Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-23, Aktenzeichen 1 K 905/03
ECLI:DE:VGGE:2005:0223.1K905.03.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der
Direktion des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2003 verurteilt, die
dienstliche Beurteilung des Klägers vom 27. August 2002 aufzuheben und den
Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
beurteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

Der am 5. Juni 1966 geborene Kläger steht als Kriminalkommissar (Bes.Gr. A 9)
bei dem Institut für B. - und G. der Q. Nordrhein-Westfalen (Institut) im
Dienst des Beklagten. Zur Zeit seiner Ernennung zum Kriminalkommissar am 1.
September 1997 war er beim Polizeipräsidium S. beschäftigt. Mit Wirkung
vom 1. September 1998 wurde er zum Polizeipräsidium N. versetzt. Unter dem
27. April 1999 erhielt er eine dienstliche Beurteilung für die Zeit vom 1. September
1997 bis zum 30. November 1998, die mit dem Gesamtergebnis „3 Punkte" schloss.
Für die anschließende Zeit vom 1. Dezember 1998 bis zum 31. Mai 1999 lautete das
Gesamtergebnis der Beurteilung vom 12. November 1999 ebenfalls „3 Punkte".

2

Für die Zeit vom 1. Oktober 2000 bis zum 30. September 2001 wurde der Kläger
an das Polizeiausbildungsinstitut T. abgeordnet und mit Wirkung vom 1. Oktober
2001 dorthin versetzt. Unter dem 26. Februar 2002 erstellte das Polizeipräsidium
N. einen Beurteilungsbeitrag, der als Beurteilungszeitraum angibt: „1.6.1999 -
30.9.2001". Im Beurteilungsbeitrag sind 2 Submerkmale mit 5 Punkten und alle
übrigen mit 4 Punkten bewertet.

3

Unter dem 27. August 2002 wurde der Kläger gemäß Nr. 3.1 der
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen
(BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 in der Fassung
des Änderungserlasses vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW 203034, durch das
Polizeiausbildungsinstitut T. für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 1999 bis
zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt.

4

Der Erstbeurteiler, PHK Q1. , bewertete bei der Beurteilung des Klägers die
Hauptmerkmale „Leistungsverhalten" und „Sozialverhalten" mit „übertrifft die
Anforderungen" (4 Punkte) sowie das Hauptmerkmal „Leistungsergebnis" mit
„übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte); er schlug als
Gesamturteil 4 Punkte vor. Der Endbeurteiler, der Leiter des
Polizeiausbildungsinstituts Polizeidirektor Q2. , bestätigte die
Erstbeurteilerbewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis", änderte die beiden
anderen Hauptmerkmale auf 3 Punkte und setzte als Gesamturteil ebenfalls 3 Punkte
fest. Zur Begründung gab er Folgendes an:

5

Bei den beiden veränderten Hauptmerkmalen: „Das Leistungs/Sozialverhalten
war nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom 10.07.2002 im
Quervergleich anders zu bewerten und abzusenken."

6

Bei dem Gesamturteil: „Nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom
10.07.2002 war die Gesamtleistung des Beamten im Quervergleich der
Vergleichsgruppe unter Anlegung eines strengen Maßstabes anders zu bewerten
und abzusenken. Gleichzeitig ist damit festzustellen, dass sich die Gesamtleistung
des Beamten trotz gewachsener Lebens- und Diensterfahrung im Verhältnis zur
Vergleichsgruppe seit den letzten beiden Beurteilungen nicht so positiv entwickelt
hat, dass eine Verbesserung in der Gesamtleistung festzustellen gewesen
wäre."

7

An der der Beurteilung zu Grunde liegenden Beurteilerbesprechung vom 10. Juli
2002 hatten außer dem Institutsleiter, den Abteilungsleitern (zwei aktuelle und ein
ehemaliger kommissarischer) und der Gleichstellungsbeauftragten auch zwei
Mitglieder des Personalrates teilgenommen.

8

Unter dem 27. November 2002 beantragte der Kläger, das Gesamturteil der
Beurteilung vom 27. August 2002 auf 4 Punkte festzusetzen. Zur Begründung
machte er geltend, die Rechtfertigung dieser Note ergebe sich aus dem
Beurteilungsbeitrag und der Bewertung durch den Erstbeurteiler. Die vom
Endbeurteiler gegebene Herabsetzungsbegründung sei unzureichend, zumal es sich
um die dritte Beurteilung mit 3 Punkten handele. Außerdem sei die Herabstufung
rechtswidrig, weil der Endbeurteiler ausweislich einer mündlichen Erläuterung beim
Quervergleich in der zehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe nach Dienst- und
Lebensalter sowie nach dem Ergebnis der 2. Fachprüfung differenziert habe.

9

Den als Widerspruch ausgelegten Antrag des Klägers wies die Direktion für
B1. der Q. des Landes Nordrhein-Westfalen (Direktion) durch
Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2003, zugestellt am 3. Februar 2003, zurück.
Darin wurde
u. a. ausgeführt: Die Bezugnahme auf den Quervergleich sei ebenso ausreichend
wie die Begründung für die dritte Beurteilung mit 3 Punkten. In dieser Begründung
komme zum Ausdruck, dass sich die Gesamtleistung des Klägers durch die
gewachsene Lebens- und Diensterfahrung zwar verbessert habe, jedoch gemessen
an dem Gesamtbeurteilungszeitraum der letzten drei Beurteilungen und im Hinblick
auf die noch positiveren Leistungsentwicklungen anderer Beamter in seiner
Vergleichsgruppe die Entwicklung des Klägers nicht so positiv verlaufen sei, dass
eine Verbesserung festzustellen gewesen wäre, die sich in einem besseren Prädikat
niedergeschlagen hätte. Trotz gestiegener Lebens- und Diensterfahrung sei die
Leistungsentwicklung des Klägers schwächer einzuschätzen als die anderer Beamter
seiner Vergleichsgruppe. Der Endbeurteiler habe im Quervergleich auch keine
unzulässigen, erst einem Beförderungsverfahren vorbehaltenen
Differenzierungskriterien angewendet.

10

Mit seiner am 26. Februar 2003 erhobenen Klage macht der Kläger über sein
bisheriges Vorbringen hinaus geltend: Die Beurteilung sei unschlüssig, weil die
Submerkmale im Bereich von Leistungsverhalten und Sozialverhalten in einem
unlösbaren Widerspruch zu den vom Endbeurteiler für diese beiden Hauptmerkmale
vergebenen 3 Punkten stünden. Er bleibe im Übrigen dabei, dass die mündlichen
Erläuterungen des Institutsleiters auf rechtswidrige Differenzierungen beim
Quervergleich schließen ließen.

11

Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides der Direktion für B2. der
Q. des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar
2003 zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom
27. August 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er führt aus, die Beurteilungsrichtlinien der Q. sähen an mehreren Stellen
vor, dass Dienst- und Lebenserfahrung im Rahmen der dienstlichen Beurteilung zu
berücksichtigen seien.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (1 Heft) sowie die
Personalakte des Klägers Bezug genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

17

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet.

18

Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch die Direktion für
B1. der Q. des Landes Nordrhein-Westfalen erteilten dienstlichen
Beurteilung vom 27. August 2002 und auf eine erneute dienstliche Beurteilung für
den streitbefangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002.
Der entgegenstehende Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2003 ist rechtswidrig
und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

19

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende
Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen
Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder
anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt,
allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen
angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem
Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien
eingehalten worden, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten
und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

20

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 13. Dezember
1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2000,
161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266

21

Hiervon ausgehend ist die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 27.
August 2002 rechtswidrig, weil sie unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m.
Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol mit Beteiligung von zwei Personalratsvertretern in der
Beurteilerbesprechung zustande gekommen ist.

22

Die BRL Pol regeln unter Nr. 9.2 im Einzelnen das Verfahren bei der endgültigen
Festlegung der Beurteilung. Der Endbeurteiler führt zu diesem Zweck eine
Beurteilerbesprechung durch, bei der er zu seiner Beratung weitere personen- und
sachkundige Bedienstete , u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heranzieht. Zu diesen
Personen zählen Personalratsmitglieder nicht. Diese mögen oftmals in
Beurteilungsangelegenheiten personen- und sachkundig sein, aber sie dürfen vom
Dienststellerleiter als Endbeurteiler nicht „zur Beratung" bei einer dienstlichen
Beurteilung herangezogen werden.

23

Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5.
Auflage, Rn. 78 - insbesondere Fn. 351a bis 352a - mit
weiteren Nachweisen; noch offen gelassen im
Kammerbeschluss vom 22. Juli 2004 - 1 L 785/04 -.

24

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts obliegt die
Beurteilung der Beschäftigten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im
Rahmen des ihm zukommenden Beurteilungsspielraums allein dem
Dienststellenleiter; in den weiten Beurteilungsspielraum, der gerichtlich nur
beschränkt überprüfbar ist, kann die Personalvertretung mit ihren Argumenten nicht
eindringen. Das persönlichkeitsbedingte Werturteil, das der Dienststellenleiter bei
einer dienstlichen Beurteilung abzugeben hat, ist der Mitbestimmung der
Personalvertretung nicht zugänglich.

25

BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE
60, 245,246; Urteil vom 20. Juni 1986 - 6 P 4.83 - BVerwGE
74, 273, 279 -; OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 1996
- 1 A 4265/92. PVL - ZBR 1996, 404, 406.

26

Die Beratung des Endbeurteilers in der Beurteilerbesprechung dient vor allem
dazu, dem Endbeurteiler die erforderlichen Kenntnisse zu verschaffen, die als
Grundlage für eine rechtmäßige und zweckmäßige Beurteilung notwendig sind.

27

Vgl. Willems, NWVBl. 2001, 121, 127.

28

Dies ist eine originäre Aufgabe der Dienststelle, bei der eine Interessenvertretung
durch Personalratsmitglieder nach den vorgenannten Grundsätzen nicht
zweckentsprechend ist. Eine Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in der
Beurteilerbesprechung würde im Gegenteil die Verantwortungsbereiche und die
verschiedenen Verfahrensschritte mit einander vermengen.

29

Schnellenbach, ZfPR 2000, 59 f. und Beamtenrecht in
der Praxis, 5. Auflage, 63, Fn. 264; OVG NRW, Beschluss
vom 22. März 2000 - 1 A 4382/98.PVL - Schütz, ES/D IV 1
Nr. 119; vgl. insbesondere zu den Interessengegensätzen,
denen der Personalrat in derartigen Konstellationen
ausgesetzt ist: OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 1994 - 12
B 1084/94 - NVwZ-RR 1995.

30

Die Beteiligung des Personalrats hat ihren Platz erst bei einer eventuell auf den
Beurteilungen aufbauenden Auswahlentscheidung in einem späteren
Beförderungsverfahren (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG). Im Rahmen seiner
Mitbestimmung im Beförderungsverfahren hat der Personalrat die in den dienstlichen
Beurteilungen zum Ausdruck kommenden Bewertungen des Dienstherrn zu Eignung,
Befähigung und Leistung der Bewerber grundsätzlich hinzunehmen. Die Beteiligung
von Personalratsmitgliedern bereits im früheren Stadium der Beurteilerbesprechung
kann die Gefahr entstehen lassen, bei der abschließenden Festlegung der
Beurteilungsnoten bereits Argumente der Bestenauslese, die grundsätzlich erst dem
Beförderungsverfahren vorbehalten sind, zur Anwendung zu bringen. Der
Klägervortrag im vorliegenden Fall weist gerade auf eine solche Gefahr hin.

31

Spezielle Regelungen des LPVG lassen die Beteiligung des Personalrates an der
Beurteilerbesprechung nicht zu. Bei der Erstellung einer Beurteilung handelt es sich
nicht um die Vorbereitung einer Beförderung, so dass das Beteiligungsrecht bei der
Beförderung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG) in entsprechender Handhabung der
Beteiligung des Personalrates im Vorfeld von Einstellungen (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
LPVG), insbesondere bei Vorstellungsgesprächen (§ 65 Abs. 2 Satz 2 LPVG), eine
Teilnahme an der Beurteilerbesprechung nicht rechtfertigen kann. Im Übrigen kann
sich die „Beratung" in der Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol)
nicht auf eine beobachtende Rolle des Personalrates wie etwa bei
Einstellungsgesprächen beschränken.

32

In Bezug auf dienstliche Beurteilungen sieht das LPVG die Beteiligung des
Personalrates nur bei allgemeinen Maßnahmen vor, nämlich bei
Beurteilungsrichtlinien (§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG). Die „Beteiligungslücke"
zwischen dem Erlass von Beurteilungsrichtlinien und den Beförderungsverfahren
erweist sich vielmehr im Hinblick auf den dem Dienstellenleiter bei einzelnen
Beurteilungen zukommenden Beurteilungsspielraum als systemgerecht. Diese Lücke
darf auch nicht durch eine über einzelne benannte Beteiligungsrechte
hinausgehende allgemeine Beteiligung des Personalrates im Rahmen der
vertrauensvollen Zusammenarbeit (§§ 2, 64 Nr. 1 und 2 LPVG) geschlossen werden.

33

Die zwingende Einbeziehung der Gleichstellungsbeauftragten bei der
Beurteilerbesprechung kann nicht zur Rechtfertigung für eine ähnliche Beteiligung
von Personalratsmitgliedern herangezogen werden. Denn die
Gleichstellungsbeauftragte ist nach ihrer systematischen Stellung in der
Ausgestaltung durch das nordrhein-westfälische Landesrecht Teil der Verwaltung (§
16 Abs. 1 Satz 1 LGG). Speziell für Beurteilungsbesprechungen ist dies ausdrücklich
im Landesgleichstellungsgesetz normiert (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 LGG).

34

Der Verfahrensfehler der nicht ordnungsgemäßen Mitwirkung der
Personalratsmitglieder hat die Aufhebung der dienstlichen Beurteilung des Klägers
vom 27. August 2002 zur Folge, da sich nicht ausschließen lässt, dass sie bei
ordnungsgemäßem Verfahrensgang besser ausgefallen wäre. Dazu reicht es bereits
aus, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine ordnungsgemäße
Zusammensetzung der Beurteilerbesprechung - sei es auch nur im Hinblick auf
allgemeine Beurteilungsstandards - mit einer Änderung der Beurteilung auch des
Klägers verbunden gewesen wäre.

35

OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00
-.

36

B. der Aufhebung der rechtswidrigen Beurteilung vom 27. August 2002 folgt,
dass der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer neuen fehlerfreien Beurteilung
hat.

37

Angesichts dieses Ergebnisses bedarf es eines Eingehens auf die weiteren
Rügen, die der Kläger gegen die Beurteilung erhoben hat, nicht mehr. Dies gilt
insbesondere für die Problembereiche
- des geltend gemachten Abstellens auf Dienst-/Lebensaltersgesichtspunkte und die
II. Fachprüfung bei Quotierung und Quervergleich (vgl. Nr. 6, 8.1 Abs. 2 BRL Pol),
- der Plausibilität der auf 3 Punkte herabgesetzten Hauptmerkmale angesichts von
Submerkmalen mit 4-5 Punkten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A
2967/00 -) und
- der drei aufeinanderfolgenden Beurteilungen mit 3 Punkten (vgl. Kammerurteile
vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 und 1 K 4611/03 -).

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

39