Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-13, Aktenzeichen 27 K 2813/09
ECLI:DE:VGD:2011:0913.27K2813.09.00

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren
eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen-den, wenn nicht
der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.

1

Die in Gibraltar ansässige Klägerin veranstaltete im Internet Sportwetter und Casinospiele. Die Angebote waren von der Domain "www.C.com" aus abrufbar. Zwischenzeitlich ist die Klägerin nicht mehr selbst Inhaberin der Domain "www.C.com" und Veranstalterin der von der Domain aus abrufbaren Glücksspiele. Sie hat diese Geschäftstätigkeit aufgegeben.

2

Durch Ordnungsverfügung vom 1. Oktober 2008 untersagte die Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin, im Internet mit den unter der Domain "www.C.com" aufrufbaren Angeboten im Internet öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV zu veranstalten (Ziffer 1). Sie ordnete weiter die Erfüllung der Anordnung innerhalb von 4 Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides an (Ziffer 2) und setzte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 3.000,00 Euro fest (Ziffer 3). Die Ordnungsverfügung gab die Bezirksregierung Düsseldorf am 10. Oktober 2008 zur Post und versandte diese zugleich durch E-Mail an die E-Mail-Adresse "J". Nachdem dieser der Bezirksregierung mitgeteilt hatte, dass der Klägerin keine Ordnungsverfügung zugegangen sei und die Klägerin von dieser aus einem anderen Verfahren erfahren habe, übersandte die Bezirksregierung Düsseldorf die Ordnungsverfügung wiederholt durch Telefax vom 4. Dezember 2008 an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin.

3

Zur Begründung der Ordnungsverfügung führte die Bezirksregierung Düsseldorf im Wesentlichen aus: Auf der Internetseite "www.C.com" würden Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil ein Glückspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in NRW für Spieler in NRW und das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§§ 284 ff. StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages. In welcher Form und über welche Maßnahme die Klägerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes NRW Spielangebote der Seite "www.C.com" im Internet nicht mehr aufrufbar seien. Dazu könne die Seite vollständig vom Netz genommen oder auch über z. B. Geolokalisation oder Festnetz-/Handy-Ortung nur den Spielern zugänglich gemacht werden, die sich außerhalb von NRW dort aufhielten, wo eine entsprechende behördliche Erlaubnis zu diesem Angebot bestehe. Soweit sich die Klägerin für die Variante der Geolokalisation entscheide, werde darauf hingewiesen, dass zur Zeit am Markt agierende Geolokalisationsanbieter einen Wirkungsgrad von 90 bis 99% erreichten. Dies sichere eine Überprüfung ohne Beteiligung des Spielers. Da hier jedoch im regionalen Bereich (z. B. bezogen auf ein Bundesland) mit Fehlern in einer Größenordnung von ca. 10% zu rechnen sei, sei hier nachzusteuern. Das könne durch eine zusätzliche Implementierung von systemseitiger Abfrage des Spielerstandortes gegenüber dem Spieler selbst geschehen. Sollten beide Ergebnisse voneinander abweichen, könne die Entscheidung z.B. durch Handy- oder Festnetzortung abgesichert werden. Im anderen Fall (soweit also auf eine Klärung des Standortes verzichtet werde) sei der Spieler von jeder Spielteilnahme auszuschließen. Hingewiesen werde darauf, dass die Geolokalisation auf Bundesebene mit einer Fehlertoleranz von ca. 0,1% als aussagesicher zu betrachten sei. Für diesen Fall würden sich also weitere Absicherungsmaßnahmen erübrigen. Die bislang von der Klägerin betriebene Veranstaltung von Glücksspielen sei bezogen auf Nordrhein-Westfalen vollständig einzustellen.

4

Die Klägerin hat am 4. Dezember 2008 Klage erhoben. Zugleich hat sie um Eilrechtsschutz nachgesucht. Nachdem die Kammer durch Beschluss vom 19. Mai 2009 (27 L 629/09) die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Oktober 2008 insoweit angeordnet hatte, als sich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt, und den Antrag im Übrigen abgelehnt hatte, hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) durch Beschluss vom 30. Oktober 2009 (13 B 744/09) die Beschwerde der Klägerin zurückgewiesen und auf die Beschwerde der Bezirksregierung Düsseldorf den Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage im Ganzen abgelehnt.

5

Zur Begründung der Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung sei unbestimmt, da nicht erkennbar sei, auf welchen räumlichen Bereich sich diese erstrecke. Zugleich erweise sich die Ordnungsverfügung aus diesem Grunde als unverhältnismäßig. Die Eingrenzung durch einen Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen sei im Wege der Geolokalisation unmöglich. Sie bestreite, dass es technisch möglich sei, eine Internetseite, die im Ausland betrieben und vom Ausland zur Verfügung gestellt werde, so zu bloggen und zu sperren, dass ein Zugriff aus einem Bundesland unmöglich sei, ohne dass auch Nutzer aus anderen Bundesländern oder Ländern gleichzeitig gebloggt werden und deren Zugriff vereitelt werde, obgleich dieser nicht untersagt sei und von den dortigen Länderbehörden nicht beanstandet werde. Ferner bestreite sie, dass die Einrichtung und Umsetzung der von der Bezirksregierung Düsseldorf geforderten Geolokalisationstechnik innerhalb der in der Ordnungsverfügung genannten Frist möglich sei. Schließlich erweise sich der Glücksspielstaatsvertrag als verfassungs- und unionsrechtswidrig. Das Bundesverwaltungsgericht habe insoweit mit seinem Urteil vom 1. Juni 2011 im Verfahren 8 C 2.10 endgültig für Rechtsklarheit gesorgt. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, dass eine Untersagungsverfügung nicht schon unabhängig von der Wirksamkeit des Wettmonopols rechtmäßig sein könne. Das Bundesverwaltungsgericht sei ausdrücklich der Auffassung, dass eine Untersagungsverfügung nicht mit der Begründung aufrechterhalten werden könne, dass Sportwetten ohne Erlaubnis und unter Verstoß gegen das Live-Wetten-Verbot und das Internetverbot angeboten würden. Zwischenzeitlich habe eine Vielzahl von Verwaltungsgerichten entschieden, dass das staatliche Wettmonopol derzeit gemeinschaftswidrig sei. Der Bezirksregierung Düsseldorf obliege aufgrund ihrer gegenteiligen Behauptung, das Monopol sei gemeinschaftskonform und insbesondere der Erlaubnisvorbehalt anwendbar, der Nachweis, dass der Werbemaßstab, den der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 8. September 2010 aufgestellt und den auch das Bundesverwaltungsgericht fortgeschrieben habe, von den Monopolträgern, also den Ländern bzw. deren Lotteriegesellschaften selbst eingehalten werde. Es obliege dem Beklagten, nachzuweisen, dass die Lotteriegesellschaften der Länder diesen Werbemaßstab einhalten, denn nach allgemeiner Auffassung müsse sich eine Länderlotteriegesellschaft die Werbung der unter der Dachmarke "Lotto" auftretenden übrigen Gesellschaften zurechnen lassen. Dem Beklagten obliege der Nachweis, dass das Angebot bzw. die Werbung der Klägerin höhere Suchtgefahren berge als das staatliche Glücksspielangebot und die Werbung für eben solches. Der Europäische Gerichtshof fordere insoweit empirische Beweise, dass die vermeintlichen Gefahren real existierten und nicht nur ins Blaue hinein behauptet würden.

6

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 1. Oktober 2008 durch Bescheid vom 18. Mai 2009 reduziert hat, haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit in Hinsicht auf die 300,00 Euro übersteigende Gebührenfestsetzung in der Hauptsache für erledigt erklärt.

7

Die Klägerin beantragt,

8

die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Oktober 2008 in der Gestalt des Bescheides vom 18. Mai 2009 aufzuheben,

9

hilfsweise, für den Fall, dass das Gericht davon ausgehen sollte, dass sich der angegriffene Bescheid durch die Geschäftsaufgabe der Klägerin erledigt hat und damit der Anfechtungsantrag nicht mehr zulässig sein sollte,

10

festzustellen, dass die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Oktober 2008 in der Gestalt des Bescheides vom 18. Mai 2009 rechtswidrig gewesen ist.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Soweit die Beteiligten der Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

16

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

17

A. Die Klage ist (unverändert) als Anfechtungsklage zulässig.

18

Die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf ist im Weg der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) angreifbar.

19

Die Ordnungsverfügung ist der Klägerin gegenüber durch Bekanntgabe wirksam (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) geworden. Die Bekanntgabe setzt den Zugang des Verwaltungsaktes voraus. Offen gelassen werden kann, ob die ausweislich des von der Bezirksregierung Düsseldorf vorgelegten Verwaltungsvorgangs und des Postabsendestempels am 10. Oktober 2008 zur Post gegebene und zugleich durch E-Mail versandte Ordnungsverfügung der Klägerin zugegangen ist. Ein möglicher Bekanntgabemangel wäre in Analogie zu § 8 VwZG NRW durch Übersendung einer Ablichtung der Ordnungsverfügung durch Telefax an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 4. Dezember 2008 geheilt. Nach § 8 VwZG NRW gilt ein Dokument, dessen formgerechte Zustellung sich nicht nachweisen lässt oder das unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist. Wenn § 8 VwZG NRW schon für zustellungsbedürftige Verwaltungsakte bei fehlendem Zustellungsnachweis oder der Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften als Zustellungszeitpunkt denjenigen des tatsächlichen Empfangs gelten lässt, so gilt dies entsprechend für den hier zu beurteilenden weniger formstrengen Grundfall der Bekanntgabe.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2/92 -, NJW-RR 1995, 73.

21

Bedenken an der Wirksamkeit der Bekanntgabe ergeben sich auch nicht daraus, dass die Ordnungsverfügung in Deutsch und nicht in Englisch abgefasst ist. Nach § 23 Abs. 1 VwVfG NRW ist die Amtssprache deutsch. Daraus folgt, dass ein Verwaltungsakt einer Behörde in Nordrhein-Westfalen zwingend in deutscher Sprache zu erlassen ist.

22

Vgl. BFH, Urteil vom 10. Juli 1981 - VII R 101/80 -, juris; Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 23 Rdn. 48; Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage (2008), § 23 Rdn. 5.

23

Es gibt hingegen keine Rechtsnorm, aus der sich ergibt, dass ein Verwaltungsakt, der gegenüber einem der deutschen Sprache nicht mächtigen ausländischen Adressaten ergeht, nur dann rechtswirksam ist, wenn er in der Sprache abgefasst ist, die der Adressat versteht oder mit einer entsprechenden Übersetzung versehen ist.

24

Vgl. BFH, Urteil vom 10. Juli 1981 - VII R 101/80 -, juris, m. w. N.

25

Überdies muss sich die Klägerin entgegenhalten lassen, dass sie sich selbst nach Außen der deutschen Sprache bediente. So wurden die Inhalte der Domain "www.C.com" auf Deutsch und Englisch angeboten.

26

Zugleich hat die Klägerin die Klagefrist (§ 74 Abs. 1 VwGO) gewahrt. Die Ordnungsverfügung war der Klägerin gegenüber zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 4. Dezember 2008 noch nicht bestandskräftig. Vielmehr gilt die Ordnungsverfügung der Klägerin erst am 4. Dezember 2008 durch Übersendung an ihre Prozessbevollmächtigten als bekannt gegeben. Selbst wenn von der Anwendbarkeit der Zugangsfiktion des § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW auszugehen wäre, könnte diese nicht greifen, da der Zugang – wie ausgeführt – von der Klägerin bestritten wird. Nach § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW gilt die Zugangsfiktion des § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht, wenn der Verwaltungsakt nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Im Zweifel hat die Behörde den Zugang des Verwaltungsaktes und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen. Diesen Nachweis hat der Beklagte nicht erbracht. An die Substantiierung des (schlichten) Bestreitens des Zugangs im Rahmen der Bekanntgabevermutung des § 41 Abs. 2 VwVfG NRW sind keine weitergehenden Anforderungen zu stellen.

27

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2008 - 19 A 1863/06 -, Juris.

28

Schließlich hat sich die Ordnungsverfügung weder (in Bezug auf die Vergangenheit) durch Zeitablauf noch durch die Aufgabe der Geschäftstätigkeit der Klägerin erledigt. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt (erst) ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, Juris (Rn. 13), m. w. N.

30

Zwar mag die Steuerungsfunktion der Ordnungsverfügung als Dauerverwaltungsakt in Bezug auf die Vergangenheit durch Zeitablauf entfallen sein.

31

Vgl. i. d. S. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 4.10 -, Juris (Rn. 17); VGH BW, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 16).

32

Der Ordnungsverfügung kommen jedoch hier unverändert Rechtswirkungen im Hinblick auf das Vollstreckungsverfahren zu. Sie ist weiterhin Rechtsgrund der Zwangsgeldfestsetzungen. Die Titelfunktion des Grundverwaltungsaktes dauert an.

33

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, Juris (Rn. 13), m. w. N.; VG Köln, Urteil vom 15. Dezember 2010 - 1 K 3288/07 -, Juris (Rn. 20).

34

B. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 1. Oktober 2008 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 18. Mai 2009 ist sowohl in Hinsicht auf die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 sowie die auf diese bezogene Fristsetzung in Ziffer 2 (I) als auch in Hinsicht auf die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 in der Gestalt des Bescheides vom 18. Mai 2009 (II) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

35

I. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 sowie die auf diese bezogene Fristsetzung in Ziffer 2 waren nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage formell (1) und materiell (2) rechtmäßig. Maßgeblich sind wegen der Dauerwirkung einer solchen Maßnahme grundsätzlich die Verhältnisse zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.

36

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,

37

Da diese Dauerwirkung hier mit Aufgabe der bisherigen Geschäftstätigkeit der Klägerin entfallen ist, ist insoweit auf die Sach- und Rechtslage vor dieser Aufgabe abzustellen.

38

1. Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.

39

Im Besonderen genügt die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die Gründe des Beschlusses des OVG NRW vom 30. Oktober 2009 (13 B 744/09) verwiesen.

40

Ob die Klägerin ordnungsgemäß zur beabsichtigten Untersagung der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels im Internet angehört worden ist, kann offen bleiben. Es bedarf keiner Klärung, ob sie das laut Aktenvermerk am 15. September 2008 abgesandte Anhörungsschreiben vom 15. Januar 2008 mit einer Frist zur Stellungnahme binnen zwei Wochen nach Zugang erhalten hat, was diese (sinngemäß) bestritten hat. Denn ein etwaiger Anhörungsmangel wäre jedenfalls unter den vorliegenden Umständen im Laufe des Klageverfahrens nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt worden, was nach § 45 Abs. 2 VwVfG NRW bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zulässig ist. Die hier gegebene Konstellation zeichnet sich dadurch aus, dass der Erlass der angegriffenen Ordnungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV zwar grundsätzlich im Ermessen der Bezirksregierung Düsseldorf stand, dieses Ermessen aber – wie unten dargelegt – wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) auf Null reduziert war. In diesem Fall sind keine gesteigerten Anforderungen an die Nachholung der Anhörung zu stellen. Die Klägerin hatte sowohl im vorläufigen Rechtsschutz- als auch im Klageverfahren Gelegenheit, zu sämtlichen in ihrem Falle relevanten Fragen des Verbots der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet vorzutragen. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat sich mit den Einwänden der Klägerin im Klage- und im Eilverfahren im Einzelnen auseinander gesetzt, sie gewürdigt und bei ihrer Entscheidung, die Anordnung aufrecht zu erhalten, erkennbar in Erwägung gezogen.

41

Vgl. zu diesen Anforderungen an eine Heilung im gerichtlichen Verfahren: OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2011 - 13 B 476/11 -, Juris (Rn. 7); OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2010 - 10 B 270/10 -, Juris (Rn. 7); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. Januar 2002 - 1 MA 4216/01 -, NVwZ-RR 2002, 822.

42

2. Abgestellt auf den Zeitpunkt vor der Aufgabe der Geschäftstätigkeit der Klägerin war die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 sowie die auf diese bezogene Fristsetzung in Ziffer 2 auch materiell rechtmäßig.

43

Die Anordnung genügte den gesetzlichen Anforderungen (a) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (b).

44

a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 war durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstieß nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts und die Bezirksregierung Düsseldorf hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (aa), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV waren erfüllt (bb) und Ermessensfehler nicht gegeben (cc).

45

aa) Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstieß nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts. Berührt ist vorliegend ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt des Beklagten, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.

46

Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.

47

Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.

48

Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.

49

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.

50

Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet durch die Klägerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.

51

Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.

52

Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Klägerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsregelungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.

53

Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.

54

Das Glücksspielangebot der Klägerin war gezielt (auch) auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseite der Domain "www.C.com" durch einen Nutzer aus Deutschland wurden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Im Kopfbereich der Eingangsseite konnte die Sprache gewählt werden, wobei die Rubrik "Deutsch" durch ein Symbol der Flagge der Bundesrepublik Deutschland gekennzeichnet war.

55

Für den Erlass des Veranstaltungsverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung stand dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung Düsseldorf die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.

56

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.

57

Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hielt sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz beziehungsweise Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird (zum Beispiel der Standort des Servers).

58

Das Internetangebot der Klägerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar gewesen. Es richtete sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen.

59

bb) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV waren erfüllt. Die Klägerin hat im Internet öffentliches Glücksspiel veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Veranstaltung ist auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden konnte.

60

Die Klägerin veranstaltete unter der Domain "www.C.com" unzweifelhaft öffentliches Glücksspiel. Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten und Casinospielen handelte es sich unstreitig um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

61

Die der Klägerin in Gibraltar erteilte Lizenz hatte keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen Malta und Deutschland im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht mangels entsprechender Harmonisierung der Glücksspielregelungen nicht aus unionsrechtlichen Regelungen.

62

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 110 ff.); BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 61).

63

Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,

64

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,

65

als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1) – e-commerce-Richtlinie –.

66

Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.

67

cc) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 1. Oktober 2008 waren nicht gegeben. Die Ermessensausübung hielt sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt worden.

68

Die Untersagung war geeignet, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches ist mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, von der Klägerin nicht verlangt worden. Sie konnte der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernte. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden konnte, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.

69

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 31); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris (Rn. 5); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.

70

Das der Klägerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot war ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",

71

vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,

72

die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.

73

Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.

74

Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets und der Weite des betreffenden Angebotes schwierig ist, die Beachtung des Verbots der Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels im Internet sicherzustellen und Verstöße zu ahnden.

75

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 21).

76

Die Anordnung war auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes war nicht ersichtlich.

77

Schließlich stellte sich das Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen standen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck und zwar auch unter Berücksichtigung der für die Klägerin nicht unerheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen.

78

Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung hat die Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin nicht vorgegeben, sie überließ es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,

79

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,

80

der Entscheidungsfreiheit der Klägerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung Düsseldorf lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz ist dies als Alternative die – auf das Land Nordrhein-Westfalen beziehungsweise auf das gesamte Bundesgebiet bezogene – Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik.

81

Hinsichtlich des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungsverbotes dürfte für die Klägerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation gewesen sein.

82

Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 5009/08 -, Juris (Rn. 112 ff.).

83

Sollte dieser Weg von der Klägerin ausgeschlossen oder nicht präferiert worden sein, stand es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisation nach dem Stand der Technik zu befolgen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wurde damit von der Klägerin nicht verlangt.

84

Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Belange – wie sie durch spezielle Vorschriften des Telemediengesetzes (TMG) oder die allgemeinen Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) beziehungsweise das zugrundeliegende Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt werden – nicht statt. Ungeachtet der Frage, ob die zum Zwecke der Geolokalisation verwendeten IP-Adressen als personenbezogene Daten eingeordnet werden, werden sie jedenfalls nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Die Verbindungsaufnahme im Internet erfolgt mit Hilfe der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse, wenn der Aufruf etwa aus Nordrhein-Westfalen erfolgt (vergleichbar mit der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer Ortskennzahl aus Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht ausgelöst wird. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Anbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels im Internet und die Bewerbung unerlaubten Glücksspiels gegenüber einem Nutzer aus Nordrhein-Westfalen verstieße gegen die entsprechenden in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 Abs. 1 und 4 StGB abgesicherten) Verbote.

85

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris (Rn. 59).

86

Diese Methode des Einsatzes der auf das Bundesgebiet bezogenen Geolokalisationstechnik zur Umsetzung des Veranstaltungs- und Werbeverbots in Nordrhein-Westfalen erweist sich auch als hinreichend wirksam und technisch umsetzbar.

87

Zur Bewertung der Geolokalisation als taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher einer Internetseite: OVG NRW, z.B. Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris sowie vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672 -, Juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, Juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.

88

Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land mittels der Methode der Geolokalisation ist nach Auswertung der vorliegenden Gutachten,

89

Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,

90

und auch bei Berücksichtigung der zwischenzeitlich erweiterten Nutzungsmöglichkeiten des Internets (z.B. über den Zugriff durch mobile Empfangsgeräte) mit einer hohen Erfolgsquote möglich und die Fehlerquote damit bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen. Ob dabei letztlich von einer Treffsicherheit von 99 %,

91

vgl. so noch Urteil der Kammer vom 16. Juni 2011 – 27 K 437/09 – sowie Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, Juris (Rn. 47 ff.); VG Ansbach, Beschluss vom 27. Oktober 2009 – AN 4 S 09.01870 -, Juris (Rn. 30); offenlassend: OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris (Rn. 19),

92

oder auch von 90 % ausgegangen werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Wird eine hohe Erfolgsquote erreicht, stellt die verbleibende Fehlerquote die Wirksamkeit der Maßnahme zur Zielerreichung nicht in Frage. Denn diese wäre nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit der eingesetzten Methode zu verneinen. Vielmehr bedarf es für die Prüfung einer über die rechnerische Gegenüberstellung von Zielvorgabe und Trefferquote hinausgehenden wertenden Betrachtung, für die eine verbleibende geringfügige Fehlerquote, wie hier, keine ausschlaggebende Bedeutung hat. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandsbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten. Dementsprechend hat die Bezirksregierung Düsseldorf mehrfach, auch in mündlicher Verhandlung deutlich gemacht, dass sie einen Anbieter bei Einsatz einer dem Stand der Technik entsprechenden bundesweiten Geolokalisationssoftware nicht mehr als Veranstalter von öffentlichem Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen ansieht und die verbleibende Fehlerquote ordnungsrechtlich hingenommen wird.

93

Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, hätte auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen geführt. Denn die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.

94

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 16); Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, Juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).

95

Der Verweis auf die Möglichkeit eines bundesweiten Ausschlusses von Nutzern bedeutet auch keine Überschreitung der Regelungskompetenz durch den Beklagten.

96

So auch BayVGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -. A. A. wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166 und VG Ansbach, Beschluss vom 30. April 2009 - AN 4 S 09.591 -.

97

Vielmehr war die Untersagung auf das Gebiet Nordrhein-Westfalens begrenzt. Der bundesweite Ausschluss von Nutzern war allein die faktische Folge dessen, dass die Klägerin gegebenenfalls aufgrund der technischen Gegebenheiten im Internet die räumliche Auswirkung der von ihr verursachten Gefahr nicht beherrschte.

98

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.

99

Selbst wenn aber der Untersagungsverfügung nur dadurch hätte Folge geleistet werden können, dass die Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel über das Internet insgesamt eingestellt werden müssen, wäre dies nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW von der Klägerin hinzunehmen gewesen. Danach verpflichtet der Umstand, dass die Klägerin sich offenbar nicht in der Lage sah, eine räumliche Beschränkung der Veranstaltung technisch umzusetzen, die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 4 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen Veranstaltungsverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es lag vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Klägerin als Veranstalterin von Glücksspiel im Internet, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.

100

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2009 - 13 B 804/09 -, Juris (Rn. 33); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 - 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris sowie vom 21. Dezember 2009 - 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).

101

Ferner ist die der Klägerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides vom 1. Oktober 2008 angemessen gewesen. Die Klägerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung und Bewerbung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben. Dass es ihr trotz entsprechender Bemühungen nicht möglich war, nach Bekanntgabe der Ordnungsverfügung Anfang Dezember 2008 bis zum Ablauf der Frist Anfang Januar 2009 geeignete Maßnahmen zu ergreifen, hat sie weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Selbst wenn die Installation eines Geolokalisationsprogramms bis zu diesem Zeitpunkt tatsächlich nicht hätte erfolgen können, wäre es der Klägerin jedenfalls bis dahin möglich und auch zumutbar gewesen, die betreffenden Internetseiten zumindest vorübergehend ganz aus dem Netz zu nehmen.

102

Schließlich litt die Untersagungsverfügung nicht deshalb an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung Düsseldorf in ihrer Begründung angenommen hat, dass die Veranstaltertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könnte. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen hätte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden können. Das änderte aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht hätte erteilt werden können,

103

zur Möglichkeit der vollständigen Untersagung bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011 - 8 C 11/10 -, Juris (Rn. 53),

104

und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters auf Null reduziert ist.

105

Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).

106

b) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Vorschriften zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV (1) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (2).

107

(1) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,

108

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.),

109

und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.

110

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 618/11 und 13 B 619/11 -, 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); dass., Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.

111

Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Frage der Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie),

112

vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris (Rn. 98 ff.); ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 283 ff.),

113

sondern auch in Bezug auf die Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV.

114

Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) ist nicht ersichtlich.

115

Dabei kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.

116

Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.

117

Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 festgestellt, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht "monopolakzessorisch" ist, sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht ist.

118

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 12); so auch: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 114 ff.); hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

119

Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.

120

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.

121

Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.

122

So auch im Einzelnen BVerwG, Urteil, vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 24 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 136 ff.).

123

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind unter anderem der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen anerkannt.

124

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).

125

Diesen Zielen dient das Internetverbot wie die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags insgesamt, der auf die Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und die Bekämpfung der Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV) ausgerichtet ist. Sie werden durch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet in besonderem Maße gefährdet.

126

Die Online-Teilnahme an einem Glücksspiel bringt spezifische Anreize und Gefahren mit sich. So ermöglicht der Vertriebsweg Internet bequeme, orts- und zeitunabhängige Glücksspielaktivitäten auf einer großen Vielfalt von Spielplattformen, mit hoher Ereignisfrequenz, ohne spürbare soziale Kontrolle und mit der Gefahr des Kontrollverlustes durch den bargeldlosen Zahlungsverkehr. Internet-Glücksspiel kann rund um die Uhr von jedem stationären oder mobilen Empfangsgerät – sei es zu Hause im eigenen Wohnzimmer oder am Arbeitsplatz mit dem PC, sei es unterwegs mit dem Handy, Smartphone, Tablet-PC, Net- oder Notebook – gespielt werden, ohne einen stationären Anbieter aufsuchen und sich dabei an dessen Öffnungszeiten und sonstige Zugangsvoraussetzungen (z.B. Kleidervorschriften) halten zu müssen. Die Angebotspalette im Internet umfasst ein breites Spektrum an Spielformen und Einsatzmöglichkeiten. Besonders gefährlich ist dabei die – etwa im Bereich der Live-Wetten – angebotene hohe Anzahl an Spielen pro Zeitintervall, die den schnellen Ausgleich etwaiger Verluste in Aussicht stellt. Ebenso zur Gefahr des Kontrollverlustes trägt der im Internet allein mögliche bargeldlose Zahlungsverkehr bei, der den eigentlichen Geldwert verschleiert und zu einem gesteigerten Risikoverhalten verleiten kann. Des Weiteren bestehen beim Online-Glücksspiel Hemmschwellen nicht, die im stationären Bereich durch den persönlichen Kontakt zu Mitspielern oder Angestellten gegeben sind. Die Spielteilnahme lässt sich im Internet bezogen auf das soziale Umfeld eher verheimlichen. Die soziale Kontrolle greift nicht in vergleichbarem Maße. Zudem können die Angebote im Internet ohne großen Aufwand sehr benutzerfreundlich gestaltet werden: übersichtliche Darstellung, Hilfetexte, Kundenservice per Chat, E-Mail oder Telefon. Schließlich lässt sich ein Glücksspielangebot im Internet besonders einfach und effektiv vermarkten – etwa durch entsprechende Werbung mit dem Angebot eines Bonusspielkapitals oder anderer Sonderkonditionen, der Nutzung von E-Mail-Verteilern mit entsprechendem Glücksspiellink sowie Exit-Pop-Up-Fenstern, die sich immer dann öffnen, wenn ein Internetnutzer die Seite eines Glücksspielanbieters verlassen will, um ihn an das eigene Angebot zu binden. Diese Faktoren machen einen Erstkontakt mit Online-Glücksspielen wahrscheinlicher und begünstigen die Aufrechterhaltung einer (exzessiven) Online-Spielteilnahme.

127

Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung, Jg. 28 2005 Nr. 1/2 S. 29 (32 f.), abrufbar unter: http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf; Meyer/Hayer Problematisches und pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen, Bundesgesundheitsblatt, Gesundheitsforschung/Gesundheitsschutz 2010 S. 295 (302), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/s00103-010-1039-6.pdf; Meyer/Hayer, Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten – eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Mai 2005 S. 40, abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/gefaehrdungspotenzial-lotterien.pdf; Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, abrufbar unter: http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl%C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; vgl. hierzu nicht tragend auch die Aufzählung der Risikofaktoren durch das Komitee für Informationstechnologien des australischen Parlaments im englischsprachigen Papier "Netbets – A review of online gambling in Australia" aus März 2000 S. 52, abrufbar unter: http://www.aph.gov.au/senate/committee/it_ctte/completed_inquiries/1999-02/gambling/report/ contents.htm.

128

Über diese theoretischen Feststellungen hinaus liegen auch mehrere Studien vor, die Belege für den Zusammenhang zwischen einer Glücksspielbeteiligung im Internet und psychosozialen Belastungen liefern.

129

Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, a.a.O. (33 f.).

130

Dementsprechend ist jüngst in der deutschsprachigen Wissenschaft das Gefährdungspotential etwa von Sportwetten (Live-Wetten im Internet) und Poker im Internet auf der Grundlage empirisch validierter Beurteilungsmerkmale als hoch eingestuft worden.

131

Meyer/Häferli/Mörsen/Fiebig, Die Einschätzung des Gefährdungspotentials von Glücksspielen, Sucht 56 (6), 2010 S. 405 (411 f.), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/Sucht_6_2010__Messinstrument.pdf.

132

Ohne dass es hierauf ankommt, sei angemerkt, dass dies auch Ergebnissen fremdsprachiger Studien entspricht, die auf Selbstauskünften beruhen, insbesondere der Auswertung der britischen Untersuchung zur Spielprävalenz aus dem Jahre 2007 (2007 British Gambling Prevalence Survey). Diese hat sogar gezeigt, dass die Prävalenzrate für problematisches Spielen unter Internetspielern deutlich höher ist als unter Spielern außerhalb des Internets, und nahegelegt, dass dies insbesondere an der Bequemlichkeit, der Enthemmung, der Verfügbarkeit, der Zugänglichkeit und der Anonymität des häuslichen Internetspiels liegt.

133

Vgl. Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Sociodemographic Correlates of Internet Gambling: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, CyberPsychology & Behaviour (2009) 12 (2), S. 199 ff., Zusammenfassung abrufbar unter: http://www.liebertonline.com/ doi/abs/10.1089/cpb.2008.0196; Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Internet Gambling, Health, Smoking and Alcohol Use: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, International Journal of Mental Health and Addiction (2011) 9, S. 1 ff. (4 und 9 f.), abrufbar unter: http://www.springerlink.com/content/24717w407j8j47p8/fulltext.pdf.

134

Dabei wird eingeräumt, dass es auch Studien der Harvard Medical School gibt, die unter Verwendung eines anderen methodischen Ansatzes – nämlich der Analyse von Originaldatensätzen eines Glücksspielanbieters – zur Einschätzung gelangt sind, dass ihre Ergebnisse nicht die Annahme unterstützen, dass das Internetspiel einen großen Anteil der Spieler zu exzessivem Spielverhalten anregt.

135

Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, Assessing the Playing Field: A Prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling Behavior, Journal of Gambling Studies (2007) 23, S. 347 ff. (358), abrufbar unter: http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/ 19408.pdf.

136

Ungeachtet des Umstandes, dass diese Studien der Harvard Medical School Ergebnis einer "engen Zusammenarbeit" mit bwin.party, einem der größten Online-Glücksspielanbieter weltweit sind,

137

vgl. http://www.bwinparty.com/Sustainability/OurBusiness/AppliedResearch.aspx,

138

vermögen sie aus verschiedenen Gründen die Einschätzung, dass vom Internetglücksspiel spezifische Gefahren ausgehen, nicht zu erschüttern. Zum einen ist nicht ersichtlich, wie in diesen Studien im Einzelnen die Grenzziehung zum auffälligen Spieler (mit exzessivem Spielverhalten) gezogen worden ist,

139

vgl. zu diesem Kritikpunkt ausführlich: Wilcke/Fiedler, Zur Aussagekraft der Onlineglücksspielstudien der Harvard Medical School, S. 3 f. und 9 f., abrufbar unter. http://uni-hamburg.academia.edu/ IngoFiedler/Papers/741928/Zur_Aussagekraft_der_Onlinglucksspielstudien_der_Harvard_Medical_School,

140

– bei der Sportwette wurde festgelegt, dass zu dieser Gruppe die Spieler gehören, deren Aktivitäten 99% des gesamten Datensatzes überstiegen, während beim Online-Casino die Top 5% als solche bestimmt wurde.

141

Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, a.a.O.; LaBrie/Kaplan/LaPlante/Nelson/ Shaffer, Inside the virtual casino: a prospective longitudinal study of actual Internet casino gambling, European Journal of Public Health (2008) 18, S. 410 ff, abrufbar unter: http://eurpub.oxfordjournals.org/content/18/4/410.full.pdf+html.

142

Zum anderen berücksichtigen diese Studien lediglich das Verhalten der Spieler auf einer einzelnen Glücksspielseite und damit regelmäßig nicht ihr gesamtes Glücksspielverhalten.

143

Vgl. Wilcke/Fiedler, a.a.O. S. 4; Griffiths/Auer, Approaches to understanding online versus offline gaming impacts, Casino & Gaming International (2011) 3, S. 45 (46).

144

Dementsprechend ist nicht nur in der obergerichtlichen,

145

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris (Rn. 65 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 11 f.),

146

sondern auch in der höchstrichterlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet besondere Gefahren begründen.

147

Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt und hierzu ausgeführt:

148

"Wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet diese Ziele in besonderem Maße gefährden. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen sie anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren besonders für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können."

149

BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 34).

150

In diesem Zusammenhang hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits zuvor dargelegt, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.

151

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).

152

Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang mit dem früheren Lotteriestaatsvertrag darauf hingewiesen hatte, dass die – damalige – Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der Staatlichen Lotterieverwaltung vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft bedenklich sei,

153

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/11 -, Juris (Rn. 139),

154

hat es zwei Jahre später insoweit in Bezug auf den Glücksspielstaatsvertrag ausdrücklich festgestellt:

155

"Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes von Geld – in den Hintergrund treten zu lassen."

156

BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40).

157

Diese Bewertung der nationalen Gerichte steht überdies im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, der die besonderen Gefahren des Internet-Glücksspiels ebenfalls anspricht, wenn er im Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache Carmen Media gerade in Bezug auf § 4 Abs. 4 GlüStV ausführt:

158

"Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).

159

Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).

160

Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können."

161

EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 102 f.).

162

Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,

163

vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),

164

angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,

165

vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

166

und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.

167

Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris; Europäische Kommission, Grünbuch vom 24. März 2011 "Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt", KOM(2011) 128 endgültig.

168

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.

169

Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.

170

So hat auch der Europäische Gerichtshof im oben zitierten Urteil festgestellt:

171

"Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."

172

EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 105).

173

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.

174

Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).

175

Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,

176

vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),

177

und in den Urteilen vom 8. September 2010,

178

Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),

179

hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.

180

So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 35 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 69 ff.); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).

181

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.

182

So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.

183

Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

184

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).

185

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

186

So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).

187

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.

188

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 36), das die Kohärenzprüfung auf das Online-Glücksspiel begrenzt und speziell Automatenspiele insoweit ausdrücklich für "irrelevant" erklärt, "da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen".

189

Hieran hält die Kammer auch in Anbetracht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf fest.

190

Vgl. hierzu auch Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.

191

Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 festgestellt, dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist und für die Frage des bei der Prüfung des Kohärenzgebotes in den Blick zu nehmenden Regelungsbereiches der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine erhebliche Erwägung darstellt, und ist daran anknüpfend zur Einschätzung gelangt, dass speziell der Markt der Pferdewetten insoweit grundsätzlich in seiner Gesamtheit betrachtet werden soll, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle, das heißt physische Annahmestellen, oder über das Internet angeboten werden. Der Gerichtshof hat jedoch sodann diese Forderung einer Gesamtbetrachtung lediglich auf den Fall einer nationalen Regelung bezogen, die gleichermaßen für online angebotene wie für Wetten gilt, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, und für die der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten hat.

192

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 75-77 und 82).

193

Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV betrifft naturgemäß nur einen Vertriebskanal. Insoweit hat der nationale Gesetzgeber zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen davon wegen der dort bestehenden besonderen Gefahren für den Anwendungsbereich des GlüStV generell verboten hat. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil in der Rechtssache Zeturf noch einmal ausdrücklich unter Wiederholung seiner oben zitierten Feststellungen aus seiner zu § 4 Abs. 4 GlüStV ergangenen Entscheidung in der Rechtssache Carmen Media auf die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hingewiesen und seine Forderung nach einer Berücksichtigung sämtlicher austauschbarer Vertriebskanäle dahingehend eingeschränkt, dass sie nicht gilt, wenn die Nutzung des Internets dazu führt, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen.

194

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 78-81).

195

Gerade dieser Vorbehalt greift jedoch hier ein. Denn vom Internet gehen – wie oben gesehen und höchstrichterlich anerkannt – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten zusätzliche Gefahren aus.

196

Vor diesem Hintergrund bedurfte es insoweit auch keiner Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

197

Nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV besteht für ein mitgliedstaatliches Gericht eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, wenn ein Gericht in letzter Instanz entscheidet und wenn die Verwerfung von Unionsrecht infrage steht.

198

Vgl. Dörr, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage (2010), EVG Rn. 125; Karpenestein, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Loseblattwerk (Oktober 2009), EGV Art. 234 Rn. 62.

199

Im Übrigen liegt es nach § 267 Abs. 2 AEUV im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, eine gemeinschaftsrechtliche Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält.

200

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 5 B 72/92 -, Juris (Rn. 3).

201

Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV bestand nicht, da das Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angreifbar ist und die Gültigkeit einer entscheidungserheblichen Gemeinschaftsnorm nicht in Rede steht. Im Übrigen hat die Kammer von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen, da dieser in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 56 AEUV hinreichend geklärt hat und durch eine (wiederholte) Vorlage keine weitere Konkretisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu erwarten ist. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Verfahren BVerwG 8 C 5.10, welches die Vereinbarkeit des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hatte, von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen und sonach zu erkennen gegeben, dass die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen geklärt sind.

202

Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nach der im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblichen aktuellen Sach- und Rechtslage das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach dieser Vorschrift im Internet generell öffentliche Glücksspiele verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich auch aus anderen Glücksspielangeboten und den ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen nicht.

203

Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,

204

vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,

205

was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein (ausdrückliches) Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.

206

Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.

207

Denn im Internet veranstaltete und vermittelte Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.

208

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77); dass., Beschlüsse vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17), vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32) und vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).

209

Insoweit ist nach Einschätzung der Kammer auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf allein der Online-Pferdewettenmarkt in den Blick zu nehmen. Ist nach oben Gesagtem allgemein die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes auf den Online-Vertriebskanal zu beschränken, so kann sich nämlich eine Inkohärenz des Internetverbotes nicht aus dem terrestrischen Angebot von Pferdewetten ergeben.

210

Allerdings bedarf es insoweit keiner weiteren Differenzierung. Denn bereits die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der hierzu vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (den Beträgen, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich.

211

So beliefen sich die mit Pferdewetten erwirtschafteten Bruttospielerträge im Jahre 2009 in Deutschland auf etwa 60 Mio. Euro,

212

vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

213

und damit lediglich 6% des gesamten deutschen Online-Glücksspielmarktes, auf dem Bruttospielerträge in Höhe von etwa 1 Mrd. Euro erzielt wurden.

214

Vgl. Goldmedia, a.a.O. S. 5 f. und 9 f.; BITKOM, Stellungnahme vom 6. Juni 2010 im Rahmen der Strukturierten Anhörung zum Thema "Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland”, Punkt 3.18, abrufbar unter: http://www.bitkom.org/files/documents/Stellungnahme_ Strukturierte_Anhoerung_Gluecksspiel.pdf; vgl. auch die Prognose von H2 Gambling Capital, wiedergegeben in: Wöhr, Forschungsstelle Glücksspiel, Universität Hohenheim, Online-Spiele in Deutschland: Marktdaten, abrufbar unter: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/intern/MarktOnline Spiele.pdf.

215

Ein noch deutlich geringerer Anteil ergibt sich aufgrund der niedrigeren Ausschüttungsquote bei der Pferdewette,

216

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 6 S. 9,

217

wenn man stattdessen auf die Spieleinsätze abstellt. Sie betrugen im Jahre 2010 im gesamten Bereich der Pferdewette 251 Mio. Euro,

218

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8; EPMA (europäischer Totalisatorverband), Der wirtschaftliche und soziale Beitrag des Pferderennsportes in Europa / The economic and social contribution of horseracing in Europe, September 2009, Abb. 9 S. 17, abrufbar unter: http://www.parimutuel-europe.org/index.php?option=com_content&view=article&id=60&Itemid= 6. Die letztgenannte Abbildung veranschaulicht im Übrigen auch eindrucksvoll die geringe Größe des deutschen Pferdewettmarktes im europäischen Vergleich, in dem das bevölkerungsreichste Land Europas nach absoluten Umsätzen zusammen mit Finnland hinter Großbritannien, Frankreich, Irland, Italien, Schweden und Norwegen auf Rang 7 liegt,

219

während 3,9 Mrd. Euro allein bei sonstigen Online-Sportwetten eingesetzt wurden,

220

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8,

221

die ihrerseits lediglich etwa ein Drittel des gesamten Online-Glücksspielmarktes ausmachen.

222

Vgl. unter Berücksichtigung ähnlich hoher Ausschüttungsquoten die Verhältnisse zwischen Online-Wetten auf der einen und Online-Poker, Online-Casinos und Online-Lotto auf der anderen Seite in Bezug auf die Bruttospielerträge: Goldmedia, a.a.O. Abb. 2 S. 6.

223

Soweit geltend gemacht wird, dass bei den Zahlen Unschärfen im Hinblick auf den schwer zu beziffernden Umfang der Umsätze und Erträge ausländischer Anbieter von Online-Pferdewetten auf dem deutschen Markt bestehen, so ist dem entgegenzuhalten, dass insbesondere angesichts der Illegalität des Angebotes Gleiches für den gegenüber zu stellenden sonstigen Online-Glücksspielmarkt gilt.

224

Stellt man stattdessen auf das Volumen am Gesamtglücksspielmarkt ab,

225

so BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 42); Niedersächsisches OVG; Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77),

226

so fällt der Anteil der Pferdewetten gemessen hieran noch geringer aus.

227

Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 bereits festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."

228

Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.

229

Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten über das Internet nicht angeboten oder vermittelt werden dürfen.

230

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 37 ff.) und in gleicher Weise VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32), und Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 76); VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.).

231

Dies gilt nicht nur in Hinsicht auf das Wettangebot der Buchmacher, auf welches sich das Bundesverwaltungsgericht in den Gründen des Urteils vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - beschränkt, wenn es ausführt, dass die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden dürfen, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (§ 2 Abs. 2 RennwLottG) und sich eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet erstreckt, sondern in gleicher Weise in Hinsicht auf das Wettangebot der Totalisatoren. Aus den Vorschriften der § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG sowie § 5 RennwLottGABest und § 2 RennwLottGABest ergibt sich ein klarer Örtlichkeitsbezug, welcher einen Vertrieb der Totalisatorenwette über das Internet ausschließt. Nach § 5 RennwLottGABest ist dem Verein vorzuschreiben, auf welchen Plätzen der Rennbahn der Totalisator aufgestellt werden darf und welches der Mindestbetrag der Wetteinsätze sein soll. Es kann ihm gestattet werden, auch außerhalb der Rennbahn Wett

annahmestellen

für sein eigenes und für andere deutsche Totalisatorunternehmungen zu unterhalten. Nach § 2 RennwLottGABest darf zum Betrieb eines Totalisators nur ein Renn- oder Pferdezuchtverein (Verein) zugelassen werden. Die Erlaubnis ist für jeden Verein besonders zu erteilen und darf sich nur auf bestimmte Rennbahnen erstrecken. Im Besonderen die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG, nach der ordnungswidrig handelt, wer ohne zugelassener Unternehmer einer Totalisators oder zugelassener Buchmacher zu sein, außerhalb der

Örtlichkeiten des Totalisatorunternehmens

oder der Örtlichkeit, für welche die Erlaubnis erteilt ist, öffentlich zum Abschluss von Wetten auffordert, setzt den Örtlichkeitsbezug des Totalisators selbstverständlich voraus. Zudem geht das Rennwett- und Lotteriegesetz – wie § 4 RennwLottG unter besonderer Berücksichtigung der Ausführungsbestimmungen in § 9 RennwLottGABest zeigt – von einem Wettschein als ausgehändigter Urkunde aus, der bei Totalisatorwetten einen Tagesstempel oder das Tageszeichen des Rennvereins (§ 9 Buchstabe a) RennwLottGABest) bzw. bei Buchmacherwetten eine Unterschrift des Buchmachers oder seines Gehilfen (§ 10 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe f) RennwLottGABest) trägt, wobei letztgenannter Wettschein mithilfe des Durchschreibeverfahrens und damit gegenständlich hergestellt wird und mit nicht löschbarem Schreibmittel auszufüllen ist (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest). Diese Anforderungen an die Dokumentation der Pferdewetten vermittels Urkundenerstellung und Aushändigung erfüllt das Veranstalten oder Vermitteln von Pferdewetten im Internet nicht.

232

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.)

233

Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,

234

vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65),

235

so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.

236

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.).

237

Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit von Angeboten von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem Buchmachern und Totalisatoren vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern und Totalisatoren nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,

238

vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),

239

und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.

240

Dass eine Inkohärenz des Internetverbotes auch nicht in Bezug auf Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien, die Zulassung von Spielaufträgen an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post, das Angebot der Y mbH, die von einigen Lotteriegesellschaften aufgestellten SB-Terminals und die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel besteht, hat die Kammer in ständiger Rechtsprechung dargelegt.

241

Vgl. zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 231 ff.); vgl. zu diesen Fragen auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 79 ff.).

242

Hierauf wird Bezug genommen.

243

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.

244

Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.

245

Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.

246

Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).

247

Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.

248

Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).

249

Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.

250

Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).

251

Des Weiteren ist das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,

252

vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),

253

vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.

254

(2) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,

255

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),

256

als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.

257

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29ff.) und Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

258

Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.

259

Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).

260

II. Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 1. Oktober 2008 in der Gestalt des Bescheides vom 18. Mai 2009 erweist sich in gleicher Weise als rechtmäßig.

261

Sie beruht auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 GebG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW sowie der Tarifstelle 17.7 Allgemeiner Gebührentarif (AGT).

262

Der Gebührentatbestand der Tarifstelle 17.7 AGT (Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung einschließlich Werbung), an den die Bezirksregierung Düsseldorf mit ihrem Bescheid vom 18. Mai 2009 anknüpft, ist im Hinblick auf die Untersagungsanordnung vom 1. Oktober 2008 erfüllt. Diese Tarifstelle begegnet im Gegensatz zur früheren Regelung in der Tarifstelle 17.8 AGT a.F., die einen Gebührenrahmen von 1.000,00 bis 10.000,00 Euro vorsah und dabei wohl unzulässigerweise nicht nur den Verwaltungsaufwand, sondern auch den wirtschaftlichen Vorteil des betreffenden Anbieters berücksichtigte,

263

vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 - 9 B 1788/08 -, Juris (Rdnr. 11 ff.),

264

ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken.

265

Die Gebührenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung der Bezirksregierung Düsseldorf, das heißt dem Erlass der genannten Anordnung vom 1. Oktober 2008, entstanden.

266

Die Klägerin ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW auch Kostenschuldnerin, da sie die Amtshandlung durch die Veranstaltung entsprechenden Glücksspiels im Internet zurechenbar verursacht hat.

267

Schließlich wahrt die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,00 Euro für die genannte Untersagungsanordnung auch die Grundsätze des § 9 GebG NRW zur Gebührenbemessung. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind bei der Festsetzung der Gebühren, sofern – wie hier in der Tarifstelle 17.7 AGT ("Gebühr 50 bis 5000") – insoweit Rahmensätze vorgesehen sind, im Einzelfall zu berücksichtigen:

268

1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und

269

2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.

270

Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb einer Schätzung durch die Behörde zugänglich ist.

271

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2004 – 9 B 1591/04 -, Juris (Rn. 5).

272

Da die Untersagungsanordnung der Klägerin keinen Vorteil brachte, scheidet die Berücksichtigung eines Nutzens der Amtshandlung für den Gebührenschuldner im vorliegenden Fall aus.

273

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 f.).

274

Dass die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,00 Euro gegenüber der Klägerin für den Erlass der Untersagungsanordnung vom 1. Oktober 2008 die damit gezogenen Grenzen überschreitet und die maßgeblichen Gesichtspunkte nicht berücksichtigt, macht die Klägerin nicht geltend und ist angesichts des aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Ermittlungsaufwandes der Bezirksregierung Düsseldorf auch sonst nicht ersichtlich.

275

C. Der Hilfsantrag bedurfte auf Grund der Zulässigkeit des Hauptantrages keiner Bescheidung.

276

D. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teil entspricht es grundsätzlich der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da die Bezirksregierung Düsseldorf die ursprüngliche Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in der einen Betrag von 300,00 Euro übersteigenden Höhe aufgehoben und damit dem Begehren der Klägerin insoweit nachgekommen ist. Die Verwaltungsgebühr stellt jedoch im Ganzen einen im Verhältnis zum übrigen Streitgegenstand geringen Teil dar, so dass es wiederum der Billigkeit entspricht, die gesamten Kosten der Klägerin aufzuerlegen.

277

E. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.