Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-09-26, Aktenzeichen 13 B 1398/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0926.13B1398.08.00

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 13. August 2008 teilweise geändert.

Der Antrag der Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 19. Mai 2008 wird insoweit abgelehnt, als die
Antragsgegnerin dem Antragssteller die Betreibung seines Geschäftsmodells mittels
Telefonanrufen untersagt und die Untersagung auf Werbung gegenüber sonstigen
Marktteilnehmern erstreckt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten beider Rechtszüge trägt der Antragsteller zu 4/5 und die Antragsgegnerin zu 1/5.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 250.000,-- EUR festgesetzt.

1

Gründe:

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I.

3

Der Antragsteller ist Geschäftsführer der Antragsteller in den Verfahren 13 B 1395 bis
1397/08. Diese sind Zuteilungsnehmer und Inhalteanbieter von Mehrwertdienstenummern,
die ihnen von der Bundesnetzagentur zugeteilt worden sind.

4

Mit Telefoncomputern ließ der Antragsteller bei Telefonanschlussinhabern - teilweise
mehrfach - anrufen und ihnen über eine automatische Ansage mitteilen, sie hätten einen Preis
gewonnen. Um den Gewinn zu erhalten, sei eine kostenpflichtige Mehrwertdienstenummer
anzurufen. Falls Anrufe nicht (mehr) erwünscht seien, könne dieses Anliegen - so hieß es
weiter - kostenlos telefonisch mitgeteilt werden. Zahlreiche Verbraucher beschwerten sich
hierüber bei der Bundesnetzagentur, weil sie solchen Telefonanrufen nicht zugestimmt
hätten.

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Die Bundesnetzagentur untersagte mit Ziff. 1 des Bescheids vom 19. Mai 2008 dem
Antragsteller, unaufgefordert Werbung an Verbraucher oder sonstige Marktteilnehmer mittels
Telekommunikationsmitteln zu versenden, wenn der Empfänger nicht von vornherein
gesetzeskonform in den Empfang derartiger Anrufe eingewilligt hat. Der Antragsteller erhob
gegen diese Verfügung Widerspruch. Sein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden
Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg,
weil der verfügende Teil des Untersagungsbescheids nicht hinreichend bestimmt sei und der
Bescheid weder auf andere Markteilnehmer und noch auf sämtliche
Telekommunikationsmittel erstreckt werden dürfe.

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Mit ihrer Beschwerde macht die Antragsgegnerin geltend: Die Untersagung des
Geschäftsmodells sei von § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG gedeckt. Der Bestimmtheitsgrundsatz sei
nicht verletzt. Der Antragsteller müsse als Gewerbetreibender die entsprechenden
wettbewerbsrechtlichen Vorschriften kennen und wissen, wann eine "gesetzeskonform"
Einwilligung vorliege. Die Verfügung dürfe gegen den Antragsteller gerichtet werden. Die
Untersagung dürfe ferner auf Werbung gegenüber sonstigen Markteilnehmern erstreckt
werden, weil der Antragsteller bei Praktizierung des Geschäftsmodells zahlreiche sonstige
Marktteilnehmer angerufen habe. Es sei auch erforderlich, die Verfügung auf sämtliche
Telekommunikationsmittel zu erstrecken.

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II.

8

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Rahmen der von der Antragsgegnerin dargelegten
Gründe befindet, hat teilweise Erfolg.

9

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung der
Antragsgegnerin vom 19. Mai 2008 zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Die im
Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des
Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur
abschließenden Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem
öffentlichen Interesse an der möglichst schnellen Durchsetzung der Verfügung fällt aus der
Sicht des Senats zum Nachteil des Antragstellers aus, soweit die Antragsgegnerin dem
Antragssteller die Betreibung seines Geschäftsmodells mittels Telefonanrufen untersagt und
die Untersagung auf Werbung gegenüber sonstigen Marktteilnehmern erstreckt hat. Das
Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin ist in diesem Umfang geeignet, eine andere
Entscheidung zu rechtfertigen.

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Rechtsgrundlage für die Untersagung des Geschäftsmodells mittels Telefonanrufen ist
§ 67 Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) i. d. F. des Art. 2 Nr. 17 und 35
des Gesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften vom 18. Februar
2007 (BGBl. I S. 106). Nach dieser Bestimmung kann die Bundesnetzagentur im Rahmen der
Nummernverwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen, um die
Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr erteilten Bedingungen über die
Zuteilung von Nummern sicherzustellen. Mit dieser Generalermächtigung will der
Gesetzgeber erreichen, dass die rechtswidrige Nutzung der Nummern außerhalb der in § 67
Abs. 1 Satz 4 bis 7 TKG speziell geregelten Sanktionen ziel- und zweckgerichtet geregelt
werden kann.

11

Die Ordnungsverfügung betrifft eine Anordnung im Rahmen der Nummernverwaltung
und untersagt dem Antragsteller die Praktizierung seines Geschäftsmodells.
Nummernverwaltung ist nicht nur im gesamten technischen und rechtsgeschäftlichen Umgang
mit der Rufnummer gegeben, wie etwa bei der Erbringung eines Dienstes über eine
Rufnummer und der Weitergabe von Rufnummern, sondern auch bei der Werbung für einen
Dienst im Zusammenhang mit der Rufnummer.

12

Vgl. Herchenbach-Canarius/Thoma, in: Arndt/Fetzer/Scherer,
Telekommunikationsgesetz, Kommentar, 2008, § 67 Rn. 6.

13

Demnach fallen die von dem Antragsteller getätigten Werbeanrufe in den Bereich der
Nummernverwaltung.

14

Die von der Bundesnetzagentur gewählten Maßnahmen erfolgten, um die Einhaltung
gesetzlicher Vorschriften sicherzustellen. Der weite Wortlaut von § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG ist
Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, jegliche Verstöße bei der Nummernnutzung,
insbesondere mit Blick auf Verbraucher- und Kundenschutzbelange zu verfolgen.

15

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 13 B 668/08 -, DVBl. 2008, 1129;
Gesetzesentwurf der Bundesregierung zu einem Telekommunikationsgesetz, BT-Drucks.
15/2316 S. 83 sowie Stellungnahme des Bundesrats vom 19. Dezember 2003, BT-
Drucks. 15/2316 S. 119; Büning/Weißenfels, in: Beck'scher TKG-Kommentar, 3. Auflage,
2006, § 67 Rn. 7.

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Zuwiderhandlungen gegen gesetzliche Bestimmungen, die keinen (unmittelbaren)
telekommunikationsrechtlichen Bezug aufweisen, können daher ein beachtlicher Verstoß im
Rahmen des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG sein. Solche Bestimmungen enthält insbesondere das
Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) vom 3. Juli 2004 (BGBl. I S. 1414) i. d. F.
von Art. 5 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3367).

17

Hier stehen unzumutbare Belästigungen i. S. v. § 7 UWG und daher unlautere und
unzulässige Wettbewerbshandlungen i. S. v. § 3 UWG im Raum. Dies hat der Senat in den
Verfahren 13 B 1395 bis 1397/08 näher ausgeführt. Zur Vermeidung von Wiederholungen
kann - auch im Hinblick auf die Gewährung rechtlichen Gehörs - auf die dortige Begründung
in den Beschlüssen vom 26. September 2008 verwiesen werden.

18

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der angefochtene Bescheid
hinreichend im Sinne § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) bestimmt.

19

§ 37 Abs. 1 VwVfG ist den Erfordernissen gewidmet, die an die Rechtsklarheit zu stellen
sind. Dies verlangt, dass der Adressat sein Verhalten danach richten kann, und die Behörde,
die mit dem Vollzug betraut ist oder für deren sonstiges Verwaltungshandeln der
Verwaltungsakt von Bedeutung ist, seinen Inhalt etwaigen Vollstreckungshandlungen oder
sonstigen Entscheidungen zugrunde legen kann.

20

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 24. März 2000 - 11 TG 3096/99 - NVwZ-RR 2000, 544;
OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000; Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 10. Auflage 2008, § 37 Rn. 5 m. w. N.

21

Die Erkennbarkeit des Inhalts muss sich zwar nicht notwendig aus dem isolierten
Wortlaut der Entscheidungssätze ergeben. Es muss jedoch möglich sein, den Inhalt
hinreichend sicher durch eine Auslegung der Entscheidungssätze im Lichte der Gründe des
Verwaltungsakts zu ermitteln.

22

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 22. September 1992 - 11 UE 2954/86 -, NVwZ-RR 1993,
302, 303; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2004 - 18 B 38/03 -, NWVBl. 2004,
314.

23

Neben den Gründen des Bescheids können auch solche Umstände zur Auslegung der
Regelung des Verwaltungsakts herangezogen werden, die aus seinem gesamten Text zwar
nicht hervorgehen, aber den Beteiligten bekannt oder ohne Weiteres erkennbar sind. Welche
Umstände insoweit in Betracht kommen, kann nur im jeweiligen Einzelfall geklärt
werden.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 -, NVwZ 1990, 658, 659.

25

Hiervon ausgehend ist Ziff. 1 des Verfügungssatzes im Bescheid vom 19. Mai 2008
hinreichend bestimmt formuliert. Nach Maßgabe des Bescheidtenors hat der Antragsteller es
zu unterlassen, unaufgefordert Werbung an Verbraucher oder sonstige Marktteilnehmer
mittels Telekommunikationsmitteln zu versenden, wenn der Empfänger nicht von vornherein
gesetzeskonform in den Empfang derartiger Anrufe eingewilligt hat. Der Antragsteller kann
sein Verhalten danach richten, weil er erkennen kann, was von ihm verlangt wird. Abgesehen
hiervon hat er sich bislang auch gar nicht auf eine Unbestimmtheit des Bescheidtenors
berufen. Er vertritt vielmehr den Standpunkt, über entsprechende Einwilligungen der
angerufenen Personen zu verfügen. Der Inhalt des Begriffs der Einwilligung ist in der
Rechtspraxis geklärt und auch in der Umgangssprache ein geläufiger Terminus: Es stellt
darauf ab, dass etwas mit Willen des Betroffenen geschieht und hat zur Folge, dass dem
Wollenden kein Unrecht geschieht (volenti non fit iniuria). Zur weiteren Klarstellung des
Inhalts der Regelung mit Bezug zum Wettbewerbsrecht sind die Bescheidgründe zu
berücksichtigen. Insbesondere auf Seite 4 wird die Einwilligung i. S. d. Gesetzes gegen den
unlauteren Wettbewerb näher beschrieben. Dem Antragsteller sind diese Regeln auch
geläufig, worauf die Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung unter Bezugnahme auf
Schriftsätze der Antragsteller in den Verfahren 13 B 1395 bis 1397/08

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zutreffend hinweist. Dem verwendeten Merkmal "gesetzeskonform" kommt keine
eigenständige Bedeutung zu, sondern ist als bloßer Hinweis auf die Maßgeblichkeit von
rechtlichen Bestimmungen zu werten. Unsicherheiten bei der Befolgung der
Ordnungsverfügung entstehen daher nicht. Dementsprechend hat der Senat in seinem
Beschluss vom 25. Juni 2008 (- 13 B 668/08 -, a. a. O. ) den gleichlautenden Bescheidtenor
stillschweigend als hinreichend bestimmt gewertet. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug
genommen Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 16. November 2006 (- I ZR 191/03 -,
DB 2007, 1190) steht dieser Auffassung nicht entgegen. Dort heißt es - bezogen auf eine nach
dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb geforderte Unterlassungserklärung - zwar,
Unterlassungsanträge, die lediglich den Wortlaut des Gesetzes wiederholten, seien
grundsätzlich zu unbestimmt. Anderes gelte etwa dann, wenn der Anwendungsbereich einer
Rechtsnorm durch eine gefestigte Auslegung geklärt sei. So liegt es aber bei dem Merkmal
der Einwilligung.

27

Vgl. auch OLG Hamm, Urteil vom 15. August 2006 - 4 U 78/06 -, K&R 2006, 524.

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Mit der Verfügung vom 19. Mai 2008 durfte die Bundesnetzagentur ebenfalls die
Versendung unaufgeforderter Werbung mittels Telekommunikationsmittel auch an sonstige
Marktteilnehmer untersagen. Durchgreifende Bedenken gegen die Erforderlichkeit der
Maßnahme bestehen nicht.

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Marktteilnehmer sind alle Personen, die als Anbieter oder Nachfrager von Waren

30

oder Dienstleistungen tätig sind. Hierunter fallen also über diese hinaus etwa solche
Abnehmer, die mangels privater Nutzung des erworbenen Gutes nicht als Verbraucher im
Sinne des § 2 Abs. 2 UWG i. V. m. § 13 BGB gelten (z. B. Geschäftsleute, juristische
Personen des öffentlichen Rechts, Verbände und Stiftungen).

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Vgl. Ernst, in: Ullmann jurisPK-UWG, § 2 Rn. 18.

32

Der Antragsteller hat in der Vergangenheit mit automatischen Anrufmaschinen zahlreiche
Markteilnehmer anrufen lassen, ohne dass entsprechende Einwilligungsklärungen vorgelegen
haben (z. B. das Einwohnermeldeamt der Stadt A. sowie diverse Firmen). Hierauf hat die
Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdebegründung unter Bezugnahme auf in den
Verwaltungsvorgängen enthaltene Beschwerden näher hingewiesen. Hiervon ausgehend
besteht die konkrete Gefahr, dass der Antragsteller auch in Zukunft unzulässig sonstige
Marktteilnehmer bewirbt.

33

Die angefochtene Verfügung durfte auch gegen den Antragsteller als Geschäftsführer der
Firmen V. .T. .H. . V1. GmbH, L. .U. . .E. . J. -L1. GmbH und W. .I. .X.
W1. GmbH, die Antragsteller in den Verfahren 13 B 1395 bis 1397/08 sind,
gerichtet werden. Auch der Antragsteller ist richtiger Adressat der
Geschäftsmodelluntersagung.

34

Die Anordnung nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG darf gegen den gerichtet werden, der gegen
die gesetzliche Vorschrift i. S. d. des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG verstoßen hat. Wenn also eine
Vorschrift des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb verletzt ist, ist Störer derjenige, der
unlauter i. S. d. § 3 UWG gehandelt hat. Die allgemeinen Grundsätze der Verhaltens- und
Zustandsverantwortlichkeit sind im Geltungsbereich des § 67 Abs. 1 TKG anwendbar.

35

Hierzu ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 13 B 668/08 -,
a. a. O.

36

Danach ist der Antragsteller Handlungsstörer, weil er für die Werbemaßnahmen
verantwortlich ist. Dies bedarf keiner weiteren Begründung. Der Antragsteller hat selbst seine
eigene Verantwortlichkeit für das beanstandete Geschäftsmodell in dem Aussetzungsantrag
vom 20. Juni 2008 näher dargestellt.

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Demgegenüber lässt sich derzeit keine hinreichende Gefahr dafür feststellen, dass der
Antragsteller - zum Zwecke der Umgehung der Untersagung von Telefonwerbung - in
Deutschland auch andere Telekommunikationsmittel nutzen wird, um unaufgefordert
Werbung per E-Mail, SMS oder Telefax zu betreiben. Aus diesem Grund scheidet eine
Anwendung des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG aus, obgleich eine Ausdehnung der Untersagung bei
Vorliegen eines hinreichenden gefahrenträchtigen Sachverhalts auf die vom Gesetzgeber
bewusst weit gefasste Norm gestützt werden kann.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 13 B 668/08 -, a. a. O.

39

Allerdings darf die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nicht
pauschal unterstellen, dass ein Inhalteanbieter von Mehrwertdienstenummern, der bislang ein
bestimmtes Kommunikationsmittel für sein Geschäftsmodell gewählt hatte, nach dessen
Untersagung auf andere Kommunikationsmittel ausweichen werde. Der
Verwaltungsentscheidung muss deshalb zu entnehmen sein, der Gebrauch von anderen
Kommunikationsmitteln sei so wahrscheinlich, dass sich die Untersagung auch darauf
erstrecken darf. Die Gesichtspunkte, die die Untersagung eines Kommunikationsmittels
rechtfertigen, dürfen sich nicht nur spezifisch auf das verwandte Kommunikationsmittel
beziehen. Es muss sich vielmehr um aussagekräftige Mängel bei der Ausübung des
Geschäftsmodells handeln, die in gleicher Weise den prognostischen Schluss auf eine
telekommunikationsrechtlich relevante Gefahr in Bezug auf den Einsatz anderer
Kommunikationsmittel rechtfertigen. Insofern besteht in der Tat - wie die Antragsgegnerin zu
Recht meint - eine Parallele zu den Anforderungen, die an eine auf § 35 Abs. 1 Satz 2 der
Gewerbeordnung (GewO) gestützte Verfügung zu stellen sind.

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Vgl. hierzu Tettinger/Wank, Gewerbeordnung, Kommentar, 7. Auflage, 2004, § 35 Rn.
147 f. m. w. N.

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Diese Voraussetzungen sind aber bislang nicht gegeben. Es muss zwar nicht ersichtlich
sein, dass es bereits zu einer Werbung für Mehrwertdiensterufnummern durch den Einsatz
anderer Kommunikationsmittel gekommen ist. Für die rechtmäßige Einbeziehung weiterer
Formen elektronischer Kommunikation in die Untersagungsverfügung muss aber eine gewisse
Wahrscheinlichkeit für ein Ausweichen auf andere Kommunikationsmittel zu erkennen sein.
So kann es ggf. etwa liegen, wenn Anordnungen der Bundesnetzagentur in der Vergangenheit
durch Werbung für neue Rufnummern oder durch Gründung neuer Firmen ins Leere gelaufen
sind.

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Vgl. Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 29. Juni 2005 - 11 L 765/05 -, MMR 2005,
641.

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So verhält es sich hier aber nicht. Derartiges oder Vergleichbares hat die Antragsgegnerin
nicht mit ihrer Beschwerdebegründung vom 9. September 2008 schlüssig dargetan. Dass der
Antragsteller - nach der Darlegung der Bundesnetzagentur - seine Tätigkeit wegen erlassener
Sanktionen von Österreich in die Schweiz verlagert hat, macht zur Zeit ein Ausweichen des
Geschäftsmodells in Deutschland auf andere Kommunikationsarten noch nicht hinreichend
wahrscheinlich.

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Soweit die in Ziff. 1 der Verfügung enthaltene Untersagung rechtmäßig ist, bestehen
keine rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der unter Ziffer 2 verfügten
Zwangsgeldandrohung.

45

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 52 Abs. 1, § 53
Abs. 3 Nr. 2, § 47 Abs. 1 GKG.

46

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.