Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-24, Aktenzeichen 3 C 6/10

Tatbestand

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Die Klägerin nimmt an der Kleinen Hochseefischerei in der mittleren Nordsee und in der Ostsee teil. Sie will erreichen, dass die Beklagte bei der Zuteilung von Fangquoten berücksichtigt, welche Fanggebiete die Fischereifahrzeuge bei Beachtung der Vorschriften über die Schiffssicherheit erreichen können.

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Die Seefischerei darf nach dem Fischereirecht der Europäischen Union nur im Rahmen der den Mitgliedstaaten für einzelne Fischarten zugewiesenen Fangmengen ausgeübt werden. Die Klägerin sieht sich dadurch benachteiligt, dass die Küstenfischer Fischfang auch außerhalb der Fahrtgebiete betreiben, für die ihre Fahrzeuge nach den von der Berufsgenossenschaft ausgestellten Schiffssicherheitszeugnissen (früher: Fahrterlaubnisscheinen) zugelassen sind. In einem Vorprozess hatte sie deshalb von der Beklagten verlangt, die Quotenzuteilungen mit der Nebenbestimmung zu versehen, dass die Quote nur in dem vom Fahrterlaubnisschein umfassten Gebiet ausgenutzt werden dürfe. Die Beklagte hatte sich daraufhin verpflichtet, die Fahrterlaubnisscheine künftig anzufordern und bei der Quotenverteilung zu berücksichtigen.

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Ihrer Fangregelung in der Zweiten Bekanntmachung über den Fischfang durch deutsche Fischereibetriebe vom 20. Januar 2006 fügte die Beklagte jedoch lediglich Hinweise bei, wonach die Vorgaben des von der See-Berufsgenossenschaft ausgestellten Fahrterlaubnisscheines bei der Nutzung der Quoten zu beachten seien und dass sie die Fahrterlaubnisscheine künftig auf See stärker kontrollieren und Verstöße melden werde. Die Fangquoten für Dorsch, Hering, Sprotte und Seelachs für das Jahr 2006 verteilte die Beklagte durch Bescheid vom 13. Februar 2006 entsprechend der Quotenaufteilung des Vorjahres, ohne jedoch die Fahrterlaubnisscheine zu berücksichtigen. Die Klägerin legte gegen diesen Bescheid und die Zweite Bekanntmachung Widersprüche ein, die von der Beklagten nicht beschieden wurden.

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Die Klage mit den Anträgen, die Rechtswidrigkeit der Zweiten Bekanntmachung über den Fischfang vom 20. Januar 2006 und des Bescheides vom 13. Februar 2006 festzustellen und die Beklagte zu verpflichten, sich im Rahmen der Erteilung von Fangerlaubnissen die Fahrterlaubnisscheine vorlegen zu lassen und diese zu berücksichtigen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Beklagte sei auf der Grundlage des Seefischereigesetzes nicht befugt, die Fangquotenverteilung von der Einhaltung von Bestimmungen über die Schiffssicherheit oder den Arbeitsschutz abhängig zu machen.

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Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 26. Juni 2009 hinsichtlich beider Anträge stattgeben und die Beklagte verpflichtet, sich die Fahrterlaubnisscheine vorlegen zu lassen und in die Ermessenserwägungen zur Aufteilung der Quoten einzustellen, in welchen Bereichen die Fischereifahrzeuge leistungsfähig und geeignet sind zu fischen. Zur Begründung wird ausgeführt: Eine vollständige und fehlerfreie Ermessensentscheidung verlange auch die Prüfung, ob die Fischereifahrzeuge nach dem Fahrterlaubnisschein geeignet seien, die zugeteilten Fangquoten zu nutzen. Damit nehme die Beklagte keine schifffahrtspolizeilichen Befugnisse in Anspruch. Fischereirechtlich könne ein Fahrterlaubnisschein auch dann relevant sein, wenn Fischarten sowohl in Küstennähe als auch in Gebieten vorkämen, die legal nur mit hochseetauglichen Fahrzeugen erreicht werden könnten. Praktische Umsetzungsprobleme berechtigten die Beklagte nicht, von der Prüfung abzusehen. In die Ermessenserwägungen sei auch einzustellen, ob ein Fischereifahrzeug in erheblichem Umfang außerhalb des ihm legal zugänglichen Fanggebiets gefischt habe. Indem die Beklagte bewusst darauf verzichte, sich die Fahrterlaubnisscheine vorlegen zu lassen, nehme sie in Kauf, Fangerlaubnisse für ungeeignete Fischereifahrzeuge zu erteilen.

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Hiergegen richtet sich die Revision der Beklagten.

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Im Revisionsverfahren hat die Klägerin ihren bisherigen Feststellungsantrag zurückgenommen und den verbleibenden Klageantrag nach Wegfall der bisher maßgeblichen Unfallverhütungsvorschriften unter Anpassung an die am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Richtlinie nach § 6 Abs. 1 Nr. 6 der Schiffssicherheitsverordnung neu gefasst. Sie beantragt nunmehr festzustellen, dass die Beklagte bei der Bemessung von Fangquoten in Verfahren über die Erteilung von Fangerlaubnissen nach dem Seefischereigesetz den aus den Schiffssicherheitszeugnissen ersichtlichen Einsatzgebieten der Fischereifahrzeuge Rechnung zu tragen hat.

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Zur Begründung ihrer Revision macht die Beklagte geltend: Die Klägerin könne die Berücksichtigung der Schiffssicherheitszeugnisse nicht verlangen, weil diese nach Vorschriften erteilt würden, die allein der Schiffssicherheit und dem Arbeitsschutz dienten, nicht aber dem Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Es gelte nichts anderes als für die früheren Unfallverhütungsvorschriften der See-Berufsgenossenschaft. Die Schiffssicherheitszeugnisse seien auch nicht im Rahmen der im Seefischereigesetz für die Quotenaufteilung vorgegebenen Kriterien zu berücksichtigen. Diese Kriterien seien ausschließlich marktordnungs- und fischereirechtlich zu verstehen. Das Schiffssicherheitszeugnis stelle aber nur fest, ob das Fahrzeug den sicherheits- und arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften entspreche. Die Beklagte sei auch nicht ermächtigt, sich die Schiffssicherheitszeugnisse vorlegen zu lassen, und erst recht nicht dazu, die Einhaltung der dort festgelegten Einsatzgebiete zu überprüfen und aus Überschreitungen Konsequenzen zu ziehen. Eine darauf gestützte Ablehnung von Fangerlaubnissen würde die Versagung aus einem Grund bedeuten, der in dem insofern abschließenden Seefischereigesetz nicht vorgesehen sei. Die Prüfung des Schiffssicherheitszeugnisses sei auch nicht erforderlich. Quoten für Fischarten, die nur in der Hochsee vorkämen, würden ohnehin nicht an Küstenfischer verteilt. Für die übrigen Fischarten genüge die Prüfung, ob es einem Fahrzeug im Vorjahr gelungen sei, die zugeteilte Menge auszufischen.

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Die Klägerin verteidigt das angefochtene Berufungsurteil und weist darauf hin, dass die Fangmengen des Vorjahres kein geeigneter Maßstab für die Zuteilung seien. Die meisten Fischarten kämen zwar auch küstennah vor, könnten dort aber nur noch als Beifang in geringer Menge gefangen werden. Eben dieser Umstand zwinge die Küstenfischer, die zugeteilten Quoten unter Überschreitung des zulässigen Fanggebietes auf der Hochsee auszufischen.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Entscheidungsgründe

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Das Verfahren ist gemäß § 92 Abs. 3 i.V.m. § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Klägerin mit Einwilligung der Beklagten ihre Klage zurückgenommen hat. In diesem Umfang sind die Vorentscheidungen wirkungslos, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO.

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Die Revision der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat der Klage mit dem seinerzeitigen Antrag zu 2, den die Klägerin im Revisionsverfahren präzisiert und der neuen Rechtslage angepasst hat, ohne Verstoß gegen Bundesrecht entsprochen.

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1. Richtige Klageart für das verbleibende Begehren der Klägerin ist die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO. Die Beklagte soll dazu angehalten werden, die Fangquoten nach § 3 Abs. 2 des Seefischereigesetzes (SeeFischG) unter anderem danach zu bemessen, für welche Fahrtgebiete die von den Bewerbern eingesetzten Fischereifahrzeuge zugelassen sind. Das im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähige Rechtsverhältnis besteht zwischen der Beklagten als der die Fangquote zuteilenden Stelle und den Bewerbern um einen Anteil an dieser Quote, zu denen sowohl die Klägerin als auch deren Mitbewerber gehören. Gegenstand der erstrebten Feststellung sind die dabei von der Beklagten zugrunde zu legenden Verteilungskriterien. Da sich die Feststellung auf eine unbestimmte Zahl künftiger Zuteilungsentscheidungen richtet, scheidet - entgegen der Annahme des Berufungsgerichts - eine Bescheidungsklage im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO aus; sie wäre nur in Bezug auf eine einzelne oder mehrere konkret absehbare Verwaltungsentscheidungen statthaft. Die Klägerin hat aufgrund der fortbestehenden Konkurrenzsituation zugleich ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung.

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§ 3 Abs. 2 SeeFischG ist auch drittschützend; die Klägerin würde bei einer unrichtigen Anwendung der maßgeblichen Zuteilungskriterien in eigenen Rechten verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Mit den in § 3 Abs. 2 SeeFischG vorgegebenen Bemessungskriterien für die Fangquoten regelt der deutsche Gesetzgeber die Wettbewerbsbedingungen in einem durch Gemeinschaftsrecht kontingentierten Markt. Legt aber der Staat Wettbewerbsbedingungen fest, kann jeder Mitbewerber ihre Einhaltung verlangen, soweit sie seine grundrechtlich geschützten beruflichen (Erwerbs-)Interessen berühren (vgl. Urteil vom 25. September 2008 - BVerwG 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 ). Das ist hier der Fall, da die von der Klägerin erstrebte Verschiebung der Zuteilungskriterien zu einer Verringerung der Quote von bisher berücksichtigten Küstenfischern und damit zur Erhöhung der für sie selbst zur Verfügung stehenden Fangquote führen würde. Insofern kommt es nicht darauf an, ob die Unfallvorschriften für Unternehmen der Seefahrt (UVV "See") oder, nachdem diese am 1. Januar 2011 in großen Teilen außer Kraft getreten sind, die an ihre Stelle getretenen Vorschriften über die Schiffssicherheit als solche zugunsten der Klägerin drittschützend sind, sondern darauf, welche Wirkung sie bei der Anwendung des § 3 Abs. 2 SeeFischG entfalten.

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2. Die Feststellungsklage ist begründet. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Beklagte verpflichtet ist, bei der Bemessung von Fangquoten künftig die zulässigen Einsatzgebiete der Fischereifahrzeuge der Bewerber um die Zuteilung einer Quote zu berücksichtigen. Diese Bewertung behält nach der Rechtslage im Zeitpunkt der Revisionsentscheidung Bestand.

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Die Seefischerei ist aufgrund des Fischereirechts der Europäischen Union für die wesentlichen Fischarten mengenmäßig beschränkt (vgl. Verordnung Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur, ABl Nr. L 389 S. 1 und Verordnung Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik, ABl Nr. L 358 S. 59, berichtigt ABl Nr. L 240 S. 19). Die Ausübung der Seefischerei bedarf daher gemäß § 3 Abs. 1 SeeFischG der Erlaubnis (Fangerlaubnis). Diese wird von der Beklagten als der nach § 3 Abs. 3 Satz 1 SeeFischG zuständigen Behörde im Rahmen der Fangmengen erteilt, die der Bundesrepublik Deutschland für einzelne Fischarten kraft Zuweisung durch die Europäische Union verfügbar sind.

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Für die Bestimmung der Anteile, die den am Zuteilungsverfahren teilnehmenden Fischereibetrieben an den Fangmengen jeweils zustehen, gibt § 3 Abs. 2 SeeFischG die Maßstäbe vor. Danach soll bei der Bemessung der Zuteilungen unter anderem der Leistungsfähigkeit und Eignung der Fischereibetriebe, ihrer bisherigen Teilnahme an der betreffenden Fischerei, dem wirtschaftlichen Einsatz der Fischereiflotte und der bestmöglichen Versorgung des Marktes Rechnung getragen werden. Die Kriterien sind so auszulegen, dass der gesetzliche Zweck erreicht wird, zur "bestmöglichen Versorgung des Marktes" die vollständige Ausschöpfung der Quoten zu gewährleisten. Das schließt die mengenmäßige Bevorzugung leistungsstärkerer Fischereibetriebe ein, weil und sofern sie mehr als andere Gewähr dafür bieten, die Fischvorkommen erreichen und ausfischen zu können. Für die Beklagte folgt daraus die Verpflichtung zu einer abgestuften Quotierung, die sich wesentlich daran orientiert, welche Fangmenge ein Fischereifahrzeug voraussichtlich erzielen kann.

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Für diese Prognose bietet die von der Beklagten bislang vorzugsweise herangezogene Fangmenge des Vorjahres allein keine geeignete Grundlage. Zwar sieht § 3 Abs. 2 Satz 1 SeeFischG vor, dass auch die bisherige Teilnahme an der betreffenden Fischerei zu den Zuteilungskriterien gehört. Das Gesetz legt dabei jedoch eine in jeder Hinsicht legale Teilnahme an der Fischerei zugrunde, wie das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei angenommen hat. Das lässt etwa § 3 Abs. 1 Satz 3 SeeFischG erkennen, der in Nr. 2 und 3 Fälle fischereirechtlichen Fehlverhaltens eines Quotenempfängers durch eine Versagung der Fangerlaubnis sanktioniert. Die Verletzung anderer als fischereirechtlicher Vorschriften wird damit jedoch - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht für unbeachtlich erklärt. Beachtlich bleibt insbesondere die Einhaltung der räumlichen Beschränkungen, die einem Fischereifahrzeug gezogen sind, unabhängig davon auf welchen Vorschriften die Beschränkung beruht. Daher sind Fangmengen, die unter Verstoß gegen die Anforderungen der Schiffssicherheit, also durch Überschreitung des zugelassenen Einsatzgebietes, erzielt worden sind, bei der künftigen Zuteilung außer Betracht zu lassen.

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Einen tauglichen Maßstab für die gebotene Abstufung der Leistungsfähigkeit und Eignung der teilnehmenden Fischereibetriebe bietet daher auch - neben den anderen in § 3 Abs. 2 Satz 1 SeeFischG genannten Kriterien - das zugelassene Einsatzgebiet der Fischereifahrzeuge. Die Leistungsfähigkeit der Betriebe wird, was Art und Umfang des Fischfangs angeht, vornehmlich durch die verwendeten Fahrzeuge bestimmt; denn deren Ausrüstung und Beschaffenheit entscheiden darüber, welche Fanggründe in Einklang mit den zwingenden Anforderungen der Schiffssicherheit erreicht werden können. Es liegt auf der Hand, dass Lage und Größe des Einsatzgebietes einen Bezug zum Vorkommen der Fischarten und der Möglichkeit haben, bestimmte Fangmengen zu erzielen. Davon geht letztlich auch die Beklagte aus, wenn sie Küstenfischern keine Quoten für Fischarten zuteilt, die sich ausschließlich auf Hoher See aufhalten. Entsprechendes gilt für Fischarten, die nach den der Beklagten verfügbaren Erfahrungswerte zwar in Küstennähe vorkommen, dort aber nur als Beifang oder in marginaler Menge erfischt werden können. Es stünde nicht mit § 3 Abs. 2 SeeFischG in Einklang, Küstenfischern für derartige Fischarten dieselben Quoten zuzuteilen wie Hochseefischern.

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Das Einsatzgebiet ist auch ein bestimmter und praktikabler Maßstab. Für die Fahrzeuge der so genannten Kleinen Hochseefischerei ist es nach wie vor in § 40 Nr. 7 der UVV "See" generell festgelegt; für die Fahrzeuge der Küstenfischer (mit einer Länge unter 24 m) ist es nunmehr in den Schiffssicherheitszeugnissen konkret bezeichnet (vgl. Nr. 5 der Richtlinie nach § 6 Abs. 1 Nr. 6 der Schiffssicherheitsverordnung vom 16. Februar 2009, VkBl. 2009, 155). Das ermöglicht es, die Größe der jeweiligen Einsatzgebiete der Fischereifahrzeuge konkurrierender Betriebe unmittelbar in Relation zueinander und zu Fischarten und Fangmengen zu setzen. Die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung des Fahrtgebietes der Küstenfischer, die mit den früheren Fahrterlaubnisscheinen nach § 46 UVV "See" verbunden waren, sind damit für die Zukunft beseitigt.

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Die Präzisierung des Maßstabs der Leistungsfähigkeit und Eignung der Fischereibetriebe anhand des Umfangs der Einsatzgebiete führt nicht zu einem unzulässigen Eingriff in die Ermessensausübung der Behörde, wie es die Beklagte befürchtet. Die gesetzlichen Vorgaben bilden vielmehr Grenzen des Verteilungsermessens, die gemäß § 114 Satz 1 VwGO der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegen.