Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-05-06, Aktenzeichen 13 A 327/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0506.13A327.98.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten beider Rechtszüge trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin war Trägerin des St. M. -Hospitals in
O. , für welches sie am 13. Februar 1996 bei der Beklagten
u. a. die Förderung der "Erneuerung der Druckluft- und
Vakuumanlage" aus dem Mittelkontingent 1996 beantragte. Diese
Anlage, die aus der zentralen Druckluft- und
Vakuumversorgungsstation im Keller des Krankenhauses und den
Leitungen zu den einzelnen Räumen des Krankenhauses besteht,
war seit 1966 betrieben worden; es sollte nur der im Keller
befindliche Teil der Anlage bestehend aus Kompressoren,
Druckluftbehältern, Kältetrocknern, Filterstufen,
Verteilerblöcken bzw. Drehschiebevakuumpumpen, Vakuumbehälter
sowie Steuerschränken ersetzt werden.

3

Mit Bescheid vom 10. Juli 1996 lehnte die Beklagte den
Antrag mit der Begründung ab, die beantragte Maßnahme sei "ein
Sanierungsvorhaben bzw. Erhaltungsaufwand", wofür nach der
aktuellen Rechtsprechung eine Förderung des Landes nicht mehr
zulässig sei, so daß die Kosten von den Krankenkassen zu
tragen seien. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der
Klägerin wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom
7. Oktober 1996 zurück.

4

Am 1. Januar 1997 ging die Trägerschaft für das
St. M. -Hospital auf die neu gegründete St. M. -
Hospital O. gGmbH über, deren Hauptgesellschafterin die
Klägerin ist. Die neue Trägerschaft ist auch gegenwärtig noch
nicht durch Bescheid der Beklagten festgestellt. Im September
1997 begann die St. M. -Hospital gGmbH mit der
Ausführung der vorgesehenen Erneuerung der Druckluft- und
Vakuumanlage, ohne daß sie oder die Klägerin wegen des
vorzeitigen Beginns der Maßnahme Kontakt zu der Beklagten oder
zu dem zuständigen Ministerium aufgenommen hatte.

5

Bereits am 8. November 1996 hatte die Klägerin mit dem Ziel
der Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung der
beantragten Förderung Klage erhoben und dazu vorgetragen: Die
völlige Erneuerung der Druckluft- und Vakuumanlage sei als
Wiederbeschaffung eines mittelfristigen Anlagegutes
förderfähig nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW. Es handele sich
nach § 4 Nr. 1 der Abgrenzungsverordnung a. F. - AbgrV 85 a.
F. - um Herstellungsaufwand. Die Druckluft- und Vakuumanlage
sei als krankenhausspezifische Betriebsvorrichtung
selbständiges Anlagegut und nicht Gebäudebestandteil. Ihre zu
ersetzende zentrale Versorgungsstation sei das Herzstück der
Gesamtanlage, deren Nutzungsdauer durch die Fördermaßnahme
wesentlich verlängert werde. Zumindest aber müsse das Land mit
Blick auf seinen gesetzlichen Auftrag zur Sicherstellung der
Krankenhausversorgung nach dem Rechtsgedanken der
Geschäftsführung ohne Auftrag für die Zeit der von den
Krankenkassen verweigerten Kostenübernahme in Vorlage treten.
Für die Förderung der Maßnahme sei der aus Gründen der Abwehr
von Gefahren für Patienten erfolgte Beginn ihrer
Verwirklichung schon vor der Bewilligung bzw. Zustimmung
unschädlich. Wegen der Ausfälle der Anlage habe nicht weiter
zugewartet werden können. Ein Antrag auf Zusage der
Förderunschädlichkeit eines vorzeitigen Baubeginns wäre nach
der seit 1995 gewonnenen Erfahrung von vornherein aussichtslos
gewesen.

6

Die Klägerin hat - vor dem Hintergrund des Übergangs der
Trägerschaft für das Krankenhaus St. M. -Hospital -
beantragt,

7

festzustellen, daß die ablehnende
Entscheidung der Beklagten vom 10. Juli
1996 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober
1996 rechtswidrig war.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie hat vorgetragen: Die Erneuerung der Druckluft- und
Vakuumanlage sei als Erhaltung bzw. Wiederherstellung von
Anlagegütern in baulichen Anlagen zu werten und deshalb nach
§ 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW i.V.m. § 4 Nr. 2 AbgrV 85 a. F. nicht
förderungsfähig. Letztere Vorschrift sei nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch nichtig.
Eine Förderung von Investitionen nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 u. 3
KHG NW scheitere wegen fehlender Voraussetzungen. Die
Erneuerung der Anlage sei eine typische Anpassung an die
Anforderungen an ein Krankenhaus in heutiger Zeit. Die Kosten
hierfür seien nicht förderungsfähige Instandhaltungskosten
(Erhaltungsaufwand) nach § 4 Nr. 2 AbgrV 85 a. F. Die Maßnahme
führe nicht zu einer wesentlichen Substanzvermehrung und
-verbesserung für das Anlagegut Gebäude oder zu einer
erheblichen Veränderung des Gebäudes in seinem Wesen oder
einer wesentlichen Verlängerung der Nutzungsdauer des
Anlagegutes Gebäude. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 AbgrV 85 a. F.
seien die Kosten der Erhaltung oder Wiederherstellung von
Anlagegütern nur dann förderungsfähig, soweit sie nicht - wie
hier - zu den Instandhaltungskosten nach § 4 Nr. 1 AbgrV 85
a. F. gehörten.

11

Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat der Klage durch das
angefochtene Urteil vom 5. Dezember 1997 stattgegeben. Der
Senat hat die Berufung der Beklagten mit ihr am 21. September
1998 zugestelltem Beschluß zugelassen.

12

Die Beklagte trägt mit ihrer am 1. Oktober 1998
eingegangenen Berufungsbegründung vor: Entgegen dem
Verwaltungsgericht handele es sich bei einer Druckluft- und
Vakuumanlage eines Krankenhauses nicht um ein selbständiges
Anlagegut, sondern um einen Bestandteil des Krankenhauses.
Nach bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung seien
Aufwendungen für die Erneuerung bereits in den
Herstellungskosten eines Gebäudes - und zwar des Anlagegutes
Krankenhaus - enthaltener Teile, Einrichtungen oder Anlagen
nur dann als Herstellungskosten des Gebäudes zu behandeln,
wenn sie so artverschieden seien, daß die Baumaßnahme nach der
Verkehrsanschauung nicht mehr in erster Linie dazu diene, das
Gebäude in seiner bestimmungsgemäßen Nutzungsmöglichkeit zu
erhalten, sondern etwas Neues, bisher nicht Vorhandenes zu
schaffen. Soweit das Krankenhaus hergestellt sei, sei die
Investition abgeschlossen; spätere Erneuerungen und
Wiederbeschaffungen von Teilen und Anlagen unterfielen somit
dem Erhaltungsaufwand. Was hinsichtlich der
Investitionsaufwendungen einmal gefördert worden sei, brauche
unter Investitionskostengesichtspunkten grundsätzlich nicht
noch einmal gefördert zu werden, um in Funktion gehalten zu
werden. Dies unterfalle vielmehr den Instandhaltungskosten.
Der eng zu verstehende Investitionskostenbegriff führe dazu,
daß Wiederbeschaffung von mittelfristigen Anlagegütern mit
durchschnittlicher Nutzungsdauer von 15 bis 30 Jahren nicht
mehr der Landesförderung unterfielen; dies sei auch Grundlage
der Änderung der Abgrenzungsverordnung und des
Krankenhausfinanzierungsgesetzes. Zudem stelle sich die Frage,
ob ein Krankenhausträger bei einer nicht bestandskräftigen
Ablehnung einer Fördermaßnahme mit dieser eigenmächtig
beginnen könne, ohne die Möglichkeit des vorläufigen
Rechtsschutzverfahrens in Anspruch genommen zu haben.

13

Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

15

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie trägt vor: Ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse folge
aus der Wiederholungsgefahr. Die Beklagte werde künftig jede
Förderung der Erneuerung bzw. Wiederherstellung
mittelfristiger Anlagegüter des St. M. -Hospitals mit
der gleichen Begründung wie im vorliegenden Fall ablehnen. Sie
- die Klägerin - trage für dieses Krankenhaus, für das sie
krankenhausplanrechtlich noch festgestellt sei und bei dessen
Trägergesellschaft sie Hauptgesellschafterin sei, die
Verantwortung. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Januar 1993 verhalte sich
nicht zu dem Anlagegut Krankenhaus und davon zu
unterscheidenden selbständigen Anlagegütern. Die Druckluft-
und Vakuumanlage sei Betriebsvoraussetzung für ihr Krankenhaus
und deshalb ein eigenständiges Anlagegut und nicht Teil des
Anlagegutes Krankenhaus. Das Krankenhausfinanzierungsrecht
kenne keinen eigenständigen Begriff des Anlagegutes,
insbesondere keinen auch die Betriebsvorrichtungen umfassenden
Gebäudebegriff. Der von der Beklagten vertretene
Investitionsbegriff sei mit dem Krankenhausfinanzierungsgesetz
und dem Landes-Krankenhausgesetz unvereinbar. Die neueren
krankenhausrechtlichen Regelungen beträfen nur die nach
früherem Recht den Investitionsmaßnahmen zugeordneten und
insoweit vom Bundesverwaltungsgericht beanstandeten
Erhaltungsaufwendungen, um die es vorliegend bei der
krankenhausspezifischen, eigenständigen Druckluft- und
Vakuumanlage nicht gehe.

18

Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der
Beklagten und der Klägerin (Beiakten Heft 1 und 2) Bezug
genommen.

19

Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist begründet.

21

Das Verwaltungsgericht hat der
Fortsetzungsfeststellungsklage zu Unrecht stattgegeben, weil
sie bereits unzulässig ist. Dies folgt entweder aus der
Unstatthaftigkeit der gewählten Klageart oder aus dem Fehlen
ihrer besonderen Sachurteilsvoraussetzung.

22

Gem § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht bei
Erledigung des Verwaltungsakts im Verlaufe des Verfahrens auf
Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig
gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der
Feststellung hat. Diese Regelung findet entsprechend Anwendung
auf die Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 VwGO.

23

Der Senat kann die Frage offenlassen, ob sich das von der
Klägerin ursprünglich mit der Verpflichtungsklage geltend
gemachte Klagebegehren wegen des im Laufe des
erstinstanzlichen Verfahrens erfolgten Übergangs der
Trägerschaft des St. M. -Hospitals von der Klägerin auf
die St. M. -Hospital O. gGmbH erledigt hat und ob die
Grundvoraussetzung für den Übergang zur
Fortsetzungsfeststellungsklage vorlag. Bedenken könnten sich
insoweit aus der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 u. Satz 1
Nr. 1 iVm Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KHG NW ergeben, wonach
Abweichungen (Änderungen) u.a. in der Trägerschaft eines
Krankenhauses bei der Förderung nur nach Änderung des
Feststellungsbescheides berücksichtigt werden. Bis zum
gegenwärtigen Zeitpunkt ist in dem das St. M. -Hospital
betreffenden Feststellungsbescheid der Wechsel in der
Trägerschaft nicht berücksichtigt. Wollte man in der o.g.
gesetzlichen Regelung eine Fiktion des Fortbestandes der alten
Trägerschaft und damit der Inhaberschaft des Förderanspruches
zugunsten des alten Krankenhausträgers sehen, wäre eine
Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens des
vorliegenden Verfahrens nicht eingetreten und die
Fortsetzungsfeststellungsklage die falsche Klageform, was
schon deshalb zur Unzulässigkeit und Klageabweisung führte.

24

Eine - unterstellt fortgeführte - Verpflichtungsklage hätte
in der Sache keinen Erfolg haben können, weil sich die
Klägerin im für die Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt
der mündlichen Verhandlung konsequenterweise die bereits
erfolgte Durchführung der zu fördern begehrten Maßnahme
(Fördermaßnahme) und die Regelung des § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG
NW hätte entgegenhalten lassen müssen. Danach entfällt der
Förderanspruch - unterstellt er habe jemals bestanden -, wenn
mit der Maßnahme vor der Bewilligung oder einer schriftlichen
Einwilligung des zuständigen Ministers begonnen worden ist.
Gegen die Rechtswirksamkeit dieser einen allgemein anerkannten
Grundsatz des Subventionsrechts für das Krankenhausrecht
übernehmenden Regelung bestehen keine Bedenken.

25

Vgl. hierzu Urteil des Senats vom
5. Februar 1993 - 13 A 1120/91 -.

26

Sie stellt keine unzumutbare Hürde für die Erlangung von
Fördermitteln dar. Denn es ist einem Krankenhausträger
zumutbar, im Falle der Unaufschiebbarkeit der Fördermaßnahme
bei der zuständigen Behörde eine Einwilligung, die lediglich
einen Verzicht auf den Einwand des § 19 Abs. 2 Satz 2 KHG NW
darstellt, einzuholen oder diese bei Verweigerung oder
Untätigkeit ggf. im Wege vorläufigen gerichtlichen
Rechtsschutzes zu erstreiten. Tut er das nicht, kann er sich
hernach nicht darauf berufen, die Durchführung der
Fördermaßnahme habe keinen Aufschub geduldet und die
zuständige Behörde hätte die Einwilligung ohnehin nicht
erteilt, was beides im Nachhinein regelmäßig nicht mehr mit
der notwendigen Sicherheit festgestellt werden kann.

27

Auf die weitere Frage, ob die Kosten der Erneuerung der
zentralen Aggregate der Vakuum- und Druckluftstation nach den
steuerrechtlichen Bewertungsgrundsätzen dem Wirtschaftsgut
Krankenhaus iSd § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW
oder einem zugehörigen selbständigen Anlagegut "Vakuum- und
Druckluftversorgung" iSd § 9 Abs. 1 Nr. 2 KHG, § 19 Abs. 1
Nr. 2 KHG NW zuzuordnen sind, wäre es mithin nicht angekommen.
Allerdings spricht vieles für eine Zuordnung der
ausgetauschten zentralen Vakuum- und Druckluftaggregate zu
einem selbständigen Anlagegut Vakuum- und Druckluftversorgung.
Andererseits erscheint es aber auch nicht abwegig, diese
Maßnahme bei der weiteren Abgrenzung als eine solche zur - was
hier allein in Betracht kommen dürfte - nicht wesentlichen
Verlängerung der Nutzungsdauer einer betriebstechnischen
Anlage, nämlich der Gesamtanlage zur Vakuum- und
Druckluftversorgung des Krankenhauses anzusehen, was zur
Annahme nicht förderfähiger Instandhaltungskosten führte.

28

Wollte man § 16 Abs. 2 Satz 2 KHG NW nicht als
förderungsrechtliche Fiktion des Fortbestandes der alten
Trägerschaft verstehen und die Klägerin entsprechend der
materiellen Rechtslage nicht mehr als Förderanspruchsinhaberin
ansehen, wäre mit dem Verwaltungsgericht von einer
Hauptsachenerledigung des Verpflichtungsbegehrens auszugehen
und die Fortsetzungsfeststellungsklage statthafte
Rechtsschutzform. Für diesen Fall fehlte der Klage jedoch das
für ihre Zulässigkeit erforderliche sogenannte
Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

29

Der Senat kann ein berechtigtes Interesse der Klägerin an
der Feststellung, daß die Beklagte entgegen ihrem
Ablehnungsbescheid vom 10. Juli 1996 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober 1996 verpflichtet war,
die beantragte Förderung der Erneuerung der Aggregate der
zentralen Vakuum- und Druckluftstation zu bewilligen, nicht
erkennen. Wird die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113
Abs. 1 Satz 4 VwGO analog auf die Situation der
Verpflichtungsklage angewendet, hat das zur Konsequenz, daß
die zu treffende Feststellung nicht allein - wie im
erstinstanzlichen Urteil - auf die Rechtmäßigkeit oder
Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes, sondern
in erster Linie auf die bestehende oder nicht bestehende
Verpflichtung zum Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes zu
beziehen ist. Das folgt aus dem Charakter der
Fortsetzungsfeststellungsklage als spezielle, der besonderen
prozessualen Konstellation angepaßte Klageform für den
fortgeführten Rechtsstreit sowie daraus, daß sich aus der
veränderten prozessualen Konstellation keine grundsätzlich
andere, und zwar günstigere Beurteilung der Erfolgsaussichten
des Rechtsstreits als vor der Hauptsachenerledigung ergeben
können.

30

Zur Begründung eines dahingehenden
Fortsetzungsfeststellungsinteresses beruft sich die Klägerin
auf eine Wiederholungsgefahr. Ihr gegenüber besteht eine
solche Gefahr aber schon deshalb nicht, weil sie nicht mehr
Trägerin des Krankenhauses ist. Ein
Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der
Wiederholungsgefahr kann selbst unter Berücksichtigung des
Umstandes nicht bejaht werden, daß die Klägerin
Hauptgesellschafterin der St. M. -Hospital O. gGmbH
ist und für jene eventuell eine "Wiederholungsgefahr"
bestünde. Eine Wiederholungsgefahr ist nämlich nur dann
anzunehmen, wenn sich diese konkret abzeichnet.

31

Vgl. hierzu Eyermann-Fröhler, VwGO,
bis 9. Aufl., § 113 Rdn. 41 mit
Rspr.Nachw.

32

Das ist der Fall, wenn ein gleicher Sachverhalt wie im
erledigten Rechtsstreit greifbar vorgezeichnet ist und unter
die im erledigten Rechtsstreit maßgeblichen Rechtsvorschriften
subsumiert werden kann sowie von der Behörde eine gleiche
Rechtsanwendung zu erwarten ist. Hieran fehlt es vorliegend.

33

Zur Verneinung einer
Wiederholungsgefahr bei neuer
Rechtsgrundlage oder anderem
Bescheidadressat vgl. Redeker/von
Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 113 Rdn. 33
mit Rspr.Nachw.

34

Weder zeichnet sich eine mit der hier zu betrachtenden
Fördermaßnahme vergleichbare Maßnahme für das St. M. -
Hospital ab noch ist eine gleiche Rechtsanwendung wie im
vorliegenden Verfahren durch die Beklagte erkennbar. Die
Klägerin hat selbst nicht vorgetragen, daß und ggf. welche
Investitionsmaßnahme sie oder die St. M. -Hospital O.
gGmbH plant und in welchem Stadium der Realisierung sich diese
befindet und ob diesbezüglich ein Förderantrag bei der
Beklagten gestellt oder jedenfalls beabsichtigt ist. Ist dies
alles völlig offen, reduziert sich die Bedeutung des
vorliegend verfolgten Feststellungsbegehrens auf die Klärung
einer abstrakten Rechtsfrage, für die verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz nicht in Anspruch genommen werden kann.

35

Ferner wird künftig die Einstufung einer Maßnahme, die
vergleichbar wäre mit der Fördermaßnahme des vorliegenden
- erledigten - Rechtsstreits, als grundsätzlich förderfähige
Investition nicht mehr allein auf der Rechtsgrundlage des § 9
Abs. 1 KHG i.V.m. § 19 Abs. 1 KHG NW alter Fassung bzw. dem
inhaltsgleichen § 21 Abs. 1 KHG NRW vom 16. Dezember 1998,
GVBl. 1998, 696, erfolgen. Künftig kommt neben der
landesrechtlichen Grundlage vor allem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
i.V.m. § 4 AbgrV in der Fassung des Art. 3 der Fünften
Verordnung zur Änderung der Bundespflegesatzverordnung vom
9. Dezember 1997, BGBl. I 2874, in Betracht. Danach kommt es
beispielsweise darauf an, ob die Maßnahme an der
betriebstechnischen Anlage - nur diese Alternative des § 4
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AbgrV kommt hier in Betracht - die eine
Förderung ausschließenden, aber Pflegesatzfähigkeit
begründenden Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 AbgrV
(Instandhaltungskosten) erfüllt. Ob eine Maßnahme dem § 4
Abs. 2 AbgrV, der im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten
noch nicht galt und dessen Vorgängerregelung § 4 Satz 1 Nr. 2
AbgrV 85 a.F. nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nichtig war, unterfällt, ist jeweils
eine Frage des Einzelfalles und nicht vorab abstrakt
klärungsfähig.

36

Daß die Klägerin Amtshaftungsklage gegen die Beklagte
erheben wolle und dazu die Feststellung der Rechtswidrigkeit
der Versagung der beantragten Förderung erforderlich wäre, hat
die Klägerin selbst nicht vorgetragen.

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