Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-10-14, Aktenzeichen 6 B 3281/02

Gründe

1

I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Aufhebung ihrer Beurlaubung ohne Dienstbezüge für das Schuljahr 2002/2003.

2

Die im ... geborene Antragstellerin ist verheiratet und die Mutter dreier, inzwischen erwachsener Kinder. Nachdem sie im Juni 1971 das 2. Staatsexamen abgelegt hatte, trat sie am 1. Oktober 1971 als Studienrätin zur Anstellung in den öffentlichen Dienst der ...ein. Dort wurde sie am 29. Oktober 1974 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Studienrätin an Volks- und Realschulen ernannt. Sie versah dort Schuldienst bis zum 31. Januar 1977. Anschließend wurde sie aus Gründen der Kindererziehung in der Zeit vom 1. Februar 1977 bis zum 31. Januar 1986 – also insgesamt 9 Jahre – ohne Dienstbezüge beurlaubt. Auf ihren Antrag vom Oktober 1985 wurde sie mit Wirkung vom 1. Februar 1986 nach Niedersachsen versetzt. Mit Wirkung vom 1. Februar 1986 wurde sie unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Lehrerin ernannt und in einen Dienstposten der Grundschule .... eingewiesen, aus dem ihr Bezüge nach der Bes.Gr. A 12 BBesO gezahlt wurden. Auf ihren Antrag hin wurde ihr ab dem 1. August 1998 aus arbeitsmarktpolitischen Gründen eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge gewährt. In dem betreffenden Bescheid vom 5. Februar 1998, der nicht mit einer Unterschrift versehen war und dem nach dem Inhalt der Akten offensichtlich nicht eine Berechnung der bisherigen Beurlaubungs- oder eventueller Höchstzeiten zugrunde lag, war ein Hinweis auf eine 12-jährige Höchstdauer nicht enthalten. In der Folgezeit beantragte die Antragstellerin jährlich eine weitere Beurlaubung ohne Bezüge, die ihr gewährt wurde. Zuletzt erfolgte auf ihren Antrag vom 22. Januar 2002 hin mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. Februar 2002 eine Beurlaubung ohne Bezüge aus Arbeitsmarktgründen für die Zeit vom 1. August 2002 bis zum 31. Juli 2003.

3

Mit Schreiben vom 14. April 2002 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie die Höchstdauer der Beurlaubung von 12 Jahren bereits ausgeschöpft habe. Daher dürfe eine Verlängerung ihres Urlaubs ohne Bezüge über den 31. Juli 2002 hinaus nicht mehr erfolgen und es sei daher beabsichtigt, die bislang mit Bescheid vom 27. Februar 2002 ausgesprochene Beurlaubung zu widerrufen. Zugleich wurde die Antragstellerin zur Stellungnahme aufgefordert. Mit Schreiben vom 14. April 2002 teilte sie daraufhin mit, dass sie sich inzwischen darauf eingestellt habe, ein weiteres Jahr ohne Bezüge beurlaubt zu sein. Da keinerlei Änderung der Rechts- oder Sachlage seit Erhalt des positiven Bescheides eingetreten sei, halte sie den angekündigten Widerruf nicht für gerechtfertigt.

4

Mit Bescheid vom 8. Mai 2002 nahm daraufhin die Antragsgegnerin den Bescheid vom 27. Februar 2002 zurück und führte zur Begründung aus, dass diese Verfügung objektiv rechtswidrig gewesen sei, da im Niedersächsischen Beamtengesetz eine Höchstgrenze von 12 Jahren festgelegt sei, die die Antragstellerin bereits ausgeschöpft habe. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt könne gemäß § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz für die Zukunft zurückgenommen werden. Dagegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. Mai 2002 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, dass der als rechtswidrig angesehene Bescheid in voller Kenntnis der Sach- und Rechtslage erlassen worden sei. Sie habe inzwischen auf der Basis der Fortsetzung ihrer Beurlaubung „disponiert“. Mit Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 2002 wies die Antragsgegnerin den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde der Ausgangsbescheid wiederholt und vertieft ausgeführt, dass sie ihr Ermessen bei der Entscheidung über die Rücknahme fehlerfrei ausgeübt habe.

5

Am 4. Juli 2002 hat die Antragstellerin Klage erhoben, über die noch nicht entschieden wurde (Az: 6 A 2918/02). Nachdem zunächst die Verfahrensbeteiligten wohl davon ausgegangen waren, dass die Klage keine aufschiebende Wirkung habe, ordnete die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 11. Juli 2002 die sofortige Vollziehung ihrer Rücknahmeverfügung vom 8. Mai 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2002 an. Zur Begründung führte sie aus, dass die Aufhebung der Beurlaubung ohne Dienstbezüge mit Ablauf des 31. Juli 2002 im öffentlichen Interesse liege. Denn die Beurlaubungsentscheidung sei fälschlicherweise routinemäßig erfolgt und noch nicht bestandskräftig. Es würde sich auf das Ansehen des Dienstherrn und der betroffenen Schule negativ auswirken, wenn einzelne Lehrkräfte ihren Unterricht nicht verrichteten, obwohl die Rechtsordnung eine weitergehende Beurlaubung ohne Dienstbezüge nicht erlaube. Ein derart grober Verstoß gegen die Rechtsordnung sei nicht hinnehmbar. Im Interesse einer bestmöglichen Unterrichtsversorgung sei die sofortige Vollziehung geboten, zumal die Antragstellerin durch die Rücknahme deshalb keine wirtschaftlichen Nachteile erleide, weil sie dann wieder Dienstbezüge erhalte.

6

Am 2. August 2002 hat sich die Antragstellerin an das Gericht mit der Bitte um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gewandt. Sie macht geltend: Zwar treffe es zu, dass ihr bis zum 31. Juli 2002 bereits für 13 Jahre eine Beurlaubung gewährt worden sei. Indessen habe sich nach Erteilung des eine weitere Beurlaubung gewährenden Bescheides vom Februar 2002 keine Änderung der Sach- oder Rechtslage ergeben, die seine Rücknahme rechtfertige. Denn bei der Grundschule in ... sei gerade deswegen, weil ihre Beurlaubung bekannt gewesen sei, eine entsprechende Unterrichtsplanung erfolgt. Demgegenüber habe die Antragsgegnerin nicht berücksichtigt, dass sie bei der umfangreichen Vermietung von eigenen Ferienwohnungen, ihrer unentgeltlichen Mithilfe im Rahmen der ehelichen Gemeinschaft bei den verschiedenen Verwaltungstätigkeiten ihres Ehemannes und der Organisation ihrer häuslichen Arbeiten im Rahmen des Haushalts auf eine fortdauernde Beurlaubung vertraut habe, um diesen Erfordernissen gerecht zu werden. Es sei daher nicht zulässig, dass die Antragsgegnerin nunmehr versuche, einen in ihrer Sphäre vorgekommenen Fehler auf ihre Kosten wieder „auszubügeln“, ohne dass dem gewichtige Interessen der Antragsgegnerin gegenüberständen. So fehle es für die Antragsgegnerin an finanziellen Nachteilen, da die Entgeltzahlung ausgesetzt sei; auch sei ein ordnungsgemäßer Unterricht an der Schule sichergestellt. Schließlich könne keineswegs davon ausgegangen werden, dass ihr die betreffende Höchstdauer von 12 Jahren einer Beurlaubung bekannt gewesen sei. Denn gerade das Verhalten der Mitarbeiter der Antragsgegnerin zeige, dass diese das auch nicht gewusst hätten.

7

Die Antragstellerin beantragt,

8

die aufschiebende Wirkung ihrer am 4. Juli 2002 erhobenen Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2002 wiederherzustellen.

9

Die Antragsgegnerin beantragt,

10

den Antrag abzulehnen.

11

Sie wiederholt und vertieft die Begründung der angefochtenen Bescheide und macht geltend, dass das öffentliche Interesse an der Unterrichtsversorgung und an der Wahrung rechtmäßiger Verhältnisse absoluten Vorrang habe, um dem gesetzlichen Gebot der Wahrung der Beurlaubungshöchstgrenze Rechnung zu tragen. Die nunmehr von der Antragstellerin geltend gemachten privaten Belange der Vermietung eigener Ferienwohnungen und der Mithilfe bei verschiedenen Verwaltungstätigkeiten ihres Ehemannes stellten möglicherweise Nebentätigkeiten dar, die genehmigungspflichtig, aber bisher nicht genehmigt worden seien.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Akte des Klageverfahrens (Az: 6 A 2918/02) und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren, ergänzend Bezug genommen.

13

II. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilende Antrag hat keinen Erfolg.

14

Zunächst ist festzustellen, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung, wie sie mit Schreiben vom 11. Juli 2002 im Hinblick auf den Bescheid vom 8. Mai 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2002 erfolgte, in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden ist. Insbesondere entspricht sie den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Die Begründung ist auf den konkreten Fall abgestellt und lässt die maßgebenden Überlegungen der Antragsgegnerin erkennen, die aus ihrer Sicht zur Anordnung der sofortigen Vollziehung geführt haben. Mithin ist der Antragstellerin die Möglichkeit gegeben, auf diese Erwägungen einzugehen.

15

Auch in der Sache führt die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung nicht zu einem Erfolg des Antrages. Grundsätzlich haben gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO Widerspruch und Anfechtungsklage gegen belastende Bescheide aufschiebende Wirkung. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn von der Behörde die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs nach § 80 Abs. 2 Nr.4 VwGO durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung besonders ausgeschlossen wurde. Dabei ist vom Gericht vorliegend eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse der Antragstellerin, einstweilen von der belastenden Wirkung des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, und dem besonderen Interesse der die Verfügungen erlassenden Verwaltung, das zur Anordnung der sofortigen Vollziehung geführt hat. Bei dieser Interessenabwägung ist der Ausgang des Rechtsstreits in der Hauptsache wesentlich mit zu berücksichtigen. Denn es kann kein überwiegendes Vollzugsinteresse an einem Verwaltungsakt dann bestehen, wenn dieser sich in einem Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Andererseits wiegt das Interesse der Antragstellerin, einstweilen von den belastenden Wirkungen des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, dann geringer, wenn ihre Klage aller Voraussicht nach erfolglos sein wird. Lässt sich nach diesen Grundsätzen nicht mit hinreichender Eindeutigkeit feststellen, wie der voraussichtliche Ausgang des Hauptsacheverfahrens zu beurteilen ist, so kommt es auf eine Gegenüberstellung der Interessen an, die sich bei einer Gewichtung der Folgen ergeben, wie sie für beide Seiten dann bestehen, wenn die sofortige Vollziehung Bestand hat.

16

Ausgehend von diesen Grundsätzen geht die Interessenabwägung im vorliegenden Falle zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn es spricht gegenwärtig Überwiegendes dafür, dass die angefochtene Verfügung vom 8. Mai 2002 im Hauptsacheverfahren voraussichtlich Bestand haben wird. Bei dieser Verfügung, mit der eine zuvor bestandskräftig gewährte Beurlaubung ohne Bezüge, wie sie mit Bescheid vom 27. Februar 2002 erfolgte, zurückgenommen wurde, handelt es sich um einen belastenden Verwaltungsakt. Denn mit ihm wird der Antragstellerin die Vergünstigung genommen, im Dienstverhältnis einer Beamtin auf Lebenszeit zu stehen, ohne im betreffenden Schuljahr Dienst leisten zu müssen. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines belastenden Verwaltungsaktes ist die Sach- und Rechtslage, wie sie im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung bestand. Daran anknüpfend spricht gegenwärtig Überwiegendes dafür, dass der Rücknahmebescheid vom 8. Mai 2002 rechtmäßig ist.

17

Rechtsgrundlage für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes ist § 48 VwVfG (iVm § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 3. Dezember 1976). Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG).

18

Die Voraussetzungen zur Anwendung dieser Vorschrift sind im vorliegenden Falle erfüllt. Denn zu Recht geht die Antragsgegnerin davon aus, dass sich bei dem Verwaltungsakt vom 27. Februar 2002, mit dem sie eine Beurlaubung der Antragstellerin ohne Bezüge vom 1. August 2002 bis zum 31. Juli 2003 gewährt hat, um eine rechtswidrige Regelung handelte. Denn gemäß § 80 d Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes – NBG – darf die Höchstdauer der Beurlaubungen ohne Dienstbezüge insgesamt nur 12 Jahre betragen. Bereits mit der bis zum 31. Juli 2002 von der Antragsgegnerin gewährten Beurlaubung wurde diese Höchstfrist überschritten, denn bis dahin war die Antragstellerin bereits 13 Jahre beurlaubt. Letztlich wird die Rechtswidrigkeit der darüber hinaus erfolgten Beurlaubung mit dem Bescheid vom 27. Februar 2002 auch von der Antragstellerin nicht bestritten. War danach der Bescheid über die weitere Beurlaubung infolge einer Verkennung der Sach- und Rechtslage durch die Antragsgegnerin materiell rechtswidrig, so konnte sie – nachdem sie die Rechtswidrigkeit innerhalb der Frist erkannt hatte – gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG diesen Bescheid wieder zurücknehmen.

19

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war die Antragsgegnerin auch aufgrund eines eventuell schutzwürdigen Vertrauens an der Rücknahme des Bescheides nicht prinzipiell gehindert. Schutzwürdiges Vertrauen steht einer Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nur dann entgegen, wenn es sich um Verwaltungsakte im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG handelt, die eine Geldleistung oder eine teilbare Sachleistung gewähren. Die Gewährung von Urlaub ohne Dienstbezüge fällt hingegen nicht unter diese Regelung des Abs. 2, sondern vielmehr unter Abs. 3 der Vorschrift. Soweit schutzwürdiges Vertrauen unter diese Regelung fällt, hat dies lediglich für einen möglichen Nachteilsausgleichsanspruch und im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung Bedeutung, lässt jedoch die Rücknahme als solche unberührt.

20

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin begegnet der Rücknahmebescheid auch im Hinblick auf das von der Antragsgegnerin pflichtgemäß auszuübende Rücknahmeermessen keinen durchgreifenden Bedenken. Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG („... kann“) ist die Antragsgegnerin gehalten, einerseits zwischen den Belangen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG), die bei rechtswidrigen Verwaltungsakten regelmäßig für die Aufhebung spricht, und dem Vertrauensschutz des betreffenden Bürgers unter Berücksichtigung von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden andererseits abzuwägen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei einer Wiederaufnahme des Dienstes in der Schule würden bei ihr Kosten anfallen, da sie nicht ohne weiteres für die Verwaltung des eigenen Vermögens, was in der Vermietung von Ferienwohnungen auf einer Nordseeinsel bestehe, Fachkräfte finden könne, so ist auf die Regelung in § 48 Abs. 3 VwVfG zu verweisen. Danach ist dem Betroffenen auf Antrag Nachteilsausgleich zu gewähren. Aber auch im Übrigen ist die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden. Sowohl aus der Formulierung des Ausgangsbescheides vom 8. Mai 2002 als auch der des Widerspruchsbescheides vom 13. Juni 2002 wird deutlich, dass der Antragsgegnerin bewusst gewesen ist, eine Ermessensentscheidung zu treffen. Dass die Antragsgegnerin nicht im Weiteren auf die nunmehr von der Antragstellerin im Verfahren geltend gemachten Nachteile bei Wiederaufnahme des Schuldienstes eingegangen ist (Schwierigkeiten bei der Bewirtschaftung des eigenen Immobilienbesitzes, Ausfall als Mithilfe im Betrieb des Ehemannes und Organisation der Hausarbeit), kann der Antragsgegnerin nicht angelastet werden. Denn die Behörde kann im Rahmen der Ermessensbetätigung nur auf Tatsachen eingehen und von Amts wegen abwägen, wenn diese Tatsachen, die in der Sphäre des Betroffenen liegen, ihr mitgeteilt worden sind. Daher wäre es Sache der Antragstellerin gewesen, auf das Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin vom 4. April 2002 oder mit dem Widerspruch vom 29. Mai 2002 die Tatsachen vorzutragen, die nunmehr erstmals nach Erhebung der Klage am 4. Juli 2002 von ihr vorgetragen wurden. Diese Tatsachen waren daher der Antragsgegnerin im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Sach- und Rechtsentscheidung im Verwaltungsverfahren nicht bekannt. Unter dem Gesichtspunkt eines Ermessensausfalls begegnen daher die angefochtenen Bescheide keinen durchgreifenden Bedenken.

21

Selbst wenn man aber entgegen dem zuvor Gesagten davon ausgehen sollte, diese Interessen der Antragstellerin müssten bei einer Entscheidung über die Rücknahme der Beurlaubung ohne Bezüge bedacht werden, so geht im vorliegenden Falle die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Die im Gesetz vorgesehene Höchstgrenze der Beurlaubung ohne Bezüge ist eine zwingende Vorschrift, die keine Ausnahmen erlaubt. Der Sinn dieser Regelung liegt darin, dass es dem Wesen des Statuses eines Beamten auf Lebenszeit entspricht, nur in beschränktem Umfange von einer Dienstleistung freigestellt zu sein. Wenn der Gesetzgeber als Höchstgrenze einer derartigen Beurlaubung die Dauer von 12 Jahren festlegt, ist dagegen nichts zu erinnern. Ob diese Höchstgrenze der Antragstellerin bekannt war oder nicht, ist dabei unerheblich. Hinzu kommt, dass die von der Antragstellerin ins Feld geführten Interessen nicht besonders schwer wiegen. Gerade wenn es sich um die Verwaltung eigenen Vermögens handelt, sind bei einer Beamtin auf Lebenszeit diese Anforderungen von ihr so zu gestalten, dass sie den Dienst mit voller Hingabe leisten kann (vgl. § 62 NBG), ohne die dienstlichen Belange zu beeinträchtigen, unabhängig davon, dass gemäß § 74 Nr. 2 NBG die Verwaltung eigenen Vermögens eine genehmigungsfreie Nebentätigkeit darstellt. Denn selbstverständlich darf dies nicht zu einer Beeinträchtigung der beamtenrechtlichen Pflichten führen. Gleiches gilt für die von der Antragstellerin angesprochene Mithilfe im Betrieb ihres Ehemannes oder die Organisation des eigenen Haushalts. Hinzu kommt, dass die insoweit von der Antragstellerin angesprochenen Schwierigkeiten nur allgemein behauptet und in den konkreten Auswirkungen nicht dargelegt wurden. Schließlich ist zu bedenken, dass von der Antragsgegnerin der Antragstellerin bereits mit Schreiben vom 10. April 2002 die beabsichtigte Rücknahme mitgeteilt worden war, so dass für die Antragstellerin bis zum 1. August 2002 ausreichend Zeit bestand, sich auf die veränderten Verhältnisse einzustellen.

22

Schließlich hat die Antragsgegnerin zu Recht angenommen, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Rücknahmebescheides besteht. Denn bei der gegenwärtigen Laufzeit eines gerichtlichen Klageverfahrens bestünde die Gefahr, dass die Antragstellerin selbst mit Beginn des nächsten Schulhalbjahres nicht zur Verfügung stünde. Auch stellt die von der Antragsgegnerin in der Vollzugsanordnung angesprochene „bestmögliche Unterrichtsversorgung“ das besondere öffentliche Interesse dar, das über das allgemeine Interesse am Erlass des Grundverwaltungsaktes hinausgeht und die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigt.

23

Auch ist die Rücknahmefrist des § 48 Abs. 4 VwVfG gewahrt.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=JURE060010741&psml=bsndprod.psml&max=true