Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-19, Aktenzeichen 25 K 2703/07
ECLI:DE:VGD:2007:1119.25K2703.07.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 25. April 2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 2007 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

Die Sprungrevision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Studentin an der C Universität X und wohnt wochentags an dem
Studienort seit dem 1. September 2003 unter der Adresse I 4, 00000 X. Dort ist die
Klägerin mit Nebenwohnung gemeldet. In ihrem Heimatort - E - ist die Klägerin mit
Hauptwohnung gemeldet; dort steht ihr in dem Elternhaus ein einzelnes Zimmer zur
Verfügung. Dieses Zimmer in dem elterlichen Haus hat weder Bad, Toilette noch
Küche oder Kochnische. Es handelt sich dabei um das - ehemalige - Kinderzimmer
der Klägerin.

3

Unter Zugrundelegung der Satzung über die Erhebung einer
Zweitwohnungssteuer in der Stadt X vom 30. Juni 2005 in der Fassung der
1. Änderungssatzung vom 22. Dezember 2005 - in Kraft seit 1. Januar 2006 - und in
der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 20. Dezember 2006 - in Kraft seit
1. Januar 2007 - zog der Beklagte die Klägerin mit Zweitwohnungssteuerbescheid für
das Jahr 2007 vom 25. April 2007 zur Zweitwohnungssteuer für den Zeitraum Januar
bis Dezember 2006 und Januar bis Dezember 2007 in Höhe von jeweils 230,40 Euro
heran.

4

Die Klägerin legte dagegen Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung
ein, das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz habe entschieden, dass eine
Zweitwohnungssteuer für Studenten nicht zulässig sei, wenn sich der Hauptwohnsitz
bei den Eltern befinde; dies sei bei ihr der Fall. Die Erhebung der
Zweitwohnungssteuer bei Studenten verstoße gegen den Grundsatz der
Steuergerechtigkeit.

5

Mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 25. Mai 2007 wurde der
Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen. Der Beklagte führte zur Begründung
aus, maßgeblich für die Festsetzung der Zweitwohnungssteuer sei, dass jemand
einen Wohnsitz in der Gemeinde unterhalte, ohne Differenzierung nach dem Zweck
des Innehabens der Wohnung. Es sei für die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer
unerheblich, ob der Hauptwohnsitz die gleichen Anforderungen erfülle wie der
gemeldete Nebenwohnsitz. Da der Zweitwohnsitz den satzungsrechtlichen
Voraussetzungen genüge, nämlich die Klägerin sowohl tatsächlich als auch rechtlich
verfügungsbefugt sei, ergebe sich die Zweitwohnungssteuerpflichtigkeit. Die
Zweitwohnungsbesteuerung knüpfe an einen bestimmten Konsum an und nicht an
tatsächliche Einkommensverhältnisse; damit sei es unerheblich, mit welchen Mitteln
die Zweitwohnung finanziert werde. Das OVG NRW erhebe keine
verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Besteuerung von Studenten.
Sofern gemäß der satzungsrechtlichen Begriffsbestimmung als Wohnung jeder
umschlossene Raum gelte, der zum Wohnen und Schlafen genutzt werde, bestehe
an der Wohnungseigenschaft des Zimmers auch in der Wohnung der Eltern kein
Zweifel. Im Rahmen der Gleichbehandlung aller betroffenen Personen gebe es bei
der Besteuerung von Nebenwohnsitzen keine Möglichkeit der Steuerbefreiung oder -
ermäßigung.

6

Die Klägerin hat am 25. Juni 2007 Klage erhoben. Zur Begründung stützt sie sich
im Wesentlichen darauf, der Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten orientiere
sich ausschließlich an dem Melderecht, wenn der Beklagte darauf hinweise, dass
sich die Festsetzung der Zweitwohnungssteuer danach richte, dass jemand einen
Wohnsitz in der Gemeinde unterhalte. Von der Zweitwohnungssteuer würden
dadurch nur die erfasst, die den Zweitwohnungssitz angemeldet hätten.
Unberücksichtigt bliebe, dass alle diejenigen, die sich nicht angemeldet hätten, keine
Zweitwohnungssteuer zahlten. Allein dies verstoße gegen den Grundsatz der
Steuergerechtigkeit. Es sei nicht unerheblich, ob der Hauptwohnsitz die gleichen
Anforderungen erfülle wie der Nebenwohnsitz. Die Innehabung einer Erstwohnung
sei begriffliche Voraussetzung für die Innehabung einer Zweitwohnung. Da sie - die
Klägerin - ihren ersten Wohnsitz im Hause ihrer Eltern habe, leiste sie sich keinen
Zweitwohnsitz. Die Begründung, dass die Zweitwohnungssteuer an einen
bestimmten Konsum anknüpfe, gehe daher fehl. Sinn und Zweck der
Zweitwohnungssteuer sei es, dass durch die Zweitwohnungssteuer nur der belastet
werden solle, der sich zwei Wohnungen leisten könne. Die Innehabung der
Erstwohnung im Hause der Eltern könne daher nicht steuerlich neutral eingestuft
werden. Durch die Hauptwohnung in ihrem Elternhaus sei sie - die Klägerin - nicht
Besitzerin einer Erstwohnung im Sinne der Zweitwohnungssteuersatzung. Mit dem
melderechtlichen Hauptwohnsitz in dem Elternhaus werde keine wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit zum Ausdruck gebracht. Die Anwendung der
Zweitwohnungssteuersatzung auf den Personenkreis der Studierenden verstoße
daher gegen den Grundsatz der Steuergerechtigkeit. Schließlich sei der Beklagte
verpflichtet, darzulegen, welche geeigneten Kontrollmaßnahmen ergriffen worden
seien, um eine gleichmäßige Besteuerung zu gewährleisten.

7

Die Klägerin beantragt,

8

den Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom
25. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
25. Mai 2007 aufzuheben.

9

Der Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung führt der Beklagte aus, das für Nordrhein-Westfalen
maßgebliche OVG NRW erhebe keine verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich
der Besteuerung von Studenten. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner
Entscheidung vom 11. Oktober 2005 darauf abgestellt, dass eine
Zweitwohnungssteuer dann zulässig sei, wenn sie an das Innehaben einer
Zweitwohnung anknüpfe, da dieses gewöhnlich die Verwendung von finanziellen
Mitteln erfordere und in der Regel eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum
Ausdruck bringe. Diese Ausführungen bezögen sich durchweg auf das Innehaben
der Zweitwohnung und nicht der Hauptwohnung, von der nicht die Rede gewesen
sei. Aus der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts könne nicht
geschlussfolgert werden, dass das Innehaben einer Zweitwohnung ein Innehaben
einer Hauptwohnung zwangsläufig beinhalte. Abgestellt werde allein auf den in dem
Innehaben der Zweitwohnung zum Ausdruck gebrachten zusätzlichen Konsum.
Hinsichtlich der Hauptwohnung komme es nach der Rechtsprechung allein darauf an,
ob dieser im Sinne der Satzung die Wohnungseigenschaft zukomme, die dort
normiert sei. Der Satzungsgeber dürfe für die Besteuerung typisierend auf das bloße
Innehaben einer Zweitwohnung als Aufwand abstellen; auf die Frage, welchem
Zweck der Aufwand diene oder ob die Hauptwohnung im Elternhaus kostenlos sei,
komme es nicht an. Schließlich enthalte die Zweitwohnungssteuersatzung zwecks
gleichmäßigen Vollzugs ähnlich wie das Melderecht Anzeigepflichten der
Vermieter.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

13

Entscheidungsgründe:

14

Die zulässige Klage ist begründet.

15

Der angefochtene Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten für das
Jahr 2007 vom 25. April 2007 und sein Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 2007
sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

16

Die Heranziehung der Klägerin zur Zweitwohnungssteuer erweist sich als
rechtswidrig, denn Studierende, die in der elterlichen Wohnung mit Hauptwohnung
gemeldet sind und denen dort lediglich ihr ehemaliges Kinderzimmer zur Verfügung
steht, schulden für die weitere Wohnung als Nebenwohnung am Studienort keine
Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer.

17

Die Veranlagung der Klägerin beruht hinsichtlich der Heranziehung für das
Jahr 2006 auf der Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer in der
Stadt X vom 30. Juni 2005 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom
22. Dezember 2005 und hinsichtlich der Veranlagung für das Jahr 2007 in der
Fassung der 2. Änderungssatzung vom 20. Dezember 2006 (im Folgenden ZwStS).
Die ZwStS in der Fassung der 1. Änderungssatzung lautet - soweit maßgeblich - wie
folgt:

18

„§ 1 Steuergegenstand

19

Die Stadt X erhebt eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer
Zweitwohnung im Stadtgebiet X.

20

§ 2 Begriffsbestimmung

21

(1) Wohnung im Sinne dieser Satzung ist jeder umschlossene Raum, der
zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird und den Anforderungen des
§ 49 Landesbauordnung NRW genügt.

22

(2) Zweitwohnung im Sinne des § 1 ist jede Wohnung, die
a) dem Eigentümer/der Eigentümerin oder dem Hauptmieter/der Haupt-
mieterin als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (Meldegesetz NW) dient,
b) der Eigentümer/die Eigentümerin oder der Hauptmieter/die Haupt-
mieterin unmittelbar oder mittelbar Dritten entgeltlich oder unent-
geltlich überlässt und die diesen als Nebenwohnung im vorgenann-
ten Sinne dient oder
c) jemand neben der Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen
Lebensbedarfs oder des persönlichen Lebensbedarfs von Familien-
angehörigen innehat. Dies gilt auch für steuerlich anerkannte Woh-
nungen im eigengenutzten Wohnhaus. ..........

23

(4) Eine Wohnung dient als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes
NW, wenn sie von einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person
bewohnt wird. Wird eine Wohnung von einer Person bewohnt, die nicht
gemeldet ist, dient die Wohnung als Nebenwohnung, wenn sich die
Person wegen dieser Wohnung mit Nebenwohnung zu melden
hätte. ..........

24

§ 3 Steuerpflicht

25

(1) Steuerpflichtig ist, wer im Stadtgebiet eine Zweitwohnung oder
mehrere
Wohnungen innehat. Inhaber/-in einer Zweitwohnung ist, dessen/deren
meldepflichtige Verhältnisse die Beurteilung als Zweitwohnung bewir-
ken oder wer Inhaber/-in einer Zweitwohnung im Sinne von § 2 Abs. 2 c)
ist. .........."

26

Durch die 2. Änderungssatzung vom 20. Dezember 2006 hat § 2 Abs. 1 ZwStS
folgende Fassung erhalten:

27

„(1) Wohnung im Sinne dieser Satzung ist jeder umschlossene Raum, der
zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird."

28

Die von der Klägerin - dort mit Nebenwohnung gemeldet - gemietete Wohnung
an dem Studienort X ist keine Wohnung, die sie im Sinne des § 2 Abs. 2 c) ZwStS
neben der Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innehat. Die
Wohnung kann auch nicht als Zweitwohnung im Sinne von § 2 Abs. 2 a) oder b)
ZwStS der Zweitwohnungssteuer unterworfen werden.

29

Die Zweitwohnungssteuer ist eine zulässige örtliche Aufwandsteuer nach Art. 105
Abs. 2 a GG, die bundesrechtlich geregelten Steuern nicht gleichartig ist und ihre
landesrechtliche Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz NRW
findet. Gegenstand der Zweitwohnungssteuer ist die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit, die in der Verwendung des Einkommens für den persönlichen
Lebensbedarf zum Ausdruck kommt. Durch die Anknüpfung der
Zweitwohnungssteuersatzung im Wesentlichen an das Melderecht kommt es zu einer
steuerlichen Veranlagung von Studenten, deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit im
Regelfall nicht bejaht werden kann. Die Anwendung der
Zweitwohnungssteuersatzung auf Studierende, denen in der elterlichen Wohnung
lediglich ein Kinderzimmer zur Verfügung steht und die dort mit Hauptwohnung, für
die weitere Wohnung am Studienort mit Nebenwohnung gemeldet sind, verletzt den
durch Art. 105 Abs. 2 a GG vorgegebenen Begriff des Aufwands.

30

Der Begriff der Aufwandsteuer wird im Grundgesetz nicht bestimmt, sondern
vorausgesetzt. Aufwandsteuern sind Steuern auf die Einkommensverwendung für
den persönlichen Lebensbedarf, in der die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum
Ausdruck kommt. Der Aufwand als ein äußerlich erkennbarer Zustand, für den
finanzielle Mittel verwendet werden, ist typischerweise Ausdruck und Indikator der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf ankäme, von wem und mit
welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen Zwecken er des Näheren
dient,

31

vgl. zum Vorstehenden BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 2005, ZKF 2006,
91 ff..

32

In dem grundlegenden Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 - hat
das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, das wesentliche Merkmal des Begriffs der
Aufwandsteuer liege in der Absicht des Gesetzgebers, die in der
Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit zu treffen. Das Innehaben einer weiteren Wohnung für den
persönlichen Lebensbedarf (Zweitwohnung) neben der Hauptwohnung wird von dem
Bundesverfassungsgericht in oben genannter Entscheidung als ein Zustand
angesehen, der gewöhnlich die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordert und in
der Regel wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt. Diese
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat Gesetzeskraft.

33

Die Anknüpfung an das Melderecht in der Zweitwohnungssteuersatzung der
Stadt X begegnet zwar grundsätzlich keinen Bedenken. Die melderechtlichen
Vorschriften können bei einer Verweisung in Steuersatzungen aber stets nur
entsprechende Anwendung finden, weil sie auf spezifisch melderechtlichen
Bedürfnissen und Zielsetzungen beruhen, und deshalb nicht mit bindender Wirkung
ohne Beachtung von Art. 105 Abs. 2 a GG die Steuerpflicht festlegen. Die
Zweitwohnungssteuer ist nämlich verfassungsrechtlich nur als Aufwandsteuer
zulässig und bleibt an die von dem Bundesverfassungsgericht aufgestellten
Voraussetzungen gebunden. Diese können nicht durch eine melderechtliche Fiktion
ersetzt werden, sondern müssen im Einzelfall tatsächlich erfüllt sein. Insbesondere
bei § 2 Abs. 2 a), b) ZwStS handelt es sich um eine melderechtliche Fiktion, die im
Einzelfall durch den allein maßgeblichen Aufwand hinterlegt werden muss.

34

Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Beschluss vom 6. Dezember 1983
ferner entschieden, dass das Wesen der Aufwandsteuer es ausschließe, für die
Steuerpflicht von vornherein auf eine wertende Berücksichtigung der Absichten und
verfolgten ferneren Zwecke, die dem Aufwand zugrunde liegen, abzustellen.
Maßgeblich dürfe allein der isolierte Vorgang des Konsums als Ausdruck und
Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein. Die unterscheidende
Berücksichtigung der Gründe für den Aufenthalt zum Zwecke der Abgrenzung des
Kreises der Steuerpflichtigen sei damit im Rahmen der Aufwandsteuer ein
sachfremdes Kriterium und habe vor Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bestand.

35

Maßgeblich für die Nichtigkeit der Satzung war in dem von dem
Bundesverfassungsgericht beurteilten Rechtsstreit, dass die Differenzierung
zwischen auswärtigen und einheimischen Zweitwohnungsinhabern gegen Art. 3
Abs. 1 GG verstieß. Mit obigen Ausführungen hat das Bundesverfassungsgericht
einen solchen Verstoß auch hinsichtlich des Ausschlusses der Steuerpflicht bei
Zweitwohnungen bejaht, die aus beruflichen Gründen oder zu Ausbildungszwecken
gehalten werden. Nicht ausgeschlossen wird aber dadurch die vorrangige konkrete
Prüfung, ob die zusätzliche Wohnung einen besonderen Aufwand darstellt und die
besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit indiziert, insbesondere da dem von dem
Bundesverfassungsgericht entschiedenen Rechtsstreit eine Fallgestaltung zugrunde
lag, in der dieser Umstand nicht streitig war; das Bundesverfassungsgericht hat
zudem ausdrücklich die Möglichkeit von Befreiungstatbeständen betont.

36

Dass das objektive Innehaben einer Zweitwohnung an sich nicht stets die
Zweitwohnungssteuerpflicht auslöst, folgt zum einen aus der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 - a.a.O. -. Danach stellt die
Erhebung der Zweitwohnungssteuer auf die Innehabung von
Erwerbszweitwohnungen durch Verheiratete eine gegen Art. 6 Abs. 1 GG
verstoßende Diskriminierung der Ehe dar. Die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer
auf die Innehabung einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht
dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer
anderen Gemeinde befindet, diskriminiert die Ehe und verstößt gegen Art. 6 Abs. 1
GG. Zum anderen werden Wohnungen der Zweitwohnungssteuer nicht unterworfen,
soweit diese sich als reine Kapitalanlage darstellen,

37

vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 1995 - 1 BvR 1800/94, 1 BvR 2480/94 -.

38

Das Bundesverfassungsgericht stellt in dem maßgeblichen Beschluss vom
6. Dezember 1983 deutlich heraus, dass es neben dem Innehaben der
Zweitwohnung einer Hauptwohnung bedarf, wenn darauf abgestellt wird, dass das
Innehaben einer weiteren Wohnung für den persönlichen Lebensbedarf
(Zweitwohnung) neben der Hauptwohnung ein Zustand sei, der gewöhnlich die
Verwendung von finanziellen Mitteln erfordere und in der Regel wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit zu Ausdruck bringe.

39

Ob danach Studierende, die in der elterlichen Wohnung mit Hauptwohnung
gemeldet sind und denen dort lediglich ihr ehemaliges Kinderzimmer zur Verfügung
steht, für die weitere Wohnung als Nebenwohnung am Studienort
Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer schulden, wird in der obergerichtlichen
Rechtsprechung kontrovers entschieden,

40

Zweitwohnungssteuerpflicht verneinend:
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. Januar 2007 - 6 B 11579/06 -, OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 27. Februar 2007, ZKF 2007, 211 ff.,
Zweitwohnungssteuerpflicht bejahend:
OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2006 - 14 E 1045/05 -, Beschluss vom 21. Juni 2006
- 14 B 802/06 -, BayVGH München, Beschluss vom 20. März 2007 - 4 CS 07.478 -,
OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 11. August 2006 - 4 M 319/06 -.

41

Nach Auffassung der Kammer folgt aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, dass auch die Hauptwohnung innegehabt werden muss,
weil ansonsten sich das Innehaben einer weiteren Wohnung nicht als ein Zustand
darstellt, der wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt; es muss sich mit
anderen Worten um das Innehaben von zwei Wohnungen handeln. Aufwandsteuern
sind Steuern nämlich nur dann, wenn durch sie die in der Vermögens- oder
Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck
kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden soll. Das ist nicht
schon dann der Fall, wenn eine Steuer überhaupt an die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit anknüpft. Begriffsmerkmal der Aufwandsteuern ist vielmehr, dass
sie einen besonderen Aufwand, also eine über die Befriedigung des allgemeinen
Lebensbedarfs hinausgehende Verwendung von Einkommen oder Vermögen
erfassen,

42

vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. August 1989, NVwZ 1989, 1152 f..

43

Dieses Begriffsmerkmal der Besonderheit wird nicht erfüllt, wenn nur eine
Wohnung innegehabt wird, denn das bloße Innehaben einer Erstwohnung ist allein
kein besonderer Aufwand, der wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck
bringt. Wohnen gehört nämlich zu den Grundbedürfnissen des Menschen; die
schlichte Erfüllung dieses Lebensbedarfs ist kein Aufwand, der wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit indiziert,

44

vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 - 8 C 107/89 -.

45

Wird bei der Besteuerung auf das Erfordernis des Innehabens der
Hauptwohnung verzichtet und lediglich auf das rein faktische Bewohnen abgestellt,
knüpft dies nach Auffassung der Kammer nicht mehr an einen Lebenssachverhalt an,
der im Regelfall eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit indiziert. Das Nutzen der
Nebenwohnung durch Studierende am Studienort ist zwangsläufige Folge des
Studiums an einem anderen Ort als dem der Hauptwohnung. Studierende, die am
Standort der Universität eine Nebenwohnung unterhalten, diese während des
Semesters in Anspruch nehmen, im Übrigen aber vorwiegend Wohnraum in der
elterlichen Wohnung als einen Teil der Unterhaltsleistungen seitens der Eltern nutzen
und dort mit Hauptwohnung gemeldet sind, demonstrieren dadurch in der Regel
keine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Die Zweitwohnungssteuersatzungen
verfehlen bei der Personengruppe der Studierenden im Regelfall das Ziel, die
individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit feststellen und besteuern zu
können,

46

vgl. auch Winkler, Problemfragen bei der Erhebung der Zweitwohnungssteuer aus der
Sicht Studierender, KStZ 2007, 5 f..

47

Studierende, die am Standort der Universität eine Nebenwohnung innehaben,
nutzen die Hauptwohnung im Elternhaus zwar, haben diese aber nicht als
Erstwohnung inne. Wer eine Hauptwohnung zwar nutzt, diese aber als Erstwohnung
nicht inne hat, bringt im Sinne der Zweitwohnungssteuer selbst dann keine
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck, wenn er eine Nebenwohnung inne
hat.

48

Das Innehaben einer Wohnung in diesem Sinn, nämlich für den persönlichen
Lebensbedarf, setzt voraus, dass der Wohnungsinhaber nicht nur die tatsächliche
Verfügungsgewalt hat, sondern ihm darüber hinaus auch ein Verfügungsrecht
zusteht. Denn allein die tatsächliche Verfügungsgewalt ermöglicht dem
Wohnungsinhaber nicht, über die Wohnung zweckbestimmt - für den persönlichen
Lebensbedarf - verfügen zu können; vielmehr bedarf er dazu auch einer rechtlichen
Verfügungsbefugnis. Voraussetzung für das Innehaben der Hauptwohnung ist mithin,
dass der Hauptwohnungsinhaber im Erhebungszeitraum die tatsächliche
Verfügungsgewalt über die Hauptwohnung hat und ihm ein Verfügungsrecht
zusteht,

49

vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 23. April 1993 - 22 A 3850/92 -.

50

Bei Studierenden, die in der elterlichen Wohnung lediglich ihr ehemaliges
Kinderzimmer benutzen, fehlt es an den Voraussetzungen, dass sie die tatsächliche
Verfügungsgewalt über eine Wohnung haben und ihnen ein Verfügungsrecht zusteht.
Wer ein Zimmer in der elterlichen Wohnung benutzen darf, ist nicht dessen Inhaber,
sondern Besitzdiener gemäß § 855 BGB: Er übt die tatsächliche Gewalt über eine
Sache - das Zimmer - für einen Anderen - seine Eltern - in dessen Haushalt aus, er
hat den sich auf die Sache beziehenden Weisungen des Anderen Folge zu leisten.
Das gilt nicht nur für Minderjährige, sondern auch für erwachsene Kinder, die noch in
der elterlichen Wohnung wohnen. Sie stehen in einem sozialen
Abhängigkeitsverhältnis zu den Eltern; den Kindern wird die Unterkunft als
Sachleistung gewährt. Sie haben keine tatsächliche Sachherrschaft, da sie von den
Weisungen ihrer Eltern abhängig sind. Ferner fehlt den Kindern die rechtliche
Verfügungsbefugnis,

51

allgemeine Meinung vgl. nur VG Köln, Urteil vom 14. Februar 2007 - 21 K 2275/06 -,
VG Dresden, Urteil vom 10. Juli 2007 - 2 K 373/07 -, VG Gelsenkirchen, Urteil vom
15. Dezember 2002 - 16 K 3699/01 - jeweils mit weiteren Nachweisen.

52

Der Begründung der Nebenwohnung am Studienort liegt mithin kein
besteuerbarer zusätzlicher Aufwand zugrunde, weil es an der Innehabung der
Hauptwohnung fehlt. Bei anderer Auffassung trifft die Zweitwohnungssteuer
entgegen ihrem Charakter als Aufwandsteuer typischerweise nicht leistungsfähige
Personen. Die Kammer teilt die Auffassung des OVG Rheinland-Pfalz in dem
Beschluss vom 29. Januar 2007, dass die zweitwohnungssteuerrechtliche
Veranlagung der Personengruppe der Studierenden, die am elterlichen Wohnsitz mit
Hauptwohnsitz gemeldet sind und am Studienort eine Nebenwohnung gemietet
haben, sich weit von den sozialen Gegebenheiten und dem Rechtfertigungszweck
der Zweitwohnungssteuer entfernt hat. Es ist offenkundig, dass bei der Mehrzahl der
Studenten das Nutzen der Wohnung am Standort der Universität nicht Ausdruck
einer besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist, was die Erhebung der
Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer rechtfertigt. Der von einem Studenten am
Universitätsort getätigte Aufwand zum Unterhalt einer Nebenwohnung am Studienort
ist nicht typischerweise Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit, sondern lediglich eine durch die örtlichen Gegebenheiten
bedingte und unabwendbare Notwendigkeit, um ein Studium außerhalb des
Hauptwohnsitzes am Ort der Universität durchführen zu können. Von einer
besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit kann im Regelfall keine Rede sein.
Diese besteht auch nicht, da die Hauptwohnung nicht innegehabt und damit keine
besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck gebracht wird. Die
Anwendung der Zweitwohnungssteuersatzung in vorstehenden Fallkonstellationen
verletzt mithin den durch Art. 105 Abs. 2 a GG vorgegebenen Begriff des
Aufwands.

53

Allerdings darf ein Satzungsgeber seine Steuergesetzgebungskompetenz
grundsätzlich auch zu dem Zweck ausüben, Lenkungswirkungen zu erzielen, wobei
in den der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt X zugrunde liegenden
Aufstellungsvorgängen die mit der Umwandlung der Neben- in Hauptwohnsitze
verbundene Steigerung der Schlüsselzuweisungen angesprochen wird. Eine
steuerrechtliche Regelung, die Lenkungswirkungen in einem nicht steuerlichen
Kompetenzbereich entfaltet, setzt keine zur Steuergesetzgebungskompetenz
hinzutretende Sachkompetenz voraus. Das Grundgesetz trennt die Steuer- und die
Sachgesetzgebungskompetenz als jeweils eigenständige Regelungsbereiche und
verweist auch die Lenkungssteuer wegen ihres verbleibenden Finanzierungszwecks
und der ausschließlichen Verbindlichkeit ihrer Steuerrechtsfolgen in die Zuständigkeit
des Steuergesetzgebers. Der Steuergesetzgeber ist deshalb zur Regelung von
Lenkungssteuern zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein. Eine
Lenkung in dem vorbeschriebenen Sinn ist aber nur im Rahmen einer
zulässigerweise erhobenen Aufwandsteuer möglich, daran fehlt es nach
Vorstehendem. Darüber hinaus kommt ein melderechtliches Vorgehen gegen solche
Studenten in Betracht, die in Wirklichkeit die Hauptwohnung am Studienort
haben.

54

Vorstehende Rechtsauffassung, den durch Art. 105 Abs. 2 a GG vorgegebenen
Begriff des Aufwands als verletzt anzusehen, erscheint der Kammer auch deshalb
als geboten, weil ein Billigkeitserlass mit Blick auf die bei einem Studenten
regelmäßig geringe Einkommenslage ausgeschlossen ist, da der Billigkeitserlass
dem Steuerrechtsbegriff entgegen eine gewichtige Personengruppe generell aus der
Steuerpflicht herausnehmen würde. Sachliche Billigkeitsgründe weisen in den
Regelungen des § 163 AO betreffend Billigkeitsmaßnahmen im
Festsetzungsverfahren und des § 227 AO betreffend Billigkeitsmaßnahmen im
Erhebungsverfahren dieselben Voraussetzungen auf. Sachliche Billigkeitsgründe
sind dann gegeben, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des
Gesetzgebers angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu
entscheidende Frage - hätte er sie geregelt - im Sinne der beabsichtigten
Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte, oder wenn angenommen werden kann, dass
die Einziehung den Wertungen des Gesetzgebers widerspricht. Da die genannten
Regelungen der Abgabenordnung keine vom Gesetzgeber nicht gewollte
Befreiungsvorschrift ersetzen können, ist ein Erlass nur in solchen Fällen zulässig
und geboten, die bei Fassung des Gesetzes nicht vorausgesehen wurden und deren
Härten nicht in Kauf genommen worden wären. Würden Studenten unter die
Zweitwohnungssteuersatzung gefasst, entspräche dies gerade dem Willen des
Satzungsgebers. Für die Mehrzahl der Studenten sachliche Billigkeitsgründe zu
konstruieren, würde die Umkehrung des satzungsgeberischen Willens zur Folge
haben, sodass ein Billigkeitserlass ausgeschlossen ist,

55

vgl. zum Vorstehenden OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2006
- 14 E 1045/05 -.

56

Wegen Verletzung von Art. 105 Abs. 2 a GG war der Klage mithin stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

57

Die Sprungrevision wird gemäß §§ 134, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die
Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, weil zu der Frage, ob Studierende, die
in der elterlichen Wohnung mit Hauptwohnung gemeldet sind und denen dort
lediglich ihr ehemaliges Kinderzimmer zur Verfügung steht, für die weitere Wohnung
als Nebenwohnung am Studienort Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer
schulden, divergierende obergerichtliche Entscheidungen vorliegen. In der
mündlichen Verhandlung vom 19. November 2007 hat die Klägerin bereits zum
Ausdruck gebracht, der Einlegung der Sprungrevision seitens des Beklagten
zuzustimmen.

58