Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-27, Aktenzeichen 8 A 11153/07
ECLI:DE:OVGRLP:2008:0227.8A11153.07.0A

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. August 2007 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Rückforderung einer ihm bewilligten Sonderbeihilfe für Hartweizen zur Ernte 2004.

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Bereits in den Jahren vor 2004 hatte er für sein landwirtschaftliches Unternehmen eine Sonderbeihilfe für Hartweizen beantragt und bewilligt bekommen. Der Beihilfe-Fördersatz belief sich in den Vorjahren gemäß Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 auf 138,90 €/ha. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 wurde der Fördersatz für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 auf 93,00/ha abgesenkt. Diese Verordnung trat am 28. Oktober 2003 in Kraft (Art. 196 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003). Die rheinland-pfälzischen Landwirte wurden hierüber weder durch das rheinland-pfälzische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau noch durch die nachgeordneten Behörden informiert. Das von dem zuständigen Ministerium herausgegebene Merkblatt zum Antrag „Agrarförderung 2004“ enthielt ebenfalls keinen Hinweis auf die Absenkung des Fördersatzes.

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Am 29. November 2003 und am 10. Februar 2004 erwarb der Kläger Saatgut der Weizensorte Dorum-Orjane. Am 23. März 2004 beantragte er die Gewährung der Sonderbeihilfe für Hartweizen. Mit Bescheid vom 25. November 2004 bewilligte die Kreisverwaltung dem Kläger die beantragte Sonderbeihilfe in Höhe von 3.381,61 €. Aus der Anlage zum Bescheid geht hervor, dass diese Bewilligung unter Berücksichtigung eines Beihilfesatzes in Höhe von 138,90 € erfolgte. Mit Verfügung vom 2. November 2005 hob die Kreisverwaltung den Bewilligungsbescheid vom 25. November 2004 auf, soweit die bewilligte Zuwendung einen Betrag in Höhe von 2.310,35 € übersteigt. Zugleich forderte sie 1.117,46 € von dem Kläger zurück. Zur Begründung führte die Behörde aus, dass im Bewilligungsbescheid irrtümlich ein Fördersatz von 138,90 €/ha anstelle des 2003 geänderten Fördersatzes von 93,00 €/ha in Ansatz gebracht worden sei.

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Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Kreisrechtsausschuss mit Widerspruchsbescheid vom 23. November 2006 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheides sei nach § 10 Abs. 1 Marktorganisationsgesetz rechtmäßig. Die danach anwendbaren §§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG stünden der Rücknahme nicht entgegen. Insbesondere könne sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn er habe ein mögliches Vertrauen in den Fortbestand des aufgehobenen Verwaltungsakts nicht „ins Werk gesetzt“. Er habe nämlich aufgrund des fehlerhaften Bescheids keine Dispositionen getroffen. Vielmehr sei der Ankauf des Saatgutes bereits im November 2003 und Februar 2004, also mehrere Monate vor Bekanntgabe des Bescheids vom 25. November 2004 gekauft worden. Es fehle also an einem ursächlichen Zusammenhang zwischen der rechtswidrigen Beihilfebewilligung und dem Kauf des Saatgutes. Die Vertrauensschutzregelung in Art. 49 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 stehe der Rückforderung ebenfalls nicht entgegen. Nach dem Unterabsatz 2 finde der Ausschluss von der Rückzahlungsverpflichtung nämlich dann keine Anwendung, wenn sich der - für die Überzahlung ursächliche - Irrtum der Behörde auf Tatsachen beziehe, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant seien. Bei dem Fördersatzbetrag handele es um eine solche Tatsache. Sie könne Gegenstand einer Beweisaufnahme sein. Ihr Erkennen setze keine rechtliche Beurteilung voraus.

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Mit der dagegen erhobenen Klage hat der Kläger sein bisheriges Vorbringen aufrechterhalten, wonach Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 die Rückförderung verbiete. Bei dem für die fehlerhafte Bewilligung ursächlichen Irrtum handele es sich um einen solchen im Bereich der Rechtsanwendung und nicht um einen Tatsachenirrtum. Mangels anderweitiger Hinweise durch das zuständige Ministerium und die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion des Landes habe er beim Erwerb des Saatgutes auf die Weitergeltung des bisherigen Fördersatzes vertraut.

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Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid vom 2. November 2005 und den Widerspruchsbescheid vom 23. November 2006 durch Urteil vom 29. August 2007 aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die (teilweise) Aufhebung des rechtswidrigen Bewilligungsbescheides scheitere an der Vertrauensschutzregelung in Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001, die insofern abschließend sei. Die fehlerhafte Bewilligung beruhe auf einem Irrtum der Behörde über die Höhe des zu berücksichtigenden Fördersatzes. Der Irrtum sei für den Kläger als juristischem Laien nicht erkennbar gewesen. Es handele sich nicht um einen Tatsachenirrtum im Sinne von Art. 49 Abs. 4 2. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001. Mit Tatsachen seien wahrnehmbare äußere Umstände gemeint. Ein dahingehender Irrtum sei von einem Rechtsirrtum - wie hier - zu unterscheiden.

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Der Beklagte trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vor: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht das Vorliegen der Voraussetzungen nach Art. 49 Abs. 4 2. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 verneint. Bei dem für den Bewilligungsbescheid ursächlichen Fehler habe es sich nicht um einen Rechtsirrtum gehandelt. Rechtsfehler verlangten eine juristische Subsumtion. Ein solcher Subsumtionsfehler habe hier nicht stattgefunden. Das liege daran, dass die Anwendung der Regelungen über die Hartweizenbeihilfe umfassend automatisiert sei. Nach Eingabe der relevanten Daten erfolgten die Berechnung der Beihilfe sowie die Erstellung des Bescheids voll automatisch durch das Statistische Landesamt, das insofern im Auftrag der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion und des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau tätig werde. Das für die Berechnung maßgebliche Computerprogramm werde von der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion gepflegt. Hierzu zähle auch die Anpassung geänderter Fördersätze. Fehler in den Berechnungsparametern seien durch die Sachbearbeiter der Kreisverwaltung weder erkennbar noch korrigierbar. Die fehlerhafte Bewilligung beruhe mithin lediglich auf einem Rechenfehler, der seine Ursache im mechanischen Verfahren habe. Diese offenbare Unrichtigkeit stelle keinen Irrtum im Sinne der genannten Vertrauensschutzregelung dar.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. August 2007 abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Hierzu ergänzt er sein bisheriges Vorbringen und weist insbesondere darauf hin, dass sich der Beklagte Versäumnisse der von ihm eingeschalteten Behörden zurechnen lassen müsse.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Behördenakten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Rücknahmebescheid vom 2. November 2005 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 23. November 2006 aufgehoben. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Rücknahmeentscheidung die Vertrauensschutzregelung in den europarechtlichen Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem entgegensteht.

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Rechtsgrundlage für die (Teil-)Rücknahme des Bewilligungsbescheides ist § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) i.d.F. des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I, S. 2897). Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide grundsätzlich zurückzunehmen. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Bewilligungsbescheid vom 25. November 2004 rechtswidrig ist, soweit die bewilligte Zuwendung einen Betrag von 2.310,35 € übersteigt. Die Fehlerhaftigkeit des Bescheides beruht darauf, dass anstelle des durch die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 reduzierten Beihilfesatzes von 93,00 €/ha der zuvor geltende Satz nach Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 in Höhe von 138,90 €/ha angewandt wurde.

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Dieser Verpflichtung zur Rücknahme der rechtswidrigen Begünstigung ist jedoch durch Regelungen zum Vertrauensschutz eingeschränkt. Dabei werden für den vorliegenden Bereich die Bestimmungen in § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG, auf die § 10 Abs. 1 MOG verweist, durch die Regelungen in Art. 49 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ersetzt. Die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 ist hier anwendbar. Sie bezieht sich auf das durch die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 eingeführte integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, darunter die Stützungsregelung für Erzeuger von bestimmten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ergänzt um die hier - für den Hartweizenanbau - einschlägige Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999. Diese Regelung in Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 ist abschließend, für nationale Bestimmungen ist daneben kein Raum (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2005, AUR 2005, 301 und juris - zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung in Art. 14 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 der VO (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 -; BayVGH, Urteil vom 2. Mai 2005, AUR 2005, 363 und juris). Mit der Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht anstelle der Anwendung der jeweils nationalstaatlichen Regelungen sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft sichergestellt werden (vgl. den 6. Erwägungsgrund der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1678/98; BVerwG, a.a.O.). Der in Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist.

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Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die Voraussetzungen für das Rücknahmeverbot in Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 vorliegen.

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Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 lautet:

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Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde selbst oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.

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Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist.

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1. Zunächst liegen die Voraussetzungen für den Rückzahlungsausschluss nach dem 1. Unterabsatz der Regelung vor.

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Die zu Unrecht erfolgte Zahlung ist auf einen „Irrtum der Behörde“ zurückzuführen. Der Beklagte ging bei Erlass des Bewilligungsbescheides von der Annahme aus, der Beihilfebetrag sei auf der Grundlage zutreffender tatsächlicher Angaben und in Anwendung des für den Bewilligungszeitraum gültigen Beihilfesatzes berechnet worden. Hinsichtlich der korrekten Anwendung des Beihilfesatzes unterlag die Behörde einer Fehlannahme, mithin einem Irrtum. Am Vorliegen dieses Tatbestandsmerkmals für den Rückzahlungsausschluss nach Art. 49 Abs. 4 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 ändert sich auch nicht dadurch etwas, wenn die Fehlannahme als Fall einer offenbaren Unrichtigkeit gewertet wird. Im Übrigen käme es auf eine Unterscheidung zwischen irrtümlicher Fehlerhaftigkeit und offenbarer Unrichtigkeit nur dann an, wenn der Beklagte die Korrektur des Bewilligungsbescheides vom 25. November 2004 auf die Ermächtigung zur Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten gestützt hätte. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall. Vielmehr ist der Bewilligungsbescheid nicht bloß berichtigt, sondern ausdrücklich - im Umfang der festgestellten Überzahlung - aufgehoben worden. Darüber hinaus ließe § 42 VwVfG eine Berichtigung nur bei offenbaren Unrichtigkeiten „in einem Verwaltungsakt“ zu. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Das vom Beklagten herangezogene Urteil des Bundesfinanzhofs vom 11. Mai 1983 (NVwZ 1984, 334 und juris) bezieht sich auf § 129 AO, wonach auch solche offenbaren Unrichtigkeiten ohne weiteres berichtigt werden können, „die beim Erlass eines Verwaltungsaktes unterlaufen sind“.

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Es handelt sich auch um einen „Irrtum der zuständigen Behörde selbst oder einer anderen Behörde“. Nach diesem Merkmal soll die Rückzahlungsverpflichtung dann entfallen, sofern die Überzahlung auf einem Irrtum beruht, der der Sphäre der Bewilligungsbehörde zuzurechnen ist. Auf ein persönliches Verschulden des sachbearbeitenden Bediensteten der Bewilligungsbehörde kommt es danach nicht an. Deshalb ist es unerheblich, wenn sich der zuständige Sachbearbeiter zur Berechnung der konkreten Beihilfe eines Computerprogramms bedient, das von einer übergeordneten Behörde gepflegt wird und dabei insbesondere an die aktuelle Rechtslage anzupassen ist. Dass zum Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung nicht lediglich auf die Bewilligungsbehörde, sondern auf die gesamte Sphäre der mit der Angelegenheit befassten Behörden abzustellen ist, kommt im Wortlaut der Vorschrift hinreichend deutlich zum Ausdruck. Diese Regelung beruht ersichtlich auf der Erwägung, dass von den Betriebsinhabern grundsätzlich keine besseren Kenntnisse als diejenigen der Behörde erwartet werden können. Folgerichtig steht der Ausschluss von der Rückzahlungsverpflichtung unter dem Vorbehalt, dass der Irrtum vom Betriebsinhaber nicht billigerweise hätte erkannt werden können.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass der Kläger die Überzahlung aufgrund des Bewilligungsbescheids vom 25. November 2004 weder kannte noch hätte kennen müssen. Von dem Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs kann billigerweise nicht erwartet werden, Änderungen der europäischen Normsetzung zu registrieren, die auch von den damit befassten Behörden nicht erkannt worden sind. Es ist ferner weder vorgetragen noch ersichtlich, dass Informationsbroschüren anderer Stellen - wie etwa landwirtschaftlicher Interessenverbände -, deren Lektüre vom Kläger erwartet werden durfte, auf die neue Rechtslage hingewiesen hätten.

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Darauf, dass der Betriebsinhaber sein Vertrauen in die Rechtmäßigkeit des Bewilligungsbescheids - etwa durch die Vornahme darauf zurückzuführender Investitionen - betätigt hat, kommt es entgegen der Auffassung des Beklagten nach der - insoweit pauschalisierenden - Regelung in Art. 49 Abs. 4 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 nicht an. Die mit der Vorschrift bezweckte einheitliche Handhabung der Rückforderungsfälle verlangt eine streng am Wortlaut orientierte Auslegung. Der Regelung liegt ersichtlich die Vorstellung zugrunde, dass eine behördlich bewilligte Beihilfe von dem Empfänger verbraucht werden darf, sofern er hinsichtlich deren Berechtigung gutgläubig war. Auf Kausalitätserfordernisse hat der Verordnungsgeber ebenso verzichtet wie auf zusätzliche Anforderungen an eine schuldbefreiende Berufung auf den Wegfall der Bereicherung. Dies ist bereits für die Vorgängerbestimmung in Art. 14 Abs. 4 Unterabsatz 4 VO (EG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 i.d.F. der VO (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 entschieden worden, die als zusätzliches Merkmal noch die Forderung enthielt, dass der Betriebsinhaber „seinerseits in gutem Glauben gehandelt hat“ (vgl. BayVGH, a.a.O., Rn. 33). Für die Neuregelung in Art. 49 Abs. 4 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2000, die auf dieses zusätzliche Merkmal verzichtet hat und die Anwendung des Ausschlusstatbestandes nur noch von der Kenntnis oder dem Kennenmüssen des Irrtums durch den Betriebsinhaber abhängig macht, kann nichts anderes gelten.

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2. Art. 49 Abs. 4 2. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 steht der Anwendung des Ausschlusstatbestandes in Art. 49 Abs. 4 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 nicht entgegen.

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Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich der für die Überzahlung ursächliche Irrtum nicht auf Tatsachen bezogen hat, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind. Der Inhalt eines Rechtssatzes (hier: der Beihilfesatz) ist keine Tatsache im Sinne dieser Vorschrift (vgl. zu dieser Unterscheidung: Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 86 Rn. 1 a; Höfling/Rixen, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 86 Rn. 20). Auf die Art und Weise, wie der Rechtsanwender sich den Inhalt des Rechtssatzes vergegenwärtigt - sei es durch Lektüre des einschlägigen Amtsblattes oder durch die Anwendung eines (hinsichtlich seiner Richtigkeit nicht mehr hinterfragten) Computerprogramms - kommt es dabei nicht an. Im Unterschied zum Rechtssatz verweist der Begriff der Tatsache auf den - unter die Norm zu subsumierenden - Sachverhalt. Mit Tatsachen sind Vorgänge in der Lebenswirklichkeit gemeint, die einer Beweiserhebung zugänglich sind. Als für die „Berechnung der betreffenden Zahlung relevante Tatsachen“ im Sinne von Art. 49 Abs. 4 2. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 kommen etwa der Umfang der förderungsrelevanten Fläche oder die Größe eines für die Subventionierung erheblichen Tierbestandes in Betracht. An dieser Unterscheidung zwischen dem Inhalt der Norm und dem entscheidungsrelevanten Sachverhalt ändert auch der Umstand nichts, dass fremdes Recht, Gewohnheitsrechte oder Statuten unter Umständen nach § 173 VwGO i.V.m. § 293 ZPO der Beweiserhebung zugänglich sind. Für das hier anzuwendende sekundäre Europarecht trifft diese Beweiserheblichkeit aber ohnehin nicht zu.

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Indem der Beklagte bei seiner Bewilligungsentscheidung auf den falschen Normtext abstellte, unterlag er keinem Irrtum hinsichtlich der Tatsachen des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Das Rücknahmeverbot gemäß Art. 49 Abs. 1 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 2419/2001 gilt damit uneingeschränkt fort.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

33

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 1.117,46 € festgesetzt (§§ 47, 52 GKG).