Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2002-06-07, Aktenzeichen 3 A 3379/00

Tenor

Das beklagte Landesamt wird verpflichtet, dem Kläger auf den Beihilfeantrag vom 17.02.1999 weitere Beihilfe im Umfang der einbehaltenen Kostendämpfungspauschale in Höhe von 143,16 Euro (entspricht 280,00 DM) zu zahlen. Der Beihilfebescheid vom 19.03.1999 und der Widerspruchsbescheid vom 21.08.2000 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegen stehen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Jeder Beteiligte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des gegen ihn festzusetzenden Kostenerstattungsbetrages abwenden, wenn nicht der andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung gegen dieses Urteil wird für das beklagte Landesamt zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Anwendung der beihilferechtlichen Kostendämpfungspauschale.

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Der Kläger war beamtete Lehrkraft im niedersächsischen Landesdienst und ist als Versorgungsempfänger beihilfeberechtigt. Im Rahmen der Beihilfegewährung ist seine Ehefrau berücksichtigungsfähig. Mit einem vom 17.02.1999 datierten Beihilfeantrag, der beim Beklagten am 16.02.1999 einging, beantragte der Kläger Beihilfe für insgesamt 5 Aufwendungen mit Rechnungsbeträgen von zusammen 1.255,04 DM. Von den eingereichten Belegen datieren drei vor dem 01.02.1999; die zu Grunde liegende Behandlung bzw. Verschreibung eines Hilfsmittels fand in allen fünf Fällen vor dem 01.02.1999 statt. Mit Beihilfebescheid vom 19.03.1999 setzte der Beklagte die Beihilfe auf 598,53 DM fest, wobei er Bemessungssätze von 70 % für den Kläger und seine Ehefrau zu Grunde legte und die berechnete Beihilfe um die Kostendämpfungspauschale (für Versorgungsempfänger der BesGr. A 12 BBesO) i.H.v. 280,00 DM kürzte.

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Gegen die in diesem Bescheid vorgenommene Beihilfekürzung durch Anwendung der Kostendämpfungspauschale legte der Kläger mit Schreiben vom 03.04.1999, beim Beklagten eingegangen am 07.04.1999, Widerspruch ein. Auf einen weiteren Beihilfeantrag vom 28.12.1999, eingegangen am 04.01.2000, gewährte das beklagte Landesamt dem Kläger mit Bescheid vom 13.01.2000 wegen zweier im Dezember 1999 in Rechnung gestellter Aufwendungen eine Beihilfe i.H.v. 882,75 DM, wobei wiederum eine Kostendämpfungspauschale von 280,00 DM in Abzug gebracht wurde. Auch gegen diesen Beihilfebescheid legte der Kläger - durch Schreiben vom 18.01.2000 - Widerspruch ein. Zur Begründung beider Widersprüche führte er im Wesentlichen aus, die Kostendämpfungspauschale verringere mittelbar die ihm zustehende amtsangemessene Alimentierung und verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die Abhängigkeit des jeweiligen Kürzungsbetrages von der Besoldungsgruppe überschreite die Gesetzgebungskompetenz des Landes. In Einzelfällen müssten die gesamten Krankheitskosten von den betroffenen Beamten getragen werden, was dem System der Beihilfe widerspreche. Die Ermäßigung für berücksichtigungsfähige Kinder sei unverhältnismäßig gering; Teilzeitbeschäftigte würden durch die pauschale Kürzung i.H.v. 70 % der Vollzeitbeschäftigungssätze in gleichheitswidriger Weise behandelt. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.08.2000, zugestellt am 29.08.2000, wies das beklagte Landesamt die Widersprüche des Klägers gegen die Beihilfefestsetzungsbescheide vom 19.03.1999 und vom 13.01. 2000 zurück. Die aus fiskalischer Sicht zwingende Beschränkung der Beihilfeleistungen sei aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht zu beanstanden.

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Am 25.09.2000 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und vertritt die Auffassung, die Regelung der Kostendämpfungspauschale in § 87 c Abs. 4 NBG verletze die rahmenrechtlich und verfassungsrechtlich verankerten Grundsätze der Fürsorgepflicht und der Alimentationspflicht. Die Kostendämpfungspauschale könne gerade von Versorgungsempfängern nur unter großen Schwierigkeiten durch eine Zusatzversicherung abgedeckt werden; sie schmälere die Bezüge, die der Bundesgesetzgeber als amtsangemessene Vergütung festgesetzt habe. Die Regelung des § 87 c Abs. 5 Satz 2 NBG für die Teilzeitkräfte verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil Teilzeitbeschäftigte mit weniger als 70 % einer Vollzeitbeschäftigung im Vergleich zu denjenigen mit mehr als 70 % einer Vollzeitbeschäftigung einen verhältnismäßig höheren Anteil ihrer Besoldung für die Kostendämpfungspauschale aufzuwenden hätten. Die Einschränkungen bei den Wahlleistungen verstießen gegen den Vertrauensschutz.

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Der Kläger beantragt (sinngemäß),

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das beklagte Landesamt unter Aufhebung der Beihilfebescheide vom 19.03.1999 und vom 13.01.2000, soweit sie dem entgegen stehen, und des Widerspruchsbescheides vom 21.08.2000 zu verpflichten, dem Kläger auf die Beihilfeanträge vom 17.02.1999 und vom 28.12.1999 weitere Beihilfe im Umfang der einbehaltenen Kostendämpfungspauschale von 286,32 Euro (entspricht 560,00 DM) zu zahlen.

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Das beklagte Landesamt beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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In Verteidigung der angegriffenen Bescheide weist es darauf hin, dass seine beihilferechtlichen Entscheidungen an § 87 c NBG gebunden seien und ihm keine Verwerfungskompetenz zustehe. Außerdem würden die Bedenken des Klägers gegen die Verfassungsmäßigkeit der Norm nicht geteilt. Der Gesetzgeber habe durch die Einführung der Kostendämpfungspauschale eine Abschaffung der Beihilfefähigkeit der Wahlleistungen bei Krankenhausaufenthalt, die nicht zum Beihilfestandard zählten, vermeiden wollen. Vom Wesen her sei die Beihilfe lediglich eine Hilfeleistung, die neben die zumutbare Eigenvorsorge und eine angemessene Eigenbeteiligung, auch in pauschalierter Form, trete. Die Beihilfeberechtigten müssten darum gewisse Härten und Nachteile hinnehmen, die sich aus der pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht ergäben. Der Wesenskern der Fürsorgepflicht sei nicht verletzt. Die Notwendigkeit zur Kostendämpfung im Bereich der Beihilfe ergebe sich aus der äußerst angespannten Haushaltslage des Landes. Der eingeführten Pauschale stehe eine Entlastung der Beihilfeberechtigten durch den Fortfall der Zuzahlung bei Arzneimitteln und Fahrtkosten gegenüber. Das Alimentationsprinzip sei nicht berührt. Die Stichtagsregelung zum 01.02.1999 enthalte lediglich eine unechte Rückwirkung.

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Der Rechtsstreit ist nach Anhörung der Beteiligten auf den Einzelrichter übertragen worden. Die Beteiligten haben durch Schriftsätze vom 21.11.2000 (S. 9) und vom 22.08.2001 (S. 1) auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den von der Kammer beigezogenen Verwaltungsvorgang des beklagten Landesamtes Bezug genommen; diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist begründet, soweit sich der Kläger gegen die Einbehaltung der Kostendämpfungspauschale durch Bescheid vom 19.03.1999 wendet, im Übrigen jedoch unbegründet. Der genannte Beihilfebescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21.08.2000 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger, welchem ein Anspruch auf die begehrte weitere Beihilfe für den Zeitraum bis zum 31.01.1999 zusteht, in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die gegen den Bescheid vom 13.01. 2000 gerichtete Klage ist jedoch unbegründet; der insofern geltend gemachte Anspruch steht dem Kläger nicht zu.

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Rechtsgrundlage für das streitbefangene Verpflichtungsbegehren des Klägers ist § 87 c Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - (i.d.F. vom 11.12.1985, Nds. GVBl. S. 493) in der hier zu berücksichtigenden Fassung durch Art. 14 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes - HBegleitG - 1999 vom 21.01.1999 (Nds.GVBl. S. 10). Danach erhalten Versorgungsempfänger Beihilfen nach den für die Beamten des Bundes geltenden Vorschriften, wobei die Beihilfevorschriften des Bundes i.d.F. vom 10.07.1995 (GMBl. S. 470) maßgebend sind. Weil beide streitbefangenen Beihilfeanträge des Klägers nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zum 01.02.1999 (vgl. Art. 22 Abs. 2 HBegleitG 1999) bei der Beihilfestelle eingegangen waren, musste nach Art. 20 HBegleitG 1999 grundsätzlich das ab dem 01.02.1999 geltende Recht angewandt werden.

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Die Einführung der Kostendämpfungspauschale durch Art. 14 Nr. 2 HBegleitG 1999 ist entgegen der Rechtsauffassung des Klägers verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; insofern teilt der Einzelrichter die Auffassung der Verwaltungsgerichte Göttingen (Urteil vom 20.03.2000 - 3 A 3297/99 -) und Oldenburg (Urteil vom 28.01.2001 - 6 A 3510/99 -, Nds.RPfl. 2001, 384) sowie des Nds.OVG (Urteile vom 23.04.2002 - 2 LB 3367/01 - und - 2 LB 3476/01 -). In dem zitierten Urteil hat das VG Göttingen ausgeführt, dass gegen die Gesetzgebungskompetenz des Landes in Beihilfesachen auch im Hinblick auf den vom Kläger monierten Eingriff in die vom Bundesgesetzgeber gewährte Alimentierung keine durchgreifenden Bedenken bestehen; hieran ist festzuhalten. Denn nach der aus Art. 70 GG folgenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern durfte das Land Niedersachsen eine Regelung der Beihilfe oder ihr entsprechender Leistungen treffen. Auch wenn der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 Abs. 1 GG durch das Bundesbesoldungsgesetz und das Beamtenversorgungsgesetz bezüglich der Gewährung von Dienst- und Versorgungsbezügen von der ihm aufgrund des Art. 74 a GG zustehenden Befugnis Gebrauch gemacht hat, so ist das Land Niedersachsen am Erlass einschränkender Regelungen bei der Beihilfe nicht gehindert, weil der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit (ebenso wie eine Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 GG) für den Bereich der Beihilfe in Bezug auf die Richter und Beamten der Länder und Kommunen nicht wahrgenommen hat (vgl. §§ 1 Abs. 2 und 3 BBesG, 2 BeamtVG). Zwar wird regelmäßig die Kostendämpfungspauschale aus Mitteln der Dienst- oder Versorgungsbezüge bezahlt, wodurch die zur Verfügung gestellten Bezüge durch eine Gegenforderung des Dienstherrn verringert werden. Damit handelt es sich jedoch noch nicht um einen unzulässigen Eingriff in die dem Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung des Besoldungs- und Versorgungsrechts.

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Nach allgemeiner Auffassung ist in der vom Bundesgesetzgeber festgelegten Besoldung ein Anteil zur Deckung von Aufwendungen der Beamten im Krankheitsfall enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.06.1987 - 2 N 1/86 -, BVerwGE 77,345,351); durch Kürzungen im Beihilfewesen wird mittelbar Einfluss auf diesen Anteil und damit auf die Höhe der Bezüge genommen (vgl. Neuhäuser, Kostendämpfungspauschalen im Beihilferecht im Lichte der Rechtsprechung, NVwZ 1999, 824, 835); dennoch weisen Beihilfe und Alimentation unterschiedliche Anknüpfungspunkte auf. Besoldung und Versorgung in ihrer bundesgesetzlichen Ausgestaltung dienen der Erfüllung des aus Art. 33 Abs.5 GG folgenden Alimentationsprinzips, das den Dienstherrn verpflichtet, dem Beamten oder Richter und seiner Familie amtsangemessenen Unterhalt zu gewähren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990 - 2 BvR 3/88 - BVerfGE 83,89,98). Mit der in der Besoldung enthaltenen teilweisen Beteiligung an Aufwendungen für besondere finanzielle Belastungen durch Krankheits-, Geburts- und Todesfälle stellt der Dienstherr seinen Beamten und Richtern einen Durchschnittssatz der in solchen Fällen zu erwartenden Aufwendungen zur Eigenvorsorge zur Verfügung, welcher die ihnen verbleibenden Teile der voraussichtlichen Krankheitskosten abdeckt, indem sie damit entweder Rücklagen bilden oder eine freiwillige Krankenzusatzversicherung abschließen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11. 1991 - 2 N 1.89 -, BVerwGE 89, 207,209). Vor diesem Hintergrund ist eine Verletzung des Alimentationsprinzips nur denkbar, wenn der Beihilfeberechtigte im konkreten Einzelfall derart viele Mittel aufwenden müsste, dass die ihm verbleibende Besoldung keine amts-angemessene Lebensführung für sich und seine Familie mehr erlaubte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.1991, aaO., S. 209); vorliegend besteht dafür kein Anhaltspunkt.

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Durch die besoldungsimmanenten Teile der Kosten in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen werden die Länder nicht gehindert, in Konkretisierung ihrer Fürsorgepflicht - wie in Niedersachsen gemäß § 87 NBG - (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1988 - 2 C 58.85 --, BVerwGE 79,249, 253) nach ihren Vorstellungen die Grundsätze über die Gewährung von Beihilfen im Einzelfall auszugestalten. Denn das erst in jüngerer Zeit nach 1945 herausgebildete System der Beihilfe gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. SaarlVerfGH, Urteil vom 17.12.1996 - LV 3/95 -, NVwZ-RR 1997,449,455 m. w.N.; Pühler, ZBR 1998, 226; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 4. Aufl. 1998, Rn. 355 m.w.N.). Es soll den Beamten und Richter von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen. Allerdings müssen sich Beihilfe und Alimentation aufgrund ihrer unterschiedlichen Anknüpfungspunkte nicht dergestalt ergänzen, dass dem beihilfeberechtigten Richter, Beamten oder Versorgungsempfänger keinerlei Belastung verbleibt, die er aus seinen Bezügen zu tragen hat (vgl. BayVGH, Beschluss vom 28.04.1992 - Vf.100-VI-89 -, ZBR 1992, 305-308); eine -freie Heilfürsorge- in Form der Übernahme sämtlicher Aufwendungen durch den Dienstherrn sieht das Gesetz nicht vor. Daher sind Beihilferegelungen, die den Bezügeempfänger mit Aufwendungen belasten, die etwa eine beihilfekonforme private Krankenversicherung nicht erstattet, nicht bereits als besoldungsrechtliche Regelungen zu betrachten. Dies kann auch nicht aus einer Staffelung der Kostendämpfungspauschale nach Besoldungsgruppen hergeleitet werden. Eine Einebnung der bundesrechtlich abgestuften Besoldungsgruppen erfolgt damit nicht. Vielmehr ist die Staffelung Ausdruck des Fürsorgeprinzips (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990, aaO., S. 102 und Beschluss vom 09.03. 2000 - 2 BvL 8/99 -, DVBl. 2000,1117,1118; VG Oldenburg, aaO., S. 385). Dieses Prinzip gebietet ergänzende Leistungen des Dienstherrn, damit die amtsangemessene Alimentation durch Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht unzumutbar beeinträchtigt wird und der Beihilfeberechtigte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die sich auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken lassen. Der Dienstherr darf daher die Beihilfe, die er nach dem in Bund und Ländern entwickelten Beihilfesystem als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11. 1991, aaO., 211 m.w. N.). Indessen folgt daraus nicht, dass eine lückenlose Anpassung an diese Versicherungsmöglichkeiten geboten ist. Denn grundsätzlich beschränkt sich die zumutbare Eigenvorsorge nicht auf den Abschluss einer (beihilfekonformen) privaten Krankenversicherung. Vielmehr sind durchaus auch verbleibende Belastungen in einem zumutbaren Umfang vom Beamten oder Versorgungsempfänger aus seiner Alimentation oder aus Rücklagen zu tragen. Entscheidend ist zunächst, ob im konkreten Einzelfall der verbleibende Eigenanteil einschließlich der Kosten für eine zumutbare Krankenversicherung zu einer für den Beamten oder Versorgungsempfänger unzumutbaren Belastung führt (vgl. VG Neustadt, Urteil vom 22.11.1994 - 6 K 771/94.NW - ZBR 1995, 249; VG Oldenburg, aaO.). Dies kann indessen im vorliegenden Fall nicht angenommen werden. Die finanzielle Belastung der Betroffenen ist vergleichsweise gering, da sie sich regelmäßig - auch bei Teilzeitbeschäftigten und Versorgungsempfängern - auf weit weniger als 1 % des Bruttojahreseinkommens beläuft. Eine einmalige, nach Besoldungsgruppen gestaffelte und für Versorgungsempfänger sowie Teilzeitbeschäftigte abgesenkte Kostendämpfungspauschale stellt keine Verletzung der gebotenen Fürsorge dar. Hinzu kommt, dass die Kostendämpfungspauschale in § 87 c Abs. 6 NBG sozialverträglich ausgestaltet wurde, denn die Beihilfeansprüche von Beamten im Erziehungsurlaub, im Vorbereitungsdienst und Waisen sowie Mitgliedern in der gesetzlichen Krankenversicherung werden nicht durch eine Jahrespauschale gekürzt. Auch vermindert sich nach § 87 c Abs. 4 Satz 3 NBG die Pauschale um 50 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind. Damit wird entsprechend dem Fürsorgeprinzip der persönlichen Leistungsfähigkeit bestimmter Gruppen von Beihilfeberechtigten Rechnung getragen. Zudem kann im Einzelfall nach § 14 Abs. 6 BhV zur Vermeidung von Härten durch die oberste Dienstbehörde der Bemessungssatz in Ausnahmefällen verändert werden.

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Der Einzelrichter teilt auch die Auffassung der eingangs zitierten Entscheidungen, dass sich die Mehrbelastungen der Beihilfeberechtigten durch Art. 14 Nr. 2 HBegleitG 1999 im Rahmen des Beihilfestandards halten, der sich in Bund und Ländern herausgebildet hat (vgl. zum Begriff: Schütz, Beamtenrecht, Stand: 03/00, § 88 NW-LBG, Rn. 4 m.w.N.). Er gibt dem Bundesbesoldungsgesetzgeber ein annäherndes Bild über die verbleibenden Belastungen der Besoldungsempfänger und ist bei der Bemessung von Besoldung und Versorgung zu berücksichtigen. Im Gegenzug genügen der Bund und die Länder ihrer Fürsorgepflicht nur, wenn sie ihre ergänzende Hilfeleistungen am bundesweiten Beihilfestandard orientieren. Indessen ist dabei ein identisches Beihilfesystem oder eine Gleichbehandlung, dass etwa jeder Aufwendung und Aufwendungsart in Bund und Ländern gleiche oder ähnliche Beihilfeleistungen gegenüber stehen müssten, nicht geboten. Eine Verletzung des gebotenen Beihilfestandards wegen Beeinträchtigung dieser verfassungsrechtlichen Grundsätze ist erst dann erreicht, wenn das ausgewogene Beziehungssystem zwischen der Alimentation und den ergänzenden Beihilfeleistungen empfindlich gestört wird. Dies ist etwa dann der Fall, wenn das Leistungsniveau in quantitativer und qualitativer Hinsicht gegenüber dem allgemeinen Beihilfestandard in dem betreffenden Land deutliche Einbußen erleidet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.1991, aaO., S. 212).

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Eine derartig deutliche Störung des Beziehungssystems oder Einbuße durch die in Rede stehende gesetzliche Regelung ist nicht gegeben. Zwar dürften die Eigenbeteiligungen bei Wahlleistungen und die Einführung der Kostendämpfungspauschale pro Kalenderjahr in einer Anzahl von Fällen dazu geführt haben, dass Besoldungsempfänger mit nur geringfügigen jährlichen Aufwendungen für Krankheitsfälle überhaupt keine Beihilfe mehr erhalten haben. Der Beihilfestandard wird dennoch nicht verletzt (so aber: Neuhäuser, a.a.O., S. 827), weil die Einführung von Bagatellgrenzen stets zur Folge hat, dass der dem Grunde nach Anspruchsberechtigte die Kosten unterhalb der jeweiligen Bagatellgrenze vollständig zu tragen hat. Eine durchgreifende Störung des Systems von Alimentation und ergänzenden Beihilfeleistungen ist in der Kostendämpfungspauschale nicht zu sehen, zumal die hier in Rede stehenden Einsparungen sich in gewisser Weise auch an den Zuzahlungen und Leistungseinschränkungen orientieren, wie sie mit dem Gesundheitsstrukturgesetz (BGBl. I 1992, 2266) seit dem Jahre 1993 für Leistungen der gesetzlichen Krankenkassen eingeführt worden sind (vgl. etwa § 31 Abs. 3 SGB V für Arznei- und Verbandmittel, § 34 II SGB V zum Ausschluss bestimmter Arzneimittel, § 39 Abs. 4 SGB V zur Zuzahlung für Krankenhaustage); da gleichzeitig die Zuzahlungen für Medikamente und Krankentransport entfallen sind, dient die Kostendämpfungspauschale auch dem Zweck, eine Privilegierung der Beihilfeberechtigten gegenüber den Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung zu vermeiden.

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Das Gericht hat ferner keinen Zweifel daran, dass die in Rede stehenden Einschränkungen im Beihilferecht nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Es widerspricht nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz, dass eine Kostendämpfungspauschalen gegliedert nach Besoldungsgruppen und Kinderzahl erhoben wird und sich die Höhe der Pauschale bei Teilzeitbeschäftigung verringert, ohne auf den Grad der Teilzeit Rücksicht zu nehmen. Nach Art. 3 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber gehalten, Gleiches gleich und Ungleiches entsprechend seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Dabei verbleibt ihm insbesondere im Bereich der Leistungsverwaltung ein weiter Gestaltungsspielraum. Es genügt, wenn sich für die getroffene Unterscheidung eine ausreichende sachliche Begründung findet, wobei der Gesetzgeber entscheiden kann, an welche sachlichen Merkmale er anknüpft. Der Gleichheitsgrundsatz verbietet nur, Art und Gewicht der tatsächlichen Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen. Ob der Gesetzgeber demgegenüber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat, ist gerichtlich nicht überprüfbar. Im vorliegenden Fall sind die Einführung einer höheren Eigenbeteiligung bei den Wahlleistungen und einer Kostendämpfungspauschale erkennbar von dem Willen des Landesgesetzgebers getragen (vgl. LT-Drs. 14/350, S.22), zu Lasten der Beihilfeberechtigen schnell Haushaltsmittel zu sparen und zugleich die Beamten und Richter zu einer zurückhaltenden Inanspruchnahme von Leistungen des Gesundheitssystems anzuhalten. Damit sind durchaus sachliche Gründe für die Maßnahmen des Gesetzgebers gegeben. Die Abstufung nach Besoldungsgruppen entspricht durchaus dem Fürsorgeprinzip und der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, die regelmäßig bei den betreffenden Besoldungsgruppen erwartet werden kann. Die fehlende weitere Differenzierung bei den Besoldungsgruppen wie auch innerhalb der unterschiedlichen Grade von Teilzeitbeschäftigungen ist im Rahmen der Massenverwaltung, wie sie die Beihilfegewährung darstellt, als typisierende und pauschalierende Regelung gerechtfertigt, um möglichst einfach und zeitnah die damit in Zusammenhang stehenden Verwaltungsaufgaben bewältigen zu können.

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Soweit dem Vorbringen des Klägers schließlich die Auffassung zu entnehmen ist, die Übergangsregelung in Art. 20 HBegleitG 1999 enthalte eine unzulässige Rückwirkung, indem sie auch Beihilfeansprüche erfasse, die nach bisherigem Recht vor dem 31.01. 1999 entstanden seien, teilt der Einzelrichter auf Grundlage der Rechtsprechung der Kammer (VG Göttingen, Urteil vom 20.03.2002, aaO.) zwar im Ergebnis die Auffassung des VG Oldenburg (Urteil vom 28.02. 2001, aaO., S. 386) und des Nds.OVG (Urteile vom 23.04.2002, aaO.), dass es sich bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale um einen Fall der unechten Rückwirkung handelt. Allerdings muss Art. 20 HBegleitG 1999, um eine verfassungswidrige echte Rückwirkung zu vermeiden, verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass nicht ausschließlich diejenigen Beihilfeanträge nach den bis zum 31.01.1999 geltenden Vorschriften abzurechnen sind, die bis zu diesem Datum bei der Beihilfestelle eingegangen sind, sondern dass dies auch für alle Anträge gilt, mit denen die Erstattung von Aufwendungen beantragt wird, die vor dem 01.02.1999 entstanden sind.

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Diese Auslegung findet ihre Grundlage in § 87 c Abs. 1 Satz 3 NBG i.d.F.des Art. 14 HBegleitG 1999, wonach die Beihilfevorschriften des Bundes in der Fassung vom 10.07. 1995 - BhV 95 - (GMBl. 1995 S.470) in Niedersachsen galten (vgl. seit dem 01.01.2002 § 87 c Abs. 1 NBG Art. 4 i.d.F. des HBegleitG 2002 vom 18.12.2001, Nds.GVBl. 2001, 806). Weil dieselbe Fassung der BhV auch schon vor dem 01.02.1999 galt (vgl. VG Göttingen, Urteile vom 22.02.1999 - 3 A 3011/97 - und vom 28.10.1998 - 3 A 3072/97 -), war vom Landesgesetzgeber also eine weitere - soweit nicht ausdrücklich in § 87 c NBG normierte - Änderung des anzuwendenden Beihilferechts nicht beabsichtigt. Damit blieb nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BhV 95 für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen das zum Zeitpunkt ihres Entstehens geltende Beihilferecht maßgebend (vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1982 - 6 C 95.79 -, BVerwGE 65,184-188 und vom 10.06.1999 - 2 C 29.98 -, ZBR 2000, 46; ständ. Rspr. seit Urteil vom 28.06.1965 - 8 C 80.64 -, BVerwGE 21,264,269; ebenso Topka/ Möhle, BhV, Stand: 03/02, § 5 Rn 6; Mildenberger, BhV, Stand: 01/94, § 5 Anm. 11). Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 BhV 95 gelten die Aufwendungen in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung (die Inanspruchnahme des Arztes, der Kauf des Medikaments, der Behandlungstag der Heilbehandlung, der Tag des Krankenhausaufenthaltes, der Tag der Anreise zur Heilkur usw., vgl. Topka/Möhle, aaO., Rn 6.1; Mildenberger, aaO.) erbracht wird. Vor und nach dem Inkrafttreten des HBegleitG 1999 kam es gemäß § 5 Abs. 2 BhV 95 also nicht auf den Zeitpunkt des anspruchsbegründenden Ereignisses, sondern darauf an, wann die wirtschaftliche Belastung eintrat (Topka/Möhle, aaO., Rn 6.4).

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Auch das Nds.OVG (Urteile vom 23.04.2002, aaO) zweifelt nicht daran, dass es für den Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen nicht darauf ankommt, wann sie dem Beihilfeberechtigten in Rechnung gestellt werden, sondern allein darauf, wann die fraglichen Heilbehandlungsmaßnahmen bzw. Verschreibungen durchgeführt wurden. Die dennoch vom Nds.OVG vertretene Rechtsauffassung, gleichwohl liege noch kein abgeschlossener Sachverhalt im Sinne einer echten Rückwirkung vor, weil Voraussetzung für die Gewährung einer Beihilfe gemäß § 17 BhV nicht nur das Entstehen der Aufwendungen sei, sondern darüber hinaus auch das fristgemäße (vgl. § 17 Abs. 9 BhV) Stellen eines schriftlichen Antrags, vermag nicht zu überzeugen. Es ist kein zulässiger Grund erkennbar, weshalb ein beihilferechtlicher Anspruch insoweit anders zu behandeln wäre als beispielsweise zivil- oder abgabenrechtliche Zahlungsansprüche. Denn auch diese entstehen nicht erst, wenn sie geltend gemacht werden, sondern bereits mit Abschluss des schuldrechtlichen Verpflichtungsgeschäfts bzw. dem Vorliegen aller Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitrags-, Gebühren- oder Steuerpflicht. Dasselbe gilt für alimentationsrechtliche Ansprüche der Beamten; liegen z.B. die Voraussetzungen für die Zahlung einer Zulage nach § 42 ff BBesG vor oder entfallen sie ab einem bestimmten Zeitpunkt, so entsteht oder erlischt der Anspruch ab diesem Zeitpunkt kraft Gesetzes, ohne dass es auf die Geltendmachung des Zahlungs- oder Erstattungsanspruchs ankäme. Ist einer dieser beispielhaft angeführten Ansprüche verfristet, verjährt oder mangels des Erlasses eines Leistungsbescheides noch nicht wirksam bekannt gegeben worden, so ist er nicht mehr bzw. noch nicht durchsetzbar. Auf die Höhe, in welcher der Anspruch entstanden ist, hat die Durchsetzbarkeit allerdings keinen Einfluss. Wenn also der Gesetzgeber bestimmt, dass bereits entstandene Beihilfeansprüche ab dem 01.02.1999 nicht mehr in voller Höhe durchgesetzt werden können, führt er eine besondere Ausschlussfrist (vgl. Topka/Möhle, aaO., § 17 Rn 9.1) ein, welche die bis dahin geltende Jahresfrist des § 17 Abs. 9 BhV ändert und damit nachträglich in bereits entstandene Beihilfeansprüche rückwirkend eingreift. Eine so verstandene Auslegung des Art. 20 HBegleitG 1999, der erst in dem am 28.01.1999 ausgegebenen Nds.GVBl verkündet wurde und erst in den folgenden Tagen den Betroffenen zur Kenntnis kommen konnte, verletzt auch den vom Nds.OVG (aaO.) angeführten Grundsatz des Vertrauensschutzes. Mit einem derartigen entwertenden Eingriff durch Gesetz konnten und mussten die Beamten, Richter und Versorgungsempfänger bei ihren Dispositionen selbst dann nicht rechnen, wenn ihnen beihilfefähige Rechnungen zu diesem Zeitpunkt bereits vorlagen. Dies gilt insbesondere dann, wenn ein Beihilfeantrag vor dem 31.01.1999 noch gar nicht zulässig gewesen wäre, weil der Mindestbetrag nach § 17 Abs. 2 BhV nicht erreicht wurde. Besonders in diesen letztgenannten Fällen, aber auch wegen der fehlenden Frist für eine Reaktion der Betroffenen zwischen Veröffentlichung der Gesetzesänderung und ihrem Inkrafttreten, ist das Vertrauen in den Bestand der begünstigenden Regelung generell schutzwürdiger als das öffentliche Interesse an einer überraschenden Änderung zur Entlastung des Landeshaushaltes (vgl. BVerfG, Urteil vom 16.07.1985 - 1 BvL 5/80 u.a. -, BVerfGE 69, 272, 309; Beschluss vom 10.12. 1985 - 2 BvL 18/83 -, BVerfGE 71, 255, 273). Wenn auch nicht zu bestreiten ist, dass durch den in § 87 c Abs. 3 NBG a. F. geregelten teilweisen nachträglichen Wegfall der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen eine Gefährdung der amtsangemessenen Lebensführung der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger nicht eintritt, so kann auf der anderen Seite auch nicht ernsthaft angenommen werden, dass durch dieselbe Maßnahme die angespannte Haushaltslage des Landes wesentlich saniert werden könnte.

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Für den vorliegenden Fall bedeuten diese grundsätzlichen Erwägungen, dass die Beihilfeansprüche des Klägers für alle fünf im Beihilfeantrag vom 17.02.1999 geltend gemachten Aufwendungsfälle vor dem 01.02.1999 entstanden waren und demzufolge weder auf geänderter Rechtsgrundlage in anderer Höhe erneut entstehen noch ohne Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot durch die Einführung einer Kostendämpfungspauschale nachträglich gekürzt werden konnten. Für diesen Beihilfeantrag steht dem Kläger die Beihilfe daher in der vollen, nicht durch die Kostendämpfungspauschale gekürzten Höhe zu, so dass ihm ein Nachzahlungsanspruch in Höhe von 280,00 DM bzw. nunmehr i.H.v. 143,16 Euro zusteht. In dieser Rechtsauffassung sieht sich das Gericht im Übrigen auch durch die als Klarstellung zu Art. 20 HBegleitG 1999 zu verstehende Übergangsregelung des Art. 18 HBegleitG 2002 bestärkt, wonach für Aufwendungen, die vor dem 01.01.2002 entstanden sind, § 87 c NBG i.d.F. des HBegleitG 1999 fortgilt; in Art. 18 Abs. 2 HBegleitG 2002 wird sogar ausdrücklich festgehalten, dass es nicht auf den Zeitpunkt ankommt, an dem der Beihilfeantrag bei der Beihilfefestsetzungsstelle eingeht. Es ist auch aus dem vorgelten Verwaltungsvorgang nicht ersichtlich oder von den Beteiligten sonst vorgetragen, dass der Kläger im Jahr 1999 einen weiteren Beihilfeantrag gestellt hätte, von welchem nunmehr nachträglich eine Kostendämpfungspauschale abzuziehen wäre. Soweit sich der Kläger allerdings gegen die Einbehaltung dieser Pauschale für das Kalenderjahr 2000 im Hinblick auf den Beihilfeantrag vom 28.12.1999 wendet, der ausweislich des Eingangsstempels erst am 04.01.2000 vorlag, hat das beklagte Landesamt nach den vorstehenden Erwägungen die Kürzung zu Recht vorgenommen, so dass die Klage insofern ohne Erfolg bleiben muss.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Da das Urteil, soweit der Klage stattgegeben wird, von den Entscheidungen des Nds.OVG vom 23.04.2002 (aaO.) abweicht und hinsichtlich dieses Teils auf der Abweichung beruht, war für das beklagte Landesamt die Berufung gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen; hinsichtlich des klagabweisenden Teils liegt hingegen keine Abweichung oder ein anderer Zulassungsgrund vor.

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