Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-20, Aktenzeichen 3 K 708/11

Tenor

Der Widerspruchsbescheid der Polizeidirektion XXX vom 22.03.2011 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 zu beseitigen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der XXX Kläger steht als Polizeihauptmeister (Besoldungsgruppe A 9) im Dienst des Beklagten. Er übt die Funktion eines Beamten der Verkehrserziehung aus.

2

In der dienstlichen Regelbeurteilung vom 05.03./09.03.2009 (Beurteilungszeitraum 01.03.2007 bis 28.02.2009) erzielte er ein Beurteilungsergebnis von 3,75, das sich aus der Leistungsbeurteilung (3,67) und der Befähigungsbeurteilung (3,60) zusammensetzt.

3

Mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 09.03.2010 erhob er Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung. Zur Begründung führte er aus, er begehre die Anhebung einzelner Submerkmale sowie der Gesamtbeurteilung. Er leiste Dienst in der Verkehrserziehung der Polizeidirektion XXX. Diese Aufgabe sei ihm nach einer Wiedereingliederung nach schwerem Verkehrsunfall mit der Konsequenz einer Schwerbehinderung (GdB 70) zugeteilt worden. Das Team der Verkehrserziehung bestehe aus vier Beamten, die im Wechsel ihre Aufgaben wahrnähmen. Von April bis November bestehe die Hauptarbeit aus der Fahrradausbildung (4. Klasse) nebst Elternabenden, Betreuung von Kindergärten und Sonderveranstaltungen. Nach der ersten Hälfte des Sommerhalbjahres - von April bis zu den Sommerferien - werde sodann untereinander personell bzw. räumlich durchgewechselt. Die stationäre Verkehrserziehung (Übungsplatz in XXX) mit zwei Beamten betreue schwerpunktmäßig die XXX Schulen, während zeitgleich die weiteren zwei Beamten mit dem Lkw die Schulen im Landkreis auf speziellen Übungsplätzen und im realen Straßenverkehr die Fahrradausbildung betrieben. Im kollegialen Verbund herrsche ein kameradschaftlicher Umgang und es werde selbstverständlich gegenseitig Hilfe geleistet. In den Monaten Dezember bis einschließlich März unterrichteten die vier Kollegen mit einer Kasperle-Bühne Vorschüler sowie Grundschüler bis zur 2. Klasse zum Thema Straßenverkehr und Sozialverhalten. Der Kläger halte in dieser Zeit Vorträge zum Thema Alkohol und Geschwindigkeit in den Klassen 8 bis 13. Hinzu kämen Elternabende sowie Sonderveranstaltungen, z. B. „run + fun“ oder Faschingsumzüge. Er leiste unabhängig von seiner Schwerbehinderung auch am Abend und am Wochenende Dienst, um seine Kollegen zu entlasten. Seine Vorgesetzten, der OE-Leiter und der Leiter der Polizeidirektion, hätten im Beurteilungszeitraum persönlich seinen Tätigkeiten nicht beigewohnt. Visitationen seien nicht erfolgt. Damit habe der Dienstherr die ihm obliegende Beurteilungsermächtigung fehlerhaft ausgeübt. Es lägen formale Verstöße vor. Die Beurteilung weise keinen Beurteilungsberater aus. Sehe man von der Mitwirkung eines Beurteilungsberaters ab, sei besondere Sorgfalt auf die persönliche Kenntnisnahme der Dienstleistung des Beamten sowie sein hiermit zusammenhängendes Auftreten gegenüber Bürgern verschiedenster Altersgruppen durch den OE-Leiter zu legen. Dieser oder außerdem der PD-Leiter hätten zumindest stichpunktartig die verschiedenen Funktionen zur Kenntnis nehmen müssen. Bei Vortragstätigkeiten sei dies nur durch persönliche Teilnahme möglich. In der Beurteilung habe sich dies bei der Beurteilung des Sozialverhaltens ausgewirkt. Beim Submerkmal „Sozialverhalten nach innen“ habe er nur 3 Punkte erhalten, er begehre aber 4. Es gebe ein tadelloses Einvernehmen zwischen den Kollegen mit gegenseitigen Hilfeleistungen. Seine Kollegen, die er darauf angesprochen habe, hätten keine andere Meinung mitgeteilt. Der Leiter der Polizeidirektion T habe in einer Besprechung zur Beurteilung das Submerkmal nicht erläutert, vielmehr Unverständnis hinsichtlich des Wunsches nach Anhebung der Beurteilung gezeigt. Die Formulierung „Mir ist nicht ganz klar, wie sie ticken sind“ habe dessen Voreingenommenheit deutlich gemacht. Zu Unrecht habe er auch geäußert, dass ihm eine Anfechtung der Beurteilung beim letzten Mal nichts gebracht habe. Denn durch das Klageverfahren beim VG Freiburg (3 K 1137/06) habe eine Anhebung der Beurteilung erreicht werden können. Zuständigkeitshalber sei der Kläger an den Erstbeurteiler, OE-Leiter Schwanz, verwiesen worden. Dieser habe die Beurteilung nicht angemessen plausibilisiert. Es sei lediglich angemerkt worden, der Kläger lache bei Tischgesprächen zu laut. Es werde auf das von ihm gefertigte Gedächtnisprotokoll verwiesen. Angesichts seiner Leistungen während des Beurteilungszeitraums im Bereich der Verkehrserziehung sowie bei Tätigkeiten wie der Unfallaufnahme werde das Hinzufügen weiterer Beschreibungen seiner Leistungen für angemessen gehalten. Die Bewertung des Submerkmals „Sozialverhalten nach außen“ mit nur 3 Punkten könne er nicht nachvollziehen. Hier greife der Vorwurf, dass die Vorgesetzten sich hinsichtlich seiner Tätigkeiten mit Außenwirkung beim Bürger keine persönlichen Eindruck verschafft hätten. Berücksichtige man, dass er sowohl bei Leistungsgüte als auch Leistungsumfang mit 4 Punkten bewertet worden sei, sei eine schlechtere Bewertung bezüglich des Umgangs mit Bürgern nicht nachvollziehbar. Unter Berücksichtigung des besonderen Aufgabenbereichs sei eine Korrelation zwischen dem Submerkmal Leistungsgüte und dem Submerkmal „Sozialverhalten nach außen“ anzunehmen. Er begehre eine Bewertung mit 4 Punkten. Im Beurteilungszeitraum habe er verstärkt soziale Themen wie Komasaufen, Geschwindigkeit und Emotionen im Straßenverkehr flächendeckend im Landkreis angeboten und verschiedene Personengruppen hierüber unterrichtet und geschult. Die Resonanz auf die Vorträge sei hinsichtlich Inhalt und Stil durchweg positiv gewesen. Ihm sei stellvertretend für die Polizei Dank und Anerkennung ausgesprochen worden. Die positive Öffentlichkeitswirkung sei daher überdurchschnittlich in die Bewertung einzubinden. Auch in der Fahrradausbildung sei die Resonanz von Schülern, Eltern und Lehrern durchweg positiv. Dies zeige sich in Gesprächen, Briefen und von Kindern gemalten Bildern. Hinsichtlich des Umgangs mit Bürgern sei er auf das von ihm maßgeblich vorgenommene Herrichten von Kett-Cars anzuführen. Gegenüber Schülern sei er Vorbild und Respektsperson, aber auch Vertrauensperson. Auch insoweit seien einzelne Formulierungen hinzuzufügen. Die Vergabe von 3 Punkten hinsichtlich des Submerkmals „mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit“ sei nicht schlüssig. Da der überwiegende Teil seiner Tätigkeit im Außenbereich Vorträge, Gespräche und Diskussionen seien, seien die vergebenen 4 Punkte für Leistungsgüte und -umfang nur erreichbar, wenn sie von der mündlichen Ausdrucksfähigkeit getragen würden. Im Rahmen von Präsentationen gelte für die schriftliche Ausdrucksfähigkeit entsprechendes. Auch hier sei zu rügen, dass sich die Vorgesetzten keine persönliche Kenntnis von diesem Arbeitssektor verschafft hätten. Die lediglich durchschnittliche Bewertung sei deshalb zurückzuweisen, zumal keine Plausibilisierung erfolgt sei. Die positive Resonanz bei Lehrern rechtfertige die Vergabe von 4 Punkten. Ihm sei bestätigt worden, dass er den Empfängerkreis erreicht bzw. zum Nachdenken sowie Diskutieren gebracht habe. Die Vorgesetzten hätten sich diesbezüglich ein Bild machen müssen. Die Vergabe von 3 Punkten für das Submerkmal „Verhandlungs- und Vernehmungsgeschick“ entbehre einer Grundlage, da der Kläger keine Verhandlungen und Vernehmungen geführt habe. Die Formulierung unter „Förderungs- und Verwendungshinweise“, wonach er die in ihn gesetzten Erwartungen als Beamter des Verkehrserziehungsdienstes zur Zufriedenheit erfülle, sei nicht schlüssig. Nur der Ausdruck „volle Zufriedenheit“ erscheine als angemessen. Das Beurteilungsergebnis von 3,75 sei im Hinblick auf eine solche Formulierung schlüssig.

4

Mit Widerspruchsbescheid vom 22.03.2011 entschied der Leiter der Polizeidirektion XXX, das Submerkmal 1.3 in der Befähigungsbeurteilung „Verhandlungs- und Vernehmungsgeschick“ sei nicht zu bewerten. In Ziff. IV. der Regelbeurteilung werde die Formulierung unter „Förderungs- und Verwendungshinweise“ dahingehend geändert, dass der Kläger die in ihn gesetzten Erwartungen als Beamter des Verkehrserziehungsdienstes zur vollen Zufriedenheit erfülle. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, alle 4 Beamte des Verkehrserziehungsdienstes seien Polizeihauptmeister bzw. Polizeihauptmeister mit Amtszulage. Einem Beamten seien die Aufgaben eines Koordinators übertragen, eine Vorgesetztenfunktion übe er nicht aus. Die Beamten der Verkehrserziehung seien dem Leiter der Verkehrspolizei, EPHK S, unmittelbar unterstellt, der somit Beurteiler der Beamten sei. Ihm seien insgesamt 18 Beamte unterstellt, vier davon im Verkehrserziehungsdienst. Da es im Verkehrserziehungsdienst keinen Vorgesetzten gebe, fehle es an einem kundigen Vorgesetzten, den er bei der Erstellung der Beurteilungen des Klägers als Beurteilungsberater hätte hinzuziehen können. Da die Verkehrspolizei eine vergleichsweise kleine Organisationseinheit sei, kenne EPHK S den Kläger persönlich. Er habe sich deshalb während des Beurteilungszeitraums ein eigenes Bild von der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung verschaffen können. Er habe auch Rückmeldungen von Eltern und Lehrern erhalten, die ein Bild von den Leistungen und Befähigungen erlaubten. Sieben Submerkmale seien mit 4 Punkten und vier Submerkmale mit 3 Punkten bewertet worden. Lediglich bei den mit 3 Punkten bewerteten Merkmalen werde die Urteilsfähigkeit des Beurteilers angezweifelt, nicht aber bei der Mehrzahl der mit 4 Punkten bewerteten Merkmale. In der Konsequenz könne dem Beurteiler daher nicht vorgeworfen werden, keine persönliche Kenntnis über den Kläger zu haben. Vielmehr gehe es ihm darum, dass er mit der Bewertung einzelner Merkmale nicht einverstanden sei. Zu seinen Hauptaufgaben in der Verkehrserziehung gehörten die Radfahrausbildung in den Monaten April bis November und Präventionstätigkeiten in den Wintermonaten. Die Verkehrserziehung verfüge über eine Verkehrspuppenbühne. Die Radfahrausbildung erfolge mit jeweils zwei Beamten in einer stationären Jugendverkehrsschule in XXX und mittels einer mobilen Jugendverkehrsschule im Landkreis XXX. Nach den Sommerferien würden die Zweier-Teams durch Tauschen neugebildet, so dass jeder Beamte jeweils mit einem anderen Kollegen über einen gewissen Zeitraum seien Dienst verrichte. Lediglich in Einzelfällen würden die Beamten der Verkehrserziehung zu verkehrslenkenden Maßnahmen bei Großveranstaltungen herangezogen. Die Tätigkeit im Präventionsbereich führe der Kläger selbständig durch. Bei der Verkehrspuppenbühne wirke er nicht mit. An der Erstellung der Belegungspläne beteilige er sich nicht, da es ihm nach eigener Aussage schwerfalle, sich in die komplexe Thematik einzudenken. Die Bewertungen der im Widerspruch aufgegriffenen Submerkmale seien nochmals überprüft worden. Der Kläger empfinde zwischen sich und seinen Kollegen ein tadelloses Einvernehmen und sei der Meinung, Absprachen würden einhellig getroffen. Er bemühe sich, als freundlicher Kollege aufzutreten. Dies komme jedoch bei seinem Gegenüber sehr oft nicht in dieser Weise an. In Diskussionen im Kollegenkreis sei er nicht in der Lage, andere Meinungen zu akzeptieren, gegebenenfalls seinen Standpunkt zu korrigieren und Kompromisse zu schließen. Er beharre unnachgiebig auf seiner Meinung und bleibe jedweden Argumenten verschlossen. Er sei in keinster Weise kritikfähig und mische sich sehr oft ungebeten in Verhandlungen/Gespräche von Kollegen ein. Er vertrete dann seinen Standpunkt aggressiv und rechthaberisch. Wegen seines Verhaltens werde er teilweise von seinen Kollegen gemieden. EPHK S müsse immer wieder schlichtend eingreifen. Auch wegen der sich schwierig gestaltenden Zusammenarbeit mit dem Kläger sei das rollierende System in der Fahrradausbildung eingeführt worden. Er urteile über andere Menschen oft vorschnell und reagiere bei Meinungsverschiedenheiten mit abfälligen bis beleidigenden Bemerkungen. Er sehe in seiner selektiven Wahrnehmung das, was er sehen wolle. Zum Beispiel empfinde er sich als offen, hilfsbereit und engagiert gegenüber Kollegen, sehe ein optimales Miteinander und sei davon überzeugt, dass seine Kollegen diese Meinung teilten. Tatsächlich nähmen die Kollegen aber viel Rücksicht auf ihn. Die kollegiale Haltung im Verkehrserziehungsdienst sei hauptsächlich den anderen Beamten zuzuschreiben. Es werde nicht verkannt, dass er sich im Sozialverhalten nach innen bemühe, seine Bemühungen zeigten jedoch nicht den von ihm gesehenen Erfolg. Behinderungsbedingter längerer Zeitaufwand bei Aufbauarbeiten bei der Fahrradausbildung wirke sich in seiner Beurteilung nicht nachteilig aus. Die Bewertung des Merkmals „Sozialverhalten nach innen“ mit 3 Punkten sei wohlwollend, zutreffend und richtig. Die vom Kläger geforderten Beschreibungen bezüglich des Merkmals „Sozialverhalten nach außen im Umgang mit Bürgern“, welcher einer Bewertung mit 4 Punkten entsprächen, bildeten sein Verhalten in der Außenwirkung nicht zutreffend ab. Vielmehr sei festzustellen, dass sein Einfühlungsvermögen nicht besonders ausgeprägt sei. Sein dominantes Auftreten wirke bei Kindern oft einschüchternd und nicht vertrauenerweckend. Seine fehlende Kompromissbereitschaft und sein Beharren auf seinem Standpunkt seien nicht geeignet, Konfliktsituationen überzeugend zu lösen. Er könne sich nicht auf Gegenargumente einlassen, was einer sachlichen Haltung widerspreche. Seine pädagogischen Fähigkeiten seien nicht überdurchschnittlich ausgeprägt. Durch sein lautes Auftreten und das „in den Vordergrund Stellen“ seines eigenen Schicksals bewirke er besonders bei Kindern und Jugendlichen eine Verunsicherung. Im Innenverhältnis mangele es ihm an Eigenschaften wie Einfühlungsvermögen, Fähigkeit zur Konfliktlösung, Vertrauenswürdigkeit und Sachlichkeit. Fähigkeiten, die ihm nicht zu eigen seien, könnten auch nicht gegenüber dem Bürger zum Ausdruck kommen. Der Beurteiler sei während des Beurteilungszeitraums des Öfteren von Eltern, Lehrern und anderen in der Verkehrserziehung tätigen Personen angesprochen worden. Zwar sei das Engagement des Klägers anerkannt, jedoch gleichzeitig zum Ausdruck gebracht worden, dass die Art des Vortrags und der Umgang mit Kindern und Schülern sehr harsch und einschüchternd gewesen seien. Dass er seinerseits auf positive Resonanz aus der Lehrerschaft und eine von Kindern gefertigte Bildersammlung verweisen könne, sei zur Kenntnis genommen und bei der Beurteilung berücksichtigt worden. Dieser Personenkreis könne jedoch kein Urteil im Sinne der VwV-Beurteilung Pol abgeben. Die Bewertung sei anhand des Beurteilungsmaßstabes durch den Beurteiler vorzunehmen. Die in der Beurteilung gewählten Beschreibungen zum Submerkmal „Sozialverhalten nach außen“ träfen exakt zu. Der Kläger übertreffe die Anforderungen nicht, weshalb eine Anhebung der Bewertung auf 4 Punkte nicht möglich sei. Dass er bei „Leistungsgüte“ und „Leistungsumfang“ mit jeweils 4 Punkten bewertet worden sei, stehe dazu nicht im Widerspruch. Während diesbezüglich das Arbeitspensum und die inhaltliche Qualität bewertet würden, werde beim Submerkmal „Sozialverhalten nach außen“ das Auftreten in der Öffentlichkeit betrachtet. Die Bewertung des Submerkmals „mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit“ sei angemessen. Die Vorträge des Klägers seien von einem harten, dominanten Stil geprägt. Der oftmals zu laute Ton, gepaart mit extrem nahem Herantreten an das Gegenüber unter direktem Blickkontakt, sei geeignet, insbesondere jüngere Kinder einzuschüchtern und zu verängstigen. Ein besonderes Einfühlungsvermögen in der Wortwahl lasse er vermissen. Er vertrete die Ansicht, dass manche Kinder eine harte Gangart bräuchten. Die Schüler sollten aber zielgruppenspezifisch überzeugt und nicht eingeschüchtert werden. Er beharre jedoch auf seiner Methode. Bei der Erstellung von Power-Point-Präsentationen sei er auf die Hilfe von Kollegen angewiesen. Auf den von ihm vorgelegten Zeitungsartikel aus dem XXX vom 27.01.2010 werde nicht eingegangen, da der Beurteilungszeitraum nicht betroffen sei. Ob dies hinsichtlich des E-Mail-Verkehrs zwischen ihm und Herrn XXX der Fall sei, könne nicht festgestellt werden. Im Übrigen sei eine solche Rückkopplung bei konstruktiven polizeilichen Partnern durchaus nicht unüblich. Eine überdurchschnittliche Bewertung könne dies nicht begründen. Seine Schwerbehinderung sei beachtet worden. Vor der Erstellung der Beurteilung habe der Beurteiler mit dem Kläger ein Gespräch geführt, um sich über die behinderungsbedingten Auswirkungen kundig zu machen. Der Kläger habe angegeben, dass er im Vergleich zu Nichtbehinderten viel mehr Energie für seine Tätigkeit aufbringen müsse. Bei der Beurteilung seien eventuelle quantitative Minderungen der Leistungsfähigkeit nicht nachteilig berücksichtigt worden. Hinsichtlich der von ihm gerügten Submerkmale spiele die Behinderung keine Rolle. Die Vergleichsgruppe 2009 habe insgesamt 51 Polizeihauptmeister (mit Amtszulage) umfasst. Die Notenspreizung habe zwischen 3,25 und 5 Punkten gelegen. Im Vergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe sei der Kläger richtig beurteilt worden. In dem Gespräch des Klägers am 08.05.2009 mit dem Leiter der Polizeidirektion XXX habe dieser gesagt, dass es ihm nicht klar sei, wie der Kläger ticke. Dies habe sich auf die Bewertungsvorgänge des Klägers bezogen, die sich für den Leiter der Polizeidirektion nicht in jeder Form hätten erschließen lassen. Weitere Aussagen des Klägers zur Frage des Führungsverhaltens, die in der von ihm gefertigten Gesprächsnotiz enthalten sei, beinhalteten deutliche Hinweise auf seine Grundhaltung. Im unmittelbaren Anschluss an das Gespräch habe der Kläger sich an EPHK S gewandt, der ihm die Bewertung der mit 3 Punkten versehenen Submerkmale eingehend begründet habe. Alle Erklärungen seien aber nicht auf das Gehör des Klägers gestoßen, weshalb sich der Beurteiler am Ende des Gesprächs zu einer unsachlichen Äußerung habe hinreißen lassen. Dies werde bedauert. Die Beurteilung sei aber auf sachlicher Basis erstellt worden. Der Leiter der Beurteilungskonferenz habe den Entwurf des Beurteilers unverändert übernommen. Durch die Nichtbewertung des Submerkmals Verhandlungs- und Vernehmungsgeschick ergebe sich als Durchschnitt aller Submerkmale 3,70. Das Gesamturteil mit 3,75 Punkten werde von der Bewertung der Submerkmale schlüssig getragen. Eine Anhebung auf 4 Punkte müsse daher abgelehnt werden.

5

Der Kläger hat am 20.04.2011 Klage erhoben. Zur Begründung führt er ergänzend aus, in der Beurteilung 2007 habe er das Gesamtergebnis 3,5 erhalten. Es seien formelle Mängel, falsche oder unvollständige tatsächliche Beurteilungsgrundlagen und Voreingenommenheit zu rügen. Die im Widerspruchsbescheid versuchte Plausibilisierung sei fehlerhaft. Es fehle an dem nach der VwV-Beurteilung Pol erforderlichen nächsten Vorgesetzten, der vorbereitend den Beurteiler mit einem Beurteilungsbeitrag versehe. Nicht erklärlich sei es zudem, dass nicht zumindest der nicht namentlich genannte Beamte mit der Funktion eines Koordinators der Verkehrserziehung herangezogen worden sei. Auch im Widerspruchsverfahren sei ein solcher Beitrag nicht eingeholt worden. Stattdessen seien allein die Meinungen des Beurteilungsberaters und des Leiters der Beurteilungskonferenz zugrundegelegt worden. Nachdem der Kläger Voreingenommenheit gerügt habe, wäre die Einholung der Meinung eines unabhängigen Kollegen geboten gewesen. Die negativen Ausführungen im Widerspruchsbescheid stünden im Widerspruch zur Beurteilung des Submerkmals „Leistungsgüte“ mit 4 Punkten. Das Wirken im Außenbereich stelle einen wesentlichen Teil seiner Dienstverrichtung dar. Nach dem Vortrag im Widerspruchsbescheid habe der „Außenbereich“ nachdrücklich auf Defizite verwiesen. Dies hätte dazu führen müssen, erst recht eine Überprüfung von Vorträgen oder Veranstaltungen des Kläger durchzuführen. Die Kritiker aus dem Bürgerbereich seien nicht konkretisiert worden. Er sei nicht auf Kritik hingewiesen worden, so dass keine Möglichkeit einer Reflexion und einer Verbesserung bestanden habe. Wenn er - wie im Widerspruchsbescheid beschrieben - derart negativ gewirkt habe, hätte man konstruktive Kritik leisten und ihm die Möglichkeit geben müssen, hierauf zu reagieren. Möglicherweise seien hinsichtlich des im Widerspruchsbescheid kritisierten harten, dominanten Stils Eindrücke aus dem internen Bereich mit dem externen vermischt worden. Beide Bereiche seien aber nicht vergleichbar. Es sei in Frage zu stellen, ob die Aussagen von Bürgern, auf denen die negativen Ausführungen im Widerspruchsbescheid beruhten, repräsentativ seien. Nach Auffassung des Klägers seien die von ihm angeführten positiven Äußerungen von Lehrern und Kindern repräsentativ. Der Beklagte nehme für sich in Anspruch, aus der Resonanz Einzelner beurteilungsrelevante Bewertungen zu erzielen, schlage dem Kläger aber entsprechendes ab.

6

Der Kläger beantragt,

7

den Beklagten zu verurteilen, ihn unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 hinsichtlich des Beurteilungszeitraums 01.03.2007 bis 28.02.2009 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen, und den Widerspruchsbescheid der Polizeidirektion XXX vom 22.03.2011 aufzuheben, soweit er dieser Verurteilung entgegensteht,
hilfsweise die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 aufzuheben,
weiter hilfsweise festzustellen, dass die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 rechtswidrig gewesen ist.

8

Der Beklagte beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Zur Begründung führt er ergänzend aus, es werde auf eine Stellungnahme der Polizeidirektion XXX vom 19.12.2011 verwiesen. Ein Beurteilungsberater habe nicht hinzugezogen werden müssen, da der Beurteiler der Beamten der Verkehrspolizei im mittleren Polizeivollzugsdienst der Leiter der Verkehrspolizei sei und er aufgrund der kleinen Organisationseinheit mit geringer Personalstärke und der sich daraus ergebenden Nähe zu den einzelnen Beamten sich ein umfassend eigenständiges Bild von den Beamten machen könne. Der Einholung einer weiteren Beurteilungsmeinung bzw. der persönlichen Meinung eines unabhängigen Kollegen in Form des Koordinators der Verkehrserziehung habe es daher im Vorfeld der Erstellung der Beurteilung nicht bedurft. Dennoch sei dies im Rahmen des Widerspruchsverfahrens veranlasst worden.

11

Dem Gericht liegt die einschlägige Akte des Beklagten vor.

Entscheidungsgründe

12

Die Klage ist zulässig und begründet, soweit - mit dem ersten Hilfsantrag bei sachdienlicher Auslegung - die Verurteilung des Beklagten beantragt wird, die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 aufzuheben bzw. zu beseitigen. Der Widerspruchsbescheid der Polizeidirektion XXX vom 22.03.2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist daher aufzuheben. Dies gilt zur Klarstellung auch, soweit im Widerspruchsbescheid unter Ziff. 1 dem Widerspruch teilweise stattgegeben wurde. Denn die darin getroffenen Regelungen gehen wegen der Verpflichtung des Beklagten zur Aufhebung bzw. Beseitigung der dienstlichen Beurteilung ins Leere. Der Kläger kann indessen nicht die Verurteilung des Beklagten beanspruchen, ihn hinsichtlich des Beurteilungszeitraums 01.03.2007 bis 28.02.2009 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen.

13

Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.09.2010 - 4 S 1655/09 -, ; m.w.N.).

14

Bei der Erstellung der Beurteilung ist der Dienstherr gehalten, einer dienstlichen Beurteilung einen vollständigen Sachverhalt zugrundezulegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102). Der Beurteiler muss sich die notwendigen Kenntnisse über die Leistungen des zu beurteilenden Beamten im Beurteilungszeitraum verschaffen. Das Urteil über Leistung, Befähigung und Eignung eines Beamten darf nicht auf eine nur partiell oder bruchstückhaft vorhandene Tatsachenkenntnis gestützt werden. Vielmehr muss die Ermittlung des Sachverhalts, auf den ein höchstpersönliches Werturteil gestützt werden soll, umfassend angelegt sein und darf zugängliche und greifbare Erkenntnisquellen nicht von vornherein aussparen (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 15.09.2010 - 5 ME 181/10 -, juris, Rn. 10, m.z.w.N.). Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt nicht voraus, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraumes kennt. Der beurteilende Beamte kann sich die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich hierzu u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beurteilten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.09.2010, a.a.O., Rn. 27).

15

Gemessen hieran ist die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 fehlerhaft. Denn ihr fehlte die erforderliche Tatsachengrundlage. Der Kläger führte - wie sich aus dem Vermerk des Beurteilers EPHK S vom 07.12.2010 sowie der Stellungnahme des PHM F ergibt - im Beurteilungszeitraum in den (5) Wintermonaten im Wesentlichen Vortragsveranstaltungen bei verschiedenen Zielgruppen durch. In den übrigen (7) Monaten war er in die Radfahrausbildung eingebunden. Der Kläger bemängelt insbesondere, hinsichtlich seiner Vortragstätigkeit hätten keine Visitationen stattgefunden, der Beurteiler habe mithin nicht über die notwendige Erkenntnisgrundlage verfügt. Dem ist zu folgen. Unstreitig ist, dass weder der Beurteiler noch der Leiter der Beurteilungskonferenz jemals im Beurteilungszeitraum einem Vortrag des Klägers zugehört hat. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Band 2 Rn. 298). Der Beurteiler hat sich die notwendigen Kenntnisse auch nicht im Einklang mit der hier maßgeblichen Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst vom 22.10.2003 (VwV-Beurteilung Pol) auf andere - Weise verschafft. Soweit im Widerspruchsbescheid auf Rückmeldungen von Eltern und Lehrern verwiesen wurde, die ein Bild von den Leistungen und Befähigungen ermöglicht hätten, handelt es sich um in keiner Weise repräsentative Einschätzungen außenstehender Dritter, die die eigene Anschauung des Beurteilers nicht ersetzen können (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2009 - 6 B 583/09 - juris). Im Übrigen ist nach Nr. 5.2.1 VwV-Beurteilung Pol vorgesehen, dass sich der Beurteiler ggf. die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung bei entsprechend kundigen anderen Vorgesetzten (Beurteilungsberater) des zu beurteilenden Polizeibeamten zu verschaffen hat (vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.2005 - 4 S 915/05 -, VBlBW 2006, 62). Dem Erfordernis, sich - soweit nötig - die erforderlichen Kenntnisse bei anderen Vorgesetzten zu verschaffen, entspricht der Beurteiler aber nicht, soweit seine Erkenntnisse allein auf Äußerungen (privater) Dritter beruhen. Soweit im Widerspruchsverfahren eine Stellungnahme des PHM F eingeholt wurde, konnte sich der Beurteiler damit schon deshalb nicht die erforderlichen Kenntnisse verschaffen, weil der Kläger im Beurteilungszeitraum die Vorträge sämtlich alleine durchgeführt hat. In der Stellungnahme des PHM F heißt es, im fraglichen Zeitraum habe niemand von den drei Kollegen beim Verkehrserziehungsdienst einem Beitrag des Klägers beigewohnt. Abgesehen davon handelt es sich bei PHM F nicht um einen Vorgesetzten des Klägers, sondern (nur) um einen Koordinator der Verkehrserziehung. Als Beurteilungsberater i. S. d. VwV-Beurteilung Pol konnte er mithin nicht hinzugezogen werden.

16

Darüber hinaus hat sich der Beurteiler wohl auch hinsichtlich der Tätigkeit des Klägers bei der Radfahrausbildung nicht die erforderliche Tatsachengrundlage verschafft. Zwar hätte insoweit der jeweilige Kollege, der mit dem Kläger gemeinsam an der Radfahrausbildung mitgewirkt hat, Auskunft zur Tätigkeit des Klägers geben können. Mangels Vorgesetzteneigenschaft war die Einholung eines Beurteilungsbeitrags bei diesem Kollegen aber - wie schon ausgeführt - nicht möglich. Der Beurteiler hätte sich zumindest stichprobenweise eigene Kenntnisse von der Tätigkeit des Klägers verschaffen müssen. Allem Anschein nach tut er dies inzwischen auch. In der mündlichen Verhandlung waren sich die Beteiligten darüber einig, dass entsprechende Visitationen durch den Beurteiler vor Erstellung der nachfolgenden Regelbeurteilung durchgeführt worden sind.

17

Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Kläger ohne die festgestellten Mängel ein besseres Gesamtergebnis in der Regelbeurteilung zum Stichtag 28.02.2009 bzw. ein besseres Ergebnis bei einzelnen Submerkmalen erreicht hätte. Dies dürfte jedenfalls deshalb anzunehmen sein, weil die Submerkmale „Sozialverhalten nach außen im Umgang mit Bürgern“ und „Mündliche und schriftliche Ausdruckfähigkeit“ nur mit drei Punkten bewertet wurden und vom Kläger geltend gemacht wird, dabei sei seine Vortragstätigkeit nicht auf ausreichender Tatsachengrundlage beurteilt worden.

18

Das hiernach festzustellende Defizit hinsichtlich der der dienstlichen Beurteilung zugrunde gelegten Tatsachen kann allerdings nicht mehr ausgeglichen werden. Bezüglich des in Rede stehenden Beurteilungszeitraums können die Vorgesetzten des Klägers sich die erforderlichen Kenntnisse nicht mehr verschaffen. Der Beurteilungsfehler kann auch im Falle einer Neubeurteilung nicht mehr behoben werden. Soweit die Klage darauf gerichtet ist, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen, zielt sie auf etwas Unmögliches ab und ist daher abzuweisen. In einer solchen Situation bleibt nur die Möglichkeit, die dienstliche Beurteilung ersatzlos aufzuheben. Ein Rechtsschutzinteresse hieran kann dem Kläger nicht abgesprochen werden (vgl. VG Gießen, Urt. v. 27.08.2012 - 5 K 2068/11.GI - juris). Denn nur so kann der Gefahr begegnet werden, dass im Falle einer Auswahlentscheidung unter Berücksichtigung älterer Beurteilungen maßgeblich auf die hier streitgegenständliche (fehlerhafte) Beurteilung abgehoben wird. Dass durch die ersatzlose Aufhebung der Beurteilung in der Beurteilungshistorie eine Lücke entsteht, muss zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes hingenommen werden.

19

Auf die übrigen vom Kläger geltend gemachten Mängel hinsichtlich der streitgegenständlichen Beurteilung kommt es nach alledem nicht (mehr) an, da ohnehin keine (fehlerfreie) Regelbeurteilung zum Stichtag 28.02.2009 mehr erstellt werden kann.

20

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

21

Beschluss

22

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

23

Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.

Gründe

12

Die Klage ist zulässig und begründet, soweit - mit dem ersten Hilfsantrag bei sachdienlicher Auslegung - die Verurteilung des Beklagten beantragt wird, die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 aufzuheben bzw. zu beseitigen. Der Widerspruchsbescheid der Polizeidirektion XXX vom 22.03.2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist daher aufzuheben. Dies gilt zur Klarstellung auch, soweit im Widerspruchsbescheid unter Ziff. 1 dem Widerspruch teilweise stattgegeben wurde. Denn die darin getroffenen Regelungen gehen wegen der Verpflichtung des Beklagten zur Aufhebung bzw. Beseitigung der dienstlichen Beurteilung ins Leere. Der Kläger kann indessen nicht die Verurteilung des Beklagten beanspruchen, ihn hinsichtlich des Beurteilungszeitraums 01.03.2007 bis 28.02.2009 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen.

13

Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.09.2010 - 4 S 1655/09 -, ; m.w.N.).

14

Bei der Erstellung der Beurteilung ist der Dienstherr gehalten, einer dienstlichen Beurteilung einen vollständigen Sachverhalt zugrundezulegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102). Der Beurteiler muss sich die notwendigen Kenntnisse über die Leistungen des zu beurteilenden Beamten im Beurteilungszeitraum verschaffen. Das Urteil über Leistung, Befähigung und Eignung eines Beamten darf nicht auf eine nur partiell oder bruchstückhaft vorhandene Tatsachenkenntnis gestützt werden. Vielmehr muss die Ermittlung des Sachverhalts, auf den ein höchstpersönliches Werturteil gestützt werden soll, umfassend angelegt sein und darf zugängliche und greifbare Erkenntnisquellen nicht von vornherein aussparen (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 15.09.2010 - 5 ME 181/10 -, juris, Rn. 10, m.z.w.N.). Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt nicht voraus, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraumes kennt. Der beurteilende Beamte kann sich die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich hierzu u.a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beurteilten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.09.2010, a.a.O., Rn. 27).

15

Gemessen hieran ist die dienstliche Beurteilung vom 05.03./09.03.2009 fehlerhaft. Denn ihr fehlte die erforderliche Tatsachengrundlage. Der Kläger führte - wie sich aus dem Vermerk des Beurteilers EPHK S vom 07.12.2010 sowie der Stellungnahme des PHM F ergibt - im Beurteilungszeitraum in den (5) Wintermonaten im Wesentlichen Vortragsveranstaltungen bei verschiedenen Zielgruppen durch. In den übrigen (7) Monaten war er in die Radfahrausbildung eingebunden. Der Kläger bemängelt insbesondere, hinsichtlich seiner Vortragstätigkeit hätten keine Visitationen stattgefunden, der Beurteiler habe mithin nicht über die notwendige Erkenntnisgrundlage verfügt. Dem ist zu folgen. Unstreitig ist, dass weder der Beurteiler noch der Leiter der Beurteilungskonferenz jemals im Beurteilungszeitraum einem Vortrag des Klägers zugehört hat. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Band 2 Rn. 298). Der Beurteiler hat sich die notwendigen Kenntnisse auch nicht im Einklang mit der hier maßgeblichen Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst vom 22.10.2003 (VwV-Beurteilung Pol) auf andere - Weise verschafft. Soweit im Widerspruchsbescheid auf Rückmeldungen von Eltern und Lehrern verwiesen wurde, die ein Bild von den Leistungen und Befähigungen ermöglicht hätten, handelt es sich um in keiner Weise repräsentative Einschätzungen außenstehender Dritter, die die eigene Anschauung des Beurteilers nicht ersetzen können (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2009 - 6 B 583/09 - juris). Im Übrigen ist nach Nr. 5.2.1 VwV-Beurteilung Pol vorgesehen, dass sich der Beurteiler ggf. die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung bei entsprechend kundigen anderen Vorgesetzten (Beurteilungsberater) des zu beurteilenden Polizeibeamten zu verschaffen hat (vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.2005 - 4 S 915/05 -, VBlBW 2006, 62). Dem Erfordernis, sich - soweit nötig - die erforderlichen Kenntnisse bei anderen Vorgesetzten zu verschaffen, entspricht der Beurteiler aber nicht, soweit seine Erkenntnisse allein auf Äußerungen (privater) Dritter beruhen. Soweit im Widerspruchsverfahren eine Stellungnahme des PHM F eingeholt wurde, konnte sich der Beurteiler damit schon deshalb nicht die erforderlichen Kenntnisse verschaffen, weil der Kläger im Beurteilungszeitraum die Vorträge sämtlich alleine durchgeführt hat. In der Stellungnahme des PHM F heißt es, im fraglichen Zeitraum habe niemand von den drei Kollegen beim Verkehrserziehungsdienst einem Beitrag des Klägers beigewohnt. Abgesehen davon handelt es sich bei PHM F nicht um einen Vorgesetzten des Klägers, sondern (nur) um einen Koordinator der Verkehrserziehung. Als Beurteilungsberater i. S. d. VwV-Beurteilung Pol konnte er mithin nicht hinzugezogen werden.

16

Darüber hinaus hat sich der Beurteiler wohl auch hinsichtlich der Tätigkeit des Klägers bei der Radfahrausbildung nicht die erforderliche Tatsachengrundlage verschafft. Zwar hätte insoweit der jeweilige Kollege, der mit dem Kläger gemeinsam an der Radfahrausbildung mitgewirkt hat, Auskunft zur Tätigkeit des Klägers geben können. Mangels Vorgesetzteneigenschaft war die Einholung eines Beurteilungsbeitrags bei diesem Kollegen aber - wie schon ausgeführt - nicht möglich. Der Beurteiler hätte sich zumindest stichprobenweise eigene Kenntnisse von der Tätigkeit des Klägers verschaffen müssen. Allem Anschein nach tut er dies inzwischen auch. In der mündlichen Verhandlung waren sich die Beteiligten darüber einig, dass entsprechende Visitationen durch den Beurteiler vor Erstellung der nachfolgenden Regelbeurteilung durchgeführt worden sind.

17

Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Kläger ohne die festgestellten Mängel ein besseres Gesamtergebnis in der Regelbeurteilung zum Stichtag 28.02.2009 bzw. ein besseres Ergebnis bei einzelnen Submerkmalen erreicht hätte. Dies dürfte jedenfalls deshalb anzunehmen sein, weil die Submerkmale „Sozialverhalten nach außen im Umgang mit Bürgern“ und „Mündliche und schriftliche Ausdruckfähigkeit“ nur mit drei Punkten bewertet wurden und vom Kläger geltend gemacht wird, dabei sei seine Vortragstätigkeit nicht auf ausreichender Tatsachengrundlage beurteilt worden.

18

Das hiernach festzustellende Defizit hinsichtlich der der dienstlichen Beurteilung zugrunde gelegten Tatsachen kann allerdings nicht mehr ausgeglichen werden. Bezüglich des in Rede stehenden Beurteilungszeitraums können die Vorgesetzten des Klägers sich die erforderlichen Kenntnisse nicht mehr verschaffen. Der Beurteilungsfehler kann auch im Falle einer Neubeurteilung nicht mehr behoben werden. Soweit die Klage darauf gerichtet ist, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen, zielt sie auf etwas Unmögliches ab und ist daher abzuweisen. In einer solchen Situation bleibt nur die Möglichkeit, die dienstliche Beurteilung ersatzlos aufzuheben. Ein Rechtsschutzinteresse hieran kann dem Kläger nicht abgesprochen werden (vgl. VG Gießen, Urt. v. 27.08.2012 - 5 K 2068/11.GI - juris). Denn nur so kann der Gefahr begegnet werden, dass im Falle einer Auswahlentscheidung unter Berücksichtigung älterer Beurteilungen maßgeblich auf die hier streitgegenständliche (fehlerhafte) Beurteilung abgehoben wird. Dass durch die ersatzlose Aufhebung der Beurteilung in der Beurteilungshistorie eine Lücke entsteht, muss zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes hingenommen werden.

19

Auf die übrigen vom Kläger geltend gemachten Mängel hinsichtlich der streitgegenständlichen Beurteilung kommt es nach alledem nicht (mehr) an, da ohnehin keine (fehlerfreie) Regelbeurteilung zum Stichtag 28.02.2009 mehr erstellt werden kann.

20

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

21

Beschluss

22

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

23

Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.