Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2007-03-22, Aktenzeichen 12 ME 137/07

Gründe

I.

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Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2006, mit dem das Ruhen seines Luftfahrerscheins für Privatflugzeugführer angeordnet worden ist.

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Nachdem die Antragsgegnerin durch eine Auskunft aus dem Verkehrszentralregister des Kraftfahrt-Bundesamtes erfahren hatte, dass gegen den Antragsteller sechs rechtskräftige Bußgeldbescheide wegen der in der Zeit vom 5. Dezember 2001 bis zum 17. März 2005 begangenen Geschwindigkeitsüberschreitungen erlassen worden waren, ordnete sie unter dem 21. April 2006 an, der Antragsteller habe durch eine Begutachtung beim Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt in dem medizinischen Fachgebiet „Klinische Flugpsychologie“ bis zum 31. Oktober 2006 nachzuweisen, dass bei ihm keine die Flugsicherheit beeinträchtigenden Zuverlässigkeitsmängel als Luftfahrzeugführer vorliegen, und wies ferner darauf hin, dass sie andernfalls den Widerruf des Luftfahrerscheins zu prüfen haben werde. Den geforderten Nachweis erbrachte der Antragsteller nicht. Mit Bescheid vom 5. Dezember 2006 ordnete die Antragsgegnerin darauf hin das Ruhen des Luftfahrerscheines für Privatflugzeugführer bis zum Nachweis der Zuverlässigkeit des Antragstellers durch die geforderte Begutachtung an, verfügte die Einziehung des Luftfahrerscheins für die Zeit des Ruhens, untersagte dem Antragsteller während dieser Zeit jede fliegerische Tätigkeit innerhalb des Geltungsbereichs des Luftverkehrsgesetzes und ordnete für den Fall, dass der eingezogene Luftfahrerschein nicht bis spätestens 27. Dezember 2006 beim Luftfahrt-Bundesamt vorliege, ein Zwangsgeld in Höhe von 400,- € an. Hinsichtlich des Ruhens des Luftfahrerscheines und der Untersagung der fliegerischen Tätigkeit sprach die Antragsgegnerin zugleich die Anordnung der sofortigen Vollziehung aus.

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Den Antrag des Antragstellers, ihm vorläufigen Rechtsschutz gegen diese Verfügung zu gewähren, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Wenn sich Tatsachen nach § 24 Abs. 2 LuftVZO dafür ergäben, dass der Inhaber der Lizenz für die erlaubte Tätigkeit als Luftfahrtpersonal ungeeignet sei, könne nach § 29 Abs. 3 LuftVZO das Ruhen der Lizenz auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreiche, um die Sicherheit des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Zu den die Unzuverlässigkeit begründenden Tatsachen gehörten u.a. unanfechtbare Entscheidungen der Verwaltungsbehörden. Der Antragsteller sei in einem relativ kurzen Zeitraum 6-mal im Straßenverkehr mit Zuwiderhandlungen auffällig geworden, die Zweifel an seiner Zuverlässigkeit rechtfertigten. Die Kammer brauche nicht darauf zurückzugreifen, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung die Zahl der begangenen Verstöße die Zahl derjenigen, die durch Bußgeldbescheide geahndet seien, deutlich übersteige. Entscheidend sei vielmehr zum einen, dass der Antragsteller sich die durch seine Verkehrsverstöße bedingten Sanktionen nicht habe zur Mahnung dienen lassen, zum anderen, dass er sich während des gesamten Verfahrens weigere, der Anordnung der Antragsgegnerin, seine Zuverlässigkeit durch eine flugpsychologische Untersuchung nachzuweisen, Folge zu leisten. Diese Untersuchung sei hier zutreffend gemäß § 24 c Abs. 2 LuftVZO angeordnet worden, denn es sei in der Rechtsprechung geklärt, dass auch Rechtsverstöße eines Luftfahrers, die sich nicht auf den Luftverkehr bezögen, Zweifel an dessen Zuverlässigkeit begründen könnten. Die Antragsgegnerin habe auch zutreffend erkannt, dass diese Zweifel nicht etwa die Unzuverlässigkeit des Betroffenen gesetzlich fingierten. Bei der deshalb erforderlichen Würdigung der Gesamtumstände des Falles unter Berücksichtigung auch der Flugerfahrung des Antragstellers habe die Antragsgegnerin nach dessen Weigerung, sich der angeordneten flugpsychologischen Untersuchung zu unterziehen, ermessensfehlerfrei das Ruhen des Luftfahrerscheins als im Vergleich milderes Mittel zum Widerruf angeordnet. Auch die darüber hinaus angeordneten Maßnahmen entsprächen den gesetzlichen Vorgaben.

II.

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Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet.

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Die vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses nicht.

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Der Antragsteller trägt zum einen vor, es seien keine Umstände gegeben, die während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens die Besorgnis einer besonderen Luftverkehrsgefährdung begründeten, so dass es an einem überwiegenden öffentlichen Vollzugsinteresse fehle. Diese gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung gerichteten Einwendungen des Antragstellers greifen nicht durch. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist im Falle einer nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO - wie hier - formell ordnungsgemäß begründeten Anordnung der sofortigen Vollziehung einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO regelmäßig der Erfolg zu versagen, wenn sich in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergibt, dass der Antragsteller im Verfahren zur Hauptsache keinen Erfolg haben wird. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass das gerichtliche Eilverfahren ebenso wie ein etwaiges Hauptsacheverfahren der Durchsetzung des materiellen Rechts dient. Dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kommt nicht die Funktion zu, Positionen einzuräumen oder zu belassen, die einer Nachprüfung im Hauptsacheverfahren nicht standhalten werden. Deshalb kann ein Antragsteller gegen eine voraussichtlich rechtmäßige Verfügung nicht mit Erfolg einwenden, dass ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse nicht bestehe. Ein solches Interesse ist zwar gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Voraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung und deshalb von der zuständigen Behörde zu prüfen, dem entspricht aber ein eigenständiges subjektives Recht des Betroffenen nicht (vgl. grundlegend Beschl. d. Sen. v. 3.6.1993 - 12 M 2023/93 -, OVGE 44, 327).

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Hinsichtlich der Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs wendet der Antragsteller zum anderen ein, dass die angeführten Verkehrsverstöße nur von geringem Gewicht seien und Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nicht begründen könnten. Die Antragsgegnerin habe auch verkannt, dass er über einen Zeitraum von 34 Jahren Luftfahrzeuge unfallfrei und beanstandungslos geführt habe und ihm durch die zuständige Behörde seine Zuverlässigkeit gemäß § 7 LuftSiG bestätigt worden sei. Unzulässig sei auch die Unterstellung des Verwaltungsgerichts, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung die Zahl der begangenen Verstöße die Zahl der durch Bußgeldbescheide geahndeten deutlich übersteige. Die Antragsgegnerin habe auch verkannt, dass ihr ein Ermessensspielraum eingeräumt sei und eine Würdigung der Gesamtumstände nicht vorgenommen. Diese Einwendungen sind nicht geeignet, die tragenden Erwägungen des angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Beschlusses und der dieser Entscheidung zu Grunde liegenden angefochtenen Verfügung der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2006 zu erschüttern.

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Gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO ist die Erlaubnis für Luftfahrer zu widerrufen, wenn Tatsachen vorliegen, die den Erlaubnisinhaber als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen. Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO kann anstelle des Widerrufs das Ruhen der Lizenz auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreicht, um die Sicherheit des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. § 24 Abs. 2 LuftVZO, der die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und auch des § 24 Abs. 1 Nr. 3 LuftVZO konkretisiert, benennt in Gestalt von Regelbeispielen Tatsachen, welche geeignet sind, die Unzuverlässigkeitsbeurteilung zu rechtfertigen. In der bis zum 30. April 2003 geltenden Fassung des § 24 Abs. 2 LuftVZO waren als derartige Tatsachen auch „mehrfache rechtskräftig festgestellte erhebliche Verstöße gegen Verkehrsvorschriften“ genannt. Dabei war anerkannt, dass auch Verstöße gegen Vorschriften des Straßenverkehrs die Feststellung der luftverkehrsrechtlichen Unzuverlässigkeit erlauben (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.3.1989 - 5 S 2635/88 -, NZV 1989, 367; Senat, Beschl. v. 2.4.2003 - 12 ME 73/03 -, V.n.b.; Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1, § 4 LuftVG, Rn. 26; Bd. 2, § 29 LuftVZO Rn. 22). Allerdings sind in der geltenden Fassung des § 24 Abs. 2 LuftVZO Verstöße gegen Verkehrsvorschriften nicht mehr beispielhaft genannt. Vielmehr stellt diese Vorschrift in der Fassung des Artikels 1 Nr. 2 der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 10. Februar 2003 (BGBl. I S. 182) nunmehr u.a. auf „bestandskräftige, unanfechtbare oder sofort vollziehbare Entscheidungen der Verwaltungsbehörden, rechtskräftige Entscheidungen der Gerichte nach § 66 Abs. 2 Nr. 2 und 3 des Luftverkehrsgesetzes“ ab. Daraus wird teilweise geschlossen, dass die den genannten Entscheidungen zu Grunde liegenden Verstöße einen spezifisch luftrechtlichen Bezug aufweisen müssten, um die Regelvermutung des § 24 Abs. 2 LuftVZO auslösen zu können (vgl. VG Augsburg, Beschl. v. 8.4.2004 - Au 3 S 04.573 -, juris; Hofmann/Grabherr, LuftVG, Stand: Mai 2006, § 4 RdNr. 26; a.A. VG Regensburg, Urt. v. 14.6.2004 - RN 5 K 03.1880 -, juris; VG Braunschweig, Beschl. v. 31.10.2006 - 2 B 408/06 -). Diese Streitfrage muss in diesem Zusammenhang nicht vertieft werden. Selbst wenn dieser Auffassung zu folgen wäre, folgte daraus nicht, dass unabhängig vom Vorliegen der genannten Regelbeispiele gewichtige verkehrsrechtliche Verstöße unberücksichtigt bleiben müssten, obwohl sie ebenfalls - wie es in § 24 Abs. 2 LuftVZO am Ende heißt - für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen für den Umgang mit Luftfahrzeugen von Bedeutung sind. So verhält es sich aber bei wiederholten und erheblichen Verstößen gegen elementare, der Sicherheit im Straßenverkehr dienende straßenverkehrsrechtliche Vorschriften, die darauf hindeuten, dass der Erlaubnisinhaber nicht die erforderlichen charakterlichen Eigenschaften besitzt, die nach den erkennbaren Zielen des Gesetzes von einem Luftfahrer zu erwarten sind (enger jetzt wohl Hofmann/Grabherr, a.a.O.). Unter diesen Voraussetzungen dürfen bei der zuständigen Behörde jedenfalls Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Erlaubnisinhabers entstehen.

9

Derartige Umstände liegen hier vor. Der Antragsteller ist in der Zeit vom 5. Dezember 2001 bis zum 17. März 2005 und damit in einem Zeitraum von etwas über drei Jahren und drei Monaten in sechs Fällen durch erhebliche Geschwindigkeitsüberschreitungen aufgefallen. Dabei hat er in zwei Fällen die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h innerorts um 25 bzw. 21 km/h und in vier Fällen die zulässige Höchstgeschwindigkeit außerhalb geschlossener Ortschaften von 40 km/h um 21 km/h, von 80 km/h um 21 km/h und von 100 km/h um 22 bzw. 28 km/h überschritten. Er hat damit - wie in dem angefochtenen Bescheid der Antragsgegnerin ausgeführt wird - in großer Anzahl gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen, die für die Sicherheit und Ordnung im Straßenverkehr von erheblicher Bedeutung sind, wobei mit Geschwindigkeitsüberschreitungen eine besondere Gefährlichkeit und Unfallträchtigkeit verbunden ist. Er hat trotz der festgesetzten Geldbußen sein grob verkehrswidriges Verhalten beharrlich fortgesetzt. Angesichts der erkennbar gewordenen Neigung des Antragstellers zur Missachtung grundlegender straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften konnten bei der Antragsgegnerin mit Recht ernstliche Zweifel daran aufkommen, dass der Antragsteller die für den Luftverkehr geltenden Regeln und Anweisungen gewissenhaft einhalten werde. Daran änderte angesichts der Zahl und des Gewichts der begangenen Verstöße nichts, dass der Antragsteller im Luftverkehr bisher nicht auffällig geworden ist. Auf den Einwand des Antragstellers, das Verwaltungsgericht habe unzulässigerweise unterstellt, dass erfahrungsgemäß die Zahl der begangenen Verkehrsverstöße höher als die der geahndeten sei, kommt es nicht an. Das Verwaltungsgericht hat auf diese mit der allgemeinen Lebenserfahrung begründete Erkenntnis ausdrücklich nicht entscheidungserheblich abgestellt.

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Lagen damit jedenfalls begründete Bedenken gegen die charakterliche Eignung des Antragstellers und mithin auch gegen seine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit vor, so war die Antragsgegnerin befugt, gemäß § 24 c Abs. 2 LuftVZO anzuordnen, dass der Antragsteller seine Zuverlässigkeit durch eine Begutachtung des von ihr bestimmten flugmedizinischen Sachverständigen nachweist. Diese Anordnung lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Solange der Antragsteller ihr nicht entsprochen hat, sind die Bedenken gegen seine Zuverlässigkeit nicht ausgeräumt und ist der Antragsteller ohne den erforderlichen Nachweis als unzuverlässig anzusehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.10.1996 - 11 B 58.96 -, NVwZ-RR 1997, 285; VG Augsburg, Beschl. v. 11.2.2005 - Au 3 S 05.115 -, juris). Kommt der Betroffene im Fall begründeter Bedenken gegen seine Zuverlässigkeit - wie hier - der rechtmäßigen Begutachtungsanordnung nicht nach, so bedarf es einer erneuten Ermessensausübung regelmäßig nicht. Vielmehr ist die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 3 LuftVG, § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr vorliegen. Von der in § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO eröffneten Möglichkeit, an Stelle des Widerrufs das Ruhen der Lizenz als milderes Mittel anzuordnen, hat die Antragsgegnerin Gebrauch gemacht.

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Unbeachtlich ist schließlich der Hinweis des Antragstellers, dass seine Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG festgestellt worden sei. Zuverlässig im Sinne des § 7 LuftSiG (vormals § 29 d LuftVG) ist (nur), wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.7.2004 - 3 C 33.03 -, BVerwGE 121, 257). Regelungsgegenstand dieser Vorschrift ist somit die Abwehr äußerer Gefahren und die Frage der Zuverlässigkeit unter luftsicherheitsrelevanten Gesichtspunkten. Demgegenüber bezieht sich der Zuverlässigkeitsbegriff des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, § 24 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, § 24 c, § 29 LuftVZO auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren und die fliegerische, betriebliche Luftverkehrssicherheit (vgl. Giemulla/van Schyndel, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.3, § 7 LuftSiG, Rn. 17). Es liegt auf der Hand, dass (positive) Feststellungen über das Vorhandensein der in § 7 LuftSiG geforderten Zuverlässigkeit nichts darüber aussagen, ob der Erlaubnisinhaber auch in einem flugbetrieblichen Sinn zuverlässig ist und insofern die Gewähr bietet, ein Luftfahrzeug ordnungsgemäß zu führen oder zu bedienen.

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