Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-12-11, Aktenzeichen 9 A 7130/95
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1211.9A7130.95.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Mit Zuwendungsbescheid vom 16. November 1989 bewilligte der
Beklagte dem Kläger antragsgemäß für die Zeit vom 1. November
1989 bis 31. Oktober 1994 eine Zuwendung nach den „Richtlinien
über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung der
Stillegung von Ackerflächen in landwirtschaftlichen Betrieben"
(Richtlinien) vom 26. Juli 1988, MBl. NW 1989, 430, in Höhe
von jährlich 7.207,00 DM (insgesamt: 36.035,00 DM für fünf
Jahre) für die Stillegung von 5,09 ha Ackerland (à 1.416,00
DM/ha) in Form der Rotationsbrache. Die Größe der zu seinem
Betrieb gehörenden Anbauflächen hatte der Kläger mit insgesamt
15,11 ha angegeben. Die Prämie für das erste und zweite
Stillegungsjahr zahlte der Beklagte am 27. November 1990 (=
7.207,00 DM) und 20. Dezember 1991 (= 7.136,00 DM, weil der
Kläger eine Brachfläche von lediglich 5,04 ha angegeben hatte)
aus.

3

Nach Vornahme einer örtlichen Überprüfung am 16. Juli 1992
und Anhörung des Klägers widerrief der Beklagte mit Bescheid
vom 9. März 1993 den Zuwendungsbescheid mit Wirkung auch für
die Vergangenheit und forderte die geleisteten Teilzahlungen
in Höhe von 14.343,00 DM zuzüglich Zinsen (berechnet bis
31. März 1993) in Höhe von 1.766,60 DM zurück. Er berief sich
auf § 49 VwVfG NW und führte zur Begründung im wesentlichen
aus: Die örtliche Überprüfung habe mehrere schwere Verstöße
gegen die Flächenstillegungsrichtlinien ergeben. So sei auf
der im Zuwendungsantrag unter Nr. 4 mit einer Größe von
1,56 ha angegebenen Ackerfläche (Fläche Nr. 4) am Rande eine
Bodenbearbeitung vorgenommen und es seien Gülle oder sonstige
organische Stoffe ausgebracht worden. Die 0,14 ha große
Antragsfläche Nr. 6 sei teilweise mit Nadelbäumen bepflanzt.
Auf der 1,64 ha großen Antragsfläche Nr. 8 seien
Pflanzenschutzmittel ausgebracht worden. Das im Antrag mit
einem Stillegungsanteil von 1 ha angegebene Ackerland (Fläche
Nr. 9) sei in Wirklichkeit Auskiesungsfläche; entweder sei es
tatsächlich ausgekiest oder es werde als Lagerfläche für
Abraum genutzt. Der Kläger sei bezüglich der Flächen Nrn. 6
und 9 seiner sich aus Nr. 4.5 des Antrags ergebenden Pflicht
zur Mitteilung der vorgenommenen Nutzungsänderung nicht
nachgekommen. Auch die weiter festgestellten Verstöße (Einsatz
von Pflanzenschutzmitteln, Ausbringung von organischen Stoffen
sowie Bodenbearbeitung) seien schwerwiegend. Selbst wenn sie
auf das Verhalten Dritter zurückzuführen seien, trage der
Kläger dafür förderungsrechtlich die Verantwortung.

4

Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend, er habe
die Fläche Nr. 4 weder bearbeitet noch gedüngt. Falls Dritte
dies getan haben sollten, sei er dafür mangels
Einflußmöglichkeit nicht verantwortlich. Gleiches gelte für
die Fläche Nr. 8. Was die Fläche Nr. 6 angehe, so seien dort
Nadelbäume schon vor Beginn des Stillegungszeitraums vorhanden
gewesen; außerdem nähmen sie nur etwa 200 qm in Anspruch.
Unter der Fläche Nr. 9 verlaufe eine Gasleitung, so daß der
diesbezügliche Grundstücksteil nicht ausgekiest sein könne.
Allerdings habe die Firma Mundorf dort ohne sein Wissen
Mutterboden aus der nahegelegenen Kiesgrube abgelagert. Diese
Ablagerung sei auf seine Veranlassung inzwischen zu 3/4 wieder
entfernt worden.

5

Mit Bescheid vom 30. April 1993 wies der Beklagte den
Widerspruch als unbegründet zurück. In tatsächlicher Hinsicht
seien die Feststellungen der beiden Prüfer maßgeblich. Die
objektiv vorliegenden Verstöße seien als solche
förderungsschädlich, so daß es nicht darauf ankomme, wer sie
begangen habe.

6

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Kläger sein
Vorbringen aus dem Vorverfahren wiederholt und vertieft. Er
hat vorgetragen, nur auf etwa einem Viertel der Fläche Nr. 9
sei Mutterboden abgelagert worden.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

die Bescheide des Beklagten vom
9. März 1993 und 30. April 1993
aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er hat sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide
bezogen.

12

Das Verwaltungsgericht hat nach Vernehmung zweier Zeugen zu
der Frage, in welchem Umfang bei der örtlichen Kontrolle
Verstöße gegen die Zuwendungsrichtlinien festgestellt worden
seien, der Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, im wesentlichen
stattgegeben. Es hat angenommen, daß nur bezüglich 0,39 ha
(Fläche Nr. 6 sowie ein Viertel der Fläche Nr. 9) beachtliche
Unregelmäßigkeiten festzustellen seien. Diese Fläche mache
insgesamt 7,66 % der Stillegungsfläche aus. Nur in Höhe dieses
Prozentsatzes sei der rückwirkende Widerruf der
Zuwendungsbewilligung (7,66 % von 36.035,00 DM = 2.759,00 DM)
sowie die Rückforderung der ausgezahlten Prämie (7,66 % von
14.343,00 DM = 1.099,00 DM) gerechtfertigt. Im übrigen seien
die angefochtenen Bescheide rechtswidrig und insoweit
aufzuheben.

13

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der
Beklagte gegen die (Teil-)Aufhebung seiner Bescheide. Er
meint, die Beihilfe verfolge auch den Zweck, dazu beizutragen,
daß auf den stillgelegten Flächen zufriedenstellende
agronomische Bedingungen erhalten blieben. Dem dienten die
Verbote, dort organische Abfälle auszubringen bzw.
Pflanzenschutz- oder Unkrautvertilgungsmittel einzusetzen.
Verstöße gegen diese Verbote seien deshalb als schwere
Unregelmäßigkeiten i.S.v. Art. 15 Abs. 3 Satz 2 VO (EWG) Nr.
1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 einzustufen.
Entsprechende Verstöße des Klägers auf den Flächen Nrn. 4 und
8 seien durch die Aussagen der in erster Instanz vernommenen
Zeugen bewiesen. Unabhängig hiervon trage der Kläger auch die
Verantwortung für das Verhalten dritter Personen. Die beiden
Flächen machten zusammen 3,20 ha aus und damit mehr als 50 %
der Stillegungsfläche von 5,09 ha. Deshalb sei der Widerruf
der Prämienbewilligung in voller Höhe für die gesamte Dauer
der Stillegungszeit und die Rückforderung der bereits
gezahlten Prämie gerechtfertigt.

14

Der Beklagte beantragt,

15

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage in vollem Umfang
abzuweisen.

16

Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Er wiederholt, daß er auf den Flächen Nrn. 4 und 8 weder
Wirtschaftsdünger aufgebracht noch Pflanzenschutzmittel
angewandt noch Entsprechendes veranlaßt oder geduldet habe. Er
wisse auch nicht, wer das getan haben könnte. Bei seinen
täglichen Gängen durch die Flur sei ihm nichts aufgefallen.
Für Handlungen fremder Personen hafte er nicht. Nach Aktenlage
stehe nicht einmal fest, ob die beiden Flächen oder Teile
davon mit Wirtschaftsdünger oder Pflanzenschutzmitteln
überhaupt in Berührung gekommen seien. Er habe auch im vierten
und fünften Stillegungsjahr seine Stillegungsverpflichtung
eingehalten.

19

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

22

Die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind - soweit im
Berufungsrechtszug noch im Streit befindlich - rechtswidrig
und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
VwGO).

23

Als Rechtsgrundlage für den Widerruf der
Flächenstillegungsprämie für den gesamten Stillegungszeitraum
1. November 1989 bis 31. Oktober 1994 und für die
Rückforderung der gezahlten Prämie für die beiden ersten
Stillegungsjahre kommt - entgegen der Ansicht des Beklagten
und des Verwaltungsgerichts - allein § 10 Abs. 2 des Gesetzes
zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) in
der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides
geltenden Neufassung vom 27. August 1986, BGBl. I S. 1397, in
Betracht. Denn bei der dem Kläger bewilligten
Flächenstillegungsprämie nach den Richtlinien vom 26. Juli
1988 handelt es sich um eine im einschlägigen EG-Recht
vorgesehene flächenbezogene Beihilfe i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 7
MOG. Eine solche Beihilfe ist vorgesehen in Art. 1 a der VO
(EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung
der Effizienz der Agrarstruktur i.d.F. der Änderungsverordnung
(EWG) Nr. 1094/88 des Rates i.V.m. der VO (EWG) Nr. 1272/88
der Kommission vom 29. April 1988 mit
Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die
Förderung der Stillegung von Anbauflächen, mit Wirkung ab 9.
März 1992 geändert durch die VO (EWG) Nr. 466/92 der
Kommission vom 27. Februar 1992.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar
1996 - 3 C 18.94 -, RdL 1996, 159;
Urteil des Senats vom 19. Dezember 1996
- 9 A 3209/95 -.

25

Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Norm - sowohl
hinsichtlich eines Widerrufs für die Zukunft (§ 10 Abs. 2 Satz
1 Halbsatz 1 MOG) als auch für die Vergangenheit (§ 10 Abs. 2
Satz 1 Halbsatz 2 MOG) liegen indes nicht vor. Der Widerruf
des Beklagten vom 9. März 1993, der gestützt ist auf im
Verlaufe des dritten Stillegungsjahres bzw. bei Antragstellung
eingetretener Ereignisse, ist wirksam geworden erst mit
Bekanntgabe an den Kläger (§ 43 VwVfG NW) im Verlaufe des
vierten Stillegungsjahres (10. März 1993). Er bezieht sich
also auf die Vergangenheit, soweit es um den Widerruf
jedenfalls für das erste bis dritte Stillegungsjahr geht (und
die damit zusammenhängende Rückforderung gezahlter Prämien).

26

Ein rechtmäßiger begünstigender Bescheid kann nach § 10
Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 MOG (für die Zukunft) nur widerrufen
werden, soweit eine Voraussetzung für den Erlaß des Bescheides
nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist. Der
Beklagte beruft sich insoweit auf Letzteres, nämlich das
Nichteinhalten der unter Nr. 3.2.2 bzw. 3.2.3 des Antrags (=
4.4.2.2 bzw. 4.4.2.3 der Richtlinien) eingegangenen
Verpflichtung, die stillgelegten Flächen Nrn. 4 und 8 nicht zu
düngen bzw. auf den stillgelegten Flächen keine
Pflanzenschutzmittel anzuwenden.

27

Die in erster Instanz durchgeführte Beweisaufnahme und die
seitens des Beklagten im Juli 1992 vorgenommene örtliche
Überprüfung haben jedoch nicht ergeben, daß der Kläger die
übernommene Verpflichtung bezüglich der Flächen Nrn. 4 und 8
nicht eingehalten hat. Die beiden oben angeführten, vom Kläger
übernommenen Verpflichtungen beinhalten
Unterlassungspflichten. Dem Kläger ist es - durch
Selbstverpflichtung - verboten, auf den stillgelegten Flächen
Dünger aufzubringen oder Pflanzenschutzmittel einzusetzen.
Dieses Verbot beinhaltet auch die Pflicht, nicht zu gestatten
oder zu dulden, daß Dritte auf diesen Flächen in der
beschriebenen Weise tätig werden. Die im Antrag übernommene
Verpflichtung kann jedoch nicht als absolute Garantie dahin
verstanden werden, daß der Kläger auch für das Verhalten eines
gegen seinen Willen oder ohne sein Einverständnis tätig
gewordenen Dritten einzustehen hätte. Dagegen spricht die
(geringe) Höhe der dem Kläger bewilligten Subvention. Diese
ist darauf ausgerichtet, dem Kläger den normalen
Ertragsausfall zu ersetzen, der ihm durch das
Nichtbewirtschaften der Parzelle zu landwirtschaftlichen
Zwecken entsteht. Ersatz der Kosten für das Einzäunen des
Geländes und das Tag-und-Nacht-Bewachenlassen des Geländes
sind darin nicht enthalten. Derartige Vorkehrungen wären
jedoch erforderlich und müßten vom Kläger veranlaßt werden,
wenn er mit der Subventionsbewilligung die Garantie übernommen
hätte, daß auch fremde Personen keine der erwähnten Handlungen
vornehmen.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar
1996 - 3 C 18.94 - a.a.O.

29

Die von den Zeugen anläßlich der örtlichen Kontrolle
getroffenen Feststellungen und ihre Aussagen vor dem
Verwaltungsgericht ergeben keinen Aufschluß darüber, ob auf
den Flächen Nrn. 4 und 8 überhaupt Dünger aufgebracht und
Pflanzenschutzmittel gespritzt worden sind, ob dies auf der
ganzen Fläche oder nur auf Teilbereichen erfolgt ist und vor
allem daß dies vom Kläger veranlaßt oder mit seinem Wissen
geschehen ist. Eine gesetzliche Vermutung, daß derartige
Handlungen nur mit Einwilligung des Eigentümers/Pächters
geschehen können, gibt es nicht. Das Aufbringen von
Naturdünger auf eine 1,56 ha große Fläche und das Spritzen von
Pflanzenschutzmitteln auf einer 1,64 ha große Fläche kann in
wenigen Stunden erfolgen. Deshalb ist das Vorbringen des
Klägers, er selbst sei nicht tätig geworden, er habe auch
nicht beobachtet, wer das getan haben könnte, nicht
unglaubhaft.

30

Nach der materiellen Rechtslage ist der Beklagte dafür
beweispflichtig, daß die Voraussetzungen für die Ausübung des
Widerrufsrechts vorliegen, hier dafür, daß der Kläger seine
Unterlassungsverpflichtung nicht eingehalten hat. Die
Nichterweislichkeit des Umstandes, daß die von den Zeugen
beobachteten Phänomene an den Pflanzen und die Fahrspuren auf
den Äckern auf ein Handeln des Klägers oder ein ihm
zuzurechnendes Unterlassen zurückzuführen sind, geht deshalb
zu Lasten des Beklagten. Auf die Frage, ob die von den Zeugen
an den Pflanzen beobachteten Phänomene überhaupt einen
zuverlässigen Rückschluß auf ein Aufbringen von Dünger bzw.
die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zulassen, kommt es
deshalb nicht mehr an.

31

Das Anpflanzen der Bäume auf der Fläche Nr. 6 (= 0,14 ha)
und das Dulden der Ablagerung von Mutterboden auf einem
Viertel der Fläche Nr. 9 (= 0,25 ha) rechtfertigt keine(n)
Widerruf/Rücknahme über den Umfang hinaus, den das
Verwaltungsgericht durch Abweisung der Klage (d.h. bezüglich
7,66 % der Bewilligungssumme) bereits rechtskräftig
festgestellt hat.

32

Zwar liegen insoweit Verstöße des Klägers gegen die
Bewilligungsvoraussetzungen vor (bezüglich der Fläche Nr. 6
bereits bei Antragstellung, bezüglich der Fläche Nr. 9 im
dritten Bewilligungsjahr). Diese Verstöße beziehen sich jedoch
auf eine verhältnismäßig kleine Fläche (insgesamt 0,39 ha),
die nur 7,66 % der gesamten Stillegungsfläche (5,09 ha)
ausmacht.

33

Die Ausübung des in § 10 Abs. 2 MOG geregelten
Widerrufsrechts bzw. des in § 10 Abs. 1 geregelten
Rücknahmerechts (bezüglich des bereits seit Antragstellung
vorliegenden Verstoßes bezüglich des Grundstücks Nr. 6) steht
- unabhängig davon, daß diese Vorschriften als Muß- und nicht
als Kannvorschriften ausgebildet sind - unter dem Vorbehalt
der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bzw. des
Übermaßverbotes. Die Rechtsfolgen der Ausübung des
Gestaltungsrechts dürfen keine übermäßige, zu dem angestrebten
Zweck in krassem Mißverhältnis stehende Belastung hervorrufen.
Ein solches Mißverhältnis liegt vor, wenn die geringfügige
Nichteinhaltung einer teilbaren Leistung (hier: Bezüglich 7,66
% der Stillegungsfläche, wobei bezüglich 0,25 ha nur ein
Verstoß für ein Jahr vorliegt) zum Anlaß genommen wird, die
Gegenleistung in voller Höhe (100 %) und für sämtliche fünf
Jahre zu widerrufen, es sei denn, aus dem Subventionszweck
ergäbe sich, daß die Subvention ihren Zweck verfehlte, wenn
der Subventionsnehmer seine übernommene Verpflichtung nicht zu
100 % erfüllt. Eine solche Fallgestaltung liegt bei der
Flächenstillegungsbeihilfe nicht vor. Die Beihilfe wird
entsprechend der Größe der stillgelegten Fläche gewährt.
Abgesehen von einer einzuhaltenden Mindestgröße der Fläche von
1 ha und einem einzuhaltenden Mindestanteil (20 %) der
Stillegungsfläche an der gesamten Anbaufläche kann die Größe
der Stillegungsfläche vom Subventionsnehmer beliebig gewählt
werden. Bei der Rotationsbrache darf die Stillegungsfläche in
den einzelnen Jahren sogar bis zu 10 % von der im
Förderungsantrag angegebenen Flächengröße abweichen. Diese
Mindestvoraussetzungen erfüllt der Kläger, selbst wenn man die
0,39 ha von der im Antrag angegebenen Stillegungsfläche von
5,09 ha abzieht. Die verbleibende Stillegungsfläche von 4,7 ha
ist bei weitem größer als der rechnerische 20 % Anteil der
Bewirtschaftungsfläche (20 % von 15,11 ha = 3,022 ha).

34

Das EG-Recht schreibt nichts Abweichendes vor. Das
Erfordernis der Billigkeit und die Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gehören zu den auch im
Gemeinschaftsrecht zu beachtenden Prinzipien.

35

Vgl. beispielsweise die 10.
Begründungserwägung zur VO (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember
1995 über den Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen
Gemeinschaften, Abl. Nr. L 312/1 vom
23. Dezember 1995.

36

Artikel 15 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1272/88 der
Kommission in der Ursprungsfassung sah zwar die finanzielle
Ahndung der Nichteinhaltung der eingegangenen Verpflichtungen
vor. Er verlangte jedoch nur im Falle schwerer
Unregelmäßigkeiten finanzielle Sanktionen, die mindestens der
Höhe der zu Unrecht gezahlten Beihilfe entsprechen muß (Art.
15 Abs. 1 Satz 2). Dieser Mindestvorgabe entspricht im Falle
des Klägers ein Widerruf in Höhe von 7,66 % der
Subventionsbewilligung, weil nur in bezug auf einen 7,66 %igen
Flächenanteil die Beihilfe zu Unrecht gezahlt worden ist. Zwar
sieht die Neufassung des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F.
der VO (EWG) Nr. 466/92 vor, daß - wenn die Kontrollen eine
Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten
Fläche von mindestens 2 % und bis zu höchstens 10 % ergeben -
die Beihilfe nach der festgestellten Fläche abzüglich der
Differenz berechnet wird. Soweit durch diese Vorschrift eine
Verdoppelung der Kürzung (also 2 x 7,66 %) vorgesehen ist,
handelt es sich bezüglich des Verdoppelungsbetrages nicht mehr
um eine bloße verwaltungsrechtliche Maßnahme i.S.v. Art. 4 VO
(EG, Euratom) Nr. 2988/95, sondern um eine Sanktion i.S.v.
Art. 5 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95, die nach Art. 2 Abs. 2 VO
(EG, Euratom) Nr. 2988/95 nur verhängt werden kann, wenn sie
in einem Rechtsakt der Gemeinschaft vor dem Zeitpunkt der
Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Die vom Beklagten
festgestellten Unregelmäßigkeiten in bezug auf die Flächen
Nrn. 6 und 9 haben jedoch bereits vor Inkrafttreten der VO
(EG) Nr. 466/92 (= 9. März 1992) begonnen.

37

Der Widerruf bzw. die Rücknahme des
Ursprungsbewilligungsbescheides und die Rückforderung der
ausgezahlten Beihilfe sind daher nicht in einem weiteren
Umfang begründet, als vom Verwaltungsgericht festgestellt.

38

Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154
Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

39

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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