Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-22, Aktenzeichen 11 K 2940/06
ECLI:DE:VGK:2008:0822.11K2940.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Am 04.04.2000 beantragte die Klägerin die Zuteilung einer Rufnummer für den
Inlandsauskunftsdienst. Nach Maßgabe des beigefügten Realisierungskonzeptes vom
selben Tage sollten die Anrufer bei der Klägerin die Rufnummer jedes
Telefonanschlusspartners erfragen können, der der Auskunftserteilung nicht widersprochen
habe. Ferner plane die Klägerin - so das Konzept -, sich als kompetenter Auskunftsdienst
im Bereich Servicerufnummern zu etablieren; Ziel solle sein, die wachsende
Anzahl an Servicerufnummern im deutschen Markt für den Anrufer zu sortieren und
transparent darzustellen.

3

Die Beklagte teilte der Klägerin daraufhin mit Bescheid vom 14.04.2000 die
Auskunftsrufnummer 00000 mit Wirkung zum 01.07.2000 zu. Dabei nahm sie Bezug auf
§ 43 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und die "Vorläufigen Regeln für die
Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" , Vfg. Nr. 61/1997 v. 19.03.1997,
Amtsbl. BMPT 8/97 (im folgenden: Vorläufige Zuteilungsregeln) und wies darauf hin,
dass die Rufnummernzuteilung ein durch das TKG und diese Zuteilungsregeln beschränktes Nutzungsrecht begründe.

4

Im November 2002 bemängelte die Beklagte, dass unter der Nummer nur eine
Bandansage, aber kein Auskunftsdienst erreichbar sei. Daraufhin teilte die Klägerin
mit, sie betreibe die Nummer seit Mai 2001; offenbar liege ein Versehen vor.

5

Im Juni 2003 beanstandete die Beklagte, dass die Nummer nicht regelkonform
genutzt werde. Sie diene lediglich als Plattform für Gespräche zwischen verschiedenen
Anrufern; eine Beauskunftung von Rufnummern sei dem Operator nicht möglich
gewesen. Diese Beanstandungen wiederholte sie unter dem 14.07.2003 (von 5 Versuchen habe
lediglich eine gewerbliche Rufnummer angesagt werden können, nach
einer Wartezeit von ca. 2 Minuten), 22.08.2003 (eine Auskunft im Sinne der Zuteilungsregeln
sei nur nach extrem langer Wartezeit zu erhalten gewesen; so habe die
Ansage der Nr. des ZDF 3:32 Minuten gedauert), 09.09.2003 (nach kurzer Bandansage sei zu
einem Sexdienstemenü weitergeschaltet worden; die Beauskunftung einer Telefonnummer sei
zu keinem Zeitpunkt möglich gewesen) und 14.11.2005 (auf
die Bitte um Ansage der Nummer eines Karlsruher Unternehmens habe die Mitarbeiterin des
Call-Centers ausgeführt:"Da haben Sie sich verwählt. Wir sind Kartenleger
und keine Auskunft"; die Bewerbung der Nummer durch die Klägerin mache nicht
deutlich, dass es sich um eine allgemeine Telefonauskunft handle, vielmehr beziehe
sich die Werbung nur auf die angebotenen Mehrwertdienste; auch seien die beworbenen
Lebensberater nicht direkt anwählbar, sondern nur über eine Weitervermittlung zu erreichen).
In allen Fällen gab sie unter Fristsetzung Gelegenheit, einen den
Zuteilungsregeln konformen Auskunftsdienst einzurichten und drohte ansonsten den
Widerruf der Nummer an.

6

Die Klägerin teilte hierzu mit, sie sei bestrebt, eventuelle Mängel abzustellen. Sie
sehe ihre Chance am Markt in der regionalen Bewerbung; dort liege ganz eindeutig
ihr Schwerpunkt. Darunter sei vor allem die Werbung im TV-Sender BTV4U zu verstehen.

7

In einer Fernsehsendung vom 08.11.2005 war Folgendes eingeblendet: "Lassen
Sie sich von kompetenten Beratern in die Zukunft blicken - 00000". Ein Mitarbeiter
der Beklagten sah am 12.01.2006 auf Primetime-TV einen Engelsdeuter aus der
Schweiz, der mehrmals gebeten habe "Rufen Sie mich an, 00000", ohne dass ein
Hinweis auf eine Weitervermittlung erfolgt sei. Auf der von der Klägerin betriebenen
Webseite wird am 20.01.2006 zu der Nummer 00000 ausgeführt: "Ihr
astrologisches Traumpartnertelefon...Lassen Sie sich jetzt Ihren Traumpartner ermitteln.
Alles was Sie brauchen, ist ein Telefon...". Auf der Seite ,
die von der Klägerin für Werbung genutzt wurde, hieß es im Januar 2006 :" 00000 -
geprüfte Kartenleger und Hellseher", "Lassen Sie sich mit einem Experten Ihrer Wahl
verbinden; auf der 00000 hilft man Ihnen gerne weiter", "Wählen Sie einen der Berater
aus ...und lassen Sie sich jetzt direkt verbinden (die einzelnen Berater waren
dann namentlich und mit Bild aufgeführt)". Am 11.11.2005 hieß es auf dieser Seite:
"00000 - Eine Nummer für alle Fälle. Persönliche Beratungs- und Unterhaltungsdienste
per Telefon und Web: Für mehr Freude am Leben. Kartenlegen-Astrologie-Lebensberatung.",
"Wählen Sie einfach die jeweilige Rufnummer Ihres Landes" (für
Deutschland: 00000) " und nennen Sie dem ... Mitarbeiter den Namen ...Ihres gewünschten
Beraters - und Sie werden direkt verbunden".

8

Die Beklagte führte im Januar 2006 mehrere Testanrufe durch und bat jeweils
um Angabe der Rufnummer eines bestimmten Beraters. Dies war nicht möglich; es
wurde lediglich eine Verbindung mit dem Berater angeboten.

9

Mit Verfügung vom 30.01.2006 widerrief die Beklagte die Zuteilung der
Auskunftsrufnummer 00000 mit sofortiger Wirkung. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus: Das Kerngeschäft der Klägerin mit der Auskunftsrufnummer liege
bei der internen Weitervermittlung zu verschiedenen Mehrwertdiensten. Eine
Rufnummer für diese Dienste sei nicht hinterlegt. Eine Weitervermittlung sei aber nur
zulässig, wenn das Ziel auch direkt über eine eigenständige Rufnummer aus dem
öffentlichen Telefonnetz angewählt werden könne.

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Unter dem 02.02.2006 erhob die Klägerin Widerspruch.

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Sie führte zunächst aus: Für sämtliche Mehrwertdienste, die im Zusammenhang
mit der 00000 beworben würden, seien in einer Sonderdatenbank entsprechende
Rufnummern hinterlegt. Die Ergebnisse der Testanrufe seien daher auf
Fehlverhalten der Call-Center-Mitarbeiter zurückzuführen, die aber nochmals
geschult worden seien. Da aber die Qualität der durch eigene Call-Center-Mitarbeiter
erbrachten Auskunftsleistungen nicht optimal sei, solle ein anderes Call-Center
beauftragt werden. Auch seien sämtliche Moderatoren von interaktiven TV-Formaten
nochmals angewiesen worden, bei der Nennung der 00000 ausdrücklich auf eine
Weitervermittlung zu dem jeweiligen Moderator hinzuweisen. Der Fall vom
12.01.2006 sei ein "Ausreißer". Die 00000 solle im übrigen auch zukünftig fokussiert
als qualifizierte Telefonauskunft für esoterische und Beratungsdienste vermarktet
werden.

12

In einem Gespräch bei der Beklagten am 06.03.2006 wurde für die Klägerin u.a.
folgendes ausgeführt: Bei den Testanrufen der Beklagten sei es zu
Missverständnissen gekommen, da die Operatoren die Fragen nach den
Rufnummern der Berater wohl als Fragen nach deren Privatnummern verstanden
hätten. Weder die Beauskunftung von Sonderrufnummern noch von
Teilnehmerrufnummern habe praktisch eine Rolle gespielt, so dass die Mitarbeiter
mit der Situation der Testanrufe nicht vertraut genug gewesen seien.

13

Abschließend führte die Klägerin aus: Angesichts der geringen Verstöße sei der
Widerruf unverhältnismäßig. Soweit als Bestandteil des Auskunftsdienstes eine
Weitervermittlung zu beworbenen Beratungsdiensten erfolgt sei, sei dies
ausschließlich an den sog. "Expertenpool" geschehen. Dieser stelle die
Eingangsebene des Mehrwertdienstes dar und sei nicht mehr Bestandteil des
Auskunftsdienstes. Dieser Pool sei jederzeit über eine eigene
Mehrwertdiensterufnummer erreichbar gewesen. Soweit Operatoren bei den
Testanrufen mitgeteilt hätten, dass sie keine Rufnummer nennen könnten, habe sich
dies ausschließlich auf die "direkte Rufnummer" oder "Durchwahl" des nachgefragten
Beraters bezogen. Die Weiterverbindung zum einzelnen Berater sei jedoch eine zusätzliche
Serviceleistung innerhalb des Mehrwertdienstes gewesen, so dass hierfür
keine gesonderten Rufnummern der Berater erforderlich gewesen seien; die
Auskunftsdienstleistung sei vielmehr mit der Weitervermittlung an den Expertenpool
beendet gewesen. Daher seien die Operatoren von den Testanrufen sehr irritiert
gewesen und hätten die Fragen nach der Durchwahl des Beraters - die es nicht gab
- als Fragen nach dessen Privatnummer interpretiert. Die Testanrufe seien sehr
auffällig gewesen, da die Anrufer üblicherweise nicht die Angabe einer Rufnummer
verlangt hätten; kein einziger der "normalen" Endkunden habe bisher die
Beauskunftung der Mehrwertdienstenummer verlangt. Nach der Anhörung im
November 2005 sei den Werbemaßnahmen der Klägerin der Begriff
"Telefonauskunft" der "00000" hinzugefügt worden; dabei habe man die Seite
schlicht vergessen. Außerdem missachteten andere Anbieter von Auskunftsdiensten
- z.T. gravierend - die Zuteilungsregeln. Sie erkenne an, dass die Qualität der
erbrachten Auskunftsleistungen nicht hinreichend gewesen sei und es in Einzelfällen
zu Mängeln bei der Vermarktung der 00000 gekommen sei. Jedoch habe es keine
Kundenbeschwerden gegeben und sie habe große Anstrengungen zur Abstellung
der Mängel unternommen.

14

Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
15.05.2006 - zugestellt am 17.05.2006 - zurück. Gemäß den Zuteilungsregeln sei ein
Auskunftsdienst ein Informationsdienst, der ausschließlich der Weitergabe von
Rufnummer, Name, Anschrift und zusätzlichen Angaben von
Telekommunikationsnutzern diene; die Weitervermittlung zu einer erfragten
Rufnummer könne Bestandteil des Auskunftsdienstes sein. Einen solchen Dienst
betreibe die Klägerin jedoch nicht, sondern biete vielmehr den Zugang zu
bestimmten ausgewählten, selbst betriebenen Mehrwertdiensten aus den Bereichen
Lebensberatung, Kartenlegen, Astrologie an. Es existierten jedoch lediglich 90
Auskunftsrufnummern. Diese stellten die einzige kurzstellige und somit besonders
einprägsame Rufnummernressource neben den Sonderrufnummern 110 und 112
dar. Die Vergabe dieser Rufnummern sei daher nur berechtigt, wenn der Zuteilungsnehmer
tatsächlich den Verwendungszweck dieser privilegierten Nummern
beachte. Anderenfalls verschaffe sich der Zuteilungsnehmer aufgrund der
einprägsamen Nummer einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber
denjenigen Anbietern, die derartige Mehrwertdienste regelkonform unter 0900er-
Nummern erbrächten. Von dieser Möglichkeit habe die Klägerin jetzt im übrigen auch
Gebrauch gemacht. Ein möglicher Regelverstoß anderer Auskunftsnummerinhaber
könne das Verhalten der Klägerin nicht rechtfertigen. Die Beklagte habe aber
Ermittlungen eingeleitet; selbstverständlich sei beabsichtigt, in vergleichbaren Fällen
ebenfalls einen Rufnummernwiderruf auszusprechen.

15

Am 19.06.2008, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben.

16

Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und führt
ergänzend aus: In einem Telefonat am 02.02.2006 sei der Klägerin von der
Beklagten zugesichert worden, dass ein Widerruf nicht erfolgen werde, wenn die
Klägerin ein professionelles Call-Center beauftrage; dies habe sie vorgehabt. Die
Beklagte verfolge in Wahrheit die Untersagung der Weitervermittlung auf
Mehrwertdienste im Rahmen eines Auskunftsdienstes. Dies sei jedoch
ermessensfehlerhaft. Die Weitervermittlung sei zulässigerweise Bestandteil des
Auskunftsdienstes. Mehrwertdienste über die Auskunftsrufnummer habe die Klägerin
nicht erbracht. Wenn Anrufer erkennbar aufgrund einer bestimmten Vermarktung des
Auskunftsdienstes anriefen, wollten diese in aller Regel lediglich zu diesem Dienst
weiter verbunden werden und hätten kein Interesse an der Ansage einer
Rufnummer; eine Ausnahme hiervon seien lediglich die Testanrufer der Beklagten.
Den Anrufern sei es auch egal gewesen, ob sie innerhalb des Mehrwertdienstes, zu
dem sie hätten gelangen wollen ("Expertenpool"), noch zu dem gewünschten Berater
hätten weiterverbunden werden müssen. Die Forderung, dass eine
Durchwahlnummer des Beraters hätte angesagt werden müssen, sei für die Klägerin
überraschend gekommen; sie habe sich darauf nicht einstellen können. Die
Nutzungsbedingungen enthielten auch keine Beschränkung des Rechts zur
Bewerbung der Weitervermittlungsdienste. Wenn die Beklagte ihre
Verwaltungspraxis hier ändern wolle, sei dies nicht für die Vergangenheit möglich.
Zuvor habe sie eine Werbung, wie sie die Klägerin betrieben habe, nie beanstandet,
sofern nur der Hinweis auf eine Telefonauskunft - wie bei ihr der Fall - vorhanden
gewesen sei. Dass die möglicherweise beworbene direkte Weitervermittlung zu
einem Berater nicht möglich gewesen sei, stelle lediglich ein zu vernachlässigendes
Problem des Wettbewerbsrechts dar, das die Beklagte nicht zum Einschreiten
berechtige. Zum Zeitpunkt des Widerrufs sei die 00000 nach Erkenntnissen der
Klägerin mit einem Umsatz von mehr als 6.000.000 EUR in 2005 eine der
umsatzstärksten Auskunftsrufnummern gewesen. Dies sei das Ergebnis erheblicher
Aufwendungen in die Vermarktung der Nummer gewesen; diese Umsätze gingen der
Klägerin nunmehr verloren. Im Übrigen sei auf die zuteilungswidrige Nutzung von
Auskunftsrufnummern durch andere Unternehmen zu verweisen. Es gehe nicht an,
dass allein gegen die Klägerin vorgegangen werde. Die Beklagte habe vergleichbare
Werbekonzepte nie beanstandet, sofern - wie bei der Klägerin - der Hinweis
"Telefonauskunft" in der Werbung enthalten gewesen sei.

17

Die Klägerin beantragt,

18

die Widerrufsverfügung vom 30.01.2006 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 15.05.2006 aufzuheben.

19

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Sie trägt im wesentlichen vor: Die Rufnummer sei so beworben worden, dass
Anrufern suggeriert worden sei, sie könnten sich direkt mit einem bestimmten Berater
verbinden lassen. Der Anrufer wolle daher dessen Rufnummer und nicht die
irgendeines "Expertenpools" erhalten. Dies ermögliche das Geschäftsmodell der
Klägerin bereits strukturell nicht und sei deshalb unzulässig. Nicht gestattet sei
nämlich die interne "Weitervermittlung" zu nicht separat erfragbaren Rufnummern.
Außerdem gelte: Wer ausschließlich oder überwiegend bestimmte
Unterhaltungsleistungen bewerbe ("Kartenlegen, Astrologie, Lebensberatung"), der
betreibe inhaltlich einen allgemeinen Mehrwertdienst und keine Telefonauskunft.
Auch dies verstoße gegen die Zuteilungsregeln: Auskunftsdienste dienten danach
ausschließlich der Weitergabe von Rufnummern und nicht etwa der Weiterleitung
zu Premiumdiensten. Letzteres dürfe nur eine untergeordnete Rolle spielen, was bei
der Klägerin aber nicht der Fall gewesen sei. Vielmehr sei aufgrund der Art und
Weise der Vermarktung der Rufnummern umgekehrt die Beauskunftung von Rufnummern die
Ausnahme gewesen. Die bloße Etikettierung "Eine Nummer für alle
Fälle" ändere daran nichts. Die von der Klägerin angesprochenen zukünftigen
Überlegungen oder angeblich vergleichbaren Sachverhalte seien nicht relevant: Es
handle sich hier um einen eindeutigen Fall einer zweckwidrigen Verwendung einer
Auskunftsrufnummer, gegen die die Beklagte konsequent vorgegangen sei, ohne
dass dies im Widerspruch zu ihrer bisherigen Verwaltungspraxis stünde. Unabhängig
davon habe sie aber eine Vielzahl von Verwaltungsverfahren zur Überprüfung der
Verwendung von Auskunftsrufnummern eingeleitet (betreffend insgesamt 18
Nummern), die zum Teil noch nicht abgeschlossen seien und für die der Ausgang
des erstinstanzlichen Verfahrens in der vorliegenden Sache abgewartet werde.

22

Hinsichtlich der Sach- und Rechtslage im übrigen wird Bezug genommen auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der dazu eingereichten Beiakten und Unterlagen.

23

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

24

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

25

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in
ihren Rechten.

26

Sie beruhen auf § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG i.V.m. §§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG i.d.F.
v. 25.07.1996, BGBl. I 1120, 67 Abs. 1 Satz 2 TKG i.d.F. v. 22.06.2004, BGBl. I S.
1190 und Abschnitt 1, 6.1a und 8 der Vorläufigen Zuteilungsregeln.

27

Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt auch nach
Unanfechtbarkeit mit Wirkung ex nunc widerrufen werden, wenn mit dem
Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder
nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat (§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG).
Insbesondere kann die Beklagte bei Nichterfüllung von behördlich auferlegten
Verpflichtungen die rechtswidrig genutzte Nummer entziehen (§ 67 Abs. 1 Satz 2
TKG).

28

Diese Voraussetzungen liegen vor.

29

Die Beklagte konnte den Zuteilungsbescheid hinsichtlich der streitigen Nummer
mit einer Auflage versehen (§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG in der im Zuteilungszeitpunkt der
Nummer geltenden Fassung). Diese Befugnis ist zwar im derzeit geltenden § 66 TKG
(i.d. F. v. 18.02.2007, BGBl. I 106) nicht mehr erwähnt; ihr Fortbestehen folgt aber
aus der allgemeinen Regelung des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG und findet Niederschlag
in der Erwähnung "behördlich auferlegter Verpflichtungen" in § 67 Abs. 1 Satz 2 TKG
n.F. Unabhängig hiervon erfolgte aber die Zuteilung unter der Geltung des § 43 Abs.
3 Satz 2 TKG, der - wie erwähnt - die Beifügung von Auflagen ausdrücklich
gestattete.

30

Eine solche Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist Abschnitt 6.1a der
Vorläufigen Zuteilungsregeln. Die darin normierte Pflicht, die Rufnummer nur für den
im Antrag genannten Zweck zu verwenden, wird konkretisiert durch die allgemeine
Regelung des Abschnitts 1 der Vorläufigen Regeln. Diese definieren den
Auskunftsdienst, für den die Klägerin eine Rufnummer beantragt hatte, wie folgt:

31

"Auskunftsdienste im Sinne dieser Regeln sind bundesweit jederzeit
telefonisch vorwahlfrei erreichbare Informationsdienste, die ausschließlich der
Weitergabe von Rufnummer, Name, Anschrift und zusätzlichen Angaben von
Telekommunikationsnutzern dienen. Zusätzliche Angaben sind Beruf,
Branche, Art des Anschlusses und Mitbenutzer...

32

Die Weitervermittlung zu einer erfragten Rufnummer kann Bestandteil des
Auskunftsdienstes sein."

33

Diese Vorgabe für die Einrichtung eines solchen Dienstes ist auf ein bestimmtes
Tun gerichtet und stellt sich ohne zusätzliche Konkretisierung als selbständig
erzwingbar dar. Sie ist auch Bestandteil des Zuteilungsbescheides geworden. Die
Beklagte hat mit der Formulierung: "die Zuteilung der Rufnummer begründet ein
durch das TKG und diese Zuteilungsregeln beschränktes Nutzungsrecht" und dem
Hinweis auf die sich aus den Zuteilungsregeln ergebenden Verpflichtungen und
Auflagen im Zuteilungsbescheid hinreichend deutlich gemacht, dass die im Bescheid
ausgesprochene Begünstigung durch die Vorläufigen Zuteilungsregeln, insbesondere
aber durch die darin aufgeführten Vorgaben beschränkt sein sollte.

34

Eine Bezugnahme auf Unterlagen außerhalb des Bescheides ist grundsätzlich
zulässig, soweit dem Betroffenen die Unterlagen bekannt sind. Die Maßstäbe im
Einzelnen können sich dabei aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben.

35

BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 -, BVerwGE
84, 335 (338); VG Köln, Beschluss vom 05.02.2002, NVwZ-RR 2002, 605
ff..

36

Das betreffende Fachrecht sieht hier - wie ausgeführt - vor, dass die Zuteilung
von Nummern mit Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen verbunden werden
konnte (§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG). Vor diesem Hintergrund ist es zulässig, die
entsprechenden Verpflichtungen und Auflagen durch den Hinweis auf die
Beschränkungen des Nutzungsrechts in den Bescheid zu integrieren, ohne von der
Behörde die jeweilige Auflistung der zu erfüllenden Verpflichtungen zu verlangen. Die
mit dem Zuteilungsbescheid verknüpfte Regelung der Abschnitte 1 und 6.1a der
Vorläufigen Zuteilungsregeln ist auch als der Klägerin bekannt gegeben anzusehen,
da diese Regeln im Amtsblatt des Bundesministeriums für Post und
Telekommunikation veröffentlicht worden sind.

37

Vgl. insgesamt VG Köln, Beschluss vom 05.02.2002 a.a.O.

38

Die Vorläufigen Zuteilungsregeln sind auch der Zuteilung zugrunde zu legen.
Ihnen kommt zwar als solche keine Außenwirkung zu, jedoch sind sie Ausdruck von
Sinn und Zweck der Nummernverwaltung, die der Beklagten obliegt.

39

OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 - 13 B 2225/03 -.

40

Sie bewirken dabei in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG als
normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften eine Selbstbindung der Verwaltung
bei der Rufnummernzuteilung und - verwaltung und gewinnen auf diese Weise
Bedeutung im Einzelfall.

41

VG Köln, Beschluss vom 17.12.2003 - 11 L 2782/03 -.

42

Die Voraussetzung der Auflage in Abschnitt 1 und 6.1a war im maßgeblichen
Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung - Zugang des
Widerspruchsbescheides am 17.05.2006 - nicht erfüllt. Die Klägerin hat keinen
Auskunftsdienst im Sinne der Vorläufigen Zuteilungsregeln betrieben.

43

Die Klägerin hat die Nummer "00000 - geprüfte Kartenleger und Hellseher" mit
dem ausdrücklichen Hinweis auf eine "direkte" Verbindung mit dem Berater der
jeweiligen Wahl beworben:

44

: "Neu und exklusiv - Direktservice - Lassen Sie sich
JETZT DIREKT mit dem Berater Ihrer Wahl verbinden" (11.11.2005, Bl. 25 BA
Heft 1)

45

: "Viele unserer Stammkunden haben sich gewünscht, ohne
über die Hotline gehen zu müssen, direkt mit dem Berater ihrer Wahl
verbunden werden zu können. Diesen Wunsch können wir Ihnen ab sofort
erfüllen!...Wählen Sie einfach die jeweilige Rufnummer Ihres Landes (siehe
unten) und nennen Sie unserem ...Mitarbeiter den Namen oder auch die
Kennziffer Ihres gewünschten Beraters - und Sie werden direkt
verbunden...Aus Deutschland wählen Sie die 00000." (11.11.2005, Bl. 26/27
BA Heft 1)

46

: "Lassen Sie sich mit dem Experten Ihrer Wahl verbinden.
Auf der 00000 hilft man Ihnen gerne weiter....Direkt-Service - Wählen Sie einen
der Berater aus...und lassen sich jetzt direkt verbinden." (13.01.2006, Bl.
39 BA Heft 1).

47

Unstreitig waren jedoch die einzelnen Berater nicht direkt erreichbar (Bl. 21 der
Gerichtsakte), sondern nur über eine interne Weiterverbindung nach Vermittlung des
Anrufers an einen sog. "Expertenpool". Dies verstößt gegen die Vorläufigen
Zuteilungsregeln. Danach kann die Weiterleitung zu einer erfragten Rufnummer
Bestandteil des Auskunftsdienstes sein. Eine erfragte Rufnummer kann aber nur eine
solche sein, die es tatsächlich gibt; sie muss also im öffentlichen Telefonnetz
geschaltet und erreichbar sein. Das war bei den beworbenen Beratern aber gerade
nicht der Fall. Sie waren nur über den sog. Expertenpool erreichbar. Dessen
Nummer war zwar im öffentlichen Telefonnetz geschaltet, wurde aber vor
Abschaltung der 00000 nicht beworben (erst danach, vgl. Bl. 57 ff. BA 1). Es hat
deshalb nach eigener Aussage der Klägerin kein einziger Anrufer die Rufnummer
des Expertenpools verlangt (Bl. 123 der BA Heft 1). Die Anrufer wurden also mit
einer Nummer verbunden (Expertenpool), die sie nicht erfragt hatten, konnten zu der
erfragten Nummer (des Beraters) aber nicht direkt verbunden werden. Dies
widerspricht offenkundig den dargestellten Zuteilungsregeln für Auskunftsrufnummern.
Ob den Kunden der Klägerin der "Umweg" über den Expertenpool zu
dem einzelnen Berater gleichgültig war, ist unerheblich. Maßgeblich ist allein, dass
die Auskunftsnummer 00000 in einer Weise beworben wurde, die die direkte
Weiterleitung zu einem bestimmten Teilnehmer versprach, was jedoch mangels einer
direkten Erreichbarkeit des Teilnehmers im öffentlichen Telefonnetz nicht möglich
war - und damit gegen die Vorläufigen Zuteilungsregeln verstoßen wurde (zumal
gleichzeitig zu einer Nummer weiterverbunden wurde, die nicht erfragt war). Dieser
Mangel wurde mit Schreiben vom 14.11.2005 moniert, jedoch nicht abgestellt.

48

Dass eine Weitervermittlung nur zulässig ist, wenn das Ziel auch direkt über eine
eigenständige Rufnummer aus dem öffentlichen Telefonnetz angewählt werden
kann, ergibt sich auch aus der Mitteilung Nr. 305/2002 vom 26.06.2002, Amtsbl.
RegTP 12/2002, S. 964 ff. Welchen Rechtscharakter diese "Hinweise zu den Regeln
für die Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" haben (die Beklagte spricht
von Auslegung der Vorläufigen Zuteilungsregeln) und ob sie für die Klägerin
verbindlich sind, da sie erst nach der Rufnummernzuteilung an die Klägerin ergangen
sind, kann offenbleiben. Bereits aus den Vorläufigen Zuteilungsregeln selbst ergibt
sich - wie ausgeführt -, dass die mit dem Auskunftsdienst beworbene direkte
Verbindung mit einem Teilnehmer als erfragte Rufnummer auch aus dem öffentlichen
Telefonnetz hergestellt werden können muss. Dieser beworbene Teilnehmer ist das
Ziel des Anrufers, nicht irgendeine - unbekannte - technische Plattform. Das
ermöglichte der Dienst der Klägerin bereits strukturell nicht - worauf die Beklagte zu
Recht hinweist, Bl. 121 der Gerichtsakte - und war deshalb kein Auskunftsdienst im
Sinne der Vorläufigen Zuteilungsregeln.

49

Darüber hinaus und unabhängig hiervon hatte der Dienst der Klägerin auch
deshalb nicht den Charakter eines Auskunftsdienstes, weil über ihn in allererster
Linie Mehrwertdienste erbracht wurden, wozu die Auskunftsnummer nicht dient.

50

OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 - 13 B 1669/05 -, VG Köln,
Beschluss vom 19.09.2005, NWVBl. 2006, 109 ff.

51

Hierfür ist auf die vorstehend bereits dargestellte Werbung zu verweisen, die mit
dem Tenor "00000 - geprüfte Kartenleger und Hellseher" dem Adressaten nicht den
Eindruck vermittelte, eine - allgemeine - Auskunftsrufnummer anzuwählen. Dies wird
noch verstärkt durch

52

die Fernsehwerbung: "Lassen Sie sich von kompetenten Beratern in die
Zukunft blicken - 00000" (Primetime Teleshop v. 08.11.2005, Bl. 24 BA heft 1)

53

die Werbung auf der von der Klägerin betriebenen Website :
"Ihr astrologisches Traumpartnertelefon! Hier gibt es den Partner nach
Maß...Alles, was Sie brauchen, ist ein Telefon... 00000" (20.01.2006, Bl. 44
BA Heft 1)

54

Entgegen den Vorläufigen Zuteilungsregeln, wonach die Weitervermittlung neben
der im Vordergrund stehenden Beauskunftung von Rufnummern auch - als
nachgeordneter Service - Bestandteil des Auskunftsdienstes sein kann, stand
aufgrund dieser Werbung bei der Klägerin allein und ausschließlich das Erbringen
von Mehrwertdiensten in der Gestalt des Anrufs und der Weitervermittlung über eine
Auskunftsnummer im Vordergrund. Dies räumt die Klägerin letztlich auch selbst
ein:

55

Weder die Beauskunftung von Sonderrufnummern noch von
Teilnehmerrufnummern habe praktisch eine Rolle gespielt (Äußerung des
kaufmännischen Leiters der Klägerin bei der Anhörung am 06.03.2006, Bl. 11
BA Heft 1)

56

"Wir sind Kartenleger und keine Auskunft" (Auskunft einer Call-Center-
Mitarbeiterin bei einem Testanruf der Beklagten am 11.11.2005 (Bl. 29
Beiakte Heft 1)

57

"Sofern Anrufer erkennbar aufgrund einer bestimmten Vermarktung des Aus-
kunftsdienstes anrufen, wollen diese in aller Regel lediglich zu diesem Dienst
weitervermittelt werden und haben kein Interesse an der Ansage einer
Rufnummer. Eine Ausnahme hiervon dürften lediglich die Testanrufer der
BNetzA sein." (Klagebegründungsschriftsatz vom 08.08.2006, S. 17).

58

Diese Betrachtung ist kein unzulässiger Eingriff in die Werbefreiheit, vielmehr
allein die gebotene Bewertung anhand der auch für den Auskunftsdienst der Klägerin
maßgeblichen Vorläufigen Zuteilungsregeln. Die bereits erwähnte Mitteilung
305/2002 der Beklagten bestätigt dies:

59

Ziffer 4: "Bei Werbemaßnahmen muss zwischen der unter einer
Auskunftsrufnummer erreichbaren Telefonauskunft und den eventuell nach
einer Weitervermittlung erreichbaren weiteren Dienstleistungen deutlich
unterschieden werden."

60

Unabhängig davon, ob dies für die Klägerin unmittelbar verbindlich war, konnte
sie an diesem im Amtsblatt RegTP 12/2002, S. 964 ff. veröffentlichen Hinweis jedoch
ablesen, wie die Beklagte die - in jedem Fall verbindlichen und auch für sich schon
aussagekräftigen - Vorläufigen Zuteilungsregeln handhaben würde und ihr Verhalten
rechtzeitig danach ausrichten. Dies hat sie jedoch nicht getan, auch nicht nach der
Anhörung vom 14.11. 2005; u.a. blieb die Werbung auf danach
unverändert. Auch der Zusatz "Eine Nummer für alle Fälle" oder der kleinformatige
Hinweis auf eine Auskunftsrufnummer bei den übrigen Werbeträgern änderten nicht
substantiell die Ausrichtung der Werbung, die nach wie vor eindeutig auf die
Erbringung von Mehrwertdiensten gerichtet war, was eine zweckwidrige Nutzung
einer Auskunftsrufnummer darstellt. Dadurch gewinnt der Betreiber unzulässige
Wettbewerbsvorteile gegenüber dem Betreiber einer Mehrwertdiensterufnummer, da
er die kurzstellige und leicht merkbare Auskunftsnummer zu dafür nicht
vorgesehenen Zwecken einsetzt.

61

Die Beklagte war angesichts dessen wegen der dargestellten Verstöße gegen
die von den Vorläufigen Richtlinien vorgesehene Verwendung der
Auskunftsrufnummer zum Widerruf der Nummer berechtigt (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG
i.V.m. Abschnitt 8 der Vorläufigen Zuteilungsregeln). Die darin vorgesehene
Anhörung hat stattgefunden.

62

Sie hat dabei das ihr zustehende Ermessen auch zutreffend ausgeübt.

63

Der Klägerin wurden mehrfach Möglichkeiten eingeräumt, die beanstandeten
Mängel abzustellen. Von der ersten Beanstandung im November 2002 bis zur letzten
Anhörung im November 2005 vergingen 3 Jahre, ohne dass es der Klägerin
gelungen wäre, einen regelkonformen Auskunftsdienst einzurichten. Im Hinblick
darauf sind die immer noch bestehenden, vorstehend dargestellten
Pflichtwidrigkeiten nicht mehr unbeachtlich und erlaubten eine entschiedene
Reaktion der Aufsichtsbehörde zur Wahrung des Wettbewerbes und der Ordnung bei
der geschäftsmäßigen Verwendung von Auskunftsnummern.

64

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O.;

65

Im Interesse eines funktionierenden Wettbewerbes war spätestens zu diesem
Zeitpunkt der Widerruf geboten. Zu den gesetzlichen Vorschriften, über deren
Einhaltung im Rahmen der Nummernverwaltung die Regulierungsbehörde wacht,
gehören insbesondere auch diejenigen des Gesetzes gegen den unlauteren
Wettbewerb (UWG).

66

So ausdrücklich die Begründung zu § 43c TKG, BTDrs. 15/907, S.10. S.a.
VG Köln, Urteil vom 28.01.2005, NJW 2005, 1880.

67

Dies folgt für die Rufnummernverwaltung insbesondere auch aus dem Charakter
einer knappen Ressource, der Rufnummern im allgemeinen und
Auskunftsrufnummern der Gasse 118xy im besonderen zukommt. Sie bedürfen in
besonderem Maße der Regulierung.

68

OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001 - 9 A 673/01 - S. 12 ff.; Beschluss vom
08.01.2004 - 13 B 2225/03 -..

69

Von einer solchen knappen Ressource muss zurückhaltend, den Vorrat
schonend Gebrauch gemacht werden und kann deshalb die Vergabe einer
Rufnummer nur bei alsbald funktionsgerechter Verwendung der Nummer
vorgenommen werden. Sie soll deshalb bei einem Verstoß gegen diese
funktionsgerechte Verwendung dem Inhaber auch nicht verbleiben.

70

OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 a.a.O.

71

Ob die Klägerin hinsichtlich des Verstoßes ein Verschulden trifft, ist im
vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Sie ist verpflichtet sicherzustellen, dass
die Zuteilungsregeln und die Auflagen zum Zuteilungsbescheid effektiv eingehalten
werden; bloße "Bemühungen" genügen nicht.

72

VG Köln, Beschluss vom 19.09.2005 a.a.O.

73

Auf die von ihr angeführten technischen und personellen Hinderungs- bzw.
Entschuldigungsgründe kommt es daher nicht an; dies gilt erst recht, wenn am Ende
drei Jahre (seit Zuteilung sogar mehr als fünf Jahre) verstrichen sind, ohne dass die
Auskunftsnummer vorschriftsmäßig genutzt wird. Im Anbetracht der besonders
knappen Ressource der fünfstelligen Auskunftsrufnummern und des extrem langen
Zeitraums der zuteilungswidrigen Verwendung der Rufnummer durch die Klägerin -
der andererseits zahlreiche Chancen zur Abwendung des Widerrufs eingeräumt
worden sind - war das Widerrufsermessen auf Null in Richtung Widerruf
geschrumpft. Es handelt sich nicht um einen "Bagatellverstoß". Dies gilt vor allem
auch im Hinblick darauf, dass wegen der Nichterreichbarkeit der Berater aus dem
öffentlichen Telefonnetz der Auskunftsdienst der Klägerin auch im Zeitpunkt des
Widerrufs - wie ausgeführt - immer noch strukturell mangelhaft war. Dass die
Beklagte während dieses langen Zeitraums immer wieder zugewartet hat, führt
jedoch nicht zu einem anzuerkennenden Vertrauensschutz der Klägerin: zum einen
sind Gesichtspunkte eines etwaigen Vertrauensschutzes im Rahmen der hier
einschlägigen §§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, 67 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht zu berücksichtigen,
wie § 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG zeigt; zum anderen ist der Klägerin stets
verdeutlicht worden, dass bei Nichtnutzung der Nummern letztlich der Widerruf
folgen muss. Angesichts der von der Klägerin fortlaufend vorgetragenen neuen
Tatsachen, die die Beklagte stets zum Anlass einer neuerlichen Prüfung genommen
hat, war im Zeitpunkt des endgültigen Widerrufs auch die Frist des § 48 Abs. 4
VwVfG nicht verstrichen.

74

Im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen, die besondere
Regulierungsbedürftigkeit der Auskunftsrufnummern, das Gewicht der Wahrung des
Wettbewerbes, die Dauer der zuteilungswidrigen Nutzung der Nummer und die
Tatsache, dass die Klägerin - wie sie es dann auch getan hat - ihr Geschäftsmodell
regelkonform unter einer Mehrwertdiensterufnummer unverändert fortführen kann,
liegt auch kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor. Die
unveränderte "strukturelle" Unverträglichkeit des Modells mit den Vorläufigen
Zuteilungsregeln erlaubte auch keine befristete Abschaltung. Die Vergeblichkeit der
Werbeaufwendungen für die widerrufene Auskunftsrufnummer fällt bei zweckwidriger
Verwendung der Nummer in den alleinigen Risikobereich der Klägerin.

75

Am Widerruf war die Beklagte auch nicht gehindert, weil die Klägerin dadurch
anders behandelt worden wäre als andere Auskunftsnummerninhaber. Es ist
vorliegend weder über die Verfahrensweisen dieser anderen Rufnummerninhaber,
noch über die Usancen der "Branche" oder die generelle Zulässigkeit von
Weitervermittlungsmodellen zu entscheiden. Es geht hier vielmehr um den konkreten
Einzelfall der Klägerin und dessen rechtliche Bewertung. Wenn die Beklagte in
anderen Fällen von Verstößen beim Betreiben von Auskunftsrufnummern nicht
eingeschritten wäre, vermittelte dies der Klägerin auch keinen Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht.

76

OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O.

77

Unabhängig hiervon sind der Kammer jedoch zumindest zwei Fälle des
Widerrufs bei zuteilungswidriger Verwendung von Auskunftsrufnummern bekannt (in
einem vergleichbaren Fall hinsichtlich der Nummer 00000 vgl. VG Köln, Beschluss
vom 19.09.2005 a.a.O. und OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O. sowie
hinsichtlich der Nummern 00000 und 00000 11 K 1607/06 a.a.O.). Darüber hinaus
hat die Beklagte bereits im Widerspruchsbescheid ausgeführt, es sei beabsichtigt, in
vergleichbaren Fällen künftig ebenfalls einen Widerruf der Rufnummern
durchzusetzen. Dies hat sie in der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigt und
mit Schriftsatz vom 14.04.2008 - wie vom Gericht erbeten - die insofern bereits
angestellten Bemühungen eingehend dargestellt. Insofern ist ein Verstoß gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz nicht erkennbar. Auf eine eventuell abweichende
frühere Sichtweise der Beklagten kommt es nicht an.

78

Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.