Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2006-02-13, Aktenzeichen 12 LC 538/04

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle.

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Die Klägerin erwarb nach ihrem Fachhochschulstudium an der Evangelischen Fachhochschule F. im März 1987 den Abschluss als Dipl.-Sozialarbeiterin/Sozialpädagogin und war in der Folgezeit bis Juni 1999 als Sozialarbeiterin beim Landkreis F. tätig. Ab Oktober 1999 führte sie eine Erziehungsstelle auf der Grundlage einer mit der G. gGmbH in H. (im Folgenden: G.) als Einrichtungsträger geschlossenen Rahmenvereinbarung in einem von ihr, ihrem Ehemann und ihrer gemeinsamen Tochter bewohnten Einfamilienhaus in I. zur Durchführung von Maßnahmen nach § 34 SGB VIII. In die Erziehungsstelle nahm sie am 15. Oktober 1999 die 1995 und 1996 geborenen Geschwister J. und K. L. auf, die dem G. vom Jugendamt der Stadt M. als deren Amtsvormund zur Heimerziehung zugewiesen worden waren. Die Kinder leben seitdem in der Familie der Klägerin. In den Hilfeplänen vom 6. Dezember 2001 und 21. Februar 2003 (in Bezug auf das Kind K.) und vom 24. Februar 2003 (in Bezug auf das Kind J.) wurde ausgeführt, dass die Kinder in der Erziehungsstelle gut gefördert und betreut würden. Durch den intensiven Einsatz der Erziehungsstelle sei die Maßnahme sehr sinnvoll.

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Die Klägerin kündigte die Rahmenvereinbarung über die Erziehungsstelle gegenüber dem G. zum 28. Februar 2003. Seit diesem Zeitpunkt werden die beiden Kinder im Rahmen einer Vollzeitpflege von der Klägerin betreut.

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Zuvor hatte die Klägerin mit Schreiben vom 19. Juli 2002 bei der vormaligen Bezirksregierung F. - der Rechtsvorgängerin des Beklagten - einen Antrag auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine von ihr in eigener Trägerschaft geführte Erziehungsstelle mit zwei Plätzen gestellt. In der von der Klägerin vorgelegten, zuletzt am 20. Februar 2003 aktualisierten Leistungsbeschreibung hieß es zur Art der Einrichtung, dass es sich um eine familienähnliche Einrichtung handele, die als stationäre Erziehungsstelle in eigener Trägerschaft für zwei Kinder oder Jugendliche betrieben werden solle. Im besonderen Fall sei es möglich, eine Geschwisterreihe aufzunehmen. Die Dauer der Aufnahme könne kurz- und langfristig sein. Das Aufnahmealter könne vom Säuglings- bis zum Jugendlichenalter reichen. Nach der Volljährigkeit bestehe bei Bedarf die Möglichkeit, bis zur Verselbstständigung weiter in der Erziehungsstelle zu bleiben. Aufgenommen werden könnten Kinder/Jugendliche mit Entwicklungsbeeinträchtigungen, Verhaltensauffälligkeiten, Lern- und Leistungsstörungen und/oder aus problembeladenen Familien. Ausschlusskriterien seien aktuelle Drogen-/Suchtprobleme, starke geistige oder körperlichen Behinderungen, akute oder latente Suizidproblematik und eine offensive rechtsradikale Agitation. Zur personellen Besetzung der Erziehungsstelle führte die Klägerin unter Hinweis auf ihre langjährigen Erfahrungen in der Arbeit mit Kindern und Jugendlichen aus, dass sie für die Betreuung der zwei Erziehungsstellenkinder mit 0,5 pro Platz als pädagogische Fachkraft zur Verfügung stehe. Als männliche technische Fachkraft (Dipl.-Ing.) stehe ihr Ehemann stundenweise für die Vertretung bzw. Ergänzung in der Betreuung und Versorgung der Kinder zur Verfügung. Weiteres pädagogisches bzw. therapeutisches Personal werde bei Bedarf hinzugezogen. Eine erfahrene staatlich anerkannte Erzieherin stehe bei längerfristigen Vertretungen ebenfalls zur Verfügung. Im hauswirtschaftlichen Bereich arbeite eine Raumpflegerin. Die Erziehungsstellenkinder würden „rund um die Uhr“ betreut.

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Im Laufe des Antragsverfahrens wurde bekannt, dass die Klägerin seit Ende 2000 einer Halbtagstätigkeit (19,25 Stunden/Woche) beim Jugendamt der Region F. nachgeht. Hierzu erklärte die Klägerin, dass die externe Berufstätigkeit mit dem Führen ihrer Erziehungsstelle zu vereinbaren sei. Die ordnungsgemäße Betreuung der Kinder J. und K. sei gewährleistet. Sie könne ihre Arbeitszeit flexibel gestalten und den Bedürfnissen der Kinder anpassen. Die Kinder besuchten die erste bzw. zweite Grundschulklasse. An den Tagen, an denen sie beim Jugendamt arbeite, verlasse sie morgens um 7.20 Uhr mit den Kindern das Haus, mittags sei sie vor oder gleichzeitig mit den Kindern wieder zu Hause. Das Herauslösen der Kinder aus ihrem Familienverband würde ihnen mehr schaden als die Aufrechterhaltung der externen Berufstätigkeit.

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Die Bezirksregierung F. lehnte die Erteilung der begehrten Betriebserlaubnis mit Bescheid vom 14. Mai 2003 ab: Konstitutives Merkmal der Heimerziehung oder der sonstigen betreuten Wohnformen gemäß § 34 SGB VIII - hier der Erziehungsstelle - sei die Verbindung von Organisation, Institution und privater, gewachsener Lebenszusammenhänge. In einer Erziehungsstelle stehe im Unterschied zu einer Vollzeitpflegestelle gemäß § 33 SGB VIII nicht primär der Familiencharakter, sondern der Institutionscharakter im Vordergrund, wobei die Betreuung vom Wechsel der Betreuungspersonen und der zu betreuenden jungen Menschen unabhängig und somit der Einmaligkeitsanspruch des Zusammenlebens einer echten Familie nicht gegeben sei. Eine Erziehungsstelle erfordere neben reinen Betreuungstätigkeiten auch Verwaltungsarbeiten und Trägerfunktionen mit einem zusätzlichen Zeitaufwand. Im Falle der Klägerin sei deren Berufstätigkeit bei der Region F. zu berücksichtigen. Wenn sie in der vorgelegten Leistungsbeschreibung angegeben habe, im Rahmen einer „Rund-um-die-Uhr“-Betreuung für zwei Kinder in der Erziehungsstelle zur Verfügung zu stehen, so sei damit eine Überlastung der Einrichtungsträgerin/Fachkraft vorgegeben, die zu einer Minderung ihrer qualitativen Erziehungsarbeit insbesondere bei der angestrebten wechselnden Belegung der Erziehungsstelle führen werde. Es sei nicht nachvollziehbar, wie die Betreuungsarbeit bei Aufnahme eines Säuglings oder Kleinkindes oder der Betreuung von seelisch behinderten jungen Menschen mit spezifischen Problemstellungen bei gleichzeitiger externer Berufstätigkeit geleistet werden solle. Darüber hinaus fehle ein überzeugendes Konzept für die Sicherstellung der Betreuung in den Schulferien und während der eigenen Urlaubszeiten der Klägerin. Die Klägerin habe lediglich für Notfälle und bei Krankheit eine Erzieherin im Rahmen einer 325,- Euro-Beschäftigung vorgesehen.

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Die Klägerin legte gegen den Bescheid Widerspruch ein und führte zu dessen Begründung aus, dass die Wesensmerkmale einer Heimerziehung gemäß § 34 SGB VIII in Bezug auf ihre Erziehungsstelle gegeben seien. Sie gewähre Hilfe zur Erziehung in einer Einrichtung über Tag und Nacht. Das Alltagserleben der Kinder werde durch die Einbeziehung in die eigene Familie gefördert. Hierzu trage auch ihre Berufstätigkeit bei. Ihrer Einrichtung fehle es nicht an dem erforderlichen Institutionscharakter. Die Heimerziehung gehe auch dahin, vom reinen Institutionscharakter wegzukommen und zu individuellen Formen überzugehen. Die personelle Ausstattung ihrer Einrichtung sei ausreichend. Im Falle der Betreuung eines Kleinkindes könne eine weitere Person zur Betreuung eingestellt werden, was in der derzeitigen Betreuungssituation nicht erforderlich sei. Die pädagogische Arbeit könne auch von ihrem Ehemann ergänzt werden. Für eine Notfall- und Krankheitsvertretung sei gesorgt. Demgegenüber sei es nicht erforderlich, weiteres Personal für alle Eventualitäten vorzuhalten. Ihre externe Berufstätigkeit könne sie im Übrigen wieder aufgeben, wenn in der Zukunft eine „Rund-um-die-Uhr“-Betreuung zu leisten sei. Den organisatorischen und verwaltungstechnischen Anforderungen sei sie aufgrund ihrer Jugendamtstätigkeit gewachsen. Die notwendigen Zeiträume für die eigene Regeneration seien im Alltag und während der gemeinsamen Urlaubsreisen vorhanden. Eine Gefährdung des Wohls der Kinder oder Jugendlichen sei nicht zu erkennen. Unter der Trägerschaft des N. seien Betreiber anderer Erziehungsstellen ebenfalls extern berufstätig. Insoweit werde ihr gegenüber der Gleichheitssatz verletzt.

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Die Bezirksregierung F. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 5. September 2003 zurück. Eine Erziehungsstelle bezeichne ein besonderes Betreuungssetting im Rahmen der familienähnlichen Betreuungsformen nach § 34 SGB VIII. Sie gehöre zu den sonstigen betreuten Wohnformen nach § 48a SGB VIII. Das Konzept der Klägerin für eine Erziehungsstelle in eigener Trägerschaft sei unzureichend. Eine „Rund-um-die-Uhr“-Betreuung durch Fachkräfte sei nicht sichergestellt. Die Betriebserlaubnis nach §§ 45, 48a SGB VIII gelte unabhängig von der tatsächlichen personenbezogenen Belegung. Unter Berücksichtigung eines intensiven Hilfebedarfs von Minderjährigen sei je Platz eine halbe Stelle notwendig. Bei zwei Plätzen komme eine zusätzliche externe Berufstätigkeit nicht in Betracht. Das Betreuungssetting entspreche im vorliegenden Fall dem einer typischen Pflegestelle. Auf einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz könne die Klägerin sich nicht berufen. Betriebserlaubnisse für Erziehungsstellen mit zwei Plätzen, die eine externe Berufstätigkeit erlaubt hätten, seien bisher nicht erteilt worden.

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Die Klägerin hat am 7. Oktober 2003 Klage erhoben und geltend gemacht: Sie habe einen Rechtsanspruch auf Erteilung der begehrten Betriebserlaubnis. Ihre Einrichtung gehe über den Rahmen einer Vollzeitpflege hinaus und erfülle die Voraussetzungen für eine Erziehungsstelle im Sinne der §§ 34, 48a SGB VIII. In den ablehnenden Bescheiden seien rein theoretische Überlegungen angestellt worden, die der konkreten Belegung nicht gerecht geworden seien. Ihre externe Berufstätigkeit stehe der Erlaubnis nicht entgegen. Das Wohl der betreuten Kinder sei durch sie nicht gefährdet, wie sich an der Entwicklung der Kinder und den entsprechenden Feststellungen in den Hilfeplanfortschreibungen gemäß § 36 SGB VIII gezeigt habe. Ihr sei jedenfalls die Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle mit einem Platz zu erteilen. Im Übrigen habe das Amtsgericht M. am 15. September 2004 die Stadt M. aus der Amtsvormundschaft für die Kinder J. und K. entlassen und ihren - der Klägerin - Ehemann zum Amtsvormund bestellt.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid der Bezirksregierung F. vom 14. Mai 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 5. September 2003 aufzuheben und diese zu verpflichten, ihr eine Betriebserlaubnis gemäß § 45 SGB VIII i.V.m. § 48a SGB VIII für zwei Plätze im Rahmen einer Erziehungsstelle in privater Trägerschaft zu erteilen,

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hilfsweise,

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den Bescheid der Bezirksregierung F. vom 14. Mai 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 5. September 2003 aufzuheben und diese zu verpflichten, ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Die Bezirksregierung Hannover hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, die Klägerin erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis nicht. Die im Verwaltungsverfahren vorgelegte Leistungsbeschreibung entspreche zwar im Wesentlichen den allgemein anerkannten fachlichen Mindestanforderungen an eine professionelle Betreuung in einer Erziehungsstelle mit zwei Plätzen. Tatsächlich könne die Klägerin die Vorgaben aber nicht erfüllen. Eine Betriebserlaubnis für eine Einrichtung mit nur einem Platz komme gleichfalls nicht in Betracht, weil die geäußerten Bedenken auch insoweit fortbestünden. Die Klägerin habe ihren Antrag und ihre Leistungsbeschreibung auch nicht entsprechend umgestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen und ausgeführt: Die von der Klägerin geplante Einrichtung in der konkret beabsichtigten Gestaltung als Erziehungsstelle in privater Trägerschaft erfülle die Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII nicht. Erziehungsstellen, die im SGB VIII nicht definiert seien, seien qualifizierte, pädagogisch oder psychologisch ausgebildete Familien oder Paare, die ein oder zwei Kinder zeitlich befristet oder dauerhaft im Rahmen ihrer Familie betreuten. Durch derartige Einrichtungen sollten die Stärken der Jugendhilfegewährung in einer Pflegefamilie (Vollzeitpflege gemäß § 33 SGB VIII) sowie die Stärken der Erziehung in einem Heim als klassische Form der Einrichtung (§ 34 SGB VIII) verbunden werden. In Niedersachsen würden Erziehungsstellen in unterschiedlichen Modellen als Einrichtungen im Sinne von § 34 SGB VIII definiert und über eine Betriebserlaubnis gemäß § 45 SGB VIII legalisiert. Ob Erziehungsstellen mit nur einem Platz oder mit zwei Plätzen für Kinder oder Jugendliche als Einrichtung im Sinne von § 34 SGB VIII oder als „sonstige betreute Wohnform“ im Sinne von § 48a SGB VIII anzusehen seien, brauche nicht entschieden zu werden. Jedenfalls erfülle die hier streitige Erziehungsstelle die Erlaubnisvoraussetzungen nach § 45 SGB VIII nicht. Die Bezirksregierung F. habe zu Recht darauf hingewiesen, dass die Klägerin nach den Ausführungen in ihrer Leistungsbeschreibung für die Betreuung der zwei Erziehungsstellenkinder mit 0,5 pro Platz als pädagogische Fachkraft zur Verfügung stehen solle, diese Vorgabe jedoch rein tatsächlich nicht erfüllen könne, da sie gleichzeitig mit 19,5 Wochenstunden als Sachbearbeiterin im Jugendamt der Region F. halbtags tätig sei. Ausgehend davon sei die Betriebserlaubnis zu versagen, da das Wohl der Kinder und der Jugendlichen in der Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII nicht gewährleistet sei. Die Klägerin könne nicht geltend machen, dass sie bereits seit Ende 2000 halbtags beschäftigt sei und die in der Erziehungsstelle seit 1999 betreuten Kinder sowohl nach der Einschätzung des Jugendamts M. als auch der Bezirksregierung F. sich eindeutig positiv entwickelt hätten. Denn sie habe von 1999 bis zu ihrer Kündigung im Jahre 2003 als Betreiberin einer an die Jugendhilfeeinrichtung G. angebundenen Erziehungsstelle gearbeitet, während sie nunmehr die Erteilung einer Erlaubnis für eine Erziehungsstelle in privater autonomer Trägerschaft begehre. Daraus ergäben sich erhebliche Unterschiede in Bezug auf die von ihr zu erbringenden Leistungen. Die in der Leistungsbeschreibung dargestellte Verfügbarkeit als pädagogische Fachkraft mit 0,5 pro Platz bedeute, dass bei zwei Unterbringungsplätzen eine Halbtagsbeschäftigung nicht möglich sei. Darüber hinaus bestünden erhebliche Zweifel am Vorhandensein ausreichenden Personals für Vertretungsfälle sowie bei Krankheit und Urlaub. Eine jederzeitige Verfügbarkeit einer Ersatzkraft, auch bei kurzfristigen Ausfällen, sei in der Leistungsbeschreibung nicht dargelegt worden. Eine stundenweise Vertretung durch den Ehemann der Klägerin als männliche technische Fachkraft (Dipl.-Ing.) könne nicht berücksichtigt werden. Der auf Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag habe aus denselben Erwägungen keinen Erfolg.

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Die Klägerin hat am 16. Dezember 2004 gegen das erstinstanzliche Urteil die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt vor: Ein Grund, ihr die beantragte Betriebserlaubnis zu versagen, liege nicht vor. Die Betreuung der Kinder durch geeignete Kräfte sei gesichert, das Wohl der Kinder sei auch in sonstiger Weise gewährleistet. Die in der Leistungsbeschreibung angegebene Personalstruktur in der Erziehungsstelle sei ausreichend. Die Beanstandung ihrer externen Halbtagstätigkeit sei nicht überzeugend. Sie richte ihre Erziehungsleistungen nach den alltäglichen Notwendigkeiten aus, auf die sie flexibel reagieren könne. Ihr Ehemann sei als Dipl.-Ing. freiberuflich tätig und habe sein Büro im gemeinsamen Einfamilienhaus. Er sei während ihrer Abwesenheiten stets zu Hause. Auf der Basis der Argumentation des Verwaltungsgerichts sei ihr zumindest die Erlaubnis für eine Erziehungsstelle mit einem Platz zu erteilen in Verbindung mit einer Nebenbestimmung, dass für eine weitere Fachkraft zu sorgen wäre. Eine solche Nebenbestimmung sei aber ohnehin unverhältnismäßig. Die Ablehnung ihres Antrags verstoße gegen ihr Grundrecht aus Art. 12 GG.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung F. vom 14. Mai 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. September 2003 zu verpflichten, ihr eine Betriebserlaubnis gemäß § 45 SGB VIII i.V.m. § 48a SGB VIII für zwei Plätze im Rahmen einer Erziehungsstelle in privater Trägerschaft zu erteilen,

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hilfsweise,

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diese Betriebserlaubnis für einen Platz zu erteilen,

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hilfsweise,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der genannten Bescheide zu verpflichten, ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das angefochtene Urteil und weist darauf hin, dass das Betreuungsangebot der Klägerin dem einer Pflegefamilie entspreche, nicht aber die Voraussetzungen einer institutionalisierten Erziehungsstelle erfülle.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung Hannover verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthafte Berufung der Klägerin, die sich nach Auflösung der Bezirksregierung F. seit dem 1. Januar 2005 gegen den Beklagten als deren Rechtsnachfolger richtet, hat insgesamt keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat das mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsbegehren auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle mit zwei Plätzen zu Recht abgewiesen. Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die von der Klägerin beabsichtigte Erziehungsstelle dem Erlaubnisvorbehalt des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII unterfällt, wobei dahinstehen kann, ob die Erziehungsstelle als Einrichtung im Sinne dieser Vorschrift oder - näherliegend - als Betrieb einer sonstigen Wohnform im Sinne von § 48 a SGB VIII anzusehen ist. Denn auch der Betrieb einer sonstigen Wohnform stellt eine Einrichtung dar (vgl. Jans/Happe in: Jans/Happe/Saurbier/Maas, Jugendhilferecht, 3. Aufl., Stand: August 2005, § 48 a Art. 1 KJHG Rn. 4, 16 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 24.2.1994 - BVerwG 5 C 42.91 -, FEVS 45, 52 zu § 100 Abs. 1 BSHG), für die die §§ 45 bis 48 SGB VIII entsprechend gelten. Im vorliegenden Streit bedarf es keiner Vertiefung, unter welchen Bedingungen Erziehungsstellen, die begrifflich im SGB VIII nicht definiert sind, als Form der Vollzeitpflege angesehen und anerkannt werden können (vgl. dazu Meysen, JAmt 2002, 326). Die Klägerin wehrt sich gerade dagegen, die von ihr aufgenommenen Kinder J. und K. L. im Rahmen einer Vollzeitpflege weiter zu betreuen. Ihr geht es nicht um die Erteilung einer Pflegeerlaubnis gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, sondern um eine Erlaubnis als Einrichtungsträger im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII und damit um eine Erweiterung ihrer Betreuungsmöglichkeiten.

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Der Träger einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, bedarf gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII (i.d.F. des Gesetzes v. 8.9.2005, BGBl I, 2729) für den Betrieb der Einrichtung der Erlaubnis. Die Erlaubnis kann mit Nebenbestimmungen versehen werden (§ 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII). Sie ist gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII zu versagen, wenn (1.) die Betreuung der Kinder oder der Jugendlichen durch geeignete Kräfte nicht gesichert ist oder (2.) in sonstiger Weise das Wohl der Kinder oder der Jugendlichen in der Einrichtung nicht gewährleistet ist; dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn bei der Förderung von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen (a.) ihre gesellschaftliche und sprachliche Integration oder (b.) die gesundheitliche Vorsorge und medizinische Betreuung erschwert wird. Liegen Versagungsgründe nicht vor, besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum KJHG, BT-Drs. 11/5948 S. 84; Mörsberger in: Wiesner/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, SGB VIII, 2. Aufl. 2000, § 45 Rn. 38, 44). Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis vorliegen, hängt von der Art der jeweiligen Einrichtung und den dafür zu fordernden Mindeststandards ab. Wesentlich ist, dass die eingesetzten Kräfte den Anforderungen der jeweiligen Einrichtung gewachsen sind. Sie müssen zur Betreuung in der Einrichtung persönlich geeignet und hinreichend fachlich qualifiziert sein, was allerdings nicht stets den Einsatz ausgebildeter Fachkräfte voraussetzt (vgl. Jans/Happe, a.a.O., § 45 Rn. 69 ff.; Mörsberger, a.a.O., § 45 Rn. 50 ff.). Aus dem Begriff der Sicherung im Sinne von § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII leitet sich weiterhin das Erfordernis einer ausreichenden Zahl von geeigneten Kräften in der Einrichtung ab, die der Einrichtungsträger zur Verfügung haben muss. Es müssen so viele geeignete Kräfte vorhanden und einsetzbar sein, dass auch besonderen personellen Belastungen vorgebeugt ist sowie Krankheits- und Urlaubsvertretungen sichergestellt sind (BVerwG, Beschl. v. 17.2.1989 - BVerwG 5 B 7/89 -, Buchholz 436.51 § 78 JWG Nr. 5; Jans/Happe, a.a.O., § 45 Rn. 78; Mörsberger, a.a.O., § 45 Rn. 57).

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Die von der Klägerin beabsichtigte Gestaltung der Erziehungsstelle genügt den genannten Anforderungen nicht. Der Erteilung der Betriebserlaubnis steht zwar nicht entgegen, dass die Einrichtung auf die Betreuung von lediglich zwei aufzunehmenden Kindern oder Jugendlichen beschränkt ist. Der Erlaubnisvorbehalt erfasst Heime und andere Einrichtungen, wobei der Begriff der Einrichtung im Hinblick auf den Schutzzweck der § 45 ff. SGB VIII, Gefahren für die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen abzuwehren, weit zu fassen ist und nicht von ihrer Größe abhängt (Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 83; Jans/Happe, a.a.O., § 45 Rn. 29; Mörsberger, a.a.O., § 45 Rn. 32). Dementsprechend können auch familienanaloge Betreuungsformen mit nur wenigen oder auch nur einem Aufnahmeplatz in einem „Kleinstheim“ (vgl. dazu Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter, Beschlüsse v. 13./15.11.2002 zur „Hilfe zur Erziehung in Pflegefamilien und in familienähnlichen Formen“, V. n. b.) bzw. einer Familie als selbstständig geführte Einrichtungen der Erlaubnispflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII unterfallen. Dies gilt jedenfalls, soweit - wie in Niedersachsen - Landesgesetzgebung im Rahmen des Landesrechtsvorbehalts gemäß § 49 SGB VIII eine Mindestplatzzahl nicht vorgibt.

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Durchgreifende Bedenken bestehen aber in Bezug auf die personelle Ausstattung der von der Klägerin beabsichtigten Einrichtung. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass das personelle Konzept für die streitige Erziehungsstelle nicht schlüssig sei und die Betreuung der Kinder oder Jugendlichen nicht als hinreichend gesichert erscheinen lasse. Auf die diesbezüglichen Ausführungen in dem Urteil, die sich der Senat zu eigen macht, wird im Wesentlichen Bezug genommen (§ 130 b Satz 2 VwGO). In der zu ihrem Antragsbegehren vorgelegten und das streitige Begehren kennzeichnenden Leistungsbeschreibung (in der aktualisierten Fassung vom 20.2.2003) hat die Klägerin angegeben, für die Betreuung der Erziehungsstelle stehe sie mit 0,5 pro Platz als pädagogische Fachkraft zur Verfügung. Wie die (vormals zuständige) Bezirksregierung Hannover in der Klageerwiderung vom 23. Januar 2004 überzeugend ausgeführt hat, hat die Klägerin damit zwar formal gesehen die allgemein anerkannten fachlichen Mindestanforderungen für eine professionelle Betreuung in einer Erziehungsstelle mit zwei Plätzen berücksichtigt, deren Berechtigung sie selbst nicht in Zweifel gezogen hat und an denen zu zweifeln auch aus Sicht des Senats kein Anlass besteht. Allerdings steht die Klägerin der Erziehungsstelle tatsächlich nicht in dem angegebenen Umfang als pädagogische Fachkraft zur Verfügung, so dass die Umsetzung der entsprechenden Angaben aus der Leistungsbeschreibung nicht gewährleistet ist. Hieran ist sie schon durch ihre Halbtagstätigkeit beim Jugendamt der Region F. mit einer Arbeitszeit von 19,75 Stunden/Woche gehindert. Dabei kann dahinstehen, inwieweit die Klägerin tatsächlich ihre Arbeitszeiten beim Jugendamt flexibel gestalten kann. Denn es besteht kein Zweifel daran, dass durch ihre externe Berufstätigkeit sowohl Arbeitszeit - zuzüglich Fahrzeit von und zur Arbeitsstelle - als auch Arbeitskraft gebunden wird und dies zwangsläufig zu Lasten des behaupteten Einsatzes in der Erziehungsstelle geht. Soweit die Klägerin unter Zugrundelegung ihrer externen Berufstätigkeit und der Tätigkeit als pädagogische Fachkraft in der Erziehungsstelle mit weiteren 38,5 Stunden/Woche eine Wochenarbeitszeit von insgesamt 57,75 Stunden für unbedenklich hält, weil dies im Rahmen einer freiberuflichen Tätigkeit nicht unüblich sei, folgt der Senat dem nicht. Es ist vielmehr davon auszugehen, worauf in dem angefochtenen Bescheid vom 8. Mai 2003 zutreffend hingewiesen worden ist, dass es bei diesem Konzept zu einer Überlastung der Klägerin kommen und dadurch eine hinreichende Betreuung bzw. das Wohl der Kinder oder Jugendlichen in Frage gestellt sein würde. Hinzu kommt, dass die Klägerin als Trägerin der Erziehungsstelle zusätzliche Leitungs- und Verwaltungsaufgaben wahrnehmen müsste, was zu einer weiteren Inanspruchnahme ihrer Arbeitskraft führen würde. Die Klägerin hat in der Leistungsbeschreibung in diesem Zusammenhang angegeben, dass sie für den Bereich Leitung/Verwaltung mit einem Viertel und für die Betreuung der Kinder mit drei Vierteln zur Verfügung stehe. Damit hat sie sich aber in Widerspruch zu ihren vorherigen Angaben gesetzt. Denn den zuvor noch angegebenen Einsatz als pädagogische Fachkraft mit einem Anteil von 0,5 je Platz kann sie bei der notwendigen Wahrnehmung von Leitungs-/Verwaltungsaufgaben nicht gewährleisten.

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Die vorgenannten Bedenken können weder durch den Einsatz der von der Klägerin benannten staatlich anerkannten Erzieherin noch durch die Unterstützung seitens ihres Ehemannes beseitigt werden. Die Erzieherin steht der Klägerin gemäß der vorgelegten Leistungsbeschreibung nur in Krankheits- und Notfällen zur Verfügung, nicht aber als Fachkraft für den Einsatz auf Dauer. Inwieweit der Ehemann der Klägerin - neben seiner eigenen beruflichen Tätigkeit als Bauingenieur - in der Erziehungsstelle tätig sein könnte, bedarf keiner Vertiefung. Denn er ist jedenfalls keine pädagogische Fachkraft und kann deshalb Zeiträume, in denen die Klägerin der Erziehungsstelle insbesondere wegen ihrer externen Berufstätigkeit nicht zur Verfügung steht, nicht abdecken.

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Der Verweis der Klägerin auf die bisherige Betreuung der von ihr aufgenommenen Kinder J. und K. L. rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn dabei bleibt unberücksichtigt, dass sie durch das Führen einer Erziehungsstelle in eigener Trägerschaft - wie bereits erwähnt - zusätzliche Leitungs- und Verwaltungsaufgaben zu erfüllen hat, die bisher in den Verantwortungsbereich des N. gefallen sind. Dass das G. ihre Leitungsfunktion gegenüber der Erziehungsstelle der Klägerin nur unbefriedigend wahrgenommen haben mag, ändert nichts daran, dass jedenfalls zusätzliche Leitungs- und Verwaltungsaufgaben auf die Klägerin als Trägerin einer selbständig geführten Einrichtung als weitere Belastung zukommen würden. Vor allem missachtet die Klägerin, dass bei der Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII eine über die konkrete Belegung hinausgehende, das Gesamtkonzept der Einrichtung berücksichtigende Betrachtungsweise angezeigt ist. Der Einrichtungscharakter einer Betreuungsform setzt voraus, dass sie vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt ist, weitgehend unabhängig ist (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 83). Ob der Einrichtung eine ausreichende Zahl von geeigneten Betreuungskräften zur Verfügung steht, ist deshalb mit Blick auf alle möglichen zukünftigen Fälle zu beurteilen (Jans/Happe, a.a.O., § 45 Rdnr. 78). Die beabsichtigte Erziehungsstelle der Klägerin ist aber nicht auf die Betreuung der Kinder J. und K. L. beschränkt. Der Antrag der Klägerin ist vielmehr weit umfänglicher gerichtet auf die Erlaubnis für eine familienähnliche Einrichtung als stationäre Erziehungsstelle, in die zwei Kinder oder Jugendliche und in besonderen Fällen mehrere Geschwister aufgenommen werden können. Das Aufnahmealter reicht vom Säuglings- bis zum Jugendlichenalter mit der Option, bis zur Verselbständigung weiter in der Erziehungsstelle verbleiben zu können. Als Indikation für eine Aufnahme hat die Klägerin in der Leistungsbeschreibung ausgeführt, es könnten Kinder/Jugendliche mit Entwicklungsbeeinträchtigungen, Verhaltensauffälligkeiten, Lern- und Leistungsstörungen und/oder aus problembeladenen Familien aufgenommen werden, die einer länger dauernden, intensiven Fremdunterbringung und Förderung bedürfen und/oder die in einem familiären System länger dauernde familiäre Beziehungsangebote erhalten und/oder zu einem verselbständigenden Wohnen und Leben herangeführt werden sollen. Im Hinblick auf diesen weiten Leistungsumfang ist der Verweis auf den positiven Verlauf der Betreuung der Kinder J. und K. unzureichend. So ist völlig unklar geblieben und erschließt sich aus der vorgelegten Leistungsbeschreibung nicht, wie z.B. eine pädagogisch fachgerechte Betreuung von Säuglingen, Kleinkindern oder Empfängern von Leistungen nach § 35a SGB VIII während der Zeiträume, in denen die Klägerin ihrer externen Berufstätigkeit nachgeht, gewährleistet sein soll.

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Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle mit nur einem Platz hat gleichfalls keinen Erfolg. Der Senat geht von der Zulässigkeit des Hilfsantrags aus, wobei dahingestellt bleiben kann, ob die Reduzierung des Begehrens eine gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO zulässige Beschränkung der Klage oder aber als Klageänderung gemäß § 91 VwGO, in die der Beklagte im Rahmen der Erörterung der Streitsache vor dem Senat durch rügelose Einlassung in der Sache eingewilligt hat (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 91 Rn. 17), anzusehen ist. Die Frage kann auf sich beruhen, weil das beschränkte Verpflichtungsbegehren jedenfalls in der Sache keinen Erfolg hat.

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Dem Erfolg des Hilfsbegehrens steht in formeller Hinsicht entgegen, dass die Klägerin das erforderliche Verwaltungsverfahren nicht durchgeführt hat. Sie hat ihren Antrag vom 19. Juli 2002 ausschließlich auf die Erteilung einer Betriebserlaubnis für eine Erziehungsstelle mit zwei Plätzen gerichtet. Mit der vorgelegten Leistungsbeschreibung (in der aktualisierten Fassung vom 20. Februar 2003) hat sie ihn konkretisiert und damit Ziel und Gegenstand des Verwaltungsverfahrens bestimmt. Dass ihr Antrag jedenfalls auch bzw. hilfsweise die Erteilung einer Erlaubnis für eine Erziehungsstelle mit nur einem Platz erfassen sollte, lässt sich ihren im Verwaltungsverfahren eingereichten Antragsunterlagen nicht entnehmen. Insbesondere hat die Klägerin ihre Leistungsbeschreibung nicht entsprechend angepasst, was aber erforderlich gewesen wäre, weil das vorgestellte organisatorische und personelle Konzept sich nicht ohne weiteres auf eine Erziehungsstelle mit nur einem Platz übertragen lässt und sich überdies bei einem derart beschränkten Betreuungsumfang in noch stärkerem Maße Abgrenzungsfragen zwischen einer selbstständigen Einrichtung im Sinne von §§ 45, 48a SGB VIII und einer Vollzeitpflege im Sinne von §§ 33, 44 SGB VIII stellen als dies bereits bei einer Erziehungsstelle mit zwei oder wenig mehr Plätzen der Fall ist.

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Dem Hilfsantrag bleibt darüber hinaus aus materiellen Erwägungen der Erfolg versagt, weil wegen der externen Berufstätigkeit der Klägerin auch bei nur einem Platz in der Erziehungsstelle eine hinreichende Betreuung des aufzunehmenden Kindes oder Jugendlichen nicht gewährleistet werden kann. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin ausdrücklich erklärt, ihre Berufstätigkeit bei der Region F. beibehalten zu wollen. Mit einer Einrichtung, die gemäß ihrer Leistungsbeschreibung eine „Rund-um-die-Uhr-Betreuung“ sicherstellt, ist dies bei dem von der Klägerin vorgesehenen personellen Einsatz nicht zu vereinbaren. Der Hinweis der Klägerin auf die Möglichkeit einer Nebenbestimmung mit dem Inhalt, für eine weitere Fachkraft zu sorgen, ändert daran nichts. Denn abgesehen davon, dass die Klägerin sich gegen eine solche Nebenbestimmung sperrt und sie für rechtswidrig hält, ergibt sich weder aus ihrem im Verwaltungsverfahren gestellten Erlaubnisantrag noch aus ihrem Vorbringen im gerichtlichen Verfahren, wie sie sich den Einsatz einer weiteren Fachkraft in der beabsichtigten Erziehungsstelle vorstellt, d. h. in dem von ihr und ihrer Familie bewohnten Einfamilienhaus. Erst recht hat sie nicht dargelegt, in welchem zeitlichen Umfang und durch welche konkret zu bezeichnende Fachkraft - über die lediglich für Krankheits- und Notfälle vorgesehene Erzieherin auf 325,-EUR-Basis hinaus - eine personelle Ergänzung für sie in Betracht käme. Weiterführende Angaben hierzu konnte sie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht machen. Es ist aber nicht Aufgabe des Beklagten, losgelöst von den vorgelegten Antragsunterlagen eine mit Nebenbestimmungen versehene Erlaubnis für ein Betreuungskonzept zu erteilen, das die Klägerin nicht hinreichend konkretisiert hat.

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Die Versagung der Betriebserlaubnis - auch einer auf einen Erziehungsstellenplatz beschränkten - verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die in § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII normierte Erlaubnispflicht (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) stellt eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Zulassungsbeschränkung für die Ausübung des Berufs als Träger einer Erziehungsstelle dar (zur Zulässigkeit von subjektiven Zulassungsschranken vgl. BVerfG, Beschlüsse v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97, 107, u. v. 12.3.1985 - 1 BvL 25, 45, 52/83 -, BVerfGE 69, 209, 218; Gubelt in: von Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 12 Rn. 55) . Sie ist durch das im besonderen Maße schützenswerte Gemeinschaftsgut des Wohls der Kinder und Jugendlichen gerechtfertigt, das den einzigen Grund für die Versagung der Erlaubnis darstellt und den Zugang zur Berufsausübung nicht unverhältnismäßig erschwert. Das Grundrecht auf Berufsfreiheit gebietet nicht, dass der Klägerin die begehrte Erlaubnis für den Betrieb einer institutionalisierten Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ohne die - durch die erforderlichen personellen Strukturen abgesicherte - Gewährleistung des Wohls der Kinder und Jugendlichen zuerkannt wird.

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Da die beantragte Betriebserlaubnis zu Recht versagt worden ist, hat der weiterhin hilfsweise gestellte Antrag der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrages gleichfalls keinen Erfolg.

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