Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-15, Aktenzeichen 7 K 587/99
ECLI:DE:VGMS:2005:0215.7K587.99.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Kläger für die Errichtung eines
straßenrandnahen Wohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung X Flur, Flurstück
keiner landschaftsrechtlichen Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans „T"
bedarf.

Der Bescheid des Beklagten vom 16. Oktober 1998 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 25. Januar 1999 wird
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger in gleicher Höhe
Sicherheit leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten über die landschaftsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung
eines Wohnhauses auf einem Grundstück im Bereich des Landschaftsplans „T".

3

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung X Flur, Flurstück (im
Folgenden: Grundstück). Dies liegt östlich der S und wird im Norden von der
Zufahrtsstraße zum Gut W begrenzt. Nach Osten schließt sich ein Grundstück mit
Wald- und Niederwaldbewuchs an. Die südlich gelegenen Grundstücke an der nach
Osten verschwenkenden S sind im straßenrandnahen Bereich mit Wohnhäusern
bebaut. Auch die unmittelbar gegenüberliegenden Grundstücke westlich der S sind
bebaut. Entlang der Zufahrtsstraße zum Gut W verläuft auf dem Grundstück ein
kleiner Graben, weiter östlich von Nord nach Südost der W N. Wegen der
Einzelheiten der Örtlichkeit wird auf die Pläne Bl. 49,50 der Gerichtsakte verwiesen.
Im Jahr 1991 erhielt der Kläger die Genehmigung, das Grundstück bis zu einer Höhe
von maximal 30 bis 40 Zentimetern aufzufüllen. Dabei sei die Geländeform
grundsätzlich zu erhalten, es dürften keine Böschungen verändert werden. Eine
andere als die bisherige Nutzung sei auszuschließen.

4

Das Grundstück liegt innerhalb des Bereiches des Landschaftsplans „T", der am
9. November 1993 in Kraft getreten ist. Es liegt in dem festgesetzten
Landschaftsschutzgebiet „I". Für dieses enthält der Landschaftsplan unter Punkt
2.2.14 folgende Festsetzungen:

5

„Das Landschaftsschutzgebiet umfasst einen reichhaltig
strukturierten Landschaftsraum.

6

Flächengröße 91 ha.

7

Schutzzwecke

8

1.	Erhaltung der landschaftsprägenden Talzüge

9

2.	Erhaltung der kleinmorphologischen Strukturen wie
Geländekanten und Böschungen

10

3.	Erhaltung der Grünlandflächen

11

4.	Erhaltung und Entwicklung der schutzwürdigen
Biotope.

12

Verbote

13

Außer den in Punkt 2.2 B genannten Verboten ist es
untersagt, die Teilbereiche aufzuforsten".

14

Unter Abschnitt B Verbote heißt es unter anderem:

15

„Aufgrund § 34 Abs. 2 LG ist in Landschaftsschutzgebieten
insbesondere untersagt:

16

a)	bauliche Anlagen im Sinn des § 2 Abs. 1 der
Bauordnung des Landes NW sowie Verkehrs- und deren
Nebenanlagen zu errichten, auch wenn sie keiner
Genehmigung bedürfen ......"

17

Ferner sind unter Buchstabe e) die Möglichkeiten von Ausnahmen und
Befreiungen geregelt, unter anderem unter Ziffer 3 die Möglichkeit der Befreiung
nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz.

18

Der Kläger hatte im Rahmen der Aufstellung des Landschaftsplans „T" Bedenken
gegen die Unterschutzstellung seines Grundstücks vorgebracht und gebeten, dieses
aus dem Landschaftsschutzgebiet herauszunehmen, weil er es bebauen wolle.
Dieser Anregung wurde nicht gefolgt.

19

1994 hatte der Kläger einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides über die
planungsrechtliche Zulässigkeit eines Wohnhauses auf dem Grundstück gestellt, der
abgelehnt wurde. Das sich anschließende Klageverfahren wurde mit einem Vergleich
abgeschlossen, in dem der Beklagte dem Kläger zusicherte, einem Antrag auf
Erteilung einer Baugenehmigung für ein straßennah (S) zu errichtendes Wohnhaus
nicht entgegenzuhalten, dass es im Außenbereich liege, wenn der Kläger einen
Bescheid des Amtes für Natur- und Landschaftspflege vorlege, durch den für das
Vorhaben die erforderliche Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz von den
Verboten des § 34 Abs. 2 Landschaftsgesetz und des Landschaftsplans erteilt werde
(vergleiche Gerichtsakte 2 K 478/95 Bl. 48 R).

20

Am 23. September 1998 beantragte der Kläger eine Befreiung nach § 69 Abs. 1
Landschaftsgesetz von den Verboten des § 30 Abs. 2 Landschaftsgesetz für das
Grundstück. Es befinde sich an einer unmittelbaren Außengrenze des
Geltungsbereiches des Landschaftsplans. Vor Erlass des Landschaftsplans sei ihm
bereits eine Bebauungsgenehmigung erteilt worden, die er jedoch nicht habe
ausschöpfen können. Das Grundstück unterscheide sich deutlich von der rückwärtig
angrenzenden Fläche, für die eine Schutzwürdigkeit angenommen werden könne.
Auch sei es zu diesem Grundstück durch einen Zaun abgegrenzt. Es stelle sich als
gepflegte Rasenfläche dar und hebe sich insoweit deutlich von der versumpften
Fläche ab, die unmittelbar nach hinten angrenze. Das Grundstück sei über die S
erschlossen und bilde in der Zuordnung zu dem bestehenden
Bebauungszusammenhang eine Baulücke. Eine Befreiung von den
Bebauungsverboten des Landschaftsplans tue dem Schutzinteresse keinen Abbruch.

21

Mit Bescheid vom 16. Oktober 1998 lehnte der Beklagte den Antrag ab, weil
Gründe für eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes nicht vorlägen.
Die Durchführung des Landschaftsplanes führe nicht zu einer nicht beabsichtigten
Härte. Gerade um die Errichtung von baulichen Anlagen innerhalb des
Landschaftsschutzgebietes „I" zu verhindern sei das entsprechende Verbot
aufgenommen worden. Der Normgeber sei sich sehr wohl bewusst gewesen, welche
Folgen und Auswirkungen die Anwendung dieser Vorschrift haben könne. Aufgrund
der Äußerungen des Klägers im Rahmen des Auslegungsverfahrens sei dem
Normgeber sogar speziell für das Grundstück des Klägers bewusst gewesen, dass
die Errichtung einer baulichen Anlage nicht zulässig sei. Auch wäre eine Abweichung
nicht mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu
vereinbaren. Gründe des Wohls der Allgemeinheit für die Befreiung lägen nicht vor.
Die Erhaltung des landschaftsprägenden Talzuges mitsamt dem Flurstück 000 als
unbebaute Fläche sei aus naturschutzfachlicher Sicht unbedingt notwendig.

22

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 23. Oktober 1998 Widerspruch. Zur
Begründung führte er aus, es sei hinsichtlich der Bebauung des Grundstückes ein
Vertrauenstatbestand geschaffen worden. 1991 sei eine Bauvoranfrage positiv
beschieden worden, auch die Genehmigung zur Auffüllung des Grundstücks setze
einen Vertrauenstatbestand. Zudem hebe sich das Grundstück deutlich visuell von
den umgebenden Grundstücken im Bereich des Landschaftsplans ab und sei dem
Bebauungszusammenhang zuzuordnen. Im Übrigen würden die Belange des
Naturschutzes durch eine Bebauung nicht beeinträchtigt. Ein Niederwaldbewuchs sei
nicht festzustellen, es handele sich um Rasenfläche auf dem Grundstück.

23

Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 1999 wies die Bezirksregierung
Münster den Widerspruch als unbegründet zurück. Das Grundstück sei bei der
Aufstellung des Landschaftsplanes „T" bewusst in den Geltungsbereich des
Landschaftsschutzgebietes „I" miteinbezogen worden. Hierdurch solle erreicht
werden, dass der auf dem Flurstück befindliche Teil eines landschaftlich und
ökologisch wertvollen Talzuges erhalten bleibe. Zwar bedeute das Bauverbot für den
Kläger eine Härte, diese sei jedoch beabsichtigt gewesen. Dies zeige sich bereits
aus der Ablehnung der Bedenken des Klägers im Offenlegungsverfahren. Das
Grundstück sei nach wie vor dem Niederungsbereich des W N zuzuordnen, welches
durch die abgesenkte Lage anhand der umgebenden Böschungen erkennbar ist.

24

Zur Begründung der am 2. März 1999 erhobenen Klage wiederholt und vertieft
der Kläger sein bisheriges Vorbringen.

Er beantragt,

25

unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom
16. Oktober 1998 und des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Münster vom 25. Januar 1999 festzustellen,
dass es für die Errichtung eines straßenrandnahen
Wohnhauses auf dem Grundstück Gemarkung X, Flur 000,
Flurstück Nr. 000 und 000 keiner landschaftsrechtlichen
Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans „T"
bedarf,

26

hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung der
vorgenannten Bescheide zu verpflichten, eine Befreiung gemäß
§ 69 Landschaftsgesetz zu erteilen.

27

Der Beklagte beantragt,

28

die Klage abzuweisen,

29

und verweist zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide. Er betont, das
Bauverbot sei beabsichtigt, um Natur und Landschaft in ihrer spezifischen, die
Unterschutzstellung tragenden Ausbildung zu erhalten bzw. weiterzuentwickeln. Die
Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 69 Abs. 1 Landschaftsgesetz lägen nicht
vor.

30

Wegen der Feststellungen anlässlich des Ortstermins wird auf die Niederschrift
und die dort gefertigten Fotos Blatt 52 ff. der Gerichtsakte verwiesen.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakte sowie der
Gerichtsakte 2 K 478/95 Bezug genommen.

32

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

33

Die Klage hat Erfolg.

34

Der gestellte Feststellungsantrag ist gemäß § 43 VwGO zulässig. Danach kann
die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen
Feststellung hat. Zwischen Kläger und Beklagten ist die Befugnis umstritten, das
Grundstück auch unter landschaftsrechtlichen Aspekten straßenrandnah mit einem
Wohnhaus bebauen zu dürfen. Dabei handelt es sich um ein hinreichend konkretes
Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Ein hinreichendes
Feststellungsinteresse besteht hier aufgrund der beabsichtigten baulichen Nutzung
des Grundstücks. Dem Feststellungsinteresse steht nicht die Möglichkeit entgegen,
die Frage der Erforderlichkeit einer landschaftsrechtlichen Befreiung in einem
anderen Verfahren - etwa im Rahmen eines Bauvorbescheides - klären zu lassen.
Hierauf kann der Kläger nicht verwiesen werden, da die streitigen Fragen bereits
Gegenstand des Verfahrens 2 K 478/95 waren.

35

Der Feststellungsantrag ist begründet.

36

Zwar ist das Vorhaben als Errichtung einer baulichen Anlage nach den textlichen
Festsetzungen des Landschaftsplans grundsätzlich verboten, dieses Verbot ist aber
teilweise - in dem das Vorhaben betreffenden Umfang - unwirksam.

37

Der Landschaftsplan „T" erfasst nach seinem räumlichen Geltungsbereich das
Grundstück des Klägers Gemarkung X Flur 000, Flurstück Nr. 000/000. Es ist in das
ausgewiesene Landschaftsschutzgebiet „I" einbezogen. Dies ergibt sich mit
hinreichender Deutlichkeit aus dem Original der Entwicklungs- und
Festsetzungskarte (Beiakte Heft 8) und den Plänen Blatt 49/50 der Gerichtsakte.

38

Nach den textlichen Festsetzungen in Abschnitt 2 Buchstabe B ist u.a. die
Errichtung baulicher Anlagen im Sinn des § 2 Abs. 1 Bauordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - verboten. Dieses Verbot ist unwirksam, soweit
es für das Grundstück des Klägers eine straßenrandnahe Bebauung erfasst. Der
durch gesetzeskonforme Auslegung des Plans zu ermittelnde Schutzzweck der
Landschaftsschutzgebietfestsetzung rechtfertigt dieses weitgehende Verbot nicht.

39

Grundlage für die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes in einem
Landschaftsplan ist § 21 i. V. m. § 19 des Landschaftsgesetzes - LG NRW -. Gemäß
§ 19 Satz 1 LG NRW hat der Landschaftsplan die im öffentlichen Interesse
besonders zu schützenden Teile von Natur und Landschaft nach den §§ 20 bis 23
LG NRW festzusetzen. Die Festsetzung bestimmt den Schutzgegenstand, den
Schutzzweck und die zur Erreichung des Zwecks notwendigen Gebote und Verbote.
Nach § 21 LG NRW werden Landschaftsschutzgebiete festgesetzt, soweit dies zur
Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder
der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter (Buchstabe a), wegen der Vielfalt, Eigenart
oder Schönheit des Landschaftsbildes (Buchstabe b) oder wegen ihrer besonderen
Bedeutung für die Erholung erforderlich ist (Buchstabe c). Diese gesetzlichen
Tatbestände geben den Rahmen für die zulässigerweise bei der Festsetzung eines
Landschaftsschutzgebietes - neben dem allgemeinen Zweck der Erhaltung des
Charakters der Landschaft - zu verfolgenden besonderen Schutzzwecke vor.

40

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. März 1991 - 7 A 486/89 -,
NWVBl. 1991, 352.

41

Eine Beschreibung des Schutzzwecks findet sich in allgemeiner Form auf den
Seiten 1 ff. der textlichen Darstellungen und Festsetzungen zum Landschaftsplan „T".
Dabei sind als Entwicklungsziele dargestellt die Erhaltung einer mit naturnahen
Lebensräumen oder sonstigen natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig
ausgestatteten Landschaft, Anreicherung, Renaturierung, Wiederherstellung und
Ausbau der Landschaft. Dabei lässt der Wortlaut offen, ob für alle Teilbereiche des
Gebietes kumulativ sämtliche Schutzzwecke vorliegen oder für abgrenzbare
Teilgebiete unterschiedliche Zwecke maßgeblich sein sollen. Hierfür spricht die
Regelung auf Seite 2: „Diese Entwicklungsziele wurden weiter differenziert und auf
Entwicklungsräume bezogen. Dies lässt für die einzelnen Teilbereiche des
Landschaftsplans konkretere Aussagen zur Landschaftsentwicklung zu." Dies ist für
das Landschaftsschutzgebiet „I" in der Weise erfolgt, dass als Schutzzwecke genannt
sind

42

1.	Erhaltung der landschaftsprägenden Talzüge

43

2.	Erhaltung der kleinmorphologischen Strukturen wie
Geländekanten und Böschungen

44

3.	Erhaltung der Grünlandflächen

45

4.	Erhaltung und Entwicklung der schutzwürdigen
Biotope.

46

Dies bedeutet, dass für den Bereich im Umfeld des Grundstücks des Klägers im
Wesentlichen Schutzziele der Erhaltung festgelegt sind. Lediglich hinsichtlich
schutzwürdiger Biotope ist die Erhaltung und Entwicklung aufgenommen worden. Es
ist jedoch unstreitig zwischen den Beteiligten, dass sich auf dem Grundstück des
Klägers kein Biotop befindet. Auch der Beklagte räumt ein, dass sich lediglich auf
dem angrenzenden Grundstück ein durch die Arbeitsgemeinschaft für Naturschutz U
M nach Aufstellung des Landschaftsplanes angelegtes Biotop befindet, dessen
Erweiterung er für wünschenswert erachtet.

47

Hinsichtlich dieser Schutzzweckfestsetzungen sind im Rahmen der Prüfung der
Erforderlichkeit der Festsetzungen sowie der hierzu ausgesprochenen Verbote
abwägend die gegenläufigen Interessen, die öffentlichen Interessen, die für eine
bestimmte Schutzzweckfestsetzung sprechen und die der betroffenen Adressaten
gegenüber zu stellen und abzuwägen. Hierbei muss eine umfassende Abwägung
erfolgen, da es sich um eine planerische Gestaltung mit Auswirkungen für die
Nutzungsinteressen der Eigentümer im Plangebiet handelt.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. März 1999 - 7 A 2883/92 -,
NWVBl. 2000, 15.

49

Dabei ist unter anderem zu berücksichtigen, ob das als Schutzzweck genannte
Ziel durch die bestimmten Schutzfestsetzungen erreicht werden kann. Dabei
bestehen bereits durchgreifende Bedenken, ob die genannten Schutzzwecke auf
dem Grundstück des Klägers überhaupt in schützenswerter Weise vorzufinden sind.
Soweit der Beklagte ausführt, das Grundstück gehöre zu dem landschaftsprägenden
Talzug des W N, ist dieses in der Örtlichkeit nicht zu erkennen. Vielmehr hat die
Besichtigung der Örtlichkeit dem Gericht eindeutig den Eindruck vermittelt, dass das
Grundstück dem an der S vorhandenen Bebauungszusammenhang zuzurechnen ist,
wie dies auch durch das Gericht im baurechtlichen Verfahren der Baugenehmigung
bewertet worden ist. Dass es dagegen als landschaftsprägender Ausläufer eines
Talzuges anzusehen sei, ist in der Örtlichkeit nicht nachvollziehbar. Der unter Punkt
2 genannte Schutzzweck „Erhaltung der kleinmorphologischen Strukturen wie
Geländekanten und Böschungen" kann auf dem Grundstück, soweit er insbesondere
die Bereiche zum nördlichen Wegeseitengraben sowie das Absinken zum östlich
gelegenen Grundstück betrifft, auch bei einer Bebauung erhalten werden. Die als
Schutzzweck unter Ziffer 3 genannte Erhaltung der Grünlandflächen spielt in diesem
Bereich offensichtlich keine Rolle ebenso wie die Erhaltung und Entwicklung eines
Biotops. Unter Berücksichtigung der vorhandenen straßenrandnahen Bebauung
auch südlich des Grundstücks, die in den letzten Jahren noch durch Schließung von
Baulücken erweitert worden ist, ist das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen in
diesem Bereich des Landschaftsplanes nicht gerechtfertigt. Dies war auch im
Zeitpunkt der Aufstellung des Plans erkennbar, da auch damals weitgehend
Bebauung vorhanden war und das äußerliche Erscheinungsbild des Grundstücks
sich seitdem nicht verändert hat. Die (genehmigte) Aufschüttung in Teilen der
Grundstücksfläche erfolgte vor Inkrafttreten des Landschaftsplans.
Danach ist der Landschaftsplan, soweit er das Grundstück des Klägers betrifft,
unwirksam, weil die Erforderlichkeit des Bebauungsverbotes nicht im Sinne des § 21
LG NRW gegeben ist.

50

Vgl. hierzu einen Bebauungsplan betreffend OVG NRW,
Urteil vom 9. September 2004 - 7 A 2671/03 -.

51

Unabhängig von der Frage, ob die Schutzzweckfestsetzungen des
Landschaftsplan für diesen Bereich unwirksam sind, ist der Plan jedenfalls für das
Grundstück des Klägers funktionslos geworden. Eine solche Funktionslosigkeit ist
nach ständiger Rechtsprechung dann gegeben, wenn die Festsetzungen eines
Planes auf unabsehbare Zeit schlechterdings nicht mehr realisierbar sind und diese
Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes
Vertrauen keinen Schutz verdient.

52

BVG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 -
BauR 2004, 1128 m.w.N..

53

Wie bereits dargestellt, ist das Grundstück dem Bebauungszusammenhang an
der S zuzurechnen. Es kann dahinstehen, ob diesem die Wertigkeit eines im
Zusammenhang bebauten Ortsteils zukommt und der Landschaftsplan bereits wegen
der Bestimmungen unter Abschnitt II Abs. 3 zum Geltungsbereich ungültig ist.
Jedenfalls sind durch die Einbindung des Grundstücks in den
Bebauungszusammenhang die Zielsetzungen des Landschaftsplans „Erhaltung"
offenbar obsolet geworden.

54

Ist nach alledem gemäß dem Landschaftsplan für das Vorhaben des Klägers
keine Befreiung von den Verboten erforderlich, bedarf der hilfsweise gestellte
Klageantrag keiner Bescheidung.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

56