Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-25, Aktenzeichen 25 K 8878/00
ECLI:DE:VGD:2002:1125.25K8878.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizu-treibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Voll-streckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

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Die Klägerin ist Eigentümerin des in E-I gelegenen, 1.084 qm großen Grundstücks B Straße 4 – G1; nach Teilung nunmehr Flurstücke G2 (470 qm) und G3 (614 qm). Das Flurstück G2 ist mit dem Wohnhaus B Straße 4 bebaut. Das Grundstück liegt zwischen den annähernd parallel verlaufenden Straßen T-Straße und I1-Straße im Bereich der sog. T-Siedlung, die im Zusammenhang mit der Ansiedlung der Firma T in I in der Zeit kurz vor bzw. nach dem ersten Weltkrieg entstanden ist. Die Firma T ist im Hüttenwerk N aufgegangen. Die I1-Straße zweigt zunächst bogenförmig von der T-Straße ab und bildet hier einen ovalförmigen Platz; im weiteren werden die sodann parallel verlaufenden Straßen durch die B Straße, die Lstraße und die Straße Am N1 verbunden, sodass drei in ihrer Größe abnehmende Baufelder entstehen. Im ersten, östlichen Baufeld - einschließlich des Grundstücks der Klägerin - befinden sich vier Doppelhäuser auf großen Grundstücken, ferner westlich des Ovals zwischen den beiden Gebäuden I1-Straße 1-3 und 5-7 ein neueres zweigeschossiges Wohnhaus, im folgenden Baufeld B Straße / Lstraße vier Mehrfamilienhäuser auf kleineren Grundstücken, im anschließenden noch kleineren Baufeld Lstraße / Am N1 vier Mehrfamilienhäuser auf noch kleineren Grundstücken. Östlich des genannten Ovals befanden sich zwei Direktorenvillen, von denen eine noch vorhanden ist, im Baufeld mit den Grundstücken der Klägerin befanden sich Oberingenieurswohnungen, in den folgenden Baufeldern mit den kleineren Gebäuden und Grundstücken Wohnungen für Ingenieure und Werkmeister. Es schließt sich die Arbeitersiedlung I an.

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Ein Bebauungsplan für das in Rede stehende Gebiet besteht nicht; das Gebiet liegt im Geltungsbereich der Satzung zum Denkmalbereich "Siedlung T-Straße und Umgebung" in E-Süd. Diese Satzung ist vom Rat der Stadt E am 8. März 1999 beschlossen worden. Die Bezirksregierung E1 erteilte mit Verfügung vom 8. April 1999 die Genehmigung. Die bei den Verwaltungsvorgängen zum Erlass der Satzung befindliche, unter dem 22. April 1999 erlassene Bekanntmachungsanordnung ist von der Oberbürgermeisterin lediglich paraphiert; die Beklagte hat auf gerichtlichen Hinweis mit Schriftsatz vom 19. November 2002 die vollständig unterschriebene Bekanntmachungsanordnung gleichen Datums vorgelegt mit der Erläuterung, die Bekanntmachungsanordnungen der städtischen Satzungen würden beim Organisations- und Personalamt aufbewahrt, welches die Bekanntmachung im städtischen Amtsblatt durchführe; auf dieser vorgelegten Bekanntmachungsanordnung befindet sich der Eingangsstempel des Organisations- und Personalamtes vom 23. April 1999. Die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung erfolgte im Amtsblatt der Stadt E vom 10. Mai 1999. Nach § 3 Abs. 1 der Satzung sind geschützt das äußere Erscheinungsbild der Gebäude und der Grundriss der Siedlung T-Straße und Umgebung, welche bestimmt werden 1.1 - 1.4 durch die näher bezeichneten Gebäude, 1.5 durch die näher bezeichneten Straßenzüge, 1.6 durch die planmäßig angelegten Baumpflanzungen und 1.7. "durch die Vorgärten einschließlich der Originaleinfriedungen (Holzzäune und Hecken), die Hausgärten und die Freiflächen", 1.8 ... . Nach § 4 Abs. 2 der Satzung bedarf der Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW, wer in der engeren Umgebung von baulichen Anlagen im Geltungsbereich der Satzung Anlagen errichten will, wenn hierdurch das Erscheinungsbild der Siedlung beeinträchtigt wird.

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Unter dem 15. April 1998 / 27. Mai 1998 beantragte die Klägerin - noch unter ihrem alten Namen N-AG - die Erteilung eines Vorbescheides zur Errichtung eines zweigeschossigen Doppelwohnhauses bzw. Mehrfamilienhauses auf der Teilfläche des vorgenannten Grundstücks, die nunmehr die neue Parzelle G3 bildet. Diese Teilfläche liegt an der Straßenecke B Straße / I1-Straße.

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Nachdem nach amtsinterner Prüfung das Vorhaben nach § 34 BauGB als zulässig angesehen worden war, äußerte das Planungsamt Bedenken dagegen, dass sich ein Mehrfamilienhaus nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Nach einer Besprechung von Vertretern der Klägerin mit Mitarbeitern des Bauordnungs- und des Planungsamtes im Oktober 1998 reichte die Klägerin unter dem 4. Januar 1999 die in der Besprechung zusätzlich geforderten Unterlagen - Aufnahmen der Nachbarbebauung und Fassadenabwicklung an der Straßenseite - vor und erklärte, die Alternative Mehrfamilienhaus entfalle; Gegenstand des Antrags sei nur die Errichtung von zwei Doppelhäusern. Das Vorhaben entspricht in Höhe und Dachform dem Nachbargebäude B Straße 2-4 und ist entsprechend der bogenförmigen Grundstücksgrenze im Bereich der Straßenecke annähernd L-förmig winklig versetzt.

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Das Denkmalamt, welches bereits nach Eingang des Antrages Bedenken wegen der in Aufstellung befindlichen Satzung geäußert hatte, verwies nach Inkrafttreten der Satzung darauf, das Vorhaben werde die Siedlungsstruktur zerstören und den Charakter der Siedlung verfälschen.

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Mit Bescheid vom 23. November 1999 lehnte die Beklagte den Antrag ab und führte zur Begründung aus, das Vorhaben - Mehrfamilienhaus - sei zwar nach § 34 Abs. 2 BauGB zulässig, entspreche aber nicht den öffentlich-rechtlichen Vorschriften, da die Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW nicht erteilt worden sei. Sie erläuterte die Siedlungsstruktur, die durch die Villen auf der Fläche T-Straße / I1-Straße und B Straße mit großzügig bemessenen Freiflächen und durch offene, gegliederte Straßenrandbebauung mit unbebauten Eckgrundstücken gekennzeichnet sei. Die geplante Eckbebauung auf dem Grundstücke werde die gesamte einheitliche Siedlungsstruktur zerstören und den Charakter der Siedlung verfälschen; insbesondere würden die die Siedlung maßgeblich prägenden Freiflächen auf den Grundstücken und zwischen den Gebäuden prägend verdichtet und nachhaltig beeinflusst.

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Zur Begründung ihres unter dem 6. Dezember 1999 erhobenen Widerspruchs verwies die Klägerin darauf, nach ihrem Eindruck sei durch gezielte Verzögerungstaktik über 19 Monate das Inkrafttreten der Denkmalschutzsatzung abgewartet worden, um das Bauvorhaben negativ bescheiden zu können. Das im Bescheid genannte Mehrfamilienhaus sei nach ihrem Schreiben vom 4. Januar 1999 nicht mehr Gegenstand des Antrags gewesen; die Entscheidung nach § 9 Abs. 2 DSchG NRW habe auf einer falschen Tatsachengrundlage beruht. Die Häuser im Denkmalbereich seien seit ihrer Errichtung vielfältig durch Neu- und Umbaumaßnahmen verändert worden. Von einer prägenden Straßenrandbebauung mit unbebauten Eckgrundstücken und einer einheitlichen Siedlungsstruktur könne keine Rede mehr sein. Die Versagung der Genehmigung habe für sie enteignende Wirkung im Sinne des § 33 DSchG NRW.

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Die Bezirksregierung E1 wies den Widerspruch mit Bescheid vom 28. November 2000, als Einschreiben am 29. November 2000 abgesandt, zurück und führte aus, Umbaumaßnahmen innerhalb der vorhandenen Gebäudekubatur seien genehmigungsfrei; Umbaumaßnahmen und Erweiterungsmaßnahmen, die Eingriffe in die Außenfassaden mit sich brächten, seien durchaus genehmigungsfähige Einzelfallentscheidungen; die in der Satzung genannte Vielfalt unterschiedlicher Architekturelemente beziehe sich nur auf den vorhandenen Bestand; dieser Bestand sei hinsichtlich der Gebäude und der Grünflächen schützenswert. Eine Reduzierung der Gartenflächen durch neue Wohngebäude würde den hierarchischen Charakter der Siedlung zerstören.

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Zur Begründung ihrer am 29. Dezember 2000 erhobenen Klage trägt die Klägerin mit Schriftsatz vom 3. Januar 2002 - innerhalb der mit Verfügung vom 28. September 2001 gemäß § 92 Abs. 2 VwGO gesetzten Frist - vor, die Freiflächen würden nur in einem geringen Maß, nämlich nur mit einem Flächenverbrauch von ca. 220 qm, beeinträchtigt, während die Freiflächen im gesamten Denkmalschutzbereich mehrere 10.000 qm und selbst im betroffenen Karree T-Straße / I1-Straße und B Straße ca. 5.000 qm betrügen. Auch die in der Begründung der Satzung genannten Sichtkorridore blieben im Grundsatz bestehen. Die gestalterischen Elemente könnten durch Auflagen im endgültigen Genehmigungsbescheid berücksichtigt werden. Das Tatbestandsmerkmal des "Entgegenstehens" in § 9 Abs. 2 DSchG NRW sei im Lichte von Art. 14 GG nicht erfüllt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 23. November 1999 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 28. November 2000 zu verpflichten, ihr den mit der Bauvoranfrage vom 15. April 1998 in der Fassung des Antrages vom 4. Januar 1999 beantragten Bauvorbescheid zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, prägendes Merkmal der Siedlung sei die städtebauliche Übernahme der hierarchischen Strukturen innerhalb des Stahl- und Walzwerkes der Firma T1, was sich an der Ausführung der Gebäude und an der Größe der dazugehörenden Freiflächen zeige. Die drei Baufelder zwischen der T-Straße und der I1-Straße verdeutlichten diese hierarchische Planung; das betroffene Baufeld enthalte vier großzügige Doppelvillen mit sehr großen Hausgärten, das mittlere Baufeld Doppel- und Dreifachgebäude mit wesentlich kleineren Hausgärten, das westliche Baufeld vier Gebäude mit jeweils mindestens vier Wohneinheiten und kleinen Hausgärten. Die Errichtung eines weiteren Gebäudes in dem ersten Baufeld verfälsche die historische Siedlungsstruktur. Die geltend gemachte nur geringfügige prozentuale Reduzierung der Freiflächen sei für die denkmalrechtliche Beurteilung gegenüber dem Aspekt der Bewahrung der vorhandenen Siedlungsstruktur unerheblich, da jedem Gebäude abhängig von der sozialhierarchischen Position der Bewohner eine bestimmte Größe von Hausgärten zugeordnet gewesen sei. Diese Planung sei nur durch einen vor Rechtswirksamkeit der Denkmalbereichssatzung genehmigten Neubau an der I1-Straße unterbrochen. Jegliche bauliche Verdichtung trage zur Veränderung des geschützten Gesamteindrucks bei.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Gemäß Beschluss vom 1. Juli 2002 hat die Kammer eine Ortsbesichtigung durch den Vorsitzenden durchführen lassen; wegen des Ergebnisses wird auf die Niederschrift vom 19. August 2002 Bezug genommen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie auf die Verwaltungsvorgänge zum Erlass der Denkmalbereichssatzung zur Siedlung T-Straße Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO; der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu.

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Der begehrte Vorbescheid ist gemäß § 71 Abs. 2 i.V.m. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Zwar ist das Vorhaben nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten bauplanungsrechtlich nach § 34 BauGB zulässig; die Kammer hat die planungsrechtlichen Fragen, insbesondere mit Blick auf das Kriterium des "Einfügens" hinsichtlich der zu überbauenden Grundstücksfläche, daraufhin nicht weiter überprüft. Die Beklagte hat aber zu Recht die denkmalrechtliche Erlaubnis nicht erteilt, deren Voraussetzungen hier gemäß § 9 Abs. 3 DSchG NRW im baurechtlichen Verfahren geprüft worden sind.

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Für das Vorhaben der Klägerin ist eine denkmalrechtliche Erlaubnis nach § 5 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 2 DSchG NRW erforderlich. Die Denkmalbereichssatzung vom 8. März 1999 ist rechtswirksam. Die Satzung ist im Verfahren nach § 6 DSchG NRW erlassen worden, genügt den formellen Anforderungen des § 5 Abs. 2 DSchG NRW und ist von der Bezirksregierung E1 gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW genehmigt worden. Die Bekanntmachung genügt mit der im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 19. November 2002 vorgelegten Original-Bekanntmachungsanordnung den Anforderungen des § 2 Abs. 4 BekanntmVO. Auch in materieller Hinsicht bestehen keine Bedenken dagegen, dass die in Rede stehende Siedlung die Anforderungen an einen Denkmalbereich nach § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DSchG NRW erfüllt; die gegebene Begründung ist schlüssig nachvollziehbar, auch die Klägerin hat ihrerseits nach Akteneinsicht durch ihre Prozessbevollmächtigten keine Einwände gegen die Wirksamkeit der Satzung erhoben.

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Nach § 9 Abs. 2 DSchG NRW ist die Erlaubnis zu erteilen, wenn (a) Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder (b) ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt. Die Alternative des § 9 Abs. 2 b) DSchG NRW kommt ersichtlich nicht in Betracht. Auch die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 a) DSchG NRW sind nicht erfüllt.

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Nach der Rechtsprechung des OVG NRW, der die Kammer folgt, handelt es sich bei dem Tatbestandsmerkmal der "Gründe des Denkmalschutzes" um einen der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden Rechtsbegriff, bei dem eine von der Qualität des jeweils zu schützenden Merkmals abhängige Einzelfallprüfung vorzunehmen ist, ob und inwieweit die Schutzziele und -zwecke des DSchG NRW durch die in Rede stehende Maßnahme konkret betroffen sind. Hierbei kommt den die Denkmaleigenschaft des jeweiligen Objekts begründenden Umständen maßgebliche Bedeutung zu. Aus dem Rechtsbegriff des "Entgegenstehens" folgt, dass nicht schon jede noch so geringfügige nachteilige Betroffenheit denkmalrechtlicher Belange einer Erlaubniserteilung entgegensteht. Vielmehr ist - ähnlich wie bei der entsprechenden Regelung in § 35 Abs. 1 BauGB - eine Abwägung der Belange des Denkmalschutzes vorzunehmen mit den in der Regel privaten Interessen, die für die erlaubnispflichtige Maßnahme streiten. Mit dieser Einbeziehung auch der privaten Belange wird auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 14 Abs. 1 GG genügt,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 - 10 A 1453/92 - m.z.w.N. aus der Rechtsprechung des OVG NRW.

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Diese Interessenabwägung geht zu Lasten der Klägerin aus.

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Das öffentliche Interesse an der Verhinderung des geplanten Bauvorhabens und an der Erhaltung der Freifläche ist sehr hoch zu bewerten. Die Struktur der Siedlung T-Straße ist wesentlich geprägt durch die hierarchische Gliederung; die hierarchische Gliederung der leitenden Personen innerhalb des damaligen Unternehmens zur Zeit der Errichtung der Siedlung in den verschiedenen Führungsebenen spiegelt sich unmittelbar im Bauwesen in der Gestaltung der Siedlung, der Größe der Häuser und der Grundstücke und ihrer Zuordnung zueinander, wider. Die Siedlung besaß in ihrem östlichen Bereich zunächst zwei Direktorenvillen - Gebäude von großzügig repräsentativem Zuschnitt -, von denen eine, ebenfalls vom Geltungsbereich der Satzung umfasste, noch erhalten ist. Diesen war, in symmetrischer Anordnung zu den beiden Villen, das repräsentative Oval der I1-Straße zugeordnet. Deutlich von diesen abgesetzt, folgten westlich des Ovals auf kleineren, aber immer noch repräsentativen Grundstücken die villenartigen Gebäude - vier Doppelhäuser - mit Oberingenieurswohnungen auf dem hier betroffenen Baufeld; ein weiteres Oberingenieursgebäude befand sich nördlich dieses Baufelds auf der gegenüberliegenden Seite der I1-Straße. Westlich schlossen sich dann im mittleren Baufeld zwischen B Straße und Lstraße Ingenieurswohnungen in Baugruppen von jeweils drei Häusern an; zwei weitere dieser Gruppen von je drei Häusern stehen nördlich dieses Baufeldes auf der gegenüberliegenden Seite der I1-Straße und verdeutlichen hier in der unmittelbaren Nachbarschaft mit dem deutlich größeren, östlich liegenden Oberingenieursgebäude die sozialen Unterschiede der Bewohner. Im westlichen Baufeld folgten wiederum kleinere Gebäude für Ingenieure und Werksmeister, die umrahmt sind von Werksmeisterwohnungen in gegenüber den Ingenieurswohnungen wiederum verkleinerten Gebäuden auf kleineren Grundstücken in zwei Sechser- und zwei Vierergruppen auf der gegenüberliegenden Seite der I1-Straße bzw. der Straße Am N1.

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Diese Siedlungsstruktur schützt die Satzung durch Schutz des Grundrisses der Siedlung mittels Schutz der Gebäudegrundrisse, der Straßenzüge und, was vorliegend von Bedeutung ist, durch Schutz der Garten- und der sonstigen Freiflächen. Die hierarchische Gliederung der Siedlung unterscheidet diese hier unter Schutz gestellte Siedlung wesentlich von anderen üblichen reinen Arbeitersiedlungen, wie sie in E mehrfach unter Schutz gestellt sind, so z.B. die in der Nähe befindliche Arbeitersiedlung I und die der Kammer aus anderen Verfahren bekannten S-Siedlungen.

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Die vorhandene Siedlung ist nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung, welches der Kammer durch den Berichterstatter auch anhand der gefertigten Fotos vermittelt worden ist, in ihrem tatsächlichen Bestand auch noch geeignet, diese historische Struktur zu dokumentieren. Die Struktur ist gestört durch den vor etlichen Jahren - vor Inkrafttreten der Satzung - erfolgten Abriss der ersten Direktorenvilla, ferner durch die Errichtung eines neueren Wohnhauses im hier betroffenen Baufeld gegenüber dem Oval der I1-Straße zwischen den Häusern Nr. 1/3 und 5/7, schließlich durch die Errichtung einiger in ihrer Bedeutung zurücktretender Garagengebäude in allen drei Baufeldern. Diese Veränderungen sind indes nicht von derartigem Gewicht, dass die Siedlung zum Aufzeigen der historischen Struktur nicht mehr geeignet wäre.

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Das Ziel der Erhaltung dieser hierarchischen Struktur würde im hier betroffenen Baufeld aber verletzt, würde das streitbefangene Vorhaben zugelassen. Hat bereits der vor einigen Jahren erfolgte Neubau zwischen den Häusern I1-Straße 1/3 und 5/7 hier zu einer Verdichtung geführt, so führte die Zulassung des streitigen Vorhabens zunächst zu einer Verdichtung der Bebauung auf einer der noch verbliebenen Freiflächen. Angesichts der Bedeutung der Freiflächen für die Darstellung der Siedlungsstruktur ist es rechtlich unerheblich, dass der bloße Verbrauch an Quadratmetern nur einen geringen Prozentanteil der Freiflächen in dem betroffenen Baufeld und im gesamten Satzungsbereich ausmacht, worauf die Klägerin mit ihrer Klagebegründung abhebt. Bei einer Zulassung des Vorhabens ist ferner mit unmittelbaren Folgewirkungen zunächst für das benachbarte Flurstück G4 zu rechnen; eine entsprechende Bebauung der benachbarten Freifläche hinter dem Haus I1-Straße 7 wäre dann nicht mehr zu verhindern. Weitere mittelbare Folgewirkungen ergäben sich für die Bebauung der Freifläche auf Flurstück G5 südlich des Hauses B Straße 2 sowie für die Bebauung der freien Grundstücksecke zwischen T-Straße und I1-Straße südlich des Hauses I1-Straße 1. Mit Realisierung schon des beantragten Vorhabens und dieser zu erwartenden weiteren Vorhaben wäre die Erkennbarkeit der historischen Siedlungsstruktur zerstört.

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Die privaten Belange der Klägerin sind demgegenüber deutlich geringer zu gewichten. Zwar handelt es sich bei dem in Rede stehenden Grundstück um unter dem Schutz des Art. 14 GG stehendes Bauland. Das Grundstück war aber bereits in angemessenem Maß bebaut; der von der Klägerin vorgenommenen Parzellierung hätte es aus bauplanungsrechtlicher Sicht nicht bedurft. Erst die Grundstücksteilung hat dazu geführt, dass die Klägerin nunmehr die Bebauung eines unbebauten Grundstücks im unbeplanten Innenbereich geltend macht, bei der hinsichtlich der zu überbauenden Fläche ggf. auch Bedenken hinsichtlich des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung hätten bestehen können. Bei dieser Sachlage gebietet Art. 14 GG nicht eine Auslegung des § 9 Abs. 2 DSchG NRW dahingehend, dass die denkmalrechtlichen Gründe vorliegend nicht im Sinne der Vorschrift "entgegenstehen". Die Klägerin ist vielmehr darauf beschränkt, ggf. Entschädigungsansprüche gemäß § 33 DSchG NRW geltend zu machen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da dieser seinerseits keinen Sachantrag gestellt und mithin kein Kostenrisiko übernommen hat. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.