Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-15, Aktenzeichen 15 A 4544/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0915.15A4544.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist fraktionsloses Mitglied des Beklagten. Mit Schreiben vom 10. April
2000 an den Landrat des Kreises E. bat er um Bestellung zum Mitglied des
Kreisausschusses. Der Beklagte beschloss am 13. Juni 2000, dem Kläger eine
Mitgliedschaft in einem Fachausschuss seiner Wahl, nicht jedoch im Kreisausschuss
zu gewähren, und wählte ihn auf seinen Vorschlag hin zum beratenden Mitglied im
Bauausschuss. Mit Schreiben vom 19. Januar 2001 an den Landrat des Kreises E.
legte der Kläger seine Mitgliedschaft im Bauausschuss nieder und beantragte erneut,
ihn als beratendes Mitglied in den Kreisausschuss zu wählen. Der Beklagte fasste
darauf am 20. Februar 2001 den Beschluss:

3

"Der Kreistag hält an seinen Beschluss vom 13.06.2000 fest, wonach
er Herrn KTA E1. nach den gesetzlichen Vorgaben eine
Mitgliedschaft in einem Fachausschuss seiner Wahl ermöglicht, diese
jedoch nicht auf den Kreisausschuss ausdehnt."

4

Am 23. März 2001 hat der Kläger Klage erhoben und sein Begehren weiter
verfolgt. Er hat vorgetragen: Ihm stehe ein Mitwirkungsrecht als beratendes Mitglied
des Kreisausschusses gemäß § 41 Abs. 3 Satz 11 der Kreisordnung zu. Die fehlende
Verweisung auf diese Vorschrift im die Rechtsverhältnisse des Kreisausschusses
regelnden § 52 Abs. 3 Satz 1 der Kreisordnung verstoße gegen höherrangiges
Recht. Der Gesetzgeber habe bei der Novellierung der Kreisordnung in § 41 Abs. 3
Satz 11 lediglich vergessen, den § 52 Abs. 3 Satz 1 entsprechend anzupassen,
sodass die Versagung des geltend gemachten Anspruchs der gesetzgeberischen
Intention widerspreche. Darüber hinaus liege auch eine offensichtliche
Ungleichbehandlung fraktionsloser Kreistagsmitglieder gegenüber Fraktionen vor, die
wegen der Verweisung in § 52 Abs. 3 Satz 1 der Kreisordnung auf § 41 Abs. 3 Satz 7
bis 10 in jedem Falle im Kreisausschuss jedenfalls mit einem beratenden Mitglied
vertreten seien. Auch gegenüber Gemeinderatsmitgliedern bestehe eine
Ungleichbehandlung, da nach der Gemeindeordnung fraktionslose
Gemeinderatsmitglieder beanspruchen könnten, mit beratender Stimme im
Hauptausschuss vertreten zu sein. Dies führe namentlich bei kreisfreien Städten zu
nicht vertretbaren Unterschieden gegenüber den Kreisen. Die so vorhandene Lücke
in § 52 Abs. 3 Satz 1 der Kreisordnung müsse durch verfassungskonforme
Auslegung geschlossen werden. Wie das Bundesverfassungsgericht schon für die
Ausschüsse des Bundestages entschieden habe, entfalte sich die Willensbildung
auch im Kreistag im Wesentlichen in den Ausschüssen. Sollte § 52 Abs. 3 Satz 1 der
Kreisordnung entnommen werden, dass den Kreisen verboten werde, einem
fraktionslosen Kreistagsmitglied eine beratende Stimme im Kreisausschuss zu
gewähren, läge ein verfassungswidriger Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht
der Kreise vor. Da eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit durch beratende
Mitgliedschaft, die ein Stimmrecht nicht nach sich ziehe, nicht eintreten könne, sei
der Beklagte verpflichtet, ihn, den Kläger, zum beratenden Mitglied im
Kreisausschuss zu bestellen.

5

Der Kläger hat beantragt,

6

den Beklagten zu verurteilen, unter Aufhebung
der anders lautenden Beschlüsse in den
Kreistagssitzungen vom 13. Juni 2000 und 20.
Februar 2001 die Mitgliedschaft des Klägers mit
beratender Stimme im Kreisausschuss zu
beschließen.

7

Der Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Er hat vorgetragen: Angesichts des eindeutigen Wortlautes der
Verweisungsvorschrift in § 52 Abs. 3 Satz 1 der Kreisordnung sei § 41 Abs. 3 Satz 11
der Kreisordnung, der die beratende Mitgliedschaft fraktionsloser Kreistagsmitglieder
in den Fachausschüssen sicherstelle, nicht anwendbar. Ein Auslegungsspielraum
bestehe nicht. Diese Regelung sei auch verfassungsgemäß. Eine Gleichbehandlung
könne der Kläger mit Fraktionen nicht verlangen. Auch könne die Tätigkeit eines
Kreistagsmitgliedes im Kreisausschuss nicht verglichen werden mit der Tätigkeit
eines Mitgliedes im Hauptausschuss einer Gemeinde.

10

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des
Klägers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft.

11

Der Kläger beantragt,

12

das angegriffene Urteil zu ändern und gemäß
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

13

Der Beklagte hat keine Stellung bezogen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1
Satz 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche
Verhandlung.

17

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf seine
Bestellung zum beratenden Mitglied des Kreisausschusses.

18

Zwar hat der Kläger gemäß § 41 Abs. 3 Satz 11 der Kreisordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (KrO) das Recht, mindestens einem der Ausschüsse als
Mitglied mit beratender Stimme anzugehören. Diese als Anspruchsgrundlage für das
Klagebegehren allein in Betracht kommende Vorschrift ist jedoch nach § 52 Abs. 3
Satz 1 KrO auf den Kreisausschuss nicht entsprechend anwendbar. Dieses aus dem
Wortlaut der Normen und ihrem systematischen Verhältnis zueinander zu
entnehmende Ergebnis ist nicht mit Rücksicht auf die Entstehungsgeschichte des §
41 Abs. 3 Satz 11 KrO zu korrigieren, auch wenn sich aus ihr der Wille von an dem
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Personen ergibt, den Kreisausschuss in den
Kreis der nach dieser Vorschrift zu besetzenden Ausschüsse aufzunehmen.

19

Die hier relevante Einfügung des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO erfolgte durch das
Gesetz zur weiteren Stärkung der Bürgerbeteiligung in den Kommunen vom 28. März
2000 (GV NRW S. 245) und beruht auf einem Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD
und Bündnis 90/Die Grünen (LT-Drs. 12/4597). Dieser Entwurf sah ursprünglich noch
die Fassung vor: "Ein Kreistagsmitglied, das keiner Fraktion angehört, hat das Recht,
einem der Ausschüsse mit Ausnahme des in § 50 genannten als Mitglied mit
beratender Stimme anzugehören." Durch diese Fassung war also klargestellt, dass
sich das Mitgliedschaftsrecht nicht auf den Kreisausschuss, dessen
Rechtsverhältnisse in den §§ 50 - 52 KrO geregelt sind, bezieht. Im Rahmen der
Beratungen des Gesetzentwurfs im Ausschuss für Kommunalpolitik beantragten die
Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen die Gesetz gewordene Fassung, zu
deren Begründung u.a. ausgeführt wurde: "Die Einschränkung hinsichtlich der
Pflichtausschüsse (§ 50 KrO) entfällt."

20

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Kommunalpolitik, LT-Drs. 12/4778,
Anl. 1.

21

Eine entsprechend geänderte Fassung wurde mit entsprechender Begründung
für die Ausschussbesetzung nach § 58 Abs. 1 Satz 11 der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) beantragt, wonach die ursprünglich
vorgesehenen Ausnahme für die Pflichtausschüsse nach § 59 GO (Hauptausschuss,
Finanzausschuss, Rechnungsprüfungsausschuss) ebenfalls beseitigt werden sollte.
Auch dies ist so Gesetz geworden. Bei diesen Gesetzgebungsarbeiten ist jedoch
unberücksichtigt geblieben, dass § 41 KrO für den Kreisausschuss nicht unmittelbar
gilt, sondern nur insoweit, als § 52 Abs. 3 Satz 1 KrO die entsprechende Anwendung
vorschreibt. Da insoweit - offensichtlich irrtümlich - keine Änderung vorgenommen
wurde, schreibt § 52 Abs. 3 Satz 1 KrO nach wie vor nur die entsprechende
Anwendung des § 41 Abs. 3 Satz 4 - 10 KrO vor, also nicht des hier maßgeblichen
neu eingeführten Satzes 11.

22

In der Plenardebatte ist hinsichtlich des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO und des
entsprechenden § 58 Abs. 1 Satz 11 GO NRW im Wesentlichen nur der
Änderungsantrag der Fraktion der CDU (LT-Drs. 12/4814) zur Sprache gekommen,
der die beratende Mitgliedschaft als Minimum nicht jedem Kreistags- bzw.
Ratsmitglied, sondern nur fraktionslosen Mitgliedern zukommen lassen wollte.
Lediglich im Redebeitrag des Innenministers hieß es: "Künftig soll deshalb jedes
Rats- oder Kreistagsmitglied die Möglichkeit haben, mindestens einem Ausschuss
als Mitglied mit beratender Stimme anzugehören. Das gilt auch für die sog.
Pflichtausschüsse."

23

Vgl. Plenarprotokoll 12/142, S. 11762 A.

24

Danach kann der Entstehungsgeschichte deutlich entnommen werden, dass die
maßgeblich daran Beteiligten die beratende Mitgliedschaft auch auf den
Kreisausschuss ausgedehnt wissen wollten.

25

Das Gericht ist bei seiner Entscheidung gemäß Art. 20 Abs. 3 des
Grundgesetzes (GG) "an Gesetz und Recht" gebunden, auch wenn damit keine
bestimmte Auslegungsmethode oder gar eine reine Wortinterpretation
vorgeschrieben ist.

26

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 1993
- 1 BvR 720/90 -, BVerfGE 88, 144 (166) f.

27

Für den Inhalt einer als Gesetz das Gericht bindenden Norm kommt es auf den in
ihr zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers an, so wie er
sich aus dem Wortlaut der Gesetzesvorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt,
in den sie hineingestellt ist.

28

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1978 - 2 BvR
952/75 -, BVerfGE 48, 246 (256).

29

Gesetzesmaterialien sollen mit Vorsicht, nur unterstützend und insgesamt nur
insofern herangezogen werden, als sie auf einen objektiven Gesetzesinhalt
schließen lassen. Der sogenannte Wille des Gesetzgebers bzw. der am
Gesetzgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation insoweit
berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat. Die
Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der
gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen.

30

Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Februar 1983 - 2 BvE
1- 4/83 -, BVerfGE 62, 1 (45).

31

Der Vorrang des im Gesetzestext objektivierten Willens des Gesetzgebers vor
dem historisch vorhandenen realen Willen der am Gesetzgebungsverfahren
Beteiligten bei der Bestimmung des Inhalts eines Gesetzes begründet sich aus dem
Umstand, dass der Rechtsunterworfene an den in Sprachform niedergelegten Willen
des Gesetzgebers, das Gesetz, gebunden ist. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet eine
hinreichende Bestimmtheit der Gesetze. Unbeschadet unvermeidlicher
Auslegungsschwierigkeiten muss der von der Norm Betroffene in zumutbarer Weise
die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten können.

32

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK
1/00 -, BVerfGE 103, 332 (384).

33

Deshalb kann der historisch vorhandene reale Willen der am
Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nur dann für den Inhalt des Gesetzes
Bedeutung erlangen, wenn der Gesetzestext von seinem Wortlaut, seinem
systematischen Zusammenhang oder seinem objektiv erkennbaren Zweck her
Anlass gibt, ihn so, wie der historische Gesetzgeber es gewollt hat, zu verstehen.
Das gilt auch bei Redaktionsversehen für die Frage, ob eine ungewollte Lücke in der
gesetzlichen Regelung vorliegt. Wo der Gesetzestext für den verständigen
Rechtsunterworfenen keinen Anlass zur Auslegung oder Rechtsfortbildung bietet, ist
der Wille des historischen Gesetzgebers nicht - im Wege der Auslegung oder
Rechtsfortbildung korrigierbar - nur unvollständig, sondern überhaupt nicht Gesetz
geworden.

34

Ausgehend von diesen Auslegungsgrundsätzen kann die vom Kläger
gewünschte Auslegung des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO, wonach die dort gewährte
beratende Ausschussmitgliedschaft sich auch auf den Kreisausschuss erstrecken
soll, nicht erfolgen. Ein solcher Norminhalt hat nicht nur keinen Niederschlag im Text
gefunden, vielmehr steht das Schweigen des § 52 Abs. 3 Satz 1 KrO, der jene
Vorschrift nicht als auf den Kreisausschuss entsprechend anwendbar benennt,
entgegen. Auch Sinn und Zweck der vorgenommenen Änderung geben keinen
Anlass, die Frage in Erwägung zu ziehen, ob der Gesetzgeber etwa - wie tatsächlich
geschehen - nur vergessen hat, die Erstreckung der Minderheitenschutzregelung des
§ 41 Abs. 3 Satz 11 KrO auf den Kreisausschuss anzuordnen: Die Erstreckung der
Regelung für Kreistagsausschüsse auf ein weiteres Kreisorgan, nämlich den
Kreisausschuss, ist eine bloße Frage rechtspolitischer Dezision, die vom Zweck des
Minderheitenschutzes einzelner Kreistagsmitglieder für Kreistagsausschüsse weder
in dem einen noch in dem anderen Sinne vorgeprägt ist, wie sich im Übrigen schon
aus der Geschichte der Norm ergibt, die nach dem ursprünglichen
Gesetzgebungsvorschlag gerade nicht auf den Kreisausschuss angewandt werden
sollte.

35

Der Wille der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten hat nicht nur
unvollkommen im Gesetzestext Ausdruck gefunden. Weil § 52 Abs. 3 Satz 1 KrO als
die für die Anwendbarkeit der geänderten Norm maßgebliche Regelung nicht in den
Blick genommen und dementsprechend angenommen wurde, dass schon durch die
Streichung der im ursprünglichen Gesetzentwurf des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO
enthaltenen Ausschlussregelung die Einbeziehung des Kreisausschusses in die
dortige Regelung erfolge, hat der darauf bezogene Wille der am
Gesetzgebungsverfahren Beteiligten überhaupt keinen Niederschlag in der Fassung
des Gesetzes gefunden. Ohne die Kenntnis dieses Gesetzgebungsvorgangs ist es
juristisch unvertretbar, Wortlaut, Systematik und Sinn des Gesetzes dahin zu
verstehen, die beratende Mitgliedschaft in § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO beziehe sich
auch auf den Kreisausschuss. Es ist dem Gericht aber verwehrt, einer
fehlgeschlagenen Gesetzgebung im Wege der Auslegung ohne Anhalt im
Gesetzestext und im Widerspruch zur Systematik des Gesetzes nur auf Grund von -
allerdings klaren - Motivanhaltspunkten aus dem Gesetzgebungsverfahren
Wirksamkeit zu verleihen.

36

Anders mag dies allenfalls dann sein, wenn die von den am
Gesetzgebungsverfahren Beteiligten gewollte Regelung durch höherrangiges Recht,
hier dem Verfassungsrecht, geboten wäre.

37

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 1964
- 1 BvL 16 - 25/62 -, BVerfGE 18, 97 (111), wonach
jede verfassungskonforme Auslegung erst dort ihre
Grenze findet, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar
erkennbaren Willen des Gesetzgebers in
Widerspruch treten würde.

38

Die vom Kläger gewünschte Regelung ist jedoch verfassungsrechtlich nicht
geboten. Sie ergibt sich nicht aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von
Ausschüssen und Plenum. Für Ausschüsse repräsentativer
Vertretungskörperschaften gilt, dass wegen der Vorverlagerung der Arbeit vom
Plenum in die Ausschüsse diese grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums
sein und in ihrer Zusammensetzung das in ihm wirksame politische Meinungs- und
Kräftespektrum widerspiegeln müssen, wobei in sachlich begründeten Fällen die
Mitgliederzahl eines Ausschusses so gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion
im Ausschuss vertreten ist.

39

Vgl. für Parlamentsausschüsse BVerfG, Urteil
vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84 -,
BVerfGE 70, 324 (363 f.); Urteil vom 13. Juni 1989 -
2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (222); für
Ratsausschüsse BVerwG, Urteil vom 10. Dezember
2003 - 8 C 18.03 -, S. 5 f. des amtl. Umdrucks; Urteil
vom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, BVerwGE 90, 104
(109); OVG NRW, Urteil vom 26. November 2002 -
15 A 662/02 -, NWVBl. 2003, 267 (268); Bay. VGH,
Entscheidung vom 14. Dezember 1988 - Vf. 118 - 14
- 87 -, BayVBl. 1989, 173 (174); Löwer, in:
Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 30 Rn. 20, und
Menzel, ebenda, Art. 38 Rn. 27.

40

Hier verlangt der Kläger jedoch nicht, proportional zu seinem Stimmgewicht im
Plenum auch im Kreisausschuss vertreten zu sein, da nach
Verhältniswahlgesichtspunkten der Kläger keinen Anspruch auf einen Sitz dort hat.

41

Auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte des Minderheitenschutzes gebieten
keine Auslegung der genannten Vorschrift im Sinne des Klägers. Das
Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG, über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die
Länderebene verbindlich; Art. 2, 3 Abs. 1, 31 der Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen - Verf NRW - für das Land) gewährleistet neben der Herrschaft der
Mehrheit auch den Schutz der Minderheit. Dieser Schutz umfasst das Recht auf
verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition mit der Möglichkeit der
Minderheit, ihren Standpunkt im Wege gleichberechtigter Mitwirkung aller
Abgeordneten bzw. Rats- und Kreistagsmitglieder in den Willensbildungsprozess des
Staates bzw. der Kommune einzubringen.

42

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE
14/83 und 4/84 -, BVerfGE 70, 324 (363); Urteil vom
13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (218);
VerfGH NRW, Urteil vom 15. Juni 1999 - VerfGH
6/97 -, NWVBl. 1999, 411 (412); Urteil vom 4.
Oktober 1993 - VerfGH 15/92 -, OVGE 43, 274 (278)
zum nordrhein-westfälischen Verfassungsrecht; Bay.
VerfGH, Entscheidung vom 14. Dezember 1988 - Vf.
118 - IV - 87 -, BayVBl. 1989, 173 (174) zum
bayerischen Verfassungsrecht; zum
Minderheitenschutz vgl. Klein, in:
Maunz/Dürig/Herzog, GG, Loseblattsammlung
(Stand: Februar 2003), Art. 42 Rn. 93 ff.; Dicke, in:
Umbach/Clemens, GG, Band II, Art. 42 Rn. 40 ff.;
Löwer, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur
Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 30
Rn. 13 f.

43

Aus diesem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes ergibt sich allenfalls, dass
der Kläger beanspruchen kann, in einen Ausschuss als beratendes Mitglied gewählt
zu werden. Er kann jedoch nicht beanspruchen, in einen Ausschuss seiner Wahl
gewählt zu werden.

44

Vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE
1/88 -, BVerfGE 80, 188 (224, 226), zu fraktionslosen
Bundestagsabgeordneten.

45

Erst recht gibt es keinen sachlichen Gesichtspunkt, dass sich im Falle des
Klägers ein Anspruch auf Wahl in einen Ausschuss auf die Wahl in ein weiteres
Organ des Kreises, den Kreisausschuss, verdichtet haben sollte.

46

Allerdings muss sich die gesetzliche Regelung am dem allgemeinen
Gleichheitssatz immanenten Willkürverbot messen lassen, das als Element des
objektiven Gerechtigkeitsprinzips der Rechtsstaatlichkeit inne wohnt und auch für
Kreistagsmitglieder Geltung beansprucht.

47

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 2002
- 15 A 2777/00 -, S. 8 f. des amtl. Umdrucks; Urteil
vom 18. März 1997 - 15 A 166/94 -, NWVBl. 1997,
373 (375 f.); Urteil vom 27. August 1996 - 15 A
4171/93 -, NWVBl. 1997, 75 (77).

48

Es ist jedoch nicht willkürlich, dass nach der oben gefundenen Gesetzeslage
zwar die Mitglieder des Rates von Gemeinden, insbesondere auch kreisfreier Städte,
auf Grund der Vorschrift des § 58 Abs. 1 Satz 11 GO NRW in den Hauptausschuss
gewählt werden können, aber Kreistagsmitglieder auf Grund des § 41 Abs. 3 Satz 11
KrO nicht in den Kreisausschuss. Das ergibt sich schon daraus, dass es dem
Gesetzgeber unbenommen bleibt, das Verfassungsrecht der Gemeinden und das der
Kreise, auch wenn ähnliche Sachverhalte betroffen sind, unterschiedlich zu regeln.
Ein Anspruch auf Gleichbehandlung scheidet von vorneherein aus, weil die
Ratsmitgliedschaft einerseits und die Kreistagsmitgliedschaft wesentlich andere
Sachverhalte darstellen. Im Übrigen gibt es auch wesentliche Unterschiede zwischen
dem Hauptausschuss einer Gemeinde und dem Kreisausschuss eines Kreises, die
eine unterschiedliche Regelung rechtfertigen. Im Gegensatz zum Hauptausschuss,
der lediglich ein Unterorgan des Organs Gemeinderat ist, ist der Kreisausschuss ein
eigenständiges Organ des Kreises, das auch in seinen Aufgaben deutlich über die
des Hauptausschusses einer Gemeinde hinausgeht (vgl. für den Hauptausschuss §§
59 Abs. 1, 60 Abs. 1 und 61 GO NRW, für den Kreisausschuss §§ 50 und 59 Abs. 1
Satz 2 KrO).

49

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juli 1989 - 15 A
487/86 -, NWVBl. 1989, 437 f.; Erichsen:
Kommunalrecht für das Land Nordrhein-Westfalen,
2. Aufl., S. 145 f.; Kirchhof, in: Held u.a.:
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Loseblattsammlung (Stand: Mai 2004), § 50 KrO
Anm. 1.

50

Ebenfalls ist es nicht willkürlich, dass gemäß § 41 Abs. 3 Satz 7 - 9 i.V.m. § 52
Abs. 3 Satz 1 KrO Fraktionen, die im Kreisausschuss nicht vertreten sind, berechtigt
sind, dafür ein Kreistagsmitglied zum beratenden Mitglied bestellen zu lassen,
während ein vergleichbarer Anspruch dem einzelnen Kreistagsmitglied versagt ist. Es
liegen wesentliche, eine Ungleichbehandlung rechtfertigende Unterschiede zwischen
einer Fraktion und einem einzelnen (insbesondere fraktionslosen) Kreistagsmitglied
vor. Eine Fraktion besteht aus mindestens zwei Personen (§ 40 Abs. 1 Satz 2 KrO)
und bildet damit eine Gruppierung des Kreistages aus einer Mehrheit von
Kreistagsmitgliedern zur Bündelung der Willensbildung. Demgegenüber steht der
einzelne Abgeordnete nur für sich alleine. Diese Unterschiede in der Bedeutung für
die Willensbildung des Kreistages rechtfertigen es, Fraktionen im Gegensatz zu
einzelnen Kreistagsmitgliedern in der geschehenen Weise gesichert im
Kreisausschuss zumindest mit beratender Stimme vertreten sein zu lassen.

51

Der Ausschluss der Anwendbarkeit des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO durch § 52
Abs. 3 Satz 1 KrO verstößt nicht gegen das Recht der Selbstverwaltung der Kreise
(Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art 78 Abs. 1 und 2 Verf NRW). Entgegen der Auffassung
des Klägers verbietet die genannte Regelung den Kreistagen nicht, einzelne
Abgeordnete als beratende Mitglieder in den Kreisausschuss zu wählen. Die
Vorschrift des § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO enthält alleine eine Verpflichtung, einen
bestimmten Minderheitenschutz in Ausschüssen einzuräumen. Eine Verletzung des
Selbstverwaltungsrechts der Kreise kann dadurch, dass ein solcher Schutz für den
Kreisausschuss gesetzlich nicht vorgeschrieben wird, schon im Ansatz nicht
vorliegen.

52

Allerdings ergibt sich die fehlende Berechtigung des Kreistages, eine dem § 41
Abs. 3 Satz 11 KrO vergleichbare Minderheitenschutzposition für einzelne
Kreistagsmitglieder auf freiwilliger Basis zu gewähren, aus §§ 51 Abs. 1 und 2, 52
Abs. 3 Satz 1 KrO. Zwar darf der Kreistag die Zusammensetzung der Ausschüsse
regeln (§ 41 Abs. 3 Satz 1 KrO) und sie insbesondere mit sachkundigen Bürgern als
Mitglieder mit beratender Stimme bestücken (§ 41 Abs. 6 KrO), woraus sich
- unbeschadet der zwischenzeitlich durch § 41 Abs. 3 Satz 11 KrO eingeführten
Verpflichtung - schon immer das Recht ergeben hat, einzelne Kreistagsmitglieder
unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebots zu Mitliedern mit beratender Stimme
zu wählen.

53

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. März 2004 - 15 A
2360/02 -, S. 21 ff. des amtlichen Umdrucks für die
Parallelregelung in der Gemeindeordnung.

54

Dies gilt jedoch nicht für den Kreisausschuss, dessen Zusammensetzung in § 51
Abs. 1 und 2 KrO geregelt ist und für den weder die Vorschrift über die Befugnis zur
Regelung der Ausschusszusammensetzung in § 43 Abs. 3 Satz 1 KrO noch die
Vorschrift über beratende sachkundige Bürger in § 41 Abs. 6 KrO entsprechend
anwendbar sind. Daraus ergibt sich, dass auch keine Befugnis besteht, zusätzlich
aus Minderheitenschutzgründen einzelne Kreistagsmitglieder mit beratender Stimme
in den Kreisausschuss zu wählen.

55

Dies ist jedoch unter dem Gesichtspunkt der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich unbedenklich. Zwar kann sich der
Kreis im Rahmen der ihm gewährten kommunalen Selbstverwaltung auf die
Organisationshoheit stützen. Hierunter wird das Recht der Gemeinden und
Gemeindeverbände verstanden, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in
organisatorisch-verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln. Hierzu zählt
namentlich das Recht zu einer eigenständigen Organisation der
Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung der Rechtsverhältnisse innerhalb
der Gemeindevertretung. Das Recht leitet sich aus der institutionellen Garantie der
gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2
Verf NRW ab. Jedoch kann der Gesetzgeber nicht nur Vorhandensein und Bildung
der einzelnen kommunalen Organe, sondern auch ihre Zuständigkeit sowie die
Voraussetzungen und Umstände ihrer internen Willensbildung regeln und
entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen. Raum für eine eigenständige
Regelung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur,
solange und soweit der Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht
hat. Insbesondere ist den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs
die Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der gesetzliche
Regelungsgehalt den Organisationsgegenstand abdeckt

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. März 2004 - 15 A
2360/02 -, S. 15 des amtl. Umdrucks; Urteil vom
18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, NWVBl. 2002, 384
(385 f.).

57

Zum so verstandenen Kernbereich gehört nicht die grundsätzlich freie
Bestimmung über die Organisation des Gemeindeverbandes überhaupt.

58

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002
- 2 BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1 (12 f.)

59

Daher ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Gesetz den
Kreisen die vom Kläger gewünschte Möglichkeit der Besetzung des
Kreisausschusses nicht gewährt.

60

Unerheblich ist, ob - wie der Kläger meint - wegen der von ihm nur begehrten
beratenden Mitgliedschaft eine Störung der Kreisausschusstätigkeit auch dann nicht
zu befürchten ist, wenn andere fraktionslose oder gar fraktionsgebundene, aber in
keinem Ausschuss vertretene Kreistagsmitglieder ebenfalls eine solche
Mitgliedschaft beanspruchen. Es steht im weiten Ermessen des Gesetzgebers, die
Zahl der mit oder ohne Stimmrecht im Ausschuss vertretenen Mitglieder festzulegen,
wenn nur die oben genannten Grundsätze der Repräsentation und des
Minderheitenschutzes eingehalten werden. Das Verfassungsrecht schreibt nicht
mehr vor.

61

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

62

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

63