Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-10, Aktenzeichen 9 K 1012/03

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die ihr auferlegte Verpflichtung, das Grab ihres verstorbenen Ehemannes zu räumen.

2

Die Klägerin war die Ehefrau des am 14.08.1967 verstorbenen K.-J. S.. Dieser wurde auf dem Friedhof der beklagten Gemeinde beerdigt.

3

Zu dieser Zeit galt für den Friedhof eine "Friedhof-Ordnung" aus dem Jahr 1889, die der damalige S. der Gemeinde anlässlich einer "bedeutenden Erweiterung" des Friedhofs nach einem entsprechenden Beschluss des Gemeinderates entworfen hatte. Die Ordnung wurde am 19.07.1889 vom Bürgerlichen Kollegium genehmigt. Nach dieser Friedhofsordnung gab es "Reihenbegräbnisse" und "Familienbegräbnisplätze". Letzteren wurde eine Grabesruhe von 50 Jahren, jedesmal von der Zeit der Beerdigung an gerechnet, garantiert. Für die Ruhezeit von "Reihenbegräbnissen" enthielt die Ordnung keine Regelung.

4

Die Friedhofsordnung der Beklagten vom 07.06.1972 regelt in § 8, dass die Ruhezeit 20 Jahre beträgt. § 10 Abs. 1 bestimmt, dass auf dem Friedhof Reihen- und Wahlgräber zur Verfügung gestellt werden. § 11 Abs. 3 regelt für Reihengräber, dass solche auch nach Ablauf der Ruhezeit nicht in Wahlgräber umgewandelt werden könne. Die Friedhofsordnung 1972 regelt weiter in § 12 Abs. 1 für Wahlgräber, dass hierfür auf Antrag Nutzungsrechte für die Dauer von 40 Jahren eingeräumt werden. Für sogenannte "alte Rechte" bestimmt § 22 folgendes:

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"Bei Grabstätten, über welche die Gemeinde bei Inkrafttreten dieser Friedhofsordnung bereits verfügt hat, richten sich die Nutzungsrechte an Wahlgräbern und die Gestaltung nach den bisherigen Vorschriften."

6

Die derzeit gültige Friedhofsordnung vom 07.06.1989 unterscheidet sich von ihrer Vorgängerin - soweit dies hier interessiert - im Wesentlichen dadurch, dass die Ruhezeit für Leichen in Reihengräbern 25 Jahre beträgt, § 8. Ferner bestimmt § 25 unter der Überschrift "Alte Rechte" folgendes:

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"Nach den bisherigen Vorschriften richten sich auch nach Inkrafttreten dieser Friedhofsordnung:

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1. das Nutzungsrecht an Wahlgräbern und die Gestaltung der Gräber bei allen Grabstätten, über die bereits verfügt war,

9

2. die Dauer der Ruhezeit bei allen bereits bestatteten Toten und beigesetzten Urnen."

10

Die beim Friedhof geführte Namenskartei weist als Grabart für das Grab des verstorbenen Ehemannes der Klägerin ein "Einzelgrab" aus. Als Laufzeit sind 20 Jahre, vom 14.08.1967 bis zum 14.08.1987 vermerkt. Die Klägerin bezahlte für dieses Grab keine Gebühr.

11

Am 06.04.1989 schrieb die Beklagte die Klägerin an und teilte ihr mit, die Nutzungszeit für das Grab ihres verstorbenen Ehemannes sei abgelaufen. Die für das Reihengrab geltende Ruhezeit könne nicht verlängert werden. Nach einem Gespräch mit der Klägerin einigte man sich zunächst darauf, die Nutzungsdauer des Grabes bis 30.11.1989 zu verlängern.

12

Mit Verfügung vom 17.11.1989 wurde die Nutzungszeit um einen weiteren Monat bis Ende des Jahres 1989 verlängert. Sollte das Grab bis zu diesem Zeitpunkt nicht abgeräumt sein, werde man das Grab auf Kosten der Klägerin entfernen lassen. Gegen die Verfügung legte die Klägerin Widerspruch ein und machte geltend, sie sei schon deshalb nicht zur Räumung des Grabes verpflichtet, weil die derzeit gültige Friedhofsordnung für Reihengräber eine Ruhezeit von 25 Jahren vorsehe. Diese seien noch nicht abgelaufen. Im Übrigen habe es bei der Beerdigung ihres verstorbenen Ehemannes gar keine Friedhofsordnung gegeben. Es sei nicht zwischen Reihen- und Wahlgräbern unterschieden worden. Sie habe folglich kein Wahlrecht zwischen verschiedenen Gräbern gehabt. Man habe es so gehandhabt, dass Gräber so lange bestehen blieben, bis sie verfielen bzw. nicht mehr gepflegt wurden. Erst dann seien die Plätze neu belegt worden.

13

In der Folgezeit versuchten sowohl die Beklagte als auch das Landratsamt Ravensburg als Widerspruchsbehörde, sich mit der Klägerin zu einigen. Nach wiederholtem Vorbringen der Klägerin, dass sie nicht einsehe, weshalb das sich derzeit mitten in einer Reihe anderer Reihengräber befindende Grab geräumt werden solle, erklärte sich die Beklagte bereit, einer Nutzung bis Ende des Jahres 2008 zuzustimmen. Im Gegenzug solle die Klägerin für die Nutzung die derzeit gültige Gebühr von 475,- DM bezahlen. Hiermit erklärte sich die Klägerin nicht einverstanden, da sie sich eine weitaus längere Nutzung vorstellte.

14

Mit Widerspruchsbescheid vom 17.04.2003 wies das Landratsamt Ravensburg den Widerspruch der Klägerin zurück (Nr. 1 der Verfügung). Der Klägerin wurde eine Frist zur Abräumung des Reihengrabes eingeräumt bis 31.05.2003. Sollte sie das Grab am 02.06.2003 noch nicht geräumt haben, erfolge die Abräumung im Wege der Ersatzvornahme gegen Kostenersatz (Nr. 2). Die sofortige Vollziehung der Verfügung wurde angeordnet (Nr. 3). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe sich bei der Bestattung ihres Ehemannes für ein damals kostenfreies Reihengrab entschieden. Sie hätte ebenfalls die Möglichkeit gehabt, ein Wahlgrab zu wählen, habe dies aber nicht getan. Für Reihengräber lege die Friedhofsordnung 1972 eine Ruhezeit von 20 Jahren fest; dies gelte auch für Bestattungen, die vor Inkrafttreten der Friedhofordnung 1972 erfolgten. Die Ruhezeit sei also am 14.08.1987 abgelaufen.

15

Am 07.06.2003 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. Sie macht geltend, sie habe bei der Beerdigung ihres Ehemannes nicht die Wahl zwischen einem Reihen- oder einem Wahlgrab gehabt. Im Übrigen hätte sich dies zwar auf die für das Grab zu entrichtenden Gebühren ausgewirkt, nicht aber auf die Dauer der Ruhezeit. Durch die Neuregelung in der Friedhofsordnung 1972 sei ihr die Möglichkeit der Grabnutzung über 40 Jahre unmöglich gemacht worden. Dies könne nicht rechtens sein, sondern stelle eine unzulässige Rückwirkung dar. Sie müsse so gestellt werden, wie sie stehen würde, wenn die Friedhofsordnung 1972 nicht existieren würde. Dann würde sich die Dauer der Grabnutzung danach richten, ob das Grab noch gepflegt wird. Erst wenn dies nicht mehr der Fall sei, sei das Grab zu räumen. Eine andere Lösung berücksichtige ihre besondere Situation nicht. Es sei festzuhalten, dass ihr Mann bereits mit 28 Jahren aufgrund eines Unfalls verstorben sei. Damals sei sie 26 Jahre alt gewesen. Daraus ergebe sich, dass sie ein erhebliches Interesse an einer sehr viel längeren Grabnutzung als üblich habe. Im Übrigen störe das Grab aus ihrer Sicht derzeit nicht. Es befinde sich inmitten von Reihengräbern, die noch eine Ruhezeit von etwa 15 Jahren hätten.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 17.11.1989 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Ravensburg vom 17.04.2003 aufzuheben.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Er trägt vor, es habe bereits im Jahr 1967 eine aus dem Jahr 1889 stammende Friedhofsordnung gegeben. Schon diese habe zwischen Reihen- und Wahlgräbern differenziert. Daher müsse davon ausgegangen werden, dass auch der Klägerin diese Alternativen aufgezeigt wurden. Dies entspreche im Übrigen auch den Informationen von Mitarbeitern der Gemeindeverwaltung, wonach jeder über die unterschiedlichen Laufzeiten informiert worden sei. Da die Klägerin sich für ein Reihengrab entschieden habe, bestehe auch nicht die Möglichkeit, die Nutzungsdauer zu verlängern, ohne dass dies gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße. Die von der Klägerin angeführte Praxis, dass ein Grab so lange genutzt werden könne, wie es gepflegt werde, habe nicht existiert. Schon vor dem Inkrafttreten der Friedhofsordnung 1972 habe die Praxis bestanden, dass Reihengräber nach 20 Jahren abgeräumt werden. Dies habe man immer so gehandhabt; es habe bislang nie Probleme gegeben. Ein Bestandsschutz für das Grab existiere nicht, da Nutzungsberechtigte generell damit rechnen müssten, dass die Regelungen über die Benutzung von Friedhöfen geändert würden.

21

Dem Gericht lagen die einschlägigen Akten der Beklagten und des Landratsamtes Ravensburg vor. Diese waren ebenso Gegenstand der mündlichen Verhandlung wie die in der Sache entstandene Gerichtsakte. Auf ihren Inhalt wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

22

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin angefochtene Verfügung, die ihr aufgibt, das Grab ihres verstorbenen Ehemannes zu räumen, ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

23

Rechtliche Grundlage für die erlassene Räumungsverfügung ist § 18 Abs. 2 Friedhofsordnung 1989. Danach sind die Grabmale und die sonstigen Grabausstattungen zu entfernen, wenn die Ruhezeit oder das Nutzungsrecht abgelaufen ist. Die Dauer der Ruhezeit des Grabes des verstorbenen Ehemannes der Klägerin beträgt, nachdem es sich dabei um ein Reihengrab handelt (1.) und die Ruhezeit nach der Friedhofsordnung 1972 zu bemessen ist (2.), 20 Jahre. Diese sind seit 15.08.1987 abgelaufen, so dass die Klägerin verpflichtet ist, das Grab zu räumen. Dies hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise verfügt (3.).

24

1. Der verstorbene Ehemann der Klägerin wurde in einem Reihengrab beerdigt.

25

Zur Zeit seiner Beerdigung galt für den Friedhof der Beklagten die Friedhofsordnung von 1889. Diese unterschied zwischen Reihenbegräbnissen und Familienbegräbnisplätzen, also Wahlgräbern. Letztere waren größer als die für Reihenbegräbnisse abgesteckten Plätze und boten die Möglichkeit, mehrere Mitglieder einer Familie an der selben Stelle zu beerdigen. Den Familienbegräbnisplätzen wurde eine Ruhezeit von 50 Jahren garantiert, die jedes Mal aufs Neue zu laufen begann, wenn ein weiteres Familienmitglied beigesetzt wurde.

26

Im Jahr der Beerdigung des verstorbenen Ehemannes der Klägerin wurde im Wesentlichen nach den Regelungen dieser Friedhofsordnung verfahren, auch wenn sie zu dieser Zeit möglicherweise bereits in Vergessenheit geraten war. Unstreitig wurde auch 1967 zwischen Reihen- und Wahlgräbern unterschieden. Reihengräber wurden auf bestimmten Teilen des Friedhofs angelegt; im Laufe der Zeit wurde hier ein Begräbnisplatz nach dem anderen belegt, bis die Abteilung voll war. Für ein solches Grab musste keine Gebühr bezahlt werden.

27

Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin ein Nutzungsrecht an einem solchen Reihengrab erworben. Sie hat, wie sie selber angab, für das Grab keine Gebühr bezahlt. Ihr Ehemann wurde in einem Grab von der Größe eines Reihengrabes inmitten anderer Reihengräber beerdigt. Die im Zuge der Beerdigung angelegte Karteikarte weist als Grabart ein Einzelgrab aus. All dies belegt, dass es sich bei dem Grab nicht um ein Wahlgrab handelt. Letztlich gesteht die Klägerin dies im Übrigen auch zu, indem sie angibt, es habe verschiedene Arten von Gräbern gegeben, und sie habe sich für eines entschieden, das nichts kostete, mithin für ein Reihengrab. Lediglich die weitere Konsequenz, dass die Wahl der Grabart Einfluss auf die Dauer der Ruhezeit hat, will die Klägerin nicht ziehen. Hierauf kommt es bei der Frage, um welche Art von Grab es sich handelt, indes nicht an. Im Übrigen wäre selbst dann, wenn die Klägerin entgegen der üblichen Praxis nicht vor die Wahl gestellt worden sein sollte, welche Art von Grab sie möchte, davon auszugehen, dass es sich um ein Reihengrab handelt. Hierfür sprechen zum einen sämtliche Umstände; zum anderen würde die Annahme, es handele sich um ein Wahlgrab, eine positive Auswahlentscheidung der Klägerin erfordern, die sie gerade bestreitet.

28

2. Die Ruhezeit dieses Reihengrabes bemisst sich nach der Friedhofsordnung 1972 und beträgt 20 Jahre.

29

Die derzeit gültige Friedhofsordnung 1989 enthält in § 25 eine Übergangsregelung für alte Rechte. § 25 Nr. 2 Friedhofsordnung 1989 bestimmt, dass sich die Dauer der Ruhezeit bei allen bereits bestatteten Toten auch nach dem Inkrafttreten dieser Friedhofsordnung nach den bisherigen Vorschriften richtet. Für den bereits vor Inkrafttreten der Friedhofsordnung 1989 bestatteten Herrn S. richtet sich die Dauer der Ruhezeit somit nach der dieser Ordnung vorangegangenen Friedhofsordnung, der Ordnung 1972. Diese enthält wiederum eine Übergangsregelung für alte Rechte. § 22 Friedhofsordnung 1972 verweist indes nur für "die Nutzungsrechte an Wahlgräbern und die Gestaltung" auf die bisherigen Vorschriften. Nutzungsrechte an Reihengräber unterfallen demgegenüber der Friedhofsordnung 1972. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift lässt sich, insbesondere auch in Kenntnis der Regelung in der Friedhofsordnung 1989, nicht anders interpretieren.

30

Der Anwendbarkeit der Friedhofsordnung 1972 im Hinblick auf die Regelung der Dauer der Ruhezeit für in Reihengräbern bestattete Tote steht höherrangiges Recht nicht entgegen; insbesondere handelt es sich nicht um einen Fall unzulässiger unechter Rückwirkung.

31

Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es grundsätzlich zulässig ist, Nutzungsrechte an Gräbern von unbestimmter oder bestimmter Dauer nachträglich zu modifizieren. Ein solches öffentlich-rechtliches Nutzungsrecht an einer gemeindlichen Anstalt, dem Friedhof, steht stets unter dem Vorbehalt, vom Anstaltsträger neu geregelt und auch beschränkt zu werden (BVerwG, Urteil vom 08.07.1960 - VII C 123.59 - BVerwGE 11, 68ff; seither ständige Rechtsprechung, zuletzt Beschluss vom 18.12.2001 - 9 BN 5.01 - Buchholz, 408.3, Nr. 7). Unerheblich ist dabei, ob für den Friedhof bereits zuvor eine Friedhofsordnung existierte oder ob es sich um die erstmalige Regelung der Nutzungsrechte handelt. Denn auch in letzterem Fall mussten die Berechtigten damit rechnen, dass der ungeregelte Zustand zu gegebener Zeit einer rechtlichen Ordnung unterstellt würde (BVerwG, Beschluss vom 04.08.1989 - 7 NB 2.89 - Buchholz, 408.3, Nr. 6). Im Zuge einer Neuregelung ist nun freilich nicht jedwede Änderung zulässig. Vielmehr müssen sich die vom Anstaltsträger vorgenommenen Änderungen im Rahmen von Anstaltszweck und Gesetz halten (BVerwG, Urteil vom 08.07.1960, aaO.). Dies ist hier der Fall.

32

Zweck der vorgenommenen Neuregelung der Festsetzung der Ruhezeit für Reihengräber ist es, den auf dem Friedhof der Beklagten zur Verfügung stehenden Platz in bestmöglicher Weise zu nutzen. Hierbei ist eine Beschränkung der Ruhezeit auf 20 Jahre nicht zu beanstanden. Unerheblich für die Beurteilung ist dabei, ob die Gemeinde im Jahr 1972 davon ausging, sie regele einen bislang gänzlich ungeregelten Zustand, da eine Friedhofsordnung nicht existierte, oder ob durch die Friedhofsordnung nur der bisher kraft Gewohnheitsrecht geregelte Zustand der üblichen Nutzung von Reihengräbern über 20 Jahre erstmals kodifiziert werden sollte. In beiden Fällen ging es darum, eine für alle Beteiligten verlässliche rechtliche Grundlage zu schaffen. Die dabei beschlossene Regelung für die Ruhezeit bei Reihengräbern ermöglicht es zum einen, dem Wesen einer Grabnutzung, der Bereitstellung und Belassung einer Ruhestätte auf angemessene Zeit, hinreichend gerecht zu werden. Zum anderen steht sie in einem angemessenen Verhältnis zur Dauer der Grabnutzung bei Wahlgräbern, die grundsätzlich 40 Jahre beträgt. Sie ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden.

33

Die in § 8 i.V.m. § 22 Friedhofsordnung 1972 getroffene Regelung greift auch nicht in unzulässiger Weise rückwirkend in die Nutzungsrechte an Reihengräbern ein. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass ein Fall der so genannten echten Rückwirkung, bei der nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird, nicht vorliegt. In Betracht kommt vielmehr nur ein Fall der so genannten unechten Rückwirkung bzw. der tatbestandlichen Rückanknüpfung. Eine solche liegt vor, wenn auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt wird und damit zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet werden (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44/92 und 1 BvL 48/92 - BVerfGE 95, 64ff).

34

Danach ist bereits zweifelhaft, ob es sich im hier zu entscheidenden Fall überhaupt um einen Fall unechter Rückwirkung handelt. Unzweifelhaft greift die Regelung über die Dauer der Grabnutzung bei Reihengräbern zwar in eine noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehung ein. Fraglich ist demgegenüber aber, ob die im Streit stehende Regelung das Nutzungsrecht nachträglich entwertet. Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, welcher "Wert" der Nutzung eines Reihengrabes zukommt oder anders betrachtet, was Wesenskern eines solchen Nutzungsrechtes ist. Wesenskern des Nutzungsrechtes an einem Reihengrab ist das Recht, die Bereitstellung und Belassung einer würdigen Ruhestätte auf angemessene Zeit verlangen zu können ( OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.04.1989 - 10 C 44/88 - NVwZ 1990, 96). Dieser Wesenskern wird durch die Neuregelung in der Friedhofsordnung 1972 nicht tangiert. Die Annahme unechter Rückwirkung kommt mithin nur dann in Betracht, wenn angenommen würde, auch die Verkürzung der Ruhezeit außerhalb des Wesenskerns entwerte das Nutzungsrecht nicht nur unwesentlich. Diese Frage bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, nachdem die im Streit stehende Regelung auch dann, wenn ihr unechte Rückwirkung zukommen sollte, nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt.

35

Regelungen mit unechter Rückwirkung sind grundsätzlich zulässig. Grenzen werden dem Gesetz- oder Satzungsgeber in diesem Bereich vor allem aus Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes gesetzt. Zur Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grenze für die unechte Rückwirkung einer Norm ist zwischen dem Vertrauen auf den Fortbestand des Rechtszustandes nach der bisherigen Regelung und der Bedeutung des gesetz- oder satzungsgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen. Dabei gebieten es Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht, den Bürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (BVerfG, Urteil vom 08.02.1977 - 1 BvR 79/70 - BVerfGE 43, 242ff).

36

Für die Vereinbarkeit der Regelung mit dem Rechtsstaatsprinzip ist maßgeblich, ob sich das Vertrauen der Klägerin bzw. anderer Inhaber von Nutzungsrechten an Reihengräbern bei Abwägung ihrer Interessen gegenüber dem Anliegen des Normgebers als vorrangig erweist. Dies ist nicht der Fall. Wie bereits erwähnt greift die im Streit stehende Regelung der Ruhezeiten für die Nutzung von Reihengräbern in den Wesenskern der Grabnutzung nicht ein. Eine angemessene Ruhezeit von 20 Jahren war in jedem Fall gewährleistet. Darüber hinaus mussten sich die Berechtigten, die auf dem Friedhof ein Grab nutzen, darüber im Klaren sein, dass sich die Nutzungsbedingungen im Laufe der Zeit ändern könnten, war das Nutzungsrecht doch einseitig von Seiten der Gemeinde aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsregelung erteilt worden.

37

Etwas anderes gilt auch nicht für die Fälle, bei denen das Inkrafttreten der Friedhofsordnung 1972 dazu führte, dass das Grab unmittelbar anschließend zu räumen war, da die durch diese Friedhofsordnung festgesetzte Ruhezeit bereits abgelaufen war. Auch insoweit ist nicht zu beanstanden, dass der Satzungsgeber keine Übergangsregelung vorgesehen hat.

38

Das Erfordernis einer Übergangsregelung kommt dann in Betracht, wenn geschützte Rechtspositionen aufgehoben oder modifiziert werden. Bei der Ausgestaltung solcher Regelungen steht dem Normgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips verstößt eine Regelung dann, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze des Zumutbaren überschritten wird.

39

Für den Bereich der Verkürzung von Ruhezeiten werden von der obergerichtlichen Rechtsprechung - soweit ersichtlich - Übergangsfristen gefordert (vgl. beispielhaft OVG Lüneburg, Urteil vom 30.111994 - 8 K 3623/92 - NVwZ 1995, 809; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.04.1989 - 10 C 44/88 - NVwZ 1990, 96). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich hierzu nicht ausdrücklich geäußert, nachdem in der zur Entscheidung anstehenden Konstellation ausreichende Übergangsfristen normiert waren (BVerwG, Beschluss vom 04.08.1989 - 7 NB 2.89 - Buchholz 408.3 Nr. 6). Allerdings betreffen die Entscheidungen allesamt Grabnutzungsrechte an Wahlgräbern. Auf die hier zu entscheidende Situation bei Reihengräbern ist das grundsätzliche Erfordernis des Bestehens einer Übergangsregelung nicht übertragbar.

40

Wesentlicher Sinn und Zweck einer Übergangsregelung ist es, dem Betroffenen hinreichend Zeit zu gegeben, auf die geänderten Normen zu reagieren und eventuell neu zu disponieren. Bei Wahlgräbern konkretisiert sich das dahin gehend, dass die Nutzungsberechtigten während des Laufs der Übergangsfrist überlegen können, ob die Nutzungsdauer des Wahlgrabes - im Regelfall gegen Zahlung einer Gebühr - verlängert werden soll oder nicht. Möglich erscheint auch, dass sich das Nutzungsrecht durch die Beisetzung eines weiteren Familienangehörigen im Wahlgrab quasi automatisch verlängert. Damit wird sicher gestellt, dass das Nutzungsrecht am Wahlgrab aufrecht erhalten werden kann, solange hieran noch ein Bedarf besteht. Eine vergleichbare Situation besteht bei Reihengräbern nicht. Nachdem dort sowohl die Verlängerung der Grabnutzungsdauer durch nochmalige Beantragung eines Nutzungsrechts ausgeschlossen ist, als auch die Beisetzung eines weiteren Familienmitglieds in demselben Grab nicht zulässig ist, hätte die Normierung einer Übergangsregelung für diese Fälle nur zur Folge, dass die Nutzungsdauer um die Dauer der Übergangsfrist verlängert würde. Eine Dispositionsbefugnis des Betroffenen, für die eine gewisse Überlegungszeit zur Verfügung gestellt werden müsste, besteht nicht. Darüber hinaus ist regelmäßig auch das Interesse des Betroffenen am Bestand eines Reihengrabes im Verhältnis zu einem Wahlgrab geringer, jedenfalls dann, wenn es sich um Wahlgräber handelt, die bereits seit Jahrzehnten von einer Familie genutzt werden. Dies rechtfertigt es, die Nutzungsdauer bei Reihengräbern, die über die Dauer der Ruhezeit bereits bestanden haben, ohne Übergangsfrist auslaufen zu lassen. Die Überleitungsvorschrift in § 22 Friedhofsordnung 1972 ist daher nicht zu beanstanden.

41

3. Nachdem die Nutzungsdauer des Grabes des verstorbenen Ehemannes der Klägerin abgelaufen war, ist die Klägerin als Nutzungsberechtigte verpflichtet, das Grab zu räumen. § 18 Abs. 2 Friedhofsordnung 1989 räumt der Behörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen keinen Spielraum ein. Die von der Klägerin geltend gemachten Besonderheiten ermöglichten es der Beklagten nicht, auf die Durchsetzung dieser Verpflichtung zu verzichten. Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Beklagte darauf angewiesen ist, die ihr auf dem Friedhof zur Verfügung stehenden (begrenzten) Flächen auch für die Zukunft zuverlässig zu verplanen, wäre eine Berücksichtigung von solchen Besonderheiten der Beklagten auch nicht zumutbar. Solche Interessen können nur durch die Wahl eines Wahlgrabes zur Geltung gebracht werden, indem nach Ablauf der Nutzungsdauer eine entsprechende Verlängerung erfolgt. Bei der Wahl eines Reihengrabes ist dies ausgeschlossen.

42

Die von der Beklagten bzw. der Widerspruchsbehörde weiter angedrohten Zwangsmaßnahmen begegnen keinen Bedenken, nachdem § 18 Abs. 2 Satz 2 Friedhofsordnung 1989 dies so vorsieht.

43

4. Die Klage war daher mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenentscheidung abzuweisen. Die Kammer sieht davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, § 167 Abs. 2 VwGO. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 a VwGO vorliegt.

Gründe

22

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin angefochtene Verfügung, die ihr aufgibt, das Grab ihres verstorbenen Ehemannes zu räumen, ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

23

Rechtliche Grundlage für die erlassene Räumungsverfügung ist § 18 Abs. 2 Friedhofsordnung 1989. Danach sind die Grabmale und die sonstigen Grabausstattungen zu entfernen, wenn die Ruhezeit oder das Nutzungsrecht abgelaufen ist. Die Dauer der Ruhezeit des Grabes des verstorbenen Ehemannes der Klägerin beträgt, nachdem es sich dabei um ein Reihengrab handelt (1.) und die Ruhezeit nach der Friedhofsordnung 1972 zu bemessen ist (2.), 20 Jahre. Diese sind seit 15.08.1987 abgelaufen, so dass die Klägerin verpflichtet ist, das Grab zu räumen. Dies hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise verfügt (3.).

24

1. Der verstorbene Ehemann der Klägerin wurde in einem Reihengrab beerdigt.

25

Zur Zeit seiner Beerdigung galt für den Friedhof der Beklagten die Friedhofsordnung von 1889. Diese unterschied zwischen Reihenbegräbnissen und Familienbegräbnisplätzen, also Wahlgräbern. Letztere waren größer als die für Reihenbegräbnisse abgesteckten Plätze und boten die Möglichkeit, mehrere Mitglieder einer Familie an der selben Stelle zu beerdigen. Den Familienbegräbnisplätzen wurde eine Ruhezeit von 50 Jahren garantiert, die jedes Mal aufs Neue zu laufen begann, wenn ein weiteres Familienmitglied beigesetzt wurde.

26

Im Jahr der Beerdigung des verstorbenen Ehemannes der Klägerin wurde im Wesentlichen nach den Regelungen dieser Friedhofsordnung verfahren, auch wenn sie zu dieser Zeit möglicherweise bereits in Vergessenheit geraten war. Unstreitig wurde auch 1967 zwischen Reihen- und Wahlgräbern unterschieden. Reihengräber wurden auf bestimmten Teilen des Friedhofs angelegt; im Laufe der Zeit wurde hier ein Begräbnisplatz nach dem anderen belegt, bis die Abteilung voll war. Für ein solches Grab musste keine Gebühr bezahlt werden.

27

Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin ein Nutzungsrecht an einem solchen Reihengrab erworben. Sie hat, wie sie selber angab, für das Grab keine Gebühr bezahlt. Ihr Ehemann wurde in einem Grab von der Größe eines Reihengrabes inmitten anderer Reihengräber beerdigt. Die im Zuge der Beerdigung angelegte Karteikarte weist als Grabart ein Einzelgrab aus. All dies belegt, dass es sich bei dem Grab nicht um ein Wahlgrab handelt. Letztlich gesteht die Klägerin dies im Übrigen auch zu, indem sie angibt, es habe verschiedene Arten von Gräbern gegeben, und sie habe sich für eines entschieden, das nichts kostete, mithin für ein Reihengrab. Lediglich die weitere Konsequenz, dass die Wahl der Grabart Einfluss auf die Dauer der Ruhezeit hat, will die Klägerin nicht ziehen. Hierauf kommt es bei der Frage, um welche Art von Grab es sich handelt, indes nicht an. Im Übrigen wäre selbst dann, wenn die Klägerin entgegen der üblichen Praxis nicht vor die Wahl gestellt worden sein sollte, welche Art von Grab sie möchte, davon auszugehen, dass es sich um ein Reihengrab handelt. Hierfür sprechen zum einen sämtliche Umstände; zum anderen würde die Annahme, es handele sich um ein Wahlgrab, eine positive Auswahlentscheidung der Klägerin erfordern, die sie gerade bestreitet.

28

2. Die Ruhezeit dieses Reihengrabes bemisst sich nach der Friedhofsordnung 1972 und beträgt 20 Jahre.

29

Die derzeit gültige Friedhofsordnung 1989 enthält in § 25 eine Übergangsregelung für alte Rechte. § 25 Nr. 2 Friedhofsordnung 1989 bestimmt, dass sich die Dauer der Ruhezeit bei allen bereits bestatteten Toten auch nach dem Inkrafttreten dieser Friedhofsordnung nach den bisherigen Vorschriften richtet. Für den bereits vor Inkrafttreten der Friedhofsordnung 1989 bestatteten Herrn S. richtet sich die Dauer der Ruhezeit somit nach der dieser Ordnung vorangegangenen Friedhofsordnung, der Ordnung 1972. Diese enthält wiederum eine Übergangsregelung für alte Rechte. § 22 Friedhofsordnung 1972 verweist indes nur für "die Nutzungsrechte an Wahlgräbern und die Gestaltung" auf die bisherigen Vorschriften. Nutzungsrechte an Reihengräber unterfallen demgegenüber der Friedhofsordnung 1972. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift lässt sich, insbesondere auch in Kenntnis der Regelung in der Friedhofsordnung 1989, nicht anders interpretieren.

30

Der Anwendbarkeit der Friedhofsordnung 1972 im Hinblick auf die Regelung der Dauer der Ruhezeit für in Reihengräbern bestattete Tote steht höherrangiges Recht nicht entgegen; insbesondere handelt es sich nicht um einen Fall unzulässiger unechter Rückwirkung.

31

Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es grundsätzlich zulässig ist, Nutzungsrechte an Gräbern von unbestimmter oder bestimmter Dauer nachträglich zu modifizieren. Ein solches öffentlich-rechtliches Nutzungsrecht an einer gemeindlichen Anstalt, dem Friedhof, steht stets unter dem Vorbehalt, vom Anstaltsträger neu geregelt und auch beschränkt zu werden (BVerwG, Urteil vom 08.07.1960 - VII C 123.59 - BVerwGE 11, 68ff; seither ständige Rechtsprechung, zuletzt Beschluss vom 18.12.2001 - 9 BN 5.01 - Buchholz, 408.3, Nr. 7). Unerheblich ist dabei, ob für den Friedhof bereits zuvor eine Friedhofsordnung existierte oder ob es sich um die erstmalige Regelung der Nutzungsrechte handelt. Denn auch in letzterem Fall mussten die Berechtigten damit rechnen, dass der ungeregelte Zustand zu gegebener Zeit einer rechtlichen Ordnung unterstellt würde (BVerwG, Beschluss vom 04.08.1989 - 7 NB 2.89 - Buchholz, 408.3, Nr. 6). Im Zuge einer Neuregelung ist nun freilich nicht jedwede Änderung zulässig. Vielmehr müssen sich die vom Anstaltsträger vorgenommenen Änderungen im Rahmen von Anstaltszweck und Gesetz halten (BVerwG, Urteil vom 08.07.1960, aaO.). Dies ist hier der Fall.

32

Zweck der vorgenommenen Neuregelung der Festsetzung der Ruhezeit für Reihengräber ist es, den auf dem Friedhof der Beklagten zur Verfügung stehenden Platz in bestmöglicher Weise zu nutzen. Hierbei ist eine Beschränkung der Ruhezeit auf 20 Jahre nicht zu beanstanden. Unerheblich für die Beurteilung ist dabei, ob die Gemeinde im Jahr 1972 davon ausging, sie regele einen bislang gänzlich ungeregelten Zustand, da eine Friedhofsordnung nicht existierte, oder ob durch die Friedhofsordnung nur der bisher kraft Gewohnheitsrecht geregelte Zustand der üblichen Nutzung von Reihengräbern über 20 Jahre erstmals kodifiziert werden sollte. In beiden Fällen ging es darum, eine für alle Beteiligten verlässliche rechtliche Grundlage zu schaffen. Die dabei beschlossene Regelung für die Ruhezeit bei Reihengräbern ermöglicht es zum einen, dem Wesen einer Grabnutzung, der Bereitstellung und Belassung einer Ruhestätte auf angemessene Zeit, hinreichend gerecht zu werden. Zum anderen steht sie in einem angemessenen Verhältnis zur Dauer der Grabnutzung bei Wahlgräbern, die grundsätzlich 40 Jahre beträgt. Sie ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden.

33

Die in § 8 i.V.m. § 22 Friedhofsordnung 1972 getroffene Regelung greift auch nicht in unzulässiger Weise rückwirkend in die Nutzungsrechte an Reihengräbern ein. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass ein Fall der so genannten echten Rückwirkung, bei der nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird, nicht vorliegt. In Betracht kommt vielmehr nur ein Fall der so genannten unechten Rückwirkung bzw. der tatbestandlichen Rückanknüpfung. Eine solche liegt vor, wenn auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt wird und damit zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet werden (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44/92 und 1 BvL 48/92 - BVerfGE 95, 64ff).

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Danach ist bereits zweifelhaft, ob es sich im hier zu entscheidenden Fall überhaupt um einen Fall unechter Rückwirkung handelt. Unzweifelhaft greift die Regelung über die Dauer der Grabnutzung bei Reihengräbern zwar in eine noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehung ein. Fraglich ist demgegenüber aber, ob die im Streit stehende Regelung das Nutzungsrecht nachträglich entwertet. Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, welcher "Wert" der Nutzung eines Reihengrabes zukommt oder anders betrachtet, was Wesenskern eines solchen Nutzungsrechtes ist. Wesenskern des Nutzungsrechtes an einem Reihengrab ist das Recht, die Bereitstellung und Belassung einer würdigen Ruhestätte auf angemessene Zeit verlangen zu können ( OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.04.1989 - 10 C 44/88 - NVwZ 1990, 96). Dieser Wesenskern wird durch die Neuregelung in der Friedhofsordnung 1972 nicht tangiert. Die Annahme unechter Rückwirkung kommt mithin nur dann in Betracht, wenn angenommen würde, auch die Verkürzung der Ruhezeit außerhalb des Wesenskerns entwerte das Nutzungsrecht nicht nur unwesentlich. Diese Frage bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, nachdem die im Streit stehende Regelung auch dann, wenn ihr unechte Rückwirkung zukommen sollte, nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt.

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Regelungen mit unechter Rückwirkung sind grundsätzlich zulässig. Grenzen werden dem Gesetz- oder Satzungsgeber in diesem Bereich vor allem aus Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes gesetzt. Zur Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grenze für die unechte Rückwirkung einer Norm ist zwischen dem Vertrauen auf den Fortbestand des Rechtszustandes nach der bisherigen Regelung und der Bedeutung des gesetz- oder satzungsgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen. Dabei gebieten es Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht, den Bürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (BVerfG, Urteil vom 08.02.1977 - 1 BvR 79/70 - BVerfGE 43, 242ff).

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Für die Vereinbarkeit der Regelung mit dem Rechtsstaatsprinzip ist maßgeblich, ob sich das Vertrauen der Klägerin bzw. anderer Inhaber von Nutzungsrechten an Reihengräbern bei Abwägung ihrer Interessen gegenüber dem Anliegen des Normgebers als vorrangig erweist. Dies ist nicht der Fall. Wie bereits erwähnt greift die im Streit stehende Regelung der Ruhezeiten für die Nutzung von Reihengräbern in den Wesenskern der Grabnutzung nicht ein. Eine angemessene Ruhezeit von 20 Jahren war in jedem Fall gewährleistet. Darüber hinaus mussten sich die Berechtigten, die auf dem Friedhof ein Grab nutzen, darüber im Klaren sein, dass sich die Nutzungsbedingungen im Laufe der Zeit ändern könnten, war das Nutzungsrecht doch einseitig von Seiten der Gemeinde aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsregelung erteilt worden.

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Etwas anderes gilt auch nicht für die Fälle, bei denen das Inkrafttreten der Friedhofsordnung 1972 dazu führte, dass das Grab unmittelbar anschließend zu räumen war, da die durch diese Friedhofsordnung festgesetzte Ruhezeit bereits abgelaufen war. Auch insoweit ist nicht zu beanstanden, dass der Satzungsgeber keine Übergangsregelung vorgesehen hat.

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Das Erfordernis einer Übergangsregelung kommt dann in Betracht, wenn geschützte Rechtspositionen aufgehoben oder modifiziert werden. Bei der Ausgestaltung solcher Regelungen steht dem Normgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips verstößt eine Regelung dann, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze des Zumutbaren überschritten wird.

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Für den Bereich der Verkürzung von Ruhezeiten werden von der obergerichtlichen Rechtsprechung - soweit ersichtlich - Übergangsfristen gefordert (vgl. beispielhaft OVG Lüneburg, Urteil vom 30.111994 - 8 K 3623/92 - NVwZ 1995, 809; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.04.1989 - 10 C 44/88 - NVwZ 1990, 96). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich hierzu nicht ausdrücklich geäußert, nachdem in der zur Entscheidung anstehenden Konstellation ausreichende Übergangsfristen normiert waren (BVerwG, Beschluss vom 04.08.1989 - 7 NB 2.89 - Buchholz 408.3 Nr. 6). Allerdings betreffen die Entscheidungen allesamt Grabnutzungsrechte an Wahlgräbern. Auf die hier zu entscheidende Situation bei Reihengräbern ist das grundsätzliche Erfordernis des Bestehens einer Übergangsregelung nicht übertragbar.

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Wesentlicher Sinn und Zweck einer Übergangsregelung ist es, dem Betroffenen hinreichend Zeit zu gegeben, auf die geänderten Normen zu reagieren und eventuell neu zu disponieren. Bei Wahlgräbern konkretisiert sich das dahin gehend, dass die Nutzungsberechtigten während des Laufs der Übergangsfrist überlegen können, ob die Nutzungsdauer des Wahlgrabes - im Regelfall gegen Zahlung einer Gebühr - verlängert werden soll oder nicht. Möglich erscheint auch, dass sich das Nutzungsrecht durch die Beisetzung eines weiteren Familienangehörigen im Wahlgrab quasi automatisch verlängert. Damit wird sicher gestellt, dass das Nutzungsrecht am Wahlgrab aufrecht erhalten werden kann, solange hieran noch ein Bedarf besteht. Eine vergleichbare Situation besteht bei Reihengräbern nicht. Nachdem dort sowohl die Verlängerung der Grabnutzungsdauer durch nochmalige Beantragung eines Nutzungsrechts ausgeschlossen ist, als auch die Beisetzung eines weiteren Familienmitglieds in demselben Grab nicht zulässig ist, hätte die Normierung einer Übergangsregelung für diese Fälle nur zur Folge, dass die Nutzungsdauer um die Dauer der Übergangsfrist verlängert würde. Eine Dispositionsbefugnis des Betroffenen, für die eine gewisse Überlegungszeit zur Verfügung gestellt werden müsste, besteht nicht. Darüber hinaus ist regelmäßig auch das Interesse des Betroffenen am Bestand eines Reihengrabes im Verhältnis zu einem Wahlgrab geringer, jedenfalls dann, wenn es sich um Wahlgräber handelt, die bereits seit Jahrzehnten von einer Familie genutzt werden. Dies rechtfertigt es, die Nutzungsdauer bei Reihengräbern, die über die Dauer der Ruhezeit bereits bestanden haben, ohne Übergangsfrist auslaufen zu lassen. Die Überleitungsvorschrift in § 22 Friedhofsordnung 1972 ist daher nicht zu beanstanden.

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3. Nachdem die Nutzungsdauer des Grabes des verstorbenen Ehemannes der Klägerin abgelaufen war, ist die Klägerin als Nutzungsberechtigte verpflichtet, das Grab zu räumen. § 18 Abs. 2 Friedhofsordnung 1989 räumt der Behörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen keinen Spielraum ein. Die von der Klägerin geltend gemachten Besonderheiten ermöglichten es der Beklagten nicht, auf die Durchsetzung dieser Verpflichtung zu verzichten. Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Beklagte darauf angewiesen ist, die ihr auf dem Friedhof zur Verfügung stehenden (begrenzten) Flächen auch für die Zukunft zuverlässig zu verplanen, wäre eine Berücksichtigung von solchen Besonderheiten der Beklagten auch nicht zumutbar. Solche Interessen können nur durch die Wahl eines Wahlgrabes zur Geltung gebracht werden, indem nach Ablauf der Nutzungsdauer eine entsprechende Verlängerung erfolgt. Bei der Wahl eines Reihengrabes ist dies ausgeschlossen.

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Die von der Beklagten bzw. der Widerspruchsbehörde weiter angedrohten Zwangsmaßnahmen begegnen keinen Bedenken, nachdem § 18 Abs. 2 Satz 2 Friedhofsordnung 1989 dies so vorsieht.

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4. Die Klage war daher mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenentscheidung abzuweisen. Die Kammer sieht davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, § 167 Abs. 2 VwGO. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 a VwGO vorliegt.