Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-12-23, Aktenzeichen 9 L 1955/14
ECLI:DE:VGGE:2014:1223.9L1955.14.00

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 5544/14 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. November 2014 wird bezüglich der Ziffern XII. und XIII. angeordnet und bezüglich der Ziffern I. bis IX. wiederhergestellt.

2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 3.913.744,00 Euro festgesetzt

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G r ü n d e :

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Der Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung der gegen den Bescheid vom 14. November 2014 gerichteten Klage – 9 K 5544/14 – hinsichtlich der Anordnungen unter I. bis X. des angefochtenen Bescheides wiederherzustellen und hinsichtlich der Anordnung der Ersatzvornahme (Ziffer XII. des angefochtenen Bescheides) sowie hinsichtlich der Androhung der Zwangsgelder (Ziffer XIII. des angefochtenen Bescheides) anzuordnen,

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hat Erfolg.

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Eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder zumindest eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des Vollziehungsinteresses (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) kommt nicht in Betracht. Formale Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist, dass für das besondere Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben worden ist. Der Sinn und Zweck dieses Begründungserfordernisses besteht darin, dass sich die Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung bewusst macht und mit besonderer Sorgfalt prüft, ob vorrangige öffentliche Interessen eine Vollziehung bereits vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts notwendig erscheinen lassen. Pauschale, formelhafte und für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare Formulierungen genügen deshalb den gesetzlichen Anforderungen im Regelfall nicht.

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Diesen Anforderungen genügt die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung, die sofortige Vollziehung sei erforderlich, weil durch die bestehende PCB–Belastung bzw. der begründeten Annahme, dass weitere Belastungen durch Staubabwehungen aus und von den Hallen sowie den Freiflächen erfolgten, auch weiterhin die Gefahr einer Gesundheitsschädigung von Mitarbeitern der Nachbarfirmen und benachbarter Anwohner sowie die Gefahr der weiteren Umweltschädigung von Flora, Fauna, Wasser und Boden in der näheren Umgebung der Anlage bestehe. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass es bereits einmal nach einer Reinigung von Flächen zu einer Rekontamination dieser Flächen gekommen sei und dass trotz aller Sicherungsmaßnahmen das Gelände nicht mit der erforderlichen Sicherheit vor dem Betreten Unbefugter geschützt werden könne. Die Erfahrungen seit Stilllegung des Betriebes der F. S. H. & D. . L. zeige auch, dass unvorhergesehene Ereignisse wie z.B. Leckagen und Undichtigkeiten (Heizungswasser, PER–Anlagen, drohender Zusammenbruch des Zeltes durch starken Schneefall) nicht ausgeschlossen werden könnten. Auch die latente, aber mit einem erheblichen Gefährdungspotenzial einhergehende Brandgefahr sei in die Abwägung einzubeziehen. Auch sollte der Blindgängerverdachtspunkt V. I. °° möglichst zeitnah überprüft werden. Vor dem Hintergrund dieser Gefahren und im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr habe die sofortige Vollziehung ausnahmsweise Vorrang vor dem Abwarten bis zur Unanfechtbarkeit der Ordnungsverfügung, welche bei Ausschöpfung der Rechtsmittel gegebenenfalls erst nach Jahren eintreten könne. Dabei sei es unschädlich, dass sich die Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung mit denen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Kern deckten, weil es um eine bereits realisierte und weiterhin bestehende erhebliche Gefährdung von bedeutenden Rechtsgütern wie Leib und Leben oder erhebliche Umweltgefährdungen gehe. Dabei sei auch berücksichtigt worden, dass die B. B1. (gemeint ist wohl: T. E. ) durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung schon vor einer abschließenden gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Verfügung zu deren Umsetzung verpflichtet werde. Auch der seit Stilllegung des Betriebes nicht unerheblicher Zeitraum vermöge keine andere Bewertung von Vollzugs- und Aussetzungsinteresse zu bewirken. Aus der hohen PCB-Belastung in den Hallen ergebe sich i.V.m. den Ereignissen der letzten Jahre eine latente Gefahr, aus der sich jederzeit eine konkrete Gefahr entwickeln können. Diese erhöhe sich permanent, da mit zunehmenden Zeitablauf und fehlender Instandhaltung weitere Schäden an Gebäuden und Anlagen zu erwarten seien.

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Nach dieser Begründung setzt sich die Antragsgegnerin dezidiert mit dem Einzelfall auseinander und gibt die für sie maßgeblichen Kriterien für die ausnahmsweise notwendige sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an. Ob diese in der Sache durchgreifen, ist bei der Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht von Belang.

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Die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hängt ferner von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits ab. Bei der Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt rechtswidrig ist, überwiegt das private Aufschubinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid rechtmäßig und besteht – für den Fall des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit.

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Vorliegend ergibt die Abwägung des Interesses der Antragstellerin einerseits – vorläufig den in der Ordnungsverfügung auferlegten Pflichten nicht nachkommen zu müssen – mit dem widerstreitenden öffentlichen Interesse andererseits – Gefahren von bedeutenden Rechtsgüter wie Gesundheit, Leib und Leben oder für die Umwelt abzuwenden –, dass dem Aufschubinteresse der Antragsstellerin der Vorrang einzuräumen ist. Denn nach dem bisherigen Sach- und Streitstand dürfte sich die in der Hauptsache angefochtene Ordnungsverfügung als rechtwidrig erweisen.

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Die Ordnungsverfügung vom 13. November 2014 genügt bereits nicht den formellen Rechtsmäßigkeitsanforderungen. Nach § 20 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) und § 63 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) musste die Ordnungsverfügung schriftlich ergehen. Ob das Schriftformerfordernis alle Bestandteile einer Ordnungsverfügung erfasst,

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vgl. dazu Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2014, § 37 Rn. 95,

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kann vorliegend dahinstehen. Es bezieht sich jedenfalls auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts.

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Dies sind in der Ordnungsverfügung vom 13. November 2014 die Regelungen unter den Ziffern I. bis X., XII. und XIII. Ziffer I. ordnet an, dass die Hallen °, °°, °° und die Freiflächen der Abfallentsorgungsanlage auf dem Grundstück L1.----straße °°, E. , sowie die nicht zur Anlage gehörende Halle ° unter Beachtung der nachfolgend aufgezeigten Rahmenbedingungen von allen Gütern und zur Anlage selbst gehörenden Maschinen zu räumen und die geräumten Maschinen und Güter zu reinigen sind, soweit sie nicht ihrem ursprünglichen Zweck wieder zugeführt werden. Weiter heißt es dann: „Das U. –Gutachten vom 17.03.2011 (s. Kurzlink °°°°°°°°°°° auf der Internetseite der C. ) sowie das beiliegende Bestandsverzeichnis der U. -Ing. sind zu beachten und Teil dieser Verfügung“.

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Das U. –Gutachten vom 17. März 2011 ist Teil der Regelungen in der Ordnungsverfügung vom 13. November 2014, denn es wird der Antragsgegnerin aufgegeben, es bei der Durchführung der auferlegten Maßnahmen zu beachten. Es hätte daher, um dem Schriftformerfordernis zu genügen, der Ordnungsverfügung zumindest beiliegen müssen. Der Verweis auf eine Internetseite der Antragsgegnerin ist für die Wahrung des Schriftformerfordernisses nicht hinreichend.

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Dem lässt sich nicht entgegen halten, dass nach § 64 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) dem Schriftformerfordernis die Übermittlung in elektronischer Form gemäߧ 3a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gleichgestellt ist. Offenbleiben kann insoweit, ob diese Vorschrift die Übermittlung eines Teils einer Ordnungsverfügung in schriftlicher und eines anderen Teil in elektronischer Form ermöglicht. Denn selbst dann wäre die wirksame Übermittlung in elektronischer Form an die Beachtung der Maßgaben des § 3a VwVfG geknüpft. Nach § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ist der elektronischen Form nur Genüge getan, wenn das Dokument mit einer qualifizierten Signatur nach dem Signaturgesetz versehen ist. Hier ist das U. –Gutachten der Antragstellerin nicht einmal elektronisch übermittelt worden.

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Die Ordnungsverfügung vom 13. November 2014 genügt im Übrigen nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz.

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Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist dann der Fall, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts,

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vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 09. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/Ramsauer, VwGO Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/ Bonks/ Sachs, VwVfG Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N..

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Ein Verwaltungsakt ist allerdings nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem betreffenden Fachrecht nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a. a. O..

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Hinreichend bestimmt können auch Verwaltungsakte sein, die zunächst nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel, nämlich die der Verwirklichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen, Wahlfreiheit lassen und häufig auch schon im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen müssen. Dass eine Verfügung nicht im Einzelnen vorschreibt, welche Maßnahmen dies zu sein haben, macht sie nicht schon aus diesem Grunde unbestimmt.

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Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 16 m.w.N..

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Zu fordern ist in diesen Fällen aber, dass das zu erreichende Ziel eindeutig bestimmt ist und als Grundlage für Vollstreckungsmaßnahmen (z.B. Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld) dienen kann,

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vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. September 2011 - 18 K 4331/10 -, juris.

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Diesen Anforderungen genügt die Regelung unter Ziffer I. der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht, nach der das „U. -Gutachten vom 17.03.2011 (…) sowie das … zu beachten“ sind.

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„Beachten“ kann bedeuten, „auf die Einhaltung von etwas achten“, etwas „berücksichtigen“, etwas „befolgen“, oder aber „aufmerksam auf jemanden“ sein, „etwas achten“ bzw. „zur Kenntnis nehmen“ .

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Vgl. Duden, http://www.duden.de/rechtschreibung/beachten.

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Ob die Vorgaben des U. -Gutachtens strikt einzuhalten sind oder aber bei den aufgegebenen Maßnahmen nur als ein Gesichtspunkt unter mehreren zu berücksichtigen, in die Überlegungen mit einzubeziehen sind, geht aus der gewählten Formulierung nicht hinreichend klar hervor. Die Ordnungsverfügung ist daher zumindest in diesem Punkt auch keiner Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme zugänglich, da sie das Geforderte nicht hinreichend klar umreißt.

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Selbst wenn das Beachten im Sinne eines Befolgens gemeint ist, ergeben sich weitere Bestimmtheitsmängel aus dem U. -Gutachten. Ab Seite 75 des Gutachtens finden sich Ausführungen zur Beräumung, zu Reinigung und Sanierung sowie zum Arbeitsschutz. Wenn aber das Gutachten dort formuliert– „Die Erfolgskontrolle der durchgeführten Reinigungsarbeiten sollte stichprobenartig … erfolgen“ (Seite 78),– es „sollte ein geeignetes Reinigungsverfahren vorab geprüft und verbindlich festgelegt werden (unabhängiges Institut, Probereinigung, Reinigungsfachfirma etc.)“ (Seite 78), – „Daher wird empfohlen diese Materialien sofort einer entsprechenden Entsorgung zuzuführen“ (Seite 78),– „sollte … vorgesehen werden“ (Seite 78),– „Eine Außenreinigung wird … empfohlen.“ (Seite 80),– „Aus gutachterlicher Sicht wird empfohlen, den … Bereich (…) einer intensiven Reinigung zu unterziehen“ (Seite 90),– „wurde empfohlen die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) hinzuzuziehen“ (Seite 92),– „Es wird empfohlen … einzusetzen“ (Seite 95),– „Für alle Tätigkeiten (Beräumung, Reinigung, Sanierung) ist vor Ausschreibung der Arbeiten ein Arbeits- und Sicherheitsplan nach BGR 128 /52/ zu erstellen. Dort werden Details zum Arbeitsschutz aufgeführt.“ (Seite 95),– „Daher wird empfohlen diesen gesondert auszubauen.“ (Seite 103),– „Es wird empfohlen, die dargestellten Varianten im Rahmen weiterer Planungsschritte technisch zu spezifizieren. Insbesondere wird … darauf verwiesen diese Vorgehensweise mit den Fachbehörden zu diskutieren (Abfalldeklaration, Arbeits- und Emissionsschutz)“ (Seite 107),– „Es wird daher empfohlen, die Bleche (ggfs. über einen A-Händler) einer direkten Verwertung in einem Stahlwerk zuzuführen. (Seite 113),– „Es wird empfohlen, die Möglichkeit der Anwendung des Verfahrens D12 (Dauerlagerung Untertage) zu prüfen.“ (Seite 114)und– „Unter der Annahme, dass keine der bekannten Verwertungsanlagen zum jetzigen Zeitpunkt die Einhaltung des geforderten Reinigungszielwertes sicherstellen kann, wird die Verbringung in eine UTD empfohlen.“ (Seite 117),

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bleibt für den von der Ordnungsverfügung Betroffenen unklar, wozu er bei Befolgung der Ordnungsverfügung verpflichtet ist. Es stellt sich ihm die Frage, ob er den Empfehlungen zwingend nachkommen muss oder ob es sich um gut gemeinte Ratschläge handelt, die der Ordnungspflichtige befolgen kann, aber nicht befolgen muss.

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Erweist sich damit die Ordnungsverfügung als derzeit rechtswidrig, übersieht die Kammer nicht, dass diese Mängel bis zur Entscheidung der Hauptsache seitens der Antragsgegnerin geheilt werden könnten und damit die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren aus diesen Gründen schwänden. Gleichwohl erfordert die weitere Interessenabwägung vorliegend die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die Antragsgegnerin hat bereits ihre Absicht bekundet, im Wege des angedrohten Zwangsmittels der Ersatzvornahme nach Ablauf der dreimonatigen Frist am 13. Februar 2015 zur Benennung der mit der Umsetzung der Ordnungsverfügung beauftragten Fachfirma und zum Beginn mit den Sanierungsarbeiten vorzugehen. Eine Heilung der Ordnungsverfügung von Amts wegen seitens der Antragsgegnerin ist bis dahin nicht zu erwarten. Die Antragsgegnerin würde dann aus einer rechtswidrigen Ordnungsverfügung vollstrecken. Aufgrund ihrer Unbestimmtheit ist eine die Ordnungsverfügung korrekt vollziehende Ersatzvornahme nur schwerlich möglich. Insoweit ergeht die Entscheidung auch im Interesse der Antragsgegnerin.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG).