Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-20, Aktenzeichen 10 A 558/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0220.10A558.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als
Gesamtschuldner.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger zu 2) beantragte am 26. November 1997 bei dem Beklagten die Erteilung
eines baurechtlichen Vorbescheides für den Teilabriss und den Um- und Ausbau
einer auf dem Grundstück Gemarkung F. , Flur 30, Flurstück 534, aufstehenden
Gerätehalle sowie für die Änderung der Nutzung dieser Gerätehalle in einen
Verkaufsmarkt. Das vorgenannte Grundstück trägt die Straßenbezeichnung "Auf der
T. " 32 und gehört - wie auch die angrenzenden Flurstücke 555 und 538, auf
denen der Großteil der für den Verkaufsmarkt vorgesehenen Kraftfahrzeugstellplätze
angelegt werden soll - der Familie C. . Die Freiflächen der vorgenannten
Grundstücke werden zum Teil als Lagerplatz beziehungsweise Stellplatz für das
Bauunternehmen C. genutzt.

3

Das Flurstück 534 befindet sich im weitgehend baulich genutzten
Blockinnenbereich eines von der P. straße im Süden, der Straße "Auf der T. " im
Norden, der X. straße im Westen und dem T. weg im Osten gebildeten
Straßengevierts. Das Straßengeviert wird durch die in Nord-Süd-Richtung zwischen
der Straße "Auf der T. " und der P. straße verlaufende Stichstraße "C. " und
einen daran südlich anschließenden Weg zwischen den Flurstücken 416 und 417
zweigeteilt. Der östliche Teil des Straßengevierts ist bis auf einen Kindergarten am
T. weg und eine Versicherung an der P. straße auf dem Flurstück 417
ausschließlich mit Wohnhäusern bebaut. Der westliche Teil des Straßengevierts
weist dagegen eine stark gemischte Nutzung auf. Neben mehreren Wohnhäusern
finden sich dort drei Gebäude, die sowohl der Wohnnutzung als auch der
gewerblichen Nutzung, nämlich einer Versicherung, einem Baubüro und einer Praxis
für Physiotherapie dienen. Auf dem Flurstück 471 - im Eckbereich P. straße/
X. straße - wird ein Bettencenter geführt. Auf dem zur Straße "Auf der T. "
orientierten Baugrundstück - bestehend aus den Flurstücken 534, 538 und 555 -
stehen die Gebäude einer Genossenschaft (Flurstück 555), die dort einen
Landhandel einschließlich eines so genannten "grünen Warenhauses" betreibt, sowie
die zur Umnutzung vorgesehene Lagerhalle (Flurstück 534). Während die beiden
Gebäude der Genossenschaft straßenrandnah an der Straße "Auf der T. "
errichtet sind, steht die Lagerhalle um etwa 40 m von der Straße zurückgesetzt im
Hintergelände. Das Flurstück 538 ist bis auf zwei kleine Nebengebäude unbebaut.
Die Gebäude des Landhandels weisen eine Grundfläche von ungefähr 860 qm auf.
Unmittelbar südwestlich der vorstehend beschriebenen Lagerhalle befindet sich auf
dem sich bis zur P. straße erstreckenden Flurstück 537 ein Lebensmittelmarkt mit
etwa 1.125 qm Grundfläche. Die Stellplätze dieses Lebensmittelmarktes sind
einschließlich der zugehörigen Ein- und Ausfahrt zur P. straße hin orientiert.
Zwischen den zusammenhängenden Flurstücken 534, 538 und 555 und der
Stichstraße "C. " liegt eine 22 m x 125 m große unbebaute Fläche (Flurstück 99),
die im Norden an die Straße "Auf der T. " grenzt. Im nördlichen Bereich des
Flurstücks 99 ist ein Spielplatz angelegt. Bei den Gebäuden auf der durchgängig
bebauten Nordseite der Straße "Auf der T. " zwischen der X. straße und dem
T. weg handelt es sich ganz überwiegend um Wohngebäude. Lediglich auf dem
Flurstück 25 wird ein Secondhandshop betrieben. Auf dem nordöstlichen
Eckgrundstück X. straße /"Auf der T. " (Flurstück 764) hat sich im Laufe des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ein ALDI-Markt mit etwa 800 qm Grundfläche
angesiedelt. Was die bauliche Nutzung der näheren Umgebung im Übrigen angeht,
wird auf den Flurkartenauszug Bezug genommen, den der Beklagte im Anschluss an
den erstinstanzlich durchgeführten Ortstermin überreicht hat (Blatt 63 der
Gerichtsakte).

4

Im Flächennutzungsplan der Stadt H. ist das Straßengeviert als gemischte
Baufläche dargestellt.

5

Der Kläger zu 2) legte mit der Bauvoranfrage vom 26. November 1997 einen
Lageplan und einen Flurkartenauszug vor. Auf dem Lageplan ist das weiter westlich
gelegene Gebäude der Genossenschaft und der westliche Teil der zur Umnutzung
vorgesehenen Lagerhalle in einem Umfang von 10 m x 27 m als abzubrechen
gekennzeichnet. Das weiter östlich gelegene Gebäude der Genossenschaft -
Grünmarkt genannt - ist durch einen 9 m x 24 m großen Gebäudeteil mit der
Lagerhalle verbunden. Dieser Gebäudeteil war ursprünglich als "Lager" bezeichnet.
Diese Bezeichnung ist mit Tinte durchgestrichen und durch die handschriftliche
Bezeichnung "Durchgang" ersetzt. Zudem sind 50 Stellplätze auf dem Flurstück 538,
30 Stellplätze auf dem östlichen Teil des Flurstücks 555 sowie 38 Stellplätze auf dem
westlichen Teil des Flurstücks 555 und den südlich beziehungsweise westlich
angrenzenden Flurstücken 537 und 646 - also insgesamt 118 Stellplätze -
eingetragen.

6

In der mittels Formular gestellten Bauvoranfrage ist das Vorhaben wie folgt
beschrieben: Nutzungsänderung einer Gerätehalle in einen Verkaufsmarkt.

7

Mit Schreiben vom 14. Januar 1998 wurde der Kläger zu 2) über den Eingang
der Bauvoranfrage informiert.

8

Am 15. Januar 1998 bat der Beklagte die Abfallwirtschaftsbehörde um
Stellungnahme hinsichtlich etwaiger Altlasten.

9

Nach Beendigung des verwaltungsinternen Umlaufverfahrens und Besprechung
in der "Baukonferenz" fand am 24. Februar 1998 ein Gespräch zwischen Mitarbeitern
des Beklagten, Herrn C. sen. sowie dem Architekten, der die Bauvorlagen erstellt
hatte, statt. Nach dem über das Gespräch gefertigten Aktenvermerk des Beklagten
erklärten Herr C. und der Architekt, dass der im Lageplan dargestellte Grünmarkt,
der als späteres Lager vorgesehen sei, durch eine Brandwand vom
Verbrauchermarkt getrennt werden solle. Die Mitarbeiter des Beklagten wiesen
darauf hin, dass für eine endgültige Beurteilung des Vorhabens die Bauvorlagen
hinsichtlich folgender Punkte zu ergänzen seien: Art der Sortimente, Größe der
Verkaufsfläche des Discounters und des grünen Warenhauses sowie Nutzung der
frei werdenden Flächen. Außerdem sei ein Lageplan erforderlich, der den Bestand
und die geplante Nutzungsänderung erkennen lasse. Von der Bauherrenseite wurde
zugesagt, die besagten Unterlagen in Kürze nachzureichen.

10

Am 1. April 1998 reichte das Ingenieurbüro I. zu der Bauvoranfrage vom
26. November 1997 einen Lageplan im Maßstab 1:500 (Darstellung Abbruch,
Bestand und Neuplanung) ein, gab die Verkaufsfläche mit maximal 700 qm an und
kündigte an, die Sortimentsbeschreibung des Betreibers ALDI-Markt nachzureichen.
In dem Begleitschreiben wurden nunmehr beide Kläger als Bauherren bezeichnet.
Abweichend von dem zunächst eingereichten Lageplan ist das auf dem Flurstück
555 weiter westlich gelegene Gebäude nicht als abzubrechendes Gebäude
gekennzeichnet. Eine bauliche Verbindung zwischen dem auf dem Flurstück 555
weiter östlich gelegenen Gebäude und der Lagerhalle ist nicht dargestellt. Der
östliche Teil der Lagerhalle (8 m x 25 m) und ein Teil an deren nördlicher Seite (1,5
m x 42 m) sind als abzubrechende Bausubstanz eingezeichnet. Die Anordnung der
insgesamt 73 Stellplätze auf den Flurstücken 534, 535, 537, 538 und 555 sowie die
Lage der Ein- und Ausfahrt ist gegenüber dem alten Lageplan vollständig verändert.

11

Der Beklagte forderte am 20. April und 21. April 1998 Stellungnahmen der IHK
und des Staatlichen Umweltamtes I. (StUA) an. Die IHK erhob mit Schreiben vom
8. Mai 1998 keine Bedenken gegen das Vorhaben, da nach ihrer Auffassung der
Nahversorgungscharakter des Verbrauchermarktes, der allerdings durch Auflagen in
der Baugenehmigung festzulegen sei, im Vordergrund stehe. Das
Einzelhandelskonzept der Stadt H. , wonach eine Ausdehnung des Hauptzentrums
in den nordöstlichen Teilabschnitt der P. straße verhindert werden soll, sei deshalb
nicht gefährdet.

12

In seiner Sitzung am 13. Mai 1998 beschloss der Rat der Stadt H. für den
Bereich zwischen der Straße "Auf der T. " und der P. straße die Aufstellung des
Bebauungsplans Nr. 229 "C. ". Ziel der Planung war, das Hintergelände für
Wohnbauzwecke baureif zu machen, die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben
auf die vorhanden Betriebe zu beschränken und weitere Einzelhandelsansiedlungen
zu verhindern.

13

Zugleich beschloss der Rat für den genannten Bereich eine Veränderungssperre
gemäß § 16 BauGB als Satzung.

14

Unter dem 20. Mai 1998 teilte das StUA mit, aus der Sicht des technischen
Umweltschutzes bestünden gegen das Vorhaben grundsätzlich keine Bedenken,
wenn die zulässigen Lärmimmissionsrichtwerte an den im Einwirkungsbereich der
Anlage gelegenen Wohnhäusern eingehalten würden. Den Antragsunterlagen des
endgültigen Bauantrags sei dazu die gutachtliche Stellungnahme eines
Sachverständigen hinzuzufügen, in dem die Einhaltung der zulässigen
Lärmimmissionsrichtwerte von tagsüber 55 dB(A) und nachts 40 dB(A) vor den
Wohngebäuden C. 4-7, P. straße 45-49 und "Auf der T. " 42 nachzuweisen
sei.

15

Mit Schreiben vom selben Tage gab der Beklagte den Klägern im Hinblick auf die
beabsichtigte Zurückstellung ihrer Bauvoranfrage Gelegenheit zur Stellungnahme.

16

Am 9. Juni 1998 erhoben die Kläger Klage, mit der sie eine Verpflichtung des
Beklagten zur Erteilung des unter dem 26. November 1997 beantragten
Bauvorbescheides begehrten.

17

Am 22. Juni 1998 wurde der Beschluss des Rates über die Aufstellung des
Bebauungsplans Nr. 229 öffentlich bekannt gemacht.

18

Mit Bescheid vom 17. Juli 1998 stellte der Beklagte die Bauvoranfrage der Kläger
gemäß § 15 BauGB bis zum 25. November 1998 zurück.

19

Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger mit Schriftsatz 19. August 1998 - bei
dem Beklagten eingegangen am 20. August 1998 - Widerspruch.

20

Am 1. Oktober 1998 erfolgte die Bekanntmachung der am 13. Mai 1998
beschlossenen Veränderungssperre.

21

Der Oberkreisdirektor des Kreises C. - heute Landrat des Kreises C. - wies
den Widerspruch der Kläger gegen den Zurückstellungsbescheid mit
Widerspruchsbescheid vom 10. November 1998 als unbegründet zurück.

22

Am 1. Dezember 1998 erhoben die Kläger Klage gegen den
Zurückstellungsbescheid.

23

Mit Schreiben vom 7. Januar 1999 teilte die Firma ALDI, die den geplanten Ver-
brauchermarkt zunächst hatte betreiben wollen, den Klägern mit, dass sie sich
zwischenzeitlich für einen anderen Standort entschieden habe. Sie habe auf Grund
der Situation im Sommer 1998 davon ausgehen müssen, dass der ins Auge gefasste
Standort nicht durchsetzbar sein werde.

24

Am 23. Februar 1999 erteilte der Beklagte den Klägern den begehrten positiven
Bauvorbescheid und zugleich eine Ausnahme von der Veränderungssperre. Der
Bauvorbescheid beruht auf dem Textteil der Bauvoranfrage vom 26. November 1997,
der im Schreiben des Ingenieurbüros I. vom 1. April 1998 enthaltenen
Sortimentsbeschreibung und dem ebenfalls am 1. April 1998 eingereichten Lageplan
vom 30. März 1998.

25

Die am 1. Dezember 1998 erhobene Anfechtungsklage gegen den
Zurückstellungsbescheid des Beklagten vom 17. Juli 1998 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids des Oberkreisdirektors des Kreises C. vom 10.
November 1998 nahmen die Kläger in der mündlichen Verhandlung des
Verwaltungsgerichts am 17. Dezember 2001 zurück. Die ursprünglich als
Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage erhielten sie in Form der
Fortsetzungsfeststellungsklage aufrecht.

26

Sie haben beantragt,

27

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war,
unter Aufhebung des Zurückstellungsbescheides
vom 17. Juli 1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Oberkreisdirektors des
Kreises C. vom 10. November 1998 ihre
Bauvoranfrage vom 26. November 1997 positiv zu
bescheiden.

28

der Beklagte hat der Klageänderung nicht zugestimmt und beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Mit Urteil vom 17. Dezember 2001 hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Bauvoranfrage
sei in der Sache nicht bescheidungsfähig gewesen. Da der Vorbescheid ein
vorweggenommener Teil des feststellenden Teils der Baugenehmigung sei, müsse
der Antragsteller im Vorbescheidsverfahren für die planungsrechtliche Prüfung
dieselben Unterlagen beifügen, die der Bauherr im Baugenehmigungsverfahren
seinem Bauantrag beifügen müsse. Im Hinblick auf die Anordnung der Stellplätze
hätten die Kläger mit dem Vorbescheidsantrag einen Schallschutznachweis gemäß §
8 Abs. 4 BauPrüfVO vorlegen müssen, um dem Beklagten die Prüfung der
Einhaltung des Gebots der Rücksichtnahme zu ermöglichen. Ohne diesen
notwendigen Schallschutznachweis sei der Antrag der Kläger nicht
bescheidungsfähig gewesen. Zudem sei der Lageplan, den die Kläger am 1. April
1998 vorgelegt hätten, ungenau, da die darin enthaltenen Angaben über die
Verkaufsfläche nicht mit den zeichnerischen Darstellungen übereinstimmten. Es
bestehe eine Flächendifferenz von 20 qm.

31

Das Urteil ist den Prozessbevollmächtigten der Kläger am 7. Januar 2002
zugestellt worden. Auf ihren Antrag vom 7. Februar 2002 - eingegangen bei Gericht
am selben Tage - hat der Senat mit Beschluss vom 22. Februar 2002 - den
Prozessbevollmächtigten der Kläger zugestellt am 27. Februar 2002 - die Berufung
zugelassen. Mit am 27. März 2002 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz haben die
Kläger die Berufung begründet und einen konkreten Berufungsantrag gestellt.

32

Sie tragen vor, das Verwaltungsgericht verkenne die Rechtsnatur des
Vorbescheides. Im Gegensatz zur Baugenehmigung stelle ein Vorbescheid nicht die
Übereinstimmung des Bauvorhabens mit dem gesamten öffentlichen Recht fest,
sondern es werde mit ihm nur über einzelne Fragen des Bauvorhabens entschieden,
die der Antragsteller nach Art und Inhalt festlege. Das Verwaltungsgericht habe die
Bauvoranfrage fälschlich nicht so ausgelegt, wie es dem damit erkennbar verfolgten
Ziel und Zweck am besten dienlich sei und sich an keiner Stelle des Urteils mit der
Reichweite der Bauvoranfrage befasst. Die erstinstanzliche Entscheidung stelle
maßgeblich auf die Notwendigkeit der Beibringung eines Schallgutachtens ab,
obwohl sie - die Kläger - die Lösung der Lärmproblematik dem
Baugenehmigungsverfahren hätten vorbehalten wollen. Eines Schallgutachtens habe
es im Hinblick auf die mit der Bauvoranfrage begehrten Feststellungen nicht
bedurft.

33

Die Fortsetzungsfeststellungsklage beziehe sich auf den Zeitraum zwischen
Antragstellung und Erledigung, was sich bereits daraus ergebe, dass die
Untätigkeitsklage bereits vor Erlass des Zurückstellungsbescheides anhängig
gewesen sei. Das Klageziel sei nicht allein dem konkret gestellten Klageantrag,
sondern dem gesamten Parteivorbringen zu entnehmen. Im Hinblick auf einen
etwaigen Amtshaftungsanspruch gegen den Beklagten hätten sie - die Kläger - ein
schützenswertes Interesse an einer möglichst umfassenden Klärung der Sach- und
Rechtslage.

34

Der Beklagte habe von dem Zeitpunkt der ersten Antragstellung bis zum
Zeitpunkt der Zurückstellung der Bauvoranfrage eine unangemessen lange Frist
verstreichen lassen und ihnen - den Klägern - den begehrten Bauvorbescheid
pflichtwidrig vorenthalten. Er sei aber verpflichtet gewesen, ihnen den beantragten
positiven Bauvorbescheid unter der Voraussetzung zu erteilen, dass die zulässigen
Lärmimmissionen eingehalten würden. Der Bauaufsichtsbehörde hätten mit den
Angaben zur Größe der Verkaufsfläche und zur Art des Verbrauchermarktes sowie
dem Lageplan alle zur Bescheidung der Bauvoranfrage notwendigen Informationen
vorgelegen. Der Zurückstellungsbescheid, der nach Erhebung der Untätigkeitsklage
erlassen worden sei, sei auch Gegenstand dieser Untätigkeitsklage gewesen und
damit auch Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage. Sie - die Kläger - hätten
die Erteilung des beantragten Bauvorbescheides
- gegebenenfalls unter Beseitigung entgegenstehender behördlicher Entscheidungen
- begehrt. Die Veränderungssperre habe dem Vorhaben nicht entgegengehalten
werden können, da sie nichtig sei. Der ihr zu Grunde liegende
Planaufstellungsbeschluss ziele auf eine bloße Verhinderungsplanung, denn das
angegebene Planziel könne angesichts der vorhandenen gewerblichen Nutzung
nicht verwirklicht werden. Darüber hinaus stehe das Vorhaben dem Planziel, das
Hintergelände für Wohnbauzwecke baureif zu machen, nicht entgegen. Sei aber die
Veränderungssperre rechtswidrig, gelte dies erst recht für die Zurückstellung gemäß
§ 15 BauGB. Der Zurückstellungsbescheid sei zudem aus formalen Gründen
fehlerhaft, da eine Zurückstellung von Baugesuchen nur in Betracht komme, wenn
eine Veränderungssperre nicht vorliege oder noch nicht in Kraft gesetzt sei.
Schließlich habe der Beklagte mit der späteren Erteilung des beantragten
Vorbescheids gezeigt, dass er sich von Anfang an im Unrecht befunden habe.

Die Kläger beantragen,

35

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Schlussantrag erster Instanz zu erkennen.

36

Der Beklagte beantragt,

37

die Berufung zurückzuweisen.

38

Zur Begründung führt er aus, das Feststellungsinteresse sei zweifelhaft. Für das
Flurstück 538, auf dem 37 Stellplätze für den geplanten Verbrauchermarkt hätten
angelegt werden sollen, sei zwischenzeitlich eine Baugenehmigung zur Errichtung
zweier Mehrfamilienhäuser erteilt worden. Da dieses Flurstück offenbar nicht im
Eigentum der Kläger gestanden habe, stelle sich die Frage, ob das Vorhaben, für
das die Kläger den Vorbescheid begehrt hätten, überhaupt realisierbar gewesen sei.

39

Zudem sei der Feststellungsantrag unbegründet. Eine positive Bescheidung der
Bauvoranfrage sei nicht in Betracht gekommen. Der Feststellungsantrag beziehe
sich auf den Zeitraum zwischen dem Ergehen des Widerspruchsbescheides vom 10.
November 1998 und der Erteilung des Bauvorbescheides vom 23. Februar 1999.
Während dieses Zeitraums habe die für den fraglichen Bereich beschlossene
Veränderungssperre der Erteilung des begehrten Bauvorbescheides
entgegengestanden. Auch wenn man den Zeitraum, auf den sich der
Feststellungsantrag beziehe, großzügiger fasse und den Zeitraum zwischen dem
Ergehen des Zurückstellungsbescheides und der Bekanntmachung der
Veränderungssperre als maßgeblich ansehe, hätten die Kläger keinen Anspruch auf
Erteilung des Bauvorbescheides gehabt. Der Zurückstellungsbescheid sei durch die
darauf bezogene Klagerücknahme am 17. Dezember 2001 rechtskräftig geworden.
Trotz seiner inhaltlichen Befristung bis zum 25. November 1998 habe sich der
Zurückstellungsbescheid mit Ablauf dieses Tages nicht erledigt, sondern rechtfertige
für den Zeitraum seiner Wirksamkeit die nach § 15 BauGB getroffene
Aussetzungsentscheidung.

40

Der Feststellungsantrag beziehe sich ausdrücklich auf die Bauvoranfrage vom
26. November 1997. Abgesehen von der mangels Verkaufsflächenangabe fehlenden
Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage vom 26. November 1997, sei diese durch
die Bauvoranfrage vom 1. April 1998, die ein wesentlich anderes Vorhaben zum
Gegenstand habe, ersetzt worden, sodass die ursprüngliche Bauvoranfrage nicht
mehr habe beschieden werden können.

41

Auch wenn der Feststellungsantrag entgegen seinem Wortlaut so zu verstehen
sein sollte, dass er sich auf die Bauvoranfrage vom 1. April 1998 beziehe, könne er
keinen Erfolg haben. Die mit dem Antrag auf Erteilung eines baurechtlichen
Vorbescheides sinngemäß gestellte Frage, ob sich ein SB-Verbrauchermarkt der
Firma ALDI mit einer Verkaufsfläche von maximal 700 qm im Sinne des § 34 BauGB
hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung
einfüge, habe auf der Grundlage der eingereichten Bauvorlagen nicht positiv
beantwortet werden können. Eine unter dem Gesichtspunkt der Rücksichtnahme
gebotene Prüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit der umliegenden Bebauung
sei - was die mit der Lage und Anzahl der Stellplätze und dem Zu- und
Abgangsverkehr verbundenen Lärmimmissionen angehe - nicht möglich gewesen.
Die Kläger hätten diesen Gesichtspunkt bei ihrer Bauvoranfrage nicht
ausgeklammert. Abgesehen davon könnten einzelne Teilaspekte der an sich
einheitlich zu beurteilenden Frage nach der Zulässigkeit der Art der baulichen
Nutzung nicht Gegenstand eines Bauvorbescheides sein.

42

Schließlich habe der begehrte Bauvorbescheid auch deshalb nicht erteilt werden
können, weil es sich bei dem geplanten Verbrauchermarkt um einen großflächigen
Einzelhandelsbetrieb handele, der sich nicht in die Eigenart der näheren Umgebung,
die einem Mischgebiet entspreche, einfüge. Die Einstufung des geplanten
Verbrauchermarktes als großflächiger Einzelhandelsbetrieb folge jedenfalls aus der
Zusammenschau des Vorhabens mit den beiden auf den Nachbarflurstücken
vorhandenen Einzelhandelsbetrieben. Alle drei Betriebe stünden in einem
unmittelbaren räumlichen und funktionalen Zusammenhang. Die Anordnung der
Gebäude und der Stellplätze lasse erkennen, dass die Betriebe aufeinander bezogen
seien und gegenseitig vom Kundenstamm der jeweils anderen Betriebe profitieren
wollten. Die Attraktivität des Standortes ergebe sich für die Kunden daraus, dass -
ohne Wechsel des Parkplatzes - in drei verschiedenen Geschäften eingekauft
werden könne, deren Sortimente sich gegenseitig ergänzten.

43

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Gerichtsakte des erstinstanzlichen Verfahrens 2 K 3665/98
(Beiakte Heft 3) sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1
und 2) Bezug genommen.

44

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

45

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

46

Soweit im Hinblick auf die Sachdienlichkeit der Klageänderung und das Vorliegen
eines Feststellungsinteresses Bedenken bezüglich der Zulässigkeit der Klage be-
stehen, geht der Senat diesen Bedenken nicht weiter nach, da die Klage jedenfalls
unbegründet ist.

47

Den Klägern stand zu keiner Zeit ein Anspruch auf Erteilung des begehrten
positiven Bauvorbescheides entsprechend ihrem Antrag vom 1. April 1998 zu.

48

Mit der Einreichung des unter dem 30. März 1998 erstellten Lageplans des
Ingenieurbüros I. am 1. April 1998 haben die Kläger den Gegenstand der ur-
sprünglichen Bauvoranfrage vom 26. November 1997 ausgewechselt. Das neue
Vorhaben stellt gegenüber dem ursprünglichen Vorhaben ein "aliud" dar, weil es mit
dem Wegfall der baulichen Verbindung zwischen Grünmarkt und Verkaufsmarkt
sowie im Hinblick auf die abzubrechende Bausubstanz und die Anordnung der
Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten wesentliche Änderungen vorsieht, die eine
erneute Überprüfung der materiellen Zulässigkeitskriterien erfordern.

49

Das durch den am 1. April 1998 eingereichten Lageplan konkretisierte Vorhaben
war somit alleiniger Gegenstand des mit der Untätigkeitsklage gestellten
Verpflichtungsantrags, der die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides zum Ziel
hatte.

50

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann vor Einreichung des Bauantrages zu
Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Ein
solcher baurechtlicher Vorbescheid ist nach ständiger Rechtsprechung der
Bausenate des erkennenden Gerichts ein vorweggenommener Teil des
feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung.

51

Zu welchen "Fragen des Bauvorhabens" die Kläger einen Vorbescheid beantragt
haben, lässt sich dem am 26. November 1997 eingereichten Antragsformular, dem
das Vorhaben konkretisierenden Lageplan vom 30. März 1998 sowie den Angaben
zur Verkaufsfläche und zum Betreiber des geplanten Verkaufsmarktes allerdings
nicht eindeutig entnehmen. Im Antragsformular ist das Feld "Antrag auf Vorbescheid"
angekreuzt. Unter "Genaue Bezeichnung des Vorhabens" heißt es
"Nutzungsänderung einer Gerätehalle in einen Verkaufsmarkt". Im Feld "Genaue
Fragestellung zum Vorbescheid" findet sich keine Eintragung.

52

Mithin muss durch Auslegung gemäß § 133 BGB ermittelt werden, welche
Zulässigkeitsfragen die Kläger im Rahmen ihrer Bauvoranfrage von der
Baugenehmigungsbehörde mit Bindungswirkung entschieden haben wollten.
Ausgangspunkt für die Auslegung kann dabei nur das konkret beschriebene
Vorhaben sein, denn der Bauvorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger
Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag
vorgegeben wird,

53

vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 - 4 C
99.77 -, BRS 36 Nr. 158,

54

wobei sich die in diesem Zusammenhang gestellten Fragen auf ein bestimmtes
Bauvorhaben beziehen müssen. Es ist allein Sache des Antragstellers, festzulegen,
was das "Vorhaben" und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll.
Dies darf er nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen, die im
Vorbescheidsverfahren von sich aus keine bindende Aussage zur Zulässigkeit eines
Bauvorhabens machen kann, welches nicht Gegenstand der Bauvoranfrage ist. Eine
solche Aussage wäre als gutachterliche Stellungnahme zu qualifizieren, zu deren
Abgabe die Baugenehmigungsbehörde nicht befugt ist.

55

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2002 - 10 A
5372/99 -, BRS 65 Nr. 173.

56

Nach Art, Umfang und Inhalt der mit der Bauvoranfrage eingereichten
Bauvorlagen ging es den Klägern in erster Linie um eine so genannte
Bebauungsgenehmigung für das mit dem Lageplan vom 30. März 1998 konkretisierte
Vorhaben. Die Baugenehmigungsbehörde sollte vorab über die
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit dieses Vorhabens - insbesondere im Hinblick auf
die Art der baulichen Nutzung - entscheiden. Da in dem vorgenannten Lageplan
auch die Lage der für das Vorhaben vorgesehenen Stellplätze einschließlich der
zugehörigen Fahrgassen und Zufahrten konkret angegeben sind, war die Behörde
mangels gegenteiliger Verlautbarungen der Kläger gehalten, diese Anlagen nicht nur
im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Prüfung als Teil des konkret zur
Entscheidung gestellten Vorhabens zu behandeln, sondern ihre Entscheidung auch
auf die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf § 51 Abs.
8 BauO NRW a.F. (heute § 51 Abs. 7 BauO NRW) zu erstrecken.

57

Die Bauvoranfrage der Kläger war mit den vorstehend umschriebenen
Fragestellungen zu keiner Zeit bescheidungsfähig, denn auf der Grundlage der mit
der Bauvoranfrage eingereichten Unterlagen kann keine positive Aussage darüber
getroffen werden, ob die von den Klägern ins Auge gefasste Nutzungsänderung
hinsichtlich der von ihnen zur Entscheidung gestellten Fragen bauplanungsrechtlich
zulässig ist.

58

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ist nach § 34 BauGB zu
beurteilen, da das Grundstück, auf dem die zur Umnutzung vorgesehene Gerätehalle
steht, nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, wohl aber innerhalb eines im
Zusammenhang bebauten Ortsteils der Stadt H. liegt. Bauplanungsrechtlich
zulässig ist ein Vorhaben nach dieser Vorschrift dann, wenn es sich nach Art und
Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut
werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, die Erschließung
gesichert ist, die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt
bleiben und das Ortsbild nicht beeinträchtigt wird
(§ 34 Abs. 1 BauGB).

59

Was die Frage des Sicheinfügens angeht, kann offen bleiben, inwieweit die
Kläger den Prüfungsrahmen durch das Weglassen entscheidungsrelevanter
Angaben - etwa im Hinblick auf das vorgesehene Maß der baulichen Nutzung -
faktisch beschränkt haben. In jedem Fall wollten sie eine Entscheidung der
Baugenehmigungsbehörde zu der Frage, ob sich das konkrete Vorhaben
einschließlich der dargestellten Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten hinsichtlich
der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.
Gerade diese Entscheidung lässt sich auf der Grundlage der eingereichten
Bauvorlagen nicht treffen.

60

Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks einem der
Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die
Zulässigkeit eines Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der
Baunutzungsverordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre (§ 34 Abs. 2
BauGB). Der Beklagte hat ausweislich des den Klägern unter dem 23. Februar 1999
erteilten Bauvorbescheides angenommen, dass die Eigenart der hier maßgeblichen
näheren Umgebung einem Mischgebiet im Sinne von § 6 BauNVO entspreche. Ob
diese Annahme zutrifft oder ob sich die Umgebung als Gemenge-lage darstellt und
die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens insgesamt nach § 34 Abs. 1 BauGB
erfolgen muss, braucht der Senat letztlich nicht zu entscheiden. Für die fehlende
Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage ist es ohne Belang, ob die Zulässigkeit
des Vorhabens nach seiner Art nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 6
BauNVO oder nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen ist.

61

Handelt es sich bei der näheren Umgebung des Baugrundstücks um ein
faktisches Mischgebiet (§ 34 Abs. 2 BauGB), wäre das Vorhaben seiner Art nach
zulässig, wenn es zu den in § 6 Abs. 2 BauNVO aufgeführten Nutzungsarten
gehörte, es nach Lage, Umfang oder Zweckbestimmung nicht der Eigenart des
Baugebiets widerspräche, von ihm keine Belästigungen oder Störungen ausgehen
könnten, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen
Umgebung unzumutbar wären und es keinen derartigen Belästigungen oder
Störungen ausgesetzt würde (§ 15 Abs. 1 BauNVO).

Bei der Beantwortung der hier maßgeblichen Frage, ob ein Vorhaben seiner Art nach
in einem faktischen Baugebiet bauplanungsrechtlich zulässig ist, gehört auch der
Tatbestand des § 15 Abs. 1 BauNVO zum Prüfprogramm. Danach kann ein
Vorhaben, das in einem bestimmten Baugebiet nach den dafür einschlägigen
Bestimmungen der Baunutzungsverordnung grundsätzlich zulässig wäre, im
Einzelfall gleichwohl unzulässig sein, wenn beispielsweise Belästigungen oder
Störungen von ihm ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im
Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind. In diesem
Zusammenhang spielen auch die verkehrlichen Auswirkungen eines Vorhabens eine
maßgebliche Rolle. So gehören beispielsweise zu den Kriterien, die einen
Gewerbebetrieb hinsichtlich seiner Gebietsverträglichkeit qualifizieren, auch die
Störungen, die von dem mit ihm typischerweise verbundenen Zu- und
Abgangsverkehr ausgehen.

62

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1990
- 4 B 121.90 -, BRS 50 Nr. 58.

63

Die mit dem Zu- und Abgangsverkehr des geplanten Verbrauchermarkts
verbundenen Emissionen (Lärm und Abgase) sind grundsätzlich geeignet,
Belästigungen oder Störungen hervorzurufen, die sowohl in dem Baugebiet selbst,
als auch in den östlich der Straße "C. " und nördlich der Straße "Auf der T. "
gelegenen Bereichen, die überwiegend der Wohnnutzung dienen, unzumutbar sein
können. Ob allerdings negative Auswirkungen des Zu- und Abgangsverkehrs auf die
Umgebung konkret zu erwarten sind - was zur planungsrechtlichen Unzulässigkeit
des Vorhabens führen könnte -, bedarf der eingehenden Prüfung. Hierfür kommt es
wesentlich darauf an, in welcher Größenordnung schädliche Immissionen durch die
Nutzung der geplanten Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten verursacht werden.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine enge räumliche Ver-bindung zu dem bereits
vorhandenen Lebensmittelmarkt und dem so genannten "Grünmarkt" besteht und die
den Betrieben jeweils zugeordneten Stellplatzflächen nicht voneinander getrennt
werden sollen. Auf diese Weise ist eine Mitbenutzung der dem jeweiligen Betrieb
zugeordneten Stellplätze durch Kunden der jeweiligen anderen Betriebe möglich,
was die Zahl der möglichen Fahrbewegungen pro Stellplatz und Tag - bezogen auf
das Vorhaben der Kläger - auch unter Berücksichtigung von Erfahrungswerten, die
im Zusammenhang mit anderen Verbrauchermärkten der gleichen Art gewonnen
worden sein mögen, weitgehend im Unklaren lässt. Ebenfalls nicht zu
vernachlässigen ist der Umstand, dass sich nach der vorgegebenen Planung der Zu-
und Abfahrtsverkehr aller drei Betriebe entweder schwerpunktmäßig auf die Straße
"Auf der T. " oder auf die P. straße verlagern könnte.

64

Jedenfalls in einer Situation, in der - wie hier - mehrere Einzelhandelsbetriebe mit
hohem Kundenverkehrsaufkommen sowie die Stellplatzflächen und Zufahrten dieser
Betriebe räumlich eng miteinander verzahnt sind und sich in der unmittelbaren
Nachbarschaft der neu geplanten Stellplätze und Zufahrten störungsempfindliche
Wohnbebauung befindet, kann die Umgebungsverträglichkeit eines Vorhabens, das
in hohem Maße weiteren Kundenverkehr mit sich bringt, im Hinblick auf die in § 15
Abs. 1 BauNVO genannten Aspekte nur auf der Grundlage einer entsprechenden
Immissionsprognose verbindlich festgestellt werden, wenn auch die zugehörige
Stellplatzanlage und deren Zufahrten Gegenstand des begehrten Bauvorbescheides
sein sollen.

65

Ohne eine solche Immissionsprognose müsste der von den Klägern beantragte
Vorbescheid die gestellte Frage, nämlich ob sich das konkrete Vorhaben
einschließlich der Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten seiner Art nach in die
Eigenart der näheren Umgebung einfügt, letztlich offen lassen. Ein Vorbescheid
aber, der die gestellte Frage offen lässt und dem daher zu dem Vorhaben, soweit es
zur Prüfung gestellt ist, für das Baugenehmigungsverfahren keine abschließende
Bindungswirkung zukommt, ist der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
fremd.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2002 a.a.O.

67

Die Frage der Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage stellte sich nicht anders
dar, wenn es sich bei der näheren Umgebung des Baugrundstücks um eine
Gemengelage handeln würde und § 34 Abs. 1 BauGB anzuwenden wäre.

68

Nach dieser Vorschrift fügt sich ein Vorhaben in der Regel dann ein, wenn es
sich innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, wobei
hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung auf die Nutzungstypen abzustellen ist, die
die Baunutzungsverordnung als eine insoweit sachverständige Konkretisierung
allgemeiner städtebaulicher Grundsätze umschreibt. Als Korrektiv dient allerdings
das Gebot der Rücksichtnahme, das im Begriff des Einfügens mit enthalten ist. Das
bedeutet, dass sich ein Vorhaben, welches den von der Umgebungsbebauung
vorgegebenen Rahmen einhält, gleichwohl nicht einfügt, wenn es die gebotene
Rücksichtnahme auf die sonstige - insbesondere in seiner unmittelbaren Nähe
vorhandene - Bebauung vermissen lässt.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 - 4 C
34.85 -, BRS 46 Nr. 176.

70

Insoweit ist eine Interessenabwägung erforderlich, die sich danach auszurichten
hat, ob den durch das Vorhaben Betroffenen dessen nachteilige Auswirkungen
billigerweise nicht mehr zuzumuten sind. Die vorstehenden Ausführungen zu
§ 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 15 BauNVO gelten entsprechend. Die
Einhaltung des Gebotes der Rücksichtnahme ist hier ohne eine Immissionsprognose
nicht überprüfbar, sodass nicht bindend festgestellt werden kann, ob sich das
Bauvorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.

71

Soweit die Kläger einwenden, ihre Bauvoranfrage sei im Hinblick auf die zur
Entscheidung gestellten Fragen unter dem Gesichtspunkt der Meistbegünstigung so
auszulegen, wie es dem damit erkennbar verfolgten Ziel und Zweck am besten
dienlich sei, trifft dies nicht zu. Der Antragsteller allein bestimmt den Gegenstand der
Bauvoranfrage, indem er das Vorhaben und die Fragen zu diesem Vorhaben, die er
mit Bindungswirkung beantwortet haben will, durch Vorlage entsprechender Pläne
und Bauzeichnungen beschreibt beziehungsweise ausdrücklich formuliert. Die
Baugenehmigungsbehörde kann die Prüfung nicht von sich aus auf Teilaspekte des
zur Entscheidung gestellten konkreten Vorhabens beschränken.

72

Die Frage, ob der Beklagte verpflichtet gewesen wäre, die Bauvoranfrage nach
§ 71 Abs. 2 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW als unvollständig oder
mangelhaft zurückzuweisen oder ob er gehalten gewesen wäre, von den Klägern in
Ergänzung der Bauvorlagen eine Immissionsprognose zu fordern, ist nicht
Gegenstand dieses Verfahrens. An der fehlenden Bescheidungsfähigkeit der von
den Klägern gestellten Bauvoranfrage würde eine solche Verpflichtung des
Beklagten, sollte sie bestanden haben, nichts ändern.

73

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

74

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

75

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

76