Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-06, Aktenzeichen 8 A 4566/04
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0906.8A4566.04.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Münster vom 30. September 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheids für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Enercon E 44 mit
einer Nabenhöhe von 77,9 m und einem Rotordurchmesser von 44 m auf ihrem
Grundstück.

3

Etwa 550 m nordwestlich des geplanten Standorts befindet sich eine
Windkraftanlage des Typs Tacke TW 80 mit einer Leistung von 80 kW, einer
Nabenhöhe von 40 m und einem Rotordurchmesser von 21 m.

4

Das derzeit landwirtschaftlich genutzte Grundstück der Klägerin liegt außerhalb
des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans. Der maßgebliche
Flächennutzungsplan der Beigeladenen enthält keine Festsetzung von
Konzentrationszonen für Windkraftnutzung.

5

Der Standort der geplanten Anlage liegt außerhalb der im maßgeblichen
Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland,
Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/ Windkraft (nachfolgend: GEP)
ausgewiesenen Windeignungsbereiche.

6

Der GEP ist wie folgt zustande gekommen:

7

Am 2. Dezember 1996 beauftragte der Bezirksplanungsrat die
Bezirksplanungsbehörde mit der Erarbeitung der Darstellung von
Windeignungsbereichen im Münsterland, d.h. in den Kreisen Borken, Coesfeld,
Steinfurt und Warendorf sowie in der Stadt Münster. Mitarbeiter der beteiligten
Dezernate stellten daraufhin in einer Liste Untersuchungsgebiete zusammen.
Ausweislich der dazu notierten schlagwortartigen Bemerkungen wurden
vorzugsweise "ausgeräumte" Landschaftsbestandteile ausgewählt sowie solche, die
bereits - etwa durch Freileitungen - vorbelastet erschienen. Die
immissionsschutzrechtlichen Belange von Einzelgehöften wurden nur in Einzelfällen
berücksichtigt. Gelegentlich wurden Flächen ausdrücklich trotz fehlender
Windhöffigkeit aufgenommen, um den betroffenen Städten - z.B. Münster und Lotte -
"Flächen anbieten zu können". Am 13. Januar 1997 billigte die vom
Bezirksplanungsrat eingesetzte GEP-Kommission den so entstandenen Entwurf, der
daraufhin den zu beteiligenden Trägern öffentlicher Belange zur Stellungnahme
binnen drei Monaten zugeleitet wurde. Beigefügt war eine "Sachdarstellung", in der
u.a. ausgeführt wurde, dass die Städte und Gemeinden "innerhalb der im GEP
dargestellten Bereiche für die Eignung von Windkraftanlagen ... auf Ebene der
vorbereitenden Bauleitplanung Konzentrationszonen für Windkraftanlagen
ausweisen" können. In der Zeit vom 28. bis 30. April und vom 5. bis 7. Mai 1997
wurde der Entwurf mit den Trägern öffentlicher Belange erörtert. Deren
Einwendungen führten zu zahlreichen Änderungen. So wurden die ursprünglich
vorgesehenen Eignungsflächen von 31.000 ha auf 23.800 ha verkleinert. Einzelne
Flächen wurden gestrichen, etliche Flächen wurden zusätzlich aufgenommen, so
dass sich die Anzahl der Eignungsbereiche von ursprünglich vorgesehenen 111 auf
119 erhöhte. Der so geänderte Entwurf war Grundlage der Beschlussfassung des
Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997, und zwar zusammen mit einer
Sachdarstellung, einer zusammenfassenden Übersicht über grundsätzliche
Bedenken gegen die Planung, Anregungen und Bedenken zu textlichen Zielen und
textlichen Erläuterungen, Anregungen und Bedenken zu den zeichnerischen
Darstellungen, den Protokollen der Erörterungstermine und einer "Zusammenstellung
solcher Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für nachfolgende Fachverfahren zur
Kenntnis genommen wurden".

8

Der am 9. Juni 1997 beschlossene Teilabschnitt umfasst neben der
zeichnerischen Darstellung "Textliche Darstellungen" (Nr. 1 bis 7) und
"Erläuterungen" (Nr. 9 bis 12). Nach Nr. 12 der Erläuterungen bestimmt die
zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche lediglich deren allgemeine
Größenordnung und annähernde räumliche Lage; die konkrete räumliche
Abgrenzung der Bereiche müsse unter Berücksichtigung der zeichnerischen und
textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall
festgelegt werden. In Nr. 15 der Erläuterungen ist ausgeführt, dass die dargestellten
119 Eignungsbereiche mit einer Gesamtfläche von 23.800 ha bei einem
durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-
Klasse rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser modernen Größenklasse
ausreichten. Nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen sind für den planerischen
Abwägungsprozess bei der Ermittlung der Eignungsbereiche insbesondere die
folgenden Kriterien und Ziele maßgebend gewesen: Eine flächenhafte Ermittlung der
Windpotentiale im Plangebiet auf der Grundlage des Datennetzes des Deutschen
Wetterdienstes (berücksichtigt worden seien insbesondere windhöffige Bereiche mit
einer Windgeschwindigkeit ab etwa 5 m/sec in 50 Meter Höhe), die Vorbelastung von
Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung von weniger
strukturierten Landschaftsteilen (geringe Rauhigkeit, geringes Konfliktpotential mit
Einzelgehöften oder gliedernden Landschaftsbestandteilen), die langfristige
Sicherung von räumlichen Entwicklungspotentialen für die Siedlungsentwicklung, der
Schutz der größeren geschlossenen Waldbereiche ("soweit im Einzelfall kleinere
Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert werden, sind diese in den
nachfolgenden Planungsstufen zu sichern"), die Erhaltung wertvoller
Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen mit
besondere Bedeutung für den Landschaftsschutz, das Landschaftsbild und die
Erholung, die notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu
Richtfunkstrecken, zu militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten
Flugplätzen sowie Abgrabungsbereiche.

9

Ausweislich Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der
Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war, wurden darüber
hinaus bestimmte Problemkreise zur Kenntnis genommen, aber auf
regionalplanerischer Ebene nicht abschließend abgewogen, weil sie in den
nachfolgenden Planungs- bzw. Genehmigungsverfahren geprüft werden sollten.
Dabei handelt es sich um die Problemkreise Richtfunkstrecken und Leitungen,
Lagerstätten, Bodendenkmäler, Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und
Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien, Wasserstraßen).

10

Unter dem 16. September 1998 genehmigte das Ministerium für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft (MURL) NRW den GEP mit - vom
Bezirksplanungsrat später übernommenen - Maßgaben, wonach u.a. die gegenüber
dem ursprünglichen Entwurf beschlossene Osterweiterung des Eignungsbereichs
BOR 20 zurückgenommen werden musste. Am 12. November 1998 wurde der Plan
bekannt gemacht (GV.NRW. S. 606).

11

In der Folgezeit erließen die vom räumlichen Geltungsbereich des GEP
Münsterland erfassten Städte und Gemeinden - mit Ausnahme der Beigeladenen
und der Gemeinde Recke - Flächennutzungspläne, in denen Konzentrationszonen
für Windkraftanlagen ausgewiesen sind. Die Konzentrationszonen weichen in vielen
Fällen nach Größe und Zuschnitt von den Windeignungsbereichen des GEP ab; die
Bezirksplanungsbehörde hat die entsprechenden Planungen im Zuge des sog.
Anpassungsverfahrens oder jedenfalls nach Durchführung eines
Zielabweichungsverfahrens aus landesplanerischer Sicht als vertretbar beurteilt.

12

Der Standort der von der Klägerin geplanten Anlage ist ca. 1.500 m von dem im
GEP ausgewiesenen Windeignungsbereich BOR 20 und ca. 3.000 m von dem
Eignungsbereich BOR 21 entfernt. Der Abstand zu dem Bereich BOR 20 in der
zwischenzeitlich erwogenen, nach Osten erweiterten Form beträgt ca. 150 m. Der
GEP stellt den geplanten Standort nunmehr als Agrar- und Waldbereich dar, der von
einem Bereich für den Schutz der Landschaft überlagert wird.

13

Unter dem 26. Juli 1999 beantragte der zwischenzeitlich verstorbene Ehemann
der Klägerin bei der ursprünglich beklagten Bauaufsichtsbehörde die Erteilung eines
Bauvorbescheids für die Errichtung der hier in Rede stehenden Windkraftanlage
sowie eine Baugenehmigung für eine zweite Anlage desselben Typs, die auf dem
benachbarten Flurstück 49 errichtet werden sollte. Nach seinen Angaben war
geplant, einen - geringeren - Teil der gewonnenen Energie für die eigene
Landwirtschaft (Bullenmast) zu verwenden. Der Stromverbrauch dieses Betriebs
habe in den vergangenen Jahren bei ca. 10 % der Nennleistung gelegen. Die
darüber hinaus gewonnene Energie sollte in das öffentliche Stromnetz eingespeist
werden.

14

In ihrer Stellungnahme vom 20. September 1999 wies die im
Bauaufsichtsverfahren beteiligte jetzige Beklagte darauf hin, dass das Ministerium für
Umwelt, Raumordnung und Landesplanung den GEP mit der Maßgabe genehmigt
habe, dass der Bereich BOR 20 nur die dem ursprünglichen Entwurf entsprechende
Ausdehnung erhalte, d.h. dass nach der Genehmigung die im Laufe des Verfahrens
erwogene Osterweiterung herauszunehmen sei. Danach liege der Standort
außerhalb des Bereichs BOR 20. Da eine Ausnahme hier nicht in Betracht komme,
stünden landesplanerische Belange dem Vorhaben entgegen.

15

Nach Inkrafttreten des Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000 (Gemeinsamer
Runderlass des Ministeriums für Bauen und Wohnen, des Ministeriums für Arbeit,
Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport, des Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Technologie und Verkehr - Grundsätze für Planung und Genehmigung
von Windenergieanlagen -, MBl. NRW. 2000, S. 690) nahm die Beklagte auf erneute
Anfrage der Bauaufsichtsbehörde nochmals zu dem Vorhaben Stellung: Dass die
geplanten Anlagen raumbedeutsam seien, ergebe sich aus dem besonderen
Standort der Anlagen. Es handele sich bei dem betroffenen Landschaftsraum um
einen gut strukturierten und reich gegliederten Ausschnitt der Münsterländischen
Parklandschaft. In dem östlich und nordöstlich angrenzenden Landschaftsraum seien
mehrere Waldkomplexe als schutzwürdige Biotope im Biotopkataster der
Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) NRW erfasst. Den
unmittelbar an die auf dem Flurstück 47 geplante Anlage angrenzenden
Waldbestand habe die LÖBF als geschützten Landschaftsteil vorgeschlagen. Der
Kontrast zwischen Waldkulisse und technischer Anlage führe zu einer negativen
Veränderung der natürlichen Eigenart der Landschaft. Das bedinge eine
überproportionale Verfremdung des östlich und nordöstlich angrenzenden
Landschaftsraumes "Klostervenn", der als besonders schützenswert einzustufen sei.
Das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" sei als Kranichrastplatz
besonders schützenswert; wegen der Sensibilität von Kranichen müsse der Bereich
weiträumig von Beeinträchtigungen freigehalten werden.

16

Im Anhörungsverfahren wandte sich der Antragsteller mit Schreiben vom
13. September 2000 gegen die Einschätzung, dass das Vorhaben raumbedeutsam
sei. Der Hinweis auf das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" gehe fehl,
weil der Standort von diesem Bereich rund 3,5 bis 4 km und damit ebenso weit
entfernt sei wie der Bereich BOR 20. Zudem seien nahe den Venn-Gebieten drei
Anlagen vom Typ Enercon E-66 mit einer Nennleistung von 1,5 MW bestandskräftig
genehmigt.

17

Auch unter Berücksichtigung der Einwendungen des Antragstellers hielt die
Beklagte mit Schreiben vom 16. Februar 2001 an ihren landesplanerischen
Bedenken fest und führte ergänzend aus: Der im GEP als Bereich für den Schutz der
Landschaft dargestellte Bereich habe die Funktion als Verbundkorridor im Sinne der
Biotopvernetzung zwischen den als Bereiche für den Schutz der Natur dargestellten
Räumen "Rheder Bach" im Süden und dem Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter
Venn". Bei Zugrundelegung eines Interpretationsspielraums von 200 m falle der
Standort in die Parzellenunschärfe der nicht genehmigten Ostfläche des
Eignungsbereichs BOR 20, weshalb die Gründe, die zur Versagung der
Genehmigung der Osterweiterung geführt hätten, gerade für diese Standorte gälten.
Es sei bewusst ein Korridor zwischen den Eignungsbereichen BOR 20 und BOR 21
belassen worden, um keine bandartigen Strukturen bzw. kein geschlossenes
Windfeld entstehen zu lassen.

18

Am 19. Juli 2001 hat der Ehemann der Klägerin Klage auf Erteilung von
"Baugenehmigungen" erhoben und zur Begründung zunächst auf das beigefügte
Schreiben vom 13. September 2000 verwiesen. Daraufhin lehnte der Landrat des
Kreises Borken die Anträge auf Erteilung eines Bauvorbescheids und einer
Baugenehmigung durch Bescheide vom 23. Oktober 2001, zugestellt am 25. Oktober
2001, ab. Zur Begründung verwies er auf die entgegenstehenden Ausweisungen im
GEP; ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor, da der Korridor zwischen den
Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 bewusst frei gelassen worden sei.
Dem Vorhaben stünden damit landschaftsästhetische Gesichtspunkte entgegen.
Darüber hinaus sei die hier streitbefangene Anlage aus immissionsschutzrechtlicher
Sicht nicht genehmigungsfähig, weil Gutachten zur Lärm- und
Schattenschlagprognose nicht vorgelegt worden seien.

19

Gegen die Versagung der - hier nicht mehr streitbefangenen - Baugenehmigung
wurde am 26. November 2001 (Montag) Widerspruch eingelegt, den die Beklagte
durch Bescheid vom 24. Juni 2002 zurückwies.

20

Zur Begründung der Klage hat der Ehemann der Klägerin vorgetragen: Dem im
Außenbereich privilegierten Vorhaben stünden keine öffentlichen Belange entgegen.
Nach Maßgabe des nordrhein-westfälischen Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000
seien zwei beieinander liegende Anlagen unterhalb einer Gesamthöhe von 100 m
nicht raumbedeutsam. Darüber hinaus sei die Ausweisung von
Windeignungsgebieten im GEP nicht geeignet, die Ausschlusswirkung nach § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen. Sie garantiere nicht, dass Windkraftanlagen in
den dargestellten Gebieten absoluten Vorrang genössen. Der GEP beruhe auf einer
Verletzung des raumplanungsrechtlichen Abwägungsgebots. Die Berechnung in
Nr. 15, dass bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine
Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse das Flächenangebot der Eignungsbereiche
rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen, mithin 1.800 MW elektrischer Leistung ausreiche,
beruhe auf einer "Milchmädchenrechnung", weil schon wegen der nicht
berücksichtigten Abstände zur Wohnbebauung nur ein geringer Teil der
ausgewiesenen Flächen von etwa 20 % tatsächlich genutzt werden könne. Darüber
hinaus handele es sich bei den Ausweisungen im GEP nicht um Ziele der
Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, sondern lediglich um Grundsätze,
denen keine Ausschlusswirkung beizumessen sei.

21

Dem GEP liege keine ausreichende Planrechtfertigung zugrunde, weil wegen
des gesetzten Zeitdrucks keine hinreichende Ermittlung und Abwägung habe
stattfinden können. Da zahlreiche Eignungsbereiche ausgewiesen worden seien, die
für die Windkraftnutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ungeeignet
seien, sei die Planung auch nicht vollzugsfähig. Die dem GEP zugrunde liegende
Abwägung sei fehlerhaft: Ihm liege kein schlüssiges gesamträumliches
Planungskonzept zugrunde; den Verfahrensakten sei nicht zu entnehmen, welche
Kriterien für die Ausweisung der Gebiete letztlich maßgeblich gewesen seien. Die
zugrunde gelegten Untersuchungen des Deutschen Wetterdienstes (DWD) seien
unzureichend und ungenau. Überdies sei nicht nachvollziehbar, warum sämtliche
Bereiche, die in 10 m Höhe eine Windgeschwindigkeit von weniger als 3,5 m/sec im
Jahresmittel aufweisen, außer Betracht gelassen worden seien; denn Anlagen der
1,5 MW-Klasse könnten - bei einer Nabenhöhe von mindestens 80 m - auch bei einer
geringeren Windgeschwindigkeit wirtschaftlich arbeiten. Ferner sei die
Immissionsproblematik in Bezug auf Wohnnutzungen nicht hinreichend
berücksichtigt. Einerseits sei der pauschal festgesetzte Abstand von 1.000 m zu
Wohnsiedlungsbereichen sachlich unangemessen; andererseits sei der gebotene
Schutzabstand von 300 m zu Einzelgebäuden nicht in die Planung eingestellt
worden. Das habe zur Folge, dass im - dem hier in Rede stehenden Standort
benachbarten - Eignungsbereich BOR 20 nur eine nutzbare Fläche von 20 %
verbleibe. Auch die Bereiche BOR 16 und BOR 18 seien wegen vorhandener
Hochspannungsleitungen, Richtfunkstrecken, Gas- und Ölleitungen, Verkehrswegen,
Wasserläufen u.ä. kaum nutzbar. Der weitere Planungsschritt, bei dem Flächen
ermittelt worden seien, die insbesondere durch technische Strukturen vorbelastet
seien, stelle eine Interessenfehlgewichtung dar, weil es widersinnig sei, Flächen nur
deshalb auszuschließen, weil sie nicht vorbelastet seien. Der dritte Planungsschritt,
bei dem allein die Vorgaben einer topographischen Karte im Maßstab 1:25.000 in
den Blick genommen worden seien, sei schließlich oberflächlich. Worauf die
Einteilung in Gebiete guter, mittlerer und geringer Eignung beruhe, sei sachlich nicht
nachvollziehbar. Besichtigungen vor Ort hätten nur in Ausnahmefällen stattgefunden.
Fehlerhaft sei es auch, dass in erheblichem Umfang öffentliche Belange nicht
eingestellt worden seien; das gelte insbesondere für den Immissionsschutz sowie für
militärische und kommunale Belange. Letzteres folge daraus, dass den Gemeinden
nur drei Monate Zeit für erforderliche Untersuchungen und Stellungnahmen
eingeräumt worden sei. In einigen Fällen seien auch sachfremde Erwägungen
angestellt worden, wie etwa im Fall der Flächen BOR 1 und BOR 2, die nur deshalb
aufgenommen worden seien, um "Gronau Flächen anbieten zu können", oder im Fall
des Bereichs ST 10, der trotz ausdrücklich festgestellter fehlender Windhöffigkeit
aufgenommen wurde, "um Lotte Flächen anbieten zu können".

22

Die fehlerhafte Ermittlung der abwägungserheblichen Belange verdeutliche im
Übrigen eine für das Gebiet der Stadt Dülmen erstellte Studie. Die aufgezeigten
Mängel hätten zur Folge, dass der GEP insgesamt nichtig sei, denn der Plangeber
strebe mit der fehlerhaften Ausweisung von Eignungsbereichen eine
Ausschlusswirkung für das gesamte sonstige Plangebiet an.

23

Schließlich seien die im vorliegenden Fall von der (nunmehr beklagten)
Bezirksregierung geäußerten Bedenken unbegründet. Dies zeige das vom Kläger in
Auftrag gegebene Gutachten des Landschaftsarchitekten Dr. M. , der den
Vogelbestand in dem betroffenen Areal untersucht habe und keine Hinweise auf eine
Korridorfunktion des Gebiets zwischen Rheder Bach und dem Burlo-Vardingholter
Venn gefunden habe.

24

Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin als dessen Rechtsnachfolgerin
das Verfahren fortgeführt.

25

Nach Bekanntwerden des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni
2004 - 4 C 9.03 - hat die Klägerin den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung
für die Errichtung einer Windkraftanlage auf dem Flurstück 49 am 24. September
2004 zurückgenommen. Sodann hat sie für diesen Teil ihrer Klage die
Klagerücknahme und hilfsweise den Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt.

26

Für den verbleibenden Teil ihres Klagebegehrens hat die Klägerin beantragt,

27

den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides
vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen Bauvorbescheid zur Errichtung einer
Windenergieanlage auf dem Grundstück zu erteilen, und zwar unter Ausklammerung
der immissionsschutzrechtlichen Fragen,

28

hilfsweise den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des
Ablehnungsbescheides vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr eine reine
Bebauungsgenehmigung für das bezeichnete Grundstück unter zusätzlicher
Ausklammerung der immissionsschutzrechtlichen Fragen zu erteilen.

29

Der Landrat des Kreises Borken hat der Klagerücknahme widersprochen und
beantragt,

30

die Klage abzuweisen.

31

Er hat auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid Bezug genommen
und ergänzend vorgetragen, das klägerseits vorgelegte Gutachten des
Sachverständigen Dr. M. sei nicht aussagekräftig, da es auf einer zu geringen
Zahl von Begehungen beruhe. Es handele sich um einen ästhetisch und ökologisch
besonders bedeutsamen Bereich. Die dort ganzjährig vorkommenden Vogelarten,
Nahrung suchenden Großvögel, insbesondere Zugvögel, nachtaktive Eulen sowie
Fledermäuse sollten vor Beeinträchtigungen geschützt werden. Dem Vorhaben stehe
daher auch § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB entgegen.

32

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

33

Die jetzige Beklagte hat ebenfalls keinen Antrag gestellt. Sie hat vorgetragen:
Der Bearbeitungszeitraum für die Aufstellung des GEP sowie die den Gemeinden
gesetzte Frist zur Stellungnahme seien ausreichend lang gewesen. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass das Verfahren in Zusammenhang gestanden habe mit dem -
schon im Jahr 1994 eingeleiteten - Verfahren zur Fortschreibung des gesamten GEP,
in dessen Verlauf Erhebungen zu allen in der Regionalplanung behandelten
Sachbereichen (insbesondere Siedlungsentwicklung, Natur- und Landschaftsschutz,
Infrastruktur, Ressourcenentwicklung) vorgenommen worden seien.
Dementsprechend sei die Region den Mitarbeitern der Bezirksplanungsbehörde auch
ohne - weitere - Ortsbesichtigungen hinreichend bekannt. Die von der Klägerin
gerügten Planungsmängel lägen nicht vor. Der Belang der Windhöffigkeit sei unter
Berücksichtigung der Anlagenhöhe und der Topographie des Münsterlandes fast
gänzlich zu vernachlässigen, weil in Höhen ab 100 m ausreichend Wind wehe.
Darauf, dass die Windkraftanlagen optimalen wirtschaftlichen Ertrag erbrächten,
bestehe kein Anspruch. Im Übrigen seien auch für die Bereiche, die die Klägerin als
ungeeignet bezeichnet habe, Genehmigungen erteilt oder beantragt. Unabhängig
davon treffe es nicht zu, dass Standorte mit geringerer Windhöffigkeit von vornherein
ausgeschieden worden seien. Die nachfolgenden, in Verfahren zur Aufstellung von
Flächennutzungsplänen erfolgten gemeindlichen Untersuchungen hätten die
Windeignungsbereiche des GEP zu 80 % in ihrer räumlichen Lage bestätigt. Es treffe
auch nicht zu, dass der GEP einen Abstand von 1.000 m zu
Wohnsiedlungsbereichen vorsehe. Dieser sei nur Inhalt eines ersten Arbeitsentwurfs
gewesen; später hätten insoweit je nach örtlicher Situation noch Veränderungen, und
zwar sowohl Vergrößerungen als auch Verkleinerungen, stattgefunden. Die
Immissionsabstände zu Einzelhäusern und Gehöften seien dem konkreten
Zulassungsverfahren vorbehalten worden, auch um Raum für die übliche Praxis zu
belassen, im Falle der Eigenbeschallung höhere Belastungen hinzunehmen.
Hinsichtlich der weiteren Rügen der Klägerin sei festzuhalten, dass der GEP mit
seinen 119 Windeignungsbereichen ein Rahmenkonzept darstelle, d.h. dass die
Bereiche durch die nachfolgenden Planungsverfahren der Bauleitplanung im
Abstimmung mit den Zielen der Landesplanung sehr wohl modifiziert, d.h. verkleinert,
verschoben, vergrößert werden oder auch wegfallen könnten. Dies sei ein
wesentlicher Aspekt eines mehrstufigen Planungskonzepts. Es liege demgemäß in
der Natur der Sache, dass die Konkretisierung hinsichtlich der Belange
Immissionsschutz, militärische Schutzbereiche und Flugsicherheit auf den der
Regionalplanung nachfolgenden Planungsebenen erfolge. Dieser Systematik sei sich
auch der Gesetzgeber bei Einführung des Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB bewusst gewesen. Dass die grundsätzlichen Planungsebenen Regional- und
Flächennutzungsplanung in den nachfolgenden Schritten weiter konkretisiert würden,
sei allgemein bekannt.

34

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom
30. September 2004 abgewiesen.

35

Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung durch Beschluss vom 21. Juli 2005
zugelassen worden. Soweit das Verfahren die schon im erstinstanzlichen Verfahren
zurückgenommene Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für eine
Windkraftanlage in , betroffen hat, ist es abgetrennt und zwischenzeitlich
eingestellt worden (8 A 4641/06).

36

Mit der Begründung ihrer Berufung hat die Klägerin die Klage unter Hinweis auf
§ 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG dahin geändert, dass sie nunmehr die Erteilung eines
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids von der Beklagten als
Immissionsschutzbehörde begehrt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges
Vorbringen, dass die Anlage nicht raumbedeutsam sei und dass der GEP dem
Vorhaben nicht entgegengehalten werden könne, weil er wegen Abwägungsmängeln
insgesamt unwirksam sei. Ergänzend trägt die Klägerin vor: Der GEP sei ohne
ausreichende Rechtsgrundlage erlassen worden. § 13 Abs. 5 LPlG NRW habe bei
Inkrafttreten des GEP noch nicht gegolten. Darüber hinaus sei der GEP funktionslos
geworden. Infolge zahlreicher Zielabweichungsverfahren und abweichender
Flächennutzungspläne seien ausweislich des von der Beklagten auf Anforderung des
Senats vorgelegten Zahlenmaterials weniger als die Hälfte der GEP-Eignungsflächen
im Rahmen der Flächennutzungsplanung umgesetzt worden. Die Balance zwischen
Positiv- und Negativflächen, die Wirksamkeitsvoraussetzung einer jeden
Konzentrationsplanung sei, sei dadurch nicht mehr gegeben. Das ursprüngliche
Planungskonzept sei zumindest so weit beeinträchtigt, dass eine erneute
Gesamtabwägung über den GEP erforderlich geworden sei. Darüber hinaus seien
weitere Flächen zwar von den Gemeinden in die Flächennutzungspläne
übernommen worden, tatsächlich aber insbesondere wegen der zu Wohngebäuden -
aus Gründen des Immissionsschutzes sowie zur Vermeidung optisch bedrängender
Wirkungen - einzuhaltenden Schutzabstände nicht nutzbar. Bei der Bemessung
dieser Schutzabstände sei auch zu berücksichtigen, dass die dem GEP zugrunde
liegende Planungsabsicht Anlagen der 1,5 MW-Klasse im Auge gehabt habe, die
naturgemäß eine gewisse Mindesthöhe aufweisen. Moderne 2 MW-Anlage benötigen
i.d.R. mindestens eine Höhe von 150 m. Entgegen der Annahme des 10. Senats des
OVG NRW in dessen Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 - treffe es auch
nicht zu, dass die mit der Planung verbundene Erwartung, es könnten 1.200 Anlagen
im Münsterland errichtet werden, zu 2/3 erfüllt sei. Ebenfalls abweichend von den
Annahmen der Planungsbehörde betrage die durchschnittliche Leistung auch nicht
1,5 MW, sondern nur 1,1 MW. Statt der angestrebten Gesamtleistung von 1.800 MW
dürften demnach - unter Zugrundelegung der von der Beklagten genannten Zahlen -
weniger als 600 MW Gesamtleistung erreicht worden sein.

37

Unabhängig davon liege ein Ausnahmefall vor, in dem - anders als für den
Regelfall von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzt - öffentliche Belange nicht
entgegenstünden. Die von der Beklagten angeführte avifaunistische Bedeutung des
Gebiets bestehe nicht.

38

Die Klägerin beantragt,

39

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 30. September 2004 zu ändern
und

40

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landrats des Kreises Borken
vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheid zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit betreffend die Errichtung und
den Betrieb einer Windenergieanlage des Typs Enercon E-44/6.44, Nennleistung
600 kW, Nabenhöhe 77,9 m, Rotordurchmesser 44 m, auf dem Grundstück zu
erteilen.

41

Die Beklagte beantragt,

42

die Klage abzuweisen.

43

Sie trägt vor: Die Voraussetzungen für die Erteilung einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung lägen nicht vor, weil die Anlage
raumbedeutsam sei und der Anlagenstandort außerhalb der im GEP ausgewiesenen
Eignungsbereiche liege. Ein Ausnahmefall sei nicht gegeben. Der Standort liege in
einer typischen münsterländischen, reich strukturierten Parklandschaft, die im GEP
als Bereich für den Schutz der Landschaft dargestellt sei. Diesem Raum komme die
Funktion als von Windkraftanlagen freizuhaltender Korridor zwischen den
Eignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 zu; so solle verhindert werden, dass
bandartige Windfarmgürtel entstehen. Daraus, dass der Eignungsbereich BOR 21
aufgrund eines landesplanerischen Zielabweichungsverfahrens aufgegeben worden
sei, folge nichts Gegenteiliges; denn es seien dort bereits Anlagen errichtet bzw.
geplant.

44

An ihrer schriftsätzlich vorgetragenen Einschätzung, dass ein berechtigtes
Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids nicht ersichtlich sei, hat die Beklagte
in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten.

45

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

46

Auf Anfrage des Senats hat die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und
Forsten NRW mit Schreiben vom 23. November 2006 zu der ornithologischen
Bedeutung des geplanten Standorts Stellung genommen. Danach rasten Kraniche
nur unregelmäßig im Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn". Als Rastplatz für
den Kranich habe das Gebiet keine landesweite Bedeutung. Das Naturschutzgebiet
sei auch weit genug von den bereits bestehenden bzw. geplanten Windkraftanlagen
entfernt, so dass keine Einschränkung der Anflugmöglichkeiten für Vögel in
Naturschutzgebiet entstehen würde. Das von der Klägerin eingereichte Gutachten
des Büros Dr. M. gebe den neuesten Kenntnisstand zum Thema Windkraft und
Vogelwelt ausführlich wieder. Dem sei nichts hinzuzufügen.

47

Auf Aufforderung des Senats hat die Bezirksplanungsbehörde im November
2006 und Juli 2007 wie folgt Stellung genommen: Bisher seien für sechs Gemeinden
Zielabweichungsverfahren mit dem Ergebnis durchgeführt worden, dass im GEP
dargestellte Windeignungsbereiche nicht in die Flächennutzungsplanung zu
übernehmen waren. Bis auf die Gemeinden Rhede und Recke hätten alle
Gemeinden des Münsterlands Windvorrangzonen in ihren Flächennutzungsplänen
ausgewiesen. Dabei sei es "überwiegend" (Stellungnahme November 2006) bzw.
"fast ausschließlich" (Stellungnahme Juli 2007) durch das Kriterium
"Vorsorgeabstand" zu Abweichungen zwischen den Flächennutzungsplänen und
dem GEP gekommen, die sich nach Auffassung der Bezirksplanungsbehörde als -
unter Berücksichtigung der Planungshierarchie - zulässige "Feinsteuerung"
darstellten, zumal der Regionalplan ohnehin nur ein Rahmenkonzept darstelle. Die
Bezirksplanungsbehörde habe Zielabweichungsverfahren nur in Bezug auf solche
Flächennutzungspläne als erforderlich angesehen, die deutlich unter 15 % der
Eignungsflächen umgesetzt hätten; ansonsten seien die Flächennutzungspläne als
den landesplanerischen Zielen angepasst angesehen worden. Insgesamt seien im
Münsterland, d.h. in der Stadt Münster sowie in den Kreisen Borken, Coesfeld,
Steinfurt und Warendorf, 23.435 ha als Windeignungsbereiche ausgewiesen;
11.099 ha hätten die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen ausgewiesen. Die
Bezirksregierung beabsichtige, die Windeignungsbereiche im Rahmen der
anstehenden Fortschreibung des Regionalplans mit Hilfe der zusätzlichen, in den
Bauleitplanverfahren gewonnenen Informationen zu überarbeiten, auch wenn dies
die Planungshierarchie auf den Kopf stelle.

48

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die vom Landrat des Kreises Borken und der Beklagten vorgelegten
Verwaltungsvorgänge, das von der Klägerin vorgelegte Sachverständigengutachten,
die von der Beklagten vorgelegten Aufstellungsvorgänge betreffend den GEP, die
Akten betreffend die aufsichtsbehördliche Genehmigung der im räumlichen
Geltungsbereich des GEP erlassenen Flächennutzungspläne und die beantragten
bzw. durchgeführten Zielabweichungsverfahren, weiter die Bauakten der dem
Anlagenstandort nächstgelegenen Wohnhäuser "Im Eichengrund 20" und "Im
Kappenhagen 152".

49

Entscheidungsgründe:

50

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage, die nur noch das auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheids gerichtete Begehren zum Gegenstand hat, im Ergebnis zu Recht
abgewiesen.

51

A. Die Klage ist allerdings zulässig.

52

I. Dem steht nicht entgegen, das nur die Versagung der Baugenehmigung mit
dem Widerspruch angefochten worden ist. Denn beide Verpflichtungsbegehren

53

- sowohl das auf Erteilung einer Baugenehmigung als auch das auf Erteilung
eines Bauvorbescheids gerichtete Begehren - waren bei Erlass der
Versagungsbescheide bereits rechtshängig. Das folgt - obwohl der in der Klageschrift
vom 17. Juli 2001 angekündigte Antrag von einer "Baugenehmigung zur Errichtung
von zwei Windenergieanlagen" spricht - bei verständiger Würdigung (vgl. § 88
VwGO) daraus, dass in dem der Klageschrift beigefügten Schriftsatz vom
13. September 2000 die Anträge eindeutig wiedergegeben waren.

54

II. Die Änderung der Klage im Berufungsverfahren mit dem Ziel der Verpflichtung
der Beklagten zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids ist
gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig; sie gilt entsprechend § 67 Abs. 9 Satz 4
BImSchG in der ab dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes
vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865) als sachdienlich.

55

Auch wenn diese Übergangsvorschrift ausdrücklich nur für Verfahren auf
Erteilung einer Baugenehmigung gilt, ist sie in Verfahren auf Erteilung eines
Bauvorbescheids entsprechend anzuwenden. Die in der Gesetzesbegründung
geschilderte Interessenlage ist zumindest für die Fortführung rechtshängiger
Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Bauvorbescheiden vergleichbar und es ist
nicht ansatzweise erkennbar, dass der Gesetzgeber die in der Praxis aufgetretenen
Probleme für diese Fallgestaltungen abweichend gelöst hätte, wenn er sie im Blick
gehabt hätte.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, ZNER 2006, 65
= ZfBR 2006, 474 = BauR 2006, 1715.

57

Die Klageänderung ist auch insoweit zulässig, als neben der Verpflichtung zur
Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids die Aufhebung des im
baurechtlichen Verfahren ergangenen ablehnenden Bescheids des Landrats des
Kreises Borken begehrt wird. Denn aufgrund der Umstellung der Klage gemäß § 67
Abs. 9 Satz 4 BImSchG wird das Verfahren in dem Stadium, in dem es sich befindet,
nach Immissionsschutzrecht zu Ende geführt.

58

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom
5. September 2006 - 8 A 1971/04 -, NWVBl. 2007, 156 = ZfBR 2006, 789 = NuR
2007, 215; BT-Drucks. 15/5443, S. 4; dazu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Juli 2005
- 8 A 11033/04 -, BauR 2005, 1758 = NVwZ-RR 2006, 242.

59

Das bedeutet zugleich, dass im baurechtlichen Zulassungsverfahren erfolgte
Verfahrensschritte, zu denen auch die ablehnenden Bescheide gehören, Teil des
nunmehr nach anderen Vorschriften fortzuführenden Verfahrens bleiben. Dabei tritt
die Immissionsschutzbehörde insgesamt in das einheitliche, bisher von der
Baubehörde geführte Verfahren ein.

60

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O.

61

B. Die Klage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf
Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids.

62

Nach § 9 Abs. 1 BImSchG kann durch Vorbescheid über einzelne
Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden
werden, sofern die Auswirkungen der geplanten - hier nach § 4 BImSchG i.V.m.
Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImSchV (in der seit dem 1. Juli 2005 geltenden
Fassung) nach Immissionsschutzrecht genehmigungsbedürftigen - Anlage
ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung
eines Vorbescheids besteht. Die Genehmigungsfähigkeit des Standorts einer Anlage
umfasst insbesondere auch bauplanungsrechtliche Fragen, die als einzelne
Genehmigungsvoraussetzungen zum Gegenstand eines Vorbescheids gemacht
werden können.

63

Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 4 C 3.01 -, NVwZ
2002, 1112 = UPR 2002, 194 = BayVBl. 2002, 739, und Beschluss vom
17. Dezember 2002 - 7 B 119.02 -, DVBl. 2003, 543 = NVwZ 2003, 750; OVG NRW,
Urteile vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom 9. August 2007 - 8 A
1359/05 -, NWVBl. 2007, 154 = ZNER 2006, 364; Peschau, in: Feldhaus, Bundes-
Immissionsschutzgesetz, Kommentar, Band 1, Teil 1, § 9 Rn. 10.

64

Die Klägerin hat zwar ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines
Vorbescheids (I.). Das Vorhaben ist aber wegen der entgegenstehenden
Darstellungen im maßgeblichen Regionalplan bauplanungsrechtlich unzulässig
(II.).

65

I. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse daran, dass die hier in Streit
stehende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Rahmen eines
Vorbescheidsverfahren vorab geklärt wird. Die Prüfung, ob ein berechtigtes Interesse
i.S.d. § 9 BImSchG vorliegt, unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle;
ein Beurteilungsspielraum steht der Beklagten insoweit nicht zu. Dabei ist ein
berechtigtes Interesse regelmäßig gegeben, wenn bei umfangreichen Anlagen
Planung und Ausbau sinnvollerweise in Abschnitten vorgenommen werden. Ein
berechtigtes Interesse kann insbesondere dann angenommen werden, wenn dem
Vorhabenträger durch die rechtsverbindliche Abschichtung der Prüfung einzelner
Genehmigungsvoraussetzungen erhebliche Kostenvorteile entstehen.

66

Vgl. Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 8 Rn. 6.

67

Das ist hier der Fall. Ausgehend von den verschiedenen Standpunkten der
Beteiligten ist die Klärung der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit des
Vorhabens ausschlaggebend für die weitere Entscheidung, ob sich der zusätzliche
Planungsaufwand für die Klägerin lohnt.

68

Soweit die Ausführungen der Beklagten im Berufungsverfahren, mit denen sie
begründet hat, dass aus ihrer Sicht ein berechtigtes Interesse an dem Erlass eines
Vorbescheids fehle, zugleich dahin zu verstehen sein sollten, dass sie ihr
Verfahrensermessen

69

- vgl. dazu Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 9 Rn. 9; Wasielewski, in:
Koch/Scheuing, GK-BImSchG, § 9 Rn. 14, 106, Dietlein, in: Landmann/Rohmer,
Umweltrecht, § 9 BImSchG Rn. 52 -

70

zu Ungunsten des Vorbescheidsverfahrens ausübe, führt dies zu keiner anderen
rechtlichen Beurteilung. Denn daran hat der Beklagtenvertreter schon in der
mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten; er hat
vielmehr erklärt, dass das Verfahrensermessen zu Gunsten des von der Klägerin
angestrebten Vorbescheidsverfahrens ausgeübt werde. Es kann daher offen bleiben,
inwieweit das im immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren bestehende
Verfahrensermessen in dem hier vorliegenden Fall, dass ein auf Erteilung eines
Bauvorbescheids gerichtetes Verfahren im Berufungsverfahren in Anwendung von
§ 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG geändert worden ist, durch den Zweck der
Übergangsregelung gelenkt oder sogar reduziert wird.

71

II. Der Erteilung des Vorbescheids steht aber entgegen, dass das Vorhaben
bauplanungsrechtlich unzulässig ist.

72

Die Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nicht
nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Denn die geplante Windkraftanlage würde nicht dem
landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne dieser Vorschrift "dienen", weil der erzeugte
Strom nur zu einem geringen Anteil, nämlich lediglich zu 10 %, für den Betrieb der
Klägerin genutzt werden könnte.

73

Anwendbar ist hier vielmehr § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein
Vorhaben, das wie die geplante Anlage der Nutzung der Windkraft dient und deshalb
im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht
zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist,
ist grundsätzlich im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln.

74

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364
= BauR 2005, 987 = DVBl. 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = UPR 2005, 267 = ZfBR
2005, 373 = ZNER 2005, 85, vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17
= BauR 2002, 41 = BRS 64 (2001) Nr. 96 = DÖV 2002, 76 = DVBl. 2001, 1855
= NuR 2002, 49 = NVwZ 2002, 476 = UPR 2002, 33 = ZfBR 2002, 65, und vom
25. Oktober 1967 - 4 C 86.66 -, BVerwGE 28, 148 = DÖV 1968, 579 = DVBl. 1968,
385 = NJW 1968, 1105.

75

Selbst wenn privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt,
folgt daraus aber nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich
zulässig sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen
Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den
Außenbereich insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben
freigegeben, sondern die Zulässigkeit solcher Vorhaben vielmehr von der
Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort
öffentliche Belange entgegenstehen.

76

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, BauR 1991, 579 = BRS 52
(1992) Nr. 78 = NuR 1992, 29 = NVwZ-RR 1992, 401 = ZfBR 1991, 279, vom
20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 = BauR 1984, 269 = BRS 42 (1984)
Nr. 91 = DÖV 1984, 846 = DVBl. 1984, 627 = NuR 1984, 237 = NVwZ 1984, 367
= UPR 1984, 221 = ZfBR 1984, 200, und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE
77, 300 = BauR 1987, 651 = BRS 47 (1987) Nr. 5 = DÖV 1987, 1015 = DVBl. 1987,
1008 = NuR 1989, 125 = NVwZ 1988, 54 = UPR 1987, 427 = ZfBR 1987, 293.

77

Das ist hier der Fall. Es ist zwar nicht davon auszugehen, dass die geplante
Windkraftanlage wegen von ihr ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen im
Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB (dazu 1.) oder wegen einer
Beeinträchtigung der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes im Sinne von
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (dazu 2.) bauplanungsrechtlich unzulässig ist.
Öffentliche Belange stehen dem Vorhaben aber nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
deshalb entgegen, weil der Standort außerhalb der im maßgeblichen Regionalplan
dargestellten Windeignungsbereiche liegt (dazu 3.).

78

1. Es ist nicht davon auszugehen, dass das Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 BauGB schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann. Ausweislich der von
der Klägerin im Berufungsverfahren vorgelegten Immissionsprognose überschreiten
die von der geplanten Anlage ausgehenden Beeinträchtigungen durch Schall und
Schatten die Grenzen der Zumutbarkeit entweder nicht oder können jedenfalls durch
Betriebseinschränkungen auf ein genehmigungsfähiges Maß begrenzt werden.

79

Bewohnern des Außenbereichs sind von Windkraftanlagen ausgehende
Lärmpegel von 60 dB(A) tagsüber und 45 dB(A) nachts in Anlehnung an die für
Mischgebiete nach der TA Lärm 1998 festgelegten Grenzwerte zuzumuten.

80

Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06 -, ZNER 2007,
237, m.w.N.

81

Die im vorliegenden Verfahren von der Klägerin vorsorglich vorgelegte Prognose
berechnet für den der geplanten Anlage nächstgelegenen Immissionsort "Im
Kappenhagen 15" unter Berücksichtigung eines Sicherheitszuschlags von 2,5 dB(A)
einschließlich der Vorbelastung eine Gesamtbelastung von 44,9 dB(A). Damit wird
der maßgebliche Immissionsrichtwert auch nachts bei Nennleistungsbetrieb
voraussichtlich nicht überschritten. Unabhängig davon könnten Beeinträchtigungen
jedenfalls durch geeignete Nebenbestimmungen insbesondere hinsichtlich einer
Leistungsreduzierung auf ein immissionsschutzrechtlich zulässiges Maß begrenzt
werden. Hierzu ist die Klägerin auch bereit.

82

Soweit die Prognose in Bezug auf zwei Immissionsorte eine Überschreitung der
nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung als zumutbar angesehenen
Beeinträchtigung durch periodischen Schattenschlag von 30 Stunden/Jahr (maximale
jährliche Gesamtbelastung) bzw. 30 Minuten/Tag (maximale tägliche Belastung)

83

- vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 18. November 2002 - 7 A 2141/00 - und
Beschluss vom 27. Juni 2005 - 7 A 707/04 -; Nds. OVG, Beschluss vom 15. März
2004 - 1 ME 45/02 -, NuR 2005, 262 -

84

berechnet hat, hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. November 2006
ausdrücklich erklärt, dass die geplante Windkraftanlage mit einer entsprechenden
Schattenabschaltautomatik versehen werden soll, die auch Gegenstand der
nachfolgend zu beantragenden Genehmigung sein soll.

85

Bei einer Entfernung von - nach den Angaben in der Immissionsprognose -
310 m (Im Kappenhagen 15) bzw. 323 m (Im Eichengrund 20) zu den
nächstgelegenen Wohngebäuden und einer Gesamthöhe der Anlage von 99,9 m ist
auch nicht anzunehmen, dass sich die Anlage wegen einer von ihr ausgehenden
optisch bedrängenden Wirkung als rücksichtslos darstellt.

86

Vgl. zu den dazu entwickelten Grundsätzen: OVG NRW, Urteil vom 9. August
2006 - 8 A 3726/05 -, NWVBl. 2007, 59 = DVBl. 2006, 1532 = BauR 2007, 74
= ZNER 2006, 361 = NuR 2007, 415, nachgehend: BVerwG, Beschluss vom
11. Dezember 2006 - 4 B 72.06 -, NVwZ 2007, 336 = ZfBR 2007, 336 = UPR 2007,
150 = BauR 2007, 674; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2007 - 8 B 2283/06 -,
BauR 2007, 1014.

87

Der Abstand zwischen dem Vorhabenstandort und den genannten Wohnhäusern
beträgt mehr als das Dreifache der Anlagenhöhe; die darüber hinaus in den Blick zu
nehmenden Einzelfallumstände sprechen gegen die Annahme, dass die optischen
Wirkungen der geplanten Anlage in einer Weise bedrängend sein werden, die als
Verstoß gegen das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme zu werten wäre.

88

Der Blick von dem nordöstlich gelegenen Wohnhaus Im Eichengrund 20 auf die
geplante Anlage wird schon durch das unmittelbar an das Wohnhaus angrenzende
Waldstück abgeschirmt. Zudem ist aus den beigezogenen Bauakten ersichtlich, dass
die Wohnräume nicht in Richtung des Anlagenstandorts ausgerichtet sind. Der Blick
von dem südlich des Standorts gelegenen Wohnhaus Im Kappenhagen 15 dürfte
zwar an dem dort ebenfalls befindlichen Waldstück vorbeiführen; jedoch verfügt das
Haus an seiner dem Standort zugewandten Seite nicht über Fenster. Lediglich von
dem im Obergeschoss befindlichen Balkon an der Westseite könnte die Anlage
seitlich zu sehen sein.

89

2. Die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Belange des Naturschutzes
und der Landschaftspflege stehen dem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen.

90

An ihrem ursprünglich erhobenen Einwand, dass der betreffende Bereich wegen
seiner avifaunistischen Bedeutung schützenswert sei, hat die Beklagte in Ansehung
der Stellungnahme der LÖBF NRW vom 23. November 2006 schon in der
mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten.
Anhaltspunkte dafür, dass die Umgebung des Vorhabenstandorts als
Verbundkorridor zwischen dem Rheder Bach und dem Naturschutzgebiet "Burlo-
Vardingholter Venn" insbesondere für durchziehende Kraniche bedeutsam sei, sind
nicht ersichtlich. Das von der Klägerin eingeholte Gutachten des
Landschaftsarchitekten und vereidigten Sachverständigen Dr. M. ist aufgrund von
Begehungen und Kartierungen, die in der Zeit zwischen Dezember 2001 und Juni
2002 stattgefunden haben, zu der Einschätzung gelangt, dass keine Hinweise auf
eine Verbindungsfunktion zwischen dem Rheder Bach und dem Burlo-Vardingholter
Venn bestünden. Es wurden weder Kraniche noch sonstige im Burlo-Vardingholter
Venn anzutreffende geschützte Arten gesichtet. Die insbesondere für vogelkundliche
Begutachtungen sachverständige LÖBF hat das Gutachten des Dr. M. geprüft
und - auch vor dem Hintergrund der dort vorhandenen sonstigen Erkenntnisse -
weder in methodischer Hinsicht noch in Bezug auf das Ergebnis der Untersuchung
Bedenken aufgezeigt.

91

3. Das Vorhaben ist aber mit Blick auf die Darstellungen des maßgeblichen
Gebietsentwicklungsplans planungsrechtlich unzulässig.

92

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von
Windkraftanlagen und anderen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der
Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im
Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer
Stelle erfolgt ist. Da die beigeladene Gemeinde keine Vorrangflächen für
Windkraftanlagen in ihrem Flächennutzungsplan ausgewiesen hat, kommt insoweit
nur der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt
Münsterland, Teil 3: Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft, bekannt
gemacht am 12. November 1998, GV.NRW. S. 606 (nachfolgend: GEP), in Betracht.
Dieser steht dem Vorhaben als öffentlicher Belang entgegen, weil die Anlage
raumbedeutsam im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist (dazu a) und weil der
GEP die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den Regelfall angeordnete
Ausschlusswirkung entfaltet (dazu b).

93

a) Das Vorhaben der Klägerin ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3
Satz 2 BauGB.

94

Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der auch im hier angesprochenen
Zusammenhang maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers (vgl. § 3 Nr. 6
ROG in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes - BauROG - vom
18. August 1997 (BGBl. I S. 2008) - ROG 1998 -) u.a. dann, wenn es die räumliche
Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst. Wann dies bei einer einzelnen
Windkraftanlage der Fall ist, insbesondere bei welcher Größenordnung der Anlage,
lässt sich nicht mit einer für alle Fallkonstellationen identischen Höhenangabe
beantworten; die Annahme, eine Windkraftanlage könne nur dann raumbedeutsam
sein, wenn sie eine Gesamthöhe von über 100 m erreicht, wäre deshalb fehlerhaft,
während die umgekehrte Frage, ob eine Anlage immer dann raumbedeutsam ist,
wenn sie eine bestimmte Mindesthöhe überschreitet, im vorliegenden Fall nicht
beantwortet werden muss.

95

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837
= BRS 65 Nr. 96, und Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33
= NVwZ 2003, 738 = DVBl. 2003, 1064 = BRS 66 Nr. 10 = ZNER 2003, 869 (jeweils
betreffend Anlagen unter 100 m Gesamthöhe); Nds. OVG, Urteil vom 29. April 2004
- 1 LB 28/04 -, BRS 67 Nr. 101 (Anlage unter 100 m Gesamthöhe), und vom
28. März 2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794 = NdsVBl. 2006, 331 (Anlage
jedenfalls ab 100 m Höhe im norddeutschen Flachland raumbedeutsam).

96

Ob eine Windkraftanlage raumbedeutsam ist, hängt vielmehr von den
Umständen des Einzelfalles ab. Von Bedeutung sind neben der Höhe der Anlage
u.a. das Geländeprofil der Umgebung sowie der Charakter und die - insbesondere
durch Ziele der Raumordnung gesicherte - Funktion der Landschaft, in die die Anlage
hineinwirkt. Nach diesen Maßstäben ist die von der Klägerin geplante Anlage
raumbedeutsam. Sie weist mit 99,9 m eine Höhe auf, die jedenfalls als Indiz für eine
Raumbedeutsamkeit gelten muss.

97

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156
= NWVBl. 2007, 225; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 -,
NVwZ-RR 2003, 619.

98

Der Standort liegt inmitten der eher flachen Münsterländer Parklandschaft, so
dass die Anlage von weither zu sehen wäre und dementsprechend weit in die
Umgebung hineinwirken würde.

99

b) Die Festlegung von Windeignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung. Der Senat schließt sich
insoweit - auch in Ansehung der erst im vorliegenden Verfahren zu Tage getretenen
tatsächlichen Erkenntnisse - im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage
befassten, für baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate an.

100

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, NWVBl. 2005,
466, und - 7 D 4/03.NE -, juris, Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE -,
NWVBl. 2006, 99, und Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

101

aa) Der GEP ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht schon deshalb
unwirksam, weil es zum Zeitpunkt seiner Inkraftsetzung an einer ausreichenden
Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Eignungsbereichen mit externer
Ausschlusswirkung fehlte. Eine solche gesetzliche Ermächtigung ist erforderlich,
wenn eine raumplanerische Vorgabe Außenwirkung entfalten soll. § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB ist eine solche Ermächtigung allerdings nicht zu entnehmen. Vielmehr bedarf
es einer Rechtsgrundlage im jeweiligen Landesrecht.

102

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Spannowsky, in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der
Länder, K § 7 ROG Rn. 101.

103

§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005, der die rahmenrechtlichen Vorgaben
des § 7 Abs. 4 ROG 1998 umsetzt, ist zwar erst durch Gesetz vom 3. Mai 2005 (GV.
NRW. S. 430) in das Landesrecht eingefügt worden. Daraus folgt jedoch nicht, dass
es bis zum Inkrafttreten dieser ausdrücklichen Ermächtigung an einer ausreichenden
Rechtsgrundlage gefehlt hätte. Eine spezielle landesgesetzliche
Ermächtigungsgrundlage ist nämlich nicht erforderlich, wenn sich aus dem übrigen
Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, dass der
Landesgesetzgeber auch Konzentrationsentscheidungen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB hat zulassen wollen.

104

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

105

Das war auch schon vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW
2005 der Fall. Denn die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der
Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes in der bei
Erlass des GEP geltenden Fassung vom 29. Juni 1994, (GV. NRW. S. 474) erfasst
bei sachgerechter Auslegung auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit
negativ-planerischer Funktion.

106

Vgl. Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen
in Regionalplänen, in: Festschrift für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 373, 378 f.; i.E.
ebenso OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.; vgl.
hierzu, die Frage in Bezug auf die Darstellung von Abgrabungsflächen in der
Tendenz bejahend, aber letztlich offen lassend: OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 -
20 A 4257/99 -, juris; nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B
92.03 -, NVwZ 2004, 1240; ebenso für § 12 LPlG Rh.Pf.: OVG Rh.-Pf., Urteile vom
28. Februar 2002 - 1 A 11629/01 -, BauR 2002, 1053, vom 20. September 2003 - 1 A
11406/01 -, a.a.O., und vom 24. Juli 2003 - 1 A 10321/02 -, juris; anders für Art. 17
Bay. LPlG 1997: Bay. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2007 - 2 C 06.3305 -, juris,
und für § 5 LPlG LSA: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November 2004 - 2 K
144/01 -, ZNER 2004, 370.

107

Den Regelungen des Landesplanungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, dass nur
"positive" Festlegungen möglich und zulässig sein sollen. Ein derartiges Verständnis
würde der Steuerungsaufgabe und -funktion des Gebietsentwicklungsplans als
regionalem Flächensicherungskonzept nicht gerecht.

108

Dafür spricht im Weiteren auch, dass die Zulässigkeit einer planerischen
Darstellung bestimmter Flächen für Abgrabungen mit dem Ziel, die Inanspruchnahme
anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern, auch schon vor Inkrafttreten des
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anerkannt war. Das gilt für entsprechende Darstellungen
in einem Flächennutzungsplan, die als öffentliche Belange einem privilegierten
Außenbereichsvorhaben entgegengesetzt werden können,

109

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300
= Buchholz 406.11
§ 5 BBauG Nr. 5,

110

schließt aber entsprechende Darstellungen auf der Ebene der Landes- und
Regionalplanung nicht aus.

111

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40
§ 8 LuftVG Nr. 13.

112

An dieser Rechtsprechung, die maßgeblich in Bezug auf negativ-planerische
Darstellungen von Abgrabungsbereichen nach nordrhein-westfälischem
Landesplanungsrecht entwickelt worden ist, hat sich der Bundesgesetzgeber bei der
Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert.

113

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960, unter
Hinweis auf BT-Drucks. 13/4978, S. 7.

114

bb) Der hier maßgebliche Gebietsentwicklungsplan entspricht den inhaltlichen
Anforderungen an einen Plan, der sich die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB beimisst.

115

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windkraftanlagen (sowie
anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB) im gemeindlichen
Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger
der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung,
insbesondere der Regionalplanung richtet. Der Planungsvorbehalt setzt
gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von
Windkraftanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein
Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und
festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen
rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Antragsteller mit der Folge, dass
Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Die
negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen
bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt
sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan
sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber
konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges
gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen
Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die
Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die
ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der
zufolge ein Planungsträger der Windkraftnutzung im Sinne einer speziellen
Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen
Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung"
ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers,
Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB),
beachten und für die Windkraftnutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum
schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn
die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung
der Anlagenstandorte führt.

116

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287
= NVwZ 2003, 733 = UPR 2003, 188 = DVBl. 2003, 797 = BRS 65 Nr. 95, vom
13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261 = ZNER 2003, 245 = BayVBl. 2003,
757, und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., sowie Beschluss vom 12. Juli 2006
- 4 B 49.06 -, ZfBR 2006, 679.

117

Dies zugrunde gelegt steht die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP
dem Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Bei der Darstellung der
Eignungsbereiche handelt es sich nach der maßgeblichen Planungsabsicht des
Bezirksplanungsrats um Ziele der Raumordnung und Landesplanung (dazu (1)).
Diese sind auch hinreichend bestimmt festgelegt (dazu (2)). Der Plan leidet weder an
anfänglichen Abwägungsmängeln, die seine Wirksamkeit durchgreifend in Frage
stellen (dazu (3)), noch hat er durch nachfolgende (rechts-)tatsächliche
Entwicklungen seine Steuerungskraft verloren (dazu (4)).

118

(1) Mit der Verwendung des Begriffs "Ziele der Raumordnung" knüpft die
erstmals durch Gesetz vom 30. Juli 1996 (BGBl. I S. 1189) mit Wirkung zum
1. Januar 1997 eingeführte Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
1997, nunmehr § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, an die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 1
des Raumordnungsgesetzes in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung
vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630) - ROG 1993 - an, wonach Zielen der
Raumordnung die Funktion zukommt, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung
der Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 1993 notwendigen
Voraussetzungen zu schaffen. Ziele sind danach von bloßen Grundsätzen der
Raumordnung abzugrenzen, denen die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene
Ausschlusswirkung nicht zukommt. Das Bundesverwaltungsgericht hat Ziele der
Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidungen definiert, die auf einer
Abwägung landesplanerischer Interessen und Gesichtspunkte beruhen, auf
landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen und im mehrstufigen
System räumlicher Gesamtplanung (Landes- und Regionalplanung, Bauleitplanung)
tendenziell auf weitere Konkretisierung in der nachgeordneten Planungsebene
angelegt sind.

119

Vgl. zu § 5 Abs. 2 ROG 1965: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB
20.91 -, BVerwGE 90, 329 (334 f.), und Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -,
BVerwGE 115, 17 = NVwZ 2002, 476.

120

Dieses Begriffsverständnis hat der Gesetzgeber bei der gesetzlichen
Neuregelung durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 in § 3 Nr. 2
ROG 1998 übernommen. Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche
Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom
Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen
oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung,
Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998). Demgegenüber sind
Grundsätze der Raumordnung allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und
Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 3 ROG 1998).

121

Ausgehend von diesem Begriffsverständnis sind die im GEP festgelegten
Eignungsbereiche nach dem erkennbaren Regelungswillen des Bezirksplanungsrats
des Regierungsbezirks Münster als Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB zu qualifizieren, durch die die Errichtung von Windkraftanlagen an anderer
Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden sollte.

122

Ebenso OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE und 7 D
4/03.NE -, Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE - und Urteil vom
19. September 2006 - 10 A 973/04 -, jeweils a.a.O.

123

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs. Zwar
wurde der GEP schon am 9. Juni 1997 erlassen, also bevor die Begriffe Vorrang-,
Vorbehalts- und Eignungsbereich in § 7 Abs. 4 ROG 1998 erstmals gesetzlich
definiert wurden. Das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 einschließlich der
betreffenden Begriffsbestimmungen lag aber während des GEP-
Aufstellungsverfahrens bereits im Entwurf vor; der Regierungsentwurf datiert vom
4. Dezember 1996 (BT-Drucks. 13/6392). Angesichts dessen ist davon auszugehen,
dass der Bezirksplanungsrat den Begriff des Eignungsbereichs in dem Sinne
verstanden hat, wie er dem Regierungsentwurf des Bau- und
Raumordnungsgesetzes 1998 zugrunde lag und wie er nunmehr im ROG 1998
enthalten ist. Danach haben Vorranggebiete (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG 1998)
grundsätzlich innergebietlich Zielcharakter und erlangen außergebietlich
Ausschlusswirkung nur nach § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998. Eignungsgebiete entfalten
nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 stets außergebietlich eine
Ausschlusswirkung, die als Letztentscheidung mit Zielcharakter einzuordnen ist,
wohingegen der Wortlaut der Vorschrift sich zu der gebietsinternen Verbindlichkeit
der Ausweisung eines Eignungsgebiets nicht verhält. In der Entwurfsbegründung ist
ausgeführt, dass die Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998
raumbedeutsame Vorhaben im bauplanungsrechtlichen Außenbereich dadurch
steuern sollen, dass bestimmte Gebiete in einer Region für diese Maßnahmen als
geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese raumbedeutsamen Maßnahmen
außerhalb dieser Gebiete regelmäßig ausgeschlossen sein sollen. Die
Positivausweisung von Vorrang- und Eignungsgebieten hat der Gesetzgeber als
"Ziele der Raumordnung" verstanden wissen wollen.

124

Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 84.

125

An diesem Begriffsverständnis ist festzuhalten. Die Unbedenklichkeitserklärung
eines Standorts für eine bestimmte Nutzung stellt eine zwar ebenenspezifisch zu
verstehende, aber dennoch verbindliche Zielaussage dar. Die abschließende
planerische Abwägung und Entscheidung zur Konzentration bestimmter Vorhaben im
Eignungsgebiet enthält eine einheitliche positive und negative Zielfestlegung.

126

Ebenso Runkel, DVBl. 1997, 275 (276); Schroeder, UPR 2000, 52 (54);
Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7
Rn. 105 und J 630 Anm. 5.5; vgl. ferner Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen
auf die Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben, 1997, S. 79 f.; Seibert,
a.a.O., S. 377.

127

Das schließt nicht aus, dass die positive Zielaussage hinsichtlich der einzelnen
Standorte im Eignungsgebiet noch konkretisierungsfähig ist. Die landesplanerische
Letztentscheidung, dass das Gebiet geeignet ist, wird dadurch aber nicht in Frage
gestellt.

128

Daher ist auch in Ansehung der vor allem im Schrifttum geäußerten Kritik

129

- vgl. etwa Erbguth, DVBl. 1998, 209 (212); Grotefels, in: Festschrift für Hoppe,
2000, S. 369 (380 ff.); Spiecker, BayVBl. 2001, 673 (675); Hendler, UPR 2003, 401;
Kirste, DVBl. 2005, 993 (999 ff.), m.w.N.; vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
11. November 2004 - 2 K 144/01 - , ZNER 2004, 370 ff. -

130

der regionalplanerischen Darstellung nicht nur von Vorranggebieten mit
außergebietlicher Ausschlusswirkung, sondern auch derjenigen von
Eignungsgebieten die Qualität von Zielen der Raumordnung beizumessen.

131

So auch BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., und Beschluss
vom 3. August 2005 - 4 BN 35.05 -, ZfBR 2006, 50.

132

Unabhängig von der Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs folgt auch
aus den textlichen Darstellungen des GEP, dass die Ausweisung von
Eignungsbereichen vom Plangeber als verbindliche planerische Vorgaben gemeint
war. So heißt es in Nr. 1 der textlichen Darstellungen, dass sich die Planung und
Errichtung von Windkraftanlagen zur Verwirklichung der landesplanerisch
angestrebten Konzentration der Raumnutzungen grundsätzlich auf den Flächen zu
vollziehen hat, die als Bereiche für die Nutzung erneuerbarer Energien zeichnerisch
dargestellt sind. Die Verwendung des Wortes "grundsätzlich" steht der
Verbindlichkeit der Darstellung nicht entgegen, denn aus den Regelungen in Nrn. 2
und 3 der textlichen Darstellungen folgt, dass neben den als Eignungsbereiche
dargestellten Flächen nur bestimmte weitere Flächen, nämlich Gewerbe- und
Industrieansiedlungsbereiche (Nr. 2) sowie Standorte für die Abfallentsorgung (Nr. 3),
in Betracht kommen sollen. Noch deutlicher wird die vom Plangeber angestrebte
Verbindlichkeit in Nrn. 11a und 33 der Erläuterungen, wenn es dort heißt, dass die
Darstellung der Eignungsbereiche bis zu einer Konkretisierung durch eine
kommunale Bauleitplanung "Konzentrationswirkung" entfalte.

133

Gegen die Einordnung der Darstellung der Eignungsbereiche als Ziele der
Raumordnung kann nicht eingewandt werden, dass der Bezirksplanungsrat seine
dem GEP zugrunde gelegte Abwägung nicht i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998 als
abschließend abgewogen angesehen hätte. Allerdings würde eine lediglich vorläufige
Raumplanung, die die Entscheidung über die Zulassung von Windkraftanlagen in
einem bestimmten Bereich nicht selbst trifft, sondern auf die gemeindliche Planung
verlagert, die Voraussetzung einer abschließenden raumordnerischen Abwägung
nicht erfüllen und damit auch kein schlüssiges gesamträumliches Konzept
darstellen.

134

Zu sog. "weißen" Flächen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -,
a.a.O.

135

Das ist indessen nicht der Fall. Derartiges folgt nicht aus Nr. 12 der
Erläuterungen, wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren
allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die
konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen
Bauleitplanung sowie der einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll.
Ebenso wenig spricht für eine bloß vorläufige Planung, dass der Bezirksplanungsrat
einzelne für die Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen in den dargestellten
Eignungsbereichen relevante Aspekte in seine Abwägung bewusst nicht einbezogen
hat, wie Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten, Bodendenkmäler,
Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur
(Bahnlinien, Wasserstraßen).

136

Vgl. Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung
des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war ("Hinweise der Verfahrensbeteiligten,
die für nachfolgende Fachverfahren zur Kenntnis genommen wurden").

137

Dass der Plangeber bei seiner planerischen Abwägung bestimmte, (spätestens)
im konkreten Genehmigungsverfahren zu prüfende Aspekte ausdrücklich
unberücksichtigt gelassen hat, lässt nicht darauf schließen, dass er seine
Entscheidung als nicht abschließend abgewogen angesehen hätte. Maßgeblich und
zwingend in die Abwägung einzustellen sind nämlich nur die auf der jeweiligen
Planungsebene erkennbar erheblichen Belange. Es entspricht der gesetzlichen
Konzeption übereinander gestufter Planungsebenen, dass der jeweilige Plangeber
grundsätzlich nur die auf seiner Hierarchieebene erheblichen Belange abzuwägen
hat.

138

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390.

139

Wenn die genannten Gesichtspunkte dabei unberücksichtigt geblieben sind,
heißt das nicht, dass die raumplanerische Abwägung unvollständig geblieben ist.
Vielmehr bedeutet dies, dass die betreffenden Aspekte nach Einschätzung der
Bezirksplanungsbehörde auf ihrer Planungsebene nicht von abwägungserheblicher
Bedeutung und den nachfolgenden Planungsebenen bzw. dem
Genehmigungsverfahren zu überlassen waren. Das reicht zur Begründung der
Zielqualität der Darstellungen aus. Davon zu unterscheiden ist die - unter dem
Aspekt möglicher Abwägungsmängel zu untersuchende - Frage, ob die Einschätzung
zutraf, dass die außer Betracht gelassenen Belange auf dieser Planungsstufe nicht
abschließend zu berücksichtigen waren.

140

Gegen die Annahme, dass der Bezirksplanungsrat die dem GEP bei dessen
Erlass zugrunde gelegte Abwägung als abschließend abgewogen i.S.d. § 3 Nr. 2
ROG 1998 ansah, lässt sich auch nicht die Art und Weise anführen, wie die
Bezirksregierung als Bezirksplanungs- und Kommunalaufsichtsbehörde den GEP in
der Zeit seit seinem Inkrafttreten gehandhabt hat. Allerdings kann der Eindruck
entstehen, dass die Festlegung der Eignungsbereiche nur im Außenverhältnis als
verbindlich angesehen wurde, während den Gemeinden für die
Flächennutzungsplanung - abweichend von § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die
Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind - ein weiter Spielraum
gelassen wurde. Soweit Anträge auf Zulassung von Zielabweichungen mit dem Ziel
gestellt wurden, im GEP dargestellte Eignungsbereiche nicht in den
Flächennutzungsplan übernehmen zu müssen, hatten diese stets Erfolg. Darüber
hinaus hat die Bezirksregierung selbst bei Flächennutzungsplanungen, bei denen
ganze Eignungsbereiche ausgeschieden wurden, weder während der
Aufstellungsphase im Rahmen des sog. Anpassungsverfahrens (jetzt: § 32 LPlG
NRW 2005) noch im Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB Anlass gesehen,
einen Verstoß gegen das Anpassungsgebot zu rügen. Diese Umstände stellen aber
letztlich nicht in Frage, dass der Bezirksplanungsrat, auf dessen Planungsabsicht es
insoweit allein ankommt, mit der Ausweisung der Eignungsbereiche im GEP
verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen wollte.

141

(2) Die gebietsbezogene Darstellung der Windeignungsbereiche im GEP ist auch
hinreichend bestimmt.

142

Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Regionalplan handelt, der
naturgemäß einen größeren Raum betrifft. Eine parzellenscharfe Ausweisung ist
daher nicht erforderlich. Dem steht nicht entgegen, dass die im Maßstab 1:25.000
erfolgte zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche nach Nr. 12 der
Erläuterungen lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde
räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der
nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung überlässt. Ein aus dem groben
Maßstab folgender Interpretationsspielraum von mindestens 50 m betrifft angesichts
der Großräumigkeit des Plans nur Flächen in Größenordnungen, die ohnehin einer
nachfolgenden, die Entscheidungen des GEP im Grundsatz akzeptierenden
"Feinsteuerung"

143

- zu diesem Begriff vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -,
BVerwGE 120, 138 = ZNER 2004, 169 = NVwZ 2004, 858 -

144

im Rahmen der Flächennutzungsplanung zugänglich sind und zudem schon
wegen der Nähe zu einem ausgewiesenen Eignungsbereich nach § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB eine einzelfallbezogene Prüfung erforderlich machen.

145

(3) Die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP ist - soweit die
planerischer Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist - auch
inhaltlich nicht zu beanstanden.

146

In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze ist eine
Planung zunächst dann nicht erforderlich und deshalb fehlerhaft, wenn sie keinen
vollzugsfähigen Inhalt hat, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindliche rechtliche
oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das Tatbestandsmerkmal der
Erforderlichkeit gilt nicht nur für den Anlass, sondern auch für den Inhalt des Plans
und damit für jede seiner Festsetzungen. Können die für die Verwirklichung des
Plans erforderlichen Genehmigungen wegen Verletzung zwingenden Rechts nicht
erteilt werden, ist der Plan wegen Verstoßes gegen das enthaltene Gebot der
Erforderlichkeit der Planung nichtig.

147

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2005

148

- 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584, und vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR
2006, 468 (zum Regionalplan), sowie Urteil vom 12. August 1999 - 4 CN 4.98 -,
BVerwGE 109, 246 = NVwZ 2000, 550 = VBlBW 2000, 103 (zum
Bebauungsplan).

149

Der Maßstab der Erforderlichkeit stellt in diesem Zusammenhang allerdings nur
ein grobes Raster dar. Die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung sind
hingegen nach den Maßstäben des Abwägungsgebots zu überprüfen.

150

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, a.a.O.; VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 6. November 2006 - 3 S 2115/04 -, NuR 2007, 92 = VBlBW 2007,
178.

151

Insoweit, also hinsichtlich der Anforderungen an die raumplanerischer
Abwägung, ist nach der Überleitungsvorschrift in § 23 ROG 1998 das
Raumordnungsgesetz in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung
maßgeblich, weil mit der Aufstellung des angegriffenen Gebietsentwicklungsplans
bereits vor dem In-Kraft-Treten des BauROG 1998 am 1. Januar 1998 begonnen
wurde. Keine Anwendung finden danach die nunmehr geltenden Regelungen der
§§ 7 Abs. 7 ROG 1998 und 14 Abs. 1 LPlG NRW 2005, wonach bei der Aufstellung
der Raumordnungspläne nicht nur die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander
und untereinander abzuwägen, sondern auch öffentliche sowie private Belange zu
berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und
von Bedeutung sind.

152

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, BauR 2007,
859.

153

Die nunmehr in § 7 Abs. 7 ROG 1998 formulierten Anforderungen normieren
aber im Wesentlichen lediglich die allgemeinen, bereits zuvor in Anlehnung an das
bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot entwickelten Maßstäbe, die zumindest dann
zu beachten sind, wenn eine raumordnerische Zielfestlegung infolge
raumordnungsexterner Regelungen nachteilige rechtliche Wirkungen für die
Rechtsstellung von Privaten zur Folge haben können.

154

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, a.a.O.

155

Danach ist das planungsrechtliche Abwägungsgebot verletzt, wenn eine
sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn
in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie
eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen
privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung
berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur
objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

156

Soweit Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - ohne dass es
der Zwischenebene der gemeindlichen Planung bedürfte - unmittelbar auf die
Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, bedingt dies erhöhte Anforderungen
an die inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen.

157

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, a.a.O., und Beschluss vom
20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.

158

Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine Regionalplanung handelt, die
in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der örtlichen Bauleitplanung noch Raum
für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt grundsätzlich, dass die
Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und
pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Je konkreter die
raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist, desto mehr
nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den
für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben allerdings an.

159

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 8 A 480/01 -, NuR 2003, 47.

160

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht
verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen
Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung
eines anderen entscheidet.

161

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301
(309); vgl. auch Sächs. OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005,
225 (zu § 6 Abs. 3 Sächs. LPlG).

162

Dies zugrunde gelegt beruht die Darstellung von Windeignungsbereichen im hier
maßgeblichen GEP auf einer rechtlich nicht zu beanstandenden planerischen
Abwägung.

163

(a) Nach den dargelegten Maßstäben kann dem GEP nicht wegen mangelnder
Vollzugsfähigkeit die Erforderlichkeit abgesprochen werden.

164

Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Eignungsflächen
insgesamt oder jedenfalls fast vollständig für Zwecke der Windkraftnutzung
ungeeignet wären.

165

Der Errichtung von Windkraftanlagen im Plangebiet stehen nicht flächendeckend
unüberwindbare Hindernisse entgegen. Das wird dadurch indiziert, dass tatsächlich
in den GEP-Eignungsbereichen nach den vorliegenden Erkenntnissen ca. 600
Anlagen errichtet oder wenigstens genehmigt worden sind. Klarstellend ist
festzuhalten, dass sich die sowohl im Parallelverfahren 8 A 3581/04 mit Schriftsatz
vom 27. Oktober 2006 schriftlich vorgetragene als auch von einem Mitarbeiter der
Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem 10. Senat des erkennenden
Gericht am 19. September 2006 im Verfahren 10 A 973/04 genannte Zahl von schon
über 800 errichteten oder jedenfalls genehmigten Anlagen auf die im gesamten
Regierungsbezirk Münster beantragten Windkraftanlagen bezieht. Wie die Beklagte
auf Nachfrage des Senats eingeräumt hat, schließt die Zahl von 807 Anlagen
zunächst 56 Anlagen ein, die sich zwar im Regierungsbezirk Münster, aber
außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des GEP im Kreis Recklinghausen und
in der Stadt Bottrop befinden. Aus dem im Verfahren 8 A 3581/04 eingereichten
Datenmaterial, das auch zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht
worden ist, folgt, dass in der mitgeteilten Gesamtzahl ferner 136 Anlagen an
Standorten enthalten sind, die außerhalb der im GEP ausgewiesenen
Windeignungsbereiche liegen. Von der nach Abzug auch dieser Anlagen noch
verbleibenden Zahl von 615 Anlagen sind schließlich diejenigen Vorhaben
abzuziehen, die in dem vorgelegten Datenmaterial berücksichtigt sind, obwohl die
Genehmigungsanträge - zum Teil bestandskräftig - abgelehnt wurden.

166

(b) Das der Abwägung zugrunde gelegte regionalplanerische Grundkonzept ist
schlüssig.

167

Die nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen im planerischen Abwägungsprozess
berücksichtigten Ziele und Kriterien betrafen öffentliche Belange, die nach Lage der
Dinge auf dieser Planungsebene zu berücksichtigen waren, nämlich insbesondere
die landesplanerischen Vorgaben (vgl. Ziel D II 2.4 des Landesentwicklungsplans
NRW), die flächenhaft ermittelten Windpotentiale, die Vorbelastung von Freiräumen
durch infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung von weniger strukturierten
Landschaftsteilen (weil diese geringe Rauhigkeit und geringes Konfliktpotential mit
Einzelgehöften aufweisen), die Sicherung von Entwicklungspotentialen für die
Siedlungsentwicklung, der Schutz der Natur, der Schutz größerer geschlossener
Waldbereiche (der Schutz kleinerer Waldflächen blieb nach Nr. 26 der Erläuterungen
den nachfolgenden Planungsstufen vorbehalten), die Erhaltung wertvoller
Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen, die
Einhaltung von Schutzabständen zu Wohnsiedlungsbereichen, zu Richtfunkstrecken,
zu militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten Flugplätzen sowie
die Freihaltung von Abgrabungsbereichen.

168

Es stellt keinen Abwägungsmangel dar, wenn die Schutzabstände zu
Wohnsiedlungsbereichen so großzügig bemessen wurden, dass dem
Vorsorgegedanken (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) auch mit Blick auf mögliche
zukünftige Entwicklungen Rechnung getragen wurde. Denn es besteht keine
Verpflichtung, der Windkraftnutzung größtmöglichen Raum zur Verfügung zu stellen.
Aus demselben Grund begegnet es keinen Bedenken, dass der Plangeber Flächen
geringerer Windhöffigkeit grundsätzlich nicht berücksichtigt hat, auch wenn der
wirtschaftliche Betrieb besonders hoher Anlagen dort möglich sein sollte. Auch die in
einzelnen Fällen auf Wunsch der betroffenen Gemeinden gleichwohl erfolgte
Auswahl von Flächen geringer Windhöffigkeit stellt die Schlüssigkeit des
Planungskonzepts nicht in Frage, wenn - wie hier - gleichwohl ausreichend geeignete
Flächen bleiben. Entsprechendes gilt für die Berücksichtigung von Flächen, deren
Bebauung mit Windkraftanlagen aus Gründen der Luftverkehrssicherheit
Restriktionen unterliegen, weil sie im Umfeld eines Flugplatzes liegen.

169

Die Rüge, Bereiche hätten nicht deshalb ausgeschieden oder als gering geeignet
angesehen werden dürfen, weil sie nicht vorbelastet seien, bleibt ebenfalls ohne
Erfolg. Gerade auf regionalplanerischer Ebene waren Belange des
Landschaftsschutzes und der Landschaftsästhetik zu berücksichtigen. Es stellt keine
Fehlgewichtung dar, wenn sich der Plangeber dafür entschieden hat, die ohnehin rar
gewordenen Flächen, die bislang noch von Vorbelastungen frei sind, auch zukünftig
vor Beeinträchtigungen zu schützen.

170

(c) Ein Abwägungsmangel ist nicht darin zu sehen, dass die Belange der
potentiellen Vorhabenträger nicht gesondert berücksichtigt und insbesondere die
Grundstückseigentümer nicht am Verfahren beteiligt worden sind. Zwar gehören die
privaten Belange der Eigentümer zur Windkraftnutzung geeigneter Flächen bei der
Festlegung von (Vorrang-) Gebieten und zugleich Ausschlussflächen, die nach § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB private Grundeigentümer unmittelbar bindet, zu dem in den
Blick zu nehmenden Abwägungsmaterial.

171

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

172

Dazu reicht es aber aus, wenn das Interesse der Eigentümer der Grundstücke,
die wegen ihrer Windhöffigkeit überhaupt als potentielle Standorte in Betracht
kommen, unterstellt und typisierend in die Planabwägung eingestellt wird; einer
Beteiligung der Grundstückseigentümer bedarf es dann nicht.

173

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., OVG Rh.-Pf., Urteil
vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 - NVwZ-RR 2003, 619.

174

(d) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, die Schlüssigkeit des
Planungskonzepts werde dadurch in Frage gestellt, dass der Bezirksplanungsrat
insbesondere die aus Gründen des Immissionsschutzes gebotenen Schutzabstände
zu im Außenbereich vorhandenen Wohngebäuden unberücksichtigt gelassen und
daher in großem Umfang Flächen ausgewählt habe, die sich auf der nachfolgenden
Planungsebene als ungeeignet erwiesen hätten.

175

Insoweit ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:

176

Der Darstellung der Eignungsbereiche liegt eine flächendeckende Untersuchung
des Plangebiets zugrunde (vgl. Nr. 13 der Erläuterungen). Unstreitig sind dabei
allerdings insbesondere etwaige Nutzungskonflikte mit im Außenbereich
vorhandenen einzelnen Wohngebäuden - von wenigen Ausnahmen abgesehen - fast
völlig außer Betracht geblieben. Soweit in Nr. 23 der Erläuterungen von
Einzelgehöften die Rede ist, steht dies in Zusammenhang damit, dass der Plangeber
"weniger strukturierte Landschaftsteile" allgemein als besonders geeignet angesehen
hat, weil in der planerischen Abwägung allgemein unterstellt wurde, dass diese
Bereiche geringere Rauhigkeit aufweisen und geringeres "Konfliktpotential mit
Einzelgehöften" böten. Auch aus der bereits erwähnten Sitzungsvorlage Nr. 11/1997,
die Grundlage der Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war,
folgt, dass die im Aufstellungsverfahren von einzelnen Trägern öffentlicher Belange -
den Staatlichen Umweltämtern Münster und Herten sowie dem Landesumweltamt -
angesprochenen Probleme des Immissionsschutzes im Zusammenhang mit
Einzelgehöften lediglich zur Kenntnis genommen, aber nicht auf dieser
Planungsebene abgewogen wurden, sondern den nachfolgenden Planungsebenen
vorbehalten bleiben sollten.

177

Nach den Angaben der Beklagten hat die Berücksichtigung des
Immissionsschutzes für Bewohner des Außenbereichs dazu geführt, dass erhebliche
Flächenanteile der Eignungsgebiete in der nachfolgenden gemeindlichen
Flächennutzungsplanung nicht als Konzentrationszonen übernommen wurden. Dies
wird durch den Inhalt der im Berufungsverfahren beigezogenen
aufsichtsbehördlichen Genehmigungs- und regionalplanerischen
Zielabweichungsakten bestätigt. Danach beruhen die Abweichungen der
gemeindlichen Konzentrationszonenplanungen von der Darstellung der GEP-
Eignungsbereiche überwiegend auf der Berücksichtigung der aus Gründen des
Immissionsschutzes angesetzten Abstände zu einzelnen Wohngebäuden im
Außenbereich.

178

Die Abweichungen der gemeindlichen von der Regionalplanung betreffen
insgesamt rund die Hälfte der Gesamtfläche aller im GEP dargestellten
Eignungsbereiche. Der Vortrag der Beklagten, die Windeignungsbereiche seien
immerhin zu 80 % in den nachfolgenden Flächennutzungsplänen bestätigt worden,
ist demgegenüber irreführend. Er orientiert sich nicht an den Flächenanteilen,
sondern an der Zahl der in der Flächennutzungsplanung (vollständig) nicht
übernommenen Eignungsbereiche. Nur insoweit trifft es zu, dass insgesamt rund
20 % der 119 Eignungsbereiche nicht in die Flächennutzungsplanung übernommen
worden sind.

179

Stellt man auf die Größe der Flächen ab, ist von Folgendem auszugehen: Von
den 23.435 ha, die der GEP als Windeignungsbereiche ausweist, sind nach der
gemeindlichen Flächennutzungsplanung nur 11.121,5 ha, d.h. 47,56 % als
Vorrangbereiche für die Windkraftnutzung übernommen worden. Dies ergibt sich aus
der im Verfahren 8 A 3581/04 übersandten tabellarischen Übersicht der Beklagten
vom 17. November 2006, ergänzt um ihre Mitteilung im Schriftsatz vom 8. Juni 2007,
wonach weitere 30,5 ha im Bereich ST 23 (Nordwalde) entfallen, und korrigiert um
die Abweichungen, die sich bei Durchsicht der die Flächennutzungspläne
betreffenden Genehmigungsvorgänge ergeben haben und auf die die Beteiligten mit
Verfügung vom 4. Juni 2007 hingewiesen worden sind. Ferner sind die auf den
Gemeindegebieten von Rhede und Recke dargestellten Eignungsbereiche - anders
als in der Aufstellung der Beklagten - umfassend zu berücksichtigen, weil in diesen
Gemeinden keine, also auch keine vom GEP abweichenden Flächennutzungspläne
erlassen worden sind.

180

Den beigezogenen Genehmigungsakten der Beklagten, die fast ausnahmslos die
vollständigen Erläuterungsberichte enthalten, ist zu entnehmen, dass die Gemeinden
überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden von 200 m bis 300 m zugrunde
gelegt haben. Nur vereinzelt wurden Tabuzonen mit größeren Abständen festgelegt,
so etwa in Raesfeld (400 m), Havixbeck (350 m), Rheine (500 m), Sassenberg (500
m) und Ascheberg (500 m). Soweit nach Anwendung der pauschalierten
Schutzabstände nur noch bestimmte (flächenmäßig stark reduzierte) Standorte für
Windkraftanlagen "übrig blieben", wurden diese ebenfalls nicht als
Konzentrationszone ausgewiesen.

181

Aufgrund der unter Beteiligung des Regionalrats seit 2005 in Bezug auf
Ascheberg (COE 15, COE 17, COE 18, COE 57), Dülmen (COE 09, COE 10, COE
11), Billerbeck (COE 02, COE 51), Ibbenbüren (ST 08, ST 55), Nottuln (COE 02,
COE 05, COE 08) und Borken (BOR 21, BOR 22, BOR 27) durchgeführten
Zielabweichungsverfahren (vgl. § 24 LPlG NRW 2005) sind 2.998 ha bzw. 12,9 % der
ausgewiesenen Windeignungsflächen einer Nutzung für Windkraftanlagen entzogen
worden.

182

Neben Flächen, die Abstände zu kleineren Waldflächen oder Freileitungen
berücksichtigen, sind ferner auch Flächen in einer Größenordnung von ca. 1.445 ha
nicht als Konzentrationszonen in der Flächennutzungsplanung ausgewiesen worden,
die - worauf die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom
29. November 2006 hingewiesen haben - in der Nähe von militärischen oder zivilen
Flugplätzen liegen und für die deshalb aus Gründen der Flugsicherheit
Bauhöhenbeschränkungen gelten.

183

Ausgehend von diesen Feststellungen weist der GEP keine Abwägungsfehler
auf. Der Umstand, dass die im Regionalplan dargestellten Eignungsgebiete für die
Windkraftnutzung im Rahmen der Flächennutzungsplanung lediglich etwa zur Hälfte
als Konzentrationszonen ausgewiesen worden sind, indiziert weder, dass der
Plangeber abwägungserhebliche Belange außer Betracht gelassen hat, noch dass
seine Abwägung auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen beruht.

184

Der Regionalrat war auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans nicht gehalten,
die konkreten Auswirkungen der im Planungsraum möglicherweise entstehenden
Anlagen abschließend - gleichsam vorhabenbezogen - zu untersuchen. Denn zu
berücksichtigen waren nur die tatsächlichen Umstände, die - auch schon auf der
Ebene der Regionalplanung - für die Beurteilung der Geeignetheit von Flächen als
Konzentrationszonen für Windkraftnutzung von erkennbar maßgeblicher Bedeutung
waren.

185

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 2005 - 4 BN 35.05 -, a.a.O.

186

Die Regionalplanung hat dabei nicht die Aufgabe, die Vorhabenzulassung
gewissermaßen fallgenau vorwegzunehmen, sondern beschränkt sich auf die
Abgrenzung von Bereichen in einer allgemeinen Größenordnung und annähernden
räumlichen Lage, während die konkrete Umsetzung der planerischen Entscheidung
auf Gemeindeebene sowie der Vorhabenzulassung vorbehalten ist.

187

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O., und vom
19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

188

Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

189

Bei der Bestimmung der rechtlichen Anforderungen an die Abwägungsintensität,
also bei Beantwortung der Frage, in welchem Umfang und mit welchem
Konkretisierungsgrad die Belange planerisch bewältigt sein müssen, ist zu
berücksichtigen, dass es sich hier um regionalplanerisch festgelegte Planungsziele
handelt. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon
aus, dass Ziele der Raumordnung den Gemeinden noch Spielräume für eigene
planerische Aktivitäten belassen dürfen. Ziele der Raumordnung schaffen in Bezug
auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen. Tendenziell sind sie auf weitere
Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem
Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung
landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer
Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der
Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung
zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene
planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der
Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte
aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch
eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen
setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen.

190

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992

191

- 4 NB 20.91 -, a.a.O.

192

Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den
Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er
selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende
Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen,
selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm
geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-
Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe"
im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 1998 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung"
bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der
Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender
tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2
ROG 1998) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche
Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen
Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

193

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54
= NVwZ 2004, 226 = DVBl. 2004, 251.

194

Es reicht daher aus, dass der Plangeber des Regionalplans unter
raumstrukturellen und raumfunktionellen Aspekten eine Letztentscheidung trifft, in die
alle insoweit relevanten Belange eingeflossen sind. Das entspricht der Zielqualität
der raumordnerischen Darstellung, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie auf
einer abschließenden Abwägung beruht, so dass die Planaussage auf der
landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Die Berücksichtigung
sonstiger, insbesondere städtebaulicher Belange darf hingegen den Gemeinden
überlassen werden. Im Hinblick auf die Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB muss allerdings - wie ausgeführt - auf der Ebene des Regionalplans
sichergestellt sein, dass sich die hier in Rede stehenden Vorhaben in den
Eignungsbereichen gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. im
Einzelnen oben unter II. 3. b) bb))

195

Zu den städtebaulichen Belangen, die eine Gemeinde berechtigen können, auf
der Ebene des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans die Vorgaben eines
Eignungsgebiets zu konkretisieren und ggf. das Gebiet zu verkleinern, gehören auch
immissionsschutzrechtliche Anforderungen an ein gesundes Wohnen (vgl. § 1 Abs. 6
Nr. 1 und Nr. 7 Buchst. c und e BauGB). Der Regionalplan kann daher die
Festlegung von immissionsschutzrechtlich erforderlichen Schutzabständen zu
Einzelgehöften der kommunalen Planungsebene überlassen.

196

Entsprechendes gilt hinsichtlich der aus Gründen der Luftverkehrssicherheit zu
beachtenden Bauhöhenbeschränkungen im Umfeld von Flugplätzen. Die
Entscheidung über etwaige Höhenbegrenzungen für die in einer
Windkraftkonzentrationszone zu errichtenden Anlagen findet ebenfalls erst auf der
gemeindlichen Planungsebene statt, weil dabei auch städtebauliche Belange in den
Blick zu nehmen sind. Da die Entscheidung über Höhenbeschränkungen
sachgerecht nur einheitlich getroffen werden kann, darf die planerische
Letztentscheidung über die Ausweisung von Eignungsflächen, für die zur
Gewährleistung der Luftverkehrssicherheit Höhenbeschränkungen gelten, den
betreffenden Gemeinden
überlassen werden.

197

Soweit bestimmte Gesichtspunkte von der regionalplanerischen Abwägung
ausgenommen wurden, sind die Gemeinden berechtigt, aber auch verpflichtet,
diesen auf kommunaler Planungsebene Rechnung zu tragen.

198

Ist bereits auf der Ebene der Regionalplanung objektiv absehbar, dass auf der
nachfolgenden Planungsebene unter Berücksichtigung der von den Gemeinden noch
zu berücksichtigenden städtebaulichen Belange mit erheblichen Reduzierungen der
der Windkraftnutzung zur Verfügung stehenden Flächen zu rechnen ist, kommt es
darauf an, ob dieser Umstand in die regionalplanerische Abwägung bereits
eingestellt worden ist, ob die im Regionalplan dargestellten Eignungsbereiche so
großzügig bemessen sind, dass den Planungszielen auch nach dem - auf
Regionalplanebene mitgedachten - Wegfall von Flächenanteilen noch hinreichend
Rechnung getragen wird und ob der Windkraft danach noch substantieller Raum
verbleibt.

199

Diesen Anforderungen genügt die planerische Abwägung des
Bezirksplanungsrats.

200

Zunächst ist festzuhalten, dass der Plangeber im Hinblick auf die weitere
Planung und Konkretisierung auf kommunaler Ebene ausreichend dimensionierte
Eignungsgebiete für die Windkraftnutzung schaffen wollte. Dies ergibt sich etwa aus
der "Sachdarstellung", die dem Schreiben der Bezirksregierung Münster vom
14. Januar 1997 an die Gemeinden beigefügt war. Dort heißt es wörtlich: "Innerhalb
der im GEP dargestellten Bereiche für die Eignung von Windkraftanlagen können
dann die Städte und Gemeinden auf Ebene der vorbereitenden Bauplanung
'Konzentrationszonen für Windkraftanlagen' ausweisen und die
Baugenehmigungsbehörden beantragte Vorhaben zulassen."

201

Dem entspricht die Erläuterung Nr. 12 zum GEP: "Die zeichnerische Darstellung
der Eignungsbereiche für erneuerbare Energien im Gebietsentwicklungsplan
bestimmt lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche
Lage. Die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche muss unter Berücksichtigung
der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes im
Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden." Ferner hat die
Bezirksplanungsbehörde in den Erörterungsterminen mit den Gemeinden darauf
hingewiesen, dass die Dimensionierung der Eignungsbereiche so gefasst sei, dass
den Kommunen noch ein ausreichender Spielraum für ihre kommunale
Bauleitplanung bleibe.

202

Die Aufstellungsvorgänge bieten auch keine Anhaltspunkte für die Annahme,
dass der Bezirksplanungsrat die immissionsschutzrechtliche Problematik übersehen
oder ihre Abwägungserheblichkeit verkannt hätte. Da das Münsterland durch einen
gewissen Grad an Zersiedlung, vor allem aber durch zahlreiche, zum Teil geradezu
malerisch in der Landschaft gelegene Einzelgehöfte in besonderer Weise geprägt ist,
war allerdings - schon auf der Ebene der Regionalplanung - objektiv erkennbar, dass
die aus Gründen des Immissionsschutzes einzuhaltenden Abstände zwischen
Windkraftanlagen und im Außenbereich befindlichen Wohngebäuden spätestens in
konkreten Genehmigungsverfahren noch eingehend zu prüfen sein würden. Die
damit in Zusammenhang stehenden Probleme hat der Bezirksplanungsrat
ausdrücklich zur Kenntnis genommen, ihre Bewältigung aber den nachfolgenden
Baugenehmigungsverfahren bzw. den entsprechenden Planungsträgern überlassen.
Das gilt ausdrücklich auch für die luftverkehrsrechtlichen
Bauhöhenbeschränkungen.

203

Der Einschätzung, dass der Wegfall durchaus ausgedehnter Flächen
vornehmlich aus Gründen des Immissionsschutzes bei der regionalplanerischen
Abwägung bereits "mitgedacht" war, steht die Erläuterung Nr. 15 des GEP nicht
entgegen. Allerdings heißt es dort:

204

"Die zeichnerische Darstellung der Deckblätter umfasst 119 Eignungsbereiche
für erneuerbare Energien/Windkraft mit einer Gesamtfläche von ca. 23.500 ha. Die
durchschnittliche Flächengröße der dargestellten Eignungsbereiche beträgt fast
200 ha. Bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine
Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse reicht das Flächenangebot der
Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser modernen Größenklasse.
Demnach könnten im Münsterland bis zu 1.800 MW elektrischer Leistung durch
Windräder installiert werden. Dies entspricht der Leistung von 2,3 modernen
Kohlekraftwerksblöcken. Damit wird auch der landespolitischen Zielsetzung
Rechnung getragen, wonach in den nächsten zehn Jahren eine Windenergieleistung
von mind. 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen ermöglicht werden soll."

205

Die zitierte Passage könnte zwar den Eindruck erwecken, als ginge der
Plangeber davon aus, dass die gesamte Fläche der ausgewiesenen
Eignungsbereiche faktisch für die Nutzung der Windkraft zur Verfügung stehen
würde. Bei sachgerechter Auslegung wird aber deutlich, dass die zitierte
Formulierung nicht so gemeint gewesen sein kann.

206

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Wortes "rechnerisch". Bei den
genannten 1.200 Anlagen handelt es danach nicht einmal um eine "theoretisch"
erreichbare Größenordnung; ausgewiesen wird lediglich eine rechnerische Größe
ohne jeden Hinweis auf Realisierungschancen. Diese rechnerische Größe wird
nochmals umgerechnet in elektrische Leistung (1.800 MW), wobei der Konjunktiv
("könnten") verwendet wird. Die so gewonnene rechnerische Größe soll offenbar
lediglich veranschaulichen, wie groß die potentiell zur Verfügung stehende Fläche
der Eignungsbereiche ist. Ohne eine solche "Umrechnung" könnte sich kaum jemand
vorstellen, um welche Größenordnung es bei den ausgewiesenen Eignungsflächen
überhaupt geht. Die Umsetzungs- und Realisierungschancen sind damit jedoch noch
nicht thematisiert. Dass es sich um ein Rechenbeispiel zur Veranschaulichung der
Größe der Fläche handelt, wird auch deutlich bei der Gegenüberstellung mit dem Ziel
der Landesregierung, "mindestens 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen durch
Windenergieleistung zu erreichen". Es ist weder erkennbar, dass mit der
Rechengröße "1.800 MW " allein das Münsterland die landesplanerische Zielsetzung
für das ganze Land Nordrhein-Westfalen erfüllen soll und will, noch dass das
Münsterland das Plansoll sogar um das 1,8-fache übererfüllen will.

207

Auch der inhaltliche Zusammenhang mit den sonstigen textlichen Darstellungen
und Erläuterungen des GEP kann bei der Würdigung der Erläuterung Nr. 15 nicht
außer Betracht bleiben. Insoweit ist wiederum die Erläuterung Nr. 12 anzuführen,
wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine
Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete
räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen
Bauleitplanung sowie der einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll.
Darüber hinaus machen die Erläuterungen Nrn. 19 ff. die - spezifisch -
regionalplanerischen Ziele und Kriterien für den Abwägungsprozess deutlich. Aus
ihnen ergibt sich, dass bewusst bestimmte Flächen in die Eignungsbereiche
einbezogen wurden, die auf kommunaler Planungsebene konkretisiert und
"ausgeschlossen" werden sollen, so dass faktisch also gerade nicht die gesamte
(Eignungs-) Fläche für die Windkraftnutzung zur Verfügung stehen wird. So ist etwa
der Schutz lediglich der "größeren" geschlossenen Waldbereiche berücksichtigt
worden. Soweit im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen
überlagert werden, sollen diese erst in den nachfolgenden Planungsstufen gesichert
werden (Erläuterung Nr. 26). Die Erläuterung Nr. 29 weist aus, dass "die
notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen Ortslagen im
Freiraum, zu regionalbedeutsamen Sichtachsen ..." berücksichtigt worden sind, nicht
jedoch Schutzabstände zu Einzelgehöften. Dem entsprechen die in den
Aufstellungsmaterialien des GEP enthaltenen Arbeitsunterlagen, in denen Einzelhöfe
nur vereinzelt erwähnt worden sind, so z.B. bei den Gebieten ST 24, COE 02, COE
05, WAF 99, WAF 15 oder WAF 114 ("wenig Bebauung").

208

Ausgehend von diesem Verständnis der Erläuterung Nr. 15 zum GEP gibt es
keinen hinreichenden Grund für die Annahme, die Grundkonzeption der Planung sei
dadurch in Frage gestellt worden, dass im Ergebnis nur ca. 48 % der
Eignungsflächen des GEP auch in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen
ausgewiesen sind. Da der Bezirksplanungsrat insbesondere den
immissionsschutzbedingten Wegfall von Flächen, der sich auf die abweichende
Flächennutzungsplanung am stärksten ausgewirkt hat, von vornherein bei seiner
Abwägung "mitgedacht" hat, ist nicht anzunehmen, dass er sein Planungskonzept
geändert oder jedenfalls in Frage gestellt hätte, wenn ihm die genauen
flächenmäßigen Auswirkungen der Berücksichtigung von
Außenbereichswohnnutzungen bereits damals bekannt gewesen wären. Das gilt erst
recht für die quantitativ weniger bedeutsamen Gesichtspunkte beispielsweise der
Luftsicherheit oder des Schutzes kleinerer Waldstücke.

209

Es kann ferner nicht zweifelhaft sein, dass der Windkraftnutzung mit der
vorliegenden Planung substantieller Raum eingeräumt worden ist. Auch nachdem
etwa die Hälfte der im GEP dargestellten Eignungsflächen in der zwischenzeitlich
nahezu abgeschlossenen gemeindlichen Vorrangzonenplanung nicht bestätigt
worden ist, sind immerhin rund 1,9 % der Gesamtfläche im Münsterland als
Konzentrationszonen für Windkraft in Flächennutzungsplänen ausgewiesen, nämlich
über 111 km2 von 5.936,5 km2.

210

Von einer Verhinderungsplanung kann bei dieser Sachlage keine Rede sein.
Selbst wesentlich geringere Flächenanteile sind in der Rechtsprechung als
ausreichend angesehen worden.

211

Vgl. insoweit etwa BVerwG, Beschlüsse vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR
2006, 468 (0,1 %) und vom 28. November 2005 - 4 B 66.05 -, DVBl. 2006, 459
= NVwZ 2006, 339 (0,15 %); OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 5. Juli 2006 - 2 R
154/06 -, juris (0,58 % des Plangebiets), unter Hinweis auf OVG Rh.-Pf., Urteil vom
8. März 2004 - 8 A 11520/03 -, NuR 2004, 465 (0,49 % des Plangebiets), Sächs.
OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (0,25 %); VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 9. Juni 2005 - 3 S 1545/04 -, NuR 2006, 371 = ZUR 2006, 152
(0,1 %).

212

(4) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Darstellung von
Windeignungsbereichen im GEP nicht funktionslos und dadurch unwirksam
geworden. Der Plan hat seine Bindungswirkung nicht infolge der vom
Bezirksplanungsrat genehmigten bzw. gebilligten Abweichungen der gemeindlichen
Konzentrationszonenplanung verloren.

213

In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze beruht die
Funktionslosigkeit einer planerischen Festsetzung grundsätzlich auf einer
tatsächlichen Entwicklung, die der Realisierung der ursprünglichen Zielsetzung
nunmehr entgegensteht. Eine (bau-)planerische Festsetzung tritt - ohne dass es
einer förmlichen oder ausdrücklichen Aufhebung bedürfte - außer Kraft, wenn und
soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung
einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf
unabsehbare Zeit offenkundig ausschließt. Dabei kommt es allerdings nicht auf die
Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Erst wenn die tatsächlichen
Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Plan
seine Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer
Funktionslosigkeit die Rede sein.

214

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5 = NJW
1977, 2325, Beschluss vom 24. April 1998 - 4 B 46.98 -, NVwZ 1998, 711, m.w.N.,
Urteil vom 24. September 2003 - 9 A 69.02 -, BauR 2004, 295 = NVwZ 2004, 295
= DVBl. 2004, 380, und Urteil vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 -, BauR 2004, 1128
= BRS 66 Nr. 52, m.w.N.

215

Diese für die Bauleitplanung entwickelten Grundsätze sind in Bezug auf Ziele der
Raumordnung entsprechend heranzuziehen. Auch Ziele der Raumordnung können
funktionslos und damit unwirksam werden, wenn die Verhältnisse, auf die der Plan
sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine
Verwirklichung des Ziels auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache
so offenkundig ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz
verdient.

216

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, a.a.O.

217

Allerdings genügt es nicht schon, wenn über längere Zeit von dem Plan
abgewichen worden ist und inzwischen Verhältnisse entstanden sind, die den Zielen
des Plans nicht entsprechen. Funktionslosigkeit im Sinne der oben zitierten
Rechtsprechung ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn der Plan angesichts der
inzwischen eingetretenen Verhältnisse für den Bereich schlechterdings nicht mehr
aufgestellt werden könnte.

218

Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und
Landesplanungsrecht der Länder, K § 3 Rn. 151, 153, unter Hinweis auf BVerwG,
Urteil vom 3. August 1990 - 7 C 41-43.89 -, BVerwGE 85, 273 = NJW 1991, 310.

219

Ist ein Ziel der Raumordnung aufgrund tatsächlicher Veränderungen obsolet
geworden, erfordert diese Sachlage eine Planänderung oder eine Neuaufstellung
des Plans. Für eine Zielabweichung ist in diesem Fall kein Raum.

220

Vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und
Landesplanungsrecht der Länder, K § 11 Rn. 7 und 52.

221

Davon ausgehend ist die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP nicht
aufgrund tatsächlicher Veränderungen funktionslos geworden. Die vorliegenden
Plangenehmigungs- und Zielabweichungsakten bieten keine Anhaltspunkte für die
Annahme, dass die Abweichungen zwischen den im GEP dargestellten
Windeignungsbereichen und den in den Flächennutzungsplänen dargestellten
Konzentrationszonen durch Veränderungen der tatsächlichen Nutzung in den
betreffenden Bereichen, insbesondere durch nachträglich entstandene
Wohngebäude, Wälder und Infrastruktureinrichtungen oder durch nachträglich dort
angesiedelte schützenswerte Tier- oder Pflanzenarten ausgelöst worden wären.
Sowohl die relative Kürze des seit Erlass des GEP vergangenen Zeitraums als auch
die grundsätzliche bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit von reinen
Wohnbauvorhaben im Außenbereich (vgl. § 35 Abs. 1 BauGB) sprechen im Übrigen
gegen die Annahme, dass die im Außenbereich vorhandene Wohnnutzung, die der
Umsetzung der Windkraftplanung im Wesentlichen entgegensteht, erst in jüngster
Zeit entstanden wäre.

222

Offen bleiben kann, ob ein Plan auch anders als durch tatsächliche
Veränderungen seine Steuerungskraft verlieren kann, nämlich insbesondere durch
Abweichungen, die zugelassen wurden, obwohl dadurch die Grundzüge der
ursprünglichen Planung tangiert werden.

223

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. November 2005

224

- 4 N 177/05 -, NVwZ-RR 2006, 670; OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006
- 10 A 973/04 -, a.a.O.

225

Dafür könnte sprechen, dass der Plangeber bei späteren
Änderungsentscheidungen über den Wegfall einzelner Flächen gehalten sein kann,
in eine erneute Gesamtabwägung einzutreten.

226

Zur Erforderlichkeit einer erneuten Gesamtabwägung vgl. OVG NRW, Urteil vom
19. Juni 2007

227

- 8 A 2677/06 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 24. März 2003 - 1 LB 3571/01 -,
ZNER 2003, 344 = BRS 66 Nr. 14; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Februar 2005 - 8 A
1177/04 -, NVwZ-RR 2005, 647.

228

Die vom Bezirksplanungsrat im Rahmen von Zielabweichungsverfahren (§ 24
LPlG NRW 2005) zugelassenen und von der Beklagten im Rahmen des
landesplanungsrechtlichen Anpassungsverfahrens (§ 32 LPlG NRW 2005) sowie im
Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB gebilligten Abweichungen zwischen dem
Zuschnitt der GEP-Eignungsbereiche und den flächennutzungsplanmäßigen
Konzentrationszonen sind indessen nicht als nachträgliche, eine erneute
Gesamtabwägung erfordernde Eingriffe in das ursprüngliche regionalplanerische
Planungskonzept zu werten; sie stellen - zumindest in der Mehrzahl - keine
Abweichungen i.S.d. § 24 LPlG NRW 2005 dar. War nämlich die Bewältigung der im
bauplanungsrechtlichen Außenbereich auftretenden Immissionsschutzprobleme nicht
Gegenstand der regionalplanerischen Abwägung, sondern ausdrücklich den
Gemeinden überlassen, steht eine Verkleinerung einer Eignungsfläche, die der
Gewährleistung des Immissionsschutzes dient, von vornherein nicht im Widerspruch
zu den Vorgaben der Regionalplanung, wenn und soweit sie sich innerhalb des
Rahmens bewegen, den der Bezirksplanungsrat den Gemeinden eröffnet hat. Das ist
in Bezug auf die Abstände, die zur Vermeidung unzumutbarer Beeinträchtigungen
durch Schall und Schattenwurf sowie optisch bedrängender Wirkungen erforderlich
sind, der Fall. Entsprechendes gilt für den auf der Ebene der Regionalplanung
bewusst außer Betracht gelassenen Schutz kleinerer Waldstücke und die
Sicherheitsbelange der im Plangebiet gelegenen Flugplätze. Ausgehend von dem
durch die ausgewerteten Genehmigungs- und Zielabweichungsakten bestätigten und
von der Klägerin nicht bezweifelten Vorbringen der Beklagten, dass die festgestellten
Flächenreduzierungen ganz wesentlich auf der Berücksichtigung von
Immissionsschutzabständen beruhen, ist die Steuerungskraft des Regionalplans trotz
der Größe der in der gemeindlichen Konzentrationszonenplanung ausgeschiedenen
Flächen unberührt geblieben.

229

Dabei kann offen bleiben, ob sich die Gemeinden auf die Berücksichtigung von
nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB gebotenen Schutzabständen beschränken
müssen oder darüber hinaus auch Vorsorgeaspekte einbeziehen dürfen. Ebenfalls
keiner Entscheidung bedarf, ob der Ansatz pauschaler Vorsorgeabstände von 500 m
zu Wohngebäuden im Außenbereich - wie in wenigen Gemeinden geschehen - mit
dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB zu vereinbaren ist.

230

Vgl. dies verneinend: OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -,
a.a.O.

231

Denn die Gemeinden haben ganz überwiegend Schutzabstände zu
Wohngebäuden von (nur) 200 bis 300 m zugrunde gelegt, die nach den Erfahrungen
des Senats im Hinblick auf die Schallemissionen von Windfarmen nicht überhöht
sind. Wie bereits erwähnt wurden nur vereinzelt Tabuzonen über größere Abstände
festgelegt. Der Umstand, dass die darin möglicherweise zu sehenden Abweichungen
von den Vorgaben des GEP nach § 24 LPlG NRW 2005 zugelassen worden sind,
gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass der Plangeber von seinem ursprünglichen
Planungskonzept stillschweigend in einem Ausmaß abgerückt wäre, das die
Steuerungskraft der Planung in Frage stellen könnte.

232

cc) Ein Ausnahmefall, in dem öffentliche Belange abweichend von dem in § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzten Regelfall dem Vorhaben nicht
entgegenstehen, liegt nicht vor. Für eine Abweichung von der Regel des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB ist nur Raum, wenn sie die planerische Konzeption nicht in Frage
stellt.

233

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O.

234

Das ist hier nicht der Fall.

235

Der in Rede stehende Standort befindet sich in der Nähe der im
Planaufstellungsverfahren in den Blick genommenen und ursprünglich vorgesehenen
Osterweiterung des Eignungsbereichs BOR 20, die in der ministeriellen
Genehmigung des GEP vom 16. September 1998 jedoch ausdrücklich
ausgenommen worden ist. Ein Ausnahmefall liegt nicht deshalb vor, weil diese
planerische Abwägung auf der Annahme beruhte, dass der Bereich eine
avifaunistisch schützenswerte Verbindungsfunktion zwischen dem nördlich
gelegenen Naturschutzgebiet und dem Rheder Bach habe, was indessen nach den
im vorliegenden Verfahren bekannt gewordenen sachverständigen Stellungnahmen
tatsächlich nicht feststellbar ist. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Denn
die letztlich beschlossene Begrenzung des Bereichs BOR 20 ist darüber hinaus auch
damit begründet worden, dass eine bandartige Struktur von Windkraftanlagen
zwischen den benachbarten Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21
vermieden werden solle. Dieser Belang greift weiterhin durch, auch wenn der 359 ha
umfassende Bereich BOR 21 aufgrund eines Zielabweichungsverfahrens
zwischenzeitlich entfallen ist. Denn unabhängig davon sind in dem betreffenden
Bereich BOR 21 nach den von der Beklagten vorgelegten und von der Klägerin nicht
in Zweifel gezogenen Unterlagen vier - wenn auch vergleichsweise kleine - Anlagen
verwirklicht bzw. genehmigt; in dem Bereich BOR 20 sind ebenfalls vier Anlagen
errichtet. Im Fall der Verwirklichung des streitbefangenen Vorhabens wäre daher mit
der Entstehung einer optischen Verbindung zwischen beiden Bereichen zu rechnen.

236

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht nicht der Billigkeit, der Beklagten auch die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und sich daher keinem
eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

237

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

238

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO
liegen nicht vor.

239