Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-09, Aktenzeichen 3 K 1745/05
ECLI:DE:VGD:2007:1009.3K1745.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe
von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger betreibt seit dem 1. Januar 1999 in seinen Geschäftsräumen E 0 in N
das Gewerbe des Buchmachers. Diesbezüglich war ihm durch Bescheid der
Bezirksregierung E1 vom 8. Dezember 1998 die Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 2 des
Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 zur Unterhaltung einer
Annahmestelle für Wetten auf öffentliche Leistungsprüfungen von Pferden erteilt
worden.

3

Von der Betriebsstätte des Klägers wurden in der Folgezeit Sportwetten in Form
der sog. Oddset-Wetten an die in N1 ansässige Firma „U" vermittelt, welche dort im
Besitz einer Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten ist.

4

Nach Anhörung untersagte die Beklagte dem Kläger mit Ordnungsverfügung vom
4. Januar 2005 gemäß § 14 Abs. 1 OBG NRW die Wettannahme bzw. Vermittlung
von Sportwetten in der Betriebsstätte D 0. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte er
ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro an. Gleichzeitig ordnete er die sofortige
Vollziehung des Bescheides an.

5

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung E1 mit
Widerspruchsbescheid vom 13. April 2005 zurück.

6

Der Kläger hat am 19. April 2005 Klage erhoben.

7

Bereits zuvor hatte er mit Antrag vom 11. Februar 2005 um Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Die erkennende Kammer hatte diesen
Antrag mit Beschluss vom 22. Februar 2005 abgelehnt (3 L 306/05). Auf seine
Beschwerde hatten die Beteiligten vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen - 4 B 371/05 - einen Vergleich dahingehend geschlossen, die
Tätigkeit des Klägers bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu
dulden. Nach dem diese ergangen war, blieben weitere Eilanträge des Klägers ohne
Erfolg (3 L 997/06 und 3 L 611/07).

8

Der Kläger macht einschließlich seines Vorbringens im Verwaltungs-,
Widerspruchs- und Eilverfahren im Wesentlichen geltend: Der Verfügung fehle schon
eine einfachgesetzliche Grundlage. Die Vermittlung von Sportwetten erfülle nicht den
Straftatbestand des § 284 StGB. Insbesondere hätten Sportwetten keinen
Glückspielcharakter und unterfalle das Vermitteln solcher Wetten nicht den
Tatbestandsalternativen des § 284 Abs. 1 StGB. In Nordrhein-Westfalen bestehe
zudem derzeit ein sowohl verfassungs- als auch europarechtswidriger Zustand.
Anders als die staatlichen Lotteriegesellschaften erfülle er, der Kläger, die
Anforderungen, die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März
2006 - 1 BvR 1054/01 - zum Thema Jugendschutz und Schutz vor Spielsucht
gefordert würden. Das Bundesverfassungsgericht habe mit seiner Entscheidung nur
Verfassungsrecht suspendieren können. Dessen Vorgaben seien zudem nicht erfüllt
worden. Jedenfalls liege ein Verstoß gegen die Grundsätze vor, die der Europäische
Gerichtshof (EuGH) in seiner Entscheidung in Sachen „Lindman" - C-42/02 -
aufgestellt habe. Die grenzüberschreitende Vermittlung von Sportwetten sei wegen
des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts auch weiterhin zulässig. § 284
StGB sei hierauf aus verfassungs- und europarechtlichen Gründen nicht anwendbar.

9

Der Kläger beantragt,

10

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 4. Januar 2005
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E1 vom 13. April 2005 aufzuheben.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie macht im Wesentlichen geltend, ihre Entscheidung sei in Übereinstimmung
mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und
des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW)
ergangen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Streitakte, der Gerichtsakten 3 L 306/05, 3 L 997/06 und 3 L 611/07 sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Die statthafte Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist zulässig, aber nicht
begründet.

17

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 4. Januar 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 13. April 2005 ist rechtmäßig
und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

18

Die Beklagte hat die angegriffene Verfügung zutreffend auf die Vorschrift des §
14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG
NRW) gestützt. Die Vorschriften der Gewerbeordnung (GewO) stehen einem
Einschreiten gegen private Sportwetten aufgrund der landesrechtlichen
Generalklausel nicht entgegen,

19

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, Rn. 36 ff.,
BVerwGE 126, 149.

20

Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung
bestehen nicht. Dem Bescheid ist insbesondere hinreichend bestimmt zu entnehmen,
welche Wetten von der ausgesprochenen Untersagung erfasst werden.

21

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor.
Danach kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine
im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
abzuwenden. Vorliegend erfüllte der Kläger den Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB,
weil er Sportwetten vermittelt hat, ohne das dafür die erforderlichen Genehmigung
vorlag. Dabei genügt es, wenn der objektive Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB
erfüllt ist; es spielt keine Rolle, ob eine strafrechtliche Verurteilung möglich ist,

22

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 158 f., NJW 2006, 1261.

23

Bei Oddset-Sportwetten der hier vermittelten Art handelt es sich um ein
Glücksspiel im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB, weil über den Ausgang des
Wettbewerbs (Sieg, Niederlage, Unentschieden) hinaus das genaue Endergebnis
oder aber Einzelereignisse während des Wettkampfes getippt oder die Gewinnquote
durch ein Handicap gesteigert werden kann. Für ein solches Glücksspiel werden,
wenn dieses - wie im vorliegenden Fall - ohne Erlaubnis betrieben wird, im Sinne der
oben genannten Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB Einrichtungen zur
Verfügung gestellt, wenn - wie hier - in einem Wettbüro, in dem der Abschluss von
Oddset-Sportwetten für einen ausländischen Veranstalter vermittelt wird, Tische,
Fachzeitschriften, Fernsehgeräte, Computer o.ä. zur Information über das
Sportgeschehen zur Verfügung gestellt werden.

24

Vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 44.

25

Der Kläger und auch die Firma „U" sind nicht im Besitz einer behördlichen
Erlaubnis für ihr Wettangebot.

26

Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der
Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger und die Firma „U" sind nicht im
Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihnen auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz
2 SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des
Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche
juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen
Personen des öffentlichen Rechts gehören.

27

Die Anwendung der Strafbestimmung gemäß § 284 Abs. 1 StGB zur
Unterbindung einer dem geltenden Monopol des Landes Nordrhein-Westfalen zur
Veranstaltung von Sportwetten widersprechenden gewerblichen Vermittlung von
Oddset-Sportwetten verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere greift
diese Rechtsanwendung nicht in einer mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise in
die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Zwar ist das in § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG
NRW normierte staatliche Sportwettenmonopol - wie sich aus den vom
Bundesverfassungsgericht,

28

Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.,

29

zum bayerischen Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 aufgestellten
Grundsätzen ergibt - in seiner jetzigen Ausgestaltung mit der
Grundrechtsgewährleistung gemäß Artikel 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Ungeachtet
dessen sind die vorgenannten Regelungen mit Rücksicht auf die dem Freistaat
Bayern bzw. dem Bundesgesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht in dem oben
genannten Urteil zur Herstellung eines verfassungskonformen Zustandes
eingeräumten entsprechenden Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2007 weiter
anwendbar. Nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom
28. März 2006 ist das bayerische Staatslotteriegesetz vor dem Hintergrund von § 284
StGB insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, als es das Veranstalten von
Sportwetten dem Freistaat Bayern und deren Durchführung der staatlichen
Lotterieverwaltung oder von dieser konzessionierten Unternehmen vorbehält, ohne
zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur materiellen und strukturellen
Sicherung der Erreichung der damit verfolgten Ziele zu schaffen, insbesondere zur
Ausrichtung des Angebots an der Begrenzung und Bekämpfung von Wettsucht und
problematischem Spielverhalten. Auch die - hier in Frage stehende - Beschränkung
der Vermittlung von Sportwetten sei deshalb nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG zu
vereinbaren. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten
erfülle - so das Bundesverfassungsgericht in dem vorgenannten Urteil - die Merkmale
der von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Berufswahl. Bei diesen
Tätigkeiten handele es sich nicht um solche, die schon ihrem Wesen nach als
verboten anzusehen seien, weil sie aufgrund ihrer sozial- und
gemeinschaftsschädlichen Auswirkungen schlechthin nicht am Schutz durch das
Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben könnten. Ebenso wenig handele es sich beim
Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten um eine Betätigung, die von vornherein
nur der öffentlichen Hand zugänglich und ihr vorbehalten sei. Der vorliegende Eingriff
in die Freiheit der Berufswahl des gewerblichen Vermittlers von Sportwetten sei
angesichts der gegenwärtigen Ausgestaltung des Monopols in Bayern
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Allerdings lägen dem in Bayern
bestehenden staatlichen Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zu Grunde, nämlich
die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen
Machenschaften und vor irreführender Werbung sowie die Abwehr von Gefahren aus
der mit dem Wetten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Nach dem
gegenwärtigen Stand der Forschung stehe fest, dass auch die Beteiligung an
Sportwetten krankhaftes Suchtverhalten nach sich ziehen könne. Der Gesetzgeber
dürfe dies - insbesondere auch im Hinblick auf den Jugendschutz - zum Anlass für
Maßnahmen der Gefahrenabwehr und Suchtprävention nehmen. Rein fiskalische
Interessen des Staates schieden dagegen als solche zur Rechtfertigung der
Errichtung eines Wettmonopols aus. Eine Abschöpfung von Mitteln der aus
Glücksspielen erzielten Einnahmen sei nur als Weg zur Bekämpfung und als
Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt, nicht dagegen als
selbstständiges Ziel. Die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols sei grundsätzlich
als geeignetes Mittel zur Erreichung dieser legitimen Ziele zu betrachten. Der
Gesetzgeber habe auch von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols ausgehen
dürfen. Zwar könne Verbraucher- und Jugendschutz und die Vermeidung von Folge-
und Begleitkriminalität grundsätzlich auch durch die Normierung eines durch
Genehmigungsvorbehalte beschränkten und behördlich kontrollierten gewerblichen
Wettangebots privater Unternehmen realisiert werden. Angesichts seines weiten
Beurteilungsspielraums habe der Gesetzgeber jedoch davon ausgehen dürfen, dass
mit einem auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten
ausgerichteten Wettmonopol die von ihm angestrebten legitimen Ziele effektiver
erreicht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen.
Ungeachtet dessen stelle das in Bayern errichtete staatliche Wettmonopol in seiner
gegenwärtigen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung einen
unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Das im Rahmen des
Wettmonopols eröffnete Spielwettangebot Oddset sei nicht konsequent am Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet.
Weder das bayerische Staatslotteriegesetz noch der auch in Bayern geltende
Lotteriestaatsvertrag enthielten ausreichende Vorgaben für eine Verwirklichung der
dem Wettmonopol zu Grunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Auch §
284 StGB enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des
Wettangebots. Die bestehenden Vorschriften gewährleisteten nicht hinreichend, dass
das staatlich zur Verfügung gestellte Wettangebot konsequent in den Dienst der
Gemeinwohlbelange gestellt werde und dass angesichts des bestehenden
Spannungsverhältnisses ein Konflikt zwischen den Gemeinwohlbelangen und dem
fiskalischen Interesse des Staates an der Erzielung größtmöglicher Einkünfte aus der
in eigener Regie erfolgenden Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht
zu deren Gunsten ausfalle. Das vorhandene Regelungsdefizit spiegele sich in der zu
beobachtenden Praxis der staatlichen Oddset-Sportwetten wider. Die Veranstaltung
dieser Wette verfolge erkennbar auch fiskalische Zwecke und sei im Vertrieb, in der
Werbung und in der Prävention nicht auf die aktive und konsequente Bekämpfung
des Suchtverhaltens ausgerichtet. Das tatsächliche Erscheinungsbild entspreche
vielmehr dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich
unbedenklichen Freizeitbeschäftigung. Der Ausschluss anderer als der vom Freistaat
Bayern veranstalteten Wetten sei nach Art. 12 Abs. 1 GG nur dann zu rechtfertigen,
wenn das Monopol rechtlich und faktisch an legitimen Zielen, insbesondere der
Suchtbekämpfung und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Insofern
liefen die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom
Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.

30

Die Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopols mit
Art. 12 Abs. 1 GG führe nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage. Ein
verfassungsgemäßer Zustand könne entweder durch eine konsequent am Ziel der
Suchtbekämpfung orientierte Ausgestaltung des Wettmonopols oder durch eine
gesetzlich geregelte und kontrollierte Zulassung privater Wettunternehmer hergestellt
werden. Zu einer entsprechenden Neuregelung und zu deren Umsetzung sei der
Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet. Erforderlich seien Regelungen
betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten, Vorgaben zur Beschränkung der
Vermarktung und der Werbung auf die bloße Information über Wettmöglichkeiten, der
Ausgestaltung der Vertriebswege entsprechend den Anforderungen des Spieler- und
Jugendschutzes und der über ein bloßes Bereithalten von Informationsmaterial
hinausgehenden Aufklärung über Suchtgefahren. Für die Neuregelung, die sowohl
durch den Bundes- als auch durch den Landesgesetzgeber erfolgen könne, sei eine
Frist bis zum 31. Dezember 2007 angemessen. Während der Übergangszeit bis zu
einer gesetzlichen Neuregelung bleibe die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe
anwendbar, dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz
zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der
Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits
herzustellen habe. Das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private
Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern
veranstaltet würden, dürften weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich
unterbunden werden. Ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB
gegeben sei, unterliege der Entscheidung der Strafgerichte. Auch in der
Übergangszeit müsse allerdings bereits damit begonnen werden, das bestehende
Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung
der Wettleidenschaft auszurichten. Der Staat dürfe die Übergangszeit nicht zu einer
expansiven Vermarktung von Wetten nutzen. Daher seien bis zu einer Neuregelung
die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltung sowie eine Werbung, die
über sachliche Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend
gezielt zum Wetten auffordere, untersagt. Ferner habe die Staatliche
Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären.

31

Die vorstehend dargestellten Grundsätze sind auf den in Nordrhein-Westfalen
durch das SportWettG NRW geprägten Rechtszustand wegen der vergleichbaren
Ausgestaltung des staatlichen Sportwettmonopols in vollem Umfange zu
übertragen,

32

vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

33

Gemessen an diesen Maßstäben beinhaltet die angegriffene
Untersagungsverfügung des Beklagten keine mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbare
Einschränkung der Berufsfreiheit des Klägers. Den Anforderungen, die das
Bundesverfassungsgericht an die unverzügliche Herstellung eines Mindestmaßes an
Konsistenz zwischen den mit dem staatlichen Wettmonopol verfolgten Zielen und
seiner tatsächlichen Handhabung aufgestellt hat, ist in Nordrhein-Westfalen
genügt.

34

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 ff. und
OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2006 - 4 B 1060/06 -.

35

Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen
aufgegeben, die den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
angesprochenen Gesichtspunkten ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des
Wettangebots ist angeordnet worden, dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote
Karten, Platzverweise sowie Eckstöße etc. abgeschlossen werden dürfen und
grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten werden. Die Werbung soll auf
Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten ohne Aufforderungscharakter
(Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt werden, wobei TV- und
Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung, Gewinnspiele zu
Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals
sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das Annahmestellennetz und
das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig nur noch über
Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb im Wege des Internets
soll eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf 250,00
Euro vorgesehen werden. Wetten über SMS und interaktives TV sind demgegenüber
verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vielfältige
Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen sind
ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen
aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen.
Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei
Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll
sicher gestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein
Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den
Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten
Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das
Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht,
Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 6. Juni 2006 an das
Innenministerium NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer
zeitlichen Realisierbarkeit auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend
der Aufforderung des Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die
grundsätzlich untersagten Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des
Schreibens des Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und
korrigiert worden sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird
geprüft. Auch sind die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums
begrenzt und eine Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw.
erarbeitet worden. Anhaltspunkte dafür, dass den Forderungen des
Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit in wesentlichen Punkten nicht
entsprochen wäre, sind danach nicht zu erkennen. Dass einige Maßnahmen einer
gewissen Umsetzungszeit bedürfen - etwa die Beendigung von Werbeverträgen oder
der Austausch der Werbemittel - liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt nicht
den Schluss, dass ein erheblicher Verstoß gegen die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit vorliegt.

36

Die vorgenannte Bewertung wird nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass
die angegriffenen behördlichen Entscheidungen bereits vor dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 ergangen sind. Das Urteil enthält
auch für die Zeit vor seinem Ergehen keine Nichtigkeitserklärung gemäß § 95 Abs. 3
Satz 1 BVerfGG. Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und
Vermittlung von privaten Sportwetten in Bayern (und damit auch in Nordrhein-
Westfalen) auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des
Bundesverfassungsgerichts verboten waren und ordnungsrechtlich unterbunden
werden durften,

37

ebenso BVerwG, a.a.O., Rn. 44.

38

Auch das europäische Gemeinschaftsrecht, insbesondere die durch Art. 43 Abs.
1 und 49 Abs. 1 des EG-Vertrages (für Gesellschaften - über Art. 55 des Vertrages -
jeweils in Verbindung mit Art. 48 des Vertrages) gewährleistete Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische
Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen,

39

vgl. ebenso OVG NRW, a.a.O., VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. April 2007 - 7 K 2924/06 -
, VG Münster, Beschluss vom 2. Juni 2006 - 9 L 379/06 -, und VG Aachen, Beschluss vom
9. Mai 2007 - 3 L 160/07 -, sowie bei vergleichbarer Sach- und Rechtslage für das
Sportwettenmonopol ihrer jeweiligen Länder: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli
2006 - 6 S 1987/05 -, Hamburgisches OVG, Bechluss 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, OVG
Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -, OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
vom 29. September 2006 - 6 B 10895/06 -, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.
November 2006 - 1 S 122.06 -, Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME
106/07 -, Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 11 TG 1465/06 -,
OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -, und Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -;
anderer Ansicht VG Köln, Beschluss vom 21. September 2006 - 1 K 5910/05 - (Vorlage an den
EuGH), VG Arnsberg, Beschluss vom 11. Mai 2007 - 1 L 380/07 -, und VG Minden, Beschluss
vom 17. Oktober 2006 - 3 L 665/06 -, sowie OVG Saarland, Beschluss vom 25. April 2007 - 3 W
24/06 - .

40

Allerdings greift das auf das geltende staatliche Sportwettenmonopol gestützte
Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten - nach
wie vor - in unzulässiger Weise in die gemeinschaftsrechtlich eingeräumte
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens ein. Der Europäische
Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen
Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in
einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig
erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der
Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit dieses Dienstleistenden führen können,

41

vgl. insbesondere Urteile vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli) und vom 13.
November 2003 - C-42/02 - (Lindman) sowie auch Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a. -
(Placanica u.a.).

42

In der Rechtssache Gambelli hat der Europäische Gerichtshof auch die hier in
Frage stehende Vermittlungstätigkeit für einen in einem anderen Mitgliedstaat
ansässigen Anbieter von Sportwetten in den Schutzbereich des Art. 49 EG-Vertrag
einbezogen. Ein strafbewehrtes Verbot der Teilnahme an Wetten, die in anderen
Mitgliedstaaten als dem organisiert werden, in dessen Gebiet der Wettende ansässig
ist, stelle eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Das Gleiche
gelte für das an Vermittler gerichtete ebenfalls strafbewehrte Verbot, die Erbringung
von Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer mit
Sitz in einem anderen Mitgliedstaat organisiert werden, zu erleichtern. Nach den vom
Europäischen Gerichtshof in den oben zitierten Entscheidungen aufgestellten
Grundsätzen kann der durch das strafbewehrte Verbot einer Vermittlung von
Sportwetten bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nur
auf Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in
Art. 46 Abs. 1 des EG-Vertrages oder aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses (etwa Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Vermeidung von
Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen) gerechtfertigt sein.
Der Europäische Gerichtshof erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der
Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen
des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten, und mit Hilfe der durch
Lotterien und Wetten eingenommenen Beträge im Allgemeininteresse liegende
Vorhaben zu finanzieren. Zugleich hat er den staatlichen Stellen der Mitgliedstaaten
ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz
der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Er fordert jedoch, dass die
Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne
zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der
Wetttätigkeiten beitragen. Diese Maßnahmen müssten tatsächlich dem Ziel dienen,
die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Die Finanzierung sozialer Aktivitäten
durch Einnahmen aus monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit Hilfe
einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine
erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven
Politik sein. Ferner dürften die gesetzlichen Einschränkungen nicht über das
hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele
notwendig sei. Weiterhin dürften diese Regelungen nicht in diskriminierender Weise
angewendet werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen zu überprüfen sei
Sache der hierzu berufenen nationalen Gerichte.

43

Dabei sind vorliegend die auf das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen
oben ausführlich dargestellten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in
seinem Urteil vom 28. März 2006 auf den Bereich der Grundfreiheiten nach Art. 43
Abs. 1 und 49 Abs. 1 des EG-Vertrages übertragbar,

44

vgl. BVerfG, a.a.O, Rn. 144.

45

Das Bundesverfassungsgericht geht hier von der Parallelität der Anforderungen
des deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum
Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus. Deshalb ist zwar vorliegend zu
berücksichtigen, dass in Nordrhein-Westfalen (und auch den übrigen Bundesländern)
bereits die oben im Einzelnen aufgezeigten administrativen Maßnahmen ergriffen
wurden, um den sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergebenden
Anforderungen zu genügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber weiter
festgestellt, dass es sich bei der im Widerspruch zur propagierten Zielsetzung des
staatlichen Sportwettenmonopols stehenden tatsächlichen Ausrichtung des
staatlichen Wettangebots auf eine möglichst breite und effektive Vermarktung der
Produkte unter Vernachlässigung eines effektiven und konsequenten
Spielerschutzes nicht lediglich um eine unzureichende Umsetzung ausreichender
landes- oder bundesrechtlicher Regelungen handelt. Vielmehr ist das zu
konstatierende Verhalten der staatlichen Anbieter Ausdruck und Folge eines
entsprechenden Regelungsdefizits. Das verbleibende und spätestens bis zum 31.
Dezember 2007 zu beseitigende Regelungsdefizit wirkt sich folglich dahingehend
aus, dass es bis zur vollständigen normativen und tatsächlichen Anpassung an die in
gleicher Weise von nationalem Verfassungsrecht wie von dem Gemeinschaftsrecht
gestellten Anforderungen bei der Unzulässigkeit des Eingriffs in die Niederlassungs-
und Dienstleistungsfreiheit des ausländischen Wettveranstalters verbleibt, dessen
Sportwetten durch einen privaten Vermittler in Nordrhein-Westfalen angeboten
werden.

46

Dies führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen
Untersagungsverfügung wegen Missachtung der genannten gemeinschaftsrechtlich
gewährleisteten Grundfreiheiten. Die dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber und den
Ländern vom Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist zur Herstellung
der rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen für ein verfassungskonformes
Sportwettenrecht stimmt nämlich mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts
überein. Zwar hat sich der Europäische Gerichtshof noch nicht ausdrücklich dazu
geäußert, ob eine Bestimmung des nationalen Rechts, die selbst oder in ihrem
Vollzug mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, vorübergehend angewendet werden
darf, um eine schrittweise Anpassung an die Anforderungen des
Gemeinschaftsrechts zu ermöglichen. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof
mehrfach betont, dass der Vorrang des Gemeinschaftsrechts die Befugnis der
nationalen Gerichte unberührt lasse, bei festgestellten Verstößen gegen das
Gemeinschaftsrecht unter mehreren nach der innerstaatlichen Rechtsordnung in
Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen, die zur Um- oder Durchsetzung
des Gemeinschaftsrechts geeignet erscheinen,

47

vgl. EuGH, Urteile vom 4. April 1968 - C-34/67 - (Lück) und vom 22. Oktober 1998 - C-10/97
u.a. -, EuZW 1998, 719 [720].

48

Bezüglich des hier in Frage stehenden Ausschlusses privater Anbieter von der
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten hat der Europäische Gerichtshof
überdies den Mitgliedstaaten ausdrücklich auch das Recht eingeräumt, durch
Schaffung eines staatlichen Monopols eine private wirtschaftliche Betätigung in
diesem Bereich vollständig zu unterbinden, sofern dies durch zwingende Gründe des
allgemeinen Wohls gerechtfertigt und das Handeln des Staates tatsächlich (nur) auf
die Verfolgung dieser Gemeinwohlbelange ausgerichtet ist. Dies schließt die
Befugnis ein, auch während des Übergangs zu einem diesen Erfordernissen
entsprechenden rechtlichen und tatsächlichen Zustand unter vorübergehender
Anwendung des geltenden Rechts keine private Betätigung bei der Veranstaltung
und Vermittlung von Sportwetten zuzulassen, wenn durch die Zulassung privater
Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen
staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet
und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger
Allgemeininteressen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die
Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch
die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen - engen -
Voraussetzungen erweist sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher
Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit
Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts nicht als unverhältnismäßig.

49

Ebenso im Ergebnis OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -, VGH
Hessen, a.a.O., OVG Bremen, a.a.O., und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O.

50

Die vorstehend dargestellten Voraussetzungen für die weitere Anwendung des §
284 StGB auf der Grundlage des SportWettG NRW sind erfüllt. Die weitere
Heranziehung der genannten Regelungen während der von dem
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 bestimmten
Übergangsfrist ist im Interesse eines wirksamen Schutzes der Allgemeinheit vor den
nachteiligen Folgen eines übermäßig ausgeweiteten Sportwettangebotes
unverzichtbar. Gemeinschaftsrecht, auf das als Ersatz für das innerstaatliche Recht
zurückgegriffen werden könnte, besteht nicht. Das sonstige Bundes- und
Landesrecht gewährleistet keinen hinreichenden Schutz vor den mit einem
übermäßigen Sportwettangebot für die Allgemeinheit einhergehenden Risiken.
Insbesondere die im allgemeinen Gewerberecht vorgesehenen Begrenzungen
gewerblicher Tätigkeit genügen den spezifischen Gefährdungen durch das
Glücksspiel nicht, weil es keine ausreichenden Instrumente zur Eindämmung der
Spielsucht, zur Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im
Glücksspielbereich und zur präventiven Bekämpfung der dort drohenden Begleit- und
Folgekriminalität bereit hält,

51

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -.

52

Das bestehende Regelungsdefizit kann auch nicht auf anderem Wege als durch
eine zumindest vorübergehende Anwendung des Bundes- und Landesrechts
behoben werden. Von dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber kann nicht verlangt
werden, die bestehende Regelungslücke sofort zu schließen. Bei dem
Sportwettenrecht handelt es sich um einen komplexen, in rechtlicher Hinsicht sehr
umstrittenen und deshalb besonders schwer zu gestaltenden Rechtsbereich. Gerade
im Hinblick auf diese außergewöhnliche Problematik hat das
Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber einen längeren Übergangszeitraum zur
Entscheidung über das künftige System der Veranstaltung und Vermittlung von
Sportwetten und zum Erlass der hierzu erforderlichen Bestimmungen eingeräumt.
Während dieses Zeitraums muss den zuständigen Behörden auch das erforderliche
Instrumentarium zur Unterbindung eines unerlaubten privaten Sportwettangebots zur
Verfügung stehen. Der Staat kann sich nicht damit begnügen, nur sein eigenes
Vorgehen bei der Zulassung von Sportwetten den Erfordernissen der
Gefahrenvermeidung und Suchtprävention anzupassen. Er sieht sich vielmehr mit
der Notwendigkeit konfrontiert, ein umfassendes, auch die privaten Anbieter von
Sportwetten einbeziehendes Konzept zur Bekämpfung der Spielsucht zu
verwirklichen. Bei einem einseitigen Rückzug des Staates oder der staatlichen
Anbieter aus dem Bereich der besonders glücksspielbetonten, stark beworbenen
Sportwettangebote bestünde die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Lage
für potentiell Suchtgefährdete, weil private Unternehmen bei dem Versuch, sich den
frei werdenden Marktanteil zu sichern, die schon jetzt sehr umfangreiche Palette der
Wettmöglichkeiten ausweiten, diese mit attraktiven Angeboten verbinden und hierfür
eine breit angelegte Werbung betreiben könnten.

53

Vermag das Gericht bereits in Anwendung der bekannten Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs eine unverhältnismäßige Einschränkung
gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten nicht festzustellen, bedarf es zur
Entscheidung des Rechtsstreites auch keiner Vorlage an den Europäischen
Gerichtshof. Wie oben ausgeführt, lässt das Gemeinschaftsrecht ein staatliches
Sportwettenmonopol mit den Zielen, die durch die vom Bundesverfassungsgericht als
„Quasi-Gesetzgeber" geschaffene Rechtslage verfolgt werden, zu. Ob der Eingriff in
die gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten dabei verhältnismäßig ist, ist nicht
durch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, sondern von den nationalen
Instanzgerichten im Einzelfall zu überprüfen.

54

Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen
Verfügung bestehen auch im übrigen nicht.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

56

Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung
im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

57