Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-28, Aktenzeichen 5 S 2427/15

Tenor

Der Antrag des Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 29. Oktober 2015 - 6 K 878/15 - zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

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Der rechtzeitig gestellte und begründete, auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

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1. Ohne Erfolg macht der Zulassungsantrag ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils geltend.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dann zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird, sich ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht beantworten lässt, ob das Urteil in seinem Ergebnis aus anderen Gründen richtig ist, und ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens möglich erscheint (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. September 2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW 2009, 3642, und vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542, und vom 15. Dezember 2003 - 7 AV 2.03 -, NVwZ 2004, 744). Das ist nach den in der Antragsbegründung dargelegten Gründen nicht der Fall.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Klägerin, den Baubescheid des Landratsamtes Konstanz vom 25. Februar 2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 12. März 2015 aufzuheben, soweit darin die Genehmigung zum Einbau von mehr als einem Dachflächenfenster pro Seite erteilt wird, stattgegeben. Es hat dabei angenommen, dass die Klägerin durch die Erteilung einer Ausnahme nach § 56 Abs. 3 LBO von der Bestimmung über Dachfenster in Nr. VII. 6. der Altstadtsatzung der Klägerin vom 26. Juli 2005 in ihrer „Satzungshoheit als Ausfluss ihres Selbstverwaltungsrechts“ und somit in eigenen Rechten verletzt wird. In der Sache selbst ist das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme zum Einbau von mehr als einem Dachflächenfenster pro Dachseite nicht vorliegen. Nach Nr. VII. 6. der Altstadtsatzung der Klägerin seien Dachflächenfenster nur ausnahmsweise und, soweit städtebaulich vertretbar, zugelassen, wenn sie sich harmonisch in die umgebende Dachlandschaft einfügten. Ausnahmen seien möglich, wenn unter anderem Dachflächenfenster für den Dachraum die einzig mögliche Belichtung seien. Die Entscheidung des Beklagten, im Wege einer Ausnahme von den örtlichen Bauvorschriften mehr als zwei Dachflächenfenster zuzulassen, sei rechtswidrig. Wie sich im Laufe des Klageverfahrens herausgestellt habe, sollten die Dachflächenfenster nicht der Belichtung des zweiten Dachgeschosses im Gebäude der Beigeladenen dienen. Vielmehr seien sie von der Beigeladenen eingebaut worden, um eine über dem zweiten Dachgeschoss errichtete (offene) Galerie als Büro nutzen zu können. Eine baurechtliche Genehmigung dieser Galerie sei bisher nicht erfolgt. Nach den Feststellungen des Beklagten habe die Galerie nicht die Qualität eines Aufenthaltsraums, nachdem es insbesondere an der erforderlichen lichten Höhe nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 LBO fehle. Ausweislich der in den Verwaltungsakten enthaltenen Pläne habe die Galerie selbst in der Mitte nur eine Höhe von ca. 1,83 bis 1,90 m. Dahingestellt bleiben könne ferner, ob die Bestimmung in Nr. VII. 6. der Altstadtsatzung, wonach Dachflächenfenster für den Dachraum die einzig mögliche Belichtung seien, so verstanden werden müsse, dass dies nur für Aufenthaltsräume im Dachraum gelte. Sollte dies nicht der Fall sein, so wäre im vorliegenden Fall aber eine Belichtung bereits durch die zwei von der Klägerin zugestandenen Dachfenster gegeben. Auf die Maße nach § 34 Abs. 2 Satz 2 LBO käme es in diesem Fall nicht an, obwohl auch diese Maße hier eingehalten sein dürften.

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a) Der Beklagte macht zunächst geltend, das Verwaltungsgericht habe bei der Beurteilung der Belichtungssituation fälschlicherweise lediglich auf das dritte Dachgeschoss - den Dachspitz - abgestellt und daraus den Schluss gezogen, dass eine Auseinandersetzung mit § 34 Abs. 2 LBO unterbleiben könne. Die von der Beigeladenen eingezogene Galerie sei jedoch als offene Galerie gebaut, so dass die Dachflächenfenster auch in erheblichem Maße der Belichtung des zweiten Dachgeschosses dienten. Für die Subsumtion unter die Ausnahmetatbestände des § 56 Abs. 3 LBO in Verbindung mit Nr. VII. 6. der Altstadtsatzung hätte die Belichtungssituation im zweiten Dachgeschoss demzufolge mit einbezogen werden müssen. Dieser Vortrag zeigt ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils nicht auf.

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Das Verwaltungsgericht hat den Begriff des “Dachraums” in Nr. VII. 6. der Altstadtsatzung der Klägerin im vorliegenden Fall lediglich auf den Bereich oberhalb des zweiten Dachgeschosses und sich damit bei der Auseinandersetzung mit der Frage, ob Dachflächenfenster für den Dachraum die einzig mögliche Belichtung seien, auf den für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Baugenehmigung allein maßgeblichen genehmigten Bauantrag nebst Bauvorlagen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2, §§ 4 bis 6 LBOVVO) bezogen (vgl. Senatsbeschluss vom 21. Juni 1993 - 5 S 874/93 -, juris). Aus den Planunterlagen, die ausdrücklich Bestandteile der Baugenehmigung sind (vgl. Baubescheid vom 25. Februar 2014), wird ersichtlich, dass sich oberhalb des zweiten Dachgeschosses eine weitere einem Geschoss gleichende Fläche befindet. Dies ist zwar nicht ohne weiteres aus dem „Grundriss 2. DG“ (vgl. Bl. 59 der Bauakte) erkennbar, in der diese Fläche nur mit Bleistiftstrichen eingezeichnet sein dürfte. In aller Deutlichkeit ist dieser Bereich aber im „Teilschnitt/Ansicht Nordwesten“ (Bl. 75 der Bauakte mit Genehmigungsvermerk vom 25. Februar 2014) zu sehen. In keinem Fall ergibt sich aber aus den in dem Baubescheid aufgeführten und zu seinen Bestandteilen gemachten Bauzeichnungen, dass die streitige Fläche oberhalb des zweiten Dachgeschosses als offene Galerie mit der Funktion eines Aufenthaltsraums ausgestaltet ist oder gar in dieser Weise zur Genehmigung gestellt wurde oder werden sollte. Mag der Satz in den Entscheidungsgründen im angefochtenen Urteil, „im Laufe des Klageverfahrens“ habe sich herausgestellt, die Dachflächenfenster dienten dazu, „eine über dem zweiten Dachgeschoss errichtete (offene) Galerie als Büro nutzen zu können“, zu dem irrigen Schluss verleiten, das Verwaltungsgericht habe bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der erteilten Ausnahme auf die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgestellt, so lässt sich den übrigen Ausführungen des Verwaltungsgericht indes entnehmen, dass diese Frage - zu Recht - allein anhand des genehmigten Bauantrags samt Bauvorlagen beantwortet wurde. Dies ist zutreffend und rechtlich nicht zu beanstanden. Ob die Voraussetzungen einer Ausnahme für die abweichende Bauausführung mit offener Galerie erfüllt sind, ist daher nicht entscheidungserheblich.

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b) Der Beklagte macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils außerdem unter dem Gesichtspunkt geltend, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Abweichung für zwei Dachflächenfenster je Dachseite ergäben sich aus § 56 Abs. 2 Nr. 1 LBO. Dies ist aber nicht der Fall.

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Nach dieser Bestimmung sind Abweichungen von den Vorschriften in den §§ 4 bis 37 dieses Gesetzes - der Landesbauordnung für Baden-Württemberg - oder aufgrund dieses Gesetzes zur Modernisierung von Wohnungen und Wohngebäuden, Teilung von Wohnungen oder Schaffung von zusätzlichem Wohnraum durch Ausbau, Anbau, Nutzungsänderung, Aufstockung oder Änderung des Daches zuzulassen, wenn die Baugenehmigung oder die Kenntnisgabe für die Errichtung des Gebäudes mindestens fünf Jahre zurückliegt.

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Der Beklagte stellt in seinem Zulassungsantrag zwar fest, dass diese Voraussetzungen für die Erteilung einer Abweichung für die Errichtung von vier Dachflächenfenstern vorliegen sollen. Er setzt sich aber nicht im Einzelnen mit den unterschiedlichen Tatbestandsmerkmalen des § 56 Abs. 2 Nr. 1 LBO auseinander. Zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils hätte es insoweit weiteren Vortrags bedurft, ob die Dachflächenfenster der „Modernisierung von Wohnungen und Wohngebäuden“ oder der „Schaffung von zusätzlichem Wohnraum durch Ausbau […] oder Änderung des Daches“ dienen. Dies gilt umso mehr, als der Dachspitz gerade nicht als Aufenthaltsraum genehmigt ist (s. o. a)) und daher nicht Teil der “Wohnung” sein dürfte beziehungsweise es insoweit nach der angefochtenen Baugenehmigung nicht um die “Schaffung von zusätzlichem Wohnraum” geht.

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c) Entgegen der Annahme des Beklagten ergeben sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils auch nicht daraus, dass ohne Erteilung einer Ausnahme ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG vorliege. Denn die vom Beklagten als Vergleichsfälle benannten Bauvorhaben sind mit dem genehmigten Vorhaben nicht vergleichbar. Dies ergibt sich bereits aus dem eigenen Vortrag des Beklagten, nach dem es in den beiden Referenzfällen um Ausnahmen für Dachflächenfenster im zweiten Obergeschoss ging. Die angefochtene Baugenehmigung betrifft aber eine Fläche unmittelbar unterhalb des Daches oberhalb des zweiten Dachgeschosses, die - wie oben dargelegt - schon angesichts der fraglichen Funktion als Aufenthaltsraum anderen rechtlichen Beurteilungsmaßstäben unterliegt.

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2. Der Zulassungsantrag zeigt eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht auf.

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Grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Bestimmung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfeststellungen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes des erstinstanzlichen Urteils eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgezeigt, das heißt benannt wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragend war und die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und dass ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Juni 1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m. w. N., und vom 19. August 2010 - 8 S 2322/09 -, ZfWG 2010, 424). Hieran fehlt es.

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Der Beklagte misst der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zu, weil er die Klägerin nicht für klagebefugt erachtet. So würden örtliche Bauvorschriften zwar von den Gemeinden erlassen, ihre Anwendung sei jedoch ausschließlich Sache der Baurechtsbehörde. Die Gemeinden könnten nicht kraft eigenen Rechts einfordern, dass die Baurechtsbehörde ihre örtlichen Bauvorschriften richtig anwendeten. Örtliche Gestaltungssatzungen blieben demnach Vorschriften des Landesrechts, deren richtige Anwendung die Klägerin weder kraft eines Einvernehmenserfordernisses noch durch ein eigenes Beschwerderecht einfordern könne. Mit Blick auf diesen Vortrag kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die Beantwortung der Frage nach einer Klagebefugnis der Klägerin lässt sich ohne weiteres anhand des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln beantworten, weshalb es der Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht bedarf.

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Nach § 74 Abs. 1 LBO können die Gemeinden zur Durchführung baugestalterischer Absichten, zur Erhaltung schützenswerter Bauteile, zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie zum Schutz von Kultur- und Naturdenkmalen im Rahmen dieses Gesetzes in bestimmten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets durch Satzung örtliche Bauvorschriften erlassen, wobei in den Nummern 1 bis 7 die einzelnen Regelungsbereiche näher konkretisiert werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers stellt diese Bestimmung „eine umfassende Ermächtigungsgrundlage für Gestaltungssatzungen im weiteren Sinne dar, mit Hilfe derer die Gemeinden die Gestaltung ihres Ortsbilds näher regeln können“ (vgl. LT-Drs. 11/5337, S. 125). In Zusammenschau der gesetzgeberischen Intention mit dem Wortlaut der Vorschrift („zur Durchführung baugestalterischer Absichten“) dient § 74 Abs. 1 LBO demnach nicht nur dem allgemeinen öffentlichen (baupolizeilichen) Interesse, das insbesondere in den Merkmalen der „Erhaltung“ und dem „Schutz“ zum Ausdruck kommt. Sondern die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Gestaltungsvorschriften dient auch den besonderen Belangen der Gemeinde, indem mit ihnen positiv auf die Gestaltung des Orts- und Straßenbild eingewirkt werden soll (vgl. Senatsbeschluss vom 26. August 1982 - 5 S 858/82 -, VBlBW 1983, 179 sowie OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. August 1993 - 1 A 117772/92 -, NVwZ-RR 1994, 429). Diese Voraussetzungen erfüllt die Altstadtsatzung der Klägerin, denn ihre Zielsetzung ist es, einer Zerstörung des historischen Ortsbildes durch „heutige Bautechniken“, die einen „beliebigen Gestaltungsspielraum“ eröffnen, entgegenzuwirken (vgl. Präambel der Altstadtsatzung) und positiv auf die Gestaltung des Ortsbilds einzuwirken, indem „ein Gesamtbild der historischen gewachsenen Stadtanlage erhalten bleibt“ (vgl. Vorwort zur Altstadtsatzung).

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Dieses Verständnis von § 74 Abs. 1 LBO wird auch von § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO getragen. Nach dieser Bestimmung findet ein Bürgerentscheid über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses nicht statt. Die gesetzgeberische Intention, Bürgerentscheide auf diesem Gebiet kommunaler Selbstverwaltung nicht zuzulassen, beruht auf der Erwägung, dass Entscheidungen in den nach § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO genannten Bereichen vielschichtige Abwägungsprozesse erfordern und diese Abwägungen dem Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde vorbehalten bleiben und nicht auf eine „Ja-Nein-Fragestellung“, die zwingend Gegenstand eines Bürgerentscheids sein müsste, reduziert werden sollen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. Juni 2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 471 unter Verweis auf LT-Drs. 13/4385, S. 11). Dies unterstreicht, dass der Gesetzgeber Satzungen, die auf Grundlage des § 74 Abs. 1 LBO erlassen werden, den weisungsfreien Selbstverwaltungsaufgaben im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV zuordnet.

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Somit ist der Erlass örtlicher Bauvorschriften, mit denen die Gemeinde - wie hier - die § 74 Abs. 1 LBO genannten Zwecke verfolgt, dem durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV geschützten Selbstverwaltungsbereich der Gemeinden zuzurechnen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Februar 2017 - 3 S 1748/14 -, juris, Rn. 48; a. A. Bay. VGH, Urteil vom 29. Oktober 1985 - 1 B 85 A.2163 -, BayVBl. 1986, 213 und OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. September 1986 - 6 B 71/86 -, NdsRpfl 1987, 136).

II.

17

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es besteht keine Veranlassung, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus Gründen der Billigkeit dem Beklagten aufzuerlegen (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO). Die Beigeladene hat im Zulassungsverfahren keinen Antrag gestellt oder sonst das Verfahren wesentlich gefördert.

III.

18

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

19

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).