Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-31, Aktenzeichen 12 K 2601/10
ECLI:DE:VGGE:2011:0531.12K2601.10.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 30.11.2009 und des Widerspruchsbescheides vom 25.05.2010 verpflichtet, über die Ruhegehaltfähigkeit des Fachhochschulstudiums des Klägers und der sich anschließenden Berufstätigkeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt zu 2/3 der Beklagte und zu 1/3 der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Der am 14.02.1947 geborene Kläger stand vom 12.10.2004 bis zum 20.10.2009 als Landrat (Besoldungsgruppe B 7 BBesO) im Dienst des Beklagten.

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Vor seiner Wahl zum Landrat hatte der Kläger vom 03.04.1967 bis zum 20.09.1968 seinen Grundwehrdienst abgeleistet. Im Anschluss daran besuchte er bis 1971 eine Fachhochschule für Sozialarbeit und absolvierte vom 01.04.1971 bis zum 17.02.1976 ein Studium der Sozialwissenschaften. Vom 01.02.1976 bis zum 31.03.1991 und vom 01.04.1994 bis zum 31.12.2004 war der Kläger bei der °°°-Gesellschaft für Lehre und Bildung mbH tätig. Bis 1982 war er hauptamtlicher Lehrer bei dem privaten Ersatzschulträger °°° und fungierte bis 1988 als Schulverwaltungsleiter und Verwaltungsdirektor der Fachhochschule C. . Ab 1990 war er Abgeordneter des Deutschen Bundestages und dazu ab 1998 in nebenamtlicher Berufung Beauftragter der Bundesregierung für nationale Minderheiten und Aussiedlerfragen im Bundesinnenministerium.

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Im Jahr 2006 befasste sich der Fachdienst Personalservice des Beklagten - unter Einholung einer Stellungnahme der Kommunalen Versorgungskasse für Westfalen-Lippe - mit der Frage, wie hinsichtlich der Anerkennung von Vordienstzeiten des Klägers vorzugehen sei. Im Ergebnis wurde als weitere Vorgehensweise ein Antrag des Klägers vorgeschlagen, über den der Beklagte unter Beachtung bereits ausgearbeiteter Kriterien zu entscheiden habe.

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Am 08.01.2007 stellte der Kläger den Antrag, die Zeit seines Studiums sowie die Zeit seiner Tätigkeit bei der °°°-Gesellschaft bzw. deren Vorgängerorganisationen im höchstmöglichen Umfang als ruhegehaltfähige Dienstzeit anzuerkennen.

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Die Verwaltung des Beklagten erstellte eine Beschlussvorlage für die Sitzungen des Personalausschusses am 15.11.2007 und des Kreisausschusses am 10.12.2007, in der ohne konkreten Beschlussvorschlag die Anerkennung des Studiums im Umfang von drei Jahren als ruhegehaltfähige Dienstzeit als möglich bezeichnet wurde. Unter dem 29.11.2007 bat der Kläger jedoch, die Vorlage von der Tagesordnung der Kreisausschusssitzung abzusetzen. Im Hinblick auf Presseveröffentlichungen und eine Vorfestlegung von Fraktionen sei derzeit keine sachliche Diskussion gewährleistet.

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Nachdem eine erneute Verwaltungsvorlage eingebracht worden war, beschloss der Kreisausschuss in seiner Sitzung am 29.09.2009, die Zeiten des Studiums (drei Jahre) und der Berufstätigkeit (ein Jahr) des Klägers nicht anzuerkennen.

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Mit Bescheid vom 15.10.2009 gewährte der Beklagte dem Kläger mit Wirkung vom Zeitpunkt seines Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf Zeit am 20.10.2009 ein Übergangsgeld gemäß § 47 des Beamtenversorgungsgesetzes - BeamtVG - in Höhe von 24.454,56 EUR.

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Mit Bescheid vom 30.11.2009 stellte der Beklagte nach Anhörung des Klägers fest, dass der Kläger mit dem Ende seiner Amtszeit als Landrat am 20.10.2009 kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis entlassen sei, da die Voraussetzungen für einen Eintritt in den Ruhestand nicht vorlägen. Der Kläger erfülle nicht das Erfordernis einer mindestens achtjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit. Der Kreisausschuss habe beschlossen, die Zeiten des Studiums und der Berufstätigkeit nicht anzuerkennen. Zwar seien diese Zeiten für die Tätigkeit als Landrat förderlich gewesen. Der Kreisausschuss habe sich bei seiner ablehnenden Entscheidung aber insbesondere von folgenden Erwägungen leiten lassen:

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Der Beklagte befinde sich in der bilanziellen Überschuldung und sei strengen Restriktionen der Haushaltsführung unterworfen,

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die Anerkennung der förderlichen Zeiten würde zu einer höheren finanziellen Belastung führen als die Zahlung des Übergangsgeldes und der Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung,

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die Amtszeit als Landrat werde bei der Altersversorgung des Klägers in jedem Fall berücksichtigt,

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die Zeiten des Studiums und der Berufstätigkeit seien bei der gesetzlichen Rentenversicherung bereits angerechnet,

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die Altersversorgung des Klägers sei ohne die Anerkennung förderlicher Zeiten nicht gefährdet.

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Nach Abwägung des klägerischen Interesses an der Begründung eines Mindestversorgungsanspruchs mit den finanziellen Interessen des Beklagten habe der Kreisausschuss die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt als gegenüber dem Individualinteresse des Klägers höherrangig bewertet.

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Zur Begründung seines hiergegen gerichteten Widerspruchs trug der Kläger vor, die Entscheidung über die Anerkennung von Vordienstzeiten sei ermessensfehlerhaft. Sie hätte bereits zu Beginn der Amtszeit getroffen werden müssen. Der zeitliche Zusammenhang der Beschlussfassung mit laufenden Wahlkämpfen habe nur zu einer Ablehnung führen können. Nur bei einer Entscheidung vor Amtsantritt hätte der Kläger die negative Entscheidung in seine Überlegungen einbeziehen können, ob er weiterhin Abgeordneter bleibe. Die Haushaltssituation sei auch keine zulässige Ermessenserwägung.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 25.05.2010 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Ermessensentscheidung des insoweit zuständigen Kreisausschusses über die Anerkennung von Vordienstzeiten sei nicht zu beanstanden. Sie sei streng an versorgungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren; subjektive Gesichtspunkte wie politische Leistungen oder die Art und Weise der Amtsführung seien nicht zu berücksichtigen. Ermessensfehler seien nicht erkennbar. Alle in die Entscheidungsfindung eingestellten Erwägungen seien angesichts des weiten Ermessensrahmens sachgerecht. Es wäre Sache des Klägers gewesen, sich über die wirtschaftlichen Folgen eines Amtsantritts umfassend zu informieren ggfs. Rechtsrat einzuholen. Im Übrigen sei die den Kläger begünstigende Regelung bei seinem Amtsantritt noch nicht in Kraft gewesen und hätte von ihm folglich auch seinerzeit nicht berücksichtigt werden können. Durch seine Bitte um Zurückstellung seines Antrags habe der Kläger selbst eine Ursache dafür gesetzt, dass die Entscheidung nicht früher ergangen sei. Insbesondere dürften Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ebenso berücksichtigt werden wie der Umstand, dass die Altersversorgung des Klägers nicht gefährdet sei. Aus dem Alimentationsprinzip folge der Grundsatz, dass der Beamte sich seine Altersversorgung im Beamtenverhältnis zu erdienen habe.

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Am 23.06.2010 hat der Kläger Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt er unter Wiederholung seines Widerspruchsvorbringens ergänzend vor, die Aufsichtsbehörde sei als die für die Entlassung und die Versetzung in den Ruhestand zuständige Stelle auch für die Entscheidung über die Anerkennung von Vordienstzeiten zuständig. § 66 Abs. 9 BeamtVG enthalte ein intendiertes Ermessen, wonach eine Ablehnung nur in besonders begründeten Ausnahmefällen erfolgen könne. Die Haushaltssituation könne ihm nicht entgegen gehalten werden, da der Beklagte durch eigene Entscheidungen hierzu beigetragen habe. Im Übrigen

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würde angesichts der allgemein sehr angespannten kommunalen Haushaltslage die Regelung leer laufen, wenn die Haushaltslage berücksichtigt werden dürfte.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30.11.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.05.2010 zu verpflichten, die Zeiten des Fachhochschulstudiums des Klägers und der sich anschließenden Berufstätigkeit als ruhegehaltfähig anzuerkennen und ihn zur Ruhe zu setzen,

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hilfsweise,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30.11.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.05.2010 zu verpflichten, über die Ruhegehaltfähigkeit seines Fachhochschulstudiums und der sich anschließenden Berufstätigkeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt unter Wiederholung der Begründung des Widerspruchsbescheides ergänzend vor, die Zuständigkeit für die Entscheidung richte sich nach dem BeamtVG in Verbindung mit der Hauptsatzung. Danach sei der Kreisausschuss zuständig. Das Ermessen sei nicht intendiert, sondern nach allgemeinen Grundsätzen zu beurteilen.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist mit dem Hilfsantrag begründet, mit dem Hauptantrag hingegen unbegründet.

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Die Entscheidung über die Entlassung ist rechtswidrig. Der Kläger hat einen Anspruch auf erneute, ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Anerkennung von Ausbildungs- und Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig sowie - basierend auf dieser erneuten Entscheidung - auch über seine Zurruhesetzung.

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Rechtsgrundlage für die Entscheidung über eine Entlassung des Klägers ist § 132 LBG NRW n.F. i.V.m. § 195 Abs. 4 Satz 2 LBG a.F. Gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG a.F. a.E. sind Landräte zu entlassen, wenn sie nicht in den Ruhestand treten, weil sie u.a. gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 LBG a.F. insgesamt eine mindestens achtjährige ruhegehaltfähige Dienstzeit erreicht und das fünfundvierzigste Lebensjahr vollendet haben. Die ruhegehaltfähige Dienstzeit schließt nach Satz 4 auch solche Zeiten ein, die durch Ermessensentscheidung als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt worden sind.

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Die ruhegehaltfähige Dienstzeit des Klägers, der das Amt des Landrats etwas über fünf Jahre ausgeübt hat, richtet sich maßgeblich danach, ob und welche Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig anerkannt werden.

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Maßgeblich für die versorgungsrechtliche Anerkennung von Vordienstzeiten des Klägers ist § 66 des Beamtenversorgungsgesetzes - BeamtVG - in der bis zum 11.02.2009 gültigen Fassung, der für Beamte auf Zeit der Länder und Gemeinden gemäß Art. 125a Abs. 1 GG als Bundesrecht fort gilt, solange die Länder von ihrer inzwischen bestehenden Befugnis zur Gesetzgebung keinen Gebrauch machen.

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Nach dieser Vorschrift können Zeiten, während derer ein Wahlbeamter auf Zeit nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres durch eine hauptberufliche Tätigkeit oder eine Ausbildung außerhalb der allgemeinen Schulbildung Fachkenntnisse erworben hat, die für die Wahrnehmung des Amtes förderlich sind, bis zu einer Gesamtzeit von

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vier Jahren als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, die Zeit einer Fachschul- oder Hochschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit bis zu drei Jahren. § 49 Abs. 2 Satz 2 BeamtVG, der festlegt, dass in der Regel bei der Berufung in das Beamtenverhältnis entschieden werden soll, gilt entsprechend. Die Entscheidung über die Anerkennung der Vordienstzeiten des Klägers ist ermessensfehlerhaft ergangen.

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Der Kreisausschuss war für die Entscheidung zuständig. Zuständig ist gemäß § 66 Abs. 1 BeamtVG in entsprechender Anwendung von § 49 Abs. 1 BeamtVG die oberste Dienstbehörde. Dies war gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 LBG a.F. i.V.m. § 10 Abs. 2 der Hauptsatzung des Beklagten in diesem Falle nicht der Landrat, sondern, da dieser in Person (des Klägers) von der Entscheidung berührt war, der Kreisausschuss.

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Die von dem Kläger geltend gemachten Zeiten waren - dies ist zwischen den Beteiligten nicht im Streit - für die Wahrnehmung des Amtes förderlich.

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Sind die Voraussetzungen auf der Tatbestandsseite gegeben, so liegt die Entscheidung im grundsätzlich freien Ermessen der obersten Dienstbehörde. Entgegen der Auffassung des Klägers spricht gerade der Vergleich mit § 10 BeamtVG a.F. nicht für die Annahme eines intendierten, sondern eines weiten Ermessens.

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Vgl. VG Aachen, Urteil vom 29.04.2004 - 1 K 1638/03 -, www.nrwe.de.

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Denn während der Wortlaut des § 10 BeamtVG ausdrücklich die Formulierung "soll" beinhaltet und damit eine Regelwirkung für die Anerkennung vorgibt, "können" die Vordienstzeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG als ruhegehaltfähig anerkannt werden.

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Dementsprechend ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass das Ermessen der obersten Dienstbehörde weit ist. Die Entscheidung über die Nichtanerkennung von Vordienstzeiten wird von jeder Erwägung getragen, die im Hinblick auf den Wortlaut und den Zweck dieser Vorschriften sachgerecht erscheint. Nach dieser Maßgabe sind unter anderem die wirtschaftliche Lage des Beamten, der Grad seiner Versorgungsbedürftigkeit, auch im Hinblick darauf, dass die Vordienstzeiten bereits

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für eine anderweitige Rente oder Versorgung berücksichtigt worden sind sowie wegen des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch die von einer Anerkennung ausgehende eigene haushaltsmäßige Belastung des Dienstherrn zu berücksichtigen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 14.10.1965 - 2 C 3/63 -, BVerwGE 22, 215 ff., vom 11.02.1982 - 2 C 18/81 -, RiA 1982, 165 ff., vom 28.06.1982 - 6 C 92/78 -, BVerwGE 66, 65 ff.; Beschluss vom 24.09.1991 - 2 B 111/91 -, ZBR 1992, 84 ff.; VG Aachen, Urteil vom 29.04.2004 - 1 K 1638/03 -, www.nrwe.de; Bauer in: Stegmüller/Schmal-hofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des Bundes und der Länder, Erl. 7 zu § 66 BeamtVG a.F., Ziff. 6.4.

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Über diese am engeren Zweck der beamtenversorgungsrechtlichen Vorschriften
orientierten Gesichtspunkte hinaus sind jedoch auch die in der Rechtsordnung insgesamt zum Ausdruck kommenden Zwecksetzungen und Wertentscheidungen in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. Entscheidungen sind auch dann ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die zwar nicht nach den konkret vollzogenen Vorschriften, aber aufgrund anderer Rechtsvorschriften oder allgemeiner Rechtsgrundsätze dabei keine Rolle spielen dürfen.

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Vgl. Kopp, VwGO, 16. Aufl., § 114, Rn. 9 u. 12; Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 114 Rn. 170, 175 ff.; Rennert in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 114 Rn. 21.

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Gemessen an diesem Maßstab sind die Ermessenserwägungen des Beklagten defizitär, weil er ohne eine tragfähige Begründung zu Lasten des Klägers tatsächliche Umstände berücksichtigt hat, die ausdrücklichen Wertungen des kommunalen Haushaltsrechts widersprechen.

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Bei der für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Ermessensausübung im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier also im Widerspruchsbescheid, hat der Beklagte eine Abwägung des Individualinteresses des Klägers am Erhalt einer

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Versorgung mit den Interessen des Dienstherrn vorgenommen. Dies ist - auch soweit der Beklagte die finanziellen Auswirkungen auf seinen Haushalt berücksichtigt hat - im Ausgangspunkt zunächst nicht zu beanstanden.

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Die Ermessensausübung im Widerspruchsbescheid ist jedoch maßgeblich auf die Entscheidung des Kreisausschusses gestützt, deren tragende Erwägungen wiedergegeben, überprüft und im Ergebnis als bedenkenfrei bezeichnet werden. Die Entscheidung des Kreisausschusses berücksichtigt als ersten der fünf in die Abwägung eingestellten Gründe ausdrücklich und maßgeblich die Überschuldung des Kreises und die damit verbundenen strengen Restriktionen der Haushaltsführung.

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Mit dieser Erwägung hat der Kreisausschuss zu Lasten des Klägers in die Abwägung eingestellt, dass der Beklagte nach dem Erlass des Innenministeriums "Maßnahmen und Verfahren der Haushaltsicherung" gerade aufgrund der Überschuldung in seinem Haushaltsvollzug strengeren Restriktionen unterliegt als andere Kommunen in angespannter Haushaltslage, bei denen jedoch keine Überschuldung eingetreten ist. Dies verdeutlicht auch das Anhörungsschreiben vom 02.10.2009, in dem ausdrücklich auf die infolge der Überschuldung geltenden "noch weitergehenden Regelungen zur Haushaltssicherung des Innenministeriums" hingewiesen wird. Diese spezifischen Folgen gerade des haushaltsrechtlichen Zustandes der Überschuldung hätte der Beklagte als Dienstherr aber jedenfalls nicht ohne eine eingehende Begründung zum Nachteil des Klägers als seines Beamten in die Abwägung mit einstellen dürfen. Dies ergibt sich aus Folgendem:

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Haushaltsrechtlich ist die Überschuldung grundsätzlich verboten. Gemäß § 53 der Kreisordnung NRW - KrO - in Verbindung mit § 75 Abs. 7 der Gemeindeordnung NRW - GO - darf sich die Kommune, hier also der Kreis, nicht überschulden. Die Kammer verkennt nicht, dass angesichts einer allgemein sehr angespannten kommunalen Finanzlage, die auch in anderen nordrhein-westfälischen Kommunen zum Eintritt der Überschuldung geführt hat, die Anforderungen der Rechtsordnung insoweit möglicherweise mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen kollidieren. Zudem ist in haushaltsrechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, dass der Beklagte bei der

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Bemessung der Kreisumlage gemäß § 56 KrO als der einzig gestaltbaren, nicht unmittelbar gegenleistungsbezogenen Einnahmequelle der Kreise einen aus der kommunalen Selbstverwaltung folgenden Gestaltungsspielraum hat und insbesondere auch zur Schonung der kreisangehörigen Kommunen verpflichtet ist.

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Vgl. Klieve in: Held/Cronauge, Erl. 1.1 bis 1.3. zu § 56 KrO.

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Andererseits sind die aus der kommunalen Selbstverwaltung folgenden Entscheidungsspielräume allerdings für Kommunen in defizitärer Haushaltslage deutlich eingeschränkt.

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Vgl. OVG NRW, st. Rs., u.a. Beschluss vom 17.12.2008 - 15 B 1755/08 -, NWVBl 2010, 30 ff. = juris, Rz. 32 ff., m.w.N.

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Mit Blick auf diese teils gegenläufigen Gesichtspunkte trifft die Kammer ausdrücklich keine abschließende haushaltsrechtliche Bewertung der Überschuldung des Beklagten. Hierauf kommt es für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits auch nicht maßgeblich an. Da die Überschuldung aber im Ausgangspunkt gegen die gesetzliche Wertung des § 75 Abs. 7 GO verstößt, durfte sie jedenfalls nicht ohne tragfähige Begründung in Bezug auf die normative Konfliktlage als Ermessenserwägung zum Nachteil des Klägers, der hier in seinen Rechten als Beamter betroffen ist, in die Abwägung eingestellt werden.

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Erhärtet wird dieses Monitum gegenüber dem Beklagten, der sich bei seinen Ermessenserwägungen auf dem Boden der Rechtsordnung bewegen muss, durch die Tatsache, dass der amtierende Landrat als oberste Dienstbehörde des Beklagten die Überschuldung selbst öffentlich als rechtswidrig einstuft und zudem auch einen Weg benennt, wie der Beklagte sie beseitigen könnte, nämlich durch Erhöhung des Kreisumlagesatzes. So hat der Landrat nach dem veröffentlichten Manuskript seiner Rede zur Einbringung des Kreishaushalts 2011 am 14.02.2011 ausgeführt:

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"Der Kreis hat sich 2009 bilanziell überschuldet, um nicht alle Städte von einem Tag auf den anderen finanziell handlungsunfähig zu machen.

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Eine Lösung ist das natürlich auch weiterhin nicht, es ist rechtswidrig, wenn auch geduldet.

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Wir werden im Interesse unserer Städte diesen gemeinsamen Weg weiter gehen, solange es nötig ist und von unserer Kommunalaufsicht mitgetragen wird.

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Eine auskömmliche Kreisumlage läge bei ca. 56,5 Prozentpunkten oder
405 Mio. EUR absolut."

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Vgl. Manuskript "Es stinkt zum Himmel", www.cay-suberkrueb.de/meldungen/16298/94814/Es-stinkt-zum-Himmel.html

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Aus der Rechtswidrigkeit der ablehnenden Entscheidung folgt jedoch kein Anspruch des Klägers auf Anerkennung der Vordienstzeiten, sondern lediglich ein Anspruch auf Neubescheidung, da das Ermessen des Beklagten nach Maßgabe der vorstehenden Ausführungen nicht auf Null reduziert ist.

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Ist die Entscheidung über die Anerkennung der Vordienstzeiten rechtswidrig, so erweist sich die hierauf beruhende Entlassung aus dem Beamtenverhältnis wegen Nichterreichens der erforderlichen Mindestdienstzeit gleichfalls als rechtswidrig. Hieraus folgt jedoch kein Anspruch des Klägers auf Zurruhesetzung, da über den Umfang der zu berücksichtigenden Zeiten noch nicht abschließend entschieden ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

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