Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-27, Aktenzeichen 16 A 416/98
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0427.16A416.98.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Zinsbescheid des Bundesverwaltungsasmtes vom 18. Oktober 1996 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1996 wird aufgehoben.

Die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen trägt die
Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit
leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Mit Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid vom 4.
September 1993 stellte das Bundesverwaltungsamt die
Darlehensschuld des Klägers fest (40.311,-- DM) und forderte
ihn zur Rückzahlung ab Juni 1994 in Vierteljahresraten von
600,-- DM auf.

3

Durch Bescheid vom 25. Oktober 1994 wurde der Kläger für
die Zeit vom 1. Juni 1994 bis 30. November 1995 von der
Rückzahlung freigestellt. Der Kläger wurde darauf hingewiesen,
daß die nächste Vierteljahresrate von 600,-- DM bis zum
29. Februar 1996 zu entrichten sei. Einen am 2. Juli 1996
fernmündlich gestellten Freistellungsantrag lehnte das
Bundesverwaltungsamt mit Bescheid vom 18. Oktober 1996 für die
Zeit ab dem 1. März 1996 ab. Durch Abhilfebescheid vom 22.
November 1996 wurde der Kläger für die Zeit vom 1. März 1996
bis zum 31. Oktober 1997 von der Rückzahlungsverpflichtung
freigestellt. Die bis zur Freistellung fällig gewordenen Raten
von 600,-- DM wurden gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 BHO nach Maßgabe
einer Ratenzahlungsverpflichtung gestundet.

4

Durch Zinsbescheid vom 18. Oktober 1996 waren gegen den
Kläger Rückstandszinsen in Höhe von 811,52 DM für den während
des Zeitraums vom 1. März 1996 bis zum 2. Juli 1996
entstandenen Zahlungsrückstand auf die Darlehensrestschuld von
39.911,-- DM festgesetzt worden. Den dagegen eingelegten
Widerspruch wies das Bundesverwaltungsamt mit
Widerspruchsbescheid vom 22. November 1996 zurück.

5

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben und die Auffassung
vertreten, der Tatbestand für die Erhebung von
Rückstandszinsen sei nicht erfüllt, weil der ursprüngliche
Zahlungstermin (29. Februar 1996) infolge der später gewährten
Stundung nicht überschritten worden sei.

6

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den
angefochtenen Gerichtsbescheid entsprechend dem Antrag der
Beklagten abgewiesen.

7

Zur Begründung der von dem Senat zugelassenen Berufung
macht der Kläger geltend, es widerspreche dem Sinn der
Erhebung von Rückstandszinsen, wenn diese auch für einen
Zeitraum entrichtet werden müßten, in dem der Darlehensnehmer
wegen fehlender Leistungsfähigkeit von der Rückzahlung
freigestellt worden sei und bereits früher fällig gewordene
Raten gestundet worden seien.

8

Der Kläger beantragt,

9

den angefochtenen Gerichtsbescheid
zu ändern und den Zinsbescheid des
Bundedsverwaltungsamtes vom 18. Oktober
1996 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 22. November
1996 aufzuheben.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Berufung zurückzuweisen.

12

Sie verteidigt den angefochtenen Gerichtsbescheid.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringes der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der vom Bundesverwaltungamt vorgelegten
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die Berufung, über die der Senat mit dem Einveständnis der
Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 101
Abs. 2, 125 Abs. 1 VwGO) hat Erfolg. Der angefochtene
Zinsbescheid vom 18. Oktober 1996 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 22. November 1996 ist rechtswidrig
und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

16

Als Rechtsgrundlage für den Zinsbescheid vom 18. Oktober
1996 kommt § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG iVm § 8 Abs. 1 DarlehensV
in Betracht. Dessen Voraussetzungen liegen aber für den hier
maßgeblichen Zeitraum vom 1. März bis zum 2. Juli 1996 nicht
vor, weil der Kläger während dieser Zeit von der Rückzahlung
des Darlehens durch Bescheid vom 22. November 1996 in vollem
Umfang freigestellt war. Der Senat hat dazu in seinem Urteil
vom 20. März 1998 - 16 A 2618/96 - ausgeführt:

17

"Nach dem Regelungszweck des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes in den §§ 18 Abs. 2 Satz 2
und 18 a und nach dem Sinnzusammenhang dieser gesetzlichen
Regelung ist § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG aber einschränkend dahin
auszulegen, daß eine Verzinsung nach dieser Vorschrift während
der Zeit der Freistellung gemäß § 18 a BAföG nicht erfolgt.
Bedarf eine gesetzliche Regelung entgegen ihrem Wortlaut, aber
gemäß der immanenten Teleologie des Gesetzes einer
Einschränkung, die im Gesetzestext nicht enthalten ist, so
kann diese Regelung nur mit der geforderten Einschränkung
Anwendung finden.

18

Vgl. Larenz, Methodenlehre der
Rechtswissenschaft, 5. Aufl. 1983,
S. 375 ff.

19

Der Senat hat in seiner grundlegenden Rechtsprechung zu § 18
Abs. 2 Satz 2 BAföG hinsichtlich der Zinshöhe

20

- vgl. die Senatsurteile vom
17. Dezember 1986 - 16 A 1952/96 -,
NVwZ 1987, 623, und - 16 A 1985/86 -,
FamRZ 1987, 754, sowie Senatsurteil vom
6. Dezember 1989 - 16 A 2209/88 -

21

dieser Vorschrift Sanktionscharakter zugesprochen und hierzu
ausgeführt:

22

"Die Verzinsung des Restdarlehens
bei Überschreitung des Zahlungstermins
stellt ... eine harte Sanktionsregelung
dar, die einerseits wegen der spürbaren
Belastung geeignet ist, den Zweck der
Gewährleistung der rechtzeitigen
Rückzahlung der Darlehensbeträge zu
erreichen, und die andererseits nicht
so einschneidend ist, daß gegen sie
durchgreifende verfassungsrechtliche
Bedenken beständen, etwa wegen eines
Verstoßes gegen das Übermaßverbot".

23

Der Zweck der Sanktion besteht nicht nur darin, daß der in
Rückstand geratene Betrag zügig geleistet wird, sondern auch
insbesondere darin, daß den laufenden
Rückzahlungsverpflichtungen rechtzeitig nachgekommen wird.

24

Vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil
vom 24. Oktober 1991 - 5 C 18.88 -,
BVerwGE 89, 145 = FamRZ 1992, 483
= NVwZ 1992, 484 = MDR 1992, 417.

25

Der säumige Darlehensnehmer soll angehalten werden, seine
rückständigen Raten zu erbringen und seinen laufenden
Zahlungsverpflichtungen unbedingt nachzukommen. Daß gerade
durch die Praktizierung der Rückstandszinsregelung eine
erhebliche Einflußnahme auch auf die Erfüllung der Pflicht zur
Erbringung der laufenden Raten erfolgt und durchgreift, ergibt
sich aus dem System der Berechnung der Rückstandszinsen von
der Gesamtdarlehensrestschuld. Ist die Darlehensrestschuld
sehr hoch - etwa 48.000 DM, wie dies bei Darlehensnehmern aus
der Phase der Volldarlehensförderung in den Jahren 1983 bis
1990 nicht unüblich war - und folglich der
Rückzahlungszeitraum sehr lang, nämlich bei 48.000 DM zwanzig
Jahre lang, so ist auch die Sanktion der Rückstandszinsen
hoch, nämlich 240 DM monatlich bei einer Restschuld von 48.000
DM.

26

Der Sinn des Gesetzes, den säumigen Darlehensnehmer zur
Einhaltung seiner laufenden Rückzahlungsverpflichtungen
anzuhalten, entfällt aber eindeutig für die Zeit, in denen
dieser gemäß § 18 a BAföG von der Rückzahlung des Darlehens
freigestellt ist. Wie dem Senat aus zahlreichen Verfahren
bekannt ist, ist die Freistellungsgrenze des § 18 a Abs. 1
BAföG unter Berücksichtigung der jeweiligen tatsächlichen
Einkommensituation sehr niedrig angesetzt worden, und sie kann
in Einzelfällen durchaus das Existenzminimum
unterschreiten.

27

Vgl. hierzu die Senatsurteile vom
14. November 1995 - 16 A 4275/95 -,
FamRZ 1996, 446, und vom 13. März 1996
- 16 A 157/96 -, FamRZ 1996, 1178 =
NWVBl. 1997, 151.

28

Wenn der Senat diese pauschalierende Regelung mit Rücksicht
auf das Institut der Stundung für den Einzelfall als
verfassungsrechtlich hinnehmbar angesehen hat, so vermag er im
Falle der Freistellung typischerweise keinen Sinn darin zu
sehen, den Darlehensnehmer, der aus welchen Gründen auch immer
mit einer oder mehreren Rückzahlungsraten in Rückstand geraten
ist, während des Freistellungszeitraums mit hohen
Rückstandszinsen zu überziehen, deren monatliche Höhe die
regelmäßige Monatsrate von 200 DM sogar übersteigen kann.

29

Die Sanktionsregelung des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG ist
verschuldensunabhängig und würde - im Falle ihrer
Anwendbarkeit während des Freistellungszeitraums - sogar einen
freigestellten Darlehensnehmer treffen, der sich völlig
korrekt verhalten hat. Da das Darlehen üblicherweise in
Vierteljahresraten zurückzuzahlen ist und die
Vierteljahresrate erst am Ende des dritten Monats fällig wird
(vgl. § 11 Abs. 1 DarlehensV), kann es sein, daß ein
Darlehensnehmer, dessen Einkommen zu Beginn des dritten Monats
durch ein unvorhergesehenes Ereignis unter die
Freistellungsgrenze gerät, trotz der Möglichkeit der
rückwirkenden Freistellung gemäß § 18 a Abs. 2 Satz 1 BAFöG
auf seinen sogleich gestellten Freistellungsantrag nicht mehr
für die beiden zurückliegenden Monate freigestellt werden
kann, weil sein damaliges Einkommen mit dem Einkommen im
Antragsmonat nicht übereinstimmt, dieses vielmehr seinerzeit
viel höher war.

30

Vgl. hierzu im einzelnen das
Senatsurteil vom 15. Januar 1998 - 16 A
4788/97 -, zur Veröffentlichung
bestimmt.

31

Ein solcher Darlehensnehmer, der sich korrekt verhalten hat,
würde unter Zugrundelegung der Ansicht der Beklagten mit der
Sanktionsmaßnahme des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG zu rechnen
haben.

32

Kurios wäre auch die Situation eines Darlehensnehmers, der
für eine Zweitausbildung Förderung erhält und daher gemäß § 18
Abs. 3 Satz 4 BAföG freigestellt wird, der aber zuvor mit
einer Rückzahlungsrate, aus welchen Gründen auch immer, in
Rückstand geraten ist. Unter Zugrundelegung der Rechtsansicht
der Beklagten würde ein solcher Darlehensnehmer nicht nur
Rückstandszinsen zu erwarten haben, die nach der
Darlehensrestschuld berechnet sind, wie sie im Zeitpunkt der
Nichtleistung der Rückzahlungsrate bestand. Da die
Darlehensrestschuld während der Zweitausbildung ständig
ansteigt, würden auch die Rückstandszinsen von Monat zu Monat
ständig ansteigen.

33

Aus alledem wird für den Senat deutlich, daß die Anwendung
der Sanktionsbestimmung des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG während
der Freistellung nicht nur wenig Sinn gibt, sondern sinnwidrig
ist.

34

Dem kann die Beklagte nicht mit Erfolg entgegengehalten,
die Erhebung der Zinsen müsse erfolgen, weil anderenfalls die
Säumigkeit des Darlehensnehmers sanktionslos bliebe, was
wiederum auch nicht sein könne. Selbst wenn der Beklagten
zugestanden wird, daß die Situation unbefriedigend ist, wenn
säumige Darlehensnehmer während der Zeit der Freistellung
keiner irgendwie gearteten Sanktion ausgesetzt sind, so läßt
sich gleichwohl aus der derzeitigen durch Gesetz und
Verordnung geregelten Rechtslage die gewünschte
Sanktionsregelung nicht herleiten. Der Senat sieht aber
durchaus Möglichkeiten, säumige Darlehensnehmer auch während
der Freistellung nicht ohne jede Sanktion zu lassen. So wäre
es etwa eine denkbare Regelung, wenn während der Freistellung
Zinsen in Höhe von 6 % nicht von der Gesamtrestschuld, sondern
von Amts wegen von dem rückständigen Darlehensratenbetrag
berechnet und angesetzt würden. Eine solche Regelung könnte
unschwer vom Gesetz- und Verordnungsgeber getroffen werden.
Damit würden auch die aufwendigen Stundungsverfahren, die das
Bundesverwaltungsamt in derartigen Fällen zur Zeit durchführt,
nicht notwendig sein und anstelle der zur Zeit meist
angesetzten Stundungszinsen in etwa gleichhohe Zinsen
anfallen.

35

Aus der Begrenzung der Rückwirkung der Freistellung
längstens vier Monate vor dem Antragsmonat in § 18 a Abs. 2
Satz 1 BAföG kann ebenfalls nicht hergeleitet werden, der
Gesetzgeber habe das Problem des Anfallens von
Rückstandszinsen während des Freistellungszeitraums bewußt in
Kauf genommen. Aus § 18 a Abs. 2 Satz 1 BAföG kann, soweit
eine rückwirkende Freistellung scheitert, nur hergeleitet
werden, daß hinsichtlich der nicht geleisteten Beträge aus der
Zeit vor dem Beginn der Freistellung ein Rückstand eingetreten
ist und diese Beträge fällig bleiben. Die Frage, ob für diese
rückständigen Beträge während des Freistellungszeitraums
Rückststandszinsen nach § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG verlangt
werden können, ist damit vom Gesetzgeber weder beantwortet
worden noch ist ihre Beantwortung damit in einer bestimmten
Richtung indiziert oder vorgegeben worden.

36

Die Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG während der Zeit
der Freistellung kann auch nicht mit dem Argument
gerechtfertigt werden, der Darlehensnehmer, also auch der
Kläger, habe es in der Hand gehabt, durch einen
Stundungsantrag die Rechtsfolgen der Verzinsung zu verhindern.
Der Senat verkennt nicht, daß das Bundesverwaltungsgsamt die
sinnwidrige Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG während der
Zeit der Freistellung durch eine Stundungspraxis abzumildern
und in den Griff zu bekommen versucht hat. Diese
Verwaltungspraxis der Stundung des Bundesverwaltungsamtes
während der Freistellung vermag aber die rechtswidrige
Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG während des
Freistellungszeitraums nicht dadurch zu einer rechtmäßigen zu
machen, daß dem Darlehensnehmer vorgehalten wird, er habe
keinen Stundungsantrag gestellt. Die Sanktionswirkung des § 18
Abs. 2 Satz 2 BAföG soll darin bestehen, daß der
Darlehehsnehmer seinen bisherigen und laufenden
Zahlungsverpflichtungen nachkommt, nicht aber wie hier nach
Ansicht der Beklagten, daß er gezwungen werden soll, einen
Stundungsantrag zu stellen.

37

Es kommt hinzu, daß das Stundungsverfahren bezüglich
rückständiger Darlehensraten in den maßgeblichen Bestimmungen
nicht klar geregelt worden ist. Im
Bundesausbildungsförderungsgesetz selbst findet sich keine
diesbezügliche Bestimmung, und nicht einmal die
Verwaltungsvorschriften zum Bundesausbildungsförderungsgestz
enthalten irgendeinen Hinweis. Lediglich die
Darlehnsverordnung besagt in § 7, daß die Stundung von
Ansprüchen sich nach den §§ 58, 59 BHO richte. Der Senat hat
daher in früheren Entscheidungen zunächst entschieden, daß
nicht aus diesen Vorschriften, sondern aus einer
dementsprechenden Verwaltungspraxis in Verbindung mit Art. 3
GG sich nur ein Anspruch auf Stundung ergeben könne.

38

Vgl. das Senatsurteil vom 3. Juli
1992 - 16 A 3000/91 -.

39

Der Senat hat sodann für Fälle der Nichtfreistellung trotz
Unterschreitens des Existenzminimums die Rechtsansicht
geäußert, daß im Falle der Tangierung des Existenzminimums
sich ein solcher Stundungsanspruch unter bestimmten
Voraussetzungen unmittelbar aus dem Sozialstaatsprinzip (Art.
20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) ergeben könne.

40

Vgl. das Senatsurteil vom 13. März
1996 - 16 A 157/96 - aaO.

41

Das Rechtsinstitut der Stundung ist für Ausnahmefälle
gedacht. § 59 Abs. 1 BHO sieht die Stundung in Fällen
erheblicher Härte vor und dann sogar in der Regel nur gegen
Sicherheitsleistung. Zur Vermeidung der Anwendung des § 18
Abs. 2 Satz 2 BAföG während des Freistellungszeitraums eine
Stundung in der Regel gegen Sicherheitsleistung ausgesprochen
hätte oder sinnvollverweise aussprechen konnte. Angesichts der
tatsächlichen Situation der freigestellten Darlehensnehmer
erscheint eine solche Vorstellung in den üblichen Fällen als
fernliegend. Das wiederum deutet darauf hin, daß das
Rechtsinstitut der Stundung ungeeignet ist, die Erhebung von
Rückstandszinsen während des Freistellungszeitraums zu
rechtfertigen."

42

An dieser Rechtsauffassung hält der Senat fest.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, 188 Satz 2
VwGO.

44

Der Senat läßt die Revision zu, weil die Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung ist, ob ein freigestellter
Darlehensnehmer während der Zeit der Freistellung wegen
Nichtzahlung rückständiger Raten mit Zinsen gemäß § 18 Abs. 2
Satz 2 BAföG belastet werden kann.

45