Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-18, Aktenzeichen 1 S 2261/02

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.7.2001 - 6 K 2646/99 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Berechtigung der Kläger zum Einbau und Betrieb einer Ölheizung.

2

Die Kläger sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flst.-Nr. xxx, xxx xx, der Gemarkung xxx im Gemeindegebiet der Beklagten. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „xxx“, der am 27.7.1995 vom Gemeinderat der Beklagten als Satzung beschlossen und am 23.11.1995 öffentlich bekannt gemacht wurde.

3

Bereits am 19.1.1995 hatte der Gemeinderat der Beklagten die Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung im Bebauungsplangebiet „xxx-xxx“ in xxx beschlossen. Diese wurde am 1.2.1995 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht. Nach § 1 der Satzung betreibt die Beklagte in dem Bebauungsplangebiet durch die Stadtwerke Aalen eine Fernwärmeversorgung mit Blockheizkraftwerk als öffentliche Einrichtung. Die Fernwärmeversorgung umfasst die Versorgung der Grundstücke mit Wärme für Heizung und Warmwasserbereitung. § 2 der Satzung normiert für die Eigentümer von Grundstücken einen Anschlusszwang, § 3 einen Benutzungszwang. Zu der Frage der zukunftssicheren und umweltgerechten Wärmeversorgung des Baugebiets hatte die Beklagte zuvor ein Gutachten der xxx, xxx xxx an der xxx xxx, vom September 1993 eingeholt. Gegenstand eines weiteren Gutachtens der TÜV xxx xxx xxx xxx vom 18.11.1994 war ein Vergleich der Immissionsbelastung bei Einzelwärmeversorgung und bei Nahwärmeversorgung durch ein Blockheizkraftwerk.

4

Mit Beschluss vom 12.5.1999, bekannt gemacht am 26.5.1999, wurde die Satzung durch die Aufnahme einer Befreiungsregelung ergänzt. Danach ist vom Anschluss- und Benutzungszwang insoweit und solange befreit, wem der Anschluss bzw. die Benutzung wegen seines die öffentlichen Belange überwiegenden privaten Interesses an einer anderweitigen Wärmeversorgung nicht zugemutet werden kann (vgl. §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 2 der Satzung).

5

Mit Schreiben vom 15.3.1999 wies die Beklagte die Kläger auf den Anschluss- und Benutzungszwang gemäß der Satzung vom 19.1.1995 hin und forderte diese „vor Erlass einer gebührenpflichtigen Anordnung“ auf, den Anschluss ihres Gebäudes an das Fernwärmenetz zu beantragen.

6

Mit Schreiben vom 16.4.1999 teilten die Prozessbevollmächtigten der Kläger gegenüber der Beklagten mit, ein entsprechender Antrag werde nicht gestellt. Mangels rechtswirksamer Satzung bestehe kein Anschluss- und Benutzungszwang. Dem geplanten Einbau und Betrieb einer Ölheizung stehe auch kein Verwendungsverbot des Bebauungsplans entgegen. Für eine öffentliche Fernwärmeversorgung bestehe kein öffentliches Bedürfnis. Insbesondere führe das für die Fernwärmeversorgung vorgesehene Blockheizkraftwerk gegenüber der Verwendung von umweltfreundlichen Einzelheizanlagen zu keiner Reduzierung der Emissionen von Schadstoffen im Bau- und Gemeindegebiet.

7

Nachdem in der Folgezeit zwischen den Beteiligten keine Einigung erzielt werden konnte, haben die Kläger am 7.6.1999 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt festzustellen, dass sie zum Einbau und Betrieb einer Ölheizung auf ihrem Grundstück Flst.-Nr. xxx der Gemarkung xx-xxx berechtigt sind. Der Anschluss- und Benutzungszwang sei weder aus Gründen der Gefahrenabwehr noch zur Förderung der Wohlfahrt der Allgemeinheit gerechtfertigt.

8

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hält ihre Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung für rechtswirksam. Das von der Gemeindeordnung geforderte öffentliche Bedürfnis sei gegeben, weil es sich um eine ökologisch sinnvolle Maßnahme handle.

9

Mit Urteil vom 17.7.2001 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und festgestellt, dass die Kläger zum Einbau und Betrieb einer Ölheizung auf ihrem Grundstück Flst.-Nr. xxx der Gemarkung xxx auf der Grundlage der mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 16.4.1999 eingereichten Pläne und Unterlagen berechtigt sind. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Dem Einbau einer Ölheizung in das Wohnhaus der Kläger stünden keine Rechtsvorschriften entgegen. Das in dem Bebauungsplan vom 27.7.1995 enthaltene Verwendungsverbot betreffe lediglich Holz und Kohle, nicht jedoch Heizöl. Der in der Satzung vom 19.1.1995 angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang im Bebauungsplangebiet xxx-xxx stehe dem Einbau nicht entgegen. Diese Satzung entspreche weder in formeller noch in materieller Hinsicht den gesetzlichen Vorgaben. Zum einen genüge die Befreiungsregelung nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 2 DVOGemO, da sie die Ausnahmen nicht auf besonders gelagerte Tatbestände beschränke. Zum anderen finde die Annahme der Beklagten, die Fernwärmeversorgung unter Verwendung eines Blockheizkraftwerkes führe zu einer wesentlichen Verbesserung der Immissionslage, und die Wertung, es liege ein öffentlichen Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO vor, in den eingeholten Gutachten keine Stütze. Vor Ort fielen die Emissionen wesentlich höher aus als bei Gas-Einzelfeuerungen. Auch das TÜV-Gutachten, das bezogen auf das Baugebiet zum Teil eine günstigere Immissionssituation als bei Einzelfeuerungen prognostiziere, führe zu keinem anderen Ergebnis. Denn es gehe selbst lediglich davon aus, dass „nichts gegen eine Nahwärmeversorgung spreche“. Dass es durch die Fernwärmeversorgung - im Vergleich zu einem konventionellen Energiemix-Kraftwerk bzw. einem Kohlekraftwerk - überregional und global zu einem deutlich geringen Ausstoß von Schadstoffen komme, könne zur Begründung eines öffentlichen Bedürfnisses im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO nicht herangezogen werden. Denn dieses setze voraus, dass gerade das Wohl der Einwohner der Gemeinde gefördert werde. Eine Emissionsgutschrift für lediglich überregional eintretende oder globale Vorteile könne nicht den Ausschlag für eine Entscheidung zugunsten einer solchen Anlage geben, wenn vor Ort der Schadstoffausstoß höher sei als bei Einzelfeuerungen in den Gebäuden.

10

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 2.10.2001 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

11

Zur Begründung ihrer Berufung führt die Beklagte noch aus: Das Urteil des Verwaltungsgerichts könne schon keinen Bestand haben, da nach Ablauf der Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO auch eine Inzidentkontrolle der Satzung über die Feststellungsklage ausgeschlossen sei. Die Befreiungstatbestände der Satzung würden den Bestimmtheitsanforderungen gerecht. Auch ein öffentliches Bedürfnis für den Anschlusszwang im Sinne von § 11 Abs. 2 GemO sei gegeben. Es sei anerkannt, dass für ein öffentliches Bedürfnis im Sinne dieser Vorschrift auch Gründe des Umweltschutzes ausreichten. Nach dem Urteil des OVG Schleswig vom 21.8.2002 könne sich ein öffentliches Bedürfnis auch daraus ergeben, dass die Fernwärmeversorgung lediglich bei globaler Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle zu einer beachtlichen Verringerung des Schadstoffausstoßes führe. Diese Erwägung lasse sich auf § 11 GemO übertragen. Die Gemeinden hätten auch die Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG zu berücksichtigen, seien nicht auf rein „kommunal“ wirkende Maßnahmen beschränkt und könnten deshalb partiell auch Ziele des Klimaschutzes mitverfolgen. Vorliegend sei durch die Fernwärmeversorgung sowohl global wie auch lokal eine bessere Schadstoffsituation zu erwarten. Die generelle Eignung einer zentralen Fernwärmeversorgung, zur globalen Verminderung des Schadstoffausstoßes beizutragen, sei durch viele Studien und durch das Gutachten der xxx-xxx belegt. Das Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx belege, dass keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der Betrieb des Fernwärmewerks örtlich gesehen zu einer Luftverschlechterung führe. Nach dem Gutachten trete bei Realisierung der Nahwärmeversorgung eine Verbesserung der konkreten Immissionssituation in xxx für die Stoffe SO2 und Staub ein. Hinsichtlich der Immissionsbelastung durch die Schadstoffe NO2 und CO, die grundsätzlich bei der Nahwärmeversorgung höher sei, bestünden in Bezug auf die konkrete Situation im Plangebiet und im Teilort xxx keine signifikanten Unterschiede zwischen Einzelfeuerungen und Nahwärmeversorgung.

12

Die Beklagte beantragt,

13

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.7.2001 - 6 K 2646/99 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.

14

Die Kläger beantragen,

15

die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts und führen noch aus: Die Frist des § 47 Abs. 2 VwGO gelte nicht für die Inzidentkontrolle von Satzungen. Mit Blick auf die in § 11 Abs. 3 GemO i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 2 DVOGemO normierten Bestimmtheitsanforderungen sei es nicht ausreichend, Ausnahmeregelungen durch Anknüpfung an die Unzumutbarkeit mehr oder weniger in das Belieben der Gemeindeverwaltung zu stellen. Ein öffentliches, den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung rechtfertigendes Bedürfnis bestehe nicht. Ein solches liege nämlich nicht vor, wenn durch den Anschluss- und Benutzungszwang nicht lokaler oder regionaler, sondern wie hier überregionaler und globaler Umweltschutz betrieben werden solle. Die allgemeine Schadstoffbelastungssituation in xxx ebenso wie die Auswertung der Gutachten ließen nicht auf ein öffentliches Bedürfnis im Sinne von § 11 Abs. 2 GemO schließen. Aus dem Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx gehe nicht hervor, dass durch die Nahwärmeversorgung mittels Blockheizkraftwerk eine Verbesserung der lokalen Immissionssituation in xxx erreicht werde. Ohne Berücksichtigung des Kfz-Verkehrs komme das Gutachten zu einer erheblich höheren Belastung des Gebiets mit NO2 und CO bei Realisierung des Blockheizkraftwerks. Mit der Berücksichtigung eines 3 prozentigen Holzanteils bei den Einzelfeuerungen gehe der TÜV von einer wesentlich schlechteren Schadstoffbilanz aus, als sie aufgrund des im Bebauungsplan festgesetzten Verwendungsverbots für feste Brennstoffe zu erwarten sei. Den Gemeinden obliege nach Art. 28 Abs. 2 GG und der Gemeindeordnung lediglich die Befugnis, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln und das Wohl ihrer Einwohner zu fördern. Deshalb könnten globale Ziele des Umweltschutzes nicht im Rahmen der Vorschrift des § 11 Abs. 2 GemO verwirklicht werden. Die Rechtsprechung des OVG Schleswig lasse sich nicht auf die Rechtslage in Baden-Württemberg übertragen. Durch Art. 20 a GG sei keine unmittelbare Regelungskompetenz der Gemeinde geschaffen worden.

17

Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren sowie die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

18

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

19

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Zur Begründung verweist der Senat zunächst auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (vgl. § 130 b Satz 2 VwGO). Dass nach Erlass der stattgebenden erstinstanzlichen Entscheidung der mit der Klage begehrte Einbau der Ölheizung erfolgt ist und diese auch genutzt wird, führt nicht zu einem Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Denn ersichtlich hat die Beklagte den Einbau der Ölheizung lediglich mit Blick auf das anhängige Gerichtsverfahren geduldet. Mit einem Erfolg des Feststellungsbegehrens würden die Kläger ihre Rechtsstellung deshalb insoweit verbessern, als klargestellt wäre, dass sie nicht nur vorübergehend, sondern endgültig nicht verpflichtet sind, ihr Grundstück an die öffentliche Fernwärmeversorgung anzuschließen.

20

Entgegen der Auffassung der Beklagten kann aus der für den Normenkontrollantrag geltenden Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das Verbot einer Inzidentprüfung der Norm im Rahmen anderer Klagearten nach Ablauf der Frist nicht abgeleitet werden (Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, § 47 RdNr. 35; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNr. 83).

21

Das Feststellungsbegehren ist auch begründet. Dem Einbau einer Ölheizung in das Wohnhaus der Kläger und deren Nutzung stehen Rechtsvorschriften nicht entgegen. Insbesondere unterliegt das Grundstück der Kläger nicht einem Anschluss- und Benutzungszwang gemäß §§ 2 und 3 der Satzung der Beklagten über die öffentliche Fernwärmeversorgung im Bebauungsplangebiet „xxx“ in xxx vom 19.1.1995 i.d.F. der Änderungssatzung vom 12.5.1999. Denn die den Anschluss- und Benutzungszwang begründenden Bestimmungen der §§ 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 der Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung sind unwirksam. Dabei kann dahinstehen, ob sie im Einklang mit den Form- und Verfahrensvorschriften der Gemeindeordnung und des einschlägigen Ortsrechts erlassen worden sind. Insbesondere kann offen bleiben, ob die jeweils in den Absätzen 2 der §§ 2 und 3 der Satzung enthaltenen Befreiungsvorschriften den in § 11 Abs. 3 Satz 1 GemO und § 8 Abs. 2 Satz 2 DVOGemO normierten Bestimmtheitsanforderungen genügen (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.11.1981, VBlBW 1982, 235, 236). Denn die den Anschluss- und Benutzungszwang anordnenden Bestimmungen der Satzung sind jedenfalls in materieller Hinsicht nicht rechtsgültig.

22

Da diese Regelungen in Grundrechte der Grundstückseigentümer oder der sonst zur Nutzung des Grundstücks Berechtigten aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG eingreifen (vgl. nur Schmidt-Aßmann, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2003, Kommunalrecht, RdNr. 116; Sächsisches OVG, Urteil vom 25.2.2003, Sächs. VBl 2003, 143, 145 f.), können sie nicht auf die Generalermächtigung in § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO gestützt werden. Eine verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Spezialermächtigung findet sich jedoch in § 11 Abs. 2 GemO. Danach kann die Gemeinde durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an eine Fernwärmeversorgung und deren Benutzung vorschreiben, wenn ein öffentliches Bedürfnis besteht. Sie kann dabei den Zwang u.a. auf bestimmte Teile des Gemeindegebiets oder auf bestimmte Gruppen von Grundstücken beschränken (§ 11 Abs. 3 Satz 2 GemO).

23

Ein öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO ist gegeben, wenn durch den Anschluss- und Benutzungszwang nach objektiven Maßstäben das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird; dabei können neben den Gründen des öffentlichen Wohles auch Rentabilitätsgesichtspunkte den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigen (vgl. die Senatsbeschlüsse vom 23.11.1972, ESVGH 23, 21, 24 ff., vom 26.9.1978, DÖV 1979, 571, 572 f., sowie vom 26.7.1979, ESVGH 30, 40, 41; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.11.1981, VBlBW 1982, 234, 236; Kunze/Bronner/Katz, Kommentar zur Gemeindeordnung Baden-Württemberg, 4. Aufl., 11. Lieferung, September 2000 § 11 RdNr. 20). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei diesem gesetzlichen Erfordernis, wie der Senat wiederholt entschieden hat, um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der in Auslegung und Anwendung uneingeschränkt gerichtlicher Kontrolle unterliegt (Senatsbeschlüsse vom 23.11.1972, a.a.O., S. 24, und vom 26.7.1979, a.a.O., S. 41 m.w.N.; ebenso OVG Schleswig, Urteil vom 21.8.2002, NordÖR 2003, 21, 22 f.; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl., RdNr. 335; Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115 Fn. 431; vgl. auch Schoch, NVwZ 1990, 801, 810; a.A. Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 11 RdNr. 10). § 11 Abs. 2 GemO stellt im Übrigen ausdrücklich klar, dass das Erfordernis des öffentlichen Bedürfnisses auch für den Fall der nachträglich in die Vorschrift aufgenommenen öffentlichen Einrichtung der Fernwärmeversorgung gilt (vgl. den Senatsbeschluss vom 26.9.1978, a.a.O., S. 572 f.). Die Rechtsfrage, ob ein öffentliches Bedürfnis zur Normierung eines Anschluss- und Benutzungszwangs besteht, kann auch für eine Fernheizung nicht generell, sondern nur anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls beantwortet werden (vgl. Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25).

24

An diesem Maßstab gemessen hält die Annahme der Beklagten, für eine öffentliche Fernwärmeversorgung im Bebauungsplangebiet „xxx-xxx“ in xxx bestehe ein öffentliches Bedürfnis, einer gerichtlichen Nachprüfung nicht stand. Der Senat vermag nicht festzustellen, dass durch den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung unter Verwendung eines Blockheizkraftwerks objektiv das Wohl der Einwohner der Beklagten gefördert wird.

25

Der Gesichtspunkt der Vermeidung von Gefahren für die Gesundheit der Bewohner des Neubaugebietes bzw. der Einwohner der Beklagten ist nicht geeignet, ein öffentliches Bedürfnis zu begründen. Denn für derartige Gefahren fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Das Bebauungsplangebiet liegt im ländlichen Raum in freier Landschaft zum großen Teil auf einem Höhenrücken. Nach der in der Begründung des Beschlussantrags zur Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung in Bezug genommenen Stellungnahme des Grünflächen- und Umweltamts vom 7.12.1994 (Anlage zur Sitzungsvorlage Nr. 6094/024, Ordner 2 „xxx xxx xxx, Nahwärmeversorgung“) sind die Ausbreitungsverhältnisse in tieferen Luftschichten „aufgrund nächtlicher Abkühlung und weitgehend ungebremster Regionalwinde mit Hauptwindrichtung West-Nordwest als gut zu bezeichnen“. Das Gleiche gilt für die Immissionssituation „aufgrund fehlender problematischer Industrie- oder Gewerbeemittenten und fast ausschließlich ortsgebundenem Individualverkehr“ (Stellungnahme des Grünflächen- und Umweltamts vom 7.12.1994 unter Nr. 4; vgl. insoweit auch die Stellungnahme des Bauverwaltungsamts der Beklagten vom 13.5.1994, Ordner 2). Auch den beiden von der Beklagten erhobenen Gutachten lässt sich nicht entnehmen, dass es ohne die Verwirklichung der Fernwärmeversorgung zu einer Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte bzw. zur Entstehung von Gefahren für die Gesundheit der Einwohner der Beklagten kommen könnte (vgl. das Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 mit Tabelle 11, S. 26, 27).

26

Die Überschreitung der ordnungsrechtlichen Gefahrenschwelle ist allerdings nicht Voraussetzung für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses. Vielmehr kann dieses - zumal die Einführung des § 11 Abs. 2 GemO allgemein mit Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt worden ist (LTDrucks V/5399, S. 43) - bereits im Vorfeld von Gefahren für die Gesundheit oder die Umwelt vorliegen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 26.9.1978, a.a.O., S. 573, und vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.7.1981, VBlBW 1982, 54, 55; Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115: „Gefahrenvorsorge“; Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 11 RdNr. 20). Doch es lässt sich auch nicht feststellen, dass mit dem streitgegenständlichen Anschluss- und Benutzungszwang zugunsten der öffentlichen Fernwärme im Sinne vorbeugenden Gesundheits- bzw. Umweltschutzes objektiv das Wohl der Einwohner der Beklagten gefördert würde. Der Umstand, dass die Fernwärmeversorgung bei überörtlicher Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle (außerhalb des Gemeindegebiets) zu einer erheblichen Verringerung der Schadstoffbelastung führt, vermag nach Auffassung des Senats ein öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO nicht zu begründen (1.). Eine den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigende Verbesserung der Umweltsituation im Gemeindegebiet liegt nicht vor (2.).

27

1. Der Senat geht vor dem Hintergrund des von der Beklagten eingeholten Gutachtens der xxx und anderer Studien (vgl. nur die Hinweise im Urteil des OVG Schleswig vom 21.8.2002, a.a.O., S. 25) davon aus, dass durch die Wärmeversorgung mit einem Blockheizkraftwerk - in dem Wärme- und Stromproduktion gekoppelt sind - sowohl der Primärenergieverbrauch wie auch der Kohlendioxidausstoß sowie die Gesamtemissionen an SO2 und NOx im Vergleich zu Einzelfeuerungen in nicht unerheblichem Maße gesenkt werden können. Dies liegt daran, dass durch den Einsatz eines Blockheizkraftwerkes die Ausnutzung der eingesetzten Primärenergie durch den sehr hohen Gesamtnutzungsgrad von Wärme und Strom deutlich höher ist als bei einer getrennten Erzeugung derselben Menge Wärme und Strom. Gegenüber Einzelheizanlagen (teilweise wesentlich) geringere Emissionswerte ergeben sich allerdings nur global betrachtet und nur dann, wenn eine Gesamtemissionsgutschrift für den im Blockheizkraftwerk neben der Wärme erzeugten Strom angerechnet wird, die darauf beruht, dass dieser Strom in einem mit Kohle oder einem Energiemix betriebenen konventionellen Kraftwerk nicht erzeugt werden muss und somit dort Schadstoffe „eingespart“ werden (vgl. das Gutachten xxx xxx, S. 79, 82, 88 und 97). Insoweit zieht der Senat nicht in Zweifel, dass mit der durch eine Blockheizkraft-Fernwärmeversorgung für das gesamte Planungsgebiet überörtlich erreichten Reduzierung der CO2-Emissionen ein Beitrag zum Klimaschutz geleistet würde. Ebenso wenig wird in Frage gestellt, dass eine Versorgung des Planungsgebietes mittels Fernwärme Optionen bezüglich Zukunftssicherheit und Einführung neuer Technologien offen hielte (Gutachten der xxx, S. 98) und auch zur Energieeinsparung beitrüge.

28

Diese mit der Maßnahme verfolgten, unbestreitbar sinnvollen Ziele des überörtlichen Umweltschutzes und einer vernünftigen Energiepolitik können jedoch nicht unter den Begriff des öffentlichen Bedürfnisses im Sinne von § 11 Abs. 2 GemO subsumiert werden. Wie erwähnt setzt das öffentliche Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO voraus, dass durch den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung objektiv das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird. Dementsprechend hat der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung den Anschluss- und Benutzungszwang bei Einrichtungen der Fernwärmeversorgung nur für gerechtfertigt gehalten, wenn besondere örtliche Gegebenheiten der betreffenden Gemeinde vorlagen (vgl. Beschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f., und vom 26.9.1978, a.a.O., S. 573; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.7.1981, a.a.O., S. 55; ähnlich Bay. VGH, Urteil vom 13.1.1982, NVwZ 1983, 167, 168, zu Art. 24 der Bayr. Gemeindeordnung; Hölzl/Hien, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 24 GO Anm. I 5 g m.w.N.). Dies hat der Senat in der Vergangenheit erwogen etwa für „Ballungszentren des menschlichen Zusammenlebens, in denen die Gefahr der Luftverschmutzung nicht nur durch die Industrie, sondern auch durch die auf kleinstem Raum sehr zahlreich vorhandenen Einzelheizungen besonders groß ist“ (vgl. den Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f.; Urteil vom 23.7.1981, a.a.O., S. 55). Die Gesichtspunkte der Rentabilität und der generellen Nützlichkeit von Fernheizungen für einen wirksamen Umweltschutz hat der Senat allein für nicht ausreichend gehalten (Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 26).

29

An dieser Rechtsprechung hält der Senat grundsätzlich fest. Die die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO rechtfertigenden Gründe des öffentlichen Wohls müssen einen hinreichenden örtlichen Bezug aufweisen (vgl. Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115; Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., 1996, S. 244; v. Mutius, Kommunalrecht, 1996, RdNr. 340; vgl. auch Hölzl/Hien, a.a.O., zu Art. 24 Bayr. GO). Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn die Einrichtung der Fernwärmeversorgung bei objektiver Betrachtung darauf gerichtet ist, die örtliche Umweltsituation zu verbessern. Die sich allein überörtlich auswirkende Umweltverträglichkeit der Fernwärmeversorgung ist für sich genommen nicht geeignet, den gemeindlichen Anschluss- und Benutzungszwang zu rechtfertigen (a.A. OVG Schleswig, Urteil vom 21.8.2002, NordÖR 2003, 21, zu § 17 Abs. 2 GemO SH; vgl. auch Wagener, Anschluss- und Benutzungszwang für Fernwärme, 1989, S. 84 ff., 92; Koch/Mengel, DVBl. 2000, 953, 961 f.; Topp, ZNER 2002, 318, 319).

30

Hierfür spricht zunächst die kommunalverfassungsrechtliche Systematik. Mit der in § 11 Abs. 2 GemO geschaffenen Rechtsgrundlage für die Einführung einer Fernwärmeversorgung mit Anschluss- und Benutzungszwang durch gemeindliche Satzung hat der Landesgesetzgeber die kommunale Regelungskompetenz in diesem Bereich anerkannt. Daran wird deutlich, dass eine Gemeinde mit dem Erlass einer solchen Satzung die ihr in § 1 Abs. 2 1. Alt. GemO anvertraute Aufgabe erfüllt, in bürgerschaftlicher Selbstverwaltung das gemeinsame Wohl ihrer Einwohner zu fördern. Diese gesetzliche Umschreibung ist ebenso wie die in Art. 71 Abs. 1 LV BW und Art. 28 Abs. 2 GG normierte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden grundsätzlich dahingehend zu verstehen, dass sich der Kompetenzbereich der Gemeinden - positiv - auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft erstreckt, aber auch - negativ - durch diese begrenzt wird (vgl. BVerfGE 79, 127, 151 - Rastede; Tettinger, in: v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 2, Art. 28 RdNr. 173; Rennert, in: Umbach/Clemens, GG, Mitarbeiterkommentar, Art. 28 RdNr. 119). Entscheidender Anknüpfungspunkt ist dabei die räumliche Komponente. Die Gemeinde darf und soll sich derjenigen Bedürfnisse und Interessen annehmen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind (vgl. BVerwGE 79, 127, 151 f.).

31

Vor diesem rechtlichen Hintergrund dürften in Ansehung der Art. 71 Abs. 1 LV und Art. 28 Abs. 2 GG bereits verfassungsrechtliche Bedenken bestehen, ob der Landesgesetzgeber den Gemeinden Aufgaben ohne jeden örtlichen Bezug zur Selbstverwaltung übertragen kann (vgl. nur Rennert, a.a.O., Art. 28 RdNr. 119, 113; Löwer, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl., Art. 28 RdNrn. 37, 37a m.w.N.). Dies bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls muss der aufgezeigten grundsätzlichen Beschränkung der gemeindlichen Verbandskompetenz auf das örtliche Wirkungsfeld bei der Auslegung des § 11 Abs. 2 GemO Rechnung getragen werden. Dies bedeutet, dass sich ein gesetzgeberischer Wille zur Übertragung überörtlicher Aufgaben auf die Gemeinden zur Selbstverwaltung - auch wegen der „Systemwidrigkeit“ einer derartigen Ermächtigung - jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit feststellen lassen muss (vgl. Wagener, a.a.O., S. 91 f. m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Im Gegenteil können dem Gesetzgebungsverfahren deutliche Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass der Landesgesetzgeber den Kommunen nicht die Möglichkeit einräumen wollte, unabhängig von der jeweiligen örtlichen Umweltsituation überörtliche umweltpolitische Ziele zu verfolgen.

32

Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung vom 26.9.1978 festgestellt, dass die Einführung des § 11 Abs. 2 GemO durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung der Landesbauordnung vom 11.4.1972 (GBl. S. 109) lediglich die Funktion hatte, den Streit darüber zu beenden, ob eine Fernwärmeversorgung zu den sonstigen der Volksgesundheit dienenden Einrichtungen im Sinne des § 11 Abs. 1 GemO gehört (a.a.O., S. 572). Ausdrücklich hat der Senat ausgeführt, dass sich an der Voraussetzung des öffentlichen Bedürfnisses dadurch nichts geändert hat, dass „die Fernwärmeversorgung jetzt im § 11 Abs. 2 GemO als eine kommunale Einrichtung ausdrücklich genannt ist“ (a.a.O., S. 572 f.). Dementsprechend hatte der Senat insoweit auch an seiner auf besondere örtliche Gegebenheiten in der betreffenden Gemeinde abhebenden Auslegung des öffentlichen Bedürfnisses festgehalten (a.a.O., S. 573).

33

Dass die Regelungsabsicht des Landesgesetzgebers nicht im Widerspruch zu dieser Senatsrechtsprechung stand, wird durch Dokumente über das Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit Wegfall des Genehmigungserfordernisses nach § 11 Abs. 2 Satz 2 GemO a.F. belegt. So wurde ausweislich der Materialien - in Übereinstimmung mit der diesbezüglichen Senatsrechtsprechung - die Auferlegung eines Anschluss- und Benutzungszwangs aus Energiespargründen und Rentabilitätsgesichtspunkten als von der gesetzlichen Regelung nicht gedeckt angesehen (vgl. LT-Drucks 8/3199, S. 64, 84 ff., 87). Der baden-württembergische Gemeindetag hatte deshalb vorgeschlagen, in Verfolgung des Ziels einer wirtschaftlichen und energiesparenden Wärmeversorgung in § 11 Abs. 2 GemO ausdrücklich eine Regelung zugunsten einer erweiterten Einführung der Fernwärmeversorgung aufzunehmen, nämlich auch aus Gründen der Energieeinsparung und der Rentabilität (LT-Drucks 8/3199, S. 63 f.). Er hatte sich mit seinem Vorschlag explizit gegen die „statische, relativ kleinräumliche Betrachtung des VGH“ bei der Auslegung des „öffentlichen Bedürfnisses“ in § 11 Abs. 2 GemO gewandt und damit die Notwendigkeit eines spezifischen örtlichen Bezugs in Frage gestellt (LT-Drucks 8/3199, S. 64). Gleichwohl wurde dem Vorschlag im Gesetzgebungsverfahren nicht näher getreten (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Landkreisordnung und anderer Gesetze, LT-Drucks 8/3199, S. 33). Dabei wurde maßgeblich auch auf rechtliche Bedenken abgehoben, „ob das Land den Gemeinden überhaupt die Befugnis einräumen kann, einen Anschlusszwang wegen nicht örtlich radizierter öffentlicher Bedürfnisse einzuführen“ (LT-Drucks 8/3199, S. 33 i.V.m. dem Schreiben des Innenministeriums an die kommunalen Landesverbände vom 21.10.1982, LT-Drucks 8/3199, S. 84). Ferner machte das Innenministerium in der Stellungnahme zu dem Vorschlag des Gemeindetags deutlich, dass es seine Rechtsauffassung durch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs bestätigt sehe, wonach zum einen das Wohl der Gemeindeeinwohner im Wirkungskreis der Gemeinde gefördert werden müsse, zum anderen Rentabilitätsgesichtspunkte nur neben anderen Gründen des öffentlichen Wohls ausreichten, den Anschluss- und Benutzungszwang zu rechtfertigen (LT-Drucks 8/3199, S. 86 f.). Insgesamt kann angesichts dieser eindeutigen Stellungnahmen von an der Gesetzgebung Beteiligten jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, die Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers könnten dahin gegangen sein, mit der Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO den Gemeinden überörtliche Aufgaben zur Selbstverwaltung zu übertragen.

34

Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die Staatszielbestimmungen des Art. 20 a GG bzw. Art. 3 a LV. Zwar richtet sich der Auftrag zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch an die Verwaltung, so dass diese im Rahmen der Auslegung der Gesetze, namentlich bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe wie dem des öffentlichen Bedürfnisses in § 11 Abs. 2 GemO, diesen Aspekt zu berücksichtigen hat. Die mithin auch an die Gemeinden adressierte Pflicht, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, besteht jedoch nur nach Maßgabe von Gesetz und Recht und kann von den Kommunen deshalb nur im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenz wahrgenommen werden (vgl. Murswiek, in: Sachs, GG, 3. Aufl., 2003, Art. 20 a RdNr. 57; Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Juni 2002, Art. 20 a RdNr. 57). Die Gemeinde kann nicht unter Berufung auf Art. 20 a GG den durch Art. 28 Abs. 2 GG und die Gesetze vorgegebenen Kompetenzrahmen überschreiten. Auch wenn ein verbesserter Klimaschutz durch geringere Gesamtemissionen außerhalb des örtlichen Wirkungskreises letztlich ebenso den Gemeindeeinwohnern wie allen anderen Bewohnern des Landes zugute käme, so würde diese sehr mittelbare Förderung des Wohls der Gemeindeeinwohner keinen hinreichenden, den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigenden örtlichen Bezug aufweisen. Soll der Umwelt- oder Klimaschutz auch von den Gemeinden unabhängig von seinen unmittelbaren örtlichen Auswirkungen als ein zentrales Ziel verfolgt werden, so wäre es Aufgabe des Landesgesetzgebers, den Gemeinden eine solche Aufgabe ausdrücklich und zweifelsfrei zuzuweisen. Lediglich ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass andere Bundesländer zum Teil in ihren Landesimmissionsschutzgesetzen oder anderen landesrechtlichen Regelungen einen Anschluss- und Benutzungszwang für Nah- und Fernwärmeanlagen zu Zwecken des Umwelt- bzw. Klimaschutzes vorsehen (vgl. § 8 Brandenburgisches Immissionsschutzgesetz sowie § 4 Hamburgisches Klimaschutzgesetz).

35

An dieser Sichtweise vermag schließlich auch das - nicht rechtskräftige - Urteil des OVG Schleswig vom 21.8.2002 (a.a.O., S. 21 ff.) zu § 17 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung von Schleswig-Holstein in der seit 1990 geltenden Fassung nichts zu ändern. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde bei dringendem öffentlichen Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den Anschluss unter anderem an die Versorgung mit Fernwärme und ähnliche der Gesundheit und dem Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens dienenden öffentlichen Einrichtungen und die Benutzung dieser Einrichtungen vorschreiben. Mit der unmittelbaren Bezugnahme auf den „Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens“ unterscheidet sich diese Regelung maßgeblich von der im vorliegenden Fall einschlägigen Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO, was bereits gegen eine Übertragung auf die baden-württembergische Rechtslage spricht. Das OVG Schleswig hat den Schluss gezogen, dass durch die Erweiterung des § 17 Abs. 2 GemO Schleswig-Holstein um den Zweck des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen der Landesgesetzgeber die Gemeinden ermächtigt habe, „im Bereich der Versorgung der Gemeindeeinwohner durch öffentliche Einrichtungen partiell auch das Ziel des Klimaschutzes mitzuverfolgen“ (Urteil vom 21.8.2002, a.a.O., S. 24 unter Bezugnahme auf v. Mutius/Behrendt, Die Gemeinde SH 1996, 63 f.). Dementsprechend könne ein dringendes öffentliches Bedürfnis für die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs auch dann angenommen werden, wenn die Fernwärmeversorgung nur bei globaler Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle zu einer beachtlichen Verringerung des Schadstoffausstoßes führe. Das dringende öffentliche Bedürfnis sei darin zu sehen, dass ohne den Anschluss- und Benutzungszwang das angestrebte Ziel, einen Beitrag zum Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens zu erbringen, wegen zu geringer Nutzung der geschaffenen öffentlichen Einrichtung gefährdet wäre (OVG Schleswig, a.a.O., S. 24). Wie ausgeführt (oben S. 14) dürfte diese Auffassung bereits verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Unabhängig davon scheidet eine Übertragung dieser Erwägungen auf die baden-württembergische Rechtslage jedenfalls deshalb aus, weil der Senat - anders als das OVG Schleswig für den schleswig-holsteinischen Gesetzgeber - gerade nicht feststellen kann, dass der baden-württembergische Landesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO den Gemeinden überörtliche Aufgaben im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes zur Selbstverwaltung hat übertragen wollen.

36

Die Ansicht der Beklagtenvertreterin, für die örtliche Radizierung sei entgegen der Auffassung des Senats nicht auf die Wirkungen der Maßnahme abzustellen, sondern es reiche aus, dass die Maßnahme der Versorgung der Einwohner eines Gebietes in der Gemeinde diene und insoweit eine örtlich radizierte Aufgabe erfüllt werde, geht fehl. Denn bei dieser Sichtweise käme dem Erfordernis des öffentlichen Bedürfnisses nicht die ihm zugedachte eingriffsbegrenzende Funktion zu mit der Folge, dass diese Voraussetzung in der Praxis letztlich überflüssig wäre.

37

2. Eine im Falle der Verwirklichung der Fernwärmeversorgung das Wohl der Einwohner der Beklagten objektiv fördernde und den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigende Verbesserung der lokalen Umweltsituation hat sich nicht feststellen lassen.

38

a) Dies gilt zunächst für die Schadstoffemissionen im Gemeindegebiet. Die in der Begründung des Beschlussantrags zur Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung in Bezug genommene Einschätzung des Grünflächen- und Umweltamts der Beklagten vom 7.12.1994, durch die Realisierung einer Nahwärmeversorgung mit Blockheizkraftwerk würden die Emissionen der Wärmeversorgung des geplanten Baugebiets auch lokal vermindert, so dass im Sinne des Vorsorgeprinzips schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen in xxx gar nicht erst entstünden (vgl. die Anlage zur Sitzungsvorlage Nr. 6094/024), findet in den von der Beklagten eingeholten Gutachten keine Stütze. Vielmehr liegt nach dem Gutachten der xxx-xxx vom September 1993 der Schadstoffausstoß von CO2, CO, NOx und SO2 bei einer Fernwärmeversorgung mit einem Blockheizkraftwerk vor Ort, mithin im Gemeindegebiet, zum Teil wesentlich über den Werten, die bei Einzelheizanlagen zu erwarten sind. Zur weiteren Begründung wird auf die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 8-10 des Entscheidungsabdrucks). Diese sind mit der Berufung nicht substantiiert in Frage gestellt worden.

39

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten liegt auch eine die Maßnahme rechtfertigende Verbesserung der lokalen Situation im Hinblick auf Schadstoffimmissionen nicht vor.

40

Zwar erscheint es grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass der im Vergleich zu Einzelfeuerungsanlagen mit dem Fernheizwerk aus lokaler Sicht verbundene Ausstoß größerer Mengen an Luftschadstoffen u.a. durch den wesentlich höheren Schornstein des Blockheizkraftwerks „überkompensiert“ und damit lokal die Luft verbessert wird. Solches lässt sich im vorliegenden Fall jedoch nicht feststellen.

41

Das Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx kommt zwar zu dem Ergebnis, dass eine Fernwärmeversorgung in Bezug auf SO2 sowie Staub zu einer günstigeren Immissionssituation führt. Im Hinblick auf die ebenfalls berechnete NO2- sowie die CO-Immissionskonzentration stellt sich die Lage allerdings anders dar. Insoweit findet der Vortrag der Vertreterin der Beklagten, die Unterschiede hinsichtlich CO spielten keine Rolle, bei NO2 bestehe ein Patt, in dem Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx keine hinreichende Stütze. Danach ist die Gesamtbelastung mit NO2 sowie CO selbst dann, wenn der Kfz-Verkehr in den Werten enthalten ist, bei der Fernwärmeversorgung durch ein Blockheizkraftwerk jedenfalls grundsätzlich - wenn auch geringfügig - höher als bei einer Einzelwärmeversorgung mit Hausbrandmix (vgl. Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 f. mit Tabelle 11, S. 26 Nr. 6.3). Lediglich in der meteorologischen Fallvariante des „Kaltluftabflusses“ ergeben sich gleich hohe CO-Konzentrationen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 Tabelle 11). Was die unabhängig vom Kfz-Verkehr berechneten Immissionsspitzenbelastungen anbelangt, resultieren in beiden untersuchten meteorologischen Fallbeispielen bei der Realisierung der Fernwärmeversorgung durchgehend höhere maximale NO2- und CO-Konzentrationen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 12-17 mit Tabellen Nr. 6, 7, 8 und 9, sowie S. 25). Zwar ist ausweislich des Gutachtens bei der Nahwärmeversorgung durch das Blockheizkraftwerk der beaufschlagte Bereich auf ein relativ kleines Gebiet begrenzt, während bei der Einzelhausfeuerung das gesamte Neubaugebiet und die bestehende Bebauung von xxx flächenhaft beaufschlagt wird (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 25). Gleichwohl ergeben sich bei einer Mittelwertbildung über das gesamte Rechengebiet - mit Ausnahme der Werte für NO2 in der meteorologischen Situation des „Kaltluftabflusses“ (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 14 mit Tabelle 6) - im Falle der Nahwärmeversorgung gegenüber Einzelfeuerungen zum Teil erheblich höhere Flächenwerte (vgl. Tabellen 7, 8 und 9). Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass es sich bei der Fallvariante des „Kaltluftabflusses“ um eine sehr ungünstige, „extreme meteorologische Situation“ handelt, die „nicht allzu häufig“ auftritt (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 8). Bei Zugrundelegung der als „neutral“ ausgewiesenen meteorologischen Situation der „Nordostanströmung" sind alle erhobenen Flächenwerte der NO2- und CO-Konzentrationen höher als im Falle von Einzelhausfeuerungen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, Tabellen 8 und 9).

42

Mit den aufgezeigten Ergebnissen korrespondiert letztlich auch die abschließende Wertung des Gutachtens der TÜV xxx xxx xxx xxx, die sich auf die gesamte Immissionssituation in xxx bezieht, mithin auf das Neubaugebiet ebenso wie auf die schon bestehende Bebauung. Sie mündet in die Feststellung, dass „aus immissionsseitiger Sicht“ nichts gegen die Realisierung der Fernwärmeversorgung durch den Bau eines Blockheizkraftwerkes spreche (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 27). Damit ist der Sache nach zwar eine Aussage dahingehend getroffen worden, dass sich die Realisierung einer Fernwärmeversorgung nicht wesentlich nachteiliger auf das Gemeindegebiet der Beklagten auswirken würde als Einzelhausfeuerungen. Dies stellt jedoch keine ausreichende Basis für die Annahme dar, dass der Anschluss an die Fernwärmeversorgung das Wohl der Einwohner objektiv fördert.

43

In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass der Begriff des öffentlichen Bedürfnisses in § 11 Abs. 2 GemO auch im Lichte der Grundrechte ausgelegt werden muss, in deren Schutzbereich der Anschluss- und Benutzungszwang eingreift. Mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen deshalb die für den Anschluss- und Benutzungszwang sprechenden Gründe auch von hinreichendem Gewicht sein, um die mit der Maßnahme verbundenen, erheblichen Beeinträchtigungen grundrechtlicher Belange der Betroffenen zu rechtfertigen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 26). Dies könnte etwa erwogen werden, wenn durch die Einrichtung einer Fernwärmeversorgung die Schadstoffimmissionen im Planungs- bzw. Gemeindegebiet nach Art, Intensität und Dauer signifikant verringert würden. Derartiges lässt sich nach den vorstehenden Darlegungen jedoch nicht feststellen. Mithin liegen jedenfalls hinreichend gewichtige Gründe für den normierten Anschluss- und Benutzungszwang nicht vor. Dies gilt um so mehr, als sich das von der Beklagten mit der streitgegenständlichen Maßnahme verfolgte Ziel der Luftreinhaltung auch nicht durch die bereits bestehende besondere örtliche Situation im Gemeindegebiet rechtfertigen lässt (vgl. bereits oben S. 12 sowie die Stellungnahme des Bauverwaltungsamts der Beklagten vom 13.5.1994, Ordner 2 Nahwärmeversorgung).

44

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

45

Die Revision war nicht zuzulassen, das die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Gründe

18

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

19

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Zur Begründung verweist der Senat zunächst auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (vgl. § 130 b Satz 2 VwGO). Dass nach Erlass der stattgebenden erstinstanzlichen Entscheidung der mit der Klage begehrte Einbau der Ölheizung erfolgt ist und diese auch genutzt wird, führt nicht zu einem Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Denn ersichtlich hat die Beklagte den Einbau der Ölheizung lediglich mit Blick auf das anhängige Gerichtsverfahren geduldet. Mit einem Erfolg des Feststellungsbegehrens würden die Kläger ihre Rechtsstellung deshalb insoweit verbessern, als klargestellt wäre, dass sie nicht nur vorübergehend, sondern endgültig nicht verpflichtet sind, ihr Grundstück an die öffentliche Fernwärmeversorgung anzuschließen.

20

Entgegen der Auffassung der Beklagten kann aus der für den Normenkontrollantrag geltenden Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das Verbot einer Inzidentprüfung der Norm im Rahmen anderer Klagearten nach Ablauf der Frist nicht abgeleitet werden (Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, § 47 RdNr. 35; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNr. 83).

21

Das Feststellungsbegehren ist auch begründet. Dem Einbau einer Ölheizung in das Wohnhaus der Kläger und deren Nutzung stehen Rechtsvorschriften nicht entgegen. Insbesondere unterliegt das Grundstück der Kläger nicht einem Anschluss- und Benutzungszwang gemäß §§ 2 und 3 der Satzung der Beklagten über die öffentliche Fernwärmeversorgung im Bebauungsplangebiet „xxx“ in xxx vom 19.1.1995 i.d.F. der Änderungssatzung vom 12.5.1999. Denn die den Anschluss- und Benutzungszwang begründenden Bestimmungen der §§ 2 Abs. 1 und 3 Abs. 1 der Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung sind unwirksam. Dabei kann dahinstehen, ob sie im Einklang mit den Form- und Verfahrensvorschriften der Gemeindeordnung und des einschlägigen Ortsrechts erlassen worden sind. Insbesondere kann offen bleiben, ob die jeweils in den Absätzen 2 der §§ 2 und 3 der Satzung enthaltenen Befreiungsvorschriften den in § 11 Abs. 3 Satz 1 GemO und § 8 Abs. 2 Satz 2 DVOGemO normierten Bestimmtheitsanforderungen genügen (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.11.1981, VBlBW 1982, 235, 236). Denn die den Anschluss- und Benutzungszwang anordnenden Bestimmungen der Satzung sind jedenfalls in materieller Hinsicht nicht rechtsgültig.

22

Da diese Regelungen in Grundrechte der Grundstückseigentümer oder der sonst zur Nutzung des Grundstücks Berechtigten aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG eingreifen (vgl. nur Schmidt-Aßmann, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2003, Kommunalrecht, RdNr. 116; Sächsisches OVG, Urteil vom 25.2.2003, Sächs. VBl 2003, 143, 145 f.), können sie nicht auf die Generalermächtigung in § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO gestützt werden. Eine verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Spezialermächtigung findet sich jedoch in § 11 Abs. 2 GemO. Danach kann die Gemeinde durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an eine Fernwärmeversorgung und deren Benutzung vorschreiben, wenn ein öffentliches Bedürfnis besteht. Sie kann dabei den Zwang u.a. auf bestimmte Teile des Gemeindegebiets oder auf bestimmte Gruppen von Grundstücken beschränken (§ 11 Abs. 3 Satz 2 GemO).

23

Ein öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO ist gegeben, wenn durch den Anschluss- und Benutzungszwang nach objektiven Maßstäben das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird; dabei können neben den Gründen des öffentlichen Wohles auch Rentabilitätsgesichtspunkte den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigen (vgl. die Senatsbeschlüsse vom 23.11.1972, ESVGH 23, 21, 24 ff., vom 26.9.1978, DÖV 1979, 571, 572 f., sowie vom 26.7.1979, ESVGH 30, 40, 41; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.11.1981, VBlBW 1982, 234, 236; Kunze/Bronner/Katz, Kommentar zur Gemeindeordnung Baden-Württemberg, 4. Aufl., 11. Lieferung, September 2000 § 11 RdNr. 20). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei diesem gesetzlichen Erfordernis, wie der Senat wiederholt entschieden hat, um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der in Auslegung und Anwendung uneingeschränkt gerichtlicher Kontrolle unterliegt (Senatsbeschlüsse vom 23.11.1972, a.a.O., S. 24, und vom 26.7.1979, a.a.O., S. 41 m.w.N.; ebenso OVG Schleswig, Urteil vom 21.8.2002, NordÖR 2003, 21, 22 f.; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl., RdNr. 335; Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115 Fn. 431; vgl. auch Schoch, NVwZ 1990, 801, 810; a.A. Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 11 RdNr. 10). § 11 Abs. 2 GemO stellt im Übrigen ausdrücklich klar, dass das Erfordernis des öffentlichen Bedürfnisses auch für den Fall der nachträglich in die Vorschrift aufgenommenen öffentlichen Einrichtung der Fernwärmeversorgung gilt (vgl. den Senatsbeschluss vom 26.9.1978, a.a.O., S. 572 f.). Die Rechtsfrage, ob ein öffentliches Bedürfnis zur Normierung eines Anschluss- und Benutzungszwangs besteht, kann auch für eine Fernheizung nicht generell, sondern nur anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls beantwortet werden (vgl. Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25).

24

An diesem Maßstab gemessen hält die Annahme der Beklagten, für eine öffentliche Fernwärmeversorgung im Bebauungsplangebiet „xxx-xxx“ in xxx bestehe ein öffentliches Bedürfnis, einer gerichtlichen Nachprüfung nicht stand. Der Senat vermag nicht festzustellen, dass durch den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung unter Verwendung eines Blockheizkraftwerks objektiv das Wohl der Einwohner der Beklagten gefördert wird.

25

Der Gesichtspunkt der Vermeidung von Gefahren für die Gesundheit der Bewohner des Neubaugebietes bzw. der Einwohner der Beklagten ist nicht geeignet, ein öffentliches Bedürfnis zu begründen. Denn für derartige Gefahren fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Das Bebauungsplangebiet liegt im ländlichen Raum in freier Landschaft zum großen Teil auf einem Höhenrücken. Nach der in der Begründung des Beschlussantrags zur Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung in Bezug genommenen Stellungnahme des Grünflächen- und Umweltamts vom 7.12.1994 (Anlage zur Sitzungsvorlage Nr. 6094/024, Ordner 2 „xxx xxx xxx, Nahwärmeversorgung“) sind die Ausbreitungsverhältnisse in tieferen Luftschichten „aufgrund nächtlicher Abkühlung und weitgehend ungebremster Regionalwinde mit Hauptwindrichtung West-Nordwest als gut zu bezeichnen“. Das Gleiche gilt für die Immissionssituation „aufgrund fehlender problematischer Industrie- oder Gewerbeemittenten und fast ausschließlich ortsgebundenem Individualverkehr“ (Stellungnahme des Grünflächen- und Umweltamts vom 7.12.1994 unter Nr. 4; vgl. insoweit auch die Stellungnahme des Bauverwaltungsamts der Beklagten vom 13.5.1994, Ordner 2). Auch den beiden von der Beklagten erhobenen Gutachten lässt sich nicht entnehmen, dass es ohne die Verwirklichung der Fernwärmeversorgung zu einer Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte bzw. zur Entstehung von Gefahren für die Gesundheit der Einwohner der Beklagten kommen könnte (vgl. das Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 mit Tabelle 11, S. 26, 27).

26

Die Überschreitung der ordnungsrechtlichen Gefahrenschwelle ist allerdings nicht Voraussetzung für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses. Vielmehr kann dieses - zumal die Einführung des § 11 Abs. 2 GemO allgemein mit Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt worden ist (LTDrucks V/5399, S. 43) - bereits im Vorfeld von Gefahren für die Gesundheit oder die Umwelt vorliegen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 26.9.1978, a.a.O., S. 573, und vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.7.1981, VBlBW 1982, 54, 55; Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115: „Gefahrenvorsorge“; Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 11 RdNr. 20). Doch es lässt sich auch nicht feststellen, dass mit dem streitgegenständlichen Anschluss- und Benutzungszwang zugunsten der öffentlichen Fernwärme im Sinne vorbeugenden Gesundheits- bzw. Umweltschutzes objektiv das Wohl der Einwohner der Beklagten gefördert würde. Der Umstand, dass die Fernwärmeversorgung bei überörtlicher Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle (außerhalb des Gemeindegebiets) zu einer erheblichen Verringerung der Schadstoffbelastung führt, vermag nach Auffassung des Senats ein öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO nicht zu begründen (1.). Eine den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigende Verbesserung der Umweltsituation im Gemeindegebiet liegt nicht vor (2.).

27

1. Der Senat geht vor dem Hintergrund des von der Beklagten eingeholten Gutachtens der xxx und anderer Studien (vgl. nur die Hinweise im Urteil des OVG Schleswig vom 21.8.2002, a.a.O., S. 25) davon aus, dass durch die Wärmeversorgung mit einem Blockheizkraftwerk - in dem Wärme- und Stromproduktion gekoppelt sind - sowohl der Primärenergieverbrauch wie auch der Kohlendioxidausstoß sowie die Gesamtemissionen an SO2 und NOx im Vergleich zu Einzelfeuerungen in nicht unerheblichem Maße gesenkt werden können. Dies liegt daran, dass durch den Einsatz eines Blockheizkraftwerkes die Ausnutzung der eingesetzten Primärenergie durch den sehr hohen Gesamtnutzungsgrad von Wärme und Strom deutlich höher ist als bei einer getrennten Erzeugung derselben Menge Wärme und Strom. Gegenüber Einzelheizanlagen (teilweise wesentlich) geringere Emissionswerte ergeben sich allerdings nur global betrachtet und nur dann, wenn eine Gesamtemissionsgutschrift für den im Blockheizkraftwerk neben der Wärme erzeugten Strom angerechnet wird, die darauf beruht, dass dieser Strom in einem mit Kohle oder einem Energiemix betriebenen konventionellen Kraftwerk nicht erzeugt werden muss und somit dort Schadstoffe „eingespart“ werden (vgl. das Gutachten xxx xxx, S. 79, 82, 88 und 97). Insoweit zieht der Senat nicht in Zweifel, dass mit der durch eine Blockheizkraft-Fernwärmeversorgung für das gesamte Planungsgebiet überörtlich erreichten Reduzierung der CO2-Emissionen ein Beitrag zum Klimaschutz geleistet würde. Ebenso wenig wird in Frage gestellt, dass eine Versorgung des Planungsgebietes mittels Fernwärme Optionen bezüglich Zukunftssicherheit und Einführung neuer Technologien offen hielte (Gutachten der xxx, S. 98) und auch zur Energieeinsparung beitrüge.

28

Diese mit der Maßnahme verfolgten, unbestreitbar sinnvollen Ziele des überörtlichen Umweltschutzes und einer vernünftigen Energiepolitik können jedoch nicht unter den Begriff des öffentlichen Bedürfnisses im Sinne von § 11 Abs. 2 GemO subsumiert werden. Wie erwähnt setzt das öffentliche Bedürfnis im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO voraus, dass durch den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung objektiv das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird. Dementsprechend hat der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung den Anschluss- und Benutzungszwang bei Einrichtungen der Fernwärmeversorgung nur für gerechtfertigt gehalten, wenn besondere örtliche Gegebenheiten der betreffenden Gemeinde vorlagen (vgl. Beschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f., und vom 26.9.1978, a.a.O., S. 573; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.7.1981, a.a.O., S. 55; ähnlich Bay. VGH, Urteil vom 13.1.1982, NVwZ 1983, 167, 168, zu Art. 24 der Bayr. Gemeindeordnung; Hölzl/Hien, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 24 GO Anm. I 5 g m.w.N.). Dies hat der Senat in der Vergangenheit erwogen etwa für „Ballungszentren des menschlichen Zusammenlebens, in denen die Gefahr der Luftverschmutzung nicht nur durch die Industrie, sondern auch durch die auf kleinstem Raum sehr zahlreich vorhandenen Einzelheizungen besonders groß ist“ (vgl. den Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 25 f.; Urteil vom 23.7.1981, a.a.O., S. 55). Die Gesichtspunkte der Rentabilität und der generellen Nützlichkeit von Fernheizungen für einen wirksamen Umweltschutz hat der Senat allein für nicht ausreichend gehalten (Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 26).

29

An dieser Rechtsprechung hält der Senat grundsätzlich fest. Die die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses im Sinne des § 11 Abs. 2 GemO rechtfertigenden Gründe des öffentlichen Wohls müssen einen hinreichenden örtlichen Bezug aufweisen (vgl. Schmidt-Aßmann, a.a.O., RdNr. 115; Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., 1996, S. 244; v. Mutius, Kommunalrecht, 1996, RdNr. 340; vgl. auch Hölzl/Hien, a.a.O., zu Art. 24 Bayr. GO). Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn die Einrichtung der Fernwärmeversorgung bei objektiver Betrachtung darauf gerichtet ist, die örtliche Umweltsituation zu verbessern. Die sich allein überörtlich auswirkende Umweltverträglichkeit der Fernwärmeversorgung ist für sich genommen nicht geeignet, den gemeindlichen Anschluss- und Benutzungszwang zu rechtfertigen (a.A. OVG Schleswig, Urteil vom 21.8.2002, NordÖR 2003, 21, zu § 17 Abs. 2 GemO SH; vgl. auch Wagener, Anschluss- und Benutzungszwang für Fernwärme, 1989, S. 84 ff., 92; Koch/Mengel, DVBl. 2000, 953, 961 f.; Topp, ZNER 2002, 318, 319).

30

Hierfür spricht zunächst die kommunalverfassungsrechtliche Systematik. Mit der in § 11 Abs. 2 GemO geschaffenen Rechtsgrundlage für die Einführung einer Fernwärmeversorgung mit Anschluss- und Benutzungszwang durch gemeindliche Satzung hat der Landesgesetzgeber die kommunale Regelungskompetenz in diesem Bereich anerkannt. Daran wird deutlich, dass eine Gemeinde mit dem Erlass einer solchen Satzung die ihr in § 1 Abs. 2 1. Alt. GemO anvertraute Aufgabe erfüllt, in bürgerschaftlicher Selbstverwaltung das gemeinsame Wohl ihrer Einwohner zu fördern. Diese gesetzliche Umschreibung ist ebenso wie die in Art. 71 Abs. 1 LV BW und Art. 28 Abs. 2 GG normierte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden grundsätzlich dahingehend zu verstehen, dass sich der Kompetenzbereich der Gemeinden - positiv - auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft erstreckt, aber auch - negativ - durch diese begrenzt wird (vgl. BVerfGE 79, 127, 151 - Rastede; Tettinger, in: v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 2, Art. 28 RdNr. 173; Rennert, in: Umbach/Clemens, GG, Mitarbeiterkommentar, Art. 28 RdNr. 119). Entscheidender Anknüpfungspunkt ist dabei die räumliche Komponente. Die Gemeinde darf und soll sich derjenigen Bedürfnisse und Interessen annehmen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind (vgl. BVerwGE 79, 127, 151 f.).

31

Vor diesem rechtlichen Hintergrund dürften in Ansehung der Art. 71 Abs. 1 LV und Art. 28 Abs. 2 GG bereits verfassungsrechtliche Bedenken bestehen, ob der Landesgesetzgeber den Gemeinden Aufgaben ohne jeden örtlichen Bezug zur Selbstverwaltung übertragen kann (vgl. nur Rennert, a.a.O., Art. 28 RdNr. 119, 113; Löwer, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl., Art. 28 RdNrn. 37, 37a m.w.N.). Dies bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls muss der aufgezeigten grundsätzlichen Beschränkung der gemeindlichen Verbandskompetenz auf das örtliche Wirkungsfeld bei der Auslegung des § 11 Abs. 2 GemO Rechnung getragen werden. Dies bedeutet, dass sich ein gesetzgeberischer Wille zur Übertragung überörtlicher Aufgaben auf die Gemeinden zur Selbstverwaltung - auch wegen der „Systemwidrigkeit“ einer derartigen Ermächtigung - jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit feststellen lassen muss (vgl. Wagener, a.a.O., S. 91 f. m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Im Gegenteil können dem Gesetzgebungsverfahren deutliche Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass der Landesgesetzgeber den Kommunen nicht die Möglichkeit einräumen wollte, unabhängig von der jeweiligen örtlichen Umweltsituation überörtliche umweltpolitische Ziele zu verfolgen.

32

Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung vom 26.9.1978 festgestellt, dass die Einführung des § 11 Abs. 2 GemO durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung der Landesbauordnung vom 11.4.1972 (GBl. S. 109) lediglich die Funktion hatte, den Streit darüber zu beenden, ob eine Fernwärmeversorgung zu den sonstigen der Volksgesundheit dienenden Einrichtungen im Sinne des § 11 Abs. 1 GemO gehört (a.a.O., S. 572). Ausdrücklich hat der Senat ausgeführt, dass sich an der Voraussetzung des öffentlichen Bedürfnisses dadurch nichts geändert hat, dass „die Fernwärmeversorgung jetzt im § 11 Abs. 2 GemO als eine kommunale Einrichtung ausdrücklich genannt ist“ (a.a.O., S. 572 f.). Dementsprechend hatte der Senat insoweit auch an seiner auf besondere örtliche Gegebenheiten in der betreffenden Gemeinde abhebenden Auslegung des öffentlichen Bedürfnisses festgehalten (a.a.O., S. 573).

33

Dass die Regelungsabsicht des Landesgesetzgebers nicht im Widerspruch zu dieser Senatsrechtsprechung stand, wird durch Dokumente über das Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit Wegfall des Genehmigungserfordernisses nach § 11 Abs. 2 Satz 2 GemO a.F. belegt. So wurde ausweislich der Materialien - in Übereinstimmung mit der diesbezüglichen Senatsrechtsprechung - die Auferlegung eines Anschluss- und Benutzungszwangs aus Energiespargründen und Rentabilitätsgesichtspunkten als von der gesetzlichen Regelung nicht gedeckt angesehen (vgl. LT-Drucks 8/3199, S. 64, 84 ff., 87). Der baden-württembergische Gemeindetag hatte deshalb vorgeschlagen, in Verfolgung des Ziels einer wirtschaftlichen und energiesparenden Wärmeversorgung in § 11 Abs. 2 GemO ausdrücklich eine Regelung zugunsten einer erweiterten Einführung der Fernwärmeversorgung aufzunehmen, nämlich auch aus Gründen der Energieeinsparung und der Rentabilität (LT-Drucks 8/3199, S. 63 f.). Er hatte sich mit seinem Vorschlag explizit gegen die „statische, relativ kleinräumliche Betrachtung des VGH“ bei der Auslegung des „öffentlichen Bedürfnisses“ in § 11 Abs. 2 GemO gewandt und damit die Notwendigkeit eines spezifischen örtlichen Bezugs in Frage gestellt (LT-Drucks 8/3199, S. 64). Gleichwohl wurde dem Vorschlag im Gesetzgebungsverfahren nicht näher getreten (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Landkreisordnung und anderer Gesetze, LT-Drucks 8/3199, S. 33). Dabei wurde maßgeblich auch auf rechtliche Bedenken abgehoben, „ob das Land den Gemeinden überhaupt die Befugnis einräumen kann, einen Anschlusszwang wegen nicht örtlich radizierter öffentlicher Bedürfnisse einzuführen“ (LT-Drucks 8/3199, S. 33 i.V.m. dem Schreiben des Innenministeriums an die kommunalen Landesverbände vom 21.10.1982, LT-Drucks 8/3199, S. 84). Ferner machte das Innenministerium in der Stellungnahme zu dem Vorschlag des Gemeindetags deutlich, dass es seine Rechtsauffassung durch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs bestätigt sehe, wonach zum einen das Wohl der Gemeindeeinwohner im Wirkungskreis der Gemeinde gefördert werden müsse, zum anderen Rentabilitätsgesichtspunkte nur neben anderen Gründen des öffentlichen Wohls ausreichten, den Anschluss- und Benutzungszwang zu rechtfertigen (LT-Drucks 8/3199, S. 86 f.). Insgesamt kann angesichts dieser eindeutigen Stellungnahmen von an der Gesetzgebung Beteiligten jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, die Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers könnten dahin gegangen sein, mit der Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO den Gemeinden überörtliche Aufgaben zur Selbstverwaltung zu übertragen.

34

Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die Staatszielbestimmungen des Art. 20 a GG bzw. Art. 3 a LV. Zwar richtet sich der Auftrag zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch an die Verwaltung, so dass diese im Rahmen der Auslegung der Gesetze, namentlich bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe wie dem des öffentlichen Bedürfnisses in § 11 Abs. 2 GemO, diesen Aspekt zu berücksichtigen hat. Die mithin auch an die Gemeinden adressierte Pflicht, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, besteht jedoch nur nach Maßgabe von Gesetz und Recht und kann von den Kommunen deshalb nur im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenz wahrgenommen werden (vgl. Murswiek, in: Sachs, GG, 3. Aufl., 2003, Art. 20 a RdNr. 57; Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Juni 2002, Art. 20 a RdNr. 57). Die Gemeinde kann nicht unter Berufung auf Art. 20 a GG den durch Art. 28 Abs. 2 GG und die Gesetze vorgegebenen Kompetenzrahmen überschreiten. Auch wenn ein verbesserter Klimaschutz durch geringere Gesamtemissionen außerhalb des örtlichen Wirkungskreises letztlich ebenso den Gemeindeeinwohnern wie allen anderen Bewohnern des Landes zugute käme, so würde diese sehr mittelbare Förderung des Wohls der Gemeindeeinwohner keinen hinreichenden, den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigenden örtlichen Bezug aufweisen. Soll der Umwelt- oder Klimaschutz auch von den Gemeinden unabhängig von seinen unmittelbaren örtlichen Auswirkungen als ein zentrales Ziel verfolgt werden, so wäre es Aufgabe des Landesgesetzgebers, den Gemeinden eine solche Aufgabe ausdrücklich und zweifelsfrei zuzuweisen. Lediglich ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass andere Bundesländer zum Teil in ihren Landesimmissionsschutzgesetzen oder anderen landesrechtlichen Regelungen einen Anschluss- und Benutzungszwang für Nah- und Fernwärmeanlagen zu Zwecken des Umwelt- bzw. Klimaschutzes vorsehen (vgl. § 8 Brandenburgisches Immissionsschutzgesetz sowie § 4 Hamburgisches Klimaschutzgesetz).

35

An dieser Sichtweise vermag schließlich auch das - nicht rechtskräftige - Urteil des OVG Schleswig vom 21.8.2002 (a.a.O., S. 21 ff.) zu § 17 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung von Schleswig-Holstein in der seit 1990 geltenden Fassung nichts zu ändern. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde bei dringendem öffentlichen Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets den Anschluss unter anderem an die Versorgung mit Fernwärme und ähnliche der Gesundheit und dem Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens dienenden öffentlichen Einrichtungen und die Benutzung dieser Einrichtungen vorschreiben. Mit der unmittelbaren Bezugnahme auf den „Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens“ unterscheidet sich diese Regelung maßgeblich von der im vorliegenden Fall einschlägigen Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO, was bereits gegen eine Übertragung auf die baden-württembergische Rechtslage spricht. Das OVG Schleswig hat den Schluss gezogen, dass durch die Erweiterung des § 17 Abs. 2 GemO Schleswig-Holstein um den Zweck des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen der Landesgesetzgeber die Gemeinden ermächtigt habe, „im Bereich der Versorgung der Gemeindeeinwohner durch öffentliche Einrichtungen partiell auch das Ziel des Klimaschutzes mitzuverfolgen“ (Urteil vom 21.8.2002, a.a.O., S. 24 unter Bezugnahme auf v. Mutius/Behrendt, Die Gemeinde SH 1996, 63 f.). Dementsprechend könne ein dringendes öffentliches Bedürfnis für die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs auch dann angenommen werden, wenn die Fernwärmeversorgung nur bei globaler Betrachtung unter Einbeziehung ersparter Kraftwerksleistungen an anderer Stelle zu einer beachtlichen Verringerung des Schadstoffausstoßes führe. Das dringende öffentliche Bedürfnis sei darin zu sehen, dass ohne den Anschluss- und Benutzungszwang das angestrebte Ziel, einen Beitrag zum Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens zu erbringen, wegen zu geringer Nutzung der geschaffenen öffentlichen Einrichtung gefährdet wäre (OVG Schleswig, a.a.O., S. 24). Wie ausgeführt (oben S. 14) dürfte diese Auffassung bereits verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. Unabhängig davon scheidet eine Übertragung dieser Erwägungen auf die baden-württembergische Rechtslage jedenfalls deshalb aus, weil der Senat - anders als das OVG Schleswig für den schleswig-holsteinischen Gesetzgeber - gerade nicht feststellen kann, dass der baden-württembergische Landesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 11 Abs. 2 GemO den Gemeinden überörtliche Aufgaben im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes zur Selbstverwaltung hat übertragen wollen.

36

Die Ansicht der Beklagtenvertreterin, für die örtliche Radizierung sei entgegen der Auffassung des Senats nicht auf die Wirkungen der Maßnahme abzustellen, sondern es reiche aus, dass die Maßnahme der Versorgung der Einwohner eines Gebietes in der Gemeinde diene und insoweit eine örtlich radizierte Aufgabe erfüllt werde, geht fehl. Denn bei dieser Sichtweise käme dem Erfordernis des öffentlichen Bedürfnisses nicht die ihm zugedachte eingriffsbegrenzende Funktion zu mit der Folge, dass diese Voraussetzung in der Praxis letztlich überflüssig wäre.

37

2. Eine im Falle der Verwirklichung der Fernwärmeversorgung das Wohl der Einwohner der Beklagten objektiv fördernde und den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigende Verbesserung der lokalen Umweltsituation hat sich nicht feststellen lassen.

38

a) Dies gilt zunächst für die Schadstoffemissionen im Gemeindegebiet. Die in der Begründung des Beschlussantrags zur Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung in Bezug genommene Einschätzung des Grünflächen- und Umweltamts der Beklagten vom 7.12.1994, durch die Realisierung einer Nahwärmeversorgung mit Blockheizkraftwerk würden die Emissionen der Wärmeversorgung des geplanten Baugebiets auch lokal vermindert, so dass im Sinne des Vorsorgeprinzips schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen in xxx gar nicht erst entstünden (vgl. die Anlage zur Sitzungsvorlage Nr. 6094/024), findet in den von der Beklagten eingeholten Gutachten keine Stütze. Vielmehr liegt nach dem Gutachten der xxx-xxx vom September 1993 der Schadstoffausstoß von CO2, CO, NOx und SO2 bei einer Fernwärmeversorgung mit einem Blockheizkraftwerk vor Ort, mithin im Gemeindegebiet, zum Teil wesentlich über den Werten, die bei Einzelheizanlagen zu erwarten sind. Zur weiteren Begründung wird auf die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 8-10 des Entscheidungsabdrucks). Diese sind mit der Berufung nicht substantiiert in Frage gestellt worden.

39

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten liegt auch eine die Maßnahme rechtfertigende Verbesserung der lokalen Situation im Hinblick auf Schadstoffimmissionen nicht vor.

40

Zwar erscheint es grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass der im Vergleich zu Einzelfeuerungsanlagen mit dem Fernheizwerk aus lokaler Sicht verbundene Ausstoß größerer Mengen an Luftschadstoffen u.a. durch den wesentlich höheren Schornstein des Blockheizkraftwerks „überkompensiert“ und damit lokal die Luft verbessert wird. Solches lässt sich im vorliegenden Fall jedoch nicht feststellen.

41

Das Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx kommt zwar zu dem Ergebnis, dass eine Fernwärmeversorgung in Bezug auf SO2 sowie Staub zu einer günstigeren Immissionssituation führt. Im Hinblick auf die ebenfalls berechnete NO2- sowie die CO-Immissionskonzentration stellt sich die Lage allerdings anders dar. Insoweit findet der Vortrag der Vertreterin der Beklagten, die Unterschiede hinsichtlich CO spielten keine Rolle, bei NO2 bestehe ein Patt, in dem Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx keine hinreichende Stütze. Danach ist die Gesamtbelastung mit NO2 sowie CO selbst dann, wenn der Kfz-Verkehr in den Werten enthalten ist, bei der Fernwärmeversorgung durch ein Blockheizkraftwerk jedenfalls grundsätzlich - wenn auch geringfügig - höher als bei einer Einzelwärmeversorgung mit Hausbrandmix (vgl. Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 f. mit Tabelle 11, S. 26 Nr. 6.3). Lediglich in der meteorologischen Fallvariante des „Kaltluftabflusses“ ergeben sich gleich hohe CO-Konzentrationen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 20 Tabelle 11). Was die unabhängig vom Kfz-Verkehr berechneten Immissionsspitzenbelastungen anbelangt, resultieren in beiden untersuchten meteorologischen Fallbeispielen bei der Realisierung der Fernwärmeversorgung durchgehend höhere maximale NO2- und CO-Konzentrationen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 12-17 mit Tabellen Nr. 6, 7, 8 und 9, sowie S. 25). Zwar ist ausweislich des Gutachtens bei der Nahwärmeversorgung durch das Blockheizkraftwerk der beaufschlagte Bereich auf ein relativ kleines Gebiet begrenzt, während bei der Einzelhausfeuerung das gesamte Neubaugebiet und die bestehende Bebauung von xxx flächenhaft beaufschlagt wird (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 25). Gleichwohl ergeben sich bei einer Mittelwertbildung über das gesamte Rechengebiet - mit Ausnahme der Werte für NO2 in der meteorologischen Situation des „Kaltluftabflusses“ (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 14 mit Tabelle 6) - im Falle der Nahwärmeversorgung gegenüber Einzelfeuerungen zum Teil erheblich höhere Flächenwerte (vgl. Tabellen 7, 8 und 9). Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass es sich bei der Fallvariante des „Kaltluftabflusses“ um eine sehr ungünstige, „extreme meteorologische Situation“ handelt, die „nicht allzu häufig“ auftritt (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 8). Bei Zugrundelegung der als „neutral“ ausgewiesenen meteorologischen Situation der „Nordostanströmung" sind alle erhobenen Flächenwerte der NO2- und CO-Konzentrationen höher als im Falle von Einzelhausfeuerungen (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, Tabellen 8 und 9).

42

Mit den aufgezeigten Ergebnissen korrespondiert letztlich auch die abschließende Wertung des Gutachtens der TÜV xxx xxx xxx xxx, die sich auf die gesamte Immissionssituation in xxx bezieht, mithin auf das Neubaugebiet ebenso wie auf die schon bestehende Bebauung. Sie mündet in die Feststellung, dass „aus immissionsseitiger Sicht“ nichts gegen die Realisierung der Fernwärmeversorgung durch den Bau eines Blockheizkraftwerkes spreche (Gutachten der TÜV xxx xxx xxx xxx, S. 27). Damit ist der Sache nach zwar eine Aussage dahingehend getroffen worden, dass sich die Realisierung einer Fernwärmeversorgung nicht wesentlich nachteiliger auf das Gemeindegebiet der Beklagten auswirken würde als Einzelhausfeuerungen. Dies stellt jedoch keine ausreichende Basis für die Annahme dar, dass der Anschluss an die Fernwärmeversorgung das Wohl der Einwohner objektiv fördert.

43

In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass der Begriff des öffentlichen Bedürfnisses in § 11 Abs. 2 GemO auch im Lichte der Grundrechte ausgelegt werden muss, in deren Schutzbereich der Anschluss- und Benutzungszwang eingreift. Mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen deshalb die für den Anschluss- und Benutzungszwang sprechenden Gründe auch von hinreichendem Gewicht sein, um die mit der Maßnahme verbundenen, erheblichen Beeinträchtigungen grundrechtlicher Belange der Betroffenen zu rechtfertigen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 23.11.1972, a.a.O., S. 26). Dies könnte etwa erwogen werden, wenn durch die Einrichtung einer Fernwärmeversorgung die Schadstoffimmissionen im Planungs- bzw. Gemeindegebiet nach Art, Intensität und Dauer signifikant verringert würden. Derartiges lässt sich nach den vorstehenden Darlegungen jedoch nicht feststellen. Mithin liegen jedenfalls hinreichend gewichtige Gründe für den normierten Anschluss- und Benutzungszwang nicht vor. Dies gilt um so mehr, als sich das von der Beklagten mit der streitgegenständlichen Maßnahme verfolgte Ziel der Luftreinhaltung auch nicht durch die bereits bestehende besondere örtliche Situation im Gemeindegebiet rechtfertigen lässt (vgl. bereits oben S. 12 sowie die Stellungnahme des Bauverwaltungsamts der Beklagten vom 13.5.1994, Ordner 2 Nahwärmeversorgung).

44

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

45

Die Revision war nicht zuzulassen, das die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.