Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-07-16, Aktenzeichen 3 K 138/02
ECLI:DE:VGMI:2002:0716.3K138.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn die Beklagte nicht vor der Vollstreckung
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Stadt N. ist Gesellschafterin der N. Versorgungs-und Verkehrs GmbH (N. ).
Die N. hielt damals noch einen Anteil von 75,1 % an der Stadtwerke N. GmbH, in deren
Hand sich unter anderem die öffentliche Wasserversorgung in N. befindet. Mit einem am
29. März 2001 in nicht öffentlicher Sitzung gefassten Beschluss stimmte die Beklagte der
Annahme eines gegenüber der N. abgegebenen, am 21. Februar 2001 von dem Notar Karl
X. notariell beurkundeten Angebotes der Elektrizitätswerk N. -S. GmbH (F. ) zum
Abschluss eines Kaufvertrages über den 75,1 %igen Geschäftsanteil der N. an der
Stadtwerke N. GmbH zu. Nach Vorliegen dieses Ratsbeschlusses erklärte die N. durch
notarielle Urkunde des Notars Dr. T. vom 5. April 2001 die Annahme des
Vertragsangebotes.

3

Am 28. Juni 2001 reichten die Kläger als Vertretungsberechtigte beim Bürgermeister der
Stadt N. ein von rund 5901 Unterschriften unterstütztes Bürgerbegehren ein. Dieses
Bürgerbegehren hat den folgenden Wortlaut:

4

"Gegen den Ausverkauf des N. Trinkwassers

5

Am 29.3.2001 hat der Rat der Stadt N. beschlossen, die Stadtwerke N. mit den
Geschäftsbereichen Wasser, Gas und Wärme an das Elektrizitätswerk N. -S. (F. ) zu
verkaufen. Damit wird das von den N. Kunden der Stadtwerke geschaffene Vermögen in
fremde Hände gegeben, denn am F. ist mit 25 % der Energieriese E.ON beteiligt.

6

Außer dem kurzfristigen Vorteil, mit einem Teil der 90-Milli-onen-Einnahme
Haushaltslöcher der Stadt N. zu stopfen, werden langfristig keine weiteren Vorteile zu
erwarten sein. Insbesondere geht der kommunale Einfluss weitgehend verloren.

7

Da Trinkwasser ein unverzichtbares Lebensmittel ist, sollte dieser Geschäftsbereich
anders behandelt werden als die Bereiche Gas und Wärme. Trinkwasser wird in N. bzw. in
der Nähe von N. gewonnen, aufbereitet und in N. genutzt.

8

Deshalb sollte die Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser weiterhin eine
Aufgabe der Stadt N. bleiben!

9

Leidvolle Erfahrungen mussten z.B. kürzlich die Kunden der Stadtwerke Q. machen.
Nach einer Teilveräußerung wurde der Wasserpreis drastisch erhöht. - Soweit sollte es in
N. nicht kommen!

10

Tragen Sie mit der Unterstützung dieses Bürgerbegehrens dazu bei, dass die
Trinkwasserversorgung weiterhin in den Händen der Stadt N. bleibt und damit auf
dem bisher preiswerten und qualitätsmäßig hohen Niveau."

11

1. "Mit meiner Unterschrift unterstütze ich die Initiative, durch den Rat der Stadt N.
über ein Bürgerbegehren mit der folgenden Fragestellung entscheiden zu lassen:

12

"Soll der Beschluss des Rates vom 29.3.2001 über die Zustimmung zum Verkauf der
Stadtwerke N. GmbH - und damit auch des Unternehmensgegenstandes "Trinkwasser"
- aufgehoben und damit der Verkauf an das Elektrizitätswerk N. -S. (F. )
abgelehnt werden?"

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2. Begründung:
a) Bei einer Veräußerung geht der kommunale Einfluss auf die Trinkwasserversorgung
weitgehend verloren.

14

b) Langfristig ist nach einer Veräußerung nicht gewähr- leistet, dass die Versorgung
mit Trinkwasser auf dem bisherigen preiswerten und qualitätsmäßig hohen Niveau
beibehalten werden kann.

15

3. Kosten:
Es entstehen keine Kosten, sondern lediglich Mindereinnahmen im Haushalt der Stadt
N. , die durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden könnten."

16

Mit ihrem in der öffentlichen Sitzung vom 6. September 2001 gefassten Beschluss stellte
die Beklagte gemäß § 26 Abs. 6 GO NRW die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest.

17

Diese Entscheidung gab der Bürgermeister der Stadt N. den drei
Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens mit drei gleich lautenden Bescheiden vom
18. September 2001 bekannt. Zur Begründung wird in den Bescheiden auf die der
Sitzungsdrucksache für den 6. September 2001 beigefügten Stellungnahme verwiesen. In
dieser Stellungnahme heisst es unter anderem: Das Bürgerbegehren sei nach § 26 Abs. 5 Nr. 9
GO NRW unzulässig, da es einen Antrag enthalte, der ein gesetzwidriges Ziel verfolge, weil
es den Bruch bestehender Verträge zum Gegenstand habe. Der Beschluss der Beklagten vom
29. März 2001, gegen den sich das Bürgerbegehren richte, sei bereits vollzogen. Auf der
Grundlage dieses Ratsbeschlusses habe die N. die notarielle Annahme des
Vertragsangebotes erklärt. Damit sei die Übertragung der Geschäftsanteile an der Stadtwerke
N. GmbH wirksam zwischen den Vertragsparteien vereinbart worden. Für die Beurteilung
der Frage, ob das Bürgerbegehren den Bruch eines bestehenden Vertrages zum Gegenstand
habe und damit ein gesetzwidriges Ziel verfolge, sei auf die Sach- und Rechtslage zum
Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abzustellen.

18

Gegen den Bescheid erhoben die Kläger rechtzeitig Widerspruch: Der Beschluss, durch
den die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt worden sei, beruhe auf einer
fehlerhaften rechtlichen Würdigung des Sachverhalts. Durch den Ratsbeschluss vom 29. März
2001 sei nicht etwa unmittelbar mit Außenwirkung die Annahme des Vertragsangebots vom
21. Februar 2001 erklärt worden. Vielmehr sei der Geschäftsführung der N. die bindende
Weisung erteilt worden, das Vertragsangebot der F. anzunehmen. Eine derartige Anweisung
an die Geschäftsführung habe keine Außenwirkung. Auch wenn es nach dem Ratsbeschluss
vom 29. März 2001 zur Abgabe der entsprechenden Willenserklärung durch die
Geschäftsführung der N. gekommen sei, so hätte die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom
29. März 2001 keine unmittelbare Auswirkung auf den Vertrag zwischen der F. und der N. .
Die Aufhebung dieses Beschlusses hätte nur eine interne Wirkung und ließe die
Rechtspositionen der Vertragsparteien völlig unberührt. Andere gesetzliche Bestimmungen,
die es der Stadt N. untersagten, ihren Beschluss vom 29. März 2001 abzuändern,
bestünden nicht. Faktische Konsequenz einer Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 29. März
2001 wäre allein, dass sich die N. um den Abschluss eines Vertrages zur Rückübertragung
der Geschäftsanteile an den Stadtwerken N. bemühen müsste. Der dafür erforderliche
Vertrag bedürfte selbstverständlich der Zustimmung der F. , sodass eine Verletzung der
Rechtsposition dieser Gesellschaft ausgeschlossen sei. Ebenso wie die Beklagte jederzeit den
Beschluss fassen könne, dass die Geschäftsanteile zurückerworben werden sollten, könne ein
solcher Rückerwerb Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein.

19

Die Beklagte beschloss in ihrer öffentlichen Sitzung vom 6. Dezember 2001, den
Widerspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zurückzuweisen.

20

Den Beschluss der Beklagten vom 6. Dezember 2001 gab der Bürgermeister der Stadt
N. den Klägern mit Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001, zugestellt am
21. Dezember 2001, bekannt. In der zum Bestandteil des Widerspruchsbescheides erklärten
Sitzungsdrucksache für die Sitzung vom 6. Dezember 2001 wird zur Begründung unter
anderem ausgeführt: Aus dem Wortlaut des Bürgerbegehrens folge eindeutig, dass es nicht
nur auf die Aufhebung eines Ratsbeschlusses, sondern gleichzeitig auf die Verhinderung des
Verkaufs der Stadtwerke-Anteile an das F. gerichtet sei. Dies sei das eigentliche Ziel des
Bürgerbegehrens. Dieses Ziel habe bereits zum Zeitpunkt des Beginns der
Unterschriftensammlung (etwa Ende April 2001) nicht mehr erreicht werden können, da zu
diesem Zeitpunkt der Vertrag zwischen der F. und der N. wirksam abgeschlossen gewesen
sei. Mit der Vertragsannahme sei es sowohl für die Stadt als auch für die N. unmöglich
geworden, diesen Vertrag noch einseitig rückgängig zu machen, und zwar auch dann, wenn
der Bürgerentscheid Erfolg haben sollte. Damit habe ab diesem Zeitpunkt der Zielrichtung
dieses Bürgerbegehrens nicht mehr nachgekommen werden können. Ob das Bürgerbegehren
unzulässig sei, weil es durch den Vertragsabschluss mit der F. seine Erledigung gefunden
habe oder weil es nach dem Vertragsabschluss ein gesetzwidriges Ziel im Sinne von § 26
Abs. 5 Nr. 9 GO NRW verfolge, sei ohne Bedeutung für die rechtliche Bewertung.

21

Die Argumentation der Kläger, der Ratsbeschluss vom 29. März 2001 habe nur interne
Wirkung und durch seine Aufhebung werde die Rechtsposition der F. nicht berührt, liege
neben der Sache und sei rechtlich nicht haltbar. Zunächst stehe dieser Argumentation bereits
die Zielrichtung des Bürgerbegehrens entgegen. Ziel des Bürgerbegehrens sei es nicht,
Verhandlungen mit der F. über eine Rückübertragung der Geschäftsanteile zu führen,
sondern eindeutig die Übertragung an das F. zu verhindern. Dieses Ziel sei nicht mehr
erreichbar. Im Übrigen würde eine Differenzierung zwischen der internen und der externen
Wirkung eines Ratsbeschlusses, wie sie die Kläger vornähmen, zu Ergebnissen führen, die in
der Gemeindeordnung keine Grundlage hätten.

22

Mit der Klage verfolgen die Kläger ihr Rechtsschutzbegehren weiter. Zur Begründung
wiederholen sie im Wesentlichen die Gründe des Widerspruchs. Weiter führen sie aus: Hätte
das Bürgerbegehren Erfolg, dann bliebe der zwischen der N. und der F. geschlossene
Vertrag unberührt. Für die Geschäftsführung der N. ergäbe sich indessen die Verpflichtung,
diesen Vertragschluss nach Möglichkeit rückgängig zu machen. Auch die Beklagte könnte
jederzeit den Beschluss fassen, den Verkauf rückgängig zu machen. Der Erfolg des
Bürgerbegehrens würde Rechtspositionen Dritter unberührt lassen. Damit sei das
Bürgerbegehren nicht auf eine Vertragsverletzung gerichtet. Entgegen den Ausführungen in
der Verwaltungsvorlage enthalte § 26 GO NRW kein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal,
wonach ein Bürgerbegehren nicht seine Erledigung gefunden haben dürfe. Eine solche
Erledigung könnte im Übrigen allenfalls dann eingetreten sein, wenn das Bürgerbegehren auf
ein tatsächlich oder rechtlich unmögliches Ziel gerichtet wäre. Das sei hier nicht der Fall.

23

Gehe man zunächst davon aus, dass Gegenstand der Beurteilung die im Bürgerbegehren
selbst aufgeworfene Fragestellung sei, und zwar in der von den Bürgern unterzeichneten
Fassung, dann sei der Wortlaut der zur Abstimmung gestellten Frage unzweideutig. Er richte
sich auf die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 29. März 2001. Mit diesem Inhalt wäre das
Bürgerbegehren ohne weiteres heute noch zulässig. Es gehe hiernach nicht darum, dem
Bürgerbegehren einen anderen Inhalt zu geben.

24

Die Kläger beantragen,

25

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom
18. September 2001 und des Widerspruchsbescheides vom
19. Dezember 2001 zu verpflichten, das Bürgerbegehren
"Gegen den Ausverkauf des N. Trinkwassers" für
zulässig zu erklären.

26

Die Beklagte beantragt,

27

die Klage abzuweisen.

28

Die Beklagte bezieht sich zur Begründung ihres Antrags auf
das Gutachten vom 5. Juli 2001 beziehungsweise auf die im
Rahmen des Widerspruchsverfahrens abgegebene Stellungnahme vom
15. Oktober 2001, die jeweils Bestandteil des angefochtenen
Bescheides bzw. des Widerspruchsbescheides geworden sind.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

30

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

31

Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr
Einverständnis hiermit erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).

32

Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage
gemäß § 42 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die
Entscheidung des Rates (der in N.
Stadtverordnetenversammlung genannt wird) über die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt.
Insbesondere kommt der Feststellung des Rates die
erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Rat den
Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und
abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung
eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft
dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen
Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der
Gemeindebürger. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern
machen eine Position des Außenrechts geltend.

33

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Februar 2002 - 15 A
1965/99 - und vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -.

34

Die Klage ist aber unbegründet.

35

Der Bescheid vom 18. September 2001 und der
Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001 sind rechtmäßig
(vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Kläger haben als Vertreter
des Bürgerbegehrens keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte
gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW die Zulässigkeit des von ihnen
vertretenen Bürgerbegehrens "Gegen den Ausverkauf des
N. Trinkwassers" feststellt.

36

Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen
des § 26 Abs. 1 GO NRW. Hiernach können Bürger im Wege des
Bürgerbegehrens beantragen, dass sie an Stelle des Rates über
eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Das
Bürgerbegehren der Kläger zielt aber nicht auf eine
eigenständige Sachentscheidung durch die Bürgerschaft,

37

vgl. zu dieser Voraussetzung für ein zulässiges
Bürgerbegehren OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15
A 5594/00 -,

38

sondern will nach seiner eindeutigen Formulierung den Rat
der Stadt N. entscheiden lassen.

39

Gegenstand der Beurteilung ist auch im Übrigen die im
Bürgerbegehren aufgeführte Fragestellung, und zwar in der von
den Bürgern unterzeichneten Fassung (vgl. § 26 Abs. 4 GO NRW).
Durch den Text des Bürgerbegehrens wird der
Entscheidungsgegenstand festgelegt, der aus der
Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll.

40

Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Urteil vom 23.
April 2002 - 15 A 5594/00 - mit weiteren
Nachweisen.

41

Nur eine eindeutige Umschreibung des
Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet,
dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des
Rates gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW oder ein erfolgreicher
Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen.

42

Der Text des Bürgerbegehrens darf vor der Durchführung des
Bürgerentscheids allenfalls in redaktioneller, nicht aber in
inhaltlicher Hinsicht überarbeitet werden,

43

vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 16. März 2001 - 4 B
99.318 -, BayVBl. 2001, 565 f.; Sächsisches OVG,
Beschluss vom 28. Juli 1998 - 3 S 111/98 -, SächsVBl.
1998, 272 ff. (273),

44

wobei auf den Sinn abzustellen ist, in dem die
Unterzeichner die Frage auf Grund der damaligen Sachlage
verstehen konnten oder mussten. Anderenfalls fehlt es an dem
durch die Unterschriftsleistung erklärten Willen der Bürger
zur Unterstützung des Bürgerbegehrens mit dem veränderten
Inhalt.

45

Hiernach ist die in dem Bürgerbegehren gestellte Frage so
zu verstehen, wie dies die Beklagte getan hat, nämlich als
Maßnahme, die auf die Verhinderung des Verkaufs der Stadtwerke
N. GmbH gerichtet ist, nicht auf eine einvernehmliche
Aufhebung des Verkaufsvertrages oder auf einen Rückkauf oder
gar nur auf die Aufhebung des Beschlusses vom 29. März 2001,
mit dem die Beklagte dem Abschluss des notariellen
Kaufvertrags zugestimmt und der mit der Annahme des von der
F. gemachten notariellen Kaufangebotes durch die Stadtwerke
N. GmbH seine Erledigung gefunden hatte. Der Beschluss
des Rates vom 29. März 2001 wird zwar ausdrücklich in der
Fragestellung des Bürgerbegehrens genannt. Seine Aufhebung
kann aber, da der Kaufvertrag rechtswirksam abgeschlossen
worden ist, ebenso wie die nachträgliche Ablehnung dieses
Vertrages oder ein Bemühen um eine einvernehmlich Aufhebung
des Kaufvertrages oder einen Rückkauf keineswegs die in der
Begründung des Bürgerbegehrens angeführten Folgen haben,
sodass insoweit zumindest von einer unrichtigen Begründung
auszugehen wäre, die ebenfalls zur Unzulässigkeit eines
Bürgerbegehrens führt.

46

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002
- 15 A 5594/00 -, Seite 17 des Urteilsabdrucks.

47

Dass das Bürgerbegehren auf die Verhinderung des Verkaufs
des Anteils an der Stadtwerke N. GmbH gerichtet ist,
ergibt sich zunächst daraus, dass nach der Fragestellung der
Verkauf abgelehnt werden soll. Es wird auch in keiner Weise
angedeutet, dass nach dem Abschluss des Kaufvertrags die
Zustimmung der Elektrizitätswerk N. -S. GmbH
erforderlich ist, um die Ziele des Bürgerbegehrens zu
erreichen, und dass eine solche Zustimmung realistischerweise
nicht erwartet werden kann. Die Begründung des Bürgerbegehrens
sieht die Veräußerung, bei der der kommunale Einfluss auf die
Trinkwasserversorgung weitgehend verloren gehe und nach der
langfristig nicht gesichert sei, dass die Versorgung mit
Trinkwasser auf dem bisherigen preiswerten und qualitätsmäßig
hohen Niveau beibehalten werden könne, als etwas Zukünftiges
an, das und dessen Folgen noch verhindert werden könnten. Auf
der ersten Seite der Unterschriftenliste wird um Unterstützung
dafür gebeten, dass die Trinkwasserversorgung weiterhin in den
Händen der Stadt N. bleibt (Unterstreichungen jeweils
durch das erkennende Gericht). Nach der Bemerkung zu den
Kosten entstehen Mindereinnahmen im Haushalt der Stadt
N. , womit ersichtlich gemeint ist, dass dann der
Kaufpreis nicht vereinnahmt werden kann. Die Beschlussfassung
über einen Rückkauf des Anteils an der Stadtwerke N. GmbH
würde aber, wenn er sich wegen fehlender Verkaufsbereitschaft
der F. nicht verwirklichen ließe, keine finanziellen Folgen
haben, andernfalls Kosten in Höhe des Kaufpreises für diesen
Rückkauf verursachen, für die es gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO
NRW eines durchführbaren Vorschlags für die Deckung dieser
Kosten bedurft hätte.

48

Nachdem der Verkauf der Stadtwerke N. GmbH
zwischenzeitlich durch notariellen Vertrag vollzogen worden
ist, lässt sich das hiernach festzustellende ursprüngliche
Ziel des Bürgerbegehrens - die Verhinderung des Verkaufs der
Stadtwerke N. GmbH -, das die erforderliche Anzahl von
Unterschriften erhalten hat, aus tatsächlichen Gründen nicht
mehr erreichen. Ein erledigtes Bürgerbegehren soll aber nicht
mehr Grundlage eines Bürgerentscheids sein können. Hierbei
handelt es sich um eine ungeschriebene
Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Bürgerbegehren.

49

Vgl. dazu Bayerischer VGH, Urteil vom 16. März 2001
- 4 B 99.318 -, BayVBl. 2001, 565 f. (566).

50

Schließlich folgt auch aus § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW, nach
dem der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat,
dass ein Bürgerbegehren nur dann zulässig ist, wenn der Rat
über die zu Grunde liegende Angelegenheit selbst noch sinnvoll
entscheiden könnte,

51

vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22.
Oktober 1999 - 10 L 1946/99 -, NdsVBl. 2000, 31 f.;
Bayerischer VGH, Urteil vom 31. März 1999 - 4 B 98.2502
-, BayVBl. 1999, 729 ff.; Beschluss vom 21. Oktober
1999 - 4 ZE 99.2944 -.

52

Letzteres kann selbst dann nicht angenommen werden, wenn
man das Ziel des Bürgerbegehrens entsprechend der nunmehrigen
Deutung der Kläger eingeschränkt sähe, nämlich beschränkt auf
die angestrebte Aufhebung des durch den Abschluss des
notariellen Kaufvertrags erledigten Zustimmungsbeschlusses der
Stadtverordnetenversammlung der Stadt N. vom 29. März
2001. Ein rechtlicher Gesichtspunkt, unter dem die
Geschäftsführung der N. Versorgungs- und Verkehrs GmbH
nach einer Aufhebung dieses Beschlusses durch die Beklagte
selbst oder durch einen Bürgerentscheid verpflichtet wäre, für
eine Rückgängigmachung des Kaufvertrages mit der F. GmbH
einzutreten, ist nämlich nicht erkennbar.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 in
Verbindung mit § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO in
Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.