Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-02-17, Aktenzeichen 3 B 7/22

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist Ortsbrandmeister der Freiwilligen Feuerwehr der Antragsgegnerin und wendet sich im vorläufigen Rechtschutz gegen eine Dienstanweisung, welche die 2-G-Regelung bei Einsätzen anordnet.

2

Er ist nach eigenen Angaben weder von einer vorherigen Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 genesen noch gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft.

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Im Schreiben der Antragsgegnerin und des Gemeindebrandmeisters an alle Ortsfeuerwehren vom 21. Dezember 2021 („Corona Dienstanweisung und Weihnachtsruhe“) finden sich folgende Formulierungen:

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„Somit sind alle Einsatzkräfte, die nicht geimpft oder genesen sind, ab der Warnstufe 1 vom Einsatzbetrieb freigestellt. […] Des Weiteren stellen wir, mit der in Niedersachsen beschlossenen Weihnachtsruhe unseren Dienstbetrieb vom 01.01.22 bis zum 31.01.2022 ein. Ausgenommen sind natürlich Einsätze und dringliche Instandhaltungs- und Wartungsarbeiten an Fahrzeugen, Gerät und Ausrüstung“.

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Dem Schreiben als Anlage beigefügt war ein Dokument, welches unter anderem einen Warnstufenüberblick enthielt. Für die Kategorie „Einsätze“ war ab Warnstufe 1 Folgendes angegeben:

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„2 G, Hygienekonzept, MNB (medizinische Maske).“

7

Mit Schriftsatz vom 21. Januar 2022 hat der Antragsteller Klage gegen die „Dienstanweisung“ vom 21. Dezember 2021 erhoben (Az. 3 A 20/22). Mit der Klage begehrt er die Aufhebung der „Dienstanweisung“, soweit hiernach nicht geimpfte bzw. nicht genesene Personen ab Warnstufe 1 vom Einsatzbetrieb „freigestellt“ sind (im Folgenden: 2-G-Regelung). Mit weiterem Schriftsatz vom selben Tag hat er das Gericht um vorläufigen Rechtsschutz ersucht. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass die 2-G-Regelung bei Einsätzen rechtswidrig sei. Zum einen sei ein Teilnahmeverbot an Einsätzen auf Grundlage des Hausrechts nach den „Hinweise[n] zur Einsatzbereitschaft und Leistungsfähigkeit der Feuerwehren in Niedersachsen: hier Aktualisierung der Hinweise“ des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 3. September 2021 unzulässig. Zum anderen sei die Anordnung nicht erforderlich und damit nicht verhältnismäßig. Es gebe mehrere mildere und zumindest gleich geeignete Mittel. Solche Mittel seien zum Beispiel die Anordnung von täglichen Tests von Ungeimpften oder das Testen auf freiwilliger Basis. Es wäre bereits ausreichend, eine Stichprobenkontrolle der Tests durchzuführen. Ebenso sei es möglich, das Tragen von FFP2-Masken anzuordnen, die Fenster des Einsatzfahrzeugs zu öffnen oder die Fahrzeugbesatzung zu reduzieren, wobei Letzteres eventuell nicht gleich effektiv sei. Im Übrigen sei auffällig, dass etwa für hauptberufliche Feuerwehrleute die Teilnahme am Einsatzdienst nicht davon abhänge, ob diese geimpft oder genesen seien. Schließlich fehle es auch an einem besonderen Vollzugsinteresse. Dies könne sich nicht allein auf die Begründung des Verwaltungsakts beschränken.

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Der Antragsteller beantragt,

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die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die „Dienstanweisung“ vom 21.12.2021 an alle Ortsfeuerwehren festzustellen, soweit die nachfolgende Regelung betroffen ist: „Somit sind alle Einsatzkräfte, die nicht geimpft oder genesen sind, ab der Warnstufe 1 vom Einsatzbetrieb freigestellt.“,

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hilfsweise

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die aufschiebende Wirkung anzuordnen.

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Mit Schriftsatz vom 10. Februar 2022 hat der Antragsteller die Erledigung des Hauptantrags erklärt.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie hat sich der (Teil-) Erledigungserklärung des Antragstellers nicht angeschlossen, weil es sich um eine verdeckte Antragsrücknahme handele. Eine Erledigung in der Hauptsache sei nicht eingetreten; zu keinem Zeitpunkt sei zwischen den Beteiligten umstritten gewesen, dass die Klage vom 21. Januar 2022 (3 A 20/22) aufschiebende Wirkung entfalte.

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Die Antragsgegnerin trägt zum Hilfsantrag im Wesentlichen vor, dass das Eilverfahren vom 21. Januar 2022 unzulässig sei. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erst später erfolgt und führe nicht nachträglich zur Zulässigkeit des Eilantrags. Die 2-G-Regelung sei zudem rechtmäßig. Sie diene vorrangig dem Fremd- und erst anschließend dem Selbstschutz. Die Ansteckung anderer Mitglieder der Feuerwehr sei zwingend zu vermeiden, damit eine Gefahrenabwehr durch die Feuerwehr gewährleistet werden könne. Nach den Erkenntnissen des RKI bestehe in engen und nicht gelüfteten Räumen – wie einem Einsatzfahrzeug – ein erhöhtes Risiko der Ansteckung, insbesondere wenn – wie bei den Einsatzfahrten – der Mindestabstand nicht eingehalten werden könne. Das Tragen einer FFP2-Maske sei weder angeordnet worden, noch würde eine solche Anordnung ein milderes Mittel darstellen. Denn das Atmen werde dadurch erschwert und nach dem Anlegen der Atemschutzgeräte bestehe kein Schutz mehr.

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Mit Schreiben vom 25. Januar 2022 („Corona Dienstanweisung und Verlängerung der Winterruhe“) teilte die Antragsgegnerin und der Gemeindebrandmeister den Feuerwehren der Samtgemeinde Lüchow (Wendland) Folgendes mit:

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„Wir würden gerne weitere Schritte zur Normalität gehen, aber wir haben eine Verantwortung, die uns keiner abnimmt. Die derzeitige Lage macht diesen Schritt nicht möglich. Aufgrund der immer steigenden Infektionszahlen wird die Winterruhe bis zum 28.02.2022 verlängert.“

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Dem Schreiben beigefügt war eine (teilweise) überarbeite Version der Anlage zum Schreiben vom 21. Dezember 2021. Im „Warnstufenüberblick“ wurde weiterhin ab Warnstufe 1 bei Einsätzen „2 G, Hygienekonzept, MNB (medizinische Maske)“ angegeben.

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Mit an alle Freiwilligen Feuerwehren der Samtgemeinde G. (H.) („Corona-Dienstanweisung und Weihnachtsruhe, Anordnung vom 21. Dezember 2021 mit Verlängerung vom 25. Januar 2022, hier: Anordnung der sofortigen Vollziehung“) gerichtetem Schreiben vom 8. Februar 2022 ordnete die Antragsgegnerin

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„gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der Corona-Dienstanweisung und Weihnachtsruhe vom 21. Dezember 2021 in Gestalt der Verlängerung vom 25. Januar 2022 […]“

an.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

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Der Antrag bleibt insgesamt ohne Erfolg.

24

A. Der Hauptantrag hat keinen Erfolg.

25

Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 10. Februar 2022 die Erledigung des Antrags auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die „Dienstanweisung“ vom 21. Dezember 2021 erklärt. Die Antragsgegnerin hat sich dieser Erledigungserklärung nicht angeschlossen.

26

In diesem Fall ist darüber zu entscheiden, ob sich der Rechtstreit in der Hauptsache insoweit (objektiv) erledigt hat. Denn wenn ein Antragsteller, der zunächst einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt hatte, den Rechtstreit später in der Hauptsache (teilweise) für erledigt erklärt, die Antragsgegnerin sich jedoch weigert, sich dieser Erledigungserklärung anzuschließen, ändert sich der Streitgegenstand des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes und beschränkt sich auf die Feststellung, ob der Rechtsstreit in der Hauptsache (objektiv) erledigt ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.11.2021 - 8 ME 72/21 -, juris Rn. 2 f.; VG Hannover, Beschl. v. 7.1. 2004 - 6 B 7272/03 -, juris Rn. 10 m.w.N.).

27

Der zulässige Antrag ist jedoch unbegründet, denn der Rechtsstreit hat sich nicht durch eine nach Rechtshängigkeit des ursprünglichen Sachbegehrens eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich des Hauptantrags erledigt.

28

Ein Rechtsstreit ist in der Hauptsache erledigt, wenn ein nach Erhebung eines Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (nach Rechtshängigkeit) eingetretenes außerprozessuales Ereignis dem Antragsbegehren die Grundlage entzogen hat und der Antrag deshalb für den. Antragsteller gegenstandslos geworden ist (vgl. Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 41. Ergänzungslieferung Juli 2021, VwGO, § 161 Rn. 9).

29

Eine Teilerledigung der Hauptsache ist nach diesen Maßgaben vorliegend schon mangels eines nachträglichen Ereignisses nicht eingetreten. Das ursprüngliche Begehren erwies sich vielmehr bereits zum Zeitpunkt der Antragsstellung als unzulässig. Denn der Antragsteller hatte zu diesem Zeitpunkt kein schutzwürdiges Interesse für sein Begehren, dass die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 21. Januar 2022 festgestellt wird. Der Antragsteller hat weder in der Antragsschrift noch in den weiteren Schriftsätzen substantiiert dargelegt, dass zwischen der Klageerhebung und der Teilerledigungserklärung Streit über die aufschiebende Wirkung bestand und er an der Einsatzteilnahme gehindert wurde bzw. gehindert worden wäre. Das geschilderte Gespräch mit dem Gemeindebrandmeister bleibt oberflächlich und ohne Bezug auf einen konkreten Einsatz. Die Antragsgegnerin hat die aufschiebende Wirkung der Klage auch im Gerichtsverfahren nicht in Abrede gestellt. Der Antrag wurde mithin nicht nachträglich durch einen dem Antragsteller nicht zurechenbaren Grund unzulässig oder unbegründet, sondern erwies sich von Rechtshängigkeit an als unzulässig.

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B. Der Hilfsantrag, die aufschiebende Wirkung der Klage vom 21. Januar 2022 wiederherzustellen, hat ebenfalls keinen Erfolg.

31

I. Der Antrag ist zulässig.

32

Die Kammer legt das Antragsbegehren des Hilfsantrags gemäß § 122 Abs. 1 in Verbindung mit § 88 VwGO dahingehend aus, dass die aufschiebende Wirkung der Klage (3 A 20/22) gegen die 2-G-Regelung bei Einsätzen wiederhergestellt und nicht wie ursprünglich beantragt anordnet werden soll.

33

Darüber hinaus legt die Kammer das Antragsbegehren des Hilfsantrags so aus, dass sich das Begehren nicht nur gegen die „Dienstanweisung“ vom 21. Dezember 2021, sondern auch gegen dessen Verlängerung vom 25. Januar 2022 richtet.

34

Die Kammer erachtet die im Laufe des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens erfolgte Antragserweiterung hinsichtlich der Einbeziehung der „Corona Dienstanweisung und Verlängerung der Winterruhe“ vom 25. Januar 2022 ausnahmsweise für zulässig. Wird ein angefochtener Verwaltungsakt durch einen neuen verändert und richtet sich der Antragsteller nunmehr auch gegen den neuen, dann stellt dies eine Antragsänderung dar (vgl. Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 91 Rn. 9). Eine Antragsänderung ist analog § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. In Anbetracht der von vornherein angeordneten Befristung der Winterruhe bis zum 31. Januar 2022 und der inhaltlichen Übereinstimmung der angefochtenen Regelungen hält das Gericht die Änderung ausnahmsweise für sachdienlich.

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1. Das Verwaltungsgericht ist zuständig. Denn der Antragsteller wendet sich nicht unmittelbar gegen die Niedersächsische Verordnung über infektionspräventive Schutzmaßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2 und dessen Varianten, sondern gegen die „Dienstanweisungen“.

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2. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Denn die Mitglieder der freiwilligen Feuerwehren stehen in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis (vgl. § 1 Abs. 1, § 12 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsisches Brandschutzgesetz - NBrandSchG -) und nicht in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zu ihrer Gemeinde.

37

3. Der Antrag ist durch die nachträgliche Anordnung der sofortigen Vollziehung statthaft geworden, vgl. §§ 80 Abs. 5 Satz 1, 123 Abs. 5 VwGO.

38

Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist statthaft, wenn die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt begehrt wird. Die „Dienstanweisungen“ sind Verwaltungsakte, die für sofort vollziehbar erklärt worden sind.

39

a. Die Regelung, dass Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehren der Antragsgegnerin nur am Einsatzdienst teilnehmen dürfen, wenn sie geimpft oder genesen sind, stellt einen Verwaltungsakt dar, gegen den eine Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung hat, vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Bei der 2-G-Regelung für den Einsatzbetrieb ab Warnstufe 1 handelt sich um einen belastenden Verwaltungsakt in der Unterform einer Allgemeinverfügung (§ 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz - NVwVfG - i.V.m. § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -). Denn die betroffenen Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr werden als bestimmbarer Personenkreis durch die Anordnung in wesentlicher Weise in ihrer mitgliedschaftlichen Rechts- und Pflichtenstellung betroffen, weil sie für einen beachtlichen Zeitraum von einer der beiden Hauptpflichten, hier der Teilnahme an Brandbekämpfungs- und Hilfeleistungseinsätzen, nach § 12 Abs. 4 Satz 1 NBrandSchG, ausgeschlossen werden (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 25.1.2001 - 11 M 4402/00 -, juris Rn. 4 m.w.N.).

40

b. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Statthaftigkeit des Antrags ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Denn die Anordnung der sofortigen Vollziehung kann dem Erlass des Verwaltungsaktes auch im gerichtlichen Verfahren nachfolgen (vgl. Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 80 Rn. 41) mit der Folge, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO durch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 8. Februar 2022 statthaft geworden ist.

41

II. Der Antrag ist jedoch in der Sache unbegründet.

42

Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell ordnungsgemäß begründet (dazu unter 1.). Die in materieller Hinsicht gebotene Interessenabwägung zwischen dem Suspensivinteresse des Antragstellers und dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin fällt zu Lasten des Antragstellers aus (dazu unter 2.) und es besteht auch ein besonderes Vollzugsinteresse (dazu unter 3.).

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1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell ordnungsgemäß, insbesondere genügt sie dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere öffentliche (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Dementsprechend hat die Antragsgegnerin das besondere öffentliche Interesse damit begründet, dass die Teilnahme von ungeimpften oder nicht genesenen Kameraden/-innen an Einsätzen bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens mit Blick auf das damit verbundene COVID-19-Infektionsrisiko nicht hingenommen werden könne.

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2. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus.

45

Die gerichtliche Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO setzt eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung voraus. Diese Abwägung fällt in der Regel zu Lasten des Antragstellers aus, wenn bereits im Aussetzungsverfahren bei summarischer Prüfung zu erkennen ist, dass der Rechtsbehelf offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.5.2004 - 2 BvR 821/04 -, juris Rn. 20; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 970 ff. m.w.N.). Dagegen überwiegt das Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in aller Regel, wenn sich der Rechtsbehelf als offensichtlich begründet erweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.10.1995 - 1 VR 1.95 -, juris Rn. 3). Bleibt der Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache bei der in dem Aussetzungsverfahren nur möglichen summarischen Prüfung (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 11.9.1998 - 11 VR 6.98 -, juris Rn. 4) offen, kommt es auf eine reine Abwägung der widerstreitenden Interessen an (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.2019 - 1 VR 1.19 -, juris Rn. 6; Nds. OVG, Beschl. v. 10.3.2020 - 13 ME 30/20 -, juris Rn. 7).

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Hieran gemessen kommt die gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht in Betracht. Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2021 in Gestalt der Verlängerung vom 25. Januar 2022 ist voraussichtlich rechtmäßig (a.). Unabhängig davon überwiegt das vom Antragsteller geltend gemachte Aussetzungsinteresse die widerstreitenden öffentlichen Vollzugsinteressen nicht (b.).

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a. Die Allgemeinverfügung beruht auf einer geeigneten Ermächtigungsgrundlage und ist voraussichtlich formell sowie materiell rechtmäßig.

48

aa. Die Allgemeinverfügung beruht auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage.

49

Nach dem aktuell geltenden § 1 Abs. 3 der Niedersächsischen Verordnung über infektionspräventive Schutzmaßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2 und dessen Varianten (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 23. November 2021, zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 1. Februar 2022 (Nds. GVBl. Nr. 5/2022, S. 70) kann eine Veranstalterin, ein Veranstalter, eine Betreiberin oder ein Betreiber einer Einrichtung oder eines Betriebs unabhängig von den Warnstufen dieser Verordnung im Rahmen der Privatautonomie den Zutritt auf Personen einschließlich der dienstleistenden Personen beschränken, die einen Impfnachweis gemäß § 2 Nr. 3 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung (SchAusnahmV) vom 8. Mai 2021 (BAnz AT 08.05.2021 V1), geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 14. Januar 2022 (BAnz AT 14.01.2022 V1), oder einen Genesenennachweis gemäß § 2 Nr. 5 SchAusnahmV vorlegen (2-G-Regelung).

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Diese aktuelle Fassung der Niedersächsischen Corona-Verordnung ist einschlägig, weil sich die Rechtmäßigkeit der 2-G-Regelung vorliegend nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtslage richtet. Denn die Allgemeinverfügung erweist sich als Dauerverwaltungsakt, der ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis begründet, sodass seine Voraussetzungen ständig aktualisiert vorliegen müssen (vgl. VG Oldenburg, Beschl. v. 1.6.2021 - 7 B 1657/21 -, juris Rn. 6 m.w.N.). Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2021 und verlängert durch Allgemeinverfügung vom 25. Januar 2022 trifft nicht nur eine einmalige, stichtagsbezogene Regelung. Sie untersagt vielmehr ab dem Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens bis zum Ablauf des 28. Februar 2022 ungeimpften oder nicht genesenen Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr die Teilnahme an unterschiedlichen Einsätzen.

51

Die Kammer hält es bei summarischer Prüfung für rechtlich zulässig, diese Regelung auf die Organisation der Freiwilligen Feuerwehr zu übertragen (vgl. Nds. Ministerium für Inneres und Sport, Aktuelle Hinweise zur Einsatzbereitschaft und Leistungsfähigkeit der Feuerwehren in Niedersachsen: hier Aktualisierung der Hinweise, Stand 8.12.2021, S. 3). Ein Abstellen auf das Hausrecht der Antragsgegnerin ist somit entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht erforderlich. Im Übrigen wird klarstellend darauf hingewiesen, dass die „Hinweise zur Einsatzbereitschaft und Leistungsfähigkeit der Feuerwehren in Niedersachsen“ des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 3. September 2021 durch ihre Aktualisierung vom 8. Dezember 2021 überholt sind.

52

Ungeachtet dessen – die Entscheidung selbständig tragend – kann die Allgemeinverfügung auch auf die Fürsorgepflicht der Antragsgegnerin gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr gestützt werden, welche aus der öffentlich-rechtlichen gesetzlichen Sonderbindung folgt (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 Satzung der Freiwilligen Feuerwehr in der Samtgemeinde G. [H.]); zur Verwaltungsaktbefugnis und Fürsorgepflicht vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 25.1.2001 - 11 M 4402/00 -, juris Rn. 4; Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl., § 12 Rn. 29 f. und Rn. 36).

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bb. Die Allgemeinverfügung ist bei summarischer Prüfung formell rechtmäßig.

54

(1) Die Antragsgegnerin ist für den Erlass zuständig.

55

Nach § 1 Abs. 1 NBrandSchG sind die Abwehr von Gefahren durch Brände (abwehrender und vorbeugender Brandschutz) sowie die Hilfeleistung bei Unglücksfällen und bei Notständen (Hilfeleistung) Aufgaben der Gemeinden und Landkreise sowie des Landes. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NBrandSchG obliegen den Gemeinden der abwehrende Brandschutz und die Hilfeleistung in ihrem Gebiet. Die Samtgemeinden erfüllen nach § 98 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NKomVG die Aufgaben nach dem Niedersächsischen Brandschutzgesetz für ihre Mitgliedsgemeinden. Die Antragsgegnerin ist demnach als Samtgemeinde zuständig.

56

(2) Es bestehen keine Bedenken gegen die gewählte Handlungsform der Allgemeinverfügung.

57

Die Antragsgegnerin durfte sich dieser Handlungsform bedienen. Voraussetzung einer personenbezogenen Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG – wie hier – ist lediglich, dass der Behörde die Bestimmung des Personenkreises auch nach allgemeinen Merkmalen möglich ist. Nicht erforderlich ist jedoch, dass sie den Personenkreis nur nach diesen Merkmalen bestimmen kann. Die Behörde kann somit eine Allgemeinverfügung auch dann erlassen, wenn sie Namen/Adressen der Betroffenen kennt. Wenn der Behörde sowohl der Erlass eines Bündels von Einzelverfügungen (sog. Sammelverwaltungsakt) wie einer Allgemeinverfügung möglich ist, steht ihr somit ein Wahlrecht zu (zum Vorstehenden Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 278 m. w. N.). Dass die Antragsgegnerin einen einzelnen Adressaten kennt, steht ihr Handlungsformenwahlrecht daher nicht entgegen.

58

cc. Die Allgemeinverfügung ist bei summarischer Prüfung auch materiell rechtmäßig. Da weder § 1 Abs. 3 Niedersächsische Corona-Verordnung noch die Fürsorgepflicht Tatbestandsmerkmale nennen, misst sich die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung vorrangig am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

59

Die Anordnung der 2-G-Regelung bei Einsätzen erweist sich bei summarischer Prüfung als verhältnismäßig. Sie verfolgt ein legitimes Ziel und ist bei derzeitigem Erkenntnisstand und Infektionsgeschehen voraussichtlich geeignet, erforderlich und angemessen.

60

(1) Die Antragsgegnerin verfolgt den legitimen Zweck, ihre Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems sowie eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Feuerwehr infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden.

61

(2) Die 2-G-Regelung ist auch geeignet, das heißt für die Zielerreichung zumindest förderlich.

62

Angesichts der hohen Infektiosität und der Übertragungswege steht für das Gericht außer Frage, dass Beschränkungen im Zusammenhang von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen - vor allem in geschlossenen Räumen mit schlechter Belüftung - geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 25.1.2022 - 14 MN 121/22 -, juris Rn. 30 m.w.N.). Dies gilt unzweifelhaft auch für die derzeit vorherrschende Variante des SARS-CoV-2-Virus mit der Bezeichnung Omikron (Pangolin Nomenklatur B.1.1.529), die sich nach derzeitigem Kenntnisstand deutlich schneller und effektiver ausbreitet als die bisherigen Virusvarianten (vgl. RKI, Übersicht zu besorgniserregenden SARS-CoV-2-Virusvarianten (VOC), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virusvariante.html;jsessionid=F66D2E778229BFC72A159B76BC540B62.internet052?nn=2444038, Stand: 20.11.2021).

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Der Ausschluss Ungeimpfter bewirkt zum einen, dass sich die Ungeimpften bei Einsätzen und somit insbesondere im Einsatzfahrzeug, zu dem nur noch Geimpfte und Genesene Zugang erhalten, nicht infizieren können (vgl. zu Sportanlagen Nds. OVG, Beschl. v. 8.12.2021 - 13 MN 463/21 -, juris Rn. 37). Zum anderen dient die 2-G-Regelung auch dem Schutz der am Einsatz teilnehmenden geimpften und/oder genesenen Personen.

64

Nach aktuellen Erkenntnissen des RKI kann auch bei Dominanz der Omikron-Variante für vollständig geimpfte Personen aller Altersgruppen – und insbesondere für Personen mit Auffrischimpfung – von einem sehr guten Impfschutz gegenüber einer schweren COVID-19-Erkrankung ausgegangen werden und weiterhin zeigt sich für ungeimpfte Personen aller Altersgruppen ein deutlich höheres Risiko für eine COVID-19-Erkrankung, insbesondere für eine schwere Verlaufsform (RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 10.02.2022, S. 29 f.). Darüber hinaus ist die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung eine SARS-CoV-2 Infektion haben, kürzer als bei ungeimpften Personen mit SARS-CoV-2 Infektion, wobei nicht quantifiziert werden kann, in welchem Maß die Impfung die Übertragung des Virus reduziert (RKI, COVID-19 und Impfen: Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ), veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/gesamt.html, Stand: 7.2.2022).

65

(3) Bei summarischer Prüfung bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Untersagung der Teilnahme an Einsätzen durch Personen, die nicht über einen Impfnachweis oder über einen Genesenennachweis (2-G-Regelung) verfügen, zur Zielerreichung erforderlich ist.

66

Mildere, sachlich gleichwertige alternative Maßnahmen zur Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 202 ff.) sind jedenfalls nicht offensichtlich.

67

(a) Ein (täglicher) Selbsttest stellt zwar ein milderes, jedoch kein gleich effektives Mittel dar. Zum einen schützt eine Testung im Vergleich zu einer Impfung (oder nach erfolgter Genesung) nicht gleichermaßen vor einer Infektion oder zumindest vor schwerwiegenden Krankheitsverläufen im Fall einer Infektion mit dem Coronavirus (Flyer: „Welches Risiko gehe ich bei Treffen mit 2G- oder 3G-Regelungen diesen Winter ein?“, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Downloads/Flyer-2G3G.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 26.11.2021). Durch eine Testung können allenfalls zu einem gewissen Teil Infektionen entdeckt und deren Weiterverbreitung verhindert, nicht aber Infektionen der getesteten Personen selbst verhindert werden. Dass die nicht-immunisierten Getesteten selbst schwer erkranken und auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Gesundheitsfürsorge angewiesen sind, kann durch deren Testung nicht ausgeschlossen werden (Bayerischer VGH, Beschl. v. 27.12.2021 - 20 NE 21.2977 -, juris Rn. 22). Zum anderen weisen die Schnelltests je nach Hersteller eine teilweise signifikante Fehlerquote und wohl vor allem in der präsymptomatischen Infektionsphase nur eine begrenzte Sensitivität auf (RKI, Hinweise zur Testung von Patienten auf Infektion mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Vorl_Testung_nCoV.html;jsessionid=3A9C41B8BAA1C3DF04C76A9FB3CA316D.internet111?nn=13490888#doc13490982bodyText2, Stand: 30.11.2021). Darüber hinaus stellt ein negativer Test immer nur eine Momentaufnahme dar (Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.12.2021 - 3 B 421/21 -, juris Rn. 62). Im Übrigen bestehen Bedenken hinsichtlich der organisatorischen Umsetzbarkeit einer Sichtkontrolle von Testnachweisen. Anders als im schulischen oder beruflichen Bereich finden Einsätze der Freiwilligen Feuerwehr nicht zu festen Zeiten bzw. in einem regelmäßigen Schichtdienst, sondern unregelmäßig und mit variierender, im Vorfeld nicht bestimmbarer Besetzung statt. Damit fehlen die gefestigten Organisationsstrukturen, um den Test unabhängig von einem eventuellen Einsatz etwa alle 24 Stunden am Feuerwehrhaus überprüfen zu können. Das macht gerade den Unterschied zur Schule bzw. zur Berufsfeuerwehr aus. Unabhängig davon reisen einzelne Feuerwehrmitglieder auch direkt zum Einsatzort, da sie etwa von ihrem Arbeitsplatz aus losfahren. Am Einsatzort eine Sichtkontrolle durchzuführen, ist nach Auffassung des Gerichts fernliegend. Jedenfalls kann eine Testung nicht erst nach der Alarmierung durchgeführt werden, da das Testergebnis eines Selbsttests in der Regel erst nach ca. 15 Minuten abrufbar ist. Zudem dürfte eine Kontaktnachverfolgung im Fall einer Infektion durch die Vielzahl an Personenkontakten ohne Mindestabstand erschwert sein. Eine Freiwilligkeit der Testung ist nicht angezeigt und wird selbst bei Mitgliedern der Berufsfeuerwehr, die zu ihrem Dienstherrn in einem beamtenrechtlichen Treueverhältnis stehen, nicht praktiziert.

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(b) Für nicht geimpfte oder nicht genese Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehren wäre die Verpflichtung zum Tragen einer Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus anstelle des Teilnahmeverbots fraglos milder. Die bloße Verpflichtung entsprechende Masken beim Einsatz zu tragen, erscheint jedoch nach Auffassung des Gerichts nicht als vergleichbar effektiv. Atemschutzmasken dieses Schutzniveaus kommt zwar eine das Infektionsrisiko drastisch reduzierende Wirkung zu. Voraussetzung ist aber eine durchgehende Maskenpflicht und vollständige Befolgung (vgl. Nds. OVG, Beschl v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 40 m.w.N.). Letzteres kann in der hier zu beurteilenden Fallgestaltung nicht angenommen werden, so dass die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur 2-G-Regelung im Einzelhandel (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris ins. Rn. 34 ff.) nicht übertragbar ist. Zum einen ist die vollständige Befolgung unter den Einsatzkräften angesichts der im Vergleich zum Einzelhandel deutlich gesteigerten körperlichen Anstrengung, der fehlenden Planbarkeit von Einsätzen und des besonderen Zeitdrucks von der Alarmierung bis zum Einsatz nicht praktikabel. Es erscheint hier naheliegend, dass die Masken in der Eile vergessen werden oder angesichts der besonderen körperlichen Belastung zumindest zeitweise abgelegt werden müssen. Zum anderen sind die Einsatzkräfte der Feuerwehren außerhalb von geschlossenen Räumen im Zusammenhang mit einer Tätigkeit zur Gefahrenabwehr von der Pflicht zum Tragen einer Maske gem. § 4 Abs. 3 Nr. 3 Niedersächsische Corona-Verordnung befreit. Damit wäre auch in zeitlicher Hinsicht keine durchgehende Befolgung gewährleistet. Hinzu kommt, dass die ungeimpften und nicht genesenen Einsatzkräfte außerhalb des Fahrzeugs nicht nur mit anderen Einsatzkräften, sondern auch mit Dritten interagieren. Inwieweit die um Schutz suchenden Dritten gegen eine Corona-Infektion geschützt sind, ist nicht prognostizierbar. Darüber hinaus entstehen bei Einsätzen zur Menschenrettung typischerweise eine hohe Anzahl von unmittelbaren Personenkontakten bei Unterschreitung des Mindestabstands. Schließlich ist zu beachten, dass die Maskenpflicht als Hygienemaßnahme unabhängig von der 2- oder 3-G-Regelung gilt und nach der Wertung des Verordnungsgebers nicht dazu führt, dass das Tragen der FFP2-Maske von der Einhaltung der 2- bzw. 3-G-Anforderungen entbindet.

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(c) Das Lüften des Einsatzfahrzeugs stellt nach der Auffassung des Gerichts kein milderes Mittel gleicher Eignung dar. Sofern ein Martinshorn zum Einsatz kommt, dürfte eine Fahrt mit offenem Fenster aus Gründen des Gehörschutzes nicht zumutbar sein. Zudem kann durch die Fahrt bei offenem Fenster das Ansteckungsrisiko außerhalb des Einsatzfahrzeugs nicht reduziert werden.

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(4) Gegen die Angemessenheit der Allgemeinverfügung bestehen ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken.

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Da es sich bei der Tätigkeit in der Freiwilligen Feuerwehr um ein Ehrenamt und nicht um eine berufliche Tätigkeit handelt, führt das Teilnahmeverbot für Ungeimpfte an Einsätzen nicht zu Gehaltseinbußen, hat keine negativen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Lebensführung und stellt daher keinen Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) dar (vgl. Hamburgisches OVG, Beschl. v. 15.5.2012 - 1 Bs 44/12 -, juris Rn. 11).

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Die Allgemeinverfügung greift lediglich nicht unerheblich in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Personen ein, die nicht über einen Impfnachweis oder über einen Genesenennachweis verfügen. Diesen Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr wird die Teilnahme bei Einsätzen zum Brandschutz oder zur Hilfestellung vollständig verwehrt. Die Untersagung ist allerdings nicht auf Dauer angelegt. Die Winterruhe wurde zuletzt bis zum 28. Februar 2022 verlängert. Die Antragsgegnerin geht nach ihrem Vorbringen davon aus, dass auch die 2-G-Regelung bis zu diesem Datum befristet ist. Die 2-G-Regelung ist zudem auf einen Teilbereich des Tätigkeitsfeldes eines Feuerwehrmitglieds beschränkt, auch wenn es sich dabei um eine der beiden Hauptpflichten handelt.

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Dem in der konkreten Ausgestaltung geringeren Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit steht der Gesundheitsschutz der anderen Einsatzkräfte (Art. 2 Abs. 2 GG) gegenüber. Dieser ist trotz der sich auf Landes- und Bundesebene andeutenden Lockerungen der Corona-Beschränkungen von besonderem Gewicht, weil nach aktuellen Meldungen im hier maßgeblichen Landkreis G. -I. die Spitze des Infektionsgeschehens noch nicht erreicht ist (Aktuelle Fallzahlen/ Das regionale Infektionsgeschehen im Überblick, www. J. -I..de/home/familie-soziales-gesundheit/corona-virus.aspx, Stand: 15.2.2022 und 11.2.2022). Der Schutz der Gesundheit der Einsatzkräfte dient wiederum der Sicherstellung der Einsatzfähigkeit der Freiwilligen Feuerwehr. Angesichts des sehr hohen Gewichts, das den von der Antragsgegnerin verfolgten Eingriffszwecken beim gegenwärtigen Stand der Pandemie beizumessen ist, ist die Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit unter Berücksichtigung der durch die Omikron-Variante ausgelösten, noch andauernden fünften Welle, der hohen Zahl an Neuinfektionen, der steigenden Hospitalisierungsinzidenz (Corona: Die Lage in Niedersachsen, www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/niedersachsen-und-corona-aktuelle-leitindikatoren-203487.html, Stand: 16.2.2022) und der damit einhergehenden Belastung des öffentlichen Gesundheitssystems gegenwärtig zumutbar.

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b. Selbst wenn die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach alledem als noch nicht hinreichend prognostizierbar anzusehen wären, würde die dann vom Gericht anzustellende ergänzende Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausfallen.

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Das Aussetzungsinteresse des Antragstellers besteht nach seinen Angaben maßgeblich darin, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens als Ungeimpfter an Einsätzen zur Brandbekämpfung und zur Hilfeleistung teilnehmen zu können. Dieses Ansinnen ist fraglos grundrechtlich geschützt, nach dem Dafürhalten des Gerichts aber nur von geringerem Gewicht. Denn durch die von der Antragsgegnerin getroffene Anordnung wird dem Antragsteller nur ein Teil der Betätigungsmöglichkeiten in der freiwilligen Feuerwehr für einen gewissen, (tendenziell wohl) absehbaren Zeitraum unmöglich gemacht. Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung deutlich schwerer. Denn ohne den Vollzug könnte sich die Gefahr der Ansteckung und Erkrankung der anderen an dem Einsatz teilnehmenden Feuerwehrleute mit dem Virus nicht unerheblich erhöhen und damit die Funktionsfähigkeit der Freiwilligen Feuerwehr als kritische Infrastruktur, der die für die Allgemeinheit bedeutsame Aufgabe des Brandschutzes und der Hilfeleistung (§ 1 Abs. 1 NBrandSchG) obliegt, erheblich beeinträchtigt werden.

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3. Schließlich ist auch ein besonderes Vollzugsinteresse gegeben. Die Antragsgegnerin hat vorgetragen, dass eine Teilnahme ungeimpfter und klagender Kameraden/-innen an Einsätzen bis zu einer Entscheidung im Klageverfahren aufgrund der damit verbundenen Gefahren nicht hingenommen werden könne. Dem ist zuzustimmen. Der Vollzug der angefochtenen Allgemeinverfügung ist unter Fürsorgegesichtspunkten für die Mitglieder der Ortsfeuerwehren und der Bedeutung der Aufrechterhaltung der Einsatzfähigkeit der Freiwilligen Feuerwehr für die Allgemeinheit angesichts der derzeitigen Pandemieentwicklung besonders eilbedürftig.

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4. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller. Dies ergibt sich hier aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt.

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5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1 und 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Das Gericht nimmt für das Hauptsacheverfahren den Auffangstreitwert (5000,00 EUR) an. Im Hinblick auf die Vorläufigkeit der Entscheidung im Eilverfahren wird entsprechend Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) die Hälfte des Wertes des Hauptsacheverfahrens als Streitwert angesetzt.

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