Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-07, Aktenzeichen 1 L 177/03
ECLI:DE:VGMS:2003:0307.1L177.03.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 16.
Dezember 2002 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom
18. November 2002 - 123 - wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.000 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e

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I. Der zulässige Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des
Antragstellers vom 16. Dezember 2002 gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. November
2002 - Az.: 123 - wiederherzustellen,

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hat Erfolg. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem
öffentlichen Interesse an einer s o f o r t i g e n Vollziehung der
Ordnungsverfügung einerseits und dem Interesse des Antragstellers andererseits,
vorläufig von der Vollziehung der Verfügung verschont zu bleiben, fällt zu Lasten des
Antragsgegners aus.

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Die durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Ziffer 4
VwGO entfallende aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist gemäß § 80 Abs. 5
VwGO vom Verwaltungsgericht wiederherzustellen,

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- wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und
demnach ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung nicht bestehen
kann oder

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- wenn - bei noch offener Rechtslage - das Interesse des Betroffenen daran, von
der Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der
sofortigen Vollziehung überwiegt; dabei kann ein berücksichtigungsfähiges Interesse
des Betroffenen regelmäßig dann ausgeschlossen werden, wenn die angegriffene
Maßnahme offensichtlich rechtmäßig ist.

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Der Antrag hat Erfolg, weil die vom Antragsgegner getroffenen Anordnungen
- jedenfalls - nicht offensichtlich rechtmäßig und keine überwiegenden öffentlichen
Interessen für ihre sofortige Vollziehung festzustellen sind.

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Mit Beschluss von heute hat die Kammer in dem parallelen Verfahren 1 L 174/03
dazu ausgeführt:

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„1. Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners … ist nicht
o f f e n s i c h t l i c h rechtmäßig, sodass ein überwiegendes privates Interesse des
Antragstellers nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden kann.

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a) Ob die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 16 a, 2 Tierschutzgesetz erfüllt sind,
ist auf der Grundlage der hier allein möglichen summarischen Prüfung zweifelhaft,
weil die hinreichende Möglichkeit besteht, dass der Antragsteller die Anforderungen
der Empfehlung des Ständigen Ausschusses des Europäischen Übereinkommens
zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen in Bezug auf Pelztiere
vom 22. Juni 1999 (BAnz 2000 Nr. 89 a) - Empfehlungen des Ständigen
Ausschusses - erfüllt und dann nicht auszuschließen ist, dass er nicht gegen § 2
Tierschutzgesetz verstoßen hat oder wird (§ 16 a S. 1 Tierschutzgesetz).

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Nach § 16 a S. 1 Tierschutzgesetz trifft die zuständige Behörde die zur
Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhinderung künftiger Verstöße
notwendigen Anordnungen. § 2 Nrn. 1 und 2 Tierschutzgesetz verlangen, dass ein
von Menschen gehaltenes Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend
angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht wird und die
Möglichkeiten der Tiere zur artgemäßen Bewegung nicht so eingeschränkt werden
dürfen, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden.
Welche Anforderungen danach im Einzelnen zu stellen sind, ist weder im
Tierschutzgesetz noch einer zu dessen Konkretisierung erlassenen
Rechtsverordnung (§ 2 a Tierschutzgesetz) ausdrücklich definiert. Die Anforderungen
ergeben sich jedoch unmittelbar aus dem Gesetz. § 2 Tierschutzgesetz ist -
entgegen der Rechtsauffassung des Antragstellers - auch ohne Konkretisierung
durch eine Rechtsverordnung hinreichend bestimmt und vollziehbar

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BVerwG, Beschluss vom 09. August 1994 - 3 B 27.94 -, Buchholz 406.401 § 24
BNatSchG Nr. 1; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, zu C. II. 1.
b. bb), z. B. BVerfGE 101 S. 1= NJW 1999 S. 3253 = UPR 1999 S. 349 =DVBl. 1999
S.1266 = NuR 1999 S. 687= RdL 1999 S. 210

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und kann ggf. mit Hilfe des einschlägigen tiermedizinischen und
verhaltenswissenschaftlichen Schrifttums und sachverständiger Äußerungen
ausgelegt und angewendet werden.

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vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, a.a.O.

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aa) Auf dieser Basis ist für die hier zu treffende Entscheidung nicht mit
hinreichender Sicherheit festzustellen, dass der Antragsgegner gegen die sich aus
§ 2 Nrn. 1 und/oder 2 Tierschutzgesetz ergebenden Vorgaben zur Haltung von
Pelztieren verstoßen hat oder zu erwarten ist, dass er in der Zukunft gegen diese
Anforderungen verstoßen werde. Es ist - zumindest - nicht auszuschließen, dass der
Antragsteller die Anforderungen der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses
erfüllt. Erhebliche Anhaltspunkte dafür, dass die Haltung der Tiere den in den
Empfehlungen des Ständigen Ausschusses formulierten Anforderungen genügt,
ergeben sich aus dem an die Bezirksregierung Münster gerichteten Bericht des
Antragsgegners vom 21. Mai 2002 (1 L 177/03, Beiakte I Bl. 44). Dort hat der
Antragsgegner angeführt, dass der Antragsteller die „EU-Empfehlung" zu den
Parametern Käfiggröße (vgl. dazu Nr. 1 der Ordnungsverfügung), Käfigstrukturierung
(vgl. dazu Nr. 5 der Ordnungsverfügung), zum Material (vgl. dazu Nr. 2 der
Ordnungsverfügung), zur Nestbox (vgl. dazu Nr. 3 der Ordnungsverfügung) und zur
Gruppenhaltung (vgl. dazu Nr. 4 der Ordnungsverfügung) erfülle. Die
Antragserwiderung führt keine entgegenstehenden Tatsachen an. Soweit die
Ordnungsverfügung den getroffenen Anordnungen entgegenstehende
Tatsachenfeststellungen enthält, ist in dem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz
der Widerspruch zwischen den unterschiedlichen tatsächlichen Feststellungen des
Antragsgegners nicht aufzulösen. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass die
Empfehlungen des Ständigen Ausschusses wegen der Käfiggröße auf Seite 61
Übergangsfristen bis 2010 vorsehen und auf den Seiten 58, 59 oder 61 (Art. 9, 11 ff.
der Empfehlungen in Bezug auf Pelztiere sowie dessen Anhang A) eine
Maschenweite von unter 25 x 25 mm, eine Mindestgröße der Nestbox von 750 cm2
und/oder die angeordnete Käfigstrukturierung nicht ausdrücklich vorschlagen.

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Wenn der Antragsteller die tatsächlichen Voraussetzungen der Empfehlungen
des Ständigen Ausschusses erfüllen sollte, kann im Rahmen der im vorläufigen
Rechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung nicht mit der notwendigen
Wahrscheinlichkeit die Feststellung getroffen werden, dass der Antragsteller gegen
die gesetzlichen Anforderungen des § 2 Tierschutzgesetz verstößt (§ 16 a
Tierschutzgesetz). Die Empfehlungen des Ständigen Ausschusses sind offensichtlich
Teil der wissenschaftlichen Grundlagen (vgl. nur die Präambel der Empfehlung in
Bezug auf Pelztiere), die zur Auslegung des § 2 Tierschutzgesetz herangezogen
werden können. Dass der vom Antragsgegner angeführte „Report of the Scientific
Commitee on Animal Health and Animal Welfare" („SCAHAW-Report") zu einer
anderen Bewertung führt, ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Es ist vom
Antragsgegner nicht dargelegt und sonst erkennbar, dass der Report umfassend
einen anderen aktuellen Stand der Wissenschaft wiedergibt.

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bb) Eine Ermächtigung des Landes, durch Runderlass im Verhältnis zu den
b u n d e s rechtlichen Vorgaben z u s ä t z l i c h e Regelungen zu treffen, besteht
nicht.

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OVG NRW, Beschluss vom 19. November 1997 - 13 B 2070/97 -, NVwZ-RR
1999 S. 21 = NuR 1998 S. 612 = NWVBl. 1998 S. 199 („Herodesprämie")

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Dass mit § 2 Tierschutzgesetz vorgegebenes Bundesrecht nicht durch den
Runderlass eines Landesministeriums verändert werden kann, ist nicht zweifelhaft.
Gleiches gilt wegen der Eingriffe in Rechte des Antragstellers für das Erfordernis
einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Der Einwand des Antragsgegners, dass
die Empfehlungen des Ständigen Ausschusses als Mindestvorgaben zu verstehen
seien und die Bundesrepublik Deutschland befugt sei, im Verhältnis zu den
vertraglichen Regelungen höhere Anforderungen zu stellen, ist unerheblich. Er
besagt nichts zur Zuständigkeitsverteilung nach dem nationalen Recht und damit zu
der Frage, ob das Land ermächtigt ist, im Verhältnis zum Bund durch Runderlass
andere als bundesrechtlich bestehende Anforderungen zu stellen.

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Dass die in dem Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NRW vom 21. Oktober 1999 - II C
3 - 4201 - 1851 - formulierten Regelungen (allein norminterpretierend) über die durch
den Bundesgesetzgeber vorgegebenen Anforderungen des § 2 Tierschutzgesetz
nicht hinausgehen, ist im Rahmen der summarischen Prüfung nicht festzustellen. Es
bestehen bereits hinreichende Anhaltspunkte, dass die in dem Runderlass
angeführten Haltungsanforderungen über die in dem Gutachten der Dres. Brozeit u.
a. vom 26. September 1986 („BML-Gutachten"), aber auch über die in den
Empfehlungen des Ständigen Ausschusses angegebenen Anforderungen
hinausgehen.

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vgl. dazu z. B. Haferbeck, Nordrhein-Westfalen bietet den »Pelztierzüchtern«
vorsichtig Paroli, http://www.tierrechte.de/infodienst/infodienst_00_03_ teil17
.html

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Das entgegenstehende Vorbringen des Antragsgegners, der Runderlass des
Ministeriums stände nicht im Widerspruch zu den Empfehlungen des Ständigen
Ausschusses, wird durch seine eigenen, in dem Bericht vom 21. Mai 2002
enthaltenen tabellarischen Angaben - zumindest - in Zweifel gezogen. Nach den in
dem Bericht enthaltenen Ausführungen des Antragsgegners soll z. B. der
Antragsteller die Vorgaben der „EU-Empfehlung" zur Käfiggröße, zur
Käfigstrukturierung, zum Material und zur Nestbox (vgl. dazu oben), nicht aber die
dazu bestehenden Vorgaben des Runderlasses erfüllen. Die Unterschiede in der
Bewertung setzen voraus, dass die Vorgaben des Runderlasses über diejenigen der
Empfehlungen des Ständigen Ausschusses hinausgehen.

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Stimmen die Vorgaben des Runderlasses nicht offensichtlich mit den Vorgaben
der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses und auch weiterer Gutachten
überein, bedarf es einer konkreten Aus- und Bewertung der vorhandenen
sachverständigen Äußerungen, wenn die Ordnungsverfügung vom 04. November
2002 nicht aus anderen Gründen rechtswidrig sein sollte (vgl. z. B. zu b). Eine solche
Bewertung ist in dem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz nicht möglich, sondern
dem Hauptsacheverfahren und damit zunächst dem Widerspruchsverfahren - evtl.
nach Durchführung einer Beweisaufnahme (§§ 79, 24, 26 VwVfG) -
vorzubehalten.

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b) Ob die Ordnungsverfügung derzeit auch wegen eines Ermessensdefizits
rechtswidrig ist, kann daneben offen bleiben. Lediglich ergänzend sei angemerkt,
dass nach der Begründung der Verfügung Abweichungen von dem sog.
„Pelztiererlass" als Verstoß im Sinne des § 16 a Tierschutzgesetz „zwingend zu
maßregeln" sein sollen, § 16 a Tierschutzgesetz aber der Behörde ein Ermessen
einräumt für die Frage, ob und wie sie tätig werden will.

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vgl. Lorz/Mezger, Tierschutzgesetz, 5. Auflage, § 16 a, Rn. 8 f.

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2. Ist die Ordnungsverfügung des Antragsgegners nicht offensichtlich rechtmäßig
und damit das Ergebnis der Hauptsache - zumindest - offen, kann die Kammer auch
sonst kein überwiegendes öffentliche Interesse für eine sofortige Vollziehung der
Anordnungen feststellen.

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Im Rahmen der Abwägung hat die Kammer die Interessen des Antragstellers für
den Fall, dass er den Anordnungen der Verfügung nachkommen müsste und später
in der Hauptsache obsiegen würde, mit den bestehenden öffentlichen Interessen zu
vergleichen, wenn der Antragsteller die Auflagen nicht sofort erfüllen muss, er aber
später in der Hauptsache unterliegen würde.

29

Würde der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz abgelehnt, müsste der
Antragsteller nicht unerhebliche finanzielle Aufwendungen und Arbeitsanstrengungen
leisten, um den Betrieb entsprechend den Anordnungen des Antragsgegners neu zu
gestalten. Würde er sodann in der Hauptsache obsiegen, wären die Aufwendungen
voraussichtlich nicht rückgängig zu machen und fielen dem Antragsteller endgültig
zur Last, was den Gewerbebetrieb erheblich beeinträchtigen würde, wenn es nicht
sogar die Gefahr einer Insolvenz herbeiführen sollte. Dem Antragsteller stände
später insbesondere kein verschuldensunabhängiger Schadensersatzanspruch zu.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kann nicht
in entsprechender Anwendung der §§ 717 Abs. 2, 945 ZPO einen
verschuldensunabhängigen Schadensersatzanspruch auslösen.

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. August 1990 - 1 B 94.90 -, NVwZ 1991 S. 270;
Schoch, in: Schoch u. a., VwGO, Kommentar, § 80 Rn. 409; Kopp/Schenke, VwGO,
13. Auflage, § 80 Rn. 208; Finkelnburg/Jank, Der vorläufige Rechtsschutz im
Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage, Rn. 1054 f.

31

Dass sonstige Schadensersatz- und/oder Entschädigungsansprüche offensichtlich
vorlägen, ist nicht ersichtlich.

32

Wird die aufschiebende Wirkung jedoch wiederhergestellt und unterliegt der
Antragsteller in dem Hauptsacheverfahren, würde das öffentliche Interesse am
Tierschutz für die Dauer des Hauptsacheverfahrens beeinträchtigt.

33

Das öffentliche Interesse ist jedoch unter Berücksichtigung der besonderen
Umstände des vorliegenden Einzelfalls geringer zu bewerten, weil der Antragsteller
nach dem der Kammer vorliegenden Sachstand jedenfalls die erforderlichen
Mindeststandards des Tierschutzes einhält. Der Antragsteller erfüllt wegen der
Anordnungen zu 1. - 3. und 5. nicht nur die Anforderungen des - wohl nicht mehr den
aktuellen Stand der Wissenschaft wiedergebenden - Gutachtens vom 26. September
1986, sondern nach dem Bericht des Antragsgegners vom 21. Mai 2002 auch die
Anforderungen, wie sie sich aus den Empfehlungen des Ständigen Ausschusses
ergeben. Wegen der Anordnung zu 4. erfüllt der Antragsteller selbst die
Anforderungen des Runderlasses vom 21. Oktober 1999 - II C 3 - 4201 - 1851 - (vgl.
den Bericht des Antragsgegners vom 21. Mai 2002). Soweit der Antragsgegner mit
der Antragserwiderung ausführt, dass die Haltungsbedingungen den nach aktuellen
wissenschaftlichen Erkenntnissen vertretbaren tierschutzrechtlichen
Mindeststandards nicht entsprechen, widerspricht er den eigenen Darlegungen zum
Inhalt der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses, mit denen nach seiner
Auffassung Mindeststandards festgelegt seien, und seinen Darlegungen aus dem
Bericht vom 21. Mai 2002 über die Einhaltung dieser Standards.

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Die in der Ordnungsverfügung für eine sofortige Vollziehung angeführten Gründe
beschränken sich im Wesentlichen auf die Verletzung der Anforderungen des § 2
Tierschutzgesetzes, die den Gesetzgeber nicht veranlasst haben, eine
Ausnahmevorschrift zu der gesetzlichen Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO zu
schaffen (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). …"

35

Es besteht kein Anlass, in dem vorliegenden Verfahren von der Rechtsprechung
der Kammer abzuweichen. Soweit der Antragsgegner in seinem an die
Bezirksregierung Münster gerichteten Bericht vom 21. Mai 2002 wegen der Nerzfarm
des Antragstellers ausführte, dass dort die „EU-Empfehlung" in Bezug auf die
„Käfigstrukturierung" nicht erfüllt werde, führt dies im Ergebnis wegen der
Anordnungen des Antragsgegners nicht zu einer anderen Interessenabwägung, weil
sich die im Verhältnis zum Verfahren 1 L 174/03 abweichende Feststellung des
Antragsgegners auf einen nicht überwiegenden Teil der Anordnungen beschränkt.
Wäre der Antragsteller vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens verpflichtet, allein
die Strukturierung der Käfig anzupassen, besteht die Möglichkeit, dass im Falle eines
endgültigen Unterliegens in der Hauptsache durch eine solche vorläufige Regelung
über die Anordnung des Antragsgegners hinaus noch weitere Kosten entstehen,
wenn die vorläufigen Teilmaßnahmen zur Käfigstrukturierung nicht in die dann
notwendig werdende Gesamtmaßnahme eingebunden werden können.

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II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und
berücksichtigt - wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung - die Hälfte des
gesetzlichen Auffangstreitwerts (§ 13 Abs. 1 S. 2 GKG).

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vgl. auch Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 1996, Abschnitt II,
Ziffer 34.1, NVwZ 1996 S. 563 = AnwBl. 1996 S. 393; ebenfalls abgedruckt in
Hartmann, Kostengesetze, zu § 13 GKG).

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Entgegenstehende Anhaltspunkte haben die Beteiligten nicht angegeben.

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