Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-01, Aktenzeichen 3 K 171/05
ECLI:DE:VGK:2006:0201.3K171.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Mit Beihilfeantrag vom 18.10.2004 machte der Kläger Aufwendungen für ambulante ärztliche Behandlungen geltend.

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Mit Beihilfebescheid vom 03.11.2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und dabei um
30 EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, dass sich gemäß
§ 12 Abs. 1 BhV die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei
Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen mindere. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 05.11.2004
Widerspruch ein, im Wesentlichen mit der Begründung, dass es für den Abzug i. H.
v. 10 EUR je Kalendervierteljahr keine ausreichende Rechtsnorm gebe.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2004 wies die Beklagte den Widerspruch
des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Der Eigenbehalt stelle sich als
pauschaler Festbetrag dar, dessen Höhe nicht vom Beihilfebemessungssatz abhängig sei. Somit entspreche der Abzug von 10 EUR der in § 12 Abs. 1 Nr. 2 normierten
Rechtslage. Die Vorschrift verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die Beihilfevorschriften des Bundes konkretisierten die in § 79 BBG normierte Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten im Krankheitsfall im Interesse
einer gleich-mäßigen Behandlung aller Beamten, in dem sie die Ausübung des Ermessens der
zur Erfüllung der Fürsorgepflicht auf diesem Gebiet berufenen Stellen zentral bänden. Dabei komme dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der Beihilfevorschriften
ein großer Gestaltungsspielraum zu. Die Fürsorgepflicht gebiete nicht den Ausgleich
jeglicher außer Anlass von Krankheiten entstandenen Aufwendungen, solange die
Fürsorgepflicht nicht in ihrem Wesenskern verletzt werde. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beihilfe ihrem Wesen nach eine
Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenbelastung des Beamten ergänzend
und in angemessenem Umfang eingreife. Wegen dieses im starken Maße Angemessenheitserwägungen unterliegenden Charakters der Beihilfe müsse der Beamte auch
gewisse Härten und Nach-teile hinnehmen, solange sie keine unzumutbare Belastung darstellten. Verfassungsrechtlich sei die Grenze der zumutbaren Belastung im
Hinblick auf die Eigenvorsorge erst dann erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Die sog. Praxisgebühr stehe mit diesen
Grundsätzen im Einklang. Durch die in
§ 12 Abs. 2 BhV normierte Belastungsgrenze sei zudem gewährleistet, dass auf Antrag Eigenbehalte nicht mehr abgezogen würden, sobald diese, zu denen auch die
sog. Praxisgebühr zähle, bei chronisch Kranken 1 und ansonsten 2 vom Hundert des
jährlichen Einkommens überstiegen. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass die Eigenbehalte nur einen verhältnismäßig geringen Anteil des Einkommens ausmachten,
so dass sie keine unzumutbare Belastung darstellten und einen amtsangemessenen
Lebensunterhalt nicht tangierten. Schließlich sei auch unerheblich, dass im Beihilfebereich durch die sog. Praxisgebühr erzielte Einsparungen im Gegensatz zur gesetzlichen Krankenver-sicherung nicht für eine Stabilisierung oder Senkung der Krankenversicherungsbeiträge verwendet werden könnten. Die eingesparten Haushaltsmittel
entlasteten den Bundeshaushalt und trügen damit zu einer haushaltspolitisch gewollten Stabilisierung der Staatsfinanzen bei. In einigen Bundesländern seien bereits vor
Jahren sog. Kostendämpfungspauschalen in die Beihilfevorschrift aufgenommen
worden, die dem Beamten einen Sockelbetrag seiner Aufwendungen in Krankheitsfällen auferlegten, die zum Teil erheblich über der sog. Praxisgebühr liegen könnten.
Diese Form der Kostenbeteiligung sei mit Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom
03.07.2003 als rechtsmäßig bestätigt worden. Es sei daher nicht zu beanstanden,
wenn in vergleichbarer Weise beim Bund die sog. Praxisgebühr auch zur Kostendämpfung beitrage.

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Am 10.01.2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung seine Prozessbevollmächtigten vorgetragen haben: Bei der Einführung
der sog. Praxisgebühr sei verkannt worden, dass die Einbehaltung dieser Gebühr für
Beihilfeberechtigte einen mittelbaren Eingriff in das Gefüge der Alimentationspflicht
darstellten, in dem sie eine dem Beihilferecht wesensfremde Erstattungsschwelle
einführten, die sich mittelbar auch auf die Alimentation selbst auswirke und daher in
den grundgesetzlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsatz
des Berufsbeamtentums eingreife. Die im Verordnungsverfahren immer wieder
abgegebene Begründung, dass es sich um eine wirkungsgleiche Übertragung der
Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung handele, verfange überdies nicht,
da die in der gesetzlichen Krankenversicherung vorhandenen
Ausgleichskomponenten fehlten und die Eigenständigkeit der Systeme keine
Beachtung gefunden habe. Während sich für die gesetzlich Versicherten als
Ausgleich zu den erhöhten Zuzahlungen und der Praxisgebühr langfristig sinkende
Kassenbeiträge ergäben, die insgesamt zu einem sozialen Ausgleich führten, stelle
die Praxisgebühr für Beihilfeberechtigte eine einseitige Benachteiligung dar, weil eine
ausgleichende Entlastung bei der ergänzenden privaten Krankenversicherung weder
vorgenommen worden sei noch geplant sei. Statt dessen hätten Privatversicherte in
der Vergangenheit deutliche Erhöhungen der Versicherungsbeiträge hinnehmen
müssen. Überproportional seien Bezieher unterer Einkommen betroffen, da die
Beiträge der privaten Krankenversicherung nicht vom Einkommen abhängig und
nach oben begrenzt seien wie bei der gesetzlichen Krankenversicherung. Die
Einbehaltung der Praxisgebühr bei Beihilfeberechtigten stelle somit eine einseitige
Belastung dar, die dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG nicht entspreche.
Faktisch habe der Gesetzgeber die Gebühr im Beamtenrecht verdoppelt, da zum
gleichen Zeitpunkt die Privatversicherungen - wie oben bereits dargestellt - ihre
Beiträge entsprechend angehoben hätten.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 03.11.2004
und des Widerspruchsbescheides vom 29.11.2004 zu verpflichten, ihm
Beihilfe ohne Abzug von Eigenanteilen gem. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV zu
gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Kammer konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

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Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind
rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften
des
Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 01. 11. 2001, zuletzt geändert
durch
Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. 01. 2004 (GMBl. S. 379),
zutreffend angewandt..

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Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-
Pfalz

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Vgl. Urteil vom 23. 09. 2005 - 10 A 10534/05 - , PatR 2004, 145 f.,

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der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz ausgeführt:

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„Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze
verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus
dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem Alimentationsprinzip nicht
zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Insofern ist bereits
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S.
89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe
einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung
etwaiger Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der
Beihilfen jederzeit geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche
Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der
Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in
bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das
Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das
Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den
amtsangemessenen Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das
gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht Bestandteil dieser so
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die insofern lediglich die
Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung
krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener
Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann
nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen
solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht
mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich
jedoch nicht etwa eine Anpassung der Beihilfe, sondern eine entsprechende
Korrektur der Besoldung geboten wäre.

Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder
Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter
Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre
Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass
der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen
finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er
diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder
über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen.
Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die
Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten
Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend
hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen
Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare
Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den
durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem
Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die
Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf
die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose
Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings
nicht.

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Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV
vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder
eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und
NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches
Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl
die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die
Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu
nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt.
Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten
keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge
betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem
Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst
erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher
verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und
Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig
gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in
vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu
sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die
Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die
finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die
Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander
bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt, so dass selbst eine
Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der Beamten nicht
etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens- bzw.
Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern
lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche
Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das
nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins
vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.

22

...

23

An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere
Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im
Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004,
S 1420) nicht zu ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der
Ge-staltungsraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und
verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten
einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation und
ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten,
dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die
zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie
sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen
(siehe Urteile vom 3. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur
Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind.
Denn trotz des damit verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die
Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten
Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der Besoldung erreichte
Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers wieder
anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang
entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung
der Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach
einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt
jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der
Sicht höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade §
12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das
Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten
verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen
Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen
vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die
hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in
§ 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem
Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die
einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte
es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es
gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen
besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte
behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom
11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."

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Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt
von
10 EUR keine „Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der
Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und
nicht „nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden,
einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen
müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der
Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der
Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten
möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt
werden müssen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.