Sozialgericht Karlsruhe (Sozialgerichtsbarkeit)
Entscheidung vom 2004-05-14, Aktenzeichen S 1 KA 3411/02

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 12.12.2000 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um eine Forderung in Höhe von 30.791,40 DM (15.743,39 EUR).

2

Die Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 12.12.2000 mit, dass sie eine Rückforderung für das Abrechnungsjahr 1996 habe. Sie begründete dies damit, dass im Jahre 1996 die Vertragspartner in Westfalen-Lippe keine Einigung über die für diesen Zeitraum zugrunde zu legende Vergütung erzielen konnten. Nach einem Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 23.03.2000, in dem das Landesschiedsamt verurteilt worden war, über die Festsetzung der Punktwerte für das Jahr 1996 in den Bema-Teilen 1, 2 und 4 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und nach einem Urteil des BSG vom 10.05.2000 hätten die Vertragsparteien einen Vergleich geschlossen. Infolge des Vergleichs habe die Beklagte Anspruch auf eine Rückforderung von 5,406784 % des zu berücksichtigenden Abrechnungsvolumens des Jahres 1996. Die aufgrund der Vereinbarung zu realisierende Forderung belaufe sich auf 30.791,40 DM. Weiterhin wurde die Forderung im Einzelnen für die Quartale aufgeschlüsselt und der Klägerin mitgeteilt, dass die vorbezeichnete Forderung mit der Quartalsabrechnung III/2000 verrechnet werde.

3

Dem Bescheid war eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt, die über den Rechtsbehelf des Widerspruches belehrte. Dementsprechend legte die Klägerin Widerspruch ein, den sie u.a. damit begründete, dass die Rückforderung durch Verwaltungsakt nicht rechtmäßig sei. Der Beklagten stehe keine Kompetenz zu, gegenüber der Klägerin einen Verwaltungsakt zu erlassen. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sei der Bescheid rechtswidrig, da nach den Regelungen der Fremdkassenabrechnungen gemäß § 75 Abs. 7 SGB V vom 12.03.1998 die endgültige Berechnung des Ausgleichs bis spätestens zum 31.12. des übernächsten Jahres zu erfolgen hätte.

4

Über den Widerspruch ist nicht entschieden worden.

5

Am 10.10.2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor, ihr sei mit Schreiben vom 12.12.2000 mitgeteilt worden, dass im Rahmen der Fremdkassenabrechnung für das Jahr 1996 ihr Konto mit einem Betrag von 30.791,40 DM (15.743,39 EUR) belastet werde. Dieser Mitteilung war eine Rechtsbehelfsbelehrung angeschlossen. Entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung sei Widerspruch eingelegt worden, über den jedoch nicht entschieden sei. Der Verwaltungsakt sei aus formellen und materiellen Gründen rechtswidrig. Die Beklagte sei nicht berechtigt gewesen, gegenüber ihr einen Verwaltungsakt zu erlassen. Der Verwaltungsakt sei eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde und setze ein Über- und Unterordnungsverhältnis voraus. Nach herrschender Meinung könne ein Verwaltungsakt zwischen zwei gleichgeordneten Behörden nicht ergehen. Eine Befugnis, gegenüber ihr einen Verwaltungsakt zu erlassen, sei auch nicht aufgrund des gesetzlichen Auftrages und der ihr zustehenden Regelungsmacht herzuleiten. Auch aus der Natur der Sache könne etwa im Rahmen der Regelung zur Fremdkassenabrechnung nicht von einer Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes ausgegangen werden. Im Übrigen sei der Bescheid auch materiell rechtswidrig. Die Fremdkassenabrechnungsregelungen legten fest, dass die endgültige Berechnung des Ausgleichs spätestens bis zum 31.12. des übernächsten Jahres, für 1996 damit bis zum 31.12.1998, zu erfolgen hätte. Danach seien Ausgleichsansprüche aufgrund der Fremdkassenregelung ausgeschlossen. In die endgültige Berechnung seien nur die nachträglichen Punktwertveränderungen einzustellen, die bis zum 30.06. des Folgejahres feststünden.

6

Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid vom 12.12.2000 aufzuheben.

8

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

10

Sie trägt vor, der Bescheid sei formell und materiell rechtmäßig. Es sei im Sozialrecht nicht erforderlich, dass zum Erlass eines Verwaltungsaktes ein Über- und Unterordnungsverhältnis bestehe. Es sei ausreichend, wenn eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts vorliege. Im Bereich des Kassenarztrechtes liege ein solches Über- und Unterordnungsverhältnis in der Regel nicht vor. Dennoch seien die Körperschaften befugt, Maßnahmen in Form von Verwaltungsakten zu treffen. Diese Befugnis bestehe gegenüber den Mitgliedern der KZV, aber auch gegenüber den gesetzlichen Krankenkassen. Sie bestehe ebenfalls gegenüber der Klägerin. Sie sei daher berechtigt gewesen, den Rückforderungsbetrag mittels Verwaltungsakt geltend zu machen. Auch in materieller Hinsicht sei ihr Vorgehen nicht zu beanstanden. Es sei zwar zutreffend, dass die Fremdkassenregelung eine Festsetzung der Über- bzw. Unterschreitung der Budgetbeträge zum Ende des Folgejahres vorsehe. Diese Regelung könne auf den vorliegenden Fall jedoch keine Anwendung finden. Eine KZV habe die Befugnis, innerhalb der vom Bundessozialgericht bestätigten Vierjahresfrist endgültige Honorarbescheide zu erlassen. Auf diese vierjährige Frist könne sie sich auch berufen. Der hier streitige Sachverhalt werde durch die Fremdkassenregelungen nicht geregelt. Daher sei die Klage abzuweisen.

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Der Kammer liegt je eine Verwaltungsakte der Klägerin und der Beklagten vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

12

Nach Anhörung der Beteiligten entscheidet die Kammer ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid. Die Sache weist keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf und der Sachverhalt ist geklärt (§ 105 Abs. 1 SGG).

13

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Beklagte war nicht berechtigt, die Rückforderung vom 12.12.2000 durch Verwaltungsakt einseitig und hoheitlich geltend zu machen. Da es sich um einen Streit in einem Gleichordnungsverhältnis handelt, war auch ein Vorverfahren nicht erforderlich, wenngleich die Beklagte die Form des Verwaltungsaktes gewählt hat. Daher ist die Klägerin hier auch berechtigt, im Rahmen der Untätigkeitsklage die Aufhebung des Bescheides vom 12.12.2000 zu verlangen und nicht lediglich die Bescheidung ihres Widerspruches.

14

Das Schreiben vom 12.12.2000 wurde zunächst von der Beklagten formell als Verwaltungsakt erlassen. Es war mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, die über den Rechtsbehelf des Widerspruchs belehrte (§ 78 ff. SGG). Da der Widerspruch nur gegen Verwaltungsakte zulässig ist, ist das Schreiben vom 12.12.2000 formell eindeutig als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Das Schreiben ist aber auch materiell ein Verwaltungsakt. Es handelt sich um eine Verfügung der Beklagten zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und es ist auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Der Bescheid bzw. das Schreiben sollte die Grundlage bilden für eine Aufrechnung in Höhe von 30.791,40 DM (15.743,39 EUR).

15

Der Beklagten fehlte jedoch die Befugnis, in dem hier gegebenen Gleichordnungsverhältnis der Beteiligten eine Regelung durch Verwaltungsakt zu erlassen.

16

Der Beklagten ist zuzugestehen, dass grundsätzlich der Befugnis, ein Verwaltungsakt zu erlassen, nicht entgegensteht, dass die Beteiligten hier rechtlich gleichgeordnet sind, denn ein Über-/Unterordnungsverhältnis kann auch zwischen an sich in ihrer Rechtsstellung Gleichgeordneten vorhanden sein, wenn einem von ihnen für eine bestimmte Aufgabe ein gesetzlicher Auftrag erteilt und ihm insoweit eine gesetzliche Regelungsmacht übertragen ist. So werden von jeher Maßnahmen der Aufsicht gegenüber Selbstverwaltungsträgern wegen des sachgebotenen Über- und Unterordnungsverhältnisses als Verwaltungsakt angesehen (vgl. dazu BSGE 45, 296, 298). Ob die Träger öffentlicher Verwaltung im Verhältnis zueinander über- oder untergeordnet sind, ist nur aufgrund ihrer jeweiligen Rechtsbeziehung zu entscheiden. Es kommt darauf an, ob zwischen den Verwaltungsträgern ein dem Regelungsverhältnis von Verwaltung und Betroffenen vergleichbares Rechtsverhältnis besteht, das die Züge eines Über- und Unterordnungsverhältnisses trägt (vgl. nochmals BSG, aaO, 299). Ein derartiges vergleichbares Über-/Unterordnungsverhältnis ist nicht ersichtlich und eine Regelungsbefugnis der Beklagten gegenüber der Klägerin besteht nicht. Die Regelungsbefugnis kann sich aus dem Gesetz selbst, etwa aus dem Fünften Buch des Sozialgesetzbuches (vgl. dazu BSG, Urt. vom 13.03.1991 - 6 R Ka 33/89) oder aus sonstigen allgemeinen gesetzlichen Vorschriften der Sozialgesetzbücher ergeben. Ob und inwieweit im Kassenarztrecht geschlossene Verträge als eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Verwaltungsakten gelten können, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, denn eine Befugnis der Beklagten, durch Verwaltungsakt eine Regelung zu treffen, die die Klägerin bindet (vgl. dazu noch BSG, Urt. vom 22.05.2002 - B 8 KN 11/00 R), ist weder aus Verträgen noch aus dem Gesetz ersichtlich. Das SGB V enthält insoweit keine Regelung und die Beklagte hat auch keine Ermächtigungsgrundlage genannt, aufgrund derer sie tätig geworden ist. Die Regelung über die Fremdkassenabrechnung nach § 75 Abs. 7 Satz 2 SGB V nebst ihrer Ergänzung entsprechend dem Beschluss des Vorstandes der KZBV vom 16.12.1994 enthält ebenfalls keine Befugnis, durch Verwaltungsakt Rückforderungen geltend zu machen. Der Zahlungsausgleich ist in § 3 der Ergänzung geregelt. Dort sind Saldierungsbefugnisse unter bestimmten Voraussetzungen festgelegt, die aber den vorliegenden Fall - wie die Beklagte zu Recht vorträgt - nicht betreffen. Insoweit handelt es sich bei der hier vorliegenden Konstellation um einen Sonderfall, der letztlich daraus bedingt ist, dass im Jahre 1996 die Vertragsparteien in Westfalen-Lippe keine Einigung über die für diesen Zeitraum zugrunde zu legende Vergütung erzielen konnten.

17

Da eine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes nicht erkennbar ist, hätte die Beklagte eine Leistungsklage auf Zahlung des hier streitigen Betrages zu erheben gehabt. Da sie dies nicht getan hat, sondern den Erlass eines Verwaltungsaktes gewählt hat, war dieser aufzuheben. Rechtsfolge dieser Aufhebung ist, dass die Beklagte jedenfalls derzeit keinen Rechtsgrund hat, die streitige Forderung von 15.741,39 EUR zu behalten.

18

Die Kammer entscheidet - wegen der formellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes - nicht, ob die Beklagte materiell Anspruch auf die von ihr geltend gemachte Forderung hat. Eine Klärung der materiellen Rechtmäßigkeit der Forderung kann nur durch eine entsprechende Zahlungsklage der Beklagten erfolgen.

19

Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a SGG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

12

Nach Anhörung der Beteiligten entscheidet die Kammer ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid. Die Sache weist keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf und der Sachverhalt ist geklärt (§ 105 Abs. 1 SGG).

13

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Beklagte war nicht berechtigt, die Rückforderung vom 12.12.2000 durch Verwaltungsakt einseitig und hoheitlich geltend zu machen. Da es sich um einen Streit in einem Gleichordnungsverhältnis handelt, war auch ein Vorverfahren nicht erforderlich, wenngleich die Beklagte die Form des Verwaltungsaktes gewählt hat. Daher ist die Klägerin hier auch berechtigt, im Rahmen der Untätigkeitsklage die Aufhebung des Bescheides vom 12.12.2000 zu verlangen und nicht lediglich die Bescheidung ihres Widerspruches.

14

Das Schreiben vom 12.12.2000 wurde zunächst von der Beklagten formell als Verwaltungsakt erlassen. Es war mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, die über den Rechtsbehelf des Widerspruchs belehrte (§ 78 ff. SGG). Da der Widerspruch nur gegen Verwaltungsakte zulässig ist, ist das Schreiben vom 12.12.2000 formell eindeutig als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Das Schreiben ist aber auch materiell ein Verwaltungsakt. Es handelt sich um eine Verfügung der Beklagten zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und es ist auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Der Bescheid bzw. das Schreiben sollte die Grundlage bilden für eine Aufrechnung in Höhe von 30.791,40 DM (15.743,39 EUR).

15

Der Beklagten fehlte jedoch die Befugnis, in dem hier gegebenen Gleichordnungsverhältnis der Beteiligten eine Regelung durch Verwaltungsakt zu erlassen.

16

Der Beklagten ist zuzugestehen, dass grundsätzlich der Befugnis, ein Verwaltungsakt zu erlassen, nicht entgegensteht, dass die Beteiligten hier rechtlich gleichgeordnet sind, denn ein Über-/Unterordnungsverhältnis kann auch zwischen an sich in ihrer Rechtsstellung Gleichgeordneten vorhanden sein, wenn einem von ihnen für eine bestimmte Aufgabe ein gesetzlicher Auftrag erteilt und ihm insoweit eine gesetzliche Regelungsmacht übertragen ist. So werden von jeher Maßnahmen der Aufsicht gegenüber Selbstverwaltungsträgern wegen des sachgebotenen Über- und Unterordnungsverhältnisses als Verwaltungsakt angesehen (vgl. dazu BSGE 45, 296, 298). Ob die Träger öffentlicher Verwaltung im Verhältnis zueinander über- oder untergeordnet sind, ist nur aufgrund ihrer jeweiligen Rechtsbeziehung zu entscheiden. Es kommt darauf an, ob zwischen den Verwaltungsträgern ein dem Regelungsverhältnis von Verwaltung und Betroffenen vergleichbares Rechtsverhältnis besteht, das die Züge eines Über- und Unterordnungsverhältnisses trägt (vgl. nochmals BSG, aaO, 299). Ein derartiges vergleichbares Über-/Unterordnungsverhältnis ist nicht ersichtlich und eine Regelungsbefugnis der Beklagten gegenüber der Klägerin besteht nicht. Die Regelungsbefugnis kann sich aus dem Gesetz selbst, etwa aus dem Fünften Buch des Sozialgesetzbuches (vgl. dazu BSG, Urt. vom 13.03.1991 - 6 R Ka 33/89) oder aus sonstigen allgemeinen gesetzlichen Vorschriften der Sozialgesetzbücher ergeben. Ob und inwieweit im Kassenarztrecht geschlossene Verträge als eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Verwaltungsakten gelten können, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, denn eine Befugnis der Beklagten, durch Verwaltungsakt eine Regelung zu treffen, die die Klägerin bindet (vgl. dazu noch BSG, Urt. vom 22.05.2002 - B 8 KN 11/00 R), ist weder aus Verträgen noch aus dem Gesetz ersichtlich. Das SGB V enthält insoweit keine Regelung und die Beklagte hat auch keine Ermächtigungsgrundlage genannt, aufgrund derer sie tätig geworden ist. Die Regelung über die Fremdkassenabrechnung nach § 75 Abs. 7 Satz 2 SGB V nebst ihrer Ergänzung entsprechend dem Beschluss des Vorstandes der KZBV vom 16.12.1994 enthält ebenfalls keine Befugnis, durch Verwaltungsakt Rückforderungen geltend zu machen. Der Zahlungsausgleich ist in § 3 der Ergänzung geregelt. Dort sind Saldierungsbefugnisse unter bestimmten Voraussetzungen festgelegt, die aber den vorliegenden Fall - wie die Beklagte zu Recht vorträgt - nicht betreffen. Insoweit handelt es sich bei der hier vorliegenden Konstellation um einen Sonderfall, der letztlich daraus bedingt ist, dass im Jahre 1996 die Vertragsparteien in Westfalen-Lippe keine Einigung über die für diesen Zeitraum zugrunde zu legende Vergütung erzielen konnten.

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Da eine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes nicht erkennbar ist, hätte die Beklagte eine Leistungsklage auf Zahlung des hier streitigen Betrages zu erheben gehabt. Da sie dies nicht getan hat, sondern den Erlass eines Verwaltungsaktes gewählt hat, war dieser aufzuheben. Rechtsfolge dieser Aufhebung ist, dass die Beklagte jedenfalls derzeit keinen Rechtsgrund hat, die streitige Forderung von 15.741,39 EUR zu behalten.

18

Die Kammer entscheidet - wegen der formellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes - nicht, ob die Beklagte materiell Anspruch auf die von ihr geltend gemachte Forderung hat. Eine Klärung der materiellen Rechtmäßigkeit der Forderung kann nur durch eine entsprechende Zahlungsklage der Beklagten erfolgen.

19

Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a SGG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.