Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-10, Aktenzeichen 3 K 877/15.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2016:0810.3K877.15.MZ.0A

Diese Entscheidung wird zitiert

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt für die Zeit als fraktionsloses Mitglied des Stadtrats der Beklagten die Gewährung von Zuschüssen, wie sie die Fraktionen für ihre Fraktionsarbeit erhalten.

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Bei der Kommunalwahl der Beklagten am 25. Mai 2014 wurde der Kläger als einziges Mitglied der Bürgerbewegung P. M. e.V. in den Stadtrat der Beklagten gewählt. Der Kläger war vom 1. Juni 2014, an dem der Stadtrat seine Tätigkeit aufnahm, bis zum 21. April 2015, an dem der Kläger sich mit einem weiteren Ratsmitglied zur Fraktionsgemeinschaft „M. Bürgerfraktion“ zusammenschloss, fraktionsloses Mitglied des Stadtrats.

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Er erhielt in dieser Zeit – wie die anderen Ratsmitglieder – für seine ehrenamtliche Tätigkeit eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 239,00 € monatlich. Den im Stadtrat vertretenen Fraktionen wurden daneben spezielle Fraktionszuschüsse gewährt, die an fraktionslose Ratsmitglieder nicht ausgezahlt wurden. Die „M. Bürgerfraktion“ erhält diese Zuschüsse seit ihrem Fraktionszusammenschluss. Für die Fraktionszuschüsse stellt der Stadtrat der Beklagten in seinen Haushalt einen jährlichen Gesamtbetrag in Höhe von 459.750,00 € ein. Nach einem Stadtratsbeschluss vom 15. September 2004 werden 40% dieses Betrags als Sockelbetrag gleichmäßig auf alle Fraktionen und die weiteren 60% als Pro-Kopf-Betrag nach deren Mitgliederstärke verteilt. Weitere Vorgaben zur Gewährung und Verwendung der Fraktionszuschüsse enthält eine Dienstanweisung. Nach deren Ziffer 1 erfolgt die Zuschussgewährung an die Fraktionen des Stadtrats zur Sicherstellung der Fraktionsarbeit. Weiter ist die bestimmungsgemäße Verwendung der Zuschüsse durch Vorlage von prüfungsfähigen Belegen nachzuweisen, wobei ein Zuschuss zurückzuzahlen ist, wenn der Nachweis nicht gelingt (vgl. Ziffer 5 Abs. 4). Im Jahr 2014 wurde an jede Fraktion ein Sockelbetrag in Höhe von 26.271,43 € und ein Pro-Kopf-Betrag in Höhe von 4.756,03 € ausgezahlt.

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Der Kläger wandte sich am 3. Juli 2014 an die Beklagte und beantragte unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz und den Grundsatz der Chancengleichheit zur Durchführung und Sicherstellung seiner Tätigkeit als Ratsmitglied die Bereitstellung einer Mindestausstattung, wie etwa einen Büroraum zur Aktenablage und Archivierung, Büromaterial, Telefon, Faxgerät, PC und Drucker.

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Die Beklagte lehnte den Antrag mit Schreiben vom 17. Juli 2014 unter Hinweis darauf ab, dass die genannten Kosten durch die dem Kläger gewährte Aufwandsentschädigung für Stadtratsmitglieder bereits abgedeckt seien. Hingegen sei eine Gleichstellung mit den Fraktionen aus rechtlichen Gründen nicht möglich, da deren Organisations- und Kommunikationsaufwand höher sei als der eines Einzelratsmitglieds.

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Mit weiteren Schreiben bekräftigte der Kläger seinen Antrag, wobei er am 13. Oktober 2014 erstmals neben einer sachlichen Ausstattung auch finanzielle Zuschüsse begehrte, zuletzt mit Schreiben vom 16. April 2015 explizit in Höhe des den Fraktionen gewährten Pro-Kopf-Betrags. Er werde durch die Versagung entsprechender Mittel in seiner politischen Arbeit behindert.

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Eine Beschlussvorlage der Beklagten vom 3. März 2015, über die bislang nicht entschieden wurde, sah eine Neuregelung der Zuschüsse für das Jahr 2015 vor, wonach die fraktionslosen Stadtratsmitglieder bei der Verteilung des Pro-Kopf-Betrags berücksichtigt werden sollten. Danach hätte der Kläger jährlich 4.597,50 € erhalten. Die Beklagte teilte dem Kläger am 16. März 2015 außerdem mit, dass beabsichtigt sei, den beiden fraktionslosen Ratsmitgliedern auch einen Raum zur gemeinsamen Nutzung und eine EDV-Ausstattung zur Verfügung zu stellen.

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Mit seiner am 16. September 2015 erhobenen Klage verfolgt der Kläger als Teil des Organs Stadtrat gegen die Stadt M. als Beklagte sein auf die Zahlung von Zuschüssen für seine Zeit als fraktionsloses Ratsmitglied gerichtetes Begehren weiter. Die Klage, die als „Organstreitverfahren“ zulässig sei, richte sich nicht gegen den Stadtrat. Nachdem eine Entscheidung über die Beschlussvorlage vom 3. März 2015 in den Ausschüssen auf unbestimmte Zeit vertagt worden sei, könne es ihm nicht zugemutet werden, einen Beschluss des Stadtrats abzuwarten. Auch habe er nicht einen eigenen Beschlussantrag über Zuschüsse für fraktionslose Ratsmitglieder in den Stadtrat einbringen müssen, da ein solcher von vornherein aussichtslos gewesen sei. Vor allem aber bedürfe es keines gesonderten Stadtratsbeschlusses, da er als fraktionsloses Stadtratsmitglied eine finanzielle Zuwendung bereits auf Grundlage des Stadtratsbeschlusses vom 15. September 2004 beanspruchen könne. Mit diesem Beschluss sei beabsichtigt gewesen, den Stadtratsmitgliedern – und nicht nur den Fraktionen – finanzielle Mittel für die politische Arbeit zur Verfügung zu stellen. Für eine ausdrückliche Erwähnung der Stadtratsmitglieder neben den Fraktionen habe kein Anlass bestanden, da es im Jahr 2004 keine fraktionslosen Mitglieder im Stadtrat der Beklagten gegeben habe. Nur unter Berücksichtigung aller Stadtratsmitglieder sei jedoch die hohe Summe der jährlich bereitgestellten Mittel zu rechtfertigen. Schließlich bedürfe es eines Stadtratsbeschlusses auch deswegen nicht, da die Beteiligung der fraktionslosen Mitglieder lediglich eine Neuverteilung des in den Haushalt eingestellten Betrags, nicht aber eine finanzielle Mehrbelastung zur Folge habe. Jedenfalls ergebe sich ein Anspruch aber aus dem Gleichbehandlungsgebot. Die Nichtberücksichtigung fraktionsloser Ratsmitglieder bei der Zuschussverteilung sei willkürlich und könne nicht gerechtfertigt werden. Sie ziele darauf ab, einen unbequemen neuen politischen Mitbewerber in seiner politischen Arbeit zu benachteiligen. Dieser Nachteil sei ihm gegenüber auch nicht durch sonstige Maßnahmen kompensiert worden. Deshalb seien seine Möglichkeiten zur Mandatsausübung im Verhältnis zu den Kollegen und politischen Gegnern unangemessen eingeschränkt gewesen. Die Auszahlung der Zuschüsse sei schließlich auch rückwirkend noch zulässig.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger als Mitglied des Stadtrats für die Zeit vom 1. Juni 2014 bis 20. April 2015 einen Betrag von 4.091,75 € zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die als Kommunalverfassungsstreit geführte Klage sei unzulässig, da sie sich mit der Stadt gegen die falsche Beklagte richte. Richtiger Beklagter sei der Stadtrat, der über die Verteilung der für die Fraktionszuschüsse zur Verfügung stehenden Mittel entscheide. Da der hierfür maßgebliche Ratsbeschluss aus dem Jahr 2004 eine Berücksichtigung fraktionsloser Mitglieder nicht vorsehe, obläge es einzig dem Organ Stadtrat, die bestehenden Verteilungsregeln durch einen neuen Beschluss zu ändern. Dies gelte auch dann, wenn die bisherige Verteilung der Mittel rechtswidrig wäre. Insoweit habe es dem Kläger frei gestanden, einen Antrag auf Änderung der Verteilungsregeln in den Stadtrat einzubringen. In der Sache sei die dem Kläger zustehende Aufwandsentschädigung in der Landesverordnung über die Aufwandsentschädigung für kommunale Ehrenämter abschließend geregelt, daneben stünden ihm Mittel zur Fraktionsfinanzierung nicht zu. Ein Zahlungsanspruch bestehe auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht. Bei der Verteilung der Mittel, die eine Kommune für die Fraktionsfinanzierung zur Verfügung stelle, stehe ihr ein weiter Ermessensspielraum zur Verfügung. Eine unzulässige Ungleichbehandlung liege nicht vor, da die Zuschüsse lediglich für die Fraktionsarbeit bestimmt seien und eine Differenzierung zwischen Einzelstadtrat und Fraktionen sachgerecht daran anknüpfe, dass der Raum- und Geschäftsbedarf von Fraktionen naturgemäß höher sei als der von Einzelstadträten. Insbesondere fehle es einem fraktionslosen Ratsmitglied im Gegensatz zu Fraktionen an einem Koordinierungsbedarf. Weiter sei beabsichtigt gewesen, dem Kläger Räumlichkeiten zur Verfügung zu stellen. Dies habe sich lediglich aufgrund der zwischenzeitlichen Fraktionszugehörigkeit des Klägers erledigt. Schließlich sei ein Anspruch auch deswegen ausgeschlossen, da der Kläger den Nachweis zweckentsprechender Aufwendungen durch die Vorlage von Belegen erbringen müsste. Eine Zuschussgewährung für die Vergangenheit komme deshalb nicht in Betracht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die Verwaltungsunterlagen verwiesen, die dem Gericht vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist jedenfalls unbegründet. Der Kläger hat für die Zeit als fraktionsloses Mitglied des Stadtrats der Beklagten keinen Anspruch auf Zahlung der begehrten Fraktionszuschüsse.

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1. Die Klage dürfte gegen die beklagte Stadt zwar insoweit zulässig sein, als sich der Kläger darauf beruft, die Gemeindeverwaltung habe entgegen der geltenden Gemeinderatsbeschlüsse eine Auszahlung von Zuschüssen an ihn unrechtmäßig verweigert. Nur dann betrifft das Verfahren eine eigenständige Entscheidung des Verwaltungsorgans und ist gegen die Stadt als Beklagte zu richten (siehe auch Bogner et al., Praxis der Kommunalverwaltung Bund, C 2, Beratungs- und Beschlussfassungsverfahren in der Gemeindevertretung, Stand: März 2013, S. 97; SächsOVG, Beschluss vom 16.4.2013 – 4 A 865/10 –, juris Rn. 37). Soweit eine Gewährung der Mittel indes eines weiteren Gemeinderatsbeschlusses bedürfte, müsste der Kläger einen Kommunalverfassungsstreit gegen den Stadtrat der Beklagten führen. Nur diesem steht innerorganisatorisch die Entscheidung darüber zu, ob und in welchem Umfang finanzielle Mittel für die Fraktionsarbeit zur Verfügung gestellt werden und wie diese Mittel zu verteilen sind (vgl. VG Dresden, Beschluss vom 17.11.2003 – 12 K 3571/03 –, juris Rn. 17). Eine Klage gegen den Stadtrat der Beklagten widersprach jedoch auch nach entsprechender Rüge der beklagten Stadt dem ausdrücklich erklärten Willen des Klägers.

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2. Die Klage ist aber jedenfalls insgesamt unbegründet. Der geltend gemachte Anspruch steht dem Kläger weder gegen die beklagte Stadt noch gegen den Stadtrat der Beklagten zu.

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a) Der Kläger, der als Ratsmitglied ehrenamtlich tätig ist und sein Amt unentgeltlich ausübt (vgl. § 30 Abs. 1 Gemeindeordnung – GemO), hat die ihm gemäß § 18 Abs. 4 Satz 4 GemO i.V.m. § 2 Landesverordnung über die Aufwandsentschädigung für kommunale Ehrenämter – KomAEVO – i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung der Beklagten vom 1. Oktober 2014 zustehende pauschale Aufwandsentschädigung in Höhe von 239 € monatlich erhalten. Damit sind die im Zusammenhang mit seiner Stadtratstätigkeit stehenden baren Auslagen und persönlichen Aufwendungen abgegolten. Der Kläger hat weder vorgetragen noch ist ersichtlich, dass die gewährte Aufwandsentschädigung nicht auskömmlich im Sinne des § 3 Abs. 1 KomAEVO wäre. Auch Verdienstausfälle macht der Kläger nicht geltend.

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b) Ein über die allgemeine Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Stadtratsmitglieder hinausgehender Zahlungsanspruch steht dem Kläger gegen die Beklagte dagegen weder aus dem Stadtratsbeschluss über die Verteilung der Fraktionszuschüsse vom 15. September 2004 noch aus den jeweiligen Haushaltsbeschlüssen zu.

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Diese Ratsbeschlüsse begründen Ansprüche für Fraktionen, nicht jedoch für die einzelnen – fraktionslosen oder fraktionsangehörigen – Stadtratsmitglieder. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Beschlüsse. So wird der Gesamtbetrag in Höhe von 459.750,00 € in den Haushaltsplänen für die Jahre 2013-2014 und 2014-2015 ausdrücklich „für Fraktionszuschüsse“ in den Haushalt eingestellt. Der Betrag ist dagegen nicht auch für Stadtratsmitglieder oder allgemein für Stadtratsarbeit ausgewiesen. Auch der Stadtratsbeschluss vom 15. September 2004 betrifft ausdrücklich die „Verteilung der Fraktionszuschüsse“. Ausweislich der Begründung der Beschlussvorlage vom 8. September 2004 wird die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel für die „Fraktionsarbeit“ an die „Fraktionen“ geregelt. Der Wortlaut der Beschlüsse ist demnach eindeutig und lässt keinen Spielraum für eine Berücksichtigung der fraktionslosen Ratsmitglieder. Bei Fraktionen und Ratsmitgliedern handelt es sich rechtlich um klar voneinander zu unterscheidende, selbständige Gliederungen, die in der Gemeindeordnung mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet sind. Die Unterscheidung zwischen Fraktionen und Ratsmitgliedern war dabei auch im Jahr 2004 bereits lange in der Gemeindeordnung verankert und allgemein bekannt. Allein aus dem Umstand, dass es im Jahr 2004 keine fraktionslosen Mitglieder im Stadtrat der Beklagten gab, kann daher nicht geschlossen werden, dass entgegen dem Wortlaut des Ratsbeschlusses auch fraktionslose Ratsmitglieder bei der Verteilung der Fraktionszuschüsse berücksichtigt werden sollten.

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Entgegen der Auffassung des Klägers wäre das Verwaltungsorgan der Beklagten ohne einen dahingehenden Gemeinderatsbeschluss auch nicht berechtigt, die in den Haushalt eingestellten Mittel unter Berücksichtigung der fraktionslosen Mitglieder eigenständig neu zu verteilen. Allein der Gemeinderat ist für die Entscheidung zuständig, wie bereitgestellte Mittel für Gemeinderats- oder für Fraktionsarbeit verteilt werden sollen. Einer Neuverteilung der Mittel durch die Gemeindeverwaltung steht außerdem der Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom 15. September 2004 entgegen, den die Gemeindeverwaltung beachten muss und der eine Verteilung der Zuschüsse an die Fraktionen regelt, ohne dass fraktionslose Ratsmitglieder darin Berücksichtigung finden. Die Beschlussvorlage vom 3. März 2015, aus der sich eine Beteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder bei der Verteilung der Fraktionszuschüsse ergeben hätte, wurde nicht verabschiedet. Schließlich sind die jährlich bereitgestellten Haushaltsmittel ausdrücklich „für Fraktionszuschüsse“ zu verwenden. Mittel für fraktionslose Ratsmitglieder sind dagegen im Haushalt gerade nicht vorgesehen.

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c) Ein Zahlungsanspruch des Klägers folgt schließlich weder gegen die beklagte Stadt noch gegen deren Stadtrat aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot wird durch die Nicht-berücksichtigung fraktionsloser Ratsmitglieder bei der Verteilung von Fraktionszuschüssen nicht verletzt.

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Die Entscheidung über die Gewährung von Fraktionszuschüssen und deren Verteilung trifft die Gemeinde grundsätzlich im Rahmen ihrer Finanz- und Organisationshoheit, die verfassungsrechtlich durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gewährleistet sind. Dabei steht ihr ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung, der insbesondere durch die Aufgaben der Fraktionen, die Zweck und Legitimation der Förderung sind, sowie durch die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt wird (vgl. SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 45 f.; BayVGH, Beschluss vom 12.10.2010 – 4 ZB 10.1246 –, BayVBl 2011, 269 und juris Rn. 4).

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Eine rechtswidrige Ungleichbehandlung ist nicht gegeben. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Für Differenzierungen bzw. Nichtdifferenzierungen muss ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 16). Bei Fraktionen und fraktionslosen Ratsmitgliedern handelt es sich bereits nicht um „wesentlich Gleiches“, weshalb ihre Gleichbehandlung nicht geboten ist. Zugleich besteht im Hinblick auf die Fraktionszuschüsse auch ein sachlicher Grund für eine Differenzierung zwischen Fraktionen und (fraktionslosen) Ratsmitgliedern.

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Fraktionen sind ständige Gliederungen der kommunalen Vertretungsorgane und notwendige Einrichtungen des kommunalen Verfassungsrechts. Sie sind durch Gesetz oder die jeweilige Geschäftsordnung anerkannt und durch diese mit eigenen Mitwirkungsrechten ausgestattet, um den Arbeitsablauf im Stadtrat zu erleichtern und damit letztlich die notwendige Willensbildung im Vertretungsorgan zu steuern. Insoweit wirken die Fraktionen gemäß § 30a Abs. 3 GemO bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat mit. Nach § 33 Abs. 3 GemO stehen ihnen Unterrichtungs- bzw. Kontrollrechte zu und nach § 34 Abs. 5 Satz 2 GemO ist auf ihren Antrag eine Angelegenheit auf die Tagesordnung des Gemeinderats zu setzen. Insgesamt steuern und erleichtern die Fraktionen die Arbeit im Gemeinderat – ähnlich wie es das Bundes-verfassungsgericht zu Fraktionen in Legislativorganen festgestellt hat – durch die Vorbereitung gemeinsamer Beschlüsse sowie durch eine Koordinierung, Arbeitsteilung und Spezialisierung der einzelnen Ratsmitglieder. Sie haben die Aufgabe, parteipolitische Vorstellungen durch Vorabstimmung unter ihren Mitgliedern zu kanalisieren, in die Arbeit des Gremiums einzubringen und umzusetzen (vgl. SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 41 ff.; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 19; BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 134 f. zu Bundestags-Abgeordneten; OVG RP, Urteil vom 22.1.1986 – 10 C 35/85 –, UA S. 9; VG Dresden, Beschluss vom 17.11.2003 – 12 K 3571/03 –, juris Rn. 28 f.). Die Fraktionszuschüsse sind für die Finanzierung dieser der Koordination dienenden Ratsarbeit bestimmt und insoweit zweckgebunden. Dass die Fraktionszuschüsse auch tatsächlich zweckgebunden für die Erfüllung der Aufgaben der Fraktionen eingesetzt werden und nicht als verdeckte unzulässige Parteienfinanzierung oder als zusätzliche Aufwandsentschädigung der einzelnen Ratsmitglieder dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 19; SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 61), wird vorliegend durch die Dienstanweisung über die Gewährung und Verwendung von Fraktionszuschüssen (DA Zuschussanweisung – Zuschuss an Fraktionen) vom 20. Dezember 2005 in der in den Jahren 2014 und 2015 gültigen Fassung vom 26. März 2008 gewährleistet. Nach deren Ziffer 1 erfolgt die Zuschussgewährung an die Fraktionen des Stadtrats zur Sicherstellung der Fraktionsarbeit, wobei ihre Verwendung in den Grenzen der Bestimmungen der Gemeindeordnung und des Haushaltsrechts und der durch die Rechtsprechung ausgeformten Grundsätze erfolgt. Der Zuschuss darf ausschließlich zur Deckung von Aufwendungen der Fraktionen verwendet werden, die in unmittelbarem Zusammenhang mit den Aufgaben stehen, die ihnen vom Gesetz zugewiesen sind (vgl. Ziffer 5 Abs. 1 DA Zuschussanweisung). Insoweit kommen nach Ziffer 5 Abs. 2 DA Zuschussanweisung neben Ausgaben für Personal insbesondere Sachausgaben in Betracht, die in der Dienstanweisung beispielhaft aufgezählt werden (Gesetzestexte, Fachliteratur, Geschäftskosten, Fortbildungskosten etc.). Die bestimmungsgemäße Verwendung des Zuschusses ist durch Vorlage von prüfungsfähigen Belegen nachzuweisen und der Zuschuss ist zurückzuzahlen, wenn der Nachweis nicht erbracht werden kann (vgl. Ziffer 5 Abs. 4 DA Zuschussanweisung).

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Im Gegensatz zu Fraktionen kommt „Ein-Mann-Gruppen“ grundsätzlich diese besondere Bedeutung für eine zweckmäßige und sachdienliche Vorbereitung der Arbeit des Gemeinderates nicht zu, die eine Finanzierung mit öffentlichen Mitteln sachlich überhaupt erst rechtfertigt (vgl. OVG RP, Urteil vom 22.1.1986 – 10 C 35/85 –, UA S. 9). Es fehlt dem fraktionslosen Ratsmitglied an einer Kanalisierungsfunktion und einem Koordinierungsbedarf (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 134 f. zu Bundestags-Abgeordneten; SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 41 ff.). Es entsteht deshalb für fraktionslose Ratsmitglieder auch kein zusätzlicher Aufwand, der eine Gleichbehandlung mit den Fraktionen gebieten würde.

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Da demnach Fraktionen und fraktionslose Stadtratsmitglieder wesensverschieden sind, jedenfalls die Nichtberücksichtigung fraktionsloser Stadtratsmitglieder bei der Verteilung von Fraktionszuschüssen aber durch die Zweckbindung an die besonderen Fraktionsaufgaben auf sachlichen Gründen beruht und gleichzeitig die zweckentsprechende Mittelverwendung hinreichend abgesichert ist, kann allein die Höhe der zugeteilten Gesamtmittel – und die Diskrepanz zur Aufwandsentschädigung der Einzelratsmitglieder – nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz führen (vgl. SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 53).

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d) Auch aus den strengeren Anforderungen des formalisierten Grundsatzes der Wahlgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG kann der Kläger einen Zahlungsanspruch nicht herleiten.

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Zwar darf die Gewährung von Finanzmitteln an Fraktionen nicht dazu führen, dass die in diesen Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt werden. Deshalb können dort, wo eine ungleiche Bevorzugung unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung ist, kompensatorische Maßnahmen zugunsten der fraktionslosen Mitglieder erforderlich sein, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 135; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 20). Einer Kompensation bedarf es also dann, wenn Fraktionszuschüsse auf die politische Arbeit des einzelnen Ratsmitglieds durchschlagen und dadurch das fraktionsangehörige Mitglied gegenüber dem fraktionslosen Mitglied begünstigt wird. Eine solche unzulässige Bevorzugung kann aber im Einzelfall auch durch hinreichende Sicherungs- und Kontrollmechanismen ausgeschlossen werden, die verhindern, dass eine Fraktionsfinanzierung mittelbar zu einer verdeckten Parteienfinanzierung oder zu einer zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für die fraktionsgebundenen Mitglieder führt (vgl. SaarlOVG, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, juris Rn. 61; BVerwG, Beschluss vom 16.2.2016 – 10 BN 4/15 –, juris Rn. 6).

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Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Fraktionsfinanzierung der Beklagten mittelbar zu einer verdeckten Parteienfinanzierung oder zu einer zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für die fraktionsgebundenen Mitglieder geführt hätte, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Dagegen spricht insbesondere die Dienstanweisung Zuschussanweisung, wonach die Fraktionen Zuschüsse, deren zweckentsprechende Verwendung sie nicht durch prüfungsfähige Belege nachweisen können, umgehend zurückzahlen müssen. Ohnehin scheitert ein Anspruch des Klägers hier aber bereits daran, dass selbst eine nach vorgenannten Maßstäben gebotene Kompensation für mittelbare Begünstigungen der fraktionsangehörigen Ratsmitglieder nicht notwendig in Geld erfolgen muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 135; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 20). Der Kläger hat mit seiner Klage aber ausschließlich einen Zahlungsanspruch verfolgt. Es ist nichts dafür ersichtlich oder dargetan, dass eine Kompensation bestimmter Vorteile vorliegend ausnahmsweise nur durch Geld möglich gewesen wäre. Vielmehr sind auch sonstige Unterstützungsmaßnahmen durch die Gemeindeverwaltung – wie juristischer Rat oder Hilfestellungen bei der Vorbereitung von Beschlussvorlagen – grundsätzlich denkbar.

31

e) Ohne dass es darauf noch ankäme, dürfte die hier begehrte Zahlung von Fraktionszuschüssen für die Vergangenheit schließlich auch daran scheitern, dass der Kläger eine ordnungsgemäße Mittelverwendung nicht nachgewiesen und nicht einmal dargelegt hat, dass er entsprechende Aufwendungen überhaupt getätigt hat. Nach Ziffer 5 Abs. 4 DA Zuschussanweisung muss die zweckentsprechende Verwendung der Fraktionszuschüsse belegt werden. Gelingt dieser Nachweis nicht, sind die Zuschüsse gemäß Ziffer 5 Abs. 4 DA Zuschussanweisung umgehend zurückzuzahlen. Dabei kann auf die Verpflichtung zum Nachweis einer zweckentsprechenden Mittelverwendung grundsätzlich nicht verzichtet werden, da die Nachweispflicht nicht nur der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung dient, sondern auch in engem Zusammenhang mit der Zweckbindung der Fraktionszuschüsse steht, die ihrerseits Voraussetzung für deren Zulässigkeit ist. Die Beklagte ist nicht dazu verpflichtet, Gelder auszuzahlen, die vom Kläger mangels (nachgewiesener) Mittelverwendung umgehend zurückzuzahlen wären (vgl. SächsOVG, Urteil vom 16.4.2013 – 4 A 865/10 –, juris Rn. 40).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.

Beschluss der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. August 2016

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Der Streitwert wird auf 4.091,75 € festgesetzt. Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.