Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2019-03-15, Aktenzeichen 10 ME 37/19

Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 6. Kammer - vom 6. März 2019 wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

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Der Antragsteller wendet sich gegen eine tierseuchenrechtliche Überwachungsmaßnahme des Antragsgegners.

2

Der Antragsteller ist ein eingetragener Verein mit Sitz in D., dessen Zweck gemäß § 2 der Vereinssatzung die Förderung des Sports ist, wobei der Satzungszweck insbesondere durch die Veranstaltung von Schleppjagden, regelmäßig stattfindenden Trainingseinheiten und sportlicher Betätigung ähnlicher Art verwirklicht wird. Hierfür unterhält der Antragsteller eine Meute mit dem Zuchtstandard des E..

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Ende Januar 2019 zeigte der Antragsteller dem Antragsgegner drei überregionale Veranstaltungen „Meutearbeit“ in Niedersachsen an, nämlich am F.. März 2019 in G., am H. März 2019 in I. und am J.. März 2019 in K.. Eine Meutearbeit ähnelt hinsichtlich ihres Ablaufs einer Schleppjagd, dient aber schwerpunktmäßig der Junghundearbeit. Die auch für Gastreiter offenen Veranstaltungen sind in einem auf der Website des Antragstellers veröffentlichten Jagdprogramm aufgelistet. Zudem wird hierüber in sozialen Netzwerken informiert. Nach den von dem Antragsgegner nicht in Zweifel gezogenen Angaben des Antragstellers ist je Veranstaltung in Abhängigkeit von den Wetterverhältnissen mit 20 bis 60 Teilnehmern zu rechnen.

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Die Anzeige des Antragstellers erfolgte aufgrund einer vom Antragsgegner für sämtliche Pferdeveranstaltungen - neben den hier einschlägigen Reitjagden etwa Zucht- und Leistungsprüfungen, pferdesportliche Wettbewerbe oder auch Freizeitreitveranstaltungen - angenommenen, auf § 4 Viehverkehrsverordnung gestützten Anzeigepflicht. Hierzu heißt es auf der Homepage des Antragsgegners, dass eine erhöhte Gefahr der Übertragung von Krankheiten immer dann bestehe, wenn bei Veranstaltungen Pferde aus unterschiedlichen Reit- oder Zuchtställen in Kontakt kommen. Für den potentiellen Krankheitserreger mache es keinen Unterschied, ob es sich um professionelle pferdesportliche Veranstaltungen oder um Veranstaltungen von Freizeitverbänden handele. Grundsätzlich gelte, dass jeder Veranstalter, der eine reitsportliche Veranstaltung organisiere und öffentlich darauf hinweise, zur Anzeige verpflichtet sei - auch Freizeitverbände! (vgl. http://www.laves.niedersachsen.de/tiere/tiergesundheit/tierseuchen_tierkrankheiten/anzeigepflicht-fuer-die-durchfuehrung-von-veranstaltungen-mit-tieren--4-viehverkehrsverordnung-150695.html). In seinem Internetauftritt gibt der Antragsgegner weiter bekannt, seit Januar 2018 jede überregionale Veranstaltung mit Pferden durch einen Bescheid mit Auflagen zu versehen. Durch diese Auflagen würden Ausrichter von Veranstaltungen mit Pferden verpflichtet, eine Dokumentation über Identität und Herkunft aller an der Veranstaltung teilnehmenden Pferde einschließlich des Namens des Halters und der Anschrift der Haltungseinrichtung anzulegen (http://www.laves.niedersachsen.de/tiere/tiergesundheit/tierseuchen_tierkrankheiten/dokumentationen-bei-veranstaltungen-mit-pferden-163490.html).

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Diesen Ankündigungen entsprechend ordnete der Antragsgegner mit Bescheid vom 20. Februar 2019 gegenüber dem Antragsteller für die drei angezeigten Veranstaltungen Folgendes an: 1. habe der Antragsteller vollständige Veranstaltungs- bzw. Tierlisten anzulegen und zu führen. Diese Listen müssten folgende Informationen/Daten enthalten: a. sämtliche zum Zwecke der Veranstaltung verbrachten Pferde unabhängig von ihrem tatsächlichen Einsatz unter Angabe des Namens des Pferdes, Lebensnummer bzw. Passnummer, Transponder-Nr., falls dem Pferd ein Transponder implantiert wurde, und des Haltungsbetriebes/der Haltungseinrichtung (Bezeichnung des Betriebes/Haltung und vollständige Adresse (Ort der Unterbringung des Pferdes) sowie Name des Betreibers (= Halters) sowie b. den Veranstaltungsplan für sämtliche Veranstaltungstage. 2. habe der Antragsteller diese Unterlagen während der Veranstaltung aktuell zu führen, zur Vorlage bereitzuhalten sowie auf Verlangen dem zuständigen Amtstierarzt vorzulegen. 3. seien diese Unterlagen mindestens für zwei Jahre aufzubewahren und auf Verlangen dem Veterinäramt zu übersenden, welches für den jeweiligen Veranstaltungsort zuständig sei. Hinsichtlich Ziffer 1 des Bescheides vom 20. Februar 2019 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung der Maßnahmen wird ausgeführt, dass die Anordnung über das Anlegen und Führen einer Tierliste der zusätzlichen Überwachung der Veranstaltung des Antragstellers zum Zwecke der Vorbeugung vor Tierseuchen auf Grundlage des § 4 Abs. 2 Viehverkehrsverordnung diene. Die Beschränkung der Veranstaltung sei aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich. Bei Veranstaltungen mit Equiden (Turniere, Sportveranstaltungen, Ausstellungen etc.) träfen häufig Tiere aus weit voneinander entfernten Gebieten aufeinander. Durch die Tierlisten werde die eindeutige Identifikation und Zuordnung der teilnehmenden Equiden und Halter ermöglicht, wodurch neuinfizierte Equiden schneller ermittelt werden könnten. Je umfangreicher im Falle eines Seuchenausbruchs solche Daten den zuständigen Behörden vorlägen, desto eher könnten Seuchenübertragungen sicher ausgeschlossen und der Kreis der gefährdeten Equiden eingegrenzt werden. Somit verfolgten diese Maßnahmen die Anforderungen und den Zweck zur Vorbeugung und Bekämpfung von Tierseuchen nach § 1 Tiergesundheitsgesetz. Die vergangenen Ausbrüche von Equiner Infektiöser Anämie (EIA) - Ansteckende Blutarmut der Einhufer - im Juni 2017 in Niedersachsen und im April 2018 in Mecklenburg-Vorpommern, sowie die Verdachtsfälle von Rotz (Malleus) im Juni und im November 2018 innerhalb der Population von in Deutschland gehaltenen Pferden, hätten gezeigt, dass jederzeit mit dem Auftreten von infizierten Equiden mit bekämpfungsrelevanten Tierseuchen zu rechnen sei. Besonders die Bekämpfung der EIA habe in den letzten Jahren zu hohen finanziellen Verlusten bei den betroffenen Tierhaltern geführt und auch Rotz sei aufgrund steigender Ausbruchsmeldungen wieder als aufflammende Tierseuche zu betrachten. Um im Falle des Ausbruchs einer entsprechenden Tierseuche die weitere Ausbreitung so schnell wie möglich zu verhindern, seien epidemiologische Ermittlungen (Nachverfolgung der möglichen Eintragswege der Seuche und ihrer evtl. Verbreitung durch Tierbewegungen) ein wesentlicher Bestandteil der Tierseuchenbekämpfung. Diese Untersuchungen könnten aber nur erfolgreich durchgeführt werden, wenn aussagekräftige Dokumentationen über die Verbringung von Pferden bzw. deren Teilnahme an Veranstaltungen aus unterschiedlichen Regionen angelegt würden und den zuständigen Behörden im Seuchenfall zur Verfügung stünden. Die Anordnungen seien nach pflichtgemäßem Ermessen getroffen worden. Die geforderte Dokumentation sei geeignet, angemessen und erforderlich. Ein milderes Mittel als die geforderten Maßnahmen sei nicht ersichtlich. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei bei der Abwägung somit berücksichtigt worden.

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Gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 20. Februar 2019 hat der Antragsteller am 26. Februar 2019 Klage (6 A 85/19) erhoben. Auf seinen zugleich gestellten Antrag hat das Verwaltungsgericht Lüneburg durch Beschluss vom 6. März 2019 (6 B 17/19) die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 des Bescheids wiederhergestellt. Im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO durchzuführenden Interessenabwägung überwiege das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn Ziffer 1 des Bescheids vom 20. Februar 2019 erweise sich nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung als rechtswidrig. Der Bescheid sei wegen fehlender Anhörung des Antragstellers, die weder nachgeholt worden noch unbeachtlich sei, bereits formell rechtswidrig. Ziffer 1 des Bescheids sei aber auch materiell rechtswidrig. Zwar sei der Anwendungsbereich des § 4 Viehverkehrsverordnung eröffnet. Im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung habe jedoch weder eine Tierseuche vorgelegen noch der Ausbruch einer solchen gedroht. Angesichts des Umstandes, dass die Pferdeseuche „Rotz“ nur in einem einzigen bestätigten Fall Ende 2014 aufgetreten sei und aktuelle Fälle weder bekannt noch etwa von dem für die Erstellung von Risikobewertungen auf dem Gebiet der Tierseuchenbekämpfung zuständigen Friedrich-Löffler-Institut gelistet seien, vermöge die Kammer keine hinreichend gegenwärtige Gefahr des Ausbruchs dieser Seuche festzustellen, der mit Anordnungen zu begegnen wäre. Auch die Gefahr einer Ausbreitung der EIA könne gegenwärtig nicht mehr angenommen werden. Der im März 2018 in Mecklenburg-Vorpommern nachgewiesene Fall sei vereinzelt geblieben. Danach sei die Erkrankung in Deutschland nicht mehr aufgetreten. Im Übrigen halte die Kammer auch das Argument des Antragstellers für zutreffend, dass gegenwärtig - im März 2019 - noch nicht mit einer Übertragung der Krankheit zu rechnen sei, weil derzeit noch keine blutsaugenden Insekten, die wesentlicher Überträger der EIA seien, aktiv seien. Schließlich sei auch noch die Eignung der angeordneten Maßnahmen zur effektiven Seuchenbekämpfung zweifelhaft.

7

Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung durch das Verwaltungsgericht, die nach einem Aktenvermerk des Kammervorsitzenden am Nachmittag des 6. März 2019 stattgefunden hat, hatte die Antragserwiderung des Antragsgegners vom 5. März 2019 nicht vorgelegen. Der von dem Antragsgegner per Post übermittelte Schriftsatz ist auf diesem Weg erst am 11. März 2019 beim Verwaltungsgericht eingegangen.

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Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 6. März 2019 (6 B 17/19) hat der Antragsgegner bereits am 8. März 2019 die vorliegende Beschwerde eingelegt, die er zunächst auch auf eine Verletzung rechtlichen Gehörs gestützt, aber nach Klarstellung des zeitlichen Ablaufes auf die inhaltlichen Ausführungen seines Schriftsatzes vom 5. März 2019 beschränkt hat.

9

Der Antragsteller ist der Beschwerde entgegengetreten.

II.

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Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf den Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 des Bescheids des Antragsgegners vom 20. Februar 2019 wiederhergestellt. Auch unter Würdigung des Schriftsatzes des Antragsgegners vom 5. März 2019, auf den sich die Prüfung des Senats nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollzugsinteresse des Antragsgegners. Die Ausführungen des Antragsgegners stellen weder die formelle noch die materielle Rechtswidrigkeit der unter Ziffer 1 des Bescheids angeordneten Überwachungsmaßnahme in Frage.

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1. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid vom 20. Februar 2019 sei wegen Fehlens der nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG erforderlichen Anhörung des Antragstellers, die weder nachgeholt worden noch unbeachtlich sei, bereits formell rechtswidrig, ist auch unter Berücksichtigung der Gegenargumente des Antragsgegners nicht zu beanstanden.

12

Mit seinem Vortrag, der Anhörungsmangel sei (sehr wohl) nach § 46 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG), nach dem die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften u.a. über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, unbeachtlich, vermag der Antragsgegner nicht durchzudringen. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass bei Verfahrensfehlern grundsätzlich nur bei einem gebundenen Verwaltungsakt oder bei einer Ermessensreduzierung auf Null von einem mangelnden Einfluss dieser Fehler auf die Sachentscheidung ausgegangen werden kann, dagegen bei Ermessensentscheidungen im Regelfall die Möglichkeit nicht auszuschließen ist, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können (Beschlussabdruck Seite 5; siehe auch Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 46 Rn. 32, unter Verweis auf z.B. BVerwG, Urteil vom 07.10.1980 - 6 C 39.80 -, juris Rn. 9-11). Bei dem von dem Antragsgegner als Grundlage der Überwachungsmaßnahme angegebenen § 4 Abs. 2 Viehverkehrsverordnung, nach dem die zuständige Behörde Veranstaltungen nach Absatz 1 beschränken oder verbieten kann, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist, handelt es sich um eine Ermessensvorschrift. Dass der Antragsgegner § 4 Abs. 2 Viehverkehrsverordnung nicht als solche handhabt, sondern, wie er in Einklang mit seinem Internetauftritt vorträgt, die streitgegenständliche Verfügung gleichlautend und gleichartig für alle Veranstaltungen dieser Art ausspricht, da seiner Ansicht nach anderenfalls keine effektive Rückverfolgbarkeit der an den Veranstaltungen teilnehmenden Tiere mehr möglich sei, ändert dessen rechtlichen Charakter nicht. Vielmehr führt ein Ermessensnichtgebrauch zur Ermessensfehlerhaftigkeit einer behördlichen Entscheidung. Die Verwaltung ist zur Ausübung ihres Ermessens nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 114a, unter Verweis auf z.B. BVerwG, Urteil vom 28.02.1975 - IV C 30.73 -, juris Rn. 25).

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Der Einwand des Antragsgegners, es sei auch kein Sachgrund ersichtlich, z.B. wegen der Größe der Veranstaltungen, der im Einzelfall ein Abweichen von der Verfügungspraxis rechtfertigen würde, überzeugt ebenfalls nicht. So wäre z.B. das mangels Anhörung erst im gerichtlichen Verfahren vorgebrachte Argument des Antragstellers, im Zeitraum der drei angezeigten Veranstaltungen sei noch nicht mit einer Übertragung der Equinen Infektiösen Anämie, auf deren Ausbruch im Juni 2017 in Niedersachsen und im April 2018 in Mecklenburg-Vorpommern sich der Bescheid des Antragsgegners vom 20. Februar 2019 maßgeblich stützt, zu rechnen, weil im März noch keine blutsaugenden Insekten aktiv seien, durchaus erörterungswürdig gewesen. Der Antragsgegner gibt auf seiner Website selbst an, dass der Erreger der EIA, der sich im Blut von Equiden vermehrt, durch große stechend-saugende Insekten wie Pferdebremsen oder Stechfliegen übertragen wird. Eine Übertragung von Tier zu Tier sei (ebenfalls) möglich, erfordere aber einen engen Kontakt der Tiere (https://www.tierseucheninfo.niedersachsen.de/anzeigepflichtige_tierseuchen/pferdeseuchen/infektioese_anaemie_einhufer/infektioese-blutarmut-der-einhufer-21693.html). Allgemein bekannt ist, dass das Auftreten und die Aktivität von Insekten witterungsabhängig sind.

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Das Vorbringen des Antragsgegners, auch bei hinzugedachter Anhörung wäre keinesfalls davon abgewichen worden, die entsprechende Verfügung auszusprechen, zeigt nur seine - von ihm auch eingeräumte - Vorfestlegung, die aber mit der von ihm herangezogenen gesetzlichen Grundlage nicht in Einklang steht. Denn eine rechtliche Alternativlosigkeit, die bei einem gebundenen Verwaltungsakt, aber auch bei einer Ermessensreduzierung auf Null im konkreten Fall angenommen werden kann (Ramsauer in Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 46 Rn. 25a), hat hier gerade nicht bestanden. Eine andere, nämlich zwingend ausgestaltete Ermächtigungsgrundlage, aus der sich die Offensichtlichkeit einer fehlenden Beeinflussung im Sinne von § 46 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) ergeben könnte, hat der Antragsgegner nicht benannt und eine solche ist auch nicht ersichtlich. Zwar enthält das zum 1. Mai 2014 in Kraft getretene Gesetz zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (Tiergesundheitsgesetz - TierGesG; i.d.F. d. Bek. vom 21.11.2018, BGBl. I S. 1938) in seinem § 26 eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Überwachung. Dabei können gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 TierGesG insbesondere (Nr. 4) Vorschriften über Einzelheiten der Mitwirkungspflichten, insbesondere Duldungs-, Unterstützungs- und Vorlagepflichten, und über (Nr. 5) Pflichten zur Aufzeichnung, zur Mitführung und zur Aufbewahrung von Unterlagen erlassen werden. Von dieser Ermächtigung hat das zuständige Bundesministerium jedoch bislang keinen Gebrauch gemacht. Auch in der Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr (Viehverkehrsverordnung - ViehVerkV; i.d.F. d. Bek. vom 03.03.2010, BGBl. I S. 203, zuletzt geändert durch Art. 6 Verordnung vom 03.05.2016, BGBl. I S. 1057), die (u.a.) auf der Grundlage des § 26 Abs. 1 TierGesG entsprechenden § 73a des zuvor geltenden Tierseuchengesetzes (TierSG; i.d.F. d. Bek. vom 22.06.2004, BGBl. I S. 1260, S. 3588, zuletzt geändert durch Art. 1 § 5 Abs. 3 Gesetz vom 13.12.2007, BGBl. I, S. 2390) erlassen wurde, findet sich eine solche zwingende gesetzliche Grundlage nicht. Eine Ermessensreduzierung auf Null kann hier schon deshalb nicht angenommen werden, weil die angefochtene Verfügung in den in Betracht kommenden Vorschriften keine Grundlage findet, wie im Folgenden gezeigt wird.

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2. Die Ausführungen im Schriftsatz des Antragsgegners vom 5. März 2019 ändern auch an der materiellen Rechtswidrigkeit von Ziffer 1 seines Bescheids vom 20. Februar 2019 nichts.

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Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung habe weder eine Tierseuche bei Pferden vorgelegen noch der Ausbruch eine solchen gedroht, ist der Antragsgegner nicht entgegengetreten. Er führt vielmehr ausdrücklich an, dass, sofern bereits ein Verdacht auf eine Tierseuche vorliege, Spezialrecht anzuwenden wäre, wie sich etwa aus § 1 Nr. 2 Verordnung zum Schutz gegen die Ansteckende Blutarmut der Einhufer (Einhufer-Blutarmut-Verordnung; vom 04.10.2010, BGBl. I S. 1326, zuletzt geändert durch Art. 8 Verordnung vom 03. Mai 2016, BGBl. I S. 1057) ergebe. Beispielsweise kann nach § 3 Nr. 1 2. Alt. Einhufer-Blutarmut-Verordnung die zuständige Behörde anordnen, dass Einhufer, die an einer Veranstaltung teilnehmen, an der Pferde verschiedener Bestände zusammenkommen, virologisch oder serologisch auf Einhufer-Blutarmut untersucht werden, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist. Dem Antragsgegner geht es mit der streitgegenständlichen Verfügung nach eigenen Angaben um eine Gefahrenvorsorge. Insoweit macht er unter Wiederholung und Vertiefung der Ausführungen in seinem Bescheid vom 20. Februar 2019 geltend, dass aus behördlicher Sicht die Schwierigkeit in einem Seuchengeschehen darin liege, dass im Rahmen der epidemiologischen Ermittlungen möglichst lückenlos festgestellt werden müsse, mit welchen anderen Tieren ein infiziertes Tier Kontakt gehabt habe. Diese epidemiologischen Ermittlungen gestalteten sich bisher sehr aufwendig, da noch keine systematische Ermittlung mit Hilfe von z.B. Datenbanken möglich sei. Die erforderlichen Informationen zur Rückverfolgung von Pferdebewegungen müssten daher über persönliche Befragungen erhoben werden. Insbesondere bei Veranstaltungen im Sinne des § 4 Viehverkehrsverordnung komme ein Tier mit besonders vielen Tieren in Kontakt, die dann ihrerseits, etwa im beheimateten Stall, Kontakt zu weiteren Tieren hätten. Die Schwierigkeit der Ermittlungen habe sich deutlich im Rahmen des Tierseuchengeschehens 2017 (Nachweis von EIA bei einem im Turniersport eingesetzten Polopferd) gezeigt. Im Ergebnis könnten die Ermittlungen nur als lückenhaft betrachtet werden. Aufgrund der mangelhaften Datenlage sei es aus behördlicher Sicht nicht möglich gewesen, abschließend alle Kontakttiere zu ermitteln. Gleichzeitig habe die nachträgliche Datenermittlung, soweit eine solche überhaupt möglich gewesen sei, nur in einem zeitlich unzureichenden Rahmen erfolgen können. Ohne die nunmehr angeforderten Daten könne für die epidemiologischen Ermittlungen keine lückenlose Rückverfolgbarkeit hinsichtlich aller Kontakttiere erreicht werden. Zusammenfassend könne nicht ausgeschlossen werden, dass bei dem vergangenen Tierseuchengeschehen und bei weiteren Tierseuchen ohne die angeforderten Daten Verzögerungen von mehreren Wochen entstünden und es zu eigentlich vermeidbaren, unentdeckten Fällen von Infektionen komme.

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Die angeführten, hinter dem seit Januar 2018 praktizierten Vorgehen des Antragsgegners stehenden Erwägungen sind zwar gut nachvollziehbar. Auch die mit dem Tiergesundheitsgesetz verfolgte Neukonzeption des Tierseuchenrechts verfolgt das Anliegen, die Möglichkeiten für Maßnahmen zur Vorbeugung gegen das Auftreten von Tierseuchen (und zur Bekämpfung von Tierseuchen) zu erweitern sowie die Grundlagen für Überwachungsmöglichkeiten einschließlich des Monitorings zu verbessern (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung Allgemeiner Teil I. Ziel des Gesetzes, BT-Drs. 17/12032, S. 30). Dies ändert aber nichts daran, dass die Anordnung, vollständige Veranstaltungs- bzw. Tierlisten mit näher bezeichneten Informationen/Daten anzulegen und zu führen, als den Antragsteller belastende Maßnahme einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung bedarf (Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Auflage 2017, § 10 Rn. 26 i.V.m. § 6 Rn. 16). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners findet sich diese aber nicht in § 4 Abs. 2 ViehVerkV. Auf den von ihm angeführten Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. August 2017 (3 MB 19/17) kann sich der Antragsteller für seine Rechtsansicht nicht stützen. Soweit es darin heißt, „die Anwendbarkeit der Norm setzt dabei nicht voraus, dass ein BHV1-Verdacht in Schleswig-Holstein zum gegenwärtigen Zeitpunkt bekannt sein muss“ (Beschlussabdruck Seite 6), ist mit der Norm nicht § 4 Abs. 2 ViehVerkV, sondern, wie sich aus dem vorhergehenden Satz ergibt, § 2a Abs. 2 BHV1V (Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1) gemeint. Entgegen der Rechtsansicht des Antragstellers erschließt sich auch nicht aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, dass § 4 Abs. 2 ViehVerkV auch Maßnahmen zur Vorbeugung einer Tierseuchengefahr umfasst.

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Gemäß § 4 Abs. 2 ViehVerkV kann die zuständige Behörde Veranstaltungen nach Absatz 1 - dies sind Viehausstellungen, Viehmärkte und Veranstaltungen ähnlicher Art - beschränken oder verbieten, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist. § 4 Abs. 2 ViehVerkV ist geltendes materielles Recht, auch wenn das Tierseuchengesetz, auf dessen Grundlage (§§ 7 Abs. 1, 17b Abs. 1, 17h Nr. 1, 73a, 79 Abs. 1) die Viehverkehrsverordnung erlassen worden ist, mit Inkrafttreten des Tiergesundheitsgesetzes am 1. Mai 2014 gemäß dessen § 45 Abs. 1 Satz 2 außer Kraft getreten ist. Der spätere Wegfall der formellgesetzlichen Grundlage berührt die Fortgeltung der darauf gestützten Rechtsverordnung nicht (BVerfG, Beschluss vom 03.12.1958 - 1 BvR 488/57 -, juris Rn. 32; BSG, Urteil vom 27.05.2003 - B 7 AL 104/02 R -, juris Rn. 12; Maurer/Waldhoff, a.a.O., § 13 Rn. 7). Davon ist auch der Bundesgesetzgeber ausgegangen, der durch § 43 Abs. 4 TierGesG das Bundesministerium ermächtigt hat, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates, in Rechtsverordnungen, die aufgrund des Tierseuchengesetzes erlassen worden sind, die Anpassungen vorzunehmen, die erforderlich sind, um die jeweilige Rechtsverordnung an die Ablösung des ermächtigenden Gesetzes durch das Tiergesundheitsgesetz anzupassen. Durch die Weitergeltung wird die Viehverkehrsverordnung aber nicht zu einer auf der Grundlage des Tiergesundheitsgesetzes erlassenen Rechtsverordnung. Auch sind die bislang nach Inkrafttreten des Tiergesundheitsgesetzes erfolgten Änderungen der Viehverkehrsverordnung, zuletzt durch Art. 6 der Fünften Verordnung zur Änderung tierseuchenrechtlicher Verordnungen vom 3. Mai 2016 (BGBl. I S. 1057), marginal und betreffen nicht die vorliegend relevante Norm des § 4 ViehVerkV. Eine Änderung des Regelungsgehaltes der Vorschrift ist mithin nicht eingetreten. Da die Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung voraussetzt, dass sie inhaltlich ihrer Ermächtigungsgrundlage entspricht (Maurer/Waldhoff, a.a.O., § 13 Rn. 16), erschließt sich der Sinngehalt des § 4 Abs. 2 ViehVerkV aus den für ihn maßgeblichen Vorschriften des Tierseuchengesetzes. Danach lässt sich die aus Gründen der Gefahrenvorsorge erfolgte Anordnung in Ziffer 1 des Bescheides des Antragsgegners vom 20. Februar 2019 nicht auf die Regelung stützen.

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Es erscheint schon zweifelhaft, ob es sich bei der „Meutearbeit“ des Antragstellers überhaupt um eine Veranstaltung - im Vergleich zu Viehausstellungen und Viehmärkten - ähnlicher Art im Sinne von § 4 Abs. 1 ViehVerkV handelt. In seinen Regelungen zu den Schutzmaßnahmen gegen die allgemeine Gefahr von Tierseuchen unterscheidet das Tierseuchengesetz zwischen Viehmärkten, Viehhöfen, Viehausstellungen oder Veranstaltungen ähnlicher Art, Viehhandelsunternehmen, Transportunternehmen, Viehsammelstellen und Schlachtstätten - diese unterlagen nach § 16 Abs. 1 TierSG generell der Beaufsichtigung durch den beamteten Tierarzt - und auf die zu Handelszwecken oder zum Verkauf zusammengebrachten Hunde, Katzen oder Viehbestände, auf Tierschauen, auf die durch behördliche Anordnung veranlasste Zusammenziehung von Vieh, auf Tierhaltungen, auf Tierkliniken und auf sonstige Betriebe und Einrichtungen, von denen die Gefahr einer Tierseuche ausgehen kann - auf diese konnte gemäß § 16 Abs. 3 TierSG die Beaufsichtigung durch den beamteten Tierarzt ausgedehnt werden. Daraus ist zu folgern, dass zu den Veranstaltungen - im Vergleich zu Viehausstellungen und Viehmärkten - ähnlicher Art im Sinne von § 16 Abs. 1 TierSG nicht die in § 16 Abs. 3 TierSG genannten Veranstaltungen gehören. Reitjagden wie die „Meutearbeit“ des Antragstellers dürften aber allenfalls unter § 16 Abs. 3 TierSG zu subsumieren sein. So sind in dem neuen Tiergesundheitsgesetz nunmehr Wettbewerbe wie z.B. Reiturniere den Tierschauen gleichgestellt (§ 25 Abs. 3 Nr. 2 TierGesG; vgl. auch Ziffer 27 der Stellungnahme des Bundesrates zum Tiergesundheitsgesetz, BT-Drs. 17/12032, S. 56). Dass die bereits seit Jahrzehnten durchgeführten Veranstaltungen des Antragstellers unter der Geltung des Tierseuchengesetzes der Beaufsichtigung durch den beamteten Tierarzt unterlagen, hat auch der Antragsgegner nicht behauptet. Nach den verwendeten Begrifflichkeiten erscheint naheliegend, dass § 4 Abs. 1 ViehVerkV, der sich im Abschnitt 2 der Viehverkehrsverordnung mit der Überschrift „Viehausstellungen, Viehmärkte, Schlachtstätten“ befindet, lediglich an § 16 Abs. 1 TierSG anknüpft. Auch § 62 TierSG, der die Regelungen der §§ 18 bis 30 TierSG zu den Schutzmaßnahmen gegen die besondere Gefahr einer Tierseuche auf Tiermärkte, Viehhöfe, Tierausstellungen oder Veranstaltungen ähnlicher Art, Viehsammelstätten und Schlachtstätten erstreckte, benennt nur Begriffe aus § 16 Abs. 1 TierSG. Letztlich kann die Anwendbarkeit von § 4 Abs. 1 ViehVerkV auf die „Meutearbeit“ des Antragstellers aber auch offenbleiben. Denn jedenfalls umfasst die Eingriffsbefugnis des § 4 Abs. 2 ViehVerkV keine Maßnahmen zur Vorbeugung einer Tierseuchengefahr.

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Als formellgesetzliche Grundlage der in § 4 Abs. 2 ViehVerkV gewährten Berechtigung, Veranstaltungen zu beschränken oder zu verbieten, kommt nämlich nur § 28 TierSG in Betracht, der entsprechend die „Einstellung oder Beschränkung“ von Veranstaltungen regelt, und auf den § 62 TierSG u.a. verweist. § 28 TierSG gehört aber nicht zu den Schutzmaßnahmen gegen die allgemeine Gefahr, sondern gegen die besondere Gefahr von Tierseuchen. Die Maßregel kann gemäß § 18 TierSG (nur) zum Schutz gegen eine besondere Gefahr einer Tierseuche und (nur) für deren Dauer - unter Berücksichtigung der beteiligten Wirtschafts- und Verkehrsinteressen - angeordnet werden. Eine entsprechende Einschränkung findet sich auch in dem zweiten Halbsatz des § 4 Abs. 2 ViehVerkV wieder, nach dem die Berechtigung zur Beschränkung und zum Verbot von Veranstaltungen voraussetzt, dass dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist. Daraus erschließt sich zugleich, dass, wie auch der Wortlaut nahelegt, die Bekämpfung einer Tierseuche - als Maßnahme gegen deren besondere Gefahr - deren Vorhandensein voraussetzt. Hiernach hat das Verwaltungsgericht die Einschlägigkeit von § 4 Abs. 2 ViehVerkV zu Recht mit der Begründung verneint, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung weder eine Tierseuche bei Pferden vorgelegen noch der Ausbruch einer solchen gedroht habe.

21

Dass sich die Anordnung, vollständige Veranstaltungs- bzw. Tierlisten mit näher bezeichneten Informationen/Daten anzulegen und zu führen, auf eine andere Ermächtigungsgrundlage stützen ließe, ist - wie bereits oben (unter 1.) angeführt - nicht zu erkennen. Soweit der Antragsgegner in seinem Schriftsatz vom 5. März 2019 § 25 TierGesG, nach dessen Absatz 1 Satz 2 die zuständige Behörde die Anordnungen treffen kann, die erforderlich sind, um an den der Überwachung unterliegenden Orten (…) sicherzustellen, dass die zur Erfüllung der Zwecke des § 1 Satz 1 TierGesG notwendigen Anforderungen eingehalten werden, als „inhaltlich vergleichbar“ ansieht, ist schon anzumerken, dass zuständige Behörde im Sinne des Tiergesundheitsgesetzes nicht der Antragsgegner ist, sondern nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AGTierGesG die Landkreise und die kreisfreien Städte sind. Auch nach § 2 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Tiergesundheitsrechts (ZustVO-Tier) n.F. ist der Antragsgegner nicht zuständig für Maßnahmen nach § 25 TierGesG. Darüber hinaus kommt bei Ermessensentscheidungen ein Wechsel der Rechtsgrundlage grundsätzlich nicht in Betracht (Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 86).

22

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

23

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Die Ansetzung des vollen Auffangstreitwertes auch für das vorliegende Eilverfahren erscheint unter dem Gesichtspunkt der Vorwegnahme der Hauptsache sachgerecht (vgl. Ziffer 1.5 Satz 2 Streitwertkatalog 2013). Eine nachträgliche Erfüllung der Anordnung, bei den drei vom Antragsteller angezeigten Veranstaltungen „Meutearbeit“ am F.. März 2019, L.. März 2019 und J.. März 2019 vollständige Veranstaltungs- bzw. Tierlisten anzulegen und zu führen, ist aus tatsächlichen Gründen nicht möglich. Insoweit tritt mit dem Ablauf der letzten Veranstaltung am J.. März 2019 Erledigung ein.

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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