Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-07, Aktenzeichen 15 A 2750/18
ECLI:DE:OVGNRW:2020:1007.15A2750.18.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.

Es wird festgestellt, dass der beklagte Rat die Organrechte der Klägerin verletzt hat, indem er mit der Durchführung seiner Sitzung vom 26. November 2015 gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit verstoßen hat.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beteiligten tragen die die Kosten des Verfahrens beider Instanzen je zur Hälfte

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Bürgermeister der Stadt H. berief am 16. November 2015 eine Ratssitzung für den 26. November 2015 ein. Ort der Sitzung war der Ratssaal des Rathauses. Im Mittelpunkt der Tagesordnung stand - neben den Beratungen über die Haushaltssatzung 2016 u. a. - der mögliche Ausbau der B 224 zur Autobahn A 52.

3

Im Dezember 2011 war der Stadt H. durch das Bundesverkehrsministerium und den damaligen Landesverkehrsminister ein Angebot zur Lösung der Verkehrsprobleme auf der B 224 und zum Ausbau der Bundesstraße zur A 52 unterbreitet worden. Kern dieses Angebots war ein Ausbau zwischen Q. - und H1. -/M.---straße als Volltunnel in einer Länge von 1,5 km sowie als Anknüpfung von der A 2 und A 52 ein Autobahnkreuz mit einem sogenannten Überflieger. Da das Vorhaben im Bereich der Stadt H. auch aus Städtebauförderungsmitteln finanziert werden sollte, wurde über die notwendige finanzielle Beteiligung der Stadt H. an den Kosten des geplanten Tunnels am 25. März 2012 ein Ratsbürgerentscheid durchgeführt. Die Mehrheit der Abstimmenden sprach sich gegen die geplante Beteiligung der Stadt H. am Tunnelbau aus (Ja-Stimmen: 10.255; Nein-Stimmen: 12.991). Der Stimmzettel zum Referendum enthielt den folgenden Hinweis:

4

„Mit "Nein" stimmen Sie gegen die finanzielle Beteiligung der Stadt H. an dem Volltunnel und für einen Abbruch des Planungsprozesses des Ausbaus der B 224 zur A 52 auf H2. Stadtgebiet durch das Land NRW“.

5

Im August 2014 wurde das Planfeststellungsverfahren für den Ausbau der B 224 zur A 52 zwischen der Stadtgrenze C. und der A 2 - einschließlich des Autobahnkreuzes - in H. eingeleitet. Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens beschloss der Beklagte für die Stadt H. in ihren Eigenschaften sowohl als Trägerin öffentlicher Belange im Sinne des § 73 Abs. 2 VwVfG NRW als auch als Einwenderin im Sinne des § 73 Abs. 4 VwVfG NRW eine umfassende kritische Stellungnahme zum Bau des Abschnitts zwischen der Stadtgrenze C. /H. und der A 2.

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Im März und November 2015 wurden erneut Gespräche zwischen Stadt, Bund und Land geführt.

7

Zur Sitzung am 26. November 2015 wurde dem Beklagten eine Vereinbarung zum geplanten Neubau der A 52 im Zuge der B 224 auf H2. Stadtgebiet sowie Eckpunkte hierzu unter TOP 4 a) zur Erörterung und Beschlussfassung vorgelegt. Die Klägerin brachte hierzu einen Vorschlag gem. § 7 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt H. und seiner Ausschüsse ein. Sie begehrte mit ihrem Antrag die Durchführung eines - erneuten - Ratsbürgerentscheids. Der Antrag der Klägerin wurde als Tagesordnungspunkt TOP 4 b) festgesetzt.

8

Da die Verwaltung mit einem großen Zuschauerinteresse für die Ratssitzung rechnete, entschloss sie sich dazu, für die Ratssitzung Eintrittskarten zu vergeben. Im Ratssaal standen von den normalerweise vorhandenen 40 Plätzen aufgrund zusätzlicher Bestuhlung 73 Plätze für Zuhörer zur Verfügung. Außerdem wurde die Sitzung akustisch in den Sitzungssaal I und den Empfangsraum übertragen. Auch die zum Tagesordnungspunkt 4 in der Sitzung gezeigte PowerPoint-Präsentation wurde in diese Räume übertragen. Dadurch konnten insgesamt weitere 100 Zuhörerplätze geschaffen werden.

9

Bei der Vergabe der Eintrittskarten für den Ratssaal wurde wie folgt verfahren:

10

- Acht Plätze waren der Presse vorbehalten.

11

- Ein Kontingent von 25 Karten wurde den Fraktionen entsprechend ihrem Proporz nach dem Wahlergebnis der Kommunalwahl 2014 zur Verfügung gestellt. Demnach erhielten die SPD zwölf Karten, die CDU sieben Karten, die Linke und die Grünen je zwei Karten und die Fraktionsgemeinschaften SBIG und DSL je eine Karte. Die Eintrittskarten wurden an die Fraktionen mit Begleitschreiben vom 16. November 2015 übersandt. Darin heißt es, wegen des Tagesordnungspunktes „Ausbau der B 224 zur A 52“ sei in der Sitzung am 26. November 2015 mit besonderem Zuschauerinteresse zu rechnen. Es sei daher beabsichtigt, zu dieser Sitzung Eintrittskarten zu vergeben. Die Fraktionen erhielten Karten im erwähnten Umfang. Die verbleibenden Karten würden der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt. Es wurde gebeten, nicht benötigte Karten an die Geschäftsstelle „Rat und Bürger“ zurückzugeben.

12

- Jeweils zwei Karten erhielten die IHK, der Personalrat und der Landrat des Kreises S. .

13

- Jeweils eine Karte erhielten der Verein zur Förderung der H2. Wirtschaft e.V., Herr Prof. M1. von der Fachhochschule N. , der die Stadt bei der Verkehrsplanung zur B 224 / A 52 umfassend beraten hatte, sowie der neue, noch nicht in sein Amt eingeführte Kämmerer.

14

- Sieben Karten wurden dem Bürgermeister zur Verfügung gestellt. Mit diesen wurden vier Plätze für Personen reserviert, die Mitglieder der Bürgerinitiative „Für H. “ sind (die Herren I. , N1. , E. und X. ). Die Bürgerinitiative hatte sich im Jahr 2012 gegründet und u. a. dafür geworben, bei dem damaligen Ratsbürgerentscheid zum Ausbau der B 224 mit „Ja“ zu stimmen. Mit seinen übrigen drei Karten reservierte der Bürgermeister Plätze für seine Ehefrau sowie die Herren T. und T1. .

15

- Insgesamt 24 Karten wurden durch die Verwaltung nach der Reihenfolge der telefonischen Anfragen an interessierte Bürgerinnen und Bürger vergeben. Dieses Verfahren war zuvor in den örtlichen Tageszeitungen mitgeteilt worden.

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Am Tage der Ratssitzung fanden am Zugangsportal des Rathauses Einlasskontrollen statt.

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Die Klägerin rügte beim Vorsitzenden des Beklagten am 24. November 2015 die Verletzung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit und kündigte einen Antrag auf Vertagung an. Vor Eintritt in die Tagesordnung wiederholte sie ihre Rüge und stellte einen Vertagungsantrag mit der Maßgabe, dass die etwaige Ausgabe von Eintrittskarten zu einer neu einzuberufenden Ratssitzung unter Einhaltung des Grundsatzes der Öffentlichkeit vorzunehmen sei. Der Vertagungsantrag wurde mit großer Mehrheit der Mitglieder des Beklagten abgelehnt.

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Der Beklagte beschloss in namentlicher Abstimmung zu Tagesordnungspunkt 4 a), das Ergebnis der Gespräche zwischen Bund, Land und Stadt zum geplanten Ausbau der B 224 zur A 52 zu begrüßen und den Bürgermeister zu beauftragen, die inhaltlich endabgestimmte Vereinbarung zum geplanten Neubau der A 52 im Zuge der B 224 auf H2. Stadtgebiet abzuschließen. Ein modifizierter Beschlussentwurf, der den Zusatz enthalten hatte, dass hinsichtlich des finanziellen Teils der Vereinbarung der Rat noch über einen Ratsbürgerentscheid beraten werde, war zuvor mit der Mehrheit der Stimmen abgelehnt worden. Aufgrund dieses Abstimmungsergebnisses wurde eine Beratung und Abstimmung des Tagesordnungspunktes 4 b) als obsolet angesehen.

19

Die Klägerin hat am 17. Dezember 2015 Klage erhoben.

20

Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Beschlüsse des Beklagten in der Sitzung vom 26. November 2015 seien unwirksam. Sie seien unter Verletzung des unmittelbar aus dem Demokratiegebot abzuleitenden Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit zu Stande gekommen.

21

Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW seien die Sitzungen des Rates öffentlich. Öffentlich sei eine Ratssitzung, wenn jeder ohne Ansehen seiner Person Zutritt zum Sitzungsraum habe. Zwar könnten Eintrittskarten ausgegeben werden, wenn die räumlichen Kapazitäten begrenzt seien. Allerdings müsse das Vergabeverfahren geeignet sein, Einfluss auf die Zusammensetzung der Öffentlichkeit zu vermeiden. Das Gebot der Öffentlichkeit sei verletzt, wenn die für die allgemeine Öffentlichkeit bestimmte Zahl der Zuschauerplätze gezielt verringert werde. Es komme insoweit allein auf die Saalöffentlichkeit an. Die Vergabe eines Teilkontingents der Eintrittskarten nach Fraktionsstärke werde den Anforderungen des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit nicht gerecht. Es sei dadurch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Weitergabe der Eintrittskarten durch die den Zutritt letztlich vermittelnden Dritten (die Fraktionen) über den Grundsatz der Öffentlichkeit zuwiderlaufende Auswahlmaßstäbe geschehe, die zur Bevorzugung bestimmter Personen oder Personengruppen führten - etwa nach politischen oder taktischen Zielvorstellungen - und damit gerade nicht ohne Ansehen der Person entschieden werde. Jeder Beteiligte sei gleich zu behandeln. Werde aber die Vergabe in das Ermessen Dritter gestellt, so führe dies dazu, dass gerade keine objektiven Kriterien mehr angewandt würden.

22

Unter den gegebenen Umständen erscheine allein die unmittelbare Weitergabe des gesamten Kontingents durch die Verwaltung an die Öffentlichkeit im Wege des sog. Prioritäts- oder Windhundprinzips als zuverlässig und sachgerecht, indem die Vergabe der Karten ausschließlich in der Reihenfolge ihrer Anforderungen geschehe.

23

Die Klägerin hat beantragt,

24

festzustellen, dass die Beschlüsse des Beklagten im öffentlichen Teil der Sitzung am 26. November 2015 unwirksam sind.

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Der Beklagte hat beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Zur Begründung hat er vorgetragen, dass der Zugang nach Maßgabe der tatsächlichen örtlichen Verhältnisse „im Prinzip“ jedermann offen stehen müsse. Zuhörer seien also nur zuzulassen, soweit tatsächlich Plätze vorhanden seien. Die Rechtsprechung habe klargestellt, dass unter dem Gesichtspunkt der Sitzungsöffentlichkeit ausdrücklich keine Verpflichtung bestehe, die üblichen Kapazitäten eines Sitzungsraumes zu erweitern oder einen besonders großen Sitzungsraum zu wählen. Anerkannt sei auch, dass dem mit der Sitzungsleitung betrauten Entscheidungsträger bei der Entscheidung über die Modalitäten zur Gewährung der Sitzungsöffentlichkeit ein weiter Ermessensspielraum zukomme, der im Wesentlichen durch das Willkürverbot begrenzt sei. Die Vorgehensweise bei der Vergabe der Platzkarten für die Sitzung am 26. November 2015 sei keinesfalls willkürlich gewesen, sondern offensichtlich darauf gerichtet, es einerseits möglichst vielen interessierten Personen zu ermöglichen, die Debatte und Abstimmung im Rat zu verfolgen, und andererseits einen ungestörten und geordneten Ablauf der Ratssitzung sicherzustellen.

28

Die Verteilung der 24 Zuschauerplätze an interessierte Bürgerinnen und Bürger über Platzkarten sei rechtlich nicht zu beanstanden. In Fällen, in denen mit einem besonderen Zuschauerinteresse zu rechnen sei, seien vorbeugende Maßnahmen zulässig, mit denen die ungestörte Durchführung der Sitzung sichergestellt werde. Insbesondere die Vergabe von Platzkarten werde grundsätzlich für zulässig erachtet, wenn diese zeitnah und ohne Beschaffungsaufwand von interessierten Zuhörern besorgt werden könnten und kostenlos erhältlich seien.

29

Diese Voraussetzungen seien gegeben gewesen. Angesichts der Bedeutung der Sitzung für Personen aus Verwaltung und Politik sowie des besonderen Interesses der allgemeinen Öffentlichkeit und angesichts der im Vorfeld angemeldeten Demonstrationen der Gegnerinnen und Gegner des Autobahnausbaus seien vorbeugende Maßnahmen zur Steuerung der Zuschauermengen und kontrollierten Belegung der Zuschauerplätze im Ratssaal offensichtlich erforderlich gewesen, um einen ungestörten Sitzungsablauf sicherzustellen. Die Karten seien zudem kostenlos ausgegeben worden. Sie seien über die Verwaltung auch ohne besonderen Aufwand zu beschaffen gewesen, da eine telefonische Reservierung genügt habe.

30

Ferner sei es unproblematisch, dass „nur“ 24 Plätze nach dem Prioritätsprinzip an die „allgemeine Öffentlichkeit“ vergeben worden seien. Denn eine Anzahl von 24 Zuschauerplätzen werde dem allgemeinen, durchschnittlichen Interesse an einer Ratssitzung gerecht, auf das bei der Bemessung der Plätze allein abzustellen gewesen sei.

31

Auch die Ausgabe von insgesamt 41 Platzkarten an die Fraktionen und an sonstige Repräsentantinnen und Repräsentanten sei nicht zu bemängeln. Es liege auf der Hand, dass an einer Ratssitzung regelmäßig nicht nur die Ratsmitglieder und der Bürgermeister sowie die „allgemeine Öffentlichkeit“, sondern auch eine Vielzahl anderer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, Repräsentanten und Repräsentantinnen sowie Entscheidungsträger und -trägerinnen teilnehmen wollten. Die Gemeindeordnung unterstelle die Anwesenheit von Mitgliedern der Bezirksvertretungen und Mitgliedern der Ausschüsse, die kein Ratsmandat hätten, in der Ratssitzung etwa in § 48 Abs. 4 Satz 1 GO NRW wie selbstverständlich. Ebenso sei allgemein anerkannt, dass Fraktionsassistenten und -assistentinnen, Personalratsmitglieder, Vertreter und Vertreterinnen der Presse und der Aufsichtsbehörde regelmäßig an den Ratssitzungen teilnehmen würden und sich insoweit - naturgemäß - das Platzangebot im Ratssaal verringere.

32

Vor diesem Hintergrund sei es nicht nur angemessen, sondern notwendig gewesen, auch den Fraktionen und den zu erwartenden Repräsentanten und Repräsentantinnen Platzkarten zur Verfügung zu stellen, um sicherzustellen, dass alle sich auf das knappe Raumangebot einstellen konnten, und dadurch einen störungsfreien Sitzungsbeginn und -ablauf zu gewährleisten. Die Vergabe von Platzkontingenten an die Fraktionen entsprechend ihrem Proporz stelle sich als sachlich begründet und keinesfalls als willkürlich dar, da auch in anderen Zusammenhängen der Proporz das entscheidende Kriterium für eine Differenzierung zwischen den politischen Kräften im Rat bzw. für die Verteilung von Mitteln und Ressourcen darstelle. Insoweit werde auch nicht die Ermessensentscheidung des Bürgermeisters über die Zuteilung von Plätzen an die Öffentlichkeit auf die Fraktionen verlagert, sondern den Fraktionen seien Plätze zugeteilt worden, die sie im eigenen Informationsinteresse hätten nutzen können.

33

Die Anzahl der über den Bürgermeister an sonstige Repräsentanten und Repräsentantinnen vergebenen Plätze sei ebenfalls nicht zu beanstanden und bringe keine unangemessene oder unsachliche Bevorzugung dieser Personen und auch keine unangemessene Beschränkung des Platzangebotes für die allgemeine Öffentlichkeit mit sich. Der Bürgermeister habe insoweit das ihm eingeräumte Ermessen nicht pflichtwidrig und keinesfalls willkürlich ausgeübt.

34

Wolle man dies anders sehen, liege in der Vorgehensweise der Platzvergabe jedenfalls nur eine Beschränkung der für die allgemeine Öffentlichkeit zur Verfügung stehenden Plätze und kein Ausschluss der Öffentlichkeit.

35

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 12. Juli 2018, berichtigt durch Urteilsberichtigungsbeschluss vom 17. Juli 2018, festgestellt, dass die Beschlüsse des Beklagten aus dem öffentlichen Teil der Ratssitzung am 26. November 2015 unwirksam sind. Zur Begründung hat es ausgeführt, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit vor. Kapazitären Grenzen der Sitzungsöffentlichkeit sei mittels Chancengleichheit beim Zutritt zu begegnen. Es sei zwar unbedenklich, dass die vorhandenen Plätze durch Eintrittskarten vergeben worden seien. Auch die Ausgestaltung der Vergabe der Karten nach der Reihenfolge der telefonischen Anfrage sei nicht zu beanstanden. Der Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz bestehe aber darin, dass vorab ca. 2/3 der Eintrittskarten an die einzelnen Fraktionen und an ausgewählte Personen des öffentlichen Lebens überlassen worden seien. Diese Vergabepraxis lasse eine an sachgerechten Kriterien orientierte Zulassung der Öffentlichkeit nicht erkennen. Es sei damit in unzulässiger Weise Einfluss auf das in der Ratssitzung gebildete Abbild der Öffentlichkeit ausgeübt worden. Als Folge der gezielten Steuerung der politisch vertretenen Meinungen im Zuschauerraum könne eine Beeinflussung der einzelnen Ratsmitglieder und Fraktionen nicht ausgeschlossen werden. Durch die Verletzung des Prinzips der Öffentlichkeit habe eine ungehinderte Beratung und Beschlussfassung nicht mehr gewährleistet werden können. Die Einhaltung des Grundsatzes der Öffentlichkeit gewährleiste, dass die tatsächliche Meinung der Bevölkerung abgebildet werde. Die gezielte Vergabe an politische Meinungsträgerinnen und Meinungsträger konterkariere diese Gewährleistung. Die auf diese Weise zugelassenen Zuhörerinnen und Zuhörer könnten nicht mehr als Repräsentanten und Repräsentantinnen einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden.

36

Mit Beschluss vom 8. November 2019 hat der Senat die Berufung des Beklagten zugelassen.

37

Zur Begründung seiner Berufung wiederholt und vertieft der Beklagte sein erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend führt er aus: Das Verwaltungsgericht wähle bei der Prüfung der Sitzungsöffentlichkeit den falschen Bezugspunkt, wenn es davon ausgehe, dass alle im Ratssaal vorhandenen Sitzplätze mit Ausnahme derer der Ratsmitglieder und des Oberbürgermeisters im sog. Windhundverfahren an jedermann hätten vergeben werden müssen. Es entspreche allgemeiner Übung, dass diverse weitere Personen aufgrund ihres Amtes, ihrer Funktion und ihrer sonstigen Einbindung in die Verwaltung der Gemeinde oder das politische Leben an einer Ratssitzung teilnehmen müssten und Sitzplätze beanspruchen dürften. Dazu könnten sie nicht auf eine Bewerbung um eine allgemeine Eintrittskarte verwiesen werden. Der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit verlange lediglich, dass daneben hinreichend Sitzplätze für die allgemeine Öffentlichkeit zur Verfügung stünden und ohne Ansehen der Person vergeben würden. Eine unzulässige Beschränkung der Öffentlichkeit liege nur dann vor, wenn entweder die für die allgemeine Öffentlichkeit zur Verfügung stehenden Plätze nach unsachgemäßen Kriterien vergeben würden oder durch die Teilnahme der Funktionsträger und -trägerinnen gar keine oder nur noch zu wenige Sitzplätze für die allgemeine Öffentlichkeit zur Verfügung stünden. Die Entscheidung des Bürgermeisters, die gegebene Anzahl Eintrittskarten an die Fraktionen und weitere Personen zu vergeben, müsse sich lediglich am Willkürmaßstab messen lassen, für dessen Verletzung keinerlei Anhaltspunkt vorliege.

38

Das Verwaltungsgericht unterstelle eine aktive Einflussnahme auf das Abbild der Öffentlichkeit und eine gezielte Steuerung der politisch vertretenen Meinungen durch den Beklagten. Dies entbehre jeder Grundlage. Die gewählte Vorgehensweise entspreche langjähriger Übung in H. und sei in der Vergangenheit von allen Fraktionen akzeptiert worden. Bei sämtlichen Maßnahmen sei es darum gegangen, einen ungestörten Sitzungsablauf zu gewährleisten und allen berechtigten Ansprüchen an eine Sitzungsteilnahme möglichst umfassend gerecht zu werden. Im Übrigen sei es falsch, wenn das Verwaltungsgericht annehme, durch die Einhaltung des Grundsatzes der Öffentlichkeit werde gewährleistet, dass die tatsächliche Meinung der Bevölkerung abgebildet werde. Sinn und Zweck der Sitzungsöffentlichkeit bestünden darin, Transparenz, Kontrolle und Akzeptanz der Ratsentscheidungen herbeizuführen, nicht aber darin, die politische Meinung der Bevölkerung in den Ratssaal zu transferieren.

39

Jedenfalls habe eine unterstellte ermessensfehlerhafte Vergabe von Sitzplätzen als Verfahrensmangel - anders als der fehlerhafte Ausschluss der Öffentlichkeit - nicht das besondere Gewicht, das zur Nichtigkeit der in der fraglichen Sitzung gefassten Beschlüsse führe.

40

Der Beklagte beantragt,

41

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

42

Die Klägerin beantragt,

43

die Berufung zurückzuweisen.

44

Auch sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend macht sie geltend, dem Informations- und Kontrollbedürfnis der allgemeinen Öffentlichkeit komme gegenüber dem Informationsbedürfnis der an der Kommunalverwaltung und -politik beteiligten Personen eine vorrangige Bedeutung zu, weil Ersteres auf den verfassungsrechtlich verbürgten Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipien beruhe. Gemessen daran verfüge der Ratsvorsitzende im Rahmen der Prognose beschränkter Kapazitäten bei hohem Öffentlichkeitsinteresse zwar über ein Organisationsermessen und könnten sich aus Gründen des ungestörten und geordneten Sitzungsablaufs und aus der äußeren und inneren Repräsentationsfunktion des Rates zulässige Beschränkungen der tatsächlich vorhandenen Kapazitäten ergeben. Die dafür geltenden Maßstäbe seien indes nicht eingehalten worden. Insbesondere die Vergabe der Kartenkontingente an die einzelnen Fraktionen sei insoweit verfehlt, weil diese ihr Informationsinteresse selbst wahrzunehmen hätten. Im Übrigen lege der Beklagte nicht dar, von welchen sachgerechten Erwägungen er sich bei der Verteilung der Karten an „besondere Gäste“ habe leiten lassen und wieso gerade die gewählte Anzahl an Karten für diese Personengruppe sowie die Fraktionen erforderlich gewesen sei. Es treffe auch nicht zu, dass das gewählte Verfahren der Platzvergabe einer langjährigen Übung in H. entspreche. Schon aus den Verwaltungsvorgängen ergebe sich, dass in der Vergangenheit nur etwa die Hälfte der Karten an Fraktionen und andere vorab vergeben worden und die andere Hälfte allgemein zugänglich gewesen sei. Hier sei aber für die allgemeine Öffentlichkeit nur ein Anteil von etwa einem Drittel der Karten verblieben.

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Nicht nur der fehlerhafte Ausschluss der Öffentlichkeit, sondern jeglicher Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz müsse zur Nichtigkeit der in der fraglichen Sitzung gefassten Beschlüsse führen. Verfahrensfehler bei Verstößen gegen zwingende Normen des Kommunalverfassungsrechts hätten grundsätzlich die Rechtsfolge der Nichtigkeit der darauf beruhenden Beschlüsse zur Folge, da es an einer Vorschrift fehle, die ihre Gültigkeit auch bei Unwirksamkeit anordne. Selbst wenn man den Maßstab des § 44 VwVfG anlege, müsse man zur Rechtsfolge der Nichtigkeit gelangen, da es sich um einen schwerwiegenden und offensichtlichen Verfahrensfehler handele. Es sei eine erhebliche Anzahl von Plätzen ermessensfehlerhaft vergeben worden, was dafür spreche, dass das Publikum zielgerichtet zusammengestellt worden sei. Die vom Bürgermeister persönlich vergebenen Karten seien an Personen verteilt worden, die sich durch eine öffentliche Unterstützung des Bürgermeisters in der Frage des Autobahnausbaus hervorgetan hätten. Auch die IHK befürworte den Ausbau. Lege man hier einen großzügigeren Maßstab an, würden für die Ausübung des Organisationsermessens verantwortlichen Organe ermutigt, sämtliche Grenzen auszuloten, um so weit wie irgend möglich eine gezielte Steuerung der politisch vertretenen Meinungen im Zuhörerraum zu erreichen und gleichsam die Herrschaft über die Dramaturgie der Sitzung zu erlangen. Eine ungehinderte Beratung und Beschlussfassung sei dann nicht mehr gewährleistet. Es sei zu besorgen, dass Ratsmitglieder bei einer gezielten Steuerung der Sitzungsöffentlichkeit bei der Ausübung ihrer Statusrechte ihre Spontaneität verlören oder schwiegen, wo sie sonst gesprochen hätten. Wegen der staatsrechtlichen Bedeutung des Öffentlichkeitsgebotes für parlamentarische Gremien, zu denen auch die kommunalen Vertretungskörperschaften gehörten, handele es sich bei § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW um einen tragenden Grundsatz, dessen gleichwie veranlasste Verletzung zur Nichtigkeit der gefassten Beschlüsse führen müsse.

46

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

47

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

48

Die Berufung des Beklagten hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die Klage ist zulässig (dazu I.), aber nur teilweise begründet (dazu II.).

49

I. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die von der Klägerin der Sache nach begehrte Feststellung, dass der Beklagte bei Durchführung der Sitzung am 26. November 2015 gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit verstoßen habe und infolgedessen die in der Sitzung gefassten Beschlüsse unwirksam seien, betrifft ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.

50

Die Klägerin ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil ihr als Ratsfraktion ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat zusteht. Die systematische Auslegung der genannten Vorschrift ergibt, dass Ratsfraktionen in Bezug auf die Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten ausgestattet sind. Anerkannt ist nämlich, dass der Verpflichtung des Bürgermeisters aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW, einen durch eine Fraktion vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung der Ratssitzung aufzunehmen, ein subjektives Organrecht der Fraktion korrespondiert. Diese hat einen Anspruch auf Aufnahme ihres Vorschlags in die Tagesordnung des Rates, sofern der Vorschlag die formalen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erfüllt. Der Anspruch umfasst zwar nicht zugleich auch das Recht darauf, dass der Rat den vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in öffentlicher Sitzung berät. Aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 GO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat mitwirken. Mit der Befugnis zur gemeinderatsinternen Öffentlichkeitsarbeit wird den Fraktionen ein eigenes subjektives Organrecht zugewiesen.

51

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, juris Rn. 9, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, juris Rn. 23 ff.; vgl. ferner zur vergleichbaren Rechtslage betreffend Fraktionen in Kreistagen OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2014 - 15 A 1651/12 -, juris Rn. 67.

52

Dieses Organrecht, das im Übrigen auch aus dem verfassungsrechtlichen Demokratieprinzip abzuleiten sein dürfte, vermittelt einer Ratsfraktion - vorbehaltlich eines rechtmäßigen Ausschlusses der Öffentlichkeit - nicht nur einen Anspruch auf Herstellung einer wie auch immer gearteten Öffentlichkeit, sondern einen Anspruch auf die rechtmäßige Verwirklichung des Öffentlichkeitsprinzips insgesamt. Denn auch bei einer rechtswidrigen Zusammensetzung des Publikums ist das Recht der Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen, beeinträchtigt.

53

Darüber hinaus ist es nicht ausgeschlossen, dass eine Verletzung der Sitzungsöffentlichkeit die Unwirksamkeit der in der streitgegenständlichen Sitzung gefassten Beschlüsse zur Folge hätte.

54

Vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 9. April 1976- VerfGH 58/75 -, NJW 1976, 1931; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8, 12; VG Aachen, Urteil vom 22. Mai 2012 - 3 K 347/11 -, juris Rn. 24.

55

Darunter befinden sich auch Satzungsbeschlüsse, von denen einige - etwa die Gebührensatzung für Leistungen des Standesamtes der Stadt H. und die Änderung der Entgeltordnung für das Hallenbad der Stadt H. - unverändert Geltung beanspruchen.

56

II. Die Klage ist nur teilweise begründet.

57

Zwar hat das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden, dass die Durchführung der Ratssitzung am 26. November 2015 gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit verstoßen hat und hierdurch organschaftliche Rechte der Klägerin verletzt worden sind (dazu 1.). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führt diese Rechtsverletzung aber nicht zur Unwirksamkeit der in der Sitzung gefassten Beschlüsse (dazu 2.).

58

1. Die Klägerin ist in ihren subjektiven Organrechten aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 GO NRW i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW verletzt, weil in der Ratssitzung vom 26. November 2015 der Grundsatz der Öffentlichkeit verletzt worden ist.

59

Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Sitzungen des Rates öffentlich. Die Vorschrift ist eine einfachgesetzliche Ausprägung des auch für das kommunale Organisationsrecht geltenden Verfassungsprinzips der parlamentarischen Demokratie (Art. 28 Abs. 1 GG). Die Sitzungsöffentlichkeit ist wesentliche Vorbedingung für den sich insbesondere in der Kommunalwahl vollziehenden Kontroll- und Legitimationsakt; sie hat den Sinn, den wahlberechtigten Gemeindemitgliedern und der darüber hinaus interessierten Öffentlichkeit Gelegenheit zu geben, von den Beratungen der Vertretungskörperschaft und dem Verhalten ihrer Mitglieder einen unmittelbaren Eindruck zu gewinnen, dadurch politische Zusammenhänge und Entscheidungsalternativen zu erkennen und sich auf dieser Grundlage eine eigene Meinung über Vorzüge und Nachteile der miteinander konkurrierenden politischen Kräfte zu bilden.

60

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186, und vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8, 10.

61

Daneben hat die Sitzungsöffentlichkeit die Aufgabe, das Interesse der Bevölkerung an der Arbeit der Vertretungskörperschaft zu fördern. Die damit angestrebte Integrationswirkung soll einerseits die Zielsetzung der Bürgernähe im Rahmen des Möglichen verwirklichen. Andererseits kann sie mit Blick auf die Ratsmitglieder Anlass geben dafür, dass diese sich ihrer Stellung als Volksvertreterinnen und Volksvertreter und der damit verbundenen Verantwortung bewusst bleiben, und insoweit selbst wiederum ein Instrument demokratischer Kontrolle sein.

62

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186, 186 f. m. w. N. und vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8, 10 f.

63

Sitzungsöffentlichkeit bedeutet, dass eine ungehinderte Zugangsmöglichkeit für jedermann ohne Ansehen der Person im Rahmen der verfügbaren Kapazitäten besteht.

64

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. November 2009- 15 A 2318/07 -, juris Rn. 40 f. m. zahlr. w. N., und vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186, 187.

65

Hinsichtlich der Modalitäten der Verwirklichung der Sitzungsöffentlichkeit steht dem Vorsitzenden des Rates ein weitgespannter Ermessensspielraum zu, der im Wesentlichen durch das Willkürverbot begrenzt wird.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186, 187; für die Öffentlichkeit bei Gerichtssitzungen vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. April 2013 - 1 BvR 990/13 -, juris Rn. 19; BGH, Beschluss vom 10. Januar 2006- 1 StR 527/05 -, juris Rn. 16.

67

Danach sind Zuhörer und Zuhörerinnen zur Wahrung der Sitzungsöffentlichkeit nur zuzulassen, soweit Plätze vorhanden sind. Eine Pflicht zur Erweiterung der üblichen Kapazität, insbesondere durch Wahl eines größeren Raumes, besteht unter dem Gesichtspunkt der Sitzungsöffentlichkeit nicht.

68

Vgl. Rohde, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 13. Edition, Stand: 1. September 2020, § 48 GO NRW, Rn. 22; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2019, § 48 GO NRW Rn. 9.2; zum Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzungen eines Hochschulsenats OVG NRW, Urteil vom 3. November 2009 - 15 A 2318/07 -, juris Rn. 42; vgl. ferner zur entsprechenden Problematik der Öffentlichkeit von Gerichtssitzungen BGH, Urteil vom 6. Oktober 1976 - 3 StR 291/76 -, NJW 1977, 157 f.; Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 169 Rn. 25.

69

Eine Grenze wird jedoch da erreicht sein, wo ein so kleiner Raum gewählt wird, dass die Öffentlichkeit faktisch ausgeschlossen ist, weil nur so wenige Personen Zutritt haben, dass sie nicht mehr als Repräsentantinnen und Repräsentanten einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden können. Das ist etwa der Fall, wenn nur für einen einzigen Zuhörer ein Platz vorgesehen ist und weitere allenfalls in ganz geringer Zahl und unter unzumutbaren Bedingungen Zutritt erhalten können.

70

Vgl. zu solchen Konstellationen für Sitzungen eines Hochschulsenats OVG NRW, Urteil vom 3. November 2009 - 15 A 2318/07 -, juris Rn. 44 f. m. zahlr. w. N. für die entsprechende Problematik bei Gerichtssitzungen.

71

Auch ist das Gebot der Sitzungsöffentlichkeit verletzt, wenn in Abkehr von der gewöhnlichen Platzbereitstellung oder Raumverteilung die Zahl der Zuhörerplätze gezielt verringert oder zur Verringerung der Zuhörerzahl ein kleinerer Sitzungssaal ausgesucht wird.

72

Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2019, § 48 GO NRW Rn. 9.2; zu Sitzungen eines Hochschulsenats OVG NRW, Urteil vom 3. November 2009 - 15 A 2318/07 -, juris Rn. 46; für Gerichtssitzungen Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 169 Rn. 28.

73

Demgegenüber ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Bürgermeister im Rahmen seines Ermessens einen Teil der vorhandenen Zuhörerplätze - also der Plätze, die nicht für die Ratsmitglieder (vgl. § 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) und andere mitwirkende Personen benötigt werden - bestimmten Interessenten und Interessentinnen vorbehält und damit der allgemeinen „Jedermanns“-Öffentlichkeit entzieht. Voraussetzung ist dabei in Anlehnung an die oben dargelegten Maßgaben jedoch zum einen, dass daneben noch eine relevante Anzahl an allgemein zugänglichen Plätzen verbleibt und zum anderen, dass für die dadurch bewirkte Beschränkung der Öffentlichkeit mit den Prinzipien der Sitzungsöffentlichkeit zu vereinbarende sachliche Gründe vorliegen.

74

Vgl. hinsichtlich der parallelen Problematik bei Gerichtssitzungen Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 169 Rn. 32; vgl. ferner BGH, Urteil vom 25. März 1971 - 4 StR 47/69 -, DRiZ 1971, 206 f.

75

So können etwa im Hinblick auf die grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und deren demokratische Kontroll- und Mittlerfunktion der Presse Plätze vorbehalten werden und kann sich dies sogar zu einer Verpflichtung verdichten.

76

Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2019, § 48 GO NRW Erl. 9.2; zur Öffentlichkeit der Verhandlungen des Deutschen Bundestages: Morlok, in: Dreier, GG, Band 2, 3. Aufl. 2015; Art. 42 Rn. 26 f.; Müller-Terpitz, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum GG, Loseblatt (Stand: Juni 2020), Art. 42 Rn. 38; Linck, ZParl 1992, 673, 676; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 42 Abs. 1 Rn. 4; für Gerichtssitzungen BVerfG, Beschluss vom 18. März 2008 - 1 BvR 282/01 -, juris Rn. 10 ff. m. w. N.; BGH, Beschluss vom 10. Januar 2006 - 1 StR 527/05 -, juris Rn. 18; Walther, in: Graf, BeckOK GVG, 7. Edition, Stand: 1. Februar 2020, § 169 Rn. 8.

77

Ferner wird es nicht zu beanstanden sein, wenn Personen oder Gruppierungen, die von dem Beratungsgegenstand in besonderem Maße betroffen oder an dem Beratungsgegenstand ein besonderes dienstliches bzw. berufliches Interesse haben, ein gewisses Kontingent an Plätzen erhalten.

78

In diese Richtung: BVerfG, Beschluss vom 12. April 2013 - 1 BvR 990/13 -, juris Rn. 19 ff.

79

Auch bei einer solchen Vorgehensweise handelt es sich aber um die Vergabe von Zuhörerplätzen, die im Einzelfall sachlich gerechtfertigt sein muss. Die Verwaltung kann nicht allgemein ein Platzkontingent für ihr „nahestehende“ Funktionsträgerinnen und -träger oder sonstige Personen in der Form beanspruchen, dass diese Plätze - bei Kapazitätsknappheit - der übrigen Öffentlichkeit von vornherein entzogen wären.

80

Gemessen an diesen Maßstäben wurde die Platzvergabe bei der streitgegenständlichen Ratssitzung am 26. November 2015 den Anforderungen des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht gerecht. Zwar bestehen nach den obigen Grundsätzen weder gegen die Verteilung von Eintrittskarten noch gegen die Art der Vergabe der 24 für die „allgemeine“ Öffentlichkeit vorgesehenen Plätze nach dem sog. Windhundprinzip Bedenken. Gleiches gilt hinsichtlich der acht für die Presse reservierten Plätze. Mit dieser Praxis geht keine gezielte Verringerung der Zuschauerkapazität oder eine vergleichbare Restriktion einher. Diesbezüglich werden auch von der Klägerin keine Einwände geltend gemacht.

81

Auch die Reservierung von insgesamt sieben Plätzen für die IHK, Landrat/Kreis S. , den Verein zur Förderung der H2. Wirtschaft e.V., Herrn Prof. M1. und den neuen, aber noch nicht in sein Amt eingeführten Kämmerer dürfte sich noch im Rahmen der dargestellten Grenzen des Ermessens des Bürgermeisters gehalten haben, weil dieser Personenkreis ein erkennbares Sonderinteresse an dem Beratungsgegenstand hatte. Dies kann letztlich aber dahinstehen, weil der Bürgermeister jedenfalls in anderer Hinsicht seinen Ermessensspielraum überschritten hat.

82

Dies gilt zunächst in Bezug auf die Ausgabe von insgesamt 25 Eintrittskarten an die im Rat vertretenen Fraktionen. Die Verteilung dieser Karten erfolgte, wie sich aus den Begleitschreiben vom 16. November 2015 ergibt, ohne jegliche Begrenzung der Weitergabe an bestimmte Personengruppen, für deren bevorzugte Teilnahme an der Sitzung ein rechtfertigender Grund im o. g. Sinn bestanden haben könnte. Mag hinter der Zuteilung an die Fraktionen auch die Absicht gestanden haben, damit im Wesentlichen Fraktionsbeschäftigten und sachkundigen Bürgerinnen und Bürgern eine Teilnahmemöglichkeit zu eröffnen, so ist dies schon deshalb unbeachtlich, weil ein dahin gehender Verwendungszweck gegenüber den Fraktionen nicht zum Ausdruck gebracht worden ist und diese sich daher in keiner Weise bei der Verwendung der Karten gebunden fühlen mussten. Letztlich führte diese Vorgehensweise des Bürgermeisters dazu, dass ein erheblicher Anteil der zur Verfügung stehenden Kapazitäten der allgemeinen Zugänglichkeit für jedermann entzogen war und der Zutritt zur Ratssitzung insoweit allein über die Fraktionen vermittelt wurde. Dies ist mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz nicht zu vereinbaren.

83

Vgl. in diesem Zusammenhang Müller-Terpitz, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum GG, Loseblatt (Stand: Juni 2020), Art. 42 Rn. 37.

84

Zudem hat der Bürgermeister auch bei der Verteilung weiterer Eintrittskarten sein Ermessen überschritten. Insoweit ist zunächst im Hinblick auf die Reservierung ei-nes Platzes für seine Ehefrau kein sachlicher Grund ersichtlich. Die Weitergabe der Eintrittskarten an die vier Mitglieder der Bürgerinitiative „Für H. “ begegnet ebenfalls Bedenken. Zwar könnten diese als Interessenvertreter mit besonderer Sachnähe zum Tagesordnungspunkt 4. angesehen werden. Die bevorzugte Platzvergabe an Mitglieder dieser Bürgerinitiative erweist sich aber jedenfalls im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG als ermessensfehlerhaft, weil die inhaltlich "konkurrierende" Bürgerinitiative Bürgerforum H. e. V. - soweit ersichtlich - keine Plätze erhalten hat. Ein besonderer Bezug zum Beratungsgegenstand, der eine bevorzugte Platzzuteilung hätte rechtfertigen können, ist schließlich für den Personalrat und die Herren T. und T1. ebenfalls weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

85

b) Der Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz führt allerdings nicht zur Unwirksamkeit der in der Ratssitzung gefassten Beschlüsse; insoweit ist die Feststellungsklage unbegründet.

86

Verstöße gegen (gesetzliche) Verfahrensvorschriften führen nicht generell zur Rechtswidrigkeit bzw. Nichtigkeit der betreffenden Hoheitsakte. Für Verwaltungsakte ist dies in § 46 VwVfG, für baurechtliche Satzungen etwa in § 214 Abs. 1 BauGB ausdrücklich gesetzlich geregelt. Dieser Grundsatz beansprucht aber auch unabhängig von einer expliziten normativen Verankerung Geltung. So geht das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Verstöße gegen verfassungsrechtliche Verfahrensvorschriften nur im Falle ihrer Evidenz zur Nichtigkeit einer Rechtsverordnung bzw. eines Gesetzes führen. Dies gebiete die Rücksicht auf die Rechtssicherheit.

87

Vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 BvF1/71 -, juris Rn. 58, Beschlüsse vom 11. November 1994 - 1 BvR 337/92 -, juris Rn. 132, vom 15. Januar 2008 - 2 BvL 12/01 -, juris Rn. 71, und vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/07 -, juris Rn. 77.

88

Auch im übrigen Verwaltungsrecht werden z. T. Verstöße gegen bloße Ordnungsvorschriften als für die Rechtmäßigkeit eines Hoheitsaktes irrelevant eingeordnet.

89

Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 17. November 2016 - 3 C 20.15 -, juris Rn. 23 f.; OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 32/93 -, juris Rn. 10; Schneider, NWVBl. 1996, 89, 90 f.

90

Zwar handelt es sich bei dem Grundsatz der Ratsöffentlichkeit nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift, sondern um einen wesentlichen, aus dem Demokratieprinzip folgenden Verfahrensgrundsatz. Aus diesem Grund stellt der fehlerhafte Ausschluss der Öffentlichkeit stets einen erheblichen Verfahrensmangel dar, der zur Rechtswidrigkeit und damit i. d. R. zur Nichtigkeit der in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse führt.

91

Vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 9. April 1976- VerfGH 58/75 -, NJW 1976, 1931; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8, 12; Magiera, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 42 Rn. 7; Morlok, in: Dreier, GG, Band 2, 3. Aufl. 2015, Art. 42 Rn. 28.

92

In Anknüpfung an die aufgezeigte differenzierte Beantwortung der Frage der Rechtsfolgen eines Verfahrensverstoßes kann aber - neben der Bedeutung der jeweiligen Norm und der Evidenz des Verstoßes - auch der Schwere der jeweiligen Verletzung ausschlaggebende Bedeutung zukommen.

93

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 1979- 2 N 1.78 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 8. Juli 1959 - III A 611/59 -, OVGE MüLü 15, 87, 92.

94

Die ermessensfehlerhafte Vergabe von Zuhörerplätzen hat in der Regel - so auch hier - nicht ein vergleichbares Gewicht wie der Ausschluss der Öffentlichkeit. Während beim vollständigen Ausschluss der Öffentlichkeit die Willensbildung und die Beschlussfassung jeder unmittelbaren Beobachtung und Teilnahme durch die Bevölkerung entzogen sind, finden diese Vorgänge bei einer fehlerhaften Platzvergabe gleichwohl vor den Augen der - wenn auch unvollkommenen - Öffentlichkeit statt. Damit wird den grundlegenden demokratischen Grundsätzen jedenfalls dann noch genügt, wenn eine relevante Anzahl an für jedermann chancengleich zugänglichen Plätzen vorhanden ist und die Zuhörerschaft auch insgesamt nicht das Gepräge eines von den politischen Akteuren zielgerichtet zusammengestellten Publikums hat. Diese aufeinander bezogenen Kriterien waren vorliegend noch erfüllt. Die Anzahl von 24 allgemein zugänglichen Plätzen, die insgesamt knapp ein Drittel der Publikumsplätze ausmachten, ist als relevanter Anteil anzusehen, weil allenfalls ein kleiner Anteil der Karten gezielt an Befürworter und Befürworterinnen des Autobahnausbaus vergeben worden war. Bei den den Fraktionen überlassenen Karten kann davon nicht die Rede sein. Unabhängig von der nicht feststellbaren inhaltlichen Positionierung der über die Fraktionskarten zum Zuge gekommenen Zuhörerinnen und Zuhörer ist insoweit jedenfalls deshalb nicht von einer „gelenkten“ Öffentlichkeit auszugehen, weil die Kartenvergabe nach Proporz dem Grunde nach einer bestehenden Praxis der Verwaltung entsprach. Zudem erfolgte die Vergabe dieser Plätze durch so viele verschiedene Akteure, dass eine gezielte Lenkung fernliegt.

95

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Frage, welche Maßstäbe sich aus dem Demokratieprinzip - als revisiblem Recht - für die Verwirklichung des Öffentlichkeitsgrundsatzes bei Ratssitzungen bei einer begrenzten Zahl von Zuhörerplätzen ergeben und welche Folgen eine fehlerhafte Platzvergabe hat.