Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-24, Aktenzeichen 8 S 1706/04

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin 1 zu 12/236, die
Klägerin 2 zu 12/236, die Klägerin 3 zu 134/236, der Kläger 4 zu
18/236, der Kläger 5 zu 53/236 und die Klägerin 6 zu 7/236.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen Beschränkungen der Nutzung des deutschen Luftraums für Anflüge auf den Flughafen Zürich.

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Der Flughafen Zürich, der im Betriebsjahr 2004 etwa 267.000 Flugbewegungen bewältigte und über den im Jahr 2010 bis zu 420.000 Flugbewegungen abgewickelt werden sollen, liegt etwa 15 km südlich der deutsch-schweizerischen Grenze. Er verfügt über drei Start- und Landebahnen. Die beiden in nordwestliche bzw. südöstliche Richtung weisenden Start- und Landebahnen 14/32 und 16/34 sind etwa 3.300 m bzw. 3.700 m lang, die dritte, mehr in Ost-West-Richtung angelegte Piste 10/28 hat eine Länge von etwa 2.500 m. Die Bahnen 16/34 und 10/28 kreuzen sich. Die An- und Abflüge führten früher zu etwa 95 % über deutsches Hoheitsgebiet. Hierzu war am 17.9.1984 eine am 22.11.1984 in Kraft getretene, unbefristete, aber - mit einer Kündigungsfrist von einem Jahr - kündbare „Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet“ vereinbart worden. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen kündigte diesen Vertrag mit Schreiben vom 22.5.2000 an das schweizerische Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zum 31.5.2001 wegen „übermäßiger Nutzung des deutschen Luftraums“.

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Dem Schreiben war eine „Regelung für die An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet“ beigefügt, deren Inkrafttreten zum 1.6.2001 angekündigt wurde und die u. a. ab dem 1.6.2002 einen Anflugverkehr unterhalb Flugfläche 100 in der Zeit von 21.00 Uhr bis 7.00 Uhr grundsätzlich untersagte sowie ein Kontingent von 80.000 Anflügen pro Jahr unter Flugfläche 100 festlegte. In der Folgezeit kam es zu Vertragsverhandlungen, die am 18.10.2001 zur Unterzeichnung eines Staatsvertrags „über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland“ führten. Nach ihm sollten zeitlich gestaffelt zum 19.10.2001, 27.10.2002 und 25.2.2005 zunehmende Beschränkungen des Anflugverkehrs über deutschem Hoheitsgebiet hinsichtlich der tageszeitlichen Inanspruchnahme, hinsichtlich der einzuhaltenden Flughöhen und hinsichtlich der Anzahl der Flugbewegungen eingeführt werden. Die Ratifikation dieses Staatsvertrags scheiterte.

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Das Luftfahrt-Bundesamt legte daraufhin erstmals mit der am 1.9.2001 in Kraft getretenen Zweihundertvierten Durchführungsverordnung zur LuftVO vom 6.8.2001 (BAnz. S. 17861) - 204. DVO - Flugverfahren über deutschem Hoheitsgebiet für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich fest. Diese Regelungen wurden in mehreren Schritten, zunächst als Änderungsverordnungen zur 204. DVO, dann als konsolidierte Neufassung in der 213. DVO mit weiteren Änderungen und schließlich als 220. DVO vom 10.3.2005 (BAnz. Nr. 53 vom 17.3.2005, S. 4021 = NfL I 78/05) verschärft. Die Bestimmung des § 2 Abs. 6 der 220. DVO, die den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, hat folgenden Wortlaut:

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„Die Instrumentenanflugverfahren nach Absatz 5 Nr. 1 bis 6 [Anflüge auf die Pisten 14 und 16] dürfen über deutschem Hoheitsgebiet nur in der Zeit zwischen 07.00 und 21.00 Uhr Ortszeit genutzt werden; an Samstagen, Sonntagen sowie den gesetzlichen Feiertagen Neujahr, Erscheinungsfest (6. Januar), Karfreitag, Ostermontag, 1. Mai, Christi Himmelfahrt, Pfingstmontag, Fronleichnam, Tag der deutschen Einheit (3. Oktober), Allerheiligen (1. November), Erster und Zweiter Weihnachtstag ist die Nutzung nur in der Zeit zwischen 09.00 und 20.00 Uhr Ortszeit zulässig.

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Bei der Nutzung der Instrumentenanflugverfahren nach Absatz 5 Nr. 7 bis 9 [Anflüge auf Piste 28] ist deutsches Hoheitsgebiet in der Zeit zwischen 21.00 und 07.00 Uhr Ortszeit, an Samstagen, Sonntagen sowie den gesetzlichen Feiertagen Neujahr, Erscheinungsfest (6. Januar), Karfreitag, Ostermontag, 1. Mai, Christi Himmelfahrt, Pfingstmontag, Fronleichnam, Tag der deutschen Einheit (3. Oktober), Allerheiligen (1. November), Erster und Zweiter Weihnachtstag zusätzlich zwischen 07.00 und 09.00 Uhr sowie zwischen 20.00 und 21.00 Uhr Ortszeit nicht unterhalb einer Flughöhe von Flugfläche 120 zu überfliegen. Diese Mindesthöhe ist im deutschen Luftraum auch bei der Anwendung von Radarverfahren einzuhalten. Davon ausgenommen sind Flüge, deren geplante Reiseflughöhe aufgrund der Leistungsdaten des jeweiligen Luftfahrzeugs unterhalb der in dieser Verordnung festgelegten Mindestflughöhen liegt sowie Anflüge auf Piste 28 via GIPOL nach einem Fehlanflugverfahren.“

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Am 30.3.2005 wurde ein neues vorläufiges Betriebsreglement mit neuen Flugverfahren durch das schweizerische Bundesamt für Zivilluftfahrt „gutgeheißen“. Es ist wie auch die neue Luftraumstruktur am 14.4.2005 in Kraft getreten.

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Das Gemeindegebiet der Klägerin 1 liegt südlich des Flughafens in einer Entfernung von etwa 12 km zum Aufsetzpunkt der Landebahn 34, deren Anflugachse bei VOR- und ILS-Anflügen über ihren Ortsteil Z. verläuft. Die Überflughöhen betragen zwischen 526 und 570 m. Das etwas weiter östlich, ebenfalls unter der Anflugachse gelegene Gemeindegebiet der Klägerin 2 ist etwa 14 km vom Aufsetzpunkt der Piste 34 entfernt. Die Überflughöhen betragen etwa 530 bis 650 m. Die Anflugachse der VOR- und ILS-Anflüge auf Piste 34 verläuft über den Stadtteil Sch. der ebenfalls südlich des Flughafens gelegenen Klägerin 3. Dem Kläger 4 gehört ein selbst genutztes Einfamilienwohnhaus in N.. Das Gemeindegebiet liegt etwa 6 km östlich des Flughafens unter der mittleren Linie des Ostanflugs (auf die Piste 28); es wird dabei in einer Höhe von etwa 270 m überflogen. Der Kläger 5 wohnt in einem ihm gehörenden Einfamilienwohnhaus im Gemeindegebiet der Klägerin 2 unter der Mittelachse des Anflugs auf die Piste 34; die Überflughöhe beträgt etwa 530 bis 580 m. Das Einfamilienreihenendhaus der Klägerin 6 befindet sich etwa 6 km südlich des Flughafens im Stadtteil Sch. der Klägerin 3 unter der mittleren Linie des Südanflugs; die Überflughöhe beträgt etwa 320 bis 340 m.

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Am 20.7.2004 haben die Kläger beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Klage erhoben; sie beantragen,

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festzustellen, dass § 2 Abs. 6 der 220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung vom 10. März 2004 sie in ihren Rechten verletzt.

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Sie machen geltend: Sie seien Eigentümer von Grundstücken, die bisher nicht oder nur geringfügig von Fluglärm betroffen gewesen seien. Durch die angefochtene Verordnung bzw. ihre Vorgänger sei die Schweiz gezwungen worden, die An- und Abflugverfahren zum und vom Flughafen Zürich zu ändern mit der Folge, dass Landeanflüge zu bestimmten Zeiten auf die Pisten 34 und 28 erfolgen müssten. Dadurch würden ihre Grundstücke und (bei den Klägerinnen 1 - 3) gemeindlichen Einrichtungen mit unzumutbarem und die Gesundheit gefährdendem Fluglärm belastet. Sie würden in ihren Grundrechten auf Eigentum und (die Kläger 4 - 6) auf körperliche Unversehrtheit verletzt. Verletzt sei auch ihr Recht auf gerechte Abwägung ihrer rechtlich geschützten Interessen. Die 220. DVO sei rechtswidrig, weil ihr Erlass nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Nr. 1 und 2 LuftVG i. V. m. § 27 a Abs. 2 LuftVO gedeckt sei. Mit ihr sei ausschließlich der Schutz der Bevölkerung im süddeutschen Raum vor Fluglärm bezweckt und der Aspekt der Flugsicherheit vernachlässigt worden. Anflüge auf die Pisten 34 und 28 seien wegen der Umgebungstopografie, der Bahnlängen und -lagen sowie ihrer fehlenden Ausstattung deutlich unsicherer als Nordanflüge. Die Verordnung sei darüber hinaus verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil sie (die Klägerinnen 1 bis 3 im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht, die Kläger 4 bis 6 im Hinblick auf den ihnen zustehenden Grundrechtsschutz) nicht angehört worden seien, keine durch die Richtlinie 2001/42/EG (SUP-Richtlinie) und die Espoo-Konvention geforderte Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden habe und das raumordnerische Abstimmungsgebot mit Nachbarstaaten verletzt worden sei. Die angegriffene Verordnung verstoße ferner zu ihren Lasten gegen das Gebot gerechter Abwägung, da eine Auseinandersetzung mit den verschiedenen widerstreitenden Belangen – insbesondere denjenigen der Kläger - nicht stattgefunden habe. Mit der Flugroutenfestlegung habe die Beklagte einen Zwangspunkt für die Landeanflüge über Schweizer Hoheitsgebiet gesetzt, ohne die dadurch aufgeworfene Lärmschutzproblematik jenseits der Grenze in den Blick zu nehmen. Infolge der dadurch erzwungenen Umlenkungen des Flugverkehrs auf Schweizer Gebiet werde die Lärmbelastung der Grundstücke der Kläger durch die angefochtene Verordnung adäquat verursacht. Dies sei auch absehbar gewesen. Dieser Ursachenzusammenhang sei nicht dadurch unterbrochen, dass das konkrete Betriebsreglement erst durch selbständige Entscheidungen der Schweizer Behörden festgelegt worden sei, denn zum einen sei damit nur nachvollzogen worden, was bereits in der Flugroutenplanung angelegt worden sei. Zum andern werde ein Zurechnungszusammenhang durch einen Folgeakt nur dann unterbrochen, wenn im Rahmen von Rechtsmittelverfahren gegen diesen Folgeakt auch die Ausgangsursache einer rechtlichen Prüfung unterzogen werden könne. Das sei hier nicht der Fall, weil Schweizer Gerichte nicht die Gültigkeit einer deutschen Rechtsverordnung überprüfen könnten. Die absehbare Umverteilung der Flugbewegungen vom dünn besiedelten Norden, der sich seit Jahrzehnten auf den Fluglärm habe einstellen müssen, auf den dicht besiedelten Süden sei in der Abwägungsentscheidung nicht berücksichtigt worden. Umgekehrt sei auch die Entlastungswirkung der 220. DVO für die Bevölkerung im süddeutschen Raum nicht näher untersucht, sondern allein mit unbelegten Thesen begründet worden. Darüber hinaus sei das Abwägungsmaterial auch infolge des Verzichts auf einen grenzüberschreitenden Interessenausgleich defizitär geblieben. Flugsicherheitsbelange seien überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt worden. Dagegen seien sachfremde politische und wirtschaftliche Überlegungen zum Tragen gekommen. Schließlich seien die widerstreitenden Belange fehlerhaft gewichtet worden, weil den Lärmschutzinteressen der deutschen Bevölkerung unter Vernachlässigung der Belange der Flugsicherheit Raum gegeben, die schützenswerten Belange der Schweizer Bevölkerung dagegen ausgeblendet worden seien. Die Beklagte könne sich bei alledem nicht auf den ausgehandelten Staatsvertrag vom 18.10.2001 berufen, weil er von beiden Seiten als unausgewogen abgelehnt worden sei. Schließlich verletze die 220. DVO höherrangiges Recht. Sie verstoße zulasten der Kläger 4 bis 6 gegen Art. 2 Abs. 2 GG, weil sie ihnen Ihre Gesundheit beeinträchtigende Lärmeinwirkungen zumute, und sensible Einrichtungen der Klägerinnen 1 bis 3 mit unzulässigen Maximalpegeln belaste. Ihre Regelungen machten eine funktionsgerechte Verwendung der im Eigentum der Kläger stehenden Grundstücke unmöglich und griffen deshalb ungerechtfertigt in die durch Art. 14 GG garantierte Eigentumsfreiheit ein. Da das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung der Flugverfahren in der Verordnung auf den Einsatz der üblichen und bewährten Planungsinstrumente („NIROS“) verzichtet habe, habe es das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Willkürverbot verletzt. Ferner verstoße die Festlegung von Nachtflugverboten, zeitlichen Überflugbeschränkungen und Mindestflughöhen gegen das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft vom 21.6.1999, weil sie den Flughafen und seinen Hauptnutzer, die Fluggesellschaft Swiss, diskriminiere. Denn die Beklagte habe einseitig nur die Interessen der deutschen Bevölkerung in den Vordergrund gestellt. Schließlich verstoße die angegriffene Verordnung gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht. Denn sie entfalte entgegen Art. 9 Abs. 2, 1. Spiegelstrich der VO (EWG) Nr. 2408/92, die über Art. 1 Abs. 2 des Luftverkehrsabkommens vom 21.6.1999 auch gegenüber der Schweiz Anwendung finde, diskriminierende Wirkung, da sie die von Zürich aus operierenden Fluggesellschaften schlechter stelle und die Attraktivität des Flughafens mindere. Die Beschränkung der An- und Abflüge von und zum Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet sei ferner unvereinbar mit den Bestimmungen der europäischen Richtlinie 2002/30/EG (sog. Betriebsbeschränkungsrichtlinie), die auch gegenüber der Schweiz gelte. Denn durch sie würden Landungen auf den Hauptlandepisten 14 und 16 des Flughafens Zürich zu bestimmten Zeiten faktisch untersagt, ohne dass zuvor alle möglichen Maßnahmen zur Lösung des Lärmproblems an diesem Flughafen untersucht worden seien.

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Mit Schriftsatz vom 15.12.2005 ist angezeigt worden, dass der ehemalige Kläger 6 sein Anwesen verkauft habe und die neue Eigentümerin im Wege des Parteiwechsels an dessen Stelle trete.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klagen abzuweisen.

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Sie erwidert: Die Klagen seien mangels Klagebefugnis unzulässig. Die angefochtene Verordnung treffe keine Entscheidung über den Umfang des Flugverkehrs am Flughafen Zürich, die Lage und Ausrichtung der Pisten sowie über die Lage und Höhe der Anflugwege und deren Nutzung im schweizerischen Luftraum. Insbesondere werde durch die deutschen Flugverfahren nicht festgelegt, dass und wie die Grundstücke der Kläger überflogen würden. Der dadurch erzeugte Lärm sei keine Folge der Verordnung, sondern die Folge der schweizerischen Regelungen und Flugverkehrslenkung. Hiergegen müsse vor schweizerischen Gerichten Rechtsschutz gesucht werden. Die 220. DVO sei - wie das Bundesverwaltungsgericht bestätigt habe - innerhalb der Ermächtigungsgrundlage der §§ 32 Abs. 1 Nr. 1 LuftVG, 27 a LuftVO erlassen worden. Im Übrigen widersprächen sich die Kläger selbst, wenn sie am Vorliegen einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung zweifelten, denn der Sache nach begehrten sie auf eben dieser Grundlage einen noch weiter gehenden Normerlass, nämlich zeitlich und sachlich unbeschränkte Zuwegungen zum Flughafen über deutsches Hoheitsgebiet. Ein Anhörungsrecht bestehe offensichtlich nicht, dies habe das Bundesverwaltungsgericht für den streitigen Verordnungsbereich bestätigt. Der Verordnungsgeber habe im Übrigen auch nicht prognostizieren können, welche Lärmfolgen die von der Schweiz festzusetzenden Flugverfahren haben würden, weil ihm nicht bekannt gewesen sei, welche der drei nutzbaren Pisten (32, 34 und 28) auf welche Weise und unter welchen Vorgaben der schweizerischen Seite anzufliegen sein würden. Die von den Klägern herangezogene Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltverträglichkeitsprüfung (SUP-Richtlinie) gelte für die Schweiz nicht; im Übrigen fänden bei Flugverfahren keine Umweltverträglichkeitsprüfungen statt, auch nicht nach dieser Richtlinie, weil es sich bei ihnen nicht um Pläne oder Programme handle. Auch das Espoo-Abkommen sei - abgesehen davon, dass die Kläger aus ihm keine unmittelbaren Klagerechte ableiten könnten - nicht einschlägig, weil es nur bei der Planung und Änderung bestimmter Flughafenanlagen grenzüberschreitende Umweltverträglichkeitsprüfungen vorsehe. Das Abwägungsgebot sei nicht verletzt. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinen Beschlüssen vom 4.5.2005, die dieselbe Verordnung betroffen hätten, ausgeführt, dass die Regelungen des LuftVG und der LuftVO nicht zu einem umfassenden grenzüberschreitenden Interessenausgleich verpflichteten. Der Schutzauftrag des

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§ 29 b Abs. 2 LuftVG erstrecke sich nicht auf den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm, dessen Quelle in diesem Staat selbst liege. Es habe auch nicht ermittelt werden müssen, durch welche flugbetrieblichen Regelungen in der Schweiz im Einzelnen welche Auswirkungen auf einzelne Anwohner oder Gemeinden hervorgerufen würden. Denn es handle sich nicht um Lärm, der aus den angegriffenen Flugverfahrensregelungen resultiere, sondern um Fluglärm, den der Flughafen generiere und dessen Verteilung sich nach den in der Schweiz geltenden Flugverfahren richte. Im Übrigen diene das von den Klägern angesprochene System „NIROS“ nur für die Prognose von Fluglärm bei Abflugstrecken. Die Interessen der Anwohner in der Schweiz seien in den Staatsvertragsverhandlungen intensiv diskutiert worden. Die angefochtene Verordnung zeichne aber nur in Teilen das in dem gescheiterten Staatsvertrag gefundene, einen ausgewogenen Kompromiss darstellende Ergebnis nach. Der Verordnungsgeber habe damit auch deren Belange in den Blick genommen. Gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen könnten sich die Kläger 4 bis 6 vor Schweizer Gerichten zur Wehr setzen, denn sie könnten nicht auf die in der angegriffenen Verordnung festgelegten Flugverfahren zurückgeführt werden, sondern seien durch die Festlegungen der Flugverfahren in der Schweiz bedingt. Im Übrigen seien Gesundheitsbeeinträchtigungen auch nicht dargetan; die mit den Klagen vorgetragenen Lärmbelastungen lägen unterhalb der so genannten fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle, die ihrerseits noch weit von der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle entfernt sei. Ein Eingriff in Eigentumsrechte liege nicht vor. Im Übrigen könnten die Klägerinnen 1 bis 3 sich als ausländische juristische Personen ohnehin nicht auf den Grundrechtsschutz des Grundgesetzes berufen. Daran ändere auch der Staatsvertrag von 1910 nichts, da er - wie der erkennende Senat bereits entschieden habe - nur das Eigentum von natürlichen Personen im jeweils anderen Land betreffe. Deshalb könnten auch die Kläger 4 bis 6 aus ihm nichts für sich ableiten. Die Kläger könnten auch nicht mit Erfolg geltend machen, die Flughafenbetreiberin und die Fluggesellschaft Swiss würden diskriminiert, was eine Verletzung des Luftverkehrsabkommens vom 21.6.1999 darstelle. Dass sie insoweit nicht klagebefugt seien, liege auf der Hand. Davon abgesehen betreffe das Abkommen nur den Luftverkehr, mache die Schweiz aber nicht zum Mitgliedstaat der EU und ihre Bürger nicht zu Unionsbürgern, die sich auf ein allgemeines Diskriminierungsverbot berufen könnten. Im Übrigen könnten auch deutsche Bürger nicht die Erweiterung einer Flugroute mit der Begründung begehren, hierdurch würden sie entlastet. Auch ein Verstoß gegen die VO (EWG) Nr. 2408/92 liege nicht vor, weil diese Verordnung weder Rechte für Flughäfen schaffe noch die Belastung der Bevölkerung mit Fluglärm reguliere, wie die Kommission in ihrer Entscheidung vom 5.12.2003 festgestellt habe. Schließlich könnten sich die Kläger nicht auf die Betriebsbeschränkungsrichtlinie berufen, die in den §§ 48 ff. LuftVZO in nationales Recht umgesetzt worden sei, denn sie betreffe Maßnahmen an Flughäfen, nicht hingegen allgemeine ortsbezogene Flugverfahren und nehme auch nur Flughäfen auf dem eigenen Gebiet des jeweiligen Mitgliedstaates in den Blick.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

I.

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Die durch das Ausscheiden des früheren Klägers 6 nach dem Verkauf seines Anwesens und den Verfahrenseintritt der Grundstückserwerberin an seiner Stelle vorgenommene Klageänderung ist - unabhängig von der Frage, ob § 266 ZPO i.V.m. § 173 VwGO zur Anwendung kommt - zulässig; denn zum einen hat die Beklagte dieser subjektiven Klageänderung nicht widersprochen, zum andern ist sie sachdienlich, weil sie den Streitstoff nicht verändert und zu dessen endgültiger Ausräumung förderlich ist (vgl. Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 91 RdNr. 31). Bei der gegebenen Konstellation (nicht fristgebundene Feststellungsklage und Eigentumswechsel auf Klägerseite) hält der Senat die in der Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 3.7.1987 - 4 C 12.84 - NJW 1988, 1228; Urteil vom 16.1.1986 - 5 C 36.84 - NVwZ 1987, 412) und in der Literatur (vgl. Eyermann/Rennert, a.a.O.; Bosch/Schmidt, Praktische Einführung in das verwaltungsgerichtliche Verfahren, 8. Aufl. 2005, § 33 III 3. b), S. 244) erhobenen Bedenken gegen die Bejahung der Sachdienlichkeit bei Fehlen einer Sachentscheidungsvoraussetzung im vorliegenden Fall nicht für durchgreifend, obwohl die Klagen - wie noch auszuführen sein wird - unzulässig sind. Denn ungeachtet der eingeschränkten Rechtskraftwirkung eines Prozessurteils ist jedenfalls hinsichtlich der tatsächlichen Auswirkungen des Ausgangs dieses Verfahrens davon auszugehen, dass die Streitbeilegung gefördert wird.

II.

19

Die als solche statthaften (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, 278 f.; Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 156; kritisch dazu: Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 12 f.) Feststellungsklagen (§ 43 VwGO), zu deren Entscheidung der VGH Baden-Württemberg örtlich und instanziell zuständig ist (Beschluss des Senats vom 24.10.2002 - 8 S 2225/02 - VBlBW 2003, 193 und Urteil vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389), sind unzulässig. Den Klägern fehlt die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Diese Vorschrift ist auf Feststellungsklagen nach § 43 VwGO entsprechend anwendbar (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 279; Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245, 249). Danach ist eine Klage nur zulässig, wenn die jeweiligen Kläger geltend machen können, durch den angegriffenen Hoheitsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis fehlt dagegen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Kläger durch das festzustellende Rechtsverhältnis verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 28.2.1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115, 118; Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 279 f.; Urteil vom 26.11.2003, a.a.O., S. 249). Dies ist unabhängig davon vorliegend der Fall, ob man das festzustellende Rechtsverhältnis in der Berechtigung des Bundes bzw. des Luftfahrt-Bundesamtes sieht, Flugverfahren festzulegen (so: Repkewitz, a.a.O., S. 13), oder in der Abwägungsbeachtlichkeit der eigenen Belange der Kläger in der bei dieser Festlegung vorzunehmenden Abwägung (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 6 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375 m.w.N.), wovon die angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeht. Denn nach beiden Sichtweisen ist es ausgeschlossen, dass die Kläger durch die angefochtene Bestimmung des § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO in eigenen Rechten verletzt werden.

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Die Gemeindegebiete der Klägerinnen 1 bis 3 bzw. die von ihnen im Einzelnen aufgelisteten Einrichtungen und die Wohngrundstücke der Kläger 4 bis 6 werden zwar durch den Anflugverkehr von Osten auf die Landepiste 28 (hinsichtlich des Klägers 4) und von Süden auf die Landebahn 34 (hinsichtlich der übrigen Kläger) nicht unerheblich mit Fluglärm belastet. Dies wird aber weder unmittelbar noch mittelbar durch die angegriffene Regelung der 220. DVO verursacht. Denn die darin vorgeschriebenen Flugverfahren gelten ausschließlich für den Luftraum über dem deutschen Hoheitsgebiet. Darüber, mit welcher der mehreren zur Verfügung stehenden Landebahnen als Ziel, zu welchen Zeiten, auf welchen Flugwegen und in welcher Höhe der Endanflug auf den Flughafen nach Überfliegen der deutsch-schweizerischen Staatsgrenze durchzuführen ist, besagt die Verordnung dagegen - unstreitig - nichts. Vielmehr werden diese Endanflugverfahren ausschließlich durch Regelungen der Behörden der Schweiz nach Maßgabe der sie bindenden eidgenössischen Rechtsvorgaben festgelegt, wobei nicht nur die gegebene Pistenausrichtung und ihre Instrumentierung, sondern auch im Rahmen der Aufrechterhaltung der Hub-Funktion des Flughafens Zürich geplante Kapazitätsausweitungen des Flughafens in tatsächlicher Hinsicht entscheidende Rollen spielen (vgl. die im Parallelverfahren - 8 S 1249/04 - vorgelegte Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] vom 6.3.2002, S. 5).

21

Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die in § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO geregelten Flugverkehrsbeschränkungen für den deutschen Luftraum zwangsläufig zu den seitens der Kläger geltend gemachten Belastungen führen und sie damit mittelbar verursachen würden. Denn die Verantwortlichkeit der staatlichen deutschen öffentlichen Gewalt endet zwar grundsätzlich dort, wo ein Vorgang in seinem wesentlichen Verlauf von einem fremden, souveränen Staat nach seinem eigenen, von der Bundesrepublik Deutschland unabhängigen Willen gestaltet wird, eine Zurechnung käme aber dann in Betracht, wenn deutsche Behörden durch Steuerung als maßgebend erscheinender Umstände Einfluss auf Geschehensabläufe im Ausland nähmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - BVerfGE 66, 39, 62). Das ist vorliegend jedoch eindeutig nicht der Fall. Denn schon aus dem Klagevorbringen folgt, dass auch zu Zeiten, in denen der Anflug auf den Flughafen Zürich durch den deutschen Luftraum nicht oder jedenfalls nur in größerer Höhe erfolgen darf, den Schweizer Behörden und Stellen Alternativen zur Verfügung stehen, die zu gänzlich unterschiedlichen Vor- und Nachteilen für die Kläger führen. Sie könnten einerseits alle Anflüge auf die Landepiste 34 leiten (Südanflüge), was zur Folge hätte, dass der Kläger 4 vom Anfluglärm überhaupt nicht mehr, die übrigen Kläger dagegen stärker belastet würden. Sie könnten aber auch - nach eventuell erforderlich werdenden Änderungen der Lage, Länge und/oder Instrumentierung der Piste 28 - alle Anflüge auf diese Landebahn lenken. Dann wäre der Kläger 4 stark, die übrigen Kläger dagegen überhaupt nicht mehr betroffen. Sie könnten aber auch im Sinne einer „Mischung“ die Anflüge auf alle denkbaren Landepisten (mindestens 28, 34 und 32) und damit auch den dadurch auftretenden Fluglärm verteilen mit der Folge, dass möglicherweise von keiner Klägerseite mehr eine unzumutbare Belastung geltend gemacht würde. Jedenfalls folgt aus diesen und eventuell möglichen weiteren Varianten, dass durch die nur den deutschen Luftraum betreffenden Flugbeschränkungen keine entscheidende Ursache für die konkrete Lärmbelastung der den Klägern, die als Anrainer eines internationalen Großflughafens keine Bewahrung vor Fluglärm für sich in Anspruch nehmen können, gehörenden Grundstücke gesetzt wird. Sie lösen zwar kausal ein Tätigwerden der Schweizer Behörden und Flugsicherheitsstellen aus, determinieren aber das Ergebnis dieses Tätigwerdens nicht.

22

Darüber hinaus ist es ausschließlich Sache der Betreiberin des Flughafens und der Schweizer Behörden, darüber zu entscheiden, zu welchen Zeiten frühestens am Morgen und spätestens am Abend der Flughafen Zürich angeflogen werden kann. Sollten in der Schweiz die dadurch verursachten Fluglärmbelastungen für unzumutbar gehalten werden, käme ersichtlich nur eine - ohnehin diskutierte (vgl. nochmals die Stellungnahme des BUWAL vom 6.3.2002) - Ausdehnung der Nachtflugsperre in Betracht. Die angegriffene Verordnung steht alledem in keinem Punkt entgegen und setzt dafür auch keine Ursache. Es kommt hinzu, dass sich Flugstrecken nicht mit der gleichen Präzision wie Verkehrswege am Boden parzellenscharf festlegen lassen, sondern immer nur einen mehr oder weniger breiten Korridor darstellen können (BVerwG, Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 163 und 167). Die durch die angegriffene Regelung für den deutschen Luftraum zugelassenen Anflugwege auf den Flughafen Zürich können deshalb keine Zwangspunkte dergestalt setzen, dass die Endanflüge unausweichlich über bestimmte Gemeindeteile oder gar einzelne Grundstücke geführt werden müssten. Die Zwangspunkte ergeben sich vielmehr für die hier interessierenden Schlussphasen der Anflüge ausschließlich aus der Ausrichtung und Instrumentierung der Pisten, aus flugtechnischen Erfordernissen auch im Hinblick auf die gegebene Topografie, aus den für den Schweizer Luftraum vorgeschriebenen Flugwegen sowie letztlich aus dem Betriebsreglement des Flughafens. Deutsche Behörden und von ihnen erlassene Regelungen haben auf diese Parameter dagegen keinen Einfluss.

23

Deshalb gehen die in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträge der Kläger ins Leere; sie sind für die Entscheidung der vorliegenden Streitsache nicht erheblich. Soweit sie die Einholung eines Sachverständigen-Gutachtens zu ihrer Behauptung beantragen, dass es zu bestimmten Zeiten und bei bestimmten Luftfahrzeugen keine Alternative für den Anflug auf die Piste 34 gebe, hat der Prozessbevollmächtigte der Beklagten in der mündlichen Verhandlung selbst nicht bestritten, dass es nach dem status quo einmal so sein könne. Das ist aber keine Folge der deutschen Flugbeschränkungen, sondern der gegebenen Pistenkonfiguration des Flughafens Zürich. Denn wenn alle anderen Landebahnen unter bestimmten Bedingungen nicht benutzt werden können, muss eben die Piste 34 angeflogen werden. Dafür wurde sie gebaut und instrumentiert. Auch ihre zweite unter Beweis gestellte Behauptung, dass unter bestimmten Witterungsverhältnissen zur Nachtzeit gesundheitsgefährdender Lärm im Anflugbereich (an den von den Klägern genannten Immissionsorten) der Piste 34 verursacht wird, d. h. die sog. Jansen-Kriterien von 6 x 75 dB(A) außen erfüllt werden, bedarf - unabhängig davon, dass schon die von ihnen vorgelegten Messdaten diese Behauptung nicht stützen, wie die Beklagte zu Recht ausführt - für die Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht der Klärung. Denn selbst wenn dies als wahr unterstellt würde, ergäbe sich daraus nichts für die entscheidende Frage, ob die angefochtenen Flugverkehrsbeschränkungen für diese Immissionslast kausal sind.

III.

24

Die Klagen sind im Übrigen - ihre Zulässigkeit unterstellt - unbegründet; § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO hält insbesondere den seitens der Kläger erhobenen Angriffen stand.

25

1. Diese beruhen bereits im Ansatz auf der unzutreffenden Annahme, dem Flughafen Zürich bzw. der Schweizer Eidgenossenschaft würden durch die darin enthaltenen Beschränkungen für die Nutzung des süddeutschen Luftraums zu bestimmten Tageszeiten bestehende Luftverkehrsrechte entzogen. Dies trifft aber nicht zu. Die Verordnung stellt einen Teil des deutschen Luftraums für den Anflug auf einen ausländischen Flughafen überhaupt erst zur Verfügung. Mit der Regelung der Flugverfahren über deutschem Territorium erfolgt deshalb kein Eingriff in ein im Bestand geschütztes Recht auf Benutzung des deutschen Luftraums zum Landeanflug auf den Flughafen Zürich, das zudem – selbst wenn es bestünde – nicht den Klägern zustehen könnte. Vielmehr wird ein Anflugverfahren in seinen räumlichen und zeitlichen Dimensionen zur Verfügung gestellt und damit ein Anflug über deutsches Hoheitsgebiet erst ermöglicht (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1377, 1380; Urteil des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 391).

26

2. Entgegen der Auffassung der Kläger findet die streitgegenständliche Verordnung in den Regelungen der §§ 32 Abs. 1 Nr. 1 LuftVG, 27 a LuftVO eine hinreichende Ermächtigung und verlässt deren Rahmen auch nicht dadurch, dass mit ihr vorwiegend der Schutz der Bevölkerung im südlichen Baden-Württemberg vor Fluglärm bezweckt wird, der Aspekt der Flugsicherheit dagegen vernachlässigt worden wäre. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem das Urteil des erkennenden Senats vom 24.1.2003 (- 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389 ff.) bestätigenden Beschluss vom 4.5.2005 (- 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1377; ebenso schon: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 158) betont, bei der Festlegung von Flugverfahren auf der Grundlage dieser Vorschriften handle es sich zwar nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen diene. Bei der Festlegung von Flugverfahren sei jedoch zugleich dem Lärmschutz der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Die Reichweite der Ermächtigungsgrundlage werde deshalb nicht verlassen, wenn eine Verordnung, wie die 213. DVO, mit der Zielrichtung geändert werde, den Schutz einer wegen des Fremdenverkehrs besonders schutzbedürftigen Region vor Fluglärm, der die Schwelle zur Unzumutbarkeit nicht überschreitet, zu verstärken. Da der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts die unmittelbare Vorgängervorschrift der vorliegend streitigen 220. DVO zum Gegenstand hatte und durch diese keine grundlegend neuen Festlegungen getroffen worden sind, bedürfen diese Ausführungen keiner Ergänzung. Im Übrigen weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass das Vorbringen der Kläger in sich widersprüchlich ist. Denn sie verlangen eine weitergehende Öffnung des deutschen Luftraums und damit im Grunde genommen den Neuerlass einer Norm, die von der genannten Ermächtigung umfänglicheren Gebrauch macht als die streitgegenständliche Verordnung. Soweit sie auf den Aspekt der Flugsicherheit abheben, sprechen sie - wenn es überhaupt ein solches gibt - ein Problem an, das ausschließlich den Flughafen Zürich betrifft. Denn wenn er nicht sicher angeflogen werden kann, darf er wohl kaum als internationaler Großflughafen betrieben werden.

27

3. Die Verordnung ist auch nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen.

28

a) Die Kläger machen geltend, sie hätten (die Klägerinnen 1 bis 3 im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht, die Kläger 4 bis 6 im Hinblick auf den ihnen zustehenden Grundrechtsschutz) im Vorfeld des Erlasses der angegriffenen Rechtsverordnung angehört werden müssen. Dies ist aber nicht der Fall; ein derartiges Anhörungsrecht existiert nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies in der RILAX-Entscheidung (Urteil vom 26.11.2003 – 9 C 6.02 – BVerwGE 119, 245, 250 ff.; dem folgend: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 169) für Gemeinden entschieden, deren Gebiet unmittelbar unter einer durch Rechtsverordnung festgelegten Flugroute bzw. unter einem Warteraum liegt („Flugerwartungsgebiet“, vgl. Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 2 Fn. 10). Umso mehr gilt dies für Gemeindegebiete wie diejenigen der Klägerinnen 1 bis 3, die außerhalb des räumlichen „Geltungsbereichs“ der Verordnungsregelungen und sogar außerhalb der Regelungsgewalt des Verordnungsgebers liegen. Davon abgesehen wäre eine Anhörung aller Kläger unter dem Aspekt ihrer konkreten Fluglärmbetroffenheit unmöglich gewesen. Denn dass sie durch den Lärm von Luftfahrzeugen nachteilig betroffen werden, die sich auf dem Durchflug durch das „Verordnungsgebiet“ im deutschen Luftraum befinden, erscheint ausgeschlossen und wird von ihnen auch nicht behauptet. Ihre Betroffenheit schreiben sie vielmehr selbst den Endanflügen auf die Landepisten zu, unter deren Anflugsektoren ihre Gemeindegebiete bzw. Grundstücke und Einrichtungen liegen. Die Auswahl dieser Pisten - wie schon früher deren Anlegung und Ausstattung - und die konkret durchzuführenden Flugmanöver beruhen aber ausschließlich auf Festlegungen der Behörden und Stellen der Schweiz, auf die das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss hatte und hat und die ihm auch nicht bekannt waren oder bekannt sein konnten. Es hätte deshalb im Vorfeld des Verordnungserlasses überhaupt nicht feststellen können, wer mit welcher Lärmbelastung zu rechnen hat und deshalb angehört werden müsste. Ob den Klägern tatsächlich Anhörungsrechte vorenthalten worden sind, bestimmt sich deshalb ausschließlich nach den sich auf diese Endanflüge beziehenden Regelungen des Schweizer Rechts. Rechtsschutz müssten die Kläger, wie die Beklagte zu Recht hervorhebt, demgemäß vor ihren Heimatgerichten suchen.

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b) Die Kläger können sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach der Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltverträglichkeitsprüfung (SUP-Richtlinie) und der Espoo-Konvention eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung hätte stattfinden müssen. Denn abgesehen davon, dass die Richtlinie für die Schweiz nicht gilt, unterfallen Flugroutenfestlegungen nicht dem Anwendungsbereich der Richtlinie, weil sie keine Vorstufen für die Zulassung eines UVP-pflichtigen Projekts darstellen, sondern eher einem derartigen Projekt - etwa einem Flughafen(aus)bau - nachgeschaltet sind (Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 11). Die Espoo-Konvention (Übereinkommen vom 25.2.1991 über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen; vgl. BT-Drs. 14/8218) findet keine Anwendung, weil sie nach ihrem Anhang I Nr. 7 im vorliegenden Zusammenhang nur die Anlegung von Flughäfen mit einer Pistenlänge von 2.100 m oder mehr erfasst und nicht die Festlegung von Flugverfahren.

30

4. Die angefochtene Regelung der 220. DVO verstößt auch in materieller Hinsicht nicht gegen höherrangiges Recht.

31

a) Die Kläger machen geltend, die Verordnung verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 GG, da die Fluglärmbeeinträchtigungen die Schwelle der Gesundheitsbeeinträchtigung überschritten. Die Klägerinnen 1 bis 3 verweisen insoweit auf ihre Krankenhäuser und Altenheime als besonders lärmsensible Einrichtungen. Mit dieser Argumentation können sie aber schon deshalb nicht durchdringen, weil die verfassungsrechtliche Garantie der körperlichen Unversehrtheit nur natürlichen Personen zustehen kann und nicht den juristischen Personen, die derartige Einrichtungen betreiben. Deshalb kann dahinstehen, ob sie sich als ausländische öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften überhaupt auf Grundrechte berufen können, was nicht der Fall sein dürfte (vgl. das Urteil des Senats vom 24.1.2003 – 8 S 2224/2 – VBlBW 2003, 389, 393 m.w.N.; offen lassend: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1380). Diese Bedenken würden zwar in Ansehung der Kläger 4 bis 6 nicht Platz greifen. Sie können aber deshalb nicht mit Erfolg geltend machen, die angefochtene Verordnung verletze sie in ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG, weil deutsche Stellen für fluglärmbedingte Gesundheitsgefährdungen - die allerdings nicht schlüssig dargelegt sind (dazu sogleich) - nicht verantwortlich wären. Denn die konkrete Lärmentfaltung im Bereich ihrer Grundstücke geht - wie ausgeführt - ausschließlich auf die Entscheidungen der Schweizer Behörden über die Pistenausrichtung und die einzuhaltenden Endanflugverfahren zurück. Es wäre deshalb allein Aufgabe der zuständigen Stellen in der Schweiz und des Flughafens, für Abhilfe - etwa durch Übernahme der Aufwendungen für zusätzlichen Schallschutz und Entschädigung für Nutzungsbeschränkungen der Außenbereiche - zu sorgen, sollte doch die Schwelle zur Gesundheitsgefahr überschritten werden. Dafür spricht aber nichts. Denn der von der Klägerin 1 in Auftrag gegebene Messbericht der Ecosens AG vom 1.7.2004 (Anlage A 8 zur Klageschrift vom 20.7.2004) vermag die Behauptung nicht zu untermauern, die Gesundheit der Kläger werde durch den Lärm vorbei fliegender Luftfahrzeuge gefährdet. Denn die ermittelten Maximalpegel (innen) liegen bei gekippten Fenstern mehr oder weniger deutlich unter 70 dB(A) und die Mittelwerte für die lautesten Flugzeuge am Standort S 2 (Zollikon-Oberhub) zwischen 54,2 dB(A) vor dem Übergang vom VOR- zum ILS-Anflug und 61,2 dB(A) danach. Die Beklagte weist deshalb zu Recht darauf hin, dass die Schwelle der Gesundheitsgefahr bei weitem nicht erreicht ist. Gerade die Differenz der Mittelungspegel von 7 dB(A), die auf eine Verschiebung der Anflugachse der Piste 34 infolge der Inbetriebnahme eines Landekurssenders zurückgeht, bestätigt in aller Deutlichkeit, dass die Lärmbelastung in entscheidendem Maße durch Einzelheiten der nach Vorgabe der Schweizer Behörden durchzuführenden Flugmanöver im Endanflug bestimmt wird und nicht dadurch, ob und in welcher Höhe der etwa 15 km entfernte deutsche Luftraum durchflogen werden darf.

32

b) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass die Kläger auch nicht mit Erfolg geltend machen können, die Beschränkungen für den deutschen Luftraum seien kausal für die von ihnen gesehene Verletzung ihres Eigentumsrechts infolge der Überflüge. Davon abgesehen hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen die Urteile des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - und - 8 S 2209/02 - weitgehend bestätigenden Beschlüssen vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1380 und - 4 C 4.04 - BA S. 21) ausdrücklich betont: „Eine Festlegung von Anflugverfahren, deren Geltungsbereich ca. 15 km vor dem Flughafen endet, stellt schon keine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) der den Flughafen betreibenden juristischen Person dar. Ihr Grundeigentum und die mit dem Geschäftsbetrieb verbundenen sonstigen Rechte werden nicht Gegenstand neuer sie unmittelbar betreffender Regelungen.“ Für die Anrainer des Flughafens wie die Kläger kann nichts anderes gelten, auch deren Grundstücke werden durch die angefochtene Verordnung nicht unmittelbar neuen (Überflug-)Regelungen unterworfen. Ob, in welcher Höhe, in welchem seitlichen Abstand und von welchen Luftfahrzeugen sie überflogen werden, wird nicht durch die Bestimmungen über die Benutzung des deutschen Luftraums determiniert, sondern durch ihre Lage im Verhältnis zu den Anflugachsen der einzelnen Pisten und durch des Flugreglement der schweizerischen Behörden. Wenn die Anwesen der Kläger durch den Lärm des Anflugverkehrs auf die Pisten 34 und 28 belastet werden, so geht das darauf zurück, dass sie in den Anflugschneisen dieser Landebahnen liegen. Auf deren Ausrichtung hatten und haben deutsche Behörden aber keinen Einfluss.

33

c) Das Luftfahrt-Bundesamt hat nicht dadurch gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG enthaltene Willkürverbot verstoßen, wie die Kläger meinen, dass es keine Lärmprognose auf der Grundlage des „NIROS“-Systems der DFS angestellt hat. Denn dieses Programm bezieht sich nur auf Abflugrouten. Im Übrigen gilt hinsichtlich dieser Rüge dasselbe wie bei der angeblich zu Unrecht unterbliebenen Anhörung: Mangels Kenntnis der von den dortigen Dienststellen erst noch festzulegenden Verfahren für Endanflüge über dem Schweizer Hoheitsgebiet wäre bei Erlass der angegriffenen Verordnung eine Prognose über die Lärmverteilung in der Schweiz nicht möglich gewesen.

34

d) Die Kläger können auch nicht mit Erfolg geltend machen, die Festlegung von Nachtflugverboten, zeitlichen Überflugbeschränkungen und Mindestflughöhen verstoße gegen das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21.6.1999 und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23.7.1992 (ABl. EG Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8), weil sie den Flughafen und seinen Hauptnutzer, die Fluggesellschaft Swiss, diskriminiere. Denn es bedarf keiner weiteren Begründung, dass sich die Kläger nicht zu Sachwaltern fremder Interessen aufschwingen können. Davon abgesehen hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 5.12.2003 (ABl. EG Nr. L 4/13 ff. vom 8.1.2004, RdNrn. 36 ff.) in Übereinstimmung mit dem Urteil des Senats vom 24.1.2003 (- 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 392 f.) hervorgehoben, dass weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung vorliege.

35

e) Auch auf die Richtlinie 2002/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.3.2002 (ABl. EG Nr. L 85/40 vom 28.3.2002) - Betriebsbeschränkungsrichtlinie - können sich die Kläger nicht berufen, weil sie sich nur auf die Lösung von Lärmproblemen auf Flughäfen des Gebiets des jeweiligen Mitgliedstaats bezieht (Art. 4 Abs. 1, vgl. dazu auch die Entscheidung der Kommission vom 5.12.2003, a.a.O., RdNr. 53).

36

f) Die angefochtene Regelung verstößt schließlich auch nicht zulasten der Kläger gegen das Abwägungsgebot, das bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren zu beachten ist (vgl. im Einzelnen dazu: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1378). Die am Erlass der Verordnung beteiligten deutschen Behörden haben dabei im Wesentlichen Teile des am 18.10.2001 unterzeichneten Staatsvertrages übernommen (vgl. die Vermerke des Referats LS 16 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen vom 16.12.2002, 13.1.2003, 14.3.2003, 3.4.2003 und 26.9.2003 sowie die Vermerke des Luftfahrt-Bundesamtes vom 13.1.2003 und 4.4.2003). Gegen dieses Vorgehen bestehen keine Bedenken (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1379; Urteil des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 394). Der Unterzeichnung gingen eingehende Verhandlungen voraus, in denen auch die Belange und Interessen der Kläger eine wesentliche Rolle spielten. Dem Verordnungsgeber standen deshalb die miteinander im Konflikt stehenden Belange deutlich vor Augen. Insbesondere hatte er danach nicht – wie die Kläger beanstanden – den Blick gleichsam an der Grenze des deutschen Hoheitsgebiets enden lassen. Andererseits musste er keinen umfassenden grenzüberschreitenden Interessenausgleich vornehmen. Denn der Schutzauftrag des § 29 b Abs. 2 LuftVG, wonach die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständige Stelle auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken haben, erstreckt sich nicht auf den Schutz der Schweizer Bevölkerung vor Fluglärm, dessen Quelle in der Schweiz selbst liegt, zumal die deutschen Behörden – vorbehaltlich hier nicht gegebener besonderer Vereinbarungen - keinen Einfluss auf die dortige Landesplanung und Siedlungsentwicklung hatten und haben (vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1378). Die Staatsvertragsverhandlungen stellten damit zugleich die Befolgung des seitens der Kläger als verletzt angesehenen grenzüberschreitenden Abstimmungsgebots (§ 16 ROG) sicher. Das Luftfahrt-Bundesamt musste ferner im Hinblick auf die vorhandene und geplante Siedlungsstruktur um den Flughafen Zürich keine weiteren Untersuchungen anstellen. Denn zum einen war ihm selbstverständlich bekannt, dass die Bereiche nördlich des Flughafens dünner besiedelt sind als diejenigen im Süden, wo insbesondere die Stadtgebiete der Kläger 1 bis 3 liegen. Da es in der Verordnung aber keine Bestimmungen darüber traf und treffen konnte, aus welcher Richtung die Endanflüge auf den Flughafen erfolgen müssten, und für dieses Flugreglement die verschiedensten Varianten zur Verfügung stehen, die zu gänzlich unterschiedlichen Belastungen der Flughafenumgebung führen, konnte und musste es die Lösung dieser Problematik den zuständigen Schweizer Behörden überlassen. Im Übrigen dürfte die Tatsache, dass die nördlich des Flughafens gelegenen Landstriche dünner besiedelt sind, ihre Ursache wohl kaum in der Existenz des Flughafens haben, jedenfalls wäre die Erwartung - sollte sie gehegt worden sein -, die An- und Abflüge würden sich ausschließlich auf den Norden konzentrieren, rechtlich nicht auf Dauer abgesichert gewesen. Denn die „Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet“ vom 17.9.1984 war jederzeit - mit einer Kündigungsfrist von einem Jahr - kündbar (und wurde gekündigt). Zum andern konnte der Verordnungsgeber aufgrund der Ergebnisse der Untersuchungen verschiedener Varianten, die im Auftrag der Flughafenbetreiberin durchgeführt wurden, davon ausgehen, dass es Lösungsmöglichkeiten gibt, die auch im Falle von Restriktionen für die Nutzung des deutschen Luftraums sogar weniger Menschen mit Fluglärm belasten würden als bisher (vgl. die „Vorgaben für ein neues Betriebsreglement“ der Unique vom Oktober 2001, von der Beklagten vorgelegt als Anlage B 4 zum Schriftsatz vom 23.9.2004). Schließlich durfte das Luftfahrt-Bundesamt seiner Abwägung das Ergebnis der Verhandlungen zum - politisch gescheiterten - Staatsvertrag zugrunde legen. Denn dessen Entwurf stellte -entgegen den Einwendungen der Kläger - ein ausgewogenes Ergebnis dar, mit dem eine gerechte Lastenverteilung zwischen dem süddeutschen Gebiet und der Schweiz erreicht worden wäre (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1379 unter Berufung auf BT-Drs. 14/8731, 1, 6 und die Botschaft des Schweizer Bundesrats vom 27.2.2002; vgl. ferner: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie, Kommunikation [UVEK], „Fragen zum Staatsvertrag - Antworten des UVEK“, vom Juni 2002, von der Beklagten vorgelegt als Anlage B 3 zum Schriftsatz vom 23.9.2004). Von einem Abwägungsfehler zulasten der Kläger kann danach keine Rede sein.

37

Die Klagen sind nach allem mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO abzuweisen. Der Senat lässt die Revision wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu, weil die Frage rechtsgrundsätzlicher Klärung bedarf, ob und in welcher Weise der Verordnungsgeber bei der Festlegung von Anflugstrecken auf einen im Ausland gelegenen Flughafen die Lärmminderungsinteressen von (ausländischen) Gemeinden und Eigentümern, deren Grundstücke und Einrichtungen in der näheren Umgebung des Flughafens liegen, in der zu treffenden Abwägungsentscheidung berücksichtigen muss.

38

Beschluss

39

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG aufgrund der Angaben der Kläger und in Anlehnung an die Nrn. 34.2 und 34.3 i.V.m. den Nrn. 2.2.1 und 2.3 des Streitwertkatalogs 2004 (VBlBW 2004, 467) auf EUR 2.360.000,-- festgesetzt. Die auf die jeweiligen Kläger entfallenden Einsatzstreitwerte ergeben sich aus dem Beschluss des Senats über die vorläufige Streitwertfestsetzung vom 22.7.2004.

40

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

18

Die durch das Ausscheiden des früheren Klägers 6 nach dem Verkauf seines Anwesens und den Verfahrenseintritt der Grundstückserwerberin an seiner Stelle vorgenommene Klageänderung ist - unabhängig von der Frage, ob § 266 ZPO i.V.m. § 173 VwGO zur Anwendung kommt - zulässig; denn zum einen hat die Beklagte dieser subjektiven Klageänderung nicht widersprochen, zum andern ist sie sachdienlich, weil sie den Streitstoff nicht verändert und zu dessen endgültiger Ausräumung förderlich ist (vgl. Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 91 RdNr. 31). Bei der gegebenen Konstellation (nicht fristgebundene Feststellungsklage und Eigentumswechsel auf Klägerseite) hält der Senat die in der Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 3.7.1987 - 4 C 12.84 - NJW 1988, 1228; Urteil vom 16.1.1986 - 5 C 36.84 - NVwZ 1987, 412) und in der Literatur (vgl. Eyermann/Rennert, a.a.O.; Bosch/Schmidt, Praktische Einführung in das verwaltungsgerichtliche Verfahren, 8. Aufl. 2005, § 33 III 3. b), S. 244) erhobenen Bedenken gegen die Bejahung der Sachdienlichkeit bei Fehlen einer Sachentscheidungsvoraussetzung im vorliegenden Fall nicht für durchgreifend, obwohl die Klagen - wie noch auszuführen sein wird - unzulässig sind. Denn ungeachtet der eingeschränkten Rechtskraftwirkung eines Prozessurteils ist jedenfalls hinsichtlich der tatsächlichen Auswirkungen des Ausgangs dieses Verfahrens davon auszugehen, dass die Streitbeilegung gefördert wird.

II.

19

Die als solche statthaften (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, 278 f.; Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 156; kritisch dazu: Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 12 f.) Feststellungsklagen (§ 43 VwGO), zu deren Entscheidung der VGH Baden-Württemberg örtlich und instanziell zuständig ist (Beschluss des Senats vom 24.10.2002 - 8 S 2225/02 - VBlBW 2003, 193 und Urteil vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389), sind unzulässig. Den Klägern fehlt die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Diese Vorschrift ist auf Feststellungsklagen nach § 43 VwGO entsprechend anwendbar (BVerwG, Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 279; Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245, 249). Danach ist eine Klage nur zulässig, wenn die jeweiligen Kläger geltend machen können, durch den angegriffenen Hoheitsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis fehlt dagegen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Kläger durch das festzustellende Rechtsverhältnis verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 28.2.1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115, 118; Urteil vom 28.6.2000, a.a.O., S. 279 f.; Urteil vom 26.11.2003, a.a.O., S. 249). Dies ist unabhängig davon vorliegend der Fall, ob man das festzustellende Rechtsverhältnis in der Berechtigung des Bundes bzw. des Luftfahrt-Bundesamtes sieht, Flugverfahren festzulegen (so: Repkewitz, a.a.O., S. 13), oder in der Abwägungsbeachtlichkeit der eigenen Belange der Kläger in der bei dieser Festlegung vorzunehmenden Abwägung (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 6 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375 m.w.N.), wovon die angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeht. Denn nach beiden Sichtweisen ist es ausgeschlossen, dass die Kläger durch die angefochtene Bestimmung des § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO in eigenen Rechten verletzt werden.

20

Die Gemeindegebiete der Klägerinnen 1 bis 3 bzw. die von ihnen im Einzelnen aufgelisteten Einrichtungen und die Wohngrundstücke der Kläger 4 bis 6 werden zwar durch den Anflugverkehr von Osten auf die Landepiste 28 (hinsichtlich des Klägers 4) und von Süden auf die Landebahn 34 (hinsichtlich der übrigen Kläger) nicht unerheblich mit Fluglärm belastet. Dies wird aber weder unmittelbar noch mittelbar durch die angegriffene Regelung der 220. DVO verursacht. Denn die darin vorgeschriebenen Flugverfahren gelten ausschließlich für den Luftraum über dem deutschen Hoheitsgebiet. Darüber, mit welcher der mehreren zur Verfügung stehenden Landebahnen als Ziel, zu welchen Zeiten, auf welchen Flugwegen und in welcher Höhe der Endanflug auf den Flughafen nach Überfliegen der deutsch-schweizerischen Staatsgrenze durchzuführen ist, besagt die Verordnung dagegen - unstreitig - nichts. Vielmehr werden diese Endanflugverfahren ausschließlich durch Regelungen der Behörden der Schweiz nach Maßgabe der sie bindenden eidgenössischen Rechtsvorgaben festgelegt, wobei nicht nur die gegebene Pistenausrichtung und ihre Instrumentierung, sondern auch im Rahmen der Aufrechterhaltung der Hub-Funktion des Flughafens Zürich geplante Kapazitätsausweitungen des Flughafens in tatsächlicher Hinsicht entscheidende Rollen spielen (vgl. die im Parallelverfahren - 8 S 1249/04 - vorgelegte Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] vom 6.3.2002, S. 5).

21

Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die in § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO geregelten Flugverkehrsbeschränkungen für den deutschen Luftraum zwangsläufig zu den seitens der Kläger geltend gemachten Belastungen führen und sie damit mittelbar verursachen würden. Denn die Verantwortlichkeit der staatlichen deutschen öffentlichen Gewalt endet zwar grundsätzlich dort, wo ein Vorgang in seinem wesentlichen Verlauf von einem fremden, souveränen Staat nach seinem eigenen, von der Bundesrepublik Deutschland unabhängigen Willen gestaltet wird, eine Zurechnung käme aber dann in Betracht, wenn deutsche Behörden durch Steuerung als maßgebend erscheinender Umstände Einfluss auf Geschehensabläufe im Ausland nähmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - BVerfGE 66, 39, 62). Das ist vorliegend jedoch eindeutig nicht der Fall. Denn schon aus dem Klagevorbringen folgt, dass auch zu Zeiten, in denen der Anflug auf den Flughafen Zürich durch den deutschen Luftraum nicht oder jedenfalls nur in größerer Höhe erfolgen darf, den Schweizer Behörden und Stellen Alternativen zur Verfügung stehen, die zu gänzlich unterschiedlichen Vor- und Nachteilen für die Kläger führen. Sie könnten einerseits alle Anflüge auf die Landepiste 34 leiten (Südanflüge), was zur Folge hätte, dass der Kläger 4 vom Anfluglärm überhaupt nicht mehr, die übrigen Kläger dagegen stärker belastet würden. Sie könnten aber auch - nach eventuell erforderlich werdenden Änderungen der Lage, Länge und/oder Instrumentierung der Piste 28 - alle Anflüge auf diese Landebahn lenken. Dann wäre der Kläger 4 stark, die übrigen Kläger dagegen überhaupt nicht mehr betroffen. Sie könnten aber auch im Sinne einer „Mischung“ die Anflüge auf alle denkbaren Landepisten (mindestens 28, 34 und 32) und damit auch den dadurch auftretenden Fluglärm verteilen mit der Folge, dass möglicherweise von keiner Klägerseite mehr eine unzumutbare Belastung geltend gemacht würde. Jedenfalls folgt aus diesen und eventuell möglichen weiteren Varianten, dass durch die nur den deutschen Luftraum betreffenden Flugbeschränkungen keine entscheidende Ursache für die konkrete Lärmbelastung der den Klägern, die als Anrainer eines internationalen Großflughafens keine Bewahrung vor Fluglärm für sich in Anspruch nehmen können, gehörenden Grundstücke gesetzt wird. Sie lösen zwar kausal ein Tätigwerden der Schweizer Behörden und Flugsicherheitsstellen aus, determinieren aber das Ergebnis dieses Tätigwerdens nicht.

22

Darüber hinaus ist es ausschließlich Sache der Betreiberin des Flughafens und der Schweizer Behörden, darüber zu entscheiden, zu welchen Zeiten frühestens am Morgen und spätestens am Abend der Flughafen Zürich angeflogen werden kann. Sollten in der Schweiz die dadurch verursachten Fluglärmbelastungen für unzumutbar gehalten werden, käme ersichtlich nur eine - ohnehin diskutierte (vgl. nochmals die Stellungnahme des BUWAL vom 6.3.2002) - Ausdehnung der Nachtflugsperre in Betracht. Die angegriffene Verordnung steht alledem in keinem Punkt entgegen und setzt dafür auch keine Ursache. Es kommt hinzu, dass sich Flugstrecken nicht mit der gleichen Präzision wie Verkehrswege am Boden parzellenscharf festlegen lassen, sondern immer nur einen mehr oder weniger breiten Korridor darstellen können (BVerwG, Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 163 und 167). Die durch die angegriffene Regelung für den deutschen Luftraum zugelassenen Anflugwege auf den Flughafen Zürich können deshalb keine Zwangspunkte dergestalt setzen, dass die Endanflüge unausweichlich über bestimmte Gemeindeteile oder gar einzelne Grundstücke geführt werden müssten. Die Zwangspunkte ergeben sich vielmehr für die hier interessierenden Schlussphasen der Anflüge ausschließlich aus der Ausrichtung und Instrumentierung der Pisten, aus flugtechnischen Erfordernissen auch im Hinblick auf die gegebene Topografie, aus den für den Schweizer Luftraum vorgeschriebenen Flugwegen sowie letztlich aus dem Betriebsreglement des Flughafens. Deutsche Behörden und von ihnen erlassene Regelungen haben auf diese Parameter dagegen keinen Einfluss.

23

Deshalb gehen die in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträge der Kläger ins Leere; sie sind für die Entscheidung der vorliegenden Streitsache nicht erheblich. Soweit sie die Einholung eines Sachverständigen-Gutachtens zu ihrer Behauptung beantragen, dass es zu bestimmten Zeiten und bei bestimmten Luftfahrzeugen keine Alternative für den Anflug auf die Piste 34 gebe, hat der Prozessbevollmächtigte der Beklagten in der mündlichen Verhandlung selbst nicht bestritten, dass es nach dem status quo einmal so sein könne. Das ist aber keine Folge der deutschen Flugbeschränkungen, sondern der gegebenen Pistenkonfiguration des Flughafens Zürich. Denn wenn alle anderen Landebahnen unter bestimmten Bedingungen nicht benutzt werden können, muss eben die Piste 34 angeflogen werden. Dafür wurde sie gebaut und instrumentiert. Auch ihre zweite unter Beweis gestellte Behauptung, dass unter bestimmten Witterungsverhältnissen zur Nachtzeit gesundheitsgefährdender Lärm im Anflugbereich (an den von den Klägern genannten Immissionsorten) der Piste 34 verursacht wird, d. h. die sog. Jansen-Kriterien von 6 x 75 dB(A) außen erfüllt werden, bedarf - unabhängig davon, dass schon die von ihnen vorgelegten Messdaten diese Behauptung nicht stützen, wie die Beklagte zu Recht ausführt - für die Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht der Klärung. Denn selbst wenn dies als wahr unterstellt würde, ergäbe sich daraus nichts für die entscheidende Frage, ob die angefochtenen Flugverkehrsbeschränkungen für diese Immissionslast kausal sind.

III.

24

Die Klagen sind im Übrigen - ihre Zulässigkeit unterstellt - unbegründet; § 2 Abs. 6 der 220. DVO zur LuftVO hält insbesondere den seitens der Kläger erhobenen Angriffen stand.

25

1. Diese beruhen bereits im Ansatz auf der unzutreffenden Annahme, dem Flughafen Zürich bzw. der Schweizer Eidgenossenschaft würden durch die darin enthaltenen Beschränkungen für die Nutzung des süddeutschen Luftraums zu bestimmten Tageszeiten bestehende Luftverkehrsrechte entzogen. Dies trifft aber nicht zu. Die Verordnung stellt einen Teil des deutschen Luftraums für den Anflug auf einen ausländischen Flughafen überhaupt erst zur Verfügung. Mit der Regelung der Flugverfahren über deutschem Territorium erfolgt deshalb kein Eingriff in ein im Bestand geschütztes Recht auf Benutzung des deutschen Luftraums zum Landeanflug auf den Flughafen Zürich, das zudem – selbst wenn es bestünde – nicht den Klägern zustehen könnte. Vielmehr wird ein Anflugverfahren in seinen räumlichen und zeitlichen Dimensionen zur Verfügung gestellt und damit ein Anflug über deutsches Hoheitsgebiet erst ermöglicht (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1377, 1380; Urteil des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 391).

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2. Entgegen der Auffassung der Kläger findet die streitgegenständliche Verordnung in den Regelungen der §§ 32 Abs. 1 Nr. 1 LuftVG, 27 a LuftVO eine hinreichende Ermächtigung und verlässt deren Rahmen auch nicht dadurch, dass mit ihr vorwiegend der Schutz der Bevölkerung im südlichen Baden-Württemberg vor Fluglärm bezweckt wird, der Aspekt der Flugsicherheit dagegen vernachlässigt worden wäre. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem das Urteil des erkennenden Senats vom 24.1.2003 (- 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389 ff.) bestätigenden Beschluss vom 4.5.2005 (- 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1377; ebenso schon: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 158) betont, bei der Festlegung von Flugverfahren auf der Grundlage dieser Vorschriften handle es sich zwar nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen diene. Bei der Festlegung von Flugverfahren sei jedoch zugleich dem Lärmschutz der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Die Reichweite der Ermächtigungsgrundlage werde deshalb nicht verlassen, wenn eine Verordnung, wie die 213. DVO, mit der Zielrichtung geändert werde, den Schutz einer wegen des Fremdenverkehrs besonders schutzbedürftigen Region vor Fluglärm, der die Schwelle zur Unzumutbarkeit nicht überschreitet, zu verstärken. Da der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts die unmittelbare Vorgängervorschrift der vorliegend streitigen 220. DVO zum Gegenstand hatte und durch diese keine grundlegend neuen Festlegungen getroffen worden sind, bedürfen diese Ausführungen keiner Ergänzung. Im Übrigen weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass das Vorbringen der Kläger in sich widersprüchlich ist. Denn sie verlangen eine weitergehende Öffnung des deutschen Luftraums und damit im Grunde genommen den Neuerlass einer Norm, die von der genannten Ermächtigung umfänglicheren Gebrauch macht als die streitgegenständliche Verordnung. Soweit sie auf den Aspekt der Flugsicherheit abheben, sprechen sie - wenn es überhaupt ein solches gibt - ein Problem an, das ausschließlich den Flughafen Zürich betrifft. Denn wenn er nicht sicher angeflogen werden kann, darf er wohl kaum als internationaler Großflughafen betrieben werden.

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3. Die Verordnung ist auch nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen.

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a) Die Kläger machen geltend, sie hätten (die Klägerinnen 1 bis 3 im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht, die Kläger 4 bis 6 im Hinblick auf den ihnen zustehenden Grundrechtsschutz) im Vorfeld des Erlasses der angegriffenen Rechtsverordnung angehört werden müssen. Dies ist aber nicht der Fall; ein derartiges Anhörungsrecht existiert nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies in der RILAX-Entscheidung (Urteil vom 26.11.2003 – 9 C 6.02 – BVerwGE 119, 245, 250 ff.; dem folgend: Urteil vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152, 169) für Gemeinden entschieden, deren Gebiet unmittelbar unter einer durch Rechtsverordnung festgelegten Flugroute bzw. unter einem Warteraum liegt („Flugerwartungsgebiet“, vgl. Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 2 Fn. 10). Umso mehr gilt dies für Gemeindegebiete wie diejenigen der Klägerinnen 1 bis 3, die außerhalb des räumlichen „Geltungsbereichs“ der Verordnungsregelungen und sogar außerhalb der Regelungsgewalt des Verordnungsgebers liegen. Davon abgesehen wäre eine Anhörung aller Kläger unter dem Aspekt ihrer konkreten Fluglärmbetroffenheit unmöglich gewesen. Denn dass sie durch den Lärm von Luftfahrzeugen nachteilig betroffen werden, die sich auf dem Durchflug durch das „Verordnungsgebiet“ im deutschen Luftraum befinden, erscheint ausgeschlossen und wird von ihnen auch nicht behauptet. Ihre Betroffenheit schreiben sie vielmehr selbst den Endanflügen auf die Landepisten zu, unter deren Anflugsektoren ihre Gemeindegebiete bzw. Grundstücke und Einrichtungen liegen. Die Auswahl dieser Pisten - wie schon früher deren Anlegung und Ausstattung - und die konkret durchzuführenden Flugmanöver beruhen aber ausschließlich auf Festlegungen der Behörden und Stellen der Schweiz, auf die das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss hatte und hat und die ihm auch nicht bekannt waren oder bekannt sein konnten. Es hätte deshalb im Vorfeld des Verordnungserlasses überhaupt nicht feststellen können, wer mit welcher Lärmbelastung zu rechnen hat und deshalb angehört werden müsste. Ob den Klägern tatsächlich Anhörungsrechte vorenthalten worden sind, bestimmt sich deshalb ausschließlich nach den sich auf diese Endanflüge beziehenden Regelungen des Schweizer Rechts. Rechtsschutz müssten die Kläger, wie die Beklagte zu Recht hervorhebt, demgemäß vor ihren Heimatgerichten suchen.

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b) Die Kläger können sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach der Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltverträglichkeitsprüfung (SUP-Richtlinie) und der Espoo-Konvention eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung hätte stattfinden müssen. Denn abgesehen davon, dass die Richtlinie für die Schweiz nicht gilt, unterfallen Flugroutenfestlegungen nicht dem Anwendungsbereich der Richtlinie, weil sie keine Vorstufen für die Zulassung eines UVP-pflichtigen Projekts darstellen, sondern eher einem derartigen Projekt - etwa einem Flughafen(aus)bau - nachgeschaltet sind (Repkewitz, VBlBW 2005, 1, 11). Die Espoo-Konvention (Übereinkommen vom 25.2.1991 über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen; vgl. BT-Drs. 14/8218) findet keine Anwendung, weil sie nach ihrem Anhang I Nr. 7 im vorliegenden Zusammenhang nur die Anlegung von Flughäfen mit einer Pistenlänge von 2.100 m oder mehr erfasst und nicht die Festlegung von Flugverfahren.

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4. Die angefochtene Regelung der 220. DVO verstößt auch in materieller Hinsicht nicht gegen höherrangiges Recht.

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a) Die Kläger machen geltend, die Verordnung verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 GG, da die Fluglärmbeeinträchtigungen die Schwelle der Gesundheitsbeeinträchtigung überschritten. Die Klägerinnen 1 bis 3 verweisen insoweit auf ihre Krankenhäuser und Altenheime als besonders lärmsensible Einrichtungen. Mit dieser Argumentation können sie aber schon deshalb nicht durchdringen, weil die verfassungsrechtliche Garantie der körperlichen Unversehrtheit nur natürlichen Personen zustehen kann und nicht den juristischen Personen, die derartige Einrichtungen betreiben. Deshalb kann dahinstehen, ob sie sich als ausländische öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften überhaupt auf Grundrechte berufen können, was nicht der Fall sein dürfte (vgl. das Urteil des Senats vom 24.1.2003 – 8 S 2224/2 – VBlBW 2003, 389, 393 m.w.N.; offen lassend: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1380). Diese Bedenken würden zwar in Ansehung der Kläger 4 bis 6 nicht Platz greifen. Sie können aber deshalb nicht mit Erfolg geltend machen, die angefochtene Verordnung verletze sie in ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG, weil deutsche Stellen für fluglärmbedingte Gesundheitsgefährdungen - die allerdings nicht schlüssig dargelegt sind (dazu sogleich) - nicht verantwortlich wären. Denn die konkrete Lärmentfaltung im Bereich ihrer Grundstücke geht - wie ausgeführt - ausschließlich auf die Entscheidungen der Schweizer Behörden über die Pistenausrichtung und die einzuhaltenden Endanflugverfahren zurück. Es wäre deshalb allein Aufgabe der zuständigen Stellen in der Schweiz und des Flughafens, für Abhilfe - etwa durch Übernahme der Aufwendungen für zusätzlichen Schallschutz und Entschädigung für Nutzungsbeschränkungen der Außenbereiche - zu sorgen, sollte doch die Schwelle zur Gesundheitsgefahr überschritten werden. Dafür spricht aber nichts. Denn der von der Klägerin 1 in Auftrag gegebene Messbericht der Ecosens AG vom 1.7.2004 (Anlage A 8 zur Klageschrift vom 20.7.2004) vermag die Behauptung nicht zu untermauern, die Gesundheit der Kläger werde durch den Lärm vorbei fliegender Luftfahrzeuge gefährdet. Denn die ermittelten Maximalpegel (innen) liegen bei gekippten Fenstern mehr oder weniger deutlich unter 70 dB(A) und die Mittelwerte für die lautesten Flugzeuge am Standort S 2 (Zollikon-Oberhub) zwischen 54,2 dB(A) vor dem Übergang vom VOR- zum ILS-Anflug und 61,2 dB(A) danach. Die Beklagte weist deshalb zu Recht darauf hin, dass die Schwelle der Gesundheitsgefahr bei weitem nicht erreicht ist. Gerade die Differenz der Mittelungspegel von 7 dB(A), die auf eine Verschiebung der Anflugachse der Piste 34 infolge der Inbetriebnahme eines Landekurssenders zurückgeht, bestätigt in aller Deutlichkeit, dass die Lärmbelastung in entscheidendem Maße durch Einzelheiten der nach Vorgabe der Schweizer Behörden durchzuführenden Flugmanöver im Endanflug bestimmt wird und nicht dadurch, ob und in welcher Höhe der etwa 15 km entfernte deutsche Luftraum durchflogen werden darf.

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b) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass die Kläger auch nicht mit Erfolg geltend machen können, die Beschränkungen für den deutschen Luftraum seien kausal für die von ihnen gesehene Verletzung ihres Eigentumsrechts infolge der Überflüge. Davon abgesehen hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen die Urteile des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - und - 8 S 2209/02 - weitgehend bestätigenden Beschlüssen vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1380 und - 4 C 4.04 - BA S. 21) ausdrücklich betont: „Eine Festlegung von Anflugverfahren, deren Geltungsbereich ca. 15 km vor dem Flughafen endet, stellt schon keine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) der den Flughafen betreibenden juristischen Person dar. Ihr Grundeigentum und die mit dem Geschäftsbetrieb verbundenen sonstigen Rechte werden nicht Gegenstand neuer sie unmittelbar betreffender Regelungen.“ Für die Anrainer des Flughafens wie die Kläger kann nichts anderes gelten, auch deren Grundstücke werden durch die angefochtene Verordnung nicht unmittelbar neuen (Überflug-)Regelungen unterworfen. Ob, in welcher Höhe, in welchem seitlichen Abstand und von welchen Luftfahrzeugen sie überflogen werden, wird nicht durch die Bestimmungen über die Benutzung des deutschen Luftraums determiniert, sondern durch ihre Lage im Verhältnis zu den Anflugachsen der einzelnen Pisten und durch des Flugreglement der schweizerischen Behörden. Wenn die Anwesen der Kläger durch den Lärm des Anflugverkehrs auf die Pisten 34 und 28 belastet werden, so geht das darauf zurück, dass sie in den Anflugschneisen dieser Landebahnen liegen. Auf deren Ausrichtung hatten und haben deutsche Behörden aber keinen Einfluss.

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c) Das Luftfahrt-Bundesamt hat nicht dadurch gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG enthaltene Willkürverbot verstoßen, wie die Kläger meinen, dass es keine Lärmprognose auf der Grundlage des „NIROS“-Systems der DFS angestellt hat. Denn dieses Programm bezieht sich nur auf Abflugrouten. Im Übrigen gilt hinsichtlich dieser Rüge dasselbe wie bei der angeblich zu Unrecht unterbliebenen Anhörung: Mangels Kenntnis der von den dortigen Dienststellen erst noch festzulegenden Verfahren für Endanflüge über dem Schweizer Hoheitsgebiet wäre bei Erlass der angegriffenen Verordnung eine Prognose über die Lärmverteilung in der Schweiz nicht möglich gewesen.

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d) Die Kläger können auch nicht mit Erfolg geltend machen, die Festlegung von Nachtflugverboten, zeitlichen Überflugbeschränkungen und Mindestflughöhen verstoße gegen das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21.6.1999 und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23.7.1992 (ABl. EG Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8), weil sie den Flughafen und seinen Hauptnutzer, die Fluggesellschaft Swiss, diskriminiere. Denn es bedarf keiner weiteren Begründung, dass sich die Kläger nicht zu Sachwaltern fremder Interessen aufschwingen können. Davon abgesehen hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 5.12.2003 (ABl. EG Nr. L 4/13 ff. vom 8.1.2004, RdNrn. 36 ff.) in Übereinstimmung mit dem Urteil des Senats vom 24.1.2003 (- 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 392 f.) hervorgehoben, dass weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung vorliege.

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e) Auch auf die Richtlinie 2002/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.3.2002 (ABl. EG Nr. L 85/40 vom 28.3.2002) - Betriebsbeschränkungsrichtlinie - können sich die Kläger nicht berufen, weil sie sich nur auf die Lösung von Lärmproblemen auf Flughäfen des Gebiets des jeweiligen Mitgliedstaats bezieht (Art. 4 Abs. 1, vgl. dazu auch die Entscheidung der Kommission vom 5.12.2003, a.a.O., RdNr. 53).

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f) Die angefochtene Regelung verstößt schließlich auch nicht zulasten der Kläger gegen das Abwägungsgebot, das bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren zu beachten ist (vgl. im Einzelnen dazu: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005 - 4 C 6.04 - DVBl. 2005, 1375, 1378). Die am Erlass der Verordnung beteiligten deutschen Behörden haben dabei im Wesentlichen Teile des am 18.10.2001 unterzeichneten Staatsvertrages übernommen (vgl. die Vermerke des Referats LS 16 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen vom 16.12.2002, 13.1.2003, 14.3.2003, 3.4.2003 und 26.9.2003 sowie die Vermerke des Luftfahrt-Bundesamtes vom 13.1.2003 und 4.4.2003). Gegen dieses Vorgehen bestehen keine Bedenken (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1379; Urteil des Senats vom 24.1.2003 - 8 S 2224/02 - VBlBW 2003, 389, 394). Der Unterzeichnung gingen eingehende Verhandlungen voraus, in denen auch die Belange und Interessen der Kläger eine wesentliche Rolle spielten. Dem Verordnungsgeber standen deshalb die miteinander im Konflikt stehenden Belange deutlich vor Augen. Insbesondere hatte er danach nicht – wie die Kläger beanstanden – den Blick gleichsam an der Grenze des deutschen Hoheitsgebiets enden lassen. Andererseits musste er keinen umfassenden grenzüberschreitenden Interessenausgleich vornehmen. Denn der Schutzauftrag des § 29 b Abs. 2 LuftVG, wonach die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständige Stelle auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken haben, erstreckt sich nicht auf den Schutz der Schweizer Bevölkerung vor Fluglärm, dessen Quelle in der Schweiz selbst liegt, zumal die deutschen Behörden – vorbehaltlich hier nicht gegebener besonderer Vereinbarungen - keinen Einfluss auf die dortige Landesplanung und Siedlungsentwicklung hatten und haben (vgl. auch: BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1378). Die Staatsvertragsverhandlungen stellten damit zugleich die Befolgung des seitens der Kläger als verletzt angesehenen grenzüberschreitenden Abstimmungsgebots (§ 16 ROG) sicher. Das Luftfahrt-Bundesamt musste ferner im Hinblick auf die vorhandene und geplante Siedlungsstruktur um den Flughafen Zürich keine weiteren Untersuchungen anstellen. Denn zum einen war ihm selbstverständlich bekannt, dass die Bereiche nördlich des Flughafens dünner besiedelt sind als diejenigen im Süden, wo insbesondere die Stadtgebiete der Kläger 1 bis 3 liegen. Da es in der Verordnung aber keine Bestimmungen darüber traf und treffen konnte, aus welcher Richtung die Endanflüge auf den Flughafen erfolgen müssten, und für dieses Flugreglement die verschiedensten Varianten zur Verfügung stehen, die zu gänzlich unterschiedlichen Belastungen der Flughafenumgebung führen, konnte und musste es die Lösung dieser Problematik den zuständigen Schweizer Behörden überlassen. Im Übrigen dürfte die Tatsache, dass die nördlich des Flughafens gelegenen Landstriche dünner besiedelt sind, ihre Ursache wohl kaum in der Existenz des Flughafens haben, jedenfalls wäre die Erwartung - sollte sie gehegt worden sein -, die An- und Abflüge würden sich ausschließlich auf den Norden konzentrieren, rechtlich nicht auf Dauer abgesichert gewesen. Denn die „Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet“ vom 17.9.1984 war jederzeit - mit einer Kündigungsfrist von einem Jahr - kündbar (und wurde gekündigt). Zum andern konnte der Verordnungsgeber aufgrund der Ergebnisse der Untersuchungen verschiedener Varianten, die im Auftrag der Flughafenbetreiberin durchgeführt wurden, davon ausgehen, dass es Lösungsmöglichkeiten gibt, die auch im Falle von Restriktionen für die Nutzung des deutschen Luftraums sogar weniger Menschen mit Fluglärm belasten würden als bisher (vgl. die „Vorgaben für ein neues Betriebsreglement“ der Unique vom Oktober 2001, von der Beklagten vorgelegt als Anlage B 4 zum Schriftsatz vom 23.9.2004). Schließlich durfte das Luftfahrt-Bundesamt seiner Abwägung das Ergebnis der Verhandlungen zum - politisch gescheiterten - Staatsvertrag zugrunde legen. Denn dessen Entwurf stellte -entgegen den Einwendungen der Kläger - ein ausgewogenes Ergebnis dar, mit dem eine gerechte Lastenverteilung zwischen dem süddeutschen Gebiet und der Schweiz erreicht worden wäre (BVerwG, Beschluss vom 4.5.2005, a.a.O., S. 1379 unter Berufung auf BT-Drs. 14/8731, 1, 6 und die Botschaft des Schweizer Bundesrats vom 27.2.2002; vgl. ferner: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie, Kommunikation [UVEK], „Fragen zum Staatsvertrag - Antworten des UVEK“, vom Juni 2002, von der Beklagten vorgelegt als Anlage B 3 zum Schriftsatz vom 23.9.2004). Von einem Abwägungsfehler zulasten der Kläger kann danach keine Rede sein.

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Die Klagen sind nach allem mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO abzuweisen. Der Senat lässt die Revision wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu, weil die Frage rechtsgrundsätzlicher Klärung bedarf, ob und in welcher Weise der Verordnungsgeber bei der Festlegung von Anflugstrecken auf einen im Ausland gelegenen Flughafen die Lärmminderungsinteressen von (ausländischen) Gemeinden und Eigentümern, deren Grundstücke und Einrichtungen in der näheren Umgebung des Flughafens liegen, in der zu treffenden Abwägungsentscheidung berücksichtigen muss.

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Beschluss

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Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG aufgrund der Angaben der Kläger und in Anlehnung an die Nrn. 34.2 und 34.3 i.V.m. den Nrn. 2.2.1 und 2.3 des Streitwertkatalogs 2004 (VBlBW 2004, 467) auf EUR 2.360.000,-- festgesetzt. Die auf die jeweiligen Kläger entfallenden Einsatzstreitwerte ergeben sich aus dem Beschluss des Senats über die vorläufige Streitwertfestsetzung vom 22.7.2004.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.