Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-10, Aktenzeichen 9 S 2424/17

Tenor

Die Berufung der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 15. Dezember 2016 - 2 K 2397/14 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um Linienverkehrsgenehmigungen für zehn Regional- und Stadtbuslinien im Bereich Laupheim für den Genehmigungszeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2025.

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Am 20.04.2013 veröffentlichte der Landkreis Biberach gemäß § 8a Abs. 2 PBefG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 auf der TED (Tenders Electronic Daily)-Website der EU eine Vorabbekanntmachung über die geplante Durchführung eines Vergabeverfahrens im Sinne von Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 für öffentliche Personenverkehrsdienste auf der Straße. In der Vorabbekanntmachung heißt es zur Beschreibung:

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„Personenbeförderung im Linienverkehr im Landkreis Biberach. Betroffen ist das Linienbündel im Nahverkehrsraum Laupheim mit den Linien: Regionalbuslinie 240, Laupheim-Schwendi-Wain; Regionalbuslinie 226, Laupheim-Mietingen-Schönebürg; Regionalbuslinie 227, Laupheim-Achstetten-Stetten-Bihlafingen; Stadtverkehr Laupheim mit den Linie(n) 220, 221, 224 und 228.... Es ist beabsichtigt, ein Vergabeverfahren im Sinne von § 8b PBefG i. V. m. Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 durchzuführen....

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Zusätzliche Angaben:

5

Gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG ist ein Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach dieser Vorabbekanntmachung zu stellen - die Frist wird durch die vorliegende Bekanntmachung ausgelöst. Es ist beabsichtigt, den Verkehr als Gesamtleistung zu vergeben, wobei eine Aufteilung in 4 Lose (in 3 Regionalbuslinien und den Stadtverkehr) erfolgt. Mit dem beabsichtigen Vergabeverfahren/Dienstleistungsauftrag sind insbesondere folgende Anforderungen verbunden:...“

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Am 02.05.2013 berichtigte der Landkreis Biberach die Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013. Er nahm die Regionalbuslinie 226 aus der Bekanntmachung heraus. Dazu wurde ausgeführt, bei dieser Linie seien die Voraussetzungen für ein Vergabeverfahren entfallen, da die Linie zwischenzeitlich eigenwirtschaftlich gefahren werde. Sie sei bis zur Änderung des aktuellen Nahverkehrsplans im Linienbündel „Laupheim“ und bleibe weiterhin synchronisiert.

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Beim Regierungspräsidium Tübingen gingen auf die Vorabbekanntmachung folgende Anträge auf Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre ein:

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1. Am 17.07.2013 der Antrag der Beigeladenen betreffend die nach der Korrektur der Vorabbekanntmachung verbliebenen sechs Linien 240, 227, 220, 221, 224 und 228.

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2. Am 18.07.2013 der Antrag der Fa. B. GmbH betreffend die Linie 227.

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3. Am 19.07.2013 der Antrag der Klägerinnen, wobei durch die Anlagen zum Antrag klargestellt wurde, dass es sich um einen gemeinschaftlichen Antrag handelte. In dem Antrag bezogen sich die Klägerinnen nicht nur auf die Vorabbekanntmachung, sondern auch auf den geltenden Nahverkehrsplan und die dort vorgesehene Linienbündelung. Der Antrag umfasste nicht nur die nach der Korrektur vom 02.05.2013 noch vorabbekanntgemachten sechs Linien 240, 227, 220, 221, 224 und 228, sondern auch die nicht mehr enthaltene Linie 226 sowie die weiteren Regionalbuslinien 222, 225 und 229. Die Klägerinnen führten aus, sie seien als Privatunternehmen gezwungen, wirtschaftlich zu arbeiten und Gewinne zu erwirtschaften. Das sei mit dem jetzt von ihnen beantragten Gesamtkonzept (noch) eigenwirtschaftlich möglich, insbesondere, da durch die vielen beteiligten Unternehmen und die eingebundenen Linien Synergien hätten gehoben werden können, bedinge jedoch, dass ihnen sämtliche beantragten Liniengenehmigungen erteilt würden.

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Mit Schreiben vom 14.08.2013 hörte das Regierungspräsidium Tübingen die jeweiligen Anbieter zu allen drei Anträgen an. Unter dem 17.10.2013 verlängerte das Regierungspräsidium Tübingen die Frist für die Entscheidung über die Anträge nach § 15 Abs. 1 Satz 3, 4 PBefG um drei Monate.

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Mit Schreiben vom 28.10.2013 teilte das Regierungspräsidium Tübingen den Klägerinnen mit, dass das Anhörungsverfahren für die von ihnen beantragten, in der Vorabbekanntmachung nicht genannten oder wieder herausgenommenen Linien 222, 225, 226 und 229 gemäß § 14 i. V. m. § 12 Abs. 5 PBefG erst am 01.07.2014 hätte eingeleitet werden dürfen. Die Behörde bat um Mitteilung, ob unter dieser Voraussetzung die Anträge aufrechterhalten würden. Sollte dies der Fall sein, würde am 01.07.2014 das Anhörungsverfahren erneut eingeleitet, weil sich die öffentlichen Verkehrsbelange bis dahin geändert haben könnten. Daraufhin teilten die Klägerinnen unter dem 07.11.2013 mit, der Antrag bleibe aufrechterhalten. Sie widersprächen der Neudurchführung der Anhörung. Die von ihnen beantragten zehn Linien seien Teil eines Linienbündels im Nahverkehrsplan des Landkreises Biberach und vermutlich rein irrtümlich nicht alle zusammen in die Vorabbekanntmachung aufgenommen worden. Die Fristen des § 12 Abs. 5 und 6 PBefG seien nicht linienbezogen, sondern antragsbezogen zu verstehen. Es werde gerade keine Beschränkung des Antrags auf diejenigen Linien vorgesehen, die in der Vorabbekanntmachung genannt seien.

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Unter dem 13.11.2013 informierte das Regierungspräsidium Tübingen den Landkreis Biberach als Aufgabenträger und bat um eine Stellungnahme zu den gestellten Anträgen und zu zahlreichen Fragen. Im Antwortschreiben vom 02.12.2013 wurde ausgeführt, der Nahverkehrsplan sehe vor, dass nur bezuschusste Linien gebündelt werden sollten und dass eigenwirtschaftlich betriebene Linien vollständig in der Eigenverantwortung der Verkehrsunternehmen verbleiben sollten. Mit Beschluss des Landkreises vom 30.03.2012 sei die planerische Linienbündelung aufgehoben worden. In die Vorabbekanntmachung seien daher nur die Linien aufgenommen worden, die derzeit und evtl. auch zukünftig bezuschusst werden müssten, und deshalb die Absicht zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags bestanden habe. Die Linie 226 sei nachträglich herausgenommen worden, weil der Zuschussvertrag von der Klägerin zu 2 gekündigt und versichert worden sei, dass der Verkehr bis zum Ablauf der Genehmigung eigenwirtschaftlich betrieben werden könne. Dem Gemeinschaftsantrag der Klägerinnen stehe entgegen, dass aus dem Antrag klar hervorgehe, dass der in der Vorabbekanntmachung genannte Verkehr von ihnen nicht eigenwirtschaftlich erbracht werden könne.

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Unter dem 03./19.12.2013 legte die Fa. NahverkehrsBeratung Südwest die vom Regierungspräsidium Tübingen in Auftrag gegebene gutachtliche Bewertung der Anträge auf eigenwirtschaftliche Liniengenehmigungen im Raum Laupheim vor.

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Mit Bescheid vom 13.01.2014 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Beigeladenen gemäß § 15 PBefG die Linienverkehrsgenehmigungen für die Regionalbuslinien 240 und 227 und für die Stadtbuslinien 220, 221, 224 und 228 für den Zeitraum 01.07.2015 bis 30.06.2025. Mit Bescheid vom gleichen Tag lehnte das Regierungspräsidium den Antrag der Klägerinnen ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dieser enthalte eine unzulässige Bedingung und sei bereits deswegen abzulehnen. Es sei nicht zulässig, den Antrag davon abhängig zu machen, dass den Klägerinnen sämtliche Genehmigungen erteilt würden. Außerdem könne über den Antrag der Klägerinnen nicht entschieden werden, weil er die Linien 222, 225, 226 und 229 mit umfasse, die aber nicht in der Vorabbekanntmachung enthalten gewesen seien. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen sei im Nahverkehrsplan kein Linienbündel vorgesehen, nachdem der Kreistag mit Beschluss vom 30.03.2012 festgelegt habe, dass es vorläufig keine Linienbündelungen gebe. Da die Klägerinnen auf einer einheitlichen Entscheidung bestünden, müsse in der Folge der gemeinschaftliche Antrag insgesamt abgelehnt werden. Davon abgesehen sei das Angebot der Beigeladenen bezüglich der relevanten sechs Linien das Beste.

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Am 17.02.2014 erhoben die Klägerinnen gegen die Ablehnungs- und Genehmigungsbescheide Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 18.06.2014 zurückgewiesen wurde.

17

Am 15.07.2014 haben die Klägerinnen Klage erhoben.

18

Bereits am 30.06.2014 hatten sie einen zusätzlichen gemeinschaftlichen Antrag auf Genehmigung der Linien 222, 226 und 229 gestellt. Mit Bescheid vom 09.12.2014 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Beigeladenen die Liniengenehmigung für die Linie 222. Mit Bescheid vom 10.12.2014 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin zu 3 die Liniengenehmigung für die Linie 229. Mit Bescheid vom 18.12.2014 lehnte das Regierungspräsidium Tübingen den Antrag der Klägerin zu 2 auf Erteilung der Liniengenehmigung für die Linie 226 zunächst ab. Mit Bescheid vom 24.06.2015 erhielt die Klägerin zu 2 dann eine einstweilige Erlaubnis zum Betrieb der Linie 226. Mit Bescheid vom 27.08.2015 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin zu 2 schließlich die Liniengenehmigung für die Linie 226 für den Zeitraum 01.09.2015 bis 30.06.2017. Nach Aktenlage wurde diese Genehmigung bestandskräftig.

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Mit Bescheiden vom 09.12.2014 (Linie 222), vom 10.12.2014 (Linie 229) und 18.12.2014 (Linie 226) lehnte das Regierungspräsidium Tübingen die gemeinschaftlichen Anträge der Klägerinnen auf Erteilung der Liniengenehmigungen ab. Die gegen die ablehnenden Entscheidungen erhobenen Widersprüche wurden mit zwei Widerspruchsbescheiden des Regierungspräsidiums Tübingen vom 06.05.2015 und einem Widerspruchsbescheid vom 20.05.2015 (Linie 226) zurückgewiesen. Die Klägerinnen haben mit Schriftsatz vom 11.06.2015 die Widerspruchsbescheide vom 06.05.2015 und vom 20.05.2015 in das Klageverfahren einbezogen und beantragt,

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1. die Bescheide des Regierungspräsidiums Tübingen vom 13. Januar 2014 in Gestalt seines hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 18. Juni 2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihnen die am 19. Juli 2013 beantragte Linienverkehrsgenehmigung zur Einrichtung und Betrieb des Linienbündels Laupheim, bestehend aus den Linien 220, 221, 224, 226 bis 228, 240 sowie 222, 225 und 229 für die Laufzeit vom 1. Juli 2015 bis zum 30.6.2025 zu erteilen,

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2. den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidiums Tübingen vom 9. Dezember 2014, 10. Dezember 2014 und vom 18. Dezember 2014 und seiner hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide vom 6. Mai 2015 und vom 16. Mai 2015 (richtig: 20. Mai 2015) zu verpflichten, ihnen die am 30. Juni 2014 beantragte Linienverkehrsgenehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Linien 222, 226 und 229 für die Laufzeit vom 1. Juli 2015 bis zum 30. Juni 2025 zu erteilen.

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Mit Urteil vom 15.12.2016 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, das Gericht verstehe das Begehren der Klägerinnen so, dass mit dem Klageantrag 1 ausschließlich die Erteilung der Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb des bezeichneten Linienbündels und keine Einzelgenehmigung begehrt werde (I.).

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1. Die so verstandenen Klagen seien als Verpflichtungsklagen und als darin enthaltene, aber weniger weit reichende Bescheidungsklagen zulässig. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis liege auch vor, soweit die Klägerinnen zu 2 und 3 als Einzelgesellschaften bereits Inhaberinnen der Linienverkehrsgenehmigungen 225, 226 bzw. 229 seien. Denn die Rechtspositionen der Klägerinnen als Mitinhaberinnen des eingeklagten Linienbündels unterschieden sich von ihren Rechtspositionen als Einzelgesellschaften und Inhaberinnen einzelner Genehmigungen. Es lasse sich nicht ausschließen, dass die Klägerinnen ihre Rechtspositionen bei einem Erfolg der Klagen verbessern könnten, soweit ihnen ihre Einzelgenehmigungen entzogen und als Linienbündel ihnen gemeinsam zugesprochen würden. Soweit die Linienverkehrsgenehmigungen bestandskräftig vergeben seien und bereits deswegen nicht den Klägerinnen als Antragsgemeinschaft genehmigt werden könnten (Linien 225 und 226), berühre dies nicht die Zulässigkeit der Klagen, sondern werfe Fragen hinsichtlich ihrer Begründetheit auf.

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2. Die zulässigen Klagen seien jedoch nicht begründet. Die Klägerinnen besäßen weder einen Anspruch auf Genehmigung des Linienbündels noch einen Anspruch auf Aufhebung der Genehmigungs- und Ablehnungsbescheide und Neubescheidung ihrer Anträge.

25

a. Die Genehmigung sei gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen, weil der gemeinschaftliche Antrag der Klägerinnen die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfülle. Eine Einbeziehung in die Auswahlentscheidung komme bereits deswegen nicht in Betracht. Mit dem gemeinschaftlichen Genehmigungsantrag vom 19.07.2013 begehrten die Klägerinnen, wie sie mit dem Klageantrag Ziffer 1 noch einmal klargestellt hätten, nicht die Genehmigung des eigenwirtschaftlichen Betriebs der sechs vorabbekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240. Sie begehrten vielmehr ein aliud, nämlich die Einrichtung und den Betrieb eines Linienbündels mit den zehn Regional- und Stadtbuslinien 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229 und 240. Damit stehe der Genehmigungsantrag der Klägerinnen offensichtlich im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung und sei daher unzulässig.

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Unabhängig davon stehe dem Antrag auf Genehmigung des Linienbündels auch entgegen, dass der Antrag der Klägerinnen die erforderliche Zusicherung, die bekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 eigenwirtschaftlich zu betreiben, nicht enthalte. Der Antrag stehe auch insofern im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung. Ein Angebot mit einer entsprechenden Zusicherung eines eigenwirtschaftlichen Betriebs der Linien habe die Vorabbekanntmachung aber gerade vorausgesetzt. Das Fehlen des Angebots eines eigenwirtschaftlichen Betriebs der bekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 für die 10-jährige Genehmigungslaufzeit führe daher zur Unzulässigkeit des gemeinschaftlichen Antrags der Klägerinnen. Dieser sei zu Recht abgelehnt worden, weil er im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG in mehrfacher Hinsicht den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen widerspreche.

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b. Die am 19.07.2013 beantragte Genehmigung für ein Linienbündel sei gemäß § 13 Abs. 2b PBefG auch deswegen zu versagen, weil mit dem gemeinschaftlichen Antrag der Klägerinnen bezüglich der vorabbekanntgemachten Linien nicht die beste Verkehrsleistung angeboten worden sei. Das Angebot der Klägerinnen sei bereits deswegen schlechter als das Angebot der Beigeladenen, weil es statt einer Zusage des eigenwirtschaftlichen Betriebs der vorabbekanntgemachten Linien die klare Aussage enthalte, dass die Klägerinnen die vorabbekanntgemachten Linien ohne Zuschüsse nicht betreiben könnten. Das Gericht verstehe ihre Erklärungen so, dass die Klägerinnen nur dann in der Lage seien, die vorabbekanntgemachten Linien zuschussfrei zu betreiben, wenn ihnen eine Genehmigung des aus zehn Linien bestehenden Linienbündels erteilt werde. Im Gegenschluss sei davon auszugehen, dass eine zuschussfreie Erbringung der Verkehrsleistungen nicht zu erwarten sei, wenn die Klägerinnen lediglich die Genehmigung für die vorabbekanntgemachten Linien oder eine davon erhalten würden. Das Angebot der Klägerinnen könne auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass es sich, hilfsweise, nur auf die vorabbekanntgemachten Linien beziehe und insofern einen eigenwirtschaftlichen Betrieb für den Genehmigungszeitraum zusage. Dem stehe der klare Wortlaut, nach dem von den Klägerinnen ausschließlich ein komplettes Linienbündel angeboten worden sei, entgegen. Außerdem habe der Beklagte auf die Widersprüche zwischen der Vorabbekanntmachung und dem gemeinschaftlichen Antrag mit Schreiben vom 28.10.2013 ausdrücklich hingewiesen. Daraufhin hätten die anwaltlich beratenen Klägerinnen am 07.11.2013 mitteilen lassen, dass der gemeinschaftliche Antrag bezogen auf alle zehn Linien unverändert aufrechterhalten bleibe. Die Klägerinnen könnten hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, die Begründung beruhe auf einer überspannten Auslegung ihres Antrags. Denn sie hätten ihren Antrag nicht nur mit genau diesem Inhalt, diesen Bedingungen und diesen Einschränkungen gestellt. Sie hätten auch auf dieser Fassung und auf diesem Inhalt ihres Antrags bestanden, nachdem sie von der Genehmigungsbehörde auf die Anforderungen der Vorabbekanntmachung deutlich hingewiesen worden seien. Ein Genehmigungsanspruch bestehe für das beantragte Linienbündel daher nicht.

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c. Die Klägerinnen hätten im Hinblick auf ihren Antrag vom 19.07.2013 auch keinen Anspruch auf Aufhebung der Genehmigungs- und Ablehnungsbescheide vom 13.01.2014 und des Widerspruchsbescheids vom 18.06.2014 und auf Neubescheidung ihres gemeinsamen Antrags nach einer Wiederholung des Vorabbekanntmachungs- und Genehmigungsverfahrens. Die Einleitung des Vergabeverfahrens durch den Aufgabenträger Landkreis Biberach (aa.) habe ebenso wie das anschließende vom Regierungspräsidium Tübingen durchgeführte Genehmigungsverfahren (bb.) keine die Klägerinnen in ihren Rechten verletzenden Verfahrensfehler aufgewiesen, die eine Aufhebung und Wiederholung der Verfahren rechtfertigen könnten. Damit bestehe auch kein Anspruch auf Neubescheidung des gemeinsamen Antrags vom 19.07.2013.

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aa. Das mit Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013 eingeleitete Vergabeverfahren habe den Vorschriften der §§ 8 ff. PBefG entsprochen und die Klägerinnen damit nicht in ihren Rechten verletzt.

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Entgegen der Ansicht der KIägerinnen bestehe auch kein Widerspruch der Vorabbekanntmachung zum Inhalt des Nahverkehrsplans. Der Aufgabenträger habe im Nahverkehrsplan keine Linienbündelung bezuschusster und/oder eigenwirtschaftlich betriebener Linien vorgesehen. Die vagen und zum Teil widersprüchlichen Aussagen des Nahverkehrsplans ließen die Annahme, dass der Aufgabenträger damit für bezuschusste und/oder eigenwirtschaftlich betriebene Linien definitiv konkrete Linienbündel angeordnet habe, nicht zu. Dies stelle der Nahverkehrsplan im Übrigen auch klar. Er weise die Entscheidung, inwieweit für bezuschusste Linien eine Linienbündelung in Betracht komme, ausdrücklich der Genehmigungsbehörde zu. Hinzu komme, dass der für die Auslegung des Nahverkehrsplans, eines innerbehördlichen Mitwirkungsakts, allein zuständige Aufgabenträger mehrfach gegenüber dem Beklagten und dem Gericht bekundet habe, dass in der gegenwärtigen Fassung des Nahverkehrsplans nach seiner Einschätzung keine wirksame Linienbündelung enthalten sei.

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Für die Feststellung, dass die Vorabbekanntmachung nicht im Widerspruch zum Nahverkehrsplan stehe, komme es nicht darauf an und könne daher offen bleiben, inwieweit der Nahverkehrsplan als innerbehördlicher Mitwirkungsakt überhaupt eine die Klägerinnen schützende Bindungswirkung bezüglich der Vorabbekanntmachung entfalten kann. Das Gericht habe diesbezüglich Zweifel. Es erscheine fraglich, ob im vorliegenden Einzelfall dem sehr vage und ungenau formulierenden Nahverkehrsplan die von den Klägerinnen behauptete verbindliche Wirkung für die Vorabbekanntmachung grundsätzlich zukommen könnte. Diese Fragen bedürften jedoch bereits deswegen keiner Entscheidung, weil der Nahverkehrsplan bezüglich des hier maßgeblichen Bereichs keine Linienbündelung verbindlich anordne.

32

bb. Das vom Regierungspräsidium Tübingen durchgeführte Genehmigungsverfahren weise ebenfalls keine Fehler auf, die die Klägerinnen in ihren Rechten verletzen und daher eine Wiederholung des Verfahrens und eine Neubescheidung ihres Antrags erforderlich machen würden. Das durchgeführte Verfahren sei fair gewesen und habe im Sinne der zitierten Rechtsprechung die Belange der konkurrierenden Verkehrsunternehmen in gleicher und gerechter Weise berücksichtigt. Soweit das Regierungspräsidium Tübingen zunächst eine Anhörung versehentlich auch bezüglich der von den Klägerinnen angebotenen, aber nicht vorab bekanntgemachten Linien 222, 225, 226 und 229 durchgeführt habe, sei dieser Fehler durch Schreiben des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28.10.2013 korrigiert worden. Hinzu komme, dass der Anhörungsfehler keinen Einfluss auf den Ausgang des Genehmigungsverfahrens habe haben können, da sich das Genehmigungsverfahren nicht auf die nicht bekanntgemachten Linien bezogen habe. Dass durch die Anhörung auch zu den nicht bekanntgemachten Linien die insofern bestehenden Vorstellungen und Angebote der Klägerinnen ihren Konkurrentinnen bekannt geworden seien, gebiete keine andere Bewertung. Die Klägerinnen hätten dies vermeiden können, wenn sie sich an den Inhalt der Vorabbekanntmachung gehalten hätten. Die zunächst fehlerhafte Anhörung vermöge damit einen Neubescheidungsanspruch nicht zu begründen. Die Klagen gegen die Ablehnungs- und Genehmigungsbescheide vom 13.01.2014 und den Widerspruchsbescheid vom 18.06.2014 seien damit ebenfalls unbegründet.

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d. Die von den Klägerinnen hiergegen erhobenen Einwände seien unbegründet. Darauf, ob das von ihnen beantragte Linienbündel oder Teile davon ein Gesamtnetz, einen Teil eines Gesamtnetzes oder ein Teilnetz bildeten, komme es für die Entscheidung nicht an. Den von den Klägerinnen weiter aufgeworfenen Fragen, welchem Unternehmen bezüglich der Linie 222 die Altunternehmereigenschaft zukomme und ob eine Überlassung der Liniengenehmigung für die Linie 225 an sie möglich und in zulässiger Weise in Aussicht gestellt worden sei, müsse das Gericht mangels rechtlicher Relevanz für den Klageantrag 1 ebenfalls nicht nachgehen. Unbegründet sei auch der Einwand, das Vertrauen der Klägerinnen bezüglich des im Nahverkehrsplan vorgesehenen Linienbündels Laupheim werde nicht hinreichend beachtet und geschützt. Wie ausgeführt, sehe der Nahverkehrsplan das Linienbündel nicht vor und es wäre, auch wegen des klaren Inhalts der Vorabbekanntmachung, Sache der Klägerinnen gewesen, ihren dahingehenden Irrtum vor Antragstellung oder spätestens nach dem Hinweis der Genehmigungsbehörde durch Nachfrage aufzuklären. Unbegründet sei weiter der Einwand, die Beigeladene betreibe durch Beschränkung des Angebots auf die vorabbekanntgemachten Linien Rosinenpickerei. Nachdem die Beigeladene einen eigenwirtschaftlichen Betrieb der vorher bezuschussten Linien zugesichert habe, treffe der Vorwurf nicht zu. Es seien die Klägerinnen gewesen, die eine dementsprechende Zusicherung verweigert hätten. Der Einwand, die Erteilung der Genehmigungen an die Beigeladene verletze das Altunternehmerprivileg der Klägerinnen, soweit diese die Linien früher betrieben hätten, greife ebenfalls nicht durch. Die Klägerinnen könnten sich nicht mit Erfolg auf das Altunternehmerprivileg berufen, nachdem sie keinen zulässigen Antrag gestellt hätten und nachdem ihr Angebot wegen der Verweigerung der Zusage eines eigenwirtschaftlichen Betriebs eindeutig schlechter sei als das der Beigeladenen. Die Klägerinnen könnten schließlich auch nicht mit Erfolg einwenden, die Genehmigungsbehörde habe ihren Antrag in einer überspannten Weise ausgelegt und oberflächlich behandelt. Davon abgesehen, dass dieser Einwand den Klagen nicht zum Erfolg verhelfen könnte, treffe er in der Sache nicht zu. Die umfangreichen Bemühungen der Genehmigungsbehörde und ihre Versuche, die Klägerinnen zu einer Anpassung ihres Antrags an das geltende Recht zu bewegen, seien in den Akten dokumentiert.

II.

34

Das Gericht verstehe den Klagantrag Ziffer 2 so, dass er, entsprechend dem Behördenantrag, auf Verpflichtung zur Erteilung sämtlicher Einzellinienverkehrsgenehmigungen für die Linien 222, 226 und 229 gerichtet sei. Die Klägerinnen hätten jedoch weder einen Anspruch auf Erteilung der Linienverkehrsgenehmigungen noch auf eine Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide und auf Neubescheidung.

35

Auf den Antrag der Klägerinnen hat der Senat mit Beschluss vom 27.10.2017 (9 S 400/17) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

36

Die Klägerinnen beantragen,

37

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 15. Dezember 2016 - 2 K 2397/14 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidiums Tübingen vom 13.01.2014 und dessen Widerspruchsbescheids vom 18.06.2014 zu verpflichten, ihnen eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels Laupheim, bestehend aus den Linien 220, 221, 224, 226-228, 240 sowie 222, 225 und 229 für die Laufzeit vom 01.07.2015 bis zum 30.06.2025 zu erteilen.

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Zur Begründung berufen sie sich auf ihr bisheriges Vorbringen und führen aus, die wesentlichen Gründe, weshalb die Vorabbekanntmachung bezüglich der sechs ertragsschwachen von insgesamt zehn Linien des Linienbündels Laupheim rechtsfehlerhaft sei, ließen sich wie folgt zusammenfassen:

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1. Die Vorabbekanntmachung und die Genehmigung lösten entgegen § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG ein Teilnetz aus einem vorhandenem Verkehrsnetz heraus. Die auf der Vorabbekanntmachung beruhenden, der Beigeladenen erteilten Genehmigungen seien rechtswidrig gewesen, weil ihnen der verbindliche Nahverkehrsplan, jedenfalls aber das Verbot des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG als Versagungsgrund entgegenstanden hätten. Soweit in der Vorabbekanntmachung von der Behörde eine „negative Rosinenpickerei“ betrieben worden sei, sei dies rechtswidrig. An die Vorabbekanntmachung würden gesetzliche Vorgaben in § 8a Abs. 1, 2 PBefG ebenso wie indirekt in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG und durch allgemeines Haushaltsrecht gestellt, denen die vorliegende Vorabbekanntmachung zuwidergelaufen sei. Sie hätten ausführlich begründet, weshalb der Nahverkehrsplan ein Linienbündel angeordnet habe. Aber selbst unterstellt, dies sei nicht der Fall, habe jedenfalls das Verbot des Herauslösens eines Teilnetzes aus einem bestehenden Verkehrsnetz vorgelegen. § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG definiere das bestehende Verkehrsnetz nicht. Der Unterschied zu einem förmlich im Nahverkehrsplan festgelegten Linienbündel sei nur formaler, nicht aber inhaltlicher Natur. Sobald ein Verkehrsnetz auf Grund der tatsächlichen Gegebenheiten bestehe, aber lediglich wegen der bisher fehlenden förmlichen Festlegung im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 noch nicht als ein Linienbündel im Rechtssinne erfülle, greife das Verbot aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG. Jedenfalls aber habe ein faktisches Linienbündel existiert und damit ein Verkehrsnetz i. S. d. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG. Die Linien hätten funktional ineinandergegriffen und seien hinsichtlich ihrer Laufzeit harmonisiert gewesen. Den angebotenen Sachverständigenbeweis habe das Verwaltungsgericht trotz eines entsprechenden Antrags zu Unrecht nicht erhoben. Gerade weil das Verwaltungsgericht der Ansicht gefolgt sei, dass der Nahverkehrsplan keine Linienbündelung angeordnet habe, hätte es zur Entscheidung über die Frage, ob das Verbot aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG der Genehmigungserteilung an die Beigeladene entgegengestanden habe, feststellen lassen müssen, ob ein faktisches (d. h. nicht im Nahverkehrsplan festgelegtes) Verkehrsnetz vorgelegen habe oder nicht. Das Verbot des Herauslösens eines Teilnetzes sei einschlägig, da die Vorabbekanntmachung nur sechs der zehn sich ergänzenden Linien erfasst habe und die Genehmigungen diese Linien als Teilnetz aus dem umfassenderen Verkehrsnetz herausgelöst hätten. Dabei sei das Tatbestandsmerkmal „ertragreich“ aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d nach Wortlaut, Sinn und Zweck nur auf das Herauslösen einer einzelnen Linie bezogen. Das Herauslösen eines Teilnetzes sei stets verboten.

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2. Die Vorabbekanntmachung sei nicht vereinbar mit dem aus § 8 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG folgenden Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit, dem aus § 13 Abs. 2 Nr. 3 d PBefG folgenden Gebot, bestehende Verkehrsnetze nicht in lukrative und nicht lukrative Teile aufzuspalten, sofern dies zu Subventionsleistungen führe, und dem allgemeinen Grundsatz, Haushaltsmittel wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.

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3. Die uneinheitlichen Fristen nach § 12 Abs. 5, Abs. 6 PBefG dürften nicht zu ihren Lasten gehen. Es sei Voraussetzung für einen fairen Wettbewerb, dass eine rechtmäßige Vorabbekanntmachung das Vergabeverfahren eingeleitet habe. Eine solche habe aber nicht vorgelegen. Aus Gründen der Fairness sei die Behörde daher gehalten gewesen, nicht nur das Angebot der Beigeladenen, sondern alle Angebote, die sie mit der fehlerhaften Vorabbekanntmachung angestoßen gehabt habe, zu berücksichtigen. Warum das Fehlverhalten der Behörden einseitig zu ihren Lasten gehen solle, sei nicht nachzuvollziehen. Schließlich sei auch zu beachten, dass sowohl Vorabbekanntmachung als auch Nahverkehrsplan allen Marktteilnehmern hinreichend transparent bekannt gewesen seien. Sie hätten hieraus rechtmäßig ihre Schlüsse gezogen und einen entsprechenden Antrag gestellt. Dies habe auch allen anderen Marktteilnehmern, auch der Beigeladenen, offen gestanden. Die seitens des Beklagten implizierte Wettbewerbsverzerrung liege nicht vor.

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4. Die Zweifel an Auskömmlichkeit des von der Beigeladenen beantragten Verkehrs seien nicht ausgeräumt. Die Genehmigungsbehörde habe trotz auf der Hand liegender Zweifel, ob die Beigeladene in der Lage sei, den Verkehr auf den sechs ertragsschwachen und bislang subventionierten Linien während der gesamten Laufzeit der Genehmigung eigenwirtschaftlich zu erbringen, diese nicht zur Offenlegung ihrer Kalkulation aufgefordert. Sie sei stattdessen ohne weitere Prüfung davon ausgegangen, dass die Beigeladene über „sonstige Finanzmittel“ verfüge, um Deckungslücken zu schließen. Die Beigeladene habe auch von sich aus keine Unterlagen vorgelegt, aus denen sich ergeben hätte, dass sie den Verkehr eigenwirtschaftlich erbringen könne. Es wäre aber Sache der Beigeladenen gewesen, diese Zweifel zu zerstreuen. Gelinge einem Antragsteller dies nicht, so habe die Genehmigungsbehörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.10.2013 einen Antrag wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen (unbenannter Grund aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG) abzulehnen.

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5. Der Angebotsvergleich sei fehlerhaft vorgenommen worden. Die Genehmigungsbehörde bzw. das von ihr beauftragte Gutachten habe eine intransparente und diskriminierende Wertungsmatrix verwendet und die Angebotsqualität ihres Antrags im Vergleich zum Antrag der Beigeladenen unzutreffend als schlechter bewertet. Darüber hinaus habe sie die positiv für sie ausfallende Stellungnahme der Stadt Laupheim nicht in ihre Entscheidung mit einbezogen und sich damit ohne sachlichen Grund auf Seiten der Beigeladenen gestellt.

44

6. Die Genehmigungsbehörde habe allgemeine Bewertungsmaßstäbe dadurch verletzt, dass sie sich ungeprüft - und noch dazu nur die für sie, die Klägerinnen nachteiligen - Stellungnahmen Dritter zu Eigen gemacht hat. Unter anderem daraus resultierten verkehrliche Fehlbewertungen der konkurrierenden Angebote, die zu ihren Lasten ausgefallen seien.

45

7. Es fehle an einer angemessenen Berücksichtigung des Altunternehmerprivilegs aus § 13 Abs. 3 PBefG. Die Genehmigungsbehörde habe die Altunternehmereigenschaft nicht ordnungsgemäß in ihre Bewertung einbezogen. Stattdessen habe sie sachfremde Gründe genannt, um zu behaupten, sie hätten den Verkehr nicht den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechend erbracht. Die bisherige Inanspruchnahme von Zuschüssen sei offenbar ohne entsprechenden Bedarf erfolgt, da nunmehr die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung beantragt werde. Abgesehen davon, dass diese Unterstellung nicht zutreffe und die eigenwirtschaftliche Antragstellung sich dadurch erkläre, dass die ertragreichen, nicht vorab bekanntgemachten Linien in den Antrag mit einbezogen worden seien, habe diese Erwägung der Finanzierung nichts damit zu tun, ob der Altunternehmer den Verkehr zuverlässig und beanstandungsfrei erbracht habe. Dies sei vorliegend der Fall gewesen.

46

8. Das Verwaltungsgericht sei fehlerhaft vom Erfordernis der Zusicherung der Eigenwirtschaftlichkeit ausgegangen. Der Beklagte bestätige ihre Ansieht, dass die „verbindliche Zusicherung“ der Eigenwirtschaftlichkeit keine Voraussetzung der Genehmigungserteilung sei und dies auch nicht als Differenzierungskriterium verwendet werden dürfe, um das beste Angebot zu ermitteln.

47

Der Beklagte beantragt,

48

die Berufung zurückzuweisen.

49

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus, die Abweisung des Klagantrags Ziff. 1 sei rechtmäßig. Denn dem Antrag der Klägerinnen auf Erteilung der Genehmigungen für alle zehn von ihr beantragten Linien habe nicht stattgegeben werden können. Gegenstand der Vorabbekanntmachung des Landkreises Biberach seien nur die Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 gewesen. Die Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2, 3 PBefG für das Genehmigungsverfahren habe für diese eigenwirtschaftlich beantragten Linien nach Ablauf der 3-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 PBefG begonnen. Diese Genehmigungsverfahren hätten innerhalb von längstens sechs Monaten abgeschlossen werden sollen, d.h. die Genehmigungsbehörde habe bis spätestens 19.01.2014 über die eigenwirtschaftlichen Anträge für diese Linien entscheiden müssen. Dagegen hätten die Genehmigungsverfahren für die Linien 222, 226 und 229, für die es keine Vorabbekanntmachung gegeben habe bzw. die für die Linie 226 wieder aufgehoben worden sei, gemäß der Vorgabe des § 12 Abs. 5 PBefG i. V. m. § 15 Abs.1 Satz 6 PBefG erst ein Jahr vor Betriebsaufnahme, also am 01.07.2014 begonnen werden dürfen. Die Fristenregelung des § 12 Abs. 5 und 6 PBefG i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG solle einen fairen Wettbewerb gewährleisten. Mit der Anhörung zum Antrag dürfe nicht begonnen werden, solange noch ein Wettbewerber einen Antrag stellen könne. Erst recht dürfe keine Genehmigung erteilt werden, solange ein Wettbewerber davon ausgehen könne, dass er noch einen eigenwirtschaftlichen Antrag stellen könne. Da die Klägerinnen trotz entsprechender Nachfrage erklärt hätten, dass sie keine separaten Entscheidungen über die in der Vorabbekanntmachung enthaltenen und die nicht in der Vorabbekanntmachung enthaltenen Linien, für die die Antragsfrist noch gelaufen sei, gewünscht hätten, habe der Gesamtantrag abgelehnt werden müssen. Deshalb seien die anderen Fragen zu den Genehmigungsverfahren und zur Bewertung der Anträge nicht entscheidungserheblich. Die Ausführungen in den Bescheiden seien lediglich hilfsweise gemacht worden, für den Fall, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit der obigen Argumentation nicht folgen sollte.

50

Die Genehmigungsbehörde habe die Auskömmlichkeit des beantragten Verkehrs der Beigeladenen nicht zu prüfen brauchen, weil es keine Anhaltspunkte dafür gegeben habe, dass der Verkehr mangels Auskömmlichkeit in absehbarer Zeit eingestellt werden müsse. Die Beigeladene sei ein großes, kapitalstarkes Unternehmen, das - selbst wenn die genehmigten Linien alle defizitär wären - im Hinblick auf die von ihr gegebene Zusicherung nicht von der Bedienpflicht entbunden werden könnte. Mittlerweile betreibe die Beigeladene den Verkehr seit immerhin fast 2,5 Jahren, ohne dass die Angebote reduziert worden wären.

51

Die Beigeladene beantragt,

52

die Berufung zurückzuweisen.

53

Sie trägt vor, der Beklagte habe in seiner Berufungserwiderung das Erforderliche zu dem Vortrag der Klägerinnen gesagt. Nur Folgendes bleibe zu ergänzen:

54

1. Die Klägerinnen hätten einen Genehmigungsantrag gestellt, der über die Anzahl der in der Vorabbekanntmachung aufgeführten Linien hinausgehe. Insofern lasse sich von einem überschießenden Antrag sprechen. Nun sehe das Personenbeförderungsgesetz aber vor, dass eben die vom Aufgabenträger zu veröffentlichende Vorabbekanntmachung den Rahmen setze, innerhalb dessen eigenwirtschaftliche Verkehre binnen der Drei-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 PBefG beantragt werden könnten. Über eigenwirtschaftliche Anträge betreffend Linien, die nicht in der Vorabbekanntmachung aufgeführt würden, dürfe die Genehmigungsbehörde erst nach Ablauf der 12-Monats-Frist des § 12 Abs. 5 PBefG entscheiden. Das ergebe sich klar und eindeutig aus § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG. Wie der Beklagte dargelegt habe, führe dieses gesetzliche Regelungskonzept dazu, dass der Genehmigungsantrag der Klägerinnen zwingend zurückzuweisen gewesen sei, da sie selbst auf Nachfrage nicht bereit gewesen seien, ihren Antrag auf einen rechtskonformen Umfang zu reduzieren. Anderes käme nur in Betracht, wenn die gesetzliche Regelung des Personenbeförderungsgesetzes keine Geltung beanspruchen könnte. Das wäre der Fall, wenn das gesetzliche Regelungskonzept verfassungswidrig wäre. Dieser Vorwurf sei indes fern liegend.

55

2. Soweit Verfassungsrecht der Klage folglich nicht zum Erfolg verhelfen könne, bemühten die Klägerinnen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG, um zu begründen, dass die Vorabbekanntmachung und infolge dessen die darauf gestützte Ablehnung ihres überschießenden Antrags rechtswidrig sei. Auch diesen Versuch habe der Beklagte bereits eindrucksvoll als untauglichen Versuch entlarvt. Denn § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG diene nicht dem Interesse einzelner Verkehrsunternehmen, durch überschießende Anträge (vermeintliche) Teilnetze aufrechtzuerhalten und sich - wie hier - ggf. sogar noch vor Ablauf der Fristen gemäß § 12 Abs. 5 und § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG den Zugriff auf alle zu dem (vermeintlichen) Teilnetz gehörenden Linien zu sichern. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG schütze die finanziellen Interessen des Aufgabenträgers, indem hier ein Versagungsgrund zur Verfügung gestellt werden solle, der ein „Rosinenpicken“ des antragstellenden Verkehrsunternehmens verhindern solle. Der Vortrag der Klägerinnen laufe somit gleich in mehrfacher Hinsicht auf eine Uminterpretation des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG hinaus: Aus einem Tatbestand, der die Versagung eines von einem Verkehrsunternehmen gestellten Genehmigungsantrags durch die Genehmigungsbehörde regele, werde ein Maßstab für die inhaltliche Ausgestaltung der Vorabbekanntmachung, d.h. ein Gestaltungsauftrag für den Aufgabenträger, kreiert, der sich zudem bei systematischer Betrachtung an recht überraschender Stelle finde (ein solcher Gestaltungsauftrag wäre eher in § 8 PBefG oder den Landesgesetzen zu erwarten). Gleichzeitig werde der Schutzzweck der Norm verschoben, nämlich vom Aufgabenträger weg hin zum Verkehrsunternehmen. Träfe der Vertrag der Klägerinnen zu, wäre § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG die wohl erste Norm, die es Privaten erlauben würde, sich als Hüter der öffentlichen Finanzen zu gerieren.

56

Den Klägerinnen hätte es im Übrigen offen gestanden, auf eine Korrektur der Vorabbekanntmachung hinzuwirken, etwa indem sie gegenüber Aufgabenträger und/oder Genehmigungsbehörde eine Änderung der Vorabbekanntmachung verlangt hätten. Dann hätte geprüft werden können, ob der Gegenstand der Vorabbekanntmachung zu erweitern gewesen wäre. Infolge einer etwaigen Änderung der Vorabbekanntmachung hätten sodann alle interessierten Verkehrsunternehmen die Gelegenheit gehabt, im gleichen Umfang Anträge für eigenwirtschaftliche Verkehre zu stellen. Wäre der Antrag der Klägerinnen auf Korrektur der Vorabbekanntmachung demgegenüber abgelehnt worden, hätten sie die Möglichkeit gehabt, sich im Wege des Widerspruchs- oder Klageverfahrens gegen die Erteilung von Genehmigungen auf Grundlage eines Verfahrens zu wenden, das aus ihrer Sicht auf einer zu eng gefassten - und deshalb vermeintlich rechtswidrigen - Vorabbekanntmachung beruhe. Die Klägerinnen seien diesen Weg indes bewusst nicht gegangen. Stattdessen hätten sie einen Tag vor Ablauf der 3-Monats-Frist, die mit Wirkung für und gegen alle interessierten Verkehrsunternehmen durch die Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung ausgelöst worden sei, ihren überschießenden Antrag auf Erteilung eigenwirtschaftlicher Genehmigungen gestellt. Zugleich sei klar zu Tage getreten, dass sie sich von ihrem Vorgehen einen durch das gesetzliche Fristenkonzept des PBefG nicht gedeckten Wettbewerbsvorsprung erhofft hätten: Sie meinten, durch ihre Antragstellung die 12-Monats-Frist des § 12 Abs. 5 PBefG und den hierdurch geschützten Genehmigungswettbewerb aushebeln zu können. Wäre das von den Klägerinnen gewählte Vorgehen zulässig, könnte jedes Verkehrsunternehmen nach seinem Gutdünken überschießende Anträge auf Erteilung eigenwirtschaftlicher Genehmigungen stellen. Die Genehmigungsbehörden erhielten konkurrierende Genehmigungsanträge, die wegen des individuellen Zuschnitts der umfassten Linien nicht mehr sachgerecht vergleichend bewertet werden könnten. § 13 Abs. 2b PBefG wäre entkernt. Das Vorgehen der Klägerinnen stehe somit auch aus diesem Blickwinkel im klaren Widerspruch zu dem Ziel eines fairen und transparenten Genehmigungswettbewerbs, den gerade die PBefG-Novelle doch stärken und nicht habe schwächen wollen.

57

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten des Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen verwiesen.

Entscheidungsgründe

58

Die Berufung der Klägerinnen ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihnen eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels Laupheim, bestehend aus den Linien 220, 221, 224, 226-228, 240 sowie 222, 225 und 229 für die Laufzeit vom 01.07.2015 bis zum 30.06.2025 zu erteilen, oder auf Neubescheidung ihres Antrags. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 13.01.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 18.06.2014 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten. Ihnen steht auch kein Anspruch auf Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheids vom 13.01.2014 zu.

59

1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.

60

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175). Deshalb ist hier das Personenbeförderungsgesetz in der im Juni 2014 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 08.08.1990 (BGBl. I S. 1690), zum maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.08.2013 (BGBl. I S. 3154), anzuwenden.

61

Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach § 12 Abs. 6 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.

62

Nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung (im öffentlichen Personennahverkehr, vgl. § 13 Abs. 2a Satz 1, § 8 Abs. 1 PBefG) zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Dieser Versagungsgrund greift hier ein; der Antrag der Klägerinnen erfüllt die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht, und die zuständige Behörde hat gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen nicht erteilt.

63

Am 20.04.2013 veröffentlichte der Landkreis Biberach gemäß § 8a Abs. 2 PBefG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auf der TED-Website der EU eine Vorabbekanntmachung über die beabsichtigte Durchführung eines Vergabeverfahrens i. S. d. Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 für öffentliche Personenverkehrsdienste: 1. Regionalbuslinie 240, Laupheim-Schwendi-Wain, 2. Regionalbuslinie 226, Laupheim-Mietingen-Schönebürg, 3. Regionalbuslinie 227, Laupheim-Achstetten-Stetten-Bihlafingen, 4. Stadtverkehr Laupheim, 4.a. Linie 220, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.b. Linie 221, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.c. Linie 224, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.d. Linie 228, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten. In der Vorabbekanntmachung wurde ausgeführt, die Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 8b PBefG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 sei vorgesehen. Auf die Frist zur Stellung eines Antrags auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs von drei Monaten ab Vorabbekanntmachung und auf Anforderungen im Vergabeverfahren (Höchsttarif nach Donau-Iller-NahverbundgeseIlschaft (DING) als Mindeststandard, Qualitätsstandards, etc.) wurde hingewiesen. Am 02.05.2013 berichtigte der Landkreis Biberach die Vorabbekanntmachung und nahm die Regionalbuslinie 226 aus der Bekanntmachung heraus.

64

Am 19.07.2013 stellten die Klägerinnen einen gemeinschaftlichen Genehmigungsantrag, mit dem die Erteilung einer Genehmigung nicht nur für die nach der Korrektur vom 02.05.2013 noch vorabbekanntgemachten sechs Linien 240, 227, 220, 221, 224 und 228, sondern auch für die herausgenommene Linie 226 sowie die Regionalbuslinien 222, 225 und 229 begehrt wurde. Die Klägerinnen führten aus, sie seien als Privatunternehmen gezwungen, wirtschaftlich zu arbeiten und Gewinne zu erwirtschaften. Das sei mit dem jetzt von ihnen beantragten Gesamtkonzept (noch) eigenwirtschaftlich möglich, insbesondere, da durch die vielen beteiligten Unternehmen und die eingebundenen Linien Synergien hätten gehoben werden können, bedinge jedoch, dass ihnen sämtliche beantragten Liniengenehmigungen erteilt würden.

65

Den Gegenstand eines Vergabeverfahrens nach § 8a Abs. 1 und 2 PBefG bestimmt indes der Aufgabenträger, nicht der Verkehrsunternehmer. Gegenstand des mit der Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013 eingeleiteten Verfahrens war entsprechend den Bekundungen des Aufgabenträgers, des Landkreises Biberach, die Vergabe der sechs bislang zuschussbedürftigen Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240. Die Vorabbekanntmachung hat damit die Möglichkeit eröffnet, innerhalb der Frist des § 12 Abs. 6 PBefG die Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre zu beantragen und zwar bezogen auf die vier Stadtbuslinien und die zwei Regionalbuslinien.

66

Dies haben die Klägerinnen unterlassen. Ihr Antrag kann auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass er sich hilfsweise nur auf die vorabbekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 bezieht. Dem stehen ihre klaren Bekundungen entgegen, eine Genehmigung ausschließlich für das von ihnen angebotene komplette Linienbündel zu begehren. Außerdem hat der Beklagte auf die Widersprüche zwischen der Vorabbekanntmachung und dem gemeinschaftlichen Antrag mit Schreiben vom 28.10.2013 ausdrücklich hingewiesen. Daraufhin haben die anwaltlich vertretenen Klägerinnen am 07.11.2013 mitteilen lassen, dass der gemeinschaftliche Antrag bezogen auf alle zehn Linien unverändert aufrechterhalten bleibe. Dies haben sie auch im gerichtlichen Verfahren mehrfach bestätigt. So haben sie im Schriftsatz vom 02.03.2017 ausführen lassen: „Eine bloße Bescheidung der Vorabbekanntmachungs-Linien ist von den Klägerinnen weder kalkuliert, noch beantragt, noch gewollt.“

67

Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen ist, weil der gemeinschaftliche Antrag der Klägerinnen die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt. Eine Einbeziehung in die Auswahlentscheidung kommt bereits deswegen nicht in Betracht. Mit dem gemeinschaftlichen Genehmigungsantrag vom 19.07.2013 haben die Klägerinnen nicht die Genehmigung des eigenwirtschaftlichen Betriebs der sechs vorabbekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 beantragt, sondern vielmehr ein aliud, nämlich die Einrichtung und den Betrieb eines Linienbündels mit den zehn Regional- und Stadtbuslinien 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229 und 240. Dies wurde der Sache nach verbunden mit der Erklärung, die sechs vorabbekanntgemachten Linien eigenwirtschaftlich nicht betreiben zu können. Damit steht der Genehmigungsantrag der Klägerinnen offensichtlich im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung.

68

2. Den Widerspruch zur Vorabbekanntmachung sehen auch die Klägerinnen. Sie meinen jedoch, die Vorabbekanntmachung und die darauf beruhende, der Beigeladenen erteilte Genehmigung seien rechtswidrig gewesen, weil ihnen der verbindliche Nahverkehrsplan, jedenfalls aber das Verbot des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG als Versagungsgrund entgegenstanden hätten. Der Aufgabenträger habe durch die Vorabbekanntmachung aus einem bestehenden Verkehrsnetz sechs ertragsschwache Linien herausgelöst. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 d PBefG greife auch dann ein, wenn der Genehmigungsantrag nur die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nachvollziehe. Soweit in der Vorabbekanntmachung von der Behörde eine „negative Rosinenpickerei“ betrieben worden sei, sei dies rechtswidrig. An die Vorabbekanntmachung würden gesetzliche Vorgaben in § 8a Abs. 1, 2 PBefG ebenso wie indirekt in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG und durch allgemeines Haushaltsrecht gestellt, denen die vorliegende Vorabbekanntmachung zuwidergelaufen sei. Damit dringen die Klägerinnen nicht durch.

69

a) Das mit der Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013 eingeleitete Verfahren hat den Vorschriften der §§ 8 ff. PBefG entsprochen. Nach § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Nach § 8a Abs. 2 PBefG ist die zuständige Behörde zur Veröffentlichung nach Art. 7 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Abs. 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden. Nach § 8a Abs. 6 PBefG können die Unternehmen verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält. Hinsichtlich der Ausschreibung einer Linienverkehrsgenehmigung gewährleistet Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, dass jeder Bewerber eine faire Chance erhält, entsprechend den in § 13 PBefG geregelten Genehmigungsvoraussetzungen zum Zuge zu kommen. Art. 12 Abs. 1 GG gebietet hier eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung. Zudem erfordert Art. 3 Abs. 1 GG eine der Sicherung des chancengleichen Zugangs zur beruflichen Tätigkeit angemessene Verfahrensgestaltung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113, m. w. N.).

70

Die Vorabbekanntmachung des Landkreises Biberach hat diesen Grundsätzen entsprochen. Sie ist am 20.04.2013 und damit nicht früher als 27 Monate vor dem Betriebsbeginn am 01.07.2015 erfolgt und hat den Hinweis auf die Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG enthalten. Die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards sind angegeben worden. Die Vorabbekanntmachung in der Fassung der Änderung vom 02.05.2013 ist, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt, zu Recht auf die zu bezuschussenden Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 beschränkt worden. Die Begründung des Landkreises, dass nur die voraussichtlich zuschussbedürftigen Linien in die Vorabbekanntmachung aufgenommen worden seien, ist auch mit Blick darauf nicht zu beanstanden, dass für eigenwirtschaftlich zu betreibende Linien kein Vergabeverfahren nach § 8a PBefG vorgesehen ist (vgl. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG).

71

b) Die Vorabbekanntmachung steht nicht im Widerspruch zum Nahverkehrsplan. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen hat der Nahverkehrsplan kein aus den von ihnen beantragten zehn Linien bestehendes Linienbündel angeordnet.

72

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass sich den Aussagen des Nahverkehrsplans die verbindliche Anordnung eines Linienbündels nicht entnehmen lässt. Die Klägerinnen haben dem entgegengehalten, dass der Nahverkehrsplan auf den S. 60 ff. eine Bündelung der konkret streitbefangenen Linien vorsehe. So heiße es beispielsweise zur Linie 222: „Wegen der Neukonzeption des Nahverkehrsraumes Laupheim und der Synchronisierung der Genehmigungslaufzeiten wird diese Linie in das Linienbündel zur Neukonzeption des Nahverkehrs in Laupheim aufgenommen. Zum Linienbündel gehören die Linien 222, 240, 225, 226, 227, 229 und Stadtlinienverkehr Laupheim. Die Bildung des Linienbündels soll den Zweck erfüllen, mit zeitlich synchronisierten Genehmigungen die sachlich miteinander verknüpften Verkehre in den Nahverkehrsraum Laupheim zusammen zu führen und ein verbessertes Angebot zu erzielen.“...

73

Die Klägerinnen lassen jedoch die vorangehenden Aussagen des Nahverkehrsplan außer Betracht. Auf S. 37 des Nahverkehrsplan heißt es nämlich: „Aus Sicht des Landkreises Biberach kommen folgende Linienbündelungen und Synchronisierungen der Laufzeiten der jeweiligen Linienverkehrsgenehmigungen in nachfolgend genannten Teilräumen in Betracht: (... 3.8.2 Raum Laupheim:...)“. Aus der Sicht des Landkreises kommt hier also eine Linienbündelung - lediglich - in Betracht. Was in Betracht kommt, ist aber nach dem Wortsinn eine Möglichkeit unter anderen, und keine verbindliche Festlegung.

74

Darüber hinaus hat der Kreistag des Landkreises Biberach in seiner Sitzung am 30.03.2012 folgenden Beschluss zur Ergänzung von Nr. 3.8 des Nahverkehrsplans gefasst:

75

Ziffer 3.8 „Linienbündelungen in den Verkehrsräumen“

76

An das Ende dieses Abschnittes wird folgender Absatz eingefügt:

77

„Solange die durch das Ausbleiben der Anpassung des Personenbeförderungsgesetzes an die Vorgaben der EU-Verordnung 1370/2007 entstandene Rechtsunsicherheit fortbesteht, erfolgt eine über die Laufzeitsynchronisierung hinausgehende planerische Linienbündelung noch nicht. Dieses gilt insbesondere für den Nahverkehrsraum Ochsenhausen, da dieser Verkehr zur Vergabe bereits in 2014 ansteht. ..."

78

Diese Regelung wurde explizit in den Nahverkehrsplan aufgenommen und widerlegt die Annahme der verbindlichen Anordnung eines Linienbündels.

79

Soweit in diesem Beschluss in zeitlicher Hinsicht auf die Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes abgestellt wurde, gibt er nichts dafür her, dass nach der mit Wirkung vom 01.01.2013 erfolgten Änderung des Personenbeförderungsgesetzes ohne weiteren Willensakt ein Linienbündel angeordnet werden sollte. Die Annahme, der Landkreis habe eine aufschiebende Bedingung in dem Sinne formulieren wollen, dass die im Nahverkehrsplan „in Betracht“ gezogenen Linienbündel automatisch in dem Zeitpunkt verbindlich angeordnet werden, in dem das novellierte Personenbeförderungsgesetz in Kraft tritt, ist fernliegend. Dafür gibt schon der Wortlaut des Beschlusses nichts her. Abgesehen davon verbietet sich die von den Klägerinnen vertretene Annahme auch deshalb, weil zum Zeitpunkt des Beschlusses des Kreistags noch nicht erkennbar war, welche Regelungen das Personenbeförderungsgesetz zukünftig enthalten würde.

80

Die Beigeladene hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Gesetzgebungsverfahren noch in vollem Gang war, als der Kreistag am 30.03.2012 seinen Beschluss zur Änderung des Nahverkehrsplans gefasst hat. Die Bundesregierung hatte einen ersten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften am 12.08.2011 vorgelegt. Daraufhin legten die Länder Brandenburg, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Bremen am 07.09.2011 einen abweichenden Entwurf vor. Am 12.09.2011 beschlossen der Verkehrsausschuss, der Ausschuss für Innere Angelegenheiten und der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates eine Empfehlung für eine Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung. Unter dem 21.09.2011 legten die Fraktionen der SPD und von Bündnis 90/Die Grünen einen weiteren Änderungsentwurf vor. Weitere Anträge zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes brachten die Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg und Bremen am 22.09.2011 in die Beratungen des Bundesrates ein. Der Bundesrat beschloss sodann am 23.09.2011 eine Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung. Nach der Gegenäußerung der Bundesregierung kam es am 19.01.2012 zur ersten Lesung im Bundestag. Am 29.02.2012 führte der Ausschuss des Bundestages für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung eine öffentliche Anhörung durch. In dieser Situation fasste nun der Kreistag seinen Beschluss vom 30.03.2012. Der Gesetzgebungsprozess wurde in den folgenden Monaten weitergeführt. Mitte September einigten sich die Fraktionen von CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen auf einen Kompromiss, den der Ausschuss am 26.09.2012 zum Beschluss empfahl und der in der Folge die Zustimmung von Bundestag und Bundesrat fand (vgl. Otting/Olgemöller/Tresselt, in: Gabriel/Kron/Neun, Handbuch Vergaberecht, 2. Aufl. 2017, § 69 Rn. 6, m. w. N.). Als der Kreistag seinen Beschluss gefasst hat, war mithin unklar, ob, wann und mit welchem Inhalt ein novelliertes Personenbeförderungsgesetz verabschiedet würde. Dass der Kreistag sich mit seinem Beschluss aber an einen derart ungewissen Ausgang des Gesetzgebungsverfahrens binden und eine automatische Linienbündelung vorsehen wollte, die nur an den Umstand anknüpfen sollte, dass überhaupt ein novelliertes Personenbeförderungsgesetz verabschiedet wird, liegt fern.

81

Die Ansicht der Klägerinnen, der Plan enthalte eine nach außen wirksame, verbindliche, sie schützende Anordnung eines Linienbündels Laupheim mit den von ihnen bezeichneten zehn Regional- und Stadtbuslinien, trifft nach alledem nicht zu.

82

Dies erfährt im Übrigen auch Bestätigung durch die Stellungnahmen des Landkreises Biberach. Im Schreiben vom 02.12.2013 an das Regierungspräsidium Tübingen hat der Landkreis ausgeführt, als Aufgabenträger für den ÖPNV sei er letztendlich diejenige Institution, die für seine Raumschaft das öffentliche Verkehrsinteresse im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 3 definiere. Im Lichte dieser Verantwortung hätte er die Bündelung der Linien aufgehoben und wissentlich nur bestimmte Linien in die Vorabbekanntmachung eingestellt. Würden nun diese Linien beantragt, dann entspreche dieses den Zielen des Aufgabenträgers und damit auch dem öffentlichen Verkehrsinteresse. Im Widerspruchsverfahren hat der Landkreis in der Stellungnahme vom 11.06.2014 ausgeführt, von den Verkehrsunternehmen sei die Linienbündelung schon immer abgelehnt worden. Richtig sei, dass im Nahverkehrsplan nur die Möglichkeit einer Linienbündelung geschaffen worden sei. Es könne dahingestellt bleiben, ob nun eine Linienbündelung stattgefunden habe oder nicht. Tatsache sei, dass der Kreistag des Landkreises Biberach mit Beschluss vom 30.03.2012 die Linienbündelung dahingehend aufgehoben habe, dass über die Laufzeitsynchronisierung hinaus eine planerische Linienbündelung nicht erfolge. Diese Entscheidung habe der Landkreis im Lichte der bestehenden Rechtsunsicherheit getroffen, da das PBefG noch nicht an die VO (EU) 1370/2007 angepasst gewesen sei und die Verkehrsunternehmen nach wie vor die Linienbündelung abgelehnt hätten.

83

Danach bedarf keiner Entscheidung, ob der Nahverkehrsplan überhaupt eine die Klägerinnen schützende Bindungswirkung für die Vorabbekanntmachung entfalten könnte und ihm im Falle von widersprechenden Festsetzungen Vorrang einzuräumen wäre. Der Senat bemerkt jedoch, dass einiges dafür spricht, dass die Vorabbekanntmachung Vorrang hätte. Der Nahverkehrsplan ist (im Unterschied etwa zum Bebauungsplan nach § 10 BauGB) keine Rechtsnorm und kommt als Rechtsquelle nicht in Betracht. Der Nahverkehrsplan ist aber auch (anders als Planfeststellungsbeschlüsse etwa nach Straßen- oder Eisenbahnrecht, vgl. §§ 72 ff. VwVfG) kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG, weil ihm keine verbindliche Außenwirkung zukommt. Er begründet auch nach der Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes vorrangig verwaltungsinterne Bindungen und stellt sich als interne Richtlinie für den Aufgabenträger dar, die von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist (§ 8 Abs. 3a Satz 2 PBefG; vgl. dazu Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Auflage 2014, § 8 Rdnr. 43 ff.). Mit welchem Gewicht ein Nahverkehrsplan bei der Entscheidung über eine Linienverkehrsgenehmigung zu berücksichtigen ist, ist eine Frage der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.12.2012 - 3 B 46.12 -, juris). § 8a Abs. 3 letzter Halbsatz PBefG räumt der Genehmigungsbehörde die Autonomie ein, die gesetzlichen Zielsetzungen, vor allem die in Abs. 3 Satz 1 sowie Abs. 3a Satz 1 genannten („ausreichende Verkehrsbedienung“, „wirtschaftliche Verkehrsgestaltung“) einerseits, und die geschützten unternehmerischen Belange andererseits nach pflichtgemäßem Ermessen gegeneinander abzuwägen und zu einem anderen Ergebnis als der Aufgabenträger im Nahverkehrsplan zu kommen (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2017, § 8 PBefG, Rn. 23). Anderes ergibt sich nicht aus der von den Klägerinnen angeführten Kann-Bestimmung des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG. Danach steht es gerade im Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob sie den Nahverkehrsplan durchsetzt oder nicht. Die eingeschränkte Bindungswirkung des Nahverkehrsplans gegenüber der Vorabbekanntmachung verdeutlicht nicht zuletzt § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG, wonach die Genehmigung zwingend zu versagen ist, wenn der Antrag im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung steht.

84

Nicht weiter führt auch die Behauptung der Klägerinnen, die Verkehrsunternehmen richteten sich nach dem Nahverkehrsplan. Jedenfalls wird ein solches Vertrauen in den Nahverkehrsplan nicht geschützt. Denn die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes zielt auf verstärkten Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmen und nutzt die Vorabbekanntmachung als zentrales Instrument, um diesen Wettbewerb zu initiieren. Die europaweite Vorabbekanntmachung und nicht der regelmäßig nur den lokalen und regionalen Verkehrsunternehmen bekannte Nahverkehrsplan ist im Wettbewerbsverhältnis der Verkehrsunternehmen entscheidend.

85

c) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge, die Vorabbekanntmachung sei nicht vereinbar mit dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit und Haushaltsgrundsätzen. Die Klägerinnen machen geltend, § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG stelle klar, dass dem gemeinwirtschaftlich betriebenen Verkehr eine lückenfüllende Funktion zukomme. Die Vorabbekanntmachung sei gemäß § 8a Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 PBefG im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung durchzuführen; dabei könne angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt sei. Die Ratio sei auch hier die Vermeidung von Rosinenpickerei. Im Hinblick auf die Berufsfreiheit von Verkehrsunternehmen sowie auf das Willkürverbot müsse die Bündelung für die Verkehrsunternehmen jedoch ökonomisch zumutbar sein und bei Trennung ein übermäßiger Subventionsaufwand für die öffentliche Hand drohen. An diesem Maßstab - Wirtschaftlichkeit, Vermeidung von gemeinwirtschaftlichem Verkehr, Vermeidung von Subventionskosten - gemessen, laufe die vorliegende Vorabbekanntmachung den gesetzlichen Zielen zuwider: Sie habe gerade diejenigen Linien aus einem insgesamt eigenwirtschaftlich zu bedienenden Bündel herausgelöst und ausgeschrieben, die der Bezuschussung bedürften. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

86

Die Klägerinnen berücksichtigen nicht hinreichend, dass der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre hier bereits über § 12 Abs. 6 PBefG verwirklicht wird. Innerhalb der dort genannten Frist von drei Monaten kann zunächst die Genehmigung entsprechender eigenwirtschaftlicher Verkehre beantragt werden. Erst wenn nach Fristablauf keine entsprechenden Anträge vorliegen, kann die Genehmigungsbehörde davon ausgehen, dass die ausreichende Verkehrsbedienung „nicht entsprechend § 8 Abs. 4 Satz 2 möglich ist“; erst dann wird über § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG das (Vergabe-) Regime der Verordnung aktiviert (Fehling, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 8a Rn. 15; Fielitz/Grätz, a. a. O., § 12 Rn. 21). Im Übrigen hat der Landkreis dadurch, dass er nur die voraussichtlich zuschussbedürftigen Linien in die Vorabbekanntmachung aufgenommen hat, zu erkennen gegeben, dass er davon ausgeht, dass für die anderen Linien eigenwirtschaftliche Anträge gestellt würden. Durch die Beschränkung auf die Linien, die bei der Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung schon/noch Zuschüsse erhielten, hat er die Chancen für eine eigenwirtschaftliche Antragstellung für die restlichen Linien verbessert und damit der Eigenwirtschaftlichkeit den Vorrang eingeräumt. Dies ist zumal mit Blick darauf, dass die zuständige Behörde bei der Konkretisierung der öffentlichen Verkehrsinteressen ebenso wie beim Zuschnitt eines zusammengefassten Linienbündels, Netzteils oder Netzes einen gewissen planungsähnlichen Gestaltungsspielraum hat (Fehling, a. a. O., § 8a Rn. 14), nicht zu beanstanden. Unabhängig davon sind die angefochtenen Genehmigungen allesamt für eigenwirtschaftliche Verkehre erteilt worden und zeigen, dass kein Subventionsaufwand für die öffentliche Hand entstanden ist. Von einem nur insgesamt eigenwirtschaftlich zu bedienenden Bündel im Sinne der Klägerinnen kann nicht die Rede sein. Die Vorabbekanntmachung und die erteilte Genehmigung verstoßen daher nicht gegen § 8 Abs. 4 PBefG und gegen Haushaltsgrundsätze, wobei offen bleiben kann, ob mit einem solchen Verstoß auch eine Verletzung der Klägerinnen in eigenen Rechten verbunden wäre.

87

d) Die Klägerinnen machen weiter geltend, die Vorabbekanntmachung und die Genehmigung lösten jedenfalls entgegen § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz heraus. Hier hätten die Linien funktional ineinandergegriffen und seien hinsichtlich ihrer Laufzeit harmonisiert gewesen, sodass jedenfalls ein faktisches Verkehrsnetz vorgelegen habe. Das Verbot des Herauslösens eines Teilnetzes sei einschlägig, da die Vorabbekanntmachung nur sechs der zehn sich ergänzenden Linien erfasst habe und die Genehmigungen diese Linien als Teilnetz aus dem umfassenderen Verkehrsnetz herausgelöst hätten. Dabei sei das Tatbestandsmerkmal „ertragreich“ aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG nach Wortlaut, Sinn und Zweck nur auf das Herauslösen einer einzelnen Linie bezogen. Das Herauslösen eines Teilnetzes sei stets verboten. Auch damit dringen die Klägerinnen nicht durch.

88

Dies gilt schon, weil Adressat des Verbots in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG der Verkehrsunternehmer ist und nicht der Aufgabenträger. Mit dieser Regelung soll vermieden werden, dass Unternehmer sich ertragreiche Verkehre aus einem vorhandenen Netz oder Linienbündel heraussuchen können, während die übrigen Verkehre von der öffentlichen Hand finanziert werden müssen; die Regelung soll das „Rosinenpicken“ aus bestehenden Netzen verhindern (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 16). § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG dient nicht dem Interesse einzelner Verkehrsunternehmen, durch überschießende Anträge (behauptete) Teilnetze aufrechtzuerhalten, sondern schützt die finanziellen Interessen des Aufgabenträgers (vgl. dazu Fielitz/Grätz, a. a. O., § 13 Rn. 42).

89

Der Vortrag der Klägerinnen läuft somit, wie die Beigeladene zu Recht bemerkt, gleich in mehrfacher Hinsicht auf eine Uminterpretation des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG hinaus: Aus einem Tatbestand, der die Versagung eines von einem Verkehrsunternehmen gestellten Genehmigungsantrags durch die Genehmigungsbehörde regelt, wird ein Maßstab für die inhaltliche Ausgestaltung von Vorabbekanntmachung, d.h. ein Gestaltungsauftrag für den Aufgabenträger, kreiert, der sich zudem bei systematischer Betrachtung an ungewöhnlicher Stelle findet (ein solcher Gestaltungsauftrag wäre eher in § 8 PBefG zu erwarten). Gleichzeitig wird der Schutzzweck der Norm verschoben, nämlich vom Aufgabenträger weg hin zum Verkehrsunternehmen. Dem ist nicht zu folgen.

90

Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob es sich bei dem ursprünglich im Nahverkehrsplan vorgesehenen Linienbündel Laupheim um ein Verkehrsnetz und bei den in der Vorabbekanntmachung genannten Linien um ein Teilnetz im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG oder um ein faktisches Linienbündel handelt. Der Versagungsgrund kann im Übrigen einem Antragsteller nicht entgegengehalten werden, der den Vorgaben der Vorabbekanntmachung folgt. Selbst wenn sich das Verbot auch an den Aufgabenträger richtete, würde es hier schon deshalb nicht eingreifen, weil mit der Vorabbekanntmachung gerade kein ertragreiches Netz herausgelöst wurde. Das Wort „ertragreich“ in § 13 Abs. 2 Satz 1 lit. d PBefG bezieht sich nach dem erwähnten Sinn und Zweck der Vorschrift - Verbot der „Rosinenpickerei“ - nicht nur auf einzelne Linien, sondern auch auf Teilnetze (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 16: „ertragreiche Verkehre“).

91

3. Unabhängig davon erfüllt der Antrag der Klägerinnen auch deshalb nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen und ist unzulässig, weil es sich um keinen eigenwirtschaftlichen Antrag im Hinblick auf die vorabbekanntgemachten Linien handelt. Denn er enthält die klare Aussage, dass die Klägerinnen diese gerade nicht eigenwirtschaftlich betreiben könnten. In ihrem Antrag vom 18.07.2013 heißt es: „Es handelt sich um eigenwirtschaftliche Anträge gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG. ... Wir weisen darauf hin, dass die obigen Linien einige wenige ertragreiche und auch viele defizitäre Linien enthalten. Unsere Unternehmen stellen sich der Verantwortung der Kombination von „guten“ und „schlechten“ Linien zur Vermeidung der Privatisierung von Gewinnen und Sozialisierung von Verlusten und lehnen „Rosinenpickerei“ ab. Nicht verhehlen wollen wir jedoch auch, dass wir als Privatunternehmen gezwungen sind, wirtschaftlich zu arbeiten und Gewinne zu erwirtschaften. Dies ist mit obigem Gesamtkonzept (noch) eigenwirtschaftlich möglich, insbesondere, da durch die vielen Beteiligten Unternehmen und eingebundenen Linien Synergien gehoben werden konnten, bedingt jedoch, dass uns sämtliche beantragten Liniengenehmigungen erteilt werden....“. Dies kann nur so verstanden werden, dass die Klägerinnen nur dann in der Lage sind, die vorabbekanntgemachten Linien eigenwirtschaftlich zu betreiben, wenn ihnen eine weitergehende, die beantragten zehn Linien umfassende Genehmigung erteilt wird. Im Gegenschluss folgt daraus, dass die Klägerinnen eine eigenwirtschaftliche Erbringung der Verkehrsleistungen nicht gewährleisten, wenn sie lediglich die Genehmigung für die vorabbekanntgemachten Linien oder eine davon erhielten. Dabei geht es nicht darum, dass eine Zusicherung der Eigenwirtschaftlichkeit - die, wie der Beklagte dargelegt hat, nicht verlangt wird - nicht abgegeben worden ist, sondern darum, dass die Klägerinnen einen eigenwirtschaftlichen Antrag stellen, aber gleichzeitig erklären, die vorabbekanntgemachten Linien nicht eigenwirtschaftlich betreiben zu können.

92

4. Darüber hinaus ist der Antrag zu Recht auch aus einem weiteren verfahrensrechtlichen Grund abgelehnt worden.

93

Gegenstand der Vorabbekanntmachung des Landkreises Biberach waren die Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240. Die Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG für die Entscheidung über die eigenwirtschaftlichen Anträge hat nach Ablauf der 3-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 PBefG begonnen, also am 20.07.2013. Diese Genehmigungsverfahren mussten innerhalb von höchstens sechs Monaten abgeschlossen werden (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 4 PBefG), d. h. die Genehmigungsbehörde musste bis spätestens 19.01.2014 über die eigenwirtschaftlichen Anträge für diese Linien entscheiden. Dagegen konnte über die Genehmigung für die Linien 222, 225, 226 und 229, die nicht von der Vorabbekanntmachung umfasst waren, noch nicht entschieden werden. Insoweit konnten Anträge nach § 12 Abs. 5 PBefG bis zum 30.06.2014 gestellt werden. Nach § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG konnte erst nach dem Ablauf der Antragsfrist und damit erst ein Jahr vor Betriebsaufnahme, also am 01.07.2014, mit dem Anhörungsverfahren begonnen werden (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG). Über die Vorabbekanntmachung hinausgehende eigenwirtschaftliche Anträge konnten damit erst nach Ablauf der in § 12 Abs. 5 PBefG normierten Jahresfrist bearbeitet und beschieden. Diese Jahresfrist sichert den fairen und transparenten Wettbewerb sowohl im Interesse der Verkehrsunternehmen als auch im öffentlichen Interesse an der besten Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG. Mit der Anhörung zum Antrag darf nicht begonnen werden, solange noch ein Wettbewerber einen Antrag stellen kann. Erst recht darf keine Genehmigung erteilt werden, solange ein Wettbewerber davon ausgehen kann, dass er noch einen eigenwirtschaftlichen Antrag stellen kann. Da die Klägerinnen trotz entsprechender Nachfrage erklärt haben, dass sie keine separaten Entscheidungen über die in der Vorabbekanntmachung enthaltenen und die nicht in der Vorabbekanntmachung enthaltenen Linien, für die die Antragsfrist noch lief, wünschten, war eine Genehmigungserteilung rechtlich nicht möglich und ist ihr Gesamtantrag zu Recht abgelehnt worden.

94

Die Klägerinnen nehmen nicht hinreichend in den Blick, dass in dem gegebenen frühen Verfahrensstadium allein die Vorabbekanntmachung den Gegenstand des Wettbewerbs bestimmt. Das vom Aufgabenträger durch eine gegenständlich begrenzte Vorabbekanntmachung nur insoweit initiierte Genehmigungsverfahren kann nicht dazu genutzt werden, durch eine weiterreichende Antragstellung vorzeitig - und damit außerhalb eines fairen und transparenten Wettbewerbs - weitere Linienverkehrsgenehmigungen zu erlangen. Dies gilt umso mehr, als die Klägerinnen gegenüber dem Aufgabenträger zu keinem Zeitpunkt auf eine Änderung der Vorabbekanntmachung hingewirkt haben.

95

5. Nachdem der Antrag der Klägerinnen schon aus diesen Gründen nicht in die Auswahlentscheidung einzubeziehen war, kommt es auf die Fragen, ob der Angebotsvergleich fehlerhaft vorgenommen worden ist, die Genehmigungsbehörde allgemeine Bewertungsmaßstäbe dadurch verletzt hat, dass sie sich ungeprüft Stellungnahmen Dritter zu Eigen gemacht hat und das Altunternehmerprivileg aus § 13 Abs. 3 PBefG nicht angemessen berücksichtigt hat, nicht an und steht ihnen auch ein Anspruch auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Genehmigungen nicht zu.

96

6. Schließlich greift die Rüge nicht durch, die Auskömmlichkeit des beantragten Verkehrs der Beigeladenen sei nicht geprüft worden. Die Klägerinnen meinen, die Genehmigungsbehörde habe trotz auf der Hand liegender Zweifel, ob die Beigeladene in der Lage sei, den Verkehr auf den sechs ertragsschwachen und bislang subventionierten Linien während der gesamten Laufzeit der Genehmigung eigenwirtschaftlich zu erbringen, diese nicht zur Offenlegung ihrer Kalkulation aufgefordert. Die Beigeladene habe auch von sich aus keine Unterlagen vorgelegt, aus denen sich ergeben hätte, dass sie den Verkehr eigenwirtschaftlich erbringen könne. Es wäre aber Sache der Beigeladenen gewesen, diese Zweifel zu zerstreuen. Gelinge einem Antragsteller dies nicht, so habe die Genehmigungsbehörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.10.2013 einen Antrag wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen abzulehnen.

97

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.10.2013 (a. a. O., juris Rn. 22, 29) sind öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG beeinträchtigt, wenn es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft betreiben kann. Wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte ernstliche Zweifel daran bestehen, dass der Linienverkehr dauerhaft aufrechterhalten werden wird, darf die Genehmigungsbehörde den Bewerber unter Konkretisierung der Gründe für diese Zweifel auffordern, ergänzende Unterlagen vorzulegen, die geeignet sind, diese Bedenken aus dem Weg zu räumen. Die Auffassung des Beklagten, dass solche konkreten Anhaltspunkte hier - anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - nicht vorgelegen haben, ist nicht zu beanstanden, so dass die Auskömmlichkeit des Antrags der Beigeladenen nicht geprüft werden musste. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob bei dieser Prüfung die allgemeine Leistungsfähigkeit des Unternehmers berücksichtigt werden kann und welcher Zeitpunkt dafür ausschlaggebend ist. Abgesehen davon ist die Argumentation der Klägerinnen, wie der Beklagte zutreffend bemerkt, bei dieser Prüfung müsse die allgemeine Leistungsfähigkeit des Unternehmens außer Betracht bleiben, da sich sonst kapitalstarke Unternehmen unabhängig von jeder Kostenkalkulation jede Linie „erkaufen“ könnten und kleinere Unternehmen vom Markt drängten, unzutreffend. Die Intention des zitierten Bundesverwaltungsgerichtsurteils ist eine andere: Nicht der finanzschwache Unternehmer solle gegen den finanzstarken geschützt werden, sondern zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen sollen Unternehmen, die so finanzschwach sind, dass sie ohne Zuschüsse eine Linie nicht eigenwirtschaftlich betreiben können, keine Genehmigung für einen als eigenwirtschaftlich beantragten Verkehr erhalten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die allgemeine Finanzkraft des Unternehmens sogar ausdrücklich als berücksichtigungsfähig bezeichnet und ausgeführt, (a. a. O., juris Rn. 21), zusätzlich könne es - nachdem der öffentliche Personennahverkehr regelmäßig defizitär sei - darauf ankommen, ob der Verkehrsunternehmer über die Beförderungserlöse und die Ausgleichszahlungen nach § 45a PBefG und § 148 SGB IX hinaus über sonstige Finanzmittel verfüge, um eine solche Deckungslücke zu schließen.

98

7. Nach alledem hat der Senat auch keinen Anlass gesehen, den schriftsätzlichen Beweisanregungen der Klägerinnen, die in der mündlichen Verhandlung keinen Beweisantrag gestellt haben, nachzugehen.

99

8. Es bedarf auch keiner Vertiefung, wie sich der Umstand auswirkt, dass die Bescheide des Beklagten vom 09.12.2014, 10.12.2014 und 18.12.2014 hinsichtlich der Linien 222, 226 und 229 bestandskräftig geworden sind, nachdem die Klägerinnen ihre diesbezüglichen erstinstanzlichen Anträge im Berufungsverfahren insoweit nicht weiterverfolgt haben und das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit nach Ablauf der Berufungsbegründungsfrist rechtskräftig geworden ist (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.03.2006 - 8 A 1117/05 -, juris; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 97 m.w.N.).

100

9. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, nachdem sie einen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko übernommen haben.

101

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

102

Beschluss vom 10. Juli 2018

103

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 47.6 des Streitwertkatalogs 2013 auf 200.000,-- EUR (10 Linien x 20.000,-- EUR) festgesetzt.

104

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

58

Die Berufung der Klägerinnen ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihnen eine Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG zur Einrichtung und zum Betrieb des Linienbündels Laupheim, bestehend aus den Linien 220, 221, 224, 226-228, 240 sowie 222, 225 und 229 für die Laufzeit vom 01.07.2015 bis zum 30.06.2025 zu erteilen, oder auf Neubescheidung ihres Antrags. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 13.01.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 18.06.2014 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten. Ihnen steht auch kein Anspruch auf Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheids vom 13.01.2014 zu.

59

1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.

60

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175). Deshalb ist hier das Personenbeförderungsgesetz in der im Juni 2014 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 08.08.1990 (BGBl. I S. 1690), zum maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.08.2013 (BGBl. I S. 3154), anzuwenden.

61

Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach § 12 Abs. 6 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.

62

Nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung (im öffentlichen Personennahverkehr, vgl. § 13 Abs. 2a Satz 1, § 8 Abs. 1 PBefG) zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Dieser Versagungsgrund greift hier ein; der Antrag der Klägerinnen erfüllt die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht, und die zuständige Behörde hat gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen nicht erteilt.

63

Am 20.04.2013 veröffentlichte der Landkreis Biberach gemäß § 8a Abs. 2 PBefG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auf der TED-Website der EU eine Vorabbekanntmachung über die beabsichtigte Durchführung eines Vergabeverfahrens i. S. d. Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 für öffentliche Personenverkehrsdienste: 1. Regionalbuslinie 240, Laupheim-Schwendi-Wain, 2. Regionalbuslinie 226, Laupheim-Mietingen-Schönebürg, 3. Regionalbuslinie 227, Laupheim-Achstetten-Stetten-Bihlafingen, 4. Stadtverkehr Laupheim, 4.a. Linie 220, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.b. Linie 221, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.c. Linie 224, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten, 4.d. Linie 228, Anrufsammeltaxi in Schwachlastzeiten. In der Vorabbekanntmachung wurde ausgeführt, die Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 8b PBefG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1370/2007 sei vorgesehen. Auf die Frist zur Stellung eines Antrags auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs von drei Monaten ab Vorabbekanntmachung und auf Anforderungen im Vergabeverfahren (Höchsttarif nach Donau-Iller-NahverbundgeseIlschaft (DING) als Mindeststandard, Qualitätsstandards, etc.) wurde hingewiesen. Am 02.05.2013 berichtigte der Landkreis Biberach die Vorabbekanntmachung und nahm die Regionalbuslinie 226 aus der Bekanntmachung heraus.

64

Am 19.07.2013 stellten die Klägerinnen einen gemeinschaftlichen Genehmigungsantrag, mit dem die Erteilung einer Genehmigung nicht nur für die nach der Korrektur vom 02.05.2013 noch vorabbekanntgemachten sechs Linien 240, 227, 220, 221, 224 und 228, sondern auch für die herausgenommene Linie 226 sowie die Regionalbuslinien 222, 225 und 229 begehrt wurde. Die Klägerinnen führten aus, sie seien als Privatunternehmen gezwungen, wirtschaftlich zu arbeiten und Gewinne zu erwirtschaften. Das sei mit dem jetzt von ihnen beantragten Gesamtkonzept (noch) eigenwirtschaftlich möglich, insbesondere, da durch die vielen beteiligten Unternehmen und die eingebundenen Linien Synergien hätten gehoben werden können, bedinge jedoch, dass ihnen sämtliche beantragten Liniengenehmigungen erteilt würden.

65

Den Gegenstand eines Vergabeverfahrens nach § 8a Abs. 1 und 2 PBefG bestimmt indes der Aufgabenträger, nicht der Verkehrsunternehmer. Gegenstand des mit der Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013 eingeleiteten Verfahrens war entsprechend den Bekundungen des Aufgabenträgers, des Landkreises Biberach, die Vergabe der sechs bislang zuschussbedürftigen Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240. Die Vorabbekanntmachung hat damit die Möglichkeit eröffnet, innerhalb der Frist des § 12 Abs. 6 PBefG die Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre zu beantragen und zwar bezogen auf die vier Stadtbuslinien und die zwei Regionalbuslinien.

66

Dies haben die Klägerinnen unterlassen. Ihr Antrag kann auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass er sich hilfsweise nur auf die vorabbekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 bezieht. Dem stehen ihre klaren Bekundungen entgegen, eine Genehmigung ausschließlich für das von ihnen angebotene komplette Linienbündel zu begehren. Außerdem hat der Beklagte auf die Widersprüche zwischen der Vorabbekanntmachung und dem gemeinschaftlichen Antrag mit Schreiben vom 28.10.2013 ausdrücklich hingewiesen. Daraufhin haben die anwaltlich vertretenen Klägerinnen am 07.11.2013 mitteilen lassen, dass der gemeinschaftliche Antrag bezogen auf alle zehn Linien unverändert aufrechterhalten bleibe. Dies haben sie auch im gerichtlichen Verfahren mehrfach bestätigt. So haben sie im Schriftsatz vom 02.03.2017 ausführen lassen: „Eine bloße Bescheidung der Vorabbekanntmachungs-Linien ist von den Klägerinnen weder kalkuliert, noch beantragt, noch gewollt.“

67

Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen ist, weil der gemeinschaftliche Antrag der Klägerinnen die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt. Eine Einbeziehung in die Auswahlentscheidung kommt bereits deswegen nicht in Betracht. Mit dem gemeinschaftlichen Genehmigungsantrag vom 19.07.2013 haben die Klägerinnen nicht die Genehmigung des eigenwirtschaftlichen Betriebs der sechs vorabbekanntgemachten Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 beantragt, sondern vielmehr ein aliud, nämlich die Einrichtung und den Betrieb eines Linienbündels mit den zehn Regional- und Stadtbuslinien 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229 und 240. Dies wurde der Sache nach verbunden mit der Erklärung, die sechs vorabbekanntgemachten Linien eigenwirtschaftlich nicht betreiben zu können. Damit steht der Genehmigungsantrag der Klägerinnen offensichtlich im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung.

68

2. Den Widerspruch zur Vorabbekanntmachung sehen auch die Klägerinnen. Sie meinen jedoch, die Vorabbekanntmachung und die darauf beruhende, der Beigeladenen erteilte Genehmigung seien rechtswidrig gewesen, weil ihnen der verbindliche Nahverkehrsplan, jedenfalls aber das Verbot des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG als Versagungsgrund entgegenstanden hätten. Der Aufgabenträger habe durch die Vorabbekanntmachung aus einem bestehenden Verkehrsnetz sechs ertragsschwache Linien herausgelöst. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 d PBefG greife auch dann ein, wenn der Genehmigungsantrag nur die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nachvollziehe. Soweit in der Vorabbekanntmachung von der Behörde eine „negative Rosinenpickerei“ betrieben worden sei, sei dies rechtswidrig. An die Vorabbekanntmachung würden gesetzliche Vorgaben in § 8a Abs. 1, 2 PBefG ebenso wie indirekt in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG und durch allgemeines Haushaltsrecht gestellt, denen die vorliegende Vorabbekanntmachung zuwidergelaufen sei. Damit dringen die Klägerinnen nicht durch.

69

a) Das mit der Vorabbekanntmachung vom 20.04.2013 eingeleitete Verfahren hat den Vorschriften der §§ 8 ff. PBefG entsprochen. Nach § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Nach § 8a Abs. 2 PBefG ist die zuständige Behörde zur Veröffentlichung nach Art. 7 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Abs. 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden. Nach § 8a Abs. 6 PBefG können die Unternehmen verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält. Hinsichtlich der Ausschreibung einer Linienverkehrsgenehmigung gewährleistet Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, dass jeder Bewerber eine faire Chance erhält, entsprechend den in § 13 PBefG geregelten Genehmigungsvoraussetzungen zum Zuge zu kommen. Art. 12 Abs. 1 GG gebietet hier eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlentscheidung. Zudem erfordert Art. 3 Abs. 1 GG eine der Sicherung des chancengleichen Zugangs zur beruflichen Tätigkeit angemessene Verfahrensgestaltung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, NVwZ 2011, 113, m. w. N.).

70

Die Vorabbekanntmachung des Landkreises Biberach hat diesen Grundsätzen entsprochen. Sie ist am 20.04.2013 und damit nicht früher als 27 Monate vor dem Betriebsbeginn am 01.07.2015 erfolgt und hat den Hinweis auf die Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG enthalten. Die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards sind angegeben worden. Die Vorabbekanntmachung in der Fassung der Änderung vom 02.05.2013 ist, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt, zu Recht auf die zu bezuschussenden Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240 beschränkt worden. Die Begründung des Landkreises, dass nur die voraussichtlich zuschussbedürftigen Linien in die Vorabbekanntmachung aufgenommen worden seien, ist auch mit Blick darauf nicht zu beanstanden, dass für eigenwirtschaftlich zu betreibende Linien kein Vergabeverfahren nach § 8a PBefG vorgesehen ist (vgl. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG).

71

b) Die Vorabbekanntmachung steht nicht im Widerspruch zum Nahverkehrsplan. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen hat der Nahverkehrsplan kein aus den von ihnen beantragten zehn Linien bestehendes Linienbündel angeordnet.

72

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass sich den Aussagen des Nahverkehrsplans die verbindliche Anordnung eines Linienbündels nicht entnehmen lässt. Die Klägerinnen haben dem entgegengehalten, dass der Nahverkehrsplan auf den S. 60 ff. eine Bündelung der konkret streitbefangenen Linien vorsehe. So heiße es beispielsweise zur Linie 222: „Wegen der Neukonzeption des Nahverkehrsraumes Laupheim und der Synchronisierung der Genehmigungslaufzeiten wird diese Linie in das Linienbündel zur Neukonzeption des Nahverkehrs in Laupheim aufgenommen. Zum Linienbündel gehören die Linien 222, 240, 225, 226, 227, 229 und Stadtlinienverkehr Laupheim. Die Bildung des Linienbündels soll den Zweck erfüllen, mit zeitlich synchronisierten Genehmigungen die sachlich miteinander verknüpften Verkehre in den Nahverkehrsraum Laupheim zusammen zu führen und ein verbessertes Angebot zu erzielen.“...

73

Die Klägerinnen lassen jedoch die vorangehenden Aussagen des Nahverkehrsplan außer Betracht. Auf S. 37 des Nahverkehrsplan heißt es nämlich: „Aus Sicht des Landkreises Biberach kommen folgende Linienbündelungen und Synchronisierungen der Laufzeiten der jeweiligen Linienverkehrsgenehmigungen in nachfolgend genannten Teilräumen in Betracht: (... 3.8.2 Raum Laupheim:...)“. Aus der Sicht des Landkreises kommt hier also eine Linienbündelung - lediglich - in Betracht. Was in Betracht kommt, ist aber nach dem Wortsinn eine Möglichkeit unter anderen, und keine verbindliche Festlegung.

74

Darüber hinaus hat der Kreistag des Landkreises Biberach in seiner Sitzung am 30.03.2012 folgenden Beschluss zur Ergänzung von Nr. 3.8 des Nahverkehrsplans gefasst:

75

Ziffer 3.8 „Linienbündelungen in den Verkehrsräumen“

76

An das Ende dieses Abschnittes wird folgender Absatz eingefügt:

77

„Solange die durch das Ausbleiben der Anpassung des Personenbeförderungsgesetzes an die Vorgaben der EU-Verordnung 1370/2007 entstandene Rechtsunsicherheit fortbesteht, erfolgt eine über die Laufzeitsynchronisierung hinausgehende planerische Linienbündelung noch nicht. Dieses gilt insbesondere für den Nahverkehrsraum Ochsenhausen, da dieser Verkehr zur Vergabe bereits in 2014 ansteht. ..."

78

Diese Regelung wurde explizit in den Nahverkehrsplan aufgenommen und widerlegt die Annahme der verbindlichen Anordnung eines Linienbündels.

79

Soweit in diesem Beschluss in zeitlicher Hinsicht auf die Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes abgestellt wurde, gibt er nichts dafür her, dass nach der mit Wirkung vom 01.01.2013 erfolgten Änderung des Personenbeförderungsgesetzes ohne weiteren Willensakt ein Linienbündel angeordnet werden sollte. Die Annahme, der Landkreis habe eine aufschiebende Bedingung in dem Sinne formulieren wollen, dass die im Nahverkehrsplan „in Betracht“ gezogenen Linienbündel automatisch in dem Zeitpunkt verbindlich angeordnet werden, in dem das novellierte Personenbeförderungsgesetz in Kraft tritt, ist fernliegend. Dafür gibt schon der Wortlaut des Beschlusses nichts her. Abgesehen davon verbietet sich die von den Klägerinnen vertretene Annahme auch deshalb, weil zum Zeitpunkt des Beschlusses des Kreistags noch nicht erkennbar war, welche Regelungen das Personenbeförderungsgesetz zukünftig enthalten würde.

80

Die Beigeladene hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Gesetzgebungsverfahren noch in vollem Gang war, als der Kreistag am 30.03.2012 seinen Beschluss zur Änderung des Nahverkehrsplans gefasst hat. Die Bundesregierung hatte einen ersten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften am 12.08.2011 vorgelegt. Daraufhin legten die Länder Brandenburg, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Bremen am 07.09.2011 einen abweichenden Entwurf vor. Am 12.09.2011 beschlossen der Verkehrsausschuss, der Ausschuss für Innere Angelegenheiten und der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates eine Empfehlung für eine Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung. Unter dem 21.09.2011 legten die Fraktionen der SPD und von Bündnis 90/Die Grünen einen weiteren Änderungsentwurf vor. Weitere Anträge zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes brachten die Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg und Bremen am 22.09.2011 in die Beratungen des Bundesrates ein. Der Bundesrat beschloss sodann am 23.09.2011 eine Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung. Nach der Gegenäußerung der Bundesregierung kam es am 19.01.2012 zur ersten Lesung im Bundestag. Am 29.02.2012 führte der Ausschuss des Bundestages für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung eine öffentliche Anhörung durch. In dieser Situation fasste nun der Kreistag seinen Beschluss vom 30.03.2012. Der Gesetzgebungsprozess wurde in den folgenden Monaten weitergeführt. Mitte September einigten sich die Fraktionen von CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen auf einen Kompromiss, den der Ausschuss am 26.09.2012 zum Beschluss empfahl und der in der Folge die Zustimmung von Bundestag und Bundesrat fand (vgl. Otting/Olgemöller/Tresselt, in: Gabriel/Kron/Neun, Handbuch Vergaberecht, 2. Aufl. 2017, § 69 Rn. 6, m. w. N.). Als der Kreistag seinen Beschluss gefasst hat, war mithin unklar, ob, wann und mit welchem Inhalt ein novelliertes Personenbeförderungsgesetz verabschiedet würde. Dass der Kreistag sich mit seinem Beschluss aber an einen derart ungewissen Ausgang des Gesetzgebungsverfahrens binden und eine automatische Linienbündelung vorsehen wollte, die nur an den Umstand anknüpfen sollte, dass überhaupt ein novelliertes Personenbeförderungsgesetz verabschiedet wird, liegt fern.

81

Die Ansicht der Klägerinnen, der Plan enthalte eine nach außen wirksame, verbindliche, sie schützende Anordnung eines Linienbündels Laupheim mit den von ihnen bezeichneten zehn Regional- und Stadtbuslinien, trifft nach alledem nicht zu.

82

Dies erfährt im Übrigen auch Bestätigung durch die Stellungnahmen des Landkreises Biberach. Im Schreiben vom 02.12.2013 an das Regierungspräsidium Tübingen hat der Landkreis ausgeführt, als Aufgabenträger für den ÖPNV sei er letztendlich diejenige Institution, die für seine Raumschaft das öffentliche Verkehrsinteresse im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 3 definiere. Im Lichte dieser Verantwortung hätte er die Bündelung der Linien aufgehoben und wissentlich nur bestimmte Linien in die Vorabbekanntmachung eingestellt. Würden nun diese Linien beantragt, dann entspreche dieses den Zielen des Aufgabenträgers und damit auch dem öffentlichen Verkehrsinteresse. Im Widerspruchsverfahren hat der Landkreis in der Stellungnahme vom 11.06.2014 ausgeführt, von den Verkehrsunternehmen sei die Linienbündelung schon immer abgelehnt worden. Richtig sei, dass im Nahverkehrsplan nur die Möglichkeit einer Linienbündelung geschaffen worden sei. Es könne dahingestellt bleiben, ob nun eine Linienbündelung stattgefunden habe oder nicht. Tatsache sei, dass der Kreistag des Landkreises Biberach mit Beschluss vom 30.03.2012 die Linienbündelung dahingehend aufgehoben habe, dass über die Laufzeitsynchronisierung hinaus eine planerische Linienbündelung nicht erfolge. Diese Entscheidung habe der Landkreis im Lichte der bestehenden Rechtsunsicherheit getroffen, da das PBefG noch nicht an die VO (EU) 1370/2007 angepasst gewesen sei und die Verkehrsunternehmen nach wie vor die Linienbündelung abgelehnt hätten.

83

Danach bedarf keiner Entscheidung, ob der Nahverkehrsplan überhaupt eine die Klägerinnen schützende Bindungswirkung für die Vorabbekanntmachung entfalten könnte und ihm im Falle von widersprechenden Festsetzungen Vorrang einzuräumen wäre. Der Senat bemerkt jedoch, dass einiges dafür spricht, dass die Vorabbekanntmachung Vorrang hätte. Der Nahverkehrsplan ist (im Unterschied etwa zum Bebauungsplan nach § 10 BauGB) keine Rechtsnorm und kommt als Rechtsquelle nicht in Betracht. Der Nahverkehrsplan ist aber auch (anders als Planfeststellungsbeschlüsse etwa nach Straßen- oder Eisenbahnrecht, vgl. §§ 72 ff. VwVfG) kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG, weil ihm keine verbindliche Außenwirkung zukommt. Er begründet auch nach der Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes vorrangig verwaltungsinterne Bindungen und stellt sich als interne Richtlinie für den Aufgabenträger dar, die von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen ist (§ 8 Abs. 3a Satz 2 PBefG; vgl. dazu Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Auflage 2014, § 8 Rdnr. 43 ff.). Mit welchem Gewicht ein Nahverkehrsplan bei der Entscheidung über eine Linienverkehrsgenehmigung zu berücksichtigen ist, ist eine Frage der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.12.2012 - 3 B 46.12 -, juris). § 8a Abs. 3 letzter Halbsatz PBefG räumt der Genehmigungsbehörde die Autonomie ein, die gesetzlichen Zielsetzungen, vor allem die in Abs. 3 Satz 1 sowie Abs. 3a Satz 1 genannten („ausreichende Verkehrsbedienung“, „wirtschaftliche Verkehrsgestaltung“) einerseits, und die geschützten unternehmerischen Belange andererseits nach pflichtgemäßem Ermessen gegeneinander abzuwägen und zu einem anderen Ergebnis als der Aufgabenträger im Nahverkehrsplan zu kommen (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2017, § 8 PBefG, Rn. 23). Anderes ergibt sich nicht aus der von den Klägerinnen angeführten Kann-Bestimmung des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG. Danach steht es gerade im Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob sie den Nahverkehrsplan durchsetzt oder nicht. Die eingeschränkte Bindungswirkung des Nahverkehrsplans gegenüber der Vorabbekanntmachung verdeutlicht nicht zuletzt § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG, wonach die Genehmigung zwingend zu versagen ist, wenn der Antrag im Widerspruch zur Vorabbekanntmachung steht.

84

Nicht weiter führt auch die Behauptung der Klägerinnen, die Verkehrsunternehmen richteten sich nach dem Nahverkehrsplan. Jedenfalls wird ein solches Vertrauen in den Nahverkehrsplan nicht geschützt. Denn die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes zielt auf verstärkten Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmen und nutzt die Vorabbekanntmachung als zentrales Instrument, um diesen Wettbewerb zu initiieren. Die europaweite Vorabbekanntmachung und nicht der regelmäßig nur den lokalen und regionalen Verkehrsunternehmen bekannte Nahverkehrsplan ist im Wettbewerbsverhältnis der Verkehrsunternehmen entscheidend.

85

c) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge, die Vorabbekanntmachung sei nicht vereinbar mit dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit und Haushaltsgrundsätzen. Die Klägerinnen machen geltend, § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG stelle klar, dass dem gemeinwirtschaftlich betriebenen Verkehr eine lückenfüllende Funktion zukomme. Die Vorabbekanntmachung sei gemäß § 8a Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 PBefG im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung durchzuführen; dabei könne angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt sei. Die Ratio sei auch hier die Vermeidung von Rosinenpickerei. Im Hinblick auf die Berufsfreiheit von Verkehrsunternehmen sowie auf das Willkürverbot müsse die Bündelung für die Verkehrsunternehmen jedoch ökonomisch zumutbar sein und bei Trennung ein übermäßiger Subventionsaufwand für die öffentliche Hand drohen. An diesem Maßstab - Wirtschaftlichkeit, Vermeidung von gemeinwirtschaftlichem Verkehr, Vermeidung von Subventionskosten - gemessen, laufe die vorliegende Vorabbekanntmachung den gesetzlichen Zielen zuwider: Sie habe gerade diejenigen Linien aus einem insgesamt eigenwirtschaftlich zu bedienenden Bündel herausgelöst und ausgeschrieben, die der Bezuschussung bedürften. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

86

Die Klägerinnen berücksichtigen nicht hinreichend, dass der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre hier bereits über § 12 Abs. 6 PBefG verwirklicht wird. Innerhalb der dort genannten Frist von drei Monaten kann zunächst die Genehmigung entsprechender eigenwirtschaftlicher Verkehre beantragt werden. Erst wenn nach Fristablauf keine entsprechenden Anträge vorliegen, kann die Genehmigungsbehörde davon ausgehen, dass die ausreichende Verkehrsbedienung „nicht entsprechend § 8 Abs. 4 Satz 2 möglich ist“; erst dann wird über § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG das (Vergabe-) Regime der Verordnung aktiviert (Fehling, in: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 8a Rn. 15; Fielitz/Grätz, a. a. O., § 12 Rn. 21). Im Übrigen hat der Landkreis dadurch, dass er nur die voraussichtlich zuschussbedürftigen Linien in die Vorabbekanntmachung aufgenommen hat, zu erkennen gegeben, dass er davon ausgeht, dass für die anderen Linien eigenwirtschaftliche Anträge gestellt würden. Durch die Beschränkung auf die Linien, die bei der Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung schon/noch Zuschüsse erhielten, hat er die Chancen für eine eigenwirtschaftliche Antragstellung für die restlichen Linien verbessert und damit der Eigenwirtschaftlichkeit den Vorrang eingeräumt. Dies ist zumal mit Blick darauf, dass die zuständige Behörde bei der Konkretisierung der öffentlichen Verkehrsinteressen ebenso wie beim Zuschnitt eines zusammengefassten Linienbündels, Netzteils oder Netzes einen gewissen planungsähnlichen Gestaltungsspielraum hat (Fehling, a. a. O., § 8a Rn. 14), nicht zu beanstanden. Unabhängig davon sind die angefochtenen Genehmigungen allesamt für eigenwirtschaftliche Verkehre erteilt worden und zeigen, dass kein Subventionsaufwand für die öffentliche Hand entstanden ist. Von einem nur insgesamt eigenwirtschaftlich zu bedienenden Bündel im Sinne der Klägerinnen kann nicht die Rede sein. Die Vorabbekanntmachung und die erteilte Genehmigung verstoßen daher nicht gegen § 8 Abs. 4 PBefG und gegen Haushaltsgrundsätze, wobei offen bleiben kann, ob mit einem solchen Verstoß auch eine Verletzung der Klägerinnen in eigenen Rechten verbunden wäre.

87

d) Die Klägerinnen machen weiter geltend, die Vorabbekanntmachung und die Genehmigung lösten jedenfalls entgegen § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz heraus. Hier hätten die Linien funktional ineinandergegriffen und seien hinsichtlich ihrer Laufzeit harmonisiert gewesen, sodass jedenfalls ein faktisches Verkehrsnetz vorgelegen habe. Das Verbot des Herauslösens eines Teilnetzes sei einschlägig, da die Vorabbekanntmachung nur sechs der zehn sich ergänzenden Linien erfasst habe und die Genehmigungen diese Linien als Teilnetz aus dem umfassenderen Verkehrsnetz herausgelöst hätten. Dabei sei das Tatbestandsmerkmal „ertragreich“ aus § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG nach Wortlaut, Sinn und Zweck nur auf das Herauslösen einer einzelnen Linie bezogen. Das Herauslösen eines Teilnetzes sei stets verboten. Auch damit dringen die Klägerinnen nicht durch.

88

Dies gilt schon, weil Adressat des Verbots in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG der Verkehrsunternehmer ist und nicht der Aufgabenträger. Mit dieser Regelung soll vermieden werden, dass Unternehmer sich ertragreiche Verkehre aus einem vorhandenen Netz oder Linienbündel heraussuchen können, während die übrigen Verkehre von der öffentlichen Hand finanziert werden müssen; die Regelung soll das „Rosinenpicken“ aus bestehenden Netzen verhindern (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 16). § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG dient nicht dem Interesse einzelner Verkehrsunternehmen, durch überschießende Anträge (behauptete) Teilnetze aufrechtzuerhalten, sondern schützt die finanziellen Interessen des Aufgabenträgers (vgl. dazu Fielitz/Grätz, a. a. O., § 13 Rn. 42).

89

Der Vortrag der Klägerinnen läuft somit, wie die Beigeladene zu Recht bemerkt, gleich in mehrfacher Hinsicht auf eine Uminterpretation des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 lit. d PBefG hinaus: Aus einem Tatbestand, der die Versagung eines von einem Verkehrsunternehmen gestellten Genehmigungsantrags durch die Genehmigungsbehörde regelt, wird ein Maßstab für die inhaltliche Ausgestaltung von Vorabbekanntmachung, d.h. ein Gestaltungsauftrag für den Aufgabenträger, kreiert, der sich zudem bei systematischer Betrachtung an ungewöhnlicher Stelle findet (ein solcher Gestaltungsauftrag wäre eher in § 8 PBefG zu erwarten). Gleichzeitig wird der Schutzzweck der Norm verschoben, nämlich vom Aufgabenträger weg hin zum Verkehrsunternehmen. Dem ist nicht zu folgen.

90

Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob es sich bei dem ursprünglich im Nahverkehrsplan vorgesehenen Linienbündel Laupheim um ein Verkehrsnetz und bei den in der Vorabbekanntmachung genannten Linien um ein Teilnetz im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 lit. d PBefG oder um ein faktisches Linienbündel handelt. Der Versagungsgrund kann im Übrigen einem Antragsteller nicht entgegengehalten werden, der den Vorgaben der Vorabbekanntmachung folgt. Selbst wenn sich das Verbot auch an den Aufgabenträger richtete, würde es hier schon deshalb nicht eingreifen, weil mit der Vorabbekanntmachung gerade kein ertragreiches Netz herausgelöst wurde. Das Wort „ertragreich“ in § 13 Abs. 2 Satz 1 lit. d PBefG bezieht sich nach dem erwähnten Sinn und Zweck der Vorschrift - Verbot der „Rosinenpickerei“ - nicht nur auf einzelne Linien, sondern auch auf Teilnetze (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 16: „ertragreiche Verkehre“).

91

3. Unabhängig davon erfüllt der Antrag der Klägerinnen auch deshalb nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen und ist unzulässig, weil es sich um keinen eigenwirtschaftlichen Antrag im Hinblick auf die vorabbekanntgemachten Linien handelt. Denn er enthält die klare Aussage, dass die Klägerinnen diese gerade nicht eigenwirtschaftlich betreiben könnten. In ihrem Antrag vom 18.07.2013 heißt es: „Es handelt sich um eigenwirtschaftliche Anträge gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG. ... Wir weisen darauf hin, dass die obigen Linien einige wenige ertragreiche und auch viele defizitäre Linien enthalten. Unsere Unternehmen stellen sich der Verantwortung der Kombination von „guten“ und „schlechten“ Linien zur Vermeidung der Privatisierung von Gewinnen und Sozialisierung von Verlusten und lehnen „Rosinenpickerei“ ab. Nicht verhehlen wollen wir jedoch auch, dass wir als Privatunternehmen gezwungen sind, wirtschaftlich zu arbeiten und Gewinne zu erwirtschaften. Dies ist mit obigem Gesamtkonzept (noch) eigenwirtschaftlich möglich, insbesondere, da durch die vielen Beteiligten Unternehmen und eingebundenen Linien Synergien gehoben werden konnten, bedingt jedoch, dass uns sämtliche beantragten Liniengenehmigungen erteilt werden....“. Dies kann nur so verstanden werden, dass die Klägerinnen nur dann in der Lage sind, die vorabbekanntgemachten Linien eigenwirtschaftlich zu betreiben, wenn ihnen eine weitergehende, die beantragten zehn Linien umfassende Genehmigung erteilt wird. Im Gegenschluss folgt daraus, dass die Klägerinnen eine eigenwirtschaftliche Erbringung der Verkehrsleistungen nicht gewährleisten, wenn sie lediglich die Genehmigung für die vorabbekanntgemachten Linien oder eine davon erhielten. Dabei geht es nicht darum, dass eine Zusicherung der Eigenwirtschaftlichkeit - die, wie der Beklagte dargelegt hat, nicht verlangt wird - nicht abgegeben worden ist, sondern darum, dass die Klägerinnen einen eigenwirtschaftlichen Antrag stellen, aber gleichzeitig erklären, die vorabbekanntgemachten Linien nicht eigenwirtschaftlich betreiben zu können.

92

4. Darüber hinaus ist der Antrag zu Recht auch aus einem weiteren verfahrensrechtlichen Grund abgelehnt worden.

93

Gegenstand der Vorabbekanntmachung des Landkreises Biberach waren die Linien 220, 221, 224, 227, 228 und 240. Die Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG für die Entscheidung über die eigenwirtschaftlichen Anträge hat nach Ablauf der 3-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 PBefG begonnen, also am 20.07.2013. Diese Genehmigungsverfahren mussten innerhalb von höchstens sechs Monaten abgeschlossen werden (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 4 PBefG), d. h. die Genehmigungsbehörde musste bis spätestens 19.01.2014 über die eigenwirtschaftlichen Anträge für diese Linien entscheiden. Dagegen konnte über die Genehmigung für die Linien 222, 225, 226 und 229, die nicht von der Vorabbekanntmachung umfasst waren, noch nicht entschieden werden. Insoweit konnten Anträge nach § 12 Abs. 5 PBefG bis zum 30.06.2014 gestellt werden. Nach § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG konnte erst nach dem Ablauf der Antragsfrist und damit erst ein Jahr vor Betriebsaufnahme, also am 01.07.2014, mit dem Anhörungsverfahren begonnen werden (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG). Über die Vorabbekanntmachung hinausgehende eigenwirtschaftliche Anträge konnten damit erst nach Ablauf der in § 12 Abs. 5 PBefG normierten Jahresfrist bearbeitet und beschieden. Diese Jahresfrist sichert den fairen und transparenten Wettbewerb sowohl im Interesse der Verkehrsunternehmen als auch im öffentlichen Interesse an der besten Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG. Mit der Anhörung zum Antrag darf nicht begonnen werden, solange noch ein Wettbewerber einen Antrag stellen kann. Erst recht darf keine Genehmigung erteilt werden, solange ein Wettbewerber davon ausgehen kann, dass er noch einen eigenwirtschaftlichen Antrag stellen kann. Da die Klägerinnen trotz entsprechender Nachfrage erklärt haben, dass sie keine separaten Entscheidungen über die in der Vorabbekanntmachung enthaltenen und die nicht in der Vorabbekanntmachung enthaltenen Linien, für die die Antragsfrist noch lief, wünschten, war eine Genehmigungserteilung rechtlich nicht möglich und ist ihr Gesamtantrag zu Recht abgelehnt worden.

94

Die Klägerinnen nehmen nicht hinreichend in den Blick, dass in dem gegebenen frühen Verfahrensstadium allein die Vorabbekanntmachung den Gegenstand des Wettbewerbs bestimmt. Das vom Aufgabenträger durch eine gegenständlich begrenzte Vorabbekanntmachung nur insoweit initiierte Genehmigungsverfahren kann nicht dazu genutzt werden, durch eine weiterreichende Antragstellung vorzeitig - und damit außerhalb eines fairen und transparenten Wettbewerbs - weitere Linienverkehrsgenehmigungen zu erlangen. Dies gilt umso mehr, als die Klägerinnen gegenüber dem Aufgabenträger zu keinem Zeitpunkt auf eine Änderung der Vorabbekanntmachung hingewirkt haben.

95

5. Nachdem der Antrag der Klägerinnen schon aus diesen Gründen nicht in die Auswahlentscheidung einzubeziehen war, kommt es auf die Fragen, ob der Angebotsvergleich fehlerhaft vorgenommen worden ist, die Genehmigungsbehörde allgemeine Bewertungsmaßstäbe dadurch verletzt hat, dass sie sich ungeprüft Stellungnahmen Dritter zu Eigen gemacht hat und das Altunternehmerprivileg aus § 13 Abs. 3 PBefG nicht angemessen berücksichtigt hat, nicht an und steht ihnen auch ein Anspruch auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Genehmigungen nicht zu.

96

6. Schließlich greift die Rüge nicht durch, die Auskömmlichkeit des beantragten Verkehrs der Beigeladenen sei nicht geprüft worden. Die Klägerinnen meinen, die Genehmigungsbehörde habe trotz auf der Hand liegender Zweifel, ob die Beigeladene in der Lage sei, den Verkehr auf den sechs ertragsschwachen und bislang subventionierten Linien während der gesamten Laufzeit der Genehmigung eigenwirtschaftlich zu erbringen, diese nicht zur Offenlegung ihrer Kalkulation aufgefordert. Die Beigeladene habe auch von sich aus keine Unterlagen vorgelegt, aus denen sich ergeben hätte, dass sie den Verkehr eigenwirtschaftlich erbringen könne. Es wäre aber Sache der Beigeladenen gewesen, diese Zweifel zu zerstreuen. Gelinge einem Antragsteller dies nicht, so habe die Genehmigungsbehörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.10.2013 einen Antrag wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen abzulehnen.

97

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 24.10.2013 (a. a. O., juris Rn. 22, 29) sind öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG beeinträchtigt, wenn es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft betreiben kann. Wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte ernstliche Zweifel daran bestehen, dass der Linienverkehr dauerhaft aufrechterhalten werden wird, darf die Genehmigungsbehörde den Bewerber unter Konkretisierung der Gründe für diese Zweifel auffordern, ergänzende Unterlagen vorzulegen, die geeignet sind, diese Bedenken aus dem Weg zu räumen. Die Auffassung des Beklagten, dass solche konkreten Anhaltspunkte hier - anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - nicht vorgelegen haben, ist nicht zu beanstanden, so dass die Auskömmlichkeit des Antrags der Beigeladenen nicht geprüft werden musste. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob bei dieser Prüfung die allgemeine Leistungsfähigkeit des Unternehmers berücksichtigt werden kann und welcher Zeitpunkt dafür ausschlaggebend ist. Abgesehen davon ist die Argumentation der Klägerinnen, wie der Beklagte zutreffend bemerkt, bei dieser Prüfung müsse die allgemeine Leistungsfähigkeit des Unternehmens außer Betracht bleiben, da sich sonst kapitalstarke Unternehmen unabhängig von jeder Kostenkalkulation jede Linie „erkaufen“ könnten und kleinere Unternehmen vom Markt drängten, unzutreffend. Die Intention des zitierten Bundesverwaltungsgerichtsurteils ist eine andere: Nicht der finanzschwache Unternehmer solle gegen den finanzstarken geschützt werden, sondern zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen sollen Unternehmen, die so finanzschwach sind, dass sie ohne Zuschüsse eine Linie nicht eigenwirtschaftlich betreiben können, keine Genehmigung für einen als eigenwirtschaftlich beantragten Verkehr erhalten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die allgemeine Finanzkraft des Unternehmens sogar ausdrücklich als berücksichtigungsfähig bezeichnet und ausgeführt, (a. a. O., juris Rn. 21), zusätzlich könne es - nachdem der öffentliche Personennahverkehr regelmäßig defizitär sei - darauf ankommen, ob der Verkehrsunternehmer über die Beförderungserlöse und die Ausgleichszahlungen nach § 45a PBefG und § 148 SGB IX hinaus über sonstige Finanzmittel verfüge, um eine solche Deckungslücke zu schließen.

98

7. Nach alledem hat der Senat auch keinen Anlass gesehen, den schriftsätzlichen Beweisanregungen der Klägerinnen, die in der mündlichen Verhandlung keinen Beweisantrag gestellt haben, nachzugehen.

99

8. Es bedarf auch keiner Vertiefung, wie sich der Umstand auswirkt, dass die Bescheide des Beklagten vom 09.12.2014, 10.12.2014 und 18.12.2014 hinsichtlich der Linien 222, 226 und 229 bestandskräftig geworden sind, nachdem die Klägerinnen ihre diesbezüglichen erstinstanzlichen Anträge im Berufungsverfahren insoweit nicht weiterverfolgt haben und das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit nach Ablauf der Berufungsbegründungsfrist rechtskräftig geworden ist (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.03.2006 - 8 A 1117/05 -, juris; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 97 m.w.N.).

100

9. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, nachdem sie einen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko übernommen haben.

101

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

102

Beschluss vom 10. Juli 2018

103

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 47.6 des Streitwertkatalogs 2013 auf 200.000,-- EUR (10 Linien x 20.000,-- EUR) festgesetzt.

104

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).