Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-01, Aktenzeichen 1 A 132/03

Tatbestand

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Der Klägerin geht es um die Gewährung einer Amtszulage als Konrektorin.

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Sie war als Konrektorin an einer Orientierungsstufe tätig, u.zw. zunächst seit 1985, dann erneut ab 20. Dezember 1994, wobei sie gleichzeitig in eine Planstelle der BesGr. A 14 BBesO eingewiesen worden war. Im Mai 2000 wurde sie kommissarisch mit den Aufgaben einer Rektorin beauftragt. Unstreitig überstieg im Schuljahr 2000/2001 die Schülerzahl an ihrer Schule - der O-Stufe „D.“ - mit 381 Schülern den Schwellenwert von 360 Schülern, so dass ihr nach ihrer Auffassung schon vom 1. August 2001 an die Amtszulage zu zahlen gewesen sei.

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Im November 2002 beantragte die Klägerin demgemäß ausdrücklich, ihr die entsprd. Amtszulage zu zahlen, was von der Beklagten mit Bescheid vom 7. März 2003 abgelehnt wurde: Zwar werde der Schwellenwert überschritten, aber die Orientierungsstufen würden nach den Vorstellungen des Gesetzgebers nur noch bis zum 31. Juli 2008 als eigenständige Schulform fortgeführt und nach der Regierungserklärung des neuen Ministerpräsidenten nur noch bis zum 31. Juli 2004. Daher sei nicht sichergestellt, dass die Orientierungsstufe „D.“ noch in den nächsten 3 Jahren bzw. länger Bestand haben werde. Deshalb könne derzeit auch keine Einweisung in eine höherwertigere Planstelle erfolgen.

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Der dagegen gerichtete Widerspruch, begründet mit dem Hinweis, die bloße Absichtserklärung des künftigen Ministerpräsidenten stelle noch keine Gesetzesänderung dar, wurde durch den Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 2003 mit der Begründung zurückgewiesen, der Schwellenwert sei erstmals im Schuljahr 2000/2001 überschritten worden und durch das Gesetz vom 25.6.2002 sei die Orientierungsstufe als eigenständige Schulform abgeschafft worden. Es könne daher nicht mit hinlänglicher Sicherheit davon ausgegangen werden, dass die Schülerzahl mindestens noch 3 weitere Jahre erreicht werde. Außerdem liege ein Gesetzentwurf vor, demgemäß es O-Stufen im Regelfall schon ab 1.8.2005, spätestens aber ab 1.8.2006 nicht mehr geben werde.

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Zur Begründung ihrer am 18. Juni 2003 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, bereits mit Beginn des Schuljahres 2001 - ab 1.8.2001 - wäre die Amtszulage zu zahlen gewesen. Für diesen Zeitpunkt sei die Prognose gem. Ziff. 6 der Vorbemerkungen zu den Nds. Besoldungsordnungen A und B zu stellen gewesen. Die Prognosefrist sei hiernach schon am 31. Juli 2004 abgelaufen. Ihr Antrag vom November 2002 sei nur Anstoß für ein Handeln der untätigen Beklagten gewesen, nicht aber notwendige Zahlungsvoraussetzung. Sogar nach dem Schulgesetz vom 25. Juni 2002 sei noch eine Fortführung der Orientierungsstufen bis zum Jahre 2008 vorgesehen gewesen. Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide zu verpflichten, der Klägerin für die Zeit vom 1. August 2001 bis zum 30. Juli 2004 die in der Fußnote 5 der Anlage 1 des BBesG vorgesehene Amtszulage nach Anlage IX für ihre Tätigkeit als Konrektorin (als ständige Vertreterin des Leiters einer selbständigen schulformunabhängigen Orientierungsstufe mit mehr als 360 Schülern) zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie meint, aufgrund des zum 1. August 2003 in Kraft getretenen Schulgesetzes würden die O-Stufen nur noch bis zum Ende des Schuljahres 2003/2004 fortgeführt, was zur Folge habe, dass Schülerinnen u. Schüler letztmalig zum 1. August 2003 in den 5. Jahrgang der O-Stufe eingeschult würden. Der Schulträger der O-Stufe „D.“ habe für diese Schule keine Ausnahme beantragt, so dass die O-Stufe seit dem 1. August 2004 nicht mehr vorhanden sei. Eine dahingehende Prognose, dass mit einer Überschreitung des Schwellenwertes von 360 Schülern noch über das Jahr 2004 hinaus gerechnet werden müsse, habe nicht gestellt werden können; die Tatsachen hätten das bestätigt. Im Übrigen müsse eine entsprd. Prognose „mindestens“ den Zeitraum von 3 Jahren, also einen über 3 Jahre hinausgehenden - längeren - Zeitraum umfassen. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Nach § 19 BBesG bestehe allein deshalb, weil der Schwellenwert überschritten werde, noch kein Anspruch auf die Gewährung von Zulagen. Die Gewährung der Zulage sei ein ernennungsähnlicher Akt, da eine Einweisung in eine Planstelle der BesGr A 14 + Z erfolgen müsse. Das stehe einer Beförderung gleich. Hierauf bestehe jedoch kein Anspruch, § 14 Abs. 5 NBG.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat in der Weise Erfolg, dass die Beklage unter Aufhebung der ergangenen Bescheide zu verpflichten ist, die Klägerin neu zu bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

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Die ergangenen Bescheide sind rechtswidrig, weil sie für die erforderliche Prognose, ob der Schwellenwert von 360 Schülern auch in Zukunft nachhaltig und hinreichend sicher längerfristig überschritten wird (Ziff. 6 der Vorbemerkungen / Anlage 1 zu § 2 LBesG), zu Unrecht auf sehr viel aktuellere Zeitpunkte abstellen, als sie nach der Gesetzes- und Rechtslage vorgesehen und rechtlich maßgeblich sind.

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1. Nach dem BBesG „erhält“ der Konrektor als ständiger Vertreter des Leiters einer selbständigen schulformunabhängigen Orientierungsstufe mit mehr als 360 Schülern, der nach A 14 BBesO eingestuft ist, gemäß Fußnote 5 eine Amtszulage nach Anlage IX. Diese der Klägerin mit Erreichen des schulstatistisch zu ermittelnden Schwellenwertes (Ziff. 6 Satz 1 der gen. Vorbemerkungen) gesetzlich zugewachsene Amtszulagenberechtigung ist bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen (Ziff. 6 Satz 2 der gen. Vorbemerkungen) nur noch - ohne eine urkundenpflichtige Ernennung - durch einen Gewährungsakt zu vollziehen. Denn eine - für Ernennungen typische - Änderung der Amtsbezeichnung steht nicht in Rede. Der die Amtszulage gewährende Akt ist zwar auch noch ein statusverändernder Verwaltungsakt (ein ernennungsähnlicher Verwaltungsakt, BVerwGE 81, 282/ 286; Schwegmann-Summer, Kommentar zum BBesG / Loseblattsammlung, § 42 Rdn. 9 b), aber ein solcher, der rechtlich - durch Besoldungsgesetze - vorgegeben und eingebunden ist (Anlage I zum BBesG, Fußnote 5 zu A 14 BBesO): Liegen seine Voraussetzungen vor, so ist er aus Fürsorgegründen (§§ 48 BRRG, 79 BBG, 87 NBG) auch vorzunehmen. Denn die amtsgemäße Besoldung, die jeder Beamte nach der jeweiligen Gesetzeslage beanspruchen kann (§ 50 BRRG, § 3 BBesG), ist durch das statusrechtliche Amt mit seiner Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe nebst Amtszulage festgelegt.

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Im Unterschied zu sonstigen Zulagen ist die Amtszulage dabei fiktiv ausdrücklich dem Grundgehalt gleichgestellt (§ 42 Abs. 2 Satz 2 BBesG), was zunächst als Widerspruch zu § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 BBesG erscheint, jedoch als gesetzestechnische Verweisung seinen Sinn hat (Schwegmann-Summer, aaO. § 42 Rdn. 9): Speziell für Amtszulagen sind die Vorschriften über das Grundgehalt anzuwenden, so dass der Amtszulagenberechtigte auf diese Weise eine feste Rechtsposition erhält, die sich als Statusamt mit einem durch die Amtszulage erhöhten, also anderem Endgrundgehalt darstellt (Schwegmann-Summer, aaO., Rdn. 9 b).

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Allerdings muss die Amtszulage „ernennungsähnlich“ zugesprochen sein, bevor sie beansprucht werden kann, § 19 Abs. 2 BBesG. Vgl. BAG NJOZ 2003, 1380:

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Der Anspruch auf die Besoldung entsteht gem. § 3 I BBesG mit der Ernennung. Das Besoldungsrecht verfolgt das Konzept einer amtsbezogenen Besoldung (§ 18 S. 1 BBesG) im Gegensatz zu einer Besoldung nach Funktionsmerkmalen (vgl. Schinkel/Seifert, in: GKÖD-Fürst, § 19 Rdnr. 18; Schwegmann / Summer, BBesG, Stand 1. 3. 2002, § 19 Rdnr. 11; BAG, AP BAT §§ 22 Lehrer Nr. 73). Aus der Wahrnehmung der Obliegenheiten eines höherwertigen Dienstpostens folgt deshalb in der Regel kein Anspruch des Beamten auf Verleihung eines entsprechenden Status. Vielmehr kann der Dienstherr einen Beamten für gewisse, auch längere Zeit in einer höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne dass sich daraus eine Verpflichtung zur Beförderung des Beamten ergibt (BAG, AP H. 1/2002 §§ 22, 23 BAT/Lehrer Nr. 85 = ZTR 2001, 514 m.w. Nachw.; NZA-RR 2002, 497 = ZTR 2001, 419).

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Insoweit hat die Kammer im Urteil v. 25.8.2004 - 1 A 270/02 - ausgeführt:

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Aus § 19 II BBesG ergibt sich, dass ein Anspruch auf Besoldung aus einem höherbewerteten Amt nicht schon allein daraus folgt, dass die in einem gesetzlich festgelegten Bewertungsmaßstab bestimmte Voraussetzung erfüllt wird, insbesondere die in der Besoldungsordnung festgelegte Schülerzahl einer Schule erreicht ist. Darin kommt zum Ausdruck, dass der Besoldungsgesetzgeber den für statusbezogene Entscheidungen zuständigen Dienstherrn nicht bindet, vielmehr ihm auch in den Fällen, in denen einem Amt gesetzlich eine Funktion zugeordnet ist, den bei Beförderungen und ähnlichen Maßnahmen bestehenden Spielraum belässt. So gilt insbesondere der Grundsatz des § 14 Abs. 5 NBG, dass ein Rechtsanspruch auf eine Beförderung oder eine ihr gleichgestellte Maßnahme (§ 14 I Satz 2 NBG) nicht besteht. Der damit anerkannte Spielraum ist zwar nicht unbeschränkt. Es ist in der Rechtsprechung aber anerkannt, dass es nicht fürsorgepflichtwidrig und den Beamten zuzumuten ist, für eine gewisse Zeit überwertige Funktionen wahrzunehmen, ohne eine entsprechende Alimentation zu erhalten. Eine die Fürsorgepflicht und den Gleichheitssatz verletzende Handhabung kann grundsätzlich erst dann angenommen werden, wenn die funktionsgerechte Besoldung länger als 5 Jahre unterbleibt (in diesem Sinne wohl auch OVG Lüneburg, Urteil vom 26.2.1991, aaO). Einen derartigen, zu langen Prognose- oder Wartezeitraum sieht Ziffer 6 der Vorbemerkungen zu den Niedersächsischen Besoldungsordnungen A und B aber nicht vor. Die Regelung steht vielmehr im Einklang mit der Rechtsprechung und den beamtenrechtlichen Grundsätzen.

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2. Gesetzlich festgeschriebene Voraussetzungen, die für ein Zusprechen der AmtsE.gung der Klägerin somit erfüllt sein müssen bzw. mussten, sind:

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Das Überschreiten des Schwellenwertes von 360 Schülern,

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Kontinuierliches Vorliegen des Schwellenwertes über einen Zeitraum von 1 Jahr (Ziff. 6 Satz 2 der gen. Vorbemerkungen) und hinlänglich sichere Prognose, dass der Schwellenwert von 360 Schülern „mindestens 3 weitere Jahre“ erreicht wird (Ziff. 6 Satz 2 der gen. Vorbemerkungen).

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Die beiden erstgenannten Voraussetzungen lagen hier, wie auch die Beklagte nicht in Abrede stellt, am 1. August 2001 vor. Denn im Falle der Orientierungsstufe „D.“ wurde der Schwellenwert schon im Schuljahr 2000/2001 überschritten (Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 2003, S. 1); er wurde danach nicht mehr unterschritten. Streitig ist lediglich die zuletzt genannte Voraussetzung einer Prognose für den Zeitraum von mindestens 3 Jahren.

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3. Als Zeitpunkt, in dem die erforderliche Prognose vorzunehmen war, ist hier der 1. August 2001 durch das Überschreiten des Schwellenwertes mit anschließender, sich über 1 Jahr erstreckender Kontinuität einer statistisch erheblichen Schülerzahl von 360 festgelegt worden. Denn mit dem Überschreiten des Schwellenwertes und dem kontinuierlichen Vorliegen der erforderlichen Schülerzahl war zugleich auch eine Festschreibung des maßgeblichen Prognosezeitpunktes verbunden.

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Damit kam es für das Zusprechen der besoldungsrechtlich vorgegebenen Amtszulage (Fußnote 5 zu A 14 BBesO) allein noch auf eine Prognose an, die unter dem Blickwinkel der Verhältnisse vorzunehmen war, wie sie sich im August des Jahres 2001 darstellten. Die Beklagte hatte also bei der rechtlichen Beurteilung der Amtszulagenberechtigung der Klägerin allein und nur auf die ihr im August 2001 bekannten Planungen und Verhältnisse abzustellen - nicht etwa auf die, die ihr erst später bekannt geworden waren. Sie hatte sich retrospektiv auf die Umstände zurückzubesinnen, die im August 2001 bekannt waren.

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4. Das hat die Beklagte nicht getan: Ausweislich ihres Bescheides vom 7. März 2003 (hier Seite 1 unten) hat die Beklagte die Verhältnisse „zum jetzigen Zeitpunkt“ (März 2003) beurteilt und sich dabei u.a. auf die Regierungserklärung des „neuen Ministerpräsidenten“ berufen, derzufolge die Orientierungsstufen „bereits zum 31.07.2004 abgeschafft werden“. Auch im Widerspruchsbescheid ist dargelegt, dass die Klägerin „zum jetzigen Zeitpunkt“ (Mai 2003) nicht befördert werden könne (S. 1). Das ist aber für die Amtszulagenberechtigung der Klägerin unmaßgeblich, weil es allein auf die Verhältnisse des Jahres 2001 ankam. Entscheidend war, wie sich die Dinge zum 1. August 2001 dargestellt haben. Diese retrospektive Betrachtung hat die Beklagte nicht angestellt.

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Aus diesem Grunde sind die angefochtenen Bescheide aufzuheben. Denn es liegt auf der Hand, dass der Erkenntnishorizont im März bzw. Mai 2003 ein gänzlich anderer war und sein musste als im August 2001, als die Abschaffung der Orientierungsstufe noch nicht in dem Maße politisch gewollt war wie später.

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5. Die Beklagte hat für eine Neubescheidung eine retrospektive Betrachtung - abgestellt auf die Verhältnisse im August 2001 - vorzunehmen und dabei zu berücksichtigen, dass der von ihr in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Erlass vom 7. Januar 2002, in dem auch die Gewährung von Amtszulagen als „Höherstufung“ angesprochen ist, im Unterschied zu dem Fall, der durch Urteil der Kammer vom 25.8.2004 - 1 A 270/02 - zu beurteilen war, gerade noch nicht bekannt war. Die nach Abschluss der Verhandlung (am 3. März 2005) eingereichte Presseerklärung vom 12.10.2000 (betr. vorübergehende Aussetzung der Ausschreibung von Funktionsstellen an Orientierungsstufen) sowie der nachgereichte Erlass vom 19.10.2000 (betr. Aussetzung der für das SVBl. Oktober 2000 angemeldeten Stellenausschreibungen) sind für eine negative Prognose über den Fortbestand der Orientierungsstufen zum August 2001 nicht unmittelbar einschlägig, da aus diesen Unterlagen nicht konkret belegbar hervorgeht, dass alle Orientierungsstufen des Landes bzw. gerade die Orientierungsstufe „Am K.“ betroffen sind / ist. Völlig offen ist demnach mit Blick auf den 1. August 2001 vor allem auch, ob für die Orientierungsstufe „Am K.“ nicht einer der gesetzlichen Ausnahmefälle zum Zuge kommen konnte.

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6. Unter diesen Umständen kann (noch) nicht die mit der Klage begehrte Zahlung einer Amtszulage für den geltend gemachten Zeitraum als Folgenbeseitigung und Ausgleich für die vollzugsgleiche Ablehnung des Antrages auf Gewährung einer Amtszulage zugesprochen werden, § 113 Abs. 4 VwGO (vgl. Urteil der Kammer v. 15.12.2004 - 1 A 279/02 -). Mit dieser Regelung über eine Folgenbeseitigung will das Gesetz die vielfältigen Schwierigkeiten lösen, die durch die (bloße) Aufhebung eines bereits in der Sache vollzogenen - rechtswidrigen - Verwaltungsaktes entstehen, der in der Realität nicht mehr nachzuholen bzw. rückgängig zu machen ist und der schon entsprechende Tatsachen geschaffen hat (Redeker-v. Oertzen, VwGO-Kommentar, 14. Auflage 2004, § 113 Rdn. 16). Ein (Nach-) Zahlungsanspruch (im Sinne eines Schadensersatzes) als unselbständiger Annex zur Aufhebung kam somit (noch) nicht in Betracht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO (Redeker-v.Oertzen, VwGO-Kommentar, 12. Aufl., § 113 Rdn. 42). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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