Verwaltungsgericht Schwerin (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-06, Aktenzeichen 6 B 196/09

Tenor

Soweit der Antrag zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.

Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, im Schuljahr 2009/2010 den Betrieb der Ersatzschule "B. X. - Berufsschule für junge Menschen mit Behinderungen" in Trägerschaft der Antragstellerin auch hinsichtlich des Unterrichts für den Ausbildungsberuf "Servicekraft für Dialogmarketing" als genehmigt zu behandeln und interessierten Stellen auf Antrag hierüber Bescheinigungen zu erteilen.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens zu zwei Dritteln, der Antragsgegner zu einem Drittel.

Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin erstrebt den weiteren Fortbestand der ihr befristet erteilten Genehmigung für ihre private Berufsschule.

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Sie betreibt in X. mehrere unter dem Namen "B. X." zusammengefasste berufliche Ausbildungseinrichtungen.

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Eine Genehmigung erhielt sie insoweit zum 1. September 2007 mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 13. Juni 2007. Hiernach führt die Schule die Bezeichnung "B. X. - Berufsschule für junge Menschen mit Behinderungen", und die Genehmigung ist erteilt für die Ausbildungsberufe "Bürokraft - Berufsausbildung behinderter Menschen -", "Bürokaufmann/-frau" und "Kaufmann/-frau für Dialogmarketing" sowie "Servicekraft für Dialogmarketing". Für die drei erstgenannten Ausbildungsberufe ist nach Ziffer 2. des Bescheids die Genehmigung bis zum 31. August 2010, für den letztgenannten bis zum 31. August 2009 befristet; der Bescheid nimmt insoweit auf "§ 120 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 25" des Schulgesetzes - SchulG M-V - Bezug und führt begründend aus, die Erteilung der Genehmigung durch die Industrie- und Handelskammer X. zum Einstellen und Ausbilden nach dem Berufsbildungsgesetz - BBiG - sei je Ausbildungsberuf befristet.

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Die Genehmigung beschied eine Antragstellung vom 14. Oktober 2004, die in den Folgejahren ergänzt und präzisiert worden war. Hiernach wollte die Antragstellerin "mehrheitlich schwer behinderte und/oder mehrfach geschädigte bzw. behinderte Erstauszubildende" in die theoretischen Bildungsgänge der genannten Ausbildungsberufe aufnehmen. Die Alleingesellschafterin der Antragstellerin, die Fa. I. GmbH in Y., hatte von der Industrie- und Handelskammer jeweils für einen Ausbildungszeitraum entsprechend den dann in den Genehmigungsbescheid übernommenen Ablaufdaten befristet die Berechtigung zum Einstellen und zum Ausbilden bescheinigt bekommen, was die praktische Ausbildung für die vier Ausbildungsberufe betrifft.

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Bei einer Vorsprache am 14. Oktober 2008 mündlich und mit Eingang beim Antragsgegner am 15. Dezember 2008 schriftlich beantragte die Antragstellerin die Verlängerung der erteilten Genehmigung für drei der Ausbildungsberufe, nämlich außer dem Bildungsgang "Bürokraft - Berufsausbildung behinderter Menschen -"; sie legte u. a. eine neue der Fa. I. GmbH erteilte Ausbildungsberechtigung für bis zum Jahr 2013 endende Ausbildungszeiträume im Ausbildungsberuf "Servicekraft für Dialogmarketing" vor. Der Antragsgegner trat in eine allgemeine Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen ein und forderte bei der Antragstellerin Unterlagen und Erklärungen nach; die Korrespondenz der Beteiligten, in deren Rahmen die Antragstellerin die "Entfristung" ihrer Genehmigung erstrebt, ist noch nicht abgeschlossen.

6

Am 21. April 2009 hat die Antragstellerin sich wegen einstweiligen Rechtsschutzes an das Gericht gewandt. Sie befürchtet, die Ausbildung im Beruf "Servicekraft für Dialogmarketing" könne ohne eine baldige positive Entscheidung im kommenden Schuljahr nicht fortgesetzt werden, und macht geltend, der Antragsgegner prüfe schleppend und in einem größeren Umfange als in Ansehung der bereits erteilten Genehmigung veranlasst und zulässig sei; dass die Genehmigung überhaupt nur befristet erteilt worden sei, sei bereits rechtswidrig, mangels Änderungen der Sachlage sei aber zumindest erneut eine positive Entscheidung zu treffen. Nachdem sie sich zunächst gegen die Befristung der Genehmigung vom 13. Juni 2007 für alle vier Ausbildungsgänge gewandt hat, beantragt die Antragstellerin noch,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die in dem Bescheid vom 13. Juni 2007 über die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Ersatzschule unter Ziffer 2. ausgesprochene Befristung der Genehmigung aufzuheben, und zwar für die Ausbildungsberufe "Bürokaufmann/-frau", "Kaufmann/-frau für Dialogmarketing" und "Servicekraft für Dialogmarketing".

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

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Er ist der Auffassung, dass die Voraussetzungen für die Genehmigung von Errichtung und Betrieb einer Ersatzschule aufgrund des Verlängerungsantrags der Antragstellerin erneut in vollem Umfang zu prüfen seien und dass sie nicht vorlägen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und auf die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge über das Verfahren der ursprünglichen Genehmigung sowie über die Verlängerung der Genehmigung und deren Ausweitung auf weitere Ausbildungsberufe (zwei Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Soweit der Eilantrag durch Beschränkung auf die im Verlängerungsantrag vom 15. Dezember 2008 bezeichneten drei Ausbildungsberufe wegen des Ausbildungsberufs "Bürokraft - Berufsausbildung behinderter Menschen -" teilweise zurückgenommen worden ist, ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - das Verfahren einzustellen.

13

Im Übrigen ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur zum Teil begründet.

14

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann auf Antrag, auch vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. In jedem Falle ist es erforderlich, die tatsächlichen Voraussetzungen für den sog. Anordnungsgrund - Eilbedürftigkeit - und den sog. Anordnungsanspruch - hier: Anspruch auf die begehrte zeitliche Erweiterung der erteilten Genehmigung - glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 123 Abs. 3 VwGO).

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Hinsichtlich des noch bis einschließlich August 2010 genehmigten Unterrichts, den Berufsschüler in der Ausbildung zu den Berufen "Bürokaufmann/-frau" und "Kaufmann/-frau für Dialogmarketing" erhalten, ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Die Beteiligten mögen das Verfahren auf Verlängerung der erteilten Genehmigung zügig fortsetzen; ein Anlass für ein Einschreiten des Gerichts bereits jetzt, noch vor Beginn des Ausbildungsjahrs 2009/2010, zur Vermeidung von Nachteilen oder der Vereitelung eines weitergehenden Genehmigungsanspruchs ist weder vorgetragen noch ersichtlich und der Eilantrag insoweit abzulehnen.

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Anders verhält es sich hinsichtlich des Berufsschulunterrichts im Ausbildungsberuf "Servicekraft für Dialogmarketing".

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Hier läuft die bisher erteilte Genehmigung mit dem 31. August 2009 aus; die jetzt und in nächster Zukunft zu beantwortenden Fragen der Beibehaltung oder Schaffung bzw. Ausweitung der personellen und räumlichen Voraussetzungen für die Ausbildung seitens der Antragstellerin und die Planungen ihrer bisherigen und zukünftigen Schüler gebieten daher eine unverzügliche gerichtliche Regelung, da eine das Verwaltungsverfahren beendende positive Entscheidung des Antragsgegners bisher nicht absehbar ist.

18

Die Kammer trifft die aus dem Tenor ersichtliche Regelung auch im Bewusstsein, dass hiermit zu einem beträchtlichen Teil die Vorwegnahme der Hauptsache des Genehmigungsverlängerungs- bzw. -"entfristungs"verfahrens erfolgt. Denn zum einen wären die Folgen eines Auslaufens der Genehmigung für die Fortsetzung der Betätigung der Antragstellerin im Bereich des Ausbildungsberufs "Servicekraft für Dialogmarketing" mit dem laufenden Schuljahr einschneidend, weil Schüler sich während ihrer laufenden Ausbildung oder kurz vor deren Beginn hinsichtlich der zu besuchenden Berufsschule für den theoretischen Teil ihrer Ausbildung umorientieren müssten und dies nicht ohne empfindliche Folgen für Ruf und Finanzen der Antragstellerin bliebe; es ist nicht unwahrscheinlich, dass das Auslaufen der Genehmigung der Antragstellerin jedenfalls im Ausbildungsberuf "Servicekraft für Dialogmarketing" auf Dauer ihre Betätigung als Schulträger vereiteln würde. Zum anderen erscheinen bei summarischer Prüfung die Problempunkte, die den Schwerpunkt der Auseinandersetzung der Beteiligten darstellen, bisher nicht geeignet, einen zwingenden Versagungsgrund für die Fortdauer der Genehmigung auszufüllen.

19

Die Kammer verkennt dabei nicht, dass die Antragstellerin, indem sie 2007 die Genehmigung in ihrer befristeten Form bestandskräftig werden ließ und erst ab der zweiten Hälfte des Jahres 2008 entschiedene Schritte zur Bewirkung ihrer Fortdauer unternahm, einen Teil zu ihrer gegenwärtigen Zwangslage beitrug und verfahrensrechtlich in der Tat grundsätzlich eine Position innehat wie vor Erteilung der Genehmigung im Jahr 2007. Jedoch ist die derzeitige Verfahrenslage auch, wie die Antragstellerin zu Recht unterstreicht, von einer rechtswidrigen Vorgehensweise des Antragsgegners geprägt. Hatte dieser nämlich bei seiner Prüfung im Jahre 2007 die Voraussetzungen für die Genehmigung von Errichtung und Betrieb der Berufsschule im Sinne von § 119 Abs. 1 und § 120 Abs. 1 SchulG M-V bejaht, so hatte er - zwingend - die beantragte Genehmigung zu erteilen, und zwar mangels beschränkter Antragstellung oder gesetzlicher Ermächtigung für eine Befristung unbefristet. Hatte er dagegen die Erfüllung der notwendigen Voraussetzungen noch nicht feststellen können, so wäre zu prüfen gewesen, ob im Ermessenswege gleichwohl eine Genehmigung erteilt werden konnte, und zwar mit der Auflage, bestimmte zu benennende Mängel binnen einer zu setzenden Frist abzustellen (§ 120 Abs. 4 SchulG). Wäre dieser Weg als ungeeignet anzusehen gewesen, die Genehmigungsfähigkeit der Schule innerhalb einer angemessenen Frist herbeizuführen, so hätte der Antragsgegner den Genehmigungsantrag ablehnen müssen. Weitere Entscheidungsoptionen stellt das SchulG M-V für die Bescheidung eines Genehmigungsantrags nicht zur Verfügung. Ist die Genehmigung erteilt, so ist Voraussetzung für ihre - zwingende - Aufhebung wegen Fehlens von Genehmigungsvoraussetzungen eine Aufforderung zu deren (Wieder-)Herstellung nebst Fristsetzung und das fruchtlose Verstreichen der Frist; insoweit besteht kein Unterschied, ob diese Aufforderung in Gestalt der Auflage im Sinne von § 120 Abs. 4 SchulG M-V oder erst nachträglich bei konkreten Zweifeln am anfänglichen Vorliegen oder Fortbestand der Genehmigungsvoraussetzungen erfolgte. Dies folgt aus der Regelung über eine einheitlich als "Zurücknahme" bezeichnete Aufhebung der Genehmigung in § 121 Abs. 1 SchulG M-V. Nach Auffassung der Kammer handelt es sich hierbei um eine §§ 48 und 49 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG M-V - verdrängende Spezialregelung, die der Gesetzgeber offenbar in dem Bestreben traf, in dem durch Art. 7 Abs. 4 und 5 des Grundgesetzes - GG - geprägten Kernbereich der Privatschulfreiheit bei schulaufsichtlichen Eingriffen in erteilte Genehmigungen Ermessensregelungen weitestgehend auszuschließen (vgl. die kurze, aber ausdrückliche Abkehr von § 48 VwVfG M-V im Regierungsentwurf zu der § 121 Abs. 1 SchulG M-V gleichenden Vorschrift im Schulgesetz von 1996, Landtags-Drucksache 2/1185, Seite 162). Als Ausgleich für die zwingend ausgestaltete Aufhebung der Genehmigung wurde ein Verfahren der "Mängelrüge mit Fristsetzung" vorgeschrieben, um dem Genehmigungsinhaber die Möglichkeit zu geben, die Genehmigungsvoraussetzungen (erneut) zu schaffen, und um den Fortbestand der genehmigten Schule nicht unmittelbar zu gefährden. Dieses letztgenannte Verfahren umging der Antragsgegner durch die verfügte Befristung, während er sich aufgrund der ihm obliegenden fachbehördlichen Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen gleichzeitig für die ansonsten uneingeschränkte und beantragte Genehmigung entschied. Unter diesen Umständen hält es die Kammer für geboten, dass der Antragsgegner bei der Ausübung seines Aufklärungsermessens im neuen Genehmigungsverfahren den Gedanken der Folgenbeseitigung und das durch die positive Verbescheidung bei der Antragstellerin geschaffene Vertrauen in die Nachhaltigkeit getätigter Investitionen und getroffener organisatorischer Vorkehrungen zu berücksichtigen hat. Es geht bei einem derartigen Ablauf nicht an, der unter Zeitdruck stehenden Antragstellerin erneut und über die gesamte Bandbreite der in § 120 SchulG M-V geregelten Genehmigungsvoraussetzungen eine Beibringungs-, Darlegungs- und Nachweispflicht aufzubürden, nachdem in dem Verfahren von 2004 bis 2007 bereits eine intensive Prüfung erfolgte; vielmehr sind bei der nunmehr erforderlich gewordenen weiteren Genehmigung die Maßstäbe denjenigen anzunähern, die bei ordnungsgemäßem ursprünglichem Genehmigungsverfahren einem Einschreiten gemäß § 121 Abs. 1 SchulG M-V zugrunde gelegen hätten.

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Unter Würdigung des Vortrags der Beteiligten im Eilverfahren zu den wesentlichen Streitpunkten und bei Durchsicht der nicht immer übersichtlichen, umfangreichen und auch offene weitere Teilgenehmigungsverfahren mit dokumentierenden Verwaltungsvorgänge kommt die Kammer zu dem Ergebnis, dass jedenfalls eine Genehmigung unter Auflagen im Sinne von § 120 Abs. 4 SchulG M-V unter präventiven Gesichtspunkten zu verantworten sein dürfte, zumal die Antragstellerin jedenfalls den allergrößten Teil der bei einer schulaufsichtlichen Routineüberwachung vorzulegenden Unterlagen bereits vorgerichtlich dem Antragsgegner vorgelegt zu haben scheint.

21

Für das Genehmigungsverfahren unerheblich sind zunächst die aktenkundigen Beschwerden öffentlicher Träger von Berufsschulen, dass die Antragstellerin von dort Schüler "abziehe"; die Schüler machen schlicht von ihrer Freiheit bei der Auswahl der für den Theorieunterricht zu besuchenden Berufsschule Gebrauch. Eine Bedarfsprüfung und ein Konkurrenzschutz ist nicht Aufgabe der Schulaufsicht über private Ersatzschulen. Die Genehmigung von 2007 enthält zwar eine Regelung über die Namensführung, eine Beschränkung des als Berufsschüler in Frage kommenden Personenkreises auf Behinderte indessen nicht; auch die ursprüngliche Antragstellung von 2004 war nicht in diesem Sinne beschränkt, sondern allenfalls konzeptionell unterlegt. Der Antragstellerin hätte es von Anfang an freigestanden, eine allgemeine Berufsschule für die von ihr angebotenen Ausbildungsgänge genehmigt zu bekommen.

22

Ein Zusammenhang des streitgegenständlichen Genehmigungsverfahrens mit der Praxis der Industrie- und Handelskammer X., den Ausbildungsbetrieben für die praktische Ausbildung befristet ihre Eignung im Sinne des BBiG zu bescheinigen, ist nicht ersichtlich.

23

Soweit dem Antragsgegner - außerhalb des Anwendungsbereichs von Art. 7 Abs. 5 GG - die inhaltliche Prüfung eines Schulkonzepts zusteht, hat er davon im vorherigen Genehmigungsverfahren Gebrauch gemacht. Die zwischenzeitlich nach mehreren Anzeichen erfolgte Abkehr von der ursprünglichen Absicht, mehrheitlich Behinderte zu beschulen, insbesondere im Rahmen von Rehabilitationsprojekten der Schule zugewiesene, hat auf die Anforderungen an die fachdidaktisch eingesetzten Lehrkräfte keinen ersichtlichen Einfluss. Wie die Antragstellerin vorträgt, so hat auch die Kammer den Eindruck, dass der Personalbestand insoweit dem 2007 geprüften entspricht und dass zwischenzeitlich keine neuen Anhaltspunkte für eine Überprüfung des Lehrkörpers im Rahmen von § 120 Abs. 2 und 3 SchulG M-V entstanden sind. Die Verringerung oder das Auslaufen der Ausbildung Behinderter dürfte das Argument des Antragsgegners entkräften, dass speziell für deren Betreuung vorgesehene Fachkräfte bisher zu vermissen seien.

24

Die Angelegenheit mit dem vom Antragsgegner betonten Mietrückstand hält die Kammer durch die schlüssige und belegte Darstellung der Antragstellerin für ausgeräumt. Da die Antragstellerin sich nach wie vor in der "Wartefrist" gemäß § 127 Abs. 5 SchulG M-V befindet, ist kein Anlass ersichtlich, das diese berücksichtigende, im seinerzeitigen Verwaltungsverfahren vorgelegte und wohl für schlüssig befundene Finanzierungskonzept einer erneuten Überprüfung zu unterziehen. Die zu den Akten gereichten Pläne und Beschreibungen geben zu keinen durchgreifenden Zweifeln an der Eignung und hinreichenden Größe der angemieteten Unterrichtsräumlichkeiten Anlass.

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Allerdings ist dem Antragsgegner zuzugeben, dass er bei seiner Prüfung im Jahr 2007 nur wegen der angenommenen "Klientel" davon absah, den Nachweis einer für den notwendigen Sportunterricht geeigneten und zur Verfügung stehenden Sporthalle zu verlangen. Dies könnte er in Auswertung der von ihm laut seinem Schriftsatz vom 4. Mai 2009 beabsichtigten schulaufsichtlichen Prüfung nunmehr wohl tun; es ist aber nicht erkennbar, dass hinsichtlich fortdauernder Genehmigungen insoweit ein anderes Vorgehen als nach § 120 Abs. 4 SchulG M-V ermessensgerecht wäre.

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Die weiteren im Antragsverfahren geäußerten Rügen betreffen offenbar in der Tat andere, noch nicht genehmigte oder aber nicht genehmigungsbedürftige Ausbildungsgänge; soweit die Antragstellerin öffentlich insoweit irreführende Informationen verbreiten mag, mag der Antragsgegner ggf. auch wettbewerbsrechtlich hiergegen vorgehen.

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Ansonsten sollte er etwaige Monita hinsichtlich des 2007 genehmigten Schulbetriebs - wie die Angelegenheit der Sporthalle - zum Gegenstand von Beanstandungen und Abhilfeaufforderungen mit Setzung jeweils angemessener Fristen machen; sollten diese fruchtlos verstreichen, bliebe es dem Antragsgegner unbenommen, beim beschließenden Gericht aufgrund der neuen Sachlage einen Antrag auf Abänderung dieser einstweiligen Anordnung entsprechend § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen. Dies enthebt ihn aber nicht der Notwendigkeit, das Genehmigungsverlängerungsverfahren in der Hauptsache zügig zum Abschluss zu bringen.

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Die Kostenentscheidung ergeht gemäß § 155 Abs. 1 und 2 VwGO und berücksichtigt insbesondere, dass der Eilantrag nur hinsichtlich eines von ursprünglich vier im gerichtlichen Verfahren verteidigten Ausbildungsberufen als Genehmigungsbestandteilen Erfolg hat.

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Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 7 und § 53 Abs. 3 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes bei Orientierung am "Streitwertkatalog 2004" und unter Berücksichtigung der mit dem Antrag erstrebten Vorwegnahme der Hauptsache festgesetzt.