Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-05-17, Aktenzeichen 9 A 1779/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0517.9A1779.04.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 255.440,14 EUR (= früher
499.597,50 DM) festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Er legt die behaupteten Zulassungsgründe nicht in
einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dar.

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Das gilt zunächst für die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit
des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der
Einwand im Zulassungsvorbringen greift nicht durch, entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts könnten die streitigen BSE-Untersuchungen nicht als
überwiegend fleischhygienerechtliche, sondern müssten als tierseuchenrechtliche
Maßnahmen eingestuft werden. Damit wird in der Sache gerügt, den vom
Verwaltungsgericht angewandten Vorschriften der Satzung des Kreises H. über
die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht
vom 11. Oktober 2003 in ihren hier relevanten Fassungen (GebS) fehle es an einer
ausreichenden Rechtsgrundlage. Denn im Falle der Richtigkeit des Einwandes
könnten die § 24 Abs. 1 Satz 1 FlHG und § 1 FlGFlHKostG NRW nicht als
diesbezügliche Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden. Zugleich hätte dann
die Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten
Rindern auf BSE (im Folgenden BSE-VO) vom 1. Dezember 2000 (BGBl. I, 1659),
die in ihrem § 1 Abs. 1 die Untersuchungspflicht bestimmt, nicht - wie geschehen -
auf die entsprechenden Verordnungsermächtigungen im bundesrechtlichen
Fleischhygienegesetz gestützt werden dürfen.

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Der Einwand ist indes nicht zutreffend. Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung
betreffen sowohl den Verbraucherschutz als auch den Tierseuchenschutz. Daher
kommt allein dem Umstand, dass einzelne Maßnahmen der BSE-Bekämpfung bei
lebenden und gefallenen Tieren als vorrangig tierseuchenrechtliche Maßnahmen
i.S.d. § 79 a TierSG bewertet werden, für die hier streitige Abgrenzung keine
besondere Aussagekraft zu. Daraus kann keineswegs abgeleitet werden, alle zum
Schutz vor einer Gefährdung durch BSE vorgeschriebenen Handlungen seien - weil
ansonsten Widersprüche bzw. Systemwidrigkeiten begründet würden - als
tierseuchenrechtliche Vorkehrungen einzustufen. Vielmehr ist eine Abgrenzung nach
der Zweckrichtung vorzunehmen, die mit der jeweiligen Maßnahme allein oder
zumindest überwiegend bzw. vornehmlich verfolgt wird.

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Bei Zugrundelegung dieser Kriterien lassen sich dem Zulassungsantrag keine
Anhaltspunkte dafür entnehmen, die in der BSE-VO angeordnete Untersuchung
könne nicht als fleischhygienerechtliche, sondern müsse als tierseuchenrechtliche
Maßnahme angesehen werden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt
hat, dienen die streitigen Untersuchungen zur Prüfung der Genusstauglichkeit des
Fleisches für den Verzehr durch den Menschen und fallen mit dieser Maßgabe in den
Anwendungsbereich des Fleischhygienegesetzes. Die insofern zumindest
überwiegend gegebene Zweckrichtung des Verbraucherschutzes wird insbesondere
am weiteren Inhalt und der Systematik der BSE-VO in ihren sämtlichen für den hier
betroffenen Untersuchungszeitraum relevanten Fassungen - neben der o.g.
Ursprungsfassung die ab dem 31. Januar 2001 geltende Fassung der 1.
Änderungsverordnung vom 25. Januar 2001 (BGBl. I, 164) sowie die ab dem 29. Mai
2001 geltende Fassung gemäß Art. 1 der 8. Verordnung zur Änderung von
Vorschriften zum Schutz der Verbraucher vor der Bovinen Spongiformen
Enzephalopathie vom 23. Mai 2001 (BGBl. I, 982) - deutlich. In sämtlichen
vorgenannten Fassungen war neben der Untersuchungsanordnung in dem jeweils
inhaltsgleichen § 1 Abs. 2, 3 BSE-VO die vorläufige Sicherstellung der gesamten
Schlachtprodukte (Tierkörper, Nebenprodukte, Blut und Haut) und deren Aufhebung
erst nach einem negativen Ergebnis der BSE-Untersuchung bestimmt. Die
Sicherstellungsregelung sowie das gleichzeitige Fehlen jedweder Anordnung über
seuchenrechtliche Maßnahmen in Herkunftsbeständen, aus denen ein positiv
getestetes Tier stammte, bringen klar zum Ausdruck, dass der streitige BSE-Test
zum vorrangigen Zwecke des Gesundheitsschutzes der Verbraucher vorgeschrieben
worden ist.

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Aus den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften folgt keine andere
Bewertung. Wie die Klägerin selbst erkannt hat, wird durch das relevante
Gemeinschaftsrecht kein zwingender Charakter von BSE-Untersuchungen im Sinne
einer nur bzw. überwiegend tierseuchenrechtlichen Maßnahme festgelegt. Soweit die
Klägerin zumindest eine Tendenz für Letzteres aus dem 2. und 4. Erwägungsgrund
der Kommissionsentscheidung 2000/764/EG vom 29. November 2000 herleiten will,
weil darin vom Verbraucherschutz nicht die Rede sei, führt dies nicht weiter.
Unangeachtet dessen, dass auch jene Kommissionsentscheidung erst nach dem
Erlass der BSE-VO bekannt gemacht worden ist (s. ABl.L 305/35 vom 6. Dezember
2000), enthalten die Ausführungen im 2. und 4. Erwägungsgrund der besagten
Entscheidung keine Aussagen dahin, die angesprochenen BSE-Untersuchungen
sollten nicht mindestens gleichwertig auch dem Verbraucherschutz dienen. Der in die
4. Erwägung aufgenommene Vorschlag zur Beseitigung spezifizierten
Risikomaterials zur Vermeidung des Restrisikos nach negativ gebliebenem Test
begründet vielmehr die gegenteilige Annahme. Im übrigen folgt die mindestens
gleichgewichtige Zweckrichtung des Verbraucherschutzes - wie bereits vom
Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt - auch aus Art. 1 Abs. 3 der erwähnten
Kommissionsentscheidung, der die Sicherstellung von BSE-Tests gerade für alle 30
Monate alten Rinder bei der normale Schlachtung für den menschlichen Verzehr
(spätestens ab dem 1. Juli 2001) vorgeschrieben hat. Dass Entsprechendes nach
ihrem zweiten, vierten und fünften Erwägungsgrund ebenso für die spätere
Verordnung (VO) Nr. 999/2001/EG vom 22. Mai 2001 gilt, auch jenem
Regelungswerk mithin unabhängig von ihrem Erlasszeitpunkt keine der obigen
Auslegung entgegenstehende Vorgaben entnommen werden können, hat das
Verwaltungsgericht gleichfalls zu Recht ausgeführt. Dagegen gerichtete Einwände
trägt der Zulassungsantrag nicht vor. Angesichts dessen kann offen bleiben, ob die
alleinige Rüge der Klägerin zutrifft, jedenfalls aus dem 3. Erwägungsgrund der
bezeichneten Verordnung könne nicht auf einen verbraucherschützenden Charakter
der BSE-Tests geschlossen werden.

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Die Qualifizierung der BSE-Tests als fleischhygienerechtliche Maßnahme zum
Zwecke des Verbraucherschutzes wird auch nicht durch den Einwand der Klägerin in
Frage gestellt, für den besagten Zweck seien die BSE-Tests nach mittlerweile
vorliegenden wissenschaftlichen Einschätzungen ungeeignet und sie hätten
jedenfalls keinen effektiven und endgültigen Verbraucherschutz gewährleisten
können. Dieser Erwägung kommt für die Bestimmung des grundsätzlichen
Charakters der BSE-Untersuchung keine Relevanz zu. Das behauptete Fehlen der
Eignung von BSE-Tests für den damit verfolgten Verbraucherschutz könnte allenfalls
Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Untersuchungsanordnung in § 1 Abs. 1 BSE-
VO in ihren hier maßgeblichen Fassungen wecken.

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Auch insofern legt der Zulassungsantrag jedoch eine Rechtswidrigkeit der
angefochtenen Gebührenerhebung nicht hinreichend dar. Aus den von der Klägerin
vorgetragenen Aspekten, die BSE-Untersuchungen verhinderten nicht sicher die
Weitergabe von Prionen in die Nahrungskette und die für eine potentielle Gefährdung
erforderliche Anzahl von Prionen bzw. die Gefährlichkeit der BSE-Erkrankung für den
Menschen allgemein seien noch nicht zweifelsfrei wissenschaftlich nachgewiesen
sowie ermittelt, ergibt sich keineswegs eine mangelnde Eignung im geltend
gemachten Sinne. Wie die Klägerin selbst einräumt, werden jedenfalls die potentiell
besonders gefährlichen Tiere durch den Test erkannt und somit aus der
Nahrungskette ausgesondert. Damit wird insoweit das Ziel des Verbraucherschutzes
vollständig erreicht. Dass der Test keine absolute Sicherheit im Sinne einer
Feststellung jedes Prionen tragenden Tieres gewährleistet, mag - worauf schon das
Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Rechtfertigung für weitergehende
Schutzmaßnahmen, wie etwa die generelle Aussonderung von spezifiziertem
Risikomaterial, bilden. Die Eignung der BSE-Tests im ausgeführten Sinne wird
dadurch nicht in Frage gestellt. Entsprechendes gilt für den Hinweis der Klägerin auf
die ihrer Ansicht noch nicht hinreichend erforschten Wirkzusammenhänge zwischen
der BSE-Erkrankung und den Gefahren für den Menschen. Damit wird nicht die
Geeignetheit des BSE-Tests zur Aussonderung der potentiell besonders gefährlichen
Prionenträger in Zweifel gezogen, sondern allenfalls die Frage nach der
Erforderlichkeit des Tests aufgeworfen.

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Auch unter dem letztgenannten Aspekt lassen sich aus dem Zulassungsantrag
keine substantiierten Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der
Untersuchungspflicht entnehmen. Die Erforderlichkeit einer Maßnahme entfällt nur
dann, wenn der hiermit beabsichtigte Zweck durch ein ebenso wirksames aber
milderes Mittel erreicht werden kann. Dass diese Voraussetzung mit Blick auf die
Untersuchungsanordnung im hier betroffenen Zeitraum von Dezember 2000 bis Juli
2001 vorgelegen haben könnte, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Soweit er unter
Bezugnahme auf Presseartikel vom November 2001 und aus dem Jahr 2002
lediglich ausführt, nach den darin enthaltenen Aussagen zweier Wissenschaftler sei
die Verursachung der neuen Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit durch BSE
nicht empirisch nachgewiesen und das Gefährdungsrisiko jedenfalls deutlich geringer
als ursprünglich angenommen, gibt dies für eine fehlende Notwendigkeit der BSE-
Tests im hier relevanten Zeitraum nichts her. Das Vorbringen geht von einem
unzutreffenden rechtlichen Ansatz aus. Da es sich bei den BSE-Tests in der Sache
um Maßnahmen der Gefahrenabwehr handelt, ist für die Beurteilung der
Gefahrenlage und die damit verbundene Frage der Notwendigkeit von BSE-Tests auf
den jeweiligen Erkenntnisstand im Handlungszeitpunkt, hier also auf den Zeitpunkt
des Erlasses der BSE-VO und den nachfolgenden Untersuchungszeitraum bis Juli
2001, abzustellen. Schon von daher sind die von der Klägerin zitierten, jeweils von
späteren Zeitpunkten stammenden Aussagen vorliegend ohne Belang. Im hier
streitigen Zeitraum durfte der Verordnungsgeber wegen des - allgemein bekannten -
ersten Auftretens eines BSE-Falles im November 2000 in Deutschland, das bis dahin
(u.a. von der Fleischindustrie) als BSE-frei bezeichnet worden war, sowie wegen der
mit Blick auf die Erfahrungen in England prognostizierten bzw. zumindest nicht
auszuschließenden Gesundheitsgefahren für die Verbraucher durchaus von einem
Handlungsbedarf im Sinne der Anordnung einer Untersuchungspflicht ausgehen, um
zumindest die potentiell besonders gefährlichen Tiere sicher aus der Nahrungskette
auszusondern. Diesen seinerzeitigen Handlungsbedarf hat bereits das
Verwaltungsgericht - wenn auch im Zusammenhang mit der Prüfung der
Dringlichkeitsvoraussetzungen für den Erlass der BSE-VO ohne Zustimmung des
Bundesrates - im einzelnen zutreffend ausgeführt. Mangels hiergegen gerichteter
Erwägungen im Zulassungsantrag kann darauf Bezug genommen werden.

10

Vgl. mit gleichem Ergebnis auch schon: OVG
NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2001 - 9 B
1277/01 -.

Die vorgenannte Bewertung gilt um so mehr angesichts dessen, dass bereits ein
gewisser Gefahrenverdacht jedenfalls bei zu befürchtenden erheblichen
Gesundheitsrisiken für den Menschen - wie hier - das Einschreiten rechtfertigt und
die Sicherstellung von BSE-Untersuchungen bei Schlachtvieh für den menschlichen
Verkehr zudem durch das bereits oben erwähnte Gemeinschaftsrecht
vorgeschrieben worden ist.

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Entsprechendes ist speziell auch für die Gruppe der 24 bis 30 Monate alten
Rinder anzunehmen. Der geltend gemachte Umstand des Fehlens positiver BSE-
Fälle in dieser Altersgruppe in der jüngeren Vergangenheit ist als nachträglich
ermittelter Befund für den hier streitigen Zeitraum ohne Belang. Im Januar 2001 ist -
wie ebenfalls allgemein bekannt - erstmals in Deutschland bei einem noch nicht 30
Monate alten Rind ein positiver BSE-Fund erhoben worden. Die Annahme, dass sich
Befunde hinsichtlich einer möglichen BSE-Erkrankung nur bei mehr als 30 Monate
alten Rindern feststellen ließen, ist dadurch erschüttert worden. Infolgedessen durfte
es der Verordnungsgeber ab diesem Zeitpunkt aus den bereits oben erwähnten
Gründen der Gefahrenabwehr für erforderlich halten, auch die Gruppe der 24 bis 30
Monate alten Rinder in die Untersuchungspflicht einzubeziehen.

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Im Übrigen folgen allein daraus, dass der Wirkungszusammenhang zwischen der
BSE- und der Creutzfeldt-Jakob-Erkrankung noch nicht zweifelsfrei empirisch
abgesichert sein mag und mittlerweile einzelne Wissenschaftler das
Gefährdungsrisiko für den Menschen als gering einstufen mögen, ohnehin auch
derzeit (noch) keine durchgreifenden Richtigkeitszweifel an der Annahme einer
(fortbestehenden) Erforderlichkeit der BSE-Tests. Das gilt aus den bereits oben
dargestellten Erwägungen zum gerechtfertigten Handeln beim Gefahrenverdacht
jedenfalls solange, wie es an einem übereinstimmenden wissenschaftlichen
Meinungsbild in dem Sinne fehlt, dass ein nennenswertes Gesundheitsrisiko für den
Rindfleisch verzehrenden Verbraucher nicht (mehr) besteht.

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Ferner ergibt sich eine Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung nicht aus dem
Vorbringen der Klägerin, die Auferlegung der Untersuchungskosten auf sie verstoße
gegen das Übermaßverbot, weil sie nicht für die BSE-Krise verantwortlich und deren
Bekämpfung eine Aufgabe der Allgemeinheit sei. Aus Letzterem folgt nicht bereits,
dass die Durchführung des BSE-Tests keine gebührenpflichtige Amtshandlung sein
könnte. Eine - die Gebührenpflicht begründende - Amtshandlung im Sinne des § 1
Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW setzt lediglich das Bestehen einer konkret-individuellen
Sonderrechtsbeziehung mit dem Betroffenen voraus, die etwa schon dann vorliegt,
wenn ein bestimmtes, dem Pflichtenkreis des Betroffenen zuzuordnendes Verhalten
die Tätigkeit der Behörde auslöst. Dass die Tätigkeit zugleich auch im öffentlichen
Interesse liegt, hindert die Einstufung als gebührenpflichtige Amtshandlung hingegen
nicht.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Juni 1999 - 9 A
3817/98 -, NWVBl. 2000, 66, und vom 19. April 2001
- 9 A 310/99 -, NWVBl. 2002, 63.

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Danach ist an der Erbringung von gebührenpflichtigen Amtshandlungen
gegenüber der Klägerin mit der Durchführung der streitigen BSE-Tests nicht zu
zweifeln. Denn ungeachtet des insoweit bestehenden öffentlichen Interesses gehört
die Vornahme von hygienerechtlichen Fleischuntersuchungen, als deren Bestandteil
nach § 1 Abs. 1 BSE-VO u.a. der besagte Test vorzunehmen ist, zum Pflichtenkreis
der Klägerin als Betreiberin des Schlachthofs.

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Damit einhergehend ist die in den vorliegend relevanten jeweiligen § 1 Abs. 2 der
Art. III und IV GebS bestimmte Auferlegung der Gebührenpflicht u.a. auch für BSE-
Untersuchungen auf diejenigen natürlichen oder juristischen Personen, die - wie hier
die Klägerin - die Amtshandlung veranlassen bzw. deren Tätigkeit der Überwachung
nach dem Fleischhygienerecht unterliegt, nicht zu beanstanden. Die Bestimmung
setzt die gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG um. Die daraus
folgende Gebührenpflicht der Klägerin stellt sich trotz ihres geltend gemachten
fehlenden Verschuldens an den BSE-Erkrankungen deshalb nicht als
unverhältnismäßig im engeren Sinne dar, weil sie als Schlachtbetrieb jedenfalls die
(Letzt-) Verantwortlichkeit für das Inverkehrbringen nur genusstauglichen Fleisches
trifft und ihr insofern mit dem negativen Testergebnis auch ein entsprechender
wirtschaftlicher Vorteil zufließt. Denn ohne eine derartige Bestätigung wäre das
Fleisch als Lebensmittel nicht marktfähig. Daraus folgt zugleich, dass die im
zweitinstanzlichen Verfahren noch angegriffene Erhebung der streitigen Gebühren in
einer Höhe von überwiegend knapp über 50 EUR/Test auch nicht gegen das
Äquivalenzprinzip verstößt.

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Vgl. in diesem Sinne auch Hamburgisches OVG,
Beschluss vom 29. April 2002 - 4 BS 371/01 -.

18

Der Zulassungsantrag legt ferner nicht dar, dass die Rechtssache besondere
tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) aufweist
oder der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO) gegeben ist. Die auch unter diesen Aspekten von der Klägerin allein
angesprochenen bzw. aufgeworfenen Fragen der Einstufung von BSE-Tests als
fleischhygienerechtliche oder aber tierseuchenrechtliche Maßnahmen sowie der
Verhältnismäßigkeit der Gebührenpflicht, insbesondere mit Blick auf die Altersgruppe
der 24 bis 30 Monate alten Rinder, lassen sich - soweit vorliegend von
Entscheidungsrelevanz - unschwer in dem oben ausgeführten Sinne beantworten.
Die Fragestellungen begründen dementsprechend weder eine überdurchschnittliche,
über das gewöhnliche Spektrum verwaltungsgerichtlicher Verfahren hinausreichende
Komplexität tatsächlicher oder rechtlicher Art im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
noch lösen sie einen solchen Klärungsbedarf von grundsätzlicher Bedeutung gemäß
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aus, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens
erforderte.

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Schließlich lässt sich dem Zulassungsantrag auch nicht der behauptete Verfahrensmangel
gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO entnehmen. Die Klägerin rügt einen Verstoß gegen die
Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 98 VwGO, weil das Verwaltungsgericht
kein Sachverständigengutachten zur Wirkung bzw. Eignung von BSE-Untersuchungen
eingeholt hat. Sie zeigt jedoch nicht auf, dass ein solcher Sachverständigenbeweis vorliegend
mit Entscheidungsrelevanz für den Fall veranlasst gewesen könnte und deshalb im Rahmen
der Amtsermittlungspflicht vom Verwaltungsgericht hätte in Auftrag gegeben werden
müssen. Soweit die Klägerin meint, das Ergebnis eines entsprechenden Gutachtens sei von
relevanter Bedeutung für die Einstufung der BSE-Untersuchungen als
fleischhygienerechtliche oder aber tierseuchenrechtliche Maßnahme, irrt sie. Wie bereits oben
gezeigt, ist jene Abgrenzung nach der in der BSE-VO zum Ausdruck gekommenen
Zweckrichtung des Handelns des Verordnungsgebers vorzunehmen. Aus dem
Zulassungsantrag erschließt sich über die bloße Behauptung hinaus auch nicht, dass und
inwiefern ein entsprechendes Gutachten, das auf den heutigen Erkenntnis- und
Einschätzungsstand abstellte, für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des hier
angegriffenen Handelns maßgebliche Bedeutung entfalten könnte. Substantiierter
Darlegungen dazu hätte es schon deshalb bedurft, weil insofern, wie ebenfalls bereits oben
ausgeführt, allein auf die - eine Unverhältnismäßigkeit auch nicht ansatzweise nahelegenden -
Verhältnisse im Untersuchungszeitraum bis zum Sommer 2001 abzustellen ist. Aus dem
Vorstehenden ergibt sich zugleich eine mangelnde Darlegung des nach § 124 Abs. 2 Nr. 5
VwGO weiter erforderlichen potentiellen Beruhens der angefochtenen Entscheidung auf dem
behaupteten Verfahrensfehler.

20

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 13 Abs. 2 GKG.

21

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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