Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-05-20, Aktenzeichen 2 K 2227/12

Tenor

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28.06.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 13.06.2012 werden aufgehoben; die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück X in K. nach Maßgabe des Bauantrags vom 24.01.2011 zu erteilen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch die Klägerin wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums mit Tiefkühlzelle an den X-Lebensmittelmarkt in der J.-Straße in K. (Flurstücke A, B und C) und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum ebendieses X-Marktes.

2

Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des am 05.04.2000 beschlossenen und am 17.04.2000 in Kraft getretenen vorhabenbezogenen Bebauungsplans „S.“. Dieser setzt das Grundstück als „beschränktes Gewerbegebiet“ („GEb“) fest. In der Bebauungsplanbegründung vom 20.12.1999/05.04.2000 heißt es, es solle das notwendige Planungsrecht für die Ansiedlung eines - Lebensmittelmarktes auf dem Gelände X geschaffen werden. Auf dem Betriebsgrundstück sei ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche vorgesehen und es seien 135 Stellplätze geplant.

3

Vor Inkrafttreten des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes „S.“ schlossen die Beteiligten am 28.02.2000/03.03.2000 einen „Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan „S.““ (DV). Gemäß dessen § 1 werden sowohl der Bebauungsplan „S.“ als auch die vorgesehenen Umbau- und Neubaumaßnahmen der öffentlichen Verkehrsflächen ausschließlich durch den geplanten Neubau des Lebensmittelmarktes „verursacht“. Laut § 2 Abs. 1 DV war die Ausweisung eines Sondergebietes nicht vorgesehen. Gemäß der Festsetzung Gewerbegebiet (GE) sei somit ein Lebensmittelmarkt bis maximal 800 m² Verkaufsfläche und 1.200 m² Grundfläche zulässig. In § 3 Nr. 1, § 4 Abs. 9 DV verpflichtet sich die Klägerin, auf der J.-Straße Links- und Rechtsabbiegespuren herzustellen und den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der umgebauten J.-Straße durch die Stadt zu eröffnen. Die Klägerin muss der Beklagten zudem einen Pauschalbetrag von 13.000 DM für die der Beklagten aufgrund der Bebauungsplanänderung entstehenden Kosten erstatten (§ 2 Abs. 2 S. 3 DV). Der Betrag ist einen Monat nach Satzungsbeschluss des Gemeinderats zur Bebauungsplanänderung an die Stadtkasse zu überweisen (§ 2 Abs. 3 DV). Weiterhin verpflichtet sich die Klägerin in § 4 Abs. 4 DV, an die Stadt einen Ablösungsbetrag von 158.500 DM zu bezahlen, da die Stadt als Straßenbaulastträger zukünftig für die Unterhaltung und Erneuerung der J.-Straße einschließlich der zusätzlichen Abbiegespuren zuständig werde. Zur Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen muss die Klägerin der Beklagten zudem eine unbefristete selbstschuldnerische Bankbürgschaft in Höhe von 250.000 DM (ca. 75 % der geschätzten Baukosten) übergeben, die Stadt diese nach vollständiger Erfüllung des Erschließungsvertrages unverzüglich zurückgeben (§ 5 DV). Schließlich verpflichtet sich die Klägerin in § 13 DV, die Erschließungsmaßnahmen nach § 3 DV bis zur Fertigstellung des Lebensmittelmarktes herzustellen.

4

Vor In-Kraft-Treten des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „S.“ lagen die Flurstücke A, B und C im Geltungsbereich des am 16.12.1998 in Kraft getreten Bebauungsplans „J.“ in der Fassung der 4. Änderung. Dieser ergänzt im Rahmen eines Konzepts zum Ausschluss von innenstadtrelevantem Einzelhandel die Textteile bestehender Bebauungspläne, soweit darin Misch-, beschränkte Gewerbe-, Gewerbe- und Industriegebiete festgesetzt sind, hinsichtlich deren möglicher Nutzung. Laut den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind im Plangebiet in den genannten Gebieten „Handelsbetriebe für Endverbraucher“ unzulässig, denen eine „zentrumsschädigende bzw. den Stadtkern in seiner Vitalität beeinträchtigende Wirkung beizumessen ist“. Hierzu zählten nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 1993 (WZ 93) u.a. die Gruppen/Klassen 52.1 (Einzelhandel mit Waren verschiedener Art (in Verkaufsräumen)), 52.2. (Facheinzelhandel mit Nahrungsmitteln, Getränken und Tabakwaren (in Verkaufsräumen)), 52.3. (Apotheken; Facheinzelhandel mit medizinischen, orthopädischen und kosmetischen Artikeln (in Verkaufsräumen)), 52.41 (Einzelhandel mit Textilien), 52.45 (Einzelhandel mit elektrischen Haushalts-, Rundfunk- und Fernsehgeräten sowie Musikinstrumenten), 52.47 (Einzelhandel mit Büchern, Zeitschriften, Schreibwaren und Bürobedarf) und 52.48.3 (Einzelhandel mit Blumen, Pflanzen, zool. Bedarf, lebenden Tieren und Sämereien).

5

Vor In-Kraft-Treten des Bebauungsplans „J.“ in der Fassung der 4. Änderung wiederum lagen die streitgegenständlichen Flurstücke im Geltungsbereich des am 12.09.1968 in Kraft getretenen Bebauungsplans „J.“ in der Fassung der 3. Änderung. Dieser setzt die drei Flurstücke als Gewerbegebiet fest. Als Grundflächenzahl werden maximal 0,6, als Geschossflächenzahl maximal 1,6 erlaubt. Darüber hinausgehende Einschränkungen enthält der Bebauungsplan für die streitgegenständlichen Flurstücke nicht.

6

Am 13.04.2000 erhielt die Klägerin eine Baugenehmigung für die erstmalige Errichtung des streitgegenständlichen Lebensmittelmarktes in der J.-Straße. Am 29.06.2006 wurde der Klägerin auf ihren Antrag hin eine Genehmigung für den Anbau eines Pfandraumes, am 06.05.2010 schließlich eine Genehmigung zum Einbau eines Backvorbereitungsraums in den bestehenden Lebensmittelmarkt erteilt.

7

Am 24.02.2011 reichte die Klägerin einen Bauantrag für eine Erweiterung des Lebensmittelmarktes um einen Backvorbereitungsraum mit Tiefkühlzelle sowie einen Umbau des Pfandlagers ein. Die Beklagte lehnte den Bauantrag mit Bescheid vom 28.06.2011 ab. Mit Blick auf den Durchführungsvertrag sei maximal eine Geschossfläche von 1200 m² zulässig. Der X-Markt habe jedoch derzeit bereits eine Geschossfläche von 1.494 m². Eine Befreiung könne nicht erteilt werden, da die Begrenzung der Größe eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes im Gewerbegebiet als Grundzug der Planung zu beurteilen und diese Vorgabe auch im Durchführungsvertrag nochmals speziell aufgezeigt worden sei. Anhaltspunkte für eine atypische Betrachtungsweise seien nicht erkennbar. Mit der geplanten zusätzlichen Erweiterung des Gebäudes werde der städtebaulich allenfalls teilintegrierte Standort noch etwas weiter ausgebaut und gestärkt werden. Zudem weise der X-Markt im Vergleich zu anderen Lebensmitteldiscountern im Stadtgebiet bereits im derzeitigen Bestand eine überdurchschnittlich große Geschoss- und Verkaufsfläche auf. Die Zulassung der zusätzlichen Geschossflächenerweiterung erscheine daher auch aus Gründen der Gleichbehandlung nicht vertretbar.

8

Die Klägerin legte gegen den Ablehnungsbescheid Widerspruch ein. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ stehe der Zulässigkeit des Bauvorhabens nicht entgegen, da er unwirksam sei. Gleiches gelte für „den Bebauungsplan „J.““.

9

Das Regierungspräsidium X wies den Widerspruch unter Verweis auf die Geschossfläche des bereits bestehenden Lebensmittelmarktes mit Bescheid vom 13.06.2012 zurück. Bereits beim Neubau des X-Marktes sei eine deutliche Überschreitung der maximalen Geschossfläche zugelassen worden. Durch die nun vorgelegte Planung werde sich die Geschossfläche weiter erhöhen. Eine Befreiung könne nicht erteilt werden, da die Befreiungsvoraussetzungen nicht vorlägen.

10

Die Klägerin hat daraufhin mit beim Verwaltungsgericht am 06.07.2012 eingegangenem Schriftsatz Klage eingelegt.

11

Zur Klagebegründung trägt sie vor, der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ stehe der Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen, da er unwirksam sei. Gleiches gelte für den vor Inkrafttreten des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „S.“ geltenden Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung. Maßgebend sei daher der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 3. Änderung. Nach diesem sei das Bauvorhaben zu genehmigen.

12

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ sei unwirksam, da er mit der Festsetzung des beschränkten Gewerbegebiets nicht nur einen Lebensmittelmarkt zulasse, sondern vom Grundsatz her alle Nutzungen, die in einem Gewerbegebiet zulässig seien. Der Bebauungsplan genüge zudem nicht dem Bestimmtheitsgebot. Dem Bebauungsplan sei nicht zu entnehmen, welche Nutzungen im Einzelnen zugelassen seien. Schließlich sei der vorhabenbezogene Bebauungsplan unwirksam, da sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag nicht zur Durchführung eines bestimmten Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet habe.

13

Der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung wiederum sei unwirksam, da das planerische Ziel, eine Dezentralisierung der Einzelhandelsstruktur durch eine dezentrale Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrumstypischen Warensortimenten zu verhindern, durch den Bebauungsplan nicht konsequent umgesetzt werde. Er genüge zudem ebenfalls nicht dem Bestimmtheitsgebot. Weder im Bebauungsplan noch in der Planbegründung sei definiert, wann ein Angebot von Waren verschiedener Art vorliege. Daneben sei die Formulierung der „Handelsbetriebe für Endverbraucher […], denen eine zentrumsschädigende bzw. den Stadtkern in seiner Vitalität beeinträchtigende Wirkung beizumessen sei“ unbestimmt. Weiterhin leide der Bebauungsplan an einem Verkündungsmangel. Die Beklagte habe den Planbetroffenen keine Möglichkeit gegeben, von der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes Kenntnis zu nehmen. Eine verständige Einordnung der textlichen Festsetzungen über die unzulässigen Sortimentsgruppen sei nur unter Heranziehung der vollständigen Klassifikation möglich. Schließlich sei der Bebauungsplan wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten. Auf dem Baugrundstück sei eine Entwicklung eingetreten, die den Ausschluss von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten auf unabsehbare Zeit unmöglich mache. Der genehmigte und errichtete Lebensmittelmarkt werde noch über Jahrzehnte betrieben werden. Diese von den Festsetzungen abweichende tatsächliche Entwicklung sei so offenkundig, dass ein Vertrauen auf die Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr schutzwürdig sei. Hinzu komme, dass ein räumlich abgrenzbarer Teilbereich des Bebauungsplanes betroffen sei.

14

Die Klägerin beantragt,

15

1. den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28.06.2011 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 13.06.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Baugenehmigung für den Anbau eines Backvorbereitungsraums mit Tiefkühlzelle und den Ausbau einer Backvorbereitungszelle im Pfandraum auf dem Grundstück J.-Str. X in K. nach Maßgabe des Bauantrags vom 24.01.2011 zu erteilen,

16

2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ sei wirksam. Er weise einen hinreichenden Vorhabenbezug auf. Ein Verstoß führe zudem allenfalls zur vorübergehenden Unwirksamkeit des Bebauungsplans, die aber durch ein ergänzendes Verfahren geheilt werden könne. Wäre der Gemeinderat vom Vorliegen solcher Umstände ausgegangen, hätte er den Beschluss anderslautend im Sinne eines rechtmäßigen Alternativplanes gefasst. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan sei auch nicht wegen fehlender Bestimmtheit unwirksam. Unter Zugrundelegung dessen, dass es sich um einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handele, ergäben sich aus den zugehörigen Gutachten und Pläne konkret auf das Vorhaben bezogene Beschränkungen. Der gesetzlichen Regelung, wonach sich der Vorhabenträger zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichten müsse, sei schließlich ebenfalls genüge getan. § 2, § 4 Abs. 4, § 4 Abs. 9 und § 5 des Durchführungsvertrages ließen sich Anhaltspunkte für den Beginn des Fristenlaufs entnehmen. Zudem sei durch die gemäß § 5 DV zu erbringende Sicherheitsleistung eine zügige Durchführung der Baumaßnahmen gewährleistet gewesen. Ein fester Zeitpunkt für den Beginn der Fristen sei gesetzt gewesen, da zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung der Beschlusstermin des Gemeinderates, der 05.04.2000, bereits festgestanden habe.

20

Der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung sei ebenfalls wirksam. Aus den mannigfaltigen Beispielen einerseits und dem Wortlaut „innenstadtrelevanter Einzelhandel“ andererseits folge, dass nur innenstadttauglicher Einzelhandel ausgeschlossen werde. Die Planbetroffenen hätten auch die Möglichkeit gehabt, von der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes Kenntnis zu nehmen, da diese sich, soweit Relevanz bestanden habe, in der dem Beschluss zugrundeliegenden Sitzungsvorlage befunden habe und im Textteil des Bebauungsplans abgedruckt sei. Schließlich sei der Bebauungsplan auch nicht wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten. Die Schutzwürdigkeit des übrig gebliebenen Plangebietes sei nicht entfallen.

21

Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten der Beklagten einschließlich der Bauakten zu den erteilten Baugenehmigungen aus den Jahren 2000, 2006 und 2010 sowie die Bebauungsplanakten zu dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan „S.“ und den Bebauungsplänen „J.“ in der Fassung der 3. und der 4. Änderung vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22

Die zulässige Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28.6.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 13.6.2012 sind aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, da die genannten Bescheide rechtswidrig sind, die Klägerin in ihren Rechten verletzen und die Sache spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

23

Die Klägerin hat einen Anspruch auf die beantragte Baugenehmigung. Gemäß § 58 Abs. 1 S. 1 LBO ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. So verhält es sich hier.

24

Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften sind nicht ersichtlich.

25

Dem Bauplanungsrecht ist ebenfalls Genüge getan. Das Bauvorhaben ist nach dem Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 3. Änderung zulässig. Dieser Bebauungsplan ist anzuwenden, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ unwirksam und der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung in Bezug auf die streitgegenständlichen Flurstücke A, B und C wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten ist.

26

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ ist bereits deshalb unwirksam, weil sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag vom 28.02.2000/03.03.2000 nicht zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet hat. Gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 BauGB in der Fassung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2151) kann die Gemeinde durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss, durch den der Bebauungsplan beschlossen wird, verpflichtet (Durchführungsvertrag). Eine solche Verpflichtung, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen, fehlt im Durchführungsvertrag vom 28.02.2000/03.03.2000.

27

Der Durchführungsvertrag verpflichtet die Vorhabenträgerin nicht, das Vorhaben durchzuführen. Seinem Wortlaut nach verpflichtet der Durchführungsvertrag die Vorhabenträgerin lediglich dazu, Erschließungsmaßnahmen durchzuführen (s. § 3, § 4 Abs. 1, Abs. 9, § 13 DV) und Geld an die Beklagte zu bezahlen (s. § 2 Abs. 2 S. 3 und Abs. 3, § 4 Abs. 4, § 5 DV). Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB. Zwar ist in § 1 Abs. 3 DV festgehalten, dass der Bebauungsplan „S.“ und die vorgesehenen Umbau- und Neubaumaßnahmen der öffentlichen Verkehrsflächen ausschließlich durch den geplanten Neubau des Lebensmittelmarktes verursacht werden. Auch muss die Beklagte die Sicherheitsleistung nach § 5 S. 4 DV erst nach vollständiger Erfüllung des Erschließungsvertrags zurückgeben, während sich die Klägerin in § 4 Abs. 9 DV zugleich verpflichtet, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der J.-Straße durch die Stadt zu eröffnen. Aus all diesen Vorschriften – wie auch aus der Bebauungsplanbegründung, in der es heißt, dass ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche „vorgesehen“ und 135 Stellplätze „geplant“ seien - lässt sich aber allenfalls folgern, dass die Klägerin als Vorhabenträgerin bei Vertragsschluss beabsichtigte, einen Lebensmittelmarkt zu errichten und bereits war, hierfür Erschließungskosten zu tragen. Mit einer Verpflichtung, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, ist eine solche Absicht nicht gleichzusetzen.

28

Der Durchführungsvertrag regelt zudem nicht verbindlich, innerhalb welcher Frist das Vorhaben durchzuführen ist. In Bezug auf das Vorhaben werden im Durchführungsvertrag keine Fristen erwähnt. § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 4 und § 5 DV, auf die die Beklagte verweist, betreffen ausschließlich Erschließungskosten bzw. die Sicherheitsleistung, die absichern soll, dass die Beklagte Erschließungsmaßnahmen durchführt. Auch aus § 4 Abs. 9 DV ergibt sich keine Frist, innerhalb derer das Vorhaben durchzuführen ist. Zwar verpflichtet sich die Vorhabenträgerin in diesem Paragrafen, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der J.-Straße durch die Stadt zu eröffnen. Dies stellt für die Vorhabenträgerin aber nur einen wirtschaftlichen Anreiz dar, die Erschließungsmaßnahmen zügig durchzuführen. Es bleibt ihr unbenommen, im Fall veränderter unternehmerischer Ziele von ihrem Plan, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, Abstand zu nehmen.

29

Vorhabenbezogene Bebauungspläne ohne Durchführungsverpflichtung sind unwirksam (Kukk, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, Kommentar, 8. Auflage 2015, § 12 Rn. 27; Fehr/Wichardt, ZfIR 2008, 221, 232; Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage 2010, § 13 Rn. 174; Turiaux, NJW 1999, 391, 393; vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.2002 - 5 S 1635/00 -, Juris Rn. 21). Dies ergibt sich zunächst aus dem Gesetzeswortlaut. Nach diesem ist die Durchführungsverpflichtung Mindestinhalt des Durchführungsvertrages. Dieser wiederum ist eine gesetzliche Voraussetzung für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (Kukk, ebda). Die Unwirksamkeit folgt zudem aus einer systematischen Gesetzesauslegung. Im Gegensatz zu qualifizierten Bebauungsplänen sind vorhabenbezogene Bebauungspläne auf alsbaldige Verwirklichung angelegt (Jarass/Kment, BauGB, Kommentar, 2013, § 12 Rn. 11). Diese ist nur sichergestellt, wenn die Durchführung des Vorhabens nicht im Belieben des Vorhabenträgers steht. Schließlich lassen sich teleologische Gründe für die Unwirksamkeit anführen. Die beschleunigte, sozusagen privatisierte Planung vorhabenbezogener Bebauungspläne ist nur gerechtfertigt, wenn der Vorhabenträger die fristgemäße Realisierung des Vorhabens verbindlich zusagt und damit sichergestellt ist, dass tatsächlich ein Beschleunigungsbedürfnis besteht (Turiaux, NJW 1999, 391, 393). Anderenfalls bestünde zudem die Gefahr, dass sich eine Gemeinde den Vorstellungen des Vorhabenträgers derart unterordnet, dass sie nur noch als dessen Vollzugsinstanz erscheint und ihre Planung und Abwägung somit „verkauft“ (vgl. Reidt, BauR 1998, 909, 916).

30

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan wurde auch nicht nachträglich wirksam, als die Beklagte das Vorhaben (freiwillig) durchführte. Zwar soll eine vertragliche Durchführungspflicht und Frist unter Umständen entbehrlich sein, wenn Gegenstand eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ein bereits verwirklichtes Vorhaben ist (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.08.2001 - 1 C 11768/00 -, Juris Rn. 21). Alleine durch die Fertigstellung des Vorhabens kann eine Heilung aber in keinem Fall eingetreten sein. Voraussetzung wäre vielmehr, selbst wenn man eine vertragliche Durchführungspflicht im Fall eines bereits realisierten Vorhabens für entbehrlich hielte, ein erneuter Satzungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB einschließlich Ausfertigung und öffentlicher Bekanntmachung (s. Schiller, in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Auflage 2014, Rn. 1026; vgl. Bay. VGH, Urteil vom 24.07.2001 - 1 N 00.1574 -, Juris Rn. 67; Busse, in Spannowsky und Uechtritz (Hrsg.), BauGB, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 12 Rn. 46; Gatz, in Berliner Kommentar zum BauGB, 29. Ergänzungslieferung 2014, § 12 Rn. 12a). Hieran fehlt es.

31

Ob der vorhabenbezogene Bebauungsplan daneben auch wegen eines fehlenden Vorhabenbezuges und auf Grund eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam ist, ist nicht mehr zu prüfen.

32

Der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung steht dem Bauvorhaben ebenfalls nicht entgegen. Er ist in Bezug auf die Flurstücke A, B und C jedenfalls funktionslos geworden.

33

Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen nachträglicher Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75-, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35; Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8).

34

Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 - Juris Rn. 10, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48/99 -, Leitsatz und Juris Rn. 5, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8).

35

Ausnahmsweise kann eine Festsetzung in Anlehnung an die Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen (Rechtsgedanke des § 139 BGB) jedoch auch bezogen auf ein Teilgebiet funktionslos geworden sein (OVG Hamburg, Urteil vom 25.01.1996 - Bf II 33/94 -, Juris Rn. 35, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2006 - 8 S 361/06 -, Juris Rn. 23 ff.; OVG Berlin, Urteil vom 31.07.1992 - 2 B 3.91 -, Juris Rn. 18; Kalb/Külpmann in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, 115. Ergänzungslieferung 2014, § 10 Rn. 409; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, Kommentar, 7. Aufl. 2013, § 30 Rn. 44; vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 -, Juris Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 22.06.2010 - 7 B 479/10 -, Juris Rn. 18; VG Stuttgart, Urteil vom 16.10.2007 - 13 K 552/06 -, Juris Rn. 31 ff.). Unter welchen Voraussetzungen dies der Fall ist, ist nicht abschließend geklärt.

36

Mindestvoraussetzung für die Funktionslosigkeit in Bezug auf ein Teilgebiet muss in Fortschreibung der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 - Juris Rn. 10, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8) sein, dass die Verhältnisse in diesem Teilgebiet in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans in eben diesem Teilgebiet auf unabsehbare Zeit ausschließt und dass die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (ebenso möglicherweise VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2006 - 8 S 361/06 -, Juris Rn. 24 f.). Diese Mindestvoraussetzungen liegen in Bezug auf die Flurstücke A, B und C vor.

37

Die Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans ist auf diesen drei Flurstücken auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Die tatsächlichen Verhältnisse widersprechen dem Bebauungsplan. Auf den Flurstücken wurde ein Lebensmittelmarkt genehmigt und errichtet, obwohl der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen den Facheinzelhandel mit Nahrungsmitteln (Gruppe 52.1. der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes) ausdrücklich als unzulässig aufführt. Ein Rückbau des Lebensmittelmarktes ist nicht zu erwarten. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Beklagte den Lebensmittelmarkt noch über Jahrzehnte weiterbetreiben wird. Das Gebäude ist erst rund 15 Jahre alt. Die Klägerin hat das Gebäude in den letzten Jahren zudem mehrfach erweitert bzw. umgebaut und so, wie auch mit dem streitgegenständlichen Bauantrag, wiederholt ihr Interesse an einem langfristigen Betrieb der Filiale zum Ausdruck gebracht.

38

Die Erkennbarkeit dieser Tatsache hat auch einen Grad erreicht, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Die tatsächlichen Verhältnisse weichen auf den drei streitgegenständlichen Flurstücken derart massiv und offenkundig von der Planung ab, dass der Bebauungsplan dort eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich erfüllen kann. Der X-Markt bildet im Kleinen ein eigenes (Stadt-) Zentrum. In dem Einkaufsmarkt werden zahlreiche Artikel verkauft, die der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen ausdrücklich als unzulässig ausschließt. Familien können im X-Markt ihre gesamten Lebensmitteleinkäufe - auch derzeit bereits einschließlich Backwaren - und einen Großteil ihrer Drogeriemarkteinkäufe erledigen. Das ständige Sortiment umfasst daneben Zeitungen und Blumen, periodisch werden Kleidung, Büro- und Elektroartikel angeboten.

39

Über diese zwei Mindestvoraussetzungen ist, damit die Funktionslosigkeit der Festsetzungen eines Bebauungsplanes in Bezug auf ein Teilgebiet des Plangeltungsbereichs ein Ausnahmefall bleibt, zu fordern, dass das betroffene Gebiet ein räumlich hinreichend abgrenzbares Teilgebiet des Plangeltungsbereichs darstellt (ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45, Urteil vom 23.05.1996 - Bf II 42/94 -, Juris Rn. 36, Urteil vom 08.10.1992 - Bf II 34/91 -, Juris Rn. 35; OVG NRW, Beschluss vom 22.06.2010 - 7 B 479/10 -, Juris Rn. 18; Kalb/ Külpmann, a.a.O., § 10 Rn. 409; ebenso möglicherweise BVerwG, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 -, Juris Rn. 25). Nur im Fall einer solchen räumlichen Abgrenzbarkeit ist es gerechtfertigt, von dem Grundsatz, dass es nicht auf die punktuelle Durchsetzbarkeit der Festsetzungen des Bebauungsplans ankommt, abzuweichen. Auch diese Voraussetzung ist im Fall der Flurstücke A, B und C erfüllt. Die drei Flurstücke sind vom restlichen Plangeltungsbereich räumlich hinreichend abgrenzbar. Sie grenzen aneinander und bilden zusammen grob ein Rechteck, das im Norden von der J.-Straße, im Westen von der B-X und im Süd-Westen von einer öffentlichen Grünfläche begrenzt wird. Hinzu kommt die Besonderheit, dass der Plangeltungsbereich aus mehreren Teilstücken besteht und die Flurstücke A, B und C für sich genommen ein eigenständiges Teilstück bilden.

40

Schließlich soll eine Funktionslosigkeit der Festsetzungen in Bezug auf ein Teilgebiet eines Bebauungsplans nur in Betracht kommen, wenn das Teilgebiet nicht nur aus wenigen Grundstücken besteht (OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 09.10.2003, BauR 2004, 1128, ebenso wohl auch OVG Hamburg, Urteil vom 30.07.2003 - 2 Bf 427/00 -, Juris Rn. 46). Dieser Auffassung ist im Grundsatz zu folgen. Für die Funktionslosigkeit kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an (exemplarisch BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48/99 -, Leitsatz und Juris Rn. 5, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8, jew. m.w.N.). Eine andere Bewertung ist aber indiziert, wenn der Plangeltungsbereich aus zwei räumlich voneinander getrennten Teilgebieten besteht und sich die planwidrige Nutzung auf ein gesamtes Teilgebiet erstreckt, da in einem solchen Fall bei natürlicher Betrachtungsweise zwei Plan-/ Baugebiete vorliegen. So verhält es sich hier. Der westliche Geltungsbereich des Bebauungsplans „J.“ in der Fassung der 4. Änderung ist über 100 m vom östlichen Geltungsbereich getrennt, mithin rund ebenso weit, wie er selbst breit ist. Hinzu kommt, dass die Flurstücke A, B und C im Jahr 2000 Gegenstand eines eigenen (vorhabenbezogenen) Bebauungsplanes wurden. Der Plangeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass er die drei Flurstücke auch in planerischer Hinsicht als rechtlich eigenständig betrachtet.

41

Auf den von der Klägerin gerügten Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und einen möglichen Verkündungsmangel ist mit Blick auf die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans in Bezug auf die Flurstücke A, B und C nicht mehr einzugehen.

42

Nachdem der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung unwirksam ist, richtet sich die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach dem Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 3. Änderung. Nach diesem ist das Bauvorhaben zulässig. Der Bebauungsplan setzt das Grundstück als Gewerbegebiet fest. Die maximal erlaubte Grundflächenzahl von 0,6 und die maximal erlaubte Geschossflächenzahl von 1,6 werden unterschritten. Weitere Einschränkungen enthält der Bebauungsplan nicht. An der Wirksamkeit des Bebauungsplanes bestehen schließlich keine Zweifel.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

44

Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO zugelassen, da die Frage, unter welchen Voraussetzungen Bebauungspläne in Bezug auf ein Teilgebiet funktionslos werden können und ob dies insbesondere auch für einzelne Grundstücke gelten kann, die zwischenzeitlich anderweitig beplant wurden, in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nicht tragend entschieden worden ist.

45

Der von der Klägerin gestellte Antrag, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO für notwendig zu erklären, ist begründet. Ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten in der Regel dann, wenn es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zuzumuten war, das Verfahren selbst zu führen (BVerwG, Urteil vom 15.02.1991 - 8 C 83.88 -, Juris Rn. 15). Dabei ist die Schwierigkeit, der Umfang der Sache und die persönliche Sach- und Rechtskunde des Widerspruchsführers zu berücksichtigen (OVG NRW, Beschluss vom 19.09.1973 - II B 701/73 -, Juris). In diesem Sinne war die Zuziehung des bevollmächtigten Rechtsanwalts durch die Klägerin im Vorverfahren notwendig. Der Bauantrag der Klägerin warf eine Reihe rechtlicher Probleme auf. Auch wenn es sich bei der Klägerin um ein Großunternehmen handelt, kann von ihr nicht erwartet werden, dass sie diese mithilfe der eigenen Rechtsabteilung löst. Die Frage der Wirksamkeit von Bebauungsplänen weist einen erhöhten Schwierigkeitsgrad auf.

Gründe

22

Die zulässige Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28.6.2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 13.6.2012 sind aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, da die genannten Bescheide rechtswidrig sind, die Klägerin in ihren Rechten verletzen und die Sache spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

23

Die Klägerin hat einen Anspruch auf die beantragte Baugenehmigung. Gemäß § 58 Abs. 1 S. 1 LBO ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. So verhält es sich hier.

24

Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften sind nicht ersichtlich.

25

Dem Bauplanungsrecht ist ebenfalls Genüge getan. Das Bauvorhaben ist nach dem Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 3. Änderung zulässig. Dieser Bebauungsplan ist anzuwenden, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ unwirksam und der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung in Bezug auf die streitgegenständlichen Flurstücke A, B und C wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten ist.

26

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „S.“ ist bereits deshalb unwirksam, weil sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag vom 28.02.2000/03.03.2000 nicht zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichtet hat. Gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 BauGB in der Fassung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2151) kann die Gemeinde durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss, durch den der Bebauungsplan beschlossen wird, verpflichtet (Durchführungsvertrag). Eine solche Verpflichtung, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen, fehlt im Durchführungsvertrag vom 28.02.2000/03.03.2000.

27

Der Durchführungsvertrag verpflichtet die Vorhabenträgerin nicht, das Vorhaben durchzuführen. Seinem Wortlaut nach verpflichtet der Durchführungsvertrag die Vorhabenträgerin lediglich dazu, Erschließungsmaßnahmen durchzuführen (s. § 3, § 4 Abs. 1, Abs. 9, § 13 DV) und Geld an die Beklagte zu bezahlen (s. § 2 Abs. 2 S. 3 und Abs. 3, § 4 Abs. 4, § 5 DV). Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB. Zwar ist in § 1 Abs. 3 DV festgehalten, dass der Bebauungsplan „S.“ und die vorgesehenen Umbau- und Neubaumaßnahmen der öffentlichen Verkehrsflächen ausschließlich durch den geplanten Neubau des Lebensmittelmarktes verursacht werden. Auch muss die Beklagte die Sicherheitsleistung nach § 5 S. 4 DV erst nach vollständiger Erfüllung des Erschließungsvertrags zurückgeben, während sich die Klägerin in § 4 Abs. 9 DV zugleich verpflichtet, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der J.-Straße durch die Stadt zu eröffnen. Aus all diesen Vorschriften – wie auch aus der Bebauungsplanbegründung, in der es heißt, dass ein Lebensmittelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche „vorgesehen“ und 135 Stellplätze „geplant“ seien - lässt sich aber allenfalls folgern, dass die Klägerin als Vorhabenträgerin bei Vertragsschluss beabsichtigte, einen Lebensmittelmarkt zu errichten und bereits war, hierfür Erschließungskosten zu tragen. Mit einer Verpflichtung, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, ist eine solche Absicht nicht gleichzusetzen.

28

Der Durchführungsvertrag regelt zudem nicht verbindlich, innerhalb welcher Frist das Vorhaben durchzuführen ist. In Bezug auf das Vorhaben werden im Durchführungsvertrag keine Fristen erwähnt. § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 4 und § 5 DV, auf die die Beklagte verweist, betreffen ausschließlich Erschließungskosten bzw. die Sicherheitsleistung, die absichern soll, dass die Beklagte Erschließungsmaßnahmen durchführt. Auch aus § 4 Abs. 9 DV ergibt sich keine Frist, innerhalb derer das Vorhaben durchzuführen ist. Zwar verpflichtet sich die Vorhabenträgerin in diesem Paragrafen, den Lebensmittelmarkt erst mit Übernahme der J.-Straße durch die Stadt zu eröffnen. Dies stellt für die Vorhabenträgerin aber nur einen wirtschaftlichen Anreiz dar, die Erschließungsmaßnahmen zügig durchzuführen. Es bleibt ihr unbenommen, im Fall veränderter unternehmerischer Ziele von ihrem Plan, einen Lebensmittelmarkt zu errichten, Abstand zu nehmen.

29

Vorhabenbezogene Bebauungspläne ohne Durchführungsverpflichtung sind unwirksam (Kukk, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, Kommentar, 8. Auflage 2015, § 12 Rn. 27; Fehr/Wichardt, ZfIR 2008, 221, 232; Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage 2010, § 13 Rn. 174; Turiaux, NJW 1999, 391, 393; vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.2002 - 5 S 1635/00 -, Juris Rn. 21). Dies ergibt sich zunächst aus dem Gesetzeswortlaut. Nach diesem ist die Durchführungsverpflichtung Mindestinhalt des Durchführungsvertrages. Dieser wiederum ist eine gesetzliche Voraussetzung für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (Kukk, ebda). Die Unwirksamkeit folgt zudem aus einer systematischen Gesetzesauslegung. Im Gegensatz zu qualifizierten Bebauungsplänen sind vorhabenbezogene Bebauungspläne auf alsbaldige Verwirklichung angelegt (Jarass/Kment, BauGB, Kommentar, 2013, § 12 Rn. 11). Diese ist nur sichergestellt, wenn die Durchführung des Vorhabens nicht im Belieben des Vorhabenträgers steht. Schließlich lassen sich teleologische Gründe für die Unwirksamkeit anführen. Die beschleunigte, sozusagen privatisierte Planung vorhabenbezogener Bebauungspläne ist nur gerechtfertigt, wenn der Vorhabenträger die fristgemäße Realisierung des Vorhabens verbindlich zusagt und damit sichergestellt ist, dass tatsächlich ein Beschleunigungsbedürfnis besteht (Turiaux, NJW 1999, 391, 393). Anderenfalls bestünde zudem die Gefahr, dass sich eine Gemeinde den Vorstellungen des Vorhabenträgers derart unterordnet, dass sie nur noch als dessen Vollzugsinstanz erscheint und ihre Planung und Abwägung somit „verkauft“ (vgl. Reidt, BauR 1998, 909, 916).

30

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan wurde auch nicht nachträglich wirksam, als die Beklagte das Vorhaben (freiwillig) durchführte. Zwar soll eine vertragliche Durchführungspflicht und Frist unter Umständen entbehrlich sein, wenn Gegenstand eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ein bereits verwirklichtes Vorhaben ist (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.08.2001 - 1 C 11768/00 -, Juris Rn. 21). Alleine durch die Fertigstellung des Vorhabens kann eine Heilung aber in keinem Fall eingetreten sein. Voraussetzung wäre vielmehr, selbst wenn man eine vertragliche Durchführungspflicht im Fall eines bereits realisierten Vorhabens für entbehrlich hielte, ein erneuter Satzungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB einschließlich Ausfertigung und öffentlicher Bekanntmachung (s. Schiller, in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Auflage 2014, Rn. 1026; vgl. Bay. VGH, Urteil vom 24.07.2001 - 1 N 00.1574 -, Juris Rn. 67; Busse, in Spannowsky und Uechtritz (Hrsg.), BauGB, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 12 Rn. 46; Gatz, in Berliner Kommentar zum BauGB, 29. Ergänzungslieferung 2014, § 12 Rn. 12a). Hieran fehlt es.

31

Ob der vorhabenbezogene Bebauungsplan daneben auch wegen eines fehlenden Vorhabenbezuges und auf Grund eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam ist, ist nicht mehr zu prüfen.

32

Der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung steht dem Bauvorhaben ebenfalls nicht entgegen. Er ist in Bezug auf die Flurstücke A, B und C jedenfalls funktionslos geworden.

33

Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen nachträglicher Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75-, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35; Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8).

34

Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 - Juris Rn. 10, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48/99 -, Leitsatz und Juris Rn. 5, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8).

35

Ausnahmsweise kann eine Festsetzung in Anlehnung an die Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen (Rechtsgedanke des § 139 BGB) jedoch auch bezogen auf ein Teilgebiet funktionslos geworden sein (OVG Hamburg, Urteil vom 25.01.1996 - Bf II 33/94 -, Juris Rn. 35, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2006 - 8 S 361/06 -, Juris Rn. 23 ff.; OVG Berlin, Urteil vom 31.07.1992 - 2 B 3.91 -, Juris Rn. 18; Kalb/Külpmann in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, 115. Ergänzungslieferung 2014, § 10 Rn. 409; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, Kommentar, 7. Aufl. 2013, § 30 Rn. 44; vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 -, Juris Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 22.06.2010 - 7 B 479/10 -, Juris Rn. 18; VG Stuttgart, Urteil vom 16.10.2007 - 13 K 552/06 -, Juris Rn. 31 ff.). Unter welchen Voraussetzungen dies der Fall ist, ist nicht abschließend geklärt.

36

Mindestvoraussetzung für die Funktionslosigkeit in Bezug auf ein Teilgebiet muss in Fortschreibung der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 - Juris Rn. 10, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8) sein, dass die Verhältnisse in diesem Teilgebiet in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans in eben diesem Teilgebiet auf unabsehbare Zeit ausschließt und dass die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (ebenso möglicherweise VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2006 - 8 S 361/06 -, Juris Rn. 24 f.). Diese Mindestvoraussetzungen liegen in Bezug auf die Flurstücke A, B und C vor.

37

Die Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans ist auf diesen drei Flurstücken auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Die tatsächlichen Verhältnisse widersprechen dem Bebauungsplan. Auf den Flurstücken wurde ein Lebensmittelmarkt genehmigt und errichtet, obwohl der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen den Facheinzelhandel mit Nahrungsmitteln (Gruppe 52.1. der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes) ausdrücklich als unzulässig aufführt. Ein Rückbau des Lebensmittelmarktes ist nicht zu erwarten. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Beklagte den Lebensmittelmarkt noch über Jahrzehnte weiterbetreiben wird. Das Gebäude ist erst rund 15 Jahre alt. Die Klägerin hat das Gebäude in den letzten Jahren zudem mehrfach erweitert bzw. umgebaut und so, wie auch mit dem streitgegenständlichen Bauantrag, wiederholt ihr Interesse an einem langfristigen Betrieb der Filiale zum Ausdruck gebracht.

38

Die Erkennbarkeit dieser Tatsache hat auch einen Grad erreicht, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Die tatsächlichen Verhältnisse weichen auf den drei streitgegenständlichen Flurstücken derart massiv und offenkundig von der Planung ab, dass der Bebauungsplan dort eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich erfüllen kann. Der X-Markt bildet im Kleinen ein eigenes (Stadt-) Zentrum. In dem Einkaufsmarkt werden zahlreiche Artikel verkauft, die der Bebauungsplan in den textlichen Festsetzungen ausdrücklich als unzulässig ausschließt. Familien können im X-Markt ihre gesamten Lebensmitteleinkäufe - auch derzeit bereits einschließlich Backwaren - und einen Großteil ihrer Drogeriemarkteinkäufe erledigen. Das ständige Sortiment umfasst daneben Zeitungen und Blumen, periodisch werden Kleidung, Büro- und Elektroartikel angeboten.

39

Über diese zwei Mindestvoraussetzungen ist, damit die Funktionslosigkeit der Festsetzungen eines Bebauungsplanes in Bezug auf ein Teilgebiet des Plangeltungsbereichs ein Ausnahmefall bleibt, zu fordern, dass das betroffene Gebiet ein räumlich hinreichend abgrenzbares Teilgebiet des Plangeltungsbereichs darstellt (ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45, Urteil vom 23.05.1996 - Bf II 42/94 -, Juris Rn. 36, Urteil vom 08.10.1992 - Bf II 34/91 -, Juris Rn. 35; OVG NRW, Beschluss vom 22.06.2010 - 7 B 479/10 -, Juris Rn. 18; Kalb/ Külpmann, a.a.O., § 10 Rn. 409; ebenso möglicherweise BVerwG, Beschluss vom 06.06.1997 - 4 NB 6/97 -, Juris Rn. 25). Nur im Fall einer solchen räumlichen Abgrenzbarkeit ist es gerechtfertigt, von dem Grundsatz, dass es nicht auf die punktuelle Durchsetzbarkeit der Festsetzungen des Bebauungsplans ankommt, abzuweichen. Auch diese Voraussetzung ist im Fall der Flurstücke A, B und C erfüllt. Die drei Flurstücke sind vom restlichen Plangeltungsbereich räumlich hinreichend abgrenzbar. Sie grenzen aneinander und bilden zusammen grob ein Rechteck, das im Norden von der J.-Straße, im Westen von der B-X und im Süd-Westen von einer öffentlichen Grünfläche begrenzt wird. Hinzu kommt die Besonderheit, dass der Plangeltungsbereich aus mehreren Teilstücken besteht und die Flurstücke A, B und C für sich genommen ein eigenständiges Teilstück bilden.

40

Schließlich soll eine Funktionslosigkeit der Festsetzungen in Bezug auf ein Teilgebiet eines Bebauungsplans nur in Betracht kommen, wenn das Teilgebiet nicht nur aus wenigen Grundstücken besteht (OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 -, Juris Rn. 45 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 09.10.2003, BauR 2004, 1128, ebenso wohl auch OVG Hamburg, Urteil vom 30.07.2003 - 2 Bf 427/00 -, Juris Rn. 46). Dieser Auffassung ist im Grundsatz zu folgen. Für die Funktionslosigkeit kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an (exemplarisch BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5, 11 = Juris Rn. 35, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48/99 -, Leitsatz und Juris Rn. 5, Beschluss vom 09.10.2003 - 4 B 85/03 -, Juris Rn. 8, jew. m.w.N.). Eine andere Bewertung ist aber indiziert, wenn der Plangeltungsbereich aus zwei räumlich voneinander getrennten Teilgebieten besteht und sich die planwidrige Nutzung auf ein gesamtes Teilgebiet erstreckt, da in einem solchen Fall bei natürlicher Betrachtungsweise zwei Plan-/ Baugebiete vorliegen. So verhält es sich hier. Der westliche Geltungsbereich des Bebauungsplans „J.“ in der Fassung der 4. Änderung ist über 100 m vom östlichen Geltungsbereich getrennt, mithin rund ebenso weit, wie er selbst breit ist. Hinzu kommt, dass die Flurstücke A, B und C im Jahr 2000 Gegenstand eines eigenen (vorhabenbezogenen) Bebauungsplanes wurden. Der Plangeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass er die drei Flurstücke auch in planerischer Hinsicht als rechtlich eigenständig betrachtet.

41

Auf den von der Klägerin gerügten Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und einen möglichen Verkündungsmangel ist mit Blick auf die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans in Bezug auf die Flurstücke A, B und C nicht mehr einzugehen.

42

Nachdem der Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 4. Änderung unwirksam ist, richtet sich die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach dem Bebauungsplan „J.“ in der Fassung der 3. Änderung. Nach diesem ist das Bauvorhaben zulässig. Der Bebauungsplan setzt das Grundstück als Gewerbegebiet fest. Die maximal erlaubte Grundflächenzahl von 0,6 und die maximal erlaubte Geschossflächenzahl von 1,6 werden unterschritten. Weitere Einschränkungen enthält der Bebauungsplan nicht. An der Wirksamkeit des Bebauungsplanes bestehen schließlich keine Zweifel.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

44

Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO zugelassen, da die Frage, unter welchen Voraussetzungen Bebauungspläne in Bezug auf ein Teilgebiet funktionslos werden können und ob dies insbesondere auch für einzelne Grundstücke gelten kann, die zwischenzeitlich anderweitig beplant wurden, in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nicht tragend entschieden worden ist.

45

Der von der Klägerin gestellte Antrag, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO für notwendig zu erklären, ist begründet. Ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten in der Regel dann, wenn es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zuzumuten war, das Verfahren selbst zu führen (BVerwG, Urteil vom 15.02.1991 - 8 C 83.88 -, Juris Rn. 15). Dabei ist die Schwierigkeit, der Umfang der Sache und die persönliche Sach- und Rechtskunde des Widerspruchsführers zu berücksichtigen (OVG NRW, Beschluss vom 19.09.1973 - II B 701/73 -, Juris). In diesem Sinne war die Zuziehung des bevollmächtigten Rechtsanwalts durch die Klägerin im Vorverfahren notwendig. Der Bauantrag der Klägerin warf eine Reihe rechtlicher Probleme auf. Auch wenn es sich bei der Klägerin um ein Großunternehmen handelt, kann von ihr nicht erwartet werden, dass sie diese mithilfe der eigenen Rechtsabteilung löst. Die Frage der Wirksamkeit von Bebauungsplänen weist einen erhöhten Schwierigkeitsgrad auf.