Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-13, Aktenzeichen 2 A 102/01

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Genehmigung zur Erweiterung eines Verbrauchermarktes.

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Dessen Errichtung auf den Flurstücken 236/17, 237/1 und 235, Flur 10, Gemarkung F. G. war dem Kläger aufgrund eines entsprechenden Antrags von der Beklagten mit Verfügung vom 31.05.2000 genehmigt worden. Das Baugrundstück, für das ein Bebauungsplan nicht besteht, wird von allen Beteiligten übereinstimmend als im Zusammenhang bebauter Ortsteil angesehen. Nach der Baugenehmigung vom 31.05.2000 sollte bei einer Geschossfläche von 1.197,11 m² die Verkaufsfläche 897,49 m² betragen. Diese Maße waren Ergebnis einer Reduzierung des ursprünglich vom Kläger vorgesehenen Vorhabens (1.324 m² Geschossfläche und 992 m² Verkaufsfläche), die der Kläger vornahm, weil die Beklagte einen Markt in der ursprünglich geplanten Form als nicht genehmigungsfähig angesehen hatte.

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Bei einer Überprüfung der Baustelle im August 2000 hatten sodann Mitarbeiter der Beklagten festgestellt, dass das Vorhaben entgegen den genehmigten Plänen offensichtlich mit den ursprünglich vorgesehenen (größeren) Flächen errichtet werden sollte. Nach diesbezüglichen Gesprächen hatte die Beklagte dem Kläger dann auf einen entsprechenden Antrag mit Verfügung vom 01.09.2000 eine Nachtragsbaugenehmigung erteilt, mit der sie eine Geschossfläche von 1.324,15 m² sanktionierte, den Kläger aber durch Grüneintrag im Grundriss des Erdgeschosses verpflichtete, an der Westseite des Gebäudes einen ca. 5 m breiten Streifen durch eine Wand abzutrennen, um so die mit der Baugenehmigung vom 31.05.2000 genehmigte Verkaufsfläche durchzusetzen. Die Baugenehmigung und die Nachtragsgenehmigung sind bestandskräftig.

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Da der Kläger die dann zunächst eingerichtete Trennwand zur Eröffnung des Marktes wieder beseitigt hatte, hatte die Beklagte dem Kläger mit einer bauordnungsrechtlichen Verfügung vom 27.11.2000 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben, diese Trennwand wieder herzustellen. Diese Verfügung war Gegenstand eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens vor der erkennenden Kammer (2 B 85/00). Durch seine Entscheidung vom 23.01.2001 hatte das Gericht den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.

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Mit dem vorliegenden Verfahren begehrt der Kläger nunmehr eine Baugenehmigung, mit der durch Wegfall dieser Trennwand eine Verkaufsfläche von (den schon ursprünglich vorgesehenen) 992 m² geschaffen werden soll. Der entsprechende Bauantrag datiert vom 08.03.2001 und ist am 22.03.2001 bei der Beklagten eingegangen. Nachdem dieser Antrag zunächst nicht beschieden worden war, hat der Kläger am 12.07.2001 Untätigkeitsklage erhoben.

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Im Laufe dieses Verfahrens - mit Verfügung vom 18.09.2001 - lehnte die Beklagte den Bauantrag ab. Sie war zunächst der Auffassung, dass das Baugrundstück in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liege und das Gebiet als Gewerbegebiet zu definieren sei. Da für das Vorhaben mit der vergrößerten Verkaufsfläche davon auszugehen sei, dass es sich auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und der Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht unwesentlich auswirken könne, sei es aber nur in Kerngebieten oder in besonders festgestellten Sondergebieten, nicht aber in dem hier interessierenden Gewerbegebiet zulässig. Dieser Auffassung trat der Kläger entgegen mit der Begründung, dass das fragliche Gebiet nicht einem der Baugebiete der Baunutzungsverordnung zugeordnet werden könne, es sich dann aber in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge, weil in dem Bereich bereits vergleichbare Vorhaben vorhanden seien.

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Bereits vor Klageerhebung hatte der Rat der Beklagten am 08.12.1999 die 93. Änderung des Flächennutzungsplans sowie die Aufstellung des Bebauungsplans „D. Straße“ beschlossen. Diese Pläne umfassen folgendes Gebiet: Nördlich der H. Straße zwischen der I. Straße im Osten und dem Betriebsgelände der Firma J. im Westen. Das Gebiet wird im Norden begrenzt von den Gleisen der Deutschen Bahn. Damit liegt das fragliche Baugrundstück im Plangebiet. Im Laufe des Klagverfahrens hat der Rat der Beklagten am 23.09.2002 eine Veränderungssperre für dieses Gebiet erlassen (Bekanntmachung vom 30.09.2002 im Amtsbl. f. d. Landkreis E.). Die Satzung tritt nach § 5 mit dem Tag der Bekanntmachung in Kraft und soll nach Bekanntmachung des beschlossenen Bebauungsplanes „Nördlich D. Straße“, spätestens nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft treten. Der Bebauungsplanentwurf sieht für das Baugrundstück gewerbliche Nutzung vor.

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Der Kläger hält weiterhin an der Auffassung fest, dass das Vorhaben genehmigungsfähig sei. Die Veränderungssperre könne seinen Plänen nicht entgegengehalten werden, weil sie unwirksam sei. Eine Veränderungssperre könne nämlich nur zur Sicherung einer künftigen, hinreichend konkreten Planung erlassen werden. Hier ergebe sich aber aus dem Bebauungsplan, insbesondere den textlichen Festsetzungen nicht hinreichend deutlich, welche Gewerbe in dem Gebiet, in dem er sein Bauvorhaben verwirklichen wolle, ausgeschlossen sein sollten.

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Er beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 18.09.2001 aufzuheben und sie zu verpflichten, die Genehmigung entsprechend dem Bauantrag vom 08.03.2001 zu erteilen;

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hilfsweise,

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festzustellen, dass er bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre einen Anspruch auf Erteilung der fraglichen Baugenehmigung hatte.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist nunmehr der Auffassung, dass dem Vorhaben die wirksame Veränderungssperre entgegenstehe.

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In der Sache hat aufgrund der Beschlüsse vom 13. und 19.09.2002 am 25.10.2002 eine Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter stattgefunden. Zum Ergebnis wird auf die Niederschrift vom selben Tage Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die gemäß § 75 VwGO zulässigerweise als Untätigkeitsklage erhobene Klage hat mit ihrem Hauptantrag Erfolg.

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Zu Unrecht beruft sich die Beklagte darauf, dass dem Vorhaben (nunmehr) die von ihrem Rat am 23.09.2002 beschlossene Veränderungssperre entgegenstehe. Allerdings trifft zu, dass, weil es sich im vorliegenden Falle um eine Verpflichtungsklage handelt, für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebend die Verhältnisse zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung sind, so dass, wenn die Veränderungssperre wirksam wäre, diese dem Vorhaben entgegenstünde. Denn gemäß § 14 Abs. 1 Ziff. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn - wie hier - ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass u.a. Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.

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Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Veränderungssperre sind zum einen der Planaufstellungsbeschluss, der - wie dargelegt - hier vorliegt, sowie die Notwendigkeit, die Veränderungssperre zur Sicherung der Planung zu erlassen. Ob sie dazu erforderlich ist, hängt zum einen vom Stand der Planungen, zum anderen vom Bedürfnis für den Erlass der Veränderungssperre ab, wobei Letzteres regelmäßig zu bejahen ist, wenn die in Gang gesetzte Planung einer Sicherung bedarf. Soweit es diese angeht, muss - wenn auch noch nicht im Zusammenhang mit dem Planaufstellungsbeschluss - jedenfalls beim Erlass der Veränderungssperre der künftige Planinhalt bereits in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar sein. Allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, genügt nicht; vielmehr muss die Gemeinde bereits positive planerische Vorstellungen entwickelt haben. Dies resultiert aus der Überlegung, dass die nachteiligen Wirkungen einer Veränderungssperre nicht erträglich sind, wenn die Sperre zur Sicherung einer Planung dienen soll, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Wesentlich ist deshalb, ob die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwGE 51, S. 121 ff; BVerwG, B. v. 05.02.1990 - 4 B 191/89 -, NVwZ 1990, S. 558; Lemmel in Berliner Kommentar, 3. Aufl., § 14 Rn. 9 u. 10). Lässt sich nämlich der Inhalt des künftigen Bebauungsplans noch nicht absehen, stellt eine Bausperre ein unverhältnismäßige Einschränkung des Eigentums dar (vgl. Schmaltz in Schrödter, BauGB, Kommentar, 5. Aufl., § 14 Rn. 7).

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Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann im vorliegenden Fall zwar nicht zweifelhaft sein, dass die Beklagte positive planerische Vorstellungen entwickelt und diese in dem hier in Rede stehenden Bebauungsplan „Nördlich D. Straße“ umgesetzt hat. Denn in seiner Sitzung vom 23.09.2002, in dem die hier interessierende Veränderungssperre erlassen worden ist, hat der Rat gleichfalls beschlossen, den als Entwurf vorliegenden Bebauungsplan als Satzung zu beschließen, so dass die Beklagte ihre planerischen Vorstellungen schon ganz konkret und abschließend in Ortsrecht umgesetzt hat.

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Für den vorliegenden Fall und die Frage der Wirksamkeit der Veränderungssperre ist aber weiter von ausschlaggebender Bedeutung, dass die Planung, die durch die Veränderungssperre gesichert werden soll, hinreichend bestimmt sein muss, weil der Plan andernfalls (zumindest teil-)nichtig ist. Dies bedeutet, dass alle Festsetzungen eines Bebauungsplans so konkret sein müssen, dass sie die jeweilige Nutzung (bzw. den Ausschluss von bestimmten Nutzungen) der im Plangebiet liegenden Grundstücke erkennen lassen. Dieser Grundsatz der Planklarheit und Planbestimmtheit beruht letztlich auf dem Rechtsstaatsgebot, da der Plan die Grundlage vielfältiger Eingriffe in das Eigentum bildet, die für den betroffenen Grundstückseigentümer erkennbar und voraussehbar sein müssen (vgl. Gaentzsch, Berliner Kommentar, § 9 Rn. 12; W. Schrödter in Schrödter, § 9 Rn. 13). Dass aber eine aufgrund mangelnder Bestimmtheit unwirksame Planung wegen der erwähnten schwerwiegenden Folgen einer Veränderungssperre für den Eigentümer nicht durch eine solche Veränderungssperre gesichert werden kann, bedarf keiner vertiefenden Begründung, weil selbstverständlich.

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In Ansehung dieser Überlegungen ergibt die Prüfung des Bebauungsplans, dass dessen Festsetzungen - jedenfalls soweit es das Grundstück des Klägers angeht - zu unbestimmt sind und deshalb der Bebauungsplan sich insoweit als unwirksam darstellen wird. Der Bebauungsplan weist in seinen zeichnerischen Darstellungen das Grundstück des Klägers als Gewerbegebiet mit zweigeschossiger offener Bebauung bei einer Grundflächenzahl von 0,6 und einer Geschossflächenzahl von 1,2 aus. Unter Ziff. 2.3 des textlichen Teils heißt es wörtlich wie folgt:

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„In dem ausgewiesenen Gewerbegebiet (GE) sind von den in § 8 Abs. 2 Ziff. 1 BauNVO genannten Gewerbebetrieben aller Art sowie von den in § 8 Abs. 2 Ziff. 2 BauNVO genannten Geschäftsgebäuden bauliche Anlagen aller Formen des direkten Verkaufs bzw. Lagerverkaufs an Endverbraucher zulässig, soweit die Angebotspalette nicht innenstadtrelevant oder aber Bestandteil einer Standortbindung infolge Produktion und/oder Verarbeitung ist (§ 1 Abs. 5 BauNVO).“

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Ungeachtet des Umstandes, dass sich diese Planung als widersprüchlich und deshalb als bedenklich erweisen könnte, weil die Beklagte noch mit Bescheiden vom 31.05. und 01.09.2000 auf dem von der in Rede stehenden Planung erfassten Grundstück des Klägers einen Verbrauchermarkt genehmigt hat, in dem Sortimente angeboten werden, die auch in einer Innenstadt zum Verkauf stehen - insofern kann sich der Verdacht aufdrängen, dass die nunmehr erfolgte Überplanung eines bereits bebauten Grundstücks allein dem Ziel dient, die Erweiterung des bereits vorhandenen Verbrauchermarktes zu verhindern -, erweist sich diese Planung deshalb als zu unbestimmt und demzufolge unwirksam, weil der Begriff „innenstadtrelevante Produkte“ auch nicht annähernd deutlich macht, welche Sortimente ausgeschlossen werden sollen. Insoweit hätte es einer Darlegung im Bebauungsplan selbst bedurft, welche Sortimente die Beklagte als innenstadtrelevant ansieht. Zumindest müsste sich aus der Begründung des Bebauungsplans ergeben, was die Beklagte darunter versteht. Aber auch daran fehlt es. In sämtlichen, den Bebauungsplan betreffenden Unterlagen heißt es lediglich (beispielsweise), dass evtl. zu diskutieren sei, „ob textliche Festsetzungen dahingehend sinnvoll sind, bei Handelsbetrieben evtl. Sortimentsbeschränkungen - nicht innenstadtrelevant - vorzunehmen“ oder dass ein Bebauungsplan keine Verhinderungsplanung darstellen dürfe, es jedoch möglich sei, „durch textliche Festsetzungen negative Folgen für die Innenstadt weitestgehend zu minimieren (z.B. kein innenstadtrelevantes Sortiment)“. Ist aber von einer Unwirksamkeit des Bebauungsplans bzgl. des Grundstücks des Klägers auszugehen, fehlt es auch - wie dargelegt - an dem durch eine Veränderungssperre zu sichernden Substrat.

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Kann sich die Beklagte demzufolge für die Versagung der Baugenehmigung nicht auf die Veränderungssperre berufen, ist maßgeblich für die Beurteilung des Bauvorhabens § 34 BauGB, weil - wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen und was sich beim Ortstermin am 25.10.2002 bestätigt hat - das Baugrundstück in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt.

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Entgegen der Auffassung der Beklagten kommt das Gericht aufgrund dieser Ortsbesichtigung zu dem Ergebnis, dass der Bereich, um den es hier geht, nicht einem der Gebiete der Baunutzungsverordnung zugeordnet, also auch nicht - wovon die Beklagte aber ausgeht - als Gewerbegebiet angesehen werden kann. Als das für die Beurteilung maßgebliche Gebiet sieht die Kammer einen Bereich nördlich und südlich der H. Straße an, der im Westen begrenzt wird von dem Betriebsgelände der Firma J. und im Osten durch die in die H. Straße von Süden einmündende K.
straße
. In diesem Bereich befinden sich neben dem Baugrundstück, auf dem der zu erweiternde Verbrauchermarkt errichtet ist, nördlich der H. Straße und östlich des Baugrundstücks ein Reifenhandel einschließlich Werkstatt, ein Wohngebäude mit Nebengebäude sowie ein Mineralölhandel mit Tanklager der Firma Esso. Auf der südlichen Seite der H. Straße befinden sich in diesem Bereich von Osten nach Westen ein Wohngebäude (das derzeit als Asylbewerberheim genutzt wird), eine Tankstelle mit Nebeneinrichtungen, das Grundstück einer Firma, die Erdbau und Abbruch betreibt, ein Wohngebäude, ein gemischt genutztes Gebäude, in dessen Erdgeschoss sich ein Büro befindet und dessen Obergeschosse wohnlich genutzt werden, ein eingeschossiger Baukomplex (F. -Center), in dem ein Plus-Markt, eine Bäckerei, ein Getränke-Discounter, ein Textil-Discounter, ein Schlekker-Markt, ein Schuhmarkt sowie ein Frisör ihre Geschäfte betreiben sowie schließlich zwei aufgegebene landwirtschaftliche Betriebe, deren Gebäude teilweise wohnlich genutzt werden.

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Gemäß § 8 Abs. 1 BauNVO dienen Gewerbegebiete vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Nach Abs. 3 Ziff. 1 der Vorschrift können ausnahmsweise Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind, zugelassen werden. Unter Berücksichtigung dieser gesetzlichen Vorgabe und mit Blick auf die soeben beschriebene Nutzung des in Rede stehenden Gebietes, kann es keinen Zweifeln unterliegen, dass das Gebiet nicht als Gewerbegebiet angesehen werden kann. Denn von den beschriebenen 13 Einheiten werden immerhin fast die Hälfte, nämlich 6 wohnlich genutzt, und zwar nicht einmal in der Art, dass sie als Aufsichts- bzw. Betriebsleiterwohnungen den Betrieben zugeordnet wären.

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Kommt demzufolge eine Definition des Gebietes als Gewerbegebiet nicht in Betracht, verbietet sich auch - wie die Darstellung der Nutzungen belegt - die Zuordnung des Gebietes zu einem der anderen Baugebiete der BauNVO.

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Dann aber stellt sich die Frage, ob sich das Vorhaben gemäß § 34 Abs. 1 BauGB nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Dies ist ohne weiteres zu bejahen. Soweit die Kammer in dem erwähnten Beschluss vom 23.01.2001 in dem Verfahren 2 B 85/00, einem Verfahren um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, in dem (nur) eine summarische Prüfung vorgenommen wird, eine andere Auffassung vertreten hat, hält sie daran nicht mehr fest. Dort ist zunächst (zutreffend) dargestellt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe sich einerseits dann einfügen, wenn sie sich innerhalb des aus ihrer Umgebung vorgegebenen Rahmens halten und andererseits, wenn sie diesen Rahmen überschreiten, dann, wenn sie weder selbst noch infolge einer nicht auszuschließenden Vorbildwirkung geeignet sind, bodenrechtlich beachtliche Spannungen zu begründen oder vorhandene Spannungen zu erhöhen. Die in jenem Beschluss gezogene Schlussfolgerung, dass das Vorhaben unter Berücksichtigung dieser Grundsätze nicht zulässig sei, muss die Kammer aufgrund des Ergebnisses der Beweisaufnahme in diesem Hauptsacheverfahren korrigieren. Insofern ist von ausschlaggebender Bedeutung, dass mit dem dem Bauvorhaben des Klägers gegenüberliegenden F. -Center im hier interessierenden Gebiet bereits eine mit dem Vorhaben des Klägers vergleichbare Anlage vorhanden ist, das Vorhaben des Klägers, das von seinem Volumen her ohnehin schon steht und bei dem es nur darum geht, innerhalb des Gebäudes eine Erweiterung vorzunehmen, nicht als Fremdkörper wirkt, sondern sich im Rahmen der vorgegebenen Situation bewegt. Darüber hinaus zeigt die beschriebene örtliche Situation hinreichend deutlich, dass bei der dort gegebenen Gemengelage die Vergrößerung des bereits vorhandenen Marktes nicht zu bodenrechtlichen Spannungen führt. Insoweit ist von besonderer Bedeutung, dass, wenn das Vorhaben an § 34 Abs. 1 BauGB gemessen wird, die in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO bezeichneten - von der Beklagten für die Ablehnung des Vorhabens ins Feld geführten - städtebaulichen Auswirkungen („Fernwirkungen“) des Betriebes, die in besonderem Maße Gegenstand der Prüfung in dem zitierten Beschluss des erkennenden Gerichts in dem Eilverfahren gewesen sind, nicht mit zu berücksichtigen sind (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Kommentar, § 11 BauNVO Rn. 96 m. Hinw. a. d. Rspr. d. BVerwG). Angesichts dessen würde sich das Vorhaben selbst dann einfügen, wenn man - anders als das Gericht es tut - davon ausgehen wollte, dass sich für das Vorhaben des Klägers im hier interessierenden Bereich kein Vorbild findet.

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