Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-01-14, Aktenzeichen 3 R 397/14
ECLI:DE:OVGST:2015:0114.3R397.14.0A

Gründe

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Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO ist unzulässig.

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1. Soweit der Antrag darauf gerichtet ist, den Erlass des Antragsgegners „Anerkannte Prüforte in der praktischen Fahrerlaubnisprüfung“ vom 28. November 2013 vorläufig außer Vollzug zu setzen, ist er zum einen nicht statthaft, weil dieser Erlass nicht als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift anzusehen ist, deren Überprüfung im Wege der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 10 AGVwGO LSA das Landesrecht vorsieht. Zum anderen ist die Antragstellerin nicht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

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a) Die vom Antragsgegner am 28. November 2013 getroffene (Neu-)Festlegung der Prüforte für die praktische Fahrerlaubnisprüfung im Land Sachsen-Anhalt ist seiner äußeren Form nach als Verwaltungsvorschrift und nicht förmlich als Rechtsnorm ergangen. Dafür spricht bereits ihre Bezeichnung als „Erlass“ und der Umstand, dass der Antragsgegner ausweislich seines an die Fahrerlaubnisbehörden der Landkreise und kreisfreien Städte sowie an die Technische Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr adressierten Begleitschreibens vom 28. November 2013 mit ihr eine Änderung der Verwaltungsvorschrift zum Fahrerlaubnisrecht des Landes Sachsen-Anhalt beabsichtigt und eine Aufnahme „als nicht veröffentlichte Verwaltungsvorschrift in die Verwaltungsvorschriftendatenbank des Landes“ veranlasst hat. Eine Bekanntmachung als Rechtsnorm ist darüber hinaus nicht erfolgt. Dass der Erlass auf § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV als Ermächtigungsgrundlage hinweist, lässt für sich genommen nicht auf einen förmlichen Normencharakter schließen, zumal diese Regelung, nach der die Prüforte (im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV) von der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder der nach Landesrecht zuständigen Stelle festgelegt werden, nur zur Zuständigkeit, nicht aber zur Form der Festlegung Vorgaben enthält.

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Allerdings ist anerkannt, dass der Sinn und Zweck der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch einerseits die Verwaltungsgerichte zu entlasten, andererseits den Schutz der subjektiv-öffentlichen Rechte des Bürgers zu verbessern, ein weites Verständnis des in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO verwendeten Begriffs der Rechtsvorschrift nahelegen. Dem trägt das Bundesverwaltungsgericht unter anderem dadurch Rechnung, dass es auch Regelungen, die anhand formeller Kriterien nicht eindeutig als Rechtsnormen zu qualifizieren sind, nicht von vornherein vom Kreis der Rechtsvorschriften ausschließt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 1993 - 5 N 1.92 -, juris Rn. 9 und vom 25. September 2012 - 3 BN 1.12 -, juris Rn. 4 m.w.N.; s. auch OVG LSA, Urteil vom 19. Juli 2012 - 1 K 75/11 -, juris Rn. 26). Es rechnet insbesondere solche Regelungen darunter, denen eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung zukommt. Dagegen stellen allgemeine Verwaltungsvorschriften, wenn und soweit sie sich darauf beschränken, verwaltungsintern das Handeln nachgeordneter Behörden zu binden und zu steuern, keine Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. September 2012, a.a.O. m.w.N.). Die im vorliegenden Fall danach maßgebliche Frage, ob der streitige Erlass des Antragsgegners eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfaltet und auf diese Weise dessen subjektive öffentliche Rechte unmittelbar berührt werden, ist zu verneinen.

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Gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 FeV findet die praktische Prüfung zum Erwerb der Fahrerlaubnis grundsätzlich innerhalb und außerhalb geschlossener Ortschaften statt. Der innerörtliche Teil der praktischen Prüfung ist nach § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV in geschlossenen Ortschaften (Zeichen 310 der Straßenverkehrs-Ordnung) durchzuführen, die auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und -einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und -struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen (Prüfort). Nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV werden die Prüforte von der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder der nach Landesrecht zuständigen Stelle festgelegt. Der außerörtliche Teil der praktischen Prüfung ist nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV außerhalb geschlossener Ortschaften in der Umgebung des Prüfortes möglichst unter Einschluss von Autobahnen durchzuführen und muss die Prüfung aller wesentlichen Verkehrsvorgänge auch bei höheren Geschwindigkeiten ermöglichen. Mit dem am 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Erlass vom 28. November 2013 hat der Antragsgegner innerhalb des Bereichs der Niederlassung C-Stadt der Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr die Stadt A-Stadt - in deren Gebiet die Antragstellerin ihre Fahrschule betreibt - als anerkannten Prüfort nur noch für die Fahrerlaubnisklassen AM, A1, A2, A, B, BE, C1, C, C1E und CE, nicht aber - wie nach der zuvor geltenden Erlasslage - auch für die Klassen D1, D1E, D und DE bestimmt.

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Die Festlegung der Prüforte nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV ist ihrem Gegenstand nach eine gegenüber den zuständigen (nachgeordneten) Behörden - nämlich gegenüber den Fahrerlaubnisbehörden und gegenüber den bei der Prüfungsabnahme gemäß § 15 Abs. 5 FeV als sog. Beliehene hoheitlich handelnden Technischen Prüfstellen - ergehende verwaltungsorganisatorische Entscheidung für die Durchführung von praktischen Fahrerlaubnisprüfungen (vgl. zur Beleihung Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2014, § 15 FeV Rn. 14). Dem entspricht es, dass der Antragsgegner den in Rede stehenden Erlass allein an die genannten behördlichen Adressaten gerichtet und nur nachrichtlich auch dem Fahrlehrerverband des Landes Sachsen-Anhalt e.V. übermittelt hat. Er hat ausschließlich verwaltungsinternen Charakter.

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Durch die Bestimmung der Prüforte werden entgegen der Auffassung der Antragstellerin subjektive Rechte der in den Prüforten betriebenen Fahrschulen nicht berührt.

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Zwar kann die Entscheidung, dass eine Gemeinde nicht mehr Prüfort - gegebenenfalls beschränkt auf einzelne Fahrerlaubnisklassen - in der praktischen Fahrerlaubnisprüfung ist, dazu führen, dass Fahrschulen an diesem Ort finanzielle Einbußen insbesondere deswegen erleiden, weil Fahrschüler bei der Auswahl ihrer Fahrschule denjenigen Fahrschulen den Vorzug geben, die ihren Sitz in einem der anerkannten Prüforte haben (vgl. HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010 - 2 A 1821/09.Z, 2 A 1821/09 -, juris Rn. 6). Eine Beeinträchtigung ihres durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vermag die Antragstellerin aus der Befürchtung derartiger Nachteile aber nicht abzuleiten. Selbst wenn unterstellt wird, dass der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte von der Eigentumsgarantie erfasst wird, erstreckt sich dieser Schutz nach gefestigter Rechtsprechung jedenfalls nicht auf bloße Gewinn- und Umsatzchancen und tatsächliche Gegebenheiten wie die bestehenden Geschäftsverbindungen, den erworbenen Kundenstamm oder die Marktstellung; Umsatz- und Gewinnchancen und tatsächliche Gegebenheiten sind zwar für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung, sie werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 1991 - 1 BvR 314/90 -, juris Rn. 2 m.w.N. und Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 49 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 1990 - 4 B 21.90 -, juris Rn. 6 m.w.N.). Der Verlust des aus bestimmten rechtlichen Rahmenbedingungen folgenden Lagevorteils der Antragstellerin, der darin bestanden hat, dass sie ihre Fahrschule bis zum 31. Dezember 2013 an einem für sämtliche Fahrerlaubnisklassen anerkannten Prüfort betreiben konnte, und die mit diesem Verlust verbundenen negativen wirtschaftlichen Auswirkungen, zu denen auch der Aufwand für die von der Antragstellerin behauptete Notwendigkeit des Aufbaus einer Zweigstelle in C-Stadt und die von ihr als gegenwärtig nicht mehr „ökonomisch“ angesehene Nutzung des Fahrschulbusses gehören, fallen angesichts dessen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG (ebenso HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010, a.a.O. Rn. 8). Auch ist weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst erkennbar, dass die Antragstellerin sich aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls im Sinne eines Vertrauenstatbestands auf das unveränderte Fortbestehen der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse auch für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 hätte verlassen und einrichten dürfen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 1990, a.a.O.). Wenn - wie von der Antragstellerin vorgetragen - bereits seit dem Jahr 1998 von den damit befassten Behörden und der Technischen Prüfstelle in gewissen zeitlichen Abständen wiederholt die Frage auf den Prüfstand gestellt worden ist, ob die Stadt A-Stadt noch uneingeschränkt als Prüfort geeignet ist, so spricht dies im Gegenteil dafür, dass für ein schutzwürdiges Vertrauen in das Fortbestehen der Prüforteigenschaft keine Basis vorhanden war.

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Die Festlegung der Prüforte betrifft die Fahrschulen auch nicht in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Entscheidungen. In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Marktteilnehmer haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 44 m.w.N.). Die Entscheidung nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV ist inhaltlich nicht auf die berufliche Tätigkeit der Fahrschulen bezogen. Die Berufsfreiheit ist jedoch auch dann berührt, wenn Maßnahmen, die zwar die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004, a.a.O. Rn. 45 und Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, juris Rn. 138 m.w.N.; VGH BW, Urteil vom 29. April 2014 - 1 S 1458/12 -, juris Rn. 38). Ein derartig enger Zusammenhang zwischen der Festlegung der Prüforte für die praktische Fahrerlaubnisprüfung und der Berufstätigkeit der Fahrschulen oder gar eine berufsregelnde Tendenz der Prüfortbestimmung besteht nicht. Die Festlegung der Prüforte kann und soll Fahrschulen nicht in irgendeiner Weise hindern, ihre Tätigkeit auszuüben, oder darauf hinwirken, dass sie ihre Tätigkeit nur an bestimmten Orten ausüben. Es ist schon nicht ersichtlich, dass Fahrschulen generell ausschließlich an solchen Orten wirtschaftlich sinnvoll betrieben werden könnten, die als Prüforte für sämtliche oder bestimmte Fahrerlaubnisklassen anerkannt sind. Bei einer fehlenden Anerkennung des Sitzes der Fahrschule als Prüfort wird die Festlegung nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV auf die Organisation und Gestaltung des praktischen Fahrunterrichts zwar faktisch nicht ohne Einfluss bleiben. In der bloßen Neuausrichtung auf einen anderen Prüfort, die nur äußerlich einen begrenzten Teilausschnitt der Fahrschultätigkeit tangiert, liegt aber keine erhebliche Rückwirkung auf die Berufsausübung, die die Annahme einer mittelbaren Grundrechtsbetroffenheit rechtfertigt. Das gilt zumal dann, wenn - wie hier - die Prüfortanerkennung lediglich in ihrem Umfang reduziert, d.h. nur für bestimmte Fahrerlaubnisklassen aufgehoben worden ist.

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Auch aus § 17 Abs. 4 FeV ergibt sich kein Anspruch einer Fahrschule darauf, dass die praktischen Fahrerlaubnisprüfungen an bestimmten Orten und deren Umgebung stattfinden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV muss der Prüfort als geschlossene Ortschaft auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und -einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und -struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen. Dieser Kriterienkatalog zeigt, dass die Auswahl und Bestimmung der Prüforte für die praktische Fahrerlaubnisprüfung ausschließlich dem Interesse der Verkehrssicherheit dienen und sich daher allein an den Notwendigkeiten von Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs zu orientieren haben (vgl. NdsOVG, Urteil vom 5. Juni 1969 - VI OVG A 69/68 -, DVBl. 1970, 516, 517; HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010, a.a.O. Rn. 6; VG Gießen, Urteil vom 1. April 2009 - 8 K 2158/08.GI -, juris Rn. 24;Hentschel/König/Dauer, a.a.O. § 17 Rn. 6). Neben dem öffentlichen Verkehrssicherheitsinteresse bezweckt die Vorschrift dagegen nicht den Schutz des Interesses der Fahrschulen, ihren Sitz möglichst an einem Prüfort zu haben und zu behalten.

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Es ist auch nicht ersichtlich, dass die (teilweise) Aberkennung der Prüforteigenschaft Rechtswirkungen gegenüber den in der Stadt A-Stadt wohnenden, auszubildenden oder berufstätigen Fahrerlaubnisbewerbern auslöst. Ebenso wenig, wie eine Fahrschule die Durchführung der praktischen Fahrerlaubnisprüfungen an bestimmten Orten verlangen kann, können aber grundsätzlich die Fahrerlaubnisbewerber einen bestimmten Prüfort im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV für die Ablegung ihrer praktischen Prüfung beanspruchen, was einem Recht auf Einrichtung der Prüfungsmodalitäten nach ihren Vorstellungen gleichkäme. Daran ändert sich auch nichts im Hinblick darauf, dass der Bewerber gemäß § 17 Abs. 3 FeV die praktische Prüfung am Ort seiner Hauptwohnung oder am Ort seiner schulischen oder beruflichen Ausbildung, seines Studiums oder seiner Arbeitsstelle abzulegen hat und in dem Fall, dass diese Orte nicht Prüforte sind, die Prüfung grundsätzlich nach Bestimmung durch die Fahrerlaubnisbehörde an einem nahe gelegenen Prüfort abzulegen ist (a.A. VG Gießen, Urteil vom 1. April 2009, a.a.O. Rn. 18). Denn auch damit wird das Interesse eines Fahrerlaubnisbewerbers auf Anerkennung eines bestimmten Orts als Prüfort rechtlich nicht geschützt. Insoweit kann auch das Fehlen von Übergangsfristen für bereits in der Ausbildung befindliche Fahrschüler unter Berücksichtigung der Anforderungen des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nach Art. 20 Abs. 3 GG nicht zu einer anderen Betrachtungsweise führen.

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Dem Einwand der Antragstellerin, die Festlegung der Prüforte nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV mache die in dieser Vorschrift getroffene Regelung erst vollziehbar, ist nicht zu folgen. Fehlte es an einem das Gesamtgebiet des Landes Sachsen-Anhalt erfassenden Erlass der hier vorliegenden Art, so wäre es vielmehr Sache der Fahrerlaubnisbehörden, dafür Sorge zu tragen, dass die praktischen Fahrerlaubnisprüfungen nur in Orten und in der Umgebung von Orten durchgeführt werden, die die Anforderungen des § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV erfüllen. Diese Rechtsnorm bedarf zu ihrer Anwendbarkeit nicht zwingend einer landesweiten Festlegungsentscheidung nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV. Ebenso wenig erlaubt entgegen der Auffassung der Antragstellerin das Vorhandensein einer Ermächtigungsgrundlage in § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV einen auf die Annahme von rechtlichen Außenwirkungen führenden „Umkehrschluss“. Aus dem rechtsstaatlichen Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Eingriffe in „Freiheit und Eigentum“ folgt nicht, dass von der tatsächlichen Existenz einer Rechtsgrundlage für ein bestimmtes Verwaltungshandeln auf eine Grundrechtsbetroffenheit zu schließen ist.

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b) Kommt dem angegriffenen Erlass demnach keine unmittelbare rechtliche Außenwirkung zu, fehlt der Antragstellerin zugleich die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Norm in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis ist demgegenüber nicht gegeben, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2013 - 4 BN 13.13 -, juris Rn. 4 m.w.N.). So liegt es hier. Denn nach den obigen Ausführungen kann die Antragstellerin nur die Verletzung wirtschaftlicher Interessen und die Verletzung von Rechtssätzen geltend machen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also reine Reflexwirkungen haben. Da im Interesse der Antragstellerin gewährte Rechtspositionen bei der Prüfortfestlegung hingegen nicht zu erkennen sind, ist sie nicht im Normenkontrollverfahren antragsbefugt.

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2. Soweit die Antragstellerin zusätzlich beantragt hat, dem Antragsgegner bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, „weitere Regelungen, Normen, Erlasse, Verordnungen zu treffen oder treffen zu lassen oder sonstige Verwaltungshandlungen vorzunehmen, welche die Prüfungstauglichkeit des Prüfortes A-Stadt betreffen“, und den Antragsgegner zu verpflichten, seinen Erlass vom 28. November 2013 „abzuändern und mit einer vorläufigen Umstellungsfrist bis zum 31.12.2014 neu zu erlassen“, sind diese Anträge gleichfalls unstatthaft. Da im Hauptsacheverfahren nur die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm in Betracht kommt, kann mit der einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nur die Anwendung dieser Norm verhindert bzw. deren Vollzug ausgesetzt werden; Auflagen gegenüber dem Antragsgegner sind daneben weder möglich noch nötig (vgl. VGH BW, Beschluss vom 27. September 1999 - 1 S 2122/99 -, juris Rn. 18; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 47 Rn. 183). Soweit das Begehren der Antragstellerin nicht auf die vorläufige Aussetzung des Vollzugs des Prüfungsorterlasses beschränkt ist, sondern über das hinausgeht, was in der Hauptsache zugesprochen werden kann, ist es unzulässig.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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4. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.

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5. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).