Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-29, Aktenzeichen 14 K 4497/03
ECLI:DE:VGGE:2004:0329.14K4497.03.00

Tenor

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe und
Beiordnung von Rechtsanwalt T. aus V. wird abgelehnt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist abzulehnen, weil
die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg
bietet (§ 166 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit §
114 Satz 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -).

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die erstrebte
Ausnahmegenehmigung nach
§ 46 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 der Straßenverkehrsordnung - StVO -. Der
ablehnende Bescheid des Beklagten vom 26. November 2002 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 6. August
2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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Die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung steht im Ermessen
der zuständigen Behörde. Ist eine Klage auf die Erteilung einer im Ermessen
der Behörde stehenden Entscheidung gerichtet, hat sie nur Erfolg, wenn sich
der Entscheidungsspielraum der Behörde derart verengt hat, dass allein eine
Entscheidung im Sinne des Antragsbegehrens die ermessensfehlerfreie ist
(Ermessensreduzierung auf Null). Als Ermessensentscheidung ist die
Ablehnung der erstrebten Ausnahmegenehmigung gemäß § 114 VwGO nur
einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung zugänglich. Das Gericht prüft
ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten
Ermessens alle den Rechtsstreit kennzeichnenden Belange in ihre Erwägung
eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen
ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das
Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges
Recht verstößt. Dabei sind Ermessenserwägungen, die im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt wurden, zu berücksichtigen (§
114 Satz 2 VwGO).

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Eine hiernach erforderliche anspruchsbegründende
Ermessensreduzierung besteht nicht. Auch sind keine Ermessensfehler
ersichtlich, die eine Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung
rechtfertigen könnten.

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Nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in
bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller
Ausnahmen genehmigen

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von den Verboten und Beschränkungen, die durch Vorschrift- und
Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind. Das in
§ 46 Abs. 1 Satz 1 StVO enthaltene Merkmal der Ausnahmesituation ist nicht
als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung verselbständigt, sondern
Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Die
Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt den gewichteten
Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall
voraus, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Die zweckentsprechende
Umsetzung der Ermessensermächtigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO setzt
grundsätzlich voraus, dass die Straßenverkehrsbehörde den mit dem Verbot
verfolgten öffentlichen Interessen die besonderen Belange der vom Verbot
Betroffenen unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
gegenüberstellt. Die Genehmigung einer Ausnahme kommt in Betracht, um
besonderen Situationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der
Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Die
behördliche Ermessensentscheidung hat einerseits zu beachten, ob die
Auswirkungen einer Ausnahmegenehmigung den Zielen des Verbots nicht
zuwider laufen, andererseits hat sie eine geltend gemachte und bestehende
Ausnahmesituation in diesem Lichte zu gewichten. Dabei wird das Ermessen
durch die Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung im Sinne einer
gleichmäßigen, am Gesetzeszweck orientierten Anwendung gesteuert.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 1997 - 3 C 5.97 und
3 C 2.97 -, BVerwGE 104, 154; OVG NRW, Urteil vom
14. März 2000 - 8 A 5467/98 -, Städte- und Gemeinderat 2000, 29 - 30 (zitiert
nach JURIS); vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2000 - 8 A 2698/99 -
zu § 70 Abs. 1 StVO m.w.Nw.

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Nach den hier einschlägigen (bundesrechtlichen) Verwaltungsvorschriften
(VwV) können nach näherer Maßgabe Ausnahmegenehmigungen im Sinne
von Parkerleichterungen „für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher
Gehbehinderung sowie für Blinde" erteilt werden.

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Vgl. zu deren Gültigkeit auch nach der Modifizierung der zugrunde
liegenden Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 StVG durch das Gesetz zur
Änderung des Straßenver-kehrsgesetzes und anderer
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11. September 2002 (BGBl I
2002,
S. 3573): BSozG, Urteil vom 10. Dezember 2002 - B 9
SB 7/01 - BSGE 90, 180 = Behindertenrecht 2003, 112, zitiert nach JURIS.

11

Die Klägerin unterfällt dem in den VwV zu Nr. 11 II. Nr. 1. und 2. näher
umschriebenen Personenkreis nicht, weil in ihrem - insoweit verbindlichen,
vgl. die unten angeführten Rechtsprechungszitate -
Schwerbehindertenausweis nicht das Merkzeichen „aG" (= außergewöhnliche
Gehbehinderung), sondern das Merkzeichen „G" eingetragen ist. Das stellt sie
auch nicht in Abrede, sondern sie stützt ihr Begehren auf den nachstehend zu
erörternden ministeriellen Erlass.

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Gemäß § 46 Abs. 2 StVO können auch die obersten Landesbehörden
oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der
StVO Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte
Antragsteller genehmigen. Nach entsprechenden Hinweisen des in Nordrhein-
Westfalen zuständigen Verkehrsministeriums konnten die
Straßenverkehrsbehörden in der Vergangenheit, d.h. vor Geltung des
nachfolgend darzustellenden Erlasses, unabhängig von der „aG" Einstufung
der Versorgungsämter im Rahmen ihres Ermessens in besonderen
Einzelfällen eine Parkerleichterung gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO
gewähren. Aus Gründen einer einheitlichen Ermessenshandhabung hat das
(frühere) Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des
Landes Nordrhein-Westfalen sodann mit Runderlass vom 4. September 2001
(VI B 3-78-12/6) insoweit nähere Kriterien für die Straßenverkehrsbehörden
festgelegt, nach denen eine auf das
Land Nordrhein-Westfalen begrenzte „entsprechende
Ausnahmegenehmigung"
(kein Parkausweis für Behinderte) auszugeben ist. Hiernach „kommen" (nur)
folgende Personengruppen „außerhalb der aG" Regelung „in Frage":

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Gehbehinderte mit dem Merkzeichen „G", sofern die Voraussetzungen für
die Zuerkennung des Merkzeichens „aG" nur knapp verfehlt wurden
(anerkannter Grad der Behinderung mind. 70% und max. Aktionsradius ca.
100 m),

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Morbus-Crohn-Kranke und Colitis-Ulkerosa-Kranke mit einem hierfür
anerkann-ten Grad der Behinderung von mind. 60%,

15

Stomaträger mit doppeltem Stoma und einem hierfür anerkannten Grad
der Behinderung von mind. 70%.

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Nach dem Runderlass werden in den hier zu beurteilenden Fällen „die
Versorgungsämter ... in Amtshilfe tätig und geben eine Stellungnahme nach
Aktenlage ab".

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Ausweislich der dementsprechend vorliegend vom Beklagten eingeholten
Stellungnahmen des zuständigen Versorgungsamtes E. vom 20.
November 2002

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und 1. April 2003 erfüllt die Klägerin die Voraussetzungen des Erlasses
vom 4. Sep-tember 2001 nicht.

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Es ist nicht ersichtlich, dass entgegen dieser Feststellung für die Klägerin
die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung vorliegen
und sie einer der genannten Personengruppen unterfällt.

20

Einschlägig ist allenfalls die im Erlass nach dem ersten Spiegelstrich
angeführte Personengruppe. Die erste danach erforderliche
Tatbestandsvoraussetzung eines Grades der Behinderung von „mind. 70%"
erfüllt die Klägerin zwar mit dem ihr zuerkannten Grad der Behinderung von
90%. Die weitere Voraussetzung des „max. Aktionsradius ca. 100 m" ist
indessen nicht erfüllt; andernfalls wären die negativen versorgungsamtlichen
Stellungnahmen nicht zu erklären.

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Die Klägerin hat die Richtigkeit dieser Bewertungen mit ihrem Hinweis auf
das im sozialgerichtlichen Verfahren ergangene Urteil vom 17. Oktober 2002
(SG Dortmund - S 17 U 396/98 -) nicht hinreichend erschüttert. Dieses gibt für
die hier zu beurteilenden Sach- und Rechtsfragen nichts her. Es ist vielmehr
davon auszugehen, dass die in Verfahren der vorliegenden Art einzuholenden
versorgungsamtlichen Bewertungen für den Beklagten und nachfolgend das
Gericht verbindlich und diesen eine Überprüfung dieser Stellungnahme in der
Sache grundsätzlich ebenso verwehrt ist, wie es hinsichtlich der Eintragung
des die Art der Behinderung festlegenden Merkzeichens („aG" bzw. „G") bzw.
des anerkannten Grades der Behinderung im Schwerbehindertenausweis der
Fall ist.

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Zur Bindungswirkung einer solchen Feststellung: OVG NRW, Beschluss
vom 22. August 1996 - 25 A 5167/94 - zum Schwerbehindertengesetz a.F.
und BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 -, DÖV 1983, 509
sowie vom 27. Februar 1992 - 5 C 48.88 -, BVerwGE 66, 315; hier relevante
Änderungen haben sich seitdem nicht ergeben; vgl. nunmehr z.B. § 69
Sozialgesetzbuch - Neun-tes Buch (IX) - Rehabilitation und Teilhabe
behinderter Menschen vom 19. Juni 2001, BGBl. S. 1046.

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Ein solches Verständnis legt bereits der oben zitierte Wortlaut des
Erlasses vom
4. September 2001 nahe, wonach diese Ämter ihre Stellungnahme „nach
Aktenlage"

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abgeben. Diese Formulierung erhärtet, dass die - besonders sach- und
fachkundigen - Versorgungsämter ihre Feststellung nach Maßgabe der
vorhandenen Unterlagen ohne weitere Sachverhaltsermittlung treffen und
nicht etwa eine weitere Aufklärung ggf. in Form der Einholung weiterer
Gutachten von Amts wegen tätigen sollen. Auf dieser Grundlage findet eine
eingehende Prüfung statt, die allerdings in dem (be-wusst) keine Begründung
vorsehenden Formular für die Stellungnahme (hier unter dem 19. Dezember
2003 erstellt) keinen Niederschlag findet. Wie dem Gericht aus anderen die
gleiche Problematik betreffenden Klageverfahren bekannt ist (vgl. z.B. VG
Gelsenkirchen 14 K 4385/03), sollen die Versorgungsämter intern eine
ausführ-liche Stellungnahme auf einen gesonderten Formular (sog. „Muster
1") verfassen. Aus Gründen des Sozialdatenschutzes wird anschließend an
die Straßenverkehrs-ämter lediglich die Feststellung des Ergebnisses
übermittelt (sog. „Muster 2").

25

Hieraus folgt, dass den Straßenverkehrsbehörden bewusst eine nähere
Überprüfung dieses Ergebnisses versagt bleiben soll. Entsprechendes muss
regelmäßig auch für das gerichtliche Verfahren gelten, wie sich zudem aus
dem Sinn und Zweck des Runderlasses vom 4. September 2001 ergibt.
Dieser soll für den potentiell betroffenen Personenkreis aus Gründen der
Sicherstellung eines einheitlichen Verwaltungshandelns, also im Sinne einer
gebotenen Gleichbehandlung, ohne weiteres überprüfbare Kriterien festlegen,
um trotz Fehlens einer in einem Schwerbehindertenausweis ausgewiesenen
„außergewöhnlichen Gehbehinderung" - ausnahmsweise - gleichwohl die
Erteilung einer Ausnahmeerlaubnis i.S.d. § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO
ermöglichen zu können.

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Diesem Sinn entspräche es schwerlich, wenn die einschlägigen
Bewertungen der Versorgungsämter einer vollen - verwaltungsgerichtlichen -
Nachprüfung bis hin zu einer Beweiserhebung über den Gesundheitszustand
des jeweiligen Antragstellers, etwa über seinen aktuellen Grad der
Behinderung und/oder über den maximalen Aktionsradius unterlägen. Das
würde nicht nur die in der vorzitierten Rechtsprechung herausgearbeitete
alleinige Zuständigkeit der Versorgungsverwaltung zur Feststellung der in
Rede stehenden gesundheitlichen Merkmale negieren. Eine sachliche
Überprüfungsmöglichkeit bzw. -verpflichtung würde auch dazu führen, dass
im Ergebnis über die Qualität der gesundheitlichen Beeinträchtigungen in
zwei verschiedenen Gerichtsbarkeiten, nämlich der Sozial- und
Verwaltungsgerichtsbarkeit, mit der nicht auszuschließenden Möglichkeit
divergierender Ergebnisse entschieden werden könnte. Ein solches
Verständnis dürfte weder dem § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO noch (erst Recht) dem
Erlass vom 4. September 2001 beigemessen werden können.

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Insoweit darf nicht außer Acht gelassen werden, dass - wie sich aus der
vorsorglich erfolgten Beiziehung einer Mehrzahl von Versorgungsakten
einschließlich sozialgerichtlicher Verfahren in den schon angesprochenen
anhängigen vergleichbaren Hauptsacheverfahren ergibt - der
Gesundheitszustand und die Qualität der Schwer-behinderung naturgemäß
einem ständigen Wandel unterliegen können und (wieder-holte) Anträge
behinderter Menschen gegenüber dem Versorgungsamt auf Festset-zung
eines höheren Grades der Behinderung bzw. eines anderen „gewichtigeren"
Merkzeichens mit - bei abschlägiger Bescheidung - nachfolgendem
sozialgericht-lichen Verfahren geradezu typisch sind. Zudem dürfte nach der
insoweit maßgeb-lichen sozialgerichtlichen Rechtsprechung bereits das
Merkzeichen „aG" dann, aber auch nur dann, zu bestätigen sein, wenn der
Schwerbehinderte selbst unter Einsatz orthopädischer Hilfen und unter
Einbeziehung von Pausen maximal eine Wegstrecke von unter 100 Meter
zurücklegen kann.

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Vgl. zum Begriff der außergewöhnlichen Gehbehinderung BSG, Urteil
vom 10. Dezember 2002 - B 9 SB 7/01 - a.a.O. und insbesondere LSG
Baden-Württemberg, Urteil vom
19. März 2002 - L 11 SB 942/01 -, JURIS.

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Das legt die Annahme nahe, dass bei Erfüllung der im Erlass vom 4.
September 2001 für die erste Personengruppe genannten Erfordernisse (u.a.
maximaler Aktionsradius „ca. 100 m") in aller Regel zugleich die
Voraussetzungen für die Zuerkennung des Merkzeichens „aG" erfüllt sein
dürfte; die Formulierung „ca." soll erkennbar allenfalls eine minimale
Abweichung „nach oben" ermöglichen. Hiernach dürfte dem Erlass insoweit
unter Berücksichtigung der aktuellen sozialgerichtlichen Rechtsprechung eine
Bedeutung im wesentlichen nur in solchen seltenen Fallkonstellationen
zukommen, in denen der Schwerbehinderte „nach Aktenlage" für das
Versorgungsamt ersichtlich (nunmehr) gerade noch 100 m (maximal einige
wenige Meter mehr, soweit das überhaupt einer Verifizierung zugänglich ist)
zurücklegen kann - also dem Grunde nach auch eine außergewöhnliche
Gehbehinderung im Sinne des Schwerbehindertenrechts zu bejahen ist -, die
Zuerkennung des „aG"-Merkzeichens im Schwerbehindertenausweis
indessen (noch) nicht erfolgt ist. Andernfalls machte die im Erlass formulierte
einschränkende Tatbestandsvoraussetzung „max. Aktionsradius ca. 100 m"
schwerlich Sinn und schiede der Erlass als Rechtsgrundlage für einen
ermessensgesteuerten Anspruch der Klägerin ohnehin aus.

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Auch dieses Verständnis stützt die hier vertretene Ansicht, dass bei einer
negativen versorgungsamtlichen Bewertung die Voraussetzungen des
Erlasses vom 4. September 2001 ohne eine sachliche Überprüfung der Geh-
und Fortbewegungsfähigkeit des Schwerbehinderten im
Verwaltungsrechtsweg als nicht gegeben zu beurteilen sind, der
Schwerbehinderte in diesen Fällen vielmehr die Zuerkennung eines „aG"-
Merkzeichens vor dem Versorgungsamt und ggf. dem Sozialgericht erstreiten
muss.

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Das gilt jedenfalls in den Fällen, in denen kein Anhalt für die Annahme
vorliegt, das Versorgungsamt sei von einer unzutreffenden/unvollständigen
Aktenlage ausgegangen und habe möglicherweise deshalb fehlerhaft
entschieden. So liegt es hier indessen nicht. Dem Versorgungsamt E. ist
vom Beklagten (auch) ausdrücklich das von der Klägerin erwähnte, in den
Versorgungsamtsakten ursprünglich (noch) nicht enthalten gewesene aktuelle
sozialgerichtliche Urteil vom 17. Oktober 2002 zur Auswertung übersandt
worden (vgl. Bl. 20, 21 BA Heft 2); es ist anschließend (unter dem 1. April
2003) bei seiner früheren negativen Stellungnahme vom 20. November 2002
verblieben. Dagegen ist im vorliegenden Verfahren aus den dargelegten
Gründen nichts zu erinnern.

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Im Übrigen ist ergänzend anzumerken, dass sich diesem Urteil keine
(zwingenden) Rückschlüsse auf den Aktionsradius der Klägerin entnehmen
lassen, dieser vielmehr nach ihrem eigenen Vortrag bei „ca. 100 maximal 120
Metern" liegt. Damit erfüllt sie selbst unter Zugrundelegung ihrer Angaben
nicht die einschlägige Tatbestandsvoraussetzung des Erlasses vom 4.
September 2001, weil das Überschreiten des darin genannten Maximalwertes
von „ca. 100 m" um 20% mehr als eine nur minimale Abweichung nach oben
(s.o.) darstellt.

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Soweit die Klägerin im Anschluss an ihren Umzug bereits mit Schriftsatz
vom 28. Juli 2003 vor Klageerhebung ihren Antrag auf Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung gegenüber dem Beklagten „modifiziert" hat, findet
dies im schriftsätzlich formulierten Klageantrag keinen Ausdruck; das Gericht
legt diesen dahin aus, dass sie - nach
wie vor - vorrangig eine Ausnahmeerlaubnis nach Maßgabe des § 46 Abs. 1
Nr. 11, Abs. 2 StVO auf der Grundlage des ministeriellen Erlasses vom 4.
September 2001 erstrebt und nur vorsorglich, für den Fall des Unterliegens
insoweit, eine Begrenzung der Ausnahmegenehmigung auf die unmittelbare
Umgebung des sie weiterhin behandelnden Arztes in C. anstrebt, dieses
Begehren indessen (noch) nicht streitbefangen ist.

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Entgegen der klägerischen Ansicht hat der Beklagte dieses Ansinnen
nicht durch förmlichen „Bescheid" vom 15. August 2003 mit
Regelungswirkung abgelehnt - gegen den die Klägerin im Übrigen weder
Widerspruch eingelegt noch (erst Recht) Klage erhoben hätte -, sondern der
Beklagte hat in diesem informatorischen Schreiben unter Hinweis auf die
Rechtslage lediglich angekündigt, dass ein etwaig fortbestehender Antrag auf
Erteilung einer Parkerlaubnis für den Bereich C. , A.------straße , Höhe
Haus Nummer °, „abgelehnt werden müsste". Nachfolgend hat der
Prozessbevollmächtigte der Klägerin lediglich angekündigt, darauf
unaufgefordert zurückzukommen, was, soweit ersichtlich, nicht geschehen
ist.

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Abgesehen davon ist die Klägerin den Ausführungen im vorgenannten
Schreiben, insbesondere zu den örtlichen (Park-)Gegebenheiten im Umkreis
der A1.-----straße in C. nicht entgegengetreten. Für die demnach dort zu
Grunde zu legende örtliche/straßenverkehrsrechtliche Konstellation würde ihr
die im vorliegenden Verfahren erstrebte
Ausnahmegenehmigung/Parkerleichterung auf der Grundlage des Erlasses
vom 4. September 2001 keinen Vorteil bringen, weil diese keine vorrangige
Parkberechtigung und erst recht keine „Reservierung" auf für die
Allgemeinheit ohne Einschränkung zugänglichen Parkflächen vermittelte. Die
Kennzeichnung einer gesondert ausgewiesenen Parkmöglichkeit in der A1.----
-straße , Höhe Haus Nummer °, für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher
Gehbehinderung sowie für Blinde nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 b Nr. 2
StVO steht hier nicht in Rede (die Klägerin hat keinesfalls einen Anspruch auf
Einrichtung eines solchen Schwerbehindertenparkplatzes vor der Praxis des
sie behandelnden Arztes). Vorsorglich ist allerdings anzumerken, dass die in
dem Schreiben vom 15. August 2003 anklingende Ansicht des Beklagten, die
Aufzählung über zulässige Zusatzschilder in der StVO bzw. dem Katalog der
Verkehrszeichen sei abschließend, nicht zutreffend sein dürfte (vgl.
dazu OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1997 - 25 B 2562/96 - NZV
1997,
414 = NJW 1998, 329 (zitiert nach JURIS)). Hieraus resultiert indessen keine
im vorliegenden Verfahren beachtliche Rechtsverletzung der Klägerin in
eigenen Rechten.

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