Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-20, Aktenzeichen 16 A 1847/04
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0320.16A1847.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine Große kreisangehörige Stadt im Kreisgebiet des Beklagten.
Sie begehrt vom Beklagten die Rückerstattung des gemeindlichen Eigenanteils an
den Sozialhilfekosten in Höhe eines Teilbetrags von 4.000,-- Euro, den sie im Jahre
2001 auf der Grundlage des § 96 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes
(BSHG) i.V.m. § 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des
Bundessozialhilfegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-BSHG NRW)
i.V.m. der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im N. Kreis vom
20. November 2000 geleistet hat.

3

Durch Art. 12 des Zweiten Gesetzes zur Erleichterung der Verwaltungsreform in
den Ländern (2. Zuständigkeitslockerungsgesetz) vom 3. Mai 2000 (BGBl I 632, 633)
erhielt § 96 Abs. 1 BSHG folgende Fassung:

4

"Örtliche Träger der Sozialhilfe sind die kreisfreien Städte und die Landkreise,
soweit nicht nach Landesrecht etwas anderes bestimmt wird; bei der Bestimmung
durch Landesrecht ist zu gewährleisten, dass die zukünftigen örtlichen Träger mit der
Übertragung dieser Aufgaben einverstanden sind, nach ihrer Leistungsfähigkeit zur
Erfüllung der Aufgaben nach diesem Gesetz geeignet sind und dass die Erfüllung
dieser Aufgaben in dem gesamten Kreisgebiet sichergestellt ist. Die Länder können
bestimmen, dass und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder
Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz
heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen
die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der
Verwaltungsgerichtsordnung."

5

Nahezu gleichzeitig erhielt § 6 Abs. 1 AG-BSHG NRW durch Art. 19 Nr. 1 des
Zweiten Gesetzes zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-
Westfalen (Zweites Modernisierungsgesetz - 2. ModernG -) vom 9. Mai 2000 (GV
NRW 462, 470) mit Wirkung vom 1. Januar 2001 folgende Fassung:

6

"Soweit die Kreise gem. § 3 kreisangehörige Gemeinden zur Durchführung der
Aufgaben durch Satzung heranziehen, tragen die Gemeinden 50 v.H. der
Aufwendungen. Die Kreise legen durch Satzung einen Härteausgleich fest, wenn
infolge erheblicher struktureller Unterschiede im Kreisgebiet die Beteiligung
kreisangehöriger Gemeinden an den Aufwendungen für diese zu einer erheblichen
Härte führt."

7

Diese Vorschrift trat zum 1. Januar 2005 ersatzlos außer Kraft (Art. 11 Nr. 1 des
Gesetzes zur Anpassung des Landesrechts an das Sozialgesetzbuch (SGB) Zwölftes
Buch (XII) - Sozialhilfe vom 16. Dezember 2004, GV NRW S. 816).

8

Mit Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im N. Kreis vom
20. November 2000 übertrug der Beklagte den kreisangehörigen Städten und
Gemeinden vorbehaltlich im Einzelnen anders lautender Regelungen widerruflich die
Durchführung der ihm als örtlichem Träger der Sozialhilfe obliegenden Aufgaben (§ 1
Abs. 1 der Satzung). Nach § 1 Abs. 2 der Satzung ist der Kreis berechtigt,
Verwaltungsvorschriften und allgemeine sowie Weisungen im Einzelfall zu
erlassen.

9

Mit Satzung vom 1. Dezember 2000 über den Härteausgleich im Rahmen des § 6
des Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes regelte der Beklagte
den Härteausgleich. In § 1 der Satzung stellte er fest, dass die kreisangehörigen
Gemeinden gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW 50 v.H. der
Nettoaufwendungen für die ihnen nach der Satzung über die Durchführung der
Sozialhilfe im N. Kreis übertragenen Aufgaben (Eigenanteil) zu tragen haben;
zum Ausgleich werde die Kreisumlage um die Gesamtsumme dieser von den
Gemeinden übernommenen Nettoaufwendungen gesenkt. Sofern der 50%ige
Eigenanteil höher als die Einsparung bei der Kreisumlage sei, werde die
Mehrbelastung als Härte angesehen; der Härteausgleich beträgt nach § 3 der
Satzung für das Jahr 2001 50% der Mehrbelastung. Die Satzung sieht ferner vor,
dass die Gemeinden, deren Eigenanteil niedriger als die "Einsparung" bei der
Kreisumlage ist, für das Jahr 2001 in Höhe von 50 % dieser Minderbelastung zur
Finanzierung des Härteausgleichs herangezogen werden.

10

Die Kreisumlage betrug im Jahr 2000 39,9582 Prozentpunkte, insgesamt
brachten alle kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Jahr 2000 336.960.160,68
DM an Kreisumlage auf. Zum Jahre 2001 senkte der Beklagte die Kreisumlage auf
35,5 Prozentpunkte mit der Folge, dass die kreisangehörigen Städte und Gemeinden
insgesamt 299.364.979,01 DM an Kreisumlage aufbrachten. Der 50%ige Eigenanteil
an den Sozialhilfekosten belief sich im Jahr 2001 auf insgesamt 37.595.113,15 DM.

11

Mit Schreiben vom 4. März 2002 rechnete der Beklagte die Aufwendungen der
Klägerin im Bereich der delegierten Sozialhilfeaufgaben gemäß § 6 Abs. 1 AG-BSHG
NRW ab. Er ermittelte einen Nettosozialhilfeaufwand für das Jahr 2001 in Höhe von
25.341.309,62 DM. Der 50%ige Eigenanteil der Klägerin hieran betrug 12.670.654,81
DM. Die Einsparungen der Klägerin an der Kreisumlage betrugen 8.341.490,77 DM,
womit sich eine Mehrbelastung der Klägerin in Höhe von 4.329.164,05 DM ergab. Mit
Bescheid vom 12. März 2002 setzte der Landrat des N. Kreises 50% hiervon,
also 2.164.582,03 DM, als Härteausgleich fest. Sowohl gegen die Abrechnung vom
4. März 2002 als auch gegen den Bescheid vom 12. März 2002 erhob die Klägerin
vorsorglich Widerspruch; hierüber ist - soweit ersichtlich - noch nicht entschieden.
Das vorgenannte Zahlenwerk greift die Klägerin nicht an.

12

Nachdem die Klägerin die Nichtigkeit der ihrer Leistungspflicht
zugrundeliegenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW erfolglos vor
dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen geltend gemacht
hatte (VerfGH 10/01), der die Verfassungsbeschwerde als unzulässig verwarf,
beantragte sie mit Schreiben vom 31. Januar 2003 beim Beklagten die Erstattung der
für das Jahr 2001 geleisteten "bereinigten Eigenbeteiligung" in Höhe von
2.164.582,03 DM und führte zur Begründung aus, dass die Leistungen infolge der
Nichtigkeit des § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW ohne rechtlichen Grund erbracht
worden seien, weshalb dem Beklagten ein Anspruch auf diese Leistungen nicht
zustehe.

13

Der Beklagte lehnte das Erstattungsbegehren mit Schreiben vom
13. Februar 2003 unter Hinweis darauf ab, dass er die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz
1 AG-BSHG NRW für verfassungskonform und die von der Klägerin geforderte
Eigenbeteiligung in voller Höhe für rechtmäßig halte.

14

Am 15. Mai 2003 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie im Wege der
Teilklage die teilweise Erstattung der "bereinigten Eigenbeteiligung" in Höhe von
4.000,-- Euro begehrt. Sie macht geltend, dass ihr gegen den Beklagten ein
öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zustehe. Es habe eine
Vermögensverschiebung in Richtung des Beklagten in Höhe von 1.106.733,22 Euro
(= 2.164.582,03 DM) netto stattgefunden. Dies sei ohne Rechtsgrund erfolgt. In der
Festsetzung des Beklagten über eine Abschlagszahlung vom 11. Dezember 2000
sowie in seiner Abrechnung über die Sozialhilfeaufwendungen vom 4. März 2002
seien keine Verwaltungsakte zu sehen, die einen Rechtsgrund für das
Behaltendürfen der Leistung böten. Ein solcher Rechtsgrund ergebe sich auch nicht
aus § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW i.V.m. der Satzung des Beklagten über die
Durchführung der Sozialhilfe vom 20. November 2000. Denn § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-
BSHG NRW sei wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht nichtig. Es liege
ein Verstoß gegen § 96 BSHG und §§ 12, 28 Abs. 2 Sozialgesetzbuch 1. Buch (SGB
I) vor. Der Bundesgesetzgeber habe darin eine abschließende Bestimmung der
örtlichen Träger der Sozialhilfe getroffen, denen neben der Aufgabenerfüllung auch
die Finanzierungslast obliege. Trägerschaft sei zunächst im Sinne von
Leistungsträgerschaft im Sinne von § 12 Satz 1 SGB I zu verstehen, beinhalte
darüber hinaus aber auch die Kostenträgerschaft. Insoweit fehle zwar eine
ausdrückliche Definition im Bundessozialhilfegesetz. Jedoch bedeute der Begriff
Trägerschaft im Rechtssystem allgemein, dass der Träger die mit der
Aufgabenwahrnehmung verbundenen Aufwendungen zu tragen habe. Dies ergebe
sich aus der Regelung des § 9 BSHG sowie den Regelungen über die
Kostenerstattung im 9. Abschnitt des BSHG. Ferner seien Kreise und kreisfreie
Städte gerade mit Blick auf ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu örtlichen
Trägern bestimmt worden. Dem stehe die Gesetzgebungsgeschichte des
Bundessozialhilfegesetzes nicht entgegen. Zwar sei der § 95 des Gesetzentwurfs,
wonach die Länder bestimmen sollten, wie der Aufwand der Träger der Sozialhilfe zu
decken sei, auf Betreiben des Bundesrates aus kompetenziellen Gründen nicht
Gesetz geworden; die Länder hätten sich aber im Gesetzgebungsverfahren
keineswegs dagegen gewandt, dass begriffsnotwendiger Teil der kommunalen
Aufgabenträgerschaft auch die Finanzierungsträgerschaft sei. Schließlich verweise
die Begründung zum 2. Zuständigkeitslockerungsgesetz darauf, dass ein
Auseinanderfallen von Ausführungsverantwortung und Kostenträgerschaft vermieden
werden solle.

15

Es liege auch ein Verstoß gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung
in Art. 78 der Landesverfassung i.V.m. Art. 28 Abs. 2 GG vor. Danach dürften den
Kommunen keine Aufgaben zugewiesen werden, die zuzuweisen das Bundesrecht
verbiete. Durch § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW i.V.m. der Kreissatzung werde den
Kommunen aber die Kostenträgerschaft entgegen bundesrechtlichen Vorgaben
überantwortet. Ein Verstoß gegen die Selbstverwaltungsgarantie sei ferner darin zu
sehen, dass die Kreise über ihr Weisungsrecht im Bereich der Sozialhilfe die
Kommunen anweisen könnten, wie sie ihre Eigenmittel für Sozialhilfe zu verwenden
hätten.

16

Die Klägerin hat beantragt,

17

den Beklagten zu verurteilen, an sie 4.000,-- Euro als Teilbetrag zu zahlen.

18

Der Beklagte hat beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, dass die Leistungen der Klägerin mit
Rechtsgrund erbracht worden seien. § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW verstoße
nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere stehe die Bestimmung der
Trägerschaft durch den Bundesgesetzgeber der Befugnis der Länder nicht entgegen,
aufgrund ihrer Kompetenzen im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung
unterhalb der Schwelle der Bestimmung kreisangehöriger Gemeinden zu örtlichen
Sozialhilfeträgern Regelungen für das Verhältnis von Kreisen und kreisangehörigen
Gemeinden im Falle der Aufgabenheranziehung zu treffen. Die Regelung des § 6
AG-BSHG NRW verstoße schon deshalb nicht gegen höherrangiges Recht, weil sie -
quasi als Minus - von der Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Bestimmung der
Träger der Sozialhilfe nach § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG umfasst sei.

21

Mit Urteil vom 15. März 2004 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Der Klägerin stehe der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch
gegen den Beklagten deshalb nicht zu, weil bei ihm kein Gewinn eingetreten sei.
Dies ergebe sich aus dem Vergleich der Lage vor Inkrafttreten der umstrittenen
Regelungen mit der Lage nach der Beteiligung der Klägerin an den
Sozialhilfeaufwendungen, auf den deshalb abzustellen sei, weil sich die Klägerin auf
die Nichtigkeit des § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW berufe. Infolge der für das Jahr
2001 erfolgten Senkung der Kreisumlage sei bei dem Beklagten kein
Vermögenszuwachs eingetreten.

22

Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung
der Rechtssache zugelassene Berufung damit begründet, dass es für die Frage
eines Vermögenszuwachses auf Seiten des Beklagten ausschließlich auf die
zwischen diesem und ihr selbst bestehende Leistungsbeziehung ankomme, nicht
aber darauf, ob der Beklagte im Rahmen einer Gesamtbetrachtung einen
Vermögenszuwachs erlangt habe. Im Übrigen hält die Klägerin an ihrer Auffassung
fest, dass § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW gegen höherrangiges Recht verstoße.

23

Die Klägerin beantragt,

24

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.

25

Der Beklagte beantragt,

26

die Berufung zurückzuweisen.

27

Zur Begründung bezieht er sich auf die Gründe des angefochtenen Urteils.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der vom
Verfassungsgerichtshof beigezogenen Verfahrensakte VerfGH 10/01 Bezug
genommen.

29

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

30

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin
hat gegen den Beklagten keinen Anspruch auf Rückerstattung von
Sozialhilfeaufwendungen aus dem allein in Betracht kommenden Gesichtspunkt des
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs.

31

Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist ein aus allgemeinen
Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts,
dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht
spezialgesetzlich geregelt sind (vgl. etwa § 12 BBesG), denen des zivilrechtlichen
Bereicherungsanspruchs entsprechen. Ausnahmen davon hat das
Bundesverwaltungsgericht lediglich dann anerkannt, wenn und soweit den §§ 812 ff.
BGB eine Interessenwertung zugrunde liegt, die in das öffentliche Recht nicht
übertragbar ist.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2007 - 9 B 36.07 -, NJW 2008, 601
m.w.N. der höchstrichterlichen Rechtsprechung.

33

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch beinhaltet, dass ohne Rechtsgrund
erbrachte Leistungen oder sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen im
Wege wiederherstellender Gerechtigkeit rückgängig gemacht werden müssen.

34

Vgl. Senatsurteil vom 22. August 2007 - 16 A 2203/05 -, Gemeindehaushalt
2008, 21.

35

Er betrifft nicht allein rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen im Verhältnis
von Staat und Bürger, sondern kommt vielmehr grundsätzlich auch dann in Betracht,
wenn sich derartige Verschiebungen zwischen zwei Leistungsträgern der öffentlichen
Verwaltung - ggf. auch in sonstiger Weise als durch Erbringung von Leistungen
unmittelbar zwischen ihnen - ergeben haben.

36

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2006 - 1 A 3106/04 -, NWVBl. 2007, 16.

37

Hiervon ausgehend kann die Klägerin vom Beklagten nicht die Rückerstattung
von ihr aufgebrachter Sozialhilfeaufwendungen in Höhe von 4.000,00 Euro
beanspruchen, weil sie diese Leistung nicht rechtsgrundlos erbracht hat. Vielmehr
beruht die Zahlung der Klägerin auf § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW in der
Fassung des Zweiten Modernisierungsgesetzes vom 9. Mai 2000 (GV NRW S. 462)
i.V.m. § 1 der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im N. Kreis vom
20. November 2000. Danach tragen die kreisangehörigen Gemeinden 50 Prozent der
Sozialaufwendungen, sofern sie - wie hier durch die vorbezeichnete Satzung
geschehen - vom Kreis zur Durchführung von Aufgaben der Sozialhilfe
herangezogen worden sind.

38

Diese Rechtsgrundlage ist gültig. § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG verstößt entgegen
der Auffassung der Klägerin nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere steht
diese landesrechtliche Vorschrift nicht in Widerspruch zur bundesrechtlichen
Regelung des § 96 Abs. 1 BSHG in der Fassung des Art. 19 des Zweiten Gesetzes
zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern - 2.
Zuständigkeitslockerungsgesetz - vom 3. Mai 2000 (BGBl I 632, 633), die bis zum
Außer-Kraft-Treten der Vorschrift am 31. Dezember 2004 galt (und seither inhaltlich
unverändert in § 3 Abs. 2 sowie § 99 Abs. 1 des Sozialgesetzbuchs Zwölftes Buch
(SGB XII) fortgeführt wird).

39

Mit der Regelung des § 96 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz BSHG hat der
Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die kreisfreien Städte und Landkreise zu örtlichen
Trägern der Sozialhilfe bestimmt. Grundsätzliche Bedenken an der
Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung haben die Beteiligten nicht geäußert, der
Senat hegt insoweit ebenfalls keine Bedenken.

40

Vgl. hierzu eingehend Oestreicher, in: Oestreicher/Schelter/Kunz/Decker,
Bundessozialhilfegesetz, Stand Juni 2003, § 96 Rz. 6 ff; a.A. Schoch/Wieland, JZ
1995, 982, 987; zur derzeit geltenden Regelung des § 3 Abs. 2 SGB XII vgl.
Wahrendorf, in: Grube/Wahrendorf, SGB XII, 2. Aufl. 2008, § 3 Rz. 10.

41

Darüber hinaus hat der Bund mit der Neuregelung durch das 2.
Zuständigkeitslockerungsgesetz in § 96 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BSHG den
Ländern die Befugnis eingeräumt, unter bestimmten Voraussetzungen, von der
vorhergehenden Regelung abweichend, auch die kreisangehörigen Gemeinden zu
örtlichen Trägern der Sozialhilfe zu bestimmen. Von dieser Möglichkeit hat
Nordrhein-Westfalen jedoch keinen Gebrauch gemacht, so dass es bei der
bundesrechtlichen Regelung verbleibt, dass ausschließlich die kreisfreien Städte und
Landkreise örtliche Träger der Sozialhilfe sind. Für andere als unter den
Voraussetzungen des § 96 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BSHG ergangene
landesrechtliche Regelungen, die die kreisangehörigen Gemeinden zu örtlichen
Trägern der Sozialhilfe werden lassen, ist kein Raum (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG).

42

Gemessen hieran, ist die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW nicht
zu beanstanden. Denn der in § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG verwendete Begriff des
örtlichen Trägers der Sozialhilfe beinhaltet entgegen der Ansicht der Klägerin nicht
auch eine Aussage darüber, wer für die Kosten der Sozialhilfe aufkommen muss und
entfaltet deshalb auch keine Sperrwirkung (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG) gegenüber hierzu
erlassenen landesrechtlichen Vorschriften. Dies ergibt sich aus Folgendem:

43

Der Wortlaut "Träger der Sozialhilfe" gibt keinen sicheren Aufschluss darüber, ob
mit der Stellung als Träger auch zugleich verbunden ist, dieser habe die
entstehenden Sozialhilfekosten zu tragen. Mit dem Begriff ist zunächst der
Leistungsträger gemeint, also derjenige Träger öffentlicher Verwaltung, der
gegenüber dem anspruchsberechtigten Personenkreis die sich aus dem Gesetz
ergebenden Leistungen zu erbringen hat (vgl. § 12 SGB I). Dies ist zwischen den
Beteiligten unstrittig und bedarf keiner Vertiefung. Ihre These, der Trägerbegriff
beinhalte nach allgemeinem Rechtsverständnis darüber hinaus auch die
Kostenträgerschaft, hat die Klägerin nicht belegt. Stattdessen finden sich im
Schrifttum Stimmen, die darauf hinweisen, dass Leistungsträgerschaft und
Kostenträgerschaft nicht zwangsläufig miteinander verbunden sein müssen.

44

Vgl. Kretschmer, in: Kretschmer/von Maydell/Schellhorn,
Gemeinschaftskommentar zum Sozialgesetzbuch - Allgemeiner Teil (GK-SGB I), 3.
Aufl. 1996, § 12 Rz. 4; Klattenhoff, in: Hauck/Noftz, SGB I, Stand Februar 2008, K §
12 Rz. 6.

45

Auch für das Sozialhilferecht lässt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift nicht
ohne weiteres entnehmen, dass die Stellung als örtlicher Träger der Sozialhilfe kraft
Bundesrechts auch die Verpflichtung zur Kostentragung beinhalte.

46

So Anger, VSSR 2003, 363, 370.

47

Die unter Hinweis auf eine "unmissverständliche gesetzliche Begrifflichkeit"
vertretene Auffassung, von einem Träger der Sozialhilfe werde erwartet, dass er
insbesondere die finanziellen Lasten der Sozialhilfeaufwendungen trage, und die
Verantwortlichkeit für die umfassende Finanzierung der Sozialhilfekosten sei
"prägendes Merkmal" der Trägerstellung im Sozialhilfesystem,

48

vgl Wimmer, NWVBl. 2001, 8, 9 m.w.N. ("einhellige Meinung"),

49

ist ohne nähere Erläuterungen, warum der Wortlaut "unmissverständlich" und die
Kostentragung "prägendes Merkmal" der sozialhilferechtlichen Trägerstellung sein
soll, nicht überzeugend, zumal - wie dargestellt - es keineswegs einhelliger Meinung
entspricht, dass Leistungs- und Kostenträgerschaft in einer Hand liegen müssen.

50

Auch die Gesetzessystematik, auf die die Klägerin verweist, gibt keinen
zwingenden Aufschluss über den Regelungsgehalt des Begriffs "Träger der
Sozialhilfe". Aus § 9 BSHG ergibt sich nur, dass die Sozialhilfe von örtlichen und
überörtlichen Trägern gewährt wird, womit die Vorschrift die Leistungsträgerschaft in
Bezug nimmt. Darüber, wer die Kosten der Sozialhilfe zu bestreiten hat, sagt sie
nichts. Gleiches gilt im Übrigen für §§ 12, 28 Abs. 2 SGB I. Auch aus den
sozialhilferechtlichen Kostenerstattungsregeln der §§ 103 ff BSHG folgt nichts
anderes. Sie enthalten keine direkte Aussage zur Frage, ob der örtliche
Sozialhilfeträger die Kosten der Sozialhilfegewährung selbst zu tragen hat. Vielmehr
knüpfen sie die Erstattung an die von den Sozialhilfeträgern rechtmäßig
aufgewendeten Kosten (vgl. § 111 BSHG), was Raum dafür lässt, dass die
Ausgabenlast nicht diese, sondern andere Stellen der öffentlichen Verwaltung zu
tragen haben.

51

Schließlich nötigt die neu durch das 2. Zuständigkeitslockerungsgesetz
eingeführte Öffnungsklausel in § 96 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BSHG nicht zu einer
anderen Betrachtung. Danach dürfen die kreisangehörigen Gemeinden durch
Landesrecht u.a. nur dann zu örtlichen Sozialhilfeträgern bestimmt werden, wenn sie
nach ihrer Leistungsfähigkeit zur Aufgabenerfüllung in der Lage sind. Ihrem Wortlaut
nach besagt die Regelung nichts zu der Frage, ob die kreisangehörigen Gemeinden
durch Landesgesetz unterhalb der Ebene der Sozialhilfeträgerschaft zu den Kosten
der Sozialhilfe herangezogen werden können. Sie enthält ebenso wenig eine direkte
Aussage über die Kostenträgerschaft der örtlichen Sozialhilfeträger. Auch im Weg
der Auslegung lässt sich eine solche nicht ermitteln. Der Begriff der
Leistungsfähigkeit ist vielschichtig. Er lässt sich sowohl auf die Finanzkraft einer
Gemeinde als auch (nur) auf ihre Verwaltungskraft beziehen und gibt daher für die
Frage der Kostenträgerschaft nichts her. Dies gilt auch mit Blick auf Sinn und Zweck
der Öffnungsklausel, wie er sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, die nur
heranzuziehen ist, soweit sie die Richtigkeit einer nach den anderen herkömmlichen
Auslegungsmethoden gewonnenen Auslegung unterstützt oder bestehende Zweifel
behebt.

52

Vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59, 11/60 -,
BVerfGE 11, 126, 130.

53

Danach dient die Öffnungsklausel dem gesetzgeberischen Ziel, die infolge der
Regelung des § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG i.V.m. mit entsprechendem Landesrecht
sowie Satzungen der Landkreise häufig bei den kreisangehörigen Gemeinden
liegende Ausführungsverantwortung und die bei den örtlichen Sozialhilfeträgern
angesiedelte Kostenträgerschaft zusammenzuführen.

54

Vgl. BT-Drs. 14/640, S. 10.

55

Die Gesetzesbegründung lässt aber nicht erkennen, ob die Öffnungsklausel an
eine bundesrechtlichen Regelung der Kostenträgerschaft anknüpft, indem sie eine
solche als gegeben voraussetzt, oder ob sie lediglich entsprechende, vielfältig
vorhandene landesrechtliche Regelungen aufgreift, die die örtlichen Sozialhilfeträger
auch zu Kostenträgern bestimmen.

56

Ferner kann auch mit Blick auf Sinn und Zweck der Bestimmung der kreisfreien
Städte und Landkreise zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe keine verlässliche
Aussage darüber getroffen werden, ob die Stellung als Sozialhilfeträger kraft
Bundesrechts auch die Verpflichtung zur Kostentragung einschließt. Zweifellos dient
diese Regelung dazu, für den Hilfesuchenden erkennbar zu machen, von welcher
Stelle öffentlicher Verwaltung er die für erforderlich gehaltene Unterstützung erwarten
darf und wohin er sich mit seinem Hilfebegehren wenden sollte, um möglichst bald
und im gebotenen Umfang umfassend Unterstützung zu erhalten. Überdies
gewährleistet sie eine ortsnahe Hilfeleistung. Etwaige darüber hinausgehende
Zwecke, z.B. festzulegen, wer die Kosten der Sozialhilfegewährung zu tragen hat,
lassen sich jedenfalls nicht hinreichend sicher belegen.

57

Dies gilt auch mit Blick auf die Gesetzesbegründung zum
Bundessozialhilfegesetz in seiner Ursprungsfassung. Dort heißt es zwar, die örtlichen
Sozialhilfeträger müssten die Gewähr dafür bieten, nach ihrer "wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit und ihrer Verwaltungskraft" in der Lage zu sein, das Gesetz
durchzuführen,

58

vgl. BT-Drs. 3/1799, S. 56,

59

was mit Blick auf die angesprochene wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ggf. auch
im Sinne einer Kostenträgerschaft verstanden werden könnte. Für das vorliegende
Verfahren lässt sich aus dieser Aussage jedoch nichts Entscheidendes herleiten, weil
der Gesetzentwurf der Bundesregierung und die weitere Entstehungsgeschichte
Raum für die Annahme lassen, dass das Bundessozialhilfegesetz die Frage der
Kostenträgerschaft nicht selbst geregelt hat. Nach § 95 des Gesetzentwurfs sollten
nämlich die Länder bestimmen, "wie der Aufwand der Träger der Sozialhilfe zu
decken ist." Zur Begründung wird auf die zwischen Bund und Ländern bestehende
Aufgabenverteilung verwiesen, derzufolge es Sache der Länder sei, Bestimmungen
darüber zu treffen, wie die Mittel für die Durchführung des Gesetzes aufzubringen
sind. Die Bundesregierung verzichtete auf diese Regelung, nachdem sie der
Bundesrat unter Hinweis darauf abgelehnt hatte, dass die Länder für den
kommunalen Finanzausgleich die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit
besäßen und eine bundesrechtliche Rahmenregelung daher mit dem Grundgesetz
nicht vereinbar wäre; sollte die Regelung lediglich deklaratorischen Charakter haben,
sei sie entbehrlich.

60

Vgl. BT-Drs. 3/1799, S. 20, 36, 58, 76 und 86.

61

Bund und Länder gingen demnach übereinstimmend davon aus, dass es Sache
der Länder sei, die Aufbringung der Kosten zu regeln. Für die Annahme der Klägerin,
die Länder hätten sich nicht dagegen gewandt, dass begriffsnotwendiger Teil der
kommunalen Aufgabenträgerschaft auch die Finanzierungsträgerschaft sei, bieten
die Gesetzesmaterialien keinen Anhalt.

62

Die in der Gesetzesbegründung angesprochene Kompetenzverteilung zwischen
dem Bund und den Ländern führt im Wege verfassungskonformer
Gesetzesauslegung,

63

vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -,
BVerfGE 95, 64, 93,

64

vielmehr zu der Überzeugung des Senats, dass der Begriff "Träger der
Sozialhilfe" nicht auch zugleich die Aussage enthält, der Aufgabenträger habe auch
für die Kosten der Sozialhilfe originär aufzukommen.

65

Dem Bund kommt im Bereich der Sozialhilfe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die
konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zu, wovon er durch den Erlass des
Bundessozialhilfegesetzes Gebrauch gemacht hat. Gemäß Art. 83 GG fällt die
Ausführung des Gesetzes in die Zuständigkeit der Länder, die nach Art. 84 Abs. 1
GG in der bis zum In-Kraft-Treten des Art. 1 Nr. 9 des
Grundgesetzänderungsgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034) am 1.
September 2006 anzuwendenden Fassung der Vorschrift die Einrichtung der
Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln, soweit nicht Bundesgesetze mit
Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Das
Bundessozialhilfegesetz ist als Zustimmungsgesetz ergangen. Obgleich sich dem
Art. 84 Abs. 1 a.F. kein absolutes Verbot der Aufgabenzuweisung auf die kommunale
Ebene entnehmen lässt,

66

vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433, 2434/04 -, NVwZ
2008, 183,

67

erlaubt die Vorschrift dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten
Durchgriff auf die kreisfreien Städte und Landkreise. Denn die Ratio des Art. 84 GG
a.F. ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der
Bundesgesetze.

68

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3 - 8/62 und 2 BvR 139, 140, 334 u.
335/62 -, a.a.O., zum lediglich beschränkten Durchgriff des Bundes auf die
Gemeinden.

69

In Bezug auf die in der urspünglichen Gesetzesfassung des § 96 Abs. 1 Satz 2
BSHG erfolgte bundesrechtliche Regelung, dass die örtlichen Träger der Sozialhilfe
diese Aufgabe als Selbstverwaltungsaufgabe ausführen, hat das
Bundesverfassungsgericht unter Hinweis darauf, dass das Kommunalrecht den
Ländern zugewiesen ist, ausgeführt, dass dies bei der Auslegung des Art. 84 Abs. 1
letzter Halbsatz GG a.F. beachtet werden muss. Es könne sich also bei der
Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug eines Bundesgesetzes durch den
Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur
Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln.
Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen
des Gesetzes nicht notwendig sei, so liege darin ein unzulässiger Eingriff in die
Verwaltungskompetenz der Länder.

70

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3 - 8/62 und 2 BvR 139, 140, 334 u.
335/62 -; a.a.O.; vgl. zur Zulässigkeit punktueller Annexregelungen ferner BVerfG,
Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433, 2434/04 -, a.a.O.

71

Bezogen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies: Das Grundgesetz weist die
Materie Finanzierung beim landeseigenen Vollzug von Bundesgesetzen nicht dem
Bund, sondern den Ländern zu. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Art. 106
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in der Fassung des Art. 1 des Finanzverfassungsgesetzes
vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 817) die Bedeutung einer allgemeinen, das
Bund/Länder-Verhältnis im Ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel, die
geltendes Verfassungsrecht ist, beigemessen, wonach Bund und Länder gesondert
die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben.
Dieses zwischen dem Bund und den Ländern bestehende Konnexitätsprinzip,
wonach die Ausgabenlast der Aufgabenlast folgt, ist mit Wirkung vom 1. Januar 1970
in Art. 104a Abs. 1 GG klarstellend kodifiziert worden.

72

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338, 389;
Urteil vom 24. Juli 1962 - 2 BvL 15, 16/61 -, BVerfGE 14, 221, 233, und Beschluss
vom 16. Juni 1959 - 2 BvF 5/56 -, BVerfGE 9, 305, 329.

73

Da nach Art. 83 GG die Länder auch das Bundessozialhilfegesetz in eigener
Verantwortung ausführen, haben sie auch die insoweit anfallenden Kosten zu tragen.

74

Vgl. Hörster, Die Wahrnehmung der Sozialhilfeaufgaben im kreisangehörigen
Raum in Nordrhein-Westfalen, Stuttgart 2002, S. 150 ff; Korioth, DVBl. 1993, 356
f.

75

Eine bundesrechtliche Regelung, die anstelle der Länder etwa den Kreisen und
kreisfreien Städten die Kostentragung überantwortet, käme in verfassungsgemäßer
Weise allenfalls als punktuelle Annexregelung und nur dann in Betracht, wenn dies
zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelungen des Bundessozialhilfegesetzes
notwendig wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Bei der Festlegung der kreisfreien
Städte und Landkreise als Leistungsträger liegt die Notwendigkeit einer
bundesrechtlichen Regelung auf der Hand. Es kommt darauf an, dass sie als örtliche
Sozialhilfeträger die benötigten Mittel bewilligen und zur Verfügung stellen. Die
Regelung ist sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen
Gesetzesvollzugs notwendig. Davon zu trennen ist die Frage, wie die kreisfreien
Städte und die Landkreise zu den für die Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes
erforderlichen Finanzmitteln gelangen. Es kommt in Betracht, dass sie selbst
endgültig diese Kosten zu tragen haben, wie dies etwa § 5 Abs. 1 AG-BSHG NRW in
der bis zur Neufassung des Gesetzes durch Art. 11 des Ersten
Modernisierungsgesetzes vom 15. Juni 1999 (GV NRW 386) anzuwendenden
Ursprungsfassung (GV NRW 1962, S. 344) ausdrücklich festlegte und wie es heute
noch in zahlreichen Ausführungsgesetzen der Länder geregelt ist. Hieran
anknüpfend erhebt sich sodann die (Refinanzierungs-) Frage der ausreichenden
Finanzausstattung durch die Länder. Daneben sind aber auch ganz andere Formen
der Kostentragung denkbar, ohne dass hierdurch der Gesetzesvollzug beeinträchtigt
würde. So kommt auch eine (landesrechtliche) Regelung in Betracht, derzufolge die
Sozialhilfeausgaben von vornherein und endgültig durch das jeweilige Land
übernommen werden und sich für die örtlichen Sozialhilfeträger lediglich als
durchlaufende Positionen darstellen.

76

Die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AG-BSHG NRW verstößt auch nicht gegen
anderes höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen die durch Art. 28 Abs. 2 GG
sowie Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW garantierte kommunale Selbstverwaltung. Soweit die
Klägerin rügt, der Beklagte könne ihr infolge seines Weisungsrechts aus § 96 Abs. 1
Satz 2 BSHG i.V.m. mit der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe im
N. Kreis vom 20. November 2000 die Verwendung ihrer finanziellen
Eigenmittel für Sozialhilfezwecke vorschreiben, ergäbe sich ein etwaiger Verstoß
gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gerade nicht unmittelbar aus der
gesetzlichen Regelung, sondern erst durch die autonome Ausübung des
Weisungsrechts durch den Beklagten. Schließlich kann der Senat auch keine
Verletzung von Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW feststellen. Bis zur Neuregelung der
Vorschrift durch Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung der Verfassung für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 22. Juni 2004 (GV NRW S. 360) mit Wirkung vom 1. Juli
2004 und damit auch noch im Streitjahr 2001 konnte das Land die Gemeinden und
Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und
Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig
Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Die Vorschrift
verlangt aber weder eine gesonderte noch eine vollständige Kostendeckung durch
das Land; auch erfordert die Gleichzeitigkeit keine Regelung in dem Aufgaben
übertragenden Gesetz selbst, sondern es reicht z.B. eine Regelung im
Finanzausgleichsgesetz des Folgejahres aus.

77

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 - VerfGH 16/96 und 7/97 -, NWVBl.
1998, 390, 393 f; Tettinger, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen, Stuttgart 2002, Art. 78 Rz. 102 ff.

78

Vorliegend ergibt sich die Kostendeckung aus der Senkung der Kreisumlage
einerseits und andererseits durch den in § 6 Abs. 1 Satz 2 AG-BSHG NRW
vorgesehenen Härteausgleich. Beides ist auch der Klägerin zugute gekommen,
allerdings ohne vollständigen Kostenausgleich, der aber von Verfassungs wegen
auch nicht geboten ist. Dass der bei der Klägerin endgültig verbleibende Anteil der
Sozialhilfekosten ihre finanzielle Leistungskraft derart beansprucht habe, dass sie in
ihrem Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung verletzt sei, ist weder substanziiert
vorgetragen noch bestehen hierfür durchgreifende Anhaltspunkte.

79

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711, 713 ZPO.

80

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

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