Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-10-16, Aktenzeichen 5 A 2025/97
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1016.5A2025.97.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das auf
Grund der mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 1997 ergangene Urteil des
Verwaltungsgerichts Minden wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 8.000,-- DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Klägerin beantragte im Jahre 1996 die Verlängerung der
ihr erteilten Zulassung zur Verbreitung eines lokalen
Rundfunkprogramms um fünf Jahre. Dem vorgelegten
Programmschema zufolge sollte die tägliche Programmdauer wie
bisher mindestens fünf Stunden betragen.

4

Mit Verlängerungsbescheid vom 30. August 1996 traf der
Beklagte folgende Entscheidung:

5

"Der Veranstaltergemeinschaft für Lokalfunk im
Kreis G. e.V. wird die ... erteilte ...
Zulassung zur terrestrischen Verbreitung eines lokalen
Hörfunkprogramms mit einer täglichen
Mindestprogrammdauer von fünf Stunden im
Verbreitungsgebiet Kreis G. nach Maßgabe des
eingereichten Programmschemas um fünf Jahre
verlängert.

6

Die Feststellung zur Mindestprogrammdauer erfolgt
unter der Voraussetzung, dass sich während des
Verlängerungszeitraums keine weiteren Anhaltspunkte
ergeben, die zu der Bewertung führen, dass im
Verbreitungsgebiet Kreis G. auch bei
Ausweitung der täglichen Programmdauer wirtschaftlich
leistungsfähiger lokaler Hörfunk gewährleistet werden
kann.

7

Der Veranstaltergemeinschaft wird daher aufgegeben,
auf Verlangen der LfR die für die Prüfung der
Wirtschaftlichkeit notwendigen Daten und Unterlagen
jeweils zum Jahresabschluss zur Verfügung zu stellen.
..."

8

Die daraufhin erhobene Klage mit den Anträgen,

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1.die Nebenbestimmungen des
Verlängerungsbescheides vom 30. August
1996, dass die "Feststellung zur
Mindestprogrammdauer unter der
Voraussetzung erfolgt, dass sich während
des Verlängerungszeitraumes keine weiteren
Anhaltspunkte ergeben, die zu der
Bewertung führen, dass im
Verbreitungsgebiet Kreis G. auch
bei Ausweitung der täglichen Programmdauer
wirtschaftlich leistungsfähiger lokaler
Hörfunk gewährleistet werden kann" und der
Klägerin "aufgegeben wird, auf Verlangen
des Beklagten die für die Prüfung der
Wirtschaftlichkeit notwendigen Daten und
Unterlagen jeweils zum Jahresabschluss zur
Verfügung zu stellen", aufzuheben,

10

2.

11

hilfsweise

12

3.den Beklagten zu verpflichten, einen
neuen Verlängerungsbescheid ohne die
genannten Nebenbestimmungen zu
erlassen,

13

4.

14

äußerst hilfsweise

15

5.den Beklagten zu verpflichten, über den
Antrag der Klägerin auf Reduzierung der
täglichen Programmdauer unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
zu entscheiden,

16

6.

17

hat das Verwaltungsgericht durch das angegriffene Urteil
abgewiesen und, soweit es hier von Interesse ist, zur
Begründung u.a. darauf abgestellt, dass die im Hauptantrag
genannten Nebenbestimmungen nicht isoliert anfechtbar
seien.

18

Zur Begründung ihres fristgerecht gestellten Antrags auf
Zulassung der Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen
geltend: Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit
des Urteils, da das Verwaltungsgericht die isolierte
Anfechtbarkeit der angegriffenen Nebenbestimmungen zu Unrecht
verneint habe. Ferner weise die Rechtssache besondere
rechtliche Schwierigkeiten auf, weil zu den
entscheidungserheblichen Rechtsfragen bisher keine
obergerichtliche Rechtsprechung vorliege. Der Rechtssache
komme darüber hinaus grundsätzliche Bedeutung zu. Insoweit
müsse berücksichtigt werden, dass die Entscheidung von der
Beantwortung der Frage abhänge, ob - abweichend vom Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1982 - 8 C 23.80 -,
BVerwGE 65, 139 ff. - die isolierte Anfechtung einer
Nebenbestimmung deshalb ausscheide, weil Rücknahme und
Widerruf des Verwaltungsaktes nach §§ 48, 49 VwVfG auf Grund
spezialgesetzlicher Regelungen (hier gemäß § 10 LRG NRW)
ausgeschlossen seien. Die Berufung sei schließlich auch
deshalb zuzulassen, weil das angegriffene Urteil aus den
genannten Gründen von dem zitierten Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1982 abweiche.

19

II.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ist
unbegründet.

20

1. Die gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen
Entscheidung geltend gemachten ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs.
2 Nr. 1 VwGO) sind nicht gegeben. Dabei ist die Prüfung des
Berufungsgerichts im Zulassungsverfahren auf die Darlegungen
in der Antragsbegründung beschränkt. Nur Rügen, die vom
Rechtsmittelführer dargelegt worden sind, können zur Zulassung
der Berufung führen.

21

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.
August 1997 - 5 B 978/97 -.

22

Die Darlegungen der Klägerin beziehen sich allein auf die
Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Abweisung der Klage
hinsichtlich des Hauptantrages, mit dem die Klägerin die
isolierte Aufhebung der im Verlängerungsbescheid des Beklagten
vom 30. August 1996 enthaltenen Nebenbestimmungen beantragt
hat.

23

Des Weiteren liegen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit
des Urteils nur dann vor, wenn die in der Antragsschrift
enthaltenen Angriffe gegen die Entscheidungsgründe zugleich
Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses des
erstinstanzlichen Urteils begründen.

24

OVG Niedersachsen, Beschluss vom
27. März 1997 - 12 M 1731/97 -, NVwZ
1997, 1225, 1228; OVG NRW, Beschluss
vom 2. September 1997 - 13 B 1612/97 -,
NVwZ 1998, 759; Beschluss vom
6. November 1997 - 11 B 2005/97 -, NVwZ
1998, 530; Seibert, in: Sodan/Ziekow,
VwGO, § 124 Rz. 143, 147 m.w.N.;
Frenzen, in: Brandt/Sachs, Handbuch
Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, S. 846 m.w.N.

25

Daran fehlt es hier.

26

Dabei kann offen bleiben, ob die angegriffenen Regelungen
Inhaltsbestimmungen des der Klägerin erteilten
Verlängerungsbescheides im Sinne einer modifizierenden
Genehmigung sind. Auch wenn man sie - wie das
Verwaltungsgericht - als Widerrufsvorbehalt bzw. als Auflage
und damit als echte Nebenbestimmungen i.S.v. § 36 VwVfG
qualifiziert, sind sie untrennbarer, integraler Bestandteil
des betreffenden Bescheides und deshalb nicht isoliert
anfechtbar. Ausgangspunkt dieser Bewertung ist § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO. Danach hebt das Gericht den Verwaltungsakt auf,
soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen
Rechten verletzt ist. Die damit eingeräumte Befugnis zur
Teilaufhebung und hierauf gerichteter Klageanträge ist das
prozessuale Instrumentarium für den Fall, dass ein
Verwaltungsakt dem materiellen Recht (nur) teilweise nicht
entspricht. Eine Befugnis zur inhaltlichen Umgestaltung oder
sonstigen Sinnänderung eines Bescheides hat der Gesetzgeber in
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht einräumen wollen und mangels
Zuständigkeit zur Regelung des materiellen Verwaltungsrechts
auch nicht einräumen können. Die vom Prozessrecht eingeräumte
Gestaltungsmöglichkeit beschränkt sich demnach auf die
Beseitigung solcher abtrennbarer Regelungskomponenten des
Verwaltungsaktes, die nach materiellem Recht von vornherein
nicht zu ihm hätten gehören dürfen und ohne die der
Verwaltungsakt ohne Änderung seines Inhalts rechtmäßig und
sinnvoll bestehen bleiben kann.

27

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar
1974 - IV C 73.72 -, DÖV 1974, 380;
Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80
-, BayVBl. 1984, 372; Urteil vom 19.
Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81,
185 (186); Beschluss vom 16. August
1995 - 1 B 25.95 -, GewArch 1996, 22
f.; Urteil vom 19. März 1996 - 1 C
34.93 -, BVerwGE 100, 335 (338); OVG
NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5 A
125/90 -, DVBl. 1991, 1336 m.w.N.; vgl.
auch Stelkens, NVwZ 1985, 469; Störmer,
NWVBl. 1996, 169, 171; Pietzcker, NVwZ
1995, 15, 16 f.

28

Ob der verbleibende Teil nach Beseitigung der
Nebenbestimmung noch sinnvoll bestehen kann oder ob
Verwaltungsakt und Nebenbestimmung einen die Teilaufhebung
hindernden Zusammenhang bilden, bestimmt sich nach dem
objektiv zum Ausdruck gebrachten Willen der Behörde.

29

OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5
A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366.

30

Das folgt aus § 44 Abs. 4 VwVfG (inhaltsgleich: § 44 Abs. 4
VwVfG NRW). Danach ist ein Verwaltungsakt im Ganzen nichtig,
wenn die Nichtigkeit nur einen Teil von ihm betrifft und der
nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den
Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.
Der darin zum Ausdruck gebrachte Rechtsgedanke ist auf den
Fall teilweiser (bloßer) Rechtswidrigkeit übertragbar. Auch
hier muss der Wille der Behörde, dessen einseitige
rechtsgestaltende Erklärung der Verwaltungsakt ist, darüber
entscheiden, ob eine Begünstigung auch ohne eine ihr
beigefügte einschränkende Teilregelung Bestand haben soll.
Dieser Wille ist nach dem Wortlaut des § 44 Abs. 4 VwVfG
grundsätzlich selbst dort beachtlich, wo die Behörde für ihre
Willensbildung keinen auf die Nebenbestimmung bezogenen
Spielraum besitzt, weil sie die Begünstigung ohne
einschränkende Nebenbestimmung hätte gewähren müssen oder weil
im Rahmen einer Ermessensentscheidung (hier nach § 24 Abs. 2
Satz 2 LRG NRW) der Erlass der Nebenbestimmung etwa wegen
einer abschließenden spezialgesetzlichen Regelung von
Rücknahme- und Widerrufsgründen, wie sie hier auf Grund des
§ 10 Abs. 4, 5, 7 und 9 LRG NRW nahe liegt, gegebenenfalls
ermessensfehlerhaft wäre.

31

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juni
1991 - 5 A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366;
zum Verbot, in den letztgenannten
Fällen durch Beifügung eines
Widerrufsvorbehalts einen weiteren,
spezialgesetzlich nicht vorgesehenen
Widerrufsgrund zu schaffen: BVerwG,
Urteil vom 27. Juni 1974 - I C 10.73 -,
BVerwGE 45, 235 (241);
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl.
1998, § 36 Rz. 60, § 49 Rz. 42 jeweils
m.w.N.; Sarnighausen, NVwZ 1995, 563,
565.

32

Die in § 44 Abs. 4 VwVfG getroffene Grundentscheidung des
Gesetzgebers kommt auch in § 47 Abs. 1 und 2 VwVfG zum
Ausdruck, wonach die Umdeutung eines fehlerhaften
Verwaltungsaktes dann unstatthaft ist, wenn der
Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt
umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden
Behörde widerspräche, woraus folgt, dass der Behörde auch eine
mit dem materiellen Recht nicht in Einklang stehende
Entscheidung nicht untergeschoben werden darf.

33

OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5
A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366.

34

Diese ausschließliche Verantwortung der Verwaltung für das
Ergehen und den Inhalt des Verwaltungsaktes wird schließlich
in § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO anerkannt, wonach das Gericht
selbst im Falle eines strikten Anspruchs auf positive
Bescheidung nur die Behörde verpflichten, nicht aber den
Verwaltungsakt selbst erlassen darf. Soweit im älteren
Schrifttum abweichend hiervon die Frage der Teilbarkeit des
Verwaltungsaktes unabhängig vom Willen der Behörde
ausschließlich danach beurteilt wird, ob die verbleibenden
Regelungskomponenten rechtmäßig hätten ergehen können,

35

so Martens, DVBl. 1965, 428,
430,

36

hat dies unter der Geltung der Verwaltungsverfahrensgesetze
keine Berechtigung mehr.

37

Nach dem im Bescheid vom 30. August 1996 zum Ausdruck
gebrachten Willen des Beklagten bilden die Verlängerung der
Zulassung und die von der Klägerin angegriffenen
Nebenbestimmungen eine untrennbare Einheit. Der dahin gehende
Wille des Beklagten ergibt sich aus der Begründung seines
Bescheides, wonach die - für den Erlass und die inhaltlichen
Ausgestaltung der Verlängerungsentscheidung essenzielle -
Festlegung der täglichen Mindestprogrammdauer von (nur) fünf
Stunden lediglich unter der Voraussetzung erfolgt, dass sich
während des Lizenzzeitraums von fünf Jahren keine weiteren
Anhaltspunkte für die Gewährleistung wirtschaftlich
leistungsfähigen lokalen Rundfunks auch bei einer Ausweitung
der täglichen Mindestprogrammdauer ergeben. Die vom Beklagten
gewollte untrennbare Verknüpfung der Zulassungsverlängerung
mit den angegriffenen Nebenbestimmungen folgt auch aus dem
Umstand, dass diese Nebenbestimmungen sicherstellen sollen,
dass der Beklagte nach der im Bescheid vorgesehenen
Unterrichtung über relevante wirtschaftliche Veränderungen auf
Seiten der Klägerin gegebenenfalls hinsichtlich der
Mindestprogrammdauer - und damit in Bezug auf einen zentralen
Punkt der Zulassung - anderweitige Festlegungen treffen kann.
Schließlich verdeutlicht der im Bescheid enthaltene Hinweis
darauf, dass vor einer abschließenden Bewertung der
erforderlichen Programmdauer die weitere wirtschaftliche
Entwicklung im Verbreitungsgebiet abzuwarten sei, den Willen
der Behörde, die Verlängerung der Zulassung und ihren
unveränderten Fortbestand vom Erlass der angegriffenen
Nebenbestimmungen, die ihm diese Bewertung und die daraus zu
ziehenden Schlussfolgerungen erst ermöglichen, abhängig zu
machen.

38

2. Auch die Rüge besonderer tatsächlicher und rechtlicher
Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO)
bleibt ohne Erfolg. Es kann dahingestellt bleiben, ob
Rechtssachen mit tatsächlichen oder rechtlichen
Schwierigkeiten solche sind, die voraussichtlich in
tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h.
überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich
überschreitende Schwierigkeiten verursachen,

39

vgl. VGH Baden-Württemberg,
Beschluss vom 7. Januar 1998 - 7 S
3117/97 -, NVwZ-RR 1998, 371,

40

oder solche, deren Schwierigkeiten sich nicht ohne weiteres
im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem
Berufungsverfahren klären und entscheiden lassen.

41

OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 1998
- 10 A 1329/98 -, NVwZ 1999, 202.

42

Wie aus den vorstehenden Ausführungen hervorgeht, liegt
keine dieser Alternativen vor. Die Schwierigkeiten dieses
Verfahrens bewegen sich vielmehr im Rahmen eines normalen
Maßes und lassen sich unter Berücksichtigung der vorhandenen
Rechtsprechung ohne weiteres im vorliegenden
Zulassungsverfahren klären.

43

3. Die geltend gemachte Grundsatzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO) führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Die
von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die isolierte
Anfechtung einer Nebenbestimmung deshalb ausscheide, weil
Rücknahme und Widerruf des Verwaltungsaktes nach §§ 48, 49
VwVfG auf Grund spezialgesetzlicher Regelungen (hier gemäß §
10 LRG NRW) ausgeschlossen seien, ist, wie sich aus den
Ausführungen zu 1. ergibt, vorliegend nicht
entscheidungserheblich und bedarf daher nicht der Klärung in
einem zugelassenen Berufungsverfahren.

44

4. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten
Abweichung von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO)
zuzulassen.

45

Eine die Berufung eröffnende Divergenz liegt vor, wenn die
Vorinstanz einen die angefochtene Entscheidung tragenden
abstrakten Rechts- oder verallgemeinerungsfähigen
Tatsachensatz aufgestellt hat, mit dem sie einem in der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, des
Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten
Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts
aufgestellten entscheidungstragenden Rechts- oder
Tatsachensatz widerspricht.

46

Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 31.
Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70,
24.

47

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Das
Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. Mai 1982
- 8 C 23.82 -, BVerwGE 65, 139 ff. = NJW 1982, 2269 f., nicht
den Rechtssatz aufgestellt, dass eine Nebenbestimmung auch
dann isoliert anfechtbar sei, wenn die Behörde - wie vom
Verwaltungsgericht angenommen - kraft spezialgesetzlichen
Ausschlusses der allgemeinen verwaltungsverfahrensgesetzlichen
Regelungen über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten
nicht die Möglichkeit zum Widerruf der gewährten Begünstigung
hat. Im Übrigen beurteilt sich die isolierte Anfechtbarkeit
von Nebenbestimmungen auf der Grundlage der neueren
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein nach den
unter 1. aufgeführten Kriterien.

48

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung folgt aus § 14 Abs. 1 und 3, 13 Abs. 1
Satz 2 GKG.

49