Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-10, Aktenzeichen 20 D 134/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1210.20D134.00AK.00

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.
Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten ihrer jeweiligen Verfahren, die bis zur
Verbindung entstanden sind. Von den Kosten nach der Verbindung tragen die
Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. sowie der Kläger des Verfahrens zu 3. je 5/29
und die Klägerinnen und Kläger in den Verfahren zu 4. und 5. je 1/29 der Kosten. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind Gemeinden und Private aus
der Umgebung des von der Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafens
Düsseldorf. Sie wenden sich gegen die mit der angefochtenen Genehmigung
zugelassene Erhöhung der Flugbewegungen an diesem Flughafen.
Die beiden Gemeinden (Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2.) liegen mit dicht
besiedelten Ortsteilen (C. und U. ) in der nordöstlichen bzw. südwestlichen
Verlängerung der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens. Sie besitzen
öffentliche Einrichtungen (Schulen, Kindertagesstätten, Kindergärten,
Altentagesstätten, Wohnheime und Friedhöfe) sowie Wohngrundstücke im
Flughafennahbereich. Der Kläger des Verfahrens zu 3. betreibt Krankenanstalten auf
Flächen nordwestlich der Parallelbahn des Flughafens. Die übrigen Klägerinnen und
Kläger sind Eigentümer selbstgenutzter Grundstücke in E. , N. und S.
, seitlich oder unterhalb der An- und Abflugstrecken.
Der Verkehrsflughafen Düsseldorf verfügt über ein abhängiges Parallelbahnsystem.
Im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Verlängerung der Hauptbahn
und den Bau der zweiten Bahn schlossen u.a. die Beigeladene und Gemeinden des
damaligen Amtes Angerland am 13. Mai 1965 einen Vergleich, den so genannten
Angerland-Vergleich, in dem einem Generalausbauplan, der die Parallelbahn
umfasst, als Endausbauzustand zugestimmt und die Nutzung der zweiten Bahn
beschränkt wurde. Vergleich a) 1. Teil A II lautet:
"Die beigeladene DFG erklärt: Die im
Generalausbauplan ... vorgesehene Parallelbahn ist
eine Ausweichbahn, d.h. diese Bahn wird ... nur in
den Zeiten der Betriebsunterbrechung der
Hauptstartbahn und sonst in den Zeiten des
Spitzenverkehrs über Tage betrieben. ..."
In der Genehmigung zur Erweiterung der Anlage um die Parallelbahn (im Folgenden:
Erweiterungsgenehmigung) vom 3. Oktober 1976 ist unter Auflage Nr. 6 verfügt:
"Die Anzahl der Flugbewegungen auf den Start- und
Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R darf die
mögliche Endkapazität der vorhandenen Start- und
Landebahn 06/24 nicht übersteigen. Deshalb dürfen
91.000 Flugbewegungen in den sechs
verkehrsreichsten Monaten des Jahres nicht
überschritten werden."
Der Plan für die Parallelstart- und -landebahn wurde dann mit Beschluss vom
16. Dezember 1983 und Planänderungsbeschluss vom 18. November 1985
festgestellt. In Anpassung an das Ergebnis dieses Planfeststellungsverfahrens
wurden die flugbewegungsbegrenzenden Betriebsregelungen der Auflagen Nrn. 5
und 6 der Erweiterungsgenehmigung durch Bescheid vom 25. November 1992 neu
gefasst:
Auflage Nr. 5:
"Die Start- und Landebahn 06 L/24 R - jetzt
05 L/23 R - darf nur in den Zeiten der
Betriebsunterbrechung der Start- und Landebahn
06 R/24 L und sonst in den Zeiten des
Spitzenverkehrs über Tage (06.00 - 22.00 Uhr
Ortszeit) benutzt werden.

Zeiten des Spitzenverkehrs sind dann gegeben,
wenn für Luftfahrzeuge im Luftraum oder am Boden
Wartezeiten bestehen."

Auflage Nr. 6:
"Die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start-
und Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R - jetzt
05 R/23 L und 05 L/23 R - darf die mögliche
Endkapazität der vorhandenen Start- und Landebahn
06/24 - jetzt 05/24 - nicht übersteigen. Deshalb darf
die Zahl von 91.000 Flugzeugbewegungen, davon
71.000 Bewegungen im gewerblichen Luftverkehr mit
Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse,
in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines
Jahres auf dem Parallelbahnsystem nicht
überschritten werden.

Darüber hinaus dürfen die vom Flugplankoordinator
der Bundesrepublik Deutschland ... koordinierten
Flüge im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen
über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse die Zahl von
34 Flugzeugbewegungen pro Stunde (Eckwert) nicht
übersteigen.

Der vorgenannte Eckwert von 34
Flugzeugbewegungen darf nur in bis zu sechs
Stunden zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr
ausgeschöpft werden. In den übrigen Stunden
zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr dürfen nicht mehr
als 30 Flugzeugbewegungen pro Stunde koordiniert
werden."
Bevor die Auflage Nr. 6 Beachtung verlangt hätte - was infolge der aufschiebenden
Wirkung anhängiger Klagen bis zum Juni 2000 nicht der Fall war -, ersetzte der
Beklagte sie zunächst durch eine "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung
für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf" vom 10. Dezember
1997 (MBl. NRW 1998, 912 - so genannte "Lärmkontingent-Genehmigung"), hob
diese aber mit Bescheid vom 28. März 2001 ersatzlos auf, nachdem sie durch den
erkennenden Senat in mehreren Verfahren mit Wirkung vom 1. November 1999
außer Vollzug gesetzt worden war (Beschlüsse vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK
u.a.).
Die Beigeladene beantragte daraufhin unter dem 26. August 1999 die Erteilung einer
neuen Genehmigung, mit der u.a. die Auflage Nr. 6 auf ihren bisherigen Satz 1
beschränkt werden sollte ("Hauptantrag"). Ergänzend beantragte sie unter dem
1. September 1999, für die Zeit bis zur Erteilung der neuen Genehmigung die in den
sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres 1999 koordinierten
Flugzeugbewegungen zuzulassen ("Interimsantrag").
Der Beklagte setzte zunächst durch eine von ihm so bezeichnete
"Interimsgenehmigung" vom 2. November 1999 die Anzahl der Flugzeugbewegungen
in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres im Linien- und
Charterflugverkehr übergangsweise auf höchstens 95.600 fest; ferner legte er neue
Stundeneckwerte als Vorgaben für die Flughafenkoordinierung fest. Die
Interimsgenehmigung sollte bis zur Entscheidung über den Hauptantrag, längstens
bis zum 24. März 2001 gelten. Sowohl die vorläufigen Rechtsschutzverfahren wie die
Klageverfahren hierzu sind abgeschlossen (OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Mai 2000
- 20 B 2119/99.AK u.a. - und Urteile vom 10. Oktober 2002 - 20 D 131/99.AK u.a. -).
Im Genehmigungsverfahren zur Erteilung der vorliegend streitigen
Änderungsgenehmigung - auf den oben bezeichneten "Hauptantrag" der
Beigeladenen hin - beauftragte der Beklagte die Bezirksregierung E. mit der
Durchführung eines Beteiligungsverfahrens. Der Öffentlichkeit und den betroffenen
Gemeinden, unter anderem den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., wurde unter
Auslegung der Antragsunterlagen, die durch das Kapazitätsgutachten des Prof. Dr.
N. vom Januar 1995 ergänzt wurden, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Hiervon haben die Kläger Gebrauch gemacht.
Unter dem 21. September 2000 erteilte der Beklagte sodann die angefochtene
"Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem" (so
genannte "Einbahnkapazitäts-Genehmigung", MBl. NRW 2000, 1523 - im Folgenden:
Änderungsgenehmigung). Mit ihr wurden - unter Ablehnung des Antrags im Übrigen -
die Auflagen Nrn. 6 und 9 der Betriebsgenehmigung neu gefasst. Unter Nr. 6.1 heißt
es, die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start- und Landebahnen dürfe die
mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn nicht übersteigen. Unter
Nr. 6.2 werden für den Linien- und Charterflugverkehr Koordinierungseckwerte für
einzelne Zeiträume festgelegt, nämlich zwischen 6.00 und 21.00 Uhr 36 Slots pro
Stunde, zwischen 21.00 und 22.00 Uhr 35 Slots und zwischen 22.00 und 23.00 Uhr
in der Winterflugplanperiode 15, in der Sommerflugplanperiode 25 Slots. Maßgebend
für die Einhaltung der Eckwerte ist der jeweils letzte Stand der Koordination vor dem
Flugereignis. Unter Nr. 6.3 ist eine Erweiterungsstufe festgelegt, in der unter näher
bezeichneten Voraussetzungen ab der Sommerflugplanperiode 2001 eine Erhöhung
des Eckwertes für die Zeit von 6.00 bis 21.00 Uhr um bis zu 2 Slots pro Stunde,
insgesamt also 38 Slots, im Linien- und Charterflugverkehr zulässig ist. Für "sonstige
Flüge nach Instrumentenflugregeln" gestattet Nr. 6.4 eine Koordinierung von
zusätzlich 2 Flugzeugbewegungen pro Stunde. Auflage Nr. 9.1 definiert ein
Tagschutzgebiet durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels nach
Fluglärmgesetz von 62 dB(A) (Karte 1 zur Genehmigung), Auflage Nr. 9.2 ein
Nachtschutzgebiet durch eine Grenzlinie von 6 Maximalpegeln mit (mindestens)
75 dB(A) (Karte 6 zur Genehmigung). Innerhalb dieser Gebiete hat die Beigeladene
nach näher bestimmten Maßgaben Eigentümern Aufwendungen für bauliche
Schallschutzmaßnahmen zu erstatten. Unter Nr. 10 ist ein Auflagenvorbehalt
angefügt. Die Änderungsgenehmigung ist der Beigeladenen zugestellt und öffentlich
bekanntgemacht worden.
Die Kläger haben gegen die Änderungsgenehmigung jeweils rechtzeitig Klage
erhoben, die der Senat zur gemeinsamen Entscheidung verbunden hat, und wegen
der Anordnung der sofortigen Vollziehung um vorläufigen Rechtsschutz
nachgesucht, der vom erkennenden Senat abgelehnt worden ist (Beschlüsse vom
24. Mai 2002 - 20 B 1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und
730/01.AK -, im Weiteren: Beschlüsse 2002).
Da in den Beschlüssen Bedenken gegen die Ordnungsmäßigkeit der Abwägung der
berührten Belange erhoben worden waren, hat der Beklagte während des
Klageverfahrens ein so genanntes ergänzendes Verfahren durchgeführt und dieses
mit einer Entscheidung vom 5. Juni 2003 (im Folgenden: ergänzende Entscheidung)
abgeschlossen. Darin sind die Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der
Änderungsgenehmigung neu gefasst worden. Das Tagschutzgebiet wird nunmehr
durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels (Leq3) von 60 dB(A)
bestimmt (Karte 1 der ergänzende Entscheidung). Erstattungsansprüche bestehen
auch, soweit sie auf der Grundlage der bisherigen Regelungen noch nicht geltend
gemacht worden waren; die Begrenzung auf einen prozentualen Höchstbetrag ist
fallengelassen und schließlich wird insofern ein Nacherstattungsanspruch in Höhe
des Differenzbetrages zwischen den tatsächlich aufgewendeten Kosten und dem
bisherigen Erstattungsbetrag begründet. In Nr. 9.3 wird die Zahlung einer
Entschädigung für die Nutzungsbeeinträchtigung bestimmter Außenwohnbereiche
angeordnet. Das Entschädigungsgebiet wird durch die Grenzlinie eines äquivalenten
Dauerschallpegels von 65 dB(A) gebildet (Karte 2 zur ergänzenden Entscheidung),
der Entschädigungsbetrag beträgt 2 % des nach näherer Maßgabe zu ermittelnden
Verkehrswertes des Grundstücks. Die ergänzende Entscheidung ist der
Beigeladenen am 6. Juni 2003 mit Empfangsbekenntnis zugeleitet worden. Die
Kläger haben sie über das Gericht erhalten.
Zur Begründung ihrer Klage greifen die Kläger die Änderungsgenehmigung in der
Fassung des ergänzenden Bescheides umfassend an und machen im Wesentlichen
geltend:
Die Genehmigung bleibe auch in der nachgebesserten Form rechtswidrig und
verletze sie in ihren Rechten. Sie sei zahlenmäßig unbestimmt und widersprüchlich.
Das Kriterium der Einbahnkapazität, das als begrenzendes Betriebselement aus dem
Angerland-Vergleich herzuleiten sei, sei unbestimmt und damit ungeeignet, eine
Begrenzung des Betriebs zu bewirken. Die festgelegten Koordinierungseckwerte
definierten die Einbahnkapazität nicht hinreichend und seien zur Festlegung der
maximalen Flugbewegungszahl ungeeignet, wie die unterschiedlichen
Zahlenangaben in der Änderungsgenehmigung belegten. Die Einbahnkapazität
werde vom Beklagten wegen fehlerhafter Gutachten zu hoch angesetzt. Dies weise
insbesondere die von der Klägerin des Verfahrens zu 2. in der mündlichen
Verhandlung vorgelegte Gutachterliche Stellungnahme der g. B. D. & Partners
vom 16. November 2004 nach. Es dürften nur so viele Slots vergeben werden, wie
vollständig auf der Hauptbahn abgewickelt werden könnten. Eine darüber
hinausgehende Mitbenutzung der Parallelbahn verstoße gegen den Angerland-
Vergleich. Zur Festsetzung von Koordinierungseckwerten sei der Beklagte auch nicht
zuständig.
Auch die übrigen vom Beklagten ausgewerteten Gutachten seien falsch. Das gelte
insbesondere für das lärmphysikalische und das lärmmedizinische Gutachten, das
Gutachten über die Luftverunreinigungen und das Flugsicherheitsgutachten. Das
lärmphysikalische Gutachten beruhe mit der "AzB99" auf einer unbekannten und
ihnen, den Klägern, lange Zeit nicht zugänglichen Grundlage. Das
Betriebsrichtungsverhältnis sei mit 80:20 falsch ermittelt. Eine solche idealtypische
Verteilung sei in der Praxis nicht erreichbar; tatsächlich schwanke es in
Kurzzeiträumen zwischen 20 und 60 %, im längeren Mittel zwischen 20 und 30 %.
Die gebotene worst-case-Betrachtung der Lärmbelastung in Kurzzeiträumen mit
jeweils 100 % Starts oder Landungen (100:100-Betrachtung) sei nicht angestellt
worden. Die angenommenen Flugrouten seien überholt; insofern hätte, jedenfalls im
Zeitpunkt der ergänzenden Entscheidung, eine vorsorgliche Alternativbetrachtung
erfolgen müssen. Da dies nicht geschehen sei, sei denkbarer Flugverkehr nicht
abgewogen worden. Die Berücksichtigung der Flugroutenänderungen vom 13. Juli
und 25. Oktober 2000 im Datenerfassungssystem (DES) des Flughafens hätte
dessen Ergebnisse verändert und das Abwägungsergebnis beeinflusst; insofern
beantragen die Kläger der Verfahren zu 3. und 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung
eines Sachverständigengutachtens zu erheben. Das Nachtschutzgebiet sei anhand
von Maximalpegeln nach der AzB ermittelt worden, was unzulässig sei. Die Pegel
seien zudem in "slow" angegeben worden, müssten also für die Wirkungsbetrachtung
noch um 2,4 bis 4 dB(A) erhöht werden. Aufgrund der Fehler sei davon auszugehen,
dass tatsächlich eine deutlich höhere Lärmbelastung auftrete als im
lärmphysikalischen Gutachten ausgewiesen.
Das lärmmedizinische Gutachten K./T. sei widersprüchlich und grob fehlerhaft,
die angelegten Kriterien wissenschaftlich nicht haltbar. Der Schalldämmwert eines
gekippten Fensters werde zu hoch angesetzt. Die von der Genehmigung ermöglichte
Häufung der Einzelschallereignisse sei vom Beklagten völlig ausgeblendet worden.
Gerade dies sei aber besonders belastend. Die Lärmpausen in stark beanspruchten
Zeiten hätten deutlich abgenommen. Die in der ergänzenden medizinischen
Stellungnahme K./T. vom April 2003 gezogene Schlussfolgerung, die Steigerung
der Einzelschallereignisse von 30 bis 34 auf 40 pro Stunde sei irrelevant bzw. sogar
noch günstig, sei paradox und unschlüssig; für sie fehle, wie die Gutachter selbst
einräumten, jede wissenschaftliche Basis. Die Aussagen zur Bewertung der
Maximalpegel seien unzureichend. Zu Unrecht hätten die Gutachter den Vorschlag
des Umweltrates verworfen, als zusätzliches Beurteilungskriterium die täglich 10
höchsten Maximalpegel einzubeziehen. Insofern dränge sich die Einholung eines
weiteren Gutachtens auf. Der teilweise besonders belastende Bodenlärm und der
Umkehrschub seien nicht hinreichend berücksichtigt. Eine lärmpsychologische
Begutachtung sei gar nicht erst erfolgt. Auch die gebotene Summation und
Gesamtbeurteilung der Lärmbelastung aus Flugverkehr und anderen
Verkehrsvorgängen sei nicht vorgenommen worden, obwohl alle Quellen zusammen
zu einer gesundheitsgefährdenden Gesamtbelastung führten. Eine
Summationsbetrachtung des einwirkenden Gesamtlärms sei aber, insbesondere auf
der Grundlage der Umgebungslärmrichtlinie der EG, möglich und wäre zu einem
Ergebnis gekommen, welches das Abwägungsergebnis beeinflusst hätte; insofern
beantragen die Kläger der Verfahren zu 2. bis 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung
eines Sachverständigengutachtens zu erheben.
Auch das Emissionsgutachten hinsichtlich der Luftverunreinigungen sei unter jedem
denkbaren Gesichtspunkt fehlerhaft. Es werde keine vergleichende Betrachtung von
Vor- und Zusatzbelastung angestellt, austauscharme Wetterlagen würden
übersehen, Belastungsspitzen weggemittelt und spekulative Annahmen zugrunde
gelegt. Das Gutachten leide auch an fehlender Betrachtung von Emissionsorten,
fehlender Summation, unrichtigen Annahmen zur Rollgeschwindigkeit und
Startrichtungsverteilung, an unzureichender Auffächerung der Komponenten,
unterbliebener Begutachtung der Boden- und Grundwasserverunreinigung,
Vernachlässigung der Motorentestläufe und fehlendem Heranziehen des Gutachtens
zur Lärmkontingen-Genehmigung. Der Lärmminderungsplan der Klägerin des
Verfahrens zu 2., der mit öffentlicher Bekanntmachung vom 21. März 2002
verbindlich geworden sei, sei in keiner Weise gewürdigt worden, obwohl er belege,
dass im Untersuchungsgebiet Lärmminderungen erforderlich seien. Das
Flugsicherheitsgutachten sei wegen ungeklärter Methodik und unzutreffender
Berücksichtigung der Betriebsrichtungen nicht ausreichend.
Infolge dieser insgesamt fehlerhaften Grundannahmen seien sie, die Kläger, in ihrem
Recht auf gerechte Abwägung verletzt. Der Abwägungsvorgang erwecke insgesamt
den Eindruck, der Beklagte habe sich nur lückenhaft und oberflächlich mit den
Einwänden befasst.
Ausgangsbasis für die Beurteilung sei nach wie vor der Planfeststellungsbeschluss
1983/1985. Der Beklagte habe die Grundstruktur des dort getroffenen
Interessenausgleichs beseitigt und Begrenzungen entfallen lassen, denen wesentlich
lärmbegrenzende Funktion zugunsten der Flughafenumgebung zugekommen sei.
Eine Rechtfertigung hierfür sei nicht gegeben, weil das Vorhaben nicht die ihm vom
Beklagten zugesprochene überragende Bedeutung habe. Das Wegfallen
flugbetrieblicher Beschränkungen führe zu einer gleichmäßigen Maximalauslastung
des Flughafens, die nur unter permanenter und unzulässiger Mitbenutzung der
Parallelbahn zu bewältigen sei und eine gänzlich andere Lärmbelastung mit sich
bringe. Diese Konsequenzen habe der Beklagte gar nicht in den Blick genommen.
Dem Wegfall der Beschränkungen stehe kein genügender Ausgleich gegenüber. Es
sei unzureichend, den Interessenausgleich nur über baulichen Schallschutz und
Zahlungsauflagen herbeiführen zu wollen. Die Problematik der Verlärmung der
Außenwohnbereiche sei ungelöst geblieben. Der Verlust der Nutzbarkeit von
Außenanlagen werde durch Schallschutzmaßnahmen naturgemäß nicht
ausgeglichen. Die Entschädigungszahlungen könnten die Beeinträchtigung der
Gesundheit nicht ausgleichen; die Höhe der Entschädigung sei reine Kosmetik. Die
erhebliche Zunahme der Maximalpegel könne nicht allein dadurch kompensiert
werden, dass die Fenster geschlossen gehalten werden müssten; das Lüften sei
notwendig.
Die Situation besonders schutzwürdiger Bevölkerungsgruppen wie Kinder oder
Anwohner mit Vorerkrankungen sowie der Kranken in den Anstalten des Klägers des
Verfahrens zu 3. sei nicht gesehen worden. Auch lärmempfindliche Einrichtungen
seien unberücksichtigt geblieben. Darin liege eine ungerechtfertigte
Ungleichbehandlung gegenüber den Eigentümern von Wohngebäuden. Denn
lärmbetroffene Gebäude und Grundstücke mit öffentlichen Einrichtungen, die in
hohem Maße von besonders lärmempfindlichen Menschen benutzt würden, seien
ganz überwiegend keine Wohngebäude und würden von den baulichen
Schallschutzansprüchen auch der ergänzenden Entscheidung nicht begünstigt.
Kindergartenhöfe, Schulhöfe, Friedhöfe und der Bauhof seien in ihrer
Funktionsfähigkeit auf die Nutzung von Außenbereichen über längere Zeit
angewiesen. Auch hinsichtlich der Nachtzeit sei ein weitgehender Ausfall der
Abwägung festzustellen. In der Sommerperiode, in der die Außenbereiche bis in die
Nacht hinein genutzt würden, seien nunmehr 25 Flüge zulässig. Das Nachtschutzziel
nach K. sei unzureichend. Die kürzlich veröffentlichte Studie des DLR zu den
Wirkungen von Nachtfluglärm belege, dass gesundheitsgefährdende
Aufwachreaktionen bereits ab 33 dB(A) zu verzeichnen seien. Den Gemeinden im
Umland, wie den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., werde die Erfüllung ihrer
Aufgaben als örtliche Trägerinnen der öffentlichen Verwaltung unmöglich gemacht.
Eine Eigenentwicklung sei praktisch ausgeschlossen. Bei der nunmehr zugelassenen
Betriebsausweitung werde der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie verletzt.
Naheliegende Alternativen zur genehmigten Betriebsausweitung, wie die
Kooperation mit anderen Flughäfen oder die Verlagerung auf andere Verkehrsmittel,
seien ausgeblendet worden. Auch eine Reduzierung der Slots sei, zumindest zu
bestimmten Zeiten, problemlos möglich. Der Flugbetrieb an Wochenenden, die der
Erholung und Freizeit dienten, sei nicht zutreffend gewichtet worden; da diese Zeiten
weniger nachgefragt würden und keine operationellen Beeinträchtigungen der
Fluggesellschaften zu befürchten seien, reichten Pauschalargumente zur Ablehnung
von Einschränkungen nicht aus.
Eine Rechtfertigung für die Mehrbelastung der Umgebung bestehe nicht. Die
wirtschaftliche Lage und Bedeutung des Flughafens sei ein irrelevantes
Scheinargument und werde vom Beklagten überschätzt. Ein konkreter Bedarf für
zusätzlichen Flugverkehr sei nicht nachgewiesen und bestehe auch nicht. Der
Beklagte habe es unterlassen, den Bedarf wissenschaftlich zu untersuchen. Die
Langfristprognose des DLR und der DFS habe den vorliegenden Fall nicht
betrachtet, gehe von einem unzutreffenden Prognosehorizont aus und beziehe
nachfragerelevante Umstände nicht ein. Tatsächlich nähmen der Luftfrachtumschlag
und die gewerblichen Flugbewegungen auf dem Flughafen der Beigeladenen seit
Jahren kontinuierlich ab. Die zur Zeit mögliche Einbahnkapazität werde nicht einmal
ausgeschöpft. Es gelinge nicht, Flugzeiten und Flugzeuge hinreichend auszulasten,
die Überkapazität könne selbst durch Dumping-Ausverkauf von Slots nicht abgebaut
werden. Warum eine Erhöhung der Slotzahl in besonders schutzwürdigen Zeiten
notwendig sei, werde weder begründet noch ergebe es sich aus der Natur der
Sache. Die überproportionale Scheinnachfrage nach Slots mit anschließender
Rückgabe begründe keinen abwägungsrelevanten Bedarf. Das Interesse von
privaten Fluggesellschaften, den Flughafen vor allem zu bestimmten Morgen- und
Abendzeiten nutzen zu können, sei von untergeordneter Bedeutung. Es sei
offensichtlich nicht näher untersucht worden, warum es wirtschaftlich nicht vertretbar
sei, den Flughafen auch mit engeren Stundenkontingenten weiterzubetreiben. Das
Gewicht des Interesses der Beigeladenen an einer Ausweitung des Flugbetriebs sei
zu hoch angesetzt worden. Die Beigeladene habe sich auf die
Bewegungsbeschränkung im gewerblichen Luftverkehr entsprechend dem
Planfeststellungsbeschluss einstellen können. Die Nachbarn des Flughafens hätten
auf den Fortbestand der Betriebsbeschränkungen vertrauen dürfen, jedenfalls
darauf, dass für ihren Fortfall ein angemessener Ersatz geleistet werde.
Die Entscheidung im ergänzenden Verfahren beseitige die Fehler der
Änderungsgenehmigung nicht. Sie sei bislang ein unbeachtliches rechtliches
"Nullum", weil sie nicht entsprechend den gesetzlichen Vorschriften allen innerhalb
der Schutzgebiete liegenden Grundeigentümern entsprechend den Vorschriften für
das Genehmigungsverfahren zugestellt worden sei. Es bestehe keine
Ermächtigungsgrundlage für ein ergänzendes Verfahren. Auch sei ein
intransparentes Verfahren ohne Beteiligung der Betroffenen durchgeführt worden.
Die erneute Abwägung sei fehlerhaft. Ein angemessener Interessenausgleich sei
wiederum nicht gefunden worden. Der Kern der Abwägung sei berührt. Die
angebliche Nachfrage stelle auch nach der Konzeption der ergänzenden
Entscheidung einen tragenden Grund zur Rechtfertigung der Belastung der
Umgebung dar. Ein entsprechender Bedarf bestehe aber gar nicht, sei zumindest
nicht gegen das im Tages- und Wochengang unterschiedliche Ruhebedürfnis der
Umgebung abgewogen worden. Das selbstgesetzte Schutzziel, einen Abstand von
der erheblichen Belästigung zu wahren, sei verfehlt worden. Der vom Beklagten
angenommene Wert eines Dauerschallpegels von 62 dB(A) markiere nicht die
Grenze zur erheblichen Belästigung, jedenfalls nicht unter den konkreten
Verhältnissen am Flughafen der Beigeladenen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum
der Beklagte annehme, sich mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 60 dB(A)
auf der sicheren Seite zu bewegen. Namhafte Stimmen in der Wissenschaft, so etwa
das Umweltbundesamt, gingen davon aus, dass die erhebliche Belästigung bei
55 dB(A) beginne. Das konkrete Schutzziel und der gewährte Schutzumfang seien in
der ergänzenden Entscheidung nicht festgelegt. Die Genehmigung sei daher auch in
der nachgebesserten Fassung aufzuheben, zumindest teilweise, etwa bezüglich der
zusätzlichen Slots in den Tagesrandzeiten und am Wochenende.
Die Kläger beantragen,
die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für
das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens
Düsseldorf vom 21. September 2000 in der Fassung der
Entscheidung im ergänzenden Verfahren zur
vorgenannten Genehmigung vom 5. Juni 2003
aufzuheben.

2

Der Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er erwidert: Die Genehmigung sei jedenfalls in der Fassung, die sie im ergänzenden
Verfahren erhalten habe, nicht zu beanstanden. Das ergänzende Verfahren sei zur
Behebung möglicher Fehler, auch etwa von Abwägungsmängeln der Genehmigung,
zulässig. Die Fehlerbehebung in einem ergänzenden Verfahren sei nach der
Rechtsprechung eine Selbstverständlichkeit, die keiner besonderen Regelung
bedürfe, jedenfalls aber in entsprechender Anwendung von § 10 Abs. 8 Satz 2
LuftVG möglich sei. Die ergänzende Entscheidung verschmelze mit der
ursprünglichen Genehmigung zu einer Entscheidung, die nunmehr in dieser Gestalt
der gerichtlichen Überprüfung unterliege. Dem hätten die Kläger mit ihren
Klageanträgen Rechnung getragen. Einer Veröffentlichung der ergänzenden
Entscheidung habe es nicht bedurft; vielmehr habe sie nur denjenigen Betroffenen
gegenüber ergehen müssen, die die Genehmigung aus dem Jahre 2000 angefochten
hätten. Den Klägern selbst sei die Entscheidung nachweislich zugegangen.
Unabhängig davon werde die Entscheidung noch öffentlich bekannt gemacht
werden.
Die Genehmigung in dieser Fassung leide nicht an materiellen Mängeln, die Rechte
der Kläger verletzten. Die Kläger verdeutlichten nicht, welche Konsequenzen die von
ihnen behaupteten Fehler hätten. Solche Konsequenzen seien auch nicht ersichtlich.
Im Übrigen lägen die behaupteten Fehler nicht vor.
Die AzB99 sei lediglich eine neue Datengrundlage für die Berechnung, die vom
Umweltbundesamt im Internet veröffentlicht worden sei. Er, der Beklagte, sei von
zutreffend prognostizierten Flugrouten ausgegangen. Bei der Ermittlung der
voraussichtlichen Lärmbelastung habe er die bestehenden bzw. wahrscheinlichen
künftigen Flugrouten zugrunde legen müssen. Dies sei geschehen. Die Änderungen
von 13. Juli 2000 hätten wegen des sich dagegen regenden Widerstandes nicht als
gesichert zugrunde gelegt werden können; es habe in 11 Monaten fünf
Veränderungen gegeben. Die weitere Entwicklung habe ihm aber Recht gegeben,
denn seit dem 14. Juni 2001 würden im Wesentlichen wieder die alten
Abflugstrecken beflogen. Die ergänzende Entscheidung habe insofern nichts
verändern müssen; sie sei auch nicht zur fortlaufenden Überprüfung der
ursprünglichen Änderungsgenehmigung gedacht.
Entgegen der Auffassung der Kläger berühre die Entscheidung im ergänzenden
Verfahren nicht den Kern der Abwägung. Deren Grundstruktur sei nicht verändert
worden. Die Betroffenheiten seien gesehen worden; sie seien aus den
Einwendungen hinlänglich bekannt gewesen. Die Lärmbelastung übersteige
insgesamt nicht das Maß, das nach heutigen Verhältnissen in dicht besiedelten
Gebieten auch ohne Nachbarschaft zu einem Flugplatz alltäglich auftrete. Eine
Verletzung der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. in eigenen Rechten sei nicht
dargetan. Durch die angefochtene Genehmigung würden keine neuen rechtlichen
Beschränkungen der Planungshoheit bewirkt. Im Übrigen seien diese schon lange
gehalten, sich bei ihren Planungen auf ein weit höheres Lärmniveau einzurichten, als
es ihnen jetzt zugemutet werde. Die Nutzung städtischer Einrichtungen werde nicht
behindert. Das treffe auch zu auf Gebäude mit Einfachverglasung. Mit der
Dämmwirkung einfachverglaster Fenster werde der kritische Innenpegel von
55 dB(A) durch einzelne Schallereignisse nicht überschritten. Für die Erstattung von
Kosten für Schallschutzmaßnahmen an verschiedenen Schulen, u. a. für die N. -
Schule und die C.-H. -Schule seien in der Vergangenheit an die Klägerin des
Verfahrens zu 2. erhebliche Beträge gezahlt worden. Bei Friedhöfen, Sportplätzen
oder Schulhöfen seien Maßnahmen des passiven Schallschutzes zwar nicht möglich,
wegen der höheren Lärmerwartung sei hier aber ein Anspruch auf eine von jeder
Störung freie Benutzung einer solchen Außenanlage von vornherein nicht gegeben.
Die Klägerinnen seien auch nicht als Eigentümer von bebauten und unbebauten
Grundstücken in ihren Rechten verletzt. Insoweit sei einzustellen, dass für die
Wohngebäude im Tagschutzgebiet die Kosten der Maßnahmen für passiven
Schallschutz nach Maßgabe der Entscheidung im ergänzenden Verfahren ersetzt
würden. Soweit die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. das Interesse der
Bevölkerung und besonders sensibler Gruppen in der Umgebung des Flughafens
anführten, handele es sich nicht um eigene Rechte. Die Belastung sei insgesamt
geringer als noch nach dem Planfeststellungsbeschluss angenommen. Die
Schutzmaßnahmen seien in zwei großen Schritten auf ein in der Bundesrepublik
einmaliges Niveau ausgedehnt worden. Der Kläger des Verfahrens zu 3. liege mit
der Belastung weit unterhalb der Grenzen, über die ansonsten diskutiert werde.
Die Rechte der Kläger seien nicht deshalb verletzt, weil das Tagschutzgebiet nicht
noch erheblich weiter, nämlich auf eine Lärmkontur von 55 dB(A) ausgedehnt
worden sei. Dieser Wert drücke ein anzustrebendes Ziel, nicht aber eine
fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle oder einen abwägungserheblichen Belang
aus. Bei dem genehmigten Vorhaben seien lediglich nachteilige Wirkungen auf Dritte
auszuschließen oder auszugleichen, nicht aber dem Vorsorgegrundsatz Rechnung
zu tragen gewesen. Der Grad der erheblichen Belästigung werde deutlich
unterschritten. Bei einem Dauerschallpegel von 62 dB(A) handele es sich bereits um
einen Präventivwert, der von der Genehmigung noch einmal um respektable 2 dB(A)
unterschritten werde. Für die Beigeladene bedeute dies Ausgaben in Höhe von rund
25 Mio. Euro. Der von ihm, dem Beklagten, angestrebte deutliche Abstand von der
Grenze zur erheblichen Belästigung sei damit erreicht. Im Übrigen habe er selbst
bestimmen können, was unter einem "deutlichen" Abstand zu verstehen sei.
Der von ihm anerkannte Bedarf an zusätzlichen Flugbewegungen sei nicht zu
beanstanden. Der Flughafen der Beigeladenen sei die wichtigste luftverkehrliche
Infrastruktureinrichtung des Landes. Abgewogen sei das insofern mögliche Maximum
an Flugbewegungen. Weitere Betriebsbeschränkungen seien angesichts der
gewollten Ausdehnung des Flugbetriebs kontraproduktiv. Die hilfsweise beantragten
Beweise seien nicht zu erheben; sie bezögen sich auf nicht entscheidungserhebliche
Tatsachen bzw. auf Rechtsfragen.
Die Beigeladene beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Sie tritt den Ausführungen des Beklagten bei und macht ergänzend geltend: Die
Änderungsgenehmigung sei jedenfalls in der jetzigen Fassung rechtmäßig. Mit ihr sei
eine Anpassung des Interessenausgleichs vorgenommen worden, der dem
Planfeststellungsbeschluss von 1983 zugrunde liege. Dies sei geboten, denn die
Grundstruktur dieses Interessenausgleichs habe sich teilweise als irrig erwiesen und
sei im Übrigen überholt. Das gelte zum einen für die seinerzeitigen Annahmen über
die Kapazität der Hauptstart- und -landebahn. Auch die Lärmbelastung sei infolge
der technischen Entwicklung des Fluggeräts deutlich geringer als ursprünglich
angenommen. Würde an der Regelung des Planfeststellungsbeschlusses
festgehalten, so käme diese günstige Entwicklung ausschließlich der
Flughafenumgebung zugute; es würde ein Schutzniveau erreicht, das erheblich über
demjenigen des Planfeststellungsbeschlusses liege. Auf der anderen Seite bestehe
ein gegenüber dem Jahr 1983 erheblich gesteigertes Nutzungsinteresse, das sich in
der tatsächlichen Steigerung der Zahl der Flugbewegungen widerspiegele.
Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Interessenausgleich allein durch eine
Verbesserung des baulichen Schallschutzes und Entschädigungszahlungen
hergestellt werde. Die Lärmbelastung der Kläger stelle zwar ohne Zweifel einen
abwägungserheblichen Belang dar, wie die ermittelten Steigerungen der
Dauerschallpegel an den Klägergrundstücken ausweise; der hinzunehmende
Fluglärm liege aber deutlich unterhalb der fachgesetzlichen Zumutbarkeitsgrenze
und unter allen medizinischen, psychologischen und sozialwissenschaftlichen
Gesichtspunkten "auf der sicheren Seite". Den Klägern seien zum Teil bereits früher
erhebliche Aufwendungen für baulichen Schallschutz gezahlt worden oder ihre
Grundstücke lägen in der Ankaufzone; teilweise hätten sie sich in Kenntnis der vom
Flughafen ausgehenden Immissionen angesiedelt, was ihre Schutzwürdigkeit
erheblich mindere. Nunmehr sei zudem weitergehender Aufwendungsersatz zu
leisten. Die Zunahme der Einzelschallereignisse sei in der ergänzenden
Stellungnahme K. /T. ausreichend beleuchtet worden. Dass es sich um ein nur
unvollständig geklärtes wissenschaftliches Gebiet handele, gestünden die Kläger zu.
Weitergehende betriebliche Beschränkungen seien vom Beklagten geprüft, aber zu
Recht abgelehnt worden, weil die damit verbundenen Behinderungen für
Betriebsabläufe nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Vorteil für die
Nachbarschaft stünden. Damit sei insgesamt ein angemessener Interessenausgleich
gefunden und der Konflikt zwischen dem Flughafen und der Nachbarschaft bewältigt.
Die Belastung der Flughafenumgebung sei durch den erheblichen Bedarf an
Flugbewegungen und die besondere Bedeutung des Flughafens für das Land und
die gewerbliche Wirtschaft gerechtfertigt. Nach wie vor bestehe ein erheblicher und
nach der bisherigen Genehmigungslage nicht zu befriedigender Bedarf an
zusätzlichen Slots. Die Nachfrage übersteige seit Jahren das genehmigungsrechtlich
verfügbare Volumen um 5 bis 20 %. Fluggesellschaften sähen sich daran gehindert,
ihr Engagement am Flughafen Düsseldorf auszuweiten. Viele Wünsche nach
Neuanmeldungen seien durch die an angestammte Fluggesellschaften zwingend zu
erteilenden "Großvaterrechte" blockiert. Zahlreiche Fluggesellschaften beantragten in
Kenntnis der Restriktionen erst gar nicht die gewünschten Slots. Insgesamt bestehe
dadurch eine erhebliche Diskrepanz zwischen den abgewickelten Flugbewegungen
und dem tatsächlich erheblich höheren Bedarf.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten der Klageverfahren und der vorläufigen Rechtsschutzverfahren 20 B
1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und 730/01.AK sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klagen sind zulässig. Sie richten sich statthafterweise gegen die
Änderungsgenehmigung des Beklagten in der Fassung der ergänzenden
Entscheidung.
Ein Genehmigungsbescheid und ein auf ihn bezogener ändernder Bescheid bilden
eine Einheit, weil sie in ihrer Gesamtheit umreißen, was erlaubt ist und
gegebenenfalls von der Umgebung hingenommen werden muss.
Vgl. Senatsurteil vom 2. September 2004 - 20 D
13/98.AK -, Urteilsabdruck S. 19 unter Bezug auf
OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 - 21 D
2/89.AK -.
Gerade die vorliegend im ändernden Bescheid vom 5. Juni 2003 erneut aufgegriffene
Abwägung, die der Bewältigung der durch die vorausgegangene Änderung der
Betriebsregelung des Flughafens hervorgerufenen Probleme dient, steht in einem
untrennbaren planungsrechtlichen Zusammenhang mit dem Vorhaben. Es kann
dahinstehen, ob und in welchen Fällen von dieser Zusammenfassung, die
grundsätzlich auch prozessuale Wirkung entfaltet, eine Ausnahme gemacht werden
kann; denn die Anfechtungsbegehren sind hier ausdrücklich auf die Entscheidung
vom 5. Juni 2003 erstreckt worden.
Der weiteren Beurteilung ist daher die Genehmigung in der Fassung des Bescheides
vom 5. Juni 2003 zugrunde zu legen. Bedenken dagegen, dass der letztgenannte
Bescheid wirksam geworden ist, bestehen nicht.
Dem Beklagten stand es frei, das "ergänzende Verfahren" durchzuführen und mit
einer erneuten, auf die Änderungsgenehmigung in ihrer Ursprungsfassung
einwirkenden Entscheidung abzuschließen. Nach einem anerkannten Grundsatz des
Verfahrensrechts, der unabhängig von den Vorschriften der Planfeststellung gilt, darf
die Behörde bis zur Bestandskraft ihrer Entscheidung jederzeit - gegebenenfalls
unter Wiederholung früherer Verfahrensabschnitte - einen von ihr erkannten oder
auch nur als möglich unterstellten formellen wie auch materiellen Mangel beseitigen.
Sie ist insbesondere befugt, das Verfahren wieder aufzunehmen und es (erneut) zu
Ende zu führen, wie es hier geschehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2002 - 4 A
15.02 -, NVwZ 2003, 485, 486; Urteil vom
12. Dezember 1996 - 4 C 19.95 -, BVerwGE 102,
358, 360 f.; Urteil vom 31. März 1995 - 4 A 1.93 -,
BVerwGE 98, 126, Ls. 3 und S. 129 f.
Das "ergänzende Verfahren" ist bei richtiger Betrachtung lediglich ein (weiterer)
unselbständiger Abschnitt desselben Änderungsgenehmigungsverfahrens, das der
Beklagte auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 und 2 LuftVG
durchgeführt hat. Als Rechtsgrundlage erschließen sich von daher ohne weiteres
diejenigen Vorschriften, die für die geänderte Entscheidung selbst gelten. Für eine
entsprechende Anwendung des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG besteht weder Raum
noch Notwendigkeit, zumal diese Vorschrift eine Modifizierung des prozessualen
Aufhebungsanspruchs aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Rahmen der gerichtlichen
Entscheidung beinhaltet und dabei die Möglichkeit eines ergänzenden behördlichen
Verfahrens voraussetzt ("wenn"), also eine entsprechende Befugnis der Behörde als
anderweitig begründet betrachtet. Die vom Beklagten gewählte Bezeichnung als
"ergänzendes Verfahren" hat demgegenüber keine eigene materiell-rechtliche
Bedeutung etwa im Sinne des § 10 Abs. 8 LuftVG.
Die ergänzende Entscheidung ist wirksam geworden. Äußere Wirksamkeit erlangt ein
solcher Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe, § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, die bei
luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmigungen gemäß § 6 Abs. 5 LuftVG i.V.m.
§ 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG in der Form der Zustellung (vgl. § 41 Abs. 5 VwVfG, § 1
Abs. 2 Landeszustellungsgesetz - LZG) zu erfolgen hat. Es ist nicht fraglich, dass die
Beigeladene und die Kläger die ergänzende Entscheidung mit Wissen und Wollen
des Beklagten erhalten haben. Damit gilt ihnen gegenüber gemäß § 9 VwZG, der
von § 1 Abs. 1 LZG für Zustellungen einer Landesbehörde in Bezug genommen wird,
zugleich die Zustellung als ordnungsgemäß bewirkt.
Die Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 in der danach maßgeblichen
Fassung des Bescheids vom 5. Juni 2003 ist nicht aus Gründen rechtswidrig, die
eine zur Aufhebung führende Verletzung von Rechten der Kläger einschließen, § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Formelle Mängel sind nicht gegeben. Die Kläger mussten weder am
Ausgangsverfahren noch am ergänzenden Verfahren weitergehend als geschehen
beteiligt werden. Eine Verpflichtung des Beklagten, im ursprünglichen
Änderungsgenehmigungsverfahren, in dem die Kläger Gelegenheit zur
Stellungnahme hatten, die erhobenen Einwendungen in entsprechender Anwendung
des § 73 Abs. 6 VwVfG, § 10 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG zu erörtern, bestand nicht. Hierzu
hat der Senat in den Beschlüssen 2002 bereits das Entscheidende gesagt. An
diesen Erwägungen hält er nach erneuter Prüfung auch auf die Einwände der Kläger
hin fest, zumal diese ihren bisherigen Standpunkt lediglich wiederholen und
bekräftigen. Selbst in der Literatur wird eine Erörterungspflicht allein für den hier nicht
gegebenen Fall so genannter isolierter Genehmigungen für neu anzulegende
Flugplätze, nicht aber für die Änderung bestehender Flugplätze befürwortet.
Vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, Loseblatt-
Kommentar (Stand: 1. März 2004), § 6 Rdnr. 92.
Im ergänzenden Verfahren bedurfte es keiner erneuten Beteiligung der
Nachbarschaft des Flughafens, unter anderem der Kläger, weil es nur um die
Weiterführung der Abwägung auf der Basis der bereits erfolgten
Öffentlichkeitsbeteiligung ging.
Die Änderungsgenehmigung ist hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 VwVfG. Zur
Bestimmtheit der neu gefassten Auflage Nr. 6 hat der Senat in den Beschlüssen zur
sofortigen Vollziehbarkeit das Erforderliche ausgeführt und hält hieran nach erneuter
Prüfung ebenfalls fest. Ergänzend ist anzumerken, dass das hinsichtlich der Anzahl
der erlaubten Flugbewegungen Genehmigte nicht von der Bestimmtheit bzw.
Bestimmbarkeit des Begriffs der Einbahnkapazität, die in Nr. 6.1 gemäß der
Änderungsgenehmigung als "mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn"
bezeichnet ist, abhängt. Diese Regelung beschreibt vielmehr den übergeordneten
theoretischen Ausgangspunkt des planerischen Gesamtkonzepts des Beklagten. Die
maximal genehmigte Zahl der Flugbewegungen ergibt sich allein aus den
präzisierenden Vorgaben für die Koordinierungseckwerte in den Auflagen Nrn. 6.2
bis 6.4 und lässt sich daraus für jeden beliebigen Zeitraum präzise berechnen. Diese
Berechnung hat der Beklagte bezogen auf die zugelassene Maximalkapazität der
sechs verkehrsreichsten Monate vorgenommen und durch Überlegungen zu der auf
dieser Basis praktisch erreichbaren Ausnutzung der Kapazität, die er als hinter dem
Maximum zurückbleibend ansieht, ergänzt (Änderungsgenehmigung S. 48, 92 ff.).
Unsicherheiten über das Erlaubte verbinden sich damit schlechterdings nicht. Soweit
sich Fragen im Zusammenhang mit der Belastungsprognose ergeben, auf die unten
einzugehen ist, handelt es sich auch mit Blick auf den Begriff der Einbahnkapazität
nicht um solche der Bestimmtheit des Regelungsgehalts, weil die Auflage Nr. 6.1
keinen über die Koordinierungseckwerte hinausgehenden lärmrelevanten Verkehr
ermöglicht.
Was das Verhältnis der Änderungsgenehmigung zu den vorangegangenen
Bescheiden betrifft, so ist klar und lässt sich aus der Zusammenschau ihrer
Regelungen ohne weiteres erschließen, dass die jetzt streitige
Änderungsgenehmigung unmittelbar an die Erweiterungsgenehmigung von 1976 (in
der Fassung der Anpassungsbescheide von 1992 und 1997) anknüpft. Weiter erteilte
ändernde Genehmigungen sind unwirksam, nämlich aufgehoben (so die
Lärmkontingent-Genehmigung) oder erloschen (die Interimsgenehmigung).
Demgemäß nimmt die hier streitige Änderungsgenehmigung unter A. ausdrücklich
die Genehmigung vom 3. Oktober 1976 in der Fassung der Anpassungsbescheide in
Bezug und benennt im Einzelnen die ersetzten Auflagen (Nrn. 6 und 9) bzw. die
ergänzte Bestimmung (Nr. 10). Weitergehender Aussagen hierzu bedurfte es nicht.
Entsprechendes gilt für die Entscheidung im ergänzenden Verfahren, die
ausschließlich die Regelungen zu den Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der Genehmigung
vom 21. September 2000 neu fasst und es im Übrigen - klarstellend - bei der
Fortgeltung dieser Genehmigung belässt (vgl. A. III der ergänzenden Entscheidung).
Von einer undurchsichtigen Genehmigungslage kann mithin keine Rede sein.
Ebenso wenig wird die Bestimmtheit dadurch beeinträchtigt, dass die Schutzauflage
Nr. 9.1 in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 infolge einer sprachlichen
Verkürzung ihrer Ursprungsformulierung in der Änderungsgenehmigung zum
Tagschutzziel und zur Höhe der erstattungsfähigen Aufwendungen keine
ausdrückliche Aussage mehr enthält. Was angeordnet ist, bleibt gleichwohl auch
insofern klar. Das Schutzziel wird dadurch hinreichend verdeutlicht, dass in der
Begründung des ergänzenden Bescheides (S. 53) die einschlägigen Ausführungen
der Änderungsgenehmigung in Bezug genommen werden. Sicherzustellen ist
danach weiterhin das dort (S. 125) verlautbarte Schutzziel (regelmäßig keine
Überschreitung eines Maximalpegels von 55 dB(A) in Aufenthaltsräumen bei
geschlossenen Fenstern). Da die Begrenzung auf einen Höchstbetrag ersatzlos
fallengelassen worden ist, wird die Höhe des Erstattungsbetrages durch den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt: Die Beigeladene hat die zur Erreichung
dieses Schutzziels nach den baulichen Verhältnissen im Einzelfall erforderlichen
Aufwendungen zu erstatten. Dass die baulichen Maßnahmen das Schutzziel "im
Regelfall" zu gewährleisten haben, wie es bereits im Planfeststellungsbeschluss von
1983 bestimmt war (S. 206), ist aus Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt und
unter Bestimmtheitsanforderungen frei von durchgreifenden Bedenken. Solche sind
von den Klägern auch nicht erhoben worden.
Der zugelassenen Erweiterung des Betriebs des Flughafens der Beigeladenen
stehen keine zwingenden Hinderungsgründe entgegen:
Ein mit den Zielen des Luftverkehrsgesetzes im Sinne einer Planrechtfertigung, die
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch für luftrechtliche
Änderungsgenehmigungen erforderlich ist, übereinstimmender Bedarf für die
Anhebung der Flugbewegungszahl ist gegeben. Der Flughafen der Beigeladenen ist
durch die Erweiterungsgenehmigung von 1976 auf 91.000 Flugbewegungen
festgelegt, wovon nur 71.000 in dem für die luftverkehrliche Infrastruktur vor allem
bedeutsamen gewerblichen Luftverkehr zulässig sind. Diese Genehmigung und die
in ihr festgeschriebenen Flugbetriebsbeschränkungen bilden den ohne die streitige
Änderungsgenehmigung beachtlichen Maßstab. Es besteht kein Zweifel und wird
klägerseitig nicht in Frage gestellt, dass sich diese Größenordnung von dem
tatsächlich abgewickelten Verkehr und dem deutlich gewordenen Nutzungsinteresse
nachhaltig unterscheidet und den Plan einer Ausweitung des Bewegungskontingents
trägt. Am Flughafen der Beigeladenen werden schon seit langem weitaus mehr als
71.000 Slots für den gewerblichen Verkehr vergeben und Bewegungen tatsächlich
durchgeführt. Bereits jetzt kommt die Zahl der Flugbewegungen deutlich einem
Umfang nahe, den der Beklagte in Vollziehung der vorliegenden Genehmigung im
Linien- und Charterflugverkehr für realistischerweise erreichbar hält.
Eine punktuelle und randscharfe Betrachtung der tageszeitlichen Verteilung der
Flugbewegungen und der Auslastung der verkehrenden Flugzeuge, ist jedenfalls bei
der Planrechtfertigung nicht anzustellen; es ist allenfalls ein Posten im Rahmen der
Abwägung, ob für Flugbewegungen im zugelassenen Umfang schon jetzt ein Bedarf
besteht. Ferner ist einzustellen, dass mit einer Neuregelung des Betriebs
Entwicklungschancen eingeräumt werden können, die dem Angebotscharakter der
von der Beigeladenen betriebenen öffentlichen Verkehrsanlage unter veränderten
Rahmenbedingungen Raum geben sollen. Schon von daher kommt der derzeitigen
Bedarfssituation, die die Kläger analysieren, keine allein entscheidende Bedeutung
zu.
Das genannte Planungsziel hat der Beklagte auf prinzipiell tauglichem Weg verfolgt.
Mit der "möglichen Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn" - der so genannten
Einbahnkapazität - in Auflage Nr. 6.1 hat er ein zulässiges Kriterium gewählt;
insbesondere war der Beklagte nicht aus kompetenzrechtlichen Gründen gehindert,
in Nrn. 6.2 bis 6.4 der Änderungsgenehmigung in Konkretisierung der
Einbahnkapazität Stundeneckwerte festzulegen. Dem Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen ist gemäß § 27a Abs. 2 LuftVG lediglich die
"Ermittlung" der Flughafenkapazität durch Bestimmung eines
Koordinierungseckwertes als Grundlage der eigentlichen Flughafenkoordinierung
vorbehalten. Dass auf der genehmigungsrechtlichen Ebene keine Festlegungen mit
kapazitätsbeschränkender Wirkung, die bei der eigentlichen Flughafenkoordinierung
als zwingende Vorgaben zu beachten sind, getroffen werden dürften, ergibt sich
weder aus dieser Kompetenz noch aus § 27a LuftVG im Übrigen. Die Möglichkeit
solcher Vorgaben ist vielmehr in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EWG) Nr. 95/93
des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von
Zeitnischen auf Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 14 vom 22. Januar 1993,
S. 1)
- seit der Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom
21. April 2004 zur Änderung der Verordnung (EWG)
Nr. 95/93, ABl. Nr. L 138 vom 30. April 2004, S. 50 -
nunmehr ausdrücklich (klarstellend) anerkannt. Nach dieser Verordnung, die im
deutschen Recht unmittelbar maßgeblich ist (vgl. auch § 27a Abs. 1 LuftVG), sind bei
der Ermittlung der "Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen" neben allen
relevanten technischen und betrieblichen auch die umweltschutzbedingten
Einschränkungen zu berücksichtigen, zu denen insbesondere die in der
planungsrechtlichen Zulassungsgrundlage des jeweiligen Flughafens aus
Lärmschutzgründen verfügten betrieblichen Einschränkungen gehören.
Die über Stundeneckwerte konkretisierte Endkapazität der Hauptstart- und
-landebahn ist auch geeignet, um ins Gleichgewicht zu bringen, was der
Beigeladenen - nicht zuletzt auch zur Erfüllung öffentlicher Verkehrsinteressen - an
Nutzbarkeit ihrer Verkehrsanlage zugestanden werden soll und der
Flughafenumgebung an Belastungen zugemutet werden kann. Auf dieser Grundlage
ist der Beklagte mit der genehmigungsrechtlichen Präzisierung der Einbahnkapazität
durch stundenbezogene Eckwertvorgaben für die Flughafenkoordinierung in den
Auflagen Nr. 6.2 bis 6.4 den konkurrierenden Belangen, also den öffentlichen
Verkehrsinteressen, den wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen und den
Interessen der Kläger, hinreichend gerecht geworden.
In dieser Abwägung bildet die Orientierung an der Einbahnkapazität eine
(fortdauernde) Beschränkung zugunsten der Flughafenumgebung, die nicht eine
bloße Fortschreibung von etwas ohnehin Geltendem darstellt, das in der Abwägung
sowieso nicht zu überwinden gewesen wäre. Weder der Angerland-Vergleich noch
die Erweiterungsgenehmigung in ihrer ursprünglichen Fassung noch der
Planfeststellungsbeschluss oder sonstige Umstände geben die Einbahnkapazität
und/oder ein zwingendes Verständnis dieses Begriffs vor:
Im Angerland-Vergleich ist keine Betriebsbeschränkung mittels der Einbahnkapazität
festgeschrieben. Zwar ist dieser Vergleich wirksam, wie nunmehr zwischen den
Vergleichsbeteiligten, der Klägerin des Verfahrens zu 2. als Rechtsnachfolgerin, dem
Beklagten und der Beigeladenen rechtskräftig feststeht.
Urteil des Senats vom 5. September 2002 - 20 D
53/99.AK -; dazu BVerwG, Beschluss vom
19. Februar 2003 - 9 B 86.02 -, DVBl. 2003, 751.
Er berechtigt ausschließlich die Klägerin des Verfahrens zu 2. Die übrigen Kläger
können sich als Dritte nicht auf ihn zu berufen. Sein Wortlaut und die sonstigen
auslegungserheblichen Umstände bieten nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür,
dass die Einhaltung des Vergleichs von jedem Flughafenanwohner bzw. jedem
einzelnen von Fluglärm betroffenen Bürger sollte eingefordert werden können, er von
den Vertragspartnern also als Vertrag mit Schutzwirkung zugunsten Dritter
ausgestaltet worden ist.
Vgl. Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999
- 20 A 1138/97 -, Beschlussabdruck S. 30 f.;
nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2000
- 11 B 18.00 -.
Dies bedarf indes keiner Vertiefung, denn der Angerland-Vergleich beinhaltet weder
eine Fixierung des Flugbetriebs auf eine Einbahnkapazität als objektives Kriterium
noch ist aus ihm ein bestimmtes Verständnis von Einbahnkapazität abzuleiten, von
dem der Beklagte bei seinen Festlegungen nicht ohne Rechtsfehler abweichen
dürfte. Die Hauptstart- und -landebahn und ihre Kapazität sind kein Gegenstand des
Vergleichs wie überhaupt die Nutzung der Hauptstart- und -landebahn in ihm weder
angesprochen noch geregelt wird. Die Beschränkung der Benutzung des
Parallelbahnsystems auf eine in bestimmtem Sinne verstandene Kapazität der
Hauptstart- und -landebahn lässt sich auch nicht, was ernstlich allein in Betracht
gezogen werden kann, gewissermaßen in einem Umkehrschluss denjenigen
Funktionen entnehmen, die der Parallelbahn im Vergleich zugewiesen sind. Der
Begriff "Ausweichbahn" (Vergleich a, 1. Teil A. II), der die zulässige betriebliche
Nutzung der Parallelbahn umschreibt, beinhaltet keine quantitativen Aussagen zu
beiden Bahnen, keine Bindung an die Leistungsfähigkeit der Hauptstart- und -
landebahn sowie keine Elemente für deren Bestimmung. Eine Ausweichfunktion
bedeutet nicht mehr als die Nachrangigkeit der Nutzung. Auch setzt ein Ausweichen
keine zwingende Notwendigkeit voraus, es reicht die Erwägung, sonst gegebene
Erschwernisse vermeiden zu können. Dementsprechend hat der Senat schon im
Urteil vom 28. April 1989
- 20 A 1853/87 -, ZLW 1991, 61,
die dem Planfeststellungsbeschluss 1983 zugrunde liegende Vorstellung, die Hälfte
der Flugbewegungen in Zeiten des Spitzenverkehrs auf der Parallelbahn
abzuwickeln, als mit einer Ausweichfunktion vereinbar erachtet. Nichts anderes gilt
für die Konkretisierung der Ausweichfunktion durch Bezugnahme auf "Zeiten des
Spitzenverkehrs über Tage". Eine Festlegung der zulässigen Benutzung auf
bestimmte Uhrzeiten, Stunden oder sonstige Zeiträume enthält der Vergleich nicht;
sie ist ihm auch nicht im Wege der Auslegung zu entnehmen. Nach allgemeinem
Sprachgebrauch ist für einen Spitzenverkehr kennzeichnend die besonders starke
Inanspruchnahme einer Verkehrsanlage in Abweichung vom Grad der üblichen
Nutzung. Mit der Ergänzung "über Tage" ist nicht mehr als die Ausgrenzung jener
Zeiten gemeint, in denen schon bei Vergleichsabschluss Nachtflugbeschränkungen
galten und die im Planfeststellungsbeschluss - den Gepflogenheiten im
Immissionsschutz folgend - mit 6.00 bis 22.00 Uhr umschrieben wurden. Auch eine
Fixierung auf einen quantifizierbaren Umfang, etwa im Sinne bloß "marginaler"
Mitbenutzung, ist den Begriffen des Ausweichens und des Spitzenverkehrs nicht
immanent, allenfalls ist vorgegeben, dass sich das Geschehen gegen identifizierbare
"Normal"zeiten abheben muss. Spitzenzeiten und Ausweichen zur Stauvermeidung
sind abhängig vom jeweiligen Verkehrsgeschehen, das an den Flughafen
herangetragen wird und Schwankungen aufweist, die aus den Präferenzen der
Anbieter und Nachfrager von Luftverkehrsverbindungen und aus eventuellen
Störungen des Flugbetriebs mit der Folge von Verspätungen resultieren. Es wäre
daher geradezu sinnwidrig, eine zeitliche oder quantitative Vorab-Festlegung der
Spitzenzeiten vorzunehmen, was auch erklärt, warum die beteiligten
Gebietskörperschaften nicht auf einer solchen Festlegung im Vergleichstext
bestanden haben, wo sie auf eine Fixierung anzuerkennender Zeiten noch hätten
Einfluss nehmen können. Der Senat hat schon im vorgenannten Urteil vom 28. April
1989 (a.a.O. S. 80 f.) zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung der Mitbenutzung
der Parallelbahn in Zeiten des Spitzenverkehrs eine deutliche - und gewollte -
Kapazitätserweiterung des Bahnsystems über die Einbahnkapazität hinaus mit sich
bringt. Wie bereits im Planfeststellungsbeschluss anerkannt, hat die Nutzung zweier
Bahnen gerade den Sinn, Verkehrsvorgänge zu entzerren und zu beschleunigen und
dadurch Raum zu schaffen für ein Mehr gegenüber dem auf einer Bahn Möglichen.
Dass die Ausnutzung dieses Kapazitätsgewinns bisher auf die Abwicklung
unplanmäßig anfallender Flüge in Kurzzeiträumen beschränkt und mit dem
entsprechenden Entfallen derselben, zeitlich außer Plan liegenden Flugbewegungen
in anderen Kurzzeiträumen desselben Tages verbunden war
(Planfeststellungsbeschluss S. 123, 126), ist alleinige Folge des vom Beklagten im
Planfeststellungsbeschluss entwickelten Verständnisses der Einbahnkapazität (vgl.
dort S. 126) und deren Konkretisierung durch stundenbezogene
Koordinierungseckwerte, mit der einer nach den Abmachungen im Angerland-
Vergleich möglichen weitergehenden Kapazitätssteigerung gezielt entgegengewirkt
werden sollte. Bei dieser Beschränkung handelt es sich also nicht um eine
Umsetzung des Vergleichs, sondern um ein von der Verwaltung selbständig
aufgegriffenes Schutzelement in der Betriebsregelung, das im Zusammenhang mit
der Zulassung der Parallelbahn Bedenken in der Bevölkerung und der Lage des
Flughafens in einem dicht besiedelten Gebiet Rechnung tragen sollte (vgl.
Planänderungsbeschluss 1985, S. 2, 4 und Planfeststellungsbeschluss 1983, S. 257
ff.).
Dass die beteiligten Kommunen seinerzeit annahmen, wegen des
Ausweichcharakters der Parallelbahn werde es zu deren Inanspruchnahme nur in
einem so untergeordneten Umfang kommen, dass dies für die Lärmauswirkungen
und darauf bezogenen Festsetzungen von unwesentlicher Bedeutung sei, mag zwar
in der von der Klägerin des Verfahrens zu 2. angeführten Passage unter C. des
1. Teils des Vergleichs zum Ausdruck kommen, wonach die Parallelbahn "bei der
Festlegung der Lärmzone II ... ohne Berücksichtigung bleiben kann"; eine
Absicherung hat diese Vorstellung allerdings nirgends gefunden. Für eine
maßgebliche Prägung des Inhalts des Angerland-Vergleichs durch jahrzehntelange
Einschätzung und Handhabung spricht - ungeachtet der Bedenken bereits gegen
den theoretischen Ansatz - nichts. Es mag sein, dass sich die Flughafenumgebung
durch das Wissen um einen Vergleich mit (auch) betriebsbeschränkendem Inhalt und
das Kriterium der Einbahnkapazität, das aus dem Bereich der Exekutive eingebracht
und von dieser lange Zeit nicht in Frage gestellt worden war, einigermaßen
abgesichert gesehen hat. Eine den Erklärungsgehalt der schriftlichen Abmachung
modifizierende Bedeutung - auch im Sinne einer Erwirkung - hat eine solche
Vorstellung aber schon deshalb nicht, weil kein Anlass bestand, nach Herkunft und
Beständigkeit des Kriteriums der Einbahnkapazität zu fragen, solange der Beklagte
und die Beigeladene es zugrunde legten.
Allerdings hat der Beklagte die Einbahnkapazität nunmehr in nicht nur marginaler
Hinsicht abweichend vom Planfeststellungsbeschluss 1983 bestimmt, wie schon die
für die mögliche Endkapazität angenommene Steigerung der
Gesamtflugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten von 91.000 (im
Planfeststellungsbeschluss 1983) auf 122.176, also um gut 34 % verdeutlicht. An
dieser Neubestimmung war der Beklagte durch keine zwingende Vorgabe gehindert.
Die Kapazität einer Start- und Landebahn ist keine statische Größe; sie ergibt sich
erst auf der Grundlage (auch) prognostischer und planerischer Annahmen über den
abzuwickelnden Betrieb. Die dafür maßgebenden Kriterien enthalten sowohl
tatsächliche - und damit sachverständiger Ermittlung zugängliche - Feststellungen
als auch bewertende Elemente. Dies unterstreichend wird im Gutachten N.
vom Januar 1995 (S. 5) betont, dass die dort ermittelten Kapazitäten "relativ und nur
auf der Basis der jeweiligen betrieblichen/technischen Parameter gültig" sind. Gerade
auch die von der Klägerin des Verfahrens zu 2. vorgelegte Gutachterliche
Stellungnahme der g. ..B... D.... & Partners vom 16. November 2004 bestätigt in ihrer
Kritik am N. -Gutachten die Relativität der Kapazitätsbestimmung, wenn dort immer
wieder hervorgehoben wird, dass die praktische Kapazität mit den jeweils
eingestellten betrieblichen Randbedingungen variiere.
Unter diesen Gesichtspunkten ergibt sich die Anhebung der Koordinierungseckwerte
in den Auflagen Nrn. 6.2 bis 6.4 gemäß der Änderungsgenehmigung nicht nur aus
einer Anpassung an einen - unabhängig von der Genehmigungslage eingetretenen -
technischen Fortschritt der Flugsicherungstechnik (dazu Änderungsgenehmigung
S. 45 zu 2.1.1), sondern auch als Folge einer Modifizierung bisher maßgeblicher
planerischer und wertender Rahmenbedingungen durch den Beklagten, mit denen
eine Annäherung an das unter günstigen Bedingungen auf der Hauptstart- und
-landebahn Abzuwickelnde im Sinne der technischen Kapazität (N. -Gutachten
S. 5) einhergeht. Dazu legt der Beklagte - im Unterschied zur Kapazitätsbestimmung
im Planfeststellungsverfahren - mit dem Kriterium der maximalen Praktischen
Stündlichen Kapazität Betriebsbedingungen zugrunde, die bestimmte den konkreten
Flugbetrieb in einzelnen Zeiträumen möglicherweise limitierende Faktoren
ausklammern, wie ungünstige Wetterbedingungen oder
Verkehrszusammensetzungen. Auch mit dem Verzögerungsmaß (der
durchschnittlichen Verzögerung von Starts oder Landungen innerhalb der Stunde)
von nunmehr acht, statt bisher vier Minuten geht der Beklagte von einem bislang
maßgeblichen Element der Kapazitätsbetrachtung im Planfeststellungsbeschluss
1983 ab (vgl. dort S. 121). Gerade damit aber wird ein Anstieg der pro Stunde auf
einer Bahn zu bewältigenden Flugbewegungen möglich, wie auch die von der DFS
Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) in ihrer Gutachterlichen Stellungnahme vom
16. Oktober 2000 zur Erweiterungsstufe ermittelten Zusammenhänge zwischen
durchschnittlicher Verzögerung und der Zahl der stündlichen Bewegungen (a.a.O.
S. 5 f.) zeigen. Insofern ist es ohne weiteres plausibel, wenn in der vorgenannten g.
Stellungnahme vom 16. November 2004 (S. 7) der Kapazitätsgewinn durch
Heraufsetzung des Verzögerungsmaßes mit 10 bis 15 % beziffert wird. Zudem hebt
der Beklagte nunmehr vorrangig auf die Betrachtung von Kurzzeiträumen ab und
verzichtet auf die Festlegung einer Gesamtzahl für den Sechs-Monats-Zeitraum.
Insofern legt er für die als dauerhaft betrachtete Erweiterungsstufe nicht nur
- weiterhin - einen hohen Auslastungsgrad der Bahn zugrunde, sondern geht über
die planerischen Annahmen hinaus, die als kapazitätsbestimmende Faktoren bisher
in die Berechnungsgrundlagen eingestellt worden waren. Damit hat er die
Einbahnkapazität als begrenzenden Bezugspunkt der Genehmigungslage nach der
Erweiterungsgenehmigung zwar nominell beibehalten, sie aber der Sache nach
deutlich weiter gefasst.
Das jetzt zugrunde gelegte Verständnis der Einbahnkapazität ist noch mit dem
Wortsinn vereinbar und überschreitet keine strikt zu beachtenden, also durch
Abwägung nicht zu überwindenden Grenzen, insbesondere nicht solche aus dem
Angerland-Vergleich. Die Umschreibung der Kapazität eines Flughafens ist ein
zentrales Mittel zur planerischen Festlegung seiner potenziellen Nutzbarkeit.
Dementsprechend liegt es grundsätzlich in der planerischen Gestaltungsmacht der
zuständigen Luftfahrtbehörde, die kapazitätsregulierenden Faktoren letztverbindlich
vorzugeben. Solche Vorentscheidungen trifft die Behörde vor allem mit der Wahl der
einzustellenden wertenden Parameter hinsichtlich der Beschaffenheit der Anlagen
oder - wie hier - der betrieblichen Randbedingungen, die den
konkretisierungsbedürftigen Begriff der Kapazität erst handhabbar und die Tragweite
der Zulassungsentscheidung einschätzbar machen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C
13.85 -, Urteilsabdruck S. 72, 63 f.
Die Bedenken der Kläger hiergegen, insbesondere unter Berufung auf die oben
genannte Stellungnahme der fdc vom 16. November 2004, sind unbegründet. Soweit
sie wertende Festlegungen kritisieren, vernachlässigen sie die Gestaltungsbefugnis
des Beklagten und verkennen im Übrigen die Funktion der Einbahnkapazität im
planerischen Konzept der Änderungsgenehmigung. Denn der Beklagte zielt mit dem
Kriterium der Einbahnkapazität von vornherein nicht auf eine möglichst realistische
Beschreibung der Leistungsfähigkeit der Hauptstart- und -landebahn ab, sondern
benutzt diesen Begriff als eine planerische Chiffre zur Kennzeichnung des äußersten
Rahmens, der der Beigeladenen an Nutzbarkeit des Parallelbahnsystems
zugestanden werden soll. Zu diesem Zweck soll das Kriterium so ausgefüllt werden,
dass die Einbahnkapazität (im Sinne möglicher Stundenkapazität) nicht "schon von
der Planung her überschritten und die Zweibahnkapazität in Anspruch genommen"
wird (Änderungsgenehmigung S. 63). Mit dieser Vorgabe behält der Beklagte die
Betrachtung des Planfeststellungsbeschlusses in wesentlicher Hinsicht bei, nach der
ebenfalls "von der Flugplanung her" ein Anstieg der Lärmbelastung in den
Spitzenstunden verhindert werden sollte (Planfeststellungsbeschluss S. 125).
Festlegungen zu treffen, die schon im Rahmen der Flughafenkoordinierung die volle
Nutzung des Parallelbahnsystems erfordern, bleibt der Beigeladenen daher weiterhin
verwehrt.
Der Beklagte hat dieses Ziel nicht etwa schon deshalb verfehlt, weil sein auf
Einbahnkapazität abstellendes Konzept ein tatsächlich unwirksames Mittel und bloß
vorgeschobenes Argument darstellt. Nach der gemäß § 31 Abs. 3 LuftVG
eingeholten gutachtlichen Stellungnahme der DFS vom 16. Oktober 2000 (S. 6) wird
die flugsicherungstechnische Kapazität der Hauptstart- und -landebahn mit einem
Koordinierungseckwert von 38 Bewegungen/Stunde - entsprechend der
Erweiterungsstufe nach Auflage Nr. 6.3 - nicht erreicht. Diese Aussage ist aus dem
Gutachtenzusammenhang gut nachvollziehbar und jedenfalls nicht überzogen. Sie
beruht auf einem praxisnahen Nachvollzug der Modellrechnungen des Gutachters N.
unter simulierter Betrachtung der konkreten Verhältnisse am Flughafen der
Beigeladenen. Soweit gestützt auf die g. -Stellungnahme unrealistisch überhöhte
Annahmen des N. -Gutachtens, die nicht auf wertenden Vorentscheidungen
beruhen, beanstandet werden, überzeugt das nicht, weil der Beklagte sich von
einigen auch aus seiner Sicht fachlich unhaltbaren Annahmen in diesem Gutachten
ausdrücklich distanziert hat. So hat er etwa die von den Klägern kritisierten
Staffelungsbedingungen bei Sichtflugwetterbedingungen, weil mit den Vorschriften
der DFS nicht in Einklang zu bringen, außer Betracht gelassen und eine Festlegung
von Halbjahres- oder Jahreskapazitäten unter der Annahme einer 100-prozentigen
Auslastung in allen Betriebsstunden ohne Einbeziehung tageszeitlicher,
wochentäglicher und saisonaler Schwankungen als unrealistisch abgelehnt. Hiervon
abgesehen ist darauf hinzuweisen, dass die Kritik in der g. - Stellungnahme
(insbesondere dort S. 14) grundlegend auf einer Vermischung der
flugsicherungsbetrieblichen Leistungsfähigkeit einer Start- und Landebahn mit deren
Ausnutzung im Sinne faktischer Inanspruchnahme beruht. Beide Größen, die
Elemente der Ermittlung des Auslastungsgrades einer Anlage sind, hängen indes
von unterschiedlichen Faktoren ab, die keinen direkten Zusammenhang miteinander
aufweisen und nicht gleichermaßen objektiv vorgegeben sind.
War der Beklagte somit bei der Aufnahme und Handhabung des Kapazitätskriteriums
weder an gesetzliche noch vertragliche Vorgaben gebunden, so war die Änderung
auch ohne Bindung an die Regelungen im Planfeststellungsbeschluss möglich. Das
Gesetz setzt die rechtliche Möglichkeit einer nachträglichen Änderung der
betriebsbezogenen Planung ausdrücklich voraus (vgl. § 6 Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 4
Satz 2 LuftVG). Eine Beschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit auf
bestimmte Fallkonstellationen, wie sie etwa in den §§ 48 ff. VwVfG für Rücknahme
und Widerruf bestandskräftiger Verwaltungsakte oder ein Wiederaufgreifen des
Verfahrens vorgesehen sind und deren Vorliegen der Behörde erst die
Ermessensentscheidung eröffnet, besteht dabei nicht. Denn die besonderen
Anforderungen, welchen die Planung als Verwirklichung eines Vorhabens unter
möglichst optimalem Ausgleich verschiedener, teilweise miteinander konkurrierender
öffentlicher und privater Belange gerecht zu werden hat, können von den §§ 48 ff.
VwVfG nicht geleistet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. September 1992 - 4 C
34-38.89 -, BVerwGE 91, 17, 22.
Ebenso wenig verbieten Erwägungen des Vertrauensschutzes eine Abweichung von
der bisherigen Definition der Einbahnkapazität. Zwar können Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes bei den von einem Vorhaben Betroffenen im Einzelfall durchaus
Bedeutung erlangen; vorliegend ist ein schutzwürdiges Vertrauen auf Ausbleiben
jeglicher Änderung aber nicht anzuerkennen. Zum einen ist eine Hinnahme des
Planfeststellungsbeschlusses als notwendige Betätigung des Vertrauens der oder
einzelner Kläger dahin, es werde auf Dauer bei den Regelungen und Erwägungen
des Planfeststellungsbeschlusses bleiben, weder fundiert vorgetragen noch
erkennbar - einige der Kläger haben sich klageweise gegen den
Planfeststellungsbeschluss gewehrt. Zum anderen kann Vertrauen hier allenfalls als
Posten im Rahmen der planerischen Abwägung eine Rolle spielen, der Planung nicht
aber als unüberwindbare Grenze entgegengehalten werden. Das ergibt sich schon
daraus, dass Betriebsgenehmigungen, auch soweit ihre Regelungen aus einem
Planfeststellungsbeschluss folgen, - wie oben gesagt - einer neuen Abwägung nicht
entgegenstehen.
Ein zur Aufhebung der Änderungsgenehmigung führender Abwägungsmangel ist
nicht festzustellen. Die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist,
unbeschadet ihrer betrieblichen Ausrichtung, eine planerische Entscheidung, die in
Abwägung der Vor- und Nachteile des beantragten Betriebs zu ergehen und dabei
die berührten öffentlichen und privaten Belange in einen angemessenen Ausgleich
zu bringen hat. Dies ist dem Beklagten jedenfalls im Hinblick auf das, was die Kläger
an Belangen einbringen können, gelungen. Die rechtliche Betrachtung kann und
muss sich darauf beschränken, hat also bei den klägerseitig erhobenen Einwänden
im Blick zu behalten, ob etwas und was dafür spricht, dass gerügte Mängel zu einem
rechtswidrigen Ergebnis der Abwägung auch und gerade zulasten eines Klägers
geführt haben. Ein beträchtlicher Teil vorgebrachter Rügen bleibt unter
Berücksichtigung dieses Aspektes ohne Bedeutung. Im Weiteren verfängt es auch
nicht, wenn etwa durch bloßes Infragestellen praktisch aller wesentlichen
Grundlagen einer vom Beklagten berücksichtigten gutachterlichen Aussage, durch
undifferenzierte, insbesondere die Behandlung in den Bescheiden ignorierende
Aussagen zu Gutachten - wie im Flugsicherheitsgutachten oder dem Erfordernis
eines lärmpsychologischen Gutachtens -, durch Mutmaßungen - beispielsweise zur
Befangenheit von Gutachtern -, durch Aufzeigen gegenläufiger Thesen, ohne auf
deren Berücksichtigung in angegriffenen Aussagen einzugehen, oder - wie bei der
Luftverunreinigung und der Gefährdung von Boden und Wasser - durch Hochspielen
der mangelnden Betrachtung eines Umstandes, für dessen Relevanz allgemein oder
gerade bei den Klägern nichts spricht, ersichtlich der Schluss auf eine völlig verfehlte
- wohl auch einseitige - Vorgehensweise des Beklagten nahegelegt werden soll, die
schon im Ansatz jede einer rechtlichen Anerkennung zugängliche Abwägung
ausschließt. Dass der Beklagte das Antragsbegehren der Beigeladenen nicht
sachgerecht angegangen wäre und kritisch geprüft hätte, erschließt sich aber
insgesamt nicht. Was im Vorbringen der Kläger Gewicht und Substanz hat, läuft auf
die Darstellung unterschiedlicher Standpunkte hinaus, nicht aber auf Unwilligkeit
oder Unfähigkeit des Beklagten im Hinblick auf den anzustrebenden
Interessenausgleich. Dabei ist sicherlich einzustellen, dass die Kläger - wie
exemplarisch schon die vorstehenden Ausführungen zur Einbahnkapazität zeigen -
von einer rechtlich stärkeren Absicherung von Schutzansprüchen gegenüber der
Entwicklung des Flughafens ausgehen, als sie nach Ansicht des Gerichts gegeben
sind, und nicht einstellen, dass und inwieweit der Beklagte dem Begehren der
Beigeladenen - wie bei der gewünschten Beschränkung auf eine Aussage nur zur
Einbahnkapazität ohne deren Konkretisierung über Stundeneckwerte - nicht gefolgt
ist. Soweit im Nachfolgenden einzelne klägerseitig vorgebrachte Aspekte nicht
ausdrücklich aufgegriffen werden, gilt für sie, dass sie entweder der erforderlichen
Substanziierung entbehren oder für das Vorliegen eines Mangels mit
Ergebnisrelevanz nichts Tragfähiges spricht.
Die durch den genehmigten verstärkten Flugbetrieb zusätzlich verursachten
Luftverunreinigungen, die mit dem Vorhaben zwangsläufig verbunden sind und
denen nicht durch Schutzvorkehrungen zu begegnen ist, lassen keine nachteiligen
Wirkungen auf Rechte der Kläger besorgen. Dies kann anhand des Gutachtens des
TÜV S. /C. - C1 zu den flugverkehrsbedingten gasförmigen Immissionen in der
Umgebung des Flughafens Düsseldorf International vom 12. August 1999 festgestellt
werden. Aus den die maßgeblich zu betrachtenden Luftverunreinigungen
berücksichtigenden Ermittlungen ergibt sich, dass die durch die angefochtene
Änderungsgenehmigung verursachten Beiträge vor dem Hintergrund von als
einschlägig erörterten Immissionsgrenzwerten oder Anhaltswerten geringfügig sind
und weithin in einer Größenordnung verbleiben, für die auch bei zur Gefahrenabwehr
zwingend vorgegebenen Ermittlungsgrundsätzen, insbesondere gemäß der TA Luft,
auf detaillierte Feststellungen verzichtet werden kann (vgl. 4.6.2.1 TA Luft). Alle
Komponenten, mit Ausnahme von Stickstoffdioxid und Benzol, liegen unter 1 % der
Beurteilungswerte. Auch die mittleren flugverkehrsbedingten Immissionen für
Stickstoffdioxid machen lediglich bis zu 9,0 %, diejenigen für Benzol bis zu 6,8 % der
Beurteilungswerte aus. Konkrete Erkenntnisse, dass bereits diese Beiträge wegen
der Belastungssituation in Bereichen, auf die sich die dem Flugbetrieb auf der Anlage
der Beigeladenen zuzuordnenden Immissionen auswirken können, bedenklich sein
könnten, liegen nicht vor; insbesondere den allgemein zugänglichen
Umweltberichten des Landesumweltamtes NRW ist zu entnehmen, dass sich der
Flughafen der Beigeladenen zwar in einem Bereich mit der für urbane Räume
typischen Luftbelastung befindet, aber eben nicht in einem Umfeld, das bereits als
kritisch anzusehen ist. Insgesamt kann daher - auch was die Einwände der Kläger
angeht - auf die Ausführungen des Beklagten in der Änderungsgenehmigung (S. 130
bis 141) verwiesen werden, zumal auch weder klägerseitig aufgezeigt worden noch
dem Senat aus seiner Praxis im Luftverkehrsrecht sonst bekannt ist, dass in der
Umgebung von Flughäfen auf den Flugverkehr zurückzuführende bedenkliche
Luftbelastungen hervorgerufen werden.
Was die Lärmbelastung der Umgebung, insbesondere auch der Kläger, angeht, hat
der Beklagte das auf der Grundlage der Änderungsgenehmigung zu Erwartende
zutreffend erfasst und fehlerfrei bewertet. Das lärmphysikalische Gutachten J. /T.
vom 15. September 1999 und die ergänzenden Berechnungen (vgl. dazu den
Bescheid vom 5. Juni 2003, S. 60), deren Ergebnisse sich der Beklagte zueigen
gemacht hat, bewegen sich insgesamt auf gut abgesicherten und lange anerkannten
Grundlagen, insbesondere was die Heranziehung der Berechnungsvorschrift in der
Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen - AzB - (Erlass des
Bundesministers des Innern vom 27. Februar 1975, GMBl. 1975, 162, mit Ergänzung
vom 20. Februar 1984 - U II 4 - 560 120/43) angeht. Diese Grundlagen sind auch
angesichts in der Fachliteratur und im Klägervorbringen aufgezeigter abweichender
methodischer Ansätze und Möglichkeiten der Lärmermittlung tragfähig. Einzelne
kritisierte Elemente der AzB (wie z.B. die Zeitbewertung "slow") haben eine
normative Absicherung im Fluglärmgesetz (Anlage zu § 3). Die AzB-Methodik ist
allgemein bekannt und gewohnt im Umgang; sie liegt den meisten Erkenntnissen zur
Wirkung von Fluglärm zugrunde und ist - auch international - am weitesten verbreitet,
was die Vergleichbarkeit von Aussagen ermöglicht. Vor allem ist die Korrelation von
Pegeln und wichtigen Lärmwirkungen, um die es auch hier geht, wissenschaftlich auf
der Grundlage so berechneter Pegel aufgearbeitet worden. Demgegenüber würden
Veränderungen der Rechenvorschrift, auch hinsichtlich nur einzelner
Berechnungselemente, nicht allein zu Anpassungen gängiger Bewertungsskalen
nötigen, wie im lärmphysikalischen Gutachten J. /T. (S. 6) hervorgehoben ist; mit
ihnen gingen auch bis zur Herausbildung einer neuen anerkannten Methodik
erhebliche Unsicherheiten der Bewertung auf der Wirkungsseite einher.
Vgl. auch Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng,
Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei
wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von
Flughäfen/Flugplätzen, Zeitschrift für
Lärmbekämpfung ZfL 49 (2002), 171, 172.
Im Übrigen ist im ergänzenden Verfahren mit der Umstellung der Berechnung
sämtlicher Lärmzonen und Schutzgebiete, soweit sie auf Dauerschallpegeln
beruhen, auf den Halbierungsparameter q = 3 einer Forderung der Kläger Rechnung
getragen worden, was deshalb mit dem Vorstehenden vereinbar ist, weil diese
Weiterentwicklung wissenschaftlich - gerade auch international - bereits
Anerkennung gefunden hat.
Die Berechnungen sind auf eine fehlerfreie Datengrundlage gestützt worden. Dabei
ist nicht zu beanstanden, dass die Gutachter die so genannte "AzB99" herangezogen
haben. Mit dieser, freilich missverständlichen, Bezeichnung ist keineswegs eine neue
Fassung der Anleitung zur Berechnung gemeint, sondern eine Aktualisierung der
Flugzeuggruppeneinteilung und der auf ihr aufbauenden akustischen und
flugbetrieblichen Eingangsdaten für die Berechnung. Diese Zusammenhänge und
Datengrundlagen sind im Gutachten vom 15. September 1999 (S. 4 und 9 f.) ohne
weiteres nachvollziehbar dargelegt und erläutert worden, sodass von einer
unzugänglichen und geheimen Gutachtengrundlage nicht gesprochen werden kann.
Die Verwendung einer aktualisierten Datengrundlage zur AzB, an der unter
Beteiligung des Umweltbundesamtes seit vielen Jahren gearbeitet wird, war sachlich
geboten und angesichts des Charakters des Regelwerks als Verwaltungsvorschrift
auch gerechtfertigt. Die letzten amtlich verlautbarten Datenblätter aus dem Jahre
1984 ("AzB84") sind anerkanntermaßen überholt. Die Zusammensetzung des im
zivilen Luftverkehr eingesetzten Fluggeräts hat sich so drastisch geändert, dass auf
ihrer Grundlage keine für eine sachgerechte Abwägung unerlässliche realitätsnahe
Darstellung der künftigen Lärmbelastung möglich ist. Daher hatte der Senat schon in
seinen Beschlüssen vom 28. Mai 1999 eine Lärmberechnung "unter den Modalitäten
einer genehmigungsnahen Flottenzusammensetzung" angemahnt, was realistische
Emissionsdaten der betrachteten Luftfahrzeuge einschließt. Dem ist mit der
Heranziehung der "AzB99" Rechnung getragen, die bei der Planungsentscheidung
den letzten Erkenntnisstand verkörperte. Die Kläger treten dem in der Sache nicht
mehr entgegen.
Der Umkehrschub, den Luftfahrzeuge nach dem Aufsetzen auf der Landebahn zur
Erhöhung der Bremswirkung zum Teil einsetzen, ist nicht ausgeblendet worden. Er
ist im lärmphysikalischen Gutachten bei den Emissionen der Luftfahrzeuge in der
Landephase berücksichtigt. Der Senat ist den von den Klägern in der mündlichen
Verhandlung aufgeworfenen Fragen zum Umkehrschub bereits in früheren Verfahren
unter gutachterlicher Beteiligung nachgegangen. Dabei hat sich ergeben, dass bei
Lärmberechnungen nach der AzB die Emissionen anfliegender Luftfahrzeuge nach
dem Aufsetzen bis zum Abbiegen von der Landebahn einbezogen sind (vgl.
insbesondere AzB Nrn. 4.1.1 bis 4.2.3). Die in Nrn. 4.1.1 a, b, 4.1.3 und 4.2.2.1 AzB
definierte Dichtefunktion Di schließt pauschalierend auch den Umkehrschub ein.
Vgl. Senatsurteil vom 17. September 1998 - 20 A
3482/91 -, Urteilsabdruck S. 39.
Es fehlt jeder Anhaltspunkt, dass die damit erfassten Anteile nach den
Betriebsverhältnissen am Flughafen der Beigeladenen nicht ausreichend wären. Im
Bodenlärmgutachten des TÜV S. vom 29. Oktober 1999 (S. 7, Nr. 2.3) wird daher
überzeugend zugrunde gelegt, dass der Umkehrschub im lärmphysikalischen
Gutachten berücksichtigt und bei der Ermittlung des Bodenlärms außer Ansatz zu
lassen ist.
Ferner sind zur tatsächlichen Entwicklung prognostische Annahmen zugrunde gelegt
worden, die nicht zu beanstanden sind. Dass die aus dem Datenerfassungssystem
der Beigeladenen stammenden Annahmen über die Verkehrszusammensetzung
(dazu das Gutachten Bl. 12 f.) fehlerbehaftet und den rechtlich zu beachtenden
Vorgaben,
vgl. dazu die im Tatbestand bezeichneten
Beschlüsse des Senats vom 28. Mai 1999,
nicht genügend angepasst wären, behaupten die Kläger nicht, ist auch nicht
erkennbar. Die angesetzte Gesamtzahl der Flugbewegungen ist jedenfalls nicht
zulasten der Kläger unrichtig. Die Zahl von 120.650 Flugbewegungen in den sechs
verkehrsreichsten Monaten, die den Berechnungen im lärmphysikalischen Gutachten
(S. 3, 13) wie den Erwägungen des Beklagten zugrunde liegen, entspricht nahezu
dem, was in der Erweiterungsstufe unter stetiger Nutzung der vollen
Stundeneckwerte genehmigungsrechtlich maximal zulässig ist (122.176
Flugbewegungen, vgl. Änderungsgenehmigung S. 92 f.), obwohl ein solches
Ausschöpfen der Eckwerte - gerade auch nach Einschätzung der Kläger -
unrealistisch ist.
Auch gegen die angenommene Verteilung der Flugbetriebsrichtungen (80 % aller
Flugbewegungen in Richtung 23, 20 % in Richtung 05) ist nichts zu erinnern. Es
entspricht den Erfordernissen der AzB, dass für jeden Immissionspunkt die Summe
der im gesamten Beurteilungszeitraum (den sechs verkehrsreichsten Monaten)
tatsächlich einwirkenden Flugereignisse einzustellen ist, was im Ergebnis, da die
Berechnung bestimmte Flughöhenprofile und Flugleistungsdaten als Eingangsdaten
erfordert, zu einer Unterscheidung nach der Zahl der Starts und Landungen im
Verhältnis der tatsächlichen Betriebsrichtungsverteilung nötigt. Bei schwankenden
tatsächlichen Verhältnissen wie der von der Windrichtung abhängigen
Flugbetriebsrichtung sind Mittelungen unumgänglich, weil kein Beurteilungszeitraum
für sich genommen ohne weiteres hinreichend repräsentative Werte aufweist. Das
zeigen die Berechnungen der Kläger, die zu stark variierenden Verteilungen
kommen, je nachdem, welche Jahre oder Kombinationen von Jahren zugrunde
gelegt werden. Die vom Beklagten gebilligte gutachtliche Verteilung von 80:20 ist
sachgerecht, weil sie den Durchschnittswert der letzten 20 Jahre vor der
Genehmigungsentscheidung zugrunde legt und sich damit den langfristig auch
weiterhin zu erwartenden Verhältnissen annähert, auf die auch die Abschätzung der
Lärmwirkungen im Wesentlichen abhebt. Ein demgegenüber eindeutig
vorzugswürdiges Richtungsverhältnis haben die Kläger nicht aufgezeigt, wie ihre
Kritik überhaupt auch in diesem Punkt nicht verdeutlicht, worin die Relevanz einer
anderen Wahl für ihre eigene Rechte liegen könnte. Eine solche Relevanz ist auch
nicht ersichtlich. Denn mit der Wahl eines Betriebsrichtungsverhältnisses ist kein
Ausblenden von Lärmereignissen verbunden, sondern eine bloße Veränderung der
Flugzustände (startendes/landendes Flugzeug) bei den Eingangsdaten der AzB-
Berechnung, die sich bei der 6-Monats-Mittelung weitgehend nivellieren.
Die Forderung, den Fluglärm für die Bahnrichtungen 23 und 05 jeweils getrennt unter
der Annahme einer 100-prozentigen Auslastung durch Starts oder Landungen zu
berechnen (so genannte 100/100-Betrachtung), betrifft nicht die Frage der Wahl
einer angemessenen Richtungsverteilung der Flugbewegungen als Teil der
akustischen Eingangsgrößen für eine realistische Ermittlung der Lärmbelastung in
den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres; vielmehr wird damit eine
gegenüber diesem zeitlichen Ansatz abweichende Kennzeichnung des Flugbetriebs
zur Bewertung der Zumutbarkeit für geboten erachtet. Dem ist nicht zu folgen, wie
unten dargelegt werden wird.
Auch sonst sind dem Beklagten in der Betrachtung des Lärmgeschehens keine
Fehler unterlaufen, die zum Nachteil der Kläger gehen.
Bei den im Gutachten angenommenen und vom Beklagten gebilligten Abflugstrecken
(Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO) - die Anflugstrecken haben sich nicht
verändert - sind Fehler nicht zu erkennen. Da sich Flugverfahren einer bindenden
Festlegung durch den Beklagten als Genehmigungsbehörde entziehen (zuständig ist
das Luftfahrt-Bundesamt, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO), bilden sie prognostische
Elemente in der Einschätzung der Bereiche und Intensitäten der Lärmbetroffenheit.
Soweit sie Niederschlag finden in der zeichnerischen Darstellung der Tagschutz- und
Entschädigungsgebiete, kommt ihnen nicht etwa eine Ansprüche auf
Schallschutzmaßnahmen bzw. Entschädigung ausschließende Wirkung zu. Denn
anspruchsbegründend ist nicht nur der Umstand, dass ein Grundstück innerhalb
eines dargestellten Schutzgebiets liegt; entscheidend ist vielmehr, dass die
Lärmbelastung auf einem Grundstück das zumutbare Maß überschreitet, das durch
die verbale Festlegung von Kriterien bezeichnet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 11 A
1.97 -, BVerwGE 107, 313; Urteil vom 29. Januar
1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, 358 ff.
Möglicherweise relevante Fehler bei der prognostischen Flugroutenbestimmung
- zumal solche, die gerade die Kläger in ihren Rechten verletzten - sind nicht zu
erkennen. Wegen des auf der nordöstlichen Seite bis kurz vor Essener Stadtgebiet
seit je deckungsgleich verlaufenden An- und Abflugstrecken können sich
nennenswerte Verschiebungen allenfalls auf der südwestlichen Seite (Startrichtung
23) ergeben. Dem Beklagten war aufgrund der Stellungnahme der DFS vom
29. Februar 2000 bekannt, dass sich wegen der bevorstehenden Neuordnung der
europäischen Luftraumstruktur Änderungen bei den Abflugstrecken ergeben würden
(Änderungsgenehmigung S. 60). Gesicherte Verläufe waren aber im Zeitpunkt der
Genehmigungsentscheidung schlechthin nicht auszumachen, wie die schon damals
intensiv geführten Diskussionen um die Streckenführungen in der
Fluglärmkommission und der Öffentlichkeit und die späteren mehrfachen Korrekturen
und Verlegungen der Strecken bestätigen. Daher war es nicht fehlerhaft, mit der DFS
anzunehmen, dass die neuen Routen "im lärmsensiblen Nahbereich mit den alten
Streckenführungen identisch" bleiben würden, und diese zugrunde zu legen, zumal
die von der Beigeladenen unter dem 25. Juli 2000 vorgelegten Nachberechnungen
der Lärmkurven unter Ansatz der von der DFS gesehenen Veränderungen in den
Streckenbelegungen keine nennenswerten Verschiebungen erwarten ließen. Dass
es sich um plausible Annahmen handelte, belegt eindrücklich die Schilderung eines
im südwestlichen Nahbereich ansässigen Klägers in der mündlichen Verhandlung,
nach der sich der Flugverkehr heute im Wesentlichen wieder so abspielt wie früher.
Auch bei Erlass der ergänzenden Entscheidung Mitte 2003 bestand - damit
übereinstimmend - keinerlei Veranlassung zu Ergänzungen, auf andere
Abflugstrecken als bisher abzustellen. Denn die zum 14. Juni 2001 in Kraft gesetzten
Abflugverfahren sind in den hier interessierenden Bereichen südwestlich des
Flughafens mit den ursprünglichen Verfahren identisch.
Vom Beklagten zu fordern, Unsicherheiten durch die Berücksichtigung mehrerer
Varianten der Abflugstrecken Rechnung zu tragen, stellt das Arbeiten mit Prognosen
in Frage, wozu vorliegend deshalb kein Anlass besteht, weil die dem Beklagten
obliegende allgemeine Abwägung das Lärmgeschehen in generalisierender
räumlicher Betrachtung betrifft und die spezielle Abwägung für
Schutzgebietsausweisungen wegen der Möglichkeit, beim nachträglichen Auftreten
einer unzumutbaren Lärmbelastung infolge neuer Streckenführungen Schallschutz
gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nach Maßgabe der in der Änderungsgenehmigung
festgelegten materiellen Zumutbarkeitskriterien zu verlangen, zu keinen
unabwendbaren negativen Folgen führt.
Die zugelassene Betriebsausweitung führt nicht zu Belastungen, die der Umgebung
nach dem Maßstab des § 9 Abs. 2 LuftVG unter Berücksichtigung der in den
Auflagen unter Nr. 9 verfügten Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen nicht zugemutet
werden dürften.
Was das Lärmgeschehen in der Nachtzeit angeht (hier sind allein Landungen
zwischen 22.00 bis 23.00 Uhr zu betrachten), so ist für die rechtliche Beurteilung
ausschlaggebend, dass der Beklagte mit der Festlegung von
Koordinierungseckwerten für die erste Nachtstunde nunmehr erstmals eine
Einschränkung des Zulässigen verfügt hat. Denn weder die Genehmigung von 1976
noch der Planfeststellungsbeschluss 1983 noch die geltenden
Nachtflugbestimmungen beinhalteten einschränkende Vorgaben zur Zahl der in
dieser Stunde zu koordinierenden oder flugbetrieblich zulässigen Landebewegungen.
Zusätzliche belastende Auswirkungen gerade der Änderungsgenehmigung sind in
dieser Hinsicht also nicht einzustellen. Das gilt auch im Hinblick auf den klägerseitig
hervorgehobenen Umstand, dass die Anwohner unter der Anfluggrundlinie
insbesondere östlich des Flughafens in der ersten Nachtstunde von allen zulässigen
Flugbewegungen betroffen sind, und nicht nur, wie bei einer Mischung von Starts
und Landungen, von dem auf ihrer Seite abgewickelten Teil der Flugbewegungen.
Auch insofern hat sich keine Veränderung zum Nachteil der Kläger ergeben. Denn
diese Form der Betriebsabwicklung - lediglich Landungen in der ersten Nachtstunde -
findet von jeher statt; die Zahl der koordinierbaren Landungen ist aber nunmehr
begrenzt. Die Frage der Zumutbarkeit von Beeinträchtigungen der Flughafenanlieger
wird durch eine solche Änderung nicht neu aufgeworfen. Denn der Einbeziehung der
von der alten Genehmigungslage fortdauernd gedeckten Beeinträchtigungen in ein
späteres Zulassungsverfahren bedarf es erst und nur, wenn die Grenzen einer
Grundrechtsverletzung erreicht sind; denn es ist staatlichen Organen aufgrund ihrer
grundrechtlichen Schutzpflicht verboten, an der Fortsetzung grundrechtsverletzender
Eingriffe mitzuwirken.
BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A
22.98 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 m.w.N.;
Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, Buchholz
442.40 § 6 LuftVG Nr. 27.
Dass vorliegend gesundheitsgefährdende Einwirkungen selbst dann in Rede stehen,
wenn die vom Beklagten - erneut - verfügten baulichen Schallschutzmaßnahmen
(vgl. schon Planfeststellungsbeschluss A. II. 2.2, S. 15) in Anspruch genommen
werden, ist nicht ersichtlich und behaupten die Kläger auch nicht.
Was die Zumutbarkeitsbewertung der Wirkungen von Tagfluglärm angeht, hat der
Beklagte seine Einschätzungen auf ein taugliches Fluglärmbewertungsmaß gestützt.
Der nach der AzB, hier allerdings nunmehr unter Anwendung des
Halbierungsparameters q = 3, berechnete energieäquivalente Dauerschallpegel ist
ein in der Lärmwirkungsforschung wie in der Rechtsprechung allgemein anerkanntes
Maß zur Beurteilung wichtiger Lärmwirkungen am Tage. Alternative Methoden
werden in der Lärmwirkungsforschung zwar seit langem diskutiert und sind, je
nachdem, welche Wirkungen betrachtet werden sollen, diskussionswürdig oder sogar
anzuwenden; die von den Gutachtern K. /T. gewählte Vorgehensweise anhand
des äquivalenten Dauerschallpegels über die sechs verkehrsreichsten Monate
gewährleisten aber nach derzeitigem Erkenntnisstand aus den oben allgemein zur
AzB dargestellten Erwägungen im Grundsatz die beste Absicherung.

3

Der Senat teilt ferner die im ergänzenden Bescheid auf sachverständiger Basis
getroffene Einschätzung des Beklagten, dass äquivalente Dauerschallpegel auch zur
Bewertung des konkreten Lärmgeschehens geeignet sind, das sich durch eine
gegenüber der Vorbelastung (Referenzszenario V1) deutliche Zunahme von
Einzelschallereignissen bei im Wesentlichen gleicher räumlicher Pegelverteilung und
gleichen Pegelmaxima auszeichnet (Gutachten J. /T. , S. 2, 17). Dass auch
eine solche Änderung über den äquivalenten Dauerschallpegel darstellbar ist, kommt
in den Konturen sämtlicher Lärmgebiete zum Ausdruck. So vergrößern sich etwa die
Flächen der Lärmkonturen der 62, 65 und 67 dB(A)-Zonen beim Übergang von der
Vorbelastung (Referenzszenario V1) zum Prognose-Szenario V2 um 55 bis 61 %
(Gutachten J. /T. S. 15 f.), was sich - bei im Übrigen wesentlich gleichen
Eingangsdaten der Berechnung - entscheidend aus dem Anstieg der Häufigkeit der
Lärmereignisse erklärt. Es ist danach nachvollziehbar, dass die lärmmedizinischen
Gutachter K. /T. in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom April 2003 (S. 8) die
grundsätzliche Eignung des äquivalenten Dauerschallpegels zur Beurteilung auch
der vorliegend zu betrachtenden Situation bejahen. Mit den ermittelten Werten soll
eine Aussage über die Wirkung eines Lärmgeschehens auf die Betroffenen
ermöglicht werden. Das Lärmgeschehen ist durch die Stärke der Einzelereignisse
und deren Häufigkeit maßgeblich geprägt. Beide Faktoren gehen auch in den
äquivalenten Dauerschallpegel ein. Verschiebungen bei einem Faktor - insbesondere
Pegelhöhen oder Häufigkeit - führen zu unterschiedlichen Wahrnehmungen bei den
Betroffenen, aber auch zu veränderten Werten des äquivalenten Dauerschallpegels
und so zu einem anderen Aussagegehalt über den Grad der Beeinträchtigung.
Andererseits aber ist auch nicht ausgeschlossen, dass unterschiedliches
Lärmgeschehen, das von der Umgebung eben auch als unterschiedlich
wahrgenommen wird, sich bei objektivierender Betrachtung als in gleichem Maße
belästigend darstellt und demgemäß über denselben äquivalenten Dauerschallpegel
ausgedrückt werden kann. Das mag - wie klägerseitig auch aufgegriffen - zu
Ergebnissen führen, die auf den ersten Blick unglaubhaft erscheinen; mit dem bloßen
Hinweis auf die Unterschiede des Lärmgeschehens ist dem aber nicht
entgegenzutreten. Auch der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hält, trotz
kritischer Würdigung, grundsätzlich am äquivalenten Dauerschallpegel fest.
Vgl. Umweltgutachten 2002, Rdnrn. 584 ff.; ebenso
etwa Ortscheid/Wende, Fluglärmwirkungen, Berlin
2000, S. 20, 23; ferner BayVGH, Urteil vom
4. November 1997 - 20 A 92.40134 bis 92.40158 -,
ZLW 1999, 536, 544 ff., 548, wo unter Bezugnahme
auf Guski die Eignung des Dauerschallpegels bei
Flugbewegungen bis zu 1.000 pro Tag bejaht wird.
Eindeutig Vorzugswürdiges, etwa in Gestalt von Schwellenwertkriterien, anhand von
Pegelhäufigkeit und -maxima steht demgegenüber nicht zur Verfügung. Der Beklagte
ist auch dem ausreichend nachgegangen; auf die Diskussion dieser Frage im
ergänzenden Bescheid (S. 47-49) wird Bezug genommen.
Aus den vorgenannten Ausführungen ergibt sich zugleich, dass die von den Klägern
verlangte 100/100-Betrachtung nicht gefordert werden kann. Sie stellt, wie die
Entscheidung des BayVGH (a.a.O. S. 544 f.) deutlich aufzeigt, auf einen
abweichenden Bezugszeitraum ab, nämlich einen Durchschnittstag der sechs
verkehrsreichsten Monate, bei dem durchaus eine 100%-ige Nutzung jeder Richtung
für jeweils alle Starts oder alle Landungen unterstellt werden kann. Der
Aussagegehalt zielt dann auf die maximal denkbare Belastung in einem solchen
Zeitrahmen. Die Aussagekraft eines solchen, selbstgewählten Durchschnittstages
über langfristige Lärmwirkungen, um die es hier geht, ist aber weder rechtlich noch
wissenschaftlich abgesichert. Soweit es um langfristige Abschätzungen geht, ist die
Vorgabe der AzB, eine Mittelung der Lärmbelastung über die sechs
verkehrsreichsten Monate vorzunehmen, daher sachgerecht, ihre Wahl durch eine
Genehmigungsbehörde nicht zu beanstanden.
Das so gewonnene Bild der Lärmbelastung ist nicht deshalb unzureichend und für
die erforderliche Abwägung untauglich, weil der Beklagte es unterlassen hat, das
Zusammenwirken des Fluglärms mit anderen Lärmquellen zu untersuchen. Eine
solche Summation wird für konkrete Planungsvorhaben durch normative
Bestimmungen weder gefordert noch ermöglicht, und zwar auch nicht durch die von
den Klägern angesprochene Umgebungslärm-Richtlinie.
Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 25. Juni 2002 über die
Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm,
ABl. Nr. L 189, S. 12.
Denn gemeinsame Berechnungsmethoden für die Bestimmung der in der Richtlinie
vorgesehenen Lärmindizes sind noch nicht erlassen; bis zu ihrer Annahme wenden
die Mitgliedstaaten ihre nationalen Methoden an (Art. 6 der Richtlinie), die sich indes
nach übereinstimmender fachlicher Auffassung zur wirkungsgerechten Summation
verschiedener Quellen nicht oder nur unter Zurückstellung erheblicher Bedenken
eignen (vgl. DIN 4109 Nr. 5.5.7). Maßgeblich dient, wie die Auflagenvorschriften in
§ 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zeigen, nach der derzeitigen
Rechtslage die Planungsentscheidung dazu, in konkreten Fällen den erforderlichen
Ausgleich widerstreitender Interessen herbeizuführen. Im Rahmen einer
Planungsentscheidung wie der vorliegenden ist daher grundsätzlich allein der von
Seiten des zugelassenen Vorhabens einwirkende Verkehrslärm einzustellen. Ein
Summenpegel unter Einbeziehung von Lärm(vor)belastungen durch andere, bereits
verwirklichte Lärm verursachende Vorhaben würde dem planenden Unternehmer
Hindernisse aus Gründen des Lärms in den Weg stellen, die seinem Einfluss
entzogen sind. Dazu bedürfte es - jedenfalls soweit es um die Zumutbarkeit geht -
normativer Vorgaben. Bis dahin kann eine derartige Berechnung der
Lärmbeeinträchtigung nur dann geboten sein, wenn der zu ändernde Verkehrsweg
(hier der Flughafen der Beigeladenen) im Zusammenwirken mit Vorbelastungen
durch andere Lärmquellen insgesamt zu einer Lärmbelastung führt, die mit
Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden
ist. Denn wie bei einer Genehmigungsänderung ohne konkret verschlechternde
Wirkung darf der Staat durch seine Entscheidungen auch keine verkehrlichen
Maßnahmen zulassen, die im Ergebnis einen nicht rechtfertigungsfähigen Eingriff in
Leben, Gesundheit oder Eigentum auslösen. Dies gebieten die in Art. 2 Abs. 2 Satz 1
oder Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Gewährleistungen. Für eine
"Summenbelastung" solchen Ausmaßes liegen aber für Kläger in Bereichen, in
denen keine Ansprüche auf baulichen Schallschutz vorgesehen sind - in den
anderen Bereichen ist den Grundrechten genügende Abhilfe geschaffen oder ist eine
solche Abhilfe Sache eigener Vorsorge der Grundstückeigentümer -, keine
Anhaltspunkte vor. Letztlich wird eine konkrete grundrechtsbeeinträchtigende
Gesamtlärmbelastung von ihnen auch weniger behauptet, als eine fehlende
Betrachtung der Situation durch den Beklagten gerügt. Damit ist aber nicht darzutun,
dass nach verfassungsrechtlichen Maßstäben eine solche Betrachtung angezeigt
war. Dies gilt auch angesichts des Lärmminderungsplans der Klägerin des
Verfahrens zu 2., wenn man ihm unabhängig von Fragen seiner rechtlichen
Verbindlichkeit materielle Aussagen zur Lärmbelastung durch die im Gemeindegebiet
der Klägerin des Verfahrens zu 2. wirksamen Lärmquellen entnehmen will. Denn
unabhängig von der mangelnden Konkretheit der Betrachtungen, die dem
Lärmminderungsplan zugrunde liegen - gerade auch im Hinblick auf passiven
Lärmschutz -, wird in den gutachtlichen Grundlagen von Rahmenbedingungen
ausgegangen, die den anerkannten Notwendigkeiten und Möglichkeiten im Umgang
mit Lärmwirkungen widersprechen.

Die Einschätzung der Zumutbarkeit des Lärms, die dem Konzept der
Änderungsgenehmigung in einem Interessenausgleich zwischen den Klägern
einerseits und der Allgemeinheit sowie der Beigeladenen andererseits zugrunde
liegt, ist tragfähig und abwägungsgerecht umgesetzt.
Der Beklagte geht davon aus, dass der Flughafenumgebung im Hinblick auf die
öffentlichen Verkehrsinteressen und die Belange der in die Befriedigung dieser
Interessen eingebundenen Beigeladenen der zunehmende Fluglärm zumutbar ist
und zwar ohne flankierende Maßnahmen, soweit ein äquivalenter Dauerschallpegel
< 60 dB(A) zu erwarten ist und darüber hinaus bei Gewährleistung eines vollen
finanziellen Ausgleichs für die Schaffung von passivem Schallschutz, soweit die
Betroffenen nicht Anlass hatten, bei Errichtung ihrer Häuser selbst darauf Bedacht zu
nehmen, und durch einen Geldbetrag für den geminderten Nutzungsvorteil von
Außenwohnbereichen. Dabei sieht der Beklagte den Bereich mit einem äquivalenten
Dauerschallpegel < 60 dB(A) als wenig problematisch an, weil hier ein deutlicher
Abstand zur Grenze erheblicher Belastung gewahrt sei. Das ist nicht zu
beanstanden.
Für die Beurteilung von Fluglärm im Hinblick auf die Zumutbarkeit gibt es weder
verbindliche Grenzwerte auf gesetzlicher Grundlage noch anerkannte fachlich-
technische Regelwerke, aus denen sich Grenzwerte ableiten lassen. Insofern kommt
den hinreichend gesicherten Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung als
tatsächliche Grundlage der darauf aufbauenden rechtlichen Bewertung besondere
Bedeutung zu. Den Stand der Erkenntnisse unter Einbeziehung der zurzeit nicht
ausräumbaren Unsicherheiten sieht der Senat in der bereits genannten Synopse von
Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng
- ZfL 49 (2002), 171 -
wiedergegeben. Den dort enthaltenen Aussagen kommt besonderes Gewicht zu. Die
Autoren sind durchweg anerkannte und langjährig durch eigene Forschungen
hervorgetretene Lärmwirkungsforscher, die verschiedene Fachrichtungen einbinden
und von ihren je eigenen Ansätzen her auf der Grundlage von das wissenschaftliche
Spektrum berücksichtigenden Einzelgutachten ihre Erkenntnisse
zusammengetragen, untereinander abgeglichen und sich zu gemeinsamen
Empfehlungen verstanden haben.
Vgl. OVG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2003 - 6 A 8.03 -,
OVGE BE 24, 206.
Angesichts der breiten und nachvollziehbaren Basis der Aussagen in der Synopse
sieht der Senat keine Veranlassung, der Frage der Lärmwirkung noch weiter mit
sachverständiger Hilfe nachzugehen. Dass wesentliche diskutierte Erkenntnisse
ausgeblendet oder greifbare weitere Erkenntnismöglichkeiten nicht ausgeschöpft
worden wären, ist ebenso wenig ersichtlich wie eine spürbar höhere Qualifikation
eines weiteren - etwa als Obergutachter - einzusetzenden Sachverständigen. Mit
ihrem Verlangen nach weiterer Begutachtung zielen die Kläger von vornherein
weniger auf eine solidere Basis als auf ein - bei bestimmter Auswahl des
Sachverständigen vorherzusehendes - anderes Ergebnis. Dass hier zudem ein
Bereich angesprochen ist, in dem wegen der Zumutbarkeitsaspekte eine volle
Verlagerung der Antwort auf einen Sachverständigen nicht in Betracht kommt, sei
nur abrundend angemerkt.
Auf der Grundlage der Erkenntnisse der Synopse ist es nicht zu beanstanden, dass
der Beklagte - in Abkehr von seiner ursprünglichen Bewertung
(Änderungsgenehmigung S. 126 f.) - nunmehr eine erhebliche Belästigung, die ohne
flankierende Maßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG nicht mehr zugemutet
werden darf, bei einem äquivalenten Dauerschallpegel von 62 dB(A) ansetzt (vgl.
ergänzende Entscheidung S. 51).
Wenngleich die Grenze zu dem, was im Einzelfall an Fluglärm zugemutet werden
darf, nicht in einem allgemeingültigen Messwert ausgedrückt werden kann, sondern
durch eine auf das konkrete Objekt bezogene und durch Inbezugsetzung zu den
Belangen der Allgemeinheit wie des Betreibers der Verkehrsanlage relativierte
Gewichtung der Interessen zu bestimmen ist
- vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C
51.89 -, BVerwGE 87, 332, 361 -,
bieten die präventiven Richtwerte der genannten Synopse doch einen, wenngleich
generalisierenden, so doch gewichtigen Anhalt, von dem ausgehend eventuelle
Besonderheiten betrachtet und gewichtet werden können. Sie sind nach
Überzeugung des Senats auch unter den Verhältnissen am Flughafen der
Beigeladenen sachlich verwertbar. Diese Verhältnisse werden einerseits durch die
langjährig gewachsene und verfestigte, erhebliche Bedeutung des Flughafens auf
der einen Seite und seine Lage in einem dicht besiedelten Umfeld auf der anderen
Seite geprägt und bieten damit in zugespitzter Weise gerade das typische
Konfliktfeld, in dem sich die Frage der Verträglichkeit benachbarter unterschiedlicher
Nutzungen stellt. Der Wert Leq(3) = 62 dB(A) ist als Grenze zur erheblichen, nicht ohne
weiteres zumutbaren Fluglärmbelastung anzuerkennen. Dieser Wert ist in der
Synopse (a.a.O. S. 175) als präventiver Richtwert zur Vermeidung erheblicher
Belästigung genannt und soll als zentraler Beurteilungswert aus medizinischer,
psychologischer und sozialwissenschaftlicher Sicht neben den
Gesundheitsbeeinträchtigungen auch die kritischen Toleranzwerte für
Kommunikation außen und Rekreation abdecken.
Von daher ist nicht zweifelhaft, dass mit dem Aufgreifen eines Dauerschallpegels von
60 dB(A) der vom Beklagten gewollte deutliche Abstand von der erheblichen
Belästigung gewahrt ist. Dem steht nicht entgegen, dass die Grenze der
Erfahrbarkeit von Unterschieden der Stärke von Geräuschen weithin bei mehr als
2 dB(A) angesetzt wird; denn es geht hier nicht um Einzelgeräusche, sondern um die
Beschreibung eines komplexen Lärmgeschehens, das - wie schon gesagt -
insbesondere durch die Faktoren der Häufigkeit und Stärke von Einzelereignissen
bestimmt wird.
Bei dem präventiven Richtwert, erst Recht bei dessen Unterschreitung, sind
Gesundheitsgefährdungen jedenfalls nicht zu besorgen. Entsprechendes gilt für
sonstige Grundrechtseingriffe, wie ein Abschneiden eigentumstypischer
Nutzungsmöglichkeiten an den betroffenen Grundstücken, oder Beeinträchtigungen
des Selbstverwaltungsrechts der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. Selbst nach
der vorsorgeorientierten Betrachtung von Ortscheid/Wende in der oben zitierten
Studie (S. 20, 31) ist im Bereich von Mittelungspegeln (außen) zwischen 55 und
60 dB(A) der Beginn - erst - von "erheblichen Belästigungen" zu sehen, die mit
Gesundheitsgefährdungen keinesfalls gleichgesetzt werden können. Sogar unter
dem Gesichtspunkt eines gesundheitsbezogenen "Qualitätsziels zur Vorsorge" halten
Ortscheid/Wende Fluglärmbelastungen erst ab 60 dB(A) für bedenklich.
Gesundheitsgefährdungen in Form von Herz-/Kreislauferkrankungen schließen sie
erst ab Mittelungspegeln (außen) am Tage über 65 dB(A) nicht mehr aus.
Eine nähere Betrachtung des Lärmgeschehens auf den außerhalb des
Tagschutzgebietes belegenen Grundstücken von Klägern aus S. - M. (mit einer
Prognosebelastung von 59,5 bzw. 57,9 dB(A) ) und S. -I. (mit einer
Prognosebelastung von 55,1 dB(A), vgl. den ergänzenden Bescheid S. 56-59)
bestätigt den Schluss auf einen beträchtlichen Abstand zur Grenze gesundheitlicher
Bedenken beim Aufgreifen der Grenze eines äquivalenten Dauerschallpegels
von 60 dB(A). Dabei geht es ohne weiteres an, die Messstellenergebnisse der
Messstellen 18 und 13 (bis Ende 1998) zu verwerten
- vgl. dazu Schlussurteil des Senats vom 29. Juli
2004 - 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 21 -,
weil hier nach gutachtlicher Aussage Höhe und Lage der Pegelmaxima im Verhältnis
von Referenz- zu Prognoseverkehr unverändert sind, sodass die
Messstellenergebnisse auch für den künftigen Betrieb Aussagekraft beanspruchen
können. Danach ist davon auszugehen, dass bei geschlossenen Fenstern mit der
hier jedenfalls anzunehmenden Dämmwirkung von mindestens 30 dB(A)
Innenraumpegel auftreten, die das behördlich angestrebte und in der
Rechtsprechung seit langem akzeptierte Schutzziel eines Maximalpegels von
55 dB(A), dass allerdings keine Störungsfreiheit bedeutet, sondern angemessene
Kommunikations- und Wohnverhältnisse gewährleistet -
vgl. Senatsurteil vom 26. Oktober 2001 - 20 D
37/00.AK -, Urteilsabdruck S. 31 ff. -,
regelmäßig deutlich unterschreiten. Das Gros der Maximalpegel in M. liegt bei
70 dB(A), etwa 10 % bei 79 dB(A) und mehr, nur einzelne Pegel erreichen fast
90 dB(A). Innenraumpegel von 60 dB(A) sind danach die Ausnahme. Günstiger noch
stellen sich die Verhältnisse in Hösel dar, wo die Maximalpegel (außen) in aller Regel
unterhalb von 70 dB(A) liegen, also Maxima innen bis 40 dB(A) erzeugen, die sich
aus den Umgebungsgeräuschen innen wie außen kaum herausheben, und lediglich
einzelne Pegel zwischen 70 und 80 dB(A) auftreten. Für Gesundheitsgefährdungen,
für die auf die langfristigen Einwirkung im Innenraum als dem typischen
Aufenthaltsbereich der Menschen abzustellen ist, spricht daher nichts.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich weiter, dass die Wertung des
Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden ist, die Beaufschlagung von
Wohngrundstücken mit einem höheren Dauerschallpegel (außen) als 60 dB(A) sei in
Bezug auf die Aufenthaltsräume im Haus gesundheitlich unbedenklich, wenn durch
bauliche Maßnahmen sichergestellt ist, dass dort keine höheren Einzelschallpegel
als 55 dB(A) auftreten.
Der Senat teilt ferner die Bewertung des Beklagten, das künftige Lärmgeschehen sei
unter gesundheitlichem Aspekt und im Hinblick auf die Funktion auch insoweit
vertretbar, wie lärmempfindliche Einrichtungen, Nutzungen oder Personen betroffen
sind. Ein Abwägungsausfall durch Ausblenden der damit verbundenen Probleme
liegt nicht vor, ebenso wenig sind unverträgliche Wirkungen festzustellen. Der
Beklagte hat die Beeinträchtigungen erkannt. Den Darlegungen der Kläger ist nicht
zu entnehmen, dass zu bewältigende Konflikte in Wahrheit ungelöst geblieben sind.
Allein mit der Auflistung von Nutzungen gemeindlicher Einrichtungen in
fluglärmbelasteten Bereichen sind solche Konflikte in Innenräumen wie auf
Außenflächen angesichts des jahrzehntelangen Betriebs des Flughafens und des
schon im Planfeststellungsbeschluss sowie nunmehr gewährten Schutzes nicht
aufgezeigt.
Besondere Einrichtungen innerhalb des Tagschutzesgebietes, deren Nutzung dem
Wohnen gleich zu achten ist, können aufgrund der Auflage Nr. 9.1
Aufwendungsersatz für baulichen Schallschutz beanspruchen und sind dadurch wie
Wohngrundstücke geschützt. Was lärmsensible und andere besonders
schutzbedürftige Einrichtungen im Übrigen angeht, hat der Beklagte es bei dem
Schutz belassen wollen, der solchen Einrichtungen innerhalb der durch Verordnung
vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657, nach Fluglärmgesetz festgesetzten Schutzzone 2
(Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses) bereits gewährt worden ist
(Änderungsgenehmigung S. 121 f.; Planfeststellungsbeschluss A II. Nr. 2.3).
Insgesamt hat der Beklagte mit der Aussage, zu bewältigen seien Belastungen, die
über das Maß hinausgehen, das einem "durchschnittlich lärmempfindlichen
Menschen" in der Nachbarschaft typischerweise zugemutet wird (ergänzende
Entscheidung S. 17), weder einen unzutreffenden Maßstab angelegt noch Konflikte
übersehen. In dem Abstellen auf einen (verständigen) Durchschnitt(menschen) liegt
eine bestimmte Wertung, die dem rechtlichen Ansatz der öffentlich-rechtlichen
Auflagenvorschriften entspricht und mit dem übereinstimmt, was nach allgemeinem
Immissionsschutzrecht etwa mit dem Begriff der "erheblichen Belästigung" (§ 3 Abs.
1 BImSchG) oder im Zivilrecht als "wesentliche Beeinträchtigung" (§ 906 Abs. 1
BGB) erfasst ist. Letztlich handelt es sich um eine Umschreibung dessen, was unter
Würdigung gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einer jeden Seite
zuzuordnen ist, wobei die Bewältigung dessen, was aus besonderen Verhältnissen
folgt, nicht der Tätigkeit und Entfaltung der Gegenseite entgegengesetzt wird,
sondern von der eventuell besonders empfindlichen Nachbarschaft zu bewältigen ist.
Es kommt daher darauf an, was Nachbarn nach einem objektivierenden,
typisierenden Maßstab abverlangt werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C
44.81 -, BVerwGE 68, 62; Urteil vom 12. Dezember
1975 - 4 C 71.73 -, BVerwGE 50, 49, 55; BGH, Urteil
vom 6. Juli 2001 - V ZR 246/00 -, NJW 2001, 3119;
Urteil vom 20. November 1992 - V ZR 82/91 -, BGHZ
120, 239, 255.
Auf individuelle Besonderheiten wie Vorerkrankungen, die für einzelne Kläger
aufgezeigt worden sind, brauchte der Beklagte mithin nicht einzugehen. Abgesehen
davon liegen auch keine fundierten Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung vor,
sind insbesondere auch klägerseitig nicht aufgezeigt worden, nach denen sich bei
der Lärmbelastung, die der Nachbarschaft nach dem in der Zulassungsentscheidung
verfügten Schutzniveau zugemutet wird, im Rechtssinn erhebliche Nachteile für
empfindliche Personen ergeben.
Es ist auch nicht veranlasst, für den Kläger des Verfahrens zu 3. grundsätzlich
andere Maßstäbe zugrunde zu legen und eine Unzumutbarkeit des künftigen Lärms
anzunehmen oder zu seinen Gunsten zusätzliche Schutzvorkehrungen zu gewähren.
Seine Einrichtungen sind vom Beklagten im ergänzenden Verfahren auf der
Grundlage einer Ortsbesichtigung und ergänzender lärmphysikalischer Begutachtung
einer besonderen Betrachtung unterzogen worden (ergänzender Bescheid S. 59 f.).
Er hat dabei zugrunde gelegt, dass der Kläger von seiner Aufgabenstellung her von
negativen Veränderungen der Immissionssituation in besonderer Weise betroffen
sein kann, dies aber bei einer Gesamtschau der zu erwartenden Lärmbelastung, die
sich auf den verschiedenen Grundstücken zwischen einem Leq(3) von 49,5 und
53,4 dB(A) bewegt, und der baulichen Ausstattung der Krankenanstalten nicht der
Fall ist. Dem ist in Orientierung an der vom Senat maßgeblich zugrunde gelegten
Fluglärmsynopse ohne weiteres beizutreten. Die dort genannten, auch vom
Beklagten herangezogenen Innenraumpegel für Krankenhäuser (a.a.O. S. 175)
werden erkennbar gewahrt. Der Kläger ist dem im Klageverfahren nicht
entgegengetreten, hat insbesondere nicht eingewandt, dass seine individuellen
Verhältnisse falsch eingeschätzt worden seien. Eine Schutzbedürftigkeit der
Außenanlagen kann in Gegenüberstellung der ermittelten Lärmwerte und der
dargestellten Nutzungen und Funktionen nicht annähernd festgestellt werden. Der
Lärm stellt sich angesichts der stadtnahen Lage insgesamt als gering dar.
Auch Beeinträchtigungen des von Art. 28 Abs. 2 GG geschützten
Selbstverwaltungsrechts der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. sind nicht
gegeben. Konkrete oder zumindest einigermaßen verfestigte Bauleitplanungen sind
nicht vorgetragen. Abgesehen hiervon können, wie schon in den vorläufigen
Rechtsschutzverfahren zur Interimsgenehmigung dargelegt, von der jetzt streitigen
Zulassungsentscheidung aus Rechtsgründen keine zusätzlichen belastenden
Auswirkungen auf das Selbstverwaltungsrecht der Klägerinnen ausgehen. Rechtliche
Beschränkungen gemeindlicher Befugnisse bewirkt die Änderungsgenehmigung
nicht. Die bestehenden Planungsbeschränkungen beruhen auf vorgängigen,
unabhängig von der Änderungsgenehmigung festgelegten und fortbestehenden
Rechtsakten: die Festsetzung des Lärmschutzbereichs nach §§ 2, 4 Fluglärmgesetz
auf der Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657, die landesplanerische
Lärmschutzzone C auf dem Landesentwicklungsplan (LEP) "Schutz vor Fluglärm"
vom 17. August 1998, GV. NRW. S. 512; Ausbauplan und Bauschutzbereich (§ 12 ff.
LuftVG) bleiben unberührt. An diesen Bereichen, deren Dimensionen über die
entsprechenden Lärmkonturen des jetzt zugelassenen Flugbetriebs hinausgehen,
ändert die streitige Änderungsgenehmigung nichts. Die zugrunde liegenden
Berechnungen mögen teilweise überholt sein; in Wegfall geraten sind die auf ihnen
aufbauenden Festsetzungen allein deswegen nicht. Vor allem der LEP "Schutz vor
Fluglärm" dokumentiert in Anknüpfung an einen vorgestellten Endausbauzustand
und eine entsprechende Zahl an Flugbewegungen auf dem Flughafen
(Erläuterungsbericht Nr. 3.1, 3.3 LEP) unverändert aktuell, auf welchen Flugbetrieb
die Umgebung des Flughafens bei ihren Planungen und Vorstellungen Bedacht zu
nehmen hat. Damit ist zugleich tauglich umschrieben, was die Klägerinnen der
Verfahren zu 1. und 2. als von diesen Festsetzungen und den auf ihnen
aufbauenden Regelungen (I bis III der Textlichen Darstellungen; Erläuterungsbericht
Nr. 4 LEP) betroffene Gebietskörperschaften bei verantwortungsvoller Ausübung
ihres Selbstverwaltungsrechts an Belastungen einzustellen hatten und haben.
Der Beklagte hat zutreffend erkannt, dass die in Außenwohnbereichen auftretenden
Beeinträchtigungen aufgegriffen werden müssen, um zu einer Zumutbarkeit des
Lärms zu gelangen. Das ist insgesamt abwägungsfehlerfrei unter Einbeziehung von
Geldleistungen gemäß § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG bewältigt worden. Aus dem
Surrogatcharakter der Entschädigungsleistung (anstelle untunlicher bzw. mit dem
Vorhaben unvereinbarer Schutzvorkehrungen) ergibt sich, dass die Entschädigung
"nachteilige Wirkungen" des Vorhabens auffangen soll. Ebenso wie die
"Vorkehrungen und Anlagen" im Sinne von § 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2
VwVfG nur dann und insoweit verlangt werden können, wie die Fluglärmbelastung
das Maß des Zumutbaren übersteigt, dient auch die Entschädigung nur dazu, die aus
einem im öffentlichen Interesse liegenden Verkehr resultierenden unvermeidbaren
Nachteile so abzufedern, dass diese zumutbar sind.
Diese Grenze vorliegend durch ein nach AzB berechnetes Gebiet eines äquivalenten
Dauerschallpegels von (mindestens) 65 dB(A) zu bestimmen, wird den Verhältnissen
in der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen gerecht. Im Hinblick auf die sich
nach und nach herausgebildet habende, insgesamt aber schon jahrzehntelang
bestehende und prägende Belastungssituation sowie die von der Umgebung
einzustellende Möglichkeit der weiteren Entwicklung erscheint es nicht fehlerhaft,
dass der Beklagte sich nicht an dem in der Fluglärmsynopse (a.a.O. S. 174)
genannten Kritischen Toleranzwert zur Vermeidung der Störung von Erholung
(außen) mit einem Leq(3), 16 h = 64 dB(A) - dieser Wert entspricht auch dem für den neu
angelegten Flughafen München gebilligten Wert - orientiert hat, sondern an dem
Kritischen Toleranzwert zur Vermeidung erheblicher Belästigung (a.a.O. S. 173).
Auch die Ableitung der Bemessungsgrundlage ist schlüssig. Der Beklagte hat
vorliegende Rechtsprechung aufgegriffen und auf den Anteil der Minderung des
Verkehrswertes abgehoben, der durch die Beeinträchtigung oberhalb der
Zumutbarkeitsgrenze eintritt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1988 - 4 C
11.87 -, Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 6, S. 10; Urteil
vom 29. Januar 1991, a.a.O. S. 388 ff.
Konkrete Berechnungen sind insoweit schlechthin nicht möglich, weder in der
Fixierung des über das Zumutbare hinausschießenden Teils des Lärms noch in der
betragsmäßigen Fassung eines Ausgleichs für die Spitze. Es handelt sich um ein
Surrogat für eine nicht mögliche anderweitige Abhilfe, mit der seitens der
Luftfahrtbehörde anerkannt und der Beigeladenen in Form einer Belastung vor
Augen geführt wird, dass die Eigentümer der betroffenen Grundstücke
Nutzungseinbußen in ihren Außenwohnbereichen hinzunehmen haben. In dieser
Anerkennung und Klärung der besonderen Nachbarschaftssituation liegt neben der
Geldleistung selbst, für deren Höhe letztlich doch nur gegriffene Werte in Betracht
kommen, weil es an tauglichen konkretisierenden Ansatzpunkten fehlt, ein
wesentlicher Faktor für die von der Umgebung erwartete bzw. ihr abverlangte, mit der
Zumutbarkeit einhergehende Akzeptanz des Lärmgeschehens.
Aus dem somit zureichend aussagekräftigen Material über die Lärmbelastung und in
fehlerfreier Beurteilung der Lärmwirkungen hat der Beklagte den nicht zu
beanstandenden Schluss gezogen, der künftige Fluglärm bleibe unterhalb der
Schwelle des Unzumutbaren.
Allerdings ist damit nicht gesagt, die unter Einbeziehung der gewährten
Ausgleichsmaßnahmen verbleibenden Belastungen für die Nachbarschaft des
Flughafens seien zu vernachlässigen; sie sind im Gegensatz gewichtig und auch im
Verhältnis zur Vorbelastung deutlich spürbar. Das lässt sich schon aus den oben
erörterten Flächenzunahmen der lärmbelasteten Gebiete folgern, die sich in
entsprechenden Zunahmen der Dauerschallpegel auf den Grundstücken der Kläger
zwischen 1,4 und 2,5 dB(A) gegenüber der Vorbelastung niederschlagen. Mit ihnen
gehen zusätzliche Störungen der Konzentration und Beeinträchtigungen von
Erholung und Entspannung Hand in Hand sowie ganz allgemein des psychischen
Befindens, aber auch weitergehende Einschränkungen der Wohnnutzbarkeit in Form
von Anpassungen des Wohn- und Sozialverhaltens, wie etwa gesehene
Notwendigkeiten zum Rückzug in die Innenräume auch bei Schönwetterlagen,
Schließen und Geschlossenhalten der Fenster oder Veränderungen des
Kommunikationsverhaltens sowohl in Innenräumen wie auf Freiflächen und zwischen
Innen- und Außenwohnbereichen. Vor allem aber ist eine nachhaltige allgemeine
Verschlechterung des Wohnumfeldes zu konstatieren, die sich zugleich in Nachteilen
für die Nutzung der diesem zugeordneten kommunalen und sonstigen öffentlich
zugänglichen Einrichtungen (wie Spielplätzen, Kindergärten oder Friedhöfen)
niederschlägt. Derartige Nachteile sind von den Klägern in der mündlichen
Verhandlung plastisch und gut nachvollziehbar geschildert worden. Sie sind zwar
durchgängig nicht neu, werden aber infolge der Zunahme der Fluglärmereignisse
intensiviert.
Allerdings können auch solche deutlich nachteiligen Einwirkungen, die trotz
ausgleichender oder allgemein flankierender Maßnahmen bestehen bleiben, den
einer störenden Verkehrsanlage benachbarten Grundstücken zugemutet werden. Sie
sind durch Abwägung überwindbar. Voraussetzung ist, dass die Nachteile ohne
entscheidende Abstriche an dem zuzulassenden Vorhaben nicht zu vermeiden sind
und durch gegenläufige Belange in Bezug auf die Nutzung der Verkehrsanlage
gerechtfertigt werden können. Das ist hier zu bejahen. Das klägerseitige Interesse an
der Aufrechterhaltung eines nicht oder möglichst wenig über die Vorbelastung
hinausgehenden Belastungsniveaus wäre ohne durchgreifende Reduzierungen des
Flugbetriebs nicht zu verwirklichen. Andererseits stößt der bauliche Schallschutz
angesichts der jetzt eingeräumten Schutzansprüche und des korrespondierenden
Schutzziels bereits deutlich an seine Grenzen. Das zeigt die oben beschriebene
Situation der Grundstücke außerhalb des Tagschutzgebietes. Weitergehendes
könnte namentlich zu einem Ausgleich der Beeinträchtigungen des Wohnumfeldes
nichts beitragen, dafür aber die abträglichen Effekte einer Einhausung verstärken.
Ist mithin durch flankierende Maßnahmen keine weitere Konfliktbewältigung zu
erzielen, so durfte zugunsten der Betriebserweiterung eingestellt werden, dass die
verbleibenden Nachteile durch das hohe Gewicht gerechtfertigt werden, das der
Beklagte den am Flughafen der Beigeladenen befriedigten öffentlichen
Infrastrukturinteressen befugterweise gegeben hat. Dieses Gewicht und die
Rahmenbedingungen zu bestimmen, innerhalb derer sich diese Interessen sollen
entfalten dürfen, ist unter Beachtung der gesetzlichen, insbesondere auch
grundrechtlichen Grenzen allein Sache der öffentlichen Verwaltung. Die von ihr
insofern zu formulierenden öffentlichen Belange und ihre Bewertung im Verhältnis zu
entgegenstehenden Interessen macht das Wesen der Planung als einer im Letzten
politisch geprägten, der vollen parlamentarischen Kontrolle unterliegenden und damit
dem Kernbereich exekutivischen Handelns zugeordneten Entscheidung aus.
Betroffene Dritte können keine abweichende Gewichtung einfordern und diese
gegebenenfalls mit gerichtlicher Hilfe an die Stelle der von der Verwaltung
vorgenommenen setzen. Denn auch Gerichte haben eine politisch verantwortete,
demokratisch legitimierte Entscheidung grundsätzlich zu respektieren und dürfen
insoweit nur überprüfen, ob der rechtlich zu wahrende Rahmen eingehalten ist.
Das ist hier der Fall. Es ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die öffentlichen
Verkehrsinteressen in gerichtlich zu beanstandender Weise fehlsam veranschlagt
hat. Insbesondere kann im Hinblick auf die Erfordernisse der Darlegung eines
öffentlichen Verkehrsinteresses nicht von einer Vergleichbarkeit mit dem klägerseitig
angeführten Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
(EGMR)
- III. Sektion, Urteil vom 2. Oktober 2001, Antrag-
Nr. 36022/97 - Hatton ./. Vereinigtes Königreich -,
http://www.echr.coe.int/Eng/Judgments.htm -
ausgegangen werden, in dem der Gerichtshof in auch in der innerstaatlichen
Rechtsprechung zu berücksichtigenden Ausführungen die Vorgehensweise der
Exekutive in der Betrachtung des Verkehrsbedarfs beanstandet hat. Schon die
Belastungssituation, der die öffentlichen Interessen gewichtend gegenübergestellt
werden müssen, unterscheidet sich in dem entschiedenen Fall ganz beträchtlich von
der vorliegenden Sache; in jenem Verfahren ging es um nachhaltige Störungen der
Nachtruhe. Auch die Mängel in der von der Exekutive anzustellenden Betrachtung
des Verkehrs spiegeln sich in der Vorgehensweise des Beklagten nicht annähernd
wider. Insofern sei für die Gewichtung der Erwägungen auch auf das nachfolgende
Urteil des Gerichtshofs in dieser Sache verwiesen.
Vgl. EGMR (Große Kammer), Urteil vom 8. Juli 2003,
NVwZ 2004, 1465.
Im Vordergrund des mit der Zulassungsentscheidung Gewollten steht die
Anerkennung der Verkehrsfunktion des Flughafens und deren Aufrechterhaltung und
Festigung unter Verhältnissen, die sich von denjenigen bei Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses wesentlich unterscheiden. Dem Flughafen soll unter
veränderten Wettbewerbsbedingungen und gehobenen Anforderungen im
Verkehrsgeschehen eine angemessene neue Perspektive der Entwicklung gegeben
werden. Darin ist zwangsläufig eingeschlossen die Anerkennung der wirtschaftlichen
Interessen der Beigeladenen und der Anbieter von Beförderungsleistungen. Denn
innerhalb des luftverkehrsrechtlichen Systems, das die Erfüllung einer im Interesse
der Allgemeinheit liegenden Aufgabe und Funktion im Wettbewerb stehenden
Privatrechtssubjekten überantwortet, versteht es sich, dass den Betreibern die
Möglichkeit eingeräumt werden muss, den Verkehrsbedarf nach unternehmerischen
Gesichtspunkten und in Anpassung an die Bedingungen des jeweiligen
Marktgeschehens zu decken. Ebenso wenig bedarf der Vertiefung, dass ein
erfolgreiches Operieren am Markt die Möglichkeit zu einem hinreichend lukrativen
Betrieb mit möglichst wenig beeinträchtigenden Restriktionen voraussetzt.
Für ein so verstandenes öffentliches Verkehrsinteresse finden sich hinreichend
fundierte und aussagekräftige Belege. Neben dem schon angeführten LEP "Schutz
vor Fluglärm" sind auch die älteren landesplanerischen Aussagen heranzuziehen, in
denen von jeher das zu entwickelnde Potenzial des Flughafens betont wird.
Vgl. bereits § 28 Abs. 3
Landesentwicklungsprogramm vom 19. März 1974,
GV. NRW. S. 96.
Auch die Bekundungen der maßgeblichen politischen Gremien sprechen, was den
Flughafen der Beigeladenen angeht, eine deutliche Sprache. Die vom Landtag des
Landes Nordrhein-Westfalen beschlossene NRW-Luftverkehrskonzeption 2010 vom
Dezember 2000 (vgl. Plenarprotokoll 13/42 vom 16. November 2001) bekräftigt den
politischen Willen zur "bedarfsgerechten Weiterentwicklung" des Flughafens der
Beigeladenen u.a. durch Überwindung der flugbetrieblichen Nutzungsbeschränkung
aus dem Planfeststellungsbeschluss und spricht dabei die hier streitige
Änderungsgenehmigung als billigenswerte Möglichkeit ausdrücklich an (a.a.O.
S. 30 f.). Im gleichen Sinne betont das so genannte Düsseldorfer Signal vom 30. Juni
2003, eine landespolitische Agenda der Landesregierung und der sie tragenden
Koalition für die Jahre 2003 bis 2005, die Notwendigkeit einer Erhöhung der
Kapazität des Flughafens der Beigeladenen (II. Nr. 4.2).
Es ist nicht erkennbar, dass das so definierte und in der Zulassungsentscheidung
aufgegriffene politische Wollen den ihm gesetzten rechtlichen Rahmen überschreitet.
Dieser Rahmen ist nicht allein deswegen verlassen, weil darin Belastungen der
Umgebung akzeptiert und die Interessen der Bevölkerung an der Geringhaltung
flugverkehrsbedingter Beeinträchtigungen, etwa durch Zurückführung auf das
betriebliche Niveau des Planfeststellungsbeschlusses, zurückgesetzt werden hinter
die Verkehrs- und Wirtschaftsförderungsinteressen der Allgemeinheit wie der
Beigeladenen. Die darin liegende - bewertende - Gewichtung der von der Planung
betroffenen öffentlichen und privaten Belange ist vielmehr ein wesentliches und
unerlässliches Element der politischen wie planerischen Gestaltungsfreiheit und als
solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen.
Auf die Beweisanregungen der Kläger zum konkreten Bedarf für vom Flughafen der
Beigeladenen aus abzuwickelnde Flugbewegungen kommt es daher nicht an. Der
Beklagte stellt bei seiner Anerkennung von öffentlichen Verkehrsinteressen am
Flughafen der Beigeladenen wie gesagt nicht auf die Befriedigung eines
zahlenmäßig umschriebenen Bedarfs für die Abfertigung von Passagier- oder
Flugbewegungszahlen und deren Realisierung in bestimmten Zeiträumen ab. Die
Frage, ob derzeit oder absehbar eine Auslastung des Flughafens erreichbar ist, geht
deshalb - ungeachtet des zur Planrechtfertigung schon Gesagten - auch in Bezug auf
das vorliegend konkret Zugelassene von vornherein fehl und ist nicht weiter
aufklärungsbedürftig. Die Festigung der überkommenen Verkehrsfunktion einer
öffentlichen Infrastruktureinrichtung mit unverändert zuerkanntem überragenden
Rang für das Land Nordrhein-Westfalen erfordert die Gewährung eines sicheren
Rahmens für Dispositionen und künftige Entwicklungen mit den Mitteln einer
Planungsentscheidung, ist aber unvereinbar mit der Fixierung auf einen bestimmten
Betrieb. Eine Bedarfsermittlung im Hinblick auf eventuelle weitgehende
Einmischungen des Beklagten in die konkreten Abläufe und Gestaltungen des
Flugbetriebs, etwa durch die Bindung weiterer Slots an den Auslastungsgrad
verkehrender Flugzeuge oder durch nähere Betrachtung und Bewertung der
Reisezwecke und -ziele der jeweiligen Passagiere, würde den unter
marktwirtschaftlichen Bedingungen ablaufenden Luftverkehr erheblich behindern.
Anlass zur Erwägung derart eingreifender Maßnahmen bestand angesichts der in
Rede stehenden Belastungen und der verfügten Schutzmaßnahmen noch nicht.
Insbesondere ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte keine spezifische
Betrachtung und Behandlung des Urlaubs-, Charter- und Billigflugverkehrs
vorgenommen hat; denn ein entsprechendes Nutzungsinteresse an der
Verkehrsinfrastruktureinrichtung Flughafen ist in der Allgemeinheit vorhanden, die
entsprechenden Angebote bewegen sich innerhalb eines legitimen
Marktgeschehens. Freilich dürfte hier ein Bereich liegen, der bei weiterer Entwicklung
am ehesten kritisch wird.
Ein die Abwägung des Zugemuteten nachhaltig beeinflussender Vertrauensschutz
der Umgebung dahin, dass es auf immer bei der betrieblichen Einengung gemäß
dem Planfeststellungsbeschluss bleiben würde, ist, wie oben schon angesprochen,
nicht einzustellen. Denn jeder planerische Interessenausgleich steht unter dem
Vorbehalt einer Fortdauer wesentlicher gleichförmiger Verhältnisse. Daran fehlt es
hier, weil sich, worauf die Beigeladene zu Recht hinweist, tragende Elemente des im
Planfeststellungsbeschluss gefundenen Interessenausgleichs geändert haben. Das
gilt zum einen hinsichtlich der Lärmemissionen des Flughafens, die sich nicht nur am
Rande, sondern im Kern qualitativ günstiger entwickelt haben als ursprünglich
angenommen. Wenn auch eine Neubewertung der Emissionen auf der Grundlage
der aktuellen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung nötig ist, die erheblich daran
zweifeln lässt, dass ein Betrieb mit den im Planfeststellungsbeschluss
vorhergesagten Lärmkonturen heute so noch zulassungsfähig wäre, steht doch nach
dem Vorstehenden außer Frage, dass die zur Wahrung von Lärmschutzinteressen
verfügte Beschränkung auf (lärmrelevante) 71.000 Flugbewegungen im gewerblichen
Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t (dazu Planfeststellungsbeschluss S. 168 ff.)
keiner planerischen Notwendigkeit mehr entspricht.
Unter dem Aspekt der Änderung der Verhältnisse ist schließlich - mit dem oben
beschriebenen Gewicht - einzustellen, dass der Luftverkehr innerhalb des
Gesamtverkehrsgeschehens einen spürbar veränderten Stellenwert erhalten hat. Die
Verschiebung der Bedeutung zeigt sich beispielhaft, aber besonders klar in der
gerade die Verhältnisse am Flughafen der Beigeladenen kennzeichnenden
Bedeutung des Fliegens im Urlaubsverhalten der Bevölkerung; nicht zu verkennen ist
ferner, dass der Luftverkehr für die wirtschaftliche Entwicklung auch der
Umlandgemeinden eines Flughafens nicht ohne günstigen Einfluss ist. Mit diesen
Aspekten geht eine andere Betrachtung der objektiv erwartbaren Akzeptanz
gegenüber dieser Verkehrsart und ihren negativen Auswirkungen einher, der im
Rahmen einer Planungsentscheidung zulasten andersdenkender Bevölkerungskreise
und unter Enttäuschung etwaiger abweichender Erwartungen Rechnung getragen
werden darf.
Der Beklagte konnte in der ihm obliegenden Abwägung im Hinblick auf die
berücksichtigte und angestrebte Entwicklung des Luftverkehrs vom Flughafen der
Beigeladenen aus rechtsfehlerfrei davon absehen, das durch das Vorhaben
ausgelöste und nach der Belastung des Flughafens mit baulichen
Schallschutzmaßnahmen und einer Entschädigung für die Einschränkungen bei der
Nutzung von Außenwohnbereichen verbleibende Lärmproblem durch die im
Klageverfahren angesprochenen und im ergänzenden Bescheid erörterten
betriebsbezogenen Maßnahmen abzumildern. Lärmrelevante Einschränkungen des
Flugbetriebs ohne grundlegenden Widerspruch zum Vorhaben könnten zwar nur
peripher, nämlich zu bestimmten Tages- oder Wochenzeiten, wirksam sein; es ist
aber nicht zu verkennen, dass solchen flankierenden Maßnahmen ungeachtet ihrer
möglicherweise eng begrenzten Schutzwirkung ein gewichtiger Stellenwert bei der
von Betroffenen einzufordernden Akzeptanz zukommen kann. Solange die
Beigeladene jedoch weiterhin einen infolge des geänderten Verständnisses der
Einbahnkapazität zwar geminderten, aber im Kern doch noch immer gewichtigen
eigenen betrieblichen Beitrag zum nachbarlichen Interessenausgleich erbringen
muss, bedarf es noch nicht des Zugriffs auf weitere Elemente. Zum einen bleibt der
Beigeladenen aufgrund der Beibehaltung des Kriteriums der Einbahnkapazität als
selbständig begrenzendes Betriebselement weiterhin die freie und volle Ausnutzung
des Parallelbahnsystems verwehrt, und zwar - wie oben ausgeführt - über dasjenige
hinaus, was ohne Verstoß gegen den Angerland-Vergleich möglich wäre. Denselben
Effekt bewirkt das beibehaltene Konzept der Koordinierungseckwerte. Die
gleichmäßig über alle Tagesstunden hinweg zu beachtenden Eckwerte schließen es
aus, einer an den Flughafen herangetragenen, sich auf Spitzenstunden
konzentrierenden Nachfrage bereits im Rahmen der Flugplanung zu entsprechen.
Der Beklagte bewegt sich in diesen beiden wichtigen, dem Lärmschutz der
Umgebung dienenden, von den Klägern freilich wohl zu sehr als selbstverständlich
betrachteten und daher in der ausgleichenden Wirkung verkannten Punkten in
Anerkennung der Sondersituation des Flughafens der Beigeladenen noch auf der
Schiene der Betrachtung im Planfeststellungsbeschluss, wonach die Beigeladene
wegen der - auch für sie vorteilhaften - stadtnahen Lage ihres Flughafens
Betriebsbegrenzungen hinnehmen muss. Schließlich tritt zu diesen Begrenzungen
noch aus dem Angerland-Vergleich die Beschränkung der Mitbenutzung der zweiten
Bahn auf Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage hinzu, sodass die Beigeladene
gehindert ist, die Parallelbahn in Zeiten zu betreiben, in denen ein Verkehr stattfindet,
der auf der Hauptbahn bewältigt werden kann und dem typischen Geschehen
entspricht, aus dem der "Spitzenverkehr" gerade herausragen muss.
Den hilfsweise gestellten Beweisanträgen ist nicht nachzugehen. Die unter Beweis
gestellten Umstände, soweit sie Tatsachen beinhalten, sind schon nicht
entscheidungserheblich. Das gilt sowohl hinsichtlich der Flugroutenänderungen vom
13. Juli und 25. Oktober 2000, die vom Beklagten erkannt, aber nach
Prognosegrundsätzen außer Betracht gelassen werden durften, wie auch für die von
den Klägern vermisste Summationsbetrachtung des Gesamtlärms, zu der nach den
maßgeblichen rechtlichen Ansätzen keine Veranlassung besteht; von den Klägern
sind entgegengesetzte Anhaltspunkte auch mit dem Beweisantrag nicht aufgezeigt
worden. Davon abgesehen zielen die Beweisanträge wegen ihrer Verknüpfung mit
der Abwägungserheblichkeit der angesprochenen Sachverhaltselemente
hauptsächlich auf die dem Gericht vorbehaltene, also einem
Sachverständigenbeweis schlechthin nicht zugängliche, rechtliche Bewertung. Zu
dieser bleibt anzumerken, dass eine Beeinflussung des Abwägungsergebnisses
nach allem Vorstehenden auszuschließen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO,
§ 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167
VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen, § 132 Abs. 2
VwGO, liegen nicht vor.