Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-14, Aktenzeichen 9 A 4232/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1214.9A4232.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin betreibt in C. eine gewerbliche Schlachtstätte. Im Mai 1996
schlachtete sie dort 13 Rinder, insgesamt 171 Schweine und 1 Schaf. Die dabei nach
den fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen
erfolgten durch Bedienstete des Beklagten. Hierfür zog der Beklagte die Klägerin auf
der Grundlage der Gebührensatzung vom 22. Dezember 1994 in der seinerzeit
maßgeblichen Fassung der 1. Änderungssatzung vom 21. Dezember 1995 mit
Bescheid vom 11. Juni 1996 zu Gebühren in Höhe von insgesamt 2.790,84 DM
heran. Der Betrag setzt sich aus 348,40 DM für die Untersuchung der Rinder (13 x
26,80 DM), die zweimalige Mindestgebühr von je 589,75 DM für die Untersuchung
von 38 bzw. 40 Schweinen sowie weiteren 1.253, 64 DM für die Untersuchung von
93 Schweinen (93 x 13,48 DM) und einer Gebühr von 9,30 DM für die
Schafsuntersuchung zusammen. Die genannte Satzung sah bei der Schlachtung in
Betrieben außerhalb öffentlicher Schlachthöfe nach Tierarten differenzierte und nach
Schlachtzahlen gestaffelte Gebührensätze für die Fleischuntersuchung ohne
gesonderte Gebühren für die Trichinenuntersuchung von Schweinen vor. Für
bakteriologische Untersuchungen war die Erhebung einer Zusatzgebühr
angeordnet.

3

Die Klägerin legte gegen den Bescheid am 28. Juni 1996 Widerspruch ein,
soweit damit mehr als die im einschlägigen Gemeinschaftsrecht festgelegten EG-
Pauschalgebühren festgesetzt worden waren. Zur Begründung machte sie geltend,
in der besagten Höhe entsprächen die Gebührenfestsetzungen nicht den
europarechtlichen Vorgaben.

4

Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 1. Juli
1996 zurück. Zur Begründung führte er aus, das einschlägige Gemeinschaftsrecht
lasse eine Erhöhung der Gebühren zur Deckung der tatsächlichen
Untersuchungskosten zu. Nur eine solche Erhöhung sei hier vorgenommen worden.

5

Die Klägerin hat daraufhin am 8. Juli 1996 Klage erhoben. Während des Klageverfahrens
erließ der Rat der Stadt C. eine neue Gebührensatzung vom 9. September 1999, die in
ihrem Art. IV die Gebühren für ab dem 1. Januar 1996 durchgeführte fleischhygienerechtliche
Amtshandlungen festsetzte und - soweit hier von Belang - unveränderte Gebührensätze
aufwies. Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen: Die Bundesrepublik
Deutschland habe die für hygienerechtliche Untersuchungen der streitigen Art maßgebliche
Richtlinie (RL) 85/73/EWG weder in der früheren Fassung der Ratsentscheidung
88/408/EWG noch in der für den vorliegenden Zeitraum einschlägigen Fassung der RL
93/118/EG fristgerecht umgesetzt. Gleiches gelte für die nachfolgende, durch die RL
96/43/EG modifizierte Fassung, was auch vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit Urteil
vom 8. März 2001 festgestellt worden sei. Während des Zeitraums der fehlenden Umsetzung
jener Richtlinien bestehe kein Recht des Mitgliedstaates bzw. habe kein solches bestanden,
von den darin eingeräumten Erhöhungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Vielmehr sei von
einer Bindung an die grundsätzlich vorgesehenen EG-Pauschalgebühren auszugehen. Die
Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Erhöhungsmöglichkeiten erfolge letztlich
rückwirkend, ohne dass die engen Voraussetzungen des Europarechts und des nationalen
Verfassungsrechts für eine solche Rückwirkung erfüllt seien. Unbeschadet dessen sei die vom
Beklagten vorgenommene Erhöhung aus weiteren Gründen unzulässig. Für die von ihm
praktizierte flächendeckende Anhebung könne sich der Beklagte nicht auf die
Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der RL 85/37/EWG i.d.F. der RL
93/118/EG berufen. Diese Erhöhung sei nur für den Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit
vorgesehen, könne also nur einheitlich von der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch
genommen werden. Die damit den Bundesländern über § 24 Abs. 2 des bundesrechtlichen
Fleischhygienegesetzes allein zugewiesene Erhöhungsmöglichkeit gemäß Nr. 4 a) Kapitel I
des Anhangs der erwähnten Richtlinie, auf die sich das nordrhein-westfälische
Umsetzungsrecht mit dem darin genannten Merkmal der "Betriebsbezogenheit" der Gebühren
beschränke, greife ebenfalls nicht zugunsten des Beklagten ein. Es fehle schon an der durch
den Landesgesetzgeber vorzunehmenden Festlegung der einzelnen Tatbestände, bei deren
Gegebensein eine Gebührenerhöhung erlaubt sei. Im Übrigen lägen betriebsbezogene
Umstände im Sinne der letztgenannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung, die eine
Gebührenerhöhung rechtfertigen könnten, nämlich mangelhafte Strukturen bzw.
Organisationsabläufe in den relevanten Schlachtbetrieben, hier nicht vor.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 11.
Juni 1996, soweit er die EG-Pauschalgebühren i.H.v.
535,77 DM übersteigt, und den
Widerspruchsbescheid vom 1. Juli 1996 aufzuheben.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Zur Begründung hat er im wesentlichen auf die Ausführungen in den
angefochtenen Bescheiden verwiesen und ergänzend vorgetragen: Die
Differenzierung nach Schlachtungen außerhalb und innerhalb öffentlicher
Schlachthöfe erkläre sich daraus, dass die Entlohnung der amtlichen Tierärzte und
Fleischkontrolleure für Untersuchungen in Fällen der erstgenannten Art in einem
speziellen Tarifvertrag als Stückvergütung geregelt sei. Über die Gebühren würden
neben diesen Personalkosten einschließlich der Wegstreckenentschädigung nur die -
im einzelnen weiter ausgeführten - unmittelbar mit den Untersuchungen
zusammenhängenden Verwaltungs-, Sach- und Versicherungskosten sowie die
Kosten für die Trichinenuntersuchungen umgelegt. Diese Deckung der tatsächlich
entstandenen Kosten sei nach der RL 93/118/EG ohne weiteres zulässig.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen
und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt,
die in der maßgeblichen Gebührensatzung von 1999 vorgenommenen Erhöhungen
der EG-Pauschalgebühren seien, soweit hier von Belang, nicht zu beanstanden.
Insbesondere handele es sich bei den gewählten Differenzierungskriterien des
Schlachtortes (Schlachtbetrieb außerhalb öffentlicher Schlachthöfe oder öffentlicher
Schlachthof) und der Schlachtzahl im vorliegenden Fall um betriebsbezogene
Umstände im Sinne des einschlägigen Gemeinschaftsrechts sowie des dazu
erlassenen Landesrechts. Die Rückwirkung des Landes- wie auch des
Satzungsrechts sei unbedenklich. Die eventuelle Unwirksamkeit vorliegend nicht
betroffener Gebührentatbestände führe nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.

12

Die Klägerin hat rechtzeitig Berufung eingelegt. Während des
Berufungsverfahrens beschloss der Rat der Stadt C. eine neue
Gebührensatzung vom 19. Dezember 2002. In dessen Art. IV ist rückwirkend für den
Zeitraum Januar 1996 bis Dezember 2001 u.a. die Gebührenerhebung für die im
angefochtenen Bescheid abgerechneten Untersuchungen neu bestimmt worden. Die
Gebührensätze für Untersuchungen in Schlachtbetrieben außerhalb öffentlicher
Schlachthöfe sind gegenüber den früheren Satzungsfassungen unverändert
geblieben. Zur Begründung der Berufung vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches
Vorbringen und trägt ergänzend vor: Das Verwaltungsgericht habe die
Voraussetzungen einer betriebsbezogenen Erhöhung der EG-Pauschalgebühren im
Sinne der Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie und des darauf
zurückgreifenden Landesrechts verkannt. Damit seien nur einzelbetriebliche
Umstände in Form einer Schlechtorganisation gemeint. Eine Zusammenfassung
verschiedener Betriebsgruppen mit gleich gelagerten Strukturen, wie vom
Verwaltungsgericht für zulässig erachtet, sei daher ausgeschlossen. Schlachtzahlen
und der private oder öffentliche Status des Schlachtbetriebs seien keine
betriebsbedingten Merkmale gemäß dem erwähnten Gemeinschaftsrecht. Ein
Rückgriff auf Nr. 5 a) Kapitel I des Anhangs der einschlägigen Richtlinie zur
Bestimmung der die Erhöhung rechtfertigenden Voraussetzungen, wie vom
Verwaltungsgericht praktiziert, komme nicht in Betracht. Diese Regelung beziehe
sich allenfalls auf flächendeckende, vom Mitgliedstaat insgesamt vorgenommene
einheitliche Abweichungen von den EG-Pauschal-gebühren. Eine Erhöhung im Sinne
der Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der relevanten Richtlinie lasse das nordrhein-
westfälische Landesrecht mit seinem alleinigen Abstellen auf eine betriebsbezogene
Erhöhungsmöglichkeit nicht zu. Da die besagten Nrn. 4 a) und 4 b) in einem
Alternativverhältnis stünden, dürfe auch kein Mischform aus beiden praktiziert
werden. Auf ein solches unzulässiges Ergebnis laufe die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts letztlich hinaus. Im Übrigen müssten auch für eine Anhebung
nach Nr. 4 b) die Voraussetzungen der Nr. 5 a), nämlich erhebliche Abweichungen
bei den Lohn- und Lebenshaltungskosten, vorliegen. Ansonsten komme es zu einem
Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Die bezeichneten Voraussetzungen seien
nicht nachgewiesen bzw. erfüllt. Unabhängig davon ergebe sich ein Verbot der
Abweichung von den EG-Pauschalgebühren für die betroffenen Zeiträume auch
daraus, dass die RL 93/118/EG und die nachfolgende RL 96/43/EG nicht bzw.
unzureichend oder fehlerhaft umgesetzt worden seien. Die Richtlinien selbst bildeten
mangels vertikaler Wirkung keine taugliche Grundlage für die vorgenommene
Gebührenerhöhung. Der Gebührenpflichtige könne sich vielmehr darauf berufen, im
betroffenen Zeitraum lediglich in Höhe der Gemeinschaftsgebühren herangezogen
zu werden. Diese einmal erlangte Rechtsposition könne auch nicht durch die
Anordnung der Rückwirkung des umsetzenden Landesrechts und der
satzungsrechtlichen Bestimmungen des Beklagten beseitigt werden. Dem stehe das
Gemeinschaftsrecht entgegen. Etwas anderes folge nicht aus der vom
Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des EuGH. Soweit darin eine
Abgabenbelastung nach Maßgabe nicht umgesetzten Gemeinschaftsrechts für
zulässig erachtet worden sei, habe dem eine andere, mit den vorliegenden
Gegebenheiten nicht identische Fallgestaltung zugrunde gelegen. Im Übrigen sei der
Landesgesetzgeber auch nicht befugt, bereits außer Kraft getretenes
Gemeinschaftsrecht, hier die RL 93/118/EG, rückwirkend wieder in Kraft zu setzen.
Zudem fehle es an dem Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen, die für eine
zulässige Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen erforderlich seien.
Die maßgebliche Gebührensatzung sehe in den §§ 7, 8, 10 und 11 weiterhin die
Erhebung von Sondergebühren bzw. Zuschlägen oder Erstattungen vor. Das sei
aber nach der Rechtsprechung des EuGH, die für Untersuchungen der streitigen Art
nur die Erhebung einer Einheitsgebühr erlaube, unzulässig. Dies führe zur
Gesamtnichtigkeit der Satzung.

13

Darüber hinaus sei die Kostenkalkulation des Beklagten fehlerhaft. Die
Verwaltungspersonalkosten seien nach Gemeinschaftsrecht und die Kosten für die
Bekanntmachungen seien nach nationalem Gebührenrecht nicht umlagefähig. Es
fehle eine erforderliche nachträgliche Kalkulation. Die Einhaltung des Verbots der
Kostenüberdeckung sei damit nicht nachgewiesen. Auch sei der Grundsatz nicht
beachtet worden, dass die angehobene Gebühr mit den gleichen Strukturen bzw.
nach den gleichen Modalitäten wie die EG-Pauschalgebühr kalkuliert werden müsse.
Die angehobenen Gebühren müssten bezüglich der einzelnen Tierarten in einem
identischen Verhältnis wie die entsprechenden EG-Pauschalgebühren zueinander
stehen. Im Hinblick auf die nach § 11 der maßgeblichen Gebührensatzung
vorgesehene zusätzliche Fahrtkostenerstattung komme es zu unzulässigen
Doppelerhebungen. Es verstoße ferner gegen den zu beachtenden Grundsatz der
Erforderlichkeit, dass die Tierärzte und Fleischkontrolleure bei Untersuchungen
außerhalb öffentlicher Schlachthöfe Vergütungen erhielten, die bis zu vierfach über
der Vergütung für gleiche Tätigkeiten in öffentlichen Schlachthöfen lägen. Daraus
resultierten ganz überwiegend die erheblich höheren Gebühren für Untersuchungen
der erstgenannten Art. Der dafür verantwortliche Tarifvertrag begründe mithin
letztlich nicht erforderliche Kosten. Dies führe ebenfalls zur Nichtigkeit der
Satzung.

14

Die Klägerin beantragt,

15

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag I. Instanz zu erkennen.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Zur Begründung verweist er im wesentlichen auf seine erstinstanzlichen
Ausführungen und die Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichts. Ergänzend
trägt er vor: Die für die ambulanten Fleischuntersuchungen erhobenen Gebühren
hätten im Jahre 1996 nicht zu einer Überdeckung der entstandenen Kosten geführt.
Die gerügten Sondergebührentatbestände seien seit 1991 niemals angewandt
worden.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Die zugelassene und auch ansonsten zulässige Berufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Gebührenbescheid des
Beklagten vom 11. Juni 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Juli
1996 ist in der angefochtenen, die EG-Pauschalgebühren übersteigenden Höhe
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO).

22

Rechtsgrundlage der streitigen Gebührenfestsetzung sind die Regelungen in Art.
IV §§ 1, 2 und 12 der Satzung der Stadt C. über die Erhebung von Gebühren
für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts und des
Geflügelfleischhygienerechts vom 19. Dezember 2002 (im Folgenden: GebS 2002).
Diese Vorschriften gelten nach Art. VI § 1 Abs. 3 d) GebS 2002 rückwirkend für noch
nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene Gebührenerhebungen von
fleischhygienerechtlichen Amtshandlungen aus dem Zeitraum 1. Januar 1996 bis
zum 31. Dezember 2001 und erfassen folglich in zeitlicher Hinsicht die hier
abgerechneten Untersuchungen aus dem Monat Mai 1996. Die besagten
Regelungen stellen formell und materiell gültiges, mit höherrangigen Normen im
Einklang stehendes Recht dar. Die darin bestimmten Voraussetzungen der
Gebührenerhebung sind vorliegend erfüllt und führen zu der im angefochtenen
Bescheid festgesetzten Gebührenhöhe.

23

Die erwähnten Satzungsbestimmungen stützen sich auf eine hinreichende
Grundlage. Sie beruhen auf den entsprechenden Ermächtigungen bzw. Regelungen
in § 1 Nr. 1 sowie §§ 2, 3 und 4 Abs. 2 des landesrechtlichen Gesetzes über die
Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz - FlGFlHKostG NRW -) vom 16. November 1998
(GV. NRW. S. 775), das gemäß seinem § 6 Abs. 1 im hier interessierenden
Zusammenhang rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist und mithin
auch für die vorliegend einschlägigen Untersuchungen Geltung beansprucht. Nach
den erwähnten Vorschriften regeln die Kreise bzw. kreisfreien Städte durch Satzung
die Erhebung von Gebühren für die von ihnen geleisteten Untersuchungen nach dem
bundesrechtlichen Fleischhygienegesetz unter Beachtung der jeweils einschlägigen
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen; hierbei können sie unter den in § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NRW aufgeführten Voraussetzungen von den im Gemeinschaftsrecht
vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichen. Diese
Bestimmungen des Landesrechts stehen mit höherrangigem Recht in Einklang und
werden von den oben erwähnten, die unmittelbare Rechtsgrundlage der
angefochtenen Gebührenfestsetzungen bildenden satzungsrechtlichen Vorschriften
des Beklagten in nicht zu beanstandender Weise umgesetzt.

24

Es begegnet zunächst keinen national- oder gemeinschaftsrechtlichen
Bedenken, dass die erwähnten Bestimmungen des FlGFlHKostG NRW gemäß
dessen § 6 Abs. 1 für den hier betroffenen Zeitraum Mai 1996 rückwirkend zur
Anwendung gelangen. Wie der Senat und ebenso das Bundesverwaltungsgericht -
das letztgenannte Gericht auch für vergleichbare Regelungen anderer Bundesländer
- bereits mehrfach festgestellt haben, verstößt die angeordnete Rückwirkung nicht
gegen das innerstaatliche Verfassungsrecht. Sie ist, soweit sie von den zuvor
geltenden Bestimmungen abweicht, unter dem Aspekt der Bereinigung einer
unklaren, objektiv lückenhaft gewordenen Rechtslage gerechtfertigt. Dabei ist dem
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes insbesondere dadurch hinreichend
Rechnung getragen, dass nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW die rückwirkende
Anwendung des Gesetzes bei der Kostenfestsetzung im Einzelfall nicht zu höheren
Kostenfestsetzungen führen darf, als dies nach der bisherigen Rechtslage - deren
Gültigkeit unterstellt - zulässig gewesen wäre.

25

Vgl. zur Zulässigkeit der Rückwirkung bis zum 1.
Januar 1991 im Einzelnen: OVG NRW, Urteil vom 6.
Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, NVwZ-RR 2001,
601 ff., sowie BVerwG: Beschluss vom 27. April 2000
- 1 C 8.99 -; ferner zur Zulässigkeit der Rückwirkung
vergleichbarer landesgesetzlicher
Umsetzungsbestimmungen bis in den
Geltungszeitraum der RL 93/118/EG bzw. der RL
96/43/EG: BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3
C 1.01 -, NVwZ 2002, 486 ff., und Beschluss vom 31.
Juli 2002 - 3 B 145/01 -, NVwZ 2003, 480 ff.

26

Die vorgenannte Bewertung gilt entsprechend für die ebenfalls auf den 1. Januar
1991 bezogene Rückwirkung der landesrechtlichen Verordnung zur Ausführung des
Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes vom 6. Mai 1999 (GV. NRW.
S.156) in der vorliegend maßgeblichen, weil gleichfalls rückwirkend in Kraft
getretenen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 18. September 2002 (GV.
NRW. S. 450), mit der gestützt auf § 2 FlGFlHKostG NRW die kostenpflichtigen
Gebührentatbestände auf dem Gebiet der fleischhygienerechtlichen Amtshandlungen
konkretisiert worden sind.

27

Die besagten Rückwirkungsregelungen führen entgegen der Ansicht der Klägerin
nicht zu gemeinschaftswidrigen Ergebnissen. Mit ihnen wird insbesondere keine
unzulässige rückwirkende Wiederinkraftsetzung der den Untersuchungszeitraum
erfassenden RL 93/118/EG zur Änderung der RL 85/73/EWG vorgenommen. Die
erstgenannte Richtlinie ist zwar durch die am 26. Juni 1996 erlassene und im hier
interessierenden Bereich bis zum 1. Juli 1997 umsetzungsbedürftige RL 96/43/EG
abgelöst worden. Eine rückwirkende Wiederinkraftsetzung in dem von der Klägerin
geltend gemachten Sinne ist durch die erwähnten landesrechtlichen Vorschriften
aber gleichwohl nicht erfolgt. Denn die Rückwirkungsanordnungen in § 6 Abs. 1
FlGFlHKostG NRW und § 2 1. Alt. der oben bezeichneten Verordnung beziehen sich
allein auf diese nationalen Vorschriften und schließen insofern nur Normlücken im
nationalen (Landes-)Recht zur Umsetzung der jeweils einschlägigen
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen.

28

Vgl. so schon OVG NRW, Urteil vom 6.
Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, a.a.O.

29

Eine Rückwirkungsanordnung für die einschlägigen Gemeinschaftsrechtsakte ist
dadurch weder ausdrücklich noch - mangels Erforderlichkeit - konkludent begründet
worden. Die nationalen Rückwirkungsregelungen knüpfen vielmehr lediglich für die
Zeiträume, in denen die betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte (RL 85/73/EWG in
den Fassungen der Ratsentscheidung 88/408/EWG, der RL 93/118/EG und der RL
96/43/EG) nach wie vor - auch soweit sie zwischenzeitlich "ex nunc" außer Kraft
getreten sind (Ratsentscheidung 88/408/EWG und RL 93/118/EG) - Gültigkeit haben,
an diese an.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001
- 3 C 1.01 -, a.a.O.

31

Die Möglichkeit zur Erhöhung der EG-Pauschalgebühren räumt das Landesrecht
mithin nur für jene vergangenen Zeiträume ein, in denen das Gemeinschaftsrecht
dies jeweils ausdrücklich gestattete; damit liegt insbesondere ein Fall des regelmäßig
unzulässigen Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung
zur Setzung abweichender Normen für einen Zeitraum vor Inkrafttreten der
Ermächtigung

32

- in diesem Sinne ist die von der Klägerin zitierte
Literaturstelle Zuleeg, Das Recht der Europäischen
Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247,
gemeint -

33

ersichtlich nicht vor. Angesichts dessen kommt es auf die umfänglichen
Ausführungen der Klägerin zum Fehlen der Voraussetzungen einer zulässigen
Rückwirkung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts nicht an; eine Rückwirkung
dieses Gemeinschaftsrechts findet entgegen ihrer Auffassung nicht statt. Aus dem
gleichen Grunde besteht keine Veranlassung zu den unter dem vorgenannten
Aspekt angeregten Vorlagen an den Europäischen Gerichtshof.

34

Die Klägerin hat bezüglich der abgerechneten Untersuchungen im
Rückwirkungszeitraum bis Ende 1998 auch keine nach Gemeinschaftsrecht
schutzwürdige Vertrauensposition erworben, die der ausgeführten landesrechtlichen
Rückwirkung entgegen stehen könnte. Dabei kommt es auf dihr Vorbringen, die RL
93/118/EG sei bis zu ihrer Ablösung nicht und die nachfolgende RL 96/43/EG sei bis
zum genannten Zeitpunkt zumindest nicht ordnungsgemäß vollständig umgesetzt
worden, nicht an. Daraus kann keine Schlussfolgerung dahin gezogen werden, der
Klägerin sei deshalb eine nachträglich unentziehbare gemeinschaftsrechtliche
Rechtsposition zugewachsen, nicht mehr als die EG-Pauschalgebühren zahlen zu
müssen. Der Europäische Gerichtshof hat eine solche Folgewirkung gerade für die
hier interessierende RL 85/73/EWG in der vorliegend maßgeblichen Fassung der RL
93/118/EG abgelehnt. Danach kann ein Einzelner auch bei unterbliebener
Umsetzung der letztgenannten Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist der
Erhebung von höheren Gebühren als in der Richtlinie vorgesehen nicht
widersprechen, sofern die höheren Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten
nicht überschreiten.

35

Vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999
- Rs. C- 374/97 - (Anton Feyrer ./. Landkreis Rottal-
Inn), Rdnrn. 20-29 des Urteils, NVwZ 2000, 182 ff.

36

Der Einwand der Klägerin trifft nicht zu, das besagte Urteil des Europäischen
Gerichtshofes sei hier nicht anwendbar, weil es entsprechend dem vom nationalen
Gericht formulierten Vorlagebeschluss von einer gänzlich unterbliebenen Umsetzung
ausgegangen sei und ein solcher Fall wegen der zumindest bundesrechtlichen
Transformation der RL 93/118/EG (bzw. später der RL 96/43/EG) nicht gegeben sei.
Der Europäische Gerichtshof hat in der Entscheidung geprüft, ob bei
anzunehmender nicht fristgerechter bzw. nicht ordnungsgemäßer Umsetzung der
Richtlinie eine unmittelbare Geltung derselben im Sinne einer unbedingten
Verpflichtung des Mitgliedstaates eingreift, während des betroffenen Zeitraums nur
die EG-Pauschalgebühren erheben zu dürfen. Auf eine ebensolche unmittelbare
Wirkung beruft sich die Klägerin. Insofern ist es ohne Belang, ob diese unmittelbare
Geltung während des Rückwirkungszeitraums auf einer gänzlich fehlenden
Umsetzung oder - bei Zugrundelegung einer teilweisen Umsetzung durch das
Bundesrecht - auf dem Fehlen der weiter erforderlichen, bundesrechtlich nicht
geregelten, sondern auf die Länder delegierten Bestimmungen über die
Gebührenerhebung im Einzelnen beruhen soll. Unabhängig davon konnte bzw. kann
die RL 93/118/EG nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
mangels gerichtlicher Nachprüfbarkeit aller ihrer Abweichungsvoraussetzungen keine
unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erhebung nur der
Pauschalgebühren begründen und mithin in keinem Fall in dem von der Klägerin
vertretenen Sinne unmittelbare Rechtswirkungen entfalten.

37

Den von der Klägerin zusätzlich problematisierten Fragen, ob und ggfs. bis wann
die durch die RL 96/43/EG bewirkte Neufassung der RL 85/73/EWG für alle von ihr
erfassten Regelungsgegenstände in allen Bundesländern umgesetzt worden ist und
ob insofern insbesondere in Nordrhein-Westfalen für alle Regelungsgegenstände
eine ordnungsgemäße Umsetzung erfolgt ist, braucht vorliegend nicht weiter
nachgegangen zu werden. Dies folgt schon daraus, dass die letztgenannte
Richtlinienfassung hier nicht einschlägig ist. Denn der streitige
Untersuchungszeitraum fällt, wie oben ausgeführt, in den zeitlichen Geltungsbereich
der durch die RL 93/118/EG modifizierten Fassung der RL 85/73/EWG. Damit
einhergehend ist auch der Verweis der Klägerin auf das Urteil des Europäischen
Gerichtshofes vom 8. März 2001 - Rs. C - 316/99 - (Kommission der Europäischen
Gemeinschaften ./. Bundesrepublik Deutschland), mit dem festgestellt worden ist,
dass die Bundesrepublik Deutschland mangels fristgerechten Erlassens der
erforderlichen Umsetzungsvorschriften gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1
Unterabs. 1 der RL 96/43/EG verstoßen hat, letztlich ohne Belang. Dass die
maßgebliche RL 93/118/EG in Nordrhein-Westfalen ebenfalls nicht fristgerecht
umgesetzt worden ist, führt nach dem oben Gesagten nicht dazu, dass insofern eine
unmittelbare Richtliniengeltung eingetreten wäre, die den jeweiligen nationalen
Vorschriftengeber im betroffenen Zeitraum auf die EG-Pauschalgebühren
beschränken würde.

38

Auch im Übrigen ist eine Unvereinbarkeit des maßgeblichen FlGFlHKostG NRW
und der auf ihm beruhenden Ausführungsverordnung mit höherrangigem Recht nicht
ersichtlich. Die Übertragung der Befugnis zum Erlass von Gebührensatzungen
betreffend fleischhygienerechtliche Untersuchungen auf die Kreise bzw. kreisfreien
Städte begegnet weder bundesrechtlichen noch landesrechtlichen Bedenken. Durch
§ 24 Abs. 2 Satz 1 des Fleischhygienegesetzes (FlHG) vom 8. Juli 1993 (BGBl. I S.
1189) in der hier maßgeblichen Fassung der durch § 33 Nr. 3 des
Geflügelfleischhygienegesetzes vom 17. Juli 1996 (BGBl. I S. 991) bewirkten
Änderung hat es der Bundesgesetzgeber den Ländern überlassen, die
kostenpflichtigen Tatbestände auf dem Gebiet der fleischhygienerechtlichen
Amtshandlungen durch Landesrecht zu bestimmen; er hat den Ländern durch § 24
Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 FlHG lediglich aufgegeben, kostendeckende Gebühren und
Auslagen zu erheben und die Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen
Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen
und Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen. Angesichts dessen spricht nach
nationalem Recht nichts dagegen, dass das Land Nordrhein-Westfalen den Kreisen
und kreisfreien Städten die Befugnis übertragen hat, innerhalb des durch das
FlGFlHKostG NRW gezogenen Rahmens die Erhebung von Gebühren für
Amtshandlungen der streitigen Art zu regeln. Mit der in § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG
erfolgten Übertragung auf das "Landesrecht" ist insbesondere keine Beschränkung
dahin erfolgt, dass die Gebührenerhebung ausschließlich nur durch ein formelles
Landesgesetz erfolgen muß.

39

Vgl. in diesem Sinne bereits OVG NRW, Urteil
vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, a.a.O. Auch
insofern keine Bedenken äußernd: BVerwG,
Beschluss vom 31. Juli 2002 - 3 B 145/01 - , a.a.O.

Entgegen der Ansicht der Klägerin verstößt die Ermächtigung zum Erlass
satzungsrechtlicher Gebührenbestimmungen, nach denen ggfs. höhere als die EG-
Pauschalgebühren erhoben werden, auch nicht gegen die im Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 - bzw. in dessen
Beschluss vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 - entwickelten Grundsätze. Danach war §
24 Abs. 2 FlHG in der seinerzeit maßgeblichen älteren Fassung vom 24. Februar
1987 (BGBl I S. 649) dahin auszulegen, dass durch Rechtssatz und nicht durch die
Exekutive die Entscheidung getroffen werden musste, ob von den in der
Entscheidung 88/408/EWG zur RL 85/73/EWG festgelegten Pauschalgebühren
abgewichen werden sollte, ob die in der Entscheidung genannten Voraussetzungen
für eine Abweichung erfüllt waren und wie ggfs. höhere Gebühren berechnet werden
sollten. Es mag dahinstehen, ob diese Spruchpraxis, die in ihrer Begründung
insbesondere auf den Inhalt der bis Ende 1993 in Kraft befindlichen
Ratsentscheidung 88/408/EWG zur RL 85/73/EWG abstellte, für Zeiträume ab
Januar 1994, in denen die RL 85/73/EWG in den erheblich veränderten Fassungen
der RL 93/118/EG bzw. später der RL 96/43/EG galt, übertragbar ist. Gleichfalls kann
offen bleiben, ob nicht auch eine auf landesgesetzlicher Grundlage erlassene
Satzung einen ausreichenden Rechtssatz im Sinne der erwähnten älteren
Rechtsprechung darstellt. Jedenfalls werden mit den Regelungen des § 4 Abs. 2, 3
FlGFlHKostG NRW die bezeichneten Anforderungen eingehalten. Denn darin ist
rechtssatzmäßig festgelegt, dass von den EG-Pauschalgebühren abgewichen
werden darf, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang eine
Abweichung erfolgen kann und wie die abweichenden Gebühren zu berechnen sind.
Die Einhaltung der beiden letztgenannten Voraussetzungen folgt daraus, dass die
Erhebung abweichender Gebühren unter den Vorbehalt der
gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit gemäß den in § 3 FlGFlHKostG NRW
genannten Bestimmungen gestellt und die Erhöhung auf die betriebsbezogene
Deckung der tatsächlichen Kosten begrenzt wird sowie dass die Kostenfaktoren für
die Berechnung der Höhe kostendeckender Gebühren benannt werden.

40

Vgl. so auch schon: OVG NRW, Beschlüsse vom
5. Februar 2002 - 9 B 213/01 - und vom 24. Januar
2003 - 9 B 2360/02 -.

Die Übertragung der Befugnis zum Erlass satzungsrechtlicher Vorschriften für die
Erhebung der Fleischbeschaugebühren auf die Kreise und kreisfreien Städte mitsamt
der diesen eröffneten Möglichkeit, über die pauschalen EG-Sätze hinausgehende
kostendeckende Gebühren verlangen zu können, verstößt auch nicht gegen
Gemeinschaftsrecht. Es ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es die RL 85/73/EWG in der hier
maßgeblichen Fassung der RL 93/118/EG (wie auch in der späteren Fassung der RL
96/43/EG) den Mitgliedstaaten gestattet, die Zuständigkeiten zu ihrer Durchführung
bis auf die Ebene der regionalen bzw. örtlichen Behörden hinab zu delegieren. Das
gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch für die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4
b) Kapitel I des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG. Hierzu hat der
Europäische Gerichtshof festgestellt, dass im Falle der Übertragung der Befugnis zur
Gebührenerhebung auf die kommunalen Behörden diese von der Erhöhung der EG-
Pauschalgebühr nach Nr. 4 b) der erwähnten gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift bis
zur Höhe der ihnen in ihrem Zuständigkeitsbereich tatsächlich entstandenen Kosten
Gebrauch machen dürfen. Ferner hat er klargestellt, dass dem auch keine
Harmonisierungsbestrebungen der von der Klägerin behaupteten Art entgegen
stehen, weil die RL 85/73/EWG in ihren wechselnden Fassungen keine Gebühren in
einheitlicher Höhe für die gesamte Gemeinschaft einführen, sondern lediglich
Wettbewerbsverzerrungen aus der Anwendung unterschiedlicher
Finanzierungssysteme für die Fleischuntersuchungen verhindern soll.

41

Vgl. zum gesamten Vorstehenden: EuGH, Urteil
vom 9. September 1999 - Rs. C - 374/97 - Rdnrn. 33
- 41, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2002 -
3 B 145.01 -, a.a.O., zur RL 96/43/EG.

42

Da das somit - auch für den betroffenen Rückwirkungszeitraum - unbedenkliche
nordrhein-westfälische Landesrecht den Beklagten nach den oben erwähnten
Vorschriften zur Erhebung der streitigen Gebühren auf satzungsrechtlicher
Grundlage ermächtigt, kommt es auf den von der Klägerin zusätzlich erhobenen
Einwand, die maßgebliche Richtlinie selbst begründe im Falle ihrer unmittelbaren
Geltung keine derartige Befugnis, nicht weiter an.

43

Die die unmittelbare Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung
bildenden Regelungen in Art. IV §§ 1, 2 und 12 GebS 2002 stehen ihrerseits in
Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des FlGFlHKostG NRW und dem
darin in Bezug genommenen maßgeblichen Gemeinschaftsrecht und unterliegen
auch im Übrigen keinen Wirksamkeitsbedenken. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1
FlGFlHKostG NRW können u.a. für die hier streitigen Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen Gebühren mit einer von den EG-rechtlich vorgesehenen
Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe
betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten
erforderlich (oder ausreichend) ist und die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW
genannten EG-rechtlichen Regelungen Entsprechendes zulassen. Auf die
Abweichung ist nach Satz 2 der Vorschrift in der Gebührensatzung hinzuweisen.

44

Den so bezeichneten Anforderungen genügen die erwähnten
satzungsrechtlichen Bestimmungen. Insbesondere die Gebührensätze gemäß Art.
IV § 2 GebS 2002, die ohne das Abstellen auf weitere Voraussetzungen zum
alleinigen Zwecke der Kostendeckung die EG-Pauschalgebühren gemäß Art. 1 i.V.m.
Kapitel I Nr. 1 des Anhangs der hier nach § 3 Abs. 2 b) FlGFlHKostG NRW
maßgeblichen RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG übersteigen, sind nicht zu
beanstanden. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie gestattet, höhere Beträge als die EG-
Pauschalgebühren bis zur Grenze der tatsächlichen Untersuchungskosten zu
erheben. Die insofern eröffneten Möglichkeiten sind in Nr. 4 Kapitel I des Anhangs
der Richtlinie festgehalten. Nach Nr. 4 a) können die EG-Pauschalgebühren für
bestimmte Betriebe unter dort im einzelnen augezählten Umständen angehoben
werden. Nach Nr. 4 b) kann eine Gebühr erhoben werden, die die tatsächlichen
Kosten deckt. Die letztgenannte Möglichkeit ist entgegen der Auffassung der
Klägerin von keinen besonderen Anwendungsvoraussetzungen abhängig;
insbesondere müssen zu ihrer Anwendbarkeit nicht die Voraussetzungen der Nr. 5 a)
in Form erheblich nach oben abweichender Lebenshaltungs- und Lohnkosten
vorliegen. Die Erhöhungsmöglichkeit der Nr. 4 b) steht gemäß ihrem klaren Wortlaut
lediglich unter dem Vorbehalt, dass die Gebühren die den jeweiligen mit den
Untersuchungen betrauten Behörden tatsächlich entstehenden Kosten nicht
überschreiten dürfen.

45

Vgl. so ausdrücklich: EuGH, Urteil vom 9.
September 1999 - Rs. C - 374/97 -, a.a.O, Rdnrn. 27,
39.

46

Mit dieser Auslegung der Vorschrift durch den Europäischen Gerichtshof ist
zugleich verbindlich festgestellt, dass auch aus dem gemeinschaftsrechtlichen
Gleichbehandlungsgebot nichts anderes folgt. Das vorbezeichnete Verständnis führt
auch nicht zu einem Verstoß gegen den nationalen Gleichheitsgrundsatz in Art. 3
Abs. 1 GG. Dieser bindet nur den jeweiligen Vorschriftengeber bzw. Hoheitsträger in
seinem Wirkungskreis. Infolgedessen scheidet ein Verstoß dagegen von vorneherein
aus, wenn die maßgebliche Gebührensatzung - wie hier - einheitlich für alle
Untersuchungen auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 b) der erwähnten Richtlinie
zurückgreift.

47

Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber
diese vom Beklagten in Anspruch genommene gemeinschaftsrechtliche
Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der einschlägigen
Richtlinie nicht durch die Bestimmung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW
ausgeschlossen. Mit der letztgenannten Vorschrift ist keineswegs eine Beschränkung
nur auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der RL
85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG vorgenommen worden. Das folgt aus der
gebotenen - an der Entstehungsgeschichte, dem Wortlaut und dem verfolgten Zweck
orientierten - Auslegung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW.

48

Aus der Begründung zum seinerzeitigen Gesetzentwurf ergibt sich, dass mit ihm
die Absicht verfolgt worden ist, "die Gebühren auf den Stand der tatsächlichen
Kosten festzulegen"; das Gesetz sollte dazu dienen, dass "kostendeckende
Gebühren erhoben werden".

49

Vgl. LT-Drucks. 12/3154, S. 2, 9.

50

Dem entsprechend bestimmte § 4 in der ursprünglichen Gestalt des
Gesetzesentwurfes neben dem pauschalen Hinweis auf das zu beachtende
Gemeinschaftsrecht als einzuhaltende Anforderung an die Erhebung höherer als die
EG-Pauschalgebühren lediglich, dass dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten
erforderlich sein musste.

51

Vgl. LT-Drucks. 12/3154, S. 5, 6 zum Wortlaut
des dem heutigen Absatz 2 entsprechenden Absatz
1 des § 4 im ursprünglichen Gesetzentwurf.

52

Dies zeigt deutlich, dass eine Beschränkung nur auf die Erhöhungsmöglichkeit
nach Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie nicht gewollt
gewesen ist. Das gilt um so mehr, als eine solche Beschränkung mangels Vorliegens
der besonderen Erhöhungsvoraussetzungen jener Regelung erkennbar vielfach dazu
geführt hätte, dass entgegen der verfolgten Absicht keine Deckung der den
Behörden tatsächlich entstehenden Kosten hätte erzielt werden können. Dass der
vorbezeichnete gesetzgeberische Wille im weiteren Verlauf des
Gesetzgebungsverfahrens im Sinne der Auffassung der Klägerin geändert worden
sein könnte, ist nicht ersichtlich. Eine derartige Änderung folgt insbesondere nicht
aus der Aufnahme des Merkmals der "Betriebsbezogenheit" in die Regelung des § 4
Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW. Die Einbeziehung dieses Merkmals geht auf eine
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und
Naturschutz vom 10. Dezember 1998 zurück. Der Ausschuss hat sich dem Ansinnen,
die Gebühren ohne besondere weitere Voraussetzungen auf den Stand der
tatsächlichen Kosten festzulegen, durchaus angeschlossen.

53

Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S.11.

54

Mit dem Vorschlag zur Aufnahme des Merkmals der "Betriebsbezogenheit" sollte
lediglich einem Hinweis des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft Rechnung getragen werden, wonach die erstrebte Kostendeckung
aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht jeweils für den Einzelbetrieb oder für Gruppen
gleichartig strukturierter Betriebe ermittelt werden müsse.

55

Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S. 15.

56

Unbeschadet der Frage nach der sachlichen Richtigkeit des Hinweises erhellt
diese Entstehungsgeschichte jedenfalls Folgendes: Die Ergänzung um das Merkmal
der "betriebsbezogenen" Erhebung kostendeckender Gebühren sollte keine Abkehr
von dem von Anfang an verfolgten gesetzgeberischen Konzept dergestalt zum
Ausdruck bringen, dass nunmehr zur Kostendeckung allein noch auf die
Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F.
der RL 93/118/EG zurückgegriffen werden dürfte. Vielmehr sollte hierdurch lediglich
erreicht werden, dass bei Inanspruchnahme der gemeinschaftsrechtlich zulässigen
Erhöhungsmöglichkeiten, mithin auch jener nach Nr. 4 b), die zu beachtende
Grenze der maximal zulässigen Kostendeckung jeweils betriebsbezogen eingehalten
wird. In diesem Sinne, in dem mit der Aufnahme des besagten Merkmals "eine
Klarstellung des Gewollten" bewirkt werden sollte,

57

Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S. 22,

58

erfordert die Betriebsbezogenheit der Gebührenerhebung nur, dass die zu
deckenden Kosten für die jeweiligen Betriebe, in denen die Untersuchungen
stattfinden, differenziert ermittelt werden. Im Rahmen einer solchen Bestimmung ist
es wegen des Bezugspunktes der jeweils veranlassten Kosten ohne weiteres
zulässig - wie auch die Beschlussempfehlung des Ausschusses zeigt - solche
Betriebe, die bezüglich der die wesentlichen Kosten verursachenden Faktoren
gleichartige Strukturen aufweisen, zusammenzufassen und für sie einheitliche
(kostendeckende) Gebühren vorzusehen.

59

Die vorstehende Bewertung wird durch das Schreiben des Ministeriums für
Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft an den Kreis Kleve vom 18. Februar 2000
bestätigt. Danach soll durch § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW keine der beiden
gemeinschaftsrechtlichen Erhöhungsalternativen ausgeschlossen werden und lässt
die landesgesetzliche Regelung insbesondere die Erhöhung nach Nr. 4 b) des
einschlägigen Gemeinschaftsrechts zu. Eine gegenteilige Einschätzung ist dem von
der Klägerin angeführten späteren Schreiben des Ministeriums an die
Bezirksregierungen vom 24. Juli 2000 nicht zu entnehmen. Jenes Schreiben befasst
sich lediglich mit vermeintlichen Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung
der letztgenannten Erhöhungsmöglichkeit, die z.T. auf einem Fehlverständnis des
o.g. Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 9. September 1999 beruhen.

60

Diese nach der Entstehungsgeschichte sowie dem verfolgten Zweck der
Vorschrift gebotene und mit ihrem Wortlaut in Einklang stehende Auslegung verstößt
nicht wegen einer unzulässigen Vermischung bzw. Kombination der
Erhöhungsmöglichkeiten nach Nr. 4 a) und Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der
maßgeblichen Richtlinie gegen das Gemeinschaftsrecht. Von der letztgenannten
Erhöhungsmöglichkeit kann nach der dargelegten Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofes unter der alleinigen Bedingung der Nicht-Überschreitung der
tatsächlichen Kosten nach (freiem) Ermessen Gebrauch gemacht werden.

61

Vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs.
C - 374/97 -, Rdnrn. 27, 31, a.a.O.

62

Jenes Ermessen eröffnet notwendigerweise eine gewisse Gestaltungsfreiheit. Es
liegt innerhalb derselben, mit Blick auf die Kostendeckung eine unter dem
Gesichtspunkt der Gleichbehandlung durchaus sachgerechte Differenzierung nach
Schlachtstätten mit unterschiedlich hohen Untersuchungskosten vorzunehmen.
Etwas Gegenteiliges lässt sich namentlich der von der Klägerin angesprochenen
Stellungnahme der Kommission vom 25. April 2000 nicht entnehmen. Zudem stehen
auch nach dem oben gefundenen Auslegungsergebnis in Nordrhein-Westfalen die
beiden Erhöhungsmöglichkeiten, wie im Gemeinschaftsrecht vorgesehen, deutlich
getrennt nebeneinander. Die Erhöhung nach Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der
maßgeblichen Richtlinie verlangt bereits auf der Stufe der
Anhebungsvoraussetzungen - und zwar nach dem zu beachtenden
Gemeinschaftsrecht - das alternative Vorliegen der dort aufgezählten
betriebsbedingten Umstände. Demgegenüber greift die Erhöhungsmöglichkeit
gemäß Nr. 4 b) auch nach dem obigen Auslegungsergebnis ohne besondere
Anhebungsvoraussetzungen ein und wird erst auf der zweiten Stufe der Bestimmung
der konkreten, zu deckenden Kosten um das Merkmal der Betriebsbezogenheit
angereichert.

63

Art. IV GebS 2002 legt im vorgenannten Sinne betriebsbezogene Gebühren fest,
wobei die hier einschlägigen Gebührensätze nach § 2 des erwähnten Artikels auch
ansonsten nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das
einschlägige Gemeinschaftsrecht, verstoßen.

64

Art. IV GebS 2002 bestimmt im Anwendungsbereich der RL 85/73/EWG -
hinsichtlich bloßer Hausschlachtungen greift diese nicht ein - unterschiedliche
Gebühren für die Fleischuntersuchungen in Schlachtbetrieben außerhalb öffentlicher
Schlachthöfe (Art. IV § 2) und in öffentlichen Schlachthöfen (Art. IV § 3). Hierbei
handelt es sich um eine betriebsbezogene Differenzierung im oben ausgeführten
Verständnis. Die Kosten der Fleischuntersuchungen bestanden im hier
maßgeblichen Zeitraum - wie sowohl die seinerzeitige, für das Jahr 1996 erstellte
Kalkulation des Beklagten als auch die nunmehr im Berufungsverfahren gemachten
Angaben zum Betriebsergebnis für 1996 zeigen - im Wesentlichen, nämlich zu ca. 90
%, aus Lohn- bzw. Vergütungs- und Entschädigungsleistungen für die eingesetzten
Tierärzte und Fleischkontrolleure. Dieser Hauptbestandteil der Kosten fiel im
Zuständigkeitsbereich des Beklagten bei den Untersuchungen in öffentlichen
Schlachthöfen und außerhalb derselben in unterschiedlicher Höhe an. Das ist vor
allem Folge der verschiedenen Tarifverträge, die die Lohn- bzw. Vergütungs- und
Entschädigungsleistungen in den beiden Bereichen jeweils andersartig regeln. Für
die so bezeichnete ambulante Fleischbeschau außerhalb öffentlicher Schlachthöfe
hat der Beklagte im Jahr 1996 ausschließlich angestellte Bedienstete eingesetzt. Der
für diese Untersuchungstätigkeiten einschlägige Tarifvertrag über die Regelung der
Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb
öffentlicher Schlachthöfe vom 1. April 1969 sieht (auch in der für 1996 maßgeblichen
Fassung) eine - bei steigenden Schlachtzahlen sinkende - Stückvergütung für die
Tierärzte und Fleischkontrolleure vor (§ 12 des Tarifvertrages i.V.m. den zugehörigen
Anlagen). Demgegenüber bestimmt der für die Untersuchungstätigkeiten in
öffentlichen Schlachthöfen maßgebliche Tarifvertrag vom gleichen Tage in seinem §
13 eine Stundenvergütung der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure. Eine von
der Stückzahl der untersuchten Tiere unabhängige Vergütung galt ebenso für im
öffentlichen Schlachthof ggfs. eingesetzte beamtete Tierärzte. Angesichts dieser
grundsätzlichen Verschiedenartigkeit in der Entlohnung des bei den Untersuchungen
tätigen Personals entspricht es einer betriebsbezogenen Differenzierung im oben
dargelegten Sinne, dass der Satzungsgeber die Untersuchungskosten in den
gewerblichen Schlachtstätten (zuzüglich der sonstigen ambulanten
Fleischbeschaukosten) und im öffentlichen Schlachthof jeweils getrennt ermittelt und
über entsprechende spezifische, jeweils nur diese Kostenblöcke betreffende
Gebühren umgelegt hat.

65

Ebenso wenig ist die vom Satzungsgeber vorgenommene Binnendifferenzierung
für die Schlachtbetriebe außerhalb öffentlicher Schlachthöfe zu beanstanden. Die
dafür in Art. IV § 2 Abs. 1 GebS 2002 - für alle Tierarten - gebildeten
Schlachtzahlstaffeln mit sinkenden Gebühren bei steigenden Schlachtzahlen sind der
entsprechenden Vergütungsregelung für die Tierärzte und Fleischkontrolleure in § 12
Abs. 1 des einschlägigen Tarifvertrages nachgebildet. Mit dieser Anknüpfung
berücksichtigt die Regelung in besonders wirklichkeitsnaher Weise die dem
Beklagten im einzelnen Schlachtbetrieb für den jeweiligen Untersuchungstermin
entstehenden (Personal-) Kosten und stellt insofern die gebotene betriebsbezogene
Kostendeckung im oben erläuterten Verständnis sicher. Die innerhalb der
Schlachtzahlstaffeln erfolgte Festsetzung unterschiedlicher Gebührensätze für die
einzelne Tierarten folgt aus der entsprechenden gesetzlichen Anordnung in § 5 Abs.
1 FlGFlHKostG NRW.

66

Die in Art. IV § 2 GebS 2002 bestimmten und hier angewandten Gebührensätze
verstoßen auch nicht gegen die in Art. 2 Abs. 3 der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL
93/118/EG enthaltene gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Nicht-Überschrei-tung
der tatsächlich entstandenen Kosten, die zugleich dem von § 24 Abs. 1 FlHG
angeordneten Kostendeckungsprinzip immanent ist.

67

Vgl. zu Letzterem: OVG NRW, Urteil vom 24.
März 1992 - 9 A 2338/89 -.

68

Insofern ist zunächst ohne Belang, ob die vom Beklagten im Jahre 1995 erstellte
Kostenkalkulation für das Wirtschaftsjahr 1996 in jeder Hinsicht schlüssige und
zulässigen Ansätze aufwies. In der ständigen Rechtsprechung des Senats zu den
Benutzungsgebühren ist geklärt, dass der Gebührensatz lediglich im Ergebnis den
Anforderungen der einschlägigen Vorschriften entsprechen und demzufolge nicht auf
einer vom Satzungsgeber beschlossenen stimmigen Gebührenkalkulation beruhen
muss. Insbesondere kann der Gebührensatz mit einer nach Abschluss der
Gebührenperiode aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden.

69

Vgl. dazu m.w.N. OVG NRW, Urteil vom 5.
August 1994 - 9 A 1248/92 -, KStZ 1994, 213 ff.

70

Nach diesen Grundsätzen, die auf dem Gebiet streng kostengebundener
Verwaltungsgebühren - wie hier - entsprechend gelten, ist ein Verstoß gegen das
Verbot der Kostenüberschreitung nicht feststellbar. Die maßgebliche
Betriebsabrechnung für die gesamte ambulante Fleischbeschau des Jahres 1996,
die der Beklagte im Berufungsverfahren vorgelegt hat, weist eine erhebliche
Kostenunterdeckung auf. Den mitgeteilten Gebühreneinnahmen in Höhe von
123.690,57 DM stehen Ausgaben in Höhe von 129.169,95 DM gegenüber. Die
Ermittlung der Gebühreneinnahmen beruht auf einer Auswertung der einschlägigen
Sachkontennachweise. Die Ausgaben sind - soweit es den Hauptbestandteil der
Vergütungen und Wegentschädigungen für die Tierärzte und Fleischkontrolleure
anbelangt - aus den Abrechnungen dieser Personen zuzüglich eines Lohnanteils für
einen zu Beginn des Jahres 1996 zunächst noch fest angestellten Tierarzt ermittelt
worden. Relevante Fehler sind insofern nicht ersichtlich.

71

Die mitgeteilten Ausgaben enthalten auch keine unzulässigen, nicht
umlagefähigen Kosten. Die Rüge der Klägerin greift nicht durch, bei den an die
Tierärzte und Fleischkontrolleure gezahlten Stückvergütungen handele es sich um
nicht erforderliche Kosten, weil gleiche Tätigkeiten in öffentlichen Schlachthöfen
deutlich geringer entlohnt würden. Dabei kann dahinstehen, ob die von der Klägerin
in diesem Zusammenhang bemühte Rechtsprechung zur Geltung eines strengen
Erforderlichkeitsprinzips, die Benutzungsgebühren betrifft und an entsprechende
Festlegungen in den jeweiligen landesrechtlichen Kommunalabgabengesetzen
anknüpft, auf Verwaltungsgebühren wie hier uneingeschränkt übertragbar ist.
Ebenso wenig kommt es für die gebührenrechtliche Beurteilung darauf an, welche
Gründe zu den oben beschriebenen verschiedenartigen tarifvertraglichen
Entlohnungsstrukturen für die Untersuchungen in und außerhalb öffentlicher
Schlachthöfe geführt haben. Unbeschadet dessen handelt es sich bei den vom
Beklagten gezahlten Stückvergütungen bereits deshalb um auch im strengeren
Sinne erforderliche Kosten, weil der Beklagte nach dem einschlägigen Tarifvertrag zu
entsprechenden Vergütungsleistungen rechtlich verpflichtet war.

72

Gleichfalls nicht zutreffend ist der Einwand der Klägerin, die Einstellung von
Verwaltungspersonalkosten in den Umlageaufwand verstoße gegen
Gemeinschaftsrecht, weil nach der Protokollerklärung des Agrarrates und der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989
(Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989, S. 901) nur Verwaltungssachkosten
berücksichtigungsfähig seien. Soweit der besagten Erklärung, die für die Fassung
der RL 85/73/EWG in Gestalt der Entscheidung 88/408/EWG ergangen ist, auch für
die vorliegend einschlägige Fassung gemäß der RL 93/118/EG Aussagekraft
zugebilligt wird, lässt sich ihr ohne weiteres entnehmen, dass zu den von den EG-
Pauschalgebühren erfassten Kosten, auf die sich folgerichtig die Anhebung
erstrecken darf, auch die Kosten des erforderlichen Verwaltungspersonals gehören.
Denn jene Kosten sind im Zusammenhang mit der Beschreibung der
Berechnungsmethode unter Abschnitt A II. der Protokollerklärung ausdrücklich als zu
berücksichtigender Personalaufwand benannt. Mit Blick auf die hier einschlägige
Regelung des Art. 1 Abs. 2 der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG und des sie
wiederholenden § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG NRW gehören zu diesem umlagefähigen
Aufwand alle (ggfs. anteiligen) Kosten des Verwaltungspersonals, das im
Zusammenhang mit der Abwicklung der Untersuchungen einschließlich der als
Abschluss gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Gebührenerhebung im
gebotenen Umfang eingesetzt worden ist. Bei Anlegung jener Kriterien ist gegen die
vom Beklagten vorgenommene Einstellung eines Anteils von 20 % der Lohnkosten
für eine Verwaltungskraft der Besoldungsgruppe A 9 in den gebührenfähigen
Aufwand nichts zu erinnern.

73

Den in der früheren Kalkulation noch enthaltenen Ansatz für
Veröffentlichungskosten von Satzungen weist die Betriebsabrechnung der
ambulanten Fleischbeschau des Jahres 1996 nicht mehr aus, so dass die dagegen
gerichteten Einwände der Klägerin ins Leere gehen.

74

Angesichts der vorstehend dargestellten Unterdeckung für den Bereich der
ambulanten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen liegen ferner keine
Anhaltspunkte dafür vor, dass bezogen auf einzelne Tierarten Überdeckungen erzielt
worden sein könnten.

75

Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der
Gebührensatzregelungen in Art. IV § 2 GebS 2002. Entgegen der Ansicht der
Klägerin folgt aus dem maßgeblichen Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung, die
Anhebung der EG-Pauschalgebühren in einer solchen Weise vorzunehmen, dass die
angehobenen Gebühren für die einzelnen Tierarten im gleichen Verhältnis zu-
einander stehen wie die diesbezüglichen Gemeinschaftsgebühren. Die vom
Beklagten praktizierte Erhöhung gemäß Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der RL
85/73/EWG i.d.F. 93/118/EG unterliegt entsprechend den obigen Darlegungen dem
alleinigen Vorbehalt der Nicht-Überschreitung der tatsächlichen Kosten. Die
tatsächlichen Untersuchungskosten können für die einzelnen Tierarten in
unterschiedlicher Höhe von den an sich jeweils vorgesehenen EG-
Pauschalgebühren abweichen. Ist dies - wie hier insbesondere wegen der speziellen
tarifvertraglichen Stückvergütungen für die einzelnen Tierarten - der Fall, so
bestehen nicht nur keine Bedenken dagegen, sondern stellt es sich als folgerichtig
dar, dass die zur Kostendeckung angehobenen Gebühren im Vergleich der einzelnen
Tierarten zueinander ein anderes Verhältnis als die entsprechenden
Gemeinschaftsgebühren aufweisen. Maßgeblich ist allein, dass die gemäß § 5 Abs. 1
FlGFlHKostG NRW nach Tierarten differenziert zu erhebenden Gebühren die Grenze
der Kostendeckung nicht überschreiten. Dafür ist indes nach dem oben Gesagten
nichts ersichtlich.

76

Eine Unwirksamkeit der die Rechtsgrundlage für die streitige Heranziehung
bildenden Bestimmungen in Art. IV §§ 1, 2 und 12 GebS 2002 folgt ferner nicht aus
den von der Klägerin angesprochenen Sondergebühren- bzw.
Erstattungstatbeständen in §§ 7, 8, 10 und 11 des genannten Satzungsartikels.
Dabei bedarf es keiner eingehenderen Prüfung, ob die erwähnten Vorschriften -
wofür einiges sprechen mag - gegen die vom Europäischen Gerichtshof postulierte
Verpflichtung zur Erhebung nur einer einheitlichen Untersuchungsgebühr verstoßen
und daher nichtig sind.

77

Vgl. zur Einheitsgebühr EuGH, Urteil vom 30.
Mai 2002 - Rs. C-284, 288/00 (Stratmann./.Landkreis
Wesel; Fleischversorgung Neuss ./. Kreis Neuss),
DVBl. 2002, 1108 ff.

78

Jedenfalls führte eine derartige Nichtigkeit der Bestimmungen nicht zur
Gesamtnichtigkeit des Art. IV oder gar der GebS 2002 überhaupt. Die Folge der
Gesamtnichtigkeit wäre nur dann anzunehmen, wenn der Satzungsgeber bei
Kenntnis einer - unterstellten - Nichtigkeit der erwähnten Sondergebühren- und
Erstattungstatbestände den restlichen Teil des Art. IV bzw. die übrigen Satzungsteile
nicht oder nur verändert erlassen hätte. Das kann indes nicht angenommen werden.
Nach den Angaben des Beklagten, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass
besteht, sind die besagten Tatbestände seit 1991 nicht mehr angewandt worden,
sind also seither keine Einnahmen hierüber mehr erzielt worden und ist es ferner
auch zu keinen Doppelerhebungen im gerügten Sinne gekommen. Damit in Einklang
stehend sind in die Kalkulation für 1996 keine darauf bezogenen Einnahmen
eingestellt worden. Angesichts dessen spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber
diese Tatbestände bei Kenntnis von einer eventuellen Unvereinbarkeit derselben mit
dem Gemeinschaftsrecht ohne Änderung der übrigen Satzungsregelungen - wie in
Art. V GebS 2002 für die Zeit ab 1. Januar 2002 geschehen - lediglich gestrichen
hätte. Insbesondere kann wegen tatsächlich fehlender Einnahmen aufgrund jener
Regelungen nicht davon ausgegangen werden, dass er anlässlich ihres Wegfalls die
allgemeinen Gebührensätze für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhöht
hätte.

79

Die rückwirkende Inkraftsetzung des Art. IV GebS 2002 durch deren Art. VI § 1
Abs. 3 d) begegnet, soweit es den hier betroffenen Zeitraum anbelangt, ebenfalls
keinen Bedenken. Insofern kann auf die obigen Ausführungen zur Zulässigkeit der
Rückwirkung des FlGFLHKostG NRW verwiesen werden, die entsprechend gelten.
Über die bereits mit der Satzungsfassung 1999 vorgenommene Rechtsbereinigung
hinaus diente die nochmalige Neufassung in Gestalt der GebS 2002 zusätzlich dazu,
der zwischenzeitlichen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur
Unzulässigkeit u.a. gesonderter Gebühren für bakteriologische Untersuchungen
Rechnung zu tragen. Eine beachtliche Verletzung eines berechtigten
Vertrauensschutzes ist mit Blick auf die vorliegend maßgeblichen Gebührensätze
des Art. IV § 2 GebS 2002 schon deshalb ausgeschlossen, weil diese sowohl den
Gebührensätzen der im Untersuchungszeitraum zunächst einschlägigen
Gebührensatzung in der Fassung vom 21. Dezember 1995 als auch der später an
ihre Stelle getretenen Gebührensatzung vom 9. September 1999 entsprechen.

80

Auf der Grundlage der nach alledem wirksamen Regelungen in Art. IV §§ 1, 2
und 12 GebS 2002 ist die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzte
Gebührenforderung entstanden und fällig geworden. Die von den Bediensteten des
Beklagten vorgenommenen Untersuchungen an 13 Rindern, insgesamt 171
Schweinen und 1 Schaf führen gemäß der im Bescheid ausgeführten Berechnung
nach Art. IV § 2 GebS 2002 zu dem verlangten Gesamtbetrag von 2.790,84 DM.
Hiergegen gerichtete Einwände hat die Klägerin auch nicht erhoben.

81

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO,
708 Nr. 10, 711 ZPO.

82

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2
VwGO) nicht vorliegen.

83