Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-05-21, Aktenzeichen 14 A 2416/92
ECLI:DE:OVGNRW:1997:0521.14A2416.92.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Mietshaus bebauten Grundstücks
L. -von-H. -Straße 15 in W. und hat als Rechtsnachfolger den Rechtsstreit
seines Vaters übernommen.

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Dem Vater des Klägers wurden durch Bewilligungsbescheid vom 10. Juli 1969
öffentliche Mittel u.a. in Höhe von 54.600,-- DM als Darlehen für die Schaffung von
vier Wohnungen in dem Mehrfamilienhaus gewährt.

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Nachdem die J. -Bank NRW dem Beklagten mit Schreiben vom
14. Februar 1990 mitgeteilt hatte, die als Darlehen gewährten Mittel seien am
30. Januar 1990 vorzeitig vollständig zurückgezahlt worden, bestätigte dieser dem
Vater des Klägers unter dem 17. April 1990 u.a., daß die Eigenschaft "öffentlich
gefördert" von drei Wohnungen (im Erdgeschoß links, Obergeschoß links und rechts)
gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 des Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindG - in der
Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juli 1982, BGBl. I S. 972) mit der
Beendigung des jeweiligen Mietverhältnisses, längstens jedoch mit dem Ablauf des
8. Kalenderjahres ab dem Jahr der Rückzahlung bzw. mit dem Ablauf des
Kalenderjahres ende, in dem die Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen
vollständig zurückgezahlt wären, d.h. spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1998.

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Mit Bescheid vom 27. Mai 1991 nahm der Beklagte die Bestätigung vom 17. April
1990 zurück und führte zur Begründung aus, durch das Gesetz zur Änderung des
Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindÄndG - vom 17. Mai 1990, BGBl. I S. 934) sei
die Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1 WoBindG von acht auf zehn Jahre verlängert
worden. Ferner sei § 16 Abs. 3 WoBindG gestrichen worden, so daß bei
Mietwohngebäuden die Nachwirkungsfrist ab dem 1. Januar 1990 nicht mehr
verkürzt werden könne. Für die drei Mietwohnungen sei die erteilte Bestätigung
dahingehend zu berichtigen, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" erst am
31. Dezember 2000 ende.

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Nachdem der Vater des Klägers gegen den Rücknahmebescheid Widerspruch
eingelegt hatte, mit dem er u.a. geltend machte, bei der Bestätigung vom 17. April
1990 handele es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, der weder
zurückgenommen noch widerrufen werden könne, nahm der Beklagte mit Bescheid
vom 10. Juni 1991 den Rücknahmebescheid vom 27. Mai 1991 wieder zurück. Er
führte aus, aus den Verwaltungsvorschriften zum Wohnungsbindungsgesetz ergebe
sich, daß die Bestätigung vom 17. April 1990 keine rechtsbegründende Wirkung
habe, so daß ihre Rücknahme nicht erforderlich gewesen sei. Erst seit Inkrafttreten
des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes sei eine Bestätigung nach § 18 Abs. 1
WoBindG in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht verbindlich.

7

Mit einem weiteren Bescheid vom 10. Juni 1991 teilte der Beklagte dem Vater
des Klägers rechtsverbindlich mit, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" für die
drei genannten Mietwohnungen erst am 31. Dezember 2000 ende, da die vorzeitige
Darlehensrückzahlung nicht zum Erlöschen dieser Eigenschaft vor dem 30. Mai 1990
geführt habe.

8

Gegen die zuletzt genannte Bestätigung erhob der Vater des Klägers
Widerspruch, mit dem er u.a. geltend machte, die Bestätigung vom 17. April 1990
sei ein Verwaltungsakt, der nur nach den Bestimmungen des
Verwaltungsverfahrensgesetzes über die Rücknahme oder den Widerruf eines
Verwaltungsaktes hätte berichtigt werden können. Die rückwirkende Verlängerung
der Nachwirkungsfrist durch das Wohnungsbindungsänderungsgesetz entspreche
nicht dem Willen des Gesetzgebers, anderenfalls sei sie verfassungsrechtlich
bedenklich.

9

Die Bezirksregierung Münster wies den Widerspruch durch Bescheid vom
1. August 1991 zurück.

10

Mit seiner Klage hat der Kläger an seiner Auffassung festgehalten, der ihn
begünstigende rechtmäßige Verwaltungsakt vom 17. April 1990 könne nicht mehr
widerrufen werden, und darüberhinaus geltend gemacht, ein Gesetz dürfe nicht
rückwirkend in die bestehende Rechtslage eingreifen. Andernfalls sei die vorzeitige
Rückzahlung öffentlicher Mittel nutzlos.

11

Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 10. Juni 1991 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 1. August 1991
aufzuheben.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er hat auf die angefochtenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend
ausgeführt, Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG entfalte eine - verfassungsrechtlich
zulässige - unechte Rückwirkung. Die Bestätigung vom 17. April 1990 habe lediglich
einen Hinweis auf die seinerzeit bestehende Rechtslage enthalten. Erstmals mit
Bescheid vom 10. Juni 1991 sei die Nachwirkungsfrist rechtsverbindlich festgelegt
worden.

16

Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.

17

Hiergegen hat der Beklagte Berufung eingelegt, mit der er unter Vertiefung
seines bisherigen Vorbringens geltend macht, die Bestätigung vom 17. April 1990 sei
kein Verwaltungsakt. Nach der seinerzeit geltenden Rechtslage habe kein Anlaß
bestanden, den Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" verbindlich
festzulegen, da die Rechtsfolgen einer vorzeitigen Rückzahlung unmittelbar dem
Gesetz zu entnehmen gewesen seien. Der Bescheid vom 10. Juni 1991 stehe auch
nicht im Widerspruch zur Bestätigung vom 17. April 1990. Im übrigen sei dem Kläger
bewußt gewesen, daß nur noch der im Bescheid vom 10. Juni 1991 genannte
Endtermin Gültigkeit haben solle. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen
Auffassung sei das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der bisherigen
Regelungen schon vor dem Gesetzesbeschluß zur Änderung des
Wohnungsbindungsgesetzes gestört gewesen. Ziel der tatbestandlichen
Rückanknüpfung durch Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG sei es gerade gewesen, eine
Welle von Rückzahlungen öffentlicher Mittel zu verhindern, damit das
gesetzgeberische Ziel - der langfristige Erhalt von Sozialwohnungen - erhalten
bleibe. Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom
15. Oktober 1996 die unechte Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für
zulässig angesehen und einen Verstoß gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit verneint.

18

Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

20

Der Kläger beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen,

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und hält daran fest, daß die öffentlichen Mittel im Vertrauen auf den Fortbestand
der Bestätigung vom 17. April 1990 vorzeitig zurückgezahlt worden seien.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des Beklagten (in Kopie) Bezug
genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die Berufung des Beklagten ist begründet.

26

Die Klage ist zwar zulässig.

27

Der Wechsel in der Person des Klägers im Berufungsverfahren ist als
(subjektive) Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zulässig. Der Kläger hat das
Eigentum an dem in Rede stehenden Grundstück erworben und ist als
Rechtsnachfolger in den Rechtsstreit seines Vaters eingetreten. In den Parteiwechsel
hat der Beklagte gemäß § 91 Abs. 2 VwGO eingewilligt, da er sich auf die geänderte
Klage, ohne der Änderung zu widersprechen, schriftsätzlich eingelassen hat.

28

Richtige Klageart ist - ungeachtet des in der ersten Instanz lediglich gestellten
Anfechtungsantrages (vgl. § 88 VwGO) - die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1
VwGO in Verbindung mit einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der
vom Kläger angefochtenen Bestätigung vom 10. Juni 1991 über den Wegfall der
Eigenschaft "öffentlich gefördert" kommt infolge der Anfügung des Satzes 2 in § 18
Abs. 1 WoBindG durch das Wohnungsbindungsänderungsgesetz der Charakter
eines feststellenden Verwaltungsakts zu.

29

Vgl. zu Bestätigungen seit dem 30. Mai 1990: Fischer-Dieskau/Per-
gande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Band 3.1, § 18 WoBindG, Anm. 3.2 Ziffer 1-
3.

30

Über die bloße Anfechtung hinaus begehrt der Kläger eine verbindliche
Entscheidung darüber, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" der Mietwohnungen
spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 1998 endet, wie sich aus der - vor
Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes am 30. Mai 1990 - erteilten
Bestätigung vom 17. April 1990 ergab. Dieses Begehren ist, da es eine Bestätigung
gemäß § 18 Abs. 1 WoBindG für die Zeit vor dem 30. Mai 1990 zum Gegenstand hat,
nach ständiger Rechtsprechung des Senats

31

vgl. zuletzt Urteil vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck
S. 6 m.w.N.

32

im Wege der Feststellungsklage zu verfolgen.

33

Die Klage ist jedoch unbegründet.

34

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in
seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO); die drei Mietwohnungen im Hause L.
-von-H. -Straße 15 in W. gelten gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 des WoBindG (in der
Fassung des WoBindÄndG vom 17. Mai 1990, a.a.O.) bis zum 31. Dezember 2000
als öffentlich gefördert.

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Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Bestätigung ist § 18 Abs. 1
WoBindG. Das Wohnungsbindungsgesetz gilt für "neugeschaffene" öffentlich
geförderte Wohnungen, vgl. § 1 Abs. 1 WoBindG. Aus den noch vorhandenen
Verwaltungsunterlagen - die Originalverwaltungsvorgänge sind vernichtet worden -
ergibt sich, daß die drei Mietwohnungen neu geschaffen wurden (vgl. § 1 Abs. 2
WoBindG) und auch öffentlich gefördert sind (vgl. § 1 Abs. 3 b) WoBindG).

36

Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist die Bestätigung
vom 10. Juni 1991 nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil die Bestimmung des
31. Dezember 2000 als Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" im
Widerspruch zur Bestätigung vom 17. April 1990 steht. Der Bestätigung vom 17. April
1990 kommt nicht der Charakter eines (feststellenden) Verwaltungsakts zu, dessen
Wirksamkeit u.a. nur durch Rücknahme oder Widerruf (vgl. § 43 Abs. 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NW -)
beseitigt werden kann.

37

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats

38

vgl. z.B. Urteil vom 7. Oktober 1982 - 14 A 1801/81 - BBaubl. 1983, S. 399,
zuletzt Urteil vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck S. 6 f. m.w.N.

39

ist die Bestätigung nach § 18 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des
Wohnungsbindungsänderungsgesetzes geltenden Fassung über das Ende der
Eigenschaft einer Wohnung als öffentlich gefördert kein feststellender
Verwaltungsakt. Die Bestätigung nach altem Recht hatte - hiervon ist auch der
Beklagte zu Recht ausgegangen - keine rechtsbegründende Wirkung und war zu
berichtigen, wenn sie zu Unrecht erteilt worden ist. Der Senat hat keine
Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, die sich mit dem vom
Verwaltungsgericht herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

40

vom 12. Juli 1978 - 8 C 50.77 -, Buchholz 454.31, § 18 WoBindG 1965 Nr. 1

41

auseinandersetzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Senatsrechtsprechung
in neueren Entscheidungen nicht beanstandet.

42

Zutreffend hat der Beklagte bestätigt, daß die Wohnungen noch bis zum
31. Dezember 2000 als öffentlich gefördert gelten. Dies ergibt sich aus § 16 Abs. 1
Satz 1, Abs. 6 WoBindG, wonach die Wohnungen als öffentlich gefördert gelten bis
zum Ablauf des 10. Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens
jedoch bis zum Ablauf des Kalenderjahres, in dem das Darlehen nach Maßgabe der
Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt worden wäre. Die Regelungen in
§ 16 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des
Wohnungsbindungsänderungsgesetzes geltenden Fassung, auf die der Kläger sein
Feststellungsbegehren auf Verkürzung der Nachwirkungsfrist auf 8 Jahre stützt, sind
nicht einschlägig.

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Entgegen der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung ist § 16
WoBindG in der mit Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes (am
30. Mai 1990) geltenden Fassung anzuwenden, wenn die als Darlehen bewilligten
öffentlichen Mittel - wie hier - zwischen dem 1. Januar 1990 und dem 29. Mai 1990
zurückgezahlt wurden. Die Anwendung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG i.V.m. § 16
Abs. 1 WoBindG auf den vorliegenden Fall verletzt den Kläger nicht in seinen
Grundrechten und verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des
Vertrauensschutzes.

44

Durch Beschluß vom 15. Oktober 1996

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- 1 BvL 44, 48/92 - ZMR 1997, S. 117 = DVBl. 1997, S. 420; die
Entscheidungsformel ist im BGBl. 1997, S. 549 abgedruckt -

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hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG
nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar ist. In den Gründen hat
es ausgeführt, daß die in Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG angeordnete Rückwirkung bei
verfassungskonformer Auslegung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes
- GG - verstößt. An diese Entscheidung, die auf Antrag eines Gerichts gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG erging, ist der Senat gebunden, da sie gemäß § 31 Abs. 2 i.V.m.
§ 13 Nr. 11 Bundesverfassungsgerichtsgesetz Gesetzeskraft hat.

47

Das Bundesverfassungsgericht hat in dem genannten Beschluß näher dargelegt,
daß Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die Fälle der unechten Rückwirkung mit Art. 14
Abs. 1 GG unter der Voraussetzung vereinbar ist, daß die zurückgezahlten
Darlehensbeträge, die ihren Zweck wegen der Gesetzesänderung nicht erreicht
haben, auf Verlangen erstattet werden.

48

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. S. 121.

49

Ein Tatbestand der unechten Rückwirkung ist hier gegeben. Der
Rechtsvorgänger des Klägers hat das Darlehen noch vor Inkrafttreten der
Gesetzesänderung zurückgezahlt. Die von ihm mit der Zahlung bezweckten
Rechtsfolgen wären nach der alten Rechtslage nicht vor Inkrafttreten der
Neuregelung eingetreten. Nach § 16 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 WoBindG in der bis zum
Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geltenden Fassung hätten die Wohnungen
längstens bis zum Ablauf des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der
Rückzahlung, mithin bis 1998, als öffentlich gefördert gegolten.

50

Die Anordnung unechter Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die
Fälle einer Rückzahlung öffentlicher Mittel nach dem 31. Dezember 1989 und vor
dem 30. Mai 1990 verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Wesentlicher Grund für die - zeitlich begrenzte - Einbeziehung zurückliegender
Rückzahlungsfälle war, den befürchteten Ankündigungseffekt der Neuregelung zu
vermeiden und deshalb zu verhindern, daß zahlreiche Eigentümer von
Sozialwohnungen die bevorstehende Verlängerung der Wohnungsbindung und die
ungünstigere Berechnung der Kostenmiete "erfolgreich" zum Anlaß vorzeitiger
Rückzahlung nutzten.

51

Vgl. im einzelnen BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. unter Hinweis
auf die Gesetzesmaterialien.

52

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das Vertrauen des
Wohnungseigentümers in den Fortbestand der bisherigen Nachwirkungsregelungen
nicht erst mit der Beschlußfassung des Bundestages über das Änderungsgesetz am
29. März 1990 entfallen. Zwar wird grundsätzlich das Vertrauen in den Fortbestand
einer gesetzlichen Regelung erst mit dem Änderungsbeschluß des Bundestages
gestört. Dieser Gesichtspunkt hat aber insbesondere dann weniger Gewicht, wenn es
- wie im vorliegenden Fall - darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der
die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu
machen droht. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt, daß dem Gesetzgeber
bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer
Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten
Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zusteht.

53

Vgl. zum Vorstehenden BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O.,
S. 121.

54

Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung weiter
dargelegt, daß der Gesetzgeber mit dem 31. Dezember 1989 keinen zu frühen
Stichtag für die Rückwirkung gewählt habe.

55

Eigentümer oder Kaufinteressenten von Sozialwohnungen konnten bereits
aufgrund der vom Bundesrat im September 1989 unterbreiteten Vorschläge zur
Gesetzesänderung nicht mehr fest damit rechnen, daß die geltende
Wohnungsbindungsregelung Bestand haben würde. Unter diesen Umständen läßt
sich die Wahl eines Stichtags, der drei Monate nach Bekanntgabe der
Änderungsvorschläge liegt, nicht beanstanden.

56

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O.

57

Der Kläger kann sich daher auch nicht erfolgreich darauf berufen, er habe
keinerlei Kenntnis von der anstehenden Gesetzesänderung gehabt, da er sich
hierüber rechtzeitig hätte informieren können.

58

Unter Abwägung des hohen Gewichts der mit der Überleitungsvorschrift des
Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG verfolgten Zielsetzung mit den wirtschaftlichen Interessen
der Eigentümer von Sozialwohnungen hat das Bundesverfassungsgericht ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Gesetzesänderung jedoch nur für den
Fall angenommen, daß den Eigentümern die zur vorzeitigen Tilgung des Darlehens
aufgewandten Beträge erstattet werden.

59

BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O., S. 121, 122.

60

Dem Kläger bleibt es daher unbenommen, seinen - von Verfassungs wegen
erforderlichen - Anspruch auf Rückgewähr der vorzeitig zurückgezahlten
Darlehensbeträge gegenüber dem Beklagten geltend zu machen.

61

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozeßordnung (ZPO).

62

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2
und 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

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