Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-08, Aktenzeichen 6 A 1903/05

Tatbestand

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Der Kläger, der Verein B. e.V. C. (D.), führt unter dem Namen Bildungseinrichtung C. unter anderem eine anerkannte Ersatzschule als einjährige Berufsfachschule, die zu einem beruflichen Abschluss führt, in der Fachrichtung Altenpflegehilfe. Die bisher mit Unterricht in einer Schulklasse in C. betriebene Berufsfachschule ist von der (ehemaligen) Bezirksregierung Hannover mit Wirkung vom 3. Februar 2003 als Ersatzschule genehmigt worden. Seit Beginn des Schuljahres 2004/2005 hat die Schule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule inne. Die Aufsicht der Schule über die Durchführung der praktischen Ausbildung der Schülerinnen und Schüler in außerschulischen Einrichtungen der Altenpflege erfolgte bisher vom Schulstandort in C..

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Mit Schreiben vom 20. Dezember 2004 zeigte die Schulleitung der Bildungseinrichtung C. der Schulbehörde an, dass sie plane, die Berufsfachschule Altenpflegehilfe zukünftig zweizügig zu führen und den zweiten Zug in einer Außenstelle der Schule in K. einzurichten. Grund für dieses Vorhaben seien rege Nachfragen nach dieser Ausbildung aus K.. Für den Betrieb der Außenstelle seien inzwischen geeignete Räume gefunden worden. Zwei in K. wohnende Lehrerinnen sollten täglich dort als vollzeitbeschäftigte Lehrkräfte Dienst tun, wobei die Lehrkraft Frau L. als Ansprechpartnerin der Schülerinnen und Schüler die Schulleiterin vertreten solle. Die Schulleitung werde weiterhin von C. wahrgenommen, wobei die Schulleiterin allerdings auch die K. er Klasse im Unterricht übernehmen werde. Die mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu überwindende Entfernung zwischen C. und K. betrage 25 km und sei damit geringer als in anderen bekannten Fällen von Außenstellen öffentlicher berufsbildender Schulen. Der Kläger bitte daher um die Zustimmung der Schulbehörde zur Gewährung von Finanzhilfe für die Schülerinnen und Schüler in der Außenstelle.

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Das zuständige schulfachliche Dezernat der Beklagten teilte unter dem 3. Januar 2005 mit, dass aus schulfachlicher Sicht Bedenken gegen die Einrichtung der Außenstelle nicht bestünden und die Ersatzschule des Klägers anerkannt gut geführt werde. Zugleich wies es darauf hin, dass auch an öffentlichen berufsbildenden Schulen, zum Beispiel in einem Fall im Landkreis M. und in zwei Fällen in der Region Hannover, Außenstellen mit entsprechenden Entfernungen zur Hauptstelle eingerichtet worden seien.

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Die Beklagte sah den „Zustimmungsantrag“ der Schule als Antrag auf Genehmigung einer Berufsfachschule Altenpflegehilfe in K. in Gestalt einer Außenstelle der Berufsfachschule Altenpflegehilfe in C. an und lehnte diesen mit einem an die Bildungseinrichtung C. gerichteten Bescheid vom 28. Februar 2005 ab.

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Zur Begründung führte sie aus, der Genehmigung einer Berufsfachschule Altenpflegehilfe in K. stünde grundsätzlich nichts entgegen. In der beabsichtigten Organisationsform als Außenstelle der bereits bestehenden Berufsfachschule Altenpflegehilfe sei sie jedoch nicht genehmigungsfähig. Es sei zweifelhaft, ob für Schulen in freier Trägerschaft überhaupt Außenstellen eingerichtet werden dürften, denn dieses sei im Gesetz nicht vorgesehen. § 106 Niedersächsisches Schulgesetz (NSchG) sowie die Bestimmungen der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung (VO-SEP) fänden nur auf öffentliche Schulen Anwendung. Jedenfalls handele es sich bei der in K. beabsichtigten Einrichtung nicht um eine Außenstelle, sondern um eine Schule. Denn der Kläger plane mit ihr eine einheitliche Organisationseinheit, die eine vollständige und abgeschlossene Ausbildung in dem Bildungsgang Altenpflegehilfe mit einem entsprechenden Einsatz der Lehrkräfte vor Ort bieten solle. Die Einrichtung einer Außenstelle sei dagegen begriffsbedingt immer nur eine vorübergehende Maßnahme, um schulorganisatorische Probleme für einen befristeten Zeitraum zu lösen. Die Einrichtung einer zweiten Klasse in K. sei aber nicht schulorganisatorisch bedingt, sondern solle die Bildungsnachfrage in K. decken. Dass dennoch Schulleitung und Sekretariat weiterhin in C. verblieben, ändere hieran nichts. Die Genehmigung von selbständigen Schulen in der Organisationsform von Außenstellen einer Stammschule führe zu einer Umgehung der Regelung der §§ 148, 149 NSchG über die Wartefristen für die Finanzhilfe.

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Der Kläger hat am 29. März 2005 Klage erhoben.

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Zur Klagebegründung vertritt er die Auffassung, dass er in K. nicht eine Schule, sondern nur eine Außenstelle einrichten wolle, denn die organisatorischen und verwaltungstechnischen Aufgaben der Schule verblieben weiterhin in C.. In K. existiere bisher eine anerkannte Ersatzschule Altenpflegehilfe nicht, sondern nur eine genehmigte Ersatzschule, die sich selbst finanzieren müsse und daher nur Umschüler aufnehme. Mit der Einrichtung der Außenstelle in K. werde den Erstauszubildenden aus dem Raum K. der Weg zum schulischen Teil der Ausbildung in C. erspart. Hierdurch könnten ca. 25 bis 30 weitere Ausbildungsplätze geschaffen werden.

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Die Einrichtung einer Außenstelle sei aber nicht genehmigungs-, sondern nur anzeigepflichtig. Als Ersatzschule falle die Berufsfachschule Altenpflegehilfe unter den Schutz des Art. 7 Abs. 4 und 5 GG. Es sei nicht hinzunehmen, dass Schulen in freier Trägerschaft anders behandelt würden als öffentliche Schulen, die gemäß § 106 NSchG Außenstellen einrichten dürften. Die Durchführung des Unterrichts an zwei verschiedenen Standorten sei rechtlich unerheblich, solange die Aufgaben der Schulleitung wahrgenommen werden könnten und der Schulbetrieb nicht beeinträchtigt werde. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg sei dies erst der Fall, wenn zwischen den Standorten eine Entfernung von 120 km liege.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass er für die nach Maßgabe des Schreibens der Bildungseinrichtung C. vom 20. Dezember 2004 vorgenommene Einrichtung einer weiteren Klasse der Berufsfachschule für Altenpflegehilfe in K. einer Genehmigung der Beklagten nicht bedarf.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hält an ihrer Auffassung, dass die beabsichtigte Einrichtung einer weiteren Klasse der Berufsfachschule für Altenpflegehilfe in K. nicht eine Außenstelle, sondern eine eigene Einrichtung darstelle, fest. Sie macht im Übrigen geltend, dass auch Außenstellen genehmigungspflichtig seien. Hierfür lägen aber die Voraussetzungen nicht vor. Insoweit sei die Schule des Klägers mit öffentlichen Schulen gleich behandelt worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts nimmt das Gericht ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug.

Entscheidungsgründe

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Nach sachdienlicher Änderung der Klage (§ 91 Abs. 1 VwGO) in ein Feststellungsbegehren ist die Klage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig und begründet.

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Für eine nach Maßgabe des Schreibens der Bildungseinrichtung C. vom 20. Dezember 2004 vorgenommene Einrichtung einer weiteren Klasse der Berufsfachschule für Altenpflegehilfe in K. bedarf der Kläger keiner Genehmigung durch die beklagte Schulbehörde.

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Nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 Grundgesetz (GG) und § 143 Satz 1 NSchG bedarf die Errichtung und der Betrieb von Ersatzschulen der staatlichen Genehmigung durch die nachgeordnete Schulbehörde. Dagegen ist eine wesentliche Änderung der Schuleinrichtungen einer Ersatzschule nach § 146 NSchG der Schulbehörde nur anzuzeigen. Die Einrichtung einer weiteren Klasse der von dem Kläger geführten Berufsfachschule für Altenpflegehilfe in K. ist danach nicht genehmigungspflichtig, denn mit der Einrichtung dieser auswärtigen Klasse wird keine Ersatzschule errichtet und betrieben.

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Der Auffassung der Beklagten, bei der in K. beabsichtigten weiteren Klasse der in C. genehmigten Ersatzschule handele es sich um eine an einem Schulstandort „räumlich gebündelte einheitliche Organisationseinheit“ und deshalb begrifflich nicht um eine Außenstelle, kann nicht gefolgt werden.

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Schulen in freier Trägerschaft, die nach den oben genannten Vorschriften als Ersatzschulen der staatlichen Genehmigung bedürfen, sind der gesetzlichen Definition des § 1 Abs. 2 Satz 1 NSchG zufolge alle auf Dauer eingerichteten Bildungsstätten, in denen unabhängig vom Wechsel der Lehrkräfte sowie der Schülerinnen und Schüler nach einem in sich geschlossenen Bildungsplan allgemein bildender oder berufsbildender Unterricht in einem nicht nur auf einzelne Kenntnisgebiete oder Fertigkeiten beschränkten Umfang für mindestens zwölf Schülerinnen oder Schüler und mindestens für die Dauer von sechs Monaten erteilt wird. Eine Bildungsstätte, in der unabhängig vom Wechsel der Lehrkräfte sowie der Schülerinnen und Schüler nach einem in sich geschlossenen Bildungsplan allgemein bildender oder berufsbildender Unterricht erteilt wird, setzt die Gründung einer Schule als Institution voraus, was für die öffentlichen Schulen mit dem Anstaltsbegriff (§ 1 Abs. 3 Satz 2 NSchG) verdeutlicht wird. Damit steht fest, dass eine Schule im Unterschied zu einem Schulzweig oder Schulteilen (Schulzug, Schulstufe, Klasse) eine selbständige Organisationseinheit mit eigener Verfassung und (Selbst-) Verwaltung ist, wozu insbesondere ein eigener Schulname (§§ 107, 140 NSchG) und eine eigene Schulleitung zählen. Bei Ersatzschulen kommt hinzu, dass sie Privatschulen sind, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen (vgl. BVerfGE 27, 195, 201 f.; 90, 128, 139) und sich schon aus diesem Grund als zweckgerichtete Institutionen verstehen müssen.

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An einer solchen Bildungsstätte im Sinne einer Institution fehlt es zweifellos, wenn nur eine auswärtige Klasse einer vorhandenen Schule eingerichtet wird. Einer auswärtigen Klasse, in der an einem anderen Standort lediglich Unterricht veranstaltet wird, fehlt es insoweit nicht nur an einem verfassten Schulstatut, welches die Grundsätze für die Organisation und Führung der Schule festlegt, sondern auch an der tatsächlichen Einrichtung einer Schulorganisation und -führung. Die Schaffung der für den Unterricht in der Außenstelle unabdingbaren räumlichen, sozialen und dienstplanmäßigen Voraussetzungen reicht nicht aus, um eine Schule im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 NSchG zu institutionalisieren.

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Dem dagegen eingewandten Argument der Beklagten, eine Außenstelle liege nicht vor, weil diese begrifflich immer nur für einen Übergangszeitraum eingerichtet werde, ist schon deshalb nicht zu folgen, weil mit der Zulassung der Einrichtung von Außenstellen als Planungsgrundsatz in § 2 VO-SEP der Charakter des Provisoriums von Außenstellen endgültig aufgegeben worden ist. Der Gesetzgeber ist bei der Klarstellung der Verordnungsermächtigung in § 26 Abs. 7 NSchG davon ausgegangen, dass die Einrichtung von Außenstellen öffentlicher Schulen in Anbetracht der im Jahre 2003 erfolgte Änderung der Schulstruktur zunehmende Bedeutung gewonnen hat (Nds. Landtag, Begründung der Beschlussempfehlung des Kultusausschusses zu § 26 Abs. 7 Nr. 3 NSchG, LT-Drs 15/290 S. 8), so dass nichts dafür spricht, dass Außenstellen stets nur als Provisorien für kurze Zeit eingerichtet werden dürfen.

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Es bestehen auch keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Annahme, dass Ersatzschulen Außenstellen einrichten können. Rechtssätze, aus welchen der Schluss gezogen werden könnte, dass die Einrichtung von Außenstellen für Ersatzschulen dem privaten Schulträger untersagt oder von der für die Schule am Hauptstandort erteilten Genehmigung nicht erfasst wäre, sind nicht vorhanden. Vielmehr folgt aus § 26 Abs. 7 Nr. 3 NSchG und § 2 Abs. 3 VO-SEP, dass es sich mit den Grundsätzen der Planung der regionalen Entwicklung des öffentlichen Schulwesens durch die Landkreise, kreisfreien Städte und die Region Hannover vereinbaren lässt, wenn die Unterbringung von Teilen von Schulen in Außenstellen geplant wird. Daraus und aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 NSchG denselben Schulbegriff für öffentliche Schulen und Schulen in freier Trägerschaft gelten lässt , dürfte eindeutig folgen, dass es sich auch für Schulen in freier Trägerschaft mit dem Begriff der „Schule“ vereinbaren lässt, wenn ein Teil der Bildungsstätte an einem anderen Ort, von der schon vorhandenen Schule räumlich getrennt untergebracht wird und damit zugleich die Legaldefinition der Außenstelle im Sinne von § 2 Abs. 3 VO-SEP erfüllt. Das muss auch für berufsbildende Schulen in freier Trägerschaft gelten, denen die Ersatzschulgenehmigung gemäß § 143 Abs. 2 NSchG wie im Fall der Berufsfachschule des Klägers nur beschränkt auf die Schulform und innerhalb dieser Schulform auf die Fachrichtung erteilt worden ist. Insoweit besteht kein Unterschied zu den öffentlichen berufsbildenden Schulen, da auch bei diesen nach § 106 Abs. 5 NSchG die unterschiedlichen Schulformen (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 NSchG) organisatorisch und pädagogisch in einer Schule zusammengefasst werden, wobei die Schule dabei entsprechend den Schulformen gegliedert wird. Aus welchen Gründen der freie Träger einer Ersatzschule einen Bedarf für die Einrichtung einer Außenstelle sieht, ist im vorliegenden Verfahren keine Frage der Genehmigungspflicht nach § 143 NSchG. Ob insoweit nach Art. 7 Abs. 5 GG für private Grundschulen eine andere Betrachtungsweise gelten müsste, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Die Beurteilung des Bedarfs für die Erweiterung einer privaten berufsbildenden Schule ist jedenfalls allein dem freien Schulträger vorbehalten.

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Schließlich lässt sich auch dem Argument der Beklagten, dass auch im Fall öffentlicher Schulen die Einrichtung von Außenstellen nach § 106 Abs. 6 Satz 1 NSchG genehmigungspflichtig ist, nichts für die Notwendigkeit einer Ersatzschulgenehmigung entnehmen. Insoweit besteht nämlich ein entscheidender Unterschied zwischen einer öffentlichen Schule einerseits und einer Ersatzschule andererseits. Während die Erweiterung einer öffentlichen Schule (§ 106 Abs. 1 NSchG) ein Genehmigungstatbestand ist, bedarf der freie Schulträger nach § 143 Abs. 1 NSchG nur vor der Errichtung und Inbetriebnahme seiner Ersatzschule einer Genehmigung der Schulbehörde. Dagegen ist eine wesentliche Änderung der Schuleinrichtungen einer genehmigten Ersatzschule gemäß § 146 NSchG nur der Schulbehörde anzuzeigen. In Anbetracht der offenen Fassung des für die Gleichwertigkeit von Ersatzschulen bedeutsamen Rechtsbegriff der Einrichtungen in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG ist auch der Rechtsbegriff der „Schuleinrichtungen“ in den §§ 144 Abs. 1 Nr. 3 und 146 NSchG grundsätzlich weit auszulegen. Er umfasst allgemein die Organisation und Ausstattung der Schule (Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Aufl., S. 210 m.w.N.). Zu den Schuleinrichtungen zählen unzweifelhaft danach auch die Anzahl und die räumliche Unterbringung der vorhandenen Klassen (Avenarius/Heckel, a.a.O.).

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Angesichts der vom Gesetzgeber gezogenen klaren Trennung zwischen der Genehmigungspflicht in § 143 NSchG einerseits und der Anzeigepflicht in § 146 andererseits führt das vorliegende rechtliche Ergebnis auch nicht zu einer Umgehung der in § 149 Abs. 1 NSchG bestimmten Wartezeit von drei Jahren für das Einsetzen der Finanzhilfe. Vielmehr entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, dass bei wesentlichen Änderungen der Schuleinrichtungen (§ 146 NSchG) wie auch bei einer Änderung in der Organisation des Unterrichtsangebots (d.h. Wechsel vom Voll- zum Teilzeitunterricht und umgekehrt) sowie bei einer Änderung des Unterrichtsschwerpunktes in einer Fachrichtung der Berufsfachschule die Finanzhilfe für das geänderte Angebot sofort einsetzt (§ 149 Abs. 2 Satz 1 NSchG). Aus den Auswirkungen der Einrichtung einer weiteren Klasse für das Einsetzen der Finanzhilfe auf eine Genehmigungspflicht zu schließen, hieße daher, den Gesetzgeber zu korrigieren.

25

Schließlich lässt sich auch mit dem Argument, Schulstandort und Außenstelle seien im Fall der Schule des Klägers räumlich zu weit voneinander entfernt, und deshalb wäre in K. eine effektive Schulleitung nicht gewährleistet, keine Genehmigungspflicht begründen. Mängel der Schulleitung können allenfalls in gravierenden Fällen nach § 147 Abs. 1 i.V.m. § 145 Abs. 1 Nr. 3 NSchG zur Rücknahme der Ersatzschulgenehmigung ermächtigen. Allerdings wäre insoweit darauf hinzuweisen, dass auch in den genannten Beispielen öffentlicher berufsbildender Schulen deren Organisationseinheiten auf entfernt gelegene Standorte verteilt sind, wie dieses beispielweise im Fall der Berufsbildenden Schulen M. mit der Einrichtung von drei Schulstandorten in den Städten M., N. und O. geschehen ist.

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