Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-22, Aktenzeichen 2 S 1860/17

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.12.2016 - 6 K 413/16 - geändert und die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Wahlleistungen.

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Die Klägerin ist die Witwe eines am 07.12.2014 verstorbenen pensionierten Landesbeamten, der Anspruch auf Wahlleistungen hatte. Seit dem 01.01.2015 ist die Klägerin (mit einem Bemessungssatz von 70 %) selbst beihilfeberechtigt. Im März 2015 fertigte das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: Landesamt) ein an sie adressiertes Informationsschreiben zum Anspruch auf Wahlleistungen im Krankenhaus mit dem Hinweis, dass sie innerhalb einer Ausschlussfrist von fünf Monaten, beginnend mit dem Zeitpunkt der Beihilfeberechtigung, erklären müsse, ob sie weiterhin Beihilfe zu den Aufwendungen für Wahlleistungen in Anspruch nehmen wolle. Beigefügt war ein zu datierender und zu unterschreibender Erklärungsvordruck, in dem als Ende der Ausschlussfrist der 31.05.2015 benannt war. Das Anschreiben und der Vordruck, für die sich kein Absendevermerk in den Akten befindet, sind nicht innerhalb der Ausschlussfrist an das Landesamt zurückgelangt, wobei nicht mehr aufklärbar ist, ob die Klägerin beides erhalten hat. Als die Klägerin sich im Zusammenhang mit einem eigenen Krankenhausaufenthalt im Sommer 2015 telefonisch beim Landesamt nach der Beihilfefähigkeit von Wahlarztleistungen erkundigte, wurde sie auf das Anschreiben vom März 2015 verwiesen, das ihr das Landesamt unter dem 12.08.2015 „wie telefonisch besprochen“ „nochmals“ übersandte „mit der Bitte um baldige Rücksendung; gegebenenfalls mit einer Stellungnahme bezüglich der verspäteten Rücksendung“. Unter dem 28.08.2015 sandte die Klägerin den mit „Ja“ angekreuzten Erklärungsvordruck an das Landesamt zurück mit folgendem Zusatz: „Bitte entschuldigen Sie die Verspätung. Wegen meiner schwierigen Situation (Tod meines Mannes und einer eigenen Ca-Diagnose mit Operation und Anschlussheilbehandlung) habe ich Ihren Brief wohl übersehen. Ich bitte um Verständnis“.

3

Mit Bescheid vom 15.09.2015 lehnte das Landesamt den Antrag der Klägerin auf Anerkennung der Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung des Beihilfebetrags von 22,-- EUR monatlich ab und verwies zur Begründung auf die fünfmonatige Erklärungsfrist nach § 6a Abs. 2 BVO, die für die Klägerin am 01.01.2015 zu laufen begonnen und am 31.05.2015 geendet habe. Der Wortlaut der Vorschrift schließe eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand aus, so dass die von der Klägerin in der Erklärung vom 28.08.2015 vorgetragenen Gründe keine Berücksichtigung finden könnten.

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Den von der Klägerin hiergegen am 01.10.2015 eingelegten Widerspruch, den sie damit begründete, sie habe das Hinweisschreiben vom März 2015 erst am 12.08.2015 erhalten, und es habe von ihr als Witwe eines Beamten, die auf die völlig unbekannte rechtliche Situation des Beamtenverhältnisses ihres verstorbenen Mannes getroffen sei, nicht erwartet werden können, dass sie von sich aus etwas unternehme, wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich die Klägerin, nachdem sie das Hinweisschreiben vom März 2015 erhalten habe, nicht darauf berufen könne, sie habe von der Notwendigkeit der Vorlage einer Erklärung nichts wissen können, zumal sie sich in ihrem Schreiben vom 28.08.2015 ausdrücklich unter Hinweis auf ihre zu Jahresbeginn persönlich schwierige Situation dafür entschuldigt habe, dass sie das Schreiben „wohl übersehen habe“. Der Widerspruchsbescheid ist dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin laut Eingangsstempel am 15.01.2016 zugegangen.

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Am 15.02.2016 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie geltend gemacht hat, sie habe das Hinweisschreiben des Landesamtes vom März 2015 nicht erhalten und daher erst aufgrund dessen erneuter Übersendung im August 2015 Kenntnis davon erlangt, dass sie einen fristgebundenen Antrag auf weitere Inanspruchnahme von Wahlleistungen stellen müsse. Zwar habe die Klägerin die ab dem 01.01.2015 laufende Fünf-Monats-Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 3 BVO versäumt, was jedoch nicht in ihrem Verantwortungsbereich gelegen habe. Da sie vor dem 01.01.2015 keine Landesbeamtin gewesen sei, habe sie keinen Einblick in spezifische beamtenrechtliche Regelungen gehabt. Aus diesem Grunde sehe der Gesetzgeber auch einen schriftlichen Hinweis auf die Ausschlussfrist vor. Dieser sei gegenüber der Klägerin nicht vor Mitte August 2015 erfolgt. Unter diesen Umständen sei von einer Ausnahme vom Rechtsverlust aufgrund Fristablaufs auszugehen. Die von der Klägerin auf den Antrag vom August 2015 abgegebene handschriftliche Erklärung sei entgegen der Auffassung des Beklagten nicht dahingehend zu interpretieren, dass sie das Hinweisschreiben erhalten und dieses lediglich übersehen habe. Sie sei zu jenem Zeitpunkt aufs Höchste verunsichert gewesen, wie sie sich zu verhalten habe. Keineswegs habe sie seinerzeit das Hinweisschreiben vom März 2015 aufgefunden, vielmehr habe sie auf ihre äußerst schwierige Lebenssituation in der ersten Jahreshälfte 2015 hinweisen und mitteilen wollen, dass sie zu jener Zeit nicht in der Lage gewesen sei, ihre Angelegenheiten geordnet zu führen. Die Formulierung, sie habe den Brief „übersehen“, sei lediglich eine Vermutung gewesen. Sie versichere, dass sie das Hinweisschreiben zu keinem Zeitpunkt aufgefunden habe. In dieser Situation könne sich der Beklagte nicht auf den Fristablauf berufen, da das Schreiben vom März 2015 entweder gar nicht an die Klägerin gesendet worden sei oder sie auf dem einfachen Postweg nicht erreicht habe. Hinzu komme die äußerst angespannte persönliche und gesundheitliche Lage der Klägerin in jenem Zeitraum.

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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Der Einwand der Klägerin, das Schreiben vom März 2015 nicht erhalten zu haben, sei für die Wirkung der Ausschlussfrist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - ) unbeachtlich. Eine Wiedereinsetzung in die materielle Ausschlussfrist des § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO sei nicht möglich. Auch wenn sich nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf der Ausschlussfrist berufen könnten, wenn deren Zweck dem nicht entgegenstehe, sei vorliegend eine solche Konstellation nicht gegeben. So stehe die Fristversäumnis der Klägerin nicht im Zusammenhang mit einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Fristversäumnis auf einem alleinigen Verschulden des Landesamtes beruhe, zumal in den Akten des Beihilfevorgangs der Versand des Hinweisschreibens mit Erklärungsvordruck im März 2015 dokumentiert sei. Auch sei keine Situation gegeben, in welcher die Klägerin außerstande gewesen wäre, sich auf eine Ausschlussfrist einzurichten oder den Antrag fristgerecht zu stellen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei eine Berufung auf den Fristablauf durch die Behörde dann gegen Treu und Glauben verstoßend, wenn ein Beihilfeberechtigter aus von ihm nicht zu vertretenden tatsächlichen Gründen zu keinem Zeitpunkt der Frist in der Lage gewesen sei, seinen Anspruch zu verwirklichen. Auch wenn die Klägerin zweifellos durch den Tod ihres Ehemannes in einer Ausnahmesituation gewesen sei, sei diese der Begründung des Beihilfeanspruchs auf Grundlage der Entstehung des Anspruchs auf Witwengeld wesenseigen und könne daher keine Berücksichtigung finden. Die bloße Rechtsunkenntnis der Klägerin könne diese nicht zu ihren Gunsten heranziehen, weil das geltende Recht als allgemein bekannt anzusehen sei. Auch wenn die Klägerin keine Beamtin sei, sei zu berücksichtigen, dass sie erst als berücksichtigungsfähige Angehörige und jetzt als selbst Beihilfeberechtigte ihre Beihilfeansprüche für einen erheblichen Zeitraum unter Anwendung der Regelungen der Beihilfeverordnung durchgesetzt habe. Folglich könne ihr auch im Hinblick auf den Gesichtspunkt von Treu und Glauben abverlangt werden, sich über die Ausgestaltung der Beihilfeverordnung zu informieren.

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In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Klägerin auf Frage angegeben, dass ihre Krebserkrankung Anfang Mai 2015 festgestellt worden sei. Erst nach zweimonatigen Untersuchungen habe man die Diagnose Darmkrebs gestellt und sie am 14.07.2015 operiert. Nach dem Krankenhausaufenthalt bis Ende Juli 2015 habe sie sich in einer Anschlussheilbehandlung in einer Kurklinik befunden, wo sie sich nach einer Chefarztbehandlung erkundigt habe. Als man ihr gesagt habe, dies sei mit der Beihilfe abzuklären, habe sie dort angerufen und von der Fristversäumnis und davon erfahren, dass sie einen Brief bekommen haben müsste. Sie habe erklärt, keinen Brief zu haben und sich an einen solchen nicht zu erinnern, aber zuhause nochmals nachschauen wollen. Vor allem habe sie darum gebeten, ihr den Brief noch einmal zu schicken, da sie ihn ja nicht habe. Beihilfeanträge habe immer ihr Mann gestellt. Sie habe da nie etwas gemacht. Sie habe ihren Mann schon vor seinem Tod auf der Intensivstation sterbebegleitet und danach bis zu der Feststellung ihrer Krebsdiagnose keine einfache Zeit durchlebt, eine Situation, die im Prinzip noch andauere.

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Mit Urteil vom 20.12.2016 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 15.09.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 aufgehoben und ihn verpflichtet, der Klägerin rückwirkend ab dem 01.01.2015 einen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen von Wahlleistungen nach § 6a BVO gegen Zahlung eines Betrags von derzeit 22,-- EUR/Monat einzuräumen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Erklärung der Klägerin vom 28.08.2015 erst nach Ablauf der am 01.01.2015 begonnenen Ausschlussfrist von fünf Monaten nach § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO beim Beklagten eingegangen sei und der Fristenlauf unabhängig davon begonnen habe, ob im Einzelfall festgestellt werden könne, dass der nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO vorgeschriebene Hinweis dem Beihilfeberechtigten zugegangen sei (unter Hinweis auf VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 -). Aus der Rechtsnatur als materielle Ausschlussfrist folge, dass selbst bei unverschuldeter Fristversäumnis eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht möglich sei. Ausnahmsweise könne sich die Behörde jedoch nicht auf die Ausschlussfrist berufen, wenn der Berechtigte außerstande gewesen sei, sich auf diese Frist einzurichten und/oder aus vom Dienstherrn zu berücksichtigenden Gründen gehindert gewesen sei, den Antrag innerhalb der Frist zu stellen. Das wiederum setze voraus, dass der Beihilfeberechtigte aus von ihm nicht zu vertretenden tatsächlichen Gründen zu keinem Zeitpunkt der Frist in der Lage gewesen sei, seinen Anspruch zu verwirklichen, und er die Antragstellung nach Wegfall des Hindernisses unverzüglich nachgeholt habe (wiederum unter Hinweis auf VGH Bad.-Württ, Urteil vom 28.01.2008, aaO). Das Verwaltungsgericht hat einen solchen besonderen Einzelfall als gegeben erachtet, da aufgrund der Anhörung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung und des Eindrucks, den diese vermittelt habe, für das Gericht feststehe, dass sie durch die Sterbebegleitung ihres Ehemannes auf der Intensivstation und durch dessen Tod schwer belastet gewesen sei. Diese Belastung, die nach ihren glaubhaften Bekundungen bis heute andauere, sei bei ihrer Anhörung noch deutlich zutage getreten. Hinzu komme, dass bei ihr Anfang Mai 2015, also kurz vor Ablauf der Ausschlussfrist, eine Krebserkrankung festgestellt worden sei, deren Diagnose sich länger hingezogen und die zu einer Operation am 14.07.2015 geführt habe. In einer derartigen von Unsicherheit geprägten lebensbedrohlichen Situation sei es der Klägerin nicht zuzumuten gewesen, noch innerhalb der Ausschlussfrist eine Erklärung auf Gewährung von Wahlleistungen abzugeben bzw. sich überhaupt mit dieser Fragestellung auseinanderzusetzen. Sie sei daher während des Fristenlaufs unverschuldet nicht in der Lage gewesen, ihren Anspruch zu verwirklichen, wobei besonderes Gewicht dem Umstand zukomme, dass die für sie lebensbedrohliche Krebsdiagnose und die damit zusammenhängenden umfangreichen Untersuchungen gerade zum Ende des Fristablaufs erfolgt seien und einem Antragsteller grundsätzlich eingeräumt werde, eine Frist voll auszuschöpfen.

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Auf Antrag des Beklagten vom 01.02.2017 hat der Senat mit Beschluss vom 11.08.2017 - 2 S 312/17 - die Berufung gegen das dem Beklagten am 09.01.2017 zugestellte Urteil zugelassen.

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Der Beklagte geht in seiner Berufungsbegründung davon aus, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen habe, die Erkrankung der Klägerin stelle einen Ausnahmefall im Sinne der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs gemäß dem Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - dar, welcher der Behörde ein Berufen auf die Ausschlussfrist des § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO verwehre. Trotz Krebsdiagnose und sich anschließender umfangreicher Untersuchungen gerade auch zum Ende des Fristenlaufs habe die Klägerin die Fähigkeit besessen, beihilferechtliche Angelegenheiten zu regeln und damit auch eine Entscheidung über einen Antrag auf Beihilfe für Wahlleistungen gemäß § 6a Abs. 2 BVO zu treffen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt habe, dass beihilferechtliche Angelegenheiten immer von ihrem Mann erledigt worden seien, überzeuge dies nicht, da sie zwischen Ende Januar und Ende Mai 2015 zahlreiche Anträge auf Beihilfe für sich selbst bzw. für Aufwendungen ihres verstorbenen Ehemanns gestellt habe. Sie habe sich auch mehrfach mit dem Landesamt telefonisch in Verbindung gesetzt und auch Widerspruch eingelegt. Dies zeige, dass die Klägerin trotz ihrer Krebsdiagnose im Mai 2015 bzw. trotz des Todes ihres Ehemanns im Jahr 2014 im Laufe der Ausschlussfrist tatsächlich in der Lage gewesen sei, beihilferechtliche Angelegenheiten wahrzunehmen und dies auch in erheblichem Umfang getan habe. Ein Ausnahmefall im Sinne der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs liege nicht vor. Die Fristversäumung der Klägerin stehe nicht im Zusammenhang mit einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn. Ein solches Verschulden sei dem Landesamt weder vorgeworfen worden noch sei ein solches ersichtlich, zumal ausweislich der Akten der Versand des Hinweisschreibens mit Erklärungsvordruck im März 2015 dokumentiert sei. Die Klägerin sei auch nicht außer Stande gewesen, sich auf die Ausschlussfrist einzurichten, oder aus vom Dienstherrn zu berücksichtigenden Gründen gehindert gewesen, den Antrag innerhalb der Fünf-Monats-Frist zu stellen. Dies setze voraus, dass der Beihilfeberechtigte aus von ihm nicht zu vertretenden tatsächlichen Gründen zu keinem Zeitpunkt der Frist in der Lage gewesen sei, seinen Anspruch zu verwirklichen und er die Antragstellung nach Wegfall des Hindernisses unverzüglich nachgeholt habe. Soweit die Klägerin geltend mache, es sei ihr in der damaligen von Unsicherheit geprägten lebensbedrohlichen Situation unzumutbar gewesen, innerhalb der Ausschlussfrist die Erklärung auf Gewährung von Wahlleistungen abzugeben, könne dies nicht damit gleichgesetzt werden, sie sei dazu nicht in der Lage gewesen. Dem Aspekt der Zumutbarkeit lägen ein subjektiver Umstand sowie auszufüllende Wertungsgesichtspunkte zugrunde. Soweit die Rechtsprechung ein „in der Lage sein“ fordere, fehlten solche Wertungsgesichtspunkte. Vielmehr sei auf die tatsächliche Möglichkeit der Einhaltung der Frist in objektivierter Art und Weise abzustellen. Im Hinblick auf die umfangreich gestellten Anträge im maßgeblichen Zeitraum sei der Klägerin eine Antragstellung im Fristenlauf objektiv möglich gewesen. Zudem seien die Belastungen durch den Tod eines nahen Angehörigen den Ansprüchen auf Beihilfegewährung als Witwe immanent und könnten daher nicht zur Begründung eines besonderen Einzelfalls herangezogen werden. Aber selbst wenn der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit zum Ausschluss der Fähigkeit zur Einhaltung der Frist führen könne, sei dieser Fall angesichts der umfangreichen beihilferechtlichen Aktivitäten der Klägerin vorliegend nicht eingetreten. Da zur Annahme eines Ausnahmefalls auf den gesamten Fristenlauf abzustellen sei, müsse dem Antragsteller gerade nicht eingeräumt werden, zu jedem Zeitpunkt der Frist in der Lage zu sein, den Antrag zu stellen. Zwar könne er die Frist voll ausschöpfen, was aber nicht zu einer fehlenden Berücksichtigung von Erkrankungen bzw. der Unfähigkeit einer Antragstellung am Ende der Frist führe. Bereits durch das Ausschöpfen der Ausschlussfrist setze der Antragsteller ein Verschuldensmoment, welches die Annahme eines besonderen Einzelfalles ausschließen müsse. Dem abwartenden Antragsteller sei es zu bestimmten Zeitpunkten des Fristenlaufs gerade möglich, den Antrag zu stellen. Habe er dies indes nicht getan, könne ihm nicht im Rahmen einer Ex-post-Abwägung ein Recht auf Ausnutzen der Frist zugesprochen werden. Er müsse vielmehr in keinem Zeitpunkt des Fristenlaufs zur Antragstellung in der Lage gewesen sein. Auch die mangelnde Rechtskenntnis könne nicht zugunsten der Klägerin gewertet werden, zumal von ihr als früherer berücksichtigungsfähiger Angehöriger im Sinne des Beihilferechts verlangt werden könne, sich über die Ausgestaltung der Beihilfeverordnung zu informieren.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.12.2016 - 6 K 413/16 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus, entgegen der Auffassung des Beklagten sei sie in der gesamten, in Rede stehenden Zeit von Januar bis Ende Mai 2015 - und noch darüber hinaus - nicht in der Lage gewesen, ohne fremde Hilfe ihre rechtlichen Angelegenheiten, insbesondere solche betreffend Arzt- und Krankenhausrechnungen etc., auch im Verhältnis zur Beihilfestelle zu regulieren. Dies ergebe sich aus dem ärztlichen Attest des behandelnden Facharztes für Innere Medizin Dr. M. vom 06.10.2017, der den Zustand der Klägerin als posttraumatische Belastungsstörung bezeichne und ihr Unvermögen bescheinige, allein und selbstständig rechtliche und organisatorische Angelegenheiten, insbesondere im Verhältnis zum Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg, zu regeln, weshalb sie sich im besagten Zeitraum von einem Freund und Bekannten, Herrn P..., habe unterstützen lassen. Dieser könne bestätigen, dass die Klägerin schon vor und nach dem Tode ihres Mannes mindestens bis Sommer 2015 völlig handlungsunfähig gewesen sei. Abrechnungen habe er für sie bearbeitet und vorbereitet, auch eventuell notwendige Widersprüche dahingehend veranlasst, dass sie nur noch von der Klägerin hätten unterzeichnet werden müssen, bevor er diese dann eingereicht habe.

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Der Beklagte hat hierauf erwidert, dass weiterhin davon auszugehen sei, die Klägerin sei während des Fristenlaufs in der Lage gewesen, ihre beihilferechtlichen Interessen wahrzunehmen, wenn auch mit Hilfestellung des Herrn P... Aufgrund der fehlenden Schutzbedürftigkeit der Klägerin durch die Inanspruchnahme eines Beistands sei kein Ausnahmefall gegeben. Die Inanspruchnahme eines Beistandes zeige gerade die Fähigkeit der Klägerin zur Wahrnehmung ihrer rechtlichen Angelegenheiten. Ausdruck der Unfähigkeit sei indes das Nichterkennen der Notwendigkeit von Hilfestellungen bei Erledigung von Angelegenheiten. Erkenne hingegen eine Person die Notwendigkeit der Beiziehung eines Dritten zur Erledigung ihrer Angelegenheiten, sei eine Unfähigkeit bereits ausgeschlossen. Nicht erforderlich sei, dass der Berechtigte seine Angelegenheiten in eigener Person erledigen können müsse.

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Der Zeuge P... wurde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vernommen. Wegen der von ihm gemachten Angaben wird auf die Anlage zum Sitzungsprotokoll verwiesen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Beklagten, auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

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Die - vom Senat zugelassene - Berufung ist zulässig. Die Berufungsbegründungsfrist gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO ist gewahrt und das angefochtene Urteil in der Berufungsschrift hinreichend im Sinne von § 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO bezeichnet. Auch die Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO sind erfüllt. Die Begründung muss danach einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Die vom Beklagten übermittelte Berufungsbegründung genügt diesen Anforderungen und enthält insbesondere den erforderlichen Antrag.

II.

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Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, da der Bescheid des Beklagten vom 15.09.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen. Diese hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen gegen Zahlung eines Betrags von 22,-- EUR monatlich, rückwirkend ab dem 01.01.2015.

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1. Ermächtigungsgrundlage für die vom Beklagten getroffene Entscheidung, die Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung eines Beihilfebetrags von 22,-- EUR monatlich abzulehnen, ist § 6a Abs. 2 der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO) vom 28.07.1995, welcher seine heutige Fassung mit Verordnung vom 20.12.2013 (GBl. 2014, 53) erhalten hat und damit auch im vorliegend streitbefangenen Jahr 2015 galt. Bei dem Bescheid des Landesamtes vom 15.09.2015 handelt es sich der Sache nach um einen feststellenden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, denn mit ihm soll rechtsverbindlich die - fehlende - Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung des monatlichen Beihilfebetrags von 22,-- EUR geregelt werden. Auch für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn sein Inhalt - wie hier - etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.10.2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123, juris Rn. 14 und vom 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265 <266 ff.>). Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich vorliegen, es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.2001 - 3 C 2.01 -, BVerwGE 114, 226 <227 f.>). Vorliegend kann § 6a Abs. 2 BVO im Wege der Auslegung die Ermächtigung für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts entnommen werden. Die Vorschrift ist nämlich so strukturiert, dass auf einen Antrag hin, der in der schriftlichen Erklärung, Wahlleistungen in Anspruch nehmen zu wollen, liegt, die Feststellung des Nichtbestehens des Anspruchs in Form einer Ablehnungsentscheidung, wie hier geschehen, ermöglicht wird, wenn die Voraussetzungen des Anspruchs, wie beispielsweise die Abgabe der Erklärung innerhalb der Ausschlussfrist, nicht gegeben sind. Zwar wird eine positive Entscheidung über den Anspruch auf Wahlleistungen ebenso wie sonst im Beihilferecht in der Regel nur im Rahmen eines konkreten Beihilfeantrags erfolgen, doch sieht § 6a Abs. 2 BVO eine ausdrückliche fristgebundene Erklärung vor, die einen dem späteren Beihilfeantrag gleichsam vorgeschalteten Antrag darstellt, welchen der Beklagte nicht zuletzt aus Klarstellungs- und Rechtsschutzgründen auch vorab und nicht erst bei der Entscheidung über einen Beihilfeantrag ablehnen können muss (so im Ergebnis auch VGH Bad.-Württ, Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 3).

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2. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sind die angegriffenen Bescheide nicht zu beanstanden, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen.

23

Anspruchsgrundlage ist (ebenfalls) § 6a Abs. 2 BVO. Nach Satz 1 dieser Vorschrift haben Beihilfeberechtigte Anspruch auf Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen nach Absatz 1 Nr. 3 gegen Zahlung eines Betrages von 22,-- EUR monatlich, wenn gegenüber der Bezügestelle und Beihilfestelle innerhalb einer Ausschlussfrist von fünf Monaten schriftlich erklärt wird, dass sie für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen ab Beginn der Frist in Anspruch nehmen werden. Die Frist beginnt nach Satz 2

24

1. für die am 1. April 2004 nach dieser Verordnung Beihilfeberechtigten am 1. April 2004,
2. für die am 1. April 2004 ohne Beihilfeberechtigung beurlaubten Beamten mit dem Wiederaufleben der Beihilfeberechtigung,
3. im Übrigen mit dem Tag der Entstehung einer neuen Beihilfeberechtigung nach dieser Verordnung infolge

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a) der Begründung oder Umwandlung des Beamtenverhältnisses mit Ausnahme der Fälle des § 8 LBG,
b) der Entstehung des Anspruchs auf Witwengeld, Witwergeld oder Waisengeld nach dem Satz für Vollwaisen, jeweils nur wenn der Versorgungsurheber Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen hatte, oder
c) der Abordnung oder Versetzung von einem anderen Dienstherrn zu einem Dienstherrn im Geltungsbereich dieser Verordnung.

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Satz 3 bestimmt weiter, dass die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind. Nach Satz 4 1. Hs beinhaltet die Erklärung nach Satz 1 außerdem das Einverständnis, dass der ab Beginn der Frist zu zahlende Betrag monatlich von den Bezügen einbehalten wird.

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Dass § 6a Abs. 2 BVO mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs geklärt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 10 f.).

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Bei der Klägerin, deren Ehemann unstreitig Anspruch auf Beihilfe für Wahlleistungen hatte, begann die Fünf-Monatsfrist nach § 6a Satz 2 Nr. 3b BVO am 01.01.2015 mit der Entstehung ihres Anspruchs auf Witwengeld und der damit einhergehenden eigenen Beihilfeberechtigung nach § 2 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BVO, nachdem ihr Ehemann im Dezember 2014 verstorben war, und endete am 31.05.2015. Mit der im September 2015 von der Klägerin an das Landesamt übersandten Erklärung wurde die Frist folglich nicht gewahrt, was zwischen den Beteiligten auch nicht umstritten ist. Die Beteiligten stimmen ebenfalls (zwischenzeitlich) darin überein, dass nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 -, UA S. 8) die Frist ungeachtet des Umstands als versäumt anzusehen ist, dass die Beihilfeberechtigten nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind und der Hinweis des Landesamtes vom März 2015 der Klägerin, wie sie versichert hat, nicht zugegangen ist. Der VGH führt in der genannten Entscheidung hierzu weiter aus:

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„Bei der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO handelt es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Der Ablauf der Erklärungsfrist bewirkt nicht etwa, dass der Beihilfeberechtigte einen nach materiellem Beihilferecht weiter bestehenden (bzw. entstehenden) Anspruch nun nicht mehr geltend machen kann, er vernichtet vielmehr den Anspruch als solchen. Die Vorschrift gehört damit dem materiellen Recht und nicht dem Verfahrensrecht an. Sie dient der Übersicht der Verwaltung über mögliche Ansprüche auf Wahlleistungen (und deren Kostenfolgen) und der Vermeidung von Beweisschwierigkeiten bei der Geltendmachung von Aufwendungen zu Wahlleistungen im Krankenhaus durch Beihilfeberechtigte. Damit soll der Kreis derjenigen Anspruchsberechtigten abgegrenzt werden, die fristgemäß erklären, Wahlleistungen gegen eine monatliche Zahlung von (seinerzeit) 13 Euro für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen in Anspruch nehmen zu wollen und mithin Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen im Krankenhaus haben. Es soll damit sichergestellt werden, dass der Dienstherr nicht unvorhergesehen im Nachhinein mit nicht oder nur schwer zu bewältigenden Zahlungspflichten belastet wird.

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Beginn und Ende der Frist sind gesetzlich festgelegt. Danach ist kein Raum für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Fristbeginn daran geknüpft sei, dass die Beihilfeberechtigten rechtzeitig vom Beginn und Ende der Frist unterrichtet worden seien. Zwar war der Beklagte nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO verpflichtet, die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen. Eine Verknüpfung zwischen dem Fristenlauf und dem schriftlichen Hinweis stellt die Verordnung jedoch nicht her. § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO normiert zwar eine Hinweispflicht des beklagten Landes, ohne diese aber in Beziehung zu setzen zu dem gesondert davon geregelten Fristenlauf. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass Beginn und Ende der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO sowie die Ausgestaltung des Hinweises nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Vorstellung zu sehen seien, dass die fünfmonatige Erklärungsfrist erforderlich sei, damit sich die Betroffenen mit der Neuerung vertraut machen und über eine sonst erforderliche Anpassung ihres Versicherungsschutzes informieren könnten (LT-Drs. 13/2680 S. 8), rechtfertigt keine andere Beurteilung. Unabhängig davon, dass diese Erklärungsfrist allen Beihilfeberechtigten objektiv zur Verfügung stand, lässt sich weder dem Gesetzeswortlaut noch den Materialien ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber jedem einzelnen Beihilfeberechtigten eine Zeit von genau fünf Monaten nach Zustellung des schriftlichen Hinweises zur Entscheidung zur Verfügung stellen wollte, was ersichtlich auch unpraktikabel wäre. Es ist naheliegend, dass die Frist so lang bemessen worden ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hatte, sich auf die Neuerung einzurichten, wobei der Hinweispflicht auch Anstoßfunktion zukam.“

31

Aus der Rechtsnatur als materielle Ausschlussfrist folgt, dass selbst bei unverschuldeter Fristversäumnis eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (vgl. § 32 Abs. 1 LVwVfG) nicht möglich ist. Nach § 32 Abs. 5 LVwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Diese Rechtsfolge muss nicht ausdrücklich durch den Gesetzeswortlaut so vorgesehen sein; sie tritt auch dann ein, wenn sich aus Sinn und Zweck der Regelung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiell-rechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.1990 - 7 B 167.90 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 133, Urteil vom 28.03.1996 - 7 C 28.95 -, BVerwGE 101, 39). Gleichwohl ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen, wenn deren Zweck dem nicht entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.05.1966 - 7 C 139.64 -, BVerwGE 24, 154; Urteil vom 08.02.1974 - 7 C 35.73 -, DÖV 1975, 137; Urteil vom 28.03.1996, aaO; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997, 2966; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.08.1989 - 4 S 2247/88 -, ZBR 1990, 328; s. ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 31 Rn. 13). Dies kann etwa der Fall sein, wenn nach Maßgabe der besonderen Umstände des Einzelfalls die Fristversäumnis maßgeblich auf das Verhalten der Behörde zurückgeht, ohne dass den Betroffenen in diesem Zusammenhang ein Verschulden trifft (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.07.2003 - 7 S 998/01 -, juris, m.w.N.). Insoweit wird eine unzulässige Rechtsausübung im Bereich des öffentlichen Dienstrechts - wie bei dem entsprechenden Einwand gegenüber der Einrede der Verjährung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, BVerwGE 65, 197) - typischerweise mit einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn in Zusammenhang stehen (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991 - 2 A 10579/91 -, juris; VGH Bad.-Württ. Urteil vom 22.08.1989, aaO). Ein solches ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert behauptet. Die Unzulässigkeit der Rechtsausübung kann jedoch auch darauf beruhen, dass der Berechtigte außerstande gewesen ist, sich auf eine Ausschlussfrist einzurichten, oder aus vom Dienstherrn zu berücksichtigenden Gründen gehindert war, den Antrag innerhalb der Frist zu stellen und er die Antragstellung nach Wegfall des Hindernisses unverzüglich nachgeholt hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1984 - 6 C 33.83 -, Buchholz 238.90 Reisekosten und Umzugskosten Nr. 105; OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991, aaO). Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in dem vom Verwaltungsgericht zitierten und vom Beklagten in der Berufungsbegründung angeführten Urteil vom 28.01.2008 (- 4 S 2970/06 - n.v.).

32

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, denn es ist nicht davon auszugehen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen bis zum Ablauf der Erklärungsfrist am 31.05.2015 nicht in der Lage gewesen wäre, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO abzugeben. Der Senat stützt sich hierbei auf den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Akten, die Ausführungen der in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragten Klägerin und die Angaben des Zeugen P... Zunächst erscheint es für den Senat mehr als nachvollziehbar, dass die Klägerin durch die plötzliche Erkrankung ihres Mannes, die innerhalb weniger Monate zunächst zu zahlreichen Operationen und intensivmedizinischen Behandlungen und schließlich zu seinem Tode führte, erheblichen körperlichen und seelischen Belastungen ausgesetzt war, zumal die Planungen der Eheleute für den gemeinsamen Ruhestand völlig zunichte gemacht wurden. Der Senat konnte jedoch nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum von Januar 2015 bis Mai 2015 in einem solche Maße handlungsunfähig gewesen wäre, dass sie nicht die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO hätte abgeben können. Auch wenn die Klägerin sich nach ihren eigenen Angaben in einer Art „Schockstarre“ befunden hat und, wie der Zeuge es beschrieb, in grundsätzlichen Dingen „gelähmt war“ sowie hinsichtlich bestimmter Themen „blockiert“, war sie nach eigenen Angaben bei der Rentenstelle, um sich dort Rat zu holen, und hat auch das Witwengeld ohne fremde Hilfe - der Zeuge bestätigte auf Nachfrage, hierbei nicht involviert gewesen zu sein - beantragt. Ebenso hat sie den bereits früher für sie und ihren verstorbenen Ehemann tätig gewesenen Steuerberater eingeschaltet. Dass die Klägerin auch in Beihilfeangelegenheiten selbst Aktivitäten entfaltete, belegen die vom Landesamt vorgelegten, den Zeitraum des Fristenlaufs betreffenden Beihilfeakten, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin zahlreiche Beihilfeanträge für in Bezug auf ihren Mann wie auch auf sie angefallene Aufwendungen gestellt hat. Auch wenn die Klägerin hierbei von dem Zeugen und dessen Ehefrau unterstützt wurde, war sie - ggf. nach persönlicher oder telefonische Absprache und Beratung, was vorrangig zu erledigen sei - durchaus in der Lage, die Beihilfeanträge selbstständig auszufüllen und auf den Weg zu bringen, wie sie auch eingeräumt hat. Mehrfach hat sie, wie sich aus entsprechenden Aktenvermerken und Anschreiben des Landesamtes ergibt, mit diesem telefonisch Kontakt aufgenommen, um anderweitig noch benötigte Unterlagen von dort zurückzufordern. Dabei ist nach den Angaben der Klägerin und des Zeugen davon auszugehen, dass die Klägerin diese Telefonate auch in Abwesenheit des Zeugen zu führen in der Lage war. Des Weiteren hat sie sich ausweislich der Akten handschriftlich an das Landesamt gewandt, um eine Fristverlängerung zur Vorlage von Unterlagen zu erbitten, und um den Erbschein vorzulegen, sowie ebenfalls handschriftlich unter dem 09.02.2015 und 20.03.2015 jeweils Widerspruch gegen Beihilfebescheide des Beklagten eingelegt. Auch wenn der Zeuge angegeben hat, er habe der Klägerin für die Widersprüche Formulierungshilfen an die Hand gegeben, so hat diese auf entsprechenden Vorhalt in der mündlichen Verhandlung überzeugend erklärt, dass sie den Widerspruch nicht nur geschrieben, sondern den Text auch selbst entwickelt habe. Unter Berücksichtigung der Gesamtsituation der Klägerin im maßgeblichen Zeitraum sowie des Umstands, dass es ihr verständlicherweise an Entschlusskraft mangelte und sie deshalb die ordnende Unterstützung des Zeugen und dessen Ehefrau benötigte, konnte sich der Senat indes nicht die Überzeugung verschaffen, dass die Klägerin nicht in der Lage gewesen wäre, sich innerhalb des Fünf-Monats-Zeitraums mit beihilferechtlichen Fragestellungen zu beschäftigen, etwaige mit ihrer infolge des Erbfalls entstandenen eigenen Beihilfeberechtigung verbundene Änderungen in Erfahrung zu bringen und insbesondere die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Da sich diese Einschätzung im Ergebnis auch mit derjenigen des behandelnden Arztes in seiner Stellungnahme vom 06.10.2017 deckt, wonach die Klägerin u.a. unter einer Antriebsschwäche leide und daher nicht „allein und selbstständig rechtliche und organisatorische Angelegenheiten“ regeln könne, bestand für den Senat auch kein weiterer Aufklärungsbedarf durch Vernehmung des Arztes als sachverständigen Zeugen oder durch Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens.

33

Soweit die Klägerin sich schließlich darauf berufen hat, sie sei als Nichtbeamtin in Beihilfeangelegenheiten unerfahren gewesen, zumal sie sich vor dem Tode ihres Mannes damit auch nie befasst habe, kann sie damit nicht durchdringen. Dies ergibt sich schon daraus, dass der Verordnungsgeber in § 6a Abs. 2 Satz 2 BVO gerade auch (bisherigen) Nichtbeamten die Pflicht auferlegt, sich innerhalb von fünf Monaten zu erklären, beispielsweise bei Begründung eines Beamtenverhältnisses (a) oder bei Witwen- und Waisengeldempfängern (b). Dabei ist der Verordnungsgeber weiter davon ausgegangen, dass die fünfmonatige Frist ausreichend bemessen ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hat, sich mit der Neuerung vertraut zu machen und sich auf diese einrichten kann, insbesondere durch Anpassung des Versicherungsschutzes (LT-Drs. 13/2816 S. 19), und zwar unabhängig von der Hinweispflicht nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO. Weder der Wortlaut des § 6a Abs. 2 BVO noch die Materialien zur Entstehungsgeschichte der Vorschrift enthalten einen Anhaltspunkt dafür, dass das Fehlen des Hinweises rechtliche Folgen zeitigen soll. Vielmehr steht die Hinweispflicht schon in keiner Beziehung zum - gesondert davon geregelten - Fristenlauf und entfaltet lediglich Anstoßfunktion (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 9).

34

Nach alledem vermag der Senat nicht festzustellen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen während des Fristenlaufs nicht in der Lage war, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Schon aus diesem Grunde stellt sich die Berufung des Beklagten auf den Fristablauf nicht als unzulässige Rechtsausübung dar. Folglich kann die Klägerin keine Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen (mehr) beanspruchen.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

36

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

37

Beschluss vom 22.02.2018

38

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 2 GKG).

39

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

19

Die - vom Senat zugelassene - Berufung ist zulässig. Die Berufungsbegründungsfrist gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO ist gewahrt und das angefochtene Urteil in der Berufungsschrift hinreichend im Sinne von § 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO bezeichnet. Auch die Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO sind erfüllt. Die Begründung muss danach einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Die vom Beklagten übermittelte Berufungsbegründung genügt diesen Anforderungen und enthält insbesondere den erforderlichen Antrag.

II.

20

Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, da der Bescheid des Beklagten vom 15.09.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen. Diese hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen gegen Zahlung eines Betrags von 22,-- EUR monatlich, rückwirkend ab dem 01.01.2015.

21

1. Ermächtigungsgrundlage für die vom Beklagten getroffene Entscheidung, die Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung eines Beihilfebetrags von 22,-- EUR monatlich abzulehnen, ist § 6a Abs. 2 der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO) vom 28.07.1995, welcher seine heutige Fassung mit Verordnung vom 20.12.2013 (GBl. 2014, 53) erhalten hat und damit auch im vorliegend streitbefangenen Jahr 2015 galt. Bei dem Bescheid des Landesamtes vom 15.09.2015 handelt es sich der Sache nach um einen feststellenden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, denn mit ihm soll rechtsverbindlich die - fehlende - Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung des monatlichen Beihilfebetrags von 22,-- EUR geregelt werden. Auch für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn sein Inhalt - wie hier - etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.10.2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123, juris Rn. 14 und vom 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265 <266 ff.>). Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich vorliegen, es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.2001 - 3 C 2.01 -, BVerwGE 114, 226 <227 f.>). Vorliegend kann § 6a Abs. 2 BVO im Wege der Auslegung die Ermächtigung für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts entnommen werden. Die Vorschrift ist nämlich so strukturiert, dass auf einen Antrag hin, der in der schriftlichen Erklärung, Wahlleistungen in Anspruch nehmen zu wollen, liegt, die Feststellung des Nichtbestehens des Anspruchs in Form einer Ablehnungsentscheidung, wie hier geschehen, ermöglicht wird, wenn die Voraussetzungen des Anspruchs, wie beispielsweise die Abgabe der Erklärung innerhalb der Ausschlussfrist, nicht gegeben sind. Zwar wird eine positive Entscheidung über den Anspruch auf Wahlleistungen ebenso wie sonst im Beihilferecht in der Regel nur im Rahmen eines konkreten Beihilfeantrags erfolgen, doch sieht § 6a Abs. 2 BVO eine ausdrückliche fristgebundene Erklärung vor, die einen dem späteren Beihilfeantrag gleichsam vorgeschalteten Antrag darstellt, welchen der Beklagte nicht zuletzt aus Klarstellungs- und Rechtsschutzgründen auch vorab und nicht erst bei der Entscheidung über einen Beihilfeantrag ablehnen können muss (so im Ergebnis auch VGH Bad.-Württ, Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 3).

22

2. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sind die angegriffenen Bescheide nicht zu beanstanden, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen.

23

Anspruchsgrundlage ist (ebenfalls) § 6a Abs. 2 BVO. Nach Satz 1 dieser Vorschrift haben Beihilfeberechtigte Anspruch auf Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen nach Absatz 1 Nr. 3 gegen Zahlung eines Betrages von 22,-- EUR monatlich, wenn gegenüber der Bezügestelle und Beihilfestelle innerhalb einer Ausschlussfrist von fünf Monaten schriftlich erklärt wird, dass sie für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen ab Beginn der Frist in Anspruch nehmen werden. Die Frist beginnt nach Satz 2

24

1. für die am 1. April 2004 nach dieser Verordnung Beihilfeberechtigten am 1. April 2004,
2. für die am 1. April 2004 ohne Beihilfeberechtigung beurlaubten Beamten mit dem Wiederaufleben der Beihilfeberechtigung,
3. im Übrigen mit dem Tag der Entstehung einer neuen Beihilfeberechtigung nach dieser Verordnung infolge

25

a) der Begründung oder Umwandlung des Beamtenverhältnisses mit Ausnahme der Fälle des § 8 LBG,
b) der Entstehung des Anspruchs auf Witwengeld, Witwergeld oder Waisengeld nach dem Satz für Vollwaisen, jeweils nur wenn der Versorgungsurheber Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen hatte, oder
c) der Abordnung oder Versetzung von einem anderen Dienstherrn zu einem Dienstherrn im Geltungsbereich dieser Verordnung.

26

Satz 3 bestimmt weiter, dass die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind. Nach Satz 4 1. Hs beinhaltet die Erklärung nach Satz 1 außerdem das Einverständnis, dass der ab Beginn der Frist zu zahlende Betrag monatlich von den Bezügen einbehalten wird.

27

Dass § 6a Abs. 2 BVO mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs geklärt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 10 f.).

28

Bei der Klägerin, deren Ehemann unstreitig Anspruch auf Beihilfe für Wahlleistungen hatte, begann die Fünf-Monatsfrist nach § 6a Satz 2 Nr. 3b BVO am 01.01.2015 mit der Entstehung ihres Anspruchs auf Witwengeld und der damit einhergehenden eigenen Beihilfeberechtigung nach § 2 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BVO, nachdem ihr Ehemann im Dezember 2014 verstorben war, und endete am 31.05.2015. Mit der im September 2015 von der Klägerin an das Landesamt übersandten Erklärung wurde die Frist folglich nicht gewahrt, was zwischen den Beteiligten auch nicht umstritten ist. Die Beteiligten stimmen ebenfalls (zwischenzeitlich) darin überein, dass nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 -, UA S. 8) die Frist ungeachtet des Umstands als versäumt anzusehen ist, dass die Beihilfeberechtigten nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind und der Hinweis des Landesamtes vom März 2015 der Klägerin, wie sie versichert hat, nicht zugegangen ist. Der VGH führt in der genannten Entscheidung hierzu weiter aus:

29

„Bei der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO handelt es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Der Ablauf der Erklärungsfrist bewirkt nicht etwa, dass der Beihilfeberechtigte einen nach materiellem Beihilferecht weiter bestehenden (bzw. entstehenden) Anspruch nun nicht mehr geltend machen kann, er vernichtet vielmehr den Anspruch als solchen. Die Vorschrift gehört damit dem materiellen Recht und nicht dem Verfahrensrecht an. Sie dient der Übersicht der Verwaltung über mögliche Ansprüche auf Wahlleistungen (und deren Kostenfolgen) und der Vermeidung von Beweisschwierigkeiten bei der Geltendmachung von Aufwendungen zu Wahlleistungen im Krankenhaus durch Beihilfeberechtigte. Damit soll der Kreis derjenigen Anspruchsberechtigten abgegrenzt werden, die fristgemäß erklären, Wahlleistungen gegen eine monatliche Zahlung von (seinerzeit) 13 Euro für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen in Anspruch nehmen zu wollen und mithin Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen im Krankenhaus haben. Es soll damit sichergestellt werden, dass der Dienstherr nicht unvorhergesehen im Nachhinein mit nicht oder nur schwer zu bewältigenden Zahlungspflichten belastet wird.

30

Beginn und Ende der Frist sind gesetzlich festgelegt. Danach ist kein Raum für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Fristbeginn daran geknüpft sei, dass die Beihilfeberechtigten rechtzeitig vom Beginn und Ende der Frist unterrichtet worden seien. Zwar war der Beklagte nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO verpflichtet, die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen. Eine Verknüpfung zwischen dem Fristenlauf und dem schriftlichen Hinweis stellt die Verordnung jedoch nicht her. § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO normiert zwar eine Hinweispflicht des beklagten Landes, ohne diese aber in Beziehung zu setzen zu dem gesondert davon geregelten Fristenlauf. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass Beginn und Ende der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO sowie die Ausgestaltung des Hinweises nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Vorstellung zu sehen seien, dass die fünfmonatige Erklärungsfrist erforderlich sei, damit sich die Betroffenen mit der Neuerung vertraut machen und über eine sonst erforderliche Anpassung ihres Versicherungsschutzes informieren könnten (LT-Drs. 13/2680 S. 8), rechtfertigt keine andere Beurteilung. Unabhängig davon, dass diese Erklärungsfrist allen Beihilfeberechtigten objektiv zur Verfügung stand, lässt sich weder dem Gesetzeswortlaut noch den Materialien ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber jedem einzelnen Beihilfeberechtigten eine Zeit von genau fünf Monaten nach Zustellung des schriftlichen Hinweises zur Entscheidung zur Verfügung stellen wollte, was ersichtlich auch unpraktikabel wäre. Es ist naheliegend, dass die Frist so lang bemessen worden ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hatte, sich auf die Neuerung einzurichten, wobei der Hinweispflicht auch Anstoßfunktion zukam.“

31

Aus der Rechtsnatur als materielle Ausschlussfrist folgt, dass selbst bei unverschuldeter Fristversäumnis eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (vgl. § 32 Abs. 1 LVwVfG) nicht möglich ist. Nach § 32 Abs. 5 LVwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Diese Rechtsfolge muss nicht ausdrücklich durch den Gesetzeswortlaut so vorgesehen sein; sie tritt auch dann ein, wenn sich aus Sinn und Zweck der Regelung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiell-rechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.1990 - 7 B 167.90 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 133, Urteil vom 28.03.1996 - 7 C 28.95 -, BVerwGE 101, 39). Gleichwohl ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen, wenn deren Zweck dem nicht entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.05.1966 - 7 C 139.64 -, BVerwGE 24, 154; Urteil vom 08.02.1974 - 7 C 35.73 -, DÖV 1975, 137; Urteil vom 28.03.1996, aaO; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997, 2966; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.08.1989 - 4 S 2247/88 -, ZBR 1990, 328; s. ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 31 Rn. 13). Dies kann etwa der Fall sein, wenn nach Maßgabe der besonderen Umstände des Einzelfalls die Fristversäumnis maßgeblich auf das Verhalten der Behörde zurückgeht, ohne dass den Betroffenen in diesem Zusammenhang ein Verschulden trifft (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.07.2003 - 7 S 998/01 -, juris, m.w.N.). Insoweit wird eine unzulässige Rechtsausübung im Bereich des öffentlichen Dienstrechts - wie bei dem entsprechenden Einwand gegenüber der Einrede der Verjährung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, BVerwGE 65, 197) - typischerweise mit einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn in Zusammenhang stehen (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991 - 2 A 10579/91 -, juris; VGH Bad.-Württ. Urteil vom 22.08.1989, aaO). Ein solches ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert behauptet. Die Unzulässigkeit der Rechtsausübung kann jedoch auch darauf beruhen, dass der Berechtigte außerstande gewesen ist, sich auf eine Ausschlussfrist einzurichten, oder aus vom Dienstherrn zu berücksichtigenden Gründen gehindert war, den Antrag innerhalb der Frist zu stellen und er die Antragstellung nach Wegfall des Hindernisses unverzüglich nachgeholt hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1984 - 6 C 33.83 -, Buchholz 238.90 Reisekosten und Umzugskosten Nr. 105; OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991, aaO). Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in dem vom Verwaltungsgericht zitierten und vom Beklagten in der Berufungsbegründung angeführten Urteil vom 28.01.2008 (- 4 S 2970/06 - n.v.).

32

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, denn es ist nicht davon auszugehen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen bis zum Ablauf der Erklärungsfrist am 31.05.2015 nicht in der Lage gewesen wäre, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO abzugeben. Der Senat stützt sich hierbei auf den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Akten, die Ausführungen der in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragten Klägerin und die Angaben des Zeugen P... Zunächst erscheint es für den Senat mehr als nachvollziehbar, dass die Klägerin durch die plötzliche Erkrankung ihres Mannes, die innerhalb weniger Monate zunächst zu zahlreichen Operationen und intensivmedizinischen Behandlungen und schließlich zu seinem Tode führte, erheblichen körperlichen und seelischen Belastungen ausgesetzt war, zumal die Planungen der Eheleute für den gemeinsamen Ruhestand völlig zunichte gemacht wurden. Der Senat konnte jedoch nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum von Januar 2015 bis Mai 2015 in einem solche Maße handlungsunfähig gewesen wäre, dass sie nicht die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO hätte abgeben können. Auch wenn die Klägerin sich nach ihren eigenen Angaben in einer Art „Schockstarre“ befunden hat und, wie der Zeuge es beschrieb, in grundsätzlichen Dingen „gelähmt war“ sowie hinsichtlich bestimmter Themen „blockiert“, war sie nach eigenen Angaben bei der Rentenstelle, um sich dort Rat zu holen, und hat auch das Witwengeld ohne fremde Hilfe - der Zeuge bestätigte auf Nachfrage, hierbei nicht involviert gewesen zu sein - beantragt. Ebenso hat sie den bereits früher für sie und ihren verstorbenen Ehemann tätig gewesenen Steuerberater eingeschaltet. Dass die Klägerin auch in Beihilfeangelegenheiten selbst Aktivitäten entfaltete, belegen die vom Landesamt vorgelegten, den Zeitraum des Fristenlaufs betreffenden Beihilfeakten, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin zahlreiche Beihilfeanträge für in Bezug auf ihren Mann wie auch auf sie angefallene Aufwendungen gestellt hat. Auch wenn die Klägerin hierbei von dem Zeugen und dessen Ehefrau unterstützt wurde, war sie - ggf. nach persönlicher oder telefonische Absprache und Beratung, was vorrangig zu erledigen sei - durchaus in der Lage, die Beihilfeanträge selbstständig auszufüllen und auf den Weg zu bringen, wie sie auch eingeräumt hat. Mehrfach hat sie, wie sich aus entsprechenden Aktenvermerken und Anschreiben des Landesamtes ergibt, mit diesem telefonisch Kontakt aufgenommen, um anderweitig noch benötigte Unterlagen von dort zurückzufordern. Dabei ist nach den Angaben der Klägerin und des Zeugen davon auszugehen, dass die Klägerin diese Telefonate auch in Abwesenheit des Zeugen zu führen in der Lage war. Des Weiteren hat sie sich ausweislich der Akten handschriftlich an das Landesamt gewandt, um eine Fristverlängerung zur Vorlage von Unterlagen zu erbitten, und um den Erbschein vorzulegen, sowie ebenfalls handschriftlich unter dem 09.02.2015 und 20.03.2015 jeweils Widerspruch gegen Beihilfebescheide des Beklagten eingelegt. Auch wenn der Zeuge angegeben hat, er habe der Klägerin für die Widersprüche Formulierungshilfen an die Hand gegeben, so hat diese auf entsprechenden Vorhalt in der mündlichen Verhandlung überzeugend erklärt, dass sie den Widerspruch nicht nur geschrieben, sondern den Text auch selbst entwickelt habe. Unter Berücksichtigung der Gesamtsituation der Klägerin im maßgeblichen Zeitraum sowie des Umstands, dass es ihr verständlicherweise an Entschlusskraft mangelte und sie deshalb die ordnende Unterstützung des Zeugen und dessen Ehefrau benötigte, konnte sich der Senat indes nicht die Überzeugung verschaffen, dass die Klägerin nicht in der Lage gewesen wäre, sich innerhalb des Fünf-Monats-Zeitraums mit beihilferechtlichen Fragestellungen zu beschäftigen, etwaige mit ihrer infolge des Erbfalls entstandenen eigenen Beihilfeberechtigung verbundene Änderungen in Erfahrung zu bringen und insbesondere die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Da sich diese Einschätzung im Ergebnis auch mit derjenigen des behandelnden Arztes in seiner Stellungnahme vom 06.10.2017 deckt, wonach die Klägerin u.a. unter einer Antriebsschwäche leide und daher nicht „allein und selbstständig rechtliche und organisatorische Angelegenheiten“ regeln könne, bestand für den Senat auch kein weiterer Aufklärungsbedarf durch Vernehmung des Arztes als sachverständigen Zeugen oder durch Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens.

33

Soweit die Klägerin sich schließlich darauf berufen hat, sie sei als Nichtbeamtin in Beihilfeangelegenheiten unerfahren gewesen, zumal sie sich vor dem Tode ihres Mannes damit auch nie befasst habe, kann sie damit nicht durchdringen. Dies ergibt sich schon daraus, dass der Verordnungsgeber in § 6a Abs. 2 Satz 2 BVO gerade auch (bisherigen) Nichtbeamten die Pflicht auferlegt, sich innerhalb von fünf Monaten zu erklären, beispielsweise bei Begründung eines Beamtenverhältnisses (a) oder bei Witwen- und Waisengeldempfängern (b). Dabei ist der Verordnungsgeber weiter davon ausgegangen, dass die fünfmonatige Frist ausreichend bemessen ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hat, sich mit der Neuerung vertraut zu machen und sich auf diese einrichten kann, insbesondere durch Anpassung des Versicherungsschutzes (LT-Drs. 13/2816 S. 19), und zwar unabhängig von der Hinweispflicht nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO. Weder der Wortlaut des § 6a Abs. 2 BVO noch die Materialien zur Entstehungsgeschichte der Vorschrift enthalten einen Anhaltspunkt dafür, dass das Fehlen des Hinweises rechtliche Folgen zeitigen soll. Vielmehr steht die Hinweispflicht schon in keiner Beziehung zum - gesondert davon geregelten - Fristenlauf und entfaltet lediglich Anstoßfunktion (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 9).

34

Nach alledem vermag der Senat nicht festzustellen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen während des Fristenlaufs nicht in der Lage war, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Schon aus diesem Grunde stellt sich die Berufung des Beklagten auf den Fristablauf nicht als unzulässige Rechtsausübung dar. Folglich kann die Klägerin keine Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen (mehr) beanspruchen.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

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Beschluss vom 22.02.2018

38

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 2 GKG).

39

Der Beschluss ist unanfechtbar.