Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-04, Aktenzeichen 9 K 3719/06
ECLI:DE:VGMI:2007:1004.9K3719.06.00

Tenor

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 02.11.2006 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 27.11.2006 wird insofern aufgehoben, als darin
Straßenreinigungsgebühren (Anliegerverkehr) in Höhe von 4,47 EUR festgesetzt
sind.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

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Durch Bescheid vom 02.11.2006 wurde der Kläger für das Jahr 2006 ab dem
01.11.2006 u.a. zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von 4,47 EUR
(Anliegerverkehr) herangezogen.

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Gegen den Bescheid erhob der Kläger entsprechend Widerspruch und machte
geltend, der Betrag entspreche einer Steigerung von ca. 280% gegenüber der bisher
erhobenen Gebühr und sei 100% höher als die Gebühr für innerörtliche Straßen. Die
Gebühr sei in dieser Größenordnung nicht hinnehmbar.

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Durch Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 27.11.2006 wurde der
Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt: Ein wesentliches
Element in der Gebührenkalkulation für die Straßenreinigung sei die Bedeutung der
maschinellen Straßenreinigung für den Anliegerverkehr. Dieses Maß sei bei reinen
Anliegerstraßen am höchsten und bei den Straßen mit überörtlicher Bedeutung am
niedrigsten. Dazwischen längen die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung. Das
Verhältnis zwischen den Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und den
Anliegerstraßen habe dabei rechnerisch immer 1:2 betragen. Da in der
Vergangenheit die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung jedoch wöchentlich, die
Anliegerstraßen aber nur 14täglich gereinigt worden seien, habe sich als zu zahlende
Gebühr für beide Kategorien der gleiche Betrag ergeben. Das Gewichtungsverhältnis
von 1:2 sei auch für die Gebührenkalkulation 2006 zugrunde gelegt worden. Da
jedoch die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung aufgrund des Beschlusses des
Rates der Stadt F. vom 14.12.2006 wie die Anliegerstraßen nur noch 14täglich
gereinigt werden sollten, ergebe sich nunmehr für eine Anliegerstraße im Verhältnis
zu den Straßen mit innerörtlicher Bedeutung der doppelte Gebührensatz. Die
Gewichtung der Bedeutung der Straßenreinigung für den jeweiligen Anlieger in
Abhängigkeit von der Straßenart werde aufgrund von § 3 Abs. 2 des
Straßenreinigungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - StrReinG NW -
vorgenommen.

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Am 18.12.2006 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben und zur
Begründung vorgetragen: Zunächst einmal sei unklar, von wann die
zugrundeliegenden Satzungen datierten. Es würden zwei Satzungen angegeben. Es
sei aber undenkbar, dass zwei Satzungen Grundlage der angegriffenen
Abgabenbescheide sein sollten oder sein könnten. Darüber hinaus sei der
eingeführte Berechungsmaßstab für die Reinigungsgebühr willkürlich und wegen der
daraus resultierenden Rechtswidrigkeit nicht geeignet, eine wirksame Grundlage zur
Erhebung von Reinigungsgebühren darzustellen. Je Meter Grundstück Frontseite
werde eine gestaffelte Gebühr erhoben. Bei Straßen, die dem überörtlichen Verkehr
dienten, solle diese 0,30 EUR betragen, bei Straßen, die dem innerörtlichen Verkehr
dienten, 0,61 EUR und bei Straßen, die dem Anliegerverkehr dienten, 1,22 EUR. Die
gewählte Staffelungsform sei willkürlich. Insbesondere sei die Verteilung des
Maßstabes von 1:2:3 im Ansatz bereits willkürlich gewählt und entbehre jeder
sachgerechten und nachvollziehbaren Grundlage. Dies sei zwischenzeitlich geändert
worden. Ab dem 01.01.2007 seien die Reinigungsgebühren neu und abweichend
festgesetzt worden. Für Straßen, die dem überörtlichen Verkehr dienten, seien 0,25
EUR pro Straßenfrontmeter angesetzt, für Straßen, die dem innerörtlichen Verkehr
dienten, 0,50 EUR und für Straßen, die dem Anliegerverkehr dienten, 0,99 EUR.
Damit habe nach erheblichen öffentlichen Protesten der Rat die Kosten für den
Großteil der Bewohner herabgesetzt. Die dem Anliegerverkehr dienenden Straßen
seien nach einem Jahr um knapp 1/3 gesenkt worden. Die nachträgliche Abänderung
sei ein deutliches Indiz dafür, dass der zunächst gewählte Gebührenmaßstab sehr
stark übersetzt gewesen sei und zu Ungerechtigkeiten und Willkürlichkeiten geführt
habe. Die angegriffenen Satzungen seien aber auch deshalb rechtswidrig, weil die
Einteilung der Straßen, die dem überörtlichen, dem innerörtlichen und dem
Anliegerverkehr dienten, als willkürlich angesehen werden müsse. So sei
festzustellen, dass beispielsweise die Einteilung der C. Straße eine indirekte
Subventionierung der sogenannten Fußgängerzone oder Haupteinkaufsstraße
beinhalte. Darüber hinaus seien die Straßenreinigungssatzungen aber auch deshalb
rechtswidrig, weil in zahllosen Fällen die sogenannten Hinterliegergrundstücke ein
Mehrfaches an Gebühren zu entrichten hätten wie die direkt mit der Frontseite der
Grundstücke an die jeweiligen Straßen angrenzenden Grundstückseigentümer.

6

Der Kläger beantragt - sinngemäß -,

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den Bescheid des Beklagten über Grundbesitzabgaben und andere
Abgaben vom 02.11.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 27.11.2006 insoweit aufzuheben, als darin
Straßenreinigungsgebühren (Anliegerverkehr) in Höhe von 4,47 EUR
festgesetzt sind.

8

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt er vor: Entgegen der Auffassung des Klägervertreters
könne und müsse sich der gebührenfestsetzende Bescheid auf zwei unterschiedliche
Satzungen beziehen, da die Straßenreinigungssatzung und die
Straßenreinigungsgebührensatzung unterschiedliche Regelungsinhalte hätten.
Konsequenterweise sei in Bezug auf die Straßenreinigungssatzung als
Ursprungsdatum jeweils der 16.12.1999 und in Bezug auf die
Straßenreinigungsgebührensatzung der 27.10.1978 genannt. Es entspreche auch
nicht den tatsächlichen Verhältnissen, dass durch die 6. Satzung vom 15.12.2005 zur
Änderung der Straßenreinigungsgebührensatzung ein neuer Berechnungsmaßstab
eingeführt worden sei. Wie in den Jahren zuvor werde unterschieden zwischen
Straße mit überörtlicher Bedeutung, Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und
Anliegerstraßen. Wegen der Kündigung des Vertrages über die
Übernahme und Durchführung der Straßenreinigung in F. durch den bisherigen
Reinigungsunternehmer zum 31.12.2005 sei eine Neuausschreibung der
maschinellen Straßenreinigung erforderlich geworden. Bei den Vorüberlegungen zur
künftigen Gestaltung sei dann durch Beschluss des Hauptausschusses vom
22.06.2005 festgelegt worden, die Reinigung der Anliegerstraßen komplett auf die
Anlieger zu übertragen und die Reinigung der Straßen mit innerörtlicher Bedeutung
nur noch 14täglich statt bisher wöchentlich durchzuführen. Diese Veränderung habe
in der Gebührenbedarfsberechnung Berücksichtigung gefunden. Der Faktor für die
Bedeutung der Straßenreinigung für den Anliegerverkehr sei bei den Straßen mit
innerörtlicher Bedeutung von 0,5 auf 1,0 und für die Anliegerstraßen von 1,0 auf 2,0
verändert worden. Das Verhältnis zwischen Straßen mit innerörtlicher Bedeutung und
Anliegerstraßen hinsichtlich der Bedeutung der Straßenreinigung sei somit
gegenüber der bisherigen Satzungsregelung beibehalten worden. Eine willkürliche
Festsetzung des Berechnungsmaßstabes sei daran nicht zu erkennen. Es dürfte
unstreitig sein, dass die Bedeutung der Straßenreinigung für den Anliegerverkehr mit
der Intensität der Straßennutzung abnehme. Die Bedeutung der Straßenreinigung für
den Anliegerverkehr auf Anliegerstraßen sei bisher und werde auch jetzt als doppelt
so hoch angesehen wie für die Straßen mit innerörtlicher Bedeutung. Das Argument,
die Gebühren seien bis Ende 2005 für diese beiden Straßenkategorien identisch
gewesen, lasse die Tatsache unberücksichtigt, dass die Straßen mit innerörtlicher
Bedeutung bis Ende 2005 wöchentlich und damit doppelt so oft wie die
Anliegerstraßen gereinigt worden seien. Die Gebührensteigerung sei im
Wesentlichen auf die massive Reduzierung der in die Kostenverteilung
einzubeziehenden Berechnungseinheiten bei den Anliegerstraßen zurückzuführen.
Das werde um so deutlicher, wenn man die Gebührenbedarfsberechnungen 2006
und 2007 vergleiche. Aufgrund der im Laufe des Jahres 2006 durchgeführten
Änderungen des Straßenverzeichnisses zur Straßenreinigungsgebührensatzung
habe sich die Zahl der Berechnungseinheiten und zwar insbesondere des
Anliegerverkehrs erheblich verändert. Die damit einhergehende
Gebührensatzsenkung für das Veranlagungsjahr 2007 sei nicht aufgrund öffentlicher
Proteste, sondern lediglich durch konsequente Fortführung des auch für das
Veranlagungsjahr 2006 zugrunde gelegten Kalkulationsschematas zustande
gekommen. Die Zuordnung der Straßen zu den Kategorien überörtlicher Verkehr,
innerörtlicher Verkehr und Anliegerstraßen sei aufgrund der Verkehrsbedeutung und
der Durchgangs- bzw. Zubringerfunktion erfolgt. Eine willkürliche Festsetzung sei
keinesfalls gegeben. Das vom Klagevertreter angeführte Beispiel der C. Straße
sei gerade aufgrund seiner sehr hohen Verkehrsdichte und als Haupteinkaufsstraße
in die Kategorie mit überörtlicher Bedeutung aufgenommen worden. Je höher die
Verkehrsdichte, desto geringer sei die Bedeutung der maschinellen Straßenreinigung
für den individuellen Anlieger. Die Heranziehung auch der Hinterlieger sei
keineswegs willkürlich oder gar rechtswidrig, sondern werde von der Rechtsprechung
ausdrücklich gefordert. Durch die Berücksichtigung auch der Hinterlieger werde nicht
ein Mehrfaches der Gebühr eingenommen. Es steige die Summe der
Berechnungseinheiten mit dem Ergebnis, dass der Gebührensatz je
Berechnungseinheit sinke, da die zu verteilenden Kosten gleich blieben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

12

Entscheidungsgründe:

13

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da sich die
Parteien damit im Erörterungstermin einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2
VwGO).

14

Die Klage ist zulässig und auch begründet.

15

Der angefochtene Bescheid des Beklagten, soweit darin
Straßenreinigungsgebühren festgesetzt und durch Widerspruch und Klage
angefochten worden sind, in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist
rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

16

Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer wirksamen
Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Straßenreinigungsgebühren.
Die Satzung über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren in der Stadt F.
(Straßenreinigungsgebührensatzung), hier anzuwenden in der Fassung der
6. Änderungssatzung vom 15.12.2005, (im Folgenden: StrReinGebS) ist bezogen auf
die Gebührenregelung in § 2 Abs. 4 StrReinGebS unwirksam. Der dort geregelte
Gebührensatz je Meter Grundstücksseite (Abs. 1 bis 3) ist nichtig. Er verstößt gegen
das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 des
Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG).

17

Nach § 3 Abs. 1 StrReinG NW i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG soll das
veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung
oder Anlage nicht übersteigen. Diesen Voraussetzungen wird der festgelegte
Gebührensatz nicht gerecht.

18

Bei der Kalkulation der Gebühren hat der Beklagte pauschal und ohne
Berücksichtigung der Verhältnisse in der Stadt M. den Anteil für das
Allgemeininteresse an der Reinigung der Straßen auf 10% der Kosten festgelegt und
diese vorab von dem veranschlagten, auf die Anlieger umzulegenden Betrag
abgezogen. Das ist nach der neuesten Rechtsprechung des OVG NRW so nicht
zulässig.

19

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.06.2007 - 9 A 956/03 -

20

Wird - wie üblich - die Straßenreinigung in einer Gemeinde nicht nur im Interesse
der Anlieger, sondern auch im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und damit im
Allgemeininteresse durchgeführt, verstößt es gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG),
wenn Kosten, die die Befriedigung dieses Allgemeininteresses an sauberen Straßen
betreffen, den Anliegern aufgebürdet werden.

21

Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, BVerwGE 81, 371,
und vom 25. Mai 1984 - 8 C 55 und 58.82 -, BVerwGE 69, 242, 245 f.

22

Die Festlegung der Höhe des auf das Allgemeininteresse entfallenden
Kostenanteils liegt im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Insoweit steht ihm eine
weitgehende Einschätzungsfreiheit zu. Er hat sich bei seiner Entscheidung an den
örtlichen Verhältnissen zu orientieren und insbesondere das Verhältnis zwischen den
Straßen mit ihren je unterschiedlichen Anlieger- bzw. Allgemeininteressen zu
berücksichtigen. Dabei hat er, ohne den Gleichheitssatz zu verletzen, die Wahl: Er
kann den von der gemeindlichen Straßenreinigungseinrichtung im
Allgemeininteresse aufgewendeten Kostenanteil bei der Ermittlung der durch
Gebühren zu deckenden Kosten insgesamt (vorweg) absetzen. Das gilt auch dann,
wenn die Satzung - wie hier - entsprechend § 3 Abs. 2 StrReinG NW
unterschiedliche, je nach Verkehrsbedeutung (Anliegerstraßen, innerörtliche Straßen,
überörtliche Straßen) abgestufte Gebührensätze vorsieht. Er kann jedoch auch bei
der Abstufung der Gebühren den unterschiedlich hohen Allgemeinanteil
berücksichtigen.

23

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, a.a.O.

24

Hier hat sich der Satzungsgeber der Stadt M. zulässigerweise für die erste
Möglichkeit entschieden. Allerdings hält die Ermittlung des Anteils des
Allgemeininteresses mit 10 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung einer
rechtlichen Kontrolle nicht Stand.

25

Nach der bis zum 31. Dezember 1997 geltenden Fassung des § 3 Abs. 1 Satz 2
StrReinG NW legte das Gesetz den zu berücksichtigenden Anteil des allgemeinen
öffentlichen Interesses zur Sicherung einer gleichmäßigen Untergrenze generell auf
mindestens 25 % der Gesamtkosten fest. Die Gemeinden durften höchstens 75 %
ihrer Reinigungskosten über Gebühren decken und auf die jeweiligen An- und
Hinterlieger umlegen konnten. Dabei war nach der Ansicht des Gesetzgebers das
allgemeine öffentliche Interesse an der Reinigung einer Durchgangs- oder
Hauptverkehrsstraße erheblich höher zu bewerten sein, als das bezüglich einer
reinen Anliegerstraße.

26

Vgl. Gesetzesbegründung zu § 3 StrReinG NRW vom 18. Dezember
1975, LTDrs. 8/33, S. 8; so auch schon OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember
1968 - II A 1550/66 -, KStZ 1969, 97, zu § 4a Abs. 3 WegeRG.

27

§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NW ist durch das Gesetz zur Stärkung der
Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen
gestrichen worden. Hierdurch sollte den Gemeinden die Möglichkeit gegeben
werden, von der Begrenzung des Gebührenaufkommens auf höchstens 75 % der
Gesamtkosten der Straßenreinigung im Gemeindegebiet abzuweichen. Dabei sei
allerdings - so ausdrücklich die Gesetzesbegründung unter Hinweis auf die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zu berücksichtigen, dass es auch
weiterhin zwingend erforderlich sei, den auf die Interessen der Allgemeinheit
entfallenden Kostenanteil zu ermitteln und von den Gesamtkosten der
Straßenreinigung abzusetzen. Andernfalls würde die Gemeinde gegen den
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.

28

Vgl. Gesetzesbegründung zu Art. 1 (Gesetz für ein
Kommunalisierungsmodell) LT-Drs. 12/2340, S. 1, 3f.

29

Bei der Ermittlung des Kostenanteils für das Allgemeininteresse kann sich der
Satzungsgeber an den in § 3 Abs. 2 StrReinG NW genannten drei Straßentypen, den
Straßen für den Anliegerverkehr sowie den für den innerörtlichen und überörtlichen
Verkehr, orientieren. Die Höhe des auf die einzelnen Straßengruppen entfallenden
öffentlichen Interesses ist unter Berücksichtigung der jeweiligen Spannbreite
innerhalb der einzelnen Gruppen und der Nutzungsintensität durch Nichtanlieger zu
ermitteln. Grundsätzlich ist dabei zu beachten, dass das Allgemeininteresse um so
höher zu bewerten sein wird, je intensiver die Straße durch Nichtanlieger in Anspruch
genommen wird. Dabei dürfte das Allgemeininteresse bei den Anliegerstraßen, die
nach gemeindlicher Praxis in der Regel - wie auch hier - im Wesentlichen die
Straßen aller Wohngebiete der Gemeinde erfassen, als eher gering anzusehen sein.
Bei den Straßen mit innerörtlichem Verkehr liegt die Nutzung durch Nichtanlieger im
Schnitt bereits deutlich höher; demgemäß ist das darauf entfallende Interesse als
beträchtlich einzustufen. Bei Straßen für den überörtlichen Verkehr ist das
Allgemeininteresse demgegenüber erheblich, weil diese am intensivsten durch
Nichtanlieger in Anspruch genommen werden. Ist das Allgemeininteresse für jede
Straßengruppe festgelegt, sind die Straßengruppen hinsichtlich des Umfangs der
jeweiligen Reinigungsflächen ins Verhältnis zu setzen; danach ist der prozentuale
Kostenanteil des Allgemeininteresses an den Gesamtkosten der Straßenreinigung zu
berechnen.

30

Gemessen an den vorstehenden Ausführungen hat der Beklagte nicht plausibel
gemacht, dass der Satzungsgeber der Stadt M. ermessensfehlerfrei den Anteil
des Allgemeininteresses mit 10 % der Gesamtkosten angemessen angesetzt hat.
Entsprechende Überlegungen und Berechnungen, aus denen sich ergeben könnte,
dass dieser Prozentsatz durch die örtlichen Verhältnisse und die satzungsrechtlichen
Besonderheiten in der Stadt gerechtfertigt ist, sind nicht angestellt worden.

31

Ein Anteil von 10 % für das öffentliche Interesse kann auch nicht als
offensichtlich angemessen angesehen werden. Es ist zu berücksichtigen, dass die
der Gebührenberechnung zugrunde liegenden gereinigten Straßen ganz
überwiegend den Kategorien der Straßen mit "innerörtlicher" bzw. "überörtlicher"
Bedeutung angehörten, bei denen die Nutzung durch Nichtanlieger beträchtlich bzw.
erheblich ist und bei denen deshalb auch das Allgemeininteresse entsprechend hoch
anzusetzen ist.

32

Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg auf andere gesetzliche Regelungen
berufen, die pauschal einen Gemeindeanteil von 10 % fordern (z.B. § 129 Abs. 1
BauGB). Denn die Bewertung des Allgemeininteresses an einer ordnungsgemäßen
Straßenreinigung ist mit anderen rechtlichen Regelungen, die genaue Abzugsgrößen
benennen, nicht zu vergleichen. Vielmehr ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 1
StrReinG NW, mit der ein Mindestabzug von 25 % der Gesamtkosten gerade
gestrichen worden ist, dem Satzungsgeber mit Hinweis auf den Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG ausdrücklich auferlegt worden, eigenständige an den örtlichen
Verhältnissen ausgerichtete Ermittlungen wegen des Abzugsanteils zu treffen.

33

Im Übrigen ist das Gericht gehindert, den Kostenanteil für das Allgemeininteresse
zu bestimmen. Vielmehr bleibt es dem Satzungsgeber vorbehalten, im Rahmen
seines Ermessens den genauen Kostenanteil festzulegen.

34

Schließlich ist nicht ersichtlich, dass der Gebührensatz unabhängig von dem
vorzunehmenden Ansatz für das öffentliche Interesse wirksam sein könnte.
Anhaltspunkte dafür, dass ein etwaig zu geringer Ansatz für das öffentliche Interesse
durch andere fehlende oder zu niedrig bemessene Kostenpositionen ausgeglichen
werden könnte, sind nicht erkennbar.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.