Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-08-04, Aktenzeichen 15 A 2557/94
ECLI:DE:OVGNRW:1997:0804.15A2557.94.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 82.774,78 DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Der Kläger beantragte beim Beklagten zu 2. mit Schreiben
vom 20. Februar 1992 für den Abrechnungszeitraum 1. Juli bis
31. Dezember 1991 die Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen
nach § 6 Abs. 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März
1984 in der Fassung des 2. Änderungsgesetzes vom 29. Januar
1991 (GV NW S. 13) - FlüAG - in Höhe von 2.792.307,33 DM, dem
der Beklagte zu 2. voll entsprach. Im weiteren Verlauf kam es
zu Meinungsverschiedenheiten zwischen den Klägern und dem
Beklagten zu 2. über die Auslegung der Verordnung zur
Bestimmung der Regelbeträge nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz
vom 6. Juni 1991 (GV NW S. 242) - RegBetV -. Der Beklagte zu
2. vertrat nämlich die Auffassung, daß in den Fällen, in denen
nur für einen Teil eines Monats Sozialhilfe gewährt worden
sei, nicht der volle monatliche Regelbetrag, sondern nur ein
anteiliger Betrag zu erstatten sei.

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Unter dem Datum des 5. August 1992 beantragte der Kläger
die Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen für den Zeitraum
vom 1. Januar bis 30. Juni 1992 in Höhe von 3.011.085,48 DM.
Mit Erlaß vom 11. August 1992 forderte der Beklagte zu 2. den
Kläger auf, seinen Antrag vom 20. Februar 1992 hinsichtlich
der Fälle bloß teilweiser monatlicher Gewährung von
Sozialhilfe zu spezifizieren, um eine Verrechnung überzahlter
Beträge mit dem für die erste Jahreshälfte 1992 geltend
gemachten Erstattungsanspruch zu ermöglichen. Das lehnte der
Kläger mit Bericht vom 18. August 1992 ab, da nach seiner
Rechtsauffassung auch in solchen Fällen der volle monatliche
Regelbetrag zu erstatten sei. Ein nochmaliger Erlaß des
Beklagten zu 2. vom 22. Oktober 1992, mit dem sowohl für das
zweite Halbjahr 1991 als auch für das erste Halbjahr 1992 im
Hinblick auf den jeweiligen Aufenthaltszeitraum prüfbare
Abrechnungsunterlagen angefordert wurden, blieb ohne Erfolg.
Auf die beantragte Erstattung für das erste Halbjahr 1992
erhielt der Kläger eine Abschlagszahlung von 2.513.076,60 DM.

5

Mit Schreiben vom 23. November 1992, dem keine
Rechtsmittelbelehrung beigefügt war, teilte der Beklagte zu 2.
dem Kläger mit, das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und
Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen habe für die mit
Antrag vom 5. August 1992 beantragte Erstattung ca. 80 % der
beantragten Erstattungssumme zugewiesen. Die Restzahlung werde
im Anschluß an die Neuberechnung des Erstattungsantrages für
das zweite Halbjahr 1991 erfolgen. Er, der Beklagte zu 2.,
habe daher für das erste Halbjahr 1992 eine weitere Zahlung
von 331.099,10 DM veranlaßt.

6

Mit Schreiben vom 21. April 1993 erhob der Kläger
Widerspruch "gegen Ihren Leistungsbescheid vom 23. November
1992" insoweit, als die Erstattung der Aufwendungen für das
erste Halbjahr 1992 abgerechnet wurde. Er wiederholte seine
Auffassung, daß nach der Regelbetragsverordnung pauschal ein
monatlicher Betrag zu erstatten sei, unabhängig davon, ob die
Sozialhilfegewährung während des laufenden Monates beendet
worden sei. Er forderte den Beklagten zu 2. auf, die
beantragte Erstattungssumme von 3.011.085,48 DM abzüglich der
gezahlten Beträge von 2.513.076,60 DM und 331,099,10 DM sowie
abzüglich eines unstreitig vom Kläger für die zweite
Jahreshälfte 1991 geschuldeten Rückerstattungsbetrages von
84.135,00 DM, also insgesamt 82.774,78 DM, zu erstatten.

7

Mit Erlaß vom 28. April 1993 forderte der Beklagte zu 2.
den Kläger erneut auf mitzuteilen, welcher Anteil der für das
erste Halbjahr 1992 geltend gemachten Pauschalierung auf die
Fälle entfalle, in denen tageweise abgerechnet worden sei.

8

Mit am 6. August 1993 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom
5. August 1993 wies der Beklagte zu 2. den Widerspruch zurück,
weil der Kläger keine Spezifizierung seiner Anträge vom
20. Februar und 5. August 1992 für die Fälle vorgenommen habe,
in denen die Sozialhilfegewährung während des laufenden
Monates beendet worden sei.

9

Mit der am 25. August 1993 erhobenen Klage hat der Kläger
Zahlung von 82.774,78 DM nebst 4 % Zinsen seit dem
23. November 1992 verlangt und dazu vorgetragen: Die
Vorenthaltung des Erstattungsbetrages sei rechtswidrig, da die
Forderung nach Spezifizierung der Aufwendungsfälle, in denen
die Gewährung von Sozialhilfe während des laufenden Monats
beendet worden sei, von der Regelbetragsverordnung nicht
gedeckt werde. Der Wortlaut der Regelbetragsverordnung gehe
von der Gewährung monatlicher Regelbeträge, nicht von Quoten
monatlicher Regelbeträge aus, insbesondere finde sich keine
Formulierung, nach der nur bis zur Höhe von monatlichen
Regelbeträgen eine Erstattung vorzunehmen sei. Daraus ergebe
sich, daß für jeden Erstattungsfall immer der volle
Monatsbetrag zu zahlen sei. Dies entspreche auch dem Zweck der
Verordnung, die gerade eine Lösung der Erstattung von den
tatsächlich geleisteten Aufwendungen im Einzelfall durch eine
Pauschalierung angestrebt habe. Die Folge des vom Beklagten zu
2. geforderten Verfahrens sei aber eine Rückkehr zur
Erstattung nach den im Einzelfall zu berechnenden
Aufwendungen.

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Der Kläger hat beantragt,

11

den Beklagten zu 2. unter teilweiser
Aufhebung des Leistungsbescheides vom
23. November 1992 und des
Widerspruchsbescheides des Beklagten zu
2. vom 5. August 1993 zu verpflichten,
an den Kläger 82.774,78 DM nebst 4 %
Zinsen hieraus seit dem 23. November
1992 zu zahlen.

12

Der Beklagte zu 2. beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Er hat vorgetragen: Der Wortlaut der Regelbetragsverordnung
gehe von monatlichen Bezugsgrößen aus, jedoch bedeute - durch
einen Erlaß des zuständigen Ministeriums gebilligt - dies, daß
nur bis zur Höhe dieser monatlichen Regelbeträge eine
Erstattung in Betracht komme. Bei teilweisen monatlichen
Aufwendungen sei auch nur ein teilweiser Regelbetrag zu
erstatten. Mit der Regelbetragsverordnung sei eine
Verminderung der Erstattungskosten beabsichtigt, was durch das
Vorgehen des Klägers konterkariert werde. Eine wesentliche
Erschwerung des Verfahrens beim Kläger trete bei der von ihm,
dem Beklagten zu 2., gewünschten Verfahrensweise nicht ein. Da
somit eine überhöhte Abrechnung vorgelegen habe, die allein
von ihm, dem Beklagten zu 2., nicht korrigiert werden könne,
komme nur eine 80 %ige Erstattung in Betracht.

15

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen.

16

Dagegen hat der Kläger rechtzeitig Berufung eingelegt und
vorgetragen: Das geltende Recht gehe von einer Erstattung auf
der Basis einer Pauschalierung statt von einer Erstattung der
tatsächlichen Aufwendungen aus. Im Ergebnis bedeute diese
Regelung, daß bei Geldleistungen etwa 85 %, bei
Wertgutscheinen etwa 90 % und bei Sachleistungen fast 100 %
erstattet würden. Das Land decke also die vollen Kosten in
keinem Falle ab. In seinem, des Klägers, Bereich würden
Wertgutscheine wöchentlich im voraus ausgehändigt, so daß von
vornherein ohne einen weiteren Verlust beim Kreis keine
tageweise Abrechnung erfolgen könne. Im übrigen widerspreche
eine geforderte tageweise Abrechnung, die eine individuelle
Aktenauswertung erforderlich mache, auch der
Pauschalierungsabsicht des Verordnungsgebers. Es sei
sinnwidrig, in einer solchen Konstellation dann keine Ist-
Abrechnung vorzunehmen. Hätte der Verordnungsgeber eine
Quotelung gewollt, wie sie vom Beklagten zu 2. gefordert
werde, dann hätte dies problemlos in der Verordnung geregelt
werden können, wie sich in ähnlichen Rechtsvorschriften zeige.

17

Der Beklagte beantragt,

18

unter Abänderung des angefochtenen
Urteils den Beklagten zu 1. unter
teilweiser Aufhebung des
Leistungsbescheides vom 23. November
1992 und des Widerspruchsbescheides des
Beklagten zu 2. vom 5. August 1993 zu
verpflichten, an den Kläger
82.774,78 DM nebst 4 % Zinsen hieraus
seit dem 23. November 1992 zu zahlen.

19

Die Beklagten beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

21

Sie tragen vor: Mit der Regelbetragsverordnung werde eine
Pauschalierung der Höhe, nicht aber auch der Zeit nach
verfolgt. Die vom Kläger vertretene globale
Pauschalbetragslösung sei nicht gewollt und widerspreche auch
dem Einsparungszweck der Regelbetragsverordnung.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

23

II.

24

Der Senat entscheidet durch Beschluß gemäß § 130 a VwGO,
dessen Voraussetzungen vorliegen.

25

Das Klagebegehren bedarf der Auslegung.

26

Es handelt sich hinsichtlich des Zahlungsantrages um eine
Leistungsklage, da der Beklagte zu 2. auf Erstattungsanträge
üblicherweise lediglich unter bloßer Mitteilung des
Erstattungsbetrages zahlt, also keinen Festsetzungsbescheid
erläßt. Daher hat der Kläger von vornherein keinen Anspruch
darauf, daß in seinem Fall eine solche Festsetzung getroffen
wird. Daher kann sein Begehren sachgerecht nur als
Leistungsklage verstanden werden, für die auf beiden Seiten
nur die hinter den jeweils agierenden Behörden stehenden
Körperschaften prozeßführungsbefugt sind und somit nach dem
Klageantrag Verfahrensbeteiligte sein sollen.

27

Da der Beklagte zu 2. hier auch einen ablehnenden Bescheid
erlassen hat, verfolgt der Kläger zur Vermeidung einer
bestandskräftigen Ablehnung auch dessen Aufhebung. Allerdings
stellte das Schreiben des Beklagten zu 2. vom 23. November
1992 allein noch keinen Verwaltungsakt dar, da dieses
Schreiben lediglich die Mitteilung über die dem Beklagten zu
2. von seiner übergeordneten Behörde zugewiesenen Mittel, die
Mitteilung über die an den Kläger veranlaßten Zahlungen und
die Ankündigung, wann die Restzahlung erfolgen werde, enthält.
Eine auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtete Regelung (vgl.
§ 32 Satz 1 VwVfG NW) wurde damit nicht getroffen,
insbesondere auch nicht hinsichtlich der Ablehnung der Zahlung
des noch offenen Restbetrages. Der vom Kläger erhobene
Widerspruch hätte daher als unstatthaft zurückgewiesen werden
müssen.

28

Da der Beklagte zu 2. jedoch einen in der Sache ablehnenden
Widerspruchsbescheid erlassen hat, wurde das Schreiben vom
23. November 1992 in eine die Zahlung der Restsumme aus den
Gründen des Widerspruchsbescheides ablehnenden Bescheid
umgewandelt.

29

Vgl. zu einer solchen Konstellation
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom
26. Juni 1987 - 8 C 21.86 -, NVwZ 1988,
51.

30

Somit ist das Begehren des Klägers dahin zu verstehen, daß
er auch eine Anfechtungsklage auf Aufhebung des Schreibens vom
23. November 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 5. August 1993, soweit damit die Zahlung der Restsumme von
82.774,78 DM abgelehnt wurde, erheben wollte, und zwar gemäß
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 des
nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zur VwGO gegen den
Beklagten zu 2.

31

Die so zulässigen Klagen sind unbegründet.

32

Die Leistungsklage ist unbegründet, weil der Kläger zur
Zeit keinen Anspruch auf die begehrte Zahlung der Restsumme
des Erstattungsanspruchs für das erste Halbjahr 1992 hat.
Mangels prüfbarer Unterlagen, die der Kläger im Rahmen seiner
Mitwirkungslast dem Erstattungsantrag beizufügen hatte,

33

vgl. zur Mitwirkungslast und zu den
Rechtsfolgen fehlender Mitwirkung im
Verwaltungsverfahren Stelkens in:
Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz,
4. Auflage, § 24 Rdnr. 17, § 26
Rdnr.37,

34

kann gegenwärtig nicht festgestellt werden, daß dem Kläger
ein Anspruch auf die Erstattung der Sozialhilfeaufwendungen
auch hinsichtlich des geltend gemachten Restbetrages von
82.774,78 DM zusteht. Der Kläger hat nämlich lediglich
angegeben, in wievielen Fällen, aufgeschlüsselt nach den
Monaten Januar bis Juni 1992, jeweils Hilfeempfängern Hilfe
zum Lebensunterhalt gewährt wurde, nicht aber, ob dies jeweils
über den vollen Monat oder nur für einen (anzugebenden) Teil
des Monats erfolgte.

35

Die Notwendigkeit dieser Angabe ergibt sich aus § 2
RegBetV, wonach das Land für die betroffenen Personengruppen
"monatliche Regelbeträge" erstattet. Ermächtigungsgrundlage
für diese Regelung ist § 6 Abs. 4 FlüAG, wonach das Land für
die betroffenen Personengruppen "mindestens die Aufwendungen
für die Hilfe des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen" erstattet
und der zuständige Minister ermächtigt wird, "zur
Pauschalierung der Erstattungsleistungen Regelbeträge durch
Rechtsverordnung zu bestimmen".

36

Dem Wortlaut des § 2 RegBetV kann nur eine Pauschalierung
hinsichtlich der Höhe der Erstattungsleistungen entnommen
werden, für die insofern losgelöst von der Höhe der
tatsächlichen Aufwendungen pauschalierend Regelbeträge
festgesetzt sind. Hinsichtlich des zeitlichen Moments der
erstattungsfähigen Dauer der Gewährung von Hilfe zum
Lebensunterhalt kann dagegen der Regelbetragsverordnung keine
Pauschalierung entnommen werden. Vielmehr ist lediglich als
zeitliche Bezugsbasis des Regelbetrages ein Monat angegeben,
wie es etwa auch für die Festsetzung der
sozialhilferechtlichen Regelsätze geschieht,

37

vgl. zuletzt § 1 der Verordnung über
die Regelsätze der Sozialhilfe vom
3. Juni 1997, GV NW S. 114.

38

Ebenso wie die sozialhilferechtlichen Regelsätze eine
Pauschalierung der Höhe des notwendigen Lebensunterhalts
unabhängig von der Höhe des konkret notwendigen
Lebensunterhalts, aber keine Pauschalierung der Gewährensdauer
unabhängig von der Dauer der Bedürftigkeit darstellen (vgl.
§ 22, 12 BSHG), stellen auch die Erstattungsregelsätze nach
§ 2 RegBetV nur betragsbezogene, nicht zeitbezogene
Pauschalierungen dar.

39

Aus der Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 4 FlüAG für die
Regelbetragsverordnung läßt sich jedenfalls Gegenteiliges
nicht herleiten, denn diese Vorschrift spricht nur allgemein
von einer Pauschalierung der Erstattungsleistungen durch
Regelbeträge. Aus der Entstehungsgeschichte des § 6 Abs. 4
FlüAG ergibt sich sogar eher die Absicht, allein eine
betragsbezogene Pauschalierung zu erlauben: Die Vorschrift
wurde im Ausschuß für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge auf Antrag
der SPD in den Entwurf der Landesregierung eingefügt, wobei
zur Begründung ausgeführt wurde, daß in der
Regelbetragsverordnung Erstattungen geregelt werden sollten,
die über das zum Lebensunterhalt Unerläßliche hinaus gingen,
wobei zur Verwaltungsvereinfachung Regelbeträge
zugrundezulegen seien.

40

Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht
des Ausschusses, Landtags-Drucks.
11/975, S. 29.

41

Im Ausschuß war somit die
Regelbetragsverordnungsermächtigung getragen von der Absicht,
eine betragsbezogene, nicht eine zeitbezogene Pauschalierung
der Erstattungsleistungen zu ermöglichen. Diese Motivation
unterstützte auch der zuständige Minister in der
Plenardebatte, der davon sprach, daß sich die Kommunen bei den
Erstattungsleistungen an einer Mindestmarke orientieren
könnten (gemeint war das zum Lebensunterhalt Unerläßliche),
wobei "über eine Rechtsverordnung darüber hinaus noch
Finanzierungsspielräume nach oben" offenstünden.

42

Vgl. die Äußerung des Ministers
Heinemann, Landtagsplenarprotokoll vom
23. Juni 1991, 11/18 S. 1880.

43

Auch hier wurden also betragsbezogene Überlegungen für die
Regelbetragsverordnung angeführt.

44

Sprechen somit der Wortlaut, das systematische Umfeld
anderer Regelbetragsfestsetzungen und die Genese der
Vorschrift gegen eine Pauschalierungsregelung in § 2 RegBetV
in zeitlicher Hinsicht, so können auch die vom Kläger
vorgebrachten Argumente zu Sinn und Zweck einer Pauschalierung
kein anderes Auslegungsergebnis begründen: Es mag
möglicherweise eine noch größere Verwaltungsvereinfachung
darstellen, wenn auch in zeitlicher Hinsicht pauschaliert
werden könnte. Daß § 6 Abs. 4 FlüAG und § 2 RegBetV jedwede
individuelle Aktenauswertung vermeiden wollten, wie der Kläger
andeutet, kann jedoch nicht als Sinn und Zweck der
Vorschriften festgestellt werden. Sinn und Zweck war es, nicht
den Betrag des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen zu ermitteln,
sondern insofern und bezüglich einer eventuellen Erhöhung zu
pauschalieren. Die Vorschrift könnte nur dann als zeitliche
Pauschalierungsregelung verstanden werden, wenn die Angabe der
zeitlichen Dauer der Hilfeleistung unmöglich wäre. Dafür ist
nichts ersichtlich, und der Kläger hat - auch auf
entsprechenden Hinweis des Gerichts - dazu nichts vorgetragen.
Der Einwand des Klägers, bei der praktizierten wöchentlichen
Ausgabe von Wertgutscheinen könne nicht der Tag angegeben
werden, wann die Hilfe einzustellen sei, da die Gutscheine
sofort eingelöst würden, aber die Hilfeempfänger
möglicherweise am folgenden Tag untertauchten oder abgeschoben
würden, verfängt nicht: Das Land hat die (pflichtgemäß)
getätigten Aufwendungen zu erstatten, so daß es auf den
Zeitpunkt, ab wann kein Anspruch auf Sozialhilfe mehr bestand,
also etwa auf den Zeitpunkt der Abschiebung oder des
Untertauchens, nicht ankommt. Bis zu welchem Zeitpunkt Hilfe
gewährt wurde, kann der Kläger aber mitteilen.

45

Besteht somit mangels prüfbarer Unterlagen für den
Antragszeitraum (erste Jahreshälfte 1992) zur Zeit kein
Anspruch auf die beantragte Zahlung der Resterstattungssumme,
bedarf es keiner Prüfung, ob dem Anspruch darüber hinaus die
Unvollständigkeit der Unterlagen hinsichtlich des
abgewickelten Erstattungszeitraums der zweiten Jahreshälfte
1991 entgegengehalten werden kann. Es ist zweifelhaft, ob der
Beklagte zu 1. befugt ist, in einem öffentlich-rechtlichen
Erstattungsverhältnis ein Zurückbehaltungsrecht zur
Durchsetzung einer Mitwirkungslast des Klägers aus einer
abgewickelten Erstattungsperiode gegenüber einem
Erstattungsanspruch aus einer späteren Erstattungsperiode
geltend zu machen. Der substanzlose Hinweis des Beklagten zu
2., die Kürzung der Erstattung erscheine "richtig und
angemessen" und entspreche "allgemeinem Verwaltungshandeln und
haushaltsrechtlichen Grundsätzen" ist jedenfalls nicht
geeignet, ein solches Zurückbehaltungsrecht zu begründen.

46

Die gegen die - vorläufige - Ablehnung der Erstattung des
Restbetrages gerichtete Anfechtungsklage ist unbegründet, weil
die Ablehnung im Ergebnis aus den oben genannten Gründen
rechtmäßig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten
verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

47

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich
aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.

48

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

49

Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1
Satz 1, 13 Abs. 2 GKG.

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