Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-07, Aktenzeichen 3 L 580/14.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2014:0707.3L580.14.NW.0A

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt.

Gründe

1

Die Antragstellerin strebt im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ihre Zulassung zur Verpflichtung als Ratsmitglied im Ortsgemeinderat M. und im Verbandsgemeinderat Ramstein-Miesenbach an.

2

Sie ist seit 2004 aufgrund des mit der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach geschlossenen Arbeitsvertrages als „Angestellte in der Grundschulbetreuung der Grundschule M.“ tätig. Ihre Aufgabe ist die Betreuung von Grundschulkindern vor und nach dem regulären Schulunterricht.

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Am 25. Mai 2004 wurde sie bei den Kommunalwahlen sowohl in den Gemeinderat der Ortsgemeinde M. als auch in den Verbandsgemeinderat der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach gewählt. Nachdem sie zunächst die Einladung zur konstituierenden Sitzung des Gemeinderats M. für den 25. Juni 2014 erhalten hatte, schloss sie der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach mit Schreiben vom 20. Juni 2014 von der Wahrnehmung des Mandats für beide Räte mit der Begründung aus, sie könne wegen ihrer Tätigkeit als Betreuerin im Rahmen der betreuenden Grundschule M. das jeweilige Mandat gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 Kommunalwahlgesetz Rheinland-Pfalz – KWG – nicht ausüben. Denn sie verrichte nicht überwiegend körperliche Arbeit; nur dann wäre sie an der Mandatsausübung nicht gehindert.

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Die Antragstellerin begründet ihren am 26. Juni 2014 gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung damit, dass die Inkompatibilitätsbestimmung auf sie nicht anwendbar sei. Ihre Tätigkeit schließe jedwede Interessenkollision mit den Aufgaben als Ratsmitglied im Verbands- und Ortsgemeinderat aus. Sie unterliege hinsichtlich ihrer Tätigkeit in der Schule nach § 26 Abs. 3 Schulgesetz Rheinland-Pfalz – SchulG – den Weisungen des Schulleiters. Würde es sich um eine Ganztagsschule handeln, wäre sie Beschäftigte des Landes und könnte ihr Mandat wahrnehmen. Die Kostenträgerregelung in § 74 SchulG könne doch nicht darüber entscheiden, wer ein kommunales Mandat ausüben dürfe.

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Die Antragstellerin beantragt,

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ihren Ausschluss als Mitglied des Gemeinderats M. und des Verbandsgemeinderats Ramstein-Miesenbach wird aufgehoben und der Antragsgegner verpflichtet, ihre Verpflichtung als Ratsmitglied gemäß § 30 Gemeindeordnung zuzulassen.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Verpflichtung der Antragstellerin stehe § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 KWG entgegen, da sie als Beschäftigte der Verbandsgemeinde und zwar als Betreuerin im Rahmen der betreuenden Grundschule nicht überwiegend körperliche Arbeit verrichte.

II.

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Der Antrag, mit dem die Antragstellerin das Ziel verfolgt, im Wege der einstweiligen Anordnung als Mitglied des Ortsgemeinderats M. und des Verbandsgemeinderats Ramstein-Miesenbach verpflichtet zu werden, ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

11

Nach § 123 Abs.1 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der streitige Anspruch (Anordnungsanspruch) und der Grund für die Anordnung (Eilbedürfnis) müssen glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung – ZPO –).

12

Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Verfahren nach § 123 VwGO grundsätzlich nicht dazu führen darf, dass – wenn auch nur für bestimmte Zeit und unter dem Vorbehalt des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens – die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird. Für eine wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG – ausnahmsweise denkbare Durchbrechung des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache ist nur dann Raum, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragstellerin unzumutbar und im Klageverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und hinsichtlich des geltend gemachten Anordnungsanspruchs ganz überwiegende Erfolgsaussichten bestehen. Dies ist hier nicht der Fall.

13

Die Antragstellerin verfügt zwar über den erforderlichen Anordnungsgrund, weil sie als gewähltes Ratsmitglied unzumutbar in ihren organschaftlichen Mitwirkungsrechten beeinträchtigt würde, wenn sie ihre Rechtsstellung erst nach längerem Beginn der Wahlperiode im Hauptsacheverfahren erstreiten könnte, auch wenn die Voraussetzungen ihres Anspruchs mit einem hohen Maß an Wahrscheinlichkeit vorlägen.

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Der zum Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderliche Anordnungsanspruch ist aber nicht gegeben. Der Verpflichtung der Antragstellerin als Ratsmitglied nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz – GemO – steht § 5 Abs. 1 Nrn. 1, 2 KWG entgegen. Nach Nr. 1 der Bestimmung darf, wer zum Mitglied des Gemeinderats gewählt ist und die Wahl angenommen hat, nicht gleichzeitig hauptamtlich tätig sein als Beamter oder Beschäftigter (soweit er nicht überwiegend körperliche Arbeit verrichtet) der Gemeinde. Nach Nr. 2 gilt dies auch für Beschäftigte der Verbandsgemeinde, der die Gemeinde angehört. Wird jemand, der eines in Absatz 1 des § 5 KWG bezeichneten Ämter innehat, zum Mitglied eines Gemeinderats gewählt, so kann er die Wahl nur annehmen, wenn er gleichzeitig nachweist, dass sein aktives Dienstverhältnis beendet ist oder dass er von seinem Dienstverhältnis ohne Bezüge beurlaubt ist (§ 5 Abs. 2 Satz 1 KWG).

15

Die Ermächtigung zur Beschränkung der Wählbarkeit gibt Art. 137 Abs. 1 GG. Danach kann die Wählbarkeit unter anderem von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in Bund, Ländern und Gemeinden beschränkt werden. Art. 137 Abs. 1 GG schränkt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein. Danach muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. In Einklang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreiben dies auch Art. 49, 50 der Landesverfassung für Rheinland-Pfalz vor. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt damit auch für die Wahl der Gemeindevertretungen. Dem trägt die Vorschrift des § 29 Abs. 1 S. 2 GemO Rechnung, nach der die Ratsmitglieder in allgemeiner, gleicher, geheimer unmittelbarer und freier Wahl gewählt werden. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist. Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter und besagt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird daher auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt. Im Bereich des Wahlrechts verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfG, Beschluss vom 7. April 1981 – 2 BvR 1210/80 –, BVerfGE 57, 43 m. w. N.).

16

Artikel 137 Abs. 1 GG will die organisatorische Gewaltenteilung gegen Gefahren sichern, die durch eine Personalunion zwischen einem Exekutivamt und einem Abgeordnetenmandat entstehen können. Insbesondere sollen Mitarbeiter nicht derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt. Das gilt auch für den Kommunalbeamten und -beschäftigten und den Rat der Gemeinde. Es lässt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinbaren, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört. Art. 137 Abs.1 GG will daher allgemein zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der Trennung zwischen Exekutive und Legislative eine Verbindung von Amt und Mandat verhindern (BVerfGE a.a.O.).

17

Dem Rechnung tragend beschränkt § 5 Abs. 1 KWG zwar nicht die Wählbarkeit, macht aber die Annahme der Wahl vom Nachweis der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses abhängig (vgl. § 5 Abs. 2 KWG). Mit dieser Obliegenheit ist auch der Mandatsbewerber in seinem passiven Wahlrecht belastet, sodass sie nicht über das Maß hinausgehen darf, das zur Erfüllung des Zwecks der Vorschrift, Entscheidungskonflikte zu vermeiden und eventuelle Verfilzungen abzuwehren, erforderlich ist.

18

Die Überprüfung des rechtfertigenden Grundes hierfür hat sich auf eine Evidenz- und Willkürkontrolle zu beschränken. In Anbetracht der Schwierigkeit, die Grenze innerhalb der im Gesetz genannten Gruppen zwischen denen zu ziehen, deren Tätigkeit sie in die Gefahr eines Interessenkonfliktes zwischen der Tätigkeit in der Verwaltung und der als gewählter Volksvertreter bringen kann, muss es dem Gesetzgeber überlassen bleiben, in seiner Regelung bis an die äußerste Grenze der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG zu gehen (BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74 –, BVerfGE 40, 296, [320]). Das gilt auch für den kommunalen Bereich. Die Gegebenheiten auf kommunaler Ebene, auf der sich die verschiedenartigsten örtlichen, personellen und wirtschaftlichen Interessen treffen und verflechten, lassen es in der Regel nicht zu, dass der Gesetzgeber sich mit auf einzelne Gruppen von Gemeindebediensteten beschränkten Regelungen der Unvereinbarkeit zwischen Dienststellung und Gemeindevertretungsmandat begnügt. Hier ist eine generalisierende Regelung auch im Hinblick auf die Wahlrechtsgleichheit erlaubt und geboten (BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 – 2 BvR 1108777 –, BVerfGE 48, 64 [91]; BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2002 – 8 C 22/01 –, BVerwGE 117, 11 [16]).

19

Die Feststellung, ob und inwieweit Interessenkonflikte zu befürchten sind und zur Vermeidung von Störungen der Exekutiv- und Legislativfunktionen eine generelle Inkompatibilitätsregelung erfordern, ist in erster Linie Sache des einfachen Gesetzgebers. Auf die weniger effizienten Befangenheitsregelungen muss der Gesetzgeber sich nicht beschränken, zumal der Einfluss des im Einzelfall ausgeschlossenen Ratsmitgliedes angesichts der besonderen, im Regelfall sehr überschaubaren und durch persönliche Beziehungen stärker geprägten kommunalen Verhältnisse bestehen bleibt und sich auf indirektem Wege letztlich doch Geltung verschaffen kann (BVerwG, a.a.O., S. 17).

20

Die Inkompatibilitätsregelung des § 5 Abs. 1 KWG begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sie – ohne Berücksichtigung der konkret ausgeübten Funktion – zwar kommunale Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes, nicht aber Arbeiter des öffentlichen Dienstes, die im Dienst der Gemeinde stehen, erfasst. Die Einbeziehung der überwiegend körperliche Arbeit verrichtenden Personengruppe ist vom Verfassungsgeber in Art. 137 Abs. 1 GG ausdrücklich nicht vorgesehen worden, obwohl sich auch insoweit Fallgestaltungen ergeben können, die an sich eine Beschränkung der Wählbarkeit als sachgerecht ausweisen würden. Das Bundesverfassungsgericht hat aber hierin keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen (BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 – 2 BvR 1108/77 –, BVerfGE 48, 64 [85]).

21

Führt auch die von Art. 137 Abs. 1 GG zugelassene Inkompatibilitätsregelung nicht zur Beschränkung des passiven Wahlrechts, so hat sie doch Auswirkungen auf die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit der Gewählten. Art. 137 Abs. 1 GG stellt sich damit als eine Spezialregelung gegenüber der von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Freiheit dar, eine Tätigkeit im gewählten Beruf aufzugeben oder weiter auszuüben. Wahrt aber eine Inkompatibilitätsregelung die Voraussetzungen des Art. 137 Abs. 1 GG, so ist daneben der Gewährleistungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt (BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 – 2 BvL 2/97 –, BVerfGE 98, 145 [163]).

22

Die Inkompatibilitätsbestimmung des § 5 Abs. 1 KWG steht dem Anspruch der Antragstellerin aus § 30 Abs. 2 Satz 1 GemO auf Verpflichtung als Mitglied des Ortsgemeinderats M. und des Verbandsgemeinderats Ramstein-Miesenbach entgegen.

23

Die Antragstellerin gehört zu dem in § 5 Abs. 1 Nr. 2 KWG genannten Personenkreis. Sie ist seit 2004 Beschäftigte der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach, der die Ortsgemeinde M. angehört. Die Antragstellerin hat am 23. April 2004 mit der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach einen Arbeitsvertrag geschlossen, aufgrund dessen sie ab 1. Mai 2004 als „Angestellte in der Grundschulbetreuung der Grundschule M.“ eingestellt ist. Seit dem 24. August 2009 beträgt ihre wöchentliche Arbeitszeit 19,17 Stunden (s. Änderungsvertrag vom 24. August 2009), so dass sie auch hauptberuflich bei der Verbandsgemeinde beschäftigt ist (vgl. HessVGH, Urteil vom 5. Februar 1974 – II OE 99/73 –, DÖV 1975, 430 [431]).

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Sie kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass diese Inkompatibilitätsbestimmung für sie nicht gelte, weil sie überwiegend körperliche Arbeit verrichte und damit der Klammerzusatz in § 3 Abs. 1 Nr. 2 KWG greife.

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Der Landesgesetzgeber hat mit dem Klammerzusatz in § 5 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 KWG dem am 1. Oktober 2005 (TVöD) bzw. 12. Oktober 2006 (TV-L) in Kraft getretenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Rechnung getragen. Mit diesen Tarifverträgen wurde die Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten aufgehoben. Damit gibt es keine „Angestellten des öffentlichen Dienstes“ im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG mehr. Dementsprechend wird in der Gesetzesbegründung zu der geltenden Fassung des § 5 Abs. 1 KWG (LT-Drs. 15/2117, S. 7) darauf verwiesen, dass im Regelfall die bislang so bezeichneten Arbeiter im herkömmlichen Sinne überwiegend körperliche Arbeit verrichteten, wobei es durchaus Abgrenzungsschwierigkeiten im Einzelfall geben könne. Denn nicht nur in dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, sondern auch durch das Gesetz zur Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherung vom 9. Dezember 2004 entfiel die traditionelle Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten. Auf diese Regelwerke kann somit zur Unterscheidung von Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst nicht zurückgegriffen werden. Entscheidend zur Abgrenzung ist nunmehr allein, ob überwiegend körperliche Arbeit verrichtet wird, was im Einzelfall anhand der auszuübenden Tätigkeit zu entscheiden ist.

26

Bei der von der Antragstellerin im Rahmen ihrer Betreuungstätigkeit im Rahmen der betreuenden Grundschule wahrzunehmenden Aufgaben handelt es sich um überwiegend geistige und überwachende, nicht aber um überwiegend körperliche Arbeit. Im Rahmen der von der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach als Schulträgerin (vgl. § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SchulG) angebotenen betreuenden Grundschule betreut die Antragstellerin außerhalb des Unterrichts – vor und nach dem regulären Schulunterricht – Kinder, wobei das Betreuungsangebot von ihr thematisch bestimmt wird. Spielen (z. B. Kartenspiel), Basteln und Sport (z. B. Ballspielen, Balancieren auf einem Schwebebalken) sind hierbei Schwerpunkte des Betreuungsangebots. Allerdings kann nach der von ihr vorgelegten Tätigkeitsbeschreibung die Betreuung auch in einer reinen Unterhaltung mit den Kindern bestehen. Diese Charakterisierung der Aktivitäten zeigt, dass die Antragstellerin Betreuungsstunden geistig vorbereiten muss, wenn auch nicht in einem solchen Umfang und einer solchen Qualität wie es zum Beispiel von einer Erzieherin in einer Kindertagesstätte verlangt und erwartet wird. Sicherlich erfordern nicht alle Aktivitäten eine gleich intensive Vorbereitung. Aber es bedarf z. B. zur Durchführung von Bastelarbeiten Vorüberlegungen, z. B. was gebastelt werden soll, welcher Materialien es hierzu bedarf und wie die Kinder zu den Bastelarbeiten angeleitet werden sollen. Anders verhält es sich bei Ballspielen.

27

Arbeitsinhalt der Tätigkeit der Antragstellerin sind aber auch vor- und nachbereitende Maßnahmen für die Beschäftigung der Kinder. Hierzu gehört z. B. das Herrichten eines Raums sowie der Bastelmaterialien, aber auch das sich an die Betreuung der Kinder anschließende Wegräumen der Materialien und Beseitigen von Abfall, Fegen und Reinigen von Regalen. Diese Tätigkeiten sind jedoch im Sinne eines einzigen großen Arbeitsvorgangs aufzufassen, der durchaus als pädagogische Betreuung von Schülern in den Randstunden des Schultages zu werten ist, ohne dass die Antragstellerin hierfür einer pädagogischen Ausbildung bedürfte. Wenn die Kinderbetreuung auch körperlichen Einsatz der Antragstellerin erfordert, so macht dieser zur Überzeugung der Kammer aber nicht die überwiegende Tätigkeit der Antragstellerin aus.

28

Ist somit die Antragstellerin nicht als überwiegend körperliche Arbeiten verrichtende Beschäftigte der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach anzusehen, so gilt für sie die Inkompatibilität von Amt und Mandat nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 KWG.

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Der Einwand der Antragstellerin, Lehrer als Landesbeamte bzw. Angestellte des Landes seien nicht an der Ausübung eines Ratsmandats gehindert, wenn die Schule, an der sie beschäftigt seien, in der Trägerschaft der Gemeinde stehe, in deren Gemeinderat sie ein Mandat hätten, greift ebenso wenig durch wie der Einwand, als Betreuungskraft im Rahmen einer Ganztagsschule wäre sie Beschäftigte des Landes, für die das Inkompatibilitätsverbot des § 5 Abs. 1 KWG nicht gelten würde. Ob bei diesen Mandatsträgern sich eine Pflichten- und Interessenkollision aus dem Beschäftigungsverhältnis mit dem Land einerseits und der Zugehörigkeit zu einem Gemeinderat andererseits ergeben kann – wie die Antragstellerin meint – kann dahinstehen. Denn für eine Beschränkung der Wählbarkeit in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis stellt Art. 137 Abs. 1 GG eine abschließende Regelung der Materie dar und lässt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten (BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978, a.a.O.). Mit der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat soll dem Grundsatz der Gewaltenteilung Geltung verschafft werden, indem dieselbe Person nicht als Bediensteter einer Gebietskörperschaft diese soll kontrollieren können (vgl. §§ 32, 33 GemO). Als Angestellte der Verbandsgemeinde würde die Antragstellerin – wenn sie Gemeinderätin wäre – Kontrolle über ihre Beschäftigungsstelle, also ihren Dienstherrn (vgl. § 61 GemO) ausüben. Dieser Interessenkonflikt soll durch § 5 Abs. 1 KWG in generalisierender Weise vermieden werden. Bei den von der Antragstellerin angeführten Personengruppen hingegen liegt eine solche Konstellation nicht vor.

30

Als Angestellte der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach hat die Antragstellerin, nachdem sie weder ihr aktives Dienstverhältnis beendet hat noch von ihrem Dienstverhältnis ohne Bezüge beurlaubt ist, danach keinen Anspruch auf Verpflichtung nach § 30 Abs. 2 GemO für den Ortsgemeinderat M. und den Verbandsgemeinderat Ramstein-Miesenbach.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

32

Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG (wegen der Höhe vgl. Nr. 1.5 und Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013, Beilage 58).