Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-03-14, Aktenzeichen 7 C 34/11

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen eine atomrechtliche Beförderungsgenehmigung des Bundesamtes für Strahlenschutz vom 30. April 2003 (i.d.F. des Bescheides vom 13. Oktober 2003), mit der der Beigeladenen die Erlaubnis erteilt worden ist, bis zum 31. Dezember 2003 HAW(high active waste)-Glaskokillen aus der Wiederaufbereitungsanlage in La Hague in maximal 12 Behältern der Bauart Castor HAW 20/28 CG von der deutsch-französischen Grenze ins Transportbehälterlager (TBL) G. zu befördern. Eine verbindliche Strecke für den Schienentransport legt der Bescheid nicht fest. Nach Abschluss des Transports im Dezember 2003 begehren die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Bescheides.

2

Glaskokillen enthalten die nicht wiederverwertbaren Spaltprodukte aus abgebrannten Kernbrennelementen. Mit einem Glasgranulat verschmolzen werden sie in zylindrische Behälter aus Edelstahl verfüllt und mit einem Edelstahldeckel verschweißt. Zum Transport werden die Glaskokillen in Lagerbehälter des Typs Castor eingestellt. Seit 2007 kommt der Castor der Baureihe HAW 20/28 CG für den Transport ins TBL G. nicht mehr zum Einsatz; er ist durch eine neue Baureihe ersetzt worden.

3

Der Kläger zu 1 ist Eigentümer eines von ihm bewohnten Hauses, das in einer Entfernung von ca. 650 m nördlich der Umschlagsanlage auf dem Bahnhof D. liegt; der Umschlag der Castorbehälter von den Spezialeisenbahnwagen auf Schwerlastkraftfahrzeuge findet in einem dort gelegenen Gebäude statt. Die Klägerin zu 2 ist Miteigentümerin eines von ihr bewohnten Hauses, das ca. 26 m entfernt von dem auf einer Deichkrone verlaufenden Transportweg liegt, der bisher - ebenso wie die Umschlagsanlage in D. - stets für den Transport der Castorbehälter ins Behälterlager genutzt worden ist.

4

Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht die Klagen als unzulässig ab. Die Anträge der Kläger auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht ab. Es bestünden weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils noch komme der Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung zu. Das Bundesverfassungsgericht hob die beiden Beschlüsse über die Nichtzulassung der Berufung auf und verwies die Streitsachen an das Oberverwaltungsgericht zurück. Durch die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts würden die Kläger in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verletzt.

5

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger nach deren Zulassung zurückgewiesen. Zu Recht sei das Verwaltungsgericht von der Unzulässigkeit der Klagen ausgegangen.

6

Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr sei die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Zwar werde der hier streitige Behältertyp Castor HAW 20/28 CG für künftige Transporte ins TBL G. nicht mehr eingesetzt. Doch müsse die stetige Möglichkeit eines Rücktransports der Behälter gewährleistet sein, was das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründe.

7

Die Kläger seien nicht Adressaten der Transportgenehmigung. Sie seien daher nur dann klagebefugt, wenn die als verletzt gerügte Vorschrift drittschützenden Charakter habe und sie dem durch die Vorschrift geschützten Personenkreis angehörten. § 4 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG sei nicht drittschützend. Das in Nummer 3 in Bezug genommene Gefahrgutbeförderungsrecht, somit das Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter sowie die Gefahrgutverordnung Straße, Eisenbahn und Binnenschifffahrt, die hinsichtlich der innerstaatlichen Beförderung auf der Straße auf Vorschriften des Europäischen Übereinkommens vom 30. September 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße (ADR) und hinsichtlich der Beförderung mit der Eisenbahn auf die Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RID) als Anlage I zum Anhang B des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom 9. Mai 1980 verweise, habe mit gleichlautenden Vorschriften das Ziel, Personen, Eigentum und die Umwelt vor den Strahlungseinflüssen bei der Beförderung radioaktiver Stoffe zu schützen. Zur Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung von Kernbrennstoffen sei eine höchstzulässige Dosisleistung an der Außenfläche des Versandstücks und des Transportfahrzeugs von 2 mSv/h und in einem Abstand von 2 m von der Außenfläche des Transportfahrzeugs von 0,1 mSv/h einzuhalten. Auch hinsichtlich etwaiger Oberflächenkontaminationen gebe es einen behälterbezogenen Grenzwert. Damit liege den gefahrgutrechtlichen Regelungen ein anderes Schutzsystem zugrunde als der Strahlenschutzverordnung, die auf eine effektive Dosis sowie auf eine Organdosis bei Einzelpersonen an der ungünstigsten Einwirkungsstelle in der Umgebung einer Anlage oder Einrichtung bezogen auf ein Jahr abstelle; dieses auf Einzelpersonen bezogene Schutzkonzept begründe den Drittschutz für Anwohner von Kernkraftwerken und Zwischenlagern. Die gefahrgutrechtlichen Regelungen stellten hingegen mit ihrem Schutzkonzept generalisierend und nicht akzeptorbezogen auf die Dosisleistung unmittelbar am Transportbehälter und bezogen auf eine Stunde ab. Hiermit würden auch unterschiedliche Geschwindigkeiten des Transports und unterschiedliche Einwirkungszeiten vorsorgend abgedeckt. Ein Schutz von Streckenanliegern über den der Allgemeinheit zukommenden Schutz hinaus sei damit nicht beabsichtigt.

8

Für die Anfechtung der einem Dritten erteilten Genehmigung setze die zur Begründung der Klagebefugnis erforderliche Betroffenheit ein besonderes Verhältnis des Klägers zum Genehmigungsgegenstand im Sinne einer engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung voraus. Letztere bestehe nur, wenn der von der Genehmigung Betroffene auf eine gewisse Dauer Einwirkungen ausgesetzt sei, denen er sich nachhaltig nicht entziehen könne, und damit ein über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehendes Opfer zu erbringen habe. Dieser Grundsatz des Immissionsschutzrechts gelte auch für die atomrechtliche Beförderungsgenehmigung. Die zur Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung von Kernbrennstoffen einzuhaltenden Vorschriften von ADR und RID ermöglichten es nicht, einen abgrenzbaren Kreis von Betroffenen zu bestimmen. Abstellend auf die höchstzulässige Dosisleistung an den Außenflächen der Transportfahrzeuge und Versandstücke einen Korridor Betroffener entlang der Transportstrecke zu bilden, scheide auch angesichts von etwa 445 000 Transporten radioaktiver Stoffe im Jahr im gesamten öffentlichen Schienen-, Straßen- und Binnenwassernetz in Deutschland aus. Ein dynamischer Beförderungsvorgang sei nicht vergleichbar mit einer ortsfesten Anlage, in deren Einwirkungsbereich Grundstücke auf Dauer belastet würden. Die Klägerin zu 2 habe bei der Vorbeifahrt des genehmigten Transports eine Strahlenexposition zu erwarten, die weit unterhalb der regionalen Schwankungsbreiten der natürlichen Strahlenexposition liege, selbst wenn es störungsbedingt zu einem vorübergehenden Stillstand des Transports kommen sollte.

9

Für SEWD-Fälle sei die Rechtsprechung zu § 6 Abs. 2 Nr. 4 und § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG, die - soweit eine Zuordnung zum Restrisiko ausscheide - einen Drittschutz bejahe, auf § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG nicht übertragbar; sie erweitere auch lediglich die Rügebefugnis der Betroffenen im Hinblick auf den Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter, nicht hingegen den Kreis der Drittschutzberechtigten. Insbesondere gehörten die sicherheitstechnischen Anforderungen an Behälter und Inventar auch im Hinblick auf SEWD-Fälle nicht zum Entscheidungsprogramm der Genehmigungsbehörde, weil hierfür in der Versandstückmusterzulassung eine abschließende Regelung getroffen sei. Der ADR seien diesbezüglich zuletzt Vorschriften für die Sicherung der Transporte vor Missbrauch gefährlicher Güter auch zu terroristischen Zwecken angefügt worden. Wegen der nicht näher bestimmten Transportstrecken und der geringen Zeitdauer, in der die Kläger Einwirkungen aus vorbeifahrenden Transporten ausgesetzt seien, lasse sich auch aus § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG Drittschutz nicht herleiten. Eine Risikoermittlung und -bewertung stehe den Gerichten wegen der Einschätzungsprärogative der Beklagten nicht zu. Ob diese Risikoeinschätzung auf einer ausreichenden Datenbasis beruhe und ob das konkret angeordnete integrierte Sicherungs- und Schutzkonzept dem Stand von Wissenschaft und Technik zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung entspreche, müsse mangels Drittschutzes nicht weiter geprüft werden.

10

Auch aus den Grundrechten der Kläger nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 GG lasse sich eine Klagebefugnis nicht herleiten. Derartiges komme nur in Betracht, wenn staatliche Organe gänzlich untätig geblieben oder die getroffenen Maßnahmen völlig ungeeignet und unzulässig seien. Wegen der Begrenzung der Dosisleistung an der Oberfläche und im Nahbereich eines Versandstücks fehle es aber weder an einem Schutzkonzept noch sei dieses im Hinblick auf die Kläger unzureichend.

11

Gegen diese Urteile wenden sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen der Kläger. Zu deren Begründung tragen sie vor:

12

Bereits das Bundesverfassungsgericht habe darauf hingewiesen, dass sich angesichts der wortgleichen Formulierung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 2 und Nr. 5 AtG wie des § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 sowie des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG die Frage aufdränge, ob nicht die für die letztgenannten Vorschriften geltenden Grundsätze auf die entsprechenden Regelungen des § 4 AtG übertragen werden müssten. Diese Frage sei zu bejahen. Das gelte umso mehr, als allen drei Bestimmungen der gleiche Schutzstandard zugrunde liege. Auch § 4 AtG sei auf den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtG bezogen zu verstehen.

13

Das in § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 1 AtG in Bezug genommene Gefahrgutbeförderungsrecht diene ebenso dem Schutz von Einzelpersonen. Wie bei einem Reaktorunfall seien bei einem Versagen des Transportbehälters Einzelpersonen im näheren Umfeld betroffen. Dass Schutz nach dem Recht der Gefahrgutbeförderung auf andere Weise bewirkt werde als nach der Strahlenschutzverordnung, bedeute nicht, dass dieses andere Konzept als nicht drittschützend anzusehen sei. Das Berufungsgericht schließe zu Unrecht vom Fehlen einer untergesetzlichen Ausfüllung des normativen Schutzanspruchs aus § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG durch Dosisgrenzwerte auf das Fehlen von Drittschutz; es lasse die individuelle Betroffenheit der Streckenanlieger in einem Kollektivrisiko untergehen.

14

Die zum Immissionsschutzrecht entwickelten Maßstäbe der Drittbetroffenheit durch den Betrieb ortsfester Anlagen auf die Beförderung von Kernbrennstoffen zu übertragen, gehe fehl, da der Gesetzgeber das Risikopotenzial der Kernenergienutzung generell als schwerwiegender ansehe. Insbesondere sei das spezifische Gefährdungspotenzial der Beförderung von Kernbrennstoffen von anderer Qualität. Das Berufungsgericht verharmlose das von Castor-Transporten ausgehende Gefährdungspotenzial, wenn es dieses mit dem von unter das Immissionsschutzrecht fallenden Anlagen vergleiche.

15

Die Beförderungsgenehmigung lege zwar keine abschließende Transportroute fest; dies sei für die Klagebefugnis aber ohne Bedeutung, da mit dem Ziel des TBL G. ein Zwangspunkt verbunden sei. Streitgegenstand seien nicht genehmigungspflichtige Beförderungsvorgänge im Allgemeinen, sondern allein die Rechtmäßigkeit eines bestimmten Beförderungsvorgangs, der wie in den letzten Jahren zur Umladestation in D. geführt und damit die Grundstücke der Kläger zwangsweise unmittelbar betroffen habe.

16

Die räumliche und zeitliche Komponente einer Betroffenheit werde verkannt. Im Falle der Atomtransporte sei die potenziell beeinträchtigende Einwirkung zwar eher flüchtig. Hierauf könne es aber nicht ankommen, weil andernfalls vollkommen ungeschützt erheblich strahlende Atomtransporte unmittelbar an den Grundstücken der Kläger vorbeigeführt werden könnten, ohne dass eine Möglichkeit bestünde, sich hiergegen zur Wehr zu setzen. Das Erfordernis der räumlichen Abgrenzbarkeit sei im Atomrecht stark relativiert. Es sei ausreichend, wenn einer Schutznorm entnommen werden könne, dass die Beeinträchtigung privater Belange potenziell Betroffener tunlichst zu vermeiden sei. Die enge räumliche Betroffenheit ergebe sich vorliegend daraus, dass das Wohngrundstück des Klägers zu 1 nur ca. 650 m von der Umladestation entfernt liege und die Transportstrecke zum Transportbehälterlager unmittelbar am Anwesen der Klägerin zu 2 vorbeiführe.

17

Zwar sei für die Bauartprüfung zulassungspflichtiger Versandstücke nicht die Genehmigungsbehörde zuständig. Dies schließe aber nicht aus, dass erkannte Sicherheitsdefizite, die geeignet seien, die Streckenanlieger zu gefährden, im Rahmen der Erteilung einer Transportgenehmigung beachtlich blieben. Die Genehmigungsbehörde müsse nicht sehenden Auges eine Gefährdung von Streckenanliegern in Kauf nehmen. Es würde gegen § 1 Nr. 2 AtG verstoßen, müsste die Genehmigungsbehörde den Transport mit ungeeigneten Behältern genehmigen, nur weil diese über eine Zulassung verfügten.

18

Auch aus § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 2 AtG lasse sich Drittschutz ableiten. Da die transportrechtlichen Vorschriften Lücken aufwiesen, müssten diese mit Rückgriff auf die genannte gesetzliche Regelung geschlossen werden. Für den Transport von Kernbrennstoffen sei von dem übergreifenden Schutzstandard des Atomgesetzes auszugehen; den Beförderungsvorgängen sei die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zugrunde zu legen. Dieser Standard sei auch bei Anwendung gefahrgutrechtlicher Vorschriften zu gewährleisten.

19

§ 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG vermittele ebenso wie § 7 Abs. 2 Nr. 5 und § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG Drittschutz und erweitere nicht lediglich die Rügebefugnis Betroffener. Die Vorschriften zur Versandstückmusterzulassung enthielten keine behälterbezogenen Regelungen für SEWD-Fälle. Der Beschuss eines Transportbehälters mit panzerbrechenden Waffen werde bei der Bauart- und Behälterzulassung nicht geprüft.

20

Die Klagen seien auch begründet. Beim Castor HAW 20/28 CG liege eine Fehlkonstruktion der Stoßdämpfer vor. Bei Fallversuchen mit Castorbehältern sei es daher zu Leckagen gekommen. Gleichfalls fehle es an dem gebotenen Schutz vor Störmaßnahmen und Einwirkungen Dritter.

21

Die Kläger beantragen,

die angefochtenen Urteile des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg und des Verwaltungsgerichts Braunschweig aufzuheben und festzustellen, dass die Beförderungsgenehmigung vom 30. April 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. November 2003 rechtswidrig war.

22

Die Beklagte beantragt,

die Revisionen zurückzuweisen.

23

Sie macht sich die Begründung der angegriffenen Urteile zu eigen und trägt vertiefend und ergänzend im Wesentlichen vor: Wollte man für das Beförderungsgenehmigungsverfahren auf das Erfordernis der Abgrenzbarkeit eines mit besonderen Rechten ausgestatteten Personenkreises von der Allgemeinheit verzichten, müsste Drittschutz im Gefahrgutbeförderungsrecht generell bejaht werden; dies liefe darauf hinaus, Straßenanliegern eine Klagebefugnis in Bezug auf jedes Unfallrisiko zuzuerkennen. Ein derartiges Kollektivrisiko sei aber nicht wehrfähig. Eine Duldungspflicht der Streckenanlieger in Bezug auf Gefahrguttransporte ergebe sich im Übrigen aus der Widmung des Verkehrswegs. Die Klagebefugnis lasse sich auch nicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten ableiten. Dem Gesetzgeber komme bei der Erfüllung dieser Pflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser Spielraum umfasse auch die Wahl, ob der Gesetzgeber seinen Schutzpflichten durch rein objektiv-rechtliche Regelungen genüge oder Dritten ein subjektives Rügerecht einräume. Das Atomrecht enthalte zahlreiche Regelungen, die wie etwa das Strahlenminimierungsgebot keinen Drittschutz vermittelten.

24

Für die Klagen bestehe auch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Es fehle eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die inzwischen nicht mehr zum Einsatz kommenden Behälter vom Typ Castor HAW 20/28 CG aus G. wieder abtransportiert würden.

25

Die Beigeladene beantragt gleichfalls,

die Revisionen zurückzuweisen.

26

Sie tritt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses dem Vorbringen der Revisionen entgegen und verteidigt die angegriffenen Urteile.

Entscheidungsgründe

27

Die Revisionen der Kläger sind begründet. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der erteilten Beförderungsgenehmigung gerichteten Klagen sind zulässig. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse bejaht (1). Dagegen verstößt gegen Bundesrecht, dass das Gericht die drittschützende Wirkung sowohl des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG (2) als auch des § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG (3) verneint und deshalb die Klagen wegen fehlender Klagebefugnis für unzulässig erachtet hat. Da das Oberverwaltungsgericht die für eine materiellrechtliche Prüfung erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen hat, kann der Senat nicht beurteilen, ob die erteilte Beförderungsgenehmigung dem Schutzerfordernis des § 4 AtG genügt; dies zwingt zur Zurückverweisung der Sache (4).

28

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Beförderungsgenehmigung ist § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz ). Danach bedarf die Beförderung von Kernbrennstoffen außerhalb eines abgeschlossenen Geländes, auf dem Kernbrennstoffe staatlich verwahrt werden oder eine nach den §§ 6, 7 und 9 AtG genehmigte Tätigkeit ausgeübt wird, der Genehmigung. Diese wird dem Absender oder demjenigen erteilt, der es übernimmt, die Versendung oder Beförderung der Kernbrennstoffe zu besorgen. Die Beigeladene hat in Abstimmung mit der Betreiberin des Transportbehälterlagers die Verbringung hochradioaktiver Abfälle nach G. übernommen. Die gegen die erteilte Beförderungsgenehmigung erhobene Anfechtungsklage hat sich mit Abschluss des Transports im Dezember 2003 erledigt, was die Kläger veranlasst hat, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung zu beantragen, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

29

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht das Fortbestehen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses bejaht (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77; BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - BVerwG 1 C 12.97 - Buchholz 402.44 VersG Nr. 12 S. 3 f.; Beschluss vom 5. Januar 2012 - BVerwG 8 B 62.11 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 39 Rn. 11 f.). Zwar werden Transporte von HAW-Glaskokillen im Behältertyp Castor HAW 20/28 CG in das TBL G. künftig schon deshalb nicht mehr erfolgen, weil diese Baureihe durch einen neuen Behältertyp abgelöst worden ist. Da HAW-Glaskokillen im Transportbehälterlager aber nur zwischengelagert werden und nach Maßgabe der Aufbewahrungsgenehmigung deren Abtransport in den streitbefangenen Castorbehältern jederzeit möglich sein muss, rechtfertigt dies bereits die Annahme eines berechtigten Interesses unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Auch unabhängig von den zum Einsatz kommenden Behältertypen und deren etwaigen, von den Klägern gerügten Konstruktionsmängeln wird sich zudem für einen künftigen Abtransport der Behälter die Frage stellen, ob hinreichender Schutz der Transportvorgänge gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD-Fälle) gewährleistet ist. Die Frage, ob das TBL G. künftig noch Ziel weiterer Castortransporte sein wird, kann daher dahinstehen.

30

2. Mit Bundesrecht unvereinbar ist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die der angefochtenen Beförderungsgenehmigung zugrunde liegende Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG nicht drittschützend sei. Dagegen sprechen sowohl Erwägungen der Gesetzessystematik (a) als auch Sinn und Zweck der Regelung (b). Ihr Verständnis als Schutznorm scheitert auch nicht an dem Erfordernis eines abgrenzbaren Personenkreises (c).

31

a) Rechtssystematisch ist vor allem von Bedeutung, dass § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG einen mit § 7 Abs. 2 Nr. 3 und § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG vergleichbaren Regelungsgehalt aufweist. Alle drei Vorschriften machen die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zur Genehmigungsvoraussetzung für verschiedene Ausprägungen des Umgangs mit Kernbrennstoffen.

32

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermittelt § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG mit dem Gebot der erforderlichen Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb kerntechnischer Anlagen Drittschutz, da hiermit nicht nur die Allgemeinheit, sondern auch der Einzelne vor den Gefahren und Risiken der Kernenergie bewahrt werden soll (Urteile vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297 <301, 305> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 6, vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <310, 318> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 15 und vom 17. Dezember 1986 - BVerwG 7 C 29.85 - BVerwGE 75, 285 <289 ff.> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 17). Welches Risiko Drittbetroffenen zugemutet werden darf, konkretisieren zwar für ihren Anwendungsbereich die in der Strahlenschutzverordnung festgelegten Dosisgrenzwerte (§ 47 StrlSchV) und Störfallplanungswerte (§ 49 StrlSchV). Das ändert entgegen der Auffassung der Beklagten aber nichts daran, dass der Drittschutz schon in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG selbst verankert ist. Für die Aufbewahrung bestrahlter Brennelemente außerhalb der staatlichen Verwahrung gilt unter dem Gesichtspunkt des Drittschutzes nichts anderes. Gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG ist auch insoweit die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge zu leisten, womit sich der Schutz Drittbetroffener verbindet (Beschluss vom 5. Januar 2005 - BVerwG 7 B 135.04 - Buchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 3 S. 4).

33

§ 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG unterscheidet sich in seiner Grundstruktur nicht von den beiden vorgenannten Bestimmungen. Er macht die Beförderungsgenehmigung für Kernbrennstoffe von der Gewährleistung abhängig, dass die Kernbrennstoffe unter Beachtung der für den jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter befördert werden oder, soweit solche Vorschriften fehlen, auf andere Weise die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung getroffen ist. Trotz der Aufgliederung in zwei Regelungsalternativen erhebt auch diese Vorschrift die erforderliche Schadensvorsorge in beiden Alternativen zur Genehmigungsvoraussetzung und richtet den gebotenen Schutzstandard am jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik aus. Das ergibt sich zwingend aus der Formulierung der zweiten Alternative, wonach - soweit Gefahrgutvorschriften fehlen - die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvorsorge "auf andere Weise" getroffen sein muss. Beide Alternativen verpflichten also zur Gewährleistung der erforderlichen Schadensvorsorge; sie unterscheiden sich lediglich darin, dass in der ersten Alternative zur Konkretisierung auf das Gefahrgutrecht verwiesen wird, während in der zweiten Alternative die Vorsorgeanforderungen auf andere Weise durch die Exekutive konkretisiert werden müssen. Ist der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG demnach im Wesentlichen dem des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG vergleichbar, so kann die Frage nach dem Schutznormcharakter dieser Regelung schwerlich anders beantwortet werden als für die beiden anderen, unstreitig als Schutznormen zu qualifizierenden Vorschriften.

34

Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass das Schutzkonzept des Gefahrgutrechts, auf dessen Vorschriften § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 1 AtG Bezug nimmt, sich wesentlich von dem in den drittschützenden Grenzwertregelungen der Strahlenschutzverordnung gewählten Ansatz unterscheidet. Während § 47 Abs. 1 und § 49 Abs. 1 StrlSchV Dosisgrenzwerte für Einwirkungsorte jenseits des Anlagengeländes festlegen und damit namentlich den Schutz für Anwohner im Umfeld der Anlage konkretisieren, ist das Schutzkonzept des Gefahrgutrechts auf das Ziel hin ausgestaltet, unterschiedslos für jedermann, der in die Nähe der Transportstrecke gelangt, unabhängig von der Aufenthaltshäufigkeit und -dauer einen dem gesetzlichen Sicherheitsstandard entsprechenden Schutz zu gewährleisten. Einschlägig sind die Bestimmungen in den Teilen 1 bis 9 der Anlagen A und B zu dem Europäischen Übereinkommen vom 30. September 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße (ADR) sowie die Teile 1 bis 7 der Anlage der Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RID) - Anlage I zu Anhang B des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom 9. Mai 1980. Auf diese beiden, weitgehend identisch gegliederten und ausformulierten Regelwerke verweist § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 der Gefahrgutverordnung Straße und Eisenbahn vom 1. Januar 2003 - GGVSE - (in der Fassung vom 10. September 2003, BGBl I S. 1913 - seit 2009 Gefahrgutverordnung Straße, Eisenbahn und Binnenschifffahrt - GGVSEB - BGBl I S. 14, zuletzt in der Fassung vom 22. Januar 2013, BGBl I S. 110), die auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes vom 14. August 1998 - GGBefG - (BGBl I S. 3114) erlassen worden ist. Zur Begrenzung der Strahlenexposition bestimmen Abschnitt 2.2.7.8.2 und Abschnitt 7.5.11 CV 33 (3.3 b/c) und 3.5 b und c ADR/RID, dass während der Beförderung radioaktiver Stoffe die Dosisleistung auf der Außenfläche des Versandstücks bzw. des Fahrzeugs an keinem Punkt 2 mSv/h und in einem Abstand von 2 m vom Fahrzeug an keinem Punkt 0,1 mSv/h überschreiten darf. Im Gegensatz zu den immissionsbezogenen Grenzwerten der Strahlenschutzverordnung bestimmen diese Grenzwerte das noch hinzunehmende Maß von Emissionen der Versandstücke und Transportfahrzeuge.

35

Diese Ausgestaltung des Gefahrgutrechts rechtfertigt es indes nicht, § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG eine drittschützende Wirkung abzusprechen. Zum einen ist das festgelegte Schutzkonzept in seiner behälterbezogenen Ausrichtung jedenfalls geeignet, den Schutz von Anliegern mit zu gewährleisten. Zum anderen hat die Auslegung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG sich primär an dem Sinngehalt dieser Vorschrift selbst und ihrem systematischem Zusammenhang mit den Vorschriften des Atomgesetzes im Übrigen und nicht an den lediglich zur Konkretisierung der erforderlichen Schadensvorsorge in Bezug genommenen Bestimmungen des Gefahrgutrechts zu orientieren. Auch wenn das Gefahrgutrecht als solches keinen Drittschutz gewährt, besagt dies nicht, dass die darauf verweisende und durch dessen sicherheitsrechtliche Vorgaben angereicherte Genehmigungsvoraussetzung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG ebenfalls keinen Drittschutz vermitteln könnte. Allein das Atomgesetz und nicht nachgeordnetes oder in Bezug genommenes Recht entscheidet mit dem von ihm verfolgten Gesetzeszweck über die Schutzwirkung zugunsten Dritter.

36

b) Der Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG bestätigt den Schutznormcharakter dieser Vorschrift. Sie ist ebenso wie die Parallelregelungen in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG und § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG vor dem Hintergrund der Schutzzweckbestimmung des § 1 Nr. 2 AtG zu verstehen. Das Atomgesetz bezweckt hiernach ausdrücklich - und zwar vorrangig vor einer Förderung der Atomenergienutzung -, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - BVerfGE 53, 30 <58>; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <310> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 15 S. 41). Maßgeblich gestützt auf diese Schutzzielbestimmung hat das Bundesverfassungsgericht dem Begriff der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schadensvorsorge den Grundsatz bestmöglicher Gefahrenabwehr und Schadensvorsorge entnommen (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <138 f.>). Danach müssen Schäden durch den der Genehmigung unterworfenen Vorgang praktisch ausgeschlossen sein (a.a.O. S. 143). Mit Rücksicht auf die in § 1 Nr. 2 AtG benannten Individualrechtsgüter drängt es sich auf, diesen Grundsatz zugunsten potenziell Betroffener als drittschützend zu verstehen, gleichviel ob er in Bezug auf den Betrieb kerntechnischer Anlagen, die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen oder den Transport von Kernbrennstoffen verwendet wird. Dies gilt umso mehr im Hinblick auf das hohe Gefährdungspotenzial der in Rede stehenden Vorgänge, das sich im Falle einer Freisetzung mit schwerstwiegenden Schadensfolgen aktualisieren würde.

37

Grundrechtliche Erwägungen bestätigen dieses Ergebnis. Die Regelungen über die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvorsorge hat der Gesetzgeber in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten getroffen, die sich ihrerseits aus dem objektivrechtlichen Gehalt der Grundrechte des Art. 2 Abs. 2 und des Art. 14 Abs. 1 GG ergeben (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 a.a.O. S. 57 f.). Dass dies auch für § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG gilt, stellt das Oberverwaltungsgericht nicht infrage. Es zieht daraus indessen nicht die Konsequenz, die betreffenden einfachrechtlichen Regelungen als drittschützend zu qualifizieren, sondern nimmt an, grundrechtliche Positionen würden als Reflex mit geschützt. Diese Argumentation ist unschlüssig. Der grundrechtlichen Schutzpflicht des Staates entspricht ein grundrechtlicher Schutzanspruch des durch die schutzgebietende Tätigkeit betroffenen Grundrechtsträgers (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 BvR 624/83 u.a. - BVerfGE 77, 170 <214>). Dem Staat steht bei der Erfüllung seiner grundrechtlichen Schutzpflichten allerdings ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Kommt der Gesetzgeber der Schutzpflicht - wie hier - im Rahmen dieses Spielraums durch Regelungen nach, die ihrerseits noch umsetzungsbedürftig sind, so erledigt der Schutzanspruch sich dadurch aber nicht einfach; an die Stelle des zunächst grundrechtsunmittelbaren Anspruchs tritt vielmehr ein Schutzanspruch aus der konkretisierenden einfachrechtlichen Regelung. Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einem einfachgesetzlich konkretisierten Grundrechtsschutz (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1988 - 1 BvR 1561/82 - BVerfGE 77, 381 <405>; in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297 <301> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 6 S. 8).

38

Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Oktober 1987 (a.a.O.) folgt nichts anderes. Das Gericht hat es in dieser Entscheidung abgelehnt, aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein Recht auf Verfahrensteilhabe Betroffener vor Zustimmung des Gesetzgebers zu völkerrechtlichen Verträgen abzuleiten, die ausländischen Truppen die Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland erlauben. Es ging also um die Frage, ob der Gesetzgeber seiner grundrechtlichen Schutzpflicht - auch - durch Erlass verfahrensrechtlicher Regelungen zu genügen habe. Diese Fragestellung unterscheidet sich deutlich von der hier maßgeblichen, ob in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten geschaffene grundrechtskonkretisierende Regelungen drittschützend sind und deshalb nach Art. 19 Abs. 4 GG, § 42 Abs. 2 VwGO potenziell Betroffenen gerichtlichen Rechtsschutz eröffnen.

39

c) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings anerkannt, dass atomrechtliche Vorschriften einen grundrechtskonkretisierenden subjektivrechtlichen Gehalt nur insoweit aufweisen, als sie neben dem geschützten Recht auch einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lassen (Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 - BVerwGE 131, 129 Rn. 19 = Buchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 4); dies betrifft zuvörderst Menschen, die im Gefahrenbereich einer genehmigungsbedürftigen Anlage wohnen oder arbeiten und deshalb des Schutzes vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen bedürfen (Urteil vom 16. März 1972 - BVerwG 1 C 49.70 - Buchholz 451.170 AtG Nr. 1 S. 4, juris Rn. 32). Dabei ist eine Rechtsverletzung erst in Betracht zu ziehen, wenn an einem für den Betroffenen "bedeutsamen Standort", also an seinem Wohnort, Arbeitsplatz oder Aufenthaltsort radioaktive Konzentrationen zu erwarten sind, die nach den Wertungen des Atomgesetzes nicht hingenommen werden müssen (Urteil vom 11. Januar 1985 - BVerwG 7 C 74.82 - BVerwGE 70, 365 <369> = Buchholz 451.171 AfG Nr. 13a S. 22). Mit dem jeweiligen Einwirkungsbereich einer Anlage verbindet sich also ein bestimmbarer Kreis betroffener Personen (Urteil vom 10. April 2008 a.a.O. Rn. 22).

40

Wenn das Oberverwaltungsgericht ausgehend von dieser zu den §§ 6 und 7 AtG ergangenen Rechtsprechung die für die Begründung der Klagebefugnis erforderliche Voraussetzung einer engeren räumlichen Beziehung der in einer Entfernung von ca. 650 m zur Eisenbahnstrecke bzw. in einer Entfernung von ca. 26 m zur Straße nach G. wohnenden Kläger zu den Castortransporten ins Transportbehälterlager G. verneint, weil angesichts im gesamten öffentlichen Schienen- und Straßennetz möglicher Transporte von Kernbrennstoffen ein abgrenzbarer und individualisierbarer Personenkreis nicht betroffen sein könne, lässt es Folgendes außer Acht: Die Kläger haben ihren Lebensmittelpunkt auf in ihrem Eigentum stehenden Wohngrundstücken im näheren Umgriff der stationären Verladestelle am Bahnhof D. bzw. unmittelbar angrenzend an die von dort zum Transportbehälterlager führende Straße, über die mit Schwerlastkraftfahrzeugen der Transportvorgang zum Abschluss gebracht wird. Die von der Beklagten betonte Vielzahl möglicher Transportwege verengt sich hier also nach Art eines Flaschenhalses auf eine nahezu zwangsläufig zu benutzende Strecke. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Transportbehälterlager nicht über einen Gleisanschluss verfügt, weshalb ein Umschlag auf dem Lagergelände mit anschließender Lagerung der Transportbehälter in der hierfür vorgesehenen Halle ausscheidet. Dieser den Transportvorgang zu Ende führende Umschlag mit der abschließenden Verbringung der Versandstücke in die Lagerhalle beginnt daher bereits am Bahnhof D., wofür insbesondere auch spricht, dass die Betreiberin des Transportbehälterlagers ebenso die Umschlaganlage am Bahnhof D. betreibt und ausweislich des Bescheides über die Beförderungsgenehmigung schon für den Umschlag Verantwortung trägt. Diese Umstände rechtfertigen die Annahme, dass die Betroffenheit der Kläger sich deutlich abhebt von der sonstiger (potenzieller) Anlieger einer bescheidmäßig nicht festgelegten Beförderungsstrecke von der deutsch-französischen Grenze nach D. Eine engere räumliche Beziehung zwischen den Wohnorten der Kläger und dem Transportvorgang kann danach nicht zweifelhaft sein.

41

Das Kriterium eines für den Betroffenen bedeutsamen Standortes enthält neben der räumlichen auch eine zeitliche Komponente, wie die Beispiele des Wohnens und Arbeitens im Einwirkungsbereich einer nach § 7 AtG genehmigungsbedürftigen Anlage zeigen. Auch in dieser Hinsicht ist eine hinreichende Beziehung der Kläger zu den Transportvorgängen zu bejahen. Zwar ist ein mit dem Transport von Kernbrennstoffen verbundener dynamischer Beförderungsvorgang mit dem Betrieb einer ortsfesten Anlage zur Spaltung oder Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nicht voll vergleichbar; mit ersterem verbinden sich keine dauerhaften oder über längere Zeiträume sich erstreckenden Einwirkungen wie mit dem Betrieb einer Anlage. Doch kann bezogen auf die in D. betriebene Verladestelle nicht außer Acht bleiben, dass die Transporte der HAW-Glaskokillen bislang stets den Weg über diese Verladestelle ins Transportbehälterlager genommen haben und auf sie sowie die von dort zu dem Lager führende Straße angewiesen sind. Für den Kläger zu 1 kommt hinzu, dass die Verweildauer der Transporte in der Umschlaganlage deren Nachbarschaft als abgrenzbaren Kreis Betroffener abhebt von den Anliegern des Schienenweges, auf dem das Transportgut in einem mehr oder weniger flüchtigen Beförderungsvorgang vorbeigeführt wird.

42

Soweit die Kläger auf die befürchtete Höhe von Schäden infolge eines Beförderungsunfalls hinweisen, rechtfertigt dies allein allerdings nicht bereits die Annahme der Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Ausreichend ist jedoch ihr substantiierter Vortrag, dass infolge der Konstruktionsfehler an den Stoßdämpfern ein zu Schäden führendes Risiko bestehe und hierfür Vorsorge im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG getroffen werden müsse. Insoweit machen sie geltend, dass ihnen durch die angefochtene Genehmigung ein höheres Risiko zugemutet wird, als sie nach der Schutzbestimmung des Atomrechts tragen müssen (Urteil vom 21. August 1996 - BVerwG 11 C 9.95 - BVerwGE 101, 347 <350 f.> = Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 3).

43

3. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass mit dem nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG zu gewährleistenden Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter ein Vorsorge- und Schutzstandard bestimmt wird, der mit demjenigen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG übereinstimmt und ebenso Drittschutz vermittelt (Urteil vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 12, juris Rn. 16). Der "erforderliche" Schutz ist beide Male ein "vorsorgender" Schutz, wie auch das Maß des Erforderlichen jeweils nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zu bestimmen ist. Demgemäß müssen Gefahren und Risiken auch durch Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter praktisch ausgeschlossen sein (Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185 <191 f.> = Buchholz 451.171 AtG Nr. 27 S. 58 f.). Dasselbe gilt für die gleich lautenden Vorschriften der § 6 Abs. 2 Nr. 4 und § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG und deren Verhältnis zueinander. Der von einem terroristischen Anschlag auf ein Kernkraftwerk oder ein Aufbewahrungslager betroffene Personenkreis ist nach dem Einwirkungsbereich, somit ebenfalls nach den möglichen Auswirkungen eines derartigen Ereignisses bestimmbar (Urteil vom 10. April 2008 a.a.O. Rn. 21 f.). Der Umstand, dass die gerichtliche Überprüfung namentlich wegen notwendiger Geheimhaltung von Einzelheiten des Sicherungs- und Schutzkonzepts eingeschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den Betroffenen Rechtsschutz im Bereich der erforderlichen Schadensvorsorge gegen terroristische Einwirkungen Dritter vollständig zu versagen. Soweit die Behörde Schadensvorsorge für erforderlich hält, steht Betroffenen ein entsprechender Genehmigungsabwehranspruch zur Seite, wenn ein hinreichend wahrscheinlicher Geschehensablauf vorgetragen wird, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Rechtsverletzung möglich erscheint (Urteil vom 10. April 2008 a.a.O. Rn. 33).

44

Dieselben Grundsätze müssen für die gleich lautende Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG und dessen Verhältnis zu § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG gelten. Die Kläger haben zur Begründung der Klagebefugnis auch in ausreichender Weise vorgetragen, dass es bei einem Beschuss der Castorbehälter mit Doppelhohlladungsgeschossen in der Umschlaganlage oder während des abschließenden Transportes auf der Straße ins Transportbehälterlager zu einer erheblichen Freisetzung ionisierender Strahlung und massiven Verseuchung der Umgebung kommen würde. Ein derartiger Vorgang mag zwar unwahrscheinlich sein; es ist aber nicht von vornherein ersichtlich, dass ein solches Anschlagsszenario mit den genannten Folgen praktisch ausgeschlossen wäre.

45

4. Das Oberverwaltungsgericht hat, von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent, die Begründetheit der Klage noch nicht geprüft und insbesondere noch keine tatsächlichen Feststellungen zu der Frage getroffen, ob die Kläger durch die angegriffene Genehmigung unter den Aspekten eines Transportunfalls oder des Szenariums terroristischer Einwirkungen in Form eines Hohlladungsbeschusses der Castorbehälter in ihren Rechten verletzt werden. Die Sache ist daher nicht spruchreif und deshalb nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.