Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-30, Aktenzeichen 15 A 2027/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:1030.15A2027.08.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kläger tragen die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt, weil die geltend gemachten
Berufungszulassungsgründe entweder schon nicht entsprechend den gesetzlichen
Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt sind oder in der Sache nicht
vorliegen.

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Die zunächst geltend gemachten ernstlichen Zweifel der Richtigkeit des angegriffenen
Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat in der Urteilsbegründung ausgeführt, die mit dem
Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage sei jedenfalls betreffend die Organisation
eines überregionalen Architektenwettbewerbs nicht mehr geeignet, aus sich heraus
verständlich und widerspruchsfrei der am Bürgerentscheid teilnehmenden Bevölkerung das
Thema der Abstimmung mitzuteilen, nachdem zwischenzeitlich bereits ein
Architektenwettbewerb durchgeführt worden sei. Angesichts dessen sei es allein
entscheidend, dass die derzeit noch offene - in dem Bürgerbegehren nicht formulierte - Frage
nur lauten könne, ob nunmehr noch ein neuer, zusätzlicher Wettbewerb stattfinden solle. Die
hinsichtlich der Durchführung des Architektenwettbewerbs gegebene Teilunzulässigkeit führe
in Anwendung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zur Unzulässigkeit des gesamten
Bürgerbegehrens. Denn es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass ausreichend viele
Unterzeichner ihre Unterschriften auch dann geleistet hätten, wenn es ihnen nicht auch darum
gegangen wäre, das Bürgerbegehren in dem wesentlichen Teil zu unterstützen, der die
Durchführung eines überregionalen Wettbewerbs durch die Stadt betreffe.

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Die auf den Unterschriftslisten abgedruckten Fragen seien sprachlich eindeutig dergestalt
miteinander verbunden, dass sie einerseits nur dann mit Ja beantwortet werden könnten, wenn
sowohl die Schaffung der Untersuchungskommission als auch die Organisation des
überregionalen Architektenwettbewerbs und die Bürgerbeteiligung gewollt seien. Diese
Fragen lauten:

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"Soll eine Untersuchungskommission zur Klärung der Ursachen und Verursacher für die
entstandenen Millionenschäden bei der I. -T. -Haus-Sanierung eingesetzt werden, zu der
jede Ratsfraktion/-gruppe einen unabhängigen Sachverständigen und einen Vertreter aus den
eigenen Reihen entsenden kann, sowie die Durchführung eines überregionalen
Architektenwettbewerbs, Bürgerversammlungen und Informationsmaterial zur Einbeziehung
der H. in die Planung und Entscheidung über die Zukunft des I1. -T1. -Hauses
bzw. eines Neubaus von der Stadt organisiert werden?"

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Der vorstehend dargestellten Urteilsbegründung hält das Antragsvorbringen entgegen, in
Anwendung des § 139 BGB liege keine Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens vor.
Das Bürgerbegehren bestehe aus drei eigenständigen Bestandteilen, nämlich der Einsetzung
einer Untersuchungskommission, der Durchführung eines überregionalen
Architektenwettbewerbs und der Einbeziehung der H1. und H2. in die
Entscheidungsfindung mittels Bürgerversammlungen und Informationsmaterial. Aufgrund der
sprachlichen Verknüpfung sei vorliegend gerade anzunehmen, dass sich die unterzeichnenden
Bürger mit ihrer Unterschrift explizit dafür ausgesprochen hätten, alle drei Teile des
Bürgerbegehrens zu verwirklichen und für den Fall, dass ein Teil ohne die Durchführung
eines Bürgerentscheids verwirklicht werde, jedenfalls über die anderen Bestandteile des
Bürgerbegehrens im Wege eines Bürgerentscheids entscheiden zu wollen. Diese
Antragsbegründung stellt die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht durchgreifend
in Frage.

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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die zur Abstimmung gestellte
Frage den für sie geltenden Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt. Nach § 26 Abs. 7 Satz
1 GO kann bei einem Bürgerbegehren über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein
abgestimmt werden. Insoweit setzt § 26 Abs. 7 Satz 1 GO voraus, dass die Frage eindeutig
formuliert, also hinreichend bestimmt ist.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 - , NWVBl. 2008, 269 =
NVwZ-RR 2008, 269 m.w.N.

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An dieser hinreichenden Bestimmtheit fehlte es - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt
hat - im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor der Kammer, weil für den Bürger nicht
hinreichend klar war, ob der zwischenzeitlich durchgeführte Architektenwettbewerb dem im
Bürgerbegehren angesprochenen überregionalen Architektenwettbewerb entsprach. Diese
Unbestimmtheit resultiert allerdings nicht erst aus der zwischenzeitlich eingetretenen
Entwicklung, sondern sie kennzeichnet die mit dem Bürgerbegehren aufgeworfene Frage von
Anfang an, weil der Text des Bürgerbegehrens den gemeinten überregionalen
Architektenwettbewerb (z. B. Ideenwettbewerb oder Realisierungswettbewerb, jeweilige
Vorgaben) nicht näher konkretisiert. Entsprechende Bestimmtheitsmängel bestehen im
Übrigen auch hinsichtlich der Bürgerversammlungen und des Informationsmaterials, die nach
der Fragestellung des Bürgerbegehrens von der Stadt H3. organisiert werden sollen,
und wohl auch bezüglich der "Untersuchungskommission". Auch abgesehen davon bestehen
Bedenken gegen die erforderliche Eindeutigkeit der lang gewundenen und verschachtelten
Fragestellung, deren auch nur ungefährer Inhalt sich selbst geschulten Adressaten erst nach
mehrmaliger Lektüre erschließt.

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Bereits der Bestimmtheitsmangel hinsichtlich des überregionalen Architektenwettbewerbs
führt - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
insgesamt. Werden - wie im vorliegenden Fall - mit dem Bürgerbegehren mehrere
Maßnahmen kumulativ (Untersuchungskommission, Architektenwettbewerb,
Bürgerversammlungen und Informationsmaterial) zur Abstimmung gestellt, so bedeutet ein
"Ja" die Zustimmung zu sämtlichen Maßnahmen. Dies lässt aber grundsätzlich nur den
Schluss zu, dass das "Ja" bei kumulativer Durchführung sämtlicher, nicht aber bei isolierter
Durchführung lediglich einzelner Maßnahmen gelten soll. Andernfalls bedarf es
entsprechender Hinweise in der Fragestellung, die hier fehlen.

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Der vorliegende Fall gibt Anlass zu der Feststellung, dass im Rahmen einer
Verpflichtungsklage maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Bewertung eines
Bürgerbegehrens als zulässig nicht nur der der mündlichen Verhandlung ist, sondern dass es -
gerade auch für die Bestimmtheit der Fragestellung - wegen der Erforderlichkeit des in § 26
Abs. 4 GO geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen auch auf den Zeitpunkt der
Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger ankommt.

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Der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass das Bürgerbegehren "Licht in
das Dunkel um das I2. -T2. -Haus" auch aus einem weiteren - nicht vom
Verwaltungsgericht aufgegriffenen - Grund unzulässig sein könnte: Gemäß § 26 Abs. 1 GO
können die Bürger beantragen, dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der
Gemeinde selbst entscheiden. Ein Bürgerbegehren darf deshalb nicht lediglich darauf
gerichtet sein, dem Rat Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung zu
machen. Vielmehr muss der angestrebte Bürgerentscheid die abschließende Entscheidung
anstelle des Rates selbst treffen.

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Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008, a.a.O., m.w.N.

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Diesen Anforderungen entspricht das Bürgerbegehren möglicherweise nicht, weil es nicht
darauf gerichtet ist, die abschließende Entscheidung über die Zukunft des I3. -T3. -
Hauses zu treffen, sondern auf das Verfahren zielt, in dem diese Entscheidung getroffen
werden soll.

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Aus den vorgenannten Gründen weist die Rechtssache auch keine besonderen
tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

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Die Kläger haben schließlich nicht dargelegt, dass die Rechtssache die geltend gemachte
grundsätzliche Bedeutung hat, bzw. diese ist in der Sache nicht gegeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO).

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Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache
nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die bereits
im erstinstanzlichen Verfahren entscheidungserheblich war, sich auch in dem erstrebten
Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und
Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf, oder wenn sie eine
tatsächliche Frage aufwirft, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung
verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat. Verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat
die Klärung einer Tatsachenfrage, wenn sich diese Frage nicht nur in dem zu entscheidenden
Fall, sondern darüber hinaus auch noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht
absehbarer Zukunft stellt.

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Die Kläger halten zunächst für grundsätzlich bedeutsam,

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"dass die Erledigung einer Teilfrage eines mehrgliedrigen, aus mehreren sprachlich
verbundenen, objektiv und nach dem subjektiven Verständnis der das Bürgerbegehren
unterzeichnenden Bürger jedoch selbstständig und unabhängig voneinander umzusetzenden
und zu verwirklichenden Teilfragen bestehenden Bürgerbegehrens nicht zur Unzulässigkeit
des gesamten Bürgerbegehrens sondern zur Teilzulässigkeit bezüglich derjenigen Teile des
Bürgerbegehrens führt, deren Umsetzung und ggfls. Entscheidung durch Bürgerentscheid
unabhängig vom erledigten Teil des Bürgerbegehrens noch möglich ist."

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Mit den vorgenannten Ausführungen haben die Kläger eine klärungsbedürftige Frage
nicht einmal formuliert und schon damit den Darlegungsanforderungen nicht genügt. Dieser
Mangel ist auch nicht etwa lediglich formaler Natur und bei verständiger Würdigung durch
Auslegung behebbar. Die grundsätzliche Bedeutung ist nämlich auch deshalb nicht dargelegt,
weil es an Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit fehlt. Vielmehr gehen die Kläger
von der vom Verwaltungsgericht gerade nicht geteilten Prämisse aus, dass die im
vorliegenden Fall maßgeblichen Teilfragen selbstständig und unabhängig voneinander
umsetzbar sind. Insoweit handelt es sich der Sache nach um eine als Grundsatzrüge
ausgegebene Kritik an der Sachverhaltswürdigung des Verwaltungsgerichts. Dies rechtfertigt
nicht die Zulassung der Berufung.

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Die Kläger halten weiterhin für grundsätzlich bedeutsam,

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"dass unter Verstoß gegen solche Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates, die
zumindest auch dem Schutz außenstehender Dritter dienen, gefasste Ratsbeschlüsse
rechtswidrig sind und für den betroffenen Dritten ein Rechtsschutzbedürfnis besteht."

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Unabhängig von weiteren Bedenken fehlt es insoweit jedenfalls an der
Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen "Frage". Denn das Verwaltungsgericht hat
ausdrücklich offen gelassen, ob der am 23. März 2006 gefasste Beschluss zur Unzulässigkeit
des Bürgerbegehrens wegen Verstoßes gegen die Geschäftsordnung des Rates rechtswidrig
ist. Diese Wertung ist nicht mit durchgreifenden Zulassungsrügen angegriffen worden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung auf §§
47, 52 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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