Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-08, Aktenzeichen 4 K 7693/00
ECLI:DE:VGD:2001:1108.4K7693.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
100,- DM abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe
leistet.

1

Tatbestand

2

Der Klägerin wurde vom Beklagten unter dem 26. August 1998
eine Baugenehmigung zum Neubau eines Einrichtungshauses mit
Großgarage und zugehörigen Frei- und Verkehrsanlagen erteilt.
Mit Bescheid vom 19. Januar 1999 setzte der Beklagte hierfür
eine Gebühr in Höhe von 876.262,-- DM fest. Dabei wurde für
das Einrichtungshaus einschließlich der eingeschossigen
Lagerhalle der Rohbauwert von 215,-- DM/m3 für mehrgeschossige
Geschäftshäuser über 2000 qm Verkaufsfläche zu Grunde gelegt
und für die Garage der Rohbauwert für eine Tiefgarage
(223,-- DM/m3).

3

Für die Bauüberwachung am 15. März 1999 und die
Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus am
9. Juni 1999 erließ der Beklagte unter dem 18. August 1999
einen Gebührenbescheid über 316.485,-- DM.

4

Mit Bescheid vom 22. Oktober 1999 setzte der Beklagte eine
weitere Gebühr in Höhe von 258.942,-- DM fest für die
fruchtlos verlaufene Bauzustandsbesichtigung nach
abschließender Fertigstellung am 25. August 1999 und die
Gestattung der vorzeitigen Benutzung am
27. September 1999.

5

Gegen die Gebührenbescheide legte die Klägerin Widersprüche
ein, die die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheiden vom
9. Oktober 2000 zurückwies. Zur Begründung war ausgeführt, die
Lagerhalle sei in das Geschäftshaus integriert und diene nicht
der Aufbewahrung, sondern als Verkaufsfläche. Damit handele es
sich insgesamt um ein mehrgeschossiges Geschäftshaus. Die
Garage sei als Tiefgarage einzustufen. Ein offensichtliches
Missverhältnis zwischen der von der öffentlichen Gewalt
gebotenen Leistung und dem wirtschaftlichen Wert des Gebäudes
bestehe nicht; der Verwaltungsaufwand sei nur zu
berücksichtigen, nicht aber exakter Maßstab für die
Gebühr.

6

Die Klägerin hat am 9. November 2000 Klagen erhoben. Sie
hält die festgesetzten Gebühren für überhöht. Die für das
Einrichtungshaus incl. Garagengeschoss zu Grunde gelegte
Rohbausumme sei etwa drei Mal so hoch wie die tatsächlich
aufgewendeten Kosten. Der gegenüber vergleichbaren Bauherren
erheblich höheren Gebühr stehe ein entsprechender Aufwand der
Behörde nicht gegenüber. Das sei ein Verstoß gegen das
Äquivalenzprinzip. Darüber hinaus seien hinsichtlich des
Garagengeschosses Kosten für eine Tiefgarage in Ansatz
gebracht worden, obwohl eine oberirdische Garage gebaut und
auch genehmigt worden sei. Weiter habe der Beklagte nicht
berücksichtigt, dass knapp die Hälfte des umbauten Raumes die
eingeschossige Lagerhalle betreffe. Die Nutzung der Halle zum
Verkauf von Waren und der damit zusammen hängenden
Gewinnerzielung rechtfertige die höheren Gebühren nicht.
Schließlich hätten nach der Tarifstelle 2.4.1 a für die
Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung nicht
13,00 DM, sondern nur 8,00 DM pro angefangene 1000,-- DM
Rohbausumme in Rechnung gestellt werden dürfen.

7

Die Klägerin beantragt,

8

die Gebührenbescheide des Beklagten vom
19. Januar 1999, 18. August 1999 und
22. Oktober 1999 in der Gestalt der
Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E vom
9. Oktober 2000 aufzuheben.

9

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Die Kammer hat die Klagen mit Beschluss vom 5. Februar 2001
verbunden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und
Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten.

12

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

14

Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten und die
Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E vom 9. Oktober
2000 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

15

Die Festsetzung der Gebühren ist weder dem Grunde noch der
Höhe nach zu beanstanden.

16

1. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Baugenehmigungs-
und Bauüberwachungsgebühren ist §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW in
Verbindung mit § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
(AVwGebO) in der im Zeitpunkt des Eingangs des Bauantrages
(§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW) im April 1998 geltenden Fassung
der 16. Änderungsverordnung vom 5. Dezember 1995 (GV NRW
S. 1208) sowie mit dem Allgemeinen Gebührentarif (AGT) zur
AvwGebO. Für die Baugenehmigungsgebühr ist die
Tarifstelle 2.4.1 b AGT in Verbindung mit Nrn. 17 und 21 der
auf der Tarifstelle 2.1.2 beruhenden Tabelle der Rohbauwerte
(Anlage 1 zum Gebührentarif) im Zeitpunkt der Erteilung der
Baugenehmigung am 26. August 1998 zu Grunde zu legen. Die mit
Bescheid vom 22. Oktober 1999 festgesetzten Gebühren für die
fruchtlos verlaufene Bauzustandsbesichtigung nach
abschließender Fertigstellung und für die Gestattung der
vorzeitigen Benutzung leiten sich von der
Baugenehmigungsgebühr ab und beruhen auf den Tarifstellen
2.4.10.3 und 2.4.10.4 AGT. Die unter dem 18. August 1999 vom
Beklagten veranschlagte Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung
nach Fertigstellung des Rohbaus - 1/5 der Gebühr für die
Baugenehmigung - ergibt sich aus der Tarifstelle 2.4.10.2 AGT.
Die Gebühr für den Bauüberwachungstermin richtet sich nach der
Tarifstelle 2.4.10.1 Satz 1a AGT. Sie beträgt für den
Überwachungstermin vom 15. März 1999 1/6 der
Baugenehmigungsgebühr.

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2. Die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung
der 16. Änderungsverordnung vom 5. Dezember 1996 ist
rechtmäßig, so weit sie die Erhebung von
Bauüberwachungsgebühren regelt.

18

2.1 Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Erhebung von
Gebühren ist nach § 1 Abs. 1 Ziffer 1 GebG NW das Vorliegen
einer besonderen öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit.
Sie liegt vor, wenn das die Gebührenpflicht auslösende Handeln
der Verwaltung innerhalb einer konkret-individuellen
Sonderbeziehung erfolgt, die den von der Amtshandlung
Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt und ihn damit als
Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt (OVGNW,
Urteil vom 19. April 2001, 9 A 310/99). Spezialgesetzlich
angeordnete Überwachungspflichten der Behörden können eine
gebührenrechtliche Sonderrechtsbeziehung begründen (vgl.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Urteil vom 16. Juni 1999, 9 A 3817/98, für die Überwachung von
Apotheken nach § 64 Abs. 3 Arzneimittelgesetz; VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 2. April 1998, 2 S 1148/97). Sie
ergibt sich für die Bauüberwachung aus dem durch den Bauantrag
angebahnten Baugenehmigungsverfahren mit den daraus folgenden
nachwirkenden, gesetzlich geregelten Überwachungsbefugnissen
der Bauaufsicht. Die Durchführung der Bauüberwachung ist den
Bauaufsichtsbehörden zur regelmäßigen Pflicht gemacht, von der
nur in Ausnahmefällen abgesehen werden darf (vgl. die bei
Gädtke/Böckenförde/Temme/Heinz, Landesbauordnung
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 8. Auflage 1989 zu 76 BauO
Rn. 1 abgedruckten Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren,
wonach „die Bauüberwachung nach wie vor generell
unverzichtbar" ist).

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2.2 Die Tarifstelle 2.4.10.1 ist hinreichend bestimmt. Das
die Gebühr auslösende Verwaltungshandeln ist jeweils ein
Termin der Bauüberwachung nach § 81 BauONRW. Aus dieser
Verweisung ergibt sich klar und eindeutig, bei welcher
Maßnahme der Bauaufsicht eine Gebühr anfällt. Als
Bauüberwachungen im Sinne von § 81 BauONRW sind alle
Kontrollen während der Ausführung eines genehmigten
Bauvorhabens zu verstehen, mit Ausnahme der Rohbau- und der
Schlussabnahme, für die Sonderregelungen gelten (§ 82 BauO
NRW). Die Ausführung des genehmigten Bauvorhabens dauert von
Baubeginn bis zur Schlussabnahme. In dieser Zeit ist jede
Baukontrolle, so weit es sich nicht um die
Bauzustandsbesichtigung zur Fertigstellung des Rohbaus und die
Bauzustandsbesichtigung zur abschließenden Fertigstellung der
genehmigten baulichen Anlage handelt, eine Maßnahme nach § 81
BauONRW. Die Ermächtigung des § 61 BauONRW, allgemein im
Gemeindegebiet bauliche Anlagen und deren Veränderungen auf
die Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften
zu überprüfen (allgemeine Überwachung) tritt in dieser Phase
der Bauausführung hinter der Spezialregelung des § 81 BauONRW
zurück (Gädtke, Böckenförde, Temme, Heintz, Landesbauordnung
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 9. Aufl., § 81 Rdn. 3). Erst
nach Fertig-stellung des Bauvorhabens in Übereinstimmung mit
den genehmigten Bauvorlagen setzt wieder die allgemeine
Überwachung auf der Grundlage von § 61 BauONRW ein.
Der Gebührentatbestand beschränkt das Gebühren auslösende
Verwaltungshandeln auf die Prüfung, ob entsprechend den
genehmigten Bauvorlagen gebaut wird und die Nebenbestimmungen
der Baugenehmigung eingehalten werden.
Eine weitere Kennzeichnung der gebührenpflichtigen
Überwachungsmaßnahmen findet lediglich insoweit statt, als der
Gebührentatbestand, in Übereinstimmung mit § 81 BauONRW, auch
stichprobenhafte Prüfungen erfasst. Daraus ergibt sich, dass
weder die Art und Weise, noch die zeitliche Ausdehnung der
Bauüberwachung näher beschrieben werden. Für die Bestimmtheit
der Vorschrift ist das unschädlich. Der Bauherr kann klar
erkennen, was nach der Norm die Gebührenpflicht auslöst: Jede
Kontrolle, die nach Beginn eines genehmigten Bauvorhabens bis
zur Fertigstellung (ausgenommen Kontrollen im Rahmen von § 82
BauONRW) stattfindet, die auf Einhaltung der genehmigten
Bauvorlagen und der Nebenbestimmung gerichtet und mit einem
Termin zur Besichtigung des Bauvorhabens verbunden ist. Dass
die möglichen Überprüfungen, je nach der Schwierigkeit der
Verhältnisse, unterschiedlichen Aufwand auslösen können (vgl.
Dietlein, BauR 1998, 1178, 1180), ist kein Problem der
Bestimmtheit, sondern eine Frage der Angemessenheit der
Gebühren.

20

Hinreichend bestimmt ist auch der Berechnungsmodus. Die
Gebühren für Bauüberwachungstermine bestimmen sich nach deren
Anzahl und der Höhe der Baugenehmigungsgebühr der zu
kontrollierenden baulichen Anlage. Damit knüpft die
Gebührenbemessung für Bauaufsichtstermine nicht an
Bauabschnitte oder an den Baufortschritt an, sondern an die
Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung (vgl.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 19. August 1997, 9 B 1603/97).

21

2.3 Die Gebührensätze für die Bauüberwachung, wie sie nach
der 16. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung zu Grunde zu legen sind,
entsprechen den gesetzlichen Vorgaben der §§ 3 und 4
GebGNRW.

22

2.3.1 § 3 GebGNRW bestimmt, dass zwischen der den
Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr
einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und
dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner
andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss. Daraus
ergibt sich zunächst, dass der Verwaltungsaufwand nicht das
allein entscheidende Merkmal für die Bemessung der
Gebührenhöhe ist. Der Verwaltungsaufwand ist zu
berücksichtigen, er ist nicht der Gebührenmaßstab. Im Übrigen
wird zwischen Gebührenhöhe und Vorteil kein direkt
proportionales, sondern ein angemessenes Verhältnis verlangt.
Beides eröffnet Spielraum für die im Gebührenrecht notwendige
Pauschalierung.

23

Gemäß § 4 GebG NW können Gebühren durch feste Sätze, nach
dem Wert des Gegenstandes, nach der Dauer der Amtshandlung
oder durch feste Rahmensätze bestimmt werden. In der Wahl
zwischen diesen Maßstäben ist der Tarifgeber frei.

24

2.3.2 Der Verordnungsgeber hat die Bauüberwachungsgebühren
nach einem Bruchteilwert der Baugenehmigungsgebühr und mithin
als Wertgebühr ausgestaltet. Das ist rechtmäßig.

25

2.3.3 Durch die Verweisung auf die Gebühr nach den
Tarifstellen 2.4.1, 2.4.2 oder 2.4.4 knüpft die
Überwachungsgebühr, wie die Gebühr für die Erteilung der
Baugenehmigung selbst, an die Rohbausumme an. Die sich dadurch
ergebende unterschiedliche Höhe der Überwachungsgebühren nach
Maßgabe unterschiedlich hoher Rohbausummen berücksichtigt
hinreichend den Verwaltungsaufwand, den eine Bauüberwachung
auslöst. Im Allgemeinen löst die Kontrolle eines aufwändiger
geplanten und gebauten und damit teureren Bauwerks auch einen
höheren Verwaltungsaufwand aus. Der Verwaltungsaufwand kann in
zeitintensiven örtlichen Kontrollen liegen, aber auch in der
Schwierigkeit des Erfassens der verwirklichten Konstruktion
und des Abgleichs mit den genehmigten Plänen. Auf die
Verweildauer der Baukontrolleure auf der Baustelle kann es
jedenfalls nicht ankommen. Das lässt sich schon der sowohl in
§ 81 BauONRW als auch in der Anmerkung zur
Tarifstelle 2.4.10.1 enthaltenen Einbeziehung von
Stichprobenkontrollen entnehmen. Zudem ist der Ortstermin nur
ein Teil dessen, was die Bauüberwachung ausmacht. Die
Überwachungsgebühr setzt zwar einen Termin auf der Baustelle
voraus, gilt aber nicht allein den mit diesem Termin
verbundenen Aufwand ab. Den Feststellungen am Ort gehen
Vorbereitungen voraus, in denen sich die Verwaltung die
sensiblen Punkte des Bauvorhabens (zum Beispiel die
Genauigkeit des Einhaltens der Baugrenzen und Baulinien, die
Beachtung der Abstandflächen unter Berücksichtigung etwaiger
Nachbarbeschwerden, die Gewährleistung der Standsicherheit,
der Einbau der technischen Vorkehrungen des Brandschutzes oder
die Gestaltung der Dachflächen) anhand der Bauvorlagen
(erneut) vergegenwärtigen muss, damit eine effektive Kontrolle
stattfinden kann. Nach dem Ortstermin muss möglicherweise
nachgerechnet und mit den Plänen und der Statik verglichen
werden. Der gesamte Kontrollvorgang (Vorbereitung, Ortstermin,
Nachbereitung) wird in aller Regel je aufwändiger sein, je
größer das Bauvorhaben ist. Das Anknüpfen an die Rohbausumme
enthält, wie im Falle der Baugenehmigung selbst, einen
ausreichenden Maßfaktor für den mit dem Verwaltungshandeln
verbundenen Verwaltungsaufwand.

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2.3.4 Die Rohbausumme spiegelt unter den Voraussetzungen
der im Gebührenrecht notwendigen und zulässigen Pauschalierung
hinreichend genau und gerecht die Bedeutung, den
wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen der
Bauüberwachung für den Gebührenschuldner wieder. Es ist
zulässig und entspricht dem Äquivalenzprinzip, die
Überwachungsgebühr, gleich wie die Baugenehmigung, mit der
Rohbausumme des Bauvorhabens in ein Verhältnis zu setzen. Ein
qualitativer Unterschied zwischen dem Vorteil aus einer
Baugenehmigung und dem durch die Bauüberwachung gebotenen
besteht nicht. Der Vorteil der Baugenehmigung ist für den
Bauherrn leichter zu erkennen. Die Überwachungen während der
Bauphase eines genehmigten Bauwerkes sind demgegenüber lästig,
so dass sich die Einsicht in einen Vorteil nicht leicht
einstellt. Tatsächlich ist aber die Baugenehmigung, trotz
ihrer Rechtsnatur als begünstigender Verwaltungsakt, nicht
ausschließlich als Maßnahme zum Vorteil des Bauherr
ausgestaltet; auf der anderen Seite ist die Bauüberwachung
nicht ausschließlich als Repression zu verstehen, die allein
im öffentlichen Interesse stattfindet. Baugenehmigung wie
Bauüberwachung sind im Grundsatz beides Maßnahmen der
Gefahrenabwehr (§ 60 Abs. 2 BauONRW). Das
Genehmigungserfordernis als Konkretisierung eines präventiven
Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt trägt der Erfahrung Rechnung,
dass eine grundsätzlich freie und durch das Eigentumsrecht
geschützte Tätigkeit, das Bauen, latent mit Gefahren für
Einzelne oder die Allgemeinheit verbunden ist. Es muss eine
ordnungsrechtliche Kontrolle stattfinden, die die
Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften
prüft und den Baubeginn frei gibt. Die Bauüberwachung dient
den gleichen Zwecken. Sie hat nur nicht die Pläne, sondern den
ausgeführten Bau zum Gegenstand. Mit ihr wird die Gefahr des
Überschreitens des Rahmens bekämpft, den die Baugenehmigung
für das Bauvorhaben gezogen hat. Auch diese Gefahr geht, das
zeigt die Erfahrung, allgemein mit der Bautätigkeit einher.
Sie erschöpft sich nicht in der formellen Illegalität des
Bauvorhabens. Der Gesetzgeber hat mit § 81 BauONRW das
notwendige Instrumentarium zur Gefahrenermittlung- und abwehr
geschaffen. Die gesetzlichen Vorschriften über das
Baugenehmigungsverfahren und die Bauüberwachung bilden gleich
gewichtige und gleichwertige Ermächtigungsgrundlagen zur
Sicherung einer gesetzeskonformen und gefahrlosen Herstellung
eines Bauwerkes. Maßnahmen auf der Grundlage der §§ 75 und 81
BauONRW können zu vergleichbaren Folgen führen. Wird die
Baugenehmigung versagt, darf mit dem Bau nicht begonnen
werden. Der gleichwohl begonnene Bau wird still gelegt. Führt
die Bauüberwachung zur Aufdeckung von Abweichungen von den
genehmigten Plänen, kann der Bau ebenfalls still gelegt
werden. Der Umstand, dass die Baugenehmigung als
begünstigender Verwaltungsakt anzusehen ist, während Maßnahmen
in der Folge einer Baukontrolle belastende Verwaltungsakte
sind, verstellt den Blick auf die enge sachliche Verknüpfung
der Regelungsgegenstände. Die Bauüberwachung ist ein
integraler Teil des gesamten baubegleitenden
Verwaltungsverfahrens ab Beginn des Bauantrags bis zur
Schlussabnahme und Fertigstellung. Ebenso wenig gibt die
Feststellung, die Bauüberwachung werde in erster Linie im
Allgemeinen öffentlichen Interesse vorgenommen (Boeddinghaus,
Hahn, Schulte, Die neue Bauordnung in Nordrhein-Westfalen,
2. Auflg., § 81 Rdn. 4), etwas für eine fundamental
unterschiedliche Bewertung mit der Folge einer
unterschiedlichen Gebührenbemessung her. Bauen an sich ist
erlaubt und verfassungsrechtlich geschützt. Die Baugenehmigung
bewirkt eine in das Planungsstadium verlagerte
öffentlich-rechtliche Kontrolle. Wird die Baugenehmigung
erteilt, fällt das gesetzliche und rein verfahrens- nicht
materiell-rechtliche Hindernis für den Baubeginn. Bei einer
beanstandungsfreien Bauüberwachung geschieht prinzipiell
nichts anderes. Es ergeht die konkludente Entscheidung, es bei
der Freigabe zu belassen. Der Vorteil dieser Entscheidung für
den Bauherrn ist im Prinzip der gleiche, den die
Baugenehmigung gewährt. Die Baugenehmigung vermittelt
Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in den Händen des
Bauherrn liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum
anderen die Sicherheit, dass die geplante finanzielle
Investition in die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes aus
öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird
(OVGNW, Urteil vom 5. August 1996, 9 A 1749/94). Der
beanstandungslose oder lediglich unerhebliche Abweichungen
ergebende Termin der Bauüberwachung gibt dem Bauherrn die
Sicherheit, bisherige Investitionen nicht vergebens getätigt
zu haben. Er bestätigt den baugenehmigungskonformen Fortgang
der Bauarbeiten. Die beanstandungsfreie Bauüberwachung sichert
den Weiterbau und damit die bereits getätigten Investitionen,
deren Wert die bis zur Baugenehmigung angefallenen
Planungsaufwendungen in aller Regel deutlich übersteigt. Ein
erhebliche Beanstandungen ergebender Termin der Bauüberwachung
schützt den Bauherrn vor unter Umständen kostenträchtigem
Mehraufwand. In einem frühen Stadium des Baufortschritts
festgestellte Abweichungen (der Bauausführung von den
genehmigten Unterlagen) können mit geringerem Aufwand
rückgängig gemacht werden. Die frühzeitige Feststellung von
erheblichen Abweichungen bewahrt den Bauherrn davor, zu einem
späteren Zeitpunkt des Baufortschritts mit den im Einzelfall
hohen Kosten von Rückbau- und sonstigen Änderungsmaßnahmen
(einschließlich eventueller Änderungsplanungen) überzogen zu
werden. Je früher erhebliche Abweichungen der Bauausführung
durch die Bauaufsichtsbehörden erkannt und beanstandet werden,
desto geringer sind in der Regel die zu ihrer Behebung
einzusetzenden Mittel. Diese Vorteile können am Wert des
Bauwerkes und damit an der Rohbausumme gemessen werden. Dem
graduellen Unterschied, der zwischen dem Vorteil aus einer
Baugenehmigung und den Maßnahmen der Bauüberwachung besteht,
trägt der Gebührentarif durch eine Bruchteilsregelung, eine
Kappung und eine Staffelung der Sätze mit steigender Anzahl
der Bauüberwachungstermine Rechnung. Dass die
Bauüberwachungsgebühr mehrfach anfallen kann, ist eine Frage,
die die Erforderlichkeit der Bauüberwachung und damit den
Einzelfall betrifft. Ein im Vergleich zur Baugenehmigung
völliges Zurücktreten des Vorteils des Bauherrn bei
wiederholten Bauüberwachungsterminen ist nicht anzunehmen.

27

2.3.5 Die Bauüberwachung ist (vorbereitende)
Ermittlungstätigkeit und Gefahrerforschung (=Realakt), während
die Baugenehmigung als Verwaltungsakt ergeht. Daraus ergibt
sich kein Unterschied, der die Rohbausumme als ungeeigneten
Faktor der Gebührenbemessung erscheinen ließe. Die Rechtsnatur
der Maßnahme sagt nichts über den damit für den Bürger
entstehenden Nutzen oder Wert der Amtshandlung aus. Auch bei
der Baugenehmigung wird die Gebühr nicht allein für die
Verwaltungstätigkeit erhoben, die in der Abfassung des
Bauscheins liegt. Abgegolten wird alles, was dem Erlass des
Verwaltungsaktes voraus geht. Es finden regelmäßig diverse
Verwaltungsermittlungen statt, wie das Beiziehen von Akten,
Einholen von Auskünften und unter Umständen
Ortsbesichtigungen. All das hat weder für sich noch in seiner
Gesamtheit Außenwirkung oder ist als Entscheidung
anzusehen.

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2.3.6 Die bei der Überwachung der Bauausführung gewonnene
Erkenntnis, dass in Übereinstimmung mit den genehmigten
Bauvorlagen gebaut wird und es bei der Baufreigabe bleiben
kann, ist für den Bauherrn eines aufwändigeren,
komplizierteren und größeren Bauwerks mit höherer Rohbausumme
vorteilhafter, als im Falle eines kleinen, einfach und billig
gebauten Bauwerks. Die jeweils erhobene Gebühr steht in einem
angemessenen Verhältnis zu dem mit der Verwaltungstätigkeit
verbundenen Vorteil.

29

3. Der Bauüberwachungstermin vom 15. März 1999 ist
abrechnungsfähig, da dies unbestritten zur Kontrolle des
Bauvorhabens erforderlich war (§ 81 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus
und abschließender Fertigstellung sowie die auf Antrag der
Klägerin erfolgte Gestattung der vorzeitigen Nutzung sind
gesetzlich vorgesehen (§ 82 BauO NRW).

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4. Die Höhe der festgesetzten Gebühren ist ebenfalls nicht
zu beanstanden. Die Gebühr für die Entscheidung über die
Erteilung der Baugenehmigung, von der die anderen Gebühren
abhängen, ist gemäß Tarifstelle 2.4.1 b AGT bei Gebäuden
besonderer Art oder Nutzung im Sinne von § 54 BauO NRW mit
13,-- DM je angefangene 1.000,-- DM der Rohbausumme
anzusetzen. Gemäß §§ 54 Abs. 3, 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 4, 16
BauO NRW gehören dazu Verkaufsstätten mit mehr als 700 qm
Verkaufsfläche und Garagen mit mehr als 1.000,-- qm
Nutzfläche. Das Einrichtungshaus der Klägerin verfügt über
eine Verkaufsfläche von über 16.000 qm und über eine Garage
mit ca. 19.000 qm.

31

Die Rohbausumme ergibt sich nach Tarifstelle 2.1.2 für die
in der Anlage 1 genannten Gebäudearten aus der Vervielfachung
ihres Brutto-Rauminhaltes mit den jeweils angegebenen
Rohbauwerten je m3 Brutto-Rauminhalt.

32

4.1 Die Rohbautabelle ist auf das Vorhaben der Klägerin
anwendbar. Bei dem genehmigten Einrichtungshaus mit Großgarage
handelt es sich um ein gemischt genutztes Gebäude, bei dem
eine anteilige Ermittlung der Rohbauwerte nach Absatz 4 der
Tarifstelle 2.1.2 zulässig ist. Sowohl das Möbelhaus selbst
als auch die Garage lässt sich den Bauwerksgruppen der
Rohbaukostentabelle zuordnen (vgl. Tarifstelle 2.1.2
Abs. 5).

33

4.1.1 Das gilt insbesondere für die Einordnung des
Einrichtungshauses einschließlich des eingeschossigen Lager-
und SB-Bereiches als Geschäftshaus. Dass es sich um ein Haus
handelt, in dem ein oder mehrere Geschäfte untergebracht sind,
das Möbelhaus somit den wesentlichen Merkmalen eines
Geschäftshauses entspricht, bedarf keiner näheren Erläuterung.
Für die Einordnung dieses Gebäudeteils in die
Rohbaukostentabelle ist somit lediglich dessen Geschossigkeit
und die Größe der Verkaufsfläche maßgebend. Das
Einrichtungshaus ist zweigeschossig und verfügt über mehr als
16.000 qm Verkaufsfläche. Damit hat der Beklagte bei der
Gebührenberechnung zu Recht Nr. 17 der Rohbaukostentabelle
- mehrgeschossige Geschäftshäuser über 2.000 qm
Verkaufsfläche - zu Grunde gelegt. Der große Anteil
eingeschossiger Lagerfläche am Brutto-Rauminhalt ändert auf
Grund des allumfassenden Begriffs des „Geschäftshauses"
nichts. Geschäftshäuser weisen nicht nur Verkaufsflächen auf,
sondern verfügen auch über Verkehrsflächen,
Ausstellungsflächen und sonstige Nichtverkaufs- und
Lagerflächen. Ihre Einordnung als Geschäftshaus bleibt davon
unberührt. Die in der Rohbaukostentabelle unter der Rubrik
„Abschläge" in der ersten Alternative enthaltene Ermäßigung
für Geschäftshäuser, deren Nutzfläche überwiegend nur
Ausstellungszwecken dient, zeigt beispielhaft, dass die
Rohbaukostentabelle den jeweiligen Bauwerkstyp ungeachtet
seiner individuellen inneren Ausgestaltung als Bauwerk und
damit insgesamt erfasst. Darüber hinaus kommt eine anteilige
Ermittlung des Rohbauwertes für den (eingeschossigen)
Lagerbereich z.B. als Lagerhalle nach Nr. 22 der Tabelle schon
deshalb nicht in Betracht, weil es sich nicht um ein Lager
handelt. Die SB-Halle ist Teil des Möbelgeschäfts und dient
wie die angrenzende Markthalle für kleinere Einzelteile dem
Verkauf von mit dem Einkaufswagen noch transportablen
Einrichtungsgegenständen. Auf dem Weg zur Kasse müssen die
Kunden durch die Halle gehen.

34

Auch die Einordnung der Lager-/SB-Halle als eingeschossiges
Geschäftshaus über 2000 qm Verkaufsfläche (Nr. 16 der Tabelle)
kommt nicht in Betracht. Es kann dahin stehen, ob das
Einrichtungshaus in zwei getrennte Gebäudeteile aufzuteilen
ist, für die die Zahl der Geschosse getrennt bestimmt werden
kann, oder ob nicht die höhere Geschosszahl für das
Gesamtgebäude maßgebend ist. Eine anteilige Ermittlung der
Rohbauwerte kommt gemäß Abs. 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT nur
für Gebäudeteile mit verschiedenen Nutzungsarten in Betracht.
Hier werden aber sowohl die Lager-/SB-Halle als auch
Möbelausstellung und Markthalle als Geschäftshaus zum Verkauf
von Einrichtungsgegenständen genutzt.

35

Die Voraussetzungen für die Gewährung eines Abschlages beim
Rohbauwert liegen nicht vor.

36

4.1.2 Ebenso wenig ist der Ansatz der Nr. 21 der Tabelle
- Tiefgaragen - für die Großgarage zu beanstanden. Nach § 2
Abs. 5 der Garagenverordnung sind oberirdische Garagen solche,
deren Fußböden im Mittel nicht mehr als 1,30 m unter der
Geländeoberfläche liegen. Garagen mit darunter liegenden
Fußböden sind folglich Tiefgaragen. Nach den genehmigten
Plänen liegt der Fußboden der Garage 4,05 m unter der
Geländeoberfläche; in den Zeichnungen ist die Garage auch als
Tiefgarage bezeichnet. Ob die Garage offen oder geschlossen
ist, ist für die Einordnung in die Bauwerkstypen der
Rohbautabelle unerheblich. Dass eine offene, oberirdische
Großgarage genehmigt wurde, trifft nicht zu.

37

4.2 Da der Neubau zugeordnet werden kann, kommt es nicht
auf die tatsächlichen Rohbaukosten an (2.1.2 Abs. 6 AGT). Die
Bemessung der Baugenehmigungsgebühr nach
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht,

38

OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997,
- 9 A 5943/96 -.

39

Die vom Beklagten errechnete Rohbausumme, die sich nach
Tarifstelle 2.1.2 Abs. 1 AGT aus der Vervielfachung des
Brutto-Rauminhaltes mit den jeweils für die Gebäudeart
angegebenen Rohbauwerten je m3 Brutto-Rauminhalt ergibt, ist
danach zutreffend ermittelt worden.

40

5. Die konkrete Gebührenfestsetzung verstößt nicht gegen
das Äquivalenzprinzip. Nach diesem Grundsatz dürfen die
Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete
Leistung der Verwaltung nicht in einem gröblichen
Missverhältnis zueinander stehen. Dabei ist nicht die
Differenz zwischen tatsächlichen Rohbaukosten und dem pauschal
ermittelten Rohbausummenwert maßgebend, sondern allein das
Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der
Verwaltungsleistung für die Klägerin. Die Leistung der
öffentlichen Gewalt bei der Erteilung der Baugenehmigung als
Kontrollerlaubnis liegt in der Prüfung, ob dem Vorhaben
öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen (§ 75
BauO NRW) und in der Freigabe der Bautätigkeiten. Die
Baugenehmigung vermittelt ihrem Inhaber zum einen
Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in seinen Händen
liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum anderen
die Gewissheit, dass die geplante finanzielle Investition in
die Errichtung und Nutzung des Gebäudes aus
öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird. Der
Wert der der Klägerin erteilten Baugenehmigung, d.h. die für
die Investitionen in Höhe von 65.683.158,-- DM erlangte
finanzierungsrelevante Investitionssicherheit, steht
offensichtlich in keinem gröblichen Ungleichgewicht zu den
Gebühren für die Baugenehmigung und Bauüberwachung von
insgesamt 1.451.689,-- DM. Sie machen lediglich rund 2,2% des
Investitionsvolumens aus.

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Die deutliche Differenz zwischen den nach der
Rohbaukostentabelle ermittelten und den tatsächlichen
Rohbaukosten mag auf die individuelle Bauausführung sowie die
Tatsache zurückzuführen sein, dass die Klägerin europa-, wenn
nicht weltweit nahezu baugleiche Objekte erstellt, die es ihr
gestattet, zu günstigeren Bedingungen zu bauen. Diese
individuellen Gegebenheiten finden jedoch aus Gründen der
objektiven und einheitlichen Wertbemessung des
Verwaltungshandelns keine Berücksichtigung. Gerade ein Fall
wie der vorliegende, in dem der Anteil der Rohbaukosten an den
Gesamtinvestitionskosten vergleichsweise niedrig ist, zeigt,
dass die Pauschalierung nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT der
Gebührengerechtigkeit dient. Sie beugt Missbräuchen bei der
Kalkulation bzw. der Abrechnung der Rohbaukosten vor, die mit
dem Ziel der Senkung der Gebührenbemessungsgrundlage
vorgenommen werden.

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Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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