Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-02, Aktenzeichen 6 A 691/02

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit der ihm der Beklagte untersagte, den Mais eines bestimmten Feldes in den Verkehr zu bringen und der Eigennutzung zuzuführen.

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Die Firma F. (im Folgenden: G.) beantragte unter dem 1. Oktober 1999 beim Robert-Koch-Institut in Berlin (im Folgenden: RKI) im Rahmen eines Freilandversuches eine Genehmigung zur Freisetzung von gentechnisch veränderten Maispflanzen in den Jahren 2000 bis 2004 am Standort A. in Sachsen-Anhalt und an weiteren nachzumeldenden Standorten. Am 8. März 2000 erteilte das RKI die beantragte Freisetzungsgenehmigung nach § 16 des Gesetzes zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG -). In den Nebenbestimmungen der Genehmigung sind unter Ziffer II.7 die einzuhaltenden Isolationsabstände geregelt. Danach ist zu anderen Maisbeständen außerhalb der Versuchsanlage ein Abstand von 100 m einzuhalten, der in Kombination mit einer 3 m breiten Mantelsaat auch auf 50 m verringert werden kann. Weiter ist geregelt, dass, sollte diese Isolationsmaßnahme aus Gründen der Versuchsanstellung nicht einzuhalten sein, ein Isolationsabstand von insgesamt 16 m, besetzt mit einer 10 m breiten Mantelsaat aus nicht transgenen, gleichzeitig blühenden Maispflanzen einzuhalten ist.

3

Unter dem 3. April 2001 meldete die Firma G. weitere Standorte, darunter den Standort H. im Landkreis Rotenburg/Wümme beim RKI nach. Eigentümer des betreffenden Versuchsgeländes in H. (I., J., Gemarkung H.) ist der Kläger, der die Fläche durch Vertrag vom 11. März 2001 an G. verpachtet hat. Die um die Versuchsfläche herum befindlichen Flächen stehen ebenfalls im Eigentum des Klägers. Auf diesen Flächen hat der Kläger konventionellen Mais angebaut.

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Im Beteiligungsverfahren für die Nachmeldung des Standortes H. forderte die Bezirksregierung Braunschweig als nach § 16 Abs. 4 GenTG zuständige Landesbehörde eine Mantelsaat von 6 m und einen Isolationsabstand von 200 m. Mit Schreiben vom 18. April 2001 teilte das RKI der Firma G. mit, dass den nachgemeldeten Freisetzungen, u.a. am Standort H., nichts entgegenstehe. Der Bescheid vom 8. März 2000 finde Anwendung und sei daher zu beachten.

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Mit Schreiben vom 18. Mai und vom 23. Juli 2001 bat der für die Überwachung der Freisetzung am Standort H. zuständige Beklagte die Firma G., ihm näher darzulegen, aus welchen Gründen der Versuchsanstellung nur ein Isolationsabstand von etwa 20 m (eine anbaufreie Fläche von 3 m, eine Mantelsaat von 12 m sowie eine weitere anbaufreie Fläche von 6 m Breite) gewählt worden sei. Hierzu erklärte G. mit Schreiben vom 30. Mai und 7. August 2001, dass unabhängig von der Einhaltung des Isolationsabstandes keine schädlichen Einwirkungen auf die Schutzgüter des § 1 Abs. 1 GenTG zu erwarten seien. Am Standort H. stünden G. nur 10.000 m² zur Verfügung. Bei Einhaltung einer Isolationsgrenze von 50 m und einer 3 m breiten Mantelsaat würde eine Fläche von rund 25.000 m² benötigt.

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Am 30. August 2001 entnahmen Aktivisten des Greenpeace e.V. in 1 m, 5 m und 10 m Entfernung vom äußeren Rand des Isolationsgürtels von dem an das Versuchsgelände angrenzenden konventionellen Maisfeld des Klägers Proben und ließen diese von der K. untersuchen. Am 17. September 2001 teilte L. dem Greenpeace e.V. mit, dass in den Proben Verunreinigungen mit einer gentechnisch veränderten Maisvariante festgestellt worden seien.

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Am 28. September 2001 teilte der Greenpeace e.V. dies sowie die Tatsache, dass er den Mais von dem an das Freisetzungsgelände angrenzenden Feld sicherstellen werde, dem Niedersächsischen Landesamt für Ökologie (NLÖ) mit. Versuche, den Greenpeace e.V. zu einem Abbruch seiner Aktion zu bewegen, scheiterten. Das Niedersächsische Umweltministerium und die Bezirksregierung Braunschweig kamen überein, den Mais durch das NLÖ beproben zu lassen, sicherzustellen, dass der Mais nicht in Verkehr gebracht wird, und nach Vorliegen der Probenergebnisse über das weitere Vorgehen zu entscheiden. Die Aktivisten des Greenpeace e.V. konnten gleichwohl erst durch einen größeren Polizeieinsatz, bei dem auch der Container mit dem von Greenpeace abgeernteten Mais sichergestellt worden ist, zu einer Aufgabe der Aktion bewegt werden. Die bereits geernteten Maispflanzen wurden in Polizeigewahrsam genommen.

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Noch am 28. September 2001 erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger eine mündliche, auf § 26 GenTG gestützte Verfügung, die er mit Schreiben vom 10. Oktober 2002 schriftlich bestätigte. Darin ordnete der Beklagte an, die Maispflanzen, die sich auf dem Feld des Klägers in der Gemarkung H., J., I., im Schlag M. mit der Schlaggröße von 30,39 ha sowie auf direkt anschließenden Flurstücken befinden, ab sofort nicht mehr in den Verkehr zu bringen und sie auch nicht der Eigennutzung zuzuführen, insbesondere auch nicht als Futtermittel im Betrieb des Klägers zu verwenden. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an und drohte für den Fall der Nichtbeachtung der Verfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 DM an. Zur Begründung seiner Verfügung führte der Beklagte aus: Probenahmen hätten gezeigt, dass auch außerhalb der für den Freilandversuch an G. verpachteten Fläche gentechnisch veränderte Maispflanzen auftraten. Bei normaler Ernte und Nutzung dieser Pflanzen würden unzulässig gentechnisch veränderte Pflanzen bzw. Pflanzenprodukte in den Verkehr gebracht. Das unzulässige Inverkehrbringen habe daher untersagt werden müssen.

9

Im Nachgang zu der in der genannten Verfügung festgestellten Kostenpflicht erließ der Beklagte am 17. Oktober 2001 einen Kostenfestsetzungsbescheid über 3.673,00 DM (entspricht 1.877,98 €).

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Am 19. Oktober 2001 lagen erste Untersuchungsergebnisse des NLÖ vor, die Verunreinigungen mit einer gentechnisch veränderten Maisvariante bestätigten. An diesem Tag wandte sich G. an das für Gentechnik zuständige Referat im Niedersächsischen Umweltministerium. In einem Gespräch wurde eine Änderung der am 28. September 2001 mündlich und am 10. Oktober 2001 schriftlich verfügten Anordnung des Beklagten insoweit erörtert, als nicht mehr wie bislang die Vermarktung und der Eigenverbrauch des an die Freisetzungsfläche angrenzend angebauten Mais hinsichtlich der gesamten angrenzenden Flurstücke untersagt sein sollte. Die Anregung einer Präzisierung der Verfügung wurde unmittelbar an den Beklagten weitergeleitet, der noch am gleichen Tag mündlich und am 25. Oktober 2001 schriftlich seine Verfügung vom 28. September/10. Oktober 2001 insofern änderte, dass die auferlegten Beschränkungen ab sofort lediglich für den bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche angebauten Mais gelten sollten. Für den Bereich mit einem Abstand von mehr als 50 m von der Freisetzungsfläche wurde das Verbot aufgehoben.

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Am 2. November 2001 wurde das Maisfeld des Klägers bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche herum abgeerntet.

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Die weiteren Untersuchungen des NLÖ bestätigten die Übertragung gentechnisch veränderter Sequenzen durch Pollenflug auf benachbarte Flächen. In den Proben bis 10 m Abstand zur Freisetzungsfläche wurden fast durchgängig, bei den Proben in 25 m Entfernung in nördlicher Richtung (Hauptwindrichtung) noch vereinzelt und bei den Proben in 25 m Entfernung in südlicher Richtung keine Sequenzen nachgewiesen werden, die auf eine gentechnische Verunreinigung hinwiesen. Der Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 21. November 2001 mit, dass die Anordnung in der Fassung vom 19./25. Oktober 2001 aufrecht erhalten werden müsse und die Maispflanzen in dem Bereich bis zu einem Abstand von 50 m um die Freisetzungsfläche herum wie gentechnisch veränderte Maispflanzen zu entsorgen seien. Der betroffene Mais wurde daraufhin am 26. November 2001 mit einer Scheibenegge in den Boden eingearbeitet. Mit Schreiben vom 10. September 2002 legte der Kläger vorsorglich gegen das Schreiben des Beklagten vom 21. November 2001 Widerspruch ein. Über den Widerspruch ist noch nicht entschieden.

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Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 22. Oktober 2001 legte der Kläger gegen die Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 19./25. Oktober 2001 und gegen den Kostenfestsetzungsbescheid vom 17. Oktober 2001 Widerspruch ein, den er damit begründete, dass die Voraussetzungen eines Einschreitens nach § 26 Abs. 1 GenTG nicht vorgelegen hätten. Die Maispflanzen des Klägers seien als zufällige Auskreuzungsprodukte keine gentechnisch veränderten Organismen im Sinne von § 3 Nr. 3 GenTG oder Produkte, deren Inverkehrbringen der Genehmigung bedürfe. Für eine andere Beurteilung fehle es an einem finalen menschlichen Handeln im Hinblick auf die Veränderung des gentechnischen Materials. Schließlich lasse sich ein Verfüttern der Pflanzen an eigene Tiere nicht als Inverkehrbringen bewerten. Im Übrigen sei die der Firma G. erteilte Freisetzungsgenehmigung im Hinblick auf die Auskreuzungen, die von der Freisetzung unvermeidlich ausgingen, abschließend. Ihre Bindungswirkung stehe einem Einschreiten des Beklagten entgegen, da die Freisetzungsgenehmigung die Auskreuzungen legalisiere.

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Die Bezirksregierung Braunschweig wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2002 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die angefochtene gentechnische Anordnung sei jedenfalls im Ergebnis richtig, weil die Maispflanzen des Klägers durch Auskreuzungsvorgänge entstandene, gentechnisch veränderte Organismen enthielten. Entscheidend sei allein, wie die ursprüngliche Veränderung bewirkt worden sei. Auch seien die Maispflanzen Produkte i.S.d. Gentechnikgesetzes. Eines finalen Herstellungsvorganges bedürfe es entgegen der Ansicht des Klägers für beides nicht. Der Beklagte habe das drohende Inverkehrbringen ermessensfehlerfrei untersagen dürfen, weil das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Genehmigungsvorbehaltes gegenüber dem privaten Interesse des Klägers an der Nutzung seiner Ernte überwiege. Die Verfügung sei aufgrund der Beschränkung auf einen Abstand von 50 m verhältnismäßig, zumal in dieser Entfernung immer noch gentechnische Verunreinigungen nachweisbar gewesen seien. Für finanzielle Schäden müsse sich der Kläger an die Firma G. halten. Der angefochtene Bescheid könne auch nicht mit der Bindungswirkung der Freisetzungsgenehmigung in Konflikt geraten, da diese überhaupt nicht an den Kläger gerichtet gewesen sei. Das RKI habe lediglich die Genehmigungsvoraussetzungen geprüft und keinesfalls das Inverkehrbringen der möglicherweise durch Auskreuzungen entstehenden gentechnisch veränderten Organismen ohne Genehmigung erlaubt, sofern sich herausstellen sollte, dass die angeordneten Sicherheitsmaßnahmen nicht ausreichend seien. Der Beklagte habe deswegen selbst über sein Einschreiten zu entscheiden gehabt. Da somit die gentechnische Anordnung rechtmäßig sei, seien dem Kläger zu Recht die Kosten der Verfügung gemäß §§ 1, 5 NVwKostG i.V.m. lfd. Nr. 37.1.14 des Kostentarifs der AllGO auferlegt worden. Auch der Widerspruch gegen den Kostenfestsetzungsbescheid könne deswegen keinen Erfolg haben.

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Daraufhin hat der Kläger am 24. April 2002 gegen die gentechnische Anordnung und gegen den Kostenfestsetzungsbescheid Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Die angefochtene Anordnung sei rechtswidrig. Es lägen bereits die Tatbestandvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht vor. Bei den auskreuzungsbetroffenen Maispflanzen handele es sich nicht um gentechnisch veränderte Organismen (GVO), sondern um „konventionelle Pflanzen“, die lediglich genetisch verunreinigt worden seien. Zudem benötige der Kläger für die Abgabe seiner Ernte an Dritte überhaupt keine Inverkehrbringenserlaubnis. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Maisernte kein „Produkt“, für das eine Erlaubnis eingeholt werden könne. Der Begriff „Produkt“ trage ein finales Element in sich. Die Maisernte, die auf unterschiedliche natürliche und vom Menschen nicht beeinflusste Befruchtungstechniken zurückgehe, sei kein Produkt in diesem Sinne. Insoweit fehle der zweckhaft handelnde Akteur, der gentechnisch veränderte Organismen in das Erbgut der Maispflanze einbringe. Diese Auslegung sei auch sachgerecht. Die vermeintliche Genehmigungspflicht für das Inverkehrbringen zufallsauskreuzungsbetroffener Pflanzen passe mit der Gesetzessystematik und der allgemeinen Funktion eines präventiven Verbots nicht zusammen. Selbst wenn man Zufallskreuzungen grundsätzlich dem Gentechnikgesetz unterstellte, müsse wenigstens der Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 3 GenTG beachtet werden, der die Aufsichtsbehörde nur dann zum Einschreiten ermächtige, wenn die „erforderliche“ Genehmigung für das Inverkehrbringen fehle. Die Erforderlichkeit fehle für spurenhafte Auskreuzungen wie im Fall des Klägers, weil die Auskreuzungen quantitativ unterhalb der Relevanzschwelle lägen. Könne man auch dem nicht folgen, müsse die Genehmigungsnorm zumindest teleologisch reduziert werden, weil die hier bestrittene Auslegung aufgrund der reinen Wortlautbetrachtung zu absurden Ergebnissen führte. Insbesondere angesichts der faktischen Unmöglichkeit für den Betroffenen, eine entsprechende Erlaubnis mit zumutbarem Aufwand zu erwirken, und der Tatsache, dass die zwangsweise durchgesetzte Genehmigungspflicht sich als endgültiges Hindernis erweise, die Ernte wirtschaftlich zu verwerten, werde deutlich, dass es im Grunde nur um eine ungerechtfertigte Risikozuweisung an einen Drittbetroffenen gehe. Die teleologische Reduktion und die einschränkende Auslegung seien auch sachgerecht, weil der Wegfall der Genehmigungspflicht nicht zu einer Lage führte, bei der die Schutzgüter des Gentechnikgesetzes in Gefahr gerieten. Das Prüfungsprogramm der Freisetzungsgenehmigung erstrecke sich gerade auch darauf, ob die GVO in die Natur „entlassen“ werden können oder nicht. Die Freisetzung sei nur zulässig, wenn durch die unvermeidlichen Auskreuzungsvorgänge keine Gefahren für die Güter des § 1 GenTG entstehen könnten. Dass es zu Wechselwirkungen mit der Umwelt kommen werden, sei bei jeder Freisetzung selbstverständlich und unvermeidlich. Andernfalls bedürfe es nicht der nachbarrechtlichen Duldungsanordnung des § 23 GenTG, die ja gerade bedeute, dass jedermann die Interaktion der freigesetzten gentechnisch veränderten Pflanzen mit der Umwelt hinnehmen müsse. Könne das RKI unter Berücksichtigung der bekannten Auskreuzungsrisiken keine irgendwie gearteten schädlichen Einwirkungen erkennen, liege darin zugleich eine Risikozuweisung an die Allgemeinheit, nicht nur die Freisetzung, sondern auch ihre Folgen hinzunehmen, die bei der Entscheidung des RKI bewertet und nicht als Gefährdung des Schutzziels von § 1 Abs. 1 Nr. 2 GenTG eingestuft worden seien. Auch aus europäischer Sicht sei eine einschränkende Anwendung der Genehmigungsnorm angemessen. Die angefochtene Verfügung sei darüber hinaus ermessensfehlerhaft. Bereits die Entscheidung, gegen den Kläger einzuschreiten, leide an verschiedenen Ermessensfehlern. Der Bescheid lasse keine Ermessenserwägungen hinsichtlich der Frage erkennen, ob überhaupt einzuschreiten sei. Darüber hinaus beruhe die Entscheidung auf einem Heranziehungsdefizit, weil der Beklagte nicht alle relevanten Tatsachen ermittelt und in die Entscheidung einbezogen habe. Insbesondere habe der Beklagte weder den Grad der Verunreinigung ermittelt noch deren durch das RKI festgestellte Risikolosigkeit bedacht. Auch sein Gestaltungsermessen habe der Beklagte fehlerhaft ausgeübt, weil er unzulässigerweise versuche, die Freisetzungsgenehmigung „nachzubessern“. Der Beklagte dringe in den Entscheidungsbereich ein, der nach dem Gentechnikgesetz exklusiv dem RKI als Bundesbehörde vorbehalten sei. Das RKI habe gewusst, dass sich auch jenseits der Isolationszone Pflanzen finden lassen, in die Auskreuzungen stattgefunden haben. Aber es habe diesen Sachbefund als hinnehmbar bewertet. Die hier vertretene Auffassung sei inzwischen europarechtlich verfestigt. Die Verordnung der Kommission zur Kennzeichnungspflicht verlange bei zufällig GVO-haltigen Lebensmitteln erst ab Erreichen eines bestimmten Schwellenwertes eine Kennzeichnung, während bei einem geringeren Vermischungsgrad keine Gegenmaßnahme verlangt werde. Die Kommission sehe die Kennzeichnung somit als ausreichend verbraucherschützend an und sehe weitere Maßnahmen, insbesondere eine Genehmigung zum Inverkehrbringen für solche Lebensmittel nicht vor. Schließlich verstoße die Anordnung auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Anordnung verfolge keinen legitimen Zweck, weil sie lediglich formal auf die Beseitigung eines Verstoßes gegen das Gentechnikgesetz - insbesondere gegen die Genehmigungspflichten aus § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GenTG - ziele, aber nicht dem Schutz der in § 1 Nr. 1 GenTG genannten Rechtsgüter diene. Die Anordnung sei auch weder geeignet noch erforderlich noch angemessen. Auch der Kostenfestsetzungsbescheid sei rechtswidrig. Der Kläger könne nicht gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG als Kostenschuldner in Anspruch genommen werden, weil er zu der Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) NVwKostG keinen Anlass gegeben habe.

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Der Kläger beantragt,

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die gentechnische Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 19./25. Oktober 2001, den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2001 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Braunschweig vom 26. März 2002 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert: Soweit sich die Klage gegen den Kostenfestsetzungsbescheid vom 17. Oktober 2001 richte, sei sie unzulässig, weil insoweit kein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden sei. Im Übrigen sei die Klage zulässig, aber nicht begründet. Die getroffene Anordnung sei rechtmäßig. Der Kläger hätte - wäre der Beklagte nicht eingeschritten - GVO ohne die erforderliche Genehmigung in den Verkehr gebracht. Bei den Maispflanzen des Klägers handele es sich um GVO. Der Mais des Klägers sei durch den natürlichen Prozess des Pollenfluges in einer Weise verändert worden, die unter natürlichen Umständen nicht möglich gewesen wäre, weil der Spender (Pollen) ein GVO sei. Dieses Ergebnis werde durch den Umkehrschluss aus § 3 Nr. 3 GenTG a.F. bestätigt. Danach zählten als Verfahren der Veränderung genetischen Materials auch natürliche Prozesse, wenn GVO verwendet würden. Eine Abgabe des Mais sei ein Inverkehrbringen i.S.v. § 3 Nr. 8 GenTG a.F., nämlich eine Abgabe von Produkten, die GVO enthalten oder aus solchen bestehen, an Dritte. Der Mais sei als Produkt anzusehen, da er normalerweise als landwirtschaftliches Erzeugnis gehandelt werden könne. Der Ausschlusstatbestand „soweit die Produkte nicht ... Gegenstand einer genehmigten Freisetzung sind“, greife nicht, da die beabsichtigte Weitergabe des Mais nicht den Zweck der Durchführung des Freisetzungsvorhabens verfolge. Die somit erforderliche Genehmigung habe der Kläger nicht. Eine teleologische Reduktion des Genehmigungserfordernisses für den Umgang mit dem gentechnisch veränderten Mais auf den vom Kläger bewirtschafteten Flächen biete sich nicht an. Der Beklagte habe sein Ermessen, ob und wie er tätig werden sollte, korrekt ausgeübt. Weil bekannt gewesen sei, dass es auf den vom Kläger bewirtschafteten Flächen zu Auskreuzungen gekommen sei, das Ausmaß der Auskreuzungen aber nicht abschätzbar gewesen sei, sei ein sofortiges Einschreiten mit der Zielsetzung, die unkontrollierte weitere Verbreitung von GVO zu verhindern, geboten gewesen. Das RKI habe keine Überlegungen für den Fall angestellt, dass gentechnisch veränderter Mais in eine Umgebung gelangt, in der er überdauern könnte, oder dass doch, entgegen üblicher, aber gleichwohl immer mal wieder vorkommender Praxis, gentechnisch veränderter Mais im Eigengebrauch des erwerbenden Landwirts als Saatgut verwendet wird. Die damit möglicherweise verbundenen Gefahren hätten abgewehrt werden müssen. Es treffe keinesfalls zu, dass der Beklagte mit der angefochtenen Anordnung die vermeintlich unzureichende Genehmigungspraxis des RKI habe nachbessern wollen. Auch das an den Kläger gerichtete Verbot, die Maispflanzen zum Eigengebrauch, insbesondere zur Verfütterung seiner Tiere zu verwenden, sei rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage sei insoweit § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GenTG, wonach die zuständige Behörde gentechnische Arbeiten untersagen könne, wenn die erforderliche Anmeldung oder Genehmigung nicht vorliege. Nach § 3 Nr. 2 b) GenTG a.F. zählten u.a. der innerbetriebliche Transport und die Verwendung von GVO zu gentechnischen Arbeiten, soweit noch keine Genehmigung für die Freisetzung oder das Inverkehrbringen erteilt worden sei. Solche Genehmigungen lägen hier nicht vor. Nach § 8 Abs. 1 GenTG a.F. dürften gentechnische Anlagen nur in Anlagen i.S.d. § 3 Nr. 4 GenTG a.F. durchgeführt werden. Über eine derartige Anlage verfüge der Kläger nicht. Schließlich sei die in der angefochtenen Verfügung getroffene Kostenlastentscheidung rechtmäßig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Braunschweig Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

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Die Klage ist sowohl gegen die gentechnische Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 19./25. Oktober 2001 als auch gegen den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2001 zulässig.

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Zutreffend gehen die Beteiligten davon aus, dass sich die Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 19./25. Oktober 2001 mit der Entsorgung des betroffenen Mais nicht erledigt hat. Eine Verfügung ist nur dann erledigt, wenn sie keine rechtlichen Wirkungen mehr entfaltet, wovon hier nicht ausgegangen werden kann. Die Rechtmäßigkeit der von dem Beklagten getroffenen gentechnischen Anordnung ist Voraussetzung für die gleichzeitig angeordnete Kostentragungspflicht des Klägers.

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Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Klage gegen den Kostenfestsetzungsbescheid nicht deshalb unzulässig, weil die Bezirksregierung Braunschweig nicht über den Widerspruch des Klägers gegen den Kostenfestsetzungsbescheid entschieden hätte. Die Bezirksregierung Braunschweig nimmt zwar in ihrem Widerspruchsbescheid vom 26. März 2002 einleitend nur auf die gentechnische Anordnung Bezug. Auch aus dem Tenor des Widerspruchsbescheides geht nicht hervor, dass auch über den Widerspruch gegen den Kostenfestsetzungsbescheid entschieden wird. In den folgenden Ausführungen befasst sich die Bezirksregierung aber auch mit dem Widerspruch des Klägers gegen den Kostenfestsetzungsbescheid und weist ihn im Ergebnis als unbegründet zurück. Die Bezirksregierung führt in diesem Zusammenhang aus: „Weiter richtet sich der Widerspruch gegen die für diese Maßnahme durch Verfügung vom 10.10.2001 zu Lasten des Widerspruchsführers ergangene Kostenfestsetzung in Höhe von 3.673,00 DM (S. 5 des Widerspruchsbescheides) ..... . Da wie unter II. dargestellt, die vom GAA getroffenen Maßnahmen im Ergebnis rechtmäßige Amtshandlungen waren, wurden gem. §§ 1, 5 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) i.V.m. lfd. Nr. 37.1.14 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) die Kosten dem Widerspruchsführer zu Recht auferlegt. Gegen die Höhe der Kosten sind keine Einwände ersichtlich und darüber hinaus von Ihnen auch nicht vorgetragen worden (S. 10 des Widerspruchsbescheides).“ Die zitierten inhaltlichen Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid machen deutlich, dass die Bezirksregierung Braunschweig auch über den Widerspruch des Klägers gegen den Kostenfestsetzungsbescheid entschieden hat. Der Kläger hat daher auch insoweit das Widerspruchsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt. Im Übrigen ist die Klage gegen den Kostenfestsetzungsbescheid ansonsten als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig, da in diesem Fall ein sachlicher Grund, über den Widerspruch noch nicht zu entscheiden, nicht ersichtlich wäre.

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Die Klage ist auch begründet.

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Die gentechnische Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 19./25. Oktober 2001 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Braunschweig vom 26. März 2002 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Infolge der Rechtswidrigkeit der gentechnischen Anordnung ist auch der Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2001 rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

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Als Rechtsgrundlage für die gentechnische Anordnung des Beklagten kommt, soweit sie das angeordnete Verbot des Inverkehrbringens betrifft, § 26 Abs. 1 Satz 3 GenTG in der bis 24. August 2002 gültigen Fassung vom 16. Dezember 1993 in Betracht. Danach kann die zuständige Behörde - hier der Beklagte - ein Inverkehrbringen untersagen, wenn die erforderliche Genehmigung nicht vorliegt. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt.

29

Der Kläger benötigte für das Inverkehrbringen der streitigen Maispflanzen keine Genehmigung. Einer Genehmigung bedarf, wer Produkte in den Verkehr bringt, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten oder aus solchen bestehen (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 GenTG) oder wer Produkte, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten oder aus solchen bestehen, zu einem anderen Zweck als der bisherigen bestimmungsgemäßen Verwendung in den Verkehr bringt (§ 14 Abs. 1 Nr. 3 GenTG).

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§ 3 Nr. 8 GenTG definiert den Begriff des Inverkehrbringens u.a. als Abgabe von Produkten, die GVO enthalten oder aus solchen bestehen, an Dritte, soweit die Produkte nicht Gegenstand einer genehmigten Freisetzung sind. Bei der Abgabe der hier streitigen Maispflanzen handelt es sich nicht um ein „Inverkehrbringen“ in diesem Sinne, weil auch die Maispflanzen auf dem abgeernteten Feld des Klägers, die aufgrund der Bestäubung mit Pollen der gentechnisch veränderten Maispflanzen aus der Freisetzungsfläche der Firma G. das gentechnisch veränderte Material dieser freigesetzten Maispflanze enthielten, weder gentechnisch veränderte Organismen im Sinne des Gentechnikgesetzes enthielten noch aus solchen bestanden.

31

Nach § 3 Nr. 3 Satz 1 GenTG ist ein gentechnisch veränderter Organismus ein Organismus, dessen genetisches Material in einer Weise verändert worden ist, wie sie unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht vorkommt.

32

Der Maissamen ist als biologische Einheit, die fähig ist, sich zu vermehren oder gentechnisches Material zu übertragen, ein Organismus i.S.v. § 3 Nr. 1 GenTG. Er ist aber nicht im Sinne von § 3 Nr. 3 GentTG gentechnisch verändert worden. § 3 Nr. 3 Satz 3 GenTG bestimmt, dass nicht als Verfahren der Veränderung u.a. jeder (andere) natürliche Prozess gilt, es sei denn, es werden gentechnisch veränderte Organismen als Spender oder Empfänger verwendet oder rekombinate DNS-Moleküle eingesetzt.

33

Zumindest ein Teil der geernteten Maispflanzen auf dem Feld des Klägers war insofern verändert, als er die gentechnische Veränderung des auf den Versuchsflächen der Firma G. freigesetzten gentechnisch veränderten Mais enthielt. Diese gentechnische Veränderung wurde in das Genom der Maissamen durch zufälligen, unbeabsichtigten natürlichen Gentransfer im Wege der Pollenbestäubung übertragen. Damit ist die Veränderung des genetischen Materials der Maissamen durch einen natürlichen Prozess eingetreten.

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Ein natürlicher Prozess gilt aber nach § 3 Nr. 3 Satz 3 2. Halbsatz nur dann als Verfahren der Veränderung, wenn gentechnisch veränderte Organismen als Spender oder Empfänger verwendet werden. Dies ist hier nicht der Fall.

35

Der Kläger nahm die unmittelbare Nachbarschaft der gentechnisch veränderten Maispflanzen auf der Versuchsfläche der Firma G. zu seinen konventionellen Maispflanzen lediglich bewusst in Kauf. Damit wurde der gentechnisch veränderte Mais gerade nicht „als Spender“ i.S.v. § 3 Nr. 3 Satz 3 2. Halbsatz GenTG „verwendet“.

36

Der Begriff des „Verwendens“ enthält ein Willenselement. Es soll auf die Anwesenheit des Spender-GVO zum Zweck der Veränderung des genetischen Materials des gentechnisch noch unveränderten Organismus gerade ankommen. Bereits der Wortsinn, demzufolge die Verwendung einer Sache einen Zweck voraussetzt, zu dem sie verwendet wird, spricht für ein solches Verständnis. Das Erfordernis einer Absicht wird durch ein systematisches Argument unterfüttert. Die Aufzählung in § 3 Nr. 3 Satz 2 GenTG verdeutlicht, dass das Gesetz unter einer „Veränderung genetischen Materials“ nur solche Prozesse versteht, die im Wege eines „gentechnischen Verfahrens“, d.h. absichtlich, bewirkt werden. Die gentechnische Veränderung muss hiernach das Ergebnis eines finalen menschlichen Steuerungsprozesses sein (vgl. Wahl in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band IV, § 3 GenTG, Rdnr. 23). Zufällige Auskreuzungen im Wege natürlicher Bestäubung erfüllen diese Anforderung nicht.

37

Ein Verfahren zur Erzeugung eines GVO durch „natürliche Prozesse“ setzt damit im Fall der Pollenbestäubung begrifflich voraus, dass ein GVO final, also bewusst und zielgerichtet, als Pollenspender für den bezweckten Bestäubungsvorgang eingesetzt wird. Eine irgendwann einmal in der Ursachenkette der Entstehung der Maispflanzen des Klägers erfolgte Veränderung genetischen Materials reicht nach § 3 Nr. 3 Satz 3 2. Halbsatz GenTG für die Qualifizierung der Maispflanze als gentechnisch veränderte Pflanze nicht aus. Vielmehr kommt darauf an, ob bei dem Vorgang, der unmittelbar zur Entstehung des in Rede stehenden Organismus führt, zielgerichtet GVO verwendet werden. An dieser Finalität im letzten Prozess in der Kette der Entstehung der Maissamen fehlt es vorliegend.

38

Diese Auslegung des Begriff „Verwendens“ in § 3 Nr. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GenTG wird bestärkt durch einen Vergleich mit der EG-Freisetzungsrichtlinie vom 23. April 1990 (Nr. 1990/220, geändert durch die Richtlinie Nr. 1997/35/EG der Kommission vom 18. Juni 1997). Der in Art. 2 Nr. 2 i.V.m. Anhang I A EG-Freisetzungsrichtlinie (diese Vorschrift korrespondiert mit § 3 Nr. 3 Satz 3 GenTG) verwandte Begriff des „Einsatzes“ enthält ebenso wie der Begriff des „Verwendens“ in § 3 Nr. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GenTG ein Willenselement in dem Sinn, dass es auf die Anwesenheit des Spender-GVO zum Zwecke der Veränderung des genetischen Materials des gentechnisch noch unveränderten Organismus gerade ankommen soll.

39

Zweck und Funktion des im Gentechnikgesetz vorgesehenen Genehmigungsvorbehaltes bestätigen das hier angeführte Verständnis des § 3 Nr. 3 GenTG. Die Möglichkeit der Zufallsauskreuzungen der gentechnischen Veränderung eines gentechnisch veränderten Organismus, der freigesetzt beziehungsweise in Verkehr gebracht werden soll, und die damit verbundenen Risiken für die Schutzgüter des § 1 Nr. 1 GenTG werden nämlich vom Robert-Koch-Institut bereits im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für diesen gentechnisch veränderten Organismus geprüft und bewertet. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 3 GenTG ist die Genehmigung für eine Freisetzung nur dann zu erteilen, wenn nach dem Stand der Wissenschaft im Verhältnis zum Zweck der Freisetzung unvertretbare schädliche Einwirkungen auf die in § 1 Nr. 1 GenTG bezeichneten Rechtsgüter nicht zu erwarten sind. Dementsprechend hat das Robert-Koch-Institut in seiner der Firma G. erteilten Freisetzungsgenehmigung vom 8. März 2000 die Gefahren für die in § 1 Nr. 1 GenTG bezeichneten Rechtsgüter, die sich aus dem Bestäuben konventioneller Maispflanzen mit Pollen freizusetzender gentechnisch veränderter Maispflanzen ergeben könnten, überprüft und das Vorliegen solcher Gefahren verneint. Aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, weshalb eine erneute Überprüfung desselben Sachverhaltes im Rahmen einer Genehmigung für ein Inverkehrbringen erforderlich sein sollte.

40

Im Übrigen würde ein eigenständiges Genehmigungsverfahren für alle Zufallsnachkommen derjenigen GVO, deren Freisetzung nach § 14 Abs. 1 GenTG genehmigt worden ist, das System der Präventivkontrolle des Gentechnikgesetzes bei steigenden Zahlen von Freisetzungen aufgrund der dann starken Zunahme solcher Zufallsnachkommen zum Kollabieren bringen.

41

Letztlich ist das Genehmigungsverfahren für das Inverkehrbringen nicht auf an sich konventionelle Produkte zugeschnitten, in denen sich lediglich Zufallsnachkommen eines in Freilandversuchen ausgebrachten gentechnisch veränderten Organismus in äußerst geringen Mengen - also lediglich in Spuren - in dem Produkt befinden. Es ist nämlich nicht ersichtlich, wie der Kläger als Landwirt eigene, wissenschaftliche Antragsunterlagen nach § 15 Abs. 3 GenTG in Verbindung mit § 6 und Anlage 3 GenTVfV erstellen können soll.

42

Gegen ein in erster Linie am Wortlaut orientiertes Verständnis des Begriffs „verwendet“ spricht nicht § 14 Abs. 1 Satz 2 GenTG. Nach dieser Vorschrift kann die Genehmigung für eine Freisetzung oder ein Inverkehrbringen auch die Nachkommen und das Vermehrungsmaterial des GVO umfassen. Auch bei der hier zugrundegelegten Auslegung des Begriffs des GVO - wonach Zufallsnachkommen gerade nicht erfasst sind -, verbleibt ein sinnvoller Anwendungsbereich für § 14 Abs. 1 Satz 2 GenTG, nämlich für solche Nachkommen, die unter bewusstem und zielgerichteten Einsatz des „Mutter-GVO“ (etwa als Spender gentechnisch veränderter Pollen) entstanden sind.

43

Die hier vorgenommene Auslegung des § 3 Nr. 3 GenTG steht schließlich nicht im Widerspruch zu dem in einem ähnlich gelagerten Fall im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 31. August 2000 (21 B 1125/00 -, DVBl. 2000, 1874). Das OVG Münster hat zwar die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Überwachungsbehörde bejaht. Zur Frage, ob es sich bei durch zufällige Auskreuzungen veränderte Samen um gentechnisch veränderte Organismen im Sinne von § 3 Nr. 3 GenTG handelt, hat sich das Gericht jedoch nicht abschließend geäußert, sondern die Klärung dieser Frage dem Hauptsacheverfahren überlassen.

44

Benötigt der Kläger nach alledem für die Weitergabe seiner Maispflanzen nach § 14 Abs. 1 GenTG keine Genehmigung, weil hierin ein „Inverkehrbringen“ im Sinne des Gentechnikgesetzes nicht zu sehen ist, liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 3 GenTG für die Anordnung eines Verbotes des Inverkehrbringens nicht vor.

45

Die gentechnische Anordnung ist auch rechtswidrig, soweit der Beklagte dem Kläger darin die Eigenverwendung des Mais untersagt.

46

Der Beklagte stützt seine Verfügung insoweit auf § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GenTG. Danach kann die zuständige Landesbehörde u.a. gentechnische Arbeiten untersagen, wenn die erforderliche Anmeldung unterblieben ist, eine erforderliche Genehmigung oder eine Zustimmung nicht vorliegt. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.

47

Die Eigenverwendung der Maisernte stellt keine gentechnische Arbeit dar. Der Begriff der gentechnischen Arbeiten wird in § 3 Nr. 2 b) GenTG definiert. Hiernach ist eine „gentechnische Arbeit“ die Verwendung, Vermehrung, Lagerung, Zerstörung oder Entsorgung sowie der innerbetriebliche Transport gentechnisch veränderter Organismen, soweit noch keine Genehmigung für die Freisetzung oder das Inverkehrbringen zum Zweck des späteren Ausbringens in die Umwelt erteilt wurde. Gentechnisches Arbeiten verlangt damit den Umgang mit GVO. Wie bereits oben dargelegt handelt es sich bei durch zufällige Auskreuzungen veränderten Maispflanzen nicht um GVO, so dass bereits deshalb die Eigenverwendung der streitigen Maisernte nicht als gentechnische Arbeit im Sinne des Gentechnikgesetzes angesehen werden kann.

48

Infolge der Rechtswidrigkeit der gentechnischen Anordnung sind auch die mit gleicher Verfügung getroffene Kostenlastenentscheidung sowie der Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2001 rechtswidrig.

49

Als Rechtsgrundlage für die Kostenfestsetzung kommen §§ 1, 3, 5 und 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes - NVwKostG - i.V.m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenordnung - AllGO - vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171) - mit späteren Änderungen - in Betracht.

50

Nach §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 3 Abs. 1 und 4, 5 Abs. 1 NVwKostG sind für Amtshandlungen der Landesverwaltung Kosten (Gebühren und Auslagen) von demjenigen Beteiligten zu erheben, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Der Kläger hat zu der gentechnischen Anordnung des Beklagten vom 28. September/10. Oktober 2001 in Gestalt der Änderungsverfügung vom 19./25. November 2001, die sich, wie oben ausgeführt, als rechtswidrig erwiesen hat, keinen Anlass gegeben.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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