Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-04, Aktenzeichen 9 K 7471/04
ECLI:DE:VGD:2006:0504.9K7471.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Hinterlegung oder Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des
Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung G1 (postalisch: H, S-
Straße 2). Es liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans W 8 der Stadt H, der in
seiner Erstfassung erstmals am 14. Februar 1966 rechtswirksam wurde. Für das
klägerische Grundstück ist dort die Festsetzung „Gewerbegebiet" (GE) getroffen. Die
3. Änderung und 1. Ergänzung des Bebauungsplans W 8 vom 16. Oktober 1996
erklärte für das Grundstück der Klägerin die Baunutzungsverordnung in der Fassung
von 1990 für anwendbar und schloss zugleich Einzelhandelsbetriebe der Branche
Lebensmittel im Plangebiet aus.

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Im Baulastenverzeichnis der Stadt H wurde auf dem Baulastenblatt Nr. 1289 zu
dem Grundstück der Klägerin am 26. April 1991 Folgendes eingetragen: „Das
Sortiment in der Verkaufshalle auf dem Flurstück 451 wird auf Teppichböden,
Tapeten, Gardinen, Textilien, Möbel und Haushaltswaren beschränkt." Die Klägerin
gab am selben Tag eine gleichlautende Verpflichtungserklärung gegenüber dem
Beklagten ab, als sie ein Genehmigungsverfahren zur Errichtung der jetzt
umzunutzenden Halle führte. Das Genehmigungsverfahren wurde allerdings am 25.
November 1992 durch Antragsrücknahme ohne Entscheidung beendet.

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Abb. 1 Luftbild

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Während des neuerlichen Baugenehmigungsverfahrens zur Errichtung der Halle
im Jahr 1996 teilte die Klägerin mit, dass sie auf dem Grundstück einen Schuh- und
Textilienverkauf betreiben wolle. In diesem Zusammenhang gab die Klägerin auf
einer Ablichtung der späteren textlichen Festsetzungen der 3. Änderung und 1.
Ergänzung des Bebauungsplans W 8 am 12. November 1996 handschriftlich
folgende Erklärung ab:

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„Hiermit erkenne ich die textlichen Festsetzungen für mich und meine
Rechtsnachfolger an".

8

Die textlichen Festsetzungen lauteten auszugsweise:

9

„(...)
c) Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO i.V. mit § 1 Abs. 9 BauNVO sind
Einzelhandelsbetriebe der Branche Lebensmittel im Plangebiet
ausgeschlossen."

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Daraufhin wurde der Klägerin die Baugenehmigung vom 16. Dezember 1996 in
der Fassung der Nachtragsbaugenehmigung vom 25. August 1997 zur Errichtung
einer Verkaufshalle für Schuhe und Textilien mit Betriebsleiterwohnung und Imbiss
erteilt.

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Ohne Widerspruch zu erheben, nutzte die Klägerin die Baugenehmigung aus und
errichtete die Verkaufshalle für Schuhe und Textilien (Maße: 47,91 m x 20,32 m).

12

Unter dem 10. März 2004 beantragte die Klägerin eine Bebauungsgenehmigung
zur Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen Lebensmittelverbrauchermarkt mit
einer Verkaufsfläche von 699 m² und einer Geschossfläche von 831 m² sowie 97
Stellplätzen.

13

............

14

Abb. 2 Grundriss-Skizze

15

Mit Bescheid vom 13. Juli 2004 lehnte der Beklagte die Erteilung des
Vorbescheids ab, weil die geplante Nutzungsänderung gegen den Ausschluss von
Lebensmitteleinzelhandel durch den geltenden Bebauungsplan verstoße. Den
hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Landrat des O mit
Widerspruchsbescheid vom 17. November 2004 zurück.

16

Am 27. November 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.

17

Die Klägerin ist der Ansicht, der Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel durch
die 3. Änderung und 1. Ergänzung des Bebauungsplans W 8 sei rechtswidrig und
damit nichtig, da der Ausschluss abwägungsfehlerhaft erfolgt sei und insbesondere
in seiner Begründung den gesetzlichen Anforderungen, die durch die
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
ausgeformt seien, nicht genüge.

18

Im Übrigen sei der Bebauungsplan W 8 in seiner ursprünglichen Fassung von
1966 nichtig, weil die Stadt H es seinerzeit versäumt habe, einen Beitrittsbeschluss
zu den Genehmigungsauflagen des Regierungspräsidenten zu fassen. Wegen der
Nichtigkeit des ursprünglichen Bebauungsplans seien auch alle nachfolgenden
Änderungen unwirksam. Weiterhin fänden sich Widersprüche zwischen textlicher
Erläuterung und Planurkunde, zudem gebe es Festsetzungen, denen die
Ermächtigungsgrundlage fehle.

19

Am 12. Mai 2005 hat der Rat der Stadt H eine Veränderungssperre für das
klägerische Grundstück beschlossen.

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Die Klägerin beantragt,

21

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 13.
Juli 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats
des O vom 17. November 2004 zu verpflichten, die unter dem 10.
März 2004 beantragte Bebauungsgenehmigung zur
Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen
Lebensmittelmarkt mit 699 m² Verkaufsfläche auf dem
Grundstück S-Straße, Gemarkung G1 zu erteilen,

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hilfsweise,

23

festzustellen, dass die Klägerin bis zum Inkrafttreten der am
19. Mai 2005 bekannt gemachten Veränderungssperre für den
Geltungsbereich des Bebauungsplans W 29n einen Anspruch
auf Erteilung der unter dem 10. März 2004 beantragten
Bebauungsgenehmigung hatte.

24

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält den Ausschluss des Lebensmitteleinzelhandels für von Anfang an
rechtmäßig und wirksam. Im Übrigen verweist er auf die Veränderungssperre.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Pläne des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage bleibt insgesamt ohne Erfolg.

30

Die Klage ist in ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat
keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Bebauungsgenehmigung, vgl. § 113
Abs. 5 Satz 1 VwGO.

31

Der planungsrechtlichen Zulässigkeit der Umnutzung der Halle in einen
Lebensmittelmarkt steht die am 12. Mai 2005 beschlossene Veränderungssperre als
öffentlich-rechtliche Vorschrift im Sinne von §§ 71, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
entgegen. In § 2 Abs. 1 der Veränderungssperre ist in Übereinstimmung mit § 14
Abs. 1 Nr. 1 BauGB festgelegt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht
durchgeführt werden dürfen. Die Nutzungsänderung der Verkaufshalle, einer
baulichen Anlage im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB, ist ein solches Vorhaben und
daher während der Dauer der Veränderungssperre unzulässig. Anhaltspunkte für die
Rechtswidrigkeit und die daraus folgende Nichtigkeit der Veränderungssperre sind
weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

32

Weiter stehen dem Hauptantrag gleichermaßen die zum Hilfsantrag dargelegten
Gründe entgegen, da sie bereits vor dem Erlass der Veränderungssperre
bestanden.

33

Der Hilfsantrag ist zulässig, aber unbegründet.

34

Die Klägerin hatte auch vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre keinen
Anspruch auf den Erlass der begehrten Bebauungsgenehmigung über die Änderung
der Nutzung in einen Lebensmittelmarkt, weil dem die am 26. April 1991 in das
Baulastenverzeichnis der Stadt H eingetragene Baulast entgegenstand. Die Baulast
ruht als öffentlich-rechtliche Verpflichtung auf dem Vorhabengrundstück und
beschränkt die möglichen Verkaufssortimente auf die dort Aufgezählten.
Lebensmittel sind in der Aufzählung nicht enthalten. Dies ist offenkundig und bedarf
keiner näheren Erläuterung.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 1989 - 11 A 1718/87 - (nicht veröffentlicht)
zur Ablehnung der Nutzungsänderung von einem Beherbergungsbetrieb im Sinne
des Gaststättengesetzes in Wohnappartements, wenn die ausschließliche Nutzung
des Gebäudes als Beherbergungsbetrieb durch Baulast gesichert ist.

36

Die Baulast ist wirksam, weil sie die Voraussetzungen des § 83 Abs. 1 BauO
NRW erfüllt. Sie ist ordnungsgemäß zustande gekommen. Der Eintragungstext
entspricht der Verpflichtungserklärung, welche die Klägerin abgegeben hat. Sie ist
inhaltlich rechtmäßig, weil sie baurechtlich bedeutsam ist und sich ihr Inhalt nicht
schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergibt.

37

Die von der Klägerin im Jahr 1991 übernommene Verpflichtung hat eine
bauaufsichtliche Bedeutsamkeit. Eine Sortimentsbeschränkung erscheint unter den
gegebenen Umständen unbedenklich.

38

Das Warensortiment, das auf einer bestimmten Verkaufsfläche in einer
bestimmten Lage für den Verbraucher angeboten wird, kann erhebliche - auch
schädliche - städtebauliche Auswirkungen entfalten, wie inzwischen vom
Bundesgesetzgeber in § 34 Abs. 3 BauGB in der Fassung von Art. 1 Nr. 24 b des
Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien
Europarechtsanpassungsgesetz Bau (BGBl I 2004, 1359) anerkannt. Dass die
bauplanungsrechtliche Bedeutsamkeit einer Eintragung für deren Baulastfähigkeit
genügt, ist in der Rechtsprechung anerkannt.

39

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 1992 - 4 B 218.92 -, BRS 54 Nr.
157; Urteil vom 14. Februar 1991 - 4 C 51.87 -, BRS 52 Nr. 161; OVG NRW, Urteil
vom 22. Juli 1987 - 11 A 1388/95 -, UA Bl. 9.

40

Ob bestimmte Warensortimente im Jahr 1991 städtebaulich eher als verträglich
oder eher als unzuträglich einzustufen waren, war damals - wie heute - schwer
festzustellen. Beschränkungen auf bestimmte Sortimente planungsrechtlich zu
erreichen oder einer Baugenehmigung Sortimente rechtmäßig als Auflage
beizugeben, erfordert erhebliche tatsächliche Aufklärungsanstrengungen der
Verwaltung, die regelmäßig nur durch spezialisierte Gutachter erfüllt werden können.
Wenn eine Baulast solche tatsächlichen Ungewissheiten mit baurechtlicher
Bedeutsamkeit auf praktikable Art und Weise ausräumt, reicht das für die
Baulastfähigkeit. Denn der Sinn der Baulast ist darin zu erblicken, der Bauverwaltung
ein wichtiges Rechtsinstitut zur Verfügung zu stellen, um auftretende Schwierigkeiten
in befriedigender Weise zu beseitigen und den Rechtsbeziehungen zwischen der
Baubehörde und dem Grundstückseigentümer eine klare und sichere
Rechtsgrundlage zu geben sowie dadurch letztlich die Verwaltungspraxis zu
erleichtern.

41

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. November 1969 - X A 842/69 -, BRS 22 Nr. 144
m. w. N..

42

Der Grundsatz der Subsidiarität ist durch die Baulast ebenfalls gewahrt. Die
Sortimentsbeschränkung ergibt sich nicht ohne nähere Konkretisierung aus dem
Gesetz oder aus sonstigen Rechtsvorschriften. Hierdurch konnte die Klägerin
Bedenken ausräumen, die seitens des Beklagten der Hallenerrichtung
entgegenstanden. Sie konnte durch die Baulast Hand-lungsspielräume und ein
beschleunigtes Verfahren gewinnen, da sie damit rechnen musste, dass der
Beklagte andernfalls ein Planänderungsverfahren einleiten und mit einer
Bescheidung des Genehmigungsantrags durch Maßnahmen zur Sicherung der
Bauleitplanung ggfs. auf Jahre nicht zu rechnen wäre.

43

Zur Sortimentsbeschränkung durch Baulast vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juli
1987 - 11 A 1388/85 -.

44

Bedenken an der Bestimmtheit der Baulast bestehen nicht. Auch einen Verzicht
des Beklagten auf die Baulast kann die Klägerin nicht beanspruchen. Denn mit der
Änderung des Bebauungsplans, der Lebensmitteleinzelhandel ausschließt, sind die
Gründe, aus denen die Baulast mit der Sortimentsbeschränkung gefordert wurde,
nicht weggefallen. Aus dem positiven planungsrechtlichen Ausschluss von
Lebensmitteleinzelhandel ergibt sich nicht, dass alle anderen Sortimente ohne
Weiteres zulässig sind. Wird die Wirksamkeit des Planungsrechts vom
Grundstückseigentümer in Zweifel gezogen, wächst der Baulasterklärung zu den
Sortimenten eine weitere Bedeutung zu.

45

Selbst wenn die Klägerin einen Anspruch auf Löschung der Baulast hätte,
müsste sie diesen zunächst durch einen gesonderten (vorgreiflichen)
Verpflichtungsantrag nach § 83 Abs. 3 BauO NRW durchsetzen, bevor sie mit
Aussicht auf Erfolg ein der Baulast entgegenstehendes Genehmigungsverfahren
betreiben kann.

46

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 1989 - 11 A 1718/87 -, UA Bl. 11.

47

Unabhängig hiervon stand dem Anspruch auf Erteilung der
Bebauungsgenehmigung vor dem Erlass der Veränderungssperre entscheidend
entgegen, dass die Klägerin im Jahr 1996 den Ausschluss von
Lebensmitteleinzelhandel für das Vorhabengrundstück anerkannt hatte. Die
Rechtfertigung der Ablehnung des streitgegenständlichen Bauantrags ergibt sich
jedenfalls aus dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum
proprium), das als eine Ausprägung des Verbots der unzulässigen Rechtsausübung
in dem das gesamte Recht beeinflussenden Grundsatz von Treu und Glauben
wurzelt. Dieses Verbot folgt aus der Anerkenntniserklärung unabhängig davon, ob
sie in erster Linie abgegeben worden ist, um die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1
Nr. 3 BauGB zu erfüllen und eine vorzeitige Baugenehmigung zu erhalten.

48

So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 22/94 - BVerwGE
101, 58.

49

Die Klägerin hat durch die Stellung ihres Bauantrags im Jahr 1996 und die
widerspruchslose Hinnahme der Baugenehmigung und der Nachtragsgenehmigung,
die wörtlich nur die Errichtung einer Verkaufshalle „für Textilien und Schuhe", durch
die ausdrückliche Erklärung, den Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandel auf dem
Grundstück hinzunehmen, und die Bewilligung der sortimentsbeschränkenden
Baulast einen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen, die Verkaufshalle
jedenfalls nicht für Lebensmitteleinzelhandel zu nutzen. An diesem
Vertrauenstatbestand muss sich die Klägerin festhalten lassen. Ohne dass der
Beklagte auf die Baulast und darüber hinaus auch auf den Schutz seines Vertrauens
verzichtet, kann die Klägerin nicht die Nutzungsänderung der Verkaufshalle in einen
Lebensmitteleinzelhandel verlangen.

50

Angesichts des isoliert zu beachtenden Verbots widersprüchlichen Verhaltens
und der eingetragenen Baulast kommt es auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans
W 8 und seiner späteren Änderungen für das klägerische Vorhaben nicht an.

51

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO. Die Vollstreckbarkeit ergibt sich
aus §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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