Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-04-14, Aktenzeichen 20 B 615/05.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0414.20B615.05AK.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens werden der Antragstellerin auferlegt mit Ausnahme
eventueller Mehrkosten, die durch die Anrufung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf
entstanden sind; diese werden dem Antragsgegner auferlegt.

Der Streitwert beträgt 50.000,- EUR.

Der Beschluss soll den Beteiligten - getrennt nach Tenor und Gründen - vorab
per Fax bekanntgegeben werden.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag,

3

die aufschiebende Wirkung der Klage der
Antragstellerin gegen den Bescheid des
Antragsgegners vom 7. März 2005 wieder
herzustellen,

4

hat keinen Erfolg.

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Der angefochtene Bescheid enthält zum einen die Aufforderung, eine Ergänzung
des genehmigten Luftsicherheitsplans zur Genehmigung vorzulegen, aus der
hervorgeht, wie die Antragstellerin ihre gesetzliche Pflicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der
nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens Sicherheitskontrollen
durchzuführen, erfüllen wird. Diese Vorlageverpflichtung bezieht sich auf die Pflicht
der Flughafenunternehmer, in einem von den Behörden zu genehmigenden
Luftsicherheitsplan die getroffenen Sicherungsmaßnahmen darzustellen, wie sie
heute aus § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG folgt und sich früher aus § 19 b Abs. 1 Satz 2
LuftVG ergab. Zum anderen enthält der Bescheid aber auch eine unmittelbare
Konkretisierung der gesetzlichen Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG,
und zwar in zeitlicher Hinsicht. Der Antragstellerin wird in dem Bescheid ausdrücklich
die Erklärung abverlangt, die Verpflichtung zur Personal- und Warenkontrolle ab dem
15. April 2005 endgültig zu übernehmen. In der Begründung der Anordnung der
sofortigen Vollziehung wird weiter die Notwendigkeit einer Fristsetzung
hervorgehoben und schließlich erklärt, dass die gesetzliche Verpflichtung gemäß der
zu treffenden Aussage im Luftsicherheitsplan von der Antragstellerin am 15. April
2005 endgültig übernommen wird. Darin ist - wie auch das entsprechende
Verständnis der Antragstellerin zeigt - die regelnde Aufforderung an die
Antragstellerin zu sehen, die gesetzliche Verpflichtung endgültig ab dem 15. April
2005 zu erfüllen.

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Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin besitzt nach wie vor ein
Rechtschutzinteresse daran, zur Regelung der Vollziehung des Bescheides, soweit
er sie, die Antragstellerin, betrifft, gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Ihre
inzwischen geäußerte Bereitschaft, den Verpflichtungen aus jenem Bescheid
nachzukommen, hat nicht zur Erledigung des Streits um die Regelung der
Vollziehung geführt. Denn die Ergänzung des Luftsicherheitsplans und die
Bereitschaft zur fristgerechten Vornahme der Sicherheitskontrollen erfolgte - wie der
Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung belegt - nicht in Anerkennung der
auferlegten Pflichten, sondern aus der Einsicht, zur Abwehr von andernfalls
befürchteten weiterreichenden negativen Konsequenzen, namentlich zur Abwehr von
Gefahren für die Luftsicherheit auch im eigenen Interesse des Flughafenbetriebes
die abverlangten Handlungen zunächst vornehmen zu sollen. Eine derartige
"Zwangslage" vermag das Interesse der Antragstellerin an der Gewährung effektiven
vorläufigen Rechtschutzes nicht durchgreifend in Frage zu stellen, wenn sich - wie
hier - die in vorläufiger Befolgung des angefochtenen Bescheides geschaffene
Situation - zumindest in ihren wesentlichen Elementen - jederzeit für die Zukunft
ändern lässt.

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Der Antrag ist unbegründet. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche
Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Entscheidendes
Gewicht erlangt dabei, dass die Regelungen des angefochtenen Bescheides, der mit
einer den formellen Anforderungen noch genügend begründeten Anordnung der
sofortigen Vollziehung versehen ist, den Vorgaben des § 8 Abs. 1 LuftSiG
entsprechen und gewichtige Interessen der Antragstellerin, die eine Aussetzung der
Vollziehung dieser Regelungen dennoch zu rechtfertigen vermöchten, weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich sind.

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Die Antragstellerin führt im wesentlichen verfassungs- und europarechtliche
Bedenken an. Sie sieht in ihrer gesetzlichen Verpflichtung eine unzulässige -
verfassungs- wie europarechtswidrige - Übertragung staatlicher Aufgaben und
befürchtet in diesem Zusammenhang Risiken für die Flugsicherheit, welche von der
Allgemeinheit auch für die Zeit bis zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit jener
Verpflichtung nicht hingenommen werden könnten. Die angeführten Bedenken gegen
die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Gesetzeslage sind, da eine Aussetzung
nach Art. 100 GG im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nicht
erfolgt, als abwägungserheblicher Belang in die Interessenabwägung einzustellen,
ohne dass sie allerdings hier die begehrte Aussetzung der Vollziehung begründen
würden.

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Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die
Wirksamkeit jener Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz
ebenfalls enthaltenen Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die
Sicherheitskräfte, namentlich des § 14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare
Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig sind und Bestand haben werden.
Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch in Ansehung der von
der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem
Kernkraftwerk einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.

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BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C
31.87 -, BVerwGE 81, 185.

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Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände
gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei
wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers
überlässt, ist eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass
dieser Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die
Ausführungen der Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den
daraus für die Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend
begründet. Es ist nicht einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht
möglich sein soll, den erforderlichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die
Luftsicherheitsbehörden bedienen sich ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen
Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar als Beliehene mit hoheitlichen
Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 5 Abs. 5
LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter Hinsicht
zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete private
Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung
derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die
Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht.
Den privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen
Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen
erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können,
deren Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier
angesprochenen Bereich beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und
Warenkontrollen beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein
zugänglichen Bereiche eines Flughafens. Das Gesetz geht auf die Regelungen zu
Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der
Sicherheitsbereiche eines Flughafens in der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung
gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt - ABl. L 355 vom 30.
Dezember 2002, S. 1 - zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 -
berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 - (insbesondere Art. 4 Abs. 2
und Anhang Nr. 2.3) und in der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission
vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile
der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen - ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6 -
(insbesondere Art. 4 Abs. 1) zurück.

vgl. BT-Drs. 1523/61 S. 19

12

Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt
auf keine andere Bewertung. Die dortigen Ausführungen, dass sich die
Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater Personen bedienen darf, soweit
eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen eine andere Fallgestaltung,
nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als staatlich ausgestaltete
Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage, unter welchen
Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als
staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht.
Letztlich findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich
umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen
gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine
staatliche Kontrolle der Maßnahmen statt.

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Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das
Sicherungskonzept, wie es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen
Vorgaben aus der Verordnung (EG) Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 16. Dezember 2002 und der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der
Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich führen die Verordnungen auf
keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher Behörden, was die
Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und Warenkontrollen
beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens
angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1
Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr.
2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und
Warenkontrollen angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur
Durchführung verpflichtet wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die
Mitgliedstaaten. In der anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich
unmittelbar, dass die dort geregelte Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht
etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft, sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat,
dass durch geeignete Maßnahmen gewährleistet wird, dass der Flughafen und der
Betrieb des Flughafens der entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt
auch Art. 12 der Verordnung das Verständnis, dass die Verordnung mit den
aufgestellten Standards in erster Linie eine Verpflichtung der Flughafenbetreiber
selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass Sanktionen für Verstöße gegen
die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und abschreckend sein
müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt allein die
Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der
mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in
Artikel 1 Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird,
sofern diese Teile innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die
Norm weder vor, dass die Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe
durchzuführen haben, noch setzt sie - zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung
Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem - staatlichem Handeln voraus. Die
Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006 bzw. zum 1. Juli 2009
Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang zu weiteren
Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden
Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.

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Nach alledem führen verfassungs- und europarechtliche Erwägungen nicht zu
einem überwiegenden Interesse der Antragstellerin. Ihre Ausführungen ergeben
auch sonst keine hinreichend gewichtigen Interessen, deretwegen es ihr nicht
zumutbar sein könnte, den auferlegten Pflichten bis zur abschließenden Klärung im
Hauptsacheverfahren vorerst nachzukommen.

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Im Hinblick auf die Verpflichtung, eine Ergänzung des Sicherheitsplans
vorzugelegen, belegt schon der Umstand, dass die Antragstellerin der Anordnung -
wenn auch unter Vorbehalt - kurzfristig nachgekommen ist, dass ihr die
Vorlageverpflichtung ohne größeren Aufwand und Beeinträchtigungen gewichtiger
eigener Belange möglich ist.

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Was die Aufforderung angeht, ab dem 15. April 2005 die Personal- und
Warenkontrollen selbst vorzunehmen, sind ebenfalls gewichtige eigene Belange
nicht geltend gemacht. Die Antragstellerin selbst stellt in eine Güterabwägung nur
widerstreitende öffentliche Interessen ein, nämlich die Schäden, die bei den mit der
Klage geltend gemachten Sicherheitsdefiziten eintreten könnten, und die zeitweiligen
finanziellen Einbußen bei Fortbestand der bisherigen Lage, in der die hoheitliche
Seite auf eigene Kosten für die Personal- und Warenkontrollen sorgt. Hieraus
rechtfertigt sich indes kein eigenes Interesse der Antragstellerin, von der ihr
gesetzlich auferlegten Pflicht, Personal- und Warenkontrollen durchzuführen, vorerst
verschont zu bleiben. Wie bereits ausgeführt teilt der Senat die Befürchtung der
Antragstellerin nicht, dass relevante Sicherheitsdefizite zu erwarten sind, wenn es bei
ihrer Verpflichtung bleibt. Im Grunde besteht als eigenes Interesse lediglich das rein
finanzielle daran, nicht selbst mit den Kosten für die streitigen Kontrollen belastet zu
werden, bevor deren Verfassungsmäßigkeit und Vereinbarkeit mit Europarecht
abschließend geklärt ist. Insoweit ist aber weder vorgetragen noch sonst ersichtlich,
warum es der Antragstellerin unzumutbar wäre, bis zur Klärung im
Hauptsacheverfahren insoweit in Vorleistung zu treten und gegebenenfalls auf den
Weg nachträglicher Entschädigung angewiesen zu sein.

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Dem danach allenfalls als gering anzusehenden, von der Antragstellerin selbst
nicht ernsthaft angeführten und untermauerten privaten - maßgeblich finanziellen -
Interesse steht das öffentliche Interesse gegenüber, das in Umsetzung unmittelbar
bindender europarechtlicher Vorgaben gesetzlich geschaffene System der Kontrollen
klar und einheitlich zu verwirklichen. Solange die Verfassungswidrigkeit von § 8 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG nicht festgestellt oder die Verbindlichkeit der Norm anderweitig
aufgehoben ist, würde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage
der Antragstellerin gegen die Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung offen lassen,
wer die Aufgaben zu erfüllen hat. Als normgebundene Exekutive sind die bisher - auf
soweit ersichtlich nach Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes freiwilliger Basis -
tätig gewordenen Hoheitsträger unter formeller Geltung des Gesetzes zur Erfüllung
der Aufgaben nicht verpflichtet und bereit; ob sie überhaupt noch befugt wären, mag
dahinstehen - eine ausdrückliche allgemeine Klausel der subsidiären
Aufgabenwahrnehmung durch die Luftsicherheitsbehörden enthält das Gesetz nicht.
Damit steht nicht nur die tatsächliche Wahrnehmung der auch nach der Betrachtung
der Antragstellerin aus Gründen der Sicherheit und der Befolgung europarechtlicher
Vorgaben zwingend und lückenlos gebotenen Aufgabe in Rede, sondern auch deren
Finanzierbarkeit und endgültige Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Insofern aber
ist zu beachten, dass die Risiken, die es abzuwehren gilt, aus dem Bereich des
Flughafenbetriebs resultieren und damit vorrangig bei der Antragstellerin anzusiedeln
sind.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO. Die
Streitwertentscheidung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG. Der Senat
sieht mit Blick auf die Kosten, die mit der streitigen Übernahme der Personal- und
Warenkontrollen für die Antragstellerin verbunden sind, ihr (wirtschaftliches)
Interesse im Hauptsacheverfahren mit 100.000,- EUR angemessen bewertet. Wegen
des vorläufigen Charakters des vorliegenden Verfahrens erscheint es gerechtfertigt,
den Streitwert auf die Hälfte dieses Betrages festzusetzen. Der per Fax übermittelte
Tenor des Beschlusses wird gemäß §§ 122 Abs. 1, 118 VwGO hinsichtlich der
Bezeichnung des Kostenschuldners für die eventuellen Mehrkosten durch die
Anrufung des unzuständigen Gerichts berichtigt und um die Streitwertfestsetzung
ergänzt.

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