Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-12, Aktenzeichen 15 A 4597/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1012.15A4597.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Der Beklagte forderte mit Schreiben vom 9. Januar 2001 bei der Klägerin die
Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2001 an, nachdem der Kreistag am 20. Dezember
2000 die Haushaltssatzung des Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001
beschlossen hatte. Nach diesem Schreiben entfiel auf die Klägerin eine Kreisumlage
von 10.817.182 DM bei einer monatlichen Abschlagszahlung von 901.432 DM. Der
Beklagte bat, diesen letzteren Betrag jeweils zum 20. des Monats auf eines der
Konten der Kreiskasse zu überweisen. Die Klägerin überwies den Januarbetrag mit
Wertstellung zum 7. Februar 2001. Nach § 5 Abs. 2 der Haushaltssatzung des
Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001 ist die Kreisumlage in gleichen
Monatsraten jeweils zum 20. eines jeden Monats zu zahlen. Erfolgt die Wertstellung
der Zahlung nicht am Fälligkeitstag, werden Verzugszinsen in Höhe von 6 % p.a. für
die ausstehenden Beträge erhoben.

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Mit Bescheid vom 19. Februar 2001 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin
wegen der verspäteten Zahlung Verzugszinsen in Höhe von 2.403,82 DM fest. Den
dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
2. Juli 2001 zurück.

4

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin weiter gegen den
Zinsbescheid gewandt und vorgetragen: Im öffentlichen Recht gebe es keine
allgemeine Verzinsungsregelung. Eine spezielle Anspruchsgrundlage für den geltend
gemachten Zinsanspruch bestehe nicht. § 233 Satz 1 der Abgabenordnung stelle
schon deshalb keine Ermächtigungsgrundlage für die Zinsfestsetzung dar, weil die
Vorschrift nicht anwendbar sei. Bei der Kreisumlage handele es sich um keine
Kommunalabgabe, für die allein § 12 des Kommunalabgabengesetzes die
weitgehende Anwendung der Abgabenordnung anordne. Außerdem erlaube § 233
Satz 1 der Abgabenordnung eine Verzinsung nur, soweit sie gesetzlich vorgesehen
sei. Daran fehle es gerade. Auch § 240 der Abgabenordnung stelle keine
Ermächtigungsgrundlage dar, da - unbeschadet der Unanwendbarkeit der
Abgabenordnung überhaupt - diese Vorschrift lediglich Säumniszuschläge, aber
keine Verzinsung betreffe. Auch eine analoge Anwendung der Abgabenordnung sei
nicht möglich, da Kommunalabgaben und Umlagen eine unterschiedliche
Zweckrichtung verfolgten, so dass die Regelungsgegenstände unvergleichbar seien.
§ 5 Abs. 2 Satz 2 der Haushaltssatzung biete ebenfalls keine Anspruchsgrundlage,
da es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für diese
Haushaltssatzungsregelung fehle. Eine Kompetenz zur Regelung einer
Verzinsungspflicht stehe dem Kreis auch nicht im Hinblick auf die Kompetenz zur
Regelung der Kreisumlage zu. Schon die Festsetzung monatlicher
Fälligkeitszeitpunkte sei bedenklich. Erst recht gelte dies für eine zusätzliche
Verzinsungsregelung.

5

Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001

7

und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001

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aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Er hat vorgetragen: Die Zulässigkeit der Festsetzung von Säumniszuschlägen
ergebe sich aus § 240 der Abgabenordnung, der über den direkt oder jedenfalls
entsprechend anwendbaren § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b des
Kommunalabgabengesetzes gelte, je nachdem, wie man die Kreisumlage rechtlich
einstufe. Selbst wenn man eine analoge Anwendung des § 240 der Abgabenordnung
nicht für möglich halte, habe der Kreis jedenfalls aufgrund seiner Kompetenz zur
Festsetzung der Kreisumlage als Annex auch die Kompetenz zur Regelung des
Verfahrens der Erhebung dieser Umlage und damit auch von Säumniszuschlägen
bei Verspätung der Zahlung.

12

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

13

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und
insbesondere ausführt: Da der Kreis der Gemeinde bei der Festsetzung der
Kreisumlage hoheitlich und gegebenenfalls mit Verwaltungszwang gegenübertrete,
bedürfe es wie im Verhältnis zwischen Bürger und Staat für einen solchen Eingriff
einer Ermächtigungsgrundlage. Diese könne allein in einer Satzungsregelung nicht
gesehen werden, die sich nicht auf eine spezielle gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage stützen könne. Die Wichtigkeit der Kreisumlage rechtfertige
keine eigenmächtige Verzinsungsregelung, da durch sie in die verfassungsrechtlich
geschützte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden in Form der Finanzhoheit
eingegriffen werde. Die Finanzhoheit garantiere den Kreisen eine
eigenverantwortliche Regelung der Einnahmen und Ausgaben lediglich im Rahmen
der Gesetze. Die Verzinsungsregelung gehöre nicht zu dem dem Kreis überwiesenen
Regelungsbereich im Rahmen der Festsetzung der Kreisumlage, sondern stelle
einen Eingriff eigener Qualität dar. Im Übrigen sei eine Verzinsungsregelung mit § 1
Abs. 1 der Kreisordnung unvereinbar, da dort der Gemeinschaftsgedanke zwischen
Kreis und Gemeinden niedergelegt sei, mit dem sich das Druckmittel einer
Verzugszinsenregelung nicht vereinbaren lasse.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des angefochtenen Urteils den

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Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 und

17

dessen Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 auf-

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zuheben.

19

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

21

Er bezieht sich zur Begründung seines Antrages auf die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts sowie seinen erstinstanzlichen Vortrag.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die
zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Der angegriffene Verwaltungsakt ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

25

Zutreffend führt die Klägerin allerdings aus, dass der angegriffene Zinsbescheid
sich nicht schon aus einer allgemeinen Verzinsungspflicht in entsprechender
Anwendung des bürgerlichen Rechts rechtfertige. Es ist geklärt, dass im öffentlichen
Recht außer bei vertraglichen Ansprüchen Verzinsungsansprüche einer
ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im jeweiligen Fachrecht bedürfen.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2002 - 9 C 6.01 -, BVerwGE 116, 312 (323);
differenzierend und unter Berücksichtigung älterer Rechtsprechung Ulf Fischer, Die
öffentlich-rechtliche Geldforderung - unter besonderer Berücksichtigung ihrer
Verzinsung -, Dissertation, Bonn 1968, S. 169 ff.

27

Die Regelungen der Abgabenordnung (AO), insbesondere die
Versäumniszuschlagsregelung in § 240 AO, geben keine Grundlage für den
angegriffenen Bescheid ab. Zwar ordnet § 1 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) die Anwendung des § 12 des
Gesetzes, der in weiten Teilen auf die Abgabenordnung verweist, auch für Steuern,
Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben an, die von den Gemeinden und
Gemeindeverbänden aufgrund anderer Gesetze erhoben werden. Jedoch handelt es
sich bei der hier in Rede stehenden Kreisumlage nicht um eine Abgabe im Sinne der
Vorschrift. Die Kreisumlage ist keine Abgabe, auch nicht im weiteren Sinne, sondern
ein Instrument des Finanzausgleichs zwischen dem Gemeindeverband und den
kreisangehörigen Gemeinden als öffentlichen Aufgabenträgern.

28

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66;
Driehaus, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand:
März 2004), § 1 Rdnr. 36; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl., Rdnr. 979.

29

Dem steht wegen der unterschiedlichen Zweckrichtung nicht entgegen, dass
nach verbreiteter Meinung die Kreisumlage Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1
VwGO ist.

30

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 57.

31

Der Bescheid rechtfertigt sich vielmehr aus § 5 Abs. 2 der Haushaltssatzung des
Kreises F. für das Haushaltsjahr 2001 (HS). Entgegen der Auffassung der
Klägerin ist diese satzungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage wirksam, da sie
ihrerseits auf einer zureichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ruht.

32

Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist über die Einräumung der allgemeinen
Satzungsautonomie in § 5 Abs. 1 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen (KrO) hinaus notwendig, der die Kreise ermächtigt, ihre Angelegenheiten
durch Satzung zu regeln, soweit Gesetze nichts Anderes bestimmen. Diese
allgemeine Ermächtigung erlaubt es nämlich nicht, Satzungsregelungen zu erlassen,
die in die gesetzlich geschützte Sphäre anderer Rechtspersönlichkeiten eingreifen.
Für den Eingriff in die grundrechtlich geschützte Sphäre des Bürgers, für Eingriffe "in
Freiheit und Eigentum", ist dies allgemein anerkannt.

33

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. März 1958 - VII C 84.57 -, BVerwGE 6, 247 (250 f.);
OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 4751/01 -, NWVBl. 2003, 380
(382).

34

Jedoch gilt der Vorbehalt des Gesetzes in dieser Form auch für
Satzungsregelungen eines Kreises, die zu Eingriffen in die Rechtssphäre
kreisangehöriger Gemeinden ermächtigen, wie es die hier in Rede stehende
Verzinsungsregelung tut.

35

Das kann nicht etwa mit dem Hinweis auf die dem Kreis als Ausfluss seines
Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -, Art. 78
Abs. 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW -) zustehende
Organisationshoheit in Abrede gestellt werden, die es dem Kreis auch ohne
weitergehende Ermächtigung erlaubt, seine Angelegenheiten in organisatorisch-
verfahrensrechtlicher Hinsicht im Rahmen der Gesetze selbst zu regeln. Das ergibt
sich daraus, dass die kreisangehörigen Gemeinden keine Organe oder Organteile
sind, deren Rechte und Pflichten auszugestalten der Kreis befugt wäre, soweit die
Gesetze nicht entgegenstehen. Kreis und kreisangehörige Gemeinden bilden zwar
nach § 1 Abs. 1 KrO eine Gemeinschaft, die nicht nur territorial, sondern auch nach
Zweckbestimmung und Funktion aufs Engste verbunden und verflochten ist.

36

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NVwZ 1998, 96
(98).

37

Das ändert aber nichts an dem Umstand, dass die kreisangehörigen Gemeinden
keine in der Verfassung der Kreise verankerte Organstellung haben.

38

Vgl. dazu Püttner, Die politische Funktion des Kreises als
Selbstverwaltungskörperschaft und seiner Organisation, in: Verein für die Geschichte
der Deutschen Landkreise e.V. (Hrsg.), Der Kreis, Band 1, Seite 137 (146 f.).

39

Die Gemeinden treten dem Kreis vielmehr als eigenständige Rechtssubjekte mit
ihrem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht entgegen. Soweit die
Kreise den Gemeinden durch Satzung Pflichten auferlegen, bedürfen sie daher dazu
einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

40

Diese liegt hier in § 56 KrO, der die Kreise ermächtigt, eine Kreisumlage zu
erheben. Allerdings ist dort vom Wortlaut her keine Ermächtigung erhalten,
Bestimmungen über Fälligkeitszeitpunkte bezüglich der Zahlung der Kreisumlage
und über die Folgen verspäteter Zahlung zu treffen. Das ist aber auch nicht
erforderlich.

41

Maßstab dafür, wie bestimmt die Ermächtigungsnorm hier nach Inhalt, Zweck
und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sein muss, ist weder Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG noch Art. 70 Satz 2 Verf NRW. Diese Vorschriften betreffen Ermächtigungen der
Exekutive zur Normsetzung durch Rechtsverordnung, nicht die Normsetzung von
Selbstverwaltungskörperschaften durch Satzung.

42

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332
(343); Mann, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen, Art. 70 Rdnr. 6 f.

43

Das heißt allerdings nicht, dass der Gesetzgeber von jedweden
verfassungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der Bestimmtheit der Ermächtigung frei
wäre. Rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze verbieten es, dass der
Gesetzgeber sich seiner Rechtssetzungsbefugnis völlig entäußert und seinen
Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden
Normen gänzlich preisgibt.

44

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE
33, 125 (158).

45

Das vom Gesetzgeber zu bestimmende zulässige Ausmaß von Pflichten, die
durch eine Satzung auferlegt werden können, hängt von der Intensität des Eingriffs
ab.

46

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. -, BVerfGE 94,
372 (390); Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Band 3, § 66 Rdnr. 26 ff.; Dreier, Grundgesetz, Band 2,
Art. 28 Rdnr. 134, und Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes
Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 1. Kapitel, Rdnr. 95, zu einer kommunalspezifischen
Fassung der Gesetzesvorbehaltslehre.

47

Ausgehend von diesen Bestimmtheitsmaßstäben reicht es, wenn der Eingriff von
der Intensität her nicht schwerwiegend ist, aus, dass der geregelte Bereich ohne
ausdrückliche Zuweisung zumindest vom dem Satzungsgeber überantworteten
Normprogramm erfasst ist. Das ist für die hier in Rede stehende satzungsrechtliche
Regelung einer Verzinsungspflicht für verspätet geleistete Kreisumlagezahlungen zu
bejahen.

48

Der durch die Satzungsregelung bewirkte Eingriff in den Rechtsbereich der
Gemeinden nach Art und Inhalt ist nicht schwerwiegend. Obgleich die Gemeinden
dem Kreis als eigenständige Rechtssubjekte gegenübertreten, handelt es sich
dennoch um ein Rechtsverhältnis innerhalb des Hoheitsbereichs des Staates:
Hoheitsträger trifft auf Hoheitsträger. Die Art des Eingriffs des Kreises in den
Rechtsbereich der Gemeinden stellt sich daher qualitativ anders dar als ein Eingriff
des Staates in den grundrechtlich geschützten Freiheits- und Eigentumsbereich des
Bürgers. Schon dies rechtfertigt es, an die Bestimmtheit der Eingriffsermächtigung
weniger strenge Anforderungen zu stellen. Vom Inhalt streift der Eingriff lediglich den
Schutzbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Es handelt sich um die
Auferlegung einer Zahlungspflicht von - gemessen am Gemeindehaushalt -
vernachlässigbarem Umfang, die darüber hinaus nur bei pflichtwidrigem Verhalten,
nämlich verspäteten Kreisumlagezahlungen, entsteht. Das gemeindliche
Selbstverwaltungsrecht umfasst als Finanzhoheit zwar das Recht zu
eigenverantwortlicher Einnahme- und Ausgabewirtschaft. Jene wird aber durch die
Auferlegung einzelner Ausgabepflichten nicht verletzt, solange jedenfalls eine
insgesamt zureichende Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird.

49

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363
(385 f.).

50

Die Auferlegung der Zinspflicht wäre also, hätte der Gesetzgeber sie getroffen,
unter dem Gesichtspunkte des Selbstverwaltungsrechts ohne Weiteres zulässig. Das
Selbstverwaltungsrecht der Klägerin ist somit nur insofern tangiert, als es für die
Auferlegung von Pflichten im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes überhaupt eine
letztlich auf den Gesetzgeber rückführbare Ermächtigung geben muss. Auch dies
rechtfertigt es, an die Ermächtigung der Kreise zu einer solchen Regelung keine
hohen Anforderungen zu stellen, sondern es genügen zu lassen, dass der
Gesetzgeber dem Kreis einen bestimmten Sachbereich zur Normierung überlassen
hat, der die Zinspflicht für verspätete Kreisumlagezahlungen mitumfasst. Das ist in
§ 56 KrO geschehen.

51

Unmittelbar regelt § 56 in Absatz 1 KrO nur die Ermächtigung zur Erhebung
einer Kreisumlage, in den Absätzen 2 und 3 die Festsetzung des Umlagesatzes für
jedes Haushaltsjahr und in den Absätzen 4 und 5 besondere Formen der
Kreisumlage. Diese Regelungen sind für die Erhebung der Kreisumlage - auch unter
Einbeziehung der Vorschriften über die Umlagegrundlagen in den jährlichen
Gemeindefinanzierungsgesetzen - erkennbar unvollständig. Die Fälligkeit der
Kreisumlagezahlungen ist nicht angesprochen, obwohl sich aus der Vorschrift über
die Änderung des Umlagesatzes im Laufe eines Kalenderjahres in § 56 Abs. 2 und 3
KrO ergibt, dass die Kreisumlage nicht erst zum Jahresende zu zahlen ist. Daraus
folgt, dass der Kreis die Befugnis haben soll, Einzelheiten des Verfahrens der
Festsetzung der Kreisumlage zu regeln.

52

Zu solchen Einzelheiten zählt auch die Rechtsfolge einer verspäteten Erfüllung
der Zahlungspflicht in Form von Verzugszinsen. Der enge sachliche Zusammenhang
von Zahlungspflichten und Verzugszinsen ergibt sich daraus, dass der Kreis schon
nach allgemeinem Haushaltsrecht befugt ist, für gestundete Zahlungen
angemessene Zinsen zu erheben (§ 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 2 der
Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO -).

53

Vgl. dazu Steup/Schneider/Lienen, Gemeinde-

54

haushaltsrecht NRW, 5. Aufl., § 32 Rdnr. 3.

55

Wenn also der Kreis schon nach allgemeinem Haushaltsrecht befugt ist, für
einverständlich später geleistete Zahlungen der Kreisumlage angemessene Zinsen
zu erheben, liegt ein enger Zusammenhang mit der speziellen Befugnis zur
Regelung der Kreisumlage vor, wenn der Kreis satzungsrechtlich eine Zinspflicht für
einseitig später geleistete Zahlungen festlegt. Das Normprogramm "Regelung der
Kreisumlage" umfasst deshalb die vorliegende Verzinsungsregelung.

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Auch die konkrete Ausgestaltung der Zinspflicht erweist sich als rechtmäßig. So
ist die Festlegung der Fälligkeitszeitpunkte von einem Zwölftel der
Jahreskreisumlage auf den 20. eines jeden Monats rechtmäßig. Sie bewirkt, dass die
Kreisumlage kontinuierlich fließt, ohne dass die Gemeinden unangemessen in
Vorleistung treten müssten. Der Zinssatz von 6 % pro Jahr für rückständige
Zahlungen liegt ebenfalls in einem angemessenen Bereich (vgl. zu den regelmäßig
höheren Verzugszinsen im bürgerlichen Recht § 288 des Bürgerlichen Gesetzbuches
- BGB -).

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Die Zinshöhe ist richtig berechnet. Damit erweist sich der angegriffene Bescheid
insgesamt als rechtmäßig.

58

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung.

59

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzung des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.

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