Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-08, Aktenzeichen 14 K 3435/10
ECLI:DE:VGK:2012:0508.14K3435.10.00

Tenor

Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 25.05.2010 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand

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Die Klägerin ist Rechtsnachfolgerin der U. Entsorgung GmbH und betreibt am Standort Erftstadt eine Abfallentsorgungsanlage. Mit wasserrechtlicher Erlaubnis vom 09.01.1995 wurde der Rechtsvorgängerin der Klägerin die Einleitung von Niederschlagswasser nach Behandlung in den Regenwasserbehandlungsanlagen (RWB) I und II in einen namenlosen Vorfluter am L. See gestattet. Der namenlose Vorfluter verbindet den L. See mit dem S. See. Vom S. See fließt das Wasser weiter in den L1. See und von dort in den D. (sog. W. -Seen). Die wasserrechtliche Erlaubnis umfasst die Entsorgung des auf den Dach- und Verkehrsflächen mit Ausnahme der Inneren Erschließungsstraße anfallenden Niederschlagswassers. Die Erlaubnis ist befristet bis zum 31.03.2015. Unter VII. Ziffer 1 findet sich der Hinweis, dass die Erlaubnis unter dem Vorbehalt steht, dass nachträglich zusätzliche Anforderungen an die Beschaffenheit einzubringender oder einzuleitender Stoffe gestellt und Maßnahmen für die Beobachtung der Gewässerbenutzung und ihrer Folgen angeordnet werden können.

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Mit 1. Änderungsbescheid vom 24.10.2007 passte die Bezirksregierung Köln (im Folgenden: BZR) die wasserrechtliche Erlaubnis im Hinblick auf eine Vergrößerung der an die Niederschlagswasserbehandlungsanlage angeschlossenen Fläche an.

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Das auf dem Werksgelände der Klägerin anfallende Niederschlagswasser wird in zwei Teilströme geteilt. Die Dachflächenentwässerung wird separat von der Verkehrsflächenentwässerung geführt. Das auf den Verkehrsflächen anfallende Niederschlagswasser wird über die Regenüberlaufbecken geführt. Die Entleerung der Becken erfolgt über eine Pumpenstation in das kommunale Netz der Stadt Erftstadt. Der Überlauf der Becken wird in eine der beiden Bodenfilteranlagen (RWB I und II) geführt und von dort nach entsprechender Behandlung in den namenlosen Vorfluter eingeleitet. Das anfallende Dachflächenwasser wird direkt in die RWB I und II geleitet und von dort dem Vorfluter zugeführt.

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Im August 2008 stellte das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) an der Einleitstelle der Klägerin eine starke Belastung mit Perfluorierten Tensiden (PFT) fest. Die Summe der gemessenen PFT lag bei 5670 ng/l.

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Mit per Telefax übersendetem Schreiben vom 02.09.2008 wandte sich die Untere Wasserbehörde an die Klägerin und wies darauf hin, dass ihr mitgeteilt worden sei, dass an der Einleitstelle in den S. See stark mit PFT belastetes Wasser festgestellt worden sei. Bis zur Klärung der Ursachen forderte sie die Klägerin auf, die Zuleitung unverzüglich zu verschließen.

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Die Klägerin leistete dieser Forderung Folge. Als Ursache der hohen PFT-Belastung wurde ein Fehlanschluss im System der Entwässerungsleitungen festgestellt. Der Fehlanschluss wurde in der Folgezeit beseitigt, die Anlage der Klägerin gereinigt und das RWB I von PFT-Ablagerungen befreit.

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Darüber hinaus erstellte die Klägerin ein Untersuchungskonzept, mit dem die Transport- und Wirkungsmechanismen von PFT auf dem Gelände der Klägerin ermittelt werden sollten. Das im Anschluss daran erstellte Gutachten des Büros Dr. U1. vom 12.01.2010 kommt zu dem Ergebnis, dass die Verkehrsflächen auf dem Gelände der Klägerin dominanten Einfluss auf die PFT-Gesamtstoffbilanz hätten. Demgegenüber hätten die Dachwässer, die den sich ansammelnden Dachstaub abwaschen, mit einem konzentrationsmäßig geringen Anteil am Stoffaustrag beigetragen. Zur Minimierung der Emissionen von Staub und den dadurch bedingten PFT-Austrag schlägt das Gutachten mehrere Maßnahmen vor, darunter die Reinigung der Dach- und Verkehrsflächen und des Abwassersystems sowie die Kontrolle des Auslaufs von RWB I auf PFT anhand eines Monitoringprogramms.

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Unter dem 26.01.2010 teilte die Klägerin der BZR ihre Absicht mit, die RWB I wieder in Betrieb zu nehmen und das Regenwasser direkt in den Verbindungsgraben zum S. See einzuleiten. Die Klägerin bat um entsprechende Freigabe, die abgesperrte Einleitstelle gemäß der wasserrechtlichen Erlaubnis wieder nutzen zu können.

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Mit Schreiben vom 04.02.2010 teilte die BZR der Klägerin mit, dass eine Freigabe für die Ableitung des Oberflächenwassers über die RWB I in den Verbindungsgraben zum S. See nicht erteilt werden könne. Zur Begründung verwies die BZR auf das vorgelegte Gutachten des Büros Dr. U1. , nach dem die Belastung von PFT-Inhaltsstoffen weiterhin nachgewiesen werden könne. Eine Konkretisierung bzw. Eingrenzung der Belastungspfade durch bestimmte Abfallströme habe der Gutachter nicht ermitteln können.

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Die Klägerin wies mit Schreiben vom 17.02.2010 darauf hin, dass die an die Regenwasserentwässerung angeschlossenen Dachflächen eine sehr geringe PFT-Konzentration von deutlich unter 100 ng/l aufwiesen. Angesichts der Empfehlung der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt, die einen Vorsorgewert von unter 100 ng/l vorsehe, könne von einer Gefährdung der Wasserqualität durch die Einleitung nicht ausgegangen werden. Darüber hinaus seien bereits zahlreiche Maßnahmen zur Verminderung des PFT-Gehaltes der Einleitung ergriffen bzw. beauftragt oder geplant worden. Da eine wirksame Einleitungserlaubnis vorliege und die Einleitung selbst rechtmäßig sei, dürfe die Einleitung nicht weiter unterbunden werden. Es werde um Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides unter Angabe der Rechtsgrundlagen gebeten, auf denen die Entscheidung über die Untersagung der Wiedereinleitung beruhe.

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Mit Schreiben vom 08.03.2010 erwiderte die BZR, es seien weitere PFT-Emissionen über den Abwasser- und Luftweg in die Umwelt zu befürchten, auch wenn die vormals festgestellten erhöhten PFT-Konzentrationen hauptsächlich auf den inzwischen behobenen Fehlanschluss zurückzuführen seien. Die PFT-Emissionsquellen müssten hinsichtlich ihrer Qualität und Quantität kurzfristig identifiziert werden. Da auf der Grundlage des abgestimmten Untersuchungskonzeptes "bestenfalls Eintragsbereiche" festgestellt worden seien, müsse nach wie vor die Quelle des PFT-Eintrages in die Anlage, d.h. der verantwortliche Abfallinputstrom oder zumindest die Abfallgruppe ermittelt werden.

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Mit Schreiben vom 04.05.2010 wies die Klägerin darauf hin, dass die nach wie vor festgestellte, geringfügige PFT-Belastung der Abwässer ihres Betriebsgeländes der Nutzung der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht entgegenstehe. Die Forderung nach einer weiteren Begutachtung der Abfallströme sei unberechtigt. Aufgrund der großen Vielfalt der Abfälle sei es geradezu ausgeschlossen, die PFT-Gehalte einzelner Abfälle festzustellen. Dies gelte umso mehr, als die PFT-Belastung der Abfälle stark schwanken dürfte. Letztlich bestehe kein verbindlicher Grenzwert für PFT-Belastungen. Eine Gefährdung der Allgemeinheit könne jedenfalls auf der Grundlage der ermittelten PFT-Emissionen nicht festgestellt werden. Die behandelten Abfälle entsprächen der Anlagengenehmigung und dürften am Standort ohne Einschränkung behandelt werden. Es sei kein Anlass zu erkennen, von der wasserrechtlichen Erlaubnis weiterhin keinen Gebrauch zu machen. Für den Fall, dass bis zum 30.05.2010 keine anderslautende, rechtsmittelfähige Verfügung vorliege, werde der ursprüngliche Aufbau des RWB I (Filterschichten und Bepflanzung) hergestellt und die Einleitung gemäß der wasserrechtlichen Erlaubnis wieder aufgenommen.

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Mit Bescheid vom 25.05.2010 lehnte die BZR unter Bezugnahme auf die Schreiben der Klägerin vom 26.01. und 17.02.2010 mit Ziffer 1 den "Antrag auf Wiederinbetriebnahme der Regenwasserbehandlungsanlage 1 und Wiederaufnahme der Einleitung des behandelten Niederschlagswassers der an die Anlage angeschlossenen gesamten Betriebsfläche in den Verbindungsgraben zum S. See" ab. Mit Ziffer 2 ordnete sie an, die Einleitung aus der RWB I in den Verbindungsgraben zum S. See bis auf weiteres geschlossen zu halten. Zur Begründung führte sie aus, dass das vorgelegte Gutachten nicht ausreichend belegen könne, dass in Zukunft eine Einleitung von PFT-haltigem Niederschlagswasser in das Gewässer ausgeschlossen sei. Auch könne bisher nicht belegt werden, dass es unbelastete Flächen auf dem Gelände gebe, die schadlos wieder direkt entwässert werden könnten. Es bestehe weiterhin die Gefahr, dass PFT-haltige Abfälle auf dem Gelände angenommen und verarbeitet würden. Durch die Stäube gelangten die PFT auf die Flächen des Geländes und würden bei Regenereignissen abgewaschen und gelangten somit in die Einleitungen. Das vorgelegte Gutachten gehe zwar davon aus, dass die auf den Dachflächen festgestellten PFT-Gehalte in einem Bereich von unter 100 ng/l lägen. Jedoch ließen die vorausgegangenen Witterungsverhältnisse und die lediglich einmalige Probeentnahme keinen Rückschluss darauf zu, ob die ermittelten Werte auch repräsentativ seien. Zwar sei die PFT-Konzentration im Seensystem nach Behebung des Fehlanschlusses und Verschließen der Einleitung deutlich zurückgegangen. Jedoch müsse das Seensystem wegen seiner geringen Zu- und Abläufe als austauscharm bezeichnet werden. Daher sei davon auszugehen, dass das System sehr sensibel auf eine erneute Einleitung von belastetem Abwasser reagieren würde. Dies gelte auch für den Fall, dass das Niederschlagswasser lediglich gering mit PFT belastet sei. Auch wenn es der Klägerin möglich sein sollte den Vorsorgewert von unter 100 ng/l PFT einzuhalten, führe dies zu einer Anreicherung des Stoffes im Gewässer. Dies hätte zur Folge, dass sich die PFT-Konzentrationen im Gewässer auf Dauer wieder erhöhen würden. Darüber hinaus sei auch eine Anreicherung des Stoffes in den Fischen des Gewässers nicht auszuschließen. Dabei sei zu beachten, dass die erwartete Anreicherung im Fisch um ein Vielfaches höher sein würde als die angenommene Anreicherung im Gewässer bzw. Sediment.
Die Ablehnung stütze sich vor allen Dingen auf die §§ 1, 5, 6 und 27 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushaltes in der Fassung vom 31.07.2009 (WHG). Durch die besonderen stofflichen Eigenschaften von PFT könne nicht davon ausgegangen werden, dass die PFT in einer annehmbaren Zeit abgebaut würden. Eine möglicherweise dauerhafte Beaufschlagung des Gewässers mit einem solchen Stoff würde die nachhaltige Entwicklung des Gewässers in Frage stellen.
Der geforderte weitere Verschluss sei auch nicht unverhältnismäßig, da mit der Übergabe des Niederschlagswassers an die Kläranlage L2. eine alternative Entsorgungsmöglichkeit bestehe. Dem Schutz des Gewässers als Lebensgrundlage für Mensch und Tier könnten auch erhöhte Betriebskosten nicht entgegengehalten werden.

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Hiergegen hat die Klägerin am 03.06.2010 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen Folgendes ausführt:
Es fehle bereits an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Verfügung. Die von der BZR genannten Vorschriften berechtigten allesamt nicht zum Erlass belastender Verwaltungsakte.
Die Verfügung sei auch der Sache nach rechtswidrig. Soweit der Klägerin die Einleitung auf unabsehbare Zeit untersagt werde, ohne eine Möglichkeit aufzuzeigen, die Einleitung wieder aufzunehmen, komme die Verfügung der Sache nach einem Widerruf der Erlaubnis gleich. Sie müsse demnach den gesetzlichen Voraussetzungen für einen Widerruf genügen. Dies sei nicht der Fall, da die BZR ihr Ermessen schon gar nicht im Hinblick auf einen Widerruf ausgeübt habe. Auch fehle es an einer hinreichenden Ermittlung des Sachverhaltes, um das Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen festzustellen. Die von der BZR formulierten Bedenken und Befürchtungen seien in keiner Weise belegt. Sie müsse darlegen und notfalls beweisen, dass die weitere Nutzung der wasserrechtlichen Erlaubnis tatsächlich eine solche Beeinträchtigung mit sich bringe. Dazu reiche es nicht aus, lediglich (vage) Vermutungen zu äußern und auf allgemeine Grundsätze und Sorgfaltspflichten nach dem WHG zu verweisen. Die BZR habe weder den gegenwärtigen Zustand (ökologisch, chemisch, mengenmäßig) der betroffenen Gewässer ermittelt und dargelegt, noch habe sie erläutert, warum eine Einleitung von schwach PFT-haltigem Abwasser zu einer Verschlechterung der Gewässer und zu einer Anreicherung von PFT in einer Weise führe, die nicht hinnehmbar wäre. Die von der BZR vorgelegten Daten belegten vielmehr, dass eine PFT-Konzentration nicht dauerhaft im See verbleibe, sondern ein Austausch bzw. Abbau stattfinde. Es fehle zudem an einem Nachweis der Kausalität der klägerischen Einleitung und dem Zustand des Seensystems. Die BZR gehe zudem irrig davon aus, dass ein PFT-freier Zustand im Gewässer und auf dem Gelände der Klägerin erreicht werden könne. PFT seien in der Umwelt allgegenwärtig und könnten insbesondere auf dem Gelände einer Abfallentsorgungsanlage, die unter anderem Sperrmüll behandele und in der zwangsläufig mit behandelten Oberflächen und industriellen Produkten umgegangen werde, niemals vollständig eliminiert werden. Entscheidend sei allein die Erkenntnis, ob eine PFT-Belastung vorliege, die eine Schädigung der menschlichen Gesundheit befürchten lasse. Mangels Regelungen zu PFT-Grenzwerten hätte die BZR ggf. auf die Empfehlungen der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt abstellen können. Diese Werte belegten, dass selbst für Trinkwassernutzung keine "Null-Grenze" für PFT gelte, sondern vielmehr Wasser, das eine Belastung von unter 100 ng/l aufweise, lebenslang zur Trinkwassernutzung geeignet sei und der Genuss von Wasser mit einem PFT-Gehalt unter 600 ng/l für 10 Jahre gesundheitlich unproblematisch sei. Wie die BZR verlangen könne, eine PFT-Belastung der klägerischen Einleitung vollständig zu unterbinden, bleibe schleierhaft, zumal die W. -Seen derzeit und zukünftig nicht für eine Trinkwassergewinnung genutzt würden.
Die Klägerin führe nicht nur regelmäßige Reinigungen der Dach- und Hallenflächen gemäß einem mit der BZR abgestimmten Maßnahmenplan durch, um Staubeinträge in das Abwasser zu minimieren, sondern sie habe der BZR auch ausdrücklich angeboten, ihrer Einleitung einen Aktivkohlefilter vorzuschalten und über ein Monitoringprogramm sicherzustellen, dass das eingeleitete Abwasser einen PFT-Gehalt von unter 100 ng/l aufweise.
Die BZR habe das mildere Mittel, nämlich die nachträgliche Anordnung der Einhaltung bestimmter Vorsorgewerte, nicht in Betracht gezogen. Die komplette Versagung der Einleitung und damit der faktische Widerruf der bestandskräftigen wasserrechtlichen Erlaubnis seien sachlich nicht nachvollziehbar.
Schließlich sei kein Grund ersichtlich, warum die Klägerin einzelne Abfallarten und Inputströme ihrer Anlage weitgehend auf ihren PFT-Gehalt zu untersuchen habe. Für die wasserrechtliche Zulässigkeit der Einleitung komme es allein auf eine Betrachtung des Outputs der Anlage an der Einleitstelle, nicht auf eine PFT-Bilanzierung des Anlageninputs an.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der BZR vom 25.05.2010 aufzuheben.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im Wesentlichen Folgendes vor:
Mit der angefochtenen Verfügung sei das Begehren der Klägerin, die bestandskräftige Ordnungsverfügung der Unteren Wasserbehörde vom 02.09.2008 aufzuheben, abgelehnt worden. Darin sei weder ein Widerruf noch ein Entzug von Rechten der Klägerin zu sehen. Die Ablehnung des Aufhebungsantrags orientiere sich an der Wertung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG, wonach die Erlaubnis einer Einleitung zwingend zu versagen sei, wenn schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten seien. Ausweislich eines Berichts des LANUV über Beprobungen der W. -Seen im Zeitraum vom 08.05.2008 bis zum 30.03.2010 sei nach dem Stopp der Einleitungen durch die Klägerin eine Grundtendenz zu langsamen zum Teil aber auch oszillierenden Konzentrationsabnahmen der PFT-Belastungen festzustellen. Die gewählte Maßnahme eines Einleitungsstopps habe im weiteren Verlauf zu einer Besserung der Belastungssituation in S. See, L1. See und D. geführt. Insbesondere für den Fischbestand und die Angler der betroffenen Seen stelle dies eine klare Verbesserung der Gewässersituation und Gesundheit dar. Bei Blutanalysen der ansässigen Angler konnten bei 8 der insgesamt 15 Probanden Messwerte oberhalb der Referenzwerte der Kommission Humanbiomonitoring des Umweltbundesamtes (25 µg/l für Männer bzw. 20 µg/l für Frauen) festgestellt werden. Ein direkter Zusammenhang zwischen dem Verzehr PFT- belasteter Fische und damit einhergehender Anreicherung im menschlichen Organismus sei aufgrund der Datenlage evident. Die Klägerin stehe auch als Hauptverursacherin der PFT-Belastung fest. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass nach Verschluss der klägerischen Einleitung die PFT-Belastung im S. See deutlich abgenommen habe.
Ein weiterer Eintrag von PFT könne mit den von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen nicht ausgeschlossen werden. Eine effektive Eindämmung der Neuablagerung wäre allein aufgrund einer Begrenzung der ausscheidenden Stoffe oder Behandlungswege und einer darauf folgenden Isolation bei der Bearbeitung und Lagerung derselben möglich.
Der Trinkwassergrenzwert sei aus rein tatsächlichen Gründen nicht auf die vorliegende Situation übertragbar. Bei der Entnahme von Trinkwasser liege regelmäßig ein ständiger Austausch an Wasser vor. Dadurch könne es zu keiner Anreicherung des PFT-Gehaltes in Flora und Fauna kommen wie dies bei Eintrag in ein stehendes Gewässer der Fall sei. Ein stehendes bzw. austauscharmes Gewässer wirke wie eine Schadstoffsenke, in der sich Stoffe ansammeln und nicht wie in einem Fließgewässer mit der fließenden Welle abgeschwemmt würden. Für PFT bestünden gerade keine Festlegungen in Form positiven Rechts. Bei den in Rede stehenden Stoffen sei es nicht möglich einen gesundheitlich unbedenklichen Schwellenwert festzulegen.
Auch der in NRW verwendete Orientierungswert für Abwassereinleitungen (300 ng/l für die Summe PFOA+PFOS) sei im vorliegenden Fall nicht ausreichend. Dieser Abwasser-Orientierungswert sei am Trinkwasserschutz ausgerichtet und gelte für Einleitungen in Fließgewässer. Dieser Wert könne aber nicht auf Seen angewendet werden. Hier gehe es um den Schutz vor PFOS-Einträgen in die aquatische Nahrungskette bzw. um die Wiederherstellung der Befischbarkeit. Da sich im Vergleich zur umgebenden Wasserphase die PFT-Belastung um ca. den Faktor 900 in der Fischmuskulatur anreichere, führe in Seen auch eine Einleitung mit dem Vorsorgewert der Trinkwasserkommission von 100 ng/l zu einer Anreicherung im Fisch. Dadurch sei in der Vergangenheit PFT in die menschliche Nahrungskette gelangt. Angesichts dieses hochrangigen Belangs des Allgemeinwohls müsse eine erneute PFT-Anreicherung ausgeschlossen oder geringst möglich gehalten werden.
Hilfsweise wäre auch ein Eingriff über § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG sowie äußerst hilfsweise über § 14 OBG NRW gerechtfertigt gewesen.
Selbst wenn sich die Verfügung faktisch als Widerruf auswirken würde, wäre der Bescheid dennoch formell und materiell rechtmäßig, da durch die weitere Benutzung der Einleitungserlaubnis eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten wäre.
Die angefochtene Verfügung stelle auch das mildeste Mittel dar. Der Einbau und Unterhalt einer Aktivkohlefilteranlage und der entsprechende Probenahme- und Analyseaufwand sei mit sehr viel höheren Mehrkosten verbunden als die bisher praktizierte Indirekteinleitung über die Stadtwerke. Unter den gegebenen Umständen spreche vieles dafür, dass die Einleitungserlaubnis nach Ablauf des 31.03.2015 nicht wieder erteilt werden dürfe. Spätestens zu diesem Zeitpunkt müsse sich die Klägerin auf alternative Entwässerungsmöglichkeiten verweisen lassen. Es bestehe keine fachliche Notwendigkeit mehr, wieder die stehenden Gewässer zu beanspruchen. Dies sei auch bei wasserrechtlichen Entscheidungen zu beachten.
Die angefochtene Verfügung sei insbesondere auch gegenüber dem Widerruf der wasserrechtlichen Erlaubnis das mildere Mittel. Die Verfügung bezwecke nicht die endgültige Aufhebung der wasserrechtlichen Erlaubnis, sondern die zeitlich begrenzte Aussetzung der Einleitung bis zu dem Zeitpunkt, in dem feststehe, dass die Klägerin den PFT-Gehalt so reduziert habe, dass bei einer Einleitung in den S. See eine erneute PFT-Anreicherung ausgeschlossen ist.
Die Untersagung der Einleitung "bis auf weiteres" sei auch hinreichend bestimmt. Die Formulierung sei dahingehend zu verstehen, dass nach Erfüllung der Auflagen die Wiederaufnahme der Einleiterlaubnis gestattet werden könne. Dies ergebe sich insbesondere aus den Vorgaben, die Quellen des PFT-Eintrages ausfindig zu machen sowie durch geeignete Schutz- und Vermeidungsmaßnahmen einen weiteren Eintrag zu unterbinden. Die Wiedergestattung der Einleitung sei erst dann möglich, wenn ein weiterer PFT-Eintrag durch die Klägerin ausgeschlossen oder geringst möglich gehalten werde, namentlich wenn der Trinkwasservorsorgewert deutlich unterschritten werde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der BZR vom 25.05.2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage verwiesen werden könnte, um die Erlaubnis zur Wiederaufnahme der Einleitung von Niederschlagswasser in den Verbindungsgraben zwischen L. See und S. See zu erhalten. Denn die maßgebliche rechtliche Beschwer der Klägerin ist nicht in der Ablehnung des Antrags auf Wiederinbetriebnahme der RWB I und Wiedereinleitung von Niederschlagswasser (Ziffer 1 des Bescheides der BZR) zu sehen, sondern in der Verpflichtung, die Einleitung aus der RWB I in den Verbindungsgraben zum S. See bis auf weiteres geschlossen zu halten (Ziffer 2 des Bescheides der BZR). Im Falle der erfolgreichen Anfechtung der in der Ziffer 2 zu sehenden Untersagung der Einleitung kann die Klägerin von der ihr erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis vom 09.01.1995 Gebrauch machen und die Einleitung wieder aufnehmen. Dem steht die - nicht angefochtene - Ordnungsverfügung der Unteren Wasserbehörde vom 02.09.2008 nicht entgegen.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem Schreiben der Unteren Wasserbehörde vom 02.09.2008 um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Ob ein behördliches Schriftstück einen Verwaltungsakt darstellt, ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nach den Auslegungsgrundsätzen, die für Willenserklärungen allgemein gelten, zu ermitteln. Danach richtet sich die Auslegung eines Verwaltungsakts nach dem erklärten Willen der erlassenden Behörde, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Maßgeblich ist demnach auf den "Empfängerhorizont" abzustellen, d. h. wie der Bürger die Maßnahme unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog den §§ 133, 157 BGB auffassen durfte oder musste.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20.04.2005 - 9 C 04/04 -, Rn. 26; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 24.06.2010 - 13 A 1047/08 -, Rn. 33, beide zitiert nach juris.

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Materiell-rechtlich ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

28

Zwar lässt sich der äußeren Form des Schreibens der Charakter als Verwaltungsakt nicht entnehmen. Das Schreiben vom 02.09.2008 war weder mit "Bescheid" überschrieben noch enthielt es eine Rechtsbehelfsbelehrung. Jedoch stellt das Schreiben nach Auffassung der Kammer materiell-rechtlich einen Verwaltungsakt dar. Denn es enthält die unmissverständliche Aufforderung an die Klägerin, die Zuleitung in den Verbindungsgraben zwischen L3. See und S1. See unverzüglich zu verschließen. Der darin liegende Befehl erfüllt das Merkmal der Regelung und entfaltet unmittelbare Außenwirkung.

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Die so verstandene Ordnungsverfügung vom 02.09.2008 ist aber erledigt, § 43 Abs. 2 VwVfG NRW. Erledigung eines Verwaltungsaktes bedeutet Wegfall der beschwerenden Regelung. Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist im Ausgangspunkt vom Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes her zu bestimmen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1990 - 3 C 49/87 -, Rn. 21 f., zitiert nach juris.

31

Regelungsgegenstand der Ordnungsverfügung der Unteren Wasserbehörde ist der Verschluss der Einleitstelle für Niederschlagswasser in den Verbindungsgraben zwischen L3. See und S1. See. Damit verfolgte die Untere Wasserbehörde das Ziel, ein weiteres Hineingelangen von Niederschlagswasser vom Betriebsgelände der Klägerin in den S1. See zu verhindern, bis die Ursache für die starke PFT-Belastung festgestellt worden ist ("...bis zur Klärung der Ursachen..."). Der Grund für das Einschreiten der Unteren Wasserbehörde zur Gefahrenabwehr lag in den festgestellten erhöhten ("...stark mit PFT - belastetes Wasser...") PFT-Werten im Abwasser. Nach lebensnaher Auslegung des Befehls der Ordnungsverfügung stellt die zeitliche Grenze für die Geltung des Einleitungsverbots aber nicht nur das Auffinden der Ursachen sondern auch deren Beseitigung dar.

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Insoweit ist Erledigung durch Zweckerreichung eingetreten. Die Steuerungsfunktion der Verfügung ist weggefallen, sie ist nicht mehr geeignet, rechtliche Wirkungen zu erzeugen. Die unmittelbare Ursache für die Einleitung des stark mit PFT belasteten Abwassers lag in dem Fehlanschluss im Entwässerungssystem der betroffenen Flächen auf dem Betriebsgelände der Klägerin. Diese Ursache ist inzwischen - unstreitig - beseitigt worden. Ebenso wurden das gesamte Entwässerungssystem samt Dach- und Verkehrsflächen gereinigt sowie die PFT belasteten Sedimente der RWB I entfernt und entsorgt. Nach Beseitigung der Ursache für die erhöhten PFT-Werte würde die Einleitung von Niederschlagswasser nur noch solche PFT-Konzentrationen beinhalten, die bei Normalbetrieb der Anlage ausgetragen werden. Die diesbezügliche Einleitung von Niederschlagswasser, die Gegenstand der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 09.01.1995 ist, wollte die Untere Wasserbehörde mit ihrer Verfügung aber nicht untersagen, sondern (lediglich) die stark mit PFT belasteten Abwässer von der Einleitung ausschließen. Dafür bedurfte es beim Einschreiten der Unteren Wasserbehörde der vollständigen Untersagung der Einleitung, da die Ursache der erhöhten PFT-Werte zunächst nicht festgestellt werden konnte.

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Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 25.05.2010 ist auch begründet.

34

Die von der BZR im angefochtenen Bescheid genannten Ermächtigungsgrundlagen vermögen die Verfügung nicht zu tragen. Bei den §§ 1, 5, 6 und 27 WHG handelt es sich nicht um Vorschriften, die der zuständigen Behörde die Befugnis zum Erlass belastender Verwaltungsakte einräumt. Vielmehr umschreiben sie allgemein den Gesetzeszweck und die allgemeinen Sorgfaltspflichten in Form von wasserrechtlichen Verhaltenspflichten bzw. formulieren allgemeine Grundsätze der Gewässerbewirtschaftung und die sie konkretisierenden Bewirtschaftungsziele. Als Grundsatzvorschriften kommt ihnen die Funktion zu, die Betätigung des Bewirtschaftungsermessens zu steuern.

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Vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage 2010, § 6 Rn. 2.

36

Soweit sich individuelle Verhaltenspflichten entnehmen lassen, ist die Behörde auf die Durchsetzung mittels ordnungsrechtlicher Verfügungen auf der Grundlage einer wasserrechtlichen oder der allgemeinen polizei- oder ordnungsrechtlichen Eingriffsgrundlage zu verweisen.

37

Vgl. Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 5 Rn. 17.

38

Der angegriffene Bescheid findet aber in § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG eine taugliche Ermächtigungsgrundlage. Dem steht nicht entgegen, dass diese Ermächtigungsgrundlage vom Beklagten erst im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens genannt worden ist, da sie im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Verwaltungsaktes bereits galt, keine Wesensänderung des Verwaltungsaktes bewirkt und die Klägerin nicht unzumutbar in ihrer Rechtsverteidigung beschränkt.

39

Vgl. zum Nachschieben einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage BVerwG, Beschluss vom 21.09.1987 - 8 B 55/87 -, Rn. 5 m.w.N., zitiert nach juris.

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Maßgeblich für die Heranziehung der wasserrechtlichen Generalklausel,

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zu diesem Verständnis von § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG vgl. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahm, WHG, 2011, § 100 Rn. 40 ff.; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 100 Rn. 33,

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ist dabei das formulierte Ziel der BZR, den Eintrag von PFT in das Seensystem zu verhindern, der durch die Wiederaufnahme der Einleitung von Niederschlagswasser der angeschlossenen Betriebsflächen der Klägerin zu erwarten wäre. Die angefochtene Verfügung bezweckt den Schutz des Wasserhaushaltes vor nachteiligen Veränderungen.

43

Die BZR war als Obere Wasserbehörde gemäß § 136 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG NRW), Nr. 20.1.47 der Anlage 3 zur Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz vom 11.12.2007 i.V.m. Nr. 23.1.165, 20.1.1 der Anlage zur (sowohl zum Zeitpunkt der Erteilung als auch der 1. Änderung der wasserrechtlichen Erlaubnis der Klägerin gültigen) Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU) vom 14.06.1994 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der ZustVOtU vom 02.05.1995 für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung zuständig.

44

Nach § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG obliegt es der zuständigen Wasserbehörde, das WHG und das LWG NRW sowie die aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnungen zu vollziehen und Gefahren für Gewässer abzuwehren. Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben ordnet sie nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen an, die im Einzelfall notwendig sind, um Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts zu vermeiden oder zu beseitigen oder die Erfüllung wasserrechtlicher Verpflichtungen sicher zu stellen.

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Ob diese tatbestandlichen Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind, kann im Ergebnis offen bleiben. Denn die angefochtene Verfügung der BZR erweist sich jedenfalls als ermessensfehlerhaft. Dabei besteht für die Kammer zunächst kein Zweifel daran, dass die Einleitung von PFT belastetem Abwasser in ein Gewässer dem Grunde nach geeignet ist, den Wasserhaushalt zu beeinträchtigen, da eine solche Einleitung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu nachteiligen Veränderungen der Gewässereigenschaften führt, vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1 WHG. Die in Nordrhein-Westfalen bislang im Zusammenhang mit (drohenden) PFT-Einträgen in Gewässer ergangene Rechtsprechung geht einhellig vom Schadpotential von PFT aus.

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Die Folgen von PFT und der zur Gruppe dieser chemischen Verbindungen gehörenden Einzelsubstanzen - vor allem von PFOS und PFOA - für die menschliche Gesundheit sind zwar noch nicht abschließend geklärt; die wissenschaftliche Meinungsbildung dauert an. Hinlänglich gesichert ist jedoch, dass PFT - und/oder bestimmte Einzelsubstanzen dieser Gruppe - wissenschaftlich einhellig als Stoffe mit erheblichem gesundheitlichem Risikopotential eingestuft werden. Die Dosis-Wirkungs-Betrachtungen in den Stellungnahmen des Hygiene-Instituts des Ruhrgebiets, der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt und des Bundesinstituts für Risikobewertung, die übereinstimmend und naturwissenschaftlich abgeleitet niedrig anzusetzende Schwellen für die Aufnahme von PFT - mittels Trinkwasser und Fischen - empfehlen, belegen das unmissverständlich.

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So OVG NRW, Beschluss vom 03.11.2006 - 20 B 2273/06 -, Rn. 7, zitiert nach juris.

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Bei den gesundheitlich kritischen stofflichen Eigenschaften von PFT stehen die Persistenz, Bioakkumulation und Toxizität im Vordergrund. Hinzukommt, dass in Fachkreisen davon ausgegangen wird, dass PFT im Körper von Menschen bereits weit verbreitet vorhanden sind, dass sich ferner die Gesamtbelastung durch zusätzliche Aufnahme von PFT folglich erhöht, ohne dass die Wege, auf denen Menschen PFT aufnehmen, im einzelnen bekannt sind und eine gesundheitliche Unbedenklichkeit bis hin zu einer weit entfernten kritischen Konzentrationsschwelle angenommen werden kann.

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OVG NRW, Beschluss vom 03.11.2006 - 20 B 2273/06 -, Rn. 7, zitiert nach juris. In diesem Sinne und ausführlich zu den gesundheitsgefährdenden Wirkungen von PFT: Verwaltungsgericht (VG) Arnsberg, Urteil vom 22.06.2009 - 14 K 1699/08 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 03.08.2011 - 10 K 2228/09 -. Ferner VG Freiburg (Breisgau), Beschluss vom 04.10.2007 - 1 K 1618/07 -; VG Lüneburg, Beschluss vom 15.04.2011 - 2 B 4/11 -.

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Die dargestellten Grundsätze gelten nach Auffassung der Kammer nicht nur für Gewässer, die der Trinkwassergewinnung dienen, sondern lassen sich auch auf solche Gewässer übertragen, bei denen - wie hier - PFT durch den Verzehr von Fischen aus dem Gewässer in den menschlichen Körper gelangen könnten. Die nachteilige Veränderung von Gewässern durch den Eintrag von PFT wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass für das Gewässer aufgrund des Vorhandenseins anderer schädlicher Substanzen ein Verzehrverbot für Fische aus dem Gewässer greift.

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Allerdings braucht im vorliegenden Fall nicht der - zwischen den Beteiligten umstrittenen - Frage nachgegangen zu werden, ob die von der Klägerin zugesagte Einhaltung eines Höchstwertes von 100 ng/l PFT ausreicht, um eine nachteilige Veränderung des betroffenen Gewässers zu vermeiden. Denn ungeachtet der Frage, ab welcher Menge PFT tatsächlich eine zum Einschreiten nach § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG berechtigende Beeinträchtigung des Wasserhaushaltes angenommen werden kann, hat die BZR hier von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO), indem sie die rechtlichen Wirkungen ihrer Ordnungsverfügung nur unvollständig berücksichtig hat.

52

So fehlt in der Entscheidung der BZR jegliche Berücksichtigung des Umstandes, dass die in Ziffer 2 des Bescheides vom 25.05.2010 enthaltene Untersagung der Niederschlagswassereinleitung faktisch das Gebrauchmachen von der bestandskräftigen wasserrechtlichen Erlaubnis vom 09.01.1995 vollständig versagt. Auf diese Weise entfaltet die Untersagung der Einleitung in tatsächlicher Hinsicht die Wirkung des Widerrufs der wasserrechtlichen Erlaubnis, ohne dass dessen Voraussetzungen von der BZR bei Erlass der Verfügung geprüft oder diese rechtliche Wirkung im Rahmen der Ermessensentscheidung berücksichtigt worden wären. Dem steht nicht entgegen, dass nach Auffassung des Beklagten der Klägerin die Wiederaufnahme der Einleitung weiterhin möglich bleiben solle, ein Widerruf also gerade nicht vorliege. Denn die BZR geht in dem angefochtenen Bescheid davon aus, dass selbst gering mit PFT belastetes Abwasser zu nachteiligen Veränderungen des Gewässers führen würde und deshalb nicht gestattet werden könne. Ausweislich der Begründung des Bescheides steht einer Einleitung entgegen, dass "in Zukunft nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden [kann], dass kein PFT in das Gewässer gelangt". Spätestens seit dem Schreiben der Klägerin vom 04.05.2010 war der BZR ebenfalls bekannt, dass ein vollständiger Ausschluss von PFT-Belastungen aufgrund des diffusen Abfallinputs nicht möglich ist, sondern die Klägerin allenfalls durch entsprechende Maßnahmen wie dem Einsatz von Aktivkohlefiltern gewährleisten kann, die Belastung in jedem Fall unter 100 ng/l PFT zu halten. Soweit die BZR dennoch zunächst die vollständige Eliminierung von PFT im einzuleitenden Abwasser fordert, macht sie der Klägerin das Gebrauchmachen von der bestandskräftigen wasserrechtlichen Erlaubnis vom 09.01.1995 auf Dauer unmöglich und setzt sich in Widerspruch zur Legalisierungswirkung der nämlichen Erlaubnis, die sich auf die Einleitung von Niederschlagswasser der näher bezeichneten Flächen bezieht. Zwar begründet die wasserrechtliche Erlaubnis "nur" eine öffentlich-rechtliche Benutzungsbefugnis (§ 10 Abs. 1 WHG). Allerdings gibt auch die wasserrechtliche Erlaubnis dem Inhaber eine nicht beliebig entziehbare und darum gegen wasserpolizeiliche Eingriffe ähnlich der Bewilligung bestandsfeste Rechtsposition.

53

Eingehend Bundesgerichtshof, Urteil vom 03.02.2000 - III ZR 296/98 -, Rn. 14 ff., zitiert nach juris; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Auflage 2004, Rn. 184; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 10 Rn. 44.

54

Ausweislich eines in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Schreibens der BZR an das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW vom 09.11.2009 hat die BZR zwar die Möglichkeit des Widerrufs des wasserrechtlichen Erlaubnis der Klägerin gesehen und als unverhältnismäßig eingestuft, da die Forderung nach einer "Nullemission" vor dem Hintergrund der Belastung der W1. -Seen mit anderen Schadstoffen und dem Umstand, dass selbst bei Gewässern, die der Trinkwasserversorgung dienen sollen, Einleitungen unterhalb des Vorsorgewertes der Trinkwasserkommission zulässig sind und die W1. -Seen diese Funktion gerade nicht erfüllen, nicht angemessen sei. Weshalb dann in dem angefochtenen Bescheid dennoch der vollständige Ausschluss von PFT-Belastung im Abwasser gefordert wird, ohne die Auswirkung auf die wasserrechtliche Erlaubnis der Klägerin in den Blick zu nehmen, ergibt sich weder aus dem Bescheid selbst noch den dazugehörigen Verwaltungsvorgängen. Die Berücksichtigung der bestandskräftigen wasserrechtlichen Erlaubnis im Rahmen der Untersagung der Niederschlagswassereinleitung ist hier auch zwingend erforderlich. Denn die BZR hätte bei ihrer Entscheidung die Absicht, die der Klägerin durch die wasserrechtliche Erlaubnis eingeräumte Rechtsposition durch die wasserrechtliche Ordnungsverfügung vollständig und dauerhaft zu entziehen, auch an dem Umstand messen müssen, dass das materielle Wasserrecht mit den Vorschriften über den Widerruf ein differenziertes Regelungsgefüge bereithält, das durch Rückgriff auf die wasserrechtliche Generalklausel nicht umgangen werden darf. Dass die BZR dies bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hätte und die Untersagung der Einleitung zum Schutze des Gewässers beispielsweise nur den Zeitraum bis zum Ergehen eines Widerrufs der wasserrechtlichen Erlaubnis hätte überbrücken sollen, lässt sich der angefochtenen Verfügung nicht entnehmen. Insbesondere folgt aus der Formulierung "bis auf weiteres" keine derartige zeitliche Beschränkung des Einleitungsverbots. Vielmehr ergibt sich aus der Forderung nach einem vollständigen Ausschluss von PFT-Belastung im Abwasser angesichts der den Beteiligten bekannten Unmöglichkeit, den Anfall von PFT auf den betroffenen Flächen mit Sicherheit auszuschließen, dass die Einleitung auf der Grundlage der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht wieder vorgenommen werden kann.

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Soweit der Beklagte im Laufe des gerichtlichen Verfahren ausführt, dass auch die Voraussetzungen für einen Widerruf vorgelegen hätten, kann dies schon deshalb zu keiner anderen Beurteilung führen, da er gleichsam erklärt, keinen Widerruf aussprechen zu wollen. Eine Umdeutung der angefochtenen Verfügung nach Maßgabe des § 47 VwVfG NRW in einen Widerruf scheitert demnach bereits daran, dass der Beklagte sein Widerrufsermessen ausdrücklich nicht ausgeübt hat.

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Schließlich vermögen auch die Ausführungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren, denen sich ein Abrücken von der Forderung nach einer "Nullemission" entnehmen lässt, zu keiner anderen Beurteilung zu führen. Zwar ist die Obere Wasserbehörde durchaus befugt, nachträgliche Anforderungen an die Einleitung mittels des dafür vorgesehenen wasserrechtlichen Instrumentariums, nämlich der Auflage im Sinne der § 13 WHG, § 24 Abs. 2 LWG NRW, zum Gegenstand der wasserrechtlichen Erlaubnis machen. Ein entsprechender Vorbehalt findet sich auch unter VII. Ziffer 1 der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 09.01.1995. Jedoch kann im vorliegenden Verfahren die Absicht der Oberen Wasserbehörde, konkrete Grenzwerte für die PFT-Belastung im einzuleitenden Abwasser zu formulieren, nicht festgestellt werden. Die BZR spricht vielmehr abwechselnd von einer Reduktion unter die Nachweisgrenze, die bei 10 ng/l liegt (Schriftsatz vom 27.10.2010, Bl. 84 der Gerichtsakte (GA)), von einer deutlichen Reduzierung unter den Trinkwasservorsorgewert sowie von einer Reduzierung auf 2 bis 20 ng/l (Schriftsatz vom 14.04.2011, Bl. 199 GA). Welchen Wert die Niederschlagswassereinleitungen konkret einhalten müssten, bleibt weiterhin unklar. Fehlt es demnach an einer verbindlichen Vorgabe einzuhaltender Grenzwerte seitens der Oberen Wasserbehörde, kommt auch nicht in Betracht, die Ausführungen des Beklagten als Nachbesserung und Ergänzung der Begründung des Bescheides dahingehend einzuordnen, dass die Einleitung nur bis zur Einhaltung von bestimmten Grenzwerten untersagt wird. Auch einer so verstandenen Verfügung ließe sich nicht mit hinreichender Bestimmtheit entnehmen, welchen PFT-Gehalt die Abwassereinleitungen maximal aufweisen dürfen.

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Erweist sich danach die Untersagung der Einleitung wegen fehlerhafter Ermessensausübung als rechtswidrig, so ist auch die Ablehnung des Antrags auf Wiederinbetriebnahme der RWB I und Wiedereinleitung von Niederschlagswasser (Ziffer 1 des Bescheides der BZR) aus Klarstellungsgründen aufzuheben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2, 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.