Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2019-04-17, Aktenzeichen 1 ME 32/19

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 2. Kammer - vom 6. Februar 2019 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5000 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin, eine Jagdgenossenschaft, begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung zur Anlage eines Bestattungswaldes, durch den sie ihre Möglichkeiten zur Jagdausübung beeinträchtigt sieht.

2

Zum rund 2.700 ha großen, in 6 Revieren verpachteten gemeinschaftlichen Jagdbezirk der Antragstellerin gehört u.a. das Waldstück „D. E.“ in der Gemeinde A.. Der Süden dieses Waldstücks – Flurstück 8/3, Flur 10 der Gemarkung F. – steht im Eigentum der G. -H. GmbH. Das Grundstück ist im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt, der einfache Bebauungsplan Nr. 19 „Außenbereichsvorhaben (insbesondere Tierhaltungsanlagen)“ setzt sie als Fläche fest, die von der Bebauung freizuhalten ist. Die textliche Festsetzung Nr. 1.1 des Bebauungsplans lautet:

3

„Im Bereich der Flächen nach Nr. 1 sind bauliche Anlagen, die das Ziel, die Fläche von Bebauung freizuhalten, nicht mehr als geringfügig beeinträchtigen, ausnahmsweise zulässig.

4

Dies trifft in der Regel auf folgende Anlagen zu:

5

- [Ersatzbauten]

6

- [kleine land- und forstwirtschaftliche Nebengebäude]

7

- Für die Jagdausübung unerlässliche bauliche Einrichtungen (z.B. Hochsitze), jedoch keine Jagdhütten

8

- [kleine der Erholungs- und Fremdenverkehrsnutzung dienende Einrichtungen]

9

- Der Wasserwirtschaft dienende bauliche Anlagen

10

- Straßenbau- und Wasserbauvorhaben“

11

Eine gut 5 ha große Teilfläche im Südosten des genannten Grundstücks möchte die beigeladene Samtgemeinde als Bestattungswald nutzen und dafür einen 600 m langen, 1,50 m breiten Rundweg, einen Andachtsplatz von 5-7 m Radius und eine 5x50 m große Fläche am Beginn des Rundwegs mit Schotter befestigen sowie 20 Einstellplätze im Straßenraum schaffen. Ein Bodengutachten des Sachverständigenbüros „I. J.“ vom 19.9.2018 kam auf der Grundlage der Auswertung von sechs Rammkernsondierungen zu dem Schluss, dass eine Grundwassergefährdung durch Schwermetalle gering, eine Grundwassergefährdung durch andere Schadstoffgruppen unwahrscheinlich sei. Am 25.9.2018 erteilte die Antragsgegnerin der Beigeladenen eine Baugenehmigung für ihr Vorhaben. Die Antragstellerin erhob fristgerecht Widerspruch und beantragte bei der Antragsgegnerin am 22.10.2018 die Anordnung von dessen aufschiebender Wirkung, den diese nicht beschieden hat.

12

Den am 10.12.2018 gestellten Antrag auf gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss und im Wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Der zulässige Antrag sei unbegründet. Die Antragstellerin könne mit Blick darauf, dass ihr Jagdausübungsrecht über Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sei und ihr dadurch, dass die Errichtung eines Friedwaldes kraft Gesetzes das Entstehen eines befriedeten Bezirks zur Folge habe, durch die Baugenehmigung im Bereich des Vorhabens unmittelbar entzogen werde, voraussichtlich eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle einfordern. Diese gehe aber bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung zu ihren Lasten aus. Die Einrichtung des Bestattungswaldes - genehmigungsbedürftig als sonstige Anlage nach § 2 Abs. 1 Nr. 13 NBauO - widerspreche nicht dem o.a. Bebauungsplan. Es sei zum einen keine herkömmliche bauliche Anlage i.S.d. textlichen Festsetzung Nr. 1.1, zum anderen sei es, wie der Vergleich mit den aufgeführten Regelbeispielen zeige, nicht geeignet, die von Bebauung freizuhaltenden Flächen zu beeinträchtigen. Das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert. Die Darstellung des Flächennutzungsplans stehe dem Vorhaben nicht entgegen; bei privilegierten Vorhaben müsse sich diese nicht stets durchsetzen; zudem seien auch in einem Bestattungswald forstwirtschaftliche Maßnahmen gestattet, und die Antragsgegnerin führe bereits ein Verfahren zur Änderung der Darstellung hin zur Nutzungsart „Bestattungswald“ durch. Belange des Natur- und Landschaftsschutzes in Gestalt artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Der Antragsgegnerin komme insoweit ein Beurteilungsspielraum zu; ihre Einschätzung, eine Betroffenheit von Arten nach §§ 19 und 44 BNatSchG sei nicht zu erwarten, teile die Kammer, auch unter Berücksichtigung einer von der Antragstellerin eingereichten artenschutzrechtlichen Untersuchung des Vorhabengrundstücks. Belange des Bodenschutzes seien ebenfalls nicht beeinträchtigt; dies habe das von der Beigeladenen eingeholte Sachverständigengutachten gezeigt. Gleiches gelte für wasserrechtliche Belange. Das Gebot der Rücksichtnahme sei durch den vorhabenbedingten Eingriff in ihr Jagdausübungsrecht nicht verletzt. Den rechtlichen Eingriff in dieses Recht müsse sie aufgrund der Rechtmäßigkeit des Vorhabens im Übrigen hinnehmen; die vorhabenbedingten tatsächlichen Beeinträchtigungen der Jagdausübung seien geringfügig; der Jagdbezirk der Antragstellerin sei über 500 mal so groß wie die Vorhabenfläche; die Beeinträchtigungen der Jagd auf den umliegenden Flächen seien gering. Die Besucher des Bestattungswaldes hätten etwaigen Schußlärm in der Umgebung hinzunehmen, umgekehrt müssten die Jäger auch bisher auf Wanderer und Radfahrer Rücksicht nehmen.

II.

13

Die hiergegen gerichtete Beschwerde, auf deren fristgerecht vorgetragene Gründe sich die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt, hat keinen Erfolg.

1.

14

Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, das Vorhaben stehe im Einklang mit dem einfachen Bebauungsplan Nr. 19 der Gemeinde A., teilt der Senat. Die Rüge der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht setze sich über den eindeutigen und zwingend zu beachtenden Wortlaut des Bebauungsplans hinweg, indem sie eine dort nicht benannte Ausnahme schaffe, ist unzutreffend. Gerade der Wortlaut des Bebauungsplans lässt das Vorhaben zu. Die Nutzung des Waldes als Bestattungswald fällt bereits nicht unter die vom Freihaltegebot erfasste „Bebauung“. Soweit die Anlage der Wege und Plätze diesem Begriff unterfällt, greift für sie die Ausnahme der textlichen Festsetzung Nr. 1.1 Satz 2 letzter Aufzählungspunkt („Straßenbauvorhaben“). Im Übrigen verkennt die Antragstellerin, dass es sich bei den Ausnahmetatbeständen um ihrer Natur nach nicht abschließende Regelbeispiele handelt. Weshalb der Bestattungswald, unterfiele er dem Freihaltegebot, ein unbenannter Ausnahmefall wäre, hat das Verwaltungsgericht nachvollziehbar dargelegt.

2.

15

Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, einer Zulassung des Vorhabens im Außenbereich stehe ein Planungsbedürfnis nach Maßgabe des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.11.1976 (- 4 C 69.74 -, juris Rn. 21) entgegen. Nach Maßgabe dieser Entscheidung bedarf ein Vorhaben wegen seines Umfanges der förmlichen Bauleitplanung, wenn die Koordinierung der in seinem "Gebiet" potentiell betroffenen Interessen nicht mehr - wie typischerweise bei einem einzelnen Gebäude - dem Bauherrn überlassen bleiben kann, sondern eine spezifisch planerische und für das Ergebnis auch gleichsam amtlich einstehende Abwägung erfordert.“ Entscheidend für ein Planungsbedürfnis ist mithin weder die Grundfläche des Vorhabens, noch die Frage, ob dieses unter einzelnen Gesichtspunkten Interessenkonflikte mit Nutzungen in seiner Nachbarschaft aufwirft (das tut fast jedes Außenbereichsvorhaben), sondern die Frage, ob das Vorhaben selbst so komplex ist, dass seine Konzeption einer Vielzahl aufeinander abgestimmter Teilregelungen bedarf. Davon kann hier nicht ansatzweise die Rede sein. Das Vorhaben ist von einer einzigen, überschaubaren Nutzung geprägt. Dass das BauGB die Möglichkeit vorsieht, Flächen für Friedhöfe festzusetzen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB), bedeutet entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht, dass diese stets planerisch geregelt werden müssten; anderenfalls dürften auch land- und forstwirtschaftliche Nutzungen mit Blick auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB nur auf der Grundlage eines Bebauungsplans ausgeübt werden. Auch das etwaige Bestehen von Standortalternativen löst entgegen der Auffassung der Antragstellerin keinen Planungsbedarf aus; solche Alternativen gibt es für Außenbereichsvorhaben regelmäßig. Ebenso wenig ändert das Vorhandensein von Standortalternativen im Außenbereich etwas an der Privilegierung des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB; diese entfiele nur, wenn konkret nutzbare Standortalternativen im Innenbereich der Gemeinde vorhanden wären (BVerwG, Urt. v. 1.11.2018 - 4 C 5.17 -, NVwZ 2019, 243 = juris Rn. 14 ff.).

3.

16

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin steht dem Vorhaben nicht entgegen. Ob das Vorbringen der Beschwerde, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts könne die Vorhabenfläche nicht mehr, auch nicht eingeschränkt, forstwirtschaftlich genutzt werden, zutrifft, kann dahinstehen. Insoweit ist einerseits zu berücksichtigen, dass nur ein kleiner Teil der dort vorhandenen Bäume als Bestattungsbäume genutzt werden soll (nach der Ratsvorlage 00/110/2017 (Anlage A 11 zur Beschwerdebegründung) sind von einem Gesamtbaumbestand von 748 Bäumen nur ca. 190 Bäume als Bestattungsbäume geeignet), andererseits aber auch, dass im Entwurf des Nutzungsvertrages in § 2 Abs. 3 explizit eine Aufgabe der forstwirtschaftlichen Nutzung vorgesehen ist. Selbst wenn eine forstwirtschaftliche Nutzung im Vorhabengebiet vollständig ausgeschlossen wäre, stünden die Darstellungen des Flächennutzungsplans dem Vorhaben nicht als öffentliche Belange entgegen. Wird mit der Darstellung als Fläche für die Forstwirtschaft bloß den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung getragen, so dokumentiert sich hierin keine eigenständige planerische Entscheidung. Die Gemeinde beschränkt sich vielmehr darauf, sich für die Zukunft anderweitige Planungsmöglichkeiten offenzuhalten. Für eine abweichende Beurteilung ist nur in Ausnahmefällen Raum.
Voraussetzung für die Annahme einer Ausnahme ist, dass die Gemeinde nicht dabei stehenbleibt, die vorgefundene Außenbereichssituation festzuschreiben, sondern darüber hinaus den Zweck verfolgt, die Forstwirtschaft in einem bestimmten geographischen Bereich, der sich aus topografischen oder ökologischen Gründen oder wegen sonstiger besonderer Gegebenheiten hierfür anbietet, durch planerische Maßnahmen positiv zu sichern und zu fördern und gegen konkurrierende Nutzungsansprüche gezielt abzuschirmen (BVerwG, Beschl. v. 22.6.1993 - 4 B 45.93 -, juris Rn. 4 m.w.N.). Anhaltspunkte für eine Absicht der Samtgemeinde, mit der Darstellung gezielt die Forstwirtschaft am Vorhabenstandort zu fördern, sind weder vorgetragen, noch bei der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Sachverhaltsprüfung sonst ersichtlich. Darstellungen der vorgenannten, nicht von konkreten Planungszielen getragenen Art können einem privilegierten Vorhaben nicht entgegengehalten werden (BVerwG, Urt. v. 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, NVwZ 1991, 161 = ZfBR 1990, 41 = juris Rn. 15).

4.

17

Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass artenschutzrechtliche Belange dem Vorhaben voraussichtlich nicht entgegenstünden, ist mit den fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründen ebenfalls nicht überzeugend in Frage gestellt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass der hier allein in Betracht kommende artenschutzrechtliche Verbotstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG erst dann verletzt ist, wenn sich durch Störungen von Tieren der geschützten Arten der Erhaltungszustand der lokalen Population der Art verschlechtert. Seine Einschätzung, auch ohne vertiefte artenschutzrechtliche Prüfung sei absehbar, dass weder die – einmaligen und zeitlich befristeten – Bauarbeiten noch der nachfolgende, in seiner Intensität voraussichtlich nicht über den in siedlungsnahen Wäldern und Parks üblichen Verkehr hinausgehende Bestattungsbetrieb eine solche Verschlechterung bewirken können, ist ohne weiteres nachvollziehbar und wird mit dem Beschwerdevorbringen nicht substantiiert in Frage gestellt. Auch das von der Antragstellerin eingeholte Gutachten beschränkt sich im Wesentlichen auf eine Ermittlung potentiell betroffener Arten. Angaben zur Störungstoleranz der ermittelten Arten enthält das Gutachten nicht, ebenso wenig hat die Antragstellerin ihre diesbezüglichen Behauptungen anderweitig glaubhaft gemacht. Auch in ihrem Schriftsatz vom 15.4.2019 hält die Antragstellerin der entsprechenden Einschätzung des Fachbereichs Umwelt des Antragsgegners, die ermittelten geschützten Arten gewöhnten sich schnell an Menschen, lediglich entgegen, nicht umsonst ordneten die Naturschutzbehörden ein Betretungsverbot um die Nist- und Brutplätze der besonders und der streng geschützten Arten an. Dass das in dieser Allgemeinheit zutreffend wäre, vermag der Senat nicht zu erkennen; Parks und Stadtwälder, in denen die ermittelten Arten nisten, werden nach seiner Erfahrung regelmäßig nicht für die Allgemeinheit gesperrt.

5.

18

Das Beschwerdevorbringen, die festgesetzte Ausgleichsmaßnahme bleibe schon flächenmäßig deutlich hinter dem Bauvorhaben zurück, verkennt, dass Gegenstand des Ausgleichs nicht die Nutzung der gesamten Vorhabenfläche als Friedwald – diese bedarf mangels Eingriffserheblichkeit keines Ausgleichs –, sondern ausschließlich die Anlage des Rundweges (600 m x 1,50 m = 900 m²), des Andachtsplatzes (7 m x 3,141² = ca. 70 m²) und der Schotterfläche am Beginn des Rundweges (5 m x 50 m = 250 m²) ist. Diese Fläche ist kleiner als die Ausgleichsfläche von 1.304 m². Soweit die Antragstellerin rügt, die Unterhaltung der Ersatzmaßnahme nach ihrer erstmaligen Herstellung sei nicht hinreichend abgesichert, verkennt sie, dass die Ersatzmaßnahme in der Herstellung von Wald besteht, der voraussichtlich keiner weiteren Unterhaltung bedarf. Gegen eine nachträgliche Beseitigung ist er durch das Verbot der kompensationslosen Waldumwandlung (§ 8 NWaldLG) geschützt.

6.

19

Den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Ausführungen des von der Beigeladenen eingeholten Bodengutachtens tritt die Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung nur in sehr allgemeiner Form entgegen. Entgegen ihrem Vorbringen ist das Gutachten und ihm folgend das Verwaltungsgericht durchaus auf die Gefahr einer Schwermetallbelastung des Bodens eingegangen. Es hat diese allerdings unter Bezugnahme auf eine Untersuchung der Universität K. verneint. Auch die Tatsache, dass das Gutachten die Gefahr sieht, oberhalb des schlecht wasserdurchlässigen Geschiebelehms könne temporär Schichtwasser auftreten, hat das Verwaltungsgericht gewürdigt, indem es darauf hingewiesen hat, dass nur die Bodenproben 2 und 4 von der Nordgrenze des Flurstücks 8/3, weit von der Vorhabenfläche entfernt, Geschiebelehm enthielten, während alle Proben aus dem Süden des Grundstücks ausschließlich Sandboden ergeben hätten. Die Beschwerdebegründung setzt sich hiermit nicht auseinander. Auch die Rüge, das Gutachten habe sich nicht mit den vor Ort befindlichen Entwässerungsrabatten und dem allgemein hoch stehenden Grundwasser beschäftigt, verkennt, dass das Verwaltungsgericht dieses Argument gewürdigt hat; es hat ausgeführt, dadurch, dass der Urneneintrag in nur 0,80 m Tiefe erfolgen solle und die Urnen damit über 3 m vom mittleren Grundwasserhöchststand entfernt lägen, bestehe kein Anlass, an der Einschätzung des Berichts zu zweifeln. Damit setzt sich das Beschwerdevorbringen nicht auseinander.

7.

20

Eine Verletzung des möglicherweise in einem unbenannten öffentlichen Belang der ungestörten Jagdausübung (der vom Verwaltungsgericht herangezogene § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB, der ebenfalls Ausdruck des Rücksichtnahmegebotes ist, ist hier nicht einschlägig) enthaltenen Rücksichtnahmegebots hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint. Auch insoweit ist zu beachten, dass die von der Beigeladenen beabsichtigte Nutzung eine privilegierte i.S.d. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ist, so dass sie nicht bereits dann unzulässig wäre, wenn öffentliche Belange beeinträchtigt wären, sondern erst, wenn sie ihr entgegenstünden. Die danach gebotene Interessenabwägung geht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens zu Lasten der Antragstellerin aus. Bei ihr können die Gründe, die hinter der vom Gesetz vorgesehenen Bildung von Jagdgenossenschaften stehen, nicht unberücksichtigt bleiben. Deren Recht auf Ausübung der Jagd im genossenschaftlichen Jagdbezirk ist zwar in seinem gegenständlich beschränkten Umfang mit vollem Eigentumsschutz ausgestattet. Grund für dessen Ausgliederung aus dem Vollrecht des Grundeigentümers sind jedoch weniger legitime Interessen der übrigen Jagdgenossen als Praktikabilitätsgesichtspunkte: eine sinnvolle Jagdausübung ist auf kleineren Flächen schlicht nicht möglich. Mit der Übertragung des Jagdrechts auf die Genossenschaft wird dem Grundeigentümer nicht aus Billigkeitsgründen etwas genommen, was ihm eigentlich nicht zusteht; vielmehr soll es durch die Zusammenfassung mit den Jagdrechten an anderen Flächen erst nutzbar werden. Als „Surrogat“ erhält der Eigentümer eine Mitgliedschaft in der Jagdgenossenschaft und einen dem Umfang seines Eigentums entsprechenden Anteil an deren Rechten, Pflichten und Einkünften. Läge die effektive Ausübung des Jagdrechts nicht auch im öffentlichen Interesse (Hege und Bestandskontrolle), so hätte der Gesetzgeber die Bildung von Jagdgenossenschaften – und deren Verlassen – ohne weiteres auch der freien Entscheidung der Grundeigentümer überlassen können. Angesichts dessen ist das durch Aufnahme einer bestimmten Außenbereichsnutzung bedingte Ausscheiden eines Grundstücks aus dem genossenschaftlichen Jagdbezirk hinsichtlich seines Gewichts einer Teilenteignung eines normalen Grundeigentümers keineswegs gleichzusetzen. Das Gewicht ist vielmehr im Wesentlichen nach dem öffentlichen Interesse daran zu bemessen, dass einerseits die ausscheidende Fläche, andererseits die im Jagdbezirk verbleibenden Flächen weiter sinnvoll bejagt werden. Dem ersteren wird hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass im befriedeten Bezirk die Möglichkeit verbleibt, im Einzelfall die Jagdausübung nach Maßgabe von § 9 Abs. 3 Satz 1 NJagdG zu gestatten. In der Sache sind in die Interessenabwägung mithin vor allem die Beeinträchtigungen einzubeziehen, die die effektive Jagdausübung im verbleibenden Jagdbezirk durch das Vorhaben und die Ausgliederung des Vorhabengrundstücks aus dem Jagdbezirk erfährt. Dabei ist der Prioritätsgedanke, den die Antragstellerin hervorhebt, zwar in die Interessenabwägung einzubeziehen, muss hier jedoch hinter den vom Verwaltungsgericht betonten Umstand zurücktreten, dass durch die Nutzung des Friedwaldes und den Wegfall der Bejagungsmöglichkeit dort keine Beschränkungen der Jagdausübung im der Genossenschaft verbleibenden Gebiet erkennbar sind, die über das im Außenbereich stets zu Erwartende (Spaziergänger u.ä.) hinausgingen. Ein ständiger intensiver Besucherverkehr ist in einem Friedwald nicht zu erwarten. Auswirkungen sonstiger Art für die Qualität der Jagd auf den Nachbarflächen hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Die einmaligen Störungen des Wildes auf Teilen der Vorhabenfläche durch die Bauarbeiten am Weg sind wie bei Durchforstungsmaßnahmen und anderen Außenbereichsvorhaben hinzunehmen; dass hierdurch der Bestand an Jagdwild spürbar reduziert würde, ist nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Auf die Frage, ob die G. -H. GmbH als Flächeneigentümerin den Friedwald auch an anderen Orten hätte verwirklichen können, kommt es angesichts dessen nicht an; anderenfalls wäre zu berücksichtigen, dass auch auf diesen Waldflächen die Jagdausübung (vielleicht nicht die der Antragstellerin, wohl aber die einer nicht minder schutzwürdigen Person) beeinträchtigt würde.

21

Eine weitergehende Interessenabwägung, wie sie die Antragstellerin abschließend fordert, ist angesichts der geringen Erfolgsaussichten ihres Rechtsbehelfs nicht angezeigt.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

23

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 8 d, 18 b) der regelmäßigen Streitwertannahmen des Senats (NdsVBl. 2002, 192 =
NordÖR 2002, 197).

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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