Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-06-27, Aktenzeichen 7 B 212/13
ECLI:DE:VGHALLE:2014:0627.7B212.13.0A

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin ist Trägerin einer stationären Einrichtung in A.. Sie wendet sich gegen die Verpflichtung zur Veröffentlichung von Qualitätsberichten der Heimaufsicht.

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Nach heimaufsichtlicher Prüfung der Einrichtung der Antragstellerin am 5. November 2012 übersandte der Antragsgegner ihr unter dem 27. November 2012 den von ihm erstellten Qualitätsbericht, in dem geringfügige Mängel im Bereich Pflege und Betreuung und im Bereich freiheitsentziehender Maßnahmen festgestellt wurden. In dem Schreiben heißt es, dass der Bericht gemäß § 8 Abs. 3 WTG LSA zu veröffentlichen sei. Außerdem erfolgten Ausführungen zur möglichen Stellungnahme innerhalb von 28 Tagen und dem weiteren Verfahren. Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 17. und 19. Dezember 2012 die von ihr ergriffenen Maßnahmen zur Behebung der Mängel dar und erklärte, dass sie eine Veröffentlichung nicht vornehmen werde, weil sie keine ausreichende Rechtsgrundlage hierfür sehe. Unter dem 17. Januar 2013 übersandte der Antragsgegner einen geänderten Qualitätsbericht, der keine Mängel mehr auswies, und forderte nochmals die Veröffentlichung.

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Die Antragstellerin blieb bei ihrer Weigerung. Nach Mängelberatung und Anhörung der Antragstellerin ordnete der Antragsgegner mit Bescheid vom 30. April 2013 gestützt auf § 23 Abs. 1 WTG LSA an, dass die Antragstellerin die Qualitätsberichte der zuständigen Behörde 1. mit Zustellung der Anordnung zusammen mit den Qualitätsberichten nach § 115 Abs. 1a Satz 1 SGB XI im Internet oder in anderer geeigneter Form veröffentlicht, 2. an gut sichtbarer Stelle in ihren Betriebs- oder Geschäftsräumen und im Eingangsbereich der stationären Einrichtung aushängt oder auslegt sowie 3. vor Abschluss von Verträgen nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz den künftigen Bewohnerinnen und Bewohnern aushändigt.

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Die Antragstellerin hat am 15. Mai 2013 vor dem Verwaltungsgericht A. Klage (4 A 147/13 MD) erhoben und gleichzeitig um einstweiligen Rechtsschutz (4 B 148/13 MD) nachgesucht. Das Verwaltungsgericht A. hat sich mit Beschluss vom 27. August 2013 für örtlich unzuständig erklärt und die Verfahren an das Verwaltungsgericht B. verwiesen. Zur Begründung ihrer Klage und ihres Eilantrages macht die Antragstellerin verfassungsrechtliche Einwände gegen die Vorschriften des WTG LSA über die Veröffentlichung des Qualitätsberichts geltend.

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Sie beantragt,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 15. Mai 2013 (Az.: 7 A 211/13 HAL) gegen den Anordnungsbescheid des Antragsgegners vom 30. April 2013 anzuordnen,

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er verteidigt die gesetzlichen Vorschriften und führt aus, dass er bei sämtlichen Prüfungen einen einheitlichen Prüfbogen gleichen Inhalts verwende. Aus diesem Prüfbogen leite sich der vom Aufbau einheitliche Prüfbericht ab.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen. Er war Gegenstand der Entscheidungsfindung.

II.

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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. April 2013 hat Erfolg

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Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO statthaft. Widerspruch und Klage haben zwar nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt hier aber gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 28 Satz 2 WTG LSA, wonach die Klage gegen Maßnahmen der zuständigen Behörde nach § 19 Abs. 1 bis 6 und den §§ 20, 23 bis 27 keine aufschiebende Wirkung hat. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Maßnahme des Antragsgegners nach § 23 Abs. 1 WTG LSA, so dass der Suspensiveffekt der Klage gesetzlich ausgeschlossen ist.

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Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig und in der Sache begründet.

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Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die heimrechtliche Anordnung und dem öffentlichen Interesse an deren sofortiger Vollziehung vorzunehmen. Maßgebliche Bedeutung haben dabei die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren überschaubaren Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache.

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Diese Interessenabwägung geht zu Gunsten der Antragstellerin aus, denn die angegriffene Verfügung erweist sich bei summarischer Prüfung als rechtswidrig.

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Als Rechtsgrundlage des Bescheides vom 30. April 2013kommt nur § 23 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 und Abs. 2 WTG LSA in Betracht.

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Hiernach kann die zuständige Behörde, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt werden, gegenüber den Trägern stationärer Einrichtungen Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden gesetzlichen oder vertraglich vereinbarten Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung oder der sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnform erforderlich sind (§ 23 Abs. 1 Satz 1 WTG LSA). Ein Mangel in diesem Sinn liegt vor, wenn die stationäre Einrichtung den Anforderungen nach dem WTG LSA und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder weiter geltenden Verordnungen nicht entspricht (vgl. § 21 Abs. 1 WTG LSA).

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Nach § 8 Abs. 2 WTG LSA ist die zuständige Behörde ab dem 1. Januar 2012 verpflichtet, Qualitätsberichte über die von ihr geprüften stationären Einrichtungen und sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnformen zu erstellen. § 8 Abs. 3 WTG bestimmt, dass der jeweilige Träger verpflichtet ist, die Qualitätsberichte der zuständigen Behörde 1. ab dem 1. Januar 2012 zusammen mit den Qualitätsberichten nach § 115 Abs. 1a Satz 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch im Internet oder in anderer geeigneter Form zu veröffentlichen, 2. an gut sichtbarer Stelle in seinen Betriebs- oder Geschäftsräumen und im Eingangsbereich der stationären Einrichtung oder sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnform auszuhängen oder auszulegen sowie 3. vor Abschluss von Verträgen nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz den künftigen Bewohnerinnen und Bewohnern auszuhändigen.

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Da der Antragsgegner als für die Heimaufsicht zuständige Behörde nach Prüfung der Einrichtung der Antragstellerin unter dem 27. November 2012 einen Qualitätsbericht erstellt hat, würde deren Weigerung, der gesetzlichen Verpflichtung zur Veröffentlichung, Aushängung bzw. Auslegung und Aushändigung der Qualitätsberichte nachzukommen, hiernach an sich einen Mangel im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 WTG LSA darstellen. Die Kammer geht aber davon aus, dass dies hier nicht der Fall ist, weil von der Antragstellerin eine Veröffentlichung von Qualitätsberichten nicht verlangt werden kann.

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Offen bleiben kann, ob dies schon deswegen gilt, weil die Vorschriften des WTG LSA über die Qualitätsberichterstattung verfassungswidrig sind.

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Maßstab einer verfassungsrechtlichen Prüfung wäre Art. 12 Abs. 1 GG / Art. 16 Abs. 1 Verf LSA. Die Qualitätsberichterstattung nach § 8 Abs. 2 und 3 WTG LSA verlässt – wie die Transparenzberichterstattung nach § 115 Abs. 1 a SGB XI – den Bereich der bloßen Unterrichtung über Tatsachen, den das Bundesverfassungsgericht in der sog. Glykol-Entscheidung nicht der Beeinträchtigung des Gewährleistungsbereichs der Berufsfreiheit zugerechnet hat, solange sie im Rahmen einer staatlichen Aufgabe, unter Beachtung der Zuständigkeitsordnung und fehlerfrei erfolgt (vgl. zur Transparenzberichterstattung: BSG, Urteil vom 16. Mai 2013 - B 3 P 5/12 R -, juris unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252ff). Denn die Qualitätsberichte beschränken sich – wie die Transparenzberichte – nicht auf die Wiedergabe sachlicher Informationen etwa über Ausstattungsmerkmale von Pflegeeinrichtungen; vielmehr zielen sie im Kern auf die Abgabe vergleichender Werturteile, nämlich auf eine übersichtliche und vergleichbare Darstellung der Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote (§ 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA). Dabei stützen sie sich zudem auf hoheitlich angeordnete Untersuchungen: Einrichtungen müssen es dulden, dass die Prüfung durch die Heimaufsicht auch zum Zweck einer vergleichenden öffentlichen Bewertung erfolgt und die Ergebnisse anschließend öffentlich gemacht werden. Damit greifen die zuständigen Stellen unter Nutzung nur dem Staat zu Gebote stehender Mittel hoheitlichen Zwangs in die Außendarstellung von Einrichtungsträgern und somit in Rechtsgüter ein, die bei natürlichen Personen dem informationellen Selbstbestimmungsrecht und dem im allgemeinen Persönlichkeitsrecht wurzelnden Schutz der Selbstdarstellung zugeordnet werden (vgl. BSG a.a.O. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 BvR 1696/98 -, BVerfGE 114, 339, 346 m.w.N.). Ob diese verfassungsrechtliche Schutzfunktion bei – wie hier der Antragstellerin – juristischen Personen des Privatrechts auch unmittelbar aus Art. 2 Abs 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG / Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Verf LSA abzuleiten ist, kann offenbleiben, weil anerkannt ist, dass die Berufsfreiheit die berufliche Außendarstellung einschließlich der Werbung für berufliche Leistungen gewährleistet (vgl. BSG a.a.O. m.w.N. aus der Rspr. des BVerfG: Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248, 256 [ärztliches Werbeverbot]; Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a., BVerfGE 94, 372, 389 [Apothekenwerbung]; Beschluss vom 22. Januar 1997 - 2 BvR 1915/91 -, BVerfGE 95, 173, 183 [Warnhinweise auf Tabakpackungen]).

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Hiernach bedarf die Qualitätsberichterstattung als Eingriff in die Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG / Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Verf LSA einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits formell und materiell verfassungsgemäß sein muss. Als solche kommt hier nur § 8 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 WTG LSA in Betracht.

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In kompetenzrechtlicher Sicht bestehen im Hinblick auf das Föderalismusreformgesetz (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034), mit dem das Heimrecht in die ausschließliche Ländergesetzgebungskompetenz gelegt wurde, keine Zweifel, solche werden auch nicht geltend gemacht.

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Es bestehen aber Bedenken daran, dass die Vorschriften über die Qualitätsberichterstattung nach § 8 Abs. 2 und 3 WTG LSA – was den Inhalt der Berichte angeht – hinreichend bestimmt sind und den Vorgaben eines Parlamentsvorbehalts im Hinblick auf die Wesentlichkeitstheorie genügen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris m.w.N.).

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Die ab dem 1. Januar 2012 zu erstellenden Qualitätsberichte müssen nach § 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA die Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote übersichtlich und vergleichbar darstellen, die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen verbessern und auch für Laien verständlich sein. Soweit für das Berichtsjahr ein Prüfbericht des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung vorliegt, sollen nach Satz 4 die wesentlichen Feststellungen aus dessen Prüfbericht verwertet werden. Die Träger können nach Satz 5 der zuständigen Behörde weitergehende Informationen zur Erstellung der Qualitätsberichte zur Verfügung stellen. Satz 6 schließlich bestimmt, dass die Abstimmung über Form und Kriterien der Veröffentlichung dieser Qualitätsberichte von der zuständigen Behörde im Benehmen mit den Verbänden der Träger, den Landesverbänden der Pflegekassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung e.V., dem Medizinischen Dienst der Krankenversicherung und den Trägern der Sozialhilfe erfolgen soll.

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Demnach beschränkt sich der Gesetzgeber im Wesentlichen darauf, für den Qualitätsbericht Anforderungen der Übersichtlichkeit, Vergleichbarkeit und Verständlichkeit vorzugeben. Dagegen fehlen jegliche inhaltlichen Vorgaben über Form und Kriterien der Veröffentlichung einschließlich des Inhalts der Qualitätsberichte. § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA enthält lediglich eine Ermächtigung an das für das Heimrecht zuständige Ministerium, durch Verordnung zur Durchführung dieses Gesetzes Regelungen zu erlassen zu Form, Inhalt und Veröffentlichung der Qualitätsberichte nach § 8 Abs. 2, falls die Erarbeitung dieser Berichte durch die zuständige Behörde sowie deren Veröffentlichung in Abstimmung mit den in § 8 Abs. 2 Satz 6 genannten Beteiligten bis zum 31. Dezember 2011 nicht erfolgt ist.

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Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat im Hinblick auf die Veröffentlichung von Prüfberichten der Heimaufsichtsbehörden entschieden, dass der Träger der Einrichtung nur eine solche Veröffentlichung hinnehmen muss, die den Qualitätsstandard seiner Einrichtung anhand eines geeigneten, auch wissenschaftliche Erkenntnisse in den Blick nehmenden Maßstabes unter Berücksichtigung der im Pflegebereich obwaltenden Umstände möglichst realitätsnah abbildet. Eingriffsermächtigungen, die einen öffentlichen Qualitätsvergleich erlaubten, müssten in einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung Inhalt, Art und Umfang der Veröffentlichung in einer dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechenden Weise regeln und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen, wobei es vor allem der Festlegung eines einheitlichen Qualitätsstandards bedürfe, der Inhalt, Ausmaß und Dauer der Veröffentlichung im Einzelnen nach objektiven Kriterien festlegt und begrenzt (vgl. Beschluss vom 9. Januar 2012 - 12 CE 11.2700 -, juris). Diesen Anforderungen dürften die Regelungen in § 8 WTG LSA über die Qualitätsberichtsveröffentlichung nicht gerecht werden. Nicht überzeugend ist der in diesem Zusammenhang erfolgte Einwand des Antragsgegners, diese Rechtsprechung ließe sich nicht auf den vorliegenden Fall übertragen, weil es in jenem Verfahren um die behördliche Veröffentlichung von Berichten der Heimaufsicht gegangen sei, für die es im bayrischen Recht an einer Rechtsgrundlage gefehlt habe. Denn die aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die verpflichtend angeordnete Veröffentlichung durch den Träger gelten. Die Intensität des Grundrechtseingriffs durch eine Veröffentlichung von Qualitätsberichten der Heimaufsicht ist für den betroffenen Träger nämlich nicht maßgeblich davon abhängig, ob die Veröffentlichung durch die Behörde erfolgt oder ob er selbst zur Veröffentlichung verpflichtet wird. Im Übrigen ist es auch zweifelhaft, wenn der Antragsgegner der Sache nach geltend macht, dass inhaltliche Vorgaben für den Qualitätsbericht nicht erforderlich seien, weil der Bewertungsmaßstab sich letztlich aus den in § 11 WTG LSA geregelten Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer stationären Einrichtung ergebe und Grundlage der Bewertung der Erfüllungsstand dieser Anforderungen sei (vgl. in diese Richtung aber auch VG Regensburg, Beschluss vom 8. November 2011 - RO 5 E 11.1509 -, juris). Einzuräumen ist zwar, dass der Qualitätsbericht der Heimaufsicht sich vorrangig an deren Aufgaben als Ordnungsbehörde orientieren und – insoweit anders als die Transparenzberichterstattung nach dem SGB XI, die die Einrichtung benotet – insbesondere das Vorliegen etwaiger Mängel und zwar bezogen auf die gesetzlichen Qualitätsanforderungen im Blick haben muss. Den in § 11 WTG LSA bestimmten Anforderungen lassen sich aber die Qualitätsstandards in den einzelnen Bereichen nicht entnehmen. Für die Beantwortung der Frage, ob eine Einrichtung z.B. in der Dekubitusprophylaxe das Mindestmaß an Qualität erfüllt, um von einem rechtskonformen Betrieb ausgehen zu können, bedarf es hierfür greifender Maßstäbe.

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Was die Regelung in § 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA angeht, könnte diese hinsichtlich der Form und der Dauer der Veröffentlichung zudem gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Gebot der Klarheit und Bestimmtheit einer Norm verstoßen. Eine Vorschrift entspricht nur dann rechtsstaatlichen Grundsätzen, wenn und soweit sich aus ihr mit ausreichender Bestimmbarkeit ermitteln lässt, was von den pflichtigen Personen verlangt wird. Vom Normgeber wird verlangt, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 – 8 CN 1.12 - u.a. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -, juris). Die Notwendigkeit der Auslegung einer Begriffsbestimmung nimmt der Norm noch nicht die Bestimmtheit. Es genügt, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (BVerwG, a.a.O., mit weiteren Nachweisen aus der Rspr. des BVerfG – Beschlüsse vom 22. Juni 1977 - 1 BvR 799/76 -, BVerfGE 45, 400, 420 und vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205, 212 – und des BVerwG – Urteil vom 16. Juni 1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110).

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Gemessen hieran dürfte es § 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA an der erforderlichen Bestimmtheit fehlen. Die Regelung, wonach der Bericht „im Internet oder in anderer geeigneter Form“ zu veröffentlichen ist, lässt für den betroffenen Träger einer Einrichtung nicht hinreichend klar erkennen, in welcher Form die Veröffentlichung zu erfolgen hat (ohne Bestimmtheitsbedenken an einer Verpflichtung zur Berichtsveröffentlichung „in geeigneter Weise“ VG Regensburg, Beschluss vom 8. November 2011 - RO 5 E 11.1509 -, juris). Der Vorschrift ist nicht zu entnehmen, welche Voraussetzungen die Internetveröffentlichung erfüllen muss, ob etwa die Veröffentlichung auf einer eigenen Internetseite erfolgen muss oder ob es z.B. auch genügt, dass der Bericht über die Seite eines Verbandes zu finden ist. Anders als § 115 Abs. 1a Satz 1 SGB XI, der die Landesverbände der Pflegekassen zur Sicherstellung der Veröffentlichung „im Internet“ verpflichtet und auf diesem Weg Vorgaben für die Veröffentlichung vermittelt, richtet sich die Verpflichtung nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA allein an den Träger. Hinzu kommen Unklarheiten im Hinblick auf die in § 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA vorgesehene Alternative zur Internetveröffentlichung. Anders als § 115 Abs. 1a Satz 1 SGB XI, in dem eine kostenfreie Veröffentlichung des Pflegetransparenzberichts „sowohl im Internet als auch in anderer geeigneter Form“ vorgesehen ist, lässt die Landesregelung in § 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA mit „oder“ eine andere geeignete Form der Veröffentlichung anstelle der Internetveröffentlichung zu. Welche Form die Internetveröffentlichung ersetzen könnte, ist dem Gesetz jedoch nicht zu entnehmen.

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§ 8 Abs. 3 Nr. 1 WTG LSA enthält des Weiteren auch keine Bestimmung hinsichtlich der Dauer der Veröffentlichung. Die Auffassung des Antragsgegners, diese ergebe sich aus § 19 Abs. 6 WTG LSA i.V.m. § 8 Abs. 2 WTG LSA, überzeugt nicht. Nach § 19 Abs. 6 Satz 1 WTG LSA nimmt die Heimaufsicht für jede stationäre Einrichtung im Jahr grundsätzlich mindestens eine Prüfung vor. Unter den Voraussetzungen des Satzes 2 kann sie Prüfungen im Abstand von zwei Jahren vornehmen. Dass diese Zeiträume zwischen den Prüfungen der Dauer der Veröffentlichung der über die Prüfungen erstellten Berichte „denklogisch“ entsprechen müssen, ist nicht erkennbar. Insoweit ist zu bedenken, dass die Abstände zwischen den Prüfungen nach den gesetzlichen Vorgaben unterschiedlich sind und es vor dem Hintergrund der mit der Veröffentlichung beabsichtigten Schaffung von Transparenz und Vergleichbarkeit (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA) nicht zwingend erscheint, dass mit Erstellung eines aktuellen Berichts stets die Pflicht zur Veröffentlichung des vorhergehenden Berichts endet. Vielmehr könnte es aus diesen Gründen näher liegen, z.B. eine Höchstdauer der Veröffentlichung vorzuschreiben, um einerseits Aktualität zu gewährleisten, und diese für jeden erstellten Bericht und damit ggfs. die Veröffentlichung mehrerer Berichte gleichzeitig, um andererseits Kontinuität bzw. Entwicklung aufzuzeigen. Die gesetzliche Regelung des § 8 Abs. 3 WTG LSA macht jedenfalls nicht deutlich, dass die Veröffentlichungspflicht sich jeweils nur auf den aktuellsten Qualitätsbericht bezieht. In diesem Zusammenhang ist etwa auch darauf zu verweisen, dass im Fall der Antragstellerin zwei Berichte erstellt worden sind. Der erste Bericht vom 27. November 2012, der geringfügige Mängel ausgewiesen hat, wurde – nachdem die Antragstellerin auf Anhörung die Behebung dieser Mängel angezeigt hat – mit einem im Januar 2013 versandten Bericht geändert, der keine Mängel mehr ausweist.

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Im Ergebnis muss die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Qualitätsberichterstattung aber nicht abschließend beantwortet werden.

32

Denn die Rechtmäßigkeit der Anordnung gegenüber dem Träger einer Einrichtung, einen von der Heimaufsicht erstellten Qualitätsbericht zu veröffentlichen, auszuhändigen und auszulegen, setzt jedenfalls voraus, dass dieser geeignet ist, die in § 8 Abs. 2 WTG LSA verfolgten Zwecke zu erfüllen. Es lässt sich hier aber gerade nicht annehmen, dass der Antragsgegner die Qualitätsberichte nach Kriterien und Maßstäben erstellt, die gewährleisten, dass sie die Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote vergleichbar darstellen und die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen verbessern.

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Von der Verordnungsermächtigung in § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA wurde kein Gebrauch gemacht. Insoweit hat der Antragsgegner geltend gemacht, dass dies nicht erforderlich gewesen sei, weil rechtzeitig eine Abstimmung mit den in § 8 Abs. 2 Satz 6 WTG LSA genannten Beteiligten erfolgt sei. Nähere Angaben zu der Abstimmung hat er weder zum Verfahren noch zum Inhalt der Gespräche gemacht, sondern lediglich ausgeführt, dass Abstimmungsgespräche am 29. September, 24. November sowie am 13. und 15. Dezember 2011 stattgefunden hätten. Dabei sei über den Qualitätsbericht kein Gesamtkonsens zwischen allen Beteiligten erzielt worden. Eine Einigung sei aber auch nicht erforderlich, weil § 8 Abs. 2 Satz 6 WTG LSA nur ein Benehmen fordere. Dieses Verständnis einer „Abstimmung im Benehmen“ mit den in Satz 6 genannten Beteiligten ist nicht unproblematisch. Insoweit ist schon auffällig, dass der Begriff des Benehmens in der Verordnungsermächtigung nicht zu finden ist. Im Übrigen ist die Auslegung auch inhaltlich nicht unbedenklich. Der Begriff des „Benehmens“, der eine deutlich lockere Kooperation zwischen den Beteiligten statuiert als der Begriff des „Einvernehmens“, verlangt keine Willensübereinstimmung, sondern nur, dass derjenige, mit dem sich die entscheidende Behörde ins „Benehmen“ zu setzen hat, informiert wird und Gelegenheit hat, seine Stellungnahme abzugeben (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Juli 2007 - 2 L 5/06 -, m.w.N.), möglicherweise noch, dass die Behörde darlegt, weshalb etwaigen Einwänden nicht zu folgen ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. November 2004 - 1 K 345/03 -). Wie dies allerdings mit dem Erfordernis einer „Abstimmung“ in Einklang gebracht werden kann, die begrifflich eher eine Übereinkunft bedeutet, ist fraglich. Da der Begriff des Benehmens erst im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens eingefügt wurde (vgl. LT-Drs. 5/3000 vom 2. Dezember 2010), lässt sich aber wohl nur annehmen, dass der Einfluss der beteiligten Stellen gegenüber der Regelung im Regierungsentwurf (LT-Drs. 5/2556), nach dem eine Abstimmung erfolgen sollte, reduziert werden sollte. Dürfte im Falle einer Abstimmung ohne einvernehmliches Ergebnis über Form und Kriterien der Veröffentlichung die Heimaufsichtsbehörde allein hierüber entscheiden, würde letztlich allein der rechtzeitige Versuch einer Abstimmung den Erlass einer Verordnung entbehrlich machen. Zudem wäre eine so verstandene Abstimmung – anders als die in § 115 Abs. 1a Satz 6 SGB XI vorgesehene vertragliche Vereinbarung zwischen dem Spitzenverband Bund der Pflegekassen, den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen auf Bundesebene, der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe und der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände über die Kriterien der Veröffentlichung einschließlich der Bewertungssystematik – keine Installierung eines Verfahrens, das der Gesetzgeber als Gewähr dafür ansehen könnte, dass einerseits die Qualitätsbewertungen sachgerechten Maßstäben folgt und fachliche Weiterentwicklungen zeitnah aufgegriffen werden können, und andererseits dem auch verfassungsrechtlich fundierten Auftrag genügt wird, an der Entwicklung der Bewertungskriterien die Betroffenen selbst zu beteiligen (vgl. zu den sog. Pflege-Transparenzvereinbarungen BSG, Urteil vom 16. Mai 2013 - B 3 P 5/12 R -, juris).

34

Aber auch wenn man davon ausgeht, dass es wegen einer erfolgten Abstimmung keiner Verordnung bedurfte und es damit allein dem Antragsgegner zusteht, Form und Kriterien der Veröffentlichung der Qualitätsberichte – hiermit dürfte im Hinblick auf die Fassung der Verordnungsermächtigung auch der Inhalt der Qualitätsberichte erfasst sein – festzulegen, lassen sich seiner diesbezüglichen Verwaltungspraxis bei der Erstellung der Qualitätsberichte eben keine Kriterien und Maßstäben entnehmen, die eine Vergleichbarkeit der Qualität der Leistungsangebote gewährleisten und die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen verbessern. Insoweit verweist der Antragsgegner nur auf den einheitlichen Prüfbogen gleichen Inhalts, den er bei seinen Prüfungen verwendet, und darauf, dass sich aus diesem Bogen der vom Aufbau einheitliche Prüfbericht ableite. Dieser auch bei der Prüfung der Einrichtung der Antragstellerin verwandte Prüfbogen über 17 Seiten befindet sich bei den Verwaltungsvorgängen. Neben allgemeinen Angaben zur Einrichtung und Feststellungen zum Leistungsangebot erfolgen Fragen in folgenden Bereichen: Wohnen / Bauliche Anforderungen; Lebensgestaltung und gesetzliche Mitwirkung; Personelle Anforderungen; Pflege und Betreuung; Hauswirtschaftliche Versorgung; Hygiene und Infektionsschutz; Freiheitsentziehende Maßnahmen und Sicherheit. Der dreiseitige Qualitätsbericht ist entsprechend aufgebaut und enthält zusätzlich noch den Bereich „Verwahrung von Wertgegenständen und Bargeld“. Es ist jeweils in mehreren Unterpunkten angekreuzt bzw. anzukreuzen, ob (A) alle gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden, ob (B) nicht alle Anforderungen erfüllt werden (geringfügige Mängel) oder ob (C) wesentliche Anforderungen nicht erfüllt werden (schwere Mängel) bzw. dass der Punkt nicht geprüft wurde. Der Fragenkatalog ist im Wesentlichen so aufgebaut, dass „ja“ oder „nein“ anzukreuzen ist, teilweise ist auch Platz für weitere Bemerkungen. Bei vielen Fragen – insbesondere solchen, die einen großen Bereich abdecken – bleibt aber offen, von welchem Qualitätsstandard ausgegangen wird und nach welchen Maßstäben die Fragen beantwortet werden (z.B.: „Wie beurteilen Sie die Qualität der Speisen- und Getränkeversorgung?“; vgl. demgegenüber die sehr viel differenzierteren Fragenkataloge in den Anlagen zu den „Prüfrichtlinien für die nach § 27 des Wohnteilhabegesetzes zuständige Aufsichtsbehörde [Berliner Heimaufsicht] zur Durchführung von Aufsichtsprüfungen in betreuten gemeinschaftlichen Wohnformen“ mit Stand vom 26. Juni 2012 – Prüfrichtlinien einschließlich Fragenkataloge und Prüfberichtsmuster unter www.berlin.de/lageso/soziales/heimaufsicht im Bereich Downloads als pdf-Datei – oder in den „Einheitlichen Prüfkriterien für die Heimaufsicht des Landes Baden-Württemberg“ unter www.paritaet-bw.de/content/e153/e175/e19479/e22420/10_05_01_Einheitliche_Prüfkriterien_Heim-aufsicht_BW_0520101.pdf; s. auch den „Prüfleitfaden für Einrichtungen der Pflege und Menschen mit Behinderungen in Bayern“ unter www.stmgp.bayern.de/pflege/fqa/pruefleitfaden/doc/Pruefleitfaden.pdf). Dass es etwa eine Ausfüllanleitung für den Prüfbogen gibt, die sicherstellt, dass die Maßstäbe bei den Prüfungen unabhängig vom subjektiven Eindruck des Prüfers einheitlich sind, ist nicht ersichtlich. Wie schon dargelegt, lässt sich insoweit nicht auf die Qualitätsanforderungen des § 11 WTG LSA verweisen, da diesen keine Qualitätsstandards zu entnehmen sind. Eine Vergleichbarkeit der Einrichtungen ist daher mit den so erstellten Berichten ebenso wenig zu gewährleisten wie eine verbesserte Transparenz zu erreichen, zumal der Prüfbogen auch nur verwaltungsintern verwendet wird. Ob nicht im Übrigen eine Vergleichbarkeit der Qualitätsberichte voraussetzt, dass auch erkennbare Regeln hinsichtlich des Prüfungsintervalls und des Prüfungsumfangs bestehen (vgl. hierzu die Bestimmungen zum Verfahren zur Durchführung von Aufsichtsprüfungen nach dem Wohnteilhabegesetz in den oben bereits genannten Prüfrichtlinien der Berliner Heimaufsicht), kann dahinstehen. Dies gilt auch für die Frage, ob ein Qualitätsbericht, der – wie der für die Veröffentlichung hier offensichtlich übersandte – Mängelfeststellungen ohne nähere Erläuterungen ihrer Art enthält, Vergleichbarkeit und Transparenz tatsächlich fördern kann (vgl. das Muster 2 für den zu veröffentlichenden FQA-Prüfberichts nach den Verwaltungsvorschriften des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen zur Veröffentlichung der Prüfberichte über stationäre Pflegeeinrichtungen vom 5. April 2011: hier wird eine kurze Schilderung des mangelrelevanten Sachverhalts verlangt).

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

36

Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG und geht für die Anordnung unter Ziffer 1 vom Auffangstreitwert aus. In Anlehnung an Ziffer 1.6.2 des Streitwertkatalogs ist die Zwangsmittelandrohungen bei der Streitwertbemessung nicht zu berücksichtigen. Von einer Reduzierung des sich ergebenden Betrages für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) hat die Kammer im Hinblick auf die weitgehende Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen.