Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-12, Aktenzeichen 1 A 1870/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1112.1A1870.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der im Jahre XXXX geborene Kläger steht als Richter am Landgericht
(Besoldungsgruppe R 1 BBesO) im Dienst des beklagten Landes. Er ist verheiratet
und hat fünf Kinder (geboren 1983, 1984, 1986, 1989 und 1991).

3

Mit Bescheiden vom 10. Oktober 2000 und 17. November 2000 gewährte der
Präsident des Oberlandesgerichts L. dem Kläger zu Aufwendungen für eine
sechstägige stationäre Behandlung seines im Jahre XXXX geborenen Sohnes eine
Beihilfe. Unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfenverordnung - BVO - in
der seit dem 1. Januar 1999 geltenden Fassung brachte er dabei von den
grundsätzlich als beihilfefähig anerkannten Kosten des Krankenhausaufenthalts
einen Selbstbehalt für die Unterbringung in einem Zweibettzimmer in Höhe von
150,00 DM (5 x 30,00 DM) und für die gesondert berechneten Arztkosten in Höhe
von 120,00 DM (6 x 20,00 DM) in Abzug. Ohne diesen Abzug hätte sich nach dem
einschlägigen Beihilfebemessungssatz von 80 v.H. der beihilfefähigen
Aufwendungen insgesamt eine weitere Beihilfe in Höhe von 216,00 DM ergeben.

4

Die gegen den Abzug eines Selbstbehalts für die Kosten der Unterbringung
seines Sohnes in einem Zweibett-Zimmer und einer privatärztlichen Behandlung,
sog. Krankenhauswahlleistungen, gerichteten Widersprüche des Klägers wies der
Präsident des Oberlandesgerichts L. mit Bescheid vom 3. Januar 2001, zugestellt
am 25. Januar 2001, zurück.

5

Die am 21. Februar 2001 erhobene Klage mit dem Antrag,

6

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung
der Bescheide des Präsidenten des
Oberlandesgerichts L. vom 10. Oktober und 17.
November 2000 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 3. Januar 2001 zu
verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von
110,44 EUR (= 216,00 DM) zu gewähren,

7

hat das Verwaltungsgericht mit im Wesentlichen folgender Begründung
abgewiesen:

8

§ 4 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts-
und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) in der Fassung des Art. II Ziffer 8 Nr.
1.2. der Gesetze über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-
Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 (Haushaltsgesetz 1999) und zur Sicherung des
Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 750)
begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der Landesgesetzgeber (Landtag) sei trotz
der in § 88 Satz 4 des Landesbeamtengesetzes (LBG NRW) enthaltenen und bereits
ausgenutzten Ermächtigung der Exekutive zum Erlass der Beihilfenverordnung zu
deren Änderung durch formelles Gesetz befugt gewesen. Er habe auch die aus Art.
70 GG folgende Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern beachtet. Denn
der Bundesgesetzgeber habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz
aus § 74 a GG nur für Regelungen über die Gewährung von Dienst- und
Versorgungsbezügen Gebrauch gemacht, nicht aber für Regelungen des
Beihilfenrechts für Landesbeamte. Die streitige Regelung greife auch nicht mittelbar
in die vom Bundesgesetzgeber geregelte Besoldung ein. Sie besitze keine
weitergehende besoldungsrechtliche Wirkung. Das Alimentationsprinzip und die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn seien hinreichend beachtet. Die streitigen
Beschränkungen kämen erst zum Tragen, wenn der Beihilfeberechtigte selbst oder
die in § 2 BVO genannten Personen bei stationärer Behandlung die entsprechenden
Wahlleistungen in Anspruch nähmen; die Inanspruchnahme solcher Leistungen
stehe in der Entscheidungsfreiheit des Patienten. Die - danach nicht zwingend -
entstehende Kürzung der Beihilfeleistungen könne im Übrigen regelmäßig durch
Leistungen einer privaten Krankenhaustagegeldversicherung ausgeglichen werden.
Die Belastung des Betroffenen mit den Beträgen für eine solche private Versicherung
sei vergleichsweise gering. Darüber hinaus sehe § 13 Abs. 9 BVO vor, dass zur
Vermeidung von Härten Leistungen aufgrund der Unterstützungsgrundsätze gewährt
würden. Auch gebiete der Beihilfestandard inzwischen nicht mehr, dass die sog.
Wahlleistungen in vollem Umfang als beihilfefähige Aufwendungen zu behandeln
seien. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Für die
Ungleichbehandlung von erkrankten gegenüber nicht erkrankten Beihilfeberechtigten
stellte die von dem Beklagten angestrebte Einsparung im Bereich der
Leistungsverwaltung nach zuvor unterbliebener Anpassung an den Beihilfestandard
in Bund und Ländern (LT-Drucks. 12/3300, S. 48, 57) einen sachlichen Grund dar,
der eine unterschiedliche Belastung rechtfertige. Dem gebotenen Schutz von Ehe
und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG werde im Rahmen der Beihilfevorschriften in
hinreichendem Maße dadurch Rechnung getragen, dass sich der
Beihilfebemessungssatz für berücksichtigungsfähige Ehegatten und Kinder
regelmäßig auf siebzig oder achtzig vom Hundert der beihilfefähigen Aufwendungen
erhöhe.

9

Gegen dieses Urteil richtet sich der Kläger mit der vom Senat zugelassenen
Berufung, zu deren Begründung er - fristgerecht - im Wesentlichen ausführt: Die
Einführung eines Selbstbehalts bei sog. Krankenhauswahlleistungen durch das
Haushaltssicherungsgesetz vom 17. Dezember 1998 sei unwirksam. Damit finde auf
den streitigen Vorgang die Beihilfenverordnung des Landes in ihrer bis zum 31.
Dezember 1998 geltenden Fassung Anwendung.

10

Die streitbefangene Änderung des § 4 BVO sei in sich widersprüchlich und schon
damit nichtig. Der Gesetzgeber habe in Ziffer 2 des Haushaltssicherungsgesetzes
(HSG) § 88 LBG NRW um einen Satz 5 ergänzt, mit dem die in Satz 4 festgelegte
Ermächtigung der Exekutive zur Regelung der Beihilfe in Krankheitsfällen u.a. dahin
erweitert werde, dass die Exekutive nunmehr auch Erstattungsabzüge bei
stationärer Behandlung sowie eine allgemeine Kostendämpfungspauschale vorsehen
könne. In Ziffer 8 desselben Gesetzes sei nun mit den angeführten Regelungen über
die Beteiligung an Krankenhauswahlleistungen sowie über die Einführung einer
Kostendämpfungspauschale eine vom Gesetzgeber selbst beschlossene Regelung
zu finden, die gemäß Ziffer 2 desselben Gesetzes zu treffen der Exekutive
vorbehalten sei. Diese Vorgehensweise sei unzulässig. Es sei widersprüchlich, wenn
der Gesetzgeber in ein und demselben Gesetzesbeschluss der Exekutive eine
Ermächtigung übertrage und dann von dieser der Exekutive übertragenen
Ermächtigung sogleich selbst Gebrauch mache. Hierin liege zugleich ein Verstoß
gegen das Gewaltenteilungsprinzip, da der Gesetzgeber bei dieser Vorgehensweise
in die Kompetenz des Verordnungsgebers eingreife, die er selbst ausdrücklich
begründet habe. Es sei nicht einzusehen, warum es - wie dies das
Verwaltungsgericht in seinem angefochtenen Urteil ausgeführt habe - auf die der
Exekutive erteilte Ermächtigung nicht ankommen solle. Dabei bleibe schon offen,
warum der Gesetzgeber die Ermächtigung dann überhaupt gesetzlich festgelegt
habe. Jedenfalls fehle es an der notwendigen Klarheit für den Normadressaten. Es
sei nicht erkennbar, wer befugt sei, Regelungen zu erlassen, wer in welcher
Kompetenz tätig geworden sei und ob zur Überprüfung von bedenklich gehaltenen
Regelungen ein Verfahren nach § 47 VwGO anzustrengen oder eine
Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben sei, um dort einen
Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG zu erreichen. Eine
Verletzung des Rechtsstaatsprinzips ergebe sich auch daraus, dass von einer
Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erst Gebrauch gemacht werden
könne, wenn diese vorliege. Die ermächtigende Norm müsse also in Kraft sein, bevor
die darauf gestützte Norm erlassen werden könne. Deshalb hätten die Regelungen
über eine Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen und die Einführung
einer allgemeinen Kostendämpfungspauschale nicht zeitgleich mit der Erweiterung
der Ermächtigung der Exekutive aus § 88 Satz 4 LBG NRW um die Befugnis des
Satzes 5 in Kraft treten dürfen, die dort angesprochenen Einschränkungen der
Beihilfen zum Gegenstand einer Verordnung machen zu können. Dies gelte
unabhängig davon, dass die streitige Änderung der Verordnung förmlich nicht als
Verordnung, sondern als Gesetz erlassen worden sei.

11

Mit den streitgegenständlichen Regelungen habe der Landesgesetzgeber weiter
in die ausschließlich dem Bundesgesetzgeber zustehende
Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Besoldung und Versorgung i.S.d. des
Bundesbesoldungs- und des Beamtenversorgungsgesetzes eingegriffen. Die
Beihilfekürzung durch Eigenbeteiligung unterlaufe die vom Bundesgesetzgeber
geregelte Besoldungshöhe, da diese auf der Grundlage einer nicht gekürzten
Beihilfeleistung festgelegt worden sei. Dabei sei unerheblich, dass die Kompetenz
zur Regelung der Besoldung beim Bundesgesetzgeber liege und diejenige zur
Regelung der Beihilfe beim Landesgesetzgeber. Darauf, ob sich die streitigen
Neuregelungen maximal auf rund 1 % der Besoldung - gemessen an dem
Jahresbruttogehalt eines Beamten/Richters - auswirkten, komme es nicht an. Schon
jeder geringfügige Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des
Bundesgesetzgebers sei ein rechtlich relevanter - unzulässiger - Eingriff.

12

Die Einführung der Eigenbeteiligung verstoße auch gegen die Fürsorgepflicht
des Dienstherrn. Die Gewährung von Beihilfen im Krankheitsfall gehöre, wenn schon
nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33
Abs. 5 GG, so aber doch in jedem Fall zur Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die
streitige besondere Eigenbeteiligung an sog. Wahlleistungen für stationäre oder
teilstationäre Krankenhausleistungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO vertrage sich
schon gedanklich nicht mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe. Dies gelte erst
recht, wenn und weil die Beihilfeleistung von vornherein nur auf einen Teil der
Krankenkosten gerichtet sei. Es sei widersprüchlich, in Verbindung mit einer zu
gewährenden Beihilfe zugleich deren Kürzung zu verfügen. Solches lasse sich mit
dem System der Beihilfengewährung nicht in Einklang bringen. Wer eine Beihilfe,
also einen Zuschuss zu seinen Krankenkosten von seinem Dienstherrn erhalten
solle, erhalte diese Beihilfe nach der Neuregelung nur, wenn und weil er davon
wiederum einen Teil als Zuschuss an eben diesen Haushalt wieder abgebe, aus
dessen Masse er die Beihilfe erhalte. Vorhersehbare Krankheitskosten blieben
danach offen, die einer Krankenversicherung von vornherein nicht zugänglich seien.
Die Krankenhaustagegeldversicherung decke typischerweise nur die Kosten ab, die
nicht Behandlungskosten seien und lediglich anlässlich einer stationären Behandlung
sonst entstünden.

13

Die streitige Vorschrift verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, denn sie treffe nur
den erkrankten Beihilfeberechtigten und begünstige willkürlich den nicht erkrankten
Beihilfeberechtigten. Die Beihilfekürzung stelle außerdem materiell eine Steuer dar.
Die Kürzungsbeträge dienten ausschließlich und ohne jede Zweckbestimmung der
Finanzierung des Landeshaushaltes, ihnen stehe keinerlei Gegenleistung
gegenüber. Die streitige Regelung verstoße auch gegen Art. 6 GG, da durch den
Selbstbehalt im Besonderen Familien mit Kindern betroffen seien, zumal selbst bei
Absicherung des Risikos durch eine Krankenhaustagegeldversicherung die
Belastung mit größer werdender Familie auch prozentual wachse. Hierbei sei in
Bezug auf die Belastung durch die Eigenbeteiligung an sog.
Krankenhauswahlleistungen zugleich die Auswirkungen der zeitgleich eingeführten
Kostendämpfungspauschale in den Blick zu nehmen. Diese nehme zwar auf die Zahl
der unterhaltsberechtigten Kinder Rücksicht, benachteilige aber insbesondere die
Familie, in der die Ehefrau nicht erwerbstätig sei. In diesem Zusammenhang sei eine
wirksame Begrenzung der Beihilfekürzungen auf ein angemessenes Maß gerade für
Familien mit Kindern nicht gewährleistet. Je mehr Kinder eine Familie habe, desto
höher sei ihre Eigenbelastung, und zwar nicht nur in absoluten Zahlen, sondern auch
prozentual. Dabei sei das Risiko der Belastung infolge der
Kostendämpfungspauschale durch eine privatrechtliche Krankenversicherung gar
nicht und das Risiko einer Eigenbeteiligung bei stationärer Behandlung in Form einer
Krankenhaustagegeldversicherung nicht angemessen abzusichern. Die
Härtefallregelung des § 13 Abs. 9 BVO biete keinen ausreichenden Ausgleich.

14

Daraus, dass den Beihilfeberechtigten die Möglichkeit verbleibe, ohne
Eigenbeteiligung die 3. Pflegeklasse zu wählen, folge nichts anderes. Solange die
Beihilfenverordnung die Möglichkeit der stationären Behandlung in der 2.
Pflegeklasse als grundsätzlich beihilfefähig ansehe, müsse die nähere Ausgestaltung
den Anforderungen aus Art. 3 und Art. 6 GG genügen. Dies sei indes nicht der Fall.
Die streitige Regelung laufe auf eine Zweiklassen-Beihilfe hinaus.

15

Schließlich seien Kostendämpfungspauschale und Eigenbeteiligung auch unter
dem allgemeinen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden.
Angebliches Ziel der Beihilfekürzung sei die Eindämmung der Kosten des
Gesundheitswesens. Dieses Ziel sei nicht zu erreichen, da die Krankenkosten
unabhängig von den Erstattungsregelungen der Beihilfenverordnung anfielen.

16

Der Kläger beantragt,

17

das angefochtene Urteil abzuändern und nach
dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen,

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Regelung des § 4 BVO sei
nicht deshalb nichtig, weil die in § 88 Satz 5 LBG NRW enthaltene Ermächtigung
gleichzeitig in Kraft getreten sei. Denn zur Änderung der Beihilfenverordnung durch
förmliches Gesetz habe es dieser Verordnungsermächtigung nicht bedurft. Es sei
auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darin zu sehen, dass
die Beihilfenverordnung vom Gesetzgeber durch förmliches Gesetz geändert worden
sei. Im Abzug des Selbstbehaltes für stationäre Krankenhauskosten nach § 4 Abs. 1
Nr. 2 lit. a) BVO liege auch kein (mittelbarer) Eingriff in die dem Bundesgesetzgeber
zustehende Befugnis zur Gestaltung und Änderung des Besoldungs- und
Versorgungsrechts, weil der Landesgesetzgeber mit der streitigen Regelung nicht
etwa gezielt und missbräuchlich in die besoldungsrechtlichen Befugnisse des
Bundesgesetzgebers habe eingreifen wollen. Die Kürzung der Beihilfeleistungen
bewirke auch keine Verletzung des Alimentationsprinzips bzw. der Fürsorgepflicht,
weil sie nicht zur Folge habe, dass die dem Beamten verbleibende Besoldung keine
amtsangemessene Lebensführung mehr erlaube. Die finanziellen Auswirkungen der
Kostendämpfungspauschale für den Beihilfeberechtigten nach § 12 a BVO seien im
vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Kürzung der Beihilfe nach
§ 4 BVO stelle auch keine unzulässige Steuer dar. Es handele sich beim
Selbstbehalt für Aufwendungen bei der Inanspruchnahme sog.
Krankenhauswahlleistungen nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten und
Richtern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht zur Erzielung von Einnahmen.
Vielmehr werde im Rahmen der Leistungsverwaltung, zu der das Beihilferecht
gehöre, ein den Berechtigten zustehender Anspruch unter bestimmten
Voraussetzungen um einen im Einzelfall zu bestimmenden Betrag gekürzt.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (1 Heft)
Bezug genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

23

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

24

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für die Aufwendungen, welche
ihm durch die in der Zeit vom 27. September 2000 bis 2. Oktober 2000 erfolgte
stationäre Krankenhausbehandlung seines im Jahre 1986 geborenen Sohnes
entstanden sind, eine weitere Beihilfe in Höhe von 110,44 EUR (= 216,00 DM)
gewährt wird. Die entgegenstehenden Bescheide des Beklagten sind insoweit
rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).

25

Die streitige Eigenbeteiligung an den Aufwendungen für die im Rahmen einer
stationären Krankenhausbehandlung in Anspruch genommenen sog.
Krankenhauswahlleistungen (Chefarztbehandlung und Zweibettzimmer) beruht auf
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) in der Fassung
des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17.
Dezember 1998 (GV. NRW. S. 750). Diese Vorschrift gilt gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1
des Landesrichtergesetzes (LRiG) für die im Landesdienst stehenden Richter - wie
hier den Kläger - entsprechend.

26

Nach der durch das Haushaltssicherungsgesetz erfolgten Änderung des § 4
Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen bei stationärer
Behandlung in Bezug auf Krankenhausleistungen die Kosten in Höhe der nach der
Bundespflegesatzverordnung vom 26. September 1994 (BGBl. I S. 2750) - BPflV - für
allgemeine Krankenhausleistungen berechnungsfähigen Vergütungen, der
Arztkosten abzüglich eines Betrages von 20,00 DM pro Tag für höchstens 30 Tage
im Kalenderjahr, der Kosten für ein Zweibettzimmer abzüglich eines Betrages von
30,00 DM pro Tag für höchstens 30 Tage im Kalenderjahr sowie - was hier nicht in
Rede steht - in Höhe der Entgelte nach § 26 BPflV.

27

Die Vorschrift, deren korrekte Anwendung zwischen den Beteiligten nicht streitig
ist, ist nicht wegen formeller und/oder materieller Verstöße gegen höherrangiges
Recht unwirksam. Ob andernfalls die erhobene Verpflichtungsklage "spruchreif" wäre
oder aber eine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG erfolgen müsste, braucht demnach hier
nicht entschieden zu werden.

28

1. Das Land Nordrhein-Westfalen war auf der Grundlage der Art. 70 Abs. 1, 72
Abs. 1 GG zum Erlass der Regelung über die Einführung eines Selbstbehaltes in
Bezug auf Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen befugt.

29

a) Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes
auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in
einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der
Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist; nach Art. 74 a Abs. 4 Satz 1
GG gilt dies entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Der
Begriff der "Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet.
Von ihm umfasst werden sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten
Leistungen, darunter auch solche der Beihilfe und der freien Heilfürsorge.

30

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1982
- 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62, 354 (368) und vom 7.
November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, ZBR 2003,
203.

31

Mit dem Bundesbesoldungs- und dem Beamtenversorgungsgesetz hat der
Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 a Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG
zustehenden Kompetenz allerdings nur insoweit Gebrauch gemacht, als er die
Besoldung und Versorgung im engeren Sinne prinzipiell abschließend normiert hat.
Leistungen an Landesbeamte für besondere Lebenssituationen - wie beispielsweise
in Krankheitsfällen - sind demgegenüber bundesgesetzlich nicht geregelt. In diesem
Umfang vermögen die Bundesregelungen deshalb keine Sperrwirkung zu entfalten.
Vielmehr sind die Länder berechtigt (wenn nicht sogar verpflichtet), die nach der
gegenwärtigen Konzeption gebotene Ergänzung der Regelalimentation durch
Beihilfen u. a. für den Krankheitsfall durch eigene Vorschriften zu regeln.

32

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2
BvR 1053/98 -, a.a.O., m.w.N.; BVerwG, Urteil vom
3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

33

Das Land Nordrhein-Westfalen hat hiernach nicht außerhalb seiner
Gesetzgebungskompetenzen gehandelt. Denn die Regelungen über die in Rede
stehende Eigenbeteiligung bei Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen
normieren den Umfang der auf der Grundlage der Fürsorgepflicht gebotenen
Ergänzung der Regelalimentation durch Gewährung von Beihilfen u. a. für
Krankheitsfälle. Sie enthalten hingegen nicht eine (unmittelbare) Regelung der
Besoldung oder Versorgung im engeren Sinne. Das ergibt sich schon aus dem
objektiven Inhalt der betreffenden Bestimmungen. Dieser knüpft an die Frage des
Umfangs der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen bei stationären und teilstationären
Behandlungen an.

34

b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat im gegebenen Zusammenhang auch nicht
gegen die ihm obliegende verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem
Verhalten in ihrer Bedeutung als Kompetenzausübungsschranke verstoßen. Zwar
ergeben sich daraus gewisse Rücksichtnahmepflichten auf die Belange und die
Kodifikationen des Bundes. Ein sich über die Kompetenzausübungsschranke
hinwegsetzender Verstoß würde ausgehend von der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts aber zweierlei voraussetzen: Erstens müsste sich die
kompetenzgemäße Regelung eines Landes auf Gegenstände der
Bundesgesetzgebung (zumindest) mittelbar auswirken. Zweitens müsste - darüber
hinaus - die Ausübung des Gesetzgebungsrechts durch das Land offenbar
missbräuchlich sein.

35

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002
- 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., und vom 9. März 2000 - 2
BvL 8/99 u.a. -, DVBl. 2000, 1117 = ZBR 2001, 206;
dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. April
2002 - 2 LB 3367/01 -, NdsVBl. 2003, 16.

36

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

37

Es fehlt bereits an der Möglichkeit einer rechtserheblichen - mittelbaren -
Auswirkung der streitigen Einschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
sog. Krankenhauswahlleistungen auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung im
engeren Sinne. Denn die Inanspruchnahme solcher Leistungen ist zur
Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung
von Beamten und Richtern im Krankheitsfall nicht notwendig. Das hat inzwischen das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 7. November 2002 - 2 BvR
1053/98 -, a.a.O., zum (gänzlichen) Ausschluss der Beihilfefähigkeit von sog.
Krankenhauswahlleistungen im Beihilfesystem des Landes Berlin festgestellt. Damit
ist - wie im weiteren noch auszuführen sein wird (vgl. unter 3.) - auszuschließen,
dass die finanzielle Eigenbeteiligung an solchen Leistungen oder die Kosten für eine
Absicherung einer solchen Eigenbeteiligung durch eine entsprechende
Krankenhaustagegeldversicherung sich - rechtserheblich - auf den Teil der
Alimentation auswirkt, der - als Bestandteil der Besoldung im engeren Sinne - für die
Krankheitseigenvorsorge vorgesehen ist. Denn dieser Anteil bezieht sich (allein) auf
die Vorsorge für notwendige und angemessene Aufwendungen.

38

Diese Überlegungen bedürfen im vorliegenden Zusammenhang allerdings keiner
weiteren Vertiefung. Denn es fehlt bereits an einem durchgreifenden Anhalt für einen
offenbaren Missbrauch des Gesetzgebungsrechts des Landes. So ergibt sich aus der
amtlichen Gesetzesbegründung,

39

vgl. insbesondere: LT-Drucks. 12/3300, S. 48
(57),

40

weder, dass der Landesgesetzgeber bei der Einführung eines Selbstbehaltes bei
Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen und eines Beitrages zur
Kostendämpfung besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt hätte. Noch
lässt sich feststellen, dass sein Bestreben dahin gegangen wäre, die im Bundesrecht
vorhandene Besoldungsstruktur bewusst zu konterkarieren. In der
Gesetzesbegründung ist in erster Linie der Überlegung Ausdruck verliehen, dass der
Beihilfeberechtigte grundsätzlich frei entscheiden könne, ob er bei einer stationären
Behandlung zusätzlich eine privatärztliche Behandlung und die Unterbringung in
einem Zweibettzimmer in Anspruch nehme und ihm so die Möglichkeit verbleibe,
seine Belastung gering zu halten. Darüber hinaus gibt es keine konkreten
Anhaltspunkte, dass sich der Landesgesetzgeber - jenseits der als zumutbar
erachteten Belastung - überhaupt intensiv mit der Frage befasst hätte, ob und ggf.
inwieweit als Folge des streitigen Selbstbehalts der im Rahmen der Besoldung vom
Dienstherrn zur Verfügung gestellte Durchschnittssatz für krankheitsbedingte
Aufwendungen und/oder die Alimentation der betroffenen Beamten oder Richter
spürbar und ggf. über die Grenze des Zulässigen hinaus tangiert werden.
Insbesondere gibt die sprachliche Fassung des § 88 Satz 5 LBG NRW ("... über die
Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten
herangezogen werden") hierüber keinen näheren Aufschluss. Auch aus dem
Umstand, dass - hier bezogen auf die Kosten der Beihilfeleistungen - das Ziel der
Haushaltskonsolidierung im Vordergrund gestanden hat, lässt sich noch nicht
schließen, dass der Landesgesetzgeber zumindest bewusst, wenn nicht gewollt
verfassungsrechtliche Risiken eingegangen wäre.

41

Insoweit a. A. aber wohl VG Gelsenkirchen,
Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni
2002 - 3 K 1122/99 -, S. 102 des amtlichen
Umdrucks.

42

Ob die von ihm getroffenen Regelungen materielles Verfassungsrecht objektiv
verletzen, betrifft eine andere, einen offenbaren Missbrauch der
Gesetzgebungskompetenz allein noch nicht hinreichend indizierende Frage. Das gilt
zumindest dann, wenn - wie hier - eine derartige Verletzung nicht auf der Hand liegt.

43

2. Auch die vom Kläger beanstandete konkrete Verfahrensweise des
Landesgesetzgebers, im Rahmen eines sogenannten Artikelgesetzes durch
(formelles) Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung um die streitigen Regelungen
über den Selbstbehalt bei sog. Krankenhauswahlleistungen zu ergänzen, ist
verfassungsrechtlich zulässig. Insoweit ist weder ein Verstoß gegen das Prinzip der
Gewaltenteilung noch ein solcher gegen weitere rechtsstaatliche Anforderungen wie
die Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit feststellbar. Die vom Kläger
geltend gemachte Widersprüchlichkeit der Vorgehensweise liegt nicht vor.

44

Dass sich Art und Ausmaß der ergänzenden Absicherung des Krankheitsrisikos
von Beamten oder Richtern nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einer
als formelles Gesetz erlassenen Regelung ergeben, ist verfassungsrechtlich
unschädlich. Dies gilt erst recht in der hier vorliegenden Konstellation, dass die als
formelles Gesetz erlassenen Regelungen, welche u. a. die Eigenbeteiligung bei der
Inanspruchnahme von Krankenhauswahlleistungen betreffen, mit einer sogenannten
"Entsteinerungsklausel" versehen sind. Sie unterliegen damit ihrerseits - ausdrücklich
durch den Gesetzgeber bestimmt - der Regelungskompetenz des
Verordnungsgebers im Rahmen von dessen Ermächtigung. Art. II Abs. 9 des
Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf Art. II Abs. 8 dieses Gesetzes
beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen auf Grund der jeweils
einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können.
Hierdurch hat der Gesetzgeber seinen Willen bekundet, dass die betroffenen
Regelungen - im Unterschied zu anderen, allein durch den Gesetzgeber änderbaren
Gesetzen - materiell wieder in den Rang einer Rechtsverordnung übergehen sollen.

45

Vgl. hierzu Schneider, Gesetzgebung, 3. Auflage
2002, Rn. 664; Sendler, Verordnungsänderung durch
Gesetz und "Entsteinerungsklausel", NJW 2001,
2859.

46

Dem für eine bestimmte Materie zuständigen Gesetzgeber ist es im Rahmen der
ihm zugewiesenen Kompetenzen grundsätzlich nicht verwehrt, eine zunächst dem
Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder - auch teilweise und /
oder zeitweise - in Anspruch zu nehmen.

47

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2
BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330; SaarlVerfGH,
Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, NVwZ-RR
1997, 449; Sendler, a.a.O., 2859.

48

Diese Kompetenz verliert er auch nicht dadurch, dass er - wie vorliegend -
zugleich durch Gesetz bestimmt, dass die durch formelles Gesetz in eine Verordnung
eingefügten Teile künftig im Rahmen der bestehenden bzw. zeitgleich geänderten
Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Eine solche
Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es in
diesem Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung dazu bedürfte, ob die
streitige Regelung mit Blick auch auf die angesprochene Zielsetzung des
Gesetzgebers als untergesetzliche Rechtsnorm der Verwerfungskompetenz der
Fachgerichte,

49

hierauf hindeutend: BVerwG, Beschluss vom
16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NJW 2003, 2039 =
DVBl. 2003, 804 = NVwZ 2003, 730,

50

oder mit Blick auf die förmliche Ausgestaltung als Gesetz allein der Verwerfung
durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterliegt.

51

Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. November
1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.; ferner Külpmann,
NJW 2002, 3436 m.w.N. zum Streitstand; zur Frage
der Vorlagepflicht - bejahend - auch VG
Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss
vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 23 ff. des amtl.
Umdrucks.

52

Die durch Art. 80 GG sowie Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen
legitimierte Ermächtigung der Exekutive zu eigener Rechtsetzung im Wege der
Verordnung sowie ihre Wahrnehmung durch den Verordnungsgeber verbieten der
Legislative nicht, ihre rechtsetzende Gewalt - wie hier im Zusammenhang mit den in
Rede stehenden Regelungen geschehen - selbst auszuüben. Da es sich um von der
Legislative übertragene Gewalt an die Exekutive handelt, wird, was auch die
Möglichkeit jederzeitiger Aufhebung oder Änderung der Verordnungsermächtigung
zeigt, eine daneben verbleibende originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers
jedenfalls nicht vollständig verdrängt. Das Gewaltenteilungsprinzip enthält deswegen
in diesem Zusammenhang keine verfassungsrechtliche Schranke, welche durch die
vom Landesgesetzgeber hier gewählte - im Übrigen weit verbreitete -
Vorgehensweise überschritten würde.

53

Macht der Gesetzgeber - wie hier - von einer ihm verbliebenen eigenen
originären Regelungszuständigkeit Gebrauch, so unterliegt er nicht den sich aus Art.
80 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ergebenden
Grenzen, welche für die Ermächtigung des Verordnungsgebers bestehen.

54

Vgl. Sendler, a.a.O.

55

Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, wenn die streitige Neuregelung über
den Rahmen hinaus ginge, der durch den Verordnungsgeber auf der Grundlage des
bisherigen § 88 Satz 4 LBG NRW hätte geregelt werden dürfen. Daran ändert auch
nichts, dass der Gesetzgeber mit der Änderung zugleich die Rückkehr zum
Verordnungsrang ausgesprochen hat. Freilich muss er dann gewährleisten, dass der
Verordnungsgeber seinerseits die vom Gesetzgeber geänderten Teile der
Verordnung ändern kann.

56

Vgl. Schneider, a.a.O., Rn. 664; Sendler,
a.a.O.

57

Dies ist vorliegend gewährleistet, weil der Landesgesetzgeber zeitgleich mit der
Einführung des Selbstbehaltes bei Inanspruchnahme sog.
Krankenhauswahlleistungen die bestehende Ermächtigung des Verordnungsgebers
im Wege der Anfügung eines Satzes 5 an den § 88 Satz 4 LBG NRW entsprechend
erweitert hat.

58

Einer zeitlich vorausgehenden Änderung der Verordnungsermächtigung bedurfte
es in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Klägers nicht. Dies folgt
schon daraus, dass der Gesetzgeber, wie ausgeführt, für eine Rechtsetzung, die er -
wie vorliegend der Landesgesetzgeber - in Wahrnehmung seiner ihm
grundgesetzlich eingeräumten Kompetenz - hier aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG -
vornimmt, keiner weiteren Ermächtigung zur Gesetzgebung bedarf. Die vom Kläger
in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/71 - (BVerfGE 34, 9) ist
deshalb nicht einschlägig. Jener Entscheidung lag der Fall zugrunde, dass die
grundgesetzliche Kompetenz zur Rechtsetzung (Art. 74 a GG) - die vorliegend für
den Beklagten bereits aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG folgt - noch nicht begründet
war, als das streitige Gesetz (Erstes Besoldungsvereinheitlichungs- und
Neuregelungsgesetz) verkündet worden war.

59

Die "Entsteinerungsklausel" verstößt ihrerseits nicht gegen Verfassungsrecht. Sie
trägt insbesondere dem Vorrang des Gesetzes ausreichend Rechnung. Denn sie
räumt dem Verordnungsgeber gerade nicht das Recht ein, eine Norm mit
Gesetzeskraft zu verändern. Die erlaubte Änderung bezieht sich vielmehr auf
Regelungen, die (jedenfalls im Zeitpunkt einer künftigen Änderung) materiell keinen
Gesetzesrang mehr haben sollen. Die Kompetenz des Gesetzgebers zu einer
solchen Regelung erschließt sich aus seiner Befugnis, durch Gesetz die Exekutive
zum Erlass untergesetzlicher Normen zu ermächtigen. Auch bei solchen Gesetzen
kann der Gesetzgeber indes den Anwendungsbereich der Vorschrift ebenso wie
ihren Inhalt näher bestimmen. Ihm steht es dabei auch frei, einzelnen Vorschriften
bzw. einer Gruppe von Vorschriften, die in einem formellen Gesetz enthalten sind,
eine Subsidiarität gegenüber bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren
Ranges in der Weise beizulegen, dass er etwa ihre zeitweilige oder regionale
Ersetzbarkeit durch eine abweichende Rechtsverordnung im Gesetz selbst vorsieht.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 - 2 BvL
37/56 -, BVerfGE 8, 155 (171).

61

Generelle Bedenken gegen die Verwendung solcher gesetzgebungstechnischer
Formen der Anwendungsbeschränkung von Gesetzen bestehen von daher nicht.
Das Grundgesetz hat vielmehr ihre Existenz und damit ihre Zulässigkeit
vorausgesetzt.

62

Vgl. auch Sendler, a.a.O., 2860.

63

Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in einer
anderen Entscheidung,

64

Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 -,
a.a.O.,

65

angeführt hat, der Gesetzgeber könne keine Rechtsverordnungen erlassen.
Angesprochen sind damit allein die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich
bestimmter Handlungsformen zu bedienen, nicht aber die Kompetenz, durch
formelles Gesetz eine Rechtsverordnung zu ändern und / oder die Legislative
zugleich zu ermächtigen, die gesetzliche Regelung im Rahmen der bestehenden
Verordnungsermächtigung im Verordnungswege zu verändern. Schließlich wird in
jener Entscheidung hervorgehoben, dass dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein
kann, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder
für sich in Anspruch zu nehmen.

66

Vgl. zu der Thematik auch Külpmann, a.a.O.,
3438 m.w.N.

67

Davon abgesehen entspricht es einer verbreiteten Auffassung, dass
"Entsteinerungsklauseln" so zu verstehen sind, dass sie die geänderten
Rechtsverordnungen uno actu (erst) nach Ablauf einer logischen Sekunde vom Rang
des formellen Gesetzes in denjenigen einer Rechtsverordnung herabstufen. Es wird
mithin durch den Gesetzgeber nicht unmittelbar Verordnungsrecht geschaffen.

68

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003
- 4 CN 8.01 -, a.a.O.; Sendler, a.a.O., NJW 2001,
2859.

69

Ob sich (im Übrigen) aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Rechtsschutzgarantie
Grenzen für die Legislative ergeben, Regelungen, die auf Grund einer von ihr
erteilten Ermächtigung durch Verordnung erfolgt sind, teilweise zu korrigieren und
durch Normen zu ersetzen, die durch ein formelles Gesetz eingeführt werden, mag
dahinstehen. Solche Grenzen wären nämlich allenfalls dann überschritten, wenn die
(jedenfalls dem Anschein nach vorliegende) Aufspaltung einer Sachmaterie in
Vorschriften mit Gesetzesrang und solche mit Verordnungsrang zu
Rechtsunsicherheit und/oder zu einer unvertretbaren Verkürzung oder
Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führen würde.

70

Vgl. in diesem Zusammenhang Saarl. VerfGH,
Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O.,
449.

71

Das ist hier indes ersichtlich nicht der Fall. Art und Umfang der durch das
Haushaltssicherungsgesetz erfolgten Beschränkung der Beihilfefähigkeit von
Aufwendungen lassen sich unschwer den hier im Übrigen allesamt durch das
Artikelgesetz getroffenen Regelungen entnehmen. Der dagegen mögliche
Rechtsschutz ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer sogleich durch
den Verordnungsgeber erfolgten Regelung bestünde. Für die Rechtmäßigkeit der in
Rede stehenden gesetzlichen Änderung der Beihilfenverordnung unerheblich ist es
im Übrigen, dass der Verordnungsgeber eine entsprechende Beihilferegelung erst
hätte erlassen können, nachdem die Verordnungsermächtigung in Kraft getreten
wäre.

72

3. Die streitige, am 1. Januar 1999 in Kraft getretene Regelung über die nur
eingeschränkte Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für sog.
Krankenhauswahlleistungen ist auch materiell mit höherrangigem Recht vereinbar.

73

Die materielle Verfassungsmäßigkeit einer Einschränkung der Beihilfefähigkeit
von sog. Krankenhauswahlleistungen erschließt sich ohne Weiteres bereits aus der
Entscheidung des Bundesverfassungsgericht vom 7. November 2002 - 2 BvR
1053/98 -, a.a.O., wonach - weitergehend - selbst der Ausschluss der
Beihilfefähigkeit von sog. Krankenhauswahlleistungen, wie sie vorliegend in Rede
stehen, verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, weil dieselben zur
Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im
Krankheitsfall nicht notwendig sind.

74

Dies stellt auch der Kläger im Grunde nicht mehr in Abrede. Er hebt zuletzt
vielmehr nur noch hervor, dass jene Entscheidung ebenso wie die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 - zur Rechtmäßigkeit der im
Beihilfesystem des Landes Niedersachsen eingeführten Kostendämpfungspauschale
die von ihm aufgeworfenen Vorfragen (unzulässiges Zustandekommen der
Beihilfenkürzung, Widersprüchlichkeit des Haushaltssicherungsgesetzes, Verletzung
des Grundsatzes der Gewaltenteilung, fehlende Ermessensausübung durch die
Exekutive, Neufassung der BVO vorzeitig erfolgt, fälschliche, zumindest irreführende
Gesetzesüberschrift) nicht beantworteten. Er leitet ferner eine materielle
Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen allein noch aus einer
Gesamtbetrachtung der Belastungen ab, die Beamte und Richter beim
Zusammentreffen von Selbstbehalt bei Krankenhauswahlleistungen und
Kostendämpfungspauschale treffen könnten. Dabei übersieht der Kläger allerdings,
dass mit der Feststellung, die Inanspruchnahme sog. Krankenhauswahlleistungen
gehe über eine zweckmäßige und ausreichende Versorgung eines Beamten und
Richters im Krankheitsfall hinaus, auch jede rechtliche Relevanz für die von ihm
geforderte Gesamtbetrachtung entfällt.

75

Die nur eingeschränkte Anerkennung der Beihilfefähigkeit der in Rede stehenden
Krankenhauswahlleistungen verstößt nicht gegen hergebrachte Grundsätze des
Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG und ist auch sonst verfassungsrechtlich
unbedenklich.

76

Entscheidend für diese Bewertung ist, dass die Inanspruchnahme der
Wahlleistungen zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und
ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig ist (a.) und sich weder
aus der Fürsorgepflicht (b.) noch dem Alimentationsprinzip (c.) die Pflicht zur
umfassenden Absicherung von Leistungen ableiten lässt, die solchermaßen nicht
erforderlich sind. Es bestehen auch keine sonstigen durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die getroffene Regelung (d.).

77

a) Die Inanspruchnahme sogenannter Krankenhauswahlleistungen ist zur
Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im
Krankheitsfall nicht notwendig. Bei stationärer Behandlung in einem Krankenhaus ist
eine volle medizinische Versorgung auch dann gewährleistet, wenn auf
Wahlleistungen verzichtet wird und lediglich allgemeine Krankenhausleistungen nach
der geltenden Bundespflegesatzverordnung vom 26. September 1994 (BGBl. I S.
2750) zuletzt geändert durch Fallpauschalenänderungsgesetz vom 17. Juli 2003
(BGBl. I S. 1461, 1469) - BPflV - in Anspruch genommen werden. Nach § 2 Abs. 2
BPflV sind unter "allgemeinen Krankenhausleistungen" alle diejenigen voll und
teilstationären Krankenhausleistungen zu verstehen, die im Einzelfall nach Art und
Schwere der Erkrankung des Patienten für dessen medizinisch zweckmäßige und
ausreichende Versorgung notwendig sind. Damit wird eine den heutigen Ansprüchen
genügende und den Heilerfolg fördernde stationäre Behandlung gewährleistet.

78

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. November
2002 - BvR 1053/98 -, a.a.O. mit weiteren
Einzelheiten.

79

Der Kläger hat dem nichts Erhebliches entgegengesetzt. Die Feststellung, dass
die Krankenhauswahlleistungen für eine ausreichende Krankenversorgung nicht
zwingend notwendig sind, rechtfertigt es, Beihilfen für Aufwendungen dieser Art nur
eingeschränkt zu gewähren. Einem Beamten und Richter ist gegenwärtig nicht mehr
zu gewährleisten, als das, was nach der Bundespflegesatzverordnung den
Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend dem Inhalt ihrer
versicherungsrechtlichen Ansprüche als medizinisch gebotene Behandlung garantiert
wird.

80

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002
- 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.

81

b) Der Dienstherr schuldet aus der Fürsorgepflicht als hergebrachtem Grundsatz
des Berufsbeamtentums den Beamten (nur) Vorkehrungen zur Abdeckung der
Kosten einer medizinisch erforderlichen Behandlung im Krankheitsfall unter
Berücksichtigung zumutbarer Eigenvorsorge. Der amtsangemessene
Lebensunterhalt des Beamten darf bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen
durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet sein. Ob der
Dienstherr diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge,
über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von
Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Das bestehende
Beihilfesystem ist verfassungsrechtlich deshalb nicht verbürgt. Entscheidet sich der
Dienstherr allerdings, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen
nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden
Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er gewährleisten, dass der Beamte
nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt. Dieser ist vielmehr von
notwendigen Aufwendungen, die nicht durch die Besoldung abgedeckt sind, in
angemessenem Umfang freizustellen. Dem genügt allerdings ein Beihilfesystem, das
(nur) Aufwendungen für allgemeine Krankenhausleistungen uneingeschränkt als
beihilfefähig anerkennt, die Beihilfefähigkeit entsprechender Aufwendungen also auf
das Maß des medizinisch Gebotenen beschränkt und darüber hinaus gehende -
solchermaßen nicht notwendige Aufwendungen - nur eingeschränkt als beihilfefähig
anerkennt.

82

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2
BvR 1053/98 - a.a.O., m.w.N. zur ständigen
Rechtsprechung des BVerfG.

83

Der Umstand, dass im bisherige Beihilfesystem die streitigen Wahlleistungen in
vollem Umfang als beihilfefähig anerkannt waren und nunmehr (nur) ein begrenzter
Selbstbehalt eingeführt worden ist, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Auf einen
bestimmten - von Verfassungs wegen zu wahrenden - Beihilfestandard oder
Besitzstand kann der Beamte sich in diesem Zusammenhang nicht berufen. Ein
solcher Mindeststandard, der über die Gewährleistung medizinisch notwendiger
Leistungen hinausginge, ist weder in Bezug auf die Verhältnisse in Nordrhein-
Westfalen noch in Form eines bundeseinheitlichen Beihilfestandards festzustellen.
Das beklagte Land ist deswegen auch nicht gehalten, im Zusammenhang mit seiner
beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht, namentlich mit Rücksicht auf die durch
Bundesgesetz geregelte Alimentation der Beamten und Richter einen derartigen
Mindeststandard zu beachten.

84

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002
- 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., m.w.N. auch zu der
abweichende bisherigen Rechtsprechung des
BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N
1.89 -, BVerwGE 89, 207; BVerwG, Urteil vom 3. Juli
2003 - 2 C 36.02 -, S. 7 a. U.

85

Im Übrigen greift der Vergleich zu den Beihilferegeln in anderen Ländern schon
deshalb nicht mehr, weil die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen Hamburg,
Niedersachsen und Schleswig-Holsein die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
stationäre Wahlleistungen inzwischen ausgeschlossen haben und im Bund und in
den übrigen Ländern mit Ausnahme von Baden-Württemberg in Bezug auf die
streitigen Krankenhauswahlleistungen ein Eigenbehalt in unterschiedlicher Höhe
vorgesehen ist.

86

c) Aus dem Alimentationsprinzip folgt keine weitergehende Gewähr. Danach ist
der Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt des Beamten
und seiner Familie zu sorgen. Die amtsangemessene Alimentation mag dabei auch
die Kosten für eine Krankenversicherung abdecken müssen, welche zur Abwendung
krankheitsbedingter Belastungen erforderlich sind, die durch Leistungen aufgrund der
Fürsorgepflicht aber nicht abgedeckt werden. Anzuknüpfen ist auch hier allein an die
Absicherung von angemessenen Aufwendungen, die im Krankheitsfall notwendig
entstehen, d.h. solchen, auf deren Inanspruchnahme der Beamte und Richter
zumutbar nicht zu verzichten vermag.

87

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2
BvR 1053/98 -, a.a.O.; zu den Einzelheiten des
Spannungsverhältnisses von Fürsorgepflicht und
Alimentationsprinzip in diesem Zusammenhang
auch: OVG NRW, Urteil vom 12. November 2003 - 1
A 4755/00 -.

88

Deshalb kann eine verfassungswidrige Lücke in der amtsangemessenen
Alimentation durch die finanziellen Einbußen, die ein Beamter/Richter dadurch
erfährt, dass er Wahlleistungen in Anspruch nimmt oder eine auch den Selbstbehalt
bei Wahlleistungen umfassende Krankenversicherung in Form einer
Tagegeldversicherung abschließt, im Grunde nicht entstehen. Denn es handelt sich
gerade nicht um eine im Krankheitsfall unvermeidbare Erhöhung der Belastung des
Beamten und Richters. Es ist ihm vielmehr zumutbar, auf diese zu verzichten. Eine
notwendige und zweckmäßige Krankenversorgung wird schon bei Inanspruchnahme
der allgemeinen Krankenhausleistungen gewährleistet. Die genannten finanziellen
Einbußen des Beamten und Richters stellen sich also als bloße Kehrseite seiner
Freiheit dar, seine Dienstbezüge so zu verwenden wie er möchte. Die bei
Inanspruchnahme von Wahlleistungen regelmäßig höheren Belastungen sind
deswegen für die Frage der Betroffenheit der amtsangemessenen Alimentation
grundsätzlich unerheblich.

89

Der Beamte/Richter ist also darauf zu verweisen, dass er entweder auf die
Inanspruchnahme von Wahlleistungen verzichtet oder aber eigenständig Vorsorge
durch Abschluss einer Versicherung trifft. Eine solche Vorsorge ist durch den
Abschluss einer (erweiterten) Krankenhaustagegeldversicherung möglich. Daran
ändert nichts, dass die Tagegeldversicherung üblicherweise nicht der Abdeckung
von Behandlungskosten dient, sondern zur Abdeckung anderweitiger bei einem
Krankenhausaufenthalt entstehender Kosten abgeschlossen wird.

90

Da die streitige Beihilferegelung Beihilfen zu allgemeinen Krankenhausleistungen
unverändert gewährleistet, verstößt sie durch die Eigenbeteiligung an
weitergehenden Leistungen also weder unmittelbar noch mittelbar gegen das
Alimentationsprinzip. Damit besteht auch keinerlei Anlass, in vorliegende
Betrachtung die (weitere) Belastung von Beamten und Richtern einzubeziehen,
welche durch die zum 1. Januar 1999 ebenfalls in Kraft getretene
Kostendämpfungspauschale entstanden ist und die in Bezug auf den Kläger in dem
Verfahren 1 A 4753/00 in Streit steht. Jene Belastung fällt notwendigerweise an,
während die Kürzung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO erst aufgrund eines freiwilligen
Entschlusses zum Tragen kommt, dann nämlich, wenn der Beamte oder Richter
bessere als die allgemein angemessenen Leistungen in Anspruch nehmen möchte.

91

d) Die streitige Neuregelung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO ist auch mit Art. 3 Abs. 1
GG vereinbar.

92

Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches
willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt vor, wenn der Gesetzgeber
Übereinstimmungen oder Unterschiede der zu ordnenden Lebensverhältnisse nicht
berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken
orientierten Betrachtungsweise hätten beachtet werden müssen.

93

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2
BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli
2003 - 2 C 36.02 -.

94

Dies zugrunde gelegt war eine weitergehende Differenzierung der
Eigenbeteiligung nach Familienstand, Kinderzahl und Alter verfassungsrechtlich nicht
zwingend geboten; die unterschiedlichen Auswirkungen der Neuregelung auf die
Beihilfeberechtigten fordern keine Ausnahmen oder Einschränkungen der
Eigenbeteiligung. Den Unterschieden wird bereits im Besoldungsrecht Rechnung
getragen, indem es Alter, Familienstand und Kinderzahl des Beamten bei der
Besoldung durch die Dienstaltersstufen und den Familienzuschlag berücksichtigt. Im
Beihilferecht wird den Unterschieden dadurch Rechnung getragen, dass für
Familienangehörige unterschiedliche Bemessungssätze gelten. Damit ist der Schutz
der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG hinreichend beachtet.

95

Zumal im Hinblick auf den - mit geringem Aufwand absicherbaren - Umfang der
Selbstbeteiligung fehlt auch jeglicher Anhalt für die Befürchtung des Klägers, der
eingeführte Selbstbehalt für Krankenhauswahlleistungen führe zu einer willkürlichen
Zweiklassen-Beihilfe.

96

Es stellt ferner offensichtlich keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar,
wenn nur diejenigen Beamten/Richter belastet werden, die tatsächlich erkrankt sind
und die Wahlleistungen in Anspruch nehmen.

97

Die Überlegungen des Klägers in diesem Zusammenhang, dass es sich bei
dieser Belastung materiell um eine Steuer handele, deren Anknüpfung an eine durch
Krankheit bedingt Belastung schon unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung
(Art. 3 Abs. 1 GG) unzulässig sei, liegt neben der Sache. Der in § 4 BVO geregelte
Selbstbehalt betrifft - wie im Fall des in § 12 a BVO geregelten Beitrags zu
Kostendämpfung - lediglich eine Begrenzung des dem Grunde nach bestehenden
Anspruchs auf Beihilfe, stellt indes ebenso wenig wie die
Kostendämpfungspauschale eine Steuer dar.

98

Vgl. zur Kostendämpfungspauschale OVG NRW,
Urteil vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 -.

99

Denn bei der streitigen Eigenbeteiligung an Krankenhauswahlleistungen handelt
es sich schon nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten und Richtern
hoheitlich auferlegte Leistungspflicht. Den Beamten/Richtern wird auch bei
materieller Betrachtungsweise gerade keine Geldleistung abverlangt. Die streitige
Vorschrift regelt lediglich den Umfang der Beihilfefähigkeit von bestimmten
Aufwendungen.

100

Die Einführung des Selbstbehalts bei Inanspruchnahme von
Krankenhauswahlleistungen verletzt ferner nicht den Grundsatz des
Vertrauensschutzes, der im Beamtenverhältnis seine eigene Ausprägung erfahren
hat und dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG zugerechnet werden kann.

101

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 -, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 7. November
2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; SaarlVerfGH, Urteil
vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O.

102

Die betroffenen Beamten und Richter durften insbesondere nicht ohne Weiteres
auf den unveränderten Fortbestand der bisherigen Regelung zur Beihilfefähigkeit von
Krankenhauswahlleistungen vertrauen. Vor dem Hintergrund der bereits in der
Vergangenheit erfolgten Änderungen des Beihilfenrechts, die namentlich in Bezug
auf die Erstattungsfähigkeit und den Erstattungsumfang für bestimmte
Aufwendungen vorgenommen worden waren, hatten die Beihilfeberechtigten
vielmehr mit weiteren Änderungen zu rechnen. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf
Beihilfen für Wahlleistungen im Rahmen von stationären und teilstationären
Behandlungen. Denn die Frage der Beihilfefähigkeit solcher Leistungen wird schon
seit Jahren diskutiert. Zudem war die Beihilfefähigkeit der einschlägigen
Aufwendungen in anderen Ländern (Bremen, Hamburg, Saarland, Berlin) bereits vor
der hier zum 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Regelung ausgeschlossen worden.

103

Eine andere Beurteilung wäre - auch unter dem Gesichtspunkt des ebenfalls aus
dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Rückwirkungsverbotes - allenfalls dann
angezeigt, wenn eine Eigenbeteilung an Aufwendungen für Wahlleistungen in Streit
stünde, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung bereits entstanden waren
und hinsichtlich deren nachträglich ein Selbstbehalt abverlangt worden wäre. Die
Überlegungen zu einer derartigen hypothetischen Fallgestaltung bedürfen vorliegend
allerdings keiner weiteren Vertiefung. Die daraus etwa ableitbare besondere
(Rückwirkungs-)Problematik stellt sich im Fall des Klägers tatsächlich nicht. Denn die
hier einschlägige Rechtsänderung gilt nach Art. III Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom
17. Dezember 1998 nur für Aufwendungen, die nach dem 31. Dezember 1998
entstanden sind. Und die hier geltend gemachten Aufwendungen sind ausschließlich
auf Wahlleistungen zurückzuführen, die erst nach Einführung des Selbstbehaltes (im
Verlaufe des Jahres 2000) in Anspruch genommen worden sind.

104

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

105

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG); der Entscheidung liegen keine
grundsätzlich klärungsbedürftigen Rechtsfragen zugrunde. Die aufgeworfene Frage
der Zulässigkeit des gesetzestechnischen Vorgehens des Landesgesetzgebers
beantwortet sich ohne weiteres aus den grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften
einerseits und den gesetzlichen Grundlagen für eine Normgebung des
Verordnungsgebers andererseits sowie aus der einschlägigen, vorstehend im
Einzelnen angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung. In Bezug auf die
weiteren - im wesentlichen materiellen - Fragestellungen ist ebenfalls kein
Klärungsbedarf ersichtlich; diese sind insbesondere durch die Entscheidungen des
Bundesverfassungsgericht vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - , a.a.O., und
des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 - hinreichend geklärt.

106