Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-01, Aktenzeichen 7 K 3293/11
ECLI:DE:VGGE:2012:0201.7K3293.11.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

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Tatbestand:

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Im Rahmen eines von der Arbeitsgemeinschaft der Verbände der Krankenkassen in Westfalen-Lippe (Arbeitsgemeinschaft) im Juni bzw. August 2007 wegen rechnerischer Bettenüberhänge u.a. in der Chirurgie und Inneren Medizin initiierten sog. "Regionalen Planungskonzeptes" (§ 14 des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen - KHGG NRW -) für den Bereich der Stadt H. u.a. hinsichtlich der Gebiete/Teilgebiete Chirurgie, Innere Medizin, Kardiologie, Orthopädie/Unfallchirurgie, Thoraxchirurgie legten die 6 Krankenhäuser jeweils ihre statistischen Zahlen vor.

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Im Rahmen dieser Planung beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 5. Dezember 2007 die Ausweisung einer Teilgebietsabteilung Kardiologie mit zusätzlich 30 Betten; weitere Anträge wurden insoweit von ihr nicht gestellt.

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In ihrem an die H1. Krankenhäuser gerichteten Schreiben vom 13. Mai 2008 stellte sich die Arbeitsgemeinschaft hinsichtlich der Chirurgie auf den Standpunkt, dass unter Berücksichtigung der "Ist-Belegungstage" 2006 und des in den Rahmenvorgaben festgelegten Eckwertes "Bettennutzung" von 82,5 % sich ein rechnerischer Wert von 419 Betten ergebe; bei einem "Betten-ist" von 520 Betten ergebe sich ein rechnerischer Überhang von 101 Betten. (Bei der Klägerin ergab sich danach ein Bedarf von 84 Betten zu 111 "Ist-Betten"). Zu einem ähnlichen Ergebnis käme man bei Vergleichsberechnungen auf der Basis der Hill-Burton-Formel. Danach sei die Schließung einer Abteilung Chirurgie rechnerisch möglich.

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Hinsichtlich der Inneren Medizin ergebe sich unter Berücksichtigung der "Ist-Belegungstage" 2006 und des in den Rahmenvorgaben festgelegten Eckwertes "Bettennutzung" von 85 % ein rechnerischer Wert von 645 Betten; bei einem "Betten-ist" von 693 Betten ergebe sich ein rechnerischer Überhang von 48 Betten. (Bei der Klägerin ergab sich danach ein Bedarf von 52 Betten zu 59 "Ist-Betten"). Zu einem Überhang von sogar 171 Betten käme man bei Vergleichsberechnungen auf der Basis der Hill-Burton-Formel. Auch danach sei die Schließung einer Abteilung Innere Medizin rechnerisch möglich.

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Dazu merkte die Klägerin mit Schreiben vom 4. Juni 2008 an, dass der bei der Chirurgie errechnete Überhang von 101 Betten auf den Zahlen von 2006 beruhe; bei ihr habe sich die positive Fallzahlentwicklung auch 2007 und 2008 fortgesetzt, so dass sich der rechnerische Bedarf höher darstelle. Dies gelte auch für die Innere Medizin. Speziell ihre Unfallchirurgie werde wegen der Eröffnung einer orthopädischen Reha-Klinik und eines Chefarztwechsels erhöht in Anspruch genommen.

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Mit Datum vom 12. August 2008 übersandte die Arbeitsgemeinschaft der Bezirksregierung N. ihren an die Krankenhäuser gerichteten abschließenden Bericht selben Datums. Aus dem Bericht ergibt sich, dass hinsichtlich der Chirurgie und Inneren Medizin Dissens bestehe, da eine konkrete Stellungnahme zu den ermittelten rechnerischen Überhängen nicht abgegeben worden sei.

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Mit an das Ministerium gerichtetem Bericht vom 11. September 2008 schloss sich die Bezirksregierung N. dem Votum der Arbeitsgemeinschaft auf Schließung jeweils einer Abteilung Chirurgie und Innere Medizin nicht an; allerdings sollte die Bettenzahl dem faktischen Bedarf angepasst werden. Dazu enthält die Tabelle Chirurgie hinsichtlich der Klägerin folgende Zahlen:

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Betten-ist Betten-soll Vorschlag ArGe Vorschlag BezR Bedarf 2007

10

C. .I. 111 108 84 84 81

11

Chir.-Allg. 48 45 31 31

12

Unfallchir. 63 63 53 50

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Die Tabelle Innere Medizin enthält folgende Zahlen:

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Betten-ist Betten-soll Vorschlag ArGe Vorschlag BezR Bedarf 2007

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C. .I. 59 59 52 53 53

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IM.-Allg. 59 59 53 53

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Weiter ist in diesem Bericht u.a. ausgeführt, dass zum Teil der Vorschlag über den rechnerischen Bedarf hinausgehe; die Klägerin werde zukünftig eine tragende Rolle im Trauma-Netzwerk Nord-West spielen, so dass hier bei Reduzierung der Bettenzahl um 24 Betten mit steigenden Fallzahlen zu rechnen sei.

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Mit Schreiben vom 7. November 2008 gab das Ministerium den Krankenhäusern erneut Gelegenheit zur Stellungnahme, wobei es sich dem Votum der Bezirksregierung - auch hinsichtlich der Bettenanpassung an den faktischen Bedarf - anschloss.

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Die Klägerin wies in ihrem Schreiben vom 5. Januar 2009 zunächst darauf hin, dass für die erforderliche Neuaufstellung des Krankenhausplanes noch offen sei, welches Prognosemodell für den Versorgungsbedarf künftig zugrunde zu legen sei. Eine fundierte zukunftsorientierte Krankenhausplanung könne nicht allein auf dem rechnerischen Bedarf der Leistungen 2007 abgeleitet werden, wie auch ihre steigen-den Zahlen für 2008 belegten. Auch werde den vorgesehenen Bettenreduzierungen bei der Chirurgie und der Inneren Medizin widersprochen. Aktuelle Wechsel in den Chefarztpositionen führten zu strukturellen Weiterentwicklungen in den Abteilungen. Hinzu komme die schon angesprochene Rolle im Trauma-Netzwerk.

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Mit Datum vom 10. September 2009 stimmte das Ministerium dem Vorschlag der Bezirksregierung N. hinsichtlich der internistischen Betten insgesamt und mit Schreiben vom 26. Oktober 2009 auch deren übrigen Entscheidungen zu.

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Mit Datum vom 19. November 2009 erließ daraufhin die Bezirksregierung N. einen neuen Feststellungsbescheid für das Krankenhaus der Klägerin, mit dem der Kardiologie-Antrag abgelehnt wurde; desweiteren erfolgten die angekündigten Bettenreduzierungen innerhalb der Chirurgie mit 24 Betten (14 allgemein- und 10 unfallchirurgische Betten) und der Inneren Medizin mit 6 Betten. Zur Begründung heißt es allgemein, dass die Sollbetten entsprechend den rechnerischen Bedarfen angepasst worden seien.

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Am 10. Dezember 2009 hat die Klägerin gegen den Feststellungsbescheid vom 19. November 2009 wegen der Ablehnung der Kardiologie und der Bettenreduzierungen Klage erhoben, 7 K 5410/09. Hinsichtlich der Bettenreduzierungen ist das Verfahren durch Beschluss vom 12. August 2011 zum vorliegenden Aktenzeichen 7 K 3293/11 abgetrennt worden. Im Verfahren 7 K 5410/09 ist ebenfalls mit Urteil vom heutigen Tage entschieden worden.

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Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin zusammengefasst vor, dass eine Bettenreduzierung nur unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) zulässig sei, dessen Tatbestand nicht vorliege; ein überwiegendes öffentliches Interesse für den Widerruf bestehe nicht.

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Im Übrigen habe der Beklagte keine zutreffende Bedarfsberechnung durchgeführt, die eine Prognoseentscheidung erfordere. Allein die Auslastungszahlen könnten dafür nicht entscheidend sein. Die Verweildauer, die im Krankenhausplan 2001 für die Ermittlung der Auslastung zugrundegelegt sei, sei nicht mehr zeitgemäß. Mit Einführung des DRG-Systems habe sich die Verweildauer insgesamt erheblich reduziert. Die Belegungszeiten der Chirurgie hätten sich auch deutlich auf die Werktage verlagert, weil Eingriffe planbar seien; die üblichen Reserven von 15% an Kontingentvorhaltung reiche daher bei weitem nicht mehr, um Belastungsspitzen auszugleichen, so dass es zu Überbelegungen komme. Auslastungsgrade von 82% seien nicht mehr umsetzbar. Seit einigen Jahren wüchsen die Bestrebungen, eine niedrigere Bettennutzung im Soll vorzugeben, um dieses Problem zu handhaben.

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Das Argument einer niedrigeren Auslastung greife insbesondere bei der Unfallchirurgie nicht. Denn auch die Bezirksregierung habe von einer zukünftigen tragenden Rolle im Trauma-Netzwerk Nord-West gesprochen und deshalb einen Anstieg der Fallzahlen erwartet. Es wäre zu erwarten gewesen, dass auf die Neuausweisung einer Unfallchirurgie am St. N1. -Hospital C1. (N1. ) verzichtet und stattdessen ihre Abteilung ausgebaut worden wäre. So sei auch bei der Kardiologie auf Betten benachbarter Krankenhäuser verwiesen worden. Ggfs. hätte geprüft werden müssen, ob nicht auf eine Reduzierung der unfallchirurgischen Betten bei ihr hätte verzichtet werden können zu Gunsten einer kleineren Unfallchirurgie beim N1. .

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In der Inneren Abteilung sei die Verweildauer ebenfalls erheblich auf durchschnittlich 7,7 Tage gesunken.

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Die Klägerin beantragt,

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den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung N. vom 19. November 2009 hinsichtlich der Bettenreduzier-ungen in den Abteilungen für Innere Medizin (6 Betten) und Chirurgie (24 Betten) aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt zusammengefasst vor, dass die Bettenreduzierungen nicht an den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu messen seien, sondern sich aus dem Krankenhausplanungsrecht rechtfertigten. Jeder krankenhausplanerischen Bedarfsermittlung lägen die statistischen Nutzungsdaten der jeweiligen regionalen Krankenhäuser zugrunde. Anhand der Ist-Daten erfolge die Ermittlung des zukünftigen Bedarfs durch die Tendenzbetrachtung auf regionaler Ebene. Die landesmittlere Verweildauer sei das rechnerische Mittel der krankenhausindividuellen Verweildauern, so dass jedenfalls auch die gesunkenen Verweildauern berücksichtigt worden wären. Darüber hinaus sehe der Krankenhausplan ein differenziertes System zur Ermittlung vor; die Vorhaltekapazitäten reichten bis zu 25% der gebietsbezogenen Bettenkapazitäten. Etwaige Belastungsspitzen seien durch Mitnutzung anderer Abteilungen aufzufangen. Ob in die geplanten neuen Rahmenvorgaben andere Bettenauslastungsgrade einfließen werden, sei ungewiss. Bei der Inneren Abteilung habe die Bezirksregierung eine Verweildauer von 7,7 Tagen zugrundegelegt und Vorhaltekapazitäten von 17,5% berücksichtigt. Das sei ausreichend und führe rechnerisch zu 51 Betten; die aktuelle Reduzierung auf 53, deren Richtigkeit sich in den Folgejahren bestätigt habe, liege damit noch darüber. Ähnlich liege es bei der Unfallchirurgie, auch in den Jahren 2004 bis 2006. Beim N1. hätten sich in diesen Jahren ein Bedarf von 40 bis 35 Betten manifestiert, der nicht vollständig auf andere Krankenhäuser umgesteuert werden könnte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung N. zum Planungsverfahren - Beiakte Heft 1 zu 7 K 5410/09 - Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist unbegründet.

35

Der Feststellungsbescheid der Bezirksregierung N. vom 19. November 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit die Reduzierung von Planbetten in den Abteilungen für Innere Medizin und Chirurgie angefochten worden ist, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

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Maßgeblicher Zeitpunkt der Rechtmäßigkeitsprüfung ist derjenige der letzten Verwaltungsentscheidung, hier des Feststellungsbescheides vom 19. November 2009. Der angefochtene Feststellungsbescheid setzt nur ein bereits bei der zuständigen Planungsbehörde als bloßes Internum eingetretenes Faktum mit regelnder Wirkung nach außen um. Mit dem Faktum der Planaufnahme oder (auch teilweisen) Planherausnahme ist die einmalige Begründung oder Fortschreibung oder die einmalige Aufhebung einer krankenhausrechtlichen Rechtsposition des betroffenen Krankenhauses verbunden. Ihre Bekundung nach außen an das betroffene Krankenhaus und die Kostenträger kann daher konsequenterweise auch lediglich eine einmalige und abgeschlossene, nicht aber eine sich dauerhaft wiederholende Regelung beinhalten. Ein Feststellungsbescheid, der bis zu seiner Fortschreibung rechtliche Folgen hat, ist daher gleichwohl kein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, so dass es mangels materiell rechtlichen Anhaltspunkts für einen besonderen maßgeblichen Prüfungszeitpunkt bei der o. g. allgemeinen Regel verbleibt.

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vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 30. Oktober 2007 - 13 A 1570/07 - , juris Rdnr. 40.

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Der angefochtene Feststellungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 4 KHGG NRW. Danach werden Feststellungen über die Aufnahme oder Nichtaufnahme in den Krankenhausplan, wozu auch Bettenreduzierungen gehören (s. § 14 Abs. 3 S. 5, Abs. 4 KHGG NRW), durch Bescheid der zuständigen Behörde getroffen. Neben den genannten spezialgesetzlichen Vorschriften findet auf die Reduzierung der Planbettenzahl eines Plankrankenhauses die allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Widerrufsregelung (§ 49 VwVfG NRW) gemäß dem Vorbehalt des § 1 Abs. 1 VwVfG NRW keine Anwendung. Zwar trägt die Feststellung einer geänderten Struktur oder Bettenzahl eines Krankenhauses Züge eines Widerrufs. Doch ist und bleibt eine Entscheidung, die eine vormals festgestellte Planbettenzahl senkt oder eine planaufgenommene Disziplin streicht oder gar ein ganzes Krankenhaus aus dem Krankenhausplan herausnimmt, ihrem Charakter nach eine planende, dem aktuellen Versorgungsbedarf Rechnung tragende Entscheidung. Aus dem Inbegriff von Planung und Aktualisierung der zur Abdeckung des Bedarfs notwendigen Krankenhäuser, Disziplinen und Betten folgt, dass der Feststellung des Ergebnisses der Planung stets nur so lange Wirksamkeit zukommen kann, bis sie - mit welchem Ergebnis auch immer - aktualisiert wird, dass also die Krankenhausplanung ihrer Natur nach gleichsam bis zum Aktualisierungszeitpunkt befristet ist und dem Krankenhaus keinen dauerhaften Bestand des Status eines Plankrankenhauses vermittelt. So gesehen bedarf es eines förmlichen Widerrufs der früheren Planaufnahme eines Krankenhauses nicht.

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so ausdrücklich: OVG NRW, a.a.O., Rdnr. 42 f

40

Die Reduzierung von Planbetten in H. war geboten, um eine ausreichende stationäre Versorgung der Bevölkerung einerseits sicherzustellen und andererseits eine den tatsächlichen Bedarf abdeckende Versorgung auszuweisen (vgl. §§ 1, 12 KHGG NRW). Das ergibt sich aus dem von der Arbeitsgemeinschaft angestoßenen Regionalen Planungskonzept für die H1. Krankenhäuser und die daraus folgende Auswertung der statistischen Angaben der beteiligten Häuser u.a. zu den Abteilungen Innere Medizin und Chirurgie aus den Jahren 2004 bis 2006 anhand der Rahmenvorgaben des geltenden Krankenhausplans 2001.

41

Die Entscheidung des Ministeriums und nachfolgend der Bezirksregierung N. , bei allen Krankenhäusern in H. die Zahl der Planbetten bis zur rechnerischen Auslastungsquote in den entsprechenden Abteilungen zu reduzieren, ist nicht zu beanstanden. Zwar handelt es sich auch bei der bettenreduzierenden Fortschreibung des Krankenhausplans um eine Entscheidung, die an § 8 Abs. 2 S. 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) auszurichten ist. Dabei steht der Behörde aber ein gewisser Spielraum zur Herstellung der bedarfsgerechten Planausweisung zu, namentlich kann sie alle Krankenhäuser mit rechnerischem Bettenüberhang auf das rechnerische Bettensoll zurückführen oder stattdessen etwa eine Abteilung eines Krankenhauses mit gleichem Ziel schließen, soweit sachlich vertretbare Erwägungen die getroffene Lösung stützen.

42

vgl. OVG NRW, a.a.O., Rdnr. 44.

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Diesen Maßstäben wird die Auswahlentscheidung des Beklagten gerecht, indem sie jeweils standortbezogen rechnerische Bettenüberhänge zurückgeführt hat. Diese Verfahrensweise entspricht den Forderungen aus § 12 KHGG NRW und Ziff. 9 der Planungsgrundsätze des Krankenhausplans 2001, eine ortsnahe und bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung in der allgemeinen Krankenhausversorgung sicherzustellen. Auf der Grundlage dieser Entscheidung, die Reduzierung an jedem Krankenhaus entsprechend der jeweiligen Zahlen einzelfallbezogen vorzunehmen, kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf die Verhältnisse beim N1. an.

44

Der Umfang der Bettenreduzierung im Krankenhaus der Klägerin in den Abteilungen Innere Medizin und Chirurgie entspricht den Vorgaben des Krankenhausplanes NRW 2001. Dass gegen die dort verbindlich vorgegebene Berechnungsmethode (Planungsgrundsätze Ziff. 3.3 Nr. 5 und Quantitative Eckwerte Ziff. 3.4 des Krankenhausplanes) verstoßen worden wäre, wird von der Klägerin nicht geltend gemacht. Vielmehr beruft sie sich darauf, diese Berechnung werde der Bedarfsentwicklung ihres Hauses unter Berücksichtigung der besonderen Strukturen nicht gerecht. Dem kann so nicht gefolgt werden. Der Ausgangspunkt der Klägerin, die Verweildauer der Patienten sei der tatsächlichen Entwicklung nicht angepasst, trifft nicht zu. Der Berechnung der Bezirksregierung N. lagen vielmehr die statistischen Daten sowohl der beteiligten Krankenhäuser als auch des Landes hinsichtlich der durchschnittlichen Verweildauer der Patienten in den entsprechenden Abteilungen eines Krankenhauses zugrunde. Die von der Klägerin für 2008 und 2009 angeführten höheren Behandlungszahlen liegen außerhalb der Planung, die mit dem Votum der Arbeitsgemeinschaft der Verbände der Krankenkasse vom 12. August 2008 abgeschlossen war, und sind deshalb nur für eine evtl. weitere Fortschreibung erheblich. Weiter hebt die Klägerin auf den Bettennutzungsgrad ab, der in Abhängigkeit von der durchschnittlichen Verweildauer für Abteilungen, in denen die Verweildauer der Patienten zwischen 7 und weniger als 9 Tagen beträgt, mit 82,5 % angenommen wird. Diese normative Vorgabe des Krankenhausplans (vgl. Ziff. 3.4.4. des Krankenhausplans) besitzt nach wie vor Gültigkeit. Dass die so angenommene durchschnittliche Bettennutzung mit dem tatsächlichen Bedarf an der Vorhaltung von Betten auch unter Berücksichtigung von Spitzenzeiten gar nicht mehr vereinbar wäre und die Vorgaben des Krankenhausplans 2001 deshalb funktionslos sein könnten, ist nicht erkennbar. Soweit die Klägerin letztlich im Hinblick auf ihre Mitwirkung im Trauma-Netzwerk eine höhere Bettenzahl für erforderlich hält, ist festzustellen, dass der Beklagte dieses Argument im Grundsatz berücksichtigt hat. Dass die dafür von ihm angesetzten zusätzlichen 3 Betten über den rechnerischen Bedarf hinaus prognostisch offensichtlich fehlerhaft sein könnten, ist nicht ersichtlich.

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Die Klage ist deshalb mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

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