Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-02, Aktenzeichen 2 S 2658/03

Tatbestand

1

Der Kläger erstrebt die Verpflichtung der Beklagten, die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

2

Der Kläger ist Eigentümer eines größeren gewerblich genutzten Gebäudes im Gebiet der Beklagten, für das er grundsteuerpflichtig ist. Seinen Antrag, ihm u.a. Grundsteuerermäßigung zu bewilligen, lehnte die Beklagte durch Bescheid vom 10.5.2001 ab, nachdem sie vom Kläger Nachweise über die vermieteten Objekte nicht in dem ihrer Ansicht nach erforderlichen Umfang erhalten hatte. Dagegen erhob der Kläger am 17.5.2001 Widerspruch. In der Folgezeit wies er sodann die Erträge des vermieten Objekts nach. Daraufhin half die Beklagte mit Bescheid vom 26.10.2001 dem Widerspruch des Klägers teilweise ab, soweit es um die Grundsteuerermäßigung ging. Zur Begründung wurde darauf abgehoben, dass nach den nunmehr vorliegenden Unterlagen die Bemühungen des Klägers um eine marktgerechte Vermietung belegt seien. Mit weiterem Bescheid vom 28.1.2002 traf die Beklagte eine Kostenlastenentscheidung dahingehend, dass der Kläger von den Kosten des Widerspruchsverfahren 16 %, die Beklagte 84 % zu tragen habe.

3

Den Antrag, die Zuziehung eines Rechtsanwalts für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 29.1.2002 ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 18.2.2002 zurück.

4

Mit seiner beim Verwaltungsgericht Stuttgart am 26.2.2002 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, dass die anwaltliche Vertretung im Vorverfahren erforderlich gewesen sei, weil nicht lediglich Unterlagen von ihm beizubringen gewesen wären, sondern es um die Fragen gegangen sei, wie die Roheinnahmen zu ermitteln seien und ob er die Minderung des Ertrags zu vertreten habe.

5

Der Kläger hat beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 29.1.2002 und deren Widerspruchsbescheid vom 18.2.2002 aufzuheben und festzustellen, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig war, sowie die Beklagte zu verurteilen, an ihn 1.314,50 EUR zu zahlen. Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und wie im Vorverfahren darauf abgestellt, dass es lediglich um das Beibringen von Nachweisen über die Vermietungstätigkeit des Klägers gegangen sei, die dieser nicht zuletzt wegen seines Bildungsstandes ohne weiteres selbst und ohne anwaltliche Hilfe habe beibringen können.

6

Durch Urteil vom 9.5.2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass eine Erstattung der Kosten für ein Vorverfahren nach § 80 Abs. 2 LVwVfG nur in Betracht komme, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig gewesen sei. Davon könne indes nur ausgegangen werden, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten gewesen sei, das Vorverfahren selbst durchzuführen. Der Kläger habe in Anbetracht seines Bildungsstandes und des Umstandes, dass es lediglich um die Vorlage von in seinem Besitz befindlichen oder leicht zu beschaffenden Unterlagen gegangen sei, seine Rechte im Rahmen des Vorverfahrens selbst und ohne anwaltlichen Beistand wahrnehmen können.

7

Mit der vom Senat durch Beschluss vom 26.11.2003 (2 S 1186/03) zugelassenen Berufung macht der Kläger seine im Vor- und Klageverfahren vertretene Auffassung weiterhin geltend.

8

Er beantragt,

9

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Mai 2003 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Berufung zurückzuweisen.

12

Sie verteidigt die angefochtenen Entscheidungen.

13

Dem Senat liegen die angefallenen Akten der Beklagten und des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

14

Der Senat entscheidet über die von ihm zugelassene Berufung mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

15

Die Berufung des Klägers ist zulässig und auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte dessen zulässiger Klage stattgeben müssen. Denn dem Kläger steht der Anspruch auf den Ausspruch durch die Beklagte über die Notwendigkeit der Zuziehung seines Bevollmächtigten im Vorverfahren zu.

16

Bei diesem der Kostenlastentscheidung (vgl. (§§ 72, 73 VwGO, § 80 Abs. 1 VwVfG) zuzuordnenden Entscheidung (dazu P. Stelkens/Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 80 Rdnr. 2) handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt, der der eigentlichen Kostenerstattungsentscheidung (dazu § 80 Abs. 3 VwVfG) vorauszugehen hat. Das Begehren auf den begünstigenden Verwaltungsakt ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO; BVerwG, Urteil vom 14.8.1987, NVwZ 1988, 249; Stelkens/Kallerhoff a.a.O. Rdnr. 27, 28 m.w.N.).

17

Der Anspruch des Klägers scheitert nicht bereits daran, dass es um ein durch die Vorschriften der Abgabenordnung bestimmtes Vorverfahren geht. Das Verfahren des Klägers betrifft einen Anspruch auf Grundsteuererlass nach § 33 GrStG. Auf sie als Realsteuer (dazu § 3 Nr. 2 AO) findet die Abgabenordnung (AO) nach § 1 Abs. 2 unmittelbar Anwendung, so etwa - hier maßgeblich - nach Nr. 3 dieser Bestimmung der Dritte Teil mit Ausnahme von §§ 82 bis 84. Nach der dementsprechend unmittelbar zur Anwendung kommenden Bestimmung in § 80 Abs. 1 AO kann sich ein Beteiligter durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. An einer Regelung über die unmittelbare Anwendung der Bestimmungen über das Einspruchsverfahren fehlt es in § 1 Abs. 2 AO. Für die Frage nach der Kostenerstattung und damit auch nach dem Ausspruch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für dieses Einspruchsverfahren ist für den Anwendungsbereich der Abgabenordnung allgemein anerkannt, dass eine Kostenerstattung im Vorverfahren nicht stattfindet (vgl. nur BFH, Urteil vom 23.7.1996, BB 1996, 2029 m.w.N.). Indes hat der Landesgesetzgeber demgegenüber in § 2 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG festgelegt, dass das hier maßgebliche Landesverwaltungsverfahrensgesetz (vgl. § 1 Abs. 3 VwVfG) zwar nicht für Verfahren gilt, die ganz oder überwiegend nach den Vorschriften der Abgabenordnung durchzuführen sind, die § 61 Abs. 3 und § 80 Abs. 4 LVwVfG aber unberührt bleiben. Nach der zuletzt genannten Bestimmung (in ihrer durch Gesetz vom 25.4.1991, GBl. S. 232, gefundenen Fassung) gelten die Absätze 1 bis 3 des § 80 LVwVfG u.a. auch für abgabenrechtliche Vorverfahren, in denen an die Stelle des Einspruchs (§ 348 der Abgabenordnung) der Widerspruch (§ 68 der Verwaltungsgerichtsordnung) tritt. Letzteres folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 7 KAG.

18

Nach dem dementsprechend anzuwendenden § 80 Abs. 2 LVwVfG sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war.

19

Materiell-rechtlich setzt dies eine Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde nach § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO voraus (BVerwG, Urteil vom 27.9.1989, BVerwGE 82, 336 = NVwZ 1990, 651), die hier vorliegt und die eine Kostenlastverteilung vorsieht. Nur soweit der Kläger im Vorverfahren obsiegt hat, kann ihm auch ein stattgebender Ausspruch über die begehrte Zuziehung zustehen (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 15.2.1991 - 8 C 16.90 -, LS NVwZ 1993, 1099).

20

Inhaltlich ist § 80 Abs. 2 LVwVfG in gleichem Sinn zu verstehen wie die Bestimmung in § 162 Abs. 2 VwGO, an die sie sich anlehnt (dazu der Senat, Urteil vom 26.8.1981, NVwZ 1982, 633; BVerwG, Beschluss vom 3.7.2000, NJW 2000, 2832; ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 80 Rdnr. 41 m.w.N.). Notwendig ist danach die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren dann, wenn sie vom Standpunkt eines verständigen, nicht rechtskundigen Beteiligten für erforderlich gehalten werden durfte (BVerwGE 55, 299; ferner Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rdnr. 45 m.w.N.), wenn sich also ein vernünftiger Betroffener mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Die Notwendigkeit ist dann gegeben, wenn es dem Betroffenen nach seinen persönlichen Verhältnissen nicht zugemutet werden kann, das Vorverfahren selbst zu führen (BVerwG, Urteil vom 13.2.1987, NVwZ 1987, 883; vgl. auch Urteil vom 16.10.1980, BVerwGE 61, 100). Sie ist nach den Gegebenheiten zu beurteilen, wie sie sich für den verständigen Betroffenen, der sich bemüht, die Kosten so niedrig wie möglich zu halten, im Zeitpunkt der Auftragserteilung dargestellt haben (dazu Stelkens/Kallerhoff a.a.O. Rdnr. 80 m.w.N.)

21

Unter welchen Voraussetzungen davon ausgegangen werden darf, ist umstritten. Zum Teil wird die Notwendigkeit der Zuziehung als "Regelfall" angesehen, da eine Bevollmächtigung im Vorverfahren der Sicherung der materiellen und der Verfahrensrechte, aber auch dessen Entlastungsfunktion dient (dazu BVerwG, Urteil vom 6.12.1963, BVerwGE 17, 245; Urteil vom 10.4.1978, DVBl. 1978, 630; Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rdnr. 30; Redeker/v. Oertzen, VwGO § 162 Rdnr. 13a; Pietzner/Ronellenfitsch, Assessorexamen, § 39 Rdnr. 20; Stelkens/Kallerhoff a.a.O.). Demgegenüber wird vertreten, dass eine Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren lediglich im Ausnahmefall bestehe, da letztlich eine gerichtliche Kontrollmöglichkeit für die Richtigkeit der verwaltungsbehördlichen Entscheidung eröffnet sei (vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 13.2.1987, NVwZ 1987, 883, 884; ferner Knack, VwVfG, § 80 Rdnr. 76 ff.; kritisch hierzu Mallmann NVwZ 1983, 883 und Stelkens/Kallerhoff a.a.O.).

22

Der anhängige Fall bietet keine Veranlassung, die Streitfrage zu klären. Geht man von der - unstreitig - maßgeblichen Sicht des Klägers im Zeitpunkt der Auftragserteilung aus, so durfte er auch unter Beachtung einer "Kostenminderungspflicht" bei der Erteilung des Auftrags die Zuziehung für erforderlich halten, weil auch seine Verfahrensrechte zu wahren waren - dies auch unter der Berücksichtigung des Umstands, dass er als Architekt über Sachkunde verfügt haben könnte - und daher der o.a. Regelfall gegeben war. Dies gilt auch dann, wenn man die Notwendigkeit mit Blick auf den Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung prüft. Geht man demgegenüber von den engeren Grundsätzen aus, erweist sich die Zuziehung eines Rechtsanwalts im vorliegenden Fall gleichfalls als - jedenfalls "ausnahmsweise" - notwendig.

23

Die dann für die Beurteilung der Notwendigkeit der Zuziehung maßgeblichen Umstände sind ersichtlich weitgehend einzelfallbezogen. Die Frage nach der Zumutbarkeit, das Verfahren selbst zu betreiben, richtet sich nach dem das Widerspruchsverfahren bildenden Verfahrensgegenstand, aber auch nach den konkreten Anforderungen seiner Erfassung durch den Betroffenen, mithin auch nach dessen individuellen "Fähigkeiten". Sie ist mit Blick auf die "Komplexität" des Verfahrensgegenstand zu beantworten, die Ansatz ist für eine Erwägung, der Betroffene könne seine Rechte nicht ohne weiteres in einem Widerspruchsverfahren selbst vertreten. Eine Vielschichtigkeit des Verfahrensgegenstandes kann an Gewicht verlieren, wenn sich ihm der Betroffene infolge seines Kenntnisstands hinreichend nähern kann, es für ihn also (ohne weiteres) zumutbar ist, sich mit dem Verfahrensgegenstand auseinanderzusetzen. Dies kann etwa infolge seiner beruflichen Bildung, seiner Erfahrung oder einer besonderen Erkenntnisfähigkeit wegen einer Sachnähe der Fall sein, wird umgekehrt aber dann nicht zum Tragen kommen, wenn sich trotz dieser persönlichen Umstände zeigt, dass die Erfassung des Verfahrensgegenstands sich auch dann als schwierig und aufwendig erweist. Davon wird regelmäßig auszugehen sein, wenn sich - auch vom Kenntnisstand des Betroffenen aus - Sach- und Rechtsfragen auftun, die sich von ihm nicht ohne weiteres beantworten lassen.

24

Das Verwaltungsgericht hat im Falle des Klägers schon bei dem Verfahrensgegenstand besondere Schwierigkeiten nicht als gegeben angesehen, da es sich lediglich um ein Auskunftsverlangen der Beklagten gehandelt habe. Es hat ergänzend die Notwendigkeit der Zuziehung auch deshalb verneint, weil der Kläger die erbetenen Auskünfte ohne weiteres hätte erteilen können, da sie ihm auch ohne Schwierigkeiten zugänglich gewesen seien. Demgegenüber wendet der Kläger ein, die Beklagte habe sich nicht auf ein Auskunftsverlangen beschränkt. Vielmehr sei dem Ablehnungsbescheid eine Auseinandersetzung mit den allgemeinen Voraussetzungen für einen Erlass der Grundsteuer zu entnehmen, die nicht allein den Schluss trage, es sei nur um eine Auskunft gegangen. Dies ist - betrachtet man den Verfahrensgegenstand - zutreffend.

25

Mit Bescheid vom 09.12.1999 lehnte die Beklagte einen Erlass der Grundsteuer für die Jahre 1995 bis 1999 ab. Den daraufhin erhobenen Widerspruch begründeten die damaligen Bevollmächtigten des Klägers damit, dass der Rohertrag in den angegebenen Jahren um mehr als 20 % unter dem normalen Rohertrag liege. Zugleich wurde eine Stundung beantragt und die Aussetzung der Vollziehung. Mit Bescheid vom 20.12.1999 lehnte die Beklagte u.a. die beantragte Stundung ab und wies mit Blick auf den Antrag auf Erlass der Grundsteuer darauf hin, dass bei Leerstand von Wohnungen und Gewerberäumen der Vermieter eine Minderung des normalen Rohertrags nicht zu vertreten habe, wenn er sich in erforderlicher Weise um eine Vermietung bemühe und keine höhere als die Marktmiete fordere. Weiter wird ausgeführt, dass zur weiteren Prüfung des Grundsteuererlassantrags noch um Nachweise gebeten werde. Diese betrafen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, solche Angaben, die durch den Kläger zumutbar zu erbringen waren. Entsprechend wiesen die damaligen Bevollmächtigten des Klägers auch mit Schreiben vom 4.1.2000 darauf hin, dass die noch benötigten Unterlagen von ihrem Mandanten zur Verfügung gestellt würden. Mit Blick auf den bevorstehenden Eingang der Unterlagen wurde sodann von der Beklagten mit Bescheid vom 13.1.2003 die weitere Bearbeitung des Erlassantrags zurückgestellt. Nach deren Eingang wies die Beklagte mit Schreiben vom 25.2.2000 darauf hin, dass ein Bescheid nach Prüfung ergehe. Das weitere Schreiben der Beklagten vom 15.9.2000 an die jetzigen Prozessbevollmächtigten des Klägers enthielt lediglich Fragen und Bitten um Nachweise, die im "Verantwortungsbereich" des Klägers lagen. Dem nachzukommen und die aufgeworfenen Fragen zu beantworten, war dem Kläger allerdings ohne weiteres möglich und jedenfalls eine Inanspruchnahme eines Rechtskundigen nicht geboten.

26

Anders stellt sich indes die Sachlage nach Ergehen des Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 10.5.2001 dar. Er wird nicht allein mit dem fehlenden Nachweis begründet, sondern mit den rechtlichen Folgen, die daraus für den Erlassantrag zu ziehen sind. Dementsprechend ist im Widerspruchsverfahren eine rechtliche Auseinandersetzung erforderlich geworden mit dem Begriff des "Vertretenmüssens" im Sinne von § 33 GrStG und es war dazu in die Prüfung einzutreten, ob eine Verursachung des Leerstands der Wohnung überhaupt angenommen werden könne. Zudem wird für die Frage nach der Ermittlung des maßgeblichen "üblichen" Ertrags im Vergleich "mit einem anderen" aufgeworfen, bei der sich eine generalisierende Betrachtungsweise verbiete.

27

Damit ist im Widerspruchsverfahren bereits der Verfahrensgegenstand nicht mehr allein auf das Fehlen eines vom Kläger geforderten Nachweises beschränkt, sondern sind Folgen in Rede, die sich mit Blick auf eine rechtliche Auseinandersetzung mit den sich nach § 33 GrStG ergebenden Voraussetzungen nach Erbringen solcher Nachweise aufgetan haben, sei es hinsichtlich ihrer hinreichenden Geeignetheit, sei es hinsichtlich ihrer Behandlung im geforderten Ertragsvergleich. Eine Auseinandersetzung damit ist dem Betroffenen regelmäßig nicht zumutbar. Bereits der in § 33 GrStG geforderte Nachweis einer "Minderung des normalen Rohertrags" ist nicht durch einfache Schilderung einer Ertragsminderung zu erbringen. Der geringe Ertrag eines Grundstücks kann unterschiedliche Ursachen haben, denen auch auf unterschiedlicher Ebene Rechnung getragen werden muss (vgl. dazu § 33 Abs. 5 GrStG, § 27 BewG). Selbst der Nachweis, dass die Höhe der Einnahmen im Vergleich zu anderen Miet- und Gewerbeobjekten niedriger ist, setzt eine Prüfung in Gang, welche (zufällige und/oder vorübergehende) Ursache dies haben könnte oder ob dies Folge der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse ist, die bei der Ermittlung des normalen Rohertrags von Bedeutung sind (BVerwG, Urteil vom 4.4.2001, NVwZ 2001 m.w.N.). Hier kam insbesondere die Frage hinzu, wie bei der Ermittlung der Höhe des normalen Rohertrags im Fall des Klägers vorzugehen sei, ob durch Feststellung von Durchschnittsmieten oder Vergleich mit anderen Objekten. Bereits mit Schreiben der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 14.2.2000 war dazu eine mit rechtlichen Erwägungen verknüpfte Begründung erforderlich, mit der die Art der Ermittlung des Rohertrags "problematisiert" werden musste. Dem trug das Steueramt der Beklagten mit Schreiben vom 10.5.2001 Rechnung, in dem unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Ermittlung des "üblichen" Ertrags Stellung genommen worden ist. Dies lässt nur den Schluss zu, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht allein um die Vorlage von Nachweisen im Sinne von "Bescheinigungen" gegangen ist.

28

Abgesehen davon beschränkt sich auch sonst der zu erbringende Nachweis nicht auf eine abstrakte Aufzählung der Einnahmenhöhen der vom Betroffenen innegehabten Objekte. Die Minderung des Rohertrags ist auch mit Blick darauf zu prüfen, ob der Betroffene sie zu vertreten hat (dazu § 33 GrStG). Davon ist auch die Beklagte konkret ausgegangen, wenn sie schon vor ihrer Ablehnungsentscheidung vom 10.5.2001 darauf abgehoben hat, der Kläger habe sich nach den von ihm bis dahin vorgelegten Unterlagen nicht um eine Vermietung zu marktgerechten Mieten bemüht. Da der Begriff des Vertretenmüssens bei der Prüfung des § 33 GrStG eine durchaus eigene Bedeutung hat, namentlich ein wesentlich weiterer ist als der von Vorsatz und Fahrlässigkeit (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15.4.1983, BVerwGE 67, 123 und ständig), ist eine Beurteilung des Verhaltens des Betroffenen während des Erlasszeitraums geboten (vgl. auch § 34 Abs. 1 Satz 2 GrStG). Sich damit auseinanderzusetzen, überschreitet ersichtlich den Rahmen, der durch die von der Beklagten angeführte Vorlagepflicht gegeben ist.

29

Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass der Kläger als promovierter Architekt "sachkundig" ist, wie das Verwaltungsgericht meint. Die daraus zu ziehende Folgerung, der Kläger könne den Nachweis der Voraussetzungen des § 33 GrStG ohne Zuhilfenahme rechtlichen Beistands erbringen, mag mit Blick auf das Erstellen und die Vorlage der Nachweise über Wohn- und Geschäftsraumgrößen, die dabei maßgeblichen (Vergleichs-)Mieten und auch auf die rechnerische Richtigkeit dieser Angaben nahe liegen. Die Auseinandersetzung mit der im Falle der Beurteilung der Rohertragsminderung sich ergebenden juristischen Problematik - nichts anderes hat erst recht für die Beurteilung des "Vertretenmüssens zu gelten - konnte ihm nicht ohne weiteres zugemutet werden. Denn ein "Vertrautsein" mit den damit zusammenhängenden Fragen rechtlicher Art ist auch bei einem gebildeten Betroffenen nicht zu erwarten, mag er auch - wie der Kläger - Großobjekte berufsmäßig vermieten bzw. verpachten. Denn damit ist ersichtlich nicht ein berufsbedingtes Befassen mit der auch rechtlich vielschichtigen Erlassmaterie zu verbinden. Dass der Kläger, wie die Beklagte andeutet, auch in der Vergangenheit entsprechende Erlassanträge gestellt habe, mag zutreffen. Indes ist nicht dargelegt und erkennbar, dass er diese Verfahren auch selbst durchgeführt hat. Auch das anhängige Verfahren ist ursprünglich nicht von ihm, sondern von einem Steuerberatungsbüro in Gang gesetzt worden. Nach allem ist daher hier davon auszugehen, dass das Betreiben des Widerspruchsverfahrens durch den Kläger selbst nicht zumutbar und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren daher notwendig gewesen ist.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

14

Der Senat entscheidet über die von ihm zugelassene Berufung mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

15

Die Berufung des Klägers ist zulässig und auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte dessen zulässiger Klage stattgeben müssen. Denn dem Kläger steht der Anspruch auf den Ausspruch durch die Beklagte über die Notwendigkeit der Zuziehung seines Bevollmächtigten im Vorverfahren zu.

16

Bei diesem der Kostenlastentscheidung (vgl. (§§ 72, 73 VwGO, § 80 Abs. 1 VwVfG) zuzuordnenden Entscheidung (dazu P. Stelkens/Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 80 Rdnr. 2) handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt, der der eigentlichen Kostenerstattungsentscheidung (dazu § 80 Abs. 3 VwVfG) vorauszugehen hat. Das Begehren auf den begünstigenden Verwaltungsakt ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO; BVerwG, Urteil vom 14.8.1987, NVwZ 1988, 249; Stelkens/Kallerhoff a.a.O. Rdnr. 27, 28 m.w.N.).

17

Der Anspruch des Klägers scheitert nicht bereits daran, dass es um ein durch die Vorschriften der Abgabenordnung bestimmtes Vorverfahren geht. Das Verfahren des Klägers betrifft einen Anspruch auf Grundsteuererlass nach § 33 GrStG. Auf sie als Realsteuer (dazu § 3 Nr. 2 AO) findet die Abgabenordnung (AO) nach § 1 Abs. 2 unmittelbar Anwendung, so etwa - hier maßgeblich - nach Nr. 3 dieser Bestimmung der Dritte Teil mit Ausnahme von §§ 82 bis 84. Nach der dementsprechend unmittelbar zur Anwendung kommenden Bestimmung in § 80 Abs. 1 AO kann sich ein Beteiligter durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. An einer Regelung über die unmittelbare Anwendung der Bestimmungen über das Einspruchsverfahren fehlt es in § 1 Abs. 2 AO. Für die Frage nach der Kostenerstattung und damit auch nach dem Ausspruch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für dieses Einspruchsverfahren ist für den Anwendungsbereich der Abgabenordnung allgemein anerkannt, dass eine Kostenerstattung im Vorverfahren nicht stattfindet (vgl. nur BFH, Urteil vom 23.7.1996, BB 1996, 2029 m.w.N.). Indes hat der Landesgesetzgeber demgegenüber in § 2 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG festgelegt, dass das hier maßgebliche Landesverwaltungsverfahrensgesetz (vgl. § 1 Abs. 3 VwVfG) zwar nicht für Verfahren gilt, die ganz oder überwiegend nach den Vorschriften der Abgabenordnung durchzuführen sind, die § 61 Abs. 3 und § 80 Abs. 4 LVwVfG aber unberührt bleiben. Nach der zuletzt genannten Bestimmung (in ihrer durch Gesetz vom 25.4.1991, GBl. S. 232, gefundenen Fassung) gelten die Absätze 1 bis 3 des § 80 LVwVfG u.a. auch für abgabenrechtliche Vorverfahren, in denen an die Stelle des Einspruchs (§ 348 der Abgabenordnung) der Widerspruch (§ 68 der Verwaltungsgerichtsordnung) tritt. Letzteres folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 7 KAG.

18

Nach dem dementsprechend anzuwendenden § 80 Abs. 2 LVwVfG sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war.

19

Materiell-rechtlich setzt dies eine Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde nach § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO voraus (BVerwG, Urteil vom 27.9.1989, BVerwGE 82, 336 = NVwZ 1990, 651), die hier vorliegt und die eine Kostenlastverteilung vorsieht. Nur soweit der Kläger im Vorverfahren obsiegt hat, kann ihm auch ein stattgebender Ausspruch über die begehrte Zuziehung zustehen (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 15.2.1991 - 8 C 16.90 -, LS NVwZ 1993, 1099).

20

Inhaltlich ist § 80 Abs. 2 LVwVfG in gleichem Sinn zu verstehen wie die Bestimmung in § 162 Abs. 2 VwGO, an die sie sich anlehnt (dazu der Senat, Urteil vom 26.8.1981, NVwZ 1982, 633; BVerwG, Beschluss vom 3.7.2000, NJW 2000, 2832; ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 80 Rdnr. 41 m.w.N.). Notwendig ist danach die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren dann, wenn sie vom Standpunkt eines verständigen, nicht rechtskundigen Beteiligten für erforderlich gehalten werden durfte (BVerwGE 55, 299; ferner Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rdnr. 45 m.w.N.), wenn sich also ein vernünftiger Betroffener mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Die Notwendigkeit ist dann gegeben, wenn es dem Betroffenen nach seinen persönlichen Verhältnissen nicht zugemutet werden kann, das Vorverfahren selbst zu führen (BVerwG, Urteil vom 13.2.1987, NVwZ 1987, 883; vgl. auch Urteil vom 16.10.1980, BVerwGE 61, 100). Sie ist nach den Gegebenheiten zu beurteilen, wie sie sich für den verständigen Betroffenen, der sich bemüht, die Kosten so niedrig wie möglich zu halten, im Zeitpunkt der Auftragserteilung dargestellt haben (dazu Stelkens/Kallerhoff a.a.O. Rdnr. 80 m.w.N.)

21

Unter welchen Voraussetzungen davon ausgegangen werden darf, ist umstritten. Zum Teil wird die Notwendigkeit der Zuziehung als "Regelfall" angesehen, da eine Bevollmächtigung im Vorverfahren der Sicherung der materiellen und der Verfahrensrechte, aber auch dessen Entlastungsfunktion dient (dazu BVerwG, Urteil vom 6.12.1963, BVerwGE 17, 245; Urteil vom 10.4.1978, DVBl. 1978, 630; Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rdnr. 30; Redeker/v. Oertzen, VwGO § 162 Rdnr. 13a; Pietzner/Ronellenfitsch, Assessorexamen, § 39 Rdnr. 20; Stelkens/Kallerhoff a.a.O.). Demgegenüber wird vertreten, dass eine Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren lediglich im Ausnahmefall bestehe, da letztlich eine gerichtliche Kontrollmöglichkeit für die Richtigkeit der verwaltungsbehördlichen Entscheidung eröffnet sei (vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 13.2.1987, NVwZ 1987, 883, 884; ferner Knack, VwVfG, § 80 Rdnr. 76 ff.; kritisch hierzu Mallmann NVwZ 1983, 883 und Stelkens/Kallerhoff a.a.O.).

22

Der anhängige Fall bietet keine Veranlassung, die Streitfrage zu klären. Geht man von der - unstreitig - maßgeblichen Sicht des Klägers im Zeitpunkt der Auftragserteilung aus, so durfte er auch unter Beachtung einer "Kostenminderungspflicht" bei der Erteilung des Auftrags die Zuziehung für erforderlich halten, weil auch seine Verfahrensrechte zu wahren waren - dies auch unter der Berücksichtigung des Umstands, dass er als Architekt über Sachkunde verfügt haben könnte - und daher der o.a. Regelfall gegeben war. Dies gilt auch dann, wenn man die Notwendigkeit mit Blick auf den Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung prüft. Geht man demgegenüber von den engeren Grundsätzen aus, erweist sich die Zuziehung eines Rechtsanwalts im vorliegenden Fall gleichfalls als - jedenfalls "ausnahmsweise" - notwendig.

23

Die dann für die Beurteilung der Notwendigkeit der Zuziehung maßgeblichen Umstände sind ersichtlich weitgehend einzelfallbezogen. Die Frage nach der Zumutbarkeit, das Verfahren selbst zu betreiben, richtet sich nach dem das Widerspruchsverfahren bildenden Verfahrensgegenstand, aber auch nach den konkreten Anforderungen seiner Erfassung durch den Betroffenen, mithin auch nach dessen individuellen "Fähigkeiten". Sie ist mit Blick auf die "Komplexität" des Verfahrensgegenstand zu beantworten, die Ansatz ist für eine Erwägung, der Betroffene könne seine Rechte nicht ohne weiteres in einem Widerspruchsverfahren selbst vertreten. Eine Vielschichtigkeit des Verfahrensgegenstandes kann an Gewicht verlieren, wenn sich ihm der Betroffene infolge seines Kenntnisstands hinreichend nähern kann, es für ihn also (ohne weiteres) zumutbar ist, sich mit dem Verfahrensgegenstand auseinanderzusetzen. Dies kann etwa infolge seiner beruflichen Bildung, seiner Erfahrung oder einer besonderen Erkenntnisfähigkeit wegen einer Sachnähe der Fall sein, wird umgekehrt aber dann nicht zum Tragen kommen, wenn sich trotz dieser persönlichen Umstände zeigt, dass die Erfassung des Verfahrensgegenstands sich auch dann als schwierig und aufwendig erweist. Davon wird regelmäßig auszugehen sein, wenn sich - auch vom Kenntnisstand des Betroffenen aus - Sach- und Rechtsfragen auftun, die sich von ihm nicht ohne weiteres beantworten lassen.

24

Das Verwaltungsgericht hat im Falle des Klägers schon bei dem Verfahrensgegenstand besondere Schwierigkeiten nicht als gegeben angesehen, da es sich lediglich um ein Auskunftsverlangen der Beklagten gehandelt habe. Es hat ergänzend die Notwendigkeit der Zuziehung auch deshalb verneint, weil der Kläger die erbetenen Auskünfte ohne weiteres hätte erteilen können, da sie ihm auch ohne Schwierigkeiten zugänglich gewesen seien. Demgegenüber wendet der Kläger ein, die Beklagte habe sich nicht auf ein Auskunftsverlangen beschränkt. Vielmehr sei dem Ablehnungsbescheid eine Auseinandersetzung mit den allgemeinen Voraussetzungen für einen Erlass der Grundsteuer zu entnehmen, die nicht allein den Schluss trage, es sei nur um eine Auskunft gegangen. Dies ist - betrachtet man den Verfahrensgegenstand - zutreffend.

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Mit Bescheid vom 09.12.1999 lehnte die Beklagte einen Erlass der Grundsteuer für die Jahre 1995 bis 1999 ab. Den daraufhin erhobenen Widerspruch begründeten die damaligen Bevollmächtigten des Klägers damit, dass der Rohertrag in den angegebenen Jahren um mehr als 20 % unter dem normalen Rohertrag liege. Zugleich wurde eine Stundung beantragt und die Aussetzung der Vollziehung. Mit Bescheid vom 20.12.1999 lehnte die Beklagte u.a. die beantragte Stundung ab und wies mit Blick auf den Antrag auf Erlass der Grundsteuer darauf hin, dass bei Leerstand von Wohnungen und Gewerberäumen der Vermieter eine Minderung des normalen Rohertrags nicht zu vertreten habe, wenn er sich in erforderlicher Weise um eine Vermietung bemühe und keine höhere als die Marktmiete fordere. Weiter wird ausgeführt, dass zur weiteren Prüfung des Grundsteuererlassantrags noch um Nachweise gebeten werde. Diese betrafen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, solche Angaben, die durch den Kläger zumutbar zu erbringen waren. Entsprechend wiesen die damaligen Bevollmächtigten des Klägers auch mit Schreiben vom 4.1.2000 darauf hin, dass die noch benötigten Unterlagen von ihrem Mandanten zur Verfügung gestellt würden. Mit Blick auf den bevorstehenden Eingang der Unterlagen wurde sodann von der Beklagten mit Bescheid vom 13.1.2003 die weitere Bearbeitung des Erlassantrags zurückgestellt. Nach deren Eingang wies die Beklagte mit Schreiben vom 25.2.2000 darauf hin, dass ein Bescheid nach Prüfung ergehe. Das weitere Schreiben der Beklagten vom 15.9.2000 an die jetzigen Prozessbevollmächtigten des Klägers enthielt lediglich Fragen und Bitten um Nachweise, die im "Verantwortungsbereich" des Klägers lagen. Dem nachzukommen und die aufgeworfenen Fragen zu beantworten, war dem Kläger allerdings ohne weiteres möglich und jedenfalls eine Inanspruchnahme eines Rechtskundigen nicht geboten.

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Anders stellt sich indes die Sachlage nach Ergehen des Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 10.5.2001 dar. Er wird nicht allein mit dem fehlenden Nachweis begründet, sondern mit den rechtlichen Folgen, die daraus für den Erlassantrag zu ziehen sind. Dementsprechend ist im Widerspruchsverfahren eine rechtliche Auseinandersetzung erforderlich geworden mit dem Begriff des "Vertretenmüssens" im Sinne von § 33 GrStG und es war dazu in die Prüfung einzutreten, ob eine Verursachung des Leerstands der Wohnung überhaupt angenommen werden könne. Zudem wird für die Frage nach der Ermittlung des maßgeblichen "üblichen" Ertrags im Vergleich "mit einem anderen" aufgeworfen, bei der sich eine generalisierende Betrachtungsweise verbiete.

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Damit ist im Widerspruchsverfahren bereits der Verfahrensgegenstand nicht mehr allein auf das Fehlen eines vom Kläger geforderten Nachweises beschränkt, sondern sind Folgen in Rede, die sich mit Blick auf eine rechtliche Auseinandersetzung mit den sich nach § 33 GrStG ergebenden Voraussetzungen nach Erbringen solcher Nachweise aufgetan haben, sei es hinsichtlich ihrer hinreichenden Geeignetheit, sei es hinsichtlich ihrer Behandlung im geforderten Ertragsvergleich. Eine Auseinandersetzung damit ist dem Betroffenen regelmäßig nicht zumutbar. Bereits der in § 33 GrStG geforderte Nachweis einer "Minderung des normalen Rohertrags" ist nicht durch einfache Schilderung einer Ertragsminderung zu erbringen. Der geringe Ertrag eines Grundstücks kann unterschiedliche Ursachen haben, denen auch auf unterschiedlicher Ebene Rechnung getragen werden muss (vgl. dazu § 33 Abs. 5 GrStG, § 27 BewG). Selbst der Nachweis, dass die Höhe der Einnahmen im Vergleich zu anderen Miet- und Gewerbeobjekten niedriger ist, setzt eine Prüfung in Gang, welche (zufällige und/oder vorübergehende) Ursache dies haben könnte oder ob dies Folge der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse ist, die bei der Ermittlung des normalen Rohertrags von Bedeutung sind (BVerwG, Urteil vom 4.4.2001, NVwZ 2001 m.w.N.). Hier kam insbesondere die Frage hinzu, wie bei der Ermittlung der Höhe des normalen Rohertrags im Fall des Klägers vorzugehen sei, ob durch Feststellung von Durchschnittsmieten oder Vergleich mit anderen Objekten. Bereits mit Schreiben der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 14.2.2000 war dazu eine mit rechtlichen Erwägungen verknüpfte Begründung erforderlich, mit der die Art der Ermittlung des Rohertrags "problematisiert" werden musste. Dem trug das Steueramt der Beklagten mit Schreiben vom 10.5.2001 Rechnung, in dem unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Ermittlung des "üblichen" Ertrags Stellung genommen worden ist. Dies lässt nur den Schluss zu, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht allein um die Vorlage von Nachweisen im Sinne von "Bescheinigungen" gegangen ist.

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Abgesehen davon beschränkt sich auch sonst der zu erbringende Nachweis nicht auf eine abstrakte Aufzählung der Einnahmenhöhen der vom Betroffenen innegehabten Objekte. Die Minderung des Rohertrags ist auch mit Blick darauf zu prüfen, ob der Betroffene sie zu vertreten hat (dazu § 33 GrStG). Davon ist auch die Beklagte konkret ausgegangen, wenn sie schon vor ihrer Ablehnungsentscheidung vom 10.5.2001 darauf abgehoben hat, der Kläger habe sich nach den von ihm bis dahin vorgelegten Unterlagen nicht um eine Vermietung zu marktgerechten Mieten bemüht. Da der Begriff des Vertretenmüssens bei der Prüfung des § 33 GrStG eine durchaus eigene Bedeutung hat, namentlich ein wesentlich weiterer ist als der von Vorsatz und Fahrlässigkeit (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15.4.1983, BVerwGE 67, 123 und ständig), ist eine Beurteilung des Verhaltens des Betroffenen während des Erlasszeitraums geboten (vgl. auch § 34 Abs. 1 Satz 2 GrStG). Sich damit auseinanderzusetzen, überschreitet ersichtlich den Rahmen, der durch die von der Beklagten angeführte Vorlagepflicht gegeben ist.

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Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass der Kläger als promovierter Architekt "sachkundig" ist, wie das Verwaltungsgericht meint. Die daraus zu ziehende Folgerung, der Kläger könne den Nachweis der Voraussetzungen des § 33 GrStG ohne Zuhilfenahme rechtlichen Beistands erbringen, mag mit Blick auf das Erstellen und die Vorlage der Nachweise über Wohn- und Geschäftsraumgrößen, die dabei maßgeblichen (Vergleichs-)Mieten und auch auf die rechnerische Richtigkeit dieser Angaben nahe liegen. Die Auseinandersetzung mit der im Falle der Beurteilung der Rohertragsminderung sich ergebenden juristischen Problematik - nichts anderes hat erst recht für die Beurteilung des "Vertretenmüssens zu gelten - konnte ihm nicht ohne weiteres zugemutet werden. Denn ein "Vertrautsein" mit den damit zusammenhängenden Fragen rechtlicher Art ist auch bei einem gebildeten Betroffenen nicht zu erwarten, mag er auch - wie der Kläger - Großobjekte berufsmäßig vermieten bzw. verpachten. Denn damit ist ersichtlich nicht ein berufsbedingtes Befassen mit der auch rechtlich vielschichtigen Erlassmaterie zu verbinden. Dass der Kläger, wie die Beklagte andeutet, auch in der Vergangenheit entsprechende Erlassanträge gestellt habe, mag zutreffen. Indes ist nicht dargelegt und erkennbar, dass er diese Verfahren auch selbst durchgeführt hat. Auch das anhängige Verfahren ist ursprünglich nicht von ihm, sondern von einem Steuerberatungsbüro in Gang gesetzt worden. Nach allem ist daher hier davon auszugehen, dass das Betreiben des Widerspruchsverfahrens durch den Kläger selbst nicht zumutbar und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren daher notwendig gewesen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.