Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-06, Aktenzeichen 6 A 1245/14

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 26.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.10.2014 rechtswidrig war.

Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls die Klägerin nicht vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis.

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Die Klägerin ist ein Werbeunternehmen, deren Geschäftszweck die Bewerbung für verschiedene Kunden auf Hartfaserplakaten ist. Die Stadt Stralsund schloss mit der DSM Deutsche Städte Medien GmbH einen Vertrag vom 14.12.2006 über die Übertragung des Rechts zur alleinigen Nutzung aller Werbemöglichkeiten auf städtischem Grund Boden ab, dem am 21.11.2006 der Hauptausschuss der Bürgerschaft der Hansestadt Stralsund zustimmte. Unter dem 13.08.2014 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Plakatierungsmaßnahme von 200 DIN A1-Plakaten an nutzbaren Lichtmasten im Stadtgebiet Stralsund an den in der Straßenliste „A“ angegebenen Straßen für den Zeitraum vom 15.09.2014 bis 12.10.2014.

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Mit Bescheid vom 26.08.2014 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin vom 31.03.2014 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Werbung an den zur Verfügung stehenden Kandelabern mit wechselnder Kurzzeitwerbung sei vertraglich geregelt und das Recht ausschließlich einer Werbefirma übertragen. Während der Laufzeit des Vertrages dürfe die Stadt Stralsund keinem Dritten die Werbung an Kandelabern übertragen.

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Hiergegen legte die Klägerin am 08.09.2015 Widerspruch ein. Zur Begründung verwies sie auf die §§ 2, 6 und 8 der Sondernutzungssatzung der Hansestadt Stralsund (SNS), auf §§ 21 f StrWG M-V und auf eine Gerichtsentscheidung des Hessischen VGH zur Ermessensfehlerhaftigkeit bei Zugrundelegung eines Werbenutzungsvertrages mit Ausschließlichkeitsklausel zugunsten eines Privatunternehmers.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 30.10.2014 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er führte hierzu aus, der Erlaubnisvorbehalt nach § 22 StrWG M-V sei zu beachten. Die Hansestadt Stralsund habe sich im Jahr 2006 gegenüber einem Großunternehmer der Werbebranche für die Dauer mehrerer Jahre vertraglich gebunden, keinem Dritten die Anbringung der beantragten Werbemittel zu gestatten. Der Vertrag sei durch den Hauptausschuss der Hansestadt Stralsund beschlossen worden. Maßgebende Gründe für den Abschluss des Vertrages seien gewesen, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in den betroffenen Straßen nachhaltig zu gewährleisten und dem Haushalt der Hansestadt Stralsund dauerhaft möglichst hohe Einnahmen zuzuführen. Damit sei verbunden, den personellen Aufwand der Stadt im Zusammenhang mit der Genehmigung, Aufstellung und Wartung von Werbeanlagen möglichst niedrig zu halten und haftungsrechtlich erhebliche Schadensfälle zum Nachteil der Stadt in diesem Bereich nach Möglichkeit vollständig zu vermeiden. Aufgrund der gestalterischen Vorgaben des bestehenden Vertrages solle zudem der UNESCO-Welterbestatus der Hansestadt Stralsund nicht gefährdet werden. Unter Berücksichtigung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts sei es auf Grundlage der vorgenannten Punkte sachgerecht, den Antrag auf Sondernutzung abzulehnen.

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Am 25.11.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Es bestehe Wiederholungsgefahr. Das Feststellungsinteresse folge zudem aus Art. 19 Abs. 4 GG. Die Ablehnung der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sei ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig. Der Anspruch ergebe sich direkt aus §§ 2, 6, 8 SNS. Verträge mit dem Vertragspartner der Hansestadt Stralsund über die Durchführung der Sondernutzung wären nichtig, da sich ein solches Vorgehen weder aus der SNS noch aus §§ 21 f StrWG M-V ergeben würde und zudem die Gebührentarife der SNS leerliefen. Das Bestehen eines Werbenutzungsvertrages mit einer Ausschließlichkeitsklausel zugunsten eines Privatunternehmers stelle keine ordnungsgemäße Ermessensausübung dar. Der entsprechende zwischen der Stadt und der DSM GmbH geschlossene Vertrag sei unwirksam. In die Ermessenserwägungen dürften nur verkehrsrechtliche Aspekte oder Gesichtspunkte, die einen sachlichen Bezug zur Straße, ihrem Umfeld, ihrer Funktion oder ihrem Widmungszweck haben, einfließen; straßenrechtsfremde Überlegungen seien unzulässig. Mit der ausschließlichen Gewährung der Sondernutzung verstoße der Beklagte gegen das Neutralitätsverbot, was ihn verpflichte, jedem die Nutzung zu gewähren, der – wie die Klägerin – nicht Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs verletze oder gefährde. Der Beklagte habe irgendwie geartetes Ermessen nicht im Ansatz ausgeübt.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 26.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.10.2014 rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, der mit der DMS GmbH abgeschlossene Vertrag sei rechtswirksam. Es gehöre zu den zulässigen Erwägungen, einer unerwünschten Häufung von Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum und einer damit verbundenen möglichen Beeinträchtigung des Straßenbildes und des Ortsbildes entgegen zu wirken. In die Ermessensentscheidung könnten auch städteplanerische und baupflegerische Belange einbezogen werden. Ein solcher Vertrag sei wirksam, wenn er die Auslegung zulasse, dass er ein gemeindliches Werbekonzept darstelle. Der Anspruch eines Dritten könne abgelehnt werden, wenn man sich auf die Ordnungsfunktion des Vertrages berufe, welcher der Ordnung des Stadtbildes diene. Hier stelle der Vertrag ein gemeindliches Werbekonzept dar. In § 1 Abs. 1 des Vertrages würden die in der Stadt bestehenden Werbenutzungsmöglichkeiten und -medien festgelegt. Die Regelung enthalte die Zielstellung, dass die Parteien sich der besonderen Verantwortung bewusst seien, die aus dem Status der Stadt als Weltkulturerbe resultiere, wodurch klargestellt werde, dass nur solche Standorte für Werbeanlagen in Frage kämen, bei denen es keinen Konflikt mit dem Anblick der besonders geschützten Altstadt gebe.

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Der Antrag der Klägerin wäre auch aus anderen Gründen nicht genehmigungsfähig gewesen. Eine Prüfung der mit der Straßenliste A ausgewiesenen Standorte habe ergeben, dass die überwiegende Anzahl der beantragten Standorte der Gebietskategorie „Wohnen“ oder dem Außenbereich zuzuordnen sei und deshalb gemäß § 10 Landesbauordnung keine Fremdwerbung zulässig sei. Hinsichtlich der übrigen Standorte sei zu beachten, dass sich an den dortigen Lichtmasten die bereits vorhandenen Kandelaber befänden und es schwerfalle, überhaupt einen freien Mast zu finden. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen bestimmten Ort schließe automatisch die Erteilung anderer Erlaubnisse für denselben Ort aus.

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Für die weiteren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die Gerichtsakte und den Inhalt der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 06.07.2017 verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Sie ist zunächst zulässig. Eine Originalklageschrift ist – was ausreichend ist – noch vor der mündlichen Verhandlung zu den Akten gelangt. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Die Verpflichtungsklage hat sich durch Zeitablauf mit Ablauf des beantragten Zeitraums am 12.10.2014 und damit vor Erhebung der Klage erledigt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf solche Fälle anwendbar. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich aus einer Wiederholungsgefahr, da zu besorgen ist, dass der Beklagte entsprechende Anträge der Klägerin auch künftig aus denselben Gründen ablehnen wird.

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Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide waren rechtswidrig. Der Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Bescheidung ihres Antrags ist nicht erfüllt worden. Anspruchsgrundlage ist § 22 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V i.V.m. der Sondernutzungssatzung der Hansestadt Stralsund vom 13.12.2011 (SNS). Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V bedarf die Benutzung der öffentlichen Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast.

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Die Notwendigkeit der Erteilung entsprechender Sondernutzungserlaubnisse ergibt sich daraus, dass die betroffenen Lichtmasten, an denen die Werbeplakate angebracht werden sollten, Bestandteil der als öffentliche Verkehrsflächen gewidmeten öffentlichen Straßen sind. Da die Widmung die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße begründet, überlagert sie das private Eigentum und schränkt es kraft staatlicher Hoheitsgewalt in Anwendung der Straßen- und Wegegesetze ein (vgl.: BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100 = NVwZ 1994, 275 = DÖV 1994, 341 = NUR 1994, 434 = Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 280; Hess. VGH, Beschluss vom 13. Februar 2001 - 5 UZ 4129/00 -, NVwZ-RR 2002, 540 = ESVGH 51, 139). Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt, ist demnach allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten. Hierfür ist allein der Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend. Danach ist eine erlaubnispflichtige Sondernutzung gegeben, wenn ein Standort im öffentlichen Straßenraum als Werbeträger nutzbar gemacht wird, da sich ein auf Werbung und damit auf wirtschaftliche Interessen ausgerichteter Nutzungszweck nicht mehr innerhalb des Gemeingebrauchs hält (vgl. für die Plakatierung von auf öffentlichem Straßengrund errichteten Bauzäunen: BVerwG, Beschluss vom 12. November 1998 - 3 BN 2.98 -; Hess. VGH, Beschluss vom 24. Februar 1998 - 5 N 3469/94 -, GewArch 1998, 437 = KStZ 2000, 36; Beschluss vom 19. Oktober 1993 - 2 TG 1044/03 -; Beschluss vom 5. Februar 1997 - 2 TG 4027/96 -). Die Hansestadt Stralsund ist für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständiger Baulastträger der betroffenen öffentlichen Straßen.

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Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse aus dem alleinigen Grund des Bestehens eines Werbenutzungsvertrages mit einer Ausschließlichkeitsklausel zu Gunsten der DSM GmbH erweist sich als nicht ordnungsgemäße Ermessensausübung gemäß § 22 StrWG M-V. Zwar ist die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen weder gesetzlich geregelt noch durch Richtlinien für die Ermessensausübung normativ bestimmt (vgl. hierzu: Hess. VGH, Urteil vom 28. September 1999 - 2 UE 4640/96 -; Beschluss vom 24. August 2005 - 2 UZ 2213/03 -, m.w.N.), der Straßenbaulastträger ist aber nicht berechtigt, über die Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen in den Wettbewerb zwischen privaten Wirtschaftsunternehmen einzugreifen. Wettbewerbsrechtliche Erwägungen haben keinen Bezug zu den vom Beklagten zu wahrenden wegerechtlichen Belangen. Der Beklagte ist bei der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen vielmehr dem Gebot der Wettbewerbsneutralität verpflichtet (vgl.: Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2001 - 2 UZ 543/00 -; Beschluss vom 19. Oktober 1993 - 2 TG 1044/93 -). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die erkennende Kammer anschließt, ist der Straßenbaulastträger bei der Ausübung seines Ermessens hinsichtlich der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen ausschließlich auf solche Ordnungskriterien beschränkt, die in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße stehen, also z.B. auf verkehrliche Gesichtspunkte oder den Schutz des Straßenbildes vor Verschandelung und Verschmutzung (vgl.: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - 7 C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 [284] = NJW 1975, 1289; vgl. auch: Beschluss vom 27. Juni 2005 in diesem Verfahren). Neben der Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eines einwandfreien Straßenzustandes sind darüber hinaus alle Ermessensgesichtspunkte von Bedeutung, die einen sachlichen Bezug zur Straße, ihrem Umfeld, ihrer Funktion oder ihrem Widmungszweck haben, um so dem öffentlich-rechtlichen Bedürfnis Rechnung zu tragen, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen. Allerdings können auch städteplanerische und baupflegerische Belange in die Ermessenserwägungen einbezogen werden (Hess. VGH. Urteil; Urteil vom 28. September 1999 - 2 UE 4640/96 -; Beschluss vom 24. August 2005 - 2 UZ 2213/03 -, m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 14. März 1994 - 12 L 2354/92 -, Juris Dok-Nr.: MWRE 1161179400 -; zahlreiche weitere Nachweise bei: Sauthoff, Straße und Anlieger, NJW-Schriftenreihe 32, Rdnr. 694 ff.).

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Dem Vertrag, auf den sich der Beklagte für seine Ermessenserwägungen bezieht, lässt sich nicht entnehmen, dass er insgesamt ein gestalterisches Konzept verfolgt und nach vorher festgelegten Kriterien darin die Sondernutzungserlaubnisse vorab erteilt worden sind. Der alleinige Hinweis in § 1 des Vertrages darauf, dass die in der Stadt bestehenden Werbenutzungsmöglichkeiten und –medien festgelegt würden und die Zielstellung, dass die Parteien sich der besonderen Verantwortung bewusst seien, die aus dem Status der Stadt als Weltkulturerbe resultiere, reicht dafür nicht aus. Vielmehr zeigen die Regelungen in § 8 bis § 11, dass ein gegenseitiges wirtschaftliches Interesse im Vordergrund steht. Dass der Beklagte bereits entscheidenden Einfluss auf die Anbringung der Werbetafeln genommen hat, lässt sich dem Vertrag nicht entnehmen, vielmehr obliegt dies vordringlich der DSM. Von daher lässt sich den Regelungen des Vertrages gerade nicht entnehmen, dass dieser Ausdruck einer vorab vom Beklagten getätigten generellen Ermessensausübung nach straßenwegerechtlichen Erwägungen ist. Letztlich lässt sich dem Vertrag nur ein exklusives Antragsrecht allein für die DSM und ein Entzug der Beantragungsmöglichkeit für andere, insbesondere Konkurrenten der GmbH, entnehmen. Zulässig wäre es nur gewesen, wenn der Beklagte vorab generell über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse dergestalt entschieden hätte, dass er genau festgelegt hätte, wie viele Werbeflächen an welchen Orten in welcher Größe zugelassen werden und er dann diese Erlaubnisse an den ersten Antragsteller erteilt hätte. Eine danach einmal erteilte Erlaubnis kann dann nicht noch einmal erteilt werden und weitere nicht, weil die festgelegte Kapazität ausgeschöpft wäre. Hier aber verhält es sich so, dass die GmbH als Erlaubnisnehmer die Kapazität und die Aufstellungsorte bestimmt und sich als eigentlicher Entscheider über die Vergabe der Sondernutzungserlaubnisse geriert.

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Neben dem - danach unzulässigen - Hinweis auf den bestehenden Werbenutzungsvertrag mit der DSM GmbH hat der Beklagte seine ablehnenden Entscheidungen auch nicht auf gestalterische Ermessensgesichtspunkte gestützt und insoweit lediglich – und auch erst im Widerspruchsbescheid - allgemein ausgeführt, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in den betroffenen Straßen nachhaltig zu gewährleisten und dem Haushalt der Hansestadt Stralsund dauerhaft möglichst hohe Einnahmen zuzuführen. Damit sei verbunden, den personellen Aufwand der Stadt im Zusammenhang mit der Genehmigung, Aufstellung und Wartung von Werbeanlagen möglichst niedrig zu halten und haftungsrechtlich erhebliche Schadensfälle zum Nachteil der Stadt in diesem Bereich nach Möglichkeit vollständig zu vermeiden. Aufgrund der gestalterischen Vorgaben des bestehenden Vertrages solle zudem der UNESCO-Welterbestatus der Hansestadt Stralsund nicht gefährdet werden. Diese Begründung hält einer rechtlichen Beurteilung hinsichtlich aller hier noch streitigen Standorte nicht stand, da die ablehnende Entscheidung des Beklagten nicht den Anforderungen genügt, die gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz M-V (VwVfG M-V) an die Begründung von Ermessensentscheidungen zu stellen sind. Diese Begründung ist weder nachvollziehbar, noch lässt sich eine konkrete Auseinandersetzung mit den örtlichen Verhältnissen an den einzelnen Standorten erkennen. Bei der Prüfung von behördlichen Ermessensentscheidungen muss der Betroffene ebenso wie das Gericht feststellen können, von welcher sachlichen Grundlage die Behörde bei ihrer Entscheidung ausgegangen ist und aus welchen Erwägungen sie diese Entscheidung getroffen hat. Nur auf Grund solcher Feststellungen ist eine gerichtliche Erkenntnis darüber möglich, ob ein Ermessensfehler vorliegt oder nicht. Anders als bei einer rechtlich gebundenen Entscheidung der Behörde, deren Beurteilung sich aus der Subsumtion des festgestellten Sachverhalts unter das Gesetz ergibt, sind für die Beurteilung einer Ermessensentscheidung die behördlichen Erwägungen über den Sachverhalt und die daraus gezogenen Konsequenzen maßgeblich. Aus der Ermessensentscheidung der Behörde muss deshalb ersichtlich sein, warum sie getroffen worden ist (vgl.: Hess. VGH, Urteil vom 13. September 1982 - 8 OE 68/81 -, NVwZ 1983, 551, m.w.N.). Je weiter der Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum der Behörde ist, desto eingehender muss die Behörde ihre Entscheidung begründen und darlegen, von welchen Tatsachen sie ausgegangen ist und welche rechtlichen Beurteilungsmaßstäbe sie angewandt hat. Dabei muss die Begründung auf den konkreten Einzelfall abstellen und darf sich nicht in formelhaften allgemeinen Darlegungen erschöpfen (vgl. hierzu ausführlich: Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2005, Rdnr. 19 ff. zu § 39). Eine solche konkrete Begründung hat der Beklagte im Wesentlichen weder im Widerspruchsbescheid noch im gerichtlichen Verfahren in einer nach § 45 Abs. 2 VwVfG M-V bzw. § 114 Satz 2 VwGO zulässigen Weise nachgeholt. Der Beklagte beschränkt sich insoweit auf abstrakte und pauschale Ausführungen, die die konkret zu treffenden Ermessensentscheidungen nicht stützen können. Dies ist rechtlich nicht zulässig.

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Der im gerichtlichen Verfahren nachgeschobene Umstand, dass die überwiegende Anzahl der beantragten Standorte der Gebietskategorie „Wohnen“ oder dem Außenbereich zuzuordnen sei und deshalb gemäß § 10 Landesbauordnung keine Fremdwerbung zulässig sei, rechtfertigt nicht die Ablehnung des Antrags insgesamt. Soweit der Beklagte darauf hinweist, dass hinsichtlich der übrigen Standorte zu beachten sei, dass sich an den dortigen Lichtmasten die bereits vorhandenen Kandelaber befinden und es schwerfalle, überhaupt einen freien Mast zu finden, lässt dies keine Auseinandersetzung damit erkennen, dass der Beklagte sich an die Neutralitätspflicht hält und er prüft, welche Werbung im Einzelfall zuzulassen ist. Gleiches gilt für den Hinweis, die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen bestimmten Ort schließe automatisch die Erteilung anderer Erlaubnisse für denselben Ort aus. Auch insoweit fehlt eine Auseinandersetzung damit, welche Werbung im Einzelfall zuzulassen ist. Auch hat der Beklagte nicht dargetan, dass eine Werbung seines Vertragspartners im streitigen Zeitraum bereits konkret vorgesehen war.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§ 124 VwGO).