzeichen 8 K 3031/00
ECLI:DE:VGD:2001:0823.8K3031.00.00

Tenor

Der Heranziehungsbescheid vom 15.03.2000 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 22.05.2000 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher in derselben
Höhe Sicherheit leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung G1
(Lstraße 0, 0, 0 und 0). Sie wurde mit Bescheid vom 15.03.2000
als Mitglied des Beklagten für das Rechnungsjahr 2000 zu einem
Beitrag in Höhe von 380,40 DM herangezogen. Den Widerspruch
wies der Beklagte mit Bescheid vom 22.05.2000 als unbegründet
zurück, nachdem bereits am 16.05.2000 die vorliegende Klage
erhoben worden war.

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Zu deren Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen: Der
Erbentagsbeschluss vom 09.12.1999, nach dem an Erbengeldern
(Beiträgen) für alle Grundstücke und Gebäude 2,0 v.T. des vom
Finanzamt festgelegten Einheitswertes erhoben würden, sei
rechtswidrig, da der Erbentag nicht satzungsgemäß gewählt
worden sei. Die Wahl des Erbentages sei auch wegen der
Veränderung des Verbandsgebietes als Folge von Bergsenkungen
und einer daraus resultierenden Veränderung der Zahl der
Verbandsmitglieder ungültig. Das Grundstück der Klägerin liege
zudem nicht in einem denkbaren Überschwemmungsgebiet und habe
daher aus der Verbandstätigkeit keinen Vorteil. Die Anwendung
desselben Hebesatzes auf alle Mitglieder verstoße gegen das
Gebot, die Beiträge nach dem individuellen Vorteil abzustufen.
Die Beitragsveranlagung sei ferner zu beanstanden, weil nicht
alle von den Deichbaumaßnahmen Begünstigten herangezogen
würden; insbesondere werde sich bei Heranziehung des T-
Kraftwerkes eine drastische Reduzierung der Beiträge der
anderen Verbandsmitglieder ergeben. Schließlich komme der
Beklagten seinen satzungsmäßigen Pflichten nicht nach. Es
bestehe eine Deichlücke im Bereich des Kraftwerkes W/S. Der
Beklagte könne nicht Erbengelder verlangen, aber seine Pflicht
zum Hochwasserschutz nicht erfüllen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beitragsbescheid vom 15.03.2000 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben.

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Der Beklagte stellt den Antrag,

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die Klage abzuweisen.

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Er tritt den Ausführungen der Klägerin entgegen: Die Wahl
des Erbentages sei am 25.03.1999 satzungsgemäß erfolgt;
insbesondere sei mit mindestens einwöchiger Frist in
ortsüblicher Weise in der Stadt W zur Wahl eingeladen worden.
Die bergbaulichen Einwirkungen auf das Verbandsgebiet
beschränkten sich auf einen ca. 4 Hektar großen Randbereich,
der bei der Neufestsetzung des Verbandsgebietes, die zurzeit
in Bearbeitung sei, zu berücksichtigen sein werde. Das
Grundstück der Klägerin liege nur teilweise innerhalb des
festgesetzten Verbandsgebietes und sei auch nur mit diesem
Teil (Wohngebäude LSraßete 0) veranlagt worden. Dem Gebot, die
Beiträge nach dem individuellen Vorteil zu differenzieren,
komme der Verband nach; denn die Einheitswerte gäben das
Wertverhältnis der vom Deich geschützten Grundstücke wieder.
Es sei so nicht richtig, dass nicht alle von der
Verbandstätigkeit Begünstigten zu Beiträgen herangezogen
würden. Soweit Flächen des T-Kraftwerks durch den Deich
geschützt würden, gehörten sie zum Verbandsgebiet und würden
zu Beiträgen veranlagt. Alle anderen Werksgrundstücke der T
seien aber durch ein Hochufer bzw. durch eigene
Hochwasserschutzanlagen geschützt und hätten deshalb niemals
zum Verbandsgebiet gehört. Das Gebiet, in dem die Klägerin
eine Deichschutzlücke ausgemacht habe, liege nicht im
Verbandsgebiet; dort könne es demgemäß auch keine
Vernachlässigung der Pflichten des Verbandes geben. Es bestehe
aber auch keine Schutzlücke, da eine Einflutung von der S in
das Verbandsgebiet nicht möglich sei.

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Dem Antrag der Klägerin auf vorläufigen Rechtsschutz hat
das erkennende Gericht mit Beschluss vom 30.11.2000
stattgegeben.

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In der mündlichen Verhandlung sind insbesondere die
satzungsrechtlichen Grundlagen der Beitragsveranlagung
erörtert worden.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des
Verfahrens VG Düsseldorf 8 L 1513/00 sowie auf die vom
Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Unterlagen
ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist begründet. Der angegriffene Bescheid ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beitragserhebung durch den
Beklagten entspricht nicht den geltenden Vorgaben seines
Satzungsrechts.

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Die zum 01.01.1984 in Kraft getretene Satzung des
Deichverbandes N vom 08.04.1983 (Abl. Reg. Ddf. 1983 S. 147)
- Verbandssatzung (VS) - wurde auf Grund der §§ 175 und 169
der Ersten Wasserverbandverordnung - WVVO - vom 03.09.1937
(RGBl. I S. 933 mit nachf. Änderungen) erlassen. Die Aufhebung
der Wasserverbandverordnung durch das zum 01.05.1991 in Kraft
getretene Gesetz über Wasser- und Bodenverbände vom 12.02.1991
(BGBl. I S. 405) - Wasserverbandsgesetz (WVG) - berührte
zunächst die Rechtsstellung der bestehenden Verbände nicht
(§§ 78 Abs. 1, 79 Abs. 1 WVG), löste aber die Pflicht zur
Anpassung von Satzung und innerer Organisation binnen fünf
Jahren aus, soweit diese den Vorschriften des Gesetzes nicht
entsprachen; ausgenommen von der Anpassungspflicht sind
- soweit hier von Interesse - die Satzungsbestimmungen
hinsichtlich des Beitragsmaßstabs. Die Verbandssatzung des
Beklagten ist bislang von der zuständigen Bezirksregierung an
die Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes noch nicht
angepasst; als Grund sind Schwierigkeiten bei der hinreichend
exakten Neuabgrenzung des Verbandsgebietes benannt worden.
Dies hat zur Folge, dass solche Bestimmungen der
Verbandssatzung vom 08.03.1983, die in Widerspruch zum
Wasserverbandsgesetz stehen und deshalb anpassungsbedürftig
sind, nach Ablauf der Übergangsfrist, also seit dem
01.05.1996, nicht mehr angewendet werden können.

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Dass der Beklagte die Satzungsbestimmungen zum
Beitragsverfahren (§§ 36, 37 VS) nicht anwendet, ist danach
unschädlich. Das in der Verbandssatzung nach Maßgabe der
§§ 87, 89 WVVO vorgesehene dreistufige Erhebungsverfahren
(Beitragsbuch, Hebeliste und Hebung), bei dem jeder der Stufen
Verwaltungsaktqualität zukam und der auf der jeweils
nachfolgenden Stufe ergehende Verwaltungsakt die
Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts der vorangehenden Stufe
voraussetzte,

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VG Düsseldorf, Urteile vom 12.09.1979 - 5 K 2408/76 - und
vom 11.08.1988 - 8 K 5650/86 -; vgl. auch die Darstellung zum
Beitragsbuch, zur Hebeliste, Hebung und zum
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz bei Rapsch, Kommentar
zur WVVO, 1989, Vorbem. IV vor § 78, Anm. zu §§ 87, 89,

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ist im Wasserverbandsgesetz aufgegeben. Nunmehr werden die
Beiträge durch Bescheid des Verbandes auf der Grundlage des
für ihn geltenden Beitragsmaßstabes erhoben. Insbesondere
bedarf es nicht mehr der in § 36 VS vorgesehenen
Festschreibung der Beitragsverhältnisse - also des in
Verhältnis- bzw. Prozentzahlen dargestellten Verhältnisses, an
dem sich die Verbandsmitglieder an der Aufbringung der
Gesamtsumme der Beiträge zu beteiligen haben
(Beitragsschlüssel) - im Wege eines feststellenden
Verwaltungsaktes (Beitragsbuch); eine solche Festschreibung
ist mangels gesetzlicher Ermächtigung mit Ablauf der
Übergangsfrist in § 79 Abs. 2 WVG auch nicht mehr
zulässig.

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Der angegriffene Beitragsbescheid scheitert aber daran,
dass er sich nicht auf eine ordnungsgemäße Ermittlung des
Beitragsverhältnisses nach der weiterhin gültigen Regelung in
§ 34 VS stützen kann; diese wird vom Beklagten zu Unrecht
nicht mehr angewandt.

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Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 VS verteilt sich die Beitragslast
auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der
Vorteile, die sie von der Durchführung der Aufgaben des
Deichverbandes haben, und der Lasten, die der Deichverband auf
sich nimmt, um ihren schädigenden Einwirkungen zu begegnen
oder um ihnen Leistungen abzunehmen. Diese Bestimmung
unterliegt nicht dem Anpassungszwang (§ 79 Abs. 2 Satz 2 WVG),
entspricht im Übrigen aber dem auch im Wasserverbandsgesetz
als regelmäßiger Verteilungsmaßstab vorgesehenen Grundsatz
(Vorteilsprinzip), § 30 Abs. 1 WVG; die von der Klägerin in
diesem Zusammenhang angeführte Regelung in § 108 Abs. 5 des
Landeswassergesetzes - LWG - ist für die Beitragserhebung
durch einen Wasser- und Bodenverband wie den Beklagten nicht
einschlägig. Allerdings ist das Vorteilsprinzip in seiner
Allgemeinheit nicht geeignet, für sich allein den
Anforderungen zu genügen, die aus dem rechtsstaatlich
fundierten Bestimmtheitsgebot an Rechtsvorschriften zu stellen
sind, auf deren Grundlage Abgaben erhoben werden sollen; denn
allein auf der Grundlage des Vorteilsprinzips kann der
einzelne Beitragspflichtige die ihn treffende Belastung auch
nicht annähernd abschätzen. § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG sieht deshalb
als zwingenden Inhalt der Verbandssatzung Grundsätze für die
Beitragsbemessung vor, mit denen der Beitragsmaßstab
- regelmäßig also das Vorteilsprinzip - zu konkretisieren ist.
Die entsprechenden Regelungen sind hier in der Verbandssatzung
insbesondere in § 34 VS getroffen; eine inhaltliche Diskrepanz
zum Wasserverbandsgesetz besteht insoweit nicht, sodass auch
kein Anpassungsbedarf gegeben ist.

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Gem. § 34 VS werden zur Feststellung des
Beitragsverhältnisses nach § 33 Abs. 1 VS die Grundflächen und
Anlagen in Vorteilsklassen eingeteilt und für jedes Mitglied
ein Beitragsverhältnis errechnet. Die näheren Einzelheiten
dazu werden in den vom Verbandsausschuss (Erbentag) zu
beschließenden Veranlagungsrichtlinien geregelt (§ 33 Abs. 3).
Diese hätten insbesondere festzulegen, wie viele
Vorteilsklassen und nach welchen Grundsätzen sie gebildet
werden sollen,

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vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 02.05.1985
- 8 K 4799/82 -.

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Diese Bestimmungen werden vom Beklagten nicht mehr
angewandt. Erbentag und Deichstuhl haben in der gemeinsamen
Sitzung vom 05.04.1984 beschlossen, die Veranlagung unter
Festlegung eines Hebesatzes von seinerzeit 0,7%o (jetzt 2%o)
umzustellen auf eine Beitragserhebung nach den (steuerlichen)
Einheitswerten der Grundstücke. Dies wäre, vorbehaltlich der
Ausgestaltung im Einzelnen, eine im Grundsatz durchaus mit dem
Beitragsmaßstab der Verbandssatzung vereinbare Ausgestaltung
des Vorteilsprinzips; sie verfehlt aber die in der Satzung
vorgesehene Konkretisierung im Wege der Bildung von
Vorteilsklassen. Anders ausgedrückt: Der Übergang zur
Veranlagung nach Einheitswerten ist ohne eine Änderung der
Verbandssatzung nicht möglich.

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Dazu ist im Einzelnen auszuführen:

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Die Bildung von Vorteilsklassen nach Maßgabe von § 34 VS
meint nicht bloß allgemein die Ermittlung des nach § 33 VS
maßgeblichen Vorteils; vielmehr handelt es sich bereits um
eine inhaltliche Vorgabe. Klassenbildung setzt die
Zusammenfassung der Verbandsmitglieder zu Gruppen mit je
unterschiedlicher Interessenlage und Vorteilsstellung aus der
Verbandstätigkeit voraus.

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So schon VG Düsseldorf, Urteil vom 11.08.1988
- 8 K 5650/86 -.

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Im Bereich der Hochwasserschutzverbände im hiesigen Bezirk,
die in der länger zurückliegenden Vergangenheit regelmäßig das
noch heute in der Verbandssatzung des Beklagten niedergelegte
Modell verwendet haben,

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in Anlehnung an das der WVVO bei ihrem Erlass beigegebene
Satzungsmuster, vgl. den Abdruck in Kaiser-Linckelmann-
Schleberger, WVVO, 1967,

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wurde bei der Klassenbildung weitgehend an die
unterschiedliche Höhenlage der Grundstücke und die damit
verbundene unterschiedliche Überflutungsgefahr angeknüpft.
Auch andere Anknüpfungsmöglichkeiten sind insoweit denkbar.
Jedenfalls wirkt sich die Bildung von Vorteilsklassen und die
Festlegung entsprechender Bewertungszahlen, mit denen die
jeder Klasse angehörenden Grundflächen und Anlagen zu
multiplizieren sind, nicht etwa nur verfahrensmäßig, sondern
auch im Ergebnis bestimmend auf die relative Belastung der
Verbandsmitglieder aus. So führte die am 05.04.1984 von
Erbentag und Deichstuhl des Beklagten beschlossene Abkehr von
den bisherigen Grundsätzen der Beitragserhebung zu einer
deutlichen Verschiebung; nach den in der Beratung der
Verbandsorgane diskutierten Modellrechnungen ergab sich eine
Entlastung der Landwirte um ca. 2/3, während die Eigentümer
von bebauten Grundstücken mit Beitragssteigerungen um das
vier- bis fünffache zu rechnen hatten. Der vom Beklagten
vertretenen Auffassung, die Veranlagung nach Einheitswerten
sei als eine satzungsgemäß mögliche Variante der Veranlagung
nach Vorteilsklassen zu verstehen, kann nicht gefolgt werden.
Zutreffend hat er eingeräumt, dass es sich um die Bildung von
(Vorteils-)"Klassen" in einer Anzahl handelt, die potenziell
der Zahl der Mitglieder gleichkommt. Damit wird aber, wie sich
aus dem bereits Gesagten ergibt, der Begriff der
Klassenbildung verfehlt, da von einer Zusammenfassung von
Gruppen von Mitgliedern zu entsprechenden Klassen nicht die
Rede sein kann. Wenn, worauf sich der Beklagte beruft, im
Verband die Veranlagung nach Einheitswerten als die auch im
Sinne des Vorteilsprinzips bessere Lösung angesehen wird, so
wird die in Aufstellung begriffene Neufassung der
Verbandssatzung dem Rechnung zu tragen haben; das ändert aber
nichts daran, dass bis zur Änderung nach den bis dahin
geltenden Satzungsbestimmungen zu verfahren ist.

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Selbst wenn im Übrigen der - unzutreffenden - Auffassung
des Beklagten zu folgen wäre, würde der Verband über kein für
die Beitragserhebung ausreichendes Regelwerk verfügen. Der
Beschluss vom 08.04.1984 hat sich darauf beschränkt, den
Grundsatz der Veranlagung nach Einheitswerten und einen
Hebesatz festzulegen. Wie aber die Grundstücke zu behandeln
sind, für die steuerlich ein Einheitswert nicht festgesetzt
ist, ist nicht geregelt, sondern der Handhabung durch den
Deichgräfen überlassen geblieben. Die Grundsätze für die
Bildung von Ersatz-Einheitswerten wären aber zwingend in den
vom Erbentag zu beschließenden Veranlagungsregeln
aufzustellen. Es handelt sich um eine nach den Verhältnissen
des Verbandes für die Ermittlung der Beitragssätze
grundlegende Frage. Wird nach Einheitswerten veranlagt, so
ergibt sich der erforderliche und festzusetzende Beitragssatz
aus der Division des ordnungsgemäß zu ermittelnden
beitragsfähigen Aufwandes durch die Summe der Einheitswerte
der Grundstücke und Anlagen der Vorteilhabenden. Wenn wie hier
für einen großen - oder sogar den größeren - Teil der
Grundstücke und Anlagen steuerliche Einheitswerte nicht
festgesetzt sind, hängt die Ermittlung des Beitragssatzes
entscheidend von der Frage der Bildung von Ersatz-
Einheitswerten ab.

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Wegen der sonstigen vom Gericht und von den Beteiligten
aufgeworfenen Fragen, auf die es entscheidungserheblich nicht
mehr ankommt, wird auf das Protokoll der mündlichen
Verhandlung Bezug genommen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167
Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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