Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-22, Aktenzeichen 4 K 204/05
ECLI:DE:VGD:2005:0922.4K204.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in
derselben Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur mit Sitz in X. Er
unterhält im Internet unter der Adresse http://www.-T.de eine Anzeigenseite
(homepage, website), auf der Einzelheiten zum Leistungsangebot, zur personellen
und sachlichen Ausstattung und zur Historie seines Ingenieurbüros publiziert werden.

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Die Beklagte nahm die Internetdarstellung zum Anlass, den Kläger mit Schreiben
vom 1. April 2004 auf das für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure nach der
Berufsordnung geltende Werbeverbot hinzuweisen. Sie beanstandete unter
anderem, die Darstellungen über die Historie und Größe des Betriebs dienten nur
dazu, das Büro anderen gegenüber besonders herauszustellen; dadurch betreibe der
Kläger eine unzulässige vergleichende Werbung.

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Der Kläger änderte den Inhalt der Internetseite teilweise im Sinne der Beklagten
ab, behielt jedoch die unter dem Verweis („Link") „Über uns" enthaltenen Seiten über
Historie, Größe und Ausstattung des Büros, über die Gründer des Betriebs und den
derzeitigen Mitarbeiterstab bei, weil er sie nicht als berufswidrige Werbung ansah.

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Die Beklagte wies den Kläger mit Bescheid vom 9. August 2004 sinngemäß an,
die Seite „Über uns" mit deren nachgeordneten Seiten „Firmenprofil", „Mitarbeiter",
„Historisches in der Presse" und „bei der Arbeit" aus dem Internetauftritt zu entfernen.
Außerdem verhängte sie im Wege der Berufsaufsicht einen Verweis gegen den
Kläger. Zur Begründung war angeführt: Die detaillierten Lebensläufe des
Firmengründers und seiner beiden Nachfolger, die Wiedergabe der historischen
Zeitungsausschnitte, sowie die historischen Fotos „bei der Arbeit" seien als
berufswidrige unzulässige Werbung zu bewerten. Sie dienten einzig und allein der
Hervorhebung der eigenen Leistungsfähigkeit. Es sei selbstverständlich, dass der
ÖBVI über das zur Aufgabenerfüllung notwendige fachlich geeignete Personal und
über eine adäquate Büroausstattung verfüge, so dass besondere Angaben dazu
nicht erforderlich seien; die Internetpräsentation dieser Dinge sollten die besondere
Leistungsstärke des Büros publizieren und seien damit als reklamehafte
Selbstanpreisung unzulässig. Eine berufsaufsichtliche Ahndung sei erforderlich, um
den Kläger nachdrücklich auf seine Berufspflichten hinzuweisen. Er sei auf die
Grenzen zulässiger Internetwerbung besonders hingewiesen worden, außerdem
habe gegen ihn schon einmal in 2002 eine Warnung wegen berufswidriger Werbung
ausgesprochen werden müssen.

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Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
16. Dezember 2004 zurück.

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Am 15. Januar 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor:

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Bilder und Lebensläufe des Betriebsgründers und der derzeitigen
Betriebsinhaber dienten der Information der Kundschaft. Eine unzulässige Werbung
sei damit schon deshalb nicht verbunden, weil die Bezirksregierung sich selbst im
Internet mit den Lebensläufen und Bildern des derzeitigen und der früheren
Behördenchefs präsentiere. Die Historischen Fotos und Darstellungen seien
insgesamt unbedenklich. Sie seien ausschließlich berufs- und betriebsbezogen. Ein
Vergleich zu den Büros anderer Öffentlich bestellter Vermessungsingenieure werde
nicht gezogen, noch werde die eigene Leistungsfähigkeit über Gebühr angepriesen.
Erst recht finde sich in dem Internetauftritt keine Herabsetzung von Kollegen. Auch
die Darstellung der personellen und sachlichen Ausstattung des Büros sei reine
Information und damit interessen- und sachgerecht. Die Beklagte sehe die
Möglichkeiten eines berufsverträglichen Werbeauftritts zu eng.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 9. August 2004 in der
Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 16. Dezember 2004
aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der beigezogenen Akten und der Gerichtsakten verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unbegründet.

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1. Die Beklagte ist gemäß § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW ermächtigt, gegen
Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure einen Verweis zu verhängen, wenn
diese ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen. Es handelt sich um eine
Aufsichtsmaßnahme im Bereich der hoheitlichen Aufgaben der Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieure (§ 14 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Die gerichtliche
Überprüfung geschieht mangels besonderer Regelungen im allgemeinen
Verwaltungsprozess, nicht durch das Berufsgericht der Ingenieurkammer-Bau (§ 14
Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW).

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2. Der Kläger hat seine Berufspflichten verletzt.

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2.1 Allgemeine Berufspflichten, deren schuldhafte Verletzung die Beklagte zu
einer Disziplinarmaßnahme berechtigten können, nennt § 9 ÖbVermIng BO NRW.
Die Vorschrift ist verfassungsgemäß. Das gilt im Grundsatz auch für § 9 Abs. 1 Satz
5 ÖbVermIng BO NRW, der dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur die
Werbung verbietet.

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2.2 Das Werbeverbot für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure ist mit
Art. 12 GG vereinbar. In den Bereich der durch das Grundrecht der Berufsfreiheit
geschützten berufsbezogenen Tätigkeiten fällt die berufliche Außendarstellung
einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme der Dienste der freien Berufe.
Die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch ein gesetzliches Werbeverbot
ist verfassungsgemäß, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dient und
den Berufstätigen nicht übermäßig oder unzumutbar trifft. Diesen Anforderungen
genügt die generelle Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW, denn bei
verfassungskonformer Auslegung ist die Bestimmung dahin zu verstehen, dass dem
Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur nicht jegliche, sondern lediglich die
berufswidrige Werbung untersagt ist (OVGNW, Urteil vom 27. April 2001,
7 A 4490/99).

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2.3 Schon das frühere Berufsrecht ließ, wenn auch sehr beschränkt, Werbung
des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs zu. Er durfte auf seine
Berufsausübung durch ein Namensschild an dem Gebäude hinweisen, in dem sich
seine Geschäftsstelle befand. Nach Verlegung der Geschäftsstelle durfte das
Namensschild an der früheren Geschäftsstelle bis zu einem Jahr verbleiben.
Schließlich durfte der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Zulassung,
eine Geschäftsstellenverlegung, den Zusammenschluss zu einer
Arbeitsgemeinschaft und deren Veränderung zweimal in den örtlichen
Tageszeitungen und in Fachzeitschriften anzeigen (vgl. Ziffer 1 des Runderlasses
des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten vom 7.
März 1966 - ZB l - 2410 -, Geschäftsführung der Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieure, MBl. NRW 1966, 697). Diese Berufsausübungsregelungen
- die in ihrem Gehalt im wesentlichen mit § 9 der Allgemeinen Richtlinien für die
Berufsausübung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure - Standesregeln -
vom 10. Juni 1965, in der Fassung des Beschlusses der Mitgliederversammlung vom
26. Mai 1983, übereinstimmten - wollte der Gesetzgeber aufgreifen und der
Weiterentwicklung des Rechts der freien Berufe durch die Berufsordnung vom 15.
Dezember 1992 Rechnung tragen. Wo die Grenze zur berufswidrigen Werbung
überschritten wird, ist gesetzlich allerdings nicht näher definiert. Deren Bestimmung
erfolgt im Einzelfall durch die Berufaufsicht (und notfalls im Wege einer gerichtlichen
Klärung) durch Auslegung unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung, des
Berufsbildes und der besonderen Verantwortung, die mit der Beleihung hoheitlicher
Befugnisse verbunden ist.

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3. Der Kläger ist mit den von der Beklagten beanstandeten Seiten seines
Internetauftritts über den berufsrechtlich erlaubten Rahmen hinaus gegangen.

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3.1 Das dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur auferlegte Verbot
berufswidriger Werbung dient dem Zweck, die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit
des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines öffentlichen Amtes
(§ 9 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW) zu sichern. Er ist gemäß § 1 Abs. 2
VermKatG NRW iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW berufen, an den
Aufgaben der Landesvermessung im Sinne des § 5 VermKatG NRW mitzuwirken. Er
ist neben den Behörden der öffentlichen Vermessungsverwaltung berechtigt.
Katastervermessungen auszuführen und Tatbestände, die durch
vermessungstechnische Ermittlungen an Grund und Boden festgestellt werden, mit
öffentlichem Glauben zu beurkunden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Er
darf Vermessungsmarken der Landesvermessung anbringen, wiederherstellen oder
entfernen (§ 8 Abs. 3 VermKatG NRW). Die Katastervermessungen im Sinne des § 5
Abs. 1 Nr. 2 VermKatG NRW dienen der Einrichtung und Fortführung des
Liegenschaftskatasters und der Feststellung oder Abmarkung von
Grundstücksgrenzen. Der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur nimmt damit in
hervorragender Funktion am Vermessungswesen teil, das seinerseits dem
Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit dem Rechtsfrieden in der
Gemeinschaft, mithin einem überragend wichtigen Gemeinschaftsgut dient (Vgl.
BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE, 73, 301 (316 f.);
Beschluss vom 3. Februar 1993 - 1 BvR 552/91 - und - 1 BvQ 1/92 -; OVG NRW,
Urteil vom 27. Juni 1996 - 7 A 4924/94 -).

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Der Funktion des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs entspricht seine
Verpflichtung, den Eindruck eines rein gewerbsmäßigen, ökonomisch orientierten
Verhaltens auszuschließen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW). Dem ÖbVI ist
jedes Verhalten untersagt, das den Eindruck erwecken könnte, seine Amtstätigkeit
werde durch ein gewerbliches, gewinnorientiertes Marktverhalten beeinflusst. Es soll
die Erwartung gestärkt werden, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur
seine Aufgaben im Bewusstsein seiner Verantwortung für das Vermessungswesen
mit seiner Bedeutung für den Rechtsverkehr wahrnimmt. Sein außenwirksames
Auftreten muss darüber hinaus berücksichtigen, dass er, wiewohl er als Unternehmer
in einem freien Beruf tätig ist, ein Amt ausübt, das zum Erlass von Hoheitsakten
(Abmarkung, Gebührenerhebung) berechtigt. Die Amtsausübung ist unter Beachtung
des Gleichheitssatzes und der Amtsneutralität (§ 9 Abs. 1 Satz 3 ÖbVermIng BO
NRW, §§ 20, 21 VwVfG) streng gesetzesgebunden (Art. 20 GG) und allein der Sache
und nicht der Gewinnerzielung verpflichtet. Dem entspricht eine berufsspezifisch
geprägte Werbung, die sich auf die sachangemessene Information der interessierten
Allgemeinheit beschränkt. Zulässig ist die adressatenneutrale, in einer dem
öffentlichen Amt angemessenen Zurückhaltung veröffentlichte Darstellung der
möglichen Dienstleistungen (Informationswerbung). Das mag die farbliche
Gestaltung von Briefköpfen, Informationsbroschüren und die Verwendung eines
„Firmenlogos" einschließen, weil diese grafischen Mittel weithin üblich geworden sind
und das Werbeverbot keine absolute Nüchternheit verlangt (vgl. für Anwaltsnotare:
BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1997, 1 BvR 1863/96, NJW 1997, 2510, 2511).
Verboten ist jedoch jedenfalls die gezielte Kundenwerbung, das unaufgeforderte
direkte Herantreten an potenzielle Mandanten ebenso, wie das unaufgeforderte
Versenden von „Informationsschriften" an Dritte, also Nichtmandanten (für Anwälte
vgl. OLG Dresden, Urt. vom 9. Juni 1998, 14 U 3245/97, NJW 1999, 144, 147). Der
Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur preist sich nicht an. Er darf dies erst recht
nicht in auffälliger, plakativer, reklamehafter Weise tun (für Notare: BGH, Beschluss
vom 16. Juli 2001, NRW-RR 2002, 58 ff.), und seine Leistungsfähigkeit etwa unter
Verwendung von die Qualität der eigenen Leistungen verstärkenden Adjektiven als
überdurchschnittlich, hervorragend, zuverlässig oder dergleichen herausstreichen.
Die Qualitätswerbung ist schlechterdings untersagt (für Anwälte vgl. OLG Köln, Urt.
vom 29. Juli 1998, 6 U 66/98, NJW 1999, 63). Ob dabei eine vergleichende Werbung
unter Benennung oder mehr oder weniger konkreter Bezeichnung von Konkurrenten
stattfindet, ist unerheblich. Der Konkurrentenkreis ist am Sitz des jeweiligen ÖbVI
durch den Akt der Beleihung bestimmt und überschaubar. Wessen Dienstleistungen
durch die werbende Anpreisung übertroffen werden sollen, ist leicht zu ermitteln.

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Mit § 9 Abs.1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW nicht vereinbar ist schließlich jede
Form von Sympathiewerbung, die die Person des Amtsinhabers zum Gegenstand
hat. Die Tätigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs gewinnt ihr
Vertrauen nicht durch die persönlichen Eigenschaften des Amtsinhabers
(Familienzugehörigkeit, Aussehen, Familienstand, private Hobbys usw.), sondern
durch die gesetzlich legitimierte und begrenzte Autorität des verliehenen Amtes.

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3.2 Der Kläger hat die Grenzen der erlaubten Werbung durch die auf seiner
Internetseite enthaltene, bebilderte und mit einem Zeitschriftenartikel von Anfang der
30-er Jahre über die Betreuung des Baus des ersten N Hochhauses durch den
Betriebsgründer illustrierte Firmengeschichte überschritten. Der Hinweis auf die mit
der Familiengeschichte verwobene, weit zurück reichende Firmengeschichte soll eine
besondere Kontinuität in der Arbeit und einen entsprechenden Erfahrungsvorsprung
suggerieren. Das Ingenieurbüro des Klägers wird als Familienbetrieb geschildert, der
schon vor dem zweiten Weltkrieg auf der Höhe der technischen Entwicklung war, in
dem der gewonnene Erfahrungsschatz von Generation zu Generation weiter
gegeben wird und der auch gegenwärtig, dokumentiert durch einen großen
Mitarbeiterstamm, modernste Ausrüstung und unterstützt durch die Fort- und
Weiterbildung aller Mitarbeiter, allen Leistungsansprüchen genügt. Die Anpreisung
der eigenen Leistungsfähigkeit und damit das Herausheben über die Konkurrenz
geschieht zwar nicht platt und vordergründig, aber doch deutlich und wirksam. Sie
geht über eine grafische Gestaltung von Textinformationen und die Verwendung
eines Firmenlogos hinaus. Es handelt sich um unverhohlene Qualitätswerbung in
einer geschickten, eher auf unterschwellige Beeinflussung anstatt auf direkte
Ansprache setzenden Form.

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3.3 Darüber hinaus ist das auf der Homepage enthaltene Bildmaterial, vor allem
die Porträts der gegenwärtigen und früheren Firmeninhaber und der gesamten
Belegschaft sowie das Foto der „Betriebssportgruppe Stichling" als unzulässige
Sympathiewerbung einzustufen. Derartige Bilder haben keinen sachlichen, auf die
Tätigkeit des Vermessungsingenieurs bezogenen Informationsgehalt. Sie sollen ein
emotionales Wohlgefallen des Betrachters herstellen. Das geht über die -zulässige-
werbewirksame Information hinaus. Bei letzterer ist mit der sachlichen Unterrichtung
über die Aufgaben, das Angebot und die Möglichkeiten der Kontaktaufnahme
(Adresse, Telefon- und Faxnummer, e-mail-Adresse und dergleichen) durch die
gefällige Art der Präsentation ein unvermeidlicher und erlaubter Werbe(-neben) effekt
verbunden. Die Darstellung des äußeren Erscheinungsbildes der Betriebsinhaber
und der Mitarbeiter und ihrer außerdienstlichen Aktivitäten dient, ohne
Informationsgehalt zur Sache, allein dazu, den Betrachter der Internetseite für den
Kläger und sein „Team" einzunehmen. Diese Art des Kundenfangs, die ebenfalls auf
eine unterschwellige, unbewusste Beeinflussung setzt, ist verbotene Werbung.

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3.4 Ob potenzielle Kunden des Klägers ein Interesse an den beanstandeten
Seiten haben und ihre Entscheidung gegebenenfalls von deren Inhalt abhängig
machen, ist unerheblich. Die Informationsinteressen der Kundschaft eines Öffentlich
bestellten Vermessungsingenieurs sind vielfältig und nicht ausschließlich
sachorientiert. Maßgebend für die Reichweite des berufsbezogenen Werbeverbotes
sind Wortlaut und objektiver Zweck der gesetzlichen Bestimmungen.

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3.5 Auf die Bewertung des Inhaltes von Internetseiten, die die gegenwärtige und
frühere Behördenleitungen der Beklagten mit Bild und Lebenslauf zeigen, kommt es
nicht an. Daraus lassen sich keine Anhaltspunkte für die Bestimmung berufswidriger
Werbung durch Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure gewinnen. Die
Sachverhalte sind nicht vergleichbar. Die Beklagte wirbt in ihrem hoheitlichen
Zuständigkeitsbereich weder um Kunden, noch tritt sie in wirtschaftliche Konkurrenz
zu anderen. Zudem fehlt es an der für Beliehene typischen Überschneidung von
hoheitlichen Aufgaben und unternehmerischer Tätigkeit, die abstrakte Gefahren für
eine amtsgerechte, rein sachbezogene und neutrale Aufgabenerfüllung mit sich
bringt.

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3.6 Auch die möglichen Internetauftritte kommunaler Katasterämter, die in
gewisser Weise in Konkurrenz zu den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren
stehen, geben für die Abgrenzung zwischen erlaubter und berufswidriger Werbung
nichts her. Soweit gemeindliche Katasterämter eine auffällige, anpreisende über die
sachliche Information hinausgehende Werbung für ihre hoheitliche Tätigkeit
enthalten, überschreiten sie den Rahmen ihrer auf der Verfassung und dem Gesetz
beruhenden und durch sie begrenzten öffentlich-rechtlichen Legitimation. Anders als
die beliehenen Vermessungsingenieure, deren grundsätzliche Befugnis zu werben
aus der Ausübung eines freien Berufs folgt (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 ÖBVermIng BO
NW), aber gesetzlich eingeschränkt werden kann, bedarf die Werbung durch die
öffentliche Hand bei der Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben einer gesetzlichen
Ermächtigung. Das Vermessungs- und Katastergesetz enthält sie nicht. Als Annex zu
den darin den Katasterämtern überantworteten Aufgaben ist, wenn überhaupt,
allenfalls die sachlich neutrale, unauffällige Informationswerbung als besondere Form
der kommunalen Öffentlichkeitsarbeit erlaubt. Was darüber hinausgeht, greift
wettbewerbswidrig in die berufliche Betätigung der beliehenen
Vermessungsingenieure ein. Die Verquickung öffentlicher Aufgaben mit
erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit zu Lasten privater Wettbewerber ist verboten (OLG
Hamburg, Urteil vom 11. März 1999, 3 U 40/98; OLG Celle, Urteil vom 9. September
2004, 13 U 133/04, GRUR-RR 2004, 374; BGH, Urteil vom 24. September 2002,
KZR 4/01, NJW 2003, 752 f.). Überschießende Werbeauftritte kommunaler
Katasterämter im Internet sind gesetzwidrig und durch die Aufsichtsbehörde zu
unterbinden. Das unternimmt die Beklagte. Aus den rechtswidrigen Praktiken
einzelner Katasterämter kann der Kläger keine Maßstäbe für die Auslegung seiner
Berufsordnung gewinnen.

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4. Der Kläger, der die verbotenen Werbeinhalte seiner Internetpräsentation zu
verantworten hat, handelt schuldhaft, nämlich mindestens fahrlässig. Er kennt seine
Berufspflichten. Er ist durch die Aufsichtsbehörde schriftlich und bei
Dienstgesprächen und spätestens im Rahmen der Anhörung auf das Verbotene
seines Tuns hingewiesen worden, hat sich aber nicht zu einer vollständigen
Änderung seines Werbeauftritts bereit gefunden. Bei sorgfältiger Abwägung unter
besonderer Berücksichtigung seiner Stellung als beliehener Amtsträger, der Art
seiner amtlichen Tätigkeit als Verwaltungsverfahren, den traditionell eng
verstandenen Grenzen für die Werbung in diesem Bereich und der damit
verbundenen, selbstverständlichen (Amts-) Zurückhaltung hätte er den Verstoß
gegen die Berufsordnung erkennen und vermeiden können. Es wäre ihm auch
zuzumuten gewesen, gerichtlich feststellen zu lassen, inwieweit ein - projektierter -
Internetauftritt mit dem Werbeverbot übereinstimmt, ehe er ihn im Internet zu
jedermanns Zugriff frei gibt. Der Kläger ist jedoch eigenmächtig zur Veröffentlichung
geschritten. Die Berufspflichtverletzung war individuell vorhersehbar und vermeidbar.

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5. Der von der Beklagten verhängte Verweis ist angemessen. Der Kläger ist
unwidersprochen durch eine einschlägige Warnung vorbelastet. Eine maßvolle
Steigerung der Maßnahme gegenüber dem früheren Verfahren ist hinreichend, aber
auch erforderlich, um dem Kläger das Verbotswidrige seines Verhaltens vor Augen
zu führen und ihn, erneut und mit größerem Nachdruck, zu künftigem, den
Berufspflichten gerecht werdendem Verhalten zu bewegen.

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Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11,
711 ZPO.

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