Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-11-19, Aktenzeichen 4 K 7263/97
ECLI:DE:VGK:1999:1119.4K7263.97.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

1

T a t b e s t a n d

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Im Juli 1995 beschloss der Rat der Beklagten, für den Innenstadtbereich eine
entgeltliche Parkraumbewirtschaftung durch Aufstellen von Parkautomaten
einzuführen. Die erforderliche Parkgebührensatzung wurde im August 1995 erlassen. Im
März 1996 beantragte die CDU-Fraktion im Rat der Beklagten unter Vorlage eines
Konzeptes, "die Abschaffung der am 03. Juli 1995 eingeführten entgeltlichen
Parkraumbewirtschaftung und die Aufhebung der Parkgebührenordnung der Stadt
M. vom 31. August 1995" und "die Wiedereinführung der
Parkraumbewirtschaftung mit Parkscheibe zur befristeten, unentgeltlichen Nutzung durch den ruhenden
Verkehr zum 30. März 1996". Zugleich kündigte sie an, im Falle der Ablehnung des
Antrags die Angelegenheit zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens zu machen. Der
Rat der Beklagten lehnte den Antrag in seiner Sitzung vom 20. März 1996 ab.

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Das daraufhin durchgeführte Bürgerbegehren hat folgenden Wortlaut:

4

"WEG MIT DEN PARKAUTOMATEN

5

Bürgerbegehren

6

Wollen Sie, dass ...

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im M. Stadtgebiet wieder Parken mit Parkscheibe eingeführt wird

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die derzeitige Parkraumbewirtschaftung, die sich nicht bewährt hat, abgeschafft wird

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der Beschluss des M. Stadtrates vom 20. März 1996, der die
Beibehaltung der derzeit geltenden Regelung vorsieht, aufgehoben wird?

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Begründung:
In M. gibt es ein ausreichendes Parkplatzangebot. Für die
Verhinderung von Dauerparken reicht eine Bewirtschaftung mit Parkscheibe aus. Die
derzeitige Regelung führt zu unnötigem und umweltschädlichem
Parksuchverkehr, verstopft die Nebenstraßen und schädigt den Ruf M. als
Einkaufsstadt.

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Kosten:
Die Nettoeinnahmen aus Parkgebühren werden von der Stadtverwaltung für
1996 mit 181.700 DM geschätzt.

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Kostendeckungsvorschlag:

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Unabhängig davon, dass wir die Einnahmeerwartung der Stadt nicht teilen,
sollen zur Deckung folgende Vorschläge gemacht werden: 1. Einnahmen aus
Verkauf der Parkscheinautomaten, 2. Mieteinnahme Weyermann-Haus, 3.
Verzicht auf Anschaffung neuer Büromöbel für das städt. Sozialamt."

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Das Bürgerbegehren ging am 20. Juni 1996 mit 4 109 Unterschriften bei der
Beklagten ein, von denen die Beklagte 3 046 und damit mehr als das erforderliche
Quorum von 2 103 Unterschriften als gültig wertete.

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Mit Beschluss vom 12. September 1996 stellte der Rat der Beklagten fest, dass
das Bürgerbegehren gem. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO unzulässig sei. In dem Bescheid des
Stadtdirektors vom 23. September 1996 wird zur Begründung ausgeführt: Ein
Bürgerbegehren, dass sich gegen Parkgebühren richte, sei materiell unzulässig, wenn
die Parkgebühren den Kern und nicht nur einen Annex des Bürgerbegehrens
darstellten. Das vorgelegte Bürgerbegehren sei allein darauf gerichtet, die Entgeltlichkeit
der Parkraumbewirtschaftung entfallen zu lassen. Sowohl die Überschrift als auch
die einzelnen Fragen mit ihrer Bezugnahme auf den Ratsbeschluss vom 20. März
1996 zeigten, dass es nicht um die Parkraumbewirtschaftung selbst, sondern allein
um die kostenauslösenden Parkautomaten gehe. Wenn aber Ziel des
Bürgerbegehrens nicht die Abschaffung der Parkraumbewirtschaftung, sondern nur die
Abschaffung der Entgeltlichkeit der Parkraumbewirtschaftung sei, seien die Parkgebühren
Kern und nicht nur bloßer Annex des Bürgerbegehrens.

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Gegen den den Vertretern des Bürgerbegehrens jeweils am 25. September 1996
zugestellten Bescheid legten diese rechtzeitig Widerspruch ein. Zur Begründung
wurde u. a. ausgeführt: Das Bürgerbegehren greife ordnungsrechtliche
Gesichtspunkte auf, während die Entgeltlichkeit nach seinem Wortlaut nicht die
entscheidende Rolle spiele. Es gehe dem Bürgerbegehren auch nicht nur um den
Ersatz der gegenwärtigen entgeltlichen Parkraumbewirtschaftung durch eine
unentgeltliche. Zu berücksichtigen sei vielmehr, dass entgeltliche und unentgeltliche
Parkraumbewirtschaftung unterschiedliche Auswirkungen hätten. Nicht die
Gebühren, sondern ein anderes Parkraumbewirtschaftungskonzept sei daher Gegenstand
des Bürgerbegehrens. Außerdem gehe es mit der Rückkehr zur früheren Regelung
auch darum, die bewirtschafteten Flächen zu reduzieren. Im übrigen seien die
Parkautomaten mit einem erhöhten Überwachungsaufwand verbunden, der aus den
Parkgebühren finanziert werden müsse.

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Aufgrund des Beschlusses des Rates der Beklagten vom 30. Juni 1997 wies die
Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1997 zurück.

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Die Kläger haben rechtzeitig Klage erhoben, zu deren Begründung sie
ausführen: Das Bürgerbegehren sei materiell zulässig. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO stehe
ihm nicht entgegen. Zum einen sei bereits zweifelhaft, ob Parkgebühren kommunale
Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO seien. Abgesehen davon sei Kern des
Bürgerbegehrens aber nicht die Gebührenpflicht, sondern die Einführung eines
anderen Parkraumbewirtschaftungskonzepts. Die erforderliche
Parkraumbewirtschaftung solle nach dem Inhalt des Bürgerbegehrens mittels einer
die Verkehrsteilnehmer weniger belastenden Parkscheibenregelung erfolgen. Dies
sei auch das primäre Ziel des Antrags der CDU-Fraktion in der Ratssitzung vom 20.
März 1996 gewesen, auf den das Bürgerbegehren Bezug nehme. Zudem wolle das
Bürgerbehren auch eine Verkleinerung der zu bewirtschaftende Fläche erreichen.
Das Ziel, Parkraum für Kurzparker bereit zu halten, sei bei entsprechender
Überwachung auch mit der weniger belastenden Parkscheibenregelung zu
verwirklichen. Zwar sei einzuräumen, dass die Einführung der Parkgebühren im
Zusammenhang mit den Haushaltsberatungen für das Haushaltsjahr 1995 stehe und
damals als Mittel zur Einnahmeverbesserung und zur Vermeidung von
Steuererhöhungen gesehen worden sei. Das Bürgerbegehren verfolge
demgegenüber nur ein anderes Parkraumbewirtschaftungskonzept, dass dem
fließenden Verkehr und der Wirtschaftsstruktur der Stadt besser gerecht werde.

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Die Kläger beantragen,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom
23. September 1996 und des Widerspruchsbescheides
vom 11. Juli 1997 zu verpflichten festzustellen, dass das Bürgerbegehren
"Weg mit den Parkautomaten" zulässig ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung verweist sie auf den Inhalt der angegriffenen Bescheide und
führt ergänzend aus: Entgegen der Auffassung der Kläger lasse sich das Ziel der
Verdrängung von Dauerparkern aus dem innersten Stadtbereich mit einer
Parkscheibenregelung nicht erreichen, es sei denn, mit Kontrollen in kaum noch
übersehbarem Ausmaß werde sichergestellt, dass das Umstellen der Parkscheiben
und damit das Dauerparken ausgeschlossen werde. Eine Ausweitung der Kontrolle
sei aber wegen der damit verbundenen zusätzlichen Kosten nicht vertretbar.

24

Während des Klageverfahrens ist der dritte Vertreter des Bürgerbegehrens, der
ursprünglich gleichfalls Klage erhoben hatte, verstorben.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

27

Die Klage hat keinen Erfolg.

28

Die Klage ist zulässig. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Klage nicht
entgegen, dass nach dem Tod des Klägers zu 3. das Bürgerbegehren nur noch von
zwei der ursprünglich drei Vertreter vertreten wird. Zwar ist die Kammer der
Auffassung, dass die Vertreter eines Bürgerbegehrens nur alle gemeinschaftlich zur
Vertretung des Bürgerbegehrens im Rechtsmittelverfahren befugt sind.

29

Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -.

30

Die dem zugrunde liegende Erwägung, dass sich nur so gegenläufige
Entscheidungen über das weitere Schicksal eines Bürgerbegehrens vermeiden
lassen, trägt jedoch nicht, wenn - wie hier - einer der drei Vertreter verstirbt. Die
verbleibenden Vertreter des Bürgerbegehrens können das Verfahren daher
zulässigerweise gemeinsam fortführen.

31

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23.
September 1996 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1997 sind rechtmäßig
und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Beklagte ist zu Recht von der
Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ausgegangen.

32

Es spricht einiges dafür, dass der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits § 26
Abs. 3 GO entgegensteht. Nach dieser Bestimmung muss ein Bürgerbegehren, dass
sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, innerhalb von 6 Wochen nach
Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht werden. Bei Beschlüssen, die keiner Be-
kanntgabe bedürfen, beträgt die Frist drei Monate. Das Bürgerbegehren "Weg mit
den Parkautomaten" ist formal gegen den Beschluss des Rates vom 20. März 1996
gerichtet, mit dem der Antrag der CDU-Fraktion auf Rückkehr zu einer
Parkraumbewirtschaftung mittels Parkscheibe und Aufhebung der Gebührensatzung
nach eingehender Beratung abgelehnt wurde. Bezogen auf diesen Ratsbeschluss
war die Einreichung des Bürgerbegehrens am 20. Juni 1996 noch rechtzeitig. Da
sich aber der Antrag der CDU-Ratsfraktion und damit letztlich auch das den
CDU-Antrag aufgreifende Bürgerbegehren inhaltlich gegen die Ratsbeschlüsse vom 3. Juli
1995 (Einführung von Parkautomaten) und vom 31. August 1995 (Erlass einer
Parkgebührensatzung) wenden, ist es zweifelhaft, ob auf diesen späteren Zeitpunkt
(20. März 1996 statt Juli/August 1995) abgehoben werden kann. Die
Rechtsprechung bejaht dies für die Fälle, in denen der Rat - wie hier - nach erneuter
Sachdiskussion einen "wiederholenden Grundsatzbeschluss" gefasst hat.

33

Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 13. April 1993
- 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110; ebenso
- allerdings ohne Begründung - VGH Kassel,
Beschluss vom 2. Juni 1995 - 6 TG 1554/95 -,
NVwZ 1996, 722 (724).

34

Demgegenüber wird in der Literatur die Auffassung vertreten, dass in derartigen
Fällen auf den früheren Zeitpunkt abzustellen sei, da der die frühere
Beschlussfassung bestätigende Ratsbeschluss keine gestaltende Wirkung habe.

35

Vgl. Rehn/Cronauge, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW, Anm.
IV zu § 26 (S. 8 ff); Rittgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 161
f.

36

Dafür spricht nicht zuletzt, dass es die Initiatoren des Bürgerbegehrens im
Zusammenwirken mit einer Ratsfraktion ansonsten in der Hand haben, die dem
Bestandsschutz und der Planungssicherheit dienende Fristenregelung des § 26 Abs.
3 GO dadurch zu umgehen, dass sie eine erneute Debatte des Rates über eine an
sich nicht mehr bürgerbegehrensfähige Angelegenheit erzwingen.

37

Die Frage kann aber letztlich auf sich beruhen, da der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens "Weg mit den Parkautomaten" jedenfalls § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO
entgegensteht. Danach ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die
Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die
kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte. Bei dem Bürgerbegehren
"Weg mit den Parkautomaten" handelt es sich um ein Bürgerbegehren über
kommunale Abgaben.

38

Das vorliegende Bürgerbegehren ist auf eine Änderung der vom Rat der
Beklagten im Jahre 1995 beschlossenen und im März 1996 erneut bestätigten
Parkraumbewirtschaftung mittels Parkautomaten gerichtet und betrifft damit auch die
Erhebung von Parkgebühren. Dies ergibt sich aus dem Text des Bürgerbegehrens,
der mit der Gegenüberstellung von Parkscheiben und Parkautomaten in der
Überschrift ("Weg mit den Parkautomaten") und der ersten Frage ("Wollen Sie, dass
im M. Stadtgebiet wieder Parken mit Parkscheibe eingeführt wird?), mit der
Bezifferung der Einnahmeausfälle bei einer Rückkehr zur Parkscheibenregelung und
mit dem im Kostendeckungsvorschlag vorgesehenen Abbau der Parkautomaten die
Frage der Erhebung von Parkgebühren selbst thematisiert.

39

Mit der Thematisierung von Parkgebühren betrifft das Bürgerbegehren aber
kommunale Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO. Dass Parkgebühren, die auf der
Grundlage des Straßenverkehrsgesetzes erhoben werden, keine Kommunalabgaben
i. S. d. Kommunalabgabengesetzes sind, ist unerheblich. Denn unter kommunalen
Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO sind sämtliche Geldleistungen zu verstehen,
die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden erhoben werden können. Dafür
spricht zum einen der Wortlaut der Bestimmung: Hätte der Gesetzgeber lediglich
"Kommunalabgaben" im Sinne des Kommunalabgabengesetzes dem
Anwendungsbereich von Bürgerbegehren entziehen wollen, hätte es nahe gelegen,
dies auch durch Verwendung des entsprechenden rechtstechnischen Begriffs zum
Ausdruck zu bringen. Zum anderen spricht für ein umfassendes Verständnis des §
26 Abs. 5 Nr. 3 GO aber auch die Formulierung der Regelung, die neben der
Haushaltssatzung und den kommunalen Abgaben auch privatrechtliche Entgelte als
möglichen Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausschließt. Das Gesetz zielt damit
erkennbar darauf, den Gemeindehaushalt einschließlich der Einnahmenseite
vollständig dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens zu entziehen, um so den
Kommunen ein geordnetes und planbares Wirtschaften zu ermöglichen. Dieses Ziel
wäre aber gefährdet, wären all die von den Kommunen erhobenen Abgaben, die
nicht auf dem Kommunalabgabengesetz beruhen, von § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO nicht
erfasst.

40

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 11. September 1998
- 26 K 4393/95 -, NWVBl. 1999, 164; Rehn/Cronauge, Anm. VI 3 zu § 26
GO (S. 12 f).

41

Das vorliegende Bürgerbegehren ist schließlich auch ein Bürgerbegehren "über"
Parkgebühren. Zwar ist nach Auffassung der Kammer nicht jedes Bürgerbegehren,
das kommunale Abgaben oder sonstige nach § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO dem Rat
vorbehaltene Angelegenheiten in irgend einer Form berührt, schon allein deshalb
unzulässig. Ein Bürgerbegehren ist aber - unabhängig von seiner Formulierung -
jedenfalls dann gegen eine kommunale Abgabe gerichtet, wenn sein Erfolg zum
Wegfall einer ganzen Einnahmeart mit einem für die Gemeinde erheblichen Volumen
führt. So liegt der Fall aber hier. Das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten"
zielt auf den vollständigen Abbau sämtlicher Parkautomaten im Stadtgebiet und auf
eine Rückkehr zu einer unentgeltlichen Parkraumbewirtschaftung. Bei einem Erfolg
des Bürgerbegehrens gingen dem Gemeindehaushalt daher sämtliche aus der
Parkraumbewirtschaftung erzielten Einkünfte verloren. Konsequenterweise sah der
Antrag der CDU-Fraktion, der dem Bürgerbegehren vorausgegangen war, daher
auch die Aufhebung der im August 1995 beschlossenen Parkgebührensatzung vor.
Die Gemeinde müsste damit auf ein Gebührenaufkommen von jährlich ca. 200 000,--
DM verzichten, das nach dem Ratsbeschluss im Juli 1995 gerade dazu dienen sollte,
die Einnahmen der Gemeinde zu erhöhen, um so ein Haushaltssicherungskonzept
abzuwenden. Vor diesem Hintergrund ist aber die Frage der Erhebung von
Parkgebühren nicht mehr nur bloßer Annex des vom Bürgerbegehren unmittelbar
thematisierten Parkraumbewirtschaftungskonzeptes, sondern Gegenstand des
Bürgerbegehrens ist auch d i e kommunale Abgabe "Parkgebühr".

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Ist nach alledem das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" als
Bürgerbegehren über kommunale Abgaben gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO unzulässig,
kommt es auf die weitere Frage, ob ihm ein hinreichender Kostendeckungsvorschlag
beigefügt war - das ist im Hinblick darauf, dass der Kostendeckungsvorschlag mit
dem Verzicht auf Investitionen und dem Verkauf der Parkautomaten einmalige
Maßnahmen aufzeigt, während die Einnahmeausfälle auch in späteren Jahren
aufgefangen werden müssten, problematisch - nicht mehr an.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.