Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2013-01-14, Aktenzeichen 4 LA 171/11

Gründe

1

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zuzulassen, hat keinen Erfolg, weil die von dem Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO nicht vorliegen.

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Entgegen der Auffassung des Klägers bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung, mit der das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung abgewiesen hat, der angefochtene Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts begegne keinen rechtlichen Bedenken.

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Der Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass die erforderliche Interessenabwägung von dem Beklagten nicht durchgeführt worden sei und daher ein Ermessensausfall vorliege, greift nicht durch. Dem Kläger ist zwar einzuräumen, dass die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 48 NNatG im behördlichen Ermessen steht, so dass der Beklagte Ermessen auszuüben hatte. Dem Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 16. Juli 2009 und dem Widerspruchsbescheid ist aber trotz einiger missverständlicher Formulierungen zu entnehmen, dass der Beklagte eine Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts getroffen hat. Zum einen hat der Beklagte in seinem Bescheid vom 16. Juli 2009 ausgeführt, dass er nach § 48 Abs. 4 NNatG das Vorkaufsrecht u. a. auch für einen nach § 60 NNatG anerkannten Verein wie den Verein Naturschutzpark e.V. ausüben könne, und im Folgenden die Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts für diesen Verein im Einzelnen aufgeführt. Zum anderen hat der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid darauf hingewiesen, dass die Verordnung zum Naturschutzgebiet “Lüneburger Heide“ den „Privatwaldbesitzern einen breiten Handlungsspielraum zur forstwirtschaftlichen Nutzung einräumt, der ohne weiteres behördliches Regulativ verfügbar ist“, dass die Erfahrung zeige, dass „in den Privatwäldern des Naturschutzgebietes, die ausnahmslos auf forstwirtschaftliche Nutzung ausgerichtet sind, die Zulassung uneingeschränkter natürlicher Alterungs- und Zerfallsprozesse in vorhandenen Altholzbeständen nicht zu realisieren ist“ und dass eine „verlässliche langfristige Sicherung der Flächen für die Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege, hier konkret der Ausschluss einer künftigen forstwirtschaftlichen Nutzung“, daher „am ehesten“ im Eigentum der öffentlichen Hand oder „eines nach § 60 NNatG anerkannten Vereins (hier des VNP)“ zu gewährleisten sei. Damit hat der Beklagte auch im Widerspruchsbescheid zu erkennen gegeben, dass er eine Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten des Vereins Naturschutzpark e.V. getroffen hat. Für eine Ermessensbetätigung spricht ferner der Hinweis im Widerspruchsbescheid darauf, dass dann, wenn „stichhaltige Gründe für eine Verwendung des Grundstücks im gesetzlich vorgegebenen Sinne“ vorliegen, „diese auch immer dem Einzelinteresse der Verkäuferin/des Verkäufers bzw. der Käuferin/des Käufers“ überwiegen“. Demnach kann von einem Ermessensausfall, d. h. einer Nichtbetätigung des behördlichen Ermessens, durch den Beklagten keine Rede sein. Zwar mögen einige Formulierungen im Bescheid und im Widerspruchsbescheid insoweit missverständlich sein. Bei einer Gesamtbetrachtung bestehen letztlich aber keine Zweifel daran, dass eine Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts getroffen worden ist.

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Der Beklagte hat bei dieser Ermessensentscheidung auch alle wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt. So hat er keineswegs unberücksichtigt gelassen, dass der Schutz des unter Naturschutz stehenden Waldbestandes auch von einem privaten Eigentümer bewerkstelligt werden kann, aber darauf hingewiesen, dass eine verlässliche langfristige Sicherung der Flächen für die Zwecke des Naturschutzes, hier konkret der Ausschluss einer künftigen forstwirtschaftlichen Nutzung, schon aufgrund des Umstandes, dass die Naturschutzgebietsverordnung den Privatwaldbesitzern einen breiten Handlungsspielraum zur forstwirtschaftlichen Nutzung einräumt, am ehesten im Eigentum der öffentlichen Hand oder eines anerkannten Naturschutzverbandes gewährleistet ist, was zweifelsohne zutrifft. Dass der Beklagte in der Begründung des angefochtenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides auf das Motiv des Klägers und der Beigeladenen, den Familienbesitz durch den Abschluss des Kaufvertrages in einer Hand weiter zusammenzuführen, nicht ausdrücklich eingegangen ist, begründet auch keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der getroffenen Ermessensentscheidung, weil dieser Belang zweifelsohne zurücktreten muss, wenn beachtliche Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts - wie hier - vorliegen. Die Auffassung des Klägers, die vom Beklagten angeführten Gründe für eine Ausübung des Vorkaufsrechts seien von untergeordneter Bedeutung, ist ersichtlich unzutreffend.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ergeben sich des Weiteren nicht aus dem Einwand des Klägers, das Gericht habe § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG falsch ausgelegt. Nach dieser Vorschrift geht das Vorkaufsrecht des Landes rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten im Range vor und tritt hinter Vorkaufsrechten aufgrund öffentlichen Bundesrechts zurück. Daraus hat das Verwaltungsgericht geschlossen, dass rechtsgeschäftliche Vorkaufsrechte auch dann, wenn sie dinglich gesichert sind, erst dann zum Zuge kommen, wenn die Naturschutzbehörde erklärt hat, das Vorkaufsrecht nicht wahrnehmen zu wollen. An der Richtigkeit dieser Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bestehen keine ernstlichen Zweifel.

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Zu unterscheiden sind gesetzliche und rechtsgeschäftliche Vorkaufsrechte. Zu den rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten gehören sowohl die schuldrechtlichen Vorkaufsrechte nach den §§ 463 ff. BGB als auch die dinglichen Vorkaufsrechte nach den §§ 1094 ff. BGB. Das Vorkaufsrecht des Landes nach § 48 NNatG stellt ein gesetzliches Vorkaufsrecht dar. Dieses Vorkaufsrecht geht nach § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten - und damit sowohl schuldrechtlichen Vorkaufsrechten nach den §§ 463 ff. BGB als auch dinglichen Vorkaufsrechten nach den §§ 1094 ff. BGB - im Rang vor. Folglich sind auch die rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechte, die vor der Entstehung des Vorkaufsrechts nach § 48 NNatG zur Entstehung gelangt sind, gegenüber dem naturschutzrechtlichen Vorkaufsrecht nachrangig. Davon geht im Übrigen auch die Regelung des § 48 Abs. 5 Satz 1 NNatG aus, der bestimmt, dass derjenige, dem bereits vor Entstehung des gesetzlichen Vorkaufsrechts ein vertraglich begründetes Recht zum Erwerb des Grundstücks zustand, angemessen zu entschädigen ist, wenn ihm durch die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts ein Vermögensnachteil zugefügt wird. Denn diese Regelung wäre überflüssig, wenn das gesetzliche Vorkaufsrecht nach § 48 NNatG nicht auch älteren rechtsgeschäftlich begründeten Vorkaufsrechten vorginge. Da die Bestimmung über den Vorrang des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts gegenüber rechtsgeschäftlich begründeten Vorkaufsrechten keine zeitliche Einschränkung enthält, erstreckt sich der Vorrang des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts auch auf die Vorkaufsrechte, die vor dem Inkrafttreten des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes rechtsgeschäftlich begründet worden sind. Dafür sprechen auch § 48 Abs. 5 Satz 1 NNatG, der andernfalls bei Inkrafttreten des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes noch keinen Anwendungsbereich gehabt hätte, sowie der Zweck der Norm, den Vorrang des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts gegenüber rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten umfassend zu sichern, der auch in der Entschädigungsregelung des § 48 Abs. 5 Satz 1 NNatG zum Ausdruck kommt.

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Dieser Auslegung des § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die so ausgelegte Norm eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung entfalten würde. Denn diese Annahme ist unzutreffend.

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Eine Rechtsnorm entfaltet eine echte Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010 - 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 -, BVerfGE 127, 61 m.w.N.). Eine derartige Rückwirkung ist verfassungsrechtlich unzulässig, weil der von einem Gesetz Betroffene bis zur Verkündung der Norm, zumindest aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss grundsätzlich darauf vertrauen können muss, dass seine auf geltendes Recht gegründete Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgeanordnung nachteilig verändert wird (BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010 - 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 -, BVerfGE 127, 61 m.w.N.). Dagegen liegt lediglich eine unechte Rückwirkung vor, wenn die belastenden Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010 - 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 -, BVerfGE 127, 61 m.w.N.). Eine solche unechte Rückwirkung ist anders als eine echte Rückwirkung nicht grundsätzlich unzulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit der Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde (BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010 - 2 BvR 748/05, 2 BvR 753/05, 2 BvR 1738/05 -, BVerfGE 127, 61 m.w.N.).

9

Ausgehend von diesen Begriffsbestimmungen entfaltet § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG keine echte, sondern nur eine unechte Rückwirkung. Wie bereits ausgeführt hat eine Rechtsnorm nur dann eine echte Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolgen mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG bestimmt zwar, dass das Vorkaufsrecht des Landes rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten im Range vorgeht; das gilt - wie bereits ausgeführt - auch dann, wenn die rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechte schon vor Inkrafttreten des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes begründet worden sind. Die Rechtsfolge des § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG, d. h. der Vorrang des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts, galt jedoch nicht schon vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm. Vielmehr ist die Rechtsfolge der Norm erst mit der Verkündung der Norm eingetreten, weil der Vorrang des naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts erst von diesem Zeitpunkt an galt. Diese Rechtsfolge knüpft zwar tatbestandlich an einen bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt an, weil der Vorrang auch gegenüber in der Vergangenheit rechtsgeschäftlich begründeten Vorkaufsrechten besteht. Eine derartige tatbestandliche Rückanknüpfung stellt aber keine echte, sondern lediglich eine unechte Rückwirkung der Norm dar. Folglich führt die vorstehende Auslegung des § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG keineswegs zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen echten Rückwirkung der Norm, so dass die von dem Kläger angeführten verfassungsrechtlichen Erwägungen dieser Gesetzesauslegung nicht entgegenstehen.

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Weiterhin kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, dass sich aus dem Zusammenspiel von § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG und § 48 Abs. 5 NNatG ergebe, dass das dingliche Vorkaufsrecht dem naturschutzrechtlichen Vorkaufsrecht vorgehe. Der Kläger übersieht, dass sowohl das schuldrechtliche Vorkaufsrecht nach den §§ 463 ff. BGB als auch das dingliche Vorkaufsrecht nach den §§ 1093 ff. BGB unter die rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechte fallen, die nach § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG dem naturschutzrechtlichen, kraft Gesetzes bestehenden Vorkaufsrecht nachrangig sind. Der Kläger geht in diesem Zusammenhang auch zu Unrecht davon aus, dass die Entschädigungsregelung des § 48 Abs. 5 Satz 1 NNatG dingliche Vorkaufsrechte nicht erfasse. In dieser Norm ist zwar nur von einem vertraglich begründeten Recht zum Erwerb des Grundstücks die Rede. Darunter fallen aber nicht nur schuldrechtliche, sondern auch dingliche Vorkaufsrechte, die rechtsgeschäftlich begründet worden sind.

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Schließlich greift auch der Einwand des Klägers nicht durch, § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG müsse so ausgelegt werden, dass das naturschutzrechtliche Vorkaufsrecht dinglichen Rechten nicht vorgehe, weil ansonsten die Privilegierung dinglicher Vorkaufsrechte in den §§ 1094 ff. BGB gegenüber den rein vertraglichen Vorkaufsrechten leerliefe. § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG regelt das Rangverhältnis zwischen dem kraft Gesetzes bestehenden naturschutzrechtlichen Vorkaufsrecht einerseits und rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten andererseits. Bei den rechtsgeschäftlichen Vorkaufsrechten differenziert die Norm nicht zwischen schuldrechtlichen und dinglichen Vorkaufsrechten. Folglich kommt es auf Unterschiede zwischen den schuldrechtlichen Vorkaufsrechten nach den §§ 463 ff. BGB und den dinglichen Vorkaufsrechten nach den §§ 1093 ff. BGB für den Nachrang gegenüber dem naturschutzrechtlichen Vorkaufsrecht nicht an.

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Die Berufung kann ferner nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zulassen werden. Denn die Rechtssache weist entgegen der Annahme des Klägers keine besonderen, d. h. überdurchschnittlichen Schwierigkeiten auf. Das gilt insbesondere auch für die Auslegung des § 48 Abs. 2 Satz 2 NNatG.

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Letztlich ist die Berufung auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

14

Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich bislang ungeklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich im Rechtsmittelverfahren stellen würde und im Interesse der Einheit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung durch das Berufungsgericht bedarf (vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 124 Rn. 30 ff. m.w.N.). Daher ist die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nur dann im Sinne des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, wenn eine derartige Frage konkret bezeichnet worden ist und darüber hinaus erläutert worden ist, warum diese Frage im angestrebten Berufungsverfahren entscheidungserheblich und klärungsbedürftig wäre und aus welchen Gründen ihre Beantwortung über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren (vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, § 124 a Rn. 103 ff., m.w.N.).

15

Danach kommt eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht in Betracht. Denn die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob das naturschutzrechtliche Vorkaufsrecht auch gegenüber dinglichen Vorkaufsrechten, die lange vor Inkrafttreten des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes begründet worden sind, vorrangig ist, lässt sich anhand des Gesetzeswortlauts, der gesetzlichen Systematik und des Gesetzeszwecks auch außerhalb eines Berufungsverfahrens ohne weiteres beantworten.

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