Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-06, Aktenzeichen 2 L 673/13
ECLI:DE:VGD:2013:0806.2L673.13.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf die Wertstufe bis 30.000,--Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der am 10. April 2013 bei Gericht eingegangene Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zu einem Monat nach Zustellung einer die Rechtsauffassung des Gerichts beachtenden Entscheidung über den Antrag des Antragstellers vom 29. November 2012 hinauszuschieben, längstens jedoch bis zur Bestandskraft einer Ablehnung und nicht um mehr als ein Jahr ab dem 1. November 2013,

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hat keinen Erfolg.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des Antragstellers getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2, § 294 ZPO die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.

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Der Antragsteller erstrebt mit seinem Antrag eine Vorwegnahme der Hauptsache, weil eine einstweilige Anordnung, mit der der Antragsgegner verpflichtet würde, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand um ein Jahr hinauszuschieben, bereits – wenn auch zeitlich begrenzt bis zur Bestandskraft einer dieses ablehnenden Entscheidung – die Rechtsposition vermitteln würde, die er in dem Hauptsacheverfahren (2 K 3686/13) anstrebt. Eine solche Anordnung würde aber eine mit Sinn und Zweck einer einstweiligen Anordnung regelmäßig nicht zu vereinbarende und somit unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache beinhalten. Im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine Vorwegnahme der grundsätzlich dem Klageverfahren vorbehaltenen Entscheidung nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen ist, dem Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und er im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen wird.

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Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 -, BVerwGE 109, 258; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. September 1984 - 6 B 1028/84 ‑, DÖD 1985, 280, und vom 30. Juni 2008 – 6 B 971/08 -, juris.

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Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt. Zwar dürfte ein wirksamer Rechtsschutz im anhängig gemachten Hauptsacheverfahren wegen der Kürze der Zeit bis zum Eintritt des gesetzlichen Ruhestandes am 1. November 2013 und der fehlenden Möglichkeit des Hinausschiebens der Altersgrenze nach dem Eintritt in den Ruhestand,

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vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. November 2010 – 6 B 1630/10 ‑, juris, und vom 14. Juni 2011 – 1 A 871/09 -, juris,

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nicht mehr zu erreichen sein.

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Zweifelhaft erscheint aber bereits, ob dem Antragsteller unzumutbare Nachteile drohen, wenn er nicht über den 31. Oktober 2013 hinaus im aktiven Beamtenverhältnis verbleibt. Der Umstand, dass sich bei Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand mit Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze von 62 Jahren (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 115 Abs. 1 LBG NRW) am 1. November 2013 dessen Versorgungsbezüge gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG nicht nach dem derzeit bekleideten Amt (Besoldungsgruppe A 12 BBesO), sondern nach der Besoldungsgruppe A 11 BBesO bemessen, weil der am 14. Dezember 2011 zuletzt beförderte Antragsteller Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesO bei Eintritt in den Ruhestand noch nicht zwei Jahre erhalten hat, ist eine vom Gesetzgeber gewollte und bewusst in Kauf genommene Rechtsfolge.

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Jedenfalls verspricht die Klage keine Aussicht auf Erfolg.

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Nach derzeitigem Erkenntnisstand hat der Antragsteller weder einen Anspruch auf Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand über den 31. Oktober 2013 hinaus noch darauf, dass der Antragsgegner über seinen am 11. Dezember 2012 bei seinem Dienstvorgesetzten eingegangenen Antrag vom 29. November 2012 auf Verlängerung der Lebensarbeitszeit „um zunächst ein Jahr“ bis zum Ablauf des Monats Oktober 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet. Die Entscheidung des Antragsgegners, den dahingehenden Antrag des Antragstellers abzulehnen, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

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Es kann letztlich dahinstehen, ob der inzwischen unter dem 17. Juli 2013 ergangene Ablehnungsbescheid verfahrensfehlerfrei ergangen ist, ob insbesondere die Gleichstellungsbeauftragte gemäß § 17 Abs. 1 Halbsatz 2 Nr. 1 und § 18 Abs. 2 und 3 LGG zuvor ordnungsgemäß beteiligt worden war. Denn ein derartiger Verfahrensfehler wäre gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, weil ausgeschlossen werden kann, dass die Entscheidung bei Vermeidung dieses (möglichen) Fehlers zu Gunsten des Antragstellers ausgefallen wäre. Denn der Antragsteller erfüllt bereits nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand.

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Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW in der ab 1. Juni 2013 gültigen Fassung (vgl. Art. 8 Nr. 2 und Art. 13 Abs. 1 des Dienstrechtsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013, GV. NRW. S. 233 ff. [S. 19 f.]) kann der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei Jahre, jedoch nicht über das Ende des Monats, in dem das siebzigste Lebensjahr vollendet wird hinaus, hinausgeschoben werden, wenn dies im dienstlichen Interesse liegt. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ein dienstliches Interesse an seinem Verbleib im Polizeivollzugsdienst auch noch nach Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze besteht.

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Vgl. zur Darlegungslast insoweit: OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2013 – 1 B 202/13 –, juris Rn. 17, zur vergleichbaren Vorschrift des § 53 Abs. 4 Satz 1 BBG.

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Der Antragsteller hat entgegen seiner Auffassung keinen Anspruch darauf, dass über seinen vor Inkrafttreten der Änderung des § 32 LBG NRW gestellten Antrag auf der Grundlage der bis zum 31. Mai 2013 gültig gewesenen Rechtslage entschieden wird. Hiernach konnte ein Anspruch auf Hinausschieben der Altersgrenze bereits dann bestehen, wenn dienstliche Gründe nicht entgegenstanden. Hierfür war der Dienstherr darlegungs- und beweispflichtig, allerdings mit der Maßgabe, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der entgegenstehenden dienstlichen Gründe maßgebend durch seine verwaltungspolitischen und -organisatorischen Entscheidungen vorgeprägt war, was wiederum zu einer Einschränkung der gerichtlichen Nachprüfbarkeit führte.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. April 2013 – 6 B 277/13 -, juris Rn. 14 ff.

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Über ein Verpflichtungsbegehren, wie es der Antragsteller vorliegend verfolgt, hat das Gericht nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage zu entscheiden, es sei denn, das materielle Recht gebietet ein Abweichen von diesem Grundsatz.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1999 – 2 C 4.98 –, DokBer B 1999, 206; OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2013 – 6 A 391/12 –.

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An Letzterem fehlt es hier. Das Dienstrechtsanpassungsgesetz enthält keine die Anwendung des alten Rechts vorschreibende Übergangsregelung für den Fall, dass der Antrag bereits vor Inkrafttreten der Neuregelung gestellt worden war.

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Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes wird hierdurch nicht verletzt. Hierbei kann offen bleiben, ob dem Antragsteller nach altem Recht ein Anspruch auf Hinausschieben der Altersgrenze zugestanden hätte. Denn dieser Grundsatz verbietet es auch im Beamtenrecht grundsätzlich nicht, dass ein Gesetz – wie hier – auf gegenwärtige, aber noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet. Zwar bedarf es auch in einem solchen Fall einer Abwägung zwischen dem Vertrauen des Einzelnen in den Fortbestand der für ihn günstigen Rechtslage und dem Interesse der Allgemeinheit, das der Gesetzgeber mit der Rechtsänderung verfolgt. Ist aber das Vertrauen in den Bestand der begünstigenden Regelung nicht generell schutzwürdiger als das öffentliche Interesse an einer Änderung, ist die Regelung mit der Verfassung vereinbar.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2007 – 2 C 28.05 -, juris Rn. 33, unter Bezugnahme auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts.

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Anhaltspunkte für ein überwiegend schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers in den Fortbestand der für ihn aus § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW a.F. resultierenden (potentiell) günstigeren Rechtslage liegen nicht vor. Auch ohne Übergangsvorschrift ist der Antragsteller aufgrund der mehrere Monate umfassenden Vorlaufzeit in der Lage, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen. Die reguläre Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand wird der Antragsteller erst fünf Monate nach Inkrafttreten der Neufassung des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW erreichen. Zwischen dem Erlass des hierauf gestützten ablehnenden Bescheides vom 17. Juli 2013 und dem Erreichen der Altersgrenze lagen immerhin noch rund 3 ½ Monate. Diese Zeiträume sind ausreichend bemessen, um die im Hinblick auf den Ruhestand erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Das gilt sowohl für den Abschluss der privaten Krankenversicherung, bezüglich derer der Antragsteller ohnehin bereits eine Anwartschaft erworben haben dürfte, als auch für die Inanspruchnahme des Erholungsurlaubs und den Ausgleich von Überstunden. Sollte der Antragsteller in der – unsicheren – Erwartung der Verlängerung seiner Lebensarbeitszeit Erholungsurlaub und/oder Überstunden in einem Umfang vor sich hergeschoben haben, dass deren Realisierung nunmehr Probleme bereitet, könnte dieser Umstand ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine positive Entscheidung nicht begründen. Nicht etwa geltend gemacht hat der Antragsteller, im Hinblick auf das von ihm erwartete Hinausschieben der Altersgrenze unumkehrbare Vorkehrungen, insbesondere Vermögensdispositionen, getroffen zu haben.

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Ein Vertrauen des Antragstellers auf den Fortbestand der früheren Fassung des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW wäre auch aus einem weiteren Grund nicht hinreichend schutzwürdig. Im Zeitpunkt des Eingangs seines Antrags bei seinem Dienstvorgesetzten am 11. Dezember 2012 existierte bereits die in Form der Landtagsdrucksache 16/1625 in Angriff genommene Gesetzesinitiative zum Dienstrechtsanpassungsgesetz einschließlich der Änderung des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW. Sie wurde unter dem 4. Dezember 2012 publiziert. Zur Begründung führte die Landesregierung aus, dass mit dieser Gesetzesänderung die dienstlichen Belange stärker gewichtet werden sollen. Im Hinblick auf dieses Vorhaben des Gesetzgebers war der Antragsgegner berechtigt, mit einer Entscheidung über den Antrag des Antragstellers bis zum Inkrafttreten der Neuregelung zuzuwarten. Mit diesem Antrag ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG NRW in Gang gesetzt worden, dem ein noch nicht abgeschlossener Lebenssachverhalt nebst entsprechenden Rechtsbeziehungen zugrunde lag. Dieser Fall der sog. unechten Rückwirkung verpflichtet weder die Behörde, über den Antrag noch vor Inkrafttreten der Neuregelung zu entscheiden, noch den Gesetzgeber zur Schaffung einer Übergangsvorschrift. Zugunsten des Antragstellers mangelt es an „Bestandsinteressen“, die den Veränderungsinteressen des Gesetzgebers hätten vorgehen können.

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Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juli 2013 – 2 L 522/13 –, sowie die ständige Rechtsprechung, u. a. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2011 – 6 A 403/11 –, juris, wonach Lehrer, die einen Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe nach Feststellung der Unwirksamkeit der alten und vor Inkrafttreten der neuen laufbahnrechtlichen Regelung zur Höchstaltersgrenze und somit zu einem Zeitpunkt gestellt haben, als eine laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze nicht existierte, kein schutzwürdiges Vertrauen darauf haben, in eine von einer Höchstaltersgrenze unabhängige Einstellung in das Beamtenverhältnis zu gelangen.

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Hiernach war der Antragsgegner auch nicht gehalten, über den Antrag auf Hinausschieben der Altersgrenze alsbald nach Antragstellung, jedenfalls vor Inkrafttreten der gesetzlichen Neufassung des § 32 Abs. 1 LBG NRW, zu entscheiden.Soweit der Antragsteller einen solchen Anspruch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn herleitet, folgt die Kammer ihm nicht. Ist in Abwägung der widerstreitenden Interessen – wie ausgeführt – ein schutzwürdiges Vertrauen eines Antragstellers auf den Fortbestand bzw. die Anwendung alten Rechts nicht anzuerkennen, gebietet es die Fürsorgepflicht nicht, dem Beamten weitergehende Rechte einzuräumen.Entgegen der Ansicht des Antragstellers ergibt sich eine derartige Verpflichtung auch nicht aus § 75 VwGO. Diese Vorschrift bestimmt lediglich, dass abweichend von § 68 VwGO nach Ablauf von drei Monaten Klage erhoben werden kann, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes nicht entschieden worden ist, eröffnet aber der Behörde zugleich die Möglichkeit eines weiteren Zuwartens mit der Entscheidung, wenn hierfür ein zureichender Grund vorliegt. Ein solcher war hier angesichts des auf eine grundlegende Änderung des § 32 LBG NRW gerichteten Gesetzgebungsverfahrens gegeben. Das war dem Antragsteller im Übrigen durch seinen Behördenleiter persönlich erläutert worden.

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Auf der Grundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW in der derzeit geltenden Fassung wird der Antragsteller im Klageverfahren – 2 K 3686/13 – aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben, weil die wertende Entscheidung des Antragsgegners, ein dienstliches Interesse für ein Hinausschieben des Eintritts des Antragstellers in den Ruhestand sei nicht gegeben, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet.

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Der Begriff des dienstlichen Interesses ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der im Grundsatz der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung seines Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter gerichtlicher Überprüfung unterliegen. Denn es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern. Da gilt insbesondere, wenn widerstreitende dienstliche (Teil-)Interessen vorliegen, z.B. einerseits die Fortführung der Aufgabenwahrnehmung durch einen bewährten und noch leistungsfähigen Beamten, andererseits die Einhaltung eines Zeitrahmens für die Personalplanung mit vom Dienstherrn für zweckmäßig erachteten Aufrückmöglichkeiten für Beamte jüngerer Jahrgänge.

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Plog/Wiedow/Lemhöfer, Bundesbeamtengesetz, Loseblatt-Kommentar (Stand Mai 2008), § 41 BBG (a.F.), Rn. 4c, m.w.N.

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Hiernach kann ein Überwiegen des dienstlichen Interesses am Verbleib des Beamten trotz Erreichens der Regelaltersgrenze angenommen werden, wenn die Fortführung der Dienstgeschäfte nach Einschätzung des Dienstherrn aus konkreten besonderen Gründen für eine sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung notwendig erscheint. Das mag etwa dann der Fall sein, wenn die Bearbeitung der dem betroffenen Beamten übertragenen (komplexen und schwierigen) Aufgaben gerade durch diesen auch noch zu einem nach seinem regulären Eintritt in den Ruhestand gelegenen Zeitpunkt geboten erscheint oder wenn ein geeigneter Nachfolger noch nicht zur Verfügung steht oder erst eingearbeitet werden soll.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2013 – 1 B 202/13 –, juris Rn. 12.

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Ob die Aufgabenerfüllung den Verbleib eines bestimmten Beamten erfordert, oder die Nachfolge hinreichend gesichert ist, obliegt aber nicht der Einschätzung des aktuellen Amtsinhabers, sondern dessen Dienstherrn.

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Der Antragsgegner hat den Antrag des Antragstellers auf Verlängerung der Lebensarbeitszeit mit der Begründung abgelehnt, ein dienstliches Interesse daran, diesen über das reguläre Ruhestandsdatum hinaus zu beschäftigen, bestehe nicht, weil in dem polizeilichen Bereich, in dem er tätig ist, die Personalplanung aufgrund der gegebenen personellen Ressourcen und des stetig zur Verfügung gestellten Nachersatzes als gesichert angesehen werden könne. Er hat hiermit zugleich zum Ausdruck gebracht, dass ihm ausreichend geeignetes Personal zur Verfügung steht, um die Lücke zu schließen, die der Antragsteller als Leiter des Bezirksdienstes der Polizeiwache Benrath hinterlassen wird. Er ist damit auch der Auffassung des Antragstellers entgegengetreten, es fehle an einem Nachfolger, der über eine langzeitige Kenntnis der dortigen polizeilichen Einsatzsituation und der Kooperationspartner vor Ort verfüge.

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Ist demnach bereits nicht glaubhaft gemacht, dass der weitere Verbleib des Antragstellers im dienstlichen Interesse liegt, war der Raum für eine Ermessensbetätigung in dem vom Antragsteller begehrten Sinne bereits nicht eröffnet.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Streitwert bestimmt sich in Eilverfahren, in denen die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand nur wegen ihres Zeitpunkts angegriffen wird, gemäß § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG nach § 52 Abs. 1 und 5 Satz 2 GKG auf die Hälfte des sich nach § 52 Abs. 5 Satz 1 GKG ergebenden Betrages. Maßgebend für die Wertberechnung ist der Zeitpunkt der den Rechtszug einleitenden Antragstellung (§ 40 GKG). Demgemäß ist der Streitwert vorliegend auf die Hälfte des 13-fachen Betrages des Endgrundgehalts des Antragstellers (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) festzusetzen (§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG). Von einer Reduzierung dieses Streitwerts mit Blick darauf, dass das Hinausschieben der Altersgrenze hier mittels eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verfolgt wird, sieht das Gericht ab, weil der Antragsteller eine im Wesentlichen endgültige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.