Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2020-02-27, Aktenzeichen 7 LA 17/19

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 2. Kammer - vom 13. Februar 2019 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 13. Februar 2019 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit dem genannten Urteil die auf Aufhebung des Bescheides des Luftfahrt-Bundesamtes vom 29. April 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Juli 2017 sowie Verpflichtung der Beklagten auf Erteilung einer Befähigung des Klägers als Sprachprüfer der Stufe 6 gerichtete Klage zu Recht abgewiesen. Die von dem Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor oder sind von dem Kläger bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.

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1. Eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils kommt nicht in Betracht.

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Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546; BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062). Für die Zulassung der Berufung genügt es aber nicht, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt ist. Vielmehr müssen zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung begründet sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.01.2012 - 5 LA 85/10 -, juris).

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Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung der Klageabweisung im Wesentlichen ausgeführt, dass die Beschränkung der individuellen Prüfberechtigung rechtmäßig erfolgt sei. Die sich aus § 125a Abs. 2 LuftPersV ergebende Aufsicht des Luftfahrt-Bundesamtes über die von ihm anerkannten Stellen schließe das Recht mit ein, die Befähigung der dort tätigen Sprachprüfer zu überprüfen. Der am 7. Juni 2017 - und damit vor Erlass des Widerspruchsbescheides - in Kraft getretene § 16 Abs. 1 Nr. 3 LuftPersVDV 3 2017 sehe dies zudem ausdrücklich vor. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, dass die Anerkennung seiner Prüfberechtigung unbefristet gelte. Vorliegend sei nicht die Anerkennung als Sprachprüfstelle, sondern die Befähigung des Klägers als Prüfpersonal im Streit. Diese gelte grundsätzlich nicht unbefristet. Die Überprüfung der Befähigung sei verfahrensfehler- und beurteilungsfehlerfrei durchgeführt worden. Eine Prüfungsordnung sei nicht erforderlich gewesen. Die Überprüfungsmodalitäten seien dem Kläger vorab bekannt gegeben, die Bewertungskriterien im Vorfeld festgelegt worden und für den Kläger auf dem Prüfungsbogen ersichtlich gewesen. Dass der Prüfungsstoff nicht geeignet gewesen sei oder Beurteilungsfehler vorgelegen hätten, habe der Kläger nicht substantiiert dargelegt.

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Aus dem hiergegen gerichteten Vorbringen des Klägers ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

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Soweit der Kläger eine ungenaue Sachverhaltsdarstellung des Urteils in Hinblick auf die als zutreffend bewerteten Antworten im Rahmen der Überprüfung rügt, ist bereits weder dargelegt noch ersichtlich, inwieweit sich daraus ernsthafte Richtigkeitszweifel ergeben sollten. Unrichtigkeiten oder Unklarheiten des Tatbestands können unabhängig davon nur im Wege des Berichtigungsantrags gemäß § 119 Abs. 1 VwGO und nicht im Rechtsmittelwege geltend gemacht werden (st.Rspr. BVerwG, vgl. Beschluss vom 15.04.1998 - 2 B 26.98 -, juris). Von dieser Möglichkeit einer Tatbestandsberichtigung hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht.

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Das Vorbringen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe es fehlerhaft als nicht entscheidungserheblich dahinstehen lassen, ob der Kläger durch die Beschränkung der Prüfstufe in seiner freien Berufsausübung eingeschränkt sei, führt ebenfalls nicht auf das Vorliegen ernsthafter Richtigkeitszweifel. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zutreffend ausgeführt, dass selbst bei Unterstellung dessen die erfolgte Beschränkung der Anerkennung als Prüfer bestimmter Stufen nicht gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG verstößt, weil dies sich dann als verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen würde. Die vorliegend maßgeblichen Bestimmungen der LuftPersV und der LuftPersVDV 3 2017 beruhen auf der gesetzlichen Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, die ihrerseits den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.01.2007 - 2 BvR 2408/06 -, juris). Die Bestimmungen sind durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls gerechtfertigt und schränken die Berufsausübung des Klägers nicht unzumutbar ein, insofern wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die insoweit zutreffenden Ausführungen zur Frage der Verhältnismäßigkeit dieser Vorschriften in der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung verwiesen.

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Der Kläger kann sich auch nicht auf eine Gesetzeswidrigkeit der Überprüfung berufen. Rechtsgrundlage für die Überprüfung einer Tätigkeit als Sprachprüfer ist § 125a Abs. 2 LuftPersV in Verbindung mit § 16 Abs. 1 Nr. 3 LuftPersVDV 3 2017. Danach obliegt dem Luftfahrt-Bundesamt auch die Überprüfung der Befähigung des bei einer anerkannten Stelle für die Abnahme von Sprachprüfungen im Sinne des § 125a LuftPersV tätigen Prüfpersonals. Von einer derartigen Überprüfungsmöglichkeit des Prüfpersonals hat das Luftfahrt-Bundesamt vorliegend Gebrauch gemacht.

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Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang geltend macht, § 16 Abs. 1 Nr. 3 LuftPersVDV 3 2017 sei zwar zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides, aber noch nicht zum Zeitpunkt der Prüfung in Kraft getreten, verfängt dieser Einwand nicht. Es kann dabei dahinstehen, ob die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin diejenige zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides des Luftfahrt-Bundesamtes vom 4. Juli 2017 und damit ein Zeitpunkt nach Inkrafttreten dieser Vorschrift, maßgeblich ist, oder, wie der Kläger vertritt, ausnahmsweise auf einen vorgelagerten Zeitpunkt - hier der Überprüfung - abzustellen ist. Denn die Berechtigung zur Überprüfung ergibt sich - wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat - bereits aus § 125a LuftPersV unmittelbar, so dass es auf § 16 Abs. 1 Nr. 3 LuftPersVDV 3 2017 nicht maßgeblich ankommt. Gemäß § 125a Abs. 2 Satz 2 LuftPersV überprüft das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen der Aufsicht unter anderem, ob die für die Anerkennung als zur Abnahme von Prüfungen berechtigte Stelle im Sinne dieser Vorschrift maßgeblichen Voraussetzungen fortbestehen. Maßgebliche Voraussetzung - als zur Abnahme von Prüfungen berechtigte Stelle - ist gemäß Anlage 2 Nr. 1 a) zu § 125a LuftPersV das Vorhandensein einer angemessenen Anzahl qualifizierten Personals. Das Vorhandensein dieses qualifizierten Personals zu überprüfen ist demgemäß bereits nach der LuftPersV Aufgabe des Luftfahrt-Bundesamtes, weil nur so festgestellt werden kann, ob die Voraussetzungen für die Anerkennung als berechtigte Stelle fortbestehen.

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Auf die Frage, ob die Überprüfung ständiger Verwaltungspraxis entsprach, kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Das Luftfahrt-Bundesamt war durch die benannten Vorschriften zu einer entsprechenden Überprüfung ermächtigt.

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Die Auffassung des Klägers, aus § 125a Abs. 1 Satz 2 LuftPersV in Verbindung mit Anlage 2 Nr. 3 Satz 2 zu § 125a LuftPersV ergebe sich, dass Prüfer der Stufe 4 eine Prüfmöglichkeit „auf Lebensdauer“ erhielten, so dass dies für Prüfer der Stufe 5 und 6 erst recht gelten müsse und eine Herabstufung nicht möglich sei, geht fehl. Der Kläger vermischt insofern in unzulässiger Weise seine Funktion als Stelle für die Abnahme von Prüfungen im Sinne des § 125a LuftPersV einerseits und seine Tätigkeit als in dieser Stelle tätige Prüfperson als Sprachprüfer andererseits. § 125a Abs. 1 Satz 2 LuftPersV betrifft die generelle Anerkennung als Stelle für die Abnahme von Prüfungen, nicht die Prüftätigkeit als Person. Nur letztere aber ist Gegenstand der durch das Luftfahrt-Bundesamt vorgenommenen Beschränkung. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus dem angefochtenen Widerspruchsbescheid, wonach die „individuelle Prüfberechtigung“ geändert wurde.

12

Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat und sich aus den zugrundeliegenden Rechtsnormen ergibt, stellt die durch das Luftfahrt-Bundesamt durchgeführte Überprüfung eine Aufsichtsmaßnahme - und keine Qualifizierung - dar. Vor diesem Hintergrund bedurfte es weder zwingend für die Prüfung am 21. April 2016 einer Prüfungsordnung (vgl. zur Unterscheidung zwischen Abschlüssen, die eine generelle Qualifikation für eine bestimmte berufliche Tätigkeit vermitteln einerseits und hoheitlichen Kontrollen einer Befähigung andererseits: Jeremias in: Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl., A. I. Rn. 3 Fn. 3; Bayerischer VGH, Urteil vom 28.11.2006 - 21 B 04.3400 -, BeckRS 2007, 21232), noch war diese für eine Wiederholungsprüfung erforderlich. Die vorliegend vorgenommene Kenntnisüberprüfung stellt keine mit einem Berufsabschluss korrespondierende Prüfung dar, sie ist im Gegensatz zu dieser keine zwingende berufseröffnende Voraussetzung für diesen Beruf. Die Überprüfung ist keine formalisierte Prüfung im herkömmlichen Sinn. Es wird nicht das Erbringen von Prüfungsleistungen auf einen bestimmten Zeitpunkt festgesetzt, wie dies für beruffachliche Prüfungen i.S. einer ausbildungsabschließenden berufsqualifizierenden Prüfung typisch ist. Ist eine Überprüfung nicht mit dem von dem Prüfling erwünschten Ziel abgeschlossen worden, steht einer beantragten neuen Überprüfung - wie das Luftfahrt-Bundesamt mehrfach ausgeführt hat - nichts im Wege. Die Überprüfung ist grundsätzlich beliebig oft wiederholbar. Gefordert wird vorliegend von der Verwaltungsbehörde eine Aufsichtstätigkeit im Sinne der Gefahrenabwehr, d.h. die Versagung der Prüfertätigkeit einer höheren Prüfstufe, wenn bei der Überprüfung Kenntnismängel aufgedeckt werden, welche die Prüfertätigkeit der Stufe 6 als nicht geeignet erscheinen lassen. Das Verwaltungsgericht hat zur Frage der Notwendigkeit des Nachweises einer derartigen fortdauernden Fähigkeit des Sprachprüfers bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass Störungen im Luftverkehr und Flugunfälle nicht selten auf sprachliche Verständigungsschwierigkeiten zwischen Piloten und der Bodenfunkstelle zurückzuführen gewesen sind. Vor diesem Hintergrund ist im Wege der Aufsicht sicherzustellen, dass die in diesem Bereich tätigen Sprachprüfer über eine andauernde unangefochtene Sprachfähigkeit verfügen, wenn sie selbst diese Fähigkeit bei Dritten überprüfen. In Folge dessen erledigen sich aber auch - anders als in der Regel im berufsqualifizierenden Prüfungswesen - frühere negative Ergebnisse, wenn sich auf Grund einer erneuten Kenntnisüberprüfung zeigt, dass die Ausübung der Prüfertätigkeit nunmehr keine Gefahr mehr für die Abnahme der Sprachprüfungen bedeutet. Angesichts dieser rein sicherheitsrechtlichen Zielsetzung und der aufgezeigten sonstigen Abweichungen ist die Kenntnisüberprüfung nicht mit den für einen Beruf qualifizierenden wissenschaftlichen Fachprüfungen vergleichbar.

13

Auch waren die Überprüfungsmodalitäten dem Kläger zuvor bekannt gegeben worden. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang vorträgt, er habe mangels anderer Angaben in der E-Mail vom 18. März 2016 davon ausgehen dürfen, dass hinsichtlich des zweiten Prüfungsteils eine korrekte Beantwortung von 50 % der gestellten Aufgaben genüge, verfängt dies nicht. Dem Prüfungsbogen ist explizit vorangestellt, dass mindestens 45 der möglichen 60 Punkte erreicht werden müssen, um diesen Prüfungsteil zu bestehen. Vor Abnahme der Prüfung war mithin einheitlich festgelegt und für den Kläger ersichtlich, welche Fehlerquote toleriert wird. Einen Grundsatz, dass - wie vom Kläger angenommen - grundsätzlich eine Quote von 50 % für das Bestehen einer Prüfung genügt, gibt es im Übrigen nicht. Welche Konsequenz sich daraus ergeben sollte, dass dem Kläger früher als bereits geschehen die genaue Anzahl der richtig zu beantwortenden Aufgaben bekannt gegeben wird, erschließt sich im Übrigen nicht und ist auch nicht dargelegt.

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Ernstliche Richtigkeitszweifel ergeben sich schließlich auch nicht aus dem Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht seine Rüge hinsichtlich des Prüfungsstoffs als unsubstantiiert zurückgewiesen. Soweit er insoweit pauschal auf sein erstinstanzliches Vorbringen verweist, genügt dies bereits nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Eine pauschale Bezugnahme auf früheres Vorbringen genügt grundsätzlich nicht, weil sich der Antrag auf Zulassung der Berufung mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzen muss. An einer Auseinandersetzung mit den insoweit umfassenden Ausführungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils (Seite 9 - 11 UA) fehlt es gänzlich. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang allein aus seinem erstinstanzlichen Schriftsatz vom 23. Oktober 2017 zur Frage der Eignung der Aufgabe 4 Teil II der Prüfung zitiert, verfängt dies schon deshalb nicht, weil das Verwaltungsgericht es ausdrücklich hat dahinstehen lassen, ob diese als geeignet anzusehen war oder einem Beurteilungsfehler unterlag, da selbst bei Unterstellung dessen der Kläger die Mindestpunktzahl nicht erreicht hätte. Im Übrigen ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger seine Rüge hinsichtlich des Prüfstoffs nicht hinreichend substantiiert hat. Da ausweislich der Feststellungen des erstinstanzlichen Urteils - die der Kläger nicht angegriffen hat - alle übrigen Prüflinge die Prüfaufgaben in einem Umfang gelöst haben, der zum jeweiligen Bestehen der Prüfung führte, gibt es keinerlei Anhaltspunkte, dass die Prüfaufgaben ungeeignet oder nicht hinreichend lösbar waren. Der Hinweis des Klägers, er habe im Übrigen erstinstanzlich zur Frage der (Nicht-)Eignung des Prüfstoffes schriftsätzlich das Einholen eines Sachverständigengutachtens und der Ausführungen eines noch zu benennenden Experten angeregt, ohne dass das Verwaltungsgericht dem nachgekommen wäre, führt ebenfalls nicht zu einer abweichenden Einschätzung. Das Gericht ist nicht verpflichtet, allgemein geäußerten Behauptungen oder Zweifeln nachzugehen, gleichsam ungefragt auf die Suche zu gehen und so ins Blaue hinein zu ermitteln; weitere Sachaufklärung ist erst erforderlich, wenn die bislang bekannten Tatsachen dies nahelegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.10.1990 - B 249.89 -, juris; Stuhlfauth in: Bader/Funke-Kaiser u.a., VwGO, 5. Aufl., § 86 Rn. 22). Daran fehlte es vorliegend. Einen förmlichen Beweisantrag hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nicht gestellt.

15

Soweit der Kläger im Übrigen zur Begründung ernstlicher Richtigkeitszweifel pauschal auf seinen schriftlichen Vortrag in 1. Instanz verweist, genügt dies - wie bereits zuvor ausgeführt - nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

16

2. Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

17

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012 - 7 LA 146/11 -, NVwZ-RR 2013, 28). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013 - 7 LA 181/11 -, juris). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012, a. a. O.) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013, a. a. O.).

18

Der Kläger trägt vor, dass die Fragen, wie weit eine neu geschaffene rechtliche Grundlage ihre Wirkung entfalten dürfe, ob und wann eine Prüfungsordnung zwingend notwendig sei, ob das Gesetz Sprachprüfer der Stufe 5 und 6 unverhältnismäßig benachteilige und die Frage der Festlegung einer Bewertungsskala im Vorfeld einer Prüfungssituation die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aufzeigten.

19

Dieses Vorbringen entspricht schon nicht den formellen Voraussetzungen. Weder ist dargelegt, weshalb eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung und ein allgemeines Interesse an der Klärung der Fragen besteht, noch ergibt sich aus dem Vorbringen, weshalb diese entscheidungserheblich sind und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht. Unabhängig davon sind die - pauschalen - Fragen, ob das Gesetz Sprachprüfer der Stufe 5 und 6 unverhältnismäßig benachteiligt und inwieweit eine neu geschaffene rechtliche Grundlage ihre Wirkung entfalten darf, unter Berücksichtigung der vorhergehenden Ausführungen im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich bzw. auf Grundlage des Gesetzes zu beantworten. Die Fragen, ob und wann eine Prüfungsordnung zwingend notwendig ist, und inwieweit eine Bewertungsskala im Vorfeld einer Prüfungssituation festzulegen ist, lässt sich nicht generell beantworten. Ihre Beantwortung ist von den Besonderheiten des Einzelfalls abhängig und einer fallübergreifenden Klärung nicht zugänglich, unabhängig davon, dass vorliegend eine Festlegung der Bewertungsskala vor der Prüfung - wie ausgeführt - ohnehin erfolgt ist.

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3. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

22

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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