Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-25, Aktenzeichen 11 K 4251/01
ECLI:DE:VGAR:2003:1125.11K4251.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

:

2

Der Kläger betreibt in T. einen Schlachtbetrieb. Im Zeitraum vom 05.02.2001 bis
30.04.2001 schlachtete der Kläger 33 Rinder im Alter zwischen 24 und 40 Monaten,
die der Beklagte daraufhin im Rahmen von Schnelltests auf Bovine Spongiforme
Enzephalopathie (BSE) untersuchen ließ. Die erforderlichen Untersuchungen führte
das Staatliche Veterinäruntersuchungsamt B. im Auftrag des Beklagten durch. Mit
Heranziehungsbescheid vom 23.05.2001 setzte der Beklagte gegen den Kläger für
die 33 durchgeführten Schnelltests Untersuchungsgebühren in Höhe von insgesamt
3.440,58 DM (=1.759,14 EUR) - je Schnelltest einen Betrag von 104,26 DM (=53,01
EUR) - fest.

3

Den vom Kläger hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 19.09.2001 zurück und gab zur Begründung im
Wesentlichen an: Nach den einschlägigen Vorschriften des Fleischhygienerechts sei
bei jedem geschlachteten und zur Lebensmittelgewinnung vorgesehenen Tier eine
amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung durchzuführen. Zwingender
Bestandteil dieser Untersuchung sei die Durchführung eines BSE-Tests. Danach
müsse jedes geschlachtete Rind in einem Alter von über 30 Monaten (ab dem
31.01.2001: über 24 Monate) einem amtlichen BSE-Schnelltest unterzogen werden.
Dafür seien auf der Grundlage der einschlägigen - rückwirkend zum 06.12.2000 in
Kraft gesetzten - Gebührensatzung des I. vom 21.03.2001 die im angefochtenen
Bescheid festgesetzten Gebühren vom Kläger als Kostenschuldner erhoben worden.
Die Höhe der Gebühren ergebe sich zum einen aus den vom Kreis an das Staatliche
Veterinäruntersuchungs amt B. abzuführenden Untersuchungsgebühren und zum
anderen aus den tarifvertraglich festgelegten Personalkosten des
Untersuchungspersonals für die Probeentnahme.

4

Dagegen hat der Kläger am 22.10.2001 die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung er vorträgt: Der Gebührenbescheid vom 23.05.2001 sei rechtswidrig.
Das zu Grunde liegende Satzungsrecht sei nichtig. Angesichts der Tragweite der
diesem Rechtsstreit zugrundeliegenden Problematik der BSE-Krise mit ihren
gesamtstaatlichen Auswirkungen sei bereits fraglich, ob der I. dafür überhaupt
satzungsbefugt sei. Satzungsautonomie bestehe grundsätzlich für die
Gebietskörperschaften soweit eigene Angelegenheiten betroffen seien. Bei der
europäischen Dimension der BSE-Krise und den insoweit auch auf EU und
Bundesebene ergangenen Regelungen bestehe offenkundig übergeordnetes
Allgemeininteresse an einer gesetzlichen Regelung, die insoweit auch die Frage der
Kostentragungspflicht betreffen müsse. Das Rechtsstaatsprinzip verlange insoweit
eine Regelung des Gesetzgebers, weil es sich gerade nicht um eine ausschließliche
eigene Angelegenheit der Gebietskörperschaften handele. Unabhängig davon seien
die Kosten für die Bewältigung der BSE-Krise fehlerhaft verteilt worden. Es sei nicht
nachvollziehbar, dass die Schlachtbetriebe mit den durch die BSE-Problematik
anfallenden Kosten belastet würden. Die Schlachtbetriebe seien weder Verursacher
dieser Problematik, noch seien sie durch die BSE-Tests begünstigt, weil diese
ausdrücklich für den Verbraucherschutz angeordnet worden seien. Eine
Kostenbeteiligung der Verursacher (Landwirtschafts- und Futtermittelindustrie) sei
offenbar aus politischen Gründen nicht durchsetzbar gewesen, sodass letztlich das
schwächste Glied in der von der BSE-Krise Betroffenen mit den Kosten belastet
werde. Des weiteren verstoße die Gebührenregelung in der Satzung des Beklagten
gegen den Grundsatz des sich aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG)
ergebenden Grundsatzes der Gebührengerechtigkeit, weil darin bei der
Gebührenerhebung nicht nach der Leistungsfähigkeit der Betriebe differenziert
werde. Angesichts der Erkenntnis, dass Kleinbetriebe finanziell besonders betroffen
seien, hätte solch eine Differenzierung getroffen werden müssen. Demgegenüber
würden die leistungsstarken Großbetriebe sogar begünstigt. Seiner - des Klägers -
Kenntnis nach würden den Großbetrieben im Kreisgebiet mit hohen Schlachtzahlen
und demgemäss mit einer hohen Anzahl von Testverfahren geringere Testgebühren
eingeräumt. Darüber hinaus würden in den Großbetrieben überwiegend Tiere
geschlachtet, die älter als 30 Monate seien. Die BSE-Kontrolle dieser Tiere werde
zudem mit Mitteln der EU bezuschusst. Bei seinem Betrieb hingegen handele es sich
um einen Kleinbetrieb, in dem Rinder im wesentlichen für den Verkauf in dem
betriebseigenen Fachgeschäft geschlachtet werden. Die geschlachteten Rinder
seien nicht älter als 30 Monate gewesen. Ab dem 31.01.2001 werde der BSE-Test
auch bei Schlachtrindern durchgeführt, die älter als 24 Monate seien. Die in der
Satzung des Beklagten vom 21.03.2001 enthaltene Rückwirkungsanordnung dieser
erweiterten Prüfungspflicht zum 01.01.2001 sei rechtswidrig. Insoweit liege eine
echte Rückwirkung vor, die grundsätzlich unzulässig sei, weil sie den
Vertrauensschutz zugunsten derjenigen Schlachter verletze, die - wie er -
ausschließlich Rinder unter 30 Monaten schlachteten. Im übrigen sei der Beklagte
auf der Grundlage des geltenden Kommunalabgabenrechts nicht befugt, Gebühren
für die BSE-Schnelltests zu verlangen, weil diese nicht von ihm, sondern vom
Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt B. durchgeführt worden seien.
Dementsprechend habe nicht der Beklagte eine besondere gebührenpflichtige
Leistung erbracht, sondern allein das Veterinäruntersuchungsamt. Der Beklagte
erhebe somit Gebühren für Amtshandlungen Dritter. Einen entsprechenden
Gebührentatbestand dürfe er in seiner Gebührensatzung indessen nicht normieren.
Schließlich sei die Höhe der ausschließlich nach dem Kostendeckungsprinzip
erhobenen Gebühren nicht nachvollziehbar. Der Gebührenanteil für Personalkosten
werde nicht näher begründet und bleibe unklar.

5

Der Kläger beantragt,

6

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 23.05.2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.09.2001 aufzuheben.

7

Der Beklagte beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Er führt im wesentlichen aus: Die bundesrechtlichen Regelungen des
Fleischhygienegesetzes (FlHG) und der Fleischhygieneverordnung (FlHVO) seien
eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die vom Kläger in Frage gestellten
satzungsrechtlichen Vorschriften des I.es. Der Kreis sei nach § 22 a FlHG i.V.m. § 1
Abs. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene zuständig für die Durchführung der amtlichen
Untersuchungen. Am 26.11.2000 sei erstmals in der Bundesrepublik Deutschland bei
einem Rind der Ausbruch von BSE amtlich festgestellt worden. Daraufhin sei als
Schutzmaßnahme gegen BSE mit Wirkung vom 06.12.2000 die Verordnung zur
fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE in Kraft
getreten. Danach habe jedes geschlachtete Rind in einem Alter von über 30 Monaten
im Rahmen der Schlachttier- und Fleischuntersuchung einem amtlichen BSE-
Schnelltest unterzogen und vorläufig sicher gestellt werden müssen. Diese
Verordnung sei mit Wirkung vom 31.01.2001 dahingehend erweitert worden, dass ein
BSE-Schnelltest bereits bei Schlachtrindern mit einem Alter von über 24 Monaten zu
erfolgen habe. Ein BSE-Test bei über 24 Monate alten Rindern sei dementsprechend
zwingender Bestandteil der amtlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchung, für
deren Durchführung die Kreisordnungsbehörde zuständig sei. Die entnommenen
Proben würden im Auftrag des I.es vom Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt B.
auf BSE überprüft. Die von den Schlachtern für die BSE-Untersuchungen erhobene
Gebühr setze sich aus der Kostenforderung des Veterinäruntersuchungsamtes und
eigenen Personalkosten in des Kreises zusammen. Maßgebend für letztere Kosten
seien wiederum die tarifvertraglich festgelegten Vergütungen für das amtliche
Untersuchungspersonal (Tarifvertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse der
amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe für
die Entnahme des Proben- und Untersuchungsmaterials -Gehirnmasse- für die BSE-
Tests) einschließlich der abzuführenden Sozialversicherungsbeiträge. Die
Gebührensatzung sei hinsichtlich der BSE-Tests mit Beschluss des Kreistages des I.
vom 20.03.2001 durch Einfügung eines eigenen Gebührentatbestandes (§ 11 d)
geändert und mit rückwirkender Geltung zum 01.01.2001 versehen worden. Diese
Änderung entfalte zwar eine echte Rückwirkung, die jedoch zulässig sei, weil die
Betroffenen mit solch einer Regelung hätten rechnen müssen und ihnen daher keine
schutzwürdige Vertrauensposition zustehe. Nach Bekanntwerden des ersten BSE-
Falles seien die mit BSE im Zusammenhang stehenden Probleme in den Mittelpunkt
der öffentlichen Diskussion geraten. In sämtlichen Medienberichten und öffentlichen
Mitteilungen der Bundesregierung, der Landesregierungen und der Fachverbände
der Fleischwirtschaft sei auf die Notwendigkeit einer Untersuchung von älteren
Schlachtrindern und die damit verbundene Gebührenproblematik hingewiesen
worden. Auf Grund dieser Diskussion habe auch der Kläger mit einer
Gebührenerhebung rechnen müssen. Darüber hinaus sei der Kläger - wie auch
andere Betroffene - rechtzeitig vor der ersten gebührenpflichtigen Rinderschlachtung
mit Schreiben vom 05.12.2000 und vom 27.12.2000 auf die zukünftige Verpflichtung
zur Gebührenzahlung hingewiesen worden. Diese Schreiben hätten sich auf Grund
der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage auf die Untersuchungspflicht von über
30 Monate alten Rindern bezogen. Doch auch mit Blick auf die Absenkung des
Testalters auf 24 Monate habe kein Vertrauensschutz entstehen können. Zum einen
habe dem Kläger auf Grund der weiterhin heftig geführten öffentlichen Diskussion
und den entsprechenden Veröffentlichungen eine Senkung des Testalters vor
Durchführung der ersten Schlachtung bekannt sein müssen. Darüber hinaus seien
sämtliche Schlachtbetriebe im I. durch ein Rundschreiben vom 30.01.2001 über
diese Problematik informiert worden. Diese Information sei also ebenfalls vor der
ersten gebührenpflichtigen Untersuchung erfolgt. In diesem Zusammenhang sei noch
festzuhalten, dass die Behauptung des Klägers, er habe ausschließlich unter 30
Monate alte Tiere geschlachtet, nicht zutreffend sei. Vielmehr ergebe sich aus den
Unterlagen (Schlachtstatistik) über die vom Kläger im Jahr 2001 durchgeführten
Schlachtungen, dass er regelmäßig auch Tiere, die älter als 30 Monate gewesen
seien, geschlachtet habe.

10

Auch die weiteren Einwände des Klägers gegen die Rechtmäßigkeit der
Gebührenbescheide seien nicht berechtigt. Zunächst sei festzuhalten, dass die
Schlachtbetriebe völlig frei entscheiden könnten, welche landwirtschaftlich Nutztiere
sie schlachten und in welchem Alter der Tiere dies geschehe. Der I. führe die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung daher auch nicht von Amts wegen oder im
freien Ermessen durch. Vielmehr finde eine Untersuchung erst nach der freiwilligen
Entscheidung eines Schlachtbetriebes statt, ein Rind im untersuchungspflichtigen
Alter schlachten zu wollen und es als Lebensmittel in den Verkehr zu bringen. In
diesem Fall obliege dem Schlachtbetrieb die gesetzliche Verpflichtung zur
Durchführung eines BSE-Tests. Erst nach einer entsprechenden Anmeldung und
Beantragung werde das Kreisveterinäramt tätig. Die gebührenpflichtige
Amtshandlung werde daher entgegen der Auffassung des Klägers ausschließlich auf
eigenen Antrag hin durchgeführt. Ferner erfolge die Untersuchung auch zu Gunsten
des Klägers. Schlachtrinder mit einem Alter über 24 Monate dürften nach geltender
Gesetzeslage u.a. erst nach Vorliegen eines negativen BSE-Testergebnisses als
Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden. Indem der I. die Schlachttier- und
Fleischuntersuchung durchführe und das Fleisch bei negativem Testergebnis
freigebe, schaffe er damit die Voraussetzung für wirtschaftliche Verwertung des
Fleisches durch die Schlachtbetriebe. Damit liege der Vorteil der durchgeführten
Untersuchung beim Kläger. Der Gebührenerhebung stehe auch eine Leistung des I.
gegenüber. Allein der I. und nicht das Staatliche Veterinäruntersuchungsamt sei
originär für die Durchführung der BSE-Tests zuständig. Die Tatsache, dass sich der
Kreis bei der Durchführung seiner gesetzlichen Aufgaben des Staatlichen
Veterinäruntersuchungsamtes als sachverständigem Dritten bediene, habe keinen
Einfluss auf die ausschließlich zwischen dem Kreis und dem Kläger bestehenden
öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen. Die seitens des Staatlichen
Veterinäruntersuchungsamtes dem Kreis in Rechnung gestellten Gebühren seien als
eigene Verwaltungskosten des I. für die Durchführung der BSE-Tests anzusehen und
seien daher im Rahmen der kostendeckenden Gebührenerhebung zu
berücksichtigen.

11

Die Betreiber von Schlachtbetrieben würden auch nicht einseitig belastet.
Unabhängig davon, dass dieser Behauptung des Klägers eine rein
gesellschaftspolitische Dimension beizumessen, rechtlich aber unbeachtlich sei,
treffe sie auch nicht zu. Vielmehr sei in der Praxis festzustellen, dass die vom Kläger
angesprochene Kostenbelastung letztlich die Landwirtschaft treffe, weil die BSE-
Testkosten als Vorkosten der Schlachtbetriebe den Landwirten im Rahmen der
Verkaufsverhandlungen erlösmindernd abgezogen würden. Ferner verstoße die
Gebührenerhebung auch nicht gegen den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit,
weil sie zwischen Groß- und Kleinbetrieben differenziere und Großbetrieben letztlich
geringere Testkosten in Rechnung gestellt würden. In der Gebührensatzung des
Kreises sei gerade keine unterschiedlich hohe Gebührenerhebung von Groß- und
Kleinbetrieben vorgesehen. Die Untersuchungsgebühr sei vielmehr unabhängig von
der Betriebsart und für alle Schlachtungen im I. 1 gleichbleibend. Die Zuständigkeit
des I. 1 zum Erlass der Gebührensatzung ergebe sich aus den einschlägigen
bundes- und landesrechtlichen Regelungen. Diesbezüglich stehe dem I. 1 auch kein
Ermessenspielraum zu, weil er letztlich auf Grund kommunal- und
haushaltsrechtlicher Vorschriften (z. B. § 53 Abs. 1 der Kreisordnung i.V.m. § 76 Abs.
2 der Gemeindeordnung) verpflichtet sei, kostendeckende Gebühren zu erheben.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

13

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

14

Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Der
angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen
Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

15

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 21.05.2001 findet seine
Rechtsgrundlage in den Bestimmungen der §§ 1 Abs. 2 Satz 1, 11 d und 16 Satz 1
der Satzung des I.es über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach
dem Fleisch- und Geflügelfleischhygienerecht vom 14.12.1999 in der Fassung der
- rückwirkend zum 06.12.200 in Kraft getretenen - 3. Änderungssatzung vom
21.03.2001 (GS). Danach sind für die Durchführung eines BSE-Schnelltests
Gebühren in Höhe von 104,26 DM (= 53,01 EUR) zu erheben (§ 11 d GS).
Gebührenschuldner sind - unter anderem - die natürlichen oder juristischen
Personen, die eine nach dieser Satzung gebühren- und kostenpflichtige
Amtshandlung veranlasst haben (§ 1 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS). Die
Gebühren werden unmittelbar nach Durchführung der Untersuchung fällig (§ 16 Satz
1 GS).

16

Diese Satzungsregelungen stehen in Einklang mit höherrangigem Recht. Dabei
sind, was zunächst die grundsätzliche Frage der Erhebung einer Gebühr für BSE-
Tests gemäß § 11 d GS betrifft, einschlägig die Bestimmungen in § 24 Abs. 1 und 2
Satz 1 des Fleischhygiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
08.07.1993 (BGBl. I S. 1196) mit der Änderung vom 17.07.1996 (BGBl. I S. 991, 999)
- FlHG - sowie die landesrechtlichen Regelungen in §§ 1 und 2 des Gesetzes über
die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 16.12.1998 (GV NRW S.
775 und GV NRW 1999 S. 62) - FlGFlHKostG NRW -, § 1 Abs. 1 der Verordnung
über die Zuständigkeit auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene -
FlGFlZustVO NRW - vom 19.01.1999 (GV NRW S. 41) und § 1 Abs. 2 g der
Verordnung über die Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene vom 06.05.1999 (GV NRW S. 156) - FlGFlHKostG-VO NRW -
in der Fassung der - rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft getretenen - Zweiten
Verordnung zur Änderung der FlGFlHKostG-VO NRW vom 19.04.2001 - 2.
Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW - (GV NRW S. 191).

17

Bundesrecht bestimmt in § 24 FlHG, dass für Amtshandlungen nach diesem
Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften
kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben werden (Abs. 1), wobei die
kostenpflichtigen Tatbestände durch Landesrecht bestimmt werden (Abs. 2 Satz 1).
Die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften sehen vor, dass die Kreise und
kreisfreien Städte die Erhebung von Gebühren nach § 24 FlHG durch Satzung regeln
(§ 1 FlGFlHKostG NRW), soweit ihnen als Ordnungsbehörden Aufgaben auf dem
Gebiet des Fleischhygienerechts übertragen sind, was in Ansehung der in § 1 Abs. 1
FlGFlZustVO NRW getroffenen Regelung in Bezug auf die Kreisordnungsbehörden
der Fall ist. Gemäß § 2 FlGFlHKostG NRW sind gebührenpflichtige Amtshandlungen
die nach dem FlHG durchzuführenden Untersuchungs- und
Überwachungsmaßnahmen (Abs. 1), wobei die Bestimmung der kostenpflichtigen
Tatbestände dem Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
übertragen ist (Abs. 2). In § 1 Abs. 2 g FlGFlHKostG-VO NRW endlich ist die
fleischhygienerechtliche Untersuchung an geschlachteten Rindern auf BSE als
kostenpflichtiger Tatbestand einer Amtshandlung nach dem FlHG aufgeführt.

18

Auf der Grundlage dieser Normenkette war der I. als zuständige
Sonderordnungsbehörde zunächst grundsätzlich befugt, durch Satzung die
Erhebung von Gebühren für fleischhygienerechtliche Amtshandlungen zu regeln. Im
Hinblick auf die letztgenannte Ermächtigung in § 1 Abs. 2 g FlGFlHKostG-VO NRW
durfte er namentlich auch Gebühren für BSE-Tests in das entsprechende
Satzungswerk mit auf nehmen. Dabei fußt diese landesrechtliche Ermächtigung, was
die Qualifizierung von derartigen Tests als Amtshandlungen nach dem FlHG betrifft,
ihrerseits auf einschlägigem Bundesrecht.

19

Dieses bestimmt in § 1 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz FlHG, dass Rinder, deren
Fleisch zum Genuss von Menschen bestimmt ist, nach der Schlachtung einer
amtlichen Untersuchung unterliegen (Fleischuntersuchung). Das Bundesministerium
für Gesundheit wird gemäß § 5 Nrn. 1 und 4 und § 22 d Nr. 4 FlHG ermächtigt, durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, die im Falle der Dringlichkeit
gemäß § 22 e Abs. 1 FlHG nachgeholt werden kann, unter anderem die
hygienischen Mindestanforderungen festzusetzen, unter denen Fleisch gewonnen
wird (§ 5 Nr. 1), und das Verfahren für die amtlichen Untersuchungen und für die
Überwachung der Einhaltung der hygienischen Mindestanforderungen (§ 5 Nr. 4)
sowie der Probenahmen (§ 22 d Nr. 4) zu regeln, soweit es zum Schutz der
Verbraucher oder zur Durchführung von Rechtsakten der Organe der Europäischen
Gemeinschaft erforderlich ist. Die auf der Grundlage dieser Ermächtigung - zunächst
ohne Zustimmung des Bundesrates - erlassene Verordnung zur
fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE (BSE-
VO) vom 01.12.2000 (BGBl. I S. 1659) sah in §§ 1 und 2 die Durchführung von
Probeentnahmen und BSE-Tests bei Rindern im Alter von über 30 Monaten vor,
wobei diese Altersgrenze durch die Erste Verordnung zur Änderung der BSE-VO
vom 25.01.2001 - 1. BSE-ÄndVO - (BGBl. I, 164) auf 24 Monate gesenkt wurde.

20

Die BSE-VO trägt den genannten Maßgaben des FlHG Rechnung und ist auch
im übrigen mit höherrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht vereinbar. Dies gilt
zunächst in formeller Hinsicht. Insoweit ist im Hinblick auf einen etwaigen Verstoß
gegen das Zitiergebot in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes - GG -
unschädlich, dass die Eingangsformel der Verordnung den Hinweis auf einen - nicht
existierenden - § 20 d Nr. 4 FlHG enthält, statt den zutreffenden § 22 d Nr. 4 FlHG zu
zitieren. Dieser Mangel bewirkt - egal ob ihm ein Druckfehler oder ein
Redaktionsversehen zu Grunde liegt - nicht die Unwirksamkeit der BSE-VO. Eine
entsprechend weitreichende Rechtsfolge ist bei Berücksichtigung von Sinn und
Zweck des Zitiergebotes in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht geboten.

21

Dem Grundsatz der Gewaltenteilung Rechnung tragend dient das Zitiergebot des
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz
auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu
machen. Dabei soll das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht nur dabei
helfen, die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar zu
machen. Es soll darüber hinaus auch die Feststellung ermöglichen, ob der
Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen
Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte. Die Exekutive muss durch die
Benennung der Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen
Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken.
Ferner dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens
gegenüber dem Adressaten der Verordnung, damit dieser kontrollieren kann, ob die
Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Das Zitiergebot
erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in
welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur so ist auch sichergestellt, dass die
Adressaten einer Rechtsverordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre
Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können. Bei einer Verordnung,
die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, sind diese vollständig zu zitieren
und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen sind diese
gemeinsam anzugeben. Die Missachtung des Zitiergebotes durch den
Verordnungsgeber führt zur Nichtigkeit der Verordnung.

22

Vgl.	zum Ganzen: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom
06.07.1999 - 2 BvF 3/90 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl)
1999, 1266, 1270.

23

Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber der BSE-VO das Zitiergebot nicht
im Sinne dieser Rechtsprechung missachtet, sondern sich ersichtlich nur bei der
Bezifferung der Rechtsgrundlage „vertan", wie bereits daraus folgt, dass die
fehlerhaft zitierte Bestimmung des § 20 d Abs. 4 FlHG tatsächlich nicht existiert. Der
Gesamtzusammenhang der BSE-VO macht stattdessen deutlich, dass der
Verordnungsgeber sich - wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert - bei Erlass
der Verordnung des ihm durch die Ermächtigungsnorm aufgegebenen
Normsetzungsprogramms bewusst gewesen ist. So greift er in der Überschrift des
§ 2 BSE-VO („Probenahme und Laboruntersuchung") den Wortlaut der Ermächtigung
in § 22 d Nr. 4 FlHG (...wird ermächtigt......4. das Verfahren der Probenahme zu
regeln....") ausdrücklich auf und bezieht sich auch in der Regelung selbst hierauf.
Angesichts dessen kann es ungeachtet fehlerhafter Zitierweise keinem vernünftigen
Zweifel unterliegen, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung in § 2 BSE-VO
(unter anderem) den durch § 22 d Nr. 4 FlHG vorgegebenen
Ermächtigungstatbestand ausfüllen wollte. Es ist weiterhin auch nicht ersichtlich,
dass durch das Fehlzitat die Auffindbarkeit der letztgenannten Ermächtigungsnorm
und deren Nachprüfbarkeit durch die Adressaten der Rechtsverordnung in
entscheidender Weise gelitten hätten. Durch den Buchstabenzusatz zu dem in der
Eingangsformel der BSE-VO irrtümlich mit der Zahl „20" benannten Paragraphen
(„d") und die Nennung der Nummerierung („Nr. 4") einerseits sowie die bereits
dargestellte ausdrückliche Bezugnahme auf die „Probenahme" als
Regelungsgegenstand andererseits musste sich dem aufmerksamen Leser der
Verordnung der § 22 d Nr. 4 FlHG als tatsächlich einschlägige
Ermächtigungsgrundlage vielmehr geradezu aufdrängen.

24

Abgesehen von alledem geht das Bundesverfassungsgericht in seiner
Rechtsprechung selbst davon aus, dass Druckfehler und andere offenbare
Unrichtigkeiten in Gesetzestexten jederzeit ohne erneute Einschaltung des
gesetzgebenden Organs korrigiert werden können, sofern der materielle Normgehalt
hierdurch nicht angetastet wird.

25

Vgl.	Beschluss vom 15.02.1978 - 2 BvL 8/74 -, Entscheidungen des
BVerfG (BVerfGE) 48, 1, 18f; s. ferner Brenner in: V. Mangoldt/
Klein/Starck, Bonner GG III, 4. Auflage 2001, RdNr. 33 zu Art. 82;
Maurer in: Bonner Kommentar zum GG, Loseblattsammlung, RdNr.
116 zu Art. 82.

26

Zwar ist eine derartige Berichtigung der BSE-VO bisher nicht ausdrücklich erfolgt.
Andererseits hat der Verordnungsgeber in der Ersten Verordnung zur Änderung von
Verordnungen zum Schutz vor transmissiblen spongiformen Enzephalopathien (TSE)
vom 13.12.2001 (BGBl. I 3631), in deren Art. 7 die Bestimmung in § 2 BSE-VO
wesentlich umgeformt worden ist, im Einleitungssatz die Ermächtigungsnorm des
§ 22 d Nr. 4 FlHG zutreffend aufgeführt. Insofern hat er das Fehlzitat zumindest
mittelbar korrigiert (auch wenn es in der nachfolgenden Bekanntmachung der
Neufassung der BSE-Untersuchungsverordnung vom 20.09.2002, BGBl. I 3730, im
Hinblick auf die hier fragliche erste Fassung der BSE-VO vom 06.12.2000 wieder
unverändert auftaucht).

27

Die BSE-VO durfte ferner auf Grund der Bestimmung in § 22 e Abs. 1, 1.Alt.
FlHG ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen. Hiernach können - abweichend
von den Regelungen der §§ 5 Nr. 1 und 4, 22 d Nr. 4 FlHG - Rechtsverordnungen
nach diesem Gesetz auch ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden,
wenn unter anderem Gefahr im Verzug ist. Gefahr im Verzug im Sinne der
genannten Norm war im vorliegenden Fall gegeben, nachdem - wie allgemein
bekannt - am 24.11.2000 der erste BSE-Fall im Bundesgebiet aufgetreten und damit
das Scheitern des Versuchs deutlich geworden war, ein Übergreifen von BSE auf
Deutschland zu verhindern. Angesichts der spätestens seit 1997 bekannten
Gefährlichkeit der BSE-Erreger für den menschlichen Organismus als
(mutmaßlichen) Auslöser einer tödlichen neuen Variante der Creutzfeld-Jakob-
Krankheit (cVJK),

28

vgl.	hierzu die zusammenfassende Darstellung in der ersten Begrün-
dungserwägung der Entscheidung 98/272/EG der Kommission
vom 23.04.1998 über die epidemiologische Überwachung der TSE
und zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG - Entscheidung
98/272/EG -, (Abl. L 122/59); siehe ferner die Darstellung im „Epi-
demiologischen Bulletin 4/2001" des Robert-Koch-Instituts vom
26.01.2001 (S. 23, 25f),

29

war daraufhin sofortiges Handeln des zuständigen Bundesministeriums zum
Schutze der Verbraucher,

30

vgl.	Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg, Beschluss vom
29.04.2002
- 4 BS 371/01 -,

31

aber auch - im Hinblick auf einen infolge der allgemeinen Verunsicherung der
Käufer zusammenbrechenden Rindfleischmarkt - zum Schutze der Erzeuger
dringend geboten. Diese Reaktion konnte nach Lage der Dinge unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sinnvoller Weise nur
darin bestehen, unverzüglich im Rahmen des wissenschaftlich Möglichen die
Vermarktung von Fleisch zu verhindern, welches von erkrankten Rindern herrührte.
Wenn der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang zur Identifizierung von
erkrankten Tieren gemäß § 1 Abs. 1 BSE-VO in Verbindung mit Anhang IV Teil A der
- bereits zitierten - Entscheidung 98/272/EG in der Fassung der Entscheidung
2000/374/EG der Kommission vom 05.06.2000 zur Änderung der Entscheidung
98/272/EG - Entscheidung 2000/374/EG - (Abl. L 135/27) auf Diagnosemethoden
zurückgriff, welche von der Europäischen Kommission als „auf Grund ihrer hohen
Empfindlichkeit und Spezifität für den Nachweis von BSE-Erregern beim Tier im
klinischen Krankheitsstadium für besonders geeignet befunden" worden waren (so
wörtlich in der vierten Begründungserwägung der letztgenannten Entscheidung
2000/374/EG), so ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Abgesehen
davon hat die Kommission in der wenig später - am 06.12.2000 - veröffentlichten
Entscheidung 2000/764/EG vom 29.11.2000 über die Untersuchung von Rindern auf
BSE und zur Änderung der Entscheidung 98/272/EG - Entscheidung 2000/764/EG -
(Abl. L 305/35), mit welcher die Entscheidung 98/272/EG erneut abgeändert wurde,
selbst angeordnet, dass die entsprechenden Testverfahren bei der vorbeugenden
Untersuchung von für den menschlichen Verzehr zu schlachtenden Rinder
verwendet wird (vgl. Art. 1 Abs. 3 der Entscheidung).

32

Die sich aus § 22 e Abs. 1 Satz 2 FlHG ergebende Befristung der Geltungsdauer
der „Eilverordnung" auf sechs Monate hat der Verordnungsgeber ausweislich der
Regelung in § 4 Abs. 2 BSE-VO beachtet, so dass insoweit aus formeller Sicht
ebenfalls nichts gegenüber dieser Rechtsverordnung zu erinnern ist.

33

Auch in materieller Hinsicht steht das sich aus § 1 Abs. 1 BSE-VO ergebende
Gebot, Rinder im Alter von über 30 Monaten im Rahmen der Fleischuntersuchung
auf BSE zu testen, im Einklang mit höherrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht.
Es handelt sich hierbei um eine Bestimmung, die entsprechend der -
bundesgesetzlichen - Verordnungsermächtigung in § 5 Nr. 4 FlHG das Verfahren für
die amtliche Untersuchung (im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 FlHG) regelt, indem es
diese konkretisiert. Das entsprechende Gebot war - wie oben bereits dargelegt -
auch zum Schutze der Verbraucher erforderlich.

34

Das Untersuchungsgebot steht auch nicht im Widerspruch zu europäischem
Gemeinschaftsrecht. Allerdings rechtfertigte es die zum Zeitpunkt der Verkündung
der BSE-VO mit deren Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 05.12.2000 noch in
der Änderungsfassung der Entscheidung 2000/374/EG geltende Entscheidung
98/272/EG nicht, ausnahmslos alle mehr als 30 Monate alten Rinder vor ihrer
Schlachtung für den menschlichen Verzehr auf BSE hin zu testen. Vielmehr
beschränkte sich diese Entscheidung in Ansehung von (äußerlich) gesunden Tieren
auf die Anordnung eines durch Stichproben gesicherten Überwachungsprogramms.
Nachdem im November 2000 mit dem ersten BSE-Fall im Bundesgebiet deutlich
geworden war, dass diese Tierkrankheit auf Deutschland übergegriffen hatte, war die
Bundesrepublik auf der Grundlage der - gemäß Art. 18 der Richtlinie 64/433/EWG
des Rates vom 26.06.1964 über die gesundheitlichen Bedingungen für die
Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch - Richtlinie 64/433/EWG -
in der Kodifizierungsfassung der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29.07.1991
(Abl. L 268/69) anwendbaren - Bestimmung in Art. 9 Abs. 1 Unterabsatz 4 der
Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11.12.1989 zur Regelung der
veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel - Richtlinie
89/662/EWG - (Abl. L 395/13) jedoch befugt, weitergehende Maßnahmen zu
ergreifen. Die genannte Bestimmung sieht insoweit vor, dass der Mitgliedsstaat im
Falle einer Viehseuche im Sinne der Richtlinie 82/894/EWG des Rates vom
21.12.1982 über die Mitteilung von Viehseuchen in der Gemeinschaft - Richtlinie
82/894/EWG - (Abl. L 378/58) in der geänderten Fassung der Entscheidung
98/12/EG der Kommission vom 15.12.1997 (Abl. L 4/63) bei Vorliegen
schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und
Tier vorsorgliche Maßnahmen ergreifen kann, solange die von der Kommission nach
Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 89/662/EWG zu ergreifenden Maßnahmen noch
ausstehen. Nachdem es sich bei BSE um eine Viehseuche im Sinne der Richtlinie
82/8947/EWG handelt (vgl. Anhang I dieser Richtlinie), durch welche die
menschliche Gesundheit - wie bereits dargelegt - in schwerwiegender Weise
gefährdet erscheint, war die Bundesrepublik hiernach befugt, vorsorglich durch
eigene - über das bestehende Gemeinschaftsrecht hinausgehende - Maßnahmen
zum Schutze der Gesundheit auf den Ausbruch von BSE im Bundesgebiet zu
reagieren und in Gestalt der Regelung in § 1 Abs. 1 BSE-VO die obligatorische
Fleischuntersuchung der Rinder im Alter von mehr als 30 Monaten auf BSE zu
erstrecken.

35

Im Ergebnis ebenso, allerdings gestützt auf Art. 9 Abs. 1 Unter-
absatz 2 der Richtlinie 89/662/EWG OVG für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 21.12.2001 - 9 B 1277/01 -,
Kommunale Steuer-Zeitschrift (KStZ) 2003, 16, 17.

36

Diese Befugnis war auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Kommission
die in Art. 9 Abs. 4 der Entscheidung 89/662/EWG angesprochenen
gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen zum Zeitpunkt der Verkündung der BSE-VO
am 05.12.2000 und deren Inkrafttreten am folgenden Tag (vgl. § 4 Abs. 1 BSE-VO)
der Sache nach bereits getroffen, deren Inkrafttreten jedoch auf den 01.01.2001
aufgeschoben hatte. Mit der - bereits erwähnten - Entscheidung 2000/764/EG vom
29.11.2000, deren Verkündung im Amtsblatt vom 06.12.2000 gleichzeitig mit dem
Inkrafttreten der BSE-VO erfolgte, hatte die Kommission nämlich beschlossen, die
Mitgliedsstaaten hätten „spätestens" ab dem 01.07.2001 sicherzustellen, dass alle
mehr als 30 Monate alten Rinder bei normaler Schlachtung für den menschlichen
Verzehr mit einem der in Anhang IV Teil A der Entscheidung 98/272/EG aufgeführten
zugelassenen BSE-Schnelltests untersucht würden (Art. 1 Abs. 3 der Entscheidung).
Als Zeitpunkt für das Inkrafttreten dieser Entscheidung hatte die Kommission gemäß
der Regelung in deren Art. 5 den 01.01.2001 bestimmt. Der Verordnungsgeber war
ungeachtet dieser Bestimmung indessen nicht gehindert, bereits zu einem früheren
Zeitpunkt eine gleichlautende Regelung als vorsorgliche Maßnahme im Sinne des 9
Abs. 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG in Kraft zu setzen. Denn die
Kommission hatte die Geltung der Entscheidung 2000/764/EG nicht mit der
ausdrücklichen Begründung aufgeschoben, dass vor dem 01.01.2001 keine
nationalen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen erforderlich seien. Lediglich in
diesem speziellen Fall aber wäre das Aufschieben des Inkrafttretens der
Gemeinschaftsregelung als an die Mitgliedsstaaten gerichtetes Verbot aufzufassen,
bis zu jenem Zeitpunkt selbst vorsorgliche Maßnahmen zu erlassen.

37

Vgl.	Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 05.12.2000
- Rs. C - 477/98 (RdNr. 60); Neue Zeitschrift für Verwaltungs-
recht (NVwZ) 2001, 787.

38

Auch die unter dem 25.01.2001 erlassene 1. BSE-ÄndVO, durch die das
Mindestalter der generell auf BSE zu untersuchenden Rinder auf 24 Monate
herabgesetzt wurde, ist nicht zu beanstanden. Anlass für diese Anordnung gab der
Umstand, dass sich am 04.01.2001 bei einem 28 Monate alten Rind, welches aus
Krankheitsgründen notgeschlachtet und in diesem Rahmen auf BSE getestet worden
war, ein positiver BSE-Befund ergeben hatte. Die bis zu diesem Zeitpunkt geltende,
auf einschlägige Erkenntnisse in Großbritannien gestützte Annahme, dass eine BSE-
Erkrankung nur bei Rindern jenseits der Altersgrenze von 30 Monaten nachweisbar
sei, war damit erschüttert. Dementsprechend war eine Neubewertung der Situation
geboten, die den Verordnungsgeber unter Berücksichtigung der oben bereits
erwähnten Erkrankungsrisiken veranlasste, umgehend im Sinne einer generellen
Senkung des Untersuchungsalters tätig zu werden.

39

Das Handeln des Verordnungsgebers war, was die hier allein problematische
gemeinschaftsrechtliche Ebene anbetrifft, auch insoweit durch die bereits zitierte
Ermächtigung in Art. 9 Abs. 1 Unterabsatz 4 der Entscheidung 89/662/EWG gedeckt.
Die am 01.01.2001 soeben erst in Kraft getretene Entscheidung 2000/764/EG,
welche die Untersuchungspflicht auf über 30 Monate alte Rinder beschränkte, stand
dem nicht entgegen, weil die veränderte Risikobewertung durch den nationalen
Verordnungsgeber auf Erkenntnissen im Zusammenhang mit dem Testergebnis vom
04.01.2001 gründete, welche die Kommission bei Erlass der Entscheidung
2000/764/EG am 29.11.2000 noch nicht hatte berücksichtigen können. Maßnahmen
der Kommission im Sinne des Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 89/662/EWG, welche an die
Stelle der hier vom nationalen Verordnungsgeber erlassenen vorsorglichen
Maßnahme hätten treten können, sind in der Folgezeit nicht ergangen. Stattdessen
hat die Kommission durch die Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 vom 22.06.2001 zur
Änderung der Anhänge III, X und XI der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des
Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die epidemiologische
Überwachung transmissibler spongiformer Enzephalopathien und die
entsprechenden Nachweistests - Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 - (Abl. L 173/12)
verfügt, dass die Mitgliedsländer über die obligatorisch auf BSE zu untersuchenden
mehr als 30 Monate alten Schlachtrinder hinaus auf freiwilliger Basis weitere Rinder
auf ihrem Staatsgebiet auf BSE testen dürfen (Anhang III Nrn. 2.2 und 5 der
Verordnung). Damit hat sie die Herabsetzung des Untersuchungsalters auf 24
Monate durch die 1. BSE-ÄndVO letztlich der Sache nach gebilligt.

40

In diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2001
aaO.; OVG Hamburg, Beschluss vom 29.04.2002 aaO..

41

Nach alledem waren der vom nationalen Verordnungsgeber angeordnete BSE-
Schnelltest für geschlachtete Rinder im Alter von mehr als 24 beziehungsweise 30
Monaten rechtlich wirksamer Bestandteil der amtlichen Fleischuntersuchung im
Sinne des § 1 Abs. 1 FlHG; er stellte sich folglich auch als eine Amtshandlung dar,
für die nach § 24 Abs. 1 FlHG eine kostendeckende Gebühr beziehungsweise
Auslage zu erheben war. Hiervon ausgehend war der nordrhein-westfälische
Verordnungsgeber gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG in Verbindung mit § 2
FlGFlKostG NRW berechtigt (und verpflichtet), die fleischhygienerechtliche
Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE als kostenpflichtigen Tatbestand
festzusetzen.

42

Dabei ist es - soweit entscheidungserheblich - rechtlich nicht zu beanstanden,
dass der Verordnungsgeber die entsprechende Festsetzung durch Art. 2 der 2.
Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft
gesetzt und insofern im Sinne einer echten Rückbewirkung die zu diesem Zeitpunkt
bereits durchgeführten BSE-Tests für kostenpflichtig erklärt hat. Allerdings ist es mit
dem aus dem Rechtsstaatsprinzip erwachsenden Gebot des Vertrauensschutzes
grundsätzlich nicht zu vereinbaren, wenn der Gesetzgeber Abgabenbestimmungen
schafft, die - anknüpfend an in der Vergangenheit bereits abgeschlossenen
Tatbeständen - nachträglich neue Abgabenpflichten begründen. Indessen findet das
Rückwirkungsverbot im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund,
sondern auch seine Grenze. Es gilt dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein
Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Dies ist namentlich
dann der Fall, wenn die Betroffenen schon in dem Zeitpunkt, auf den die
Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der sie begünstigenden
Regelungen rechnen konnten.

43

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 25.05.1993 - 1 BvR 1509, 1648/91 -
Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 88, 384, 404; s. ferner
BVerfG, Beschluss vom 08.06.1977 - 2 BvR 499/74 und 1045/
75 -, BVerfGE 45, 142, 174.

44

Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall gegeben. Der von der 2.
Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW betroffene Personenkreis musste seit
dem 06.12.2000 mit einer Erweiterung der kostenpflichtigen Tatbestände um den
Tatbestand des BSE-Schnelltests rechnen, weil die Durchführung dieses Tests im
Rahmen der amtlichen Untersuchung seither durch die BSE-VO vorgeschrieben und
folglich als kostenpflichtige Amtshandlung im Sinne des § 24 Abs. 1 FlHG zu
qualifizieren war, für die es lediglich noch der landesrechtlichen Festsetzung nach
§ 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG bedurfte.

45

So auch OVG Hamburg, Beschluss vom 29.04.2002 aaO..

46

Dies gilt allerdings nur, was die BSE-Tests an Schlachtrindern im Alter von mehr
als 30 Monaten betrifft, weil die Testpflicht für die jüngeren, über 24 Monate alte
Rinder erst mit der zum 31.01.2001 in Kraft getretenen 1. BSE-ÄndVO vom
25.01.2000 eingeführt wurde. Insofern dürfte die undifferenzierte Rückbewirkung der
2. Änderungsverordnung FlGFlHKostG-VO NRW fehlerhaft sein. Dies ist in Bezug
auf den vorliegenden Fall jedoch unerheblich, weil ohnehin nur nach dem 04.02.2001
durchgeführte BSE-Tests in Frage stehen, zu welchem Zeitpunkt die Schlachter mit
Rücksicht auf die 1. BSE-ÄndVO auch in Bezug auf die jüngeren Rinder von
kostenpflichtigen BSE-Tests ausgehen mussten.

47

Auf Vertrauensschutz kann sich der Kläger abgesehen von alledem auch
deshalb nicht berufen, weil der Beklagte durch Schreiben vom 27.12.2000 und
30.01.2001 alle Schlachter in seinem Zuständigkeitsbereich und damit unstreitig
auch den Kläger auf die nach der BSE-VO geltende Rechtslage hingewiesen hatte
sowie darauf, dass er für die vorzunehmenden BSE-Tests - ab dem 06.12.2000 bei
Schlachtrindern über 30 Monate und ab dem 31.01.2001 bei Schlachtrindern über 24
Monate - rückwirkend Gebühren erheben werde, sobald wirksames Satzungsrecht
vorliege. Ein etwa bestehendes Vertrauen des Klägers darauf, dass er für zunächst
kostenfrei durchgeführte BSE-Tests später nicht mehr zu Gebührenzahlungen
herangezogen werden würde, hat der Beklagte spätestens durch diese Anschreiben
zerstört.

48

Der Satzungsgeber war hiernach befugt, eine Gebühr für die Durchführung von
BSE-Schnelltests in die einschlägige Gebührensatzung aufzunehmen. Er durfte die
entsprechend am 20.03.2001 beschlossene und am folgenden Tag öffentlich
bekannt gemachte Ergänzung seiner Gebührensatzung auf der Grundlage der
rückwirkend in Kraft getretenen Erweiterung des Tatbestandskatalogs in § 1
FlGFlHKostG-VO ebenfalls rückwirkend zum 06.12.2000 in Kraft setzen (vgl. Art. 2
der 3. Änderungssatzung), wobei auch hier - ohne dass dies entscheidungserheblich
wäre - eine Differenzierung nach dem Alter der Schlachtrinder geboten gewesen sein
dürfte.

49

Auch die Gebührenhöhe ist nicht zu beanstanden. Insoweit bestimmt die bereits
mehrfach zitierte bundesrechtliche Regelung in § 24 FlHG, dass die für
Amtshandlungen nach diesem Gesetz erhobenen Gebühren kostendeckend sein
müssen (Abs. 1) und nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft
erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und
Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen sind (Abs. 2 Satz 2). Das
Gemeinschaftsrecht sieht insoweit in der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom
29.01.1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen
nach den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG, 90/975/EWG und 91/4967EWG
(Richtlinie 85/73/EWG) in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom
26.06.1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG sowie zur
Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (Richtlinie 96/43/EG) die
Erhebung von - in der Höhe grundsätzlich beschränkten - Pauschalgebühren vor
(sogenannte „Gemeinschaftsgebühren", vgl. Art. 4 und 5 Richtlinie 85/73/EWG).
Allerdings beschränken sich die im Jahre 1996 geänderten und kodifizierten
Bestimmungen über die Höhe der Gemeinschaftsgebühren (vgl. Anhang A Kapitel I
der Richtlinie 85/737EWG) denknotwendig auf die zu jenem Zeitpunkt bereits
bekannten und üblichen Fleischhygienekontrollen; dementsprechend können die im
Jahre 1996 festgelegten Gemeinschaftsgebühren auch nicht die Kosten für die
erstmals im Juni 2000 mit der bereits zitierten Entscheidung 2000/374/EG
angesprochenen und erst hernach gemeinschaftsweit eingeführten BSE-Tests
umfassen. Insoweit sind die Richtlinien 85/73/EWG und 96/43/EG in Bezug auf den
vorliegenden Fall nicht einschlägig.

50

Ebenso OVG NRW, Beschluss vom 21.12.2001 aaO..

51

Dem entspricht, dass in § 1 Abs. 2 FlGFlHKostG-VO eine Anwendung dieser
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf die für BSE-Tests festzusetzenden
Gebühren ausdrücklich ausgeschlossen ist.

52

Dass der Satzungsgeber bei der Festsetzung des in § 11 d GS geregelten
Gebührensatzes - 104,26 DM (= 53,01 EUR) je BSE-Schnelltest - gegen das danach
allein als maßgeblich verbleibende Kostendeckungsgebot verstoßen hat, ist nicht
ersichtlich. Das bundesrechtliche Kostendeckungsgebot (vgl. § 24 Abs. 1 FlHG)
verbietet dem Satzungsgeber die Festsetzung überhöhter Gebührensätze in dem
Sinne, dass die Gesamtheit der Gebühren für spezifische Verwaltungshandlungen
die Gesamtheit der Kosten für diesen Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.

53

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 15.12.1998 - 9 A 2322/97 - .

54

Den nämlichen Inhalt hat das landesrechtliche Kostendeckungsgebot, dessen
Beachtung der Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 3 FlGFlKostG NW unter ergänzender
Bezugnahme auf das Kommunalabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen
(KAG) bei der Festsetzung der nicht durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebenen
Gebühren einfordert (vgl. § 5 Abs. 4 KAG). Diesen Vorgaben hat der Satzungsgeber
im vorliegenden Fall in rechtlich unbedenklicher Weise dadurch Rechnung getragen,
dass er die für den einzelnen BSE-Test voraussichtlich entstehenden Kosten ermittelt
und den Gebührensatz in entsprechender Höhe festgesetzt hat. Der weitaus größere
Kostenanteil - 101,00 DM (= 51,64 EUR) - entfällt dabei auf einen Ansatz für an Dritte
zu entrichtende Untersuchungskosten. Dem liegt zu Grunde, dass die Kreise und
kreisfreien Städte durch Erlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19.12.2000, Az. VI-1 -
42.21.00 (Bl. 33ff der BAe. Heft 2) angewiesen worden waren, jeweils die Staatlichen
Veterinäruntersuchungsämter mit der Durchführung der Schnelltests zu beauftragen.
Gleichzeitig informierte das Ministerium in diesem Erlass darüber, dass die
Staatlichen Veterinäruntersuchungsämter unter Bezugnahme auf Tarifstelle (TS)
30.5 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung eine
Gebühr in Höhe von 101,00 DM (= 51,64 EUR) für jeden Schnelltest von den
Auftraggebern erheben würden. Es ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden,
wenn der Satzungsgeber bei der Kalkulation des Gebührensatzes in § 11 d GS einen
entsprechend hohen Kostenanteil für die Tätigkeit des Veterinäruntersuchungsamtes
einrechnete. Er war auch nicht gehalten, seinerseits zu überprüfen, ob die vom
Ministerium angegebenen oder besser: aufgegebenen Untersuchungskosten der
Höhe nach zutreffend waren.

55

Anderer Ansicht offenbar Verwaltungsgericht (VG) Gelsen-
kirchen, Beschluss vom 31.08.2001 - 7 L 1286/01 -.

56

Denn hierbei handelte es sich um ein von dritter Seite administrativ
festzusetzendes Entgelt, welches der Satzungsgeber bei der Gebührenermittlung
ohne weiteres einstellen konnte, solange jedenfalls die von dem Dritten - also dem
Staatlichen Veterinäruntersuchungsamt Arnsberg - erbrachte Leistung nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zu dem von ihm erhobenen Entgelt stand.

57

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 15.04.1991 - 9 A 803/88 - (bezogen auf
Benutzungsgebühren).

58

Hierfür ergeben sich im vorliegenden Fall indessen keine Anhaltspunkte.
Angesichts des Umstandes, dass die - mangels einer speziellen Tarifstelle für BSE-
Tests - herangezogene „Auffang"-Tarifstelle 30.5 einerseits einen Gebührenrahmen
von 0,00 DM bis 1.000,00 DM (=511,29 EUR) vorsieht und andererseits der BSE-
Test mehrere Verfahrensschritte voraussetzt, die ihrerseits als einzelne Tarifstellen
im Gebührentarif erfasst sind (TS 23.9.4.5.4.2 = Gel- oder Diselektrophorese, TS
23.9.5.6.7.1 = Untersuchung mittels markierter Reagenzien, TS 23.9.4.8.2 =
Homogenisieren), welche in der Addition exakt den Betrag von 101,00 DM (=51,64
EUR) ausmachen, unterliegt eine in entsprechender Höhe von den Staatlichen
Veterinäruntersuchungsämtern erhobene Gebühr auch nicht ansatzweise rechtlichen
Bedenken.

59

Was den im Gebührensatz von 104,26 DM (= 53,31 EUR) danach noch
verbleibenden Teilbetrag von 3,26 DM (=1,66 EUR) angeht, so hat der Beklagte
darauf verwiesen, dass sich dieser Betrag aus den anteiligen Kosten des für ihn bei
der Probenentnahme tätigen Untersuchungspersonals ergibt. Dem zu Grunde liegen
die Bestimmungen des Tarifvertrages über die Regelung der Rechtsverhältnisse der
amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe (TV
Ang aöS) vom 01.04.1969, zuletzt geändert durch den 31. Änderungstarifvertrag vom
14.09.2000, und den darin jeweils festgelegten Fortschreibungen der Tabellen für
Stückvergütungen, für die Entnahme des Proben- und Untersuchungsmaterials
(Gehirnmasse) für die BSE-Tests. Danach steht dem Untersuchungspersonal eine
Stückvergütung je entnommener Probe zu, die sich einschließlich der abzuführenden
Sozialversicherungsabgaben auf 3,26 DM (=1,66 EUR) pro Tier beläuft.

60

Der in § 11 d GS geregelte Gebührensatz steht nach alledem in Einklang mit
höherrangigem Recht. Insofern unterliegt die vom Beklagten für die Durchführung
von 33 Schnelltests insgesamt festgesetzte Untersuchungsgebühr von 33 x 104,26
DM (=53,01 EUR) = 3.440,58 DM (=1.759,14 EUR) keinen rechtlichen Bedenken.
Der Beklagte ist weiterhin zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger diesen
Betrag als Gebührenpflichtiger schuldet. Gemäß der Bestimmung in § 1 Abs. 2 Satz
1 erste Alternative GS sind gebührenpflichtig diejenigen natürlichen oder juristischen
Personen, die die nach dieser Satzung gebühren- und kostenpflichtigen
Amtshandlungen veranlassen. Im vorliegenden Fall hat der Kläger die 33 vom
Beklagten durchgeführten BSE-Tests veranlasst, indem er eine entsprechende Zahl
von Rindern geschlachtet und damit die Untersuchungspflicht in § 1 Abs. 1 FlHG
aktualisiert hat mit der Folge, dass die dort vorgeschriebenen Fleischuntersuchungen
einschließlich der kostenpflichtigen BSE-Tests vom Beklagten durchgeführt werden
mussten.

61

Die auf den Tatbestand der „Veranlassung" abstellende Satzungsregelung in § 1
Abs. 2 Satz 1 erste Alternative GS entspricht im übrigen den Anforderungen der
gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 1 KAG. Hiernach dürfen
Verwaltungsgebühren nur erhoben werden, wenn die Leistung der Verwaltung von
dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt.
Allerdings ist der vom Satzungsgeber gewählte Begriff der „Veranlassung" vom
allgemeinen Sprachempfinden her weiter als der im Gesetz als tatbestandliche
Voraussetzung genannte „Antrag", indem ersterer ein Abstellen auf jedwede
Kausalität nahe legt, während letzterer an einem zusätzlichen formalen Element
anknüpft. Indessen sind beide Begriffe in ihrer rechtlichen Bedeutung im Ergebnis
deckungsgleich, indem der eine gegenüber dem sprachlichen Verständnis enger, der
andere hingegen weiter zu fassen ist. Einerseits nämlich lässt die an die
„Veranlassung" anknüpfende Gebührenpflicht nicht bereits jede Verursachung
ausreichen; vielmehr ist insofern zusätzlich ein Moment der „Zurechenbarkeit"
erforderlich, welches sich regelmäßig daraus ergibt, dass die gebührenpflichtige
Verwaltungstätigkeit im Rahmen einer gegebenenfalls durch entsprechendes
Verhalten begründeten konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung - wie etwa hier
der durch die Schlachtung von Rindern konkretisierten Überwachungspflicht gemäß
§ 1 Abs. 1 FlHG - erfolgt.

62

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 16.06.1999 - 9 A 3817/98 -, Kommu-
nale Steuerzeitschrift (KStZ) 2000, 131 (zu § 13 Gebührenge-
setz NRW); Beschluss vom 12.02.2001 - 9 A 4324 -.

63

Angesichts dessen ist „Veranlassung" im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 erste
Alternative GS so zu verstehen, dass der Betroffene die Amtshandlung durch
eigenes Verhalten bewirkt haben muss.

64

Im Ergebnis nichts anderes aber besagt der Begriff „Antrag" im Sinne des § 5
Abs. 1 KAG. Denn dieser ist über seinen Wortlaut hinaus weit zu verstehen und
umfasst jedes auf ein Tätigwerden der Behörde gerichtetes - ausdrückliche oder
konkludente - Verhalten des Beteiligten.

65

Vgl.	Lichtenfeld bei: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar;
Loseblattsammlung Stand: März 2003, Rdnr. 15 zu § 5 KAG mit
weiteren Nachweisen.

66

Das Schlachten von Rindern stellt sich angesichts der daran gemäß § 1 Abs. 1
FlHG anknüpfenden Untersuchungspflichten letztlich als ein derartiges, auf ein
Tätigwerden der Behörde gerichtetes konkludentes Verhalten des Klägers dar.

67

Der Kläger ist durch den angefochtenen Bescheid nach alledem zu Recht zu
Untersuchungsgebühren in der festgesetzten Höhe herangezogen worden.

68

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die übrigen
Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.

69