Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-12, Aktenzeichen 17 K 6037/01
ECLI:DE:VGGE:2003:0212.17K6037.01.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.0000 werden
aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht
die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten um die Entlassung der Kläger aus dem
Zeugenschutzprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen.

3

Am 00.00.0000 wies im Rahmen eines Strafverfahrenstermins, in dem der
Kläger zu 1. als Zeuge auftrat, der Vorsitzende Richter fälschlicherweise
darauf hin, dass sich der Kläger bereits im Zeugenschutzprogramm des
Landes Nordrhein-Westfalen befinde. Zu dieser Zeit hatten allerdings erst
Vorgespräche mit den Klägern stattgefunden und die Gefährdungsanalyse
war noch nicht endgültig abgeschlossen. Da nunmehr eine akute Gefährdung
nicht auszuschließen war, wurden die Kläger (einschließlich ihrer drei Kinder)
unverzüglich in das Zeugenschutzprogramm aufgenommen und unmittelbare
Schutzmaßnahmen ergriffen.

4

Am 00. und 00.00.0000 fanden Gespräche mit den Klägern statt, in denen
ihnen die Regularien des Zeugenschutzes dargelegt wurden. Die Kläger
unterschrieben am 00.00.0000 die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz".
Eine Durchschrift hiervon erhielten sie aus Sicherheitsgründen nicht.

5

Die Umsiedlung der Kläger geschah anfangs ohne nennenswerte
Probleme. Im weiteren Verlauf der Zeugenschutzmaßnahmen am neuen
Wohnort kam es dann jedoch zu Unstimmigkeiten zwischen den
Beteiligten:

6

Der Kläger zu 1. führte aufgrund eigener Bemühungen Anfang 2000
Vorstellungsgespräche, u.a. bei der Firma I. , ohne im Voraus die
zuständige Zeugenschutzdienststelle zu informieren. Nachdem der
Zeugenschutz davon erfahren hatte und Schutzmaßnahmen veranlasst
worden waren, nahm der Kläger zu 1. am 00.00.0000 die Arbeit bei der Firma
I. auf. Der Kläger zu 1. wurde mündlich auf die Beachtung der Absprachen
und auf eventuelle Konsequenzen bei deren Missachtung hingewiesen.

7

Da der Kläger zu 1. den Anforderungen in der Akkordabteilung der Firma
I. auf Dauer nicht genügte, kündigte er zum 00.00.0000 und begann im
0000 bei der Zeitarbeitsfirma U. ein neues Arbeitverhältnis. Hierüber
wurde die Zeugenschutzdienststelle erst zwei Wochen nach Aufnahme der
Arbeit informiert. Daraufhin wurden die Kläger nochmals in Gesprächen sowie
schriftlich über das Zeugenschutzprogramm und die daraus resultierenden
Rechte und Pflichten belehrt. Die Zeugenschutzstelle nahm Kontakt zum
neuen Arbeitgeber auf, um im Nachhinein Schutzmaßnahmen zu
ergreifen.

8

Im Mai/Juni 0000 erhielt der Kläger zu 1. zwei Schreiben von
Inkassounternehmen aus I1. und C. . Er informierte daraufhin die
zuständige Zeugenschutzstelle E. . Woher die Inkassounternehmen trotz
Datensperrung an die Adresse der Kläger gekommen waren, konnte nicht
geklärt werden.

9

Im Zuge der Beitreibung einer Forderung der Arbeitsverwaltung gegen
den Kläger erfolgte am 00.00.0000 ein fruchtloser Vollstreckungsversuch des
Vollziehungsbeamten unter der Wohnanschrift der Kläger und im Anschluss
daran eine Kontopfändung. Den erst später informierten Beamten des
Zeugenschutzes gelang es Ende August 0000 dann, eine
Ratenzahlungsvereinbarung zu erreichen, so dass die Kontofreigabe
erfolgte.

10

Am 00.00.0000 stellte sich der Kläger zu 1. in der Justizvollzugsanstalt
F. zum Strafantritt. Bereits am 00.00.0000 erhielt er die Genehmigung
zum Freigang und zur Aufnahme eines freien Beschäftigungsverhältnisses bei
der Firma U1. .

11

Mit Schreiben vom 00.00.0000 entließ der Beklagte die Kläger und ihre
Kinder aus dem Zeugenschutzprogamm. Am 00.00.0000 wurde dieses
Schreiben den Klägern in deren Wohnung durch zwei örtliche
Zeugenschutzverbindungsbeamte ausgehändigt und es wurden die zur
Entlassung führenden Gründe mündlich dargelegt.

12

Die Kläger meldeten mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom
00.00.0000 erhebliche Bedenken gegen die Entlassung aus dem
Zeugenschutzprogramm an. Es sei unstreitig, dass nach wie vor eine
Gefahrenlage für die Familie vorliege. Es müsse mit einer Rache- oder
Bestrafungsaktion der Gebrüder E1. , insbesondere des jüngeren Bruders,
gerechnet werden, zumal zwischen dem jüngeren Bruder und dem Kläger zu
1. in der Vergangenheit eine enge Beziehung bestanden habe. Die
Zeugenschutzverpflichtung sei von den Klägern in dem zu der damaligen Zeit
herrschenden „Durcheinander" unterschrieben worden, eine Durchschrift
hätten sie aber nicht erhalten. Zudem sei es zu persönlichen Differenzen
zwischen dem Kläger zu 1. und dem für ihn zuständigen Beamten vor Ort
gekommen.

13

Der Beklagte stellte sich mit Schreiben vom 00.00.0000 auf den
Standpunkt, dass zwar kein Rechtsanspruch auf die Gewährung von
Zeugenschutz bestehe, jedoch die positive Entscheidung über die Gewährung
von Zeugenschutz als begünstigender Verwaltungsakt gewertet werde. Dieser
sei durch das Schreiben vom 00. 00.0000 widerrufen worden. Das anwaltliche
Schreiben vom 00.00. werde als Widerspruch gewertet, so dass veranlasst
worden sei, die noch nicht aufgehobenen Sperrvermerke zunächst weiter
aufrecht zu erhalten.

14

Mit Schreiben vom 00.00.000 wurde die sofortige Vollziehung der
Entlassungsverfügung angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt: Um
wirksamen Zeugenschutz neu aufzubauen, sei eine erneute Umsiedlung in
ein anderes Bundesland, verbunden mit erheblichen Kosten, nötig. Das
bisherige Verhalten der Kläger rechtfertige jedoch die Annahme, dass auch
neu getroffene Maßnahmen unterlaufen und damit wirkungslos würden. Im
Interesse einer sparsamen Haushaltsführung könne es nicht hingenommen
werden, dass Zeugenschutzmaßnahmen bis zu einer endgültigen
Entscheidung in der Hauptsache durchgeführt würden.

15

Am 00.00.0000 haben die Kläger im zugehörigen Verfahren die
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Im Erörterungstermin am
00.00.0000 erklärte der Beklagte, dass bis zu einer die erste Instanz
abschließenden Entscheidung Zeugenschutz in der Form gewährt werde,
dass passive Maßnahmen aufrechterhalten blieben. Daraufhin erklärten die
Beteiligten hinsichtlich des Eilverfahrens den Rechtsstreit in der Hauptsache
für erledigt.

16

Mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000, zugestellt am 00.00.0000,
wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch zurück. Zur Begründung
wurde angeführt, der Widerspruchsführer und seine Ehefrau hätten durch
eigenmächtiges Verhalten gegen ihre im Rahmen des Zeugenschutzes
obliegenden Pflichten verstoßen. Dadurch seien die zu ihrem Schutz
ergriffenen Maßnahmen unterlaufen worden; ein wirksamer Zeugenschutz sei
nicht mehr gewährleistet. Das bisher gezeigte Verhalten des Klägers zu 1.
rechtfertige die Annahme, dass er auch in Zukunft nicht gewillt sein werde, in
dem für einen wirksamen Zeugenschutz erforderlichen Maße mitzuwirken und
sich an die entsprechenden Vereinbarungen zu halten. Abschließend wurde
darauf hingewiesen, dass bei einer konkreten Gefahr für Leib und Leben eine
Verpflichtung der Polizei zur Gefahrenabwehr unabhängig von der Entlassung
aus dem Zeugenschutzprogramm bestehe.

17

Am 00.00.0000 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor, dass ihre
Verfehlungen ausschließlich im Zusammenhang mit der Suche nach dem
Arbeitsplatz entstanden seien. Vor einer Schuldenbereinigung hätten sie sich
nicht „gedrückt". Da sie von Arbeitslosengeld bzw. Sozialhilfe gelebt hätten,
hätten von dem Geld keine Schulden bezahlt werden können. Die ihnen
vorgeworfenen Verhaltensweisen verstießen nicht in so gravierender Form
gegen die Vorschriften des Zeugenschutzprogrammes, dass eine Entlassung
gerechtfertigt wäre. Die Gefahrenlage bestehe nach wie vor.

18

Die Kläger beantragen,

19

den Bescheid des Beklagten vom 00.00.0000 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 00.00.0000
aufzuheben.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er bezieht sich zur Begründung auf den Bescheid vom 00.00.0000, die
Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 00.00.0000, den
Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 sowie seine Stellungnahme im
zugehörigen Eilverfahren.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge sowie die Prozessakte einschließlich des Eilverfahrens
Bezug genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

25

Das Rubrum ist von Amts wegen berichtigt worden. Die Klage ist als
Anfechtungsklage nicht, wie in der Klageschrift bezeichnet, gegen das Land
Nordrhein-Westfalen, sondern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 5 Abs. 2 S. 1 des
Ausführungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur VwGO gegen das
Polizeipräsidium E. zu richten.

26

I. Die Klage ist zulässig.

27

Der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist gegeben.
Bei der Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm handelt es sich um eine
öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, welche durch
Bundesgesetz nicht einem anderen Gericht zugewiesen worden ist. Die
Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm ist eine polizeiliche Maßnahme,
für deren Überprüfung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

28

Insbesondere kommt eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte im
Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum
Gerichtsverfassungsgesetz nicht in Betracht, da es sich bei der
streitgegenständlichen Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm des
Landes Nordrhein-Westfalen nicht um eine Maßnahme auf dem Gebiet der
Strafrechtspflege („Justizverwaltungsakt") handelt. Der hier in Rede stehende
Zeugenschutz wurde nämlich nicht nach den Regeln der
Strafprozessordnung, welche im unmittelbaren Zusammenhang mit dem
Auftreten des Zeugen im Strafverfahren stehen und vor allem den Schutz des
Zeugen bei der richterlichen Vernehmung im Strafverfahren im Blick
haben,

29

vgl.	hierzu insbesondere das Gesetz zum Schutz von Zeugen bei
Vernehmungen im Strafverfahren vom 30. April 1998 (BGBl. I 1998, 820),
dazu Caesar, NJW 1998, 2313 ff,

30

sondern nach Maßgabe der

31

Gemeinsamen Richtinien der Innenminister/-senatoren und der
Justizminister/-senatoren der Länder zum Schutz gefährdeter Zeugen,
Gemeinsamer Runderlass des Innenministeriums, des Justizministeriums und
des Finanzministeriums in der Fassung vom 16. Mai 1997 (MinBl. NRW 1997,
624) - Gemeinsame Richtlinien -

32

gewährt und umfasst vor allem - in den Gemeinsamen Richtlinien im
Einzelnen aufgeführte - Maßnahmen, die unabhängig vom Stadium des
Strafverfahrens und über dessen Abschluss hinaus bis zum Wegfall der
Gefährdung greifen. In diesem Sinne qualifizieren die Gemeinsamen
Richtlinien folgerichtig die Zeugenschutzmaßnahmen als auf dem
Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - PolG NRW - fußende
Maßnahmen der Gefahrenabwehr, deren Ziel der Schutz gefährdeter
Personen vor psychischen und physischen Einwirkungen für die Dauer der
Gefährdung ist.

33

Vgl.	zum präventiven Charakter des Zeugenschutzes nach diesen
Richtlinien im Einzelnen Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997 - 17 K
6872/96 -, NWVBl. 1998, 206, s. dazu auch Vahle, DVP 1999, 263.

34

Bestätigt wird diese Sicht durch einen Blick auf das neue „Gesetz zur
Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen"
(Zeugenschutzharmonisierungsgesetz - ZSHG -) vom 11. Dezember 2001
(BGBl. I 2001, 3510). Dieses Gesetz, welches den bislang auf den o.g.
Gemeinsamen Richtlinien gestützten Zeugenschutz nunmehr auf eine
formelle bundesgesetzliche Grundlage stellt, ansonsten aber insbesondere im
Hinblick auf die in § 1 Abs. 1 ZSHG dargestellte Zielrichtung des Gesetzes,
nämlich Leib, Leben, Gesundheit, Freiheit oder wesentliche Vermögenswerte
von Zeugen zu schützen, an die bisherige Regelung anknüpft, ist ausweislich
der Gesetzesmaterialien ebenfalls dem Gefahrenabwehrrecht
zugeordnet.

35

Vgl.	dazu Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zum
Gesetzentwurf des Bundesrates - BT-Drs. 14/6467 -vom 27. Juni 2001,
wonach das ZSHG Regelungen der Gefahrenabwehr trifft und (nur) im
Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eine
Annexkompetenz zur Regelung des gerichtlichen Strafverfahrens nach Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes - GG - angenommen wird; ebenso
Soiné/Engelke, NJW 2002, 470, 472.

36

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 VwGO. Die
am 00.00.0000 erfolgte Entlassung der Kläger aus dem
Zeugenschutzprogramm ist ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt (§ 35
S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW [VwVfG NRW]). Dies folgt daraus,
dass die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm als Dauerverwaltungsakt
zu qualifizieren ist, dessen Rechtsfolgen nur durch Aufhebung dieses
Verwaltungsaktes beseitigt werden können.

37

Die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ist ein Verwaltungsakt (§
35 S. 1 VwVfG NRW).

38

Vgl.	bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O.

39

Insbesondere erschöpft sich das Zeugenschutzprogramm nicht in der
Gewährung von Realakten in Form einzelner Zeugenschutzmaßnahmen. Bei
der Entscheidung über die Aufnahme in das Programm handelt es sich
vielmehr um eine eigenständige Maßnahme mit Regelungscharakter. Vor
Aufnahme der Kläger (und ihren drei Kindern) in das Zeugenschutzprogramm
des Landes Nordrhein-Westfalen Ende August 0000 wurden mit ihnen
mehrere Vorgespräche geführt, in denen ihnen die „Regularien des
Zeugenschutzes unter Einbindung bestehender und zukünftiger
Problematiken" ausführlich dargelegt wurden. Im Anschluss unterschrieben
die Kläger die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz", welche sich im
Einzelnen zu Zielen, den einzelnen Zeugenschutzmaßnahmen und den
Voraussetzungen für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms verhielt.
Den Klägern wurde damit vor Augen gehalten, welche weitreichenden und
einschneidenden Folgen für ihre weitere persönliche Lebensführung die
Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm hat. Damit handelte es sich sowohl
objektiv als auch nach dem Willen der Behörde und unter Berücksichtigung
des Empfängerhorizonts der Kläger bei der Aufnahme in das Programm um
eine Maßnahme mit Regelungscharakter, mithin um einen Verwaltungsakt.
Dessen Rechtsgrundlage ist in der materiellen Befugnisnorm des § 8 Abs. 1
PolG NRW i.V.m. den Gemeinsamen Richtlinien zu sehen.

40

Vgl.	bereits Urteil der Kammer vom 8. Oktober 1997, a.a.O., a. A.
Ohström, NWVBl. 1999, 72.

41

Es ist anerkannt, dass diese Norm nicht nur für die Polizei eine
Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in (Grund-)Rechte des Bürgers, sondern
aufgrund ihres Individualcharakters für den Bürger auch eine
Anspruchsgrundlage für deren Schutz darstellt.

42

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, Rn. F 72
m.w.N.

43

Vor dem Hintergrund der weitreichenden Folgen, welche mit den
Zeugenschutzmaßnahmen für die Betroffenen und ggf. auch für Dritte, nicht
zuletzt den Beschuldigten, verbunden sind,

44

vgl.	die Gesetzesbegründung zum ZSHG,
BT-Drs. 14/6467, 8,

45

überzeugt es nicht, unter Hinweis auf einen (im Hinblick auf Existenz und
Reichweite umstrittenen) Grundrechtsverzicht, den die Betroffenen erklärt
hätten, diese z.T. massiven Auswirkungen des Zeugenschutzprogrammes zu
vernachlässigen und die (bloße) Aufgabenzuweisungsnorm des § 1 Abs. 1 S.
1 PolG NRW als Rechtsgrundlage heranzuziehen.

46

So aber Ohström, NWVBl. 1999, 72 f.

47

Die mithin als ein auch auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützter
Verwaltungsakt anzusehende Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm stellt
ferner einen Dauerverwaltungsakt dar. Ein Dauerverwaltungsakt ist ein
Verwaltungsakt, der ein auf (unbestimmte) Dauer angelegtes Rechtsverhältnis
zur Entstehung bringt und sich so ständig neu aktualisiert.

48

Vgl.	zur Definition Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-
Westfalen - OVG NRW -, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1810/84 -, NVwZ-
RR 1988, 1; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 113 Rn. 43; vgl. auch
die Gesetzesbegründung zu § 45 Abs. 3 Sozialgesetzbuch -
Verwaltungsverfahren - (SGB X): „Ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung liegt
vor, wenn sich der Verwaltungsakt nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot
oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein auf
Dauer berechnetes, aber in seinem Bestand von dem Verwaltungsakt
abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert...", BT-Drs.
8/2034, 34.

49

Davon ausgehend ist durch die Entscheidung über das „Ob" des
Zeugenschutzes (d.h. mit der Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm) ein
auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis begründet worden, welches sich
dadurch aktualisiert, dass einzelne Zeugenschutzmaßnahmen, mithin das
„Wie" (wie etwa Tarnidentität, Wohsitzwechsel oder sonstige
Abschirmmaßnahmen), ergriffen und während der Dauer des Programms ggf.
aufrechterhalten, ergänzt oder geändert werden. Insofern unterscheidet sich
diese Konstruktion beispielsweise von der rechtlichen Behandlung der
Gewährung von Sozialhilfe, welche - da immer nur im Rahmen des jeweiligen
Bedarfes zu leisten ist - kein Dauerverhältnis begründet, sondern in Form von
Kettenverwaltungsakten erfolgt, die zeitlich jeweils für den laufenden Monat
erneut die Bewilligung aussprechen, und bei der demzufolge bei Einstellung
der Leistungen eine Verpflichtungssituation vorliegt.

50

Aus diesem Befund, dass es sich bei der Aufnahme in das
Zeugenschutzprogramm um einen Dauerverwaltungsakt handelt, folgt, dass
auch die Beendigung des Zeugenschutzprogramms als Ganzes nur durch
einen - anfechtbaren - Verwaltungsakt (actus contrarius) geschehen kann.
Etwas anderes würde nur gelten, wenn der Dauerverwaltungsakt mit einer
(auflösenden) Bedingung oder Befristung (§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW)
versehen worden wäre, weil dann bei Bedingungseintritt der Verwaltungsakt
ohne weiteres keine Rechtswirkung mehr entfalten würde. Dafür ist vorliegend
aber nichts ersichtlich. Vielmehr zeigt die den Klägern zur Kenntnis gebrachte
und von ihnen unterschriebene Belehrung „Zeugenschutz" in Nr. 4
(Beendigung des Zeugenschutzes), dass auch die Behörde davon ausgeht,
dass es eines ausdrücklichen Beendigungsaktes bedarf, wenn es dort heißt:
„Die Zeugenschutzmaßnahmen können beendet werden, wenn ..."

51

Ist demnach der Dauerverwaltungsakt nicht mit einer Bedingung versehen
worden, kann seine Rechtswirkung nur durch einen Aufhebungsakt beseitigt
werden. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes geschieht in der Regel durch
Rücknahme oder Widerruf nach den allgemeinen Regelungen der §§ 48 und
49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein-Westfalen -VwVfG NRW -,
ggf. auch nach spezialgesetzlicher Vorschrift. Immer handelt es sich aber bei
einem solchen Aufhebungsakt um einen Verwaltungsakt.

52

Dieses Ergebnis, wonach die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes
durch einen Verwaltungsakt zu geschehen hat, wird gestützt durch die
Gemeinsamen Richtlinien und die Allgemeine Belehrung „Zeugenschutz":
Nach Nr. 6.1 der Gemeinsamen Richtlinien werden nach einer
Gefährdungslage die Zeugenschutzmaßnahmen eingeleitet, d.h. der Zeuge in
das Zeugenschutzprogramm aufgenommen. Im folgenden werden dann
verschiedene einzelne Zeugenschutzmaßnahmen durchgeführt, welche
fortlaufend zu überprüfen sind (Nr. 7.1 und 7.4 der Gemeinsamen Richtlinien).
Schließlich fällt eine Entscheidung über die (gesamte) Beendigung der
Zeugenschutzmaßnahmen, welche aktenkundig zu machen ist (Nr. 7.5 und
7.6 der Gemeinsamen Richtlinien). Diese Systematik zeigt, dass es sich bei
der Beendigung des Zeugenschutzprogrammes um eine behördliche
Entscheidung mit Verwaltungsakts-Qualität handelt; dies wird im Übrigen
bestätigt durch die oben erwähnte Regelung in Nr. 4 der Allgemeine
Belehrung „Zeugenschutz", die von einem einen eigenständigen
Beendigungsakt ausgeht.

53

Hierzu fügt sich schließlich - worauf ergänzend hingewiesen wird -, dass
auch das zwischenzeitlich in Kraft getretene und an die bisherige Regelung
der Gemeinsamen Richtlinien anknüpfende ZSHG die Beendigung des
Zeugenschutzprogramms als einen Verwaltungsakt ansieht. Dies ergibt sich
aus § 6 Satz 1 Alt. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 4 sowie § 2 Abs. 3 ZSHG, wonach
die Beendigung von einzelnen Zeugenschutzmaßnahmen wie auch des
Zeugenschutzes insgesamt im Ermessen der Zeugenschutzdienststelle steht;
ein Ermessen kann aber nur durch Verwaltungsakt ausgeübt werden. Die
Gesetzesmaterialien zum ZSHG bestätigen diese Sicht. Besonders deutlich
wird dies in der (allerdings in dieser Ausführlichkeit nicht Gesetz gewordenen)
Fassung des Gesetzentwurfes des Bundesrates vom 23. März 1999 (BT-Drs.
14/638). Dort heißt es in § 4 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfes: „Die Entscheidung
über Beginn und Beendigung des Zeugenschutzes erfolgt nach
pflichtgemäßem Ermessen."

54

Ist nach alledem die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm ein
Verwaltungsakt, ist richtige Klageart die Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1
VwGO.

55

Ein nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderliches Vorverfahren hat im
Hinblick auf beide Kläger, und zwar auch hinsichtlich der Klägerin zu 2.,
stattgefunden. Das als Widerspruch zu wertende Schreiben der
Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 00.00.0000 verhält sich ungeachtet
der ungenauen Formulierung zu Beginn des anwaltlichen Schriftsatzes
(„Entlassung meines Mandanten aus dem Zeugenschutzprogramm") in der
Begründung nämlich ausdrücklich zur „Entlassung der Familie D. aus dem
Zeugenschutzprogramm des Landes NRW" und stellt damit auch die
Entlassung der Klägerin zu 2. zur Überprüfung. Auch der
Widerspruchsbescheid betrifft trotz der namentlichen Erwähnung nur des
Klägers zu 1. im Tenor des Bescheides nicht nur diesen, sondern - wie sich
aus der Bezugszeile sowie dem Tenor der Bescheides im Übrigen ergibt - die
Entlassung des Klägers zu 1. „und seiner Familie" bzw. „und seiner Frau",
mithin auch die Klägerin zu 2.

56

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom
00.00.0000 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom
00.00.000 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 S. 1 VwGO).

57

Es kann letztlich offenbleiben, auf welcher Rechtsgrundlage die
Entlassung der Kläger aus dem Zeugenschutzprogramm fußt. Denn alle in
Betracht kommenden Aufhebungsnormen, welche hinsichtlich der
Voraussetzungen auf Tatbestandsseite im vorliegenden Fall, in dem ein den
Zwecken des Zeugenschutzprogrammes entgegenstehendes Fehlverhalten
der Betroffenen im Raume steht, im Wesentlichen vergleichbar sind, räumen
auf Rechtsfolgenseite dem Beklagten ein Ermessen ein, welches vorliegend
nicht ausgeübt worden ist.

58

Als Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms
kommen insoweit die allgemeinen Vorschriften über den Widerruf (§ 49
VwVfG NRW) bzw. die Rücknahme (§ 48 VwVfG NRW) eines
Verwaltungsaktes sowie möglicherweise
- spezialgesetzlich - die polizeirechtliche Generalklausel i.V.m. den
Gemeinsamen Richtlinien sowie Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz"
(„Beendigung des Zeugenschutzprogrammes") in Betracht. Hingegen scheidet
ein Rückgriff auf § 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG zur Beendigung des
Zeugenschutzprogrammes aus, weil das ZSHG im entscheidungserheblichen
Zeitpunkt noch nicht in Kraft getreten war. Denn entscheidungserheblicher
Zeitpunkt ist bei der hier vorliegenden Anfechtungsklage der Zeitpunkt des
Erlasses des das behördliche Verfahren abschließenden
Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000. Das ZSHG ist hingegen erst am 1.
Januar 2002 in Kraft getreten.

59

Wird davon ausgegangen, dass die Aufhebung des Zeugenschutzes
speziell geregelt ist durch die die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts
konkretisierenden - Nummern 7.5 und 7.6 der Gemeinsamen Richtlinien
i.V.m. Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz", dann richtet sich die streitige
Maßnahme nach der Regelung in Nr. 4 dieser Belehrung. Danach können
Zeugenschutzmaßnahmen beendet werden, wenn

60

-	keine Gefährdung mehr vorliegt

61

-	der Zeuge Handlungen vornimmt, die seine Sicherheit gefährden

62

-	er zu seinem persönlichen Schutz getroffene oder zu treffende
Maßnahmen ab-	lehnt

63

-	er seine freiwillige Mitwirkung verweigert

64

-	er Straftaten verübt

65

-	er sich weigert, eine zumutbare Beschäftigung aufzunehmen

66

-	er sich sonst absprachwidrig verhält

67

-	Tatsachen bekannt werden, die eine Aufnahme in das
Zeugenschutzprogramm	verhindert hätten

68

-	er eine Tätigkeit als Vertrauensperson (VP) aufnimmt oder fortführt.

69

Als Beendigungsgründe kommen vorliegend aufgrund des Verhaltens der
Kläger insbesondere ein absprachewidriges Verhalten bzw. das
Bekanntwerden von Tatsachen, die eine Aufnahme in das
Zeugenschutzprogramm verhindert hätten, in Betracht; bei Vorliegen dieser
tatbestandlichen Voraussetzungen wird dann auf Rechtsfolgenseite der
Behörde ein Ermessen zur Beendigung des Zeugenschutzprogramms
eingeräumt.

70

Lässt man hingegen vor dem Hintergrund, dass nur auf untergesetzlicher,
nicht aber auf materiell-gesetzlicher Ebene eine ausdrückliche
Aufhebungsvorschrift zur Beendigung des Zeugenschutzprogramms besteht,
die oben genannte Regelung in Nr. 4 der Belehrung „Zeugenschutz" als
Anknüpfungspunkt für die Aufhebung des Verwaltungsaktes nicht ausreichen,
ist der Rückgriff auf die allgemeinen Normen zur Aufhebung eines
Verwaltungsaktes, d.h. auf § 48 oder § 49 VwVfG NRW, eröffnet. Dabei ist
ungeklärt, ob in den Fällen, in denen es - wie hier - um die Frage der
Aufhebung eines ursprünglich rechtmäßigen und erst nach seinem Erlass
rechtswidrig gewordenen Dauerverwaltungsaktes geht, als Rechtsgrundlage §
48 VwVfG NRW (Rücknahme) oder § 49 VwVfG NRW (Widerruf)
heranzuziehen ist.

71

Wenn man unter Hinweis auf die Systematik der Aufhebungsnormen des
VwVfG NRW auch bei einem Dauerverwaltungsakt entscheidend darauf
abstellt, wie sich die Rechtslage bei Erlass des Verwaltungsaktes
darstellte,

72

so Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001,
§ 44 Rn. 25, § 48 Rn. 59, 63 m.w.N. in Fn. 159; Maurer, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2000, § 11 Rn. 11 a.E.,

73

ist Rechtsgrundlage für die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes §
49 VwVfG NRW. Nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW darf ein VA widerrufen
werden, wenn nachträglich Tatsachen eingetreten sind, aufgrund derer die
Behörde berechtigt gewesen wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Als
eine solche nachträgliche Tatsache kommt vorliegend das - möglicherweise
den Zwecken des Zeugenschutzprogramms zuwiderlaufende - (Fehl-
)Verhalten der Kläger in Betracht; auf Rechtsfolgenseite wäre der Behörde
dann ein Ermessen zur Beendigung des Zeugenschutzprogrammes
eingeräumt.

74

Stellt man hingegen in den Fällen, in denen ein Dauersachverhalt geregelt
wird, den rechtswidrig gewordenen Verwaltungsakt einem von Anfang an
rechtswidrigen Verwaltungsakt gleich,

75

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 26. August 1987
- 6 A 1910/84, NvWZ-RR 1988, 1 f, Leitsatz: „Ein bei seinem Erlass
rechtmäßiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der infolge einer
nachträglichen Änderung der Sachlage rechtswidrig wird, kann nach
§ 48 VwVfG NRW mit Wirkung für die Vergangenheit ab Eintritt der
Rechtswidrigkeit zurückgenommen werden"; ebenso
Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 16.11.1989 - 2 C 43.87 -
BVerwGE 84, 111,113; OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1993 - 12 A 498/90
- NWVBl. 93,270, 271,

76

ist § 48 VwVfG NRW Rechtsgrundlage für die Beendigung des
Zeugenschutzprogrammes. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann ein (vom
Beginn an) rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden. Wenn
wegen des klägerischen Verhaltens die Voraussetzungen für die Gewährung
von (weiterem) Zeugenschutz entfallen, handelt es sich demnach um einen
rechtswidrigen (genauer: rechtswidrig gewordenen) Verwaltungsakt, der nach
Ermessensausübung durch den Beklagen zurückgenommen werden
kann.

77

Nach alledem ist - unabhängig davon, welche Rechtsgrundlage für
einschlägig erachtet wird - Voraussetzung für die Beendigung des
Zeugenschutzprogrammes auf Tatbestandsseite immer, dass ein dem Zweck
des Zeugenschutzprogrammes entgegenstehendes Fehlverhalten der Kläger
vorliegt; Rechtsfolge ist dann jeweils ein Ermessen der Behörde.

78

Dieses Ergebnis korrespondiert auch - worauf ergänzend hingewiesen
wird - mit den Vorschriften des - nach den obigen Ausführungen vorliegend
nicht anwendbaren - ZSHG. Nach § 1 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 ZSHG können die
Zeugenschutzmaßnahmen beendet werden, wenn eine der in den Absätzen 1
bis 3 genannten Voraussetzungen nicht vorlag oder nachträglich weggefallen
ist, zu den Voraussetzungen zählt nach Abs. 1 neben dem Vorliegens einer
Gefährdung insbesondere die Eignung für Zeugenschutzmaßnahmen. Auch
das ZSHG fordert also von der Zeugenschutzdienststelle bei einem Wegfall
der Voraussetzungen für die Gewährung von Zeugenschutz eine
Ermessensentscheidung im Hinblick auf die Beendigung des
Zeugenschutzprogrammes.

79

In der Sache spricht nach Ansicht der Kammer einiges dafür, dass die
tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Entlassung der Kläger aus dem
Zeugenschutzprogramm aufgrund ihres Fehlverhaltens erfüllt sind. Zwar liegt
für die Kläger nach wie vor eine abstrakte Gefahr für Leib und Leben wegen
der 0000 im Strafverfahren erfolgten Zeugenaussage des Klägers zu 1. und
der in diesem Zusammenhang gegen ihn geäußerten Drohungen durch die
Gebrüder E1. vor. Dies haben die Kläger in der mündlichen Verhandlung
noch einmal dargelegt und wird vom Beklagten auch nicht bestritten. Die
Kläger haben jedoch nach Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ein den
Zwecken dieses Programmes zuwiderlaufendes Fehlverhalten an den Tag
gelegt. Im Zusammenhang mit der Arbeitsaufnahme hat der Kläger zu 1. es
unterlassen, im Vorfeld der eigenen Bemühungen zur Erlangung von Arbeit
die Zeugenschutzstelle zu informieren. Ebenso hat er es unterlassen, nach
der Kündigung bei I. und der erneuten Arbeitsaufnahme bei der Firma
U. die Zeugenschutzstelle zuvor zu informieren und damit Punkt 3.1 der
Allgemeinen Belehrung „Zeugenschutz" zuwider gehandelt, worin es heißt:
„Der Zeuge hat ... jeden Wechsel ... des Arbeitsplatzes .. vorher mit der
Zeugenschutzdienststelle abzustimmen." Ferner liegt ein Verstoß gegen
Punkt 3.2. der Zeugenschutzbelehrung vor, wonach erforderliche Kontakte zu
Arbeitsämtern und potentiellen Arbeitgebern durch den Zeugen nur nach
Absprache mit der Zeugenschutzdienststelle aufgenommen werden sollen.
Die Kläger haben es zudem unterlassen, rechtzeitig die
Zeugenschutzdienststelle von der (bevorstehenden) Vollstreckung zu
unterrichten. Nach Angaben der Klägerin zu 2. im zugehörigen Eilverfahren
wurde erst 2 bis 3 Tage nach Erscheinen des Gerichtsvollziehers die
Zeugenschutzdienststelle in Kenntnis gesetzt, nach Angaben des Beklagten
sogar noch später anlässlich der Kontenpfändung. Auch von der
Kontenpfändung erhielt die Zeugenschutzdienststelle erst nach mehreren
Tagen Kenntnis. Schließlich dürften die Kläger Punkt 3.5 der
Zeugenschutzbelehrung zuwider gehandelt haben. Dort heißt es: „Der Zeuge
hat sich zu bemühen, bezüglich einer Tilgung seiner Schulden bzw.
Verbindlichkeiten eine Einigung mit den Gläubigern unverzüglich
herbeizuführen. Dies ist insbesondere deshalb erforderlich, weil Gläubiger
sich häufig privater Ermittler bedienen, deren Tätigkeiten die Sicherheit des
Zeugen beeinträchtigen können. Bei entsprechender Unterlassung gefährdet
der Zeuge seine weitere Teilnahme am Zeugenschutzprogramm." Damit ist
den Klägern vor Augen geführt worden, dass insbesondere im Bereich der
Schuldenregulierung ein besonders sorgfältiges Vorgehen erwartet wird,
woran es die Kläger vorliegend haben missen lassen.

80

Ob dieses von den Klägern auch eingeräumte Fehlverhalten von solchem
Gewicht ist, dass auf Tatbestandsseite die Voraussetzungen für eine
Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm vorliegen, kann letztlich
allerdings offenbleiben. Denn der Beklagte hat jedenfalls auf der
Rechtsfolgenseite nicht die von ihm geforderte Ermessensentscheidung
getroffen (§ 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG NRW). Danach soll die Begründung von
Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von
denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

81

Weder das Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, mit dem die Kläger
zusammen mit ihren drei Kindern aus dem Zeugenschutzprogramm des
Landes Nordrhein-Westfalen entlassen worden sind, noch der
Widerspruchsbescheid enthalten Ermessenserwägungen im Hinblick darauf,
ob trotz des festgestellten Fehlverhaltens ggf. ein Weiterverbleib der Kläger
im Zeugenschutzprogramm in Betracht kommt. Zwar wurde im
Widerspruchsbescheid ausführlich begründet, warum aus Sicht der Behörde
die Kläger ungeeignet für das Zeugenschutzprogramm sind. Es ist aber nicht
zu erkennen, dass davon ausgehend gesehen worden wäre, dass dann - in
einem zweiten Schritt - die Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm im
Ermessen der Behörde steht; mit dem Für und Wider des Verbleibs der
Kläger im Zeugenschutzprogramm (trotz des Fehlverhaltens) hat sich der
Beklagte nicht mehr eigenständig auseinandergesetzt.

82

Eine Abwägung getroffen hat der Beklagte nur in anderem
Zusammenhang, und zwar bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm im Schreiben vom 00.00.0000:
Hier wurde das Rechtsgut auf körperliche Unversehrtheit in Beziehung
gesetzt zu der fehlenden Mitwirkung des Klägers zu 1. und mit dem
öffentlichen Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung. Diese im
Rahmen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Begründung eines besonderen
Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes getroffene
Abwägung kann wegen ihrer völlig anderen Zielrichtung aber nicht auf die hier
erforderliche Ermessensausübung übertragen werden. Soweit diese
Erwägungen nochmals im internen Vorlageschreiben an die
Widerspruchsbehörde vom 00.00.0000 aufgegriffen wurden, sind sie
ersichtlich nicht Bestandteil des Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000
geworden.

83

Dass der Beklagte nicht erkannt hat, dass bei Vorliegen der
tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beendigung des
Zeugenschutzprogrammes noch Ermessenserwägungen auf
Rechtsfolgenseite stattzufinden haben, wird bestätigt durch den Schriftsatz
des Beklagten vom 00.00.0000. Anders als noch im internen Vermerk vom
00.00.0000 und im Schreiben des Beklagten vom 00.00.0000, in denen die
Beendigung des Zeugenschutzprogrammes als Widerruf eines
begünstigenden Verwaltungsaktes angesehen wurde, geht der Beklagte im
Schriftsatz vom 00.00.0000 davon aus, dass „die uneingeschränkte
Mitwirkungspflicht auflösende Bedingung des Zeugenschutzes" sei, „so dass
die Verstöße bereits für sich zur Entlassung aus dem Zeugenschutz führen".
Dies entspricht allerdings nicht der oben dargelegten Auffassung der Kammer
zur Rechtsqualität der Beendigung des Zeugenschutzprogrammes.

84

Hat mithin eine Ermessensausübung des Beklagten gar nicht
stattgefunden, bestand für den Beklagten auch keine Möglichkeit, nach § 114
S. 2 VwGO Ermessenserwägungen nachzuholen. Nach dieser Vorschrift kann
die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des
Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
ergänzen. Die Vorschrift setzt mithin schon ihrem Wortlaut nach voraus, dass
bereits vorher, d.h. bei der behördlichen Entscheidung,
Ermessenserwägungen angestellt worden sind, das Ermessen also in
irgendeiner Weise betätigt worden ist. § 114 S. 2 VwGO schafft die
prozessualen Voraussetzungen lediglich dafür, dass defizitäre
Ermessenserwägungen ergänzt werden, nicht hingegen, dass das Ermessen
erstmals ausgeübt wird.

85

Vgl.	BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999
- 6 B 133/98 -; Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 50; Rennert in Eyermann,
VwGO, 10. Aufl., § 114 Rn. 89; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
§ 114 Rn. 12e.

86

Auch eine Ermessensreduzierung auf Null, wonach alle anderen
Entscheidungen als die Beendigung des Zeugenschutzprogrammes
rechtswidrig wären, kommt nicht in Betracht. Darüber hinaus liegt auch kein
Fall des sog. „indendierten Ermessens" vor. Ein solches ist gegeben, wenn
die Auslegung einer Ermessensnorm ergibt, dass im Regelfall eine bestimmte
Entscheidung vorgegeben ist und nur im Ausnahmefall davon abgewichen
werden soll.

87

Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 21 b, Maurer, a.a.O., § 7 Rn 12 f.

88

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass bei einem Verhalten von
bereits im Zeugenschutzprogramm befindlichen Personen, welches der
Aufnahme in das Programm entgegenstehen würde, auch die Beendigung
des Programms ohne weiteres vorgegeben ist. Dies muss insbesondere dann
gelten, wenn - wie hier - eine objektive Gefahrenlage nach wir vor gegeben
ist. Jedenfalls in einem solchen Fall darf die Behörde nicht davon befreit
werden, das Fehlverhalten der Betroffenen in Bezug zu der ihnen drohenden
Gefahr zu setzen, zumal ihnen letztlich das Grundrecht auf Leben und
körperliche Unversehrtheit zur Seite steht. Vielmehr hat die Behörde
abwägend zu überprüfen, ob trotz eines Fehlverhaltens ein Weiterführen des
Zeugenschutzprogrammes angezeigt ist. Ein intendiertes Ermessen in den
Fällen, in denen objektiv eine Gefahrensituation für die Betroffenen noch
vorliegt, ist daher allenfalls dann anzunehmen, wenn die Betroffenen
überhaupt kein Interesse mehr am Zeugenschutzprogramm zeigen, weil
Zeugenschutz gegen den Willen der Betroffenen nicht möglich ist. Eine solche
weitgehende, boykottähnliche Haltung haben die Kläger, die in der
mündlichen Verhandlung ihr Interesse am Verbleib im
Zeugenschutzprogramm noch einmal bekräftigt haben, aber nicht an den Tag
gelegt. Der Hinweis des Beklagten, dass die Kläger auch nach einer
Entlassung aus dem Zeugenschutzprogramm gegebenenfalls über die
Normen des allgemeinen Polizeirechts Anspruch auf Schutz haben, vermag
fehlende Ermessenserwägungen nicht zu ersetzen. Denn es ist eine
Selbstverständlichkeit, dass mit einer Entlassung aus dem
Zeugenschutzprogramm nicht jeder polizeiliche Schutz verwirkt ist. Ein
solcher Hinweis entbindet die Behörde nicht von der Pflicht, im Hinblick auf
das erheblich höhere Niveau des Zeugenschutzprogrammes eine
eigenständige Abwägung über die Frage der Beendigung dieses Programmes
zu treffen.

89

Hierbei wird der Beklagte die Gefährdungssituation, in der sich die Kläger
noch befinden, mit den Verstößen gegen die Maßgaben des
Zeugenschutzprogrammes abzuwägen haben.

90

Nach alledem hatte die Klage Erfolg.

91

Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

92

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167
Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 1, 711 der Zivilprozessordnung.

93