Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-11-22, Aktenzeichen 9 LC 393/08

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Fremdenverkehrsbeiträgen für die Jahre 1999 bis 2007. Seit März 1997 betreibt sie mit Sitz im Gebiet der Beklagten das Gewerbe „Handel, Vermietung, Vercharterung und Leasing von Fahrrädern, Tretmobilen, Wasserfahrzeugen und Fahrzeugen aller Art sowie die Erstellung und Vermarktung von Konzepten im Freizeitbereich“.

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In seiner Sitzung vom 15. Dezember 1998 beschloss der Rat der Beklagten die Satzung über die Erhebung eines Fremdenverkehrsbeitrags für die Ortsteile Hohenkirchen, Hooksiel, Horumersiel-Schillig und Minsen-Förrien (Fremdenverkehrsbeitragssatzung), die er rückwirkend zum 1. Januar 1998 in Kraft setzte. Neben Bestimmungen zum umzulegenden Aufwand (§ 1 Abs. 1), zum Erhebungsgebiet und zu dessen Aufteilung in zunächst zwei Beitragszonen enthält die Satzung u. a. folgende weitere Regelungen:

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§ 2 Beitragspflichtige

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(1) Beitragspflichtig sind alle selbstständig tätigen Personen und alle Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr in den anerkannten Ortsteilen der Gemeinde Wangerland unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden. …

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(2) Beitragspflichtig im Sinne des Absatzes 1 sind die in Spalte 1 der Anlage, die Bestandteil dieser Satzung ist, genannten und sonstigen selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, soweit ihnen nach der Ausgestaltung ihrer Tätigkeit typischerweise unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile aus dem Fremdenverkehr geboten werden. Unmittelbare Vorteile haben selbstständig tätige Personen und Unternehmen, soweit sie mit den Gästen selbst entgeltliche Rechtsgeschäfte abschließen; mittelbare Vorteile erwachsen denjenigen selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, die mit den Nutznießern unmittelbarer Vorteile im Rahmen der für den Fremdenverkehr erfolgenden Bedarfsdeckung entgeltliche Geschäfte tätigen.

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…

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§ 3 Beitragsmaßstab

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(1) Der Fremdenverkehrsbeitrag bemisst sich nach dem besonderen wirtschaftlichen Vorteil, welcher dem Beitragspflichtigen durch den Aufwand der Gemeinde nach § 1 Abs. 1 geboten wird.

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…

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§ 4 Beitragsermittlung

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(1) Der Beitrag wird jährlich erhoben. Der Beitragssatz beträgt 2,91229 %. Er bezeichnet den Teil des durch die Fremdenverkehrsbeiträge zu deckenden Aufwandes an den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen der Beitragspflichtigen.

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(2) Für die in Spalte 1 der Anlage zu dieser Satzung aufgeführten Personen und Unternehmen werden die Vorteile nach den in der Spalte 2 der Anlage bestimmten Maßstäben festgestellt. Die jeweils zugrundeliegende Anzahl des Maßstabs wird mit dem in Spalte 3 (Beitragszone I) bzw. Spalte 4 (Beitragszone II) der Anlage festgelegten Beitrag multipliziert.

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…

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In der Anlage zur Fremdenverkehrsbeitragssatzung waren in Spalte 1 die beitragspflichtigen Personen und Unternehmen gemäß § 2 Abs. 1 der Satzung, in Spalte 2 der Beitragsmaßstab, in Spalte 3 der Beitrag je Maßstab in DM für die Beitragszone I und in Spalte 4 der Beitrag je Maßstab in DM für die Beitragszone II geregelt. Unter Ziffer 9 der Spalte 1 waren u.a. aufgeführt „Inhaber von Betrieben, die Wassersportfahrzeuge, Wassersportgeräte, Strandkörbe, Fahrräder, Mopeds und Mofas vermieten“. Diesbezüglich waren in Spalte 2 der Anlage in der zum 1. Januar 1999 beschlossenen Fassung als Beitragsmaßstab vorgesehen "Einheiten (1 Fahrzeug/Gerät = 1 Einheit; 2 Strandkörbe/Wassersportgeräte = 1 Einheit)", wobei in der Beitragszone I ein Beitrag je Maßstab von 19,70 DM und in der Beitragszone II ein Beitrag je Maßstab von 11,65 DM beschlossen worden war.

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In den Folgejahren modifizierte die Beklagte wiederholt den "Beitragssatz" im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 ihrer Fremdenverkehrsbeitragssatzung und die in der Anlage unter Spalten 3 und 4 vorgesehenen Beiträge je Maßstab. Durch Beschluss vom 18. Dezember 2007 setzte der Rat der Beklagten rückwirkend zum 1. Januar 2007 eine neue Fremdenverkehrsbeitragssatzung in Kraft. Mit dieser wurde am bisher geltenden System der Beitragserhebung nach einem Produktionsfaktorenmaßstab festgehalten, allerdings wurden nunmehr vier Beitragszonen gebildet. § 3 Abs. 1 bestimmte ergänzend, dass sich der Fremdenverkehrsbeitrag entsprechend den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die den Beitragspflichtigen durch den Aufwand der Gemeinde geboten werden, und nach den örtlichen Verhältnissen bemisst.

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Soweit hier von Belang zog die Beklagte die Klägerin unter Ansetzung der für - wie hier - Beitragspflichtige im Sinne der Ziffer 9. der Spalte 1 der Anlage zur Fremdenverkehrsbeitragssatzung maßgeblichen, jeweils ermittelten Einheiten einerseits und des in der Beitragszone I jeweils beschlossenen Beitrags je Maßstab andererseits zu folgenden Fremdenverkehrsbeiträgen heran:

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- durch Bescheid vom 27. September 2002 in Gestalt des Widerspruchs- und weiteren Berichtigungsbescheids vom 21. Juli 2005 für das Jahr 1999 in Höhe von 2.364,- DM (entspricht 1.208,69 €);

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- durch Bescheid vom 27. September 2002 in Gestalt des Widerspruchs- und weiteren Berichtigungsbescheids vom 21. Juli 2005 für das Jahr 2000 in Höhe von 2.169,60 DM (entspricht 1.109,30 €);

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- durch Bescheid vom 27. September 2002 in Gestalt des Widerspruchs- und weiteren Berichtigungsbescheids vom 21. Juli 2005 für das Jahr 2001 in Höhe von 3.062,83 DM (entspricht 1.566,- €);

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- durch Bescheide vom 11. Juli und 4. August 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Juli 2005 für das Jahr 2002 in Höhe von 1.761,30 €;

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- durch Bescheid vom 14. Mai 2004 in Gestalt des Widerspruchs- und weiteren Berichtigungsbescheids bzw. des weiteren Abgabenbescheids jeweils vom 21. Juli 2005 für das Jahr 2003 in Höhe von 1.267,04 €;

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- durch Bescheide vom 20. Mai und 21. Juli 2005 für das Jahr 2004 in Höhe von 659,62 €;

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- durch Bescheid vom 9. Juni 2006 für das Jahr 2005 in Höhe von 653,23 €;

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- durch Bescheid vom 11. Mai 2007 für das Jahr 2006 in Höhe von 876,96 €;

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- durch Bescheid vom 16. Mai 2008 für das Jahr 2007 in Höhe von 942,48 €.

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Im Hinblick auf das Widerspruchsverfahren betreffend die Heranziehung für die Jahre 2002 und 2003 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin unter dem 21. Juli 2005 Kostenfestsetzsetzungsbescheide zum einen in Höhe von 80,60 € und zum anderen in Höhe von 40,30 €.

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Die Klägerin hat jeweils fristgerecht Klage erhoben, die Klageverfahren hat das Verwaltungsgericht zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 2 A 3435/05 verbunden.

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Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klagen im Wesentlichen vorgetragen: Ihre Heranziehung zu Fremdenverkehrsbeiträgen sei schon deshalb rechtswidrig, weil es im Gebiet der Beklagten beim Vollzug ihres Satzungsrechts erhebliche strukturelle Defizite gebe. Die Beklagte gewährleiste nicht einen gleichmäßigen Vollzug ihres Satzungsrechts. Ein großer Teil der beitragspflichtigen Personen werde gleichheitswidrig nicht veranlagt. Z.B. würden keine Personen und Unternehmen veranlagt, die ihren Sitz nicht im Erhebungsgebiet hätten, dort aber gleichwohl tätig würden (namentlich Immobilienmakler, Bauhandwerker). Der Betrieb von Sälen und das Abhalten von Veranstaltungen würden ebenfalls nicht berücksichtigt. Einzelne unmittelbar mit dem Fremdenverkehr zusammenhängende Betriebe würden überhaupt nicht bzw. nicht entsprechend der Satzung veranlagt. Die tatsächliche Anzahl der Betten sei ebenso unzureichend erfasst wie die Tätigkeitsfelder der Beitragspflichtigen (etwa Fahrradvermietung im Zusammenhang mit Ferienhausvermietung nicht berücksichtigt, Nichtveranlagung der Fa. Lübkes). Diese Unzulänglichkeiten bedingten jeweils, dass der Beitragssatz zu hoch kalkuliert worden sei. Sie solle das 5- bis 6-fache des ihr eigentlich kalkulatorisch Zuzuordnenden zahlen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Fremdenverkehrsbeitragsbescheide der Beklagten vom 27. September 2002 über die Heranziehung für die Jahre 1999 bis 2001 hinsichtlich des Verkaufs und/bzw. Verleihs von Fahrrädern usw. in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 21. Juli 2005, den Abgabenbescheid vom 4. August 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Juli 2005, den Abgabenbescheid vom 14. Mai 2004, geändert durch den Bescheid vom 21. Juli 2005, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 21. Juli 2005, den „Änderungsbescheid“ vom 21. Juli 2005 über die Heranziehung für das Jahr 2004 sowie die Abgabenbescheide vom 9. Juni 2006, 11. Mai 2007 und 16. Mai 2008 und den Kostenfestsetzungsbescheid vom 21. Juli 2005 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Durch Urteil vom 7. Oktober 2008 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die im Antrag der Klägerin bezeichneten Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, weil die Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten in allen in Betracht kommenden Fassungen keine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu einem Fremdenverkehrsbeitrag für die Jahre 1999 bis 2007 enthalte. Die Regelungen seien wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nichtig. Nach dem im Fremdenverkehrsbeitragsrecht geltenden Grundsatz der konkreten Vollständigkeit müsse eine Fremdenverkehrsbeitragssatzung für alle in Betracht kommenden Veranlagungsgruppen eine gültige Maßstabsregelung enthalten. Es werde eine Regelung verlangt, die eine annähernd vorteilsgerechte Verteilung des umlagefähigen Aufwands für alle Verteilungskonstellationen ermögliche, die in der betreffenden Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung vorhanden oder deren Entstehen aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten seien. Daran fehle es hier. Als Beitragspflichtige nicht einbezogen worden seien Eigentümer oder Besitzer von - vor allem nicht zu Wohnzwecken genutzten - Räumlichkeiten, die diese Dritten insbesondere zur Ausübung eines Gewerbes (z. B. im Bereich des Einzelhandels, des Gastronomiebedarfs, etc.), eines freien Berufs oder einer anderen selbstständigen Tätigkeit entgeltlich überlassen haben. Bei diesen Personen handele es sich um Vorteilhabende im Sinne des § 2 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten. Ihnen würden mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile durch den Fremdenverkehr geboten. Jedenfalls Vermieter oder Verpächter, die im Erhebungsgebiet gelegene Räumlichkeiten etwa an Inhaber von Beherbergungsbetrieben, Speise- und Schankwirtschaften, Ladengeschäften und andere unmittelbar vom Fremdenverkehr Bevorteilte entgeltlich überließen, hätten die objektive Möglichkeit, angesichts des fremdenverkehrsbedingten Vorteils ihrer Mieter oder Pächter eine höhere Rendite durch ihre Tätigkeit zu erzielen als Vermieter und Verpächter von außerhalb des Erhebungsgebiets gelegenen entsprechend genutzten Räumlichkeiten. Einzubeziehen seien weiter die Eigentümer bzw. Besitzer von Wohnungen, die diese dauerhaft Dritten zur Nutzung überlassen. Auch dieser Personengruppe würden besondere wirtschaftliche Vorteile durch den Fremdenverkehr geboten, weil sie die Möglichkeit hätte, die Wohnung dauerhaft einem Dritten zur eigenen Nutzung oder zur Untervermietung an Urlaubsgäste zu überlassen. Die beschriebenen Mängel führten zur Gesamtunwirksamkeit der Satzungen der Beklagten. Da der angefochtene Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 2005 aufzuheben sei, sei auch der hierzu ergangene Kostenfestsetzungsbescheid aufzuheben.

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Die vom Verwaltungsgericht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO zugelassene Berufung hat die Beklagte fristgerecht eingelegt und zu ihrer Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts litten die Fremdenverkehrsbeitragssatzungen nicht unter Vollständigkeitsmängeln. Zwar seien Vermieter und Verpächter von Gewerberäumen und/oder Wohnräumen nicht als eigenständige Branche in der Anlage zu den jeweiligen Satzungen ausgewiesen, sie würden jedoch von Ziffer 49 der Anlage „(und sonstige selbstständig tätige Personen und Unternehmen, denen mittelbar oder unmittelbar durch den Fremdenverkehr besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden)“ erfasst. Die Schaffung eines derartigen „Auffangtatbestandes“ sei nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats zulässig. Auch sei die Erfassung der in Rede stehenden Gruppe über den genannten Auffangtatbestand nicht zu beanstanden. Es handele sich nur um eine geringe Zahl von Personen, die unter diesen Typ Vermieter fielen. Die Einnahmen bei Veranlagung dieser Vermieter lägen unter 100,- € und seien daher gering. Zwar habe sie - die Beklagte - in der Vergangenheit Vermieter von Gewerberäumen/Wohnräumen nicht zu einem Fremdenverkehrsbeitrag herangezogen. Darin liege allenfalls ein Versäumnis im Erhebungsverfahren, nicht aber ein Satzungsmangel. Das Verwaltungsgericht habe außerdem den Begriff der selbstständigen Tätigkeit falsch ausgelegt. Eine solche sei nur anzunehmen, wenn eine gewerbliche Tätigkeit im Sinne des Einkommensteuerrechts, nicht aber wenn eine "bloße" private Vermögensverwaltung vorliege. Eine private Vermietung an Ortsansässige könne ohnehin nicht als beitragspflichtig angesehen werden. Dass die Fremdenverkehrsbeitragssatzungen der Beklagten für die Gruppe der sonstigen selbstständigen Personen (Ziffer 49) keine konkreten Zahlen berücksichtigt habe, sei unschädlich. Das ergebe sich auch daraus, dass ein umlagefähiger Fremdenverkehrsaufwand von 1,2 Millionen ermittelt worden sei und lediglich 574.200,- € in die Beitragskalkulation eingestellt worden seien. Entgegen der Annahme der Klägerin würden alle vom Fremdenverkehr Bevorteilten systematisch bei der Kalkulation berücksichtigt und entsprechend den Satzungsregelungen veranlagt.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt zur Begründung vor, zu Unrecht habe die Beklagte Vermieter und Verpächter nicht als vom Fremdenverkehr Bevorteilte berücksichtigt. Die Behauptung der Beklagten, bei Heranziehung dieser Personen ergebe sich kein nennenswertes Fremdenverkehrsaufkommen, sei unzutreffend, die von ihr vorgelegte Auflistung sei unvollständig. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne die in Rede stehende Gruppe auch nicht dem Auffangtatbestand in Nr. 49 der Anlage zur Fremdenverkehrsbeitragssatzung zugeordnet werden. Ungeachtet der vom Verwaltungsgericht angeführten Erwägungen sei ihre Heranziehung zu einem Fremdenverkehrsbeitrag auch aus den bereits im erstinstanzlichen Verfahren angeführten Gesichtspunkten rechtswidrig. Die Indizien, die für ein in den Satzungsregelungen der Beklagten angelegtes, systematisches und strukturelles Vollzugsdefizit sprächen, hätten sich vermehrt. Z.B. würden weitere Fahrradverleihbetriebe mit schätzungsweise 2000 Fahrrädern nicht zu Fremdenverkehrbeiträgen herangezogen. Dies wirke sich auf die Beitragskalkulation und damit auf die Höhe des von ihr zu zahlenden Beitrags aus.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angefochtenen Fremdenverkehrsbeitragsbescheide sind rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage sind die §§ 9, 2 NKAG i.V.m. der Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten in ihrer jeweils geltenden Fassung. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 NKAG können Gemeinden, die ganz oder teilweise als Kurorte, Luftkurorte, Erholungsorte oder Küstenbadeorte staatlich anerkannt sind, u.a. zur Deckung ihres Aufwandes etwa für Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung und Unterhaltung ihrer Einrichtungen, die dem Fremdenverkehr dienen, einen Fremdenverkehrsbeitrag erheben. Beitragspflichtig sind alle selbstständig tätigen Personen und alle Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden; die Beitragspflicht erstreckt sich auch auf solche Personen und Unternehmen, die, ohne in der Gemeinde ihren Wohn- oder Betriebssitz zu haben, vorübergehend dort erwerbstätig sind (§ 9 Abs. 2 NKAG). Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG dürfen kommunale Abgaben wie z.B. Fremdenverkehrsbeiträge nur aufgrund einer - wirksamen - Satzung erhoben werden. Die Satzung soll den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie die Entstehung und den Zeitpunkt der Fälligkeit der Schuld bestimmen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG).

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Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Beklagten jeweils beschlossene Fremdenverkehrsbeitragssatzung nicht wirksam ist. Es fehlt an einer den Anforderungen genügenden Bestimmung des Abgabemaßstabs. Dazu im Einzelnen:

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Unter dem Maßstab der Abgabe ist die Bemessungsgrundlage zu verstehen, die zusammen mit dem Abgabesatz die Höhe der Abgabeforderung bestimmt (dazu näher etwa Driehaus, KAG, Kommentar, Band I, Stand: September 2010, § 2 Rdn. 76 ff.; Rosenzweig/Freese, NKAG, Kommentar, Stand: August 2010, § 2 Rdn. 21 ff.). Die in den jeweiligen Fremdenverkehrsbeitragssatzungen der Beklagten enthaltenen Maßstabsregelungen weisen Unzulänglichkeiten auf.

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Dies gilt zunächst, soweit mit § 3 Abs. 1 der Satzung, demzufolge sich der Fremdenverkehrsbeitrag nach dem besonderen wirtschaftlichen Vorteil bzw. entsprechend den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen bemisst, die dem Beitragspflichtigen durch den Aufwand der Gemeinde geboten werden, lediglich der Wortlaut des § 9 Abs. 2 Satz 1 NKAG bzw. auch des § 9 Abs. 4 Satz 1 NKAG in seiner seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung aufgegriffen wird. Wie dieser besondere wirtschaftliche Vorteil zu bestimmen ist, regelt die Satzung nicht. Zugleich fehlt es an einer Regelung, wie der umzulegende Aufwand auf die unterschiedlichen Gruppen von Beitragspflichtigen zu verteilen ist, nach welchen Maßstäben also die Gruppen von Beitragspflichtigen im Verhältnis zueinander zu belasten sind (vgl. dazu Nds. OVG, Urteil vom 13.11.1990 - 9 K 11/89 - NVwZ-RR 1992, 40, juris; OVGSH, Urteile vom 4.10.1995 - 2 L 220 und 222/95 - KStZ 1997, 93 und vom 23.8.2000 - 2 L 226/98 - NordÖR 2001, 221, juris).

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Allerdings führen diese Unzulänglichkeiten vorliegend noch nicht zur Unwirksamkeit der Satzung. Unter Berücksichtigung aller hier maßgeblichen Umstände genügt die Satzung insoweit noch den zu stellenden Mindestanforderungen. Das Erfordernis, in der Satzung auch den Maßstab der Abgabe zu regeln, trägt dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere den Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit, Rechnung (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 30.11.2009 - 9 LB 415/07 - NSt-N 2010, 21; Driehaus, KAG, Kommentar, Band I, Stand: September 2010, § 2 Rdn. 50). Durch die Bestimmung des Abgabemaßstabs soll gewährleistet werden, dass die Höhe der Abgabe für die Betroffenen berechenbar und damit vorhersehbar ist. Das ist hier der Fall. Der durch den Fremdenverkehrsbeitrag "abzuschöpfende" besondere wirtschaftliche Vorteil liegt regelmäßig in den gesteigerten Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten der selbstständig tätigen Personen und Unternehmen aus dem Fremdenverkehr. Die Beklagte hat in der Spalte 2 der Anlage zu ihrer Fremdenverkehrsbeitragssatzung für den Beitragsmaßstab an bestimmte sog. Produktionsfaktoren angeknüpft. Aus dieser Anknüpfung ergibt sich hinreichend deutlich, dass es ihr um die Erfassung eben jener Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten geht. Der Bemessung anhand von Produktionsfaktoren liegt erkennbar die nachvollziehbare Erwägung zugrunde, dass unter Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten mit der Größe eines Betriebes auch dessen Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten steigen und dass der jeweils in Bezug genommene Produktionsfaktor - im Falle der Klägerin beispielhaft die Anzahl der Fahrräder - ein hinreichender Indikator für die Bestimmung der Betriebsgröße ist (vgl. dazu bereits OVG Lüneburg, Beschluss vom 22.11.1973 - III OVG C 4/73 - KStZ 1974, 51 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 13.11.1990 - 9 L 156/89 - NVwZ-RR 1992, 45, juris Rdn. 17 ff.; OVGSH, Urteile vom 4.10.1995 - 2 L 220 und 222/95 - KStZ 1997, 93). Ein Beitragspflichtiger kann die Höhe des von ihm voraussichtlich geschuldeten Beitrags durch eine Multiplikation der in Spalte 2 vorgesehenen Maßstabseinheiten, im Falle der Klägerin also die Anzahl etwa ihrer Fahrräder, mit den in den nachfolgenden Spalten geregelten Beitragssätzen errechnen.

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Dass in der Satzung eine Regelung dazu fehlt, wie der umzulegende Aufwand auf die unterschiedlichen Gruppen von Beitragspflichtigen zu verteilen ist, nach welchen Maßstäben also die Gruppen von Beitragspflichtigen im Verhältnis zueinander zu belasten sind, ist unschädlich, wenn sich - wie hier - die Verteilungsmaßstäbe und die Höhe der Belastung der jeweiligen Gruppe am Gesamtaufwand aus der Kalkulation ergeben und sich der Satzungsgeber die kalkulatorischen Grundsätze mit der Beschlussfassung über die kalkulierten Beitragssätze zu eigen macht. Angesichts der Kompliziertheit der Feststellung, wie hoch der wirtschaftliche Vorteil der einzelnen Beitragspflichtigen für sich genommen und der Gruppen von Beitragspflichtigen im Vergleich zueinander ist, braucht die Satzung den Maßstab nicht in allen Einzelheiten, sondern nur in den beschriebenen Grundzügen festzulegen (BVerwG, Urteil vom 15.10.1971 - VII C 13.70 u.a. - BVerwGE 39, 5, juris Rdn. 16; so im Ergebnis auch Nds. OVG, Urteil vom 13.11.1990 - 9 L 156/89 - NVwZ-RR 1992, 45, juris; Urteil vom 26.3.2003 - 9 KN 352/02 - NordÖR 2003, 328, juris). Aus den den jeweiligen Heranziehungsjahren zugrunde liegenden Kalkulationen ergibt sich, dass für die Konkretisierung der jeweiligen Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten der fremdenverkehrsbedingte Gewinn der einzelnen Branchen ermittelt wurde. Hiergegen ist grundsätzlich nichts zu erinnern (vgl. auch Rosenzweig/Freese, NKAG, Kommentar, Stand: August 2010, § 9 Rdn. 56). Von dem fremdenverkehrsbedingten Gewinn sollte der Prozentsatz, den die Beklagte in § 4 Abs. 1 ihrer jeweiligen Satzung fälschlicherweise als "Beitragssatz" bezeichnet hat, "abgeschöpft" werden. Aus diesem in der Kalkulation vollzogenen Rechenvorgang ergibt sich, mit welchem Betrag im Einzelnen die jeweiligen Branchen am umzulegenden Gesamtaufwand der Gemeinde beteiligt werden sollen. Daraus erschließt sich hinreichend deutlich auch die Belastung der Gruppen von Beitragspflichtigen im Verhältnis zueinander. Beschließt, wie hier, der Satzungsgeber dann die - sich aus der Division des abzuschöpfenden fremdenverkehrsbedingten Gewinns mit der Gesamtzahl der je Branche jeweils ermittelten Produktionsfaktoren ergebenden - Beitragssätze, wie sie in den Spalten 3 und 4 bzw. 3 bis 6 der Anlage zur Fremdenverkehrsbeitragssatzung ihren Niederschlag gefunden haben, so nimmt er damit zugleich in einer noch den Anforderungen genügenden Weise den zugrunde liegenden Rechenvorgang und deren kalkulatorischen Grundsätze in seinen Willen auf. Dass die Beklagte in § 4 Abs. 1 ihrer jeweiligen Satzung den vom fremdenverkehrsbedingten Gewinn abzuschöpfenden Prozentsatz fälschlicherweise als "Beitragssatz" bezeichnet hat, obwohl es sich hierbei eigentlich um einen Teil des Maßstabs handelt, ist zwar irreführend, letztlich aber nur eine unschädliche Falschbezeichnung.

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Allerdings ist die Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten in ihrer jeweils geltenden Fassung wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der konkreten Vollständigkeit unwirksam. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass Personen bzw. Unternehmen, die zu Fremdenverkehrsbeiträgen herangezogen werden müssten, nicht von der Satzung der Beklagten erfasst werden und diese deswegen nicht den zu stellenden Anforderungen genügt. Zwar folgt der Senat dem Verwaltungsgericht nicht in seiner Einschätzung, allen Vermietern und Verpächtern von im Erhebungsgebiet gelegenen Räumlichkeiten würden durch den Fremdenverkehr besondere wirtschaftliche Vorteile geboten. Keine besonderen wirtschaftlichen Vorteile durch den Fremdenverkehr haben solche Vermieter und Verpächter, die Räumlichkeiten an Personen oder Unternehmen überlassen, die entweder überhaupt nicht oder nur mittelbar vom Fremdenverkehr profitieren. Bevorteilt und fremdenverkehrsbeitragspflichtig sind aber Vermieter und Verpächter, die Verträge mit unmittelbar vom Fremdenverkehr Bevorteilten haben. Im Einzelnen gilt:

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Wie ausgeführt, sind gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 NKAG beitragspflichtig alle selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden, und liegen die besonderen wirtschaftlichen Vorteile regelmäßig in den gesteigerten Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten aus dem Fremdenverkehr. Diese Möglichkeiten haben in der Regel diejenigen selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, bei denen eine nicht nur vereinzelte Verbindung mit dem Fremdenverkehr typisch oder nach der allgemeinen Lebenserfahrung offensichtlich ist. Dem entspricht auch § 2 Abs. 2 Satz 1 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten in seiner jeweils geltenden Fassung. Nicht zu einer Beitragspflicht führen demgegenüber die besseren Verdienst- und Gewinnmöglichkeiten, die sich daraus ergeben, dass der Fremdenverkehr die Wirtschaftskraft in einer Gemeinde allgemein anhebt und die Zahl der Einwohner steigen lässt. Nicht berücksichtigungsfähig sind daher die Gewinnchancen, die keinen konkreten Zusammenhang zum Fremdenverkehr aufweisen. Anzunehmen ist das etwa bei Geschäftsbeziehungen mit nicht vom Fremdenverkehr unmittelbar, sondern nur mittelbar bevorteilten Ortsansässigen. Durch den Fremdenverkehr unmittelbar bevorteilt sind dabei nach der Rechtsprechung des Senats und der entsprechenden Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Beklagten diejenigen Personen bzw. Unternehmen, die in direkter Verbindung mit den Fremden stehen, indem sie für diese gegen Entgelt Dienstleistungen erbringen oder an sie Waren verkaufen. In diese Kategorie fallen z.B. Beherbergungsbetriebe, Gaststätten sowie Inhaber von Ferienwohnungen, Läden oder Betrieben, die Freizeitaktivitäten anbieten. Mittelbar bevorteilt sind diejenigen, deren Tätigkeit nach ihrer Art (nur) direkten Geschäftskontakt mit den Nutznießern unmittelbarer Vorteile im Rahmen der für den Fremdenverkehr notwendigen Bedarfsdeckung herstellt. Dazu zählen z.B. die Inhaber solcher Ladengeschäfte und Handwerksbetriebe, welche die unmittelbar am Fremdenverkehr verdienenden Personen oder Unternehmen beliefern (Großhändler, Getränkeniederlassungen, Gärtnereien), aber auch alle Freischaffenden, die gegenüber den unmittelbar Bevorteilten mit Rücksicht auf den Fremdenverkehr Dienstleistungen erbringen, wie etwa Steuerberater, Notare, Banken und Sparkassen oder Architekten (zu alle dem Nds. OVG, Urteil vom 13.12.2006 - 9 KN 180/04 - NVwZ-RR 2007, 277, juris Rdn. 44 m.w.N.; Urteil vom 26.3.2003 - 9 KN 352/02 - NordÖR 2003, 328, juris Rdn. 16; Urteil vom 13.11.1990 - 9 L 156/89 - NVwZ-RR 1992, 45, juris Rdn. 8, 14; Urteil vom 3.4.1988 - 3 OVG A 249/85 - KStZ 1989, 16; vgl. auch etwa OVG SH, Urteil vom 17.3.2008 - 2 LB 40/07 - NordÖR 2008, 281, juris, Ls. 1; VGHBW, Urteil vom 15.1.2009 - 2 S 952/08 - ZKF 2009, 260, juris; Lichtenfeld in Driehaus, KAG, Kommentar, Stand: Sept. 2010, Band II, § 11 Rdn. 82).

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Dem Verwaltungsgericht ist in seiner Annahme zu folgen, dass Vermieter und Verpächter, die im Erhebungsgebiet gelegene Räumlichkeiten an im oben bezeichneten Sinn durch den Fremdenverkehr unmittelbar bevorteilte Personen bzw. Unternehmen vergeben, selbst mittelbar bevorteilt und deswegen dem Grunde nach beitragspflichtig sind. Bei Vermietern und Verpächtern handelt es sich zunächst in der Regel um im Sinne der Vorschrift selbstständig tätige Personen bzw. Unternehmen. Eine selbstständige Tätigkeit liegt vor, wenn sie weisungsunabhängig und nachhaltig zur Erwirtschaftung von Einkommen erfolgt. Ist dies zu bejahen, liegt auch im Falle von Vermietern und Verpächtern eine selbstständige Tätigkeit vor (so Nds. OVG, Beschluss vom 15.12.2008 - 9 LA 349/05 - im Fall einer Person, die im Hauptberuf ehemaliger Richter gewesen ist; s. zu der Erfassung unterschiedlicher Unternehmensformen auch Nds. OVG, Beschluss vom 11.9.2007 - 9 ME 119/07 - juris). Sofern eine Vermietung oder Verpachtung an durch den Fremdenverkehr unmittelbar bevorteilte Personen bzw. Unternehmen erfolgt, also direkte Geschäftskontakte mit den Nutznießern unmittelbarer Vorteile vom Fremdenverkehr entstehen, besteht eine konkrete Verbindung mit dem Fremdenverkehr und ergeben sich daraus erhöhte Verdienst- und Gewinnmöglichkeiten. Dies gilt unabhängig davon, ob in dem jeweiligen Überlassungsvertrag eine auf den jeweiligen Geschäftsbetrieb ausgerichtete Nutzung festgeschrieben ist oder nicht (a. A. wohl BayVGH, Urteil vom 5.12.2006 - 4 B 05.3119 - juris; BayVGH, Beschluss vom 12.6.2002 - 4 CS 02.1220 - juris jew. m.w.N.). Beitragspflichtig sind mithin z.B. solche Vermieter oder Verpächter, die ihre Räumlichkeiten an einen Beherbergungsbetrieb, an Gaststätten oder an Inhaber von Ferienwohnungen, Läden oder Betriebe überlassen, die Freizeitaktivitäten anbieten.

51

In Fällen dieser Art zählt die Vermietung und Verpachtung - bzw. spiegelbildlich die Anmietung und Anpachtung - zu den Geschäften, die im Rahmen der für den Fremdenverkehr notwendigen Bedarfsdeckung erfolgen. Durch das zur Verfügung Stellen von Räumlichkeiten wird ein Teil des Bedarfs gedeckt, den der vom Fremdenverkehr unmittelbar Bevorteilte hat, um seiner Geschäftstätigkeit (weiter) nachgehen und (weitere) Vorteile ziehen zu können. Dieser Zusammenhang ist ausreichend, um regelmäßig und typischerweise einen mittelbaren Vorteil durch den Fremdenverkehr annehmen zu können. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung begründet bereits eine solche Verbindung erhöhte Gewinn- und Verdienstmöglichkeiten (in diesem Sinne auch OVGSH, Urteil vom 24.9.2008 - 2 LB 16/08 - NVwZ-RR 2009, 397, juris; wohl auch BayVGH, Urteil vom 5.12.2006 - 4 B 05.3119 - juris; BayVGH, Beschluss vom 12.6.2002 - 4 CS 02.1220 - juris; BayVGH, Urteil vom 18.3.1998 - 4 B 95.3470 - ZKF 1998, 135, juris; a. A. wohl VGHBW, Urteil vom 12.1.1995 - 2 S 505/93 - juris).

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Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ist - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - nicht jeder Eigentümer bzw. Besitzer von Räumlichkeiten beitragspflichtig, der diese unabhängig vom Zweck Dritten zur Nutzung überlässt. Wie dargelegt, bedarf es für die Annahme einer Fremdenverkehrsbeitragspflichtigkeit eines unmittelbaren oder mittelbaren Vorteils durch den Fremdenverkehr im beschriebenen Sinn. Besteht ein solcher Bezug zum Fremdenverkehr nicht, handelt es sich um Gewinnchancen, die keinen hinreichend konkreten Zusammenhang zum Fremdenverkehr aufweisen. Anzunehmen ist das etwa bei einem Vermieter, der seinen Wohnraum Ortsansässigen, also etwa dem im Ort lebenden Kellner oder Polizeibeamten, zur eigenen privaten Nutzung überlässt. Lässt der Mietvertrag allerdings Untervermietungen an Fremdenverkehrsgäste zu und erfolgt eine entsprechende Untervermietung, ist ein mittelbarer Vorteil des Vermieters vom Fremdenverkehr und damit eine Beitragspflicht zu bejahen. Anders als das Verwaltungsgericht meint, kommt es insoweit durchaus auf die jeweilige, möglicherweise Änderungen unterworfene Nutzung der Räumlichkeiten an.

53

Die von der Beklagten in Bezug genommene Auffangvorschrift in Ziffer 49 der Anlage zu den jeweiligen Fremdenverkehrsbeitragssatzungen, der zufolge auch sonstige selbstständige Personen und Unternehmen beitragspflichtig sind, denen mittelbar oder unmittelbar durch den Fremdenverkehr besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden, ändert am beschriebenen Satzungsmangel nichts. Auf eine solche Auffangvorschrift darf in zulässiger Weise nur für diejenigen Bevorteilten zurückgegriffen werden, deren Hinzutreten zum Kreis der Beitragspflichtigen nicht vorhersehbar war (OVG Lüneburg, Urteil vom 13.11.1990 - 9 K 11/89 - NVwZ-RR 1992, 40, juris Rdn. 35). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Unter Berücksichtigung der dargestellten anerkannten Grundsätze zur Abgrenzung des Kreises der Fremdenverkehrsbeitragspflichtigen hätte es nahegelegen, auch die Vermieter und Verpächter, die im Erhebungsgebiet gelegene Räumlichkeiten an durch den Fremdenverkehr unmittelbar bevorteilte Personen bzw. Unternehmen vergeben, als beitragspflichtig zu erfassen. Dass sich die Verwaltungsgerichte des Landes Niedersachsen konkret mit diesem Kreis von Bevorteilten bisher nicht befasst hatten, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Ungeachtet dessen scheitert eine Anwendung des Auffangtatbestands in Ziffer 49 hier auch daran, dass der vorgesehene Beitragsmaßstab, der auf die Anzahl der Arbeitskräfte abstellt, den Vorteil aus Vermietung und Verpachtung in keiner Weise abbildet. Er ist deswegen zur Erfassung der in Rede stehenden Gruppe von Vermietern und Verpächtern nicht geeignet (vgl. zu diesem Erfordernis OVG Lüneburg, Urteil vom 5.12.1990 - 14 K 1/89 - juris Rdn. 4). Die von der Beklagten im Berufungsverfahren vorgenommene Berechnung der voraussichtlichen Beitragslasten dieser Personengruppe anhand der Anzahl der Arbeitskräfte kann deswegen nicht als Beleg dafür angesehen werden, dass von ihr ein nennenswertes Beitragsaufkommen nicht zu erwarten ist.

54

Der zuletzt dargestellte Verstoß gegen den Grundsatz der konkreten Vollständigkeit führt zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung (vgl. bereits OVG Lüneburg, Urteil vom 5.12.1990 - 14 K 1/89 - juris; s. auch VGHBW, Urteil vom 6.11.2008 - 2 S 669/07 - ZKF 2009, 141, juris). Dieser Verstoß begründet einen wesentlichen und weitreichenden Fehler bei der Maßstabsbildung. Wird - wie hier - der Kreis der Beitragspflichtigen falsch festgelegt, hat das Auswirkungen auf die Kalkulation der Abgabensätze für alle einzelnen Gruppen von Beitragspflichtigen, weil den Gruppen jeweils ein der Höhe nach fehlerhafter Aufwand zugeteilt wird. Ein unbeachtlicher Kalkulationsfehler im Sinne der bisherigen Senatsrechtsprechung bzw. im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG in seiner seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung liegt insoweit nicht vor. Zu den unbeachtlichen Kalkulationsfehlern zählen nicht Fehler bei der Maßstabsbildung an sich (vgl. zusammenfassend Nds. OVG, Beschluss vom 4.3.2010 - 9 LA 409/08 -). Die Gesamtunwirksamkeit der Satzung wirkt sich allerdings nur in den Fällen aus, in denen die Heranziehungsbescheide der Beklagten weder bestands- noch rechtskräftig geworden sind. Der Grundsatz der Rechtssicherheit schließt in Fällen der Bestands- oder Rechtskraft einen Anspruch des Einzelnen auf Beseitigung der behördlichen Entscheidung grundsätzlich aus (vgl. dazu etwa Nds. OVG, Urteil vom 15.1.2010 - 9 LB 6/08 - m.w.N.).

55

Der Senat weist zur Vermeidung etwaiger weiterer Rechtsstreitigkeiten auf Folgendes hin: Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung hätte die Klägerin mit ihrem im Berufungsverfahren allein noch aufrecht erhaltenen Vorbringen keinen Erfolg gehabt, es lägen Vollzugsdefizite vor, die zur Rechtswidrigkeit ihrer Heranziehung zu Fremdenverkehrsbeiträgen führten, eine Vielzahl von Unternehmen seien von der Beklagten nicht erfasst worden mit der Folge, dass die Beitragssätze zu hoch kalkuliert worden seien. Um die Kalkulation einzelner Beitragssätze anzugreifen, muss ein Beitragspflichtiger systematische Fehler der Kalkulation an sich, z.B. Abweichungen von von der Behörde selbst statuierten Sachgesetzlichkeiten oder sonstige Fehler im System, aufzeigen. Ansonsten kann er mit dem Einwand, einzelne Beitragssätze hätten höher oder niedriger angesetzt werden müssen, nicht durchdringen (Nds. OVG, Urteil vom 26.3.2003 - 9 KN 352/02 - NordÖR 2003, 328, juris Rdn. 17; Urteil vom 13.11.1990 - 9 L 156/89 - NVwZ-RR 1992, 45, juris; vgl. auch Urteil vom 7.5.2009 - 9 LC 361/07 -). Unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des vorliegenden Falles ergeben sich - neben der oben ausgeführten Außerachtlassung der beitragspflichtigen Gruppe von Vermietern und Verpächtern - keine greifbaren Anhaltspunkte für systematische Fehler. Nach den überzeugenden Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bemüht sie sich in einer den Anforderungen genügenden Weise, sich umfassend über die in ihrem Gebiet geschäftlich tätigen Personen und Unternehmen zu informieren, diese - soweit sie vom Fremdenverkehr profitieren - im Rahmen der Kalkulation in vertretbarer Weise zu erfassen und entsprechend ihren Satzungsregelungen heranzuziehen. Die Klägerin hat systematische und damit die Kalkulation in Frage stellende Fehler in der Erfassung der fremdenverkehrsbeitragspflichtigen Personen und Unternehmen nicht aufgezeigt. Sie hat Einzel- und Grenzfälle angesprochen, über deren Einordnung und Form der Heranziehung sich möglicherweise streiten lässt. Anhaltspunkte für Abweichungen von von der Beklagten selbst statuierten Sachgesetzlichkeiten oder einen Verstoß gegen den Grundsatz der Systemgerechtigkeit folgen daraus nicht.

56

Soweit die Klägerin behauptet hat, es liege ein Vollzugsdefizit in dem Sinne vor, dass nicht alle nach der Satzung Beitragspflichtigen tatsächlich herangezogen würden, hätte auch dies nicht zum Erfolg ihrer Klage geführt. Wie dargelegt, hat die mündliche Verhandlung vor dem Senat bereits keine greifbaren Anhaltspunkte für ein tatsächliches Vollzugsdefizit ergeben. Selbst wenn aber ein solches festzustellen gewesen wäre, handelte es sich nur um eine durch die Klägerin nicht rügefähige Verletzung objektiven Rechts (Nds. OVG, Beschluss vom 10.4.2008 - 9 LA 37/07 - juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 13.11.1990 - 9 K 11/89 - NVwZ-RR 1992, 40, juris Rdn. 35; BayVGH, Beschluss vom 18.6.2008 - 4 ZB 08.258 - juris).

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