Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-09, Aktenzeichen 9 S 994/21

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23. Februar 2021 - 4 K 4011/19 - geändert und die Auflage im Anerkennungsbescheid des Beklagten vom 16. April 2019, wonach die Klägerin das Fach Religionslehre (katholische und/oder evangelische Religion) entsprechend der für öffentliche Gymnasien geltenden Grundsätze auch in der gymnasialen Oberstufe (Klassenstufen 11 bis 13) der ... Privaten Schule ... - Gymnasium (G9) zu unterrichten bzw. als Unterrichtsfach anzubieten und spätestens zu Beginn des Schuljahres 2019/2020 gegenüber dem Regierungspräsidium Tübingen eine im Sinne von § 5 PSchG gleichwertig qualifizierte Lehrkraft für die Erteilung dieses Unterrichts zu benennen habe, aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Zwischen den Beteiligten steht in Streit, ob das Anbieten von Religionsunterricht Voraussetzung der staatlichen Anerkennung einer privaten Ersatzschule ist.

2

Die Klägerin ist Trägerin von Privatschulen. Mit Bescheid vom 31.07.2012 genehmigte ihr das Regierungspräsidium Tübingen mit Wirkung vom 10.09.2012 gemäß § 4 Abs. 1 PSchG die Errichtung und den Betrieb der „... Private Schule ... - Gymnasium“ als Ersatzschule.

3

Mit Schreiben vom 25.11.2015 beantragte die Klägerin für die Schule die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Das Regierungspräsidium erteilte die staatliche Anerkennung mit Bescheid vom 18.01.2018 beschränkt auf die Klassenstufen 5 bis 10.

4

Auf weiteren Antrag vom 20.06.2018 verlieh das Regierungspräsidium mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 16.04.2019 die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule auch für die gymnasiale Oberstufe. Die Anerkennung war mit folgender Auflage versehen:

5

„Das Fach Religionslehre (katholische und/oder evangelische Religion) ist entsprechend der für öffentliche Gymnasien geltenden Grundsätze auch in der gymnasialen Oberstufe zu unterrichten bzw. als Unterrichtsfach anzubieten. Spätestens zu Beginn des Schuljahres 2019/2020 ist gegenüber dem Regierungspräsidium Tübingen eine im Sinne von § 5 PSchG gleichwertig qualifizierte Lehrkraft für die Erteilung dieses Unterrichts zu benennen.“

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Mit ihrer am 09.09.2019 vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt festzustellen, diese Auflage im Anerkennungsbescheid aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihrer Ersatzschule für die gymnasiale Oberstufe die staatliche Anerkennung ohne die Auflage zu verleihen.

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Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenem Urteil vom 23.02.2021 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der Hauptantrag auf Aufhebung der Auflage sei mangels Rechtsschutzbedürfnis bereits unzulässig. Das Regierungspräsidium habe dem Antrag der Klägerin vollumfänglich entsprochen, da diese bis zur Anerkennung zu keinem Zeitpunkt zum Ausdruck gebracht habe, auf Religionsunterricht verzichten zu wollen. Eine Entscheidung des Regierungspräsidiums über den damit gestellten Antrag, die Anerkennung auch ohne das Anbieten von Religionsunterricht zu verleihen, stehe daher noch aus. Der Hilfsantrag auf unbeschränkte Verleihung der staatlichen Anerkennung sei als Untätigkeitsklage zulässig.

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Der Hilfsantrag sei jedoch nicht begründet. Die Klägerin habe weder aus § 10 PSchG noch aus Art. 7 Abs. 4 GG einen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft als staatlich anerkannte Ersatzschule. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 PSchG seien nicht erfüllt. § 96 Abs. 1 SchG statuiere - wie Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG und Art. 18 Satz 1 LV - den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach an allen öffentlichen Schulen. Biete die Ersatzschule Religionsunterricht nicht an, erfülle sie nicht dauernd die aufgrund des (Schul-)Gesetzes an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Allerdings lägen die Voraussetzungen des § 10 Abs. 2 Nr. 1 PSchG vor.

9

Die Anwendung des § 10 Abs. 1 PSchG stehe mithin in Widerspruch zu den in § 10 Abs. 2 Nr. 1 PSchG statuierten Anerkennungsvoraussetzungen. Der bestehende Widerspruch könne mithilfe einer historischen Auslegung dahingehend aufgelöst werden, dass den in § 10 Abs. 1 PSchG normierten Anforderungen Vorrang zukomme. Bis zum Jahr 2017 habe § 10 PSchG lediglich aus dem jetzigen Absatz 1 bestanden und allein die an die staatliche Anerkennung zu stellenden Anforderungen geregelt. Die früher in § 12 Abs. 1 VVPSchG genannten Voraussetzungen fänden sich nunmehr nahezu wortgleich in § 10 Abs. 2 PSchG. Es sei zwar beabsichtigt gewesen, die Voraussetzungen gesetzlich zu regeln, nicht jedoch die damalige Rechtslage auch inhaltlich zu ändern. Vor der Gesetzesänderung seien die Anforderungen des § 10 PSchG nur erfüllt gewesen, wenn die Ersatzschule auch Religionslehre angeboten habe. Dieses weiterhin bestehende Erfordernis sei nicht sachwidrig und beeinträchtige die Privatschulfreiheit nicht unzumutbar.

10

Gegen das ihr am 08.03.2021 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 19.03.2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und fristgerecht begründet.

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Sie trägt im Wesentlichen vor, der Hauptantrag sei zulässig, insbesondere habe sie das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Mit ihrem Antrag vom 20.06.2018 habe sie den Inhalt des Verwaltungsverfahrens bestimmt, der hinsichtlich des Angebots von Religionsunterricht durch die streitgegenständliche Auflage konkretisiert worden sei. Andernfalls sei der Hilfsantrag gemäß § 75 VwGO zulässig.

12

Die Auflage sei rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die in § 10 Abs. 1 und 2 PSchG normierten Anerkennungsvoraussetzungen durch die in Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG bzw. Art. 18 Satz 1 LV enthaltenen verfassungsrechtlichen Vorgaben beschränkt seien. Die verfassungsrechtlichen Normen enthielten eine Sperre dahingehend, dass die staatliche Anerkennung einer Ersatzschule nicht davon abhängig gemacht werden dürfe, dass sie Religionsunterricht anbiete.

13

Das Bundesverwaltungsgericht habe im Beschluss vom 29.04.2019 (6 B 141/18) und der Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 03.05.2018 (9 S 653/16) die sich aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG bzw. Art. 18 Satz 1 LV ergebende Sonderstellung des Religionsunterrichts gegenüber anderen Fächern betont und hervorgehoben, dass sich der Regelungsgehalt dieser Verfassungsnormen auf öffentliche Schulen beschränke. Der Verwaltungsgerichtshof habe entschieden, dass Art. 18 Satz 1 LV und Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG nicht Ausdruck eines staatlich definierten Bildungs- und Erziehungsziels seien, sondern außerstaatlichen Bildungs- und Erziehungsträgern, den Religionsgemeinschaften, die Möglichkeit schulbezogener Mitwirkung im Interesse der Religionsfreiheit einräumten. Die staatskirchenrechtlich begründete Verpflichtung des Staates könne nicht ohne Weiteres auf die privaten Ersatzschulen übertragen werden. Mit Blick auf die elterliche Freiheit bei der Schulwahl lasse sich auch nicht behaupten, dass der gravierende Eingriff in den Kernbereich der Privatschulfreiheit wegen eines überwiegenden Gemeinwohlbelangs oder im überwiegenden Interesse eines anderen Grundrechtsträgers hinzunehmen wäre.

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Sämtliche der vom Bundesverwaltungsgericht und Verwaltungsgerichtshof zum Inhalt des Art. 7 Abs. 3 GG bzw. Art. 18 Satz 1 LV gemachten Ausführungen könnten ohne Weiteres auf die vorliegend entscheidungserhebliche Thematik übertragen werden.

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Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Grundsatzentscheidung vom 14.11.1969 (1 BvL 24/64) entschieden, dass die Länder, auch wenn Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewähre und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen könne, das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzen dürften, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Auch im Rahmen der Anerkennung von Ersatzschulen sei der Landesgesetzgeber demnach nicht völlig frei, sondern müsse sich mit anderen Verfassungsbestimmungen im Sinne der Herstellung einer praktischen Konkordanz auseinandersetzen. Vorliegend stehe ein „wie auch immer geartetes“ Grundrecht auf Religionsunterricht der Privatschulfreiheit gegenüber. Entscheidend in der vorzunehmenden Abwägung sei, dass dem Grundrecht auf Religionsunterricht an allen Schulen kein alle anderen Belange überwiegender Allgemeinwohlbelang innewohne. Dies zeige bereits der empirische Befund, wonach im Jahr 2019 nur 27,2 % der Bevölkerung in Deutschland Mitglied der römisch-katholischen Kirche und lediglich 24,9 % Mitglied der evangelischen Kirche gewesen seien. Demgegenüber seien 38,8 % der Bürger konfessionslos gewesen.

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Darüber hinaus erweise sich auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der einfachgesetzlichen Vorschrift des § 10 PSchG als rechtswidrig. Nach § 96 Abs. 1 SchG sei der Religionsunterricht ordentliches Schulfach an allen öffentlichen Schulen, was nach der Kommentarliteratur zwingend dazu führe, dass an Privatschulen kein Religionsunterricht angeboten werden müsse. Da das Schulgesetz nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Halbs. SchulG auf Schulen in freier Trägerschaft nur dann Anwendung finde, wenn das Gesetz dies ausdrücklich bestimme, verbleibe es bei diesem Ergebnis. § 10 Abs. 2 PSchG habe abschließenden Charakter. Dies zeige dessen Einleitungssatz, wonach die nach Absatz 1 gestellten Anforderungen „unbeschadet des § 5 Absatz 2“ erfüllt würden. Hätte der Gesetzgeber etwas Anderes gewollt, hätte er dies durch das Wort „insbesondere“ kenntlich gemacht. Mithin gebe es keinen Widerspruch zwischen den beiden Absätzen des § 10 PSchG.

17

Die Forderung des Anbietens von Religionsunterricht für die Verleihung der staatlichen Anerkennung verstoße zudem gegen das Grundrecht der negativen Religionsfreiheit in Art. 4 Abs. 1 GG und Art. 9 EMRK. Hierauf könnten sich Schulen in freier Trägerschaft berufen und müssten es nicht hinnehmen, dass die staatliche Anerkennung vom Angebot des Religionsunterrichts abhängig gemacht werde. Dies dürfe nicht durch die vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 14.11.1969 entwickelte Rechtsprechung zur Teilnahme von staatlich anerkannten Ersatzschulen am sog. Berechtigungswesen übergangen werden.

18

Die Klägerin beantragt,

19

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23. Februar 2021 - 4 K 4011/19 - zu ändern und

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1. die Auflage im Anerkennungsbescheid des Beklagten vom 16. April 2019, wonach sie das Fach Religionslehre (katholische und/oder evangelische Religion) entsprechend der für öffentliche Gymnasien geltenden Grundsätze auch in der gymnasialen Oberstufe (Klassenstufen 11 bis 13) der ... Privaten Schule ... - Gymnasium (G9) zu unterrichten bzw. als Unterrichtsfach anzubieten und spätestens zu Beginn des Schuljahres 2019/2020 gegenüber dem Regierungspräsidium Tübingen eine im Sinne von § 5 PSchG gleichwertig qualifizierte Lehrkraft für die Erteilung dieses Unterrichts zu benennen habe, aufzuheben,

21

2. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihrer Ersatzschule für die gymnasiale Oberstufe (Klassenstufen 11 bis 13) der ... Privaten Schule ... - Gymnasium (G9) in ... die staatliche Anerkennung als Ersatzschule gem. § 10 Abs. 1 PSchG ohne die Auflage zu verleihen, das Fach Religionslehre (katholische und/oder evangelische Religion) entsprechend der für öffentliche Gymnasien geltenden Grundsätze auch in der gymnasialen Oberstufe zu unterrichten bzw. als Unterrichtsfach anzubieten und spätestens zu Beginn des Schuljahres 2019/2020 gegenüber dem Regierungspräsidium Tübingen eine im Sinne von § 5 PSchG gleichwertig qualifizierte Lehrkraft für die Erteilung dieses Unterrichts zu benennen.

22

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

24

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Der Landesgesetzgeber dürfe die Anerkennung von besonderen Voraussetzungen abhängig machen. Da eine an öffentliche Schulen gestellte Anforderung das Angebot von Religionsunterricht sei, müssten auch die staatliche Anerkennung begehrende Schulen diesem Erfordernis entsprechen.

25

Die Klägerin nehme nicht ausreichend in den Blick, dass sich die in Bezug genommenen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs auf genehmigte Ersatzschulen bezogen hätten; zu den Anerkennungsvoraussetzungen verhielten sich die Entscheidungen nicht.

26

Ferner sei der Behauptung, das Fach Religionslehre dürfe aufgrund seiner Sonderstellung nicht als Parameter für den Leistungsstand von Schülern herangezogen werden, da dies der Privatschulfreiheit widerspreche, entgegenzutreten. Es erfolge bereits keine „Festlegung" auf die Lehre bestimmter Religionsgemeinschaften. In Baden-Württemberg werde Religionsunterricht von acht Bekenntnissen als ordentliches Lehrfach an den öffentlichen Schulen angeboten. Des Weiteren sehe der aktuelle Bildungsplan für evangelische und katholische Religionslehre in jeder Klassenstufe auch die Behandlung anderer Weltanschauungen vor. Von einer Ausblendung anderer Weltanschauungsmodelle könne somit keine Rede sein. Darüber hinaus zeige die Versetzungsordnung für Gymnasien sowie die AGVO, dass das Fach Religionslehre auch zur Leistungsstandmessung herangezogen werden könne.

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Der Rechtsauffassung, dass die in § 10 Abs. 2 PSchG enthaltenen Bestimmungen die in Abs. 1 der Vorschrift gestellten Anforderungen abschließend regelten, könne nicht gefolgt werden. Wäre dies der Fall und käme § 10 Abs. 1 PSchG kein (eigenständiger) Aussagegehalt zu, hätte der Gesetzgeber im Zuge der Änderung des § 10 PSchG zum 01.08.2017 Absatz 1 ohne Weiteres streichen können. Im Übrigen könne dem gesetzgeberischen Willen entnommen werden, dass nach wie vor die bisherigen in § 10 PSchG genannten und nunmehr in dessen Absatz 1 geregelten Voraussetzungen entscheidend für die Anerkennung der Ersatzschule sein sollten. Darüber hinaus sei unabhängig von den Vorgaben des § 10 Abs. 1 PSchG auch die Bestimmung in § 10 Abs. 2 Nr. 1 a) PSchG zu beachten, welche für die staatliche Anerkennung einen durch die Schulaufsichtsbehörde genehmigten Lehrplan voraussetze. Da die Schulaufsicht bei der Verleihung der Anerkennung stets an die Regelschule anknüpfen müsse, würden lediglich Lehrpläne genehmigt, die sämtliche Fächer der entsprechenden öffentlichen Schulart - und damit auch Religionslehre - abdeckten.

28

Die negative Religionsfreiheit der Klägerin werde durch die Auflage zulässigerweise beschränkt. Zudem müsse die Religionsfreiheit im Rahmen des Berechtigungswesens, an dem die Klägerin auf eigenen Wunsch teilnehmen wolle, zurücktreten. Bei ihrer Schule handele es sich nicht um eine bekenntnisfreie Schule.

29

Dem Senat liegt die Verwaltungsakte sowie die Prozessakte des Verwaltungsgerichts vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet.

31

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig (im Folgenden unter I.) und begründet. Die im Tenor wiedergegebene Auflage im Anerkennungsbescheid des Beklagten vom 16.04.2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die genehmigte Ersatzschule erfüllt hinsichtlich der streitgegenständlichen Oberstufe auch ohne das Angebot von Religionsunterricht die Anerkennungsvoraussetzungen nach § 10 PSchG (im Folgenden unter II.). Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen ist daher zu ändern und die Auflage aufzuheben. Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedarf es nicht.

32

I. Die Klage ist mit dem im Hauptantrag verfolgten Anfechtungsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des erkennenden Senats ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteile vom 06.11.2019 - 8 C 14.18 -, BVerwGE 167, 60, juris Rn. 22, vom 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341, juris Rn. 5 und vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25; Beschluss vom 31.01.2019 - 8 B 10.18 -, juris Rn. 5; Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris Rn. 29). Dies gilt auch für die dem Anerkennungsbescheid vom 16.04.2019 beigefügte Nebenbestimmung, bei der es sich unzweifelhaft um eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG handelt. Für den Senat ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar, weshalb der Klägerin insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlen sollte.

33

II. Der Hauptantrag ist auch begründet. Eine einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte belastende Nebenbestimmung kann im Anfechtungsprozess nur dann isoliert aufgehoben werden, wenn der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (BVerwG, Urteil vom 06.11.2019, a.a.O., juris Rn.19). Dies ist hier der Fall. Die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule setzt nicht voraus, dass Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach angeboten wird. Der Klägerin steht unabhängig hiervon ein Anerkennungsanspruch zu. Die streitgegenständliche Auflage ist daher im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (vgl. hierzu auch Senatsurteil vom 26.03.2015 - 9 S 516/14 -, juris Rn. 43) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1. Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer privaten Ersatzschule gibt es - anders als hinsichtlich der Genehmigung - nicht. Weder aus Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG noch aus Art. 2 Abs. 1 LV folgt eine staatliche Verpflichtung, Ersatzschulen anzuerkennen und ihnen dadurch die Berechtigung zu verschaffen, Zeugnisse zu erteilen, welche eine "Externenprüfung" für ihre Schüler ersetzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195 - juris Rn. 27 ff.; Thiel, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 7 Rn. 71; Badura, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Juli 2021, Art. 7 Rn. 116). Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 24 ff.; BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Beschluss vom 01.10.2015 - 6 B 15.15 -, juris Rn. 12; VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018 - 1 VB 15/16 -, juris Rn. 10; Senatsurteile vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 44, und vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Dabei liegt es im Wesen der angesprochenen Berechtigungen, dass das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 34). Im Falle des Vorliegens der landesrechtlichen Voraussetzungen folgt indes eine Pflicht zur Anerkennung aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG (vgl. Uhle, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 15.11.2021, Art. 7 Rn. 88).

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Das Institut der Anerkennung darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allerdings nicht dazu benutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 39; ferner VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O.; Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 68).

36

2. Die Voraussetzungen der staatlichen Anerkennung ergeben sich vorliegend aus § 10 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft - PSchG - in der derzeit gültigen Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105), zuletzt geändert durch Art. 1 HaushaltsbegleitG 2022 vom 22.12.2021 (GBl. S. 1009).

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Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen bzw. an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule.

38

Nach § 10 Abs. 2 Nr. 1 PSchG werden die nach Absatz 1 gestellten Anforderungen unbeschadet des § 5 Absatz 2 von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn

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a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt,

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b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird,

41

c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist,

42

d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden,

43

e) die Schulleitung die für ihre Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt,

44

f) die Lehrkräfte in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.

45

Mit der enumerativen Aufzählung in § 10 Abs. 2 PSchG werden die in Absatz 1 normierten „aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ abschließend konkretisiert. Damit ist es ausgeschlossen, das Erfordernis des Angebots von Religionsunterricht aus der allgemein formulierten Vorgabe in § 10 Abs. 1 PSchG i.V.m. § 96 Abs. 1 SchG und der Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sowie Art. 18 Satz 1 LV herzuleiten.

46

a) Dieses Auslegungsergebnis folgt bereits aus dem klaren Wortlaut der Bestimmung sowie der eindeutigen gesetzlichen Systematik.

47

Durch § 10 Abs. 2 PSchG wird die in Absatz 1 allgemein formulierte Vorgabe konkretisiert, was insbesondere durch die Wiederholung des Ausdrucks „die gestellten Anforderungen“ verdeutlicht wird. Eine Einschränkung dergestalt, dass Absatz 2 keine abschließende Konkretisierung, sondern lediglich eine beispielhafte Aufzählung sein soll (üblicherweise durch die Verwendung der Begriffe „insbesondere“, „unter anderem“ oder „zumindest“), findet sich im Wortlaut nicht.

48

In systematischer Hinsicht spricht ferner vor allem Absatz 3 für den abschließenden Charakter der Aufzählung in § 10 Abs. 2 PSchG. Danach muss die Privatschule die in § 10 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen (Hervorhebung nur hier) grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf Dauer erfüllt. Diese Regelung bestimmt näher, wann von der in § 10 Abs. 1 PSchG vorausgesetzten Bewährung (nach § 10 Abs. 1 PSchG muss die Ersatzschule „die Gewähr dafür biete[n], dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 gestellten Anforderungen erfüllt“ [Hervorhebung nur hier]; zum Begriff der Bewährung vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 29) ausgegangen werden kann (vgl. Gayer, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 10 PSchG Rn. 5 noch zu Nr. 12 Abs. 2 VVPSchG). In Bezug genommen wird insoweit explizit nur Absatz 2. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber insoweit eine Aufspaltung vorsehen wollte in Anerkennungsvoraussetzungen, die über eine Bewährungszeit von drei Jahren vorliegen müssen, und Anerkennungsvoraussetzungen, die (lediglich) aktuell vorliegen müssen, sind nicht ersichtlich. Dies gilt erst recht mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Hintergrund des Erfordernisses der Bewährung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 29).

49

b) Aus der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nichts Anderes.

50

Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes und dessen Vollzugsverordnung vom 10.10.2017 (GBl. S. 521) mit Wirkung zum 01.08.2017 wurden die Absätze 2 und 3 eingefügt. Die dort formulierten Anforderungen waren wortgleich zuvor in Nr. 12 der VVPSchG enthalten. Die Anerkennungsvoraussetzungen sollten in Gesetzesform „hochgestuft“, eine inhaltliche Änderung damit jedoch - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nicht verbunden werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 11.07.2017 (LT-Drucks. 16/2333, S. 18) heißt es insoweit:

51

„Diese Bestimmung dient der Rechtsklarheit und ist unverändert gegenüber der bisherigen Rechtslage. Bisher wurden die Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung in Nummer 12 Absatz 1 und Absatz 2 der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zum Vollzug des Privatschulgesetzes (Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz - VVPSchG) geregelt. Da wesentliche, dem Landesgesetzgeber obliegende gesetzliche Regelungen des Privatschulwesens von ihm selbst zu treffen sind und nicht dem Verordnungsrecht beziehungsweise Verwaltungsvollzug überlassen werden sollen, wird mit der Neufassung des § 10 Absätze 2 und 3 eine Hochstufung der bisher im Verordnungsweg getroffenen Regelungen vorgenommen.“

52

Durch die „Hochstufung“ auf die Ebene des Gesetzes hat sich jedoch - was der Gesetzgeber möglicherweise verkannt hat - das Verhältnis zwischen dem allgemein formulierten Grundsatz in § 10 Abs. 1 PSchG und den früher in Ziffer 12 der VVPSchG normierten Voraussetzungen verändert. Nach der alten Rechtslage enthielt mit Blick auf die Rangordnung der Rechtsquellen allein § 10 Abs. 1 PSchG die maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung, während die VVPSchG aufgrund ihres Verordnungsrangs schon rechtstechnisch nicht in der Lage war, den Anwendungsbereich des § 10 Abs. 1 PSchG einzuschränken. Dem entsprach auch die Auslegung der Vorschrift in der Senatsrechtsprechung (vgl. Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 54, 59). Durch die Hochstufung der in Nr. 12 normierten Voraussetzungen hat sich dies geändert, Absatz 1 und die Absätze 2 und 3 haben denselben (Gesetzes-)Rang, was nach der Auffassung des Senats nicht ohne Folgen für die Auslegung namentlich unter dem Gesichtspunkt der Systematik bleiben kann.

53

c) An diesem Ergebnis vermag der Hinweis des Beklagten auf die - unter b) soeben aufgezeigte - Entstehungsgeschichte sowie auf den Sinn und Zweck des § 10 PSchG nichts zu ändern.

54

Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der in der Norm zum Ausdruck kommende (Hervorhebung nur hier) objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 06.12.2021 - 2 BvR 1470/20 -, juris Rn. 58, und vom 02.05.2016 - 2 BvR 1137/14 -, juris Rn. 30; Urteil vom 19.03.2013 - 2 BvR 2628/10 -, BVerfGE 133, 168, juris Rn. 66; ferner BVerwG, Urteile vom 23.02.2018 - 7 C 9.16 -, juris Rn. 21, und vom 19.02.2015 - 9 C 10.14 -, juris Rn. 18). Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe, wenn sie - wie hier - keinen Niederschlag im Gesetz gefunden hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 21.05.1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299, juris Rn. 56). Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, einer Gesetzesanwendung Geltung zu verschaffen, die sich nach den anerkannten Auslegungsgrundsätzen dem Gesetz, insbesondere dem Gesetzeswortlaut, nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen lässt.

55

Damit besteht im vorliegenden Fall auch keine normative Basis für die Annahme, dass Sinn und Zweck des Gesetzes eine andere Auslegung gebieten könnten. Ein etwaiges gesetzgeberisches Ziel, dass die Beleihung mit hoheitlichen Befugnissen nur dann erfolgen soll, wenn die Privatschule eine möglichst umfassende Gewähr dafür bietet, dass sie die an öffentliche Schulen gestellten gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, bzw. eine etwaige Absicht des Landesgesetzgebers, sich mit der Generalklausel in Abs. 1 bislang nicht in den Blick genommene Voraussetzungen offenzuhalten, haben jedenfalls in der aktuellen Gesetzesfassung keinen hinreichenden Anhalt gefunden. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass Sinn und Zweck der Vorschrift auch dafür sprechen könnten, durch eine abschließende Aufzählung - insbesondere auch für den Träger der Privatschule - Rechtsklarheit hinsichtlich des Prüfprogramms herbeizuführen. Der Gesichtspunkt der Rechtsklarheit ist in den Materialien ausdrücklich als Zweck der Neuregelung angesprochen worden (LT-Drucks. 16/2333, S. 18).

56

Nach alledem konkretisiert § 10 Abs. 2 PSchG die in § 10 Abs. 1 PSchG allgemein formulierte Vorgabe und regelt die Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule abschließend. Darüber hinausgehende Anerkennungsvoraussetzungen können aus § 10 Abs. 1 PSchG nicht abgeleitet werden. Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 SchG und der Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sowie Art. 18 Satz 1 LV - wonach Religionsunterricht ordentliches Lehrfach an allen öffentlichen Schulen ist - sind damit nicht in Bezug genommen.

57

3. Das „... Private Schule ... - Gymnasium“ erfüllt die in § 10 Abs. 2 PSchG normierten Anerkennungsvoraussetzungen auch ohne das Angebot von Religionsunterricht.

58

a) Insbesondere ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats geklärt, dass eine private Ersatzschule, die keinen Religionsunterricht anbietet, nicht deshalb in ihren Lehrzielen hinter öffentlichen Schulen zurücksteht, so dass die Voraussetzung des § 10 Abs. 2 Nr. 1 b) PSchG erfüllt ist (vgl. zu der entsprechenden Genehmigungsvoraussetzung in § 5 Abs. 1a PSchG grundlegend Senatsurteil vom 03.05.2018 - 9 S 653/16 -, juris Rn. 36 ff., sowie bestätigend BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019 - 6 B 141.18 -, juris). Weder im Grundgesetz noch in der baden-württembergischen Landesverfassung finden sich Regelungen über das Erfordernis der Erteilung von Religionsunterricht an privaten Ersatzschulen. Lediglich für öffentliche Schulen schreibt Art. 18 Satz 1 LV bzw. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG den Religionsunterricht verbindlich vor. Hierbei handelt es sich um eine Sondervorschrift, deren Regelungsgehalt sich auf öffentliche Schulen beschränkt und die einer erweiternden oder analogen Anwendung auf Privatschulen nicht - auch nicht mittelbar über die Regelung in § 5 Abs. 1 a) PSchG, Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG - zugänglich ist (ausführlich Senatsurteil vom 03.05.2018, a.a.O., juris Rn. 42 ff.; BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.aO., juris). Art. 18 Satz 1 LV und Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sind gerade nicht Ausdruck eines staatlich definierten Bildungs- und Erziehungsziels. Vielmehr räumen die Regelungen den außerstaatlichen Bildungs- und Erziehungsträgern, den Religionsgemeinschaften, die Möglichkeit schulbezogener Mitwirkung im Interesse der Religionsfreiheit ein (vgl. Senatsurteil vom 03.05.2018, a.a.O., juris Rn. 48 m.z.w.N.).

59

b) Ist die Unterrichtung des Fachs Religionslehre nicht zur Erreichung des Lehrziels der entsprechenden öffentlichen Schule erforderlich, darf der Beklagte die Verleihung der staatlichen Anerkennung auch nicht unter Verweis auf einen ohne das Angebot von Religionsunterricht nicht genehmigten Lehrplan (vgl. § 10 Abs. 2 Nr. 1 a) PSchG) versagen.

60

c) Schließlich steht auch die Voraussetzung in § 10 Abs. 2 Nr. 1 d) PSchG, wonach die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden müssen, der Anerkennung ohne das Angebot von Religionsunterricht nicht entgegen.

61

In der gesetzlichen Regelung wird der Religionsunterricht nicht erwähnt. Der Beklagte verweist allerdings zutreffend auf die sich aus der geltenden Verordnungslage ergebende Versetzungsrelevanz des Religionsunterrichts. Nach Maßgabe des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Versetzungsordnung Gymnasien vom 30.01.1984 (GBl. S. 149) ist Religionslehre ein für die Versetzung maßgebendes Fach. Ferner ist Religionsunterricht nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 der Abiturverordnung Gymnasien der Normalform vom 19.10.2018 (GBl. S. 388, 389), zuletzt geändert durch Art. 11 VO zur Überführung von Schulversuchen in die Regelphase, zum weiteren Ausbau des Ethikunterrichts und zur Änderung schulrechtlicher Bestimmungen vom 18.6.2020 (GBl. S. 577) - AGVO - Teil des Unterrichtsangebots im Pflichtbereich. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 7 AGVO gehören vier Kurse zur Belegpflicht.

62

Aus der auf der Ebene des Verordnungsrechts geregelten Versetzungsrelevanz des Religionsunterrichts kann indes nicht abgeleitet werden, dass das Angebot von Religionsunterricht Voraussetzung für die staatliche Anerkennung ist. Die Entscheidung, ob die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule voraussetzt, dass die private Ersatzschule Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach anbietet, ist vielmehr dem (Landes-)Gesetzgeber vorbehalten.

63

aa) Der im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1 und 3 GG verankerte Vorbehalt des Parlamentsgesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert ist. Dabei ist der Gesetzgeber verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen; er darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte" (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218, juris Rn. 132; Beschluss vom 21.12.1977 - 1 BvL 1/75 -, BVerfGE 47, 46, juris Rn. 92).

64

Zu berücksichtigen ist jedoch auch, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden (vgl. BVerfG, Urteile vom 14.07.1998, a.a.O., und vom 18.12.1984 - 2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1).

65

Der Vorbehalt des Gesetzes ist - mit diesen Maßgaben - auch auf dem Gebiet des Schulwesens zu beachten (vgl. BVerfG, Urteile vom 14.07.1998, a.a.O., vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschlüsse vom 21.12.1977, a.a.O., vom 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251, juris Rn. 25 f., vom 22.06.1977 - 1 BvR 799/76 -, BVerfGE 45, 400, juris Rn. 68, und vom 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257; VerfGH BW, Urteil vom 15.02.2016 - 1 VB 58/14 -, juris Rn. 65, wo ausdrücklich die Frage aufgeworfen wird, ob bzw. inwieweit der Landesgesetzgeber bei der ihm obliegenden gesetzlichen Regelung des Privatschulwesens die wesentlichen Regelungen selbst treffen muss und sie nicht dem Verordnungsrecht der Exekutive oder dem Verwaltungsvollzug überlassen kann; BVerwG, Urteile vom 29.07.2015 - 6 C 35.14 -, BVerwGE 152, 330, juris Rn. 42, vom 14.07.1978 - VII C 11.76 -, BVerwGE 56, 155, juris Rn. 12, und vom 13.01.1982 - 7 C 95.80 -, BVerwGE 64, 308; Vorlagebeschluss vom 15.11.1974 - VII C 8.73 -, BVerwGE 47, 194; vgl. ferner BayVerfGH, Beschluss vom 26.08.2021 - Vf. 43 - VIII - 21, Vf. 44 - VII - 21 -, juris Rn. 87). Ob und inwieweit dies Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich insbesondere nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998, a.a.O., juris Rn. 133; Beschluss vom 21.12.1977, a.a.O.).

66

bb) Gemessen an diesen Grundsätzen gehört es zu den wesentlichen Entscheidungen im (Privat-)Schulwesen, ob die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule davon abhängig gemacht werden soll, dass sie Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach anbietet. Diese Entscheidung bedarf daher der - hinreichend bestimmten - Regelung durch Parlamentsgesetz.

67

Für die Notwendigkeit einer formell-gesetzlichen Regelung spricht nach Auffassung des Senats bereits, dass sowohl die Bundes- wie die Landesverfassung dem Religionsunterricht eine Sonderstellung einräumen (vgl. hierzu grundlegend BVerfG, Beschluss vom 25.02.1987 - 1 BvR 47/84 -, BVerfGE 74, 244, juris Rn. 16; BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.a.O., juris Rn. 29). Wie oben (oben unter II.3.a) dargelegt, schreibt Art. 18 Satz 1 LV bzw. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG lediglich für öffentliche Schulen den Religionsunterricht verbindlich vor. Hierbei handelt es sich um eine Sondervorschrift, deren Regelungsgehalt sich auf öffentliche Schulen beschränkt und die einer erweiternden oder analogen Anwendung auf Privatschulen nicht - auch nicht mittelbar über die Regelung in § 5 Abs. 1 a) PSchG, Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG - zugänglich ist. Auch hat der Senat in seinem Urteil vom 03.05.2018 (a.a.O., juris Rn. 48) angenommen, Art. 18 Satz 1 LV und Art. 7 Abs. 3 GG seien gerade nicht Ausdruck eines staatlich definierten Bildungs- und Erziehungsziels, sondern diese - sich spezifisch an öffentliche Schule wendenden - verfassungsrechtlichen Normen räumten den außerstaatlichen Bildungs- und Erziehungsträgern, den Religionsgemeinschaften, die Möglichkeit schulbezogener Mitwirkung im Interesse der Religionsfreiheit ein. In diesem Zusammenhang fällt ferner auf, dass es - soweit ersichtlich - kein anderes schulisches Unterrichtsfach gibt, das Eingang in das Grundgesetz oder die Landesverfassung gefunden hat. Die Eigentümlichkeit des Religionsunterrichts zeigt sich auch an dem den Erziehungsberechtigen von Verfassungs wegen eingeräumten Recht, über die Teilnahme des Kindes an dem Unterrichtsfach zu bestimmen (vgl. Art. 7 Abs. 2 GG; näher zum Recht des Erziehungsberechtigten, der das Kind bis zum Eintritt von dessen Religionsmündigkeit gesetzlich vertritt, das Kind vom Religionsunterricht abzumelden vgl. nur Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 83). Die sich danach ergebende verfassungsrechtliche Sonderstellung des Religionsunterrichts, der in vielfältiger Weise grundrechtliche Positionen etwa von Schülern, Eltern, Lehrern und Religionsgemeinschaften betrifft und in einem (besonderen) Spannungsverhältnis zu staatlichen Schulaufsicht steht (vgl. nur Badura, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand: November 2021, Art. 7 Rn. 63 ff., 83 ff.; 105), legt es bereits nahe, die Entscheidung, die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule vom Angebot des Religionsunterrichts abhängig zu machen, als im Sinne der o.g. Rechtsprechung wesentliche, der Regelung durch den Verordnungsgeber entzogene Entscheidung zu betrachten.

68

Ein weiterer Gesichtspunkt tritt hinzu. Die normative Auferlegung der Pflicht, Religionsunterricht anzubieten, beeinträchtigt in besonderem Maße die grundrechtliche Stellung des Trägers einer privaten Ersatzschule. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 29.04.2019 (a.a.O., juris Rn. 29) ausgeführt:

69

„Denn der Zwang zur Beachtung des in Art. 7 Art. 3 Satz 2 GG gewährleisteten Selbstbestimmungsrechts der Religionsgemeinschaften über Ziel und Inhalt des Religionsunterrichts würde bei einem privaten Schulträger dazu führen, dass er jedenfalls insoweit an der Durchführung eines von einer autonom bestimmten weltanschaulichen Basis aus eigenverantwortlich geprägten und gestalteten Unterrichts gehindert und damit im Kernbereich seiner durch Art. 7 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich geschützten schulischen Betätigung (Hervorhebung nur hier) beeinträchtigt wäre. Dieses Ergebnis stünde mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben offensichtlich nicht in Einklang. Denn soweit Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach vorschreibt, beschränkt sich die Regelung nach ihrem eindeutigen Wortlaut auf die öffentlichen Schulen. Private Schulträger sind hieran nicht gebunden.“

70

Vor diesem Hintergrund erscheint es fraglich, ob der Gesetzgeber das Angebot von Religionsunterricht in materieller Hinsicht überhaupt als Anerkennungsvoraussetzung normieren dürfte (bejahend Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand 01.09.2019, § 96 SchG Anm. 3; vgl. ferner Gayer, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 10 PSchG Rn. 4 noch zu Ziffer 12 Abs. 1 VVPSchG; Germann, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 51. Edition, Stand: Mai 2022, Art. 7 Rn. 46; für eine verfassungsrechtliche Sperrwirkung Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 73 m.w.N.; Andrä, ebd. a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; vom Senat bisher offengelassen, vgl. Urteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.a.O., juris). Dies kann vorliegend jedoch dahingestellt bleiben. Denn auch wenn der staatlichen Schulaufsicht im Bereich des Berechtigungswesens weitergehende Befugnisse eingeräumt sind und der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen kann (vgl. bereits oben unter II.1.; vgl. auch Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 116), hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass die staatlichen Befugnisse insoweit nicht schrankenlos sind, sondern dass auch in diesem Kontext den grundrechtlichen Belangen des Privatschulträgers, insbesondere seiner Position aus Art. 7 Abs. 4 GG, Beachtung zu schenken ist (ebenfalls oben unter II.1. sowie BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 39; ferner VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O.; Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 68). Ausgehend hiervon kann festgestellt werden, dass das Verlangen nach Gleichartigkeit in Bezug auf das Angebot von Religionsunterricht - zumal vor dem Hintergrund dessen verfassungsrechtlicher Sonderstellung - auch einen besonders intensiven Eingriff in die Privatschulfreiheit eines die staatliche Anerkennung begehrenden Privatschulträgers darstellt. Dies rechtfertigt zusätzlich die Annahme, dass es sich bei diesem Verlangen um eine wesentliche Frage im Sinne der o.g. Rechtsprechung handelt, die einer hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Grundlage bedarf (zum Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Einführung oder Änderung eines wertegebundenen, insbesondere eines religiös oder weltanschaulich orientierten Unterrichts sowie der Frage, ob und inwieweit das Schulwesen allgemein für religiöse und weltanschauliche Bezüge geöffnet werden soll, vgl. auch BayVerfGH, Beschluss vom 26.08.2021, a.a.O., juris Rn. 87).

71

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

72

Beschluss vom 9. Mai 2022

73

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 des Streitwertkatalogs 2013 auf 30.000,- EUR festgesetzt.

74

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

30

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet.

31

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig (im Folgenden unter I.) und begründet. Die im Tenor wiedergegebene Auflage im Anerkennungsbescheid des Beklagten vom 16.04.2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die genehmigte Ersatzschule erfüllt hinsichtlich der streitgegenständlichen Oberstufe auch ohne das Angebot von Religionsunterricht die Anerkennungsvoraussetzungen nach § 10 PSchG (im Folgenden unter II.). Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen ist daher zu ändern und die Auflage aufzuheben. Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedarf es nicht.

32

I. Die Klage ist mit dem im Hauptantrag verfolgten Anfechtungsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des erkennenden Senats ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteile vom 06.11.2019 - 8 C 14.18 -, BVerwGE 167, 60, juris Rn. 22, vom 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341, juris Rn. 5 und vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25; Beschluss vom 31.01.2019 - 8 B 10.18 -, juris Rn. 5; Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris Rn. 29). Dies gilt auch für die dem Anerkennungsbescheid vom 16.04.2019 beigefügte Nebenbestimmung, bei der es sich unzweifelhaft um eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG handelt. Für den Senat ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar, weshalb der Klägerin insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlen sollte.

33

II. Der Hauptantrag ist auch begründet. Eine einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte belastende Nebenbestimmung kann im Anfechtungsprozess nur dann isoliert aufgehoben werden, wenn der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (BVerwG, Urteil vom 06.11.2019, a.a.O., juris Rn.19). Dies ist hier der Fall. Die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule setzt nicht voraus, dass Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach angeboten wird. Der Klägerin steht unabhängig hiervon ein Anerkennungsanspruch zu. Die streitgegenständliche Auflage ist daher im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (vgl. hierzu auch Senatsurteil vom 26.03.2015 - 9 S 516/14 -, juris Rn. 43) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

34

1. Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer privaten Ersatzschule gibt es - anders als hinsichtlich der Genehmigung - nicht. Weder aus Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG noch aus Art. 2 Abs. 1 LV folgt eine staatliche Verpflichtung, Ersatzschulen anzuerkennen und ihnen dadurch die Berechtigung zu verschaffen, Zeugnisse zu erteilen, welche eine "Externenprüfung" für ihre Schüler ersetzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195 - juris Rn. 27 ff.; Thiel, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 7 Rn. 71; Badura, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Juli 2021, Art. 7 Rn. 116). Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 24 ff.; BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Beschluss vom 01.10.2015 - 6 B 15.15 -, juris Rn. 12; VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018 - 1 VB 15/16 -, juris Rn. 10; Senatsurteile vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 44, und vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Dabei liegt es im Wesen der angesprochenen Berechtigungen, dass das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 34). Im Falle des Vorliegens der landesrechtlichen Voraussetzungen folgt indes eine Pflicht zur Anerkennung aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG (vgl. Uhle, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 15.11.2021, Art. 7 Rn. 88).

35

Das Institut der Anerkennung darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allerdings nicht dazu benutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 39; ferner VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O.; Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 68).

36

2. Die Voraussetzungen der staatlichen Anerkennung ergeben sich vorliegend aus § 10 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft - PSchG - in der derzeit gültigen Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105), zuletzt geändert durch Art. 1 HaushaltsbegleitG 2022 vom 22.12.2021 (GBl. S. 1009).

37

Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen bzw. an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule.

38

Nach § 10 Abs. 2 Nr. 1 PSchG werden die nach Absatz 1 gestellten Anforderungen unbeschadet des § 5 Absatz 2 von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn

39

a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt,

40

b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird,

41

c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist,

42

d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden,

43

e) die Schulleitung die für ihre Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt,

44

f) die Lehrkräfte in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.

45

Mit der enumerativen Aufzählung in § 10 Abs. 2 PSchG werden die in Absatz 1 normierten „aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ abschließend konkretisiert. Damit ist es ausgeschlossen, das Erfordernis des Angebots von Religionsunterricht aus der allgemein formulierten Vorgabe in § 10 Abs. 1 PSchG i.V.m. § 96 Abs. 1 SchG und der Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sowie Art. 18 Satz 1 LV herzuleiten.

46

a) Dieses Auslegungsergebnis folgt bereits aus dem klaren Wortlaut der Bestimmung sowie der eindeutigen gesetzlichen Systematik.

47

Durch § 10 Abs. 2 PSchG wird die in Absatz 1 allgemein formulierte Vorgabe konkretisiert, was insbesondere durch die Wiederholung des Ausdrucks „die gestellten Anforderungen“ verdeutlicht wird. Eine Einschränkung dergestalt, dass Absatz 2 keine abschließende Konkretisierung, sondern lediglich eine beispielhafte Aufzählung sein soll (üblicherweise durch die Verwendung der Begriffe „insbesondere“, „unter anderem“ oder „zumindest“), findet sich im Wortlaut nicht.

48

In systematischer Hinsicht spricht ferner vor allem Absatz 3 für den abschließenden Charakter der Aufzählung in § 10 Abs. 2 PSchG. Danach muss die Privatschule die in § 10 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen (Hervorhebung nur hier) grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf Dauer erfüllt. Diese Regelung bestimmt näher, wann von der in § 10 Abs. 1 PSchG vorausgesetzten Bewährung (nach § 10 Abs. 1 PSchG muss die Ersatzschule „die Gewähr dafür biete[n], dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 gestellten Anforderungen erfüllt“ [Hervorhebung nur hier]; zum Begriff der Bewährung vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 29) ausgegangen werden kann (vgl. Gayer, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 10 PSchG Rn. 5 noch zu Nr. 12 Abs. 2 VVPSchG). In Bezug genommen wird insoweit explizit nur Absatz 2. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber insoweit eine Aufspaltung vorsehen wollte in Anerkennungsvoraussetzungen, die über eine Bewährungszeit von drei Jahren vorliegen müssen, und Anerkennungsvoraussetzungen, die (lediglich) aktuell vorliegen müssen, sind nicht ersichtlich. Dies gilt erst recht mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Hintergrund des Erfordernisses der Bewährung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 29).

49

b) Aus der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nichts Anderes.

50

Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes und dessen Vollzugsverordnung vom 10.10.2017 (GBl. S. 521) mit Wirkung zum 01.08.2017 wurden die Absätze 2 und 3 eingefügt. Die dort formulierten Anforderungen waren wortgleich zuvor in Nr. 12 der VVPSchG enthalten. Die Anerkennungsvoraussetzungen sollten in Gesetzesform „hochgestuft“, eine inhaltliche Änderung damit jedoch - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nicht verbunden werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 11.07.2017 (LT-Drucks. 16/2333, S. 18) heißt es insoweit:

51

„Diese Bestimmung dient der Rechtsklarheit und ist unverändert gegenüber der bisherigen Rechtslage. Bisher wurden die Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung in Nummer 12 Absatz 1 und Absatz 2 der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zum Vollzug des Privatschulgesetzes (Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz - VVPSchG) geregelt. Da wesentliche, dem Landesgesetzgeber obliegende gesetzliche Regelungen des Privatschulwesens von ihm selbst zu treffen sind und nicht dem Verordnungsrecht beziehungsweise Verwaltungsvollzug überlassen werden sollen, wird mit der Neufassung des § 10 Absätze 2 und 3 eine Hochstufung der bisher im Verordnungsweg getroffenen Regelungen vorgenommen.“

52

Durch die „Hochstufung“ auf die Ebene des Gesetzes hat sich jedoch - was der Gesetzgeber möglicherweise verkannt hat - das Verhältnis zwischen dem allgemein formulierten Grundsatz in § 10 Abs. 1 PSchG und den früher in Ziffer 12 der VVPSchG normierten Voraussetzungen verändert. Nach der alten Rechtslage enthielt mit Blick auf die Rangordnung der Rechtsquellen allein § 10 Abs. 1 PSchG die maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung, während die VVPSchG aufgrund ihres Verordnungsrangs schon rechtstechnisch nicht in der Lage war, den Anwendungsbereich des § 10 Abs. 1 PSchG einzuschränken. Dem entsprach auch die Auslegung der Vorschrift in der Senatsrechtsprechung (vgl. Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 54, 59). Durch die Hochstufung der in Nr. 12 normierten Voraussetzungen hat sich dies geändert, Absatz 1 und die Absätze 2 und 3 haben denselben (Gesetzes-)Rang, was nach der Auffassung des Senats nicht ohne Folgen für die Auslegung namentlich unter dem Gesichtspunkt der Systematik bleiben kann.

53

c) An diesem Ergebnis vermag der Hinweis des Beklagten auf die - unter b) soeben aufgezeigte - Entstehungsgeschichte sowie auf den Sinn und Zweck des § 10 PSchG nichts zu ändern.

54

Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der in der Norm zum Ausdruck kommende (Hervorhebung nur hier) objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 06.12.2021 - 2 BvR 1470/20 -, juris Rn. 58, und vom 02.05.2016 - 2 BvR 1137/14 -, juris Rn. 30; Urteil vom 19.03.2013 - 2 BvR 2628/10 -, BVerfGE 133, 168, juris Rn. 66; ferner BVerwG, Urteile vom 23.02.2018 - 7 C 9.16 -, juris Rn. 21, und vom 19.02.2015 - 9 C 10.14 -, juris Rn. 18). Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe, wenn sie - wie hier - keinen Niederschlag im Gesetz gefunden hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 21.05.1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299, juris Rn. 56). Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, einer Gesetzesanwendung Geltung zu verschaffen, die sich nach den anerkannten Auslegungsgrundsätzen dem Gesetz, insbesondere dem Gesetzeswortlaut, nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen lässt.

55

Damit besteht im vorliegenden Fall auch keine normative Basis für die Annahme, dass Sinn und Zweck des Gesetzes eine andere Auslegung gebieten könnten. Ein etwaiges gesetzgeberisches Ziel, dass die Beleihung mit hoheitlichen Befugnissen nur dann erfolgen soll, wenn die Privatschule eine möglichst umfassende Gewähr dafür bietet, dass sie die an öffentliche Schulen gestellten gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, bzw. eine etwaige Absicht des Landesgesetzgebers, sich mit der Generalklausel in Abs. 1 bislang nicht in den Blick genommene Voraussetzungen offenzuhalten, haben jedenfalls in der aktuellen Gesetzesfassung keinen hinreichenden Anhalt gefunden. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass Sinn und Zweck der Vorschrift auch dafür sprechen könnten, durch eine abschließende Aufzählung - insbesondere auch für den Träger der Privatschule - Rechtsklarheit hinsichtlich des Prüfprogramms herbeizuführen. Der Gesichtspunkt der Rechtsklarheit ist in den Materialien ausdrücklich als Zweck der Neuregelung angesprochen worden (LT-Drucks. 16/2333, S. 18).

56

Nach alledem konkretisiert § 10 Abs. 2 PSchG die in § 10 Abs. 1 PSchG allgemein formulierte Vorgabe und regelt die Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule abschließend. Darüber hinausgehende Anerkennungsvoraussetzungen können aus § 10 Abs. 1 PSchG nicht abgeleitet werden. Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 SchG und der Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sowie Art. 18 Satz 1 LV - wonach Religionsunterricht ordentliches Lehrfach an allen öffentlichen Schulen ist - sind damit nicht in Bezug genommen.

57

3. Das „... Private Schule ... - Gymnasium“ erfüllt die in § 10 Abs. 2 PSchG normierten Anerkennungsvoraussetzungen auch ohne das Angebot von Religionsunterricht.

58

a) Insbesondere ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats geklärt, dass eine private Ersatzschule, die keinen Religionsunterricht anbietet, nicht deshalb in ihren Lehrzielen hinter öffentlichen Schulen zurücksteht, so dass die Voraussetzung des § 10 Abs. 2 Nr. 1 b) PSchG erfüllt ist (vgl. zu der entsprechenden Genehmigungsvoraussetzung in § 5 Abs. 1a PSchG grundlegend Senatsurteil vom 03.05.2018 - 9 S 653/16 -, juris Rn. 36 ff., sowie bestätigend BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019 - 6 B 141.18 -, juris). Weder im Grundgesetz noch in der baden-württembergischen Landesverfassung finden sich Regelungen über das Erfordernis der Erteilung von Religionsunterricht an privaten Ersatzschulen. Lediglich für öffentliche Schulen schreibt Art. 18 Satz 1 LV bzw. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG den Religionsunterricht verbindlich vor. Hierbei handelt es sich um eine Sondervorschrift, deren Regelungsgehalt sich auf öffentliche Schulen beschränkt und die einer erweiternden oder analogen Anwendung auf Privatschulen nicht - auch nicht mittelbar über die Regelung in § 5 Abs. 1 a) PSchG, Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG - zugänglich ist (ausführlich Senatsurteil vom 03.05.2018, a.a.O., juris Rn. 42 ff.; BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.aO., juris). Art. 18 Satz 1 LV und Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sind gerade nicht Ausdruck eines staatlich definierten Bildungs- und Erziehungsziels. Vielmehr räumen die Regelungen den außerstaatlichen Bildungs- und Erziehungsträgern, den Religionsgemeinschaften, die Möglichkeit schulbezogener Mitwirkung im Interesse der Religionsfreiheit ein (vgl. Senatsurteil vom 03.05.2018, a.a.O., juris Rn. 48 m.z.w.N.).

59

b) Ist die Unterrichtung des Fachs Religionslehre nicht zur Erreichung des Lehrziels der entsprechenden öffentlichen Schule erforderlich, darf der Beklagte die Verleihung der staatlichen Anerkennung auch nicht unter Verweis auf einen ohne das Angebot von Religionsunterricht nicht genehmigten Lehrplan (vgl. § 10 Abs. 2 Nr. 1 a) PSchG) versagen.

60

c) Schließlich steht auch die Voraussetzung in § 10 Abs. 2 Nr. 1 d) PSchG, wonach die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden müssen, der Anerkennung ohne das Angebot von Religionsunterricht nicht entgegen.

61

In der gesetzlichen Regelung wird der Religionsunterricht nicht erwähnt. Der Beklagte verweist allerdings zutreffend auf die sich aus der geltenden Verordnungslage ergebende Versetzungsrelevanz des Religionsunterrichts. Nach Maßgabe des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Versetzungsordnung Gymnasien vom 30.01.1984 (GBl. S. 149) ist Religionslehre ein für die Versetzung maßgebendes Fach. Ferner ist Religionsunterricht nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 der Abiturverordnung Gymnasien der Normalform vom 19.10.2018 (GBl. S. 388, 389), zuletzt geändert durch Art. 11 VO zur Überführung von Schulversuchen in die Regelphase, zum weiteren Ausbau des Ethikunterrichts und zur Änderung schulrechtlicher Bestimmungen vom 18.6.2020 (GBl. S. 577) - AGVO - Teil des Unterrichtsangebots im Pflichtbereich. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 7 AGVO gehören vier Kurse zur Belegpflicht.

62

Aus der auf der Ebene des Verordnungsrechts geregelten Versetzungsrelevanz des Religionsunterrichts kann indes nicht abgeleitet werden, dass das Angebot von Religionsunterricht Voraussetzung für die staatliche Anerkennung ist. Die Entscheidung, ob die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule voraussetzt, dass die private Ersatzschule Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach anbietet, ist vielmehr dem (Landes-)Gesetzgeber vorbehalten.

63

aa) Der im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1 und 3 GG verankerte Vorbehalt des Parlamentsgesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert ist. Dabei ist der Gesetzgeber verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen; er darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte" (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218, juris Rn. 132; Beschluss vom 21.12.1977 - 1 BvL 1/75 -, BVerfGE 47, 46, juris Rn. 92).

64

Zu berücksichtigen ist jedoch auch, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden (vgl. BVerfG, Urteile vom 14.07.1998, a.a.O., und vom 18.12.1984 - 2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1).

65

Der Vorbehalt des Gesetzes ist - mit diesen Maßgaben - auch auf dem Gebiet des Schulwesens zu beachten (vgl. BVerfG, Urteile vom 14.07.1998, a.a.O., vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschlüsse vom 21.12.1977, a.a.O., vom 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251, juris Rn. 25 f., vom 22.06.1977 - 1 BvR 799/76 -, BVerfGE 45, 400, juris Rn. 68, und vom 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257; VerfGH BW, Urteil vom 15.02.2016 - 1 VB 58/14 -, juris Rn. 65, wo ausdrücklich die Frage aufgeworfen wird, ob bzw. inwieweit der Landesgesetzgeber bei der ihm obliegenden gesetzlichen Regelung des Privatschulwesens die wesentlichen Regelungen selbst treffen muss und sie nicht dem Verordnungsrecht der Exekutive oder dem Verwaltungsvollzug überlassen kann; BVerwG, Urteile vom 29.07.2015 - 6 C 35.14 -, BVerwGE 152, 330, juris Rn. 42, vom 14.07.1978 - VII C 11.76 -, BVerwGE 56, 155, juris Rn. 12, und vom 13.01.1982 - 7 C 95.80 -, BVerwGE 64, 308; Vorlagebeschluss vom 15.11.1974 - VII C 8.73 -, BVerwGE 47, 194; vgl. ferner BayVerfGH, Beschluss vom 26.08.2021 - Vf. 43 - VIII - 21, Vf. 44 - VII - 21 -, juris Rn. 87). Ob und inwieweit dies Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich insbesondere nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998, a.a.O., juris Rn. 133; Beschluss vom 21.12.1977, a.a.O.).

66

bb) Gemessen an diesen Grundsätzen gehört es zu den wesentlichen Entscheidungen im (Privat-)Schulwesen, ob die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule davon abhängig gemacht werden soll, dass sie Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach anbietet. Diese Entscheidung bedarf daher der - hinreichend bestimmten - Regelung durch Parlamentsgesetz.

67

Für die Notwendigkeit einer formell-gesetzlichen Regelung spricht nach Auffassung des Senats bereits, dass sowohl die Bundes- wie die Landesverfassung dem Religionsunterricht eine Sonderstellung einräumen (vgl. hierzu grundlegend BVerfG, Beschluss vom 25.02.1987 - 1 BvR 47/84 -, BVerfGE 74, 244, juris Rn. 16; BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.a.O., juris Rn. 29). Wie oben (oben unter II.3.a) dargelegt, schreibt Art. 18 Satz 1 LV bzw. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG lediglich für öffentliche Schulen den Religionsunterricht verbindlich vor. Hierbei handelt es sich um eine Sondervorschrift, deren Regelungsgehalt sich auf öffentliche Schulen beschränkt und die einer erweiternden oder analogen Anwendung auf Privatschulen nicht - auch nicht mittelbar über die Regelung in § 5 Abs. 1 a) PSchG, Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG - zugänglich ist. Auch hat der Senat in seinem Urteil vom 03.05.2018 (a.a.O., juris Rn. 48) angenommen, Art. 18 Satz 1 LV und Art. 7 Abs. 3 GG seien gerade nicht Ausdruck eines staatlich definierten Bildungs- und Erziehungsziels, sondern diese - sich spezifisch an öffentliche Schule wendenden - verfassungsrechtlichen Normen räumten den außerstaatlichen Bildungs- und Erziehungsträgern, den Religionsgemeinschaften, die Möglichkeit schulbezogener Mitwirkung im Interesse der Religionsfreiheit ein. In diesem Zusammenhang fällt ferner auf, dass es - soweit ersichtlich - kein anderes schulisches Unterrichtsfach gibt, das Eingang in das Grundgesetz oder die Landesverfassung gefunden hat. Die Eigentümlichkeit des Religionsunterrichts zeigt sich auch an dem den Erziehungsberechtigen von Verfassungs wegen eingeräumten Recht, über die Teilnahme des Kindes an dem Unterrichtsfach zu bestimmen (vgl. Art. 7 Abs. 2 GG; näher zum Recht des Erziehungsberechtigten, der das Kind bis zum Eintritt von dessen Religionsmündigkeit gesetzlich vertritt, das Kind vom Religionsunterricht abzumelden vgl. nur Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 83). Die sich danach ergebende verfassungsrechtliche Sonderstellung des Religionsunterrichts, der in vielfältiger Weise grundrechtliche Positionen etwa von Schülern, Eltern, Lehrern und Religionsgemeinschaften betrifft und in einem (besonderen) Spannungsverhältnis zu staatlichen Schulaufsicht steht (vgl. nur Badura, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand: November 2021, Art. 7 Rn. 63 ff., 83 ff.; 105), legt es bereits nahe, die Entscheidung, die staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule vom Angebot des Religionsunterrichts abhängig zu machen, als im Sinne der o.g. Rechtsprechung wesentliche, der Regelung durch den Verordnungsgeber entzogene Entscheidung zu betrachten.

68

Ein weiterer Gesichtspunkt tritt hinzu. Die normative Auferlegung der Pflicht, Religionsunterricht anzubieten, beeinträchtigt in besonderem Maße die grundrechtliche Stellung des Trägers einer privaten Ersatzschule. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 29.04.2019 (a.a.O., juris Rn. 29) ausgeführt:

69

„Denn der Zwang zur Beachtung des in Art. 7 Art. 3 Satz 2 GG gewährleisteten Selbstbestimmungsrechts der Religionsgemeinschaften über Ziel und Inhalt des Religionsunterrichts würde bei einem privaten Schulträger dazu führen, dass er jedenfalls insoweit an der Durchführung eines von einer autonom bestimmten weltanschaulichen Basis aus eigenverantwortlich geprägten und gestalteten Unterrichts gehindert und damit im Kernbereich seiner durch Art. 7 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich geschützten schulischen Betätigung (Hervorhebung nur hier) beeinträchtigt wäre. Dieses Ergebnis stünde mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben offensichtlich nicht in Einklang. Denn soweit Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach vorschreibt, beschränkt sich die Regelung nach ihrem eindeutigen Wortlaut auf die öffentlichen Schulen. Private Schulträger sind hieran nicht gebunden.“

70

Vor diesem Hintergrund erscheint es fraglich, ob der Gesetzgeber das Angebot von Religionsunterricht in materieller Hinsicht überhaupt als Anerkennungsvoraussetzung normieren dürfte (bejahend Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand 01.09.2019, § 96 SchG Anm. 3; vgl. ferner Gayer, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 10 PSchG Rn. 4 noch zu Ziffer 12 Abs. 1 VVPSchG; Germann, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 51. Edition, Stand: Mai 2022, Art. 7 Rn. 46; für eine verfassungsrechtliche Sperrwirkung Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 73 m.w.N.; Andrä, ebd. a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; vom Senat bisher offengelassen, vgl. Urteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29.04.2019, a.a.O., juris). Dies kann vorliegend jedoch dahingestellt bleiben. Denn auch wenn der staatlichen Schulaufsicht im Bereich des Berechtigungswesens weitergehende Befugnisse eingeräumt sind und der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen kann (vgl. bereits oben unter II.1.; vgl. auch Badura, a.a.O., Art. 7 Rn. 116), hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass die staatlichen Befugnisse insoweit nicht schrankenlos sind, sondern dass auch in diesem Kontext den grundrechtlichen Belangen des Privatschulträgers, insbesondere seiner Position aus Art. 7 Abs. 4 GG, Beachtung zu schenken ist (ebenfalls oben unter II.1. sowie BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., juris Rn. 39; ferner VerfGH BW, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O.; Senatsurteil vom 26.03.2015, a.a.O., juris Rn. 68). Ausgehend hiervon kann festgestellt werden, dass das Verlangen nach Gleichartigkeit in Bezug auf das Angebot von Religionsunterricht - zumal vor dem Hintergrund dessen verfassungsrechtlicher Sonderstellung - auch einen besonders intensiven Eingriff in die Privatschulfreiheit eines die staatliche Anerkennung begehrenden Privatschulträgers darstellt. Dies rechtfertigt zusätzlich die Annahme, dass es sich bei diesem Verlangen um eine wesentliche Frage im Sinne der o.g. Rechtsprechung handelt, die einer hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Grundlage bedarf (zum Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Einführung oder Änderung eines wertegebundenen, insbesondere eines religiös oder weltanschaulich orientierten Unterrichts sowie der Frage, ob und inwieweit das Schulwesen allgemein für religiöse und weltanschauliche Bezüge geöffnet werden soll, vgl. auch BayVerfGH, Beschluss vom 26.08.2021, a.a.O., juris Rn. 87).

71

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

72

Beschluss vom 9. Mai 2022

73

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 des Streitwertkatalogs 2013 auf 30.000,- EUR festgesetzt.

74

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).