Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-25, Aktenzeichen 4 K 4967/06
ECLI:DE:VGK:2007:0525.4K4967.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Stadt Gummersbach ist seit Juli 2002 Eigentümerin des Betriebsgeländes
des im Jahr 2000 in Konkurs gegangenen Kessel- und Anlagenbauers M. . & D. .
T. in H. . Das Gelände hat eine Größe von etwa 180.000 m² und ist in
unmittelbarer Nähe zur Innenstadt H. gelegen. Im Mittelpunkt der öffentlichen
Diskussion über die zukünftige Nutzung des Geländes stand wegen der besonderen
Nähe zur Innenstadt von Beginn an der so genannte „Bahnbogen". Schon im Jahr
2001 erkannte ein Nutzungs- und Verwertungskonzept der
Landesentwicklungsgesellschaft Nordrhein-Westfalen für diesen Bereich ein
Potenzial an Einzelhandelsnutzungen. Basierend hierauf startete die Stadt H.
im August 2003 ein Investorenauswahlverfahren. Unter den interessierten Investoren
befand sich u. a. die HBB Hanseatische Betreuungs- und Beteiligungsgesellschaft
mbH (im Folgenden: HBB), mit der die Stadt H. am 14. Juli 2004 einen
Projektentwicklungsvertrag/Rahmenvereinbarung zur Neubebauung des
Bahnbogens auf dem ehemaligen T1. in H. schloss. Gegenstand
des Konzepts der HBB war schon zum damaligen Zeitpunkt die Errichtung eines
Einkaufszentrums. Der Projektentwicklungsvertrag wurde im Jahr 2006
fortgeschrieben.

3

In der Folgezeit befassten sich verschiedene Gremien der Stadt H. mit
dem Projekt der HBB, u.a die so genannte „T. -Lenkungsgruppe". Aus einem
Vermerk über ein Gespräch dieser Gruppe vom 15. April 2004 ergibt sich, dass man
beabsichtigte, mit der Bauleitplanung für das HBB-Projekt alsbald zu beginnen und
dass hinsichtlich der Abgrenzung des Plangebietes in dem Aufstellungsbeschluss
der aktuelle Entwurf der HBB zugrunde gelegt werden sollte.

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In seiner Sitzung vom 31. Mai 2005 beschloss daraufhin der Bau-, Planungs-,
und Umweltausschuss der Stadt H. u. a. die 103. Änderung des
Flächennutzungsplanes (H. /Einzelhandel Bahnbogen) sowie die Aufstellung
des Bebauungsplanes Nr. ooo, „H. - Einzelhandel Bahnbogen". In der
Sitzungsvorlage wird u.a ausgeführt, die HBB beabsichtige, im Bahnbogen ein
Einkaufszentrum zu errichten und zu betreiben und mit den Aufstellungsbeschlüssen
solle der erste Schritt zur Schaffung der planungsrechtlichen Grundlagen für eine
Realisierung dieses Vorhabens eingeleitet werden.

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Im April 2006 initiierten die Kläger gemeinsam mit Frau B. T2. ein erstes
Bürgerbegehren. Der Text des Bürgerbegehrens lautete: „Soll die Stadt H. die
Planungen für ein neues EKZ auf dem T1. stoppen?" Da dieses
Bürgerbegehren 4 Initiatoren nannte, wurde es mit Blick auf die Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nicht weiter verfolgt.

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Stattdessen legten die Kläger einen neuen - auch inhaltlich überarbeiteten -
Abstimmungstext vor. Der Abstimmungstext des neuen, hier streitgegenständlichen
Bürgerbegehrens „EKZ - NEIN DANKE" lautete: „Sind Sie dafür, dass die
Zusammenarbeit mit der HBB Hanseatische Betreuungs- und
Beteiligungsgesellschaft mbH, Lübeck, zum Zwecke der Errichtung eines
Einkaufszentrums auf dem T1. nicht fortgesetzt, kein diesbezüglicher
Grundstücksvertrag abgeschlossen und der bestehende Projektentwicklungsvertrag
beendet werden soll?" In der Begründung hierzu hieß es: „Die Mehrheit des Rates
geht davon aus, dass durch den Bau des EKZ die Attraktivität der Stadt steigt und
die Innenstadt zusätzlich belebt wird. Wir sehen das nicht so und sind davon
überzeugt, dass es weitere Geschäftsschließungen geben wird, es zu einer
Verödung der Innenstadt kommt und keine neuen Arbeitsplätze entstehen."
Zusammen mit den Unterschriftslisten lag vielfach ein Flugblatt mit der Überschrift
„Gute Gründe gegen ein Einkaufszentrum" aus. Dieses Flugblatt, das zum Teil mit
Unterstützung des Büros der Klägerin zu 1) vervielfältigt wurde, wandte sich generell
gegen die Errichtung eines Einkaufszentrums auf dem T1. und schloss
mit der Bemerkung, die Bürger sollten selber darüber entscheiden, wie H. in
Zukunft aussehen solle und deshalb werde ein Bürgerbegehren/Bürgerentscheid
gefordert.

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Die Kläger reichten das Bürgerbegehren am 05. Juli 2006 beim Beklagten ein
und legten gleichzeitig Unterschriftenlisten mit - nach der Überprüfung durch den
städtischen Bürgerservice - insgesamt 3.634 rechtsgültigen Unterschriften vor.

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Auf der Grundlage seines Beschlusses vom 11. August 2006 lehnte der Beklagte
mit gleichlautenden Bescheiden vom 14. August 2006 an die Kläger das
Bürgerbegehren „EKZ - NEIN DANKE" gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW als
unzulässig ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, zwar sei das nach
§ 26 Abs. 4 GO NRW erforderliche Unterschriftenquorum erreicht, jedoch unterfalle
das Bürgerbegehren dem gesetzlichen Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6
GO NRW. Danach sei ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung,
Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen unzulässig. Bauleitpläne in diesem
Sinne seien die Aufstellungsbeschlüsse für die 103. Änderung des
Flächennutzungsplanes und den Bebauungsplan Nr. ooo, die jeweils die ersten
Schritte zur Schaffung der planerischen Grundlagen für die Realisierung eines
Einkaufszentrums durch die HBB darstellten. Unerheblich sei hierbei, dass das
Bürgerbegehren nicht ausdrücklich auf einen Stopp der städtischen Planung
gerichtet sei, vielmehr reiche es aus, dass sich das Bürgerbegehren objektiv gegen
das planerisch verfolgte Ziel der Festsetzung von Einzelhandelsflächen für das
Vorhaben der HBB richte.

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Gegen diese Bescheide legten die Kläger am 11. September 2006 Widerspruch
ein, ohne diesen schriftlich weiter zu begründen.

10

Mit Widerspruchsbescheiden vom 02. November 2006 - jeweils zugestellt am 04.
November 2006 - wies der Beklagte die Widersprüche aus den Gründen des
Ausgangsbescheides zurück.

11

Am 21. November 2006 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor, der
Beklagte sei verpflichtet festzustellen, dass das Bürgerbegehren zulässig sei.
Insbesondere werde das Bürgerbegehren nicht von dem Negativkatalog des § 26
Abs. 5 GO NRW erfasst. Bereits dem Wortlaut nach ergebe sich keine Unzulässigkeit
des Bürgerbegehrens, da der Wortlaut keinerlei Hinweis auf die planungsrechtliche
Situation des Grundstückes enthalte und auch in der Begründung nichts gegen die
planungsrechtliche Bestimmung des entsprechenden Stadtgebietes vorgetragen
werde. Vielmehr ziele das Bürgerbegehren ausschließlich auf die „Zusammenarbeit
mit der HBB" und einen diesbezüglichen zivilrechtlichen Grundstücksvertrag, der
nicht abgeschlossen werden solle. Auch inhaltlich richte sich das Begehren nicht
gegen die Bauleitplanung, weil es nicht jeden Einzelhandel ablehne. Dies lasse sich
auch nicht aus dem neben den Unterschriftenlisten für das Bürgerbegehren
ausgelegten Flugblatt ableiten, denn zu der Frage des Zieles des Bürgerbegehrens
müsse alleine auf den Text des Bürgerbegehrens abgestellt werden. Zwischen dem
Flugblatt und dem Bürgerbegehren fehle insofern ein Zurechungszusammenhang.
Vor diesem Hintergrund verfolge das Bürgerbegehren ausschließlich das Anliegen,
die Zusammenarbeit mit der Planungsgesellschaft HBB zu beenden. Dies habe der
Kläger zu 2) auch deutlich in seiner Rede vor dem Rat am 11. August 2006 zum
Ausdruck gebracht. Die Ratsbeschlüsse vom 31. Mai 2005 blieben vom
Bürgerbegehren unberührt, weil diese lediglich die allgemeine Errichtung eines
Einkaufszentrums auf dem T1. vorsähen, nicht aber die Errichtung
ausschließlich durch und nach dem Konzept der HBB. Zudem sei den
Planaufstellungsbeschlüssen nicht zu entnehmen, dass sie gerade zu dem Zweck
gefasst worden seien, dem ausgewählten Investor HBB die Bebauung des im
Bahnbogen gelegenen Grundstücks zu ermöglichen.

12

Die Kläger beantragen,

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den Beklagten unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide vom 14.
August 2006 und der Widerspruchsbescheide vom 02. November 2006 zu
verpflichten, das Bürgerbehren „EKZ- NEIN DANKE" für zulässig zu
erklären.

14

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, das Bürgerbegehren „EKZ - NEIN DANKE" sei ebenso wie das von
den Klägern eingeleitete erste Bürgerbegehren, in dem die zur Entscheidung
gestellte Frage direkt auf einen Stopp der städtischen Planungen für ein neues
Einkaufszentrum gerichtet gewesen sei, inhaltlich darauf ausgerichtet, die
eingeleiteten Planaufstellungsverfahren für ein Einkaufszentrum zu beenden. Das
zweite Bürgerbegehren sei im Vergleich zum ersten alleine in ein anderes
sprachliches Gewand gekleidet, verfolge inhaltlich aber den gleichen Zweck. So
spreche bereits die Überschrift des Bürgerbegehrens „EKZ - NEIN DANKE" für sich.
Auch die Begründung des Bürgerbegehrens, nach der die Initiatoren davon
überzeugt seien, dass es bei der Errichtung eines Einkaufszentrums zu weiteren
Geschäftsschließungen kommen werde, spreche eindeutig dafür, das sich das
Bürgerbegehren gegen die Planungen für ein Einkaufszentrum insgesamt richte.
Hinzu komme, dass die Abkürzung „EKZ" bereits seit einigen Monaten in der
Öffentlichkeit mit den Planungen der HBB gleichgesetzt werde. Vor diesem
Hintergrund seien die Bürger, die die Unterschriftenlisten unterschrieben hätten,
davon ausgegangen, sich gegen die Errichtung eines Einkaufszentrums insgesamt
zur Wehr zu setzen. Dies gelte erst recht mit Blick auf das gleichzeitig ausgelegte
Flugblatt. Schon weil das Flugblatt mit Wissen und Wollen der Kläger zusammen mit
den Unterschriftenlisten verteilt und ausgelegt worden sei, sei es ihnen auch
zuzurechnen. Aber selbst dann, wenn man davon ausgehe, dass sich das
Bürgerbegehren ausschließlich gegen ein für und durch die HBB geplantes
Einkaufszentrum wende, sei die Klage nicht begründet, denn die eingeleitete
städtische Bauleitplanung habe gerade die Planung eines EKZ in Zusammenarbeit
mit der HBB zum Inhalt.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

19

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf
Verpflichtung des Beklagten zu der Feststellung, dass das Bürgerbehren „EKZ-NEIN
DANKE" zulässig ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).

20

Nach § 26 Abs. 6 GO NRW stellt der Rat fest, dass das Bürgerbegehren zulässig
ist, wenn die Voraussetzungen des § 26 Abs. 2 bis 4 GO NRW erfüllt sind. Dies ist
hier nicht der Fall. Zwar genügt das Bürgerbegehren - anders als das erste
Bürgerbegehren - den formalen Anforderungen des § 26 Abs. 2 GO NRW und auch
das nach § 26 Abs. 3 und 4 GO NRW erforderliche Unterschriftenquorum ist erreicht.
Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens steht jedoch der Ausschlusstatbestand des
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW entgegen.

21

Nach dieser Bestimmung ist ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung,
Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen unzulässig. Diese Voraussetzungen
sind gegeben, weil das Investitionsvorhaben der HBB in Gestalt der Errichtung eines
Einkaufszentrums auf dem ehemaligen T1. Gegenstand von
Bauleitplanverfahren ist (1) und sich das Bürgerbegehren gegen diese
Bauleitplanung richtet (2).

22

(1)
Entgegen der Auffassung der Kläger ist das konkrete Vorhaben der HBB, im so
genannten Bahnbogen auf dem ehemaligen T1. ein Einkaufszentrum zu
errichten, bereits im Sinne des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW Gegenstand der
Bauleitplanung der Stadt H. , nachdem der Bau-, Planungs-, und
Umweltausschuss der Stadt H. in seiner Sitzung vom 31. Mai 2005 u. a. einen
Aufstellungsbeschluss zur 103. Änderung des Flächennutzungsplanes (H.
/Einzelhandel Bahnburgen) sowie die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. ooo,
„H. - Einzelhandel Bahnbogen" beschlossen hat. Beide Beschlüsse betreffen
die Bauleitplanung, denn nach § 1 Abs. 2 BauGB sind sowohl Flächennutzungspläne
als auch Bebauungspläne Bauleitpläne. Unerheblich ist hierbei, dass bislang nur
Aufstellungsbeschlüsse getroffen wurden. Zum einen beginnt das
Bauleitplanungsverfahren nach § 2 Abs. 1 BauGB mit dem Aufstellungsbeschluss, so
dass dieser bereits Teil der Bauleitplanung ist. Zum andern erfasst § 26 Abs. 5 Nr. 6
GO NRW ausdrücklich auch die Aufstellung von Bauleitplänen; der
Ausschlusstatbestand greift daher nicht erst dann ein, wenn der Bebauungsplan als
Satzung beschlossen wurde.

23

Bei der in Gang gesetzten Bauleitplanung handelt es sich um eine konkret mit
dem Investitionsvorhaben der HBB verknüpfte und nicht von diesem losgelöst zu
betrachtender Planung. Dies ergibt sich eindeutig aus den die Beschlüsse
betreffenden Sitzungsunterlagen und auch aus dem Planungsinhalt. Schon der
„Vermerk über das wesentliche Ergebnis des Gesprächs zu Durchführungsaspekten
des HBB-Einkaufszentrums auf dem T1. „ vom 15. April 2005 spiegelt
diese Verknüpfung deutlich wider. So wird dort ausdrücklich ausgeführt, dass „mit der
Bauleitplanung für das HBB-Projekt" alsbald begonnen werden solle. Konkretisierend
heißt es weiter: „Hinsichtlich der Abgrenzung des Plangebietes ist dem
Aufstellungsbeschluss der aktuelle Entwurf von RKW/HBB zu Grunde zu legen." Dies
lässt sich nicht anders verstehen, als dass mit dem angestrebten
Aufstellungsbeschluss nicht nur die Planungen für das ehemalige T1.
allgemein vorangetrieben werden sollten, sondern dass eine konkret auf das
Vorhaben der HBB bezogene und letztlich nur dafür bestimmte Planung in Gang
gesetzt werden sollte.

24

Dies wird durch die Vorlage der Verwaltung zur Sitzung des Bau-/Planungs- und
Umweltausschusses vom 31. Mai 2005 bestätigt. Denn dort wird ausgeführt, dass mit
den Beschlüssen der erste Schritt zur Schaffung der planungsrechtlichen
Grundlagen für eine Realisierung des Projekts der HBB geschaffen werden solle.
Diese Motivation für die vom Bau-/Planungs- und Umweltausschuss getroffenen
Beschlüsse findet auch in der Planung selbst ihren Niederschlag. Denn das
Plangebiet der 103. Änderung des Flächennutzungsplanes und auch des
Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan Nr. ooo umfasst genau die von der
HBB für das Einkaufszentrum vorgesehene Fläche. Besonders kennzeichnend für
den Zusammenhang zwischen der Planung der HBB und der Bauleitplanung der
Stadt H. ist dabei die Einbeziehung des Bereichs, in dem über die L.---straße
eine Verbindung zwischen Einkaufszentrum und Innenstadt hergestellt werden soll.

25

Dies zeigt in der Gesamtschau, dass der Beschluss zur Änderung des
Flächennutzungsplanes und der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan keine
von der konkreten Investitionsplanung der HBB losgelöste allgemeine Planung ist,
sondern dass die Vorstellungen des Investors hier bereits in den Grundzügen
bauleitplanerisch umgesetzt und verfestigt werden. Die begonnene Bauleitplanung
eröffnet also nicht eher unbestimmte zukünftige Nutzungsmöglichkeiten, sondern
dient der konkreten Umsetzung der Nutzung des Bahnbogens als Einkaufszentrum.
Damit ist die Planung nicht für jeden Investor - quasi universell - verwendbar,
sondern müsste bei einem Austausch des Investors und der damit verbundenen
Änderung des Vorhabens aller Voraussicht nach modifiziert oder sogar aufgegeben
werden.

26

(2)
Das Bürgerbegehren „EKZ-NEIN DANKE" richtet sich gegen diese für das Vorhaben
der HBB in Gang gesetzte Bauleitplanung. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass
der Flächennutzungsplan und der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr.
ooo in der im Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellten Frage nicht ausdrücklich
erwähnt werden.

27

Nach der Rechtsprechung ist für die Frage, ob sich ein Bürgerbegehren auf eine
nach § 26 Abs. 5 GO NRW ausgeschlossene Fallgestaltung bezieht, nicht allein der
Wortlaut der Fragestellung und der Begründung maßgeblich. Vielmehr muss im
Wege der Auslegung ermittelt werden, ob das Bürgerbegehren inhaltlich gegen die
mit der Planaufstellung zum Ausdruck gebrachten Zielvorstellungen der Gemeinde
gerichtet ist und den - beabsichtigten - planerischen Festsetzungen objektiv
widerspricht. Dabei ist zudem zu beachten, dass das Bürgerbegehren im Falle des
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW auch dann unzulässig ist, wenn die
Verhinderung/Veränderung der Bauleitplanung nicht das einzige Ziel ist.

28

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NVwZ-
RR 2003. 584; Urteil der Kammer vom 03. September 1999 - 4 K 2849/97 -,
NWVBl 2000, 269.

29

Bei der danach gebotenen Auslegung ist das Bürgerbegehren nicht isoliert
(abstrakt) in den Blick zu nehmen. Vielmehr ist angesichts des Umstandes, dass es
sich bei dem Bürgerbegehren um ein kommunalpolitisches Instrument handelt, auch
die konkrete kommunalpolitische Situation in der Gemeinde zu berücksichtigen. Die
von den Klägern geforderte Beschränkung der Auslegung auf den Text der
Fragestellung und der Begründung greift daher zu kurz.

30

Vgl. auch Urteil der Kammer vom 03. September 1999 - 4 K 2849/97 -,
a.a.O.

31

Gemessen hieran ist das Bürgerbegehren „EKZ-NEIN DANKE" nach Auffassung
der Kammer so zu verstehen, dass es sich gegen die Planung eines
Einkaufszentrums auf dem ehemaligen T1. insgesamt und nicht - wie die
Kläger vortragen - alleine gegen die Realisierung dieses Vorhabens durch den
Investor HBB richtet. Maßgeblich für dieses Verständnis des Bürgerbegehrens sind
die folgenden Gründe: Zwar stellt der Wortlaut der Fragestellung des
Bürgerbegehrens alleine auf die Zusammenarbeit mit der HBB zum Zweck der
Errichtung eines Einkaufszentrums ab und thematisiert die Fragen des Abschlusses
eines Grundstückskaufvertrages und der Fortführung des bestehenden
Projektentwicklungsvertrags. Der reine Wortlaut ist somit - im Hinblick auf § 26 Abs. 5
Nr. 6 GO NRW - eher neutral. Schon unter Berücksichtigung der Überschrift und der
Begründung ergibt sich jedoch ein geändertes Verständnis. Die Überschrift
„Bürgerbegehren ‚EKZ-NEIN DANKE'" beinhaltet in verkürzter und plakativer Form
die eindeutige Aussage, dass Ziel des Bürgerbegehrens die Verhinderung eines
Einkaufszentrums insgesamt und nicht nur bezogen auf einen bestimmten Investor
ist. Dies wird durch den Begründungstext noch verdeutlicht. Denn hier wird alleine
die Befürchtung geäußert, dass es im Falle der Errichtung eines Einkaufszentrums
zu Arbeitsplatzverlusten und zu einer Verödung der Innenstadt komme. Im
Umkehrschluss bedeutet dies, dass die befürchteten Arbeitsplatzverluste nur
vermieden werden können, wenn unabhängig vom Investor der Bau eines
Einkaufszentrums unterlassen wird. Eine Differenzierung zwischen dem
bauleitplanerischen Konzept eines Einkaufszentrums und dem Investor, der alleine in
der zur Abstimmung gestellten Frage genannt wird, erfolgt hier jedenfalls nicht.

32

Dass eine solche Differenzierung auch in der öffentlichen Diskussion nicht
vorgenommen wurde, belegen eindrucksvoll die im Verwaltungsvorgang des
Beklagten enthaltenen Presseartikel. Danach ist - was alle Anwesenden in der
mündlichen Verhandlung auch bestätigen konnten - der Investor HBB geradezu zum
Synonym für das Konzept des Baus eines Einkaufszentrums auf dem ehemaligen
T1. geworden. Darüber hinaus ist den Artikeln aus der Oberbergischen
Volkszeitung, dem Oberbergischen Anzeiger, dem Kölner Stadtanzeiger und aus
Oberberg Aktuell aus dem April bis Juli 2006 gemein, dass das Bürgerbegehren
insgesamt so verstanden wurde, dass es sich gegen jedes Einkaufszentrum auf dem
ehemaligen T1. richtete.

33

Angesichts der eindeutigen Überschrift, den in der Begründung zum Ausdruck
gebrachten Bedenken gegen das Konzept des Baus eines Einkaufszentrums und der
Berichterstattung war das Bürgerbegehren für die Bürger daher nicht anders zu
verstehen, als dass sie sich mit ihrer Unterschrift generell gegen den Bau eines
Einkaufszentrums auf dem ehemaligen T1. aussprechen. Hierbei ist auch
zu berücksichtigen, dass weder im Text bzw. in der Begründung des
Bürgerbegehrens noch in dem durch die Zeitungsausschnitte belegten politischen
Umfeld Gründe zu finden sind, die die Kläger konkret gegen die HBB als Investor und
nicht gegen das mit der Bauleitplanung der Stadt H. verknüpfte
Planungskonzept der HBB geltend machen.

34

Ohne dass es hierauf noch entscheidend ankäme, gilt dies erst recht unter
Berücksichtigung des vielfach im Zusammenhang mit den Unterschriftenlisten
ausgelegten Flugblatts. Dieses Flugblatt, das - wie sich in der mündlichen
Verhandlung ergeben hat - auch mit Unterstützung der Klägerin zu 1) hergestellt und
zumindest mit Wissen der Kläger verteilt wurde, wendet sich eindeutig und völlig
unabhängig von dem Investor gegen die von der Stadt H. betriebene Planung
eines Einkaufszentrums und damit auch gegen die unter (1) beschriebene
Bauleitplanung. Auch wenn - was auf der Hand liegt - ein Bürgerbegehren ein
heterogenes Gebilde ist, ist den Klägern als Vertretern des Bürgerbegehrens dieses
Flugblatt schon deshalb zuzurechnen, weil sie es geduldet haben, dass es im
unmittelbaren Zusammenhang mit den Unterschriftslisten verteilt wurde und dass im
Flugblatt auf das Bürgerbegehren hingewiesen wird.

35

An diesem Verständnis des Bürgerbegehrens ändert auch die vom Kläger zu 2)
in der Ratssitzung vom 11. August 2006 gehaltene Rede nichts. Zwar hat der Kläger
zu 2) in dieser Rede unter anderem ausgeführt, die Vertreter des Bürgerbegehrens
seien nicht generell gegen ein Einkaufszentrum auf dem ehemaligen T1.
und hat verschiedene Gesichtspunkte genannt, die aus Sicht der Kläger für eine
Modifizierung des Vorhabens sprechen. Dieser Rede kommt jedoch angesichts der
zuvor dargelegten eindeutigen Ausrichtung des Bürgerbegehrens keine
entscheidende Bedeutung mehr zu. Im Übrigen ist sie auch nicht geeignet, nach
Abschluss der Unterschriftensammlung dem Bürgerbegehren einen anderen Inhalt
zu geben.

36

Vor diesem Hintergrund kann unerörtert bleiben, ob zur Auslegung des
Bürgerbegehren auch das erste - schon nach dem Wortlaut - gegen die
Bauleitplanung gerichtete Bürgerbegehren herangezogen werden kann.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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