Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-11, Aktenzeichen 2 S 2938/08

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Mai 2008 - 1 K 1636/07 - geändert: Der Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 26.01.2000 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2007 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks ... ... in .... Durch Abgabenbescheid vom 26.01.2000 zog ihn die Beklagte - eine Gemeinde mit etwa 6.200 Einwohnern - unter Zugrundelegung des in der einschlägigen Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung vom 10.12.1992 (im Folgenden: AbwS) vorgesehenen modifizierten Frischwassermaßstabs zu einer Abwassergebühr für das Jahr 1999 in Höhe von 256,20 DM heran. Dabei legte die Beklagte eine eingeleitete Abwassermenge (= bezogene Frischwassermenge) von 61 m
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und einen Gebührensatz von 4,20 DM/m
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Abwasser zugrunde.

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Die einschlägigen Regelungen der Satzung lauten wie folgt: Die Gemeinde erhebt für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen eine Abwassergebühr (§ 32 AbwS). Schuldner der Abwassergebühr ist der Grundstückseigentümer (§ 33 Abs. 1 Satz 1 AbwS). Die Abwassergebühr wird nach der Abwassermenge bemessen, die auf dem an die öffentlichen Abwasseranlagen angeschlossenen Grundstück anfällt (§ 34 Abs. 1 AbwS). Als angefallene Abwassermenge gilt bei öffentlicher Wasserversorgung - wie hier - der der Entgeltberechnung zugrunde gelegte Wasserverbrauch (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 AbwS). Für Abwasser, das zu einer öffentlichen Abwasserbehandlungsanlage gebracht wird, beträgt die Gebühr 4,20 DM/m
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Abwasser (§ 37 Abs. 3 AbwS).

3

Gegen den Bescheid vom 26.01.2000 erhob der Kläger am 28.02.2000 Widerspruch. Im Laufe des Widerspruchsverfahrens nahm die Beklagte eine Nachkalkulation der Abwassergebühr für die Gebührenjahre 1999 bis 2005 vor. Die Nachkalkulation für das Jahr 1999 (Stand: Oktober 2006) ergab - ohne Ausgleich von Vorjahresergebnissen - einen kostendeckenden Gebührensatz in Höhe von 3,87 DM/m
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Abwasser. Auf Grundlage dieser Nachkalkulation beschloss der Gemeinderat der Beklagten am 09.11.2006 rückwirkend zum 01.01.1999 wiederum einen Gebührensatz von 4,20 DM/m
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Abwasser für den Zeitraum vom 01.01. bis zum 31.12.1999. Dabei brachte die Beklagte die von ihr ermittelte Kostenunterdeckung des Jahres 1994 sowie einen Teil der ermittelten Kostenunterdeckung des Jahres 1995 im Gebührenjahr 1999 zum Ausgleich, um zum gleichen Gebührensatz von 4,20 DM/m
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Abwasser zu gelangen, wie er den Bescheiden für das Gebührenjahr 1999 zugrunde gelegt worden war.

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Den Widerspruch des Klägers gegen den Abgabenbescheid vom 26.01.2000 wies das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis mit Widerspruchsbescheid vom 10.07.2007 zurück.

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Der Kläger hat am 10.08.2007 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Dem Antrag des Klägers, den Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 26.01.2000 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2007 aufzuheben, ist die Beklagte entgegengetreten.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 06.05.2008 abgewiesen und hierzu im Wesentlichen ausgeführt: Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte für Grundstücke, die - wie dasjenige des Klägers - an die öffentlichen Abwasseranlagen angeschlossen seien, als Gebührenmaßstab den sogenannten Frischwassermaßstab verwende. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei der Frischwasserbezug jedenfalls dann zur Erfassung auch der Menge des abgeleiteten Niederschlagswassers geeignet, wenn nach den Verhältnissen im Satzungsgebiet im Durchschnitt der Veranlagungsfälle ein Wahrscheinlichkeitszusammenhang zwischen beiden Wassermengen derart bestehe, dass der Wasserbezug auf einem Grundstück der Zahl der Bewohner und diese wiederum dem Umfang der baulichen Nutzung eines Grundstücks sowie der dort vorhandenen befestigten Flächen entspreche, von der Regenwasser in die Kanalisation abgeleitet werde. Das sei jedenfalls dann anzunehmen, wenn ein Satzungsgebiet durch eine verhältnismäßig homogene und wenig verdichtete Wohnbebauung ohne eine nennenswerte Anzahl kleinflächiger Grundstücke mit hohem Wasserverbrauch bzw. großflächig befestigter Grundstücke mit geringem Wasserverbrauch geprägt sei. In diesem Fall liege eine homogene Siedlungsstruktur vor, die es rechtfertige, den Frischwasserbezug auch als Indikator für die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers anzusehen. Im Regelfall könne bei einer Einwohnerzahl von 60.000 bis 80.000 noch von einer homogenen Siedlungsstruktur in diesem Sinne ausgegangen werden.

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Auch der in § 37 Abs. 1 AbwS i.d.F. der Änderungssatzung vom 09.11.2006 rückwirkend für das Jahr 1999 festgelegte Gebührensatz von 4,20 DM/m
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Abwasser sei gültig. Die durch ein Fachbüro erstellte Nachkalkulation der Gebühren stelle auf ihren Seiten 15 und 16 alternativ die Gebührensatzobergrenzen einerseits ohne und andererseits mit Berücksichtigung der Kostenunterdeckungen der Jahre 1994 und 1995 dar. Dass sich der Gemeinderat der Beklagten entschlossen habe, den Gebührensatz für das Jahr 1999 unter Berücksichtigung dieser Kostenunterdeckungen festzusetzen, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es sei insbesondere nicht zu beanstanden, dass der Gemeinderat entsprechend den Vorgaben der Nachkalkulation die ausgleichsfähigen Unterdeckungen des Jahres 1994 (51.242,40 DM) in voller Höhe und die ausgleichsfähigen Unterdeckungen des Jahres 1995 (65.544,-- DM) nur in Höhe von 42.456,05 DM berücksichtigt habe. Mit der lediglich teilweisen Berücksichtigung der ausgleichsfähigen Unterdeckungen des Jahres 1995 habe erreicht werden sollen, dass der Gebührensatz mit 4,20 DM/m
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Abwasser exakt in der Höhe festgesetzt habe werden können, der auch den tatsächlichen Veranlagungen für das Gebührenjahr 1999 zugrunde gelegt worden sei. Dies sei eine sachgerechte Erwägung, die vom Gericht nicht beanstandet werden könne.

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Der Vortrag des Klägers rechtfertige schließlich auch nicht die Annahme, die bei der Festsetzung des Gebührensatzes für das Jahr 1999 berücksichtigten und ausgeglichenen Unterdeckungen der Jahre 1994 und 1995 seien methodisch fehlerhaft ermittelt worden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg beziehe sich die Ausgleichsbefugnis von Unterdeckungen aus Vorjahren lediglich auf solche Unterdeckungen, die sich aufgrund eines Abgleichs der Einnahmen und Ausgaben - ungeachtet der methodischen Richtigkeit oder Unrichtigkeit der Gebührenkalkulation - ergäben.

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Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 03.11.2008 zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend: Auch für den Bereich einer homogenen Siedlungsstruktur sei der Frischwasserbezug als Indikator für die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers ungeeignet. Aufgrund der Menge des Frischwasserbezuges könne ein Rückschluss auf die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers nicht erfolgen. Denn die Menge des bezogenen Frischwassers sei von der Nutzung des Grundstücks (z.B. Zahl der Bewohner) abhängig, während die Menge des in die Kanalisation eingeleiteten Niederschlagswassers von den vorhandenen befestigten Flächen abhängig sei. Ändere sich z.B. die Zahl der Bewohner und damit der Frischwasserbezug, ändere sich deshalb nicht die Niederschlagswassermenge. Im Übrigen liege die Zahl der von einer vermeintlich homogenen Bebauung abweichenden Grundstücke im Gebiet der Beklagten bei über 10 %.

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Unabhängig davon habe die Beklagte bei der Festsetzung der Höhe des Gebührensatzes zu Unrecht Unterdeckungen aus den Jahren 1994 und 1995 berücksichtigt. Die Gebührenkalkulationen der Jahre 1994 und 1995 hätten jeweils den Straßenentwässerungsanteil zu niedrig und damit fehlerhaft angesetzt. Bei zutreffender Berücksichtigung des Straßenentwässerungsanteils hätten sich in den Jahren 1994 und 1995 keine vermeintlichen Unterdeckungen, sondern ausgleichspflichtige Überdeckungen ergeben. Dies führe im Ergebnis auch zur Nichtigkeit des Abwassergebührensatzes für das Jahr 1999.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 06.05.2008 - 1 K 1636/07 - zu ändern und den Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 26.01.2000 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2007 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

15

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Bei einer Gemeinde ihrer Größe könne im Regelfall von einer homogenen Siedlungsstruktur ausgegangen werden. Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 18.12.2007 - 9 A 3648/04 - (KStZ 2008, 74), der eine völlig andere Gemeindestruktur mit wesentlich größeren Gemeinden zugrunde liege, könne auf den hier zu beurteilenden Fall nicht übertragen werden.

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Im Rahmen der Nachkalkulation hätten auch die für die Jahre 1994 und 1995 errechneten Unterdeckungen im Jahre 1999 Berücksichtigung finden können. Im Rahmen der Nachkalkulation seien die Straßenentwässerungskostenanteile für die Jahre 1994 und 1995 exakt so angesetzt worden, wie dies auch im Rahmen der damaligen prognostischen Kalkulation für diese Gebührenjahre geschehen sei. Diese Vorgehensweise genüge den Anforderungen an den Ausgleich von Vorjahresergebnissen. Wäre es anders, bestünde im Rahmen der Ermittlung von Vorjahresergebnissen die Möglichkeit, jeden in den Rechnungsergebnissen enthaltenen kalkulatorischen Ansatz abweichend von der zugrunde liegenden prognostischen Kalkulation zu prüfen. Damit würde indirekt eine Überprüfung des früheren Satzungsrechts und der dortigen Ansätze vorgenommen. Dies würde zu untragbaren Ergebnissen führen, da über das System des gesetzlichen Ausgleichs dann indirekt die Satzungen beliebig weit zurückreichender vergangener Jahre überprüft werden müssten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Akten sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 26.01.2000 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2007 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Für die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Entsorgung von Abwasser (Schmutz- und Niederschlagswasser) im hier maßgeblichen Jahr 1999 fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die einschlägige Satzung der Beklagten über die öffentliche Abwasserbeseitigung vom 10.12.1992 i.d.F. der Änderungssatzung vom 09.11.2006 (im Folgenden: AbwS) ist nichtig. Denn sie enthält für die Gebührenerhebung keine gültige Maßstabsregelung, wie sie § 2 Abs. 1 des hier noch anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes vom 28.05.1996 (im Folgenden: KAG 1996) als Mindestinhalt einer Satzung fordert.

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Nach §§ 34 Abs. 1, 35 Abs. 1 Nr. 1, 36 Abs. 1 Satz 1 AbwS wird die Abwassergebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung sowohl von Schmutz- als auch von Niederschlagswasser einheitlich nach der Abwassermenge bemessen, die auf dem angeschlossenen Grundstück anfällt. Als angefallene Abwassermenge gilt dabei bei öffentlicher Wasserversorgung - wie hier - der der Entgeltberechnung zugrunde gelegte Wasserverbrauch abzüglich der nachweislich nicht in die öffentlichen Abwasseranlagen eingeleiteten Wassermengen. Die Satzung sieht damit als Maßstab zur Ermittlung der Abwassergebühren sowohl für die Ableitung von Schmutz- als auch von Niederschlagswasser den sogenannten (einheitlichen) Frischwassermaßstab vor. Dieser Maßstab verstößt angesichts der heutigen Wohn- und Lebensgewohnheiten in aller Regel gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie das Äquivalenzprinzip.

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1. Der baden-württembergische Landesgesetzgeber hat den Gemeinden und Landkreisen für den gemäß § 2 Abs. 1 KAG 1996 in der Satzung festzulegenden Gebührenmaßstab keine einfachgesetzlichen Beschränkungen auferlegt. Das ortsgesetzgeberische Ermessen der Gemeinden und Landkreise ist jedoch durch den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie das Äquivalenzprinzip eingeschränkt. Das Äquivalenzprinzip ist Ausdruck des allgemeinen, auf Verfassungsrecht beruhenden bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt als solcher, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der von dem Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf. Es fordert ferner, dass die Benutzungsgebühr im Allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so dass bei in etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung in etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren erhoben werden, und berührt sich insoweit mit dem Gleichheitssatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995 - 8 N 3.93 - NVwZ-RR 1995, 594; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.11.2008 - 2 S 623/06 - AbfallR 2009, 44).

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Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip bildet damit eine Obergrenze für die Gebührenbemessung. Unterhalb dieser Obergrenze ist die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers im Wesentlichen nur durch das aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG folgende Willkürverbot in der Weise eingeschränkt, dass bei gleichartig beschaffenen Leistungen die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und der Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln sind, dass sie dem unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten Leistungen Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Das Willkürverbot belässt damit dem Satzungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es verbietet nur eine willkürliche Ungleichbehandlung (wesentlich) gleicher Sachverhalte und die willkürliche Gleichbehandlung (wesentlich) ungleicher Sachverhalte. Die hierdurch gezogenen Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit überschreitet der Satzungsgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Satzungsgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. zum Ganzen: Rieger in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2009, § 6 RdNr. 591).

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Nach allgemeiner Ansicht dürfen Benutzungsgebühren nicht nur nach dem konkret nachgewiesenen Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung (Wirklichkeitsmaßstab), sondern auch nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden. Die Rechtfertigung für die Verwendung eines solchen pauschalierenden Maßstabs ergibt sich aus der Notwendigkeit eines praktikablen, wenig kostenaufwändigen und damit auch den Gebührenzahlern zugute kommenden Erhebungsverfahrens (BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995, aaO). Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab darf aber nicht offensichtlich ungeeignet sein, d.h. er muss Umständen oder Verhältnissen entnommen worden sein, die mit der Art der Benutzung in Zusammenhang stehen, und auf eine Berechnungsgrundlage zurückgreifen, die für die Regel in etwa zutreffende Rückschlüsse auf das tatsächliche Maß der Benutzung zulässt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.06.2000 - 2 S 132/00 - VBlBW 2001, 21).

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2. Bei dem von der Beklagten gewählten (einheitlichen) Frischwassermaßstab wird die Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung sowohl des Schmutzwassers als auch des Niederschlagswassers nach der Menge des bezogenen Frischwassers bemessen. Dieser Maßstab beruht auf der Annahme, dass die auf einem Grundstück bezogene Frischwassermenge im Regelfall in einem ungefähr gleichen Verhältnis zur Menge des anfallenden Abwassers steht (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2009 - 2 S 2650/08 - VBlBW 2009, 472). Diese Annahme trifft unzweifelhaft hinsichtlich des Schmutzwassers zu, weil die Menge des Frischwassers, die einem an die öffentliche Abwasserbeseitigung angeschlossenen Grundstück zugeführt wird, jedenfalls typischerweise weitgehend der in die Kanalisation eingeleiteten Abwassermenge entspricht.

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Was das Niederschlagswasser betrifft, kann das Gleiche dagegen nicht gesagt werden, weil der Frischwasserverbrauch keinen verlässlichen Rückschluss darauf erlaubt, wie viel Niederschlagswasser von dem betreffenden Grundstück der öffentlichen Abwasseranlage zugeführt wird (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007 - 9 A 3648/04 - KStZ 2008, 74; Hess. VGH, Urteil vom 02.09.2009 - 5 A 631/08 - KStZ 2009, 235). Denn der Frischwasserverbrauch ist regelmäßig bei Wohnbebauung personen- und bei Gewerbegrundstücken produktionsabhängig, während die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers - außer von der Menge des Niederschlags - von der Größe des Grundstücks sowie der Oberflächengestaltung abhängig ist. Ein verlässlicher Zusammenhang zwischen Frischwasserbezug eines Grundstücks und der von diesem Grundstück zu entsorgenden Niederschlagswassermenge besteht demnach zumindest in aller Regel nicht. Die Verwendung des einheitlichen Frischwassermaßstabs für die Verteilung der Niederschlagswasserentsorgungskosten kann im Fall der Beklagten auch nicht mit dem Grundsatz der Typengerechtigkeit gerechtfertigt werden (unten a). Sie kann ferner nicht mit der Erwägung als rechtmäßig angesehen werden, dass sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 12.06.1972 - VII B 117.70 - KStZ 1973, 92; Beschluss vom 25.03.1985 - 8 B 11.84 - NVwZ 1985, 496 mwN) als auch nach der des erkennenden Senats (Urteil vom 27.10.1993 - 2 S 199/80 - VBlBW 1984, 346) eine Differenzierung der Kosten für die Entsorgung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers nicht erforderlich ist, wenn die durch die Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nur gering sind (unten b).

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a) Im Benutzungsgebührenrecht ist ebenso wie im sonstigen Abgabenrecht auf den Grundsatz der Typengerechtigkeit abzustellen, der es dem Satzungsgeber gestattet, bei Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Dieser Grundsatz vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte indessen nur so lange zu rechtfertigen, wie nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fällen dem „Typ“ widersprechen (BVerwG, Beschluss vom 19.09.2005 - 10 BN 2.05 - Juris; Urteil vom 01.08.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Beschluss vom 19.08.1983 - 8 N 1.83 - BVerwGE 68, 36).

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In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze kann nicht angenommen werden, dass der einheitliche Frischwassermaßstab im Allgemeinen und damit in 90 % aller Fälle zu einer in etwa gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen führt. Es ist mit anderen Worten nicht davon auszugehen, dass im „Regelfall“ auf den Grundstücken eines Satzungsgebiets das Verhältnis zwischen der abzuleitenden Niederschlagswassermenge und der nach dem Frischwasserverbrauch berechneten Schmutzwassermenge (so) weitgehend vergleichbar ist, dass es aus diesem Grund einer gesonderten Berechnung der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nicht bedarf.

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Zwar hat der erkennende Senat bislang den einheitlichen Frischwassermaßstab auch zur Erfassung der Menge des abgeleiteten Niederschlagswassers als geeignet angesehen, wenn das Satzungsgebiet durch eine im entwässerungsrechtlichen Sinn verhältnismäßig homogene Bebauungsstruktur mit wenig verdichteter Wohnbebauung und ohne eine nennenswerte Anzahl kleinflächiger Grundstücke mit hohem Wasserverbrauch bzw. großflächig befestigter Grundstücke mit geringem Wasserverbrauch geprägt ist (Urteil vom 07.10.2004 - 2 S 2806/02 - VBlBW 2005, 239). Dem lag der Gedanke zugrunde, dass von einer homogenen Siedlungsstruktur ausgegangen werden könne, wenn in einer Gemeinde für mindestens 90 % der angeschlossenen Grundstücke die Entwässerungsverhältnisse in etwa gleich seien. Insoweit handelt es sich bei dem Kriterium einer homogenen Siedlungsstruktur um nichts anderes als eine konkretisierte Ausprägung des oben dargelegten Grundsatzes der Typengerechtigkeit (so zutreffend Quaas, VBlBW 2006, 175, 176). Der Senat hat in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt, im Regelfall könne bei Gemeinden mit 60.000 bis 80.000 Einwohnern noch von einer homogenen Siedlungsstruktur im genannten Sinne ausgegangen werden. An dieser Auffassung hält der Senat nicht mehr fest. Eine Vergleichbarkeit zwischen der abzuleitenden Niederschlagswassermenge und der Schmutzwassermenge auf den Grundstücken eines Satzungsgebiets dürfte nach den heutigen Verhältnissen die absolute Ausnahme bilden. Auch für das Gebiet der Beklagten, einer Gemeinde mit sechs Teilorten und ca. 6.200 Einwohnern, liegt eine solche Ausnahme nicht vor.

29

Die Anzahl der Bewohner auf den Grundstücken des jeweiligen Satzungsgebiets, die maßgeblich die Menge des einem Grundstück zugeführten Frischwassers beeinflusst, ist - unter den hiesigen modernen Lebensverhältnissen - so unterschiedlich, dass ein vorherrschender, mindestens 90 % der Fälle erfassender „Regeltyp“ mit annähernd gleicher Relation zwischen Frischwasserverbrauch je Grundstück und hiervon abgeleitetem Niederschlagswasser nicht erkennbar ist. Die Menge des abgeleiteten Niederschlagswassers wird bestimmt durch die Größe der versiegelten Grundstücksflächen, die sich nach der Kubatur der Baukörper und dem Vorhandensein weiterer befestigter Flächen - wie etwa Stellplätze, Terrassen - richtet. Dagegen wird die Menge des Abwassers im Falle der Wohnbebauung ganz wesentlich durch die Zahl der auf dem Grundstück vorhandenen Haushalte und die Zahl der zu den Haushalten gehörenden Personen beeinflusst. Bei gewerblich oder industriell genutzten Grundstücken, die erfahrungsgemäß einen hohen Versiegelungsgrad aufweisen, kommt es auf die Art der gewerblichen und industriellen Nutzung und die Höhe des damit verbundenen Frischwasserverbrauchs an. Deshalb sind sowohl gewerblich oder industriell genutzte Grundstücke als auch Grundstücke mit stark verdichteter Wohnbebauung (z.B. Hochhäuser) im Hinblick auf die Relation zwischen Frischwasserverbrauch und abgeleitetem Niederschlagswasser von vornherein als atypisch anzusehen. Vor diesem Hintergrund kommen als Grundstücke mit „vergleichbaren Entwässerungsverhältnissen“ naturgemäß lediglich die die Wohnbebauung prägenden Ein- und Zweifamilienhausgrundstücke in Betracht. Aber selbst Ein- und Zweifamilienhausgrundstücke weisen nach allgemeiner Lebenserfahrung eine derart uneinheitliche Haushaltsgröße und daraus folgend einen derart unterschiedlichen Wasserverbrauch auf, dass nicht mehr von einer annähernd vergleichbaren Relation zwischen Frischwasserverbrauch und Niederschlagswassermenge ausgegangen werden kann.

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Einfamilienhäuser werden zwar überwiegend von Familien mit Kindern bewohnt. Schon die Anzahl der Kinder in den Haushalten variiert aber mit der Folge eines stark unterschiedlichen Wasserverbrauchs. Davon abgesehen werden Einfamilienhäuser auch nicht selten nur von einer oder zwei Personen bewohnt, weil z.B. ein Ehepartner verstorben ist oder die Parteien sich infolge einer Scheidung getrennt haben oder die (erwachsenen) Kinder das Elternhaus verlassen haben (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007, aaO). Diese Einschätzung wird durch die vom Senat beim Baden-Württembergischen Landesamt für Statistik ermittelten Zahlen (Mikrozensus 2006) für das Land Baden-Württemberg belegt. Danach gibt es in Baden-Württemberg insgesamt 1.088.000 Haushalte in Einfamilienhäusern (Wohngebäude mit einer Wohneinheit), die sich wie folgt aufteilen: 186.000 Haushalte mit einer Person (= 17,10 %), 412.000 Haushalte mit zwei Personen (= 37,87 %), 183.000 Haushalte mit drei Personen (= 16,2 %), 217.000 Haushalte mit vier Personen (= 19,94 %) sowie 90.000 Haushalte mit fünf und mehr Personen (= 8,27 %). Auch die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 02.09.2009, aaO) ermittelten Daten für das Land Hessen zeigen eine in etwa vergleichbare Verteilung der Haushaltsgrößen in Einfamilienhäusern; danach werden Einfamilienhäuser in 19,22 % von Haushalten mit einer Person, in 40,28 % von Haushalten mit zwei Personen, in 17,57 % von Haushalten mit drei Personen, in 16,72 % von Haushalten mit vier Personen und in 6,21 % der Fälle von Haushalten mit fünf und mehr Personen bewohnt.

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Diese für die Länder Baden-Württemberg und Hessen erhobenen Daten bestätigen eindrucksvoll, dass generell von einer Homogenität der Haushaltsgröße auch für den Bereich von Einfamilienhäusern nicht gesprochen werden kann. Diese Aussage kann auch ohne weiteres auf das Gemeindegebiet der Beklagten übertragen werden. Dafür, dass sich im Gemeindegebiet der Beklagten die Verhältnisse nennenswert anders darstellen, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Auch die Beklagte hat in dieser Richtung nichts vorgetragen.

32

Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass bereits im Bereich der Einfamilienhäuser durch die Streuung der Haushaltsgrößen ein stark unterschiedlicher Frischwasserverbrauch festzustellen ist, der bei ansonsten gleichen Verhältnissen zu gravierenden Unterschieden bei der Höhe der veranlagten Gebühren für den Anteil der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung führt. Wird ein Einfamilienhaus von einer Einzelperson bewohnt, entfällt auf dieses Grundstück nach der Gebührensatzung der Beklagten für das Jahr 1999 bei einem durchschnittlich angenommenen Jahresfrischwasserverbrauch von 40 m 3 und einem Gebührensatz von 4,20 DM eine Abwassergebühr von 168,-- DM. Wird das gleiche Einfamilienhaus dagegen von einem Vier-Personen-Haushalt bewohnt, entfällt auf das Grundstück - trotz derselben versiegelten Fläche - bei einem unterstellten Jahresfrischwasserverbrauch von wiederum 40 m 3 je Person eine Abwassergebühr von 672,-- DM. Unterstellt man ferner einen Anteil von lediglich 25 % der Gesamtkosten für die Niederschlagswasserentsorgung (vgl. Dudey/Jacobi, GemHH 2005, 83 - niedrigster Anteil 25 %, Mittelwert 41 %) und geht damit bei einer Abwassergesamtgebühr von 4,20 DM je Kubikmeter von einem Anteil für die Beseitigung des Niederschlagswassers von 1,05 DM je Kubikmeter aus, so zahlt der Ein-Personen-Haushalt dafür 42,-- DM, der Vier-Personen-Haushalt bei gleicher Versiegelungsfläche dagegen 168,-- DM. Das hier aufgeführte Beispiel zeigt, dass selbst dann, wenn nur die Nutzung eines Einfamilienhauses mit vergleichbarem Umfang an Grundstücksversiegelung in den Blick genommen wird, unter anderem Familien mit Kindern gegenüber Einzelpersonen/Kleinhaushalten zu erheblich höheren Gebühren herangezogen werden, obwohl die zu beseitigende Niederschlagswassermenge in etwa gleich ist.

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Die dargestellte Uneinheitlichkeit der Haushaltsgrößen und damit die unterschiedliche Nutzungsintensität gilt auch für Zweifamilienhäuser. Nach den Daten des Baden-Württembergischen Landesamtes für Statistik (Mikrozensus 2006) teilen sich die Haushaltsgrößen in den 503.000 Wohngebäuden mit zwei Wohneinheiten wie folgt auf: 134.000 Haushalte mit einer Person, 195.000 Haushalte mit zwei Personen, 68.000 Haushalte mit drei Personen, 77.000 Haushalte mit vier Personen sowie 29.000 Haushalte mit fünf und mehr Personen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die versiegelte Fläche bei Zweifamilienhäusern im Vergleich zu Einfamilienhäusern nach allgemeiner Lebenserfahrung zwar erhöht, aufgrund der Kubatur von Zweifamilienhäusern allerdings keine entsprechende Verdoppelung der versiegelten Flächen angenommen werden kann.

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b) Die Anwendung des einheitlichen Frischwassermaßstabs für die Verteilung der Niederschlagswasserentsorgungskosten kann im Fall der Beklagten auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als auch nach der des erkennenden Senats eine Differenzierung der Kosten für die Entsorgung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers nicht erforderlich ist, wenn die durch die Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nur gering sind. Als geringfügig in diesem Sinne sehen das Bundesverwaltungsgericht (Beschlüsse vom 12.06.1972 und vom 25.03.1985, aaO) sowie der erkennende Senat (Urteil vom 27.10.1993, aaO) diese Kosten dann an, wenn ihr Anteil an den Kosten der gesamten Entwässerung nicht mehr als 12 % beträgt.

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Nach den Veröffentlichungen in der Fachliteratur ist von den gesamten Abwasserentsorgungskosten regelmäßig ein Anteil von 25 % und mehr für die Niederschlagswasserentsorgung zu veranschlagen (vgl. etwa Dudey/Jacobi, GemHH 2005, 83 - niedrigster Anteil 25 %, Mittelwert 41 %; Hennebrüder, KStZ 2007, 184 - unter Bezugnahme auf Untersuchungen des Gutachters Prof. Dr. Pecher, wonach der Anteil in der Regel zwischen 35 % und 45 % liegt). Darüber hinaus hat auch die Beklagte im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte dafür genannt, dass der Anteil der Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung in ihrem Gebiet noch als geringfügig im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzusehen ist.

36

3. Für die Gemeinden hat dies zur Konsequenz, dass - von wenigen, wohl nur theoretisch denkbaren Ausnahmen abgesehen - statt einer einheitlichen Abwassergebühr eine Schmutzwasser- und eine Niederschlagswassergebühr mit unterschiedlichen Gebührenmaßstäben erhoben werden muss (gesplittete Abwassergebühr). Ein unverhältnismäßiger und damit nicht mehr zu vertretender finanzieller Kostenaufwand ist damit nicht verbunden (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 02.09.2009, aaO; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007, aaO). So besteht für die Beklagte insbesondere die Möglichkeit, die an die Abwasseranlage angeschlossenen versiegelten Flächen im Rahmen einer Selbstveranlagung der Gebührenschuldner zu ermitteln und sich auf eine stichprobenweise Überprüfung zu beschränken.

37

In diesem Zusammenhang ist ferner anzumerken, dass die Kosten für die Erstellung der Gebührenkalkulation durch ein von der Gemeinde beauftragtes Beratungsbüro oder einen anderen Dritten einschließlich der Kosten der dafür notwendigen Vorarbeiten Teil der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG ansatzfähigen Kosten sind. Zu den nach dieser Vorschrift gebührenfähigen Kosten gehören zwar nur die „Kosten der Einrichtung“, d.h. Kosten, die durch die Leistungserstellung der Gemeinde verursacht worden sind oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen. Auch ist nicht zu übersehen, dass die Erstellung der Gebührenkalkulation mit der eigentlichen Leistung, die durch die öffentliche Einrichtung erbracht wird, nur in einem mittelbaren Zusammenhang steht. Die Rechtfertigung für eine Abwälzung der dadurch entstehenden Kosten auf sämtliche Gebührenschuldner ergibt sich jedoch aus der Überlegung, dass es sich dabei um für die Realisierung des Gebührenanspruchs der Gemeinde notwendige Kosten handelt. Denn das durch die Benutzung der öffentlichen Einrichtung seitens des Bürgers eingeleitete Austauschverhältnis kann grundsätzlich nur dann korrekt abgewickelt werden, wenn die Gemeinde den Satz der für die Benutzung zu entrichtenden Gebühren auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation in ihrer Satzung festlegt (in dieser Richtung bereits das Normenkontrollurteil des Senats vom 13.05.1997 - 2 S 3246/94 - BWGZ 1997, 890; ebenso VG Freiburg, Urteil vom 10.12.2003 - 7 K 420/02 - Juris; Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 RdNr. 733a, S. 473). An der in seinem Normenkontrollbeschluss vom 27.02.1996 - 2 S 1407/94 - (NVwZ-RR 1996, 593) beiläufig geäußerten Auffassung, dass die Kosten für die Erstellung der erforderlichen Gebührenkalkulation nicht zu den auf die Gebührenschuldner abwälzbaren Kosten der Einrichtung gehörten, hält der Senat deshalb nicht fest.

38

4. Ob die Satzung der Beklagten vom 09.11.2006 auch deshalb zu beanstanden ist, weil die Beklagte in die dieser Satzung zugrunde liegende Gebührenkalkulation Unterdeckungen aus den Jahren 1994 und 1995 eingestellt hat, deren Berechnung - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - auf einem zu niedrigen Ansatz des Straßenentwässerungsanteils beruht, bedarf danach keiner Entscheidung. Im Hinblick auf die der Beklagten offenstehende Möglichkeit, die aus den oben genannten Gründen nichtige Satzung vom 09.11.2006 rückwirkend durch eine neue Satzung zu ersetzen, die statt einer einheitlichen Abwassergebühr eine Schmutzwasser- und eine Niederschlagswassergebühr mit unterschiedlichen Gebührenmaßstäben vorsieht, sowie im Hinblick auf künftige Streitfälle zwischen den Beteiligten sieht sich der Senat jedoch zu den folgenden, diese Frage betreffenden Bemerkungen veranlasst.

39

a) Zu der bis zum 31.03.2005 geltenden Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F., die thematisch der heutigen Regelung in § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG entspricht, hat der Senat in seinem Urteil vom 27.01.2003 - 2 S 2587/00 - (VBlBW 2003, 322) entschieden, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf Über- und Unterdeckungen, die sich am Ende eines Bemessungszeitraums auf Grund eines Abgleichs der Einnahmen und Ausgaben - ungeachtet der methodischen Richtigkeit oder Unrichtigkeit der Gebührenkalkulation - ergäben. Nicht unter § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. fielen dagegen - schon seinem Wortlaut nach - solche Über- und Unterdeckungen, die sich aus der nachträglichen Feststellung überhöhter Gebührensatzregelungen ergäben. An dieser Auffassung hält der Senat weiterhin fest.

40

§ 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. wurde 1986 auf Empfehlung des Innenausschusses in das Kommunalabgabengesetz eingefügt. Wie sich aus dem Bericht des Innenausschusses (LT-Drs. 9/3305, S. 10) ergibt, hat sich der Gesetzgeber dabei von der Überlegung leiten lassen, dass eine Gebührenkalkulation nur prognostischen Charakter haben kann und dementsprechend immer mit bestimmten Unsicherheiten verbunden ist. Die in die Kalkulation eingestellten Annahmen über die voraussichtlich entstehenden Kosten der Einrichtung und den voraussichtlichen Umfang ihrer Benutzung werden deshalb kaum einmal mit den tatsächlich entstehenden Kosten und dem tatsächlichen Umfang der Benutzung übereinstimmen. Etwaige sich daraus ergebende Kostenüberdeckungen sollte die Gemeinde nach dem Willen des Landesgesetzgebers nicht für sich behalten dürfen, sondern innerhalb der nächsten fünf Jahre an die Gebührenschuldner zurückgeben müssen. Die Gemeinde sollte aber umgekehrt auch das Recht erhalten, sich aus den genannten Abweichungen ergebende Kostenunterdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums durch eine entsprechende Erhöhung der Gebühren ausgleichen zu dürfen.

41

Eine Korrektur fehlerhafter Kalkulationen ist danach von § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. nicht bezweckt. Die Vorschrift ist vielmehr einschränkend dahin auszulegen, dass sie nur für solche Kostenunter- und Kostenüberdeckungen gilt, die aus „Prognoseirrtümern“ resultieren, d.h. daraus dass die geschätzten Kosten der Einrichtung und der geschätzte Umfang ihrer Benutzung von den tatsächlichen Kosten und dem tatsächlichen Umfang der Benutzung abweichen. § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. bezieht sich dagegen nicht auf solche Kostenüberdeckungen, die sich daraus ergeben, dass in die Kalkulation Kosten eingestellt wurden, die nicht oder nicht in dieser Höhe ansatzfähig sind. Die Vorschrift erlaubt umgekehrt aber auch keinen Ausgleich von Kostenunterdeckungen, die daraus folgen, dass bestimmte ansatzfähige Kosten in die Kalkulation überhaupt nicht oder nicht in der gesetzlich zulässigen Höhe eingestellt worden sind.

42

b) Das Gesetz zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.03.2005 hat an dieser Rechtslage nichts geändert. Der an die Stelle des § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. getretene § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 legt wie sein Vorgänger fest, dass Kostenüberdeckungen innerhalb von fünf Jahren ausgeglichen werden müssen und Kostenunterdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums ausgeglichen werden können. § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 stellt darüber hinaus klar, wie Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen zu bestimmen sind, nämlich - so die damalige Fassung dieser Vorschrift - durch einen Vergleich zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen am Ende des Bemessungszeitraums und der Summe der in diesem Zeitraum angefallenen „Gesamtkosten“. Dass über diese Klarstellung hinaus auch eine Änderung der bis dahin geltenden und durch das Urteil des Senats vom 27.01.2003 verdeutlichten Rechtslage beabsichtigt war, kann weder dem Wortlaut der Vorschrift noch der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/3966, S. 47) entnommen werden.

43

c) Die durch das Gesetz vom 09.05.2009 erfolgte Änderung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 nötigt dagegen für die Zeit ab dem Inkrafttreten dieser Änderung zu einer Korrektur der bisherigen Rechtsprechung des Senats. Nach der Neufassung der Vorschrift ist nunmehr zur Feststellung von Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen ein Vergleich zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen am Ende des Bemessungszeitraums und der Summe der in diesem Zeitraum angefallenen „ansatzfähigen Gesamtkosten“ vorzunehmen. Die zu § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a. F. vertretene Auffassung, dass diese Regelung nicht die Korrektur fehlerhafter Gebührenkalkulationen bezwecke, sondern sich nur auf solche Kostenunter- und Kostenüberdeckungen beziehe, die aus „Prognoseirrtümern“ resultieren, kann angesichts des geänderten Wortlauts auf § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 nicht übertragen werden. Die sich aus einem solchen Verständnis der Vorschrift ergebende Konsequenz ist, dass unter der Geltung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 beschlossene Gebührensatzungen durch in der Vergangenheit unterlaufene und unter Umständen lange zurückliegende Fehler bei früheren Gebührenkalkulationen infiziert werden können. Durch die in § 49 Abs. 2 KAG getroffene Anordnung, nach der § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 auch auf früher entstandene Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen Anwendung findet, verschärfen sich die damit verbundenen Probleme. Ob der Gesetzgeber sich dieser Konsequenz bewusst war, die seinen in anderer Hinsicht unternommenen Bestrebungen zuwiderläuft, die Bestandskraft von Abgabensatzungen im Interesse der Rechtssicherheit zu erhöhen, lässt sich bezweifeln. Der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 14/4002, S. 70) kann dazu jedenfalls nichts entnommen werden. Das enthebt den Senat jedoch nicht der Verpflichtung, sich bei der Auslegung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 in erster Linie an dessen Wortlaut zu halten.

44

d) Für den vorliegenden Fall bedeutet das, dass die Beklagte bei einem etwaigen, von ihr für erforderlich gehaltenen Neuerlass einer Satzung für das Jahr 1999 die Gebühren unter Berücksichtigung der geänderten Vorgaben des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 zu kalkulieren hat. Ob es in den vor 1999 liegenden fünf Jahren zu dabei berücksichtigungsfähigen Kostenunterdeckungen gekommen ist, ist somit an Hand eines Vergleichs zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen in dem jeweiligen Jahr und der Summe der in diesem Jahr angefallenen ansatzfähigen Gesamtkosten festzustellen. Der in den Gebührenkalkulationen für die Jahre 1994 und 1995 fehlerhaft angesetzte Straßenentwässerungsanteil ist danach entsprechend zu korrigieren.

45

Für die Nachkalkulation darf schließlich noch an die Entscheidung des Senats vom 15.02.2008 - 2 S 2559/05 - (VBlBW 2008, 350) erinnert werden. Danach ist der Ausgleich einer Kostenunterdeckung nach Ablauf der Fünfjahresfrist auch dann ausgeschlossen, wenn diese überhaupt (oder mit einem höheren Betrag) erst nach Ablauf des zitierten Zeitraums erkannt wird. Der Ablauf der Fünfjahresfrist schafft für die Gemeinde und die Gebührenpflichtigen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Spätere Nachholungen sind ausgeschlossen, der entstandene Fehlbetrag ist dann endgültig aus allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren. Diese Ausführungen gelten auch für den Ausgleich von Überdeckungen; nach Ablauf von fünf Jahren nach Ende des Kalkulationszeitraums sind nicht abgewickelte Überdeckungen nicht mehr zu berücksichtigen (so auch: Giebler, KStZ 2007, 167, 172).

46

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

48

Beschluss

49

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 130,99 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

18

Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 26.01.2000 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2007 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Für die Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Entsorgung von Abwasser (Schmutz- und Niederschlagswasser) im hier maßgeblichen Jahr 1999 fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die einschlägige Satzung der Beklagten über die öffentliche Abwasserbeseitigung vom 10.12.1992 i.d.F. der Änderungssatzung vom 09.11.2006 (im Folgenden: AbwS) ist nichtig. Denn sie enthält für die Gebührenerhebung keine gültige Maßstabsregelung, wie sie § 2 Abs. 1 des hier noch anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes vom 28.05.1996 (im Folgenden: KAG 1996) als Mindestinhalt einer Satzung fordert.

20

Nach §§ 34 Abs. 1, 35 Abs. 1 Nr. 1, 36 Abs. 1 Satz 1 AbwS wird die Abwassergebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung sowohl von Schmutz- als auch von Niederschlagswasser einheitlich nach der Abwassermenge bemessen, die auf dem angeschlossenen Grundstück anfällt. Als angefallene Abwassermenge gilt dabei bei öffentlicher Wasserversorgung - wie hier - der der Entgeltberechnung zugrunde gelegte Wasserverbrauch abzüglich der nachweislich nicht in die öffentlichen Abwasseranlagen eingeleiteten Wassermengen. Die Satzung sieht damit als Maßstab zur Ermittlung der Abwassergebühren sowohl für die Ableitung von Schmutz- als auch von Niederschlagswasser den sogenannten (einheitlichen) Frischwassermaßstab vor. Dieser Maßstab verstößt angesichts der heutigen Wohn- und Lebensgewohnheiten in aller Regel gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie das Äquivalenzprinzip.

21

1. Der baden-württembergische Landesgesetzgeber hat den Gemeinden und Landkreisen für den gemäß § 2 Abs. 1 KAG 1996 in der Satzung festzulegenden Gebührenmaßstab keine einfachgesetzlichen Beschränkungen auferlegt. Das ortsgesetzgeberische Ermessen der Gemeinden und Landkreise ist jedoch durch den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie das Äquivalenzprinzip eingeschränkt. Das Äquivalenzprinzip ist Ausdruck des allgemeinen, auf Verfassungsrecht beruhenden bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt als solcher, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der von dem Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf. Es fordert ferner, dass die Benutzungsgebühr im Allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so dass bei in etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung in etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren erhoben werden, und berührt sich insoweit mit dem Gleichheitssatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995 - 8 N 3.93 - NVwZ-RR 1995, 594; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.11.2008 - 2 S 623/06 - AbfallR 2009, 44).

22

Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip bildet damit eine Obergrenze für die Gebührenbemessung. Unterhalb dieser Obergrenze ist die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers im Wesentlichen nur durch das aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG folgende Willkürverbot in der Weise eingeschränkt, dass bei gleichartig beschaffenen Leistungen die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und der Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln sind, dass sie dem unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten Leistungen Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Das Willkürverbot belässt damit dem Satzungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es verbietet nur eine willkürliche Ungleichbehandlung (wesentlich) gleicher Sachverhalte und die willkürliche Gleichbehandlung (wesentlich) ungleicher Sachverhalte. Die hierdurch gezogenen Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit überschreitet der Satzungsgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Satzungsgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. zum Ganzen: Rieger in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2009, § 6 RdNr. 591).

23

Nach allgemeiner Ansicht dürfen Benutzungsgebühren nicht nur nach dem konkret nachgewiesenen Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung (Wirklichkeitsmaßstab), sondern auch nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden. Die Rechtfertigung für die Verwendung eines solchen pauschalierenden Maßstabs ergibt sich aus der Notwendigkeit eines praktikablen, wenig kostenaufwändigen und damit auch den Gebührenzahlern zugute kommenden Erhebungsverfahrens (BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995, aaO). Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab darf aber nicht offensichtlich ungeeignet sein, d.h. er muss Umständen oder Verhältnissen entnommen worden sein, die mit der Art der Benutzung in Zusammenhang stehen, und auf eine Berechnungsgrundlage zurückgreifen, die für die Regel in etwa zutreffende Rückschlüsse auf das tatsächliche Maß der Benutzung zulässt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.06.2000 - 2 S 132/00 - VBlBW 2001, 21).

24

2. Bei dem von der Beklagten gewählten (einheitlichen) Frischwassermaßstab wird die Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung sowohl des Schmutzwassers als auch des Niederschlagswassers nach der Menge des bezogenen Frischwassers bemessen. Dieser Maßstab beruht auf der Annahme, dass die auf einem Grundstück bezogene Frischwassermenge im Regelfall in einem ungefähr gleichen Verhältnis zur Menge des anfallenden Abwassers steht (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2009 - 2 S 2650/08 - VBlBW 2009, 472). Diese Annahme trifft unzweifelhaft hinsichtlich des Schmutzwassers zu, weil die Menge des Frischwassers, die einem an die öffentliche Abwasserbeseitigung angeschlossenen Grundstück zugeführt wird, jedenfalls typischerweise weitgehend der in die Kanalisation eingeleiteten Abwassermenge entspricht.

25

Was das Niederschlagswasser betrifft, kann das Gleiche dagegen nicht gesagt werden, weil der Frischwasserverbrauch keinen verlässlichen Rückschluss darauf erlaubt, wie viel Niederschlagswasser von dem betreffenden Grundstück der öffentlichen Abwasseranlage zugeführt wird (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007 - 9 A 3648/04 - KStZ 2008, 74; Hess. VGH, Urteil vom 02.09.2009 - 5 A 631/08 - KStZ 2009, 235). Denn der Frischwasserverbrauch ist regelmäßig bei Wohnbebauung personen- und bei Gewerbegrundstücken produktionsabhängig, während die Menge des eingeleiteten Niederschlagswassers - außer von der Menge des Niederschlags - von der Größe des Grundstücks sowie der Oberflächengestaltung abhängig ist. Ein verlässlicher Zusammenhang zwischen Frischwasserbezug eines Grundstücks und der von diesem Grundstück zu entsorgenden Niederschlagswassermenge besteht demnach zumindest in aller Regel nicht. Die Verwendung des einheitlichen Frischwassermaßstabs für die Verteilung der Niederschlagswasserentsorgungskosten kann im Fall der Beklagten auch nicht mit dem Grundsatz der Typengerechtigkeit gerechtfertigt werden (unten a). Sie kann ferner nicht mit der Erwägung als rechtmäßig angesehen werden, dass sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 12.06.1972 - VII B 117.70 - KStZ 1973, 92; Beschluss vom 25.03.1985 - 8 B 11.84 - NVwZ 1985, 496 mwN) als auch nach der des erkennenden Senats (Urteil vom 27.10.1993 - 2 S 199/80 - VBlBW 1984, 346) eine Differenzierung der Kosten für die Entsorgung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers nicht erforderlich ist, wenn die durch die Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nur gering sind (unten b).

26

a) Im Benutzungsgebührenrecht ist ebenso wie im sonstigen Abgabenrecht auf den Grundsatz der Typengerechtigkeit abzustellen, der es dem Satzungsgeber gestattet, bei Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Dieser Grundsatz vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte indessen nur so lange zu rechtfertigen, wie nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fällen dem „Typ“ widersprechen (BVerwG, Beschluss vom 19.09.2005 - 10 BN 2.05 - Juris; Urteil vom 01.08.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Beschluss vom 19.08.1983 - 8 N 1.83 - BVerwGE 68, 36).

27

In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze kann nicht angenommen werden, dass der einheitliche Frischwassermaßstab im Allgemeinen und damit in 90 % aller Fälle zu einer in etwa gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen führt. Es ist mit anderen Worten nicht davon auszugehen, dass im „Regelfall“ auf den Grundstücken eines Satzungsgebiets das Verhältnis zwischen der abzuleitenden Niederschlagswassermenge und der nach dem Frischwasserverbrauch berechneten Schmutzwassermenge (so) weitgehend vergleichbar ist, dass es aus diesem Grund einer gesonderten Berechnung der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nicht bedarf.

28

Zwar hat der erkennende Senat bislang den einheitlichen Frischwassermaßstab auch zur Erfassung der Menge des abgeleiteten Niederschlagswassers als geeignet angesehen, wenn das Satzungsgebiet durch eine im entwässerungsrechtlichen Sinn verhältnismäßig homogene Bebauungsstruktur mit wenig verdichteter Wohnbebauung und ohne eine nennenswerte Anzahl kleinflächiger Grundstücke mit hohem Wasserverbrauch bzw. großflächig befestigter Grundstücke mit geringem Wasserverbrauch geprägt ist (Urteil vom 07.10.2004 - 2 S 2806/02 - VBlBW 2005, 239). Dem lag der Gedanke zugrunde, dass von einer homogenen Siedlungsstruktur ausgegangen werden könne, wenn in einer Gemeinde für mindestens 90 % der angeschlossenen Grundstücke die Entwässerungsverhältnisse in etwa gleich seien. Insoweit handelt es sich bei dem Kriterium einer homogenen Siedlungsstruktur um nichts anderes als eine konkretisierte Ausprägung des oben dargelegten Grundsatzes der Typengerechtigkeit (so zutreffend Quaas, VBlBW 2006, 175, 176). Der Senat hat in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt, im Regelfall könne bei Gemeinden mit 60.000 bis 80.000 Einwohnern noch von einer homogenen Siedlungsstruktur im genannten Sinne ausgegangen werden. An dieser Auffassung hält der Senat nicht mehr fest. Eine Vergleichbarkeit zwischen der abzuleitenden Niederschlagswassermenge und der Schmutzwassermenge auf den Grundstücken eines Satzungsgebiets dürfte nach den heutigen Verhältnissen die absolute Ausnahme bilden. Auch für das Gebiet der Beklagten, einer Gemeinde mit sechs Teilorten und ca. 6.200 Einwohnern, liegt eine solche Ausnahme nicht vor.

29

Die Anzahl der Bewohner auf den Grundstücken des jeweiligen Satzungsgebiets, die maßgeblich die Menge des einem Grundstück zugeführten Frischwassers beeinflusst, ist - unter den hiesigen modernen Lebensverhältnissen - so unterschiedlich, dass ein vorherrschender, mindestens 90 % der Fälle erfassender „Regeltyp“ mit annähernd gleicher Relation zwischen Frischwasserverbrauch je Grundstück und hiervon abgeleitetem Niederschlagswasser nicht erkennbar ist. Die Menge des abgeleiteten Niederschlagswassers wird bestimmt durch die Größe der versiegelten Grundstücksflächen, die sich nach der Kubatur der Baukörper und dem Vorhandensein weiterer befestigter Flächen - wie etwa Stellplätze, Terrassen - richtet. Dagegen wird die Menge des Abwassers im Falle der Wohnbebauung ganz wesentlich durch die Zahl der auf dem Grundstück vorhandenen Haushalte und die Zahl der zu den Haushalten gehörenden Personen beeinflusst. Bei gewerblich oder industriell genutzten Grundstücken, die erfahrungsgemäß einen hohen Versiegelungsgrad aufweisen, kommt es auf die Art der gewerblichen und industriellen Nutzung und die Höhe des damit verbundenen Frischwasserverbrauchs an. Deshalb sind sowohl gewerblich oder industriell genutzte Grundstücke als auch Grundstücke mit stark verdichteter Wohnbebauung (z.B. Hochhäuser) im Hinblick auf die Relation zwischen Frischwasserverbrauch und abgeleitetem Niederschlagswasser von vornherein als atypisch anzusehen. Vor diesem Hintergrund kommen als Grundstücke mit „vergleichbaren Entwässerungsverhältnissen“ naturgemäß lediglich die die Wohnbebauung prägenden Ein- und Zweifamilienhausgrundstücke in Betracht. Aber selbst Ein- und Zweifamilienhausgrundstücke weisen nach allgemeiner Lebenserfahrung eine derart uneinheitliche Haushaltsgröße und daraus folgend einen derart unterschiedlichen Wasserverbrauch auf, dass nicht mehr von einer annähernd vergleichbaren Relation zwischen Frischwasserverbrauch und Niederschlagswassermenge ausgegangen werden kann.

30

Einfamilienhäuser werden zwar überwiegend von Familien mit Kindern bewohnt. Schon die Anzahl der Kinder in den Haushalten variiert aber mit der Folge eines stark unterschiedlichen Wasserverbrauchs. Davon abgesehen werden Einfamilienhäuser auch nicht selten nur von einer oder zwei Personen bewohnt, weil z.B. ein Ehepartner verstorben ist oder die Parteien sich infolge einer Scheidung getrennt haben oder die (erwachsenen) Kinder das Elternhaus verlassen haben (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007, aaO). Diese Einschätzung wird durch die vom Senat beim Baden-Württembergischen Landesamt für Statistik ermittelten Zahlen (Mikrozensus 2006) für das Land Baden-Württemberg belegt. Danach gibt es in Baden-Württemberg insgesamt 1.088.000 Haushalte in Einfamilienhäusern (Wohngebäude mit einer Wohneinheit), die sich wie folgt aufteilen: 186.000 Haushalte mit einer Person (= 17,10 %), 412.000 Haushalte mit zwei Personen (= 37,87 %), 183.000 Haushalte mit drei Personen (= 16,2 %), 217.000 Haushalte mit vier Personen (= 19,94 %) sowie 90.000 Haushalte mit fünf und mehr Personen (= 8,27 %). Auch die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 02.09.2009, aaO) ermittelten Daten für das Land Hessen zeigen eine in etwa vergleichbare Verteilung der Haushaltsgrößen in Einfamilienhäusern; danach werden Einfamilienhäuser in 19,22 % von Haushalten mit einer Person, in 40,28 % von Haushalten mit zwei Personen, in 17,57 % von Haushalten mit drei Personen, in 16,72 % von Haushalten mit vier Personen und in 6,21 % der Fälle von Haushalten mit fünf und mehr Personen bewohnt.

31

Diese für die Länder Baden-Württemberg und Hessen erhobenen Daten bestätigen eindrucksvoll, dass generell von einer Homogenität der Haushaltsgröße auch für den Bereich von Einfamilienhäusern nicht gesprochen werden kann. Diese Aussage kann auch ohne weiteres auf das Gemeindegebiet der Beklagten übertragen werden. Dafür, dass sich im Gemeindegebiet der Beklagten die Verhältnisse nennenswert anders darstellen, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Auch die Beklagte hat in dieser Richtung nichts vorgetragen.

32

Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass bereits im Bereich der Einfamilienhäuser durch die Streuung der Haushaltsgrößen ein stark unterschiedlicher Frischwasserverbrauch festzustellen ist, der bei ansonsten gleichen Verhältnissen zu gravierenden Unterschieden bei der Höhe der veranlagten Gebühren für den Anteil der Kosten der Niederschlagswasserentsorgung führt. Wird ein Einfamilienhaus von einer Einzelperson bewohnt, entfällt auf dieses Grundstück nach der Gebührensatzung der Beklagten für das Jahr 1999 bei einem durchschnittlich angenommenen Jahresfrischwasserverbrauch von 40 m 3 und einem Gebührensatz von 4,20 DM eine Abwassergebühr von 168,-- DM. Wird das gleiche Einfamilienhaus dagegen von einem Vier-Personen-Haushalt bewohnt, entfällt auf das Grundstück - trotz derselben versiegelten Fläche - bei einem unterstellten Jahresfrischwasserverbrauch von wiederum 40 m 3 je Person eine Abwassergebühr von 672,-- DM. Unterstellt man ferner einen Anteil von lediglich 25 % der Gesamtkosten für die Niederschlagswasserentsorgung (vgl. Dudey/Jacobi, GemHH 2005, 83 - niedrigster Anteil 25 %, Mittelwert 41 %) und geht damit bei einer Abwassergesamtgebühr von 4,20 DM je Kubikmeter von einem Anteil für die Beseitigung des Niederschlagswassers von 1,05 DM je Kubikmeter aus, so zahlt der Ein-Personen-Haushalt dafür 42,-- DM, der Vier-Personen-Haushalt bei gleicher Versiegelungsfläche dagegen 168,-- DM. Das hier aufgeführte Beispiel zeigt, dass selbst dann, wenn nur die Nutzung eines Einfamilienhauses mit vergleichbarem Umfang an Grundstücksversiegelung in den Blick genommen wird, unter anderem Familien mit Kindern gegenüber Einzelpersonen/Kleinhaushalten zu erheblich höheren Gebühren herangezogen werden, obwohl die zu beseitigende Niederschlagswassermenge in etwa gleich ist.

33

Die dargestellte Uneinheitlichkeit der Haushaltsgrößen und damit die unterschiedliche Nutzungsintensität gilt auch für Zweifamilienhäuser. Nach den Daten des Baden-Württembergischen Landesamtes für Statistik (Mikrozensus 2006) teilen sich die Haushaltsgrößen in den 503.000 Wohngebäuden mit zwei Wohneinheiten wie folgt auf: 134.000 Haushalte mit einer Person, 195.000 Haushalte mit zwei Personen, 68.000 Haushalte mit drei Personen, 77.000 Haushalte mit vier Personen sowie 29.000 Haushalte mit fünf und mehr Personen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die versiegelte Fläche bei Zweifamilienhäusern im Vergleich zu Einfamilienhäusern nach allgemeiner Lebenserfahrung zwar erhöht, aufgrund der Kubatur von Zweifamilienhäusern allerdings keine entsprechende Verdoppelung der versiegelten Flächen angenommen werden kann.

34

b) Die Anwendung des einheitlichen Frischwassermaßstabs für die Verteilung der Niederschlagswasserentsorgungskosten kann im Fall der Beklagten auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als auch nach der des erkennenden Senats eine Differenzierung der Kosten für die Entsorgung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers nicht erforderlich ist, wenn die durch die Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserentsorgung nur gering sind. Als geringfügig in diesem Sinne sehen das Bundesverwaltungsgericht (Beschlüsse vom 12.06.1972 und vom 25.03.1985, aaO) sowie der erkennende Senat (Urteil vom 27.10.1993, aaO) diese Kosten dann an, wenn ihr Anteil an den Kosten der gesamten Entwässerung nicht mehr als 12 % beträgt.

35

Nach den Veröffentlichungen in der Fachliteratur ist von den gesamten Abwasserentsorgungskosten regelmäßig ein Anteil von 25 % und mehr für die Niederschlagswasserentsorgung zu veranschlagen (vgl. etwa Dudey/Jacobi, GemHH 2005, 83 - niedrigster Anteil 25 %, Mittelwert 41 %; Hennebrüder, KStZ 2007, 184 - unter Bezugnahme auf Untersuchungen des Gutachters Prof. Dr. Pecher, wonach der Anteil in der Regel zwischen 35 % und 45 % liegt). Darüber hinaus hat auch die Beklagte im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte dafür genannt, dass der Anteil der Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung in ihrem Gebiet noch als geringfügig im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anzusehen ist.

36

3. Für die Gemeinden hat dies zur Konsequenz, dass - von wenigen, wohl nur theoretisch denkbaren Ausnahmen abgesehen - statt einer einheitlichen Abwassergebühr eine Schmutzwasser- und eine Niederschlagswassergebühr mit unterschiedlichen Gebührenmaßstäben erhoben werden muss (gesplittete Abwassergebühr). Ein unverhältnismäßiger und damit nicht mehr zu vertretender finanzieller Kostenaufwand ist damit nicht verbunden (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 02.09.2009, aaO; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2007, aaO). So besteht für die Beklagte insbesondere die Möglichkeit, die an die Abwasseranlage angeschlossenen versiegelten Flächen im Rahmen einer Selbstveranlagung der Gebührenschuldner zu ermitteln und sich auf eine stichprobenweise Überprüfung zu beschränken.

37

In diesem Zusammenhang ist ferner anzumerken, dass die Kosten für die Erstellung der Gebührenkalkulation durch ein von der Gemeinde beauftragtes Beratungsbüro oder einen anderen Dritten einschließlich der Kosten der dafür notwendigen Vorarbeiten Teil der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG ansatzfähigen Kosten sind. Zu den nach dieser Vorschrift gebührenfähigen Kosten gehören zwar nur die „Kosten der Einrichtung“, d.h. Kosten, die durch die Leistungserstellung der Gemeinde verursacht worden sind oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen. Auch ist nicht zu übersehen, dass die Erstellung der Gebührenkalkulation mit der eigentlichen Leistung, die durch die öffentliche Einrichtung erbracht wird, nur in einem mittelbaren Zusammenhang steht. Die Rechtfertigung für eine Abwälzung der dadurch entstehenden Kosten auf sämtliche Gebührenschuldner ergibt sich jedoch aus der Überlegung, dass es sich dabei um für die Realisierung des Gebührenanspruchs der Gemeinde notwendige Kosten handelt. Denn das durch die Benutzung der öffentlichen Einrichtung seitens des Bürgers eingeleitete Austauschverhältnis kann grundsätzlich nur dann korrekt abgewickelt werden, wenn die Gemeinde den Satz der für die Benutzung zu entrichtenden Gebühren auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation in ihrer Satzung festlegt (in dieser Richtung bereits das Normenkontrollurteil des Senats vom 13.05.1997 - 2 S 3246/94 - BWGZ 1997, 890; ebenso VG Freiburg, Urteil vom 10.12.2003 - 7 K 420/02 - Juris; Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 RdNr. 733a, S. 473). An der in seinem Normenkontrollbeschluss vom 27.02.1996 - 2 S 1407/94 - (NVwZ-RR 1996, 593) beiläufig geäußerten Auffassung, dass die Kosten für die Erstellung der erforderlichen Gebührenkalkulation nicht zu den auf die Gebührenschuldner abwälzbaren Kosten der Einrichtung gehörten, hält der Senat deshalb nicht fest.

38

4. Ob die Satzung der Beklagten vom 09.11.2006 auch deshalb zu beanstanden ist, weil die Beklagte in die dieser Satzung zugrunde liegende Gebührenkalkulation Unterdeckungen aus den Jahren 1994 und 1995 eingestellt hat, deren Berechnung - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - auf einem zu niedrigen Ansatz des Straßenentwässerungsanteils beruht, bedarf danach keiner Entscheidung. Im Hinblick auf die der Beklagten offenstehende Möglichkeit, die aus den oben genannten Gründen nichtige Satzung vom 09.11.2006 rückwirkend durch eine neue Satzung zu ersetzen, die statt einer einheitlichen Abwassergebühr eine Schmutzwasser- und eine Niederschlagswassergebühr mit unterschiedlichen Gebührenmaßstäben vorsieht, sowie im Hinblick auf künftige Streitfälle zwischen den Beteiligten sieht sich der Senat jedoch zu den folgenden, diese Frage betreffenden Bemerkungen veranlasst.

39

a) Zu der bis zum 31.03.2005 geltenden Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F., die thematisch der heutigen Regelung in § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG entspricht, hat der Senat in seinem Urteil vom 27.01.2003 - 2 S 2587/00 - (VBlBW 2003, 322) entschieden, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf Über- und Unterdeckungen, die sich am Ende eines Bemessungszeitraums auf Grund eines Abgleichs der Einnahmen und Ausgaben - ungeachtet der methodischen Richtigkeit oder Unrichtigkeit der Gebührenkalkulation - ergäben. Nicht unter § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. fielen dagegen - schon seinem Wortlaut nach - solche Über- und Unterdeckungen, die sich aus der nachträglichen Feststellung überhöhter Gebührensatzregelungen ergäben. An dieser Auffassung hält der Senat weiterhin fest.

40

§ 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. wurde 1986 auf Empfehlung des Innenausschusses in das Kommunalabgabengesetz eingefügt. Wie sich aus dem Bericht des Innenausschusses (LT-Drs. 9/3305, S. 10) ergibt, hat sich der Gesetzgeber dabei von der Überlegung leiten lassen, dass eine Gebührenkalkulation nur prognostischen Charakter haben kann und dementsprechend immer mit bestimmten Unsicherheiten verbunden ist. Die in die Kalkulation eingestellten Annahmen über die voraussichtlich entstehenden Kosten der Einrichtung und den voraussichtlichen Umfang ihrer Benutzung werden deshalb kaum einmal mit den tatsächlich entstehenden Kosten und dem tatsächlichen Umfang der Benutzung übereinstimmen. Etwaige sich daraus ergebende Kostenüberdeckungen sollte die Gemeinde nach dem Willen des Landesgesetzgebers nicht für sich behalten dürfen, sondern innerhalb der nächsten fünf Jahre an die Gebührenschuldner zurückgeben müssen. Die Gemeinde sollte aber umgekehrt auch das Recht erhalten, sich aus den genannten Abweichungen ergebende Kostenunterdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums durch eine entsprechende Erhöhung der Gebühren ausgleichen zu dürfen.

41

Eine Korrektur fehlerhafter Kalkulationen ist danach von § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. nicht bezweckt. Die Vorschrift ist vielmehr einschränkend dahin auszulegen, dass sie nur für solche Kostenunter- und Kostenüberdeckungen gilt, die aus „Prognoseirrtümern“ resultieren, d.h. daraus dass die geschätzten Kosten der Einrichtung und der geschätzte Umfang ihrer Benutzung von den tatsächlichen Kosten und dem tatsächlichen Umfang der Benutzung abweichen. § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. bezieht sich dagegen nicht auf solche Kostenüberdeckungen, die sich daraus ergeben, dass in die Kalkulation Kosten eingestellt wurden, die nicht oder nicht in dieser Höhe ansatzfähig sind. Die Vorschrift erlaubt umgekehrt aber auch keinen Ausgleich von Kostenunterdeckungen, die daraus folgen, dass bestimmte ansatzfähige Kosten in die Kalkulation überhaupt nicht oder nicht in der gesetzlich zulässigen Höhe eingestellt worden sind.

42

b) Das Gesetz zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.03.2005 hat an dieser Rechtslage nichts geändert. Der an die Stelle des § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a.F. getretene § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 legt wie sein Vorgänger fest, dass Kostenüberdeckungen innerhalb von fünf Jahren ausgeglichen werden müssen und Kostenunterdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums ausgeglichen werden können. § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 stellt darüber hinaus klar, wie Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen zu bestimmen sind, nämlich - so die damalige Fassung dieser Vorschrift - durch einen Vergleich zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen am Ende des Bemessungszeitraums und der Summe der in diesem Zeitraum angefallenen „Gesamtkosten“. Dass über diese Klarstellung hinaus auch eine Änderung der bis dahin geltenden und durch das Urteil des Senats vom 27.01.2003 verdeutlichten Rechtslage beabsichtigt war, kann weder dem Wortlaut der Vorschrift noch der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/3966, S. 47) entnommen werden.

43

c) Die durch das Gesetz vom 09.05.2009 erfolgte Änderung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2005 nötigt dagegen für die Zeit ab dem Inkrafttreten dieser Änderung zu einer Korrektur der bisherigen Rechtsprechung des Senats. Nach der Neufassung der Vorschrift ist nunmehr zur Feststellung von Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen ein Vergleich zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen am Ende des Bemessungszeitraums und der Summe der in diesem Zeitraum angefallenen „ansatzfähigen Gesamtkosten“ vorzunehmen. Die zu § 9 Abs. 2 Satz 4 KAG a. F. vertretene Auffassung, dass diese Regelung nicht die Korrektur fehlerhafter Gebührenkalkulationen bezwecke, sondern sich nur auf solche Kostenunter- und Kostenüberdeckungen beziehe, die aus „Prognoseirrtümern“ resultieren, kann angesichts des geänderten Wortlauts auf § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 nicht übertragen werden. Die sich aus einem solchen Verständnis der Vorschrift ergebende Konsequenz ist, dass unter der Geltung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 beschlossene Gebührensatzungen durch in der Vergangenheit unterlaufene und unter Umständen lange zurückliegende Fehler bei früheren Gebührenkalkulationen infiziert werden können. Durch die in § 49 Abs. 2 KAG getroffene Anordnung, nach der § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 auch auf früher entstandene Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen Anwendung findet, verschärfen sich die damit verbundenen Probleme. Ob der Gesetzgeber sich dieser Konsequenz bewusst war, die seinen in anderer Hinsicht unternommenen Bestrebungen zuwiderläuft, die Bestandskraft von Abgabensatzungen im Interesse der Rechtssicherheit zu erhöhen, lässt sich bezweifeln. Der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 14/4002, S. 70) kann dazu jedenfalls nichts entnommen werden. Das enthebt den Senat jedoch nicht der Verpflichtung, sich bei der Auslegung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 in erster Linie an dessen Wortlaut zu halten.

44

d) Für den vorliegenden Fall bedeutet das, dass die Beklagte bei einem etwaigen, von ihr für erforderlich gehaltenen Neuerlass einer Satzung für das Jahr 1999 die Gebühren unter Berücksichtigung der geänderten Vorgaben des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG 2009 zu kalkulieren hat. Ob es in den vor 1999 liegenden fünf Jahren zu dabei berücksichtigungsfähigen Kostenunterdeckungen gekommen ist, ist somit an Hand eines Vergleichs zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen in dem jeweiligen Jahr und der Summe der in diesem Jahr angefallenen ansatzfähigen Gesamtkosten festzustellen. Der in den Gebührenkalkulationen für die Jahre 1994 und 1995 fehlerhaft angesetzte Straßenentwässerungsanteil ist danach entsprechend zu korrigieren.

45

Für die Nachkalkulation darf schließlich noch an die Entscheidung des Senats vom 15.02.2008 - 2 S 2559/05 - (VBlBW 2008, 350) erinnert werden. Danach ist der Ausgleich einer Kostenunterdeckung nach Ablauf der Fünfjahresfrist auch dann ausgeschlossen, wenn diese überhaupt (oder mit einem höheren Betrag) erst nach Ablauf des zitierten Zeitraums erkannt wird. Der Ablauf der Fünfjahresfrist schafft für die Gemeinde und die Gebührenpflichtigen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Spätere Nachholungen sind ausgeschlossen, der entstandene Fehlbetrag ist dann endgültig aus allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren. Diese Ausführungen gelten auch für den Ausgleich von Überdeckungen; nach Ablauf von fünf Jahren nach Ende des Kalkulationszeitraums sind nicht abgewickelte Überdeckungen nicht mehr zu berücksichtigen (so auch: Giebler, KStZ 2007, 167, 172).

46

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

48

Beschluss

49

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 130,99 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.