Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-27, Aktenzeichen 8 A 525/00
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0627.8A525.00.00

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 17. November 1999 geändert.

Der Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst vom 2. Mai 1996, berichtigt
durch Bescheid vom 20. Mai 1996, und der Widerspruchsbescheid vom 5. August
1996 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die als gemeinnützig anerkannte Klägerin, deren
Gesellschafter zu 90 % die Bundesrepublik Deutschland und zu
10 % der Freistaat Bayern sind, aus deren Mitteln sie
gefördert wird, betreibt ca. 20 Forschungsinstitute mit mehr
als 1.500 Mitarbeitern. Als Gegenstand des Unternehmens sind
im Handelsregisterauszug des Amtsgerichts M. (Blatt HRB 6466)
genannt: "Untersuchungen auf den Gebieten der Strahlen- und
Umweltforschung zum Zweck der Sicherung und Verbesserung der
Lebensbedingungen des Menschen sowie Entwicklung und
Nutzbarmachung von biomedizinischen Technologien und Verfahren
zur Gesundheitsvorsorge, Diagnose und Therapie; Forschung und
Entwicklung von Methoden auf dem Gebiet der Tieflagerung
radioaktiver Rückstände; Dienstleistungen, Errichtung und
Betrieb von Anlagen auf diesen Gebieten; Weiterbildung auf
diesen Gebieten, insbesondere des wissenschaftlichen und
technischen Nachwuchses."

3

Mit Bescheid vom 5. August 1976 erkannte das Bundesamt für
den Zivildienst (Bundesamt) die damals noch unter
"Gesellschaft für Strahlen- und Umweltforschung m.b.H. M."
firmierende Klägerin als Beschäftigungsstelle an, in der
Zivildienst geleistet werden kann. Der Bescheid war u.a. mit
folgender Auflage verbunden:
"3.	Die Dienstleistenden dürfen nur mit den in der Liste der
Tätigkeitsbereiche für Zivildienstleistende im
Umweltschutz von Ihnen angegebenen Tätigkeiten beschäftigt
werden."

4

Mit Bescheiden des Bundesamtes vom 3. Februar 1984 und
15. August 1986 wurde die Zahl der Zivildienstplätze im
Bereich Umweltschutz auf zunächst 25, sodann auf insgesamt 40
erhöht.

5

Offenbar in Reaktion auf ein aus Anlass der Umbenennung der
Klägerin übersandtes Informationsblatt vom 30. Oktober 1990
über deren Tätigkeitsfelder erfolgte 1990/91 eine Überprüfung
durch das Bundesamt, ob die Beschäftigung der Zivildienstleis-
tenden bei der Klägerin dem vom Bundesamt den
Beschäftigungsstellen regelmäßig übersandten "Merkblatt über
die Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz" in
der damaligen Fassung von Januar 1989 entsprach. Nach den
Ermittlungen des Bundesamtes erschien zweifelhaft, ob die
Zivildienstleistenden überwiegend im praktischen Umweltschutz
eingesetzt würden; 80 bis 90 % seien im technischen
Umweltschutz tätig. Eine abschließende Klärung der offenen
Fragen kann den Verwaltungsvorgängen nicht entnommen
werden.

6

Unter dem 22. Februar 1994 übersandte das Bundesamt der
Klägerin das neu erstellte "Merkblatt für die Beschäftigung
Zivildienstleistender im Umweltschutz" (Stand: 11/93) mit dem
Bemerken, dass die neuen Regelungen mit ihrer Zustellung
verbindlich seien. Die Klägerin wurde darauf hingewiesen, dass
die Zivildienstleistenden im Gegensatz zu bisherigen Vorgaben,
sie überwiegend im praktischen Umweltschutz einzusetzen,
nunmehr grundsätzlich zu allen projektbezogenen Arbeiten
einschließlich eines dabei anfallenden Anteils von
Verwaltungsarbeiten herangezogen werden könnten.

7

Unter dem 10. März 1994 bat die Klägerin mit einem von
ihrem damaligen Beauftragten für den Zivildienst, Herrn Dr.
S., unterzeichneten Schreiben das Bundesamt, den den
Zivildienst antretenden Abiturienten mit dem
Einberufungszeitpunkt entgegenkommen zu können, und zwar in
der Weise, dass deren Dienstzeit sich um einige Monate mit der
Dienstzeit vorheriger Stelleninhaber überlappe. Dadurch
könnten die Abiturienten mit dem Zivildienst möglichst rasch
nach dem Abitur beginnen und ihr Studium dementsprechend
früher aufnehmen. Das Bundesamt teilte der Klägerin mit
Schreiben vom 13. Mai 1994 mit, eine Ausdehnung der schon
bislang möglichen Überlappung auf mehr als drei Monate komme
nicht in Betracht, da dieser Zeitraum für eine Einarbeitung
der Zivildienstleistenden ausreiche und eine Erhöhung der
Überschneidungszeitraumes nicht vertretbar sei.

8

Auf die Aufforderung des Bundesamtes vom 28. März 1995,
Verpflichtungserklärungen abzugeben, Zivildienstleistende nur
zu solchen Aufgaben einzusetzen, die in der Anlage des
Merkblattes für die Beschäftigung Zivildienstleistender im
Umweltschutz abschließend aufgezählt seien, teilte die
Klägerin mit Schreiben vom 4. Mai 1995 mit, sie habe
Zivildienstleistende stets im Tätigkeitsbereich Umweltschutz
eingesetzt und sei dabei nach dem Merkblatt verfahren.

9

In der Folgezeit erhielt das Bundesamt Kenntnis davon, dass
Zivildienstleistende in einigen Fällen ihren Dienst jeweils
einen Monat früher beginnen konnten, um ihn zwecks Aufnahme
eines Studiums entsprechend früher beenden zu können.
Ausweislich eines Berichtes über eine Dienstreise eines
Mitarbeiters des Bundesamtes vom 15. November 1995 zum
Forschungszentrum hatte der Zivildienstbeauftragte der
Klägerin, Herr Dr. S., eingeräumt, in sechs Ausnahmefällen
zugelassen zu haben, dass Zivildienstleistende jeweils einen
Monat früher mit ihrem Dienst begonnen hätten. Ferner habe der
Forschungsleiter, Herr Dr. K., bestätigt, dass die Klägerin
fast ausschließlich Grundlagenforschung auf dem Gebiet des
Umweltschutzes betreibe.

10

Wie sich aus einer Anlage zum Dienstreisebericht und den
vorgelegten Personalakten der Zivildienstleistenden ergibt,
hatte die Klägerin mit sechs Zivildienstleistenden, deren
Dienstverhältnis ausweislich der jeweiligen Bescheide des
Bundesamtes am 1. September 1994 beginnen und am 30. November
1995 enden sollte, Gastverträge in der Weise geschlossen, dass
die Zivildienstleistenden bereits vom 1. bis 31. August 1994
als "unbezahlte Gäste" bei der Klägerin beschäftigt wurden.
Diese Beschäftigung wurde in der Zivildienstzeit durch
Überstundenausgleich verrechnet, wodurch die Betroffenen ihren
Dienst in der Regel spätestens zum 31. Oktober 1995 beenden
konnten.

11

Unter dem 16. Januar 1996 hörte das Bundesamt die Klägerin
zum beabsichtigten Widerruf der Anerkennung als
Beschäftigungsstelle an. Es verwies darauf, dass Herr Dr. S.,
obgleich eine entsprechende Anfrage durch das Bundesamt
abschlägig beschieden worden sei, in sechs Fällen eigenmächtig
Zivildienstleistende vor ihrem offiziellen Einberufungstermin
zum 1. September 1994, nämlich schon zum 1. August 1994,
eingestellt habe, indem er mit diesen ein
Gastvertragsverhältnis begründet habe, verbunden mit der
Option, dieses durch späteren Überstundenausgleich bzw.
Dienstbefreiung auf die Zivildienstzeit anzurechnen. Durch die
rechtswidrige Dienstzeitverkürzung habe die Klägerin gegen
§§ 25 und 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG verstoßen.
Ferner sei festgestellt worden, dass die Klägerin in dem für
die Anerkennung als Zivildienststelle relevanten Bereich
nahezu ausschließlich Grundlagenforschung auf dem Gebiet des
Umweltschutzes unter Einschluss von umweltbedingter
Gesundheitsforschung betreibe, ohne dass diese Forschungen
unmittelbaren Umweltschutzprojekten zugeordnet werden könnten.
Das für die Anerkennung von Umweltschutzeinrichtungen
maßgebliche Merkblatt erfordere aber, dass
Zivildienstleistende im Rahmen von bestimmten
Umweltschutzprojekten eingesetzt würden. Allgemeine
Forschungsarbeiten, insbesondere Grundlagenforschung ohne
konkreten Projektbezug, erfüllten diese Voraussetzungen nicht.

12

In ihrer Stellungnahme vom 23. Februar 1996 trat die
Klägerin den Vorwürfen mit der Begründung entgegen, der
materielle Inhalt der Vorschriften des Zivildienstgesetzes sei
beachtet worden, weil alle Zivildienstleistenden für die
vorgeschriebene Dauer bei der Einsatzstelle beschäftigt
gewesen seien. Sie hätten lediglich für die vor dem
Dienstantritt geleisteten Dienste einen Freizeitausgleich
erhalten. Um eine Verkürzung der Dienstzeit handele es sich
dabei nicht. Durch die Handhabung habe niemand einen Schaden
erlitten oder einen ungerechtfertigten Vorteil erlangt. Sie
habe auch nicht gegen den Sinn und Zweck des
Vorbeschäftigungsverbotes verstoßen, das darin bestehe zu
verhindern, dass Beschäftigungsstellen bereits vorhandene
Arbeitnehmer für die Zivildienstzeit über das Bundesamt
finanzierten. In den beanstandeten Fällen habe es sich aber
von Anfang an um ein Zivildienstverhältnis gehandelt. Außerdem
garantiere sie, dass diese Verstöße in Zukunft nicht mehr
vorkommen würden. Dies sei schon dadurch sichergestellt, dass
die Aufgaben bei der Betreuung der Zivildienstleistenden nicht
mehr von Herrn Dr. S. wahrgenommen würden, weil dieser zum
31. Dezember 1995 ausgeschieden sei. Seine Nachfolgerin sei
als besonders zuverlässig bekannt. Überdies sei beabsichtigt,
die Einhaltung der formalen Regeln in Zukunft intern stärker
zu überwachen.
Sie erfülle auch die Voraussetzungen, Einsatzmöglichkeiten im
Bereich des Umweltschutzes zu bieten.

13

Mit Bescheid vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom
20. Mai 1996, widerrief das Bundesamt die Anerkennung der
Klägerin als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes. Zur
Begründung führte es in Ergänzung zu seinem Anhörungsschreiben
an, mit dem Wesen des Zivildienstes sei die Missachtung
zivildienstrechtlicher Vorschriften unvereinbar. Die
Dienstzeit werde allein durch den Bescheid des Bundesamtes
festgelegt. Hiergegen habe die Klägerin ebenso wie gegen das
Vorbeschäftigungsverbot des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG verstoßen.
Die Klägerin erfülle auch nicht die Voraussetzungen des § 4
Abs. 1 Nr. 1 ZDG, weil sie entgegen den Vorgaben des
Merkblattes zum Umweltschutz allgemeine Forschungsarbeiten
ohne konkreten Projektbezug durchführe.

14

Den Widerspruch der Klägerin vom 23. Mai 1996, mit dem
diese ergänzend geltend machte, bei der gerügten
Verfahrensweise habe es sich um von ihr nicht gedecktes
"Ausreißerverhalten" eines ehemaligen Mitarbeiters gehandelt,
wies das Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 5. August 1996
zurück.

15

Mit der am 6. September 1996 erhobenen Klage hat die
Klägerin ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen vorgetragen,
alle Zivildienstleistenden hätten die vorgeschriebene Dauer
des Zivildienstes von fünfzehn Monaten abgeleistet. Der
Verstoß gegen formelle Bestimmungen, die verlangten, dass die
Dienstzeit zwischen Einberufung und Entlassung abzuleisten
sei, sei ein einmaliger gewesen, der dadurch veranlasst worden
sei, dass 1994 eine außergewöhnliche große Zahl von
Abiturienten ihren Zivildienst bei ihr hätten ableisten
wollen. Es bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, weil ihr
damaliger Beauftragter für den Zivildienst, Herr Dr. S., der
eigenmächtig und eigenverantwortlich vorgegangen sei, nicht
mehr bei ihr tätig sei und seine Nachfolgerin strikte Weisung
erhalten habe, zukünftig nicht mehr in dieser Weise zu
verfahren. Wegen der geringfügigen Nichtbeachtung der
Vorschriften wäre als milderes Mittel zunächst eine Abmahnung
in Betracht gekommen. Immerhin habe sie seit 1976 mehrere
hundert Zivildienstleistende beschäftigt, ohne dass sich
Probleme ergeben hätten. Ihre Zivildienstleistenden seien in
ihrer Gewissensentscheidung auch nicht auf unzulässige Weise
durch die früher beginnende Dienstzeit beeinflusst worden.
Wenn es sich bei dem Zivildienst um eine so genannte "lästige
Alternative" handele, so sei dieser Anforderung bereits durch
die längere Dienstzeit hinreichend Genüge getan. Der
Zivildienst dürfe aber nicht abschreckend gestaltet werden, um
möglichst wenige Kriegsdienstverweigerer zu erhalten.
Zudem habe sich die Beschäftigung der ihr zugewiesenen
Zivildienstleistenden immer im Rahmen der sich aus den
Merkblättern ergebenden Tätigkeitsbeschreibungen gehalten.
Ihre Zivildienststellen seien dem Bereich des Umweltschutzes
im Sinne des Umweltbegriffs des Art. 20 a GG zuzuordnen.
Gerade die Erlangung naturwissenschaftlicher Erkenntnisse
durch Forschung im Bereich des Umweltschutzes sei zwingende
Voraussetzung für einen effektiven und wirksamen Schutz der
Umwelt. Tätigkeiten, die auf die Erlangung und Begründung
solcher Erkenntnisse gerichtet seien, dienten daher auch dem
Umweltschutz.

16

Die Klägerin hat beantragt,

17

den Bescheid des Bundesamtes für den
Zivildienst vom 2. Mai 1996 und den
Widerspruchsbescheid des Bundesamtes vom
5. August 1996 aufzuheben.

18

Die Beklagte hat beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Sie ist dem Klagevorbringen entgegengetreten und hat
ergänzend ausgeführt, als Indiz für das tatsächliche Vorliegen
einer Gewissensentscheidung gelte die Inkaufnahme der so
genannten lästigen Alternative, zu der der Zivildienst
ausgestaltet worden sei. Dieses Indiz würde entwertet werden,
wenn es den Dienststellen unbenommen bliebe, die Ausgestaltung
von sich aus zu verändern. Eine Abmahnung hätte nicht
ausgereicht, weil der Klägerin schon 1994 die dann später
durchgeführte Praxis untersagt worden sei. Die sechs
Zivildienstleistenden hätten nicht nur gegenüber anderen
Zivildienstleistenden, sondern auch gegenüber
Wehrdienstleistenden einen ungerechtfertigten Vorteil
erhalten, weil diese keine Möglichkeit hätten, in den Kasernen
schon vorher als "Gäste" aufgenommen zu werden.
Das Bundesamt habe ferner angenommen, dass das Tätigkeitsfeld
der Zivildienstleistenden bei der Klägerin auch den
praktischen Umweltschutz in der freien Natur umfassen würde.
Erstmals 1991 habe es konkrete Tätigkeitsbeschreibungen
erhalten, während Herr Dr. S. bis dahin lediglich regelmäßig
versichert habe, die einschlägigen Bestimmungen einzuhalten.
Das Merkblatt für die Beschäftigung im Umweltschutz von 1993
sei auch deshalb für die Auslegung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 ZDG
verbindlich, weil der darin geregelte Tätigkeitskatalog mit
den Umweltministern der Bundesländern, dem
Bundesumweltministerium und den wichtigsten
Umweltschutzverbänden abgestimmt worden sei. Überdies hätte
die Klägerin es als verbindlich anerkannt.

21

Mit dem angefochtenen Urteil vom 17. November 1999, auf
dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der
Begründung abgewiesen, die Klägerin habe aufgrund der von der
Beklagten benannten Verstöße nicht mehr die Gewähr dafür
geboten, dass die Beschäftigung, Leitung und Betreuung der
Zivildienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes
entsprechen.

22

Das Urteil ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am
23. Dezember 1999 zugestellt worden.

23

Auf den am Montag, dem 24. Januar 2000, eingegangenen
Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 6. April
2000, der Klägerin zugestellt am 10. April 2000, die Berufung
zugelassen.

24

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin ergänzend
im Wesentlichen vor: Ein Widerruf nach § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG
dürfe nur erfolgen, wenn eine der Voraussetzungen des § 4
Abs. 1 Satz 1 ZDG nicht mehr vorliege, also nachträglich
entfallen sei. Bei dieser Lesart sei der Widerruf aber nur
möglich, wenn feststehe, dass eine Beschäftigungsstelle
gegenwärtig und in Zukunft einer jener Voraussetzungen nicht
mehr gerecht werde. Alleinigen Strafcharakter zur
Sanktionierung von in der Vergangenheit liegenden Verstöße
dürfe der Widerruf nicht haben. Vielmehr sei, ähnlich wie im
Gewerberecht, eine Prognose anzustellen. Diese Prognose, ob
die ordnungsgemäße Durchführung des Zivildienstes künftig
gewährleistet sei, müsse bei ihr positiv ausfallen. Sie habe
die erforderlichen Maßnahmen getroffen, um sicherzustellen,
dass die beanstandeten Rechtsverstöße nicht mehr vorkämen, die
allein auf der eigenmächtigen Entscheidung ihres damaligen
Zivildienstbeauftragten in einer Ausnahmesituation im Jahre
1994 beruht hätten, der im Übrigen selbst geglaubt habe,
nichts Schlechtes zu tun. Da er allein für den Zivildienst
zuständig gewesen sei, seien andere Mitarbeiter auch nicht
darüber informiert gewesen, dass seine Verfahrensweise im
konkreten Fall nicht im Einklang mit den Vorschriften des
Zivildienstgesetzes gestanden habe. Soweit ihr damaliger
stellvertretender Personalleiter, Herr G., einen Gastvertrag
mit einem Zivildienstleistenden unterzeichnet habe, sei er in
Unkenntnis über die Vereinbarkeit dieses Vertrages mit den
Pflichten als Beschäftigungsstelle gewesen. Ebenso habe es
sich bei der Unterzeichnung des Antrages auf Dienstbefreiung
für die Zeit vom 25. Oktober bis 30. November 1995 durch den
damaligen unmittelbaren Vorgesetzten jenes Dienstleistenden
verhalten. Da diese Angelegenheiten in die alleinige
Zuständigkeit von Herrn Dr. S. gefallen seien, seien sie für
andere Mitarbeiter auch nicht zu hinterfragen gewesen.
Unmittelbar nach Bekanntwerden der Vorfälle habe sie
sichergestellt, dass Vorgänge nicht mehr durch einen einzigen
Mitarbeiter weitestgehend unkontrolliert bearbeitet würden und
eine hierarchische Struktur aufgebaut. Nach der langjährigen
zuverlässigen Arbeit der Klägerin habe eine große
Wahrscheinlichkeit dafür gesprochen, dass sie sich nach den
einmaligen Verfehlungen auch in Zukunft wieder ordnungsgemäß
verhalten werde. Ferner sei der Schutzzweck des so genannten
Vorbeschäftigungsverbots des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG nicht
gefährdet, der darin liege zu verhindern, dass
Zivildienstleistende unabhängig von dem Zivildienst bereits
vorher bei der Dienststelle beschäftigt gewesen seien, so dass
sich der Zivildienst lediglich als eine Fortsetzung des
früheren Beschäftigungsverhältnisses darstellen würde. Hier
sei die Aufnahme der Tätigkeit bei der Zivildienststelle
ausschließlich im Hinblick auf den Zivildienst erfolgt.
Der Widerruf sei ferner nicht deshalb gerechtfertigt, weil die
Klägerin keine Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes
durchführe. Ihren Tätigkeitsbeschreibungen sei zu entnehmen,
dass die Zivildienstleistenden im praktischen Umweltschutz
tätig seien. Dabei liege der Schwerpunkt der Tätigkeiten auf
praktischen Arbeiten auf Versuchsfeldern, darüber hinaus in
Probenahmen und Vorbereitung der Proben für Analysen,
schließlich in Rekultivierungsmaßnahmen.

25

Die Klägerin beantragt,

26

das angefochtene Urteil zu ändern und
den Bescheid des Bundesamtes für den Zivildienst
vom 2. Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20.
Mai 1996, und den Widerspruchsbescheid vom
5. August 1996 aufzuheben.

27

Die Beklagte beantragt,

28

die Berufung zurückzuweisen.

29

Sie macht ergänzend geltend, die Unzuverlässigkeit der
Klägerin folge daraus, dass sie sich über die Ablehnung der
Anrechnung von Dienstzeiten, die im Vorgriff auf ein
Zivildienstverhältnis erbracht würden, hinweggesetzt habe. Die
Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin beruhten nicht
allein auf dem Verhalten von Herrn Dr. S.. Denn der
Gastvertrag mit einem Dienstleistenden trage die Unterschrift
dreier Mitarbeiter der Klägerin. Zudem sei der Antrag auf
vorzeitige Dienstbefreiung von einem anderen ihrer Mitarbeiter
unterschrieben worden. Zwar könne es zutreffen, dass man in
der Personalabteilung davon ausgegangen sei, das von Herrn
Dr. S. entwickelte Verfahren sei mit dem Zivildienstrecht
vereinbar; aufgrund der Mitwirkung mehrerer Mitarbeiter an den
dargestellten Vorgängen habe aber nicht mehr davon ausgegangen
werden können, die Klägerin werde eine dem Wesen des
Zivildienstes entsprechende Beschäftigung weiterhin
gewährleisten. Überdies seien ihre Angaben über
organisatorische Maßnahmen nach dem Ausscheiden von Herrn
Dr. S. widersprüchlich. Sie habe zunächst Frau S. als
Nachfolgerin jenes Mitarbeiters benannt. Erst mit der
Berufungsbegründung seien weitere organisatorische Maßnahmen
aufgeführt worden, wonach Frau S. nunmehr nur noch als eine
von zwei Mitarbeitern mit der Verwaltung der Dienstleistenden
betraut sei. Schließlich habe die Klägerin aufgrund der von
ihr selbst geschilderten besonderen Persönlichkeit von Herrn
Dr. S. mit Fehlinterpretationen des Zivildienstrechts durch
diesen rechnen müssen.
Dass die von der Klägerin betriebene Grundlagenforschung nicht
dem Bereich des Umweltschutzes i.S.v. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
ZDG zugeordnet werden könne, ergebe sich schon aus der
Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Bereits in den siebziger
Jahren hätten Beschäftigungsstellen, die im Bereich des
Umweltschutzes tätig gewesen seien, aufgrund einer auf
Beschlüssen der Konferenz der Umweltminister beruhenden
Verwaltungspraxis anerkannt werden können. Nach den damaligen
Merkblättern hätten Zivildienstleistende ganz überwiegend im
praktischen Umweltschutz eingesetzt werden müssen. Die
Erwähnung des Umweltschutzes im später geschaffenen § 4 ZDG
habe nicht den Sinn gehabt, die Einsatzmöglichkeiten über die
in den Merkblättern vorgegebenen Tätigkeiten hinaus zu
erweitern. Es sei sachgerecht, durch die Merkblätter die
Beschäftigung auf solche Stellen zu beschränken, in denen
Zivildienstleistende mit Aufgaben des praktischen
Umweltschutzes befasst würden. Die Aufgaben, mit denen
Dienstleistende bei der Klägerin betraut würden, unterfielen
nicht den Tätigkeitsbereichen des Merkblattes 11/93 bzw.
früherer Merkblätter. Insbesondere sei die Entnahme und
Untersuchung von Proben oder die Ausführung von Messungen im
Rahmen von Projekten, die der Erforschung des Verhaltens von
Stoffen in der Umwelt oder der Entwicklung von Methoden zur
Vermeidung von Umweltschäden dienten, nicht dem Bereich
"Ermitteln und Beseitigung von Verschmutzungen und anderen
wichtigen Veränderungen des Naturhaushalts" im Sinne des
Merkblatts zuzuordnen.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

31

Entscheidungsgründe:

32

Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) und auch
sonst zulässige Berufung ist begründet.

33

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.
Die Aufhebung der Anerkennung der Klägerin als
Beschäftigungsstelle des Zivildienstes durch Bescheid vom 2.
Mai 1996, berichtigt durch Bescheid vom 20. Mai 1996, in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1996 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt, soweit die Aufhebung im
Hinblick darauf erfolgt ist, dass die Klägerin nicht mehr die
Gewähr biete, dass Beschäftigung, Leitung und Betreuung der
Dienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes entsprechen (§ 4
Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG) (dazu unten I.),
und auch soweit die Aufhebung damit begründet worden ist, die
Klägerin führe keine Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes
durch (§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG) (dazu
unten II.).

34

I. Der auf § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG
gestützte Widerruf der Anerkennung ist rechtswidrig.

35

Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG in der zum Zeitpunkt der
letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblichen Fassung der
Bekanntmachung vom 28. September 1994 (BGBl. I S. 2811),
geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1726),
ist die Anerkennung einer Beschäftigungsstelle zurückzunehmen
oder zu widerrufen, wenn eine der in Absatz 1 genannten
Voraussetzungen nicht vorgelegen hat oder nicht mehr vorliegt.
Hiernach hat das Bundesamt hinsichtlich des Vorwurfs
vorzeitiger Beschäftigung von sechs Zivildienstleistenden zu
Recht das Mittel des Widerrufs der Anerkennung gemäß § 4
Abs. 2 Satz 1 zweite Alternative ZDG in Erwägung gezogen (1.).
Der Widerruf ist aber rechtswidrig, weil das Bundesamt zu
Unrecht angenommen hat, die Anerkennungsvoraussetzungen seien
nachträglich entfallen (2.).

36

1. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG kommt eine Rücknahme in
Betracht, wenn eine der Voraussetzungen des Absatzes 1 für
eine Anerkennung als Beschäftigungsstelle (von Anfang an)
nicht vorgelegen hat. Ein Widerruf hat zu erfolgen, wenn eines
dieser Erfordernisse nicht mehr vorliegt. Diese Zuordnung der
Tatbestandsmerkmale der Vorschrift zu ihren Rechtsfolgen lässt
sich schon aus der Normstruktur ableiten: Die erstgenannte
Rechtsfolge der Rücknahme ist auf das erste Tatbestandsmerkmal
des Fehlens der Anerkennungsvoraussetzungen bereits bei
Anerkennung bezogen; die zweite Alternative des Widerrufs
verhält sich zum zweiten Tatbestandselement des späteren
Entfallens jener Voraussetzungen. Anders interpretiert machte
die Regelung keinen Sinn: Könnte sich die Behörde bei
Vorliegen einer der tatbestandlichen Alternativen des § 4
Abs. 2 Satz 1 ZDG wahlweise auf Rücknahme oder auf Widerruf
berufen, hätte der Gesetzgeber auch den Oberbegriff
"Aufhebung" wählen können. Er hat sich aber sowohl bei den
Voraussetzungen als auch bei der Rechtsfolge des Absatzes 2 an
den Termini des Verwaltungsverfahrensgesetzes orientiert, das
in § 48 die Rücknahme eines bei Erlass rechtswidrigen
Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Zukunft oder die
Vergangenheit bzw. in § 49 den Widerruf eines (zunächst)
rechtmäßigen Verwaltungsaktes für die Zukunft erlaubt. So ist
auch § 4 Abs. 2 Satz 1 ZDG ausgestaltet: Haben die
Anerkennungsvoraussetzungen (von Beginn an) nicht vorgelegen,
ist die Anerkennung rechtswidrig erfolgt und zurückzunehmen.
Sind die Voraussetzungen nachträglich entfallen (z.B. aufgrund
später eingetretener Tatsachen), kommt nur ein Widerruf der
ursprünglich rechtmäßigen Anerkennung in Betracht.

37

Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des
Verwaltungsakts für die Unterscheidung zwischen
Rücknahme und Widerruf: Vgl. Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 48 Rn. 12.

38

Da die tatsächlichen Umstände, die das Bundesamt zum Erlass
des angefochtenen Bescheides veranlasst haben, erst nach der
Anerkennung, nämlich 1994/95 aufgetreten sind, war es
zutreffend, zum Mittel des Widerrufs und nicht der Rücknahme
des anerkennenden Bescheides vom 5. August 1976 zu
greifen.

39

2. Der Widerruf ist insoweit aber rechtswidrig, weil die
Anerkennungsvoraussetzungen zum Zeitpunkt des Erlasses des
Widerspruchsbescheides vom 5. August 1996 nicht nachträglich
entfallen waren. Das Bundesamt ist zu Unrecht davon
ausgegangen, dass die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 ZDG nicht mehr vorgelegen haben. Danach kann eine
Beschäftigungsstelle auf ihren Antrag anerkannt werden, wenn
sie die Gewähr bietet, dass Beschäftigung, Leitung und
Betreuung der Dienstleistenden dem Wesen des Zivildienstes
entsprechen; eine Beschäftigung entspricht insbesondere nicht
dem Wesen des Zivildienstes, wenn sie wegen der für den
Dienstleistenden mit ihr verbundenen Belastung zu einer
offensichtlichen Ungleichbehandlung des Dienstleistenden im
Vergleich zu anderen Dienstleistenden oder zu den
Wehrdienstleistenden führen würde. Die unbestimmten
Rechtsbegriffe des "Wesens des Zivildienstes" sowie des
"Gewährbietens" sind verwaltungsgerichtlich in vollem Umfang
nachprüfbar; der Behörde kommt eine Einschätzungsprärogative
insoweit nicht zu.

40

Die Beschäftigung, Leitung und Betreuung der
Dienstleistenden entsprechen dem Wesen des Zivildienstes, wenn
sie mit den Grundlinien der dafür einschlägigen Vorschriften
des Zivildienstrechts übereinstimmen.

41

BVerwG, Urteil vom 19. August 1988 - 8 C
84.86 -, NVwZ 1988, 1027 (1028); Harrer/Haberland,
ZDG, 4. Aufl. 1992, § 4 Anm. 6.

42

Schon begrifflich deutet "Wesen" darauf hin, dass damit der
Kernbereich des Zivildienstes gemeint ist, also das, was
diesen Dienst maßgeblich ausmacht. Hiermit muss der Einsatz
der Zivildienstleistenden in Einklang stehen. Das ist
jedenfalls dann der Fall, wenn die zum Zivildienst
Verpflichteten dem Allgemeinwohl dienende Aufgaben, vorrangig
im sozialen Bereich (§ 1 ZDG) erfüllen, die sie bei dafür
anerkannten Beschäftigungsstellen oder Zivildienstgruppen
ableisten (§ 3 ZDG). Der in den Beschäftigungsstellen
geleistete Dienst darf außerdem entsprechend der Konzeption
des Zivildienstes als einer Alternative zum Wehrdienst, der
diesem an "Lästigkeit" jedenfalls nicht nachsteht,

43

vgl. BVerfG, Urteil vom 13. April 1978 - 2 BvF 1,
2, 4, 5/77 -, NJW 1978, 1245 (1248); Urteil vom 24.
April 1985 - 2 BvF 2/83 u.a. -, NJW 1985, 1519
(1521),

44

hinsichtlich der mit der Tätigkeit verbundenen Belastungen
nicht offensichtlich hinter dem zurückbleiben, was die
Erfüllung der Wehrpflicht an Belastungen mit sich bringt.

45

BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 8 C 69.86 -,
NVwZ 1988, 935 (936); OVG NRW, Urteil vom 24.
April 1989 - 12 A 1177/87 -, S. 9 UA;
Schieckel/Krech/ Schiwy, ZDG, 31.
Ergänzungslieferung 1997, § 4 Rn. 5.

46

Diesen Mindestanforderungen muss eine Beschäftigungsstelle
genügen, um nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZDG
anerkannt werden zu können. Sie muss auch sonst zu der Annahme
berechtigen, den Einsatz der Zivildienstleistenden in
Übereinstimmung mit grundlegenden Bestimmungen des
Zivildienstrechts zu gewährleisten.

47

Ob dem Wesen des Zivildienstes darüber hinaus auch jene
Vorschriften des Zivildienstrechts zuzuordnen sind, aus denen
sich einzelne Aufgaben, Rechte und Pflichten der
Zivildienstleistenden und der Dienststelle ergeben, bedarf in
diesem Verfahren keiner abschließenden Klärung. Dies gilt
insbesondere für die Frage, ob es zum Kern des Zivildienstes
gehört, dass er in dem durch den Einberufungsbescheid des
Bundesamtes bestimmten Zeitraum abzuleisten ist (vgl. §§ 19
Abs. 5 Satz 1, 25, 42 bis 44 ZDG). Bei wortgetreuer Auslegung
des Begriffs des "Wesens" ist diese Frage nicht
selbstverständlich zu bejahen. Bedenken gegen eine
dahingehende Annahme bestehen überdies deswegen, weil § 4 Abs.
1 Satz 1 Nr. 2 ZDG auf die Anerkennung als Dienststelle
zugeschnitten ist und damit die Prüfung, ob die Stelle die
Gewähr für eine mit dem Wesen des Zivildienstes
übereinstimmende Beschäftigung, Leistung und Betreuung der
Dienstleistenden bietet, in erster Linie daran anknüpfen kann,
ob (in Zukunft) eine dem Allgemeinwohl dienende Tätigkeit
gewährleistet wird, die an "Lästigkeit" nicht hinter dem
Wehrdienst zurückbleibt, ferner, ob aufgrund der Struktur der
Beschäftigungsstelle und der Erkenntnisse des Bundesamtes
davon ausgegangen werden kann, diese werde wesentliche
Vorgaben des Zivildienstgesetzes nicht missachten. Die Frage,
ob es in der anzuerkennenden Stelle in Zukunft zu keinerlei
Gesetzesverstößen kommen werde, kann indes im
Anerkennungsverfahren in aller Regel nicht beantwortet werden.
Ob daraus zugleich gefolgert werden kann, dass der unter
Berufung auf den Wegfall der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 ZDG erfolgte Widerruf der einmal ausgesprochenen
Anerkennung der Beschäftigungsstelle mehr als einen - bloßen -
Regelverstoß erfordert, insbesondere wann nur ein solcher und
wann demgegenüber ein Verstoß gegen das Wesen des
Zivildienstes ausmachende Bestimmungen anzunehmen ist, kann
hier offen bleiben. Denn auch dann, wenn die in Rede stehenden
Vorfälle einen Verstoß gegen tragende, dem Kernbereich des
Zivildienstes zuzuordnende Grundsätze darstellen sollten,
rechtfertigen sie aufgrund der vorliegenden Besonderheiten
jedenfalls nicht die weiter gehende Annahme, die Klägerin
biete deswegen künftig nicht mehr die Gewähr für eine dem
Wesen des Zivildienstes entsprechende Beschäftigung.

48

Ob eine anerkannte Dienststelle aufgrund bestimmter
Vorfälle nicht mehr die Gewähr bietet, eine dem Wesen des
Zivildienstes entsprechende Beschäftigung zu gewährleisten,
ist aufgrund einer Gesamtwürdigung aller Umstände des
konkreten Falles zu beurteilen: Abzustellen ist auf Schwere
und Umfang der Nichtbeachtung der normativen Vorgaben des
Zivildienstrechts, auf die Zeitdauer, während der Vorschriften
missachtet worden sind, auf das Verhältnis der festgestellten
Verstöße zum ordnungsgemäßen Verhalten in der Vergangenheit
sowohl in quantitativer Hinsicht (Dauer der ordnungsgemäßen
Durchführung der Beschäftigung gegenüber der Dauer des
Fehlverhaltens) als auch unter Berücksichtigung qualitativer
Gesichtspunkte (Gewicht der Verstöße gegenüber
beanstandungsfreier Betätigung) sowie auf sonstige
Besonderheiten des Einzelfalles. Weiter ist zu prüfen, ob die
Missachtung zivildienstrechtlicher Bestimmungen darauf
schließen lässt, die Dienststelle werde in Zukunft eine dem
Wesen des Zivildienstes entsprechende Betätigung für die
Dienstleistenden nicht mehr gewährleisten. Die
dementsprechende Prognose, die sich - ungeachtet des Vortrags
der Beklagten zu Art. 12 GG - aus einer Schlussfolgerung aus
den vorhandenen und bekannten Umständen auf den
wahrscheinlichen Eintritt eines künftigen Sachverhalts ergibt,
hat ebenfalls möglichen Besonderheiten des jeweiligen Falles
Rechnung zu tragen. Dabei kommt subjektiven Elementen wie der
Versicherung, sich künftig rechtstreu zu verhalten, nur dann
Bedeutung zu, wenn dies wiederum durch Rückschlüsse aus
objektiven Umständen gerechtfertigt ist. Eine rein verbale
Bekundung, in der Zukunft allen Vorschriften Beachtung
schenken zu wollen, ist nicht geeignet, eine negative Prognose
in Frage zu stellen.

49

Zur Beurteilung der Unzuverlässigkeit eines
Gewerbetreibenden und der insoweit anzustellenden
Prognose vgl. die gefestigte Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts: Beschluss vom
11. Dezember 1996 - 1 B 250.96 -, Buchholz 451.20,
§ 35 GewO Nr. 65, S. 25 m.w.N.; Beschluss vom 26.
Februar 1997 - 1 B 34.97 -, GewArch 1997, 242
(243); Beschluss vom 9. April 1997 - 1 B 81.97 -,
Buchholz 451.20, § 35 GewO Nr. 67, S. 28 f.;
Beschluss vom 16. Februar 1998 - 1 B 26.98 -,
Buchholz 451.20 § 35 GewO Nr. 69, S. 33; zur
Zukunftsbetrachtung im Rahmen des § 4 Abs. 1 Nr. 2
des früheren Ersatzdienstgesetzes: OVG NRW,
Urteil vom 28. Januar 1972 - XI A 719/70 -, S. 34
UA.

50

Dies vorausgeschickt, hat das Bundesamt zwar zu Recht
angenommen, die in Abweichung von der vorgegebenen Dienstzeit
erfolgte Beschäftigung der sechs Zivildienstleistenden stelle
einen nicht unerheblichen Verstoß gegen zivildienstrechtliche
Bestimmungen dar (dazu a), wobei - wie ausgeführt - offen
bleiben kann, ob dies zugleich das Wesen des Zivildienstes
tangiert. Die Annahme, die Klägerin biete deswegen künftig
nicht mehr die Gewähr für eine dem Wesen des Zivildienstes
entsprechende Beschäftigung, ist aber jedenfalls nicht
gerechtfertigt (dazu b).

51

a) Die Klägerin hat gegen Vorschriften des
Zivildienstgesetzes verstoßen, indem sie sechs
Zivildienstleistende, die ihren Zivildienst nach den
jeweiligen Einberufungsbescheiden im Zeitraum vom 1. September
1994 bis 30. November 1995 abzuleisten hatten, im Wege von
Gastverträgen bereits ab 1. August 1994 beschäftigt hat, mit
der Folge, dass diese Dienstleistenden ihren Dienst nicht erst
am 30. November 1995, sondern zu einem deutlich früheren
Zeitpunkt beenden konnten. Sie hat sich über die für sie und
die betroffenen Zivildienstleistenden verbindlichen Vorgaben
der Einberufungsbescheide hinsichtlich des Zeitraums des
Dienstes hinweggesetzt und den Zeitraum abweichend davon in
Absprache mit den Dienstleistenden festgelegt. Dabei hat sie
zunächst § 25 ZDG missachtet, wonach das Zivildienstverhältnis
mit dem Zeitpunkt beginnt, der im Einberufungsbescheid für den
Dienstantritt des Dienstpflichtigen festgesetzt ist. Dies war
in allen sechs Fällen der 1. September 1994. An diesen
Zeitpunkt ist die Berechtigung geknüpft, Bezüge zu erhalten
(§ 35 ZDG i.V.m. § 1 Abs. 1 WehrsoldG, der selbstverständlich
das Bestehen eines Wehrdienstverhältnisses voraussetzt; vgl.
auch Abschnitt B.2 Nr. 1.1 des Leitfadens für die Durchführung
des Zivildienstes); erst mit dem Beginn der Dienstzeit genießt
er versicherungs- und versorgungsrechtlichen Schutz (vgl.
Abschnitt B.2 Nr. 1.1 des Leitfadens). Die in Abweichung von
diesem festgesetzten Dienstbeginn erfolgte Beschäftigung bei
der Klägerin bereits ab 1. August 1994 vermochte angesichts
des eindeutigen Wortlauts des § 25 ZDG für die betroffenen
Zivildienstleistenden kein zeitlich früher beginnendes
Zivildienstverhältnis zu begründen. Durch die faktische
Freistellung der Dienstleistenden bereits vor regulärem Ablauf
der in den Einberufungsbescheiden festgesetzten Dienstzeit
(vgl. § 43 Abs. 1 Nr. 1 ZDG) hat die Klägerin gegen §§ 42, 43
Abs. 1 Nr. 1, 44 Abs. 1 ZDG verstoßen, wonach das
Zivildienstverhältnis mit dem Ablauf des Entlassungstages
endet.

52

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. August 1985 -
8 C 75.83 -, Buchholz 448.11, § 44 ZDG Nr. 2, S. 3
(4).

53

Obgleich in allen sechs Fällen rechnerisch die
vorgeschriebene Gesamtdauer des Zivildienstes eingehalten
worden ist, durfte die Klägerin die Dienstzeit nicht
eigenmächtig "verschieben". Das Verwaltungsgericht hat
insoweit zu Recht auf eine Verletzung der Fürsorgepflicht der
Klägerin gegenüber den Dienstleistenden hingewiesen, die
daraus folgt, dass die fürsorge- und dienstrechtlichen
Vorschriften nur innerhalb der festgesetzten Zivildienstzeit
gelten und sich die organisatorische Einsatzplanung des
Bundesamtes an den festgelegten Dienstzeiträumen
orientiert.

54

b) Diese Verstöße gegen Vorschriften des
Zivildienstgesetzes, die in anderen Fällen zum Widerruf der
Anerkennung berechtigen mögen, rechtfertigen diesen aber unter
Würdigung der vorliegenden Besonderheiten nicht.

55

Dabei kann dahinstehen, ob diese Vorgehensweise zugleich zu
einer offensichtlichen Ungleichbehandlung im Vergleich zu
anderen Zivildienstleistenden oder zu Wehrdienstleistenden
geführt hat (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz ZDG).
Zweifel hieran können namentlich deshalb bestehen, weil dem
Senat bekannt ist, dass Abiturienten durchaus auch schon zum
1. Juli eines Jahres eingezogen worden sind und so bei der
damaligen fünfzehnmonatigen Zivildienstzeit ihr Studium zum
Wintersemester des darauf folgenden Jahres - wie auch die
Wehrdienstleistenden - aufnehmen konnten. Insofern zeichnete
sich die "Lästigkeit" des Zivildienstes jedenfalls nicht
durchweg gerade dadurch aus, dass den Zivildienstleistenden
ein Studienbeginn zum gleichen Semester wie den
Wehrdienstleistenden versagt blieb, sondern "lediglich" durch
die längere Zeitdauer ihres Dienstes. Der Senat brauchte
allerdings der Frage nicht nachzugehen, aus welchem Grunde und
in welchen Fällen der spätere Einberufungstermin zum
1. September gewählt worden ist. Er konnte auch offen lassen,
ob die dem Einberufungszeitpunkt vorgelagerte Beschäftigung im
Wege eines Gastvertrages eine Zuwiderhandlung gegen das
Vorbeschäftigungsverbot des § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG darstellt.

56

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11. November
1987 - 8 C 60/85 -, NVwZ 1989, 63.

57

Denn selbst wenn die sechs Zivildienstleistenden in
ungerechtfertigter Weise anderen gegenüber besser gestellt
gewesen wären und die Klägerin zugleich § 19 Abs. 3 Satz 2 ZDG
missachtet hätte, rechtfertigten die Verstöße hier die
Einschätzung nicht, die Klägerin biete nicht mehr die Gewähr,
Beschäftigung, Leitung und Betreuung entsprechend dem Wesen
des Zivildienstes durchzuführen. Dies gilt namentlich mit
Blick darauf, dass nach dem Ausscheiden des damaligen
Zivildienstbeauftragten der Klägerin, Herrn Dr. S., für das
Bundesamt kein Anlass mehr zu der Annahme bestand, derartige
Vorfälle könnten sich wiederholen.

58

Das Bundesamt hat seine Entscheidung im Wesentlichen mit
den festgestellten Verstößen gegen Bestimmungen des
Zivildienstgesetzes begründet und darüber hinaus geltend
gemacht, das Ausscheiden des hierfür Verantwortlichen vermöge
diese Gesetzesübertretungen nicht zu "heilen". Diese
Erwägungen tragen des Besonderheiten des Falles nicht
hinreichend Rechnung. Das Bundesamt hat nicht, wie es
erforderlich gewesen wäre, unter Würdigung aller Umstände eine
Aussage über das künftige Verhalten der Klägerin, namentlich
über eine Wiederholungsgefahr, getroffen. Hätte es alle
Gesichtspunkte in eine Gesamtbetrachtung eingestellt, so hätte
es zu einem anderen Ergebnis, insbesondere einem anderen
Wahrscheinlichkeitsurteil gelangen müssen. Denn weder Gewicht
noch Umfang des Verstoßes sind im Verhältnis zu der knapp
zwanzig Jahre lang im Wesentlichen beanstandungsfreien
Beschäftigung Zivildienstleistender sowie der in Reaktion auf
die festgestellten Verstöße durch die Klägerin ergriffenen
hausinternen Maßnahmen so gravierend, dass sie die negative
Prognose tragen könnten. Vielmehr führt eine Berücksichtigung
aller Umstände des Falles trotz der nicht unerheblichen
Verstöße zu einer günstigen Prognose für das zukünftige
Verhalten der Klägerin bei der Betreuung und Beschäftigung
Zivildienstleistender.

59

Positiv festgestellt worden sind sechs Verstöße im
Einberufungszeitraum 1994/95. Dass sie für sich genommen
schwerwiegend sind und je nach Fallgestaltung auch zu einem
Widerruf der Anerkennung führen können, ist bereits dargelegt
worden. Hier liegt der Fall jedoch so, dass die Klägerin
regelmäßig zunächst 15, später 25 und seit 1986 40
Dienstleistende, bis zur Feststellung des Verstoßes im Jahre
1995 also mehr als 500 Zivildienstleistende, betreut hat. Dass
sich in diesem Zeitraum nachhaltige Schwierigkeiten bei der
Beschäftigung der Dienstleistenden - aus deren Sicht oder aus
der Sicht des Bundesamtes - ergeben hätten, hat das Bundesamt
nicht vorgetragen; auch aus den dem Senat vorliegenden
Verwaltungsvorgängen ist nicht zu ersehen, dass insoweit
Probleme von besonderer Tragweite aufgetreten wären. Soweit
den Bundesamtsakten entnommen werden kann, dass es von Zeit zu
Zeit zu Unstimmigkeiten zwischen Herrn Dr. S. und dem
Bundesamt gekommen ist, boten diese offenbar keinen Anlass,
von Gesetzesübertretungen auszugehen. Im Verhältnis dazu, dass
mit den vorliegenden Vorfällen vergleichbare oder auch
sonstige Verstöße der Klägerin in allen anderen rund 500
Fällen weder vorgetragen noch sonst erkennbar sind, erscheint
die Missachtung der Einberufungsbescheide und der
einschlägigen Vorschriften in den sechs zum Gegenstand des
Widerrufsbescheides gemachten Fällen als nicht in besonderer
Weise erheblich ins Gewicht fallend. Dies gilt sowohl
hinsichtlich des zahlenmäßigen Verhältnisses des einmaligen,
sechs Fälle betreffenden Verstoßes gegenüber ca. 500
ordnungsgemäß durchgeführten Beschäftigungen als auch mit
Blick darauf, dass die Vorfälle lediglich in einem (einzigen)
Einberufungszeitraum und auch dort nur aufgrund der von der
Klägerin geschilderten besonderen Sachlage aufgetreten sind.
Nur in diesem Zeitraum ist die Klägerin ausnahmsweise um einen
Monat von den Vorgaben der Einberufungsbescheide abgewichen,
indem sie die sechs Dienstleistenden bereits einen Monat vor
dem Dienstbeginn beschäftigt und einen Monat vor der
offiziellen Beendigung der Dienstzeit freigestellt hat.
Jedenfalls haben aber alle betroffenen Zivildienstleistenden
ihren Dienst für die vorgeschriebene Dauer von insgesamt
fünfzehn Monaten absolviert. In Rechnung zu stellen ist
schließlich die Motivation für die Zuwiderhandlung gegen
§§ 25, 42 - 44 ZDG. Der Zivildienstbeauftragte Dr. S. hat
weder eigennützig gehandelt, noch ist geltend gemacht oder
erkennbar, dass andere Dienstleistende - insbesondere im
gleichen Einberufungszeitraum - gegenüber den sechs
Betroffenen ungerechtfertigt benachteiligt worden wären.
Vielmehr erfolgte die vorzeitige Beschäftigung ausschließlich
vor dem - objektiv wenigstens nachvollziehbaren - Hintergrund,
den sechs Dienstleistenden einen früheren Studienbeginn zu
ermöglichen und dadurch für diese einen zeitlichen Rückstand
von einem oder - je nach Fachrichtung - sogar zwei Semestern
gegenüber Wehrdienstleistenden oder bereits zum 1. Juli
einberufenen Zivildienstleistenden zu vermeiden.
Bei dieser Sachlage stellt die Nichtbeachtung der genannten
Vorschriften zwar immer noch mehr als einen bloß formalen
Verstoß dar; mit Rücksicht auf Intention, Dauer und Schwere
erscheint er in Relation zur jahrelangen zuverlässigen
Betreuung der Dienstleistenden als nicht so erheblich, wie vom
Bundesamt geltend gemacht.

60

Hinzu kommen die Erklärungen der Klägerin zum "Alleingang"
des damaligen Zivildienstbeauftragten sowie zu der erfolgten
Umstrukturierung in ihrem Hause zwecks Gewährleistung der
künftigen ordnungsgemäßen Durchführung des Zivildienstes. Die
Klägerin hat bereits im Vorverfahren darauf verwiesen, es habe
sich um ein "Ausreißer-Verhalten" eines kurz vor der
Pensionierung stehenden Mitarbeiters gehandelt, der sich bis
zu jenem Zeitpunkt nichts habe zuschulden kommen lassen. Die
in Rede stehende Vorgehensweise ist insbesondere dadurch
möglich gewesen, dass Herr Dr. S. nach dem im Klage- bzw.
Berufungsverfahren ergänzten Vortrag der Klägerin
eigenverantwortlich und eigenmächtig vorgegangen ist. Dass das
Vorbringen, die Zivildienstangelegenheiten hätten
ausschließlich in den Händen von Herrn Dr. S. gelegen,
zutrifft, wird auch dadurch belegt, dass jener Mitarbeiter
ausweislich der Verwaltungsvorgänge federführend die
Korrespondenz mit dem Bundesamt über tatsächliche und
rechtliche (Zweifels-)Fragen geführt hat. Nach diesen Angaben,
denen die Beklagte nicht weiter entgegengetreten ist, kann
davon ausgegangen werden, dass die Klägerin nicht durch eine
entsprechende Organisation ihres Unternehmens hinreichend
dafür Sorge getragen hat, dass zivildienstrechtliche
Bestimmungen ausnahmslos eingehalten wurden. Die unzureichende
Überwachung von Herrn Dr. S. wird auch dadurch dokumentiert,
dass er andere Mitarbeiter im Unwissen über sein Vorgehen im
Fall der sechs Zivildienstleistenden gelassen hat. So hat die
Klägerin auf den Hinweis der Beklagten im Berufungsverfahren,
der damalige stellvertretende Leiter der Personalabteilung,
Herr G., habe einen Gastvertrag mit einem der sechs
Zivildienstleistenden unterzeichnet und der unmittelbare
Vorgesetzte dieses Dienstleistenden habe einen Antrag auf
Dienstbefreiung für die Zeit vom 25. Oktober bis 30. November
1995 mitunterschrieben, klargestellt, dass diese Mitarbeiter
für die unmittelbar im Zusammenhang mit dem
Zivildienstverhältnis getroffenen Maßnahmen nicht zuständig
gewesen seien und keine Kenntnis über Grund und Anlass des
Gastvertrages bzw. der Dienstbefreiung gehabt hätten. Aufgrund
dieser Erklärungen ist davon auszugehen, dass der Mitarbeiter
diese Zuwiderhandlungen nur begehen konnte, weil er innerhalb
des Unternehmens nicht hinreichend überwacht worden ist. Die
Beklagte hat jene Angaben nicht weiter angezweifelt, indem sie
in der Berufungserwiderung ausgeführt hat, es möge zutreffen,
dass man in der Personalabteilung von einem mit dem
Zivildienstrecht vereinbaren Verhalten von Herrn Dr. S.
ausgegangen sei. Sie hat die tatsächlichen Umstände lediglich
einer anderen rechtlichen Wertung zugeführt, ohne sie aber zu
bestreiten.

61

Die dargelegten organisatorischen Fehler hat die Klägerin
nach dem Eintritt des Mitarbeiters Dr. S. in den Ruhestand
beseitigt. Sie hat schon bei der Anhörung und auch im
Widerspruchsverfahren glaubhaft und nachvollziehbar
versichert, die Einhaltung der zivildienstrechtlichen
Vorschriften in Zukunft hausintern stärker zu überwachen. Im
Berufungsverfahren hat sie diese Angaben dahin konkretisiert,
die Betreuung der Zivildienstleistenden sei nach dem
Ausscheiden von Herrn Dr. S. der Personalabteilung zugeteilt
worden, in der eine hierarchische Organisationsstruktur
aufgebaut worden sei. Jene Struktur, die von der Klägerin mit
Schriftsatz vom 31. Mai 2000 unter konkreter Benennung der für
bestimmte Aufgaben zuständigen Mitarbeiter dargelegt worden
ist, soll sicherstellen, dass Vorgänge nicht mehr von einem
einzigen Verantwortlichen weitgehend unkontrolliert bearbeitet
werden können. Diese organisatorischen Maßnahmen, die
insbesondere durch eine Verteilung der sich im Zusammenhang
mit der Betreuung Zivildienstleistender stellenden Aufgaben
und Zweifelsfragen auf mehrere Mitarbeiter gekennzeichnet
sind, sind zur Verhinderung der Wiederholung vergleichbarer
Verstöße geeignet.
Unter diesen Umständen erscheint auch das weitere Vorbringen
der Klägerin, alle zuständigen Mitarbeiter angewiesen zu
haben, auf die Einhaltung der zivildienstrechtlichen
Vorschriften besonders große Sorgfalt zu verwenden, mehr als
eine bloße verbale Versicherung künftigen rechtstreuen
Verhaltens. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin vorgetragen
hat, sie habe kein Interesse daran, durch weitere Verstöße
gegen das Zivildienstgesetz die Förderung durch öffentliche
Mittel und ihre Existenz in Gefahr zu bringen.
Die Beklagte hat die Angaben der Klägerin zur Umstrukturierung
in tatsächlicher Hinsicht nicht bestritten. Ihrem Einwand, das
Vorbringen sei insoweit widersprüchlich, vermag der Senat
nicht beizutreten. Zwar war, wie der stellvertretende Leiter
der Rechtsabteilung der Klägerin, Herr G., im Termin zur
mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt hat, mit der
Verwaltung der Zivildienstleistenden zunächst Frau S. als
Nachfolgerin von Herrn Dr. S. betraut. Er selbst hat aber als
unmittelbarer Nachfolger von Herrn Dr. S. in der
Rechtsabteilung die Aufgabe übernommen, juristische Fragen im
Zusammenhang mit dem Einsatz der Zivildienstleistenden zu
klären. Schon dadurch hat die Klägerin gewisse
Kontrollmechanismen bei der Leitung und Betreuung der
Zivildienstleistenden in ihrem Unternehmen eingeführt. Die
weiteren Ausführungen zur Umstrukturierung stellen lediglich
eine Präzisierung früheren Vorbringens dar, ohne dazu in
Widerspruch zu stehen.

62

Angesichts dieser Gesamtumstände, die einen vollständigen
Widerruf der Anerkennung der Klägerin als Beschäftigungsstelle
des Zivildienstes nicht rechtfertigen, brauchte der Senat der
Frage nicht nachzugehen, welche Einwirkungsmöglichkeiten der
Beklagten in gesellschaftsrechtlicher Hinsicht zur Verfügung
standen, um vergleichbare Zuwiderhandlungen in Zukunft
auszuschließen. Denn sie ist zu 90 % an der Klägerin
beteiligt; ein Beamter eines Bundesministeriums ist der
Aufsichtsratsvorsitzende der Klägerin und weitere
Aufsichtsratsmitglieder entstammen ebenfalls Ministerien des
Bundes. Über den Aufsichtsrat hätte die Beklagte - ohne dass
dies hier eingehender Prüfung bedürfte - Einfluss auf die
Geschäftsführung und damit interne Organisationsstrukturen der
Klägerin nehmen können, ohne sogleich deren Anerkennung
aufzuheben. Möglicherweise hätte auch die
Gesellschafterversammlung im Wege ihres aus § 46 Nr. 6 GmbHG
folgenden Kontrollrechts Maßnahmen ergreifen können, die
beispielsweise eine Pflicht der Geschäftsführer zur
Berichterstattung im Zusammenhang mit der Einstellung und
Betreuung Zivildienstleistender hätten enthalten können.

63

II. Die angefochtenen Bescheide sind auch insoweit
rechtswidrig, als der Widerruf der Anerkennung der Klägerin
als Beschäftigungsstelle des Zivildienstes darauf gestützt
worden ist, die Klägerin erfülle nicht die Voraussetzungen des
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG, weil sie keine Aufgaben im
Bereich des Umweltschutzes durchführe. Der Senat lässt offen,
ob das Bundesamt diesbezüglich nicht eher eine Rücknahme der
Anerkennung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 erste Alternative ZDG hätte
in Betracht ziehen müssen, weil aus dem Kontext der zur
Begründung des Widerrufsbescheides angeführten Erwägungen
nicht ganz deutlich wird, ob das Bundesamt nicht von einem
Fehlen dieser Anerkennungsvoraussetzungen von Beginn an
ausgegangen ist. Unabhängig davon, ob jene Voraussetzungen
nach Auffassung des Bundesamtes bereits zum Zeitpunkt der
Anerkennung (1976) nicht vorlagen oder erst später - etwa
infolge struktureller Veränderungen innerhalb des
Unternehmens - entfallen sind, erfüllte die Klägerin im
entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des
Widerspruchsbescheides die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 ZDG. Sie führte nämlich Aufgaben im Bereich des
Umweltschutzes durch.

64

1. Der Begriff des Umweltschutzes, der weder in § 4 ZDG
noch in der Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG noch in
anderen bundesgesetzlichen Bestimmungen definiert ist, lässt
sich als die Gesamtheit der Maßnahmen und Bestrebungen
umschreiben, die darauf zielen, die natürlichen
Lebensgrundlagen des Menschen zu erhalten und eingetretene
Schäden wieder zu beheben sowie künftige Umweltgefährdungen zu
vermeiden, d.h. die Auswirkungen früherer, jetziger und
zukünftiger Tätigkeiten des Menschen so zu gestalten, dass die
menschliche Gesundheit gewahrt wird und die Natur sich
entwickeln kann.

65

Vgl. Brockhaus-Enzyklopädie, 19. Aufl. 1993,
22. Band, S. 610; Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht,
1989, § 1 Rn. 37 ff.

66

Auf die Verpflichtung des Staates zum Schutz dieser
Lebensgrundlagen - auch für künftige Generationen - ist
Art. 20 a GG gerichtet, der insbesondere staatliche Maßnahmen
zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Umwelt
sicherstellen soll und damit sowohl auf die staatliche Abwehr
konkreter Gefahren für die Umwelt als auch auf
Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung von (weiteren)
Umweltbelastungen abzielt.

67

Vgl. Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997,
Art. 20 a Rn. 3; Bonner Kommentar zum GG,
93. Lieferung, Dezember 1999, Art. 20 a GG
Rn. 55 ff.

68

Der Begriff des Umweltschutzes schließt auch die
Umweltforschung ein, d.h. die Untersuchungen und Erforschungen
der durch die Tätigkeit des Menschen auftretenden
Veränderungen seiner Umwelt und der komplexen Wechselwirkungen
zwischen der künstlichen Umwelt und dem natürlichen Ökosystem,
deren Ergebnisse praktische Anwendung in Maßnahmen zur
Erhaltung der Lebensgrundlagen finden.

69

vgl. Brockhaus-Enzyklopädie, 19. Aufl. 1993,
22. Band, S. 603.

70

Gerade mit Hilfe der Forschung nach den Ursachen
eingetretener Umweltschäden lassen sich diese beseitigen und
werden Vorsorgemaßnahmen erst möglich.

71

Dass der Gesetzgeber die Umweltforschung von Vornherein vom
Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 ZDG ausnehmen wollte, kann
aus mehreren Gründen nicht angenommen werden: Eine derartige
Annahme lässt sich schon weder auf den Gesetzeswortlaut noch
auf die Begründung des Gesetzentwurfs zur Neufassung des § 4
durch Gesetz vom 24. Februar 1983 (BGBl. I S. 179) stützen,
wonach es das Ziel der Neuregelung war, Zivildienstleistende
auch im Bereich des Umweltschutzes einsetzen zu können.

72

Vgl. BT-Drucks. 9/2124, S. 9 (15).

73

Weitergehende Vorstellungen des Gesetzgebers dazu, in
welchen Bereichen des Umweltschutzes Zivildienstleistende
eingesetzt werden sollten und in welchen nicht, finden sich in
der Gesetzesbegründung nicht. Dass der Gesetzgeber - wie die
Beklagte hervorgehoben hat - beabsichtigte, ausschließlich
eine schon ausgeübte, auf Beschlüssen der
Umweltministerkonferenz von 1975 und 1979,

74

abgedruckt in: Harrer/Haberland, ZDG, § 1 Anm.
5,

75

beruhende Verwaltungspraxis in Gesetzesrecht umzusetzen,
hat er in dieser Begründung jedenfalls nicht zum Ausdruck
gebracht. Hinzu kommt, dass die Beschlüsse der
Umweltministerkonferenz selbst keinen Anhaltspunkt dafür
bieten, dass Zivildienstleistende auf dem Gebiet der
Umweltforschung nicht eingesetzt werden sollten, sondern das
Verfahren im Einzelnen auf den Bundesminister für Arbeit und
Sozialordnung übertragen haben.

76

Die Betätigung Dienstleistender auch auf dem Gebiet der
Umweltforschung widerspricht auch nicht grundsätzlich der
Zielsetzung des Zivildienstes, nämlich der Erfüllung von dem
Allgemeinwohl dienenden Aufgaben (§ 1 ZDG). Solche Aufgaben
liegen immer dann vor, wenn unmittelbar und ausschließlich
gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke verfolgt
werden.

77

Harrer/Haberland, ZDG, § 1 Anm. 2.

78

Dabei ist die konkrete Bedeutung des Begriffs mit Blick auf
den jeweiligen gesetzlich geregelten Sachbereich zu bestimmen.
Zurückgegriffen werden kann auf den sinnähnlichen Begriff der
Gemeinnützigkeit in § 52 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AO.

79

BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C
67.91 -, Buchholz 448.11, § 4 ZDG Nr. 4, S. 20 (22
f.); Harrer/ Haberland, ZDG, § 1 Anm. 2.

80

Als gemeinnützige Betätigung ist dort auch die Förderung
des Umweltschutzes angeführt.

81

Dass gerade auch im Bereich der Umweltforschung
gemeinnützige Ziele verfolgt werden können, bedarf keiner
Erläuterung. Dies ist auch hier der Fall, zumal die Tätigkeit
der zu 100 % in öffentlicher Hand liegenden Klägerin nicht auf
die Verfolgung eigennütziger Zwecke gerichtet ist; vielmehr
will sie mit Hilfe ihrer Untersuchungen zur Verbesserung der
Lebensbedingungen des Menschen beitragen.

82

Vor allem aber ist eine trennscharfe Unterscheidung von
Umweltschutz und Umweltforschung aus sachgesetzlichen Gründen
nicht möglich. Gerade Arbeiten und Projekte des praktischen
Umweltschutzes - wie sie in den Merkblättern der Beklagten
beschrieben werden - bedingen sowohl bei der Problemdiagnose
als auch bei der Erarbeitung praktischer Lösungsmöglichkeiten
in vielen Fällen einen nicht unerheblichen Forschungsaufwand,
der angesichts des derzeitigen Standes der relativ jungen
Umweltwissenschaften häufig in den Bereich der
Grundlagenforschung hineinreichen wird. Deshalb wird es oft
nicht möglich sein, die einem Zivildienstleistenden
übertragenen Aufgaben an dieser Nahtstelle zwischen
Umweltforschung und praktischem Umweltschutz eindeutig dem
einen oder dem anderen Bereich zuzuordnen.

83

Nach Maßgabe dessen ist von Gesetzes wegen jedenfalls nicht
von Vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin Umweltschutz
im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ZDG durchführt. Nach
eigener Beschreibung des Gegenstandes ihres Unternehmens
betreibt sie u.a. Untersuchungen auf dem Gebiet der
Umweltforschung zum Zwecke der Sicherung und Verbesserung der
Lebensbedingungen des Menschen. So ist auch ihre Tätigkeit im
Informationsblatt vom 30. Oktober 1990 wiedergegeben, in dem
sie ihr Unternehmen außerdem dahin umschreibt, die Belastung
von Umwelt und Gesundheit zu bewerten, die daraus
resultierenden Risiken abzuschätzen und Schutzkonzepte zu
erarbeiten. Ihre Tätigkeit vermag daher zum Schutz der
natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen i.S.v. Art. 20 a GG
beizutragen.

84

2. Wenn mithin nicht erkennbar ist, dass der Einsatz
Zivildienstleistender auf dem Gebiet der Umweltforschung
bereits kraft Gesetzes ausgeschlossen sein soll, so ist die
Aufhebung der Anerkennung der Klägerin als
Beschäftigungsstelle auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil
sie den Tätigkeitsumschreibungen der "Merkblätter für die
Beschäftigung Zivildienstleistender im Umweltschutz",
insbesondere des zum Zeitpunkt der letzten
Verwaltungsentscheidung maßgeblichen Merkblatts Stand 11/93
nicht genüge. Dabei kann dahinstehen, ob und inwieweit diese
das Gericht mangels Rechtsnormcharakters nicht bindenden
Anweisungen des Bundesamtes gegenüber den
Beschäftigungsstellen für diese verbindlich sind, insbesondere
soweit sie möglicherweise den weiten Begriff des
Umweltschutzes in § 4 Abs. 1 Satz 1 ZDG in seiner Anwendung in
der Praxis einschränken. Offen bleiben kann auch, ob darin
eine unzulässige Einschränkung des Gesetzes liegt, ferner, ob
die Merkblätter als eine immer wieder erneuerte Auflage zum
Anerkennungsbescheid vom 5. August 1976 (vgl. dortige
Ziffer 3.) zu verstehen wären, die dann ihrerseits rechtmäßig
sein müsste. Wie die Merkblätter rechtlich einzuordnen sind,
bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Klägerin erfüllt
namentlich die Vorgaben des Merkblatts Stand 11/93.

85

Ausweislich dieses Merkblattes sind Zivildienstleistende in
Projekten einzusetzen, die den in der Anlage genannten
Tätigkeitsbereichen zuzuordnen sind. In der Anlage zum
Merkblatt sind die Tätigkeitsbereiche unter "1. Naturschutz
und Landschaftspflege, 2. Gewässer- und Wasserschutz,
3. Allgemeine Aufgaben und 4. Informationsdienst" aufgelistet,
die ihrerseits wieder untergliedert sind. Die Tätigkeiten der
bei der Klägerin beschäftigten Zivildienstleistenden lassen
sich insbesondere den Bereichen 1. e) (Tierbeobachtung), f)
(Landschaftsbestandsaufnahmen), g) (Kontrolldienste [Boden-
und Wasserproben u.ä.]), o) (faunistische und floristische
Erhebungen und Kartierungen) sowie 3. a) (Ermitteln und
Beseitigung von Verschmutzungen und anderen wichtigen
Veränderungen des Naturhaushalts) zuordnen. Dies ergibt sich
aus den Tätigkeitsbeschreibungen der Zivildienstleistenden aus
den Jahren 1993 bis 1996. Die mit Schriftsatz der Klägerin vom
31. Mai 2000 auch übersandten Tätigkeitsbeschreibungen aus
späteren Zeiträumen sind nicht berücksichtigungsfähig, weil
sie den angegriffenen Bescheiden nicht zugrunde gelegt werden
konnten.

86

Als Tierbeobachtung im Sinne von Nr. 1. e) des Merkblatts
ist anzusehen, dass ein Zivildienstleistender an
Freilanduntersuchungen zur Simulation der Beweidungsintensität
von Weideflächen durch Rinder teilgenommen hat und dabei
eingebunden war in Bodenvorbereitung, Aussaat von Weiderasen
auf dem Versuchsgelände, Grasschneiden über zwei
Weideperioden, Entnahme von Milch und Vegetationsproben (vgl.
den Bericht über Andreas Schubert, Zivildienstleistender von
August 1993 bis November 1994, Bl. 316 und 320 der
Gerichtsakte). Soweit er insoweit auch Proben genommen und im
Labor aufbereitet hat, lässt sich seine Betätigung auch der
Nr. 3. a) (Ermittlung von Veränderungen des Naturhaushalts)
zuordnen.

87

Landschaftsbestandsaufnahmen im weiteren Sinne gemäß
Nr. 1. f) des Merkblatts wurden durchgeführt, wenn
Zivildienstleistende an Untersuchungen von Ablagerungen
(Altlasten) im Grundwasser infolge landwirtschaftlicher
Nutzung von Böden sowie an Modellversuchen im Zusammenhang mit
dem Transport organischer Fremdstoffe im Boden beteiligt waren
(vgl. die Berichte über einen vor 1996 beschäftigten,
namentlich nicht benannten Zivildienstleistenden und über R.
W., Dienstleistender von September 1995 bis Dezember 1996,
Bl. 311 und 314 der Gerichtsakte). Jene Tätigkeiten, die auch
die Prüfung von Sanierungsmaßnahmen für kontaminierte Böden
und Laborversuche umfassten, stellen auch Ermittlung und
Beseitigung von Verschmutzungen und anderer Veränderungen des
Naturhaushalts im Sinne von Nr. 3. a) dar. Schließlich lassen
sie sich den in Nr. 1. g) (Boden- und Wasserproben) sowie
Nr. 1. o) (floristische Erhebungen) umgeschriebenen Gebieten
zuordnen.

88

Als Landschaftsbestandsaufnahme (Nr. 1. f) sowie Ermittlung
und Beseitigung von Veränderungen des Naturhaushalts (Nr. 3. a
des Merkblatts) ist auch anzusehen, wenn Zivildienstleistende
an der Untersuchung des Einflusses von Ozon- und
Kohlendioxidkonzentrationen auf Gräser und alpine Wälder
beteiligt waren (Angaben der Gruppe EPOKA =
Expositionskammern, Bl. 315 der Gerichtsakte).

89

Bodenproben nach Nr. 1. g) des Merkblatts sind entnommen
worden, wenn Zivildienstleistende auf dem Gelände der Klägerin
und in Wäldern und auf Wiesen in der Umgebung Bodenproben zur
Feststellung von Umweltbelastungen durch radioaktive Stoffe
genommen haben, um die entsprechenden Quellen zu ermitteln und
Maßnahmen zur deren Beseitigung einzuleiten (Beschreibung der
Arbeitsgruppe Strahlenschutzüberwachung, Bl. 324 der
Gerichtsakte). Insoweit handelt es sich auch um
Landschaftsbestandsaufnahme (Nr. 1. f) und Ermittlung und
Beseitigung von Veränderungen des Naturhaushalts (Nr. 3. a).
Das Gleiche gilt hinsichtlich der Teilnahme eines
Zivildienstleistenden an einer mehrwöchigen Messtour in
Weißrussland im Rahmen des Projekts "Wissenschaftler helfen
Tschernobyl-Kindern". Während dieser Expedition wurden
ausweislich des Berichts Bodenproben, verteilt über das ganze
Land, genommen und Umweltmessungen durchgeführt. Ziel war
u.a., die Belastung radioaktiver Strahlung zu ermitteln, um
Gegenmaßnahmen veranlassen zu können (Bericht über G. P.,
Zivildienstleistender von September 1995 bis November 1996,
Bl. 316, 318 der Gerichtsakte).

90

Dem Bereich der Ermittlung und Beseitigung von
Verschmutzungen und anderen wichtigen Veränderungen des
Naturhaushalts gemäß Nr. 3. a) des Merkblatts unterfallen
ferner folgende Tätigkeiten: Teilnahme Zivildienstleistender
an der Waldschadensforschung durch Betreuung von
Versuchsbäumen und Ernte von Pflanzenmaterial sowie
anschließender Aufbereitung im Labor (zugleich floristische
Erhebungen im Sinne von Nr. 1. o), Teilnahme an Analysen der
Auswirkungen von Klima und Luftschadstoffen u.a. durch
Probennahme an Pflanzen sowie Freilandarbeit (ebenfalls
zugleich floristische Erhebungen), Durchführung von
Verbrennungsversuchen zur Erfassung von Schadstoffbelastung
durch Müllverbrennung, Ermittlung von Reaktionen zwischen Ozon
und Stickoxid zur Klärung der Luftverschmutzung durch
Schadstoffe (Tätigkeitsbeschreibungen von
Zivildienstleistender aus den Jahren 1990/91, Bl. 144 - 156
Heft 1 der Beiakten).

91

Der stellvertretende Leiter der Rechtsabteilung der
Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen
bestätigt, dass Zivildienstleistende auch noch nach 1993 mit
derartigen Arbeiten betraut worden sind; dass dies zutrifft,
ergibt sich auch daraus, dass sich die
Tätigkeitsbeschreibungen teilweise mit den vorgenannten sowie
mit weiteren Beschreibungen später beschäftigter
Zivildienstleistender decken (vgl. Bericht über A. W.,
Dienstleistender 1994/95, Bl. 304 der Gerichtsakte; allgemeine
Beschreibung einer weiteren Abteilung des klägerischen
Unternehmens, Bl. 325 der Gerichtsakte).

92

Diese nur beispielhafte Wiedergabe von
Tätigkeitsbeschreibungen einiger Zivildienstleistender
dokumentiert, dass die Klägerin die Dienstleistenden nach
Maßgabe des Merkblatts eingesetzt hat. Dabei geht der Senat
aufgrund der Angaben in jenen Berichten - ebenso wie die
Beklagte - davon aus, dass die Zivildienstleistenden - auch -
im Bereich der Umweltforschung und nicht nur im praktischen
Umweltschutz eingesetzt worden sind. Er vermag aber nicht zu
erkennen, dass diese unter verschiedene Merkmale des
Merkblattes subsumierbaren Einsätze dem Sinngehalt des
Merkblattes widersprächen, zumal auch nach dem Vortrag der
Beklagten das Merkblatt Stand 11/93 die praktische Tätigkeit
nicht mehr zwingend erfordert und die Übergänge zwischen rein
praxisbezogener Umwelttätigkeit und Umweltforschung - wie
dargelegt - ohnehin fließend sind. Den detaillierten Angaben
der Tätigkeitsberichte lässt sich auch entnehmen,
dass die Zivildienstleistenden im Rahmen konkreter
(Forschungs-)Vorhaben eingesetzt wurden. Die Beklagte hat
insoweit ihr Vorbringen, ein konkreter Projektbezug sei nicht
erkennbar, nicht weiter substantiiert. Dass auch
Forschungsarbeiten projektbezogen sein können, ergibt sich
namentlich aus den Tätigkeitsbeschreibungen. Diese weisen aus,
dass die Zivildienstleistenden an konkreten
Forschungsprojekten beteiligt waren, deren praktische
Umsetzung zu bestimmten Zwecken, z.B. der Einleitung von
Maßnahmen zur Beseitigung von Umweltschäden, ebenfalls
vorgesehen war. Aus welchem Grund mit "Einsatz in Projekten"
im Sinne des Merkblattes lediglich die konkrete (praktische)
Umsetzung der Forschungstätigkeit gemeint sein sollte, ist aus
den vorstehenden Erwägungen nicht erkennbar; die Beklagte hat
dies ebenfalls nicht weiter verdeutlicht. Für ihren Hinweis in
der mündlichen Verhandlung, der Zielsetzung des Zivildienstes
stehe es näher, umweltbedingte Missstände an Ort und Stelle zu
beseitigen, als die Methoden dafür zu erforschen, lassen sich
nach dem oben Gesagten weder im Gesetz noch in den
Merkblättern Anknüpfungspunkte finden.

93

III. Weil nichts dafür ersichtlich ist, dass eine andere
der in § 4 Abs. 1 ZDG aufgeführten Anerkennungsvoraussetzungen
nicht (mehr) vorliegt, ist die Aufhebung des
Anerkennungsbescheides auch nicht aus anderen Gründen gemäß §
4 Abs. 2 Satz 1 ZDG zu rechtfertigen. Auf § 4 Abs. 2 Satz 2
ZDG ist der angefochtene Bescheid nicht gestützt worden; eine
Aufhebung kommt insoweit - abgesehen davon, dass das Bundesamt
kein Ermessen im Sinne der Vorschrift ausgeübt hat - schon
deshalb nicht in Betracht, weil ein danach erforderlicher
wichtiger Grund für einen Widerruf aus den vorstehenden
Erwägungen nicht gegeben ist.

94

Da § 4 Abs. 2 ZDG eine Sonderregelung zu §§ 48, 49 VwVfG
darstellt,

95

BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C 67.91
-, Buchholz 448.11, § 4 ZDG Nr. 4, S. 20 (28),

96

ist ein Rückgriff auf diese allgemeinen Bestimmungen
ebenfalls ausgeschlossen.

97

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

98

V. Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
zugelassen, weil sie die Gelegenheit bietet, die Frage, unter
welchen Voraussetzungen der Widerruf der Anerkennung einer
Beschäftigungsstelle erfolgen kann, grundsätzlich zu
klären.

99