Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-28, Aktenzeichen 7 K 3965/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Leistungsbescheid der Beklagten, in dem sie eine Urlaubsabgeltungszahlung an den Kläger zurückfordert.

2

Der Kläger ist Diplom-Verwaltungswirt und war bis zum 02.08.2011 für zwei Wahlperioden hauptamtlicher Bürgermeister der Beklagten. Die Besoldung erfolgte nach der Besoldungsgruppe A 15. Er erhielt Bezüge in Höhe von ca. 5.500,00 Euro netto. Zuvor war er zehn Jahre lang Kämmerer in der Gemeinde ... und bei der Beklagten. Am 02.08.2011 endete seine Amtszeit mangels Wiederwahl und der Kläger wurde in den einstweiligen Ruhestand versetzt. Nach Ausscheiden aus dem Dienst bei der Beklagten erhielt er von August bis einschließlich Oktober 2011 Versorgungsbezüge von monatlich netto 3.015,88 Euro. Seit November 2011 arbeitet der Kläger im Bauamt der Stadt ... und erhält Bezüge von insgesamt monatlich 4.177,64 Euro netto.

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Auf Initiative des Klägers fasste der Gemeinderat der Beklagten noch während der Amtszeit des Klägers am 08.02.2011 einen Beschluss in Bezug auf vorhandenen Resturlaub der Mitarbeiter und Bediensteten der Beklagten. Darin heißt es:

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„1) Der Gemeinderat beschließt einstimmig, dass die zum 01.01.2011 vorhandenen Bestände an Urlaubstagen und Überstunden bis zum 31.12.2014 von jedem Beschäftigten/Bediensteten abgebaut werden müssen. Ab 2015 gilt dann nur noch die tarifliche/besoldungsrechtlich Bestimmung, dass Urlaubstage spätestens bis zum 31.03. des Folgejahres verfallen.

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2) Scheidet ein Beschäftigter/Bediensteter vor dem Ende der Übergangsfrist aus dem Beschäftigungs-/Dienstverhältnis bei der Stadt aus, wird garantiert, dass dann noch vorhandene Überstunden und Resturlaubstage abgegolten werden.

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3) Es handelt sich hierbei um garantierte Freiwilligkeitszahlungen, da dies mit dem Tarif- und Besoldungsrecht nicht zu vereinbaren wäre. Eine entsprechende Bestätigung wird in diesen Fällen zusätzlich an die Beschäftigten/Bediensteten gegeben.

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4) Als Auflage ergeht jedoch die Verpflichtung an die Beschäftigten/Bediensteten, dass der zu Beginn des Jahres 2011 vorhandene Resturlaub und die Überstunden in gleichen Teilen bis Ende 2014 abzubauen sind - rechnerisch also ¼ pro Jahr zzgl. dem jährlichen Regelurlaub.

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5) Scheidet ein Beschäftigter/Bediensteter vor Ende der Übergangsfrist aus, erhält er alle Restguthaben aus Urlaub und Überstunden garantiert vergütet. Dabei wird allerdings darauf abgestellt, ob die 'Mindesttage und Mindeststunden' seit 01.01.2011 nach Monaten berechnet auch genommen wurden. Hat der Beschäftigte diese Mindestanzahl nicht genommen, verfällt der übersteigende Teil. Alles andere erhält er als Vergütung.“

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Während der Beratung am 08.02.2011 wurde angesprochen, dass diese Regelung nicht vom geltenden Besoldungsrecht gedeckt sei. Der Kläger äußerte diesbezüglich auch seine Bedenken. Anlass für die Regelung des Abbaus/der Auszahlung von Resturlaub in dem Gemeinderatsbeschluss war, dass sich bei vielen Mitarbeitern und Bediensteten der Beklagten wegen hoher Arbeitsbelastung und fehlenden Personals Resturlaubstage angesammelt hatten.

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Mit E-Mail vom 14.05.2011 beantragte der Kläger die Auszahlung seines Resturlaubs zum Ende seiner Amtszeit. Ihm wurden daraufhin von der Beklagten mit den Bezügen für August 2011 eine Urlaubsabgeltung für 81 Resturlaubstage ausgezahlt. Die Gehaltsabrechnung des Klägers für August 2011 enthält hierfür einen Bruttobetrag von 21.563,00 Euro.

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Mit Schreiben vom 12.02.2014 hörte die Beklagte den Kläger zur Rückforderung der ausgezahlten 21.563,00 Euro Urlaubsabgeltung an. Der Kläger teilte mit Schreiben vom 17.03.2014 mit, dass er seinen Urlaubsabgeltungsanspruch zum einen auf die bisherige Praxis bei der Beklagten stütze. Bei der Beklagten sei ein Urlaubsanspruch nicht verfallen, sondern übertragen oder abgegolten worden. Das sei auch bereits unter dem Amtsvorgänger des Klägers so gewesen. Zum anderen beruhe sein Anspruch auf dem am 08.02.2011 gefassten Gemeinderatsbeschluss. Diesem Gemeinderatsbeschluss sei eine Klausurtagung des Gemeinderats im März 2010 vorausgegangen, bei der bereits besprochen wurde, dass die Resturlaubstage aller Beschäftigten nicht verfallen sollten, sondern ihnen zum Abbau des Urlaubs eine Übergangsfrist bis zum 31.03.2015 eingeräumt werden sollte. Über diese Vorgehensweise habe der Kläger die Mitarbeiter im April und Mai 2010 informiert. Zu dem Gemeinderatsbeschluss im Februar 2011 sei es dann gekommen, um den Umgang mit Resturlaub zu klären, wenn ein Mitarbeiter vor dem 31.03.2015 ausscheidet. Der Kläger habe nicht damit gerechnet, sich auf diesen Gemeinderatsbeschluss berufen zu müssen. Er habe angesichts der jahrelangen Praxis bei der Beklagten auch darauf vertraut, dass seine Urlaubstage nicht verfallen würden. Außerdem habe er auf seinem Konto netto ca. ein Drittel weniger als 21.563,00 Euro erhalten und den Betrag für seine Lebenshaltung verbraucht.

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Mit Bescheid vom 27.03.2014 forderte die Beklagte die 21.563,00 Euro Urlaubsabgeltung zurück. Dem Kläger wurde bewilligt, den Betrag ohne Zinsen in 35 Raten in Höhe von 600,00 Euro und einer Schlussrate von 563,00 Euro zu zahlen. Als Rechtsgrundlage für die Rückforderung nannte sie §§ 3 Abs. 2, 15 Abs. 2 LBesGBW i. V. m. §§ 812 ff. BGB. Zur Begründung verwies sie darauf, dass der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten rechtswidrig sei, da er gegen § 3 Abs. 2 LBesGBW verstoße. Der Kläger hätte damals dem Gemeinderatsbeschluss widersprechen müssen, da die Rechtswidrigkeit offensichtlich gewesen sei. Deshalb sei auch ein Wegfall der Bereicherung beim Kläger ausgeschlossen. Der Kläger habe auch selbst die Auszahlung an sich angewiesen. Auch aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ergebe sich nichts anderes. Im Rahmen einer Billigkeitsentscheidung seien die derzeitigen Einkommensverhältnisse des Klägers berücksichtigt und daher eine Ratenzahlung mit monatlichen Raten à 600,00 Euro als angemessen erachtet worden. Angesichts der vielen Überstunden des Klägers während seiner Amtszeit als Bürgermeister werde auf die Geltendmachung von Zinsen verzichtet.

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Mit Schreiben vom 25.04.2014 ließ der Kläger durch seine Prozessbevollmächtigte Widerspruch einlegen. Zur Begründung führte sie an, dass der Kläger auf Grund der geltenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urteil v. 20.01.2009 - C-350/06 und C-520/06 - [Schultz-Hoff], Urteil vom 03.05.2012 - C-337/10 - [Neidel], jeweils juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil v. 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, juris) ein Urlaubsabgeltungsanspruch zustehe. Außerdem habe er wegen der hohen Arbeitsbelastung in den vergangenen Jahren den Urlaub nicht nehmen können. Unzutreffend sei, dass der Kläger selbst die Auszahlung angewiesen habe. Er habe lediglich dem Kämmerer die Anzahl der Resturlaubstage genannt, welche dieser für die Auszahlung ungeprüft übernommen hätte. Auch der Beklagten sei bekannt gewesen, dass sich die Regelungen des Gemeinderatsbeschlusses vom 08.02.2011 außerhalb des Besoldungsrechts befänden. Darüber hinaus sei der Kläger entreichert, da er angesichts der monatlichen Rückzahlung des Kredits für sein Eigenheim in Höhe von 1.900,00 Euro und der Aufwendungen für Lebenshaltung für sich und seine Familie den gesamten Betrag verbraucht hätte. Die Finanzierung seines Eigenheims habe er an der Bürgermeisterbesoldung ausgerichtet.

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Den Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt ... mit Bescheid vom 04.08.2014 zurück. Zur Begründung verwies das Landratsamt ebenfalls auf die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses, zumindest soweit er Beamte erfasse. Daneben stünden dem Kläger wegen der Verfallsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO 2011 auch nicht 81 Resturlaubstage zu. Ein europarechtlicher Abgeltungsanspruch käme nicht in Betracht, da dieser nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Entscheidung vom 31.01.2013 voraussetze, dass der Beamte vor Dienstende krankheitsbedingt dienstunfähig gewesen sei. Wie in der Begründung des Ausgangsbescheids scheide auch eine Entreicherung des Klägers aus wegen der Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses. Außerdem sei die Billigkeitsentscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden, insbesondere könne sich der Kläger nicht darauf berufen, dass er die Finanzierung seines Eigenheims an der Bürgermeisterbesoldung ausgerichtet habe. Zudem seien die Angaben hinsichtlich seiner Lebenshaltungskosten widersprüchlich. Auch sei es korrekt gewesen den Bruttobetrag vom Kläger zurückzufordern, da der Kläger durch die Abführung der Steuer durch die Beklagte bei der Auszahlung der Urlaubsabgeltung von seiner eigenen Steuerschuld befreit und dadurch bereichert sei.

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Dagegen hat der Kläger am 04.09.2014 Klage erhoben.

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Die Prozessbevollmächtigte des Klägers trägt vor, dass dem Kläger jedenfalls auf Grund der bereits in der Widerspruchsbegründung erwähnten Rechtsprechung des europäischen Gerichtshofes sowie des Urteils vom 12.06.2014 - C-118/13 - ein Urlaubsabgeltungsanspruch in Höhe von 21.563,00 Euro zustehe. Insbesondere sei die Rechtsprechung so zu verstehen, dass einem Beamten bei Beendigung des Dienstverhältnisses ein Abgeltungsanspruch bzgl. des nicht beanspruchten Mindestjahresurlaubes zustehe. Dies bestätige auch die erwähnte aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es unerheblich sei, aus wessen Verantwortungsbereich der Beendigungsgrund stamme. Auf Grund dessen sei auch der Gemeinderatsbeschluss rechtmäßig, da er diese Rechtsprechung umsetze. Außerdem sei bei der Entscheidung über die Rückforderung der Verursachungsbeitrag aller Beteiligten zu berücksichtigen, insbesondere, dass der Kläger den Gemeinderat der Beklagten vor der Beschlussfassung über die Rechtslage informiert habe. Abgesehen davon sei eine Rückforderung der gezahlten Summe gem. § 814 BGB ausgeschlossen, weil die Beklagte ebenfalls den Mangel des rechtlichen Grundes gekannt habe. Ihr hätte bei der Auszahlung die Rechtswidrigkeit auffallen müssen. Außerdem sei der Kläger auch entreichert. Er verfüge derzeit über monatliche Einkünfte in Höhe von 4.177,64 Euro netto. Dem gegenüber stünden Ausgaben für die Finanzierung seines Eigenheims in Höhe von 2.000,00 Euro sowie seine Lebenshaltungskosten und die seiner Familie von 1.104,00 Euro. Da der Kläger in den Monaten August bis Oktober 2011 über geringere Einkünfte verfügt habe, sei das Geld aus der Urlaubsabgeltung verbraucht worden. Darüber hinaus habe er nach Abzug der Steuern ohnehin nur ca. 14.600,00 Euro Urlaubsabgeltung zur Verfügung gehabt.

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Der Kläger beantragt,

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den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 27.03.2014 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts ... vom 04.08.2014 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Zur Begründung wiederholt sie zum Teil die Begründung des Widerspruchsbescheids. Sie trägt ergänzend vor, dass allenfalls eine Urlaubsabgeltung für sieben Tage in Betracht komme. Doch auch für sieben Tage könne kein Abgeltungsanspruch bestehen, da der Europäische Gerichtshof für einen solchen Anspruch fordere, dass der Beamte infolge Krankheit nicht in der Lage war, den Urlaub zu nehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht setze für einen Abgeltungsanspruch die durchgehende Dienstunfähigkeit des Beamten voraus. Die Situation des Klägers, der als Bürgermeister nicht wiedergewählt wurde, sei damit nicht vergleichbar. Der Status eines Wahlbeamten entspreche nicht dem eines Arbeitnehmers. Die Dienstzeit sei von vornherein begrenzt. Der Kläger hätte daher mit seiner Abwahl rechnen und seine Urlaubsplanung dementsprechend anpassen müssen. Der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten könne ebenfalls nicht als Rechtsgrundlage für den Urlaubsabgeltungsanspruch dienen, da er nicht im Einklang mit dem Besoldungsrecht stehe. Der Beschluss sei nicht erfolgt, um eine Teilrechtswidrigkeit des § 25 AzUVO a. F. auszugleichen. Eine etwaige Kenntnis des fehlenden Rechtsgrundes bei der Beklagten schließe einen Rückforderungsanspruch der Beklagten nicht aus, da § 814 BGB hier nicht anwendbar sei. Selbst wenn es auf die Kenntnis der Beklagten vom mangelnden Rechtsgrund ankäme, hätte hier der Kläger als Dienstherr selbst die Auszahlung prüfen müssen. Vielmehr hafte der Kläger noch verschärft, da der Mangel des rechtlichen Grundes hier so offensichtlich gewesen sei, dass der Kläger ihn hätte erkennen müssen. Daher könne sich der Kläger auch nicht auf Entreicherung berufen. Auch sei von ihm der Bruttobetrag zurückzufordern, da der Kläger den Rückzahlungsbetrag wiederum im Rahmen seiner Steuererklärung als werbungskostenähnlichen Aufwand geltend machen könne.

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Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die Behördenakten der Beklagten und des Landratsamts Heilbronn verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

24

Der Rückforderungsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Er konnte hier entweder auf § 15 Abs. 2 LBesGBW (I.) oder auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (II.) als Rechtsgrundlage gestützt werden.

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§ 48 LVwVfG kommt dagegen nicht als Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid in Betracht. Im Zusammenhang mit der Urlaubsabgeltungszahlung erging kein Verwaltungsakt. Auch in der Gehaltsmitteilung vom August 2011, in der die Zahlung aufgeführt ist, liegt kein Verwaltungsakt (vgl. OVG NRW, U. v. 17.12.1973 - VII A 1200/71 -, DÖV 1974, 599). Sie hat lediglich informatorische Bedeutung und keine Regelungswirkung im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.

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In beiden Fällen war hier die beklagte Gemeinde, vertreten durch ihren derzeitigen Bürgermeister als ehemaliger Dienstherr des Klägers, berechtigt, die an den Kläger ausgezahlte Urlaubsabgeltung zurückzufordern. Nach § 126 Abs. 1 Satz 1 GemO ist zwar grundsätzlich die Rechtsaufsichtsbehörde zuständig für die Geltendmachung von Ansprüchen einer Gemeinde gegen ihren Bürgermeister. Die Norm ist aber nur auf amtierende Bürgermeister anwendbar (vgl. VGH BW, U. v. 05.03.1982 - IV 301/79 -, NVwZ 1983, 482 ff.). Der Kläger ist jedoch der ehemalige Bürgermeister der Beklagten.

I.

28

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW können zu viel gezahlte Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zurückgefordert werden. Zwar ermächtigt diese Norm nicht explizit zu einer Rückforderung durch Verwaltungsakt, jedoch ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Dienstherr im durch das Über- und Unterordnungsverhältnis geprägten Beamtenverhältnis sämtliche Rechte und Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt regeln kann (vgl. BVerwG, U. v. 11.03.1971 - II C 36.68 -, juris).

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1. § 15 Abs. 2 LBesGBW setzt als Gegenstand der Rückforderung voraus, dass es sich um Bezüge handeln muss, die zu viel gezahlt wurden. „Zu viel gezahlt“ ist dabei als „ohne Rechtsgrund erhalten“ auszulegen (vgl. für den ähnlich lautenden § 87 Abs. 2 BBG BVerwG, U.v. 24.04.1959 - VI C 91.57 -, juris). Welche Leistungen „Bezüge“ im Sinne des Landesbesoldungsgesetzes darstellen, definiert grundsätzlich § 1 Abs. 2 und Abs. 3 LBesGBW abschließend. Der Begriff der Bezüge ist dabei mit dem der Besoldung prinzipiell gleichzusetzen. Unter diesen so formal verstandenen Begriff fällt die hier streitgegenständliche Urlaubsabgeltungszahlung nicht, da eine solche Leistung nicht in § 1 Abs. 2, Abs. 3 LBesGBW erwähnt ist. Im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW könnte der Begriff der Bezüge aber weiter zu verstehen sein, da von der Norm alle rechtsgrundlos erlangten und damit auch vom Gesetz nicht vorgesehenen Bezüge zurückgefordert werden können sollen. Ob eine Urlaubsabgeltungszahlung unter einen solchen eher materiell-rechtlich zu verstehenden Begriff fällt, kann aber dahinstehen. Handelt es sich nicht um Bezüge im Sinne von § 15 Abs. 2 LBesGBW, ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch die maßgebliche Rechtsgrundlage. Auch nach dieser Rechtsgrundlage konnte hier die Beklagte den ausgezahlten Betrag zurückfordern (siehe unter II.).

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2. Geht man davon aus, dass es sich bei der Urlaubsabgeltungszahlung um Bezüge im Sinne des LBesG handelt, sind diese „zu viel gezahlt“ und damit ohne Rechtsgrund erfolgt.

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a) § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO kann nicht Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltung sein. Danach besteht nur dann ein Vergütungsanspruch, wenn ein Beamter seinen Urlaub wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht nehmen konnte. Für eine Dienstunfähigkeit des Klägers im maßgeblichen Zeitraum ist nichts ersichtlich.

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b) Auch der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 08.02.2011 kann nicht als Rechtsgrundlage dienen, da er rechtswidrig ist. Darin heißt es unter anderem, dass Beschäftigte/Bedienstete der Beklagten, die vor dem 31.12.2014 aus dem Arbeits- oder Dienstverhältnis ausscheiden, ihren Resturlaub garantiert vergütet erhalten. Diese Regelung verstößt gegen § 3 LBesGBW, wenn man eine Urlaubsabgeltungszahlung als Bezüge im Sinne des Besoldungsrechts versteht. Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem Gemeinderatsbeschluss um eine Zusicherung i. S. v. § 3 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW. Daran bestehen hier Zweifel, da der Wortlaut es nahe legt, dass es sich dabei um eine individuelle Absprache handeln muss. Das trifft aber bei dem Gemeinderatsbeschluss, der sich an alle Beschäftigten und Bediensteten der Beklagten richtet, nicht zu. Jedenfalls liegt aber ein Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW vor, wenn man den Gemeinderatsbeschluss eher als abstrakt-generelle Regelung begreift. Danach dürfen andere als die nach dem LBesGBW geregelten Besoldungsbestandteile nicht gewährt werden.

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c) Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich kein Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltungszahlung herleiten. Nach der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ein Urlaubsabgeltungsanspruch auch für einen Beamten, wenn das Dienstverhältnis endet und dem Beamten es unmöglich war, seinen Mindesturlaub zu nehmen (vgl. EuGH, U. v. 03.05.2012 - C-337/10-, juris; BVerwG, U. v. 26.07.2012 - 2 C 29.11 -, juris). Zwar ist es nach der jüngeren Rechtsprechung des BVerwG unerheblich, aus welchem Grund das Dienstverhältnis beendet wurde und aus wessen Verantwortungsbereich der Beendigungsgrund stammt (vgl. BVerwG, U. v. 30.04.2014 - 2 A 8/13 -, juris). Ob die Abwahl des Klägers als Bürgermeister der Beklagten und seiner daraus folgenden Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine solche Beendigung ist, kann offen bleiben.

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Allein die Beendigung des Dienstverhältnisses reicht für einen Abgeltungsanspruch aber jedenfalls nicht aus. Zwar ergibt sich das nicht unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG. Allerdings lässt sich der Regelung entnehmen, dass eine Vergütung des Urlaubs die Ausnahme sein soll. Dementsprechend hat der EuGH in seiner grundlegenden Entscheidung Schultz-Hoff festgestellt, dass das nationale Recht sogar Verfallsregelungen hinsichtlich des Urlaubs vorsehen kann (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris). Nur in dem Ausnahmefall, dass es dem Arbeitnehmer bzw. Beamten unmöglich war, seinen Urlaub während des gesamten Bezugszeitraums zu nehmen, steht ihm ein Vergütungsanspruch zu (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris; U. v. 03.05.2012 - C-337/10- juris; U. v. 12.06.2014 - C-118/13 - , juris). Sämtlichen Entscheidungen des EuGH und des BVerwG lagen Fälle zugrunde, in denen der Arbeitnehmer oder Beamte vor dem Ende des Arbeits- oder Dienstverhältnisses arbeits- bzw. dienstunfähig krank gewesen ist. Es spricht daher einiges dafür, dass für den Anspruch auf Urlaubsabgeltung die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme des Urlaubs während des Bezugszeitraums auf einer Dienstunfähigkeit infolge Krankheit beruhen muss. Eine solche Dienstunfähigkeit lag beim Kläger unstreitig nicht vor.

35

Ob die Dienstunfähigkeit infolge Krankheit vor dem Ende des Dienstverhältnisses zwingende Voraussetzung für den europarechtlichen Vergütungsanspruch ist oder ob daneben die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme des Urlaubs auf anderen Gründen beruhen kann, kann hier indes dahinstehen. Dem Kläger war es unter keinem Gesichtspunkt unmöglich, seinen Urlaub zu nehmen. Es mag zwar zutreffen, dass die Abwahl des Klägers als Bürgermeister der Beklagten überraschend war. Die Amtszeit eines Bürgermeisters ist jedoch nach § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO von vornherein auf acht Jahre beschränkt und eine neue Amtszeit ist an eine Wiederwahl gebunden. Daher war es dem Kläger auch bekannt, dass seine Amtszeit grundsätzlich mit Ablauf der Wahlperiode endet. Die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme kann dabei nicht so verstanden werden, dass mit Ende des Dienstverhältnisses noch Urlaubstage vorhanden sind, die dann wegen der fehlenden Weiterbeschäftigung nicht genommen werden können. Das wäre praktisch immer der Fall und würde dem Charakter der Urlaubsabgeltung als Ausnahmefall widersprechen. Vielmehr müssen besondere Umstände hinzutreten, die faktisch dazu führen, dass ein Beamter Urlaub nicht in Anspruch nehmen kann. Eine hohe Arbeitsbelastung kann kein besonderer Umstand in diesem Sinne sein. Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG bezweckt gerade, dass ein Arbeitnehmer oder Beamter auch bei hoher Arbeitsbelastung seinen Urlaub nehmen soll. Er soll sich erholen. Dadurch soll seine dauerhafte Gesundheit und Dienstfähigkeit sichergestellt werden (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris). Der Kläger hätte daher seine Urlaubsplanung am Zeitraum der Wahlperiode ausrichten müssen.

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3. Selbst wenn man im vorliegenden Fall einen Vergütungsanspruch dem Grunde nach anerkennen würde, wäre die Höhe nicht gerechtfertigt. Angesichts der gesetzlichen Verfallsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO, die durch einen Gemeinderatsbeschluss nicht außer Kraft gesetzt werden kann, konnte kein Anspruch für 81 Tage bestehen. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass übrige Urlaubstage am 30.09. des Folgejahres verfallen. Daraus folgt, dass maximal 30 Tage in ein Folgejahr übertragen werden können, so dass im Folgejahr höchstens 60 Urlaubstage zur Verfügung stehen. Da der Kläger aber in den Jahren 2009 bis 2011 ausweislich seiner Urlaubskarten auch Urlaub genommen hat, ist die Anzahl der übrigen Urlaubstage noch geringer. Es kann aber angesichts des bereits fehlenden Anspruchs dem Grunde nach dahinstehen, wie viele Urlaubstage zum Ende der Amtszeit des Klägers noch vorhanden waren.

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4. Auch die Einwendungen des Klägers führen zu keinem Ausschluss des Rückforderungsanspruchs der Beklagten nach § 15 Abs. 2 LBesGBW.

38

a) § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW verweist in diesem Zusammenhang auf die Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Davon erfasst ist grundsätzlich auch § 818 Abs. 3 BGB, wonach ein Rückforderungsanspruch ausscheidet, wenn der Leistungsempfänger nicht mehr bereichert ist. Der Kläger hat sich auch auf Entreicherung berufen und diverse Positionen geltend gemacht, für die er nach seinem Vortrag die erhaltene Urlaubsabgeltung verbraucht hat. Insbesondere seien dies Darlehensraten seiner Eigenheimsfinanzierung sowie seine allgemeinen Lebenshaltungskosten und die seiner Familie.

39

Es kann offen bleiben, ob der Kläger hinsichtlich der einzelnen Positionen tatsächlich entreichert ist oder ob er sich Aufwendungen erspart hat, so dass diese Ersparnis immer noch in seinem Vermögen vorhanden ist. Der Kläger kann sich im vorliegenden Fall jedenfalls nicht auf den Einwand der Entreicherung berufen. Dabei kann dahinstehen, ob dieser Ausschluss bereits aus §§ 819 Abs. 1, 818 Abs. 4 BGB folgt. Danach kann sich der Leistungsempfänger nicht auf Entreicherung berufen, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Voraussetzung ist demnach die positive Kenntnis vom Fehlen des Rechtsgrundes für die Leistung. Hier spricht einiges dafür, dass eine solche Kenntnis beim Kläger vorlag. Nach eigenen Angaben hat er im Rahmen der Beratung vor dem Gemeinderatsbeschluss im Februar 2011 seine Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der geplanten Regelung mit dem Besoldungsrecht geäußert. Jedenfalls ist der Einwand der Entreicherung aber nach § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesGBW ausgeschlossen. Danach steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Das bedeutet, dass auch dann der Einwand der Entreicherung ausgeschlossen ist, wenn der Mangel des rechtlichen Grundes dem Empfänger infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt geblieben ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2014 - 2 C 15/10 -, juris). Der Kläger hat hier nicht nur wie bereits erwähnt seine Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vor der Beschlussfassung geäußert. Als langjähriger Bürgermeister und Verwaltungsbeamter hatte er auch alle notwendigen Fähigkeiten und Erfahrungen, dies zu erkennen. Als damaliger Bürgermeister der Beklagten war er darüber hinaus gem. § 43 Abs. 2 GemO verpflichtet, Gemeinderatsbeschlüsse auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu beanstanden. Er hat damit zumindest seine Sorgfaltspflichten in besonders grobem Maße außer Acht gelassen.

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b) Die Rückforderung durch die Beklagte ist hier auch nicht nach § 814 BGB ausgeschlossen. Danach kann das Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn auch der Leistende den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Es bedarf keiner Entscheidung, ob auch die Beklagte die Rechtswidrigkeit der Urlaubsabgeltungszahlung kannte. § 814 BGB ist im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW nicht anwendbar. Zwar verweist § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW grundsätzlich auf die bereicherungsrechtlichen Vorschriften des BGB. Nach dem Sinn und Zweck des § 15 Abs. 2 LBesGBW betrifft dies aber nur die Rechtsfolgen des Anspruchs. § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW regelt selbst abschließend die Voraussetzungen des Rückforderungsanspruchs und damit das „Ob“ eines Anspruchs. § 814 BGB betrifft aber auch das Bestehen des Anspruchs an sich und nicht seine Rechtsfolgen (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.2002 - 2 C 2/01 -, juris). Hinzu kommt, dass der Rückforderungsanspruch nach § 15 Abs. 2 LBesGBW dazu dient, öffentliche Gelder zurückzuerlangen. Die dahinter stehenden öffentlichen Haushaltsinteressen lassen es nicht zu, dass eine Rückforderung nicht möglich ist, wenn auch der auszahlende Dienstherr die Rechtswidrigkeit der Zahlung kannte. Zudem verpflichtet auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu einer Rückforderung trotz Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes.

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5. Schließlich besteht der Rückforderungsanspruch auch in der geltend gemachten Höhe. Die Beklagte hat hier zu Recht den an den Kläger gezahlten Bruttobetrag zurückgefordert. Dadurch, dass die Beklagte bei der Auszahlung Steuern abgeführt hat, hat sie den Kläger von seiner eigenen Steuerschuld befreit. Darin ist ebenfalls eine Bereicherung zu sehen (vgl. BVerwG, U. v. 12.05.1966 - II C 197.62 -, juris). Dem Kläger bleibt es unbenommen, seine Rückzahlung nachträglich steuerlich geltend zu machen.

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6. Auch die nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesGBW zu treffende Billigkeitsentscheidung ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat die finanzielle Situation des Klägers sowie seine vielen Überstunden als Bürgermeister der Beklagten berücksichtigt. Daher hat sie darauf verzichtet, Zinsen einzufordern und dem Kläger eine Ratenzahlung eingeräumt. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung kann es dagegen nicht zu einem Ausschluss des Rückforderungsanspruchs führen, dass womöglich auch die Beklagte einen Verursachungsbeitrag für die Auszahlung der Urlaubsabgeltung leistete. Dies ergibt sich zum einen wie bereits erwähnt aus den hinter dem Rückforderungsanspruch stehenden öffentlichen Interessen, insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Zum anderen ist der Verursachungsbeitrag der Beklagten hier fraglich. Zwar erfolgte die Auszahlung durch die Beklagte. Diese Auszahlung hat der Kläger aber erst durch seine E-Mail vom 14.05.2011 veranlasst. Dass dabei ungeprüft 81 Resturlaubstage als Grundlage für die Auszahlung herangezogen wurden, kann dabei keinen Mitverschuldensanteil der Beklagten begründen. Die Zahl basiert auf den geführten Urlaubskarten, welche der Kläger als Leiter der Gemeindeverwaltung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 GemO zu überwachen hatte.

II.

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Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn man die Urlaubsabgeltungszahlung nicht als Bezüge im Sinne des LBesGBW ansieht und damit den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch als Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid heranzieht.

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1. In diesem Fall wird die Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid ausgetauscht, da sich die Beklagte den Bescheid explizit auf § 15 Abs. 2 LBesG stützt. Dies ist hier möglich. Die Rückforderungsentscheidung verändert sich dadurch nicht in ihrem Wesen, da auch der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch zur Anwendung bereicherungsrechtlicher Grundsätze führt und damit die Anspruchsvoraussetzungen überwiegend gleich sind (vgl. BVerwG, U. v. 21.11.1989 - 9 C 28/89 -, juris; VGH BW, U. v. 16.06.2014 - 9 S 1273/13 -, juris).

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2. Die Beklagte konnte auch unter Zugrundelegung eines allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs die Urlaubsabgeltungszahlung durch Verwaltungsakt zurückfordern. Zwar handelt es sich dabei um keinen originär beamtenrechtlichen Anspruch. Allerdings ist im konkreten Fall dennoch das Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherren betroffen. Eine Vergütung für Resturlaubstage betrifft die Rechte und Pflichten aus diesem Verhältnis, auch wenn es für die Rückforderung solcher Zahlungen keinen speziell geregelten Anspruch gibt. Wie bereits erwähnt folgt aus diesem Subordinationsverhältnis die Befugnis des Dienstherren, die Rechte und Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt zu regeln.

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3. Die Tatbestandsvoraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches liegen hier vor. Im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses ist eine Vermögensverschiebung ohne rechtlichen Grund erfolgt (vgl. BVerwG, U. v. 21.09.1966 - V C 155.65 - juris). Die Beklagte hat die Urlaubsabgeltungszahlung an den Kläger im Rahmen seines Dienstverhältnisses ohne Rechtsgrund geleistet. Wie oben dargelegt ist die einzig mögliche Rechtsgrundlage der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 08.02.2011. Dieser ist aber auch unter der Prämisse, dass die Urlaubsabgeltung keine Besoldung darstellt, rechtswidrig.

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Dies folgt zum einen daraus, dass in § 25 a Abs. 1 Satz 1 AzUVO ausdrücklich für einen bestimmten Fall ein Vergütungsanspruch geregelt ist. Dieser setzt aber voraus, dass der Beamte vor Dienstende dienstunfähig krank gewesen ist. Aus der Systematik der Verordnung ergibt sich, dass in sonstigen Fällen kein Vergütungsanspruch besteht. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis würde umgangen, wenn durch Gemeinderatsbeschlüsse abweichende Regelungen getroffen werden könnten. Insofern gilt der Vorrang des Gesetzes.

48

Zwar war zum Zeitpunkt des Erlasses des Gemeinderatsbeschlusses § 25a AzUVO noch nicht in Kraft. Dies führt aber zu keinem anderen Ergebnis. Zu dieser Zeit war überhaupt kein Urlaubsvergütungsanspruch geregelt. Da es sich hierbei aber weiterhin um einen Anspruch aus dem Beamtenverhältnis handelt, gilt auch hier der unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG herzuleitende Gesetzesvorbehalt im Beamtenverhältnis. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne dieser Norm gehört es, dass allein der Gesetzgeber die Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis regelt (vgl. BVerwG, U. v. 26.11.1992 - 2 C 11/92 -, juris). Es ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht möglich, dass ein Gemeinderatsbeschluss derartige Regelungen trifft.

49

4. Auch in Bezug auf die Einwendungen des Klägers ergibt sich im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nichts anderes. Auch hier kann sich der Kläger nicht auf Entreicherung gem. § 818 Abs. 3 BGB berufen, da hier ebenfalls bei grob fahrlässiger Unkenntnis des Mangels dieser Einwand ausgeschlossen ist. Dies ergibt sich zwar nicht explizit aus dem Gesetz, jedoch aus dem im öffentlichen Recht maßgeblichen Vertrauensschutzprinzip. Vertrauen ist aber nicht schutzwürdig, wenn der Empfänger einer Leistung grob fahrlässig ihre Rechtswidrigkeit nicht kennt (vgl. BVerwG, U. v. 12.03.1985 - 7 C 48/82 - , juris). Dieser Gedanke ist in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LVwVfG niedergelegt und spiegelt sich auch in § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesGBW wider.

50

Der Kläger kann sich ebenfalls nicht auf § 814 BGB berufen, da diese Vorschrift auch bei einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht maßgeblich ist. Dies folgt wie oben daraus, dass es um eine Rückforderung öffentlicher Gelder geht, und aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. Thür. OVG, U. v. 17.12.2002 - 2 KO 701/00 -, juris).

51

Auch eine Einschränkung des Rückforderungsanspruchs unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben kommt vorliegend nicht in Betracht.

III.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

23

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

24

Der Rückforderungsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Er konnte hier entweder auf § 15 Abs. 2 LBesGBW (I.) oder auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (II.) als Rechtsgrundlage gestützt werden.

26

§ 48 LVwVfG kommt dagegen nicht als Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid in Betracht. Im Zusammenhang mit der Urlaubsabgeltungszahlung erging kein Verwaltungsakt. Auch in der Gehaltsmitteilung vom August 2011, in der die Zahlung aufgeführt ist, liegt kein Verwaltungsakt (vgl. OVG NRW, U. v. 17.12.1973 - VII A 1200/71 -, DÖV 1974, 599). Sie hat lediglich informatorische Bedeutung und keine Regelungswirkung im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.

27

In beiden Fällen war hier die beklagte Gemeinde, vertreten durch ihren derzeitigen Bürgermeister als ehemaliger Dienstherr des Klägers, berechtigt, die an den Kläger ausgezahlte Urlaubsabgeltung zurückzufordern. Nach § 126 Abs. 1 Satz 1 GemO ist zwar grundsätzlich die Rechtsaufsichtsbehörde zuständig für die Geltendmachung von Ansprüchen einer Gemeinde gegen ihren Bürgermeister. Die Norm ist aber nur auf amtierende Bürgermeister anwendbar (vgl. VGH BW, U. v. 05.03.1982 - IV 301/79 -, NVwZ 1983, 482 ff.). Der Kläger ist jedoch der ehemalige Bürgermeister der Beklagten.

I.

28

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW können zu viel gezahlte Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zurückgefordert werden. Zwar ermächtigt diese Norm nicht explizit zu einer Rückforderung durch Verwaltungsakt, jedoch ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Dienstherr im durch das Über- und Unterordnungsverhältnis geprägten Beamtenverhältnis sämtliche Rechte und Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt regeln kann (vgl. BVerwG, U. v. 11.03.1971 - II C 36.68 -, juris).

29

1. § 15 Abs. 2 LBesGBW setzt als Gegenstand der Rückforderung voraus, dass es sich um Bezüge handeln muss, die zu viel gezahlt wurden. „Zu viel gezahlt“ ist dabei als „ohne Rechtsgrund erhalten“ auszulegen (vgl. für den ähnlich lautenden § 87 Abs. 2 BBG BVerwG, U.v. 24.04.1959 - VI C 91.57 -, juris). Welche Leistungen „Bezüge“ im Sinne des Landesbesoldungsgesetzes darstellen, definiert grundsätzlich § 1 Abs. 2 und Abs. 3 LBesGBW abschließend. Der Begriff der Bezüge ist dabei mit dem der Besoldung prinzipiell gleichzusetzen. Unter diesen so formal verstandenen Begriff fällt die hier streitgegenständliche Urlaubsabgeltungszahlung nicht, da eine solche Leistung nicht in § 1 Abs. 2, Abs. 3 LBesGBW erwähnt ist. Im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW könnte der Begriff der Bezüge aber weiter zu verstehen sein, da von der Norm alle rechtsgrundlos erlangten und damit auch vom Gesetz nicht vorgesehenen Bezüge zurückgefordert werden können sollen. Ob eine Urlaubsabgeltungszahlung unter einen solchen eher materiell-rechtlich zu verstehenden Begriff fällt, kann aber dahinstehen. Handelt es sich nicht um Bezüge im Sinne von § 15 Abs. 2 LBesGBW, ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch die maßgebliche Rechtsgrundlage. Auch nach dieser Rechtsgrundlage konnte hier die Beklagte den ausgezahlten Betrag zurückfordern (siehe unter II.).

30

2. Geht man davon aus, dass es sich bei der Urlaubsabgeltungszahlung um Bezüge im Sinne des LBesG handelt, sind diese „zu viel gezahlt“ und damit ohne Rechtsgrund erfolgt.

31

a) § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO kann nicht Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltung sein. Danach besteht nur dann ein Vergütungsanspruch, wenn ein Beamter seinen Urlaub wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht nehmen konnte. Für eine Dienstunfähigkeit des Klägers im maßgeblichen Zeitraum ist nichts ersichtlich.

32

b) Auch der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 08.02.2011 kann nicht als Rechtsgrundlage dienen, da er rechtswidrig ist. Darin heißt es unter anderem, dass Beschäftigte/Bedienstete der Beklagten, die vor dem 31.12.2014 aus dem Arbeits- oder Dienstverhältnis ausscheiden, ihren Resturlaub garantiert vergütet erhalten. Diese Regelung verstößt gegen § 3 LBesGBW, wenn man eine Urlaubsabgeltungszahlung als Bezüge im Sinne des Besoldungsrechts versteht. Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem Gemeinderatsbeschluss um eine Zusicherung i. S. v. § 3 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW. Daran bestehen hier Zweifel, da der Wortlaut es nahe legt, dass es sich dabei um eine individuelle Absprache handeln muss. Das trifft aber bei dem Gemeinderatsbeschluss, der sich an alle Beschäftigten und Bediensteten der Beklagten richtet, nicht zu. Jedenfalls liegt aber ein Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW vor, wenn man den Gemeinderatsbeschluss eher als abstrakt-generelle Regelung begreift. Danach dürfen andere als die nach dem LBesGBW geregelten Besoldungsbestandteile nicht gewährt werden.

33

c) Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich kein Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltungszahlung herleiten. Nach der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ein Urlaubsabgeltungsanspruch auch für einen Beamten, wenn das Dienstverhältnis endet und dem Beamten es unmöglich war, seinen Mindesturlaub zu nehmen (vgl. EuGH, U. v. 03.05.2012 - C-337/10-, juris; BVerwG, U. v. 26.07.2012 - 2 C 29.11 -, juris). Zwar ist es nach der jüngeren Rechtsprechung des BVerwG unerheblich, aus welchem Grund das Dienstverhältnis beendet wurde und aus wessen Verantwortungsbereich der Beendigungsgrund stammt (vgl. BVerwG, U. v. 30.04.2014 - 2 A 8/13 -, juris). Ob die Abwahl des Klägers als Bürgermeister der Beklagten und seiner daraus folgenden Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine solche Beendigung ist, kann offen bleiben.

34

Allein die Beendigung des Dienstverhältnisses reicht für einen Abgeltungsanspruch aber jedenfalls nicht aus. Zwar ergibt sich das nicht unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG. Allerdings lässt sich der Regelung entnehmen, dass eine Vergütung des Urlaubs die Ausnahme sein soll. Dementsprechend hat der EuGH in seiner grundlegenden Entscheidung Schultz-Hoff festgestellt, dass das nationale Recht sogar Verfallsregelungen hinsichtlich des Urlaubs vorsehen kann (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris). Nur in dem Ausnahmefall, dass es dem Arbeitnehmer bzw. Beamten unmöglich war, seinen Urlaub während des gesamten Bezugszeitraums zu nehmen, steht ihm ein Vergütungsanspruch zu (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris; U. v. 03.05.2012 - C-337/10- juris; U. v. 12.06.2014 - C-118/13 - , juris). Sämtlichen Entscheidungen des EuGH und des BVerwG lagen Fälle zugrunde, in denen der Arbeitnehmer oder Beamte vor dem Ende des Arbeits- oder Dienstverhältnisses arbeits- bzw. dienstunfähig krank gewesen ist. Es spricht daher einiges dafür, dass für den Anspruch auf Urlaubsabgeltung die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme des Urlaubs während des Bezugszeitraums auf einer Dienstunfähigkeit infolge Krankheit beruhen muss. Eine solche Dienstunfähigkeit lag beim Kläger unstreitig nicht vor.

35

Ob die Dienstunfähigkeit infolge Krankheit vor dem Ende des Dienstverhältnisses zwingende Voraussetzung für den europarechtlichen Vergütungsanspruch ist oder ob daneben die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme des Urlaubs auf anderen Gründen beruhen kann, kann hier indes dahinstehen. Dem Kläger war es unter keinem Gesichtspunkt unmöglich, seinen Urlaub zu nehmen. Es mag zwar zutreffen, dass die Abwahl des Klägers als Bürgermeister der Beklagten überraschend war. Die Amtszeit eines Bürgermeisters ist jedoch nach § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO von vornherein auf acht Jahre beschränkt und eine neue Amtszeit ist an eine Wiederwahl gebunden. Daher war es dem Kläger auch bekannt, dass seine Amtszeit grundsätzlich mit Ablauf der Wahlperiode endet. Die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme kann dabei nicht so verstanden werden, dass mit Ende des Dienstverhältnisses noch Urlaubstage vorhanden sind, die dann wegen der fehlenden Weiterbeschäftigung nicht genommen werden können. Das wäre praktisch immer der Fall und würde dem Charakter der Urlaubsabgeltung als Ausnahmefall widersprechen. Vielmehr müssen besondere Umstände hinzutreten, die faktisch dazu führen, dass ein Beamter Urlaub nicht in Anspruch nehmen kann. Eine hohe Arbeitsbelastung kann kein besonderer Umstand in diesem Sinne sein. Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG bezweckt gerade, dass ein Arbeitnehmer oder Beamter auch bei hoher Arbeitsbelastung seinen Urlaub nehmen soll. Er soll sich erholen. Dadurch soll seine dauerhafte Gesundheit und Dienstfähigkeit sichergestellt werden (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris). Der Kläger hätte daher seine Urlaubsplanung am Zeitraum der Wahlperiode ausrichten müssen.

36

3. Selbst wenn man im vorliegenden Fall einen Vergütungsanspruch dem Grunde nach anerkennen würde, wäre die Höhe nicht gerechtfertigt. Angesichts der gesetzlichen Verfallsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO, die durch einen Gemeinderatsbeschluss nicht außer Kraft gesetzt werden kann, konnte kein Anspruch für 81 Tage bestehen. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass übrige Urlaubstage am 30.09. des Folgejahres verfallen. Daraus folgt, dass maximal 30 Tage in ein Folgejahr übertragen werden können, so dass im Folgejahr höchstens 60 Urlaubstage zur Verfügung stehen. Da der Kläger aber in den Jahren 2009 bis 2011 ausweislich seiner Urlaubskarten auch Urlaub genommen hat, ist die Anzahl der übrigen Urlaubstage noch geringer. Es kann aber angesichts des bereits fehlenden Anspruchs dem Grunde nach dahinstehen, wie viele Urlaubstage zum Ende der Amtszeit des Klägers noch vorhanden waren.

37

4. Auch die Einwendungen des Klägers führen zu keinem Ausschluss des Rückforderungsanspruchs der Beklagten nach § 15 Abs. 2 LBesGBW.

38

a) § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW verweist in diesem Zusammenhang auf die Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Davon erfasst ist grundsätzlich auch § 818 Abs. 3 BGB, wonach ein Rückforderungsanspruch ausscheidet, wenn der Leistungsempfänger nicht mehr bereichert ist. Der Kläger hat sich auch auf Entreicherung berufen und diverse Positionen geltend gemacht, für die er nach seinem Vortrag die erhaltene Urlaubsabgeltung verbraucht hat. Insbesondere seien dies Darlehensraten seiner Eigenheimsfinanzierung sowie seine allgemeinen Lebenshaltungskosten und die seiner Familie.

39

Es kann offen bleiben, ob der Kläger hinsichtlich der einzelnen Positionen tatsächlich entreichert ist oder ob er sich Aufwendungen erspart hat, so dass diese Ersparnis immer noch in seinem Vermögen vorhanden ist. Der Kläger kann sich im vorliegenden Fall jedenfalls nicht auf den Einwand der Entreicherung berufen. Dabei kann dahinstehen, ob dieser Ausschluss bereits aus §§ 819 Abs. 1, 818 Abs. 4 BGB folgt. Danach kann sich der Leistungsempfänger nicht auf Entreicherung berufen, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Voraussetzung ist demnach die positive Kenntnis vom Fehlen des Rechtsgrundes für die Leistung. Hier spricht einiges dafür, dass eine solche Kenntnis beim Kläger vorlag. Nach eigenen Angaben hat er im Rahmen der Beratung vor dem Gemeinderatsbeschluss im Februar 2011 seine Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der geplanten Regelung mit dem Besoldungsrecht geäußert. Jedenfalls ist der Einwand der Entreicherung aber nach § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesGBW ausgeschlossen. Danach steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Das bedeutet, dass auch dann der Einwand der Entreicherung ausgeschlossen ist, wenn der Mangel des rechtlichen Grundes dem Empfänger infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt geblieben ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2014 - 2 C 15/10 -, juris). Der Kläger hat hier nicht nur wie bereits erwähnt seine Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vor der Beschlussfassung geäußert. Als langjähriger Bürgermeister und Verwaltungsbeamter hatte er auch alle notwendigen Fähigkeiten und Erfahrungen, dies zu erkennen. Als damaliger Bürgermeister der Beklagten war er darüber hinaus gem. § 43 Abs. 2 GemO verpflichtet, Gemeinderatsbeschlüsse auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu beanstanden. Er hat damit zumindest seine Sorgfaltspflichten in besonders grobem Maße außer Acht gelassen.

40

b) Die Rückforderung durch die Beklagte ist hier auch nicht nach § 814 BGB ausgeschlossen. Danach kann das Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn auch der Leistende den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Es bedarf keiner Entscheidung, ob auch die Beklagte die Rechtswidrigkeit der Urlaubsabgeltungszahlung kannte. § 814 BGB ist im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW nicht anwendbar. Zwar verweist § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW grundsätzlich auf die bereicherungsrechtlichen Vorschriften des BGB. Nach dem Sinn und Zweck des § 15 Abs. 2 LBesGBW betrifft dies aber nur die Rechtsfolgen des Anspruchs. § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW regelt selbst abschließend die Voraussetzungen des Rückforderungsanspruchs und damit das „Ob“ eines Anspruchs. § 814 BGB betrifft aber auch das Bestehen des Anspruchs an sich und nicht seine Rechtsfolgen (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.2002 - 2 C 2/01 -, juris). Hinzu kommt, dass der Rückforderungsanspruch nach § 15 Abs. 2 LBesGBW dazu dient, öffentliche Gelder zurückzuerlangen. Die dahinter stehenden öffentlichen Haushaltsinteressen lassen es nicht zu, dass eine Rückforderung nicht möglich ist, wenn auch der auszahlende Dienstherr die Rechtswidrigkeit der Zahlung kannte. Zudem verpflichtet auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu einer Rückforderung trotz Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes.

41

5. Schließlich besteht der Rückforderungsanspruch auch in der geltend gemachten Höhe. Die Beklagte hat hier zu Recht den an den Kläger gezahlten Bruttobetrag zurückgefordert. Dadurch, dass die Beklagte bei der Auszahlung Steuern abgeführt hat, hat sie den Kläger von seiner eigenen Steuerschuld befreit. Darin ist ebenfalls eine Bereicherung zu sehen (vgl. BVerwG, U. v. 12.05.1966 - II C 197.62 -, juris). Dem Kläger bleibt es unbenommen, seine Rückzahlung nachträglich steuerlich geltend zu machen.

42

6. Auch die nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesGBW zu treffende Billigkeitsentscheidung ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat die finanzielle Situation des Klägers sowie seine vielen Überstunden als Bürgermeister der Beklagten berücksichtigt. Daher hat sie darauf verzichtet, Zinsen einzufordern und dem Kläger eine Ratenzahlung eingeräumt. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung kann es dagegen nicht zu einem Ausschluss des Rückforderungsanspruchs führen, dass womöglich auch die Beklagte einen Verursachungsbeitrag für die Auszahlung der Urlaubsabgeltung leistete. Dies ergibt sich zum einen wie bereits erwähnt aus den hinter dem Rückforderungsanspruch stehenden öffentlichen Interessen, insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Zum anderen ist der Verursachungsbeitrag der Beklagten hier fraglich. Zwar erfolgte die Auszahlung durch die Beklagte. Diese Auszahlung hat der Kläger aber erst durch seine E-Mail vom 14.05.2011 veranlasst. Dass dabei ungeprüft 81 Resturlaubstage als Grundlage für die Auszahlung herangezogen wurden, kann dabei keinen Mitverschuldensanteil der Beklagten begründen. Die Zahl basiert auf den geführten Urlaubskarten, welche der Kläger als Leiter der Gemeindeverwaltung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 GemO zu überwachen hatte.

II.

43

Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn man die Urlaubsabgeltungszahlung nicht als Bezüge im Sinne des LBesGBW ansieht und damit den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch als Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid heranzieht.

44

1. In diesem Fall wird die Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid ausgetauscht, da sich die Beklagte den Bescheid explizit auf § 15 Abs. 2 LBesG stützt. Dies ist hier möglich. Die Rückforderungsentscheidung verändert sich dadurch nicht in ihrem Wesen, da auch der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch zur Anwendung bereicherungsrechtlicher Grundsätze führt und damit die Anspruchsvoraussetzungen überwiegend gleich sind (vgl. BVerwG, U. v. 21.11.1989 - 9 C 28/89 -, juris; VGH BW, U. v. 16.06.2014 - 9 S 1273/13 -, juris).

45

2. Die Beklagte konnte auch unter Zugrundelegung eines allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs die Urlaubsabgeltungszahlung durch Verwaltungsakt zurückfordern. Zwar handelt es sich dabei um keinen originär beamtenrechtlichen Anspruch. Allerdings ist im konkreten Fall dennoch das Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherren betroffen. Eine Vergütung für Resturlaubstage betrifft die Rechte und Pflichten aus diesem Verhältnis, auch wenn es für die Rückforderung solcher Zahlungen keinen speziell geregelten Anspruch gibt. Wie bereits erwähnt folgt aus diesem Subordinationsverhältnis die Befugnis des Dienstherren, die Rechte und Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt zu regeln.

46

3. Die Tatbestandsvoraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches liegen hier vor. Im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses ist eine Vermögensverschiebung ohne rechtlichen Grund erfolgt (vgl. BVerwG, U. v. 21.09.1966 - V C 155.65 - juris). Die Beklagte hat die Urlaubsabgeltungszahlung an den Kläger im Rahmen seines Dienstverhältnisses ohne Rechtsgrund geleistet. Wie oben dargelegt ist die einzig mögliche Rechtsgrundlage der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 08.02.2011. Dieser ist aber auch unter der Prämisse, dass die Urlaubsabgeltung keine Besoldung darstellt, rechtswidrig.

47

Dies folgt zum einen daraus, dass in § 25 a Abs. 1 Satz 1 AzUVO ausdrücklich für einen bestimmten Fall ein Vergütungsanspruch geregelt ist. Dieser setzt aber voraus, dass der Beamte vor Dienstende dienstunfähig krank gewesen ist. Aus der Systematik der Verordnung ergibt sich, dass in sonstigen Fällen kein Vergütungsanspruch besteht. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis würde umgangen, wenn durch Gemeinderatsbeschlüsse abweichende Regelungen getroffen werden könnten. Insofern gilt der Vorrang des Gesetzes.

48

Zwar war zum Zeitpunkt des Erlasses des Gemeinderatsbeschlusses § 25a AzUVO noch nicht in Kraft. Dies führt aber zu keinem anderen Ergebnis. Zu dieser Zeit war überhaupt kein Urlaubsvergütungsanspruch geregelt. Da es sich hierbei aber weiterhin um einen Anspruch aus dem Beamtenverhältnis handelt, gilt auch hier der unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG herzuleitende Gesetzesvorbehalt im Beamtenverhältnis. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne dieser Norm gehört es, dass allein der Gesetzgeber die Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis regelt (vgl. BVerwG, U. v. 26.11.1992 - 2 C 11/92 -, juris). Es ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht möglich, dass ein Gemeinderatsbeschluss derartige Regelungen trifft.

49

4. Auch in Bezug auf die Einwendungen des Klägers ergibt sich im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nichts anderes. Auch hier kann sich der Kläger nicht auf Entreicherung gem. § 818 Abs. 3 BGB berufen, da hier ebenfalls bei grob fahrlässiger Unkenntnis des Mangels dieser Einwand ausgeschlossen ist. Dies ergibt sich zwar nicht explizit aus dem Gesetz, jedoch aus dem im öffentlichen Recht maßgeblichen Vertrauensschutzprinzip. Vertrauen ist aber nicht schutzwürdig, wenn der Empfänger einer Leistung grob fahrlässig ihre Rechtswidrigkeit nicht kennt (vgl. BVerwG, U. v. 12.03.1985 - 7 C 48/82 - , juris). Dieser Gedanke ist in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LVwVfG niedergelegt und spiegelt sich auch in § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesGBW wider.

50

Der Kläger kann sich ebenfalls nicht auf § 814 BGB berufen, da diese Vorschrift auch bei einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht maßgeblich ist. Dies folgt wie oben daraus, dass es um eine Rückforderung öffentlicher Gelder geht, und aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. Thür. OVG, U. v. 17.12.2002 - 2 KO 701/00 -, juris).

51

Auch eine Einschränkung des Rückforderungsanspruchs unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben kommt vorliegend nicht in Betracht.

III.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.