Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-09-27, Aktenzeichen 20 B 1347/02
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0927.20B1347.02.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den
Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. Januar 2002 wird wieder hergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 10.000,- EUR.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Begehren,

3

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs
gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom
17. Januar 2002 wieder herzustellen,

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hat Erfolg.

5

Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zum Nachteil
der Antragsgegnerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des
angefochtenen Bescheides überwiegt nicht das private Interesse der Antragstellerin,
vorläufig von der Vollziehung des Bescheides verschont zu bleiben. Aus
Erwägungen zu den Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin lässt
sich ein Vorrang des öffentlichen Interesses nicht herleiten; insbesondere erweist
sich der angefochtene Bescheid bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur
möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht
als offensichtlich rechtmäßig und der Widerspruch deshalb nicht als ersichtlich
aussichtslos. Hinreichend gewichtige Gründe dafür, das Aussetzungsinteresse der
Antragstellerin trotzdem zurücktreten zu lassen, sind nicht gegeben.

6

Das Vorliegen der Voraussetzungen für den mit dem angefochtenen Bescheid
erhobenen Einwand des "falschen Verfahrens" nach Art. 7 Abs. 2 und 4 a, Art. 4
Abs. 3 Buchst. c der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und
Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen
Gemeinschaft (EG-AbfVerbrVO) ist in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
zweifelhaft. Die Antragstellerin hat die von ihr beabsichtigte Verbringung der Abfälle
nach Belgien in ihrer Notifizierung als Verbringung von zur "Verwertung" bestimmten
Abfällen eingestuft. Ist die Einstufung des Verbringungszwecks unrichtig, kommt der
Einwand des falschen Verfahrens in Betracht. Es ist jedoch nicht zureichend geklärt,
dass die von der Antragstellerin notifizierten Abfälle tatsächlich nicht zur Verwertung,
sondern zur Beseitigung bestimmt sind.

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Es handelt sich um "vorgemischte Abfälle, die wenigstens einen gefährlichen
Abfallstoff enthalten" (ASN 19 02 04 des Abfallverzeichnisses der AVV) und nach
einer Vorbehandlung zur "Herstellung von Ersatzbrennstoffen" im Zementwerk
P. /Belgien verwendet werden sollen. Die danach entscheidungserheblichen
Kriterien für die Abgrenzung zwischen einer (energetischen) Verwertung und einer
(thermischen) Beseitigung von Abfällen in der ausländischen Zementindustrie sind
noch nicht abschließend gesichert. Die Anwendung der deutschen Maßstäbe nach
§§ 4 Abs. 4, 6 Abs. 2 KrW-/AbfG, die die Antragsgegnerin der Sache nach mit ihrer
Orientierung an den ministeriellen Erlassen vom 8. Dezember 1995 und 15. Oktober
1996 herangezogen hat, ist umstritten, wie das Verwaltungsgericht bereits unter
Benennung kommentierender Veröffentlichungen dargelegt hat; die Anlegung
nationaler Maßstäbe begegnet jedenfalls angesichts der Entscheidungen des
Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur EG-AbfVerbrVO, die seit den
Erlassen ergangen sind, erheblichen Bedenken. Der Gerichtshof, die für die
Auslegung der Verordnung letztlich maßgebliche Instanz, hat betont, dass mit der
Verordnung auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung für die
Verbringung von Abfällen geschaffen worden ist, um den Schutz der Umwelt
sicherzustellen.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, DVBl. 2002, 539 (Rdnr. 35); Urteil vom
13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246
(Rdnrn. 42, 67).

9

Bei einer Verbringung von Abfällen zur Verwertung zielt die Verordnung generell
darauf ab, einen freien Verkehr derartiger Abfälle zwischen den Mitgliedstaaten zu
ermöglichen, sofern der Transport nicht zu einer Gefährdung der Umwelt führt.

10

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C-
203/96 -, NVwZ 1998, 1169 (Rdnr. 33).

11

Der Gerichtshof hat dementsprechend zur Rechtmäßigkeit eines Einwandes des
falschen Verfahrens - bezogen auf den in Deutschland ebenfalls kontrovers
eingestuften so genannten Bergversatz - ausschließlich anhand der Bestimmungen
der Verordnung und der in ihr in Bezug genommenen sonstigen
gemeinschaftsrechtlichen Regelungen Stellung genommen.

12

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, a.a.O. (Rdnrn. 51 ff.).

13

Hierbei hat er das Kriterium der Gefährlichkeit der Abfälle für nicht entscheidend
erachtet und als für die Annahme einer Verwertung ausschlaggebendes Merkmal
angeführt, dass der Hauptzweck der Verwendung des Abfalls im Einzelfall auf die
Ersetzung von Materialien gerichtet sein muss, die anderenfalls hätten eingesetzt
werden müssen.

14

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, a.a.O. (Rdnrn. 68 f.).

15

Davon abweichende oder darüber hinausgehende nationale Voraussetzungen für
eine Verbringung sind im gegebenen Zusammenhang auch dann zumindest als
problematisch zu betrachten, wenn sie der Konkretisierung dieser Grundsätze dienen
sollen. Eine Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur
grenzüberschreitenden Verbringung speziell von Abfällen, die unter Nutzung ihrer
Energie verbrannt werden sollen, ist, soweit ersichtlich, noch nicht ergangen. Das
Vertragsverletzungsverfahren, in dem es um die Anforderungen an eine Verwertung
im Wege des Einsatzes von Abfällen als Brennstoff bei der Zementherstellung geht
(C-228/00) und aufgrund dessen ein diesen Fragenkomplex betreffendes
Revisionsverfahren ausgesetzt worden ist,

16

vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November
2000 - 3 C 3.00 -, NVwZ 2001, 319,

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ist, soweit bekannt, noch anhängig. Insofern ist auch nicht hinlänglich geklärt, ob
im Falle der Verbringung vermischter Abfälle - wie hier - bei der Beurteilung des
Verbringungszwecks das für die Verbringung ins Ausland vorgesehene
Abfallgemisch als solches in den Blick zu nehmen ist oder ob - mit der
Antragsgegnerin - die einzelnen Abfälle vor ihrer Vermischung zu betrachten sind.

18

Vgl. zum KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom
15. Juni 2000 - 3 C 4.00 -, Buchholz 451.221 § 13
KrW-/AbfG Nr. 6; zur EG-AbfVerbrVO: Winter, Die
Steuerung grenzüberschreitender Abfallströme,
DVBl. 2000, 657 (662, 665); Giesberts, "Konkurrenz
um Abfall": Rechtsfragen der Abfallverbringung in der
Europäischen Union, NVwZ 1996, 949 (955).

19

Vor diesem Hintergrund können dem Widerspruch der Antragstellerin
hinreichende Erfolgsaussichten nicht von vornherein abgesprochen werden, zumal
der VGH Baden-Württemberg -

20

Urteil vom 25. Januar 2001 - 10 S 822/99 -,
NVwZ 2001, 577 -

21

bei einem ähnlich gelagerten Sachverhalt - Verbringung von mit Sägemehl
konfektionierten (vermischten) mineralischen Ölen, Farb- und Lackschlämmen zur
Verwendung im Zementwerk P. - den Einwand des falschen Verfahrens mit
eingehender Begründung für rechtswidrig erachtet hat. Vor allem findet der
Gesichtspunkt eines von der Antragsgegnerin für unerlässlich gehaltenen
Mindestheizwertes des einzelnen Abfalls von 11000 kj/kg in der oben
angesprochenen Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen
Gemeinschaften keine Bestätigung.

22

Die Antragsgegnerin macht zudem selbst nicht geltend, dass eine zutreffende
Einstufung der Verbringung als "Verbringung zur Verwertung" unter Anwendung der
aus ihrer Sicht einzuhaltenden Maßstäbe auszuschließen wäre; die im
angefochtenen Bescheid eröffnete Möglichkeit der Beibringung weiterer Unterlagen,
durch die der erhobene Einwand gegebenenfalls ausgeräumt werden könne, zielt
darauf ab, die Berechtigung des Einwandes anhand weiterer Erkenntnisse über die
in der Anlage der Antragstellerin zu vermischenden und sodann zu verbringenden
Abfälle sowie über die Zuordnungswerte des Zementwerkes zu überprüfen.
Abgesehen davon, ob von der Behörde am Versandort der Einwand des falschen
Verfahrens erhoben werden kann, wenn die Behörde die Richtigkeit des in der
Notifizierung angegebenen Verwendungszwecks wegen fehlender Nachweise über
von ihr für entscheidungserheblich gehaltene Umstände lediglich nicht zu bestätigen
vermag, ergeben sich aus den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen, vor
allem der Liste der einzelnen Abfälle, der schematischen Darstellung des Verfahrens
zur Konditionierung dieser Abfälle und der Beschreibung der Abläufe im Zementwerk
bzw. in der ihm vorgeschalteten Aufbereitungsanlage, deutliche Anhaltspunkte dafür,
dass der Heizwert der Abfälle auf die betrieblichen Anforderungen im Zementwerk
ausgerichtet ist. Soweit die Antragsgegnerin letztlich beabsichtigt, der
Ordnungsgemäßheit einer Verwertung im Zementwerk mittels der von ihr im
angefochtenen Bescheid verlangten Unterlagen nachzugehen, ist jedenfalls offen, ob
sie befugt ist, mit dem Einwand des falschen Verfahrens auf eine dem deutschen
Umweltschutzstandard genügende Art und Weise einer - nach belgischem Recht
offenbar nicht zu beanstandenden - Verwertung der zu verbringenden Abfälle
hinzuwirken. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat in Bezug auf die
Verbringung von Abfällen zur Beseitigung die Entscheidungserheblichkeit derartiger
Überlegungen gerade nicht bestätigt;

23

vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-
324/99 -, a.a.O. (Rdnr. 64);

24

ein solches nationales Anliegen fördert auch bei der Verbringung von Abfällen
zur Verwertung schwerlich die Durchsetzung einer auf europäischer Ebene
harmonisierten Rechtslage.

25

Die von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs losgelöste
Interessenabwägung ergibt kein Überwiegen der öffentlichen Interessen. Werden die
Abfälle entsprechend der Notifizierung nach Belgien verbracht und verwendet, bleibt
dem Widerspruch bzw. der sich gegebenenfalls anschließenden Klage jedoch der
Erfolg versagt, sind voraussichtlich auf Dauer bis zu 1500 t Abfälle nach Belgien
gelangt und dort unumkehrbar entsorgt worden, die entweder überhaupt nicht oder
als Abfälle zur Beseitigung dorthin hätten verbracht werden dürfen. Eine
längerfristige Lagerung der Abfälle in Belgien, die unter Umständen einen
Rücktransport ermöglichen würde, ist praktisch unwahrscheinlich. Eine konkrete
Beeinträchtigung der Umwelt, vor allem der abfallrechtlichen Schutzgüter, ist aber
nicht zu besorgen. Auch das Zementwerk P. unterliegt den
gemeinschaftsrechtlichen Umweltschutzvorschriften; von deren Einhaltung ist
auszugehen. Ein eventueller höherer nationaler Schutzstandard in Deutschland, für
den Anhaltspunkte aber nicht angeführt sind, kann, legt man die schon erwähnte
Rechtsauffassung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zur
Verbringung von Abfall zur Beseitigung zugrunde, im Notifizierungsverfahren einer
Abfallverbringung ohnehin nicht entgegen gehalten werden. Unabhängig davon ist
von der Antragsgegnerin nichts dargetan worden - und auch sonst nichts zu Tage
getreten - was darauf hindeuten könnte, dass unter den konkreten Gegebenheiten
des Einsatzes der Abfälle im Zementwerk schädliche Umwelteinwirkungen
hervorgerufen werden könnten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gibt
insoweit keinen Aufschluss; die erstrebte "Sicherstellung eines ordnungsgemäßen
Transportes" bezieht sich nicht auf durch Tatsachen genügend erhärtete
Anhaltspunkte für ein Unterschreiten eines gebotenen Umweltschutzstandards und
hieraus folgende Beeinträchtigungen oder Gefahren, sondern auf die korrekte
Zuordnung der Verbringung nach den Kriterien für die Abgrenzung der Verwertung
bzw. Beseitigung von Abfällen. Diese Zuordnung ist aber, was die sichere
Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen bei der Verbrennung von Abfällen in
alternativ in Erwägung zu ziehenden Anlagen angeht, nicht aus sich heraus
aussagekräftig. Konkrete Vorzüge alternativer Entsorgungswege unter dem
Gesichtspunkt des zu wahrenden Umweltschutzes sind von der Antragsgegnerin
weder in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung noch im
weiteren Verfahren angesprochen worden. Betroffen ist damit in erster Linie die
allgemeine Ordnung des Entsorgungsmarktes durch Steuerung der Abfallströme in
bestimmte Entsorgungsanlagen; insofern sind greifbare nachteilige Auswirkungen
der beabsichtigten Verbringung der Abfälle aber nicht einmal angedeutet worden.
Damit stehen auf Seiten des öffentlichen Interesses eher formale Zielsetzungen auf
dem Spiel.

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Bleibt der Antragstellerin dagegen die vorgesehene Verbringung der Abfälle
versagt, hat der angefochtene Bescheid aber im Hauptsacheverfahren keinen
Bestand bzw. wird seine Rechtswidrigkeit im Hauptsacheverfahren festgestellt, ist die
Antragstellerin in ihrer wirtschaftlichen Betätigung rechtswidrig eingeschränkt
worden. Der der Antragstellerin daraus drohende finanzielle Nachteil hält sich zwar,
legt man die von ihr mitgeteilte Größenordnung der von ihr verfolgten wirtschaftlichen
Interessen zugrunde, in Grenzen und kann erforderlichenfalls nachträglich
ausgeglichen werden. Die Antragstellerin hierauf zu verweisen, ist gleichwohl nicht
veranlasst. Bei wirtschaftlicher Betrachtung steht kein bloßer Bagatellbetrag in Rede;
das gilt umso mehr, wenn man bedenkt, dass der Rechtsstandpunkt der
Antragsgegnerin als alternative Art der Entsorgung praktisch nur eine Beseitigung in
Deutschland mit typischerweise hohen Kosten zulässt, und unter Berücksichtigung
der Berechnung für die Sicherheitsleistung einstellt, dass für die notifizierten Abfälle
in Deutschland mit Entsorgungskosten in einer Verbrennungsanlage von ca.
750.000,- DM zu rechnen ist. Außerdem hat ein Widerspruch aufschiebende
Wirkung, wenn nicht ein besonderes Vollziehungsinteresse zu bejahen ist (§ 80
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO); es spricht ganz Überwiegendes
dafür, es bei dieser Grundwertung zu belassen, der eine ausschließlich
wirtschaftliche Sichtweise der Folgen für die Antragstellerin unter den Bedingungen
des vorliegenden Einzelfalles nicht gerecht würde.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

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