Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-09, Aktenzeichen 9 A 14/14
ECLI:DE:VGMAGDE:2015:0609.9A14.14.0A

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandungsverfügung bezüglich des fehlenden Einvernehmens bei der Vorbereitung der Beschlüsse des Gemeinderates mit dem Verbandsgemeindebürgermeister.

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Die Klägerin ist Mitgliedsgemeinde in der Verbandsgemeinde S.-W. Gerichtsbekannt kommt es zwischen der Mitgliedsgemeinde und der Verbandsgemeinde zu zahlreichen Meinungsverschiedenheiten, welche auch Auswirkungen auf das rechtliche wie politische Tagesgeschäft der Kommunen haben.

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Mit der streitbefangenen Verfügung vom 19.08.2013 beanstandete der Beklagte als Kommunalaufsichtsbehörde die vom Gemeinderat der Klägerin am 07.08.2012 aufgrund der Beschlussvorlagen BV GL .../2012 und BV GL .../2012 gefassten Beschlüsse und der vom Gemeinderat der Klägerin am 20.11.2012 aufgrund der Beschlussvorlage BV GL .../2012 gefassten Beschlüsse. Gegenstand des Beschlusses BV GL …/2012 war, ein Sachverständigenbüro mit der Erstellung der Beweissicherungsunterlagen im Zusammenhang mit Mängeln an Verkehrsflächen zur Dokumentierung eines Fehlverhaltens der Verwaltung der Stadt H. zu beauftragen. Mit der Beschlussvorlage BV GL .../2012 sollte Klage beim Verwaltungsgericht Magdeburg gegen die Verbandsgemeinde S.-W. zur Herausgabe der Audioaufzeichnungen von Sitzungen der Gemeinde A-Stadt erhoben werden. Den gegen die Beschlüsse vom Verbandsgemeindebürgermeister der Verbandsgemeinde erhobenen Widersprüche wegen seines fehlenden Einvernehmens nach § 9 Abs. 3 Verbandsgemeindegesetz Sachsen-Anhalt (VerbGemG LSA) wurde mit Beschluss BV GL .../2012 am 20.11.2012 zurückgewiesen.

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Die streitgegenständliche kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung wird damit begründet, dass nach § 136 Gemeindeordnung Land Sachsen-Anhalt (GO LSA) die Beschlüsse wegen Rechtswidrigkeit zu beanstanden seien. Denn es liege ein Verstoß gegen die Formvorschrift des § 9 Abs. 3 Satz 1 VerbGemG LSA i. V. m. § 51 Abs. 4 Satz 1 GO LSA vor. Danach erfolge die Festlegung der Tagesordnung und die Einberufung der Sitzungen des Gemeinderates im Einvernehmen mit dem Verbandsgemeindebürgermeister. Einvernehmen bedeute die Abstimmung zwischen beiden Beteiligten bis zu Übereinstimmung in der Sache. Ein bloßes „sich ins Benehmen setzen“ reiche nicht aus. Damit dürfe der Bürgermeister einer Mitgliedsgemeinde nicht gegen den Willen des Verbandsgemeindebürgermeisters die Beschlüsse des Gemeinderates vorbereiten. Dem Verbandsgemeindebürgermeister werde eine echte Mitentscheidungskompetenz gesichert. Der Bürgermeister einer Mitgliedsgemeinde solle nicht zum alles beherrschenden Organ werden, und auf den Sachverstand der Verwaltung solle bei der Sitzungsvorbereitung nicht verzichtet werden. Demnach bestehe die Rechtspflicht im Interesse der Mitgliedsgemeinde die Beschlussvorbereitung im Einvernehmen mit dem Verbandsgemeindebürgermeister vorzubereiten. Ziel der Beanstandung sei es, die festgestellten rechtswidrigen Beschlüsse zu beseitigen und damit eine rechtmäßige Beschlusslage in der Gemeinde wiederherzustellen. Dazu sei die Beanstandung das geeignete und verhältnismäßige Mittel.

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Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 19.12.2013 mit der Begründung des Ausgangsbescheides als unbegründet zurück.

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Mit der fristgerecht erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und ist im Wesentlichen der Auffassung, dass ihr Vorgehen bei der Erstellung der Beschlüsse rechtlich nicht zu beanstanden sei. Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 und 5 VerbGemG LSA habe der Verbandsgemeindebürgermeister ein primär beratende Funktion, durch welche das Selbstverwaltungsrecht der Kommune nicht berührt werde. Erst im § 9 Abs. 5 VerbGemG LSA folge die Kontrollfunktion. Die „Abstimmung“ bei der Tagesordnung nach § 9 Abs. 3 Satz 5 VerbGemG LSA solle gewährleisten, dass der Verbandsgemeindebürgermeister von den „Maßnahmen“ im Sinne von § 9 Abs. 3 VerbGemG LSA der Mitgliedsgemeinde Kenntnis erlange. Denn dies sei Folge dessen, dass der Verbandsgemeindebürgermeister nicht Mitglied des Gemeinderates der Mitgliedsgemeinde sei. Ansonsten wäre der Verbandsgemeindebürgermeister in der Lage, die Belange der Mitgliedsgemeinde zu übernehmen, indem er die Tagesordnung blockieren könne.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 19.08.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19.12.2013 aufzuheben

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sowie

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festzustellen, dass die Festlegung eines Termins und der Tagesordnung für Sitzungen des Gemeinderates der Klägerin und ihre Ausschüsse nicht der Genehmigung/Zustimmung (Einvernehmen) des Verbandsgemeindebürgermeisters der Verbandsgemeinde S.-W. bedürfen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und verteidigt die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung und die darin geäußerte Rechtsansicht hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Einvernehmens“ in § 9 Abs. 3 Satz 1 VerbGemG LSA.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die darüber hinausgehende Klage unterliegt der Abweisung.

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Allein streitentscheidend ist im vorliegenden Rechtsstreit die Rechtsfrage, inwieweit die Kommunalaufsicht als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse einer Mitgliedsgemeinde kommunalaufsichtsrechtlich beanstanden darf, wenn diese Beschlüsse nicht im „Einvernehmen“ im Sinne des § 9 Abs. 3 Satz 1 VerbGemG LSA zustande gekommen sind. Unstreitig liegt dieses - zunächst formelle - Einvernehmen bezüglich der beanstandeten Beschlüsse nicht vor. Denn der Verbandsgemeindebürgermeister hatte keine - jedenfalls nicht offizielle - Kenntnis von diesen Beschlüssen.

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1.) Einvernehmen bedeutet in der Gesetzes- wie der Verwaltungssprache, dass das Einverständnis eines anderen Gesetzgebungsorgans bzw. einer anderen Behörde (Stelle) vor einem Gesetzes- oder Verwaltungsakt herbeigeführt werden muss. Ist dagegen eine Entschließung im „Benehmen“ mit einer anderen Stelle zu treffen, so ist dieser lediglich Gelegenheit zur Stellungnahme mit dem Ziel der Verständigung zu geben, ohne dass eine Bindung an das Einverständnis besteht. (vgl. zur Definition: Creifelds, Rechtswörterbuch, 16. Aufl. 2000).

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Regelungen zur Herstellung eines „Einvernehmens“ sind im Kommunalrecht zahlreich auffindbar und nach Sinn und Zweck der grundsätzlichen Gleichberechtigung und in Art. 28 GG garantierten Selbstverwaltung der Kommunen auszulegen (vgl. zum baubehördlichen gemeindlichen Einvernehmen: BVerwG, Urt. v. 07.02.1986, 4 C 43.83; juris). Einvernehmen bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Mitgliedsgemeinde nicht gegen den Willen des Verbandsgemeindebürgermeisters die Tagesordnung festlegen und den Gemeinderat einberufen darf. Durch das Einvernehmen mit dem Verbandsgemeindebürgermeister soll eine echte Mitentscheidungskompetenz gesichert werden. Eine Rechtserheblichkeit nach Außen wird dadurch nicht erzeugt. Damit handelt es sich rechtlich um ein sogenanntes Internum, so dass auch keine Verwaltungsaktqualität gegeben ist. Für die „starken“ Rechte des Verbandsgemeindebürgermeisters spricht, dass er gegen die ohne sein Einvernehmen zustande gekommenen Beschlüsse Widerspruch einlegen und letztendlich die Entscheidung der kommunalen Aufsichtsbehörde einholen kann, wie vorliegend auch geschehen. Dabei ist die Mitgliedsgemeinde auch nicht etwa schutzlos dem fehlenden Einverständnis bzw. der Verweigerung durch den Verbandsgemeindebürgermeister ausgeliefert. Wird das Einvernehmen durch den Verbandsgemeindebürgermeister rechtswidrig verweigert, könnte dies eine Schadensersatzpflicht aus den Grundsätzen der Amtshaftung ableiten. (vgl. dazu Wiegand/Grimberg; GO LSA, 3. Aufl. 2003, § 51 Rz. 7).

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2.) Vorliegend stellt sich die Besonderheit, dass die Klägerin als Mitgliedsgemeinde nicht einmal die Herstellung des - ohne Zweifel gesetzlich erforderlichen und vorgesehenen - Einvernehmens nach § 9 Abs. 3 Satz 1 VerbGemG LSA (95 Abs. 2 Satz 1 KVG) mit dem Verbandsgemeindebürgermeister versucht hat. Allein dies bedeutet den gesetzlichen Verstoß, so dass der Beklagte zu Recht kommunalaufsichtsrechtlich dagegen vorgegangen ist. Der rechtlichen Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes „Einvernehmen“ bedarf es vorliegend also gar nicht.

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Soweit das Gericht die streitbefangene Beanstandungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides bezüglich des Beschlusses BV GL .../2012 und der darin enthaltene Beschluss BV GL .../2012 ein Obsiegen der Klage annimmt, ergibt sich dies aus folgenden Erwägungen:

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Insoweit rechtfertigt die Klägerin ihr Vorgehen hinsichtlich der Nichtübermittlung der Beschlussvorlagen an den Verbandsgemeindebürgermeister damit, dass diese einer gewissen Geheimhaltung unterlegen gewesen wären, weil diese ein Vorgehen gegen die Verbandsgemeinde bzw. den Verbandsgemeindebürgermeister beinhalteten und somit sowieso damit zu rechnen gewesen wäre, dass der Verbandsgemeindebürgermeister das „Einvernehmen“ verweigere und somit ein Vorgehen verhindere.

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Diese Denk- und Vorgehensweise der Klägerin als Mitgliedsgemeinde in der Verbandsgemeinde S.-W. ist jedenfalls insoweit nachvollziehbar, dass der Beschluss BV GL .../2012 tatsächlich ein dementsprechendes rechtliches Vorgehen gegenüber der Verbandsgemeinde beinhaltet. Denn dort ging es um die Vorbereitung einer Klageerhebung beim Verwaltungsgericht Magdeburg gegen die Verbandsgemeinde S.-W. zur Herausgabe von Audioaufzeichnungen. Daraus ist hinreichend ersichtlich, dass unmittelbar rechtlich gegen die Verbandsgemeinde vorgegangen werden sollte. Unter diesen engen Umständen erscheint es ebenso rechtlich untunlich, den Verbandsgemeindebürgermeister der zu verklagenden Verbandsgemeinde davon vorher in Kenntnis zu setzen und sein Einvernehmen zu verlangen. Denn dieses Einvernehmen wird der Verbandsgemeindebürgermeister bereits aus rechtlichen Gründen seiner Verbandsgemeinde gegenüber nicht herstellen können. Insoweit befindet er sich ähnlich wie in einer Befangenheitssituation in einer konkreten Konfliktlage, welche es verbietet, ihn rechtlich tätig werden zu lassen. Unter diesen engen – rechtlichen - Voraussetzungen sieht das Gericht daher - jedenfalls - das Erfordernis der Einholung eines Einvernehmens nicht als gegeben an. Denn soweit bedürfen die Beschlüsse der Gemeinde einer gewissen Geheimhaltung. Bereits dies zeigt, dass es sich um einen krassen Ausnahmefall handelt. Das Gesetz sieht an dieser Stelle auch keine Ersetzung des Einvernehmens etwa durch die Kommunalaufsichtsbehörde vor.

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3.) Hinsichtlich des anderen beanstandeten Beschlusses BV GL .../2012 erschließt sich diese Ausnahmesituation dem Gericht nicht, was zur Abweisung der Klage führt. Denn dort ging es um die Beauftragung eines Sachverständigen zur Beweissicherung hinsichtlich möglicher Ansprüche gegenüber der Verwaltung der Stadt H.. Demnach handelt es sich diesbezüglich nicht um ein Vorgehen gegen die Verbandsgemeinde bzw. deren Repräsentanten, welches eine gewisse Geheinhaltung erfordert. H. ist nicht Mitglied der Verbandsgemeinde S.-W..

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4.) Der begehrten Feststellung bedarf es nicht, was ebenso zur Abweisung der Klage führt. Wie oben zur 1. ausgeführt, besteht nach § 9 Abs. 3 VerbGemG LSA bzw. heute § 95 Abs. 2 Satz 1 KVG die gesetzliche Verpflichtung zur Einholung und Herstellung des Einvernehmens im Sinne einer echten Mitbestimmung. Dabei benutzen die gesetzlichen Regelungen allein den unbestimmten Rechtsbegriff „Einvernehmen“ und eben nicht „Genehmigung“ oder „Zustimmung“ oder „sich ins benehmen setzen“. Dies rechtfertigt nur in Ausnahmefällen – wie oben ausgeführt – nicht einmal den Versuch der Herstellung des Einvernehmens.

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5.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Streitwert bemisst sich nach der vorläufigen Festsetzung nach § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit dem Streitwertkatalog.