Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-10, Aktenzeichen 3 B 84/03

Tatbestand

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Die Bezirksregierung Lüneburg als Antragsgegnerin hat am 25. Oktober 2003 eine sofort vollziehbare Allgemeinverfügung über eine räumliche und zeitliche Beschränkung des Versammlungsrechts innerhalb eines Korridors für den Castor-Transport erlassen.

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Mit Bescheid vom 7. November 2003 hat die Antragsgegnerin eine angezeigte Versammlung der Antragstellerin in Splietau unter Anordnung des Sofortvollzuges untersagt.

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Die Antragstellerin hat Widerspruch gegen beide Bescheide erhoben und vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz beantragt.

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Hilfsweise begehrt sie die Zulassung von Versammlungen auf anderen Grundstücksflächen. Hinsichtlich einer dieser Flächen hat die Antragsgegnerin mit Verfügung vom 10. November inzwischen die Anmeldung einer Versammlung bestätigt.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann keinen Erfolg haben.

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Der nach § 80 VwGO - hinsichtlich der Hilfsanträge nach § 123 VwGO - zu beurteilende Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig, aber unbegründet.

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1. Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Oktober 2003 ist rechtmäßig.

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Nach § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Durch diese Vorschrift wird das Grundrecht des Art. 8 GG, wonach alle Deutschen das Recht haben, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, eingeschränkt.

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Die von der Antragsgegnerin geregelte räumliche und zeitliche Beschränkung des Versammlungsrechts innerhalb des Korridors für den Castor-Transport lässt sich auf § 15 Abs. 1 VersG stützen.

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Die Antragsgegnerin ist für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständig, da sie sich gemäß § 102 Abs. 1 NGefAG zur zuständigen Versammlungsbehörde erklärt hat.

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Der Erlass einer Allgemeinverfügung und ihre öffentliche Bekanntmachung gemäß §§ 35 Satz 2, 41 Abs. 3 VwVfG sind gerechtfertigt. Grundsätzlich hat die Versammlungsbehörde nur die Befugnis, Verbote im Einzelfall auszusprechen, da nach dem Gesetz die zuständige Behörde nur "die" Versammlung oder "den" Aufzug verbieten kann. Da bei dem Castor-Transport jedoch mit einer Mehrzahl nur lose verbundener Veranstalter und einzelner Demonstrantengruppen ohne besondere eigene innere Struktur gerechnet werden muss, ist es nicht möglich, jedem einzelnen Teilnehmer oder Veranstalter gegenüber zuvor eine Einzelverfügung bekannt zu geben. Dies rechtfertigt ein allgemeines Versammlungsverbot in Form einer Allgemeinverfügung.

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Die Allgemeinverfügung ist auch in der Sache nicht zu beanstanden. Es besteht die hohe Wahrscheinlichkeit einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Es sind erkennbare Umstände, d.h. Tatsachen, Sachverhalte und sonstige Einzelheiten gegeben, die eine unmittelbare Gefährdung begründen. Die Antragsgegnerin hat in der angefochtenen Allgemeinverfügung zu Recht angenommen, dass die Erfahrungen aus den Castor-Transporten 2001 und 2002 die Annahme rechtfertigen, dass auch bei dem bevorstehenden Castor-Transport eine hohe Gefahr der Verletzung elementarer Rechtsgüter - Blockaden von Abschnitten der Transportstrecke, Eingriffe in den Bahn- und Straßenverkehr, Sachbeschädigungen und Körperverletzungen - besteht. Hinsichtlich der Castor-Transporte vom März und November 2001 sowie November 2002 werden eine Vielzahl von Rechtsgüterverletzungen aufgezählt, die hier im Einzelnen nicht wiederholt zu werden brauchen. Ferner werden zahlreiche Indizien aufgeführt, die auch bei dem nunmehr bevorstehenden Transport für mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartende Rechtsgüterverletzungen sprechen:

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Es ist schon immer eine wesentliche Strategie eines Teils der Castor-Gegner gewesen, die Transportstrecke durch Straßenbesetzungen und Schienenbesetzungen über einen möglichst langen Zeitraum zu blockieren. Die von der Antragsgegnerin angeführten zahlreichen Erfahrungen in der Vergangenheit belegen dies deutlich. So kam es etwa im März 2001 zu einer Aktion, bei der sich mehrere Demonstranten an die Schienen angekettet hatten, so dass der Transport für ca 16 Stunden unterbrochen werden musste. Im November 2002 kam es u.a. zu einer Unterhöhlung der Kreisstraße zwischen Quickborn und Langendorf und immer wieder zu Versuchen der Demonstranten, auf die Gleise zu gelangen.

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Auch beim jetzt bevorstehenden Castor-Transport ist mit Stör- und Blockadeaktionen einzelner Demonstranten konkret zu rechnen. Dies hat die Antragsgegnerin in der Allgemeinverfügung im Einzelnen dargelegt. So sind etwa auf der Bahntransportstrecke Betonklötze mit Ankettvorrichtungen gefunden worden sowie eine Wasserleitung unter der Bahnstrecke. Es gibt Blockadeaufrufe im Internet. Die Aktionsgruppe "WiderSetzen" plant konkret die Besetzung der Schienen. In einem Zeitungsartikel prophezeit eine Aktivistin dieser Gruppe: "Wir sind beim letzten Mal auf die Schienen gekommen, und das wird auch dieses Jahr nicht anders sein". Ein maßgebliches Mitglied der Gruppe "X-1000mal quer" hat in dem Zeitungsartikel "Unterstützung" für Blockaden auf Straße und Schienen angekündigt. Auf einem Flugblatt einer weiteren Gruppe heißt es: "Züge können wir aufhalten und auch zurück schicken - da gibt es ganz verschiedene Möglichkeiten".

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Aus der Gesamtheit der hier angeführten und von der Antragsgegnerin in der Allgemeinverfügung aufgeführten Indizien ergibt sich die konkrete Erwartung, dass durch verschiedene Aktionen die Transportstrecke blockiert werden soll.

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Damit liegen erkennbare Umstände vor, nach denen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung von Versammlungen direkt auf der Straße oder Schiene unmittelbar gefährdet ist (§ 15 Abs. 1 VersG).

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Soweit mit Blockadeaktionen die Schienenstrecke betroffen ist, sind sie von vornherein nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt und stellen sie eine nicht hinzunehmende Verletzung der öffentlichen Sicherheit dar. Denn eine Sitzblockade auf den Schienen einer dem öffentlichen Eisenbahnverkehr dienenden Schienenstrecke stellt zumindest einen Verstoß gegen die Eisenbahnbau- und Betriebsordnung - EBBO - dar und kann darüber hinaus auch als Transportgefährdung gemäß § 315 StGB strafbar sein (vgl. hierzu den Beschluss der 7. Kammer des erkennenden Gerichts v. 22.3.2001, - 7 B 11/01 -, bestätigt durch den Beschl. des Nds. OVG v. 23.3.2001 - 11 MA 1128/01 -; Urteil der Kammer v. 10.7.2003 - 3 A 265/01; Beschl. des BVerfG v. 26.3.2001 - 1 BvQ 15/01 - a.a.O.). Der Verstoß gegen die EBBO und gegen § 315 StGB durch derartige Blockaden ist nicht durch das Versammlungsrecht gerechtfertigt (BVerfG, Beschl. v. 12.3.1998 - 1 BvR 2165/96 -).

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Aber auch eine dauerhafte Blockade von Straßen ist rechtswidrig und nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt (Beschl. d. Kammer v. 11.11.2002 - 3 B 76/02 -; VGH Mannheim, B. v. 19.2.2000 - 1 S 414/00 -, NVwZ 2000, 1201; Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl., § 15 Rdnrn. 117 ff m. w. N.). Eine dauerhafte Blockade kann zudem einen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte Dritter aus Art. 2, 12 und 14 GG darstellen. Denn das Recht der die Castorbehälter im Rahmen ihrer Gewerbebetriebe befördernden Unternehmen, der DB-Cargo sowie der DB AG, kann in gleicher Weise Schutz beanspruchen, wie das der Antragstellerin. Ein Vorrang des Versammlungsrechts vor deren Rechten ist grundsätzlich nicht statuiert, vielmehr wird der Bereich der verfassungsrechtlich geschützten Versammlungsfreiheit dort verlassen, wo nicht mehr geistige Auseinandersetzung, die Artikulierung gegensätzlicher Standpunkte im Meinungskampf und Kundbarmachung des Protestes als solche durchgeführt werden sollen, sondern wo die Aktionen darauf angelegt sind, dass durch zielgerichtete Ausübung von Zwang Dritte in rechtlich erheblicher Weise daran gehindert werden sollen, ihre geschützten Rechtsgüter zu nutzen, ihnen vielmehr der eigene Wille aufgezwungen werden soll (BGH, Urt. v. 4.11.1997 - VI ZR 348/96 -, NJW 1998, 377).

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Es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Antragstellerin selbst die Rechtsverletzungen in der Vergangenheit zu verantworten hat oder nicht. Es ist auch nicht entscheidend, ob sich die Demonstranten der Bürgerinitiative bei dem bevorstehenden Castor-Transport in den nächsten Tagen friedlich verhalten. Denn die Allgemeinverfügung betrifft nicht nur die Antragstellerin, sondern alle Demonstrationsteilnehmer, d.h. eine unbestimmte Vielzahl potentieller Adressaten/Versammlungsteilnehmer. Es kommt deshalb auf eine Gesamtbetrachtung an, d.h. ob aus dem Kreis aller Teilnehmer von Demonstrationen und sonstigen "Aktionen" entlang der Transportstrecke eine unmittelbare Gefahr der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu erwarten ist. Aufgrund der erkennbaren Umstände muss auch in diesem Jahr aber damit gerechnet werden, dass sich aus zunächst friedlichen Versammlungen rechtswidrige Blockadeaktionen entwickeln, Nötigungen, Körperverletzungen und Gefährdungen des Schienen- und Straßenverkehrs begangen werden.

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Es ist zulässig, dass die Antragsgegnerin als Versammlungsbehörde ihre Verfügung nicht nur aus Situationen begründet, in denen Rechtsgütergefährdungen von Versammlungen selbst ausgehen, sondern auch aus solchen Situationen begründet, in denen Dritte aus Anlass der Versammlung zu Störern werden. Eine Behörde hat zwar zunächst gegen jene vorzugehen, die sich unfriedlich verhalten und Rechtsgüter Dritter verletzen wollen. Das Gebot, Kräfte gegen die Störer direkt einzusetzen, steht jedoch unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit solcher Kräfte. Die tatsächlichen Verhältnisse anlässlich der letzten Castor-Transporte haben gezeigt, dass ein eingegrenztes punktuelles Vorgehen gegen Störer, insbesondere auch ihre Trennung von friedfertigen Demonstranten häufig nicht wirksam möglich war. Zudem stellt die Begleitung eines Castor-Transports angesichts der langen Transportstrecke und der großen Zahl angemeldeter und unangemeldeter Versammlungen und sonstiger "Aktionsformen" mit zum Teil vielen, aber teilweise auch wenigen Teilnehmern, die gerade deshalb (bei ungemeldeten Veranstaltungen) entlang der langen Strecke schwer zu "orten" und polizeilich zu begleiten sind, eine außergewöhnlich komplexe polizeiliche Aufgabe dar. Diese Aufgabe ist nur durch die Hinzuziehung des Bundesgrenzschutzes und einer großen Zahl von Polizeikräften anderer Bundesländer (beim bevorstehenden Transport ca. 13.000 Einsatzkräfte) zu bewältigen, die jedoch nicht in unbegrenzter weiterer Zahl zur Verfügung stehen. Es kommt - wie das Bundesverfassungsgericht formuliert hat (Beschl. v. 26.3.2001 - 1 BvQ 15/01 -, NJW 2001, S. 1411) - zu einem "polizeilichen Notstand", der es rechtfertigt, einschränkend auf die Modalitäten der Versammlungsdurchführung einzuwirken, um den polizeilichen Schutzauftrag umfassend und wirksam erfüllen zu können. Auch wenn in diesem Jahr möglicherweise mit weniger Demonstranten zu rechnen ist als bei den vergangenen Transporten, so haben sich doch die geschilderten Schwierigkeiten, die mit der Transportstrecke selbst und der Vielzahl möglicher Veranstaltungen entlang dieser Strecke verbunden sind, nicht grundlegend geändert. Auch aus den von der Antragsgegnerin in der Verfügung angeführten "derzeitigen Indizien" ergibt sich, dass sich die Schwierigkeit der Aufgabenstellung für die Polizei nicht in einem Maße geändert hat, dass die Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstandes entfallen wären. In diesem Zusammenhang ist auf die Besonderheit hinzuweisen, dass die Transportstrecke zum Teil schwer zu kontrollieren ist. Eisenbahn und Straßen führen durch Wälder, über Brücken und stellenweise - z.B. bei Wendisch Evern in der Nähe von Lüneburg - auch durch grabenförmige Täler.

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Ohne den Erlass der Allgemeinverfügung kann der konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht hinreichend begegnet werden. Denn dann hätte die Antragsgegnerin als Versammlungsbehörde oder im Falle von Spontanversammlungen die Polizei vor Ort in jedem Einzelfall eine individuelle Gefahrenprognose für jede angemeldete Versammlung und vor allem auch für jede unangemeldete Spontanversammlung treffen müssen, und zwar auch dann, wenn sie kurz vor Eintreffen des Castor-Transportes stattfinden sollten. Dies könnten die Antragsgegnerin und die Polizei personalmäßig nicht gewährleisten, ohne ihren Schutzauftrag im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit zu vernachlässigen.

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Die Regelungen der Allgemeinverfügung sind auch verhältnismäßig. Denn die Allgemeinverfügung verbietet nicht die Durchführung von Versammlungen anlässlich des Castor-Transports insgesamt, sondern beschränkt die Versammlungen für einen bestimmten Zeitraum in örtlicher Hinsicht. Die Allgemeinverfügung nimmt einen die Transportstrecke auf Schiene und Straße und den Verladebahnhof umrahmenden Korridor vom ansonsten unbeschränkt bleibenden Versammlungsrecht aus. Auf diese Weise wird das Recht zur Bestimmung des Ortes einer Versammlung beschränkt. Die Grenzen, die durch Bedeutung und Gewicht der verfassungsrechtlich gewährleisteten Versammlungsfreiheit gezogen sind, werden hinreichend beachtet. Die Symbolkraft der Veranstaltungen und die durch sie erregte öffentliche Aufmerksamkeit werden nicht unzumutbar beeinträchtigt, wenn die Demonstranten ihr Anliegen gegen die Atomkraft außerhalb des Transportkorridors zum Ausdruck bringen.

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An dieser Gesamteinschätzung der Sach- und Rechtslage vermag das Vorbringen der Antragstellerin in ihrer Antragsbegründung vom 9. November 2003 nichts zu ändern. Die Gefahrenlage hat sich nicht grundlegend geändert. Auch wenn die Polizei routinierter ist und die Protestszene ganz überwiegend gewaltfrei eingestellt ist, ist es für den Erlass der Allgemeinverfügung nicht erforderlich, dass die Versammlungen insgesamt einen kollektiven unfriedlichen Verlauf nehmen. Es genügt die Unfriedlichkeit von einzelnen Gruppen, die wegen des bestehenden polizeilichen Notstandes nicht individuell wirksam verhindert werden können. Auch wenn die Antragstellerin zu friedlichem gewaltfreien Handeln aufruft, kann sie es nicht verhindern, dass aus der Menge der Demonstranten Blockadeaktionen oder Straftaten begangen werden. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um Taten von "geringer Gefahrenintensität" handelt, sondern darum, ob ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit vorliegt, was aber - wie ausgeführt - anzunehmen ist. Es kommt auch nicht darauf an, ob das Betreten von Gleisanlagen als "Gewalttätigkeit" angesehen werden kann, da auch insoweit ausreichend ist, dass hierin ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit liegt. Eine Gewalttätigkeit gegen Personen oder Sachen ist nicht Voraussetzung für die Einschränkung des Versammlungsrechtes durch die Allgemeinverfügung. Die Rechtsgüter, welche geschützt werden sollen, sind in der Allgemeinverfügung ausreichend genannt: Es geht um die Verhinderung von Straftaten gemäß §§ 240, 223, 224, 315, 315 b, 316 b StGB und um die Verhinderung von Schienen- und Straßenblockaden. Auch wenn eine bloße "Wortradikalität" zu einer Einschränkung des Versammlungsrechtes nicht ausreicht, so gibt es doch Hinweise und konkrete Erwartungen, dass auch in diesem Jahr wieder Straftaten und Schienen- und Straßenblockaden konkret zu erwarten sind - gleich, von wem sie ausgehen.

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Ein öffentliches Interesse für die sofortige Vollziehbarkeit der Allgemeinverfügung ist gegeben, es ist auch hinreichend begründet worden (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

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2. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. November 2003 ist ebenfalls rechtmäßig.

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Mit dieser Verfügung hat die Antragsgegnerin eine Versammlung in Splietau untersagt, die von der Antragstellerin eine Stunde nach dem Eintreffen des Castor-Zuges beginnen sollte.

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Angesichts des Umstandes, dass durch die Allgemeinverfügung alle Versammlungen und Aufzüge im Transportkorridor untersagt worden sind, bedurfte es nicht noch einer zusätzlichen individuellen Begründung, ob von der konkreten Versammlung eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG ausgeht. Der Erlass der Allgemeinverfügung macht eine individuelle Gefahrenprognose von vornherein entbehrlich. Auf die Frage, ob auch individuelle Versagungsgründe für die angemeldete Versammlung vorliegen, kommt es deshalb nicht an. Aus dem Wesen der Allgemeinverfügung und ihrer Zielsetzung folgt, dass einzelne Versammlungsanmelder für einzelne Veranstaltungen nicht durch Hinweis darauf, dass diese allgemeine und umfassende Gefahrenprognose für sie individuell nicht gelte, eine Ausnahme vom Regelungsbereich der Allgemeinverfügung beanspruchen können. Denn dann liefe die Allgemeinverfügung leer, sie könnte ihre oben dargestellten und wegen des polizeilichen Notstandes gerechtfertigten Ziele nicht mehr erreichen. Die Bezirksregierung als Versammlungsbehörde hätte in jedem Einzelfall erneut eine individuelle Gefahrenprognose zu treffen, was gerade durch den Erlass einer Allgemeinverfügung ausgeschlossen werden soll.

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Die Untersagungsverfügung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Flurstücke, auf denen die Versammlung stattfinden soll, nicht in vollem Umfang im Transportkorridor liegen, sondern nur zum Teil. Die Antragstellerin ist im Hinblick auf die Gesamtfläche in den Gesprächen, die der angefochtenen Verfügung vorausgegangen sind, nicht kooperationsbereit gewesen, dies hat sie nach dem Vermerk der Antragsgegnerin über das Ergebnis des Kooperationsgespräches vom 6. November 2003 ausdrücklich eingeräumt. In dem Vermerk heißt es: "Man wolle an der Fläche festhalten, die zum Teil innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Allgemeinverfügung liege. Eine außerhalb dieses Bereiches gelegene Alternativfläche käme daher nicht in Betracht". Die Antragstellerin hat die Fläche damit als "unteilbare Einheit" angesehen. Angesichts der festen Vorstellungen der Antragstellerin war die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, die Versammlung auf den Teilflächen zuzulassen, die außerhalb des Korridors liegen. Dies hätte dem Interesse der Antragstellerin nicht entsprochen, die die Fläche als Einheit gesehen hat und der es gerade darum geht, innerhalb des Korridors eine Versammlung abzuhalten. Denn nur bei Anzeige einer Versammlung innerhalb des Korridors kann sie ein Rechtsschutzbedürfnis begründen, auch gegen die Allgemeinverfügung vorzugehen. Gerade dies ist nach den Medienberichten erklärtes Ziel der Antragstellerin. Dieses Ziel könnte nicht erreicht werden und die von der Antragstellerin angezeigte Versammlung wäre in ihrem Wesen grundsätzlich verändert worden, wenn die Antragsgegnerin die Versammlung auf Teilflächen außerhalb des Korridors zugelassen hätte. Im Ergebnis ist deshalb die vollständige Untersagung gerechtfertigt gewesen.

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Auch die Anordnung des Sofortvollzuges dieser Verfügung ist gerechtfertigt; insoweit wird auf die Begründung des Vollzuges im angefochtenen Bescheid verwiesen.

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3. Der Antrag, eine Versammlung "auf der K 256" zu ermöglichen (Hauptantrag im Schriftsatz vom 9.11.2003), kann keinen Erfolg haben, weil die Kreisstraße im Transportkorridor liegt und dort wegen der Allgemeinverfügung keine Versammlung abgehalten werden darf (siehe oben zu 1. und 2.).

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4. Der Antrag, eine Versammlung auf dem "RAV-Kundgebungsort" - ggf. außerhalb des Transportkorridors - zu ermöglichen (erster Hilfsantrag), kann keinen Erfolg haben, weil auf dieser Fläche eine Trennung innerhalb/außerhalb des Transportkorridors nicht möglich ist. Hierzu hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 10. November, der am selben Tage um 11.40 Uhr eingegangen ist, vorgetragen, dass die Einhaltung einer imaginären Linie auf einer offenen Ackerfläche, ggf. auch mit Trassierband kenntlich gemacht, bei erwarteten 1.000 Teilnehmern nicht sicherzustellen sei. Hinzu komme, dass die Teilnehmer der Versammlung auf Hin- und Rückweg wiederholt die Transportstrecke queren und den Verbotskorridor durchschreiten müssten, so dass nicht gewährleistet sei, dass keiner von den Teilnehmern auf der Transportstrecke bleibe.

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Dies sind angesichts der oben zu der Allgemeinverfügung angeführten Gefahrenlage Erwägungen, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit den "RAV-Kundgebungsort" als Versammlungsort ausscheiden lassen. Da es schon immer eine wesentliche Strategie eines Teil der Castor-Gegner ist, die Transportstrecke durch Straßenbesetzungen zu blockieren, und auch nicht gewährleistet ist, dass die Antragstellerin oder die Polizeibeamten dies hier wirksam verhindern könnten, wäre mit der Zulassung einer Versammlung an diesem Ort die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet.

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5. Die Versammlung auf dem Grundstück "zwischen den Wegen" ist genehmigt worden, sie bezieht sich nach den erkennbaren Umständen aufgrund des gerichtlichen (Hilfs-)Antrages nicht auf Flächen innerhalb, sondern ausschließlich außerhalb des Korridors. Das hat die Antragsgegnerin inzwischen noch einmal mit ihrem ergänzenden Bescheid vom 10. November bestätigt, der dem Gericht vorgelegt worden ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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