Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-08, Aktenzeichen 1 K 4611/03
ECLI:DE:VGGE:2004:0908.1K4611.03.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 verurteilt, die dienstliche Beurteilung
des Klägers vom 17. März 2003 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen und die dienstliche
Beurteilung vom 17. März 2003 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der am 19. B. geborene Kläger nahm am 3. Oktober 1977 seinen Dienst beim
Beklagten auf und wurde zuletzt am 1. B. 1997 zum Polizeikommissar
(Besoldungsgruppe A 9 BBesO, I. Säule) befördert.

3

Die dienstliche Beurteilung des Klägers zum 1. Oktober 1998 für den Zeitraum
vom 1. B. 1997 bis zum 30. September 1998 gemäß Nr. 3.5 der BRL Pol endete
ebenso wie die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Januar 2000 mit dem
Gesamturteil 3 Punkte.

4

Mit Verfügung vom 8. Februar 2002 legte das Polizeipräsidium F. den
zeitlichen Ablauf für das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. Januar 2003 fest.
Danach waren die Beurteilungsgespräche bis zum 22. November 2002 zu führen und
die Beurteilungsvorschläge spätestens bis zum 16. Dezember 2002 vorzulegen.

5

Am 29. Januar 2003 fand die Beurteilerbesprechung statt. Nach Nr. 5 der
Niederschrift über die Beurteilerbesprechung vom Februar 2003 erfolgte die
Absenkung des Gesamturteils von 10 Erstbeurteilungen der Vergleichsgruppe des
Klägers, A 9 PK „ES", bei denen abweichende Stellungnahmen der weiteren
Vorgesetzten vorlagen und zu denen auch die Erstbeurteilung des Klägers gehörte,
von 4 auf 3 Punkte. Des Weiteren heißt es in der Niederschrift :

6

„Einem besonderen Quervergleich wurden die Beamtinnen / Beamten
unterzogen, die zum dritten Mal innerhalb der Vergleichsgruppe A 9 PK „ES" zu
beurteilen waren und deren Beurteilungsvorschlag im Vergleich zur letzten und
vorletzten Beurteilung keine Leistungsverbesserung erkennen ließ. In allen Fällen
wurden die Vorschläge im Quervergleich bestätigt."

7

Die dienstliche Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 1. Januar 2003 vom
17. März 2003 endete entsprechend den Vorgaben der Beurteilerbesprechung im
Gesamturteil mit 3 Punkten. Die Herabsetzung von 4 auf 3 Punkte in den
Hauptmerkmalen 1 (Leistungsverhalten) und 2 (Leistungsergebnis) und im
Gesamturteil wurde in der dienstlichen Beurteilung wie folgt begründet:

8

„Diese Beurteilung ist die dritte Beurteilung innerhalb der Besoldungsgruppe A 9.
Auch diese Beurteilung endet wie die letzte und vorletzte Beurteilung mit dem
Gesamtergebnis „die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen". Die
Beurteilungsrichtlinien gehen davon aus, das sich Dienst - und Lebenserfahrung in
der Regel positiv auf das Leistungsbild auswirken. Bei einem Quervergleich innerhalb
der Vergleichsgruppe konnte dies im konkreten Fall nicht festgestellt werden."

9

Mit Schreiben vom 16. B. 2003 legte der Kläger Widerspruch gegen die
dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 ein. Dieser wurde mit
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 - dem
Kläger ausgehändigt am 21. August 2003 - als nicht begründet zurückgewiesen,
wobei auf eine eingeschränkte materielle Rechtmäßigkeitskontrolle der
Widerspruchsbehörde auf Beurteilungsfehler verwiesen wurde.

10

Der Kläger hat am 17. September 2003 Klage erhoben.

11

Er ist der Rechtsauffassung, dass die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003
einen Begründungsmangel nach Nr. 8.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der
Polizei des Landes Nordrhein - Westfalen beinhalte.

12

Der Kläger beantragt,

13

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E. vom 12. August 2003 zu verurteilen, die dienstliche
Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 aufzuheben und eine neue dienstliche
Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen und die
dienstliche Beurteilung vom 17. März 2003 aus der Personalakte des Klägers zu
entfernen.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Der Beklagte hält dem Vortrag des Klägers entgegen, dass die nach der
Regelvermutung angenommene Leistungssteigerung bei dem Kläger nicht erkennbar
und seine Leistungen im Quervergleich schlechter zu beurteilen seien.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach - und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die zulässige Klage ist begründet.

20

Die dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums F. vom 17. März 2003 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 12. August
2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen
Anspruch auf Aufhebung und Entfernung der streitigen dienstlichen Beurteilung aus
seiner Personalakte und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

21

Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Absatz 1 des
Landesbeamtengesetzes für das Land Nordrhein - Westfalen (LBG). Nach dieser
Norm sollen dienstliche Beurteilungen auch ohne konkreten Anlass in regelmäßigen
Zeitabständen zu dem Zweck erfolgen, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung
der Beamten festzustellen. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung soll der
Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes
Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu
bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm
übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die Entscheidung des
Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für
seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein
dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis,
welcher diesem einen Beurteilungsspielraum eröffnet. Diesem Beurteilungsspielraum
des Dienstherrn korrespondierend unterliegen dienstliche Beurteilungen nach
ständiger höchst- und obergerichtlicher Rechtsprechung,

22

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 13. Mai 1965 - 11 C
146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 und
vom 02. März 2000 - 2 C 7 bis 10.99., Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom
04. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A
3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,

23

nur einer eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die
verwaltungsgerichtliche Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob die
Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie
sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde
Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

24

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 17. März 2003 leidet an einem
solchen der gerichtlichen Überprüfung unterliegendem Rechtsfehler.

25

1.	Dabei kann dahinstehen, ob im Rahmen des Beurteilungsverfahrens zum 1.
Januar 2003 beim Polizeipräsidium F. entsprechend Nr. 5 der Niederschrift über
die Beurteilerbesprechung vom 29. Januar 2003 ein „besonderer Quervergleich"
hinsichtlich nur eines Teils der Mitglieder der Vergleichsgruppe des Klägers, A 9 PK
„ES", mit der Folge stattfand, dass die Richtsätze nach Nr. 8.2.2 der
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein - Westfalen
(Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H - (MBl.
NRW S. 278), geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz
vom 19. Januar 1999 - IV B 1 - 3034 H - (MBl. NRW S. 96)) (BRL Pol), zu Lasten der
übrigen Mitglieder der Vergleichsgruppe - und so auch zu Lasten des Klägers -
verschoben wurden und damit einer einheitlichen Anwendung des
Bewertungsmaßstabes im Sinne von Nr. 8.2 der BRL Pol gerade zuwider lief. Denn
die Vergleichsgruppenbildung soll der Sicherstellung einheitlicher
Bewertungsmaßstäbe unter der Anwendung von Richtsätzen dienen (Nr. 8.2 BRL
Pol) und damit dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Absatz 2 GG - einfachgesetzlich
in
§ 7 LBG geregelt - Rechnung tragen.

26

2.	Des Weiteren braucht dem in den Parallelverfahren - 1 K 3970 / 03 - und - 1 K
3729 / 03 - erhobenen Vorwurf eines Verstosses gegen den Leistungsgrundsatz in
Form sogenannter starrer Standzeitregelungen nicht weiter nachgegangen zu
werden, nach welchem alle Beamte, die sich zum 1. Januar 1997 bereits in der
Besoldungsgruppe A 9 BBesO befanden, gegenüber dem Votum des Erstbeurteilers
im Rahmen der Endbeurteilung nicht herabgestuft werden sollten und wonach nur im
Falle eines lebensälteren Beamten, welchem eine Sperrzeit drohte, eine Ausnahme
gemacht worden sein soll.

27

Vgl. zur Rechtswidrigkeit starrer Standzeitregelungen OVG NRW, Urteil vom 13.
Februar 2001 - 6 A 2966 / 00 -.

28

3.	Letztlich kann hier die Frage ebenfalls unbeantwortet bleiben, ob die
Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 17.
März 2003 dem Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol genügt oder
aber mit der Folge fehlerhaft ist, dass das Gesamtergebnis nicht hinreichend
plausibel gemacht wurde. Nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol ist „im Einzelnen zu
begründen", wenn sich Lebens - und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt haben. Diesen Anforderungen wird die dem Gesamturteil
angefügte, im Tatbestand wiedergegebene Begründung der dienstlichen Beurteilung
des Klägers vom 17. März 2003 möglicherweise nicht gerecht. Denn der
Endbeurteiler hat lediglich festgestellt, dass auch diese Beurteilung wie die letzte und
vorletzte Beurteilung mit dem Gesamtergebnis „die Leistungen entsprechen voll den
Anforderungen" endet und eine Steigerung des Leistungsbildes des Klägers durch
die dazu gewonnene Dienst - und Lebenserfahrung entgegen der Regel im
konkreten Fall bei einem Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe nicht
festgestellt werden konnte. Gründe hierfür, zumal ins Einzelne gehende Gründe,
finden sich dort nicht.

29

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Beurteilungsrichtlinien als
Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern als
Willenserklärung der anordnenden Stelle auszulegen sind. Hierbei kommt es für die
Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der
Gleichbehandlung nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinie an. Da
Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Verwaltungsübung sicherstellen sollen, ist
vielmehr letztlich die tatsächliche - möglicherweise vom Wortlaut der Richtlinie
abweichende - Verwaltungspraxis maßgebend, wenn der Richtliniengeber diese
billigt oder zumindest duldet.

30

Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, Dok.Ber. B 2000,211, vom
2. März 1995 - 2 C 17.94 -, ZBR 1995, 238, und vom 30. B. 1981 - 2 C 8.79 -,
NVwZ 1982,101.

31

Solange nicht konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die
Verwaltungspraxis von den Beurteilungsrichtlinien entfernt haben könnte, sind die
Beurteilungsrichtlinien - ebenso wie in dem erstmaligen Fall ihrer Anwendung -,

32

vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 29. B. 1971 -11 C 20.69, DÖV 1971,748, und
vom 24. März 1977 - 11 C 14.75 -, BVerwGE 52, 193; "eine - der Verwaltung und
den Bewerbern im Voraus bekannt gegebene - antizipierte Verwaltungspraxis",

33

selbst Anknüpfungsgrundlage für die Selbstbindung der Verwaltung.

34

So Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, LBS,
Stand: B. 2004, Rn. 151

35

Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird neben der
Regelung des § 104 Absatz 1 LBG, insofern durch allgemeine Bestimmungen,
insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Absatz 1 GG), abgesteckt.
Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Absatz 1 GG gebietet dem Dienstherrn, wenn er
für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese
gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anzuwenden.

36

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. B. 1981.2 C 8.79 -, NVwZ 1982,101;
Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rn. 149 ff.

37

Konkrete Anhaltspunkte für ein Abweichen der Verwaltungspraxis von Nr. 8.1
Absatz 2 BRL Pol könnten vorliegend darin gesehen werden, dass das
Innenministerium in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 - eine -
wie es dort heißt „Möglichkeit zur Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL" vorgegeben hat.
Aber bereits in Anbetracht des Wortlautes des Erlasses ist allenfalls von
Formulierungshilfen zu dem Begründungserfordernis und nicht gar von verbindlichen
Vorgaben in Form von Weisungen auszugehen. Dass das dort benannte, recht
abstrakt gehaltene Begründungsmuster seitens des Innenministeriums NRW für
ausreichend erachtet wird, führt zudem als solches noch zu keiner Änderung der
Verwaltungspraxis, die überdies möglicherweise personalvertretungsrechtliche
Relevanz entfaltet (§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG).

38

Nach den ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol - welche auch vom
Innenministerium NRW in Anlage 3 des Erlasses vom 1. Februar 2002 (a.a.O.) zitiert
werden - ist die Begründung im Sinne von Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol von dem
Endbeurteiler unter anderem dann vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in
einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also
zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein
Gesamturteil vorgesehen ist, das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich
zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. Die Begründung soll in diesen
Fällen "den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der
Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein
positiveres Ergebnis erzielt wurde." Dies bekräftigt - wie bereits das VG E. in
seinem Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 - ausgeführt hat -, das bereits vom
Wortlaut der Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol nahe gelegte Verständnis, dass eine auf die
Person des beurteilten Beamten eingehende Begründung für das Nichteingreifen der
Regelvermutung verlangt wird. Dies entspricht auch offenkundig dem Willen des
Vorschriftengebers, weil dieser dem Dienst- und Lebensalter auch im Rahmen
dienstlicher Beurteilungen eine besondere Bedeutung beimisst. So betont der
Richtliniengeber in Nr. 6 BRL Pol, dass eine tatsächliche Vermutung dafür spreche,
dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirke.
Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung bewegt er sich im Rahmen
anerkannter Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und
Diensterfahrung liegt die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere
Diensterfahrung eines dienstälteren Beamten - jedenfalls während des nach Nr. 3.2
letzter Spiegelstrich BRL Pol vorgesehenen Regelbeurteilungszeitraums - im
Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus der guten Leistung eines
dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren die größere
Aussagekraft zukommt, wenn er einen hohen Leistungsstand über Jahre
aufrechterhalten hat.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. B. 1981 - 2 C 13.80 -, Buchholz 232 (§ 15 BBG)
Nr. 15 (S. 7), und Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51.86 -, BVerwGE 80, 123 (126);
OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 - und Urteil vom 13. Februar 2001
- 6 A 2966/00 -, VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 -; a.A.
Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rn. 399.

40

Das Festschreiben eines besonderen Begründungserfordernisses in Nr. 8.1
Absatz 2 BRL Pol kann nur dahingehend ausgelegt werden, dass die bloße
Feststellung des Nichteintritts der Regelvermutung nach Nr. 6 BRL Pol diese nicht
widerlegt, sondern ein Abweichen von der Regelvermutung gerade die
Gesichtspunkte aufzeigen muss, die hierfür maßgebend sind. Hierbei genügt es nicht
- wie bereits das VG E. in dem oben genannten Urteil zu Recht gefordert hat -,
eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen verwendbare Formulierung zu
wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Absatz 2 Satz 2 BRL Pol ausreicht,
wenn einzelfallübergreifende Erwägungen, wie beispielsweise ein allgemeiner
Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze, ausschlaggebend dafür waren,
dass der Endbeurteiler dem Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die
Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf
das Leistungsbild ausgewirkt hat, erschließen sich regelmäßig nur dann, wenn die
individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen
wird. Diese sind dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Mit der insoweit
gegebenen Alternative, die Begründung hierfür in mündlicher Form, insbesondere im
Rahmen der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung zu ermöglichen,

41

vgl. Schnellenbach, NWVBL 1987, 7, 9,

42

hat sich der Richtliniengeber und die auf den Verwaltungsvorschriften fußende
Verwaltungspraxis nicht begnügt.

43

Für eine wortgetreue Auslegung des Begründungserfordernisses nach Nr. 8.1
Absatz 2 BRL Pol spricht auch der Umstand, dass das durch die BRL Pol entwickelte
Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung
der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und deshalb der Einhaltung der
Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere Bedeutung im Sinne einer
Richtigkeitsgewähr zukommt.

44

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 07. Juni 2000
- 6 A 2462/99 - und Urteil vom 13. Februar 2001
- 6 A 3438/00-; - VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003
- 2 K 8533 / 02 -; VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003
- 19 K 8113 / 02 -

45

Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der
Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht entgegen, dass hiernach dem
Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer einfach zu erfüllende Verpflichtung
auferlegt wird, nach den Ursachen des Leistungsstillstandes zu forschen und diese in
der Beurteilung niederzulegen. Denn gerade dieses Erfordernis hat der
Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen, um hier vergleichbar der Intention zur
Regelung des
§ 80 Absatz 3 VwGO der Behörde vorab vor Augen zu führen, dass eine Ausnahme
von der Regel gegeben und diese entsprechend zu hinterfragen und zu würdigen
ist.

46

Vgl. VG E. , Urteil vom 1. Juli 2003
- 2 K 8533 / 02 -; VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003
- 19 K 8113 / 02 -

47

Soweit Beurteilungsrichtlinien Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine
weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils
das zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen trifft
oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,

48

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. B. 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101,

49

noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung
beizulegen, die zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren
Willen des Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen
stellt das aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht. Wie
bereits das VG E. in seinem Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533 / 02 - und
diesem sich anschließend das VG Köln in seinem Urteil vom 12. Dezember 2003 - 19
K 8113 / 02 - ausgeführt hat, dürfte insbesondere der Erstbeurteiler, der den
Beamten in beinahe täglichen Arbeitskontakten über einen langen (Beurteilungs-
)Zeitraum erlebt, regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer Vorgesetzter - in der Lage
sein zu erkennen oder zumindest in Erfahrung zu bringen, warum die Leistung des
Beamten stagniert oder gar nachgelassen hat. So kann sich ihm durchaus
erschließen, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen privater
Probleme oder etwa deshalb die ihm nach seiner Befähigung möglichen besseren
Arbeitsergebnisse nicht mehr erbringt, weil er wegen enttäuschter
Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert
oder gar "innerlich gekündigt" hat. Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer)
Beamter im derzeitigen Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens
gestoßen ist.

50

Von alledem findet sich kein Wort in der Begründung des Gesamturteils über den
Kläger in der dienstlichen Beurteilung vom 17. März 2003.

51

Der etwaig vorliegende Begründungsmangel konnte auch nicht nachträglich
geheilt werden. Zwar kann nach allgemeinen Grundsätzen eine dienstliche
Beurteilung nachträglich - im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren - ergänzt
werden und können in einer Beurteilung enthaltene Werturteile nachträglich erläutert
werden.

52

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001
- 6 A 2966/00 -.

53

Abweichend hiervon schreiben die BRL Pol in Nr. 8.1 Absatz 2 aber ausdrücklich
vor, dass die Begründung in der Beurteilung selbst, nämlich „im Gesamturteil", zu
erfolgen hat.

54

Ob es hiernach der angegriffenen Beurteilung an der erforderlichen Begründung
gemäß Nr. 8.1 Absatz 2 BRL Pol fehlt und der Beklagte vor Erstellung der neuen
dienstlichen Beurteilung des Klägers die aufgezeigten möglichen Ursachen dafür zu
erforschen und festzustellen hat, warum sich die größere Berufserfahrung des
Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat, bedarf hier aber - wie
bereits angeführt - keiner abschließenden Entscheidung. Denn der vorliegende Fall
zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass die drei letzten dienstlichen
Beurteilungen des Klägers vom 18. März 1999, 9. Februar 2000 und 17. März 2003
lediglich einen Zeitraum von insgesamt 5 Jahren und 9 Monaten und nicht, wie nach
Nr. 3.1 BRL Pol für Regelbeurteilungen grundsätzlich vorgesehen, von jeweils 3 und
damit insgesamt 9 Jahren umfassen und dass es sich bei der Beurteilung zum
18. März 1999 um eine solche nach Nr. 3.5 BRL Pol handelt und somit jedenfalls
kein umfassender Quervergleich der Leistungen des Klägers mit anderen Beamten
seiner Vergleichsgruppe A 9 PK „ES" stattfand. Der Erlass des Innenministeriums
vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 - sieht als Ergebnis der Dienstbesprechung vom
16. Januar 2002 ebenso wie die Erläuterungen zu Nr. 8.1 BRL Pol ein besonderes
Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 der BRL Pol aber nur für die Fälle einer dritten
Beurteilung in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes vor. Die
fehlende positive Entwicklung des Leistungsbildes eines Beamten wird somit erst
nach einem längeren Zeitraum von ca. 9 Jahren innerhalb der Vergleichsgruppe
desselben statusrechtlichen Amtes für begründungsbedürftig erachtet. Ob ein solcher
neunjähriger Zeitraum als ausreichend zu erachten ist, um das besondere
Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 BRL Pol auszulösen oder ob auch ein kurzer
Zeitraum - wie hier fünf Jahre und neun Monate - dafür ausreicht, bedarf keiner
abschließenden Klärung, weil hier ein anderer durchgreifender Beurteilungsmangel
vorliegt (vgl. zu 4. und 5.).

55

Sollten für den Beklagten in einer Konstellation, in der das
Begründungserfordernis der Nr. 8.1 BRL Pol eingreift, für eine Leistungssteigerung
des beurteilten Beamten ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der
Dienstvorgesetzte eben dieses auf der ersten Stufe der Bewertung ermittelte
Ergebnis in der Begründung der dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck bringen.
Sollte stattdessen bei einer individuellen Betrachtung auf dieser ersten Stufe eine
Leistungssteigerung erkennbar sein, der Beamte jedoch im Quervergleich unter
Berücksichtigung der Richtsätze kein besseres Ergebnis als in den
vorausgegangenen beiden Beurteilungen erzielen, weil die übrigen Mitglieder der
Vergleichsgruppe ebenfalls der Regelvermutung entsprochen haben, so wäre - da
dann die Herabstufungsentscheidung auf ein relativ schlechteres Leistungsbild im
Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsatzvorgaben nach Nr. 8.2.2 BRL Pol
gestützt würde - eine weitergehende Begründung auf einer zweiten Stufe
erforderlich. Die Schlussfolgerung des Innenministeriums NRW in Anlage 3 des
Erlasses vom 1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 -, wonach eine Begründung nach Nr. 8.1
BRL Pol insbesondere erforderlich sein soll, wenn die Leistungen in einem
statusrechtlichen Amt trotz zunehmender Lebens - und Diensterfahrung konstant mit
demselben Gesamturteil bewertet werden, weil sich dann Lebens - und
Diensterfahrung nicht positiv ausgewirkt hätten, übersieht insofern, dass auch die
anderen Beamten der Vergleichsgruppe an Lebens - und Diensterfahrung
hinzugewinnen und das Leistungsniveau bei idealtypischer Konstanz der
Vergleichsgruppe kontinuierlich steigt. Nach dem Beschluss des OVG NRW vom
13. Dezember 1999 - 6 A 3593 / 98 - wird der mögliche Inhalt der
Abweichungsbegründung nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem
Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung
veranlasst hat. Liegt dieser danach in einer anders lautenden Bewertung allein des
individuellen Leistungs - und Befähigungsprofils des beurteilten Beamten, so muss
dies der Wahrheit gemäß in der Abweichungsbegründung - auf der ersten Stufe -
deutlich werden. Es liegt allerdings - wie das OVG NRW in der genannten
Entscheidung weiter ausführt - auf der Hand, dass die Abweichungsbegründung sich
in diesem Fall auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen, also
insoweit konkret und singulär sein muss. Liegt der Grund für die Abweichung
hingegen vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, so muss die
Abweichungsbegründung diese - auf der zweiten Stufe des Quervergleichs liegenden
- Aspekte in den Mittelpunkt stellen.

56

4.	Das Polizeipräsidium F. hat mit Verfügung vom 19. Oktober 2002 den nach
Nr. 3.1 BRL Pol vorgesehenen Regelbeurteilungszeitraum, dem die
landeseinheitliche Festlegung des Beurteilungsstichtags auf den 1. Januar 2003 für
die hier betroffenen Polizeibeamten durch das Innenministerium NRW entspricht, um
mindestens 15 Tage verkürzt. Die Verkürzung des Beurteilungszeitraums führt zur
Aufhebung der aktuellen dienstlichen Regelbeurteilung des Klägers und zur
Verpflichtung des Beklagten zur Entfernung selbiger aus der Personalakte und zur
Erstellung einer neuen Beurteilung, weil sich die angefochtene Beurteilung aus
diesem Grunde als rechtswidrig erweist. Denn der Kläger ist in seinem aus Art. 3
Absatz 1 GG folgenden Recht auf gleichmäßige Anwendung der BRL Pol
verletzt.

57

In der Verfügung vom 19. Oktober 2002 heißt es, dass die Beurteilungen der
Personalstelle auf dem Dienstweg bis spätestens zum 16. Dezember 2002 übersandt
werden müssen. Diese nicht mit der landesweiten Verwaltungspraxis in Einklang
stehende Vorgehensweise kann - wie die Kammer bereits mit Beschluss vom 13. Juli
2004 - 1 L 427 / 04 - für den Fall einer Verkürzung des Beurteilungszeitraums von
einem Monat entschieden hat - auch vorliegend insbesondere in den Fällen, in denen
beim Polizeipräsidium F. tätige Beamte in den letzten 15 Tagen des
Beurteilungszeitraums eine außergewöhnliche Leistung erbracht haben, zu einer
Verzerrung des Leistungsbildes bei einem behördenübergreifenden Vergleich geführt
haben. Denn die eingeschränkte Festlegung für die Abgabe der Voten der
Erstbeurteiler dürfte regelmäßig keinen Raum mehr für eine danach erforderliche
Leistungskorrektur bieten und kann damit einen Verstoß gegen den
Leistungsgrundsatz des Art. 33 Absatz 2 GG enthalten.

58

Sollte mit der gewählten Vorgehensweise dem Umstand Rechnung getragen
werden, dass sich bereits zum 1. Januar 2003 für die zur Beurteilung anstehenden
Beamten Beförderungsmöglichkeiten boten, so würde das Polizeipräsidium F.
nicht hinreichend beachten, dass es sich bei Regelbeurteilungen nicht vorrangig um
die Festlegung von Beförderungsreihenfolgen handelt. Das vom Polizeipräsidium
F. gewählte Vorgehen ist von dem grundsätzlich anzuerkennenden Bemühen
getragen, den zum Jahresanfang anstehenden Beförderungsentscheidungen
möglichst aktuelle Beurteilungen zu Grunde zu legen. Dies darf jedoch nicht zu einer
Verkürzung des diesen Beurteilungen zu Grunde liegenden Zeitraums führen, zumal
das weitere Vorgehen - Durchführung der Beurteilerkonferenz erst Ende Januar -
auch unter Würdigung der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten es nicht als
ausgeschlossen erscheinen lässt, dass mit der Abgabe der Erstbeurteilungen noch
bis zum Jahreswechsel hätte zugewartet werden können.

59

Die Kammer ist sich bewusst, das die Verkürzung des dreijährigen
Beurteilungszeitraums um mindestens 15 Tage und die damit einhergehende
Nichtberücksichtigung der Leistungsentwicklung der Beamten in dem Zeitraum vom
wenigstens 16. bis zum 31. Dezember infolge der dort anstehenden Feiertage und
der ggfls. überdurchschnittlichen Inanspruchnahme von Erholungsurlaub
möglicherweise nicht so stark ins Gewicht fällt, wie in einem anderen vergleichbaren
Zeitraum des Jahres. Es ist indes nicht auszuschließen, dass gerade in der
Weihnachtszeit und zum Jahreswechsel noch herausragende dienstliche Leistungen
erbracht wurden, die im Rahmen der Regelbeurteilung unberücksichtigt geblieben
sind. Der demnach gegebene Mangel wird auch nicht dadurch behoben, dass die
Beurteilerkonferenz und die Endbeurteilung nach Ablauf des Beurteilungszeitraums
stattfanden. Angesichts der Bedeutung der Erstbeurteilung, die diese im zweistufigen
System der Polizeibeurteilungen mit Erst- und Endbeurteilung hat, ist es
unverzichtbar, dass bereits die Erstbeurteilung den gesamten Beurteilungszeitraum
abdeckt.

60

5.	Darüber hinaus leidet der Widerspruchsbescheid vom 12. August 2003 an
dem Mangel, dass die Bezirksregierung E. ihre Prüfungskompetenz nicht
ausgeschöpft hat. Auf diesem Fehler beruht der Widerspruchsbescheid, so dass er
bereits aus diesem Grunde aufzuheben war.

61

Die Bezirksregierung E. hat sich bei ihrer Entscheidung über den
Widerspruch des Klägers nur für befugt gehalten, eine Rechtmäßigkeitskontrolle
durchzuführen und die dienstliche Beurteilung des Klägers nur auf sogenannte
Beurteilungsfehler zu überprüfen, nicht hingegen den Beurteilungsvorgang in
Wahrnehmung der auch ihr zustehenden Beurteilungsermächtigung eigenständig
vollzogen. Die Widerspruchsbehörde hat jedoch gemäß § 126 Absatz 3 BRRG in
Verbindung mit §§ 68 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 VwGO grundsätzlich die gleiche
Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist nicht - wie die Gerichte - auf eine
eingeschränkte Rechtskontrolle beschränkt.

62

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. B. 1999 - 2 C 30.98 -, ZBR 1999, 382 ff und Urteil
vom 17. Mai 1979 - 2 C 4.78 -, ZBR 1979, 304ff; demgegenüber kritisch auf die
möglicherweise fehlende Praktikabilität verweisend Schnellenbach, Beamtenrecht in
der Praxis, 5. Auflage, Rn. 471, 475

63

Eine Einschränkung der verwaltungsinternen Kontrollmöglichkeiten der
Widerspruchsbehörde lässt sich auch weder damit begründen, dass es sich bei
dienstlichen Beurteilungen um persönlichkeitsbedingte Werturteile des Dienstherrn
handele noch damit, dass nur der für die dienstliche Beurteilung zuständige
Dienstvorgesetzte die letztverbindliche Bewertung vornehmen dürfe. Zwar mag sich
eine Prüfungsbeschränkung in Fällen ergeben, in denen die Widerspruchsbehörde
aus tatsächlichen Gründen eine Leistung nicht oder nur eingeschränkt bewerten
kann, etwa weil die in einer einmaligen und nicht wiederholbaren Prüfungssituation,
wie beispielsweise einem Prüfungsgespräch, erbrachte Leistung nur auf der
Grundlage der tatsächlichen Kenntnis zu bewerten ist. Die Beurteilung dienstlicher
Leistungen eines Beamten ist aber mit einer derartigen Fallkonstellation nicht
vergleichbar, weil diese vom Grundsatz her keine Kenntnisse erfordert, die dem
unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Beamten oder dem für die dienstliche
Beurteilung sonst zuständigen Beamten vorbehalten oder ihm allein zugänglich sind.

64

Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur verwaltungsgerichtlichen
Nachprüfung dienstlicher Beurteilungen auf sogenannte Beurteilungsfehler,

65

vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Mai 1965 - 11 C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, vom
26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, und vom 02. März 2000 - 2 C 7 -
10.99., Buchholz 237.8 § 18 RhP LBG Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 04. Oktober
1989 - 6 A 1905/87 - und Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 - und -
6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266,

66

vermag die von dem Beklagten angenommene eingeschränkte Prüfungsbefugnis
der Widerspruchsbehörde ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Denn diese beruht auf der
Erwägung, dass ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine
Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ein dem
Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis ist. Die
verwaltungsgerichtliche Nachprüfung ist daher auf sogenannte Beurteilungsfehler
eingeschränkt. Eine derartige Zurückhaltung zu üben, besteht für die
Widerspruchsbehörde kein Anlass, schon weil sie selbst eine Behörde des
Dienstherrn ist. Sie würde auch dem Zweck des § 126 Absatz 3 BRRG in Verbindung
mit §§ 68 ff VwGO, in Beamtenrechtsstreitigkeiten stets die Entscheidung der
Erstbehörde durch die nächst höhere Dienstbehörde nochmals umfassend zu
überprüfen, um eine möglichst einheitliche Anwendung beamtenrechtlicher
Regelungen innerhalb der Verwaltung zu gewährleisten, in nicht vertretbarer Weise
zuwiderlaufen. Die Widerspruchsbehörde ist von Rechts wegen dazu berufen, die
von der Erstbehörde erstellte dienstliche Beurteilung nachzuvollziehen.

67

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1979 - 2 C 4.78 -, ZBR 1979, 304, 306; kritisch
hierzu Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, Rn. 471.

68

Die der Widerspruchsbehörde grundsätzlich im Widerspruchsverfahren
übertragene uneingeschränkte Kontrollbefugnis ist vorliegend auch nicht
ausnahmsweise durch eine andere rechtliche Vorschrift eingeschränkt.

69

Eine Heilung des bestehenden Mangels durch ein sogenanntes Nachschieben
von Gründen der Ausgangsbehörde im Klageverfahren konnte - abgesehen von
Kompetenzfragen im Verhältnis der Ausgangsbehörde zur Widerspruchsbehörde -
bereits deshalb nicht erfolgen, weil die Bezirksregierung E. ihre umfassende
Kontrollbefugnis vollständig außer Acht gelassen hat, § 114 Satz 2 VwGO
(analog).

70

Vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 13. Auflage, 2003, § 114 Rn. 3, 50.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

72

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit basiert auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

73