Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-06, Aktenzeichen 1 A 650/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1006.1A650.02.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger steht als Justizamtsrat im gehobenen Justizdienst des beklagten
Landes; er ist beim Amtsgericht M. als Rechtspfleger in der
Vormundschaftsabteilung tätig.

3

Bei diesem Amtsgericht wurde durch Dienstvereinbarung zwischen dem Direktor
des Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat vom 20. Mai/25. August
1998 mit Zustimmung des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 21. Juli 1998 zum
1. Mai 1999 die gleitende Arbeitszeit (GLAZ) eingeführt. Nach Bekanntgabe der von
dem Behördenleiter und dem Personalrat gemeinsam erlassenen diesbezüglichen
Ausführungsbestimmungen vom 14. April 1999 stellte der Kläger mit Schreiben vom
21. und 23. April 1999 bei dem Direktor des Amtsgerichts M. den Antrag, ihn
als Rechtspfleger von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu befreien. Zur
Begründung machte er im Wesentlichen geltend: Die Reglementierung der
Arbeitszeit durch die Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit und die darin
vorgesehene Dienstzeitenkontrolle mittels elektronischen Zeiterfassungssystems
stellten einen unzulässigen Eingriff in die sachliche Unabhängigkeit der
Rechtspfleger dar und behinderten insbesondere die im Bereich des
Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrechts tätigen Rechtspfleger an der
ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Dienstaufgaben. Durch das Dritte Gesetz zur
Änderung des Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 sei die sachliche
Unabhängigkeit der Rechtspfleger unter gleichzeitiger Aufhebung der diese zuvor
einschränkenden Bestimmungen ausdrücklich gesetzlich verankert und deren
Rechtsstellung als eigenständiges Organ der Rechtspflege festgeschrieben worden,
welches insbesondere im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit in sachlicher
Unabhängigkeit neben dem Richter als Gericht tätig werde. Der Rechtspfleger sei
danach als Ausfluss seiner sachlichen Unabhängigkeit, die sich nicht von der
sachlichen Unabhängigkeit des Richters unterscheide, von der Bindung an allgemein
festgesetzte Dienststunden und damit auch von der Teilnahme an der gleitenden
Arbeitszeit zu befreien.

4

Der Direktor des Amtsgerichts M. lehnte diesen Antrag durch Bescheid
vom 29. April 1999 mit der Begründung ab, der Kläger sei als Beamter an die
allgemeine Dienststundenregelung gebunden. Die Einführung der gleitenden
Arbeitszeit ändere daran nichts und tangiere auch nicht die sachliche Unabhängigkeit
der Rechtspfleger.

5

Dagegen legte der Kläger am 19. Mai 1999 Widerspruch ein, den er unter
Wiederholung des Antragsvorbringens damit begründete, dass die Einbindung der
Rechtspfleger in die Gleitzeitregelung nach der Änderung des Rechtspflegergesetzes
einen unzulässigen Eingriff in die diesen nunmehr ohne Einschränkung garantierte
sachliche Unabhängigkeit bedeute. Diese gebiete es, Rechtspfleger ebenso wie
Richter von der Bindung an Dienststunden auszunehmen.

6

Der Präsident des Oberlandesgerichts L. wies den Widerspruch mit Bescheid
vom 9. Juli 1999 - zugestellt am 13. Juli 1999 - als unbegründet zurück. Er führte
aus: Der Kläger habe als Beamter des Justizdienstes nach der Verordnung über die
Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen grundsätzlich feste
Dienststunden einzuhalten und den Dienst in der Dienststelle zu verrichten. Weder
seine Funktion als Rechtspfleger noch sein konkreter Einsatz in der
Vormundschaftsabteilung erforderten eine Ausnahme von der Bindung an
Dienststunden. Ein Anspruch auf eine solche Ausnahme ergebe sich nicht daraus,
dass Richter aufgrund der ihnen in Art. 97 des Grundgesetzes (GG) garantierten
Unabhängigkeit nicht an Dienststunden gebunden seien. Rechtspfleger hätten nach
ihrem Status und Aufgabenbereich nicht die Rechtsstellung eines Richters im Sinne
des Verfassungsrechts und des Gerichtsverfassungsrechts, weil ihnen die
persönliche Unabhängigkeit fehle, ihre sachliche Unabhängigkeit auch nach der
Novellierung des Rechtspflegergesetzes durch das Dritte Änderungsgesetz weiterhin
gesetzlichen Einschränkungen unterliege und sie bei der Erfüllung ihrer nicht nur
richterähnliche Rechtspflegergeschäfte umfassenden sonstigen Dienstaufgaben
enger in den Gerichtsbetrieb eingebunden seien als Berufsrichter. Die dem
Rechtspfleger durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Rechtspflegergesetzes
nunmehr ausdrücklich garantierte sachliche Unabhängigkeit verlange ebenfalls keine
Befreiung von der Bindung an Dienststunden, weil er auch bei der Einhaltung von
Dienststunden materiell weisungsfrei arbeiten könne. Schließlich sei eine Ausnahme
von der Dienstvereinbarung über die Gleitzeit nicht deshalb geboten, weil dem
Kläger als Rechtspfleger der Vormundschaftsabteilung in den Bereichen des
Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrechts u. a. Anhörungen oblägen, die
nicht immer zu beliebiger Stunde und nicht in jedem Fall im Gerichtsgebäude
durchgeführt werden könnten. Die Gleitzeit gebe dem Rechtspfleger einen
ausreichenden zeitlichen Rahmen, in dem er die erforderlichen Anhörungen
ansetzen könne. Soweit dienstliche Tätigkeiten außerhalb der Dienststelle
erforderlich würden, lasse sich das Verfahren zur Erteilung der diesbezüglichen
Zustimmung unter Vermeidung eines unangemessenen Aufwandes für den
Rechtspfleger organisieren.

7

Der Kläger hat am 10. August 1999 Klage erhoben und zu deren Begründung
ergänzend im Wesentlichen Folgendes vorgetragen: Durch die Unterwerfung unter
die Dienstzeitenregelung der gleitenden Arbeitszeit werde er indirekt in der ihm als
Rechtspfleger durch § 9 des Rechtspflegergesetzes (RPflG) i.d.F. des 3.
Änderungsgesetzes gewährleisteten sachlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt, die
sich von der sachlichen Unabhängigkeit des Richters nur mehr in quantitativer
Hinsicht unterscheide. Durch die Novellierung der §§ 4, 5 Abs. 1, 9 und 11 RPflG und
die Streichung des bisherigen § 25 RPflG sei die Stellung des Rechtspflegers als
eigenständiges Organ der Rechtspflege gestärkt und dessen sachliche
Unabhängigkeit der eines Richters gleichgestellt worden. Die in § 9 RPflG garantierte
sachliche Unabhängigkeit beschränke sich in ihrer Bedeutung nicht darauf, dass der
Rechtspfleger die ihm übertragenen richterlichen Aufgaben materiell weisungsfrei
erledigen könne, sondern sei darauf gerichtet, ihn bei der Rechtsfindung wie einen
Richter von äußeren Zwängen auch nur atmosphärischer Art zu entbinden und bei
der Erfüllung seiner Dienstgeschäfte vollkommen frei arbeiten zu lassen. Die
Auferlegung fester, elektronisch überwachter Dienstzeiten und die grundsätzliche
Anwesenheitspflicht am Ort der Dienststelle beeinträchtigten indirekt den freien
Erkenntnisprozess des Rechtspflegers bei der Wahrnehmung der ihm übertragenen
richterlichen Aufgaben, weil diese Regelungen seine Disposition über die Arbeitszeit
beeinflussten und die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung behinderten bzw.
erschwerten. Dies gelte in besonderem Maße für die im Bereich des
Vormundschafts-, Pflegschafts- und Betreuungsrecht tätigen Rechtspfleger, die
jeweils ca. 900 Betreuungen zu überwachen hätten. Die Bearbeitung dieser
Betreuungsfälle erfordere häufig Ermittlungen im häuslichen Umfeld der Betreuten
und Besuche bei den in sozialen Einrichtungen wohnhaften Betreuten, die teilweise
wegen ihres Gesundheitszustandes nicht zur Dienststelle verbracht werden könnten
und nur zu bestimmten Tageszeiten ansprechbar seien. Der beantragten Befreiung
von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit stehe auch die weitergehende
Einbindung der Rechtspfleger in den Gerichtsbetrieb nicht entgegen, denn deren im
Vergleich zu Richtern engere Verflechtung mit dem Geschäftsbetrieb erhöhe lediglich
den Zeitanteil, den der Rechtspfleger wegen der Art seiner Dienstaufgaben im
Gericht anwesend sein müsse, bedeute aber keinen qualitativen Unterschied in der
sachlichen Unabhängigkeit, da auch Richter z. B. an Sitzungs- und Beratungstagen
sowie zur Bearbeitung des Dezernats und von Eilsachen eine Präsenzpflicht hätten.
Die gebotene Gleichbehandlung von Rechtspflegern mit Richtern hinsichtlich der
Freistellung von allgemeinen festgesetzten Dienststunden könne schließlich nicht mit
der Erwägung verneint werden, dass die sachliche Unabhängigkeit der Richter in Art.
97 Abs. 1 GG garantiert werde, während die des Rechtspflegers nur in § 9 RPflG
geregelt sei. Die einfach-gesetzliche Unabhängigkeit unterscheide sich von der
verfassungsrechtlich gewährleisteten nicht ihrem Inhalt nach, sondern allein darin,
dass die erstere einem Gesetzvorbehalt unterliege und somit vom Gesetzgeber
durch einfaches Gesetz wieder abgeschafft werden könne.

8

Der Kläger hat beantragt,

9

das beklagte Land unter Aufhebung des
Bescheides des Direktors des Amtsgerichts M.
vom 29. April 1999 und des Widerspruchsbescheides
des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 9.
Juli 1999 zu verpflichten, ihn von der Teilnahme an
der gleitenden Arbeitszeit des Amtsgerichts M.
zu befreien.

10

Das beklagte Land hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen
und zur Begründung im Kern ausgeführt: Der Kläger unterliege als Beamter des
gehobenen Justizdienstes dem persönlichen Geltungsbereich der
Arbeitszeitverordnung sowie der auf deren Grundlage getroffenen
Dienstvereinbarung. Ausdrücklich vorgesehene Ausnahmetatbestände seien hier
nicht einschlägig. Es seien aber auch keine Vorschriften höherrangigen Rechts
ersichtlich, die es geböten, mit den Aufgaben eines Rechtspflegers betraute Beamte
des Justizdienstes allgemein von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit zu
befreien. Mit Blick auf den unterschiedlichen Status könne der Kläger nichts aus dem
Umstand herleiten, dass Richter aufgrund ihrer nach Art. 97 GG verfassungsrechtlich
gewährleisteten Unabhängigkeit nicht zur Einhaltung allgemein festgesetzter
Dienststunden und daher auch nicht zur Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit
verpflichtet seien. Dass auch Rechtspflegern in Teilbereichen vormals richterliche
Aufgaben übertragen worden seien, ändere daran nichts. Rechtspfleger besäßen
keine persönliche und nach wie vor auch eine nur eingeschränkte sachliche
Unabhängigkeit. Die durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich gewährleistete sachliche
Unabhängigkeit des Rechtspflegers beinhalte vornehmlich seine materielle
Weisungsfreiheit bei der Sachbearbeitung und Entscheidung ihm übertragener
Angelegenheiten der Rechtspflege. Hieran habe sich auch durch die Novellierung
des Rechtspflegergesetzes im Grundsatz nichts geändert. Vielmehr rechtfertigten
bestimmte - in den Urteilgründen näher aufgeführte - fortgeltende normative
Einschränkungen der Entscheidungsbefugnisse weiterhin die Annahme, dass die
Rechtsstellung eines Rechtspflegers mit dem Status eines mit voller sachlicher
Unabhängigkeit ausgestatteten Richters nicht vergleichbar sei. Demgegenüber
verfügten etwa die Mitglieder des Bundesrechnungshofs gestützt auf eine
verfassungsrechtliche Grundentscheidung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) über eine
uneingeschränkte, dem Leitbild der richterlichen Unabhängigkeit entsprechende
Entscheidungsbefugnis. Schließlich griffen auch die Einwendungen hinsichtlich einer
Behinderung der konkret von dem Kläger wahrzunehmenden Aufgaben sowie die
Bedenken gegen die Dienstzeitkontrolle mittels elektronischer Zeiterfassung nicht
durch.

13

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen,
fristgerecht begründeten Berufung. Zu deren Begründung wiederholt und vertieft er
im Wesentlichen seinen bisherigen Rechtsstandpunkt und führt hierzu aus: Das
angefochtene Urteil greife zu kurz, wenn es zum einen (weiterhin) auf die
Unterschiedlichkeit des Rechtsstatus von Richtern und Beamten abhebe und zum
zweiten an der Beurteilung festhalte, die Änderung des § 9 RPflG in der Fassung des
3. Änderungsgesetzes habe keine sachliche Änderung bewirkt, sondern nur
"redaktionellen Charakter". Die sachliche Unabhängigkeit, aus welcher ihrerseits die
fehlende Verpflichtung zur Einhaltung von Dienststunden - im Falle der Richter - von
der Rechtsprechung abgeleitet werde, sei kein statusgebundenes Privileg und
bedürfe auch nicht notwendig einer verfassungsrechtlichen Anknüpfung.
Maßgeblicher Anknüpfungspunkt müsse demgegenüber die wahrgenommene
Funktion sein. Von diesem Ausgangspunkt aus sei aber kein wesentlicher
Unterschied mehr zwischen Richtern und Rechtspflegern festzustellen. Die zuletzt
erfolgten Gesetzesnovellen hätten in diesem Zusammenhang nicht nur
"redaktionellen Charakter", sondern zielten auf eine grundlegende Änderung des
Berufsbildes des Rechtspflegers unter erheblicher Ausweitung der von ihm
wahrzunehmenden Aufgabenbereiche unter zunehmender Verselbständigung dieser
Bereiche. Das zeige beispielsweise die inzwischen weitestgehende Freistellung von
Vorlagepflichten an den Richter. Wegen eines nunmehr qualitativ anderen Bildes der
Unabhängigkeit der Rechtspfleger als in der Vergangenheit bedürfe auch die bisher
zu dieser Thematik vorliegende Rechtsprechung neuerlicher Überprüfung.

14

Der Kläger fasst seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu, dass
beantragt wird,

15

festzustellen, dass die Regelungen über die
durch Dienstvereinbarung vom 20. Mai/25. August
1998 zwischen dem Direktor des Amtsgerichts
M. und dem örtlichen Personalrat eingeführte
gleitende Arbeitszeit nichtig (unwirksam) sind, soweit
sie den Kläger als Rechtspfleger in ihren
Geltungsbereich mit einbeziehen.

16

Er beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
seinem neu gefassten Klageantrag erster Instanz zu
erkennen.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Auch in Ansehung
des 3. Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz sowie der weiter geplanten
bzw. zwischenzeitlich in Kraft getretenen Novellierungen blieben im Ergebnis eine
Vielzahl von gesetzlichen Einschränkungen und Vorbehalten für die Rechtspfleger
bestehen, welche der Anerkennung einer vollen sachlichen Unabhängigkeit
entgegenstünden. Im Übrigen seien Rechtspfleger weiterhin in ungleich stärkerem
Maße in die Gerichts- und Behördenorganisation eingebunden, als dies bei Richtern
der Fall sei.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Band) Bezug
genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

23

Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache
keinen Erfolg.

24

Allerdings ist die Klage (nur) mit dem neu gefassten Antrag gemäß § 43 VwGO
als Feststellungsklage zulässig. Die - keine Klageänderung bewirkende - Umstellung
des Antrags trägt dabei (allein) dem Umstand Rechnung, dass der Kläger sein
Rechtsschutzziel nicht mit der erstinstanzlich erhobenen Verpflichtungsklage, die er
im Berufungsrechtszug zunächst (sinngemäß) weiter betrieben hat,
erfolgversprechend als zulässig verfolgen kann. Denn der Beklagte darf hier nicht
einseitig durch Verwaltungsakt von der zwischen dem Dienststellenleiter des
Amtsgerichts M. und dem örtlichen Personalrat geschlossenen, den
persönlichen Geltungsbereich der eingeführten gleitenden Arbeitszeit mit regelnden
Dienstvereinbarung abweichen bzw. eine Ausnahme zulassen. Diese Vereinbarung
hat den Charakter eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, der eine Rechtsquelle
darstellt, die von den Vertragsschließenden und den von ihr Betroffenen wie eine
Rechtsnorm zu beachten ist. Aufgrund ihrer normativen Wirkung kann von den
Vereinbarungen einer Dienstvereinbarung nicht zugunsten eines Einzelnen
abgewichen werden.

25

Vgl. zum Rechtscharakter von
Dienstvereinbarungen etwa BVerwG, Beschluss vom
25. Juni 2003 - 6 P 1.03 -, PersR 2003, 361 = PersV
2004, 48 = ZTR 2003, 527; Cecior/Vallendar/
Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW,
§ 70 Rn. 9 u. 10.

26

Da der Kläger in seiner Person die Voraussetzungen nicht erfüllt, unter denen die
Dienstvereinbarung selbst ihren persönlichen Anwendungsbereich begrenzt, kann
das Rechtsschutzziel, das er erreichen will, lediglich durch Erhebung der Klage zur
Feststellung der Nichtigkeit der Dienstvereinbarung erreicht werden, soweit der
Kläger von ihr betroffen ist.

27

Das gemäß § 43 Abs. 1 2. Halbs. VwGO erforderliche Feststellungsinteresse ist
hier problemlos zu bejahen, weil der Kläger schon vor dem Hintergrund ihm sonst
ggf. drohender disziplinarrechtlicher Konsequenzen ein anerkennungswürdiges
Interesse an der Feststellung des Nichtbestehens des zur Entscheidung des Senats
gestellten Rechtsverhältnisses hat.

28

Die Klage ist indes nicht begründet.

29

Der Kläger ist an das mit der in Rede stehenden Dienstvereinbarung für die
Dienststelle mit Anspruch auf generelle Beachtung begründete Arbeitszeitmodell
gebunden. Er wird von dem persönlichen Geltungsbereich der Dienstvereinbarung
erfasst. Der Kläger gehört zu den Angehörigen des nichtrichterlichen Dienstes im
Sinne der Dienstvereinbarung, nämlich zu den Beamten. Für eine Ausnahme oder
"Befreiung" von der Dienstvereinbarung bietet diese für Beschäftigte wie den Kläger
keine Grundlage. Der Kläger gehört insbesondere nicht zu der Gruppe von
Beschäftigten, die nach Nr. 3.2 DV-GLAZ wegen der Eigenart ihrer
Dienstverpflichtungen von der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen sind (z. B.
Gerichtsvollzieher).

30

Die in Rede stehende Dienstvereinbarung ist nicht etwa deshalb wegen
Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam und damit nichtig, weil sie eine
Ausnahme oder Befreiung von ihrer Anwendung für Rechtspfleger wie den Kläger
nicht vorsieht.

31

Die durch die Dienstvereinbarung erfolgte Einbeziehung der Rechtspfleger in ein
Modell der gleitenden Arbeitszeit steht auch ohne eine solche Ausnahme oder
Befreiung in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des gesetzlichen
Arbeitszeitrechts.

32

Letzteres beurteilt sich hier nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 78
Abs. 3 LBG erlassenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande
Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986
(GV NRW 1987 S. 15) - ArbZV - mit nachfolgenden Änderungen. Der Kläger wird von
dem persönlichen Geltungsbereich dieser (u. a.) die regelmäßige wöchentliche
Arbeitszeit näher bestimmenden Verordnung erfasst. Denn sie gilt gemäß ihrem § 1
Abs. 1 grundsätzlich für alle Beamten. Nach seinem Status ist der Kläger
unbeschadet der wahrgenommenen Funktion eines Rechtspflegers Beamter des
gehobenen Justizdienstes. Zu den Beamtengruppen, die gemäß § 1 Abs. 2 ArbZV
ausdrücklich von deren Geltungsbereich ausgenommen wurden (z. B. Professoren,
Lehrer, Polizeivollzugsbeamte), gehört der Kläger ersichtlich nicht.

33

Mit Blick auf die konkret im Streit stehende gleitende Arbeitszeit ermächtigt § 7 a
Abs. 1 ArbZV grundsätzlich dazu, Regelungen hierüber durch Dienstvereinbarung zu
treffen. Die genannte Norm stellt deswegen eine gesetzliche Regelung im Sinne des
§ 70 Abs. 1 LPVG NRW dar, die ausdrücklich eine entsprechende
Dienstvereinbarung zulässt. Unbeschadet dessen räumt zwar § 7 a Abs. 2 Ziffer 1
ArbZV aus dienstlichen Gründen (dem Dienststellenleiter?) die Möglichkeit ("kann")
ein anzuordnen, dass einzelne Beamte oder Gruppen von Beamten allgemein oder
im Einzelfall dauernd oder vorübergehend von der Inanspruchnahme der gleitenden
Arbeitszeit ausgenommen werden. Es fehlt aber an dem höherrangigen Recht zu
entnehmenden Ermessensdirektiven, welche insoweit - wie auch bei der näheren
Ausgestaltung der Regelungen in der Dienstvereinbarung selbst - jede andere
Entscheidung als die Einbeziehung der Rechtspfleger (bzw. zumindest bestimmter
Aufgabengebiete der Rechtspflegertätigkeit) in eine solche Ausnahme als
ermessensfehlerhaft erscheinen lassen würden.

34

Das Verfassungsrecht enthält eine derartige Direktive zugunsten des Klägers
nicht. Rechtspfleger sind statusrechtlich und auch im Sinne des Verfassungsrechts
(Art. 92, 97 GG) keine Richter.

35

Vgl. nur - aus jüngerer Zeit - etwa BVerfG,
Beschluss vom 18. Januar 2000 - 1 BvR 321/96 -,
NJW 2000, 1709; Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, Art.
92 Rn. 53, jeweils m.w.N.

36

Vor diesem Hintergrund besteht kein Anhalt für eine sich (unmittelbar) aus der
Verfassung ergebende Verpflichtung, die dort für Richter bestimmten Grundsätze,
aus denen - worauf nachfolgend noch näher eingegangen wird - ihrerseits
Folgerungen für die (fehlende) Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Dienstzeiten
gezogen werden, automatisch und deckungsgleich auf Rechtspfleger zu übertragen.
Das ist durch die bisher vorliegende Rechtsprechung hinreichend geklärt;

37

vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 13. August
1997 - 12 A 6457/95 -, DÖD 1999, 63, und vom 4.
Dezember 1990 - 12 A 656/88 -; Niedersächsisches
OVG, Urteil vom 4. September 1996 - 2 L 7916/94 -,
DÖD 1997, 89; jeweils m.w.N.;

38

es wird als solches mit der Berufung auch nicht in Zweifel gezogen.

39

Fehlt es aber an verfassungsrechtlichen Vorgaben, könnte nur noch einfaches
Gesetzesrecht, namentlich gemäß Art. 31 GG dem Landesrecht vorgehendes
Bundesrecht dazu zwingen, Rechtspfleger von Arbeitszeitregelungen der in Rede
stehenden Art zu befreien, dessen Existenz ggf. dazu führen würde, dass die in
Rede stehende Dienstvereinbarung nichtig ist. Ein entsprechendes Gesetz gibt es
indes nicht.

40

Zwar meint der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
noch weiter erläutert hat, dass - unabhängig von verfassungsrechtlichen Vorgaben -
bereits die dem Rechtspfleger durch § 9 RPflG einfach-gesetzlich eingeräumte
sachliche Unabhängigkeit dahin ausgelegt werden müsse, dass sie die fehlende
Bindung an allgemein festgelegte Dienststunden notwendig mit umfasse. Hierfür
sprächen sowohl das überkommene Verständnis des vom Gesetzgeber in dieser
Regelung bewusst verwendeten Begriffs der sachlichen Unabhängigkeit - namentlich
bezogen auf den Richter - als auch die rechtstatsächliche Bewertung des
zwischenzeitlich weiter fortentwickelten, dabei bei einer gebotenen
funktionsbezogenen Sicht dem richterlichen immer näher kommenden Berufsbildes
des Rechtspflegers. Die sich hieraus ergebende gesteigerte Qualität der
Unabhängigkeit des Rechtspflegers lasse eine Anwendung der allgemeinen
Dienstzeitregelungen und hier insbesondere der Regelungen über die Gleitzeit auf
ihn als Rechtspfleger von vornherein nicht zu.

41

Dem vermag der Senat jedoch aus den nachfolgend dargelegten Gründen nicht
zu folgen.

42

Das Rechtspflegergesetz enthält - auch in seinem § 9 - keine Regelungen, die
sich ausdrücklich oder auch nur ihrem Inhalt nach hinreichend deutlich dazu
verhielten, dass Rechtspfleger von der Einhaltung von Dienstzeiten befreit wären
oder befreit werden müssten.

43

Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wäre es aber zumindest in
erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, in diesem Punkt die nötige Klärung
herbeizuführen. Dem Gesetzgeber obliegt es dabei zugleich, eine von ihm
geschaffene Norm in einem Maße zu konkretisieren, dass ihre Fassung möglichst
einen hinreichenden objektiven Anhalt für die Auslegung - etwa des sachlichen
Geltungsumfangs - gibt. Für die in § 9 RPflG gesetzlich thematisierte sachliche
Unabhängigkeit der Rechtspfleger folgt daraus: Es bedarf grundsätzlich der näheren
Konkretisierung durch den Gesetzgeber (bzw. - im Falle einer entsprechenden
Ermächtigung - durch den Verordnungsgeber) selbst, welchen Inhalt die den
Rechtspflegern mit der in Rede stehenden einfach-gesetzlich zuerkannte
Unabhängigkeit - vor allem in den Randbereichen ihres Kerngehalts - haben soll und
wo ihre Grenzen liegen. Namentlich geht es darum festzulegen, ob es der sachlichen
Unabhängigkeit der Gruppe der Rechtspfleger gewissermaßen immanent ist, dass
ihre Bindung an allgemein für Beamte bzw. den nichtrichterlichen Dienst geltende
Dienststundenregelungen außer Betracht zu bleiben hat. An einem diesbezüglich
hinreichend eindeutigen Anhalt im Gesetz selbst fehlt es - insbesondere mit Blick auf
das vom Kläger für richtig erachtete Auslegungsergebnis - hier allerdings.

44

§ 9 RPflG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Rechtspflegergesetzes vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2030) lautet - unter der
amtlichen Überschrift "Weisungsfreiheit des Rechtspflegers" - wie folgt: "Der
Rechtspfleger ist sachlich unabhängig und nur an Recht und Gesetz gebunden".
Zuvor hieß es unter der Überschrift "Selbständigkeit des Rechtspflegers"
folgendermaßen: "Der Rechtspfleger ist bei seinen Entscheidungen nur dem Gesetz
unterworfen (Satz 1). Er entscheidet, soweit sich nicht aus diesem Gesetz etwas
anderes ergibt, selbständig (Satz 2)." Sowohl aus der neuen als auch aus der
früheren Gesetzesfassung (Wortlaut des Gesetzes) ergibt sich nichts Eindeutiges in
Richtung auf die hier konkret interessierende Fragestellung der Bindung an
Dienstzeiten. Die (neu) gewählte Überschrift weist aber jedenfalls in die Richtung,
dass in der Sache die "Weisungsfreiheit" des Rechtspflegers Kernbestandteil seiner
sachlichen Unabhängigkeit sein soll. Diese ist nicht zwangsläufig mit der Freistellung
von Dienstzeiten verknüpft. Denn selbständig und weisungsfrei kann der
Rechtspfleger zumindest im Grundsatz auch dann arbeiten, wenn er dabei an
festgelegte Dienststunden gebunden ist.

45

Vgl. OVG NRW, z. B. Urteil vom 13. August 1997
- 12 A 6457/95 -, a.a.O.

46

Davon abgesehen hat sich ein herkömmliches Begriffsverständnis der sachlichen
Unabhängigkeit der Rechtspfleger bislang nicht derart konturenscharf herausbilden
können, dass sämtliche - namentlich Randbereiche bzw. Rahmenbedingungen
betreffende - Auslegungsfragen ohne Schwierigkeiten schon aus sich heraus
beantwortet werden könnten. Einen allgemeingültigen Rechtssatz des Inhalts, dass
jedwede einfach-gesetzlich festgelegte sachliche Unabhängigkeit einer bestimmten
Berufsgruppe bzw. Gruppe von Funktionsträgern gewissermaßen automatisch zur
Folge hätte, dass diese Gruppe - allein Kraft ihrer sachlichen Unabhängigkeit
(Weisungsfreiheit) - von allgemein festgelegten Dienstzeiten befreit wäre, gibt es im
Übrigen nicht. Ein solcher Rechtssatz wird auch von der Berufung nicht aufgezeigt.

47

Fehlt es somit im Falle des § 9 RPflG an hinreichend klaren Aussagen in der
objektiven Gesetzesfassung selbst, um die vom Kläger befürwortete Auslegung zu
stützen, sind ergänzend die Motive heranzuziehen, die der Einräumung sachlicher
Unabhängigkeit in der jeweiligen Fallgruppe konkret zugrunde gelegen haben; auch
diese rechtfertigen hier indes kein für den Kläger günstigeres Auslegungsergebnis.

48

Im Zuge der rein sprachlichen Änderung des § 9 RPflG durch das 3.
Änderungsgesetz hat sich eine (beachtliche) inhaltliche Änderung des zuvor
bestehenden Rechtszustandes nicht ergeben. Aus den Materialien zur
Entstehungsgeschichte dieser Novelle ergibt sich vielmehr, dass mit der - nunmehr
erstmals verwendeten - Formulierung "sachlich unabhängig" (lediglich) das Ziel
verfolgt werden sollte, die schon bisher bestehende (der früheren
Gesetzesformulierung des "selbständigen Entscheidens" entnommene) volle
Weisungsfreiheit des Rechtspflegers bei der Wahrnehmung seiner dienstlichen
Aufgaben noch deutlicher zum Ausdruck zu bringen.

49

Vgl. dazu auch Mielke, ZRP 2003, 442
(444).

50

So heißt es etwa in der Einzelbegründung des Gesetzesentwurfs der
Bundesregierung zu Nr. 3 (§ 9 RPflG):

51

Die Änderung des § 9 hat nur redaktionellen Charakter. Es ist
seit langem in Literatur und Rechtsprechung allgemein anerkannt,
dass der Rechtspfleger im Rahmen der Bindungen an das Gesetz
sachlich weisungsfrei, d. h. selbständig und frei von sonstigen
Einflüssen, entscheidet. Dies soll nun auch im Gesetzestext
deutlich zum Ausdruck kommen.

52

BT-Drucks. 13/1244 S. 7.

53

Eine fehlende Verpflichtung zur Einhaltung allgemein festgesetzter
Dienststunden, denen die Rechtspfleger aufgrund ihres beamtenrechtlichen Status
unterfallen, wurde aber bisher nach ganz überwiegender Auffassung nicht als
notwendiger Bestandteil dieser umfassenden fachlichen Weisungsfreiheit begriffen,

54

vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13. August 1997
- 12 A 6457/95 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 4.
September 1996 - 2 L 7916/94 -, a.a.O.,

55

obwohl sich der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung zufolge (schon) "spätestens seit Inkrafttreten des
Rechtspflegergesetzes vom 5. November 1969 ..... die Stellung des Rechtspflegers
im justitiellen Bereich maßgeblich verändert" und "sich der Rechtspfleger vom
ehemaligen Richtergehilfen zu einem eigenständigen Organ der Rechtspflege
entwickelt" hatte.

56

Vgl. BT-Drucks. 13/10244 S. 1.

57

Infolgedessen fehlt jeder Anhalt, dass der Gesetzgeber gerade im Zuge des 3.
Änderungsgesetzes zum Rechtspflegergesetz den Rechtspflegern zur Abstützung
ihrer sachlichen Unabhängigkeit als ergänzende, bisher nicht innegehabte
Rechtsposition die fehlende Bindung an allgemein festgelegte Dienstzeiten
einräumen wollte.

58

Vgl. - zumindest im Ergebnis ebenso - auch Bay.
VGH, Beschluss vom 2. Dezember 1999 - 3 ZB
99.2439 -.

59

Für die durch Art. 9 des am 1. September 2004 in Kraft getretenen 1.
Justizmodernisierungsgesetzes vom 24. August 2004 (BGBl. I. S. 2198) bestimmten
neuerlichen Änderungen, die u. a. eine Ermächtigung an die Landesregierung
beinhalten, weitere in speziellen Angelegenheiten (Nachlass- und Teilungssachen
sowie Registersachen) bestimmte Richtervorbehalte ganz oder teilweise aufzuheben,
gilt im Prinzip nichts anderes.

60

Vgl. insoweit zu den Regelungen des
Gesetzentwurfs BR-Drucks. 378/03 S. 24, 27 ff.;
ferner Mielke, ZRP 2003, 442 (444 f.).

61

Hiernach besteht auch nach Auswertung der Motive des Gesetzgebers weder
eine ausdrückliche noch eine ihrem Inhalt nach hinreichend deutliche gesetzliche
Regelung, gegen welche eine Dienstvereinbarung verstoßen könnte, welche wie hier
Rechtspfleger an das in der Dienststelle regelmäßig geltende Modell der gleitenden
Arbeitszeit bindet.

62

Das vom Kläger verfolgte Rechtsschutzziel lässt sich schließlich auch nicht aus
dem Umstand herleiten, dass in Bezug auf Richter, obschon es auch für diese an
einer einschlägigen ausdrücklichen einfach-gesetzlichen Konkretisierung zur
Bindung an Arbeitszeiten fehlt, unter maßgeblicher Herleitung aus deren sachlicher
Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) allgemein davon ausgegangen wird, dass sie
nicht an Dienstzeiten gebunden sind (und gebunden werden können). In
Ermangelung von objektiven Anhaltspunkten im Gesetz, dass die den
Rechtspflegern durch § 9 RPflG eingeräumte sachliche Unabhängigkeit eine solche
"exakt nach dem Vorbild der Richter" sein soll, folgt allein hieraus nämlich keine
staatliche Pflicht zur Gleichbehandlung bzw. zur entsprechenden Übertragung der für
Richter insoweit geltenden Grundsätze auch auf Rechtspfleger.

63

Ausschlaggebend für die insoweit zulässige - sachliche - Differenzierung ist, dass
richterliche Unabhängigkeit im Gegensatz zu derjenigen der Rechtspfleger
umfassend verfassungsrechtlich legitimiert ist, dass Rechtspfleger - unbeschadet der
bei einer rein an die Funktion anknüpfenden Sichtweise (wie sie der Kläger für richtig
hält) zwischenzeitlich erfolgten Annäherung an die Arbeitsweise der Richter - nach
wie vor einen anderen Status und keine den Richtern in jeder Hinsicht vollständig
entsprechende - uneingeschränkte - sachliche Unabhängigkeit besitzen und dass sie
schließlich auch - schon rein tatsächlich - in weit größerem Umfang in den
allgemeine Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden sind als Richter. Darüber
hinaus hat der Senat durchgreifende Zweifel, ob schon allein feststellbare, qualitativ
indes nicht fixierbare Veränderungen in den der rechtlichen Bewertung
zugrundegelegten Umständen, wie hier betreffend die zunehmende Annäherung von
Tätigkeits- bzw. Berufsbildern der Richter und der Rechtspfleger, überhaupt
ausreichen können, maßgeblicher Umschlagpunkt für die Interpretation einer
Rechtsnorm zu sein. Dies gilt namentlich dann, wenn diese Norm - wie hier § 9
RPflG - insoweit selbst keine hinreichend deutlichen Hinweise gibt.

64

Zwar ist es richtig, dass betreffend (Berufs-)Richter traditionell davon
ausgegangen wird, dass für diese eine Verpflichtung zur Einhaltung von festen
Dienstzeiten nicht besteht. In einer frühen Entscheidung hat das
Bundesverwaltungsgericht dies damit begründet, dass eine derartige Verpflichtung
dem "Wesen des Richteramts" zuwiderlaufen würde.

65

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1981 - 6 C
45.78 -, DRiZ 1983, 170.

66

In einer späteren Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht zu der Frage
konkreter Stellung genommen und ausgeführt: Es handele sich nicht um ein
"Privileg" des Richters, sondern sei Ausdruck seiner durch Art. 97 Abs. 1 GG
gewährleisteten Unabhängigkeit. Die fehlende Bindung des Richters an bestimmte
Dienstzeiten und die grundsätzlich ebenfalls nicht bestehende Verpflichtung, die
Dienstgeschäfte an der Dienststelle zu erledigen (bestimmte auch für Richter
bestehende Präsenzpflichten wie z. B. bei Sitzungen selbstverständlich
ausgenommen), dienten insbesondere der sachlichen Unabhängigkeit des Richters,
indem sie seine Selbständigkeit gegenüber der Dienstaufsicht und seine Freiheit, die
richterliche Tätigkeit ohne Bindung durch die Dienstgewalt wahrzunehmen, sichere.

67

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1987 - 2 C
57.86 -, BVerwGE 78, 211.

68

Diese Ausführungen verdeutlichen, dass die betreffend Richter unmittelbar aus
deren verfassungsrechtlich gewährleisteter (sachlicher) Unabhängigkeit abgeleitete
Freistellung von Dienstzeiten nicht Selbstzweck, sondern vor allem ein - (nur)
insoweit traditionell anerkanntes - Instrument der zusätzlichen Absicherung des
sachlichen Kerngehaltes dieser Unabhängigkeit, nämlich der weisungs- und
einflussfreien Wahrnehmung der richterlichen Dienstaufgaben ist. Lediglich als
Tatsachenhintergrund wird dabei offenbar wohl mit zugrunde gelegt, dass das
herkömmliche Berufsbild des Richters - bestimmte Tätigkeiten ausgenommen -
allgemein seine Anwesenheit an Gerichtsstelle innerhalb bestimmter Zeiten aus
dienstlichen Gründen nicht notwendig erfordert und dass sich der größere Teil der
richterlichen Arbeit wie etwa das Überdenken und Absetzen der Entscheidungen
sowie das Studium von Akten, Rechtsprechung und Schrifttum weitgehend auf einer
von der Gerichts- und der Behördenorganisation losgelösten Ebene in Form eines
höchstpersönlichen Erkenntnisprozesses vollzieht.

69

Vgl. hierzu insbesondere BGH, Urteil vom 16.
November 1990 - RiZ 2/90 -, Rechtspfleger 1991,
102.

70

Zwar mag sich das Berufsbild der Rechtspfleger einer klassisch richterlichen
Arbeitsweise angenähert haben, nachdem ihnen im Zuge der letzten Novellen des
Rechtspflegergesetzes inzwischen vermehrt in Teilbereichen der Rechtspflege, nicht
hingegen in deren Kernbereichen, Aufgaben zugewachsen sind, welche sie
weitgehend selbständig und eigenverantwortlich zu bearbeiten haben. Gleichwohl ist
der Rechtspfleger aber mit Blick etwa auf seine sonstigen Aufgaben, die auch früher
nicht einem Richter oblegen haben, sowohl traditionell als auch heute noch
wesentlich stärker in den allgemeinen Geschäftsbetrieb eines Gerichts eingebunden
als ein Richter. Gleichfalls verblieben ist die Verpflichtung, ggf. sonstige seinem
Beamtenstatus entsprechende Dienstgeschäfte außerhalb der
Rechtspflegeraufgaben wahrzunehmen (§ 27 RPflG). Weiterhin haben der vermehrte
Wegfall früherer Richtervorbehalte sowie die bereichsspezifischen Anreicherungen
der den Rechtspflegern zur selbständigen Erledigung übertragenen Aufgaben - wie
das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil unter sorgfältiger Einzelanalyse
aufgearbeitet hat - schon bei einer rein funktionsbezogenen Betrachtung jedenfalls
nicht zu einer vollständigen Angleichung der Berufsbilder unter dem Blickwinkel des
Umfangs und Ausprägungsgrades der jeweils bestehenden sachlichen
Unabhängigkeit geführt; hieran hat sich auch durch die zusätzlichen Neuregelungen
im 1. Justizmodernisierungsgesetz im Prinzip nichts geändert. Solange aber nicht
einmal funktionsbezogen eine solche Angleichung erfolgt ist, kann unter
Mitberücksichtigung der außerdem bestehen gebliebenen wesentlichen Unterschiede
im Status,

71

zur Zulässigkeit der Anknüpfung an
statusbedingte Unterschiede vgl. in diesem
Zusammenhang etwa BVerwG, Beschluss vom 15.
Februar 1991 - 2 B 19.91 -,

72

sowie bei der - im Falle der Rechtspfleger fehlenden - verfassungsrechtlichen
Absicherung der Unabhängigkeit nicht davon ausgegangen werden, dass den
Rechtspflegern - ähnlich wie den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes (BRH) -
eine "von Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter" bestehende sachliche
Unabhängigkeit zukommt,

73

so für die Mitglieder des BRH allerdings BGH,
Urteil vom 16. November 1990 - RiZ 2/90 -,
a.a.O.,

74

die ohne ein konkretisierendes Tätigwerden des Gesetz- oder
Verordnungsgebers - gewissermaßen aus sich heraus - eine Gleichstellung von
Richtern und Rechtspflegern betreffend die (Nicht-)Einhaltung von Dienststunden
geböte.

75

Es trifft im Übrigen entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu, dass der
Bundesgerichtshof in der zuvor angeführten Entscheidung allein die Funktion und
Arbeitsweise als ausschlaggebend für die Übertragung der aus der richterlichen
Unabhängigkeit abgeleiteten freien Arbeitszeitgestaltung auf die Mitglieder des BRH
angesehen hätte. Er hat vielmehr unter Ziffer 2. a) der abgedruckten
Urteilsbegründung gerade maßgeblich betont, dass Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG den
Mitgliedern des BRH "ohne jede Einschränkung richterliche Unabhängigkeit"
gewähre, sie also "von Verfassungs wegen nach dem Vorbild der Richter
unabhängig" seien. Gleiches lässt sich für die Rechtspfleger gerade nicht feststellen.

76

Soweit in Teilbereichen der den Rechtspflegern zugewiesenen Aufgaben die vom
Kläger in der mündlichen Verhandlung exemplarisch für Betreuungsangelegenheiten
vor dem Senat geschilderten technischen Schwierigkeiten - etwa bei sinnvoll
erscheinenden Außenterminen zu ungewöhnlichen Zeiten - auftreten sollten, sind
diese im Rahmen der Gerichtsorganisation in ähnlicher Form möglichst
unbürokratisch zu lösen, wie es beispielsweise auch möglich sein muss, dass
Urkundsbeamte der Geschäftsstelle oder Kanzleibedienstete in besonderen Fällen
auch außerhalb ihrer regelmäßigen Dienstzeiten bzw. der zeitlichen Erstreckung der
Gleitzeit zur Dienstleistung zur Verfügung stehen müssen, falls dienstliche Belange
dies erfordern. Es mag vor diesem Hintergrund ggf. gute Sachgründe geben,
jedenfalls bestimmte Rechtspflegertätigkeiten von allgemeinen Dienstzeitregelungen
auszunehmen. Es liegt aber vor dem Hintergrund der zuvor behandelten rechtlichen
Grundlagen kein Verstoß gegen höherrangiges Recht vor, wenn in der hier
vorliegenden Dienstvereinbarung eine entsprechende Ausnahme fehlt.

77

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der Senat der
Frage, ob die den Rechtspflegern durch § 9 RPflG in der Fassung des 3.
Änderungsgesetzes vom 6. August 1998 einfach-gesetzlich zuerkannte sachliche
Unabhängigkeit unter Mitberücksichtigung der auf der rechtstatsächlichen Ebene
inzwischen festzustellenden immer weiteren Annäherung der Funktion und
Arbeitsweise der Rechtspfleger an diejenige von Richtern eine Freistellung von
allgemein festgelegten Dienstzeiten wie einer durch Dienstvereinbarung getroffenen
Gleitzeitregelung unter entsprechender Übertragung der insoweit für Richter
geltenden (verfassungsrechtlichen) Grundsätze auch dann gebietet, wenn es in
diesem Punkt an einer näheren Konkretisierung durch den (Bundes-)Gesetzgeber
selbst fehlt, grundsätzliche Bedeutung zumisst.

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