Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-18, Aktenzeichen 1 B 202/13
ECLI:DE:OVGNRW:2013:0418.1B202.13.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 38.340,12 Euro und – unter entsprechender Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung – für das Verfahren erster Instanz auf 42.885,51 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Die Beschwerde, über welche im Einverständnis der Beteiligten entsprechend § 87a Abs. 2 und 3 VwGO der Berichterstatter anstelle des Senats entscheidet, hat keinen Erfolg.

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Soweit es um die begehrte (teilweise) Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung geht, beschränkt sich der Umfang der Überprüfung durch das Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die vom Rechtsmittelführer fristgerecht dargelegten Gründe. Diese Gründe rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss – wie sinngemäß lediglich begehrt: teilweise – abzuändern und dem in der Beschwerdeinstanz allein noch verfolgten Antrag zu entsprechen,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den regelmäßigen Eintritt der Antragstellerin in den Ruhestand zum Ablauf des 31. Mai 2013 um sechs Monate bis zum Ablauf des 30. November 2013 hinauszuschieben und damit korrespondierend für den Zeitraum ab dem 1. Dezember 2012 bis zum Ablauf des 30. November 2013 Teilzeitbeschäftigung zu 50 Prozent der Regelarbeitszeit zu gewähren.

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Die Antragstellerin macht mit ihrer (fristgerecht) vorgelegten Beschwerdebegründung im Wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anspruchs im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes überspannt und den unbestimmten Rechtsbegriff des dienstlichen Interesses fehlerhaft ausgelegt. Es habe verkannt, dass der Normzweck des § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG schon ein allgemeines dienstliches Interesse enthalte: Die Norm ziele ausweislich der Gesetzesbegründung nämlich darauf ab, die vorhandenen Personalstrukturen an veränderte Verwaltungsabläufe und die Entwicklungen des demografischen Wandels anzupassen. Die von der Antragsgegnerin angestellten und vom Verwaltungsgericht zu Unrecht als plausibel seiner Entscheidung zugrunde gelegten personalwirtschaftlichen Erwägungen nähmen diesen allgemeinen Normzweck fehlerhaft nicht in den Blick; tatsächlich stünden sie dem allgemeinen Normzweck nicht entgegen. Ein Anordnungsanspruch erfordere hier nur die Glaubhaftmachung, dass das Hinausschieben der Altersgrenze der Antragstellerin (jedenfalls auch) im dienstlichen Interesse liege, nicht aber auch die Glaubhaftmachung, dass die weitere Abwägung mit (gegenläufigen) dienstlichen Interessen zugunsten der Antragstellerin ausgehe. Ein Anordnungsanspruch sei hier demnach bereits unter drei Aspekten glaubhaft gemacht: Das Vorliegen eines dienstlichen Interesses werde – erstens – schon dadurch impliziert, dass die Antragsgegnerin ursprünglich, d.h. bis zur Verweigerung der Zustimmung durch den Personalrat, eine dem Antrag der Antragstellerin stattgebende Entscheidung beabsichtigt habe. Zweitens enthalte der längere Verbleib der Antragstellerin in der Behörde bereits ein generelles, sich aus dem Zweck des § 53 Abs. 4 BBG ergebendes dienstliches Interesse. Drittens liege auch ein konkretes dienstliches Interesse vor. Denn es werde der Antragsgegnerin nützlich sein, wenn die Antragstellerin die Projekte, in die sie eingebunden sei, noch weiter begleite und ihre Nachfolgerin entsprechend länger einarbeite.

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Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, das Vorliegen eines dienstlichen Interesses i.S.d. § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG und damit den behaupteten Anordnungsanspruch i.S.d. § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen. Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Entscheidung, ob die hier in Rede stehende Regelung des § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG, nach welcher auf Antrag der Beamtin oder des Beamten der Eintritt in den Ruhestand bei Vorliegen eines dienstlichen Interesses (unter Gewährung von Teilzeitbeschäftigung nach Maßgabe des § 53 Abs. 4 Satz 2 bis 4 BBG) um höchstens zwei Jahre hinausgeschoben werden kann, ausschließlich im öffentlichen Interesse besteht oder aber der Beamtin bzw. dem Beamten einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren/seinen Antrag einräumt.

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In letzterem Sinne (ohne nähere Begründung) Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: März 2013, BBG 2009 § 53 Hinweis 0.3: "Anspruch auf rechtsfehlerfreie Ermessensausübung".

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Insoweit sei lediglich angemerkt, dass der Eilantrag entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht schon mit der Begründung ohne Erfolg bleiben kann, es fehle bereits an der Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Denn die angesprochene Rechtsfrage kann nicht auf der Hand liegend in die eine oder andere Richtung beantwortet werden: Während die Einräumung eines Initiativrechts des Beamten– sollte dieses nicht nur der Sicherung der Freiwilligkeit dienen – ebenso für das Bestehen eines subjektiven Rechts sprechen könnte wie die Wendung der Gesetzesbegründung, älteren Beamtinnen und Beamten werde durch die Regelung "ein gleitender Übergang in den Ruhestand bei gleichzeitig längerer Teilhabe am Berufsleben ermöglicht" (BT-Drs. 17/1878, Seite 52), könnten die Normierung gerade eines "positiven", u.U. nicht nur für die materielle Beweislast bedeutenden Erfordernisses des Vorliegens eines dienstlichen Interesses, das Festhalten an einer "Kann"-Regelung und auch die Gesetzesbegründung ("Ein Rechtsanspruch besteht nicht", vgl. BT-Drs. 17/1878, Seite 52; siehe insoweit auch Meier, ZBR 2011, 22 ff., 28) eher dagegen streiten.

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Nach § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG muss tatbestandlich ein dienstliches Interesse (an dem Hinausschieben der Altersgrenze nach dieser Norm) vorliegen, um die Möglichkeit einer Ermessensentscheidung zu eröffnen. Bei dem Begriff des dienstlichen Interesses handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Allerdings hat das Gericht dabei zu respektieren, dass die dienstlichen Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend durch verwaltungspolitische Entscheidungen geprägt werden, die nur beschränkt gerichtlich überprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern. Das gilt insbesondere, wenn widerstreitende dienstliche (Teil-) Interessen vorliegen. Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff des "öffentlichen Interesses" hat keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion. Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich deshalb erst aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21.03 –, BVerwGE 120, 382 = ZBR 2004, 393 = juris, Rn. 10 f. (zum Begriff der "dringenden dienstlichen Belange" bei der Altersteilzeit); Hamburgisches OVG, Beschluss vom 5. Juni 2012 – 1 Bs 98/12 –, ZBR 2013, 54 = juris, Rn. 9, m.w.N.; Lemhöfer, a.a.O., BBG a.F. § 41 Rn. 4c (zu der Regelung des § 41 Abs. 2 BBG a.F., welcher heute inhaltlich im Wesentlichen § 53 Abs. 1 BBG entspricht).

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Mit der Regelung des § 53 Abs. 4 BBG hat der Gesetzgeber das Modell der flexiblen Arbeitszeitregelung nach dem FALTER-Arbeitszeitmodell aus der Tarifeinigung vom 27. Februar 2010 für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes von Bund und kommunalen Arbeitgebern in das Beamtenrecht übertragen. Ziel dieses Modells ist es, den älteren Beamtinnen und Beamten einen gleitenden Übergang in den Ruhestand bei gleichzeitig längerer Teilhabe am Berufsleben zu ermöglichen und so die Personalstrukturen im Bund an die demografische Entwicklung anzupassen.

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Vgl. erneut die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/1878, Seite 52, sowie Meier, ZBR 2011, 22 ff., 28, und Peters/Grunewald/Lösch, in: Lenders/Peters/ Weber/Grunewald/Lösch, Das Dienstrecht des Bundes, 2. Aufl. 2013, Rn. 665, 669 (zu § 53 BBG).

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Die Verwirklichung dieses generellen Normzwecks im Einzelfall hat der Gesetzgeber allerdings nicht etwa (abgesehen vom Antragserfordernis) voraussetzungslos ermöglicht. Er hat sie vielmehr schon auf tatbestandlicher Ebene der Norm (zusätzlich) davon abhängig gemacht, dass ein dienstliches Interesse für das begehrte Hinausschieben der Altersgrenze besteht. Schon diese Normstruktur verdeutlicht, dass das geforderte dienstliche Interesse sich nicht bereits aus dem verlautbarten generellen Zweck der Norm (gleitender Übergang, längere Teilhabe) ergeben kann. Es überzeugt schon deswegen nicht, wenn die Antragstellerin ihren angestrebten längeren Verbleib in der Behörde bereits für sich genommen als ein "dienstliches" Interesse im Sinne der Vorschrift betrachtet. Das dienstliche Interesse kann sich vielmehr erst aus personalwirtschaftlichen, auf die behördliche Aufgabenerfüllung bezogenen Erwägungen ergeben, die für die Anwendung des Modells im Einzelfall streiten. Ein dienstliches Interesse wird insbesondere dann vorliegen, wenn das Hinausschieben der Altersgrenze nach § 53 Abs. 4 BBG nach der Einschätzung des Dienstherrn aus konkreten besonderen Gründen für eine sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung notwendig oder sinnvoll erscheint. Dies mag etwa dann der Fall sein, wenn die Bearbeitung der dem betroffenen Beamten übertragenen (komplexen und schwierigen) Aufgaben gerade durch diesen auch noch zu einem nach seinem regulären Eintritt in den Ruhestand gelegenen Zeitpunkt geboten oder sinnvoll erscheint. Dies kann z.B. bei von dem Beamten (mit-) betreuten Projekten der Fall sein, welche erst nach der für ihn geltenden Regelaltersgrenze abgeschlossen werden können. Im Einzelfall mag sich ein dienstliches Interesse auch daraus ergeben, dass der längere Verbleib des betroffenen Beamten in seiner Behörde deshalb notwendig oder sinnvoll erscheint, weil eine effektive Einarbeitung eines Nachfolgers dies in zeitlicher Hinsicht verlangt. Schließlich wird ein Hinausschieben der Altersgrenze auch etwa dann im dienstlichen Interesse liegen können, wenn noch kein geeigneter Nachfolger zur Verfügung steht und die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben durch die Behörde ausnahmsweise einstweilen nur durch eine Weiterbeschäftigung des betroffenen Beamten (in Teilzeit) sichergestellt werden kann oder dies dem Dienstherrn aus anderen, hier nicht näher zu spezifizierenden Gründen als sinnvoll erscheint.

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In Anwendung dieser Grundsätze ist es nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin hier das Vorliegen eines dienstlichen Grundes i.S.v. § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG verneint und – darüber hinaus sogar – ein gegenläufiges öffentliches Interesse angeführt hat.

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Die Glaubhaftmachung eines dienstlichen Interesses kann – erstens – ersichtlich nicht mit dem Vortrag gelingen, der längere Verbleib der Antragstellerin in der Behörde enthalte bereits ein generelles, sich aus dem Zweck des § 53 Abs. 4 BBG ergebendes dienstliches Interesse; zur Begründung wird insoweit auf die obigen Ausführungen verwiesen.

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Zweitens ist ein konkretes dienstliches Interesse auch nicht mit dem Vorbringen glaubhaft gemacht, es werde der Antragsgegnerin nützlich sein, wenn die Antragstellerin die Projekte, in die sie eingebunden sei, noch weiter begleite und ihre Nachfolgerin entsprechend länger einarbeite. Diesem pauschalen Vortrag hat die Antragsgegnerin zutreffend entgegengehalten, der Verlust im Laufe der Dienstzeit erworbener Kenntnisse einzelner Beamter sei gerade eine typische Folge der Versetzung dieser Beamten in den Ruhestand und treffen auf jeden Beamten zu. Sie sehe sich sehr wohl in der Lage, nach dem regulären Eintritt des Ruhestandes der Antragstellerin den weiteren reibungslosen Ablauf der Dienstgeschäfte sicherzustellen. Eine abweichende Bewertung ergibt sich auch nicht bei Berücksichtigung der beiden internen E-Mails, welche die Antragstellerin zur Stützung ihres Begehrens im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegt hat. Frau E. führt in ihrer E-Mail vom 2. Dezember 2011 im Hinblick auf den im Jahr 2013 anstehenden Eintritt der Antragstellerin in den Ruhestand aus, dass es schon jetzt angebracht sei, einen designierten Nachfolger in den von der Antragstellerin mitbetreuten Projekten (SPOCS und Nachfolgeprojekt) "mitlaufen" zu lassen, um den nötigen Wissenstransfer zu ermöglichen und das internationale Netzwerk nicht durchgreifend zu gefährden. Hiermit ist schon nicht einmal aus der – grundsätzlich ohnehin nicht maßgeblichen – Sicht dieser Mitarbeiterin gesagt, dass ein Hinausschieben der Altersgrenze der Antragstellerin dienstlich auch nur angezeigt geschweige denn geboten sein könnte. Nichts anderes gilt im Ergebnis für die E-Mail der Kollegin G. vom 10. Dezember 2012. Denn Frau G. führt darin lediglich aus, dass sie bzw. der Stab Internationale Angelegenheiten im Rahmen eines (!) erbetenen Gesprächstermins gern von den Erfahrungen der Antragstellerin "profitieren und einige Einzelheiten erfahren" wolle, bevor das Wissen mit dem Ausscheiden der Antragstellerin "im nächsten Jahr teilweise verloren gehen könnte".

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Schließlich vermag die Glaubhaftmachung auch nicht mit dem Vorbringen zu gelingen, die Antragsgegnerin habe doch ursprünglich, d.h. bis zur Verweigerung der Zustimmung durch den Personalrat, eine dem Antrag der Antragstellerin stattgebende Entscheidung beabsichtigt. Denn es liegt auf der Hand, dass diese ursprüngliche Absicht nicht an den gesetzlichen Vorgaben orientiert war. Die in der E-Mail des Leitenden Regierungsdirektors Dr. T. angesprochenen "nicht nach außen kommunizierbaren" Gründe bestanden, wie auch das Vorbringen der Antragstellerin wiederholt deutlich werden lässt, nämlich ersichtlich maßgeblich darin, dieser durch das Hinausschieben der Altersgrenze einen dauerhaften Vorteil durch erhöhte Versorgungsbezüge (nach A 15 statt nach A 14) zu verschaffen; dies ist aber ganz offensichtlich ein höchstpersönliches Interesse der Antragstellerin, aber gerade kein dienstliches Interesse.

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Hat die Antragstellerin nach alledem das Vorliegen eines dienstlichen Grundes bereits im Ansatz nicht glaubhaft machen können, so kommt es auf die Ausführungen der Antragsgegnerin zu entgegenstehenden dienstlichen Belangen nicht mehr an. Gleichwohl soll hier – gleichsam hilfsweise – ausgeführt werden, dass diese Ausführungen nicht zu beanstanden sind. Dies gilt sogar dann, wenn die Nachprüfung anhand jener Grundsätze erfolgt, welche die Rechtsprechung zu dem in anderen Vorschriften normierten, hier gerade nicht gegebenen Tatbestandsmerkmal entgegenstehender dienstlicher Gründe entwickelt hat. Danach kommen als dienstliche Gründe, welche dem Hinausschieben der Altersgrenze entgegenstehen, nicht solche Gegebenheiten in Betracht, die mit dem Hinausschieben des Ruhestands stets oder regelmäßig verbunden sind, weil die jeweilige einschlägige Vorschrift ansonsten weitgehend leerliefe. Ohne Darlegung konkreter Probleme im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung genügt danach für die Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe daher nicht der Umstand, dass durch das Hinausschieben des Eintritts des Ruhstandes des Betroffenen eine sonst zur Verfügung stehende Beförderungsmöglichkeit blockiert wird, die Verzögerung der beruflichen Weiterentwicklung eines potentiell Nachrückenden, die mit der Zurruhesetzung bewirkte Verbesserung der Altersstruktur der Behörde oder die Verringerung einer "Nachersatzquote".

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Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012– 6 B 522/12 –, DÖD 2012, 206 = juris, Rn. 20 bis 22 = NRWE.

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Denn die Antragsgegnerin hat hier konkrete Probleme dargelegt, welche nicht schon regelmäßig mit dem Hinausschieben des Ruhestandes eines Betroffenen einhergehen, sondern gerade mit dem Hinausschieben des Ruhestandes der Antragstellerin verbunden wären. Sie hat nämlich in Bezug auf den Bereich des höheren Dienstes im Bundesverwaltungsamt vorgetragen, dass ein von ihr für wichtig erachtetes personalwirtschaftliches Ziel im Falle des Hinausschiebens der Altersgrenze der Antragstellerin verfehlt würde. Dieses Ziel bestehe darin, gut ausgebildetes und in der Regel jüngeres Personal, das wegen fehlender Planstellen nur im Rahmen befristeter Beschäftigungsverhältnisse eingestellt und beschäftigt werden könne, zu übernehmen und dauerhaft an sich zu binden, um einen ganz erheblichen und spürbaren Wissens- und Erfahrungsverlust zu verhindern und zugleich den immer älter werdenden Personalkörper schnellstmöglich im Sinne einer ausgewogenen Altersstruktur zu verjüngen. Dieses Vorbringen hat sie unter Beifügung von Belegen wie folgt weiter substantiiert: Im Haushaltsjahr 2013 stehe bis zum 30. November 2013 bei Weiterbeschäftigung der Antragstellerin nur eine besetzbare Stelle/Planstelle für den höheren Dienst durch "Altersabgang" zur Verfügung. Zwar gingen während dieses Zeitraumes zwei Beamte des höheren Dienstes in den Ruhestand; eine dieser Stellen entfalle aber, da sie eingespart werden müsse. Die weitere Stelle sei eine aufgabenbezogene Stelle, welche für das im Bundesverwaltungsamt geführte Nationale Waffenregister vorgesehen sei. In dem Zeitraum, in welchem die Antragstellerin nach dem Eintritt der Regelaltersgrenze noch Dienst tun wolle, endeten aber die befristeten Arbeitsverträge zweier junger Mitarbeiterinnen in der mit dem höheren Dienst vergleichbaren Laufbahngruppe, und zwar zum 30. Juni 2013 bzw. zum 21. August 2013, deren dauerhafte Übernahme in Vollzeit angestrebt werde. Bei Berücksichtigung der einen, durch Pensionierung im Bundesverwaltungsamt im o.g. Zeitraum verfügbaren Stelle würde durch das Hinausschieben der Altersgrenze der Antragstellerin zumindest eine der betroffenen – bei dem jeweiligen Ablauf des befristeten Vertrages jeweils schon zwei Jahre im Bundesverwaltungsamt tätigen – Mitarbeiterinnen nicht übernommen werden können; dies würde für das Bundesverwaltungsamt einen ganz erheblichen und spürbaren Wissens- und Erfahrungsverlust bedeuten. Diesen schon im erstinstanzlichen Verfahren dargelegten und ohne weiteres nachvollziehbaren Gründen hat die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nichts von Substanz entgegengesetzt. Gleiches gilt für die Darlegungen der Antragsgegnerin zu der ihrer Ansicht nach ungünstigen Altersstruktur im höheren Dienst des Bundesverwaltungsamtes (Schriftsatz vom 21. Dezember 2012, Punkt 2).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 40 GKG. Die Regelung des § 52 Abs. 5 Satz 2 GKG ist hier anzuwenden, weil das Verfahren nur den Zeitpunkt der Versetzung der im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit stehenden Antragstellerin in den Ruhestand als einzelnes Element innerhalb des Zurruhesetzungsverfahrens betrifft, nicht aber die Zurruhesetzung grundsätzlich im Streit steht. Von einer Reduzierung des Streitwerts mit Blick darauf, dass es vorliegend um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes geht, wird hier abgesehen, weil die Antragstellerin eine im Wesentlichen endgültige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

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Vgl. allgemein etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 30. September 2009 – 1 B 1412/09 –, NVwZ-RR 2010, 203 = ZBR 2010, 204 = juris, Rn. 13, und vom 13. August 2012 – 6 B 898/12 –, juris, Rn. 26.

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Mithin ist der Streitwert vorliegend nach dem 6,5fachen Monatsbetrag des Endgrundgehalts der hier maßgeblichen Besoldungsgruppe A 15 BBesO im Zeitpunkt der Beschwerdeeinlegung zu bemessen; das führt auf den festgesetzten Wert (5.898,48 Euro x 6,5).

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Der für das Verfahren erster Instanz vom Verwaltungsgericht festgesetzte Streitwert wird in Anwendung des § 63 Abs. 3 GKG von Amts wegen auf den im Tenor ausgeworfenen Betrag erhöht. Dieser Betrag berücksichtigt zum einen das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren entsprechend den soeben angeführten Grundsätzen (6,5 x 5.828,54 Euro = 37.885,51 Euro) und zum anderen das mit dem – ebenfalls auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichteten – Hilfsantrag Begehrte (5.000,00 Euro, §§ 52 Abs. 1 und 2, 45 Abs. 1 Satz 2 GKG).

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs.1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs.1 VwGO unanfechtbar.