Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-29, Aktenzeichen 8 L 3841/99
ECLI:DE:VGD:2000:0229.8L3841.99.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 500.000,00 DM festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der am 29.11.1999 gestellte und mit Schriftsatz vom
16.02.2000 neu gefaßte Antrag,

3

1.

4

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der
Antragstellerin vom 11.10.1999 gegen den
Änderungsbescheid des Antragsgegners vom
01.10.1999 wiederherzustellen, hilfsweise

5

2.

6

3.

7

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der
Antragstellerin gegen den Änderungsbescheid des
Antragsgegners vom 01.10.1999 wiederherzustellen,
soweit sie - in der Diktion des Gerichts - dem
Status I entspricht, also soweit gemäß 3.5 der
wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19.10.1995 in der
Fassung vom 04.07.1996 zum Einbau in die
Sandgrube Q nicht nachteilig veränderte
natürliche Locker- und Festgesteine entsprechend
der Deponieklasse 1 (LWA-Richtlinienentwurf 1987)
sowie Wiedereinbaumaterialien mit
Bauschuttanteilen < 45% zum Einbau zugelassen
sind,

8

4.

9

hat keinen Erfolg.

10

Dem auch nach dem Erörterungstermin vom 21.01.2000
weiterhin allein gestellten Aussetzungsantrag ist - und zwar
sowohl dem Haupt- als auch dem Hilfsantrag - das
Rechtsschutzinteresse abzusprechen. Denn nach Maßgabe der den
Beteiligten im Erörterungstermin auseinandergesetzten
abfallrechtlichen Einordnung der Verfüllung der Sandgrube Q,
an der auch nach den zwischenzeitlich gewechselten Argumenten
(Schriftsätze der Beteiligten und der Bezirksregierung vom 3.,
8., 11., 14. - 3 Schriftsätze -, 16., 17., 22., 28. und
29.02.2000) festzuhalten ist, bietet die erteilte
wasserrechtliche Erlaubnis nicht die erforderliche rechtliche
Grundlage für die Verfüllung, für die es vielmehr einer
abfallrechtlichen Zulassung bedarf. Sowohl der
Änderungsbescheid als auch der dagegen gerichtete Widerspruch
und Aussetzungsantrag gehen mithin ins Leere.

11

Bei der Sandgrube Q handelt es sich um eine
planfeststellungs- bzw. plangenehmigungsbedürftige Deponie,
also um eine Abfallbeseitigungsanlage zur Endablagerung von
Abfällen (vgl. die Legaldefinition in § 29 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2
KrW-/AbfG). Daß die zur Verfüllung gelangenden Stoffe Abfälle
(§ 3 KrW-/AbfG) sind und dort der Endablagerung zugeführt
werden, steht außer Frage. Die Antragstellerin nimmt nun aber
- bislang durchaus in Einklang mit der Auffassung und Praxis
des Antragsgegners - für sich in Anspruch, die Verfüllung sei
als stoffliche Verwertung der verfüllten Abfälle (§ 4 Abs. 3
KrW-/AbfG) und nicht als stoffliche Beseitigung einzuordnen.
Dem ist nicht zu folgen. Nach der gebotenen wirtschaftlichen
Betrachtungsweise liegt der Hauptzweck der
Entsorgungsmaßnahmen nicht in der Nutzung der Abfälle, sondern
in der Beseitigung von deren Schadstoffpotential; die von der
Antragstellerin für das Vorliegen einer Nutzung geltend
gemachten Gesichtspunkte überschreiten bei der erforderlichen
Gesamtbewertung (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, Kommentar zum
KrW-/AbfG 1997, § 4 Rdn. 35) nicht die Grenze des
untergeordneten Nebenzwecks (§§ 4 Abs. 3 Satz 2, 10 Abs. 2
Satz 4 KrW-/AbfG).

12

Die bisherige Praxis des Antragsgegners, wie sie im
Erörterungstermin noch einmal wiederholt worden ist, will eine
Verwertung stets - ersichtlich ohne Anwendung der
Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG - dann
anerkennen, wenn die Einbauvoraussetzungen der einschlägigen
Regelwerke (also insbesondere der Technischen Regeln der LAGA
- Länderarbeitsgemeinschaft Abfall - betreffend die
Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen
Reststoffen/Abfällen, abgedruckt bei Hösel/Kumpf TVAB
Ordnungs-Nr. 40200, bzw. des in der wasserrechtlichen
Erlaubnis vom 19.10.1995/04.07.1996 zugrundegelegten LWA-
Richtlinienentwurfs 1987) eingehalten werden. Es erfolgt also
ein Rückschluß aus der Einhaltung der Anforderungen der
Regelwerke auf das Vorliegen des Tatbestandes der Verwertung
im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/ AbfG. Dem kann so nicht
gefolgt werden. Die genannten Regelwerke geben selbst nicht
an, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen eine Verwertung
stattfindet, sondern definieren lediglich die Einbaustandards
für den Fall, daß von einer Verwertung im Sinne des Gesetzes
auszugehen ist. Die technischen Regeln der LAGA beschreiben
insoweit lediglich ihren Anwendungsbereich (I Ziff. 2 Abs. 3:
"Abfälle, die der Verwertung zugeführt werden sollen") und
geben eine Bestimmung des Begriffs "Einbau" (I Ziff. 5:
"Wiederverwendung bzw. Verwertung ... bei Baumaßnahmen im
weitesten Sinn, zum Beispiel im Erd-, Straßen-, Landschafts-
und Deponiebau sowie bei der Verfüllung von Baugruben und
Rekultivierungsmaßnahmen"). Anhaltspunkte dafür, unter welchen
Voraussetzungen nach Maßgabe von §§ 4 Abs. 3 Satz 2, 10 Abs. 2
Satz 4 KrW-/ AbfG eine Verwertung nicht nur untergeordneter
Art anzunehmen sein soll, werden damit aber nicht geliefert.
Diese Bewertung bleibt stets anhand der gesetzlichen Kriterien
vorzunehmen.

13

Zur Einordnung von Entledigungsvorgängen als Beseitigung
oder Verwertung verweist das Gesetz auf bestimmte Verfahren
(§ 3 Abs. 2 KrW-/AbfG i.V.m. Anhang II A. und B.). Einschlägig
sind hier das Beseitigungsverfahren D 1 ("Ablagerungen in oder
auf dem Boden, das heißt Deponien usw.") und von den
Verwertungsverfahren das Verfahren R 4 in der Variante
"Verwertung/... anderer anorganischer Stoffe". Das von der
Antragstellerin im Erörterungstermin angesprochene Verfahren
R 10 ("Aufbringung auf den Boden zum Nutzen ... der Ökologie")
scheidet dagegen aus; es ist ersichtlich inhaltsgleich mit dem
"flächenhaften Ein- bzw. Ausbringen in den/auf
landwirtschaftliche, forstwirtschaftlich und gärtnerisch
genutzte Böden" im Sinne von I Ziff. 5 der Technischen Regeln
der LAGA und trifft damit die Verfüllvorgänge in der
ehemaligen Sandgrube Q nicht. Während sich deren Verfüllung
ohne weiteres in das Beseitigungsverfahren D 1 einordnet, läßt
das Verwertungsverfahren R 4 die entscheidende Frage, ob eine
Verwertung gegeben ist, ohne konkretisierenden Hinweis offen.
Diese muß damit unter Rückgriff auf die tatbestandlichen
Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG beantwortet
werden, wonach - soweit hier von Bedeutung - die stoffliche
Verwertung auch in der Nutzung der stofflichen Eigenschaften
der Abfälle für andere als die ursprünglichen Zwecke zu finden
sein kann. Zur näheren Bestimmung des Bedeutungsgehalts dieser
Tatbestandsvariante kann der Bund-Länder-AG-Entwurf vom
05./06.11.1997 "Abfallbegriff, Abfallverwertung und
Abfallbeseitigung nach dem KrW-/AbfG" (abgedruckt bei
Kunig/Paetow/Versteyl a.a.O., Seite 1381) nicht herangezogen
werden, da dort diese Alternative in die Überlegungen nicht
einbezogen worden ist (vgl. Ziff. 2.1.1 des Entwurfs). Zu
fragen bleibt mithin zum einen, welcher
kreislaufwirtschaftlich relevante Nutzen aus der Verfüllung
der ehemaligen Sandgrube gezogen wird, und zum anderen, ob
dieser Nutzen gegenüber dem ohne Zweifel gegebenen
Beseitungsvorgang D 1 die Schwelle des nur untergeordneten
Nebenzwecks überschreitet.

14

Als Nutzen in diesem Sinne kommt die wirtschaftlich für die
Antragstellerin allerdings sehr bedeutsame Möglichkeit der
Gewinnerzielung durch die Übernahme von Abfällen gegen Entgelt
nicht in Betracht. Insoweit wird kein Nutzen aus den
stofflichen Eigenschaften der Verfüllstoffe gezogen; genutzt
wird vielmehr die durch die frühere Aussandung entstandene
Ablagerungskapazität der Sandgrube Q. Dies ist nichts anderes
als die wirtschaftliche Seite des Beseitigungsvorgangs D 1 und
führt nicht auf einen darüber hinausgehenden
kreislaufwirtschaftlichen Nutzen. Einen solchen leitet die
Antragstellerin aus einer ihr hinsichtlich der Sandgrube
obliegenden Rekultivierungspflicht ab, die ihren Grund in der
vorgängigen Abgrabung, der der Antragstellerin obliegenden
Verkehrssicherungspflicht sowie den Vorgaben des
landschaftspflegerischen Begleitplans als Teil der
wasserrechtlichen Erlaubnis vom 19.10.1995/04.07.1996 besitzt.
Richtig ist, daß Zielsetzungen dieser Art einen Nutzen für die
Kreislaufwirtschaft begründen, soweit die eingesetzten
Verfüllstoffe andere höherwertige und sonst zum Einsatz
kommende Stoffe substituieren. Das ändert aber nichts daran,
daß die Verfüllung der Sandgrube bei der erforderlichen
Gesamtbewertung ihr Gepräge durch den Beseitigungsvorgang
erhält und sich die - auch gegebenen - Verwertungselemente nur
als untergeordneter Nebenzweck darstellen. Die Kammer legt
dabei die vom Gesetz geforderte wirtschaftliche
Betrachtungsweise zugrunde, das heißt die verschiedenen in
Richtung auf die Einordnung als Beseitigungs- bzw.
Verwertungsvorgang weisenden Gesichtspunkte sind einer
objektiv-ökonomischen Wertung (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl
a.a.O. Seite 164 ff.) unterworfen worden, aus der sich das
entscheidende Übergewicht des wirtschaftlichen Interesses der
Antragstellerin am "Verkauf von Ablagerungskapazitäten"
gegenüber den gleichzeitig befriedigten Verwertungsinteressen
ergibt.

15

Zunächst ist allerdings festzuhalten, daß mit der
Verfüllung keine Verpflichtungen aus der vorgängigen Abgrabung
erfüllt werden. Dies ist mit Urteil des VG Düsseldorf vom
04.01.1990 - 4 K 1657/88 - geklärt. Die abgrabungsrechtliche
Herrichtung war mit Ziff. 3.5 der Nebenbestimmungen der
seinerzeitigen Abgrabungsgenehmigung in dem Sinne geklärt und
abgeschlossen, daß die Grubensohle - aus
Landschaftsschutzgründen und aus Gründen des Schutzes als
Naturdenkmal - nach erfolgter Ausbeutung der natürlichen
Entwicklung überlassen werden sollte. Die Angriffe des
seinerzeitigen Eigentümers und Klägers, Rechtsanwalt L (als
Rechtsnachfolger der Erbengemeinschaft L, die zu der dem
seinerzeitigen Pächter erteilten Abgrabungsgenehmigung ihr
schriftliches Einverständnis erklärt hatte), auf diese die
Verfüllung der Sandgrube hindernden Nebenbestimmung machten
den letztlich vom Gericht geteilten Gesichtspunkt geltend, daß
der endgültige Ausschluß jeder Verfüllung mit der
grundgesetzlichen Eigentumsgarantie unvereinbar sei. Unter
diesem Aspekt eines Anspruchs auf die begehrte Zweitnutzung
der Formsandgrube als Ausfluß der Eigentümerposition haben die
Antragstellerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die
entgegenstehenden landschaft- und denkmalschutzrechtlichen
Bedenken (vgl. etwa die Stellungnahme des Rheinischen Amtes
für Bodendenkmalspflege vom 19.06.1995) überwinden können. So
wurde die landschaftsschutzrechtliche Befreiung vom 01.06.1995
gemäß § 69 Abs. 1 LG wegen Vorliegens einer Härte, das heißt
im Hinblick auf die von Rechtsanwalt L verfolgten
Eigentümerinteressen erteilt. Diese konnten aufgrund des
landschaftpflegerischen Begleitplans mit den Belangen des
Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbart werden,
woraus sich aber die Prioritätenbildung unter den
widerstreitenden Interessen ohne weiteres ablesen läßt. Der
landschaftspflegerische Begleitplan sollte die geplante
Verfüllung mit den Zielen des Naturschutzes und der
Landschaftpflege verträglich machen. Damit handelt es sich bei
der Erfüllung von dessen Auflagen um die Rahmenbedingungen der
primär angestrebten wirtschaftlichen Zweitnutzung des
Geländes, nicht dagegen um den diese bestimmenden Faktor.
Wirtschaftlich betrachtet handelt es sich darum, die - wie
sich gerade aus den Berechnungen des Schriftsatzes der
Antragstellerin vom 14.02.2000 ersehen läßt - mit der
Wiederverfüllung gegebenen sehr beachtlichen
Gewinnerzielungsmöglichkeiten zu realisieren. Diese waren,
jedenfalls bei Zugrundelegung entsprechender
Deponiezuordnungskriterien, eben so hoch, daß auch
substantielle ökologische Zugeständnisse gemacht werden
konnten, ohne daß sich dadurch an dem Verhältnis von Haupt-
zum Nebenzweck etwas geändert hätte. Es mag durchaus sein,
daß, wie mit Schriftsatz vom 11.02.2000 vorgetragen wird, die
Verfüllung nicht durchgeführt worden wäre, wenn von vornherein
die Einhaltung von Beseitigungsstandards vorgegeben worden
wäre. Daraus folgt aber keineswegs, daß nach den Maßstäben des
Abfallrechts keine Beseitigung betrieben werden sollte,
betrieben wurde und wird. Hinsichtlich der die Antragstellerin
als Eigentümerin treffenden Verkehrssicherungspflicht gilt für
die Bewertung im Rahmen der Hauptzweckklausel im Ergebnis
nichts anderes. Der Antragstellerin mußte daran gelegen sein,
die aus der vorgängigen Abgrabung fließenden und sonst aus
deren Gewinn zu finanzierenden Folgekosten durch eine
Zweitnutzung aufzufangen. An dem überragenden Gewicht, das
letzterer wirtschaftlich zukommt, ändert sich dadurch nichts.

16

Dieser Bewertung der Verfüllung als eines Vorgangs der
Abfallbeseitigung steht nicht entgegen, daß Rechtsanwalt L als
Rechtsvorgänger der Antragstellerin seinerzeit in der Tat für
sein Verfüllungsbegehren behördlicherseits - trotz der anders
lautenden Hinweise der früher mit der Angelegenheit befaßten
Gerichte - nicht auf das abfallrechtliche, sondern letztlich
auf ein wasserrechtliches Zulassungsverfahren verwiesen worden
ist (vgl. nur Schreiben des Regierungspräsidenten E1 vom
13.08.1993, Blatt 44 Beiakte Heft 2). Ob unter der Herrschaft
des Abfallgesetzes vom 07.06.1972 (mit nachfolgenden
Änderungen) diese Hinweise zutreffend waren, woran allerdings
erhebliche Zweifel bestehen, bedarf letztlich keiner Klärung.
Jedenfalls in Anwendung der Hauptzweckklausel des KrW-/AbfG
mit ihrer objektiv-rechtlichen Ausrichtung scheidet die
Einordnung der Verfüllung der Sandgrube Q als
Verwertungsvorgang aus. Daß - worauf die Antragstellerin
zutreffend hinweist - § 4 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf den
"einzelnen" Abfall abstellt hat insoweit hier keine
weiterführende Bedeutung. Für die Einordnung einer
Abfallentsorgungsanlage als Deponie kommt es auf deren
generelle Bestimmung als Abfallbeseitigungsanlage an. Einzelne
Ablagerungsvorgänge können dabei durchaus als Verwertung
einzustufen sein (vgl. den Erlaß des Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft vom 02.09.1998 - IV A 2-800-
21771/IV A 4-541.1 - zur Verwendung von Abfällen als
Baustoffen auf Deponien); die Einordnung konkreter
Einzelablagerungen steht im vorliegenden Verfahren aber nicht
in Rede. Die wasserrechtliche Erlaubnis vom
19.10.1995/04.07.1996 ist ebenso wie der angegriffene
Änderungsbescheid auf die Legalisierung der
Abfallentsorgungsanlage insgesamt und nicht auf einzelne
Ablagerungsvorgänge bezogen.

17

Als Deponie ist die Sandgrube Q abfallrechtlich
zulassungsbedürftig (§ 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG); die
Übergangsregelung des § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG greift nicht ein.
Neben der danach erforderlichen Planfeststellung bzw.
Plangenehmigung ist für eine gesonderte wasserrechtliche
Zulassung kein Raum und besitzt die vorhandene
wasserrechtliche Erlaubnis keine selbständige Bedeutung. Beide
Zulassungsformen entfalten dieselbe Konzentrationswirkung
(§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG NRW i.d.F. der Bekanntmachung vom
12.11.1999, GV. NRW. Seite 602). Ein Fall unwesentlicher
Bedeutung, in dem Planfeststellung und Plangenehmigung
entfallen (§ 74 Abs. 7 Satz 1 VwVfG NRW), liegt nicht vor.
Durch den Betrieb der Sandgrube als Abfallbeseitigungsanlage
werden die Belange des Grundwasserschutzes berührt. Die
wasserrechtliche Erlaubnis kann nicht als die in § 74 Abs. 7
Satz 2 Nr. 1 VwVfG NRW angesprochene erforderliche behördliche
Entscheidung angesehen werden, da sie die Sandgrube gerade
nicht als Deponie ins Auge gefaßt hat. Im Hinblick auf die in
den neuesten Schriftsätzen der Beteiligten kontrovers
diskutierte Frage, inwiefern die Verfüllung der Sandgrube als
abgrabungsrechtliche Herrichtung genehmigungspflichtig sein
könnte (verneinend bereits VG Düsseldorf in dem zitierten
Urteil vom 04.01.1990), ist darauf zu verweisen, daß auch für
ein gesondertes abgrabungsrechtliches Verfahren angesichts der
Konzentrationswirkung des abfallrechtlichen Planfeststellungs-
bzw. Plangenehmigungsverfahrens kein Raum ist.

18

Die mit dem angegriffenen Bescheid geänderte
wasserrechtliche Erlaubnis kann nach allem die ihr zugedachte
Funktion der Legalisierung der Sandgrube Q als
Abfallentsorgungsanlage nicht erfüllen. Der Änderungsbescheid
geht damit ins Leere. Der Bescheid kann auch nicht - in
Anknüpfung an die darin unter anderem als
Eingriffsermächtigung genannte ordnungsrechtliche
Generalklausel (§ 14 OBG) - in eine Ordnungsverfügung
umgedeutet werden, mit der der weitere Verfüllbetrieb geregelt
würde. Zum einen liegt eine derartige Umdeutung schon deshalb
nicht nahe, weil der Bescheid nicht auf eine Durchsetzung mit
den Mitteln des Verwaltungszwangs angelegt ist. Zum anderen
würde eine solche Umdeutung zumindest jetzt den mutmaßlichen
Willen der erlassenden Behörde verfehlen, nachdem diese
mehrfach angekündigt hat, daß die im Änderungsbescheid
vorgesehenen Einbauwerte nicht mehr als zutreffend angesehen
werden, sondern einer weiteren Verschärfung bedürfen.

19

Da der Aussetzungsantrag sein Ziel, den rechtmäßigen
Betrieb der Abfallentsorgungsanlage im gewünschten Umfang zu
sichern, auf dem Weg über den Angriff auf den
Änderungsbescheid nicht erreichen kann, muß insofern das
erforderliche Rechtsschutzinteresse verneint werden. Die
Kammer hat nicht auf die Stellung eines Antrags auf Erlaß
einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hingewirkt, der
als Mittel zur Verfolgung dieses Zieles durchaus in Betracht
zu ziehen wäre. Der Antragstellerin ist die Rechtsauffassung
des Gerichts zur abfallrechtlichen Einordnung der
Abfallentsorgungsanlage bekannt; es muß zuvörderst ihr
überlassen bleiben, entsprechende Konsequenzen für die
Antragstellung zu ziehen. Im übrigen lehnt sie es gerade ab,
die Sandgrube Q an den für Deponien geltenden Anforderungen,
insbesondere also an der TA-Siedlungsabfall messen zu lassen,
so daß der Antrag in der ihm durch den Schriftsatz vom
16.02.2000 gegebenen Fassung der von der Antragstellerin
vertretenen Rechtsauffassung und Interessenlage vollauf
entspricht.

20

Das Gericht sieht ferner keine Veranlassung, über den
bereits gegebenen allgemeinen Hinweis hinaus - daß angesichts
der Vorgeschichte und der bisher einhelligen ausschließlich
wasserrechtlichen Beurteilung der Verfüllvorgänge eine
Stillegung allein aus formalen Gründen wegen der fehlenden
abfallrechtlichen Zulassung unverhältnismäßig sein dürfte -
weitere Hinweise zur demnächstigen behördlichen Vorgehensweise
auf der Grundlage des gewonnenen abfallrechtlichen
Erkenntnisstandes zu geben. Dies verbietet sich schon deshalb,
weil die Überlegungen der befaßten Behörden ersichtlich noch
im Fluß sind und zu keinem definitiven Ergebnis geführt haben,
das bereits beurteilungsfähig wäre.

21

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3
GKG. Die Kammer hat - den Angaben der Antragstellerin
folgend - ein Restverfüllungsvolumen von ca. 100.000 t
zugrundegelegt und, fußend auf den Berechnungen im Schriftsatz
vom 14.02.2000, die finanziellen Einbußen aufgrund der mit dem
angegriffenen Bescheid geänderten Einbauwerte auf 10,00 DM/t
geschätzt. Für das vorläufige Rechtsschutzverfahren ist als
Streitwert die Hälfte des daraus resultierenden Interesses
festgesetzt worden.