Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2017-11-07, Aktenzeichen 7 ME 91/17

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 12. September 2017 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 12. September 2017 hat keinen Erfolg.

2

Die Antragstellerin betreibt in A-Stadt am Standort „A-Straße“ seit Juni 2011 in einem Gebäudekomplex drei Spielhallen: Die „D.“, die „E.“ und die „F.“. Für diese drei Spielhallen wurden ihr Spielhallenkonzessionen nach § 33i GewO erteilt. Für die „D.“ erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin - aufgrund einer von ihr vorgenommenen Priorisierung - mit Bescheid vom 07. Februar 2017 zudem eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV. Die Anträge der Antragstellerin auf Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüStV und/oder auf Zulassung einer Befreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zur Vermeidung unbilliger Härten für die „E.“ und die „F.“ lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 16. Februar 2017 unter Verweis auf § 25 Abs. 2 GlüStV (Verbot von Verbundspielhallen) ab. Eine dagegen gerichtete Klage der Antragstellerin ist bei dem Verwaltungsgericht Osnabrück anhängig (Az. 1 A 289/17). Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 25. Juli 2017 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 GewO zum einen den Betrieb der „E.“ (Ziffer 1. des Bescheides) und zum anderen den Betrieb der „F.“ (Ziffer 2. des Bescheides) und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung bis zum 26. Juli 2017, 15:00 Uhr, ein Zwangsgeld in Höhe von 40.000,00 € an (Ziffer 4. des Bescheides). Zugleich ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung an (Ziffer 3. des Bescheides). Gegen diesen Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Juli 2017 hat die Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht Osnabrück Klage erhoben (Az. 1 A 697/17) und einen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gestellt. Den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht Osnabrück mit dem im Tenor genannten Beschluss abgelehnt. Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde.

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Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht - hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, NVwZ-RR 2006, 75) - nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Dies gilt umso mehr, als das Beschwerdegericht - über die Beschwerdebegründung hinaus - zu Lasten des Beschwerdeführers auch solche Gründe zu berücksichtigen hat, auf welche sich das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung nicht gestützt hat, die diese aber zu rechtfertigen in der Lage wären (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.05.2003 - 1 CS 03.60 -, NVwZ 2004, 251; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.08.2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390). Es besteht keine Beschränkung der Sachprüfung des Beschwerdegerichts in Bezug auf die Gründe, die für die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004, a. a. O.).

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1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass sich die angegriffene Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Juli 2017 nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweist und die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten der Antragsgegnerin ausfällt. Das dagegen gerichtete Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt nicht zum Erfolg.

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a) Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Juli 2017 ist - dies haben die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - § 15 Abs. 2 GewO.

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Die Antragstellerin rügt insoweit, dass § 15 Abs. 2 GewO als Ermächtigungsgrundlage für eine Schließungsverfügung gegen einen Spielhallenbetrieb in Niedersachsen nicht herangezogen werden könne. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe ausgeführt, dass die Regelungsmaterie der Gewerbeordnung, insbesondere die des § 33i GewO, vollständig getrennt zu betrachten sei von den Regelungen im GlüStV bzw. dem NGlüSpG, so dass kein Verstoß gegen Art. 125a GG vorliege. Wenn dem so sei, sei es rechtsfehlerhaft, wenn die Behörde ihre Verfügung auf die fehlende landesrechtliche Erlaubnis stütze, zugleich aber eine Ermächtigungsgrundlage aus der GewO heranziehe. Eine Ermächtigungsgrundlage für eine solche Untersagung müsste sich zwingend ebenfalls im Landesrecht finden; eine solche gebe es aber nicht. § 15 Abs. 2 GewO beziehe sich nur auf solche Erlaubnisse, die bundesgesetzlich geregelt seien.

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Dieses Vorbringen der Antragstellerin vermag nicht zu überzeugen. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist als allgemeiner gewerberechtlicher Grundsatz nicht nur dann anwendbar, wenn die Gewerbeordnung selbst eine Zulassung vorsieht, sondern auch in den Fällen, in denen die Ausübung des Gewerbes in einem gewerberechtlichen Nebengesetz von einer Zulassung abhängig gemacht wird, in der Spezialvorschrift jedoch eine dem § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO entsprechende Vorschrift fehlt (vgl. Marcks in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2017, § 15 Rn. 12, zitiert nach beck-online, m. w. N.). Bei der Spezialvorschrift kann es sich auch um eine solche des Landesrechts handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, juris). Vorliegend wird der Betrieb einer Spielhalle von einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis abhängig gemacht, die im GlüStV als einem gewerberechtlichen Nebengesetz geregelt ist. Der GlüStV enthält eine dem § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO entsprechende Vorschrift für die Untersagung des Betriebs einer Spielhalle nicht. § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV gelten gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV nicht für Spielhallen. Es kann daher auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO zurückgegriffen werden.

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Soweit die Antragstellerin aus einer Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts - gemeint ist wohl der Beschluss des 11. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 04. September 2017 (Az. 11 ME 206/17, juris) - ableiten will, dass § 15 Abs. 2 GewO nicht herangezogen werden könne, wenn die Behörde ihre Verfügung auf eine fehlende Erlaubnis nach § 24 GlüStV stützen wolle, da die Regelungsbereiche der GewO und des GlüStV vollständig getrennt zu betrachten seien, missversteht sie die Entscheidung des 11. Senats. Eine Aussage, dass § 15 Abs. 2 GewO in einem solchen Fall nicht anwendbar sei, ist nicht getroffen worden. Die Entscheidung befasst sich ausschließlich mit dem Verhältnis der beiden Erlaubnistatbestände des § 33i GewO und des § 24 GlüStV zueinander und stellt klar, dass es aufgrund der abgrenzbaren Teilbereiche nicht zu einer unzulässigen Mischlage aus Bundes- und Landesrecht kommt. Hinsichtlich der Untersagungsverfügung scheidet eine solche unzulässige Mischlage bereits deshalb aus, weil der GlüStV - wie dargelegt - insoweit keine eigene Regelung für Spielhallen enthält.

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b) Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO liegen nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage vor. Nach dieser Vorschrift kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausführung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird.

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Nach der Rechtsprechung des Senats lässt der Wortlaut des § 15 Abs. 2 GewO bereits das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis, d. h. die formelle Illegalität für den Erlass der Schließungsverfügung ausreichen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit des Betriebes im Zeitpunkt der Entscheidung der Untersagungsbehörde nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar ist (vgl. Beschlüsse des Senats vom 06.09.2017 - 7 ME 70/17 -, juris und - 7 ME 63/17 -, juris, jeweils unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 40.12 -, juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 06.04.2000 - 3 BS 816/99 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 23.09.1996 - 14 TG 4192/95 -, juris). Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

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aa) Vorliegend werden die „E.“ und die „F.“ seit dem 01. Juli 2017 ohne die erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 GlüStV betrieben. Die Antragstellerin verfügt auch nicht über eine Befreiung von dem Verbot von Verbundspielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV. Zwar hat sie gegen die Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse und gegen die Ablehnung der Zulassung einer Befreiung Klage erhoben (Az. 1 A 289/17). Dies ändert jedoch nichts an dem Umstand des Fehlens der erforderlichen Erlaubnisse. Die formelle Illegalität des Spielhallenbetriebs ist damit gegeben.

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Die Antragstellerin macht mit ihrer Beschwerde zwar sinngemäß geltend, dass es einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüStV - derzeit - nicht bedürfe mit der Folge, dass es bereits an einer formellen Illegalität fehle. Denn der landesgesetzliche Erlaubnisvorbehalt sei mit der Verfassung und dem Unionsrecht nicht vereinbar. Dem kann aber nicht gefolgt werden. Dazu im Einzelnen:

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(1) Die Antragstellerin trägt vor, dass das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht - gemeint ist wohl der Beschluss des 11. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 04. September 2017 (Az. 11 ME 330/17, juris) - festgestellt habe, dass wesentliche Teile des Erlaubnisverfahrens derzeit verfassungswidrig seien. Die in zahlreichen Verfahren durchgeführten Verlosungen bei Abstandskollisionen seien rechtswidrig mit der Folge, dass eine Schließung der davon betroffenen Spielhallen derzeit nicht zu rechtfertigen sei. Das Gericht habe jedoch in Verfahren, in denen auch oder allein das Verbundverbot gegenständlich sei, nicht die notwendigen Konsequenzen aus der rechtlichen Bewertung gezogen. Das Erlaubnisverfahren sei als einheitliches Verfahren anzusehen. Der landesgesetzliche Erlaubnisvorbehalt als solcher sei mit der Verfassung unvereinbar. Denn der Eingriff, der aus dem Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für das durchgeführte Losverfahren resultiere, finde seine gesetzliche Grundlage in dem im GlüStV normierten Erlaubnisvorbehalt. Dieser könne daher in Niedersachsen generell nicht mehr vollzogen werden, so dass der weitere Betrieb aller Spielhallen vorläufig geduldet werden müsse.

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Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Zunächst teilt der Senat schon nicht die Auffassung der Antragstellerin, der Eingriff, der aus dem Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für das durchgeführte Losverfahren resultiere, finde seine gesetzliche Grundlage in dem im GlüStV normierten Erlaubnisvorbehalt selbst. Diese Auffassung ist bereits in sich widersprüchlich; entweder gibt es für den Eingriff eine gesetzliche Grundlage oder es gibt keine. Der 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hat in seinem Beschluss vom 04. September 2017 (Az. 11 ME 330/17, juris) explizit entschieden, dass der durch die Auswahlentscheidung bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit der dortigen Antragstellerin wegen der Verletzung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts rechtswidrig sei. Der Niedersächsische Landesgesetzgeber habe für das Auswahlverfahren zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallen keine gesetzliche Grundlage geschaffen. Eine solche sei auch nicht entbehrlich, weil sich weder den §§ 24, 25 und 29 GlüStV noch den Regelungen im NGlüSpG hinreichende Kriterien oder Maßstäbe dafür entnehmen ließen, auf welche Weise die Auswahl zwischen konkurrierenden Spielhallen zu treffen sei. Die durch Losentscheid getroffene Auswahlentscheidung sei aus diesem Grund rechtswidrig und es sei „eine erneute Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu treffen.“ Der 11. Senat hat damit klargestellt, dass zwar das derzeitige Auswahlverfahren zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallen wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt rechtswidrig ist. Er hat jedoch an dem Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. d. h. dem Erlaubnisvorbehalt nach § 24 GlüStV festgehalten. Dem folgt der hier beschließende Senat. Denn der Eingriff in die Berufsfreiheit der aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallenbetreiber resultiert aus dem Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für das Auswahlverfahren, nicht aus dem in § 24 GlüStV normierten Erlaubnisvorbehalt. Der Erlaubnisvorbehalt selbst ist mit der Verfassung vereinbar (vgl. dazu bereits BVerwG, Urteil vom 05.04.2017 - 8 C 16.16 -, juris). Die Rechtswidrigkeit des Auswahlverfahrens mag zur Folge haben, dass derzeit allen aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallenbetreibern - und dazu zählt die Antragstellerin nicht - eine (vorläufige) Erlaubnis zu erteilen ist. So verweist die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung selbst auf die von dem zuständigen niedersächsischen Ministerium nun angewiesene Erlaubniserteilung bis 2018 in Verfahren, in denen per Los entschieden worden ist. Das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis selbst wird durch die Rechtswidrigkeit des Auswahlverfahrens aber nicht in Frage gestellt.

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Im Übrigen folgt der Senat der differenzierten Rechtsprechung des für das Glücksspielrecht zuständigen 11. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, die zwischen der Konstellation der Verbundspielhallen desselben Betreibers (vgl. dazu Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.09.2017 - 11 ME 206/17 -, juris) und der Konstellation konkurrierender Spielhallen unterschiedlicher Betreiber aufgrund des Mindestabstandsgebots (vgl. dazu Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.09.2017 - 11 ME 330/17 -, juris) unterscheidet. Der 11. Senat hat festgestellt, dass es bei der - hier gegebenen - Fallkonstellation von mehreren Verbundspielhallen zur Ermittlung der Spielhalle, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen ist, nicht der gesetzlichen Festlegung von Kriterien zur Auswahl der Spielhalle und eines darauf fußenden Auswahlverfahrens bedarf. Auf die Ausführungen in dem Beschluss wird verwiesen. Ein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt liegt damit in der vorliegenden Fallkonstellation nicht vor, so dass der Erlaubnisvorbehalt des § 24 GlüStV aus diesem Grund nicht in Zweifel gezogen werden kann.

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(2) Die Antragstellerin trägt vor, dass aufgrund der vorstehenden Ausführungen zugleich auch ein Verstoß gegen das Transparenzgebot nach dem Unionsrecht vorliege. Das Unionsrecht sei auch auf rein innerstaatliche Sachverhalte anzuwenden, soweit allein die theoretische Möglichkeit des grenzüberschreitenden Bezuges bestehe (sog. grenzüberschreitendes Interesse). Ein solches Interesse bestehe im Bereich des Gewerbes des Betreibens einer Spielhalle. Es bedürfe eines transparenten, dem Gleichheitsgrundsatz und dem Gebot der Vorhersehbarkeit genügenden Erlaubnisverfahrens. Die Voraussetzungen des Erlaubnisverfahrens nach dem GlüStV - insbesondere die Auswahlkriterien - genügten dem Transparenzgebot nicht. Der festgestellte Mangel im Bereich der Auswahlentscheidung bei Abstandskollisionen schlage auf den landesgesetzlich geregelten Erlaubnisvorbehalt insgesamt durch.

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Auch dieses Vorbringen führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Soweit die Antragstellerin ausführt, der festgestellte Mangel im Bereich der Auswahlentscheidung bei Abstandskollisionen schlage auf den landesgesetzlich geregelten Erlaubnisvorbehalt insgesamt durch, kann zunächst auf die soeben gemachten Ausführungen verwiesen werden, wonach die Rechtswidrigkeit des Auswahlverfahrens nicht zur Rechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts an sich führt.

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Des Weiteren ist der Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten der Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass der Spielhallenbetreiber oder Kunden seiner Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016
- 8 C 6.15 -, juris). Vorliegend hat die Antragstellerin einen grenzüberschreitenden Bezug nicht dargelegt. Sie ist eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland, die hier Spielhallen betreibt.

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Selbst wenn der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten erfüllt wäre, läge ein Verstoß gegen Unionsrecht durch den in § 24 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt nicht vor. Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt verstößt nicht gegen das europarechtliche Transparenzverbot. Dies hat bereits der für das Glücksspielrecht zuständige 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 04. September 2017 (Az. 11 ME 206/17, juris) unter Verweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 07. März 2017 (Az. 1 BvR 1314/12 u. a., juris) festgestellt. Der hier beschließende Senat folgt diesen Ausführungen und nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen hierauf Bezug.

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bb) Es ist auch nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar, dass die „E.“ und die „F.“ materiell genehmigungsfähig sind.

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(1) Der Erteilung von glückspielrechtlichen Erlaubnissen für diese Spielhallen steht § 25 Abs. 2 GlüStV entgegen. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die „E.“ und die „F.“ der Antragstellerin sind in einem Gebäudekomplex mit der „D.“ untergebracht, für die aufgrund einer von der Antragstellerin vorgenommenen Priorisierung eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden ist. Damit scheidet die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für die „E.“ und die „F.“ nach § 25 Abs. 2 GlüStV aus. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt.

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Die Antragstellerin macht mit ihrer Beschwerdebegründung im Wesentlichen geltend, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort bzw. das Verbot von Mehrfachkonzessionen nicht mit Verfassungsrecht und Unionsrecht vereinbar sei. Es sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten, wonach hoheitliche Eingriffe auf einen gesetzeslegitimen Zweck zurückgeführt werden und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen sein müssten. Bei Unanwendbarkeit des Abstandsgebots sei das Verbot von Mehrfachkonzessionen aber in tatsächlicher Hinsicht nicht geeignet, die vorgegebenen Ziele zu erreichen. Auch der Umstand, dass in Niedersachsen in massiver Form für den Abschluss von Lotterien und Sportwetten geworben werde, konterkariere die einschränkenden Regelungen in anderen Glücksspielbereichen. Eine insgesamt kohärente und systematische Glücksspielpolitik des deutschen Staates sei nicht gegeben. Des Weiteren gebe es ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich des Online-Casino-Spiels und Online-Pokerspiels. Es gebe ca. 400 Online-Angebote. Zu Vollstreckungsmaßnahmen sei es bis heute nicht gekommen. Gerechtfertigt werde der GlüStV aber über das Ziel der Kanalisierung hin zum geregelten und kontrollierten Spiel. Es liege ein Widerspruch vor, der unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten zur Ungeeignetheit der Regelung insgesamt führen könne. Schließlich gebe es bis heute keine wissenschaftlichen Untersuchungen dazu, ob die Regelungen (Verbundverbot, Abstandsregelung) die Ziele des Staatsvertrages auch nur im Ansatz zu verwirklichen in der Lage seien. Soweit das Bundesverfassungsgericht meine, der Gesetzgeber habe hier einen weiten Beurteilungsspielraum, würden die Willkürgrenzen nicht ausreichend gewürdigt; sie seien offensichtlich verletzt. Durch die Regelungen würde kein potentieller Spieler vom Spiel abgehalten. Bekannte Suchtexperten hätten deutlich gemacht, dass die Abstandsregelungen - ebenso wie die Regelungen des Verbundverbots - ungeeignet seien, die Ziele des Staatsvertrags und einen verstärkten Spielerschutz auch nur im Ansatz zu erreichen.

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Dieses Vorbringen führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Denn auf der Grundlage des Vorbringens der Antragstellerin ist jedenfalls nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar, dass § 25 Abs. 2 GlüStV gegen Verfassungs- und/oder Unionsrecht verstößt und die „E.“ und die „F.“ daher offensichtlich materiell genehmigungsfähig sind. Nur eine solche offensichtliche, d. h. auf der Hand liegende materielle Genehmigungsfähigkeit ist aber nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Senats im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen die auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 GewO erlassene Schließungsverfügung relevant. Grundsätzlich reicht die formelle Illegalität aus (vgl. Beschluss des Senats vom 06.09.2017 - 7 ME 70/17 -, juris).

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Die Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV ist nach summarischer Prüfung mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Der Senat verweist insoweit auf die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 07.03.2017
- 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris), des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris) und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 04.09.2017 - 11 ME 206/17 -, juris). Diese Entscheidungen beschäftigen sich auch mit der von der Antragstellerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren (erneut) aufgeworfenen Kritik an der Verhältnismäßigkeit der Regelung, insbesondere der Frage der Kohärenz und der Geeignetheit der glücksspielrechtlichen Regelungen. Soweit einzelne Punkte der Kritik der Antragstellerin sich noch als offen darstellen sollten, muss die diesbezügliche Prüfung dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Osnabrück (Az. 1 A 289/17) vorbehalten bleiben. Denn sie führen jedenfalls nicht auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des § 25 Abs. 2 GlüStV. Dies räumt die Antragstellerin an anderer Stelle ihrer Beschwerdebegründung auch selbst ein, wenn sie ausführt, dass der eigentliche Ausgang des Klageverfahrens in Bezug auf die abgewiesenen Erlaubnisbescheide „völlig offen“ sei.

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(2) Ob die Antragstellerin einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von dem Verbot von Verbundspielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV hat, ist ebenfalls nicht offensichtlich; auch diese Frage ist daher nicht im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen die auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 GewO erlassene Schließungsverfügung zu prüfen.

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Die Antragstellerin trägt insoweit zunächst vor, dass auch die sog. Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV gänzlich intransparent sei. Es gebe eine höchst unterschiedliche Behandlung von Härtefallregelungen bundesweit. Es müsse für jedermann klar sein, wenn ein Härtefall vorliege. Im konkreten Fall sei - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - von einem Härtefall auszugehen. Für keinen Spielhallenbetreiber sei im Jahr 2011 klar gewesen, wie es nach der fünfjährigen Übergangsfrist weitergehen würde. Es sei unklar gewesen, ob die Regelungen gesetzlichen Bestand haben würden. Auch die nach 2011 getätigten Investitionen begründeten daher einen Vertrauensschutz. Zudem sei nicht nachvollziehbar, warum die Dauer des Mietvertrages, der bis zum 01. Juni 2021 laufe, keine Berücksichtigung gefunden habe. Zum Zeitpunkt der Ausübung der mietvertraglichen Option im Jahr 2016 sei für sie unklar gewesen, wie sich die rechtliche Situation weiterentwickeln würde. Eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten sei nicht möglich. Aus der vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung ergebe sich, dass sie mit einer Spielhalle an diesem Standort nicht mehr wirtschaftlich sinnvoll tätig werden könne. Es drohe die Insolvenz. Sämtliche Mitarbeiter müssten entlassen werden.

27

Aus diesem Vorbringen der Klägerin ergibt sich nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung ein Anspruch auf eine Befreiung wegen unbilliger Härte. Dies gilt umso mehr, als an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen sind, die regelmäßig nicht bereits dann erfüllt sind, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, reicht dieser Vortrag für sich genommen nicht aus, um eine Härte anzuerkennen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.09.2017 - 11 ME 206/17 -, juris, m. w. N.). Die diesbezügliche Prüfung muss dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Osnabrück (Az. 1 A 289/17) vorbehalten bleiben.

28

Angemerkt sei aus Anlass des vorliegenden Falls lediglich, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der (bisherigen) gesetzlichen Regelung spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt war. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des (bisherigen) geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz. Weder der Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u. a. -, juris).

29

c) Soweit die Antragstellerin im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung vom 25. Juli 2017 schließlich noch bemängelt, dass die Fristsetzung in der streitgegenständlichen Verfügung unverhältnismäßig kurz gewesen sei, führt auch dies nicht zum Erfolg ihrer Beschwerde. Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass in Fällen, in denen eine Zustellung nur per Telefax an das Büro eines Prozessbevollmächtigten erfolge, die Behörde in ihre Fristsetzung einbeziehen müsse, dass der Adressat erst nach ein bis zwei Tagen davon Kenntnis erlange. Dem kann nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin selbst darum gebeten hat, eine Schließungsverfügung an ihre Prozessbevollmächtigten zuzustellen. Diese Zustellung muss sie sich dann auch zurechnen lassen. Eine Weiterleitung der Schließungsverfügung durch ihre Prozessbevollmächtigten an die Antragstellerin selbst war zudem noch am selben Tag per Telefax möglich und zumutbar; die Antragstellerin verfügt über einen Telefax-Anschluss. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin den Bescheid vorsorglich auch der Antragstellerin per Telefax zugesandt hat; dies ergibt sich aus Blatt 37 der Beiakte 001. Die Fristsetzung erscheint vor diesen Hintergrund verhältnismäßig, zumal die Antragstellerin innerhalb dieser Frist lediglich dazu angehalten war, die beiden Spielhallen abzuschließen und die Geräte abzustellen.

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d) Hat das Verwaltungsgericht damit zu Recht entschieden, dass sich die angegriffene Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Juli 2017 nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweist und mithin die erhobene Klage im Hauptsacheverfahren (Az. 1 A 697/17) voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, hat dies zur Folge, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausfällt, zumal ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht (dazu nachfolgend unter 2. b)). Dem Vortrag der Antragstellerin, Eilrechtsschutz sei ihr selbst dann zu gewähren, wenn man von „nur offenen Erfolgsaussichten“ ausginge, ist bereits deshalb nicht weiter nachzugehen, weil nach den vorstehenden Ausführungen die Erfolgsaussichten der erhobenen Klage gegen die Schließungsverfügung nicht offen sind, sondern die Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben wird.

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2. Das Verwaltungsgericht hat beanstandungsfehlerfrei festgestellt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Juli 2017 rechtlich nicht zu beanstanden ist.

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a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung entspricht den Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

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Die Antragstellerin rügt insoweit, dass die Anordnung des Sofortvollzuges stets die Ausnahme zu sein habe. Es reiche nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus, lediglich formelhaft auf allgemeine Ziele des Glücksspielstaatsvertrages abzustellen. Vielmehr bedürfe es einer Benennung von konkreten Gefahren im Einzelfall. Daran fehle es vorliegend.

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Dieses Vorbringen führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist erfüllt, wenn eine auf die Umstände des konkreten Falles bezogene Darstellung des Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegeben ist, aus der sich ergibt, dass und warum die Verwaltungsbehörde in diesem Fall dem Vollzugsinteresse Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt. Es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung als ausreichend betrachtet hat. Die Antragsgegnerin hat maßgeblich darauf abgestellt, dass aufgrund des bisherigen Verhaltens der Antragstellerin nicht zu erwarten sei, dass sie sich an die geltenden Vorschriften halte. Es sei im besonderen öffentlichen Interesse, dass sie die derzeit rechtswidrig betriebenen Spielhallen nicht weiter betreibe, da die Bekämpfung der Glücksspielsucht einen bedeutsamen öffentlichen Belang darstelle, der eine sofortige Beendigung des rechtswidrig durchgeführten Spielbetriebs in der „E.“ und in der „F.“ erfordere. Diese Begründung ist gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (noch) ausreichend. Das Erfordernis einer einzelfallbezogenen Begründung schließt nämlich nicht aus, dass für spezielle Fallgruppen, die sich in typischen Interessenlagen gleichen, auch stärker typisierende Argumentationsmuster verwendet werden (vgl. Beschluss des Senats vom 15.04.2014 - 7 ME 121/13 -, juris, m. w. N.). Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die mit dem GlüStV verfolgten gesetzgeberischen Ziele der Eindämmung und Bekämpfung der Spielsucht auf eine unmittelbare - und nicht nur langfristige - Umsetzung angelegt sind. Dies ist darin zu erkennen, dass der Gesetzgeber für die von ihm für erforderlich gehaltenen Änderungen der Rechtslage eine Konstruktion gewählt hat, die ohne das Erfordernis der vorherigen Aufhebung der gemäß § 33i GewO erteilten Erlaubnisse bereits von Gesetzes wegen mit dem Ablauf der Übergangsfrist zum Eintritt der formellen und materiellen Illegalität einer Spielhalle wie derjenigen der Antragstellerin führt. Der GlüStV zielt damit erkennbar auf eine beschleunigte Schließung der Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ab (vgl. Beschluss des Senats vom 15.04.2014 - 7 ME 121/13 -, juris). Vor diesem Hintergrund erweist sich die Begründung des Sofortvollzuges (noch) als ausreichend.

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b) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht. Das diesbezügliche Beschwerdevorbringen der Antragstellerin vermag nicht zu überzeugen.

36

Die Antragstellerin trägt vor, dass kein öffentliches Interesse bestehe, um damit den Sofortvollzug zu rechtfertigen. Zunächst könne eine negative Vorbildwirkung nicht bestehen. Es sei nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen, dass es im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin noch andere Verfahren gebe. Des Weiteren gebe es eine höchst unterschiedliche Behandlung von Härtefallregelungen bundesweit. In Niedersachsen bekomme im Falle mehrerer hundert Spielhallen nicht eine einzige einen Härtefall genehmigt, während in anderen Bundesländern bis zu 90 % und mehr aller Spielhallenbetreiber solche Härtefallgenehmigungen erhielten. Es werde ausgeblendet, dass die Ziele des Staatsvertrages derzeit in keiner Weise erreicht würden. Es gebe mehrere tausend Internetseiten von Online-Casino-Anbietern, die trotz des grundsätzlichen Totalverbots für solche Angebote in Deutschland - gänzlich unbeanstandet von den deutschen Behörden - Online-Casino-Angebote offerierten. In Niedersachsen werde in massiver Form für Lotterieangebote des staatlichen Lotterieanbieters geworben. Zudem könne derzeit jedermann Sportwetten ohne Erlaubnis anbieten. Außerdem seien sämtliche Fallkonstellationen, in denen Verlosungen bei konkurrierenden Spielhallen in Niedersachsen stattgefunden hätten, nunmehr dahingehend aufgelöst worden, dass die Behörde bis Ende 2018 neue Erlaubnisse erteile. Es erscheine nicht nachvollziehbar, dann noch ein nachdrückliches öffentliches Interesse im Falle des sog. Verbundverbotes anzunehmen. Der gesamte Glücksspielstaatsvertrag sei gescheitert. Die Ziele könnten nur durch eine insgesamt kohärente und systematische Gesamtregelung und deren Vollzug erreicht werden. Dies sei bei der Frage, ob die Anordnung des Sofortvollzuges zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ausnahmsweise gerechtfertigt werde könne, zu berücksichtigen.

37

Diesem Vorbringen vermag der Senat nicht zu folgen. Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u. a.-, juris, m. w. N.) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, m. w. N.) haben festgestellt, dass es sich bei der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts wird Bezug genommen. Dieses besonders wichtige Gemeinwohlziel rechtfertigt es, private - insbesondere wirtschaftliche - Belange einzelner Spielhallenbetreiber geringer zu gewichten und ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung zu begründen. Denn wie bereits unter 2. a) ausgeführt, sind die mit dem GlüStV verfolgten gesetzgeberischen Ziele der Eindämmung und Bekämpfung der Spielsucht auf eine unmittelbare Umsetzung angelegt und zielt der GlüStV erkennbar auf eine beschleunigte Schließung der Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ab.

38

Soweit die Antragstellerin darauf hinweist, dass eine negative Vorbildwirkung nicht bestehe, da nicht ersichtlich sei, dass es im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin noch andere Verfahren gebe, rechtfertigt das oben benannte Gemeinwohlziel der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren die Anordnung der sofortigen Vollziehung unabhängig von einer etwaigen negativen Vorbildwirkung.

39

Das nachfolgende Vorbringen der Antragstellerin, die Ziele des Staatsvertrages würden derzeit - aus einer Vielzahl von Gründen - in keiner Weise erreicht, vermag ebenfalls nicht zu überzeugen. Mit der Frage einer etwaigen Inkohärenz der glücksspielrechtlichen Regelungen hat sich bereits umfassend der für das Glücksspielrecht zuständige 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 04. September 2017 (Az. 11 ME 206/17, juris) - u. a. unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs - beschäftigt. Er hat darauf hingewiesen, dass der Umstand, dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen seien, nichts daran ändere, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt habe, die ein insgesamt kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung verfolgten. Weder die weiterhin anreizende und ermunternde Werbepraxis der im deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über den Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen insbesondere für die monopolisierten Lotterien noch der - angeblich mangelnde - Vollzug des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehaltes in Bezug auf die Anbieter von Online-Casinospielen und Sportwetten führe zu einer anderen Beurteilung. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des 11. Senats, denen der hier beschließende Senat folgt, wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Soweit die Antragstellerin - nunmehr ergänzend - auch noch auf die Erteilung von „Übergangserlaubnissen“ in den Fallkonstellationen verweist, in denen Verlosungen zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots konkurrierenden Spielhallen stattgefunden haben, vermag dies ein überwiegendes öffentliches Interesse für die Anordnung des Sofortvollzuges im Falle einer Schließungsverfügung gegenüber einer sog. Verbundspielhalle nicht entfallen zu lassen. Denn auch wenn ein Teil der Spielhallen in Niedersachsen aufgrund dieser „Übergangserlaubnisse“ zunächst - d. h. bis zur gesetzlichen Regelung eines Auswahlverfahrens - weiterhin betrieben werden darf, besteht nach wie vor ein besonderes öffentliches Interesse daran, zumindest dem Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV zu einer unmittelbaren Umsetzung zu verhelfen und damit den Bestand der Spielhallen im Sinne einer Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren zu vermindern.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

41

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Ziffern 54.1, 54.2.1, 1.1.1 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) und entspricht der Hälfte des für das Hauptsacheverfahren festzusetzenden Streitwertes für zwei Spielhallen.

42

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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