Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-10, Aktenzeichen 10 K 4011/05
ECLI:DE:VGD:2006:1010.10K4011.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Der am 00.0.1948 geborene Kläger steht als Zollamtsrat beim Hauptzollamt L im Dienst der Beklagten. Mit Schreiben vom 15. März 2004 beantragte er bei der Oberfinanzdirektion L1 unter Berufung auf § 72b BBG mit Beginn vom 1. Juni 2005 bis zur Vollendung seines 65. Lebensjahres die Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit. Mit Bescheid vom 19. Mai 2005 lehnte die Oberfinanzdirektion L1 den Antrag mit der Begründung ab, dass nach Maßgabe eines entsprechenden Erlasses des Bundesministeriums der Finanzen vom 22. April 2005 ab dem 1. Januar 2005 für die Altersgruppe der 55- bis 59jährigen Beamtinnen und Beamten Altersteilzeit sowohl im Block- als auch im Teilzeitmodell nicht mehr bewilligt werden dürfe. Den gegen diese Entscheidung erhobenen Widerspruch wies die Oberfinanzdirektion L1 mit Widerspruchsbescheid vom 16. August 2005 zurück.

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Der Kläger hat am 9. September 2005 Klage erhoben und diese im wesentlichen wie folgt begründet: Da er seinen Antrag vor Ergehen des Erlasses vom 22. April 2005 gestellt habe, dürfe dieser seinem Begehren nicht entgegengehalten werden. Dies müsse um so mehr gelten, als ihm – hätte sich die Bearbeitung seines Antrags aufgrund urlaubsbedingter Abwesenheit des zuständigen Sachbearbeiters nicht über den 22. April 2005 hinaus verzögert – mit einer positiven Bescheidung habe rechnen können, denn anderen Antragstellern sei bis dahin die Altersteilzeit problemlos bewilligt worden.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion L1 vom 19. Mai 2005 und des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 16. August 2005 zu verpflichten, ihm ab dem 1. Juni 2005 Altersteilzeit in Form des Blockmodells zu bewilligen,

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hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion L1 vom 19. Mai 2005 und des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 16. August 2005 zu verpflichten, über seinen Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie beruft sich darauf, die ihr gemäß § 72b BBG zustehende Ermessensentscheidung, orientiert an dem eine gleichmäßige Ermessensausübung bezweckenden Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 22. April 2005, fehlerfrei getroffen zu haben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Widerspruchsvorgangs der Oberfinanzdirektion L1 ergänzend Bezug genommen..

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Der Kläger kann von der Beklagten weder die Bewilligung von Altersteilzeit in Form des Blockmodells noch zumindest eine erneute Entscheidung über seinen diesbezüglichen Antrag verlangen. Der ablehnende Bescheid der Oberfinanzdirektion L1 vom 19. Mai 2005 und der zugehörige Widerspruchsbescheid vom 16. August 2005 sind rechtmäßig.

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Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Altersteilzeit ist § 72b BBG. Danach kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf den Zeitraum bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der bisherigen Arbeitszeit, höchstens der Hälfte der in den letzten zwei Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit, bewilligt werden, wenn sie das 55. Lebensjahr vollendet haben, in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Arbeitsteilzeit drei Jahre mindestens teilzeitbeschäftigt waren, die Altersteilzeit vor dem 1. Januar 2010 beginnt und – so § 72b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 – dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen.

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Der Begriff des dienstlichen Belangs umschreibt ebenso wie der des "dienstlichen Bedürfnisses" eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung,

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BVerwG, Urteil vom 28. April 1966 - 2 C 68.63 -, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 6.

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Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht zwar vollen Umfangs nachzuprüfen, es hat dabei aber zu respektieren, dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen,

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BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1967 - 6 C 58.65 -, Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 8, S. 38.

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Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.

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Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der "öffentlichen Belange" (der "öffentlichen Interessen", "Interessen der Allgemeinheit" und dgl.) hat keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion. Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich erst aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist,

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BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1972 - 6 C 20.69 -, BVerwGE 39, 291 (296).

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Inhaltlich ist unter "dienstlichen Belangen" i.S. des § 72b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BBG das engere öffentliche, d.h. dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser Aufgabenerfüllung der Verwaltung zu verstehen,

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vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer, Kommentar zum BBG, § 72 a Rn. 8.

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"Dringende" dienstliche Belange sind solche aus dem Dienstbetrieb resultierenden Bedürfnisse, deren Bedeutung über das Normalmaß hinausgeht, die also mit erhöhter Prioritätsstufe ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen erfordern, um einen effektiven dienstlichen Betrieb zu gewährleisten. Mit dem Erfordernis, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen dürfen, trägt § 72b Abs. 1 BBG einerseits dem Bedürfnis des Dienstherrn Rechnung, im Bedarfsfall auf die volle Arbeitsleistung des Beamten zurückzugreifen. Andererseits berücksichtigt der Umstand, dass nicht jeder dienstliche Belang, sondern nur dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit entgegenstehen, das berechtigte Interesse des Beamten, die Endphase seiner dienstlichen Laufbahn mit einer gewissen Verlässlichkeit zu planen. Keine dringenden dienstlichen Belange sind solche Auswirkungen der Maßnahme, die regelmäßig und generell mit ihr verbunden sind, beispielsweise die Tatsache, dass der ausscheidende Beamte nicht mehr zur Verfügung steht, dass gegebenenfalls eine Ersatzkraft eingestellt werden muss und dass damit die Beihilfe-, Besoldungs- und Pensionslasten des Dienstherrn einzelfallbezogen ansteigen. Ebenso wenig kommen mit der Gewährung der Altersteilzeit verbundene Erschwernisse wie zum Beispiel die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation als entgegenstehende dringende Belange in Betracht.

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Das kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst beschäftigte Personal niedrig zu halten, kann jedoch einen dringenden dienstlichen Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des Dienstherrn auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt - etwa, weil der ausscheidende Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit dies der Fall ist, handelt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht,

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BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 22/03 -.

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Im vorliegenden Fall beruht die Ablehnung der vom Kläger beantragten Altersteilzeit auf einem Erlass seiner obersten Dienstbehörde, für die Altersgruppe der 55- bis 59jährigen Beamten und Beamtinnen Altersteilzeit sowohl im Block- als auch im Teilzeitmodell grundsätzlich nicht mehr zu bewilligen. Die Begründung hierfür ergibt sich aus dem in Bezug genommenen Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 30. März 2005, in dem u.a. folgendes ausgeführt wird:

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"Die Zahl der Beschäftigten des Bundes, die Altersteilzeit in Anspruch nehmen, ist nach vorläufigen Angaben des Statistischen Bundesamtes im Jahr 2004 von 20.000 auf 23.000 (+ 17%) gestiegen. Darunter befinden sich rund 7.700 Beamtinnen und Beamte (Stichtag: 30. Juni 2004). In 95% der Fälle wird das Blockmodell gewählt.

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Für die Beurteilung der finanziellen Auswirkungen der Altersteilzeit muß der gesamte Zeitraum der Altersteilzeitbeschäftigung (im Blockmodell Arbeits- und Freistellungsphase) berücksichtigt werden. Zu Mehrausgaben kann es kommen, wenn zur Nachbesetzung von Dienstposten Ersatzplanstellen ausgebracht und besetzt werden. Die Altersteilzeit von Beamtinnen und Beamten des Bundes ist nach der bisherigen Bewilligungspraxis insgesamt nur dann finanzneutral, wenn die Nachbesetzung von freiwerdenden Dienstposten durch Ausbringung und Besetzung von Ersatzplanstellen nur in jedem dritten bis vierten Fall der Altersteilzeit erfolgt. Angesichts steigender Bewilligungszahlen erscheinen aber höhere Nachbesetzungsquoten möglich. Deshalb ist künftig eine Belastung des Bundeshaushalts durch Nutzung von Ersatzplanstellen nicht auszuschließen.

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Wegen der finanziellen und personalwirtschaftlichen Auswirkungen bedarf die Bewilligung von Altersteilzeit einer langfristigen Personalplanung. Dies gilt vor allem für Altersteilzeiten im Blockmodell, die wie ein Vorruhestand wirkt. Wenn die Finanzneutralität gewahrt werden soll, also lediglich in jedem dritten bis vierten Altersteilzeitfall Ersatzplanstellen ausgebracht werden, führt die Bewilligung von Altersteilzeit zwangsläufig zu einer vorübergehenden Verringerung des Personalbestandes.

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In der Bundesverwaltung soll daher für die Altersgruppe der 55- bis 59jährigen Beamtinnen und Beamte Altersteilzeit ab dem 1. Januar 2005 grundsätzlich nicht mehr bewilligt werden. ... Es ist beabsichtigt, § 72b BBG mit der gleichen Zielsetzung zu ändern.

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Diese Feststellungen, welche in Zweifel zu ziehen mangels stichhaltiger Anhaltspunkte hierfür kein Anlass besteht, reichen aus, um ein dringendes dienstliches Interesse an der vollen Ausschöpfung der Arbeitskraft der vorhandenen 55- bis 59jährigen Beamtinnen und Beamten und damit einen dringenden dienstlichen Belang zu begründen. Soweit nach dem Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 22. April 2005 unter der Voraussetzung, dass auf die Ausbringung von Ersatzplanstellen verzichtet wird, sogenannte Stellenabbaubereiche von der eingeschränkten Bewilligungspraxis ausgenommen sind, ergibt sich aus dem ergänzenden Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 12. Oktober 2005, dass in den Bereichen der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein gegenwärtig keine Stellenabbaubereiche vorliegen.

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Abgesehen davon liegt es gemäß § 72b Abs. 1 Satz 1 BBG selbst im Falle des Fehlens dringender dienstlicher Belange, die der Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit entgegenstehen könnten, im Ermessen des Dienstherrn, über einen entsprechenden Antrag positiv zu entscheiden. Die oberste Dienstbehörde, in deren Bereich das Ermessen auszuüben ist, darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung ermessensleitende Richtlinien erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des Ermessens sicherzustellen,

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BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 22/03 -.

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Die den Erlassen des Bundesministeriums der Finanzen vom 22. April 2005 zugrunde liegenden Erwägungen rechtfertigen die ab dem 1. Januar 2005 eingeschränkte Bewilligungspraxis.

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Weder der rechtsstaatliche Vertrauensschutz noch der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebieten es, den Kläger im Hinblick darauf, dass er seinen Antrag auf Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit bereits im März 2005 gestellt hatte, nach Maßgabe der bis zum Erlass vom 22. April 2005 geltenden Bewilligungspraxis zu behandeln. Der Kläger mag darauf vertraut haben, dass sein Antrag entsprechend der seinerzeit üblichen Handhabung positiv beschieden werden würde. Gegen einen Anspruch auf den Schutz dieses Vertrauens spricht jedoch bereits, dass § 72b Abs. 1 BBG die Bewilligung von Altersteilzeit in das Ermessen der Behörde stellt, der Kläger also damit rechnen musste, dass aus sachlichen Gründen (wozu z. B. auch fiskalische Erwägungen gehören) jederzeit eine andere Bewilligungspraxis Platz greifen konnte. Soweit der Kläger behauptet hat, anderen Antragstellern "in vergleichbarer Situation" sei die Altersteilzeit bewilligt worden und auch sein Antrag wäre – hätte man ihn "rechtzeitig" bearbeitet – positiv beschieden worden, kann er hieraus für sich nichts herleiten. Selbst wenn Anträgen auf Altersteilzeit bis zum Erlass vom 22. April 2005 durchweg entsprochen worden sein sollte, verpflichtet dies die Beklagte nicht dazu, die entsprechende Praxis bei allen vor dem 22. April 2005 gestellten, bis dahin aber noch nicht beschiedenen Anträgen beizubehalten. Das von einer Behörde auch im Ermessensbereich zu beachtende Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet lediglich, nicht willkürlich Gleiches ungleich zu behandeln. Der Kläger gehört nicht zu den Beamtinnen und Beamten, deren Anträge auf Altersteilzeit bis zum Eingang des Erlasses vom 22. April 2005 bei den zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen gehörenden Dienststellen schriftlich beschieden und die deshalb nach dem ermessensbindenden Erlass von der Änderung der Bewilligungspraxis ausgenommen worden sind. Anhaltspunkte dafür, dass die Bescheidung des von ihm gestellten Antrags in Erwartung der mit dem Erlass vom 22. April 2005 verfügten Neuregelung absichtlich hinausgezögert worden und er somit willkürlich nicht mehr in den Genuss der bisherigen Verwaltungspraxis bei der Bewilligung von Altersteilzeit gekommen ist, sind nicht ersichtlich. Die zwischen Antragstellung und Bescheidung erfolgte Änderung der nunmehr für alle Beamtinnen und Beamte der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein gleichermaßen geltenden Bewilligungspraxis geht bei dieser Sachlage zu Lasten des Klägers.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.