Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-30, Aktenzeichen 2 B 46/18
ECLI:DE:BVerwG:2018:301018B2B46.18.0

Gründe

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Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde des Klägers ist unbegründet.

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1. Der 1944 geborene Kläger stand bis Ende des Monats September 2005 als Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst des Freistaats Bayern. Von Anfang Mai 2002 bis Ende April 2008 hatte der Kläger das Amt des ehrenamtlichen zweiten Bürgermeisters der beklagten Gemeinde inne gehabt und hatte hierfür eine monatliche Aufwandsentschädigung erhalten. Während der Kläger das Amt des ersten berufsmäßigen Bürgermeisters der Beklagten bekleidete (Mai 2008 bis Ende April 2014), erhielt er Amtsbezüge nach der Besoldungsgruppe A 15. Aufgrund der Ruhensregelung wurden in dieser Zeit keine Versorgungsbezüge durch den Freistaat Bayern ausbezahlt. Seit dem 1. Mai 2014 erhält der Kläger erneut vom Freistaat Bayern Versorgungsbezüge aus der Besoldungsgruppe A 11 sowie seit 1. Oktober 2009 eine Regelaltersrente. Den Antrag des Klägers von Ende Dezember 2015, seine Dienstzeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister für die Gewährung von Ruhegehalt anzuerkennen und ihm insoweit Ruhegehalt, hilfsweise ein Übergangsgeld zu gewähren, lehnte die Beklagte ab.

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Vor dem Verwaltungsgericht beantragte der Kläger, die Beklagte unter Aufhebung des entgegenstehenden Bescheids zu verurteilen, die von ihm geleistete Zeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister der Beklagten vom 1. Mai 2008 bis 30. April 2014 für die Gewährung von Ruhegehalt anzuerkennen und ihm insoweit Ruhegehalt zu gewähren, hilfsweise die Beklagte zur Gewährung von Übergangsgeld zu verurteilen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Ruhegehalt, weil er aus dem kommunalen Wahlbeamtenverhältnis nicht in den Ruhestand eingetreten, sondern mit dem Ende seiner Amtszeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister entlassen worden sei. Dem Kläger stehe aber auch kein Anspruch auf Übergangsgeld zu, weil er sich seit dem 1. Oktober 2005 im Ruhestand befinde und nach seiner Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Zeit seit dem 1. Mai 2014 auch wieder Versorgungsbezüge vom Freistaat Bayern erhalte. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Zur Begründung hat er auf die Gründe des erstinstanzlichen Urteils verwiesen und ergänzend ausgeführt:

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Einen Anspruch auf Versorgung aus seiner Tätigkeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister habe der Kläger nicht, weil er wegen Nichterfüllung der maßgeblichen Wartezeit nicht aus diesem Amt in den Ruhestand getreten, sondern kraft Gesetzes entlassen worden sei. Damit seien keine negativen versorgungsrechtlichen Konsequenzen verbunden, vielmehr fehle es nur an positiven Auswirkungen dieser Tätigkeit auf die Versorgung, weil sich aus ihr kein Rechtsanspruch auf eine weitere bzw. höhere Versorgung herleiten lasse. Die vom Kläger befürwortete entsprechende Anwendung von Vorschriften komme nicht in Betracht. Dass das gesetzgeberische Motiv, Frühpensionierungen zu erschweren, auf den Kläger, bei dem aus Altersgründen eine Wiederwahl ausgeschlossen gewesen sei, nicht zutreffe, führe weder zu einer verdeckten Gesetzeslücke noch begründe es einen Verstoß gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz. Denn eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters sei weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Die Regelung über eine Wartezeit von zehn Jahren entbehre nicht des sachlichen Grundes. Sie begrenze die Versorgungslasten der Kommunen und habe ihren Grund auch darin, dass die Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand für kommunale Wahlbeamte unabhängig vom Erreichen einer Altersgrenze geregelt seien. Auch der Hilfsantrag sei unbegründet. Die Befristung des Anspruchs auf Übergangsgeld auf das Erreichen der Altersgrenze sei nicht zu beanstanden. Kommunale Wahlbeamte könnten nicht auf eine lebenslange Alimentation durch den Dienstherrn setzen, sondern seien typischerweise auf weitere Erwerbseinkommen angewiesen.

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2. Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätzliche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr; vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.>).

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Den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht. Sie wendet sich vielmehr in der Art eines zulassungsfreien oder bereits zugelassenen Rechtsmittels gegen die Auffassung der Vorinstanzen, der Kläger sei nicht in den Ruhestand getreten, sondern sei wegen des fehlenden Eintritts in den Ruhestand nach Art. 21 des Gesetzes über kommunale Wahlbeamte und Wahlbeamtinnen (Kommunal-Wahlbeamten-Gesetz - BayKWBG) vom 24. Juli 2012 (GVBl S. 366) nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 BayKWBG schlicht - ohne einen Anspruch auf Gewährung von Ruhegehalt aus seiner Tätigkeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister der Beklagten - entlassen worden.

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Bei einer solchen Beschwerdebegründung bemüht sich der Senat um eine wohlwollende Auslegung der Begründung zu Gunsten des Beschwerdeführers und prüft das Vorbringen daraufhin, ob ihm Fragestellungen zu entnehmen sind, die der Betroffene als rechtsgrundsätzlich bedeutsam ansieht (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2014 - 2 B 75.13 - Buchholz 449 § 3 SG Nr. 73 Rn. 5). Die der Beschwerdebegründung des Klägers auch bei einer rechtsschutzfreundlichen Auslegung zu entnehmenden Fragestellungen rechtfertigen indes nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache.

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a) Dies gilt für die sinngemäß aufgeworfene Frage, ob zur "Amtszeit von zehn Jahren (Wartezeit)" nur Zeiten als kommunaler Wahlbeamter und nicht auch Zeiten in einem vorangegangenen Beamtenverhältnis zu einem anderen Dienstherrn zählen.

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Diese Frage führt nicht zur Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil sie aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantwortet werden kann. Aus der Verwendung des Wortes "Amtszeit" in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayKWBG folgt unmittelbar, dass der Betreffende den Zeitraum von zehn Jahren als Beamter auf Zeit zurückgelegt haben muss. Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger jedoch nicht.

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Ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens lässt sich ferner feststellen, dass auch die Wartefrist von zehn Jahren rechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Regelung in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayKWBG geht auf das - verfassungsrechtlich legitime - Bemühen des Gesetzgebers zurück, Frühpensionierungen kommunaler Wahlbeamter, die es vor der Gesetzesänderung im Mai 1982 in einer hohen Anzahl gegeben hatte, zu erschweren und damit die Versorgungslasten zu reduzieren (LT-Drs. 9/10481). Dass dem Kläger infolge seines Alters eine weitere Amtsperiode und damit das Erreichen der Wartezeit von zehn Jahren für den Eintritt in den Ruhestand nicht möglich war, ist im Hinblick auf die besonders weite Gestaltungs- und Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gerade im Bereich der Beamten auf Zeit hinzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2004 - 2 BvL 10/02 - NVwZ 2005, 440 Rn. 38).

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Auch die Frage nach der unionsrechtlichen Zulässigkeit der Altersgrenze führt nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Zwar stellt die aus Art. 39 Abs. 2 Satz 2 des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. November 2006 (GVBl S. 834) folgende Altersgrenze für das Amt des ersten Bürgermeisters, die vorliegend verhindert, dass der Kläger die Wartezeit von zehn Jahren nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayKWBG erfüllen kann, eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303 S. 16 - RL 2000/78/EG) dar. Diese Bestimmung führt dadurch eine Ungleichbehandlung wegen des Alters i.S.v. Art. 2 Abs. 1 RL 2000/78/EG ein, dass sie diesen Personen eine weniger günstige Behandlung zuteilwerden lässt, als sie andere Personen, die diese Altersgrenze noch nicht erreicht haben, genießen. Art. 3 Abs. 1 RL 2000/78/EG erfasst auch die Bedingungen für das Amt eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit. Die Regelung ist aber nach Maßgabe der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG gerechtfertigt (z.B. EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011, C-159/10 - Slg. 2011, I-6919 Rn. 35 ff.). Sie ist objektiv und angemessen sowie im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel, worunter insbesondere rechtmäßige Ziele aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung zu verstehen sind, gerechtfertigt und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels sind angemessen und erforderlich. Die Angemessenheit und Erforderlichkeit der fraglichen Maßnahme ist nachgewiesen, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht unvernünftig erscheint (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - C 159/10 - Slg. 2011, I-6916 Rn. 83). Daran orientiert ist zu beachten, dass gerade den berufsmäßigen ersten Bürgermeistern hier ein den Durchschnitt übersteigendes Maß an Arbeitseinsatz, Leistungsbereitschaft und Leistungsfähigkeit im Sinne physischer und psychischer Belastbarkeit abgefordert wird (BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. Juli 1997 - 2 BvR 1088/97 - NVwZ 1997, 1207 Rn.10). Im Hinblick hierauf ist die gesetzliche Altersgrenze ein zulässiges Mittel um sicherzustellen, dass während der gesamten Amtszeit des kommunalen Wahlbeamten die körperliche und gesundheitliche Leistungsfähigkeit des Amtsinhabers uneingeschränkt gewährleistet ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. August 1993 - 2 BvR 1439/93 - DVBl 1994, S. 43 f.).

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b) Auch die Überlegungen zur Zulässigkeit einer analogen Anwendung von Vorschriften des Versorgungsrechts begründen nicht die rechtsgrundsätzliche Bedeutung der Sache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass im Bereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts eine analoge Anwendung nicht generell ausgeschlossen ist, ihr aber wegen des Gesetzesvorbehalts besonders enge Grenzen gesetzt sind (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C 2.13 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 13 Rn. 18 ff. m.w.N.). Von diesen Grundsätzen ist auch das Berufungsgericht ausgegangen.

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c) Es bedarf auch nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu klären, dass die Regelung des Art. 25 Abs. 1 Satz 4 BayKWBG über den Eintritt eines Beamten auf Zeit in den Ruhestand nicht auf den Kläger anwendbar ist. Das Rückkehrrecht nach Art. 25 Abs. 1 BayKWBG setzt nach Wortlaut und Systematik voraus, dass der - spätere - Beamte auf Zeit vor der Begründung des Wahlbeamtenverhältnisses auf Zeit in Bayern in einem aktiven Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit oder auf Probe gestanden hat. Das frühere - aktive - Dienstverhältnis des Klägers zum Freistaat Bayern war aber bereits vor Begründung des kommunalen Wahlbeamtenverhältnisses (1. Mai 2008) durch den Eintritt des Klägers in den gesetzlichen Ruhestand mit Ablauf des Monats September 2005 beendet.

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d) Auch im Hinblick auf den hilfsweise geltend gemachten Anspruch auf Übergangsgeld ist der Beschwerdebegründung keine Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung zu entnehmen.

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Das Übergangsgeld (Art. 49 BayKWBG i.V.m. Art. 67 BayBeamtVG) soll solchen Beamten, die nicht auf eigenen Antrag entlassen worden sind, den wegen des Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis erforderlichen Übergang in einen anderen Beruf erleichtern. Der Beamte soll während der Suche nach einer neuen Erwerbsgrundlage und während ihres Aufbaus durch die Zahlung des Übergangsgelds wirtschaftlich gesichert werden. Diesem Zweck entspricht es unmittelbar, dass das Übergangsgeld nach § 67 Abs. 4 Satz 2 BayBeamtVG längstens bis zum Ende des Monats gezahlt wird, in dem der Beamte die für sein Beamtenverhältnis bestimmte gesetzliche Altersgrenze erreicht hat. In diesem Fall erhält der entlassene Beamte anderweitige staatliche finanzielle Leistungen, die ihn wirtschaftlich absichern und die daher die Zahlung eines Übergangsgelds entbehrlich machen (BVerwG, Urteil vom 16. November 1981 - 6 C 72.78 - BVerwGE 64, 209 <212 f.>).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG. Nach der vom Senat eingeholten und den Beteiligten vorab zur Kenntnis gegebenen Auskunft des Landesamtes für Finanzen beträgt der Unterschied zwischen den Versorgungsbezügen des Klägers aus der Besoldungsgruppe A 11 und den angestrebten Versorgungsbezügen aus der Besoldungsgruppe A 15 im Zeitpunkt der Stellung des Antrags im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (§ 40 GKG) 1 428,70 €/Monat. Hieraus errechnet sich entsprechend § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG (dreifacher Jahresbetrag) ein Teilbetrag von 51 433,20 €. Die gesetzliche Regelung des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG geht Empfehlungen des Streitwertkatalogs vor. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG hinzuzurechnen ist die Höhe des hilfsweise geltend gemachten Anspruchs auf Zahlung eines Übergangsgelds, dessen Höhe sich nach § 67 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG richtet (3,5 x 5 954,36 €).