Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-15, Aktenzeichen 23 L 1277/16
ECLI:DE:VGD:2016:0715.23L1277.16.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der am 12. Mai 2016 erhobenen Klage gegen die Tierseuchenverfügung des Antragsgegners vom 22. September 2015, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. April 2016, wird hinsichtlich der Ziffern 1, 2 und 3 wiederhergestellt, im Übrigen angeordnet.

Die aufschiebende Wirkung des am 31. März 2016 erhobenen Widerspruchs gegen die Zwangsgeldfestsetzung des Antragsgegners vom 11. März 2016 wird angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

Der Streitwert wird auf 96.625,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der am 12. April 2016 gestellte Antrag hat Erfolg; er ist zulässig und begründet.

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1.

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Der Antrag zu 1 ist zulässig und begründet.

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Der Antrag zu 1 ist zulässig, insbesondere hat der Antragsteller das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Ein solches liegt grundsätzlich vor, wenn ein Antragsteller ein rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgt und ein einfacherer Weg als die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht zur Verfügung steht. Ein Rechtsschutzbedürfnis fehlt daher unter anderem bei Vorliegen besonderer Umstände, die das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen,

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BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1989 - 9 C 44/87 -, in: juris (Rn. 9).

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Derartige Umstände können etwa vorliegen, wenn die konkrete Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht dazu geeignet ist, die Situation des Antragstellers zu verbessern. Nach diesen Grundsätzen fehlt dem Antragsteller im Hinblick auf Ziffer 1 des Bescheides vom 22. September 2015 nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis; ein schutzwürdiges Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits besteht. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass sich die mit dem Bescheid gesetzte Rechtsfolge, die Entfernung der BHV1-Reagenten, unmittelbar aus einer Rechtsnorm ergäbe, sodass dem Bescheid nur deklaratorische Bedeutung zukäme und seine Anfechtung keinen Vorteil brächte. Die Verpflichtung zur Entfernung von Reagenten ergibt sich unmittelbar weder aus § 2 Abs. 2a der Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 (BHV1-VO Bund) noch aus § 6 Abs. 1 der Verordnung des Landes Nordrhein-Westfalen zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 (BHV1-VO NRW), sondern bedarf des Erlasses eines Verwaltungsaktes im Einzelfall.

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Die Verpflichtung ergibt sich nicht unmittelbar aus § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO Bund. Danach hat der Tierhalter Reagenten nach näherer Anweisung der zuständigen Behörde unverzüglich aus dem Bestand zu entfernen. Zwar enthält die Vorschrift damit die herbeizuführende Rechtsfolge „hat […] Reagenten […] zu entfernen“ bereits, anders als selbstvollziehende (bzw. „self-executing“) Normen wie etwa § 50 Aufenthaltsgesetz macht sie die Verpflichtung jedoch ausdrücklich von einer Konkretisierung durch die zuständige Behörde abhängig. Die Entfernungspflicht auf Grundlage des § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO Bund tritt demnach erst nach entsprechender Konkretisierung durch die zuständige Behörde im Einzelfall ein. Dies gilt unabhängig davon, ob die Formulierung „nach näherer Anweisung“ in der Vorschrift als inhaltliche oder zeitliche Komponente verstanden wird, denn in beiden Fällen stellt das Vorliegen eines konkretisierenden Verwaltungsaktes eine tatbestandliche Voraussetzung der Entfernungspflicht dar. Mit erfolgreicher Anfechtung der behördlichen Anordnung im Einzelfall entfiele die Pflicht zum Entfernen von Reagenten.

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Die Pflicht zur Abschaffung der Reagenten ergibt sich auch nicht unmittelbar aus § 6 Abs. 1 Satz 3 BHV1-VO NRW. Danach sind zwar nach dem 31. Dezember 2015 Reagenten unverzüglich zu entfernen. Die Vorschrift ist jedoch unwirksam, weil sie mit höherrangigem Recht nicht im Einklang steht. Dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW kam die erforderliche Normsetzungskompetenz nicht zu. Die Landesverordnung beruht auf § 38 Abs. 9 Halbsatz 1 Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) in Verbindung mit § 6 Abs. 1 TierGesG. Nach § 38 Abs. 9 Halbsatz 1 TierGesG können die Landesregierungen - oder die nach Landesrecht bestimmten Behörden -Rechtsverordnungen unter anderem nach § 6 Abs. 1 und 2 TierGesG erlassen, soweit das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft von seiner Befugnis keinen Gebrauch macht. Diese Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung durch das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW, das nach § 24 Abs. 1 Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten der Tiergesundheit, Tierseuchenbekämpfung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte sowie zur Übertragung von Ermächtigungen zum Erlass von Tierseuchenverordnungen NRW (Zuständigkeitsverordnung-Tiergesundheit NRW) zuständig ist, liegen nicht vor, weil das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft bereits abschließend von seiner Befugnis Gebrauch gemacht hat. Ungeachtet der Frage, ob sich dies auf alle Vorschriften der Landesverordnung auswirkt, gilt dies jedenfalls für die Regelung des § 6 Abs. 1 BHV1-VO NRW im Verhältnis zu § 2 Abs. 2a BHV1-VO Bund. Die letztgenannte Vorschrift hat die Entscheidung - Abschaffung aller BHV1-Reagenten - bereits getroffen und die nähere Ausgestaltung explizit den zuständigen Behörden im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 TierGesG - in Nordrhein-Westfalen nach § 1 Zuständigkeitsverordnung-Tiergesundheit NRW der jeweiligen Kreisordnungsbehörde - übertragen. Die in § 2 Abs. 2a BHV1-VO Bund getroffene Regelung ist sowohl hinsichtlich des betroffenen Tatbestandes (Vorliegen von BHV1-Reagenten) als auch hinsichtlich der Rechtsfolge (Entfernung nach Anweisung) abschließend. Hat das Bundesministerium demnach von seiner Regelungsbefugnis in abschließender Weise Gebrauch gemacht, könnte nach § 38 Abs. 10 Satz 1 TierGesG die Landesregierung nur bei Gefahr im Verzug durch Rechtsverordnungen (unter anderem) im Rahmen der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 TierGesG Vorschriften erlassen, die über die nach diesen Bestimmungen vom Bundesministerium erlassenen Vorschriften hinausgehen. Die Vorschrift findet ihre Zweckbestimmung allerdings nur in der möglichen Ergänzung der vom Bundesministerium erlassenen Rechtsvorschriften, soweit die darin enthaltenen Maßregeln im speziellen Tierseuchenfall nicht ausreichend sind,

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Bätza/Jentsch, Tierseuchenrecht in Deutschland und Europa, Band 1, Stand Februar 2016, § 38 TierGesG, Seite 328.

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Hiervon kann bei § 2 Abs. 2a BHV1-VO Bund jedoch schon deswegen nicht die Rede sein, weil die anzuordnende Maßnahme, die Entfernung von BHV1-Reagenten, in der Bundes- und Landesverordnung identisch ist und die BHV1-VO Bund durch die Auslagerung auf eine behördliche Anweisung im Einzelfall ein Instrumentarium bereithält, mit dem auch im einzelnen Tierseuchenfall adäquat reagiert werden kann.

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Der Antrag zu 1 ist auch begründet.

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Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht in den Fällen, in denen die Behörde ‑ wie hier der Antragsgegner zu Ziffern 1 und 2 - die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat, die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs (hier: der Klage vom 12. Mai 2016) wiederherstellen, wenn sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung als formell rechtswidrig erweist oder das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren einzig möglichen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweist, da an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung erweist sich als formell fehlerhaft und der Bescheid vom 22. September 2015 ist rechtswidrig, so dass an seiner sofortigen Vollziehung kein besonderes öffentliches Interesse bestehen kann.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell fehlerhaft. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 6 des Bescheides vom 22. September 2015 genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO schriftlich zu begründen. Dieses Begründungserfordernis soll insbesondere die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Die Behörde genügt den Anforderungen grundsätzlich schon dadurch, dass sie die nach ihrem Rechtsstandpunkt maßgeblichen Gründe für das Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses einzelfallbezogen und hinreichend nachvollziehbar benennt,

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OVG NRW, Beschluss vom 11. August 2003 - 19 B 898/03 -, in: juris (Rn. 2).

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Diesen Grundsätzen genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bescheid vom 22. September 2015 nicht. Der Antragsgegner hat die Anordnung damit begründet, dass zum Schutz der Allgemeinheit eine aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs nicht hingenommen werden könne. Die persönlichen Interessen des Antragstellers an einer aufschiebenden Wirkung bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung müssten hinter dem öffentlichen Interesse an einer unverzüglichen BHV1-Bekämpfung zurück stehen. Der darin allein enthaltende Hinweis auf die Notwendigkeit der unverzüglichen BHV1‑Bekämpfung stellt keine einzelfallbezogene Abwägung des Aussetzungsinteresses des Antragstellers mit einem besonderen Vollziehungsinteresse dar. Allein der Verweis auf das Vorliegen einer Tierseuche oder die grundsätzliche Notwendigkeit ihrer Bekämpfung genügt zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht. Wie sich aus § 37 TierGesG ergibt, kommt Rechtsbehelfen auch im Tierseuchenrecht im Grundsatz eine aufschiebende Wirkung zu. Allein in den in § 37 TierGesG genannten Fällen, denen jeweils eine besondere Eilbedürftigkeit innewohnt - wie etwa der Tötung infizierter Tiere nach Nr. 5 oder der Reinigung, Desinfektion oder Entwesung nach Nr. 7 -, kommt Rechtsbehelfen keine aufschiebende Wirkung zu. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass einem Rechtsbehelf im Tiergesundheitsrecht grundsätzlich aufschiebende Wirkung zukommt, so dass die hiervon abweichende Anordnung im Einzelfall nicht allein mit dem Vorliegen einer Tierseuche oder mit dem - nicht näher dargelegten - Erfordernis ihrer unverzüglichen Bekämpfung begründet werden kann,

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vgl. in parallel gelagerten Fällen mit einzelfallbezogener Begründung der behördlichen Anordnung: VG Aachen, Beschluss vom 22. Februar 2016 - 7 L 72/16 -, in: juris (Rn.7); VG Münster, Beschluss vom 15. Februar 2016 - 5 L 88/16 -, in: juris (Rn. 10).

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Nach einer an den Erfolgsaussichten orientierten Abwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheides vom 22. September 2015, denn dieser erweist sich bei summarischer Prüfung als rechtswidrig. Die Anordnung zu Ziffer 1 im Bescheid vom 22. September 2015, mit der der Antragsteller verpflichtet worden ist, die von ihm gehaltenen BHV1-Reagenten abzuschaffen, findet ihre Grundlage in § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO Bund. Danach hat - wie bereits dargelegt - der Tierhalter Reagenten nach näherer Anweisung der zuständigen Behörde unverzüglich aus dem Bestand zu entfernen. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen liegen zwar vor - der Antragsteller ist Halter von BHV1-Reagenten im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 3 BHV1-VO Bund und eine nähere Anordnung der zuständigen Behörde liegt vor -,

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vgl. zur Prüfung im Einzelnen VG Aachen, Beschluss vom 22. Februar 2016 - 7 L 72/16 -, in: juris; VG Münster, Beschluss vom 15. Februar 2016 - 5 L 88/16 -, in: juris,

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die im Ermessen der Behörde stehende Anordnung erweist sich bei der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung allerdings als ermessenfehlerhaft. Zwar sieht § 2 Abs. 2a BHV1-VO Bund nicht explizit ein behördliches Ermessen vor, ein solches ergibt sich jedoch hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Abschaffungspflicht aus dem Tatbestandsmerkmal der „näheren behördlichen Anordnung“. Da § 2 Abs. 2a BHV1-VO Bund selbst keine hinreichend bestimmte Frist für die Entfernung enthält,

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vgl. zur Unbestimmtheit der Frist „unverzüglich“ OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 1991 ‑ 4 B 3581/90 -, in: juris (Rn. 14); OVG NRW, Urteil vom 7. November 2006 - 13 A1314/06 (nicht veröffentlicht),

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hat die zuständige Behörde über die Setzung und Bemessung einer entsprechenden Frist zu entscheiden. Überdies ergibt sich ein entsprechendes Ermessen aus § 2 Abs. 2a Satz 2 BHV1-VO Bund, wonach die zuständige Behörde Ausnahmen zulassen kann, wenn alle Rinder geimpft sind. Kann die Behörde damit durchaus von der in § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO Bund zu treffenden Anordnung Ausnahmen vorsehen, so folgt hieraus ein ‑ wenn wohl auch eingeschränktes - Ermessen für die Maßnahme insgesamt,

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vgl. VG Aachen, Beschluss vom 22. Februar 2016 - 7 L 72/16 -, in: juris (Rn.20); im Ergebnis offenlassend VG Münster, Beschluss vom 15. Februar 2016 - 5 L 88/16 -, in: juris (Rn. 25).

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Steht die Maßnahme damit grundsätzlich im Ermessen der Behörde, prüft das Gericht gemäß § 114 VwGO nur, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Nicht in der dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise ist von dem Ermessen insbesondere dann Gebrauch gemacht, wenn die handelnde Behörde nicht alle Gesichtspunkte berücksichtigt hat, die dem Zweck der Ermächtigung entsprechend hätten berücksichtigt werden müssen oder wenn die Behörde zwar alle wesentlichen sachgemäßen Belange herangezogen hat, diese aber offensichtlich falsch gewichtet hat (sog. Ermessendefizit),

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vgl. Decker, in: BeckOK VwGO, Stand 1. April 2016, § 114 Rn. 21; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2016, § 114 VwGO Rn. 47.

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Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Anwendung des Ermessens hier als offensichtlich fehlerhaft. Der Antragsgegner ist ausweislich der Begründung der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 von tatsächlich nicht bestehenden rechtlichen Vorgaben ausgegangen und hat diesen damit ein Gewicht im Abwägungsprozess eingeräumt, das ihnen nicht zukommt.

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Der Antragsgegner hat die Begründung der Ermessenentscheidung damit eingeleitet, dass eine Impfung gegen die BHV1-Infektion nach § 3 BHV1-VO NRW seit dem 1. Juli 2015 verboten sei und die Behörde (nur) in den dort genannte Fällen Ausnahmen zulassen könne. Der Antragsgegner hat ferner darauf abgestellt, dass Reagenten nach dem 31. Dezember 2015 gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 BHV1-VO NRW „sowieso“ unverzüglich zu entfernen seien. Von dieser Verpflichtung könne nur unter den Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 BHV1-VO NRW eine Ausnahme zugelassen werden.

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Der Antragsgegner ist damit zum einen davon ausgegangen, dass Reagenten bis zum 31. Dezember 2015 abzuschaffen seien und - zum zweiten - Impfungen grundsätzlich nur noch unter den engen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 2 BHV1-VO NRW zulässig seien. Der Antragsgegner hat damit zum Ausdruck gebracht, diese Erwägungen für seine Abwägungsentscheidung als maßgeblich anzusehen. Dies findet in der Ermächtigungsgrundlage allerdings keine Stütze. Nach § 2 Abs. 2a Satz 2 BHV1-VO Bund kann die zuständige Behörde Ausnahmen von § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO Bund genehmigen, soweit alle Rinder des Bestandes entsprechend den Empfehlungen des Impfstoffherstellers mit Impfstoffen im Sinne des § 2 Abs. 1 BHV1-VO Bund geimpft werden und die geimpften Rinder regelmäßig nach den Empfehlungen des Impfstoffherstellers mit Impfstoffen im Sinne des § 2 Abs. 1 BHV1-VO Bund nachgeimpft werden. Die Vorschrift knüpft die Erteilung einer im Ermessen der zuständigen Behörde stehenden Ausnahme damit primär an den Impfstatus des betroffenen Rinderbestandes. Durch die Regelung soll der zuständigen Behörde, insbesondere z.B. in Fällen unbilliger Härte, die Möglichkeit eröffnet werden, Ausnahmen vom unverzüglichen Entfernen der Reagenten zu genehmigen; für diesen Fall sind dann aber alle Rinder des Bestandes zu impfen,

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Begründung zur zweiten Verordnung zur Änderung der BHV1-VO, BR-Drs. 94/15 Seite 25.

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Die Impfung von Reagenten ist nach der BHV1-VO Bund nicht zwingend untersagt. Im Gegensatz zu § 3 Abs. 1 BHV1-VO NRW verbietet die BHV1-VO Bund in § 2 Abs. 1a allein die Impfung von Rindern gegen die BHV1-Infektion in Regionen, die sich in einem von der EU-Kommission als BHV1-frei anerkannten Gebiet befinden (Anerkennung nach Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG). Die Regelung des § 2 Abs. 1a BHV1-VO Bund geht zurück auf Art. 3 Abs. 1 lit. c der Entscheidung der Kommission vom 15. Juli 2004 zur Umsetzung der Richtlinie 64/432/EWG des Rates hinsichtlich ergänzender Garantien im innergemeinschaftlichen Handel mit Rindern in Bezug auf die infektiöse bovine Rhinotracheitis und der Genehmigung der von einigen Mitgliedsstaaten vorgelegten Tilgungsprogramme. Das Land Nordrhein-Westfalen ist kein in diesem Sinne durch die EU-Kommission anerkanntes Gebiet; nach der BHV1-VO Bund besteht in Nordrhein-Westfalen folglich kein Impfverbot.

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Im Gegensatz zur BHV1-VO NRW enthält die BHV1-VO Bund auch keine Frist bis zu deren Ablauf BHV1-Reagenten abgeschafft sein müssen. Weder die Frist zur Abschaffung bis zum 31. Dezember 2015, noch das generelle Impfverbot lassen sich auf die BHV1-VO NRW stützen. Der Verweis auf die Regelung der BHV1-VO NRW verbietet sich schon deshalb, weil die Landesverordnung jedenfalls in den hier in Frage stehenden Teilen ihrerseits - wie bereits oben und soeben dargelegt - unwirksam ist. Das Bundesministerium hat von seiner nach § 6 Abs. 1 TierGesG eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht, so dass der Erlass der Landesverordnung auf Grundlage von § 38 Abs. 9 TierGesG nicht mehr möglich war. Entsprechend stellt sich auch die Heranziehung der Vorschriften über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Pflicht zur Entfernung von Reagenten nach § 6 Abs. 2 BHV1-VO NRW als fehlerhaft dar,

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andere Ansicht VG Münster, Beschluss vom 15. Februar 2016 - 5 L 88/16 -, in: juris (Rn. 26).

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Dadurch dass der Antragsgegner diese Aspekte als zwingende rechtliche Vorgaben angesehen hat, musste er konsequenterweise davon ausgehen, dass gegen die Entfernung der Reagenten sprechende Erwägungen - wie etwa die Möglichkeit der Impfung - überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt werden dürfen. Durch die damit verbundene Übergewichtung des Impfverbots und der Abschaffungsfrist zum 31. Dezember 2015 konnte eine korrekte Gewichtung der übrigen Belange nicht erfolgen. Die fehlerhaft gewichteten Belange waren für die Entscheidung auch maßgeblich und tragend. Der Antragsgegner hat die Verfügung zwar zudem mit wirtschaftlichen Aspekten begründet. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass diese Aspekte einzeln betrachtet bereits zu der Entscheidung geführt hätten und diese selbständig tragen sollten. Die Ausführungen in der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 hierzu stellen vielmehr allgemeine Erwägungen zur Notwendigkeit der Bekämpfung von BHV1-Infektionen dar. Einen konkreten Fallbezug lassen sie nicht erkennen, so dass davon ausgegangen werden muss, dass der Antragsgegner seine Entscheidung maßgeblich auf die fehlerhaften Erwägungen stützen wollte. Ob die Anordnung mit anderer, von der BHV1-VO NRW losgelöster Begründung zureichend wäre,

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sowohl im Fall VG Aachen, Beschluss vom 22. Februar 2016 - 7 L 72/16 -, in: juris,

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braucht hier entsprechend nicht entschieden zu werden.

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Auch die mit den Ziffern 2, 3, 4, 5 und 6 getroffenen Anordnungen in der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 sind rechtswidrig. Es kann dabei dahinstehen, ob die dort angeordneten Maßnahmen für sich gesehen auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnten, da sich die Rechtswidrigkeit der Anordnungen insoweit aus ihrer logischen Verknüpfung zur Anordnung unter Ziffer 1 ergibt. Die Anordnungen setzen die mit Ziffer 1 vorgesehene Entfernung der BHV1‑Reagenten voraus. Die in den Ziffern 4 und 5 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen sind aber auch im Übrigen rechtswidrig. Sie genügen nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz nach § 37 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Danach muss eine durch Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei sein. Der Entscheidungsinhalt muss für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und den Adressaten in die Lage versetzen, zu erkennen, was in der ihn betreffenden Sache geregelt oder verbindlich durch Verwaltungsakt festgestellt wird,

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BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41/87 -, in: juris (Rn. 29).

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Dem genügen die ausgesprochenen Androhungen, bei denen es sich um Verwaltungsakte handelt,

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BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 - 1 A 10/95 -, in: juris (Rn. 18),

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nicht. Die Androhung eines Zwangsgeldes „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ ist bei der Anordnung von Handlungspflichten nicht ausreichend bestimmbar. Anders als bei Unterlassungs- und Duldungspflichten (für die der Gesetzeswortlaut explizit die Androhung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ erlaubt, § 59 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW) sind wiederholte Zuwiderhandlungen gegen Handlungsgebote nicht zweifelsfrei feststellbar. Die Formulierung lässt nicht erkennen, ob es einer weiteren Aufforderung durch den Antragsgegner bedarf oder ob bereits ein bestimmter Zeitablauf zur erneuten Verwirkung eines Zwangsgeldes führen soll. Die durch die Formulierung entstehenden Unklarheiten gehen zu Lasten des Antragsgegners. Hinzu kommt, dass die in Ziffer 5 enthaltene Zwangsgeldandrohung auch hiervon abgesehen zu unbestimmt ist. Die Formulierung lässt nicht zweifelsfrei erkennen, ob das Zwangsgeld von 2.000,00 Euro für jedes nicht untersuchte Tier verwirkt wird oder ob sich die Formulierung insoweit auf den Bestand als Einheit beziehen soll, so dass nur ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 Euro ungeachtet der Anzahl nicht untersuchter Tiere anfiele. Für den Fall, dass die Androhung im erstgenannten Sinne (also für jedes nicht untersuchte Tier) gemeint sein soll, weißt die Kammer bereits jetzt darauf hin, dass das angedrohte Zwangsgeld in dieser Höhe unverhältnismäßig hoch sein dürfte, zumal für die Hauptmaßnahme - die Entfernung der BHV1-Reagenten unter Ziffer 1 des Bescheides - ein Zwangsgeld von nur 500,00 Euro pro Tier angedroht worden ist.

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2.

43

Der zulässige Antrag zu 2 ist ebenfalls begründet. Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung vom 11. März 2016 ergibt sich bei der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung aus ihrer Verknüpfung zur Tierseuchenverfügung des Antragsgegners vom 22. September 2015. Mit der zu 1. dargelegten Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 22. September 2015 entfällt die Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 11. März 2016.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

45

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Unter Heranziehung von Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 war die Summe des angedrohten Zwangsgeldes als Grundlage heranzuziehen, weil diese größer ist, als der für die Grundverfügung selbst zu bemessende Streitwert. Dem Antragsteller wurde ein Zwangsgeld von 386.500,00 Euro (500 Euro x 773 BHV1-Reagenten) angedroht. Unter Anwendung von Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 war hiervon ein Viertel als Streitwert festzusetzen, weil es sich um ein Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz handelt und die Zwangsgeldandrohung einen auf eine bezifferte Geldleistung gerichteten Verwaltungsakt darstellt. Der daneben angegriffenen Zwangsgeldfestsetzungen kommt kein eigenständiger wirtschaftlicher Wert zu, weil ihr Bestand unmittelbar mit dem Bestand der Grundverfügung verknüpft ist.