Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-28, Aktenzeichen 20 K 10510/00
ECLI:DE:VGK:2002:1128.20K10510.00.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. September
2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2000
verpflichtet, die im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten des Klägers zu
löschen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d:

2

Der Kläger ist ein österreichischer Staatsangehöriger. Er lebt seit längerer Zeit
mit einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis-EG in der Bundesrepublik und ist
selbstständiger Versicherungsagent. Über ihn sind folgende Daten im
Ausländerzentralregister (AZR) gespeichert:

3

Name: I.
Vorname: I.
Geburtsort: M.
Geburtsdatum: 10.07.1951
Geschlecht: männlich
Staatsangehörigkeit: österreichisch
Familienstand: geschieden
Ersteinreise: 18.10.1971
Meldestatus: Wiederzuzug aus dem Ausland am 08.03.1996
Aufenthaltsgenehmigung: unbefristete Aufenthaltserlaubnis - EG erteilt am
26.01.1995, von der Stadtverwaltung in T.

4

Am 26. Juli 2000 beantragte der Kläger die Löschung der gespeicherten Daten.
Die Speicherung von Daten eines Unionsbürgers stelle einen Verstoß gegen EG-
Recht dar und sei gleichheitswidrig.

5

Mit Bescheid vom 29. September 2000 wurde der Antrag abgelehnt. Zur
Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass der Kläger ein Ausländer im Sinne des
Ausländerzentralregistergesetzes (AZRG) sei. Daher sei die Speicherung seiner
Daten zulässig. Ein Verstoß gegen EG-Recht liege nicht vor. EU-Ausländer
genössen zwar Freizügigkeit, seien aber hinsichtlich des Aufenthaltsstatus nicht im
vollen Umfang Inländern gleichgestellt. Die Datenspeicherung diene nicht selten dem
Interesse des EU-Ausländers. Sie stelle sicher, dass bei der Aufenthaltserlaubnis-EG
die dem Ausländer zukommenden Privilegierungen schnell erkannt und beachtet
werden.

6

Hiergegen legte der Kläger am 10. Oktober 2000 Widerspruch ein. Zur
Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass die Speicherung seiner Daten gegen EU-
Recht verstoße. Insoweit liege ein Verstoß gegen Art. 12 i.V.m. Art. 39 des Vertrages
zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) vor. Diese Vorschriften
verböten es, Bürger eines anderen Mitgliedsstaates ungleich zu behandeln bzw. zu
diskriminieren. Eine Speicherung der Daten von Ausländern in einem speziellen
Register stelle eine solche Diskriminierung dar. Weiter verstoße die Speicherung
gegen die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.
Oktober 1995 (Datenschutzrichtlinie), insbesondere liege ein Verstoß gegen Art. 6 b
und Art. 7 e der Datenschutzrichtlinie vor. Schließlich sei nicht einsichtig, weshalb
über die Ausländerbehörden hinaus auch alle deutschen Behörden, Gerichte und
teilweise auch Private und Behörden von Drittländern Zugang zu den Daten haben
sollten.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 20. November 2000 wurde der Widerspruch
zurückgewiesen. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass die Speicherung der
Daten des Klägers verfassungsrechtlich zulässig sei. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht
verletzt, weil die Speicherung im Zusammenhang mit ausländerrechtlichen
Maßnahmen, wie etwa der Erteilung einer EG-Aufenthaltserlaubnis, der Ausweisung
oder Abschiebung erfolge. Im Übrigen würden auch deutsche Staatsangehörige
teilweise mit denselben Daten in den Melderegistern gespeichert. Auch
europarechtlich sei die Speicherung der Daten zulässig, insbesondere liege kein
Verstoß gegen die Datenschutzrichtlinie vor. Ein Verstoß gegen Art. 6 b der Richtlinie
scheide aus, weil der Richtlinie insoweit ein generelles Verbot, personenbezogene
Daten von Unionsbürgern in einem Mitgliedstaat zu speichern, nicht zu entnehmen
sei. Auch ein Verstoß gegen Art. 7 e sei nicht ersichtlich, da die Kenntnis der Daten
von EU-Bürgern für die Aufgabenerfüllung einer Vielzahl öffentlicher Stellen in der
Bundesrepublik erforderlich sei. So werde durch die Dateispeicherung im
Zusammenhang mit der Erteilung der EG-Aufenthaltserlaubnis gewährleistet, dass
andere Stellen sofort in Erfahrung bringen könnten, dass die Freizügigkeitsvor-
aussetzungen im Sinne des Aufenthaltsgesetzes EWG vorliegen. Aber auch die
Speicherung von Sachverhalten wie Ausweisung und Abschiebung sei im Hinblick
auf die Durchsetzung des Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 8 Abs. 2 AuslG
erforderlich. Die Weitergabe von Daten an Behörden anderer Staaten und an
nichtöffentliche Stellen sei nur eingeschränkt möglich.

8

Am 16. Dezember 2000 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung wird u.a.
ausgeführt, dass die pauschale Speicherung seiner Daten schon von Verfassungs
wegen unzulässig sei, weil die unterschiedliche Behandlung von Unionsbürgern und
Deutschen gegen Art. 3 Abs. 3 GG verstoße. Weiter verstoße die Speicherung auch
gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Sie sei mit der Datenschutzrichtlinie
unvereinbar, der - mangels rechtzeitiger Umsetzung durch den deutschen
Gesetzgeber - nunmehr unmittelbare Wirkung zukomme. Danach sei die generelle
Speicherung von Ausländerdaten von EU-Bürgern nicht zulässig. Nach der ständigen
Rechtsprechung des EuGH unterliege ein Unionsbürger nur der Pflicht, sich
innerhalb von 3 Monaten bei den nationalen Behörden melderechtlich erfassen zu
lassen, um so den Behörden Kenntnis über die Bevölkerungswanderung zu
verschaffen. Eine darüber hinausgehende Speicherung von Daten sei rechtswidrig.
Eine ausländerrechtliche Kontrolle sei nur innerhalb der vom Gemeinschaftsrecht
gezogenen Grenzen zulässig; dies gelte auch für Melde- und Ausweispflichten. Eine
Freizügigkeitsbeschränkung sei nur dann zulässig, wenn sie auf einem Tatbestand
beruhe, der eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung des
Grundinteresses eines Mitgliedstaates bewirke. Dass die Speicherung seiner Daten
europarechtlich unzulässig sei, ergebe sich auch aus der Stellungnahme des euro-
päischen Parlaments zu seiner Petition.

9

Der Kläger beantragt,

10

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. September 2000
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 2000 zu
verpflichten, die vom Kläger im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten
zu löschen.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung wird ausgeführt, dass Grundlage für die Speicherung der Daten
des Klägers das AZRG sei. Dieses Gesetz differenziere hinsichtlich der von ihm
erfassten Ausländer nicht zwischen EU-Bürgern und Drittstaatlern, weswegen auch
Daten über EU-Bürger zu speichern seien. Ein Verstoß gegen die
Datenschutzrichtlinie liege nicht vor. Diese Richtlinie enthalte kein generelles Verbot,
personenbezogene Daten von EU-Bürgern zu speichern. Der vom
Petitionsausschuss des Europäischen Parlaments behauptete Verstoß gegen Art. 7
e der Datenschutzrichtlinie sei nicht gegeben. Die Kenntnis von Daten über EU-
Bürger sei für die Aufgabenerfüllung einer Vielzahl von Stellen erforderlich. Dies gelte
gerade für die Dateispeicherung im Zusammenhang mit der Erteilung einer EG-
Aufenthaltserlaubnis. Durch die Speicherung werde gewährleistet, dass andere
Stellen, insbesondere andere Ausländerbehörden, sofort in Erfahrung bringen
könnten, dass ein EU-Bürger über eine EG-Aufenthaltserlaubnis verfüge, also die
Freizügigkeitsvoraussetzungen im Sinne des Aufenthaltsgesetzes EWG vorlägen.
Gerade die Speicherung im AZR stelle damit sicher, dass die Geltung der
Privilegierungen schnell erkannt und beachtet würden. Damit werde klar, dass mit
der Speicherung der Daten von EU-Bürgern keine "dauerhafte Überwachung"
bezweckt werde. Die Dateispeicherung stehe vielmehr in Zusammenhang mit einer
ausländerrechtlichen Entscheidung und könne sich für den betreffenden Ausländer
auch positiv auswirken. Durch die Speicherung der Daten im AZR erfolge auch keine
Diskriminierung gegenüber Deutschen. Auch EU-Ausländer seien hinsichtlich ihres
Aufenthaltsstatus nicht vollständig mit deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt.
So werden ihnen eine EG-Aufenthaltserlaubnis ausgestellt, auch dürften sie unter
engen Voraussetzungen ausgewiesen und abgeschoben werden.

14

In der Akte befindet sich weiter eine Stellungnahme des Bundesbeauftragten für
Datenschutz vom 20. September 2000 (die z.T. Bezug nimmt auf eine
Stellungnahme des BMI) sowie eine Mitteilung des Petitionsausschusses des
Europäischen Parlaments betreffend die Petition 481/98; auf die Stellungnahme bzw.
Mitteilung wird Bezug genommen (Bl. 46 ff., 66 ff. d.A.).

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Verfahrensakte in diesem Verfahren und im Verfahren 20 L 59/01 sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

17

Das Gericht konnte in der Sache entscheiden, ohne das Verfahren auszusetzen
und es dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischem Gerichtshof
vorzulegen. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. § 80 BVerfGG an das
Bundesverfassungsgericht scheidet aus, da es im vorliegenden Verfahren nicht um
die Vereinbarkeit von nationalem Recht mit nationalem Verfassungsrecht geht; es
steht allein die Vereinbarkeit von nationalem Recht mit europäischem
Gemeinschaftsrecht in Rede. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach
Art. 234 Abs. 2 EGV war entbehrlich, da nach Auffassung des Gericht die
maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen Fragen anhand der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes und der Literatur zum EGV beantwortet werden können.

18

Die zulässige Klage ist begründet. Der angegriffene Bescheid vom 29.
September 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. November 2000
ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen
Anspruch auf Löschung der Daten, die über ihn im AZR gespeichert sind.

19

Der Anspruch auf Löschung der Daten aus dem AZR ergibt sich aus § 36 Abs. 1
Satz 4 AZRG. Danach sind im AZR gespeicherte Daten zu löschen, wenn ihre
Speicherung unzulässig war oder geworden ist. Dass die Löschung auch bei Daten
zu erfolgen hat, deren Speicherung unzulässig geworden ist, ergibt sich aus Sinn
und Zweck des Gesetzes sowie aus § 36 Abs. 2 Satz 2 AZRG.

20

Vergl. § 35 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BDSG und Gola/Schomerus, BDSG, 7.
Aufl. 2002, Rdnr. 11 zu § 35.

21

Daneben folgt ein solcher Löschungsanspruch aus dem allgemeinen
Unterlassungs- bzw. Folgenbeseitigungsanspruch. Danach sind rechtswidrige
hoheitliche Handlungen zu unterlassen bzw. sind die Folgen einer rechtswidrigen
hoheitlichen Handlung zu beseitigen.

22

Siehe dazu z.B. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl. 1998, S. 300
ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 1999, § 29, Rdnr. 1
ff.

23

Die Speicherung der Daten des Klägers zum jetzigen Zeitpunkt ist unzulässig.
Zwar ist nach dem AZRG - betrachtet man dieses Gesetz isoliert - die Speicherung
der Daten nicht zu beanstanden. Der Kläger ist nämlich Ausländer im Sinne von § 2
Abs. 1 AZRG und sein Aufenthalt im Bundesgebiet ist ein nicht nur ein
vorübergehender. Auch die Art der gespeicherten Daten ist vom AZRG gedeckt
(vergl. § 3 Nr. 1 - 6 AZRG). Indes sind die genannten Vorschriften des AZRG auf den
Kläger nicht anwendbar, da ihre Anwendung gegen primäres (1.) und sekundäres
(2.) Recht der europäischen Gemeinschaft verstößt.

24

1. Die Anwendung der §§ 2, 3 AZRG auf den Kläger verstößt gegen Artikel 49,
50 EGV (Dienstleistungsfreiheit). Nach Art. 49 Abs. 1 EGV sind Beschränkungen des
freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft nach Maßgabe des EGV
verboten. Nach Art. 50 Abs. 3 EGV kann der Leistende zwecks Erbringung seiner
Leistungen seine Tätigkeit vorübergehend in dem Staat ausüben, in dem die
Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, welcher dieser Staat
für seine eigenen Angehörigen vorschreibt.

25

Damit gewährt Art. 49, 50 EGV nicht nur die Freiheit der Dienstleistungen im
engeren Sinne, sondern auch ein konstitutives Aufenthaltsrecht des Dienstleisters im
Rahmen der Erbringung der Dienstleistung. Werden die Dienstleistungen dauerhaft
erbracht, ist auch das Aufenthaltsrecht dauerhaft.

26

EuGH, Rs. C-363/89, Slg. 1991, S. 273, 290 ff., Rz. 8 ff. (Roux)

27

Von ihrer Schutzwirkung her gewährleisten Art. 49, 50 EGV zunächst einmal -
und vor allem - ein allgemeines Verbot der unmittelbaren Diskriminierung von
ausländischen Dienstleistern aus der europäischen Union. Eine unmittelbare
Diskriminierung liegt vor, wenn eine Ungleichbehandlung aufgrund der
Staatsangehörigkeit erfolgt. Eine unmittelbare Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit ist gegeben, wenn der Dienstleister wegen seiner
Staatsangehörigkeit anders behandelt wird als die eigenen Staatsangehörigen des
Staates, in dem die Dienstleistung erbracht wird.

28

Siehe z.B. EuGH, Rs. 305/87, Slg. 1989, S. 1461, 1476 ff, Rz. 12 ff
(Kom/Griechenland); Rs. C-20/92, Slg. 1993 I, S. 3777, 3794, Rz. 14
(Hubbard); Rs. C-334/94, Slg. 1996, S. 1307, 1339, Rz. 14
(Kom/Frankreich); Rs. C-114/97, Slg. 1998, S. 6717, 6741, Rz. 30
(Kom/Spanien).

29

Hier sind die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen der Art. 49, 50 EGV
anwendbar (a), der Kläger erbringt Dienstleistungen im Sinne von Art. 50 Abs. 2 EGV
(b), er wird durch die Regelungen des AZRG im Hinblick auf Art. 49, 50 EGV
unmittelbar diskriminiert (c), und diese Diskriminierung wird nicht durch Vorbehalte
gerechtfertigt (d).

30

a) Die Regeln des europäischen Gemeinschaftsrechts sind anwendbar, da der
Fall einen grenzüberschreitenden europarechtlichen Bezug hat. Der Kläger ist ein
EU-Ausländer, der dauerhaft in Deutschland lebt und arbeitet.

31

b) Der Kläger erbringt als österreichischer Staatsangehöriger in Deutschland
Dienstleistungen im Sinne des Art. 50 EGV. Er ist nämlich selbstständiger
Versicherungsagent. Die selbstständige Versicherungsagententätigkeit stellt eine
freiberufliche "Dienstleistung" im Sinne des Art. 50 Abs. 2 lit. d EGV dar.

32

Vergl. EuGH, Rs. 39/75, Slg. 1975, S. 1547, 1554 f., Rz 1/4 ff.
(Coenen); Rs. 205/84, Slg. 1986, S. 3755, 3799 ff., Rz. 16 ff.
(Kom/Deutschland).

33

c) Der Kläger wird durch die Regelungen des AZRG im Hinblick auf Art. 49, 50
EGV unmittelbar diskriminiert. Die Art. 49, 50 EGV erfassen - wie auch Art. 39 EGV -
alle unmittelbaren Diskriminierungen, die einen unmittelbaren oder mittelbaren
Einfluss auf die berufliche Tätigkeit haben können. So erfasst Art. 39 EGV die
Verwendung der eigenen Sprache vor Gericht als Beitrag zur Integration des
Wanderarbeitnehmers, den Zugang zu Sozialwohnungen als Voraussetzung für die
Ausübung einer Tätigkeit, Art. 49/50 die Pflicht zur Leistung einer Sicherheit für die
Prozesskosten nur für Ausländer, Art. 49/50 die Registrierung von Schiffen für
Freizeitzwecke als Folgeerscheinung der Freizügigkeit, Art. 39 die Beweiskraft von
Personenstandsurkunden als Voraussetzung für die Geltendmachung bestimmter
Rechte u.s.w. Es werden mithin alle "Diskriminierungen" erfasst, die irgendeinen
Bezug zur Dienstleistungsfreiheit haben.

34

Siehe EuGH, Rs. 137/84, Slg. 1985, S. 2681, 2696, Rz. 16 (Musch);
Rs. 63/86, Slg. 1988, S. 29, 52 f., Rz. 15 f. (Kom/Italien); Rs. C-260/89,
Slg. 1993 I, S. 3777 (Hubbard); Rs. C-334/94, Slg. 1996 S. 1307, 1341,
Rz. 21 (Kom/Frankreich); Rs. c-336/94, Slg. 1997, S. 6761, 6780 f. Rz. 19
(Dafeki). Siehe dazu Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Das Recht
der Europäischen Union, Loseblatt, Stand Februar 2002, Rz. 49 f. zu Art.
49/50 EGV.

35

Demnach liegt hier eine unmittelbare Diskriminierung des Klägers vor. Er wird
nämlich nicht nur wie jeder deutsche Staatsangehörige im Melderegister, sondern
darüber hinausgehend - anders als deutsche Staatsangehörige - auch im
Ausländerzentralregister geführt. Diese Diskriminierung ist im Rahmen der Art. 49/50
EGV relevant, da sie zumindest einen mittelbaren Einfluss auf seine berufliche
Tätigkeit haben kann. Er wird nämlich anders als deutsche Staatsangehörige durch
die Eintragung im Ausländerzentralregister schärfer "überwacht", was ihn ggf. auch in
seinem beruflichen Bereich beeinträchtigen kann. Diese Diskriminierung ist nicht
etwa deswegen irrelevant, weil es sich um eine solche minimaler Natur handelte.

36

Vergl. EuGH, Rs. 22/80, Slg. 1980, S. 3427, 3437 (Boussac) - de
minimis Regel.

37

Insbesondere ergibt sich ein solcher "Minimalcharakter" nicht daraus, dass der
Kläger im AZR mit relativ wenigen Daten gespeichert ist. Grundsätzlich ist nämlich
auch eine Speicherung "unsensibler" Daten von Belang, da es unter den
Bedingungen der automatisierten Datenverarbeitung kein "belangloses" Datum mehr
gibt. Dies gilt zumal im Rahmen des europäischen Gemeinschaftsrechts; Art. 6 und 7
der Datenschutzrichtlinie erfassen alle personenbezogenen Daten und nicht nur
solche, die im Sinne von Art. 8 der Richtlinie "sensibel" sind.

38

Siehe zum ersten Ansatzpunkt BVerfGE 65, 1 (45) und zum
europäischen Datenschutzrecht Rüpke, ZRP 1995, S. 185 (186 f.).

39

Hinzu treten in der Sache die umfangreichen und schwer eingrenzbaren
Verarbeitungsmöglichkeiten der über den Kläger gespeicherten Daten: Ein Teil der
Daten des Kläger kann auf Ersuchen nach § 14 AZRG an alle öffentlichen Stellen
(d.h. auch an die öffentlichen Stellen nach §§ 15 bis 21 AZRG) übermittelt werden,
teilweise ohne dass insoweit eine Zweckangabe notwendig wäre (§ 10 Abs. 1 Satz 2
2. Hs. AZRG). Die übrigen Daten können unter Zweckangabe und unter den
Voraussetzungen der §§ 10 sowie 15 bis 21 AZRG übermittelt werden. Dabei erfolgt
die Übermittlung der Daten größtenteils nach Maßgabe des automatisierten
Verfahrens nach § 22 AZRG. Dabei erhält die im Rahmen des § 22 AZRG abrufende
Stelle ohne weitere Zwischenschaltung irgendeiner Instanz unmittelbaren Zugriff auf
die gespeicherten Daten. Im Rahmen des Abrufs im automatisierten Verfahren
können die Daten durch die abrufende Stelle schließlich verändert werden (§ 7
AZRG). Schließlich können unter besonderen Voraussetzungen auch Daten an
andere Staaten oder zwischenstaatliche Stellen weitergegeben werden (§ 26 AZRG).
Von alledem erfährt der Kläger nichts.

40

Ausführlich zur erheblichen Reichweite des AZRG Streit/Heyder,
AZRG, Kommentar, 1997, Rdrn. 8 ff. zur Einführung; Weichert, AZRG,
Kommentar, 1998, Rdnr. 11 ff. zur Einführung.

41

Ein "Minimalcharakter" der gespeicherten Daten ergibt sich auch nicht daraus,
dass der Kläger mit einem Teil seiner Daten auch im - dezentralen - Melderegister
gespeichert ist. Zum einen werden im Melderegister nicht die Daten über
Ersteinreise, Meldestatus und Aufenthaltsgenehmigung erfasst. Zum anderen sind
auch Doppelspeicherungen von Daten datenschutzrechtlich relevant, dies zumal,
weil die zentrale Speicherung von Daten nach dem AZRG zum Teil weit über das
Melderecht hinausgeht.

42

Umfassend Frankenberg, Datenschutz und Staatsangehörigkeit, in: Si-
mon/Weis (Hrsg.), Zur Autonomie des Individuums, Liber Amicorum Spiros
Simitis, 2000, S. 99 (116 f.) und Streit/Heyder, a.a.O:, Rdrn. 16 ff.;
Weichert, a.a.O., Rdnr. 39 ff.

43

Beispielsweise kennt das Melderecht bei Einzelabfragen grundsätzlich nicht die
Möglichkeit des unmittelbaren Zugriffs nach § 22 AZRG; dies geht erheblich weiter
als die entsprechenden Regelungen des MRRG (vergl. z.B. § 18 Abs. 3 MRRG).
Insoweit liegt aber gerade in dieser Regelung eine nicht unempfindliche
Beeinträchtigung des informationellen Selbstbestimmungsrechtes. Weiter ist im
Melderecht z.B. nicht die Möglichkeit gegeben, dass die Daten durch die abrufenden
Stelle verändert werden (§ 7 AZRG).

44

Vergl. Frankenberg, a.a.O., S. 117; Weichert, a.a.O., Rdnr. 1 ff. zu §
22.

45

d) Die diskriminierende Ungleichbehandlung wird nicht durch Vorbehalte
gerechtfertigt. Soweit als Grund für die Ungleichbehandlung der unterschiedliche
Aufenthaltsstatus von Deutschen und EU-Ausländern herangezogen wird, ist die
Ungleichbehandlung unverhältnismäßig (aa). Soweit als Grund für die
Ungleichbehandlung sonstige Gesichtspunkte herangezogen werden, haben diese
vor der Schranke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Art. 55, 46 EGV keinen
Bestand (bb).

46

aa) Soweit als Grund für eine Ungleichbehandlung der im Ansatz verschiedene
Aufenthaltstatus von Deutschen und EU-Ausländern herangezogen wird,
beeinträchtigt die Ungleichbehandlung die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49, 50
EGV unverhältnismäßig. Insoweit kann offen bleiben, ob die Regelungen des AZRG,
soweit sie vor dem Hintergrund des grundsätzlich verschiedenen Aufenthaltsstatus
von Deutschen und EU-Ausländern zu verstehen sind, unmittelbar an der - eng zu
verstehenden - Schranke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nach Art. 55, 46
EGV zu messen sind.

47

In diese Richtung wohl Streit/Srocke, ZAR 1999, S. 109 (111);
Weichert, a.a.O., Rdnr. 48 ff. Zum engen Verständnis des Begriffes der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung im EGV siehe z.B. EuGH, Rs. 41/74,
Slg. 1974, 1337, 1350, Rz. 18/19 (von Duyn); Rs. 36/75; Slg. 1975, S.
1219, 1231, Rz. 26/28 (Rutili); EuGH, Rs. 30/77, Slg. 1977, S. 1999, 2012,
Rz. 33/35 (Boucherau); Verb. Rs. 115 und 116/81, Slg. 1982, S. 1665,
1707 f., Rz. 8 (Adoui).

48

Denn die Regelungen des AZRG sind auch dann unverhältnismäßig, wenn man
andere, tendenziell schwächere, Maßstäbe heranzieht. Gegen eine Anwendung der
Schranke der "öffentlichen Sicherheit und Ordnung" spricht maßgeblich, dass der
grundsätzlich unterschiedliche Aufenthaltsstatus von Inländern bzw. EU-Ausländern
sowohl im Primärrecht (z.B. Art. 46 EGV) als auch im Sekundärrecht der
Gemeinschaft anerkannt ist (z.B. Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 68/360/EWG, Art. 4 Abs.
2 der Richtlinie 73/148/EWG). Daher kann dieser Status selbst seinerseits keine
Frage der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellen. Auch EU-Ausländer
bedürfen eines (besonderen) ausländerrechtlichen Aufenthaltstitels; dessen
Vorhandensein muss grundsätzlich kontrolliert und ggf. sanktioniert werden können.
Dementsprechend hat der EuGH ausländerrechtliche Aufenthalts- und
Anmeldeformalitäten nicht unmittelbar an der Schranke der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung gemessen und hat hervorgehoben, dass das Gemeinschaftsrecht den
Mitgliedstaaten nicht die Befugnis zum Erlass von Maßnahmen genommen habe, die
den nationalen Behörden die Kenntnis von Einwanderungsbewegungen in ihr
Hoheitsgebiet ermöglichen sollten. Diesbezüglich seien grundsätzlich auch
Kontrollen bzw. Sanktionen zulässig.

49

EuGH, Rs. 118/75, Slg. 1976, S. 1185, 1198, Rz. 17/18 (Watson und
Belmann); Rs. 8/77, Slg. 1977, S. 1495, 1503, Rz. 4 (Sagulo); Rs. 321/87,
Slg. 1989, S. 997, 1009 ff., Rz. 9 ff. (Kom/Belgien); Rs. C- 265/88, Slg.
1989, S. 4209, 4225 f., Rz. 9, 14 (Messner); Rs. C - 24/97, Slg. 1998, S.
2133, 2144 f., Rz. 11 ff. (Kom/Deutschland).

50

Voraussetzung für solche Kontroll- bzw. Sanktionsmaßnahmen ist aber, dass sie
das Einreise- und Aufenthaltsrecht nicht in der Substanz berühren und bzw.
erschweren. Weiter müssen die Maßnahmen verhältnismäßig sein, d.h. sie müssen
geeignet, erforderlich und angemessen sein. Schließlich müssen die Sanktionen für
eine Verletzung der ausländerrechtlichen Anmelde- und Aufenthaltsformalitäten in
etwa mit denen vergleichbar sein, die Deutsche bei der Verletzung ähnlicher
Pflichten treffen.

51

EuGH, Rs. 118/75, Slg. 1976, S. 1185, 1198, Rz. 17/18 f. (Watson und
Belmann); Rs. 8/77, Slg. 1977, S. 1495, 1503, Rz. 4 ff. (Sagulo); Rs.
321/87, Slg. 1989, S. 997, 1009 ff., Rz. 9 ff. (Kom/Belgien); Rs. C- 265/88,
Slg. 1989, S. 4209, 4225, Rz. 9, 14 (Messner); Rs. C - 24/97, Slg. 1998,
S. 2133, 2144 f., Rz. 11 ff. (Kom/Deutschland).

52

Zu Unrecht wollen daher Streit und Srocke (a.a.O., S. 112) die Überprüfung auf
den Maßstab der Berührung bzw. Erschwerung des Einreise- und Aufenthaltsrecht
"in der Substanz" beschränken. Auch der Sache nach ist nicht einzusehen, weshalb
unverhältnismäßige Kontrollen bzw. Sanktionen möglich sein sollten, dies zumal es
hier um die essentiellen Grundfreiheiten und Diskrimierungsverbote nach dem EGV
geht.

53

Die hier maßgeblichen Regelungen des AZRG sind unverhältnismäßige
Kontrollmaßnahmen zur Überwachung des EU-Ausländerstatus des Klägers.
Insoweit ist von Bedeutung, dass die maßgeblichen Vorschriften unmittelbar
diskriminierend wirken und dass im Sekundärrecht der europäischen Gemeinschaft
kein Ansatz für ein solches umfassenden Kontrollsystem, das auch EU-Bürger
erfasst, zu finden ist.

54

Insoweit liegt hier der Sachverhalt anders als in den Fällen Watson
und Belman und Messner -Vergl. EuGH, Rs. 118/75, Slg. 1976, S. 1185,
1196 ff. Rz. 1 ff. bzw. Rs. C-265/88, Slg. 1989, S. 4209, 4222 ff., Rz. 1 ff.
Dort lag es so, dass bereits das sekundäre EG-Recht ausdrücklich die
Möglichkeit zur Statuierung von Anzeigepflichten vorsah. Hingegen lässt
sich im vorliegenden Fall dem EG -Recht nicht entnehmen, dass eine
grundsätzliche AZR-Datenspeicherung aller EU-Ausländer erfolgen kann.
Vielmehr enthält die insoweit einschlägige Datenschutzrichtlinie von der
Tendenz her vorwiegend datenschutzrechtliche Schranken.

55

- Die Regelungen der §§ 2, 3 AZRG sind nicht "erforderlich" im Sinne des
gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzipes. Zur Erreichung desselben
Zwecks - Kontrolle der Einhaltung der formalen Aufenthaltsbestimmungen für EU-
Bürger - steht ein milderes Mittel zur Verfügung. Insoweit ist zu beachten, dass der
Begriff der "Erforderlichkeit" im Gemeinschaftsrecht bei den Grundfreiheiten streng
gehandhabt wird. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist eine Regelung bereits
dann nicht erforderlich, wenn das Ziel auch auf andere Art und Weise erreicht
werden kann. Voraussetzung hierfür ist dabei nicht, dass das Ziel auch
gleichermaßen effektiv erreicht wird. Dementsprechend rechtfertigen Erfordernisse
der Verwaltungsvereinfachung grundsätzlich nicht die Beeinträchtigung von
Grundfreiheiten. Ausnahmen gelten hiervon nur, wenn sonst der
Verwaltungsaufwand jeden vernünftigen Rahmen sprengen würde oder eine
effektiver Überwachung durch die Verwaltung anders nicht möglich ist.

56

Siehe dazu EuGH, Rs. 205/84, Slg. 1986, S. 3755, 3809 ff., Rz. 42 ff.
(Kom/ Deutschland); Rs. C-101/95, Slg. 1996, S. 2691, 2726, Rz. 21 ff.
(Kom/Italien); Rs. C-250/95, Slg. 1997, S. 2471, 2503 f., Rz. 36 ff.
(Futura); Rs. 29/82, Slg. 83, S. 151, 163, Rz. 12 (van Luipen); Verb. Rs.
C-369/96 und C-376/96, Slg. 1999, S. 8453, 8514, Rz. 37 (Arblade);
Randelzhofer/Forsthoff, a.a.O., Rdnr. 186 zu vor Art. 39-55 EGV.

57

Zwar ist der Kläger ein EU-Ausländer und unterliegt damit den formellen
Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen nach europäischem Gemeinschaftsrecht.
Indes kann er das Vorliegen dieser Voraussetzungen gegenüber öffentlichen Stellen
ohne weiteres durch Vorlage seiner Aufenthaltserlaubnis-EG führen (wozu er freilich
persönlich erscheinen muss); eine Speicherung im AZRG ist nicht notwendig. Daher
kann die Speicherung der Daten des Klägers im AZRG letztlich nur damit
gerechtfertigt werden, dass insoweit eine (freilich beträchtliche)
Verwaltungsvereinfachung vorliegt. Aber gerade Gründe der
Verwaltungsvereinfachung reichen für die Einschränkung der Art. 49/50 EGV nicht
aus. Dies gilt hier um so mehr, weil die Aufenthaltserlaubnis-EG des Kläger
unbefristet erteilt wurde. Damit entfallen Kontroll- bzw. Überwachungsmaßnahmen,
die sich auf eine Befristung beziehen. Dass ohne das AZR der Verwaltungsaufwand
jeden vernünftigen Rahmen sprengen würde oder eine effektive Überwachung durch
die Verwaltung anders nicht möglich ist, ist nicht ersichtlich.

58

Soweit mit einer Speicherung im AZRG möglicherweise leichter ermittelt werden
kann, ob ggf. gefälschte Dokumente vorgelegt wurden - was aber auch das
Bundesministerium des Inneren nicht vorträgt - ist darauf hinzuweisen, dass solche
Fälschungen nicht belegt sind. Im Übrigen muss solchen Fälschungen durch die
Erstellung "fälschungs-sicherer" Aufenthaltstitel vorgebeugt werden. Dies kann nicht
durch eine Generalkontrolle aller (auch Unverdächtiger) ersetzt werden.

59

Schließlich steht dem Gesagten nicht entgegen, dass die Speicherung der Daten
auch im Interesse des Klägers liegen kann, weil er damit jederzeit und sofort sein
Aufenthaltsrecht nachweisen kann. Ob und wie er sein Aufenthaltsrecht, etwa durch
Vorlage der dementsprechenden Aufenthaltstitel, in seinem eigenen Interesse
nachweist, ist seine Sache. Unterläßt er die Vorlage seines Aufenthaltstitels, hat er
selbst die Konsequenzen zu tragen. Da aber die Freizügigkeit dem Schutz des
Freizügigen dient, kann die Einschränkung seiner Freiheit nicht unter Hinweise
darauf erfolgen, dass man diese "nur zu seinem Besten" beschränke. Dass das AZR
"freizügigkeitsfördernd" wirken könnte, kann nicht ernsthaft erwogen werden.

60

So auch Weichert, a.a.O., Rdnr. 50.

61

- Die Regelungen der §§ 2, 3 AZRG sind auch nicht "Angemessen" im Sinne des
gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzipes. Das Aufenthaltsrecht des
Klägers ergibt sich unmittelbar aus dem EGV bzw. aus dem europäischen
Sekundärrecht. Seine Aufenthaltserlaubnis EG ist nur deklaratorischer Natur. Bei
einer Einreise bedarf er nur der Vorlage eines gültigen Personalausweises oder
Reispasses. Eine Ausweisung oder Abschiebung seiner Person ist europarechtlich
nur unter engen Voraussetzungen möglich und dürfte insbesondere nicht nur
deshalb erfolgen, weil er - dies einmal unterstellt - formal keinen Aufenthaltstitel hat.

62

Vergl. zu alledem Renner, Ausländerrecht in Deutschland, 1998, § 27
Rz. Rdnr. 68 ff. und Randelzhofer/Forsthoff, a.a.O., Rdnr. 187 ff. zu Art. 39
EGV. Die deklaratorische Natur des Aufenthaltsrechts wird z.B. vom
EuGH durchwegs betont, z.B. in der in der Sache Sagulo (Rs. 8/77, Slg.
1977, S. 1495, 1504 f., Rz. 8).

63

Damit unterscheidet sich der Kläger von Nicht-EU Ausländern: Das deutsche
Ausländerrecht mit all seinen Regelungen geht zwar im Prinzip davon aus, dass der
deutsche Staat souverän - und nur in engen Grenzen unter den Vorgaben der
Verfassung - darüber entscheidet, ob, wen und unter welchen Bedingungen er
jemand in das Bundesgebiet einreisen und dort sich aufhalten lässt; der erteilte
Aufenthaltstitel wirkt konstitutiv. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass der
deutsche Staat im Ausländerrecht ein engmaschiges ausländerrechtliches System
knüpft und dieses System unter anderem mit dem engmaschigen AZR überwacht.
Insoweit ist das AZR von besonderem Wert, da Behörden und insbesondere die
Polizei sofort kontrollieren können, ob Personen im Bundesgebiet einen
Aufenthaltstitel besitzen. Ist dies nicht der Fall, können sich unmittelbar daran
aufenthaltsbeendende Maßnahmen anknüpfen (Vergl. §§ 69 Abs. 2 Satz 2 und § 8
AuslG sowie §§ 42 Abs. 1 und 2, 49, 50 AuslG).

64

Vergl. zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben für Einreise und
Aufenthalt von Ausländern in der Bundesrepublik BVerfGE 76, S. 1 (41
ff.).

65

Bei den EU-Ausländern entscheidet der deutsche Staat hingegen nicht souverän,
ob, wen und unter welchen Bedingungen er einreisen lässt. Vielmehr ist ihm diese
Entscheidung europarechtlich vorgegeben. Dementsprechend ist das
ausländerrechtliche Netz für EU-Bürger erheblich weiter geknüpft. Insbesondere hat
die diesen Bürgern erteilte Aufenthaltserlaubnis nur deklaratorische Funktion, und sie
können nur unter eingeschränkten Voraussetzungen ausgewiesen und abgeschoben
werden (§ 12 AufenthG/EWG). Auch wenn sie sich ohne Aufenthaltstitel im
Bundesgebiet aufhalten, können sie nicht ausgewiesen oder abgeschoben werden.
Ausgehend von dieser Rechtslage ist nicht einzusehen, weshalb bei
zurückgenommenen ausländerrechtlichen Maßstäben eine volle Überwachung nach
dem AZRG gelten sollte, insbesondere nachdem eine unverzügliche Einleitung von
aufenthaltsbeendenden Maßnahmen ausscheidet, auch wenn ein Aufenthaltstitel
nicht vorliegt.

66

bb) Soweit als Grund für die Diskriminierung des Klägers sonstige
Gesichtspunkte herangezogen werden können, haben diese im vorliegenden Fall vor
der Schranke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Art. 55, 46 EGV keinen
Bestand. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist eng auszulegen.
Insoweit muss eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung, die ein
Grundinteresse der Gesellschaft betrifft, vorliegen.

67

EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, S. 1337, 1350, Rz. 18/19 (von Duyn); Rs.
36/75, Slg. 1975, S. 1219, 1231, Rz. 26/28 (Rutili); Rs. 30/70, Slg. 1977,
S. 1999, 2012, Rz. 33/35 (Boucherau); Verb. Rs. 115 und 116/81, Slg.
1982, S. 1665, 1707 f., Rz. 8 (Adoui).

68

Weiter muss die Ungleichbehandlung im gemeinschaftsrechtlichen Sinne
verhältnismäßig sein, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein. Nach der
Rechtsprechung des EuGH ist - wie oben ausgeführt, S. 14 - eine Regelung bereits
dann nicht erforderlich, wenn das Ziel auch auf andere Art und Weise erreicht
werden kann. Voraussetzung hierfür ist dabei nicht, dass das Ziel auch
gleichermaßen effektiv erreicht wird. Dementsprechend können Erfordernisse der
Verwaltungsvereinfachung nicht die Beeinträchtigung von Grundfreiheiten
rechtfertigen.

69

- Materiell-rechtliche ausländerrechtliche Gesichtspunkte können hier eine
Speicherung der Daten des Klägers nicht rechtfertigen. Grundsätzlich besteht zwar
Einigkeit darüber, dass im AZR auch Daten über EU-Ausländer gespeichert werden
können, wenn und soweit bei diesen EU-Ausländern hinreichende Anhaltspunkte
dafür bestehen, dass er eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im
Sinne des Gemeinschaftsrechts darstellt. Gemeinschaftsrechtlich ist eine solche
Speicherung nicht zu beanstanden, da insoweit nach Maßgabe der Art. 55, 46 EGV
auch eine Ausweisung bzw. Abschiebung eines EU-Ausländer möglich ist. Dann
muss aber auch in diesen Fällen eine Speicherung seiner Daten zulässig sein.

70

Vergl. zur Speicherung der Daten von EU-Ausländern bei Vorliegen
von Anhaltspunkten für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung Streit/Srocke, a.a.O., S. 111 f.; Weichert, a.a.O., Rn. 48. Zur
prinzipiellen Ausweisungs- bzw. Abschiebungsmöglichkeit von EU-
Ausländern z.B. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, S. 1337, 1349, Rz. 13/14 ff.
(van Duyn); Rs. 36/75, Slg. 1975, S. 1219, 1231, Rz. 26/28 ff. (Rutili);
Verb. Rs. 115 und 116/81, Slg. 1982, S. 1665, 1707 ff., Rz. 5 ff. (Adoui).

71

Hinsichtlich des Klägers bestehen aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass er in
irgendeiner Art und Weise (nachhaltig) die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören
könnte. Er lebt und arbeitet in Deutschland als "Normalbürger".

72

- Auch melderechtliche Gesichtspunkte können nach Maßgabe der Schranke der
"öffentlichen Sicherheit und Ordnung" eine Speicherung nicht rechtfertigen. Zwar
mag das Melderecht als solches grundsätzlich Aufgaben verwirklichen, die in Bezug
zur "öffentlichen Sicherheit und Ordnung" im Sinne des EGV stehen. Der Kläger ist
jedoch bereits mit seinen Daten in den jeweiligen Melderegistern gespeichert, sie
können dort nach melderechtlichen Regelungen abgerufen werden. Warum er
darüber hinaus aus melderechtlichen Gesichtspunkten mit den hier gegebenen
Daten auch im AZR gespeichert werden sollte, ist zunächst nicht ersichtlich. Im
übrigen geht, wie dargelegt, das AZRG auch wesentlich weiter als das MRRG.
Insbesondere können die Daten des Klägers nach dem AZRG im automatisierten
Verfahren "online" abgerufen werden (§ 22 AZRG). Diese spezifische
Beeinträchtigung ist zudem allein durch Gründe der Verwaltungsvereinfachung
gerechtfertigt: Der Betroffene kann wie gesagt seinen Aufenthaltstitel selbst vorlegen,
zudem kann eine Abfrage der Daten nach dem MRRG erfolgen. Allein verwal-
tungstechnische Gesichtspunkt können aber nicht die Speicherung bzw. Verarbei-
tung rechtfertigen.

73

Soweit insoweit zum Teil darauf verwiesen wird, dass die Regelungen des AZRG
dazu dienten, für die besonders mobilen Ausländer eine "ununterbrochene
Meldekette" zu sichern, kann dahinstehen, ob die dem zugrunde liegenden Annahme
- dass nämlich EU-Ausländer wesentlich mobiler seien als Deutsche, die ebenfalls
auch in das Ausland ziehen und damit die Meldekette unterbrechen können -
stichhaltig ist.

74

Zum Erfordernis der "ununterbrochenen Meldekette" siehe z.B.
Frankenberg, a.a.O., S. 107; Streit/Heyder, a.a.O:, Rdrn. 16; Weichert,
a.a.O., Rdnr. 27 ff.

75

Zum einen ist nicht ersichtlich, weshalb durch eine unterbrochene Meldekette
eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung, die ein Grundinteresse der
Gesellschaft betrifft, vorliegen könnte. Zum anderen könnte das Erfordernis der
"ununter-brochenen Meldekette" lediglich eine Speicherung in den Melderegistern,
nicht aber im "schärferen" Ausländerzentralregister, rechtfertigen

76

- Auch die vom Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung
angeführten Gesichtspunkte der Statistik können eine Speicherung der Daten des
Klägers im AZR nicht rechtfertigen. Insoweit kann dahinstehen, ob bei Fehlen solcher
statistischen Daten eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung, die ein
Grundinteresse der Gesellschaft betrifft, vorliegen würde. Denn statistische Gründe
sind für die Speicherung der Daten des Klägers jedenfalls nur in ganz
untergeordnetem Maße relevant; das AZRG ist kein "Statistikgesetz". Nach § 1 Abs.
2 AZRG ist Registerzweck die Speicherung und Übermittlung der im Register
gespeicherten Daten von Ausländern an die mit der Durchführung ausländer- oder
asylrechtlicher Vorschriften betrauten Behörden und andere öffentliche Stellen. Es
treten in den §§ 12, 16, 17, 18, 20 AZRG Zwecke der Verbrechensverhütung und
Bekämpfung sowie Zwecke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hinzu. Neben
der Datenübermittlung zu weiteren Zwecken (§§ 25, 26, 27 AZRG) taucht die
Nutzung der Daten zu statistischen Zwecken nur in den §§ 23, 24 AZRG auf. Ist eine
statistische Nutzung der Daten des Klägers aber nur in ganz untergeordneter Weise
für die Speicherung seiner Daten maßgeblich, kann dieser untergeordnete
Speicherungszweck nicht die einheitliche Speicherung der Daten des Klägers zu der
Vielzahl der ganz anderen Zwecke rechtfertigen (§§ 1 Abs. 2, 12, 16, 18, 20, 25, 26,
27 AZRG).

77

- Endlich können auch Gründe der Kontrolle bei der Inanspruchnahme
öffentlicher Leistungen nicht die Speicherung der Daten des Klägers im AZR
rechtfertigen. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass der Kläger derzeit soziale
Leistungen in Anspruch nimmt, die über die Speicherung seiner Daten im AZR
kontrolliert werden müssten. Zum anderen kann seine Berechtigung zum Bezug
solcher Leistung ohne weiteres durch Vorlage eines Ausweisdokumentes mit seine
Aufenthaltserlaubnis EG überwacht werden.

78

Damit ist die Speicherung der Daten des Klägers im AZR weder zu
ausländerrechtlichen Zwecken noch zu sonstigen Zwecken erforderlich bzw.
verhältnismäßig im engeren Sinne bzw. gerechtfertigt.

79

So im Ergebnis auch der Bundesbeauftragte für Datenschutz, Bl. 50 ff.
d.A. und der Petitionsausschuss des europäischen Parlaments, Bl. 66 d.A.

80

Da somit rechtfertigende Gründe für eine diskriminierende Ungleichbehandlung
des Klägers im Vergleich zu deutschen Staatsangehörigen nicht vorliegen, würde
eine weitere Speicherung der Daten des Klägers im AZR gegen Art. 49, 50 EGV
verstoßen.

81

Das Ergebnis wäre im Übrigen das nämliche, mäße man die Speicherung der
Daten des Klägers nicht am besonderen Diskriminierungsverbot nach Art. 49, 50
EGV, sondern am allgemeinen Diskriminierungsverbot nach Art. 12, 18 EGV: Der
Kläger ist ein Unionsbürger, und die Art. 12, 18 EGV normieren ein allgemeinen
Diskriminierungsverbot für den Bereich der Freizügigkeit, das nur durch Schranken
des europäischen Gemeinschaftsrechts eingeschränkt werden kann, wobei diese
Schrankenziehung verhältnismäßig sein muss.

82

Siehe zu alledem EuGH, Rs. C-85/96, Slg. 1998, S. 2691, 2724 ff., Rz.
52 ff. (Sala); EuGH, Rs. C-413/99, NJW 2002, S. 3610, 3612 f. Rz. 80 ff.
(Baumbast und R.); Hilf, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen
Union, Loseblatt, Stand Februar 2002, Rz. 6 ff. zu Art. 18.

83

Das im Rahmen von Art. 49, 50 EGV Gesagte gilt mithin für Art. 12, 18 EGV
entsprechend.

84

Damit ist festzuhalten, dass die §§ 2, 3 AZRG, die eine Speicherung der Daten
des Klägers im nationalen Recht anordnen bzw. rechtfertigen, im Hinblick auf einen
Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht auf den Kläger nicht anwendbar sind.

85

2. Die Speicherung der Daten des Klägers im AZR verstößt auch gegen die
Datenschutzrichtlinie 95/46/EG vom 24. Oktober 1995. Diese ist in ihren Artikeln 6
und 7 unmittelbar anwendbar (a). Die Speicherung der Daten verstößt gegen Art. 6
und 7 der Datenschutzrichtlinie (b).

86

a) Art. 6 und 7 der Datenschutzrichtlinie sind unmittelbar anwendbar. Zwar sind
Richtlinien gemäß Art. 249 Abs. 3 EGV zunächst einmal nur für den Mitgliedsstaat,
an den sie gerichtet sind, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich und
überlassen diesem die Wahl der Form und des Mittels. Werden Richtlinien aber nicht
fristgerecht umgesetzt, können sie unmittelbar anwendbar werden. Eine Richtlinie ist
dann unmittelbar anwendbar, wenn die für die Umsetzung der Richtlinie gestellte
Frist abgelaufen ist, die Richtlinie nicht umgesetzt wurde und sie "self executing"
ist.

87

Siehe zu alledem z.B. EuGH, Rs. 41/74, Slg. 1974, S. 1337,1348, Rz.
12 (van Duyn); Rs. 148/78, Slg. 1979, S. 1629, 1641 ff., Rz. 18 ff. (Ratti);
Rs. 8/81, Slg. 1982, S. 53, 68 f. Rz. 20 ff. (Becker); Verb. Rs. C-6 u. C-
9/90, Slg. 1991, S. 5357, 5407, Rz. 10 ff. (Francovich) - ständige
Rechtsprechung.

88

Die für die Umsetzung der Datenschutzrichtlinie gestellt Frist ist abgelaufen.
Nach Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie war diese bis zum 24. Oktober 1998 umzusetzen.

89

Die Datenschutzrichtlinie wurde bezogen auf das AZRG noch nicht umgesetzt.
Zwar erfolgte durch das Gesetz zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes vom
18. Mai 2001 (BGBl. 2001 I, S. 904 ff.) eine Änderung des BDSG vor dem
Hintergrund der Datenschutzrichtlinie. Das AZRG wurde jedoch nicht geändert. Im
Rahmen der Anwendung des AZRG kann auch nicht "hilfsweise" auf das BDSG
zurückgreifen kann. Denn bei dem AZRG handelt es sich um ein Spezialgesetz, das
insoweit eine abschließende Regelung trifft.

90

Streit/Heyder, a.a.O. Rdnr. 10; Weichert, a.a.O., Rdnr. 11. Vergl. auch
Streit/Srocke, a.a.O., S. 113.

91

Artikel 6 und 7 der Datenschutzrichtlinie sind "self executing". Bei der
unmittelbaren Anwendbarkeit einer Richtlinie kommt es auf deren einzelne
Bestimmungen an. Innerhalb einer Richtlinie können einzelne Artikel unmittelbar
anwendbar sein und andere nicht.

92

EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, S. 1651, 1691 f., Rz, 56 ff.(Johnston);
Daig/Schmidt, in: Groben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-
Vertrag, 4. Aufl. 1991, Rz. 41 zu Art. 189.

93

Richtlinienbestimmungen sind dann "self executing", wenn sie inhaltlich
unbedingt gelten und hinreichend bestimmt sind.

94

Art. 6 und 7 der Datenschutzrichtlinie gelten inhaltlich unbedingt. Eine unbedingte
Geltung liegt dann vor, wenn die Richtlinie ohne Ermessens- oder Beurteilungsspiel-
räume umzusetzen ist. Insoweit ist es allerdings ausreichend, wenn die Richtlinie
unter Heranziehung ihrer Zielvorgabe konkretisierbar ist (wenn und soweit die
Zielvorgabe hinreichend ist). Nach der Rechtsprechung des EuGH genügen schon
Richtlinienbestandteile mit dem Inhalt "Der Grundsatz der Gleichbehandlung
beinhaltet den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung
aufgrund des Geschlechts" (Ziel: Beseitigung der mit dem Grundsatz der
Gleichbehandlung unvereinbaren Vorschriften auf dem Gebiet der sozialen
Sicherheit), bzw. "Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit
die von ihnen zu schaffende oder zu bestimmende Garantieeinrichtung die
Befriedigung der nicht erfüllten Ansprüche der Arbeitnehmer aus Arbeitsverträgen
und Arbeitsverhältnissen, die das Arbeitsentgelt für den vor einem bestimmten
Zeitpunkt liegenden Zeitraum betreffen, sicherstellen" (Ziel: Die Befriedigung
nichterfüllter Arbeitsengeltansprüche sicherzustellen).

95

So EuGH Rs. 71/85, Slg. 1986, S. 3855, 3876, Rz. 20 (Federatie
Nederlandske Vaksbeweging); Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, Slg. 1991, S.
5357, 5409 f., Rz. 15, 18 (Frankovich).

96

Nach diesen Maßstäben sind auch die Regelungen in Art. 6 und Art. 7 der Daten-
schutzrichtlinie unmittelbar anwendbar. Zwar werden in diesen Artikeln zum Teil
generalklauselartige Begriffe wie "Treu und Glauben" und "Erforderlichkeit"
verwendet. Auch handelt es sich bei Art. 6 und 7 der Richtlinie um "Grundsätze", wie
schon der Titel dieses Abschnittes deutlich macht. Jedoch spricht der Umstand, dass
Bestandteile einer Richtlinie im Abschnitt unter "Grundsätze" stehen, nicht gegen
deren unmittelbare Anwendbarkeit.

97

Vergl. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, S. 455, 475, Rz. 28/29 (Defren-
ne/Sabena).

98

Vielmehr sind die Begriffe des "Treu und Glaubens" sowie der "Erforderlichkeit"
der Datenverarbeitung im Hinblick auf das Ziel der Richtlinie nach herkömmlichen
Maßgaben und unter Heranziehung des Zieles der Richtlinie konkretisierbar. Ziel der
Richtlinie ist die Vereinheitlichung des Datenschutzes in der europäischen Union
unter besonderer Berücksichtigung des Schutzes der natürlichen Personen bei der
Verarbeitung personenbezogener Daten - wie sich schon aus dem Namen der
Richtlinie ergibt. Im Rahmen des Schutzes der Daten der natürlichen Personen strebt
die Richtlinie ein hohes Schutzniveau an (Erwägung 10 der Datenschutzrichtlinie).
Vor diesem Hintergrund sind die Begriffe des "Treu und Glaubens" sowie der
"Erforderlichkeit" der Datenverarbeitung nach herkömmlichen Maßstäben
bestimmbar. Zum einen werden beide Begriffe in Erwägung 28 und 38 der
Datenschutzrichtlinie konkretisiert.

99

Erwägung 28: "Die Verarbeitung personenbezogener Daten muss
gegenüber den betroffenen Personen nach Treu und Glauben erfolgen.
Sie hat den angestrebten Zweck zu entsprechen, dafür erheblich zu sein
und nicht darüber hinauszugehen. Die Zwecke müssen eindeutig und
rechtmäßig sein und bei der Datenerhebung festgelegt werden. Die
Zweckbestimmungen der Weiterverarbeitung nach der Erhebung dürfen
nicht mit den ursprünglich festgelegten Zwecken unvereinbar sein."

100

Erwägung 38: "Datenverarbeitung nach Treu und Glauben setzt
voraus, dass die betroffenen Personen in der Lage sind, das
Vorhandensein einer Verarbeitung zu erfahren und ordnungsgemäß und
umfassend über die Bedingungen der Erhebung informiert zu werden,
wenn Daten bei ihnen erhoben werden."

101

Zum anderen handelt sich bei beiden Begriffen um herkömmliche Rechtsbegriffe,
die sowohl im europäischem Gemeinschaftsrecht allgemein als auch dem deutschen
Datenschutzrecht vertraut sind (Siehe z.B. §§ 13, 14, 15 BDSG a.F.). Auch sind die
Art. 6 und 7 der Datenschutzrichtlinie in ein umfangreiches Regelungsgeflecht
eingebunden, aus dem heraus sie ausgelegt werden können. Schließlich dürfte
angesichts Erwägung 10 der Datenschutzrichtlinie hinsichtlich des Mindestmaßes
des durch die Richtlinie gebotenen Schutzes - um dieses Mindestmaß zugunsten des
Bürgers geht es hier - der "Konkretisierungsspielraum" der Mitgliedsstaaten nach
"Unten" erheblich schmaler sein als nach "Oben".

102

Art. 6 und 7 der Richtlinie sind auch hinreichend bestimmt. Eine hinreichende
Bestimmtheit liegt vor, wenn die Regelung "allgemein" und "unzweideutig" bestimmte
Vorgaben trifft, und zwar zum geschützten Personenkreis, zu den durch die
Regelung verpflichteten Einrichtungen und zum sachlichen Regelungsgehalt. Dabei
steht die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einer hinreichenden
Bestimmtheit nicht entgegen. Maßgeblich ist insoweit, ob ein Begriff durch den
Richter noch konkretisiert werden kann.

103

Vergl. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, S. 455, 473 f., Rz. 16/20 ff.
(Defrenne/Sabena); Jarras, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung
des EG-Rechts, 1994, S. 76 f m.w.N.

104

Im vorliegenden Fall sind sowohl der geschützte Personenkreis (Art. 1
Datenschutzrichtlinie) als auch die zur Regelung verpflichteten Einrichtungen (Art. 1,
34 Datenschutzrichtlinie) klar benannt. Die in Art. 6 und 7 der Richtlinie genannten
Begriffe des "Treu und Glaubens" bzw. der "Erforderlichkeit" der Datenspeicherung
und Verarbeitung sind nach herkömmlichen Maßstäben richterlich konkretisierbar,
zumal die Zielvorgabe der Richtlinie klar ist, die Begriffe in Erwägung 28 und 38 der
Richtlinie erläutert werden und die Vorschriften in ein konkretes Regelungsgeflecht
eingebunden sind (siehe oben). Damit sind Art. 6 und 7 der Datenschutzrichtlinie
unmittelbar anwendbar.

105

Für eine unmittelbare Anwendbarkeit jedenfalls von Teilen der
Richtlinie auch Haslach, DuD 1998, S. 693 ff.

106

b) Die Speicherung der Daten des Klägers verstößt gegen Art. 6 und 7 der
Datenschutzrichtlinie. Nach Art. 6 Abs. 1 c) Datenschutzrichtlinie können Daten nur
für festgelegte, eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben werden. Nach Art. 7 lit
e der Datenschutzrichtlinie - die für das AZR allein einschlägige Alternative - dürfen
Daten unter anderem lediglich dann verarbeitet werden, wenn die Verarbeitung
erforderlich ist für die Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt
oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt. Dabei liegt eine "Verarbeitung" von
Daten auch dann vor, wenn Daten erhoben und gespeichert werden (Art. 2 lit. b der
Datenschutzrichtlinie).

107

"Erforderlich" zur Erfüllung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder
in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, ist dabei die Datenverarbeitung nur, wenn
insoweit kein milderes Mittel zur Verfügung steht. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut
von Art. 7 lit e Datenschutzrichtlinie, der insoweit an den gemeinschaftsrechtlichen
Erforderlichkeitsbegriff anknüpft, und im Übrigen auch aus Erwägung 28 der
Datenschutzrichtlinie. Wie im Rahmen der Grundfreiheiten ist dabei der Begriff der
"Erforderlichkeit" streng zu handhaben. So ist eine Datenverarbeitung bereits dann
nicht erforderlich, wenn das Ziel auch auf andere Art und Weise erreicht werden
kann. Voraussetzung hierfür ist nicht, dass das Ziel auch gleichermaßen effektiv
erreicht wird. Dementsprechend können Erfordernisse der Verwaltungsvereinfachung
jedenfalls dann nicht eine Datenverarbeitung rechtfertigen, wenn es insoweit um eine
Beeinträchtigung der Grundfreiheiten geht. Dies ergibt sich im Einzelnen aus der
oben genannten Rechtsprechung des EuGH zu den Grundfreiheiten, die hier
entsprechend herangezogen werden muss. Weiter heißt es in Erwägung 33 der
Datenschutzrichtlinie, dass Daten, die geeignet sind, die Grundfreiheiten zu
beeinträchtigen, nur dann verarbeitet werden dürfen, wenn hierfür "spezifische
Notwendigkeiten" vorliegen. Weiter will die Richtlinie, wie sich aus Erwägung 10 der
Richtlinie ergibt, ein "hohes Schutzniveau" gewährleisten. Eine Speicherung zur
bloßen Verwaltungsvereinfachung ist aber schwerlich mit einem "hohen Schutzni-
veau" zu vereinbaren.

108

Für eine strikte Anwendung des Grundsatzes des "Erforderlichkeit" im
Rahmen der Datenschutzrichtlinie auch Rüpke, a.a.O., S. 189. Vergl. zum
deutschen Recht BVerwG, DVBl 1991, S. 108 (110).

109

Soweit als Grund für die Datenspeicherung der unterschiedliche Aufenthaltstatus
von Deutschen und EU-Ausländern herangezogen wird, ist die Speicherung nicht
erforderlich. Wie dargestellt ist der Kläger zwar ein EU-Ausländer und unterliegt
damit den formellen Einreise- und Aufenhaltsvoraussetzungen nach dem
europäischen Gemeinschaftsrecht. Indes kann er das Vorliegen dieser
Voraussetzungen gegenüber öffentlichen Stellen ohne weiteres schlicht durch
Vorlage seiner Aufenthaltserlaubnis EG führen (wozu er freilich persönlich
erscheinen muss); ein Speicherung im AZR ist nicht notwendig. Daher kann die
Speicherung der Daten des Klägers im AZR letztlich nur damit gerechtfertigt werden,
dass insoweit eine (freilich beträchtliche) Verwaltungsvereinfachung vorliegt. Aber
gerade Gründe der Verwaltungsvereinfachung reichen für eine Datenverarbeitung
nach der Datenschutzrichtlinie - jedenfalls dann, wenn die Grundfreiheiten
beeinträchtigt werden - nicht aus (siehe oben).

110

Soweit mit einer Speicherung im AZR möglicherweise leichter ermittelt werden
kann, ob ggf. gefälschte Dokumente vorgelegt wurden, gilt auch hier das oben
Gesagte. Zwar mag auch hier die Speicherung der Daten möglicherweise im
Interesse des Klägers liegen, weil er damit jederzeit und sofort sein Aufenthaltsrecht
nachweisen kann. Ob und wie er sein Aufenthaltsrecht, etwa durch Vorlage der
dementsprechenden Aufenthaltstitel, im eigenen Interesse nachweist, ist aber
zunächst seine Sache. Vielmehr ergibt sich aus Art. 7 lit d der Datenschutzrichtlinie,
dass eine Verarbeitung von Daten zur Wahrung der Interessen des Betroffenen nur
dann erfolgen darf, wenn es sich um lebenswichtige Interessen handelt. Um
lebenswichtige Interessen geht es hier aber ersichtlich nicht.

111

Auch sonstige Gesichtspunkte können eine Speicherung der Daten des Klägers
nicht rechtfertigen. Materiell-rechtliche ausländerrechtliche Gesichtspunkte -
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch den Kläger - rechtfertigen
hier eine Speicherung seiner Daten nicht, da er ersichtlich keine Gefahr für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Auch melderechtliche Gesichtspunkte
können eine Speicherung nicht rechtfertigen, weil der Kläger bereits mit seinen Daten
in den jeweiligen Melderegistern gespeichert ist; die Daten können dort nach
melderechtlichen Regelungen abgerufen werden. Warum er darüber hinaus aus
melderechtlichen Gesichtspunkten mit den hier gegebenen Daten auch im AZR
gespeichert werden sollte, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Im Übrigen geht, wie
dargelegt, das AZRG wesentlich weiter als das MRRG. Die spezifische
Beeinträchtigung durch § 22 AZRG ist zudem auch hier allein durch Gründe der
Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt.

112

Gesichtspunkte der Statistik stellten auch hier keinen rechtfertigenden Grund dar,
die Daten des Klägers zu speichern; das oben Gesagte gilt entsprechend. Zudem
heißt es in Art. 6 Abs. 1 lit e der Datenschutzrichtlinie, dass Daten für statistische
Zwecke - soweit andere Zwecke nicht greifen - nur dann gespeichert werden dürfen,
wenn insoweit "geeignete Garantien" vorgesehen sind. Wie sich aus Erwägung 29
der Richtlinie ergibt, müssen diese Garantien insbesondere ausschließen, dass die
Daten für Maßnahmen oder Entscheidungen gegenüber einzelnen Betroffenen
verwendet werden. Genau eine solche - untersagte - Verwendung sieht aber das
AZRG insoweit vor. Endlich können hier auch Gründe der Kontrolle bei der
Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen nicht die Speicherung der Daten des
Klägers im AZR rechtfertigen, wie schon oben ausgeführt wurde.

113

Damit ist eine Speicherung der Daten des Klägers im AZR weder zu
ausländerrechtlichen Zwecken noch zu sonstigen Zwecken erforderlich im Sinne von
Art. 6, 7 der Datenschutzrichtlinie.

114

So auch der Bundesbeauftragte für Datenschutz, Bl. 50 ff. d.A. und
der Petitionsausschuss des europäischen Parlaments, Bl. 66 d.A.

115

Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Datenschutzrichtlinie
unmittelbar anwendbar ist, sie der Speicherung der Daten des Klägers nach dem
AZRG entgegensteht und dass insoweit die Speicherung dieser Daten rechtswidrig
ist.

116

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

117

Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung folgt aus §§ 124a Abs. 1 Satz
1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, da sie
wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung des AZRG
auf EU-Ausländer hat.