Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-14, Aktenzeichen 4 K 9692/18

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 23.11.2017 in der Fassung des Bescheids vom 02.01.2018, deren Bescheid vom 15.02.2018 und deren Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 werden aufgehoben.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Beklagte.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die klagende Gemeinde begehrt die Aufhebung zweier Bescheide der beklagten Industrie- und Handelskammer (IHK), durch die die von ihr zu zahlenden Mitgliedsbeiträge für die Jahre 2015, 2017 und 2018 festgesetzt, sowie die Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Beklagten, durch den die Widersprüche der Klägerin zurückgewiesen worden sind.

2

Die Klägerin ist eine Gemeinde im Kammerbezirk der Beklagten. Sie betreibt auf einem Grundstück innerhalb ihres Gemeindegebiets eine Photovoltaikanlage. Den mit dieser Anlage produzierten Strom verbraucht die Klägerin teilweise selbst, teilweise speist sie ihn in das allgemeine Stromnetz ein. Der Betrieb der Anlage ist als rechtlich und gemeindewirtschaftlich unselbständiger Regiebetrieb organisiert. Nachdem die Beklagte durch das zuständige Finanzamt darüber informiert worden war, dass die Klägerin mit der Photovoltaikanlage einen Betrieb gewerblicher Art unterhält, wandte sich die Beklagte Anfang 2017 schriftlich an die Klägerin, machte sie auf die im Herbst 2017 bevorstehenden IHK-Wahlen aufmerksam und brachte dabei zum Ausdruck, dass sie von der gesetzlichen Kammerzugehörigkeit der Klägerin aufgrund des Betriebs der Photovoltaikanlage ausgehe.

3

Durch Bescheid vom 23.11.2017, der wegen einer fehlerhaften Betragsfestsetzung durch Bescheid vom 02.01.2018 korrigiert wurde, rechnete die Beklagte den IHK-Beitrag für das Jahr 2015 ab und veranlagte den Beitrag für das Jahr 2017 vorläufig. Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 19.01.2018 Widerspruch. Die Photovoltaikanlage sei kein Handelsbetrieb, weshalb auch keine Pflichtmitgliedschaft bei der Beklagten bestehe. Durch Bescheid vom 15.02.2018 veranlagte die Beklagte auch den IHK-Beitrag für das Jahr 2018 vorläufig. Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 14.03.2018 Widerspruch.

4

Durch Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 wies die Beklagte die Widersprüche zurück. Die Klägerin sei gemäß § 2 Abs. 1 IHKG als juristische Person des öffentlichen Rechts Pflichtmitglied bei der Beklagten, weil sie hinsichtlich der Photovoltaikanlage, der maßgeblichen Betriebsstätte, zur Gewerbesteuer veranlagt sei. Diese Veranlagung sei durch das Finanzamt bindend festgesetzt worden. Die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 5 IHKG sei nicht einschlägig. Diese eng auszulegende Bestimmung erfasse ausschließlich Eigenbetriebe. Die Klägerin unterhalte aber einen Regiebetrieb. Eine Analogie scheide aus, weil keine planwidrige Regelungslücke bestehe. Denn dem Gesetzgeber sei der Begriff des Regiebetriebs als älteste Form kommunaler Wirtschaftstätigkeit zum Zeitpunkt der Schaffung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern im Jahr 1956 bekannt gewesen, gleichwohl habe er die Ausnahmebestimmung auf Eigenbetriebe beschränkt.

5

Die Klägerin hat am 28.09.2018 Klage erhoben. Die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 5 IHKG erfasse nicht nur Eigenbetriebe, sondern erst recht auch Regiebetriebe. Denn letztere stünden der Gemeinde sogar noch näher als die Eigenbetriebe, weil sie unmittelbar Teil des Kernhaushalts seien. Entfalle die Pflichtmitgliedschaft aber bei gemeindlichen Sondervermögen, wie dies bei Eigenbetrieben der Fall sei, müsse dies erst recht für Regiebetriebe gelten.

6

Die Klägerin beantragt,

7

den Bescheid der Beklagten vom 23.11.2017 in der Fassung des Bescheids vom 02.01.2018, deren Bescheid vom 15.02.2018 und deren Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 aufzuheben.

8

Die Beklagte beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Ergänzend zur im Widerspruchsbescheid angeführten Begründung weist die Beklagte darauf hin, dass sich der Gesetzgeber nicht die Mühe gemacht hätte, in § 2 Abs. 5 IHKG eine Einschränkung auf Eigenbetriebe zu formulieren, wenn er die Ausnahme auch für andere wirtschaftliche Betätigungsformen der Gemeinde hätte erweitern wollen; die Einschränkung wäre in diesem Fall entbehrlich gewesen. Überdies sei der von der Klägerin gezogene Erst-recht-Schluss nur möglich, wenn die Form des Regiebetriebs im Jahr 1956 noch unbekannt gewesen sei, was aber nicht den Tatsachen entspreche.

11

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und auf die dem Gericht vorliegenden Ausdrucke der elektronisch geführten Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

12

Die Klage hat Erfolg. Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat der Klägerin gegenüber zu Unrecht IHK-Beiträge festgesetzt. Denn die Klägerin ist nicht gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG beitragspflichtig, weil sie keine Kammerzugehörige ist.

1.

13

Zwar gilt nach § 2 Abs. 1 IHKG der Grundsatz, dass zur IHK ipso iure alle natürlichen Personen, Handelsgesellschaften, anderen Personenmehrheiten und juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts gehören, welche im Bezirk der IHK eine Betriebsstätte unterhalten, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind. Die Klägerin unterhält als juristische Person des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 4 GemO) im Bezirk der Beklagten eine Betriebsstätte und ist zur Gewerbesteuer veranlagt.

14

Jedoch ist auf die Klägerin die Ausnahme des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG anwendbar, wonach § 2 Abs. 1 IHKG nicht für Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, die Eigenbetriebe unterhalten. Eigenbetrieb im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG ist jeder rechtlich unselbständige Wirtschaftsbetrieb einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbands. Mit diesem Regelungsinhalt entspricht die Vorschrift dem Willen des Gesetzgebers, der aus dem gesetzlichen Wortlaut in seiner historisch verbürgten Bedeutung (a) und aus Sinn und Zweck der Ausnahme hervorgeht (b). Für eine von diesem gesetzgeberischen Willen abweichende verengende Auslegung der Bestimmung ist dagegen kein Raum (c).

a)

15

Der Wortlaut der Bestimmung nimmt Gemeinden und Gemeindeverbände vom Grundsatz der gesetzlichen Kammerzugehörigkeit aus, die „Eigenbetriebe“ unterhalten. Dieser Begriff ist im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (im Folgenden: IHK-Gesetz) nicht definiert. Es handelt sich um einen kommunalrechtlichen Begriff, dessen nähere Bedeutung ist daher dem Kommunalrecht zu entnehmen (vgl. Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 139). Das IHK-Gesetz 1956 wurde erlassen. Der damalige Gesetzgeber übernahm den Begriff in dessen damaligem Verständnis. Der Wortlaut des Gesetzes erschließt sich somit erst anhand einer historischen Einordnung der terminologischen Entwicklung. Das Kommunalrecht ist in Teilen noch heute und war erst recht zur Zeit des Erlasses des IHK-Gesetzes stark von der Deutschen Gemeindeordnung vom 30.01.1935 (DGO) geprägt, die – um nationalsozialistische Bestandteile bereinigt – etwa in Baden-Württemberg bis 1956 fortgalt (vgl. § 147 Abs. 2 Nr. 2 lit. a GemO). § 74 Abs. 1 DGO im Abschnitt „Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde“ lautete:

16

Für die Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe) sind Betriebssatzungen aufzustellen.

17

Ähnlich lautete § 86 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg in seiner ursprünglichen Fassung, die ebenfalls aus dem Jahr 1956 stammt („… wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe)…“; vgl. Göbel, GemO, 1956, S. 259; ähnlich auch § 114 Abs. 1 GO NRW in seiner noch heute gültigen Fassung). Diese Bestimmungen stellten allein darauf ab, ob ein kommunaler Betrieb eine eigene Rechtspersönlichkeit hat, nicht dagegen auf die intrakommunale Art seiner Organisation.

18

Es war dieser kommunalrechtliche Begriff des Eigenbetriebs, der dem Bundesgesetzgeber im Jahr 1956, als § 2 Abs. 5 IHKG in den Entwurf des IHK-Gesetzes eingefügt wurde (vgl. das Protokoll der 167. Sitzung des 2. Deutschen Bundestags vom 26.10.1956, S. 9223 f., www.dipt.bundestag.de/dip21.web), vor Augen stand. Zu diesem Zeitpunkt war der Begriff klar besetzt: Er erfasste alle Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit. Weitere Spezifizierungen waren damit nicht verbunden. Zwar war neben dem Begriff des Eigenbetriebs der des Regiebetriebs durchaus bekannt (vgl. Knemeyer/Kempen, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger <Hrsg.>, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, 2. Aufl. 2000, § 17 Rn. 62 ff.). Es entsprach damals aber allgemeiner Auffassung, dass unter dem – erstmals reichseinheitlich – in der Deutschen Gemeindeordnung eingeführten Begriff des Eigenbetriebs in einem weiten Sinne jede Form eines rechtlich unselbständigen Unternehmens einer Gemeinde zu verstehen war. Dazu gehörten nicht nur rechtlich zwar unselbständige, wohl aber organisatorisch verselbständige Betriebsformen, sondern auch und gerade der nicht nur organisatorisch, sondern zudem finanzwirtschaftlich unselbständige Regiebetrieb. Die amtliche Begründung zu § 74 DGO (wiedergegeben bei Kerrl/Weidemann, Die Deutsche Gemeinde-Ordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 Rn. 1) hielt dazu fest:

19

Die enge Verflechtung gemeindlicher Regiebetriebe, der sogenannten Eigenbetriebe, mit der Gemeindeverwaltung überhaupt, die damit verbundene Schwerfälligkeit der Wirtschaftsführung wie auch die früher jederzeit mögliche parteipolitische Beeinflussung der Betriebsführung haben die Gemeinden in den verflossenen Jahren vielfach veranlaßt, derartige Betriebe in selbständige Unternehmen (Aktiengesellschaften, G. m. b. H. usw.) umzuwandeln.

20

Die Begriffe des Regiebetriebs und des Eigenbetriebs wurden vom Gesetzgeber ausdrücklich als Synonyme angesehen. Dieses weite Begriffsverständnis war auch in der damaligen Literatur anerkannt:

21

Für die Regiebetriebe, also für die Betriebe, die die Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit führt, hat sich die Bezeichnung,Eigenbetrieb‘ eingebürgert.

22

(Göbel, GemO, 1956, § 86 Rn. 1).

23

Gerade die schwächste Form der betrieblichen Organisation (vollständige Eingliederung in die Gemeindeverwaltung und -finanzen) sollte, wie sich aus der amtlichen Begründung weiter ergibt, den neuen Bestimmungen unterworfen werden. Die damaligen kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Eigenbetriebe zielten auf eine gewisse organisatorische Strukturierung und Ordnung dieser Unternehmen, indem sie etwa den Erlass von Betriebssatzungen und eine für die Aufsicht nachvollziehbare Rechnungslegung anordneten. Ziel dieser Gesetzgebung war es gerade, den als unbefriedigend empfundenen Zustand von Betrieben, die vollkommen in der gemeindeinternen Verwaltung aufgingen und daher als für die Teilnahme am Wirtschaftsverkehr wenig geeignet angesehen wurden, zu verbessern, um den Gemeinden den Anreiz zu nehmen, für ihre wirtschaftliche Betätigung juristische Personen des Privatrechts zu gründen (dazu Kerrl/Weidemann, Die Deutsche Gemeinde-Ordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 Rn. 1 ff.; Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, 481 f.). Dann mussten diese Regelungen aber auch und gerade die unorganisierten Regiebetriebe erfassen, die den neuen Anforderungen unterworfen werden sollten. Das IHK-Gesetz enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass diesem Gesetz ein davon abweichendes Begriffsverständnis zugrunde liegen sollte.

24

Dieser historische Kontext erklärt die heute noch bestehende Unterscheidung zwischen Eigenbetrieben und Regiebetrieben, erhellt aber zugleich die Notwendigkeit einer differenzierten Lesart der verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen. Das heute in die Kompetenz der Landesgesetzgeber fallende Kommunalrecht greift die begriffliche Differenzierung in unterschiedlichem Maße auf. Eigenbetriebe werden allgemein als organisatorisch weitgehend verselbständigte und finanzwirtschaftlich als gemeindliches Sondervermögen zu verwaltende Betriebe angesehen (siehe nur Knemeyer/Kempen, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger <Hrsg.>, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, 2. Aufl. 2000, § 17 Rn. 70; Geis, Kommunalrecht, 3. Aufl. 2014, § 12 Rn. 69; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 19 Rn. 72 ff.; siehe für Baden-Württemberg auch § 102 GemO i. V. m. §§ 1 ff., insbesondere §§ 12, 14 EigBG), während Regiebetriebe in die allgemeine Verwaltung eingebunden und haushaltsmäßig nicht getrennt sind (siehe VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.03.2006 – 1 S 2490/05 –, juris, Rn. 9; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 19 Rn. 70 f.; siehe auch Art. 88 Abs. 6 Satz 1 BayGO).

25

Dagegen ist für die Auslegung des Begriffs des Eigenbetriebs im Sinne des (älteren) § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG die beide Betriebsformen verbindende Gemeinsamkeit maßgeblich, dass in beiden Fällen keine eigenständige, von der öffentlichen Körperschaft zu unterscheidende juristische Person existiert. Wie gezeigt, ist der Reichsgesetzgeber im Jahr 1935 ebenso wie der Bundesgesetzgeber im Jahr 1956 von einem weiten Begriffsverständnis ausgegangen, das allein auf die Unselbständigkeit dieser Betriebsformen abstellt. Im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG erfasst der Begriff des Eigenbetriebs daher jedes rechtlich unselbständige Unternehmen ohne Rücksicht darauf, ob es vollkommen in die allgemeine Verwaltung der Gemeinde oder des Gemeindeverbands eingebunden ist oder ob es organisatorisch und haushaltsrechtlich eigenständig ist.

b)

26

Vor diesem Hintergrund erschließen sich Sinn und Zweck des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG. Diese Bestimmung stellt nicht darauf ab, welcher Tätigkeit ein Betrieb gewidmet ist, ob er am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr teilnimmt oder ob er im Bereich der Daseinsvorsorge tätig ist, denn all das kann auch bei Betrieben anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts der Fall sein, die aber nicht unter die Ausnahme fallen (nicht überzeugend daher Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 139 ff.). Vielmehr handelt es sich um eine vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu lesende Privilegierung von Betrieben, die in die Gemeinde und Gemeindeverbände wegen ihrer fehlenden rechtlichen Verselbständigung tief integriert und die daher stark von den örtlichen Gemeindevertretungen abhängig sind, welche von den Bürgern vor Ort gewählt und daher eng mit den örtlichen Verhältnissen verwoben sind (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 28.07.1987 – 6 A 18/86 –, NVwZ 1988, 1145 <1146>; VG Potsdam, Urteil vom 25.09.2007 – 3 K 75/03 –, juris, Rn. 32). Entscheidend sind die rechtliche Unselbständigkeit und die daraus folgende starke Verflechtung des Betriebs mit den internen, kommunalverfassungsrechtlich geprägten und vor Ort unmittelbar verwobenen Vertretungen der Gemeinden. Diese sollen nicht ohne ihre Zustimmung Kammerzugehörige sein. Diese teleologischen Gesichtspunkte treffen aber nicht nur auf eher verselbständigte Eigenbetriebe zu, sondern auch – und erst recht – auf vollkommen unselbständige Regiebetriebe.

27

Daraus folgt, dass die gewerbliche Tätigkeit der Wirtschaftsbetriebe von Gemeinden, die in rechtlich unselbständiger Form organisiert sind, nicht die gesetzlich zwingende Kammerzugehörigkeit der Gemeinden nach sich zieht. Auch Gemeinden, die wegen eines Regiebetriebs zur Gewerbesteuer veranlagt sind, sind daher nicht kraft Gesetzes Zugehörige der IHK (im Ergebnis ebenso Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 141).

c)

28

An diesem Auslegungsbefund vermag der Hinweis der Beklagten darauf, dass § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG als Ausnahmevorschrift eng auszulegen sei, nichts zu ändern. Zwar ist nicht zu verkennen, dass der Grundsatz der Kammerzugehörigkeit in § 2 Abs. 1 IHKG denkbar weit gefasst ist, sodass bei der Anwendung von Ausnahmen dieser Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für eine breite Kammerzugehörigkeit Rechnung zu tragen ist. Dass eine Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist, kann aber nur die Konsequenz des zuvor ermittelten Willens des Gesetzgebers sein. Dagegen existiert kein abstraktes, von diesem Willen unabhängiges Gebot der Gesetzesinterpretation, Ausnahmen eng auszulegen, das auf methodisch zulässige Weise eine Abweichung vom anhand des Wortlauts, der Gesetzgebungsgeschichte und des Kontextes festgestellten Willen des Gesetzgebers rechtfertigen könnte. Während zwar der Gerichtshof der Europäischen Union einem solchen Grundsatz durchaus eigenständige Bedeutung zuzuerkennen scheint (siehe zuletzt EuGH, Urteil vom 22. Januar 2019 – C-193/17 –, juris, Rn. 55), kann jedenfalls außerhalb des unionsrechtlich determinierten Bereichs mit Blick auf den dargestellten methodischen Rahmen kein Auslegungsergebnis gerechtfertigt werden, das dem Willen des Gesetzgebers widerspricht (vgl. etwa BAG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 6 AZR 433/09 –, juris Rn. 26; Rosenkranz, Juristische Ausbildung 2015, 783 ff. <m. w. N.>; siehe aber auch BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 – 1 C 15/18 –, juris, Rn. 43).

2.

29

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob die angegriffenen Bescheide auch aus anderen Gründen, insbesondere mit Blick auf die der Beitragserhebung zugrundeliegende Haushaltsführung durch die Beklagte (für die Beitragsjahre 2013, 2014 und 2016 siehe VG Stuttgart, Urteil vom 15.11.2018 – 4 K 8053/18 –, juris, Rn. 40 ff.; Urteil vom 15.11.2018 – 4 K 6322/16 –, juris, Rn. 40 ff.), rechtswidrig sind.

3.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Gründe

12

Die Klage hat Erfolg. Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat der Klägerin gegenüber zu Unrecht IHK-Beiträge festgesetzt. Denn die Klägerin ist nicht gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG beitragspflichtig, weil sie keine Kammerzugehörige ist.

1.

13

Zwar gilt nach § 2 Abs. 1 IHKG der Grundsatz, dass zur IHK ipso iure alle natürlichen Personen, Handelsgesellschaften, anderen Personenmehrheiten und juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts gehören, welche im Bezirk der IHK eine Betriebsstätte unterhalten, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind. Die Klägerin unterhält als juristische Person des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 4 GemO) im Bezirk der Beklagten eine Betriebsstätte und ist zur Gewerbesteuer veranlagt.

14

Jedoch ist auf die Klägerin die Ausnahme des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG anwendbar, wonach § 2 Abs. 1 IHKG nicht für Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, die Eigenbetriebe unterhalten. Eigenbetrieb im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG ist jeder rechtlich unselbständige Wirtschaftsbetrieb einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbands. Mit diesem Regelungsinhalt entspricht die Vorschrift dem Willen des Gesetzgebers, der aus dem gesetzlichen Wortlaut in seiner historisch verbürgten Bedeutung (a) und aus Sinn und Zweck der Ausnahme hervorgeht (b). Für eine von diesem gesetzgeberischen Willen abweichende verengende Auslegung der Bestimmung ist dagegen kein Raum (c).

a)

15

Der Wortlaut der Bestimmung nimmt Gemeinden und Gemeindeverbände vom Grundsatz der gesetzlichen Kammerzugehörigkeit aus, die „Eigenbetriebe“ unterhalten. Dieser Begriff ist im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (im Folgenden: IHK-Gesetz) nicht definiert. Es handelt sich um einen kommunalrechtlichen Begriff, dessen nähere Bedeutung ist daher dem Kommunalrecht zu entnehmen (vgl. Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 139). Das IHK-Gesetz 1956 wurde erlassen. Der damalige Gesetzgeber übernahm den Begriff in dessen damaligem Verständnis. Der Wortlaut des Gesetzes erschließt sich somit erst anhand einer historischen Einordnung der terminologischen Entwicklung. Das Kommunalrecht ist in Teilen noch heute und war erst recht zur Zeit des Erlasses des IHK-Gesetzes stark von der Deutschen Gemeindeordnung vom 30.01.1935 (DGO) geprägt, die – um nationalsozialistische Bestandteile bereinigt – etwa in Baden-Württemberg bis 1956 fortgalt (vgl. § 147 Abs. 2 Nr. 2 lit. a GemO). § 74 Abs. 1 DGO im Abschnitt „Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde“ lautete:

16

Für die Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe) sind Betriebssatzungen aufzustellen.

17

Ähnlich lautete § 86 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg in seiner ursprünglichen Fassung, die ebenfalls aus dem Jahr 1956 stammt („… wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe)…“; vgl. Göbel, GemO, 1956, S. 259; ähnlich auch § 114 Abs. 1 GO NRW in seiner noch heute gültigen Fassung). Diese Bestimmungen stellten allein darauf ab, ob ein kommunaler Betrieb eine eigene Rechtspersönlichkeit hat, nicht dagegen auf die intrakommunale Art seiner Organisation.

18

Es war dieser kommunalrechtliche Begriff des Eigenbetriebs, der dem Bundesgesetzgeber im Jahr 1956, als § 2 Abs. 5 IHKG in den Entwurf des IHK-Gesetzes eingefügt wurde (vgl. das Protokoll der 167. Sitzung des 2. Deutschen Bundestags vom 26.10.1956, S. 9223 f., www.dipt.bundestag.de/dip21.web), vor Augen stand. Zu diesem Zeitpunkt war der Begriff klar besetzt: Er erfasste alle Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit. Weitere Spezifizierungen waren damit nicht verbunden. Zwar war neben dem Begriff des Eigenbetriebs der des Regiebetriebs durchaus bekannt (vgl. Knemeyer/Kempen, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger <Hrsg.>, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, 2. Aufl. 2000, § 17 Rn. 62 ff.). Es entsprach damals aber allgemeiner Auffassung, dass unter dem – erstmals reichseinheitlich – in der Deutschen Gemeindeordnung eingeführten Begriff des Eigenbetriebs in einem weiten Sinne jede Form eines rechtlich unselbständigen Unternehmens einer Gemeinde zu verstehen war. Dazu gehörten nicht nur rechtlich zwar unselbständige, wohl aber organisatorisch verselbständige Betriebsformen, sondern auch und gerade der nicht nur organisatorisch, sondern zudem finanzwirtschaftlich unselbständige Regiebetrieb. Die amtliche Begründung zu § 74 DGO (wiedergegeben bei Kerrl/Weidemann, Die Deutsche Gemeinde-Ordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 Rn. 1) hielt dazu fest:

19

Die enge Verflechtung gemeindlicher Regiebetriebe, der sogenannten Eigenbetriebe, mit der Gemeindeverwaltung überhaupt, die damit verbundene Schwerfälligkeit der Wirtschaftsführung wie auch die früher jederzeit mögliche parteipolitische Beeinflussung der Betriebsführung haben die Gemeinden in den verflossenen Jahren vielfach veranlaßt, derartige Betriebe in selbständige Unternehmen (Aktiengesellschaften, G. m. b. H. usw.) umzuwandeln.

20

Die Begriffe des Regiebetriebs und des Eigenbetriebs wurden vom Gesetzgeber ausdrücklich als Synonyme angesehen. Dieses weite Begriffsverständnis war auch in der damaligen Literatur anerkannt:

21

Für die Regiebetriebe, also für die Betriebe, die die Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit führt, hat sich die Bezeichnung,Eigenbetrieb‘ eingebürgert.

22

(Göbel, GemO, 1956, § 86 Rn. 1).

23

Gerade die schwächste Form der betrieblichen Organisation (vollständige Eingliederung in die Gemeindeverwaltung und -finanzen) sollte, wie sich aus der amtlichen Begründung weiter ergibt, den neuen Bestimmungen unterworfen werden. Die damaligen kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Eigenbetriebe zielten auf eine gewisse organisatorische Strukturierung und Ordnung dieser Unternehmen, indem sie etwa den Erlass von Betriebssatzungen und eine für die Aufsicht nachvollziehbare Rechnungslegung anordneten. Ziel dieser Gesetzgebung war es gerade, den als unbefriedigend empfundenen Zustand von Betrieben, die vollkommen in der gemeindeinternen Verwaltung aufgingen und daher als für die Teilnahme am Wirtschaftsverkehr wenig geeignet angesehen wurden, zu verbessern, um den Gemeinden den Anreiz zu nehmen, für ihre wirtschaftliche Betätigung juristische Personen des Privatrechts zu gründen (dazu Kerrl/Weidemann, Die Deutsche Gemeinde-Ordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 Rn. 1 ff.; Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, 481 f.). Dann mussten diese Regelungen aber auch und gerade die unorganisierten Regiebetriebe erfassen, die den neuen Anforderungen unterworfen werden sollten. Das IHK-Gesetz enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass diesem Gesetz ein davon abweichendes Begriffsverständnis zugrunde liegen sollte.

24

Dieser historische Kontext erklärt die heute noch bestehende Unterscheidung zwischen Eigenbetrieben und Regiebetrieben, erhellt aber zugleich die Notwendigkeit einer differenzierten Lesart der verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen. Das heute in die Kompetenz der Landesgesetzgeber fallende Kommunalrecht greift die begriffliche Differenzierung in unterschiedlichem Maße auf. Eigenbetriebe werden allgemein als organisatorisch weitgehend verselbständigte und finanzwirtschaftlich als gemeindliches Sondervermögen zu verwaltende Betriebe angesehen (siehe nur Knemeyer/Kempen, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger <Hrsg.>, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, 2. Aufl. 2000, § 17 Rn. 70; Geis, Kommunalrecht, 3. Aufl. 2014, § 12 Rn. 69; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 19 Rn. 72 ff.; siehe für Baden-Württemberg auch § 102 GemO i. V. m. §§ 1 ff., insbesondere §§ 12, 14 EigBG), während Regiebetriebe in die allgemeine Verwaltung eingebunden und haushaltsmäßig nicht getrennt sind (siehe VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.03.2006 – 1 S 2490/05 –, juris, Rn. 9; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 19 Rn. 70 f.; siehe auch Art. 88 Abs. 6 Satz 1 BayGO).

25

Dagegen ist für die Auslegung des Begriffs des Eigenbetriebs im Sinne des (älteren) § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG die beide Betriebsformen verbindende Gemeinsamkeit maßgeblich, dass in beiden Fällen keine eigenständige, von der öffentlichen Körperschaft zu unterscheidende juristische Person existiert. Wie gezeigt, ist der Reichsgesetzgeber im Jahr 1935 ebenso wie der Bundesgesetzgeber im Jahr 1956 von einem weiten Begriffsverständnis ausgegangen, das allein auf die Unselbständigkeit dieser Betriebsformen abstellt. Im Sinne des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG erfasst der Begriff des Eigenbetriebs daher jedes rechtlich unselbständige Unternehmen ohne Rücksicht darauf, ob es vollkommen in die allgemeine Verwaltung der Gemeinde oder des Gemeindeverbands eingebunden ist oder ob es organisatorisch und haushaltsrechtlich eigenständig ist.

b)

26

Vor diesem Hintergrund erschließen sich Sinn und Zweck des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG. Diese Bestimmung stellt nicht darauf ab, welcher Tätigkeit ein Betrieb gewidmet ist, ob er am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr teilnimmt oder ob er im Bereich der Daseinsvorsorge tätig ist, denn all das kann auch bei Betrieben anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts der Fall sein, die aber nicht unter die Ausnahme fallen (nicht überzeugend daher Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 139 ff.). Vielmehr handelt es sich um eine vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu lesende Privilegierung von Betrieben, die in die Gemeinde und Gemeindeverbände wegen ihrer fehlenden rechtlichen Verselbständigung tief integriert und die daher stark von den örtlichen Gemeindevertretungen abhängig sind, welche von den Bürgern vor Ort gewählt und daher eng mit den örtlichen Verhältnissen verwoben sind (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 28.07.1987 – 6 A 18/86 –, NVwZ 1988, 1145 <1146>; VG Potsdam, Urteil vom 25.09.2007 – 3 K 75/03 –, juris, Rn. 32). Entscheidend sind die rechtliche Unselbständigkeit und die daraus folgende starke Verflechtung des Betriebs mit den internen, kommunalverfassungsrechtlich geprägten und vor Ort unmittelbar verwobenen Vertretungen der Gemeinden. Diese sollen nicht ohne ihre Zustimmung Kammerzugehörige sein. Diese teleologischen Gesichtspunkte treffen aber nicht nur auf eher verselbständigte Eigenbetriebe zu, sondern auch – und erst recht – auf vollkommen unselbständige Regiebetriebe.

27

Daraus folgt, dass die gewerbliche Tätigkeit der Wirtschaftsbetriebe von Gemeinden, die in rechtlich unselbständiger Form organisiert sind, nicht die gesetzlich zwingende Kammerzugehörigkeit der Gemeinden nach sich zieht. Auch Gemeinden, die wegen eines Regiebetriebs zur Gewerbesteuer veranlagt sind, sind daher nicht kraft Gesetzes Zugehörige der IHK (im Ergebnis ebenso Jahn, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 2 Rn. 141).

c)

28

An diesem Auslegungsbefund vermag der Hinweis der Beklagten darauf, dass § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG als Ausnahmevorschrift eng auszulegen sei, nichts zu ändern. Zwar ist nicht zu verkennen, dass der Grundsatz der Kammerzugehörigkeit in § 2 Abs. 1 IHKG denkbar weit gefasst ist, sodass bei der Anwendung von Ausnahmen dieser Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für eine breite Kammerzugehörigkeit Rechnung zu tragen ist. Dass eine Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist, kann aber nur die Konsequenz des zuvor ermittelten Willens des Gesetzgebers sein. Dagegen existiert kein abstraktes, von diesem Willen unabhängiges Gebot der Gesetzesinterpretation, Ausnahmen eng auszulegen, das auf methodisch zulässige Weise eine Abweichung vom anhand des Wortlauts, der Gesetzgebungsgeschichte und des Kontextes festgestellten Willen des Gesetzgebers rechtfertigen könnte. Während zwar der Gerichtshof der Europäischen Union einem solchen Grundsatz durchaus eigenständige Bedeutung zuzuerkennen scheint (siehe zuletzt EuGH, Urteil vom 22. Januar 2019 – C-193/17 –, juris, Rn. 55), kann jedenfalls außerhalb des unionsrechtlich determinierten Bereichs mit Blick auf den dargestellten methodischen Rahmen kein Auslegungsergebnis gerechtfertigt werden, das dem Willen des Gesetzgebers widerspricht (vgl. etwa BAG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 6 AZR 433/09 –, juris Rn. 26; Rosenkranz, Juristische Ausbildung 2015, 783 ff. <m. w. N.>; siehe aber auch BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2019 – 1 C 15/18 –, juris, Rn. 43).

2.

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Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob die angegriffenen Bescheide auch aus anderen Gründen, insbesondere mit Blick auf die der Beitragserhebung zugrundeliegende Haushaltsführung durch die Beklagte (für die Beitragsjahre 2013, 2014 und 2016 siehe VG Stuttgart, Urteil vom 15.11.2018 – 4 K 8053/18 –, juris, Rn. 40 ff.; Urteil vom 15.11.2018 – 4 K 6322/16 –, juris, Rn. 40 ff.), rechtswidrig sind.

3.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).