Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-07, Aktenzeichen 14 K 3453/04
ECLI:DE:VGD:2005:0607.14K3453.04.00

Tenor

Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 26.02.2004 in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 18.02.2005 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E
vom 19.04.2004 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Eigentümerin der ausweislich des Bewilligungsbescheides vom
13.12.1963 zusammen mit 109 weiteren Wohnungen in 17 Mehrfamilienhäusern
durch öffentliche Baudarlehen in Höhe von 1.202.800,- DM geförderten 61,92 qm
großen Wohnung im 2. Obergeschoss links der S-Straße 00 in E, die seit dem
Auszug der letzten Mieterin am 22.09.2002 leer stand. Nach vorzeitiger vollständiger
Darlehensrückzahlung unterliegt die Wohnung der Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1
WoBindG bis zum 31.12. 2007.

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Nachdem der Beklagte auf seine Aufforderung, die Nachbelegung der Wohnung
mitzuteilen und den Wohnberechtigungsschein des neuen Mieters zu übersenden,
ohne Reaktion geblieben war, kündigte er mit Verfügung vom 12.05.2003 den Erlass
eines Geldleistungsbescheides wegen ungenehmigten Leerstehenlassens der
Wohnung nach § 25 WoBindG in Höhe von 5,- Euro/qm Wohnfläche an.

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Daraufhin beantragte die Klägerin unter dem 16.05.2003 sinngemäß die
Freistellung der Wohnung mit der Begründung, sie habe einen Kaufinteressenten,
der die Wohnung zur Eigennutzung erwerben wolle. Die hierfür vom Beklagten
angeforderten Nachweise legte sie nicht vor. Infolgedessen setzte dieser gegen sie
durch Bescheid vom 24.10.2003 die angekündigten Geldleistungen fest, hob seinen
Bescheid im Widerspruchsverfahren auf Beanstandung der Widerspruchsbehörde
jedoch wieder auf und erließ unter dem 26.02.2004 einen neuen
Geldleistungsbescheid nach § 25 WoBindG gegen die Klägerin, mit dem er von ihr
für den Zeitraum vom 01.01.2003 bis zum 31.12.2003 Ausgleichszahlungen von
insgesamt 3.708,- Euro und ab 01.01.2004 in Höhe von monatlich 309,- Euro wegen
schuldhaften Verstoßes gegen § 7 Abs. 3 i.V.m. § 27 Abs. 7 WoFG forderte. Das
entspricht dem unter Nr. 25.123 VV-WobindG vorgesehenen Quadratmetersatz von
5,- Euro.

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Den Widerspruch der Klägerin vom 05.03.2004 wies die Bezirksregierung E
durch Widerspruchsbescheid vom 19.04.2004, bei der Post zum Zwecke der
Zustellung eingeliefert am 20.04.2004, mit der Begründung zurück, der
ungenehmigte Leerstand sei schuldhaft verursacht worden. Die zum Ausgleich des
der öffentlichen Hand entstandenen Schadens geforderten Geldleistungen habe der
Beklagte nach Grund und Höhe sachgerecht unter Beachtung der Nr. 25.123 VV-
WoBindG festgesetzt.

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Die Klägerin hat am Montag, dem 24.05.2004 Klage erhoben und trägt zur
Begründung vor, sie habe die Wohnung inzwischen veräußert. Da der Besitz zum
31.12.2003 auf den Erwerber übergegangen sei, sei sie nicht mehr
verfügungsbefugt. Die Höhe der Geldleistungen halte sie für übersetzt, denn auf die
Wohnung entfalle ein Förderanteil von nur 4.866, 81 Euro. Bei einem derartig
geringfügigen Betrag bestehe Anlass, die Geldleistungen nach Maßgabe der Nr.
25.15 Abs. 3 VV-WoBindG zu mindern. Gleiches gelte deswegen, weil die
Sozialbindung der Wohnung Ende 2007 auslaufe und sie dem berechtigten
Personenkreis mehrere Jahrzehnte zur Verfügung gestanden habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Leistungsbescheid des Beklagten vom 26.02.2004 in der
Fassung des Änderungsbescheides vom 18.02.2005 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 19.04.2004
aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Mit Bescheid vom 18.02.2005 hat er zwar die Zahlungsverpflichtung aus seinem
Bescheid vom 26.02.2004 auf den Zeitraum bis zum 31.12.2003 begrenzt. Die
Voraussetzungen, die die Klägerin für eine Minderung des Quadratmetersatzes
angeführt hat, hält er aber für nicht gegeben und sieht auch im Übrigen keinen
Anlass, bei der Höhe der Geldleistungen von den seine Ermessensausübung
lenkenden Verwaltungsvorschriften zum WoBindG zu Gunsten der Klägerin
abzuweichen.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; § 113 Abs. 1 VwGO.

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Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 25 WoBindG i.V.m. §§ 7 Abs. 3, 27 Abs. 2
WoFG. Danach kann die zuständige Stelle von dem Verfügungsberechtigten
Geldleistungen bis zu 5,- Euro pro Quadratmeter Wohnfläche der Wohnung
monatlich erheben, auf die sich dessen schuldhafter Verstoß gegen § 7 Abs. 3
WoFG bezieht.

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Dass die Ermächtigungsvoraussetzungen für den Erhebungszeitraum wegen
schuldhaften ungenehmigten Leerstehenlassens der Wohnung gegeben sind, ist
zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die Klägerin wehrt sich mit ihrer Klage
ausschließlich gegen die Höhe der Geldleistungen. Da der Gesetzgeber für die
Bemessung der Geldleistung einen Rahmen bis zu 5.- Euro pro Quadratmeter
Wohnfläche vorgegeben hat, ist das Maß seiner Ausschöpfung in das Ermessen der
Behörde gestellt. Die nach § 114 VwGO anzustellende gerichtliche Prüfung, ob der
Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen sachgerecht ausgeübt hat, ergibt, dass er
von seinem Ermessen in Bezug auf die Höhe der Geldleistungen nicht in einer dem
Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

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Allerdings war der Beklagte nicht gehalten, aus Billigkeitsgründen im Sinne von §
25 Abs. 3 WoBindG von den ihm eingeräumten Befugnissen nach § 25 Abs. 1
WoBindG keinen Gebrauch zu machen. Hierzu gibt weder der auf die Wohnung
entfallende Förderanteil Anlass noch der Umstand, dass sie ab 1. 1. 2008 nicht mehr
als öffentlich gefördert gilt.

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Als geringfügig im Sinne der Nr. 25.15 VV-WoBindG kann eine Förderung gelten,
wenn sie die in § 16 Abs. 2 S.1 WoBindG gen. Höhe von 1550,- Euro nicht
überschreitet. Diese Grenze wird hier nicht eingehalten, denn die streitige Wohnung
ist unter Einsatz eines anteiligen Baudarlehens von 4.866,81 Euro geschaffen
worden.

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Dass der Verstoß in die letzte Phase der Sozialbindung der Wohnung fällt und
dass sie bis dahin dem berechtigten Personenkreis mehrere Jahrzehnte
bestimmungsgemäß zur Verfügung gestanden hat, gebietet ebenfalls keinen Verzicht
aus Billigkeitsgründen auf Maßnahmen nach § 25 Abs. 1 WoBindG. Von einem für
die öffentlichen Belange des sozialen Wohnungsmarktes nicht mehr bedeutsamen
Verstoß kann bei entsprechender Berücksichtigung des in § 15 Abs. 2 WoBindG
genannten Zeitraums allenfalls ausgegangen werden, wenn er in die drei letzten
Jahre der Nachwirkungsfrist fällt. Da die noch bis zum 31.12.2007 sozial gebundene
Wohnung der Klägerin bereits seit dem 01.01.2003 ungenehmigt leer stand, wird
diese Zeitspanne deutlich überschritten.

20

Die innerhalb des gesetzlichen Rahmens in das Ermessen der Behörde gestellte
Bemessung der in § 25 WoBindG vorgesehenen Geldleistungen hat sich an der
Funktion, die den Geldleistungen nach dem Gesetz zukommt, zu orientieren. Diese
ist auf den Ausgleich des Schadens gerichtet, der der öffentlichen Hand durch den
Aufwand erwächst, der zur Förderung einer neuen Sozialwohnung entsteht, die
anstelle der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung dem begünstigten
Personenkreis zur Verfügung gestellt wird. Damit treten die Geldleistungen „im
abgabenrechtlichen Gewande" an die Stelle eines Schadensersatzes für den
Neusubventionierungsbedarf. Dieser ist der Schlüssel zur Quantifizierung des
Schadenseratzanspruches. D.h. dass bei der Leistungsbemessung alles das zu
berücksichtigen ist, was für den Umfang des durch die bestimmungswidrige Nutzung
der Wohnung entstehenden Schadens wesentlich ist.

21

BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 6.85 in DÖV 1988,265 ff.

22

Dazu gehört nach § 25 Abs. 1 S. 2 WoBindG neben dem Wohnwert und der
Dauer die Schwere des Verstoßes. In Bezug auf die Intensität des Verstoßes
differenzieren die Verwaltungsvorschriften nach der unberechtigten Eigennutzung
und Überlassung an einen Nichtberechtigten einerseits und dem für Wohnzwecke
durch bauliche Veränderungen Unbrauchbarmachen sowie dem Leerstehenlassen
der Wohnung andererseits. An die beiden Gruppen der genannten
Verstoßtatbestände knüpft eine jeweils unterschiedlich hohe Bemessung der
Geldleistungen an. Dass als Ausgleich für die Beseitigung der Eignung zu
Wohnzwecken und wegen ungenehmigten Leerstandes in 25.123 VV-WoBindG ein
höherer Quadratmetersatz gefordert wird als wegen der bestimmungswidrigen
Verwendung der Wohnung im Übrigen, ist nicht sachwidrig. Es entspricht der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Nachteil, den
die öffentliche Hand durch die bestimmungswidrige Verwendung einer öffentlich
geförderten Wohnung erleidet, dann, wenn die Wohnung leer steht, größer ist, als
wenn sie (vorübergehend) von einem Nichtberechtigten genutzt wird.

23

BVerwG, Urteil vom 30.5.1979 - 8 C 70.78 in BBauBl 1980,38 ff m.w.N.

24

Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in der o.g. Entscheidung
ausgeführt, dass die nach Maßgabe der damaligen Rechtslage und den damaligen
VV-WoBindG festgesetzte Geldleistung von 3,50 DM/qm monatlich unter
Berücksichtigung des seinerzeit geltenden gesetzlichen Rahmens von bis zu 6,-DM
/qm an der Grenze „des noch Zumutbaren" liege. Es hat sie nur deshalb nicht als
ermessensfehlerhaft bewertet, weil sie „im Mittelfeld des gesetzlichen Rahmens
jedenfalls noch vertretbar" sei.

25

In seinem Urteil vom 27.10.1986 hat das OVG NRW ausgeführt, dass die
Festsetzung von Geldleistungen nach Maßgabe der VV-WoBindG mit dem
damaligen Satz von 5,50 DM/qm monatlich wegen Leerstehenlassens einer
Wohnung - also an der oberen Grenze des seinerzeit bis 6,- DM /qm reichenden
gesetzlichen Rahmens - einer differenzierten Ermessenserwägung bedarf, die den
Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung zu tragen habe, und dass hierauf
ungeachtet des Umstandes nicht verzichtet werden könne, dass der Schaden durch
Wohnungsleerstand für die öffentliche Hand höher als durch eine unberechtigte
Nutzung ist, es sei denn, die Bemessung des Schadensausgleiches hielte sich an
der unteren Grenze des gesetzlichen Rahmens.

26

OVG NRW, Urteil vom 27.10.1986 - 14 A 2579/84

27

Dem ist - nicht zuletzt mit Blick auf den Inhalt der vom Beklagten für seine
Ermessensausübung herangezogenen VV-WoBindG - beizupflichten. Die o.g.
verschiedenen Gründe, aus denen die zweckwidrig verwendete Wohnung dem
begünstigten Personenkreis vorenthalten werden, verursachen der öffentlichen Hand
unmittelbar zunächst keine unterschiedlich großen Schäden in Form von
Neusubventionierungsbedarf für eine Ersatzwohnung, die der wohnberechtigten
Bevölkerung anstelle der bestimmungswidrig verwendeten zur Verfügung gestellt
wird. Der größere Schaden infolge Unbrauchbarmachung und Leerstand von
Wohnungen beruht vielmehr auf dadurch eintretenden weiteren Folgen.

28

Der Neusubventionierungsbedarf entsteht, weil der vorhandene verfügbare
Bestand an Sozialwohnungen geschmälert wird und zwar unabhängig davon, ob der
Verfügungsberechtigte die Wohnung unerlaubt selbst bewohnt, sie einem
Nichtberechtigten überlässt, sie für Wohnzwecke ungeeignet macht oder sie leer
stehen lässt. Die Aufwendungen für die Schaffung einer Ersatzwohnung bleiben in
allen Fällen grundsätzlich zunächst gleich hoch mit der Folge, dass für den jeweils
gleichen Schaden auch jeweils eine gleich hohe Ersatzforderung in Betracht kommt
.Die Rechtfertigung für die Höherbemessung des Schadensersatzes in Fällen der
Beseitigung der Eignung der Räume zu Wohnzwecken durch Baumaßnahmen
besteht darin, dass der Schaden für den sozialen Wohnungsmarkt mittelbar größer
ist oder wird, weil er weitergehende Folgen hat. Eine durch Baumaßnahmen für
Wohnzwecke unbrauchbar gemachte Wohnung schränkt nicht nur vorübergehend
die Verfügbarkeit über die Wohnung ein, sondern schmälert den Gesamtbestand der
verfügbar gewesenen Wohnungen vorzeitig und auf Dauer. Zu der selben
Schadensentwicklung kann der Leerstand von Wohnungen führen, weil an
Wohnungen ohne Beheizung, Belüftung, Instandsetzung und Instandhaltung nach
der Lebenserfahrung Mängel auftreten, die zu Substanzschäden und damit zum
Verlust ihres zum Wohnen geeigneten Zustandes mit der Folge führen, dass auch sie
nicht nur vorübergehend dem sozialen Wohnungsmarkt vorenthalten werden,
sondern dem Gesamtbestand vorzeitig und auf Dauer verloren gehen. Dadurch
entsteht für die öffentliche Hand zusätzlicher Neusubventionierungsbedarf. Dieser
den zuletzt gen. beiden Verstoßtatbeständen gemeinsamen (mittelbaren)
Schadensfolge entspricht es, ihnen - wie es in Nr. 25.123 VV-WoBindG zum
Ausdruck kommt - eine „Schadensersatzforderung" in übereinstimmender und den
gesetzlichen Rahmen des § 25 WoBindG weiter ausschöpfenden Höhe gegenüber
zu stellen als dies für die von Nr. 25.122 VV-WoBindG erfassten Verstoßfälle
geschehen ist.

29

Der vorliegende Sachverhalt bietet für den Eintritt einer derartigen
Schadensausweitung jedoch keine Anhaltspunkte, noch hat der Beklagte
diesbezüglich etwas dargetan. Da der Leerstand der Wohnung der Klägerin durch
deren - inzwischen realisierte - zielstrebig und nachhaltig betriebene
Veräußerungsvorhaben (mit)-bedingt war, gab es unter Berücksichtigung ihrer
Interessenlage keinen vernünftigen Anlass zu befürchten, die ungenehmigte
Unterbrechung der (bestimmungsgemäßen) Nutzung der Wohnung berge - wie
beispielsweise in Fällen von Bau- und Bodenspekulantentum - die zusätzliche
Gefahr, dass sie wegen zu erwartender Substanzschäden vorzeitig und dauerhaft
aus dem Gesamtbestand ausscheiden werde und deshalb für die öffentliche Hand
einen noch weitergehenden Subventionsbedarf entstehen lasse.

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Da der Beklagte diesen Umstand bei der Bemessung der Ausgleichsleistung
durch den Rückgriff auf Nr. 25.123 VV-WoBindG nicht in seine Erwägungen zur
Höhe des Schadens und des ihm entsprechenden Ausgleiches mit einbezogen hat,
obwohl sich der zu beurteilende Sachverhalt insoweit ersichtlich von demjenigen
unterscheidet, der die Grundlage für die gen. Richtlinie ist, leidet der Bescheid
unabhängig davon, ob man den Zumutbarkeitserwägungen des
Bundesverwaltungsgerichts folgt oder nicht, an einem Ermessensfehler, der zu
seiner Aufhebung insgesamt führt. Das vom Beklagten unter Beachtung der
Besonderheiten des vorliegenden Sachverhaltes auszuübende Ermessen kann nicht
durch Ermessenserwägungen des Gerichts zum Umfang der Ausschöpfung des
gesetzlichen Rahmens der in § 25 WoBindG vorgesehen Geldleistungen ersetzt
werden.

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Der Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
stattzugeben.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO,
708 Nr. 11 ZPO.

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