Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-21, Aktenzeichen 4 L 667/07
ECLI:DE:VGMI:2007:1221.4L667.07.00

Tenor

Es wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt, dass
der Antragsteller nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den Landschaftsverband
Westfalen-Lippe übergeht.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu einem Drittel und der
Antragsgegner zu zwei Dritteln.

Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtete Antrag des
Antragstellers vom 17.12.2007 hat teilweise Erfolg.

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Nach § 123 Absätze 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine
einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm
ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser
Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss
(Anordnungsgrund).

4

Im vorliegenden Fall ist ein Anordnungsanspruch insoweit glaubhaft gemacht
worden, als der Antragsteller sinngemäß begehrt, vorläufig festzustellen, dass er
nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den Landschaftsverband Westfalen-Lippe
übergeht. Für einen solchen Übergang gibt es nämlich keine rechtliche Grundlage.

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Das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007 (GV.
NRW. S. 482 - 2. GSBS) verfolgt den Zweck, die Verwaltung des Landes zu
verschlanken, Sonderbehörden soweit wie möglich aufzulösen und ihre Aufgaben zu
kommunalisieren oder in die allgemeine Verwaltung zu integrieren. Dazu werden
unter anderem die Versorgungsämter als Untere Staatliche Verwaltungsbehörden
aufgelöst und deren Aufgaben weitgehend kommunalisiert. Im Gesetz zur
Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes
Nordrhein-Westfalen (Art. 1 2. GSBS; im Folgenden: Eingliederungsgesetz) werden
Regelungen zu personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den
Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.

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Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten und die tariflich
Beschäftigten der Versorgungsämter nach Maßgabe des 2. GSBS auf die Kreise und
kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf
das Landesamt für Personaleinsatzmanagement über bzw. werden im Wege der
Personalgestellung zur Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt. In §§ 9 ff.
Eingliederungsgesetz sind diesbezüglich differenziertere Regelungen enthalten: So
gehen die Beamten des Versorgungsamtes Bielefeld, die - wie der Antragsteller - mit
Aufgaben nach § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind, soweit es die
Aufgabenerfüllung erforderlich macht, nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 12 Abs. 2
Eingliederungsgesetz entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben
kraft Gesetzes auf den Landschaftsverband Westfalen-Lippe über. Das Ministerium
für Arbeit, Gesundheit und Soziales bereitet gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf
der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor.

7

Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes
einem neuen Dienstherrn zugeordnet worden. Da der Zuordnungsplan des
Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales nicht in das Eingliederungsgesetz
inkorporiert worden ist, ergeben sich für den Antragsteller aus dem Gesetz keine
Rechtsfolgen.

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Durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz sind die in dem genannten
Zuordnungsplan enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des Gesetzes
gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen
wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich
beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im
Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 9
Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz vielmehr darauf, dem Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von
Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen
Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an das
genannte Ministerium; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare
Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen
Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers
mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand
des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der
Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.

9

Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der
Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die
verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es
rechtlich verwehrt, den Zuordnungsplan in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und
Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich gegen das
Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.

10

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen
verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der
Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die
Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.

11

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283
(291).

12

Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das
Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.

13

Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er
auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche
Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.

14

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322
(350).

15

Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende
Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein.
Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die
verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum
ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle
der Bezugsregelung angibt.

16

Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109
m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts
auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).

17

Diesen Anforderungen würde eine durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz
etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in dem Zuordnungsplan des
Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales erkennbar nicht gerecht. Eine
verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation
zu, dass § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz keine Verweisung auf die
genannten Festlegungen und damit auch nicht deren Inkorporation in das
Eingliederungsgesetz beinhaltet.

18

Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zu einem anderen Dienstherrn
scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in dem
Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales ist nicht
bestimmt oder bestimmbar, ob der Antragsteller mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den
neuen Dienstherrn (Landschaftsverband Westfalen-Lippe) übergeht; die Regelungen
in §§ 1, 9 ff. Eingliederungsgesetz für sich allein reichen für eine Zuordnung des
Antragstellers zum Landschaftsverband Westfalen-Lippe eindeutig nicht aus, weil
gemäß § 12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz ein Übergang zu jenem Dienstherrn nur
erfolgt, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist".

19

Hiernach kann offen bleiben, ob der mit dem Eingliederungsgesetz im
Zusammenhang stehende Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit
und Soziales unter Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für
das Land NRW zustande gekommen ist und welche Auswirkungen dies ggf. für das
vorliegende Verfahren hätte.

20

Ein Übergang des Antragstellers zum Landschaftsverband Westfalen-Lippe ist
auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.

21

Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im
Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales in Betracht.
Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des
§ 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare
Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer
hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren
hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst.
Das ist hier nicht der Fall, weil die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs
eines Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch
Gesetz eintreten sollte, wie sich aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz ergibt.
Den Festlegungen in dem Zuordnungsplan kam - für den Antragsteller erkennbar -
folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später
beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des § 9 Abs. 3
Satz 1 Eingliederungsgesetz) zu.

22

Hinsichtlich des oben dargestellten Anordnungsanspruchs steht dem
Antragsteller auch ein Anordnungsgrund zu. Denn angesichts der für den
Antragsteller vielfältigen und tiefgreifenden Folgen eines vom Antragsgegner
angenommenen Dienstherrenwechsels sowie im Hinblick auf das nach Ansicht der
Kammer eindeutige Fehlen einer wirksamen Zuordnung des Antragstellers zum
Landschaftsverband Westfalen-Lippe erscheint es nicht zumutbar, den Antragsteller
vorläufig rechtlich so zu stellen, als gehe er zum 01.01.2008 auf jenen Dienstherrn
über. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner es in der Hand hat,
ggf. durch eine noch zu erlassende behördliche Einzelfallentscheidung (Abordnung,
Versetzung), evtl. im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn, dafür
Sorge zu tragen, dass der Antragsteller für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben
bei dem gemäß dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales vorliegend ins Auge gefassten (neuen) Dienstherrn zur Verfügung
steht.

23

Soweit der Antragsteller des Weiteren sinngemäß die teilweise Aufhebung des
vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales erstellten Zuordnungsplanes
begehrt, ist ein Anordnungsanspruch demgegenüber nicht glaubhaft gemacht
worden: Es ist nämlich nicht feststellbar, dass der Antragsteller einen Anspruch
darauf hat, dass nicht ihn, sondern andere Bedienstete betreffende Teile des
Zuordnungsplanes aufgehoben werden; eine Verletzung des Antragstellers in
eigenen Rechten ist diesbezüglich - anders als etwa bei
Beförderungsentscheidungen des Dienstherrn aufgrund des
Bewerbungsverfahrensanspruchs - nicht ersichtlich. Im Übrigen kann der Antrag des
Antragstellers hinsichtlich des letztgenannten Begehrens auch deshalb keinen Erfolg
haben, weil der hier maßgebliche Zuordnungsplan - wie oben dargelegt - die
Rechtswirkung eines Übergangs von Bediensteten, die beim Versorgungsamt
Bielefeld mit Aufgaben gemäß § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind, zu einem
neuen Dienstherrn oder einer anderen Dienststelle weder im Zusammenhang mit den
Vorschriften des Eingliederungsgesetzes noch für sich allein auslöst. Insoweit würde
es an einem Anordnungsgrund fehlen.

24

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

25

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und
berücksichtigt die Vorläufigkeit des Verfahrens.