Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-11, Aktenzeichen 1 S 36/12

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. Dezember 2011 – 4 K 1112/11 – wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen das Verbot der Durchführung so genannter Gehsteigberatungen vor der vom Beigeladenen unterhaltenen Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle.

2

Der Kläger ist ein im Vereinsregister des Amtsgerichts ... eingetragener, vom Finanzamt ... als mildtätig und gemeinnützig anerkannter Verein. Zweck des Vereins ist nach § 2 Abs. 1 der Vereinssatzung „die konkrete Hilfe, die Information und das Gebet für Gottes kostbare Kinder.“ Gottes kostbare Kinder im Sinne des Vereins sind ausweislich der Präambel der Vereinssatzung ungeborene und geborene Kinder, Jugendliche, deren Mütter und Väter, Verwandte und Freunde sowie alle Personen, die von Abtreibung direkt oder indirekt betroffen sind, insbesondere die leidenden Frauen sowie Ärzte und deren Personal. Der Satzungszweck wird nach § 2 Abs. 2 der Vereinssatzung unter anderem verwirklicht durch unterschiedliche Formen von Gebetsveranstaltungen zum Schutz des ungeborenen Lebens, Veranstaltung von Katechesen und Vorträgen zur Lehre der römisch-katholischen Kirche in Bezug auf den Schutz des Lebens (Moral- und Sittenlehre), Beratungsstellen, Telefonseelsorge und Gehsteigberatung sowie durch Beratung der vom Schwangerschaftskonflikt betroffenen Frauen, auch nach der Abtreibung.

3

Der Beigeladene unterhält in der H...straße ... in Freiburg eine nach § 9 des Gesetzes zur Vermeidung und Bewältigung von Schwangerschaftskonflikten - SchKG - staatlich anerkannte Beratungsstelle.

4

Ab dem Spätsommer des Jahres 2010 organisierte der Kläger vor dieser Beratungsstelle so genannte Gehsteigberatungen. Die Gehsteigberatung richtet sich vornehmlich an Frauen, die nach Einschätzung der in Freiburg für den Kläger tätigen Gehsteigberaterin die Schwangerschaftskonfliktberatung in Anspruch nehmen könnten. Auf welche Art und Weise die zur Zielgruppe gehörenden Personen im Rahmen der Gehsteigberatung angesprochen werden, ist im einzelnen zwischen den Beteiligten streitig. Die Gehsteigberaterin wird in der Regel begleitet von einer „stillen Beterin“ oder einem „stillen Beter“, d.h. von einer Person, die in der Nähe still Rosenkränze betet. Die Gehsteigberatung wurde in dieser Form in der Regel an drei Wochentagen in der Zeit von 9 bis 12 Uhr und von 14 bis 16 Uhr durchgeführt. Diese Uhrzeiten entsprachen weitestgehend den Öffnungszeiten der Beratungsstelle des Beigeladenen.

5

Der Leiter des Beigeladenen wandte sich – nachdem ein persönliches Gespräch mit der vor der Beratungsstelle tätigen Gehsteigberaterin ergebnislos geblieben war – im September 2010 an die Beklagte. In einem am 14.09.2010 mit dem Vorstand des Klägers und der in Freiburg tätigen Gehsteigberaterin geführten Gespräch wies das Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten darauf hin, dass es mit Blick auf die besondere Situation der Hilfe suchenden Frauen wünschenswert wäre, wenn die Gehsteigberatungen nicht unmittelbar vor der Beratungsstelle des Beigeladenen stattfänden. Einige Tage später berichtete der Leiter des Beigeladenen der Beklagten, dass in den vergangenen Wochen mehrfach jüngere Frauen unmittelbar vor der Beratungsstelle auf einen Schwangerschaftskonflikt angesprochen und mit „Parolen und einschlägigen Materialien“ behelligt worden seien.

6

Mit Schreiben vom 07.10.2010 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass einer Gehsteigberatung in der H...straße nicht zugestimmt werden könne. Hingegen bestünden keine Einwände, wenn die Gehsteigberatung an der Ecke K...-Straße/H...straße stattfände. Sollte diesem Vorschlag nicht zugestimmt werden, sei beabsichtigt, die Ansprache von hilfesuchenden Personen in Form der Gehsteigberatung durch Erlass eines kostenpflichtigen Untersagungsbescheides zu unterbinden. Der Kläger erwiderte, es werde um Verständnis gebeten, dass die den rechtlichen Vorgaben entsprechenden Gehsteigberatungen fortgeführt würden.

7

Nachdem der Beigeladene in der Folgezeit erneut über zunehmende Beschwerden seiner Klientinnen berichtet und sich an die Presse gewandt hatte, erließ die Beklagte am 16.02.2011 gegenüber dem Kläger den streitgegenständlichen Bescheid, in welchem ihm sowie den von ihm beauftragten Personen – unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (II.) und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 250,-- EUR (III.) – untersagt wurde, im gesamten Bereich der H...straße, Freiburg i.Br., Personen auf eine Schwangerschaftskonfliktsituation anzusprechen oder ihnen unaufgefordert Broschüren, Bilder oder Gegenstände zu diesem Thema zu zeigen oder zu überreichen, d.h. so genannte Gehsteigberatungen durchzuführen (I.). Für die Entscheidung wurde eine Verwaltungsgebühr von 100,-- EUR festgesetzt (IV.). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, die Art und Weise der Kontaktaufnahme und der Gesprächsführung sowie die Übergabe abschreckenden Informationsmaterials setze die betroffenen Frauen in einer ohnehin angespannten emotionalen Situation gleichsam einem Spießrutenlauf aus, was sie in ihren Persönlichkeitsrechten verletze. Daher sei die Untersagung der Gehsteigberatung in der H...straße auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG die erforderliche und angemessene Maßnahme.

8

Einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des gegen diese Verfügung eingelegten Widerspruchs lehnte das Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluss vom 04.03.2011 (- 4 K 314/11 - juris) ab. Die hiergegen eingelegte Beschwerde wies der erkennende Senat mit Beschluss vom 10.06.2011 (- 1 S 915/11 - ESVGH 62, 27 = NJW 2011, 2532 = VBlBW 2011, 468) zurück.

9

Mit Widerspruchsbescheid vom 13.07.2011 wies das Regierungspräsidium Freiburg den vom Kläger eingelegten Widerspruch als unbegründet zurück.

10

Bereits am 08.06.2011 hatte der Kläger (Anfechtungs-)Untätigkeitsklage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben, die er nach Ergehen des Widerspruchsbescheides als reguläre Anfechtungsklage fortführte. Zur Begründung führte er aus, die Beklagte habe keine eigenen Ermittlungen angestellt, sondern sich ausschließlich auf Gehörtes gestützt. Keine einzige der vermeintlich in ihrem Persönlichkeitsrecht verletzten Frauen habe sich bei der Beklagten beschwert. Tatsächlich erfolge die Gehsteigberatung in freundlicher und respektvoller Weise. Sie werde insbesondere Frauen angeboten, von denen Mitglieder des Klägers annähmen, dass sie sich in einem Schwangerschaftskonflikt befänden und möglicherweise für das Hilfsangebot dankbar seien. Es würden keine Personen belästigt oder verfolgt. Das angebotene Informationsmaterial sei sachlich gehalten und unterrichte zutreffend über die Abtreibungsproblematik. Die gleichen Informationen habe der Beigeladene gemäß § 5 Abs. 2 SchKG ebenfalls zu geben. Die Beklagte dürfe polizeirechtlich nicht ausschließlich zum Schutz privater Rechte Dritter eingreifen. Der Meinungs- und Religionsfreiheit des Klägers habe sie nicht hinreichend Rechnung getragen, zumal der Kläger dem nachkomme, was das Bundesverfassungsgericht dem Staat als besondere Aufgabe auferlegt habe, nämlich den rechtlichen Schutzanspruch des ungeborenen Lebens im allgemeinen Bewusstsein zu halten.

11

Die Beklagte hat die angefochtene Verfügung verteidigt und ergänzend ausgeführt: Soweit der Kläger seine Aktivitäten zwischenzeitlich an die Straßenecke K...-...Straße/H...straße verlegt habe, verstoße dieses Verhalten nicht gegen die Untersagungsverfügung; ein ordnungsbehördliches Einschreiten sei insoweit nicht geplant.

12

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Vertreter der Beklagten klargestellt, dass von der angefochtenen Verfügung nur der von der K...Straße abknickende Abschnitt der H...straße erfasst sei; in dem zur R...straße führenden Abschnitt der H...straße gelte die Verfügung nicht.

13

Mit Urteil vom 01.12.2011 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Klage als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: In der gebotenen restriktiven Auslegung sei das auf §§ 1, 3 PolG gestützte Verbot rechtmäßig. Die untersagte Handlung führe mit ausreichender Sicherheit zu einer Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der angesprochenen Frauen, so dass eine konkrete Gefahr vorliege. Im Unterschied zu einer allgemeinen Meinungskundgabe in persönlichen Gesprächen sehe das Konzept des Klägers gerade vor, Frauen in einem mutmaßlichen Schwangerschaftskonflikt auf ihre existentielle und intime Krise anzusprechen. Dahinter müsse die nur in einem kleinen Bereich und nur für eine spezifische Art der Ansprache eingeschränkte Meinungs- und Religionsfreiheit des Klägers zurückstehen. Dies gelte unabhängig von der genauen Art der Ansprache und der Höflichkeit des Auftretens, so dass es insoweit keiner weiteren Sachverhaltsaufklärung etwa durch Vernehmung von Zeugen bedürfe.

14

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vertieft und ergänzt der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen. Die Beklagte habe schon den Sachverhalt unvollständig erforscht und sich ausschließlich auf Informationen der Beigeladenen gestützt, was aus der unzureichenden Sachverhaltsdarstellung des Verwaltungsgerichts nicht erkennbar werde. Der Bescheid sei außerdem nicht ausreichend bestimmt, weil sich der räumliche Geltungsbereich so, wie ihn die Beklagte verstanden wissen wolle, erst aus einer Auslegung ergebe. Das höfliche Ansprechen auf eine Schwangerschaft könne schon gar keine Verletzung des Persönlichkeitsrechts darstellen. Der Gemütszustand der angesprochenen Frauen sei zudem so unterschiedlich, dass jedenfalls nicht generalisierend von einer Verletzung ausgegangen werden könne. Viele Frauen seien im Gegenteil dankbar für die angebotene Hilfe, wie diverse Frauen aus ..., wo der Kläger schon länger tätig sei, bestätigen könnten. Außerdem werde - im Gegensatz zu den Feststellungen des Verwaltungsgerichts - nicht ausschließlich, sondern insbesondere schwangeren Frauen Hilfe angeboten. Die meisten Frauen, die die Beratungsstelle aufsuchten, seien gar nicht schwanger, wie sich aus den Jahresberichten des Beigeladenen ergebe. Die Gehsteigberatung störe auch die staatliche Beratung nicht; vielmehr biete sie ergänzende Hilfe und gleiche die ungenügende Beratung seitens des Beigeladenen aus, der sich für ein unbeschränktes Recht auf Abtreibung einsetze. Das vom Kläger verwendete Informationsmaterial sei sachlich und korrekt. Es bestehe kein öffentliches Interesse an der Gefahrenabwehr; die Untersagungsverfügung verletze den Subsidiaritätsgrundsatz des § 2 Abs. 2 PolG. Bei der Abwägung seien die Meinungs- und Glaubensfreiheit des Klägers sowie der Schutz des ungeborenen Lebens nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die angesprochenen Frauen seien allenfalls in ihrer Sozialsphäre betroffen. Das Urteil sei schließlich wegen der zahlreichen Verweise auf die Gründe der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Entscheidungen unvollständig und nicht aus sich heraus verständlich, so dass auch ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorliege.

15

Der Kläger beantragt,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. Dezember 2011 - 4 K 1112/11 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 16. Februar 2011 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13. Juli 2011 aufzuheben,
hilfsweise, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die regelmäßige Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der angesprochenen Frauen entfalle nicht deshalb, weil einzelne Frauen für die Ansprache dankbar seien, zumal das Gros der Frauen tatsächlich sehr verstört auf die mitunter aufdringliche Vorgehensweise der Gehsteigberaterin und die unsachlichen Informationen reagiere. Der Beigeladene berate im Übrigen korrekt und den gesetzlichen Anforderungen entsprechend. Das Verbot sei sowohl in dem klargestellten räumlichen Umfang wie auch in Bezug auf die untersagten Handlungen verhältnismäßig, um das Persönlichkeitsrecht der Frauen, die sich in einem besonderen inneren Konflikt unmittelbar im Zusammenhang mit der Schwangerschaftskonfliktberatung befänden, zu schützen.

20

Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er legt dar, dass sich die Situation seit Erlass der Untersagungsverfügung zwar entspannt habe, fordert aber dennoch ein weitergehendes Verbot, da - außerhalb bzw. an der Grenze des räumlichen Geltungsbereichs der Untersagungsverfügung - weiterhin gezielt Frauen angesprochen würden, die die Beratungsstelle verließen. Entgegen dem Vorbringen des Klägers trete der Beigeladene nicht für eine unbeschränkte Freigabe des Schwangerschaftsabbruchs, sondern nur für das Letztentscheidungsrecht der Schwangeren ein.

23

Das gegen den Vorsitzenden des Senats und den Berichterstatter gerichtete Befangenheitsgesuch des Klägers hat der Senat ohne Mitwirkung der wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnten Richter mit Beschluss vom 06.08.2012 abgelehnt.

24

Den Antrag des Klägers, die vom Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 05.07.2011 ausgesprochene Beiladung rückgängig zu machen, hat der Senat mit Beschluss vom 08.08.2012, der in der öffentlichen Sitzung verkündet wurde, abgelehnt.

25

Über die Art und Weise der Durchführung der Gehsteigberatung durch Mitarbeiter des Klägers in Freiburg hat der Senat durch Vernehmung von 11 Zeugen Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Anlage zum Sitzungsprotokoll vom 11.10.2012 verwiesen.

26

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die angefallenen Gerichtsakten - auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

27

Der Senat sieht keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen. Der Klägervertreter zeigt in seinem darauf gerichteten Antrag vom 13.10.2012 nicht auf, dass der Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör eine Wiedereröffnung gebieten würde (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 03.12.2008 - 10 B 13.08 - juris m.w.N.). Die Beteiligten hatten Gelegenheit, zum Ergebnis der Beweisaufnahme Stellung zu nehmen. Der Klägervertreter hat hiervon auch ausführlich Gebrauch gemacht. Die Aussagen der Zeugen zum Beweisthema bewegten sich im Übrigen im Rahmen des von den Beteiligten zur Art und Weise der Durchführung der Gehsteigberatung schriftsätzlich Vorgetragenen und der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - von sechs der elf Zeugen - abgegebenen eidesstattlichen Versicherungen. Es erscheint daher nicht geboten, dem Klägervertreter Gelegenheit zu einer nochmaligen Würdigung der Zeugenaussagen zu geben.

II.

28

Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

29

Gemäß § 130 Abs. 1 VwGO hat der Verwaltungsgerichtshof selbst in der Sache zu entscheiden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die vom Kläger (hilfsweise) beantragte Rückverweisung an das Verwaltungsgericht gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht leidet nicht an einem wesentlichen Mangel.

30

1. Das Verwaltungsgericht hat seine Pflicht, den Sachverhalt von Amts wegen vollständig zu erforschen (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO), nicht dadurch verletzt, dass es den schriftsätzlichen Beweisangeboten des Klägers nicht nachgegangen ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Tatsachengericht seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht verletzt, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht beantragt hat, es sei denn, dem Gericht musste sich auch ohne Stellung eines Beweisantrags die Notwendigkeit einer weiteren Aufklärung aufdrängen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.02.1988 - 7 B 28.88 - NVwZ 1988, 1020; Beschl. v. 01.03.2001 - 6 B 6.01 - NVwZ 2001, 923). Hier hat der Kläger keinen förmlichen Beweisantrag gestellt. Dem Gericht musste sich die Notwendigkeit einer weiteren Sachverhaltsaufklärung durch Vernehmung der schriftsätzlich benannten Zeugen zum konkreten Ablauf der Gehsteigberatung auch nicht aufdrängen, zumal die konkrete Form der Ansprache nach dem Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts für die Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung rechtlich unerheblich war (UA S. 9).

31

2. Die geltend gemachte Verletzung der Begründungspflicht nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Die Begründungspflicht verlangt, dass in den Urteilsgründen die tatsächlichen Umstände und rechtlichen Erwägungen wiedergegeben werden, die das Gericht bestimmt haben, die Voraussetzungen für seine Entscheidung als erfüllt anzusehen. Das Urteil muss erkennen lassen, dass das Gericht den ermittelten Tatsachenstoff wertend gesichtet und in welchen konkreten Bezug es ihn zu den angewandten Rechtsnormen gesetzt hat. Dies setzt voraus, dass das Gericht zum einen seinen rechtlichen Prüfungsmaßstab offen legt und zum anderen in tatsächlicher Hinsicht angibt, von welchem Sachverhalt es ausgeht und - sofern es den Tatsachenbehauptungen eines Beteiligten widerspricht - warum es dessen Vortrag nicht folgt und aufgrund welcher Erkenntnisse es eine ihm ungünstige Tatsachenlage als erwiesen ansieht. Aus den Entscheidungsgründen muss sowohl für die Beteiligten als auch für das Rechtsmittelgericht nachvollziehbar sein, aus welchen Gründen des materiellen Rechts oder des Prozessrechts nach Meinung des Gerichts dem Vortrag eines Beteiligten, jedenfalls soweit es sich um einen zentralen Punkt seiner Rechtsverfolgung handelt, nicht zu folgen ist (BVerwG, Beschl. v. 18.10.2006 - 9 B 6.06 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO Nr. 66 Rn. 24). Die Begründungspflicht ist immer dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder sonstwie unbrauchbar sind (BVerwG, Beschl. v.05.06.1998 - 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32; Beschl. v. 30.06.2009 - 9 B 23.09 - juris). Bezugnahmen auf andere Gerichtsentscheidungen sind jedoch zulässig, wenn diese den Beteiligten zugänglich und die eigene Entscheidung aus sich heraus noch verständlich ist (Höfling, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 108 Rn. 173 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 14.01.1991 - 1 B 171.90 - juris). Ausgehend davon lässt das Berufungsvorbringen eine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht erkennen. Das angefochtene Urteil ist aus sich heraus verständlich. Die in Bezug genommenen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des erkennenden Senats sind den Beteiligten bekannt. Es handelt sich um die im vorangegangenen einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Eilentscheidungen, die denselben Sachverhalt betreffen.

III.

32

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die als (Anfechtungs-)Untätigkeitsklage in zulässiger Weise erhobene und nach Ergehen des Widerspruchsbescheides als reguläre Anfechtungsklage fortgeführte Klage (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 75 Rn. 21, 26) ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

33

1. Der Bescheid der Beklagten vom 16.02.2011 ist formell rechtmäßig.

34

a) Die nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderliche Anhörung des Klägers erfolgte mit Schreiben vom 07.10.2010.

35

b) Die Beklagte hat entgegen der Auffassung des Klägers nicht gegen die sich aus § 24 Abs. 1 LVwVfG ergebende Verpflichtung zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen verstoßen. Diese Vorschrift überlässt es im Interesse einer möglichst umfassenden, den Erfordernissen des einzelnen Falles angepassten Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dem pflichtgemäßen Verfahrensermessen der Behörde, welche Mittel sie zur Erforschung des Sachverhalts anwendet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.08.1998 - 11 VR 4.98 - NVwZ 1999, 535 und Beschl. v. 30.06.2004 - 5 B 32.03 - juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 24 Rn. 9 m.w.N.). Der Amtsermittlungsgrundsatz verpflichtet die Behörden nicht, sämtliche relevanten Tatsachen selbst zu erheben und erforderlichenfalls nachzuprüfen (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 10 a). Ein Verfahrensfehler liegt erst dann vor, wenn die Behörde eine sachlich notwendige Aufklärung des Sachverhalts unterlässt (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 36). Hier hat sich die Beklagte durch Auswertung der ihr vom Beigeladenen und vom Kläger übermittelten Unterlagen - darunter der Vereinssatzung und der bei der Gehsteigberatung verwendeten Faltblätter -, durch Auswertung allgemein zugänglicher Quellen (Presseberichte) sowie durch Führung eines Gesprächs mit dem Vorsitzenden des Klägers und der für den Kläger in Freiburg tätigen Gehsteigberaterin hinreichende Kenntnis von dem nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Sachverhalt verschafft. Eine Verpflichtung der Beklagten, darüber hinaus durch eigene Beobachtungen vor Ort einen unmittelbaren Eindruck vom Ablauf der sog. Gehsteigberatungen zu gewinnen, bestand nicht, zumal die Beklagte ihre Entscheidung im Kern auf vom Kläger selbst mitgeteilte bzw. bestätigte Tatsachen gestützt hat.

36

2. Die Untersagungsverfügung ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG). Insoweit genügt es, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71). Ein ursprünglich zu unbestimmter Verwaltungsakt kann, wie sich aus § 79 Abs. 1 VwGO ergibt, im Widerspruchsverfahren, aber auch noch im Verwaltungsprozess präzisiert werden (BVerwG, Beschl. v. 21.06.2006 - 4 B 32.06 - NVwZ-RR 2006, 589).

37

Daran gemessen bereitet es hier keine Schwierigkeiten festzustellen, dass die Untersagungsverfügung - was bereits im Verfügungstenor hinreichend zum Ausdruck kommt und auch der Zielrichtung der Verfügung entspricht - neben der persönlichen Ansprache auf eine Schwangerschaftskonfliktsituation nur das unaufgeforderte und gezielt-individuelle Vorzeigen (Hinhalten) und Überreichen von Broschüren, Bildern und Gegenständen erfasst.

38

Soweit nach dem Wortlaut der Verfügung allgemein das Ansprechen von „Personen“ auf einen Schwangerschaftskonflikt verboten wurde, wird bereits aus der Umschreibung der Verbotshandlungen mit dem Begriff der „Gehsteigberatung“ im Tenor hinreichend deutlich, dass das Verbot sich nur auf das Ansprechen von Personen bezieht, die zur Zielgruppe der vom Kläger angebotenen Beratung gehören können. Gestützt wird diese Auslegung durch die Begründung der Verfügung, wo ausgeführt wird, dass das Verbot dem Schutz der Persönlichkeitsrechte der ratsuchenden Personen gelten soll. Das Ansprechen von unbegleiteten Männern oder von Frauen im Alter jenseits eines potentiellen Schwangerschaftskonflikts wird daher von der Verfügung nicht erfasst, wohl aber das Ansprechen von Frauen im gebärfähigen Alter, die von einer weiteren Person begleitet werden.

39

In räumlicher Hinsicht ergibt die Auslegung und die durch die Beklagte im gerichtlichen Verfahren erfolgte Klarstellung, dass das Verbot nur für den etwa 70 m langen Abschnitt der H...straße, an dem die Beratungsstelle des Beigeladenen liegt, gelten soll. Der räumliche Geltungsbereich erstreckt sich also von der K...-...Straße aus nach Westen bis zur nächsten Straßenbiegung, nicht erfasst ist der abknickende, zur R...straße führende Straßenabschnitt. Zwar spricht der Tenor des Bescheides von der „gesamten H...straße“. Allerdings ergibt sich schon aus der Zielsetzung der Verfügung und der Begründung ein einschränkendes Verständnis. Das Verbot zielt darauf ab zu verhindern, dass der Kläger Frauen unmittelbar vor oder nach einer Schwangerschaftskonfliktberatung ansprechen kann. Demgegenüber soll nicht allgemein die Ansprache von Passanten unterbunden werden. Entsprechend endet das Verbot in östlicher Richtung an der Ecke H...straße/K...Straße, weil dort der Sichtkontakt mit der Beratungsstelle abbricht und die anzusprechenden Frauen in dem Strom der Passanten aufgehen. Nichts anderes kann für das andere Ende des räumlichen Geltungsbereichs gelten. Spätestens mit der Antragserwiderung vom 15.02.2011 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hat die Beklagte die insoweit möglicherweise bestehende Unklarheit mit dem Hinweis beseitigt, der Geltungsbereich erstrecke sich nur über 70 m. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat sie dies nochmals bestätigt.

40

3. Das von der Untersagungsverfügung erfasste Verhalten des Klägers und der für ihn in Freiburg tätigen Gehsteigberaterin stellt eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, die ein Einschreiten auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG rechtfertigt.

41

a) Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel der §§ 1, 3 PolG ist weder durch das Straßenrecht noch durch das Versammlungsrecht gesperrt.

42

aa) Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel ist nicht durch vorrangige Vorschriften des Straßenrechts gesperrt. Denn die von der Beklagten untersagte Gehsteigberatung ist straßenrechtlich noch als Gemeingebrauch und nicht als Sondernutzung anzusehen (vgl. zu entsprechenden Formen des „politischen Meinungskampfes“ näher BVerfG [Kammer], Beschl. v. 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - NVwZ 1992, 53; BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 <67 f.>), zumal ihre Erscheinungsformen nicht der erwerbswirtschaftlichen Nutzung des Straßenraums dienen und damit als noch dem „kommunikativen Verkehr“ zugehörig einzustufen sind (vgl. zur Abgrenzung im Einzelnen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.1996 - 5 S 472/96 - VBlBW 1997, 64; Sauthoff, NVwZ 1990, 223 <225>; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 287 ff.; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 13 Rn. 22 ff.). Daher bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob und inwieweit die Regelungen des Straßengesetzes im Sachbereich der erlaubnisfähigen Sondernutzung eine Sperrwirkung gegenüber allgemein-polizeirechtlichen Regelungen entfalten (vgl. dazu Schnebelt/Sigel, a.a.O., Rn. 255; s. auch Senatsurteil vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - ESVGH 36, 293).

43

bb) Die Gehsteigberatung ist auch keine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes. Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG [Kammer], Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 12.06.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468). Hier zielt die Ansprache seitens der im Auftrag des Klägers tätigen Gehsteigberaterin auf eine individuelle Kommunikation mit Einzelpersonen, nicht aber auf die für die Annahme einer Versammlung konstitutive Kommunikation vermittels einer eigens zu diesem Zweck veranlassten Gruppenbildung (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.08.2007 - 6 C 22.06 - NVwZ 2007, 1434 ).

44

b) Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt vor, weil die vom Kläger im räumlichen Geltungsbereich der Untersagungsverfügung praktizierte Gehsteigberatung mit dem erforderlichen Grad an Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts insbesondere derjenigen angesprochenen Frauen führt, die sich tatsächlich in einer Schwangerschaftskonfliktsituation befinden.

45

aa) Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG umfasst die Rechte und Rechtsgüter der Einzelnen; dazu gehört neben Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233, 241/81 - BVerfGE 69, 315 <352>) auch das durch Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht (vgl. Senatsurteile vom 22.02.1995 - 1 S 3184/94 - VBlBW 1995, 282 <283> und vom 08.05.2008 - 1 S 2914/07 - VBlBW 2008, 375 <376> m.w.N. = NVwZ-RR 2008, 700 <701>).

46

bb) Das in Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Persönlichkeitsrecht dient dem Schutz der engeren persönlichen Lebenssphäre und der Erhaltung ihrer Grundbedingungen, die sich durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfassen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.11.1998 -1 BvR 1531/96 - BVerfGE 99, 185 <193>; Beschl. v. 25.10.2005 - 1 BvR 1696/98 - BVerfGE 114, 339 <346>; Urt. v. 27.02.2008 - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 - BVerfGE 120, 274 <303>). Im Sinne eines Schutzes vor Indiskretion hat hiernach jedermann grundsätzlich das Recht ungestört zu bleiben. Dem Einzelnen wird ein Innenbereich freier Persönlichkeitsentfaltung garantiert, in dem er „sich selbst besitzt“ und in den er sich frei von jeder staatlichen Kontrolle und sonstiger Beeinträchtigung zurückziehen kann (BVerfG, Entscheidung vom 16.07.1969 - 1 BvL 19/63 - BVerfGE 27, 1 <6> m.w.N.; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 149). Diese Privatsphäre umfasst zum einen Rückzugsräume im Wortsinne, aber auch Themen der engeren Lebensführung, „deren öffentliche Erörterung als peinlich oder zumindest unschicklich empfunden wird“ (Di Fabio, a.a.O.).

47

cc) Daran gemessen greift die Ansprache durch einen Fremden auf die Themen Schwangerschaft oder gar Schwangerschaftskonflikt in die Privatsphäre der betroffenen Frauen ein. Die Grundrechte sind zwar primär Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Sie konstituieren jedoch gleichzeitig eine Werteordnung, die auch die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten mittelbar prägt, indem sie bei der Auslegung des einfachen Rechts - hier der polizeilichen Generalklausel - zu beachten ist. Zumindest in der Frühphase der Schwangerschaft, in der diese noch nicht äußerlich erkennbar ist, entscheidet die Frau darüber, die Schwangerschaft publik zu machen oder geheim zu halten. Der Schutz der Privatsphäre ist umso intensiver, je näher der Sachbereich der Intimsphäre steht. Gerade das erste Drittel der Schwangerschaft, in dem sich die überwiegende Mehrzahl der ratsuchenden Frauen befinden dürfte, weist eine große Nähe zur Intimsphäre auf, so dass für die Frage der Eingriffsrechtfertigung auch dann ein sehr hohes Schutzniveau für das allgemeine Persönlichkeitsrecht zugrundezulegen ist, wenn man die Schwangerschaft nicht sogar pauschal der Intimsphäre der Frau zuordnet (so noch BVerfG, Urt. v. 25.02.1975 - 1 BvF 1/74 u.a. [Schwangerschaftsabbruch I] - BVerfGE 39, 1 <42>). In der Frühphase der Schwangerschaft befinden sich die meisten Frauen in einer besonderen seelischen Lage, in der es in Einzelfällen zu schweren Konfliktsituationen kommt. Diesen Schwangerschaftskonflikt erlebt die Frau als höchstpersönlichen Konflikt. Die Umstände erheblichen Gewichts, die einer Frau das Austragen eines Kindes bis zur Unzumutbarkeit erschweren können, bestimmen sich nicht nur nach objektiven Komponenten, sondern auch nach ihren physischen und psychischen Befindlichkeiten und Eigenschaften (BVerfG, Urt. v. 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 u.a. [Schwangerschaftsabbruch II] - BVerfGE 88, 203 <265>). Die emotionalen Konflikte und persönlichen Lebensumstände, die Frauen in dieser Phase über einen Schwangerschaftsabbruch nachdenken lassen, berühren regelmäßig ebenfalls die Privatsphäre der Frau, unter anderem ihre Beziehung zum Vater des Kindes, ihre weitere Lebensplanung und die Beziehung zu dem in ihr wachsenden Kind.

48

Gerade in dieser Konfliktsituation hat die schwangere Frau, die eine anerkannte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle aufsucht, ein Recht darauf, von fremden Personen, die sie auf der Straße darauf ansprechen, in Ruhe gelassen zu werden.

49

Der Senat ist nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass die für den Kläger in Freiburg tätige Gehsteigberaterin Frauen in unmittelbarer Nähe der von der Beigeladenen unterhaltenen Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle regelmäßig in einer Art und Weise angesprochen hat, die diese in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht verletzt. Mehrere Zeuginnen und Zeugen haben übereinstimmend und glaubhaft berichtet, dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ erfolgte. Die Zeugin S..., die ab dem 01.08.2010 ein Praktikum bei ...... absolvierte, gab an, von Frau F... mehrfach mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ angesprochen worden zu sein. Sie habe auch gesehen, dass Frau F... andere Frauen, darunter eine erkennbar über den dritten Monat hinaus Schwangere, ebenfalls angesprochen habe. Die Zeuginnen Sch... und D... gaben ebenfalls an, von Frau F... mit diesen Worten angesprochen worden zu sein. Bestätigt werden diese Angaben durch den bei ...... in der Schwangerschaftsberatung tätigen Zeugen H... und die in einem Jobcenter der Bundesagentur für Arbeit tätige Zeugin U..., die zwar keine Wahrnehmungen aus eigener Anschauung schildern konnten, aber angaben, dass Frauen ihnen von einer entsprechenden Ansprache berichtet hätten. Die als Schulsozialpädagogin in Freiburg tätige Zeugin M...-... erklärte, sie wisse konkret von zwei Schülerinnen von ihr, die bei ...... zur Schwangerschaftsberatung gewesen und nach Verlassen des Gebäudes angesprochen worden seien. Sie könne nicht mehr genau sagen, mit welchen Worten die Ansprache erfolgt sei, es habe sich auf jeden Fall um eine persönliche Frage gehandelt, die mit den Worten „Sind Sie“ begonnen habe. Sie vermute, dass die Frage „Sind Sie schwanger?“ gelautet habe, könne dies aber nicht sicher sagen.

50

Gründe, die Richtigkeit dieser Zeugenaussagen in Zweifel zu ziehen, gibt es nicht. Allein der Umstand, dass die betreffenden Zeugen alle vom Beigeladenen benannt wurden, rechtfertigt nicht die Annahme, die Zeugen hätten ihre Aussagen abgesprochen. Gegen eine Absprache spricht auch, dass die betreffenden Zeugen ihre Wahrnehmungen nicht stereotyp, sondern jeweils individuell mit eigenen Worten geschildert haben. Soweit Zeugen sich nicht genau erinnern konnten, legten sie dies offen wie die Zeugin M... oder die als Praktikantin bei ...... tätige Zeugin M..., die angab, sich nicht genau zu erinnern, mit welchen Worten sie von Frau F... angesprochen worden sei.

51

Die den im Kern übereinstimmenden Aussagen der Zeugen S..., S..., D..., H... und M... widersprechende Aussage der Zeugin F... war demgegenüber nicht glaubhaft. Die Zeugin F... hatte bei ihrer ersten Zeugenvernehmung angegeben, sie biete zunächst den Flyer an und beginne, wenn die Frau Interesse habe, ein Gespräch meistens nicht direkt auf die Frau bezogen, sondern allgemein, ob sie etwa jemanden kenne, der in einem Schwangerschaftskonflikt sei. Diese Art der Ansprache von Frauen im gebärfähigen Alter vor einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle wirkt lebensfremd und kann der Zeugin F... nicht abgenommen werden. Sie konnte selbst von den für den Kläger als sog. stille Beterinnen tätigen Zeuginnen U... und L... nicht bestätigt werden, obwohl Frau F... angegeben hatte, sie habe bei ihrer Tätigkeit bewusst darauf geachtet, dass die stille Beterin in Hörweite ist und das Gespräch mit verfolgen kann, um später einen Zeugen für den Inhalt des Gesprächs zu haben. Die als stille Beterin tätige Zeugin U... gab an, sie könne nicht wiederholen, was Frau F... bei der Ansprache gesagt habe. Sie habe allenfalls Gesprächsteile mitbekommen, die sie jedoch nicht wiedergeben könne. Von Ferne betrachtet sei die Ansprache der Passantinnen meistens höflich gewesen. Frau F... habe jedoch eine direkte Art, die einem manchmal wehtun könne. Die ebenfalls als stille Beterin tätige Zeugin L... gab an, sie habe meistens nicht verstehen können, was Frau F... zu den von ihr angesprochenen Personen gesagt habe.

52

Entscheidend gegen die Glaubhaftigkeit der Aussage von Frau F... spricht auch ihr übriges Aussageverhalten. Sie antwortete häufig ausweichend und war sehr darauf bedacht, nichts zu sagen, was ihre Tätigkeit als Gehsteigberaterin gefährden könnte. Ihre Aussage, sie bleibe bei der ersten Kontaktaufnahme in der Regel stehen, weil dies für die Frauen weniger aufdringlich wirke, wurde von den übrigen Zeugen ebenfalls nicht bestätigt. Die Zeugin U... gab an, Frau F... habe sich bewegt, wenn sie Kontakt gesucht habe. Sie sei aktiv auf die Angesprochenen zugegangen und während der Kontaktaufnahme auch mit den Angesprochenen mitgegangen. Ähnlich äußerte sich die Zeugin L..., die erklärte, Frau F... habe sich bei der Kontaktaufnahme bewegt, d.h. sie habe auch mal die Straße überquert. Bei ihrer nochmaligen Zeugenvernehmung konnte Frau F... sich auf den Vorhalt des Beigeladenen-Vertreters, er habe Informationen, dass sich der Anwalt des Klägers in der Sitzungspause um 16.30 Uhr mit ihr unterhalten und ihr mitgeteilt habe, dass die meisten Zeugen ausgesagt hätten, dass sie das Gespräch mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ beginne, zunächst nicht erinnern, ob sie überhaupt mit dem Anwalt des Klägers gesprochen habe. Erst auf Nachfrage und nach suchenden Blicken in Richtung des Prozessbevollmächtigten des Klägers räumte sie ein, dass ein Gespräch stattgefunden habe, in dessen Verlauf der Kläger-Anwalt sie über diesen Umstand informiert habe. Der Senat ist davon überzeugt, dass die Zeugin F... sich sehr wohl unmittelbar an das erst etwa zwei Stunden zuvor stattgefundene Gespräch, welches den Kern ihrer Zeugenaussage betraf, erinnern konnte, aber zunächst Zeit gewinnen wollte, um sich eine „passende“ Antwort auf die an sich einfach zu beantwortende Frage zurechtzulegen. Auf Vorhalt der Zeugenaussagen blieb Frau F... dabei, dass es nicht zutreffe, dass ihre ersten Worte bei der Gesprächseröffnung „Sind Sie schwanger?“ seien. Sie habe in ihrer Ausbildung in Wien gelernt, dass man so ein Gespräch nicht beginnen könne. Sie zeige den Flyer und frage allgemein „Brauchen Sie Hilfe?“. Es könne sein, dass sie den Satz „Sind Sie schwanger?“ im Laufe eines Gesprächs vielleicht als vierten Satz gesagt habe. Nicht geglaubt werden kann der Zeugin F... des weiteren, dass sie das Gebäude, in dem sich die Beratungsstelle des Beigeladenen befindet, nie betreten hat. Denn der Zeuge T..., Geschäftsführer bei ......, hat glaubhaft erklärt, dass Flyer des Klägers auf den Toiletten und in den Broschürenständern im Gebäude H...straße ... aufgetaucht sind. Als er sie zur Rede gestellt habe, habe sie sich entschuldigt und versprochen, dass dies künftig nicht mehr vorkommen werde. Gestützt wird dies durch die Aussage der Zeugin D..., die erklärt hat, sie habe selbst gesehen, dass Frau F... in dem Gebäude H...straße ... gewesen sei, bevor ihr der Zugang untersagt worden sei.

53

Der Senat sah keine Veranlassung, die vom Kläger beantragten Zeugengegenüberstellungen vorzunehmen, da die Zeuginnen S..., Sch... und D... bei ihren Vernehmungen bereits jeweils auf die abweichende Aussage von Frau F... hingewiesen worden waren und die Zeugin F... bei ihrer erneuten Vernehmung Gelegenheit hatte, ihre Aussage im Lichte der Aussagen der genannten Zeuginnen zu überdenken.

54

Dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ möglicherweise nicht seitens der Zeugin F..., sondern durch eine andere Person erfolgte, kann ausgeschlossen werden, weil die Zeugin F... die einzige in Freiburg für den Kläger tätige Gehsteigberaterin ist und die meisten Zeugen auch jeweils die bei der Gehsteigberatung verwendeten Flyer identifizieren konnten. Es kann daher ausgeschlossen werden, dass diese Ansprache seitens anderer Abtreibungsgegner, die hin und wieder vor der Beratungsstelle des Beigeladenen demonstrieren, erfolgte.

55

Der Kläger muss sich das Verhalten seiner Gehsteigberaterin auch zurechnen lassen, weil diese nach einer nur kurz währenden Anfangsphase im Juli/August 2010, in der sie auf eigene Verantwortung tätig war, die Gehsteigberatung im Auftrag des Klägers ausgeübt hat. An der Art der Ansprache hat sich hierdurch nichts geändert. Die Wahrnehmungen der Zeugen, die von einer Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ berichtet haben, beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume jedenfalls von Herbst 2010 bis nach Ergehen der angefochtenen Untersagungsverfügung. Geändert hat sich nach den glaubhaften Zeugenaussagen lediglich der Ort der Ansprache, die seit Ergehen der Untersagungsverfügung nicht mehr in der H...straße, sondern an der Ecke H...straße/K...Straße erfolgte.

56

Der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der angesprochenen Frauen erhält dadurch zusätzliches Gewicht, dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ in der Öffentlichkeit auf einer belebten Straße in einer für unbeteiligte Dritte wahrnehmbaren Weise erfolgte. Nach der glaubhaften Aussage der Zeugin S... haben auch andere umstehende Personen wahrgenommen, wie sie von Frau F... mit diesen Worten angesprochen wurde.

57

Vertieft wird der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht durch die den angesprochenen Frauen angebotenen Faltblätter, die mit Sätzen wie „Kinder sind Gottes schönstes Geschenk. Jedes Kind hat das Recht, auf die Welt zu kommen, ob es erwünscht ist oder nicht“ oder „Bitte unternimm jetzt nichts, was DEINEM KIND WEHTUT, denn du wirst es später bereuen“ klar Position beziehen und im Ergebnis einen Schwangerschaftsabbruch nicht als moralisch vertretbar erscheinen lassen. Die Aussage „Glaube an Dich und folge Deinem Herz – Bitte behalte Dein Baby“ ist nicht nur ein eindringlicher und emotionaler Appell, sondern suggeriert auch, dass im Grunde jede Frau ihr Kind austragen will und nur durch äußere Einflüsse davon abgebracht wird. In diesem Kontext erscheinen die Hilfsangebote an die Mutter lediglich als Mittel zum Zweck, die Mutter um jeden Preis zum Austragen des Kindes zu bewegen. Das ebenfalls verteilte Faltblatt des „Lebenszentrum Wien“ geht noch darüber hinaus. Es konfrontiert die Frauen, die die Faltblätter annehmen, unvermittelt mit Bildern blutverschmierter und zerstückelter Föten und ist geeignet, einschüchternd und verstörend zu wirken. Diese Wirkung ist umso stärker, als auf der Außenseite der Faltblätter zunächst der Eindruck erweckt wird, es gehe ausschließlich um ein beratendes Hilfsangebot.

58

Unerheblich für das Vorliegen einer Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist, dass möglicherweise nicht alle Frauen ablehnend auf die Ansprache reagieren. Entscheidend ist angesichts der Vielzahl der betroffenen Grundrechtsträgerinnen, dass eine nicht unerhebliche Zahl von ihnen die objektiv gegebene Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts auch subjektiv als solche empfindet. Daher bedarf es keiner Beweiserhebung zu der Frage, ob es Frauen gibt, die dankbar für die Ansprache sind.

59

Die Auffassung des Klägers, seine Tätigkeit greife lediglich in die weniger schützenswerte Sozialsphäre der angesprochenen Frauen ein, weil die Frage des Hilfsangebots in einer Schwangerschaftssituation eher die Sozial- als die Privatsphäre der Schwangeren betreffe, geht an der Realität der von ihm in Freiburg praktizierten Form der Gehsteigberatung vorbei. Mit der Sozialsphäre ist das Ansehen des Einzelnen in der Öffentlichkeit gemeint. Sie beschreibt einen Bereich, der ohnehin von der Umwelt nicht abgeschirmt werden kann (vgl. Di Fabio, a.a.O., Art. 2 Abs. 1 Rn. 160). Wie bereits dargelegt, geht es im vorliegenden Fall nicht um das Ansehen der betroffenen Frauen in der Öffentlichkeit, sondern um einen sensiblen Bereich der engeren Lebensführung und den Bereich der Gedanken- und Gefühlswelt eines Menschen als psychischem Innenbereich. Die eigene Gedanken- und Gefühlswelt in einem persönlichen Konflikt bleibt auch dann privat, wenn sie mit einem gesellschaftlichen Konflikt zusammenhängt. Daher geht auch der Verweis des Klägers auf den Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 08.06.2010 (- 1 BvR 1745/06 [Abtreibungsgegner] - NJW 2011, 47) fehl, in dem es nicht um den Schutz der Privatsphäre schwangerer Frauen, sondern um den Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts eines Schwangerschaftsabbrüche vornehmenden Arztes ging.

60

c) Nachdem die Beklagte ihre Verfügung nicht darauf gestützt hat, lässt der Senat offen, ob eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit darüber hinaus deshalb gegeben ist, weil die vom Kläger praktizierte Form der Gehsteigberatung das Beratungskonzept des Schwangerschaftskonfliktgesetzes beeinträchtigt, welches der Erfüllung der dem Staat obliegenden Schutzpflicht für das ungeborene Leben dient (vgl. zum Schutz des Lebens als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 1 Rn. 50 m.w.N.).

61

d) Der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen ist nicht durch die Grundrechte des Klägers gerechtfertigt. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht findet seine Schranken in den kollidierenden Grundrechten Dritter, hier der Meinungs- und Religionsfreiheit des Klägers. Umgekehrt sind auch die Grundrechte des Klägers in gleicher Weise beschränkt. Es ist daher eine Abwägung vorzunehmen, die im Wege praktischer Konkordanz allen Grundrechten zu jeweils bestmöglicher Wirkung und Geltung verhilft (vgl. nur BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 - BVerfGE 7, 198 <210>; stRspr.).

62

aa) Die durch Art. 5 Abs. 1 GG / Art. 10 EMRK geschützte Meinungsfreiheit des Klägers und der von ihm beauftragten Personen gebietet es nicht, den in der Verfügung untersagten Verhaltensweisen Vorrang vor dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen einzuräumen.

63

Allerdings ist der personelle Schutzbereich der durch Art. 5 Abs. 1 GG / Art. 10 EMRK geschützten Meinungsfreiheit zugunsten des Klägers - einer juristischen Person des Privatrechts - eröffnet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.10.1991 - 1 BvR 1555/88 - BVerfGE 85, 1 <11 ff.>; Beschl. v. 13.02.1996 - 1 BvR 262/91 - BVerfGE 94, 1 <7 ff.>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 5 Rn. 116) und die von der Verfügung erfassten Äußerungen und Verhaltensweisen können auch in sachlicher Hinsicht den Schutz der Meinungsfreiheit beanspruchen. Denn Art. 5 Abs. 1 GG umfasst in seiner Ausprägung als Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit jede Art und Weise der Äußerung, das (fragende und behauptende) Ansprechen ebenso wie die Äußerung in Bild und Schrift sowie Tätigkeiten, die als Mittel des geistigen Meinungskampfes die Wirkung der Äußerung verstärken sollen, und damit sämtliche der hier im Streit stehenden Verhaltensweisen (vgl. zur sog. Gehsteigberatung auch: BVerfG [Kammer], Beschl. v. 08.06.2010 - 1 BvR 1745/06 - NJW 2011, 47; vgl. näher zum Schutzbereich: Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Bd. 1, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 49 ff. m.w.N.). Der Senat misst der Meinungsfreiheit des Klägers auch ein bedeutendes Gewicht bei. Das Recht, eine Meinung äußern zu dürfen, ist Teil des in der Menschenwürde wurzelnden elementaren Rechts auf Denkfreiheit und damit in einem gewissen Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 - BVerfGE 7, 198 <208>). Ungeachtet ihrer Ausprägung als privat-individuelles Entfaltungsrecht ist die Meinungsfreiheit auch für den Prozess politischer Öffentlichkeit im demokratischen Verfassungsstaat von schlechthin grundlegender Bedeutung (vgl. wiederum Schulze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O., Rn. 40). Denn das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der das Lebenselement des freiheitlichen demokratischen Rechtsstaats ist (so schon BVerfG, Urt. v. 17.08.1956 - 1 BvB 2/51 - BVerfGE 5, 85 <205>). Als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit in der Gesellschaft ist es eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt (BVerfG, Urt. v. 15.01.1958, a.a.O.). Im Blick auf ihre konstituierende Funktion ist besonders die Mindermeinung, die für falsch gehaltene Auffassung, das Anders-Denken von Bedeutung. Nur die freie öffentliche Diskussion über Gegenstände von allgemeiner Bedeutung, zu denen die Debatte um den Schutz des ungeborenen Lebens zweifelsohne zu rechnen ist, sichert die freie Bildung der öffentlichen Meinung, die sich im freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat notwendig pluralistisch im Widerstreit verschiedener und aus verschiedenen Motiven vertretener, aber jedenfalls in Freiheit vorgetragener Auffassungen vollzieht (anschaulich Herzog, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 10). Insoweit sind dem gesellschaftspolitischen „Mainstream“ widersprechende, im Wortsinne „anstößige“ Meinungsäußerungen von besonderem Wert.

64

Die Meinungsfreiheit umfasst - das liegt gerade in ihrem soeben dargestellten Zweck begründet - auch das Recht, selbst zu bestimmen, wo und wann die Meinungskundgabe erfolgt, zumal an Orten, an denen ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist (vgl. nur Hoffmann-Riem, in: Alternativkommentar zum GG, Art. 5 I, II Rn. 26). Denn der öffentliche Straßenraum ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können (so jüngst im Zusammenhang mit der Versammlungsfreiheit: BVerfG, Urt. v. 23.11.2010 - 1 BvR 699/06 [Fraport] - BVerfGE 128, 226 <251>). Auch die Auswahl des Meinungsadressaten obliegt prinzipiell dem Meinenden. Er bestimmt, wen er mit seiner Meinungsäußerung konfrontieren will. Der von der Meinungskundgabe thematisch Betroffene muss die Meinung grundsätzlich ebenso „aushalten“ wie der Meinungslose und der Desinteressierte, wobei Kehrseite der Meinungsäußerungsfreiheit die selbstverständliche Freiheit des Einzelnen ist, von Meinungen anderer verschont zu bleiben und ihnen auszuweichen. Art. 5 Abs. 1 GG schützt auch bei Themen von besonderem öffentlichen Interesse keine Tätigkeiten, mit denen Anderen eine bestimmte Meinung aufgedrängt werden soll (BVerfG [Kammer], Beschl. v. 08.06.2010 - 1 BvR 1745/06 - a.a.O. S. 48).

65

Für die im Wege praktischer Konkordanz vorzunehmende Abwägung ist zunächst von Bedeutung, dass die Gehsteigberatung über eine bloße Meinungskundgabe hinausgeht. Wie auch die von der Gehsteigberaterin verwendeten Flyer zeigen, zielt sie darauf, den angesprochenen Frauen eine bestimmte Meinung aufzudrängen und sie zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen.

66

Von entscheidendem Gewicht ist im Rahmen der Abwägung des weiteren, dass die Gehsteigberatung ausschließlich in einem lediglich ca. 70 m langen Abschnitt der H...straße untersagt wurde. Diese Straße müssen die schwangeren Frauen notwendigerweise passieren, um die Beratungsstelle des Beigeladenen zu erreichen. Sie haben daher keine Möglichkeit der Gehsteigberatung auszuweichen. Dem Kläger und seinen Mitgliedern bleibt es jedoch möglich, die Gehsteigberatung im restlichen Stadtgebiet durchzuführen und seine Meinung in Freiburg an anderen Stellen kund zu tun. Es bleibt ihm unbenommen, in anderer Weise als durch direkte Ansprache der Betroffenen unmittelbar vor einer anerkannten Beratungsstelle auf seine Hilfsangebote aufmerksam zu machen. So wurde dem Kläger auch in dem fraglichen Abschnitt der H...straße nicht jegliche Form der Meinungsäußerung verboten, sondern nur das Ansprechen von Personen auf eine Schwangerschaftskonfliktsituation und das unaufgeforderte Überreichen von Broschüren, Bildern oder Gegenständen zu diesem Thema. Eine allgemeine Kritik an der Möglichkeit der Abtreibung und das Äußern dieser Meinung ohne eine gezielte Ansprache von Frauen im gebärfähigen Alter vor der Beratungsstelle des Beigeladenen bleibt dem Kläger daher möglich. Somit schränkt die Untersagungsverfügung die Meinungsfreiheit des Klägers auch nicht unverhältnismäßig ein.

67

bb) Die durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützte Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Klägers gebietet es ebenfalls nicht, den in der Verfügung untersagten Verhaltensweisen Vorrang vor dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen einzuräumen.

68

Der personelle Schutzbereich der durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützten Glaubens- und Bekenntnisfreiheit dürfte vorliegend zugunsten des Klägers als juristischer Person des Privatrechts eröffnet sein, da es nicht um die Glaubensfreiheit als Denkfreiheit geht, sondern rede- und handlungsorientierte Ausprägungen der Glaubensfreiheit in Rede stehen (vgl. Kokott, in: Sachs, GG, 6. Aufl., Art. 4 Rn. 9 m.w.N.). Die von der Verfügung erfassten Verhaltensweisen können auch in sachlicher Hinsicht den Schutz der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit beanspruchen. Die Bekenntnisfreiheit ist die Freiheit, religiöse und weltanschauliche Überzeugungen kundzutun. Sie ist eine grundrechtlich verselbständigte, besonders privilegierte Form der Kommunikation; nach überwiegender Auffassung handelt es sich um einen Spezialfall der Meinungsfreiheit (vgl. Kokott, a.a.O. Rn. 32).

69

Gerät Art. 4 GG in Kollision mit einer anderen Verfassungsnorm, so ist eine Abwägung erforderlich (vgl. u.a. BVerfG, Beschl. v. 19.10.1971 - 1 BvR 387/65 - BVerfGE 32, 98 <108>; Beschl. v. 16.10.1979 - 1 BvR 697/70 u.a. - BVerfGE 52, 223 <246 f.>; BVerwG, Urt. v. 21.12.2000 - 3 C 20.00 - BVerwGE 112, 314 <318>). Die danach vorzunehmende Abwägung mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der von der Gehsteigberatung betroffenen Frauen führt zu einem Überwiegen der Grundrechte letzterer. Insoweit gilt das unter aa) Ausgeführte entsprechend.

70

e) Das Einschreiten der Beklagten ist auch im öffentlichen Interesse geboten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbs. PolG). Die Funktion dieser Beschränkung besteht darin, aus dem Aufgabenbereich der Polizei den Schutz bestimmter Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen auszuscheiden, vor allem wenn er nur sich selbst gefährdet oder wenn es um den Schutz (nur) privater Rechte geht, der gegebenenfalls auf gerichtlichem Weg möglich ist (vgl. Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 1 Rn. 79). Die hier mit der streitgegenständlichen Gehsteigberatung einhergehenden Beeinträchtigungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts einer unbestimmten Vielzahl schwangerer Frauen sind jedoch selbst öffentlich-rechtlich relevant. Die Bedrohung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts einer unbestimmten Zahl von Personen folgt zwangsläufig aus der erklärten Absicht des Klägers, mit der Gehsteigberatung möglichst viele schwangere Frauen zu erreichen.

71

Zwar steht im Ausgangspunkt die Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der im Einzelfall im Rahmen der Gehsteigberatung angesprochenen Frau in Rede, so dass in erster Linie die ordentlichen Gerichte zur Gewährung von Rechtsschutz berufen sind. In Betracht kommt ein im Wege eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung zu verfolgender Unterlassungsanspruch gemäß §§ 823 Abs. 1, 1004 BGB. Dieser Rechtsschutz ist grundsätzlich genauso effektiv i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG wie der Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten (vgl. Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG). Bei den hier in Rede stehenden Beeinträchtigungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist jedoch typischerweise wirkungsvoller Rechtsschutz vor den ordentlichen Gerichten für viele der betroffenen Frauen schon deshalb nicht zu erlangen, weil sie die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle nur einmal aufsuchen und es wegen der Einmaligkeit der Rechtsgutbeeinträchtigung am Rechtsschutzinteresse fehlt. Bei dieser Sachlage gebietet es der im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG wurzelnde allgemeine Justizgewährleistungsanspruch, der wirkungsvollen Rechtsschutz garantiert (vgl. Senatsurteil vom 08.05.2008 - 1 S 2914/07 - a.a.O.; BVerfG, Beschl. v. 08.11.2006 - 2 BvR 578/02 u.a. - BVerfGE 117, 71 <121 f.> m.w.N.), das gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbs. PolG erforderliche öffentliche Interesse am polizeilichen Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zu bejahen. Hinzu kommt, dass einzelne Unterlassungsklagen der betroffenen Frauen vor den ordentlichen Gerichten nicht genauso effektiv sind wie die Gefahrenabwehr durch eine polizeiliche Untersagungsverfügung, die die Gefahr der Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts auch gegenüber künftig die Beratungsstelle aufsuchenden Frauen abwehrt.

72

Des weiteren ist der jeweils betroffenen Frau jedenfalls dann, wenn sie sich tatsächlich in einer Schwangerschaftskonfliktsituation befindet, die Rechtsverfolgung vor den ordentlichen Gerichten nicht zumutbar, weil ihr dies einen Verzicht auf die durch § 6 Abs. 2 SchKG gesetzlich gewährleistete Anonymität abverlangen würde. Dagegen kann nicht eingewandt werden, dass die Anonymität bei Ausstellung einer Beratungsbescheinigung nach § 7 SchKG ohnehin aufgehoben wird. Denn zum einen mündet nicht jede Beratung in die Ausstellung einer Beratungsbescheinigung, zum anderen wird die Vertraulichkeit der Beratung durch das Zeugnisverweigerungsrecht gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 3a StPO und durch die arbeitsvertraglich vereinbarte Schweigepflicht der Berater abgesichert. Es macht daher einen erheblichen Unterschied, ob eine schwangere Frau ihre Anonymität bei einer anerkannten Beratungsstelle aufgibt, um eine Beratungsbescheinigung zu erhalten oder ob sie im Rahmen eines Verfahrens vor den ordentlichen Gerichten preisgeben müsste, dass sie eine Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle aufgesucht hat.

73

Schließlich ist das öffentliche Interesse am polizeilichen Einschreiten auch deshalb zu bejahen, weil - angesichts der bei der aufgezeigten Sachlage eingeschränkten und wenig effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten vor den ordentlichen Gerichten - die Staatsorgane im Hinblick darauf, dass die Grundrechte zugleich Ausdruck einer objektiven Wertordnung sind, eine objektivrechtliche Pflicht zum Schutz der grundrechtlich gesicherten Individualgüter - hier des allgemeinen Persönlichkeitsrechts - trifft (in diesem Sinne Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., D 30). Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Individualgüter einer unbestimmten Vielzahl von Grundrechtsträgerinnen bedroht werden (vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 5. Aufl., Rn. 56).

74

4. Damit steht auch die Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 2 PolG einem Einschreiten gegen den Kläger nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift obliegt der Schutz privater Rechte der Polizei nur auf Antrag des Berechtigten und nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Diese Subsidiaritätsklausel hindert jedoch ein polizeiliches Tätigwerden nur dann, wenn es ausschließlich um den Schutz privater Rechte geht (vgl. Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 2 Rn. 12; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl., Rn. 119). Dies ist hier, wie soeben ausgeführt (3. e), nicht der Fall.

75

5. Das Verbot beachtet auch den in § 5 PolG einfachgesetzlich normierten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

76

a) Die Maßnahme ist geeignet, gerade die Ansprache der zu schützenden Frauen erheblich zu erschweren, auch wenn möglicherweise von den räumlichen Grenzen des Verbotsbereichs aus noch einzelne Frauen, die das Gebäude der Beratungsstelle verlassen, individualisiert und gezielt angesprochen werden können.

77

b) Das Verbot ist auch erforderlich. Mildere Maßnahmen in Form eines weniger weitreichenden Verbots wären weniger effektiv. Dies gilt zunächst mit Blick auf den räumlichen Umfang des Verbots. Je näher die Gehsteigberatung an die Beratungsstelle heranrückt, desto eher ist es möglich, gezielt Frauen, die die Beratungsstelle verlassen, anzusprechen. Damit wäre jedes weniger weit reichende Verbot auch dem Schutzzweck weniger dienlich.

78

Inhaltlich ist das Verbot auf solche Handlungsformen begrenzt, die die vom Kläger praktizierte Gehsteigberatung kennzeichnen. Eine präzisere Definition des Verbotstatbestandes ist nicht möglich.

79

c) Das Verbot ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Vorrang des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der betroffenen Frauen vor der Glaubens- und Meinungsfreiheit des Klägers wurde im Rahmen der Abwägung der betroffenen Grundrechte bereits begründet (3. d) aa)).

80

6. Ermessensfehler sind ebenfalls nicht erkennbar. Allein der Umstand, dass auch der öffentliche Druck des Beigeladenen die Beklagte dazu bewogen haben mag, ihre schon zuvor geäußerte Rechtsposition in einer Verbotsverfügung umzusetzen, lässt nicht darauf schließen, dass sachfremde Erwägungen das Entschließungsermessen geleitet haben könnten.

81

7. Nach dem Vorstehenden erweist sich schließlich auch die auf §§ 2, 20 und 23 LVwVG gestützte Zwangsgeldandrohung in dem angefochtenen Bescheid (Verfügung Nr. III) als rechtmäßig. Die allgemeinen und besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor, namentlich ist das Zwangsgeld das geeignete Zwangsmittel, das auch im Hinblick auf die angedrohte Höhe nicht zu beanstanden ist. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr von 100,-- EUR und der Widerspruchsgebühr von 150,-- EUR weisen ebenfalls keine Rechtsfehler auf. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr beruht auf den §§ 1, 2 und 4 der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten, die Festsetzung der Widerspruchsgebühr auf den §§ 1 - 8, 12, 14 LGebG i.V.m. Nr. 7.1 des Gebührenverzeichnisses zum LGebG.

IV.

82

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene einen Antrag gestellt hat und damit auch ein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten dem Kläger aufzuerlegen.

83

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Es stellt sich keine revisible, nach § 137 VwGO vom Bundesverwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage (vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 132 Rn. 28 ff.). Die Beklagte handelte auf Grund einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Als revisibles Recht kommen nur der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (BVerwG, Beschl. v. 18.02.2002 - 3 B 149.01 - NJW 2002, 2122) oder die Auslegung der abzuwägenden Grundrechte (Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 137 Rn. 80) in Betracht. Fragen des Bundesrechts bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht vermögen die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Normen ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (BVerwG, Beschl. v. 17.08.2009 - 6 B 10.09 - juris). Dies ist hier nicht ersichtlich.

84

Beschluss vom 11. Oktober 2012

85

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

86

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

I.

27

Der Senat sieht keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen. Der Klägervertreter zeigt in seinem darauf gerichteten Antrag vom 13.10.2012 nicht auf, dass der Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör eine Wiedereröffnung gebieten würde (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 03.12.2008 - 10 B 13.08 - juris m.w.N.). Die Beteiligten hatten Gelegenheit, zum Ergebnis der Beweisaufnahme Stellung zu nehmen. Der Klägervertreter hat hiervon auch ausführlich Gebrauch gemacht. Die Aussagen der Zeugen zum Beweisthema bewegten sich im Übrigen im Rahmen des von den Beteiligten zur Art und Weise der Durchführung der Gehsteigberatung schriftsätzlich Vorgetragenen und der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - von sechs der elf Zeugen - abgegebenen eidesstattlichen Versicherungen. Es erscheint daher nicht geboten, dem Klägervertreter Gelegenheit zu einer nochmaligen Würdigung der Zeugenaussagen zu geben.

II.

28

Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

29

Gemäß § 130 Abs. 1 VwGO hat der Verwaltungsgerichtshof selbst in der Sache zu entscheiden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die vom Kläger (hilfsweise) beantragte Rückverweisung an das Verwaltungsgericht gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht leidet nicht an einem wesentlichen Mangel.

30

1. Das Verwaltungsgericht hat seine Pflicht, den Sachverhalt von Amts wegen vollständig zu erforschen (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO), nicht dadurch verletzt, dass es den schriftsätzlichen Beweisangeboten des Klägers nicht nachgegangen ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Tatsachengericht seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht verletzt, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht beantragt hat, es sei denn, dem Gericht musste sich auch ohne Stellung eines Beweisantrags die Notwendigkeit einer weiteren Aufklärung aufdrängen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.02.1988 - 7 B 28.88 - NVwZ 1988, 1020; Beschl. v. 01.03.2001 - 6 B 6.01 - NVwZ 2001, 923). Hier hat der Kläger keinen förmlichen Beweisantrag gestellt. Dem Gericht musste sich die Notwendigkeit einer weiteren Sachverhaltsaufklärung durch Vernehmung der schriftsätzlich benannten Zeugen zum konkreten Ablauf der Gehsteigberatung auch nicht aufdrängen, zumal die konkrete Form der Ansprache nach dem Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts für die Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung rechtlich unerheblich war (UA S. 9).

31

2. Die geltend gemachte Verletzung der Begründungspflicht nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Die Begründungspflicht verlangt, dass in den Urteilsgründen die tatsächlichen Umstände und rechtlichen Erwägungen wiedergegeben werden, die das Gericht bestimmt haben, die Voraussetzungen für seine Entscheidung als erfüllt anzusehen. Das Urteil muss erkennen lassen, dass das Gericht den ermittelten Tatsachenstoff wertend gesichtet und in welchen konkreten Bezug es ihn zu den angewandten Rechtsnormen gesetzt hat. Dies setzt voraus, dass das Gericht zum einen seinen rechtlichen Prüfungsmaßstab offen legt und zum anderen in tatsächlicher Hinsicht angibt, von welchem Sachverhalt es ausgeht und - sofern es den Tatsachenbehauptungen eines Beteiligten widerspricht - warum es dessen Vortrag nicht folgt und aufgrund welcher Erkenntnisse es eine ihm ungünstige Tatsachenlage als erwiesen ansieht. Aus den Entscheidungsgründen muss sowohl für die Beteiligten als auch für das Rechtsmittelgericht nachvollziehbar sein, aus welchen Gründen des materiellen Rechts oder des Prozessrechts nach Meinung des Gerichts dem Vortrag eines Beteiligten, jedenfalls soweit es sich um einen zentralen Punkt seiner Rechtsverfolgung handelt, nicht zu folgen ist (BVerwG, Beschl. v. 18.10.2006 - 9 B 6.06 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO Nr. 66 Rn. 24). Die Begründungspflicht ist immer dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder sonstwie unbrauchbar sind (BVerwG, Beschl. v.05.06.1998 - 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32; Beschl. v. 30.06.2009 - 9 B 23.09 - juris). Bezugnahmen auf andere Gerichtsentscheidungen sind jedoch zulässig, wenn diese den Beteiligten zugänglich und die eigene Entscheidung aus sich heraus noch verständlich ist (Höfling, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 108 Rn. 173 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 14.01.1991 - 1 B 171.90 - juris). Ausgehend davon lässt das Berufungsvorbringen eine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht erkennen. Das angefochtene Urteil ist aus sich heraus verständlich. Die in Bezug genommenen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des erkennenden Senats sind den Beteiligten bekannt. Es handelt sich um die im vorangegangenen einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Eilentscheidungen, die denselben Sachverhalt betreffen.

III.

32

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die als (Anfechtungs-)Untätigkeitsklage in zulässiger Weise erhobene und nach Ergehen des Widerspruchsbescheides als reguläre Anfechtungsklage fortgeführte Klage (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 75 Rn. 21, 26) ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

33

1. Der Bescheid der Beklagten vom 16.02.2011 ist formell rechtmäßig.

34

a) Die nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderliche Anhörung des Klägers erfolgte mit Schreiben vom 07.10.2010.

35

b) Die Beklagte hat entgegen der Auffassung des Klägers nicht gegen die sich aus § 24 Abs. 1 LVwVfG ergebende Verpflichtung zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen verstoßen. Diese Vorschrift überlässt es im Interesse einer möglichst umfassenden, den Erfordernissen des einzelnen Falles angepassten Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dem pflichtgemäßen Verfahrensermessen der Behörde, welche Mittel sie zur Erforschung des Sachverhalts anwendet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.08.1998 - 11 VR 4.98 - NVwZ 1999, 535 und Beschl. v. 30.06.2004 - 5 B 32.03 - juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 24 Rn. 9 m.w.N.). Der Amtsermittlungsgrundsatz verpflichtet die Behörden nicht, sämtliche relevanten Tatsachen selbst zu erheben und erforderlichenfalls nachzuprüfen (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 10 a). Ein Verfahrensfehler liegt erst dann vor, wenn die Behörde eine sachlich notwendige Aufklärung des Sachverhalts unterlässt (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 36). Hier hat sich die Beklagte durch Auswertung der ihr vom Beigeladenen und vom Kläger übermittelten Unterlagen - darunter der Vereinssatzung und der bei der Gehsteigberatung verwendeten Faltblätter -, durch Auswertung allgemein zugänglicher Quellen (Presseberichte) sowie durch Führung eines Gesprächs mit dem Vorsitzenden des Klägers und der für den Kläger in Freiburg tätigen Gehsteigberaterin hinreichende Kenntnis von dem nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Sachverhalt verschafft. Eine Verpflichtung der Beklagten, darüber hinaus durch eigene Beobachtungen vor Ort einen unmittelbaren Eindruck vom Ablauf der sog. Gehsteigberatungen zu gewinnen, bestand nicht, zumal die Beklagte ihre Entscheidung im Kern auf vom Kläger selbst mitgeteilte bzw. bestätigte Tatsachen gestützt hat.

36

2. Die Untersagungsverfügung ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG). Insoweit genügt es, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71). Ein ursprünglich zu unbestimmter Verwaltungsakt kann, wie sich aus § 79 Abs. 1 VwGO ergibt, im Widerspruchsverfahren, aber auch noch im Verwaltungsprozess präzisiert werden (BVerwG, Beschl. v. 21.06.2006 - 4 B 32.06 - NVwZ-RR 2006, 589).

37

Daran gemessen bereitet es hier keine Schwierigkeiten festzustellen, dass die Untersagungsverfügung - was bereits im Verfügungstenor hinreichend zum Ausdruck kommt und auch der Zielrichtung der Verfügung entspricht - neben der persönlichen Ansprache auf eine Schwangerschaftskonfliktsituation nur das unaufgeforderte und gezielt-individuelle Vorzeigen (Hinhalten) und Überreichen von Broschüren, Bildern und Gegenständen erfasst.

38

Soweit nach dem Wortlaut der Verfügung allgemein das Ansprechen von „Personen“ auf einen Schwangerschaftskonflikt verboten wurde, wird bereits aus der Umschreibung der Verbotshandlungen mit dem Begriff der „Gehsteigberatung“ im Tenor hinreichend deutlich, dass das Verbot sich nur auf das Ansprechen von Personen bezieht, die zur Zielgruppe der vom Kläger angebotenen Beratung gehören können. Gestützt wird diese Auslegung durch die Begründung der Verfügung, wo ausgeführt wird, dass das Verbot dem Schutz der Persönlichkeitsrechte der ratsuchenden Personen gelten soll. Das Ansprechen von unbegleiteten Männern oder von Frauen im Alter jenseits eines potentiellen Schwangerschaftskonflikts wird daher von der Verfügung nicht erfasst, wohl aber das Ansprechen von Frauen im gebärfähigen Alter, die von einer weiteren Person begleitet werden.

39

In räumlicher Hinsicht ergibt die Auslegung und die durch die Beklagte im gerichtlichen Verfahren erfolgte Klarstellung, dass das Verbot nur für den etwa 70 m langen Abschnitt der H...straße, an dem die Beratungsstelle des Beigeladenen liegt, gelten soll. Der räumliche Geltungsbereich erstreckt sich also von der K...-...Straße aus nach Westen bis zur nächsten Straßenbiegung, nicht erfasst ist der abknickende, zur R...straße führende Straßenabschnitt. Zwar spricht der Tenor des Bescheides von der „gesamten H...straße“. Allerdings ergibt sich schon aus der Zielsetzung der Verfügung und der Begründung ein einschränkendes Verständnis. Das Verbot zielt darauf ab zu verhindern, dass der Kläger Frauen unmittelbar vor oder nach einer Schwangerschaftskonfliktberatung ansprechen kann. Demgegenüber soll nicht allgemein die Ansprache von Passanten unterbunden werden. Entsprechend endet das Verbot in östlicher Richtung an der Ecke H...straße/K...Straße, weil dort der Sichtkontakt mit der Beratungsstelle abbricht und die anzusprechenden Frauen in dem Strom der Passanten aufgehen. Nichts anderes kann für das andere Ende des räumlichen Geltungsbereichs gelten. Spätestens mit der Antragserwiderung vom 15.02.2011 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hat die Beklagte die insoweit möglicherweise bestehende Unklarheit mit dem Hinweis beseitigt, der Geltungsbereich erstrecke sich nur über 70 m. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat sie dies nochmals bestätigt.

40

3. Das von der Untersagungsverfügung erfasste Verhalten des Klägers und der für ihn in Freiburg tätigen Gehsteigberaterin stellt eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, die ein Einschreiten auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG rechtfertigt.

41

a) Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel der §§ 1, 3 PolG ist weder durch das Straßenrecht noch durch das Versammlungsrecht gesperrt.

42

aa) Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel ist nicht durch vorrangige Vorschriften des Straßenrechts gesperrt. Denn die von der Beklagten untersagte Gehsteigberatung ist straßenrechtlich noch als Gemeingebrauch und nicht als Sondernutzung anzusehen (vgl. zu entsprechenden Formen des „politischen Meinungskampfes“ näher BVerfG [Kammer], Beschl. v. 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - NVwZ 1992, 53; BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 <67 f.>), zumal ihre Erscheinungsformen nicht der erwerbswirtschaftlichen Nutzung des Straßenraums dienen und damit als noch dem „kommunikativen Verkehr“ zugehörig einzustufen sind (vgl. zur Abgrenzung im Einzelnen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.1996 - 5 S 472/96 - VBlBW 1997, 64; Sauthoff, NVwZ 1990, 223 <225>; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 287 ff.; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 13 Rn. 22 ff.). Daher bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob und inwieweit die Regelungen des Straßengesetzes im Sachbereich der erlaubnisfähigen Sondernutzung eine Sperrwirkung gegenüber allgemein-polizeirechtlichen Regelungen entfalten (vgl. dazu Schnebelt/Sigel, a.a.O., Rn. 255; s. auch Senatsurteil vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - ESVGH 36, 293).

43

bb) Die Gehsteigberatung ist auch keine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes. Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG [Kammer], Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 12.06.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468). Hier zielt die Ansprache seitens der im Auftrag des Klägers tätigen Gehsteigberaterin auf eine individuelle Kommunikation mit Einzelpersonen, nicht aber auf die für die Annahme einer Versammlung konstitutive Kommunikation vermittels einer eigens zu diesem Zweck veranlassten Gruppenbildung (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.08.2007 - 6 C 22.06 - NVwZ 2007, 1434 ).

44

b) Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt vor, weil die vom Kläger im räumlichen Geltungsbereich der Untersagungsverfügung praktizierte Gehsteigberatung mit dem erforderlichen Grad an Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts insbesondere derjenigen angesprochenen Frauen führt, die sich tatsächlich in einer Schwangerschaftskonfliktsituation befinden.

45

aa) Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG umfasst die Rechte und Rechtsgüter der Einzelnen; dazu gehört neben Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233, 241/81 - BVerfGE 69, 315 <352>) auch das durch Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht (vgl. Senatsurteile vom 22.02.1995 - 1 S 3184/94 - VBlBW 1995, 282 <283> und vom 08.05.2008 - 1 S 2914/07 - VBlBW 2008, 375 <376> m.w.N. = NVwZ-RR 2008, 700 <701>).

46

bb) Das in Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Persönlichkeitsrecht dient dem Schutz der engeren persönlichen Lebenssphäre und der Erhaltung ihrer Grundbedingungen, die sich durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfassen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.11.1998 -1 BvR 1531/96 - BVerfGE 99, 185 <193>; Beschl. v. 25.10.2005 - 1 BvR 1696/98 - BVerfGE 114, 339 <346>; Urt. v. 27.02.2008 - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 - BVerfGE 120, 274 <303>). Im Sinne eines Schutzes vor Indiskretion hat hiernach jedermann grundsätzlich das Recht ungestört zu bleiben. Dem Einzelnen wird ein Innenbereich freier Persönlichkeitsentfaltung garantiert, in dem er „sich selbst besitzt“ und in den er sich frei von jeder staatlichen Kontrolle und sonstiger Beeinträchtigung zurückziehen kann (BVerfG, Entscheidung vom 16.07.1969 - 1 BvL 19/63 - BVerfGE 27, 1 <6> m.w.N.; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 149). Diese Privatsphäre umfasst zum einen Rückzugsräume im Wortsinne, aber auch Themen der engeren Lebensführung, „deren öffentliche Erörterung als peinlich oder zumindest unschicklich empfunden wird“ (Di Fabio, a.a.O.).

47

cc) Daran gemessen greift die Ansprache durch einen Fremden auf die Themen Schwangerschaft oder gar Schwangerschaftskonflikt in die Privatsphäre der betroffenen Frauen ein. Die Grundrechte sind zwar primär Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Sie konstituieren jedoch gleichzeitig eine Werteordnung, die auch die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten mittelbar prägt, indem sie bei der Auslegung des einfachen Rechts - hier der polizeilichen Generalklausel - zu beachten ist. Zumindest in der Frühphase der Schwangerschaft, in der diese noch nicht äußerlich erkennbar ist, entscheidet die Frau darüber, die Schwangerschaft publik zu machen oder geheim zu halten. Der Schutz der Privatsphäre ist umso intensiver, je näher der Sachbereich der Intimsphäre steht. Gerade das erste Drittel der Schwangerschaft, in dem sich die überwiegende Mehrzahl der ratsuchenden Frauen befinden dürfte, weist eine große Nähe zur Intimsphäre auf, so dass für die Frage der Eingriffsrechtfertigung auch dann ein sehr hohes Schutzniveau für das allgemeine Persönlichkeitsrecht zugrundezulegen ist, wenn man die Schwangerschaft nicht sogar pauschal der Intimsphäre der Frau zuordnet (so noch BVerfG, Urt. v. 25.02.1975 - 1 BvF 1/74 u.a. [Schwangerschaftsabbruch I] - BVerfGE 39, 1 <42>). In der Frühphase der Schwangerschaft befinden sich die meisten Frauen in einer besonderen seelischen Lage, in der es in Einzelfällen zu schweren Konfliktsituationen kommt. Diesen Schwangerschaftskonflikt erlebt die Frau als höchstpersönlichen Konflikt. Die Umstände erheblichen Gewichts, die einer Frau das Austragen eines Kindes bis zur Unzumutbarkeit erschweren können, bestimmen sich nicht nur nach objektiven Komponenten, sondern auch nach ihren physischen und psychischen Befindlichkeiten und Eigenschaften (BVerfG, Urt. v. 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 u.a. [Schwangerschaftsabbruch II] - BVerfGE 88, 203 <265>). Die emotionalen Konflikte und persönlichen Lebensumstände, die Frauen in dieser Phase über einen Schwangerschaftsabbruch nachdenken lassen, berühren regelmäßig ebenfalls die Privatsphäre der Frau, unter anderem ihre Beziehung zum Vater des Kindes, ihre weitere Lebensplanung und die Beziehung zu dem in ihr wachsenden Kind.

48

Gerade in dieser Konfliktsituation hat die schwangere Frau, die eine anerkannte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle aufsucht, ein Recht darauf, von fremden Personen, die sie auf der Straße darauf ansprechen, in Ruhe gelassen zu werden.

49

Der Senat ist nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass die für den Kläger in Freiburg tätige Gehsteigberaterin Frauen in unmittelbarer Nähe der von der Beigeladenen unterhaltenen Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle regelmäßig in einer Art und Weise angesprochen hat, die diese in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht verletzt. Mehrere Zeuginnen und Zeugen haben übereinstimmend und glaubhaft berichtet, dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ erfolgte. Die Zeugin S..., die ab dem 01.08.2010 ein Praktikum bei ...... absolvierte, gab an, von Frau F... mehrfach mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ angesprochen worden zu sein. Sie habe auch gesehen, dass Frau F... andere Frauen, darunter eine erkennbar über den dritten Monat hinaus Schwangere, ebenfalls angesprochen habe. Die Zeuginnen Sch... und D... gaben ebenfalls an, von Frau F... mit diesen Worten angesprochen worden zu sein. Bestätigt werden diese Angaben durch den bei ...... in der Schwangerschaftsberatung tätigen Zeugen H... und die in einem Jobcenter der Bundesagentur für Arbeit tätige Zeugin U..., die zwar keine Wahrnehmungen aus eigener Anschauung schildern konnten, aber angaben, dass Frauen ihnen von einer entsprechenden Ansprache berichtet hätten. Die als Schulsozialpädagogin in Freiburg tätige Zeugin M...-... erklärte, sie wisse konkret von zwei Schülerinnen von ihr, die bei ...... zur Schwangerschaftsberatung gewesen und nach Verlassen des Gebäudes angesprochen worden seien. Sie könne nicht mehr genau sagen, mit welchen Worten die Ansprache erfolgt sei, es habe sich auf jeden Fall um eine persönliche Frage gehandelt, die mit den Worten „Sind Sie“ begonnen habe. Sie vermute, dass die Frage „Sind Sie schwanger?“ gelautet habe, könne dies aber nicht sicher sagen.

50

Gründe, die Richtigkeit dieser Zeugenaussagen in Zweifel zu ziehen, gibt es nicht. Allein der Umstand, dass die betreffenden Zeugen alle vom Beigeladenen benannt wurden, rechtfertigt nicht die Annahme, die Zeugen hätten ihre Aussagen abgesprochen. Gegen eine Absprache spricht auch, dass die betreffenden Zeugen ihre Wahrnehmungen nicht stereotyp, sondern jeweils individuell mit eigenen Worten geschildert haben. Soweit Zeugen sich nicht genau erinnern konnten, legten sie dies offen wie die Zeugin M... oder die als Praktikantin bei ...... tätige Zeugin M..., die angab, sich nicht genau zu erinnern, mit welchen Worten sie von Frau F... angesprochen worden sei.

51

Die den im Kern übereinstimmenden Aussagen der Zeugen S..., S..., D..., H... und M... widersprechende Aussage der Zeugin F... war demgegenüber nicht glaubhaft. Die Zeugin F... hatte bei ihrer ersten Zeugenvernehmung angegeben, sie biete zunächst den Flyer an und beginne, wenn die Frau Interesse habe, ein Gespräch meistens nicht direkt auf die Frau bezogen, sondern allgemein, ob sie etwa jemanden kenne, der in einem Schwangerschaftskonflikt sei. Diese Art der Ansprache von Frauen im gebärfähigen Alter vor einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle wirkt lebensfremd und kann der Zeugin F... nicht abgenommen werden. Sie konnte selbst von den für den Kläger als sog. stille Beterinnen tätigen Zeuginnen U... und L... nicht bestätigt werden, obwohl Frau F... angegeben hatte, sie habe bei ihrer Tätigkeit bewusst darauf geachtet, dass die stille Beterin in Hörweite ist und das Gespräch mit verfolgen kann, um später einen Zeugen für den Inhalt des Gesprächs zu haben. Die als stille Beterin tätige Zeugin U... gab an, sie könne nicht wiederholen, was Frau F... bei der Ansprache gesagt habe. Sie habe allenfalls Gesprächsteile mitbekommen, die sie jedoch nicht wiedergeben könne. Von Ferne betrachtet sei die Ansprache der Passantinnen meistens höflich gewesen. Frau F... habe jedoch eine direkte Art, die einem manchmal wehtun könne. Die ebenfalls als stille Beterin tätige Zeugin L... gab an, sie habe meistens nicht verstehen können, was Frau F... zu den von ihr angesprochenen Personen gesagt habe.

52

Entscheidend gegen die Glaubhaftigkeit der Aussage von Frau F... spricht auch ihr übriges Aussageverhalten. Sie antwortete häufig ausweichend und war sehr darauf bedacht, nichts zu sagen, was ihre Tätigkeit als Gehsteigberaterin gefährden könnte. Ihre Aussage, sie bleibe bei der ersten Kontaktaufnahme in der Regel stehen, weil dies für die Frauen weniger aufdringlich wirke, wurde von den übrigen Zeugen ebenfalls nicht bestätigt. Die Zeugin U... gab an, Frau F... habe sich bewegt, wenn sie Kontakt gesucht habe. Sie sei aktiv auf die Angesprochenen zugegangen und während der Kontaktaufnahme auch mit den Angesprochenen mitgegangen. Ähnlich äußerte sich die Zeugin L..., die erklärte, Frau F... habe sich bei der Kontaktaufnahme bewegt, d.h. sie habe auch mal die Straße überquert. Bei ihrer nochmaligen Zeugenvernehmung konnte Frau F... sich auf den Vorhalt des Beigeladenen-Vertreters, er habe Informationen, dass sich der Anwalt des Klägers in der Sitzungspause um 16.30 Uhr mit ihr unterhalten und ihr mitgeteilt habe, dass die meisten Zeugen ausgesagt hätten, dass sie das Gespräch mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ beginne, zunächst nicht erinnern, ob sie überhaupt mit dem Anwalt des Klägers gesprochen habe. Erst auf Nachfrage und nach suchenden Blicken in Richtung des Prozessbevollmächtigten des Klägers räumte sie ein, dass ein Gespräch stattgefunden habe, in dessen Verlauf der Kläger-Anwalt sie über diesen Umstand informiert habe. Der Senat ist davon überzeugt, dass die Zeugin F... sich sehr wohl unmittelbar an das erst etwa zwei Stunden zuvor stattgefundene Gespräch, welches den Kern ihrer Zeugenaussage betraf, erinnern konnte, aber zunächst Zeit gewinnen wollte, um sich eine „passende“ Antwort auf die an sich einfach zu beantwortende Frage zurechtzulegen. Auf Vorhalt der Zeugenaussagen blieb Frau F... dabei, dass es nicht zutreffe, dass ihre ersten Worte bei der Gesprächseröffnung „Sind Sie schwanger?“ seien. Sie habe in ihrer Ausbildung in Wien gelernt, dass man so ein Gespräch nicht beginnen könne. Sie zeige den Flyer und frage allgemein „Brauchen Sie Hilfe?“. Es könne sein, dass sie den Satz „Sind Sie schwanger?“ im Laufe eines Gesprächs vielleicht als vierten Satz gesagt habe. Nicht geglaubt werden kann der Zeugin F... des weiteren, dass sie das Gebäude, in dem sich die Beratungsstelle des Beigeladenen befindet, nie betreten hat. Denn der Zeuge T..., Geschäftsführer bei ......, hat glaubhaft erklärt, dass Flyer des Klägers auf den Toiletten und in den Broschürenständern im Gebäude H...straße ... aufgetaucht sind. Als er sie zur Rede gestellt habe, habe sie sich entschuldigt und versprochen, dass dies künftig nicht mehr vorkommen werde. Gestützt wird dies durch die Aussage der Zeugin D..., die erklärt hat, sie habe selbst gesehen, dass Frau F... in dem Gebäude H...straße ... gewesen sei, bevor ihr der Zugang untersagt worden sei.

53

Der Senat sah keine Veranlassung, die vom Kläger beantragten Zeugengegenüberstellungen vorzunehmen, da die Zeuginnen S..., Sch... und D... bei ihren Vernehmungen bereits jeweils auf die abweichende Aussage von Frau F... hingewiesen worden waren und die Zeugin F... bei ihrer erneuten Vernehmung Gelegenheit hatte, ihre Aussage im Lichte der Aussagen der genannten Zeuginnen zu überdenken.

54

Dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ möglicherweise nicht seitens der Zeugin F..., sondern durch eine andere Person erfolgte, kann ausgeschlossen werden, weil die Zeugin F... die einzige in Freiburg für den Kläger tätige Gehsteigberaterin ist und die meisten Zeugen auch jeweils die bei der Gehsteigberatung verwendeten Flyer identifizieren konnten. Es kann daher ausgeschlossen werden, dass diese Ansprache seitens anderer Abtreibungsgegner, die hin und wieder vor der Beratungsstelle des Beigeladenen demonstrieren, erfolgte.

55

Der Kläger muss sich das Verhalten seiner Gehsteigberaterin auch zurechnen lassen, weil diese nach einer nur kurz währenden Anfangsphase im Juli/August 2010, in der sie auf eigene Verantwortung tätig war, die Gehsteigberatung im Auftrag des Klägers ausgeübt hat. An der Art der Ansprache hat sich hierdurch nichts geändert. Die Wahrnehmungen der Zeugen, die von einer Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ berichtet haben, beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume jedenfalls von Herbst 2010 bis nach Ergehen der angefochtenen Untersagungsverfügung. Geändert hat sich nach den glaubhaften Zeugenaussagen lediglich der Ort der Ansprache, die seit Ergehen der Untersagungsverfügung nicht mehr in der H...straße, sondern an der Ecke H...straße/K...Straße erfolgte.

56

Der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der angesprochenen Frauen erhält dadurch zusätzliches Gewicht, dass die Ansprache mit den Worten „Sind Sie schwanger?“ in der Öffentlichkeit auf einer belebten Straße in einer für unbeteiligte Dritte wahrnehmbaren Weise erfolgte. Nach der glaubhaften Aussage der Zeugin S... haben auch andere umstehende Personen wahrgenommen, wie sie von Frau F... mit diesen Worten angesprochen wurde.

57

Vertieft wird der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht durch die den angesprochenen Frauen angebotenen Faltblätter, die mit Sätzen wie „Kinder sind Gottes schönstes Geschenk. Jedes Kind hat das Recht, auf die Welt zu kommen, ob es erwünscht ist oder nicht“ oder „Bitte unternimm jetzt nichts, was DEINEM KIND WEHTUT, denn du wirst es später bereuen“ klar Position beziehen und im Ergebnis einen Schwangerschaftsabbruch nicht als moralisch vertretbar erscheinen lassen. Die Aussage „Glaube an Dich und folge Deinem Herz – Bitte behalte Dein Baby“ ist nicht nur ein eindringlicher und emotionaler Appell, sondern suggeriert auch, dass im Grunde jede Frau ihr Kind austragen will und nur durch äußere Einflüsse davon abgebracht wird. In diesem Kontext erscheinen die Hilfsangebote an die Mutter lediglich als Mittel zum Zweck, die Mutter um jeden Preis zum Austragen des Kindes zu bewegen. Das ebenfalls verteilte Faltblatt des „Lebenszentrum Wien“ geht noch darüber hinaus. Es konfrontiert die Frauen, die die Faltblätter annehmen, unvermittelt mit Bildern blutverschmierter und zerstückelter Föten und ist geeignet, einschüchternd und verstörend zu wirken. Diese Wirkung ist umso stärker, als auf der Außenseite der Faltblätter zunächst der Eindruck erweckt wird, es gehe ausschließlich um ein beratendes Hilfsangebot.

58

Unerheblich für das Vorliegen einer Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist, dass möglicherweise nicht alle Frauen ablehnend auf die Ansprache reagieren. Entscheidend ist angesichts der Vielzahl der betroffenen Grundrechtsträgerinnen, dass eine nicht unerhebliche Zahl von ihnen die objektiv gegebene Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts auch subjektiv als solche empfindet. Daher bedarf es keiner Beweiserhebung zu der Frage, ob es Frauen gibt, die dankbar für die Ansprache sind.

59

Die Auffassung des Klägers, seine Tätigkeit greife lediglich in die weniger schützenswerte Sozialsphäre der angesprochenen Frauen ein, weil die Frage des Hilfsangebots in einer Schwangerschaftssituation eher die Sozial- als die Privatsphäre der Schwangeren betreffe, geht an der Realität der von ihm in Freiburg praktizierten Form der Gehsteigberatung vorbei. Mit der Sozialsphäre ist das Ansehen des Einzelnen in der Öffentlichkeit gemeint. Sie beschreibt einen Bereich, der ohnehin von der Umwelt nicht abgeschirmt werden kann (vgl. Di Fabio, a.a.O., Art. 2 Abs. 1 Rn. 160). Wie bereits dargelegt, geht es im vorliegenden Fall nicht um das Ansehen der betroffenen Frauen in der Öffentlichkeit, sondern um einen sensiblen Bereich der engeren Lebensführung und den Bereich der Gedanken- und Gefühlswelt eines Menschen als psychischem Innenbereich. Die eigene Gedanken- und Gefühlswelt in einem persönlichen Konflikt bleibt auch dann privat, wenn sie mit einem gesellschaftlichen Konflikt zusammenhängt. Daher geht auch der Verweis des Klägers auf den Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 08.06.2010 (- 1 BvR 1745/06 [Abtreibungsgegner] - NJW 2011, 47) fehl, in dem es nicht um den Schutz der Privatsphäre schwangerer Frauen, sondern um den Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts eines Schwangerschaftsabbrüche vornehmenden Arztes ging.

60

c) Nachdem die Beklagte ihre Verfügung nicht darauf gestützt hat, lässt der Senat offen, ob eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit darüber hinaus deshalb gegeben ist, weil die vom Kläger praktizierte Form der Gehsteigberatung das Beratungskonzept des Schwangerschaftskonfliktgesetzes beeinträchtigt, welches der Erfüllung der dem Staat obliegenden Schutzpflicht für das ungeborene Leben dient (vgl. zum Schutz des Lebens als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 1 Rn. 50 m.w.N.).

61

d) Der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen ist nicht durch die Grundrechte des Klägers gerechtfertigt. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht findet seine Schranken in den kollidierenden Grundrechten Dritter, hier der Meinungs- und Religionsfreiheit des Klägers. Umgekehrt sind auch die Grundrechte des Klägers in gleicher Weise beschränkt. Es ist daher eine Abwägung vorzunehmen, die im Wege praktischer Konkordanz allen Grundrechten zu jeweils bestmöglicher Wirkung und Geltung verhilft (vgl. nur BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 - BVerfGE 7, 198 <210>; stRspr.).

62

aa) Die durch Art. 5 Abs. 1 GG / Art. 10 EMRK geschützte Meinungsfreiheit des Klägers und der von ihm beauftragten Personen gebietet es nicht, den in der Verfügung untersagten Verhaltensweisen Vorrang vor dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen einzuräumen.

63

Allerdings ist der personelle Schutzbereich der durch Art. 5 Abs. 1 GG / Art. 10 EMRK geschützten Meinungsfreiheit zugunsten des Klägers - einer juristischen Person des Privatrechts - eröffnet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.10.1991 - 1 BvR 1555/88 - BVerfGE 85, 1 <11 ff.>; Beschl. v. 13.02.1996 - 1 BvR 262/91 - BVerfGE 94, 1 <7 ff.>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 5 Rn. 116) und die von der Verfügung erfassten Äußerungen und Verhaltensweisen können auch in sachlicher Hinsicht den Schutz der Meinungsfreiheit beanspruchen. Denn Art. 5 Abs. 1 GG umfasst in seiner Ausprägung als Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit jede Art und Weise der Äußerung, das (fragende und behauptende) Ansprechen ebenso wie die Äußerung in Bild und Schrift sowie Tätigkeiten, die als Mittel des geistigen Meinungskampfes die Wirkung der Äußerung verstärken sollen, und damit sämtliche der hier im Streit stehenden Verhaltensweisen (vgl. zur sog. Gehsteigberatung auch: BVerfG [Kammer], Beschl. v. 08.06.2010 - 1 BvR 1745/06 - NJW 2011, 47; vgl. näher zum Schutzbereich: Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Bd. 1, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 49 ff. m.w.N.). Der Senat misst der Meinungsfreiheit des Klägers auch ein bedeutendes Gewicht bei. Das Recht, eine Meinung äußern zu dürfen, ist Teil des in der Menschenwürde wurzelnden elementaren Rechts auf Denkfreiheit und damit in einem gewissen Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 - BVerfGE 7, 198 <208>). Ungeachtet ihrer Ausprägung als privat-individuelles Entfaltungsrecht ist die Meinungsfreiheit auch für den Prozess politischer Öffentlichkeit im demokratischen Verfassungsstaat von schlechthin grundlegender Bedeutung (vgl. wiederum Schulze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O., Rn. 40). Denn das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der das Lebenselement des freiheitlichen demokratischen Rechtsstaats ist (so schon BVerfG, Urt. v. 17.08.1956 - 1 BvB 2/51 - BVerfGE 5, 85 <205>). Als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit in der Gesellschaft ist es eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt (BVerfG, Urt. v. 15.01.1958, a.a.O.). Im Blick auf ihre konstituierende Funktion ist besonders die Mindermeinung, die für falsch gehaltene Auffassung, das Anders-Denken von Bedeutung. Nur die freie öffentliche Diskussion über Gegenstände von allgemeiner Bedeutung, zu denen die Debatte um den Schutz des ungeborenen Lebens zweifelsohne zu rechnen ist, sichert die freie Bildung der öffentlichen Meinung, die sich im freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat notwendig pluralistisch im Widerstreit verschiedener und aus verschiedenen Motiven vertretener, aber jedenfalls in Freiheit vorgetragener Auffassungen vollzieht (anschaulich Herzog, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 10). Insoweit sind dem gesellschaftspolitischen „Mainstream“ widersprechende, im Wortsinne „anstößige“ Meinungsäußerungen von besonderem Wert.

64

Die Meinungsfreiheit umfasst - das liegt gerade in ihrem soeben dargestellten Zweck begründet - auch das Recht, selbst zu bestimmen, wo und wann die Meinungskundgabe erfolgt, zumal an Orten, an denen ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist (vgl. nur Hoffmann-Riem, in: Alternativkommentar zum GG, Art. 5 I, II Rn. 26). Denn der öffentliche Straßenraum ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können (so jüngst im Zusammenhang mit der Versammlungsfreiheit: BVerfG, Urt. v. 23.11.2010 - 1 BvR 699/06 [Fraport] - BVerfGE 128, 226 <251>). Auch die Auswahl des Meinungsadressaten obliegt prinzipiell dem Meinenden. Er bestimmt, wen er mit seiner Meinungsäußerung konfrontieren will. Der von der Meinungskundgabe thematisch Betroffene muss die Meinung grundsätzlich ebenso „aushalten“ wie der Meinungslose und der Desinteressierte, wobei Kehrseite der Meinungsäußerungsfreiheit die selbstverständliche Freiheit des Einzelnen ist, von Meinungen anderer verschont zu bleiben und ihnen auszuweichen. Art. 5 Abs. 1 GG schützt auch bei Themen von besonderem öffentlichen Interesse keine Tätigkeiten, mit denen Anderen eine bestimmte Meinung aufgedrängt werden soll (BVerfG [Kammer], Beschl. v. 08.06.2010 - 1 BvR 1745/06 - a.a.O. S. 48).

65

Für die im Wege praktischer Konkordanz vorzunehmende Abwägung ist zunächst von Bedeutung, dass die Gehsteigberatung über eine bloße Meinungskundgabe hinausgeht. Wie auch die von der Gehsteigberaterin verwendeten Flyer zeigen, zielt sie darauf, den angesprochenen Frauen eine bestimmte Meinung aufzudrängen und sie zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen.

66

Von entscheidendem Gewicht ist im Rahmen der Abwägung des weiteren, dass die Gehsteigberatung ausschließlich in einem lediglich ca. 70 m langen Abschnitt der H...straße untersagt wurde. Diese Straße müssen die schwangeren Frauen notwendigerweise passieren, um die Beratungsstelle des Beigeladenen zu erreichen. Sie haben daher keine Möglichkeit der Gehsteigberatung auszuweichen. Dem Kläger und seinen Mitgliedern bleibt es jedoch möglich, die Gehsteigberatung im restlichen Stadtgebiet durchzuführen und seine Meinung in Freiburg an anderen Stellen kund zu tun. Es bleibt ihm unbenommen, in anderer Weise als durch direkte Ansprache der Betroffenen unmittelbar vor einer anerkannten Beratungsstelle auf seine Hilfsangebote aufmerksam zu machen. So wurde dem Kläger auch in dem fraglichen Abschnitt der H...straße nicht jegliche Form der Meinungsäußerung verboten, sondern nur das Ansprechen von Personen auf eine Schwangerschaftskonfliktsituation und das unaufgeforderte Überreichen von Broschüren, Bildern oder Gegenständen zu diesem Thema. Eine allgemeine Kritik an der Möglichkeit der Abtreibung und das Äußern dieser Meinung ohne eine gezielte Ansprache von Frauen im gebärfähigen Alter vor der Beratungsstelle des Beigeladenen bleibt dem Kläger daher möglich. Somit schränkt die Untersagungsverfügung die Meinungsfreiheit des Klägers auch nicht unverhältnismäßig ein.

67

bb) Die durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützte Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Klägers gebietet es ebenfalls nicht, den in der Verfügung untersagten Verhaltensweisen Vorrang vor dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der betroffenen Frauen einzuräumen.

68

Der personelle Schutzbereich der durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützten Glaubens- und Bekenntnisfreiheit dürfte vorliegend zugunsten des Klägers als juristischer Person des Privatrechts eröffnet sein, da es nicht um die Glaubensfreiheit als Denkfreiheit geht, sondern rede- und handlungsorientierte Ausprägungen der Glaubensfreiheit in Rede stehen (vgl. Kokott, in: Sachs, GG, 6. Aufl., Art. 4 Rn. 9 m.w.N.). Die von der Verfügung erfassten Verhaltensweisen können auch in sachlicher Hinsicht den Schutz der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit beanspruchen. Die Bekenntnisfreiheit ist die Freiheit, religiöse und weltanschauliche Überzeugungen kundzutun. Sie ist eine grundrechtlich verselbständigte, besonders privilegierte Form der Kommunikation; nach überwiegender Auffassung handelt es sich um einen Spezialfall der Meinungsfreiheit (vgl. Kokott, a.a.O. Rn. 32).

69

Gerät Art. 4 GG in Kollision mit einer anderen Verfassungsnorm, so ist eine Abwägung erforderlich (vgl. u.a. BVerfG, Beschl. v. 19.10.1971 - 1 BvR 387/65 - BVerfGE 32, 98 <108>; Beschl. v. 16.10.1979 - 1 BvR 697/70 u.a. - BVerfGE 52, 223 <246 f.>; BVerwG, Urt. v. 21.12.2000 - 3 C 20.00 - BVerwGE 112, 314 <318>). Die danach vorzunehmende Abwägung mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der von der Gehsteigberatung betroffenen Frauen führt zu einem Überwiegen der Grundrechte letzterer. Insoweit gilt das unter aa) Ausgeführte entsprechend.

70

e) Das Einschreiten der Beklagten ist auch im öffentlichen Interesse geboten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbs. PolG). Die Funktion dieser Beschränkung besteht darin, aus dem Aufgabenbereich der Polizei den Schutz bestimmter Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen auszuscheiden, vor allem wenn er nur sich selbst gefährdet oder wenn es um den Schutz (nur) privater Rechte geht, der gegebenenfalls auf gerichtlichem Weg möglich ist (vgl. Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 1 Rn. 79). Die hier mit der streitgegenständlichen Gehsteigberatung einhergehenden Beeinträchtigungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts einer unbestimmten Vielzahl schwangerer Frauen sind jedoch selbst öffentlich-rechtlich relevant. Die Bedrohung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts einer unbestimmten Zahl von Personen folgt zwangsläufig aus der erklärten Absicht des Klägers, mit der Gehsteigberatung möglichst viele schwangere Frauen zu erreichen.

71

Zwar steht im Ausgangspunkt die Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der im Einzelfall im Rahmen der Gehsteigberatung angesprochenen Frau in Rede, so dass in erster Linie die ordentlichen Gerichte zur Gewährung von Rechtsschutz berufen sind. In Betracht kommt ein im Wege eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung zu verfolgender Unterlassungsanspruch gemäß §§ 823 Abs. 1, 1004 BGB. Dieser Rechtsschutz ist grundsätzlich genauso effektiv i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG wie der Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten (vgl. Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG). Bei den hier in Rede stehenden Beeinträchtigungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist jedoch typischerweise wirkungsvoller Rechtsschutz vor den ordentlichen Gerichten für viele der betroffenen Frauen schon deshalb nicht zu erlangen, weil sie die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle nur einmal aufsuchen und es wegen der Einmaligkeit der Rechtsgutbeeinträchtigung am Rechtsschutzinteresse fehlt. Bei dieser Sachlage gebietet es der im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG wurzelnde allgemeine Justizgewährleistungsanspruch, der wirkungsvollen Rechtsschutz garantiert (vgl. Senatsurteil vom 08.05.2008 - 1 S 2914/07 - a.a.O.; BVerfG, Beschl. v. 08.11.2006 - 2 BvR 578/02 u.a. - BVerfGE 117, 71 <121 f.> m.w.N.), das gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbs. PolG erforderliche öffentliche Interesse am polizeilichen Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zu bejahen. Hinzu kommt, dass einzelne Unterlassungsklagen der betroffenen Frauen vor den ordentlichen Gerichten nicht genauso effektiv sind wie die Gefahrenabwehr durch eine polizeiliche Untersagungsverfügung, die die Gefahr der Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts auch gegenüber künftig die Beratungsstelle aufsuchenden Frauen abwehrt.

72

Des weiteren ist der jeweils betroffenen Frau jedenfalls dann, wenn sie sich tatsächlich in einer Schwangerschaftskonfliktsituation befindet, die Rechtsverfolgung vor den ordentlichen Gerichten nicht zumutbar, weil ihr dies einen Verzicht auf die durch § 6 Abs. 2 SchKG gesetzlich gewährleistete Anonymität abverlangen würde. Dagegen kann nicht eingewandt werden, dass die Anonymität bei Ausstellung einer Beratungsbescheinigung nach § 7 SchKG ohnehin aufgehoben wird. Denn zum einen mündet nicht jede Beratung in die Ausstellung einer Beratungsbescheinigung, zum anderen wird die Vertraulichkeit der Beratung durch das Zeugnisverweigerungsrecht gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 3a StPO und durch die arbeitsvertraglich vereinbarte Schweigepflicht der Berater abgesichert. Es macht daher einen erheblichen Unterschied, ob eine schwangere Frau ihre Anonymität bei einer anerkannten Beratungsstelle aufgibt, um eine Beratungsbescheinigung zu erhalten oder ob sie im Rahmen eines Verfahrens vor den ordentlichen Gerichten preisgeben müsste, dass sie eine Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle aufgesucht hat.

73

Schließlich ist das öffentliche Interesse am polizeilichen Einschreiten auch deshalb zu bejahen, weil - angesichts der bei der aufgezeigten Sachlage eingeschränkten und wenig effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten vor den ordentlichen Gerichten - die Staatsorgane im Hinblick darauf, dass die Grundrechte zugleich Ausdruck einer objektiven Wertordnung sind, eine objektivrechtliche Pflicht zum Schutz der grundrechtlich gesicherten Individualgüter - hier des allgemeinen Persönlichkeitsrechts - trifft (in diesem Sinne Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., D 30). Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Individualgüter einer unbestimmten Vielzahl von Grundrechtsträgerinnen bedroht werden (vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 5. Aufl., Rn. 56).

74

4. Damit steht auch die Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 2 PolG einem Einschreiten gegen den Kläger nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift obliegt der Schutz privater Rechte der Polizei nur auf Antrag des Berechtigten und nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Diese Subsidiaritätsklausel hindert jedoch ein polizeiliches Tätigwerden nur dann, wenn es ausschließlich um den Schutz privater Rechte geht (vgl. Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 2 Rn. 12; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl., Rn. 119). Dies ist hier, wie soeben ausgeführt (3. e), nicht der Fall.

75

5. Das Verbot beachtet auch den in § 5 PolG einfachgesetzlich normierten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

76

a) Die Maßnahme ist geeignet, gerade die Ansprache der zu schützenden Frauen erheblich zu erschweren, auch wenn möglicherweise von den räumlichen Grenzen des Verbotsbereichs aus noch einzelne Frauen, die das Gebäude der Beratungsstelle verlassen, individualisiert und gezielt angesprochen werden können.

77

b) Das Verbot ist auch erforderlich. Mildere Maßnahmen in Form eines weniger weitreichenden Verbots wären weniger effektiv. Dies gilt zunächst mit Blick auf den räumlichen Umfang des Verbots. Je näher die Gehsteigberatung an die Beratungsstelle heranrückt, desto eher ist es möglich, gezielt Frauen, die die Beratungsstelle verlassen, anzusprechen. Damit wäre jedes weniger weit reichende Verbot auch dem Schutzzweck weniger dienlich.

78

Inhaltlich ist das Verbot auf solche Handlungsformen begrenzt, die die vom Kläger praktizierte Gehsteigberatung kennzeichnen. Eine präzisere Definition des Verbotstatbestandes ist nicht möglich.

79

c) Das Verbot ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Vorrang des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der betroffenen Frauen vor der Glaubens- und Meinungsfreiheit des Klägers wurde im Rahmen der Abwägung der betroffenen Grundrechte bereits begründet (3. d) aa)).

80

6. Ermessensfehler sind ebenfalls nicht erkennbar. Allein der Umstand, dass auch der öffentliche Druck des Beigeladenen die Beklagte dazu bewogen haben mag, ihre schon zuvor geäußerte Rechtsposition in einer Verbotsverfügung umzusetzen, lässt nicht darauf schließen, dass sachfremde Erwägungen das Entschließungsermessen geleitet haben könnten.

81

7. Nach dem Vorstehenden erweist sich schließlich auch die auf §§ 2, 20 und 23 LVwVG gestützte Zwangsgeldandrohung in dem angefochtenen Bescheid (Verfügung Nr. III) als rechtmäßig. Die allgemeinen und besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor, namentlich ist das Zwangsgeld das geeignete Zwangsmittel, das auch im Hinblick auf die angedrohte Höhe nicht zu beanstanden ist. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr von 100,-- EUR und der Widerspruchsgebühr von 150,-- EUR weisen ebenfalls keine Rechtsfehler auf. Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr beruht auf den §§ 1, 2 und 4 der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten, die Festsetzung der Widerspruchsgebühr auf den §§ 1 - 8, 12, 14 LGebG i.V.m. Nr. 7.1 des Gebührenverzeichnisses zum LGebG.

IV.

82

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene einen Antrag gestellt hat und damit auch ein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten dem Kläger aufzuerlegen.

83

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Es stellt sich keine revisible, nach § 137 VwGO vom Bundesverwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage (vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 132 Rn. 28 ff.). Die Beklagte handelte auf Grund einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Als revisibles Recht kommen nur der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (BVerwG, Beschl. v. 18.02.2002 - 3 B 149.01 - NJW 2002, 2122) oder die Auslegung der abzuwägenden Grundrechte (Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 137 Rn. 80) in Betracht. Fragen des Bundesrechts bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht vermögen die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Normen ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (BVerwG, Beschl. v. 17.08.2009 - 6 B 10.09 - juris). Dies ist hier nicht ersichtlich.

84

Beschluss vom 11. Oktober 2012

85

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

86

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).