Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-10, Aktenzeichen 14 K 841/02
ECLI:DE:VGAR:2003:0310.14K841.02.00

Tenor

Die Bescheide des Beklagten vom 10. Januar 2002 und vom
29. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 15. Februar 2002 werden aufgehoben, soweit darin eine
Härteausgleichszahlung in Höhe von 59.590,59 DM festgesetzt
wird.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; außergerichtliche
Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Beteiligung an einem sozialhilferechtlichen
Härteausgleich zu Gunsten der Beigeladenen. Die Klägerin und die Beigeladene sind
kreisangehörige Städte im Gebiet des H-Kreises. Am 19. Dezember 2000 hat der
Kreistag des H-Kreises auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes
zum Bundessozialhilfegesetz (AG BSHG) die "Satzung über die Regelung des
Härteausgleichs im Zuge der Zusammenführung der Aufgaben- und
Finanzverantwortung im Bereich der Sozialhilfe im H-Kreis" (im Folgenden: Satzung)
erlassen, die durch Beschluss des Kreistages vom 19. März 2001 geändert wurde
und am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist. In § 1 Satz 2 der Satzung wird
festgestellt, der H-kreis sei nach § 6 Abs. 1 AG BSHG verpflichtet, einen
Härteausgleich im Rahmen dieser Satzung festzulegen, wenn infolge erheblicher
struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Städte und
Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führe. In § 2
Abs. 1 der Satzung wird als sogenannter "Indikator für den Härteausgleich" die
Sozialhilfedichte je Stadt und Gemeinde herangezogen. Nach § 2 Abs. 2 wird ein
"erheblicher struktureller Unterschied" erst angenommen, wenn die zuvor ermittelte
Sozialhilfedichte die Dichte des Kreisdurchschnitts um mehr als 25 % überschreitet.
Ausweislich der Niederschrift über die Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2000
wurde die Satzung aufgrund der Drucksache Nr. 6/447 ohne Aussprache
beschlossen, nachdem der Vorsitzende des Kreistages Erläuterungen vorgetragen
hatte. In der Drucksache, die vom 30. November 2000 datiert, wird zunächst
festgestellt, es sei nicht möglich gewesen, auf der Grundlage von § 6 Abs. 2
AG BSHG eine Vereinbarung über die Verteilung der Sozialhilfekosten auf die Städte
und Gemeinden des H-kreises zu erzielen. Sodann heißt es wörtlich:

2

"Aufgrund dieses Sachverhaltes besteht nur die Möglichkeit, § 6 Abs. 1
AG-BSHG mit einer Satzungsregelung über einen Härteausgleich um-
zusetzen, weil im Fall der Stadt A. ein erheblicher struktureller
Unterschied gemessen an der Sozialhilfedichte im Vergleich zu den
übrigen kreisangehörigen Städten und Gemeinden offensichtlich ist. Im
übrigen kann eine solche Satzung auch nicht zu einem späteren Zeit-
punkt erlassen werden, weil zu Beginn der Umsetzung der 50 v. H.-Fi-
nanzierungsbeteiligung klar sein muss, unter welchen Voraussetzungen
eine Kommune einen Härteausgleich beantragen kann."

3

Mit Schreiben vom 18. und vom 27. September 2001 beantragte die Beigeladene
bei dem Beklagten unter Bezugnahme auf § 6 Abs. 1 AG BSHG und die Satzung des
H-kreises den Härteausgleich, wobei sie zur Begründung auf die Sozialhilfedichte in
ihrem Stadtgebiet hinwies und ferner geltend machte, durch die Einführung der
finanziellen Beteiligung der Kommunen an den Kosten der Sozialhilfe erführen
sämtliche Städte und Gemeinden des Kreises eine Entlastung, während allein sie,
die Beigeladene, belastet werde. Der Antrag wurde durch Bedienstete des Beklagten
geprüft, die sich in einem Vermerk vom 12. November 2001 über die finanzielle Lage
der Beigeladenen und deren Haushaltssicherungskonzept für die Jahre 2001 bis
2008 äußerten. Dort wird sodann festgestellt, jede finanzielle Belastung des
Haushalts der Beigeladenen stelle eine erhebliche Härte dar.

4

Mit Bescheid vom 10. Januar 2002, der unter dem 29. Januar 2002 geändert
wurde, gewährte der Beklagte der Beigeladenen einen Härteausgleich in Höhe von
961.997,54 DM. Unter den gleichen Daten zog er mehrere Städte und Gemeinden zu
Ausgleichszahlungen heran. Gegenüber der Klägerin begründete der Beklagte eine
Zahlungsverpflichtung in Höhe von 59.590,59 DM.

5

Mit Schreiben vom 29. Januar und vom 7. Februar 2002 erhob die Klägerin
Widerspruch gegen die Bescheide des Beklagten vom 10. und vom 29. Januar 2002.
Sie machte im Wesentlichen geltend: Die Satzung verstoße gegen § 6 AG BSHG
und sei damit nichtig. Dies führe auch zur Nichtigkeit der angefochtenen Bescheide.
Zunächst habe der Kreistag die Satzung vorzeitig erlassen. Denn nach § 6 Abs. 1
AG BSHG könne eine Härteausgleichssatzung erst erlassen werden, nachdem das
Vorliegen einer erheblichen Härte festgestellt worden sei. Nach § 6 AG BSHG
müssten zudem erhebliche strukturelle Unterschiede Ursache für eine erhebliche
Härte sein. Dem gegenüber stelle der Text der Satzung in § 2 nicht auf das Vorliegen
struktureller Unterschiede im Sinne des Gesetzes ab. Die Satzung betrachte lediglich
die Sozialhilfedichte je Stadt und Gemeinde. Dem Willen des Gesetzes hätte es
entsprochen, Ursachen als strukturelle Unterschiede zu benennen, die zu einer
höheren Zahl von Sozialhilfeempfängern führten. Die sogenannte Härte, die in der
Satzung mit der Zahl der Sozialhilfeempfänger bezeichnet werde, habe der
Gesetzgeber bereits dadurch berücksichtigt, dass die jeweiligen Gemeinden lediglich
50 % der Sozialhilfeaufwendungen trügen. Bei Gemeinden mit überdurchschnittlich
hohen Sozialhilfekosten würden 50 % der Aufwendungen von den übrigen
Gemeinden über die Kreisumlage mitgetragen. Die aus einer hohen Zahl von
Sozialhilfeempfängern resultierenden Unterschiede habe der Gesetzgeber bereits mit
der 50 zu 50-Regelung berücksichtigt. Es sei nicht anzunehmen, dass er mit dem
Härteausgleich infolge erheblicher struktureller Unterschiede noch einmal das selbe
habe tun wollen. Für einen Härteausgleich infolge struktureller Unterschiede sollten
Ursachen bzw. Gründe zählen, die es selbst bei noch so intensiver Wahrnehmung
der Sozialhilfeaufgaben nicht ermöglichten, eine überdurchschnittliche Höhe der
Aufwendungen zu reduzieren. Die Satzung widerspreche dem Ziel des
Gesetzgebers. Durch die Ausgleichsregelung fehle es für die begünstigten
Gemeinden an Anreizen, auf eine Senkung der Sozialhilfekosten hin zu arbeiten. Die
Satzung sei ferner deshalb nichtig, weil nach ihrem § 4 vom Jahre 2004 an ein
Härteausgleich nicht mehr stattfinde. Das Gesetz schreibe einen Härteausgleich
jedoch zwingend vor, sofern erhebliche strukturelle Unterschiede beständen.
Hiergegen verstoße die Satzung durch die darin enthaltene Befristung. Nichtig sei
auch § 2 Abs. 3 der Satzung, wonach die ausgleichsberechtigten Gemeinden ihren
Antrag auf Härteausgleich zu begründen hätten und die Begründung durch die
Kommunalaufsicht überprüft werde. Die Satzung könne nicht die Prüfung
notwendiger Tatbestände, die eine unmittelbare Zahlungspflicht der Gemeinden
auslösten, auf die Kommunalaufsicht verlagern. Vielmehr müssten die Härtekriterien
für jeden erkennbar in der Satzung selbst verankert werden. Gegen die Annahme, für
die Beigeladene ergebe sich eine finanzielle Härtesituation, spreche auch der
Umstand, dass die Beigeladene beträchtliche Kosten für freiwillige Aufgaben
aufbringe. Schließlich hielten die Berechnungsverfahren zum Härteausgleich einer
rechtlichen Überprüfung nicht stand. So sei es sachfremd, bei der Berechnung auf
die Umlagegrundlagen der kreisangehörigen Gemeinden abzustellen. Wenn dies
jedoch geschehe, müssten die Umlagegrundlagen aller Gemeinden und Städte
berücksichtigt werden, während dies im vorliegenden Fall hinsichtlich der
Beigeladenen und der Stadt Marsberg nicht erfolgt sei.

6

Mit Bescheid vom 15. Februar 2002 wies der Beklagte die Widersprüche der
Klägerin als unbegründet zurück. Hierzu teilte er ihr folgendes mit: Der Gesetzgeber
habe davon abgesehen, Merkmale zu den "erheblichen strukturellen Unterschieden"
zu definieren. Deshalb müsse der Satzungsgeber geeignete objektive Kriterien
festlegen. Nachdem in der Konferenz der Hauptverwaltungsbeamten
unterschiedliche Vorstellungen bestanden hätten, sei in die Satzung lediglich das
Merkmal der Sozialhilfedichte eingeflossen, wie es im Übrigen der landesweiten
Praxis entspreche. Damit seien für alle kreisangehörigen Kommunen die
Auswirkungen der neuen Rechtslage mit den sich hieraus ergebenden finanziellen
Folgen erkennbar gewesen. Es seien klare, objektive Kriterien für den Härteausgleich
festgelegt worden, die jederzeit überprüfbar seien und zu jedem Zeitpunkt eine
Einschätzung der aktuellen Entwicklung ermöglichten. Der Kreistag habe in
besonderem Maße auch die schutzwürdigen Interessen der ausgleichspflichtigen
Gemeinden berücksichtigt. So erfolge nach § 3 Abs. 2 der Satzung eine Bereinigung
der durchschnittlichen Aufwendungen je Sozialhilfeempfänger, wenn die begünstigte
Gemeinde mit ihren Aufwendungen um mehr als 5 % über dem Kreisdurchschnitt
liege. Diese Bereinigung sei auch im Falle der Beigeladenen erfolgt. Durch § 4 Abs. 2
der Satzung werde den ausgleichspflichtigen Kommunen ein Selbstbehalt von
mindestens 50 % der erwirtschafteten finanziellen Vorteile garantiert. Die Auffassung
der Klägerin, für die Beigeladene fehle es an einem Anreiz, die Sozialhilfekosten zu
senken, sei nicht zutreffend. Die Beigeladene erfahre infolge der hälftigen Beteiligung
der Gemeinden an den Sozialhilfekosten trotz des Härteausgleichs noch eine
Mehrbelastung von über 2.000.000,00 DM. Durch die Befristung werde die Klägerin
zur Zeit nicht beschwert. Zur Einbindung der Kommunalaufsicht sei anzumerken,
dass diese den umfassendsten Einblick in die Haushaltssituation der
kreisangehörigen Kommunen habe. Die Kommunalaufsicht habe die Begründung der
Beigeladenen überprüft, wonach der erhebliche strukturelle Unterschied zu einer
erheblichen Härte führe. Die Beigeladene befinde sich seit Jahren in der
Haushaltssicherung. Es könne nicht Aufgabe des Kreistages sein, im Rahmen der
Härteausgleichssatzung Detailregelungen zu treffen. Insoweit sei eine Einbeziehung
der Finanzsituation im Rahmen einer Gesamtschau durch die Kommunalaufsicht
ausreichend.

7

Am 7. März 2002 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung sie zunächst ihren bisherigen Vortrag wiederholt und vertieft, wonach
die Satzung des H-kreises nichtig sei. Im Übrigen meint sie mit eingehenden
Erwägungen, die Bescheide seien auch bei unterstellter Wirksamkeit der Satzung
rechtswidrig.

8

Die Klägerin beantragt,

9

die Bescheide des Beklagten vom 10. Januar 2002 und vom
29. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 15. Februar 2002 aufzuheben, soweit darin eine Härte-
ausgleichszahlung in Höhe von 59.590,59 DM festgesetzt wird.
Der Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er tritt dem Vorbringen der Klägerin mit eingehenden Ausführungen
entgegen.

12

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

13

Zur Sache führt die Beigeladene aus: Bei seiner Entscheidung, ob eine
erhebliche Härte vorliege, habe sich der H-Kreis am Zweck des Gesetzes und seiner
Begründung zu orientieren. Danach sei eine auf die örtlichen Verhältnisse bezogene
Gesamtschau derjenigen Indikatoren notwendig, die Einfluss auf den in den
kreisangehörigen Gemeinden zu leistenden Aufwand haben könnten. Der H-Kreis sei
bei der Einführung des Härteausgleichs davon ausgegangen, eine Satzungsregelung
sei notwendig, weil bei der Beigeladenen ein erheblicher struktureller Unterschied,
gemessen an der Sozialhilfedichte, offensichtlich sei. Der Beigeladenen sei es
entgegen der Ansicht der Klägerin trotz zahlreicher Bemühungen aufgrund exogener
Faktoren dauerhaft nicht möglich, ihren Sozialhilfebestand abzubauen. Zwar habe es
bis Oktober 2001 im Sozialhilfewesen sinkende Fallzahlen gegeben. Diese positive
Entwicklung sei durch die derzeit schwache Konjunktur negativ beeinflusst worden.
Die Arbeitslosenquote habe etwa im August 2002 im H-Kreis bei 7,1 % gelegen,
während sie im Gebiet der Beigeladenen 9,5 % betragen habe. Dieser
überproportionale Anstieg habe negative Auswirkungen auf den Anteil der
Sozialhilfeempfänger im Stadtgebiet. Die Sozialhilfedichte habe Ende Juli 2002 im
Stadtgebiet bei 3,68 % gelegen, während sie im Kreisdurchschnitt 2,28 % betragen
habe. Im Stadtgebiet der Beigeladenen gebe es auch einen höheren Anteil an
Langzeitarbeitslosen. Deren Anteil betrage im Kreisdurchschnitt 28,5 %, während es
im Stadtgebiet 33,6 % seien. Hinzu komme der erhöhte Anteil an Alleinerziehenden
bzw. Sozialhilfeempfängern über 65 Jahre. Als weiteres Beispiel für die nicht zu
beeinflussende Sozialhilfedichte sei der Sitz des Frauenhauses zu nennen, das im
Jahre 2001 lediglich 17,83 % Frauen und Kinder aus dem Stadtgebiet aufgenommen
habe, während 34,11 % aus dem übrigen Kreisgebiet stammten. Nach dem Auszug
aus dem Frauenhaus blieben die Betroffenen regelmäßig im Stadtgebiet und
bezögen hier Sozialhilfe, ohne dass eine Kostenerstattung erfolge. Daraus werde
deutlich, dass zahlreiche exogene und damit von der Beigeladenen selbst nicht zu
beeinflussende Faktoren negative Auswirkungen auf den Anteil der
Sozialhilfebezieher im Stadtgebiet hätten. Soweit die Klägerin ihr - der
Beigeladenen - vorhalte, mehr Aussiedler aufzunehmen als gesetzlich von ihr
verlangt, geschehe dies allein zur Familienzusammenführung, aus der sich letztlich
eine Senkung des Sozialhilfeaufwandes ergebe. Im Übrigen würden tendenziell
Aussiedler bereits nach relativ kurzer Zeit erwerbstätig, so dass die gesamte Familie
aus dem Hilfebezug ausscheide. Sie - die Beigeladene - erfahre auch keine
hinreichende Entlastung durch erhöhte Schlüsselzuweisungen.

14

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

16

Die Klage ist als Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Bei den angegriffenen Bescheiden
des Beklagten handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne dieser Vorschrift. Im
Hinblick darauf, dass der Klägerin eine Zahlungsverpflichtung auferlegt wird, ist diese
ohne weiteres klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO. Weil auch die Beteiligten keine
Zweifel an der Zulässigkeit der Klage hegen, erübrigen sich hierzu weitere
Ausführungen.

17

Die Klage ist auch begründet. Denn die Klägerin wird durch die angefochtenen
Bescheide rechtswidrig in ihren Rechten verletzt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO.

18

Bei der Heranziehung der Klägerin zu einem Härteausgleich zu Gunsten der
Beigeladenen handelt es sich um eine belastende Maßnahme, die in die Rechte der
Klägerin eingreift. Als solche bedarf sie einer gesetzlichen oder einer auf Gesetz
beruhenden Ermächtigung. Als Ermächtigungsgrundlage kommt im vorliegenden Fall
allein § 4 Abs. 2 der Satzung in Betracht, wonach der Härteausgleich durch die
Städte und Gemeinden finanziert wird, die dadurch finanziell entlastet werden, dass
die Gemeinden nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AG BSHG nunmehr 50 % des
Sozialhilfeaufwandes selbst tragen. Auf diese Vorschrift kann der Beklagte seine
Bescheide jedoch nicht stützen, weil die Satzung insgesamt unwirksam ist.

Die Kammer ist befugt, die Nichtigkeit der Satzung in den Urteilsgründen
("inzidenter") festzustellen. Wenn es für die Beurteilung eines Klagebegehrens auf
die Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm ankommt, dürfen die
Verwaltungsgerichte die Norm in den Gründen ihrer Entscheidung selbst als ungültig
verwerfen,

19

vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. November
1988
- 7 C 115.86 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
(BVerwGE) Band 80 S. 355 (358 f).

20

Die Gerichte sind sogar verpflichtet, einen Bescheid aufzuheben, wenn dieser
auf einer unwirksamen Satzung beruht. Es ist ihnen verwehrt, von der
Inzidentfeststellung der Nichtigkeit einer Satzung abzusehen, auch wenn mit der
Aufhebung des auf die Satzung gestützten Bescheides beträchtliche negative Folgen
verbunden sind,

21

vgl.	BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 1995 - 8 B 193.94 -, Die
Öffentliche Verwaltung 1995 S. 469; Beschluss vom 10. Februar
2000 - 11 B 54.99 -, Deutsches Verwaltungsblatt 2000 S. 1461.

22

Allerdings ist es nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, gleichsam ungefragt
in eine Suche nach Fehlern einer untergesetzlichen Rechtsnorm einzutreten,

23

vgl.	BVerwG, Urteil vom 7. September 1979 - IV C 7.77 -, DVBl 1980
S. 230; Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 -, BVerwGE Band 116
S. 188.

24

Im vorliegenden Fall wird seitens der Klägerin ausdrücklich geltend gemacht, die
Satzung des H-Kreises sei unwirksam und damit nichtig. Das erkennende Gericht ist
deshalb verpflichtet, den vorgetragenen Zweifeln an der Wirksamkeit der Satzung
nachzugehen.

25

Die Satzung des H-kreises über den Härteausgleich ist unwirksam, weil sie von
der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG nicht gedeckt ist. Nach dieser
Vorschrift legen die Kreise durch Satzung einen Härteausgleich fest, wenn infolge
erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger
Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führt. Die
Bestimmung enthält den typischen Aufbau einer Ermächtigungsnorm, indem sie
zunächst einen "Tatbestand" beschreibt, an den sich, wenn der "Lebenssachverhalt"
sämtliche Tatbestandsmerkmale erfüllt, eine Rechtsfolge, nämlich die Befugnis, zu
der ermächtigt wird, knüpft: Damit der Kreis einen Härteausgleich durch Satzung
festlegen kann, müssen zunächst erhebliche strukturelle Unterschiede im Kreisgebiet
vorliegen. Ein Härteausgleich verlangt zweitens, dass die strukturellen Unterschiede
erhebliche Härten verursachen. Insoweit folgt die Kammer der Auffassung der
Klägerin, soweit diese in ihrer Widerspruchsbegründung geltend macht, eine auf § 6
Abs. 1 Satz 2 AG BSHG gestützte Satzung könne nur erlassen werden, wenn zuvor
erhebliche strukturelle Unterschiede im Kreisgebiet festgestellt worden seien. Eine
Befugnis der Kreise, unabhängig von den strukturellen Gegebenheiten in den
einzelnen Gemeinden Härteausgleichsregelungen zu erlassen, lässt sich der
maßgebenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG nicht entnehmen. Schon
deren Wortlaut verbietet eine solche Auslegung. Denn danach legen die Kreise durch
Satzung einen Härteausgleich fest, wenn infolge erheblicher struktureller
Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden an den
Aufwendungen für diese zu einer erheblichen Härte führt. Durch die mit dem Wort
"wenn" geschaffene grammatikalische Verknüpfung zwischen den Halbsätzen hat
der Gesetzgeber eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass die Rechtsfolge des im
ersten Halbsatz enthaltenen satzungsrechtlichen Härteausgleichs erst bei Vorliegen
der im zweiten Halbsatz geregelten tatbestandlichen Voraussetzungen (erhebliche
Härte infolge erheblicher struktureller Unterschiede durch die Beteiligung
kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen) erforderlich ist. Auch die
Auslegung der Vorschrift nach dem Gesetzeszweck führt zu keinem anderen
Ergebnis. Welchen Inhalt der Gesetzgeber einem Gesetz bzw. einer einzelnen
Rechtsvorschrift gibt, hängt in erster Linie davon ab, welche Zwecke er damit
verfolgt, welche Lösungen (einer rechts- oder sozialpolitischen Aufgabe) er vor
Augen hat und verwirklichen will.

26

Vgl.	Larenz, Methodenlehre, 2. Auflage 1969, S. 313.

27

Bei der Ermittlung des Gesetzeszwecks kommen die Gesetzesmaterialien,
insbesondere die amtlichen Begründungen als erste Erkenntnisquelle in Betracht.

28

Vgl.	Bartholomeyczik, Die Kunst der Gesetzesauslegung, 1967,
Seite 52.

29

Dies ist hier zunächst die Begründung des Zweiten Gesetzes zur Modernisierung
von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen (Zweites
Modernisierungsgesetz - 2. ModernG NRW) vom 20. September 1999 (LtDrS
12/4320). In der Begründung zu Artikel 17 - Änderung des Gesetzes zur Ausführung
des BSHG - heißt es zu Nr. 1 (§ 6):

30

"Abs. 1 geht auf einen Vorschlag von Landkreistag und Städte-
und Gemeindebund im Rahmen der Beratungen zum Ersten
Modernisierungsgesetz zurück und ist in einer Entschließung
des Landtages (Drucksache 12/4024) aufgegriffen worden."

31

Die hier zitierte Entschließung des Landtages vom 8. Juni 1999 (Drucksache
12/4024) lautet insoweit:

32

"Der Landtag begrüßt die Absicht der Landesregierung, mit dem 2.
Modernisierungsgesetz weitere Initiativen zur Stärkung der Kommunen
umzusetzen. Dazu zählt aus Sicht des Landtags zum Zwecke der
Zusammenführung von Finanz- und Aufgabenverantwortung auch eine
Neuregelung der Zuständigkeiten im Bereich des
Bundessozialhilfegesetzes... Eine Verlagerung der Zuständigkeiten für
die Hilfe zum Lebensunterhalt gemäß § 96 BSHG von den Kreisen als
örtliche Träger auf die kreisangehörigen Gemeinden ist wegen des
entgegenstehenden Bundesrechts nicht möglich. Mit dem ersten
Modernisierungsgesetz ist in einem ersten Schritt die Möglichkeit für
eine einvernehmlich getroffene Regelung bezüglich einer Verlagerung
der Finanzverantwortung auf die kreisangehörigen Gemeinden im
Experiment gegeben. Um über die Möglichkeit dieser Experimente
hinaus Aufgaben - und Finanzverantwortung soweit wie möglich
zusammen zu führen, soll in denjenigen Kreisen, in denen die
kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung herangezogen werden,
eine direkte Beteiligung der Gemeinden an den Aufwendungen als
Regel vorgesehen werden.

33

Der Landtag ist sich bewusst, dass durch die Zusammenführung von
Aufgaben- und Finanzverantwortung in den genannten Bereichen
Veränderungen der finanziellen Belastungen der Aufgabenträger
entstehen. Es muss berücksichtigt werden, dass aufgrund erheblicher
struktureller Unterschiede zwischen den Gemeinden eines
Kreisgebietes unvertretbare Härten für die Kommunen auftreten
können, die möglichst auszugleichen sind. Dies kann durch eine
Regelung erreicht werden, die

34

- ...,.

35

- bei der Hilfe zum Lebensunterhalt eine direkte Beteiligung der
Gemeinden an den Aufwendungen ermöglicht, soweit diese von den
Kreisen herangezogen werden und einen strukturellen Ausgleich
durch Satzung zugunsten derjenigen Gemeinden vorsieht, bei denen
wegen ihrer besonderen Einwohnerstruktur unverhältnismäßige
Mehrbelastungen entstehen würden.

36

Der Landtag sieht in diesem Maßnahmen eine Möglichkeit, auch
kreisangehörigen Kommunen sozialpolitische Steuerungsinstrumente
an die Hand zu geben und über den Einsatz von Sozialhilfeleistungen
eine eigenständig aktive kommunale Beschäftigungspolitik zu
entwickeln, um Sozialhilfebedürftigkeit zu überwinden."

37

Daraus ergibt sich, dass die finanzielle Beteiligung kreisangehöriger Gemeinden
an den Sozialhilfeaufwendungen durch die 50 zu 50 - Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1
AG BSHG den Zweck verfolgt, bei den Gemeinden durch die Entwicklung
sozialpolitischer Steuerungsinstrumente zur eigenen finanziellen Entlastung die
Aufwendungen für die Sozialhilfe zu senken. Dabei hat der Gesetzgeber jedoch
gesehen, dass dieser Zweck aufgrund struktureller Unterschiede nicht von allen
betroffenen kreisangehörigen Gemeinden in gleicher Weise erreicht werden kann
und die finanzielle Beteiligung an den Sozialhilfeaufwendungen in Einzelfällen zu
unvertretbaren Härten führen kann. Diese sollten nach dem Willen des Gesetzgebers
möglichst durch einen satzungsrechtlichen finanziellen Ausgleich zugunsten
derjenigen Gemeinden ausgeglichen werden, die in Folge ihrer Einwohnerstruktur
unverhältnismäßigen Belastungen ausgesetzt wären. Danach bedarf es aber einer
satzungsrechtlichen Regelung über den Härteausgleich auch nur in denjenigen
Kreisen, in denen die finanzielle Beteiligung an den Aufwendungen für einzelne
kreisangehörige Gemeinden in Folge erheblicher struktureller Unterschiede im
Kreisgebiet zu einer erheblichen Härte führt.

38

Im vorliegenden Fall hat der H-Kreis auch durchaus erkannt, dass nach dem
Willen des Gesetzgebers beide Kriterien, nämlich die erheblichen strukturellen
Unterschiede und die daraus resultierende erhebliche Härte, erfüllt sein müssen.
Dies ergibt sich jedenfalls aus der Drucksache 4/2000 für die
Hauptverwaltungsbeamtenkonferenz am 21. Juni 2000, indem dort festgestellt wird,
dass "nach dem Willen des Gesetzgebers zwei Kriterien erfüllt sein" müssen. Erst
wenn beide Merkmale gegeben sind, ist der Kreis befugt bzw. sogar verpflichtet, für
einen Ausgleich Sorge zu tragen,

39

zur Verpflichtung des Kreises, einen Härteausgleich zu schaffen,
vgl. etwa Hörster, Die Wahrnehmung der Sozialhilfeaufgaben im
kreisangehörigen Raum in Nordrhein-Westfalen, Stuttgart 2002
S. 137 f.

40

Nach dem der Kammer vorliegenden Material sowie dem umfangreichen Vortrag
der Beteiligten dürfte manches dafür sprechen, dass die Städte und Gemeinden im
H-Kreis strukturelle Unterschiede aufweisen, die eine unterschiedlich starke
Belastung der Gemeindehaushalte mit den Kosten der Sozialhilfe zur Folge haben,
wobei sich möglicherweise für die eine oder andere Gemeinde erhebliche Härten
ergeben können. Das Kreisgebiet ist, was die Belastung der Gemeinden durch die 50
zu 50-Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 AG BSHG anlangt, keineswegs homogen. So ist
es bezeichnend, dass die Sozialhilfedichte - auf diesen Begriff wird sogleich noch
einzugehend sein - nach dem Stand von Juni 2000 etwa in Hallenberg nur 0,96
betrug, während sie damals auf dem Gebiet der Beigeladenen bereits 3,29 erreichte.
Auch die Zahlen sowie die Hintergründe, welche die Beigeladene namentlich in
ihrem Schriftsatz vom 24. Februar 2003 mitgeteilt hat, sind eindrucksvoll und
geeignet, die im Vergleich mit anderen Kommunen des H-Kreises deutlich höhere
Sozialhilfelast der Beigeladenen zu erklären. Nach den betreffenden Informationen -
etwa zu den sozialhilferechtlichen Auswirkungen des sog. Frauenhauses - dürfte
einiges dafür sprechen, dass die Belastung der Beigeladenen nicht auf einer zu
großzügigen Handhabung der Bestimmungen des Bundessozialhilferechts, sondern
auf konkreten Umständen beruht, die in anderen Kommunen des Kreises nicht
anzutreffen sind. Übrigens - dies sei nur am Rande erwähnt - hat die Kammer, die
auch das Sozialhilferecht aus dem Bereich des H-Kreises bearbeitet, bei der
Beigeladenen einen sorglosen Umgang mit öffentlichen Geldern bislang nicht
beobachten können.

41

In dieser Situation dürfte der H-Kreis grundsätzlich befugt sein, eine auf § 6
Abs. 1 Satz 2 AG BSHG gestützte Satzung zu erlassen. Die am 19. Dezember 2000
beschlossene Satzung ist jedoch nichtig, weil der H-Kreis nicht in der gebotenen
Form untersucht hat, welche "erheblichen strukturellen Unterschiede" im Kreisgebiet
bestehen. Obwohl er - wie dargelegt - bereits im Sommer 2000 den Tatbestand des
§ 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG zutreffend erkannt hatte und obwohl in der
Hauptverwaltungsbeamtenkonferenz am 21. Juni 2000 ein "Raster" diskutiert wurde,
das außer auf die Anzahl der betroffenen Hilfeempfänger auch auf die Anzahl der
Sozialwohnungen, die Insolvenzen großer Unternehmen sowie die demografische
Entwicklung abstellen sollte, ist in die Satzung des Kreises letztlich nur das Kriterium
"Sozialhilfedichte" eingeflossen. Hierbei handelt es sich um das Verhältnis der
durchschnittlichen Sozialhilfeempfängerzahl pro 1.000 Einwohner nach der letzten
Einwohnerstatistik (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung). Die Sozialhilfedichte jedoch ist
- jedenfalls für sich allein und im Verständnis der Satzung - nicht geeignet, das
Merkmal "erhebliche strukturelle Unterschiede" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2
AG BSHG auszufüllen.

42

Bei dem Tatbestandsmerkmal "erhebliche strukturelle Unterschiede" handelt es
sich um einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff. Dieser unterliegt
grundsätzlich der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung.

43

Vgl.	Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12.
Auflage (2000) § 114 Rdnrn. 23 ff; vgl. auch Hörster aaO S. 135 f.

44

Bei dieser Überprüfung lässt sich im vorliegenden Zusammenhang folgendes
feststellen:

45

Der Wortlaut der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG NRW gibt noch
keine eindeutige Auskunft über den Inhalt des Begriffs. Den Worten "strukturelle
Unterschiede" ist zunächst nur zu entnehmen, dass im Gesamtgefüge des
Kreisgebietes verschiedene Bedingungen gegeben sein müssen.

46

Vgl.	zum Strukturbegriff: Meyers enzyklopädisches Lexikon, Band 22
Seite 709.

47

Dies hilft indessen nicht weiter, weil es in Nordrhein-Westfalen wohl keinen Kreis
geben dürfte, der in einer Weise "homogen" ist, dass in sämtlichen Kommunen
gleiche Bedingungen (Einwohnerzahl, Arbeitsplätze, Wirtschaftskraft,
Steueraufkommen) anzutreffen sind. Möglicherweise ist auch dem Behördenleiter
des Beklagten zuzustimmen, der in der Hauptverwaltungsbeamtenkonferenz am
21. Juni 2000 Überlegungen des Bürgermeisters der Klägerin entgegen trat, bei der
Handhabung des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG auf etwaige strukturelle
Benachteiligungen abzustellen. Andererseits trifft die in der Drucksache 4/2000 für
die Hauptverwaltungsbeamtenkonferenz getroffene Feststellung, der Gesetzgeber
habe nicht dargelegt, wann die betreffenden Kriterien des § 6 Abs. 1 Satz 2
AG BSHG erfüllt seien, in dieser Allgemeinheit nicht zu. Aus dem vom Gesetzgeber
hergestellten Zusammenhang zwischen der 50-prozentigen Beteiligung der
Kommunen an den Sozialhilfekosten einerseits und den "erheblichen strukturellen
Unterschieden" sowie der dadurch bewirkten "erheblichen Härte" andererseits ergibt
sich nämlich, dass es sich nur um solche verschiedene Bedingungen im
Gesamtgefüge des Kreisgebietes handeln kann, die Einfluss auf die Höhe der
Sozialhilfeaufwendungen nehmen. Weil auch diese Erkenntnis noch keinen
endgültigen Aufschluss über die inhaltliche Ausfüllung des unbestimmten
Rechtsbegriffs gibt, ist daher wiederum auf den Zweck des Gesetzes abzustellen.
Denn auch bei unbestimmten Rechtsbegriffen eröffnet die Bezugnahme auf die
Gesetzeszwecke eine Präzisierungsmöglichkeit.

48

Vgl.	Koch, Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigung
im Verwaltungsrecht, 1979, Seite 95.

49

Insoweit heißt es jedoch in der Begründung zu § 6 Abs. 1 Satz AG BSHG
heutiger Fassung:

50

"Bei der Entscheidung, ob eine erhebliche Härte infolge erheblicher
struktureller Unterschiede festgestellt werden kann, ist eine auf die
örtlichen Verhältnisse bezogene Gesamtschau (Hervorhebung durch
die Kammer) aller Indikatoren notwendig, die Einfluss auf den von den
kreisangehörigen Gemeinden zu leistenden Aufwand haben können. In
diesem Rahmen kann beispielsweise geprüft werden, ob folgende
Indikatoren - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - zur Feststellung
dieses Tatbestandes geeignet sind, z. B. die Arbeitslosenquote
(insbesondere der Anteil der Langzeitarbeitslosen), die Höhe von
Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner, der Bestand an Sozial-
wohnungen u. a.. In jedem Fall können nur solche Faktoren zur
Begründung einer erheblichen Härte herangezogen werden, die
Einfluss auf die Höhe der Aufwendungen der kreisangehörigen
Gemeinden haben."

51

Nach diesen Erwägungen des Gesetzgebers sind erhebliche strukturelle
Unterschiede im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG im Kreisgebiet nur
anzunehmen, wenn im Hinblick auf das grundsätzlich erforderliche kumulative
Vorliegen mehrerer sozialhilfeaufwendungsrelevanter Indikatoren in den
kreisangehörigen Gemeinden unterschiedliche Verhältnisse bestehen, die von der
Gemeinde nicht beeinflusst werden können. Es müssen solche Umstände außer
Betracht bleiben, die nicht "strukturell" bedingt sind, indem sie zwar Einfluss auf die
Höhe der Aufwendungen haben, aber dies erst durch die Art der Sachbearbeitung
auf der Ebene der Verwaltung der kreisangehörigen Gemeinde. Das ergibt sich
zwingend aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes, das durch die teilweise
Übernahme der Finanzverantwortung (der Kostenlast) auf die Ebene der
kreisangehörigen Gemeinden dafür sorgen will, dass die Gemeinden durch eigene
Steuerungsinstrumente die Höhe der Sozialhilfekosten nach Kräften senken. Weil
auch die in der Gesetzesbegründung "ohne Anspruch auf Vollständigkeit"
aufgezählten Indikatoren nicht abschließend sind, hat der Satzungsgeber in
Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG eine umfassende Prüfung möglichst
aller objektiv und unmittelbar aufwendungsrelevanter Umstände vorzunehmen. Die in
diesem Rahmen bedeutsamen Indikatoren können sich dabei beziehen etwa auf die
Anzahl der Sozialhilfeempfänger im Verhältnis zur Einwohnerzahl (die
"Sozialhilfedichte" im Sinne der Satzung des H-Kreises), die Höhe der
Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner, den Bestand an Sozialwohnungen und
anderem preiswerten Wohnraum, die Arbeitslosenquote, die Anzahl der
Langzeitarbeitslosen, der Aussiedler, der Kontingentflüchtlinge, der Bezieher
niedriger Einkommen, der sozialhilfebedürftigen Personen pro Hilfefall, die Dauer des
Sozialhilfebezugs pro Sozialhilfeempfänger oder auch die Anzahl der offenen Stellen
auf dem Arbeitsmarkt im Kreisgebiet.

52

Im vorliegenden Fall haben der Beklagte und - ihm folgend - der Kreistag des H-
Kreises bei der Überprüfung der Voraussetzungen des Tatbestandsmerkmals der
strukturellen Unterschiede den Auftrag des Gesetzes verkannt, indem sie lediglich
die Sozialhilfedichte im Kreisgebiet betrachtet haben. Die vom Gesetz verlangte
"Gesamtschau" wurde ersichtlich nicht angestellt. Das Merkmal "Sozialhilfedichte" ist
indessen für sich allein ungeeignet, strukturelle Unterschiede im Sinne von § 6 Abs. 1
Satz 2 AG BSHG nachzuweisen oder auch - umgekehrt - solche Unterschiede zu
verneinen. Der Anteil der Sozialhilfeempfänger an der Einwohnerschaft einer
Gemeinde mag im Rahmen der gebotenen Gesamtschau als ein Kriterium unter
vielen berücksichtigt werden; als alleiniger Maßstab struktureller Unterschiede
scheidet die Sozialhilfedichte im Verständnis des § 2 Abs. 1 der Satzung jedenfalls
aus. Denn der Begriff stellt ausschließlich auf die Anzahl der Hilfeempfänger im
Gemeindegebiet ab, die in eine Relation zur Gesamtheit der Einwohner gesetzt wird.
Eine Aussage zu den Ursachen, die zur Folge haben, dass etwa auf dem Gebiet der
Beigeladenen prozentual wesentlich mehr Sozialhilfeempfänger anzutreffen sind als
im Bereich der Klägerin, wird hingegen nicht getroffen. Die absolute Zahl der
Hilfeempfänger wirkt sich indessen unmittelbar auf die Höhe der aufzubringenden
Leistungen aus, von denen 50 Prozent nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AG BSHG ohne den
Umweg über die Kreisumlage auf den Haushalt der Gemeinden durchschlagen und
die sich wegen der unvermittelten Haushaltswirksamkeit unter Umständen als "Härte"
darstellen. Bezeichnend ist in diesem Zusammenhang der Vermerk der Bediensteten
des Beklagten, die den Antrag der Beigeladenen auf einen Härteausgleich geprüft
und festgestellt haben, jede finanzielle Belastung des Haushalts der Beigeladenen
stelle eine erhebliche Härte dar. Betrachtet man den Begriff "Sozialhilfedichte" unter
diesem Gesichtspunkt, nämlich als ein unmittelbar den Gemeindehaushalt
belastendes Element, gehört er tendenziell eher zum Tatbestandsmerkmal
"erhebliche Härte" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG. Es trifft die Gemeinden
eben unterschiedlich "hart", ob nur zwei Prozent oder vielleicht fünf Prozent ihrer
Bürger der Soziahilfe bedürfen. Bedeutet jedoch die absolute Anzahl der
Sozialhilfeempfänger gegebenenfalls eine "erhebliche Härte", die nach dem
Tatbestand des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG als Folge der strukturellen Unterschiede
festzustellen ist, um einen Ausgleich zu rechtfertigen, kann sie nach Überzeugung
der Kammer jedenfalls nicht das alleinige, sondern allenfalls ein ergänzendes
Merkmal für einen strukturellen Unterschied sein.

53

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der bereits zitieren Entschließung des
Landtages vom 8. Juni 1999. Zwar ist darin von einem "strukturellen Ausgleich durch
Satzung" zu Gunsten derjenigen Gemeinden die Rede, "bei denen wegen ihrer
besonderen Einwohnerstruktur unverhältnismäßige Mehrbelastungen entstehen
würden". Der Begriff der Einwohnerstruktur ist indessen nicht gleichzusetzen mit
"Sozialhilfedichte". Während diese nur zwischen Sozialhilfeempfängern und Nicht-
Hilfeempfängern unterscheidet, meint "Einwohnerstruktur" im Sinne der
Entschließung die Einwohner einer Kommune unter allen für die Höhe der
Aufwendungen der Sozialhilfe erheblichen Kriterien. Er umfasst die
"Besserverdienenden" ebenso wie die "Durchschnittsarbeitnehmer" und die
"Geringverdienenden" sowie schließlich etwa die Langzeitarbeitslosen bzw. die
Bewohner von Sozialwohnungen und preiswerten Altbauten. Deshalb verbietet sich
die Annahme, der Landtag habe in seiner Entschließung einen Härteausgleich allein
schon wegen der in den einzelnen Kommunen unterschiedlichen Sozialhilfedichte
befürwortet.

54

Die Kammer verkennt nicht, dass die von § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG geforderte
„Gesamtschau" für die Kreise mit einem beträchtlichen Aufwand verbunden ist,
während sich das Kriterium "Sozialhilfedichte" als äußerst praktikabel erweist, indem
die einschlägigen Zahlen unschwer erhoben und miteinander verglichen werden
können. Dies ändert indessen nichts daran, dass eine Satzung nach § 6 Abs. 1
Satz 2 AG BSHG, die - wie hier - allein die Sozialhilfedichte betrachtet, um daraus
"erhebliche strukturelle Unterschiede" abzuleiten, mit dem Tatbestand der
Ermächtigungsnorm nicht vereinbar und damit nichtig ist. Sollte sich herausstellen,
dass die vom Gesetz geforderte Betrachtung sämtlicher Umstände, die auf die Höhe
der Sozialhilfeaufwendungen von Einfluss sind, in der Praxis der Kreise und
Kreistage auf unüberwindliche Schwierigkeiten stößt, mag der Landtag eine
Änderung des Gesetzes vornehmen. So lange dies nicht geschehen ist, haben die
Kreise den Auftrag des Gesetzes zu erfüllen; sie dürfen keine
Härteausgleichsregelungen durch Satzung festlegen, wenn nicht zuvor die
erheblichen strukturellen Unterschiede und die daraus resultierenden erheblichen
Härten in der gebotenen Art und Weise festgestellt worden sind.

55

Die Kreise sind auch nicht deshalb befugt, den Tatbestand des § 6 Abs. 1 Satz 2
AG BSHG in der hier geschehenen Weise auf das Merkmal der Sozialhilfedichte zu
verkürzen, weil insoweit Entscheidungsprozesse ablaufen, die überwiegend
politischer Natur sind,

56

so die Stellungnahme des Landkreistages Nordrhein-Westfalen
vom 22. Dezember 1999, Landtags-Zuschrift 12/3533, S. 33,

57

bzw. weil den Kreistagen beim Satzungserlass grundsätzlich eine
gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit eingeräumt ist,

58

vgl.	hierzu Hörster aaO, S. 135 f.

59

Die dem Satzungsgeber insoweit eingeräumten Freiheiten bedeuten nämlich
nicht, dass der Kreis bei der Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG gleichsam
ein "freies Ermessen" besäße, dessen Ausübung gerichtlich nicht zu kontrollieren sei.
Dem Kreis mag ein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum eröffnet
sein, soweit es um die Bewertung geht, ob objektiv festgestellte strukturelle
Unterschiede wirklich "erheblich" sind bzw. ob die aus den Unterschieden folgende
Härte schon als "erheblich" anzusehen ist. Der Kreis ist indessen nicht befugt, bereits
die Untersuchung der strukturellen Unterschiede nach eigenem Gutdünken
vorzunehmen und aus "politischen" Gründen oder auch nur aus Gründen der
Praktikabilität von vornherein einzelne Merkmale oder gar alle Merkmale, welche die
Höhe der Sozialhilfeaufwendungen beeinflussen können, auszublenden. Die
Gewichtung der verschiedenen Faktoren, die im Wege der Gesamtschau festgestellt
wurden, mag auch unter politischen Gesichtspunkten vorgenommen werden mit der
Folge, dass die richterliche Kontrolle auf eine Plausibilitätsprüfung beschränkt
ist,

60

vgl.	Hörster aaO. S. 137.

61

Insoweit ähnelt die Entscheidung des Kreises nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AG BSHG
dem aus dem Planungsrecht bekannten Abwägungsprozess: Das Gericht kann eine
abwägungsfehlerfrei getroffene Entscheidung nicht deshalb verwerfen, weil es ein
anderes Ergebnis bevorzugt. Eine Abwägungsentscheidung ist jedoch zwingend
fehlerhaft, wenn nicht alle Belange berücksichtigt und abgewogen wurden, die in die
Abwägung einzustellen waren. So liegen die Dinge indessen hier: Der H-kreis hat als
Kriterium für einen strukturellen Unterschied ausschließlich die Sozialhilfedichte
betrachtet, ohne zu prüfen, ob und gegebenenfalls welche weiteren Gesichtspunkte
im Wege der "Gesamtschau" einzustellen waren. Damit ist die
Härteausgleichssatzung des H-Kreises in einem entscheidenden Punkt, nämlich bei
der satzungsmäßigen Umsetzung der Tatbestandsmerkmale "erhebliche strukturelle
Unterschiede" und "erhebliche Härte" in § 2 Abs. 1 der Satzung, von § 6 Abs. 1
Satz 2 AG BSHG nicht gedeckt und damit nichtig. Die Nichtigkeit des § 2 Abs. 1 führt
ohne weiteres zur Nichtigkeit auch von § 4 Abs. 2 der Satzung. Fehlt es nämlich an
einer wirksamen Regelung über den Härteausgleich (§ 2 der Satzung), ist eine
Bestimmung, welche die Finanzierung des Ausgleichs regelt (§ 4 der Satzung), ohne
weiteres hinfällig.

62

Weil mithin die angefochtenen Bescheide des Beklagten auf keiner wirksamen
Ermächtigungsgrundlage beruhen, sind sie rechtswidrig, so dass dem
Aufhebungsbegehren der Klägerin zu entsprechen ist.

63

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154, 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladenen,
die nach der Interessenkonstellation zum unterliegenden Teil im Sinne von § 154
Abs. 1 VwGO gehört, können keine Kosten auferlegt werden, weil sie keinen
Sachantrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

64

Das Gericht lässt die Berufung gegen das Urteil gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1
VwGO zu, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt. Die Auslegung der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 2 AG
BSHG und die sich aus dieser Bestimmung ergebenden Verpflichtungen der Kreise
zum Erlass untergesetzlicher Normen haben über den hier zu entscheidenden
Sachverhalt hinaus allgemeine Bedeutung für die in Nordrhein-Westfalen durch die
Regelung betroffenen Kreise und kreisangehörigen Gemeinden. Die einschlägigen
Rechtsfragen sind - soweit für die Kammer erkennbar - obergerichtlich noch nicht
geklärt.

65