Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-23, Aktenzeichen 13a F 12/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:1023.13A.F12.08.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der
Verwaltungsvorgänge in dem Verfahren VG Köln - 13 K 4518/06 - durch den
Beigeladenen rechtmäßig ist.

Die Antragstellerin trägt die Kosten dieses Zwischenverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zwischenverfahren auf 5.000, -- Euro festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die Antragstellerin begehrt eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach § 16c des
Pflanzenschutzgesetzes für das Pflanzenschutzmittel "RC G. ", das in Belgien
unter der Bezeichnung "U. " zugelassen ist. Nach Auffassung der Antragstellerin
ist es mit dem in Deutschland durch die Antragsgegnerin zugelassenen
Pflanzenschutzmittel "T. " identisch. Das Bundesamt für Verbraucherschutz und
Lebensmittelsicherheit (BVL) lehnte den Antrag auf Erteilung einer
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung mit Bescheid vom 20. Juni 2006 ab, weil das
Importmittel einen ökologisch bedenklichen Beistoff (Netzmittel) enthalte, der in dem
Produkt "T. " nicht enthalten sei. Der Widerspruch der Antragstellerin blieb ohne
Erfolg. Mit der vor dem Verwaltungsgericht am 17. Oktober 2006 erhobenen Klage
(13 K 4518/06) verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Mit Beschluss gab
das Verwaltungsgericht dem BVL auf, die im Verwaltungsverfahren eingeholte
Auskunft der zuständigen belgischen Behörde nebst Anlagen hinsichtlich des in dem
Importmittel "U. " enthaltenen Netzmittels vorzulegen sowie Auskunft darüber zu
geben, welches namentlich bezeichnete Netzmittel in dem Referenzmittel "T. "
enthalten ist. Die Vorlage und Erteilung der begehrten Auskünfte wurde von dem
beigeladenen Ministerium mit Schriftsatz vom 28. März 2008 verweigert. Sie seien
gemäß § 18c des Pflanzenschutzgesetzes geheim zu halten, weil Auskünfte nur bei
einem - hier aber nicht vorliegenden - überwiegenden öffentlichen Interesse zu
erteilen seien.

4

Die Antragstellerin hat daraufhin einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung
dieser Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO gestellt mit dem sinngemäßen
Begehren,

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zu entscheiden, ob die Verweigerung der vollständigen Vorlage der
Verwaltungsvorgänge rechtmäßig ist.

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Das Verwaltungsgericht hat die Sache dem Fachsenat zur Entscheidung nach §
99 Abs. 2 VwGO vorgelegt und auf Anfrage des Senats seine Auffassung bekräftigt,
dass es die in Rede stehenden Auskünfte zur Sachverhaltsaufklärung und
Streitentscheidung für erforderlich halte.

7

Die Antragstellerin macht geltend: Ein Geheimhaltungsinteresse bestehe nicht.
Nicht die genaue Zusammensetzung des Referenzmittels solle mitgeteilt werden,
sondern die entscheidungserheblichen Abweichungen in den Beistoffen. Die
unterbleibende Vorlage der Akten führe zu einer Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Die Ablehnung durch den Beigeladenen sei ermessensfehlerhaft. Sie - die
Antragstellerin - könne sich als Importeur nicht i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG effektiv
gegen die Ablehnung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung wehren.

8

II.

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Der Antrag der Antragstellerin nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat keinen Erfolg.

10

Für die Entscheidung im Zwischenverfahren ist nicht das Gericht der
Hauptsache, sondern ein besonderer Spruchkörper, nämlich der nach § 189 VwGO
eingerichtete Fachsenat zuständig. Dieser entscheidet gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1
VwGO nur darüber, ob die Verweigerung der Aktenvorlage durch die oberste
Aufsichtsbehörde rechtmäßig ist oder nicht. Eine weitergehende
Entscheidungszuständigkeit steht ihm nicht zu.

11

Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung des Fachsenats, ob die
Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten rechtmäßig ist, setzt voraus,
dass das Gericht der Hauptsache deren Entscheidungserheblichkeit bejaht hat. Für
den Zwischenstreit über die Rechtmäßigkeit muss klargestellt sein, was er zum
Gegenstand haben soll. Dazu bedarf es gemäß § 98 VwGO i. V. m. § 358 ZPO
grundsätzlich eines Beweisbeschlusses des Gerichts der Hauptsache, mit dem das
Gericht unter Angabe des Beweisthemas förmlich verlautbart, dass es diese
Tatsachen als erheblich ansieht,

12

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 20 F 13. 03 - BVerwGE 119,
229, 230 f. = NVwZ 2004, 485, und vom 17. März 2008 - 20 F 42.07 -, juris,

13

oder einer sonstigen förmlichen Äußerung des Gerichts, die für das weitere
Verfahren Klarheit über seine Auffassung zur Erheblichkeit des Akteninhalts schafft.

14

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2006 - 20 F 4.05 -, NVwZ 2006, 1423.

15

Vorliegend hat das Gericht der Hauptsache einen entsprechenden
Beweisbeschluss erlassen, mit dem es dem BVL die Vorlage der Auskunft der
zuständigen belgischen Behörde nebst Anlagen hinsichtlich des in dem Importmittel
"U. " enthaltenen Netzmittels sowie die Auskunftserteilung aufgegeben hat,
welches namentlich bezeichnete Netzmittel in dem Referenzmittel "T. " enthalten
ist.

16

Die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten ist rechtmäßig. Die
Voraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen vor; Ermessensfehler
bestehen hinsichtlich der abgelehnten Vorlage nicht.

17

Gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde
- hier der Beigeladene - die Vorlage von Urkunden oder Akten auch verweigern,
wenn das Bekanntwerden dieser Vorgänge nach einem Gesetz geheim gehalten
werden muss. So liegt es hier.

18

Nach § 18c Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen
(Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai
1998 (BGBl. I S. 971, 1527, 3512), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom
5. März 2008 (BGBl. I S. 284) dürfen Angaben, die ein Betriebs- oder
Geschäftsgeheimnis darstellen oder enthalten, von dem Bundesamt für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit nicht offenbart werden, soweit der
Antragsteller oder der Zulassungsinhaber die Angaben als geheimhaltungsbedürftig
kenntlich gemacht hat.

19

Bei den Tatsachen, die in den im Streit befindlichen Aktenbestandteilen enthalten
sind, handelt es sich um derartige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des
Zulassungsinhabers. Hierunter werden alle auf ein Unternehmen bezogene
Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur
einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der
Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im
Wesentlichen technisches Wissen im weitesten Sinne; Geschäftsgeheimnisse
betreffen vornehmlich kaufmännisches Wissen.

20

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u .a. -, BVerfGE
115, 205 = NVwZ 2006, 1041, 1042 m. w. N.

21

Dass die streitigen Unterlagen derartige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
enthalten, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Auch der Fachsenat geht hiervon
aus und weist zusätzlich darauf hin, dass das in einem Unternehmen vorhandene
Wissen über Herstellungsverfahren und die genaue Zusammensetzung eines
Produkts einen wirtschaftlichen Wert darstellt, so dass es an der Nichtverbreitung
dieser Tatsachen ein nach Art. 12 Abs. 1 GG berechtigtes Interesse hat. Die
Entscheidung, soweit sie eine Pflicht zur Vorlage der Akten feststellen und damit die
Kenntnisnahme der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch Konkurrenten im
Gerichtsverfahren ermöglichen würde, bedeutete daher einen Eingriff in den
Schutzbereich der Berufsfreiheit der Zulassungsinhaberin. Ob auch Rechte aus Art.
14 Abs. 1 GG betroffen sein können, kann dahinstehen, weil ein Schutz von
Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen durch Art. 14 Abs. 1 GG jedenfalls nicht
weitergeht als der durch Art. 12 Abs. 1 GG.

22

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u .a. -, a. a. O.
sowie NVwZ 2006, 1041, 1046.

23

§ 18c Abs. 1 Satz 1 PflSchG gilt allerdings nicht, wenn das Bundesamt für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit unter Berücksichtigung des
Geheimhaltungsinteresses der Beteiligten ein überwiegendes öffentliches Interesse
an der Offenbarung feststellt (§ 18c Abs. 1 Satz 2 PflSchG). Ein solches Interesse ist
hier nicht feststellbar.

24

Für die Bestimmung des unbestimmten Begriffs "öffentliches Interesse" ist die
jeweilige Zielrichtung des Gesetzes entscheidend. So kann etwa der in § 5 Abs. 1 Nr.
6 des Gesetzes über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (BtMG) ausgesprochene
Gesetzeszweck, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sei
sicherzustellen, ein öffentlicher Zweck sein, der im Einzelfall die Erteilung einer
individuellen Erlaubnis gemäß § 3 Abs. 2 BtMG rechtfertigen kann. Die Therapie
einer einzelnen Person kann daher einem öffentlichen Anliegen dienen.

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 2005 - 3 C 17.04 -, BVerwGE 123, 352 =
NJW 2005, 3300.

26

Eine solche, also auch auf Individualinteressen abstellende Zielrichtung hat § 18c
PflSchG indes nicht. Diese Vorschrift ist vielmehr mit § 30 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vergleichbar. Danach haben die Beteiligten
Anspruch darauf, dass ihre Geheimnisse, insbesondere die zum persönlichen
Lebensbereich gehörenden Geheimnisse sowie die Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse, von der Behörde nicht unbefugt offenbart werden. Die
Befugnis der Behörde zur Offenbarung kommt im Zuge einer Interessenabwägung
dann in Betracht, wenn sie zum Schutz von Rechtsgütern der Allgemeinheit
erforderlich ist. Sie wird in der Regel erst dann anzunehmen sein, wenn die
Offenbarung der einzig mögliche Weg zur ordnungsgemäßen Erfüllung einer im
öffentlichen Interesse liegenden überragend wichtigen Verwaltungsaufgabe ist.

27

Vgl. etwa Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 30 Rn. 20.

28

Die Antragstellerin verfolgt hier aber nicht als Sachwalterin ein
Informationsinteresse der Allgemeinheit,

29

vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -,
NVwZ 2008, 554,

30

sondern das individuelle Ziel, nach § 99 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 100 Abs. 1 und
§ 108 Abs. 2 VwGO effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) durch Aufklärung
des Sachverhalts und Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) in dem
allein sie betreffenden Verfahren der Erteilung einer
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach dem Pflanzenschutzgesetz zu erhalten.

31

Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage
(Sperrerklärung) bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus.

32

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u .a. -, a. a.
O.; BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, a. a. O.; zum
Informationsfreiheitsgesetz NRW vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2008
- 13a F 11/08 -, juris.

33

Die bundesrechtliche Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist im Verhältnis zu
den allgemeinen Geheimhaltungsvorschriften einschließlich der
Ausnahmeregelungen eine prozessrechtliche Spezialnorm.

34

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 20 F 5.05 -, DVBl. 2006, 1245.

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Eine Ermessensentscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hat der
Beigeladene in seiner Sperrerklärung getroffen. Er ist davon ausgegangen, dass der
Inhalt der Akten dem aus § 18c PflSchG folgenden Schutz von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen unterfällt. Als gegenläufigen Umstand hat er zunächst das
Vorliegen eines öffentlichen Informationsinteresses geprüft, was er aber zutreffend
verneint hat. Ferner hat er den Grundsatz des rechtlichen Gehörs in die Abwägung
eingestellt. Dessen Gewährung hat er aus Rechtsgründen als nicht beachtlich
angesehen, weil die Kenntnis davon, welchen Stoff mit wesentlicher Funktion das
Referenzmittel zusätzlich enthalte, dem Vortrag der Antragstellerin nicht von Nutzen
sei. Ob diese Auffassung zutreffend ist, lässt der Senat dahin stehen, weil es hierauf
im Zwischenverfahren nicht entscheidend ankommt und der Beigeladene weitere
Gesichtspunkte gegen eine Vorlage benannt hat. Als weitere ermessenssteuernde
Erwägung hat er auch den Umstand angesehen, dass die Übermittlung von
Auskünften über die Zusammensetzung eines Importmittels durch die
Zulassungsbehörde eines anderen EU-Staates auf freiwilliger Grundlage mit der Bitte
um vertrauliche Behandlung erfolge. Die Weitergabe der Auskünfte würde daher die
künftige Zusammenarbeit der Behörden erschweren. Diese Erwägung ist vor dem
Hintergrund, dass die Regelungen über die Verkehrsfähigkeitsbescheinigung
paralleleingeführter Pflanzenschutzmittel (§ 16c PflSchG) weiterhin anwendbar
bleiben sollen, ein die Entscheidung tragend sachlicher Gesichtpunkt.

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Auf der Grundlage des § 99 VwGO i. V. m. § 18c PflSchG kann das Begehren der
Antragstellerin keinen Erfolg haben. Allerdings sieht sich der Fachsenat veranlasst,
auf bei der Anwendung von § 99 VwGO sich zeigende Grundprobleme hinzuweisen:

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§ 99 VwGO weist in multipolaren Verhältnissen, insbesondere wenn
gleichrangiger grundrechtlicher Schutz für die beteiligten privaten Personen besteht,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u .a. -, a. a. O. sowie
NVwZ 2006, 1041, 1044 und Beschluss vom 23. Mai 2006 - 1 BvR 2530/04 -,
BVerfGE 116, 1 = NJW 2006, 2613, 2615; BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005
- 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 = NVwZ 2005, 578,

39

regelmäßig strukturelle Schutzdefizite auf, die der Herstellung praktischer
Konkordanz zwischen Geheimnisschutz und effektivem Rechtsschutz
entgegenstehen können. Auch wenn ein Antragsteller Akteneinsicht erhielte,
entstünde gleichwohl ein Schutzdefizit auf Seiten des Dritten (etwa des
Wettbewerbers).

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Geregelt ist in § 99 Abs. 2 VwGO ein Zwischenverfahren, dessen Gegenstand
die Überprüfung der Ermessensentscheidung der obersten Aufsichtsbehörde ist, die
Akten oder Urkunden aus Gründen überwiegenden Geheimnisschutzes nicht
herauszugeben oder Auskünfte nicht zu erteilen. Diese Konzeption des "in camera"-
Verfahrens hat bei Feststellung der Rechtmäßigkeit der Verweigerung der
Aktenvorlage zur Folge, dass der Inhalt der betreffenden Unterlagen im
Hauptsacheverfahren nicht verwertet werden darf. Demnach muss in
Rechtsstreitigkeiten, bei denen der Inhalt der geheim gehaltenen Akten für eine
entscheidungserhebliche Vorfrage von Relevanz ist, letztlich nach Beweislastregeln
entschieden werden, obgleich Beweismittel und weiterer Tatsachenstoff vorhanden
sind. Diese im Gesetz angelegte Alternativität zwischen dem Ausschluss von
Tatsachenstoff bei Geheimhaltung und dessen Berücksichtigung nur bei fehlendem
Geheimhaltungsbedarf hindert in multipolaren Konstellationen regelmäßig die
notwendige Herstellung praktischer Konkordanz zwischen den kollidierenden
Grundrechtspositionen. Eine Entscheidung ergeht immer nur entweder zu Lasten des
effektiven Rechtsschutzes oder zu Lasten des Geheimhaltungsinteresses. Die
strukturelle Unzulänglichkeit der Regelung in § 99 Abs. 2 VwGO kann zu dem
Ergebnis führen, dass auf der Grundlage des geltenden Verfahrensrechts die von der
Verfassung gebotene Zuordnung der betroffenen Rechtsgüter - effektiver
Rechtsschutz einerseits und Geheimhaltungsinteresse andererseits -
ausgeschlossen ist. Diese verfehlte Alternativität ermöglicht es den Fachgerichten
nicht, im Rahmen ihrer Rechtsanwendung sowohl den Rechtsschutzansprüchen als
auch den Geheimhaltungsbelangen Wirksamkeit zu verleihen. Die Alternativität kann
erst dann aufgelöst und eine wirkungsoptimierte Zuordnung geschaffen werden,
wenn das "in camera"-Verfahren nicht auf den Zwischenstreit über die Aktenvorlage
beschränkt bleibt, sondern auf den Rechtsstreit in der Hauptsache selbst erstreckt
wird.

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So BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u. a., Sondervotum
Gaier, a. a. O. sowie NVwZ 2006, 1041, 1047.

42

Derartiges ist im Geltungsbereich des § 138 des Telekommunikationsgesetzes
(TKG) auf der Basis einer europarechtskonformen Auslegung von Europäischem
Gemeinschaftsrecht vollzogen. Die zuständigen Regulierungsbehörde darf die
Vorlage der für die gerichtliche Sachverhaltsaufklärung benötigten Akten nicht wegen
eines darin enthaltenen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses verweigern. § 138
TKG sieht bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung ein "in camera"-Verfahren
vor, das sich über den Zwischenstreit wegen der Aktenvorlage hinaus auf den
Rechtsstreit in der Hauptsache selbst erstreckt.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2007 - 20 F 1.06 -, BVerwGE 127, 282 =
NWVBl. 2007, 428.

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Ein multipolares Verhältnis im beschriebenen Sinne ist auch hier gegeben,
wenngleich die Zulassungsinhaberin im Verfahren vor dem Gericht der Hauptsache
nicht beigeladen ist.

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Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2008 - 13 A 989/08 - und vom 29.
Mai 2007 - 13 B 647/07, juris.

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Allerdings entschärft sich die Konfliktlage in
Verkehrsfähigkeitsbescheinigungsverfahren nach dem Pflanzenschutzgesetz. Die
Antragstellerin kann nämlich ein reguläres Zulassungsverfahren nach § 11 PflSchG
durchführen und auf diesem Weg die Erlaubnis erhalten, das Pflanzenschutzmittel in
den Verkehr zu bringen oder einzuführen. Ihre erwerbswirtschaftliche Betätigung, im
Rahmen dessen sie das Verfahren der Hauptsache und das Zwischenverfahren nach
§ 99 VwGO betreibt, kann daher letztlich - bei Vorliegen der gesetzlichen
Voraussetzungen für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels - stattfinden. Das
auch hier bestehende Defizit, das Rechtsschutzverfahren effektiv i. S. v. Art. 19
Abs. 4 GG unter Gewährung ausreichenden rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG)
betreiben zu können, wiegt deshalb weniger schwer, so dass kein Anlass besteht,
den verfassungsrechtlichen Implikationen im Zusammenhang mit der Vorlage- und
Auskunftspflicht von Behörden im Wege einer Normprüfung weiter
nachzugehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 2 GKG.

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