Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-23, Aktenzeichen 15 A 5295/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0423.15A5295.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine große kreisangehörige Stadt im Kreis P. . Sie wendet
sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 1996 durch den
Beklagten, soweit sie die Kosten für den Krankentransport und den Rettungsdienst
des Kreises betrifft.

3

Der Kreis P. zählte zum 31. Dezember 1996 281.435 Einwohner, wobei
135.362 Einwohner auf das Gebiet der Klägerin entfielen. Der Rettungsdienst des
Kreises leistete im Jahr 1996 insgesamt 7.770 Einsätze.

4

In seiner Sitzung vom 19. Dezember 1995 setzte der Kreistag des Kreises
P. in § 5 der Haushaltssatzung 1996 den Hebesatz für die allgemeine
Kreisumlage auf 44,36 v.H. der Umlagegrundlagen fest. Daneben wurden für
bestimmte Kreisteile mit Ausnahme der Klägerin eine Kreisumlage-Mehrbelastung
zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes sowie Mehrbelastungen für die
Kosten der Kreismusikschule und für die Kreisfahrbücherei festgesetzt.

5

Mit Bescheid vom 13. September 1996 setzte der Beklagte den Betrag der
allgemeinen Kreisumlage gegenüber der Klägerin auf 105.599.674,-- DM fest.

6

Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Sie vertrat die Auffassung, dass der
Betrag der Kreisumlage um den im Kreishaushalt 1996 für den UA 1600
"Krankentransport- und Rettungsdienst" ausgewiesenen Unterdeckungsbetrag von
128.200,-- DM zu kürzen sei. Die Klägerin nehme diese Kreiseinrichtung nur in sehr
geringem Maße in Anspruch, weil sie über einen entsprechenden eigenen Dienst
verfüge. Grundsätzlich werde der Krankentransport im Stadtgebiet von der
Feuerwehr wahrgenommen. Dies treffe auch auf den Rettungsdienst zu. Ausnahmen
bestünden nur insoweit, als Teile des Stadtgebietes in S. und N. teilweise
durch kreiseigene Einrichtungen versorgt würden. Dem stünden Einsätze der
städtischen Feuerwehr im gesamten Kreisgebiet gegenüber. Mit dieser Begründung
erhob die Klägerin auch gegen die Kreisumlagebescheide für die Haushaltsjahre
1997 bis 1999 Widerspruch.

7

Mit Bescheid vom 9. Juni 1999 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin
gegen den Bescheid vom 13. September 1996 als unbegründet zurück. Bei den
kreiseigenen Rettungswachen handele es sich um kostenrechnende Einrichtungen,
die grundsätzlich nicht aus der Kreisumlage zu finanzieren seien. Bei einem hohen
Anteil überörtlicher Verkehrswege kämen die Einrichtungen häufig auch kreisfremden
Personen zugute. Dies verbiete es, die Rettungswachen als Einrichtungen im Sinne
des § 56 Abs. 4 der Kreisordnung NRW anzusehen. Lediglich der nicht durch
Gebühren finanzierte geringe Fehlbetrag, der für das Haushaltsjahr 1996 mit 2,99
v.H. anzusetzen sei, sei aus allgemeinen Deckungsmitteln des Kreishaushalts zu
finanzieren. Es könne vom Gesetzgeber nicht gewollt sein, diesen verbleibenden
Betrag als Einrichtung zu behandeln. Zudem mache der verbleibende
Zuschussbedarf lediglich 0,036 v.H. des Verwaltungshaushalts aus. Eine
"Bagatellgrenze" sei zwar im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Eine
Berücksichtigung derartig geringer Beträge bei der Mehr- oder Minderbelastung
bestimmter Kreisteile führe aber zu einer unzumutbaren Zersplitterung der
Hebesätze der Kreisumlage.

8

Die Widersprüche der Klägerin hinsichtlich der übrigen Haushaltsjahre sind noch
nicht beschieden.

9

Die Klägerin hat am 9. Juli 1999 Klage erhoben.

10

Sie hat vorgetragen:

11

Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises stelle eine "Einrichtung"
im Sinne des § 56 Abs. 4 der Kreisordnung NRW dar. Diese komme ihr in besonders
geringem Maße zugute. Im Stadtteil S. seien nur ca. 5, im Stadtteil N. nur
ca. 70 Rettungseinsätze jährlich durch kreiseigene Rettungswachen zu verzeichnen.
Hingegen seien im Jahre 1996 208 Einsätze durch den Rettungsdienst der Stadt für
den Kreis gefahren worden. Auch komme es regelmäßig zu Einsätzen in
nachbarschaftlicher Hilfe im gesamten Kreisgebiet. Nur durch die Festsetzung einer
Minderbelastung werde eine Doppelbelastung der Klägerin durch die Kosten des
eigenen Rettungsdienstes und mit durch die Finanzierung der Kreiseinrichtung mit
der Kreisumlage vermieden und eine Gleichbehandlung der kreisangehörigen
Gemeinden gewährleistet. Die finanzielle Belastung der Klägerin werde zudem durch
eine seitens des Kreises erhobene "Leitstellengebühr" erhöht.

12

Die Klägerin hat beantragt,

13

den Bescheid des Beklagten vom 13. September
1996 und dessen Widerspruchsbescheid vom 9. Juni
1999 aufzuheben, soweit eine über 105.531.740,00
DM hinausgehende allgemeine Kreisumlage
festgesetzt worden ist.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er hat vorgetragen:

17

Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises werde nach den
Ansätzen des Kreishaushaltes 1996 mit einem Kostendeckungsgrad vom 97,01 v.H.
betrieben. Der verbleibende geringe Fehlbetrag sei durch allgemeine Deckungsmittel
des Kreishaushalts abzudecken. Es könne nicht Wille des Gesetzgebers sein, diesen
Spitzenbetrag als Einrichtung im Sinne von § 56 Abs. 4 KrO NRW zu behandeln.
Zudem sehe die zum 1. Januar 2000 in Kraft tretende neue Gebührensatzung
kostendeckende Gebühren vor, sodass der entsprechende Unterabschnitt des
Haushalts in Zukunft ausgeglichen sei. Unzutreffend sei die Behauptung, die
Klägerin nehme den Rettungsdienst des Kreises nur in einem sehr geringen Maße in
Anspruch. Den Leistungen des Kreises im Stadtgebiet stehe vielmehr eine
annähernd gleiche Zahl von Einsätzen des Kreises im Stadtgebiet gegenüber.

18

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben
und die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als darin eine über
105.531.740,00 DM hinausgehende allgemeine Kreisumlage festgesetzt worden ist.

19

Zur Begründung seiner zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung
wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Der
Krankentransport- und Rettungsdienst sei als kostenrechnende Einrichtung keine
Einrichtung im Sinne der Kreisordnung. Seine Kosten seien grundsätzlich nicht aus
der Kreisumlage, sondern aus den Gebühreneinnahmen zu decken. Der
verbleibende geringe Restbetrag lasse keinen Raum für die Festsetzung einer Mehr-
oder Minderbelastung. Eine "Bagatellgrenze" sei zur Vermeidung eines
unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes und einer Zersplitterung der
Umlagesätze notwendig. Es treffe nicht zu, dass der Klägerin die Einrichtung in
besonders geringem Maße zustatten komme. Verschiedene Stadtteile der Klägerin
nähmen vielmehr Leistungen des kreiseigenen Rettungsdienstes in beträchtlichem
Umfang in Anspruch. Auch übernehme der Kreis seit jeher die Kosten für sämtliche
Notrufleitungen der Klägerin und habe im Jahr 1996 zur Behebung eines Engpasses
mehrfach für mehrere Monate Krankentransport- bzw. Rettungstransportwagen an
die Klägerin verliehen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

22

Der Kläger beantragt,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Der im Haushaltsplan ausgewiesene
Zuschussbetrag stelle lediglich eine Kalkulationsgröße dar. In der Jahresrechnung
ergebe sich ein weitaus größeres Defizit. Zudem könne es bei der Entscheidung über
eine Mehr- oder Minderbelastung nicht auf die Höhe eines Zuschussbedarfs
ankommen. Die seitens der Klägerin in Anspruch genommenen Rettungseinsätze
seien vom Beklagten unrichtig wiedergegeben. Die Kosten für Notrufleitungen
beliefen sich, soweit relevant, nur auf maximal 4.000,-- DM. Transportfahrzeuge
seien 1996 vom Kreis nicht verliehen worden.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die Berufung ist nicht begründet.

28

Die Klage ist begründet.

29

Die Heranziehung der Klägerin zu einer allgemeinen Kreisumlage für das
Haushaltsjahr 1996 ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihrem (Selbstverwaltungs-)Recht (§ 113 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

30

Die Umlageerhebung findet insoweit keine Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 der
Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. Juli 1994 - KrO NRW - in
Verbindung mit § 34 Abs. 1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes vom 20. März 1996
- GFG 1996 - (GV NRW S. 124). Hiernach ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines
Kreises den Finanzbedarf nicht decken, eine Umlage nach den hierfür geltenden
Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Die Kreisumlage ist
für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen (§ 56 Abs. 2 KrO NRW). Ihre Berechnung
beruht auf Vomhundertsätzen der Umlagegrundlagen, die sich wiederum aus den
Steuerkraftmesszahlen zuzüglich ihrer Schlüsselzuweisungen unter Berücksichtigung
gesetzlich bestimmter Abrechnungsbeträge und Zahlungen auf Grund der jährlichen
Gemeindefinanzierungsgesetze errechnen.

31

Der in der Haushaltssatzung des Kreises P. vom 19. Dezember 1995
festgesetzte Hebesatz für die allgemeine Kreisumlage von 44,36 v.H. ist fehlerhaft,
weil der Kreistag gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW verpflichtet war, zu Gunsten
der Klägerin eine dem Umfang näher zu bestimmende Minderbelastung zu
beschließen. Dies hat einen dieser gegenüber entsprechend veränderten Hebesatz
der allgemeinen Kreisumlage und eine verminderte Umlagebelastung zur Folge.

32

Das Gericht ist an einer Überprüfung des Umlagesatzes nicht von vornherein
deshalb gehindert, weil dessen Festsetzung in Ausübung der
Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgt. Zwar ist die Bestimmung der
Kreisumlagesätze Ausdruck der Finanzhoheit und damit des Selbstverwaltungsrechts
des Kreises.

33

Vgl. Urteile des Senats vom 28. Februar 1992
- 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 und vom
15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990,
121.

34

Ebenso wie bei der Festsetzung der Sonderkreisumlage für die Kosten der
Aufgabe des Jugendamtes,

35

vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 20. November
2001 - 15 A 2905/97 -, EStT NW 2002, 115 -
120,

36

und bei der Festsetzung einer ausschließlichen Belastung bestimmter
Kreisteile,

37

vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 26. Februar
2002 - 15 A 1537/00 - (Seiten 16 und 17 des
amtlichen Entscheidungsabdrucks),

38

unterliegt im Fall der allgemeinen Kreisumlage das vom Kreistag in der
Haushaltssatzung gefundene Entscheidungsergebnis der gerichtlichen Nachprüfung.

39

Vgl. hierzu im Einzelnen: Kirchhof, in: Held/
Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 56 KrO Erl. 3.2.; ferner: BVerwG, Beschluss vom
28. Februar 1997 - 8 N 1/96 -, NVwZ 1998, 63 - 65;
Beschluss vom 24. April 1996 - 7 NB 2/95 -, NVwZ
1996, 1222 (1224) mit Anmerkung Henneke, NVwZ
1996, 1181; OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 7.
November 1996 - 1 D 34/94.NE -, NVwZ-RR 1996,
57 (62 f.).

40

Hierzu zählt namentlich die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen und
Grenzen der Umlagefestsetzung:

41

Rechtsfehlerhaft ist es, der Berechnung des Umlagesatzes Kosten zu Grunde zu
legen, die insgesamt oder bestimmten Kreisteilen gegenüber nicht oder nicht
vollständig umgelegt werden dürfen. Ein diesbezügliches gesetzliches Verbot
begründet § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Hiernach dürfen einzelnen Kreisteilen
gegenüber Kosten von Kreiseinrichtungen nur in einem dem Umfang nach näher zu
bestimmenden (verminderten) Umfang umgelegt werden, wenn diese Einrichtungen
diesen Kreisteilen nur in besonders geringem Maße zustatten kommen. Das
legislative Ermessen des Kreistages bei der Bemessung der Umlagesätze ist
insoweit gesetzlich eingeschränkt.

42

Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises ist eine Einrichtung im
Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Zum Begriff der Einrichtung gehört die
Vereinigung persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur
dauernden Wahrnehmung öffentlicher Zwecke, wobei die öffentliche Sache, die
benutzt oder mit der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund
steht.

43

Vgl. Urteile des Senats vom 26. Februar 2002
- 15 A 1537/00 - (Seite 9 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks); vom 5. März 1996 - 15 A
1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377); OVG NRW,
Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2478/93 -,
NWVBl. 1995, 313; Urteil des Senats vom
28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993,
217 (218); Kirchhof, in: Held/Becker/
Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.2
m.w.N.

44

Der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises erfüllt diese begrifflichen
Voraussetzungen. Zu den Einrichtungen des Rettungsdienstes des Kreises zählen
nach § 7 Abs. 1 des Rettungsgesetzes NRW - RettG NRW - die vom Kreis als Träger
des Rettungsdienstes zu errichtende und zu unterhaltende Leitstelle und die
kreiseigenen Rettungswachen ebenso wie die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen
sonstigen sachlichen Mittel und das medizinische und nicht-medizinische Personal.
Diese sind gegenüber dem übrigen allgemeinen Verwaltungsapparat des Kreises in
einer Weise räumlich-gegenständlich verselbstständigt, welche die öffentliche Sache,
mit der die Verwaltungsleistung erbracht wird, in den Vordergrund treten lässt und die
wahrgenommene Aufgabe von der allgemeinen Verwaltungstätigkeit des Kreises, für
die eine Mehr- oder Minderbelastung nicht in Betracht kommt, hinreichend
abgrenzt.

45

Vgl. Urteil des Senats vom 5. März 1996 - 15 A
1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377 f.); OVG NRW,
Urteil vom 21. Juni 1983 - 2 A 2212/82 -, OVGE 36,
264 (265).

46

Der Annahme einer Einrichtung im Sinne der Bestimmungen der Kreisordnung
über die Kreisumlage steht nicht entgegen, dass der Krankentransport- und
Rettungsdienst im Kreis P. kostenrechnend geführt wird und damit eine
weitgehende Refinanzierung der Aufgabe durch das eintretende
Gebührenaufkommen erfolgt. Weder dem Wortlaut noch dem Sinn des § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW ist eine Beschränkung auf nicht kostenrechnende Einrichtungen zu
entnehmen. Durch die Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile soll
unerwünschten Übersteigerungen der Ausgleichswirkung der allgemeinen
Kreisumlage vorgebeugt werden. Im Unterschied zu dieser berücksichtigt sie
bestimmte Vorteile und durchbricht das allgemeine umlageabhängige
Kreisfinanzsystem zu Gunsten des Äquivalenzprinzips.

47

Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002
- 15 A 1537/00 - (Seite 13 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks); Bodenstaff, Die Mehr- oder
Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, S. 66
- 71; Ehlers, Die Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben der Kreise und ihre
Finanzierung, DVBl. 1997, 225 (231).

48

Hierbei ist die Frage, ob neben der Finanzierung aus dem Kreishaushalt
Einnahmen aus dem entstehenden Gebührenaufkommen zur Verfügung stehen,
nicht für die Frage von Bedeutung, ob eine Einrichtung vorliegt, sondern lediglich für
die nach der Höhe der jeweiligen Belastung.

49

Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/
Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56
KrO Erl. 5.2.

50

Selbst wenn der Krankentransport- und Rettungsdienst des Kreises vollständig
kostendeckend wäre, änderte dies nichts an seiner Eigenschaft als Einrichtung im
Sinne der Bestimmungen der Kreisordnung über die Kreisumlageerhebung. In
diesem Fall wäre allerdings naturgemäß für eine Umlageerhebung kein Raum, da die
Einrichtung für die Kreishaushalt ausgabenneutral und ein umlagefähiger Aufwand
nicht zu verzeichnen wäre. Für die obligatorische Mehr- oder Minderbelastung gilt
insoweit nichts Anderes als für die allgemeine Kreisumlage insgesamt. Umlagefähig
ist nur der nicht durch sonstige Einnahmen gedeckte Finanzbedarf des Kreises.

51

Die Einrichtung kommt der Klägerin auch in besonders geringem Maße
zustatten.

52

Ob dies der Fall ist, ist durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den
übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder
mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind, denn nur diesen
gegenüber ist eine Umlagefestsetzung möglich. Ergibt sich hiernach, dass eine
Einrichtung einem Kreisteil gegenüber dem übrigen Kreisgebiet in erheblichem Maße
ungleichgewichtig zustatten kommt, muss - sofern das Maß des durch die
Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden erheblich unterschritten
wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden beschlossen werden.

53

Vgl. zur ausschließlichen Belastung einzelner
Kreisteile: Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 -
15 A 1537/00 - (Seite 12 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks).

54

Das Verwaltungsgericht hat für den hiernach erforderlichen Vergleich der
einzelnen Kreisteile zutreffend auf die Relation der Einwohnerzahl zu der Zahl der
gefahrenen Einsätze abgestellt. Es hat auf der Grundlage der von den Beteiligten
vorgetragenen Einsatzzahlen ebenso zutreffend dargelegt, dass bei insgesamt vom
Kreis gefahrenen 7.770 Einsätzen im Jahre 1996 lediglich ein in Relation zur
Einwohnerzahl der Klägerin geringer Anteil auf deren Stadtgebiet entfiel. Hierbei
bedarf es keiner abschließenden Klärung der Frage, ob der Vergleichsberechnung
die von der Klägerin genannte Zahl von 75 Einsätzen oder die seitens des Beklagten
in das Verfahren eingeführten Einsatzzahlen von 421 in drei Jahren oder 432 nur im
Jahre 1996 zu Grunde zu legen sind. Denn selbst im letztgenannten Fall entfielen auf
das Stadtgebiet der Klägerin lediglich ca. 5,5 v.H. der Einsätze, obwohl deren
Einwohnerzahl mehr als 48 v.H. der des Kreises ausmacht. Eine dem
Kreisdurchschnitt entsprechende Inanspruchnahme hätte sich damit in einer Zahl von
mindestens ca. 3.700 Einsätzen im Stadtgebiet ausdrücken müssen. Dass diese
Relationen in den Jahren 1994 oder 1995, die beim Beschluss der maßgeblichen
Haushaltssatzung nur berücksichtigt werden konnten, wesentlich anders waren, ist
weder von den Beteiligten vorgetragen noch sonst ersichtlich.

55

Die vom Beklagten im Zulassungsverfahren angeführten weiteren Leistungen für
die Klägerin ändern dieses Verhältnis nicht oder nur unwesentlich: Die Kosten für die
Rettungsleitstelle des Kreises - deren Unterhaltung dem Kreis als Pflichtaufgabe
zugewiesen ist (§ 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) - werden
gemäß § 15 Abs. 2 RettG NRW auf die Großen und Mittleren kreisangehörigen
Städte umgelegt. Für die Kreisumlage, die der Aufbringung des nicht anderweitig
gedeckten Aufwandes im Kreishaushalt dient, sind sie daher ohne Belang.
Vergleichbares gilt für die Kosten der Notrufleitungen. Selbst wenn man den Betrieb
der Notrufleitungen als Teil der Kreiseinrichtung "Krankentransport und
Rettungsdienst" ansieht, werden diese, wie die Klägerin bislang unwidersprochen
dargelegt hat, überwiegend gesondert abgerechnet. Der verbleibende Rest - die
Klägerin spricht von 4.000,-- DM - kann nicht zu einer erheblichen Verschiebung im
Maß des Zustattenkommens der Einrichtung führen. Dies gilt auch für die von der
Klägerin bestrittene und vom Beklagten nicht weiter substantiierte kostenfreie
Überlassung von Krankentransport- und Rettungstransportwagen im Jahr 1996.

56

Unerheblich ist auch, in welchem Umfang Einrichtungen der Klägerin ihrerseits
Leistungen im übrigen Kreisgebiet erbracht haben. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW
stellt ausschließlich darauf ab, in welchen Umfang die Kreiseinrichtung den
kreisangehörigen Gemeinden zustatten kommt. Die Frage nach einer Mehr- oder
Minderbelastung einzelner Kreisteile bemisst sich damit nur mit Blick auf diese
Einrichtung. Eine Saldierung gegenseitiger Leistungen findet dabei nicht statt.

57

Die Gewichtung des Maßes des Zustattenkommens anhand der Relation
zwischen der Einwohnerzahl und der Anzahl der Krankentransport- und
Rettungseinsätze ist sachgerecht. Sie entspricht dem mit der Minderbelastung
verfolgten Ziel einer Differenzierung anhand des tatsächlich durch die
Kreiseinrichtung vermittelten Vorteils . Zwar sind die durch die konkreten Einsätze
verursachten Kosten je nach der Art des betreffenden Einsatzes unterschiedlich.
Auch drücken sich in der Zahl der Einsätze nicht unbedingt alle durch die Vorhaltung
der Einrichtung verursachten Aufwendungen aus. Maßgebend für die Frage, ob die
Einrichtung einzelnen Kreisteilen in besonders großen oder besonders geringem
Maße zustatten kommt, ist aber der Vergleich mit den übrigen Kreisteilen. Zu diesem
Zweck stellt die Gegenüberstellung der Einsatzzahlen ein sachgerechtes und
praktikables Kriterium dar. Anhand dieser Bezugsgrößen wird das Maß der
Inanspruchnahme der Einrichtung durch die verschiedenen Kreisteile deutlich, ohne
dass hierdurch ein unzumutbarer Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung der
Voraussetzungen einer Mehr- oder Minderbelastung verursacht würde,

58

Vgl. zur Ermittlung eines ausschließlichen
Belastung einzelner Kreisteile: Urteil des Senats vom
26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 - (Seiten 15 und 16
des amtlichen Entscheidungsabdrucks)
(Kreisgesamtschule); ferner: Urteile des Senats vom
28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 217
(219) (Verkehrsbetriebe); vom 16. Juni 1989 - 15 A
2407/85 -, NWVBl. 1989, 439 (440)
(Kreisgymnasium).

59

Dabei kann offen bleiben, bei welchem Maß unterschiedlichen
Zustattenkommens die durch das Erfordernis eines "besonders" großen oder
geringen Zustattenkommens vorgegebene "Streubreite" anzunehmen ist, innerhalb
der die Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung ausscheidet.

60

Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Krämer/
Kirchhof/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht,
Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.3.

61

Denn der Unterschied zwischen der Inanspruchnahme der Kreiseinrichtung durch
die Klägerin und durch die übrigen kreisangehörigen Gemeinden ist ersichtlich von
solchem Gewicht, dass sich eine Gleichsetzung aller Kreisteile von vornherein
verbietet.

62

Die Festsetzung einer Minderbelastung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen,
weil der auf die Einrichtung entfallende und für den Kreishaushalt kassenwirksame
Zuschussbedarf mit 0,0036 v.H. des Verwaltungshaushalts und 2,99 v.H. der
Gesamtkosten der Einrichtung im Haushaltsjahr 1996 relativ gering war. § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW schreibt eine Minderbelastung ungeachtet ihrer absoluten oder
relativen Höhe stets dann vor, wenn die Einrichtung einzelnen Kreisteilen in
besonders geringem Maße zustatten kommt. Bezugspunkt der gesetzlichen Vorgabe
ist damit das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils, nicht die Höhe der
Umlagebelastung. Eine "Bagatellgrenze" für die Festsetzung einer Minderbelastung
ist dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Sie ist auch nicht aus ihrem
durch die Gesetzgebungsgeschichte belegten Sinn und Zweck zu folgern.

63

Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung zutreffend
dargelegt, dass dem Landesgesetzgeber bei Einführung der zwingenden Mehr- oder
Minderbelastung einzelner Kreisteile durch die Kreisordnung in der Fassung vom 14.
Juli 1994 (GV NRW S. 646) durchaus bewusst war, dass hierdurch den Kreistagen
die unter der bisherigen "Soll-Vorschrift" des § 45 Abs. 3 KrO NRW a.F. bestehende
Möglichkeit genommen wurde, in bestimmten Fällen von einer Differenzierung der
Hebesätze abzusehen. Nach der bis 1994 geltenden Rechtslage kam den Kreistagen
diesbezüglich eine eigenständige Gestaltungsfreiheit zu. Diese war bei der
gerichtlichen Kontrolle der Umlagesätze zu beachten und ermöglichte es dem
Satzungsgeber, in besonderen Fallgestaltungen der Ausgleichsfunktion der
allgemeinen Kreisumlage gegenüber der nicht an der Finanzkraft der
kreisangehörigen Gemeinden orientierten Mehr- oder Minderbelastung den Vorzug
zu geben.

64

Vgl. Urteile des Senats vom 28. Februar 1992
- 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218) und vom
16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439;
Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung
des Bundes und der Länder, in: Praxis der
Gemeindeverwaltung, Dezember 1998, E 1, S. 1 ff.
(151); ders., LKV 1998, 1 (4); Gode, KStZ 1982, 221
(226); ders., StGR 1982, 263 (267); Günther,
Probleme des Kreisfinanzsystems 1980, S. 91 f.;
ders., GemHlt. 1980, 262 (266); Bodenstaff, Die
Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger
Gemeinden, 1962, Seiten 36 - 43.

65

Dementsprechend war die gerichtliche Kontrolle auf die Einhaltung der durch die
Kreisordnung gezogenen Grenzen des legislativen Ermessens der Kreistage
beschränkt.

66

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1960 - VII C
106.59 -, BVerwGE 10, 224; ferner: Beschluss vom
3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66 mit
Anmerkung Wimmer, NVwZ 1998, 28.

67

Die bewusste Abkehr des Landesgesetzgebers hiervon beruhte, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, nicht zuletzt darauf, dass von der
Möglichkeit differenzierter Umlagesätze in der Vergangenheit nur verhalten
Gebrauch gemacht wurde. Sie entspricht dem Bestreben, Doppelbelastungen
insbesondere Mittlerer und Großer kreisangehöriger Gemeinden vorzubeugen, die
Konkurrenzeinrichtungen zu auch auf Kreisebene vorgehaltenen Einrichtungen
betreiben. Die Ausgleichsfunktion der Kreisumlage ist damit für einen Teilbereich der
Kreistätigkeit zwingend aufgehoben.

68

Kritisch hierzu: Henneke, Der Landkreis 1997,
135 (145).

69

Die hiermit verbundene Zersplitterung der Umlagesätze, auf die der Beklagte
hinweist, ist Folge der gesetzlichen Konzeption, kann aber nicht Anlass sein, die
gesetzliche Anordnung durch die Begründung einer "Bagatellgrenze" zu missachten.
Soweit vereinzelt mit Rücksicht auf Fehleranfälligkeit umfangreicher Rechenwerke,
wie sie Kreishaushalte darstellen, eine Toleranz bei der Festsetzung der
Umlagesätze von 0,5 v.H. angenommen wird,

70

vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember
1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469 (475) mit
Anmerkung Henneke,

71

beruht dies auf gegenüber der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen abweichenden
landesrechtlichen Vorgaben. So erfolgt die Festsetzung der Umlagesätze in
Schleswig-Holstein in 0,5 v.H.-Schritten. Fehler in der Umlageberechnung wirken
sich daher unterhalb dieser Marge ebenso wenig aus wie eine unterbliebene
Minderbelastung.

72

Ungeachtet der Frage, ob sich solche, auf Fehler in der Berechnung des
Umlagesolls zugeschnittenen Überlegungen auf die gesetzliche Verpflichtung zur
Festsetzung einer Mehr- oder Minderbelastung übertragen lassen, besteht
angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung keine Veranlassung, aus Gründen
der Verwaltungspraktikabilität verhältnismäßig geringe Minderbelastungen von der
zwingenden Vorschrift des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW auszuschließen.

73

Vgl. Ehlers, DVBl. 1997, 225 (231 f.).; anders:
Kirchhof, in:
Held/Becker/Decker/Krämer/Kirchhof/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 56 KrO Erl. 5.3.

74

Zudem ist der mit einer entsprechenden Festsetzung verbundene
Verwaltungsaufwand, auf den der Beklagte verweist, auf die Verteilung der Kosten
für Einrichtungen des Kreises begrenzt, schließt also diejenigen für die allgemeine
Verwaltungstätigkeit des Kreises aus. Dieser Aufwand würde durch die Annahme
einer Bagatellgrenze nicht spürbar verringert. Denn auch in diesem Fall wäre der
Kreis gehalten, vor der Entscheidung über eine Mehr- oder Minderbelastung zu
prüfen, ob diese Grenze - wo auch immer sie anzusiedeln wäre - überschritten ist
oder nicht. Im Übrigen ist ein hoher Verwaltungsaufwand kein Grund, einer
zwingenden gesetzlichen Verpflichtung nicht nachzukommen.

75

Allerdings ist hiermit noch nichts zu der Frage ausgesagt, ob die Klägerin
zwingend in vollem Umfang von der Kostenbeteiligung an den Aufwendungen für den
Krankentransport- und Rettungsdienst im Wege der allgemeinen Kreisumlage
freizustellen ist. Denn § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW verpflichtet den Kreistag, eine
nach dem Umfang näher zu bestimmende Minderbelastung zu beschließen. Eine
vollständige Freistellung einzelner Kreisteile von der Aufwandsbeteiligung ist nach
der tatbestandlichen Konzeption der Vorschrift nur im Fall der ausschließlichen
Belastung der übrigen Kreisteile vorgeschrieben. Dies wiederum setzt voraus, dass
der durch die Kreiseinrichtung vermittelte Vorteil (lediglich) einzelnen Kreisteilen
zugute kommt, während andere hieran nicht partizipieren. Nur in diesem Fall bleibt
für eine Abstufung des Zustattenkommens in "besonders großem Maße" oder
"besonders geringem Maße" kein Raum.

76

Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002
- 15 A 1537/00 - (Seite 11 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks).

77

Kommt die Kreiseinrichtung - wie vorliegend - allen Kreisteilen zugute, ergeben
sich aber signifikante Abweichungen im Maß des Zustattenkommens, obliegt es dem
Kreistag, die Abweichungen bei der Festsetzung der Minderbelastung innerhalb des
ihm insoweit zukommenden legislativen Spielraums zu gewichten.

78

Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Krämer/
Kirchhof/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht,
Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.4 a.E.

79

Da vorliegend der Kreistag eine solche Bestimmung aber nicht getroffen hat, ist
die Umlageerhebung in dem hier streitbefangenen Umfang von der
Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Eine eigene Gewichtung des Maßes des
Zustattenkommens und eine entsprechend Korrektur des Umlagesatzes ist dem
Gericht verwehrt, weil insofern ein eigener legislativer Ermessensspielraum des
Kreistages verbleibt.

80

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

81

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

82

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

83