Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-07, Aktenzeichen 4 K 13/09

Tenor

Die Verordnung über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr vom 17. April 2009 (GVOBl. M-V S. 323) wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Dem Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerinnen begehren die Feststellung der Unwirksamkeit der Verordnung über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr (Bäderverkaufsverordnung - BädVerkVO M-V) vom 17. April 2009 (GVOBl. M-V S. 323).

2

Nachdem im Jahr 2006 die Gesetzgebungskompetenz für das Recht des Ladenschlusses auf die Länder übertragen worden war, beschloss der Landtag Mecklenburg-Vorpommern das am 18. Juni 2007 verkündete Gesetz über die Ladenöffnungszeiten für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Ladenöffnungsgesetz - LöffG M-V, GVOBl. M-V S. 226). Zuvor waren die Ladenöffnungszeiten in dem Gesetz über den Ladenschluss (Ladenschlussgesetz - LadSchlG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 02. Juni 2003 (BGBl. I S. 744), zuletzt geändert durch Art. 228 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407) geregelt. An Sonn- und Feiertagen untersagte das Ladenschlussgesetz des Bundes grundsätzlich die Ladenöffnung (§ 3 Nr. 1 LadSchlG). Abweichend hiervon ließ § 14 Abs. 1 LadSchlG die Ladenöffnung an bis zu vier Sonn- und Feiertagen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen durch Rechtsverordnung der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Stellen zu. Die Ladenöffnung durfte fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, musste spätestens um 18 Uhr enden und sollte außerhalb des Hauptgottesdienstes liegen (§ 14 Abs. 2 LadSchlG). Die Sonn- und Feiertage im Monat Dezember waren für jede - auch ausnahmsweise - Freigabe gesperrt (§ 14 Abs. 3 LadSchlG). Darüber hinaus ermächtigte § 10 LadSchlG die Landesregierungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen in Kurorten und in einzeln aufzuführenden Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrsorten mit besonders starkem Fremdenverkehr an jährlich höchstens 40 Sonn- und Feiertagen Verkaufsstellen geöffnet haben dürfen. Die Dauer der Ladenöffnung war auf 8 Stunden begrenzt. Es durfte nur der Verkauf bestimmter, in § 10 Abs. 1 LadSchlG genannter Waren zugelassen werden. Überdies konnten die obersten Landesbehörden nach § 23 LadSchlG in Einzelfällen befristete Ausnahmen von den Vorschriften des Ladenschlussgesetzes bewilligen, wenn die Ausnahmen "im öffentlichen Interesse dringend nötig" waren.

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Noch unter der Geltung des Ladenschlussgesetzes des Bundes hatte das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus Mecklenburg-Vorpommern mit Allgemeinverfügung vom 22. Januar 2007 eine "Bäder- und Fremdenverkehrsregelung 2007" (AmtsBl. M-V S. 107) erlassen. Danach durften während der Saison 2007 vom 01. Februar bis 30. November Verkaufsstellen in den in der Anlage aufgeführten Bäder- und Fremdenverkehrsorten sonn- und feiertags von 12.00 Uhr bis 18.30 Uhr für den Verkauf von Gegenständen des täglichen Ge- und Verbrauches sowie Souvenirartikeln, ortstypischen Waren, Devotionalien, des Schmuck- und Kunstgewerbes geöffnet sein. Hiervon waren der Karfreitag, Ostersonntag, Ostermontag, Christi Himmelfahrt, Pfingstsonntag, Pfingstmontag, Reformationstag, Volkstrauertag und Totensonntag ausgenommen. Am 01. Mai war der Verkauf nur dann erlaubt, wenn der Ladeninhaber, unter Freistellung aller Mitarbeiter, den Verkauf persönlich durchführte.

4

Das geltende Ladenöffnungsgesetz M-V regelt in dessen § 3 Abs. 1 Satz 1 die allgemeinen Verkaufszeiten. Danach ist der gewerbliche Verkauf an Werktagen montags bis freitags ohne zeitliche Begrenzung und samstags von 0.00 bis 22.00 Uhr zulässig. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 LöffG M-V ist an vier Samstagen im Jahr aus besonderem Anlass der gewerbliche Verkauf bis 24.00 Uhr zulässig, der nach § 3 Abs. 1 Satz 3 LöffG M-V zwei Wochen im Voraus der zuständigen Behörde schriftlich anzuzeigen ist. Gemäß § 3 Abs. 2 Ziff. 1 LöffG M-V ist der gewerbliche Verkauf an Sonn- und Feiertagen ausgeschlossen. Abweichend von § 3 Abs. 2 LöffG

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M-V können jährlich bis zu vier Sonntage, die keine gesetzlichen Feiertage sind und nicht auf den 2. bis 4. Advent fallen, vom zuständigen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus oder von den von ihm durch Rechtsverordnung bestimmten Stellen frei gegeben werden (§ 6 Abs. 1 LöffG M-V). Der gewerbliche Verkauf an diesen Sonntagen muss nach § 6 Abs. 1 Satz 4 LöffG M-V außerhalb der Hauptzeiten der Gottesdienste liegen. Darüber hinaus kann nach § 11 LöffG M-V die zuständige Behörde in Einzelfällen befristete Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 3 bis 6 LöffG M-V bewilligen, wenn die Ausnahmen im öffentlichen Interesse dringend notwendig werden.

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Neben diesen Sonn- und Feiertagsregelungen bestehen weitere Ausnahmetatbestände, die bereichsspezifisch vor allem nach Warengruppen und Anbietern sowie nach besonderen Orten differenzieren: Ausnahmen vom Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen lässt das Gesetz unter anderem zu für Apotheken, Tankstellen und Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen, auf Flughäfen und Fährhäfen (§§ 4, 5 Abs. 2 und 3 LöffG M-V) und für den Verkauf von Bäcker- oder Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnissen, Reiseandenken, Tabakwaren, Blumen sowie Zeitungen und Zeitschriften (§ 5 Abs. 1 LöffG M-V). § 7 LöffG M-V trifft arbeitszeitrechtliche Regelungen zum Schutz der Arbeitnehmer.

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Schließlich ermächtigt § 10 LöffG M-V das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus, im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung unter bestimmten Voraussetzungen den gewerblichen Verkauf abweichend von § 3 Abs. 2 LöffG M-V an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, zuzulassen. Die Vorschrift lautet:

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"§ 10 Bäder- und Fremdenverkehrsorte

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Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus kann im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen ausnahmsweise in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr abweichend von § 3 Abs. 2 an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, der gewerbliche Verkauf zugelassen werden darf. Die Öffnungszeiten müssen außerhalb der Hauptzeit der Gottesdienste liegen. Der Monat Dezember darf, mit Ausnahme des ersten Advents, nicht freigegeben werden."

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Auf diese Ermächtigungsgrundlage hat das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus Mecklenburg-Vorpommern die streitgegenständliche Verordnung im Einvernehmen mit dem Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern gestützt. Sie wurde am 29. April 2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht und trat am 30. April 2009 in Kraft.

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Der örtliche Geltungsbereich der angegriffenen Bäderverkaufsverordnung ist in § 1 festgelegt. Dieser lautet:

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"§ 1 Geltungsbereich

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(1) Diese Verordnung gilt für die festgelegten Gebiete der Kur- und Erholungsorte nach dem Kurortgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. August 2000 (GVOBl. M-V S. 539), das durch Artikel 18 des Gesetzes vom 10. Juli 2006 (GVOBl. M-V S. 539) geändert worden ist, und der Weltkulturerbestädte Hansestadt Stralsund und Hansestadt Wismar sowie für die anerkannten Ausflugsorte und Ortsteile mit besonders starkem Fremdenverkehr.

(2). ..."

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In § 1 Abs. 2 BädVerkVO M-V sind Regelbeispiele aufgeführt, nach denen Gebiete der Kur- und Erholungsorte und Weltkulturerbestädte vollständig oder teilweise festgelegt sowie Ausflugsorte und Orteile mit besonders starkem Fremdenverkehr anerkannt werden können, wenn ihnen eine besondere touristische Bedeutung zukommt. In der Anlage der Bäderverkaufsverordnung, die nach

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§ 1 Abs. 2 Satz 3 BädVerkVO Bestandteil der Verordnung ist, sind 149 Orte bzw. Ortsteile aufgeführt.

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§ 2 BädVerkVO regelt den gewerblichen Verkauf an Sonntagen. Er lautet:

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"§ 2 Gewerblicher Verkauf an Sonntagen

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(1) In den in der Anlage zu § 1 genannten Orten und Ortsteilen ist der gewerbliche Verkauf an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, in der Zeit von 11:30 Uhr bis 18:30 Uhr zulässig. Davon ausgenommen sind der gewerbliche Verkauf in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern sowie der Monat Dezember; der gewerbliche Verkauf am ersten Advent ist zulässig.

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(2) Abweichend von Absatz 1 ist der Verkauf in den Innenstadtbereichen der kreisfreien Städte mit Ausnahme der Weltkulturerbestädte nur an elf Sonntagen im Jahr zulässig. Der Verkauf an diesen elf Sonntagen ist dem Oberbürgermeister oder der Oberbürgermeisterin der betreffenden kreisfreien Stadt im Voraus schriftlich anzuzeigen."

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Die Antragstellerinnen haben am 17. Juni 2009 ihren Normenkontrollantrag gegen die Bäderverkaufsverordnung vom 17. April 2009 beim Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern gestellt. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor:

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Sie seien als Körperschaften des öffentlichen Rechts juristische Personen des öffentlichen Rechts und daher antragsberechtigt. Durch die Vorschriften der Bäderverkaufsverordnung würden sie in ihrem Grundrecht auf Religionsfreiheit verletzt, soweit dieses durch den verfassungsrechtlichen Schutz der Sonntage ausgestaltet werde. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 01. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07) anerkannt, dass die Kirchen aus dem im Grundgesetz (und mithin auch in der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern) verankerten Schutz der Sonntage subjektive (Abwehr-) Rechte herleiten könnten, da die institutionelle Garantie des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV auch der Entfaltung der Religionsfreiheit diene. Darüber hinaus ergebe sich ihre - der Antragstellerinnen - (mögliche) Rechtsverletzung aus einem Verstoß gegen den zwischen den Beteiligten geschlossenen Staatskirchenvertrag vom 20. Januar 1994

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(GVOBl. M-V S. 559).

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Die angegriffene Bäderverkaufsverordnung verstoße gegen höherrangiges Recht. Weder entspreche sie den Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 10 LöffG M-V noch wahre sie den Kernbereich des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV/Art. 9 Abs. 1 Verf M-V.

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Angesichts der Anzahl und Auswahl der in der Anlage aufgeführten Orte und Ortsteile werde das verfassungsrechtlich zwingend vorgegebene gesetzgeberische Programm, die Sonntage dem Grunde nach zu schützen, nicht nur verfehlt, sondern ad absurdum geführt. Der Verkauf von Waren jeder Art sei an Werktagen montags bis freitags ohne zeitliche Begrenzung und samstags von 0.00 Uhr bis 22.00 Uhr zulässig. Der danach verbleibende Schutz der Sonn- und gesetzlichen Feiertage werde bereits im Ladenöffnungsgesetz selbst durch eine Reihe von Ausnahmeregelungen - etwa

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§§ 4, 5 und 6 LöffG M-V - minimiert. Auf dem Hintergrund dieser bereits erheblichen gesetzlichen Ausnahmebestimmungen missachte die angegriffene Verkaufsverordnung das gesetzgeberische Ziel, den Schutz der Sonn- und Feiertage wenigstens noch einigermaßen zu beachten. Berücksichtige man die Anzahl der von ihr erfassten Orte und Ortsteile, den beträchtlichen Einzugsbereich der größeren Orte sowie die Verteilung der betroffenen Orte bzw. Ortsteile über das Landesgebiet, sei festzustellen, dass mit der Verordnung weiterhin der Versuch unternommen werde, den verfassungsrechtlich vorgegebenen und im Ladenöffnungsgesetz wenigstens noch verbal aufrechterhaltenen Schutz der Sonntage in Mecklenburg-Vorpommern flächendeckend aufzuheben. Auffallend sei, dass die streitige Rechtsverordnung auch zeitlich und mit Blick auf das zulässige Warenangebot deutlich über die frühere sog. Bäderregelung hinausgehe. Nach der Allgemeinverfügung vom 22. Januar 2007 sei der gewerbliche Verkauf an Sonn- und Feiertagen in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.30 Uhr auf den Zeitraum vom 01. Februar bis 30. November beschränkt gewesen. Demgegenüber erstrecke sich die dem Normenkontrollantrag zugrunde liegende Rechtsverordnung mit Ausnahme des 2., 3. und 4. Advents auf das gesamte Jahr; sie erfasse sonntags den Zeitraum von 11.30 Uhr bis 18.30 Uhr und beinhalte entgegen den Voraussetzungen des § 10 LöffG M-V keine nennenswerten Begrenzungen des Warenangebots. Von einer "ausnahmsweisen" Öffnung der Läden könne dann nicht mehr die Rede sein, wenn die Ladenöffnung an fast allen Sonntagen im Jahr einschließlich hoher christlicher Feiertage wie Ostern und Pfingsten zugelassen sei. Vom Charakter des Sonntags, wie er in der Verfassung ausgestaltet sei, bleibe unter diesen Umständen weder für die Besucher der betroffenen Orte noch für deren Wohnbevölkerung etwas übrig.

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Zudem erscheine die Auswahl der in der Anlage zur Bäderverkaufsverordnung aufgeführten "anerkannten Ausflugsorte und Ortsteile mit besonders starkem Fremdenverkehr" größtenteils unplausibel bzw. willkürlich. Zum einen verstoße die Formulierung in § 1 Abs. 2 BädVerkVO M-V ("... wenn ihnen eine besondere touristische Bedeutung zukommt") gegen § 10 LöffG M-V. Denn die Ermächtigungsgrundlage spreche nicht von "besonderer touristischer Bedeutung" sondern von "Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr". Damit stelle die Ermächtigungsgrundlage auf einen verifizierbaren tatsächlichen Befund, nämlich auf einen bereits vorhandenen besonders starken Fremdenverkehr ab. Das schließe die Berücksichtigung eines potentiellen künftigen Tourismus aus. Schließlich seien die in § 1 Abs. 2 BädVerkVO M-V aufgeführten Kriterien zu unbestimmt.

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Ferner enthalte die angegriffene Bäderverkaufsverordnung unter Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage keine hinreichenden Voraussetzungen und Bedingungen, unter denen ausnahmsweise ein gewerblicher Verkauf an Sonntagen zugelassen werde. Dies gelte zunächst für die von der Verordnung erfassten Kur- und Erholungsorte (§1 Abs. 2 BädVerkVO M-V). Allein die Anerkennung eines Ortes als Kur- und Erholungsort führe nicht zwingend zu der Folge, dass ein gewerblicher Sonntagsverkauf zugelassen werden müsse. Dies gelte auch für die Weltkulturerbestädte Wismar und Stralsund. Das Gebot einer Festsetzung hinreichender Voraussetzungen und Bedingungen für einen ausnahmsweise zugelassenen Sonntagsverkauf gelte schließlich auch für die durch die Verordnung anerkannten Ausflugsorte und Ortsteile. Nach Maßgabe des Ladenöffnungsgesetzes und der streitbefangenen Bäderverkaufsverordnung dürfe in Orten und Ortsteilen, die vom örtlichen Geltungsbereich der Verordnung erfasst seien, in Mecklenburg-Vorpommern im Ergebnis flächendeckend ein gewerblicher Verkauf an fast allen Sonntagen im Jahr stattfinden. Der verfassungsrechtlich vorgegebene Sonntagsschutz, der nur ausnahmsweise modifiziert werden dürfe, werde hier nicht mehr gewährleistet. Dies treffe auch für die kreisfreien Städte zu. Die für sie in § 2 Abs. 2 BädVerkVO M-V geltende Einschränkung des gewerblichen Verkaufs auf 11 Sonntage beziehe sich zum einen lediglich auf die Städte Greifswald, Neubrandenburg, Rostock und Schwerin; die Städte Wismar und Stralsund seien als Weltkulturerbestädte von der Einschränkung nicht betroffen. Addiere man für die vier genannten Städte die bereits nach § 6 LöffG M-V möglichen vier Sonntage hinzu, betrage die Gesamtzahl der möglichen Sonntagsöffnungen 15 pro Jahr - Ostern und Pfingsten eingeschlossen. Im Übrigen könnten nach Maßgabe der Verordnung die Sonntagsöffnungen auf einige Monate konzentriert werden, so dass Geschäfte dann länger als ein Vierteljahr durchgehend sonntags öffnen dürften. Auch der in § 2 Abs. 1 BädVerkVO M-V für die Sonntagsöffnung normierte Zeitraum von 11.30 Uhr bis 18.30 Uhr erfülle das Ausnahmekriterium nicht, denn es seien sieben Stunden und somit fast ein voller Arbeitstag für eine Ladenöffnung freigegeben.

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Von einer nur ausnahmsweisen Ermöglichung der Ladenöffnung könne auch nicht mit Blick auf das vom Verordnungsgeber zugelassene Warenangebot ausgegangen werden. Die Herausnahme von Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern in § 2 Abs. 1 Satz 2 BädVerkVO M-V bedeute zwar einen Schritt in die richtige Richtung. Jedoch würde Geschäften mit breitgefächertem, überwiegend keinesfalls "tourismusbezogenem" Warenangebot weiterhin die Sonntagsöffnung ermöglicht.

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Darüber hinaus verstoße die Bäderverkaufsverordnung gegen Art. 140 GG i.V.m. Art 139 WRV/Art. 9 Abs. 1 Verf M-V. Dem Gesetzgeber sei es verwehrt, in den Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe einzugreifen und den Sonntag als Institution abzuschaffen, nämlich den aufgrund der traditionellen Einteilung der Woche hervorgehobenen Tag (den Sonntag) innerhalb der Woche "einzunivellieren". Dies geschehe zwar nicht formal, jedoch höhle die Bäderverkaufsverordnung die im Grundgesetz und in der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern enthaltene Garantie des gesetzlichen Schutzes der Sonntage inhaltlich aus. Die "seelische Erhebung" im Sinne des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV/Art. 9 Abs. 1 Verf M-V werde vom spezifischen Charakter der Sonntage als Nicht-Werktage mitbestimmt. Mit der in der Verordnung vorgenommenen globalen Ermöglichung gewerblichen Verkaufs an den Sonntagen von 11.30 Uhr bis 18.30 Uhr werde weder eine "Arbeit für den Sonntag" noch eine verfassungsrechtlich noch zulässige "Arbeit trotz des Sonntags" legalisiert. Das Einkaufen sei eine typisch werktägliche Beschäftigung. Das für den Sonntag charakteristische Bild weitgehender äußerer Ruhe, welche der inneren Ruhe und damit auch der seelischen Erhebung günstig sei, werde gerade auch durch die geschlossenen Einzelhandelsgeschäfte geprägt. Richtig sei, dass das Grundgesetz und die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern aufgrund des verfassungsrechtlich gewährleisteten Sonntagsschutzes Spannungen mit "wirtschaftsbezogenen" Grundrechten (insbesondere mit Art. 12 GG und Art. 14 GG) in Kauf nähmen. Es sei jedoch ausgeschlossen, wirtschaftliche Belange vollständig über die kultur- bzw. religionsbezogene Schutzintention des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV bzw. Art. 9 Abs. 1 Verf M-V zu stellen.

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Die Bäderverkaufsverordnung verstoße zudem auch deshalb gegen Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV/Art. 9 Abs. 1 Verf M-V, weil die Bestimmung der Zeiten für Gottesdienste und andere religiöse Aktivitäten ausdrücklich den Kirchen und Religionsgemeinschaften bzw. ihren Gemeinden und nicht dem staatlichen Gesetzgeber überlassen sei. Eine "Hauptzeit der Gottesdienste" - wie sie § 10 Satz 2 LöffG M-V freihalte - oder ähnliches sei der Verfassung gänzlich fremd. Tatsächlich fänden in Mecklenburg-Vorpommern sonntags Gottesdienste und sonstige kirchliche Veranstaltungen nicht nur am Vor-, sondern auch am Nachmittag statt. Im Übrigen beeinträchtige auch eine Geschäftsöffnung erst am Ende des Sonntagvormittags den Besuch der Vormittagsgottesdienste nachhaltig. Denn es liege auf der Hand, dass sowohl die Ladeninhaber als auch ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter den Verkauf vor Öffnung des Ladens vorzubereiten hätten, ihre hierdurch erforderte Anwesenheit im Laden hindere sie am Gottesdienstbesuch.

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Die Antragstellerinnen sind schließlich der Auffassung, dass bereits die Ermächtigungsgrundlage des § 10 LöffG M-V verfassungswidrig und daher unwirksam sei. Nach Art. 57 Abs. 1 S. 2 Verf M-V/Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG müssten Inhalt, Zweck und Ausmaß dessen, was der Verordnungsgeber regeln dürfe, bereits im ermächtigenden formellen Gesetz hinreichend bestimmt sein. Diesen Anforderungen genüge § 10 LöffG M-V nicht. Weder das Tatbestandsmerkmal "ausnahmsweise" noch das Tatbestandsmerkmal "anerkannte Ausflugsorte und Ortsteile mit besonders starkem Fremdenverkehr" seien hinreichend bestimmt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse der Gesetzgeber den prinzipiellen Umfang von Ausnahmen selbst regeln. § 10 LöffG M-V enthalte keine Kriterien zur näheren Bestimmung des Begriffs "ausnahmsweise". Daher könne der Verordnungsgeber nicht erkennen, welchen Rahmen der Gesetzgeber für die Ausfüllung dieses Tatbestandsmerkmals bestimmt habe. Entsprechendes gelte für die Frage, was unter "anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr" zu verstehen sei.

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Eine verfassungskonforme Auslegung des § 10 LöffG M-V sei nicht möglich, da der Wortlaut des Gesetzes und der erkennbare Wille des Gesetzgebers dem entgegenstünden.

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Die Antragstellerinnen sehen sich im Übrigen in allen ihren Rechtsauffassungen durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 - bestätigt.

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Die Antragstellerinnen beantragen,

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die Verordnung über erweiterte Ladenöffnungszeiten in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr vom 17. April 2009 (GVOBl. M-V S. 323) für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er tritt dem Vorbringen der Antragstellerinnen entgegen und trägt im Wesentlichen vor:

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Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen werde eine flächendeckende Erstreckung der Fremdenverkehrsregelung auf das gesamte Land durch den eingeschränkten örtlichen Geltungsbereich der Bäderverkaufsverordnung vermieden. Dabei sei hervorzuheben, dass die Verordnung nur touristisch relevante Gebiete an der Ostseeküste und an der Mecklenburgischen Seenplatte sowie einzelne größere Orte von besonderer touristischer Bedeutung erfasse. Die Geltungsbereiche in den Weltkulturerbestädten seien bestimmt und örtlich umgrenzt. Kur- und Erholungsorte müssten nach § 1 Abs. 1 des Kurortgesetzes die in den §§ 2 ff dieses Gesetzes geforderten Voraussetzungen erfüllen, um als solche anerkannt zu werden. Insgesamt gebe es 55 Kur- und Erholungsorte, wobei sich die Anerkennung zum Teil nur auf einzelne Ortsteile beziehe. Eine Ausweitung des örtlichen Geltungsbereichs der Bäderverkaufsverordnung sei nicht zu befürchten. Es sei aufgrund der strengen Anforderungen des Kurortgesetzes nicht zu gewärtigen, dass deren Anzahl sprunghaft ansteigen werde, was auch für die Anzahl der Weltkulturerbestädte in Mecklenburg-Vorpommern und entsprechend für die Anerkennung von Ausflugsorten oder deren Ortsteilen nach § 1 Abs. 2 BädVerkVO i.V.m. § 10 LöffG M-V gelte. Zwar sei die Anerkennung der Ausflugsorte oder deren Ortsteile der Exekutive übertragen, jedoch enthalte § 10 LöffG M-V klare Vorgaben an den Verordnungsgeber.

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Auch in zeitlicher Hinsicht sei die in der Bäderverkaufsverordnung ermöglichte sonntägliche Ladenöffnung nicht zu beanstanden. Der Zeitraum von 11:30 Uhr bis 18:30 Uhr liege ausdrücklich und eindeutig außerhalb der Hauptzeit der Gottesdienste und wahre zudem den öffentlich wahrnehmbaren Charakter des Sonntags hinreichend. Diese zeitliche Eingrenzung der sonntäglichen Ladenöffnung auf bis zu sieben Stunden trage dem Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung in der praktischen Anwendung und in der öffentlichen Wahrnehmung hinreichend Rechnung.

41

Dass es sich um eine Ausnahme i.S.d. § 10 LöffG M-V handele, mache des Weiteren die mit der Verordnung vorgenommene Einschränkung des Warenangebotes deutlich, nach der Baumärkte, Möbelhäuser und Autohäuser von der Sonntagsöffnung ausgenommen seien.

42

Soweit in größeren - insbesondere den kreisfreien - Städten wegen des dortigen umfangreicheren Warenangebots der Verkauf von Waren außerhalb des touristischen Bedarfs nicht auszuschließen sei, habe der Verordnungsgeber dem Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung dadurch entsprochen, dass er dort die Anzahl der verkaufsoffenen Sonntage auf 11 beschränkt habe. Auf dem Hintergrund der insgesamt im Jahr vorhandenen Sonntage sei diese Anzahl selbst unter Berücksichtigung weiterer, im Rahmen von § 6 LöffG M-V zugelassener verkaufsoffener Sonntage nicht zu beanstanden. Eine von den Antragstellerinnen befürchtete Konzentration aller verkaufsoffenen Sonntage auf wenige Monate sei schon deshalb nicht zu erwarten, weil dies dem jedenfalls in größeren Städten über das ganze Jahr anstehenden touristischen Bedarf nicht gerecht würde.

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Schließlich sei die beschränkte Zulassung des Warenverkaufs an Sonn- und Feiertagen, wie sie die Bäderverkaufsverordnung ermögliche, entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen auch durch dringende öffentliche Sachgründe gerechtfertigt. Sie diene der nachhaltigen Förderung des Tourismus und damit eines der maßgeblichen Wirtschaftsfaktoren des Landes. Nicht nur Natur, Kultur und Gastronomie seien für den Tourismus in Mecklenburg-Vorpommern von Relevanz, sondern mehr und mehr auch der Handel; dies gelte insbesondere für Wochenendtouristen. Die Erwartungshaltung der Gäste sei darauf gerichtet, dass mit der Befriedigung touristischer Bedürfnisse außerhalb kultureller Einrichtungen und der Gastronomie der Handel und damit die Ladenöffnung auch am Wochenende einhergehe. Unter Berücksichtigung der ganz besonderen Bedeutung des Tourismus für das Land Mecklenburg-Vorpommern bestehe danach ein hinreichender Sachgrund für die Schaffung einer Ausnahmeregelung zur Ladenöffnung in den touristisch maßgeblichen Bereichen des Landes; auf diese sei die Ladenöffnung allerdings auch beschränkt.

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Im Übrigen halte sich die Bäderverkaufsverordnung vollständig an die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 01. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 - aufgestellten Maßstäbe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Normenkontrollverfahrens und der Verfahren 4 K 14/09, 4 K 2 /08 und 4 K 3/08 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgängen Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag hat in der Sache Erfolg.

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I. Der fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere sind die Antragstellerinnen - öffentlichrechtlich verfasste Religionsgemeinschaften - antragsfähig und antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

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Die Antragstellerinnen machen u.a. geltend, durch die Vorschriften der Bäderverkaufsverordnung in ihrem Grundrecht auf Religionsfreiheit verletzt zu werden, soweit dieses durch den verfassungsrechtlichen Schutz der Sonntage ausgestaltet werde. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden gegen Vorschriften des Berliner Ladenöffnungsgesetzes mit der Frage der Beschwerdebefugnis der öffentlich-rechtlich verfassten Religionsgemeinschaften zu beschäftigen. Es hat hierzu in seinem Urteil vom 01. Dezember 2009 (-1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07-, EuGRZ 2009, 658=GewArch 2010, 29=DVBl. 2010, 108=JZ 2010, 137 m. Anm. Classen) ausgeführt:

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"Ein Betroffensein in einem eigenen Grundrecht wäre von vornherein ausgeschlossen, wenn auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits entwickelte Grundsätze zur Reichweite des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG angewandt werden könnten und auf deren Grundlage eine Verletzung dieses Grundrechts in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV ohne weiteres zu verneinen wäre (vgl. BVerfGE 110, 274 <287 ff.> zu Art. 12 Abs. 1 GG). Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist hingegen dann gegeben, wenn die Verfassungsbeschwerde eine bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene, offene verfassungsrechtliche Frage aufwirft (vgl. BVerfGE 94,49 <84>; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 92 Rn. 50), die die Annahme eines verfassungsbeschwerdefähigen Rechts jedenfalls nicht von vornherein ausschließt. Das ist hier hinsichtlich der Frage eines etwaigen Überwirkens der objektivrechtlichen Schutzgarantie des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV auf das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG im Sinne einer Konkretisierung und Stärkung des Grundrechtsschutzes der Fall.

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Die Beschwerdeführer werfen die Frage auf, ob und inwieweit sich Religionsgemeinschaften im Wege einer Verfassungsbeschwerde auf die verfassungsrechtliche Sonn- und Feiertagsgarantie des Art. 139 WRV berufen können. Es handelt sich hierbei um einen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärten Problemkreis, da bislang nur die Wirkung des Art. 139 WRV gegenüber Grundrechtsträgern beurteilt wurde, die sich in ihrer Berufsausübungsfreiheit eingeschränkt sahen und denen an Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz gelegen war (vgl. BVerfGE 111, 10). Daneben wurde in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich ausgesprochen, dass Art. 140 GG selbst keine Grundrechtsqualität beizumessen ist (vgl. BVerfGE 19, 129 <135>; siehe dazu auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. September 1995 - 1 BvR 1456/95 -, NJW 1995, S. 3378 f.). Offen geblieben ist bisher aber, ob und inwieweit gerade Art. 139 WRV im Zusammenwirken mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG oder anderen Grundrechten Religionsgemeinschaften oder anderen Betroffenen eine Durchsetzung des Sonn- und Feiertagsschutzes ermöglicht. Unbeantwortet ist weiter, ob und inwieweit der Schutzgehalt eines Grundrechts - hier des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG - durch den Sonntagsschutz des Art. 139 WRV (i.V.m. Art. 140 GG) konkretisiert und verstärkt werden kann und dabei die Gewährleistungen der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung in die Bestimmung des Schutzgehalts der Grundrechtsnorm einzubeziehen sind. Bejahendenfalls stellt sich die bislang ebenso ungeklärte Frage, ob es gerade wegen der Bedeutung des Sonntagsschutzes für die Ladenöffnung konkrete, auch grundrechtsverbürgte Grenzen für diese gibt und wo sie verlaufen

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Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG steht auch den Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zu (vgl. nur BVerfGE 24, 236). Schon nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Gewährleistungen der Weimarer Kirchenartikel funktional auf die Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts der Religionsfreiheit angelegt (vgl. BVerfGE 102, 370 <387>).

52

b) ... Geöffnete Läden und eine Inanspruchnahme des Sonn- oder Feiertages seitens der Beschwerdeführer zum Zwecke der seelischen Erhebung schließen sich zwar nicht gänzlich aus. So können auch während der Ladenöffnungszeiten Gottesdienste oder andere religiöse Veranstaltungen abgehalten oder diese gegebenenfalls auf Tageszeiten verlegt werden, zu denen die Geschäfte noch nicht oder nicht mehr geöffnet haben. Eine Selbstbetroffenheit der Beschwerdeführer kommt aber unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass sich durch die in Rede stehenden Ladenöffnungszeiten generell der Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe, aber auch der Besinnung verändert, weil diese Tage auch in ihrer Ganzheit als Tage der Ruhe und der seelischen Erhebung religiöse Bedeutung für die Beschwerdeführer haben (,. am siebten Tage sollst Du ruhen, ..."; vgl. in der Bibel Ex 23, 12; dazu weiter Dtn 5, 12-14 und in den Zehn Geboten Ex 20, 8-11). Das gilt jedenfalls auf der Grundlage der Annahme einer Konkretisierung des Schutzgehalts des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV, auf die sich die Beschwerdeführer berufen. ...".

53

Diese Grundsätze - verstärkt durch landesrechtliche Vorschriften - sind auf das vorliegende Normenkontrollverfahren übertragbar und führen entsprechend zur Bejahung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Gemäß Art. 5 Abs. 3 Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern (Verf M-V) ist das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG Bestandteil der Landesverfassung und unmittelbar geltendes Recht. Art. 9 Abs. 1 Verf M-V macht Art. 139 WRV zum Bestandteil der Landesverfassung. Demnach erscheint eine Verletzung der Antragstellerinnen in einem durch die Gewährleistung des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV konkretisierten Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch die angegriffene Erweiterung der Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen in Mecklenburg-Vorpommern als möglich. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerinnen nicht unmittelbar Adressaten der streitgegenständlichen Bäderverkaufsverordnung sind. Denn sie haben dargelegt, dass die Anwendung der Vorschriften der Verordnung generell den Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe, aber auch der Besinnung verändern kann, weil diese Tage auch in ihrer Ganzheit als Tage der Ruhe und der seelischen Erhebung religiöse Bedeutung für sie - die Antragstellerinnen - haben.

54

Mit dem Vorliegen der Antragsbefugnis der Antragstellerinnen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 140 GG und Art. 139 WRV, Art. 5 Abs. 3 sowie Art. 9 Abs. 1 Verf M-V bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob zusätzlich auch der in Landesrecht transformierte Staatskirchenvertrag des Landes Mecklenburg-Vorpommern mit den Antragstellerinnen diesen eine Antragsbefugnis vermittelt (vgl. bejahend: OVG M-V, Beschl. v. 22.12.1999 - 2 M 99/99 -, NVwZ 2000, 948 ff.=NordÖR 2000, 64 a.A. offenbar Kronisch in: Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 9 Rn. 16; vgl. zu den in Sachsen geschlossenen Verträgen SächsOVG, Urt. v. 08.05.2008 - 3 D 33/07 -, Beschl. v. 29.11.2007 - 3 DS 410/07, zit. nach juris).

55

II. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Zwar bestehen gegen § 10 LöffG M-V keine verfassungsrechtlichen Bedenken (1.). Jedoch hat der Verordnungsgeber in einer Art und Weise von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht, die nicht den Schutzpflichten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in seiner Konkretisierung durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügt (2.).

56

1. Die Regelungen des Ladenöffnungsgesetzes M-V, insbesondere dessen § 10, der Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Bäderverkaufsverordnung ist, sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Schutzkonzept, das den Regelungen des Ladenöffnungsgesetzes M-V zugrunde liegt, wird der Schutzverpflichtung des Landesgesetzgebers aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in seiner Konkretisierung durch Art. 140 WRV (i.V.m. Art. 139 GG) hinreichend gerecht.

57

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschränkt sich die Religionsfreiheit nicht auf die Funktion eines Abwehrrechts, sondern gebietet auch im positiven Sinn, Raum für die aktive Betätigung der Glaubensüberzeugung und die Verwirklichung der autonomen Persönlichkeit auf weltanschaulich-religiösem Gebiet zu sichern (BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, a.a.O.; BVerfG, Beschl. v. 17.12.1975 - 1 BvR 63/68 -, BVerfGE 41, 29, 49). Diese Schutzpflicht trifft den Staat auch gegenüber den als Körperschaften des öffentlichen Rechts verfassten Religionsgemeinschaften.

58

Bei ihrer Umsetzung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG lässt sich allein keine staatliche Verpflichtung herleiten, die religiös-christlichen Feiertage und den Sonntag unter den Schutz einer näher auszugestaltenden generellen Arbeitsruhe zu stellen und das Verständnis bestimmter Religionsgemeinschaften von nach deren Lehre besonderen Tagen zugrunde zu legen. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG erfährt jedoch eine Konkretisierung durch die Sonn- und Feiertagsgarantie nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV: Diese Garantie wirkt ihrerseits als in der Verfassung getroffene Wertung auf die Auslegung und Bestimmung des Schutzgehalts von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ein und ist deshalb auch bei der Konkretisierung der grundrechtlichen Schutzpflicht des Gesetzgebers zu beachten. Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der im Sinne der Gewährleistung eines Mindestschutzniveaus dem Grundrechtsschutz aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG insoweit Gehalt gibt. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 01. Dezember 2009 ausgeführt:

59

"Die funktionale Ausrichtung der so genannten Weimarer Kirchenartikel auf die Inanspruchnahme des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG gilt auch für die Gewährleistung der Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung in Art. 139 WRV, obgleich in dieser Norm selbst der religiös-christliche Bezug nicht ausdrücklich erwähnt wird. Art. 139 WRV hat nach seiner Entstehungsgeschichte, seiner systemischen Verankerung in den Kirchenartikeln und seinen Regelungszwecken neben seiner weltlich-sozialen auch eine religiös-christliche Bedeutung. Er sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich für ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die Wahrnehmung von Grundrechten, die der Persönlichkeitsentfaltung dienen. Er erweist sich so als verfassungsverankertes Grundelement sozialen Zusammenlebens und staatlicher Ordnung und ist als Konnexgarantie zu verschiedenen Grundrechten zu begreifen. Die Gewährleistung von Tagen der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist darauf ausgerichtet, den Grundrechtschutz - auch im Sinne eines Grundrechtsvoraussetzungsschutzes - zu stärken und konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten."

60

Demzufolge enthält Art. 139 WRV einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.11.1992 - 1 BvR 168/89, 1509/89 u. 638/90, 639/90 -, BVerfGE 87, 363, 393; BVerfG, Urt. v. 04.11.2003 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10, 53). Grundsätzlich hat die typische "werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (vgl. BVerfG, Urt. v. 04.11.2003, a.a.O.).

61

Das bedeutet zum einen, dass der Schutz des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Teil beschränkt ist. Vielmehr soll an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, demzufolge es sich grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt. Zum anderen kann der Gesetzgeber bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings führt der Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger insoweit zu einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung von Leistungen angewiesen sind, die den Arbeitseinsatz der Anbieter solcher Leistungen erfordern.

62

Daran gemessen unterliegen die Regelungen des Ladenöffnungsgesetzes M-V, hier insbesondere

63

§ 10 LöffG M-V, keinen verfassungsrechtlichen Zweifeln.

64

Nach dem Ladenöffnungsgesetz M-V genießen Sonntage und die allgemeinen Feiertage Schutz. Dies hat der Gesetzgeber in seiner Präambel des Gesetzes klar gestellt. Das Ladenöffnungsgesetz M-V sieht dementsprechend vor, dass der gewerbliche Verkauf an Sonn- und Feiertagen ausgeschlossen ist (§ 3 Abs. 2 Ziff. 1 LöffG M-V). Damit wird der Konflikt zwischen den grundrechtlichen Positionen der Ladeninhaber (Berufsfreiheit) und Einkaufswilligen (allgemeine Handlungsfreiheit) einerseits und den Beschäftigten, den Ruhesuchenden sowie den Antragstellerinnen (Art. 2, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) andererseits im Ausgangspunkt und in der systematischen Anlage zugunsten eines grundrechtlichen Schutzes der Antragstellerinnen und anderer arbeitsruhesuchender Grundrechtsträger entschieden. Das entspricht dem Schutzauftrag aus Art. 139 WRV an den Gesetzgeber. Auch in der Gesetzesbegründung zum Ladenöffnungsgesetz M-V wird die Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes zur Gewährleistung der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung allgemein hervorgehoben (LT-Drs. 5/81, S. 10 f.).

65

Dieses Schutzkonzept des Landesgesetzgebers wird indessen durch diverse, im Urteilstatbestand genannte Ausnahmeregelungen, auch durch den hier als Ermächtigungsgrundlage für die streitbefangene Bäderverkaufsverordnung dienenden § 10 LöffG M-V, eingeschränkt. Verfassungsrechtlichen Zweifeln unterliegt § 10 LöffG M-V jedoch nicht. Nach Satz 1 dieser Vorschrift kann das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen ausnahmsweise in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie in anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr abweichend von § 3 Abs. 2 an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, der gewerbliche Verkauf zugelassen werden darf. Gemäß § 10 Satz 2 LöffG M-V müssen die Öffnungszeiten außerhalb der Hauptzeit der Gottesdienste liegen. Der Monat Dezember darf, mit Ausnahme des ersten Advents, nicht frei gegeben werden (§ 10 Satz 3 LöffG M-V).

66

Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen verstößt diese Ermächtigungsgrundlage nicht gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt. Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt einerseits und aus dem Rechtsstaatsprinzip sowie aus dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes andererseits die Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet, nicht nur im Bereich der unmittelbaren Grundrechtsausübung, sondern in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (BVerfG, Beschl. v. 04.05.1997 - 2 BvR 509/96, 2 BvR 511/96 -, StV 1997, 405=NStZ-RR 1997, 342; BVerfG, Beschl. v. 29.10.1987 - 2 BvR 624, 83 u.a. -, BVerfGE 77, 170, 230; BVerfG, Beschl. v. 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 126). Das schließt Ermächtigungen zu ergänzenden Regelungen durch Rechtsverordnung nicht aus, sofern die wesentlichen Entscheidungen in dem formellen Gesetz einschließlich der Ermächtigungsnormen enthalten sind.

67

Zudem hat der Landesgesetzgeber bei der Übertragung von Rechtssetzungsbefugnissen auf die Exekutive Art. 57 Abs. 1 Satz 2 Verf M-V zu beachten. Danach muss das zum Erlass einer Verordnung ermächtigende Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Demnach muss der Gesetzgeber im formellen Gesetz selbst die Entscheidung darüber treffen, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen; er muss die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll. Es muss sich aus dem Gesetz ermitteln lassen, welches vom Gesetzgeber gesetzte Programm durch die Rechtsverordnung erreicht werden soll, so dass der Bürger schon aus dieser Rechtsnorm ersehen kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die Rechtsverordnung haben kann. Die Regelungen sind so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Für die Ermittlung des Anwendungs- und Wirkungsbereichs einer Ermächtigungsnorm gelten die allgemeinen Auslegungsgrundsätze (zu Art. 80 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschl. v. 04.05.1997, a.a.O.; Sauthoff in: Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 57 Rn. 8 f. m.w.N.).

68

Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt § 10 LöffG M-V. Mit dieser Vorschrift hat sich der Landesgesetzgeber nicht der Pflicht entzogen, den Kernbereich der ihm obliegenden Schutzpflicht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 140 GG, Art. 139 WRV selbst zu regeln. Er hat die wesentlichen Entscheidungen zum gewerblichen Verkauf an Werk-, Sonn- und Feiertagen selbst im Ladenöffnungsgesetz getroffen: Mit § 3 Abs. 2 Ziff. 1 LöffG M-V hat er die grundsätzliche Schutzpflichtanforderung aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 140 GG, Art. 139 WRV anerkannt und ihr durch das gewählte Regel-Ausnahme-Prinzip Rechnung getragen, indem er den gewerblichen Verkauf an Sonn- und Feiertagen zunächst grundsätzlich ausgeschlossen hat. Mit den §§ 4, 5 und 6 LöffG M-V hat er dann selbst zulässige Ausnahmen zu dem Verbot des gewerblichen Verkaufs an Sonn- und Feiertagen geschaffen. In § 10 LöffG M-V hat er es dem Verordnungsgeber überlassen, in den dort aufgeführten Grenzen sowie unter Beachtung seiner im Ladenöffnungsgesetz gewählten Schutzkonzeption und seines Programms von der Verordnungsermächtigung Gebrauch zu machen. Dabei gibt er dem Verordnungsgeber insgesamt einen Rahmen vor, in dem er Regelungen zum gewerblichen Verkauf treffen kann.

69

Im Einzelnen gilt folgendes:

70

Der nach § 10 LöffG M-V in einer Verordnung für eine Sonntagsöffnung mögliche örtliche Geltungsbereich ist hinreichend bestimmt: Soweit § 10 Satz 1 LöffG M-V u.a. die Zulassung eines gewerblichen Verkaufs in "anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr" erlaubt, hat der Landesgesetzgeber in Anlehnung an die frühere bundesrechtliche Regelung des § 10 Abs. 1 LSchlG, wonach durch Rechtsverordnung ein sonntäglicher Verkauf in Kurorten und in einzeln aufzuführenden Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten mit besonders starkem Fremdenverkehr zugelassen werden konnte, unbestimmte Rechtsbegriffe verwandt. Deren Inhalt lässt sich durch Rechtsauslegung ermitteln und steht damit der hinreichenden Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung nicht entgegen (vgl. Stober , LSchlG, 4. Aufl. § 10 Rn. 13). Dies gilt auch insoweit, als § 10 LöffG M-V auf "anerkannte" Ausflugsorte abstellt. Ebenso wie mit der Beschränkung auf eine Berücksichtigungsfähigkeit von "besonders starkem" Fremdenverkehr soll damit ersichtlich auf Örtlichkeiten mit hervorgehobener touristischer Bedeutung in dem stark auf den Fremdenverkehr ausgerichteten Bundesland Mecklenburg-Vorpommern abgestellt werden.

71

Auch in zeitlicher Hinsicht macht der Landesgesetzgeber dem Verordnungsgeber in § 10 LöffG

72

M-V ausdrückliche Vorgaben. Nach Satz 2 müssen die Öffnungszeiten (für einen gewerblichen Verkauf an einem Sonntag) außerhalb der Hauptzeit der Gottesdienste liegen. Damit verwendet der Gesetzgeber einen Begriff, der im Feiertagsgesetz Mecklenburg-Vorpommern legal definiert ist. Nach dessen § 5 Abs. 1 liegt die Hauptzeit der Gottesdienste an Sonn- und Feiertagen in der Zeit von 6.00 Uhr bis 11.30 Uhr. Im Übrigen ist in § 10 Satz 3 LöffG M-V ausdrücklich bestimmt, dass der Monat Dezember mit Ausnahme des 1. Advents nicht für den gewerblichen Verkauf an Sonntagen frei gegeben werden darf.

73

Mit seiner Beschränkung auf Kur- und Erholungsorte, Weltkulturerbestädte und Ausflugsorte und Ortsteile mit besonders starkem Fremdenverkehr und der ausnahmsweisen Zulassung eines gewerblichen Verkaufs an Sonntagen in Abweichung von § 3 Abs. 2 Ziff. 1 LöffG M-V verfolgt der Gesetzgeber mit § 10 LöffG M-V ersichtlich den Zweck, besonderen Einkaufsbedürfnissen in Kur- und Erholungsorten, Weltkulturerbestädten sowie anerkannten Ausflugsorten und Ortsteilen mit besonders starkem Fremdenverkehr Rechnung tragen zu können.

74

Neben den ausdrücklichen Vorgaben des Landesgesetzgebers in zeitlicher und örtlicher Hinsicht an den Verordnungsgeber enthält § 10 LöffG M-V eine allgemeingültige, den übrigen Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes entsprechende Aussage, die über allen konkreten Voraussetzungen für den gewerblichen Verkauf an Sonn- und Feiertagen steht: Nach § 10 Satz 1 LöffG M-V darf der gewerbliche Verkauf an Sonntagen, die keine Feiertage sind, nur "ausnahmsweise" in den genannten Orten zugelassen werden (Unterstreichung durch das Gericht). Damit macht der Landesgesetzgeber den Ausnahmecharakter des § 10 LöffG M-V in besonderer Weise deutlich. Mit diesem Hinweis unterstreicht der Gesetzgeber seinen im Ladenöffnungsgesetz aufgestellten Grundsatz des Verbots des gewerblichen Verkaufs an den Sonntagen. Zugleich legt er den Rahmen fest, in dem sich die möglichen Ausnahmen vom sonntäglichen Verkaufsverbot bewegen sollen. Verstärkt wird diese Bedeutung des Ausnahmecharakters durch die Festlegung, dass "Voraussetzungen und Bedingungen" normiert werden müssen. Dieser lässt sich zum einen unmittelbar - wie dargelegt - aus § 10 LöffG M-V entnehmen. Zum anderen lässt er sich durch Auslegung unter Beachtung der übrigen Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes (hier insbesondere der §§ 3, 4, 5 und 6 LöffG

75

M-V) ermitteln. Nicht zu beanstanden ist, dass der Gesetzgeber von weiteren, über die in § 10 LöffG M-V enthaltenen hinausgehenden konkreten Vorgaben für den örtlichen und zeitlichen Geltungsbereich an den Verordnungsgeber abgesehen hat. Er hat es diesem überlassen, unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in seiner Konkretisierung durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV sowie seiner eigenen Ausgestaltung der Ladenöffnungszeiten im Ladenöffnungsgesetz M-V Ausnahmen für den gewerblichen Verkauf an Sonntagen festzulegen. Die Übertragung der Festlegung der näheren Voraussetzungen und Bedingungen auf den Verordnungsgeber dient im Übrigen einer flexibleren Reaktion auf örtliche Gegebenheiten und besondere touristische Einkaufsbedürfnisse, als sie dem Gesetzgeber möglich wäre. Dies gilt sowohl hinsichtlich des örtlichen und zeitlichen Geltungsbereichs der Sonntagsöffnung als auch hinsichtlich des Warenangebotes während der Sonntagsöffnung. Allerdings obliegt es dann auch dem Verordnungsgeber, bei der Ausgestaltung der zeitlichen, örtlichen und inhaltlichen Kriterien die verfassungsrechtlichen und landesgesetzgeberischen Maßstäbe zu beachten.

76

Mit dem Zweck der Vorschrift, den gewerblichen Verkauf zwecks Befriedigung von Bedürfnissen des Fremdenverkehrs nur ausnahmsweise in Abweichung vom grundsätzlichen sonntäglichen gewerblichen Verkaufsverbot des § 3 LöffG M-V zuzulassen, ist danach das mögliche Ausmaß der Rechtsverordnung hinreichend vorhersehbar durch die Ermächtigungsgrundlage festgelegt. Die grundsätzliche Entscheidung des Landesgesetzgebers in § 3 LöffG M-V, gewerbliche Verkäufe sonntags auszuschließen, und der an den Zweck der Befriedigung besonderer sonntäglicher Einkaufsbedürfnisse gebundene Ausnahmecharakter des § 10 LöffG M-V begrenzen das Ausmaß der dem Verordnungsgeber möglichen ausnahmsweisen Zulassung des gewerblichen Verkaufs.

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2. Hingegen verstößt die streitige Bäderverkaufsverordnung gegen höherrangiges Recht. Ihre Vorschriften genügen nicht den dargestellten besonderen Anforderungen zum Schutz der Sonn- und Feiertage, die sich aus dem Grundgesetz, der Landesverfassung M-V und dem Ladenöffnungsgesetz M-V ergeben (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 140 GG, Art. 5 Abs. 3, Art. 9 Verf M-V, jeweils in Verbindung mit Art. 139 WRV, sowie § 10 LöffG M-V).

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Maßgeblich ist der unter 1. dargestellte, vom Landesgesetzgeber im Ladenöffnungsgesetz selbst beachtete verfassungsrechtliche Schutzauftrag, das für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen aufgestellte Regel-Ausnahme-Verhältnis umzusetzen. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis sieht vor, dass die typische "werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen ruht. Die "werktägliche Geschäftigkeit" zeichnet sich dadurch aus, dass der gewerbliche Verkauf von Waren aller Art - ausgenommen ist der Verkauf über elektronische Medien, für den das Ladenöffnungsgesetz M-V nicht anwendbar ist, § 1 Satz 3 LöffG M-V - an Werktagen montags bis freitags ohne zeitliche Begrenzung und samstags von 0.00 bis 22.00 Uhr zulässig ist. Diese werktägliche Geschäftigkeit ist hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung nach § 3 Abs. 2 Ziffer 1 LöffG M-V an Sonn- und Feiertagen ausgeschlossen. § 10 LöffG M-V ermächtigt jedoch den Verordnungsgeber, hiervon Ausnahmen zuzulassen. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter sind grundsätzlich zulässig; sie müssen aber als solche für die Öffentlichkeit erkennbar sein und bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (vgl. BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, a.a.O.).

79

Dem wird die streitige Bäderverkaufsverordnung nicht gerecht. Die dort enthaltenen Einschränkungen der Sonntagsöffnung in örtlicher, zeitlicher und sachlicher Hinsicht sind nicht - auch nicht in ihrem Zusammenwirken betrachtet - geeignet, dem geforderten Ausnahmecharakter in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Außer Betracht zu bleiben hat dabei der Umstand, dass bei empirischer Betrachtung offenbar längst nicht alle Gewerbetreibenden in allen Orten und Ortsteilen, denen die Sonntagsöffnung gestattet ist, regelmäßig im rechtlich zugelassenen Umfang von den Möglichkeiten der Ladenöffnung Gebrauch machen. Das Gericht muss seiner Bewertung vielmehr ausschließlich den vom Verordnungsgeber abgesteckten rechtlichen Rahmen zugrunde legen und den Zustand anhand der aufgezeigten verfassungsrechtlich geprägten Maßstäbe bewerten, wie er sich bei vollständiger Ausnutzung der eingeräumten Verkaufsmöglichkeiten darstellte.

80

Im Einzelnen hat der Verordnungsgeber lediglich folgende Einschränkungen des von ihm grundsätzlich in § 2 Abs. 1 Satz 1 BädVerkVO zugelassenen gewerblichen Verkaufs an Sonntagen vorgenommen:

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Der gewerbliche Verkauf ist auf die in der Anlage zu § 1 BädVerkVO genannten Orte und Ortsteile in der Zeit von 11.30 Uhr bis 18.30 Uhr beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BädVerkVO). Der gewerbliche Verkauf ist an Sonntagen, die zugleich gesetzliche Feiertage sind, sowie am 2., 3. und 4. Advent ausgeschlossen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BädVerkVO). In den Innenstadtbereichen der kreisfreien Städte mit Ausnahme der Weltkulturerbestädte ist der gewerbliche Verkauf an nur elf Sonntagen zulässig (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BädVerkVO). Der gewerbliche Verkauf in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern ist schließlich gänzlich ausgeschlossen (§ 2 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BädVerkVO).

82

Da die gesetzlichen Feiertage gemäß § 2 Abs. 1 FTG M-V teilweise kalendarisch festgelegt sind und daher die Anzahl der Sonntage, die zugleich Feiertage sind, von Jahr zu Jahr variieren kann, ist von mindestens 45 (von 52 möglichen) Sonntagen im Jahr auszugehen, an denen der gewerbliche Verkauf in 145 Orten und Ortsteilen des Landes zugelassen ist. Bei dieser Anzahl der Orte und Ortsteile ist berücksichtigt, dass der Verordnungsgeber für die kreisfreien Städte Greifswald, Neubrandenburg, Rostock und Schwerin in § 2 Abs. 2 Satz 1 BädVerkVO eine gesonderte Regelung getroffen hat, nach der lediglich 11 verkaufsoffene Sonntage unter Berufung auf die Bäderverkaufsverordnung zugelassen sind. Werden aber mehr als 6/7 aller Sonntage für den gewerblichen Verkauf freigegeben, ist in der durch die Bäderverkaufsverordnung ermöglichten Sonntagsöffnung jedenfalls unter Berücksichtigung des örtlichen Geltungsbereichs sowie des vom Verordnungsgeber zugelassenen Warenangebots keine "Ausnahme" im Sinne des § 10 LöffG M-V mehr zu sehen.

83

Bei der Bewertung der vom Verordnungsgeber gewählten Voraussetzungen in sachlicher, zeitlicher und örtlicher Hinsicht für den gewerblichen Verkauf an Sonntagen fällt auch die maximale Ausweitung der werktäglichen Öffnungszeiten montags bis freitags auf 24 Stunden und samstags von 0.00 bis 22.00 Uhr durch den Landesgesetzgeber ins Gewicht (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LöffG M-V). Mit der fast vollständigen Freigabe der Ladenöffnungszeiten an Werktagen kommt es notwendigerweise vermehrt zum Einsatz der Beschäftigten im Schicht- und Nachtbetrieb. Deshalb ist für sie trotz der arbeitszeitrechtlichen Vorschriften für den individuellen Arbeitsschutz gerade der Sonntag als einzig verbleibender Tag der Arbeitsruhe im rhythmischen Gleichklang ein solcher der Rekreation und der Möglichkeit des familiären und sozialen Zusammenseins von herausragender Bedeutung (vgl. BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, a.a.O.). Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber gerade der Berufsausübungsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber wie auch der allgemeinen Handlungsfreiheit potenzieller Kunden in weitem Umfang Rechnung getragen hat. Er hat die werktäglichen Öffnungszeiten fast vollständig freigegeben und zusätzlich noch warengruppenspezifische sowie orts- und anlassbezogene Ausnahmeregelungen selbst getroffen, die an Sonn- und Feiertagen dem Erwerbs- und Einkaufsinteresse sowie dem Versorgungs- und Bedarfsdeckungsinteresse der gesamten Bevölkerung in hohem Maße entsprechen.

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Hinzu kommt hier, dass das vom Verordnungsgeber zugelassene Warenangebot dem an Werktagen allgemein feilgebotenem Warenangebot fast vollständig entspricht. Anders als noch in der Allgemeinverfügung vom 22. Januar 2007 ist der gewerbliche Verkauf an Sonntagen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BädVerkVO lediglich in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern ausgeschlossen. Der Senat zieht nicht in Zweifel, dass in Kur- und Erholungsorten sowie in Ausflugsorten mit besonders starkem Fremdenverkehr ein anderes Versorgungs- und wohl auch ein anderes Freizeitinteresse besteht als in anderen Orten. Allerdings bedarf es einer näheren Abstimmung des Warenangebots im Rahmen des gewerblichen Verkaufs an Sonntagen gerade auf den touristischen Bedarf, da ein besonderes Versorgungs- und Freizeitinteresse - z.B. an dem Erwerb von Elektroartikeln an einem Sonntag - nicht zu erkennen und vom Antragsgegner auch nicht dargelegt ist.

85

Der Verordnungsgeber ist auch nicht dadurch seiner Pflicht, ein hinreichendes Niveau des Sonntagsschutzes zu wahren, nachgekommen, indem er den räumlichen Geltungsbereich der Bäderverkaufsverordnung auf 149 Orte und Ortsteile - unter Berücksichtigung des § 2 Abs. 2

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Satz 1 BädVerkVO auf 145 Orte und Ortsteile - beschränkt hat. Nach dem eigenen Vortrag des Antragsgegners handelt es sich bei dem Wirschaftssektor "Tourismus" um den stärksten Wirtschaftsfaktor in Mecklenburg-Vorpommern. Das bedeutet, dass ein beachtlicher Teil der Beschäftigten in diesem Bereich ihrer Arbeit nachgehen. Das bedeutet weiter, dass von der in der Bäderverkaufsverordnung eröffneten Möglichkeit der Ladenöffnung an Sonntagen nicht nur solche Beschäftigte betroffen sind, die in den von der Verordnung erfassten Orten und Ortsteilen ihren Wohnsitz haben, sondern auch solche, die außerhalb dieser Orte wohnen, in den betroffenen Orten jedoch ihrer Arbeit nachgehen. Hinsichtlich dieser Beschäftigtenstruktur enden die Auswirkungen der Bäderverkaufsverordnung nicht an den jeweiligen Orts- bzw. Ortsteilgrenzen. Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang auf den Schutz des Verkaufspersonals durch das Arbeitszeitrecht verweist, ändert dies nichts an der beeinträchtigenden Wirkung der Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen. Von den arbeitnehmerschützenden Bestimmungen geht nur eine individuelle Schutzwirkung aus (vgl. § 7 LöffG M-V). Auf die öffentlich wahrnehmbare, den Tag maßgeblich sowohl durch die Beschäftigten als auch durch die Besucher prägende Geschäftigkeitswirkung der Ladenöffnung sind sie ohne Einfluss ( BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, a.a.O.).

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Insgesamt ist die Ausgestaltung des gewerblichen Verkaufs in der angegriffenen Bäderverkaufsverordnung keine Ausnahme i.S.d. § 10 LöffG M-V, so dass es auf die Frage nach dem Vorliegen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes nicht mehr entscheidungserheblich ankommt. Insofern ist aber bereits an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass der Sachgrund umso gewichtiger sein muss, je stärker der Sonntagsschutz von etwaigen Regelungen zum gewerblichen Verkauf an Sonntagen betroffen ist. Ein bloßes wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen (BVerfG, Urt. v. 01.12.2009, a.a.O.). Ebensowenig wäre mit dem Gebot eines angemessenen Sonn- und Feiertagsschutzes im Rahmen des § 10 LöffG M-V wohl die Anerkennung eines "Einkaufstourismus" als ausschließlich rechtfertigender Sachgrund in dem Sinne zu vereinbaren, dass erst eine äußerst freizügige Sonntagsöffnung den Tourismus hervorruft, auf dessen Bedarf dann abgestellt würde.

88

Keiner weiteren Erörterung bedarf es nach Allem, inwieweit die angegriffene Verordnung auch unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit und Bestimmtheit Wirksamkeitsbedenken ausgesetzt ist. Das Verhältnis von § 2 Abs. 2 Satz 1 zu Abs. 1 Satz 2 BädVerkVO etwa mag noch im Wege der Auslegung dahingehend zu klären sein, dass die erstgenannte Vorschrift lediglich eine im Verhältnis zu § 2 Abs. 1 Satz 1 BädVerkVO verkürzte Ladenöffnungszeit gestattet und daher auch nur von Satz 1, nicht aber von Satz 2 des Absatzes 1 "abweicht". Größere Probleme bereitet aber auch dem Ortskundigen z. T. die Abgrenzung von "Innenstadtbereichen der kreisfreien Städte mit Ausnahme der Weltkulturerbestädte" im Sinne von § 2 Abs. 2 BädVerkVO i.V.m. Pos. 1 bis 4 "Anerkannte Ausflugsorte ..." der Anlage zu § 1 BädVerkVO, soweit die beschriebenen Innenstadtbereiche nicht über in den städtischen Hauptsatzungen genauer definierte Ortsteilbezeichnungen auslegbar sind. Der örtliche Geltungsbereich muss anhand der ohne weitere Vollzugsakte Geltung beanspruchenden Verordnungsbestimmungen eindeutig erkennbar sein.

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Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die angegriffene Bäderverkaufsverordnung für unwirksam zu erklären. Der Senat hat geprüft, ob die Regelung in § 2 Abs. 2 BädVerkVO für die kreisfreien Städte Greifswald, Neubrandenburg, Rostock und Schwerin für sich genommen Bestand haben könnte, weil dort der Verkauf - mit der Einschränkung auf den Innenstadtbereich - nur an 11 Sonntagen zugelassen ist. Die Auswertung der Entstehungsgeschichte der Verordnung ergibt jedoch, dass eine derart isolierte Regelung dem Willen des Verordnungsgebers nicht gerecht würde und zudem die Anknüpfung an den Ausnahmetatbestand des § 10 LöffG M-V in Frage gestellt wäre. Hinzu kommt, dass die Auslegung dieser Vorschrift zusätzlichen Bestimmtheitsbedenken begegnet, weil ihr nicht eindeutig zu entnehmen ist, ob es sich bei den 11 Sonntagen um einheitlich für alle Gewerbetreibenden festzulegende Tage handelt oder ob jeder einzelne Gewerbetreibende nach Wahl an 11 Sonntagen soll öffnen können. Dies wiederum hätte Auswirkungen auf die Wahrnehmung in der Öffentlichkeit.

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Der Senat hat ferner erwogen, ob die angefochtene Verordnung insgesamt mit Blick auf ihre begrenzte Geltungsdauer (Außerkrafttreten am 31.12.2012) im Sinne einer Art "Experimentierklausel" als eine noch zulässige Ausnahme angesehen werden könnte, hierfür aber keine Anhaltspunkte gefunden.

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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

92

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor (§ 132 VwGO).