Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-23, Aktenzeichen 9 S 1899/16

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 28. Juni 2016 - 7 K 3134/15 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt von dem beklagten Land die Erteilung der Erlaubnis zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde, beschränkt auf den Bereich der Logopädie (sektorale Heilpraktikererlaubnis).

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Sie absolvierte in den Jahren 1999 bis 2002 eine Ausbildung zur Logopädin und ist seitdem - zunächst angestellt, seit dem Jahr 2004 selbstständig - unter dieser Berufsbezeichnung tätig.

3

Im Jahre 2013 stellte die Klägerin erstmalig einen Antrag auf Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet der Logopädie. Auf den behördlichen Hinweis, eine solche könne nicht erteilt werden, nahm sie ihren Antrag zurück.

4

Am 16.03.2015 beantragte sie beim Landratsamt Tübingen erneut, ihr eine Heilpraktikererlaubnis beschränkt auf das Gebiet der Logopädie zu erteilen.

5

Mit Bescheid vom 30.04.2015 lehnte das Landratsamt den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, das Heilpraktikergesetz kenne nur die einheitliche Berufsbezeichnung „Heilpraktiker/in“. Ausnahmen gebe es nach der Verwaltungsvorschrift des Sozialministeriums Baden-Württemberg zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes nur für die Gebiete Psychotherapie, Physiotherapie und Podologie. Weitere spezielle Berufs- oder Tätigkeitsbezeichnungen seien nicht vorgesehen.

6

Den von der Klägerin gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 28.08.2015, zugestellt am 02.09.2015, mit der Begründung zurück, das Heilpraktikergesetz kenne nur den Begriff des Heilpraktikers. Zwar sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Heilpraktikererlaubnis teilbar, dies aber nur unter der Voraussetzung, dass die Heilkunde auf einem abgrenzbaren Gebiet erfolge und nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausgeübt werde. Dies treffe bei der Logopädie nicht zu. Sie umfasse unter anderem die Behandlung von Sprach-, Schluck- und Hörstörungen bei neurologischen Beeinträchtigungen, infantiler Zerebralparese, Morbus Parkinson, multipler Sklerose, Schlaganfällen, Unfällen, Autismus, Demenz etc. Die eigenverantwortliche Ausübung der Logopädie als Heilkunde erfordere daher in vielen Fällen eine umfangreiche Differentialdiagnostik in ganz unterschiedlichen medizinischen Fachgebieten, um vor Durchführung einer logopädischen Behandlung verantwortlich entscheiden zu können, ob vor, statt oder neben einer logopädischen Behandlung eine andere medizinische Behandlung erforderlich sei. Damit fehle es an der Abgrenzbarkeit gegenüber anderen medizinischen Behandlungen. Auch sei die logopädische Therapie je nach Art und Ursache der Sprach-, Sprech-, Stimm-, Schluck- und Hörbeeinträchtigung so unterschiedlich, dass keine eindeutig umrissene Therapieform ausgeübt werde. Zum Schutz der Volksgesundheit sei zur Ausübung der Logopädie ohne ärztliche Verordnung eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis erforderlich.

7

Die Klägerin hat am 12.09.2015 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 30.04.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28.08.2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde, bezogen und beschränkt auf den Bereich der Logopädie (sektorale Heilpraktikererlaubnis) erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

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Mit Urteil vom 28.06.2016 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die auf Neubescheidung des Antrags gerichtete Verpflichtungsklage sei zulässig und begründet, da die Ablehnung des Antrags der Klägerin durch die Bescheide vom 30.04.2015 und vom 28.08.2015 rechtswidrig gewesen sei, die Klägerin hierdurch in ihren Rechten verletzt sei (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 VwGO) und sie einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Begehrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts habe (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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Rechtliche Grundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis sei § 1 Abs. 1 HeilprG. Danach bedürfe, wer die Heilkunde ausüben wolle, ohne als Arzt bestallt zu sein, der Erlaubnis. Ausübung der Heilkunde im Sinne des Heilpraktikergesetzes sei nach § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt werde. Maßgeblich seien das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse und die Gefahr gesundheitlicher Schäden.

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Ein Anspruch auf eine sektorale Heilpraktikererlaubnis setze voraus, dass es sich um eine erlaubnispflichtige heilkundliche Tätigkeit handele, die Erlaubnispflichtigkeit nicht wegen einer bereits vorhandenen Ausbildung entfalle und dass das bereits vorhandene Berufsbild die eigenständige Tätigkeit auf Grundlage der Heilpraktikererlaubnis nicht sperre. Diese Voraussetzungen seien vorliegend unstreitig erfüllt. Insbesondere seien sich die Beteiligten zutreffend darin einig, dass der Bereich der Logopädie eine heilkundliche Tätigkeit betreffe, für die ärztliche Fachkenntnisse erforderlich seien, und dass eine logopädische Behandlung gegebenenfalls Gesundheitsschäden zur Folge haben könne.

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Einzig verbleibender Streitpunkt sei hier, ob gerade für den Bereich der Logopädie eine sektorale, also für dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis möglich sei. Festzuhalten sei insofern, dass - auch darüber seien sich die Beteiligten einig - eine sektorale Erlaubnis nicht von vorneherein ausgeschlossen sei, sondern unter Berücksichtigung höchstrichterlicher Rechtsprechung zu den Bereichen der Psycho- und der Physiotherapie durchaus in Betracht komme. Denn die Heilpraktikererlaubnis sei anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis teilbar. So beinhalte das Heilpraktikergesetz weder dem Sinn noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Zwar habe bei Inkrafttreten des Gesetzes noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden, jedoch hätten sich seitdem die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssten daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Auch untergerichtlich sei die Möglichkeit einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für weitere Bereiche bejaht worden (Ergotherapie; Chiropraktik; Teilbarkeit verneint dagegen hinsichtlich Osteopathie).

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Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung sei zum Schutz der Volksgesundheit nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben wolle. Für den Bereich der Physiotherapie habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dieses sei hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar, da der Tätigkeitsumfang durch die Beschreibung der Ausbildungsziele in § 8 MPhG sowie durch die Aufzählung der physiotherapeutischen Behandlungsmethoden und Therapieformen in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Physiotherapeuten definiert sei. Es handele sich zudem um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel, so dass angesichts dieses normativen Rahmens nicht zu befürchten sei, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Maßnahme zur Physiotherapie zähle oder nicht.

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Selbiges treffe auch auf den Bereich der Logopädie zu. Hier handele es sich ebenfalls um ein abgrenzbares Gebiet mit eindeutig umrissener Therapieform. Die Logopädie umfasse Prävention, Diagnostik, Therapie und Beratung von Patienten mit Sprach-, Sprech-, Stimm-, Hör- und Schluckstörungen durch einen Logopäden (Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch 2012, „Logopädie“). Sie sei ein seit Jahrzehnten bestehendes und anerkanntes Tätigkeitsfeld, das seit 1980 im Logopädengesetz und in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden geregelt sei. Entsprechend führe auch die Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden in ihren §§ 5 und 6 ausführlich auf, in welchen Fachbereichen beziehungsweise Fächern der Logopäde Kenntnisse aufweisen müsse, um nach der dreijährigen Ausbildung eine Zulassung zu erhalten. Prüfungsstoff seien die Logopädie, die Phoniatrie einschließlich Hals-, Nasen-, Ohrenheilkunde, die Audiologie und Pädaudiologie, die Neurologie und Psychiatrie, die Bereiche der Pädagogik und Sonderpädagogik, der Psychologie und klinischen Psychologie, der Phonetik und der Linguistik. Auch Kenntnisse der Anatomie und der Physiologie würden geprüft (§ 5 Abs. 1 Satz 3, § 6 Abs. 1 Satz 2 LogAPrO). Durch diese dezidiert aufgelisteten Ausbildungs- und Prüfungsinhalte, die Gegenstand in einer bundesweit gesetzlich vorgeschriebenen Ausbildung seien und in einer staatlichen Prüfung mündeten, sei bereits eine deutliche Abgrenzbarkeit des Berufsbilds des Logopäden gewährleistet. Schließlich dürfe die Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung des Logopäden eben nur derjenige ausüben, der (neben den übrigen in § 2 Abs. 1 LogopG genannten Voraussetzungen) nach der dreijährigen Ausbildung die staatliche Prüfung zum Logopäden bestanden habe (§ 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 LogopG).

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Zudem handele es sich auch um ein gesetzlich vorgesehenes und durch die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel (vgl. dort Kapitel F bzw. §§ 30 bis 34 zu Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie sowie Schluckstörungen). Im Hinblick auf den Umstand, dass das einschlägige Kapitel nicht mit dem Begriff Logopädie überschrieben sei, sei ergänzend angemerkt, dass die Richtlinie gleichermaßen zahlreiche physiotherapeutische Maßnahmen aufliste, allerdings auch der Begriff Physiotherapie nicht verwendet werde.

15

Angesichts vorstehender Ausführungen sei im Übrigen festzustellen, dass das Berufsbild des Logopäden sehr viel konkreter abzugrenzen sei, als es das des Heilpraktikers sei. So bestehe für den Heilpraktikerberuf anders als für sonstige Heil- und Heilhilfsberufe kein gesetzlich fixiertes Berufsbild. Das Heilpraktikergesetz erfasse ein heilkundliches Berufsfeld, ohne nach Aus- und Vorbildung oder fest umrissenen Berufsbildern zu differenzieren. Während etwa für den Beruf des Arztes, Psychologischen Psychotherapeuten, Physiotherapeuten oder Logopäden die Ausbildung gesetzlich geregelt sei und die Erteilung der Berufserlaubnis das Bestehen einer staatlichen Prüfung voraussetze, sei für die berufliche Tätigkeit als Heilpraktiker weder eine bestimmte fachliche Ausbildung noch eine entsprechende fachliche Prüfung vorgeschrieben.

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Der vorstehenden Bewertung stehe auch nicht entgegen, dass es keine gesetzliche Regelung gebe, die die Ausbildungsziele des Logopäden definiere. Der Beklagte weise in diesem Zusammenhang darauf hin, dass es im Masseur- und Physiotherapeutengesetz und im Podologengesetz Regelungen zu den Ausbildungszielen gebe. In der Tat enthalte § 8 MPhG eine Legaldefinition des Ausbildungsziels („Die Ausbildung soll entsprechend der Aufgabenstellung des Berufs insbesondere dazu befähigen, durch Anwenden geeigneter Verfahren der Physiotherapie in Prävention, kurativer Medizin, Rehabilitation und im Kurwesen Hilfen zur Entwicklung, zum Erhalt oder zur Wiederherstellung alter Funktionen im somatischen und psychischen Bereich zu geben und bei nicht rückbildungsfähigen Körperbehinderungen Ersatzfunktionen zu schulen (Ausbildungsziel)“). Auch § 3 PodG beinhalte eine solche („Die Ausbildung soll entsprechend der Aufgabenstellung des Berufs insbesondere dazu befähigen, durch Anwendung geeigneter Verfahren nach den anerkannten Regeln der Hygiene allgemeine und spezielle fußpflegerische Maßnahmen selbständig auszuführen, pathologische Veränderungen oder Symptome von Erkrankungen am Fuß, die eine ärztliche Abklärung erfordern, zu erkennen, unter ärztlicher Anleitung oder auf ärztliche Veranlassung medizinisch indizierte podologische Behandlungen durchzuführen und damit bei der Prävention, Therapie und Rehabilitation von Fußerkrankungen mitzuwirken (Ausbildungsziel).“). Für das Gebiet der Psychotherapie finde sich eine entsprechende Regelung im Psychotherapeutengesetz nicht, sondern in der zugehörigen Prüfungsverordnung (§ 1 Abs. 2 PsychTh-APrV: „Die Ausbildung hat den Ausbildungsteilnehmern insbesondere die Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten zu vermitteln, die erforderlich sind, um 1. in Diagnostik, Therapie und Rehabilitation von Störungen mit Krankheitswert, bei denen Psychotherapie indiziert ist, und 2. bei der Therapie psychischer Ursachen, Begleiterscheinungen und Folgen von körperlichen Erkrankungen unter Berücksichtigung der ärztlich erhobenen Befunde zum körperlichen Status und der sozialen Lage des Patienten auf den wissenschaftlichen, geistigen und ethischen Grundlagen der Psychotherapie eigenverantwortlich und selbständig handeln zu können (Ausbildungsziel).“).

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Zutreffend sei auch, dass weder das Logopädengesetz noch die Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden eine entsprechende Legaldefinition der Ausbildungsziele enthielten, sondern diese „nur“ den Prüfungsablauf, -umfang und -gegenstand beschreibe. Eine Legaldefinition des Ausbildungsziels sei allerdings kein konstitutives Merkmal für eine Abgrenzbarkeit beziehungsweise Teilbarkeit. Vielmehr handele es sich um einen von mehreren möglichen Gesichtspunkten. Den Rückschluss, dass ohne eine gesetzliche Definition des Ausbildungsziels kein hinreichend abgrenzbares Gebiet vorliegen solle, vermöge das Gericht in Anbetracht der umfänglichen Regelungen in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden nicht zu teilen.

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Auch der Einwand, es gebe zahlreiche andere Berufsbilder, die sich mit ähnlichen Behandlungsmethoden befassten (etwa klinische Sprechwissenschaftler, Atem-, Sprech- und Stimmlehrer, klinische Linguisten, Diplom-Sprachheilpädagogen sowie examinierte Sprachheilpädagogen), überzeuge nicht. Dass sich unterschiedliche Berufsbilder teilweise überschnitten, treffe auf viele andere Berufsbilder gleichermaßen zu. Dennoch ändere dies nichts daran, dass der staatlich geprüfte Logopäde von diesen Berufsbildern aus abgrenzbar bleibe.

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Soweit der Beklagte Bedenken wegen einer unmittelbar durch einen Logopäden durchgeführten Untersuchung und Behandlung ohne vorherige Vorstellung beim Arzt am Beispiel eines Schlaganfallpatienten angeführt habe, führe auch dies nicht zu einem abweichenden Ergebnis. Aus Sicht des Beklagten könne in jenem Fall das Problem der Diagnoseungenauigkeit auftreten, da eine Schädigung vorliegen könne, die über den Bereich der Logopädie hinausgehe und dem Logopäden gegebenenfalls die Kenntnisse hinsichtlich möglicher körperlicher Ursachen fehlten. Einer solchen Argumentation sei allerdings das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zum Physiotherapeuten vom 29.08.2009 gerade entgegengetreten. Dort sei gegen eine hinreichende Abgrenzbarkeit eingewendet worden, dass die Krankheiten, bei denen Physiotherapie indiziert sei, ganz unterschiedlichen medizinischen Fachgebieten zugeordnet seien. Infolgedessen könne die Physiotherapie dann auch nicht aus dem allgemeinen Feld der Heilkunde ausgegrenzt werden. Diese Erwägung habe das Bundesverwaltungsgericht aber verworfen und ausgeführt, dass es zwar zutreffe, dass die Ursachen für Störungen des Bewegungsapparates vielfältig sein könnten und die Erstdiagnose über ein einzelnes Fachgebiet der Medizin hinausgehende Kenntnisse erfordere. Das besage aber noch nichts über die Abgrenzbarkeit der Erlaubnis. Ähnlich wie bei der Psychotherapie gehe es bei der Physiotherapie nicht um die Herauslösung eines bestimmten Fachgebietes aus dem Bereich der allgemeinen Heilkunde, sondern um eine bestimmte Therapieform für einen bestimmten Kreis von Leiden, die unterschiedliche Ursachen haben könnten. Daraus ergäben sich keine Schwierigkeiten, den Umfang der erlaubten Heiltätigkeit zu bestimmen, sondern nur bestimmte Anforderungen an den Umfang der notwendigen Kenntnisse für eine eigenverantwortliche Anwendung der Therapieform. Hieran anknüpfend vermöge das Gericht auch nicht den Schluss zu ziehen, dem Logopäden könne (anders als im Falle des Physio- oder des Psychotherapeuten) eine Behandlung von Patienten nicht erlaubt werden, weil ohne eine ärztliche Voruntersuchung oder -behandlung eine Gesundheitsgefahr für die Patienten bestünde. Ergänzend könne insofern auch auf die nachvollziehbaren Schilderungen der Klägerin im Termin Bezug genommen werden, die nicht nur den üblichen Behandlungsablauf (Vorstellung des Patienten mit ärztlichem Rezept, das üblicherweise eine Stimm-/Sprachstörung nenne; Diagnose/Befundung sowie Anamnese - etwa auch zur Frage, ob eine zentrale Störung/Nervenstörung bestehe; anschließend ggf. erforderliche Festlegung der zu ergreifenden Maßnahmen) dargestellt habe, sondern auch beschrieben habe, dass es in ihrer täglichen Praxis vorkomme, dass sie Patienten zum Arzt (zurück-) schicke, weil sie zum Schluss gekommen sei, dass die Problematik des Patienten nicht dem logopädischen Bereich zuzuordnen sei.

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Im Hinblick auf die Verwaltungsvorschrift des Sozialministeriums zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes sei darauf hinzuweisen, dass diese als Verwaltungsinternum keine Bindungswirkung für das Gericht entfalte.

21

Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Hierzu führt er aus, er teile die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die eigenverantwortliche Anwendung logopädischer Methoden zur Behandlung von Krankheiten und Beeinträchtigungen Ausübung der Heilkunde darstelle. Bei der Logopädie handele es sich aber nicht um ein abgrenzbares Gebiet oder eine eindeutig umrissene Therapieform.

22

Für die Abgrenzbarkeit sei maßgeblich, inwieweit die für den regulären Heilpraktiker erforderliche Kenntnisüberprüfung eingeschränkt werden könne und aus Verhältnismäßigkeitserwägungen eingeschränkt werden müsse, weil der Antragsteller nur in einem abgrenzbaren Gebiet tätig werden wolle. Die Abgrenzbarkeit setze somit ein begrenztes Gebiet oder eine eindeutig umrissene Therapieform voraus. Es gebe somit bestimmte Therapieformen für einen bestimmten Kreis von Leiden, die unterschiedliche Ursachen haben könnten. Bei der Psychotherapie gehe es um die Behandlung seelischer Leiden mit den Mitteln der Psychotherapie, bei der Physiotherapie um die Behandlung von Störungen des Bewegungsapparates durch Krankengymnastik, Massage oder sonstige Methoden der Physiotherapie. Daher ergäben sich keine Schwierigkeiten, den Umfang der erlaubten Heiltätigkeit zu bestimmen. Das Verwaltungsgericht sei von einer hinreichenden Abgrenzbarkeit der Tätigkeit eines Logopäden ausgegangen. Dies sei rechtlich falsch.

23

Zunächst müssten Kriterien für die Abgrenzbarkeit entwickelt werden. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, dass der Bereich der Physiotherapie hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar sei, da der Tätigkeitsumfang durch die Beschreibung der Ausbildungsziele in § 8 MPhG sowie durch die Aufzählung der physiotherapeutischen Behandlungsmethoden und Therapieformen in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Physiotherapeuten definiert sei. Zudem handele es sich um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel, so dass angesichts dieses normativen Rahmens nicht zu befürchten sei, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Maßnahme zur Physiotherapie zähle oder nicht. In Anbetracht der prominenten Stellung der Ausbildungsziele im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - das Urteil verweise darauf an mehreren Stellen - sei davon auszugehen, dass gerade die definierten Ausbildungsziele beim Physiotherapeuten für die Abgrenzbarkeit wichtig seien. Es gehe letztlich darum, wozu die Ausbildung eigentlich befähigen solle, also was das Ziel der Berufsausübung überhaupt sein solle. Bei der Logopädie sei dies nicht ausreichend erkennbar. Die Rahmenbedingungen für den Bereich Logopädie seien ebenfalls im Gesetz über den Beruf des Logopäden sowie in der entsprechenden Ausbildungs- und Prüfungsordnung festgelegt. Gegenüber der Ausbildung der Physiotherapeuten seien jedoch die Ausbildungsziele beim Logopäden, die insbesondere für die hinreichende Ausdifferenzierung durch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 26.08.2009 herangezogen worden seien, nicht festgelegt. Es sei auch nicht klar, was der Logopäde eigentlich, im Unterschied zu anderen Heilberufen in dem Bereich, heilen solle. Jede vom Verwaltungsgericht aufgeführte Legaldefinition der Ausbildungsziele gebe den Tätigkeitsumfang des jeweiligen Berufsbildes klar vor. So seien zum Beispiel in der Physiotherapie die Leiden auf den Stütz- und Bewegungsapparat begrenzt und die anzuwendenden Methoden seien unter den Oberbegriffen krankengymnastische Behandlungstechniken, Massagetherapie, Elektro-, Licht-, und Strahlentherapie und Hydro-, Balneo-, Thermo- und Inhalationstherapie mit den dazu gehörenden Therapieverfahren in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Physiotherapeuten (Anlage 1 Nr. 16-20) aufgezählt. Im Bereich der Logopädie liege eine solche Definition nicht vor.

24

Ferner habe sich das Verwaltungsgericht nicht ausreichend damit auseinandergesetzt, was die Ausübung der Tätigkeit der anderen genannten, der Logopädie sehr ähnlichen Tätigkeitsfelder genau beinhalte. Insoweit wäre eine vertiefte Auseinandersetzung damit, wie genau die Abgrenzung zu den anderen Berufsfeldern vorzunehmen sei, erforderlich gewesen. Diese sei nämlich keinesfalls eindeutig. Sogar die Fachliteratur gehe davon aus, dass in der Sprachtherapie viele an der Therapie beteiligt sein könnten, deren Aufgabengebiete sich teilweise überlappten oder identisch seien. So finde sich in dem Buch „Grundlagen der Sprachtherapie“, Band 1, herausgegeben von Manfred Grohnfeldt, Edition Marhold, 1989, auf Seite 3 folgende Aussage: „Im Hinblick auf die spezielle Situation der Sprachtherapie tritt erschwerend hinzu, dass es sich um ein interdisziplinäres Aufgabengebiet mit einer Vielzahl an beteiligten Wissenschaftsdisziplinen handelt, die zudem einer ständigen Veränderung und Weiterentwicklung in einem sich wandelnden historischen Kontext unterworfen sind.“ Auf Seite 4 desselben Buches heiße es: „Waren es in den Anfängen der Arbeit mit sprachgestörten Personen vorwiegend Vertreter aus der Pädagogik und Medizin, so traten in den letzten Jahrzehnten zusätzlich die Psychologie, Soziologie, Phonetik, Linguistik usw. ergänzend hinzu. Zu fragen ist, in welchem Verhältnis die beteiligten Wissenschaften zueinander stehen bzw, stehen können oder sollen. Denkbar sind hier einseitig proklamierte Dominanzansprüche, eine sich im Hinblick auf das praktische Tätigkeitsfeld konstituierende Integrationswissenschaft, die Zusammenhänge zwischen den Erkenntnissen aus unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen herstellen und anwendungsbezogen aus einer übergeordneten, weitgehend pädagogischen und/oder psychologischen Sichtweise nutzbar macht, oder aber Konzeptionen gleichberechtigter Nachbardisziplinen mit wechselnden Aufgabenverteilungen, Dass es sich hier nicht nur um ein akademisches Interesse handelt, wird am Beispiel des Therapiebegriffs deutlich. Je nach dem zugrunde gelegten Therapieverständnis und Menschenbild können in der Praxis ganz unterschiedliche Zielsetzungen und Arten des Vorgehens beobachtet werden, die nicht nur Ausdruck eines ganz persönlichen Grundverständnisses sind, sondern auch durch die Wissenschaftssystematik in einer bestimmten Disziplin mitbeeinflusst werden können.“ Im „Lehrbuch der Sprachheilpädagogik und Logopädie", Band 1, Selbstverständnis und theoretische Grundlagen, ebenfalls von Manfred Grohnfeldt herausgegeben, heiße es zur derzeitigen gesetzgeberischen Sicht auf die Logopädie auf Seite 27: „Zum zweiten wird die logopädische Behandlung als eine Folge medizinischer Diagnose betrachtet: Der Arzt stellt die Diagnose und der Logopäde führt die von dem Arzt verordnete Intervention unter dessen Kontrolle durch.“ Zum logopädischen Selbstverständnis stehe dort: „Die Logopädie definiert sich folglich zwar als genuin medizinisch, bezieht sich jedoch in zunehmendem Maße auf linguistisches, (sozial-)psychologisches und -im Vergleich zur Sprachheilpädagogik in geringerem Maße auf (sonder)pädagogisches Denken. Denn es stellt keine eigenständige wissenschaftliche Disziplin [...] dar.“ Auf Seite 29 finde sich folgende Aussage: „Sprachheilpädagogik und Logopädie weisen folglich weitgehende Überschneidungsbereiche hinsichtlich ihres Gegenstandsverständnisses auf, wobei allerdings aufgrund der unterschiedlichen Historie verschiedene Akzentuierungen vorgenommen werden. [...] Wie durch die Abbildungen verdeutlicht wird, stehen beide Fächer trotz ihrer historisch begründeten unterschiedlichen wissenschaftlichen Einbettung in einem interdisziplinären Verbund.“

25

Ferner liege für die Logopädie, wie bereits aufgeführt, keine eindeutige Definition wie beim Physiotherapeuten in § 8 MPhG vor. Das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung auf folgende Beschreibung bezüglich der Logopädie verwiesen: „Die Logopädie umfasst Prävention, Diagnostik, Therapie und Beratung von Patienten mit Sprach-, Sprech-, Stimm-, Hör- und Schluckstörungen durch einen Logopäden (Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch 2012 „Logopädie").“ In dem zitierten Wörterbuch sei für den Linguisten jedoch eine ähnliche Beschreibung hinterlegt: „Die Berufsbezeichnung für eine Person, die wissenschaftsbasiert in den Bereichen Sprachentwicklungsstörung und erworbenen Sprach-, Sprech- und Schluckstörungen diagnostiziert und therapiert, Therapiemethoden entwickelt und evaluiert.“ Selbiges gelte für die Beschreibung in dem Wörterbuch zum Atem-, Sprech- und Stimmlehrer: „Berufsbezeichnung für eine Person mit therapeutischer, präventiver und/oder pädagogischer Tätigkeit im Bereich der Entwicklung und des Einsatzes der menschlichen Stimme.“ Noch nicht einmal die sprachheilkundliche Fachliteratur sei daher in der Lage, eine genaue Abgrenzung vorzunehmen.

26

Auch bei dem vom Gericht aufgeführten Prüfungsstoff (§ 5 Abs. 1 Satz 3, § 6 Abs. 1 Satz 2 LogAPrO) sei anzuführen, dass die Bezeichnungen oftmals unspezifisch seien und dass die einzelnen Behandlungsmethoden nicht näher bestimmt würden. Entgegen der Auffassung des Gerichts könne dadurch keine deutliche Abgrenzbarkeit gewährleistet werden. Wie bereits in der Klageerwiderung ausgeführt, wendeten weitere Berufsgruppen (Klinische Sprechwissenschaftler (Klinische Sprechwissenschaft), Atem-, Sprech- und Stimmlehrer, Klinische Linguisten (Klinische Linguistik) und Diplom-Sprachheilpädagogen sowie examinierte Sprachheilpädagogen) nahezu deckungsgleich Methoden an und könnten somit alleine nicht zur Abgrenzung herangezogen werden.

27

Das Verwaltungsgericht führe zudem an, dass die Logopädie ein gesetzlich vorgesehenes und durch die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel darstelle. Zwar sei die Bezeichnung Logopädie nicht explizit aufgeführt, jedoch sei dies beim Bereich der Physiotherapie gleich. Die Richtlinie liste gleichermaßen zahlreiche physiotherapeutische Maßnahmen auf, allerdings werde auch der Begriff Physiotherapie nicht verwendet. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass die aufgeführten physiotherapeutischen Maßnahmen, wie zum Beispiel die klassische Massagetherapie, nicht nur von Physiotherapeuten ausgeführt würden, weshalb die Aufführung einzelner Methoden in der Richtlinie alleine die Abgrenzbarkeit nicht belege. Der Logopäde könne somit aufgrund der mangelnden Abgrenzbarkeit der Tätigkeit eines Logopäden von der Tätigkeit anderer „Sprachtherapeuten“ im weiteren Sinne zudem gar nicht wie ein Arzt, der eine Diagnose stelle und dann an einen Logopäden verweise, tätig werden. Das Gebiet eigne sich nicht in demselben Maße wie die als Heilpraktiker angesehenen Tätigkeiten für einen „ursprünglichen“ Therapieansatz. Wenn schon die Ausbildungsinhalte unklar seien, seien Logopäden auch nicht für die Diagnostik geeignet. Es handele sich nach den bekanntgewordenen Inhalten auch im Sinne des Bundesverwaltungsgerichts um einen Heilhilfsberuf. Im Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19.03.2015 werde ausgeführt, dass „die Ausbildungsinhalte jedenfalls keine hinreichenden Kenntnisse und Fähigkeiten für eine Erstdiagnose vermitteln“. Die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.08.2009 aufgeführten Merkmale seien nur als Indizien für die Abgrenzbarkeit auszulegen. Alle aufgeführten Merkmale seien im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei der Prüfung der Abgrenzbarkeit zu beachten. Sie führten nur in der Gesamtheit zur Bejahung der Abgrenzbarkeit.

28

Zur Problematik der „Diagnosenungenauigkeit“ sei ergänzend anzuführen, dass die Rahmenbedingungen beim Physiotherapeuten eindeutig vorlägen, weshalb dieser sich seiner Grenzen bewusst sei. Aufgrund der fehlenden Abgrenzbarkeit beim Logopäden könne dies hier nicht zweifelsfrei behauptet werden. Hieran änderten auch die Schilderungen der Klägerin im Termin beim Verwaltungsgericht nichts.

29

Es sei erneut darauf hinzuweisen, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer beschränkten Heilpraktikererlaubnis bislang nur für die Gebiete der Physiotherapie, der Psychotherapie und der Podologie bejaht worden seien. Anders lautende gesetzliche Regelungen beziehungsweise höchstrichterliche Rechtsprechung lägen bisher nicht vor, weshalb die entsprechende Verwaltungsvorschrift derzeit „als Richtwert“ herangezogen werde. Bezüglich der vom Verwaltungsgericht aufgeführten untergerichtlichen Verfahren sei darauf hinzuweisen, dass zumindest das Verfahren des Verwaltungsgerichts Karlsruhe derzeit nicht rechtskräftig sei.

30

Der Beklagte beantragt,

31

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 28. Juni 2016 - 7 K 3134/15 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

32

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

34

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen des Beklagten im Einzelnen entgegen.

35

Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Landratsamts Tübingen (ein Stehordner) und des Regierungspräsidiums Tübingen sowie die Prozessakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (jeweils ein Band) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

36

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

37

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde, beschränkt auf das Gebiet der Logopädie, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

38

Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung - HeilprG - vom 17.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191), in Verbindung mit der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung - 1. DVO-HeilprG - vom 18.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 259), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191). Danach bedarf der Erlaubnis, wer, ohne als Arzt bestallt zu sein, die Heilkunde ausüben will. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht ein Rechtsanspruch, wenn kein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG eingreift (BVerwG, Urteile vom 26.08.2009 - 3 C 19.08 -, BVerwGE 134, 345, und vom 21.01.1993 - 3 C 34.90 -, BVerwGE 91, 356, 358).

39

1. Die von der Klägerin beabsichtigte Anwendung logopädischer Behandlungsmethoden ohne ärztliche Verordnung ist eine heilkundliche Tätigkeit, die ohne Erlaubnis nicht ausgeübt werden darf. Soweit sich der früheren Senatsrechtsprechung (vgl. Urteil vom 19.03.2009 - 9 S 1413/08 -, MedR 2009, 610, zu Physiotherapeuten) etwas Entgegenstehendes entnehmen lässt, hält der Senat daran nicht mehr fest.

40

a) Die Ausübung der Heilkunde umfasst nach § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßige Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. Maßgeblich sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse und die Gefahr gesundheitlicher Schäden (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 26.08.2009, a.a.O., und vom 10.02.1983 - 3 C 21.82 -, BVerwGE 66, 367, 369).

41

Die eigenverantwortliche Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung ist danach Ausübung der Heilkunde. Der Senat stimmt mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht darin überein, dass sie heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzt. Zur Bestimmung des Berufsbildes des Logopäden ist vorrangig auf die Fixierung im Gesetz über den Beruf des Logopäden - LogopG - vom 07.05.1980 (BGBl. I 1980 S. 529), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191), sowie in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden - LogAPrO - vom 01.10.1980 (BGBl. I 1980 S. 1892), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.04.2016 (BGBl. I S. 886), abzustellen. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LogopG wird die Erlaubnis, eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung „Logopädin“ oder „Logopäde“ auszuüben, erteilt, wenn der Antragsteller (unter anderem) nach einer dreijährigen Ausbildung die staatliche Prüfung für Logopäden bestanden hat. Der schriftliche Teil der Prüfung erstreckt sich nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LogAPrO auf folgende Fächer: 1. Logopädie, 2. Phoniatrie einschließlich Hals-, Nasen-, Ohrenheilkunde, 3. Audiologie und Pädaudiologie, 4. Neurologie und Psychiatrie, 5. Berufs-, Gesetzes- und Staatsbürgerkunde. Die dreijährige Ausbildung für Logopädinnen und Logopäden umfasst nach § 1 Abs. 1 LogAPrO mindestens den in Anlage 1 aufgeführten theoretischen und praktischen Unterricht und die in Anlage 2 aufgeführte praktische Ausbildung. Der Unterrichtsteil beinhaltet neben Anatomie und Physiologie (100 Stunden), Pathologie (20 Stunden), Hals-, Nasen- Ohren-Heilkunde (60 Stunden) usw. einen Logopädie-Teil von 480 Stunden. Die praktische Ausbildung beläuft sich auf insgesamt 2.100 Stunden, davon 1.520 Stunden Praxis der Logopädie. Diese normative Ausprägung des Berufsbildes des Logopäden lässt bereits für sich genommen auf das Erfordernis heilkundlicher Fachkenntnisse schließen. Nicht zuletzt manifestiert sich darin ein zeitlich wie inhaltlich erheblicher Ausbildungsaufwand (vgl. zu diesem Aspekt OLG Düsseldorf, Urteil vom 08.09.2015 - I-20 U 236/13 -, NJW-RR 2016, 109, 110).

42

Zusätzlich zum Berufsrecht kann zur Bestimmung des Berufsbildes auch auf andere gesetzliche Regelungen der Logopädie - namentlich auf dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts (vgl. ferner zum Beihilferecht §§ 23, 24 BBhV mit den Anlagen 9 und 10) - abgestellt werden. Insbesondere ist mit in den Blick zu nehmen, dass es sich bei der Logopädie um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel handelt (§ 124 Abs. 1 SGB V, Heilmittel-Richtlinie vom 20.01.2011 / 19.05.2011, BAnz. 2011 Nr. 96, zuletzt geändert am 19.05.2016, BAnz. AT 10.08.2016 B2). Der Gemeinsame Bundesausschuss ist das oberste Beschlussgremium der gemeinsamen Selbstverwaltung von Ärzten, Zahnärzten, Psychotherapeuten, Krankenhäusern und Krankenkassen in Deutschland (vgl. § 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V). Seine Richtlinien (§ 92 SGB V) haben den Charakter untergesetzlicher Normen und sind für alle gesetzlich Krankenversicherten und Akteure in der gesetzlichen Krankenversicherung rechtlich bindend (vgl. zu den Einzelheiten des Meinungsstandes Hannes in: Hauck/Noftz, SGB, Stand: 8/16, § 92 SGB V Rn. 3 ff., m.w.N.). Angesichts dessen kommt auch der Heilmittel-Richtlinie eine berufsbildprägende Funktion zu.

43

Zwar ist die Bezeichnung „Logopädie“ weder in § 124 Abs. 1 SGB V noch in der Heilmittel-Richtlinie ausdrücklich genannt. Allerdings erwähnt § 124 Abs. 1 SGB V die „Sprachtherapie“. In der Heilmittel-Richtlinie sind unter F. die Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie aufgeführt. Nach § 30 Abs. 1 entfalten Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie ihre Wirkung auf phoniatrischen und neurophysiologischen Grundlagen und dienen dazu, die Kommunikationsfähigkeit, die Stimmgebung, das Sprechen, die Sprache und den Schluckakt bei krankheitsbedingten Störungen wiederherzustellen, zu verbessern oder eine Verschlimmerung zu vermeiden. Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie sind in Abhängigkeit vom Störungsbild und der Belastbarkeit als 30-, 45- und 60-minütige Behandlung mit der Patientin oder dem Patienten verordnungsfähig (§ 30 Abs. 2 Satz 1). Die §§ 31 ff. befassen sich mit einzelnen Therapieformen (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie). In der Anlage 1 werden zudem - einem negativen Ansatz folgend - nichtverordnungsfähige Heilmittel aufgezählt. Auch die Anlage 2 (Diagnoseliste zum langfristigen Heilmittelbedarf nach § 32 Abs. 1a SGB V) befasst sich im Einzelnen mit Fragen der Zuordnung zur Logopädie (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie). Im Zweiten Teil (sog. Heilmittelkatalog) findet sich die Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen nach § 92 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 SGB V. Hierbei werden detailliert Diagnosegruppen, funktionelle/strukturelle Schädigungen, Leitsymptomatiken, Ziele der Logopädie (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie) und entsprechende Heilmittelverordnungen zueinander in Beziehung gesetzt. In diesem Rahmen werden auch schwerstwiegende Erkrankungen thematisiert und mit komplexen Behandlungsmethoden in Verbindung gebracht. Dies verdeutlicht umso mehr, dass die selbstständige Ausübung von Logopädie heilkundliche Fachkenntnisse erfordert.

44

Verfassungsrechtliche Erwägungen stützen dieses Ergebnis. Vor dem Hintergrund des mit dem Heilkundebegriff verbundenen Zweckes, Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung abzuwehren (vgl. zu deren hohem Rang als besonders wichtiges Gemeinschaftsgut BVerfG, Beschlüsse vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 192, und vom 29.10.2002 - 1 BvR 525/99 -, BVerfGE 106, 181, 194; Senatsurteil vom 24.06.2014 - 9 S 1348/13 -, MedR 2015, 40; Achterfeld, MedR 2013, 103), ist eine weite Auslegung geboten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, 107; Schnitzler, MedR 2010, 828, 831; Zuck, in: Quaas/Zuck, Medizinrecht, 3. Aufl. 2014, § 33 Rn. 9). Daher ändert sich an dem Heilkundecharakter der eigenverantwortlich ausgeübten Logopädie auch dadurch nichts, dass zu ihrem Gebiet ebenso Methoden zählen, die für sich genommen keine ärztlichen oder heilkundlichen Fachkenntnisse bedingen. Jedenfalls ist die eigenverantwortlich ausgeübte Logopädie in erheblichem und damit ausreichendem Maß durch Methoden geprägt, die heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzen.

45

Der Senat ist - in Übereinstimmung mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht - ferner der Auffassung, dass mit der eigenverantwortlichen Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung die Gefahr nennenswerter gesundheitlicher Schäden verbunden ist. Zwar dürfte sich dies nicht ohne Weiteres aus dem Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse herleiten lassen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse einerseits und das der Gefahrenträchtigkeit andererseits stets kumulativ genannt worden. Es ist auch in der Sache keineswegs ausgeschlossen, dass bestimmte Behandlungen nur mit ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnis ordnungsgemäß vorgenommen werden können, ohne dass beim Fehlen der Fachkenntnis nennenswerte Gefahren drohen.

46

Die selbstständige Ausübung der Logopädie weist allerdings eine zur Erfüllung des Heilkundebegriffs führende Gefahrengeneigtheit auf. Die durch die Ausbildung zum Logopäden erworbenen Kenntnisse können dabei nicht zur Verneinung eines der Logopädie immanenten Gefahrenpotentials herangezogen werden. Die Frage, ob eine eigenverantwortlich ausgeübte Logopädie gefahrenträchtig ist, ist abstrakt und deshalb grundsätzlich losgelöst von den subjektiven Verhältnissen des Antragstellers zu beantworten. Zwar darf der Erwerb von „heilkundlichen“ Kenntnissen und Fähigkeiten, die ein Betroffener im Rahmen einer normierten Berufsausbildung schon anderweitig zweifelsfrei erworben hat und die auch die Eignung für den Heilkundeberuf im Allgemeinen (teilweise) vermitteln können (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 03.06.2004 - 2 BvR 1802/02 -, NJW 2004, 2890), bei verfassungskonformer Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen der Auslegung des § 1 Abs. 2 HeilprG nicht noch einmal gefordert werden (vgl. Senatsbeschluss vom 10.07.2006 - 9 S 519/06 -, VBlBW 2007, 24). Auch eine Pflicht, bereits erworbene Kenntnisse (bloß) nochmals überprüfen zu lassen, nur weil sich der Anwendungsbereich des Heilpraktikergesetzes mit den Regelungen über die Qualifikation zum Logopäden überschneiden mag, ist regelmäßig unzumutbar. Dies spielt jedoch für die Subsumtion eines heilhilfsberuflichen Gebietes wie der Logopädie unter den Begriff der Heilkunde keine Rolle. Während die Frage, ob die Logopädie der Heilkunde zuzuordnen und deshalb nach dem Heilpraktikergesetz erlaubnispflichtig ist, rein objektiv vorzunehmen ist, wirken sich Vorkenntnisse des Antragstellers erst in einem zweiten Schritt, nämlich darauf aus, ob und in welchem Umfang zur Erteilung der Heilpraktikererlaubnis noch eine Kenntnisüberprüfung stattzufinden hat. Soweit dem Senatsbeschluss vom 10.07.2006 (a.a.O.) etwas Gegenteiliges entnommen werden kann, ist daran nicht festzuhalten.

47

Die Gefahrengeneigtheit der Logopädie lässt sich auch ohne die Einholung eines medizinischen Sachverständigengutachtens bejahen. Es kann bereits davon ausgegangen werden, dass durch die Anwendung (mancher) logopädischer Behandlungsmethoden unmittelbar Gefahren hervorgerufen werden können. Unabhängig davon drohen bei der eigenverantwortlichen Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung aber jedenfalls mittelbare Gefahren, weil ein Patient im Einzelfall davon absehen könnte, einen Arzt aufzusuchen, obwohl dies geboten wäre. Insofern gilt es unter anderem zu bedenken, dass es zu den Aufgaben des Logopäden gehört, bereits an den Folgen schwerwiegender Gesundheitseinschränkungen leidende Patienten - zum Beispiel nach einem Schlaganfall - zu behandeln. Im Falle einer (unerkannten) Neu- oder Wiedererkrankung könnten insbesondere frühere Patienten geneigt sein, statt eines Arztes einen selbstständig die Logopädie ausübenden Behandler aufzusuchen, zu dem bereits eine länger dauernde Vertrauensbeziehung besteht.

48

Dies gilt umso mehr, als ein großer Teil der Patienten von Logopäden nicht nur wegen eines isoliert aufgetretenen Leidens gesundheitlich eingeschränkt sein dürfte, sondern eher einen generell herabgesetzten Gesundheitszustand aufweist. Jedenfalls ist dem Heilmittelbericht des Wissenschaftlichen Instituts der AOK (WIdO) zufolge die Inanspruchnahme von Heilmittelleistungen durch Pflegebedürftige überproportional hoch. Ein Drittel von ihnen erhält Leistungen der Physiotherapie. Auch Leistungen der Ergotherapie und der Logopädie werden von dieser Versichertengruppe stärker in Anspruch genommen als von anderen Versichertengruppen (vgl. die Antwort der Bundesregierung auf eine entsprechende Kleine Anfrage im Bundestag, BT-Drucks. 18/7283, S. 7). Um bloß bagatellartige Heilmaßnahmen (vgl. Schelling, in: Spickhoff, Medizinrecht, 2. Aufl. 2014, § 1 HeilprG Rn. 13) oder eine sonst von nennenswerten Gesundheitsgefahren freie Betätigung (vgl. insoweit zu Masseuren und medizinischen Bademeistern BVerwG, Beschluss vom 24.10.2011 - 3 B 31.11 -; BayVGH, Urteil vom 10.02.2011 - 21 B 10.188 -, jeweils juris) geht es bei der Logopädie nicht.

49

b) Die Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz entfällt nicht deshalb, weil die Klägerin ausgebildete Logopädin ist. Die ihr nach dem Logopädengesetz erteilte Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung Logopädin berechtigt nicht zu Krankenbehandlungen ohne ärztliche Verordnung und somit nicht zur Ausübung der Heilkunde. Das Berufsrecht unterscheidet zwischen Heilberufen, die eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden behandeln dürfen (Arzt, Zahnarzt, Psychotherapeut, Heilpraktiker), und den Heilhilfsberufen oder Gesundheitsfachberufen, die zur Krankenbehandlung grundsätzlich nur aufgrund ärztlicher Verordnung befugt sind. Das gesetzlich fixierte Berufsbild des Logopäden zählt zu der zweiten Gruppe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

50

Die Ausbildung ist darauf ausgerichtet, dass der Logopäde anhand eines vom Arzt angegebenen Leitsymptoms nur die Einzelheiten der logopädischen Behandlung abklärt und diese durchführt.

51

Deutlich wird die den Logopäden durch das Berufsrecht gezogene Grenze zudem durch einen Vergleich mit der gesetzlichen Ausgestaltung des Berufsbildes der Psychotherapeuten. Ihnen ist die Ausübung der Heilkunde im Bereich der Psychotherapie ausdrücklich erlaubt (§ 1 Abs. 1 PsychThG). Durch die Zulassung der Berufsausübung im Wege der Approbation wird die Gleichstellung mit den anderen Heilberufen dokumentiert, die die Versorgung der Patienten eigenverantwortlich wahrnehmen dürfen (BT-Drucks. 13/8035 S. 14 Nr. 7 und Nr. 8). Wenn der Gesetzgeber die Logopäden ebenfalls zu einer eigenverantwortlichen Ausübung hätte berechtigen wollen, hätte er ihr Berufsrecht entsprechend ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

52

Dass Logopäden mit eigener Praxis sozialrechtlich ähnlich der Zulassung von Ärzten zur vertragsärztlichen Versorgung als Leistungserbringer von Heilmitteln zugelassen werden können (§ 124 Abs. 1 und 2 SGB V), ist für die berufsrechtlich gezogenen Grenzen ihrer Tätigkeit ohne Bedeutung. Die Zulassung berechtigt nicht zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde, sondern betrifft die Rechtsbeziehungen zu den Krankenkassen und deren Leistungspflicht bei der Versorgung mit Heilmitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

53

c) Die Ausgestaltung des Berufsbildes der Logopäden als Heilhilfsberuf bedeutet auf der anderen Seite keine Sperre für eine eigenverantwortliche Tätigkeit in diesem Bereich auf der Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis. Der Gesetzgeber hat mit dem Logopädengesetz die Anwendung dieser Behandlungsmethoden nicht auf die nach diesem Gesetz ausgebildeten Logopäden beschränkt und damit dieses Betätigungsfeld für Heilpraktiker geschlossen, sondern nur die Voraussetzungen und den Rahmen für eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung „Logopäde“ normiert (vgl. § 1 Abs. 1 LogopG). Die eigenverantwortliche Behandlung von Patienten mit den Methoden der Logopädie bleibt unter den Voraussetzungen des Heilpraktikergesetzes weiter möglich. Die jeweiligen Berufszugangsregelungen mit ihren unterschiedlichen Anforderungen bestehen nebeneinander. Insoweit gilt für die Logopädie nichts anderes als für andere vom Gesetzgeber fixierte Heil- oder Heilhilfsberufe (vgl. für den Bereich der Physiotherapie BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; für den Bereich der Psychotherapie Urteile vom 09.12.2004 - 3 C 11.04 -, Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 22, und vom 28.11.2002 - 3 C 44.01 -, Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 21).

54

2. Das Verwaltungsgericht hat mit Recht angenommen, dass der Klägerin eine Heilpraktikererlaubnis beschränkt auf den Bereich der Logopädie erteilt werden darf. Die Heilpraktikererlaubnis ist anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis teilbar. Das Heilpraktikergesetz enthält weder dem Sinne noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Bei Inkrafttreten des Gesetzes hat noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden. Seitdem haben sich jedoch die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst für den Bereich der Psychotherapie ausgesprochen (Urteil vom 21.01.1993, a.a.O., S. 361); die dortigen Erwägungen sind aber - wie das Bundesverwaltungsgericht später ausdrücklich betont hat - nicht darauf beschränkt, sondern gelten allgemein. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben möchte (vgl. - diese Voraussetzungen bejahend für das Gebiet Physiotherapie - BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O., unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 24.10.1994 - 1 BvR 1016/89 -, n.v., Beschlussabdruck S. 7 ff.; dem folgend etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.06.2012 - 13 A 668/09 -, MedR 2012, 751; Beschluss vom 04.11.2013 - 13 A 1463/12 -, juris; NdsOVG, Urteil vom 14.11.2013 - 8 LB 225/12 -, NdsVBl. 2014, 130). In diesem Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet.

55

Der Bereich der Logopädie ist hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar. Der Tätigkeitsumfang wird durch den in der Anlage 1 LogAPrO aufgeführten theoretischen und praktischen Unterricht und die in der Anlage 2 aufgeführte praktische Ausbildung definiert. Es handelt sich zudem um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel (§ 124 Abs. 1 SGB V, Heilmittel-Richtlinie vom 20.01.2011 / 19.05.2011, BAnz. 2011 Nr. 96, zuletzt geändert am 19.05.2016, BAnz. AT 10.08.2016 B2). Angesichts dieses normativen Rahmens ist nicht zu befürchten, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Maßnahme zur Logopädie zählt oder nicht. Ähnlich wie bei der Psychotherapie geht es bei der Logopädie nicht um die Herauslösung eines bestimmten Fachgebietes aus dem Bereich der allgemeinen Heilkunde, sondern um eine bestimmte Therapieform für einen bestimmten Kreis von Leiden, die unterschiedliche Ursachen haben können, Daraus ergeben sich keine (unzumutbaren) Schwierigkeiten, den Umfang der erlaubten Heiltätigkeit zu bestimmen, sondern nur bestimmte Anforderungen an den Umfang der notwendigen Kenntnisse für eine eigenverantwortliche Anwendung der Therapieform (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

56

Der Annahme, für den Logopäden fehle es im Gegensatz etwa zum Physiotherapeuten an einem gesetzlich fixierten Berufsbild, kann nicht zugestimmt werden. Ein hinreichender normativer Rahmen ist insbesondere mit dem Logopädengesetz sowie mit der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden gesetzt. Daneben kann auf die Heilmittel-Richtlinie zurückgegriffen werden. Dabei ist es unschädlich, dass - insoweit abweichend von der Rechtslage bei den Physiotherapeuten - kein ausdrückliches Ausbildungsziel definiert ist. Der Beruf des Logopäden erfährt durch die sonst vorhandenen, oben genannten Normen, darunter etwa die genaue Bestimmung der Ausbildungsinhalte, eine hinreichende Prägung.

57

Auch wenn ein gewisses Maß nicht-heilkundlicher Bestandteile der Ausbildung und der faktischen Betätigung des Logopäden (auch bei unterstellter eigenverantwortlicher, das heißt von ärztlicher Verordnung unabhängiger Berufsausübung) gegeben sein mag, steht dies der Erteilung einer auf dieses Gebiet bezogenen Heilpraktikererlaubnis nicht entgegen. Mit deren Erteilung werden die nicht-heilkundlichen Bestandteile der Tätigkeit des Logopäden nicht zur Heilkunde aufgewertet oder auch nur „umdeklariert“. Es bedarf deshalb auch keiner genauen Ermittlung und Gewichtung der heilkundlichen im Verhältnis zu den nicht-heilkundlicher Verrichtungen eines Logopäden. Soweit sich Teile des logopädischen Tätigkeitsfeldes eindeutig dem nicht-heilkundlichen Bereich zuordnen lassen, sind sie der Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet Logopädie nicht abträglich; sie haben für die Heilpraktikererlaubnis schlicht keine Relevanz.

58

Lediglich insoweit, als wegen der Weite des Berufsbildes des Logopäden hiervon auch Betätigungsfelder umfasst sind, bei denen zweifelhaft sein könnte, ob es sich bei selbstständiger Ausübung um Heilkunde handelt, bedarf dies einer näheren Betrachtung. Die Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet der Logopädie führt allerdings zu keiner Änderung des dem Logopäden Gestatteten mit Ausnahme dessen, dass das Erfordernis einer jeweiligen ärztlichen Verordnung für das Tätigwerden als Logopäde entfällt. Vor diesem Hintergrund erscheinen in der Literatur geäußerte Bedenken betreffend eine erhöhte Rechtsunsicherheit, eine mögliche Gefährdung von Patienten und eine Ausdehnung der Strafbarkeit nach § 5 HeilprG (vgl. Sasse, GesR 2013, 641 ff.) überzogen.

59

Mit dem Logopädengesetz sowie mit der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden ist normativ entschieden, welchen Voraussetzungen die Führung der Berufsbezeichnung „Logopädin“ oder „Logopäde“ unterliegt (zur Bußgeldbewehrung siehe § 7 LogopG). Auf den Umfang dessen, was im Sinne von § 5 HeilprG strafbar ist, hat die Anerkennung von Heilpraktikererlaubnissen für bestimmte therapeutische Teilgebiete keinen Einfluss. Von Bedeutung könnten somit allein vermehrt auftretende Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Zulassung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für Logopädie im Hinblick auf den in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden genannten Kanon der Ausbildungs- und Prüfungsinhalte und deren heilkundliche Qualität sein.

60

Auch ohne einen Bezug zur Heilpraktikererlaubnis stellt sich indes schon bislang das Problem der Bestimmtheit und der Auslegung der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden, da es gilt, die genauen Ausbildungs- und Prüfungsinhalte für Logopäden zu bestimmen. Diese Problematik verlagert sich bei einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für Logopäden auf die Ebene der Überprüfung durch das Gesundheitsamt, das aus den solchermaßen normativ vorgegebenen Ausbildungs- und Prüfungsinhalten des Logopäden abzuleiten hat, welche Kenntnisse bei diesem vorausgesetzt werden können und welche zusätzlich für die Ausübung selbstständiger Heilkunde auf dem so umrissenen Gebiet zusätzlich überprüft werden müssen. Ferner kann auf einer weiteren Ebene, nämlich im Rahmen der Prüfung einer möglichen Strafbarkeit der Anwendung von Behandlungsmethoden nach § 5 HeilprG, die Frage aufgeworfen sein, welchen Umfang eine sektorale Heilpraktikererlaubnis für Logopäden abdeckt. Um eine Besonderheit gerade der Logopäden geht es insoweit allerdings nicht. Abgrenzungsprobleme dergestalt, ob bestimmte Behandlungen als Heilkunde zu betrachten sind und - falls ja - ob sie von einer Heilpraktikererlaubnis gedeckt sind, entstehen nicht dadurch, dass ein Logopäde auch zahlreiche nicht-heilkundliche Maßnahmen praktiziert, sondern können ebenso etwa bei Physio- oder Psychotherapeuten auftreten (vgl. BGH, Urteil vom 22.06.2011 - 2 StR 580/10 -, NJW 2011, 3591, wonach die einschränkende Auslegung des von der primären öffentlich-rechtlichen Verhaltensnorm in § 1 HeilprG verwendeten Begriffs „Ausübung der Heilkunde“ auch für die akzessorische strafrechtliche Beurteilung von Heilbehandlungsfällen nach § 5 HeilprG maßgeblich ist). Zwar ist einzuräumen, dass das Gebiet der Logopädie etwas weniger scharf umrissen ist; dies wird allerdings dadurch abgemildert, dass sich - wie oben dargestellt (S. 16 ff.) - auch hier ein „heilkundlicher Teil“ bestimmen lässt und es für die beschränkte Heilpraktikererlaubnis allein auf diesen Teilbereich ankommt. Mithin ist eine sektorale Heilpraktikererlaubnis für Logopädie ebenso wenig zu unbestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG wie die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden aus Gründen mangelnder Bestimmtheit unwirksam ist. Auch eine mit Blick auf Art. 103 Abs. 2 GG nicht hinreichend bestimmte Strafbarkeit ist mit ihr nicht verbunden (vgl. zur Verwaltungsaktakzessorietät von Strafgesetzen Schmahl, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 103 Rn. 62, m.w.N.).

61

Bei der hinreichenden Ausdifferenziertheit und Abgrenzbarkeit handelt es sich nicht um medizinisch-fachliche Tatsachen, die einem Beweis zugänglich wären. Für die Einholung eines darauf bezogenen Sachverständigengutachtens besteht auch sonst kein Anlass.

62

Der bei einer weiteren Aufsplitterung der Heilpraktikererlaubnis zu erwartende erhöhte Verwaltungsaufwand (vgl. auch Sasse, GesR 2013, 641 ff.) ist als solcher nicht geeignet, Beschränkungen der Freiheit der Berufswahl zu rechtfertigen. Sektorale Beschränkungen der Heilpraktikererlaubnis spiegeln im Übrigen nur die fortgeschrittene Ausdifferenzierung der Gesundheitsberufe durch den Gesetzgeber wider. Solange einerseits Berufsbilder mit erheblichen Qualifikationsanforderungen geschaffen werden und andererseits über das Heilpraktikergesetz die Möglichkeit einer eigenverantwortlichen Betätigung bei der Patientenbehandlung allein aufgrund einer Kenntnisüberprüfung durch das Gesundheitsamt aufrechterhalten bleibt, besteht eine systematische Unstimmigkeit oder - mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 195) - eine Ungereimtheit, die sich dadurch jedenfalls abmildern lässt, dass der Zugang zu abgrenzbaren heilkundlichen Betätigungsfeldern durch entsprechend beschränkte Heilpraktikererlaubnisse eröffnet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

63

3. Ein Logopäde ist allerdings allein kraft seiner Ausbildung nicht zu einer eigenverantwortlichen Tätigkeit befähigt. Zum Schutz der Patienten ist deshalb erforderlich, aber auch ausreichend, dass die in der Ausbildung nicht vermittelten Kenntnisse zur logopädischen Behandlung ohne ärztliche Verordnung nachgewiesen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

64

Nach § 2 Abs. 1 lit. i 1. DVO-HeilprG ist eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Gesundheitsamt vorzunehmen, um festzustellen, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit (Gesundheit der Bevölkerung) bedeuten würde. Diese Überprüfung fragt keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit (Gesundheit der Bevölkerung) im konkreten Einzelfall. Sie soll ergeben, ob mit der Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden, das heißt mit der konkret beabsichtigten Heilkundetätigkeit, eine Gefahr für den Patienten verbunden wäre (BVerwG, Urteil vom 10.02.1983, a.a.O., S. 373). Der Umfang der Überprüfung steht unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. Von einem Berufsbewerber dürfen nur solche Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt werden, die in einem Bezug zu der geplanten Tätigkeit stehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 21.01.1993, a.a.O., S. 360 f. und vom 10.02.1983, a.a.O., S. 372 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O., S. 194). Er muss keine Kenntnisse nachweisen, die er für die beabsichtigte Tätigkeit nicht benötigt oder aufgrund seiner Ausbildung ohnehin schon besitzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; näher zum Ganzen auch Schelling, a.a.O., § 2 DVO-HeilprG, Rn. 8 ff.).

65

Aufgrund ihrer Ausbildung kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die richtige Ausführung einer Krankenbehandlung mit den Mitteln der Logopädie hinreichend sicher beherrscht. Kenntnisse und Fähigkeiten auf dem Gebiet der logopädischen Behandlungsmethoden müssen deshalb nicht überprüft werden. Gleiches gilt für heilkundliche Kenntnisse über Krankheiten, die mit Beschwerden auf dem Gebiet der Logopädie in keinem Zusammenhang stehen und mit denen ein Logopäde in der Praxis nicht konfrontiert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

66

Ihre Ausbildung befähigt die Klägerin aber nicht zu einer selbstständigen Erstdiagnose. Der Gesetzgeber hat mit dem Ausbildungsprogramm für Logopäden nach Maßgabe des Logopädengesetzes und der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden gerade keine Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten vorgesehen, die für eine solche Erstdiagnose erforderlich sind. Entsprechend dem vom Gesetzgeber ausgestalteten Berufsbild wird ein Logopäde im Rahmen der Krankenbehandlung nur aufgrund einer ärztlichen Verordnung tätig (siehe oben). Seine durch die Ausbildung vermittelte Befähigung ist begrenzt auf die fachgerechte Anwendung der Logopädie bei Patienten, bei denen die vorgelagerte Entscheidung darüber, ob überhaupt eine mit dieser Therapieform zu behandelnde Krankheit vorliegt, bereits getroffen worden ist. Diese Ausbildungslücke ist normativ vorgegeben. Sie folgt der Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein nach seinen Vorstellungen geschulter Logopäde keine selbstständige Heilkunde ausüben kann, aber auch nicht soll. Es geht also nicht nur um eine Bewertung der durch die Ausbildung erreichbaren Befähigung, sondern auch um die im Vorfeld getroffene Festlegung, inwieweit Nichtärzten eine selbstständige Heiltätigkeit anvertraut werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

67

Eine andere Beurteilung wäre erst dann geboten, wenn sich die Einschätzung des Gesetzgebers als eindeutig unzutreffend oder überholt erweisen würde. Dazu müsste etwa dargelegt werden, dass die vorgegebenen Ausbildungsinhalte nicht mit dem Berufsbild eines Heilhilfsberufes korrespondierten, sondern - gleichsam überschießend - deutlich weitergehende Kenntnisse vermittelten als für die Ausübung des Berufs erforderlich. Dafür spricht schon hier nichts. Die für ein eigenverantwortliches Handeln nötigen Kenntnisse entstehen auch nicht in ausreichendem Maße durch die Befassung mit der Logopädie gleichsam als Nebeneffekt der Aneignung von Kenntnissen über die richtige Anwendung der Therapiemethode. Es besteht nämlich ein grundlegender Unterschied zwischen der fachgerechten Anwendung einer Behandlungsmethode und ihrer Indikation. Auch von einem ausgebildeten Logopäden muss deshalb zum Schutz der Patienten verlangt werden, dass über die richtige Anwendung der Therapie hinausgehende Kenntnisse aus den verschiedenen medizinischen Fachgebieten darüber vorhanden sind, ob eine solche Behandlung angezeigt ist. Dabei geht es nicht darum, eine ärztliche Differentialdiagnose zu ersetzen, sondern darum, die Möglichkeiten und Grenzen der eigenen Diagnosefähigkeiten zu kennen und zu beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

68

Eine solche Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Patienten nicht unverhältnismäßig. Vor allem dient sie nicht nur der Abwehr mittelbarer Gefahren, die daraus erwachsen können, dass ein Patient von dem notwendigen Besuch eines Arztes abgehalten wird, etwa weil er der Erstdiagnose eines ausgebildeten Logopäden besonderes Vertrauen entgegenbringt. Es geht vielmehr auch um Gefahren, die durch die Anwendung logopädischer Behandlungsmethoden unmittelbar hervorgerufen werden können. Sie bleiben bei falscher Diagnose oder nicht erkannten Kontraindikationen nicht lediglich wirkungslos, sondern können das Leiden des Patienten unter Umständen deutlich verschlimmern. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zu solchen Tätigkeiten, die für sich genommen nicht zu Beeinträchtigungen führen können (dazu BVerfG, Beschlüsse vom 02.03.2004 - 1 BvR 784/03 -, MedR 2005, 35 und vom 03.06.2004 - 2 BvR 1802/02 -, NJW 2004, 2890; ferner Beschluss vom 07.08.2000 - 1 BvR 254/99 -, NJW 2000, 2736; zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

69

Aus alledem ergibt sich für den Regelfall ein bestimmter Zuschnitt der Kenntnisüberprüfung bei ausgebildeten Logopäden, die auf ihrem Gebiet eigenverantwortlich tätig werden wollen. Der jeweilige Antragsteller muss nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Logopäde gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

70

Da die Kenntnisüberprüfung keine formalisierte Prüfungsleistung darstellt, sondern allein der Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr dient, kommt es außerdem auf mögliche Einzelumstände an. Die Behörde muss zunächst die vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Nachweise über absolvierte Studiengänge und Zusatzausbildungen prüfen und je nach dem Ergebnis die Art der weiteren Ermittlungen bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; so bereits auch BVerwG, Urteil vom 21.01.1993, a.a.O., S. 360 f.).

II.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision wird zugelassen, weil die Beschränkbarkeit der Heilpraktikererlaubnis auf den Bereich der Logopädie grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

72

Beschluss vom 23. März 2017

73

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG; vgl. Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, VBlBW Sonderbeilage Januar 2014; Senatsbeschluss vom 20.12.2016 - 9 S 1935/16 -).

74

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

I.

36

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

37

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde, beschränkt auf das Gebiet der Logopädie, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

38

Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung - HeilprG - vom 17.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191), in Verbindung mit der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung - 1. DVO-HeilprG - vom 18.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 259), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191). Danach bedarf der Erlaubnis, wer, ohne als Arzt bestallt zu sein, die Heilkunde ausüben will. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht ein Rechtsanspruch, wenn kein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG eingreift (BVerwG, Urteile vom 26.08.2009 - 3 C 19.08 -, BVerwGE 134, 345, und vom 21.01.1993 - 3 C 34.90 -, BVerwGE 91, 356, 358).

39

1. Die von der Klägerin beabsichtigte Anwendung logopädischer Behandlungsmethoden ohne ärztliche Verordnung ist eine heilkundliche Tätigkeit, die ohne Erlaubnis nicht ausgeübt werden darf. Soweit sich der früheren Senatsrechtsprechung (vgl. Urteil vom 19.03.2009 - 9 S 1413/08 -, MedR 2009, 610, zu Physiotherapeuten) etwas Entgegenstehendes entnehmen lässt, hält der Senat daran nicht mehr fest.

40

a) Die Ausübung der Heilkunde umfasst nach § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßige Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. Maßgeblich sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse und die Gefahr gesundheitlicher Schäden (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 26.08.2009, a.a.O., und vom 10.02.1983 - 3 C 21.82 -, BVerwGE 66, 367, 369).

41

Die eigenverantwortliche Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung ist danach Ausübung der Heilkunde. Der Senat stimmt mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht darin überein, dass sie heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzt. Zur Bestimmung des Berufsbildes des Logopäden ist vorrangig auf die Fixierung im Gesetz über den Beruf des Logopäden - LogopG - vom 07.05.1980 (BGBl. I 1980 S. 529), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191), sowie in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden - LogAPrO - vom 01.10.1980 (BGBl. I 1980 S. 1892), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.04.2016 (BGBl. I S. 886), abzustellen. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LogopG wird die Erlaubnis, eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung „Logopädin“ oder „Logopäde“ auszuüben, erteilt, wenn der Antragsteller (unter anderem) nach einer dreijährigen Ausbildung die staatliche Prüfung für Logopäden bestanden hat. Der schriftliche Teil der Prüfung erstreckt sich nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LogAPrO auf folgende Fächer: 1. Logopädie, 2. Phoniatrie einschließlich Hals-, Nasen-, Ohrenheilkunde, 3. Audiologie und Pädaudiologie, 4. Neurologie und Psychiatrie, 5. Berufs-, Gesetzes- und Staatsbürgerkunde. Die dreijährige Ausbildung für Logopädinnen und Logopäden umfasst nach § 1 Abs. 1 LogAPrO mindestens den in Anlage 1 aufgeführten theoretischen und praktischen Unterricht und die in Anlage 2 aufgeführte praktische Ausbildung. Der Unterrichtsteil beinhaltet neben Anatomie und Physiologie (100 Stunden), Pathologie (20 Stunden), Hals-, Nasen- Ohren-Heilkunde (60 Stunden) usw. einen Logopädie-Teil von 480 Stunden. Die praktische Ausbildung beläuft sich auf insgesamt 2.100 Stunden, davon 1.520 Stunden Praxis der Logopädie. Diese normative Ausprägung des Berufsbildes des Logopäden lässt bereits für sich genommen auf das Erfordernis heilkundlicher Fachkenntnisse schließen. Nicht zuletzt manifestiert sich darin ein zeitlich wie inhaltlich erheblicher Ausbildungsaufwand (vgl. zu diesem Aspekt OLG Düsseldorf, Urteil vom 08.09.2015 - I-20 U 236/13 -, NJW-RR 2016, 109, 110).

42

Zusätzlich zum Berufsrecht kann zur Bestimmung des Berufsbildes auch auf andere gesetzliche Regelungen der Logopädie - namentlich auf dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts (vgl. ferner zum Beihilferecht §§ 23, 24 BBhV mit den Anlagen 9 und 10) - abgestellt werden. Insbesondere ist mit in den Blick zu nehmen, dass es sich bei der Logopädie um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel handelt (§ 124 Abs. 1 SGB V, Heilmittel-Richtlinie vom 20.01.2011 / 19.05.2011, BAnz. 2011 Nr. 96, zuletzt geändert am 19.05.2016, BAnz. AT 10.08.2016 B2). Der Gemeinsame Bundesausschuss ist das oberste Beschlussgremium der gemeinsamen Selbstverwaltung von Ärzten, Zahnärzten, Psychotherapeuten, Krankenhäusern und Krankenkassen in Deutschland (vgl. § 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V). Seine Richtlinien (§ 92 SGB V) haben den Charakter untergesetzlicher Normen und sind für alle gesetzlich Krankenversicherten und Akteure in der gesetzlichen Krankenversicherung rechtlich bindend (vgl. zu den Einzelheiten des Meinungsstandes Hannes in: Hauck/Noftz, SGB, Stand: 8/16, § 92 SGB V Rn. 3 ff., m.w.N.). Angesichts dessen kommt auch der Heilmittel-Richtlinie eine berufsbildprägende Funktion zu.

43

Zwar ist die Bezeichnung „Logopädie“ weder in § 124 Abs. 1 SGB V noch in der Heilmittel-Richtlinie ausdrücklich genannt. Allerdings erwähnt § 124 Abs. 1 SGB V die „Sprachtherapie“. In der Heilmittel-Richtlinie sind unter F. die Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie aufgeführt. Nach § 30 Abs. 1 entfalten Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie ihre Wirkung auf phoniatrischen und neurophysiologischen Grundlagen und dienen dazu, die Kommunikationsfähigkeit, die Stimmgebung, das Sprechen, die Sprache und den Schluckakt bei krankheitsbedingten Störungen wiederherzustellen, zu verbessern oder eine Verschlimmerung zu vermeiden. Maßnahmen der Stimm-, Sprech- und Sprachtherapie sind in Abhängigkeit vom Störungsbild und der Belastbarkeit als 30-, 45- und 60-minütige Behandlung mit der Patientin oder dem Patienten verordnungsfähig (§ 30 Abs. 2 Satz 1). Die §§ 31 ff. befassen sich mit einzelnen Therapieformen (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie). In der Anlage 1 werden zudem - einem negativen Ansatz folgend - nichtverordnungsfähige Heilmittel aufgezählt. Auch die Anlage 2 (Diagnoseliste zum langfristigen Heilmittelbedarf nach § 32 Abs. 1a SGB V) befasst sich im Einzelnen mit Fragen der Zuordnung zur Logopädie (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie). Im Zweiten Teil (sog. Heilmittelkatalog) findet sich die Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen nach § 92 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 SGB V. Hierbei werden detailliert Diagnosegruppen, funktionelle/strukturelle Schädigungen, Leitsymptomatiken, Ziele der Logopädie (Stimm-, Sprech-, Sprachtherapie) und entsprechende Heilmittelverordnungen zueinander in Beziehung gesetzt. In diesem Rahmen werden auch schwerstwiegende Erkrankungen thematisiert und mit komplexen Behandlungsmethoden in Verbindung gebracht. Dies verdeutlicht umso mehr, dass die selbstständige Ausübung von Logopädie heilkundliche Fachkenntnisse erfordert.

44

Verfassungsrechtliche Erwägungen stützen dieses Ergebnis. Vor dem Hintergrund des mit dem Heilkundebegriff verbundenen Zweckes, Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung abzuwehren (vgl. zu deren hohem Rang als besonders wichtiges Gemeinschaftsgut BVerfG, Beschlüsse vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 192, und vom 29.10.2002 - 1 BvR 525/99 -, BVerfGE 106, 181, 194; Senatsurteil vom 24.06.2014 - 9 S 1348/13 -, MedR 2015, 40; Achterfeld, MedR 2013, 103), ist eine weite Auslegung geboten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62, 107; Schnitzler, MedR 2010, 828, 831; Zuck, in: Quaas/Zuck, Medizinrecht, 3. Aufl. 2014, § 33 Rn. 9). Daher ändert sich an dem Heilkundecharakter der eigenverantwortlich ausgeübten Logopädie auch dadurch nichts, dass zu ihrem Gebiet ebenso Methoden zählen, die für sich genommen keine ärztlichen oder heilkundlichen Fachkenntnisse bedingen. Jedenfalls ist die eigenverantwortlich ausgeübte Logopädie in erheblichem und damit ausreichendem Maß durch Methoden geprägt, die heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzen.

45

Der Senat ist - in Übereinstimmung mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht - ferner der Auffassung, dass mit der eigenverantwortlichen Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung die Gefahr nennenswerter gesundheitlicher Schäden verbunden ist. Zwar dürfte sich dies nicht ohne Weiteres aus dem Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse herleiten lassen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse einerseits und das der Gefahrenträchtigkeit andererseits stets kumulativ genannt worden. Es ist auch in der Sache keineswegs ausgeschlossen, dass bestimmte Behandlungen nur mit ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnis ordnungsgemäß vorgenommen werden können, ohne dass beim Fehlen der Fachkenntnis nennenswerte Gefahren drohen.

46

Die selbstständige Ausübung der Logopädie weist allerdings eine zur Erfüllung des Heilkundebegriffs führende Gefahrengeneigtheit auf. Die durch die Ausbildung zum Logopäden erworbenen Kenntnisse können dabei nicht zur Verneinung eines der Logopädie immanenten Gefahrenpotentials herangezogen werden. Die Frage, ob eine eigenverantwortlich ausgeübte Logopädie gefahrenträchtig ist, ist abstrakt und deshalb grundsätzlich losgelöst von den subjektiven Verhältnissen des Antragstellers zu beantworten. Zwar darf der Erwerb von „heilkundlichen“ Kenntnissen und Fähigkeiten, die ein Betroffener im Rahmen einer normierten Berufsausbildung schon anderweitig zweifelsfrei erworben hat und die auch die Eignung für den Heilkundeberuf im Allgemeinen (teilweise) vermitteln können (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 03.06.2004 - 2 BvR 1802/02 -, NJW 2004, 2890), bei verfassungskonformer Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen der Auslegung des § 1 Abs. 2 HeilprG nicht noch einmal gefordert werden (vgl. Senatsbeschluss vom 10.07.2006 - 9 S 519/06 -, VBlBW 2007, 24). Auch eine Pflicht, bereits erworbene Kenntnisse (bloß) nochmals überprüfen zu lassen, nur weil sich der Anwendungsbereich des Heilpraktikergesetzes mit den Regelungen über die Qualifikation zum Logopäden überschneiden mag, ist regelmäßig unzumutbar. Dies spielt jedoch für die Subsumtion eines heilhilfsberuflichen Gebietes wie der Logopädie unter den Begriff der Heilkunde keine Rolle. Während die Frage, ob die Logopädie der Heilkunde zuzuordnen und deshalb nach dem Heilpraktikergesetz erlaubnispflichtig ist, rein objektiv vorzunehmen ist, wirken sich Vorkenntnisse des Antragstellers erst in einem zweiten Schritt, nämlich darauf aus, ob und in welchem Umfang zur Erteilung der Heilpraktikererlaubnis noch eine Kenntnisüberprüfung stattzufinden hat. Soweit dem Senatsbeschluss vom 10.07.2006 (a.a.O.) etwas Gegenteiliges entnommen werden kann, ist daran nicht festzuhalten.

47

Die Gefahrengeneigtheit der Logopädie lässt sich auch ohne die Einholung eines medizinischen Sachverständigengutachtens bejahen. Es kann bereits davon ausgegangen werden, dass durch die Anwendung (mancher) logopädischer Behandlungsmethoden unmittelbar Gefahren hervorgerufen werden können. Unabhängig davon drohen bei der eigenverantwortlichen Anwendung logopädischer Methoden zur Krankenbehandlung aber jedenfalls mittelbare Gefahren, weil ein Patient im Einzelfall davon absehen könnte, einen Arzt aufzusuchen, obwohl dies geboten wäre. Insofern gilt es unter anderem zu bedenken, dass es zu den Aufgaben des Logopäden gehört, bereits an den Folgen schwerwiegender Gesundheitseinschränkungen leidende Patienten - zum Beispiel nach einem Schlaganfall - zu behandeln. Im Falle einer (unerkannten) Neu- oder Wiedererkrankung könnten insbesondere frühere Patienten geneigt sein, statt eines Arztes einen selbstständig die Logopädie ausübenden Behandler aufzusuchen, zu dem bereits eine länger dauernde Vertrauensbeziehung besteht.

48

Dies gilt umso mehr, als ein großer Teil der Patienten von Logopäden nicht nur wegen eines isoliert aufgetretenen Leidens gesundheitlich eingeschränkt sein dürfte, sondern eher einen generell herabgesetzten Gesundheitszustand aufweist. Jedenfalls ist dem Heilmittelbericht des Wissenschaftlichen Instituts der AOK (WIdO) zufolge die Inanspruchnahme von Heilmittelleistungen durch Pflegebedürftige überproportional hoch. Ein Drittel von ihnen erhält Leistungen der Physiotherapie. Auch Leistungen der Ergotherapie und der Logopädie werden von dieser Versichertengruppe stärker in Anspruch genommen als von anderen Versichertengruppen (vgl. die Antwort der Bundesregierung auf eine entsprechende Kleine Anfrage im Bundestag, BT-Drucks. 18/7283, S. 7). Um bloß bagatellartige Heilmaßnahmen (vgl. Schelling, in: Spickhoff, Medizinrecht, 2. Aufl. 2014, § 1 HeilprG Rn. 13) oder eine sonst von nennenswerten Gesundheitsgefahren freie Betätigung (vgl. insoweit zu Masseuren und medizinischen Bademeistern BVerwG, Beschluss vom 24.10.2011 - 3 B 31.11 -; BayVGH, Urteil vom 10.02.2011 - 21 B 10.188 -, jeweils juris) geht es bei der Logopädie nicht.

49

b) Die Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz entfällt nicht deshalb, weil die Klägerin ausgebildete Logopädin ist. Die ihr nach dem Logopädengesetz erteilte Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung Logopädin berechtigt nicht zu Krankenbehandlungen ohne ärztliche Verordnung und somit nicht zur Ausübung der Heilkunde. Das Berufsrecht unterscheidet zwischen Heilberufen, die eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden behandeln dürfen (Arzt, Zahnarzt, Psychotherapeut, Heilpraktiker), und den Heilhilfsberufen oder Gesundheitsfachberufen, die zur Krankenbehandlung grundsätzlich nur aufgrund ärztlicher Verordnung befugt sind. Das gesetzlich fixierte Berufsbild des Logopäden zählt zu der zweiten Gruppe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

50

Die Ausbildung ist darauf ausgerichtet, dass der Logopäde anhand eines vom Arzt angegebenen Leitsymptoms nur die Einzelheiten der logopädischen Behandlung abklärt und diese durchführt.

51

Deutlich wird die den Logopäden durch das Berufsrecht gezogene Grenze zudem durch einen Vergleich mit der gesetzlichen Ausgestaltung des Berufsbildes der Psychotherapeuten. Ihnen ist die Ausübung der Heilkunde im Bereich der Psychotherapie ausdrücklich erlaubt (§ 1 Abs. 1 PsychThG). Durch die Zulassung der Berufsausübung im Wege der Approbation wird die Gleichstellung mit den anderen Heilberufen dokumentiert, die die Versorgung der Patienten eigenverantwortlich wahrnehmen dürfen (BT-Drucks. 13/8035 S. 14 Nr. 7 und Nr. 8). Wenn der Gesetzgeber die Logopäden ebenfalls zu einer eigenverantwortlichen Ausübung hätte berechtigen wollen, hätte er ihr Berufsrecht entsprechend ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

52

Dass Logopäden mit eigener Praxis sozialrechtlich ähnlich der Zulassung von Ärzten zur vertragsärztlichen Versorgung als Leistungserbringer von Heilmitteln zugelassen werden können (§ 124 Abs. 1 und 2 SGB V), ist für die berufsrechtlich gezogenen Grenzen ihrer Tätigkeit ohne Bedeutung. Die Zulassung berechtigt nicht zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde, sondern betrifft die Rechtsbeziehungen zu den Krankenkassen und deren Leistungspflicht bei der Versorgung mit Heilmitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

53

c) Die Ausgestaltung des Berufsbildes der Logopäden als Heilhilfsberuf bedeutet auf der anderen Seite keine Sperre für eine eigenverantwortliche Tätigkeit in diesem Bereich auf der Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis. Der Gesetzgeber hat mit dem Logopädengesetz die Anwendung dieser Behandlungsmethoden nicht auf die nach diesem Gesetz ausgebildeten Logopäden beschränkt und damit dieses Betätigungsfeld für Heilpraktiker geschlossen, sondern nur die Voraussetzungen und den Rahmen für eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung „Logopäde“ normiert (vgl. § 1 Abs. 1 LogopG). Die eigenverantwortliche Behandlung von Patienten mit den Methoden der Logopädie bleibt unter den Voraussetzungen des Heilpraktikergesetzes weiter möglich. Die jeweiligen Berufszugangsregelungen mit ihren unterschiedlichen Anforderungen bestehen nebeneinander. Insoweit gilt für die Logopädie nichts anderes als für andere vom Gesetzgeber fixierte Heil- oder Heilhilfsberufe (vgl. für den Bereich der Physiotherapie BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; für den Bereich der Psychotherapie Urteile vom 09.12.2004 - 3 C 11.04 -, Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 22, und vom 28.11.2002 - 3 C 44.01 -, Buchholz 418.04 Heilpraktiker Nr. 21).

54

2. Das Verwaltungsgericht hat mit Recht angenommen, dass der Klägerin eine Heilpraktikererlaubnis beschränkt auf den Bereich der Logopädie erteilt werden darf. Die Heilpraktikererlaubnis ist anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis teilbar. Das Heilpraktikergesetz enthält weder dem Sinne noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Bei Inkrafttreten des Gesetzes hat noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden. Seitdem haben sich jedoch die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst für den Bereich der Psychotherapie ausgesprochen (Urteil vom 21.01.1993, a.a.O., S. 361); die dortigen Erwägungen sind aber - wie das Bundesverwaltungsgericht später ausdrücklich betont hat - nicht darauf beschränkt, sondern gelten allgemein. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben möchte (vgl. - diese Voraussetzungen bejahend für das Gebiet Physiotherapie - BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O., unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 24.10.1994 - 1 BvR 1016/89 -, n.v., Beschlussabdruck S. 7 ff.; dem folgend etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.06.2012 - 13 A 668/09 -, MedR 2012, 751; Beschluss vom 04.11.2013 - 13 A 1463/12 -, juris; NdsOVG, Urteil vom 14.11.2013 - 8 LB 225/12 -, NdsVBl. 2014, 130). In diesem Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet.

55

Der Bereich der Logopädie ist hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar. Der Tätigkeitsumfang wird durch den in der Anlage 1 LogAPrO aufgeführten theoretischen und praktischen Unterricht und die in der Anlage 2 aufgeführte praktische Ausbildung definiert. Es handelt sich zudem um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel (§ 124 Abs. 1 SGB V, Heilmittel-Richtlinie vom 20.01.2011 / 19.05.2011, BAnz. 2011 Nr. 96, zuletzt geändert am 19.05.2016, BAnz. AT 10.08.2016 B2). Angesichts dieses normativen Rahmens ist nicht zu befürchten, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Maßnahme zur Logopädie zählt oder nicht. Ähnlich wie bei der Psychotherapie geht es bei der Logopädie nicht um die Herauslösung eines bestimmten Fachgebietes aus dem Bereich der allgemeinen Heilkunde, sondern um eine bestimmte Therapieform für einen bestimmten Kreis von Leiden, die unterschiedliche Ursachen haben können, Daraus ergeben sich keine (unzumutbaren) Schwierigkeiten, den Umfang der erlaubten Heiltätigkeit zu bestimmen, sondern nur bestimmte Anforderungen an den Umfang der notwendigen Kenntnisse für eine eigenverantwortliche Anwendung der Therapieform (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

56

Der Annahme, für den Logopäden fehle es im Gegensatz etwa zum Physiotherapeuten an einem gesetzlich fixierten Berufsbild, kann nicht zugestimmt werden. Ein hinreichender normativer Rahmen ist insbesondere mit dem Logopädengesetz sowie mit der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden gesetzt. Daneben kann auf die Heilmittel-Richtlinie zurückgegriffen werden. Dabei ist es unschädlich, dass - insoweit abweichend von der Rechtslage bei den Physiotherapeuten - kein ausdrückliches Ausbildungsziel definiert ist. Der Beruf des Logopäden erfährt durch die sonst vorhandenen, oben genannten Normen, darunter etwa die genaue Bestimmung der Ausbildungsinhalte, eine hinreichende Prägung.

57

Auch wenn ein gewisses Maß nicht-heilkundlicher Bestandteile der Ausbildung und der faktischen Betätigung des Logopäden (auch bei unterstellter eigenverantwortlicher, das heißt von ärztlicher Verordnung unabhängiger Berufsausübung) gegeben sein mag, steht dies der Erteilung einer auf dieses Gebiet bezogenen Heilpraktikererlaubnis nicht entgegen. Mit deren Erteilung werden die nicht-heilkundlichen Bestandteile der Tätigkeit des Logopäden nicht zur Heilkunde aufgewertet oder auch nur „umdeklariert“. Es bedarf deshalb auch keiner genauen Ermittlung und Gewichtung der heilkundlichen im Verhältnis zu den nicht-heilkundlicher Verrichtungen eines Logopäden. Soweit sich Teile des logopädischen Tätigkeitsfeldes eindeutig dem nicht-heilkundlichen Bereich zuordnen lassen, sind sie der Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet Logopädie nicht abträglich; sie haben für die Heilpraktikererlaubnis schlicht keine Relevanz.

58

Lediglich insoweit, als wegen der Weite des Berufsbildes des Logopäden hiervon auch Betätigungsfelder umfasst sind, bei denen zweifelhaft sein könnte, ob es sich bei selbstständiger Ausübung um Heilkunde handelt, bedarf dies einer näheren Betrachtung. Die Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet der Logopädie führt allerdings zu keiner Änderung des dem Logopäden Gestatteten mit Ausnahme dessen, dass das Erfordernis einer jeweiligen ärztlichen Verordnung für das Tätigwerden als Logopäde entfällt. Vor diesem Hintergrund erscheinen in der Literatur geäußerte Bedenken betreffend eine erhöhte Rechtsunsicherheit, eine mögliche Gefährdung von Patienten und eine Ausdehnung der Strafbarkeit nach § 5 HeilprG (vgl. Sasse, GesR 2013, 641 ff.) überzogen.

59

Mit dem Logopädengesetz sowie mit der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden ist normativ entschieden, welchen Voraussetzungen die Führung der Berufsbezeichnung „Logopädin“ oder „Logopäde“ unterliegt (zur Bußgeldbewehrung siehe § 7 LogopG). Auf den Umfang dessen, was im Sinne von § 5 HeilprG strafbar ist, hat die Anerkennung von Heilpraktikererlaubnissen für bestimmte therapeutische Teilgebiete keinen Einfluss. Von Bedeutung könnten somit allein vermehrt auftretende Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Zulassung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für Logopädie im Hinblick auf den in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden genannten Kanon der Ausbildungs- und Prüfungsinhalte und deren heilkundliche Qualität sein.

60

Auch ohne einen Bezug zur Heilpraktikererlaubnis stellt sich indes schon bislang das Problem der Bestimmtheit und der Auslegung der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden, da es gilt, die genauen Ausbildungs- und Prüfungsinhalte für Logopäden zu bestimmen. Diese Problematik verlagert sich bei einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis für Logopäden auf die Ebene der Überprüfung durch das Gesundheitsamt, das aus den solchermaßen normativ vorgegebenen Ausbildungs- und Prüfungsinhalten des Logopäden abzuleiten hat, welche Kenntnisse bei diesem vorausgesetzt werden können und welche zusätzlich für die Ausübung selbstständiger Heilkunde auf dem so umrissenen Gebiet zusätzlich überprüft werden müssen. Ferner kann auf einer weiteren Ebene, nämlich im Rahmen der Prüfung einer möglichen Strafbarkeit der Anwendung von Behandlungsmethoden nach § 5 HeilprG, die Frage aufgeworfen sein, welchen Umfang eine sektorale Heilpraktikererlaubnis für Logopäden abdeckt. Um eine Besonderheit gerade der Logopäden geht es insoweit allerdings nicht. Abgrenzungsprobleme dergestalt, ob bestimmte Behandlungen als Heilkunde zu betrachten sind und - falls ja - ob sie von einer Heilpraktikererlaubnis gedeckt sind, entstehen nicht dadurch, dass ein Logopäde auch zahlreiche nicht-heilkundliche Maßnahmen praktiziert, sondern können ebenso etwa bei Physio- oder Psychotherapeuten auftreten (vgl. BGH, Urteil vom 22.06.2011 - 2 StR 580/10 -, NJW 2011, 3591, wonach die einschränkende Auslegung des von der primären öffentlich-rechtlichen Verhaltensnorm in § 1 HeilprG verwendeten Begriffs „Ausübung der Heilkunde“ auch für die akzessorische strafrechtliche Beurteilung von Heilbehandlungsfällen nach § 5 HeilprG maßgeblich ist). Zwar ist einzuräumen, dass das Gebiet der Logopädie etwas weniger scharf umrissen ist; dies wird allerdings dadurch abgemildert, dass sich - wie oben dargestellt (S. 16 ff.) - auch hier ein „heilkundlicher Teil“ bestimmen lässt und es für die beschränkte Heilpraktikererlaubnis allein auf diesen Teilbereich ankommt. Mithin ist eine sektorale Heilpraktikererlaubnis für Logopädie ebenso wenig zu unbestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 LVwVfG wie die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Logopäden aus Gründen mangelnder Bestimmtheit unwirksam ist. Auch eine mit Blick auf Art. 103 Abs. 2 GG nicht hinreichend bestimmte Strafbarkeit ist mit ihr nicht verbunden (vgl. zur Verwaltungsaktakzessorietät von Strafgesetzen Schmahl, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 103 Rn. 62, m.w.N.).

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Bei der hinreichenden Ausdifferenziertheit und Abgrenzbarkeit handelt es sich nicht um medizinisch-fachliche Tatsachen, die einem Beweis zugänglich wären. Für die Einholung eines darauf bezogenen Sachverständigengutachtens besteht auch sonst kein Anlass.

62

Der bei einer weiteren Aufsplitterung der Heilpraktikererlaubnis zu erwartende erhöhte Verwaltungsaufwand (vgl. auch Sasse, GesR 2013, 641 ff.) ist als solcher nicht geeignet, Beschränkungen der Freiheit der Berufswahl zu rechtfertigen. Sektorale Beschränkungen der Heilpraktikererlaubnis spiegeln im Übrigen nur die fortgeschrittene Ausdifferenzierung der Gesundheitsberufe durch den Gesetzgeber wider. Solange einerseits Berufsbilder mit erheblichen Qualifikationsanforderungen geschaffen werden und andererseits über das Heilpraktikergesetz die Möglichkeit einer eigenverantwortlichen Betätigung bei der Patientenbehandlung allein aufgrund einer Kenntnisüberprüfung durch das Gesundheitsamt aufrechterhalten bleibt, besteht eine systematische Unstimmigkeit oder - mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 195) - eine Ungereimtheit, die sich dadurch jedenfalls abmildern lässt, dass der Zugang zu abgrenzbaren heilkundlichen Betätigungsfeldern durch entsprechend beschränkte Heilpraktikererlaubnisse eröffnet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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3. Ein Logopäde ist allerdings allein kraft seiner Ausbildung nicht zu einer eigenverantwortlichen Tätigkeit befähigt. Zum Schutz der Patienten ist deshalb erforderlich, aber auch ausreichend, dass die in der Ausbildung nicht vermittelten Kenntnisse zur logopädischen Behandlung ohne ärztliche Verordnung nachgewiesen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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Nach § 2 Abs. 1 lit. i 1. DVO-HeilprG ist eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Gesundheitsamt vorzunehmen, um festzustellen, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit (Gesundheit der Bevölkerung) bedeuten würde. Diese Überprüfung fragt keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit (Gesundheit der Bevölkerung) im konkreten Einzelfall. Sie soll ergeben, ob mit der Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden, das heißt mit der konkret beabsichtigten Heilkundetätigkeit, eine Gefahr für den Patienten verbunden wäre (BVerwG, Urteil vom 10.02.1983, a.a.O., S. 373). Der Umfang der Überprüfung steht unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit. Von einem Berufsbewerber dürfen nur solche Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt werden, die in einem Bezug zu der geplanten Tätigkeit stehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 21.01.1993, a.a.O., S. 360 f. und vom 10.02.1983, a.a.O., S. 372 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O., S. 194). Er muss keine Kenntnisse nachweisen, die er für die beabsichtigte Tätigkeit nicht benötigt oder aufgrund seiner Ausbildung ohnehin schon besitzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; näher zum Ganzen auch Schelling, a.a.O., § 2 DVO-HeilprG, Rn. 8 ff.).

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Aufgrund ihrer Ausbildung kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die richtige Ausführung einer Krankenbehandlung mit den Mitteln der Logopädie hinreichend sicher beherrscht. Kenntnisse und Fähigkeiten auf dem Gebiet der logopädischen Behandlungsmethoden müssen deshalb nicht überprüft werden. Gleiches gilt für heilkundliche Kenntnisse über Krankheiten, die mit Beschwerden auf dem Gebiet der Logopädie in keinem Zusammenhang stehen und mit denen ein Logopäde in der Praxis nicht konfrontiert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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Ihre Ausbildung befähigt die Klägerin aber nicht zu einer selbstständigen Erstdiagnose. Der Gesetzgeber hat mit dem Ausbildungsprogramm für Logopäden nach Maßgabe des Logopädengesetzes und der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Logopäden gerade keine Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten vorgesehen, die für eine solche Erstdiagnose erforderlich sind. Entsprechend dem vom Gesetzgeber ausgestalteten Berufsbild wird ein Logopäde im Rahmen der Krankenbehandlung nur aufgrund einer ärztlichen Verordnung tätig (siehe oben). Seine durch die Ausbildung vermittelte Befähigung ist begrenzt auf die fachgerechte Anwendung der Logopädie bei Patienten, bei denen die vorgelagerte Entscheidung darüber, ob überhaupt eine mit dieser Therapieform zu behandelnde Krankheit vorliegt, bereits getroffen worden ist. Diese Ausbildungslücke ist normativ vorgegeben. Sie folgt der Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein nach seinen Vorstellungen geschulter Logopäde keine selbstständige Heilkunde ausüben kann, aber auch nicht soll. Es geht also nicht nur um eine Bewertung der durch die Ausbildung erreichbaren Befähigung, sondern auch um die im Vorfeld getroffene Festlegung, inwieweit Nichtärzten eine selbstständige Heiltätigkeit anvertraut werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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Eine andere Beurteilung wäre erst dann geboten, wenn sich die Einschätzung des Gesetzgebers als eindeutig unzutreffend oder überholt erweisen würde. Dazu müsste etwa dargelegt werden, dass die vorgegebenen Ausbildungsinhalte nicht mit dem Berufsbild eines Heilhilfsberufes korrespondierten, sondern - gleichsam überschießend - deutlich weitergehende Kenntnisse vermittelten als für die Ausübung des Berufs erforderlich. Dafür spricht schon hier nichts. Die für ein eigenverantwortliches Handeln nötigen Kenntnisse entstehen auch nicht in ausreichendem Maße durch die Befassung mit der Logopädie gleichsam als Nebeneffekt der Aneignung von Kenntnissen über die richtige Anwendung der Therapiemethode. Es besteht nämlich ein grundlegender Unterschied zwischen der fachgerechten Anwendung einer Behandlungsmethode und ihrer Indikation. Auch von einem ausgebildeten Logopäden muss deshalb zum Schutz der Patienten verlangt werden, dass über die richtige Anwendung der Therapie hinausgehende Kenntnisse aus den verschiedenen medizinischen Fachgebieten darüber vorhanden sind, ob eine solche Behandlung angezeigt ist. Dabei geht es nicht darum, eine ärztliche Differentialdiagnose zu ersetzen, sondern darum, die Möglichkeiten und Grenzen der eigenen Diagnosefähigkeiten zu kennen und zu beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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Eine solche Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Patienten nicht unverhältnismäßig. Vor allem dient sie nicht nur der Abwehr mittelbarer Gefahren, die daraus erwachsen können, dass ein Patient von dem notwendigen Besuch eines Arztes abgehalten wird, etwa weil er der Erstdiagnose eines ausgebildeten Logopäden besonderes Vertrauen entgegenbringt. Es geht vielmehr auch um Gefahren, die durch die Anwendung logopädischer Behandlungsmethoden unmittelbar hervorgerufen werden können. Sie bleiben bei falscher Diagnose oder nicht erkannten Kontraindikationen nicht lediglich wirkungslos, sondern können das Leiden des Patienten unter Umständen deutlich verschlimmern. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zu solchen Tätigkeiten, die für sich genommen nicht zu Beeinträchtigungen führen können (dazu BVerfG, Beschlüsse vom 02.03.2004 - 1 BvR 784/03 -, MedR 2005, 35 und vom 03.06.2004 - 2 BvR 1802/02 -, NJW 2004, 2890; ferner Beschluss vom 07.08.2000 - 1 BvR 254/99 -, NJW 2000, 2736; zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

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Aus alledem ergibt sich für den Regelfall ein bestimmter Zuschnitt der Kenntnisüberprüfung bei ausgebildeten Logopäden, die auf ihrem Gebiet eigenverantwortlich tätig werden wollen. Der jeweilige Antragsteller muss nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Logopäde gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.).

70

Da die Kenntnisüberprüfung keine formalisierte Prüfungsleistung darstellt, sondern allein der Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr dient, kommt es außerdem auf mögliche Einzelumstände an. Die Behörde muss zunächst die vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Nachweise über absolvierte Studiengänge und Zusatzausbildungen prüfen und je nach dem Ergebnis die Art der weiteren Ermittlungen bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2009, a.a.O.; so bereits auch BVerwG, Urteil vom 21.01.1993, a.a.O., S. 360 f.).

II.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision wird zugelassen, weil die Beschränkbarkeit der Heilpraktikererlaubnis auf den Bereich der Logopädie grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

72

Beschluss vom 23. März 2017

73

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG; vgl. Nr. 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, VBlBW Sonderbeilage Januar 2014; Senatsbeschluss vom 20.12.2016 - 9 S 1935/16 -).

74

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).