Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-01-14, Aktenzeichen 12 L 883/08
ECLI:DE:VGAR:2009:0114.12L883.08.00

Tenor

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird
abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 75.000,00 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Die Kammer hat das Aktivrubrum auf die Gruppe „Die Republikaner" im Rat der
Stadt I. umgestellt, denn Inhaber des im vorliegenden Verfahren geltend
gemachten Anspruchs auf Zuwendungen zu den Aufwendungen für die
Geschäftsführung einer Ratsgruppe kann nach der gesetzlichen Regelung des § 56
Abs.3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) nur die
Ratsgruppe selbst sein, nicht hingegen deren einzelne Mitglieder. Richtiger
Antragsgegner ist dabei der Oberbürgermeister, da die Zahlung von Zuwendungen
von diesem zu fordern ist,

3

vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen
(OVG NRW), Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, abrufbar in
JURIS

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so dass die Kammer auch das Passivrubrum entsprechend umgestellt hat.

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Der Antrag mit dem Inhalt,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten,
der Antragstellerin seit 17. Oktober 2007 einen Anspruch auf Zuwendung aus
Haushaltsmitteln für sächliche und personelle Aufwendungen zu
gewähren,

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ist bei verständiger Würdigung des weiteren Vorbringens der Antragstellerin, das
sich auf die zum 17. Oktober 2007 in Kraft getretene Neuregelung des § 56 Abs.3
S.4 GO NRW stützt, dahin zu verstehen, dass die Antragstellerin die einstweilige
Gewährung einer Ausstattung begehrt, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht,
die die kleinste Fraktion im Rat - d.h. hier eine Dreipersonenfraktion, vgl. § 56 Abs.1
S.2 2. Alt. GO NRW - erhält bzw. erhalten würde.

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Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.

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Gemäß § 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zur
Regelung eines vorläufigen Zustandes im Hinblick auf ein streitiges Rechtsverhältnis
eine einstweilige Anordnung zulässig, wenn die Regelung zur Abwendung
wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen
Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss sowohl das Bestehen des geltend
gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer
sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs.3 VwGO
i.V.m. § 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, denn die Antragstellerin hat jedenfalls
einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.

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Es spricht allerdings vieles dafür, dass die Antragstellerin im Grundsatz einen
Anspruch auf die Gewährung einer Ausstattung hat, die zwei Dritteln der
Zuwendungen entspricht, die eine Dreipersonenfraktion - wie hier die PDS- oder die
FDP- Fraktion im Rat der Stadt I. - erhält.

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Gemäß § 56 Abs.3 S.4 GO NRW erhält eine Gruppe im Rat einer Stadt
mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen
entspricht, die die kleinste Fraktion nach § 56 Abs.1 S.2 GO NRW erhält oder
erhalten würde.

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Entgegen der Ansicht des Antragsgegners dürfte es sich bei der Antragstellerin
um eine Gruppe im Sinne des § 56 GO NRW handeln, der der in § 56 Abs.3 S.4 GO
NRW normierte Anspruch dem Grunde nach zusteht.

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Soweit der Antragsgegner unter Hinweis auf die Anwendungshinweise des
Innenministeriums vom 25. Januar 2008 die Gruppeneigenschaft der Antragstellerin
in Zweifel zieht, ist zunächst hervorzuheben, dass für die Anspruchsberechtigung der
Antragstellerin nach § 56 Abs.3 S.4 GO NRW allein entscheidend ist, ob sie den in §
56 GO NRW normierten gesetzlichen Anforderungen an eine Ratsgruppe genügt. Die
Anwendungshinweise des Innenministeriums binden das Gericht als bloße
Verwaltungsinterna insofern nicht und vermögen den gesetzlich normierten Kreis der
anspruchsberechtigten Ratsgruppen nicht einzuengen.

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Die Tatbestandsmerkmale, die § 56 GO NRW für die Annahme einer Ratsgruppe
nennt, dürften im Falle der Antragstellerin erfüllt sein. Gemäß § 56 Abs.1 S.3 i.V.m.
S.1 und S.4 GO NRW sind Ratsgruppen freiwillige Vereinigungen von mindestens
zwei Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer
Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen
haben. Diese Voraussetzung ist ohne weiteres gegeben bei einem
Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder
Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind und mithin auf der Grundlage von
Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt wurden. Hier ergibt
sich bereits aus dem Parteizusammenschluss bzw. dem mitgliedschaftlich
organisierten Zusammenschluss der Wahlberechtigten zum Zwecke
gemeinschaftlicher Wahlvorschläge, dass ein Zusammenschluss von aufgrund
solcher Wahlvorschläge Gewählten zum Zwecke möglichst gleichgerichteten Wirkens
auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt.

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Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -,
a.a.O.

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Die Antragsgegnerin ist demnach schon deshalb als Ratsgruppe im Sinne des §
56 GO NRW anzusehen, weil beide Mitglieder nach Angaben des Antragsgegners
bei der Kommunalwahl 2004 über die Liste der Partei „Die Republikaner" in den Rat
gewählt worden sind. Dafür, dass die beiden Mitglieder trotz dieses Umstandes mit
ihrem Zusammenschluss nicht die Absicht möglichst gleichgerichteten Wirkens auf
der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung verfolgen, sondern
lediglich darauf zielen, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung ihrer
Rechtsposition für die Verfolgung individueller politischer Ziele der einzelnen
Ratsmitglieder zu erlangen,

18

vgl.	zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni
2008
- 15 B 788/08 -, a.a.O.

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gibt es zudem auch keine sonstigen Anhaltspunkte.

20

Angesichts des Vorstehenden dürfte im Übrigen auch davon auszugehen sein,
dass der Ratsgruppe nach der in der Neuregelung des § 56 Abs.3 GO NRW zum
Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers ohne weiteres eine „die
Ratsarbeit ordnende Funktion" zukommt, wie sie in den Anwendungshinweisen vom
25. Januar 2008 unter Heranziehung einer Entscheidung des OVG NRW vom
18. Juni 2002

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vgl.	OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, abrufbar
in JURIS, dort Rz. 38 ff.

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als Voraussetzung für die Gewährung von Zuwendungen gefordert wird. In der
genannten Entscheidung war insofern bereits zur früheren Rechtslage ausgeführt
worden, dass Ratsgruppen namentlich nach Wegfall der 5 %- Sperrklausel eine die
Gewährung von Zuwendungen rechtfertigende ordnende Funktion zukommen
könne,

23

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -,
a.a.O.

24

was durch die gesetzgeberische Neuregelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW noch
weiter bekräftigt wird.

25

Das vom Antragsgegner in diesem Zusammenhang geltend gemachte Fehlen
einer Einbindung von Ratsgruppen in die Ratsarbeit durch die Geschäftsordnung des
Rates der Stadt I. kann die nach Maßgabe des § 56 GO NRW voraussichtlich
gegebene Anspruchsberechtigung der Antragstellerin schon deshalb nicht
ausschließen, weil eine derartige Einbindung von Gesetzes wegen nicht gefordert
wird. Im Übrigen lässt sich aus der - vor der Neufassung des § 56 GO NRW
ergangenen - Entscheidung des OVG NRW vom 18. Juni 2002 aber ohnehin nicht
ableiten, die Gewährung von Zuwendungen an Ratsgruppen dürfe nur erfolgen,
wenn diese durch die Geschäftsordnung des Rates in die Ratsarbeit eingebunden
seien. Dort wird vielmehr nur ausgeführt, dass die die Ratsarbeit ordnende Funktion
einer Ratsgruppe auch daran deutlich werde, dass im dort entschiedenen Einzelfall
eine entsprechende Einbindung von Ratsgruppen durch Änderungen der
Geschäftsordnung des Rates erfolgt war. Die letztlich in Händen des Rates und nicht
der Antragstellerin liegende Einbindung von Ratsgruppen durch Änderungen der
Geschäftsordnung kann indes nicht zwingende Voraussetzung für die Gewährung
von Zuwendungen an eine Ratsgruppe sein, zumal sich deren Einbindung in die
Ratsarbeit teilweise schon aus dem Gesetz, namentlich aus § 50 Abs.3 GO NRW,
ergibt.

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Dürfte es sich bei der Antragstellerin mithin um eine Gruppe im Sinne des § 56
Abs.3 S.4 GO NRW handeln, so folgt aus der dort getroffenen Regelung zwingend,
dass ihr mindestens eine Ausstattung zu gewähren ist, die zwei Dritteln der
Zuwendungen entspricht, die eine Dreipersonenfraktion erhält oder erhalten würde.
Es handelt sich insofern nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut um eine
gebundene Entscheidung, bei der der Gemeinde kein Ermessen eröffnet ist, einer
Gruppe im Einzelfall geringere Zuwendungen zu gewähren, weil sie die gesetzliche
Regelung nicht für sachgerecht hält.

27

Die vom Antragsgegner geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
Regelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW teilt die Kammer in diesem Zusammenhang
nicht.

28

Es ist zwar zutreffend, dass die Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne
Fraktionsstatus aus öffentlichen Mitteln ihre Grenze in dem Grundsatz
ehrenamtlicher Ratstätigkeit und dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung findet.
Dies bedeutet, dass einzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung des
Mandats verbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der §§ 45 und
46 GO NRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen
auf Zuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung begrenzt und dürfen
keinesfalls zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter einer Ratsgruppe stehenden
Partei oder Wählergruppe führen.

29

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, JURIS Rz.42
ff.

30

Es besteht jedoch kein Anhaltspunkt, dass die in § 56 Abs.3 S.4 GO NRW
getroffene gesetzliche Regelung als solche namentlich bei ihrer Anwendung auf
Zweipersonengruppen dazu führt, dass diesen Zuwendungen zu gewähren sind, die
die vorstehend bezeichneten Grenzen zwangsläufig überschreiten. Der Vorschrift
liegt vielmehr die gesetzgeberische Wertung zugrunde, dass - ausgehend davon,
dass die Gemeinde Zuwendungen an die Fraktionen des Rates beschließt, die sich
innerhalb der aufgezeigten Grenzen bewegen - der Ausstattungsanspruch einer
Gruppe jedenfalls nicht geringer sein soll als zwei Drittel der der kleinstmöglichen
Fraktion zu gewährenden Zuwendung. Damit hat der Gesetzgeber den - vom
Antragsgegner im Grundsatz zutreffend hervorgehobenen - geringeren Bedarf einer
Zweipersonengruppe gegenüber einer drei- oder auch zweiköpfigen Fraktion (vgl. §
56 Abs.1 S.2 Alt.1 GO NRW) gerade berücksichtigt und dahingehend bewertet, dass
er eine um - immerhin - bis zu einem Drittel geringere Ausstattung der Gruppe, nicht
jedoch eine noch weitergehende Schlechterstellung der Gruppe gegenüber einer
Fraktion gestatten soll. Diese gesetzliche Regelung bewegt sich als solche ohne
weiteres im Rahmen des Spielsraums des zu typisierenden Regelungen befugten
Gesetzgebers. Welche der - im Grundsatz durchaus bestehenden - Unterschiede es
bei Vergleich der Arbeit etwa einer Zweipersonengruppe mit einer Zwei- oder
Dreipersonenfraktion zwingend gebieten sollten, die Zuwendungsregelungen für
Ratsgruppen noch weiter einzuschränken, ist weder vom Antragsgegner näher
konkretisiert worden noch sonst ersichtlich.

31

Allerdings kann die Gewährung einer Ausstattung in Höhe von zwei Dritteln einer
Zuwendung für Kleinstfraktionen dann eine unzulässig hohe Ausstattung einer
Ratsgruppe darstellen, wenn bereits die von der Gemeinde beschlossenen
Zuwendungen für die Fraktionen des Rates, die die Grundlage für die Bemessung
der Gruppenzuwendungen sind, ihrerseits überhöht und mit dem Grundsatz
ehrenamtlicher Ratstätigkeit oder dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung
unvereinbar sind. Dies berührt jedoch nicht die Verfassungsmäßigkeit der Regelung
des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW, sondern ihre Anwendung im Einzelfall, wobei der
Gesetzeswortlaut, nach dem auf die Zuwendungen abzustellen ist, die eine
Kleinstfraktion „erhält oder erhalten würde" im Falle unzulässig hoher Festsetzungen
von Zuwendungen für die Ratsfraktionen Raum dafür lassen dürfte, den Ratsgruppen
nur zwei Drittel der rechtlich unbedenklichen Fraktionszuwendungen zu
gewähren.

32

Dafür, dass die Zuwendungen für die Fraktionen im Rat der Stadt I. ihrerseits
die dargelegten Grenzen für zulässige Fraktionszuwendungen überschritten bzw.
überschreiten - was der Antragsgegner selbst nicht geltend macht -, bestehen jedoch
derzeit keine greifbaren Anhaltspunkte. Einer weiteren Prüfung dieser Frage, der
unter Umständen im Hauptsacheverfahren weiter nachzugehen sein wird, bedarf es
im vorliegenden Verfahren letztlich nicht, da die Antragstellerin ungeachtet der Frage
eines Anordnungsanspruchs jedenfalls einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft
gemacht. Dies ergibt sich aus Folgendem:

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Der Erlass einer einstweiligen Anordnung dient als Mittel des vorläufigen
Rechtsschutzes grundsätzlich nur der Sicherung von schutzwürdigen
Rechtspositionen und hat generell nicht die Funktion, Ansprüche zu befriedigen. Eine
Ausnahme von diesem Grundsatz, der eine Vorwegnahme der Hauptsache prinzipiell
ausschließt, ist nur zulässig, wenn die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den
Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.

34

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -
, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1989, S.1105 ff.; OVG
NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, in: Nordrhein-
Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1992, S.424 ff.

35

In einem Organstreit, wie er hier vorliegt, kann bei diesem Ausgangspunkt eine
Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt
werden; denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über
Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden.
Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der
Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im
Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art.19 Abs.4 des Grundgesetzes - GG -)
angesiedelt.

36

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -,
a.a.O.

37

Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW
für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit
des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im
Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der
Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der
Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde
vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige
Anordnung abgewendet werden soll.

38

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -
, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -,
a.a.O.

Hiervon ausgehend ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Zwar dient der
in § 56 Abs.3 GO NRW verankerte Anspruch der Ratsfraktionen bzw. -gruppen auf
Zuwendungen für die Geschäftsführung insbesondere der Gewährleistung ihrer
Mitwirkungsrechte,

39

vgl.	dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -,
a.a.O.

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und damit zumindest mittelbar auch einem Funktionsinteresse der Gemeinde
selbst.

41

Es ist aber schon nicht ansatzweise dargelegt, dass ohne die im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes begehrte Ausstattung der Ratsgruppe die Wahrnehmung
ihrer Mitwirkungsrechte nachhaltig beeinträchtigt würde. Die Ausführungen der
Antragstellerin beschränken sich insofern auf den Satz, der Anordnungsgrund liege
darin, dass hier ein Nachteil für ihre Mitglieder bestehe, wenn dieser Zustand nicht
schnellstmöglich aufgehoben werde. Dies lässt nicht erkennen, dass eine
Vorwegnahme der Hauptsache zwingend geboten wäre, um konkrete und
unzumutbare Beeinträchtigungen der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zu
vermeiden. Dies gilt umso mehr, weil die Mitglieder der Antragstellerin bereits seit
2004 ihre Ratsarbeit verrichten, ohne dass bislang Zuwendungen für die Ratsgruppe
gewährt worden wären.

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Fehlt es nach dem Vorstehenden bereits deshalb an einem Anordnungsgrund,
weil nicht erkennbar ist, dass ohne die vorläufige Gewährung der begehrten
Ausstattung unzumutbare Beeinträchtigungen der Mitwirkungsrechte der
Antragstellerin zu besorgen sind, so scheidet ein Anordnungsgrund davon
unabhängig auch deshalb aus, weil die Antragstellerin nicht dargelegt hat, dass sie
ihre Aufwendungen nicht einstweilen - bis zur Entscheidung in der Hauptsache -
ohne Zuwendungen nach § 56 Abs.3 GO NRW bestreiten kann.

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Insofern ist zu berücksichtigen, dass § 56 Abs.3 S.1 GO NRW kein Anspruch auf
eine Vollkostenerstattung zu entnehmen ist, denn dies ließe außer acht, dass den
Fraktionen bzw. Gruppen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie
etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen,
Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktions- bzw. Gruppenmitglieder.

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Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -,
abrufbar in JURIS.

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Die Antragstellerin hat jedoch nicht dargelegt, dass es ihr trotz dieser Quellen
und der ebenfalls bestehenden Möglichkeit unentgeltlicher Hilfestellungen für die
Fraktion nicht möglich ist, ihre Aufwendungen vorläufig aus anderen Mitteln zu
bestreiten, sondern dass sie vielmehr zwingend auf eine gerichtliche Verpflichtung
des Antragsgegners im Wege einer einstweiligen Anordnung angewiesen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs.1, 53 Abs.3 des
Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Kammer legt insofern zugrunde, dass nach den
vorliegenden Unterlagen den dreiköpfigen Fraktionen der PDS und der FDP in den
Jahren 2007 und 2008 Zuwendungen in Form von Geld- und Sachleistungen i.H.v.
jeweils etwa 95.000 Euro jährlich gewährt wurden. Angesichts der im Oktober 2007
in Kraft getretenen Neuregelung des § 56 Abs.3 S.4 GO NRW ergäbe sich für das
Jahr 2007 ein Anspruch von etwa 1/6 des Jahresbetrags, d.h. etwa 15.000 Euro. Von
dem sich ergebenden Gesamtbetrag für 2007 und 2008 (rund 110.000 Euro)
beansprucht die Klägerin 2/3, d.h. etwa 75.000,00 Euro. Eine Reduzierung des
Streitwertes ist trotz der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens angesichts der
begehrten Vorwegnahme der Hauptsache nicht angezeigt.

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