Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-03, Aktenzeichen 5 C 5/10

Tatbestand

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Der Kläger begehrt Leistungen nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (AFBG) für die Teilnahme an einer Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung.

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Der Kläger beantragte am 29. Oktober 2004 beim Landratsamt Z. die Übernahme des Maßnahmebeitrags für eine Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung in Teilzeitform durch die G. KG. Nach einem von dem Antrag umfassten Fortbildungsplan sollte die Ausbildung aus einer Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen (IHK) als Grundlagenteil sowie aus einer Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) als Vertiefungsteil bestehen. Den Grundlagenteil hatte der Kläger bereits in der Zeit von Januar bis Dezember 2003 - finanziert von einer Versicherungsgesellschaft - absolviert und mit der Prüfung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen erfolgreich abgeschlossen. Der Vertiefungsteil sei für die Zeit von Oktober 2004 bis September 2005 vorgesehen. Voraussichtliche Prüfungsstelle sei die IHK S.

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Das Landratsamt Z. lehnte den Antrag ab, weil die Fortbildung nicht die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG erforderliche Mindestzahl von 400 Unterrichtsstunden erreiche. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

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Zur Begründung seiner Klage machte der Kläger im Wesentlichen geltend, der Beklagte habe die Mindestzahl an Unterrichtsstunden (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG) fehlerhaft berechnet. Die von ihm belegte Fortbildung habe am 1. Januar 2003 begonnen und sei am 11. September 2005 beendet worden. Die Förderung für einen solchen Lehrgang, der unter Berücksichtigung auch elektronisch gestützter Elemente und von Selbstlernphasen 668 Unterrichtsstunden umfasse, sei seit Jahren gewährt worden. Auch das Vorqualifikationserfordernis sei für den streitgegenständlichen Lehrgang gewahrt.

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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, dem Kläger Förderung nach dem AFBG für seine Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) in gesetzlicher Höhe zu bewilligen. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt: Nach den hier wegen des Maßnahmebeginns vor dem 30. Juni 2009 anzuwendenden Regelungen des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 2002 (BGBI I S. 402 ff.) habe der Kläger schon deswegen keinen Anspruch auf Gewährung von Leistungen, weil sich der Senat nicht davon habe überzeugen können, dass er die erforderliche Absicht zur Durchführung einer nach dem AFBG förderungsfähigen Maßnahme bereits zu Beginn der Maßnahme besessen habe. Zwischen den Beteiligten sei unstreitig, dass die im Förderungsantrag angegebene Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) - Vertiefungsteil - im Zeitraum von Oktober 2004 bis September 2005 für sich allein betrachtet keine förderungsfähige Maßnahme im Sinne der Regelungen des AFBG bilde, weil der Vertiefungsteil nicht die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG für die Förderungsfähigkeit einer Maßnahme in Teilzeitform erforderlichen 400 Unterrichtsstunden umfasse. § 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG sehe zwar auch die Förderungsfähigkeit einer aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehenden (Gesamt-)Maßnahme vor. Die Hinzurechnung des bereits im Jahr 2003 absolvierten Grundlagenteils scheide aber im Falle des Klägers aus, weil er die beiden Ausbildungsteile nicht - wie erforderlich - von Anfang an zu einer einheitlichen Fortbildungsmaßnahme im Sinne des AFBG habe verbinden wollen. Ob eine Fortbildungsmaßnahme eine aus mehreren, in sich selbstständigen Abschnitten bestehende (Gesamt-)Maßnahme im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG bilde, beurteile sich nach der tatsächlichen Fortbildungsplanung des Fortbildungswilligen zu Beginn der (Gesamt-)Maßnahme. Dass die Förderungsfähigkeit einer solchen (Gesamt-)Maßnahme eine bereits zu Beginn des ersten Ausbildungsabschnitts bestehende Absicht des Antragstellers erfordere, tatsächlich die gesamte Maßnahme durchführen zu wollen, ergebe sich auch aus der zum 1. Juli 2009 in Kraft getretenen Neufassung des § 6 Abs. 1 AFBG. Diese stelle nunmehr ausdrücklich klar, dass bei einer aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehenden Gesamtmaßnahme das übergeordnete Fortbildungsziel von dem Antragsteller glaubhaft zu machen sei. Der Kläger habe bei Beginn der Maßnahme einen solchen umfassenden Fortbildungswillen nicht gehabt. Er habe etwa der Behauptung des Beklagten im Berufungsverfahren, er habe zunächst lediglich vorgehabt, den Abschluss eines Fachberaters für Finanzdienstleistungen zu erwerben, nicht ausdrücklich widersprochen. Die konkrete Art und Weise der Durchführung der Ausbildung durch den Kläger weiche von den Lehrgangsempfehlungen der G. KG hinsichtlich der Zeitdauer der aus den beiden genannten Ausbildungsabschnitten bestehenden Gesamtfortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung deutlich ab.

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Weil die Klage bereits aus diesem Grunde abzuweisen sei, sei nicht zu vertiefen, ob die Fortbildungsmaßnahme des Klägers - wäre sie als eine Einheit aufzufassen - dem in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AFBG normierten sog. Vorqualifikationserfordernis genüge, ob bei der Bemessung der sog. Ausbildungsdichte einer Maßnahme in Anwendung von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG die Gesamtdauer der Maßnahme nach der sog. Brutto- oder nach der sog. Nettomethode zu berücksichtigen sei, ob im Rahmen des § 2 Abs. 3 AFBG auf die konkrete Fortbildungsplanung des jeweiligen Antragstellers oder allein auf die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Dauer der Maßnahme abzustellen sei und ob die Förderung einer Fortbildung nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz auch stets die Durchführung einer Fortbildung in dem Sinne erfordere, dass die von einem Antragsteller beabsichtigte Weiterqualifizierung in der jeweiligen "Fachrichtung" des von diesem bereits erworbenen Ausbildungsabschlusses zu erfolgen habe.

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Mit seiner Revision rügt der Kläger eine Verletzung von § 2 Abs. 3 Satz 3 und § 6 Abs. 1 Satz 2 AFBG, weil die angeblich mangelnde Absicht zur Durchführung einer nach dem AFBG förderungsfähigen Maßnahme der Förderung nicht entgegenstehe. Ferner rügt er einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Festlegung einer zeitlichen Untergrenze für die Förderung von 400 Unterrichtsstunden im Gesetz nicht durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt und daher willkürlich sei. Der Gesetzgeber selbst habe diese zeitliche Untergrenze nicht als Qualitätskriterium bezeichnet oder damit Fortbildungszielen, die eine geringere als die gesetzlich geforderte Vorbereitungszeit erforderten, den Charakter einer Aufstiegsfortbildung absprechen wollen.

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Das beklagte Land verteidigt das angegriffene Urteil.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht (§ 144 Abs. 4 VwGO) der Berufung des Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der begehrten Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung. Die von ihm durchgeführte Fortbildungsmaßnahme ist entweder nicht förderungsfähig, weil sie - bei isolierter Betrachtung allein des Vertiefungslehrgangs für den Fachwirt für Finanzberatung - die erforderliche Mindeststundenzahl nicht erreicht (1.), oder die Maßnahme weist - werden der Vertiefungslehrgang und der Grundlagenlehrgang für den Fachberater für Finanzdienstleistungen als selbstständige Maßnahmeteile einer (einheitlichen) Maßnahme unterstellt - nicht die vom Gesetz geforderte Unterrichtsdichte auf (2.).

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Nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz - AFBG -) in der hier maßgeblichen Fassung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407) ist die Teilnahme an einer Fortbildungsmaßnahme, die - wie hier - in Teilzeitform durchgeführt wird, u.a. nur dann förderungsfähig, wenn sie mindestens 400 Unterrichtsstunden umfasst (Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) und in der Regel innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden (Satz 1 Nr. 2 Buchst. c). Besteht die Maßnahme aus mehreren Maßnahmeabschnitten, ist die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend (Satz 3). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

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1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Förderung einer Fortbildungsmaßnahme, die allein aus dem Vertiefungslehrgang "Fachwirt für Finanzberatung" besteht. Die Mindeststundenzahl, die § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG für Maßnahmen in Teilzeitform für die Förderungsfähigkeit voraussetzt, wird nicht erreicht (1.1). Diese Voraussetzung für eine förderungsfähige Fortbildungsmaßnahme ist grundgesetzkonform (1.2). Die erforderliche Mindestzahl an Unterrichtsstunden wird auch nicht dadurch erreicht, dass individuelle Verkürzungen der Maßnahme durch Anrechnung bereits absolvierter Aus- und Fortbildungen außer Betracht bleiben (§ 2 Abs. 3 Satz 4 AFBG) (1.3).

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1.1 Die Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung ist hier als solche nicht förderungsfähig, weil allein dieser Vertiefungsteil - dies steht auch zwischen den Beteiligten außer Streit - nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG für die Förderungsfähigkeit einer Maßnahme in Teilzeitform erforderlichen mindestens 400 Unterrichtsstunden umfasst. Der Kläger hat insoweit auch keine Verfahrensrüge (§ 137 Abs. 2 VwGO) erhoben.

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1.2 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG ist entgegen der Ansicht des Klägers mit höherrangigem Recht, insbesondere Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber durfte ohne Verletzung des Gleichheitssatzes die Förderung einer Fortbildungsmaßnahme daran knüpfen, dass sie eine bestimmte Mindestzahl an Unterrichtsstunden umfasst, und hierdurch Fortbildungsmaßnahmen von der Förderung ausnehmen, welche diese Stundenzahl nicht erreichen.

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Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das Grundrecht ist daher vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Im Rahmen seines Gestaltungsauftrags ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei bei seiner Entscheidung, an welche tatsächlichen Verhältnisse er Rechtsfolgen anknüpft und wie er von Rechts wegen zu begünstigende Personengruppen definiert. Eine Grenze ist jedoch dann erreicht, wenn durch Bildung einer rechtlich begünstigten Gruppe andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden und sich für diese Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grad der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt. Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit unterliegt die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise zwar einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Aber auch hier muss die von ihm getroffene Regelung durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt sein (s. BVerfG, Beschlüsse vom 10. November 1998 - 1 BvL 50/92 - BVerfGE 99, 165 und vom 24. August 2005 - 1 BvR 309/03 - BVerfGK 6, 136).

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Nach diesem Maßstab ist die Förderungsvoraussetzung "Mindeststundenzahl" nicht zu beanstanden. Die Leistungen nach dem AFBG sind als soziale Förderleistungen nicht darauf gerichtet, das Grundrecht auf die Sicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums (BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. - BVerfGE 125, 175) zu verwirklichen. Sie sollen auch nicht eine Erstausbildung unterstützen, sondern eine berufliche Fortbildung ermöglichen. Dem Gesetzgeber ist im Rahmen dieser gewährenden Staatstätigkeit bei sozialen Förderleistungen ein besonders weiter Gestaltungsspielraum einzuräumen, ob und unter welchen Voraussetzungen er Fortbildungsmaßnahmen fördert. In einer Berufswelt, in der Fortbildung und Qualifizierung immer wichtiger werden, rechnet die Unterstützung jeglicher beruflicher Fortbildung nicht zum sozialstaatlich zu gewährleistenden Minimum; sie steht zumindest gleichrangig in der Verantwortung des Einzelnen (ggf. auch der Arbeitgeber). Bei der Festlegung einer Mindeststundenzahl handelt es sich nicht um ein Differenzierungsmerkmal, das direkt oder mittelbar an die Person des Fortbildungswilligen anknüpft und den berechtigten Personenkreis nach personenbezogenen Merkmalen abgrenzt; bestimmt werden die sachlichen Voraussetzungen der Förderungsfähigkeit einer bestimmten Fortbildungsmaßnahme.

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Diese Unterscheidung wird sachlich durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel auf solche Fortbildungsmaßnahmen zu konzentrieren, die wegen des Umfangs (und der hierdurch indizierten Kosten) typischerweise nicht aus eigenen Kräften und Mitteln bestritten werden können (BTDrucks 13/3698 S. 15) und daher eine Unterstützung angezeigt erscheinen lassen. Weil der über den Preis bestimmte Aufwand sehr variabel gestaltet werden kann, durfte der Gesetzgeber auch an die Gesamtstundenzahl anknüpfen. Dieses Kriterium berücksichtigt zudem den zeitlichen Aufwand, der einem Fortbildungswilligen für die Durchführung einer Maßnahme entsteht. Soweit durch die Festlegung einer bestimmten, nummerisch klar definierten Mindeststundenzahl im Verhältnis zu Maßnahmen, die diese Unterrichtsstundenzahl nur knapp unterschreiten, "Härten" auftreten mögen, ist dies notwendig mit jeder klaren Grenzziehung verbunden und führt nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz.

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Die jedenfalls vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers, nur auch durch den Umfang "qualifizierte" Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, schließt weiterhin einen Gleichheitsverstoß dadurch aus, dass eigenfinanzierte Fortbildungsmaßnahmen, mögen sie auch für eine nachfolgende Fortbildungsmaßnahme von Nutzen sein, für die dann eine Förderung angestrebt wird, nur dann für die Umfangsberechnung berücksichtigt werden, wenn es sich bei ihnen um einen selbstständigen Maßnahmeabschnitt einer Gesamtfortbildungsmaßnahme handelt. Der Einwand des Klägers, er habe durch die Selbstfinanzierung des Fachberaterkurses "den Steuerzahler entlastet", setzt eine "an sich" gegebene Verfassungspflicht des Gesetzgebers voraus, Fortbildungsmaßnahmen unabhängig von Umfang und Gestaltung zu fördern; eine derartige Pflicht lässt sich dem Grundgesetz indes nicht entnehmen. Auf einem nicht zutreffenden Verständnis des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der gewährenden Staatstätigkeit in Bezug auf die sachlichen Fördervoraussetzungen gründet auch der Hinweis auf die Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/3698 S. 15), nach der die Untergrenze für die Mindeststunden kein Qualitätskriterium bilde und durch sie Fortbildungszielen, die eine geringere als die gesetzlich geforderte Vorbereitungszeit erforderten, der Charakter einer Aufstiegsfortbildung nicht abgesprochen werde. Dieser Einwand des Klägers verkennt, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten ist, jegliche berufliche Fortbildung zu fördern und dadurch die Fortbildungswilligen selbst (ggf. auch ihre Arbeitgeber) aus der Verantwortung zu entlassen.

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Aus den vorbezeichneten Gründen wird auch nicht unter Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG (mittelbar) in die Berufsausübungsfreiheit der Anbieter von Fortbildungsmaßnahmen eingegriffen.

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1.3 Die erforderliche Mindestunterrichtsstundenzahl wird allein für den Vertiefungslehrgang, für den der Kläger Förderung begehrt, auch nicht gemäß § 2 Abs. 3 Satz 4 AFBG deswegen erreicht, weil individuelle Verkürzungen der Maßnahme durch Anrechnung bereits absolvierter Aus- oder Fortbildungen außer Betracht bleiben. Der von dem Kläger durchlaufene Grundlagenkurs "Fachberater für Finanzdienstleistung" führt hier nicht dazu, dass die regelmäßige Dauer des Vertiefungslehrgangs "Fachwirt für Finanzberatung" aufgrund einzelfallbezogener Anrechnung verkürzt worden ist. Die hierauf bezogene Argumentation des Klägers setzt vielmehr voraus, dass sich die Maßnahme, deren Unterrichtsstunden zu betrachten sind, nicht auf den Vertiefungslehrgang beschränkt, sondern es sich um eine aus mehreren in sich selbstständigen Abschnitten (Maßnahmeabschnitten) bestehende Maßnahme handelt (zu dieser Streitfrage s.u. 2.1).

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2. Der Vertiefungslehrgang "Fachwirt für Finanzberatung" ist auch nicht als zweiter Teil einer aus mehreren selbstständigen Abschnitten (Maßnahmeabschnitten) bestehenden Fortbildungsmaßnahme förderungsfähig. Es ist nicht abschließend zu entscheiden, ob der von dem Kläger in der Zeit von Januar bis Dezember 2003 absolvierte Grundlagenlehrgang "Fachberater für Finanzdienstleistungen" und der Vertiefungslehrgang "Fachwirt für Finanzberatung", für den allein der Kläger Förderung begehrt, zwei zeitlich aufeinanderfolgende, selbstständige Maßnahmen (so das Berufungsgericht) oder in sich selbstständige Maßnahmeabschnitte einer als Einheit zu betrachtenden Gesamtmaßnahme gebildet haben (so der Kläger) (2.1). Denn auch bei einer als Einheit angenommenen Maßnahme ist der Maßnahmeabschnitt "Fachwirt für Finanzberatung" nicht förderungsfähig, weil dann die Gesamtmaßnahme nicht die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte aufweist (2.2).

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2.1 Das Berufungsgericht ist im Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass eine Maßnahme auch dann förderungsfähig ist, wenn sie aus mehreren in sich selbstständigen Abschnitten besteht (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG) und eine derartige einheitliche (Gesamt-)Maßnahme nicht schon dann vorliegt, wenn mehrere Fortbildungsaktivitäten zeitlich aufeinanderfolgen. Diese bilden vielmehr nur und erst dann (in sich selbstständige) Maßnahmeabschnitte einer (einzigen) Fortbildungsmaßnahme, wenn sie zu einer Maßnahmeeinheit zusammengefügt worden sind. Angesichts der Vielfalt tatsächlich angebotener Fortbildungsmöglichkeiten und -ziele, die gerade nicht durchweg den Förderungsvoraussetzungen des § 2 AFBG entsprechen (müssen), und des oftmals modularen Aufbaus von Fortbildungsmöglichkeiten wird eine förderungsrechtlich beachtliche Maßnahmeeinheit nicht schon durch einen objektiven, sachlichen Bezug bewirkt. Vielmehr muss die Verbindung zu einer (einheitlichen, wenn auch gegliederten) Maßnahme auch von dem Fortbildungswilligen subjektiv gewollt sein. Dies unterstreicht, dass gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 AFBG in Fällen, in denen die Maßnahme aus mehreren Abschnitten besteht, diese in dem ersten Förderantrag in einem Fortbildungsplan anzugeben sind.

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Zwar schließt der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 3 AFBG es nicht offenkundig aus, eine solche Maßnahmeeinheit auch nachträglich ("retrospektiv") herzustellen, wenn erstmals für einen weiteren Maßnahmeabschnitt auch Förderung begehrt wird; ein Fortbildungswilliger ist nicht verpflichtet, eine nach dem AFBG mögliche Förderung auch tatsächlich in Anspruch zu nehmen. § 6 Abs. 1 Satz 3 AFBG geht indes - wie der Begriff des "ersten" Förderantrags zeigt - ersichtlich davon aus, dass in diesen Fällen Förderung stets für alle Abschnitte einer "mehrphasigen" Maßnahme begehrt wird, und zielt darauf, dass zu deren Beginn durch den Fortbildungsplan Klarheit über Art, Umfang und zeitliche Struktur einer Fortbildungsmaßnahme zu schaffen ist. Gegen die Möglichkeit, eine Maßnahmeeinheit auch nachträglich herzustellen, spricht mit erheblichem Gewicht auch, dass das Gesetz für die Förderung an den Aus- und Fortbildungsstand anknüpft, den der Fortbildungswillige zu Beginn der zu fördernden Maßnahme bereits - wie auch immer - erlangt hat. Eine gleichheitswidrige Schlechterstellung von Personen, die ihre berufliche Fortbildung in Maßnahmeschritten betreiben, die je für sich nicht förderungsfähig sind, liegt hierin nicht; es entspricht dem - mit dem Grundgesetz vereinbaren (s.o. 1.2) - Grundanliegen des Gesetzes, nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, die ihrem Umfang nach ein bestimmtes Mindestmaß übersteigen. Dieses Anliegen kann durch die Zulassung einer nachträglichen Fortbildungseinheit auch dann beeinträchtigt werden, wenn für den nachträglich einbezogenen Abschnitt mangels Antragstellung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 AFBG Förderung nicht gewährt werden kann. Der vorliegende Fall gibt indes keinen Anlass zur abschließenden Beurteilung, welche Voraussetzungen an die Verbindung mehrerer Fortbildungseinheiten, die auch in sich selbstständig angeboten werden und absolviert werden können, als Maßnahmeabschnitte auch einer (einheitlichen) Fortbildungsmaßnahme zu stellen sind.

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2.2 Dem Kläger ist Förderung für den Vertiefungslehrgang "Fachwirt für Finanzberatung" auch dann nicht zu gewähren, wenn zu seinen Gunsten unterstellt wird, es handele sich um den zweiten Abschnitt einer einheitlichen Fortbildungsmaßnahme, deren erster Abschnitt in dem Grundlehrgang "Fachberater für Finanzdienstleistungen" bestanden hat. Auch eine so gebildete Gesamtmaßnahme erreicht hier nicht die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG erforderliche Unterrichtsdichte.

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Die Bindung der Förderung an eine bestimmte Unterrichtsdichte ist verfassungsrechtlich unbedenklich (2.2.1). Bei Fortbildungsmaßnahmen, die aus mehreren selbstständigen Abschnitten bestehen, sind für die Berechnung der Unterrichtsdichte auch nach der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes die zwischen den einzelnen Fortbildungsabschnitten gelegenen unterrichtsfreien Zeiten mit einzubeziehen (sog. Bruttomethode) (2.2.2). Die erforderliche Unterrichtsdichte ist jedenfalls dann nicht mehr "in der Regel" gewahrt, wenn in mehr als 20 v.H. der von der Maßnahme umfassten Achtmonatszeiträume an weniger als 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden (2.2.3). Dies ist bei der Fortbildungsmaßnahme des Klägers der Fall (2.2.4).

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2.2.1 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit hierdurch Fortbildungsmaßnahmen mit einer geringeren Ausbildungsdichte nicht förderungsfähig sind. Der Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Bestimmung der Voraussetzungen einer förderungsfähigen Fortbildungsmaßnahme zuzubilligen ist (s.o. 1.2), ist nicht überschritten. Das Ziel des Gesetzgebers, im Interesse des Fortbildungserfolgs nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, bei denen durch eine Mindestunterrichtsdichte der Lernerfolg durch eine stetige und kontinuierliche Befassung mit dem Unterrichtsstoff gewährleistet ist, bildet ein jedenfalls sachgerechtes Unterscheidungsmerkmal für die Anerkennung der Förderungsfähigkeit. Dies gilt namentlich bei Maßnahmen in Teilzeitform, bei denen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer oftmals im Berufsleben stehen und sich ohnehin nicht in vollem Maße auf die Fortbildung konzentrieren können. Die Anknüpfung an eine bestimmte Unterrichtsdichte ergänzt insoweit die ihrerseits verfassungsgemäße Regelung (s.o. 1.2), dass die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel auf die Förderung solcher Maßnahmen konzentriert werden sollen, die einen Fortbildungswilligen finanziell und zeitlich in höherem Maße beanspruchen.

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2.2.2 Die vom Senat in seinem Urteil vom 11. Dezember 2008 (BVerwG 5 C 17.08 - BVerwGE 132, 339 ) noch offengelassene Frage, welche Bedeutung unterrichtsfreien Zeiten für die Berechnung der Unterrichtsdichte zukommt, ist dahin zu beantworten, dass diese Zwischenzeiten nicht außer Betracht bleiben dürfen.

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a) Entgegen der Auffassung des Klägers spricht bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG für die Anwendung der Bruttomethode bei der Berechnung der Unterrichtsdichte (s.a. OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 4 LC 232/08 - DVBl 2010, 667 m.w.N.). Nach dieser Regelung ist bei Maßnahmen, die aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehen, die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Der Begriff der Gesamtdauer nimmt zumindest für die 48-Monats-Höchstgrenze des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG den gesamten Zeitraum von Beginn der Maßnahme bis zu deren Abschluss in den Blick. Dies umschließt notwendig auch die zwischen den einzelnen Fortbildungsabschnitten gelegenen unterrichtsfreien Zeiten. Die Regelung stellt auch nicht auf die Gesamtdauer aller Maßnahme"abschnitte" ab, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG als die in sich selbstständigen Abschnitte einer Maßnahme definiert sind. Maßgebend ist vielmehr die Gesamtdauer aller Maßnahme"teile"; dies umschließt neben den Maßnahmeabschnitten auch die jeweiligen Prüfungszeiten, in denen regelmäßig der vorbereitende Unterricht bereits abgeschlossen ist, aber auch sonstige Zeiten, in denen im Rahmen einer Gesamtmaßnahme kein Unterricht stattfindet.

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b) § 2 Abs. 3 Satz 4 AFBG bestätigt diese Auslegung, wenn angeordnet wird, dass u.a. "unterrichtsfreie Ferienzeiten" gemäß § 11 Abs. 4 AFBG außer Betracht bleiben. Die Hervorhebung dieser Ferienzeiten bekräftigt, dass andere Zeiten, in denen tatsächlich kein Unterricht stattfindet - ohne dass eine Maßnahme nach § 7 Abs. 4 AFBG als unterbrochen gilt - zu berücksichtigen sind. Dass § 11 Abs. 4 AFBG Ferienzeiten nur bei Maßnahmen in Vollzeitform regelt, steht Rückschlüssen auf die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG maßgebliche Maßnahmedauer nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat vielmehr für die Maßnahmen in Teilzeitform kein Bedürfnis gesehen, unterrichtsfreie Zeiten ausdrücklich von der Berücksichtigung auszunehmen; für die Maßnahmen in Teilzeitform lässt die auf Achtmonatszeiträume bezogene Mindestfortbildungsdichte Raum für Ferienzeiten, Phasen geringerer Unterrichtsintensität (z.B. rund um gesetzliche Feiertage) oder sonstige Zeiten, in denen kein Unterricht stattfindet.

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Keine andere Beurteilung rechtfertigt, dass eine Maßnahme, welche die Höchstfrist nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG ausschöpft und sich auf die Mindeststundenzahl nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG beschränkt, die geforderte Unterrichtsdichte - jedenfalls bei gleichmäßiger Verteilung der Unterrichtsstunden - nicht erreichen kann. Daraus folgt allein, dass Maßnahmen, die die Mindeststundenzahl nur knapp überschreiten, nicht die Höchstdauer ausschöpfen können, sondern in einem kürzeren Zeitraum beendet sein müssen.

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Die Notwendigkeit, unterrichtsfreie Zeiten zwischen zwei selbstständigen Maßnahmeabschnitten bei der Gesamtdauer der Maßnahme zu berücksichtigen, folgt bei systematischer Auslegung auch aus § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 AFBG. Nach diesen Regelungen gilt eine Maßnahme nicht nur dann als unterbrochen, wenn infolge von Krankheit oder Schwangerschaft die Teilnahme an der Maßnahme nicht möglich ist, sondern auch dann, wenn und solange die Fortsetzung einer Maßnahme durch von dem Teilnehmer oder der Teilnehmerin nicht zu vertretende Wartezeiten, die die Ferienzeiten nach § 11 Abs. 4 AFBG überschreiten, unterbrochen wird. Auch diese Regelung geht nach Wortlaut und systematischer Stellung für alle Maßnahmen (und nicht nur für einphasige Maßnahmen in Vollzeitform) von einer kontinuierlichen Maßnahmedurchführung aus, bei der es nicht zu längeren Phasen der Nichtteilnahme bzw. Nichtdurchführung kommt.

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c) Allein die Bruttobetrachtung entspricht auch dem Zweck des Gesetzes, nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, die durch den zeitlichen Umfang und die damit einhergehende Belastung einen bestimmten Mindestumfang überschreiten. Die zeitlichen Untergrenzen sollen auch bewirken, dass "förderungsfähige Maßnahmen in Teil- wie in Vollzeitform auch im Interesse des Teilnehmers zügig durchgeführt und sachlich nicht gerechtfertigte zeitliche Streckungen vermieden werden" (BTDrucks 13/3698 S. 15). Von diesem Ziel ist der Gesetzgeber auch durch die Gesetzesänderung nicht abgerückt, durch die § 2 Abs. 3 Satz 1 AFBG seine hier anzuwendende Fassung erhalten hat.

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d) Die Entstehungsgeschichte bekräftigt das gefundene Ergebnis. In der Erstfassung des Gesetzes (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz vom 23. April 1996, BGBl I S. 623) enthielt § 2 Abs. 3 AFBG keine dem hier anzuwendenden Satz 3 entsprechende Regelung. Für die in Satz 1 getroffenen Bestimmungen zur zeitlichen Struktur der förderungsfähigen Maßnahmen führt die Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 13/3698 S. 15) aus, dass sie bezogen sind "auf die Gesamtdauer der Maßnahme und nicht auf die einzelnen Maßnahmeabschnitte". Bei der Einfügung der Sätze 3 und 4 in der hier anzuwendenden Fassung durch Art. 1 Nr. 1 lit. c) cc) des Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes (vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4029) hat sich an diesem Bezug nichts geändert. Es sollte insbesondere "vermieden werden, dass bildungspolitisch erwünschte Verkürzungen der Fortbildung z.B. infolge Anrechnung früherer Aus- oder Fortbildungszeiten (z.B. Ausbildereignungsprüfung) nicht zu einem Verlust des Förderanspruchs wegen Nichterreichens der Mindeststundenzahl führen" (BTDrucks 14/7094 S. 15). Es fehlt jeder Anhalt, dass damit auch eine Umstellung auf das Nettoprinzip verbunden sein könnte. Die Einfügung der Unterbrechungsregelung bei Wartezeiten (§ 7 Abs. 4 Satz 2 AFBG) ist damit begründet worden, es solle sichergestellt werden, dass "unverschuldete Wartezeiten bei der Berechnung des Zeitraums, innerhalb dessen die Maßnahme abgeschlossen werden muss, ausgeklammert werden", damit die Einhaltung der maximalen Maßnahmedauer nach § 2 Abs. 3 AFBG nicht verhindert wird. Diese Begründung stellt zumindest für § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b, Nr. 2 Buchst. b AFBG eindeutig auf das Bruttoprinzip ab. Der Übergang zum Nettoprinzip bei der Unterrichtsdichte bedürfte dann einer besonderen Begründung, an der es fehlt.

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e) Der Gesetzgeber ist bei der Neufassung des § 2 Abs. 3 AFBG zum 1. Juli 2009 (Art. 1 Nr. 1, Art. 3 Satz 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes vom 18. Juni 2009, BGBl I S. 1314) ebenfalls davon ausgegangen, dass das Bruttoprinzip bereits bei der hier anzuwendenden Gesetzeslage heranzuziehen war. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 16/10996 S. 22) ist hierzu ausgeführt:

"Bei den Sätzen 7 bis 9 handelt es sich um eine Klarstellung des gesetzgeberischen Willens. Diese Klarstellung ist erforderlich geworden, weil in der Vergangenheit vermehrt Gerichte bei der Ermittlung der Fortbildungsdichte fälschlicherweise auf die sogenannte Nettobetrachtung abgestellt haben. Danach sind auch längere Unterbrechungszeiten zwischen zwei Maßnahmeabschnitten von z.B. mehr als zwei Jahren bei der Berechnung der Maßnahmedauer unberücksichtigt geblieben und wurden als förderunschädlich eingestuft. Wie sich aber bereits aus dem Wortlaut des geltenden § 2 Abs. 3 ergibt, ist auf die Gesamtdauer der Maßnahme und eben nicht nur auf die Dauer der einzelnen Maßnahmeabschnitte abzustellen. Gesetzesintention ist das möglichst zielstrebige und zügige Erreichen des Fortbildungszieles auch mit Blick auf eine sparsame Mittelverwendung. Dem wird nur die sogenannte Bruttobetrachtung gerecht, die bei der Ermittlung des maximalen Zeitrahmens und der Fortbildungsdichte sowohl die Maßnahmeabschnitte als auch die dazwischen liegenden unterrichtsfreien Zeiten umfasst. Sowohl das abstrakte Lehrgangskonzept des Bildungsträgers als auch der vom Teilnehmer oder von der Teilnehmerin individuell gewählte Lehrgangsablauf müssen die Vorgaben des § 2 Abs. 3 erfüllen. Dies soll nunmehr im Gesetz unmissverständlich klargestellt werden."

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Die Wertung des Gesetzgebers, ob eine Norm konstitutiven oder deklaratorischen Charakter hat, bindet zwar als solche die Gerichte nicht (BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u.a. - juris Rn. 73; BVerwG, Beschluss vom 19. August 2010 - BVerwG 2 C 34.09 - ZTR 2011, 59). Die Begründung eines Gesetzesentwurfs, die das bereits anderweitig ermittelte Ergebnis klar bestätigt, kann aber im Rahmen der allgemeinen Auslegungsmethoden ergänzend herangezogen werden.

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f) Die Frage, ob für die Bemessung der Unterrichtsdichte hier die Brutto- oder die Nettobetrachtung zu Grunde zu legen ist, ist im vorliegenden Verfahren auch nicht deswegen unerheblich, weil nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG stets die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend ist. Legt - wie hier - die heranzuziehende Prüfungsordnung die vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmen nicht verbindlich fest, so ist die in den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Auf eine Lehrgangsempfehlung kann auf der Grundlage der heranzuziehenden Bruttomethode indes nur dann abgestellt werden, wenn sie auch klare Empfehlungen zu etwaigen Wartezeiten oder sonstigen unterrichtsfreien Zeiten gibt und sie auch Grundlage der Fortbildungsplanung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist. Der Begriff der Empfehlung trägt allein dem Umstand Rechnung, dass ein Fortbildungsträger zur für Dritte verbindlichen, normativ wirkenden Regelung der vorgesehenen Gesamtdauer nicht berechtigt ist und von ihm getroffene Festlegungen damit einen anderen rechtlichen Bindungsgrad als Regelungen einer Prüfungsordnung haben.

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Eine für § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG beachtliche Lehrgangsempfehlung, die Grundlage der Berechnung der Unterrichtsdichte werden kann, liegt aber nur und erst dann vor, wenn sie im Wesentlichen ebenso verbindlich ist wie die Regelung in einer Prüfungsordnung und sie auch von dem Fortbildungsträger selbst beachtet wird. Dies ist nicht der Fall, wenn ein Fortbildungsträger von der eigenen Lehrgangsempfehlung abweichende Fortbildungsvereinbarungen schließt oder zulässt. Dies folgt regelmäßig schon daraus, dass die im Fortbildungsplan angegebene und von dem Fortbildungsträger bescheinigte tatsächliche Fortbildungsgestaltung in Bezug auf die Gesamtdauer (einschließlich unterrichtsfreier Zeiten) von der Lehrgangsempfehlung abweicht; anderes gilt, wenn der Fortbildungsplan hierfür besondere Gründe kennzeichnet, die nach Art und Gewicht jenen des § 7 Abs. 4 AFBG entsprechen.

37

2.2.3 Die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte, nach der "innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden", ist bei Fortbildungsmaßnahmen, deren Gesamtdauer acht Monate übersteigt, bezogen auf alle Achtmonatsabschnitte zu ermitteln, die in dem Zeitraum zwischen dem Unterrichtsbeginn im ersten Maßnahmeabschnitt und dem Ablauf des Monats, in dem im letzten Maßnahmeabschnitt planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird, gebildet werden können.

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In der Verwaltungspraxis wird allerdings oftmals bereits eine Betrachtung zur zutreffenden Beurteilung der Unterrichtsdichte führen, die von einer gleichmäßigen Verteilung aller Unterrichtsstunden auf die Gesamtdauer der Maßnahme ausgeht und für die Bestimmung der Unterrichtsdichte die Gesamtzahl der berücksichtigungsfähigen Unterrichtsstunden durch die Zahl der Monate, die die Maßnahme dauert, teilt und den Quotienten mit dem Faktor acht multipliziert (Durchschnittsbetrachtung). Diese Berechnungsweise entspricht indes nicht in vollem Umfang den Vorgaben des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG und kann namentlich dann zu unzutreffenden Ergebnissen führen, wenn zwischen zwei Maßnahmeabschnitten längere Zeiten ohne Unterricht liegen oder sie zu dem Ergebnis kommt, dass die geforderte Unterrichtsdichte nur geringfügig überschritten wird. Denn der Gesetzgeber hat gerade nicht eine Durchschnittsbetrachtung vorgesehen (wonach in der Regel monatlich 18,75 Unterrichtsstunden stattfinden). Er hat vielmehr die erforderliche Unterrichtsstundenzahl auf einen Zeitabschnitt von acht Monaten bezogen.

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Die zeitabschnittsweise Betrachtung, die hiernach in Grenz- oder Zweifelsfällen erforderlich ist, muss jeden einzelnen Zeitraum von acht Monaten, der in dem durch die Gesamtdauer der Maßnahme gezogenen Rahmen gebildet werden kann, in den Blick nehmen. Der erste zu berücksichtigende Achtmonatsabschnitt beginnt hiernach in dem Monat, in dem der Unterricht tatsächlich aufgenommen wird, der nächste Achtmonatsabschnitt beginnt dann in dem folgenden Monat, und der letzte Achtmonatsabschnitt endet in dem Monat, in dem planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird. Die Gesamtdauer der Maßnahme bestimmt mithin die Zahl der Achtmonatsabschnitte, die für die Betrachtung nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG zu bilden sind. Soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen oder geltend gemacht werden, dass auch während der einzelnen Maßnahmeabschnitte, in denen tatsächlich Unterricht stattfindet, die für den einzelnen Maßnahmeabschnitt vorgesehene Unterrichtsstundenzahl zeitlich ungleich verteilt ist, kann für die Berechnung davon ausgegangen werden, dass auf jeden Monat die dem Durchschnitt entsprechende Unterrichtsstundenzahl entfällt.

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§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG verlangt die festgesetzte Unterrichtsdichte nur "in der Regel". Dies lässt Raum für Ausnahmen. Eine Förderung ist nicht schon ausgeschlossen, wenn in einzelnen Achtmonatsabschnitten die erforderliche Unterrichtsdichte nicht erreicht wird. Mit dem Regelerfordernis fordert das Gesetz aber mehr als eine nur "überwiegend" ausreichende Unterrichtsdichte. Weil das Regelerfordernis die sachlich erwünschte Stetigkeit und Kontinuität der Durchführung der Fortbildungsmaßnahme sichern soll, ist die festgeschriebene Unterrichtsdichte jedenfalls dann nicht mehr "in der Regel" erreicht, wenn sie in mehr als 20 v.H. aller für die Maßnahme zu bildenden Achtmonatsabschnitte unterschritten wird.

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2.2.4 Nach diesen Grundsätzen hat der Kläger auch dann keinen Anspruch auf die begehrte Förderung des Vertiefungslehrgangs zum "Fachwirt für Finanzberatung", wenn dieser als zweiter Maßnahmeabschnitt gewertet wird. Die Fortbildungsmaßnahme, die dann mit dem Beginn des Unterrichts im Grundlagenlehrgang "Fachberater für Finanzdienstleistungen" im Januar 2003 begonnen hätte und mit dem letzten Unterricht im Vertiefungslehrgang im September 2005 abschlossen worden wäre, erreichte nicht im Regelfall die erforderliche Unterrichtsdichte. Infolge der längeren unterrichtsfreien Zeit nach dem Abschluss des Fachberaterlehrgangs wird die vorgeschriebene Unterrichtsdichte in deutlich mehr als 20 v.H. der Achtmonatsabschnitte unterschritten. Gründe nach § 7 Abs. 4 AFBG, die eine Unterbrechung der Ausbildung hätten rechtfertigen können, liegen - was auch der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat durch seinen Prozessbevollmächtigten bekräftigt hat - nicht vor; vielmehr ist die Unterbrechung darauf zurückzuführen, dass sich der Kläger erst nach Abschluss des Grundlagenlehrgangs zur Durchführung des Vertiefungslehrgangs entschlossen hat.

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3. Besteht bereits nach Vorstehendem kein Förderungsanspruch, bedürfen die weiteren Rechtsfragen, die für einen Förderungsanspruch erheblich sein können, keiner Entscheidung.