Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-24, Aktenzeichen 4 A 94/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2015:0224.4A94.13.0A

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Genehmigung einer Ergänzung eines Regionalen Entwicklungsplanes durch den Beklagten.

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Die Klägerin ist unter anderem Eigentümerin und Bewirtschafterin zahlreicher landwirtschaftlicher Nutzflächen im Süden der Stadt T. zwischen den Ortschaften M. und B., die teilweise unmittelbar an im Regionalen Entwicklungsplan Altmark 2005 ausgewiesene Windeignungsgebiete in der Planregion C-Stadt angrenzen. Sie ist zudem Eigentümerin der unmittelbar nördlich angrenzenden Anliegeflächen der Gemeinde M. mit landwirtschaftlichen Nutzflächen, die ebenfalls nach dem Regionalen Entwicklungsplan für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen geeignet sind.

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Die Beigeladene beschloss am 21. November 2012 die streitgegenständliche Ergänzung des Regionalen Entwicklungsplanes Altmark 2005 um den sachlichen Teilplan „Wind“. Die Klägerin selbst wurde an dem Planverfahren durch die Beigeladene beteiligt und erhob innerhalb dieses Verfahrens Einwände gegen die Ergänzung. Die betroffenen Flurstücke der Klägerin befinden sich nach dem Regionalen Entwicklungsplan Altmark 2005 in einem Vorbehaltsgebiet für Tourismus und Erholung. Das Ziel der Klägerin besteht darin, auf diesen Flurstücken einen Windpark errichten zu können.

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Der Beklagte erteilte unter dem 14. Januar 2013 seine Genehmigung zur Ergänzung des Regionalen Entwicklungsplanes Altmark (REP Altmark) 2005 um den sachlichen Teilplan „Wind“, welche am 20. Februar 2013 im Amtsblatt des Landkreises Stendal veröffentlicht wurde.

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Am 19. März 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Sie ist der Auffassung, die erteilte Genehmigung sei rechtswidrig, da sie gegen das Abwägungsgebot des § 7 Abs. 2 und Abs. 7 ROG verstoße. Die Beigeladene wie der Beklagte hätten bei ihrer Abwägung einen unrichtigen Abstandswert zum Windpark Mahlwinkel von ca. 1.000 m zugrunde gelegt. Tatsächlich bestehe jedoch lediglich ein Abstand von wenigen hundert Metern, sodass die Klägerin einen sog. „Angliederungswindpark“ betrieben hätte, welcher den Mindestabstand von 5.000 m nicht beachten müsse. Die Klage sei auch zulässig. Das Abwägungsgebot vermittle Grundstückseigentümern schutzwürdige Belange, dessen Verletzung gerichtlich angegriffen werden könne.

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Die Klägerin beantragt,

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die Genehmigung des Beklagten vom 20.02.2013, veröffentlicht im Amtsblatt für den Landkreis Stendal am 20.02.2013, aufzuheben,

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hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, der Beigeladenen die Genehmigung der Ergänzung des Regionalen Entwicklungsplanes Altmark (REP Altmark) 2005 um den sachlichen Teilplan „Wind“ zu versagen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, dass die Klage bereits unzulässig sei, da es der Klägerin an der Klagebefugnis fehle. Der Genehmigung komme keine Drittwirkung zu. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet, da Abwägungsfehler nicht bestünden.

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Die Beigeladene beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist ebenfalls der Auffassung, die Klägerin sei nicht klagebefugt. Darüber hinaus fehle es auch an der Statthaftigkeit der Klage, da die Genehmigung keinen Verwaltungsakt darstelle. Letztlich fehle der Klägerin aber das Rechtsschutzbedürfnis, da sie durch die Anfechtung der Genehmigung keinen rechtlichen Vorteil erlangte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Beigeladenen Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg, sie ist bereits unzulässig.

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I. Die Klage ist unzulässig. Sie ist statthaft (1.), die Klägerin ist jedoch nicht klagebefugt (2.) und hat kein Rechtsschutzbedürfnis (3.).

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1. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Die allgemeine Leistungsklage ist statthaft, sofern die Klägerin eine hoheitliche Handlung begehrt, die nicht Verwaltungsakt ist, also jedes Handeln, Dulden oder Unterlassen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten eine Handlung, die (ihr gegenüber) keinen Verwaltungsakt darstellt. Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage zunächst die Aufhebung der am 20. Februar 2013 erteilten Genehmigung des Beklagten. Weder die Genehmigung noch deren Versagung stellen für die Klägerin einen Verwaltungsakt dar. Die Genehmigung eines Regionalen Entwicklungsplanes stellt lediglich gegenüber der Regionalen Planungsgemeinschaft einen Verwaltungsakt dar, nicht jedoch gegenüber Dritten, da es hier schon an einer unmittelbaren Rechtswirkung fehlt (OVG Niedersachsen, Urt. v. 17.11.1970 – I A 97/69 –, DVBl. 1971, 322, 323; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 47. Erg.-Lieferung 2001, § 6 Rn. 69). Insoweit ist die Genehmigung auch kein Verwaltungsakt mit Doppeltwirkung (Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 47. Erg.-Lieferung 2001, § 6 Rn. 69). Für den Bürger handelt es sich bei der Genehmigung des Plans mithin nur um einen Teil eines Rechtsetzungsvorgangs (so ausdrücklich zum Regionalen Entwicklungsplan: VG Stuttgart, Urt. v. 08.02.2007 – 12 K 2961/06 –, juris; vgl. auch OVG Niedersachsen, Urt. v. 17.11.1970 – I A 97/69 –, DVBl. 1971, 322, 323).

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2. Der Klägerin fehlt es jedoch an der Klagebefugnis. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn die Klägerin geltend macht, durch den hoheitlichen Akt oder seiner Ablehnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Diese unmittelbar für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage geltende Zulässigkeitsvoraussetzung ist nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung auch für die allgemeine Leistungsklage zu fordern (BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 – 1 C 10/95 –, BVerwGE 101, 157; Urt. v. 22.05.1980 – 2 C 30/78 –, BVerwGE 60, 144, 150; Urt. v. 28.10.1970 – VI C 48.68 –, BVerwGE 36, 192, 199; OVG, Urt. v. 23.10.2013 – 3 L 84/12 –; sowie Urt. v. 09.04.1997 – A 4 S 6/97 –, beide: juris). An einer Klagebefugnis fehlt es, wenn eine Verletzung eigener Rechte von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, wenn also die Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit nicht vorliegt (BVerwG in st. Rspr., vgl. Urt. v. 16.03.1989 – 4 C 36/85 –, BVerwGE 81, 329, 330; Beschl. v. 21.1.1993, NVwZ 1993, 884 f.; Urt. v. 23.03.1982 – 1 C 157/79 –, BVerwGE 65, 167, 171). Es ist vorliegend nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch die erteilte Genehmigung vorliegen könnte. Die Kammer sieht in der Genehmigung des Beklagten gemäß § 7 Abs. 6 Satz 2 Landesplanungsgesetz des Landes (LPlG LSA) nur einen Zwischenschritt im Rechtsetzungsverfahren zum Erlass des Regionalen Entwicklungsplanes, der von den im Plangebiet Ansässigen nicht isoliert angefochten werden kann (so auch VG Stuttgart, Urt. v. 08.02.2007 – 12 K 2961/06 –, juris):

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Gemäß § 8 Abs. 1 ROG i. V. m. §§ 6 f. LPlG LSA sind die Regionalen Planungsgemeinschaften verpflichtet, für ihre Regionen einen Regionalplan aufzustellen und fortzuschreiben, in dem in beschreibender und zeichnerischer Darstellung Ziele und Grundsätze der Raumordnung festgelegt werden. Der Regionale Entwicklungsplan wie auch seine Ergänzung wird nach §§ 7 Abs. 6 Satz 1, 3 Abs. 14 LPlG LSA durch die Regionalversammlung beschlossen. Gemäß § 7 Abs. 6 Satz 2 LPlG LSA bedarf er der Genehmigung der obersten Landesplanungsbehörde, also des Beklagten. Erst nach Erteilung der Genehmigung ist der Regionale Entwicklungsplan oder seine Ergänzung nach § 7 Abs. 7 LPlG LSA in der für Satzungen der Landkreise und kreisfreien Städte vorgeschriebenen Form zu veröffentlichen.

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Die Genehmigung nach § 7 Abs. 6 Satz 2 LPlG richtet sich an die Regionale Planungsgemeinschaft, im vorliegenden Verfahren also an die Beigeladene. Der Regionalen Planungsgemeinschaft ist insoweit grundsätzlich der Klageweg beim Verwaltungsgericht eröffnet, da es sich bei der Genehmigung im Verhältnis zur Beigeladenen um einen Verwaltungsakt handelt, also einer Maßnahme mit Rechtswirkungen ihr gegenüber, vgl. hierzu Ausführungen unter I.1. Gegenüber der Klägerin als Eigentümerin und Betreiberin zahlreicher landwirtschaftlicher Nutzflächen im Plangebiet entfaltet für sich genommen weder der Beschluss der Regionalversammlung vom 21. November 2012 noch die hierauf bezogene Genehmigung des Beklagten vom 14. Januar 2013 für § 42 Abs. 2 VwGO hinreichende Rechtswirkungen. Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin entwickelt lediglich die nach Bekanntmachung der Genehmigung im Amtsblatt des Landkreises Stendal vom 20. Februar 2013 in Kraft getretene Ergänzung des Regionalen Entwicklungsplanes. Hätte die Beigeladene etwa erfolgreich gegen die Genehmigung des Beklagten Klage geführt oder sich entschlossen, ihren Regionalen Entwicklungsplan abzuändern und die Genehmigung deshalb nicht öffentlich im Amtsblatt bekannt zu machen, wäre der planungsrechtliche Status der Klägerin unberührt geblieben. Erst die Veröffentlichung und Bekanntmachung der Ergänzung des Regionalen Entwicklungsplanes entfaltet Rechtswirkungen nach außen. Damit fehlt es jedenfalls hinsichtlich der Genehmigung des Beklagten offensichtlich an jeder Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit der Klägerin. Insoweit sind die durch Rechtsprechung und Literatur entwickelten Grundsätze zum Genehmigungsverfahren eines Flächennutzungsplanes sowie eines Bebauungsplanes nach §§ 5 ff., 10 Abs. 2 BauGB heranzuziehen, deren Genehmigungsverfahren mit dem eines Regionalen Entwicklungsplanes identisch sind.

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Auch bei der Aufstellung eines Flächennutzungsplanes sowie unter bestimmten Voraussetzungen auch bei der Aufstellung eines Bebauungsplanes bedürfen diese nach § 6 Abs. 1 BauGB der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Auch hier wird der Plan nach § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB erst mit Bekanntmachung der Genehmigung wirksam. Ebenfalls darf die Genehmigung – wie im Genehmigungsverfahren des Regionalen Entwicklungsplanes – nur versagt werden, wenn der Plan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem BauGB, den aufgrund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Für das Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB ist allgemein anerkannt, dass die Genehmigung selbst keine Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfaltet und von diesen daher auch nicht isoliert angegriffen werden kann (Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 47. Erg.-Lieferung 2001, § 6 Rn. 69; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 114. Ergänzungslieferung 2014, § 6 Rn. 89; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage 2014, § 6 Rn. 5; W. Schrödter, in: Schrödter; BauGB, 6. Auflage 1998, § 6 Rn. 8). Nach außen ist die Genehmigung schlichter Bestandteil des Planungsverfahrens und tritt – wie die übrigen Verfahrensschritte – nicht gesondert in Erscheinung (OVG Niedersachsen, Urt. v. 17.11.1970 – I A 97/69 –, DVBl. 1971, 322, 323; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 47. Erg.-Lieferung 2001, § 6 Rn. 69; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage 2014, § 6 Rn. 5). Gleiches muss auch für die Genehmigung eines Regionalen Entwicklungsplanes gelten. Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen daher nur, soweit zulässig, gegen den Plan selbst oder gegen die auf seiner Grundlage getroffenen oder verweigerten behördlichen Zulassungsentscheidungen. Hierfür spricht auch § 9 Abs. 2 LPlG LSA, wonach eine Verletzung der für Raumordnungspläne geltenden Verfahrens- und Formvorschriften nur innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Raumordnungsplans schriftlich gegenüber dem für die Aufstellung des Raumordnungsplanes zuständigen Planträgers, also der Beigeladenen, geltend gemacht werden kann. Hieraus ergibt sich, dass die einzelnen Bestandteile des Planverfahrens nicht isoliert bei den jeweiligen Entscheidungsträgern angefochten werden können, sondern nach Inkrafttreten des Planes die Überprüfung des Planes als Ganzes bei dem zuständigen Planträger.

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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des OVG (Urt. v. 30.07.2009 – 2 K 142/07 –, juris). Danach komme der Ausweisung von Vorrangstandorten als Ziel der Raumordnung (vgl. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG 1998) gegenüber den Zieladressaten Außenwirkung zu. Folglich könne ein Regionalplan auch unter engen Voraussetzungen von mittelbar Betroffenen im Rahmen eines Normkontrollverfahrens angegriffen werden. Die Klägerin verkennt hierbei, dass sie mit ihrer Klage nicht den Regionalen Entwicklungsplan und deren Inhalt angreift, sondern schlicht die Genehmigung des Planes durch den Beklagten und insoweit auf einen nicht vergleichbaren Sachverhalt verweist. Zu einer möglichen Außenwirkung der Genehmigung verhält sich das zitierte Urteil nicht.

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3. Der Klägerin fehlt darüber hinaus auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Ein Rechtsschutzbedürfnis ist zu verneinen, wenn der Rechtsschutzsuchende sein Ziel sachgerechter - insbesondere einfacher, umfassender, schneller oder billiger - erreichen kann. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn ein Kläger eine rechtsschutzintensivere Rechtsschutzform wählen konnte (OVG, Urt. v. 23.10.2013 – 3 L 84/12 –, juris; Ehlers, in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Vorbemerkung § 40 Rn. 81). Vorliegend kann die Klägerin das von ihr mit der Klage erstrebte Ziel nicht erreichen. Die Klägerin begehrt die Aufhebung der Genehmigung eines Regionalen Entwicklungsplanes sowie hilfsweise dessen Versagung durch den Beklagten. Zwar ist die Erteilung der Genehmigung gegenüber der Beigeladenen ein begünstigender Verwaltungsakt. Die Genehmigung ist aber zugleich Bestandteil des Planverfahrens. Die sich hieraus ergebenden Besonderheiten führen zu wesentlichen Einschränkungen der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten (BVerwG, Urt. v. 21.11.1986 – 4 C 22.83 –, juris). So kann nach Abschluss des Planverfahrens, also nach Bekanntmachung des Regionalen Entwicklungsplanes, eine Rücknahme oder ein Widerruf der erteilten Genehmigung nicht mehr in Betracht kommen (Gaentzsch/Philipp, in: Berliner Komm., § 6 Rn. 5; W. Schrödter, in: Schrödter; BauGB, 6. Auflage 1998, § 6 Rn. 7). Unzulässig sind auch nach diesem Zeitpunkt erteilte Auflagen und andere Nebenbestimmungen. Der Genehmigungsbehörde ist es zudem verwehrt, die Genehmigung nach dem genannten Zeitpunkt für nichtig zu erklären (BVerwG, Urt. v. 21.11.1986 – 4 C 60.84 –, juris), da die Regionale Planungsgemeinschaft den Plan ins Werk gesetzt hat und auch der Vertrauensschutz der vom Plan Begünstigten dem Plan entgegenstehen würde. Eine Aufhebung und Versagung der Genehmigung durch den Beklagten ist folglich nicht mehr möglich. Ist eine Genehmigung erteilt, obwohl der Plan mit Rechtsfehlern behaftet ist, tritt durch die Genehmigungserteilung (Feststellung der Rechtsmäßigkeit des Plans) keine Fehlerheilung ein. Vielmehr kann nunmehr der Regionale Entwicklungsplan als Ganzes rechtlich angegriffen werden. Dies begehrt die Klägerin mit ihrem Klageantrag gegen den Beklagten offensichtlich nicht. Eine solche Klage wäre im Rahmen eines Normenkontrollantrages gegen die Beigeladene zu richten.

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4. Aus den vorgenannten Gründen ist der Hilfsantrag der Klägerin ebenfalls unzulässig. Auch bezüglich der Versagung der Genehmigung – sofern dies unter Berücksichtigung des unter I.3. ausgeführten überhaupt rechtlich möglich ist – fehlt der Klägerin sowohl die Klagebefugnis als auch das Rechtsschutzbedürfnis.

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II. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, da diese einen eigenen Antrag gestellt, sich somit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt und obsiegt hat, §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 1 VwGO.

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III. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

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IV. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG unter Orientierung der Angaben der Klägerin.