Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-06, Aktenzeichen 2 LB 6/15
ECLI:DE:OVGSH:2015:0806.2LB6.15.0A

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer, Einzelrichter - vom 03. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung einer Gründlandprämie nach dem Milch-Sonderprogrammgesetz (MilchSoPrG) für das Jahr 2011.

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Der Kläger ist Landwirt. Am 13.05.2011 stellte er bei dem Beklagten einen Betriebsprämien-Sammelantrag für die Gewährung einer Gründlandprämie für das Jahr 2011.

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Mit Bescheid vom 28.11.2011 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, der Kläger habe keinen Nachweis (Milchgeldabrechnung des Monats April 2011 oder eine Kopie der einzelbetrieblichen Quote bei ausschließlichem Direktverkauf) vorgelegt, der bestätigt, dass er im Sinne des Artikels 65 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 Milch erzeugt oder vermarktet habe. Der Antrag sei daher nicht vollständig eingegangen und nach Art. 12 der VO (EG) Nr. 1122/2009 i.V.m. Titel III Kapitel 5 der VO (EG) Nr. 73/2009 abzulehnen. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 12.12.2011 Widerspruch ein und reichte die Milchgeldabrechnung nach. Mit Widerspruchsbescheid vom 19.12.2011 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, der Kläger sei dem Erfordernis des § 3 MilchSoPrG, die Milchgeldabrechnung für den Monat April 2011 bis spätestens 30. Juni 2011 vorzulegen, nicht nachgekommen.

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Der Kläger hat am 22.12.2011 Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, seine Milcherzeugereigenschaft sei den Mitarbeitern des beklagten Landesamtes aufgrund eigener Kenntnis bereits bekannt, jedenfalls jedoch mit Vorlage der Milchgeldabrechnung nachgewiesen. Bei dem in § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG genannten Datum handle es sich keineswegs um eine Ausschlussfrist. Entscheidend sei vielmehr die Einhaltung der Frist zur Einreichung des Antrags. Hiervon sei auch der Beklagte ausgegangen. Denn in seinen „Erläuterungen und Hinweisen zum Sammelantrag 2011" heiße es, der Antrag müsse spätestens am 16.05.2011 eingehen, die Milchgeldabrechnung sei bis zum 30.06.2011 nachzureichen. Die Differenzierung des Wortlautes zeige, dass der Frist zur Nachreichung der Milchgeldabrechnung nicht die gleiche Priorität wie der Antragsfrist beigemessen werde. Zudem sei es üblich, dass Fristen für die Antragstellung Ausschlussfristen darstellen würden. Fristen zur Einreichung von Unterlagen hingehen nicht. Vielmehr würden diese lediglich sicherstellen, dass alle benötigten Unterlagen vorliegen und mit der Bearbeitung des Antrages begonnen werden könne. Sie hätten daher eher formlosen Charakter. Würde es sich auch bei der Frist zum Nachreichen der Milchgeldabrechnung um eine Ausschlussfrist handeln, lägen zwei Ausschlussfristen vor, was eine unnötige Erschwernis der Antragstellung bedeuten würde. Das Datum in § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG stelle lediglich einen Termin dar. Dies ergebe sich schon aus der Formulierung des Wortlautes. Der Gesetzgeber habe bewusst lediglich das Wort „vorlegen“ gewählt, welches gerade keinen bindenden und zwingenden Charakter begründen solle. Zudem ergebe sich dies aus der Systematik der Norm, da die anderen Normen, im Gegensatz zu § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG die Rechtsfolge bei Nichteinhaltung ausdrücklich aufzeigen würden.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 28.11.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.12.2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Grünlandprämie gemäß dem Milch-Sonderprogrammgesetz vom 14.04.2010 zu gewähren.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat die Auffassung vertreten, das Datum in § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG stelle eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist dar. Denn der Wortlaut „ist... nachzureichen“ verdeutliche dem Bürger, dass es sich bei dem 30.06.2011 um einen zwingenden Termin zur letztmöglichen Nachreichung der Milchgeldabrechnung handle. Die gesetzliche Grundlage verwende keinesfalls den Begriff „nachzureichen“. Dem Beklagten sei darüber hinaus lediglich bekannt gewesen, dass der Kläger eine Milchquote besitze. Ob er aber auch als anspruchsbegründende Voraussetzung tatsächlich Milch erzeugt und vermarkt habe, sei allein durch die Vorlage der Milchgeldabrechnung nachzuweisen. Mit der Frist des 30.06.2011 habe der Gesetzgeber lediglich das Antragsverfahren erleichtern wollen.

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Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 03.12.2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen aufgeführt:

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Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 28.11.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.12.2011 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Bewilligung einer Gründlandprämie nach dem Milch-Sonderprogrammgesetz für das Antragsjahr 2011. Aus dem eindeutigen Wortlaut des § 3 Abs. 1 MilchSoPrG ergebe sich bereits eine Legaldefinition der Milcherzeugereigenschaft. Es handle sich hierbei um kumulative Tatbestandsvoraussetzungen, welche zwingend auch die Vorlage der Milchgeldabrechnung bis spätestens zum 30.06. des Antragsjahres voraussetzen würden.

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Ferner ergebe sich bei der Bestimmung der Frist des 30.06., dass es sich hierbei um eine materielle Ausschlussfrist handle. Insoweit werde der Begründung des VG Magdeburg in seiner Entscheidung vom 17.09.2012 (Az. 3 A 221/11) gefolgt. Hiernach sei es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Subventionsgeber relativ kurze Ausschlussfristen setze, um möglichst frühzeitig im Haushaltsjahr Klarheit über die tatsächliche Höhe der wirksam ausgereichten Fördermittel zu haben und auf dieser Grundlage die begrenzten Haushaltsmittel verteilen zu können und somit die Beträge zur effektiven Wirtschaftsförderung alsbald auskehren zu können.

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Jedenfalls stelle die Frist in § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG eine verfahrensrechtliche Frist und nicht lediglich eine Terminbestimmung dar. Sinn und Zweck sei es der gewährenden Behörde zu einem bestimmten Zeitpunkt verbindlich Klarheit über den Umfang der zu gewährenden Mittel zu verschaffen. Die hierfür erforderliche anspruchsbegründende Voraussetzung der Milcherzeugereigenschaft im Antragsjahr ergebe sich aber erst aus der Vorlage der Milchgeldabrechnung für den Monat April. Eine verschuldete Fristversäumnis könne nicht folgenlos bleiben. Gründe für eine eventuelle Widereinsetzung in die versäumte Frist seien in keiner Weise geltend gemacht oder sonst erkennbar.

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Der Kläger hat gegen das ihm am 04.12.2014 zugestellte Urteil am 29.12.2014 die Zulassung der Berufung beantragt. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 12.03.2015 zugelassen, da die Rechtssache zur Auslegung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG Auslegungsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufweise.

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Der Kläger führt zur Begründung seiner Berufung ergänzend aus, es handle sich bei § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG nicht um eine (kumulative) Tatbestandsvoraussetzung. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass nur die Anforderungen nach Nr. 1 und 2 in § 3 Abs. 1 MilchSoPrG kumulative Tatbestandsvoraussetzungen seien.

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Belege wie die Milchgeldabrechnung hätten lediglich beweisenden Charakter. Ferner sei in den „Erläuterungen und Hinweisen zum Sammelantrag 2011" expliziert ausgeführt worden, dass es sich nicht um eine Ausschlussfrist handle, da es dort heiße „Nach alledem ist die Frist zur Vorlage der Milchgeldabrechnung nicht als Ausschlussfrist zu bewerten". Da es sich auch nicht um eine verfahrensrechtliche Frist handle, hätte jedenfalls im Widerspruchsverfahren die dann vorliegende Milchgeldabrechnung berücksichtigt und dem Widerspruch abgeholfen werden müssen.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 28. November 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2011 aufzuheben und das beklagte Landesamt zu verpflichten, dem Kläger eine Grünlandprämie gemäß MilchSoPrG für das Antragsjahr 2011 in Höhe von 9.840,00 Euro zu bewilligen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung trägt er ergänzend vor, die „Erläuterungen und Hinweise zum Sammelantrag 2011 würden den vom Kläger behaupteten Satz nicht enthalten. Es sei dort keine rechtliche Einordnung der Frist vorgenommen worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 28.11.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.12.2011 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Bewilligung der Gründlandprämie nach dem Milch-Sonderprogrammgesetz für das Antragsjahr 2011.

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Rechtsgrundlage für die Gewährung der Grünlandprämie ist § 5 MilchSoPrG. Dieser setzt die Eigenschaft des Milcherzeugers voraus.

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Milcherzeuger im Sinne des Gesetzes ist dabei nach § 3 Abs. 1 MilchSoPrG, wer

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1.

an dem sich aus § 7 Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung ergebenden letzten Tag für die Einreichung des Sammelantrages im jeweiligen Jahr Betriebsinhaber im Sinn des Artikel 2 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist,

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2.

im April des jeweiligen Jahres Milch erzeugt und vermarktet und

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3.

bis spätestens 30. Juni des jeweiligen Jahres

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a)

im Falle von Lieferung .... eine Kopie einer auf ihn bezogenen Abrechnung, die von einem zugelassenen Käufer .... über die Lieferung von Milch im Monat April (Milchgeldabrechnung) ausgestellt worden ist, oder

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b)

...

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vorlegt.

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Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

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Einzig streitig zwischen den Parteien ist die Auslegung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG. Hierbei handelt es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist.

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Hierfür spricht zunächst der Wortlaut der Norm. Danach ist Milcherzeuger, „wer ... vorlegt“. Aus dieser gewählten Formulierung ergibt sich bereits, dass der gesamte Antragsvorgang bis zum 30.06. des jeweiligen Antragsjahres abgeschlossen sein soll.

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Entgegen der Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichtes handelt es sich bei § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG hingegen nicht um eine kumulative Tatbestandsvoraussetzung. Zwar könnte dies zunächst dem Wortlaut der Norm entnommen werden. Jedoch steht dieser Annahme die Begründung des Gesetzes entgegen. Denn dort heißt es „ § 3 definiert in Absatz 1 für dieses Gesetz den Begriff des Milcherzeugers und regelt die Nachweisführung. Milcherzeuger ist danach, wer am letzten Tag für die Einreichung des Sammelantrages im jeweiligen Jahr Betriebsinhaber ist und im April dieses Jahres Milch erzeugt und vermarktet hat." Dies macht deutlich, dass der Gesetzgeber lediglich Nr. 1 und Nr. 2 als kumulative Tatbestandsvoraussetzungen für die Begründung der Milcherzeugereigenschaft ansieht. In Nr. 3 ist dann die Nachweisführung hinsichtlich der Milcherzeugung im April des Antragsjahres geregelt.

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Die Einordnung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG als Ausschlussfrist widerspricht auch nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Dieser besteht darin, die aufgrund von Finanz- und Wirtschaftskrisen entstandene schwierige Einkommenslage der Milcherzeuger, insbesondere für Erzeuger auf Grünlandstandorten, zu verbessern. Die zu gewährende Grünlandprämie soll aber gerade nur der erhalten, der auch tatsächlich Milcherzeuger ist. Die tatsächliche Milcherzeugereigenschaft kann indes erst ab dem Zeitpunkt der Einreichung der Milchgeldabrechnung beurteilt werden.

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Entscheidend kann also nicht bereits die Einhaltung der Antragsfrist sein. Der Kläger selbst trägt vor, die Frist zur Einreichung von Unterlagen solle sicherstellen, dass alle benötigten Unterlagen vorliegen und mit der Bearbeitung des Antrages begonnen werden könne. Diese Bearbeitung kann jedoch erst mit Vorlage der Milchgeldabrechnung vorgenommen werden. Denn erst ab diesem Zeitpunkt steht auch tatsächlich fest, ob der Landwirt in dem Monat April des Antragsjahres Milch erzeugt und veräußert hat. Käme es lediglich auf die Einhaltung der Antragsfrist an, bestünde bis zur Einreichung der Milchgeldabrechnung hierüber Unsicherheit.

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Dem Subventionsgeber ist eine effektive Vergabe von Förderungsmitteln nur möglich, wenn er frühzeitig die vorhandenen und auszukehrenden Fördermittel der tatsächlichen Höhe nach festlegen kann. Dies aber kann nur dann gewährleistet werden, wenn eine objektiv und strikt einzuhaltende Grenze für das Antragsverfahren vorhanden ist, zu deren Zeitpunkt alle zu beurteilenden Umstände und Unterlagen vorliegen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Menge der Fördermittel grundsätzlich knapp bemessen und daher ein strenges Antragsverfahren durchaus angemessen und rechtlich nicht zu beanstanden ist. Unter Berücksichtigung dessen, stellt die Einordnung als Ausschlussfrist auch keine unnötige Erschwernis der Antragstellung dar.

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Auch mit Blick auf die Systematik des Gesetzes ergibt sich keine andere Auslegung. Insbesondere hat der Gesetzgeber innerhalb der Norm durch die Wahl der Nummerierung des Absatzes 1 die Gleichwertigkeit der Nr. 3 zu den anderen Voraussetzungen verdeutlicht.

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Der Annahme des Klägers, der Gesetzgeber habe im Vergleich zu den anderen Nomen des Gesetzes, welche die Rechtsfolge bei Nichteinhaltung ausdrücklich aufweisen, bei § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG keinen bindenden und zwingenden Charakter begründen wollen, kann nicht gefolgt werden. Der Gesetzgeber hat in den umliegenden Normen des § 4 Abs. 3, § 6 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 3 MilchSoPrG ausdrücklich aufgeführt, dass diejenigen Kühe keine Berücksichtigung finden, über die am 31. Januar 2010 nicht alle Angaben vorliegen. Im Gegensatz zu § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG hat der Gesetzgeber bei diesen Normen allerdings keine ausdrückliche Frist zur Einreichung der Unterlagen gesetzt, so dass es einer Klarstellung bedurfte, welcher Kuhbestand bis zu einem bestimmten Datum Berücksichtigung findet. Aufgrund der eindeutig gesetzten Frist zum Nachweis der Milcherzeugereigenschaft in § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) MilchSoPrG bestand hier für eine solche ausdrückliche Klarstellung hingegen keine Notwendigkeit.

41

Eine mögliche Kenntnis der Mitarbeiter des Beklagten über die Milcherzeugereigenschaft des Klägers war nicht zu berücksichtigen. Wie sich aus dem Gesetz ergibt, ist die Beurteilung an rein objektiven Kriterien festzumachen und lässt dahingehend auch keine Ausnahmen zu.

42

Der Kläger hat die Milchgeldabrechnung für den Monat April erst am 12.12.2011 mithin nach Fristablauf eingereicht. Bei Versäumung einer Ausschlussfrist ist eine Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand unzulässig (§ 90 Abs. 5 LVwG). Daher war die eingereichte Milchgeldabrechnung auch nicht im Widerspruchsverfahren zu berücksichtigen.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

44

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie eine bisher höchstrichterlich noch nicht beantwortende Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird.

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Näheres für das BVerwG: Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesfinanzhof vom 26.11.2004 [BGBl. I. S. 3091] in der z. Zt. geltenden Fassung).