Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-18, Aktenzeichen 4 K 2621/00
ECLI:DE:VGD:2004:0318.4K2621.00.00

Tenor

Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 12. April 2000
(61/4-3290920/9.02-4) wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über den
Planfeststellungsantrag der Klägerin vom 29. Juni 1994 in der Fassung des Antrags
vom 20. Januar 2000 zur Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung von Sand
und Kies auf den Grundstücken der Gemarkung G1, Flurstücke 21, 23, 47, 49
(teilweise) und 50 (teilweise) erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichtes zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte, mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu
tragen hat.

Die Kostenentscheidung ist für die Klägerin gegen Sicherheitsleistung in Höhe
von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Kostenentscheidung ist für den Beklagten vorläufig vollstreckbar. Die
Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110%
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit
in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin beantragte bei der Beigeladenen unter dem 29. Juni 1994 die
Zulassung der Erweiterung einer dem I See (Altabgrabung) westlich benachbarten,
1993 als erste Erweiterung planfestgestellten Nassauskiesung im Gebiet der Stadt X.
Die Altabgrabung hatte die Klägerin seit 1962 betrieben. Sie ist abgeschlossen. Das
westlich davon gelegene, vom I See durch einen 80 Meter breiten Damm getrennte
Gelände wird nach positivem Abschluss eines Planfeststellungsverfahrens mit
Beschluss vom 4. Februar 1993 derzeit ausgekiest (erste Erweiterung). Wegen der
Vorgänge um seine Freigabe und eine damals angestrebte Erweiterung der
Altabgrabung nach Süden wird auf den Tatbestand des Urteils des
Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 1996
(20 A 2147/96) verwiesen.

3

Das im Jahr 1994 zur Planfeststellung angemeldete Vorhaben erfasste
ursprünglich die Grundstücke in der Gemarkung G2, Flurstück 76 (teilweise), und G1,
Flurstücke 21 bis 23, 47, 49 (teilweise) und 50 (teilweise). Der Flächenbedarf dafür
betrug rund 22,5 ha. Darunter sollten in elf Abbauabschnitten über einen Zeitraum
von 15 Jahren insgesamt 5 Mio. cbm Sand und Kies gewonnen werden. Die
Abbautiefe war bis knapp 32 Meter unter der Geländeoberfläche auf bis zu
8,70 Meter über NN vorgesehen. Bei einem mittleren Grundwasserstand von etwa
35 Metern ü. NN, einer mittleren Geländehöhe von etwa 40 Meter ü. NN und
dementsprechend einem Grundwasserflurabstand von etwa 5 Metern würde dieses
Vorhaben einen durch das Grundwasser gespeisten oberirdischen Baggersee mit
einer Tiefe von im Durchschnitt 26 Metern entstehen lassen.

4

Die geplante Abgrabung schloss nach den anfänglichen Vorstellungen nahtlos
westlich an das östlich daneben gelegene, 1993 eröffnete Auskiesungsgelände (die
erste Erweiterung) auf den Grundstücken Gemarkung G2, Flurstücke 67, 104, 111,
69 u.a. an. Der am westlichen Rand dieses in der Bearbeitung befindlichen Geländes
gelegene, zur Rekultivierung vorgesehene Uferstreifen sollte ebenso entfallen wie
der hier in Nord-Süd-Richtung verlaufende Weg (G2, Flurstück 76). Die so
entstehende durchgehende Wasserfläche hätte von der Ostgrenze in Höhe der
Surfschule am I See (Altabgrabung) bis zum westlich an der Bebauung „Hursterhöfe"
entlang führenden Wirtschaftsweg geführt. Wegen der Einzelheiten der Lage und
Ausdehnung der Abgrabungen und der Umgebung wird auf den in den
Verwaltungsvorgängen befindlichen Antrag der Klägerin und das dazu vorgelegte
Kartenmaterial verwiesen.

5

Die bei der Antragstellung in 1994 geltende Kommunal- und Bezirksplanung
beinhaltete für den betroffenen Bereich Folgendes:

6

Die von der Altabgrabung bis zur zweiten westlichen Erweiterung in Anspruch
genommenen Grundstücke waren nach dem Gebietsentwicklungsplan
(GEP) 1984/1986 für den Regierungsbezirk E zu ihren ganz wesentlichen Teilen als
„Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen" ausgewiesen.
Innerhalb der so gekennzeichneten Fläche war ein See dargestellt.

7

Der Flächennutzungsplan der Stadt X hatte die Ausweisungen des
GEP 1984/1986 mit gewissen Modifikationen übernommen.

8

Das Gebiet wurde seinerzeit nicht von dem Landschaftsplan des Kreises W
erfasst. Eintragungen im Biotopkataster NW gab es für die Flächen nicht. Die
Abgrabung betraf ausschließlich intensiv genutzte Ackerflächen geringer
ökologischer Wertigkeit (Gemüseanbau).

9

Die zweite, 1994 beantragte Erweiterung befindet sich mit ihren südlichen
Flächen (insgesamt etwa zur Hälfte bis zu 2/3) in der Wasserschutzzone IIIB des
östlich der Altabgrabung gelegenen Wasserwerkes P. Diese von der Wasserwerk
des Kreises W GmbH betriebene Trinkwassergewinnungsanlage liegt in N (Kreis O).
Für sie gilt die Ordnungsbehördliche Verordnung zur Festsetzung eines
Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage P der
Wasserwerke des Kreises W GmbH vom 14. März 1988
(WasserschutzgebietsVO 1988). Die westlichen Grenzen des Abgrabungsgeländes
an den I1höfen und dieser Wasserschutzzone überdecken sich streckenweise. Noch
weiter westlich schließt sich das Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage Ghöfe
an. Eine Schutzzonenverordnung für diese Wassergewinnungsanlage gab und gibt
es derzeit nicht.

10

Im Rahmen des auf den Antrag eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens machte
zuerst das staatliche Umweltamt L Einwendungen geltend. Es wies darauf hin, dass
„nach dem heutigen Kenntnisstand" Nassabgrabungen in Wasserschutzgebieten mit
einer gesicherten Trinkwasserversorgung nicht zu vereinbaren seien.

11

Mit dem am 20. Juli 1994 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des
Landschaftsgesetzes vom 19. Juni 1994 (GVNW S. 418) ging die Zuständigkeit für
die Planfeststellung auf den Beklagten über.

12

Unter dem 3. April 1995 erhob der Kreis O Bedenken: Die bereits durchgeführten
oder in Angriff genommenen Abgrabungen lägen in den Wasserschutzzonen IIIA
und IIIB des Wassergewinnungswerkes P. Durch die jetzt geplante Erweiterung in die
Schutzzone IIIB hinein würden etwa ein Viertel der Gesamtfläche der
Schutzzonen IIIA und IIIB als offene Wasserfläche frei gelegt. Das schaffe ein
erhebliches Gefährdungspotenzial für die Qualität des Grundwassers und werde zu
Grundwasserverlusten mit unter Umständen veränderten Fließrichtungen und
Verschiebungen der Wasserschutzzonengrenzen führen.

13

In der Folgezeit wurden auf der Klägerseite wie auf der Seite der beteiligten
Behörden eine Reihe von gutachterlichen Stellungnahmen zu den mit der geplanten
Abgrabung verbundenen Risiken für die Wassergewinnung durch das Wasserwerk P
erstellt.

14

Am 12. März 1999 erlangte der Landschaftsplan Nr. 9, „A" des Kreises W
Rechtskraft. Er setzt für den Bereich der durchgeführten, in Betrieb befindlichen und
der geplanten Abgrabung der Klägerin ein Landschaftsschutzgebiet fest.

15

Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren fand am 15. Oktober 1999
statt.

16

Mit der Veröffentlichung der Genehmigung im Gesetz- und Verordnungsblatt für
das Land NW am 15. Dezember 1999 wurde der
Gebietsentwicklungsplan 1984/1986 für den Regierungsbezirk E durch einen neuen
Gebietsentwicklungsplan (GEP 99) ersetzt. Darin verläuft die Grenze des für die
Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze vorgesehenen Bereichs
im Westen der seit 1993 betriebenen Abgrabung (erste Erweiterung) zwischen den
Fluren G2 und G1 der Gemarkung X entlang dem hier von Norden nach Süden
führenden Wirtschaftsweg auf dem Flurstück 76 der G2. Die 1993 planfestgestellte
Abgrabung liegt innerhalb des unverändert als Abgrabungsgelände ausgewiesenen
Bereichs. Die westliche Anschlussfläche, für die die Klägerin in 1994 die erweiternde
(jetzt streitige) Planfeststellung beantragt hatte, liegt vollständig außerhalb des im
GEP 99 als Abbaufläche für Bodenschätze gekennzeichneten Geländes. Wegen der
Einzelheiten der seit 1999 geltenden Ausweisungen wird auf den GEP 99 und seine
Karten verwiesen.

17

Im Januar 2000 änderte die Klägerin ihre Abbaupläne. Sie nahm die der Stadt X
gehörende Wegeparzelle Nr. 76 der G2, Gemarkung X, von der Abgrabung aus.
Dadurch entfiel die nahtlose Verbindung zu der im Osten gelegenen 1993
genehmigten Abgrabung der Klägerin (erste Erweiterung). Die beiden durch
Auskiesung entstandenen bzw. entstehenden Baggerseen werden nach dieser
Planung durch einen Damm getrennt, über den auf dem Flurstück 76 der erhalten
bleibende Weg verläuft. Mit der geänderten Planung geht eine Reduzierung der
erwarteten Abbaumenge an Sand und Kies auf 3,7 Mio. cbm einher. Die in Anspruch
genommene Fläche reduziert sich um ca. 6 ha.

18

Unter dem 12. April 2000 erließ der Beklagten den auf das reduzierte Vorhaben
(Gemarkung G1, Flurstücke 21-23, 47, 49 (teilweise) und 50 (teilweise) bezogenen
Planfeststellungsbeschluss. Eine das Vorhaben zulassende Planfeststellung wurde
abgelehnt. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den
Planfeststellungsbeschluss verwiesen. Er wurde am 14. April 2000 zugestellt.

19

Am 27. April 2000 hat die Klägerin Klage erhoben.

20

Sie beantragt,

21

den Beklagten unter Aufhebung seines
Planfeststellungsbeschlusses vom 12. April 2000
(61/4-329020/9.02-4) zu verpflichten, den Plan der Klägerin vom
29. Juni 1994 in der Fassung vom 20. Januar 2000 über die
Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung von Sand und
Kies auf den Grundstücken G1, Flurstücke 21 bis 23, 47, 49
(teilweise) und 50 (teilweise) antragsgemäß festzustellen.

22

Der Beklagte beantragt.

23

die Klage abzuweisen.

24

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 12. April 2000 ist rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Daraus ergibt sich
ein Anspruch auf Neubescheidung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des
Gerichtes (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ein weiter gehender Anspruch auf eine
positive Planfeststellung mit oder ohne Auflagen besteht nicht. Die Sache ist nicht
spruchreif. Das Gericht ist aus Rechtsgründen gehindert, die Spruchreife
herzustellen.

28

1. Der Planfeststellungsbeschluss vom 12. April 2000 ist allein tragend auf die
Lage des Vorhabens außerhalb einer im GEP 99 dargestellten
Abgrabungskonzentrationszone und das darauf beruhende Ausbleiben des
landesplanerischen Einvernehmens gestützt. Diese Erwägung stellt in der Sache
einen zwingenden Versagungsgrund fest. Der Beklagte hat seine Entscheidung zwar
in eine als „Abwägung der Bedenken und Anregungen/Entscheidung"
überschriebene Darstellung der beteiligten Interessen eingekleidet. Er zählt eine
Reihe von Einzelbelangen wie den Naturschutz, die Landschaftspflege, die
Wasserwirtschaft, die Interessen der Stadt Willich, die Bodendenkmalpflege und die
Geologie auf und beurteilt sie für sich genommen. Er nimmt aber keine vergleichende
Bewertung vor. Als Fazit hat der Beklagte angenommen, die fehlende Darstellung als
Abgrabungserweiterungsbereich im GEP 99 stehe entgegen, Nassabgrabungen
seien außerhalb von Abgrabungskonzentrationszonen nicht mehr möglich, die
Beigeladene habe deshalb das notwendige landesplanerische Einvernehmen nicht
erteilen können, das Vorhaben sei aus den genannten Gründen zu versagen. Damit
hat der Beklagte die Ausweisungen im GEP 99 im Ergebnis als gesetzliches
Hindernis für eine positive Planfeststellung behandelt. Die Klageerwiderung vom
9. Januar 2001 bestätigt das. Der Beklagte schreibt darin, die Ablehnung sei auf die
die Planfeststellungsbehörde bindenden Ziele des GEP 99 gestützt, die Ziele seien
zu befolgen; Spielraum für eine Einzelabwägung bestehe nicht.

29

2. Der von dem Beklagten aus dem GEP 99 abgeleitete absolute
planungsrechtliche Versagungsgrund besteht nicht.

30

2.1 Über das Vorhaben der Klägerin muss in einem Planfeststellungsverfahren
entschieden werden. Sie betreibt den Ausbau eines oberirdischen Gewässers durch
dessen Herstellung (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 1, 31 Abs. 2 Satz 1 WHG, 104 LWG NRW,
72, 74 VwVfG NRW).

31

2.2 Ein strikter Versagungsgrund kann sich ausschließlich aus Zielen der
Raumordnung in Verbindung mit den fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des
§ 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG wie nach
dem Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2
Nr. 2 ROG) ergeben. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3
Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit
von vornherein nicht auf und bilden öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung
in die Abwägung einzustellen sind (§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für
die Beurteilung der Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele
sind dem GEP 1999 zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des
GEP 1984/1986 scheidet aus, weil dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt -
mit der Genehmigung des GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt
hat und tatsächlich sowie rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte
Steuerung von Abgrabungen nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen
Flächenbedarfs einerseits und bestimmter Standortkriterien andererseits ist
gegenüber den Festsetzungen des GEP 1986 verselbstständigt; das
Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem Fortgelten des GEP 1986
(Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.); Urteil vom
10. Juli 2003, 20 A 4257/99, S. 25).

32

2.3 Die fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln geben keinen strikten
Versagungsgrund her.

33

2.3.1 Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. HS., Satz 3 BauGB steht die
überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 BauGB entgegen.

34

Das Vorhaben der Klägerin ruft auf Grund seiner Auswirkungen einen
planerischen Koordinationsbedarf hervor, der wegen der gebotenen Einbeziehung
der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht
allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu
bewältigen ist. Das Vorhaben erstreckt sich zwar nur auf das Gebiet der Stadt X,
sodass die indizielle Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht
zum Tragen kommt. Die Lage im Wasserschutzgebiet der Wassergewinnungsanlage
einer Nachbargemeinde (N-P) löst jedoch schon für sich genommen einen über die
Gemeindegrenzen hinaus greifenden Koordinations- und Abstimmungsbedarf aus.
Der überörtliche Bezug ergibt sich weiter daraus, dass eine Nassabgrabung in einer
Größe von rund 15 ha an diesem Standort wegen der benachbarten, schon
vorhandenen Baggerseen, mit denen zusammen eine nur durch schmale Dämme
unterbrochene Wasserfläche von insgesamt rund 60 ha entsteht, und der Vielzahl
sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die
zum Teil bereits durchgeführt worden oder seitens der Abgrabungsindustrie noch
beabsichtigt sind, die Gemeindegrenzen überschreitend in ein bezirksweites
Gesamtsystem eingepasst werden muss. Das Vorhaben wirft gerade wegen der aus
der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu
bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit
den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt X nicht zu befriedigen ist.

35

2.3.2 Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG ist schon nach ihrem
eindeutigen Wortlaut nicht als zwingender Versagungsgrund zu verstehen.

36

2.3.3 § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist in seiner derzeitigen Fassung auf
unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber
nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998
begonnen worden ist und deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in
der früheren Fassung - der Bekanntmachung vom 28. April 1993 (ROG a.F.) - weiter
anzuwenden sind (§ 23 Abs. 1 ROG). Bei der Anwendung des
Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine
strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch
nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten
öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie
richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an
die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen
Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die
Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur
dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen
Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist (Vgl. BVerwG, Urteil vom
11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil vom
20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311). Das ist nicht geschehen.

37

2.4 Der GEP 99 für den Regierungsbezirk E selbst enthält keine bindenden Ziele
der Raumordnung, mit denen das Vorhaben der Klägerin unvereinbar wäre.

38

2.4.1 Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein
materieller Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung
abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung (§ 3 Nr. 2
ROG).

39

2.4.2 Auf die die Vorhabenfläche betreffenden zeichnerischen (positiven)
Darstellungen ist die Annahme einer die Planfeststellung hindernden Zielfestlegung
nicht zu stützen.

40

2.4.2.1 Die Lage in einem „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich", in dem
nach Kapitel 2.2, Ziel 1, Nr. 1 GEP 99 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der
landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten sind, ist kein das Vorhaben
ausschließendes Ziel. In dieser Weise sind alle Flächen dargestellt, die nicht als
Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen,
Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die
Vorhabenfläche ist die Darstellung als „Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich"
nicht genügend konkret. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder
sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten
Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3
BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen
Nutzung erscheinen lassen könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984
- 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319) ist weder in dem Ziel selbst noch in den
zugehörigen Erläuterungen noch anderweitig dargetan.

41

2.4.2.2 Die den „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" überlagernde
Darstellung eines Regionalen Grünzuges kommt als zwingender
Ausschlusstatbestand ebenfalls nicht in Frage. Grünzüge werden nach Kapitel 2.1,
Ziel 2, Nr. 1 GEP 99 zum Schutz des regionalen Freiraumsystems vor der
Inanspruchnahme für Siedlungszwecke geschützt. Wasserflächen sind mit diesem
Ziel vereinbar. In Nr. 5 der Erläuterungen zu Ziel 2 wird ausdrücklich festgehalten,
dass, jedenfalls in begründeten Ausnahmefällen, Abgrabungen auch in regionalen
Grünzügen vorgesehen werden können. Jedenfalls über eine derartige Ausnahme
muss innerhalb der Planfeststellung entscheiden werden. Der GEP 99 enthält
insoweit keine tatbestandlichen oder ermessensleitenden Vorschriften.

42

2.4.2.3 Die weiter überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion "Schutz der
Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält kein hinreichend
präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben in Widerspruch geraten könnte. Das Ziel 1
gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine nachfolgende
Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die Landschaftsplanung in
den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, um das Ziel 1 bei einer
Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens unmittelbar mit dem
Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die Zielaussage nicht.

43

2.4.2.4 Ein Bereich für den „Grundwasser- und Gewässerschutz", der vor
Nutzungen zu schützen ist, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können
(Kapitel 3.10, Ziel 2, Nr. 1 GEP 99), und in denen keine Nassabgrabungen mehr
zugelassen werden sollen (Ziel 2, Nr. 2 GEP 99), erfasst die Vorhabenfläche nicht.
Das ergibt sich aus der zeichnerischen Darstellung. Die Zielfestsetzung wird
außerdem textlich dahingehend erläutert, dass die dargestellten Bereiche für den
Grundwasser- und Gewässerschutz die Bereiche vorhandener und vorgesehener
Wasserschutzzonen I bis III A umfassen (Erläuterung Nrn. 1 und 10 zu Ziel 2,
Erläuterungskarte 8 - Wasserwirtschaft zu GEP 99). Das trifft auf die
Vorhabengrundstücke nicht zu. Ihre Nähe zu dem dargestellten Bereich für den
Grundwasser- und Gewässerschutz (Zone IIIA des Wassergewinnungswerkes P)
unterwirft das Vorhaben nicht den Einschränkungen nach Ziel 2 Nr. 2; diese Aussage
betrifft unmissverständlich allein Vorhaben innerhalb dieser Bereiche. Der Hinweis in
Nr. 10 der Erläuterungen zu Ziel 2, in den über die dargestellten Bereiche für den
Grundwasser- und Gewässerschutz hinausgehenden Einzugsbereichen der
öffentlichen Trinkwassergewinnung sollten keine Nassauskiesungen zugelassen
werden, betrifft zwar die Vorhabenfläche. Erläuterungen sind aber keine Ziele. Sie
binden nicht strikt.

44

2.4.2.5 Die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 GEP 99 („Bodenschätze
haushälterisch nutzen") führt nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund. Nach
Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche
vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und
den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter
besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter
Vorkommen und der dauerhaft umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die
Vorhabenfläche liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen
Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat
gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe
zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.

45

Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen
Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der
Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. Es ist
nicht sicher gestellt, dass sich in den im GEP 99 festgelegten Abgrabungsbereichen
die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber entgegenstehenden Belangen
durchsetzt. Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt
hindernden Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 99 steht
des Weiteren entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung
sich nicht auf alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben
wesentlichen Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom
Beklagten ohne - durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum
nur noch im Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu
vollziehen ist, ist mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 99 - noch - nicht gefallen. Die
Zielaussagen des GEP 99 beruhen nicht auf einer abwägenden Überwindung
entgegenstehender privater Belange. Diese Belange können daher durch die
Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden. Insbesondere Ziel 1 Nr. 4
Satz 1 GEP 99 liegt keine die berührten privaten Belange umfassend einbeziehende
Abwägung zu Grunde. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private
Belange bei der Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der
räumlichen Bestimmung der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben
(OVG NW, Urteil vom 10. Juli 2003, 20 A 4257/99).

46

3. Außerhalb der Regionalplanung besteht ebenfalls kein zwingender Grund, der
den Beklagten hindern könnte, in eine Abwägung der durch das Vorhaben
betroffenen Belange mit den Interessen des Unternehmers einzutreten.

47

3.1. Die WasserschutzgebietsVO 1988 enthält für ihre Wasserschutzzone IIIB, in
der die für die Abgrabung in Aussicht genommenen Flurstücke liegen, kein striktes
Abgrabungsverbot. § 3 Abs. 2 der Verordnung regelt die Verbotstatbestände, nennt
aber Abgrabungen oder Nassabgrabungen nicht. § 3 Abs. 1 Nr. 9 der Verordnung
unterstellt Abgrabungen über eine Tiefe von zwei Metern und über eine Ausdehnung
von 10 qm hinaus einer Genehmigungspflicht. Besondere tatbestandliche
Voraussetzungen für die Erteilung oder Versagung der Genehmigung enthält die
Verordnung nicht (vgl. § 9 WasserschutzVO 1988). Sie steht im Ermessen der
zuständigen Behörde.

48

3.2 Innerhalb der Abwägung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens kann
sich ein zwingender Ablehnungsgrund aus einer Verdichtung auf eine einzige
rechtmäßige Entscheidung des Planungsermessens als Ergebnis einer eindeutigen
Gewichtsverteilung ergeben (BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987, 4 C 56.83, ZfW 1988,
271, 275; Urteil vom 24. November 1994, 7 C 25.93, BVerwGE 97, 143, 148, 149).
Das kommt bei einer auf einer konkreten Prognose beruhenden Besorgnis eines
Schadens für die Wasserversorgung in Betracht. Auf die Feststellung der konkreten
Verhältnisse kann nur verzichtet werden, wenn die einschlägigen Rechtssätze
Regelungen für bestimmte typischerweise besonders gefährliche Situationen
enthalten (OVG NW, Urteil vom 20. Januar 1989, 20 A 375/85; VG Düsseldorf, Urteil
vom 18. Januar 1996, 8 K 13829/93). Allgemeine Ausführungen zur Gefährlichkeit
bestimmter Grundwassereingriffe genügen nur dann, wenn es für sie eine abstrakte
Regelung zu typischerweise besonders gefährlichen Fallgruppen gibt
(Czychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 8. Aufl., § 34 Rdn. 8; § 26 Rdn. 30). An
einer derart an die typische Gefährlichkeit von Nassabgrabungen anknüpfende
objektspezifische Regelung im Sinne eines repressiven Verbotes mit
Befreiungsvorbehalt fehlt es in der Wasserschutzgebietsverordnung 1988 gerade.
Die allgemeinen wasserrechtlichen Vorschriften der §§ 6, 26, 34 WHG enthalten kein
grundsätzliches Rechtshindernis für potenziell grundwassergefährdende Vorhaben.
Aus der Ausgestaltung der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung als
repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ergibt sich keine Regelversagung
(Czychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 8. Aufl., § 2 Rdn. 4). Der Hinweis in § 6
WHG auf die Belange der öffentlichen Wasserversorgung schafft keinen absoluten
Vorrang in dem Sinne, dass ihre Gefährdung stets zu einer Versagung der Erlaubnis
oder Bewilligung führen müsste (Cychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 8. Aufl.,
§ 6 Rdn. 21). Insbesondere das Übermaßverbot kann es gebieten, in eine Abwägung
einzutreten und zu überlegen, ob eventuell nachteilige Wirkungen eines Eingriffs
vermieden oder ausgeglichen werden können (Cychowski/Reinhardt, WHG,
Kommentar, 8. Aufl., § 34 Rdn. 4, 9). Für das Planfeststellungsverfahren gilt das erst
recht. Der Gewässerschutz muss darin wegen der überragenden Bedeutung des
Wasserhaushalts für die Allgemeinheit mit dem ihm angemessenen Gewicht
berücksichtigt werden. Das kann bedeuten, dass bei einem Patt der beteiligten
Interessen der öffentlichen Wasserversorgung der Vorrang zu geben ist
(Cychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 8. Aufl., a.a.O.; vgl. § 44 Abs. 2
LWG NRW). Er setzt sich aber nicht per se allen anderen Belangen gegenüber
durch. Aus § 44 Abs. 2, 100 Abs. 2 LWG NRW ergibt sich nichts anderes. Aus diesen
Vorschriften kann man zwar ein gewissen Vorrang der öffentlichen
Wasserversorgung entnehmen. Sie beinhalten jedoch tatbestandlich zunächst eine
Abwägung mit anderen Interessen und Belangen. Mit der Einrichtung eines offenen
Genehmigungstatbestandes durch die WasserschutzgebietsVO 1988 hat die
Beigeladene rechtlich ein insoweit zulässiges (Czychowski/Reinhardt, WHG,
Kommentar, 8. Aufl., § 19 Rdn. 44) präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt
eingeführt. Damit ist die Einschätzung verbunden, die möglichen generelle Nachteile
von Nassabgrabungen in Wasserschutzzonen könnten jedenfalls für die Verhältnisse
der Zone IIIB der Wassergewinnungsanlage P ausgeschlossen oder durch
Nebenbestimmungen überwunden werden. Diese den Abgrabungsvorhaben
günstige Einschätzung kann nur durch eine gesicherte Schadensprognose im
Einzelfall widerlegt werden. Die Versagung einer Abgrabungsgenehmigung setzt den
konkreten Nachweis voraus, dass bei der Zulassung des Vorhabens die Möglichkeit
eines Schadenseintritts nicht von der Hand zu weisen ist. Kann dieser Nachweis
nicht geführt werden, ist der Weg in die Abwägung der betroffenen Belange frei.

49

3.3 Konkrete Gefahren für die Wasserversorgung durch das Vorhaben der
Klägerin, die zu einer Verdichtung des Planungsermessens auf eine versagende
Planfeststellung führen, sind nicht nachgewiesen. Die konkrete Wahrscheinlichkeit
eines durch das Vorhaben der Klägerin verursachten Schadens für das Grundwasser
in einem noch überschaubaren Zeitraum ist auch bei einem auf eine Besorgnis
abgesenkten Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht derart zur vollen Überzeugung des
Gerichts belegt, dass vernünftige Zweifel schweigen.

50

3.3.1 Für die Beurteilung der Gefährlichkeit des Vorhabens gelten die
allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätze, modifiziert durch die besonderen
Vorschriften des Wasserrechtes. Das Vorhaben selbst muss als Verursacher
möglicher Schäden im ordnungsrechtlichen Sinne feststehen. An die
Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts sind nur sehr geringe Anforderungen zu
stellen. Als Maßstab gilt der Besorgnisgrundsatz (§§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 1 WHG). Die
Besorgnis einer Verunreinigung des Grundwassers oder der nachteiligen
Veränderung seiner Eigenschaften besteht, wenn die Möglichkeit eines
Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich
vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand
zu weisen ist. Jede noch so wenig nahe liegende Möglichkeit einer Verunreinigung
oder Trinkwasserverknappung kann ausreichen. Für den Nachweis genügt eine
vertretbare Prognose auf der Basis konkreter Feststellungen. Schließlich muss die
Grundwasserbeeinträchtigung nach allgemeiner Lebenserfahrung und anerkannten
fachlichen Regeln aus einer überwiegenden Mehrheit von Gründen annähernd
voraussehbar sein. Dabei ist für einen zwingenden Versagungsgrund ein gewisses
Zeitlimit erforderlich. Die Feststellung einer Risikoerhöhung, deren Umschlag zu
einem Schadensereignis erst für eine ferne Zukunft befürchtet wird, reicht nicht aus.
Ebenso wenig genügt eine Anknüpfung an die allgemeinen Eigenschaften eines
Vorhabens. Letzteres ist eine Betrachtungsweise, die dem Tatbestand einer
abstrakten Rechtsnorm entspricht. Bei einer abstrakt-generellen Regelung ist der
Normgeber gezwungen und berechtigt, sich verallgemeinernd am Regelfall zu
orientieren. Dagegen wird im Falle eines präventiven Erlaubnisvorbehaltes der
Einzelfall geprüft. Das allgemeine Gefahrenpotenzial von Nassabgrabungen kann
möglicherweise generelle Regelungen erlauben, die auf befürchtete
Langzeitwirkungen abstellen, welche wiederum zwar an tatsächliche Gegebenheiten
(Entfernung der Bodendeckschichten, Auslösen von hydrochemischen und
biologischen Prozessen, Beeinflussungen des Grundwasserfließsystems,
Beeinflussung der Grundwasserneubildung) anknüpfen, deren Kausalverläufe und
Ergebnisse bislang aber weder empirisch noch theoretisch hinreichend gesichert sind
(OVG NW, Urteil vom 1. Oktober 2001, 20 A 1945/99). Die Feststellung einer Gefahr
im Einzelfall, auch bei einem geringen Wahrscheinlichkeitsgrad, muss sich als
handfest erweisen und sich noch in einer als konkret erlebbar empfundenen Zukunft
realisieren. Risikolagen, die darüber hinaus reichen, sprengen den
ordnungsrechtlichen Rahmen. Sie können im Rahmen der Abwägung berücksichtigt
werden.

51

3.3.2 Die konkrete (schwache) Wahrscheinlichkeit eines Schadens für das
Grundwasser in absehbarer Zeit durch das Vorhaben der Klägerin steht nicht
fest.

52

3.3.2.1 Nach den Feststellungen im Prozess über die Planfeststellung zu einer
südlichen Erweiterung des Hardter Sees (20 A 2147/94, der Altabgrabung) war auf
Grund der örtlichen Gegebenheiten eine Schädigung der öffentlichen
Wasserversorgung als konkret hinreichend wahrscheinlich angenommen worden.
Entscheidend für dieses Ergebnis war die Lage des Vorhabens in der
Wasserschutzzone IIIA. Nassabgrabungen in der Schutzzone IIIA sind in der Regel
nicht tragbar (vgl. auch OVG NW Urteil vom 1. Oktober 2001, 20 A 1945/99). In dem
damaligen Verfahren hatten sich alle fachkundigen Stellungnahmen gegen diese
Abgrabungserweiterung ausgesprochen.

53

3.3.2.2 An das Ergebnis der Sachverhaltsaufklärung in dem Vorprozess
(20 A 2147/94) lässt sich nicht anknüpfen. Zum einen liegt das jetzt streitige
Vorhaben in der Wasserschutzzone IIIB und räumlich deutlich weiter entfernt von der
Wassergewinnungsanlage als die Altabgrabung und deren damals geplante
Süderweiterung. Zum anderen ist der Beklagte unter Beteiligung des eigenen
behördeninternen Sachverstandes im Planfeststellungsverfahren anhand
umfangreich eingeholter bzw. vorgelegter fachkundiger Stellungnahmen von allen
Seiten über die konkreten Auswirkungen des Vorhabens zu dem Ergebnis
gekommen, eine Beeinträchtigung der Qualität oder Überstrapazierung der Menge
des zur Verfügung stehenden Grundwassers sei nicht zu besorgen. Das wird in dem
Planfeststellungsbeschluss vom 12. April 2000 ausdrücklich festgehalten. Darin heißt
es unter Nr. IV, Belange der Wasserwirtschaft, von einer qualitativen
Verschlechterung des Grundwassers durch die Abgrabungserweiterung sei nicht
auszugehen, wenn auch das Gefahrenpotenzial steige; das Grundwasserdargebot
bleibe trotz der durch das Vorhaben verursachten Verluste insgesamt noch
ausreichend. An dieses Ergebnis ist das Gericht zwar nicht gebunden. Die in einem
rechtsförmlichen Verfahren unter Zuziehung und Verarbeitung von behördeninternem
und externem Sachverstand vorgenommene Gefahreneinschätzung hat jedoch
erhebliches Gewicht. Ergänzende Sachverhaltsermittlungen durch das Gericht
drängen sich nur auf, wenn es handfeste Anhaltspunkte dafür gibt, dass das von
dem Beklagten gefundene Ergebnis nicht zutreffen kann. Sie liegen nicht vor.

54

3.3.2.3 Grundwasserqualität

55

Für eine Schädigung der Wasserqualität in einem noch überschaubaren Zeitraum
gibt es keine hinreichend konkrete Schadenserwartung, selbst wenn sehr geringe
Wahrscheinlichkeiten für ausreichend gehalten werden.

56

3.3.2.3.1 Als gefahrenverursachende Tätigkeit darf nur der planmäßige
Auskiesungsbetrieb gewertet werden. Dazu gehört das Risiko von Betriebsunfällen
mit der Folge der Einleitung von Verunreinigungen in den Grundwassersee. Diese
Gefahr besteht. Sie ist jedoch nach der Erfahrung nicht ausreichend hoch, um ein
Eingreifen des Beklagten vor dem Einstieg in eine Abwägung der beteiligten
Interessen zu rechtfertigen. Die Klägerin hat sich bislang als zuverlässig erwiesen.
Unfälle in den von ihr benachbart betriebenen Baggerseen haben die beteiligten
Behörden nicht vortragen können. Kriminelle oder fahrlässige Eingriffe Dritter in das
Grundwasser können dem Betrieb der Klägerin nicht zugerechnet werden, auch
wenn durch die offene Wasserfläche ein Angriff auf das Grundwasser erleichtert wird.
Dazu leistet das Vorhaben der Klägerin keinen Verursachungsbeitrag im Sinne des
Ordnungsrechtes. Die Klägerin überschreitet mit der Eröffnung einer Nassabgrabung
nicht im Sinne einer Zweckveranlassung die Gefahrengrenze.

57

3.3.2.3.2 Ein starkes Indiz gegen einen Schadenseintritt in einem noch
absehbaren Zeitraum ist aus dem Zustand und den Auswirkungen der vorhandenen
Baggerseen zu gewinnen. Der I See (Altabgrabung) und die 1993 planfestgestellte
erste Erweiterung liegen östlich des Vorhabens im Grundwasserzustrom zu der
Wassergewinnungsanlage P, deutlich näher an den Brunnen und in der
Wasserschutzzone IIIA. Der durch die abgeschlossene Altabgrabung entstandene
oberirdische Grundwassersee (I See) befindet sich bereits seit rund 40 Jahren, die
westliche Erweiterung seit über 10 Jahren im Grundwasserzufluss der
Wassergewinnungsanlage, ohne dass dort in der Vergangenheit irgendwelche
konkret bemerkbaren und den Abgrabungen zuzurechnenden Verschlechterungen
der Grundwasserqualität zu Tage getreten wären. Die beteiligten Fachbehörden und
der Wasserwerksbetreiber tragen das nicht vor, würden es aber vorgetragen haben,
wenn auch noch so geringe Schäden tatsächlich eingetreten wären. Ein Schadensfall
wäre auch nicht unbemerkt geblieben. Wären in der Vergangenheit durch nachteilige
Veränderungen der vorhandenen Baggerseen merkliche Veränderungen der
Grundwasserqualität in welcher Form auch immer vorgekommen, wäre das an den
Entnahmebrunnen aufgefallen. Denn die Abstände der vorhandenen Abgrabungen
zu den Brunnen sind so bemessen, dass das die Kiesgruben durchlaufende Wasser
in gut zwei Jahren an der Fassungsanlage anlangt. Dabei wird auch von den dem
Vorhaben ablehnend gegenüber stehenden Behörden angenommen, dass die
Böden, die das Grundwasser durchfließt, keine starke Rückhalte- und Filterkraft
haben. Offenbar ist aber das durch die Nassauskiesung verursachte
Gefahrenpotenzial beherrschbar. Es ist nicht recht zu erkennen, warum das
Hinzutreten einer weiter entfernt liegenden Abgrabung das Risiko so weit soll
erhöhen können, dass jetzt mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist.

58

3.3.2.3.3 Der Zustand der vorhandenen Baggerseen selbst legt keinen
Schadenseintritt nahe. In ihnen ist in der langen Zeit ihres Bestehens weder eine
bakterielle Verschmutzung, noch eine übermäßige Eutrophierung, noch ein der
Wasserqualität abträglicher Algenwuchs festgestellt worden. Durch
Schadstoffeinträge ist insbesondere die Altabgrabung I See gefährdet, weil sie zum
Wassersport und zu Erholungszwecken genutzt wird. Die Wasserqualität hat sich
aber augenscheinlich mittels entsprechender Auflagen über die Jahre ausreichend
hoch halten lassen. Für das neue Vorhaben der Klägerin wird das ebenso möglich
sein.

59

3.3.2.3.4 Die von der Klägerin veranlassten, durch Dr. U in ihrer gutachterlichen
Stellungnahme vom 25. Oktober 1996 referierten Messungen im An- und Abstrom
der Altabgrabung, also in einer dem Vorhaben benachbarten und vergleichbaren,
aber sensibleren Situation, bestätigen den Befund. Die Gutachter stützen sich auf
Messdaten, die das Wasserwerk des Kreises W aus Brunnen im Nahbereich der
vorhandenen Abgrabungen gewonnen hat (Gutachten S. 52 ff.) und zusätzlich auf
die Untersuchung einer eigenen Grundwasserprobe (Gutachten S. 57 f.). Daraus
ergibt sich keine signifikante Qualitätsverschlechterung (Gutachten Seiten 52 ff.). Die
Untersuchungen des Seewassers führen zu dem gleichen Ergebnis (Gutachten
S. 59 f.). Die Messergebnisse als solche werden von den beteiligten Behörden nicht
in Frage gestellt. Der Schluss der Gutachter ist plausibel, die unbedenklichen
Zustände bei den Altabgrabungen würden sich auch in dem nach Tiefe und
Ausdehnung vergleichbaren neuen Vorhaben herstellen.

60

3.3.2.3.5 Die Einwände der Fachbehörden, insbesondere des Staatlichen
Umweltamtes L vom 2. Januar 1997 und 24. Juli 1997 und des Wasserwerkes des
Kreises W vom 8. Oktober 1998 und 9. November 1998 überzeugen jedenfalls
insoweit nicht, als damit die Gefahr konkreter Schadenseintritte innerhalb absehbarer
Zeit dargetan werden soll. Sie weisen darauf hin, dass Baggerseen anfällig seien für
Eutrofierungstendenzen, für Algenwuchs und für bakterielle Verschmutzungen und
zu einer Erhöhung der Grundwassertemperatur und des Sauerstoffgehaltes des
Grundwassers führen könnten. Zur Untermauerung der Behauptungen werden
allerdings Vergleichsfälle aus anderen Regionen mit dementsprechend anderen
Bedingungen herangezogen, obwohl in der Wasserschutzzone des
Wassergewinnungswerkes P ein konkreter, nahe liegender und auch im Zeitrahmen
aussagekräftiger Präzedenzfall zur Verfügung steht. Für ihn können die befürchteten
negativen Entwicklungen offenbar nicht belegt werden. Damit ist die Prognose in
dieser Hinsicht zumindest offen. Dr. U weist in einer Replik vom 14. August 1997
(dort Seite 3) darauf hin, dass die Altabgrabungen keine Hinweise auf eine negative
Beeinflussung des Seewassers durch eine übermäßige Entwicklung pflanzlichen
Lebens infolge Überdüngung erkennen lässt. Dem haben die Kritiker des Projektes
nicht entgegen treten können. Im Gegenteil stützen die Ausführungen des
Wasserwerkes W in der Stellungnahme vom 9. November 1998 die gutachterlichen
Stellungnahmen von Dr. U. Darin wird erklärt, das Vorhaben habe eine ähnlich
günstige Tiefe wie die Altabgrabung, die Annahme, das stehe einer schnellen
Eutrofierung entgegen, sei vertretbar (Stellungnahme Wasserwerk vom
9. November 1998, Seite 4). Den Zweifeln des Amtes für Wasser- und
Abfallwirtschaft vom 12. September 1997 an der Zuverlässigkeit der Wasserproben
ist Dr. U unter Darlegung des Entnahmeverfahrens im Einzelnen mit Schreiben vom
12. Dezember 1997 entgegen getreten. Damit waren die Bedenken offenbar
ausgeräumt, denn in diesem Punkt hat es keine weiteren Einwände gegeben. Das
Schreiben vom 12. Dezember 1997 enthält zugleich die Feststellung, dass der im
See gegenüber dem Grundwasser natürlicherweise festzustellende erhöhte
Sauerstoffanteil bereits wenige Meter nach Eintritt des Seewassers in die
Grundwasserleiter abgebaut ist. Bakterielle Verunreinigungen, so die Stellungnahme
von Dr. U vom 14. August 1997, würden spätestens in der Wasserschutzzone II
abgebaut, sodass nichts davon bei der Wassergewinnungsanlage ankomme; die
Deutsche Gesellschaft für Limnologie e.V. sehe keine Notwendigkeit zu
bakteriologisch-virologischen Untersuchungen von Baggerseen, die wie der durch
das Vorhaben entstehende, dem Arten- und Biotopenschutz dienen sollten und aus
denen keine direkten Wasserentnahmen stattfänden. Auch diese Thesen werden für
die konkreten Verhältnisse der Abgrabungen der Klägerin von der Gegenseite nicht
in Frage gestellt. Sie decken sich mit einem Forschungsbericht des
Umweltbundesamtes aus 1985 über die Lebensdauer von Bakterien und Viren im
Grundwasser. Danach reichen Abstände von einem Kilometer bis zur Entnahmestelle
in aller Regel aus, um eine zuverlässige Filterung der genannten Schadstoffe zu
Gewähr leisten. Aus dem Arbeitsblatt W101 des DVGW (Stand Februar 1995) ist zu
entnehmen, dass die engere Schutzzone II, die bis zu der 50-Tage-Linie reichen soll
(Verweildauer im Boden von mindestens 50 Tagen bis zum Eintreffen in der
Trinkwassergewinnungsanlage), in der Regel pathogene Mikroorganismen zurück
hält (3.4, Engere Schutzzone II). Das Vorhaben der Klägerin liegt rund 2,5 Km weit
von den Brunnen der Wassergewinnungsanlage P entfernt. Die Fachbehörden
rechnen mit einer Verweildauer des aus dem Baggersee in die Grundwasserleiter
eintretenden Wassers von 2,3 Jahren bis zur Ankunft an den Fassungsanlagen
abzüglich allerdings eventueller Verkürzungen wegen des schnelleren Durchflusses
durch die vorhandenen vorgelagerten Seen. Für eine Ausfilterung von Bakterien
dürfte der Abstand jedoch in jedem Falle ausreichen. Das Wasserwerk W räumt in
seiner Stellungnahme vom 9. November 1998 ein, dass positive Einflüsse auf die
Grundwasserqualität in bestimmter Hinsicht nachweisbar seien und Dr. U teilweise
günstige Auswirkungen auf die Wasserchemie im Abstrom der Baggerseen
aufgezeigt habe. Schließlich ist die Wassergewinnung aus offenen Gewässern auch
sonst kein Tatbestand, der wegen der damit verbundenen generellen Gefahren
vermieden wird. Das belegt der Betrieb von Trinkwassertalsperren und die
Gewinnung von Wasser aus dem Uferfiltrat von (nicht wenig belasteten) Flüssen.
Damit steht fest, dass die dem Vorhaben günstigen, konkrete Gefahren
verneinenden gutachterlichen Darlegungen von Dr. U, die an ortsnahe Erhebungen
anknüpfen, fachlich nicht erschüttert sind.

61

3.3.2.3.6 Die Angriffe der beteiligten Fachbehörden gegen das Vorhaben richten
sich auch weniger gegen die Bewertung der bislang gemachten Erfahrungen. Sie
haben im Kern zum Inhalt, der Grundwasseraufschluss durch die immer und ewig
bestehen bleibende Entfernung der schützenden Bodenschichten berge auf lange
Sicht Gefahren; es werde ein irreparabler Eingriff in den natürlichen Bodenaufbau
vorgenommen, der nicht rückgängig zu machen sei; daraus könnten Langzeitfolgen
entstehen, die sich als erheblich nachteilig für die Grundwasserbeschaffenheit
entwickeln könnten. Empirische Daten zu derartigen Langzeitfolgen fehlen allerdings.
Das ist der Stellungnahme des Wasserwerkes W vom 9. November 1998 zu
entnehmen. Darin wird ausgeführt, die langfristigen Auswirkungen der Deposition
luftgetragener Schad- und Nährstoffe sei schwer abschätzbar bzw. quantifizierbar. In
der früheren Stellungnahme vom 8. Oktober 1998 hatte des Wasserwerk des Kreises
W dargelegt, die Auskiesung stelle eine irreversible Offenlegung des
Grundwasserkörpers dar und damit eine direkte Eintragstelle für Schadstoffe; über
die langfristigen, über 30 Jahre hinausreichenden Auswirkungen beim Eintrag und
dem chemischen Stoffumsatz innerhalb des Wasserkörpers gebe es keine
gesicherten Kenntnisse. Diese Einschätzung entspricht dem allgemeinen Stand der
Erkenntnisse. Handfeste Untersuchungen zu Wirkungen nach langer Frist fehlen.
Das und der Zeithorizont, der von einer Dauer von mehr als 30 Jahren bis in die
ferne Zukunft reicht, schließt die Annahme einer konkreten Gefahr für einen Schaden
in einem noch überschaubaren Zeitraum auch bei einem sehr niedrigen Grad der
Wahrscheinlichkeit aus. Bei der Benennung von Risikofaktoren handelt sich um
Einwände, die jede Nassauskiesung im Einzugsgebiet von
Wassergewinnungsanlagen betreffen. Sie zielen auf abstrakte, nicht konkrete
Gefahren. Für eine konkrete Schadenswahrscheinlichkeit genügt nicht die Annahme,
in sehr langen Zeiträumen könne eine Verschlechterung der (Grund-) Wasserqualität
nicht ausgeschlossen werden. Es reicht auch nicht die fachliche Untermauerung der
abstrakten Gefahrenprognose. Lehren die Verhältnisse in der Umgebung des
Vorhabens, dass sich das Risikopotenzial in dem ausgedehnten, aber noch
überschaubaren Zeitraum von bis zu 30 Jahren nicht realisiert, ist die Aussagekraft
abstrakter Betrachtungen und Berechnungen für den konkreten Einzelfall erschüttert.
Der Nachweis einer konkreten Gefahr ist nicht gelungen. Man kann, soll sich der
Tatbestand der konkreten Gefahr nicht in eine einfache Beschreibung von
Risikofaktoren ohne hinreichend handfeste Zukunftsprognose auflösen, den Zeitraum
der Gefahrenrealisierung nicht endlos ausdehnen. Das gilt auch unter den
Voraussetzungen des Besorgnismaßstabs bei entsprechend abgesenkter
Schadenswahrscheinlichkeit. Auch eine sehr geringe Wahrscheinlichkeit muss
absehbar irgendwann in einen Schaden umschlagen können, wenn sie (noch)
konkret genannt werden will. Das allgemeine Risikopotenzial, das Nassauskiesungen
mit sich bringen, rechtfertigt diese Prognose nicht, wenn für ein einzelnes Vorhaben
in der ihm eigenen Umgebung anhand konkreter Vergleichsfälle für einen langen
Zeitraum stabile Verhältnisse prognostiziert werden können. Schadenseintritte in
noch fernerer Zukunft lassen sich nie ausschließen. Sie sind aber ordnungsrechtlich
fassbar nicht mehr wahrscheinlich.

62

3.3.2.4 Grundwassermenge

63

Die Frage, ob das Vorhaben den für die Wassergewinnung durch das
Wassergewinnungswerk P notwendigen Grundwasservorrat übersteigt, ist, wie die
Frage nach der Beeinträchtigung der Grundwasserqualität, im
Planfeststellungsverfahren nicht eindeutig beantworten worden. Es hat sich bis zum
Schluss nicht unstreitig stellen lassen, welche Wasserrechte zu welchen
Grundwasserentnahmen führen können, wie hoch der durch das Vorhaben der
Klägerin verursachte Wasserverlust sein wird und von welchen für die
Grundwasserneubildung bedeutsamen Niederschlagsmengen auszugehen ist. Das
Staatliche Umweltamt L kommt in der Stellungnahme vom 24. Juli 1997 zu einer
jährlichen Grundwasserneubildung von rund 1,2 Mio. cbm und stellt dem jährliche
Minderungen des Grundwassers durch Entnahmen und Verluste einschließlich der
durch die genehmigten und das geplante Vorhaben der Klägerin von
1,51715 Mio. cbm/Jahr gegenüber. Das Geologische Landesamt rechnet ebenfalls
mit jährlich zur Verfügung stehendem Grundwasser von 1,2 Mio. cbm, beziffert aber
die Entnahmen einschließlich der durch das Vorhaben verursachten Verluste auf
1,365533 Mio. cbm im Jahr (Stellungnahme vom 10. Juni 1998). Das Wasserwerk W
geht von Wasserentnahmen im Jahr über 1,322700 Mio. bis 1,488 Mio. cbm aus
(Stellungnahme vom 9. November 1998). Der für die Klägerin tätige Dr. U liefert
unterschiedliche Berechnungen, die im Ansatz auf einer Entnahme durch das
Wasserwerk P von jährlich 900000 cbm beruhen. Das sind 100000 cbm weniger als
das bestehende Wasserrecht erlaubt. Als Grund wird angegeben, dass die
langjährige tatsächliche Grundwasserentnahme, was unstreitig ist, deutlich unterhalb
des maximalen Wasserentnahmerechtes liegt. So gelangt Dr. U zu jährlichen
Entnahmen von 1,122491 Mio. cbm einschließlich der Verluste durch das geplante
Vorhaben bei einer Grundwasserneubildung von 1,236211 Mio. cbm, eine
Berechnung, die Spielraum auch für eine volle Ausschöpfung des Wasserrechtes
durch die Wassergewinnungsanlage P lässt. Der Beklagte ist in einer umfassenden
und sachverständigen Bewertung der kontroversen Aussagen, letztlich im
Wesentlichen auf der Basis der Berechnungen von Dr. U, aber unter vollem Ansatz
der der Wassergewinnungsanlage P rechtlich zustehenden Entnahmemenge zu dem
Ergebnis gekommen, der Grundwasservorrat reiche aus, die durch das Vorhaben
eventuell eintretenden Verluste wirkten sich nicht in einer Minderung der
Entnahmerechte anderer, insbesondere des Wasserwerkes P aus. Der
Planfeststellungsbeschluss stellt ein jährliches Grundwasserdargebot von
1,289191 Mio. cbm fest und berechnet die Entnahmen mit 1,257541 Mio. cbm. Damit
steht für das Gericht fest, dass jedenfalls der Nachweis einer konkreten Gefahr durch
eine Überschreitung der jährlich zur Verfügung stehenden Grundwassermenge nicht
zu führen ist. Das gilt umso mehr, als die Klägerin durch die Modifikation ihres
Antrags von Januar 2000 die abzugrabende Fläche um ca. 6 ha von rund 22 ha auf
nur noch rund 16 ha reduziert hat. Die Berechnungen der beteiligten Behörden im
Planfeststellungsverfahren beruhen sämtlich auf der Annahme einer größeren
offenen Wasserfläche. Sie sind entsprechend nach unten zu korrigieren. Soweit die
Grundwasservorräte ausreichen, ist ihre Benutzung jedenfalls nicht im Sinne einer
Schrumpfung des Planfeststellungsermessens auf Null strikt verboten.

64

Die Beigeladene fügt in ihrem Schriftsatz vom 17. Februar 2004 den in das
Planfeststellungsverfahren eingeführten Berechnungen zu den Auswirkungen des
Vorhabens auf die Grundwassermenge weitere Varianten hinzu. Sie gibt die
Entnahmemengen mit 1,415 Mio. cbm pro Jahr und die Grundwasserneubildungsrate
zwischen 1,219 Mio. cbm und 1,36 Mio. cbm pro Jahr an. Dadurch wird das Bild nicht
klarer. Eigene Ermittlungen durch das Gericht kommen nicht in Frage. Im
Planfeststellungsverfahren ist bereits ein erheblicher wasserwirtschaftlicher
Sachverstand beteiligt worden, dessen Qualität und Zuverlässigkeit das Gericht mit
gerichtlichen Sachverständigengutachten kaum übertreffen könnte. Offenbar entzieht
sich die Bestimmung des Wasserverlustes einem durch Expertenrat feststellbaren
eindeutigen Ergebnis. Die Vertreter der Beigeladenen haben selbst in der
mündlichen Verhandlung von unterschiedlichen Bewertungsansätzen gesprochen.
Da die Bewertung des Beklagten im Planfeststellungsbeschluss fachlich abgesichert
und nachvollziehbar plausibel ist, steht es nicht zur vollen Überzeugung des
Gerichtes fest, dass die Klägerin mit der zweiten Erweiterung des I Sees
Grundwasserverluste verursacht.

65

Ohne den Nachweis, dass das Vorhaben der Klägerin zu einem Defizit des
Grundwasserdargebotes im Bereich der Wasserschutzzonen der
Wassergewinnungsanlage P führt, fehlt es zugleich am Nachweis einer
Vergrößerung oder Verschiebung des Wassereinzugsgebietes. Die von der
Beigeladenen dazu vorgetragenen Befürchtungen beruhen außerdem auf der
Annahme, dass die streitige Abgrabung einen direkten Anschluss an die vorhandene,
1993 begonnenen Auskiesung herstellt. Tatsächlich ist das nicht (mehr) Gegenstand
des Planfeststellungsantrags. In der zuletzt zur Entscheidung gestellten Form sieht er
die Trennung von dem derzeit entstehenden See durch einen Damm auf dem
Flurstück 76 vor.

66

Die weiter in dem Schriftsatz der Beigeladenen vom 17. Februar 2004
angesprochenen Auswirkungen auf das benachbarte Einzugsgebiet der
Wassergewinnungsanlage Ghöfe können einen strikten Versagungsgrund schon
deshalb nicht hergeben, weil es für diese Wassergewinnungsanlage keine
normierten Schutzgebietsfestsetzungen gibt. Ghöfe darf derzeit auf der Grundlage
einer unbefristeten Gestattung des vorzeitigen Beginns jährlich 2,1 Mio. Liter
Grundwasser entnehmen. Die möglichen mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens
der Klägerin über behauptete Veränderungen des Einzugsgebietes der
Wassergewinnungsanlage P auf das Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage
Ghöfe bilden kein der Abwägung vorgelagertes Rechtshindernis.

67

3.4 Die Klägerin hat die für das Vorhaben notwendigen Eigentümererklärungen
beigebracht. Durch die Beschränkung mit dem Änderungsantrag aus Januar 2000
auf die Grundstücke der Flur 35 entfällt die Notwendigkeit einer
Einverständniserklärung der Stadt X für das früher in Anspruch genommene
Wegegrundstück G2, Flurstück 76.

68

3.5 Der Flächennutzungsplan der Gemeinde X als allgemeiner städtebaulicher
Belang hindert das Vorhaben nicht zwingend. Die Klägerin hat vorgetragen, die
Darstellung einer Fläche für Bewegungstherapie mit Grün- und Parkflächen
(teilweise) am Ort der geplanten Abgrabung sei obsolet. Dem ist der Beklagte nicht
entgegen getreten. Die Stadt X als Trägerin der Bauleitplanung hat ausweislich des
Planfeststellungsbeschlusses in diesem Zusammenhang keine Einwendungen
erhoben.

69

3.6 Für die von dem Plan der Klägerin betroffenen Grundstücke gab es auch im
maßgebenden Zeitpunkt der Planfeststellungsentscheidung am 12. April 2000 keine
landschaftsrechtlichen Festsetzungen, die ein zwingendes Rechtshindernis für eine
Zulassung des Vorhabens bedeuten würden. Der Beklagte hat die
landschaftsrechtlichen Belange in den Planfeststellungsbeschluss aufgenommenen
(Abschnitt II, f (Landschaft), Abschnitt IV (Belange des Naturschutzes und der
Landschaftspflege), aber als überwindbar bewertet. Die untere Landschaftsbehörde
hat gegen die geplante Abgrabung auf den Erweiterungsflächen in den
Landschaftsschutzgebiet 2.2.5 „I"/Landschaftsplan Nr. 9 keine Bedenken erhoben.
Der Beklagte hat damit eventuelle landschaftsrechtliche Einwendungen für
überwindbar gehalten. Das steht im Einklang mit den Vorschriften des
Landschaftsplanes Nr. 9 des Kreises W („A").

70

3.6.1 Der Landschaftsplan enthält keine Vorschriften, die dem Vorhaben der
Klägerin entgegen stünden. Er öffnet im Gegenteil die durch den
Planfeststellungsbeschluss vom 12. April 2000 erfasste Fläche für eine Abgrabung.

71

3.6.2 Die Abgrabungsfläche liegt in dem unter 2.2.5 des Landschaftsplanes Nr. 9
„A" ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiet „I". Das für Landschaftsschutzgebiete
unter Nr. 2.2, I., Nr. 4 generell angeordnete Abgrabungsverbot gilt für die
Abgrabungen am I See nicht. Das ergibt sich zum einen aus dem Verweis in Nr. 2.2
des Landschaftsplanes auf die Regelungen in 2.0.1. Dort ist unter Nr. I., Nr. 3
geregelt, dass die Durchführung der Ziele und Erfordernisse der Raumordnung und
Landesplanung nach den dafür vorgesehenen Verfahren für alle in den folgenden
Abschnitten genannten Verbote unberührt bleiben. Der Landschaftsplan A ist seit
dem 12. März 1999 rechtskräftig. Er bezieht sich auf die zu dieser Zeit geltenden
Ziele und Erfordernisse der Raumordnung, also auf den
Gebietsentwicklungsplan 1984/1986 für den Regierungsbezirk E. Dieser
Gebietsentwicklungsplan ist erst mit der Bekanntgabe der Genehmigung des
Gebietsentwicklungsplanes 99 für Regierungsbezirk E am 15. Dezember 1999 außer
Kraft getreten. Eine dynamische Bezugnahme auf die Neuregelung kann der
Landschaftsplan nicht enthalten, weil die spezifisch landschaftsschützende
Bewertung von Landschaftsteilen als schutzwürdig und schutzfähig, wenn nicht
ausdrücklich etwas anderes geregelt ist, nur die bestehenden Ziele und Erfordernisse
der Raumordnung und Landesplanung berücksichtigen kann. Unter Geltung des
GEP 1984/1986 war die Vorhabenfläche noch zu einer (Erweiterungs-) Abgrabung
freigegeben. Diese Regelung geht dem Abgrabungsverbot vor. Hinzu kommt, dass
die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „I" unter „A. Schutzgegenstand"
ausdrücklich nicht nur das bestehende Abgrabungsgewässer (die Altabgrabung „I
See"), sondern auch die „geplanten Erweiterungsflächen" erfasst. Das waren zur Zeit
des Inkrafttretens des Landschaftsplanes im März 99 sowohl die 1993
planfestgestellte Erweiterung als auch das zu dieser Zeit im
Planfeststellungsverfahren befindliche, jetzt streitige Vorhaben. Eine engere
Auslegung ist auch nach der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht möglich. Die
Erweiterungsabsichten der Klägerin und der seinerzeit geltende GEP 1984/1986
waren der unteren Landschaftsbehörde bekannt. Eine landschaftsrechtliche
Regelung, die gleichwohl das im Verfahren befindlichen Vorhaben der Klägerin strikt
ausschließen wollte, wäre ausdrücklich getroffen worden. Schließlich belegen auch
die Entwicklungsziele des Landschaftsplanes, dass dessen Regelungen die
Westerweiterung der Nassabgrabung durch die Klägerin bis zu den I1höfen
geradezu voraussetzt und nicht (ausnahmslos) verbietet. Die die Entwicklungsziele
zeichnerisch darstellende Karte erfasst den gesamten
Abgrabungserweiterungsbereich bis zum Westrand des jetzt streitigen Vorhabens
unter 5.2 als Fläche zum „Ausbau ökologisch hochwertiger Lebensräume". Die
textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes unter 1.5.2 (Ausbau ökologisch
wertvoller Lebensräume) enthalten in Absatz 3 die nähere Beschreibung, die gerade
den westlichen Teil des Abgrabungsgeländes (das ist das streitige Gelände, die 1993
planfestgestellte erste Erweiterung liegt im Osten des unter 5.2 zur Entwicklung
vorgesehenen Bereichs) zur Abgrabung vorsieht und die landschaftliche Entwicklung
für die Zeit nach der Auskiesung in einer Weise bestimmt, die in dieser Form nur mit
einem dort entstehenden oberirdischen See möglich ist.

72

3.6.3 Biotope, deren Beseitigung nur mit einer Ausnahmegenehmigung zulässig
wäre (vgl. § 62 LG NRW) gibt es in dem durch die geplante Abgrabung betroffenen
Gebiet nicht.

73

4. Der Beklagte ist zur Neubescheidung der Klägerin verpflichtet. Einen strikten
Anspruch auf eine positive Planfeststellung hat die Klägerin nicht.

74

Stützt sich die Behörde auf einen zwingenden Versagungsgrund, der sich als
nicht tragfähig erweist, ist die Planfeststellung insgesamt rechtswidrig. Das
Rechtswidrigkeitsurteil ist nicht teilbar. Die Planfeststellung bildet einen
unauflöslichen Zusammenhang, der alle beteiligten Interessen und Belange im
Zeitpunkt der Entscheidung bilanziert. Das Gericht ist außer Stande festzustellen, wie
die Entscheidung ausgefallen wäre, wenn die Planfeststellungsbehörde keinen
zwingenden Versagungsgrund angenommen hätte. Nur eine erneute
Planfeststellungsentscheidung durch die Behörde kann ergeben, wie abzuwägen und
zu entscheiden ist, wenn das bislang angenommene gesetzlich zwingende Hindernis
entfällt. Die beteiligten Interessen, selbst wenn sie in der Ursprungsentscheidung
aufgelistet und für sich bewertet worden sind, können in anderem Licht erscheinen,
als das der Fall war, als es wegen des Bestehens eines gesetzlichen Hindernisses
auf eine Abwägung nicht ankam. Außerdem geben die als Ziele bezeichneten
Absichten der Regionalplanung zwar einen strikten Versagungsgrund nicht her. Sie
müssen aber als öffentliche Belange konkretisierende Grundsätze der Raumordnung
mit dem ihnen eigenen Gewicht gegen alle anderen öffentlichen und privaten
Interessen (auch der Klägerin) gestellt werden. Die sich daraus ergebende
Gesamtbilanzierung mit veränderten Vorzeichen ist mit der Neubescheidung
nachzuholen. Dabei wird Folgendes zu berücksichtigen sein (§ 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO):

75

4.1 Der GEP 99 bringt unter 3.10 (Wasserwirtschaft) Ziel 2, Erläuterung Nr. 10
zum Ausdruck, dass die in der Erläuterungskarte 8, Wasserwirtschaft, dargestellten
Einzugsbereiche von Wassergewinnungsanlagen, die den Wasserschutzzonen IIIB
entsprechen, von Nassauskiesungen frei gehalten werden sollen. Das Vorhaben der
Klägerin liegt einem so dargestellten Gebiet. Kapitel 3.12 des GEP 99, Ziel 1.4 legt
fest, dass Abgrabungen nur in den dafür vorgesehenen Abgrabungsbereichen
zuzulassen sind. Nach Nr. 5 der Erläuterungen soll damit verfolgt werden, die Anlage
von Abgrabungen zu steuern, um ihre Flächenbeanspruchung und Konfliktintensität
zu vermindern. Das Vorhaben der Klägerin liegt außerhalb der festgesetzten
Abgrabungskonzentrationszonen. Die Regionalplanung nimmt einen jedenfalls auf
lange Sicht nicht auszuschließenden Konflikt mit der Wasserversorgung an. Die
Nassauskiesung der Klägerin, wie alle anderen vergleichbaren Vorhaben in
vergleichbaren räumlichen Bereichen, ist aus Sicht der Regionalplanung an dem in
Aussicht genommenen Ort unerwünscht.

76

4.2 Der Beklagte hat die durch die Bezirksplanung im GEP 99 postulierte
Vermeidung von Nassauskiesungen außerhalb von Abgrabungskonzentrationszonen
zwar nicht als zwingenden Versagungsgrund, aber als Interesse an einer
gemeinde- und kreisübergreifenden, geordneten Entwicklung der Inanspruchnahme
von Boden und Grundwasser durch Nassauskiesungen in die (wiederholte)
Abwägung einzustellen. Das Fehlen einer strikten Bindung der
Planfeststellungsbehörde an die „Ziele" des GEP 99 und einer unmittelbaren Wirkung
auf die Nutzung von Grund und Boden (BVerwG, Urt. vom 11.02.1993, 4 C 15.92,
Buchholz 408.11, § 34 BauGB Nr. 156) bedeutet nicht, dass sie bei der Abwägung
außer Acht gelassen werden dürfen. Ohne die Zielbindung gelten sie als Grundsätze
der Raumordnung für die Landesplanung (§§ 3 Abs. 2, 2 Abs. 3, 2 Abs. 1 Nr. 8,9
ROG a.F; §§ 3 Nr. 3, 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Nr. 8, 9 ROG n.F). Die Gültigkeit der
Aussagen eines Regionalplanes wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass eine
Planaussage geringere Bindungen erzeugt, als ihr der Planungsträger (eigentlich)
hat beilegen wollen (BVerwG, Beschluss vom 15. April 2003, 4 BN 25.03,
BauR 2004, 285). Die wenigstens beschränkte Wirkung entspricht überdies dem
mutmaßlichen Willen der an der Erstellung und Verabschiedung des
Gebietsentwicklungsplanes beteiligten Gremien und Behörden.

77

4.3 Die unter Nr. 4.1 beschriebenen Abgrabungsklauseln sind formell wirksam.
Der Beschluss zur Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans vom 18. Juni 1998, die
Genehmigung durch die Landesplanungsbehörde vom 12. Oktober 1999 und der
Beitritt des Bezirksplanungsrates stimmen überein, so weit der GEP 99 aktuell
geltende Vorgaben zur Anordnung von Nassauskiesungen im Raum des
Regierungsbezirkes enthält. Mögliche geringfügige Ungereimtheiten bei der
Abstimmung über die Zusammenstellung von Reservegebieten für die
Rohstoffgewinnung und deren Aufnahme in eine Reservegebietskarte zwischen dem
Entwurf des GEP 99 und der genehmigenden Landesplanungsbehörde ändern daran
nichts. Sie wirken sich auf den gegenwärtigen Rechtszustand und damit auf das
aktuelle Vorhaben der Klägerin nicht aus. Die der Genehmigung beigefügten
Anordnungen, die der Ausweisung von Abgrabungsbereichen zu Grunde gelegten
Annahmen unter dem Gesichtspunkt der Versorgungssicherheit zu überprüfen und
dem Ergebnis gegebenenfalls vor Ablauf von zehn Jahren Rechnung zu tragen
sowie Reservegebiete für die Rohstoffgewinnung zu erfassen und sie in eine
Reservegebietskarte aufzunehmen, die binnen drei Jahren zur Genehmigung
vorzulegen ist, lassen die gegenwärtige Wirksamkeit der geltenden
Abgrabungsklauseln (als Grundsatz der Regionalplanung) unberührt. Der GEP 99
der Bezirksregierung Düsseldorf wird klar und eindeutig einschließlich seiner
„optimistischen" Einschätzung von Rohstoffnachfrage und -angebot gebilligt. Die
Nebenbestimmungen modifizieren weder seinen Inhalt, noch räumen sie
irgendwelche Versagungsgründe aus. Die Zusätze zu der Genehmigung enthalten
Anweisungen für die Zukunft mit dem Inhalt einer Prüfung und gegebenenfalls
Änderung des GEP vor Ablauf der Höchstfrist von zehn Jahren (vgl. § 15 Abs. 5
LPlG) einschließlich der Anordnung, für Abgrabungen in Frage kommende
Zusatzbereiche binnen drei Jahren in einer besonderen Karte zu kennzeichnen.
Reservegebiete und Reservegebietskarte sind angeordnete Vorbereitungen für
eventuell vorgezogene Änderungen des GEP 99 aus sachlicher Notwendigkeit. Die
aktuell geltenden allgemeinen Aussagen zur Verträglichkeit von Abgrabungen mit
Wasserschutzzonen im geltenden GEP 99 sind formell ohne Abstriche genehmigt
worden.

78

Erst recht formell nicht zu beanstanden sind die Genehmigung von Kapitel 3.10
„Wasserwirtschaft", Erläuterung Nr. 10 zu Ziel 2 und der Beitritt des
Bezirksplanungsrates dazu. Die durch die Genehmigung geforderte Anpassung der
Formulierung der genannten Erläuterung hat stattgefunden; der Beitrittsbeschluss
enthält keine Einschränkungen. Irgend welche Diskrepanzen sind in diesem
Zusammenhang nicht zu erkennen.

79

Von einem formell wirksamen Inkrafttreten nach ordnungsgemäßer
Genehmigung des GEP 99 geht auch das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom 10. Juli 2003 (20 A 4257/99) aus.
Denn wenn Zweifel an der ordnungsgemäßen Genehmigung bestanden hätten, hätte
der GEP 99 materiell nicht angewendet werden können. Es wäre fraglich gewesen,
ob der GEP 1984/1986 durch einen formell nicht wirksam gewordenen GEP 99
verdrängt worden wäre. Wenn das OVG NW in dem genannten Urteil annimmt, der
GEP 1984/1986 habe mit der Genehmigung des GEP 99 seinen Geltungsanspruch
vollständig eingebüßt (S. 25 des Urteils), müssen die Genehmigung und der GEP 99
als formell wirksam behandelt worden sein.

80

4.4 Einwände aus dem Bestimmtheitserfordernis bestehen nicht. Das ergibt sich
neben den klaren textlichen und zeichnerischen Darstellungen aus der
Entstehungsgeschichte des GEP 99. Das Vorhaben der Klägerin war noch in dem
GEP 84 innerhalb der damals weiter gezogenen Abgrabungskonzentrationszone
gelegen. Bei der Aufstellung des GEP 99 war das jetzt streitige
Planfeststellungsverfahren anhängig; der Streit zwischen der Klägerin und den
Trägern der Wasserwirtschaft war bekannt. Die Entscheidung, das
Erweiterungsvorhaben auszuschließen und die Bildung von offenen
Grundwasserseen innerhalb der Wasserschutzzone des Wassergewinnungswerkes
Osterrath mit der ersten, 1993 planfestgestellten Erweiterung enden zu lassen, ist
bewusst getroffen und in dem Kartenwerk des GEP klar erkennbar dargestellt
worden.

81

4.5 Die als raumordnender Grundsatz im GEP 99 manifestierte Absicht, auf
Bezirksebene Wasserschutzzonen aller Stufen von Nassauskiesungen frei zu halten,
ist ein Gemeinwohlbelang im Sinne von § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG, 6 Abs. 1 WHG, der
gemäß § 100 Abs. 2 LWG NRW bei der Planfeststellung zu berücksichtigen ist.
Damit werden zumindest auch wasserwirtschaftliche Ziele verfolgt. Als auf §§ 11, 14
LPlG NRW beruhender (vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003, 20 A 4257/99) Teil
der Landesplanung sollen dadurch die Grundsätze die Landesentwicklung
beeinflusst und unerwünschte Entwicklungen verhindert werden (§ 1 Abs. 2
LPlG NRW).

82

4.6 Als Grundsätze der Raumordnung genügen die Abgrabungsklauseln für den
Regierungsbezirk E dem Gebot sachgerechter Abwägung.

83

4.6.1 Dass die privaten Interessen an einer ungehinderten Nutzung des
Grundeigentums nicht berücksichtigt worden sind (vgl. oben 2.6.2.5.1), ist
unschädlich. Diese Belange werden auf der Ebene der Fachplanung einbezogen.
Dabei erfolgt die Abwägung nicht nachgelagert oder nachvollziehend mit einem
gesetzlichen Regelvorrang der Regionalplanung. Die Regelvermutung des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB ist durch § 38 BauGB ausgeschlossen (siehe oben 2.3);
außerdem fehlt es an der Zielqualität (siehe oben 2.6).

84

4.6.2 Die Abwägung der Belange des Grundwasserschutzes mit konkurrierenden
öffentlichen Belangen auf der Ebene des Regierungsbezirks ist nicht zu
beanstanden. Sie darf sich als rahmenrechtliche Planung grundsätzlich an global und
pauschalierend festgelegten Kriterien orientieren (vgl. OVG NW, Urteil vom
13. Juni 2002, 8 A 480/01). Das ist die Kehrseite des Ausschlusses der
Bindungswirkung für die lokale Ebene im Rahmen der Fachplanung, innerhalb der
die abschließende Bewertung aller widerstreitenden Belange stattfindet. Ob der sehr
weite Rahmen uneingeschränkt auch für die Bewertung des allgemeinen öffentlichen
Interesses an der Sicherheit der Versorgung mit den Rohstoffen Sand und Kies gilt,
kann dahin stehen. Es spricht schon viel dafür, dass die Bezirksplanungsbehörde
das Gewicht dieses Belanges, die vorhandenen Ressourcen und den Bedarf im
Rahmen des Möglichen vertretbar eingeschätzt hat (vgl. OVG NW, Urteil vom
13. Juni 2002, 8 A 480/01 zu dem Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk
L1, der auf der Basis von tatsächlichen Ermittlungen (Gutachten) im
Regierungsbezirk E (und entsprechenden Umrechnungen und Anpassungen) zu
Stande gekommen ist). Es ist aber auch dann nicht sachwidrig, das Interesse der
Bevölkerung und der Wirtschaft an der Versorgung mit sauberem und
ausreichendem Trink- und Brauchwasser dem Interesse an der sofortigen
Ausbeutung vorhandener Kies- und Sandlager vorzuziehen, wenn die
Bezirksplanungsbehörde die Ressourcen der letztgenannten Rohstoffe für die nahe
und mittlere Zukunft zu optimistisch und die Nachfrage zu niedrig eingeschätzt hat
und dementsprechend mehr an sich geeignete Kieslagerstätten unter Verschluss
halten möchte. Die Rohstoffe Wasser einerseits und Sand und Kies andererseits sind
nicht gleichwertig. Selbst Versorgungsengpässe bei Kies und Sand machen einen
raumordnend vorgegebenen Vorrang der Wassergewinnung in den dazu geeigneten
und vorgesehenen Bereichen nicht abwägungsfehlerhaft. Wasser ist unmittelbar
lebenswichtig. Die Rohstoffe Kies und Sand haben eminente (bau-) wirtschaftliche
Bedeutung. Bauen befriedigt ebenfalls ein Grundbedürfnis der Menschen. In
gleichem Maße existenziell unverzichtbar wie sauberes Wasser in ausreichender
Menge ist es unter den derzeitigen Gegebenheiten aber nicht. Sand und Kies sind
außerdem als Rohstoffe in ihren Lagerstätten nicht annähernd so empfindlich wie
das Grundwasser. Der globale Vorrang geschützter Grundwasserbereiche zu Lasten
der Ausbeutung von Kies oder Sandlagerstätten jedenfalls für die gesetzliche
Laufzeit eines Gebietsentwicklungsplanes von zehn Jahren hält sich stets im
Rahmen des der Planungsbehörde zustehenden Abwägungsspielraums.

85

4.7 Innerhalb der auf der Ebene der Regionalplanung mittels eines
zulässigerweise groben Rasters vorgenommenen Festlegung der Grundsätze der
Raumordnung ist das bezirksplanerische Bestreben, Abgrabungen auch aus den
Wasserschutzzonen IIIB herauszuhalten, unter Berücksichtigung des der
Regionalplanung zustehenden sehr weiten Planungsermessens nicht sachwidrig. Für
die Wasserschutzzone IIIA ist ein striktes, nur durch eine Befreiung zu
durchbrechendes Verbot von Nassabgrabungen zulässig (OVG NW, Urteil vom
1. Oktober 2001, 20 A 1945/99). Ob das für die Wasserschutzzonen IIIB ebenso
zulässig wäre, kann offen bleiben. Eine abstrakte Kollision der Folgen der
Nassauskiesung mit dem Interesse an einem nachhaltigen Schutz der
(Grund-) Wassergewinnungen besteht auch in diesem Bereich. Das gilt sowohl
qualitativ wie quantitativ. Beides reicht für sich genommen aus, um dem Schutz der
Wasservorräte einen grundsätzlichen (nicht zwingenden) Vorrang einzuräumen.

86

4.7.1 Reinheit des Grundwassers

87

Nassabgrabungen entfernen die das Grundwasser überdeckenden schützenden
Bodenschichten. Dadurch können hydrochemische und biologische Prozesse im
Grundwasser ausgelöst werden. Die Tragweite dieser Auswirkungen wird
unterschiedlich beurteilt. Ebenso ist wissenschaftlich nicht eindeutig geklärt, ob
eventuelle Nachteile durch positive Effekte des Baggersees (z.B. „Schadstofffalle";
Sauerstoffanreicherung des Grundwassers) kompensiert oder sogar
überkompensiert werden. Ernst zu nehmende Stimmen kommen jedenfalls auf der
Grundlage langjähriger Erfahrungen und der Auswertung wissenschaftlicher Studien
zu der Auffassung, dass Nassauskiesungen ein Gefährdungspotenzial aufweisen.
Die Schutzwirkung der Deckschichten für das Grundwasser ist naturwissenschaftlich
anerkannt (OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001, a.a.O.). Dementsprechend stufen
die Technischen Regeln des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e.V.,
W 101, Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, I. Teil, Schutzgebiete für
Grundwasser, Stand 1995, Erdaufschlüsse, die die Grundwasserüberdeckung
wesentlich vermindern und das Grundwasser ständig aufdecken, grundsätzlich als
Gefährdung für das Grundwasser ein, und zwar im gesamten Einzugsgebiet, auch im
Bereich der Zone III B (vgl. Nr. 4.1.1.11 der genannten Richtlinien). Untersuchungen
zum Gefahrenpotenzial von Nassabgrabungen mit möglicherweise in eine andere
Richtung deutenden Ergebnissen haben dem DVGW bislang keine Veranlassung
gegeben, die Gefahrenlage anders zu beurteilen und die Richtlinien zu ändern. Eine
Stellungnahme des DVGW vom 30. August 2001 sieht ausdrücklich keinen Bedarf für
eine Anpassung der Richtlinien. Am Stand der Diskussion hat sich bis zur
mündlichen Verhandlung nichts geändert. Selbst die Gegenauffassung erkennt an,
dass jedenfalls im Nahbereich von Baggerseen negative Auswirkungen der
Nassauskiesung nachgewiesen werden können. Handfeste Untersuchungen zu einer
Fernwirkung nach langer Frist fehlen zwar. Zeitlich und räumlich weit reichende
Grundwasserbeeinträchtigungen wenigstens als entfernt drohendes Risiko nimmt ein
namhafter Teil der Fachwelt, insbesondere der DVGW aber an. Diese Einschätzung
ist mehr als bloße Spekulation oder Ausdruck einer durch nichts gerechtfertigten
Übervorsicht. Während die Schutz- und Reinigungsleistung des natürlichen,
gewachsenen Bodens unbezweifelbar ist, sind die ausgleichenden und filternden
Effekte eines Baggersees, beispielsweise der Wirkung der sich auf dem Boden
bildenden Sedimentschicht, nicht allgemein anerkannt. Selbst Böden mit großer
Durchlässigkeit und dementsprechend geringerer Schutzwirkung bilden nach einer
verbreiteten Ansicht einen besseren, erprobteren und „natürlicheren" Schutz als eine
offene Grundwasserfläche. Das Bodenschutzrecht sieht eine der natürlichen
Funktionen des Bodens, die zu sichern oder wieder herzustellen sind, im Schutz des
Grundwassers (§ 1 Satz 1, 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Gegen nachteilige
Einwirkungen auf den Boden ist Vorsorge zu treffen (§ 1 Satz 2 BBodSchG).
Vorsorge ist schon dann geboten, wenn - vergleichbar mit den Grundsätzen für den
vorsorgenden Grundwasserschutz nach wasserrechtlichen Bestimmungen - wegen
der räumlichen, langfristigen oder komplexen Auswirkungen einer Nutzung die
Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht (§ 7 Satz 2 BBodSchG). Zu
berücksichtigen sind also die Unsicherheit und Ungewissheit der Beurteilung. Damit
kommt der Erhaltung der Deckschichten zum Schutz des Grundwassers auch nach
den bodenschutzrechtlichen Wertungen hohe Bedeutung zu (OVG NW, Urteil vom
1. Oktober 2001, 20 A 1945/99).

88

4.7.2 Auswirkungen auf die Grundwassermenge

89

Ähnlich ist die Einschätzung der negativen Einflüsse von Baggerseen auf die
Grundwasserneubildungsrate. Nassauskiesungen führen unausweichlich zu
Grundwasserverlusten. Das zeigt auch der vorliegende Fall, in dem lediglich streitig
ist, ob das vorhandene Grundwasser ausreicht, um die Verluste zu decken. Nach
Abschluss der Kiesgewinnung wird die offene Wasserfläche nach einer fachlich
begründeten Meinung ebenfalls die Grundwasserneubildungsrate drücken. Obwohl
über das Entstehen und den Umfang des Verdunstungsverlustes über
Baggerseeflächen im Vergleich zu den Verlusten auf Bodenformationen
unterschiedlicher Art Streit herrscht und Messungen offenbar sehr unterschiedliche
und kaum verallgemeinerungsfähige Ergebnisse erbracht haben (vgl. die Darstellung
bei Lüttig, Kommentar zur Baggerseeverdunstung, Erlangen 1989), hat die
Einschätzung, auf der Seefläche verdunste mehr (Grund-) Wasser als
Niederschlagswasser aus dem Boden, einiges für sich. Die Gutachter U und Partner
erklären in einer Replik auf das den Beteiligten bekannte, in einem anderen noch
anhängigen Gerichtsverfahren zu den Akten gereichte Gutachten C (4 K 1405/99,
Gerichtsakte Bd. VII, 2542) die Mehrverdunstung als solche für unstreitig. Lüttig
(a.a.O.) bezeichnet die Annahme einer größeren Verdunstungsrate selbst als
zunächst einmal nahe liegend. Seine Untersuchungen belegen nur, dass bei
geringem Flurabstand des Grundwassers, insbesondere in Waldgebieten und
Feuchtbiotopen, die Verdunstung einer Landfläche im Regelfall höher als die einer
offenen Wasserfläche ist (vgl. Anders/Ellinghoven, Keine generelle Gefährdung des
Grundwassers durch Nassabgrabungen, Moers 2001, Seite 121). Derartige
Verhältnisse bestehen nicht überall und auch nicht in der Umgebung des Vorhabens
der Klägerin. Dort beträgt der Grundwasserflurabstand immerhin fünf Meter.
Messbeispiele ergeben eine deutlich bessere Wasserbilanz von Sand- und
Grasboden, als sie eine offene Wasserfläche produziert (die ihrerseits wiederum
besser abschneidet als mit Rohrkolben und Schilfrohr bewachsener Boden). Daraus
lässt sich immerhin, wenn schon kein Ausfall des Baggersees für die
Grundwasserneubildung, dann doch eine deutliche Leistungsminderung des für die
Grundwasserneubildung verantwortlichen Ökosystems ableiten. Zu einem ähnlichen
Ergebnis kommt auch das BMF-Projekt Elbe, Berlin 2000 (liegt der Kammer vor in
4 K 180/02, Gerichtsakte Bd. IV, 1412 (Seite 32 der Studie)). Danach sind, mit
Ausnahme von Wald und Feuchtwiesen, die Verdunstungsraten von Wasserflächen
in der Regel höher als die von Vegetationsflächen; die Grundwasserneubildung
werde jedenfalls reduziert. Ob Baggerseen zu echten Grundwasserverlusten führten,
werde kontrovers diskutiert. Die nachteiligen Folgen eines Grundwasseraufschlusses
sind nicht von der Hand zu weisen.

90

4.7.3 Beides, das Risiko der Entfernung der Bodenschichten wie die negative
Beeinflussung der Grundwasserneubildung rechtfertigen je für sich und erst recht
zusammen eine überregional planende Steuerung, die auf eine Trennung von
Kiesabbau und Trinkwassergewinnung zielt. Sie beruht auf der Erwägung, dass die
Freilegung des Grundwassers nicht sicher und nachgewiesen risikolos, nach
menschlicher Erkenntnis aber für ewig unumkehrbar ist, während das
Kiesvorkommen nur nach dem gegenwärtigen Stand der Erkenntnisse nicht
gewonnen werden kann. Seine Ausbeutung wird nicht auf Dauer unmöglich gemacht.
Das ist weit davon entfernt, eine willkürliche Ausübung des planerischen Ermessens
zu sein. Gerechtigkeitsdefizite dieser Abwägung, die auf die Grobmaschigkeit der
regionalplanerischen Raumplanung zurückzuführen sind, können die
Fachplanungsbehörden, nicht nur zur Berücksichtigung privater Eigentümer- oder
Unternehmerinteressen, sondern auch zum Ausgleich von später offenbar
werdenden Lücken in der allgemeinen Versorgung mit Kies und Sand, im Rahmen
der konkreten Abwägung in einem Planfeststellungsverfahren ausgleichen.

91

4.8 Aus der WasserschutzVO 1988 ergibt sich kein Leitsatz für den
fachplanenden Beklagten, der die Berücksichtigung der Regionalplanung
ausschließen könnte. Der Auflösung des materiellen Konfliktes zwischen einem als
konkret auf überschaubare Zeit ungefährlich eingestuften Abgrabungsvorhaben und
der regionalplanerischen Absicht, Vorhaben dieser Art aus Gründen äußerster
Vorsorge und im Rahmen einer an abstrakt-generellen Vorstellungen ausgerichteten
Steuerung flächendeckend in Wasserschutzzonen zu unterbinden, macht den Kern
der planfeststellenden Abwägung des Beklagten aus. In ihr kann der Beklagte
zugleich die Auswirkungen des Vorhabens auf die Lage des Einzugsgebietes der
Wassergewinnungsanlage P und die damit einhergehenden Folgen für das
Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage Ihöfe einschätzen und bewerten. Ihm
obliegt es darüber hinaus, eine Inanspruchnahme des Grundwasserdargebotes bis
an die Grenze der jährlichen Neubildung zuzulassen oder aus Gründen der
Risikovorsorge über das Vorhaben der Klägerin unter Berücksichtigung von
Sicherheitsabschlägen auf die zur Verfügung stehende Grundwassermenge zu
entscheiden. Derartige Erwägungen liegen sämtlich innerhalb der gerichtlich nicht
beeinflussbaren Bandbreite des Planungsermessens.

92

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

93

Die vorläufige Vollstreckbarkeit, für die Klägerin gegen, für den Beklagten ohne
vorherige Sicherheitsleistung, folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.

94

Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1
VwGO.