Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-03, Aktenzeichen 19 L 1993/03
ECLI:DE:VGK:2003:1103.19L1993.03.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger
außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Der Streitwert wird auf 2.000,00 EUR festgesetzt.

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Gründe
Der sinngemäß gestellte Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen,
eine der beiden dem Polizeipräsidium (PP) L. im August 2003 zugewiesenen
Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBesG (für
Beamtinnen/Beamte mit I. Fachprüfung - Erste Säule -) den Beigeladenen zu
übertragen und diese in ein entsprechendes Amt zu befördern, solange nicht
eine erneute Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und den
Beigeladenen über die Vergabe dieser Beförderungsstellen unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts getroffen worden ist,

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hat keinen Erfolg.

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Eine einstweilige Anordnung des vorliegend begehrten Inhalts kann gemäß § 123
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO nur ergehen, wenn
der betreffende Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine
bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch), dieser Anspruch gefährdet ist
und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).

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Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf das Antragsbegehren des
Antragstellers nicht erfüllt. Ihm steht zwar insoweit ein Anordnungsgrund zur Seite,
da das PP L. beabsichtigt, die Beigeladenen mit der bereits erteilten Zustimmung
des örtlichen Polizeipersonalrats unter Übertragung der streitbefangenen
Beförderungsstellen in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO zu befördern. Der
Vollzug dieses Vorhabens würde die von dem Antragsteller mit seinem Widerspruch
gegen seine Nichtberücksichtigung im Beförderungsauswahlverfahren geltend
gemachten Rechte endgültig vereiteln, da er in einem Hauptsacheverfahren nach der
nicht mehr rückabzuwickelnden Übertragung der Beförderungsstelle an den
Beigeladenen keinen effektiven Rechtsschutz mehr erlangen könnte. Der
Antragsteller hat aber einen sein Rechtschutzbegehren rechtfertigenden
Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

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Nach geltendem Dienstrecht hat ein Beamter auch bei Erfüllung aller
laufbahnrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf
Übertragung eines Beförderungsamtes. Er kann vielmehr nur verlangen, in seinem
beruflichen Fortkommen nicht aus gesetz- oder sachwidrigen Erwägungen des
Dienstherrn beeinträchtigt zu werden. Die Entscheidung über eine Beförderung
obliegt nach Maßgabe des Personalbedarfs und des Vorhandenseins freier
besetzbarer Planstellen dem pflichtgemäßen Ermessen des für den Dienstherrn
handelnden Dienstvorgesetzten. Dieser hat sich bei seiner Ermessensausübung an
dem durch Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgten und für Landesbeamte
in Nordrhein-Westfalen durch §§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW einfach-
gesetzlich konkretisierten Grundsatz der Bestenauslese (Leistungsgrundsatz) zu
orientieren. Danach ist der Dienstvorgesetzte gehalten, ein Beförderungsamt
demjenigen von mehreren Beförderungsbewerbern zu übertragen, der nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung für die Wahrnehmung der betreffenden
Dienstaufgaben gemäß den vom Dienstherrn aufgestellten Anforderungen am besten
qualifiziert erscheint. Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung bei im Wesentlichen
gleicher Qualifikation nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Dem einzelnen
Beförderungsbewerber steht insoweit ein Anspruch auf eine rechts- und
ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu. Dieser sog.
Bewerbungsverfahrensanspruch ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch eine
einstweilige Anordnung in der Weise sicherungsfähig, dass dem Dienstherrn
untersagt werden kann, die streitbefangene Beförderungsstelle vorläufig bis zu einer
erneuten Auswahlentscheidung (endgültig) zu besetzen.

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Die Antragsteller hat indessen eine Verletzung dieses Rechts durch die
Beförderungsentscheidung des PP L. zugunsten der Beigeladenen nicht glaubhaft
gemacht. Aufgrund einer im Anordnungsverfahren allein möglichen und gebotenen
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage kann nicht festgestellt werden,
dass die angegriffene Auswahlentscheidung im Rahmen des nurmehr relevanten
Konkurrenzverhältnisses zwischen dem Antragsteller und den Beigeladenen mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit gegen den Leistungsgrundsatz verstößt oder
sonst ermessensfehlerhaft ist.

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Für den vom Leistungsgrundsatz geforderten Qualifikationsvergleich ist nach
gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung in erster Linie auf die
Ergebnisse der jeweils letzten, hinreichend zeitnahen dienstlichen Beurteilung
abzustellen, die den aktuellen Leistungstand der Bewerber wiedergeben. Denn
dienstliche Beurteilungen dienen vornehmlich dem Zweck, einen am
Leistungsgrundsatz orientierten Vergleich der Beurteilten bei Entscheidungen über
ihre Verwendung und ihre Beförderung zu ermöglichen (vgl. § 104 Abs. 1 Sätze 1
bis 3 LBG NRW). Bei der Auswahl unter mehreren nach Maßgabe der aktuellen
dienstlichen Beurteilung im Wesentlichen gleich qualifizierten
Beförderungsbewerbern ist es nach der neueren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG
grundsätzlich geboten, vorangegangene dienstliche Beurteilungen als zusätzliche
Erkenntnismittel zu berücksichtigen, selbst wenn sie sich auf ein niedrigeres
Statusamt beziehen. Dabei handelt es sich ebenfalls um Erkenntnisse, die über
Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und
deswegen gegenüber sog. Hilfskriterien der Beförderungsauswahlentscheidung (wie
z.B. allgemeines Dienstalter, Beförderungsdienstalter oder Dauer der Zugehörigkeit
zu einer Laufbahngruppe) vorrangig heranzuziehen sind. Frühere Beurteilungen
verhalten sich zwar nicht zu dem erreichten aktuellen Leistungsstand des
Beförderungsbewerbers im derzeit bekleideten statusrechtlichen Amt, können aber
gleichwohl vor allem bei einem Vergleich konkurrierender Bewerber bedeutsame
Rückschlüsse und Prognosen auf die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt
ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn ältere Beurteilungen
positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse,
Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere
Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamt-
würdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder
negative Entwicklungstendenzen, können bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen
von Bewerbern für die Beförderungsauswahlentscheidung den Ausschlag geben.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20
SaarLBG Nr. 1 = IÖD 2003, 147 = DÖD 2003, 200 = ZBR 2003, 359 und vom
27.02.2003 - 2 C 16.02 - IÖD 2003, 170 = DÖD 2003, 2002.

10

Ein derartiger erweiterter Qualifikationsvergleich anhand der Gesamturteile
früherer Beurteilungen setzt allerdings voraus, dass bei allen zuletzt gleichbeurteilten
konkurrierenden Bewerbern hinreichend vergleichbare Vorbeurteilungen vorliegen,
die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht, d.h. insbesondere in Bezug auf die
Beurteilungszeiträume und die innegehabten Statusämter, einen Leistungsvergleich
nach dem Prinzip der Bestenauslese ermöglichen. Dies ist regelmäßig in solchen
Verwaltungsbereichen der Fall, in denen - wie im nordrhein-westfälischen
Polizeivollzugsdienst - über Beamte zu bestimmten Stichtagen und/oder in
bestimmten Zeitabständen Regelbeurteilungen erstellt werden. Frühere
Bedarfsbeurteilungen, die z.B. aus Anlass von Beförderungsbewerbungen oder
Versetzungen erteilt wurden, können in diesem Zusammenhang nur dann
herangezogen werden, wenn aufgrund einer Einzelfallprüfung ihre hinreichende
Vergleichbarkeit im Rahmen des jeweiligen Konkurrenzverhältnisses festgestellt wird.

11

Vgl. dazu die (bisherige) Rspr. zum Hilfskriterium der
"Leistungsentwicklung": z.B. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17.12.1998 -
12 B 2041/98 -, DVBl. 1999, 934 und vom 14.08.2001 - 1 B 175/01 - (n.v.)
m.w.N.

12

Ein Rückgriff ausschließlich auf die Gesamturteile von Vorbeurteilungen der
Bewerber dürfte in solchen Auswahlverfahren ausscheiden, in denen ein
Beförderungsamt mit spezifischen Eignungs- und Qualifikationsmerkmalen nach den
Vorgaben eines vom Dienstherrn aufgestellten besonderen Anforderungsprofils zu
vergeben ist.

13

Im Übrigen steht das Gebot, im Rahmen der Auswahl zwischen aktuell im
Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern grundsätzlich vorrangig
frühere Beurteilungen zu berücksichtigen, bevor auf Hilfskriterien zurückgegriffen
wird, als Ausfluss des mit Verfassungsrang ausgestatteten Leistungsgrundsatzes
(Art. 33 Abs. 2 GG) nicht zur Disposition des Dienstherrn.

14

Vgl. hierzu im Grundsatz ebenso: VG Düsseldorf, Beschluss vom
14.10.2003 - 2 L 3192/03 -; a.A. offenbar: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom
06.10.2003 - 1 L 1950/03 -.

15

Ihm steht aber insoweit ein aus seinem Organisationsermessen zur Bestimmung
der Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsanforderungen eines Beförderungsamtes
folgender Gestaltungsspielraum zu, als er nach pflichtgemäßem Ermessen unter
Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG darüber befinden kann, wie
weit er bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen in die Vergangenheit
zurückgeht und wie er die Ergebnisse sowie den Erkenntniswert früherer
Beurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs gewichtet.

16

Bei Anwendung dieser Grundsätze bietet die angegriffene Auswahlentscheidung
nach dem gegenwärtigen Sachstand keinen Anlass zu rechtlichen Beanstandungen.
Auf Grundlage der im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes allein
gegebenen beschränkten Erkenntnismöglichkeiten ist zunächst davon auszugehen,
dass das PP L. aufgrund eines Vergleichs der Ergebnisse der letzten
Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten zurecht angenommen hat, das
diese für die zu besetzenden (nicht mit einem besonderen Anforderungsprofil
verbundenen) Beförderungsstellen nach ihrem aktuellen Leistungsstand
gleichermaßen qualifiziert und geeignet sind. Die dem Antragsteller und den
Beigeladenen jeweils zum Stichtag des 1. Januar 2003 erteilten letzten
Regelbeurteilungen vom 7. April 2003 bzw. vom 18. März und 8. April 2003 und
lauten übereinstimmend auf das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung
übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) und weisen
demzufolge beide Bewerber gegenwärtig als im Wesentlichen gleich qualifiziert aus.
Rechtsfehler zu Lasten des Antragstellers sind insoweit nicht erkennbar, da allenfalls
die Schlüssigkeit seiner eigenen Beurteilung aufgrund der Diskrepanz zu den Vor-
beurteilungen hier Zweifel wecken könnte. Bei der danach gegebenen Sachlage war
das PP L. verpflichtet, eine Auswahlentscheidung vorrangig unter Heranziehung
früherer hinreichend vergleichbarer Regelbeurteilungen der konkurrierenden
Beteiligten zu treffen. Dabei gelangte ein vom PP L. neuentwickeltes
"Bewertungssystem" für den erweiterten Qualifikationsvergleich zwischen zuletzt im
Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern zur Anwendung, das
ausweislich der Erläuterungen in einem Informationsblatt für die Bediensteten und in
der Antragserwiderung auf folgenden, in eine Tabelle mit "Wertungspunkten"
umgesetzte Erwägungen beruht:

17

" -	Berücksichtigung finden nur Beurteilungen, die seit 1996 nach den
neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW
(BRL Polizei) erstellt worden sind. Insgesamt kann es sich dabei nur um
eine aktuelle und maximal zwei Vorbeurteilung handeln.

18

-	Die erste, jüngste Vorbeurteilung hat ein größeres Gewicht als die zweite,
ältere Vorbeurteilung.

19

-	Auswahlentscheidungen müssen dem Leistungsgrundsatz entsprechend
unter im Wesentlichen gleichbeurteilten Beamten getroffen werden. Dieser
Leistungsgrundsatz muss auch bei der Berücksichtigung von
Vorbeurteilungen gelten. Als wesentlich leistungsgleich sollen daher
Beamte gelten, die in einem höheren Amt um einen Punkt schlechter
vorbeurteilt sind, als Beamte in einem niedrigen Amt (z.B. vier Punkte in
A 8 entspricht fünf Punkte in A 7."

20

Diese Erwägungen lassen nach summarischer Prüfung keine Rechts- oder
Ermessensfehler erkennen und stehen insbesondere im Einklang mit Sinn und
Zweck des Leistungsgrundsatzes.

21

Dass das PP L. in den erweiterten Qualifikationsvergleich nur solche
Vorbeurteilungen einstellt, die unter Geltung der am 16. Februar 1996 in Kraft
getretenen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-
Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.1996 (MBl NRW
S. 278), geändert durch Runderlass vom 19.01.1999 (MBl. NRW S. 96), erstellt
worden sind, ist sachgerecht, da durch diese zeitliche Begrenzung des Rückgriffs auf
frühere Beurteilungen deren Vergleichbarkeit sichergestellt wird. Die unter
Anwendung der vormaligen Beurteilungsrichtlinien (vgl. Runderlass des
Innenministeriums vom 31.07.1970, MBl. NRW S. 1440, i.d.F. vom 23.11.1982,
MBl. NRW S. 1918) abgegeben Beurteilungen sind bereits wegen der materiellen
Änderungen des Beurteilungssystem mit den aufgrund der derzeitigen
Beurteilungsrichtlinien erteilten Beurteilungen nicht vergleichbar.

22

Soweit das PP L. bei der Gewichtung von Vorbeurteilungen zeitlich länger
zurückliegenden Beurteilungen eine geringere Bedeutung beimisst als jüngeren
Beurteilungen, entspricht diese Differenzierung allgemeinen
Beurteilungsgrundsätzen. Es folgt aus der Natur der Sache, dass dienstlichen
Beurteilungen, die sich auf frühere Stationen der Dienstlaufbahn eines Beamten
beziehen, mit zunehmender zeitlicher Entfernung von der Gegenwart eine stetig
verminderte Aussagekraft über dessen Qualifikation zukommt.

23

Schließlich ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das PP L. in den
einzelnen Vorbeurteilungen zuerkannten Gesamturteile (Beurteilungsprädikate, vgl.
Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol) nach der Wertigkeit des im Zeitpunkt des jeweils
Beurteilungsstichtages innegehabten statusrechtlichen Amtes im Rahmen des
erweiterten Qualifikationsvergleichs in der Weise gewichtet, dass einem in einem
höheren Statusamt erzielten Gesamturteil eine größere Bedeutung und ein höherer
Punktwert beigemessen wird als einem nach der Note gleichlautenden Gesamturteil
in einem niedrigeren Amt. Diese Differenzierung steht im Einklang mit den
Anforderungen des Leistungsgrundsatzes und der diesbezüglichen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Wenn Bewerber um ein Beförderungsamt,
die unterschiedliche statusrechtliche Ämter inne haben, in ihren aktuellen
dienstlichen Beurteilungen ein gleichlautendes Gesamturteil erlangt haben, so spricht
dies regelmäßig für die bessere Qualifikation des Bewerbers in dem höher
bewerteten Statusamt, weil dieses im Allgemeinen höhere Anforderungen an die
Leistungen des Inhabers stellt.

24

Vgl. die st. Rspr. des OVG NRW zum sog. laufbahnrechtlicher
Qualifikationsvorsprung: z.B. Beschlüsse vom 13.06.1991 - 6 B 1023/91 -, vom
29.09.1992 - 6 B 3209/92 - und vom 04.05.2000 - 6 B 455/00 -, n.v..

25

Diese Gewichtung gilt auch für den Vergleich von früheren Beurteilungen, da der
Erkenntniswert einer jeden Beurteilung für die Eignung, Befähigung und fachliche
Leistung des Beurteilten maßgebend durch die Wertigkeit des Amtes bestimmt wird,
auf das sich die Beurteilung bezieht.

26

Die rechtliche Beurteilung der Einzelheiten der vom PP L. nach den
vorbeschriebenen Differenzierungsmerkmalen im Interesse der Transparenz
erstellten "Punktwert-Tabelle" zum Vergleich von Vorbeurteilungen im Rahmen des
erweiterten Qualifikationsvergleichs ist für die Entscheidung über den vorliegenden
Anordnungsantrag nicht erheblich und kann daher offen bleiben. Wie der
Antragsgegner in der Antragserwiderung zutreffend ausgeführt hat, tritt der
Antragsteller hinsichtlich der Gesamturteile der hier zu berücksichtigenden beiden
vorausgegangenen dienstlichen Beurteilungen nämlich in einer Weise hinter den
beigeladenen Mitbewerbern zurück, dass es eines Rückgriffs auf das vom
Antragsgegner erstellte Punktesystem im Ergebnis nicht bedarf. Die angegriffene
Auswahlentscheidung beruht im Einzelnen auf der Berücksichtigung der Ergebnisse
der Vorbeurteilungen, die der Antragsteller und die Beigeladenen, nach den am
16. Februar 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien (BRL Polizei) zu den
Stichtagen des 1. Januar 1997 - damals noch als Kommissare - und des 1. Januar
2000 - in ihrem jetzigen Statusamt - durch das PP L. erhalten hatten:

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Regelbeurteilung 2000 Regelbeurteilung 1997
Antragsteller 3 Punkte (A 10 BBesO) 3 Punkte (A 9 BBesO)
Beigeladener zu 1) 4 Punkte (A 10 BBesO) 5 Punkte (A 9 BBesO)
Beigeladener zu 2) 4 Punkte (A 10 BBesO) 5 Punkte (A 9 BBesO)

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Diese im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleich hergezogenen
Regelbeurteilungen sind ohne weiteres vergleichbar, da sie jeweils bezogenen auf
die gleichen statusrechtlichen Ämter nach denselben Beurteilungsrichtlinien für
übereinstimmende Beurteilungszeiträume und durch denselben Dienstvorgesetzten
erteilt worden sind. Anhand einer Gegenüberstellung der Ergebnisse dieser
Vorbeurteilungen hat das PP L. gemäß seiner dargelegten neueren
Verwaltungspraxis den Beigeladenen ohne Rechtsfehler den Vorrang bei der
Besetzung der streitigen Beförderungsstellen eingeräumt, weil sie - jeweils im
gleichen Amt befindlich - zum Stichtag des 1. Januar 2000 ein um eine Notenstufe
besseres Gesamturteil (4 Punkte) und zum Stichtag des 1. Januar 1997 sogar ein um
zwei Notenstufen besseres Gesamturteil (5 Punkte) erzielt hatten als der
Antragsteller (jeweils 3 Punkte). Es hat damit den Beigeladenen aufgrund ihrer im
hier maßgeblichen Zeitraum zum Ausdruck kommenden besseren Leistungstendenz
einen Eignungsvorsprung zuerkannt.

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Der Anordnungsantrag war daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 162
Abs. 3 VwGO abzulehnen. Dabei entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller
auch etwaige außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser
keinen Sachantrag gestellt und sich demzufolge selbst keinem eigenen Kostenrisiko
(vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 15 GKG. Der
festgesetzte Wert entspricht dem hälftigen Betrag des gesetzlichen
Auffangstreitwertes des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.