Verwaltungsgericht Braunschweig (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-30, Aktenzeichen 6 A 218/04

Tatbestand

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Die Kläger begehren von dem Beklagten als Träger der Schülerbeförderung, dass er ihrer Tochter für den Schulbesuch die kostenfreie Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel ermöglicht.

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Die Kläger wohnen in B., Ortsteil C.. Ihre am 7. November 1991 geborene Tochter A. besuchte im Schuljahr 2003/2004 die Orientierungsstufe in dem in Groß B. gelegenen Schulzentrum. Seit Beginn des Schuljahres 2004/2005 geht sie dort zur Hauptschule.

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Im August 2003 trat eine Änderung der Schülerbeförderungssatzung des Beklagten in Kraft. Danach übernimmt der Beklagte die Kosten der Schülerbeförderung für Schüler des Sekundarbereichs I (Klasse 5 bis 10) grundsätzlich nur noch, wenn der kürzeste zumutbare Schulweg des Schülers mehr als 3 km beträgt. Bis dahin hatte die Schülerbeförderungssatzung eine Mindestentfernung von 2 km Luftlinie vorgesehen. Die Satzungsänderung hat zur Folge, dass es für einen Teil der in Groß B. zur Schule gehenden Schüler aus dem Ortsteil C. bei der Übernahme der Schülerbeförderungskosten bleibt. Die Tochter der Kläger und andere Schüler des Sekundarbereichs I aus dem nördlichen Bereich des Ortsteils dagegen sollen nach dem Willen des Beklagten den Anspruch auf Beförderung nach Groß B. verlieren. Für eine Übergangszeit bis zum 27. Oktober 2003 stellte er der Tochter der Kläger noch eine Sammelschülerzeitkarte zur Verfügung.

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Betroffene Eltern bildeten eine Elterninitiative, die gegenüber dem Beklagten geltend machte, für ihre Kinder sei es zu gefährlich und insgesamt nicht zumutbar, den Schulweg von C. nach Groß B. zu Fuß oder mit dem Fahrrad zurückzulegen.

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Der Schulweg führt von C. aus über den Weg „D.“ bis zur Braunschweiger Straße und von dort an der Straße entlang bis zum Schulzentrum in Groß B.. Bei dem „D.“-Weg handelt es sich um einen für den motorisierten Straßenverkehr gesperrten Fuß- und Radweg, der den Fluss „Schunter“ überquert und an Wiesen sowie einem kleinen Waldstück vorbeiführt.

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Im November 2003 entschied der Beklagte, dass während der Hochwasserphase der „Schunter“ befristet Fahrkarten nach Groß B. an die Tochter der Kläger und die anderen Schüler des Sekundarbereichs I aus dem nördlichen Bereich des Ortsteils C. ausgegeben werden, weil der „D.“-Weg in dieser Zeit nicht passierbar ist. Für die übrigen Tage des Jahres hielt der Beklagte an seiner Auffassung fest, dass die Schüler den Schulweg zumutbar zu Fuß oder mit dem Fahrrad bewältigen könnten.

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Mit Schreiben vom 3. Dezember 2003 forderte der Beklagte die Kläger dazu auf, die ihrer Tochter übergangsweise überlassene Sammelschülerzeitkarte zurückzugeben. Dagegen erhoben die Kläger mit Schreiben vom 10. Dezember 2003 Widerspruch. Mit Bescheid vom 16. März 2004 teilte der Beklagte mit, dass der Kreisausschuss den Widerspruch am 2. März 2004 zurückgewiesen habe. Zur Begründung führte er aus, im Vergleich mit anderen Schulwegsituationen im Landkreis lägen gute Schulwegbedingungen vor. Der Schulweg stelle für Schüler ab Klasse 5 keine unzumutbare Belastung dar.

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Am 2. April 2004 haben die Kläger Klage erhoben. Sie machen im Wesentlichen Folgendes geltend: Die zum August 2003 erfolgte Satzungsänderung sei unzulässig. Sie verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz. Schüler, die weniger als 3 km von der Schule entfernt wohnten, müssten bei der Schülerbeförderung gleich behandelt werden. Im Übrigen bringe der Schulweg Gefahren mit sich, die über die im Straßenverkehr üblicherweise auftretenden Gefahren hinausgingen. Vor allem wegen des Pflanzenbewuchses, der entlang des Weges vorhanden sei, sei die Gefahr eines Überfalls sehr groß. Der Weg „D.“ sei äußerst gefährlich, weil er von keinem Wohnhaus eingesehen werden könne.

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Die Kläger beantragen (sinngemäß),

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den Beklagten zu verpflichten, ihrer Tochter A. eine Sammelschülerzeitkarte für das Schuljahr 2004/2005 zum Besuch der Schule in Groß B. zur Verfügung zu stellen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend, bei einer Besichtigung des Weges, an der auch die Polizei teilgenommen habe, sei festgestellt worden, dass Schulkinder dort keiner besonderen Gefahr ausgesetzt seien. Auf dem Weg „D.“ sei es für potentielle Gewalttäter sehr schwierig, unbemerkt ein Kind zu überwältigen. Der Weg ermögliche es einem solchen Täter nicht, nach einem Übergriff rasch zu entkommen. Es sei nicht bekannt, dass es in der Vergangenheit in diesem Bereich zu Gewaltstraftaten gegen Kinder gekommen sei. Wegen der besonderen Struktur des sozialen Umfeldes sei die Wahrscheinlichkeit von Übergriffen aus diesem Umfeld als sehr gering einzustufen. Das nächste Wohnhaus nach dem am „D.“-Weg gelegenen Wäldchen könne von Schülern in höchstens einer Minute erreicht werden.

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Das Gericht hat den Schulweg zwischen C. und Groß B. am 29. Oktober 2004 in Augenschein genommen. Wegen der Ergebnisse wird auf das Protokoll des Ortstermins, die von dem „D.“-Weg gefertigte Skizze und die aufgenommen Fotos verwiesen (Bl. 49 ff. Gerichtsakte).

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist zulässig (I.) und begründet (II.).

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I. Da die Kläger sich nicht gegen die Rückforderung der inzwischen abgelaufenen Sammelschülerzeitkarte wenden, sondern nur noch die Ausgabe einer neuen Sammelschülerzeitkarte für das laufende Schuljahr begehren, ist die Klage als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) zulässig. Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass ein gesondertes Vorverfahren wegen der Erteilung einer Sammelschülerzeitkarte für das aktuelle Schuljahr bei dem Beklagten nicht durchgeführt worden ist. Der Beklagte hat bereits durch die Bescheide vom 3. Dezember 2003 und 16. März 2004 zu erkennen gegeben, dass er auch für das laufende Schuljahr einen Anspruch auf kostenfreie Beförderung nicht anerkennt. Weil im Übrigen für die Ausgabe der begehrten Sammelschülerzeitkarte die im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen gelten wie für die von dem Beklagten verfügte Rückforderung, war ein weiteres Vorverfahren entbehrlich.

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II. Die Klage ist begründet. Die Kläger haben einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihrer Tochter eine kostenfreie Sammelschülerzeitkarte für das Schuljahr 2004/2005 zur Verfügung stellt.

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Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf kostenfreie Schülerbeförderung sind die Regelungen in § 114 des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG) i.V.m. den satzungsrechtlichen Vorschriften des jeweiligen Trägers der Schülerbeförderung. Nach § 114 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NSchG hat der Beklagte als Träger der Schülerbeförderung grundsätzlich die in seinem Gebiet wohnenden Schüler des 1. bis 10. Schuljahrganges an allgemeinbildenden Schulen unter zumutbaren Bedingungen zur Schule zu befördern. Die Schülerbeförderung gehört zum eigenen Wirkungskreis der Landkreise und kreisfreien Städte (§ 114 Abs. 1 Satz 3 NSchG), sodass diese die weiteren Voraussetzungen der kostenfreien Beförderung oder der Kostenerstattung kraft eigenen Ermessens im Rahmen der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Regelungen festlegen dürfen. Insbesondere dürfen die Träger der Schülerbeförderung unter Berücksichtigung der Sicherheit des Schulweges die Mindestentfernung bestimmen, von der an eine Beförderungs- oder Erstattungspflicht besteht (§ 114 Abs. 2 Sätze 1 und 2 NSchG).

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Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat der Beklagte mit dem Erlass seiner Satzung über die Schülerbeförderung im Landkreis Gifhorn vom 27. September 1995 i.d.F. vom 29. April 2003 (im Folgenden: SBS) Gebrauch gemacht.

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Nach dieser Satzung besteht für Schüler des Sekundarbereichs I (Klasse 5 bis 10) grundsätzlich nur dann ein Anspruch auf kostenfreie Schülerbeförderung durch Ausgabe einer Sammelschülerzeitkarte, wenn der kürzeste zumutbare Schulweg zwischen der Wohnung des Schülers und der Schule mehr als 3 km beträgt (§ 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 1 SBS). Diese Voraussetzung erfüllt der Schulweg vom Wohnhaus der Kläger in C. über den „D.“-Weg nach Groß B. jedenfalls nicht, weil er unstreitig kürzer als 3 km ist. Dass der Beklagte für Schüler der fraglichen Schuljahrgänge eine Kostenübernahme bei einem Schulweg bis zu 3 km im Grundsatz ausschließt, ist unter Berücksichtigung der altersmäßigen Belastbarkeit dieser Schülergruppe rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VG Braunschweig, Gerichtsbescheid vom 11.01.1983 - 6 VG A 78/82 -; VG Stade, Urt. vom 14.05.1998 - 3 A 1671/97 -). Die damit einhergehenden Pauschalierungen, die u. a. zur Folge haben, dass Schüler aus denselben Orten bei der Schülerbeförderung unterschiedlich behandelt werden, verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG (im Ergebnis ebenso: VG Stade, aaO.; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. vom 14.11.1989, NVwZ-RR 1990, 197, 198). Zur Rechtfertigung der pauschalierenden Entfernungsregelung darf der Beklagte sich insbesondere auf das legitime Ziel einer möglichst sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel berufen.

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Auch wenn die in der Schülerbeförderungssatzung festgelegte Mindestentfernung nicht erreicht ist, kann jedoch ein Anspruch auf Schülerbeförderung entstehen. Dies ist der Fall, wenn der Schulweg auf Grund der örtlichen Gegebenheiten für die Schüler Gefahren mit sich bringt, die über die im Straßenverkehr üblicherweise auftretenden Gefahren hinausgehen (§ 2 Abs. 3 SBS i.V.m. § 114 Abs. 2 Satz 2 NSchG). Solche besonderen Gefahren können sich nicht nur aus dem motorisierten Straßenverkehr ergeben. Eine den Beförderungsanspruch begründende Gefahrenlage ist vielmehr auch dann anzunehmen, wenn nach den objektiven Gegebenheiten eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass die Schülerin oder der Schüler auf dem Schulweg durch Übergriffe von Sexualstraftätern oder anderen Gewalttätern zu Schaden kommen kann. Dies ist der Fall, wenn die Schülerin oder der Schüler zu einem risikobelasteten Personenkreis gehört, wenn der Schulweg zumindest an einer Stelle für Übergriffe potentieller Gewalttäter geeignet ist und wenn sich die Schülerin oder der Schüler dort in einer schutzlosen Lage befindet, weil nach den örtlichen Verhältnissen eine rechtzeitige Hilfeleistung durch Dritte nicht gewährleistet ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. vom 19.06.1996, Nds. VBl 1997, 63, 64; VG Braunschweig, Urt. vom 16.09.2001 - 6 A 41/01 - und vom 08.09.2004 - 6 A 63/03 -; für die entsprechende Rechtslage in Nordrhein-Westfalen ebenso: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. vom 16.11.1999 - 19 A 4220/96 - <www.justiz.nrw.de / RB / nrwe / index.html>; anderer Ansicht: Niesel/Breer, VR 1979, 272, 274). So ist es hier.

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Die 13-jährige Tochter der Kläger gehört auf Grund ihres Alters und ihres Geschlechts zu einem hinsichtlich Gewaltstraftaten risikobelasteten Personenkreis. Das lässt sich den polizeilichen Kriminalstatistiken entnehmen und ergibt sich im Übrigen aus der Tatsache, dass Mädchen dieses Alters Erwachsenen in der Regel körperlich unterlegen sind, sodass sie sich gegen Übergriffe von Gewalttätern nicht hinreichend zur Wehr setzen können (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, aaO.; Bundeskriminalamt, Polizeiliche Kriminalstatistik 2003, S. 135, 140 <www.bka.de / pks / pks2003>; Landeskriminalamt Niedersachsen, Polizeiliche Kriminalstatistik Niedersachsen, Lagebild 2003 <www.lka. niedersachsen.de / statistik / lagebild_2003>).

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Darüber hinaus ist der über den „D.“-Weg führende Schulweg jedenfalls in Höhe des in Richtung der Braunschweiger Straße nach der Schunterbrücke gelegenen Waldstücks für Übergriffe potentieller Gewalttäter geeignet. Die Tochter der Kläger befindet sich zumindest auf diesem Wegstück in einer schutzlosen Lage. Soweit der Weg an dem Waldstück vorbeiführt, ist er nicht von Weitem einsehbar. Der Weg macht nach der Schunterbrücke in Richtung E. Straße vor dem Wäldchen eine Linksbiegung, die zusammen mit den auf der linken Seite vereinzelt stehenden Bäumen die Sicht auf das anschließende Wegstück verhindert. Sobald der Weg das Waldstück passiert hat, biegt er nach rechts ab. Auch von der E. Straße aus kann das am Wäldchen vorbeiführende Wegstück daher nicht weithin eingesehen werden.

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Hinzu kommt, dass die Schüler bei potentiellen Übergriffen aus dem Wäldchen nicht seitlich ausweichen können. Auf der dem Waldstück gegenüber liegenden Seite des Weges steht ein etwa schulterhoher Maschendrahtzaun. Dieser Zaun versperrt einen möglichen Fluchtweg. Er ist zwar an zwei Stellen - von der Brücke aus gesehen vor dem Wäldchen und an dessen Ende - unterbrochen. Diese Unterbrechungen bieten Kindern aber keine realistischen Ausweichmöglichkeiten: Hinter der Zaunlücke am Ende des Wäldchens erschweren auf dem Boden liegende Äste und verrostete Metallteile den Durchgang, die Unterbrechung vor dem Wäldchen ist durch dort aufgestellte bzw. herumliegende und etwa 1 m hohe Zaunelemente verschließbar. Beide Zaunlücken führen darüber hinaus zunächst ins Unterholz; Wohnbebauung ist dort weithin nicht vorhanden.

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Auch von den unmittelbar nach dem Wäldchen gelegenen Häusern aus könnten Dritte nicht mit hinreichender Sicherheit rechtzeitig Hilfe leisten. Ganz in der Nähe des Waldstücks steht zwar ein Ferienhaus, das nach den unbestritten gebliebenen Angaben der Kläger jedoch nicht ständig bewohnt ist. Auch von dem nächstgelegenen Wohnhaus könnten die Schüler im Falle eines Übergriffs nicht hinreichend sicher rechtzeitige Hilfe erwarten. Von der E. Straße aus gesehen liegt das Haus in einiger Entfernung zum Wäldchen vor der Wegbiegung. Dabei grenzt es nicht unmittelbar an den Weg, sondern liegt im hinteren Teil des Grundstücks. Eine Flucht in Richtung des Wohnhauses wird durch die Steigung des Weges erschwert. Im Übrigen könnte ein potentieller Gewalttäter den Fluchtweg in Richtung E. Straße ohne weiteres dadurch abschneiden, dass er sich den Schülern in den Weg stellt. Die in der entgegengesetzten Richtung gelegenen Häuser sind von dem Waldstück weit entfernt: Die Wohnbebauung beginnt in Richtung C. erst wieder nach der Schunterbrücke und den sich anschließenden Wiesenflächen. Nach den Eindrücken aus dem Ortstermin handelt es sich bei dem „D.“ auch nicht um einen Weg, der durchgehend häufig und regelmäßig frequentiert wird und schon deswegen potentielle Straftäter abschrecken muss.

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In dem fraglichen Waldstück können sich potentielle Gewalttäter verbergen. Schutz können solche Täter dort insbesondere im Dunkeln oder im Dämmerlicht finden, also in Situationen, in die auch Schüler morgens auf dem Weg in die Schule geraten können. Hinzu kommt, dass der Weg in Höhe des Waldstücks unzureichend beleuchtet ist. Gegenüber dem Wäldchen steht keine Laterne. Lediglich in ungefährer Höhe der beiden Wegbiegungen befindet sich jeweils eine Laterne mit Gelblichtlampe, die unmittelbar am Mast angebracht ist. Es ist gerichtsbekannt, dass sich die Lichtkegel solcher Laternen bei einem derartigen Abstand nicht überschneiden und die Lampen daher den Weg nicht vollständig ausleuchten können.

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Der Beklagte geht zwar zutreffend davon aus, dass bei der Frage nach einer gesteigerten Wahrscheinlichkeit gewalttätiger Übergriffe zu berücksichtigen ist, inwieweit die örtlichen Verhältnisse dem potentiellen Täter nicht nur Gelegenheiten zur Tatbegehung bieten, sondern ihm auch ein unbeobachtetes Entkommen ermöglichen (vgl. Verkehrstechnisches Institut der Deutschen Versicherer, Sicherheit im Straßenraum - Raumgestaltung und Kriminalprävention, S. 15 f. <www.verkehrstechnisches-institut.de / downloads / Kriminalaudit.pdf>). Diese Möglichkeiten sind hier aber objektiv gegeben. Ein Täter könnte sich nach einer Gewalttat zumindest durch das Wäldchen entlang der Schunter vom Tatort entfernen, ohne damit rechnen zu müssen, beobachtet zu werden.

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Die besondere Gefährlichkeit des Schulweges ist auch nicht schon deswegen zu verneinen, weil es in seiner Nähe nach den Angaben des Beklagten bislang nicht zu kriminellen Übergriffen auf Schulkinder gekommen ist. Maßgeblich ist vielmehr allein, ob sich auf Grund der objektiven Gegebenheiten eine erhöhte Wahrscheinlichkeit solcher Übergriffe prognostizieren lässt. Da hier besonders hochrangige Rechtsgüter wie das Leben, die Gesundheit und die ungestörte psychische Entwicklung der Schulkinder betroffen sind, ist es nicht erforderlich, dass es auf dem Schulweg oder in dessen Nähe bereits zu Straftaten gegenüber Schülern gekommen ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, aaO.; anderer Ansicht: Niesel/Breer, aaO.).

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Der Beklagte kann auch nicht erfolgreich einwenden, die Wahrscheinlichkeit von Übergriffen aus dem sozialen Umfeld des Schulweges sei insbesondere wegen des dörflichen Charakters der Umgebung als gering einzustufen. Seine Einschätzung zum sozialen Umfeld von Gewalttätern ist nicht empirisch belegt. Unabhängig davon kommt es nicht allein darauf an, inwieweit Übergriffe aus der Einwohnerschaft der Umgebung wahrscheinlich sind. Vielmehr ist eine allgemeine Prognose über die Wahrscheinlichkeit von Gewaltstraftaten zu treffen. Es gibt keinen Erfahrungssatz mit dem Inhalt, dass Gewaltstraftaten an Kindern nicht von ortsfremden Personen zu befürchten sind.

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Eine begründete Stellungnahme der Polizei, aus der sich gewichtige Anhaltspunkte für eine abweichende Risikoprognose im Hinblick auf mögliche Gewaltdelikte ergeben, liegt nicht vor. An eine solche Stellungnahme wäre das Gericht im Übrigen auch nicht gebunden.

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Das Gericht weist ausdrücklich darauf hin, dass es nach den vorliegenden Zahlen der Kriminalstatistik keinen Grund für die Annahme gibt, Kinder und Jugendliche seien überall einer erhöhten Gefahr von Sexualdelikten oder sonstigen Gewaltstraftaten ausgesetzt (siehe dazu OVG Nordrhein-Westfalen, aaO. sowie Bundeskriminalamt, aaO., S. 57 f.; Landeskriminalamt Niedersachsen, aaO., S. 10 f., 59). Kinder können aber auch auf dem Schulweg wegen besonderer örtlicher Gegebenheiten in Situationen geraten, in denen sie schutzlos und deshalb besonderen Gefahren ausgesetzt sind. Auf diese besonderen örtlichen Verhältnisse hat auch der Träger der Schülerbeförderung zu reagieren, indem er die kostenfreie Schülerbeförderung sicherstellt. Ein solcher Fall ist zur Überzeugung des Gerichts hier gegeben.

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Ein anderer zumutbarer Schulweg von höchstens 3 km Länge steht der Tochter der Kläger nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten nicht zur Verfügung.

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Das Gericht sieht davon ab, die Bescheide vom 3. Dezember 2003 und 16. März 2004 aufzuheben, weil sie unmittelbar nur die Rückforderung der abgelaufenen Sammelschülerzeitkarte betreffen und der Ausgabe einer Karte für das laufende Schuljahr nicht entgegenstehen.

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III. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ergibt sich aus der Anwendung des § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 711 und 708 Nr. 11 ZPO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus der Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 und des § 15 GKG a. F. in Verbindung mit § 71 Abs. 1 und § 72 Nr. 1 GKG. Das Gericht ist dabei von dem Preis einer Schülerjahreskarte für die Strecke von C. nach Groß B. (380,00 Euro) ausgegangen und hat davon einen Betrag für den Zeitraum abgezogen, in dem die Schunter erfahrungsgemäß Hochwasser führt und der Beklagte daher die Kosten der Schülerbeförderung von sich aus übernimmt.

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Gründe für die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht ersichtlich.

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