Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2012-07-02, Aktenzeichen 10 LA 63/11

Gründe

1

Die Kläger wenden sich gegen die Rücknahme und Rückforderung von Beihilfen der Beklagten für die Impfung des Tierbestandes des Beigeladenen gegen den Blauzungenvirus.

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Der Beigeladene ist Tierhalter und betreibt eine Mutterkuhhaltung mit über 1.000 Tieren. Er ließ in der Zeit vom 25. November bis 8. Dezember 2008 einen Teil seines Tierbestandes durch die Kläger gegen den Blauzungenvirus impfen. Unter dem 16. Dezember 2008 beantragte er bei der Beklagten die Gewährung einer Beihilfe zu den Kosten tierärztlicher Leistungen in Höhe festgesetzten Beihilfesatzes und trat den Anspruch an die Kläger ab. Mit Bescheiden vom 18. Februar 2009 bewilligte die Beklagte dem Beigeladenen Beihilfen in Höhe von 1.453,48 EUR.

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Nach Anhörung der Kläger nahm die Beklagte mit (Zweit-)Bescheid vom 31. Juli 2007 die o.a. Bewilligungsbescheide zurück und forderte die gezahlten Beihilfen zurück, weil die betreffenden Tiere zeitgleich auch gegen das Bovine Herpes-Virus Typ 1 (BHV-1) geimpft worden seien.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 8. April 2011 der Klage stattgegeben und den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid aufgehoben. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig. Die Kläger seien nicht die richtigen Adressaten des Rücknahmebescheides. Zwar sei die Beihilfe aufgrund der Abtretungserklärung des Beigeladenen an die Kläger ausgezahlt worden. Die Bewilligungsbescheide vom 18. Februar 2009 seien jedoch an den Beigeladenen adressiert und begünstigten materiell-rechtlich ihn. Es habe auch keine öffentlich-rechtliche Ermächtigungsgrundlage dafür bestanden, die Kläger in das Beihilfeverhältnis einzubeziehen und zwischen der Beklagten und ihnen ein Über-/Unterordnungsverhältnis zu begründen. Außerdem sei die Bewilligung der Beihilfe nicht rechtswidrig gewesen. Das zuständige Veterinäramt habe die Einzelheiten der Durchführung im Sinne einer Simultanimpfung bestimmt. Danach sei im Sinne des Erlasses des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung zum Ablauf der Impfung gegen die Blauzungenkrankheit die gute Veterinärpraxis beachtet worden. Vor diesem Hintergrund könne weder den Klägern noch dem Beigeladenen der einzig in Betracht kommende Vorwurf des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG gemacht werden.

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Die Beklagte beantragt, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen und macht die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache geltend. Die Kläger und der Beigeladene haben hierzu jeweils Stellung genommen, jedoch keine Anträge gestellt.

II.

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Der Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor oder sind nicht in einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.

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1. Die Berufung kann nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zugelassen werden.

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Ernstliche Zweifel in diesem Sinne liegen vor, wenn aufgrund der Begründung des Zulas-sungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe gegeben sind. Das ist der Fall, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Dezember 2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062) und sich das angegriffene Urteil im Ergebnis nicht aus anderen Gründen als offensichtlich richtig erweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33). Ist das Urteil auf mehrere selbständig tragende Gründe gestützt, kann die Berufung nur zugelassen werden, wenn gegenüber jedem Entscheidungsgrund ein Zulassungsgrund vorliegt und dieser hinreichend dargelegt worden ist.

9

Nach Maßgabe dessen kann die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen werden.

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Die Beklagte hält ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils deshalb für gegeben, weil die Kläger die richtigen Adressaten des Rücknahme- und Rückforderungsbescheides seien. Die Situation des vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Falles (Urteil vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 17.98 -) sei dem hier streitigen Fall ähnlich. Der Beigeladene habe seinen Anspruch an die Kläger abgetreten. Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, habe der Beigeladene nicht aus eigener Initiative seinen Anspruch an die Kläger abgetreten. Die Abtretung an die Kläger sei Voraussetzung für die Entstehung des Beihilfeanspruchs gewesen. Mit dieser Voraussetzung habe sie die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 umgesetzt. Damit seien die Kläger durch die Bewilligungsbescheide ausdrücklich als Empfänger der Leistung begünstigt. Sie könnten deshalb auch Adressaten des Rücknahmebescheides sein.

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Damit hat die Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht dargelegt. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid für rechtswidrig angesehen, weil er sich nicht an den richtigen Adressaten richtet. Dabei hat es seiner Entscheidung zutreffend zugrunde gelegt, dass nicht die Kläger, sondern der Beigeladene Begünstigter der Bewilligungsbescheide ist.

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Unabhängig von der Frage, ob die betreffenden Bewilligungen rechtswidrig waren, richtet sich die insoweit angefochtene Rücknahme an die unrichtigen Adressaten. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist der Gegenakt zu dem aufzuhebenden Verwaltungsakt. Sie zielt auf die Beseitigung des durch diesen Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses. Um dieses Ziel zu erreichen, muss sie sich an denjenigen richten, dem gegenüber dieses Rechtsverhältnis im Zeitpunkt der Rücknahme besteht. Das ist derjenige, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden ist, sofern nicht zwischenzeitlich eine Rechtsnachfolge stattgefunden hat (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 mit weiteren Nachweisen; Senatsurteile vom 21. Februar 2012 - 10 LB 155/08 und 10 LB 157/08 -, vom 17. April 2012 - 10 LB 161/08 und 10 LB 162/08 - sowie vom 15. Mai 2012 10 LB 188/08 -, juris). Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts ist es nach allgemeinen Grundsätzen der (noch) Begünstigte. Wer in diesem Sinne Regelungsadressat eines Verwaltungsakts ist, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde. Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rdnr. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).

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Nach Maßgabe dessen sind nicht die Kläger, sondern ist der Beigeladene Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide vom 18. Februar 2009. Bereits den in erster Linie für die Bestimmung des Begünstigten heranzuziehenden Regelungen in den Bewilligungsbescheiden lässt sich nicht entnehmen, dass (letztlich) Begünstigter der Beihilfe die Kläger sein sollten. Hierin findet sich allein die Regelung, dass infolge der Abtretung der Zahlungsanspruch (des Beigeladenen) auf die Kläger übergegangen ist und deshalb der Betrag an diese ausgezahlt wird. Hierin ist aber keine Bestimmung des Adressaten der Begünstigung zu sehen. Auch die Umstände, unter denen die Bewilligungsbescheide erlassen wurden, insbesondere die Umstände der Antragstellung stehen der Annahme der Beklagten entgegen, die Kläger seien Begünstigte der o.a. Bewilligungsbescheide. Grundlage für die Bewilligung der Beihilfe war § 5 Abs. 1 der Beihilfesatzung der Beklagten. Nach dieser Vorschrift gewährt die Beklagte für bestimmte Tierarten Beihilfen für den Fall, dass vorbeugende Maßnahmen gegen einzelne Tierseuchen für das ganze Land angeordnet werden, die dem einzelnen Tierhalter Kosten verursachen. Die jeweiligen Bedingungen und die Höhe der zu übernehmenden Kosten werden durch besondere Entscheidung des Vorstands festgelegt. Wegen der Impfverpflichtung der Tierhalter nach § 4 Abs. 1a EG-Blauzungenbekämpfung-Durchführungsverordnung hat der Vorstand der Beklagten am 5. Februar 2008 entschieden, dass die Beklagte „eine Beihilfe für die Impfung zu gewähren“ hat; diese Beihilfe könne in dem Verfahren für tierärztliche Maßnahmen mit der Beklagten abgerechnet werden (Schreiben der Beklagten vom 20. Februar 2008, Bl. 117 der Gerichtsakte). In den Hinweisen der Beklagten (Informationsschrift vom 22. April 2008) wird unter Ziffer 10 ausgeführt: Da der Tierhalter der Auftragsgeber der Impfung sei, müsse er die Kosten für den Tierarzt tragen. Durch die Tierseuchenkasse werde dem Tierhalter bei fristgerechter Tierbestandsmeldung und Beitragszahlung eine Beihilfe für näher bezeichnete tierärztliche Leistungen gewährt. Der Tierhalter könne seine Forderungen an den Hoftierarzt abtreten wie dies auch bei anderen Maßnahmen im Bereich der Tierseuchenbekämpfung möglich sei. Nach diesen Bestimmungen sind nicht die Tierärzte, sondern die Tierhalter Begünstigte der Beihilfen. Ferner haben nicht die Tierärzte, sondern die Tierhalter bei der Beklagten die Gewährung der Beihilfen beantragt. Aus den Anträgen und den Umständen der Antragstellung ergibt sich dabei nicht, dass die Tierhalter als Vertreter der beauftragten Tierärzte die Beihilfe für diese beantragten. Des Weiteren richtet sich der jeweilige Bewilligungsbescheid an den Tierhalter.

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Im Hinblick hierauf wendet die Beklagte ein, dass der Beigeladene nicht aus eigener Initiative den Anspruch an die Kläger abgetreten habe, weil die Abtretung an die Kläger Voraussetzung für die Entstehung des Beihilfeanspruchs gewesen sei (Beschluss des Vorstands der Beklagten vom Juli 2008): Nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 ihrer Beihilfesatzung sei Voraussetzung für die Gewährung von Beihilfen nach §§ 2 bis 7 der Satzung, dass im Falle von erbrachten Dienstleistungen durch die Beauftragten die Forderung auf Auszahlung der Beihilfen an diese abgetreten und die Abtretung im Beihilfeantrag angezeigt worden sei. Mit dieser Vorschrift komme sie den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 nach.

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Diese Einwände vermögen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht zu begründen. Aufgrund der Abtretungserklärung erfahren die Kläger keine Begünstigung seitens der Beklagten. Die Kläger haben aufgrund der Beauftragung des Beigeladenen sowie der Durchführung der Impfung der Tiere des Beigeladenen bereits einen Werklohnanspruch gegen diesen, auf den der Beigeladene im Wege der Abtretung seiner Forderung auf Zahlung der Beihilfe erfüllungshalber leistet. Hierin wird deutlich, dass die Abtretungserklärung des Beigeladenen das Schuldverhältnis zwischen ihm und den Klägern nicht berührt. Eine Leistung der Beklagten an die Kläger, die der Beigeladene lediglich weiterleitet, kann hierin nicht gesehen werden. Vielmehr erfüllt die Beklagte eine Schuld des Beigeladenen gegenüber den Klägern, so dass es sich letztlich um eine Begünstigung des Beigeladenen handelt.

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Unabhängig davon bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch deshalb nicht, weil die Beklagte gegen den die Stattgabe der Klage selbständig tragenden Grund des Nichtvorliegens des § 48 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VwVfG nicht mit Erfolg mit Zulassungsgründen angegriffen hat. Bezogen auf diesen, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragenden Grund hat die Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung nicht hinreichend dargelegt. Nach der vorgenannten Vorschrift kann sich der Begünstigte nicht auf Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des (aufzuhebenden) Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund der Regelung des zuständigen Veterinäramtes das Vertrauen der Kläger als schutzwürdig angesehen. Zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung genügt es nicht, lediglich darauf zu verweisen, dass wegen einer den Klägern bekannten Risikosituation sowie aufgrund der Erklärung des Beigeladenen, auf Schadensersatzansprüche zu verzichten, „diese Thematik offensichtlich unter den Beteiligten sehr deutlich kommuniziert“ worden sei und deshalb die Kläger nicht hätten davon ausgehen können, dass sie - die Beklagte - die Kosten für den Impfstoff und für die tierärztlichen Leistungen übernehme. Aus diesen Ausführungen ergibt sich nicht, dass die Kläger Kenntnis oder infolge grober Fahrlässigkeit keine Kenntnis von der (unterstellten) Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide gehabt haben. Nähere Darlegungen hierzu fehlen. So legt die Beklagte nicht dar, dass mit Blick auf die (unterstellte) Rechtswidrigkeit der Bewilligungen die Kläger etwa ihre Sorgfaltspflichten in besonders schwerem Maße verletzt hätten.

17

Hiernach kann dahinstehen, ob die von der Beklagten geltend gemachten Einwände in Bezug auf die Annahme des Verwaltungsgerichts durchgreifen, die o.a. Bewilligungsbescheide der Beklagten seien nicht rechtswidrig. Denn hierdurch wird die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts nach den vorstehenden Ausführungen nicht in Frage gestellt.

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b. Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

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Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Tatsachen- oder Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der Antragsteller im Hinblick auf ein Klärungsbedürfnis die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.

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Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor: Die Beklagte sieht zunächst die Rechtsfrage für klärungsbedürftig an, wer „Adressat im Falle einer gesetzlich vorgesehenen Abtretung“ sei. Diese Rechtsfrage ist hier schon deshalb nicht klärungsfähig, weil sie sich im angestrebten Berufungsverfahren nicht stellt und deshalb nicht entscheidungserheblich ist. Die Gewährung einer Beihilfe im Rahmen der Bekämpfung der Blauzungenkrankheit setzt hier nicht gesetzlich voraus, dass der Beihilfeanspruch des Tierhalters abgetreten wird. Eine Entscheidungserheblichkeit dieser Rechtsfrage ist unabhängig davon auch deshalb nicht gegeben, weil die Beklagte den die Entscheidung des Verwaltungsgerichts selbständig tragenden Grund, dass das Vertrauen der Kläger auf den Bestand der Bewilligungsbescheide schutzwürdig sei (§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG), weil der einzig in Betracht kommende Ausschlussgrund nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG nicht vorliege, nicht mit Erfolg mit Zulassungsgründen angegriffen hat. Darüber hinaus ist nach der o.a. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats geklärt, unter welchen Voraussetzungen ein Verwaltungsakt gegenüber dem im Zeitpunkt der Rücknahme (noch) Begünstigten zurückgenommen werden kann.

21

Weiter erachtet die Beklagte die Rechtsfrage für klärungsbedürftig, ob sie zur Übernahme von Kosten bei rechtswidrigen Maßnahmen rechtlich verpflichtet sei. Auch insoweit versäumt die Beklagte die Entscheidungserheblichkeit dieser Rechtsfrage für das angestrebte Berufungsverfahren darzulegen. Eine solche ist überdies verneinen. Für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG und Rückforderung der gezahlten Beihilfe nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG war hier nicht allein maßgeblich, ob die Bewilligung der Beihilfe rechtswidrig gewesen ist.

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