Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-18, Aktenzeichen 15 K 2253/09.PVB
ECLI:DE:VGAC:2010:0318.15K2253.09PVB.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Reduzierung der Dauer des Erstgesprächs mit Arbeitssuchenden auf 45 Minuten im Bereich der Arbeitsagentur E. mitbestimmungspflichtig ist.

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G r ü n d e :

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I.

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Mit Verfügung vom 08.04.2009 ordnete der Beteiligte an, dass die Gesprächsdauer, die eine Vermittlungsfachkraft für das erste Gespräch mit einem Arbeitsuchenden aufwendet, 45 Minuten betragen soll. Diese Maßnahme war zunächst bis zum 31. August 2008 befristet; sie wurde sodann (vgl. das BL-Info vom 13.05.2009) auf unbefristete Zeit verlängert. Zuvor war für die Dauer der Erstgespräche ein Zeitrahmen von 60 Minuten angesetzt. Die Verringerung auf 45 Minuten soll dazu dienen, die Wartezeit, die ein Arbeitsuchender von seiner erstmaligen Meldung bei der Arbeitsagentur bis zum Erstgespräch auf sich nehmen muss, reduziert wird. Die Wartezeit (in der Diktion der Bundesagentur "Terminvorlaufzeit" genannt) liegt nach Meinung des Beteiligten auf einem deutlich zu hohen Niveau. Ihre Verringerung hat höchste Priorität für die Arbeitsvermittlung.

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Nach einer ersten Information seitens des Dienststellenleiters bat der Antragsteller unter dem 22. April 2009 um Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens. Durch die Reduzierung der Erstgesprächsdauer erwirtschafte jede Vermittlungsfachkraft theoretisch ein gewisses Zeitpolster, welches sie für zusätzliche Erstgespräche verwenden müsse. Dies bedeute eine Erhöhung der Arbeitsleistung und erfülle den Tatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG).

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Dem widersprach der Beteiligte mit E-Mail vom 24. April 2009. Er führte aus, die Festlegung der Gesprächsdauer von 45 Minuten entspreche den geltenden Weisungen. Nach dem Leitfaden zum Kundenzentrum (HEGA 01/07-05) und den Regelungen zu den Handlungsprogrammen (HEGA 07/08-02), denen der Hauptpersonalrat zugestimmt habe, lege jede Agentur die Dauer des Erstgesprächs anhand der regionalen Besonderheiten fest. Es sei eine einheitliche Dauer von mindestens 45 Minuten (30 Minuten Gesprächszeit und 15 Minuten Vor- und Nachbereitungszeit für die Vermittlungsfachkräfte) zu beachten. Eine Überschreitung der Dauer sei jederzeit möglich, wenn dies als erforderlich angesehen werde. Verbindliche Vorgaben gebe es in diesem Zusammenhang nicht. Soweit die Erstgespräche in E. bislang bis zu 60 Minuten betragen hätten, sei zu fragen, ob dies in jedem Einzelfall notwendig gewesen sei. Gesprächsdauer und -ergebnis seien maßgeblich abhängig von der Professionalität und Kompetenz des Gesprächsführenden. Sollten neu eingesetzte Mitarbeiter mit dem Standard von 45 Minuten noch nicht auskommen, sei im Einzelfall hieran zu arbeiten.

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Nachdem der Beteiligte die Reduzierung der Erstgespräche durch "BL-Info vom 13.05.2009" bestätigt hatte, baten die Prozessbevollmächtigten des Antragstellers mit Schreiben vom 12. Oktober 2009 erneut um Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens. Die Verkürzung führe dazu, dass jede Vermittlungsfachkraft wöchentlich rund 8 Erstgespräche mehr führen müsse. Bei gleichbleibendem Gesprächsinhalt stelle die Steigerung um 8 Gespräche wöchentlich eine Hebung der Arbeitsleistung dar. Außerdem würden die geistig-psychischen Anforderungen an den Berater steigen, wenn der bei allen Erstgesprächen identische Inhalt in weniger Zeit abgearbeitet werden müsse. Die Gesprächsführung erfordere eine hohe Planung und Konzentration, um die Dauer des Gesprächs möglichst kurz zu halten. Der Arbeitslose, der im Zweifelsfall noch nicht wisse, worauf es in seinem Einzelfall ankomme, müsse in seinem Gesprächsverhalten auf die wesentlichen Punkte gelenkt werden. Allein hieraus ergebe sich der gesteigerte geistige Aufwand, den der Berater erbringen müsse, um das Erstgespräch in 45 Minuten statt in 60 Minuten abzuschließen. Dies sei nicht nur ein Nebenprodukt der Verkürzung der Gesprächsdauer, sondern geradezu bezweckt, um die Arbeitsleistung der Vermittlungsfachkräfte anzuheben. Soweit der Beteiligte auf die Zustimmung des Hauptpersonalrats zu den generellen Regelungen der Mindestdauer des Erstgespräches verweise, sei dies für die konkrete örtlich Festlegung ohne Bedeutung.

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Dem widersprach der Beteiligte mit Schreiben vom 20. Oktober 2009. In dem einschlägigen Leitfaden zum Kundenzentrum bzw. den Regelungen zu den Handlungsprogrammen habe die Bundesagentur die Dauer des Erstgesprächs auf 45 Minuten als Regelfall festgesetzt. In diesem Rahmen bewege sich auch die hier angegriffene Reduzierung. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass in der Praxis erhebliche Terminsausfälle an der Tagesordnung seien. Demnach stünden den Vermittlungsfachkräften für die Vor- und Nachbereitung der Erst- und Folgegespräche auch deutlich mehr Zeit zur Verfügung.

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Am 12. Dezember 2009 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.
Die Zustimmung des Hauptpersonalrats zu den Handlungsempfehlungen sei nicht maßgeblich, da in den Handlungsempfehlungen von mindestens 45 Minuten gesprochen werde. Hieraus folge, dass die örtlichen Agenturen die tatsächliche Dauer festlegen könnten, sofern 45 Minuten nicht unterschritten würden. Dies sei gerade durch den Beteiligten geschehen, der abweichend von den Handlungsempfehlungen eine konkrete Festlegung auf die maximale Dauer von 45 Minuten verfügt habe.

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Der Antragsteller beantragt,

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festzustellen, dass die Reduzierung der Dauer des Erstgespräches auf 45 Minuten mit Arbeitssuchenden im Bereich der Arbeitsagentur E. mitbestimmungspflichtig ist.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Die Reduzierung bedeute keine arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung. Wenn in E. bisher 60 Minuten für die Erstgespräche aufgewendet worden seien, dann bedeute die Reduzierung auf 45 Minuten nur eine Rückführung auf das bundesweite Normalmaß, weil mehr Zeit objektiv nicht erforderlich sei. Im Übrigen werde die Verringerung der Gesprächsdauer durch eine Reihe von Maßnahmen zur Entlastung der Vermittlungsfachkräfte abgefedert. So würden die Arbeitsuchenden schon bei Stellung des Antrages aufgefordert, ihre wesentlichen Daten selbst in die entsprechenden Computerprogramme einzugeben, damit die Eingabearbeiten für die Vermittlungsfachkräfte entfielen. Außerdem seien mehrere Fachassistenten befristet für die Erfassungsarbeiten eingestellt worden und auch die in der Eingangszone tätigen Beschäftigten würden zu diesen Arbeiten herangezogen. Damit zeige sich, dass die Reduzierung der Dauer des Erstgesprächs tatsächlich keine Verdichtung, sondern nur eine Änderung des Arbeitsablaufes sei, die nicht mitbestimmungspflichtig sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs verwiesen.

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II.

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Der Feststellungsantrag ist zulässig.
Zwar ist die Maßnahme des Beteiligten umgesetzt worden, d.h. die Vermittlungsfachkräfte beschränken die Erstgespräche derzeit schon auf 45 Minuten. Es spricht aber nichts dagegen, dass sie die Dauer der Gespräche unverzüglich wieder auf 60 Minuten erweitern können. Mithin besteht das notwendige Feststellungsinteresse, ob die - konkrete - Maßnahme nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig ist. Das Feststellungsinteresse fehlt des Weiteren nicht mit Blick auf die Zustimmung des Hauptpersonalrates zu dem Leitfaden "Kundenzentrum" bzw. den Regelungen betreffend die Handlungsprogramme. Der Hauptpersonalrat hat seine Zustimmung nur zu der Festlegung des Rahmens erteilt, innerhalb dessen die Arbeitsagenturen die Erstgesprächsdauer entsprechend den regionalen Besonderheiten selbst gestalten können. Die konkrete Ausgestaltung obliegt jeder Arbeitsagentur und bleibt deren eigenständige Maßnahme, zu welcher der örtliche Personalrat ggf. seine Mitbestimmung einfordern kann.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, ggf. durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs.

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Unter Hebung der Arbeitsleistung fallen Maßnahmen, die darauf angelegt sind, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d. h. die Güte oder die Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrags anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck der Mitbestimmung besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren.

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Auf eine Hebung der Arbeitsleistung angelegt sind zunächst alle Maßnahmen, die unmittelbar darauf abzielen. Von dem Mitbestimmungstatbestand erfasst werden darüber hinaus aber auch solche Maßnahmen, mit denen zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Letzteres ist anzunehmen, wenn bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter minutengenauer Zeit oder aber in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender, exakt festgelegter Zeit zu verrichten sind. An der vorausgesetzten Unausweichlichkeit fehlt es u. a. dann, wenn eine Kompensation an anderer Stelle etwa in der Weise in Betracht kommt, dass eine Verringerung anderer Tätigkeiten oder eine Verminderung der Arbeitsgüte anheimgestellt wird.

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Vgl.	zu dem Vorstehenden: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 1. September 2004 - 6 P 3.04 -, PersR 2004, 437; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 30. Januar 2009 - 16 A 2412/07.PVL - , PersR 2009, 217, und vom 21. Dezember 2009 - 16 A 1601/08.PVL -.

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Nach diesen Maßstäben ist die Verringerung der Dauer der Erstgespräche von bisher 60 auf 45 Minuten eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung der Vermittlungsfachkräfte. Dies ergibt sich schon aus der eigenen Argumentation des Beteiligten, wenn er ausführt, dass die in der Arbeitsagentur E. bislang aufgewandten 60 Minuten nicht dem Normalmaß entsprechen, welches in den anderen Arbeitsagenturen im Bundesgebiet eingehalten wird. Die Reduzierung auf 45 Minuten ist also exakt eine Anhebung der Arbeitsleistung auf das bundesrepublikanische Maß. In dieser Zeit sind nunmehr alle Fragen an den Arbeitssuchenden und dessen Fragen, eventuelle Hintergrundinformationen usw., für die bislang 60 Minuten zur Verfügung standen, abzuarbeiten. Die Verkürzung der Gesprächsdauer bewirkt außerdem, dass sich die Vermittlungsfachkräfte regelmäßig wöchentlich auf mindestens 8 weitere Arbeitsuchende einstellen, sich im Gespräch mit deren Argumenten und dem für deren Fall maßgeblichen Anforderungen sowie den möglichen Alternativen auseinandersetzen müssen. Die hieraus resultierende vermehrte geistig-psychische Belastung im Verhältnis zu anderen Tätigkeiten, die die Beschäftigten ansonsten in dieser Zeit ausüben könnten, liegt auf der Hand. Der Antragsteller hat zutreffend dargelegt, dass das Erstgespräch nicht nur eine besonders sorgfältige Vorbereitung, sondern in der speziellen Situation eine außerordentliche Konzentration sowie gezielte Leitung und Lenkung des Gesprächs erfordert. Diese Tätigkeit gehört zwar zu den Kernaufgaben der Vermittlungsfachkräfte - der Beteiligte spricht von Professionalität und Kompetenz der Vermittlungsfachkraft - und ist von ihnen ohne weiteres einzufordern. Durch die Reduzierung der Gesprächsdauer und der möglichen wöchentlichen Erweiterung um rund 8 Gespräche wird aber das Verhältnis zwischen den besonders anstrengenden Erstgesprächen und den geistig-psychisch weniger belastenden anderen Tätigkeiten der Vermittlungsfachkräfte verändert. Sie werden in einem Maß belastet, welches nicht mehr ihrer bisherigen Arbeitsleistung entspricht.

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Dass die Reduzierung der Erstgesprächsdauer bzw. Veränderung der Rahmenbedingungen für die Vermittlungsfachkräfte gerade auf eine Hebung deren Arbeitsleistung abzielt, erschließt sich aus den Ausführungen des Beteiligten in der E-Mail vom 24. April 2009. Dort ist die Rede davon, dass die bislang "erhöhte Dauer der Erstgespräche" verringert werden soll. Ob eine solche "erhöhte Dauer" bei 60 Minuten überhaupt vorliegt, mag zweifelhaft sein, da das Handlungsprogramm selbst nur eine Mindestdauer von 45 Minuten vorsieht und der Beteiligte betont hat, dass eine Überschreitung jederzeit möglich sei, wenn sie sich als erforderlich erweise. Indem der Beteiligte die Dauer von 45 Minuten jedoch zum Regelfall erhebt und insoweit von "Standard" spricht, zeigt er auf, dass er in allen den Fällen, in denen diese Zeitspanne überschritten wird, eine Begründung erwartet. Er erhöht also zusätzlich den Druck auf die Vermittlungsfachkräfte, sich den neuen Vorgaben zu unterwerfen und entsprechend anzustrengen. Letzteres mag mit Blick auf das bundesrepublikanische Normalmaß geboten sein, ändert aber nichts daran, dass die Reduzierung der Gesprächsdauer jedenfalls für die Vermittlungsfachkräfte der Arbeitsagentur E. eine Hebung ihrer Arbeitsleistung erfordert. Dies gilt auch unter Kompensationsgesichtspunkten. Zwar hat der Beteiligte nach seinen Angaben einige flankierende Maßnahmen getroffen; sie sollen die Vermittlungsfachkräfte von - zeitlich aufwändigen - Arbeiten entlasten, die auch von anderen Beschäftigten ausgeführt werden können, die nicht über die Qualifikation der Vermittlungsfachkräfte verfügen. Diese Entlastung mag sinnvoll sein, ändert aber nichts daran, dass der anspruchsvolle Kernbereich der Tätigkeit ausgebaut und damit die Belastung der Vermittlungsfachkräfte insgesamt erhöht wird.

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Ob die Maßnahme zu einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung führt, ist im Mitbestimmungsverfahren zu erörtern. In ihm können die unterschiedlichen Argumente ausgetauscht und abgewogen werden einschließlich der Frage, ob auf Grund regionaler Besonderheiten Ausnahmen von dem bundesrepublikanischen Normalmaß anzunehmen sind.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.