Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2006-08-10, Aktenzeichen 7 LA 303/04

Gründe

I.

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Der Kläger begehrt die Zulassung der Berufung, um weiterhin im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage gegen eine im Jahr 2003 erteilte atomrechtliche Beförderungsgenehmigung vorgehen zu können.

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Er ist Eigentümer eines etwa 510 m vom Ort der Behälterumladung entfernt liegenden Wohngrundstücks. Er meint, er könne als Anwohner der Transportstrecke die Transportgenehmigung zur gerichtlichen Prüfung stellen, weil die zugrunde liegenden Vorschriften des § 4 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 Atomgesetz - AtG - drittschützend seien. Die Transportbehälter des Typs CASTOR HAW 20/28 CG entsprächen nicht den gebotenen Sicherheitsanforderungen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen.

II.

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Der Zulassungsantrag ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 5 VwGO liegen nicht vor.

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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht, weil es eine drittschützende Funktion der der Transportgenehmigung zugrunde liegenden Rechtsvorschriften zutreffend verneint.

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Entgegen der Ansicht des Klägers lässt sich § 4 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 5 AtG nicht entnehmen, dass diese Norm den Schutz der Streckenanlieger in besonderem Maß, also über den der Allgemeinheit zukommenden Schutz hinaus, beabsichtigt. Die für eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Betroffenheit setzt im Interesse einer klaren Abgrenzbarkeit und damit der Rechtssicherheit im Fall einer einem Dritten erteilten Genehmigung ein besonderes Verhältnis zum Genehmigungsgegenstand im Sinne einer engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung voraus. Die notwendige engere räumliche Beziehung richtet sich nach dem Einwirkungsbereich des Genehmigungsgegenstandes. Eine engere zeitliche Beziehung besteht nur, wenn der klagende Dritte infolge der angegriffenen Genehmigung Einwirkungen, denen er sich nicht oder jedenfalls nicht nachhaltig entziehen kann, auf eine gewisse Dauer ausgesetzt ist und somit ein über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehendes Opfer zu erbringen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.10.1982 - 7 C 50.78 -, NJW 1983, 1507 f.). Diese Voraussetzungen sind hier - anders als bei den vom Kläger als vergleichbar bezeichneten Vorschriften in § 6 Abs. 2 AtG oder § 7 Abs. 2 AtG - nicht erfüllt. Ein dynamischer Beförderungsvorgang ist mit einer ortsfesten Anlage, in deren Einwirkungsraum sich Dritte ständig aufhalten (müssen), nicht vergleichbar. Dies gilt ungeachtet dessen, dass der Kläger in etwa 510 m Entfernung zur Umladestation wohnt und insofern von dem Beförderungsvorgang insgesamt anders berührt sein mag als ein Dritter, der auf einem Grundstück in der gleichen Entfernung von der Eisenbahnstrecke, auf der der Transport nur durchfährt, wohnt. Auch in der Behälterumladung befinden sich die Gebinde regelmäßig weniger als einen Tag, ein über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehendes Opfer wird dem Kläger nicht abverlangt. Die Argumentation, mit der der Kläger dem Hinweis im Beschluss des Senats vom 10. April 2001 auf eine vergleichbare Situation von Zuschauern oder Passanten entgegentritt, blendet aus, dass Anlieger der Transportstrecke von ihnen befürchteten Risiken (nicht: Folgen) eben nicht dauerhaft, sondern nur während jeweils kurzer Zeit ausgesetzt wären.

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Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf "Störfallplanungsgrenzwerte der StrlSchV" verweist, die bei einem "schweren Unfall" überschritten würden, weist der Senat darauf hin, dass diese schon deshalb nicht anwendbar wären, weil es sich bei dem Transport weder um eine Anlage i.S.d. § 3 Abs. 2 Nr. 5 StrlSchV handelt, noch die Definition des Störfalls gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 28 StrlSchV erfüllt wäre. Der Störfallbegriff bezieht sich auf allein auf § 7 Abs. 2 Nr. 3 und § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG (vgl. hierzu Nds.OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 128/02 -, Schacht Konrad, UA S. 80).

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Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Senats zu § 4 Abs. 2 AtG ist zum Drittschutz nicht "unangemessen restriktiv", sondern folgt in ihren Maßstäben, wie dargelegt, der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Anderes ergibt sich auch nicht aus den vom Kläger zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, die jeweils nicht vergleichbare Normen betreffen. So hat das Bundesverwaltungsgericht auch in seinem Urteil vom 15. Juli 1987 (- 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 (43)) daran festgehalten, dass individualisierende Merkmale einen Personenkreis von der Allgemeinheit unterscheiden müssen. Dass der Kreis derer, auf deren Belange bei wasserrechtlichen Erlaubnissen Rücksicht zu nehmen ist, größer und nicht "eindeutig räumlich abgrenzbar" ist, liegt an den Vorschriften des WHG, die - wie das Bundesverwaltungsgericht im Einzelnen herausgearbeitet hat - den Nutzen Einzelner ausdrücklich in den Blick nehmen. Hinzu kommt, dass die Genehmigung nach § 4 AtG eine gebundene Entscheidung ist, während das WHG keine Ansprüche auf Benutzungen i.S.d. § 3 WHG gewährt, sondern diese nur aufgrund einer im Ermessen der Behörde stehenden Zulassung erlaubt sind (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 44). Ähnliches gilt auch für die vom Kläger angeführten Entscheidungen zur Anfechtbarkeit von Verkehrszeichen (BVerwG, Urt. v. 27.01.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32; Urt. v. 14.12.1994 - 11 C 25.93 -, BVerwGE 97, 214). Auch diese sind nach Ermessen anzuordnen, in dessen Ausübung auch die Interessen von Anwohnern und Verkehrsteilnehmern abzuwägen sind (a.a.O., BVerwGE 92, 32 (35)).

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Die Ausführungen zum effektiven Grundrechtsschutz begründen ernstliche Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung nicht. Der Kläger setzt hier voraus, dass seine Grundrechte, und zwar anders als die der allgemeinen Bevölkerung, betroffen sind. Dies ist aber, wie schon ausgeführt, nicht der Fall.

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Aus den vom Kläger angeführten Beschlüssen des Senats zur Verbringung von Abfällen auf die Deponie Schönberg/DDR kann er eine drittschützende Wirkung der Vorschriften über die atomrechtliche Transportgenehmigung mit Erfolg nicht herleiten. Im Beschluss vom 24. Januar 1986 (- 7 B 39/85 -, NVwZ 1986, 322 (324)) stellte der Senat auf die Nachbarschaft zur Deponie ab (weil § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 c AbfG 1985 auf die Entsorgung im Empfängerstaat bezogen war), nicht auf die Nachbarschaft zum Transportweg. Ähnlich verhält es sich bei dem Beschluss des Senats vom 12. Juni 1987 (- 7 B 40/87 -, NVwZ 1987, 999). Der Senat weist zudem darauf hin, dass es sich um Einzelfallentscheidungen aufgrund eines - wegen der in jenen Verfahren vorgetragenen Zustände im Bereich der Deponie - nicht verallgemeinerungsfähigen Sachverhalts handelte.

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Soweit der Kläger ein Klagerecht aus der Richtlinie 96/29/EURATOM herleitet, mangelt es der Darlegung im Zulassungsantrag am Bezug zum hier zu entscheidenden Fall. Ein rechtlicher Zusammenhang zwischen Praxis und Folgen der Wiederaufbereitung in Sellafield für die Irische See und die Küste Irlands einerseits und der hier streitgegenständlichen Transportgenehmigung andererseits ist nicht ersichtlich. Dass einzelne, in deutsches Recht umgesetzte Vorschriften drittschützend sind, ersetzt eine Darlegung zum konkreten Fall nicht.

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Auf § 46 StrlSchV kann sich der Kläger nicht berufen. Die Schutzvorschriften der Strahlenschutzverordnung beziehen sich nicht auf die Beförderung von radioaktiven Stoffen. Dies ergibt sich bereits aus § 12 Abs. 1 Satz 2 AtG. Nach dieser Vorschrift gilt die Rechtsverordnungsermächtigung des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 7 AtG entsprechend für die Beförderung radioaktiver Stoffe, soweit es sich um die Erreichung der in § 1 Nr. 1, 3 und 4 genannten Zwecke und um Regelungen über die Deckungsvorsorge handelt. Nicht in Bezug genommen ist hingegen § 1 Nr. 2 AtG, der den Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen betrifft. Hieraus folgt, dass - bezogen auf Beförderungsvorgänge - der Erlass von Schutzvorschriften im Sinne des § 1 Nr. 2 AtG nur auf der Grundlage von § 3 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes möglich ist, aber nicht auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 AtG (vgl. auch die amtliche Begründung zum dritten Teil der Strahlenschutzverordnung 1989, abgedr. bei Kramer/Zerlett, Strahlenschutzverordnung, 3. Aufl. 1990, S. 102; die Rechtslage ist insoweit unverändert geblieben).

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Vielmehr hat die zuständige Behörde im Rahmen des Verfahrens auf Erteilung der Beförderungsgenehmigung gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu prüfen, ob gewährleistet ist, dass die Kernbrennstoffe unter Beachtung der für den jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter befördert werden. Nur soweit solche Vorschriften fehlen, hat sie zu prüfen, ob auf andere Weise die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung der Kernbrennstoffe getroffen ist (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 2. Alternative AtG). Derartige gefahrgutbeförderungsrechtliche Vorschriften sind vorhanden, sie gewährleisten die erforderliche Vorsorge sowohl durch das Verfahren der Versandstückmusterzulassung als auch bei der Prüfung im Rahmen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 1. Alternative AtG. Insbesondere ist mit der Begrenzung der Dosisleistung an der Oberfläche und im Nahbereich eines Versandstücks nach der Gefahrgutverordnung Straßen und Eisenbahn-GGVSG vom 11. Dezember 2001 sichergestellt, dass es nicht zu einer erheblichen Strahlenexposition im weiteren Umfeld des Transports kommt. Deshalb hat der Gesetz- und Verordnungsgeber von der Festsetzung spezieller Dosisgrenzwerte für die Bevölkerung absehen können.

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Aus den gefahrgutbeförderungsrechtlichen Vorschriften, die in § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG in Bezug genommen sind, kann der Kläger einen ihn drittschützenden Gehalt nicht mit Erfolg herleiten. Sie dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Ihnen ist nicht zu entnehmen, dass bestimmte individualisierbare Dritte die Einhaltung dieser Vorschriften sollen verlangen können. Die in diesen Vorschriften enthaltenen Grenzwerte stellen auf die Verhältnisse unmittelbar an den Versandstücken und Fahrzeugen und in deren unmittelbarer Umgebung in einem Abstand von maximal 2 m ab. Allenfalls in diesem Nahbereich könnte den Beförderungsvorschriften eine drittschützende Wirkung beigemessen werden. Der Kläger gehört indessen nicht zu dem Personenkreis, der sich möglicherweise auf diese Regelungen berufen könnte. Er ist vielmehr lediglich Teil der weiter entfernt lebenden Umgebungsbevölkerung und als solcher der Allgemeinheit, die durch die Einhaltung der festgesetzten Grenzwerte im Nahbereich faktisch geschützt wird. Ein individueller Anspruch besteht zu seinen Gunsten jedoch nicht. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass bei Einhalten der Grenzwerte vor Beginn des Transports und nach einer Fahrt über mehrere Hundert Kilometer bei höherer Geschwindigkeit, als sie vor der Behälterumladung gefahren werden kann, am Wohnort des Klägers "Verwehungen von Außenanhaftungen" über 500 m als auch nur mögliches Szenario auszuscheiden sein dürfte. Hinzu kommt, dass die Beigeladene ihren Angaben zufolge Forderungen des Öko-Instituts nach weiteren Maßnahmen zum Kontaminationsschutz nachkommt.

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Vorsorge zur Abwehr terroristischer Akte auf der Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG kann der Kläger im Wege des Individualrechtsschutzes nicht geltend machen. Der Senat verweist insoweit auf sein Urteil vom 08. März 2006 - 7 KS 128/02 -, Schacht Konrad. Dort (UA S. 77 f.) hat er zu Begründung ausgeführt:

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"§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG dient nicht der Abwehr von anlageimmanenten Betriebsrisiken, sondern soll insbesondere verhindern, dass durch das Freiwerden von radioaktiven Stoffen die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet wird (§ 1 Nr. 3 AtG). Demgegenüber knüpft die Verantwortung des Betreibers an das mit der Errichtung und dem Betrieb kerntechnischer Anlagen verbundene Gefahrenpotential an. Einwirkungen von außen, die nicht in einem kausalen Zusammenhang mit dem Betrieb stehen, sind der Anlage allenfalls mittelbar zuzurechnen. Sie zielen gegen die Bevölkerung insgesamt und sind damit Teil des allgemeinen Bevölkerungsrisikos. Insofern verhält es sich mit atomaren Anlagen nicht anders als mit anderen Einrichtungen und Veranstaltungen, die terroristische Anschläge auf sich ziehen können, weil die Absicht besteht, der Allgemeinheit erheblichen Schaden zuzufügen. Derartige Risiken nimmt der Gesetzgeber - wie das auch nach der Novelle 2002 insoweit unveränderte Atomgesetz zeigt - als sozialadäquat in Kauf; sie sind - wie dargelegt - in erster Linie durch staatliche Maßnahmen abzuwenden. Dem Betreiber kann daneben - sofern und soweit möglich - allenfalls angesonnen werden, den Schutz durch ergänzende Maßnahmen bis zum Tätigwerden der Sicherheitsorgane zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.1.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185). Die Anforderung an den Betreiber, gewissermaßen hinhaltenden Widerstand zu organisieren, um der Schutztätigkeit des Staates, der allein über die erforderlichen Mittel verfügt, zum Erfolg zu verhelfen, garantiert damit das notwendige Zusammenwirken. Das ändert jedoch nichts daran, dass Vorsorgemaßnahmen des Betreibers nur als Ergänzung und untergeordneter Teil von Schutzanstrengungen zu verstehen sind, deren Schwerpunkt im gesamtstaatlichen Aufgabenbereich liegt und in erster Linie von den dafür zuständigen Behörden und Sicherheitsorganen zu leisten ist. Auch der nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG erforderliche Schutz ist ebenso wie der nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ein „vorsorgender“ Schutz. Die Verantwortung für die Risikoermittlung und -bewertung liegt auch insoweit bei der zuständigen Behörde. Die Besonderheit von Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter besteht überdies darin, dass Eintrittswahrscheinlichkeit und Intensität sowie die Wirksamkeit staatlichen Tätigwerdens sich nicht oder nur sehr eingeschränkt in wissenschaftlich abgesicherter Weise ermitteln lassen. Im Bereich der Vorsorge gegen derartige Ereignisse kommt es vorrangig auf komplexe politische, unter anderem nachrichtendienstlich gestützte, prognostische Einschätzungen der Exekutive in Bezug auf mögliche Täter und voraussichtliche Tathandlungen einerseits und die Wirksamkeit vorgesehener Gegenmaßnahmen andererseits an, die zur Sicherung ihrer Effektivität auch nicht in jeder Hinsicht offen gelegt werden können. So sind Angaben über Maßnahmen zum Schutz der Anlage und ihres Betriebs gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht öffentlich auszulegen (§ 3 Abs. 1 Nr. 3, § 6 Abs. 1 und 2 AtVfV) und grundsätzlich geheimhaltungsbedürftig, wenn sie ihren Zweck erfüllen sollen. Welche Maßnahmen letztlich Erfolg versprechen, obliegt der pflichtgemäßen Beurteilung der zuständigen Behörde. Es ist nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, jenseits normierter Vorgaben eigene Einschätzungen an die Stelle der Bewertungen der zuständigen Organe zu setzen (BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 16.12.1983 - 2 BvR 1160/83 u.a. -, NJW 1984, 601). Die nach pflichtgemäßem Ermessen gebotenen Maßnahmen sind weder räumlich noch ihrer Art nach von vornherein bestimmbar und allein im öffentlichen Interesse zu treffen. Ein individualisierter, klagbarer Anspruch besteht insoweit nicht (vgl. auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl., § 15 Rn. 83, S. 1387; von Danwitz, RdE 2002, 113, 118; Haedrich, AtG, Vorbem. zu § 3 Rn. 17; Vorwerk, in: 12. Deutsches Atomrechtsymposium, S. 241; Leidinger aaO). Dritte - wie auch die Kläger - können von Rechts wegen nicht verlangen, dass die erforderlichen Abwehr- und Sicherheitsmaßnahmen in Gestalt bestimmter Vorkehrungen nach ihren Vorstellungen getroffen werden."

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Diese Ausführungen gelten auch für die mit § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG wortgleiche Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG.

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2. Die Sache weist tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht auf. Ob dem Kläger eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zusteht, ist eine Rechtsfrage, die anhand der bereits durch höchstrichterliche Rechtsprechung entschiedenen Fälle ohne weiteres beantwortet werden kann, ohne dass es dazu der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf.

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3. Der Rechtssache kommt die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht zu.

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Eine derartige Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn in Bezug auf die Rechtslage oder die Tatsachenfeststellungen eine unmittelbar aus dem Gesetz nicht beantwortbare, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht beantwortete konkrete Frage aufgeworfen und erläutert wird, warum diese im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen Fortentwicklung des Rechts der obergerichtlichen Klärung bedarf (vgl. etwa Nds.OVG, Beschl. v. 01.02.2005 - 7 LA 200/04 -, juris; sowie zuletzt Beschl. v. 04.08.2006 - 7 LA 115/06 -). Eine Rechtsfrage ist dabei nicht immer schon dann als ungeklärt anzusehen, wenn zu ihr noch keine berufungs- oder revisionsgerichtliche Rechtsprechung vorliegt. Der Klärungsbedarf hängt in solchen Fällen von dem Gewicht der Zweifel ab, die gegen die (hier) vom Verwaltungsgericht gegebenen Antworten (fort)bestehen. Dem Rechtsmittelsystem der VwGO liegt die Vorstellung zugrunde, dass die jeweils aufgeworfenen Rechtsfragen grundsätzlich in erster Instanz sachgerecht und hinreichend beantwortet werden und es einer obergerichtlichen Klärung nur unter engen Voraussetzungen bedarf. Ist die vom Verwaltungsgericht zu der Rechtsfrage vertretene Ansicht überzeugend begründet und bestehen daran keine vernünftigen Zweifel - etwa in Form ebenfalls plausibler Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte im jeweiligen Gerichtsbezirk, die zu einem abweichenden Ergebnis gelangen -, könnte ein vom Oberverwaltungsgericht durchgeführtes Berufungsverfahren nicht zur Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung beitragen, weil beides nicht in Frage steht.

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4. Dass eine Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zu dem vom Kläger angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 1987 (- 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40) nicht vorliegt, ergibt sich bereits aus dem oben unter 1.) Dargelegten. Die dem verwaltungsgerichtlichen Urteil einerseits und jenem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts andererseits zugrunde liegenden Normen sind gerade im Hinblick auf ihren Schutzbereich nicht miteinander vergleichbar.

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5. Da der Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts, die Klage sei unzulässig, zutreffend ist, kann schon deshalb wegen der Nicht-Berücksichtigung von Beweisangeboten des Klägers ein Verfahrensmangel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht vorliegen. Außerdem hat der Kläger nicht dargelegt, welche Verfahrensvorschrift das Verwaltungsgericht verletzt haben soll. Eine rechtliche Verpflichtung, Beweisangeboten nachzugehen, besteht nicht. Zur entsprechenden Durchsetzung der dem Kläger insoweit zustehenden Verfahrensrechte hätte er in einer mündlichen Verhandlung, auf die er indes verzichtet hatte, Beweisanträge stellen können. Entsprechende Versäumnisse rechtfertigen eine Berufungszulassung wegen Verfahrensmängeln nicht.

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