Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-23, Aktenzeichen 13 K 5055/06
ECLI:DE:VGK:2008:1023.13K5055.06.00

Tenor

Der Ablehnungsbescheid des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 27. Juli 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2006 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, Auskunft über den gesamten Betrag der gewährten Direktzahlungen für jeden Antragsteller jeweils für die Jahre 2004 und 2005 zu erteilen.

Die Beklagte wird weiter verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 3. Juni
2006 auf Übermittlung der Angaben über Direktzahlungen jeweils für die Jahre 2004
und 2005, gegliedert nach Bundesland für diejenigen 20 Antragsteller, die in dem
jeweiligen Bundesland die höchsten Beihilfen erhalten haben, unter Angabe des
Namens/der Betriebsbezeichnung und des jeweiligen Bundeslandes, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu einem Viertel und die Beklagte
zu drei Vierteln.

Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger begehrt von der Beklagten Auskünfte über die Gewährung landwirtschaftlicher Subventionen.

3

Nachdem der Kläger im April 2006 beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV)
zunächst um Auskunft darüber gebeten hatte, welche öffentlichen Stellen in welcher Form über Informationen zur
Agrarförderung verfügten, und das Ministerium diese Anfrage beantwortet hatte, bat er mit an das BMELV gerichtetem
Schreiben vom 3. Juni 2006 neben Angaben zu gewährten Ausfuhrerstattungen um "Angabe der gewährten Direktzahlungen sowohl für
das Jahr 2004 als auch für das Jahr 2005, und zwar in der folgenden Form

4

a) für jeden Antragsteller den gesamten Betrag der gewährten Beihilfen

5

b) gegliedert nach Bundesland für diejenigen 20 Antragsteller, die in dem jeweiligen Bundesland die höchsten
Beihilfen erhalten haben, die Angabe des Namens/der Betriebsbezeichnung und des jeweiligen Bundeslandes."

6

Hinsichtlich der Art des Informationszugangs bat der Kläger um elektronische
Übermittlung als Datenbank (möglichst dbf), hilfsweise als Tabelle (z.B. Excel).

7

Mit Ablehnungsbescheid vom 27. Juli 2006 lehnte das BMELV dieses Auskunftsbegehren im Wesentlichen mit der
Begründung ab, dass es über die begehrten Daten nicht verfügungsbefugt sei, da sie dem Ministerium nur zum Zwecke
der Weiterleitung an die Kommission der EU übermittelt würden. Das gelte unabhängig davon,
ob es sich um Daten handelte, die von der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung oder den Zahlstellen der
Länder übermittelt worden seien und lediglich an die Kommission weitergeleitet werden müssten, oder um Daten, die
vom Ministerium ausgewertet, geprüft und gespeichert und gegebenenfalls veröffentlicht werden
müssten.

8

Mit seinem dagegen eingelegten Widerspruch machte der Kläger im Wesentlichen geltend, dass das Ministerium sehr
wohl über die ihm vorliegenden Daten verfügen könne. Es komme nicht darauf an, wer die Daten erhoben habe, sondern nur
darauf, dass der Behörde kraft Gesetz oder Vereinbarung ein eigenes Verfügungsrecht zustehe. Das sei immer dann
anzunehmen, wenn die Behörde mit den Daten in bestimmter Art und Weise verfahren solle, wie hier durch die Weiterleitung
an die EU-Kommission. Das BMELV könne sich auch nicht auf einen zu hohen Verwaltungsaufwand berufen, da dies keinen
Ablehnungsgrund darstelle. Im übrigen entstehe der im Bescheid angeführte Verwaltungsaufwand auch nicht, da kein Betriebs-
und Geschäftsgeheimnis betroffen sei. Die erbetenen Auskünfte seien in den beteiligten Kreisen ohnehin bekannt, da man
die Verhältnisse der agrarischen Großbetriebe kenne. Jedenfalls sei kein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an
der Geheimhaltung erkennbar, da bei Weitergabe keine Schädigung des Unternehmens insbesondere nicht in wettbewerblicher
Hinsicht zu erwarten sei; es gebe keinen Wettbewerb um Subventionen, da die Vergabe nach festen Regeln erfolge.
Schließlich gehe es um die Verwendung öffentlicher Gelder, an deren Verwendung der Steuerzahler ein Interesse habe. Das
gelte insbesondere für Subventionen, die ohne Gegenleistung gewährt würden.

9

Im übrigen handele es sich - jedenfalls in erheblichem Umfang - um Umweltinformationen mit der Folge, dass es nicht
auf die Zustimmung der Betroffenen ankomme, sondern auf eine Abwägung zwischen dem persönlichen Interesse des
Subventionsempfängers mit dem öffentlichen Interesse. Es gehe um Umweltinformationen, da der Agrarsektor betroffen
sei und alle die Landwirtschaft betreffenden Maßnahmen die Umwelt berührten; das gelte jedenfalls für Maßnahmen
mit Flächenbezug (Zahlungen für Flächenstilllegungen, steuernde Interventionszahlungen wie auch für Exportförderungen).
Der dabei jeweils gegebene mittelbare Umweltbezug reiche insoweit aus.

10

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2006 wies das BMELV den Widerspruch zurück. Zur Begründung machte es im
Wesentlichen geltend, dass es nicht verfügungsbefugt sei, da die Daten der Länder zu den Direktzahlungen ihm nur zum
Zwecke der Weiterleitung an die EU-Kommission vorlägen. Die Verfügungsbefugnis einer Behörde, die die Daten nicht selbst
erhoben habe und an die sie lediglich zum Zwecke der Weiterleitung abgegeben worden seien, hinge von Gesetz oder
Vereinbarung ab. Beide Gesichtspunkte führten hier nicht zu einer Verfügungsbefugnis. Aus der bloßen aktenmäßigen Ablage
folge keine Verfügungsbefugnis.

11

Das Umweltinformationsgesetz sei nicht anwendbar, da es sich nicht Umweltinformationen handele. Die Zahlungen
stellten Marktordnungsmaßnahmen dar und hätten keinen Umweltbezug, auch keinen mittelbaren. Es handele sich um Instrumente
der Marktsteuerung mit dem Ziel, Märkte und Preise zu stabilisieren und der Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung
zu gewährleisten. Die Zahlungen dienten dem Ziel, die durch die Senkung institutioneller Preise entstehenden
Einkommenseinbußen durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger auszugleichen, hätten aber keine umweltschützende
Zielsetzung. Wenn die Zahlungen auch in einem weiteren Sinne umweltkausal sein mögen, fehle es aber an der für die
Qualifizierung als Umweltinformation erforderliche Erkennbarkeit einer konkreten Umweltrelevanz.

12

Am 28. November 2006 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er unter Wiederholung und Vertiefung seines
Vorbringens im Widerspruchsverfahren im Wesentlichen ergänzend geltend macht, dass das Ministerium sehr wohl über die
Daten verfügen könne. Die Verfügungsbefugnis sei dem Ministerium hier stillschweigend durch die Abgabe der Daten
eingeräumt worden. Die Verfügungsbefugnis sei gegeben, wenn eine Behörde Daten erhalte, um mit diesen etwas zu tun,
sie etwa weiterzuleiten. Maßgeblich sei, ob die Daten zur eigenen Aufgabenerfüllung benötigt würden und auf Dauer
überlassen worden seien. Hier sei das Ministerium selbst gegenüber der EU verpflichtet.

13

Für die Einordnung als Umweltinformation sei eine umweltschützende Zielsetzung nicht erforderlich; ausreichend sei
eine mögliche Auswirkung, was etwa bei Flächenstilllegungsprämien, aber auch bei produktbezogenen Zahlungen
offensichtlich sei.

14

Der Kläger beantragt,

15

1. die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz vom 27. Juli 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2006 zu verpflichten,
dem Kläger gemäß seinem Antrag vom 3. Juni 2006 die Angaben über Direktzahlungen für die Jahre 2004 und 2005 jeweils
in der Form zu übermitteln, dass

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a) für jeden Antragsteller der gesamte Betrag der gewährten Beihilfen und

17

b) gegliedert nach Bundesland für diejenigen 20 Antragsteller, die in dem jeweiligen Bundesland die höchsten Beihilfen
erhalten haben, die Angabe des Namens/der Betriebsbezeichnung und des jeweiligen Bundeslandes angegeben werden.

18

2. die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

19

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Sie wiederholt und vertieft die Gründe der angegriffenen Bescheide und macht
darüber hinaus geltend, dass sich ein Informationsanspruch weder aus dem
Informationsfreiheitsgesetz noch aus dem Umweltinformationsgesetz ergebe. Es
handele sich schon nicht um eine amtliche Information, da dem BMELV keine
Aufzeichnungen über die 20 Empfänger der höchsten Subventionen vorläge. Im
Übrigen fehle dem BMELV die erforderliche Verfügungsbefugnis, da die Übermittlung
der Daten durch die Länder nur zum Zweck der Weiterleitung an die EU-Kommission
erfolge; insoweit komme dem Ministerium nur eine Botenstellung zu. Auch aus EU-
Recht sei keine gesetzlich eingeräumte Verfügungsbefugnis abzuleiten, da aus EU-
Recht nichts für die innerstaatliche Aufgabenverteilung folge. Einer für die Sachfrage
nicht zuständigen Behörde komme kein Auskunftsrecht zu; maßgeblich sei die
größere Sachnähe.

22

Das Umweltinformationsgesetz sei nicht anwendbar, weil keine Information über
die Umwelt begehrt werde. Der weite Begriff der Umweltinformation bedürfe der Eingrenzung durch das Erfordernis
der umweltschützenden Intention. Auskünfte über
Direktzahlungen hätten keinen hinreichenden Umweltinformationsgehalt, da sich
allein aus der Höhe keine Aussage zur Umwelt entnehmen lasse.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den sonstigen Inhalt der Streitakte und des beigezogenen
Verwaltungsvorgangs des BMELV.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die insgesamt zulässige Klage hat im Wesentlichen Erfolg.

26

Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf Auskunft über die Höhe
der gewährten Direktzahlungen für jeden Antragsteller für die Jahre 2004 und 2005
(I.). Hinsichtlich der weiter begehrten Auskunft über die 20 Antragsteller aus jedem
Bundesland, die in dem jeweiligen Bundesland die höchsten Beihilfen erhalten haben, hat der Kläger gegen
die Beklagte mangels Spruchreife nur einen Anspruch auf
erneute Bescheidung seines dahingehenden Auskunftsbegehrens (II.). Der mit der
Klage angegriffene Ablehnungsbescheid des BMELV vom 27. Juli 2006 in der
Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2006 ist rechtswidrig und
verletzt den Kläger in seinen Rechten ( § 113 Abs. 5 S. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).

27

I. Der Kläger kann von der Beklagten für jeden Antragsteller die Angabe des gesamten Betrages der gewährten
Direktzahlungen für die Jahre 2004 und 2005 verlangen (Ziffer 1 a des Klageantrags).

28

Dieser Anspruch ergibt sich aus § 3 des am 14. Februar 2005 in Kraft getretenen
Umweltinformationsgesetzes (UIG) vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704), wonach jede Person Anspruch auf freien
Zugang zu Umweltinformationen hat, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt, ohne ein rechtliches Interesse
darlegen zu
müssen.

29

Das UIG als das gegenüber dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu
Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz - (IFG) vom 5. September
2005 (BGBl. I S. 2722) speziellere Gesetz ist auf das Auskunftsbegehren des
Klägers anwendbar, weil der Kläger - wie sogleich näher darzulegen sein wird -
Zugang zu einer Umweltinformation begehrt.

30

Die Voraussetzungen des § 3 UIG liegen vor. Der klagende eingetragene Verein
ist als juristische Person auskunftsberechtigt. Das BMELV ist weiter eine
informationspflichtige Stelle; dazu gehören nach § 2 Abs. 1 Ziff. 1 UIG neben der
Regierung andere Stellen der öffentlichen Verwaltung; das sind auch Bundesministerien.

31

Die begehrte Angabe zur Höhe der jedem Antragsteller in den Jahren 2004 und
2005 gewährten Beihilfezahlung enthält auch eine Umweltinformation i.S. des UIG.
Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 3 Ziff. 3 UIG, die ihrerseits insoweit auf
der Definition des Art. 2 Ziff. 1 c) der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu
Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl.
EG L 41/26) beruht, sind Umweltinformationen u.a. alle Daten über Maßnahmen oder
Tätigkeiten, die sich auf die Umweltbestandteile Luft und Atmosphäre, Wasser,
Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete,
Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich
gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen
diesen Bestandteilen oder auf Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung,
Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von
Stoffen in die Umwelt auswirken oder wahrscheinlich auswirken.

32

Bei den nachgefragten Auskünften zu den Beträgen der jedem Antragsteller in
den Jahren 2004 und 2005 gewährten Beihilfe handelt es sich um Umweltin-
formationen. Dabei ist zwischen der Förderung zwischen den Jahren 2004 und 2005
zu unterscheiden.

33

1. Vor der Umstellung des landwirtschaftlichen Förderungssystems zum Jahr
2005 betrafen die Zahlungen an Landwirte vor allem die erzeugten landwirtschaftlichen Produkte. Zu
unterscheiden waren - ohne Anspruch auf Vollständigkeit -
etwa bestimmte Tierprämien wie Rinderprämien, Mutterkuhprämien oder
Schafprämien und flächenbezogene Zahlungen wie Flächenstilllegungsprämien oder
Extensivierungszuschläge zu bestimmten Tierprämien. Die Auskunft über die
Zahlung dieser Prämien betrifft Umweltinformationen in dem angeführten Sinne.
Zwar ist unmittelbarer Gegenstand der Auskunft die Zahlung bestimmter Geldbeträge
an entsprechende Antragsteller. Die Zahlung von Prämien wirkt sich aber nicht
unmittelbar auf die Umwelt oder ihre Bestandteile aus. Das Erfordernis einer
unmittelbaren Auswirkung auf die Umwelt ist allerdings gerade nicht Bestandteil der
Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 3 Ziffer 3 UIG. Vielmehr deutet schon die
definitionsgemäße Möglichkeit einer nur wahrscheinlichen Auswirkung auf die
Umwelt darauf hin, dass es nicht auf tatsächliche Auswirkungen ankommt, sondern
die bloße Möglichkeit einer Auswirkung auf die Umwelt ausreicht. Dementsprechend
hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in einem die frühere Fassung des § 3
UIG vom 8. Juli 1994 (BGBl I S. 1490) betreffenden Urteil

34

vom 25. März 1999 -7 C 21.98 - Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 108, 369 (377) =
Umwelt- und Planungsrecht (UPR) 1999, S. 313

35

entschieden, dass es auf die Unterscheidung zwischen unmittelbaren und
mittelbaren Auswirkungen nicht ankommt und dazu ausgeführt:

36

"Entgegen der...Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Gewährung von Umweltsubventionen
nicht deswegen dem freien Informationszugang entzogen,
weil die Verbesserung der Umweltsituation nicht
unmittelbar, sondern nur mittelbar durch die Unterstützung
privater Aktivitäten erreicht wird. Das Kriterium der
Unmittelbarkeit oder Mittelbarkeit des Umweltschutzes ist
weder in § 3 Abs. 2 Nr. 3 UIG noch in Art. 2 Buchst. a
UIRL genannt und überdies zur Abgrenzung der dem
Gesetz unterfallenden Umweltinformationen von anderen,
den Bürgern nicht zustehenden Informationen in der
Sache untauglich. Ähnlich wie die Umweltsubvention erreichen auch die dem Umweltschutz dienenden Maßnahmen
der staatlichen Kontrolle privater umweltgefährdender Aktivitäten, die dem in § 3 Abs. 2 Nr. 3 UIG und in
Art. 2 Buchst. a der Umweltinformationsrichtlinie beispielhaft ("...einschließlich...") genannten Begriff der
"verwaltungstechnischen Maßnahmen" zuzuordnen sind
und daher einen typischen Gegenstand des Informationsanspruchs der Bürger nach § 4 Abs. 1 UIG bilden (...),
ihr Ziel nicht etwa unmittelbar, sondern nur mittelbar; denn
die im Genehmigungs- oder Überwachungsverfahren
ergehenden Bescheide der Behörde betreffen ebenfalls
private Aktivitäten, sei es, dass sie diese ermöglichen, sei
es, dass sie sie vorschreiben. Nach der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs setzt der in der
Umweltinformationsrichtlinie und im Umweltinformationsgesetz übereinstimmend verwendete Begriff der
"Tätigkeiten oder Maßnahmen zum Schutz...(der Umwelt)"
nicht einmal voraus, dass die umweltschützenden
Wirkungen tatsächlich eintreten; es reicht aus, dass die
behördlichen Tätigkeiten oder Maßnahmen hierfür generell geeignet sind. Kennzeichnen für den Begriff ist also
nicht etwa der Weg, auf dem das Ziel der Verbesserung
der Umweltsituation erreicht wird, sondern die der Tätigkeit oder Maßnahme zugrunde liegende umweltschützende
Zielsetzung als solche."

37

In diesem Sinn mag Ziel der bis zum Jahr 2004 gewährten landwirtschaftlichen
Prämien die Verbesserung der Einkommensstruktur der in der Landwirtschaft tätigen
Bevölkerung gewesen sein. Die Zahlungen knüpften aber gerade nicht an eine
bestimmte Einkommensgrenze oder Bedürftigkeit als Voraussetzung für ihre Gewährung an. Anknüpfungspunkt für ihre
Gewährung waren vielmehr bestimmte
landwirtschaftliche Aktivitäten. Diese Aktivitäten haben aber regelmäßig Auswirkungen auf Bestandteile der Umwelt
oder können sie jedenfalls - was nach der Begriffsbestimmung ausreichend ist - haben. Das wird besonders deutlich
an der Gewährung von Flächenstillegungsprämien, die dafür gezahlt werden, dass bestimmte
zuvor landwirtschaftlich genutzte Flächen zukünftig für gewisse Zeiträume nicht mehr
in dieser Weise - bisweilen auch in anderer Weise - genutzt werden. Wird eine
bisherige landwirtschaftliche Nutzung aber zeitweilig aufgegeben und ein Acker
brach liegen gelassen, ist offenkundig, dass dies durch veränderte Aufnahme der
Bodennährstoffe oder eine andere Durchwurzelung und andere Feuchtigkeitsaufnahme Auswirkungen etwa auf den Zustand
des Umweltbestandteils Boden hat
oder jedenfalls haben kann. Auch Auswirkungen auf andere Umweltbestandteile wie
Luft, Atmosphäre, Landschaft und natürliche Lebensräume (etwa für die Tierwelt)
sind nicht ausgeschlossen, sondern durchaus wahrscheinlich. Eine mögliche
Auswirkung auf die Umwelt ist bei den angeführten Flächenstillegungsprämien daher
gegeben. Gleiches gilt für die Zahlung von sog. Extensivierungsprämien, die an
einen bestimmen Besatzdichtefaktor, also die Zahl der Großvieheinheiten auf einer
bestimmten Fläche, anknüpfen. Schon der Boden einer Weide wird aber unterschiedlich beansprucht je nachdem, ob mehr
oder weniger Kühe oder Rinder auf
einer Weide stehen. Auch Luft, Atmosphäre und natürliche Lebensräume sind schon
durch Gerüche und Abgrasungen möglicherweise betroffen.

38

Nicht wesentlich anders verhält es sich mit den Tierprämien. Diese werden etwa
als Schlachtprämien für die Schlachtung bestimmter Tierarten gewährt, wenn die
Tiere bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Dabei kann die Höhe der Zahlungen je
nach Marktlage von Jahr zu Jahr variieren. Diese Zahlungen können den Landwirt
aber bei seiner Entscheidung beeinflussen, ob er mehr oder weniger Tiere, welche
Tierart er halten oder ob er überhaupt Tiere halten will. Ob überhaupt Tiere gehalten
werden oder nur Ackerbau betrieben wird, hat aber Auswirkungen auf die Umwelt.
Wie soeben bei der Extensivierungsprämie dargelegt ist dies aber auch bei einer
Veränderung der Zahl der gehaltenen Tiere der Fall. Nichts anderes gilt auch für eine
Änderung der Tierart, deren Mast der einzelne Betrieb sich annimmt.

39

Diese wenigen Beispiele zeigen: Die bäuerliche Betriebe stützenden
Agrarsubventionen honorieren vielfältige landwirtschaftliche Aktivitäten. Diese
Tätigkeiten betreffen die Erzeugung von Gütern aus der Natur und haben damit die
sog. Urproduktion zu Gegenstand. Die Gewinnung von Gütern aus der Natur ist aber
umweltrelevant; damit haben auch Agrarsubventionen möglicherweise Auswirkungen
auf die Umwelt: Auskünfte über derartige Zahlungen stellen damit Umweltinformationen dar,

40

im Ergebnis ebenso Schleswig-Holsteinisches VG,
Urteil vom 29. November 2007 - 12 A 37/06 -, VG
Hamburg, Urteil vom 22. Mai 2008 - 13 K 1172/07-; a.A.
VG Düsseldorf, Urteil vom 24. August 2007 - 26 K 668/06
-.

41

2. Auch die Auskünfte über die im Jahr 2005 erfolgten Zahlungen betreffen
Umweltinformationen. Grundlage dieser Zahlungen sind die Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für
Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten
Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (Amtsblatt der Europäischen Union - ABl. Nr. L 270/1)
mit den Durchführungsbestimmungen der Kommission zur Betriebsprämienregelung in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 vom 21.
April 2004 (ABl. Nr. L 141/1) und den Durchführungsbestimmungen der Kommission
zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystem in der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April
2004 (ABl. Nr. L 141/18) und auf nationaler Ebene das Gesetz zur Durchführung der
einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz -
BetrPrämDurchfG) vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763), die Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie
(Betriebsprämiendurchführungsverordnung
- BetrPrämDurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3204) und die Verordnung
über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für
Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems
- InVeKoSV - vom 3. Dezember 2004
(BGBl. I S. 3194). Durch diese Vorschriften wurden die bis dahin für einzelne landwirtschaftliche Tätigkeiten gezahlten
Zuschüsse dahingehend geändert, dass nunmehr für jeden anspruchsberechtigten Betriebsinhaber eine einheitliche
Betriebsprämie gezahlt wird, die auf bestimmten der Höhe nach landeseinheitlichen Zahlungsansprüchen für jeden
Hektar der beihilfefähigen Betriebsfläche festgesetzt wird.
Für den hier interessierenden Zusammenhang ist damit jedoch keine wesentliche
Änderung verbunden. Denn Grundlage der Berechnung der Höhe der Betriebsprämie
sind die in der Vergangenheit für bestimmte landwirtschaftliche Tätigkeiten gezahlten
Prämien und Subventionen und etwaige Änderungen dieser Tätigkeiten. Haben
diese aber - wie dargestellt - möglicherweise Auswirkungen auf Umweltbestandteile,
gilt dies auch für die daraus abgeleitete Betriebsprämie. Auch die Auskunft über die
ab dem Jahr 2005 gezahlte Betriebsprämie enthält daher eine Umweltinformation.

42

Handelt es sich damit sowohl hinsichtlich der begehrten Auskunft über die
Zahlungen für das Jahr 2004 als auch bezüglich der Zahlungen für das Jahr 2005 um
Umweltinformationen i.S. von § 2 Abs. 3 Ziff. 3 UIG, ist das UIG gegenüber dem IFG
vorrangig anwendbar und zugleich der Tatbestand der Anspruchsgrundlage des § 3
Abs. 1 UIG erfüllt.

43

Hinsichtlich des mit dem Antrag zu 1 a geltend gemachten Auskunftsanspruchs
auf Übermittlung des gesamten Betrags der für jeden Antragsteller in den Jahren
2004 und 2005 gewährten Beihilfen kann die Beklagte sich auch nicht mit Erfolg auf
Ablehnungsgründe berufen. Ablehnungsgründe nach § 8 UIG scheiden ersichtlich
aus, da durch die begehrte Bekanntgabe öffentliche Belange nicht berührt werden.
Auch Ablehnungsgründe nach § 9 UIG zum Schutz sonstiger Belange kommen nicht
in Betracht. Insbesondere geht es in diesem Zusammenhang nicht um den Schutz
von Rechten der Empfänger der Subventionen, seien es deren personenbezogene
Daten nach § 9 Abs. 1 Ziff. 1 UIG, seien es deren Betriebs- oder
Geschäftsgeheimnisse nach § 9 Abs. 1 Ziff. 3 UIG. Denn bei diesem Begehren soll
nur mitgeteilt werden, welche einzelnen Gesamtbeträge ausgezahlt worden sind; die
einzelnen Beträge sollen insoweit nicht einzelnen Betrieben bzw. Betriebsinhabern
zugeordnet werden. Das hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich
klargestellt. Geht es damit aber um nicht individualisierte Angaben, können auch
Rechte der Subventionsempfänger nicht betroffen sein. Da die Beklagte den
Auskunftsanspruch auch nach dieser Klarstellung nicht erfüllt oder eine Erfüllung in
Aussicht gestellt hat, war sie antragsgemäß zu verpflichten.

44

Hinsichtlich der Art der Informationsgewährung ist § 3 Abs. 2 UIG zu beachten.
Nach Satz 1 dieser Bestimmung kann der Informationszugang durch Auskunftserteilung, Gewährung von Akteneinsicht
oder in sonstiger Weise eröffnet werden. Wird
eine bestimmte Art des Informationszugangs beantragt, so darf dieser nach Satz 2
nur aus gewichtigen Gründen auf andere Art eröffnet werden. Hier hat der Kläger im
Verwaltungsverfahren um elektronische Übermittlung als Datenbank (möglichst .dbf),
hilfsweise als Tabelle (z.B. Excel) gebeten. Da das BMELV dieser Art des
Informationszugangs nicht entgegengetreten ist, eine mit weniger Verwaltungsaufwand verbundene Art des Informationszugangs
nicht ersichtlich ist und die
Vertreter des BMELV in der mündlichen Verhandlung die Übermittlung als Datenbank für möglich gehalten haben, ist die
Beklagte verpflichtet, den Zugang zu den
begehrten Informationen durch Übermittlung als Datenbank zu ermöglichen.

45

II. Hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1 b weiter begehrten Übermittlung der
Angaben über Direktzahlungen für die Jahre 2004 und 2005 für diejenigen 20
Antragsteller eines jeden Bundeslandes, die in dem jeweiligen Bundesland die
höchsten Beihilfen erhalten haben, ist die Klage nur teilweise begründet. Auch
insoweit erweist sich der Ablehnungsbescheid des BMELV vom 27. Juli 2006 in der
Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2006 als rechtswidrig und
war deshalb in vollem Umfang aufzuheben; mangels Spruchreife steht dem Kläger
insoweit aber lediglich ein Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrags
zu.

46

1. Auch hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1 b begehrten Übermittlung der Angaben über Direktzahlungen für die Jahre
2004 und 2005 für diejenigen 20
Antragsteller eines jeden Bundeslandes, die in dem jeweiligen Bundesland die
höchsten Beihilfen erhalten haben, ist das UIG anwendbar und sind die
Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage des § 3 Abs. 1 UIG erfüllt: Der Kläger als
juristische Person begehrt vom BMELV als informationspflichtiger Stelle die
Übermittlung von Namen bzw. Betriebsbezeichnung derjenigen 20 Antragsteller
eines jeden Bundeslandes, die in den Jahren 2004 und 2005 die höchsten Beihilfen
erhalten haben. Da - wie dargelegt - die Auskünfte über gewährte Agrarsubventionen
sowohl für das Jahr 2004 als auch für 2005 Umweltinformationen i.S.v. § 2 Abs. 3
Ziff. 3 UIG enthalten, begehrt der Kläger auch Zugang zu solchen
Umweltinformationen.

47

2. Dem Anspruch steht nicht entgegen, dass im BMELV keine Aufstellung oder
Liste mit den Namen oder Betriebsbezeichnungen der 20 Empfänger mit den
höchsten Agrarbeihilfe je Bundesland vorhanden ist. Daraus kann nicht etwa
geschlossen werden, dass das BMELV nicht gem. § 3 Abs. 1 UIG über diese
Umweltinformation verfüge. Nach § 2 Abs. 4 UIG verfügt eine informationspflichtige
Stelle über Umweltinformationen, wenn diese bei ihr vorhanden sind. Auch wenn im
BMELV noch keine Zusammenstellung der Namen dieser Subventionsempfänger
existiert, heißt dies aber - wie auch von dem Vertreter des BMELV in der mündlichen
Verhandlung nicht in Abrede gestellt worden ist - nicht, dass diese noch nicht
vorhanden seien. Eine informationspflichtige Stelle verfügt vielmehr auch dann über
die Umweltinformation, wenn diese erst aus bereits vorhandenen Informationen
zusammengestellt werden muss. Eine Grenze dürfte insoweit - was hier aber keiner
Entscheidung bedarf - dort bestehen, wo die Aufbereitung der Informationen mit
einem unzumutbaren Verwaltungsaufwand verbunden ist. Hier ist die Feststellung
der 20 Empfänger der höchsten Beihilfen je Bundesland aus den im BMELV
vorliegenden Länderzusammenstellungen mit Hilfe eines besonderen
Computerprogramms - wie der Vertreter des Ministeriums in der mündlichen
Verhandlung ausdrücklich bestätigt hat - ohne einen solchen unzumutbaren
Arbeitsaufwand problemlos möglich. Dabei handelt es sich dann aber nicht um eine
neue erstmals vorhandene Information, sondern um Ausschnitte aus bereits
vorhandenen Umweltinformationen, über die das BMELV auch schon zuvor
verfügte.

48

3. Der begehrten Verpflichtung der Beklagten zur Übermittlung der begehrten
Informationen zu den 20 größten Subventionsempfängern je Bundesland steht jedoch entgegen, dass die Sache nicht im
Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
spruchreif ist und die Spruchreife auch nicht vom Gericht hergestellt werden
kann.

49

Gegenwärtig kann nicht festgestellt werden, ob diesem Informationsanspruch
des Klägers anspruchsvernichtende Ablehnungsgründe entgegenstehen. In Betracht
kommen insoweit der Schutz personenbezogener Daten nach § 9 Abs. 1 Ziff. 1 UIG
und der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 9 Abs. 1 Ziff. 3
UIG.

50

a) Nach § 9 Abs. 1 Ziff. 1 UIG ist der Antrag abzulehnen, soweit durch das Bekanntgeben der Informationen
personenbezogene Daten offenbart und dadurch
Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würde, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder
das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Soweit die Angaben über Subventionszahlungen natürliche
Personen oder insoweit natürlichen Personen gleichstehende juristische Personen wie etwa die Ein-Mann-GmbH betreffen,
handelt es sich um die Offenbarung personenbezogener
Daten. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 14. Januar 2003 (BGBl.
I S. 2003) sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder
sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.
Schon soweit mit dem Auskunftsbegehren die Bekanntgabe der Namen von
natürlichen Personen begehrt wird, die die höchsten Agrarsubventionen erhalten
haben, ist ein personenbezogenes Datum berührt, da der Name Auskunft über die
persönliche Identität gibt. Auch die Zuordnung einer Subventionszahlung an eine
bestimmte natürliche Person gibt Auskunft über deren persönliche und sachliche
Verhältnisse. Da nämlich jedenfalls bei den 20 Empfängern der höchsten Subventionen in jedem Bundesland diese einen
nicht unerheblichen Teil der Einkünfte dieser
Personen ausmachen, dürften diese Zahlungen zugleich einen Rückschluss auf den
Lebensstandard der betroffenen Personen zulassen. Damit sind durch die Bekanntgabe nicht nur der berufliche oder
betriebliche Bereich der Subventionsempfänger, sondern sind auch deren persönliche und sachliche Verhältnisse betroffen.
Abgesehen von der insoweit gleichzustellenden Ein-Mann-GmbH, bei der in der Regel von der GmbH auf eine bestimmte
natürliche Person geschlossen werden kann,
gilt dies allerdings nicht für juristische Personen, da sie nach dem eindeutigen
Wortlaut vom Schutzbereich des § 3 BDSG und damit auch des § 9 Abs. 1 Ziff. 1 UIG
ausgenommen sind.

51

Handelt es sich damit um personenbezogene Daten, ist damit nicht schon festgestellt, dass der Informationsanspruch
nicht besteht und die Klage abzuweisen ist.
Denn nach § 8 Abs. 1 Ziff. 1 UIG hängt die Entscheidung davon ab, ob die Betroffenen zugestimmt haben oder ob das
öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Ob die Betroffenen zugestimmt haben, ist vom BMELV wegen einer anderen
Rechtsauffassung zur Anwendbarkeit des UIG bislang nicht ermittelt worden. Das
Gericht kann die Frage einer etwaigen Zustimmung der Betroffenen nicht aufklären
und auf diese Weise Spruchreife herstellen, weil ihm die betroffenen Landwirte nicht
bekannt sind. Es kann diese Namen auch nicht in Erfüllung seiner Pflicht zur Herstellung der Spruchreife vom BMELV
ermitteln, da dadurch die Namen auch dem
Kläger bekannt würden und sein Informationsanspruch insoweit erfüllt würde. Daher
ist die Frage der Zustimmung der betroffenen Landwirte zunächst vom BMELV zu
ermitteln. Sofern diese ihre Zustimmung zur Bekanntgabe erteilen, steht der Erfüllung des Informationsanspruchs des
Klägers insoweit nichts entgegen. Sofern diese
ihre Zustimmung verweigern, kommt es weiter darauf an, ob das öffentliche Interesse
an der Bekanntgabe überwiegt. Auch die dazu erforderliche Interessenabwägung
zwischen dem privaten Interesse der betroffenen Landwirte an der Geheimhaltung
und dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe hat das BMELV - von seinem
Rechtsstandpunkt aus konsequent - bislang nicht vorgenommen. Dazu war es auch
kaum in der Lage, da ihm die konkreten Interessen der betroffenen Landwirte in der
Regel kaum bekannt sein dürften. Sollen aber die konkret betroffenen Interessen
gegeneinander abgewogen werden, müssen diese auch konkret ermittelt werden.
Das Gericht kann schon aus den zuvor zur Frage der Einholung der Zustimmung der
betroffenen Landwirte deren Interessen an einer Geheimhaltung nicht ermitteln, da
ihm die betroffenen Landwirte dargelegten Gründen nicht bekannt sind und eine
entsprechende Ermittlung wiederum zur Erfüllung des Anspruchs der Klägers führen
würde, ohne dass die anzustellende Interessenabwägung zu seinen Gunsten ausgegangen wäre.

52

Ist dem Gericht damit in der hier vorgegebenen prozessualen Situation eine
weitere Sachverhaltsaufklärung sowohl hinsichtlich der Frage der Zustimmung der
betroffenen Landwirte zu der Offenbarung als auch hinsichtlich der Ermittlung ihrer
Interessen an der Geheimhaltung verwehrt, obliegt diese der Beklagten. Davon geht
ersichtlich auch das UIG aus. Denn nach § 9 Abs. 1 Satz 3 UIG sind die Betroffenen
vor der Entscheidung über die Offenbarung der geschützten Informationen anzuhören. Im Rahmen dieser Anhörung sind
sowohl die Zustimmung der betroffenen
Landwirte als auch ihre Interessen an der Geheimhaltung zu ermitteln.

53

b) Weiter ist der Antrag nach § 9 Abs. 1 Ziff. 3 UIG abzulehnen, soweit durch die
Bekanntgabe Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse - nicht nur von natürlichen Personen - zugänglich gemacht würden,
es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt
oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt, Das UIG selbst enthält
keine Definition des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses. Insoweit ist aber
allgemein anerkannt, dass auf die im Zivilrecht anerkannte Begriffsbestimmung
zurückgegriffen werden kann. Danach ist ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis
jede im Zusammenhang mit einem Geschäftsbetrieb stehende, nicht offenkundige,
sondern nur einem begrenzten Personenkreis bekannte Tatsache, an deren
Geheimhaltung der Betriebsinhaber ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse hat
und die nach seinem bekundeten oder doch erkennbaren Willen auch geheim
bleiben soll. Dabei betrifft das Betriebsgeheimnis zuvorderst das technische Knowhow eines Unternehmens, während
durch das Geschäftsgeheimnis die wirtschaftliche Seite wie etwa die Preisgestaltung und die Kalkulationsgrundlagen geschützt
werden soll. Danach handelt es sich bei der Höhe der einem Betrieb gewährten Agrarsubventionen um ein Geschäftgeheimnis.
Denn derartige Zahlungen machen
insbesondere bei den 20 am höchsten subventionierten Betrieben je Bundesland
einen erheblichen Teil der den Betrieben zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel
aus, die Einfluss auf die Kostenseite hat. Es liegt auf der Hand, dass der jeweilige
Betrieb je nach Höhe der gewährten Subventionen bei der Preisgestaltung für die
landwirtschaftlichen Produkte geringeren wirtschaftlichen Zwängen unterworfen ist
und der Betrieb so auf dem Markt flexibler reagieren kann. Aus Gründen des
Schutzes vor Konkurrenten hat der Betriebsinhaber regelmäßig auch ein Interesse
daran, dass diese wirtschaftlichen Kalkulationsgrundlagen seinen Konkurrenten nicht
bekannt werden. Dieses Interesse ist in einer im Grundsatz noch auf den Prinzipien
von Angebot und Nachfrage beruhenden Marktwirtschaft, die wohl auch noch auf
dem landwirtschaftlichen Sektor herrscht, schützenswert. Entgegen der Auffassung
des Klägers entfällt der Schutz des Betriebsgeheimnisses nicht etwa deshalb, weil in
den interessierten Kreisen ohnehin bekannt sei, welcher Betrieb die höchsten
Subventionen erhalte. Dabei mag zwar zutreffen, dass die Hauptsubventionsempfänger einer bestimmten Region oder
auf einem bestimmten Produktionssektor
regional bekannt sind. Der Kläger hat aber nicht dargetan und es ist auch sonst nicht
ersichtlich, dass die jeweils 20 Hauptsubventionsempfänger schon eines Bundeslandes den interessierten Kreisen bekannt
sind, keinesfalls kann dies für alle 16
Bundesländer angenommen werden.

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Geht es damit auch um den Schutz von Geschäftsgeheimnissen, ist für einen
Erfolg der Klage nach § 9 Abs. 1 Ziff. 3 UIG weiter zu ermitteln, ob die betroffenen
Betriebe der Bekanntgabe zustimmen und gegebenenfalls ob das öffentliche
Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Bei Verweigerung der Zustimmung bedarf
es hierzu der Aufklärung der privaten wirtschaftlichen Interessen der Inhaber der
Geschäftsgeheimnisse. Aus den bei der Erörterung des Schutzes
personenbezogener Daten dargestellten Gründen kann diese weitere
Sachverhaltsaufklärung auch nicht zum Zwecke der Herstellung der Spruchreife vom
Gericht vorgenommen werden, sondern obliegt im Wege der Anhörung nach § 9
Abs. 1 Satz 3 UIG der Beklagten. Dabei erweist sich die Pflicht zur Anhörung als
verfahrensrechtliche Absicherung zum Schutz des durch Art. 12 GG geschützten
Grundrechts der Berufsfreiheit. Stimmen die Inhaber der Geschäftsgeheimnisse der
Bekanntgabe an den Kläger zu, kann dieser entsprechend informiert werden.
Stimmen die Inhaber der Geschäftsgeheimnisse nicht zu, sind deren private
wirtschaftlichen Interessen an der Geheimhaltung zu erfragen. Nach der
entsprechenden Aufklärung hat das BMELV das öffentliche Interesse an der
Bekanntgabe und das private Interesse der betroffenen Betriebe an der
Geheimhaltung gegeneinander abzuwägen und je nach dem Ausgang dieser
Abwägung den Informationsanspruch des Klägers zu erfüllen oder erneut abzulehnen mit der Folge, dass der Kläger
dagegen wiederum den Rechtsweg beschreiten
kann.

55

III. Der geltend gemachte Anspruch ist nicht weiter am Maßstab des IFG zu
untersuchen, da das allgemeine IFG durch die Anwendbarkeit des spezielleren UIG
verdrängt wird. Deswegen kommt es auf die zwischen den Beteiligten diskutierte
Frage der Verfügungsbefugnis nicht an.

56

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO; da der Kläger
mit seinem Antrag zu 1 a) in vollem Umfang obsiegt hat und mit seinem Antrag zu 1
b) nur hinsichtlich der begehrten Verpflichtung nicht aber hinsichtlich der Aufhebung
der entgegenstehenden Bescheide unterlegen ist, waren die Kosten im Verhältnis ein
Viertel zu drei Viertel aufzuteilen.

57

Auf den Antrag des Klägers war gem. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im
Vorverfahren für notwendig zu erklären, da die
Sach- und Rechtslage vorliegend nicht so einfach gelagert war, dass dem Kläger
ausnahmsweise zugemutet werden konnte, seine Rechte gegenüber der Verwaltung
ohne Inanspruchnahme der Hilfe eines Rechtsanwalts ausreichend zu wahren.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in
Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO, § 711 ZPO.

58

Die Berufung ist gem. § 124 Abs. 1 Ziff. 3 VwGO zugelassen worden, weil die
Frage der Anwendbarkeit des UIG auf Auskünfte über die Empfänger von
Agrarsubventionen schon angesichts divergierender gerichtlicher Entscheidung
grundsätzliche Bedeutung hat.