Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-01, Aktenzeichen 8 A 3635/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1201.8A3635.04.00

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 19. Juli 2004 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Studiengebühr für
das Sommersemester 2004. Sie ist seit dem Wintersemester 1997/1998 an der
Universität zu L. im Studiengang Betriebswirtschaftslehre eingeschrieben; im
Wintersemester 1999/2000 nahm sie ein Urlaubssemester. Zuvor war sie im
Wintersemester 1996/1997 und im Sommersemester 1997 im Studiengang
Rechtswissenschaften immatrikuliert.

3

Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung von Studienkonten und zur
Erhebung von Hochschulgebühren vom 28. Januar 2003 (Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz - StKFG -, GVBl NRW S. 36) am 1. Februar 2003 und der
Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit
Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten,
Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom
17. September 2003 (RVO-StKFG NRW, GVBl NRW S. 570) am 2. Oktober 2003
zog der Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 6. Februar 2004 für das
Sommersemester 2004 zu einer Studiengebühr nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG in
Höhe von 650,00 EUR heran. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin sei bereits
im fünfzehnten Fachsemester immatrikuliert; denn sie habe sechzehn
Hochschulsemester absolviert, in denen ein Urlaubssemester enthalten sei. Ihr stehe
zum Sommersemester 2004 kein Studienguthaben mehr zur Verfügung, da ihr
Studium die Dauer des 1,5-fachen der Regelstudienzeit für den Studiengang
Diplom/Betriebswirtschaft von neun Semestern überschreite.

4

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 10. März 2004 Widerspruch. Zur
Begründung verwies sie darauf, dass sie zum dritten Hochschulsemester vom
Studiengang Rechtswissenschaft zum Studiengang Betriebswirtschaftslehre
gewechselt habe. Deshalb komme die Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG zur
Anwendung, wonach bei Studiengangwechseln bis zum Beginn des dritten
Hochschulsemesters erneut ein neues Studienguthaben gewährt werde. Eine
Einschränkung des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift auf Studierende, die ihr
Studium ab dem Wintersemester 2002/2003 begonnen hätten, verstoße gegen den
Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Zudem werde bei der Gewährung von
Bonussemestern eine vergleichbare Unterscheidung nicht vorgenommen.

5

Mit Bescheid vom 6. April 2004 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin
zurück. Zur Begründung führte er ergänzend aus, die Anwendung des § 2 Abs. 3
StKFG auf Studierende, die ihr Studium vor dem Wintersemester 2002/2003
aufgenommen hätten, sei ausgeschlossen, da diesen nicht "erneut" ein vollständiges
Studienguthaben gewährt werden könne. Denn es fehle an einer vorangegangenen
ersten Gewährung eines vollen Studienguthabens. Außerdem sei § 2 Abs. 3 StKFG
auf diese Studierenden auch deshalb nicht anwendbar, weil deren
Studiengangwechsel nicht unter dem Eindruck der Anreizfunktion des § 2 Abs. 3
StKFG erfolgt sei. Insofern sei die Situation nicht mit der rückwirkenden Gewährung
von Bonussemestern vergleichbar, die im Hinblick auf besondere Lebenslagen
erfolge.

6

Die Klägerin hat am 7. Mai 2004 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihr
Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Bescheid des Beklagten vom 6. Februar
2004 und seinen Widerspruchsbescheid vom 6. April
2004 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er hat zunächst auf die Ausführungen in Beschlüssen der Verwaltungsgerichte
Gelsenkirchen, Düsseldorf und Köln zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit
des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes verwiesen. Darüber hinaus ist er der
Ansicht, dass der Klägerin für das Sommersemester 2004 kein Studienguthaben
mehr zur Verfügung stehe, da sie sich im fünfzehnten Hochschulsemester befinde
und damit die Regelstudienzeit von neun Semestern im Diplom-Studiengang
Betriebswirtschaftslehre um mehr als das 1,5-fache überschritten habe. Entgegen
der Auffassung der Klägerin könnten bei dieser Berechnung die zwei vor dem
Betriebswirtschaftsstudium absolvierten Studiensemester im Fach
Rechtswissenschaft nicht nach § 2 Abs. 3 StKFG unberücksichtigt bleiben. Dies folge
sowohl aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 3 StKFG als auch aus der Systematik des
Gesetzes. Eine erneute Gewährung eines "vollständigen" Studienguthabens nach
§ 2 Abs. 3 StKFG mache nur Sinn, wenn nicht zugleich nach § 6 Abs. 1 Sätze 3 und
4 StKFG Regelabbuchungen für bereits vergangene Studiensemester vorzunehmen
seien. Deshalb könne § 2 Abs. 3 StKFG nur auf solche Orientierungsphasen
Anwendung finden, die im Sommersemester 2004 noch andauerten oder danach
erfolgten. Damit sei aber zugleich eine Anwendung der Vorschrift auf Studierende,
die bei Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes bereits
studierten, ausgeschlossen. Eine Anwendung der Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG
auch auf Altfälle könne auch nicht aus dem Verhältnis zu den weiteren Absätzen des
§ 2 StKFG geschlossen werden. Vielmehr enthalte der erste Abschnitt des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes allgemeine Regelungen, die sowohl für
Studienkonten mit Regelabbuchungen als auch für Studienkonten mit individueller
Abbuchung Geltung beanspruchten. Dies gelte auch für die weiteren Regelungen
des § 2 StKFG, ohne dass dieser Paragraph ausschließlich Regelungen für Altfälle
enthalte. Der Ausschluss der Privilegierung von Orientierungsphasen bei Altfällen
ergebe sich auch aus der mit diesen Regelungen verbundenen Absicht des
Gesetzgebers, ein qualitätsorientiertes Erststudium zu fördern. Durch die Schaffung
einer rechtlich privilegierten Orientierungsphase von bis zu zwei Semestern werde
der Studierende angehalten, sich während der ersten beiden Semester sowohl
darüber Rechenschaft abzulegen, ob seine Studienwahl seinen Vorstellungen und
Neigungen entspreche, als auch eine endgültige Entscheidung über die
Studienfachwahl zu treffen. Damit ziele die Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG auf eine
ernsthafte Orientierungsentscheidung sowie ein qualitätsorientiertes Erststudium.
Eine solche Steuerungsfunktion habe aber die Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG auf
Orientierungsentscheidungen, die bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes am
1. Februar 2003 getroffen worden seien, nicht ausüben können. Eine
gebührenrechtliche Privilegierung solcher Orientierungsentscheidungen sei daher
nicht gerechtfertigt. Wollte man die Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG auch auf Altfälle
zur Anwendung bringen, sei darüber hinaus nicht zu erklären, weshalb ein
Studiengangwechsel nach dem dritten Hochschulsemester ohne gebührenrechtliche
Folgen bleiben sollte. Zudem sei das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz wie
das Bundesrahmenrecht insbesondere auf Neustudierende ausgerichtet und wolle
den Rückgang der Zahl der Studienanfänger vermeiden.

12

Mit dem angegriffenen Urteil vom 19. Juli 2004 hat das Verwaltungsgericht der
Klage stattgeben und den Gebührenbescheid des Beklagten vom 6. Februar 2004 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. April 2004 aufgehoben. Zugleich
hat das Verwaltungsgericht die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es
ausgeführt, die für die streitige Langzeitstudiengebühr maßgeblichen Vorschriften
des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes verstießen weder gegen § 27 Abs. 4
HRG noch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die unechte Rückwirkung, die in der Vornahme
von Regelabbuchungen vom Studienkonto auch für bereits vergangene
Studiensemester nach § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG liege, sei nicht
ausnahmsweise unzulässig. Denn die Studierenden könnten sich nicht auf
schutzwürdiges, die berechtigten fiskalischen und hochschulpolitischen Ziele des
Gesetzgebers überwiegendes Vertrauen auf den Fortbestand der Gebührenfreiheit
des Studiums berufen. Jedoch lägen die Voraussetzungen des
Gebührentatbestandes des § 9 Abs. 1 StKFG hinsichtlich der Klägerin nicht vor, da
ihr für das Sommersemester 2004 noch Studienguthaben zur Verfügung stehe. Denn
sie habe im Sommersemester 2004 das 1,5-fache der Regelstudienzeit von neun
Semestern jedenfalls deshalb noch nicht überschritten, weil ihr die zwei Semester,
die sie vor dem dritten Hochschulsemester für den Studiengang
Rechtswissenschaften eingeschrieben gewesen sei, nach § 2 Abs. 3 StKFG nicht auf
das Studienguthaben angerechnet werden dürften. Ausreichende Anhaltspunkte für
die Auffassung des Beklagten, § 2 Abs. 3 StKFG sei nur auf Studiengangwechsel
anwendbar, die ab Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes
vorgenommen worden seien, könnten dem Gesetz nicht entnommen werden.
Insbesondere komme der Vorschrift nur eine bedingte Lenkungswirkung zu, die eine
Ungleichbehandlung von Alt- und Neufällen nicht rechtfertigen könne.

13

Der Beklagte hat rechtzeitig Berufung gegen das Urteil eingelegt.

14

Zur Begründung der Berufung legt der Beklagte erneut seine Auffassung zum
eingeschränkten Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 StKFG dar.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom
19. Juli 2004 zu ändern und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Zur Begründung führt sie aus, der Beklagte könne seine Auffassung vom
eingeschränkten Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 StKFG nicht maßgeblich auf
den Wortlaut der Bestimmung stützen, da auch sonstige Vorschriften des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes erkennen ließen, dass die
Gesetzesformulierungen wenig präzise seien. Statt dessen müsse berücksichtigt
werden, dass weniger die drohende Gebührenpflicht als vielmehr die deutlich
höheren Lebenshaltungs- und Studienkosten geeignet seien, Einfluss auf die
Gestaltung des Studiums und die Entscheidung über einen Studiengangwechsel zu
nehmen. Insofern bestehe zwischen den Studierenden, die einen
Studiengangwechsel vor Inkrafttreten des Studienkonten- und -
finanzierungsgesetzes vorgenommen hätten, und denjenigen, die den Wechsel
später vollzogen hätten, kein relevanter Unterschied. Ein solcher sei allerdings in
dem Umstand zu sehen, dass die Studierenden vor Inkrafttreten des Studienkonten-
und -finanzierungsgesetzes auf die in § 10 Satz 1 HG normierte
Studiengebührenfreiheit hätten vertrauen dürfen. Der Schutz dieses Vertrauens
gebiete eine Privilegierung der Studierenden, die ihr Studium vor 2003
aufgenommen hätten. Er stehe aber auf jeden Fall der vom Beklagten vertretenen,
einschränkenden Auslegung des § 2 Abs. 3 StKFG zu Lasten dieser Gruppe von
Studierenden entgegen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug
genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den
Gebührenbescheid des Beklagten vom 6. Februar 2004 in der Fassung des
Widerspruchbescheides vom 6. April 2004 zu Recht aufgehoben und der Klage
stattgeben. Der angegriffene Gebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten.

23

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Studiengebühren ist § 9 Abs. 1 Satz 1
StKFG i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 RVO-StKFG NRW. Danach wird von Studierenden,
denen kein Studienguthaben zur Verfügung steht, für jedes Semester eine Gebühr
von 650,00 EUR erhoben. Gemäß § 2 Abs. 1, § 4 StKFG werden zum
Sommersemester 2004 allen Studierenden, die an einer Universität, einer
Fachhochschule oder Kunsthochschule des Landes Nordrhein-Westfalen
eingeschrieben sind, um einen ersten oder in einem konsekutiven Studiengang einen
weiteren berufsqualifizierenden Studienabschluss zu erwerben, ein Studienkonto mit
einem Studienguthaben von 200 SWS eingerichtet. Gemäß § 6 Abs. 1 StKFG
werden von dem Studienkonto für jedes Semester, in dem der Studierende in der
Vergangenheit an einer Hochschule im Geltungsbereich des
Hochschulrahmengesetzes eingeschrieben war oder aktuell ist, Abbuchungen
vorgenommen, die innerhalb einer der 1,5-fachen Regelstudienzeit entsprechenden
Studiendauer zum vollständigen Verbrauch des Studienguthabens führen. Gemäß
§ 2 Abs. 3 StKFG wird bei Studiengangwechseln bis zu Beginn des dritten
Hochschulsemesters erneut ein vollständiges Studienguthaben gewährt.

24

Diese Vorschriften verstoßen nicht gegen hörerrangiges Recht (1). Die Klägerin
ist jedoch nicht nach § 9 Abs. 1 StKFG gebührenpflichtig, weil ihr Studienguthaben
zum Sommersemester 2004 noch nicht verbraucht ist (2).

25

1. Der Landesgesetzgeber war befugt, Regelungen über eine sog.
Langzeitstudiengebühr zu treffen (a). Die für die Entscheidung über die vorliegende
Klage maßgeblichen Vorschriften des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes
sind mit Art. 12 Abs. 1 GG (b), dem Rechtsstaatsprinzip (c) und den Grundsätzen
des Gebührenrechts (d) vereinbar.

26

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für
gebührenrechtliche Regelungen im Bereich der Hochschulen folgt aus Art. 70 Abs. 1
GG. Den insoweit durch § 27 Abs. 4 HRG i.V.m. Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG
bundesrechtlich vorgegebenen Rahmen überschreitet das Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz nicht.

27

§ 27 Abs. 4 Satz 1 HRG bestimmt, dass das Studium bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss und in einem konsekutiven Studiengang, der zu
einem weiteren berufsqualifizierenden Studienabschluss führt, studiengebührenfrei
ist; gemäß Satz 2 kann das Landesrecht in besonderen Fällen Ausnahmen
vorsehen. Anlass dieser Öffnungsklausel war die politische Diskussion um
Studienfinanzierungsmodelle auf der Grundlage von Studienkonten oder
Bildungsgutscheinen.

28

Vgl. Gesetzesbegründung zu § 27 Abs. 4 HRG,
BT-Drs. 14/8361, S. 5.

29

Das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz hält sich im Rahmen dieser
Öffnungsklausel. Denn es begründet eine Gebührenpflicht für Studien im Sinne des
§ 27 Abs. 4 HRG nur für den Fall, dass das Studienguthaben, das ein Studium bis
zur 1,5-fachen Regelstudienzeit ermöglicht, verbraucht ist; im übrigen verbleibt es bei
der Gebührenfreiheit.

30

Entspricht das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz dem durch § 27 Abs. 4
HRG eingeschränkten Gesetzgebungsrahmen der Länder, kommt es auf die Frage,
ob der Bundesgesetzgeber mit dieser Regelung möglicherweise seine
Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG überschritten hat,
nicht an.

31

Veranlassung, die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers unter
sonstigen Gesichtspunkten in Zweifel zu ziehen, besteht nicht.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001
- 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32, 34 ff. zum Baden-
Württembergischen Hochschulgebührengesetz.

33

b) Die für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits maßgeblichen
Regelungen des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes stehen mit Art. 12
Abs. 1 GG in Einklang. Danach haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz
und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Geschützt sind nicht nur die Wahl der
Ausbildungsstätte selbst, sondern auch die im Rahmen der Ausbildung notwendigen
Tätigkeiten wie Teilnahme am Unterricht und an Prüfungen.

34

Die hier in Rede stehende Langzeitstudiengebühr berührt den Schutzbereich des
aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleiteten Teilhaberechts nicht (aa). Auch soweit die
mit der Gebührenpflicht beabsichtigte Einflussnahme auf die Gestaltung des
Studiums die Studienfreiheit beschränkt, halten sich die Regelungen im Rahmen des
Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (bb).

35

aa) Für Ausbildungsbereiche, die wie das Hochschulwesen faktisch weitgehend
in öffentlicher Hand monopolisiert sind, vermittelt Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot ein über das bloße
Abwehrrecht gegen Freiheitsbeschränkungen hinausgehendes Teilhaberecht auf
Zulassung zu den Ausbildungseinrichtungen. Dieses Teilhaberecht steht allerdings
unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne
vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann.

36

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972
- 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303, 330 ff.;
Beschluss vom 22. Oktober 1991 - 1 BvR 393,
610/85 -, BVerfGE 85, 36, 53 f.

37

Es umfasst insbesondere nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium.

38

BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1996
- 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142, 146 f.

39

Das Teilhaberecht kann von einer Studiengebührenregelung allenfalls dann in
seinem Schutzbereich berührt sein, wenn die Kosten eines staatlichen
Ausbildungsangebotes dazu führen, dass die Inanspruchnahme auf Auszubildende
beschränkt bleibt, die über entsprechend umfangreiche finanzielle Mittel verfügen,
und damit die Besitzverhältnisse zu einer unüberwindbaren sozialen Barriere werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 1996
- 6 C 1.94 -, a.a.O. und vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -
a.a.O.

40

Dies ist für die Gebührenregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG schon deshalb nicht
der Fall, weil sie regelmäßig erst nach der 1,5-fachen Regelstudienzeit eingreift und
bei Vorliegen im einzelnen geregelter Ausnahme- und Privilegierungstatbestände
oder unbilliger Härten auch noch darüber hinaus ein gebührenfreies Studium zuläßt.

41

bb) Allerdings berührt die hier in Rede stehende
Langzeitstudiengebührenregelung den Schutzbereich des Freiheitsgrundrechts aus
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, soweit sie die Studierenden zu einem zügigen Studium
anhalten will und ein überlanges Studium nur noch gegen Gebührenzahlung zulässt.
Sie ist aber durch den Regelungsvorbehalt aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt.

42

Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst auch das Recht
zur freien Wahl der Ausbildungsstätte. Für die Frage, unter welchen materiellen
Voraussetzungen die Ausbildungsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines
Gesetzes beschränkt werden kann, sind die vom Bundesverfassungsgericht zur
Berufsfreiheit entwickelten Grundsätze entsprechend heranzuziehen. Danach
verengt sich die Regelungsbefugnis um so mehr, je stärker eine Regelung die
Berufsfreiheit berührt. Steht ausschließlich eine Regelung der näheren Modalitäten
der Berufsausübung in Rede, ist sie mit der Berufsfreiheit vereinbar, wenn
vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und
die Betroffenen durch die Einschränkung nicht unzumutbar belastet werden.
Regelungen der Berufswahl unterliegen strengeren Voraussetzungen als
Berufsausübungsregelungen. Hängt die Zulassung zu einem Beruf von subjektiven
Voraussetzungen ab, ist die Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter
zulässig, während die Aufstellung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nur zum
Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist.

43

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958
- 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377, 404 ff.;
Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -,
BVerfGE 13, 97, 104 f.

44

Die Gebührenpflicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG ist nach ihrer Ausgestaltung einer
Berufsausübungsregelung vergleichbar und deshalb an den dafür in der
Rechtsprechung entwickelten Maßstäben zu messen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C
8.00 - a.a.O. zur Langzeitstudiengebühr nach dem
Baden-Württembergischen
Hochschulgebührengesetz; OVG Lüneburg,
Beschluss vom 13. Januar 2004 - 2 ME 364/03 -,
DÖV 2004, 672 zum Niedersächsischen
Hochschulgebührengesetz.

46

Denn sie knüpft nicht etwa die Wahl und Aufnahme des Studiums an bestimmte
Voraussetzungen, sondern greift erst nach Ablauf einer bestimmten Studiendauer ein
und lässt ein Studium, das die Regelstudienzeit weit überschreitet, nur noch gegen
Kostenbeteiligung zu. Damit regelt das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz
nicht die Zulassung zur Hochschule, sondern Bedingungen, unter denen das
Studienangebot in Anspruch genommen werden kann.

47

Anderes gilt nicht etwa deshalb, weil die oder der Studierende bei Ausbleiben der
Gebührenentrichtung nach § 70 Abs. 3 lit. c) HG exmatrikuliert werden kann.
Regelungen über die Berufsausübung oder über die Modalitäten des Studiums
werden grundsätzlich nicht dadurch zu Berufs- oder Ausbildungswahlregelungen,
dass an ihre Missachtung Sanktionen geknüpft werden, die zu einem Ausschluss von
der Berufs- oder Studiertätigkeit führen. Die Exmatrikulation stellt in diesem Sinne
nur eine mittelbare Folge der Ausbildungsregelung dar und ist einer gesonderten
Bewertung zu unterziehen.

48

BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -
a.a.O.

49

Die Studiengebühr nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG ist durch vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls gerechtfertigt (1) und belastetet die Studierenden nicht
unverhältnismäßig (2).

50

(1) Ziel des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes ist es, die bisher nahezu
unbeschränkte Gebührenfreiheit des Hochschulstudiums auf den Kern der
Gewährleistung des § 27 Abs. 4 Satz 1 HRG, nämlich die Ermöglichung des Erwerbs
eines ersten sowie in einem Konsekutivstudiengang auch eines weiteren
berufsqualifizierenden Studienabschlusses, zu beschränken. Damit sollen die
Studierenden zu zügigem Studium angehalten und eine stärkere Konzentration von
finanziellen Mitteln und Ausbildungskapazitäten im Bereich der den
Prüfungsordnungen entsprechenden Regelstudien erreicht werden.

51

Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 1, 19 ff.

52

Die Förderung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen bei effizientem Mitteleinsatz
stellt ein legitimes Gemeinwohlinteresse dar.

53

(2) Die zum Schutz und zur Förderung dieses Interesses eingeführte
Studiengebühr erweist sich in ihrer konkreten Ausgestaltung gegenüber den
Betroffenen auch nicht als unverhältnismäßig; denn sie ist zur Erreichung dieses
Ziels geeignet und erforderlich und belastet die Betroffenen nicht unangemessen.

54

Bei der Bewertung der Geeignetheit einer gesetzlichen Vorschrift zur Erreichung
des gesetzgeberischen Ziels ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber bei
Auswahl der jeweiligen Maßnahmen eine Prognoseentscheidung über deren
Wirkungen treffen musste, die durch die Unwägbarkeiten des weiteren
Geschehensablaufs belastet ist. Deshalb muss sich auch die gerichtliche Kontrolle
auf die Überprüfung beschränken, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte
Prognose vertretbar ist und sich das gewählte Mittel nicht von vornherein als
schlechthin ungeeignet darstellt.

55

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1971
- 2 BvR 326 u.a./69 -, BVerfGE 30, 250, 262 ff.; Urteil
vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 -, BVerfGE 61,
291, 313 f.; Beschluss vom 4. Oktober 1983
- 1 BvR 1633, 1549/82 -, BVerfGE 65, 116, 125 f.;
Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86 und 48/87 -
, BVerfGE 81, 156, 192.

56

Die Gebührenpflichtigkeit des Studiums ab einer bestimmten Dauer ist geeignet, die
Studierenden zu zügigem Studium anzuhalten und damit die Effizienz und
Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu fördern. Denn es ist davon auszugehen, dass
die semesterbezogenen Kosten des Studiums im Regelfall - auch wenn der
Studierende über ausreichend finanzielle Mittel verfügt - ein wesentlicher Faktor für
die Entscheidung sind, in welcher Zeit die erforderlichen Studien absolviert werden.
Dies gilt nicht nur für diejenigen Studierenden, die erst nach dem Inkrafttreten des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes mit dem Studium begonnen haben und
im Hinblick auf die ab einer bestimmten Studiendauer eintretende Gebührenpflicht
angehalten werden, sich verstärkt um eine Absolvierung des Studiums jedenfalls
innerhalb der 1,5-fachen Regelstudienzeit zu bemühen. Auch die Studierenden, die
bereits länger studieren, werden durch die Einführung der Gebührenpflicht
veranlasst, ihr Studium möglichst bald zu beenden, um das Eintreten der
Gebührenpflicht zu vermeiden oder zumindest die Anzahl der gebührenpflichtigen
Semester möglichst gering zu halten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Gruppe
der Studierenden, für die die Kosten des Studiums ohne jegliche Bedeutung sind,
eine Größenordnung hätte, die die grundsätzliche Eignung von
Langzeitstudiengebühren zur Verkürzung der Studienzeiten ernsthaft in Zweifel
ziehen könnte.

57

Auch der Gesichtspunkt, die finanzielle Belastung der Studierenden durch die
Gebührenerhebung führe wegen verstärkter Erwerbstätigkeit tatsächlich zur
Verlängerung der Studiendauer, kann die Lenkungswirkung des Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz hin zu einem zügigeren Studium nicht grundlegend in Frage
stellen. Denn zum einen betrifft diese Überlegung nur den Teil der Studierenden, die
bereits zum Sommersemester 2004 gebührenpflichtig geworden sind. Zum andern
tritt auch bei dieser Gruppe von Studierenden der beschriebene Effekt nicht
zwangsläufig ein. Auf der Grundlage der Erkenntnisse der 17. Sozialerhebung des
Deutschen Studentenwerks und der vom Statistischen Bundesamt erhobenen Daten
ist davon auszugehen, dass die Erwerbstätigkeit bei zunehmendem Alter der
Studierenden nicht nur der Sicherung des notwendigen Lebensunterhaltes, sondern
auch der Ermöglichung eines höheren Lebensstandards dient,

58

BMinBF, Die wirtschaftliche und soziale Lage der
Studierenden in der Bundesrepublik Deutschland
2003, 17. Sozialerhebung des Deutschen
Studentenwerks, S. 195 ff.

59

Deshalb kann die Mehrbelastung durch die Studiengebühr von monatlich rund
110,00 EUR auch ohne oder nur geringfügige weitere Erwerbstätigkeit durch
vorübergehende Einschränkung des Lebensstandards aufgefangen werden.
Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass diese Möglichkeit von den Betroffenen von
vornherein nicht in Betracht gezogen wird, sind nicht erkennbar.

60

Ebenso wenig wird die Eignung von Studiengebühren zur Steuerung des
Studienverhaltens grundsätzlich durch die Möglichkeit in Frage gestellt, dass andere
persönliche Umstände stärkeren Einfluss auf die Lebens- und Ausbildungsgestaltung
nehmen können als die Kosten des Studiums und deshalb die Lenkungsfunktion der
Gebühr im Einzelfall ins Leere geht. Zudem wird es sich insoweit nicht selten um
Lebensumstände handeln (familiäre Verhältnisse, gesundheitliche
Einschränkungen), die der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber durch Schaffung von
Sonderregelungen zur Modifizierung der Gebührenpflicht (Bonusguthaben gemäß
§ 5 StKFG i.V.m. § 9 RVO-StKFG NRW, Härtefallregelung gemäß § 13 Abs. 1 StKFG
i.V.m. § 14 RVO-StKFG NRW) als Belange anerkannt hat, die im Verhältnis zu dem
Beschleunigungsziel schutzwürdig sind.

61

Erweist sich demnach die Gebührenerhebung ab einer bestimmten Studiendauer
grundsätzlich als geeignet, die Studierenden zu zügigerem Studium anzuhalten,
kommt dem Gesichtspunkt, dass die Gebührenerhebung ihrerseits mit Kosten
verbunden ist, keine maßgebliche Bedeutung zu. Zudem stehen diesem
Kostenaufwand die tatsächlichen Gebühreneinnahmen als auch die
Kosteneinsparungen gegenüber, die durch eine raschere Beendigung der Studien
erzielt werden.

62

Die Einführung von Studiengebühren ab einer bestimmten Studiendauer ist auch
zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich. Andere geeignete, aber weniger
einschneidende Maßnahmen werden weder von den Beteiligten aufgezeigt, noch
sind solche sonst ersichtlich. Insbesondere würden Immatrikulationsverbote zur
Verhinderung von (mehrfachen) Studiengangwechseln die Ausbildungsfreiheit
stärker beeinträchtigen als Langzeitstudiengebühren.

63

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Juni
2000 - 2 S 1860/99 -, DVBl 2000, 1782, 1788,
BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -,
a.a.O.

64

Die Erhebung einer Studiengebühr nach Verbrauch des Studienguthabens stellt auch
keine unangemessene Belastung der Studierenden dar. Die Gebührenpflicht tritt erst
ein, wenn die komplette Studiendauer das 1,5-fache der Regelstudienzeit für das
Studienfach, in dem der Studierende aktuell eingeschrieben ist, übersteigt. Damit
besteht grundsätzlich für jeden Studierfähigen eine realistische Möglichkeit, einen
ersten berufsqualifizierenden Abschluss durch Inanspruchnahme eines
gebührenfreien Studiums zu erlangen. Mit der die Regelstudienzeit um die Hälfte
überschreitenden Bemessung der Höchstdauer des gebührenfreien Studiums bleibt
auch Raum für eine individuelle Gestaltung des Studiums einschließlich des 'studium
generale'. Damit ist sichergestellt, dass nicht jede Abweichung von dem den
Prüfungsordnungen zugrundeliegenden Studienaufbau, die mit Blick auf individuelle
Erwägungen oder Lebensumstände sinnvoll oder unvermeidlich sein mag,
unmittelbar gebührenauslösend ist.

65

Darüber hinaus wird der besonderen Bedeutung der Auswahl eines
Studiengangs für den Erfolg des Studiums und der späteren Berufsausübung
dadurch Rechnung getragen, dass nach § 2 Abs. 3 StKFG i.V.m. § 4 RVO-StKFG
NRW bei einem Studiengangwechsel bis zu Beginn des dritten Hochschulsemesters
erneut ein vollständiges Studienguthaben gewährt wird; damit unterbleibt faktisch
eine Anrechnung einer bis zu zweisemestrigen "Orientierungsphase" auf die
Höchstdauer des gebührenfreien Studiums. Bei der näheren Ausgestaltung dieses
ausschließlich an der Studiendauer orientierten Grundkonzepts einer
Langzeitstudiengebühr hat der Gesetz- und Verordnungsgeber zahlreichen
individuellen und studienfachspezifischen Umständen Rechnung getragen, die ein
Verlängern der Studiendauer rechtfertigen können. Dazu gehören die Regelungen
über die Erhöhung des Studienguthabens durch Gewährung von Bonusguthaben
nach § 5 StKFG i.V.m. § 9 RVO-StKFG NRW wegen besonderer persönlicher
Belastungen oder besonderen hochschulpolitischen Engagements, die Vorschriften
über die Ausnahmen von der Gebührenpflicht gemäß § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3
StKFG i.V.m. § 13 RVO-StKFG NRW etwa bei Beurlaubung oder Ableistung von
Praxis- und Auslandssemestern und die Bestimmungen über den Erlass oder die
Reduzierung der Gebühren nach § 14 RVO-StKFG NRW i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 2
StKFG bei wirtschaftlichen Notlagen im Zusammenhang mit besonderen familiären
Belastungen oder im Rahmen der Studienabschlussprüfung und bei sonstigen Fällen
unbilliger Härten. Auf diese Weise ist Gewähr dafür geschaffen, dass auch die
Ausbildungsfreiheit der Studierenden, denen es aufgrund schutzwürdiger
persönlicher oder studiumsbezogener Gesichtspunkte nicht möglich ist, innerhalb der
1,5-fachen Regelstudienzeit einen ersten berufsqualifizierenden Abschluss zu
erlangen, durch die Einführung der Studiengebühr nicht unzumutbar beschränkt wird.
Insbesondere die allgemeine Härtefallregelung bietet die Möglichkeit, auch in
ungewöhnlichen, vom Gesetz- und Verordnungsgeber nicht konkret
vorhergesehenen Einzelfallkonstellationen einen übermäßigen Eingriff in die
Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu vermeiden.

66

c) Die Einführung eines Studienkontensystems mit Anfall einer
Studiengebührenpflicht bei Erschöpfung des Studienguthabens zum
Sommersemester 2004 verletzt auch nicht das aus dem Rechtsstaatsprinzip des
Art. 20 Abs. 3 GG folgende Vertrauensschutzprinzip.

67

Den Regelungen des am 1. Februar 2003 in Kraft getretenen Studienkonten- und
-finanzierungsgesetzes kommt keine (echte) Rückwirkung zu. Denn ihr zeitlicher
Anwendungsbereich ist ausschließlich in die Zukunft gerichtet. Die Gebühr nach § 9
StKFG ist erstmalig für das Sommersemester 2004 zu entrichten (§ 15 Abs. 1
StKFG) und fällt gemäß § 15 RVO-StKFG NRW mit der Immatrikulation oder
Rückmeldung für dieses Semester an, wenn kein Studienguthaben zur Verfügung
steht.

68

Allerdings knüpft der Gebührentatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG
hinsichtlich der Voraussetzung, dass kein Studienguthaben zur Verfügung steht,
auch an Rechtsbeziehungen an, die in der Vergangenheit begründet wurden und
noch nicht abgeschlossen sind. Denn gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 StKFG werden
von dem zum Sommersemester 2004 eingeräumten Studienguthaben auch für
Hochschulsemester vor dem Sommersemester 2004 Regelabbuchungen
vorgenommen, soweit der Studierende an einer Hochschule im Geltungsbereich des
Hochschulrahmengesetzes eingeschrieben war. Eine solche 'tatbestandliche
Rückanknüpfung' oder 'unechte Rückwirkung' von Gesetzen ist grundsätzlich
zulässig. Jedoch ergeben sich auch für derartige Regelungen - insbesondere in
grundrechtsrelevanten Bereichen - verfassungsrechtliche Schranken aus den
rechtsstaatlichen Prinzipien der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit.
Diese sind überschritten, wenn der Einzelne sein Vertrauen auf den Fortbestand der
bestehenden Rechtslage durch konkrete Grundrechtsbetätigung ins Werk gesetzt hat
und die Enttäuschung dieses Vertrauens schwerer wiegt als die Interessen der
Allgemeinheit an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen.

69

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Juni 1978
- 2 BvR 71/76 -, BVerfGE 48, 403, 413 ff., vom
13. Mai 1986 - 1 BvR 99, 461/85 -, BVerfGE 72, 175,
196, vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72,
200, 241 ff. und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,
48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86.

70

Nach diesen Maßstäben erweist sich die unechte Rückwirkung des Studienkonten-
und -finanzierungsgesetzes als verfassungsgemäß.

71

Ziel des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes ist es, vor dem Hintergrund
einer angespannten gesamtwirtschaftlichen Situation möglichst kurzfristig durch
Kostenreduzierung sowie konzentriertere Nutzung der vorhandenen
Ausbildungsangebote der Hochschulen auf die begrenzten Ausbildungskapazitäten
und die finanziellen Belastungen der Hochschule zu reagieren, ohne die Möglichkeit
eines gebührenfreien, berufsqualifizierenden Erststudiums im Kern in Frage zu
stellen.

72

Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 1, 19 f.

73

Die Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen stellt - wie ausgeführt - ein
berechtigtes und gewichtiges Gemeinwohlinteressen dar. Zugleich besteht ein
erhebliches Interesse der Allgemeinheit daran, Maßnahmen zur Reduzierung der
Hochschulkosten und zur Optimierung der Nutzung der vorhandenen Mittel und
Ausbildungskapazitäten baldmöglichst zur Anwendung und Wirkung zu bringen.
Diesem Interesse kann nur durch Regelungen ausreichend Rechnung getragen
werden, die auch auf Studierende Anwendung finden, die ihr Studium bereits vor
Inkrafttreten der jeweiligen Regelungen begonnen haben. Denn nach den
Erhebungen des Statistischen Bundesamtes zur Zusammensetzung der
Studierendenschaft,

74

vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie
11/Reihe 4.1, Bildung und Kultur, Studierende an
Hochschulen, Wintersemester 2003/2004, Tabelle
S. 369: von 1.738.834 an einer deutschen
Hochschule für ein Erststudium eingeschriebenen
Studierenden befanden sich 702.938 in den ersten
drei Semestern,

75

betrug der Anteil dieser Gruppe an der Gesamtzahl der Studierenden zum
Sommersemester 2004 ca. 60%. Nach Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft
und Forschung wurden für das Sommersemester an 27% der im Wintersemester
2003/2004 immatrikulierten Studierenden Gebührenbescheide nach § 9 StKFG
verschickt. Diese Zahlen verdeutlichen, dass das Studienkonten- und -
finanzierungsgesetz für die aktuelle Situation an den Hochschulen nahezu
wirkungslos bliebe, wäre sein Anwendungsbereich auf Studierende beschränkt, die
ihr Studium erst nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgenommen haben.

76

Die Rückanknüpfung der Voraussetzungen für die Entstehung der
Gebührenpflicht an Studiensemester, die vor Einführung der Gebührenpflicht
absolviert wurden, läuft zwar der Erwartung der Studierenden zuwider, ihr bisheriges
Studienverhalten werde ohne gebührenrechtliche Auswirkungen bleiben. Das damit
verbundene Vertrauen ist jedoch nicht schutzwürdig; ihm kann kein Gewicht
beigemessen werden, das die Interessen der Allgemeinheit an einer kurzfristigen
Reduzierung der Hochschulkosten und Optimierung der Studienabläufe überwiegt.

77

Die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen des Hochschulwesens
haben nur bedingt Veranlassung für die Bildung eines Vertrauens gegeben, ein
einmal begonnenes Studium unbegrenzt gebührenfrei fortsetzen zu können. Ein
allgemeines Vertrauen in den Fortbestand der zu einem bestimmten Zeitpunkt
geltenden Rechtslage ist schon grundsätzlich nicht schutzwürdig. Für den
vorliegenden Sachverhalt ist ferner zu berücksichtigen, dass die Beteiligung der
Studierenden an den Kosten des Studiums durch Erhebung von Hochschulgebühren
jedenfalls bis 1970 die Regel war. Auch das Festhalten am Begriff der
Regelstudienzeit (§ 10 Abs. 2 HRG, § 84 WissHG, § 85 HG) und die Ausrichtung der
Ausbildungsförderung an dieser nach Hochschulart und Studiengang gestaffelten
Studiendauer (§ 15a BAföG) steht der Ausbildung eines schutzwürdigen Vertrauens
in die folgenlos unbegrenzte Inanspruchnahme des Lehrangebots der Hochschulen
entgegen. Zwar wurde die Gebührenfreiheit von Studien bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss im Jahr 2000 im Rahmen der Neuregelung des
Hochschulwesens in Nordrhein-Westfalen ausdrücklich in das Hochschulgesetz (§ 10
Satz 1) aufgenommen. Jedoch war dies gerade - wie die Klägerin selbst vorträgt -
eine Reaktion auf die im politischen Raum verstärkt geführte Diskussion um die
Einführung von Studiengebühren. Diese Diskussion hat auch mit dem Inkrafttreten
des § 10 Satz 1 HG kein Ende gefunden, sondern 2002 zur Einfügung des Absatzes
4 in § 27 HRG geführt. Dieser übernimmt zwar wörtlich die Formulierung des § 10
Satz 1 HG zur Gebührenfreiheit eines berufsqualifizierenden Erst- und
Konsekutivstudiums, eröffnet aber in einem zweiten Satz die Möglichkeit für
landesrechtliche Ausnahmeregelungen. Diese Öffnungsklausel war Ergebnis einer
Diskussion über Studienkontenmodelle zur Einflussnahme auf die Studiendauer und
Ermöglichung einer Gebührenpflicht für Langzeitstudien.

78

Vgl. BT-Drs 14/8361, S. 5.

79

Dem Interesse der Allgemeinheit an einer raschen Kostenreduzierung im
Hochschulwesen und einem beschleunigten Einwirken auf die Studiendauer ist auch
deshalb höheres Gewicht einzuräumen, weil das Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz dem Vertrauen auf ein gebührenfreies berufsqualifizierendes
Erststudium in ausreichendem Umfang Rechnung getragen hat. Bis zur Dauer der
1,5-fachen Regelstudienzeit bleibt das Erststudium auch weiterhin gebührenfrei;
Studiengebühren fallen erst für Studiensemester nach Überschreiten dieser
Studiendauer an. Angesichts der großzügigen Bemessung der
studiengebührenfreien Studiendauer kann der Anfall von Studiengebühren durch
eine effektive Studiengestaltung im Regelfall vermieden werden. Dies gilt auch für
Studierende, die ihr Studium bereits vor dem Sommersemester 2004 begonnen
haben. Denn auch bei diesen kann davon ausgegangen werden, dass sie ihr
Studium mit dem Ziel einer erfolgreichen Beendigung in einem - im Hinblick auf die
angestrebte anschließende Berufstätigkeit - realistischen Zeitraum betrieben haben
und deshalb ebenfalls im Regelfall in der Lage sind, das Studium innerhalb der 1,5-
fachen Regelstudienzeit zuzüglich der Übergangszeit von zwei Semestern, die durch
das Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes bereits zum
1. Februar 2003 entstanden ist, abzuschließen. Im Übrigen mussten die
Studierenden sich bereits seit der Einbringung des Gesetzesentwurfs der
Landesregierung in den Landtag am 25. September 2002 (LT-Drs. 13/3023) auf eine
mögliche Gebührenerhebung für Langzeitstudierende einstellen; insoweit verblieben
ihnen sogar drei Semester.

80

Deshalb ist die durch das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz geschaffene
Situation der Studierenden auch nicht mit den Sachverhalten vergleichbar, die den
Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

81

Urteil vom 11. September 2001 - 16 A 4702/99 -,
OVGE 48, 218,

82

und des Bundesverfassungsgerichtes,

83

Beschlüsse vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 -,
NVwZ 2000, 910 und vom 12. März 2003
- 1 BvR 9894/01 -, juris,

84

zu Einzelfragen des achtzehnten Änderungsgesetzes zum
Ausbildungsförderungsgesetz zugrunde lagen. Anlass dieser Verfahren war die
nachträgliche Beseitigung von förderungsrechtlichen Privilegierungstatbeständen, mit
denen ein Anreiz für ein bestimmtes Verhalten - etwa die Absolvierung eines
Auslandssemesters - geschaffen werden sollte. Vorliegend fehlt es an einer
vergleichbaren Vertrauenslage. Denn zum einen war es nicht Ziel der in § 10 Satz 1
HG geregelten Studiengebührenfreiheit, die Studierenden zu einem zeitlich
unbegrenzten, die Regelstudienzeit weit überschreitenden Studium anzuhalten. Zum
anderen bleibt die Studiengebührenfreiheit nach Einführung einer
Langzeitstudiengebühr in ihrem Kern erhalten.

85

Darüber hinaus wird ein nicht unbeträchtlicher Anteil der Studierenden, deren
Studiendauer zum Sommersemester 2004 das 1,5-fache der jeweiligen
Regelstudienzeit überschreitet, denen aber ein Abschluss des Studiums bis zum
Ende des Wintersemesters 2003/2004 nicht möglich war, dadurch vor dem
Eingreifen der Gebührenpflicht bewahrt, dass die oben bereits näher dargestellten
Sonder-, Ausnahme- und Härtefallregelungen zu einer Verlängerung der
gebührenfreien Studienzeit, zu Ausnahmen von der Gebührenpflicht oder zum Erlass
oder der Reduzierung der Gebühr führen.

86

'Planmäßig' nach Überschreitung der 1,5-fachen Regelstudienzeit von der
Gebührenpflicht erfasst werden demgegenüber die Studierenden, die für ihre lange
Studiendauer keine der vom Gesetz privilegierten Gründe geltend machen können.
Dies ist insbesondere die Gruppe von Studierenden, deren Studienverlauf nicht
erkennen lässt, dass ein berufsqualifizierender Abschluss ernsthaft und innerhalb
einer realistischen Dauer angestrebt wird. Deren Vertrauen, die Hochschulen auf
Kosten der Allgemeinheit unbegrenzt in Anspruch nehmen zu können, ist nicht
schutzwürdig. Insbesondere diese Gruppe von Studierenden kurzfristig zu erfassen
und mit einer Studiengebühr zu belegen, war legitimes Interesse des Gesetzgebers.

87

d) Die mit dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz eingeführte Studiengebühr
begegnet auch hinsichtlich ihrer Höhe keinen Bedenken.

88

Die Höhe der jeweils für ein Semester zu erhebenden Gebühr beträgt nach § 12
Abs. 1 Satz 1 RVO-StKFG NRW 650,00 EUR. Diese Regelung der Gebührenhöhe
durch den Verordnungsgeber findet in § 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG ihre
Ermächtigungsgrundlage. Durchgreifende Bedenken gegen die Festlegung der
Gebührenhöhe durch den Verordnungsgeber bestehen nicht. Insbesondere war der
Gesetzgeber weder durch Art. 70 LV NRW noch durch den aus dem
Demokratieprinzip, dem Rechtsstaatsgrundsatz und den Grundrechten folgenden
Parlamentsvorbehalt, also die Pflicht insbesondere im Bereich der
Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,

89

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977
- 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75 -, BVerfGE 47, 46, 78 zur
Einführung einer Sexualerziehung in den
Schulen,

90

gehindert, die Bestimmung der Höhe der Gebühr auf den Verordnungsgeber zu
übertragen. Der Gesetzgeber hat den rechtlichen Rahmen für die Festsetzung der
Gebührenhöhe ausreichend bestimmt. Er hat dem Verordnungsgeber das sich aus
der Gesamtkonzeption des Gesetzes ergebende Ziel der Gebührenpflicht
vorgegeben, nämlich die Studierenden einerseits zu einer das Entstehen der
Gebührenpflicht möglichst vermeidenden Studiengestaltung anzuhalten und
andererseits bei 'überlanger' Inanspruchnahme der Hochschuleinrichtungen zu
einem spürbaren aber grundsätzlich tragbaren Vorteilsausgleichs heranzuziehen.
Ferner hat er den Verordnungsgeber in § 13 Abs. 1 Satz 3 StKFG auf die
wesentlichen Gebührenbemessungs- und -erhebungsregeln des nordrhein-
westfälischen Gebührengesetzes (§§ 3 bis 6, 9 bis 22, 25 Abs.1, 26 bis 28 GebG
NRW) verpflichtet. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber durch die vorläufige
Festlegung der Gebührenhöhe auf 650,00 EUR bis zum Erlass der
Rechtsverordnung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG,

91

vgl. § 1 Abs. 1 der zugleich mit dem
Studienkonten- und -finanzierungsgesetz erlassenen
'Bestimmungen über die Erhebung der Gebühren
nach dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz'
(Art. 3 des Gesetzes zur Aufhebung des
Hochschulgebührengesetzes und zur Erhebung von
Hochschulgebühren sowie zur Änderung des
Hochschulgesetzes vom 28. Januar 2003, GVBl
S. 36),

92

diese inhaltlichen Vorgaben auch betragsmäßig konkretisiert und damit eine
Orientierung für die Festsetzung der Gebührenhöhe gegeben, ohne den
Verordnungsgeber auf diesen Betrag festzulegen.

93

Die Gebührenhöhe begegnet auch im Hinblick auf die für die Erhebung von
Abgaben geltenden Grundsätze keinen Bedenken. Insbesondere wird sie dem
Äquivalenzprinzip gerecht; die erhobene Gebühr steht nicht außer Verhältnis zu der
mit ihr abgegoltenen staatlichen Leistung. Die Studiengebühr wird von den
Studierenden mit der Immatrikulation bzw. Rückmeldung (§§ 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG
i.V.m. § 15 Abs. 1 Nr. 1 RVO-StKFG NRW) erhoben, wenn kein Studienguthaben zur
Verfügung steht. Damit stellt sich die Gebühr als Abgeltung des Vorteils dar, der mit
der Immatrikulation oder Rückmeldung erworben wird, nämlich der Möglichkeit, das
Lehrangebot sowie die Lehrmittel der Hochschule und deren sonstige Einrichtungen
in Anspruch nehmen zu können.

94

vgl. zur Einstufung der Langzeitstudiengebühr
nach dem Baden-Württembergischen
Hochschulgebührengesetz: VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 6. April 2000 - 2 S 1860/99 -
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001
- 6 C 8.00 -, a.a.O.

95

Der Wert dieser staatlichen Leistung bestimmt sich zunächst nach den Kosten, die
seitens der öffentlichen Hand aufgewandt werden, um dem einzelnen Studierenden
das Studium zu ermöglichen. Aufgrund der Daten, die sich aus dem "Bericht zur
finanziellen Lage der Hochschulen 2003" des Statistischen Bundesamtes,

96

Statistisches Bundesamt, Bericht zur finanziellen
Lage der Hochschulen 2003 des Statistischen
Bundesamtes, S. 62, 87, 104, 110, 122 f.:
durchschnittlicher jährlicher Bedarf öffentlicher Mittel
je Studierender in Nordrhein-Westfalen 2001:
5.700,00 Euro bei Schwankungen je nach
Fachbereich und Hochschulform zwischen ca. 30%
und 600%,

97

sowie der Mitteilung des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung,

98

Schriftsatz vom 12. November 2004: die
durchschnittlichen Ausgaben des Landes je
Studienplatz belaufen sich auf jährlich
6.486,73 EUR,

99

ergeben, ist ohne weitergehende Ausführungen davon auszugehen, dass die
Gebührenhöhe von 650,00 EUR selbst bei weniger kostenintensiven Studiengängen
und auch in weniger kostenträchtigen Studienphasen unterhalb der tatsächlichen
Kosten der öffentlichen Hand für die Bereithaltung des Studienangebotes sowie
dessen Inanspruchnahme liegt.

100

Die Gebührenhöhe begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als sie für
sämtliche Hochschulformen und Studiengänge einheitlich festgesetzt wurde, ohne
nach den tatsächlich in unterschiedlicher Höhe entstehenden Studienkosten zu
differenzieren. Eine einheitliche Gebührenhöhe ist mit Blick auf die Praktikabilität und
Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt, ohne dass damit die Grenzen des aus Art.
3 Abs. 1 GG erwachsenden Gebots der verhältnismäßigen Belastungsgleicheit der
Gebührenschuldner überschritten würden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine
Deckung der Gesamtkosten des konkreten Studiengangs mit der Gebührenerhebung
offensichtlich nicht bezweckt wird. Vielmehr stellt sich die Gebühr aufgrund ihrer im
Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten geringen Höhe eher als Grundgebühr für die
individuell eröffnete Möglichkeit dar, die Leistungen der Hochschule - auch über das
Lehrangebot für das konkrete Studienfach hinaus - nach weitgehend freier
Gestaltung in Anspruch zu nehmen. Die einheitliche Gebührenhöhe entspricht auch
dem weiteren, alle Studierenden unterschiedslos erfassenden Ziel der
Gebührenerhebung, nämlich die Studierenden zu einem zügigen, konzentrierten
Studium anzuhalten.

101

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C
8.00 -, a.a.O. zur einheitlichen Gebührenerhebung
nach dem baden-württembergischen
Hochschulgebührengesetz; BayVGH, Urteil vom
28. März 2001 - 7 B 00.1551 -, juris, zur
Zweitstudiengebühr nach dem Bayerischen
Hochschulgesetz.

102

Rechtliche Bedenken, die mit einer Gebühr bezweckte Vorteilsabschöpfung mit einer
Verhaltenssteuerung zu verbinden, bestehen nicht.

103

BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979
- 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 ff.; BVerwG,
Urteile vom 20. Dezember 2000 - 11 C 7.00 -,
BVerwGE 112, 297, 304 ff.
und vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, a.a.O.

104

2. Die Heranziehung der Klägerin zur Studiengebühr nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG
für das Sommersemester 2004 ist jedoch rechtswidrig, weil der Klägerin für das
Sommersemester 2004 noch Studienguthaben zur Verfügung steht.

105

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist § 2 Abs. 3 StKFG auch auf
Studierende anwendbar, die - wie die Klägerin - ihr Studium vor dem
Sommersemester 2004 aufgenommen haben (a). Die Anwendung des § 2 Abs. 3
StKFG auf die Klägerin hat zur Folge, dass ihr zum Sommersemester 2004 noch ein
Studienguthaben im Umfang von zwei Regelabbuchungen zur Verfügung steht, weil
das erste und zweite Hochschulsemester, während derer die Klägerin für den
Studiengang Rechtswissenschaften eingeschrieben war, im Ergebnis ohne Einfluss
auf den aktuellen Umfang ihres Studienguthabens bleiben (b).

106

a) Gemäß § 2 Abs. 3 StKFG wird bei Studiengangwechseln bis zum Beginn des
dritten Hochschulsemesters erneut ein vollständiges Studienguthaben gewährt.
Diese Regelung ist uneingeschränkt auf alle Studierenden anwendbar, denen gemäß
§§ 2 Abs. 2, 4 StKFG Studienkonten eingerichtet wurden.

107

Weder § 2 Abs. 3 StKFG noch eine sonstige Vorschrift des Studienkonten- und
-finanzierungsgesetzes enthalten ausdrückliche Bestimmungen über den
Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 StKFG; insbesondere fehlt es an einer
ausdrücklichen Regelung, die den Anwendungsbereich auf die Gruppe der
Studierenden beschränkt, die ihr Studium nicht vor dem Sommersemester 2004
begonnen haben. Auch die Formulierung "wird erneut ein vollständiges
Studienguthaben gewährt" in § 2 Abs. 3 StKFG bietet keinen Anlass zu einem den
Anwendungsbereich einengenden Verständnis der Vorschrift. Vielmehr entspricht es
dem in den Regelungen über die Regelabbuchungen in § 6 Abs. 1 StKFG zum
Ausdruck kommenden Bestreben des Gesetzgebers, die in der Vergangenheit
liegenden Studienzeiten gebührenrechtlich möglichst den zukünftigen vergleichbar
zu behandeln.

108

Die in § 2 Abs. 3 StKFG bestimmte Sonderregelung über die erneute Gewährung
eines vollständigen Studienguthabens bei Studiengangwechseln bis zum Beginn des
dritten Hochschulsemesters muss im Zusammenhang mit den sonstigen Vorschriften
über die Gewährung und den Verbrauch von Studienguthaben gesehen werden. Das
nach § 4 StKFG zum Sommersemester 2004 gewährte Studienguthaben wird nach
§ 6 StKFG durch Regelabbuchungen sowohl für zukünftige als auch für bereits in der
Vergangenheit absolvierte Hochschulsemester verbraucht. Während die
Regelabbuchungen für zukünftige Semester nur in zeitlichem Zusammenhang mit
dem jeweiligen Semester vorgenommen werden können, müssen die Abbuchungen
für vergangene Semester schon mit der Einrichtung des Studienkontos gesammelt
durchgeführt werden, um den Umfang des zum Sommersemester 2004 noch zur
Verfügung stehenden Studienguthabens zu bestimmen. Dies hindert nicht, auch den
Abbuchungsvorgang für vergangene Hochschulsemester wie für zukünftige
Semester in aufeinanderfolgende Abbuchungsschritte für jedes Semester
aufzuteilen. Diese Vorgehensweise bei Regelabbuchungen erfährt für den Fall des
Studiengangwechsels durch die Sonderregelung des § 2 Abs. 3 StKFG eine
Modifizierung: Nimmt ein Studierender zum zweiten oder dritten Hochschulsemester
einen Studiengangwechsel vor, wird der bisherige Abbuchungsvorgang abgebrochen
und beginnend mit dem ersten Semester des neuen Studiengangs ein neuer
Abbuchungsvorgang von einem erneut gewährten, vollständigen Studienguthaben in
Gang gesetzt. Dem oder der Studierenden steht ab dem Zeitpunkt des
Studiengangwechsels nochmals ein vollständiges Studienguthaben zur Verfügung,
dessen Umfang sich nach der Regelstudienzeit für den neuen Studiengang
bestimmt. Die vorangegangenen ein oder zwei Hochschulsemester bleiben also im
Ergebnis ohne Einfluss auf den Verbrauch des Studienguthabens und dem davon
abhängigen Eintritt der Gebührenpflicht. Diese bei einem Studiengangwechsel bis
zum dritten Hochschulsemester nach § 2 Abs. 3 StKFG vorgesehene, modifizierte
Abbuchungsweise ist sowohl auf zukünftige als auch auf bereits zurückliegende
Hochschulsemester anwendbar. Auch bei gebündelter Abbuchung für die
Vergangenheit kann semesterweise so vorgegangen werden, dass nach einem
Studiengangwechsel zum zweiten oder dritten Hochschulsemester der mit der
Regelabbuchung für das erste Hochschulsemester begonnene Abbuchungsvorgang
abgebrochen, erneut ein vollständiges Guthaben angesetzt wird und die
Regelabbuchungen für die nachfolgenden Semester zu Lasten dieses neuen
Guthabens vorgenommen werden. Als Folge dieser Vorgehensweise bleiben die
dem Studienwechsel vorangegangenen Hochschulsemester ohne Einfluss auf den
Umfang des zum Sommersemester 2004 noch zur Verfügung stehenden
Studienguthabens.

109

Die Anwendung des § 2 Abs. 3 StKFG auf Studiengangwechsel bis zum
Sommersemester 2004 entspricht auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift.
Entgegen der Ansicht des Beklagten kommt der Sonderregelung des § 2 Abs. 3
StKFG nicht lediglich eine Lenkungsfunktion zu. Zwar soll sie auch einen Anreiz
schaffen, sich möglichst frühzeitig über die endgültige Studiengangwahl klar zu
werden und kurzfristig auf Zweifel an der bereits getroffenen Wahl zu reagieren. Dies
entspricht dem differenzierten Ziel des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes,
unter Wahrung einer realistischen Möglichkeit zum gebührenfreien Erwerb eines
berufsqualifizierenden Hochschulabschlusses den effektiven Einsatz der begrenzten
Ausbildungskapazitäten zu fördern und den Aufwand öffentlicher Mittel für das
Hochschulwesen möglichst zu begrenzen.

110

vgl. LT-Drs 13 /3023, S. 1, 19 ff.

111

Darin erschöpft sich die Regelungsabsicht jedoch nicht. Der Gesetzgeber trägt
vielmehr mit dieser Sonderregelung insbesondere dem Umstand Rechnung, dass in
nicht wenigen Fällen der gewählte Studiengang nicht den Erwartungen und
Neigungen des oder der Studierenden entspricht und deshalb in den
Anfangssemestern eine Umorientierung stattfindet. Da die Wahl des Studiengangs
von nicht unerheblicher Bedeutung für den Erfolg des Studiums und der späteren
Berufstätigkeit ist, kann ein frühzeitiger Studiengangwechsel sinnvoll sein. Damit der
oder dem Studierenden noch ausreichend Zeit zur erfolgreichen Beendigung des
schließlich gewählten Studiengangs verbleibt, soll sich ein Studienwechsel innerhalb
einer zweisemestrigen Orientierungsphase gebührenrechtlich nicht auswirken.
Hiermit korrespondiert, dass auch nach § 7 Abs. 3 BAFöG ein früher
Studiengangwechsel keine negativen Folgen für die Förderungsdauer haben soll.

112

Sieht sich das Gesetz also veranlasst, eine bestimmte Studiengestaltung unter
Effizienzgesichtspunkten grundsätzlich zu tolerieren und von negativen
gebührenrechtlichen Folgen freizustellen, kann es nicht darauf ankommen, ob die
entsprechende Gestaltung des Studiums unter dem Eindruck der gesetzlichen
Vorgaben oder unabhängig davon vorgenommen wurde. Der abweichenden
Auffassung des Beklagten, eine Beschränkung der (unmittelbaren) Anwendung des
§ 2 Abs. 3 StKFG auf Studiengangwechsel nach dem Sommersemester 2004 sei
gerechtfertigt, weil davon ausgegangen werden könne, dass die unter dem Eindruck
drohender Langzeitstudiengebühren vorgenommenen Studiengangwechsel eher auf
einer ernsthaften und mit Blick auf eine zügige Studiumsbeendigung getroffenen
Entscheidung beruhten, kann nicht gefolgt werden. Dabei kann dahingestellt bleiben,
ob die Einschätzung des Beklagten über die Qualität der Wechselentscheidung
zutreffend ist. Denn der Gesetzgeber hat davon abgesehen, die Privilegierung eines
frühen Studiengangwechsels davon abhängig zu machen, dass dieser sich im
Ergebnis tatsächlich als einem effektiven Studium förderlich erweist. Weder § 2
Abs. 3 StKFG noch sonstige Regelungen des Studienkonten- und -
finanzierungsgesetzes knüpfen den Eintritt der Rechtsfolge des § 2 Abs. 3 StKFG an
das Vorliegen weiterer Voraussetzungen (etwa die erfolgreiche Beendigung des
neuen Studiengangs) oder das Ausbleiben bestimmter Umstände (etwa weitere
Studiengangwechsel).

113

b) Hiervon ausgehend verfügt die Klägerin zum Sommersemester 2004 noch
über ein Studienguthaben. Die Regelstudienzeit für den Studiengang
Betriebswirtschaftslehre (Diplom), in den die Klägerin eingeschrieben ist, beträgt
neun Semester (§ 2 Abs. 1 Diplomprüfungsordnung für den Studiengang
Betriebswirtschaftslehre an der Universität zu L. ). Demnach wird das
Studienguthaben der Klägerin nach §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 und 2 StKFG durch
vierzehn Regelabbuchungen verbraucht. Zwar war die Klägerin bis einschließlich
Wintersemester 2003/2004 für fünfzehn Semester an einer deutschen Hochschule
eingeschrieben (Wintersemester 1996/1997 bis Wintersemester 2003/2004). Jedoch
führen die für die bereits vergangene Studienzeit nach § 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3
StKFG vorzunehmenden Regelabbuchungen im Ergebnis nicht zu einem
vollständigen Verbrauch des Studienguthabens der Klägerin. Vielmehr war der nach
Maßgabe des 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 StKFG vorzunehmende Abbuchungsvorgang
vom Studienkonto der Klägerin gemäß § 2 Abs. 3 StKFG nach dem zweiten
Hochschulsemester zu unterbrechen und zu Lasten eines neuen Studienguthabens
fortzusetzen. Von dem zu Beginn des dritten Hochschulsemesters gewährten
vollständigen Studienguthaben (entsprechend vierzehn Semestern) waren nach § 6
Abs. 1 Sätze 1 bis 3 und 6 StKFG für das dritte bis fünfzehnte Hochschulsemester
der Klägerin zwölf Regelabbuchungen vorzunehmen. Für das Wintersemester
1999/2000, in dem die Klägerin beurlaubt war, ist keine Abbuchung vorzunehmen.
Danach verbleibt der Klägerin zum Sommersemester 2004 ein Studienguthaben im
Umfang von zwei Regelabbuchungen.

114

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

115

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

116

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

117