Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-06, Aktenzeichen 3 B 42/16
ECLI:DE:BVerwG:2017:060617B3B42.16.0

Gründe

I

1

Die 1962 in Russland geborene Klägerin begehrt die Erteilung der Approbation als Zahnärztin. Sie absolvierte von 1982 bis 1987 ein Studium der Stomatologie (Zahnmedizin) am staatlichen Institut für Medizin Smolensk/Russland, das sie im Juli 1987 mit Erhalt des Diploms als Ärztin für Stomatologie abschloss. Im Anschluss an eine einjährige Internatur an der Zahnärztlichen Poliklinik Nr. 1 in Brjansk/Russland erhielt sie die Qualifikation "Zahnarzt-Therapeut". Ab August 1988 arbeitete die Klägerin als angestellte Zahnärztin in Brjansk. Von April 1994 bis Juni 1997 war sie dort als selbstständige Zahnärztin mit eigener Praxis tätig. Nach ihrer Einbürgerung in Deutschland im September 2007 arbeitete die Klägerin von Mai 2008 bis April 2009 als Zahnärztin in einer Zahnarztpraxis in Köln. Hierfür war ihr eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nach § 13 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde (im Folgenden: ZHG) erteilt worden. Im Juli 2009 beantragte sie die Erteilung der zahnärztlichen Approbation. Die Bezirksregierung Köln stellte mit Bescheid vom 3. September 2013 fest, dass der Ausbildungsstand der Klägerin in verschiedenen Fächern (Werkstoffkunde, Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten, zahnärztliche Prothetik, Embryologie, Röntgenologie) wesentliche Unterschiede gegenüber der zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland aufweise und daher nicht gleichwertig sei. Zum Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten müsse sie eine Prüfung ablegen, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung beziehe. Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid mit Urteil vom 24. Februar 2015 hinsichtlich der Feststellung von Defiziten in den Fächern Embryologie, Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten, Röntgenologie und Werkstoffkunde aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 11. Juli 2016 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und den Beklagten unter vollständiger Aufhebung des Bescheides vom 3. September 2013 verpflichtet, der Klägerin die Approbation als Zahnärztin zu erteilen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen: Der Ausbildungsstand der Klägerin sei gleichwertig im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 ZHG. Ein etwaig bestehendes ausbildungsrelevantes Defizit im Fach zahnärztliche Prothetik (Zahnersatzkunde) habe sie gemäß § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG durch Berufspraxis und lebenslanges Lernen ausgeglichen. Die Klägerin habe glaubhaft erklärt, von November 1992 bis Juni 1997 in einem nicht unerheblichen Umfang auf dem Gebiet des Zahnersatzes tätig geworden zu sein. Darüber hinaus habe sie auch im Bundesgebiet eine entsprechende Berufserfahrung erworben. Das ergebe sich aus den Bescheinigungen über ihre zahnärztliche Tätigkeit in der Praxis Dr. S. von Mai 2008 bis April 2009 und in der Praxis Dr. W., wo sie seit Februar 2016 als Zahnärztin beschäftigt sei. Zudem habe sie zahlreiche Fortbildungsveranstaltungen im Fach Zahnersatz absolviert. Die dadurch erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten seien bei der Gleichwertigkeitsprüfung als "lebenslanges Lernen" berücksichtigungsfähig.

II

2

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil bleibt ohne Erfolg. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

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1. Die von dem Beklagten aufgeworfene Frage,

ob die nach § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ZHG einzureichenden Bescheinigungen über die von der betreffenden Person erworbene Berufserfahrung in hinreichend substantiierter Weise erkennen lassen müssen, dass die festgestellten wesentlichen Unterschiede ganz oder teilweise durch Kenntnisse als inhaltlich ausgeglichen gelten können, oder ob die inhaltliche Gleichwertigkeit auch durch Bekundungen des Antragstellers ausreichend substantiiert werden kann,

verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des angefochtenen Urteils dahingehend beantworten, dass zum Nachweis der nach § 2 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 1 ZHG berücksichtigungsfähigen zahnärztlichen Berufspraxis im Einzelfall auch auf entsprechende Erklärungen und Bekundungen des Antragstellers abgestellt werden kann. Voraussetzung ist allerdings, dass der Antragsteller die erforderliche Bescheinigung über die von ihm erworbene Berufserfahrung aus Gründen, die nicht in seiner Person liegen, nicht oder nur schwer beschaffen kann.

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a) Gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ZHG hat ein Antragsteller, der die Approbation auf Grund einer außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes abgeschlossenen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs beantragt, eine amtlich beglaubigte Kopie der Befähigungsnachweise oder des Ausbildungsnachweises, der zur Aufnahme des entsprechenden Berufs berechtigt, sowie gegebenenfalls eine Bescheinigung über die erworbene Berufserfahrung vorzulegen. Danach kann eine zahnärztliche Berufspraxis bei der Prüfung des Ausgleichs von wesentlichen Unterschieden nach § 2 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 1 ZHG regelmäßig nur dann berücksichtigt werden, wenn und soweit sie vom Antragsteller durch Beibringung einer hinreichend aussagekräftigen Bescheinigung nachgewiesen ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. März 2014 - 8 LB 73/13 - NdsVBl. 2014, 278 <281>). Das schließt nicht aus, dass der Antragsteller die bescheinigte Berufserfahrung gegebenenfalls durch erläuternde Erklärungen und Bekundungen weiter substantiieren kann. Gegenteiliges lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. § 2 Abs. 2 und Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ZHG enthalten keine näheren Vorgaben zur Beschaffenheit der Bescheinigung und zu den Anforderungen an die Nachweiserbringung.

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b) Kann der Antragsteller die Bescheinigung aus Gründen, die nicht in seiner Person liegen, nicht oder nur unter unzumutbarem Aufwand beibringen, darf er den Nachweis über die vorhandene Berufspraxis mithilfe anderer Beweismittel führen. Dies lässt sich aus der Regelung des § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG ableiten.

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Weist die Ausbildung des Antragstellers wesentliche Unterschiede nach § 2 Abs. 2 Satz 3 bis 5 ZHG gegenüber der Ausbildung nach diesem Gesetz und der Approbationsordnung für Zahnärzte auf, muss er nachweisen, dass er über die Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt, die zur Ausübung des Berufs des Zahnarztes erforderlich sind (§ 2 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 6 ZHG). Dieser Nachweis wird durch das Ablegen einer Prüfung erbracht, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht (§ 2 Abs. 3 Satz 3 ZHG). Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG ist diese Prüfung auch abzulegen, wenn die Prüfung des Antrags auf Erteilung der Approbation nur mit unangemessenem zeitlichen oder sachlichen Aufwand möglich ist, weil die erforderlichen Unterlagen und Nachweise aus Gründen, die nicht in der Person des Antragstellers liegen, von diesem nicht vorgelegt werden können. Danach ist eine Kenntnisprüfung nicht schon dann erforderlich, wenn der Antragsteller eine einzelne der in § 2 Abs. 6 ZHG aufgeführten Unterlagen und Bescheinigungen aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, nicht vorlegen kann. Hinzukommen muss vielmehr ein unangemessener Prüfungsaufwand. Verursacht das Fehlen einzelner Unterlagen hingegen keinen unzumutbaren Prüfungsmehraufwand, besteht kein Grund, dem Antragsteller zu verwehren, die erworbene Berufserfahrung auf andere Weise als durch Vorlage einer Bescheinigung nach § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ZHG nachzuweisen. Diese Auslegung gebieten auch die grundrechtlichen Gewährleistungen nach Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG und das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Verhältnismäßigkeitsgebot. Ob ausgehend davon die Beibringung der Bescheinigung entbehrlich und der Nachweis über die geltend gemachte Berufspraxis anderweitig erbracht ist, unterliegt der Würdigung der Umstände des Einzelfalls und entzieht sich einer verallgemeinerungsfähigen Klärung in einem Revisionsverfahren.

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c) Hier hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, die Klägerin habe nachweislich und unbestritten seit November 1992 bis Juni 1997 ihren Beruf als Zahnärztin ausgeübt. Es hat außerdem zugrunde gelegt, dass anders als bei Antragstellern, die als angestellte Zahnärzte tätig seien und für deren Tätigkeiten grundsätzlich qualifizierte Tätigkeitszeugnisse erstellt werden könnten, im Falle selbstständiger beruflicher Tätigkeit entsprechende Unterlagen und Bescheinigungen häufig nicht verfügbar seien (UA S. 14). Des Weiteren hat es die Klägerin im Erörterungstermin am 21. Juni 2016 zu ihren beruflichen Tätigkeiten im Zeitraum November 1992 bis Juni 1997 befragt (Terminprotokoll vom 21. Juni 2016, Bl. 431 f. d. GA) und dazu in dem angegriffenen Urteil ausgeführt, diese habe glaubhaft erklärt, dass der Anteil prothetischer Arbeiten einen nicht unerheblichen Umfang (15 Stunden pro Woche) ihrer zahnärztlichen Tätigkeit ausgemacht habe (UA S. 14/15). An diese Tatsachenfeststellung und -würdigung, die die Beschwerde nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Der Beklagte zeigt mit seinem Beschwerdevorbringen nicht auf, welcher fallübergreifende Klärungsbedarf sich daraus ergeben soll.

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2. Die Beschwerde hält außerdem für klärungsbedürftig,

"ob lebenslanges Lernen im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG mangels zuständiger Stelle in Deutschland nicht anerkannt werden kann, oder ob das lebenslange Lernen anerkannt werden kann, wenn es durch Nachweise der nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 Heilberufsgesetz NRW für Fortbildungen zuständigen Zahnärztekammer belegt wird".

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Auch diese Frage verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie ist mit Hilfe der anerkannten Regeln sachgerechter Auslegung ohne Weiteres dahingehend zu beantworten, dass Bescheinigungen über die Teilnahme an beruflichen Fortbildungen, die von den Zahnärztekammern nach dem Heilberufsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 403; zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. April 2016, GV.NRW. S. 230) - HeilBerG NW - ausgestellt werden, ein geeigneter formeller Gültigkeitsnachweis im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG sind. Dementsprechend handelt es sich bei den Kenntnissen und Fähigkeiten, die durch den Besuch solcher Fortbildungen erworben werden, um lebenslanges Lernen im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG und Art. 3 Abs. 1 Buchst. l, Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255 S. 22) i.d.F. der Richtlinie 2013/55/EU vom 20. November 2013 (ABl. L 354 S. 132), das bei der Prüfung des Ausgleichs wesentlicher Unterschiede berücksichtigt werden kann.

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a) Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG können wesentliche Unterschiede ganz oder teilweise durch Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden, die der Antragsteller durch lebenslanges Lernen erworben hat, sofern sie von einer dafür in dem jeweiligen Staat zuständigen Stelle formell als gültig anerkannt wurden. Diese Regelung dient der Umsetzung des durch die Richtlinie 2013/55/EU neu gefassten Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG (BT-Drs. 18/6616 , S. 112 ). Nach dessen Satz 2 "muss der Aufnahmemitgliedstaat, wenn er beabsichtigt, dem Antragsteller ... eine Eignungsprüfung aufzuerlegen, zunächst prüfen, ob die vom Antragsteller ... durch lebenslanges Lernen in einem Mitgliedstaat oder einem Drittland erworbenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen, die hierfür von einer einschlägigen Stelle formell als gültig anerkannt wurden, den wesentlichen Unterschied ... ganz oder teilweise ausgleichen können". Nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. l der Richtlinie 2005/36/EG umfasst der Begriff des lebenslangen Lernens jegliche Aktivitäten der allgemeinen Bildung, beruflichen Bildung, nichtformalen Bildung und des informellen Lernens während des gesamten Lebens, aus denen sich eine Verbesserung von Kenntnissen, Fähigkeiten und Kompetenzen ergibt und zu denen auch Berufsethik gehören kann.

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Zu den Aufgaben der Zahnärztekammer gehört nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 5 HeilBerG NW unter anderem, die berufliche Fortbildung der Kammerangehörigen zu fördern und zu betreiben, um dazu beizutragen, dass die für die Berufsausübung erforderlichen Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten der Kammerangehörigen für das gesamte Berufsleben dem aktuellen Stand der Wissenschaft und Praxis entsprechen. Hiernach ist nicht zweifelhaft, dass die Fortbildungsveranstaltungen der Zahnärztekammer Nordrhein, auf die das angegriffene Urteil neben weiteren Fortbildungen abstellt (vgl. UA S. 15 und Beiakte Heft 2 Bl. 10 ff.), Aktivitäten des lebenslangen Lernens im Sinne der Begriffsbestimmung in Art. 3 Abs. 1 Buchst. l der Richtlinie 2005/36/EG und § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG sind.

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b) Der Beklagte meint, es gebe in Deutschland keine "zuständige Stelle" im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG und verweist zur Begründung auf das gemeinsame "Protokoll der Länder NI, RP, TH und HH zu der Anhörung zum Referentenentwurf des Bundes zur Umsetzung der Richtlinie 2013/55/EU beim BMG am 16.07.15 in Bonn". Darin heißt es, das Bundesministerium für Gesundheit vertrete die Auffassung, in Deutschland existiere keine einschlägige Stelle nach der Richtlinie, so dass Kenntnisse aus dem lebenslangen Lernen nicht als formell gültig anerkannt werden könnten. Eine aus der Richtlinie resultierende Pflicht zur Schaffung einer derartigen Stelle sehe das Ministerium nicht (vgl. S. 4 des Protokolls). Die zitierte Rechtsauffassung überzeugt nicht. Art. 14 Abs. 5 Satz 2 der Richtlinie 2005/36/EG dürfte vielmehr dahin auszulegen sein, dass er die Einrichtung einer "einschlägigen Stelle" in jedem Mitgliedstaat voraussetzt. Das Vorhandensein einer "einschlägigen Stelle" ist wesentliche Voraussetzung für die nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 14 Abs. 5 Satz 1 der Richtlinie 2005/36/EG) gebotene Prüfung, ob die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen wesentliche Unterschiede in Bezug auf die Ausbildungsfächer (Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2005/36/EG) ausgleichen und damit einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung entbehrlich machen. Antragstellern, die ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen in einem Mitgliedstaat erworben haben, der nicht über eine entsprechende Anerkennungsstelle verfügt, wäre die Beibringung des verlangten Nachweises über die formelle Anerkennung der durch lebenslanges Lernen erworbenen Fort- und Weiterbildung verschlossen. Die erworbenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen wären bei der Prüfung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes durch den Aufnahmemitgliedstaat nicht berücksichtigungsfähig. Ein solches Ergebnis lässt sich nicht mit dem Zweck der Richtlinie 2005/36/EG vereinbaren, einheitliche Formalitäten und Verfahrensregeln für das System der gegenseitigen Anerkennung von beruflichen Qualifikationen zu gewährleisten (vgl. Erwägungsgrund 30 und Art. 1 der Richtlinie 2005/36/EG). Es widerspricht zudem der hervorgehobenen Bedeutung, die die Richtlinie dem lebenslangen Lernen und insbesondere der beruflichen Fort- und Weiterbildung beimisst (vgl. Erwägungsgrund 39 und Art. 3 Abs. 1 Buchst. l, Art. 14 Abs. 5, Abs. 6 Satz 2 Buchst. b der Richtlinie 2005/36/EG; Erwägungsgrund 15 der Richtlinie 2013/55/EU).

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c) Darüber hinaus ist die Annahme des Beklagten, durch lebenslanges Lernen in Deutschland erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten seien mangels zuständiger Anerkennungsstelle nicht berücksichtigungsfähig, auch nicht mit § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG in Einklang zu bringen. Aus dessen Wortlaut ergibt sich kein Hinweis, dass durch berufliche Fortbildung im Bundesgebiet erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten von vornherein nicht berücksichtigt werden können, weil eine zuständige Stelle für die formelle Anerkennung der Fortbildung in Deutschland fehlt. Vielmehr ist nach § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 ZHG nicht entscheidend, in welchem Staat die Kenntnisse und Fähigkeiten erworben worden sind. Danach schließt die Regelung im Inland absolvierte Fortbildungen nicht aus. Zudem ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass in Bezug auf die bei einem Antragsteller vorhandene Berufspraxis auch die in Deutschland erworbene Berufserfahrung zu berücksichtigen ist (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 33.07 - Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 109 Rn. 19 ). Für die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten kann nach der Systematik sowie dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG nichts anderes gelten. Es drängt sich deshalb auf, dass Stellen und Einrichtungen, die in Deutschland für die berufliche Fort- und Weiterbildung von Zahnärzten gesetzlich zuständig sowie befugt sind, dafür entsprechende Nachweise und Bescheinigungen auszustellen, als "zuständige Stelle" im Sinne der Vorschrift für die formelle Anerkennung der in ihrem Zuständigkeitsbereich durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten anzusehen sind.

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d) Selbst wenn man sich auf den Standpunkt stellen wollte, dass eine einschlägige Anerkennungsstelle in Deutschland bislang nicht existiert, ist dadurch eine Berücksichtigung der in Rede stehenden Fortbildungsveranstaltungen als lebenslanges Lernen im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 Alt. 2 ZHG nicht ausgeschlossen. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die fehlende Einrichtung einer solchen Stelle nicht zu Lasten der Klägerin wirkt. Dabei kann dahinstehen, ob sich dies bereits unter dem Gesichtspunkt einer nicht richtlinienkonformen Umsetzung des Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG in nationales Recht ergibt. Jedenfalls ist eine Nichtanerkennung der von der Klägerin vorgelegten Nachweise der Zahnärztekammer Nordrhein über den Besuch von Fortbildungsveranstaltungen im Fach Zahnersatz mangels einer hierfür zuständigen Stelle nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Auf dessen Gewährleistungen kann sich die Klägerin berufen, nachdem sie die deutsche Staatsangehörigkeit durch Einbürgerung erworben hat.

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e) Von dem Erfordernis der formellen Anerkennung zu trennen ist die Prüfung, ob die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten geeignet sind, wesentliche Ausbildungsunterschiede ganz oder teilweise auszugleichen (BT-Drs. 18/6616 S. 112). Das hat das Oberverwaltungsgericht im Fall der Klägerin bejaht. Es hat darauf abgestellt, dass sie ein etwaig bestehendes ausbildungsrelevantes Defizit im Fach Zahnersatzkunde durch entsprechende Berufserfahrung und den Besuch einschlägiger Fortbildungsveranstaltungen ausgeglichen habe. Dass sich daraus ein fallübergreifender Klärungsbedarf ergibt, zeigt die Beschwerde nicht auf. Der Senat weist aber zur Klarstellung darauf hin, dass Bescheinigungen über den Besuch beruflicher Fortbildungsveranstaltungen differenziert zu bewerten sind. Der erfolgreichen Teilnahme an einem Lehrgang oder Fachseminar, bei denen ein inhaltlich und zeitlich umfangreiches Unterrichtsprogramm mit einer Prüfung abschließt, ist in der Regel mehr Gewicht beizumessen als dem Besuch einer Fortbildung, die eine geringere Stundenzahl umfasst und keine Überprüfung der vermittelten Kenntnisse und Fähigkeiten vorsieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 3 B 64.12 - juris Rn. 4).

16

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.