Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-10-22, Aktenzeichen 13 A 5617/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1022.13A5617.98.01

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 16. September 1998 ist unwirksam.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt insgesamt der Beklagte. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das
Vorverfahren war notwendig.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 60.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Nachdem die Parteien den Rechtsstreit übereinstimmend in
der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren
einzustellen, das erstinstanzliche Urteil für unwirksam zu
erklären und gem. § 161 Abs. 2 VwGO über die
Kostentragungspflicht zu entscheiden. Dies hat nach der
genannten Vorschrift nach billigem Ermessen unter
Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu
geschehen. Ergibt der bisherige Sach- und Streitstand bereits,
ob die Klage bei der Durchführung des Verfahrens Erfolg oder
Mißerfolg gehabt haben würde, wird die Kostenverteilung
hiernach vorgenommen.

3

So liegt der Fall hier.

4

Die Berufung der Klägerin wäre voraussichtlich erfolgreich
gewesen. Das Verwaltungsgericht hätte den Beklagten nicht nur
zur Neubescheidung, sondern zur Erteilung der beantragten
Genehmigungen verurteilen müssen.

5

Dies ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung
des Senats zum Gesetz über den Rettungsdienst sowie die
Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer vom
24. November 1992, GVBl. S. 458, (RettG 1992)

6

vgl. Beschlüsse vom 2. August 1994
- 13 B 1085/94 -, OVGE 44, 126 = NWVBl.
1995, 26 = RettD 1994, 35 = StädteT
1994, 751 und vom 26. März 1996 - 13 B
1995/95 -, NZV 1996, 335 = VRS WD. 92,
153 = NWVBl. 1997, 25 sowie
Sitzungsbericht von Mahn in RettD 1998,
46.

7

Der Senat hat nach Billigung der Einbeziehung auch des
Krankentransports in den öffentlichen Rettungsdienst (§ 6 Abs.
1 RettG 1992)

8

vgl. Beschluß des Senats vom 2.
August 1994, a.a.O

9

als Korrelat für das Setzen einer objektiven
Zugangsschranke für den Beruf des Krankentransportunternehmers
durch § 19 Abs. 4 RettG mit dem Wortlaut

10

"Die Genehmigung ist zu versagen, wenn zu erwarten
ist, daß durch ihren Gebrauch das öffentliche
Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst
i.S.v. § 6 beeinträchtigt wird. Hierbei sind
insbesondere die Pflicht zur flächendeckenden
Vorhaltung und die Auslastung des öffentlichen
Rettungsdienstes im vorgesehenen Betriebsbereich zu
berücksichtigen. Die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit
und Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der
Kosten- und Ertragslage sind dabei zugrunde zu
legen."

11

zur Voraussetzung für das Eingreifen dieser Vorschrift
gemacht, daß der betroffene Träger des öffentlichen
Rettungsdienstes selbst das Niveau der bedarfsgerechten und
flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung sicherstellt,
wofür dem Senat als wesentliches Kriterium die Einhaltung der
Eintreffzeiten von fünf bis acht Minuten innerörtlich und
zwölf Minuten sonst maßgeblich erschien.

12

Hieran ist festzuhalten, zumal das Erste
Modernisierungsgesetz vom 15. Juni 1999, GVBl. 386 (mit seinem
das Rettungsgesetz 1992 ändernden Artikel 17), § 19 Abs. 4
unberührt läßt und auch keine die genannte Auffassung des
Senats korrigierende oder auch nur unmittelbar berührende
Neuregelung trifft.

13

Bereits aus der gesetzlichen Regelung des § 19 Abs. 4 RettG
und ihrer Entstehungsgeschichte ist zu entnehmen, daß die
Funktionsschutzklausel erst eingreift, wenn die Eintreffzeiten
im öffentlichen Rettungsdienst selbst erreicht werden.

14

Der Senat sieht sich zu dieser Auslegung des § 19 Abs. 4
RettG zunächst dadurch veranlaßt, daß in dem Gesetzentwurf der
Landesregierung

15

LT-Drs. 11/3181 vom 6. Februar
1992

16

Satz 1 der in Rede stehenden Vorschrift wie folgt lautete:

17

"Die Genehmigung ist zu versagen, wenn eine
flächendeckende Versorgung in Notfallrettung oder
Krankentransport im Genehmigungsbereich gewährleistet
ist und durch die Erteilung der Genehmigung das
öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des
Rettungsdienstes beeinträchtigt würde."

18

Zu der dann Gesetz gewordenen Fassung der Vorschrift ist es
aufgrund eines Antrages der Fraktion der CDU

19

vgl. LT-Drs. 11/4438

20

im Ausschuß für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge gekommen. Der
Sprecher der Fraktion der CDU begründete den Antrag damit,
"daß das Subsidiaritätsprinzips und ein sinnvoller Wettbewerb
es erfordern, die Vielfalt von Anbietern im Rettungswesen nur
dann einzuschränken, wenn die Funktionsfähigkeit des
Rettungswesens dadurch beeinträchtigt werde". Hieraus ergibt
sich einerseits, daß die Änderung erfolgt ist, um gerade die
Stellung der privaten Unternehmer zu stärken, andererseits,
daß aber nicht etwa darauf verzichtet werden sollte, daß eine
flächendeckende Versorgung bereits gewährleistet sein muß.
Angesichts dieser Entstehungsgeschichte ist die Regelung des
§ 19 Abs. 4 RettG weiterhin so zu verstehen, daß ein
funktionsfähiger Rettungsdienst bereits bestehen muß, was bei
Nichterreichen der Eintreffzeiten nicht der Fall ist. Diese
Auslegung ist mit dem Wortlaut des Gesetzes durchaus
vereinbar, wird aber auch den im Gesetzgebungsverfahren -
möglicherweise im Hinblick auf die Stellungnahme der
Bundesregierung zum Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur
Änderung des Personenbeförderungsgesetzes

21

Anl. 2 zu BT-Drs. 11/2170 -

22

betonten Interessen der privaten Unternehmer wie auch dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht. Diese Auslegung
trägt zugleich dem Umstand Rechnung, daß eine wirksame, also
schnelle Notfallrettung ein wesentliches Ziel des Gesetzes
ist, die Eintreffzeiten nicht gegriffen, sondern wie auch die
nachfolgenden Zitate belegen, nach allgemeiner Auffassung aus
medizinischen Bedürfnissen abgeleitet sind, und mit der
Vorgabe des Bestehens eines funktionsfähigen Rettungsdienstes
das Interesse des Trägers des öffentlichen Rettungsdienstes an
der Schaffung voller Funktionsfähigkeit im Hinblick auf die
Eintreffzeiten gefördert werden kann. Zugleich wird auf diese
Weise das greifbar unbillige Ergebnis vermieden, daß sich der
Staat unter Verdrängung Privater einen Aufgabenbereich als
wichtiges Gemeinschaftsgut zuweist, der Aufgabenerfüllung aber
- aus welchen Gründen auch immer - nicht ausreichend gewachsen
ist, während zur Zielerreichung die verdrängten Privaten
zumindest hilfreich sein könnten.

23

Der Begründung zu § 19 Abs. 4 RettG läßt sich auch nicht
entnehmen, daß die Funktionsschutzklausel etwa - zumindest
auch - deshalb geschaffen worden wäre, um die bedarfsgerechte
und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen
der Notfallrettung und des Krankentransports (§ 6 Abs. 1 RettG
1992) überhaupt erst zu schaffen.

24

Der Gesetzentwurf der Landesregierung

25

LT-Drs. 11/3181 vom 6. Februar 1992
(Seite 51)

26

enthält zu dem die Bedarfspläne regelnden § 13 RettG 1992
folgende Begründung:

27

"Absatz 3 bestimmt die Anforderungen an die
Bedarfspläne. Die Verteilung der Rettungswachen und
ihre Ausstattung mit Krankenkraftwagen sowie der
jeweilige Einsatzbereich sind für das gesamte Gebiet
des Trägers des Rettungsdienstes festzulegen. Der
Anteil von Rettungswagen und Krankentransportwagen
muß in einem bedarfsgerechten Verhältnis stehen. Das
Netz der Rettungswachen soll so engmaschig sein, daß
jeder an einer Straße gelegene Notfallort in einer
Eintreffzeit (Hilfsfrist) von 5 bis 8 Minuten, im
ländlichen Bereich bis 12 Minuten, erreichbar ist.
Eintreffzeit ist der Zeitraum zwischen dem Eingang
einer Notfallmeldung in der zuständigen Leitstelle
und dem Eintreffen des ersten Rettungsmittels am
Notfallort."

28

Auch der Bericht und Plan zum Rettungswesen Nordrhein-
Westfalen

29

RdErl. d. Ministers für Arbeit,
Gesundheit und Soziales vom 22. April
1975 - VI A 4 - 03.57.00 -, MBl. NRW
1975, 720

30

enthält unter 3.2.1 zu den Planungsrichtwerten für
Rettungswachen einschlägige Ausführungen:

31

"Für die Verwirklichung eines voll flächendeckenden
Rettungssystems spielt die Zeit, die zwischen dem
Notfallereignis und der ersten medizinischen
Versorgung durch den Rettungsdienst liegt, eine
entscheidende Rolle. Bei verschiedenen
Notfallsituationen wurde festgestellt, daß eine
Hilfe, die erst nach fünf Minuten erfolgt, bereits zu
spät kommen kann. Zumindest in den ländlichen
Gebieten wird jedoch der Rettungsdienst innerhalb
dieser kurzen Zeitspanne nur selten zur Stelle sein
können. Schon für das Erkennen des Notfalls und die
Meldung an den Rettungsdienst werden meist mehrere
Minuten benötigt. Diese sogenannte "Vorlaufzeit" kann
nur durch ein optimales Meldesystem sowie durch
Aufklärung und Ausbildung der Bevölkerung verkürzt
werden.

32

Für die Standortplanung der Rettungswachen kann somit
nur die sogenannte "Toleranzzeit" maßgeblich sein.
Das ist die Zeit, die zwischen dem Einsatzbefehl und
dem Eintreffen des Rettungsdienstes am Notfallort
liegt. Die Meinungen darüber, wie viele Minuten
toleriert werden können, sind nicht einheitlich. Ein
vernünftiges Ergebnis kann nur in einem Kompromiß
zwischen dem medizinisch zu Fordernden und dem
wirtschaftlich Realisierbaren liegen. Aus
finanziellen und personellen Gründen ist es nicht
möglich, einen Rettungsdienst aufzubauen, der jeden
denkbaren Notfallort des Landes in kürzester Zeit
erreicht.

33

Als Richtwert für die Planung ist eine Toleranzzeit
von fünf bis acht Minuten zugrunde zu legen. Die
Toleranzzeit setzt sich aus der Ausrückezeit und der
Fahrzeit zum Notfallort zusammen. Nach Erfahrungen
mit Sonderfahrzeugen der Feuerwehr und des
Rettungsdienstes beträgt die Ausrückezeit etwa eine
Minute, und es kann bei Alarmfahrten je Minute etwa
ein Kilometer zurückgelegt werden. Daraus ergeben
sich ein Einsatzradius von sieben Kilometern und ein
Einsatzgebiet von 154 qkm je Rettungswache.

34

In den Großstädten und Ballungsrandzonen werden diese
Werte heute schon häufig unterschritten. Sie sind
deshalb vor allem für die Planung in den ländlichen
Bereich der Eifel, des Niederrheins, des
Münsterlandes, des Detmolder Raums und des
Sauerlandes von Bedeutung."

35

Wenn auch dieser Runderlaß durch Beschluß des
Landesregierung vom 22. Juni 1982

36

MBl. NRW S. 1090

37

aufgehoben worden ist, hat ein Vertreter des damaligen
Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW (MAGS) am
12. März 1998 (in dem Verfahren 13 A 6441/96) doch vor dem
Senat erklärt, hinsichtlich der Hilfsfrist orientiere man sich
nach wie vor an dem Erlaß des MAGS aus dem Jahre 1975 sowie an
den in der Gesetzesbegründung zum Rettungsgesetz NRW genannten
Zeiten.

38

Die Bedeutung der Eintreffzeit von acht Minuten im
städtischen Bereich wird auch in dem vom MAGS in Auftrag
gegebenen Abschlußbericht "Rettungsdienst in Nordrhein-
Westfalen" des Instituts für Wirtschaftsgeographie der
Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn 1997
dargelegt, wo es nach Wiedergabe von Ausführungen zur
Notfallrettung als Bestandteil der staatlichen Aufgabe
Gefahrenabwehr heißt (S. 67):

39

"Aus der Bestandsaufnahme wurde aber deutlich, daß
landesweit mit einem wirtschaftlich vertretbaren
Optimierungsaufwand ein Hilfsfristniveau von
8 Minuten Eintreffzeit im städtischen Bereich
(jeweils bezogen auf das Eintreffen des ersten
Rettungsmittels am Notfallort mit einem
Zielerreichungsgrad von 90 % der bemessungsrelevanten
Notfälle) zukünftig erreicht werden kann. Auch im
Zuge einer Vereinheitlichung der bundesdeutschen
Planungsvorgaben sollte dieses Niveau nicht
unterschritten werden."

40

Dies alles zeigt die Bedeutung der Eintreffzeit von acht
Minuten als Maßstab für einen funktionsfähigen
Rettungsdienst

41

- so, wenn auch mit Eintreffzeiten
von 10 Minuten und außerstädtisch
12 Minuten Prütting/Mais,
Rettungsgesetz Nordrhein-Westfalen,
2. Aufl. 1995, § 2 Erl. 1.2. -.

42

Dabei ist die großzügigere Toleranzzeit (Ausrückzeit +
Fahrzeit) in dem zitierten "Bericht und Plan" von 1975 durch
die für die Gesetzesauslegung maßgeblichere Eintreffzeit aus
der Gesetzesbegründung abgelöst worden.

43

Auch der Senat hält allerdings eine starre Einhaltung der
Eintreffzeit von acht Minuten nicht für geboten. Anderenfalls
würde nämlich jedes außergewöhnliche Ereignis, z. B. ein
Unfall, zur Verneinung der zum Eingreifen der
Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG aufgestellten
Voraussetzung führen. Ob die Einhaltung der Eintreffzeit in
95 % oder in 90 % der Fälle zu verlangen ist, bedarf
angesichts der noch zu erörternden tatsächlichen Gegebenheiten
im Bereich des Beklagten keiner Entscheidung. Daß es sich bei
einer Hilfsfrist von fünf bis acht Minuten ohnehin schon um
eine Vorgabe mit einer Spanne handelt, die anerkennt, daß das
- auch medizinisch - Wünschbare nicht immer auch das - zumal
finanziell - Machbare ist, spricht allerdings dafür, die
"Aufweichung" der Eintreffzeit so gering zu halten, daß nicht
die Vorgabe an sich geändert wird, sondern lediglich dem
Erfordernis Rechnung getragen wird, ausgesprochene "Ausreißer"
einzufangen. Einer Vergrößerung der Tolerierung von die
Eintreffzeit von acht Minuten verfehlenden Fällen steht auch
entgegen, daß sich dann das Niveau des Rettungsdienstes
letztlich gar nicht mehr beurteilen läßt, weil in den 5 - 10 %
der Fälle die Eintreffzeiten theoretisch zwischen acht Minuten
und unendlich liegen könnten und die wirklich verbrauchte Zeit
nirgends begrenzt wird, das "Sicherheitsniveau" also erheblich
sinken kann.

44

Während der Gesetzgeber keinen Versuch unternommen hat, §
19 Abs. 4 RettG auch für den Fall Anwendung zu verschaffen,
daß die Behörde selbst die Eintreffzeiten nicht einhält, was
nahegelegen hätte, wenn er die - bekannte - Auffassung des
Senats mißbilligt hätte, hat er durch Erweiterung der
Befugnisse der obersten Aufsichtsbehörde zum Erlaß von
allgemeinen und besonderen Weisungen u. a. über
"Eintreffzeiten am Unfallort" (§ 17 Abs. 4 n. F.) eine
künftige Abweichung von den bisherigen Planungsvorgaben
ermöglicht. Solange diese Weisungen nicht ergangen sind,
entfalten sie auch keine Wirkungen und ist von den bisher für
zutreffend gehaltenen Eintreffzeiten auszugehen.

45

Werden die Hilfsfristen in der Notfallrettung nicht
erreicht, steht dies der Anwendung der Funktionsschutzklausel
auch dann entgegen, wenn ein Privater eine Genehmigung zum
Krankentransport beantragt hat. In diesem Bereich bestehen
zwar keine exakten Hilfsfristen. Jedoch ist die einheitliche
Betrachtungsweise des öffentlichen Rettungsdienstes geboten,
nachdem der Gesetzgeber Notfallrettung und Krankentransport
selbst zu einer medizinisch-organisatorischen Einheit der
Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr ausgestaltet hat (so
schon § 6 Abs. 1 RettG 1992). Deshalb ist auch der Teil
Notfallrettung zu beurteilen, wenn es aus Anlaß der
Beantragung einer Genehmigung zum Krankentransport darum geht,
ob es sich um einen funktionsfähigen Rettungsdienst handelt,
der in den Genuß des Schutzes des § 19 Abs. 4 RettG kommen
kann.

46

Angesichts der verschiedenen Parameter des § 19 Abs. 4
Satz 2 RettG und der Erforderlichkeit einer prognostischen
Entscheidung - wenn auch auf der Grundlage auch des
tatsächlichen Zahlenmaterials der Vergangenheit - könnte der
Behörde für die Beurteilung, ob zu erwarten ist, daß durch den
Gebrauch der neuen Genehmigung das öffentliche Interesse an
einem - vorhandenen - funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne
von § 6 RettG beeinträchtigt wird, ein Beurteilungsspielraum
einzuräumen sein

47

vgl. auch BVerwG, Urteil vom
17. Juni 1999 - 3 C 20.98 - zum
Hessischen Landesrecht.

48

Einer Vertiefung dieser Überlegung bedarf es nicht, weil in
Nordrhein-Westfalen aus der Bejahung eines
Beurteilungsspielraums nicht abgeleitet werden könnte, die
Behörde sei auch dann nur zu einer Neubescheidung zu
verurteilen, wenn die Eintreffzeiten nicht eingehalten werden.
Zwar ist die Eintreffzeit in § 19 Abs. 4 Satz 3 RettG ein
Kriterium unter anderen, jedoch ist der - ggf. einzuräumende -
Beurteilungsspielraum nur bei dem Vorhandensein eines
funktionsfähigen - also die Eintreffzeiten im Prinzip
gewährleistenden - Rettungsdienstes eröffnet. Dem möglichen
Einwand, daß die Gleichstellung der Eintreffzeit mit anderen
Beurteilungskriterien ausschließe, sie zum Maßstab für die
Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes zu machen, weil ihre
Erwähnung dann überflüssig wäre, ist zu entgegnen, daß die
Eintreffzeit - wenn sie den Erfordernissen eines
funktionsfähigen Rettungsdienstes genügt - gleichwohl im
Rahmen des Beziehungsgeflechts der Beurteilungsgesichtspunkte
durchaus Gewicht haben kann, etwa bei der Entwicklung der
Kosten- und Ertragslage.

49

Die Zeit zwischen Alarmierung und Eintreffen am Notfallort
ist in den Referenzmonaten der Jahre 1998 und 1999 im Bereich
des Beklagten in weniger als 80 % der Fälle mit acht Minuten
eingehalten worden. Deshalb wäre es für die Entscheidung nicht
darauf angekommen, ob die Eintreffzeit von acht Minuten nun in
95 % oder in 90 % der Fälle erfüllt sein muß. Selbst die in
dem "Bericht und Plan" von 1975 geforderte Toleranzzeit für
Ausrücken und Fahren allein, ist vom Beklagten in weniger als
90 % der Fälle in acht Minuten erreicht worden.

50

Ob durch die Schaffung einer neuen Rettungswache künftig
die Eintreffzeit von acht Minuten gewährleistet werden kann,
ist fraglich, kann aber offen bleiben. Entscheidend ist, daß
bisher das Erfordernis des funktionsfähigen Rettungsdienstes
i.S.v. § 19 Abs. 4 RettG nicht erfüllt ist - was der
uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
unterliegt - und der Klägerin deshalb die
Funktionsschutzklausel nicht entgegengehalten werden darf.

51