Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-17, Aktenzeichen 16 A 182/10
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0117.16A182.10.00

Tenor

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Es wird gemäß Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu folgenden Fragen eingeholt:

Ist hinsichtlich der Unterbrechung der Verjährung zuständige Behörde im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 diejenige, die für die Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung zuständig ist, unabhängig davon, ob sie die finanziellen Mittel gewährt hatte? Muss die Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung auf das Ergehen einer verwaltungsrechtlichen Maßnahme oder Sanktion gerichtet sein?

Kann die „betreffende Person“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auch ein Angestellter eines Unternehmens sein, der als Zeuge vernommen worden ist?

Muss es sich bei „jeder zur Kenntnis gebrachten Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95) um konkrete Fehler bei der Erfassung der Zuckererzeugung (Sachverhaltskomplexe) durch den Zuckerhersteller handeln, die normalerweise erst im Rahmen einer ordnungsgemäß durchgeführten Marktordnungsprüfung angenommen bzw. festgestellt werden? Kann auch ein die Prüfung abschließender bzw. das Prüfungsergebnis auswertender Schlussbericht, in dem keine weiteren Fragen zu bestimmten Sachverhaltskomplexen gestellt werden, eine zur Kenntnis gebrachte „Ermittlungshandlung“ sein?

Verlangt der Tatbestand der „wiederholten Unregelmäßigkeiten“ im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, dass die als Unregelmäßigkeiten beurteilten Handlungen oder Unterlassungen in einem engen zeitlichen Zusammenhang stehen, um noch als „Wiederholung“ gewertet werden zu dürfen? Bejahendenfalls: Geht dieser enge zeitliche Zusammenhang unter anderem dadurch verloren, dass sich die Unregelmäßigkeit bei der Erfassung einer Zuckermenge innerhalb eines Zuckerwirtschaftsjahres nur einmal ereignet und dann erst wieder in einem folgenden oder einem späteren Zuckerwirtschaftsjahr wiederholt?

Kann der Wiederholungstatbestand im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dadurch enden, dass die zuständige Behörde in Kenntnis der Komplexität des Sachverhalts das Unternehmen nicht, gegebenenfalls nicht regelmäßig oder nicht sorgfältig überprüft hat?

Wann beginnt die doppelte Verjährungsfrist von acht Jahren nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten? Beginnt diese Verjährungsfrist am Ende jeder als Unregelmäßigkeit anzusehenden Handlung (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung) oder am Ende der letzten wiederholenden Handlung (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung)?

Kann die doppelte Verjährungsfrist von acht Jahren nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 durch Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen der zuständigen Behörde unterbrochen werden?

Sind bei unterschiedlichen Sachverhaltskomplexen, die in die Bemessung der Subventionen einfließen, die nach der Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 zu berechnenden Verjährungsfristen getrennt je nach Sachverhaltskomplex (Unregelmäßigkeit) zu bestimmen?

Kommt es für den Lauf der doppelten Verjährungsfrist im Sinne von nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auf die Kenntnis der Behörde von der Unregelmäßigkeit an?

1

Gründe:

2

I.

3

1 Die Klägerin, ein zuckerverarbeitendes Unternehmen, beantragte in den Wirtschaftsjahren 1987/88 bis 1996/97 die Gewährung von Lagerkostenvergütungen für die Einlagerung von Zucker. Hierzu sind, nachdem die Beklagte die Leistungsbescheide (teilweise) aufgehoben und Lagerkostenvergütungen entsprechend zurückgefordert hatte, beim erkennenden Gericht insgesamt neun Verfahren anhängig, die sämtlich Fragen der Aufhebung und Rückforderung von Lagerkostenvergütungen betreffen.

4

2 Das vorliegende Verfahren betrifft das Zuckerwirtschaftsjahr 1988/89. Der Klägerin beantragte monatlich Lagerkostenvergütungen für die Einlagerung von Zucker, die ihr antragsgemäß in Höhe von insgesamt 17.465.977,11 Euro gewährt wurden.

5

3 Durch die Lagerkostenvergütung sollte gewährleistet werden, dass der Zucker im gesamten Wirtschaftsjahr vorgehalten und auf dem Binnenmarkt verfügbar war. Lagerkostenvergütung wurde gezahlt für von dem einlagernden Unternehmen im Rahmen seiner so genannten Erzeugungsquote (A- und B-Quote) erzeugten Zucker (vgl. etwa § 3 Abs.1 der Verordnung (EWG) Nr. 1358/77 vom 20. Juni 1977). Lagerkostenvergütungen wurden nicht für so genannte C-Zucker gewährt, die die Mengen an Zucker waren, die unter Anrechnung auf ein bestimmtes Wirtschaftsjahr erzeugt wurden und die für das jeweilige Unternehmen festgelegte Summe aus der A- und B-Quote (Höchstquote) überschritten (vgl. etwa Art. 24 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 sowie die Verordnung (EWG) Nr. 2670/81 der Kommission vom 14. September 1981).

6

4 Im Rahmen von Marktordnungs-Überwachungsmaßnahmen wurden von dem zuständigen Hauptzollamt im Jahr 1997 Hinweise darauf vorgefunden, dass in den Anzeigen der Klägerin über die vorläufige oder endgültige Zuckererzeugung Mehrausbeuten an Weißzucker aus der Verarbeitung von Vorprodukten zu Weißzucker nicht mitgeteilt worden waren. Deshalb ordnete das Hauptzollamt bei der Klägerin mit Anordnung vom 9. Oktober 1997 eine Marktordnungsprüfung zur Feststellung der tatsächlichen Zuckererzeugungsmengen in den Zuckerwirtschaftsjahren 1992/93 bis 1996/97 an, die im Dezember dieses Jahres in den Geschäftsräumen der Klägerin begann. Hinsichtlich der ermittelten Mehrausbeuten gab die Klägerin gegenüber dem Hauptzollamt und der Beklagten im März 1999 eine Berichtigungserklärung ab und räumte ein, Mehrmengen an Weißzucker durch Mehrausbeuten in Höhe von insgesamt 291.201 Dezitonnen Weißwert (dt/WW) erwirtschaftet zu haben. In der Folgezeit wurde hinsichtlich der Wirtschaftsjahre 1987/88 bis 1996/97 gegen Verantwortliche der Klägerin unter anderem wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung sowie des Subventionsbetrugs im Hinblick auf die gewährten Lagerkostenvergütungen strafrechtlich ermittelt. Im Oktober 1999 wurden die die Wirtschaftsjahre 1987/88 bis 1996/97 betreffenden Firmenunterlagen der Klägerin im Zuge des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens beschlagnahmt und von einer Sonderkommission des zuständigen Zollfahndungsamtes unter Hinzuziehung von Betriebsprüfern der Beklagten ausgewertet. Des Weiteren wurden im Jahr 2000 zahlreiche Angestellte der Klägerin als Zeugen vernommen. Hinsichtlich des Tatvorwurfs der Steuerhinterziehung wurde im Ermittlungsverfahren gegen Verantwortliche der Klägerin im Februar 2002 ein die Zuckerwirtschaftsjahre 1987/88 bis 1996/97 umfassender Schlussbericht erstellt. Im selben Monat des Jahres 2002 erstellten Betriebsprüfer der Beklagten über die Feststellungen hinsichtlich der Schadenshöhe des Subventionsbetrugs im Rahmen des Ermittlungsverfahrens gegen Verantwortliche der Klägerin einen Schlussbericht, nach dem die Klägerin aufgrund von diversen Sachverhaltskomplexen in den Zuckerwirtschaftsjahren 1987/88 bis 1996/97 zu Unrecht Lagerkostenvergütungen beantragt und von der Beklagten gewährt worden waren. In dem Schlussbericht wurden Verstöße ermittelt, die schlagwortartig als Komplexe „Mehrausbeuten Halbfabrikate“, „Mehrausbeute Umarbeitung A-Ablauf“, „Vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne“, „Dextrosebeimischung in den Grundsirup“, „6-Uhr-Problematik“, „Spezialmelasse“, „Kandisstürzel“, „Ausfuhr französischer Quotenzucker als C-Zucker“ und „Französischer Zukaufzucker im Vormonat als C-Zucker exportiert“ gekennzeichnet wurden.

7

5 Mit Bescheid vom 30. Januar 2003 hob die Beklagte die Festsetzungen der Lagerkostenvergütungen für die Monate von Juli 1988 bis Juni 1989 mit Wirkung für die Vergangenheit in Höhe von insgesamt 525.717,13 Euro auf und forderte den gezahlten Vergütungsbetrag zurück. Zudem wurde die Pflicht einer Verzinsung der Forderung gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) vom Zeitpunkt ihres Empfangs dem Grunde nach festgestellt. Zur Begründung verwies die Beklagte auf die Komplexe „Mehrausbeuten Halbfabrikate“, „Mehrausbeute Umarbeitung A-Ablauf“, „Dextrosebeimischung“, „6-Uhr-Problematik“ und „Kandisstürzel“. Gegen den Bescheid erhob die Klägerin 2003 Widerspruch: Der Anspruch auf Rückforderung von Lagerkostenvergütungen sei insgesamt verjährt.

8

6 Im Strafverfahren gegen Verantwortliche der Klägerin wurde zum Tatbestand der Steuerhinterziehung im Juli 2004 eine tatsächliche Verständigung mit dem Inhalt zwischen dem zuständigen Hauptzollamt und der Klägerin erzielt, dass in den Zuckerwirtschaftsjahren 1988/89 bis 1992/93 jährlich abgabepflichtige Mengen von jeweils 13.000 dt Kandisstürzel von einem Werk an ein weiteres Werk der Klägerin geliefert worden seien. Des Weiteren wurde im Rahmen der tatsächlichen Verständigung für das Wirtschaftsjahr 1990/91 von einer abgabepflichtigen Mehrausbeute in Höhe von insgesamt 63.222 dt/WW ausgegangen. Unter Hinweis auf die Ergebnisse der tatsächlichen Verständigung im Strafverfahren änderte das zuständige Hauptzollamt im Juli 2004 die ergangenen Bescheide und stellte eine Mehrausbeute in dieser Größe bestandskräftig fest.

9

7 Mit Bescheid vom 4. Oktober 2006 gab die Beklagte dem Widerspruch hinsichtlich der Komplexe „Dextrosebeimischung“ vollständig und hinsichtlich des Komplexes „vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne“ und des Komplexes „Kandisstürzel“ bezüglich der Monate Juli bis Dezember 1988 teilweise statt; sie hob die Festsetzungen der Lagerkostenvergütung für das entsprechende Wirtschaftsjahr in Höhe von 270.646,11 Euro mit Wirkung für die Vergangenheit auf und forderte die gewährte Lagerkostenvergütung insoweit zurück: Die Rückforderung sei noch nicht verjährt, da die maßgebliche zumindest vierjährige Verjährungsfrist durch verschiedene Ermittlungshandlungen der als zuständig anzusehenden Beklagten, des Hauptzollamtes sowie der Staatsanwaltschaft unterbrochen worden sei. Für den Verjährungsbeginn sei die letzte Begehung ausschlaggebend. Es habe sich um wiederholte Unregelmäßigkeiten gehandelt. Zudem sei gegebenenfalls auf die 30-jährige Verjährungsfrist des § 195 des Bürgerlichen Gesetzbuchs alte Fassung (BGB a.F.) abzustellen.

10

8 Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht: Der Rückforderungsanspruch sei verjährt. Für die Verjährung sei hier Art. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vom 18. Dezember 1995 maßgeblich, der zwar erst Ende 1995 in Kraft getreten sei, aber gleichwohl auf Sachverhalte aus dem Zuckerwirtschaftsjahr 1988/89 Anwendung finde. Die vierjährige Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung sei nicht unterbrochen worden. Jedenfalls sei Verjährung nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung eingetreten, weil die doppelte Verjährungsfrist von acht Jahren im Juli 1997 abgelaufen sei, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt habe. Des Weiteren hat die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Feststellung der Verzinsungspflicht angegriffen.

11

9 Das Verwaltungsgericht hat den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides in Höhe von 61.851,93 Euro hinsichtlich des hier nicht interessierenden Komplexes „Kandisstürzel“ und darüber hinaus insoweit aufgehoben, als eine Verzinsungspflicht auch für den Zeitraum vor dem 31. Januar 2003 festgestellt worden ist; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Rückforderung der Lagerkostenvergütungen sei bei Anwendung von Art. 3 VO (EG, EURATOM) 2988/95 nicht verjährt.

12

10 Sowohl die Klägerin als auch die Beklagte haben gegen dieses Urteil Berufung eingelegt. Die Klägerin macht geltend: Das Verwaltungsgericht habe die Begriffe „wiederholte Unregelmäßigkeiten“ in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) 2988/95, „Unterbrechung der Verfolgungsverjährung“ in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 und die Ablehnung des Tatbestands der „doppelten Verjährung“ in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung unzutreffend ausgelegt. Die Beklagte moniert, dass das Verwaltungsgericht den festgesetzten Zinsanspruch nicht auch für den Zeitraum vor Ergehen des Aufhebungs- und Rückforderungsbescheids bejaht habe.

13

II.

14

11 Der Senat hat über die Aussetzung des Verfahrens und die Einholung einer Vorabentscheidung in der gleichen Besetzung zu entscheiden, in der er die Entscheidung treffen müsste, für die die Vorlagefragen erheblich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2008 ‑ 10 C 32.07 -, juris, Rn. 7). Diese erginge in der Besetzung von drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑, § 109 Abs. 1 Satz 1 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen).

15

12 Ob die Berufung der Klägerin begründet ist, kann der Senat nicht abschließend beurteilen. Der Rechtsstreit wirft unionsrechtliche Fragen auf, die die Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs erfordern (Art. 267 Abs. 1 und 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ‑ AEUV).

16

13 Vorliegend hat die Klägerin, was zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht streitig ist, zu Unrecht Lagerkostenvergütungen erhalten. Hinsichtlich der Lagerkostenvergütungen stellt sich indes die Frage, ob die Rückforderung dieser Leistungen in Anwendung der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 verjährt ist.

17

14 Gemäß Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der hier anwendbaren Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 beträgt die Verjährungsfrist für die Verfolgung vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeiten. Gemäß Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung beginnt bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten die Verjährungsfrist an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung wird die Verfolgungsverjährung durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen (Satz 1). Nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung beginnt die Verjährungsfrist von neuem (Satz 2). Die Verjährung tritt jedoch nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat; ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Artikel 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist. Art. 3 der Verordnung findet, obgleich die Unregelmäßigkeiten das Zuckerwirtschaftsjahr 1988/1989 betreffen und die Verordnung erst zum Dezember 1995 in Kraft getreten ist, Anwendung. Die Anwendung auf vor Inkrafttreten der Verordnung liegende Sachverhalte hat der Europäische Gerichtshof durch Urteil vom 29. Januar 2009 (C‑278/07 und andere, Vosding, Slg. 2009, I-00457, Rn. 32 ff.) bejaht.

18

15 Zur Frage einer Unterbrechung der Verjährung besteht zunächst Klärungsbedarf, welche Behörde im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung die zuständige Behörde ist. Ist dies entsprechend dem nationalen Recht allein die Behörde, die für die Gewährung und/oder Rückforderung von Mitteln (hier von Lagerkostenvergütung) zuständig ist? Soweit im Rahmen von Marktordnung-Überwachungsmaßnahmen weitere Behörden aufgrund eigener Zuständigkeiten tätig geworden sind, fragt es sich, ob die Unterbrechungsvorschrift, die gemäß der Erwägungsgründe der Verordnung wohl auf verwaltungsrechtliche Sanktionen beschränkt ist, auch das Tätigwerden von solchen Behörden, etwa der Finanzverwaltung oder der Staatsanwaltschaft, umfasst. Denkbar ist jedoch eine Tätigkeit der weiteren Behörde für die eigentlich zuständige Verwaltung im Wege der Erfüllung von Aufgaben in einer Hilfestellung oder durch Amtshilfe. In diesem Fall könnten Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen der zuständigen Behörde zurechenbar sein. So dürfte es aber bei einem Tätigwerden der Staatsanwaltschaft nicht liegen. Diese Behörde wird allein aufgrund eigener Zuständigkeiten tätig. Eine Unterbrechung der Verjährungsfrist erfolgt aber dann, wenn das Verwaltungsverfahren gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung ausgesetzt wird. Danach kann die Verhängung von finanziellen Sanktionen wie Geldbußen durch Beschluss der zuständigen Behörde ausgesetzt werden, wenn gegen die betreffende Person ein Strafverfahren eingeleitet worden ist, das dieselbe Tat betrifft. Die Aussetzung des Verwaltungsverfahrens hat dann eine Unterbrechung der Verjährungsfrist nach Art. 3 der Verordnung zur Folge. Hieraus ist möglicherweise zu schließen, dass die Einleitung eines Strafverfahrens sonst nicht die Unterbrechung der Verjährungsfrist zur Folge hat.

19

16 Des Weiteren fragt es sich, ob die betreffende Person im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auch ein Angestellter eines Unternehmens sein kann, der als Zeuge vernommen worden ist. Auf diese Frage kommt es an, weil im Zuge des Ermittlungsverfahrens Angestellte der Klägerin als Zeugen vernommen wurden, diesen also die Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen zur Kenntnis gebracht wurden. Vertritt man die Auffassung, dass die „betreffende Person“ ein Leitungsorgan von Unternehmen sein muss, das die Personenvereinigung nach außen gerichtlich und außergerichtlich vertritt und nach innen mit der Führung der Geschäfte betraut ist, könnte es für die Unterbrechung der Verjährung nicht ausreichen, wenn Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen sonstigen angestellten Mitarbeitern des Unternehmens zur Kenntnis gebracht wird.

20

17 Ferner bedarf es der Klärung, ob die Übermittlung eines Schlussberichts über die Feststellungen hinsichtlich der Schadenshöhe eine Subventionsbetrugs im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens gegen die Verantwortlichen der Klägerin eine Ermittlungs- oder eine Verfolgungshandlung darstellt, durch die die Verjährungsfrist gemäß Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 unterbrochen werden kann. Der Europäische Gerichtshof hat in dem Urteil vom 21. Dezember 2011 (Rs C‑465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, Slg. 2011, I-14081, Rn. 60 f.) ausgeführt, dass Verjährungsfristen allgemein den Zweck erfüllten, Rechtssicherheit zu gewährleisten, und dass dieser Zweck nicht vollständig erfüllt würde, wenn der Lauf der Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung durch jede allgemeine Prüfungshandlung der nationalen Behörden auch ohne Zusammenhang mit dem Verdacht von Unregelmäßigkeiten in Bezug auf hinreichend genau bestimmte Geschäfte unterbrochen werden könnte. Übermittelten die nationalen Behörden einer Person jedoch einen Bericht, aus dem eine Unregelmäßigkeit hervorgehe, an der diese Person im Zusammenhang mit einer bestimmten Aktion mitgewirkt haben solle, forderten sie von ihr ergänzende Informationen zu dieser Aktion oder verhängten sie im Zusammenhang mit diesem Geschäft eine Sanktion gegen sie, so nähmen diese Behörden hinreichend bestimmte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung vor. Zudem ist nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Juni 2004 (Rs. C‑278/02, Handlbauer, Slg. 2004, I‑06171, Rn. 36 ff.) Art. 3 Abs.1 UAbs. 3 der Verordnung so auszulegen, dass die Ankündigung einer Betriebsprüfung gegenüber dem betroffenen Unternehmen nur dann eine Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung darstellt, die den Lauf der Verjährungsfrist des Art. 1 Abs. 1 UAbs. 1 dieser Verordnung unterbricht, wenn die Geschäfte, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, in dieser Handlung hinreichend genau bestimmt werden. Deshalb fragt es sich, ob es sich bei „jeder zur Kenntnis gebrachten Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ um konkrete Fehler bei der Erfassung der Zuckererzeugung (Sachverhaltskomplexe) durch den Zuckerhersteller handeln muss, die normalerweise erst im Rahmen einer ordnungsgemäß durchgeführten Marktordnungsprüfung angenommen bzw. festgestellt werden. Kann möglicherweise ein die Prüfung abschließender bzw. das Prüfungsergebnis auswertender Schlussbericht, in dem keine weiteren Fragen zu bestimmten Sachverhaltskomplexen gestellt werden, eine zur Kenntnis gebrachte „Ermittlungshandlung“ sein? Damit kommt es auch auf die Interpretation der vorbenannten Urteile des Europäischen Gerichtshofs an. Vertretbar ist die Deutung, dass der Kontrollbericht einen Bezug zu einer konkreten Handlung, die als Unregelmäßigkeit bewertet wird, und einen Hinweis auf die mögliche Rückforderung aufweisen muss, um Rechtssicherheit zu gewährleisten. Dem steht aber möglicherweise entgegen, dass Ermittlungs- und Verfolgungshandlungen regelmäßig eine Betriebs- oder Außenprüfung vorausgeht und ein Schlussbericht am Ende der Ermittlungen steht. So fasst auch der hier vorliegende Schlussbericht die Feststellungen zu der Schadenshöhe im Hinblick auf die einzelnen Sachverhaltskomplexe der Zuckerproduktion zusammen und benennt die Rückforderungshöhe zu Gunsten der Beklagten. Der Sachverhalt war demnach aus Sicht der Beklagten geklärt und die Ermittlungen abgeschlossen. Der Schlussbericht diente darüber hinaus der Anhörung der Klägerin.

21

18 Die Frage, wann eine Unregelmäßigkeit andauernd oder wiederholt ist, hat der Europäische Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 11. Januar 2007 (Rs. C‑279/05, Vonk Dairy Products, Slg. 2007, I-239, Rn. 41 ff.) behandelt. Eine solche Unregelmäßigkeit liegt vor, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit von ähnlichen Geschäften zieht, die gegen dieselbe Vorschrift des Unionsrechts verstoßen. Dabei ist unerheblich, dass die Unregelmäßigkeit sich auf einen verhältnismäßig kleinen Teil aller in einem bestimmten Zeitraum getätigten Geschäfte bezieht und dass die Geschäfte, bei denen die Unregelmäßigkeit festgestellt wird, immer andere Partien betreffen.

22

19 Danach kann hier möglicherweise nicht von einem einheitlichen Komplex ausgegangen werden. In Rede stehen die Sachverhalte „Mehrausbeute Halbfabrikate/Umarbeitung A-Ablauf“, „vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne“ und die „6-Uhr-Problematik“. Die Mehrausbeuten wurden als Zugang „Halbfabrikate“ abgerechnet. Da die A- und B-Quote für eine anrechenbare Erzeugung bereits erschöpft war, handelte es sich bei den „Halbfabrikaten“ nicht um vergütungsfähigen Quotenzucker. (siehe Bescheid vom 30. Januar 2003). Das vorzeitige Buchen der Rübenkampagne war ein Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1998/78. Durch das Ablesen der Herstellungsmengen am Folgetag um 6:00 Uhr statt um 24:00 Uhr am ersten Tage eines Monats hat die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 11 Abs. 1 dieser Verordnung begangen. Hinsichtlich weiterer Handlungskomplexe standen Fragen der Zulässigkeit eines Zuckeraustauschs gegen französischen Quotenzucker nach Art. 14 Abs. 3 der Verordnung bzw. Art. 3 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 2670/81 im Mittelpunkt. Damit besteht bei unterschiedlichen Handlungsmustern ein Bedarf nach Präzisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95. Denn einerseits stand jeweils die Gewährung von bestimmten wirtschaftlichen Vorteilen, nämlich der Lagerkostenvergütung, im Raum; andererseits betrafen die Unregelmäßigkeiten unterschiedliche Normverstöße. Jedoch kann statt dessen darauf abzuheben sein, dass der rechtlich maßgebliche Verstoß in der Antragseinreichung bei der zuständigen Stelle vorgelegen hat und jeweils ein und dieselbe Norm, nämlich Art. 13 Abs. 1 lit. a VO (EWG) Nr. 1998/78, betroffen war. Dem Verstoß gegen diese Norm käme bei dieser Betrachtungsweise eine Verklammerungsfunktion zu. Die Klägerin hatte die Anträge mit unzutreffend hohen Angaben zu den vergütungsfähigen Zuckerbeständen gestellt. Deshalb könnte eine Aufspaltung der aufgezeigten einzelnen Verstöße aufgrund unterschiedlicher Handlungsweisen, die zur falschen Erfassung der vergütungsfähigen Zuckerbestände geführt hat, nachrangig sein. Diese Sichtweise hätte zur Folge, dass die Verjährungsfrist mit dem letzten im Januar 2000 gestellten Antrag auf Lagerkostenvergütung zu laufen begonnen hätte.

23

20 Ferner stellt sich die Frage nach einem gebotenen zeitlichen Zusammenhang gleichartiger Unregelmäßigkeiten. Es bedarf der Klärung, ob der Tatbestand der „wiederholten Unregelmäßigkeiten“ im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 verlangt, dass die als Unregelmäßigkeiten beurteilten Handlungen oder Unterlassungen in einem engen zeitlichen Zusammenhang stehen. Dabei wird gemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den Grundsätzen der Rechtssicherheit und Verhältnismäßigkeit Bedeutung zukommen. Diese Begrenzung könnte sich für die Zuckermarktordnung möglicherweise aus dem jeweiligen Zuckerwirtschaftsjahr ergeben. Anschließend stellt sich die Frage, ob dieser enge zeitliche Zusammenhang unter anderem dadurch verloren geht, dass sich die Unregelmäßigkeit bei der Erfassung einer Zuckermenge innerhalb eines Zuckerwirtschaftsjahres nur einmal ereignet und dann erst wieder in einem folgenden oder einem späteren Zuckerwirtschaftsjahr wiederholt.

24

21 Schließlich bedarf es der Klärung, ob der Wiederholungstatbestand im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dadurch enden kann, dass die zuständige Behörde in Kenntnis der Komplexität des Sachverhalts das Unternehmen nicht, gegebenenfalls nicht regelmäßig oder nicht sorgfältig überprüft hat. Zu berücksichtigen ist an dieser Stelle die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 5. März 2011 - Rs. C-201/10 und andere, Ze Fu Fleischhandel ‑ Slg. 2011, I-03545, Rn. 44), die darauf verweist, dass der Verwaltung eine allgemeine Sorgfaltspflicht bei der Prüfung obliegt, ob die von ihr geleisteten und den Haushalt der Union belastenden Zahlungen ordnungsgemäß erfolgt sind, da die Mitgliedstaaten die allgemeine Sorgfaltspflicht aus Art. 4 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) zu beachten haben, zu der es gehört, dass sie Maßnahmen zur raschen Behebung von Unregelmäßigkeiten ergreifen müssen. Da die Beklagte bislang keine Prüfungsanordnungen oder Prüfungsberichte über Marktordnungsprüfungen bei der Klägerin vorgelegt hat, sind nach allem Anschein entsprechende hinreichende Überprüfungen in den Zuckerwirtschaftsjahren nicht erfolgt.

25

22 Es fragt sich weiter, wann die Höchstverjährungsfrist von acht Jahren im Sinne des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 beginnt und ob sie durch Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen der zuständigen Behörde nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung unterbrochen werden kann.

26

23 Es ist von Belang, zu welchem Zeitpunkt die absolute Verjährungsfrist von acht Jahren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 zu laufen beginnt. Denkbar ist, dass die absolute Verjährungsfrist mit der Begehung der Unregelmäßigkeit beginnt (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung) oder bei einer wiederholten Unregelmäßigkeit mit der Beendigung der Wiederholung (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung). Der entscheidende Zeitpunkt könnte zudem unter Berücksichtigung des Unterbrechungstatbestands nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung zu bestimmen sein. Auch der Umstand der Kenntnis der zuständigen Behörde von der Unregelmäßigkeit kann eine Voraussetzung für den Lauf der Frist von acht Jahren sein. Der Vorschrift selbst kann wegen der Verwendung des Merkmals „die Verjährungsfrist“ möglicherweise sogar entnommen werden, dass auf den Verjährungstatbestand des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, mithin auf die Begehung der Unregelmäßigkeit, abzuheben ist. Damit ist die Frage nach dem rechtlichen Charakter der absoluten Verjährungsfrist gemäß Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO der Verordnung aufgeworfen. Zu berücksichtigen wäre in diesem Zusammenhang die systematische Stellung der Vorschrift. Aufgrund der Verwendung des Merkmals „spätestens“ kann die Auslegung geboten sein, dass es sich um einen eigenständigen Verjährungstatbestand handelt, der im Anschluss an die beiden vorausgehenden Tatbestände der wiederholten Unregelmäßigkeit und der Unterbrechung der Verfolgungsverjährung eigenständig bestimmt, dass Verjährung spätestens nach Ablauf der doppelten Verjährungsfrist grundsätzlich eintritt. Ein anderer Zeitpunkt ergäbe sich dann nur aus Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 Halbsatz 2 der Verordnung. Dort heißt es „ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Art. 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist“. Art. 6 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung bestimmt indes einen Unterbrechungstatbestand („Die Aussetzung des Verwaltungsverfahrens hat eine Unterbrechung der Verjährungsfrist nach Artikel 3 zur Folge.“), was bedeuten könnte, dass die doppelte Verjährungsfrist allein diesen Unterbrechungstatbestand kennt.

27

24 Mit der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 will der Unionsgesetzgeber, wie aus ihrem dritten Erwägungsgrund hervorgeht, in allen Bereichen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften bekämpfen. Mit Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung hat der Unionsgesetzgeber hierfür eine allgemeine Verjährungsregelung eingeführt, die eine in allen Mitgliedstaaten geltende Mindestfrist festgelegt und die Rückforderung von rechtswidrig aus dem Unionshaushalt erlangten Beträgen nach Ablauf von vier Jahren seit Begehung der die streitigen Zahlungen betreffenden Unregelmäßigkeit ausschließt (vgl. EuGH, Urteil vom 29. März 2012 ‑ Rs. C-564/10, Pfeifer & Langen, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 37).

28

25 Anlässlich der in einem Vorabentscheidungsverfahren gestellten Frage einer zulässigen längeren Frist (Art. 3 Abs. 3 der Verordnung) als die in Absatz 1 vorgesehene Frist von vier Jahren hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass es der Grundsatz der Rechtssicherheit den Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht verwehre, bei Rechtsstreitigkeiten über die Rückforderung einer zu Unrecht gezahlten Ausfuhrerstattung „analog“ eine einer nationalen Auffangregelung entnommene Verjährungsfrist (hier die 30-jährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F.) anzuwenden, wenn eine solche sich aus einer Rechtsprechungspraxis ergebende Anwendung hinreichend vorhersehbar gewesen sei. Andererseits ist bei Rückforderungsansprüchen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Eine längere als im Unionsrecht vorgesehene Frist darf indes nicht offensichtlich über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, erforderlich ist. Zum Schutz der finanziellen Interessen der Union kann eine Verjährungsfrist von bis zu vier Jahren als ausreichend anzusehen sein, um den nationalen Behörden (etwa) die Rückforderung eines zu Unrecht erlangten Vorteils zu ermöglichen. Der Verwaltung obliegt nämlich eine allgemeine Sorgfaltspflicht bei der Prüfung, ob die von ihr geleisteten und den Haushalt der Union belastenden Zahlungen ordnungsgemäß erfolgt sind, da die Mitgliedstaaten die allgemeine Sorgfaltspflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV zu beachten haben. Danach müssen sie Maßnahmen zur raschen Behebung von Unregelmäßigkeiten ergreifen. Eine deutlich längere Frist als die Vierjahresfrist könnte unter diesen Umständen einer Trägheit der nationalen Behörden bei der Verfolgung von „Unregelmäßigkeiten“ Vorschub leisten und die Wirtschaftsteilnehmer einer langen Zeit der Rechtsunsicherheit aussetzen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. März 2011 - Rs. C-201/10 und andere, Ze Fu Fleischhandel ‑ Slg. 2011, I-03545, Rn. 35 ff.).

29

26 Diese Erwägungen können den allgemeinen Gedanken enthalten, dass Rückforderungen von Mitteln der Europäischen Union in Bezug auf das Unionsrecht nur innerhalb einer gewissen zeitlichen Grenze unionsrechtlich verhältnismäßig sind. Hier können die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens deutlich zum Ausdruck kommen. Die Verjährung dient nämlich ebenso dem Schutz des Schuldners, der durch Zeitablauf um Beweis- und Regressmöglichkeiten gebracht und unzumutbar in seinen Dispositionsmöglichkeiten beeinträchtigt werden kann. Diese Erwägungen können auch dafür sprechen, dass die Höchstverjährungsfrist von acht Jahren nicht durch Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen der zuständigen Behörde nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung unterbrochen werden kann.

30

27 Des weiteren bedarf es der Klärung, ob bei unterschiedlichen Sachverhaltskomplexen (hier: „Mehrausbeuten Halbfabrikate“, „Mehrausbeute Umarbeitung A-Ablauf“, „Vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne“, „Dextrosebeimischung in den Grundsirup“, „6-Uhr-Problematik“, „Spezialmelasse“, „Kandisstürzel“, „Ausfuhr französischer Quotenzucker als C-Zucker“ und „Französischer Zukaufzucker im Vormonat als C-Zucker exportiert“), die in die Bemessung der Subventionen einfließen, die nach der Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 zu berechnenden Verjährungsfristen getrennt je nach Sachverhaltskomplex (Unregelmäßigkeit) zu bestimmen sind. Damit wiederholt sich das bereits angesprochene rechtliche Problem der Aufteilung des Gesamtgeschehens aufgrund unterschiedlicher Normverstöße in unterschiedliche Sachverhaltskomplexe oder der Verklammerung der Sachverhaltskomplexe durch die Beantragung von Lagerkostenvergütungen (siehe Rn. 19).

31

28 Die angesprochenen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens führen auch zu der Frage, ob der Beginn des Laufs der absoluten Verjährungsfrist im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 die Kenntnis der Behörde von der Unregelmäßigkeit voraussetzt. Eine langjährige Unkenntnis der Behörde kann indes unterschiedliche Ursachen haben und diese mögen nur schwierig festzustellen und insbesondere, wenn die Frage sorgfältiger Prüfung im Raum steht, nur schwer zu bewerten sein. Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 enthält demgegenüber zwei Ausnahmetatbestände. Wenn die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat (vgl. Art. 5 der Verordnung) oder wenn das Verwaltungsverfahren ausgesetzt worden ist (Art. 6 der Verordnung), tritt die absolute Verjährungsfrist nicht ein. Dies kann möglicherweise dafür sprechen, die absolute Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung als Ausschlussfrist zu werten, unabhängig davon, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt kannte oder hätte kennen müssen.