Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-19, Aktenzeichen 1 K 3831/03
ECLI:DE:VGAR:2005:0119.1K3831.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt nach ihrer Gewerbeanmeldung seit dem 1. September 1970
in I. das Gewerbe „Planung und serienmäßige Herstellung von elektrischen
Geräten und Anlagen". Sie beschäftigt etwa 100 Personen.

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Im Jahre 1996 forderte das beklagte Landesamt die Klägerin auf, monatlich den
„Monatsbericht für Betriebe des Verarbeitenden Gewerbes sowie des Bergbaus und
der Gewinnung von Steinen und Erden" vorzulegen. Die Klägerin weigerte sich,
diese Berichte abzugeben. Daraufhin stellte das beklagte Landesamt mit Bescheid
vom 15. Mai 1997 fest, dass die Klägerin sowohl zum Monatsbericht für Betriebe des
Verarbeitenden Gewerbes sowie des Bergbaus und der Gewinnung von Steinen und
Erden als auch zur vierteljährlichen Produktionserhebung auskunftspflichtig sei. Zur
Begründung wurde u.a. ausgeführt: Nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Statistik
für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) vom 22.01.1987 (BGBl. I S.
462), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.01.1996 (BGBl I S. 34),
in Verbindung mit § 2 A des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe
(ProdGewStatG) vom 30.05.1980 (BGBl. I S. 641), zuletzt geändert durch Artikel 2
Zweites Gesetz zur Änderung statistischer Rechtsvorschriften (2.
Statistikbereinigungsgesetz - 2. StatBerG) vom 19.12.1986 (BGBl. I S. 2555) und
Artikel 3 der Statistikanpassungsverordnung (StatAV) vom 26.03.1991 (BGBl. I S.
846), würden bundesweit bei den produzierenden Betrieben von höchstens 68.000
Unternehmen des Bergbaus und des Verarbeitenden Gewerbes sowie bei
produzierenden Betrieben der anderen Unternehmen monatliche und vierteljährliche
Erhebungen durchgeführt. Das Unternehmen der Klägerin sei dem Verarbeitenden
Gewerbe zuzurechnen. Um die vom Gesetzgeber festgelegte Höchstzahl von
bundesweit 68.000 zu befragenden Unternehmen im Bergbau und Verarbeitenden
Gewerbe nicht zu überschreiten, würden im Wege der Ermessensausübung zu den
genannten Erhebungen einheitlich Betriebe von Unternehmen mit 20 und mehr
tätigen Personen bzw. Betriebe mit 20 und mehr tätigen Personen der anderen
Unternehmen herangezogen. Da das Unternehmen der Klägerin mehr als 20
Beschäftigte habe, sei es heranzuziehen. Den gegen diesen Bescheid erhobenen
Widerspruch der Klägerin wies das beklagte Landesamt mit Widerspruchsbescheid
vom 23. Juni 1997 zurück. Eine Klage dagegen erhob die Klägerin nicht.

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Im Jahr 2002 kam es zwischen den Beteiligten zum Streit darüber, ob der
Bescheid vom 15. Mai 1997 eine Auskunftspflicht weiterhin begründe, obwohl
zwischenzeitlich die gesetzliche Grundlage geändert worden sei.

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Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 beantragte die Klägerin, im Wege des
Wiederaufgreifens des Verfahrens den Bescheid vom 15. Mai 1997 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 1997 aufzuheben. Zur Begründung trug sie im
Wesentlichen vor: Durch die Änderung der gesetzlichen Grundlagen habe sich der
Bescheid vom 15. Mai 1997 erledigt. Vorsorglich werde aber die Aufhebung dieses
Bescheides beantragt. Durch die Gesetzesänderungen hätten sich die inhaltlichen
Anforderungen an die Auskunftspflicht geändert und auch die Gesamtzahl der zu
befragenden Unternehmen sei vom Gesetzgeber herabgesetzt worden. Die im
Bescheid festgestellten Auskunftspflichten seien deshalb vom Gesetz nicht mehr
gedeckt. Außerdem ergebe sich aus Informationen des Statistischen Bundesamtes,
dass es in Deutschland mehr Unternehmen und Betriebe gebe, die über das Gesetz
über die Statistik im produzierenden Gewerbe erfasst werden könnten, als dieses
Gesetz als Höchstgrenze festlege. Da insoweit nicht ausgeschlossen werden könne,
dass nach der Gesetzesänderung eine günstigere Entscheidung hätte getroffen
werden können, sei der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zulässig und
begründet.

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Mit Bescheid vom 12. Juni 2003 lehnte das Landesamt den Antrag der Klägerin
auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ab. Zur Begründung trug es vor: Der Antrag sei
unzulässig, weil sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder
Rechtslage nicht nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert habe. Bei der
gesetzlichen Änderung handele es sich lediglich um eine redaktionelle Änderung,
aufgrund derer keine für die Klägerin günstigere Entscheidung getroffen werden
könne. Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Statistik im
Produzierenden Gewerbe vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2036) sei ein neues
Erhebungskonzept eingeführt worden. Die monatliche Erhebung der gesamten
Produktion sowie die Erfassung der Reparatur-, Montage- und
Lohnveredelungsarbeiten werde in § 2 B Ziffer I ProdGewStatG angeordnet; befragt
würden Betriebe von höchsten 20.000 Unternehmen. Die Obergrenze der
berichtspflichtigen Betriebe werde deutlich unterschritten. In § 2 B Ziffer II
ProdGewStatG werde die vierteljährliche Erhebung der gesamten Produktion und der
Reparatur-, Montage- und Lohnveredelungsarbeiten bei Betrieben von höchstens
48.000 Unternehmen angeordnet. Die Obergrenze der berichtspflichtigen Betriebe
werde auch hier deutlich unterschritten. Bisher hätten Betriebe von höchstens 68.000
Unternehmen befragt werden können. Diese Höchstzahl werde nach dem neuen
Erhebungskonzept nur reduziert, weil die nach Buchstabe B Ziffer I monatlich
meldenden Betriebe von ihrer bisherigen vierteljährlichen Berichtspflicht befreit
würden. Die Erhebung der gesamten Produktion sowie die Erfassung der Reparatur-,
Montage- und Lohnveredelungsarbeiten werde weiterhin bei Betrieben von
insgesamt 68.000 Unternehmen durchgeführt. Die Klägerin sei danach weiterhin zur
vierteljährlichen Produktionserhebung auskunftspflichtig.

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Am 7. Juli 2003 legte die Klägerin Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Zur
Begründung trug sie im Wesentlichen vor: Es stehe bislang nicht fest, dass sie nach
den gesetzlichen Vorschriften in Verbindung mit den seinerzeit geltenden Richtlinien
auskunftspflichtig sei. Dies gelte umso mehr nach der Änderung der gesetzlichen
Grundlage. Mit dem Gesetz von 1998 sei ein neues Erhebungskonzept mit dem Ziel
eingeführt worden, die amtliche Statistik auf das absolut notwendige Maß zu
reduzieren, um damit zur Entlastung der Wirtschaft von statistischen Berichtspflichten
und auch zur Verschlankung des Staates beizutragen. Grundsätzlich solle nach der
Zielsetzung des Gesetzgebers mit Einführung des neuen Erhebungskonzeptes der
Berichtskreis jährlich überprüft und gegebenenfalls neu festgelegt werden. Das
Landesamt habe bislang nicht angegeben, ob es Unternehmen gebe, die nicht
herangezogen würden. Wenn dem so wäre, spreche dies für eine sachwidrige
Ungleichbehandlung. Zumindest wäre ein Rotationssystem geboten, damit die
Berichtslasten gleichmäßig verteilt würden.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 9. September 2003, zugestellt am 11. September
2003, wies das beklagte Landesamt den Widerspruch als unbegründet zurück.

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Daraufhin hat die Klägerin am 10. Oktober 2003 Klage erhoben, die sie wie folgt
begründet: Nach wie vor sei sie der Auffassung, dass sich der ursprüngliche
Verwaltungsakt vom 15. Mai 1997 aufgrund der Gesetzesänderungen erledigt habe.
Jedenfalls sei ihr Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zulässig und
begründet. Insoweit nehme sie Bezug auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren.
Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass durch Artikel 2 des Gesetzes zur
Neuregelung der Energiestatistik und zur Änderung des Statistikregistergesetzes
vom 26.07.2002 (BGBl. I S. 2867, 2870) das Gesetz über die Statistik im
Produzierenden Gewerbe in der Fassung der Neubekanntmachung vom 21.03.2002
(BGBl. I S. 1181) geändert worden sei. Der Umfang der Berichtspflichten habe sich
erheblich geändert. Die Änderungen seien nicht nur redaktioneller Natur, sondern
beinhalteten eine echte Entlastung der Berichtspflichtigen. Das Bemühen um die
Entlastung der Berichtspflichtigen ergebe sich auch aus dem
Verwaltungsdatenverwendungsgesetz (BGBl. I S. 2149). Unabhängig davon, ob sie
nach der neuen Gesetzeslage auskunftspflichtig sei, habe sich jedenfalls die
Rechtslage zu ihren Gunsten geändert. Aus Gründen der Rechtsklarheit und
Rechtssicherheit sei der ursprüngliche Bescheid daher aufzuheben. Dies sei umso
dringender, als durch das neue Erhebungskonzept Erleichterungen eingeführt
worden seien, die u.a. dazu führten, dass der Berichtskreis der Auskunftspflichtigen
jährlich überprüft und gegebenenfalls neu festgelegt werde. Es treffe zu, dass die
Auswahl der zu befragenden Unternehmen im Wege der Ermessensausübung zu
treffen sei. Es müsse deshalb Ermessensrichtlinien geben. Es sei nicht
nachvollziehbar, warum das beklagte Landesamt sich zudem beharrlich weigere,
mitzuteilen, ob es Unternehmen gebe, die nicht zu Erhebungen herangezogen
würden.

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Die Klägerin beantragt,

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1. den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2003 in Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 9. September 2003 aufzuheben,

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2. den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 1997 in Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 23. Juni 1997 aufzuheben.

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Das beklagte Landesamt beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt das Landesamt vor: Es bestehe kein Grund für ein
Wiederaufgreifen des Verfahrens, da sich die dem Bescheid vom 15. Mai 1997
zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich zu Gunsten der Klägerin
geändert habe. Das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Statistik im
Produzierenden Gewerbe vom 6. August 1998 berühre die bestehende
Auskunftsverpflichtung der Klägerin nicht. Änderungen hätten sich nur in den
Erhebungsinhalten, d.h. im Frageumfang ergeben. Die Klägerin erfülle weiterhin die
Voraussetzungen für die Auskunftspflicht zu den Statistiken im Produzierenden
Gewerbe, weil sie mehr als 20 Personen beschäftige und dem Verarbeitenden
Gewerbe zuzuordnen sei. Die Auswahl der zu befragenden Unternehmen sei von
den statistischen Ämtern im Wege der Ermessensausübung zu treffen. Dieses
Auswahlermessen habe das Statistische Bundesamt in Übereinstimmung mit den
statistischen Landesämtern dahingehend ausgeübt, dass einheitlich und
ausnahmslos alle Unternehmen von den Erhebungen erfasst würden, die an einem
bestimmten Stichtag über 20 und mehr tätige Personen verfügten. Dadurch werde
sichergestellt, dass die gesetzlich vorgegebene Höchstzahl eingehalten werde. Die
so praktizierte Rechtsanwendung stehe im Einklang mit dem in der amtlichen
Begründung zum Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vom
6. November 1995 zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willen. Da sich
die Höchstgrenze der gesetzlich zu befragenden Unternehmen nicht geändert habe,
habe kein Anlass bestanden, die Auswahlkriterien zu ändern. Weitere
Auswahlrichtlinien gebe es nicht. Ein Rotationssystem im Produzierenden Gewerbe
bestehe nicht.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des beklagten Landesamtes Bezug genommen.

17

E n t s c h e i d u n s g r ü n d e :

18

Die Klage hat keinen Erfolg.

19

Allerdings ist sie als Anfechtungsklage zulässig. Die Anfechtungsklage ist die
statthafte Klageart. Die Klägerin kann ihr Ziel, nämlich die Aufhebung des
Bescheides vom 15. Mai 1997, unmittelbar klageweise verfolgen. Als Zwischenschritt
begehrt sie in statthafter Weise die Aufhebung des Bescheides des beklagten Amtes
vom 12. Juni 2003. Die Klägerin muss nicht zunächst eine Verpflichtungsklage mit
dem Ziel, die Behörde zum Wiederaufgreifen als solchem zu verpflichten, erheben.
Hierfür sprechen Gründe der Prozessökonomie. Die Pflicht des Gerichts, die
Streitsache spruchreif zu machen, gilt auch in Verfahren um die Aufhebung eines
Bescheides oder die Erteilung eines Zweitbescheides unter Durchbrechung der
Bestandskraft im Wege des Wiederaufgreifens nach § 51 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Jedenfalls in Anfechtungssituationen führt
ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zwangsläufig zur Aufhebung des
ursprünglichen Bescheides. Denn wenn das Verfahren wieder aufzunehmen ist,
muss die Behörde den angefochtenen Bescheid (zumindest inzidenter) aufheben
und - gegebenenfalls - einen Zweitbescheid erlassen, wenn sie an ihrer
ursprünglichen Entscheidung festhalten will. In solchen Fällen wäre es ein unnötiger
Zwischenschritt, die Behörde zunächst zu verpflichten, das Verfahren wieder
aufzunehmen.

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Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. April 1982
- 8 C 75/80 -, NJW 1982, 2204 f., Urteil vom 10. Februar 1998
- 9 C 28/97 -, BVerwGE 106, 171, 172 ff.; Kopp/Ramsauer,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2003, Randnummer 53 f. zu
§ 51 VwVfG; a.A. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, Randnummer 69 f. zu
§ 51 VwVfG.

21

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom
12. Juni 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. September 2003, mit
dem ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt wurde, ist rechtmäßig und
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Damit steht zugleich fest, dass die Klägerin
nicht die Aufhebung des Erstbescheides des Beklagten vom 15. Mai 1997 in Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 1997 unter Durchbrechung der
Bestandskraft erreichen kann.

22

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens. Ein
solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW),
der allein in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage. Nach dieser Vorschrift hat
die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines
unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem
Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten
des Betroffenen geändert hat. Die Änderung der Sach- oder Rechtslage muss für
den fraglichen Verwaltungsakt entscheidungserhebliche Voraussetzungen betreffen,
so dass die Änderung eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung erfordert oder
doch ermöglicht. Bei Ermessensentscheidungen genügt die Möglichkeit, dass die
Entscheidung nunmehr zu Gunsten des Betroffenen ausfallen könnte.

23

Vgl.	Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6.
Auflage 2001, Randnummer 94 zu § 51 VwVfG.

24

Eine in diesem Sinne relevante Rechtsänderung liegt nicht vor, obwohl sich die
Rechtslage seit dem Erlass des ursprünglichen Bescheides vom 15. Mai 1997 in
verschiedenen Punkten geändert hat.

25

Im Hinblick auf die im Bescheid vom 15. Mai 1997 enthaltene Aufforderung, die
Monatsberichte nach § 2 A Ziffer I ProdGewStatG abzugeben, erfolgte eine
Gesetzesänderung zunächst durch das Gesetz vom 6. August 1998 (BGBl I S.
2036). Durch dieses Gesetz wurde die Auskunftspflicht hinsichtlich der Produktion für
höchstens 1.000 Warenarten (ursprünglich § 2 A Ziffer I Nr. 7 ProdGewStatG)
aufgehoben. Eine solche Reduzierung des Umfangs der Auskunftspflicht stellt keine
relevante Rechtsänderung im Hinblick auf die Frage dar, ob ein bestimmtes
Unternehmen auskunftspflichtig ist oder nicht. Denn Rechtsänderungen in Bezug auf
den Umfang der Auskunftspflicht machen keine neue Ermessensentscheidung
hinsichtlich des Kreises der Auskunftspflichtigen notwendig. Etwas anderes könnte
allenfalls dann gelten, wenn die Rechtsänderung zu einer erheblichen Mehrbelastung
der auskunftspflichtigen Unternehmen führen würde. Dies ist hier aber gerade nicht
der Fall. Weitere Änderungen hinsichtlich des Umfangs der Auskunftspflicht für die
Monatsberichte enthalten die Gesetze vom 21. März 2002 (BGBl I S. 1178) und vom
26. Juli 2002 (BGBl I S. 2867). Auch durch diese Gesetze wurde lediglich der
Umfang der Auskunftspflicht reduziert. Eine relevante Rechtsänderung hinsichtlich
der Frage, welche Unternehmen herangezogen werden, liegt hierin nicht.

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Mit dem Bescheid vom 15. Mai 1997 wurde die Klägerin außerdem zur
vierteljährlichen Produktionserhebung als auskunftspflichtig herangezogen. Diese
Erhebung beruhte ursprünglich auf § 2 A Ziffer II ProdGewStatG. Danach wurden bei
den produzierenden Betrieben von höchstens 68.000 Unternehmen vierteljährliche
Produktionserhebungen durchgeführt. Durch das Gesetz vom 6. August 1998 (BGBl I
S. 2036) erfolgte zum einen eine Änderung in der Weise, dass die
Produktionserhebungen nunmehr in § 2 B ProdGewStatG geregelt sind. Diese rein
redaktionelle Änderung stellt keine relevante Rechtsänderung dar. Außerdem ist
nunmehr die Produktionserhebung nicht mehr bei höchstens 68.000 Unternehmen
vierteljährlich durchzuführen, sondern bei höchstens 20.000 Unternehmen monatlich
und bei höchstens 48.000 Unternehmen weiterhin vierteljährlich; dabei sind die
monatlich auskunftspflichtigen Unternehmen von der vierteljährlichen Auskunftspflicht
befreit. Es bleibt demnach dabei, dass insgesamt - wie bisher - höchstens 68.000
Unternehmen auskunftspflichtig sind. Es war deshalb keine neue
Ermessensentscheidung hinsichtlich der Frage notwendig, ob die Klägerin überhaupt
für die Produktionserhebungen auskunftspflichtig ist, sondern nur hinsichtlich der
Frage, ob die Klägerin statt vierteljährlich nunmehr monatlich auskunftspflichtig sein
soll. Die Rechtsänderung ist damit nicht eine Änderung zu Gunsten der Klägerin.
Denn die Ermessensentscheidung, ob sie monatlich oder vierteljährlich zur
Produktionserhebung herangezogen werden soll, könnte allenfalls zu Lasten der
Klägerin ausgehen. Das beklagte Landesamt könnte bei einer Neuentscheidung zum
Ergebnis kommen, dass die Klägerin nicht nur vierteljährlich die notwendigen
Angaben zur Produktionserhebung zu machen hat, sondern sogar monatlich. Dies
würde eine Mehrbelastung der Klägerin bedeuten.

27

Wenn sich nach alledem keine relevante Änderung der Rechtslage zu Gunsten
der Klägerin feststellen lässt, kann die Klägerin mit ihrem Begehren, den Bescheid
vom 15. Mai 1997 im Wege des Wiederaufgreifens des Verfahrens aufzuheben,
keinen Erfolg haben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

29

Das Gericht sieht davon ab, die Berufung zuzulassen, da die Voraussetzungen
der §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.