Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-05-21, Aktenzeichen 13 B 876/99
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0521.13B876.99.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Rechtszüge auf jeweils
32.500,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

3

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin,
die Antragsgegnerin im Wege des Erlasses einer einstweiligen
Anordnung zu verpflichten, ihr vorläufig eine Approbation als
Psychologische Psychotherapeutin zu erteilen, zu Recht
abgelehnt.

4

Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat die
Antragstellerin einen Anordnungsanspruch für das
Antragsbegehren nicht glaubhaft gemacht. Dies gilt auch im
Hinblick auf die Übergangsvorschriften des § 12 Absätze 3, 4
des Psychotherapeutengesetzes - PsychThG - vom 16. Juni 1998
(BGBl. I S. 1311), wobei bezüglich der Antragstellerin § 12
Abs. 3 PsychThG maßgebend ist.

5

Diese Übergangsvorschriften, deren Anwendung und Auslegung
den angerufenen Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit
obliegt,

6

vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom
5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81, 1 BvL 16/82
u.a. -, BVerfGE 75, 246, 281,

7

machen den Erhalt einer Approbation zur Ausübung des Berufs
des Psychologischen Psychotherapeuten - unabhängig vom
Vorliegen weiterer Voraussetzungen bezüglich Art, Dauer und
Umfang der bisherigen beruflichen Tätigkeit - u.a. vom
Bestehen einer "Abschlußprüfung im Studiengang Psychologie an
einer Universität oder einer gleichstehenden Hochschule"
abhängig und knüpfen damit an dasselbe
Qualifikationserfordernis an, das gem. § 5 Abs. 2 Nr. 1
Buchst. a) PsychThG - einschließlich des Faches Klinische
Psychologie - für den Zugang zu einer Ausbildung zum
Psychologischen Psychotherapeuten gefordert wird. Dem
Qualifikationserfordernis eines abgeschlossenen
Psychologiestudiums liegt der Wille des Gesetzgebers zugrunde,
daß an die Ausbildung für neue Heilberufe hohe Anforderungen
zu stellen sind und den Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten deshalb nur Diplom-Psychologen mit einem
Universitätsabschluß oder diesem gleichstehenden Abschluß
ergreifen können sollen, und daß auch im Rahmen der
Übergangsbestimmungen nur die Personen eine Approbation und
damit Zugang zum Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten
erhalten sollen, die eine hohe Qualifikation für die
Berufsausübung besitzen (vgl. BT-Drucksache 13/8035,
Begründungsteil A II Nrn. 11, 14; BT-Drucksache 13/9212,
Abschnitt A 2 a) Nr. 4, 6). Ein erfolgreich abgeschlossenes
Psychologiestudium kann die Antragstellerin aber nicht
nachweisen.

8

Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend
machen, die genannten Übergangsvorschriften begegneten
verfassungsrechtlichen Bedenken, die dazu führten, daß ihr
entgegen dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 PsychThG eine
Approbation als Psychologische Psychotherapeutin zu erteilen
sei. Zwar kann das Gebot der Gewährung ausreichenden
Rechtsschutzes im Eilverfahren verlangen, daß in bestimmten
Fällen eine einstweilige Anordnung trotz einer dem
Anordnungsanspruch entgegenstehenden Norm ergeht. Dies setzt
voraus, daß "sehr erhebliche Zweifel" an der
Verfassungsmäßigkeit der maßgebenden Norm bestehen und damit
zu rechnen ist, daß im Hauptsacheverfahren nach einem
Vorlagebeschluß und der vom Bundesverfassungsgericht zu
treffenden Entscheidung der Antragsteller obsiegen und diesem
ein weiteres Abwarten nicht zuzumuten ist.

9

Vgl. OVG NW, Beschlüsse vom 19. Mai
1978 - XVI B 3026/77 -, NJW 1979, 330
f., vom 11. August 1980 - 16 B
1165/80 -, DVBl. 1981, 588, und vom
10. April 1992 - 12 B 2298/90 -, NVwZ
1992, 1226 f.; BVerfG, Beschluß vom
10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -,
BVerfGE 78, 179, 200.

10

Einen derartigen offenkundigen, mit Grundprinzipien oder
mit besonderen Wertentscheidungen der Verfassung in
Widerspruch stehenden,

11

vgl. insoweit BVerfG, Beschluß vom
17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE
13, 97, 110,

12

Verstoß vermag der Senat hinsichtlich des § 12 Abs. 3
PsychThG im Rahmen der bei Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung nicht zu
erkennen; insbesondere ist ein Verstoß gegen Art. 12 GG nicht
festzustellen.

13

Bei der im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG gegebenen Befugnis,
Berufsbilder zu fixieren, steht dem Gesetzgeber grundsätzlich
ein gestalterischer Freiraum zu; dies gilt auch in bezug auf
die Gestaltung von Übergangsvorschriften in einem
berufsregelnden Gesetz.

14

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober
1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999,
841, 845 ff.; Beschluß vom 25. Juli
1996 - 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479
ff.; Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR
724/81 u.a. -, a.a.O., S. 265 ff.;
Beschluß vom 28. November 1984 - 1 BvL
13/81 -, BVerfGE 68, 272, 287; Beschluß
vom 18. Juni 1980 - 1 BvR 697/77 -,
BVerfGE 54, 301, 314 ff.; Beschluß vom
28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -,
BVerfGE 32, 1, 22 ff.; Beschluß vom
25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -,
BVerfGE 25, 236, 247 ff.; Beschluß vom
15. Februar 1967 - 1 BvR 569/62 u.a. -,
BVerfGE 21, 173, 180 ff.; Beschluß vom
17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, a.a.O.,
S. 104 ff.; Urteil vom 11. Juni 1958
- 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377.

15

Er darf insoweit auch Zulassungsvoraussetzungen aufstellen,
welche einerseits Personen, die diese nicht erfüllen, von den
so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen
und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der
rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten
hat. Art. 12 Abs. 1 GG bindet den Gesetzgeber auch nicht starr
an traditionell vorgeprägte Berufsbilder. Wo die Grenzen der
gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei der gesetzlichen
Fixierung eines Berufsbildes - die auch hier mit der
Neuschaffung der Heilberufe "Psychologischer Psychotherapeut"
und "Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeut" durch das
Psychotherapeutengesetz in Frage steht - verlaufen, hängt von
den näheren Umständen des Einzelfalls ab. Der Gesetzgeber hat,
weil das Fixieren eines Berufsbildes und das Aufstellen von
Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf einen Eingriff in die
durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten,
aber jedenfalls die sich aus diesem Grundrecht ergebenden
Grenzen zu beachten. Seine Regelungen und vor allem - auch im
vorliegenden Verfahren in Frage stehende - subjektive
Berufszulassungsbeschränkungen müssen deshalb dem Schutz eines
besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangs zu dienen bestimmt und
verhältnismäßig, d. h. zur Erreichung des verfolgten Zwecks
geeignet und erforderlich, sein und dürfen keine übermäßige,
für die Betroffenen unzumutbare Belastung enthalten. Der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewährleistet dabei auch
einen Vertrauensschutz für die bislang in dem zur
(Neu-)Regelung anstehenden Beruf Tätigen. Allerdings geht der
verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit, den
Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren, und ist von
Verfassungs wegen schutzwürdig auch nur das betätigte
Vertrauen, also eine "Vertrauensinvestition", die zur
Erlangung einer Rechtsposition geführt hat. Außerdem gebietet
es der Vertrauensschutz auch nicht, die berufliche Betätigung
auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen
die Qualifikation fehlt, welche im Interesse des vom
Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für die Zukunft
eingeführt worden ist.

16

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober
1998 - 1 BvR 2306/96 -, a.a.O., S. 845;
Beschluß vom 15. Mai 1987 - 1 BvR
724/81 u.a. -, a.a.O., S. 280.

17

Darüber hinaus gilt, daß insbesondere im Bereich des
Gesundheitswesens im Hinblick auf eine Berufstätigkeit
erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten Schutz
genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung
notwendiger Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen
dürfen.

18

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 28. Juli
1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, a.a.O.,
S. 23; Beschluß vom 25. Februar 1969 -
1 BvR 224/67 -, a.a.O., S. 255.

19

Angesichts dieser Kriterien begegnet die
Übergangsvorschrift des § 12 (Abs. 3) PsychThG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat beim
Erlaß des Psychotherapeutengesetzes nicht gänzlich von
Übergangsvorschriften abgesehen, sondern in § 12 des Gesetzes
abgestufte Übergangsregelungen getroffen und dadurch dem
Erfordernis Rechnung getragen, die Interessen derjenigen zu
berücksichtigen, die bisher in den mit dem
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufen tätig waren.
Wegen der abgestuften Übergangsvorschriften ist deshalb auch
die im Falle der Antragstellerin maßgebende Regelung des § 12
Abs. 3 PsychThG nicht isoliert für sich zu betrachten, sondern
nur im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 12
PsychThG.

20

Das zu schützende Gemeinschaftsgut ist die Gesundheit der
Bevölkerung, der ein hoher Stellenwert zukommt und zu dessen
Schutz subjektive Berufszulassungsschranken zulässig sind.

21

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. Mai
1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -, a.a.O.,
S. 192.

22

Das vom Gesetzgeber gewählte Mittel, für die Tätigkeit in
dem durch das Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Beruf
des "Psychologischen Psychotherapeuten" ein besonderes
Qualifikationserfordernis in der Form des erfolgreichen
Abschlusses eines Psychologiestudiums an einer Universität
oder gleichstehenden Hochschule vorzusehen, ist zur Erreichung
des gesetzgeberischen Ziels, die Ausübung dieses Berufs nur
auf der Grundlage eines bestimmten (wissenschaftlichen)
Niveaus zuzulassen, grundsätzlich geeignet und erforderlich.
Bei der Fixierung der Berufsbilder für die durch das
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Heilberufe konnte der
Gesetzgeber mangels eines solchen nicht an einen bestimmten
Ausbildungsgang, der in der Vergangenheit für die berufliche
Tätigkeit in diesem Bereich "bestimmend" und "prägend" war,
anknüpfen. Daß er sich in dieser Situation sowohl für die
erstmalige Zulassung zum Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten als auch im Rahmen der Übergangsvorschrift
des § 12 Abs. 3 PsychThG entschieden hat, ein abgeschlossenes
Psychologiestudium zu verlangen, erscheint weder im Hinblick
auf die Anknüpfung an ein Studium überhaupt noch speziell an
ein solches der Psychologie von vornherein als sachwidrig und
willkürlich. Es ist auch nicht ersichtlich, daß ein Diplom in
Psychologie generell nicht geeignet ist, den für notwendig
erachteten hohen Qualifikationsstandard für die Tätigkeit als
Psychologischer Psychotherapeut zu gewährleisten. Würde dies
- etwa mit dem Hinweis einerseits auf ein möglicherweise
zeitlich lange zurückliegendes Psychologiestudium und auf die
zwar auf einer anderen Ausbildung beruhende, aber bis in die
jüngste Vergangenheit erfolgte Tätigkeit im
Psychotherapeutenbereich andererseits - in Abrede gestellt,
würde das nur die Frage der Eignung des Psychologiestudiums
als solches aufwerfen, hingegen keinen Anspruch auf
weitestgehende Gleichstellung aller als Psychotherapeuten
bisher Tätigen mit den Bewerbern begründen, die einen
Hochschulabschluß in Psychologie aufweisen. Angesichts des
gewichtigen Gemeinschaftsguts der Gesundheit der Bevölkerung,
die auch im Bereich psychotherapeutischer
Heilbehandlungstätigkeiten auf der Grundlage eines hohen
Qualifikationserfordernisses gewährleistet sein soll,
überschreitet die an den Abschluß eines Psychologiestudiums
anknüpfende Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG auch
nicht die Grenze der Zumutbarkeit für diejenigen, die trotz
ihrer bisherigen Tätigkeit im psychotherapeutischen Bereich
nicht in die Übergangsregelung einbezogen worden sind. Dies
gilt insbesondere deshalb, weil diesem Personenkreis ein
besonderer Vertrauensschutz im Abrechnungssystem für
heilkundliche Maßnahmen nicht zukommt. Die Einbeziehung eines
Großteils weiterer Berufsgruppen wie Pädagogen, Theologen,
Sozialwissenschaftler, Sozialpädagogen usw., die bisher als
Psychotherapeuten tätig waren, und bei denen jede dieser
Berufsgruppen für sich die Einbeziehung in die
Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG reklamiert - was
wiederum im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung
auch die Einbeziehung der anderen Berufsgruppen notwendig
machen würde - würde praktisch bedeuten, daß das
gesetzgeberische Anliegen ausgehöhlt würde, im Interesse der
Gesundheit der Bevölkerung ein hohes (wissenschaftliches)
Niveau und dementsprechend als grundlegende Qualifikation für
die Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten
ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu fordern. Es begegnet
auch keinen Bedenken, daß der künftig von diesem Beruf
ausgeschlossene Personenkreis in der Übergangsvorschrift des
§ 12 Abs. 3 PsychThG nicht mit einer besonderen Härteklausel
bedacht worden ist. Weil jede betroffene Berufsgruppe eine
solche Härteklausel für sich beanspruchen würde, wäre auch
insoweit ein Unterlaufen des dargestellten gesetzgeberischen
Anliegens anzunehmen. Im übrigen bedurfte es auch deshalb
keiner zusätzlichen Härteklausel, weil Übergangsregelungen
ohnehin schon Härten vermeiden oder zumindest gering halten
sollen; daß diese nicht völlig ausgeschlossen werden können,
liegt in der Natur jeder Rechtsänderung, die in bestehende
Lebensplanungen eingreift.

23

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai
1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O.,
S. 282.

24

Den bisher im Kostenerstattungsverfahren tätigen
Psychotherapeuten (sog. "Kostenerstattungspsychotherapeuten")
mit einer anderen akademischen Herkunft als der eines
abgeschlossenen Psychologiestudiums kam zudem im
Abrechnungssystem keine rechtlich schützenswerte
Vertrauensstellung zu, weil sie keinen eigenen Anspruch auf
Kostenerstattung gegenüber den Krankenkassen erwarben, sondern
dabei der Umweg über § 13 Abs. 3 SGB V gewählt wurde und
dieser lediglich eine Anspruchsberechtigung der Patienten
gegenüber den Krankenkassen auf Kostenerstattung begründete.
Im übrigen mußte angesichts der seit etwa 20 Jahren
andauernden Diskussion um die Schaffung eines gesetzlichen
Berufsbildes für Psychotherapeuten mit eben einer solchen
Regelung gerechnet werden, bei der die im Gebiet der
Psychotherapie Tätigen auch nicht davon ausgehen konnten,
allesamt im Rahmen von Übergangsvorschriften darin einbezogen
zu werden. Auch dies relativiert deshalb einen etwaigen
Vertrauensschutz der übrigen akademischen
Psychotherapeuten.

25

Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, daß die
Nichteinbeziehung von Psychotherapeuten anderer akademischer
Herkunft in die Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG
auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Grundsatz der
Gleichbehandlung) verstößt. Der Gesichtspunkt eines im
Interesse der Gesundheit der Bevölkerung hohen
(wissenschaftlichen) Standards der im Bereich der
Psychotherapie Tätigen, für den - wie dargelegt - der Abschluß
eines universitären Psychologiestudiums nicht von vornherein
ungeeignet ist, stellt einen sachlichen Grund für die
unterschiedliche Behandlung der bisher in diesem Bereich
Tätigen im Rahmen der Übergangsvorschrift dar.

26

Ein Anordnungsanspruch besteht auch nicht im Hinblick auf
die Erteilung einer befristeten Erlaubnis als Psychologische
Psychotherapeutin. Eine solche befristete Erlaubnis, die in
§ 4 PsychThG geregelt ist, wird in der Übergangsvorschrift des
§ 12 Abs. 3 PsychThG nicht erwähnt. Abgesehen davon ist auch
nach § 4 Abs. 1 Satz 1 PsychThG der Nachweis "einer
abgeschlossenen Ausbildung für den Beruf" erforderlich. Da
sowohl nach dem Gesetzeswortlaut als auch nach dem
feststellbaren Willen des Gesetzgebers als Basis für den Beruf
des Psychologischen Psychotherapeuten nur ein
Psychologiestudium in Betracht kommen soll, muß davon
ausgegangen werden, daß auch im Rahmen des § 4 Abs. 1 PsychThG
nichts anderes gelten kann. Im übrigen kann eine befristete
Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 2 PsychThG nur dann unter
Abweichung von den Qualifikationserfordernissen des § 2 Abs. 1
Nr. 2, Abs. 2 PsychThG erteilt werden, wenn nachgewiesen wird,
daß eine im Ausland erworbene Ausbildung in den wesentlichen
Grundzügen einer Ausbildung nach diesem Gesetz entspricht.
Eine Ausbildung im Ausland steht bei der Antragstellerin aber
nicht in Frage.

27

Da es somit bereits an der Glaubhaftmachung eines
Anordnungsanspruchs fehlt, kann dahinstehen, ob der für den
Erlaß einer einstweiligen Anordnung ebenfalls notwendige
Anordnungsgrund zu bejahen ist. Es bedarf deshalb auch keiner
Auseinandersetzung mit der Frage, ob es sich bei den durch das
Psychotherapeutengesetz (vgl. Art. 2 Nr. 11 PsychThG)
eingeführten Fristen des § 95 Absätze 10, 11 SGB V um
Ausschlußfristen handelt oder ob die Nichteinhaltung der dort
genannten Fristen unschädlich ist.

28

Den Charakter einer Ausschlußfrist
verneinend: Bay. VG München, Beschluß
vom 31. März 1999 - M 16 E 99.1481 -;
bejahend: VG Minden, Beschluß vom
31. März 1999 - 4 L 428/99 -.

29

Im übrigen betreffen die Fristenregelungen im Zusammenhang
mit § 95 Absätze 10, 11 SGB V nicht den der
verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterliegenden Teil der
Erteilung der Approbation. Etwaige sich insoweit ergebende
verfassungsrechtliche Fragen sind daher im Rahmen von
Rechtsstreitigkeiten über die Zulassung zur vertragsärztlichen
Versorgung von den dafür zuständigen Sozialgerichten zu
klären.

30

So auch SG Dortmund, Beschluß vom
9. April 1999 - S 26 KA 135/99 ER -
.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

32

Die Streitwertänderung und -festsetzung beruht auf §§ 25
Abs. 2 Satz 2, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Sie erfolgt -
wie auch in anderen Fällen - unabhängig vom konkret geltend
gemachten Jahreseinkommen der Antragstellerin unter
Berücksichtigung einer angenommenen durchschnittlichen
jährlichen Gewinnmöglichkeit aus der erstrebten Approbation
und aufgrund typisierender Betrachtungsweise, die sich aus der
Überlegung rechtfertigt, daß eine zeitaufwendige und unter
Umständen mit erheblichem Ermittlungsaufwand verbundene
Streitwertfestsetzung unter Berücksichtigung aller
Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls, die die
Streitwertfestsetzung in nicht wenigen Fällen zur eigentlichen
Hauptsache machen würde, nicht opportun ist. Die
Wertbestimmung orientiert sich im Ausgangspunkt an
Streitwertfestsetzungen des Senats in anderen
berufsrechtlichen Verfahren im Bereich der Heilkunde.
Beispielsweise wird in Verfahren, die die Erteilung oder den
Widerruf der ärztlichen Approbation betreffen, ein Streitwert
von 130.000,-- DM und bei Verfahren, die sich auf die
Erteilung oder den Widerruf einer ärztlichen Berufserlaubnis
beziehen, ein solcher von 80.000,-- DM angenommen. Für die mit
dem Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufsbilder des
"Psychologischen Psychotherapeuten" sowie des "Kinder- und
Jugendlichenpsyhotherapeuten" und wegen der Einbeziehung der
Berufe in das Erstattungssystem durch die Krankenkassen
erscheint dem Senat - ohne zwischen beiden Berufen weiter zu
differenzieren - ein Streitwert, der der Hälfte des bei
ärztlichen Approbationen angesetzten Wertes entspricht,
gegenwärtig angemessen und ausreichend. Dies bedeutet für ein
entsprechendes Hauptsacheverfahren einen Streitwert von
65.000,-- DM. Dieser Wert ist in einem Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren, so daß sich der aus
dem Tenor ersichtliche Wert ergibt.

33

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

34