Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2000-11-15, Aktenzeichen 7 L 3691/95

Tatbestand

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Der Beklagte gab in Ausübung der Heimaufsicht der Klägerin, die im räumlichen Zusammenhang mit einem psychiatrischen Krankenhaus eine Einrichtung zur Unterbringung und Pflege geistig und psychisch Behinderter betreibt, auf, zwei Schreiben an die Bewohner der Einrichtung, in denen sie diesen Erhöhungen der von ihnen zu entrichtenden Entgelte mitgeteilt hatte, wegen Verstoßes gegen Bestimmungen des Heimgesetzes zurückzunehmen. Ihre Klage hatte keinen Erfolg. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben.

Entscheidungsgründe

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1. Die Bescheide des Beklagten stützen sich auf § 12 Satz 1 des Heimgesetzes (HeimG) in der damaligen Fassung vom 23. April 1990 (BGBl. I S. 764). Diese Bestimmung entspricht inhaltlich § 12 Abs. 1 Satz 1 HeimG in der derzeit geltenden Fassung vom 3. Februar 1997 (BGBl. I S. 158).

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Zu Recht sind Beklagter und Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass das Heimgesetz auf den als "Langzeitbereich" bezeichneten Teil des Klinikums der Klägerin grundsätzlich anwendbar ist. Die in dem Beschluss des Senats vom 31. Juli 1996 -- 7 M 3692/95 -- (Nds.VBl. 1997, 109; kritisch dazu Horn, Nds.VBl. 1997, 100) insoweit geäußerten Bedenken werden nicht mehr aufrechterhalten.

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Entscheidend für die Anwendung des Heimgesetzes auf den Langzeitbereich der Klägerin ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 HeimG die Abgrenzung gegenüber einem Krankenhaus i.S. des § 2 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG). Maßgebend ist danach, ob in der jeweiligen Einrichtung "durch ärztliche oder pflegerische Hilfeleistung Krankheiten, Leiden oder Körperschäden festgestellt, geheilt oder gelindert werden sollen". Diese Definition in § 2 Nr. 1 KHG gestattet freilich in Fällen psychischer oder geistiger Behinderungen keine begrifflich trennscharfe Unterscheidung, wenn man davon ausgeht, dass es sich bei diesen Behinderungen zugleich um Krankheitszustände handelt, und in Betracht zieht, dass die in dem Langzeitbereich angewandten Therapien zumindest der Linderung dieser Zustände dienen.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 2. Juli 1991 -- BVerwG 1 B 64.91 -- (Buchholz 451. 44 HeimG Nr. 4) auf folgende Unterscheidungsmerkmale abgestellt: Bei einem Krankenhaus stehe die Regelmäßige, auch zeitlich umfassende ärztliche Betreuung im Vordergrund; die Aufnahme in ein Pflegeheim erfolge hingegen nicht in erster Linie zur ärztlichen Betreuung. Der Krankenhausaufenthalt sei -- unabhängig von seiner Dauer -- dadurch gekennzeichnet, dass er seinem Zweck nach vorübergehend und auf die Rückkehr des Erkrankten in das allgemeine soziale Umfeld ausgerichtet sei; Zweck eines Heimes sei die "nicht nur vorübergehende" Aufnahme des Pflegebedürftigen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 HeimG).

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Für diese Abgrenzung, die der Senat für plausibel hält und die er sich deswegen zu eigen macht, ist vor allem die Zielsetzung einer ärztlichen Tätigkeit, weniger der Umstand bedeutsam, dass die Hilfeleistung in einem Krankenhaus "unter ärztlicher Letztverantwortung und unter nachgeordneter pflegerischer Assistenz" erfolgt (so die Formulierung im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.4.1988 -- BVerwG 3 C 36.86 -- Buchholz 451.74 § 2 KHG Nr. 4). Das entscheidende Merkmal eines Krankenhauses ist, dass darin eine Heilbehandlung erfolgt, die der eigentliche Zweck dieser Einrichtung ist; die regelmäßige ärztliche Betreuung Pflegebedürftiger macht ein Pflegeheim nicht zum Krankenhaus. Die Krankenhausbehandlung will in den Zustand des Patienten gezielt eingreifen, um diesen Zustand zu verändern. Demgegenüber ist die Betreuung im Heim nicht primär auf die Veränderung des Gesundheitszustandes, sondern auf den Schutz des Heimbewohners vor den sozialen Folgen seines Zustandes gerichtet. Freilich sind gerade im Bereich der Psychiatrie und der seelisch-geistigen Behinderungen die Übergänge fließend, so dass letztlich auf den Hauptzweck der Einrichtung abgestellt werden muss. Dieser besteht im "Langzeitbereich" der Klägerin indessen nicht darin, eine Person nur für die Dauer einer ärztlichen Behandlung aufzunehmen und sie nach dem Ende dieser Behandlung -- als geheilt oder als unheilbar -- zu entlassen; vielmehr sind dort Personen untergebracht, die trotz einer Heilbehandlung und wegen der Aussichts- oder Erfolglosigkeit einer solchen noch nicht oder niemals in der Lage sind, sich in einer "normalen" Umwelt ohne Hilfe zurecht zu finden.

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2. Unterliegt die Klägerin in Bezug auf ihren Langzeitbereich grundsätzlich der Heimaufsicht nach §§ 9 f HeimG, so hat der Beklagte mit den angefochtenen Bescheiden die Grenzen der Ermächtigung des § 12 (Abs. 1) Satz 1 HeimG überschritten. Nach dieser Vorschrift können dem Träger des Heimes Auflagen erteilt werden, die zur Abwehr einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner oder zur Vermeidung eines Missverhältnisses zwischen dem Entgelt und der Leistung des Heimes erforderlich sind.

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a) Dass das Wohl der Heimbewohner beeinträchtigt oder gefährdet sei, hat der Beklagte selbst nicht geltend gemacht. Wie sich aus der Gegenüberstellung der beiden Eingriffsvoraussetzungen ergibt, ist mit dem "Wohl" hier etwas anders gemeint als die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Heimbewohner. "Wohl" ist das (im Rahmen ihres Allgemeinzustandes erreichbare) körperliche oder seelische Wohlbefinden der Bewohner. Dieses wird nicht schon durch zu hohe Entgelte, sondern erst dann beeinträchtigt, wenn die hierdurch abgegoltenen Leistungen selbst objektiv mangelhaft sind. Dafür bestehen hier keine Anhaltspunkte.

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b) Der Beklagte hat seine Anordnung, die beiden Erhöhungsverlangen für 1994 und 1995 rückgängig zu machen, im Ausgangsbescheid ausschließlich und im Widerspruchsbescheid auch damit begründet, dass ihnen die nach § 4 c Abs. 3 Satz 1 HeimG vorgeschriebene Begründung fehle.

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Nach dieser Vorschrift hat der Heimträger eine Erhöhungsverlangen spätestens vier Wochen, bevor die Erhöhung wirksam werden soll, schriftlich geltend zu machen und zu begründen. Diese Regelung gilt sowohl für die zustimmungsbedürftige Erhöhung als auch für die vertraglich vorbehaltene einseitige Erhöhung (vgl. Dahlem u.a., HeimG, § 4 c RdNr. 4). Verlangt der Träger des Heims von einem Bewohner eine Erhöhung des Entgelts, ohne dies den Anforderungen des § 4 c Abs. 3 HeimG entsprechend zu begründen so ist das Erhöhungsverlangen unwirksam (BGH, Urteil vom 22.6.1994, NJW 1995, 2923). In der Rechtsprechung der Zivilgerichte werden strenge Anforderungen an das Begründungserfordernis gestellt. Die Begründung muss sich danach auf die in § 4 c Abs. 1 HeimG enthaltenen Voraussetzungen -- die Veränderung der bisherigen Berechnungsgrundlagen und die Angemessenheit des erhöhten Entgelts -- erstrecken und so konkret sein, dass der Heimbewohner in die Lage versetzt wird, sowohl die Berechtigung des Erhöhungsverlangens als auch die Angemessenheit des von ihm verlangten erhöhten Entgelts beurteilen zu können (BGH aaO, S. 2924). Nach dem vom BGH bestätigten Urteil des OLG München vom 25. Mai 1994 (NJW 1995, 465/466) muss der Heimträger zu diesem Zwecke darlegen, dass die Leistungen des Heims und das geforderte Entgelt in einem vernünftigen Verhältnis stehen und dem entsprechen, was in vergleichbaren Heimen bezahlt wird; er muss die Veränderung der Berechnungsgrundlagen durch Gegenüberstellung sowohl der Gesamtbeträge (vor und nach der Erhöhung) als auch durch Angabe der Einzelpositionen deutlich machen, die sich erhöht haben, und er muss schließlich dartun, nach welchen Grundsätzen der Gesamterhöhungsbetrag auf die einzelnen Heimbewohner verteilt wird. Anders ausgedrückt: Die nach § 4 c Abs. 3 HeimG erforderliche Begründung entspricht nach dieser Rechtsprechung einer bereits sehr ins Einzelne gehenden Rechnungslegung oder einem Kostenvoranschlag, der aus sich heraus hinreichend aussagekräftig sein muss; eine Verweisung auf die Möglichkeit weitergehender Informationen genügt dafür nicht (OLG München, aaO S. 467).

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Diesen Anforderungen genügen die beiden vom Beklagten beanstandeten Erhöhungsverlangen unzweifelhaft nicht. Dieser Umstand allein rechtfertigt jedoch noch nicht die angefochtene Anordnung. Weder § 12 noch eine andere Bestimmung des Heimgesetzes begründet eine Befugnis der Heimaufsicht, die Einhaltung der Vorschriften des Heimgesetzes schlechthin und ausnahmslos auch in Bereichen durchzusetzen, in denen die hierdurch gestalteten Rechtsbeziehungen zwischen Heimträger und Heimbewohner dem Zivilrecht zugeordnet sind (vgl. dazu Schade, GewArch 1996, 409). Insbesondere ist es nicht Aufgabe der Heimaufsicht, für die Einhaltung bloßer Formvorschriften zu sorgen. Hiervon unberührt bleibt ihre Befugnis und Pflicht, die Heimbewohner oder deren Betreuer über solche Vorschriften und die Rechtsfolgen ihrer Nichtbeachtung zu informieren (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 HeimG). Damit erledigt sich auch das Argument, die Aufsichtsbehörde dürfe auf dem Wege über § 12 HeimG verhindern, dass ein Heimbewohner mangels einer wirksamen Vertragsänderung rechtsgrundlos ein erhöhtes Entgelt bezahlt. Der Senat hält insoweit an seiner in dem Beschluss vom 31. Juli 1996 vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht mehr fest.

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3. Die angefochtene Anordnung ist nicht wegen Verletzung der materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Entgelterhöhung gerechtfertigt, mit der der Beklagte seine Verfügung im Widerspruchsbescheid zusätzlich begründet hat.

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a) Nach § 4 c Abs. 1 HeimG ist die Erhöhung des nach § 4 Abs. 2 HeimG vereinbarten Entgelts nur zulässig, wenn sich dessen bisherige Berechnungsgrundlage verändert hat und das erhöhte Entgelt angemessen ist.

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aa) Unter "Berechnungsgrundlage" ist die Summe der Faktoren zu verstehen, aus denen sich das bisherige Entgelt errechnet; dabei handelt es sich im Wesentlichen um die -- sachlichen und personellen -- Kosten der Einrichtung sowie die Maßstäbe, nach welchen diese Kosten in den Pflegesatz und in das Entgelt einfließen (vgl. Kunz/Ruf/Wiedemann, HeimG, 8. Aufl., RdNr. 3 zu § 4 c). Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass eine Erhöhung des Entgelts notwendigerweise mit einer proportionalen Verbesserung der gegenüber dem einzelnen Heimbewohner zu erbringenden Leistungen verbunden sein muss. Eine Kostenerhöhung kann auch auf andere Ursachen als auf einen verbesserten und aufwendigeren Leistungsstandard zurückzuführen seien. So können Baumaßnahmen zur Sanierung oder Modernisierung der Gebäude die Kosten erhöhen, ohne dass sich dies unmittelbar auf das Leistungsangebot auswirkt. Gleichermaßen kann eine Verringerung der Platzzahlen bei gleichbleibenden (fixen) Kosten eine Veränderung sein, die sich auf die Höhe des Entgelts auswirkt. Die Nichtberücksichtigung solcher Umstände würde zwangsläufig dazu führen, dass ein wirtschaftlicher Heimbetrieb nicht mehr möglich ist. Dies kann vom Gesetz nicht gewollt sein.

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Die Klägerin hat spätestens im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dargelegt, auf welchen beabsichtigten und notwendigen Baumaßnahmen, personellen Veränderungen o.ä. die in ihre Entgeltberechnung einfließenden Mehrkosten beruhen und in welcher Weise sich die Maßstäbe für deren Umlegung durch die den Zielen der Gesundheitspolitik des Landes entsprechende Verringerung der Platzzahlen verändern. Hierbei ist unschädlich, dass sie in ihren zur Bestimmung der Pflegesätze im Rahmen einer Vereinbarung nach § 93 BSHG eingereichten Bedarfsberechnungen hinter ihrer von dem Beklagten beanstandeten Entgeltforderung zurückbleibt. Maßstäbe für die Ermittlung der Pflegesätze nach § 93 BSHG und des Entgelts nach §§ 4 ff. HeimG sind nicht völlig deckungsgleich. Insbesondere unterliegen die Letzteren nicht dem Gebot der Sparsamkeit (§ 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG). Die zulässige Höhe eines Entgelts wird daher nicht durch die Höhe eines nach § 93 BSHG vereinbarten oder nach Maßgabe dieser Vorschrift zulässigen Pflegesatzes begrenzt (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 5.10.1987 -- 9 OVG A 9/87 -- NJW 1988, 1341). Folgerichtig ergeben sich aus der Höhe des Entgelts nach § 4 HeimG auch keine Konsequenzen für die Bemessung der Pflegesätze nach § 93 BSHG.

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bb) Eine Veränderung der Berechnungsgrundlagen im Sinne des § 4 c Abs. 1 HeimG rechtfertigt eine Erhöhung des Entgelts nur, wenn das erhöhte Entgelt "angemessen" ist.

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Mit dem Erfordernis eines angemessenen Entgelts wird -- positiv gewendet -- dasselbe ausgedrückt wie durch das in § 4 Abs. 3 HeimG ausgesprochene Verbot eines Missverhältnisses zwischen Leistungen und Entgelt. Zwischen den Begriffen "unangemessen" und "Missverhältnis" besteht entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht der Klägerin weder begrifflich noch der Sache nach ein Unterschied. Ist das geforderte Entgelt im Verhältnis zu der gebotenen Leistung überhöht, so besteht ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, und das Entgelt ist aus diesem Grunde unangemessen. Das "Missverhältnis" ist nicht etwa eine gesteigerte Form der Unangemessenheit. Die von der Klägerin vertretene Auffassung hätte zur Konsequenz, dass an das erhöhte Entgelt geringere Anforderungen zu stellen wären als an das ursprünglich vereinbarte Entgelt. Dieses Ergebnis wäre widersinnig und unannehmbar.

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b) Mithin war der Beklagte nach § 12 HeimG grundsätzlich befugt, eine Entgeltforderung wegen deren Unangemessenheit zu beanstanden.

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Ob ein gefordertes Entgelt unangemessen ist (ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung besteht), ist vom Gericht in vollem Umfang zu überprüfen. Das Gericht hat die Sache insoweit spruchreif zu machen und darf sie nicht, wie das Verwaltungsgericht im Parallelverfahren 7 K 1822/96 gemeint hat, gewissermaßen an die Behörde zur weiteren Sachaufklärung oder zur Ergänzung der Begründung "zurückverweisen". Der für die Gerichte insoweit durch § 113 Abs. 3 VwGO eröffnete Ausweg war dem Senat hier schon wegen Ablaufs der Frist des § 113 Abs. 3 Satz 4 VwGO verschlossen. Eine "Zurückverweisung" wäre im Übrigen auch nicht sachdienlich gewesen, weil sie dem Gericht die Entscheidung nicht erleichtert hätte. Denn zwischen den Beteiligten ist gerade die Angemessenheit und sind die hierbei anzusetzenden Maßstäbe umstritten; die der Behörde aufgegebenen Ermittlungen wären von der dem Gericht obliegenden Entscheidung abhängig gewesen.

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c) Nach der Rechtsprechung des 9. Senats des OVG Lüneburg (Urteil vom 5.10.1987 -- 9 OVG A 9/87 -- NJW 1988, 1341) erfordert die Feststellung eines Missverhältnisses zwischen Leistung und Entgelt

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"zunächst eine Gegenüberstellung des beanstandeten Entgelts mit dem bei einem funktionsfähigen Wettbewerb sich bildenden Entgelt. Überschreitet das beanstandete Entgelt das wettbewerbsanaloge Entgelt, stellt sich in einer weiteren Prüfung die Frage, ob eine wirtschaftliche Rechtfertigung für diese Preisgestaltung -- etwa bei höheren Selbstkosten -- besteht oder die Missbrauchsgrenze, die notwendig erheblich über dem wettbewerbsanalogen Preis liegt, überschritten wird...

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Kommt es auf die Preisbildung am Markt an, wird man auf einem freien Markt zunächst eine gewisse Bandbreite üblicher Entgelte konstatieren müssen. Unabhängig von den Schwierigkeiten, den Marktpreis bzw. seine Bandbreite für eine schwer vergleichbare Leistung wie einen Heimplatz festzustellen, ist das Verhältnis von Leistung und Entgelt erst dann zu missbilligen, wenn das Entgelt den 'Marktpreis' deutlich überschreitet und diese Überschreitung keine angemessene wirtschaftliche Rechtfertigung mehr findet. Dabei wird man keine starren Prozentzahlen dafür angeben können, wo die Missbrauchsgrenze über dem Marktpreis anzusiedeln ist, weil die Überschreitung des Marktpreises nur ein Faktor für die Annahme eines Missverhältnisses darstellt. Soweit die Überschreitung des Marktpreises auf den individuellen Besonderheiten des Heims, insbesondere hohen Selbstkosten beruht, kann kaum von einem Missverhältnis gesprochen werden ...

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Der erkennende Senat teilt diesen Standpunkt.

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4. Der Senat hat dementsprechend durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis darüber erhoben, welches die "marktüblichen" Entgelte für die von der Klägerin angebotenen Leistungen und was die Gründe dafür sind, dass ihre Entgeltforderungen über jenen "marktüblichen" Entgelten liegen. Aufgrund dieser Beweisaufnahme ist der Senat zu der Überzeugung gelangt, dass jene Forderungen zwar die "marktüblichen" Entgelte deutlich übersteigen, gleichwohl keinen Anlass zu der von dem Beklagten erlassenen Anordnung gaben. (wird ausgeführt)

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