Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-12-13, Aktenzeichen 6 A 3593/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1213.6A3593.98.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht

der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 8.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Der im Jahre 1. geborene Kläger steht als
Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er
wurde am 13. Januar zum Kriminaloberkommissar,
Besoldungsgruppe A 10 BBesO (Säule II), ernannt und
verrichtete als Sachbearbeiter Dienst beim Polizeipräsidium in
der Unterabteilung ZKB (Zentrale Kriminalitätsbekämpfung). Der
Polizeipräsident erteilte ihm unter dem 7. Oktober eine die
Zeit vom 29. September bis zum 31. Mai umfassende
dienstliche Regelbeurteilung (Nr. 3.1 der
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen, Runderlaß des Innenministeriums vom
25. Januar 1996, MBl NRW 278 - im folgenden: BRL -) mit dem
Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des Beamten
entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte). Bei den
bewerteten Hauptmerkmalen im Sinne von Nr. 6.1 BRL
(Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Sozialverhalten)
erteilte der Polizeipräsident die Note "übertrifft die
Anforderungen" (4 Punkte) für das Leistungsverhalten und für
das Sozialverhalten; für das Hauptmerkmal Leistungsergebnis
vergab er die Note "entspricht voll den Anforderungen" (3
Punkte). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers und
unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, Ersten
Kriminalhauptkommissars, hatte bezüglich des Gesamturteils und
aller drei Hauptmerkmale gelautet: "... übertrifft..." bzw.
"... übertreffen die Anforderungen". Der Polizeipräsident
begründete seine Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers
in der dienstlichen Beurteilung mit der Bemerkung: "Die
Änderung von Hauptmerkmal und Gesamturteil erfolgte auf Grund
eines Quervergleiches der Leistung und Befähigung mit anderen
Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe unter
besonderer Berücksichtigung von Diensterfahrung im derzeitigen
statusrechtlichen Amt".

4

Der Kläger erhob gegen die dienstliche Beurteilung
Widerspruch und machte geltend: Der Polizeipräsident habe als
Endbeurteiler keine ordnungsgemäße Begründung für die
Herabstufung gegeben. Er habe diese nicht im einzelnen
nachvollziehbar gemacht, sondern sich unzulässigerweise
pauschal auf eine undifferenzierte und formelhafte Wendung
beschränkt. Außerdem habe es offensichtlich die Vorgabe
gegeben, nach dem 1. Januar beförderte Beamte könnten
"nicht besser als 3 Punkte" sein.

5

Der Polizeipräsident lehnte mit Bescheid vom 4. März 1.
eine Änderung der dienstlichen Beurteilung des Klägers mit der
Begründung ab: In der Vergleichsgruppe des Klägers seien 98
Beamte zu beurteilen gewesen. Davon hätten nach den
Richtsätzen vier Beamte mit 5 Punkten und 24 Beamte mit 4
Punkten beurteilt werden können. Die Erstbeurteiler hätten für
sechs Beamte 5 Punkte und für 40 Beamte 4 Punkte
vorgeschlagen. In drei Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und
27. August sei im Quervergleich zwischen den vergleichbaren
Beamten die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe
sichergestellt und die Einhaltung der vorgegebenen Richtsätze
erarbeitet worden. Unter Berücksichtigung des "Zeitfaktors im
statusrechtlichen Amt" sei davon ausgegangen worden, daß alle
Beamten, die nach dem 1. Januar in das jeweilige Amt gelangt
seien, dessen Anforderungen noch nicht oder noch nicht weit
übertreffen dürften. Eventuelle Ausnahmen von dieser Regel
seien noch einmal besonders überprüft worden. Es treffe mithin
nicht zu, daß er festgelegt habe, ein Beamter, der nach dem
1. Januar befördert worden sei, könne nicht mehr als 3
Punkte bekommen. Da die Leistungen von Mitarbeitern selten
völlig gleichwertig seien, sei nach einer differenzierten
Rangfolge zumindest innerhalb einer Unterabteilung oder eines
Dezernats gefragt worden. Der Vorschlag der Erstbeurteiler zur
Bewertung der Hauptmerkmale sei ebenfalls im Quervergleich zur
Kenntnis genommen und hinsichtlich der Leistungskomponente
entsprechend für die Endbeurteilung gewichtet worden. Er, der
Endbeurteiler, habe dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis die
stärkste Gewichtung bei den Hauptmerkmalen zugeordnet und nach
dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung drei Beamte mit 5
Punkten sowie 20 Beamte mit 4 Punkten beurteilt. Zu den
Beamten, die er infolge des Quervergleichs im Bereich des
Hauptmerkmals Leistungsergebnis herabgestuft habe, habe der
Kläger gehört. Wegen der starken Gewichtung dieses
Hauptmerkmals sei auch das Gesamturteil auf 3 Punkte
abzuändern gewesen. Daß die Begründung hierfür einen
formelhaften Charakter angenommen habe, sei bei der Vielzahl
der zu erstellenden Beurteilungen nicht vermeidbar gewesen.

6

Der Kläger erhob auch gegen den Bescheid vom 4. März
Widerspruch und verwies auf seine bisherigen Ausführungen. Die
Bezirksregierung holte eine Stellungnahme des
Polizeipräsidenten ein. Dieser verwies mit Datum vom 9. Mai
u.a. darauf, er sei von einem fiktiven Beamten derselben
Vergleichsgruppe und dessen fiktiven dienstlichen Leistungen,
die sich aus den Beschreibungen der Submerkmale im Bereich von
4 Punkten zusammensetzten, ausgegangen. Dem habe er die
tatsächlich erbrachten dienstlichen Leistungen des Klägers
gegenübergestellt. Er sei der Auffassung, daß der
Erstbeurteiler in wesentlichen Bereichen den Kläger
tendenziell zu wohlwollend beurteilt habe.

7

Die Bezirksregierung wies den Widerspruch mit
Widerspruchsbescheid vom 23. Mai mit der Begründung zurück:
Der Polizeipräsident habe seine Beurteilung auf den sehr
strengen Maßstab gestützt, der in der Beurteilerbesprechung im
Rahmen des Quervergleichs zugrunde gelegt worden sei. Er habe
mit der Herabsetzung des von ihm am stärksten gewichteten
Hauptmerkmals Leistungsergebnis hinreichend deutlich gemacht,
daß er die konkreten Ergebnisse der täglichen Arbeit des
Klägers schwächer als der Erstbeurteiler eingeschätzt habe.
Bei dem Hauptmerkmal Leistungsverhalten habe er sich
ausweislich seiner Stellungnahme vom Mai dem Vorschlag des
Erstbeurteilers "4 Punkte" noch angeschlossen, obwohl er auch
hier der Auffassung gewesen sei, der Erstbeurteiler habe den
Kläger in wesentlichen Bereichen tendenziell zu wohlwollend
beurteilt. Wegen der vom Polizeipräsidenten dem Hauptmerkmal
Leistungsergebnis zugeordneten besonderen Wertigkeit habe das
Gesamturteil folgerichtig auf 3 Punkte lauten müssen. Eine
Weisung des Polizeipräsidenten, kein Beamter, der nach dem
1. Januar in sein derzeitiges Amt befördert worden sei,
dürfe mehr als 3 Punkte bekommen, sei nicht - auch nicht im
Rahmen der Beurteilerbesprechung - ergangen. Er sei davon
ausgegangen, daß ein Beamter der Säule II mit einer derart
kurzen Dienstzeit im gegenwärtigen Amt nur ausnahmsweise
besser als mit 3 Punkten beurteilt werden könne. Derartige
Ausnahmen habe er auch anerkannt. Die Erkenntnisse im
Quervergleich dürften schon wegen des Datenschutzes nur
abstrakt formuliert zum Ausdruck gebracht werden.

8

Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Der
Endbeurteiler habe die Abweichung von der Erstbeurteilung
nicht hinreichend plausibel begründet. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts habe der beurteilte Beamte einen
Anspruch darauf, daß der Dienstherr allgemein und pauschal
formulierte Werturteile durch Darlegungen im Rahmen eines
Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens plausibel mache. Dies sei
nicht geschehen. Die Einschätzung der Leistung und Eignung des
zu beurteilenden Beamten müsse derjenigen des Erstbeurteilers
zu den Sub- und Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil
gegenübergestellt und die Abweichung konkret begründet werden.
Der Polizeipräsident sei zudem gar nicht in der Lage gewesen,
seine Arbeitsergebnisse einzuschätzen. Auch bestreite er, daß
an der Beurteilerbesprechung (bezogen auf ihn, den Kläger)
personen- und sachkundige Bedienstete im Sinne der Nr. 9.1.2
BRL teilgenommen hätten, die den Endbeurteiler hätten beraten
können. Insbesondere sei sein Unterabteilungsleiter,
Kriminaldirektor, nicht in der Lage gewesen, Aussagen über ihn
zu machen. Er bestreite, daß letzterer sich vor der
Beurteilerbesprechung über ihn erkundigt habe. Außerdem sei
ihm in der dienstlichen Beurteilung bescheinigt worden, daß er
im Bereich der PC-Technik über umfangreiche Kenntnisse verfüge
und diverse Lehrgänge sowie auch Lehrgänge im Bereich der RG-
Bekämpfung 1 und 2 und im Bereich der Observation für RG-
Sachbearbeiter und Finanzermittlungslehrgänge absolviert habe.
Darüber hinaus habe der Endbeurteiler sich dem Vorschlag des
Erstbeurteilers zum Hauptmerkmal Leistungsverhalten (4 Punkte)
angeschlossen. Demzufolge hätte er die Herabsetzung des
Hauptmerkmals Leistungsergebnis besonders begründen müssen,
zumal seine, des Klägers, Arbeit nicht kritisiert worden sei.
Der Hinweis des Endbeurteilers auf noch nicht genügende
Diensterfahrung sei nicht schlüssig, weil er zum
Beurteilungsstichtag 1. Juni 1 bereits (rund) 1 ½ Jahre als
Kriminaloberkommissar gearbeitet habe. Er bestreite auch, daß
bei den nach dem 1. Januar 1 beförderten Beamten noch
einmal besonders geprüft worden sei, ob sie ausnahmsweise mit
mehr als 3 Punkten zu beurteilen seien. Er bestreite außerdem,
daß der Polizeipräsident einen strengeren Maßstab als der
Erstbeurteiler angelegt und den Maßstab des Erstbeurteilers
überhaupt gekannt habe, daß der Polizeipräsident das
Hauptmerkmal Leistungsergebnis am stärksten gewichtet habe,
daß er, der Kläger, im Bereich dieses Hauptmerkmals infolge
eines Quervergleichs herabgestuft worden sei und auch, daß ein
fiktiver Beamter Leitbild der Überlegungen bei den
Beurteilerbesprechungen gewesen sei. Schließlich hätten die
Erstbeurteiler unzulässigerweise vereinbart, die Quotierung
(die Richtsätze im Sinne der Nr. 8.2.2 BRL) zu
berücksichtigen. Die Erstbeurteiler seien an Quotierungen
gerade nicht gebunden.

9

Der Kläger hat beantragt,

10

den Beklagten unter Aufhebung des
Bescheides des Polizeipräsidiums
vom 4. März und des
Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung vom 23. Mai zu
verurteilen, seine dienstliche
Beurteilung vom 7. Oktober aufzuheben
und ihn unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
beurteilen.

11

Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf die Begründung des
Widerspruchsbescheides vom 23. Mai beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Ergänzend hat er ausgeführt: Wenn jemand in der Lage sei, die
dienstlichen Leistungen der Beamten seines Dienstbereichs in
der jeweiligen Vergleichsgruppe im Quervergleich zu bewerten,
dann sei dies der zuständige Unterabteilungsleiter. Dieser
könne sich zudem im Einzelfall konkret vom direkten
Vorgesetzten beraten und informieren lassen. In aller Regel
würden Mitarbeiter den Anforderungen eines neuen Amtes erst
nach einer gewissen Zeit gerecht. Es sei daher eher die
seltene Ausnahme, daß Mitarbeiter bereits nach kurzer Zeit in
einem neuen Amt Leistungen erbrächten, die über oder weit über
den Anforderungen des Amtes lägen. Alle insoweit betroffenen
Mitarbeiter seien noch einmal besonders dahin überprüft
worden, ob sie ausnahmsweise bereits nach kürzerer Zeit die
Anforderungen übersteigende oder weit übersteigende Leistungen
erbracht hätten. Bei der hier in Frage stehenden
Regelbeurteilungsaktion hätten insgesamt 11 Beamte, die nach
dem 1. Januar in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 BBesO
befördert seien, 4 Punkte erhalten.

14

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen
Urteil abgewiesen, da die dem Kläger erteilte dienstliche
Beurteilung rechtlich einwandfrei ergangen sei.

15

Mit seiner (vom Senat zugelassenen) Berufung macht der
Kläger geltend: Die Behördenleitung habe den Erstbeurteilern
unter Mißachtung ihrer Weisungsunabhängigkeit die jeweilige
Beurteilung bindend vorgegeben. Das ergebe sich aus dem
"Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler am
17.06. zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Es sei
unzulässig, den Richtsätzen wie hier geschehen - schon
vorläufig - auf der Ebene der Erstbeurteilungen Geltung zu
verschaffen. Ausweislich der Nrn. 3b und 9. dieses Protokolls
hätten die Erstbeurteiler zudem, und zwar bereits in
"Vorgesprächen gemäß Nr. 9..1 Abs. 4 BRL" und aufgrund von
zwei darauffolgenden Erstbeurteilerbesprechungen eine
endgültige Reihenfolge der zu beurteilenden Beamten
vereinbart. Im übrigen dränge sich auf, daß nach zwei
Erstbeurteilerbesprechungen, die in dieser Zahl auch nicht
vorgesehen seien, von einem unabhängigen und an Weisungen
nicht gebundenen Urteil der Erstbeurteiler nicht mehr
auszugehen sei. Auch hätten, wie er ausgeführt habe, dem
Endbeurteiler Kenntnisse über seine Leistungen durch die
Beurteilerbesprechung nicht vermittelt werden können. Das
Verwaltungsgericht hätte aufklären müssen, welche konkreten
Informationen sein Unterabteilungsleiter, Kriminaldirektor,
über ihn gehabt habe, die er in der Beurteilerbesprechung an
den Polizeipräsidenten hätte weitergeben können. In den
Beurteilerbesprechungen sei eine Vergleichbarkeit der zu
Beurteilenden nicht hergestellt worden. Entgegen dem Protokoll
über die Beurteilerbesprechung am 27. August sei eine
Vergleichbarkeit untereinander nicht einmal ansatzweise
diskutiert worden. Er bestreite auch, daß in den
Beurteilerbesprechungen ein fiktiver Beamter Leitbild der
Überlegungen gewesen sei. Es fehle des weiteren an der
erforderlichen Plausibilisierung der Begründung des
Endbeurteilers sowohl für seine Abweichung von dem Vorschlag
des Erstbeurteilers als auch für die abweichende Bewertung des
Hauptmerkmals Leistungsergebnis.

16

Der Kläger beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem im ersten Rechtszug
gestellten Klageantrag zu erkennen.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Er bezieht sich auf sein erstinstanzliches Vorbringen und auf
die Gründe des angefochtenen Urteils. Ergänzend führt er aus:
Die Erstbeurteiler seien hinsichtlich der Bewertung der
Leistung der zu beurteilenden Beamten frei gewesen. Sie hätten
allerdings die Verantwortung bezüglich der Einhaltung der
vorgegebenen Richtsätze und der den Beurteilungsrichtlinien
innewohnenden Bewertungsmaßstäbe mittragen sollen. Die
erforderliche "Personenkunde" des Leiters der Unterabteilung
des Klägers habe vorgelegen. Bei den Beurteilerbesprechungen
sei grundsätzlich die Position der zu Beurteilenden auf den
"Leistungsranglisten" der Unterabteilungen maßgeblich gewesen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

22

II.

23

Der Senat weist die Berufung gemäß § 130 a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach Anhörung der
Beteiligten durch Beschluß zurück, weil er sie einstimmig für
unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich hält. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen. Die dem Kläger vom Polizeipräsidenten unter
dem 7. Oktober erteilte dienstliche Beurteilung ist
rechtlich nicht zu beanstanden.

24

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur
beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn
handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn
der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein
persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und
inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom
Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und
persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn
entspricht. Die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der
gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung
darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden
Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei
bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen
Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe
nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März
1987 - 2 C 36.86 -, Der Öffentliche
Dienst 1987, 178 (ständige
Rechtsprechung); Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Urteil vom 16. November 1992
- 6 A 1693/91 -.

26

Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung
vom 7. Oktober rechtlich einwandfrei.

27

Die Beurteilungsrichtlinien halten sich im Rahmen der
gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 des Beamtengesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) und stehen auch im
übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang.

28

Vgl. auch OVG NRW, Urteile vom
8. Juli - 6 A 6051/9.. - und
- 6 A 6058/9.. - zu den vergleichbaren
Richtlinien für die dienstliche
Beurteilung der Beamten im
Geschäftsbereich des Innenministeriums,
Runderlaß des Innenministeriums vom
25. Mai 1991, MBl NRW 786.

29

Auch sonst bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die
Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers.
Insbesondere ergeben sie sich nicht aus seinem Vorbringen.

30

Zunächst ist nicht erkennbar, daß bei der
Regelbeurteilungsaktion, in deren Rahmen auch der Kläger
dienstlich beurteilt wurde, eine Vorgabe der Behördenleitung
bestand, nach dem 1. Januar beförderte Beamte wie der Kläger
könnten (generell) kein besseres als das dem Kläger erteilte
Gesamturteil von 3 Punkten erhalten. Dem steht schon entgegen,
daß bei dieser Beurteilungsaktion insgesamt 11 Beamte, die
ebenfalls nach dem 1. Januar in ein Amt der Besoldungsgruppe
A 10 BBesO befördert worden waren, im Gesamturteil ihrer
dienstlichen Beurteilung 4 Punkte erhalten haben. Der Senat
hat keinen Anlaß zu der Annahme, daß diese in der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erfolgten Angaben des
beklagten Landes nicht zutreffen. Der Umstand, daß der Kläger
ihre Richtigkeit "mit Nichtwissen" bestreitet, ändert daran
nichts und bietet auch keinen hinreichenden Anlaß für eine
diesbezügliche weitere Sachaufklärung.

31

Der Hinweis des Klägers, bereits die Erstbeurteiler hätten
in seiner Vergleichsgruppe die durch Nr. 8.2.2 BRL
vorgegebenen Richtsätze berücksichtigt, trifft allerdings zu.
Das ergibt sich insbesondere aus dem von ihm angeführten
"Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler am
17.6. zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Darin ist
festgehalten worden, die Erstbeurteiler hätten vereinbart, in
der Unterabbteilung ZKB, in der der Kläger arbeitete, die
"Quotierung... anzulegen" und "gemeinsam eine Rangfolge" (der
zu beurteilenden Beamten) in der jeweiligen Besoldungsgruppe
festzulegen". Diese Handhabung der Erstbeurteiler beinhaltet
jedoch keinen zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen
Beurteilung des Klägers führenden Fehler.

32

Gemäß Nr. 9..1 Abs. 3 BRL beurteilt die Erstbeurteilerin
oder der Erstbeurteiler unabhängig und ist nicht an Weisungen
gebunden; sie/er hat nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen
zu beurteilen. Sinn und Reichweite dieser Regelung erschließen
sich vor allem aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den
weiteren Vorschriften über das Beurteilungsverfahren,
namentlich der Letztverantwortung des Schlußzeichnenden für
das Beurteilungsergebnis (Nr. 9.1.2 BRL). Die Wahl eines
zweistufigen Verfahrens mit einem nur zu einem
Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu
Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem
Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher
Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze
besonders verpflichtet ist und als Schlußzeichnender den
Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und
möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: Das Prinzip
vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und
dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher
Beurteilungsstandards andererseits. Hieraus leitet sich die
Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit und
Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers ab. Ihr Adressat ist in
erster Linie der Behördenleiter bzw. - sofern insoweit keine
Identität besteht - der nächsthöhere Dienstvorgesetzte in
seiner jeweiligen Funktion als Endbeurteiler. Ihm soll eine
Einflußnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die
Intensität einer Weisung annimmt oder sonst dessen
Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die
mit der Zweistufigkeit des Verfahrens beweckten Ziele
gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten. Davon zu
unterscheiden sind selbst auferlegte Bindungen, denen sich der
Erstbeurteiler in Absprache mit anderen Erstbeurteilern im
Interesse gleichmäßiger Handhabung der Beurteilungsrichtlinien
unterwirft. Solche Absprachen dienen der Effizienz des
Beurteilungsverfahrens und haben mit einer Einschränkung der
Befugnis zu einer unabhängigen und nicht an Weisungen
gebundenen Erstbeurteilung nichts zu tun. Vielmehr erscheint,
worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, eine
derartige Handhabung gerade bei größeren Vergleichsgruppen wie
hier mit 98 zu beurteilenden Beamten als sinnvoll. Der
Endbeurteiler soll die zur einheitlichen Anwendung
festgelegten Richtsätze ohnehin berücksichtigen.

33

Ausgehend davon geht die Rüge des Klägers, die
Erstbeurteiler hätten, wie sich aus dem zitierten Hinweis in
dem erwähnten Ergebnisprotokoll und aus dem weiteren Hinweis
auf eine nochmalige Konferenz der Erstbeurteiler zwecks
Vereinbarung einer "endgültigen Rangfolge" ergebe,
unzulässigerweise eine endgültige Reihenfolge der zu
beurteilenden Beamten festgesetzt, schon im Ansatz fehl.
Festzuhalten ist zunächst, daß die Einstufungen der
Erstbeurteiler für den Endbeurteiler nicht verbindlich waren.
Auch ist nicht erkennbar, daß eine bereits auf der Ebene der
Erstbeurteilungen, die lediglich Beurteilungsvorschläge
darstellten (Nr. 9.1.1 BRL), "endgültig" gebildete Rangfolge
der zu Beurteilenden den Endbeurteiler in einer durch die
Beurteilungsrichtlinien nicht gedeckten Weise beeinflußte. Die
Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe ist gerade seine
verantwortliche Aufgabe. Sie wird dadurch, daß die
Erstbeurteiler im Rahmen der jeweiligen Vergleichsgruppe eine
ihrer abschließenden Meinung nach zutreffende Rangfolge
vorschlagen, in sachgerechter Weise unterstützt und nicht etwa
verfälscht.

34

Soweit der Kläger meint, es dränge sich auf, daß nach zwei
Erstbeurteilerbesprechungen von einer unabhängigen und an
Weisungen nicht gebundenen Beurteilung durch die
Erstbeurteiler nicht mehr auszugehen sei, ist dem aus den oben
dargelegten Gründen nicht zu folgen. Wenn der Kläger in diesem
Zusammenhang sinngemäß Bedenken gegen die Beteiligung des
Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen hat,
ist dazu zu bemerken: Vor der Erstellung des
Beurteilungsvorschlages sind nach den Beurteilungsrichtlinien
"Gespräche" - also nicht nur ein Gespräch - der Vorgesetzten
mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher
Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll (Nr. 9.1.1 Abs. 4
BRL). Als Vorgesetzter fungierte bei den Gesprächen, um die es
hier geht, der Leiter der Unterableitung des Klägers,
Kriminaldirektor. Der Umstand, daß dieser Vorgesetzte an den
Besprechungen der Erstbeurteiler teilgenommen hat und dabei
auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt
haben mag, bietet vor diesem Hintergrund keinen Ansatz für die
Annahme, die Erstbeurteiler hätten ihre Aufgabe nunmehr nicht
mehr unabhängig und weisungsungebunden erfüllen können.

35

Wenn die Praxis der Erstbeurteiler, bei ihren
Beurteilungsvorschlägen schon die Richtsätze zu
berücksichtigen und dabei eine Rangfolge unter den zu
Beurteilenden herzustellen, auf eine entsprechende Weisung der
Vorgesetzten bzw. der Behördenleitung zurückgegangen wäre,
würde dies zwar einen Verstoß gegen Nr. 9.1.1 Abs. 3 BRL
bedeuten. Nach der Überzeugung des Senats gab es aber eine
dahingehende Weisung beim Polizeipräsidium nicht. Der Senat
hält das Vorbringen des Klägers, auf "Unterabteilungsebene"
sei den Erstbeurteilern unter Mißachtung ihrer
Weisungsunabhängigkeit die jeweilige Beurteilung bindend
vorgegeben worden, für nicht zutreffend. Insbesondere bietet
für eine derartige Weisung, anders als der Kläger meint, das
erwähnte Ergebnisprotokoll vom 17. Juni keinen greifbaren
Anhaltspunkt. Von einer selbst erteilten oder im Auftrag der
Behördenleitung weitergegebenen Weisung des Kriminaldirektors
ist darin nicht die Rede. Das Ergebnisprotokoll enthält im
übrigen auch keine Formulierungen, die darauf hindeuten
könnten, die Erstbeurteiler könnten sich bezüglich der
Berücksichtigung der Richtsätze und der Bildung einer
Rangfolge gebunden gefühlt haben. Der Kläger hat konkrete
Anhaltspunkte für seine Auffassung, die Behördenleitung habe
den Erstbeurteilern die jeweilige Beurteilung bindend
vorgegeben, auch sonst nicht genannt. Er äußert insoweit somit
lediglich eine Vermutung, die keinen sachlichen Hintergrund
hat und der nicht weiter nachzugehen war.

36

Ein Rechtsfehler der angegriffenen Beurteilung läßt sich
auch nicht aus einer Verletzung der Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL
ableiten. Danach hat, wenn - wie hier - Erst- und
Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des
Gesamturteils nicht übereinstimmen, der Schlußzeichnende die
abweichende Beurteilung zu begründen. Das ist entgegen der
Auffassung des Klägers in hinreichendem Maße erfolgt. Der
Endbeurteiler, Polizeipräsident, hat hierzu ausgeführt: "Die
Änderung von Hauptmerkmal" (Leistungsergebnis) "und
Gesamturteil erfolgte auf Grund eines Quervergleiches der
Leistung und Befähigung mit anderen Beamtinnen und Beamten
derselben Vergleichsgruppe unter besonderer Berücksichtigung
von Diensterfahrung im derzeitigen statusrechtlichen Amt". Das
reicht aus. Dem Kläger ist zwar - was auch der Beklagte nicht
verkennt - darin zuzustimmen, daß diese Begründung formelhaft
wirkt und sich nicht mit den Einzelumständen befaßt, die im
Vergleich mit den anderen Beamten zu der Bewertung des
Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bildung des
Gesamturteils von 3 Punkten durch Polizeipräsident führten.
Das war aber auch nicht geboten. Hierbei ist zu
berücksichtigen, daß Umfang und Intensität der durch Nr. 9.1.2
Abs. 2 BRL vorgeschriebenen Begründung, wenn Erst- und
Endbeurteiler bei den Hauptmerkmalen und dem Gesamturteil
einer dienstlichen Beurteilung voneinander abweichen, sich
daran zu orientieren haben, was bei dem vorgesehenen
Beurteilungsverfahren - insbesondere dem wesentlichen Teil der
Beurteilerbesprechung nach Nr. 9.1.2 Abs. 1 BRL - überhaupt
möglich und zulässig ist. An diesem der bisherigen
Rechtsprechung des Senats,

37

vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Juli
1997 - 6 A 6051/95 - und
- 6 A 6058/95-,

38

zugrunde liegenden Ausgangspunkt ist festzuhalten. Der
Streitfall gibt Anlaß, die diesbezüglichen Erwägungen wie
folgt zu präzisieren:

39

Der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung wird zwar
nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund
bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden
Beurteilung veranlaßt. Liegt dieser in einer anderslautenden
Bewertung allein des individuellen Leistungs- und
Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, z.B. in bezug auf
Äußerungen zu einzelnen Submerkmalen, so muß dies der Wahrheit
gemäß in der Abweichungsbegründung deutlich werden. Es liegt
auf der Hand, daß die Abweichungsbegründung sich in diesem
Fall auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles
beziehen, also insoweit konkret und singulär sein wird. Liegt
der Grund für die Abweichung hingegen vorrangig in
einzelfallübergreifenden Erwägungen - z.B. in Ansehung einer
zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen
Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des
Erstbeurteilers oder, wie hier, in einem allgemeinen
Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der
Richtsätze -, so muß die Abweichungsbegründung anders
ausfallen, nämlich diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen.
Allgemeine Erwägungen führen zwangsläufig zu einer
Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer
fallübergreifenden Relevanz ebenso zwangsläufig in ähnlicher
oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer
Beamter wieder. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine
solche Abweichungsbegründung hinterlassen wird, kann daraus
ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit nicht hergeleitet
werden.

40

In welchem Umfang der Endbeurteiler seine allgemeinen
Erwägungen darzulegen hat, hängt u.a davon ab, inwieweit dies
ohne Verletzung der rechtlichen Interessen Dritter zu
bewerkstelligen ist. Das führt auf die in der
Senatsrechtsprechung bereits hervorgehobene Frage nach dem
zulässigen Inhalt der Abweichungsbegründung. Dem Beklagten ist
darin zuzustimmen, daß es mit dem "Datenschutz" nicht
vereinbar wäre, konkrete Angaben zu bestimmten vergleichbaren
Beamten in die Begründung aufzunehmen. Hierin läge eine
Verletzung der Fürsorgepflicht zu Lasten dieser Beamten. Der
Senat hält nach Überprüfung seines in den o.a. Urteilen
vertretenen Standpunktes daran fest, daß der Endbeurteiler
nicht gehalten ist, in einer dienstlichen Beurteilung konkrete
Abwägungsvergleiche mit allen (hier: 98) anderen Beamten der
Vergleichsgruppe oder zumindest mit denjenigen Beamten
vorzunehmen, denen er 4 Punkte zuerkannt hat. Dies wäre
übrigens auch mit dem in Nr. 11 BRL festgehaltenen Gebot der
vertraulichen Behandlung von dienstlichen Beurteilungen nicht
zu vereinbaren. Insoweit sind der in Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL
vorgeschriebenen Begründung für eine Abweichung des
Endbeurteilers von dem Vorschlag des Erstbeurteilers
gewissermaßen systembedingt Grenzen gesetzt. Beruht die
Abweichung wie hier auf einem allgemeinen Quervergleich, der
zugleich die Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRL in den Blick nimmt,
so muß es folglich sein Bewenden bei der hier vom
Endbeurteiler gegebenen Begründung haben.

41

Der Hinweis des Klägers auf die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), nach welcher der
beurteilte Beamte einen Anspruch darauf habe, daß der
Dienstherr allgemein und pauschal formulierte Werturteile
durch Darlegungen im Rahmen eines Verwaltungs- oder
Gerichtsverfahrens für den Beamten nachvollziehbar und
plausibel mache, rechtfertigt keine andere Betrachtung. Nach
der vom Kläger angeführten Rechtsprechung des BVerwG hängt der
Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, ob die
tatsächlichen Grundlagen einer dienstlichen Beurteilung
richtig sind, zunächst von der Art und Weise ab, in der die
beanstandete Beurteilung abgefaßt ist. Nimmt der Dienstherr
konkrete Einzelvorgänge ausdrücklich in die Beurteilung auf
oder gehen wertende Schlußfolgerungen erkennbar auf bestimmte
Einzelvorkommnisse zurück, so muß der Dienstherr die Tatsachen
im Streitfall darlegen und beweisen. Beschränkt er sich bei
der Beurteilung auf Wertungen, die auf einer Vielzahl von
Eindrücken beruhen, kann das Verwaltungsgericht die Darlegung
und den Nachweis der Tatsachen, auf die die Werturteile
letztlich zurückzuführen sind, nicht verlangen. Das bedeutet
nicht, daß der Beamte Beurteilungen dieser Art widerspruchslos
hinnehmen müßte. Der Dienstherr muß vielmehr auf begründete
Einwände im Klageverfahren allgemein und pauschal formulierte
Werturteile erläuternd konkretisieren, so daß sie für den
Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.
Dies kann durch weitere Werturteile oder durch Anführung
tatsächlicher Vorgänge geschehen. Im letzteren Fall wird dabei
der Weg zur Überprüfung tatsächlicher Grundlagen eröffnet.
Dies gilt jedoch mit der Einschränkung, daß es sich um
Tatsachen handelt, die für das Werturteil nicht nur von
beispielhaftem, sondern von prägendem Gewicht sind. Die
Beantwortung der Frage, ob einem Werturteil in dem dargelegten
Sinne bestimmte dem Beweis zugängliche Tatsachen zugrunde
liegen, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles
ab.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni
1980 - 2 C 8.78 -, Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts Band 60, 245;
OVG NRW, Urteil vom 16. November 1992
- 6 A 1693/91 -, m.w.N.

43

Es kann dahinstehen, ob der Kläger mit der Rüge, die
Begründung des Endbeurteilers für dessen Abweichung von der
vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen Punktzahl bei dem
Hauptmerkmal Leistungsergebnis und bei dem Gesamturteil sei
nicht konkret genug, begründete Einwände vorgebracht hat. Im
Kern betrifft dieser Einwand jede dienstliche Beurteilung, die
eine Begründung nach Nr. 9.1.2 Abs. 2 BRL in der hier
erfolgten Form zum Gegenstand hat. Wird zu Gunsten des Klägers
davon ausgegangen, daß auch ein solcher Einwand den
Dienstherrn zur Konkretesierung und Erläuterung zwingt, so ist
im Streitfall dieser Pflicht jedenfalls genügt worden.
Polizeipräsident hat in dem Bescheid vom 4. März . , mit
welchem er eine Änderung der dienstlichen Beurteilung des
Klägers abgelehnt hat, den Verfahrensgang der in Nr. 9.1.2 BRL
vorgesehenen Beurteilerbesprechung und den Weg, auf welchem er
zu der dem Kläger erteilten dienstlichen Beurteilung gelangt
ist, ausführlich dargestellt. Auf den im Berufungsverfahren
erstmals substantiiert erhobenen Einwand des Klägers, die
Herabstufung auf 3 Punkte habe lediglich an
Beförderungsstichtage und nicht an einen wirklichen Vergleich
der betroffenen Beamten angeknüpft, hat er diese Angaben
erneut bekräftigt und insbesondere hervorgehoben, entscheidend
für die Zuordnung seien Leistungsranglisten der jeweiligen
Unterabteilungen gewesen; Stichtage seien nur als Hilfsmerkmal
verwendet worden. Diese Erläuterungen sind schon für sich
betrachtet, aber auch anhand der Niederschriften über die
Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und 27. August
nachvollziehbar und plausibel. Der Kläger hat sie zuletzt nur
noch mit "Nichtwissen" bestritten. Das gibt weder Anlaß zu
einer gerichtlichen Sachaufklärung noch läßt sich daraus eine
weitergehende Erläuterungspflicht des Beklagten ableiten.

44

Unerheblich ist, ob Polizeipräsident eigene Erkenntnisse
über die Leistungen des Klägers gehabt hat. Eine dienstliche
Beurteilung muß nicht auf dem persönlichen Eindruck des
Dienstvorgesetzten beruhen. Dieser kann der Beurteilung auch
Berichte von dritter Seite zugrunde legen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober
1988 - 2 A 2.87 -, Dokumentarische
Berichte 1989, 1, m.w.N.

46

Von dieser Möglichkeit hat Polizeipräsident durch die drei
Beurteilerbesprechungen am 15., 21. und 27. August Gebrauch
gemacht. Daß er dabei nicht hinreichend über die Leistungen
des Klägers informiert worden ist, ist nach dem von ihm in dem
Bescheid vom 4. März geschilderten Ablauf der
Beurteilerbesprechungen nicht erkennbar und wird auch durch
die Angaben des Klägers zu dem Inhalt der
Beurteilerbesprechungen nicht in Frage gestellt. Dessen
weiteres Vorbringen, er bestreite, daß sein
Unterabteilungsleiter, Kriminaldirektor, sich von seinem (des
Klägers) direkten Vorgesetzten über seine Leistungen habe
informieren lassen, das Verwaltungsgericht hätte aufklären
müssen, welche konkreten Informationen Kriminaldirektor über
ihn gehabt habe, die der in den Beurteilerbesprechungen an den
Endbeurteiler hätte weitergeben können, verhilft der Klage
ebenfalls nicht zum Erfolg. Dieses Vorbringen bietet bereits
keinen konkreten Hinweis darauf, daß Kriminaldirektor, soweit
er sich nicht als Leiter der Unterableitung des Klägers
aufgrund eigener Erkenntnisse - die der Kläger übrigens ohne
nähere Angaben, mithin unsubstantiiert, bestreitet - ein
hinreichend sicheres Urteil über den Kläger bilden konnte,
sich nicht pflichtgemäß insoweit kundig gemacht hat. Zu
berücksichtigen ist dabei, daß der Kläger die Teilnahme des
Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen
nicht in Abrede stellt und selbst davon ausgeht, daß dieser
über die Leistungseinschätzung des direkten Vorgesetzten
informiert war. Vor diesem Hintergrund läuft der Vortrag nicht
auf beweiserhebliche Tatsachenbehauptungen hinaus, sondern auf
die rechtliche Wertung, Kriminaldirektor habe mangels
abweichender eigener Erkenntnisse nur den besseren
Beurteilungsvorschlag des direkten Vorgesetzten in die
Endbeurteilerbesprechung mit dem letztendlichen Ergebnis einer
Bindung auch des Endbeurteilers einbringen können. Eine solche
Betrachtung greift eindeutig zu kurz, u.a. schon deswegen,
weil ausschlaggebend für die Abweichung - wie im vorliegenden
Fall - eine Vielzahl einzelfallübergreifender Erwägungen sein
kann. Dadurch wird nicht die Tatsachengrundlage des
Beurteilungsvorschlags, wohl aber dessen Bewertung in Frage
gestellt mit der Folge, daß das ungünstigere Endurteil sich
schon daraus erklärt und zugleich rechtfertigt. Ein Anlaß zu
einer weiteren Sachaufklärung durch den Senat besteht demgemäß
nicht.

47

Letzteres gilt auch, soweit der Kläger vorträgt, er
bestreite, daß Polizeipräsident einen strengeren Maßstab als
der Erstbeurteiler angelegt und den des Erstbeurteilers
überhaupt gekannt habe, daß Polizeipräsident das Hauptmerkmal
Leistungsergebnis am stärksten gewichtet habe und daß er, der
Kläger, in diesem Hauptmerkmal aufgrund eines Quervergleichs
herabgestuft worden sei. Der Kläger äußert insoweit lediglich
Vermutungen, die einen faßbaren sachlichen Hintergrund nicht
erkennen lassen.

48

Schließlich hat der Kläger auch nicht mit seinem Vorbringen
Erfolg, er bestreite, daß ein "fiktiver Beamter" Leitbild der
Überlegungen in den Beurteilerbesprechungen gewesen sei. Der
Beklagte führt aus, der Endbeurteiler habe im Rahmen des
Quervergleichs die tatsächlich erbrachten dienstlichen
Leistungen des Klägers den fiktiven dienstlichen Leistungen
eines fiktiven Beamten derselben Vergleichsgruppe
gegenübergestellt. Der Senat hat keinen Zweifel daran, daß
dieses Denkmodell in den Beurteilerbesprechungen angewendet
worden ist. Daß sich der Endbeurteiler zunächst ein Bild davon
macht, welche dienstlichen Leistungen seiner Meinung nach ein
Beamter aufweisen muß, um in den Hauptmerkmalen und im
Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung eine bestimmte
Punktzahl zu erhalten, und anschließend - im Rahmen des
Quervergleichs und unter Berücksichtigung der Richtsätze -
entscheidet, ob der zu beurteilende einzelne Beamte diesem
Bild entspricht, leuchtet ein. Eine andere Vorgehensweise
unter Außerachtlassung der Kontrollüberlegung eines einer
bestimmten Punktzahl zuzuordnenden "fiktiven Beamten"
erscheint - unabhängig davon, ob dieser Begriff verwendet
wird - auch kaum möglich.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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