Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-10-08, Aktenzeichen 1 L 454/10
ECLI:DE:VGMS:2010:1008.1L454.10.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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G r ü n d e

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Der Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - 1 K 1745/10 - gegen die kommunalaufsichtliche Anordnung des Antragsgegners vom 22. Juli 2010 wieder herzustellen,
hat keinen Erfolg.

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I. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides des Antragsgegners vom 22. Juli 2010 genügt dem formellen Erfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Die Ausführungen des Antragsgegners auf Seite 5 f. des Bescheides zur verjährungsbedingten Dringlichkeit des auf Finanzmittelbeschaffung in einer äußerst angespannten Haushaltssituation gerichteten kommunalaufsichtlichen Einschreitens machen hinreichend deutlich, dass er in diesem Einzelfall die sofortige Vollziehung ausnahmsweise im öffentlichen Interesse für geboten hält.

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II. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung andererseits geht hier zu Lasten der Antragstellerin aus. Aufgrund der in diesem Verfahren seiner Vorläufigkeit wegen allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung lässt sich derzeit weder die offensichtliche Rechtswidrigkeit noch die offensichtliche Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Anordnung vom 22. Juli 2010 feststellen, so dass die Erfolgsaussichten der von der Antragstellerin erhobenen Klage als offen einzustufen sind (hierzu unter 1.). Die deshalb erforderliche allgemeine, d.h. von der Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin unabhängige Interessenabwägung fällt zu ihren Ungunsten aus (hierzu unter 2 .).

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1. Rechtsgrundlage für die unter Nr. 1 des Bescheides des Antragsgegners getroffene Anordnung gegenüber der Antragstellerin, bis zum 31. August 2010 die Satzung zur Erhebung des Aufwandes für die Wiederherstellung der F. (Deichbau-Beitragssatzung) zu erlassen, die mit der Sitzungsvorlage 130/2010 zur Ratssitzung am 19. Mai 2010 eingebracht worden war, ist § 123 Abs. 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW).

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Danach kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst, wenn sie die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit einer derartigen Anordnung ist der Zeitpunkt, in dem sie erlassen wird.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juli 1991 - 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58.
Ob ein entsprechender Pflichtverstoß der Antragstellerin vorliegt, kann nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit festgestellt werden. Vielmehr muss diese Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Denn es stellen sich insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeit für die Erhebung von Deichbaubeiträgen, die Satzungsbefugnis sowie die Zulässigkeit der angeordneten Rückwirkung rechtlich und tatsächlich nicht geklärte Fragen, deren Beantwortung den Rahmen des nur vorläufigen Charakters dieses Verfahrens übersteigt.

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a) Dem Antragsgegner ist darin beizupflichten, dass für die in Rede stehende Pflicht der Antragstellerin zum Erlass einer Deichbaubeitragssatzung die in § 77 GO NRW normierten Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung in Betracht zu ziehen sind.

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Nach § 77 Abs. 2 GO NRW hat die Gemeinde, deren Haushalt gemäß § 75 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in jedem Jahr ausgeglichen sein muss, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Insbesondere darf sie nach Absatz 3 Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Hieraus folgt nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der sich die Kammer anschließt, dass Gemeinden gehalten sind, sich die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Deckungsmittel vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihnen erbrachten Leistungen zu beschaffen. Diese Verpflichtung zur Ausschöpfung von Einnahmequellen, die durch § 77 Abs. 2 GO NRW lediglich auf den Rahmen des Vertretbaren und Gebotenen eingeschränkt wird, gilt in besonderer Weise für Gemeinden, die - wie die Antragstellerin - wegen ihres defizitären Haushalts seit Jahren einer vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW unterliegen.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 - 15 B 1328/07 -; Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 - und Urteil vom 29. September	1995 - 15 A 1215/91 -.
Als spezielle Entgelte im Sinne von § 77 Abs. 2 GO NRW sind insbesondere öffentlich-rechtliche Gebühren und Beiträge anzusehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 -; Rehn/Cronauge, GO NRW, Anm. III 1 zu § 76 GO.
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW beschränkt die Verpflichtung der Gemeinde, Finanzmittel aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen, nach oben auf das Vertretbare und nach unten auf das Gebotene. Die Pflicht der Gemeinden, Entgelte zu erheben, entfällt also nur, wenn dies unvertretbar oder nicht geboten ist. Ob dies der Fall ist, bestimmt sich in Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe, die einen Beurteilungsspielraum nicht eröffnen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 - 15 B 1328/07.
Der Antragsgegner entnimmt die Verpflichtung der Antragstellerin zur Bemessung und Festsetzung von Deichbaubeiträgen §§ 108 Abs. 5, 107 Abs. 1 sowie 103 Abs. 1 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG NRW) sowie §§ 1, 2 und 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW). Aus diesen vom Antragsgegner herangezogenen wasserrechtlichen Vorschriften ergibt sich jedoch keine ausdrückliche Befugnis für die Antragstellerin zur Erhebung von Deichbaubeiträgen und auch keine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass einer entsprechenden Beitragssatzung.

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b) Grundlegende Voraussetzung für die Erhebung von entsprechenden Beiträgen ist zunächst, dass die beitragserhebende Körperschaft zum Zeitpunkt der Ausbau- bzw. Wiederherstellungsmaßnahme Trägerin der Baulast,

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vgl. für Straßenausbaubeiträge, OVG LSA, Urteil vom 5. September 2006 - 4	L 93/06 m.w.N.,
und damit unterhaltungspflichtig ist.

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Nach summarischer Prüfung spricht Einiges dafür, dass die Antragstellerin eine entsprechende Unterhaltungspflicht für die Emsdeiche in ihrem Stadtgebiet hat.

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Gemäß § 108 Abs. 2 LWG sind Deiche von demjenigen zu unterhalten, der sie errichtet hat. Deiche, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehen, sind von dem bisher Unterhaltungspflichtigen auch weiterhin zu unterhalten. Ist ungewiss oder streitig, wer zur Unterhaltung des Deiches verpflichtet ist, kann die zuständige Behörde gemäß § 108 Abs. 4 Satz 1 LWG die Gemeinden, deren Gebiet durch den Deich geschützt wird, vorläufig zur Unterhaltung heranziehen. Bei verständiger Würdigung der gesetzlichen Vorgaben der §§ 108 Abs. 2 und Abs. 4 LWG NRW umfasst die Unterhaltungspflicht dabei alle zur funktionsgerechten Nutzung erforderlichen Wiederherstellungs- und Sanierungsmaßnahmen. Dies verdeutlicht auch die Vorschrift des § 108 Abs. 2 Satz 3 LWG NRW, wonach die zuständige Behörde, sofern der Deich nicht mehr den allgemeinen Regeln der Technik entspricht, den Unterhaltungspflichtigen verpflichten kann, den Deich nach den allgemeinen Regeln der Technik zu sanieren, wenn es das Wohl der Allgemeinheit erfordert.

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Die ursprünglichen Deiche sind in den 1950er Jahren (offenbar unstreitig, vgl. Band III/BezReg, Bl. 22 ff.) von der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung (Wasser- und Schifffahrtsamt Rheine) in ihrer Eigenschaft als Unterhaltspflichtige für Wasserläufe I. Ordnung errichtet worden (vgl. §§ 120 Abs. 4, 319 des Preussischen Wassergesetzes vom 7. April 1919 (Preuß GS S. 53 ff.). In der Folgezeit hat die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung versucht, diese Unterhaltungslast vertraglich auf die Antragstellerin abzuwälzen. Nach dem vorliegenden Aktenmaterial erscheint die Wirksamkeit der entsprechenden Vereinbarung - wie von der Antragstellerin dargelegt - zumindest fraglich.
Das kann indes voraussichtlich auf sich beruhen.
Es spricht jedenfalls Vieles dafür, dass die Bezirksregierung N. hier als gemäß Ziffer 21.61 des Anhangs II der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (- ZustVU -, GV.NRW. 2007, S. 662 ff. S. 668 ff.) zuständige Behörde mit Schreiben vom 18. April 2000 (Bl. 51 f. GA) eine (zumindest vorübergehende) zuständigkeitsbegründende Weisung im Sinne des § 108 Abs. 4 Satz 1 LWG NRW ausgesprochen hat.

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Vgl. zur allgemeinen Regelung nach VwVfG, Kopp/Ramsauer, 10. Auflage 2008, § 3 Rdnr. 8.
In diesem Schreiben weist die Bezirksregierung die Antragstellerin darauf hin, dass durch die Emsdeiche in H. keine dem Stand der Technik entsprechende Hochwassersicherheit gegeben ist und bittet darum, die entsprechenden Untersuchungen zu beauftragen. Ferner ist dort ausgeführt: "Für die Unterhaltung der Emsdeiche im Bereich der Stadt H. sind Sie zuständig. Ihre Zuständigkeit ergibt sich aus § 108 Abs. 2 Landeswassergesetz (LWG) in der derzeit gültigen Fassung." Da ein Kompetenzkonflikt noch nicht bestand, war eine ausdrückliche Berufung auf die Vorschrift des § 108 Abs. 4 Satz 1 LWG NRW insoweit entbehrlich. Denn bis zur Klageerhebung im Verfahren 1 K 1745/10 hat die Antragstellerin ihre Unterhaltungspflicht selbst nicht in Frage gestellt, sondern sich vielmehr als Unterhaltspflichtige geriert, indem sie in der Vergangenheit in ständiger Praxis Unterhaltungsmaßnahmen an den Emsdeichen in ihrem Stadtgebiet durchgeführt hat. Sie selbst ist auch anlässlich der Deichsanierung in den Jahren 2004 bis 2007 immer davon ausgegangen, dass die Unterhaltung und Wiederherstellung der in ihrem Stadtgebiet belegenen Deiche und Dämme eine öffentlich-rechtliche Verbindlichkeit ihrerseits gegenüber den staatlichen Wasserbehörden ist und hat entsprechende Anträge auf Gewährung der Fördermittel gestellt.

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c) Als zuständige Unterhaltungspflichtige wäre die Antragstellerin nach summarischer Prüfung grundsätzlich verpflichtet, die ihr anlässlich der Deichsanierung in den Jahren 2004 bis 2007 entstandenen Aufwendungen auf die Vorteilshabenden umzulegen.

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Insoweit bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob § 108 Abs. 5 LWG NRW oder §§ 107 Abs. 1, 103 Abs. 1 LWG NRW als Ermächtigungsgrundlage für die Geltendmachung eines "Aufwendungsersatzes" heranzuziehen ist. Beide Vorschriften regeln in gleicher Weise die Refinanzierung von Deichbaumaßnahmen durch die Geltendmachung gegenüber den von der Maßnahme bevorteilten Grundstückseigentümern. Sie unterscheiden sich in ihrem Anwendungsbereich nur bezogen auf die Art und den Umfang der Maßnahme.

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Es spricht jedoch nach summarischer Prüfung Vieles dafür, dass einschlägige Ermächtigungsgrundlage § 108 Abs. 5 LWG NRW ist.

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Gemäß § 108 Abs. 5 LWG sind die Aufwendungen für Unterhaltung und Wiederherstellung von Deichen nach dem Maß ihres Vorteils von denjenigen zu tragen, deren Grundstücke durch den Deich geschützt werden; die zuständige Behörde kann zulassen, dass an Stelle des Beitrags in Geld Arbeiten geleistet oder Baustoffe geliefert werden. Im Streitfall setzt die zuständige Behörde nach Anhören der Beteiligten den Beitrag fest.

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Der Zustand der ursprünglichen Deiche und der Umfang der durchgeführten Maßnahmen (u.a. Einbau von Spundwänden) sprechen für eine Maßnahme der Wiederherstellung und damit für eine Anwendbarkeit von § 108 Abs. 5 LWG. Auch die Beteiligten selbst gehen nunmehr übereinstimmend davon aus, dass es sich um eine Maßnahme der Wiederherstellung handelt.

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Unabhängig davon, ob § 108 Abs. 5 LWG NRW - ähnlich wie §§ 103, 107 LWG NRW - bei der Frage, ob Aufwendungsersatz geltend gemacht wird, Ermessen einräumt,

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-	angesichts des insoweit vergleichbaren Regelungsgehaltes wäre eine unterschiedliche Anwendung der Vorschriften nicht einzusehen und auch der Wortlaut des § 108 Abs. 5 LWG NRW spricht nicht dagegen; vgl. auch Begründung zum Entwurf des § 65 Abs. 5 LWG NRW, LT-Drs. 4/156, S. 95 -.
wäre dieses Ermessen mit Blick auf den Regelungsgehalt des § 77 Abs. 2 GO NRW auf Null reduziert. Die Antragstellerin wäre aufgrund ihrer defizitären Haushaltslage grundsätzlich verpflichtet, entsprechenden "Aufwendungsersatz" geltend zu machen.

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d) Ob der Aufwendungsersatz, wie vom Antragsgegner in der streitgegenständlichen Verfügung angeordnet, durch die Erhebung von Beiträgen auf der Grundlage einer entsprechenden Beitragssatzung i.V.m. den Vorschriften des KAG geltend zu machen ist, unterliegt rechtlichen Zweifeln, erscheint aber nach dem bisherigen Stand der rechtlichen Überlegungen auch nicht ausgeschlossen.

§ 108 Abs. 5 LWG NRW enthält selbst keine Regelung wie der beitragserhebliche Vorteil zu bemessen und die Verteilung der Deichbaukosten vorzunehmen ist.

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Es spricht nach allgemeinen Grundsätzen Einiges dafür, hinsichtlich der in der Spezialvorschrift des § 108 Abs. 5 LWG NRW nicht enthaltenen Regelungen die allgemeinen Vorschriften des KAG (ergänzend) heranzuziehen.

Vgl. für das dortige Landesrecht VG Schleswig, Urteil vom 22. Mai 2005 - 14	A 82/02 -. Nach § 63 Abs.1 Nr. 3 sind hier aber ausdrücklich die Gemeinden unterhaltspflichtig, wenn die Bildung eines Wasser- und Bodenverbandes unzweckmäßig ist
Ein solches systematisches Verständnis steht zunächst in Einklang mit § 1 Abs. 1 KAG, wonach die Gemeinden berechtigt sind, nach Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesrecht etwas anderes bestimmen.

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Weiter spricht hierfür die Verwendung des Begriffs "Beitrag" in § 108 Abs. 5 LWG NRW. Beiträge werden in NRW regelmäßig auf Grundlage der §§ 1, 2 und 8 KAG und damit aufgrund einer gesonderten Satzung erhoben.

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Dagegen spricht allerdings, dass §§ 65 (Umlage von Abwasserabgaben) und 92 (Umlage des Unterhaltungsaufwands) LWG NRW ausdrücklich auf §§ 6, 7 KAG NRW Bezug nehmen. Ebenso könnte die Tatsache, dass § 108 Abs. 5 LWG - anders § 8 Satz 1 KAG - auch die Kosten für die (laufende) Unterhaltung mit erfasst, als Argument gegen eine Anwendbarkeit des KAG herangezogen werden. Näher könnte es jedoch liegen, § 108 Abs. 5 LWG NRW mit seiner Bezugnahme auf die "Aufwendungen für Unterhaltung" als Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 8 KAG zu betrachten, der die ergänzende Anwendbarkeit des KAG nicht ausschließen sollte.

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e) Spricht damit nach vorläufiger Prüfung Einiges dafür, dass die Antragstellerin als zuständige Unterhaltungspflichtige grundsätzlich verpflichtet ist, auf der Grundlage einer Beitrags-Satzung über die Umlage von Deichbaukosten von den bevorteilten Grundstückseigentümern Beiträge zu erheben, ist weiter zumindest zweifelhaft, ob eine solche Beitragserhebung für die in den Jahren 2004 bis 2007 durchgeführten Maßnahmen rechtlich noch möglich ist.

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Gemäß § 12 des Satzungsentwurfs soll die Satzung rückwirkend zum 1. Juli 2006 in Kraft treten und nur die konkreten Kosten der Wiederherstellung der innerstädtischen Emsdeiche in den Jahren 2004 bis 2007 betreffen.

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Insbesondere dann, wenn man die Anwendbarkeit des KAG (§§ 2 Abs. 1 und 8 Abs. 7 Satz 1) bejaht, stellt sich die Frage, ob die Festlegung dieses zeitlichen Geltungsbereichs nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Rückwirkungsverbot verstößt.

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Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat für das Straßenbaubeitragsrecht entschieden, dass Beiträge nicht verlangt werden können für beitragsfähige Maßnahmen, die vor Inkrafttreten einer insbesondere in ihrer Verteilungsregelung wirksamen Beitragssatzung endgültig (programmgemäß) abgeschlossen worden sind, es sei denn, es ergebe sich aus der Satzung eine im Einzelfall zulässige Anordnung des rückwirkenden Inkrafttretens. Nach § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage. Damit gehe der Gesetzgeber davon aus, dass die für die Entstehung der Beitragspflicht nach Grund und Höhe erforderlichen ortsrechtlichen Vorschriften (§ 2 Abs. 1 KAG) spätestens im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung in Kraft getreten sind.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975 - II A 231/74 - und Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 - .
Da die Baumaßnahmen für die Wiederherstellung der Emsdeiche im Stadtgebiet der Antragstellerin spätestens im Jahr 2007 (bautechnische Abnahme im Dezember 2006, vgl. S. 5 Vorlage 130/2010) endgültig wieder hergestellt worden sind und zu diesem Zeitpunkt eine Satzung noch nicht vorlag, kommt es maßgeblich auf die Zulässigkeit der zum 1. Juli 2006 angeordneten Rückwirkung an.

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Eine Rechtsnorm entfaltet Rückwirkung, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist. Der zeitliche Anwendungsbereich einer Norm bestimmt, in welchem Zeitpunkt die Rechtsfolgen einer gesetzlichen Regelung eintreten sollen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen für einen frühestens mit der Verkündung beginnenden Zeitraum eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum gelten (Rückbewirkung von Rechtsfolgen, sog. echte Rückwirkung), ist in der Regel unzulässig. Der von einem Gesetz Betroffene muss grundsätzlich bis zum Zeitpunkt der Verkündung einer Neuregelung darauf vertrauen können, dass er nicht nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird. In diesem Vertrauen wird der Bürger verletzt, wenn eine Rechtsvorschrift an abgeschlossene Tatbestände rückwirkend ungünstigere Folgen knüpft als diejenigen, von denen er bei seinen Dispositionen ausgehen durfte. Dieser Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit,

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vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - und vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97; BayVerfGH, Entscheidung vom 12. Januar 2005 - Vf. 3-VII-03; OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975 - II A 1105/73, juris.
§ 12 des Satzungsentwurfs legt den Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs dieser auf einen abgeschlossenen Lebenssachverhalt bezogenen Satzung auf den 1. Juli 2006 und damit auf einen Zeitpunkt fest, der mehr als vier Jahre vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Satzung möglicherweise gültig würde. Es handelt sich um den Fall einer echten Rückwirkung.

Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot darf allein aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls oder wegen eines nicht - oder nicht mehr - vorhandenen schutzbedürftigen Vertrauens des Einzelnen durchbrochen werden.

BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.

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Das Vertrauen ist nicht schutzwürdig, wenn der Bürger nach der rechtlichen Situation in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurück bezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste. Der Bürger kann auf das geltende Recht bei seinen Dispositionen auch dann nicht vertrauen, wenn es unklar und verworren ist; in solchen Fällen ist es dem Gesetzgeber erlaubt, die Rechtslage rückwirkend zu klären. Schließlich kann sich der Bürger nicht immer auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen. Der Gesetzgeber kann daher unter Umständen eine nichtige Bestimmung rückwirkend durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzen,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 20 A 3419/03 -; OVG NRW, Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -.
Einerseits spricht die Tatsache, dass es vorliegend um die Neueinführung einer (Deichbau)Abgabe durch eine entsprechende Deichbau-Beitragssatzung geht, für das Vorliegen eines entsprechenden Vertrauensschutzes. Im Zeitpunkt der Fertigstellung der Deiche musste der Abgabenpflichtige nicht damit rechnen, dass er rückwirkend veranlagt wird. Dieser Vertrauensschutz wird verstärkt durch die den Erlass einer Deichbau-Beitragssitzung ablehnenden Ratsbeschlüsse vom 4. März 2009, 24. Juni 2009 und 7. Oktober 2009. Die seit dem Jahre 2006 in Gang gesetzte öffentliche Debatte darüber, ob der Rat der Antragstellerin überhaupt auf eine Beitragserhebung verzichten kann, erscheint allein nicht geeignet, diesen Vertrauensschutz zu durchbrechen.

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Andererseits könnte der Vertrauensschutz dadurch eingeschränkt sein, dass in § 108 Abs. 5 LWG NRW eindeutig normiert ist, dass die bevorteilten Deichanlieger nach dem Maß ihres Vorteils an den Kosten zu beteiligen sind. Der Gesetzgeber hat damit gerade zum Ausdruck gebracht, die Vorteile durch Beiträge ausgleichen zu lassen, was den Vorteilsnehmern bekannt sein musste.

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Dem Vertrauensschutz der Deichanlieger stehen möglicherweise auch zwingende Gründe des gemeinen Wohls entgegen, die hier eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten.

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Vgl. zum Vorliegen von zwingenden Gründen des Gemeinwohls, BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 - und BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2003 - 9 CN 2/02 -.
Denn im Ergebnis geht es hier um die Beseitigung von Missständen, die sich aufgrund der nicht eindeutigen Gesetzeslage im LWG NRW hinsichtlich der Fragen, wie und in welcher Form die Aufwendungen geltend zu machen sind, entwickelt haben. Zudem haben bereits vor der endgültigen Fertigstellung der Emsdeiche im Gebiet der Antragstellerin die Bezirksregierung (als gemäß Ziffer 21.61 des Anhangs II der ZustVU zuständige Behörde) und der Antragsgegner die Antragstellerin darauf hingewiesen, dass es nach dortiger Einschätzung mit Blick auf den Haushalt der Antragstellerin nicht haltbar sei, auf die Einnahmen zu verzichten. Die folgenden Abstimmungsgespräche zogen sich nicht nur aufgrund unterschiedlicher Rechtsauffassungen der Beteiligten, sondern insbesondere aufgrund der nicht eindeutigen Gesetzeslage erheblich in die Länge und mündeten letztendlich 4 Jahre später in die streitbefangene kommunalaufsichtliche Anordnung. Vor diesem Hintergrund muss dem Satzungsgeber bzw. hier der Kommunalaufsicht zur Verwirklichung des gemeinen Wohls grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum eingeräumt werden, um aufgetretenen Missständen einer Gesetzeslage alsbald abzuhelfen.

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Es erscheint nach summarischer Prüfung auch nicht ausgeschlossen, dass dieses - angesichts der zu erwartenden finanziellen Entlastung des Gemeindehaushaltes in Höhe von ca. 600.000,00 EUR - im Ergebnis rein fiskalische Interesse den Vertrauensschutz, den das Rechtsstaatsprinzip fordert, überwiegt.

f) Schließlich muss auch die abschließende Klärung der Frage, ob die vom Antragsgegner getroffene Anordnung, die mit der Sitzungsvorlage 130/2010 zur Ratssitzung am 19. Mai 2010 eingebrachte Satzung zur Erhebung von Deichbau-Beiträgen zu erlassen, mit Blick auf die Einzelregelungen der Satzung rechtmäßig ist, dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

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Die rechtssetzende Tätigkeit der Gemeinde ist jedenfalls von der Rechtsaufsicht nicht ausgenommen. Dementsprechend erfasst das Anordnungsrecht des Antragsgegners nach § 123 Abs. 1 GO NRW auch die Möglichkeit, den Erlass einer Satzung anzuordnen und diese Anordnung erforderlichenfalls gemäß § 123 Abs. 2 GO NRW anstelle der Gemeinde im Wege der Ersatzvornahme umzusetzen.

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BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1992 - 7 B 149.91 -, NWVBl 1993, S. 49.
Aus dem Sinn und Zweck der kommunalaufsichtlichen Regelungen folgt, dass das "Erforderliche" im Sinne des § 123 Abs. 1 GO NRW nur eine inhaltlich mit dem geltenden Recht übereinstimmende Regelung sein kann.

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Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. April 1959 - III A 139/59 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17.8.2007 - 1 L 1316/07 -; Rehn/Cronauge, GO NRW, Anm. II 3 zu § 123 GO.
Jedenfalls sind unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten im Rahmen der hier nur durchzuführenden summarischen Prüfung keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass einzelne Satzungsbestimmungen offensichtlich fehlerhaft und nicht noch heilbar, nicht vertretbar oder nicht geboten im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW sind.

g) Vor diesem Hintergrund muss auch die weitere Prüfung der unter Nr. 2 des Bescheides des Antragsgegners vom 22. Juli 2010 angedrohten Ersatzvornahme für den Fall, dass die Antragstellerin der Anordnung nach Nr. 1 des Bescheides nicht fristgerecht nachkommt, dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

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2. Lässt sich nach alledem weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit noch die offensichtliche Rechtswidrigkeit der auf der Grundlage von § 123 Abs. 1 und 2 GO NRW getroffenen Maßnahmen feststellen, fällt die dann anzustellende allgemeine Interessenabwägung zugunsten des Vollziehungsinteresses aus.

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Gäbe die Kammer dem Aussetzungsantrag der Antragstellerin statt, stellte sich indes im Hauptsacheverfahren die Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Verfügung heraus, wäre mit Blick auf eine möglicherweise mit Ablauf des 31. Dezember 2010 eintretende Festsetzungsverjährung der Beitragsforderung gemäß §§ 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 170 Abs. 1 AO i.V.m. § 12 Abs. 1 Nr. 4b KAG ein Einnahmeausfall für den Gemeindehaushalt in Höhe von ca. 600.000,00 EUR wahrscheinlich nicht mehr abzuwenden. Diese Folge hat deshalb große Bedeutung, weil die Stadt H. seit 2003 entgegen der gesetzlichen Verpflichtung aus § 75 Abs. 2 GO NRW nicht mehr über einen ausgeglichenen Haushalt verfügt, sie ganzjährig dem Nothaushaltsrecht gemäß § 82 GO NRW unterliegt und deshalb der Ausschöpfung der gesetzlichen Möglichkeiten zur Einnahmebeschaffung ein hohes Gewicht zukommt.

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Demgegenüber wiegt das Interesse am Aufschub des Satzungserlasses und des Erlasses darauf fußender Bescheide weniger schwer. Sollte sich im Hauptsacheverfahren die Rechtwidrigkeit der Anordnung des Antragsgegners herausstellen, hätte die Antragstellerin bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu Unrecht eine Deichbau-Beitragssatzung und auf deren Grundlage eine Vielzahl rechtwidriger Heranziehungsbescheide erlassen. Der hieraus resultierende Schaden für die Antragstellerin bleibt auf die mit der Veröffentlichung der Satzung und dem Bescheiderlass verbundenen (überschaubaren) Verwaltungskosten beschränkt. Hinzu kommen Kosten wegen Rechtsschutzverfahren gegen zu Beiträgen Herangezogene. Das damit für die Antragstellerin gegebene Prozessrisiko und die hieraus möglicherweise resultierenden finanziellen Belastungen kann die Antragstellerin indes durch Absprachen mit den Betroffenen zur Führung von Musterverfahren und darauf basierenden Zusicherungen in den Bescheiden zur Vorgehensweise in Abhängigkeit vom Ausgang bestimmter Musterverfahren in Grenzen halten. Daraus ergibt sich auch die Begrenzung der Folgen für die möglicherweise zu Unrecht als Beitragspflichtige Herangezogenen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG, wobei im Hinblick auf die in diesem Verfahren nur mögliche vorläufige Rechtsprüfung die Hälfte des in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts festgesetzt wurde.

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