Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-08, Aktenzeichen 8 A 262/05
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0608.8A262.05.00

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 30. November 2004 geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 13. März
2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Köln vom
14. Oktober 2002 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme
der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine öffentliche Eisenbahn des Bundes und untersteht der
Aufsicht der Beigeladenen. Sie betreibt als privatrechtlich organisiertes Unternehmen
das Schienennetz der ehemaligen Deutschen Bundesbahn.

3

Ausweislich eines Gesprächsvermerks kamen die Rechtsvorgängerin der
Klägerin, die Deutsche Bahn AG, und der Beklagte am 30. Mai 1996 überein, dass
Rückschnittarbeiten an Sträuchern und Bäumen entlang der über L. Stadtgebiet
verlaufenden Eisenbahngleise jederzeit ohne Anzeige beim Beklagten vorgenommen
werden könnten, soweit sie als notwendige Maßnahmen der Gefahrenabwehr der
Beseitigung von Bewuchs aus einem Bereich von 2,50 m von der Mitte des äußeren
Gleises bzw. von 2 m von der Fahrleitung oder von Ästen dienten, die die Sicht auf
Signale beeinträchtigen. Alle anderen Baumschneidearbeiten seien der unteren
Landschaftsbehörde rechtzeitig anzuzeigen; über die Planung von
Vegetationsmaßnahmen sei die untere Landschaftsbehörde zu unterrichten.

4

Nachdem der Beklagte insbesondere durch Bürgeranzeigen Kenntnis davon
erlangt hatte, dass die Klägerin an verschiedenen Orten des L. Stadtgebiets
entlang ihrer Gleise umfangreiche Rückschnitt- und Baumfällarbeiten durchführen
ließ, wies er die Klägerin mit Schreiben vom 2. März 2001 darauf hin, dass die
vorgenommenen Maßnahmen gegen die Baumschutzsatzung der Stadt L. (BSchS)
verstießen und mit der Vereinbarung vom 30. Mai 1996 nicht vereinbar seien. Er
forderte die Klägerin auf, die Rodungen unverzüglich einzustellen und sich schriftlich
zu verpflichten, nur noch Arbeiten gemäß der Absprache vom 30. Mai 1996
durchzuführen. Zugleich kündigte er an, die Klägerin durch Ordnungsverfügung zur
Einstellung der Arbeiten zu verpflichten, falls sie dieser Aufforderung nicht
nachkomme.

5

Obwohl die Klägerin unter dem 5. März 2001 mitgeteilt hatte, weitere Arbeiten
nur noch unter Berücksichtigung der 1996 mit dem Beklagten getroffenen
Vereinbarung nach vorheriger Absprache durchzuführen, wurden am 12. März 2001
weitere Rodungsarbeiten im Auftrag der Klägerin an der Gleisböschung entlang der
M.---straße im Stadtbezirk I. -H. in einer Tiefe von sechs Metern von den
Gleisen vorgenommen. Daraufhin untersagte der Beklagte der 'Deutschen Bahn AG,
Geschäftsbereich Netz' mit Ordnungsverfügung vom 13. März 2001,
Baumfällarbeiten auf dem gesamten Stadtgebiet L. über den lichten Raum von 2,50
m von der Mitte des äußeren Gleises ohne Genehmigung der Unteren
Landschaftsbehörde der Stadt L. durchzuführen. Von dem Verbot seien
Rückschnittmaßnahmen zur Beseitigung akuter und unmittelbarer Gefahren im Sinne
des § 4 AEG ausgenommen; deren Vornahme sei der unteren Landschaftsbehörde
unverzüglich nach Bekanntwerden der Gefahr anzuzeigen. Der Beklagte ordnete die
sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für den Fall, dass ihr nicht oder
nicht in vollem Umfang nachgekommen werde, ein Zwangsgeld von 30.000,00 DM
an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, wie bereits in der Vergangenheit seien
auch nach der Erklärung vom 5. März 2001, zukünftig entsprechend der
Vereinbarung vom 30. Mai 1996 Arbeiten nur noch nach vorheriger Absprache mit
der unteren Landschaftsbehörde durchzuführen, Rodungsarbeiten unter Verstoß
gegen die Baumschutzsatzung der Stadt L. und das Rückschnittverbot des § 64
Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes (LG NRW) vorgenommen worden.

6

Bereits am 12. März 2001 beauftragte der Beklagte das Sachverständigenbüro
S. & T. mit der quantitativen Erfassung und Bewertung der von der Klägerin
im Bereich der Gleisanlagen auf L. Stadtgebiet veranlassten Baumfällarbeiten.
Unter dem 19. März 2001 legten die Gutachter eine Vorauswertung ihrer
Untersuchungen vor. Nach den bisherigen Untersuchungen seien jedenfalls 1069
Bäume gefällt worden, die unter die Baumschutzsatzung fielen. Soweit feststellbar
sei nur von wenigen dieser Bäume eine Verkehrsgefährdung ausgegangen; in das
Lichtraumprofil hätten allenfalls einige Äste geragt.

7

Unter dem 20. März 2001 teilte das Eisenbahn-Bundesamt dem Beklagten mit,
dass es mangels einer entsprechenden bundesrechtlichen Regelung hinsichtlich der
Einhaltung naturschutzrechtlicher Normen keine Aufsicht über die Klägerin ausübe.
Seine Befugnis nach § 4 Abs. 2 AEG zur Erteilung von Genehmigungen nach
anderen Gesetzen sei auf Maßnahmen beschränkt, die für die Unterhaltung von
Betriebsanlagen notwendig seien. Soweit die Klägerin Vegetationsmaßnahmen
vornehme, die über das für die Unterhaltung der Betriebsanlagen notwendige Maß
und damit über den Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG hinausgingen, sei es Aufgabe der
nach Landesrecht zuständigen Sonderordnungsbehörden, die Einhaltung des auf der
Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes landesrechtlich geregelten
Naturschutzrechts durch Ordnungsverfügungen sicherzustellen und Verstöße in
Ordnungswidrigkeitenverfahren zu ahnden.

Am 5. April 2001 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung vom
13. März 2001, nachdem sie bereits unter dem 21. März 2001 zu dem Vorwurf des
Verstoßes gegen die Baumschutzsatzung Stellung genommen hatte. Zur
Begründung führte sie aus, dem Beklagten fehle es für die erlassene
Ordnungsverfügung bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Denn nach § 3 Abs. 2
Nr. 2 des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG), § 4 Abs. 2 des
Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) sei das Eisenbahn-Bundesamt alleinige
Aufsichts- und Genehmigungsbehörde für die Betriebsanlagen der Eisenbahnen des
Bundes. Die Aufsicht erstrecke sich auch auf die Einhaltung naturschutzrechtlicher
Vorschriften. Allerdings müssten an Eisenbahnstrecken naturschutzrechtliche
Belange hinter den Belangen der Sicherheit zurücktreten; letztere seien durch das
hohe Schadenspotential und den Umstand geprägt, dass spurgeführte Fahrzeuge
Hindernissen nicht ausweichen könnten. Dem trage der Funktionsvorbehalt des § 38
Nr. 3 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis 3. April 2002 gültigen Fassung
(BNatSchG a.F.) Rechnung. Mit diesem sei eine Einbeziehung planfestgestellter
Betriebsanlagenbereiche in den Geltungsbereich der Baumschutzsatzung der Stadt
L. nicht vereinbar. Denn Vegetationsmaßnahmen auf Betriebsanlagen würden auf
der Grundlage alter Planfeststellungen durchgeführt, und stellten als
betriebsnotwendige Unterhaltungsmaßnahmen nach Bundesrecht keinen Eingriff in
Natur und Landschaft dar. Außerdem verstoße die Ordnungsverfügung gegen
geltendes Recht, weil sie ohne Berücksichtigung der technischen Regelwerke für den
Bahnbetrieb die Bereiche sicherheitsrelevanter Maßnahmen festschreibe. Insofern
diene die Ordnungsverfügung gerade nicht der Gefahrenabwehr, sondern sei
vielmehr geeignet, Störungen der öffentlichen Sicherheit herbeizuführen. Zudem
stelle es einen Verstoß gegen die Ausschließlichkeitsregelung des § 4 Abs. 2 AEG
zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes dar, wenn der Beklagte über das 'Ob' und
'Wie' von Maßnahmen entscheide, die der Sicherheit des Bahnbetriebes dienten.

8

Zugleich beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Köln die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs.

9

Unter dem 2. Mai 2001 legten die Sachverständigen S. & T. ihr
abschließendes Gutachten vor. Sie bestätigten ihre vorläufige Einschätzung vom
19. März 2001, bezifferten jedoch die Gesamtzahl der auf dem Stadtgebiet L. an
Gleisanlagen der Klägerin gefällten, unter die Baumschutzsatzung fallenden Bäume
auf 1.691. Die Schnitt- und Fällarbeiten seien zudem nicht fachgerecht durchgeführt
worden; die Gesamtmaßnahmen ließen das Fehlen eines effektiven Pflege- und
Kontrollkonzeptes erkennen.

10

Mit Beschluss vom 29. Juni 2001 (14 L 727/01) lehnte das Verwaltungsgericht
Köln den einstweiligen Rechtsschutzantrag der Klägerin ab. Es führte u.a. aus, die
Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der Ordnungsverfügung ergebe sich aus
einer Notkompetenz, da das an sich zuständige Eisenbahn-Bundesamt seine
Zuständigkeit bestreite und deshalb keine Entscheidung getroffen habe. Es sei
davon auszugehen, dass der Beklagte seine Verfügung aufhebe, wenn das
Eisenbahn-Bundesamt eine Anweisung oder Genehmigung in Bezug auf die von der
Ordnungsverfügung betroffenen Maßnahmen erlasse.

11

Im April bzw. Dezember 2002 setzte der Beklagte gegen die Klägerin sowie den
Leiter ihrer Niederlassung West Bußgelder in Höhe von 50.000,00 EUR und
10.000,00 EUR wegen Verstoßes gegen Verbotstatbestände des
Landschaftsgesetzes und der Baumschutzsatzung sowie des Landschaftsplanes der
Stadt L. fest.

12

Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 2002 hob die Bezirksregierung Köln
den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001 insoweit auf, "als er
Baumfällarbeiten betrifft, über deren Zulässigkeit das Eisenbahn-Bundesamt
entschieden hat." Im übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Der Beklagte habe
die Ordnungsverfügung als vorläufige Anordnung anstelle des an sich zuständigen
Eisenbahn-Bundesamtes aufgrund seiner aus § 6 OBG NRW erwachsenden
Notfallkompetenz erlassen dürfen. Dafür sei ausreichend, dass die Gefahr bestehe,
dass es durch weitere Baumfällmaßnahmen zu irreversiblen Verstößen gegen die
öffentliche Sicherheit komme, weil die zuständige Behörde nicht einschreiten könne
oder wolle. Die Gefahr für die öffentliche Sicherheit liege darin, dass zu erwarten sei,
dass auch zukünftige Fällmaßnahmen gegen §§ 6 Abs. 4, 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW
und § 3 Abs. 1 BSchS verstießen. Dies sei nicht schon wegen des
Funktionsvorbehalts des § 38 Nr. 3 BNatSchG a.F. bzw. der Nachfolgeregelung in
§ 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG ausgeschlossen, weil dieser keine generelle Befreiung
von naturschutzrechtlichen Genehmigungs- und Verfahrensvorbehalten darstelle,
sondern lediglich für die erforderliche Einzelfallprüfung sicherstelle, dass die
bestimmungsgemäße Nutzung der Gleise als Verkehrswege nicht durch materielles
Naturschutzrecht beeinträchtigt werde. Dies gelte auch für Spontanvegetation in
planfestgestellten Bereichen. Das Fällen von Bäumen im Stadtgebiet stelle Eingriffe
in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 8 LG NRW und im
Bereich von Bebauungsplänen oder innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile
Verstöße gegen die Verbote des § 3 Abs. 1 BSchS dar. Nach Untersuchung der
bereits vorgenommenen Fällarbeiten sei nicht erkennbar, dass diese aus
Sicherheitsgründen erforderlich gewesen seien. Zudem seien Maßnahmen innerhalb
des Regellichtraums sowie darüber hinausgehende, zur Beseitigung akuter Gefahren
notwendige Maßnahmen von der ausgesprochenen Unterlassungsverpflichtung
ausgenommen. Insofern stünden auch die Ausnahmetatbestände des § 4 Nr. 3 und
Nr. 6 BSchS der Ordnungsverfügung nicht entgegen. Der Beklagte maße sich mit der
Verfügung auch nicht die Kompetenz an, über den Umfang der für die Sicherheit des
Bahnverkehrs notwendigen Maßnahmen zu entscheiden, da sie unter dem Vorbehalt
der Entscheidung des zuständigen Eisenbahn-Bundesamtes stehe.

13

Der Widerspruchsbescheid ist der Klägerin am 24. Oktober 2002 zugestellt
worden; sie hat am 20. November 2002 Klage gegen die Ordnungsverfügung
erhoben.

14

Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Voraussetzungen für ein
ordnungsbehördliches Einschreiten des Beklagten lägen nicht vor. Bei den im
Frühjahr durchgeführten Vegetationsmaßnahmen handle es sich um
Unterhaltungsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit der
Bahnanlagen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG. Die Erfüllung dieser Pflicht werde von
der Beigeladenen überwacht; diese sei zum Einschreiten befugt, wenn sie - die
Klägerin - ihre Pflichten vernachlässige. Das werde auch von der Beigeladenen nicht
bestritten, so dass es an den Voraussetzungen für eine Notkompetenz des
Beklagten im Sinne von § 6 OBG NRW fehle. Außerdem gehe auch der
Genehmigungsvorbehalt zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes fehl, weil
Maßnahmen im Rahmen des § 4 Abs. 1 AEG keiner besonderen Genehmigungen
bedürften. Auch die Einschränkung der Untersagung um Maßnahmen zur
Beseitigung von akuten und unmittelbaren Gefahren im Sinne von § 4 AEG verkenne
den Regelungsinhalt des § 4 Abs. 1 AEG. Diese Vorschrift kenne einen solchen
Gefahrenbegriff nicht. Vielmehr bezwecke die Unterhaltungspflicht des § 4 Abs. 1
AEG gerade die Vermeidung konkreter und gegenwärtiger Gefahren. Insofern
beschränke sie sich nicht etwa auf die Beseitigung kranker und deshalb akut
umsturzgefährdeter Bäume, sondern verlange auch die Beseitigung sonstiger
Bäume, die - etwa bei Sturm - den betriebssicheren Zustand der Bahnanlagen
beeinträchtigen könnten. Eine Rechtsgrundlage für die ausgesprochene
Anzeigepflicht für derartige Maßnahmen existiere nicht; § 4 Nr. 6 BSchS sei insofern
nicht einschlägig. Auch fehle es für ein Einschreiten des Beklagten nach § 14 OBG
NRW am Vorliegen eines entsprechenden Gefahrentatbestandes. Die
Unterhaltungsmaßnahmen nach § 4 Abs. 1 AEG stellten selbst Maßnahmen der
Gefahrenabwehr dar und unterfielen dem Funktionsvorbehalt des § 63 Satz 1 Nr. 3
BNatSchG. Da dem Naturschutz danach kein Vorrang vor dem Schutz von Leben
und Gesundheit zukommen könne, könnten solche Maßnahmen nicht ihrerseits eine
Gefahr im Sinne von § 14 OBG NRW darstellen. Auch verstießen sie nicht gegen § 3
Abs. 1 BSchS, da dieses Verbot nach § 4 2. Spiegelstrich BSchS i.d.F. vom
29. Februar 1996 (BSchS a. F.) für Verkehrsflächen keine Gültigkeit habe. Die im
Frühjahr 2001 durchgeführten Vegetationsmaßnahmen seien ausschließlich im
Bereich der Bahnverkehrsflächen, zu denen auch die Bahndämme gehörten, in
Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht nach § 4 Abs. 1 AEG erfolgt.

15

Die Klägerin hat beantragt,

16

den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2001
in der Fassung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Köln vom 14. Oktober 2002
aufzuheben.

17

Der Beklagte hat beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Zu Unrecht gehe die Klägerin davon aus, dass ihre Vegetationsmaßnahmen nicht
gegen Landschafts- und Naturschutzrecht verstießen. Vielmehr benötige sie auch für
Maßnahmen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG sowohl eine Erlaubnis nach der
Baumschutzsatzung als auch nach dem Landschaftsgesetz. Denn sie gingen über
Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht im Sinne von § 4 2. Spiegelstrich BSchS
a.F. hinaus. Ebenso wenig entbinde § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG von
naturschutzrechtlichen Verboten und den entsprechenden Genehmigungs- und
Verfahrensvorbehalten. Vielmehr sei unter Berücksichtigung des
Funktionsvorbehaltes des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG zu prüfen, ob die
Voraussetzungen für entsprechende Erlaubnisse vorlägen. Zuständig sei insoweit
nach § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG das Eisenbahn-Bundesamt, was sich auch als
Rückschluss aus der Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 5 AEG ergebe.
Allerdings seien die Vegetationsmaßnahmen in der Vergangenheit über den Rahmen
des § 4 Abs. 1 AEG hinausgegangen, denn sie hätten auch Flächen, die nicht mehr
für den Verkehr genutzt würden, sowie Bereiche jenseits von Gleisböschungen und
Bäume außerhalb des Sichtprofils betroffen. Da das Eisenbahn-Bundesamt weiterhin
seine umfassenden Überwachungs- und Genehmigungsaufgaben nach § 4 Abs. 2
AEG nicht wahrnehme, folge seine Zuständigkeit aus § 6 OBG NRW. Die
erforderliche 'Gefahr im Verzug' ergebe sich aus dem Umstand, dass es in der
Vergangenheit wiederholt und gehäuft zu Verstößen gegen naturschutzrechtliche
Normen gekommen sei, sich also die Gefahr für die öffentliche Sicherheit bereits
realisiert habe, und für die Gegenwart und Zukunft die Fortsetzung dieser
Vorgehensweise drohe, ohne dass eine Bereitschaft des Eisenbahn-Bundesamtes
zum Einschreiten zu erkennen sei.

20

Der Beklagte hat das im Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeholte Gutachten
des Dipl. Ing. X. zu der Frage, inwieweit die beanstandeten
Vegetationsmaßnahmen der Klägerin aus Gründen der Verkehrssicherheit
erforderlich gewesen seien, sowie seine Stellungnahme dazu in das
verwaltungsgerichtliche Verfahren eingeführt.

21

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie ist der Auffassung, dass die von
der Klägerin nach § 4 Abs. 1 AEG vorzunehmenden Maßnahmen bundesrechtlich
genehmigungsfrei seien. Ob die Klägerin ihren Verkehrssicherungs- und
Unterhaltungspflichten nach § 4 Abs. 1 AEG nachkomme, werde vom Eisenbahn-
Bundesamt stichprobenartig überwacht; erforderlichenfalls halte es die Klägerin
durch Ordnungsverfügung und Androhung von Zwangsmitteln dazu an. Ob für
Gehölzrückschnitte nach Landes- oder Kommunalrecht Genehmigungen einzuholen
seien, könne von ihr nicht beurteilt werden. An der Erteilung entsprechender
Genehmigungen sehe sich das Eisenbahn-Bundesamt aus verfassungsrechtlichen
Gründen wegen des Verbots der Mischverwaltung gehindert. Diese müssten von den
nach Landes- oder Kommunalrecht zuständigen Behörden unmittelbar an die
Klägerin erteilt werden. Die Klägerin gehe zutreffend davon aus, dass § 4 Abs. 1
AEG es gebiete, den Bahnkörper von Bewuchs freizuhalten, die Wahrung von
Schutzabständen etwa zu Oberleitungen sicherzustellen und die Bewuchshöhen zu
überwachen. Soweit die vom Beklagten gerügten Maßnahmen etwa Bäume betroffen
hätten, die in einer Entfernung von bis zu 2,50 m zum Oberleitungsmast wüchsen,
sei deren Entfernung zur Wahrung der Sicherheit des Bahnbetriebes notwendig
gewesen. Es erscheine aber zweifelhaft, dass dies für alle zwischen dem Beklagten
und der Klägerin streitigen Maßnahmen gelte.

22

Auf die mündliche Verhandlung vom 30. November 2004, in der die Klägerin eine
fachliche Stellungnahme der Herren S1. und Dr. V. zum Gutachten der
Sachverständigen S. & T. vorgelegt hat, hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Obwohl grundsätzlich das
Eisenbahn-Bundesamt nach §§ 3 Abs. 1 Nr. 5 BEVVG, 4 Abs. 2 AEG für den Vollzug
naturschutzrechtlicher Bestimmungen gegenüber der Klägerin zuständig sei, ergebe
sich aus § 6 OBG NRW eine außerordentliche ordnungsbehördliche Zuständigkeit
des Beklagten, da das Eisenbahn-Bundesamt seine Zuständigkeit nachhaltig
bestreite. Die angegriffene Verfügung sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Die
von der Klägerin in der Vergangenheit veranlassten Rodungsmaßnahmen hätten
gegen §§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 1 BSchS sowie das Verbot aus § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW
verstoßen. Von den entsprechenden Verboten sei die Klägerin weder durch § 38
Nr. 3 BNatSchG a.F. noch durch § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. suspendiert
gewesen. Als Verkehrsfläche im Sinne von § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. könnten
die Gleisanlagen nur im Bereich des Regellichtraum nach § 9 der Eisenbahn-Bau-
und Betriebsordnung (EBO) angesehen werden. Da die Klägerin ihr Vorgehen als
nach § 4 Abs. 1 AEG veranlasst und genehmigungsfrei ansehe, sei zu erwarten,
dass sie auch zukünftig die naturschutzrechtlichen Genehmigungsvorbehalte
missachte. Die Beschränkung der Unterlassungsverpflichtung durch einen
Entscheidungsvorbehalt zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes trage dessen
Befugnis aus § 4 Abs. 2 AEG Rechnung, über die Zulässigkeit von
Rückschnittmaßnahmen nach dem Landschaftsgesetz und der Baumschutzsatzung
zu entscheiden und gegen verbotswidriges Handeln der Klägerin einzuschreiten.

23

Zur Begründung ihrer fristgerecht eingelegten Berufung trägt die Klägerin vor: Zu
Unrecht lege das Verwaltungsgericht zugrunde, dass sie in der Vergangenheit
Vegetationsmaßnahmen unter Verstoß gegen die Baumschutzsatzung
vorgenommen habe. Die im Gutachten der Sachverständigen S. & T.
ausgewiesenen Baumfällungen im Bereich Q. und Q1. seien von dem
Planfeststellungsbeschluss für die 110-kV-Bahnstromleitung L. - T1. erfasst.
Das Verwaltungsgericht habe nicht geprüft, ob die in dem Gutachten aufgeführten
Bäume überhaupt in einem Bebauungsplangebiet oder in einem im Zusammenhang
bebauten Bereich gestanden hätten, obwohl der Geltungsbereich der
Baumschutzsatzung nur solche Bereiche erfasse. Es sei schon fragwürdig, ob
gewidmete Eisenbahnflächen überhaupt dem sog. Innenbereich zugerechnet werden
könnten, obwohl sie nicht bebaubar seien. Außerdem habe das Verwaltungsgericht
den Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift des § 4 2. Spiegelstrich BSchS
a.F. verkannt. Für die vorgenommene Beschränkung einer Eisenbahn-
'Verkehrsfläche' auf die Gleise und den Regellichtraum gebe es keinerlei Grundlage,
zumal schon die Masten der Oberleitungsanlagen und die Signale außerhalb dieses
Bereiches stünden. Vielmehr müsse der Bereich der Verkehrsfläche nach
Sicherheitsaspekten bestimmt werden, die in den Regelungen des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes, der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung, den Regeln der
Technik und den bahninternen Richtlinien Niederschlag gefunden hätten. Dieser
Bereich lasse sich nicht generell bemessen, umfasse aber neben dem
Regellichtraum den nötigen Sicherheitsabstand von den Oberleitungsanlagen und
den Sichtbereich auf Signale. Darüber hinaus sei jeder Baum sicherheitsrelevant, der
nach Höhe und Entfernung zu Gleis und Oberleitung auf die Bahnanlage stürzen
könne. Auch solche Bäume müssten zur Vorbeugung von Sturmschäden beschnitten
oder gefällt werden. Auch der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom
22. November 2000 (- 11 A 4.00 -, BVerwGE 112, 214) könne entnommen werden,
dass der Bereich, auf den sich Unterhaltungsmaßnahmen erstreckten, im Einzelfall
zu bestimmen sei, er sich jedoch nicht auf den Regellichtraum beschränke und eine
Breite von 6 m beiderseits der Gleisachse nicht zu beanstanden sei. Darüber hinaus
habe das Verwaltungsgericht übersehen, dass § 4 2. Spiegelstrich BSchS a.F. schon
Maßnahmen an Verkehrsflächen aus dem Verbotstatbestand des § 3 BSchS
ausgenommen habe. Danach seien auch solche Bäume nicht mehr von der
Baumschutzsatzung geschützt, die auf Bereichen stünden, die an Bahndämme und
Einschnitte angrenzten.

24

Insofern stelle sich die insbesondere von der Beigeladenen problematisierte
Frage des Vollzugs von Landesrecht vorliegend nicht. Ungeachtet dessen lasse sich
den einschlägigen Vorschriften eine Beschränkung der Befugnisse des Eisenbahn-
Bundesamtes auf bundesrechtliche Regelungen auch nicht entnehmen. Art. 87e
Abs. 1 GG begründe eine umfassende Verwaltungskompetenz des Bundes. Aus
§§ 5a Abs. 1 und 2, 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 und 2 AEG ergebe sich die alleinige
Behördenzuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes, über die
Sicherheitsanforderungen für den Betrieb der Eisenbahninfrastruktur zu befinden und
entsprechende Anordnungen zu treffen. Einen Genehmigungsvorbehalt für
Baumfällarbeiten im Bereich der Eisenbahninfrastruktur enthielten die Vorschriften
allerdings nicht. Daraus ließe sich nicht auf eine Genehmigungsbefugnis der Landes-
und Kommunalbehörden nach Landesnaturschutzrecht oder kommunalen
Baumschutzsatzungen schließen. Denn ansonsten könnten sich Überschneidungen
zwischen der Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes, bestimmte
Vegetationsmaßnahmen aus Sicherheitsgründen anzuordnen, und der Befugnis der
Naturschutzbehörden ergeben, über die Erlaubnisfähigkeit solcher Maßnahmen zu
entscheiden. Vielmehr sei zunächst allein sie - die Klägerin - verpflichtet, nach § 4
Abs. 1 AEG oder §§ 2 Abs. 1, 17 EBO über die für die Sicherheit des Bahnverkehrs
notwendigen Maßnahmen zu entscheiden. Insoweit seien die Bestimmungen des
Landschaftsgesetzes oder der Baumschutzsatzung nicht maßgeblich, da keine
Abwägung zwischen den Belangen der Sicherheit und Naturschutzbelangen
stattfinden könne.

25

Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht trotz der Bejahung der alleinigen
Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes die Zuständigkeit des Beklagten aus § 6
OBG NRW abgeleitet. Denn es liege keine Gefahr im Verzug vor, da es dem
Eisenbahn-Bundesamt ohne weiteres möglich sei einzuschreiten. Liege ein Grund für
die Begründung der Zuständigkeit einer zentralen Stelle für das Eisenbahnwesen
nicht zuletzt in deren besonderer Fachkompetenz, so könne der Umstand, dass der
Beklagte deren Vorgehensweise nicht für richtig halte, keine Notkompetenz zum
Einschreiten begründen. Zudem habe sich der Beklagte mit der Ordnungsverfügung
auch nicht auf vorläufige Maßnahmen beschränkt.

26

Die Klägerin beantragt,

27

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom
30. November 2004 zu ändern und den Bescheid
des Beklagten vom 13. März 2001 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
Köln vom 14. Oktober 2002 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

28

die Berufung zurückzuweisen.

29

Zur Begründung trägt der Beklagte vor: Das Verwaltungsgericht sei zu Recht davon
ausgegangen, dass die Klägerin mit den beanstandeten Vegetationsmaßnahmen
gegen die Baumschutzsatzung verstoßen habe. Die betroffenen Bereiche lägen
überwiegend im sog. Innenbereich. Dabei komme es nicht auf die Bebauung auf dem
einzelnen Grundstück, sondern das Vorliegen eines baulichen Zusammenhangs an.
Zudem stellten auch die Gleisanlagen eine Bebauung dar. Die Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung werde nicht dadurch berührt, dass einige der in der
Vergangenheit betroffenen Bereiche im Außenbereich lägen. Zudem stellten auch
solche Fällmaßnahmen Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1,
Abs. 2 Nr. 8 LG NRW dar. Soweit die Vegetationsmaßnahmen Waldflächen betroffen
hätten, seien neben den Eingriffsregelungen des Landschaftsgesetzes auch die des
Landesforstgesetzes zu beachten. Eine Waldumwandlungsgenehmigung für die
Rodungsmaßnahmen sei der Klägerin nach Mitteilung des unteren Forstbehörde
nicht erteilt worden. Hinsichtlich der Fällungen im Bereich der 110-kV-
Bahnstromleitung L. - T1. sei in einer Besprechung mit dem Vorhabenträger am
14. Januar 2004 geklärt worden, dass
die Rodung des Pappelwäldchens nicht durch den Bau der Bahnstromleitung
verursacht worden sei.

30

Hinsichtlich der Einschlägigkeit des Ausnahmetatbestandes des § 4 2.
Spiegelstrich BSchS a.F. sei nicht die Bestimmung der Eisenbahnverkehrsfläche
problematisch, sondern vielmehr die Frage, ob die streitigen Maßnahmen der
Verkehrssicherungspflicht dienten. Davon könne nach den Feststellungen der
Gutachter S. & T. nicht ausgegangen werden.

31

Entgegen der Auffassung der Beigeladenen sprächen Wortlaut und
Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 2 AEG für die Zuständigkeit des Eisenbahn-
Bundesamtes auch im ordnungsrechtlichen Bereich. Dafür spreche die
Sachkompetenz dieser Behörde in eisenbahnspezifischen Fragen; bei mangelnder
Kompetenz etwa in naturschutzrechtlicher Hinsicht könne nach § 6 Abs. 2 BNatSchG
sowie im Rahmen der Amtshilfe auf die Hilfe der Fachbehörden zurückgegriffen
werden. Da das Eisenbahn-Bundesamt allerdings trotz akuter Gefahrenlage
weiterhin untätig bleibe, bestehe seine - des Beklagten - Notkompetenz jedoch fort.
Im Hinblick darauf habe er auch mit der Ordnungsverfügung nur rechtlich vorläufige
Regelungen getroffen. Diese faktische Geltungsdauer beruhe allein auf der
fortdauernden Untätigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes. Diesem stehe es frei,
differenzierte Regelungen unter Berücksichtigung der eisenbahnspezifischen
Belange zu treffen.

32

Im übrigen werde der Kritik der Herren S1. und Dr. V. in ihrer fachlichen
Stellungnahme zum Gutachten des Büros S. & T. entgegengetreten. In
dieser Stellungnahme werde der Anwendungsbereich der Baumschutzsatzung im
Hinblick auf die geschützten Gehölze und der Ausnahmetatbestände des § 4 BSchS
teilweise verkannt. Die nur theoretische Möglichkeit einer Verkehrsgefährdung könne
für die Einschlägigkeit von § 4 BSchS nicht genügen. Auch der Hinweis auf die
Regeln der Technik entbinde die Klägerin nicht von der Berücksichtigung
naturschutzrechtlicher Belange und der Einholung von Ausnahmegenehmigungen.
Die Kritik an der Berechnungsmethodik der Gutachter S. & T. sei
unberechtigt. Im übrigen werde auf die erneute Stellungnahme der Gutachter S.
& T. verwiesen.

33

Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie hält weiterhin an ihrer Auffassung fest,
das Eisenbahn-Bundesamt sei - außerhalb des Planfeststellungsverfahrens - zum
Vollzug von Landesrecht nicht befugt. Dem Bund komme grundsätzlich keine
Verwaltungskompetenz für Landesrecht zu. Anderes ergebe sich nicht aus Art. 87e
Abs. 1 GG. § 4 Abs. 2 AEG sei zunächst lediglich eine Zuständigkeits-norm
gewesen, die sich nur auf Bundesgesetze erstrecke, soweit diese eine
entsprechende Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes vorsähen. Eine erweiterte
Zuständigkeit und Befugnis des Eisenbahn-Bundesamtes ergebe sich auch nicht
aufgrund der ihm zugewiesenen Eisenbahnverkehrsverwaltung; denn diese beziehe
sich nur auf eisenbahnspezifische Materien und nicht auch auf Umstände, die
anderen Rechtsbereichen zuzurechnen seien und die Eisenbahn nur mittelbar
beträfen. Aus der Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 2 AEG ergebe sich im
Ergebnis nichts anderes. Zwar sei beabsichtigt gewesen, das Eisenbahnrecht auch
nach der Bahnreform inhaltlich unverändert weiter gelten zu lassen. Jedoch sei der
dafür erforderliche Rahmen nicht geschaffen worden. Anders als die Deutsche
Bundesbahn seien die heutigen Eisenbahnen des Bundes keine Hoheitsträger, die
zwar zur Beachtung auch des Landesrechtes verpflichtet seien, aber über deren
Einhaltung selber wachten und nicht formell polizeipflichtig seien. Zwar habe man
möglicherweise den Zugriff der Landes- und Kommunalbehörden auf die
privatrechtlich organisierten Eisenbahnen des Bundes durch die Schaffung des
Eisenbahn-Bundesamtes ausschließen wollen, jedoch habe eine entsprechend
umfassende Verwaltungskompetenz des Eisenbahn-Bundesamtes von vorn herein
an der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes scheitern müssen.
Auch die mittlerweile in § 4 Abs. 2 AEG geregelten Kompetenzen des Eisenbahn-
Bundesamtes könnten den Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes
nicht überschreiten. Dies gelte auch, soweit dem Bund für eine Materie nur eine
Rahmenkompetenz zustehe. Zudem ergebe sich aus den Gesetzesmaterialien zur
Änderung des § 4 Abs. 2 AEG mit Gesetz vom 11. Februar 1998, dass die Frage des
Vollzuges von Landesrecht von den Gesetzgebungsorganen erkannt und dieser
mangels entsprechender Gesetzgebungskompetenz als nicht zulässig angesehen
worden sei.

34

Insofern könne das Eisenbahn-Bundesamt keine Genehmigung nach
Landesrecht für Vegetationsmaßnahmen erteilen. Zwar seien insoweit
Überschneidungen zwischen den Befugnissen des Eisenbahn-Bundesamtes im
Bereich der Bahnsicherheit und der Landesbehörden im Bereich des Naturschutzes
denkbar; sich daraus möglicherweise ergebende Konflikte seien jedoch durch
Inanspruchnahme einstweiligen gerichtlichen Rechtsschutzes kurzfristig lösbar.
Grundsätzlich müsse allerdings davon ausgegangen werden, dass die Sicherheit des
Eisenbahnverkehrs Vorrang vor naturschutzrechtlichen Belangen habe. Denn der
Regellichtraum und die Sicherheitsabstände zu stromführenden Teilen sowie
Sichtstrecken und -dreiecke seien grundsätzlich von Vegetation freizuhalten.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der des einstweiligen
Rechtsschutzverfahrens, der zum Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgänge des
Beklagten und der beigezogenen Behörden- und Gerichtsvorgänge des bisher nicht
abgeschlossenen Ordnungswidrigkeitenverfahrens.

36

Entscheidungsgründe:

37

Die Berufung hat Erfolg. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Deshalb ist die Ordnungsverfügung
aufzuheben und der Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts
stattzugeben.

38

I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klagebefugnis - wie das
Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - nicht deshalb in Zweifel zu ziehen, weil die
Ausgangsverfügung fehlerhaft noch an die Rechtsvorgängerin der Klägerin
adressiert war. Denn die Klägerin hat die Ordnungsverfügung als an sie gerichtet
verstanden und das Widerspruchsverfahren durchgeführt; der Widerspruchsbescheid
ist an sie ergangen.

39

II. Die Klage ist auch begründet. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist
rechtswidrig. Zwar war der Beklagte für den Erlass der Ordnungsverfügung
zuständig, soweit sie sich nicht auf Waldflächen erstreckt. (1.). Jedoch genügt die
Ordnungsverfügung den Anforderungen der Bestimmtheit nicht. Denn ihr sind Art und
Umfang der untersagten Maßnahmen nicht hinreichend klar zu entnehmen (2.). Die
Ordnungsverfügung erweist sich auch deshalb als rechtswidrig, weil sie über den
Rahmen zulässiger Gefahrenabwehr hinausgeht (3.). Zwar unterliegt die Klägerin
auch für Unterhaltungsmaßnahmen im Rahmen von § 4 Abs. 1 AEG den Vorschriften
des Natur- und Landschaftsschutzes (a). Jedoch findet die weit gefasste
Untersagungsverfügung in § 14 Abs. 1 OBG i.V.m. §§ 3 BSchS, 6 Abs. 4, 64 Abs. 1
Nr. 2 LG NRW keine ausreichende Ernächtigungsgrundlage (b).

40

1. Der Beklagte war gemäß §§ 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,
Abs. 1a LG NRW, 12, 4 Abs. 1 OBG NRW als untere Landschaftsbehörde für den
Erlass der Ordnungsverfügung sachlich und örtlich zuständig. Denn sie soll der
Einhaltung von Vorschriften des Landschaftsgesetzes sowie der aufgrund von § 45
LG NRW erlassenen Baumschutzsatzung auf dem Gebiet der Stadt L. dienen.

41

Allerdings geht die tatsächlich ausgesprochene Untersagungsverfügung insoweit
über die sachliche Zuständigkeit des Beklagten hinaus, als sie nach ihrem Tenor
auch Bäume erfasst, die auf Grundflächen stehen, die nach § 2 des
Bundeswaldgesetzes (BWaldG), § 1 des Landesforstgesetzes (LForstG) als Wald
anzusehen sind. Zuständig für die Forstaufsicht sowie die Erteilung von
Genehmigungen nach dem Landesforstgesetz sind nach §§ 39 Abs. 1 Satz 1, 53
Abs. 1, 57 Abs. 1 LForstG jedoch nicht die Kreise und kreisfreien Städte, sondern die
staatlichen Forstämter sowie die Forstämter der Landwirschaftskammern.

42

Die Zuständigkeit des Beklagten im Übrigen wird nicht durch eine speziellere,
fachgesetzliche Zuständigkeit einer anderen Behörde verdrängt. Insbesondere lässt
sich aus dem Eisenbahnrecht keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für
das Einschreiten gegen naturschutzwidriges Verhalten der Klägerin ableiten.

43

a) Eine solche Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes ergibt sich weder aus
§§ 5 Abs. 1, Abs. 1a Nr. 1a), Abs. 2 Satz 1 AEG, 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG i.V.m. 5 a
Abs. 1 und Abs. 2 AEG (aa) noch aus § 2 Abs. 4 EBO (bb).

44

aa) Gemäß §§ 5 Abs. 2 Satz 1 AEG, 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG
nimmt der Bund die ihm nach § 5 Abs. 1a Nr. 1a AEG zugewiesene
Eisenbahnaufsicht über die Eisenbahnen des Bundes durch das Eisenbahn-
Bundesamt als die für die Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung geschaffene
Bundesoberbehörde wahr. Nach § 5 Abs. 1 AEG soll im Wege der Eisenbahnaufsicht
die Beachtung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und der darauf beruhenden
Verordnungen (Nr. 1) sowie des Rechts der europäischen Gemeinschaften und
zwischenstaatlicher Vereinbarungen, soweit sie Gegenstände des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes betreffen (Nr. 2 und 3), sichergestellt werden. Entsprechend
haben die Eisenbahnaufsichtsbehörden nach § 5a Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 AEG
die Aufgabe, über die Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften zu
wachen und dabei insbesondere Gefahren abzuwehren, die beim Betrieb der
Eisenbahn entstehen oder von den Betriebsanlagen ausgehen. Im Rahmen dieser
Aufgabe können die Eisenbahnaufsichtsbehörden die Eisenbahnen nach § 5a Abs. 2
AEG anweisen, die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften einzuhalten.

45

Ist das Eisenbahn-Bundesamt im Rahmen der Eisenbahnaufsicht nach dem
klaren Wortlaut der §§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1 und 2 AEG auf die Überwachung der
Einhaltung der Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, der darauf
beruhenden Verordnungen sowie der auf Gegenstände des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes bezogenen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts
und zwischenstaatlicher Vereinbarungen beschränkt und in diesem Zusammenhang
zu entsprechenden Anweisungen gegenüber den Eisenbahnen des Bundes befugt,
lässt sich daraus eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes, die Klägerin durch
Ordnungsverfügung zur Einhaltung des Natur- und Landschaftsschutzrechtes
anzuhalten, nicht ableiten.

46

Diese Feststellung steht nicht in Widerspruch zu den Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 13. Oktober 1994,

47

Az.: - 7 VR 10.94 -, NVwZ 1995, 379.

48

In dieser Entscheidung gelangt das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung,
das Eisenbahn-Bundesamt sei aufgrund der ihm durch § 3 Abs. 2 Nr. 2 BEVVG i.d.
Fassung vom 27. Dezember 1993 (BEVVG a.F.) zugewiesenen Eisenbahnaufsicht
befugt, gegen die Deutsche Bahn AG zur Durchsetzung der Lärmvorschriften nach
dem Bundesimmissionsschutzgesetz einzuschreiten. Diese Entscheidung ist zu den
Vorschriften des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes und des
Allgemeinen Eisenbahngesetzes in ihrer Ursprungsfassung des
Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl I, S. 2378, 2394 ff.,
2396 ff.) ergangen, die keine Definition der Eisenbahnaufsicht enthielten. Die
dargestellten Regelungen der §§ 5 Abs. 1, 5a Abs. 1, Abs. 2 AEG wurden erst mit
dem zweiten Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 21. Juni
2002 (BGBl I, S. 2191) in das allgemeine Eisenbahngesetz aufgenommen. In
Ermangelung einer entsprechenden ausdrücklichen Regelung im allgemeinen
Eisenbahngesetz in der Fassung vom 27. Dezember 1993 bezog sich das
Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung des Inhalts der Eisenbahnaufsicht
insbesondere auf die Absicht des Gesetzgebers, dem Eisenbahn-Bundesamt die
hoheitlichen Aufgaben zu übertragen, die zuvor von der Deutschen Bundesbahn
sowie der Deutschen Reichsbahn selbst wahrgenommen wurden.

49

Vgl. BT-Drs. 12/4609 (neu), S. 57 Nr. 8, S. 91 zu
§ 3 Abs. 2.

50

Diese Überlegungen können auf die geänderten Vorschriften des
Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes und des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes nicht übertragen werden. Denn der Gesetzgeber hat nunmehr in
§ 5 Abs. 1 AEG eine ausdrückliche Definition der Eisenbahnaufsicht vorgenommen
und in § 5a Abs. 1 und 2 AEG entsprechende Aufgaben- und Befugnisnormen
geschaffen.

51

Vgl. BT-Drs. 14/6929, S. 13 zu Art. 1 Nr. 2 a,
S. 14 zu Art. 1 Nr. 3.

52

Eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamt zum Einschreiten gegen die Klägerin
wegen vermeintlicher Verstöße gegen natur- und landschaftsschutzrechtliche
Vorschriften lässt sich auch nicht deshalb aus § 5a Abs. 2 AEG ableiten, weil sich die
Klägerin für die vom Beklagten beanstandeten Vegetationsmaßnahmen auf ihre
Verpflichtung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG beruft, ihren Betrieb sicher zu führen und
die Eisenbahninfrastruktur in betriebssicherem Zustand zu halten. Zwar gehört § 4
Abs. 1 Satz 1 AEG zu den Vorschriften, deren Einhaltung das Eisenbahn-Bundesamt
im Rahmen der Eisenbahnaufsicht sicherstellen soll und zu der es die Klägerin auch
mittels Ordnungsverfügung anhalten kann. Auf dieser Grundlage fußen die vom
Eisenbahn-Bundesamt in der Vergangenheit gegenüber der Klägerin erlassenen
Ordnungsverfügungen, bestimmte Rückschnittmaßnahmen vorzunehmen, um etwa
die Sicht auf ein Bahnsignal wiederherzustellen. Ungeachtet dessen umfasst die
Eisenbahnaufsicht nach dem oben Gesagten nicht die Überwachung, ob die
Eisenbahnunternehmen beim Betrieb ihrer Eisenbahnen auch sämtliche sonstigen,
nicht unmittelbar dem Eisenbahnrecht zuzurechenden Vorschriften einhalten.

53

Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die durch das Gesetz zur Änderung
eisenbahnrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Regelung der Interoperabilität des
transeuropäischen Eisenbahnsystems vom 27. Dezember 2004 (BGBl I, S. 3833) mit
Wirkung zum 31. Dezember 2004 vorgenommene Änderung des § 5a Abs. 2 AEG
(AEG n.F.). Zwar wird in der nun allgemeiner gehaltenen Vorschrift ("Die
Eisenbahnaufsichtsbehörden können gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen,
Eisenbahninfrastrukturunternehmen, Haltern von Eisenbahnfahrzeugen sowie
Herstellern und Inverkehrbringern von Infrastruktur, Eisenbahnfahrzeugen oder
Teilen derselben die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Maßnahmen
anordnen.") auf die Bezugnahme auf die Vorschriften des § 5 Abs. 1 AEG verzichtet.
Jedoch muss § 5a Abs. 2 AEG n.F. schon unter systematischen Gesichtspunkten
weiterhin als die mit der Aufgabennorm des § 5a Abs. 1 AEG korrespondierende
Befugnisnorm angesehen werden, welche ihrerseits ausdrücklich an den
Aufsichtsbegriff des § 5 Abs. 1 AEG anknüpft. Zudem lässt auch der Wortlaut der
Neufassung "die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Maßnahmen anordnen"
die Intention, die Eisenbahnaufsichtsbehörden zu ermächtigen, die Einhaltung auch
sämtlicher über die Eisenbahngesetze hinausgehenden Vorschriften beim
Eisenbahnbetrieb zu überwachen, nicht erkennen. Vielmehr dient die Neufassung
des § 5a Abs. 2 AEG nach der Absicht des Gesetzgebers keiner inhaltlichen
Veränderung der Befugnisse der Eisenbahnaufsichtsbehörden, sondern vielmehr der
Ausdehnung der Anordnungsbefugnis auf Hersteller und 'Inverkehrbringer' von
Eisenbahnfahrzeugen, Infrastruktureinrichtungen und Teilen davon.

54

Vgl. BT-Drs. 15/3932, S. 8 zu Nr. 2 a.

55

bb) Auch die Zuständigkeits- und Befugnisnorm des § 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO begründet
keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für ein Einschreiten gegen
naturschutzwidriges Vorgehen der Klägerin. Nach § 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO kann das
Eisenbahn-Bundesamt für die Eisenbahnen des Bundes Anweisungen zur
ordnungsgemäßen Erstellung und Unterhaltung der Bahnanlagen sowie zur
Durchführung des sicheren Betriebs erlassen. Zwar mag die allgemeine
Formulierung der Vorschrift zunächst ihre weite Auslegung nahelegen. Jedoch kann
ihr Anwendungsbereich nicht unabhängig von dem Regelungszusammenhang und
hier insbesondere dem Absatz 1 der Vorschrift bestimmt werden. Dieser sieht vor,
dass Bahnanlagen den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen
müssen, wovon auszugehen ist, wenn sie den weiteren Vorschriften dieser
Verordnung und den anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Demnach
können sich auch die Anweisungen nach Absatz 4 nur auf die Verkehrssicherheit der
Bahnanlagen und ihres Betriebs beziehen.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1994 - 7 VR
10.94 -, NVwZ 1995, 379 zu Fragen des
Lärmschutzes.

57

Das Eisenbahn-Bundesamt ist daher nach § 2 Abs. 4 EBO zuständig und ermächtigt,
die Eisenbahnen - unter Beteiligung der unteren Landschaftsbehörden nach §§ 6
Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, 9 Abs. 2 Satz 2 LG NRW - anzuweisen, Bewuchs an
Gleisanlagen zu beseitigen, der die Sicherheit des Bahnbetriebs gefährdet.
Allerdings bietet § 2 Abs. 4 EBO keine Grundlage für ein Einschreiten des
Eisenbahn-Bundesamtes gegen Vegetationsmaßnahmen, die gegen Vorschriften
des Natur- und Landschaftsschutzrechtes verstoßen, ohne aber die
Sicherheitsbelange des Bahnbetriebes zu beeinträchtigen.

58

A.A. VG Darmstadt, Beschluss vom 27. August
1996 - 8 G 911/96 (2) -, S. 5 des BA; VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 18. Januar 2005 - 6 K
1440/04 -, 10 f. des UA.

59

b) Auch § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG kann nicht Grundlage für ein Einschreiten des
Eisenbahn-Bundesamtes gegen die Klägerin mit dem Ziel der Durchsetzung der hier
in Rede stehenden landesrechtlichen Regelungen des Natur- und
Landschaftsschutzrechtes (§ 14 Abs. 1 OBG NRW i.V.m. §§ 9 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 4,
64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW) einschließlich der Verbote der Baumschutzsatzung der
Stadt L. (§ 45 LG NRW i.V.m. § 3 BSchS) sein.

60

Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG obliegen "Baufreigaben, Abnahmen, Prüfungen,
Zulassungen, Genehmigungen und Überwachungen für Errichtung, Änderung,
Unterhaltung und Betrieb der Betriebsanlagen und für Schienenfahrzeuge von
Eisenbahnen des Bundes aufgrund anderer Gesetze und Verordnungen ...
ausschließlich dem Eisenbahn-Bundesamt." Dem Wortlaut dieser Vorschrift lässt
sich keine eindeutige Aussage zu der Frage entnehmen, ob die Vorschrift nur eine
Zuständigkeitsregel zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes für die Ausführung von
Bundesgesetzen trifft oder dieses darüber hinaus zum Vollzug von landesrechtlichen
Vorschriften ermächtigt. Jedoch ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der
Vorschrift (aa, cc) und der ihr zugrundeliegenden, ebenfalls im Rahmen der
Bahnreform neugefassten verfassungsrechtlichen Bestimmungen über das
Eisenbahnrecht (bb), dass die Regelung nur im erstgenannten Sinne verstanden
werden kann.

61

A.A. OVG Hamburg, Beschluss vom 6. Mai 1997
- Bs III 42/97 -, NordÖR 1999, 36 (37).

62

aa) Bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Eisenbahnneuordnungsgesetz wurde
die Frage einer ausschließlichen, umfassenden Zuständigkeit des Eisenbahn-
Bundesamtes bzw. der Zuständigkeit der jeweiligen Fachbehörden der Länder
zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat kontrovers diskutiert. Der
Gesetzentwurf der Bundesregierung war zwar von der allgemeinen Vorstellung
getragen, die bisherigen hoheitlichen Aufgaben der Deutschen Bundesbahn sowie
der Deutschen Reichsbahn sollten zukünftig vom Eisenbahn-Bundesamt
wahrgenommen werden.

63

Vgl. BT-Drs 12/4609 (neu), S. 56 f. Nr. 6, 8.

64

Allerdings beschränkte sich die Regelung des § 4 AEG im ursprünglichen
Gesetzentwurf der Bundesregierung in Anlehnung an den mit Inkraftreten des
Eisenbahnneuordnungsgesetzes außer Kraft getretenen § 4 des
Bundesbahngesetzes (BbG) auf die Normierung der Pflicht der Eisenbahnen, ihren
Betrieb sicher zu führen und Infrastruktur, Fahrzeuge und Zubehör sicher zu bauen
und in betriebssicherem Zustand zu halten.

65

Vgl. BT-Drs 12/4609 (neu), S. 25 Art. 5 § 4, S. 96
zu § 4.

66

Erst der Bundesrat schlug in seiner Stellungnahme die Einfügung eines zweiten
Absatzes über die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes für Baufreigaben,
Abnahmen, Prüfungen und Zulassungen für Betriebsanlagen und Schienenfahrzeuge
nach anderen Rechtsvorschriften sowie einen entsprechenden Zusatz in § 3 BEVVG
vor, um - wie bisher durch die Regelung des § 38 BbG - die Zuständigkeit der
jeweiligen Landesbehörden auszuschließen. Nach § 38 BbG fanden "Baufreigaben,
Abnahmen, Prüfungen und Zulassungen durch andere Behörden ... für die
Eisenbahnanlagen und Schienenfahrzeuge nicht statt".

67

Vgl. BT-Drs 12/5014, S. 15 Nr. 38.

68

Die Bundesregierung stimmte diesem Änderungsvorschlag nicht zu. Die Aufgaben
des Eisenbahn-Bundesamtes seien im Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz
abschließend geregelt. Von einer umfassenden Übernahme der Regelung des § 38
BbG sei abgesehen worden, weil sich die Verwaltungskompetenz des Eisenbahn-
Bundesamtes auf die Eisenbahnverkehrsverwaltung beschränke; damit sei eine
generelle Zuständigkeit für Erlaubnisse nach anderen Rechtsvorschriften nicht
vereinbar. Eine Erweiterung der Zuständigkeiten des Eisenbahn-Bundesamtes über
die Eisenbahnaufsicht hinaus könne nur durch ausdrückliche Regelungen in den
jeweils betroffenen Gesetzen erfolgen.

69

Vgl. BT-Drs. 12/5014, S. 44 zu Nr. 38.

70

Seine vorerst endgültige Fassung fand § 4 AEG aufgrund der Beschlussempfehlung
des Verkehrsausschusses, der den Wortlaut des Änderungsvorschlags im
Wesentlichen übernahm, ohne sich erkennbar mit den unterschiedlichen
Rechtsstandpunkten des Bundesrates und der Bundesregierung auseinander zu
setzen.

71

Vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 45, 51, 135 zu Art. 3 § 3
Abs. 2 Nr. 6, 138 zu Art. 5 § 4 Abs. 2.

72

Aufgrund dieser Entstehungsgeschichte der Norm ist nicht erkennbar, dass die Frage
der Zuständigkeit für die Vollziehung von Landesgesetzen im
Gesetzgebungsverfahren zum Eisenbahnneuordnungsgesetz eindeutig entschieden
wurde. Kann demnach eine hinreichend klare Aussage des Gesetzgebers nicht
festgestellt werden, zwingt der aus Art. 30 GG folgende Grundsatz, dass
Landesgesetze von Landesbehörden ausgeführt werden,

73

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967
- 2 BvG 1/62 -, BVerfGE 21, 312 (325 f.), und vom
12. Januar 1983 - 2 BvL 23/81 -, BVerfGE 63, 1 (40);
BVerwG, Urteile vom 3. März 1989
- 8 C 98.85 -, NVwZ-RR 1990, 44 (45), und vom
9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, NVwZ 2001, 1152; Trute, in:
von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4.
Aufl., Bd. 3, 2001, Art. 83 Rn. 25 f.; Hermes, in:
Dreier, Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 83 Rn. 29 f.,
Art. 86 Rn. 20; Schmidt-Bleitreu/Klein, Grundgesetz,
9. Aufl. 1999, Art. 30 Rn. 11; Blümel, in:
Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrecht, Bd. IV,
1990, § 101 Rn. 11 ff.,

74

zu der Auslegung, dass sich die Zuständigkeitsregelung des § 4 Abs. 2 AEG nur
auf Bundesgesetze bezieht.

75

bb) Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Gesetzgeber im Rahmen der
Neufassung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Eisenbahnrechts zugleich
eine Ausnahme von diesem Grundsatz normiert hätte. Dies ist jedoch nicht der
Fall.

76

(1) Aus der Neuregelung der Gesetzgebungskompetenz für das
Eisenbahnwesen in Art. 73 Nr. 6 a GG ergibt sich nicht, dass dem
Bundesgesetzgeber die Kompetenz zu einer von Art. 30 GG abweichenden
Regelung der Behördenzuständigkeit für den Vollzug von Landesrecht eingeräumt
worden ist. Nach der zum 23. Dezember 1993 in Art. 73 GG eingefügten Nr. 6a hat
der Bund die ausschließliche Gesetzgebung für "den Verkehr von Eisenbahnen, die
ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes),
den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen
des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser
Schienenwege". Nach der Begründung zum entsprechenden Gesetzentwurf der
Bundesregierung war eine inhaltliche Änderung der ausschließlichen
Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Eisenbahnwesen nicht beabsichtigt.
Vielmehr sollte durch eine Änderung der Begrifflichkeit 'Eisenbahnen des Bundes'
statt 'Bundeseisenbahn' der veränderten Organisationsstruktur der Deutschen Bahn
Rechnung getragen werden, die nicht mehr länger als Behörde Bestandteil der
bundeseigenen Verwaltung ist, sondern sich aus rechtlich, wirtschaftlich und
organisatorisch selbständigen Rechtssubjekten zusammensetzt. Im übrigen sollte
neben dem Gesichtspunkt des (mehrheitlichen) Eigentums des Bundes wie zuvor der
Begriff der Eisenbahn (d.h. das Gesamtsystem Rad/Schiene) das
Abgrenzungskriterium für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sein.

77

Vgl. BT-Drs. 12/5015, S. 5 f. II. zu Art. 1 Nr. 1
b.

78

Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einfügung einer
eigenständigen Regelung über die Gesetzgebungskompetenz für das
Eisenbahnwesen in Art. 73 Nr. 6a GG ermächtigt werden sollte, eine von Art. 30 GG
abweichende Regelung der Behördenzuständigkeit für den Vollzug von
Landesgesetzen zu schaffen, sind nicht erkennbar. Insbesondere hat auch der
Bundesrat eine solche Absicht in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung in keiner Weise erkennen lassen.

79

Vgl. BT-Drs. 12/5015, S. 15 zu Nr. 2.

80

Eine solche Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergibt sich - jedenfalls bezogen
auf das hier maßgebliche Naturschutzrecht - auch nicht kraft Sachzusammenhangs
mit dem Eisenbahnrecht oder als Annexkompetenz zu diesem. Eine
Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs oder als Annexkompetenz zu
der ausdrücklich zugewiesenen Materie ist nur anzunehmen, "wenn eine dem Bund
zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass
zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird" bzw.
wenn der funktionale, unlösbare Zusammenhang der zugewiesenen Materie mit einer
weiteren einzelne, die akzessorische Materie betreffende Regelungen erfordert, um
die Umsetzung der zugewiesenen Materie sicherzustellen.

81

Vgl. BVerfG, Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954
- 1 PBvV 2/52 -, BVerfGE 3, 407 (421, 433); Rozek,
in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz,
4. Aufl., Bd. 2, 2000, Art. 70 Abs. 1 Rn. 42 ff.;
Stettner, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 70
Rn. 50 ff.; Kunig, in: von Münch/ Kunig,
Grundgesetzkommentar, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 70
Rn. 22 ff.

82

Es ist nicht erkennbar, dass es zur Umsetzung des Eisenbahnrechts in diesem Sinne
erforderlich wäre, vom Grundsatz des Art. 30 GG abweichende Regelungen über die
Zuständigkeit für den Vollzug landesrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des
Natur- und Landschaftsschutzes zu treffen. Die Berührungspunkte des
Eisenbahnrechts mit dem Naturschutzrecht unterscheiden sich inhaltlich nicht von
denen anderer Regelungsbereiche wie etwa des sonstigen Verkehrsrechts oder des
Baurechts, die Lebenssachverhalte betreffen, die ohne die Nutzung von Grund und
Boden nicht denkbar sind. Zwar mag die Besonderheit des Eisenbahnwesens, dass
ein Eisenbahnbetreiber seine Tätigkeit häufig über den örtlichen
Zuständigkeitsbereich zahlreicher Landesbehörden hinaus erstreckt, ein Interesse an
einer zentral zuständigen Behörde begründen. Andererseits spricht der Umstand,
dass die jeweiligen Landes- und Ortsrechte nicht nur geringfügige Unterschiede
aufweisen und auch die Charakteristik der betroffenen Natur- und Landschaftsräume
von regionalen Besonderheiten geprägt sind, für eine Zuständigkeit der örtlichen
Behörden. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass das
Naturschutzrecht selbst dem Umstand, dass das Bestreben um einen effektiven und
deshalb breit angelegten Natur- und Landschaftsschutz zwangsläufig die Umsetzung
sonstiger Interessen unter Inanspruchnahme von Grund und Boden tangiert, in
materiellrechtlicher und auch verfahrensrechtlicher Hinsicht Rechnung getragen hat.
So garantiert die nach § 11 BNatSchG unmittelbar geltende Vorschrift des § 63
BNatSchG, dass die Nutzung von Flächen für besondere öffentliche Interessen - z.B.
Flächen, die als wichtige öffentliche Verkehrswege den Zwecken des öffentlichen
Verkehrs dienen oder planungsrechtlich dafür ausgewiesen sind (Nr. 3) - nicht wegen
naturschutzrechtlicher Belange in ihrem Kern beeinträchtigt wird. Verfahrensrechtlich
hat das Naturschutzrecht den Ausgleich der naturschutzrechtlichen Interessen mit
möglicherweise gegenläufigen Nutzungsinteressen einschließlich der damit im
Zusammenhang stehenden Sicherheitsbelange in der Weise geregelt, dass der
allgemeine Schutz von Natur und Landschaft im Rahmen fachrechtlicher
Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren sowie hoheitlicher Betätigung den jeweiligen
Fachbehörden unter Beteiligung der Landschaftsbehörden anvertraut ist (§ 20
BNatSchG, § 6 Abs. 1 - 3, 6 LG NRW). Im Übrigen haben die Fachbehörden die
Landschaftsbehörden bei fachrechtlichen Planungen und Maßnahmen, die Belange
des Natur- und Landschaftsschutzes berühren können, frühzeitig zu unterrichten und
anzuhören (§§ 6 Abs. 2 BNatSchG, 9 Abs. 2 LG NRW). Demgegenüber fällt der
besondere Schutz von Natur und Landschaft aufgrund von Schutzausweisungen mit
Verboten und Befreiungsmöglichkeit sowie der allgemeine Schutz außerhalb
besonderer fachrechtlicher Genehmigungs- und Anzeigeverfahren in die originäre
Zuständigkeit der Landschaftsbehörden des Landes (§§ 6 Abs. 4, 9 Abs. 1 Nr. 2 LG
NRW).

83

Vgl. zu dieser Differenzierung: BVerwG, Urteil
vom 9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, NVwZ 2001, 1152.

84

Ausreichend gewichtige Gründe, diese durch den Bundesgesetzgeber
rahmenrechtlich vorgeprägten und vom Landesgesetzgeber umgesetzten und
ausdifferenzierten Zuständigkeits- und Beteiligungsregelungen auf dem Gebiet des
Natur- und Landschaftsrechtes für eisenbahnrechtliche Vorhaben und Maßnahmen
durch eine umfassende Sonderregelung zugunsten des Eisenbahn-Bundesamtes zu
durchbrechen, sind nicht erkennbar.

85

Etwas anderes lässt sich auch nicht mit dem Hinweis auf das bundesrechtlich
geregelte, eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren begründen. Zwar ist das
Planfeststellungsverfahren aufgrund der ihm eigenen Konzentrationswirkung mit
einer Ersetzung der für Einzelbereiche normierten landesrechtlichen Verfahren und
damit auch mit einer Verdrängung landesrechtlicher Genehmigungsvorbehalte - bei
Einbeziehung der materiellen Rechtspositionen unmittelbar in das
Planfeststellungsverfahren - verbunden. Jedoch lässt sich daraus keine
Schlussfolgerung für die hier streitige Frage der grundsätzlichen Zuständigkeit des
Eisenbahn-Bundesamt für den Vollzug auch von Landesgesetzen ziehen. Nach der
oben dargestellten Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung u.a. des Art. 73
GG muss davon ausgegangen werden, dass der Verfassungsgesetzgeber eine
inhaltliche Änderung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
das Eisenbahnwesen nicht vornehmen wollte. Dies rechtfertigt im Hinblick auf die
bisherige Ausgestaltung des Eisenbahnrechts (vgl. § 36 BbG) den Schluss, dass sich
die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch auf die Möglichkeit der Normierung
eines eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahrens erstreckt. Dem folgend
wurden bereits mit dem Eisenbahnneuordnungsgesetz entsprechende ausdrückliche
Regelungen in das Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz (§ 3 Abs. 2 Nr. 1
BEVG a.F.) und das Allgemeine Eisenbahngesetz (§§ 18 ff. AEG) aufgenommen. Es
ist dem tradierten Kompetenztitel für die Eisenbahn jedoch nicht eigen, dass darüber
hinaus der gesamte Gesetzesvollzug - also auch der von Landesgesetzen -
zwingend in die Zuständigkeit einer zentralen Bundesbehörde fällt. Ein solches
Verständnis ließe sich auch nicht auf die bisherige Regelung des § 38 BbG stützen.
Zwar unterlagen danach die Eisenbahnanlagen und Schienenfahrzeuge nicht der
Genehmigung oder Überprüfung anderer Behörden; eine Ermächtigung zum Vollzug
anderer Gesetze, insbesondere von Landesgesetzen war damit aber nicht
verbunden. Vielmehr hatte die Bundesbahn Bundes- und Landesrecht in eigener
Verantwortung zu beachten und war dabei als hoheitlich tätige Bundesbehörde der
Überwachung durch andere Behörden entzogen. Mit der Privatisierung der Bahn
kann gerade dieser Gesichtspunkt nicht mehr als Wesenselement der Eisenbahn
verstanden werden.

86

(2) Besteht mithin keine Kompetenz des Bundesgesetzgebers, im Rahmen des
Eisenbahnrechts auch die Zuständigkeit für den Vollzug des
Landesnaturschutzrechts zugunsten einer Bundesbehörde zu regeln, lässt sich eine
entsprechende Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes auch nicht unmittelbar
aus Art. 87e GG ableiten.

87

Nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG wird die Eisenbahnverkehrsverwaltung für
Eisenbahnen des Bundes in bundeseigener Verwaltung geführt. Das heißt, der Bund
führt die Gesetze abweichend von dem Grundsatz des Art. 83 GG, wonach die
Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, in bundeseigener
Verwaltung aus (Art. 86 GG). Allerdings ergibt sich aus dem systematischen
Verhältnis dieser Vorschriften zueinander, die im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes
unter der Überschrift "Die Ausführung der Bundesgesetze und die
Bundesverwaltung" zusammengefasst sind, dass die bundeseigene Verwaltung
grundsätzlich nur die Vollziehung von Bundesgesetzen umfasst. Die Vollziehung von
Landesgesetzen ist im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt und fällt damit nach
Art. 30 GG in die Zuständigkeit der Länder.

88

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967
- 2 BvG 1/62 -, BVerfGE 21, 312 (325 f.), und vom
12. Januar 1983 - 2 BvL 23/81 -, BVerfGE 63, 1 (40);
BVerwG, Urteile vom 3. März 1989 - 8 C 98.85 -,
NVwZ-RR 1990, 44 (45), und vom 9. Mai 2001 - 6 C
4.00 -, NVwZ 2001, 1152; Trute, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl.,
Bd. 3, 2001, Art. 83 Rn. 25 f., Art. 86 Rn. 37;
Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. III 2000, Art. 83
Rn. 29 f., Art. 86 Rn. 20; Sachs, Grundgesetz, 2003,
Art. 86 Rn. 11; Schmidt-Bleitreu/Klein, Grundgesetz,
9. Aufl. 1999, Art. 30 Rn. 11; Blümel, in:
Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd.
IV, 1990, § 101 Rn. 11 ff; Studenroth,
Kompetenzverteilung und -wahrnehmung im Bereich
der Eisenbahnen des Bundes, in: Blümel/Kühlwetter,
Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts II, S. 329
(343 ff.); Buchner, Geänderte Zuständigkeiten für
das EBA durch die Novellierung von § 4 Abs. 2 AEG,
in: Blümel/ Kühl-wetter/Schweinsberg, Aktuelle
Probleme des Eisenbahnrechts IV, S. 85 (94 ff.).

89

Dass sich der Gesetzgeber dieser Grundsätze auch bei der Schaffung des Art. 87 e
GG im Rahmen der Neustrukturierung des Eisenbahnrechts bewusst war und nicht
davon abweichen wollte, ergibt sich aus dem entsprechenden Hinweis in der
Gesetzesbegründung der Bundesregierung, dass in Art. 87 e das Verhältnis
zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der Ausführung von Bundesgesetzen
geregelt werden solle. Der Bundesrat ist diesem Verständnis in seiner
Stellungnahme zum Gesetzentwurf nicht entgegen getreten.

90

Vgl. BT-Drs 12/5015, S. 6 zu Nr. 5, S. 10 f.
Nr. 5 - 7.

91

cc) Andere Rückschlüsse lassen sich auch nicht aus dem Ende 1995 eingeleiteten
Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des § 4 AEG ziehen. Ziel des
Gesetzentwurfes des Bundesrates war es, durch den Austausch der Formulierung
"nach Maßgabe anderer Gesetze" durch "aufgrund anderer Gesetze" klarzustellen,
dass das Eisenbahn-Bundesamt für eine Ausschöpfung der ihm in § 4 Abs. 2 AEG
zugewiesenen Zuständigkeiten keiner Ermächtigung in dem jeweiligen Spezialgesetz
bedarf. Darüber hinaus sollte durch eine ausdrückliche Benennung des
Brandschutzes in § 4 Abs. 1 AEG als eine von den Eisenbahnen wahrzunehmende
Aufgabe zugleich der Streit, ob die Überwachung dieser landesrechtlich geregelten
Materie für die Eisenbahnen vom Eisenbahn-Bundesamt oder den örtlichen
Landesbehörden wahrzunehmen ist, zugunsten des Eisenbahn-Bundes-amtes
geklärt werden.

92

Vgl. BT-Drs. 13/4386, S. 4 f. A), S. 5 f. B) zu
Art. 1 Nr. 2.

93

Die Bundesregierung hat diesem Gesetzentwurf erneut ihre verfassungsrechtlichen
Bedenken zur Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers und zur
Verwaltungskompetenz des Bundes entgegengesetzt. Deshalb hat sie eine
Aufnahme des landesrechtlich geregelten Brandschutzes in § 4 Abs. 1 AEG
abgelehnt und zu der Änderung der Formulierung des § 4 Abs. 2 AEG ausdrücklich
klargestellt, dass dieser sich weiterhin nur auf die Ausführung von Bundesgesetzen
erstrecke.

94

Vgl. BT-Drs. 13/4386, S. 7 f. II. 3., 4.

95

Der Verkehrsausschuss hat sich den verfassungsrechtlichen Bedenken der
Bundesregierung angeschlossen. Er hat deshalb in seiner Beschlussempfehlung
deren Änderungswünschen hinsichtlich des Brandschutzes Rechnung getragen und
auf eine Aufnahme dieses Gesichtspunktes in § 4 Abs. 1 AEG verzichtet. Zu-gleich
muss davon ausgegangen werden, dass auch die Übernahme der Formulierung des
§ 4 Abs. 2 AEG aus dem Gesetzentwurf des Bundesrates auf dem Verständnis
beruhte, dass von dieser Regelung ausschließlich die Vollziehung von
Bundesgesetzen erfasst wird.

96

Vgl. BT-Drs. 13/6721, S. 3, S. 4 f. II.

97

Auch das vom Bundesrat vorrangig im Hinblick auf die Zuständigkeit für den
Brandschutz eingeleitete Vermittlungsverfahren hat zu keiner Änderung der in dem
Gesetzentwurf des Bundesrates enthaltenen Fassung des § 4 Abs. 2 AEG geführt.
Allerdings lässt die hinsichtlich des Brandschutzes gefundene
Kompromissformulierung "Sie" - die Eisenbahnen - "sind auch verpflichtet, an
Maßnahmen des Brandschutzes und der technischen Hilfeleistung mitzuwirken." (§ 4
Abs. 1 Satz 2 AEG) erkennen, dass sich auch der Vermittlungsausschuss den
verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Einbeziehung landesrechtlich
geregelter Sachverhalte in § 4 AEG nicht verschließen konnte. Entsprechend ließ er
mit seinem Vorschlag die originäre Zuständigkeit des Landesbehörden für den
Brandschutz unangetastet, trug aber dem vom Bundesrat geltend gemachten
Bedürfnis, auch eisenbahnspezifischen Gefahren wirksam begegnen zu können,
durch eine Verpflichtung der Eisenbahnen zur Mitwirkung an Maßnahmen des
Brandschutzes und der Technischen Hilfeleistung Rechnung.

98

Vgl. BT-Drs. 13/7234 und 13/9421.

99

2. Die angegriffene Ordnungsverfügung erweist sich jedoch deshalb als rechtswidrig,
weil sie dem Erfordernis hinreichender Bestimmtheit aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW
nicht genügt. Sie lässt nicht hinreichend klar erkennen, welche
Vegetationsmaßnahmen der Klägerin untersagt werden, welche nur einer
Anzeigepflicht unterliegen und in welchem Umfang die Klägerin weiterhin
Rückschnitt- oder Fällmaßnahmen ohne Beteiligung des Beklagten durchführen darf.

100

a) Verständlichkeit und Klarheit der Unterlassungsregelung werden allerdings
nicht dadurch berührt, dass der Adressat der Untersagung auch in dem im
Widerspruchsverfahren nicht abgeänderten Tenor der Ordnungsverfügung mit
'Deutsche Bahn AG' bezeichnet wird. Denn es war für die Klägerin schon bei Erlass
der Ordnungsverfügung klar, dass sich das Verbot und die damit verbundenen
Verhaltenspflichten an sie als Tochter der Deutschen Bahn AG richten. Mit der
zutreffenden Adressierung des Widerspruchsbescheides wurde dies auch formell
hinreichend klargestellt.

101

b) Ausweislich des ersten Absatzes des Tenors der Ordnungsverfügung wird der
Klägerin die Vornahme von Baumfällarbeiten über den lichten Raum von 2,50 m von
der Mitte des äußeren Gleises (Regellichtraumprofil) ohne Genehmigung der
Beklagten als untere Landschaftsbehörde auf dem gesamten Stadtgebiet der Stadt
L. untersagt. Mit der Bezugnahme auf den eisenbahnrechtlichen Fachbegriff des
Regellichtraums, der in § 9 Abs. 1 EBO definiert ist, ist der räumliche Bereich, ab
dem das Fällverbot gelten soll, eindeutig bestimmt. Mit dem Begriff 'Baumfällarbeiten'
werden zugleich die untersagten Maßnahmen, nämlich das Entfernen eines Baums
oder sein Kürzen bis auf einen verbleibenden Stumpf, für den Adressaten
verständlich umschrieben. Es kann letztlich offenbleiben, inwieweit bei der
Verpflichteten der Ordnungsverfügung dadurch Zweifel an diesem naheliegenden
Verständnis der ausgesprochenen Untersagung aufkommen können, dass der
Beklagte zur Begründung der Ordnungsverfügung auch auf § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG
NRW Bezug nimmt, wonach das Roden, Abschneiden und Zerstören von Hecken
und Gebüschen während der Zeit vom 1. März bis 30. September verboten ist. Im
Hinblick darauf stellt sich die Frage, ob sich die Untersagung auch auf Sträucher
erstrecken soll. Dieselbe Frage kann sich aufgrund der Bezugnahme auf die
Baumschutzsatzung ergeben, die in § 2 Abs. 2 den Begriff des Baumes durch die
Gleichsetzung mit dem der Gehölzpflanze definiert und damit ihren Geltungsbereich
grundsätzlich auch auf Sträucher erstreckt.

102

Vgl. zu Holzgewächsen: Meyers
Enzyklopädisches Lexikon, 9. Auflage, Band 12,
1974, S. 208.

103

Ob ein derart weiter Anwendungsbereich der Baumschutzsatzung noch von der
Ermächtigungsgrundlage in § 45 LG NRW ("Die Gemeinden könne durch Satzung
den Schutz des Baumbestandes ... regeln.") getragen wird, bedarf hier ebenfalls
keiner weiteren Vertiefung.

104

Jedenfalls leidet die Bestimmtheit der Untersagungverfügung an dem unklaren
Verhältnis zwischen dem ersten und zweiten Absatz ihres Tenors. Nach Absatz zwei
des Tenors der Ordnungsverfügung sind von der Untersagung
Rückschnittmaßnahmen zur Beseitigung akuter und unmittelbarer Gefahren im Sinne
des § 4 AEG ausgenommen. Diese sind der Beklagten unverzüglich nach
Bekanntwerden der Gefahr anzuzeigen. Nach dem gewöhnlichen Verständnis von
Baumfällarbeiten als (nahezu) vollständige Entfernung eines Baumes einerseits und
Rückschnittmaßnahmen als ein den Bestand eines Baums nicht angreifendes
Beschneiden andererseits erscheint es problematisch, Rückschnittmaßnahmen als
Vegetationsmaßnahmen zu verstehen, die als Unterfall der Baumfällarbeiten von der
im ersten Absatz des Tenors ausgesprochenen Untersagung ausgenommen werden
können. Wollte man deshalb den zweiten Absatz statt dessen als Klarstellung in dem
Sinne verstehen, dass im Gegensatz zu Baumfällarbeiten Rückschnittmaßnahmen
grundsätzlich von der Untersagungsverfügung nicht erfasst werden sollen, bliebe
unverständlich, dass nur die Rückschnittmaßnahmen einer Anzeigepflicht unterliegen
sollten, die der Beseitigung akuter Gefahren dienen, während sonstige
Rückschnittmaßnahmen ohne vorherige oder nachträgliche Anzeige erlaubt sein
sollten. Drängt sich deshalb eher eine Auslegung dahingehend auf, nur solche
Rückschnittmaßnahmen ohne vorherige Genehmigung des Beklagten als zulässig
anzusehen, die der Beseitigung akuter Gefahren dienen, und im übrigen
Rückschnittmaßnahmen als von der Untersagung erfasst anzusehen, stellt sich
jedoch die Frage der Vereinbarkeit dieser Auslegung mit dem im ersten Absatz des
Tenors gebrauchten Begriff der 'Baumfällarbeiten'.

105

3. Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtswidrig. Der Beklagte geht zwar
zu Recht davon aus, dass die Vegetationsmaßnahmen der Klägerin entlang ihrer
Bahngleise grundsätzlich dem Natur- und Landschaftsrecht unterliegen (a). Jedoch
fehlt es für die Untersagungsverfügung an einer ausreichenden
Ermächtigungsgrundlage (b).

106

a) Die Rechtmäßigkeit des naturschutzrechtlichen Einschreitens des Beklagten
steht nicht deshalb in Zweifel, weil die naturschutzrechtlichen Ge- und Verbote auf
den Bereichen entlang der Gleise der Klägerin keine Geltung beanspruchen oder auf
diesen Bereichen jedenfalls nicht von den örtlichen Landschaftsbehörden
durchgesetzt werden könnten.

107

aa) Eine solche Schlussfolgerung kann insbesondere nicht aus § 63 Satz 1 Nr. 3
BNatSchG gezogen werden. Gemäß § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG ist bei
Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege die bestimmungsgemäße
Nutzung von Flächen zu gewährleisten, die als wichtige Verkehrswege ausschließlich
oder überwiegend Zwecken des öffentlichen Verkehrs dienen oder in einem
verbindlichen Plan für die genannten Zwecke ausgewiesen sind. Daraus ergibt sich
ein Vorrang der Verkehrsinteressen gegenüber naturschutzrechtlichen Belangen,
soweit letztere die bestimmungsgemäße Nutzung des Verkehrswegs in Frage stellen.
Diese gesetzgeberische Vorentscheidung ist von den Naturschutzbehörden bei der
Vornahme naturschutzrechtlicher Maßnahmen zu beachten; sie sind verpflichtet, die
bestimmungsgemäße Nutzung der betroffenen Flächen zu gewährleisten. Allerdings
führt dies nicht zu einer allgemeinen Freistellung der privilegierten Flächen und ihrer
bevorrechtigten Nutzung von den Vorschriften des Natur- und Landschaftsrechts.
Vielmehr unterliegen sie diesen in vollem Umfang, soweit deren Anwendung die
bestimmungsgemäße Nutzung nicht beeinträchtigt. Das bedeutet, dass insbesondere
das naturschutzrechtliche Verfahrensrecht (z.B. Genehmigungsvorbehalte oder
Beteiligungsrechte) auch hinsichtlich dieser Flächen uneingeschränkte Geltung
beansprucht. Erst wenn bei Vornahme der konkret beabsichtigten Maßnahme die
bestimmungsgemäße Nutzung der Verkehrsfläche nicht mehr gewährleistet werden
kann, muss das materielle Naturschutzrecht hinter den Verkehrsinteressen
zurücktreten.

108

Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer,
Umweltrecht, Band IV, § 63 BNatSchG Rn. 1 - 5;
Gassner, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-
Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. 2003,
§ 63 Rn. 4, 9; Lorz/Müller/Stöckel, Naturschutzrecht,
2. Aufl. 2003, § 63 Rn. 1, 7.

109

Dies gilt auch für die Durchsetzung naturschutzrechtlicher Verbote und
Genehmigungsvorbehalte im Wege des ordnungsbehördlichen Einschreitens.

110

Insofern unterscheidet sich die Regelung des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG nicht
von ihrer bis zum 3. April 2002 geltenden Vorgängernorm des § 38 Nr. 3 BNatSchG
a.F., deren Geltung allerdings auf solche Flächen beschränkt war, die bereits bei
Inkrafttreten des Bundesnaturschutzgesetzes im Sinne der Regelung privilegiert
genutzt oder beplant waren.

111

Vgl. zum Regelungsinhalt des § 38 Nr. 3
BNatSChG a.F.: Hess. VGH, Beschluss vom
9. September 1985 - 3 TG 1640/85 -, NVwZ 1986,
675; BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 A
4.00 -, NVwZ 2001, 562.

112

bb) Ebenso wenig scheitert der Geltungsanspruch oder die Durchsetzbarkeit des
Naturschutzrechts an der Konzentrationswirkung des für den Bau oder die Änderung
von Eisenbahnbetriebsanlagen durchzuführenden Planfeststellungsverfahrens (bis
31. Dezember 1993: § 36 BbG, jetzt: §§ 18 ff. AEG). Zwar finden regelmäßig auch
naturschutzrechtliche Belange Eingang in das eisenbahnrechtliche
Planfeststellungsverfahren; die im Zusammenhang mit der geplanten Anlage zur
Vermeidung, zum Ausgleich oder zur Kompensation von Eingriffen in Natur und
Landschaft erforderlichen naturschutzrechtlichen Maßnahmen sind gemäß § 20
Abs. 4 BNatSchG i.V.m. dem jeweiligen Landesrecht (§ 6 Abs. 2 LG NRW) in einem
landespflegerischen Begleitplan darzustellen. Erstreckt sich insofern die
Genehmigungswirkung des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses auch auf die
naturschutzrechtlichen Genehmigungs-, Ausnahme-, Befreiungs- und
Eingriffsregelungen, steht dies zukünftigen naturschutzrechtlichen Maßnahmen nur
insoweit entgegen, als im Planfeststellungsverfahren eine abschließende Regelung
getroffen wurde. Im übrigen unterliegen auch planfestgestellte Bereiche dem Natur-
und Landschaftsrecht. Werden im Rahmen des Betriebs und der Unterhaltung der
Bahnanlagen Maßnahmen vorgenommen, die neue Eingriffe in Natur und Landschaft
darstellen oder besonders geschützte Landschaftsbestandteile erstmalig gefährden,
sind die Verbotstatbestände des Natur- und Landschaftsrechts zu beachten und die
erforderlichen Genehmigungen oder Befreiungen einzuholen. Dabei garantiert die
Regelung des § 63 Satz 1 Nr. 3 BNatSchG, dass die bestimmungsgemäße Nutzung
der planfestgestellten Bahnanlagen nicht in Frage gestellt wird.

113

Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 22. November 2000,

114

Az.: - 11 A 4.00 -, NVwZ 2001, 562.

115

In dieser Entscheidung bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung
einer Landschaftsbehörde, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens für den
Wiederaufbau und die Erweiterung einer nicht mehr genutzten Gleisanlage nur
solche Eingriffe in die Vegetation als ausgleichspflichtig nach § 8 BNatSchG a.F.
ansah, die über einen sechs Meter breiten Bereich entlang der Gleise, der aus
Sicherheitsgründen von Vegetation freizuhalten sei, hinausgingen. Grund für diese
räumliche Beschränkung der Ausgleichspflicht war nicht etwa die Annahme,
bestimmte Bereiche der Bahnanlagen unterfielen dem Natur- und Landschaftsschutz
grundsätzlich nicht. Vielmehr schied nach Auffassung der beteiligten
Landschaftsbehörde die Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen für diesen Bereich
im Rahmen des streitbefangenen Planfeststellungsverfahrens deshalb aus, weil die
diesen Bereich betreffenden Vegetationsmaßnahmen nicht durch das dem
Planvorbehalt unterliegende Neubauvorhaben ausgelöst worden seien, sondern
vielmehr allein der (einigungsbedingten) Wiederinbetriebnahme einer Altanlage
dienten, für deren Umsetzung es keines Planfeststellungsverfahrens bedurft habe.

116

b) Die angefochtene Ordnungsverfügung findet in § 14 Abs. 1 OBG und den
herangezogenen landschaftsrechtlichen Verbotstatbeständen keine ausreichende
Grundlage. Denn die ausgesprochene Untersagung geht über die Verbote aus § 3
BSchS (aa), § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW (bb) und § 6 Abs. 4 LG NRW (cc) weit
hinaus.

117

aa) Nach § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BSchS in der zum Zeitpunkt des Erlasses des
Widerspruchsbescheides und auch weiterhin gültigen Fassung vom 17. Januar 2002
sind im Geltungsbereich der Satzung Handlungen verboten, die geeignet sind,
geschützte Bäume zu zerstören oder zu beschädigen; außerdem ist es verboten,
geschützte Bäume ohne Erlaubnis des Beklagten zu entfernen oder durch Eingriffe in
ihrem charakteristischen Aussehen zu verändern oder in ihrem weiteren Wachstum
zu beeinträchtigen. Nach § 2 Abs. 1 BSchS erstreckt sich der Geltungsbereich der
Satzung auf die Bereiche des L. Stadtgebiets, die innerhalb der im
Zusammenhang bebauten Ortsteile im Sinne von § 34 BauGB liegen oder für die ein
Bebauungsplan gilt. Ausgenommen sind Flächen, für die ein Bebauungsplan land-
oder forstwirtschaftliche Nutzung festsetzt. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BSchS unterfallen
dem Schutz der Satzung alle Gehölzpflanzen ab einem bestimmten Stammumfang.
Ausgenommen davon sind nach Satz 2 wenige, einzeln bezeichnete Baumsorten.
Außerdem treffen Absatz 2 Satz 3 und Absatz 3 weitere Regelungen über den
Stammumfang, ab dem auch mehrstämmige Bäume sowie Alleen, Baumreihen und
Baumgruppen dem Schutz der Satzung unterfallen. Ausgenommen von den
Verboten des § 3 BSchS sind nach § 4 BSchS insbesondere Maßnahmen der
Verkehrssicherungspflicht an Bäumen an Verkehrsflächen (Nr. 3) und
unaufschiebbare Maßnahmen zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr
für Personen oder Sachen von bedeutendem Wert (Nr. 6). Letztere sind nach § 4
Nr. 6 BSchS unverzüglich schriftlich unter Darlegung der Gründe anzuzeigen.

118

(1) Nach den Feststellungen der verschiedenen, von den Beteiligten beauftragten
Gutachtern kann ungeachtet der im Einzelfall bestehenden Differenzen nicht
zweifelhaft sein, dass die Klägerin in der Vergangenheit im Rahmen ihrer
Vegetationsmaßnahmen entlang ihrer über L. Stadtgebiet verlaufenden Gleise
Bäume gefällt hat, die nach Sorte und Stammumfang die - gegenüber der bis
16. Januar 2002 gültigen Vorgängersatzung verschärften - Voraussetzungen des § 2
Abs. 2 und 3 BSchS erfüllen. Ebenso muss schon nach dem Eindruck der
vorliegenden Pläne davon ausgegangen werden, dass eine Reihe der in der
Vergangenheit betroffenen Gleisanlagen in Stadtbereichen lagen, die jedenfalls als
im Zusammenhang bebaute Ortsteile im Sinne von § 34 BauGB einzustufen sind und
damit nach § 2 Abs. 1 BSchS in den räumlichen Geltungsbereich der
Baumschutzsatzung fielen. Angesichts des Umfangs der über L. Stadtgebiet
verlaufenden Bahngleise und der Angaben der Klägerin, auf der Grundlage eines
Vegetationsplans weitere Vegetationsmaßnahmen vornehmen zu wollen, durfte der
Beklagte davon ausgehen, dass die Klägerin weitere Bäume fällen würde, die die
Voraussetzungen des § 2 BSchS erfüllen. Allerdings ist diese berechtigte
Befürchtung nicht geeignet, die tatsächlich ausgesprochene Untersagungsverfügung
zu rechtfertigen. Denn im Gegensatz zu der differenzierten Verbotsregelung der
Baumschutzsatzung enthält der Tenor der Ordnungsverfügung weder eine
Beschränkung der Untersagungsverfügung auf Bereiche des L. Stadtgebiets, für
die ein Bebauungsplan gilt oder die nach bauplanungsrechtlichen Maßstäben als
Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB anzusehen sind, noch Einschränkungen
hinsichtlich einzelner Baumarten oder des Stammumfangs der Bäume. Damit werden
von der Untersagung auch solche Bäume erfasst, die auf Flächen stehen, die dem
Außenbereich zuzurechnen sind. Insoweit kommen die Bereiche entlang der
Gleisstrecken in L. -Süd, zwischen S1. und S2. /I1. , zwischen S2.
/I2. und W. , zwischen H1. und Q1. bzw. I. /H. , westlich von
I3. und E. , nördlich von E. , nördlich und westlich von E1. in
Betracht. Die Untersagung von Vegetationsmaßnahmen im Außenbereich kann nicht
auf die Baumschutzsatzung gestützt werden. Ebenso erfasst die
Untersagungsverfügung auch Bäume, deren Stammumfang die in § 2 Abs. 2 und 3
BSchS geregelten Maße nicht erreicht und die schon deshalb nicht von der
Baumschutzsatzung geschützt werden. Darüber hinaus enthält die
Baumschutzsatzung auch kein allgemeines Rückschnittverbot. Vielmehr verbietet sie
lediglich Eingriffe an geschützten Bäume, die deren charakteristisches Aussehen
verändern oder ihr weiteres Wachstum beeinträchtigen (§ 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5).
Insofern kann weder die Untersagung sämtlicher Rückschnittmaßnahmen noch die
Anzeigepflicht für sämtliche Rückschnittmaßnahmen, die der Beseitigung akuter und
unmittelbarer Gefahren dienen, auf die Baumschutzsatzung gestützt werden.

119

(2) Zudem kann die Untersagungsverfügung auch unter Berücksichtigung der
Einschränkung durch den zweiten Absatz ihres Tenors nicht in vollem Umfang auf
die Baumschutzsatzung gestützt werden, weil die Untersagung auch Maßnahmen
erfasst, die nach § 4 Nr. 3 BSchS ("Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht an
Bäumen ... an Verkehrsflächen") von den Verboten des § 3 BSchS ausgenommen
sind. Zu Unrecht geht der Beklagte davon aus, sämtliche in der Zukunft zu
erwartenden Fäll- und Rückschnittsarbeiten der Klägerin, die jenseits des
Regellichtraumprofils vorgenommen werden und nicht der Beseitigung akuter
Gefahren dienen, gingen zugleich über den Rahmen nach § 4 Nr. 3 BSchS
zulässiger Maßnahmen der Verkehrssicherungspflicht hinaus.

120

Die Wahrnehmung von Verkehrssicherungspflichten umfasst nicht nur
Maßnahmen zur Abwendung akuter und unmittelbarer Gefahren. Der Betreiber einer
Verkehrseinrichtung ist vielmehr verpflichtet, die Entstehung und Realisierung der
Gefahren, die nach Art des Verkehrs und der erforderlichen Beschaffenheit der
Verkehrsmittel typischerweise auftreten oder drohen, durch zumutbare und
verhältnismäßige Sicherheitsvorkehrungen und Überwachung soweit wie möglich zu
vermeiden. Diese Verpflichtung findet für den Eisenbahnbetrieb ihre
spezialgesetzliche Ausprägung in § 4 Abs. 1 AEG und §§ 2 Abs. 1, 17 EBO sowie
den weiteren, auf Einzelfragen der Sicherheit der Bahnanlagen, der Fahrzeuge und
des Bahnbetriebs bezogenen Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung.
Darüber hinaus ist auf die anerkannten Regeln der Technik zurückzugreifen, auf die
§ 2 Abs. 1 EBO ausdrücklich verweist und die in technischen Regelwerken, aber
auch den internen Richtlinien der Eisenbahnen zusammengefasst sind.

121

Vgl. Pätzold/Wittenberg/Heinrichs/Mittmann,
Kommentar zur Eisenbahn-Bau- und
Betriebsordnung, 4. Aufl. 2001, § 2 Rn. 5 ff.

122

Zwar enthalten die Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung keine
Regelungen über den Bewuchs entlang von Bahngleisen bzw. über die
Beschaffenheit des an die Bahngleise unmittelbar angrenzenden Geländes. Jedoch
existieren bahninterne Richtlinien über Bepflanzungen an Bahnstrecken
(Geschäftsrichtlinie Deutsche Bahn 882.0205), die Überlegungen zu den Abständen
zwischen Gleisen und angrenzendem Pflanzenbewuchs sowie dem Verhältnis
zwischen Größe der Pflanzen und deren Abstand zum Gleis enthalten. Eine
umfassende Auswertung der für die Beurteilung von Sicherheitsbelangen im
Zusammenhang mit Pflanzenwuchs entlang der Bahngleise zu berücksichtigenden
Gesichtspunkte wird augenblicklich von der Klägerin erarbeitet (Gesamtkonzept
Vegetationsmanagement). Darüber hinaus ergeben sich aus verschiedenen
Richtlinien Aussagen etwa über die für einen sicheren Bahnbetrieb erforderlichen
Sichtverhältnisse (z.B. Richtlinien 815.0031, 819.0203) oder die im Zusammenhang
mit Oberleitungsanlagen zur treffenden Sicherheitsvorkehrungen (z.B. DIN EN
50122-1, Richtlinie 997.0104), die Rückschlüsse auf die Gefahren, die vom Bewuchs
an Bahngleisen ausgehen können, und die sich daraus ergebenden erforderlichen
Sicherheitsvorkehrungen zulassen. Aus der Gesamtheit dieser Vorschriften,
Regelwerke und Richtlinien ergeben sich die eisenbahnspezifischen
Sicherheitsanforderungen, denen ein Eisenbahnunternehmen im Rahmen der
Verkehrssicherungspflichten vorausschauend Rechnung zu tragen hat. Mag der
Umfang der aus Gründen der Verkehrssicherheit erforderlichen
Vegetationsmaßnahmen nicht immer pauschal, sondern häufig nur im Einzelfall zu
bestimmen sein, geht er doch jedenfalls über das Freihalten des Regellichtraums von
Bewuchs und die Beseitigung von akuten Gefahren hinaus.

123

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000
- 11 A 4.00 -, NVwZ 2001, 562, in dem für den aus
Sicherheitsgründen von Vegetation vollständig
freizuhaltenden Bereich die Annahme eines
Mittelwertes von sechs Metern neben den äußeren
Gleisen als akzeptabel angesehen wird.

124

Dies ergibt sich schon aus dem Umstand, dass neben der Freiheit des
Regellichtraums von Bewuchs etwa die freie Sicht auf Signalanlagen, der
Mindestabstand zu Oberleitungsanlagen oder die ungehinderte Begehbarkeit der
Gleisanlagen über einen Randstreifen an sämtlichen Gleisstrecken des
Streckennetzes der Klägerin dauerhaft sichergestellt sein muss. Dies erfordert
sowohl hinreichend weiträumige als auch ausreichend vorausschauende
Vegetationsmaßnahmen. Dennoch erstreckt sich die streitbefangene
Untersagungsverfügung auch auf solche Maßnahmen.

125

bb) Die angegriffene Untersagungsverfügung ist auch nicht nach § 64 Abs. 1
Nr. 2 LG NRW gerechtfertigt. Nach dieser Vorschrift ist es verboten, in der Zeit vom
1. März bis zum 30. September Hecken, Wallhecken, Gebüsche sowie Röhricht- und
Schilfbestände zu roden, abzuschneiden oder zu zerstören.

126

Angesichts der vom Beklagten getroffenen Feststellung, dass die Klägerin im
Bereich der Bahngleise entlang der M.---straße in L. -I. -H. noch am
12. März 2001 Rodungsmaßnahmen durchführen ließ, und der Angaben der Klägerin
im März 2001, dass weitere Vegetationsmaßnahmen geplant seien, befürchtete der
Beklagte zwar zu Recht, dass die Klägerin auch nach dem 1. März
Vegetationsmaßnahmen unter Verstoß gegen § 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW durchführt.
Allerdings geht die Untersagungsverfügung weit über den Verbotstatbestand des
§ 64 Abs. 1 Nr. 2 LG NRW hinaus, da sie weder auf die Monate März bis September
noch auf die in der Vorschrift genannten Gewächsformen beschränkt ist.

127

cc) Die weit gefasste Untersagungsverfügung findet ferner in §§ 4 Abs. 1, 6
Abs. 4 LG NRW keine hinreichende Rechtsgrundlage. Die Widerspruchsbehörde
nimmt zwar zutreffend an, dass zu erwarten sei, dass zukünftige
Vegetationsmaßnahmen der Klägerin Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von
§ 4 Abs. 1 LG NRW darstellen können und deshalb dem Genehmigungsvorbehalt
des § 6 Abs. 4 LG NRW unterfallen. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass jede
denkbare Fäll- oder Rückschnittsmaßnahme der Klägerin den Tatbestand des § 4
Abs. 1 LG NRW erfüllt.

128

Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 LG NRW ist für alle Eingriffe in Natur und Landschaft, die
nicht bereits nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Gestattung oder
einer Anzeige an eine Behörde bedürfen, eine Genehmigung der unteren
Landschaftsbehörde einzuholen. Eingriffe in Natur und Landschaft sind nach § 4
Abs. 1 LG NRW Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder
nachhaltig beeinträchtigen können. Dabei umfasst die Leistungsfähigkeit des
Naturhaushaltes das komplexe Wirkungsgefüge des Naturhaushaltes mit seinen
natürlichen Faktoren Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Naturwelt.

129

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. November 1996
- 7 A 3684/92 -, juris, und vom 30. Juli 2003 - 8 A
4676/00 -, NVwZ-RR 2004, 336.

130

Demgegenüber wird das Schutzgut 'Landschaftsbild' maßgeblich durch optische
Eindrücke für den Betrachter, d.h. die mit dem Auge wahrnehmbaren
Zusammenhänge von einzelnen Landschaftselementen bestimmt.

131

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990
- 4 C 44.87 -, NVwZ 1991, 364; OVG NRW, Urteile
vom 21. November 1996 - 7 A 3684/92 -, juris, und
vom 30. Juli 2003 - 8 A 4676/00 -, NVwZ-RR 2004,
336.

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Darüber hinaus bestimmen Absatz 2 und 3 der Vorschrift, welche besonderen
Maßnahmen als Eingriffe im Sinne von Absatz 1 gelten oder nicht als solche
anzusehen sind. Insoweit ist vorliegend nur die Bestimmung unter Nr. 8 in Absatz 2
von Bedeutung, wonach die Beseitigung u.a. von Hecken, Alleen, Baumreihen und
Streuobstwiesen als Eingriff in Natur und Landschaft gilt, soweit diese prägende
Bestandteile der Landschaft sind.

133

Es spricht einiges dafür, dass die von der Klägerin auf dem L. Stadtgebiet in
der Vergangenheit vorgenommenen Fäll- und Rückschnittmaßnahmen zu Eingriffen
in Natur und Landschaft im Sinne von § 4 Abs. 1 LG NRW geführt haben. Nach den
von den Gutachtern getroffenen Feststellungen umfassten die Maßnahmen auf
verschiedenen, zum Teil ausgedehnten gleisanschließenden Flächen das Fällen und
umfangreiche Zurückschneiden von zahlreichen Bäumen und Sträuchern. Dabei
wurden zum Teil wäldchenartiger Baum- und Strauchbestand sowie Baumreihen
komplett beseitigt. Dies kann zu einer erheblichen und nachhaltigen Beeinträchtigung
des Naturhaushaltes geführt haben, weil Lebens- und Rückzugsraum für Vögel und
Kleintiere vernichtet wurde. Ebenso kommt eine Beeinträchtigung des
Landschaftsbildes in Betracht, soweit dieses durch umfangreichen Bewuchs geprägt
wurde, der die Bebauung unterbrach und die Gleisanlagen gegenüber der
Wohnbebauung optisch abschottete.

134

Ungeachtet dessen erfüllt nicht jede Fäll- und Rückschnittmaßnahme für sich
genommen den Eingriffstatbestand des § 4 Abs. 1 LG NRW. Denn nicht jedes Fällen
eines einzelnen Baumes führt zu einer erheblichen und nachhaltigen
Beeinträchtigung des Naturhaushalts, wie sich schon als Rückschluss aus der
gesetzlichen Vermutung des § 4 Abs. 2 Nr. 8 LG NRW und der Notwendigkeit ergibt,
Bäume im Rahmen von Baumschutzsatzungen besonders unter Schutz zu stellen.
Gleiches muss erst recht für begrenzte Rückschnittmaßnahmen an Bäumen und
Sträuchern gelten. Ebenso wenig sind im Regelfall einzelne Fällmaßnahmen sowie
zurückhaltende Rückschnittmaßnahmen geeignet, das Landschaftsbild erheblich zu
beeinträchtigen.

135

dd) Sind demnach weder die zur Begründung des Vorliegens einer Gefahr für die
öffentliche Sicherheit herangezogenen Verbotstatbestände der §§ 64 Abs. 1 Nr. 2
und 45 LG NRW, 3 Abs. 1 BSchS noch der Verweis auf den Genehmigungsvorbehalt
nach § 6 Abs. 4 LG NRW geeignet, die ausgesprochene Untersagung nach Inhalt
und Umfang zu rechtfertigen, kann auch nicht festgestellt werden, dass sich der
Anwendungsbereich dieser Normen in einer Weise ergänzt, dass sie insgesamt die
vom Beklagten ausgesprochene Untersagung tragen könnten.

136

Der Umfang der Untersagungsverfügung kann auch trotz der möglicherweise in
der Vergangenheit zweifelhaften Kooperationsbereitschaft der Klägerin nicht unter
dem Gesichtspunkt einer umfassenden 'Präventivkontrolle' als gerechtfertigt
angesehen werden. Eine solche allgemeine Kontrolle sehen die gesetzlichen
Regelungen des Natur- und Landschaftsrechts nicht vor. Ebenso wenig ist es
zulässig, im Wege einer umfassenden Untersagungsverfügung mit
Genehmigungsvorbehalt eine über die in den Fachgesetzen vorgesehenen
Verfahren hinausgehende Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden allein zum
Zwecke der Arbeitsvereinfachung zu erzwingen (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW).

137

Der Senat sieht auch keine Möglichkeit, sich im Hinblick auf die tatsächlich
drohenden Verstöße gegen naturschutzrechtliche Vorschriften auf eine
Teilaufhebung der angegriffenen Ordnungsverfügung zu beschränken. Denn aus der
Ordnungsverfügung lässt sich nicht mit der erforderlichen Klarheit der Teil
herauslösen, der geeignet und erforderlich ist, zukünftige Verstöße der Klägerin
gegen naturschutzrechtliche Vorschriften zu verhindern.

138

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Nach § 162
Abs. 3 VwGO entspricht es der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre
außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da sie in beiden Instanzen keinen Antrag
gestellt hat und sich damit auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl.
§ 154 Abs. 3 VwGO).

139

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

140

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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