Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-25, Aktenzeichen 6 B 2104/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0225.6B2104.07.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung
geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

1

Gründe:

2

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

3

Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1
VwGO liegen nicht vor. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass der Erlass einer
einstweiligen Anordnung erforderlich ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder
drohende Gewalt zu verhindern oder dass die einstweilige Anordnung aus anderen Gründen
nötig erscheint.

4

Der Senat entscheidet auf Grund einer Folgenabwägung. Dabei bleibt ungeklärt, ob das in
der Hauptsache zu verfolgende Klagebegehren der Antragstellerin, nämlich festzustellen, dass
sie nicht kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn
übergegangen ist, voraussichtlich Erfolg haben wird oder nicht. Eine solche Vorgehensweise
ist geboten, wenn die sich in der Hauptsache stellenden Rechtsfragen im Rahmen des
Eilverfahrens nicht in der Weise vertiefend behandelt werden können, dass eine zuverlässige
Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache möglich erscheint.

5

Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 640/96 -, ZBR 1996, 334,
vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, und vom 12. Mai 2005 - 1 BvR
569/05 -, NVwZ 2005, 927.

6

Das ist hier der Fall.

7

In der Hauptsache wird insbesondere zu prüfen sein, ob das Gesetz zur Eingliederung der
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art. 1 des Zweiten
Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30. Oktober 2007, GVBl NRW,
482 - Eingliederungsgesetz -), dessen § 22 Abs. 1 nach dem Willen des Gesetzgebers einen
Übergang der Antragstellerin auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn bewirkt haben soll,
mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Eine solche Prüfung erfordert nach derzeitiger
Einschätzung eine - dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene - eingehende Befassung mit den
folgenden Fragen:

8

Der Befugnis des Landesgesetzgebers, den Übergang der Beamten der
Versorgungsverwaltung auf die im Eingliederungsgesetz näher bezeichneten kommunalen
Körperschaften gesetzlich zu bestimmen, könnte § 128 BRRG entgegenstehen. Diese
Vorschrift regelt den Übertritt und die Übernahme von Beamten bei der Umbildung von
Körperschaften und in den Fällen, in denen Aufgaben von einer Körperschaft auf eine oder
mehrere andere Körperschaften übergehen. Ob, wie der Antragsgegner meint, ein Fall des
Art. 125a Abs. 1 GG vorliegt, § 128 BRRG durch landesrechtliche Vorschriften ersetzt
werden kann und durch das Eingliederungsgesetz ersetzt worden ist, bedarf der näheren
Untersuchung. Voraussetzung dafür ist, dass eine Vorschrift mit dem Inhalt des § 128 BRRG
nach den grundgesetzlichen Regelungen über die Gesetzgebungskompetenz heute nicht mehr
als Bundesgesetz erlassen werden könnte. Dies lässt sich nicht ohne eine vertiefte
Auseinandersetzung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beantworten, der dem Bund die
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der
Beamten der Länder überträgt. Was Statusrechte und -pflichten im Sinne dieser Norm sind
und ob die von § 128 BRRG geregelten Sachverhalte hierunter fallen, ist bislang nicht
abschließend geklärt. Bejaht man eine fortbestehende Gesetzgebungskompetenz des Bundes,
ist das Land nur in den engen Grenzen des Art. 125b Abs. 1 GG zur Gesetzgebung befugt.
Unter dieser Voraussetzung wäre zu klären, ob § 128 BRRG Raum für die durch das
Eingliederungsgesetz getroffenen Regelungen lässt.

9

Soweit danach noch von Bedeutung, bedarf es weiter der Prüfung, ob die Vorschriften des
Eingliederungsgesetzes, die den gesetzlichen Übergang der Beamten auf die kommunalen
Körperschaften regeln, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden
Bestimmtheitsgebot genügen. Danach müssen gesetzliche Tatbestände so präzise formuliert
sein, dass ein Normadressat, weil die Folgen für ihn vorhersehbar und berechenbar sind, sein
Handeln darauf einrichten kann.

10

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, und vom
27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130.

11

Ob das für die in Rede stehenden Regelungen zutrifft, ist nicht unzweifelhaft, weil sich in
der überwiegenden Zahl der erfassten Fälle dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen
lässt, welche Beamten auf welche Körperschaften übergehen. Das gilt auch für die Gruppe
von Beamten, die bei der Bezirksregierung Münster Aufgaben der Widerspruchs- und
Klagebearbeitung nach § 4 Eingliederungsgesetz wahrgenommen haben. Die Antragstellerin
zählt zu dieser Gruppe.

12

§ 22 Abs. 1 Eingliederungsgesetz sieht vor, dass in diesen Fällen die Beamten auf die
Landschaftsverbände übergehen, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist". Das
wirft die Frage auf, welche Beamten von dem Übergang ausgenommen sein und welche auf
welchen Landschaftsverband übergehen sollen.

13

Die in § 22 Abs. 2 Eingliederungsgesetz in Bezug genommenen Regelungen des § 9
Absätze 3 und 4 Eingliederungsgesetz beantworten diese Frage nicht. Allerdings sieht § 9
Abs. 3 Eingliederungsgesetz vor, dass der Personalübergang auf der Grundlage eines
Zuordnungsplans vorbereitet wird. Ein solcher Zuordnungsplan ist vom Ministerium für
Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) erstellt worden und lag zum Zeitpunkt des
Aufgabenübergangs am 1. Januar 2008 vor. In diesem Zuordnungsplan wurden die einzelnen
Beamten namentlich auf bestimmte Aufgabenträger verteilt. Sieht man den Zuordnungsplan
als Konkretisierung des Gesetzestextes, stand im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs fest,
welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Dass der Zuordnungsplan alle
Bedenken gegen die Bestimmtheit des Eingliederungsgesetzes auszuräumen vermag, ist damit
aber nicht gesagt. Das Verwaltungsgericht Minden hat in seinem Beschluss vom
28. Dezember 2007 im Verfahren 4 L 704/07 insoweit angenommen, das
Eingliederungsgesetz stelle nicht sicher, dass der Zuordnungsplan den Betroffenen zugänglich
sei. Die Zugänglichkeit sei nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die
verweisende Norm nicht nur die in Bezug genommene Regelung nach Gegenstand und Datum
ausreichend kennzeichne, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle angebe.
Diesen Anforderungen genüge § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz nicht. Die Bedenken
des Verwaltungsgerichts Minden sind nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.

14

Nicht zweifelsfrei ist in diesem Zusammenhang außerdem, ob eine Maßnahme der
Verwaltung in der gewählten Form in eine gesetzliche Regelung einbezogen werden und
dadurch deren Inhalt mit festlegen darf. Als problematisch erscheint es, dass der Gesetzgeber
einerseits der Verwaltung die Zuordnungen der Beamten im Einzelfall überlässt, er
andererseits diese Entscheidungen aber gleichzeitig durch Einbindung des Zuordnungsplans
in das Eingliederungsgesetz in den Rang eines formellen Gesetzes erhebt.

15

Wird unterstellt, dass die Einbindung des Zuordnungsplans in das Eingliederungsgesetz
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, könnte dessen ungeachtet der in Bezug
genommene Zuordnungsplan seinerseits an Fehlern leiden, die es möglicherweise
ausschließen, ihn als wirksame Grundlage für den Personalübergang am 1. Januar 2008
anzusehen. Ein solcher Fehler des Zuordnungsplans könnte, was das Verwaltungsgericht
Münster in dem angefochtenen Beschluss angenommen hat, darin liegen, dass er ohne die
erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats für den Geschäftsbereich des MAGS
zustande gekommen ist.

16

Nimmt man an, dass dies zutrifft, ist damit noch nicht geklärt, ob der Zuordnungsplan
möglicherweise als vorläufige Regelung gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW rechtlich
verbindlich war und aus diesem Grund wirksam in Bezug genommen werden konnte.

17

Die nach allem vorzunehmende Folgenabwägung ergibt, dass die begehrte einstweilige
Anordnung nicht ergehen kann. Die Nachteile, die sich für die Antragstellerin ergäben, wenn
sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass die gesetzliche Regelung unwirksam
und sie deshalb nicht in den Dienst des Beigeladenen übergetreten ist, überwiegen nicht die
Nachteile, die der Erlass einer einstweiligen Anordnung bei einem Unterliegen der
Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit sich brächte.

18

Erginge die einstweilige Anordnung, hätte die Antragstellerin bei dem Beigeladenen
keinen Dienst zu leisten. Das hätte zur Folge, dass die auf den Beigeladenen nach § 4 Abs. 1
Eingliederungsgesetz übergegangenen Aufgaben insoweit nicht erfüllt würden, bis Ersatz für
die Antragstellerin gefunden wäre. Deren Behauptung, dass bei dem Beigeladenen kein
Bedarf für zwei ärztliche Mitarbeiter bestehe, wird durch die vorgelegte Kopie eines internen
Schreibens des Abteilungsdirektors der Abteilung "Soziales und Arbeit,
Landesversorgungsamt" bei der Bezirksregierung N. vom 24. Mai 2007, das zudem als
Entwurf gekennzeichnet ist, nicht belegt. Es ist nicht dargetan, weshalb die Einschätzungen
eines Bediensteten der Bezirksregierung N. zum tatsächlichen Personalbedarf des
Beigeladenen bedeutsam sein sollen. Letzterem sind die Aufgaben des Sozialen
Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung nicht nur insoweit übertragen
worden, als sie bisher von der Bezirksregierung N. erledigt worden sind. Dass die
Antragstellerin im Geschäftsbereich des Beigeladenen zur Erledigung der ihm übertragenen
neuen Aufgaben künftig gebraucht wird, wird daher nicht dadurch in Frage gestellt, dass ihre
bisherige Tätigkeit bei der Bezirksregierung N. zu 90 % aus ärztlichen Beurteilungen im
Zusammenhang mit dem SGB IX bestand. Bei dem Beigeladenen sind zum Teil auch die
Aufgaben des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferversorgung zu
erledigen, die bisher den Versorgungsämtern oblagen. Soweit die Antragstellerin meint, zur
Deckung des bei dem Beigeladenen entstehenden Bedarfs an ärztlichem Personal könne auf
die Bediensteten der aufgelösten Versorgungsämter zurückgegriffen werden, macht sie
letztlich - wie auch mit anderen Argumenten - die Rechtswidrigkeit des Zuordnungsplans
geltend. Dessen Rechtmäßigkeit ist jedoch im Rahmen der Folgenabwägung ohne
Belang.

19

Als weitere Folge der einstweiligen Anordnung drohten finanzielle Schäden zu Lasten der
Allgemeinheit. Die Antragstellerin würde - unter Umständen bis zu einer Entscheidung in der
Hauptsache - alimentiert, ohne dass sie beschäftigt werden könnte. Ihr bisheriger konkreter
Arbeitsplatz bei der Bezirksregierung N. ist durch die Aufgabenverlagerung weggefallen.
Ob sie dort möglicherweise auf einem anderen Arbeitsplatz längerfristig sinnvoll einzusetzen
wäre, ist ungewiss, da ein solcher Einsatz vom Bedarf abhinge. Der Umstand, dass - wie die
Antragstellerin vorträgt - ein Teil der ärztlichen Aufgaben nach wie vor bei der
Bezirksregierung N. verbleibt, rechtfertigt nicht den Schluss, es bestehe dort ein Bedarf
für ihre Arbeitsleistung. Sie räumt selbst ein, dass weiterhin eine ärztliche Kollegin bei der
Bezirksregierung N. beschäftigt ist und die Aufgaben im Übrigen von externen
Gutachtern erledigt werden. Auch eine im Wege der Abordnung ermöglichte Beschäftigung
bei einem anderen Dienstherren wäre vom dortigen Bedarf abhängig und setzte zudem dessen
Einverständnis voraus. Außerdem stellte ein anderweitiger Einsatz der Antragstellerin
außerhalb des Geschäftsbereichs des Beigeladenen - ebenso wie die von ihr vorgeschlagene
anderweitige Deckung des dortigen Personalbedarfs durch externe Gutachter - nur eine
Maßnahme zur Abmilderung der nachteiligen Folgen der einstweiligen Anordnung dar und ist
deshalb für die Folgenabwägung allenfalls von sekundärer Bedeutung. Da eine unterbliebene
Arbeitsleistung nicht nachgeholt werden kann, könnte der entstandene Schaden bei einem
Obsiegen des Antragsgegners in der Hauptsache nachträglich nicht mehr ausgeglichen
werden. Der Schaden würde noch höher ausfallen, wenn der Beigeladene für die
Antragstellerin eine Ersatzkraft einstellen oder externe Gutachter beschäftigen und bezahlen
müsste, was angesichts des Aufgabenzuwachses auf Grund des Eingliederungsgesetzes nicht
ausgeschlossen werden kann.

20

Diese Folgen gewinnen mit Blick darauf, dass es sich bei der Zuordnungsentscheidung
nicht um eine nur auf die Antragstellerin bezogene individuelle Personalmaßnahme handelt,
sondern sämtliche Beamte der nordrhein-westfälischen Versorgungsverwaltung von der
Organisationsmaßnahme betroffen sind, zusätzliches Gewicht. Eine beträchtliche Zahl von
Beamten geht bereits derzeit im Wege des Eilrechtsschutzes gegen den Dienstherrenwechsel
nach dem Eingliederungsgesetz vor. Würden alle oder ein wesentlicher Teil für die Aufgaben
der Versorgungsverwaltung nicht mehr zur Verfügung stehen, so wäre das öffentliche
Interesse an einer funktionsfähigen Versorgungsverwaltung in besonderem Maße
gefährdet.

21

Demgegenüber entstehen der Antragstellerin bei Ablehnung ihres Begehrens auf
Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes keine Nachteile, die ein anderes Ergebnis der
Folgenabwägung rechtfertigen würden. Die Folgenabwägung könnte nur dann zu ihren
Gunsten ausgehen, wenn es für sie eine besondere Härte bedeuten würde, sich bis zu einer
Entscheidung in der Hauptsache so behandeln zu lassen, als sei sie auf den Beigeladenen als
neuen Dienstherrn übergegangen. Dieser Maßstab ist anzulegen, weil die durch das
Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008 bewirkten organisatorischen Veränderungen,
nämlich die Verlagerung der Verwaltungsaufgaben, ein besonderes öffentliches Interesse an
dem sofortigen Übertritt auch der Antragstellerin auf den Beigeladenen begründen. Dem kann
die Antragstellerin persönliche Belange nur ausnahmsweise entgegenhalten.

22

Ein Ausfluss des Beamtenverhältnisses ist es, dass der Beamte seine privaten Interessen
dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung grundsätzlich
unterzuordnen hat und insoweit auch persönliche Beeinträchtigungen, die sich aus
organisatorischen Änderungen ergeben, in einem gewissen Maße hinnehmen muss.
Ausgehend davon wird den persönlichen Belangen des Beamten beispielsweise im
Anwendungsbereich des § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG nur ausnahmsweise der Vorrang im
vorläufigen Rechtsschutz eingeräumt. Der Beamte kann in diesen Fällen bei offenem
Ausgang der Hauptsache die sofortige Vollziehung der angefochtenen Maßnahme nur
verhindern, wenn sie für ihn besonders schwerwiegende Nachteile mit sich bringt. Aus der in
§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung wird
hergeleitet, dass bei Versetzungen und Abordnungen generell dem besonderen öffentlichen
Vollzugsinteresse der Vorrang eingeräumt ist. Ein entsprechender Maßstab muss bei einer im
Rahmen des § 123 VwGO anzustellenden Folgenabwägung gelten, wenn das besondere
öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung einer durch gesetzliche Regelung
angeordneten beamtenrechtlichen Organisationsmaßnahme positiv festgestellt werden
kann.

23

Das ist aufgrund der durch das Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008 angeordneten
und inzwischen umgesetzten organisatorischen Veränderungen in der nordrhein-westfälischen
Versorgungsverwaltung der Fall. Die bislang von den Versorgungsämtern wahrgenommenen
Aufgaben sind nach Maßgabe des Eingliederungsgesetzes auf die neuen Aufgabenträger
übergegangen. Die Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung setzt deshalb auch den
sofortigen Übergang des Personals voraus.

24

Der Antragstellerin ist es auch vor dem Hintergrund ihrer persönlichen
Lebensverhältnisse zumutbar, den im Eingliederungsgesetz bestimmten Dienstherrenwechsel
vorläufig gegen sich gelten zu lassen. Besonders schwerwiegende Nachteile in Bezug auf ihre
Besoldungs-, Beihilfe- oder Versorgungsansprüche sind angesichts der Regelungen des § 23
Abs. 2 und 9 Eingliederungsgesetz nicht zu erwarten. Die Antragstellerin hat auch nicht
glaubhaft gemacht, dass es ihr nicht zuzumuten ist, ihren Dienstpflichten bei dem
Beigeladenen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nachzukommen. Soweit sie den
täglichen Weg zu ihrem neuen Arbeitsplatz in Köln ins Feld führt, liegt die Schwelle dessen,
was einem Beamten noch zugemutet werden kann, vergleichsweise hoch. Insbesondere
Beamte im Dienst des Landes müssen im Hinblick auf die §§ 28, 29 LBG NRW damit
rechnen, dass sich ihr Dienstort verändert. Realisiert sich dieses Risiko für den Beamten,
muss er persönliche Härten grundsätzlich in Kauf nehmen oder ihnen im Rahmen des
Zumutbaren durch Veränderungen seiner privaten Lebensumstände begegnen. Zwar kann von
der Antragstellerin auch für die Dauer des Hauptsacheverfahrens nicht erwartet werden, die
hier in Rede stehende Strecke zwischen Wohnort und Arbeitsplatz täglich zu bewältigen,
wohl aber die vorübergehende Einrichtung einer zweiten Wohnung am neuen Dienstort. Es
bedeutet für sich genommen keine besondere Härte, sich für einige Zeit regelmäßig nur an
den Wochenenden und den sonstigen arbeitsfreien Tagen am bisherigen Wohnort aufhalten zu
können. Unzumutbare Härten, die eine solche Veränderung der Lebensumstände mit sich
bringen kann, sind weder dargetan noch ersichtlich. Aus der vorgelegten ärztlichen
Bescheinigung der Fachärztin für Innere Medizin Dr. med. T. vom 16. Oktober 2007
ergeben sich derartige Härten nicht. Die für möglich gehaltenen stressbedingten
gesundheitlichen Beeinträchtigungen werden vor allem im Zusammenhang mit einer täglichen
mehrstündigen Fahrtzeit und dem Wechsel aus dem bisherigen sozialen Umfeld in neue
unbekannte Sozialstrukturen gesehen. Die vorübergehende Einrichtung einer zweiten
Wohnung am Dienstort würde jedoch eine tägliche mehrstündige Fahrt entbehrlich machen
und ließe auch die Aufrechterhaltung privater Kontakte am bisherigen Wohnort ohne weiteres
zu. Die Arbeitsbedingungen und das berufliche Umfeld sind während eines Arbeitslebens
ständig mehr oder weniger starken Veränderungen unterworfen. Sich auf solche
Veränderungen einstellen zu müssen, stellt keine unzumutbare Härte dar. Der Umstand, dass
sich die Antragstellerin laut Bescheinigung des Dipl. Psychologen und Arztes für
Psychotherapeutische Medizin, Psychiatrie sowie Kinder- und Jugendpsychiatrie X. vom
22. November 2007 in seiner psychiatrisch/psychotherapeutischen Behandlung befindet, bei
ihr eine erhebliche Einschränkung der Erlebnis- und Gestaltungsfähigkeit besteht und ihr
Alltags- und Berufsleben dadurch deutlich beeinträchtigt ist, lässt nicht erkennen, dass eine
vorübergehende zeitweise Trennung vom bisherigen Wohnort zu gesundheitlichen
Beeinträchtigungen führen wird, die die Schwelle der unzumutbaren Härte überschreiten.

25

Auch unzumutbare finanzielle Aufwendungen sind insoweit nicht zu befürchten, da die
Antragstellerin ausweislich der Ausführungen des Antragsgegners in der
Beschwerdebegründung Trennungsentschädigung erhalten wird.

26

Ob die Verteilung der Beamten auf die neuen Aufgabenträger möglicherweise mit Blick
auf soziale Gesichtspunkte im Einzelfall angreifbar ist, ist - wie oben bereits ausgeführt -
wegen der hier vorzunehmenden Folgenabwägung nicht entscheidungserheblich.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da
er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die
Streitwertfestsetzung orientiert sich an den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei der
sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten
Entscheidung zu halbieren ist.

28

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

29