Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-06, Aktenzeichen 5 A 2/12

Tatbestand

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Die Parteien streiten um die Höhe des dem Kläger in den Jahren 2009 bis 2011 zustehenden Trennungsübernachtungsgeldes.

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Der Kläger ist Berufssoldat im Rang eines Oberst (A 16) und wurde mit Wirkung zum 1. Oktober 2007 aus dienstlichen Gründen befristet nach Berlin zum Bundesnachrichtendienst entsandt. Er bezog dort eine möblierte Zwei-Zimmer-Wohnung. Umzugskostenvergütung wurde nicht zugesagt. Den Hauptwohnsitz in Baden-Württemberg, wo seine Frau und sein Sohn leben, behielt der Kläger bei. Seine monatlichen Mietkosten beliefen sich insgesamt auf 540 €. Davon wurden ihm bis Dezember 2011 monatlich 511,29 € erstattet. Mit Merkblatt vom 1. Dezember 2011 teilte die Beklagte ihren Bediensteten mit, dass sie den Höchstbetrag für das Trennungsübernachtungsgeld in Berlin ab Januar 2012 in allen laufenden Trennungsgeldfällen von Amts wegen auf 600 € im Monat erhöhe. Seither wurden 540 € geleistet.

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Wenig später beantragte der Kläger eine Erhöhung des ihm in den zurückliegenden Jahren gezahlten Trennungsübernachtungsgelds und führte zur Begründung aus, das Bundesministerium der Verteidigung erstatte bereits seit Mai 2008 ein Trennungsübernachtungsgeld bis zu einer Höhe von 600 € monatlich. Sein Antrag und sein Widerspruch blieben erfolglos. Die Beklagte legte im Bescheid vom 19. Januar 2012 und im Widerspruchsbescheid vom 3. April 2012 dar, dass der Bundesnachrichtendienst seit dem Jahr 2004 ein Trennungsübernachtungsgeld von maximal 511,29 € gewähre. Möblierte Ein-Zimmer-Wohnungen könnten - wie das im Internet abrufbare Angebot der Fa. ARWOBAU zeige - in Berlin zu diesem Preis angemietet werden. Die Erhöhung zum 1. Januar 2012 sei lediglich im Vorgriff auf zu erwartende Preissteigerungen im Wohnungs- und Energiebereich erfolgt. Zwar hätten mehrere andere Bundesbehörden das Trennungsübernachtungsgeld für den Dienstort Berlin bereits im Jahr 2009 auf maximal 600 € angehoben. Dies entfalte jedoch keine Bindungswirkung für den Bundesnachrichtendienst, der unmittelbar dem Kanzleramt unterstellt sei und von dort keine entsprechende Anweisung erhalten habe. Durch die unterschiedlichen Höchstbeträge könne es zwar zu einer unterschiedlichen Behandlung von Mitarbeitern verschiedener Geschäftsbereiche der Bundesverwaltung kommen. Dies verletze jedoch nicht Art. 3 Abs. 1 GG.

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Mit der fristgerecht erhobenen Klage wird vorgetragen, die Beklagte habe die möblierte Zwei-Zimmer-Wohnung des Klägers als angemessen im Sinne der Trennungsgeldverordnung anerkannt. Die Höhe der Mietkosten von 540 € sei aufgrund des Mietvertrages nachgewiesen. Die Begrenzung der tatsächlich notwendigen Aufwendungen auf 511,29 € sei willkürlich. Diese vom Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen im Jahr 2004 festgelegte Kostengrenze habe für den Bundesnachrichtendienst keine Bindungswirkung. Er orientiere sich auch ansonsten an der Erlasslage des Bundesministeriums für Finanzen, dass seit 1. Januar 2009 die Höchstbetragsgrenze auf 600 € angehoben habe. Jedenfalls könne die Notwendigkeit der tatsächlich gezahlten Mietkosten für diesen Zeitraum nicht in Frage gestellt werden.

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Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 19. Januar 2012 und 3. April 2012 zu verpflichten, das Trennungsübernachtungsgeld für den Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2011 neu zu berechnen und den sich aus der Neuberechnung ergebenden Betrag nebst 5 Prozentpunkten Zinsen seit Rechtshängigkeit an den Kläger zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

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Nach § 3 Abs. 4 TGV seien grundsätzlich nur die nachgewiesenen notwendigen, aufgrund eines Mietvertrages zu zahlenden Kosten für eine angemessene Unterkunft zu erstatten. Eine Höchstgrenze, bis zu der nachgewiesene notwendige Unterkunftskosten ersetzt würden, sei in der Vorschrift nicht festgelegt worden. Dies bedeute jedoch nicht, dass die tatsächlichen Kosten in jedem Fall übernommen werden müssten. Die Erstattungspflicht sei durch die "Notwendigkeit" begrenzt. Das Maß des Notwendigen bestimme sich nach den örtlichen Verhältnissen und sei vom Bundesnachrichtendienst auf maximal 511,29 € festgelegt worden. Dazu sei die oberste Dienstbehörde nach § 9 Abs. 3 TGV ermächtigt, und das Bundeskanzleramt habe diese Befugnis auf den Bundesnachrichtendienst mit Schreiben vom 11. November 2009 delegiert. Aus der Erlasslage im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Finanzen könne der Kläger nichts für sich herleiten.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Dem Kläger steht nach dem im Anspruchszeitraum maßgeblichen § 3 der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juni 1999 (BGBl I S. 1533), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts (Dienstrechtsneuordnungsgesetz) vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160), kein Anspruch auf zusätzliches Trennungsübernachtungsgeld zu.

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1. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht unstreitig, dass der Kläger gemäß § 3 Abs. 1 und 2 TGV dem Grunde nach einen Anspruch auf Trennungsübernachtungsgeld hat. Als Berufssoldat nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 TGV gehört er zum Kreis der grundsätzlich trennungsgeldberechtigten Personen. Er ist entsprechend § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV aus dienstlichen Gründen nach Berlin abgeordnet bzw. kommandiert worden. Ihm ist keine Umzugskostenvergütung zugesagt worden, so dass sich seine Ansprüche nicht nach § 2 TGV richten. Er führt einen doppelten Haushalt, weil er seine Wohnung am bisherigen Wohnort in Baden-Württemberg gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 TGV beibehalten hat. Weil er sich dort an den Wochenenden aufhält und seine Familie dort lebt, hat der Kläger in Baden-Württemberg seinen Wohnort im trennungsgeldrechtlichen Sinne (vgl. dazu Urteil vom 24. Juli 2008 - BVerwG 2 C 6.07 - Buchholz 262.1 § 1 ATGV Nr. 1 = juris Rn. 14 - 16). Ferner findet - wie es § 3 Abs. 1 Satz 1 TGV fordert - eine tägliche Rückkehr zum Wohnort nicht statt und ist auch nicht zumutbar. Demzufolge besteht für den vorliegenden Zeitraum dem Grunde nach ein Rechtsanspruch auf Trennungsgeld, der nicht nur das Trennungstagegeld, sondern auch das Trennungsübernachtungsgeld umfasst.

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2. Die zwischen den Parteien umstrittene Höhe des Trennungsübernachtungsgeldes ist nach § 3 Abs. 4 Satz 1 TGV zu bestimmen. Nach dieser Vorschrift werden die nachgewiesenen notwendigen, aufgrund eines Mietvertrags oder einer ähnlichen Nutzungsvereinbarung zu zahlenden Kosten für eine wegen einer Maßnahme nach § 1 Abs. 2 TGV bezogene angemessene Unterkunft erstattet. Die Gewährung von Trennungsgeld knüpft damit an dienstrechtliche Personalmaßnahmen an, die mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden sind und aus diesem Grund eine getrennte Haushaltsführung am neuen Dienstort und am bisherigen Wohnort erforderlich machen. Der gesetzliche Zweck des Trennungsgeldes besteht darin, den dienstlich veranlassten Mehraufwand zu erstatten. Hierbei handelt es sich um die Gesamtheit der Aufwendungen, die notwendig sind, um am neuen Dienstort (vorübergehend) einen zweiten Haushalt zu führen (stRspr, z.B. Urteil vom 24. Juli 2008 a.a.O.).

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Der Kläger weist daher zu Recht darauf hin, dass die Trennungsgeldverordnung keine Höchstbetragsregelung im Sinne einer absoluten Kappungsgrenze kennt, sondern in § 3 Abs. 4 Satz 1 TVG die Erstattung aller im Einzelfall nachgewiesenen und notwendigen Kosten für eine angemessene Unterkunft fordert. Wegen der Bindung der vollziehenden Gewalt an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) können auch die Trennungsgeldbehörden im Rahmen ihrer Befugnis zum Erlass norminterpretierender Verwaltungsvorschriften keine mit § 3 Abs. 4 Satz 1 TVG unvereinbare absolute Höchstgrenze vorsehen (vgl. zu den Grenzen norminterpretierender Verwaltungsvorschriften: Urteil vom 30. Juni 2010 - BVerwG 5 C 3.09 - Buchholz 436.36 § 27 BAföG Nr. 6).

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Dies schließt es jedoch nicht aus, dass eine Bundesbehörde zur einheitlichen Behandlung ihres Personals in einer Vielzahl gleichgelagerter Trennungsgeldfälle typisierende Verwaltungsvorschriften erlässt und darin aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung einen Betrag festlegt, bis zu dem regelmäßig ohne nähere Prüfung die tatsächlich entstandenen Mietkosten als notwendig anerkannt werden. Dass die Festlegung eines solchen relativen Höchstbetrags in einer Verwaltungsvorschrift arbeitserleichternd wirkt, die Ressourcen einer Personalverwaltung schont, zu einer Beschleunigung der Trennungsgeldbewilligung führt und auch dem abgeordneten Beamten beim Abschluss des Mietvertrags eine Orientierungshilfe bietet, kann schwerlich bestritten werden. Die behördeninterne Festlegung eines solchen Regelhöchstbetrags widerspricht auch nicht der von § 3 Abs. 4 Satz 1 TVG bezweckten Erstattung des gesamten beruflich bedingten Mehraufwands für eine Zweitwohnung, wenn dieser Höchstbetrag die aktuell an einem bestimmten Ort herrschenden Mietpreisverhältnisse für eine in der Regel angemessene Unterkunftsart widerspiegelt und wenn im Fall einer Überschreitung des Höchstbetrags geprüft wird, ob die konkreten Umstände des Einzelfalls die Übernahme tatsächlich entstandener Mehrkosten gebieten. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, wenn eine Behörde das Merkmal der Angemessenheit im Sinne von § 3 Abs. 4 Satz 1 TGV in einer Verwaltungsvorschrift dahin konkretisiert, dass in der Regel eine Wohnung bestimmter Größe und Beschaffenheit als angemessen anzusehen ist.

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Nach diesen Maßstäben begegnet auch die Verwaltungspraxis des Bundesnachrichtendienstes, für die hier streitgegenständlichen Jahre 2009 bis 2011 im Raum Berlin von einem Höchstbetrag für notwendige Mietkosten in Höhe von 511,29 € auszugehen, keinen rechtlichen Bedenken. Dem Bundesnachrichtendienst steht als Bundesbehörde die allgemeine Befugnis zu, für seinen Geschäftsbereich intern bindende Verwaltungsvorschriften zu erlassen, soweit keine Verwaltungsanweisungen übergeordneter Stellen vorliegen. Dies schließt das Recht ein, Verwaltungsvorschriften gleichrangiger Bundesbehörden - hier das Merkblatt des Bundesamts für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen "Umzugskosten/Trennungsgeld" vom November 2006 - für den eigenen Geschäftsbereich zu übernehmen. Diese Verwaltungsvorschrift ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden, soweit die darin genannten Obergrenzen als auf den Regelfall bezogene Höchstbeträge verstanden werden.

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In dem Merkblatt wird zutreffend davon ausgegangen, dass für trennungsgeldberechtigte Beamte und Soldaten regelmäßig ein "möbliertes Zimmer/Appartement (Pendlerwohnung)" eine angemessene Unterkunft darstellt. Dies entspricht den Grundsätzen, die das Bundesverwaltungsgericht zur Zumutbarkeit einer vom Dienstherrn gestellten Unterbringung entwickelt hat (vgl. Urteile vom 20. November 2001 - BVerwG 10 A 2.01 - Buchholz 260 § 12 BRKG Nr. 1 und vom 5. Februar 2002 - BVerwG 10 A 1.01 - juris). Nach dem das Reisekostenrecht beherrschenden Sparsamkeitsgebot muss der Beamte einerseits gewisse Abstriche bei der ihm zugewiesenen Unterkunft hinnehmen und kann er nicht den Komfort erwarten, den er von zu Hause gewohnt ist. Das Sparsamkeitsprinzip findet andererseits in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn eine Grenze, jenseits derer es diesem verboten ist, den Trennungsgeldberechtigten im Interesse der Einsparung von Tagegeld finanziellen oder persönlichen Belastungen auszusetzen, die nicht in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden Kostenersparnis stehen (Urteil vom 3. Februar 1982 - BVerwG 6 C 194.80 - BVerwGE 65, 14 <17>). Wird die Warmmiete für ein möbliertes Ein-Zimmer-Appartement übernommen, muss der Beamte zwar einerseits Komforteinschränkungen insbesondere bei der Wohnungsgröße hinnehmen, wird aber andererseits durch die Übernahme der Heizkosten, des Möblierungszuschlags und der Grundmiete von den beruflich bedingten Mehraufwendungen finanziell freigestellt und keinen unzumutbaren persönlichen Belastungen ausgesetzt.

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Nicht zu beanstanden ist auch die der Anwendung der Höchstbetragsregelung zugrunde liegende Annahme, dass nach den in Berlin in den Jahren 2009 bis 2011 herrschenden Mietpreisverhältnissen eine möblierte Ein-Zimmer-Wohnung einschließlich Nebenkosten mit einem Betrag von bis zu 511,29 € angemietet werden konnte. Dies hat die Beklagte durch das Internet-Angebot des größten Vermieters von möblierten Wohnungen in Berlin, der Fa. ARWOBAU, vom Juli 2010 (Bl. 35 f. der Behördenakte) und vom März 2011 (Bl. 33 f. der Behördenakte) belegt. Danach gab es in diesen Jahren ein breites Angebot möblierter Ein-Zimmer-Appartements mit einer mittleren bis gehobenen Ausstattung in verschiedenen Ortsteilen Berlins, die zu dem genannten Betrag angemietet werden konnten. Dass im Jahr 2009 die Mietmarktlage wesentlich ungünstiger gewesen wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Mithin muss das dem Kläger in den Jahren 2009 bis 2011 ausbezahlte Trennungsübernachtungsgeld von 511,29 € als zur Deckung des beruflich bedingten Mehrbedarfs als ausreichend angesehen werden.

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Der Kläger hat schließlich keine Umstände dafür vorgetragen, dass in seinem Einzelfall nur eine vom Regelfall abweichende Wohnungsgröße oder -ausstattung angemessen gewesen wäre. Der Dienstrang des Klägers als Oberst (A 16) nötigt nicht zu der Annahme, dass ihm unter Fürsorgegesichtspunkten anders als anderen nach Berlin abgeordneten Beamten des höheren Dienstes die Mietkosten für eine größere Wohnung zu erstatten wären. Die Beklagte hat - entgegen der Ansicht des Klägers - die Angemessenheit des tatsächlich gemieteten Zwei-Zimmer-Appartments auch nie anerkannt. Sie hat durch die Kürzung des Erstattungsbetrags im Gegenteil die dienstliche Veranlassung der gesamten entrichteten Mietkosten bezweifelt und im Widerspruchsbescheid ausdrücklich auf das Mietpreisniveau möblierter Ein-Zimmer-Wohnungen verwiesen.

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3. Ein Anspruch auf eine Erhöhung des Trennungsübernachtungsgeldes ergibt sich auch nicht aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Es ist zwar unbestritten, dass mehrere Bundesministerien in ihren Verwaltungsvorschriften für den fraglichen Zeitraum einen Höchstbetrag von 600 € festgelegt haben. Der Grundsatz der Gleichbehandlung vor dem Gesetz verpflichtet eine Behörde beim Erlass norminterpretierender Verwaltungsvorschriften jedoch grundsätzlich nur dazu, die Vereinbarkeit ihrer Verwaltungsanweisungen mit der normativen Grundlage zu prüfen und auf Gleichbehandlung bei den in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Entscheidungen zu achten. Eine divergierende Verwaltungspraxis unterschiedlicher Träger öffentlicher Gewalt verletzt Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht (vgl. Beschluss vom 28. Mai 2008 - BVerwG 1 WB 19.07 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 44 m.w.N.).

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Unabhängig davon ist darauf hinzuweisen, dass § 3 Abs. 4 TGV die Höhe des Trennungsübernachtungsgelds normativ bestimmt und den Trennungsgeldbehörden kein Ermessen bei der Bestimmung der Höhe des Trennungsübernachtungsgelds einräumt. Ihr Verwaltungshandeln unterliegt der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der normativen Grundlage. Folglich kann der Grundsatz der Gleichbehandlung vor dem Gesetz, wenn das Trennungsübernachtungsgeld - wie hier - rechtmäßig bestimmt ist, keine weitere Erhöhung gebieten (vgl. auch Urteile vom 22. Juni 1989 - BVerwG 5 C 42.88 - BVerwGE 82, 163 <169> und vom 26. Februar 1993 - BVerwG 8 C 20.92 - BVerwGE 92, 153 <157> m.w.N.).

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4. Die Klage ist daher nach § 154 Abs. 1 VwGO kostenpflichtig abzuweisen.