Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-05-17, Aktenzeichen 20 B 2493/98.AK
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0517.20B2493.98AK.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klagen der Antragsteller zu 3... bis 4. und
6. bis 10. - OVG NW 20 D 41/98.AK - und des Antragstellers zu 5. - OVG NW 20 D
22/98.AK - gegen die Genehmigung des Antragsgegners vom 10. Dezember 1997
- 612-31-21/3 DL - wird mit Wirkung vom 3... November 1999 wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auf 100.000,-- DM festgesetzt.
Der Beschluß soll den Beteiligten vorab per Telefax bekanntgegeben werden.

1

Gründe
Die Anträge,
die aufschiebende Wirkung der
vorbezeichneten Klagen der
Antragsteller gegen die Genehmigung des
Antrags-
gegners vom 10. Dezember 1997
wiederherzustellen,
sind zulässig und - mit der aus dem Beschlußausspruch
ersichtlichen Modifizierung - begründet.
Die dem Senat nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO aufgegebene
Interessenabwägung fällt schon deshalb zugunsten der
Antragsteller aus, weil die im Antrag bezeichneten
Anfechtungsklagen nach derzeitigem Sach- und Streitstand
voraussichtlich Erfolg haben werden.
Die Erfolgsaussichten als Element der Abwägung sind nach
ständiger Rechtsprechung des Senats verstärkt in die
Entscheidung nach § 80 a Abs. 3 VwGO einzubeziehen, weil das
Postulat des Suspensiveffektes als Regelfall, vgl. § 80
Abs. 3.. VwGO, bei der Anfechtung eines begünstigenden
Verwaltungsakts durch Drittbetroffene wegen der
notwendigerweise gebotenen gleichrangigen Berücksichtigung der
Rechtsposition des durch den Verwaltungsakt Begünstigten (hier
der Beigeladenen) an Grenzen stößt; die Rechtsposition des
Begünstigten ist nämlich im Ausgangspunkt nicht weniger
schützenswert als diejenige des Drittbetroffenen. Auch das
besondere öffentliche Interesse an der Verwirklichung des
genehmigten Vorhabens, das der Antragsgegner in Anspruch
nehmen darf, gebietet eine intensivere Prüfung.
Vgl. Senatsbeschluß vom 24. April 1998
- 20 B 960/97.AK - m.w.N.; ferner
BVerwG, Beschluß vom 21. Januar 1998
- 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616 (unter
II.).
Die im Beschlußausspruch bezeichneten Anfechtungsklagen
versprechen Erfolg. Zwar kann mit ihnen keine uneingeschränkte
Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Genehmigung beansprucht
werden, wie sie die Antragsteller nach ihrem Vorbringen zu
erstreben scheinen. Als Drittbetroffene können sie mit
Aussicht auf Erfolg vielmehr grundsätzlich nur die Verletzung
ihren Schutz bezweckender Vorschriften oder - weil ein
Planungsakt vorliegt - des Abwägungsgebotes geltend machen.
Ständ. Rspr., BVerwG, Urteil vom
14. Februar 1975 - 4 C 21.74 -, BVerwGE
48, 56 (65 ff.).
Doch ergibt die unter diesem Blickwinkel vorgenommene Prüfung
gewichtige Anhaltspunkte dafür, daß die Genehmigung aus
Gründen rechtswidrig ist, die eine Rechtsverletzung der
Antragsteller beinhalten und eine Aufhebung der Genehmigung
rechtfertigen.
Allerdings lassen sich die gerügten Form- und Verfahrensfehler
nicht feststellen. Die Entscheidungen unter A. I. bis IV. der
angefochtenen Genehmigung sind zu Recht auf der Grundlage von
§ 6 Abs. 4 Satz 3. LuftVG als Änderungen der
Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 getroffen worden. Der
Antragsgegner war nicht gehalten, gemäß § 8 Abs. 3.., § 10
LuftVG ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Das
Erfordernis der Planfeststellung betrifft nur die (baulichen)
Anlagen des Flugplatzes; Betriebsregelungen bedürfen keines
Planfeststellungsverfahrens. Dies entspricht von jeher
allgemeiner Meinung, kommt nunmehr aber auch in § 8 Abs. 4
LuftVG zum Ausdruck.
Vgl. Senatsurteil vom 3.. Februar 1995
- 20 A 3485/91 -, amtlicher Umdruck
S. 26; Hofmann/Grabherr,
Luftverkehrsgesetz, Loseblatt-
Kommentar, 3.. Aufl. (Stand: November
1997), § 8 Rdnr. 26.
Die genehmigten Änderungen sind als rein betriebliche
Regelungen zu qualifizieren. Sie betreffen die Auflagen unter
III. der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976, die sie zu
Nrn. 6, 8 und 9 neu fassen, ersetzen und ergänzen sowie um
eine Nr. 10 vervollständigen. Dies alles erweitert die
Nutzbarkeit des Flughafens der Beigeladenen, nicht aber die
dort vorhandenen Anlagen.
Keine andere Beurteilung ist geboten, weil die Auflage
III. Nr. 6 der Genehmigung bereits in den Nebenbestimmungen
(A II. Nr. 3...3.) des Planfeststellungsbeschlusses (PFB) vom
16. Dezember 1983 wesentlich neu gefaßt und mit
Planänderungsbeschluß vom 18. November 1985 (klarstellend)
präzisiert worden war. § 8 Abs. 4 Satz 3. LuftVG i.d.F. des
Art. 4 Nr. 3.. d des Planungsvereinfachungsgesetzes vom
17. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2123) stellt ausdrücklich klar,
daß im Wege der Planfeststellung getroffene Betriebsregelungen
durch bloße Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 3. LuftVG
geändert werden dürfen. Daran läßt sich auch mit der
Argumentation der Antragsteller nicht deuteln:
Betriebsregelungen der vorliegenden Art stehen zwangsläufig in
einem engen sachlichen Zusammenhang mit den Flughafenanlagen,
deren Ausnutzbarkeit sie bestimmen, wie auch die Ausführungen
in der Klageschrift des Verfahrens 20 D 41/98.AK (S. 35) für
den vorliegenden Fall verdeutlichen. Gerade wegen des
zwangsläufig gegebenen planungsrechtlichen Zusammenhangs
flugbetrieblicher Regelungen mit den Flughafenanlagen ist das
Kriterium ihrer "Anlagebezogenheit" kein denkmöglicher
Ansatzpunkt für eine einschränkende Auslegung des § 8 Abs. 4
Satz 3. LuftVG.
Ebensowenig begründet § 76 Abs. 3.. VwVfG NW die Notwendigkeit
eines Planfeststellungsverfahrens. Dabei mag dahinstehen, ob
die angefochtene Genehmigung überhaupt den mit Beschluß vom
16. Dezember 1983 festgestellten "Plan" im Sinne des § 76 Abs.
3.. VwVfG NW ändert; jedenfalls ginge auch bei dieser Sicht
§ 8 Abs. 4 Satz 3. LuftVG als speziellere Norm mit der Folge
vor, daß derartige Änderungen von der Planfeststellungspflicht
ausdrücklich ausgenommen sind. Mithin bedarf die Meinung der
Antragsteller, das Vorhaben sei im Sinne des § 76 Abs. 3..
VwVfG NW noch nicht fertiggestellt, keiner Erörterung, zumal
sich die Behauptung, es fehle an der Bekanntmachung "der
Fertigstellung", als unzutreffend herausgestellt hat.
Von alldem abgesehen wäre mit einem etwa falsch gewählten
Verfahren keine Rechtsverletzung verbunden. Es entspricht
gefestigter Rechtsprechung, daß § 8 Abs. 3.. LuftVG mit dem
Erfordernis einer Planfeststellung keine drittschützende
Wirkung entfaltet.
Vgl. Senatsurteile vom 17. September
1998 - 20 A 3483/91 -, amtlicher
Umdruck S. 21, und vom 3.. Februar
1995, amtlicher Umdruck S. 27 ff.,
letzteres bestätigt durch BVerwG,
Beschluß vom 14. März 1996 - 4 B
124.95 -, amtlicher Umdruck S. 5 f.
Die Änderungsgenehmigung leidet aber an gravierenden
- offensichtlichen und erheblichen - Abwägungsmängeln zu
Lasten der Antragsteller. Änderungsgenehmigungen haben sowohl
in ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen Entstehungsvorgang
als auch in ihren materiellen Voraussetzungen alle
Anforderungen zu beachten, die für die Erteilung einer
Betriebsgenehmigung gelten.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. März 1998
- 11 B 11.98 -, amtlicher Umdruck S. 7;
Beschluß vom 7. November 1996 - 4 B
170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 13; Urteil vom 22. Juni 1979 - 4 C
40.75 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG
Nr. 11 (S. 28).
Dabei kommt den Entscheidungen unter A. I. bis IV. der
Genehmigung eine Doppelfunktion als Unternehmergenehmigung und
als Planungsentscheidung zu, weil mit ihnen die
luftverkehrsrechtliche Zulassung der Änderungen des
Flugbetriebes abschließend bewirkt wird.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26. Juli
1989 - 4 C 35.88 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 22 (S. 20 f.) m.w.N.
Als Planungsentscheidung unterliegt die Genehmigung den
Anforderungen des Abwägungsgebotes. Dieses verlangt, daß
- erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, daß
- zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was
nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß, und daß
- drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen
und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen
ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven
Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Angesichts der planerischen Gestaltungsfreiheit, die innerhalb
des dadurch gezogenen Rahmens verbleibt, beschränkt sich die
verwaltungsgerichtliche Kontrolle auf die Prüfung, ob die
Behörde das Abwägungsmaterial zutreffend ermittelt, d.h. die
abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich
richtig bestimmt hat, und ob sie - auf der Grundlage des
Abwägungsmaterials - die Grenzen der ihr obliegenden
Gewichtung gegenläufiger Belange eingehalten hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar
1975, a.a.O. S. 63 f. m.w.N.; zur
luftverkehrsrechtlichen Fachplanung:
Urteile vom 29. Januar 1991 - 4 C
51.89 -, BVerwGE 87, 332 (341) und vom
7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -,
BVerwGE 56, 110 (122 f.).
In zeitlicher Hinsicht hat die gerichtliche Beurteilung auf
die Sach- und Rechtslage bei Erteilung der Genehmigung
abzustellen; auch die planende Behörde ist auf diese Sicht
festgelegt. Denn ob eine ausgewogene, abwägungsfehlerfreie
Planungsentscheidung getroffen worden ist, läßt sich von den
Gerichten nur an Hand der tatsächlichen und rechtlichen
Situation beurteilen, die bei Ergehen der Planungsentscheidung
vorlag. Dieser für Planfeststellungsbeschlüsse seit langem
anerkannte Grundsatz,
BVerwG, Urteil vom 23. April 1997 - 11
A 7.97 -, BVerwGE 104, 337 (347);
Beschluß vom 26. Juni 1992 - 4 B 3..-
11.92 -, DVBl. 1992, 1435 (Ls. 5c) und
amtlicher Umdruck S. 37, 42 f.;
Beschluß vom 9. Mai 1989 - 7 B
185.88 -, NVwZ 1989, 967; Urteil vom
3... Juli 1988 - 4 C 49.86 -, BVerwGE
80, 7 (13); Urteil vom 7. Juli 1978,
a.a.O. S. 121,
gilt wegen des hier in gleicher Weise bestehenden
fachplanerischen Abwägungsspielraums der Behörde auch für
luftrechtliche Änderungsgenehmigungen nach § 6 Abs. 4 Satz 3.
LuftVG.
Nach diesen Maßstäben geht der Antragsgegner bei seiner
Genehmigung von unzutreffenden Voraussetzungen aus, deren
Befolgung die Genehmigung zu Lasten der Belange der
Antragsteller abwägungsfehlerhaft macht. Ausgangspunkt der
getroffenen Regelungen ist die Überlegung, daß die in
Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses vom 16. Dezember
1983 zeichnerisch dargestellte Fluglärmbelastung, die der
beschließende Senat bereits als hinzunehmend und das
Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nicht verletzend
bewertet habe, den im Flughafenumfeld liegenden Grundstücken
kraft ihrer Situationsgebundenheit anhafte und deshalb auch
künftig hinzunehmen sei (Genehmigung S. 115 f., 134, 194 f.).
Indes ist diese Grundannahme, auf der die weiteren Erwägungen
der Genehmigung aufbauen, nicht zu rechtfertigen.
Der Antragsgegner hat einen Ansatz gewählt, nach dem die
Zumutbarkeit der durch die Genehmigung ausgelösten Immissionen
für die betroffenen Grundstücke im Einwirkungsbereich des
Flughafens wesentlich von einem Vergleich mit der Vorbelastung
abhängt. Hiergegen ist zwar im Grundsatz nichts zu erinnern;
doch liegt eine Vorbelastung im angenommenen Umfang nicht vor.
Der Antragsgegner kann sich - entgegen seiner Annahme -
insoweit nicht auf die zitierte, vom Senat in den Urteilen vom
28. April 1989
- 20 A 2427/86 und 20 A 2430/86 -
(n.v.) sowie - 20 A 1853/87 -, ZLW
1991, 61 ff.
getroffene Bewertung stützen, eine den Konturen der Plankarte
9 des Planfeststellungsbeschlusses entsprechende Lärmbelastung
sei von der Umgebung hinzunehmen. Das Maß des von der
Nachbarschaft hinzunehmenden, d.h. ihr im Rechtssinne
zumutbaren Fluglärms muß mangels normativer Festlegungen
"individuell" und "relativ" bestimmt werden, nämlich nach der
Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der jeweils
betroffenen Grundstücke im Einzelfall. Die dafür maßgeblichen
Kriterien sind namentlich die bebauungsrechtliche
Gebietsstruktur, die tatsächlichen Verhältnisse und
Vorbelastungen einerseits sowie Widmungszweck des Flugplatzes
und Bedeutung des Vorhabens andererseits.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar
1991, a.a.O. S. 361 f., 372 und 386;
Urteil vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 -,
Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 3
(S. 18 f.); Urteil vom 21. Mai 1976 - 4
C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 (33 f.).
Wenn der Senat in den vorbezeichneten Urteilen vom 28. April
1989 die im Planfeststellungsbeschluß 1983/85 prognostizierte
Lärmbelastung als zumutbar gebilligt hat, so geht dies in
Anwendung der genannten Grundsätze auf einen Vergleich der bei
Planfeststellung für das Jahr 1990 prognostizierten Belastung
(entsprechend Plankarte 9) mit der Lärmsituation des Jahres
1978 zurück: Zumutbar war der planfestgestellte Betrieb
seinerzeit unter dem Gesichtspunkt, daß er gegenüber dem Ist-
Flugbetrieb 1978, der im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. Beschluß vom 20. August 1990 - 4
B 146-148.89 -, ZLW 1991, 50 (57 zu
Nr. 18); Urteil vom 22. März 1985 - 4 C
63.80 -, BVerwGE 71, 150 (155) -
bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses als nicht
grundrechtsverletzende und deshalb berücksichtigungsfähige
tatsächliche Vorbelastung gelten konnte, zu keiner
Verschlechterung führte.
Vgl. Senatsurteil vom 28. April 1989
- 20 A 1853/87 -, a.a.O. S. 83.
Diese Überlegungen sind heute nicht mehr tragfähig. Die
zeichnerischen Darstellungen der Plankarte 9 vermögen die
Grundstückssituation der Flughafenanwohnerschaft - im
maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Genehmigungserteilung -
weder im Sinne einer plangegebenen Vorbelastung zu prägen noch
entspricht ihnen eine tatsächliche Vorbelastung:
Als plangegebene (Vor-)Belastung können die Lärmkonturen der
Plankarte 9 nicht angesetzt werden. Plangegebene
Vorbelastungen beeinflussen Gebietscharakter und
Schutzwürdigkeit von Grundstücken, weil die Anwohner aufgrund
einer bereits verfestigten (wenn auch noch nicht
verwirklichten) Planung mit Immissionen in einem bestimmten
Umfang rechnen müssen. Ausgangspunkt für das Maß dessen, was
aufgrund einer plangegebenen Vorbelastung hinzunehmen ist, ist
der Inhalt der verfestigten Planung selbst. In diesem Umfang
verändert sich - das Ergebnis der Planung vorwegnehmend - die
Situation, die Wert und Ausnutzbarkeit der Grundstücke prägend
beeinflußt. Das Maß einer plangegebenen Vorbelastung im Sinne
der Beeinträchtigungen, die der Betroffene durch die Planung
auf sich zukommen sehen muß, entspricht deswegen grundsätzlich
dem Umfang der gemäß den behördlich getroffenen Festlegungen
objektiv zu erwartenden Immissionen auf dem jeweils in Rede
stehenden Grundstück. Diese bestimmen die Einwirkungen auf die
Rechte der jeweiligen Dritten und damit Art und Gewicht der
Belange, die diese im Rahmen der Abwägung geltend machen
können.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. Mai
1987 - 4 C 33-35.83 -, BVerwGE 77, 285
(294); Urteil vom 11. November 1983 - 4
C 40, 41.80 -, DVBl. 1984, 338 (Ls. 3.
und S. 340); Beschluß vom 20. August
1990, a.a.O. S. 58; Kühling,
Fachplanungsrecht (1988), Rdnr. 276.
Der Inhalt der Planung wird hier bestimmt durch den
festgestellten Plan und diejenigen lärmrelevanten
Betriebsregelungen, die die Beigeladene als Vorhabenträgerin
bei dessen Verwirklichung zu beachten hat. Auf die - letztlich
unverbindlich bleibende - prognostische Einschätzung der
Planungsfolgen (etwa der Schallast) durch die Behörde, auch
wenn sie den getroffenen Regelungen bestimmend zugrunde
liegen, kommt es nicht an: Derlei Einschätzungen steuern das
Verhalten des Vorhabenträgers unter keinem denkbaren
Gesichtspunkt und können sich, wie gerade der vorliegende Fall
zeigt, als durch die tatsächliche Entwicklung überholt
erweisen, ohne daß dies auf die Rechtsbeständigkeit der
Planungsentscheidung Einfluß hätte. Daher hat die Beurteilung
der Planungsfolgen und der nicht durch die Planung
beeinflußten Umstände, aus denen sich die plangegebene
(Vor-)Belastung ergibt, hier nicht auf die Verhältnisse und
Erkenntnismöglichkeiten bei Erlaß des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/85 abzustellen. Es ist nicht
gerechtfertigt, diese notwendig beschränkte Sicht, die der
Senat in seinen vorbezeichneten Urteilen wegen des seinerzeit
maßgeblichen Beurteilungszeitpunktes anzulegen hatte, auch
noch einer nachfolgenden Änderungsplanung zugrunde zu legen;
dies gilt um so mehr, wenn sich die früheren Annahmen, wie
hier, längst als hinfällig erwiesen haben. Entscheidend ist
vielmehr - wie oben betont - die Sicht bei Erteilung der
angefochtenen Änderungsgenehmigung.
Im Dezember 1997 besaß die Plankarte keine die
Grundstückssituation der Antragsteller prägende Aussagekraft
mehr; es stand fest, daß bei einem dem
Planfeststellungsbeschluß entsprechenden Flugbetrieb eine
Lärmbelastung gemäß Plankarte 9 schlechthin nicht mehr
eintreten konnte: Aufgrund der einzuhaltenden Zahlen
zulässiger Flugbewegungen (PFB A II. Nr. 3...3. Satz 3.:
91.000, davon 71.000 gewerbliche Flugbewegungen mit Flugzeugen
über 5,7 t MTOM) und des unabhängig von der
Genehmigungssituation erzielten technischen Fortschritts bei
der Lärmminderung im Flugzeugbau würden sich Lärmkonturen
ergeben, die hinter denen der Plankarte 9 ganz beträchtlich
zurückblieben. Dies liegt aufgrund des von der Beigeladenen im
Genehmigungsverfahren vorgelegten lärmphysikalischen
Gutachtens Koppe/Müller/Isermann vom 22. Dezember 1994 auf der
Hand, nach dem selbst die Leq-Kurven der Kapazitätsfälle VK1
und VK2 (mit erheblich höheren Flugbewegungszahlen) innerhalb
der entsprechenden Kurven der Plankarte 9 liegen (vgl.
Genehmigung S. 110 ff.). Daß die Kapazitätsfälle von einer
vollständigen Ausmusterung der (lauteren) Kapitel-3.-Flugzeuge
ausgehen (Genehmigung S. 110), verschlägt nichts: Schon 1995
betrug der Anteil dieser Flugzeuge nur noch 8,0 %, 1996 sogar
nur noch 6,4 % (Genehmigung S. 130). Ausweislich der
"Beantwortung einiger Anfragen" zum lärmphysikalischen
Gutachten, die die genannten Gutachter unter dem 15. November
1995 abgegeben haben, führt eine theoretische Abschätzung "zu
dem Ergebnis, daß beim Übergang vom Jahr 1995 zu den
Kapazitätsfällen VK1 bzw. VK2 die Zunahme der Bewegungszahl
nicht mehr durch den Effekt der Ausmusterung der Kap.3.-
Flugzeuge kompensiert werden kann". Daraus folgt, daß bereits
ab 1995 für die Größe der Leq-Kurven vornehmlich die Zahl der
Flugbewegungen und nicht die Typenzusammensetzung des
Luftverkehrs ausschlaggebend war. Bei genehmigungsnaher
Verwirklichung des Planfeststellungsbeschlusses wären somit
Lärmkurven zu erwarten gewesen, die noch innerhalb der Kurven
des Flugbetriebs der sechs verkehrsreichsten Monate (Mai bis
Oktober) 1998 liegen dürften, in denen 101.413 (statt 91.000)
Gesamtflugbewegungen durchgeführt wurden, davon 97.540
lärmrelevante Bewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM, also
rund 37 % mehr, als nach dem Planfeststellungsbeschluß
zulässig gewesen wären (vgl. dazu die gutachterlichen
Feststellungen Koppe/Müller/Isermann vom 9. November 1998,
S. 3. f. und Bild 1a).
Für den Umfang der (Vor-)Belastung, der bei einer Neuregelung
angesetzt werden darf, ist angesichts dessen rechtlich ohne
Bedeutung, daß die Planfeststellungsbehörde seinerzeit (mit
Blick auf das Jahr 1990) eine höhere Lärmbelastung gebilligt
hat. Denn die früher gebilligte Lärmbelastung ist nicht
verbindlich festgeschrieben. Die der angefochtenen Genehmigung
augenscheinlich zugrundeliegende gegenteilige Vorstellung,
bereits die bei der Planfeststellung prognostizierte
Lärmbelastung hafte der Umgebung des Flughafens - unbeeinflußt
von jeder gegenläufigen Entwicklung - im Sinne eines
"Lärmkontingents" verfestigt an, entbehrt mithin jeder
tragfähigen Grundlage. Bis zur Verbindlichkeit einer
abweichenden Planung rechtfertigt der
Planfeststellungsbeschluß mithin die schutzwürdige Erwartung
der Anwohnerschaft, das Lärmgeschehen am Flughafen der
Beigeladenen werde sich gemäß seinen verpflichtenden
Regelungen vollziehen. Mindern sich die aus einer Planung zu
gewärtigenden Immissionen wegen eines - gegenüber der Prognose
günstigeren - Wandels nicht planfeststellungsabhängiger
Umstände, so mindert sich daher mit ihnen der Umfang der
fortan zu berücksichtigenden (Vor-)Belastung.
Die Maßgeblichkeit der als plangegeben ansetzbaren
(Vor-)Belastung entfällt nicht deshalb, weil der
Planfeststellungsbeschluß Gegenstand von Klagen war, von denen
eine noch im Berufungsverfahren 20 A 1138/97 vor dem Senat
anhängig ist. Ungeachtet dessen, daß die Rechtmäßigkeit des
Planfeststellungsbeschlusses mit den oben genannten
Senatsurteilen mehrfach bestätigt worden und in der
Beschwerdeentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß
vom 20. August 1990 - 4 B 146-148.89 -, a.a.O.) unbeanstandet
geblieben ist, entsteht eine Vorbelastung auf der Grundlage
einer Planung - unabhängig von ihrem Abschluß oder gar ihrer
Bestandskraft - bereits mit ihrer Verfestigung.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. Januar
1991, a.a.O. S. 364 - 4 C 51.89 -,
Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 7
(S. 43) = BVerwGE 87, 332; Beschluß vom
5. Oktober 1990 - 4 B 249.89 -,
Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 6
(S. 21 f.); Kühling, a.a.O.
Rdnrn. 271 ff.
Korrespondierend dauert diese Wirkung der Planung bis zu einer
rechtlich beachtlichen Wandlung der Verhältnisse fort, d.h.
grundsätzlich bis zu einer gleichermaßen verfestigten Aufgabe
oder Änderung der Planung. Denn bis dahin müssen die
Betroffenen mit der Realisierung des Vorhabens konkret
rechnen.
Bei Genehmigungserteilung war die Flughafenumgebung unstreitig
auch nicht tatsächlich mit Fluglärm in einem der Plankarte 9
entsprechenden Ausmaß beaufschlagt. Die tatsächliche
Lärmsituation hat sich nach Erlaß des
Planfeststellungsbeschlusses grundlegend zugunsten der
Anwohnerschaft gewandelt, und zwar in einem Ausmaß, daß sie
bereits im Bezugsjahr 1991 hinter der in der Plankarte 9 (für
das Jahr 1990) prognostizierten Belastung zurückblieb. Das
läßt sich anhand der Berechnungen im oben genannten
lärmphysikalischen Gutachten vom 22. Dezember 1994 sogar
beziffern (vgl. S. 12 f. und Bilder 3 bis 5). Überdies
dokumentieren die Berechnungen der Gutachter (vgl. zuletzt
deren Feststellungen vom 9. November 1998) das Anhalten der
rückläufigen Lärmentwicklung - trotz Anwachsens des
Luftverkehrs - in den Jahren nach 1991 bis in die jüngste Zeit
hinein. Daraus erhellt zugleich, daß nicht einmal der Betrieb
des Jahres 1991 die Grundstückssituation der Antragsteller
zutreffend zu charakterisieren vermag. Die aus diesem Betrieb
abgeleitete Lärmbelastung war für die Situation bei
Genehmigungserteilung in tatsächlicher Hinsicht nicht mehr
repräsentativ. Dies gilt für den seinerzeit tatsächlich
abgewickelten Verkehr (sog. Bezugsfall V1) wie auch für den
gemäß den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses
rechnerisch auf das Parallelbahnsystem verteilten Verkehr
(sog. Bezugsfall V2, vgl. Genehmigung S. 16, 107, 124). Beide
Bezugsfälle leiden schon an einem bei Genehmigungserteilung
nicht mehr aktuell hohen Anteil an Kapitel-3.-Flugzeugen
(28,3 % gegenüber 6,4 % im Jahre 1996, vgl. Genehmigung
S. 130) - ganz abgesehen davon, daß die Umrechnung für den
Bezugsfall V2 die Genehmigungslage vernachlässigt, indem sie
eine gegenüber dem Planfeststellungsbeschluß zu hohe
Bewegungszahl mit lärmrelevanten Flugzeugen über 5,7 t MTOM
zugrunde legt (vgl. Genehmigung S. 81: 76.020 statt 71.000).
Die rechtlich unzutreffende Einschätzung der
Vorbelastungssituation am Flughafen der Beigeladenen, auf der
die Genehmigung tragend aufbaut, begründet nicht nur einen
Begründungsmangel; sie erschüttert das Gerüst der Abwägung im
Kern und in entscheidenden Details:
Zunächst sind leitende, selbstgesetzte Ziele der Genehmigung
auf der Grundlage der getroffenen Regelungen nicht zu
erreichen: Der Antragsgegner bezweckt mit ihnen, die
Ausnutzung der Flughafenkapazität dergestalt neu zu
strukturieren, daß ein Ausgleich erreicht wird zwischen dem
Interesse an der bedarfsgerechten Befriedigung einer
gestiegenen Nachfrage nach Luftverkehrsverbindungen am
Flughafen der Beigeladenen (dazu S. 45-51 der Genehmigung) und
dem gegenläufigen Interesse der Umgebung des Flughafens, von
nachteiligen Auswirkungen des Flugverkehrs möglichst verschont
zu bleiben. Dieser Ausgleich soll mit Hilfe
lärmkontingentierender Festlegungen (Genehmigung A. I.
Nr. 6.3..) erreicht werden, welche die Fluglärmbelastung
dauerhaft unterhalb der angenommenen Vorbelastung halten
(Genehmigung S. 15 f., 124). Damit soll ein Teil des seit
Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses erzielten technischen
Fortschritts bei der Geräuschminderung im Luftverkehr an die
Flughafennachbarschaft weitergegeben werden; der verbleibende
Teil soll über die Zulassung zusätzlicher Flugbewegungen der
Beigeladenen zugute kommen. Künftig erzielte
Geräuschminderungen sollen im Rahmen eines sog.
fluglärmabhängigen Stufenmodells (Genehmigung A. I. Nr. 6.3.
und S. 124 ff.) zu etwa gleichen Teile an die Wohnbevölkerung
und an die Beigeladene weitergegeben werden. Bei zutreffender
Betrachtung hingegen wird der Konflikt zwischen störender und
gestörter Nutzung der benachbarten Grundstücke, wie er durch
den Planfeststellungsbeschluß geregelt worden ist, infolge der
Genehmigung verschärft, ohne daß dies erkannt, geschweige denn
planerisch bewältigt würde. Die Genehmigung läßt schon in der
Grundstufe (A. I. Nr. 6.3..3..) eine Ausweitung des
Flugbetriebs und der damit verbundenen Belastungen zu. Dies
ist ohne weiteres an der Zahl der künftig zulässigen
Einzelschallereignisse ablesbar, aber auch im Vergleich der
Lärmkonturen und Dauerschallpegel greifbar. Ob in den
Erweiterungsstufen (A. I. Nrn. 6.3..3. und 6.3..3) eine
nennenswerte Lärmminderung erzielt und teilweise an die
Wohnbevölkerung weitergegeben werden kann, erscheint nach der
vorerwähnten Äußerung der Gutachter vom 15. November 1995
zumindest fraglich.
Weitere Folge der fehlenden Berechnungen zur genehmigungsnahen
Lärmsituation ist eine Lückenhaftigkeit des
Abwägungsmaterials, die - wiewohl vom Ausgangspunkt der
Genehmigung her erklärlich - den durch die Genehmigung in
Wahrheit aufgeworfenen Konflikt und die schutzwürdigen Belange
der Anwohnerschaft gar nicht erst in das Blickfeld der
Abwägung kommen läßt. Lediglich die Erhöhung der Zahl der
Überflüge ist Gegenstand der Abwägung gewesen (vgl.
Genehmigung S. 147-159), wobei jedoch mit dem "psychologischen
Beeinträchtigungs-Kontingent" des Bezugsjahres 1991 eine
hinsichtlich Zahl und Zusammensetzung des Luftverkehrs nicht
repräsentative Vergleichsbasis zugrunde gelegt worden ist.
Insgesamt wird das Gewicht der Belange der Antragsteller im
Verhältnis zum öffentlichen Verkehrsbedürfnis und zu den
Belangen der Beigeladenen zu Lasten der Antragsteller
verkannt.
Die unzutreffende Erkenntnis und Gewichtung der Belange der
Anwohnerschaft und die dadurch verursachte unvollständige
Zusammenstellung des Abwägungsmaterials sind erheblich und
verletzen die Antragsteller in ihrem Anspruch auf gerechte
Abwägung der eigenen Belange. Die Erheblichkeit eines Mangels
im Abwägungsvorgang, wie er hier vorliegt, setzt voraus, daß
er auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen ist. Der
damit geforderte (hypothetisch festzustellende)
Kausalzusammenhang ist zu bejahen, wenn nach den Umständen des
Falles die konkrete Möglichkeit besteht, daß die Planung ohne
den Mangel anders ausgefallen wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. Juni
1992, DVBl. 1992, 1435 (Ls. 5b) und
amtlicher Umdruck S. 42; Urteil vom
21. August 1981 - 4 C 57.80 -, BVerwGE
64, 33 (38 ff.).
Dies ist hier anzunehmen. Die verkannten Belange sind nach dem
derzeitigen Sach- und Streitstand weder nebensächlich noch
objektiv geringwertig oder nicht schutzwürdig.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 26. Juni
1992, amtlicher Umdruck S. 43; Beschluß
vom 14. September 1987 - 4 B 179,
180.87 -, NVwZ 1988, 363; Beschluß vom
9. November 1979 - 4 N 3...78 und 4 N
3.-4.79 -, BVerwGE 59, 87 (102 f.).
Zwar ist die Vorbelastung, die den Antragstellern
rechtmäßigerweise entgegengehalten werden könnte, bislang
nicht bestimmt worden. Doch spricht derzeit nichts dafür, daß
mit der nunmehr dauerhaft zugelassenen Lärmbelastung (d.h.
letztlich gemäß der zweiten Erweiterungsstufe nach A. I.
Nr. 6.3..3 der Genehmigung) nur eine im Sinne der
Rechtsprechung geringfügige und damit nicht
abwägungserhebliche Veränderung,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. Januar
1991, a.a.O. S. 341 f.; Beschluß vom
5. Oktober 1990, a.a.O. S. 12,
zu verzeichnen wäre.
Im Verhältnis zu der durch den Planfeststellungsbeschluß
vorgezeichneten Belastung liegt dies schon wegen der
deutlichen Erhöhung der Einzelschallereignisse auf der Hand,
dürfte sich mit Blick auf die höher belasteten Grundstücke
(etwa der Antragsteller zu 3... bis 4.) aber auch aus einem
Vergleich der Dauerschallpegel ergeben, weil in diesen
Schallastbereichen selbst geringe Veränderungen des
Dauerschallpegels wahrnehmbar sind.
Nichts im Sinne der Genehmigung Günstigeres gilt für die
tatsächliche Situation, soweit erwogen werden kann, sie zur
Bestimmung der Schutzwürdigkeit der Flughafenumgebung
heranzuziehen: Was die Bedeutung der Lärmbelastung des
Bezugsjahres 1991 anlangt, ist das Wesentliche bereits oben
gesagt worden; Entsprechendes gilt für die sonstigen
Immissionen. Damit ist zugleich die Erwägung abgeschnitten, im
Vergleich zu den Verhältnissen des Jahres 1991, auf dessen
Lärmniveau der künftige Flugbetrieb festgeschrieben werden
soll (Genehmigung S. 124 zu 6.3...3.), bewirke die
angefochtene Genehmigung eine rechtlich nicht zu bemängelnde
Verbesserung.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. Januar
1991, a.a.O. S. 357; Beschluß vom
23. Juni 1989 - 4 B 100.89 -, NVwZ
1990, 263; Kühling, a.a.O.
Rdnrn. 260 ff.
Im Ergebnis nichts anderes dürfte mit Bezug auf den
tatsächlichen Luftverkehr gelten, der sich als Einbahnbetrieb
in den Jahren 1994 bis 1996 auf der Basis eines
Koordinierungseckwertes von 91.000 gewerblichen Flugbewegungen
mit Fluggerät über 5,7 t MTOM entwickelt hat (vgl. Genehmigung
S. 46, 82 f.). Der Senat hegt nachhaltige Bedenken, diesen
Betrieb als die Situation der Flughafenumgebung tatsächlich
kennzeichnend anzusehen. Er mag zwar nicht als rechtswidrig zu
bewerten sein, weil die Mitbenutzung der Parallelbahn in
Zeiten des Spitzenverkehrs als integraler Bestandteil der
Gesamtregelung bis zur Vollziehungsanordnung vom 12. Dezember
1997 nicht zulässig war, mit der Folge, daß die Beigeladene
von den Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses nicht in
einer Weise Gebrauch machen konnte, die im Gegenzug eine
Beachtung der Flugbetriebsbeschränkungen rechtlich geboten
hätte. Ebensowenig ist zu verkennen, daß eine etwaige Annahme
in der Anwohnerschaft, die Flugbewegungszahlen würden
zugunsten einer Umsetzung der ursprünglichen Planung auf die
Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses zurückgeschnitten,
zuletzt eher unrealistisch war: Dies ergibt sich weniger aus
dem allgemein bekannten, mit überproportionalen Zuwachsraten
einhergehenden Anwachsen des Luftverkehrs, das auch am
Flughafen der Beigeladenen mit einem erheblichen
Nachfragedruck einherging (Genehmigung S. 45-51). Vor allem
nämlich belegte die tatsächliche Entwicklung des Flugbetriebs,
die in Abstimmung mit den zuständigen Luftverkehrsbehörden
erfolgte, den Willen des Antragsgegners als zuständiger
Planungsbehörde, der Nachfrage nach Luftverkehrsverbindungen
am Flughafen der Beigeladenen weitergehend als bisher
entgegenzukommen.
Gleichwohl dürfte der tatsächliche Betrieb der Jahre 1994 bis
1997 den Umfang der Schutzwürdigkeit, der den
Antragstellerbelangen bei einer Neuregelung des Flugbetriebs
zuzugestehen ist, nicht entscheidend beeinflußt haben, denn
seine Bedeutung wird von vorrangigen Bewertungen überlagert:
Zunächst spricht einiges dafür, daß sich die Beigeladene nach
wie vor an ihrem Willen festhalten lassen muß, sich dem Regime
des Planfeststellungsbeschlusses einschließlich seiner
Flugbetriebsbeschränkungen zu unterwerfen. Dieser Wille dürfte
bis zu einer verbindlichen Neuregelung rechtlich beachtlich
sein, und zwar unbeschadet des Änderungsantrages vom
14. Dezember 1992. Denn allein dieser Antrag läßt keine
verfestigte, prägende Änderung der maßgeblichen Verhältnisse
eintreten: Der Planfeststellungsbeschluß bleibt weiterhin
existent, und das Ob und Wie einer Neuregelung liegt nicht in
den Händen der Beigeladenen.
Vor allem aber hatte der Flugbetrieb der Jahre 1994 bis 1997
erklärtermaßen Übergangscharakter: Er sollte die Vorgaben des
Planfeststellungsbeschlusses nicht ablösen, sondern eine im
Koordinierungsausschuß vereinbarte Zwischenlösung schaffen,
die ihren Grund in der "noch gerichtsanhängige[n]
Bewegungszahlbegrenzung für das Parallelbahnsystem" hatte
(Genehmigung S. 82) und als vorläufige Selbstbeschränkung
begriffen wurde. Auch dies bestätigt die prinzipielle
Anerkennung der Bewegungszahlbegrenzung des
Planfeststellungsbeschlusses. Nach alldem vermochte der
tatsächliche Betrieb zwischen 1994 bis 1997 zwar - nicht
anders als die oben erwähnten Umstände - das Vertrauen zu
zerstören, der Planfeststellungsbeschluß werde unmodifiziert
umgesetzt werden; zur Beantwortung der Frage, von welchem
Schutzniveau bei einer modifizierenden Neuplanung auszugehen
ist, tragen die tatsächlichen Verhältnisse indes nichts bei.
Mithin dürften die besseren Gründe dafür sprechen, daß die
Anwohner des Flughafens darauf vertrauen durften und dürfen,
daß bei einer - den Rechtsschutz wiedereröffnenden -
Neuplanung des Flugbetriebs von einer Schutzwürdigkeit
ausgegangen wird, welche - soweit nicht die persönlichen
Verhältnisse in Rede stehen - durch den
Planfeststellungsbeschluß unter den Modalitäten einer
genehmigungsnahen Flottenzusammensetzung vorgezeichnet ist.
Sind also die Belange der Antragsteller abwägungserheblich, so
ist hier weiter von der konkreten Möglichkeit auszugehen, daß
bei zutreffender Erkenntnis der Verhältnisse zu ihren Gunsten
in anderer Weise geplant worden wäre; denn das Defizit
betrifft den Kernbereich der Abwägung: Zwar mag die
Möglichkeit, daß der Antragsgegner das Vorhaben bei richtiger
Einschätzung der Konfliktlage gänzlich abgelehnt hätte, als
theoretisch und eher abstrakt einzustufen sein - gegen sie
streiten die in der Genehmigung betonte Bedeutung des
Flughafens der Beigeladenen, der seit langem bestehende große
Nachfragedruck und die wohl fehlenden Planungsalternativen
(S. 44-61, 198). Doch hat der Antragsgegner mit seinen
Entscheidungen einen genau bestimmten Ausgleich angestrebt,
der sich bei richtiger Betrachtung auf der Grundlage der
getroffenen Entscheidungen schlechterdings nicht realisieren
läßt. Wäre ihm bewußt gewesen, daß - vom selbstgewählten
Ansatz aus - grundlegend andere Verhältnisse zu bewältigen
sind als angenommen und daß sich die Festlegungen in Wahrheit
einseitig zu Lasten der Anwohner auswirken, so hätten sich
zumindest Maßnahmen einer wesentlich anders strukturierten
Ausweitung des Flugbetriebs als ernstlich in Betracht zu
ziehende Alternativen aufgedrängt, etwa: eine geringere
Erhöhung der Flugbewegungszahlen, eine gestrecktere Staffelung
in Erweiterungsstufen oder eine andere zeitliche Verteilung
der Bewegungen. Nicht zuletzt hätte nahegelegen, die Wirkungen
eines gesteigerten Flugbetriebs durch weitergehende
Schutzanordnungen oder Entschädigungsleistungen aufzufangen,
zumal der Behörde bei der planerischen Bewältigung auch des
zumutbaren Lärms Spielräume zustehen, die sachgerecht (u.U.
mit Akzeptanzerwägungen) auszufüllen sind. In jedem Fall
handelt es sich um die begründungsbedürftige Neubewertung von
Belangen, bei der die Situation der Flughafenanwohner erstmals
zutreffend erfaßt, das Abwägungsmaterial vervollständigt und
- darauf aufbauend - der sich dann ergebende
Interessenwiderstreit zu einem gerechten Ausgleich gebracht
werden muß.
Angesichts der Reichweite des Abwägungsmangels greift die von
der Beigeladenen angesprochene Möglichkeit nicht, den Mangel
behördlicherseits durch schlichte Genehmigungsergänzung zu
beseitigen, mit der Folge, daß in der Hauptsache eine
Aufhebung der Genehmigung nicht mehr verlangt werden könnte
und im vorliegenden Verfahren dem öffentlichen Interesse an
der Verwirklichung des Vorhabens Vorrang beigemessen werden
müßte. Zwar steht dem Antragsgegner das Mittel der
Genehmigungsergänzung grundsätzlich in Form einer
entsprechenden Anwendung der §§ 9 Abs. 3. LuftVG, 74 Abs. 3.
Sätze 3. und 3 VwVfG NW zu Gebote,
vgl. Senatsurteil vom 17. September
1998 - 20 A 3483/91 -, amtlicher
Umdruck S. 24 m.w.N.;
doch verbietet sich seine Anwendung, wenn - wie hier - der
Abwägungsmangel von so großem Gewicht ist, daß die
Gesamtkonzeption der Planung in einem wesentlichen Punkt
berührt und ihre Ausgewogenheit insgesamt in Frage gestellt
ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996
- 11 A 86.95 -, DÖV 1996, 998 (1001);
Beschluß vom 12. November 1992 - 7 ER
300.92 -, Buchholz 442.08 § 36 BBahnG
Nr. 22 (S. 45, 48); Urteil vom
14. September 1992 - 4 C 34-38.89 -,
BVerwGE 91, 17 (20); Urteil vom 7. Juli
1978, a.a.O. S. 133.
Dies gilt auch dann, wenn man eine Wiederholung der
getroffenen Regelungen auf der Grundlage einer neuen
Abwägungsentscheidung unter Anordnung von Schutzauflagen nicht
für ausgeschlossen hielte. Davon abgesehen geht es hier nicht
nur um unzulänglichen Lärmschutz, sondern auch um sonstige
Immissionen (insbesondere Luftverunreinigungen), die ebenfalls
auf der Basis eines falschen Bezugsjahres bewertet worden sind
(Genehmigung S. 167), ohne daß insoweit eine
Genehmigungsergänzung in Betracht käme.
Aus Art und Schwere des Mangels folgt schließlich, daß auch
dem Senat eine "Heilung" des Abwägungsmangels verwehrt ist.
Vor allem scheidet aus, im gerichtlichen Verfahren die
Vorbelastung näher aufzuklären. Dergleichen wird in der
Rechtsprechung außer zur Bekräftigung der Richtigkeit des
Abwägungsergebnisses nur für angängig gehalten, um
festzustellen, ob abwägungserhebliche tatsächliche Umstände,
deren Vorliegen die Behörde bejaht oder verneint hat, in
Wahrheit gegeben sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar
1988 - 4 C 32 und 33.86 -, DVBl. 1988,
844 (845) m.w.N.
Darum geht es hier aber nicht, da die Beseitigung des Mangels
eine völlig neue planerische Abwägung erforderlich macht.
Diese aber ist allein Sache des Antragsgegners. Das Gericht
darf die behördlichen Bewertungen, für die immerhin ein nicht
überprüfbarer Spielraum besteht, nicht durch eigene ersetzen
oder vorwegnehmen, will es sich nicht eine Funktion anmaßen,
die ihm hinsichtlich seiner kontrollierenden Aufgabe nicht
zukommt; anderenfalls verletzte es die ihm durch §§ 113, 114
VwGO gesetzten Grenzen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen,
ob die Planung, so wie erfolgt, rechtsfehlerfrei ist, nicht
dagegen, auf welche Weise rechtsfehlerfrei hätte geplant
werden können.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. Juni
1992, amtlicher Umdruck S. 43; Urteil
vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und
56.89 -, Buchholz 406.25 § 15 BImSchG
Nr. 5 (S. 11); Beschluß vom 10. Februar
1989 - 7 B 171.88 -, UPR 1989, 227
(228); Urteil vom 25. Februar 1988,
a.a.O.
Bei der nach §§ 80 a Abs. 3 Satz 3., 80 Abs. 5 Satz 3.. VwGO
zugunsten der Antragsteller zu treffenden
Ermessensentscheidung sieht der Senat davon ab, die
aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklagen sofort oder gar
rückwirkend eintreten zu lassen. Er macht vielmehr von der
Befugnis zur zeitlichen Gestaltung der aufschiebenden Wirkung,
vgl. dazu OVG NW, Beschluß vom 7. Juni
1994 - 10 B 2923/93 -, NWVBl. 1994, 421
(423); Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt-
Kommentar (Stand: September 1998), § 80
Rdnr. 294; Eyermann, VwGO, 10. Aufl.
1998, § 80 Rdnr. 87,
in einer Weise Gebrauch, die der Beigeladenen eine angemessene
Frist beläßt, um den auf der Grundlage der angefochtenen
Genehmigung laufenden Verkehr gemeinverträglich zu beenden.
Denn mit dem Wegfall der Vollziehbarkeit der Genehmigung darf
die Beigeladene von den sie begünstigenden Regelungen keinen
Gebrauch mehr machen, was - jedenfalls bis zu einer
abweichenden Regelung - eine deutliche Reduzierung der
zulässigen Flugbewegungen mit sich bringen wird (Genehmigung
S. 198). Der Senat hält es für schlechthin ausgeschlossen, mit
dieser Wirkung in die laufende Sommerflugplanperiode, die bis
zum letzten Wochenende des Monats Oktober 1999 (30./31.)
andauert, einzugreifen. Zum einen wäre es mit einer bloß
zahlenmäßigen Begrenzung der Flugbewegungen nicht getan. Da
auf dem Flughafen der Beigeladenen ganz überwiegend
koordinierungspflichtige Flüge durchgeführt werden
(Genehmigung S. 79 f.), müßten Bewegungsrestriktionen mit
einer umfassenden Neuverteilung der obligatorischen und für
den Sommerflugplan bereits zugewiesenen Start- und Landezeiten
("Zeitnischen") einhergehen, was schon tatsächlich kaum
möglich sein dürfte. Zum anderen wären solche Restriktionen
mit weitreichenden Eingriffen in Rechtspositionen von am
Verfahren nicht Beteiligten (Fluggesellschaften, Unternehmen,
Reisenden) verbunden, zumal die Sommer-Flugpläne der
Fluggesellschaften auf einer international abgestimmten
Zeitnischenverteilung beruhen und in nationale und
internationale Luftverkehrsströme eingebunden sind. Der Senat
geht aber davon aus, daß Bewegungsrestriktionen "jederzeit
über die Flugplankoordinierung umsetzbar" sind und "in der auf
eine IATA-Flugplankonferenz unmittelbar folgenden
Flugplanperiode wirksam" werden können (Genehmigung S. 199).
Demgegenüber ist die Hinnahme des Flugverkehrs bis zum Ende
der laufenden Sommerflugplanperiode für die Antragsteller
nicht mit unzumutbaren Folgen verbunden.
Gesundheitsgefährdende Lärmeinwirkungen oder andersgeartete
nachhaltige Einbußen sind nirgends zu besorgen. Zudem geht der
laufende Luftverkehr nur maßvoll über denjenigen Betrieb
hinaus, der sich am Flughafen der Beigeladenen in der
Vergangenheit als Einbahnbetrieb entwickelt hat und den die
Antragsteller (wenn auch aus nachvollziehbaren Gründen) bisher
klaglos hingenommen haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 3.. und 3, 162
Abs. 3 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3,
13 Abs. 3.. GKG, § 5 ZPO, wobei entsprechend ständiger Praxis
für jeden Antragsteller 10.000,-- DM in Ansatz gebracht
sind.

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