Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-19, Aktenzeichen 8 K 3031/11

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin 312,45 EUR an Beihilfe zu gewähren.

Der Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 15.06.2011 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 21.07.2011 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung von Beihilfe wegen Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG.

2

Die 1951 geborene Klägerin trat im Jahr 1970 als Beamtin in den Dienst des beklagten Landes. Im Jahr 1999 wurde sie wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Sie ist mit einem Bemessungssatz von 70% beihilfeberechtigt. Berücksichtigungsfähige Angehörige der Klägerin ist ihre Tochter H. mit einem Bemessungssatz von 80%. Eine private Zusatzversicherung für die von der Beihilfe anteilig nicht gedeckten Aufwendungen im Krankheitsfall hat die Klägerin weder für sich noch für ihre Tochter abgeschlossen.

3

Am 25.05.2011 beantragte die Klägerin beim Landesamt für Besoldung und Versorgung des Beklagten (nachfolgend: Landesamt) die Bewilligung von Beihilfe u.a. zu Aufwendungen ihrer Tochter in Höhe von 312,45 EUR, die für die Inanspruchnahme ärztlicher Behandlungen im April und Mai 2011 entstanden waren.

4

Mit Bescheid vom 15.06.2011 lehnte das Landesamt den Antrag insoweit ab. Es begründete dies mit dem Hinweis, dass nach Einführung der generellen Krankenversicherungspflicht Beihilfeberechtigte, die nach § 193 Abs. 3 VVG dieser Versicherungspflicht unterliegen würden, einen Versicherungsschutz für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen für ambulante und stationäre Krankheits- und Pflegefälle abschließen und aufrecht erhalten müssten. Eine Beihilfe werde nur dann gewährt, solange dieser Versicherungsverpflichtung entsprochen werde.

5

Die Klägerin erhob gegen den Bescheid am 14.07.2011 Widerspruch und machte geltend, dass der Landesgesetzgeber keine Zuständigkeit zur Gesetzgebung über Sanktionen bei Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG habe.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.07.2011 wies das Landesamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es aus: In § 78 Abs. 2 Nr. 3 LBG in der ab 01.01.2011 gültigen Fassung werde das Finanzministerium ermächtigt, die Gewährung von Beihilfe an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderen Rechtsvorschriften zu knüpfen. Damit sei eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage für die Versicherungspflicht nach § 1 Abs. 5 BVO geschaffen worden. Da die Klägerin für sich und ihre berücksichtigungsfähige Angehörige keinen Versicherungsschutz im Sinne des § 1 Abs. 5 BVO nachgewiesen habe, könne eine Beihilfe nicht gewährt werden.

7

Am 19.08.2011 erhob die Klägerin Klage. Zur Begründung verwies sie erneut auf die nach ihrer Auffassung fehlende Zuständigkeit des Landesgesetzgebers für den Erlass einer Regelung, die die Nichterfüllung der Versicherungspflicht sanktioniere. Zudem verstoße die Regelung des § 1 Abs. 5 BVO gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

8

Die Klägerin beantragt bei sachdienlicher Auslegung ihres Klagebegehrens (§ 88 VwGO),

9

den Beklagten zu verpflichten, ihr 312,45 EUR an Beihilfe zu gewähren und den Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 15.06.2011 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 21.07.2011 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.

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Der Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung trug er ergänzend vor: § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. stelle eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO normierten Anspruchsausschluss dar. Der Landesgesetzgeber verstoße mit dieser Regelung auch weder gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes noch gegen materiell-rechtliches Verfassungsrecht. Es entspreche der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, dem bedeutsamen sozialpolitischen Ziel des umfassenden Krankenversicherungsschutzes aller Bürger durch „Aufschub“ bei der Beihilfegewährung Nachdruck zu verleihen. Die Regelung des § 1 Abs. 5 BVO halte als Ausfluss der Fürsorgepflicht die Beihilfeberechtigten dazu an, sich gegen das andernfalls bestehende hohe Kostenrisiko zu versichern. Die Sicherstellung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle sei nicht allein auf die Gewährung finanzieller Leistungen beschränkt. Der Dienstherr könne bzw. müsse vielmehr auch durch weitere Maßnahmen sicherstellen, dass Bedienstete und Versorgungsempfänger nicht sich und ihre Familien finanziellen Risiken in Krankheitsfällen aussetzten, die sie nicht überschauen könnten. Hinzu komme, dass die Beihilfevorschriften kein gesetzwidriges Verhalten von Beihilfeberechtigten tolerieren oder unterstützen dürften. Weiter sei es auch nach dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung öffentlicher Mittel geboten, Beihilfeberechtigte zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen anzuhalten. Soweit wegen Nichtbefolgung der Versicherungspflicht auf Beihilfeberechtigte finanzielle Belastungen zukommen würden, die sie auch unter Nutzung eigener Rücklagen nicht tragen könnten, müsste gegebenenfalls der Dienstherr im Rahmen seiner Fürsorgepflicht für diese Aufwendungen einstehen.

13

Soweit die Klägerin mit ihrer Klage zudem Aufwendungen für ihren Ehemann in Höhe von 1.118,10 EUR geltend gemacht hat, deren Erstattung der Beklagte mit dem Bescheid vom 15.06.2011 und einem weiteren Bescheid vom 21.06.2011 abgelehnt hatte, hat das Gericht das Verfahren mit Beschluss vom 17.10.2011 abgetrennt; es wird unter dem Aktenzeichen 8 K 3729/11 fortgeführt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der beigezogenen Akten des Beklagten sowie der Gerichtsakte 12 K 1587/09 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

16

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Gewährung der von ihr geltend gemachten Beihilfe in Höhe von 312,45 EUR. Der darauf bezogene Teil des Bescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 15.06.2011 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 21.07.2011 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO).

17

Rechtsgrundlage des Beihilfeanspruchs für die im April und Mai 2011 entstandenen streitbefangenen Aufwendungen der Tochter der Klägerin ist § 1 Abs. 4 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 und 2 der Beihilfeverordnung vom 28.07.1995 (GBl. S. 561), zuletzt geändert durch Artikel 47 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 09.11.2010 (Dienstrechtsreformgesetz - DRG, GBl. S. 793, 978) - BVO -. Anzuwenden ist nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung das im Zeitpunkt der Entstehung der Aufwendungen geltende Recht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010 - 10 S 2821/09 - VBlBW 2011, 112).

18

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BVO sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Diese Voraussetzungen liegen ausweislich einer vom Landesamt vorgelegten fiktiven Beihilfeberechnung hinsichtlich der streitbefangenen Aufwendungen unstreitig vor. Auch die weitere Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, wonach im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen Beihilfeberechtigung besteht und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig ist, ist ebenfalls erfüllt. Die abstrakte (statusbezogene) Beihilfeberechtigung der Klägerin als Ruhestandsbeamtin folgt aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO, die Berücksichtigungsfähigkeit der Tochter der Klägerin aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVO.

19

Der Beihilfeanspruch der Klägerin wird nicht durch den vom Beklagten herangezogenen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO ausgeschlossen. Danach wird für Personen, die nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderen Rechtsvorschriften verpflichtet sind, einen Versicherungsschutz für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen für ambulante und stationäre Krankheits- und Pflegefälle abzuschließen und aufrecht zu erhalten, Beihilfe nur gewährt, solange dieser Verpflichtung entsprochen wird. Dabei ist jeder bestehende Versicherungsschutz für Krankheits- und Pflegefälle nach Art und Umfang, einschließlich abgeschlossener Zusatzversicherungen und Wahltarife nach § 53 SGB V nachzuweisen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BVO). Die Klägerin und ihre Tochter unterliegen zwar dieser Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG:

20

Nach § 193 Abs. 3 VVG in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.11.2007 (BGBl. I S. 2631) ist jede Person mit Wohnsitz im Inland verpflichtet, bei einem in Deutschland zum Geschäftsbetrieb zugelassenen Versicherungsunternehmen für sich und für die von ihr gesetzlich vertretenen Personen, soweit diese nicht selbst Verträge abschließen können, eine Krankheitskostenversicherung, die mindestens eine Kostenerstattung für ambulante und stationäre Heilbehandlung umfasst und bei der die für tariflich vorgesehene Leistungen vereinbarten absoluten und prozentualen Selbstbehalte für ambulante und stationäre Heilbehandlung für jede zu versichernde Person auf eine betragsmäßige Auswirkung von kalenderjährlich 5000 Euro begrenzt ist, abzuschließen und aufrechtzuerhalten; für Beihilfeberechtigte ergeben sich die möglichen Selbstbehalte durch eine sinngemäße Anwendung des durch den Beihilfesatz nicht gedeckten Vom-Hundert-Anteils auf den Höchstbetrag von 5000 Euro. Die Pflicht nach S. 1 besteht u.a. nicht für Personen, die beihilfeberechtigt sind oder vergleichbare Ansprüche haben im Umfang der jeweiligen Berechtigung (Satz 2 Nr. 2). Gemessen hieran sind die Klägerin und ihre Tochter nicht vollständig von der Versicherungspflicht ausgenommen, sondern nach § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG nur im Umfang ihrer Beihilfeberechtigung, d.h. zu 70% (Klägerin) bzw. im Umfang der jeweiligen Berechtigung als berücksichtigungsfähiger Angehöriger, d.h. zu 80% (Tochter). Für die restlichen 30% bzw. 20% sind die Klägerin und ihre Tochter somit seit 01.01.2009 versicherungspflichtig (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 11.11.2009 - 12 K 1587/09 - ).

21

Die Klägerin und ihre Tochter werden damit an sich vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO erfasst. Diese Vorschrift ist nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie gesetzessystematischem Zusammenhang keiner anderen Interpretation zugänglich als der eines (vollständigen) Ausschlusses von Beihilfeansprüchen, solange der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG – unbeschadet der möglichen Vereinbarung von Selbstbehalten im nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen Umfang - nicht oder nicht mehr genügt wird. Von einem vom Beklagten so genannten bloßen „Aufschub“ von Beihilfeansprüchen für Aufwendungen, die nach dem Inkrafttreten des § 193 Abs. 3 VVG (01.01.2009), aber vor dem Abschluss eines entsprechenden Krankenversicherungsvertrages angefallen sind, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn die Klägerin und ihre berücksichtigungsfähige Angehörige in der Zwischenzeit eine ausreichende Krankenversicherung abgeschlossen hätten, änderte dies nichts daran, dass nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO keine Beihilfe für die streitigen Aufwendungen aus den Monaten April und Mai 2011 gewährt würde. Denn ein nachträglicher Abschluss einer Krankenversicherung hat grundsätzlich keinen rückwirkenden Versicherungsschutz zur Folge (vgl. §§ 10, 2 Abs. 2 VVG). Das in § 203 Abs. 1 Satz 2 VVG für den Basistarif normierte Verbot von Risikozuschlägen und Leistungsausschlüssen bewirkt lediglich, dass Versicherungsschutz nicht wegen Vorerkrankungen verweigert werden darf (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O., m.w.N.).

22

Die Regelung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO schließt den Beihilfeanspruch der Klägerin jedoch nicht aus, da es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass einer solchen Regelung fehlt und sie deshalb - als Ergebnis einer durchzuführenden inzidenten Normenkontrolle der im Range einer Rechtsverordnung stehenden landesrechtlichen Vorschrift - als unwirksam zu behandeln ist.

23

§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO beruht seit dem Inkrafttreten des neuen Landesbeamtengesetzes zum 01.01.2011 auf der Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative des Landesbeamtengesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793, 794) - LBG n.F. Im Gegensatz zu seiner Vorgängervorschrift, der Regelung des § 101 LBG, der bereits keine dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügende gesetzgeberische Entscheidung bzw. Rechtsverordnungsermächtigung für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO normierten Anspruchsausschluss enthielt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.), bestimmt § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F. nunmehr, dass das Finanzministerium - das das Nähere (zur Beihilfegewährung) im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung regelt (§ 78 Abs. 2 Satz 1 LBG n.F.) - die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderer entsprechender Rechtsvorschriften knüpfen kann. Ob mit dieser Regelung dem Parlamentsvorbehalt in hinreichender Art und Weise Rechnung getragen wird, kann offen bleiben. Denn jedenfalls fehlt dem Landesgesetzgeber bereits die Gesetzgebungskompetenz für eine Regelung, die die Ermächtigung zum Erlass eines solchen Anspruchsausschlusses vorsieht.

24

Der VGH Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 28.10.2010 (a.a.O.) zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. entschieden, dass der Landesgesetzgeber keine Zuständigkeit zur Gesetzgebung über Sanktionen bei Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG besitzt. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt, dass die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt der Regelung der Ausschlussregelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherrn und Beihilfeträger liege, sondern in einer – auf den Kreis der abstrakt gegenüber dem Beklagten Beihilfeberechtigten beschränkten – zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG zur Erzwingung der Befolgung dieser Vorschrift. Die Einsetzung einer vollständigen Vorenthaltung von Beihilfe als Instrument zur Erreichung eines bundesrechtlich vorgegebenen, alle Bürger verpflichtenden Zieles könne aber schwerlich als Fürsorgemaßnahme verstanden werden, führe sie doch dazu, dass der betreffende Beamte bis zum Abschluss einer die Deckungslücke schließenden Krankenversicherung nicht nur im Umfang dieser Deckungslücke, sondern vollständig schutzlos gestellt wird. Daran ändere es nichts, dass der Abschluss einer entsprechenden Krankenversicherung als solcher nicht nur einer gesetzlichen Pflicht entspreche, sondern auch im wohlverstandenen Interesse des Beamten, des Dienstherrn und der Allgemeinheit liege, weil das Ausmaß von Kostenbelastungen in künftigen Krankheitsfällen nicht überschaubar sei. Sei somit ein untrennbarer Sinn- und Zweckzusammenhang der Regelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO mit der bundesrechtlichen Versicherungspflicht zu konstatieren, so sprächen durchschlagende Gründe dafür, dass die schwerpunktmäßig der Durchsetzung der Versicherungspflicht dienende, für sich genommen nur einen unselbständigen Regelungsgehalt aufweisende Bestimmung auch kompetenzrechtlich eine von der grundlegenden bundesrechtlichen Vorschrift ausgehende Beurteilung erfahre. Die Normierung der Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG, der Folgen eines Verstoßes gegen die Versicherungspflicht in § 193 Abs. 4 VVG und des korrespondierenden Kontrahierungszwangs für die Versicherungsunternehmen im Basistarif nach § 193 Abs. 5 VVG sei Bestandteil der umfassenden Gesundheitsreform 2007, die durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz, GKV-WSG) vom 26.03.2007 und das Gesetz zur Reform des Versicherungsvertragsrechts (VVG-ReformG) vom 23.11.2007 umgesetzt worden seien. Für diese Regelungen in § 193 VVG bestehe eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG. Von dieser Kompetenz habe der Bund mit den genannten Vorschriften in einer Weise Gebrauch gemacht, die keinen Raum für abweichende oder ergänzende landesrechtliche Vorschriften zur Erzwingung der Erfüllung der Versicherungspflicht lasse. Der Bundesgesetzgeber habe sich im Rahmen des § 193 VVG nicht auf die Regelungen der Versicherungspflicht einerseits und des Kontrahierungszwangs andererseits beschränkt. Vielmehr habe er in § 193 Abs. 4 VVG auch Regelungen für den Fall getroffen, dass der Versicherungspflicht nicht termingerecht, sondern erst mit unter Umständen langer Verzögerung genügt werde; insoweit fänden sich detaillierte Regelungen über Prämienzuschläge im Falle verspäteten Abschlusses von Versicherungsverträgen. Ferner habe er in § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG Vorkehrungen gegen eine tendenzielle Umgehung der Versicherungspflicht durch Vereinbarung von hohen Selbstbehalten getroffen, indem er die zulässigen Selbstbehalte betragsmäßig begrenzt habe. Der Bundesgesetzgeber habe somit die Möglichkeiten einer gesetzwidrigen Nichtversicherung bzw. einer tendenziellen Umgehung der Versicherungspflicht durchaus gesehen und zu deren Eindämmung die genannten Regelungen getroffen. Angesichts dessen könne aus dem Umstand, dass er weitere Sanktionen - anders als im Recht der Pflegeversicherung durch Schaffung eines Ordnungswidrigkeitstatbestandes (vgl. §§ 23 Abs. 3, 121 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 SGB XI) - nicht vorgesehen habe, kein Schluss auf die bewusste oder unbewusste Belassung eines ergänzenden Sanktionsspielraums für die Landesgesetzgebung abgeleitet werden.

25

Das Gericht teilt diese Rechtsauffassung des VGH Baden-Württemberg, die auch im Hinblick auf die Neuregelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. und den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren weiterhin zutreffend ist.

26

Die Regelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F., wonach die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, stellt nach wie vor lediglich eine Ermächtigung zur Einführung einer zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Landesgesetzgeber keine Regelungskompetenz besitzt. Nach der Gesetzesbegründung zur Neufassung des § 78 LBG entspricht diese Vorschrift im Wesentlichen § 101 LBG-alt mit geringfügigen redaktionellen Änderungen; die Ergänzung der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LBG erfolge lediglich aus „Rechtssicherheitsgründen“ (vgl. Landtags-Drucksache 14/6694, S. 441). Diese Begründung lässt nur den Schluss zu, dass der Landesgesetzgeber die unzureichende Verordnungsermächtigung konkretisieren, die Regelung der Beihilfe im Vergleich zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. aber nicht wesentlich ändern wollte. Damit liegt aber die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt auch dieser Neuregelung nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherr und Beihilfeträger, sondern dient weiterhin dazu, das in § 193 Abs. 3 VVG bundesrechtlich vorgegebene Ziel zu erreichen. Etwas anderes kann auch den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht entnommen werden, zumal er sich im Wesentlichen darauf beschränkt, seine bereits zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. gebildete Rechtsauffassung darzulegen, an der er trotz des Urteils des VGH Baden-Württemberg vom 28.10.2010 festhält.

27

War der Landesgesetzgeber damit aber mangels Gesetzgebungskompetenz verfassungsrechtlich gehindert, dem nachgeordneten Verordnungsgeber eine Verordnungsermächtigung zu erteilen, auf deren Grundlage die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, steht § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO der Beihilfegewährung an die Klägerin nicht entgegen.

28

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.

29

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO gegeben ist.

Gründe

15

Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

16

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Gewährung der von ihr geltend gemachten Beihilfe in Höhe von 312,45 EUR. Der darauf bezogene Teil des Bescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 15.06.2011 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 21.07.2011 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO).

17

Rechtsgrundlage des Beihilfeanspruchs für die im April und Mai 2011 entstandenen streitbefangenen Aufwendungen der Tochter der Klägerin ist § 1 Abs. 4 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 und 2 der Beihilfeverordnung vom 28.07.1995 (GBl. S. 561), zuletzt geändert durch Artikel 47 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 09.11.2010 (Dienstrechtsreformgesetz - DRG, GBl. S. 793, 978) - BVO -. Anzuwenden ist nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung das im Zeitpunkt der Entstehung der Aufwendungen geltende Recht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010 - 10 S 2821/09 - VBlBW 2011, 112).

18

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BVO sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Diese Voraussetzungen liegen ausweislich einer vom Landesamt vorgelegten fiktiven Beihilfeberechnung hinsichtlich der streitbefangenen Aufwendungen unstreitig vor. Auch die weitere Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, wonach im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen Beihilfeberechtigung besteht und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig ist, ist ebenfalls erfüllt. Die abstrakte (statusbezogene) Beihilfeberechtigung der Klägerin als Ruhestandsbeamtin folgt aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO, die Berücksichtigungsfähigkeit der Tochter der Klägerin aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVO.

19

Der Beihilfeanspruch der Klägerin wird nicht durch den vom Beklagten herangezogenen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO ausgeschlossen. Danach wird für Personen, die nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderen Rechtsvorschriften verpflichtet sind, einen Versicherungsschutz für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen für ambulante und stationäre Krankheits- und Pflegefälle abzuschließen und aufrecht zu erhalten, Beihilfe nur gewährt, solange dieser Verpflichtung entsprochen wird. Dabei ist jeder bestehende Versicherungsschutz für Krankheits- und Pflegefälle nach Art und Umfang, einschließlich abgeschlossener Zusatzversicherungen und Wahltarife nach § 53 SGB V nachzuweisen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BVO). Die Klägerin und ihre Tochter unterliegen zwar dieser Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG:

20

Nach § 193 Abs. 3 VVG in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.11.2007 (BGBl. I S. 2631) ist jede Person mit Wohnsitz im Inland verpflichtet, bei einem in Deutschland zum Geschäftsbetrieb zugelassenen Versicherungsunternehmen für sich und für die von ihr gesetzlich vertretenen Personen, soweit diese nicht selbst Verträge abschließen können, eine Krankheitskostenversicherung, die mindestens eine Kostenerstattung für ambulante und stationäre Heilbehandlung umfasst und bei der die für tariflich vorgesehene Leistungen vereinbarten absoluten und prozentualen Selbstbehalte für ambulante und stationäre Heilbehandlung für jede zu versichernde Person auf eine betragsmäßige Auswirkung von kalenderjährlich 5000 Euro begrenzt ist, abzuschließen und aufrechtzuerhalten; für Beihilfeberechtigte ergeben sich die möglichen Selbstbehalte durch eine sinngemäße Anwendung des durch den Beihilfesatz nicht gedeckten Vom-Hundert-Anteils auf den Höchstbetrag von 5000 Euro. Die Pflicht nach S. 1 besteht u.a. nicht für Personen, die beihilfeberechtigt sind oder vergleichbare Ansprüche haben im Umfang der jeweiligen Berechtigung (Satz 2 Nr. 2). Gemessen hieran sind die Klägerin und ihre Tochter nicht vollständig von der Versicherungspflicht ausgenommen, sondern nach § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG nur im Umfang ihrer Beihilfeberechtigung, d.h. zu 70% (Klägerin) bzw. im Umfang der jeweiligen Berechtigung als berücksichtigungsfähiger Angehöriger, d.h. zu 80% (Tochter). Für die restlichen 30% bzw. 20% sind die Klägerin und ihre Tochter somit seit 01.01.2009 versicherungspflichtig (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 11.11.2009 - 12 K 1587/09 - ).

21

Die Klägerin und ihre Tochter werden damit an sich vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO erfasst. Diese Vorschrift ist nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie gesetzessystematischem Zusammenhang keiner anderen Interpretation zugänglich als der eines (vollständigen) Ausschlusses von Beihilfeansprüchen, solange der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG – unbeschadet der möglichen Vereinbarung von Selbstbehalten im nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen Umfang - nicht oder nicht mehr genügt wird. Von einem vom Beklagten so genannten bloßen „Aufschub“ von Beihilfeansprüchen für Aufwendungen, die nach dem Inkrafttreten des § 193 Abs. 3 VVG (01.01.2009), aber vor dem Abschluss eines entsprechenden Krankenversicherungsvertrages angefallen sind, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn die Klägerin und ihre berücksichtigungsfähige Angehörige in der Zwischenzeit eine ausreichende Krankenversicherung abgeschlossen hätten, änderte dies nichts daran, dass nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO keine Beihilfe für die streitigen Aufwendungen aus den Monaten April und Mai 2011 gewährt würde. Denn ein nachträglicher Abschluss einer Krankenversicherung hat grundsätzlich keinen rückwirkenden Versicherungsschutz zur Folge (vgl. §§ 10, 2 Abs. 2 VVG). Das in § 203 Abs. 1 Satz 2 VVG für den Basistarif normierte Verbot von Risikozuschlägen und Leistungsausschlüssen bewirkt lediglich, dass Versicherungsschutz nicht wegen Vorerkrankungen verweigert werden darf (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O., m.w.N.).

22

Die Regelung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO schließt den Beihilfeanspruch der Klägerin jedoch nicht aus, da es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass einer solchen Regelung fehlt und sie deshalb - als Ergebnis einer durchzuführenden inzidenten Normenkontrolle der im Range einer Rechtsverordnung stehenden landesrechtlichen Vorschrift - als unwirksam zu behandeln ist.

23

§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO beruht seit dem Inkrafttreten des neuen Landesbeamtengesetzes zum 01.01.2011 auf der Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative des Landesbeamtengesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793, 794) - LBG n.F. Im Gegensatz zu seiner Vorgängervorschrift, der Regelung des § 101 LBG, der bereits keine dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügende gesetzgeberische Entscheidung bzw. Rechtsverordnungsermächtigung für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO normierten Anspruchsausschluss enthielt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.), bestimmt § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F. nunmehr, dass das Finanzministerium - das das Nähere (zur Beihilfegewährung) im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung regelt (§ 78 Abs. 2 Satz 1 LBG n.F.) - die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderer entsprechender Rechtsvorschriften knüpfen kann. Ob mit dieser Regelung dem Parlamentsvorbehalt in hinreichender Art und Weise Rechnung getragen wird, kann offen bleiben. Denn jedenfalls fehlt dem Landesgesetzgeber bereits die Gesetzgebungskompetenz für eine Regelung, die die Ermächtigung zum Erlass eines solchen Anspruchsausschlusses vorsieht.

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Der VGH Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 28.10.2010 (a.a.O.) zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. entschieden, dass der Landesgesetzgeber keine Zuständigkeit zur Gesetzgebung über Sanktionen bei Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG besitzt. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt, dass die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt der Regelung der Ausschlussregelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherrn und Beihilfeträger liege, sondern in einer – auf den Kreis der abstrakt gegenüber dem Beklagten Beihilfeberechtigten beschränkten – zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG zur Erzwingung der Befolgung dieser Vorschrift. Die Einsetzung einer vollständigen Vorenthaltung von Beihilfe als Instrument zur Erreichung eines bundesrechtlich vorgegebenen, alle Bürger verpflichtenden Zieles könne aber schwerlich als Fürsorgemaßnahme verstanden werden, führe sie doch dazu, dass der betreffende Beamte bis zum Abschluss einer die Deckungslücke schließenden Krankenversicherung nicht nur im Umfang dieser Deckungslücke, sondern vollständig schutzlos gestellt wird. Daran ändere es nichts, dass der Abschluss einer entsprechenden Krankenversicherung als solcher nicht nur einer gesetzlichen Pflicht entspreche, sondern auch im wohlverstandenen Interesse des Beamten, des Dienstherrn und der Allgemeinheit liege, weil das Ausmaß von Kostenbelastungen in künftigen Krankheitsfällen nicht überschaubar sei. Sei somit ein untrennbarer Sinn- und Zweckzusammenhang der Regelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO mit der bundesrechtlichen Versicherungspflicht zu konstatieren, so sprächen durchschlagende Gründe dafür, dass die schwerpunktmäßig der Durchsetzung der Versicherungspflicht dienende, für sich genommen nur einen unselbständigen Regelungsgehalt aufweisende Bestimmung auch kompetenzrechtlich eine von der grundlegenden bundesrechtlichen Vorschrift ausgehende Beurteilung erfahre. Die Normierung der Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG, der Folgen eines Verstoßes gegen die Versicherungspflicht in § 193 Abs. 4 VVG und des korrespondierenden Kontrahierungszwangs für die Versicherungsunternehmen im Basistarif nach § 193 Abs. 5 VVG sei Bestandteil der umfassenden Gesundheitsreform 2007, die durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz, GKV-WSG) vom 26.03.2007 und das Gesetz zur Reform des Versicherungsvertragsrechts (VVG-ReformG) vom 23.11.2007 umgesetzt worden seien. Für diese Regelungen in § 193 VVG bestehe eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG. Von dieser Kompetenz habe der Bund mit den genannten Vorschriften in einer Weise Gebrauch gemacht, die keinen Raum für abweichende oder ergänzende landesrechtliche Vorschriften zur Erzwingung der Erfüllung der Versicherungspflicht lasse. Der Bundesgesetzgeber habe sich im Rahmen des § 193 VVG nicht auf die Regelungen der Versicherungspflicht einerseits und des Kontrahierungszwangs andererseits beschränkt. Vielmehr habe er in § 193 Abs. 4 VVG auch Regelungen für den Fall getroffen, dass der Versicherungspflicht nicht termingerecht, sondern erst mit unter Umständen langer Verzögerung genügt werde; insoweit fänden sich detaillierte Regelungen über Prämienzuschläge im Falle verspäteten Abschlusses von Versicherungsverträgen. Ferner habe er in § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG Vorkehrungen gegen eine tendenzielle Umgehung der Versicherungspflicht durch Vereinbarung von hohen Selbstbehalten getroffen, indem er die zulässigen Selbstbehalte betragsmäßig begrenzt habe. Der Bundesgesetzgeber habe somit die Möglichkeiten einer gesetzwidrigen Nichtversicherung bzw. einer tendenziellen Umgehung der Versicherungspflicht durchaus gesehen und zu deren Eindämmung die genannten Regelungen getroffen. Angesichts dessen könne aus dem Umstand, dass er weitere Sanktionen - anders als im Recht der Pflegeversicherung durch Schaffung eines Ordnungswidrigkeitstatbestandes (vgl. §§ 23 Abs. 3, 121 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 SGB XI) - nicht vorgesehen habe, kein Schluss auf die bewusste oder unbewusste Belassung eines ergänzenden Sanktionsspielraums für die Landesgesetzgebung abgeleitet werden.

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Das Gericht teilt diese Rechtsauffassung des VGH Baden-Württemberg, die auch im Hinblick auf die Neuregelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. und den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren weiterhin zutreffend ist.

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Die Regelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F., wonach die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, stellt nach wie vor lediglich eine Ermächtigung zur Einführung einer zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Landesgesetzgeber keine Regelungskompetenz besitzt. Nach der Gesetzesbegründung zur Neufassung des § 78 LBG entspricht diese Vorschrift im Wesentlichen § 101 LBG-alt mit geringfügigen redaktionellen Änderungen; die Ergänzung der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LBG erfolge lediglich aus „Rechtssicherheitsgründen“ (vgl. Landtags-Drucksache 14/6694, S. 441). Diese Begründung lässt nur den Schluss zu, dass der Landesgesetzgeber die unzureichende Verordnungsermächtigung konkretisieren, die Regelung der Beihilfe im Vergleich zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. aber nicht wesentlich ändern wollte. Damit liegt aber die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt auch dieser Neuregelung nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherr und Beihilfeträger, sondern dient weiterhin dazu, das in § 193 Abs. 3 VVG bundesrechtlich vorgegebene Ziel zu erreichen. Etwas anderes kann auch den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht entnommen werden, zumal er sich im Wesentlichen darauf beschränkt, seine bereits zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. gebildete Rechtsauffassung darzulegen, an der er trotz des Urteils des VGH Baden-Württemberg vom 28.10.2010 festhält.

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War der Landesgesetzgeber damit aber mangels Gesetzgebungskompetenz verfassungsrechtlich gehindert, dem nachgeordneten Verordnungsgeber eine Verordnungsermächtigung zu erteilen, auf deren Grundlage die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, steht § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO der Beihilfegewährung an die Klägerin nicht entgegen.

28

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.

29

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO gegeben ist.