Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-10, Aktenzeichen 3 K 102/06

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Die frühere selbstständige Gemeinde H. ist heute ein Ortsteil der Gemeinde G.-H.. Die Kläger wenden sich gegen die Schließung der Grundschule H..

2

Die ehemalige Gemeinde H. wurde aufgrund der Vereinbarung über die Vereinigung der Gemeinden G. und H. vom 06.06.1974 und der Genehmigung des Regierungspräsidiums T. vom 25.06.1974 mit der damaligen Gemeinde G. mit Wirkung zum 01.01.1975 zur beklagten Gemeinde G.-H. vereinigt. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde sowohl in G. als auch in H. eine Grundschule unterhalten. Auch nach der Vereinigung der beiden Gemeinden wurde weiterhin in diesen Grundschulen unterrichtet.

3

In der Vereinigungsvereinbarung wurden u. a. Regelungen über die Schulen in G. und H. getroffen. § 19 der Vereinbarung lautet wie folgt:

4

„§ 19 Schulwesen

(1) Die Grundschulen in G. und H. müssen, solange dies gesetzlich möglich ist, im Sinne der bestehenden Vereinbarung vom 23.07.1973 erhalten bleiben.

(2) Die Schulräume in H. müssen dabei im Rahmen von Abs. 1 unter eigener Leitung stets mit 3 Klassen belegt sein.“

5

Gegenstand der Vereinbarung vom 23.07.1973 war im Wesentlichen die Verteilung der Schulkinder der Stadt O. aus der ehemaligen Gemeinde R. ohne W. auf die Grundschulen der ehemaligen Gemeinden G. und H..

6

Zu dieser Zeit besuchten etwa 100 Kinder in drei Jahrgangsklassen die Grundschule H., in die Grundschule G. gingen damals etwa 170 Kinder in fünf Jahrgangsklassen. Nachdem im Jahre 1985 die Grundschule R. wieder eröffnet wurde, kündigte die Stadt O. die Vereinbarung über die Nachbarschaftsgrundschulen am 25.07.1985 und am 24.06.1986 gemäß § 5 der Vereinbarung. Die hiergegen gerichteten Klagen der jetzigen Beklagten blieben erfolglos (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.05.1988 - 9 S 2255/87). Da die Kinder aus diesem Gebiet die Grundschulen G. und H. nicht mehr besuchten, wurden bis 2002 die Grundschüler in Jahrgangsklassen zusammengefasst und wechselweise in G. und H. eingeschult. Für das Schuljahr 2004/2005 wurde die in G. frei gewordene Rektorenstelle durch das Staatliche Schulamt B. nicht neu besetzt. Die Leitung der Grundschule G. wurde der Rektorin der Grundschule H. übertragen. Das Staatliche Schulamt B. schlug der Beklagten mit Schreiben vom 07.06.2004 vor, beide Grundschulen zusammenzulegen. Als Gründe wurden die Schülerzahlen und ein effizienterer Lehrereinsatz angeführt. Im Schuljahr 2004/2005 besuchten insgesamt 97 Schulkinder die Grundschule G.-H. im Teilort G..

7

Der Gemeinderat der Beklagten entschied sich am 19.07.2004, ab dem Schuljahr 2004/2005 die Schulkinder der Gemeinde lediglich in G. zu unterrichten. Nach Überprüfung durch das Landratsamt B. wurde diese Entscheidung am 27.08.2004 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht. Mit Schreiben vom 25.08.2004 stimmte das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport der Aufhebung der Grundschule H. und der Erweiterung des Schulbezirks der Grundschule G. um den ehemaligen Schulbezirk der Grundschule H. zu.

8

In der Folge wurden von den Einwohnern einige Widersprüche eingelegt sowie einstweiliger Rechtsschutz beantragt.

9

Nachdem sich der Gemeinderat der Beklagten hierauf mehrmals für eine Zusammenlegung der Grundschulen aussprach und dagegen von Gemeinderatsmitgliedern jeweils der Rechtsweg beschritten wurde, wurde das diesem Verfahren vorangehende Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen vergleichsweise beendet.

10

Zunächst fand ein Mediationsverfahren mit Vertretern des Oberschulamts T. und den Gemeinderäten erfolglos statt. Nach entsprechender Absprache mit den dortigen Beteiligten blieb der Prozessvertreter der ehemaligen Gemeinde H. nach der ersten Sitzung fern. Hierauf entschied der Gemeinderat der Beklagten am 25.07.2005 erneut, die beiden Grundschulen zusammenzulegen. Dieser Beschluss wurde am 29.07.2005 im Mitteilungsblatt der Beklagten öffentlich bekannt gemacht.

11

Am 16.08.2005 legte der Prozessvertreter mit Vollmachten von drei ehemaligen Gemeinderäten der früheren Gemeinde H. Widerspruch gegen den Beschluss ein, der offenbar nicht beschieden wurde.

12

Am 27.01.2006 erhoben die Kläger für die ehemalige Gemeinde H. gegen die beklagte Gemeinde G.-H. Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen. Zur Begründung tragen sie zur Zulässigkeit der Klage im Wesentlichen vor, in Streitigkeiten aus Eingemeindungsverträgen seien untergegangene Gemeinden im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens beteiligungsfähig. Diese Befugnis umfasse Streitigkeiten über Regelungen die als Gegenleistung zur Aufgabe der Selbstständigkeit der untergegangenen Gemeinde aufgenommen wurden.

13

Die ordnungsgemäße Bevollmächtigung des Prozessvertreters folge aus entsprechenden Erklärungen dreier ehemaliger Gemeinderäte, eines im Gebiet der ehemaligen Gemeinde H. wohnhaften derzeitigen Gemeinderats sowie eines Zehntels der derzeitigen Bewohner des Teilorts. Die Vorschriften über Bürgerentscheide und Bürgerbegehren seien hinsichtlich der Artikulation des Willens dieses Bevölkerungsanteils entsprechend heranzuziehen.

14

Um dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG genügen zu können, sei zumindest die Bestellung eines Pflegers zur Durchsetzung der Rechte der ehemaligen Gemeinde H. geboten.

15

Die Klage sei auch begründet, weil die Beklagte gemäß § 19 der Vereinbarung verpflichtet sei, die Grundschule in H. zu erhalten. Die Regelungen seien unabhängig von Schülerzahlen in die Vereinigungsvereinbarung aufgenommen worden. Daher könne ein Rückgang der Schülerzahlen kein Kriterium für die Schließung der Grundschule darstellen. Da in § 20 Abs. 2 des Vertrags Regelungen für sinkende Kinderzahlen im Bezug auf die Kindergärten aufgenommen wurden, könne man schließen, dass wegen fehlender entsprechender Regelung in § 19 der Vereinbarung die Schülerzahl für den Erhalt der Grundschulen unbeachtlich gewesen sein soll.

16

Um gemäß § 12 der Vereinbarung vergleichbare Lebensbedingungen in G. und H. gewährleisten zu können, sei jeweils eine Grundschule zwingend erforderlich. Hierfür spreche auch § 7 des Vertrags, der die Erfüllung der Vereinbarung im Geiste der Gleichbehandlung fordere.

17

Des Weiteren sei mit § 19 Abs. 2 der Vereinbarung ausdrücklich dem Fortbestand der Grundschule H. ein Vorzug eingeräumt. Bloße Schwierigkeiten der Beklagten bei der Finanzierung der beiden Grundschulen in H. und G. würden eine Zusammenlegung nicht rechtfertigen, da der Betrieb beider Schulen zwar mit Anstrengungen, aber dennoch im gesetzlichen Rahmen möglich sei. Zudem sei das Schulgebäude in H. in funktionsfähigem Zustand.

18

Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Schule in H. seien auch nicht mit der Aufhebung der Vereinbarung vom 23.07.1973 entfallen. Vielmehr sei auch weiterhin ein öffentliches Bedürfnis am Erhalt der Schule gegeben, da verbindliche Zusagen der zuständigen obersten Schulbehörde mit den Schreiben des Ministeriums für Kultus und Sport Baden-Württemberg vom 21.11.1985 und vom 23.02.1986 gegeben worden seien.

19

In der Beschlussfassung habe die Beklagte die Auswirkungen einer Schulschließung auf die Schulkinder nicht ausreichend berücksichtigt, finanzielle Erwägungen hätten statt dessen im Vordergrund gestanden.

20

Ein Anspruch der Beklagten auf Vertragsanpassung sei schon deshalb nicht gegeben, weil die Parteien bei Abschluss der Vereinbarung bereits mit rückläufigen Kinderzahlen gerechnet hätten, wie § 20 Abs. 2 der Vereinbarung zeige, weshalb dies keine unvorgesehene Änderung des zu Grunde liegenden Sachverhalts darstellen könne. Das Fernbleiben vom Mediationsverfahren könne der ehemaligen Gemeinde H. nicht angelastet werden, da dies im Einverständnis mit dem Gemeinderat der Beklagten erfolgt sei.

21

Die Kläger beantragen,

22

festzustellen, dass der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 25.07.2005, öffentlich bekannt gemacht am 29.07.2005, rechtswidrig ist und die Beklagte gemäß § 19 der Vereinbarung über die Vereinigung der Gemeinden G. und H. zu verpflichten, im Ortsteil H. weiterhin eine Grundschule zu unterhalten.

23

Die Beklagte beantragt,

24

die Klage abzuweisen.

25

Die Beklagte ist der Auffassung, die ehemalige Gemeinde H. sei nicht mehr beteiligungsfähig. Nachdem sie in der Beklagten als deren Rechtsnachfolgerin aufgegangen sei, obliege die Vertretung dem Gemeinderat der Beklagten, nicht mehr dem ehemaligen Gemeinderat der untergegangenen Gemeinde H.. Aufgrund der unechten Teilortswahl sei auch eine ausreichende Repräsentation der Bewohner der ehemaligen Gemeinde H. gewährleistet. Da kein Ortschaftsrat für den Teilort H. existiere, könne der derzeitige Gemeinderat B. keine Vertretungsbefugnis beanspruchen. Gleiches gelte für die im Teilort H. wohnende Bevölkerung, welche für eine Bevollmächtigung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde H. unterschrieben hat.

26

Eine außergerichtliche Streitbeilegung sei nicht unternommen worden, obwohl § 29 der Vereinigungsvereinbarung dieser einen Vorrang einräume.

27

Der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 25.07.2005 sei außerdem rechtmäßig und verletze die ehemalige Gemeinde H. nicht in deren Rechten. Nach Abwägung aller in Frage stehenden Argumente stehe auch nicht § 19 der Vereinbarung entgegen. Diese Regelung der Vereinbarung dürfe die Beklagte bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse finanziell nicht unvertretbar einschränken. Die von den Klägern zitierten Schreiben des Kultusministeriums würden keine rechtsverbindlichen Zusagen darstellen, sondern nur politische Aussagen enthalten.

28

Wegen der Bezugnahme des § 19 der Vereinigungsvereinbarung auf die Vereinbarung vom 23.07.1973 habe sich der Sachverhalt, welcher der Vereinigungsvereinbarung zu Grunde lag, wesentlich geändert. Da nach vorheriger, wirksamer Kündigung der Vereinbarung vom 23.07.1973 die Grundschule in R. wieder geöffnet wurde, nahmen die Schüler aus dieser Gegend nicht mehr am Schulbetrieb in G. und H. teil – dies habe einen erheblichen Rückgang der Schülerzahl nach sich gezogen.

29

Aufgrund der stetig schlechter werdenden Haushaltslage sei es der Beklagten nicht länger zuzumuten, die Grundschule in H. zu betreiben, zumal Renovierungen in größerem Umfang an den beiden Schulgebäuden in H. und G. notwendig seien.

30

Wegen der weiteren Beteiligtenvorbringen wird auf die Verfahrensakten nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

31

Nachdem die Beteiligten übereinstimmend auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet haben, konnte das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

32

Die Klage ist unzulässig, weil die ehemalige Gemeinde H., für die die Kläger handeln wollen, nicht gemäß § 61 VwGO beteiligtenfähig ist. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass nach der Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde die untergegangene Gemeinde trotz ihrer Auflösung befugt ist, die Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen (vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.1979 - I 1367/78 -, DÖV 1979, 605-606 m.w.N.). Dies wird zum einen damit begründet, dass sonst die vertraglich vereinbarten Rechte mit Inkrafttreten des Vertrags gegenstandslos würden, weil es an einem „Kläger“ fehlen würde, der diese Rechte geltend machen könnte. Zum anderen wird der Regelung in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO, nach der in der Eingliederungsvereinbarung Bestimmungen über eine befristete Vertretung der eingegliederten Gemeinde bei Streitigkeiten über die Vereinbarung zu treffen sind, entnommen, dass auch der Gesetzgeber von einem Fortbestand der untergegangenen Gemeinde für Streitigkeiten aus dem Vertrag ausgeht. Diese Verpflichtung besteht aber nur für die Konstellation des § 9 Abs. 1 S. 3 GemO (Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde), bei der die aufnehmende Gemeinde - wenn auch in veränderter Form - bestehen bleibt, nicht jedoch für den Fall des § 9 Abs. 1 S. 2 GemO (Bildung einer neuen Gemeinde), bei dem keine der bisherigen Gemeinden fortbesteht, sondern ausschließlich eine neue Gemeinde entsteht. Ganz offensichtlich hat der Gesetzgeber die Bestimmung in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO nicht auch für diese Konstellation getroffen, weil er ein Fortbestehen der bisherigen Gemeinden nicht einmal für Streitigkeiten aus dem Vereinigungsvertrag angenommen hat. Auch die der Kammer bekannten Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte behandeln nur Eingemeindungen in andere Gemeinden (so auch das Urteil es VG Freiburg vom 02.02.2005 - 7 K 1212/04 -, auf das sich die Kläger berufen). Eine analoge Anwendung auf die Situation des § 9 Abs. 1 S. 2 GemO ist nicht zulässig. Da § 9 Abs. 1 S. 4 GemO ausdrücklich auf den Satz 3 beschränkt worden ist, kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, dass es sich hierbei um ein Versehen und damit um eine Gesetzeslücke handelt. Vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass es sich um eine bewusste Differenzierung handelt, weil unterschiedliche Auslegungen der Gründungsvereinbarung vom neu zu wählenden Gemeinderat der neuen Gemeinde, in dem die Bevölkerung ihrem Anteil entsprechend vertreten ist, entschieden werden sollen.

33

Entgegen der Ansicht der Kläger verliert die Vereinigungsvereinbarung damit nicht jeglichen Wert, weil die Einhaltung ihrer Bestimmungen nicht durch die ehemalige Gemeinde durchgesetzt werden kann. Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) ist die neu entstandene Gemeinde gehalten, die vertraglich festgelegten Verpflichtungen zu beachten. Gemäß § 118 Abs. 1 GemO ist die Rechtsaufsichtsbehörde berechtigt und verpflichtet, die Beachtung des Verfassungsgrundsatzes zu überwachen und notfalls mit Aufsichtsmaßnahmen durchzusetzen (§§ 120 bis 124 GemO; vgl. auch Altenmüller DÖV 1977, 34 / 38). Im Rahmen einer Maßnahme der Kommunalaufsicht könnte dann auch gerichtlich geprüft werden, ob ein Verstoß gegen die Vereinigungsvereinbarung vorliegt.

34

Die Klage ist auch deshalb unzulässig, weil eine fingierte ehemalige Gemeinde H. nicht prozessfähig im Sinne des § 62 Abs. 3 VwGO ist. Danach handeln für Vereinigungen, zu denen auch die juristischen Personen gehören (vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 13. Aufl., Rdnr. 14 zu § 62), ihre gesetzlichen Vertreter, Vorstände oder besonders Beauftragten. Die vertragsschließenden Gemeinden haben in der Vereinbarung vom 06.06.1974 keine Bevollmächtigten für etwaige Rechtsstreitigkeiten bestellt, was der gesetzlichen Vorgabe entsprach. Denn in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO werden Bestimmungen über eine befristete Vertretung bei Streitigkeiten über die Vereinbarung nur für den Fall des Satzes 3 verlangt, d.h. bei der Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde, nicht jedoch bei der Bildung einer neuen Gemeinde aus mehreren Gemeinden (Satz 2).

35

Eine Vertretung durch die drei ehemaligen Gemeinderäte der ehemaligen Gemeinde H., die als deren Vertreter auftreten, verbietet sich aus grundsätzlichen kommunalrechtlichen Erwägungen. Zum einen können nicht einzelne Gemeinderatsmitglieder für die Gemeinde handeln, sondern immer nur der Gemeinderat oder beschließende Ausschüsse als Gremium aufgrund eines mit Mehrheit gefassten Beschlusses (vgl. §§ 23, 24, 37 und 39 GemO). Zum anderen hatten Gemeinderäte schon immer ein zeitlich befristetes Mandat (früher vier Jahre, jetzt fünf Jahre). Nach Ablauf dieses Mandats sind sie nicht einmal mehr befugt, an der Willensbildung der Gemeinde unmittelbar mitzuwirken; noch weniger können sie Rechte der Gemeinde geltend machen.

36

Deshalb kann auch ein einzelnes Gemeinderatsmitglied, das noch im Amt ist, selbst dann nicht die Rechte der ehemaligen Gemeinde wahrnehmen, wenn es aufgrund der unechten Teilortswahl für den Teilort der untergegangenen Gemeinde gewählt worden ist, wie von den Klägern hilfsweise geltend gemacht worden ist. Selbst alle für diesen Teilort gewählten Vertreter gemeinsam wären hierzu nicht befugt, weil sie zum einen kein handlungs- und entscheidungsfähiges Kommunalgremium darstellen und zum anderen von den Bürgern der gesamten Gemeinde und nicht nur von denen des Teilorts gewählt werden. Sie repräsentieren somit nicht nur die Bewohner des Teilorts, sondern die Bevölkerung der gesamten Gemeinde (vgl. auch Altenmüller DÖV 1977, 34 / 40).

37

Ebenso wenig können 10 v.H. der wahlberechtigten Gemeindeeinwohner die ehemalige Gemeinde vertreten, obwohl sie im Teilort H. wohnen. Da das Kommunalverfassungsrecht eine solche Vertretung nicht kennt, kann sie schon deshalb nicht als Hilfskonstruktion für die Vertretung einer ehemaligen Gemeinde herangezogen werden. Darüber hinaus können Bürger in dieser Anzahl lediglich erreichen, dass ein Bürgerentscheid durchgeführt wird (vgl. § 21 Abs. 3 GemO). Für eine verbindliche Entscheidung ist eine qualifizierte Mehrheit von 25 v. H. der Stimmberechtigten erforderlich (§ 21 Abs. 6 GemO). Da aber gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 7 GemO ein Bürgerentscheid bei Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren nicht zulässig ist, ist es höchst fraglich, ob selbst bei extensiver Auslegung diese qualifizierte Mehrheit für die ehemalige Gemeinde die Erhebung einer Klage beschließen könnte.

38

Schließlich käme auch die ins Gespräch gebrachte Bestellung eines Prozesspflegers nicht in Betracht. Schon gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 59 ZPO, auf den verwiesen wird, ist nur dem Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen ein Prozesspfleger zu bestellen. Der ehemaligen Gemeinde H. könnte diese Norm nicht weiterhelfen (Baumbach / Lauterbach / Albers / Hartmann, ZPO 61. Aufl., Rdnr. 3 zu § 57). Vor allem aber sind juristische Personen des öffentlichen Rechts als solche nicht prozessfähig i. S. des § 62 Abs. 1 VwGO, sondern handeln durch ihre gesetzlichen Vertreter (vgl. auch Kopp / Schenke, VwGO, 13. Aufl., Rdnr. 14 zu § 62). Wer gesetzlicher Vertreter ist, ergibt sich aus dem materiellen Recht, so dass sich für die ehemalige Gemeinde auch in diesem Zusammenhang wieder die oben erörterten Probleme stellen. Sie können durch die im Gesetz für einen Kläger grundsätzlich nicht vorgesehene Bestellung eines Prozesspflegers nicht umgangen werden.

39

Die Klage ist aber auch nicht in Bezug auf die Kläger selbst zulässig. Die Kläger können nicht geltend machen, dass durch den Gemeinderatsbeschluss vom 25.07.2005 die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO gegeben ist, da sie durch den Beschluss rechtlich nicht betroffen sind und § 19 der Vereinbarung keine Individualrechte begründet hat. Ebenso wenig haben sie (persönlich) ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an der beantragten Feststellung dargelegt.

40

Die Klage hat aber auch dann keinen Erfolg, wenn man die Zulässigkeit der Klage und eine wirksame Vertretung der ehemalige Gemeinde H. unterstellt . Auch unter Berücksichtigung des § 19 der Vereinbarung vom 06.06.1974 ist der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 25.07.2005 nicht rechtswidrig und ist die Beklagte nicht verpflichtet, im Teilort H. weiterhin eine Grundschule zu unterhalten. Gemäß § 19 Abs. 1 der Vereinbarung besteht diese Verpflichtung nur, „solange dies gesetzlich möglich ist“. Da auch die Gemeinden gehalten sind, bei ihrem Handeln Recht und Gesetz zu beachten, sind freiwillige öffentlich-rechtliche Verpflichtung grundsätzlich unter Beachtung bindender gesetzlicher Vorgaben auszulegen. Die in § 19 der Vereinbarung enthaltene Einschränkung „solange dies gesetzlich möglich ist“ kann nicht nur auf schulrechtliche Normen beschränken werden. Die Gemeinden sind gemäß § 77 Abs. 2 GemO verpflichtet, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen. Die Verpflichtung aus § 19 Abs. 1 der Vereinbarung besteht deshalb nur solange, wie dies unter Beachtung auch des § 77 Abs. 2 GemO möglich ist, weil sonst ein Verstoß gegen zwingendes Recht gegeben wäre. Die Renovierung und weitere Unterhaltung eines zweiten Schulgebäudes, obwohl alle Schüler problemlos in dem Gebäude im Teilort G. Platz haben, würde gegen den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verstoßen. Ob die Beklagte die Renovierungskosten in jeder Hinsicht richtig ermittelt hat, ist in diesem Zusammenhang rechtlich ohne Bedeutung, denn unter den gegebenen Verhältnissen ist jede Renovierung der Schule im Teilort H. zu schulischen Zwecken unwirtschaftlich. Bei der geringen Entfernung und dem von der Beklagten organisierten Bustransfer zur Schule können alle Grundschüler aus dem Teilort H. mühelos die Grundschule im Teilort G. besuchen.

41

Da schon aus diesem Grund § 19 der Vereinbarung die Beklagte nicht zur Erhaltung der Schule im Teilort H. verpflichtet, braucht nicht weiter untersucht zu werden, welche Auswirkungen die Nichtigkeit des § 19 Abs. 2 der Vereinbarung auf den Absatz 1 hat (vgl. § 59 Abs. 3 LVwVfG). Mit der Bestimmung, dass die Schule im Teilort H. unter eigener Leitung betrieben werde müsse, haben die Vertragsschließenden etwas Unmögliches vereinbart, weil die Schulleitung von der staatlichen Schulverwaltung und nicht vom Schulträger bestellt wird.

42

Schließlich gilt auch für öffentlich-rechtliche Verträge die sog. „clausula rebus sic stantibus“, die in § 60 Abs. 1 LVwVfG ihren Niederschlag gefunden hat. Haben sich die Verhältnisse, die für die vertragliche Regelung maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht mehr zuzumuten ist, so ist entweder der Vertrag den aktuellen Verhältnissen anzupassen oder, sofern dies nicht möglich ist, die vertragliche Bestimmung nicht mehr verbindlich. Zwar kann dieser Grundsatz höchstwahrscheinlich nicht unmittelbar angewandt werden, weil die Beklagte nicht Vertragspartnerin im eigentlichen Sinne ist (vgl. oben Ziffer 1), doch gilt dieser Rechtsgedanke auch bei einer Vereinbarung zur Gründung einer neuen Gemeinde.

43

Eine wesentliche Änderung ist in zweierlei Hinsicht eingetreten. Zum einen ist die Vereinbarung mit der Stadt O. vom 23.07.1973, die in § 19 Abs. 1 der Vereinbarung ausdrücklich erwähnt ist, 1985 und 1986 gekündigt worden. Dies ist eine Tatsache, so dass es nicht entscheidend darauf ankommt, ob diese Bestimmung vor allem im Hinblick auf die Schulvereinbarung getroffen worden ist.

44

Zum anderen besuchten bei Inkrafttreten der Vereinbarung etwa so viele Kinder allein die Grundschule in H. wie heute aus beiden Teilorten zusammen eingeschult sind. Die Gesamtschülerzahl beläuft sich heute auf etwa ein Drittel der damaligen Schülerzahl (98: 270). Schon allein in dieser Tatsache liegt eine so wesentliche Veränderung der maßgebenden Umstände, dass die Unterhaltung von zwei Schulgebäuden insbesondere im Hinblick auf § 77 Abs. 2 GemO der Beklagten nicht mehr zuzumuten ist. Aus diesem Grund ist es der Beklagten auch nicht zuzumuten, das Schulgebäude im Teilort H. zu erweitern, um diesen Schulstandort zu erhalten, obwohl das Raumangebot im Teilort G. ausreichend ist. Schließlich kann dem § 19 der Vereinbarung auch keine Bevorzugung des Teilorts H. zu Lasten des Teilorts G. entnommen werden. Die damaligen Vertragspartner sind ganz offensichtlich davon ausgegangen, dass der Standort G. nicht zur Disposition steht. Das wird insbesondere durch die Bezugnahme auf die Schulvereinbarung vom 23.07.1973 deutlich, weil zum Stichtag 15.10.1972 von den 100 Schülern in H. 49 aus R. stammten, während bei 170 Schülern in G. nur 24 aus R. kamen.

45

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 159 S. 2 VwGO. Zwar sind die Kosten grundsätzlich dem unterliegenden Beteiligten auch dann aufzuerlegen, wenn er wegen seiner Prozessunfähigkeit unterliegt. Ist jedoch für eine nicht existente juristische Person Klage erhoben worden, können die Kosten nur denjenigen natürlichen Personen auferlegt werden, die als Vertreter der nicht existenten Beteiligten auftreten. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

46

Die Berufung war nicht gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt. Insbesondere liegt keine Divergenz zum Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 29.03.1979 - I 1367/78 - vor, weil dieser Entscheidung im maßgeblichen Punkt ein anderer Sachverhalt zugrunde lag. Klägerin war eine ehemalige Gemeinde, die in eine andere Gemeinde eingemeindet worden war, und nicht eine ehemalige Gemeinde, die sich mit einer anderen Gemeinde zu einer völlig neuen Gemeinde zusammen geschlossen hatte. Im Übrigen ist die Unzulässigkeit der Klage nicht die allein tragende Begründung des Urteil, den die Kammer hat die Klage auch - bei unterstellter Zulässigkeit - als unbegründet abgewiesen, wie im Einzelnen ausgeführt worden ist.

Gründe

31

Nachdem die Beteiligten übereinstimmend auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet haben, konnte das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

32

Die Klage ist unzulässig, weil die ehemalige Gemeinde H., für die die Kläger handeln wollen, nicht gemäß § 61 VwGO beteiligtenfähig ist. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass nach der Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde die untergegangene Gemeinde trotz ihrer Auflösung befugt ist, die Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen (vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.1979 - I 1367/78 -, DÖV 1979, 605-606 m.w.N.). Dies wird zum einen damit begründet, dass sonst die vertraglich vereinbarten Rechte mit Inkrafttreten des Vertrags gegenstandslos würden, weil es an einem „Kläger“ fehlen würde, der diese Rechte geltend machen könnte. Zum anderen wird der Regelung in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO, nach der in der Eingliederungsvereinbarung Bestimmungen über eine befristete Vertretung der eingegliederten Gemeinde bei Streitigkeiten über die Vereinbarung zu treffen sind, entnommen, dass auch der Gesetzgeber von einem Fortbestand der untergegangenen Gemeinde für Streitigkeiten aus dem Vertrag ausgeht. Diese Verpflichtung besteht aber nur für die Konstellation des § 9 Abs. 1 S. 3 GemO (Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde), bei der die aufnehmende Gemeinde - wenn auch in veränderter Form - bestehen bleibt, nicht jedoch für den Fall des § 9 Abs. 1 S. 2 GemO (Bildung einer neuen Gemeinde), bei dem keine der bisherigen Gemeinden fortbesteht, sondern ausschließlich eine neue Gemeinde entsteht. Ganz offensichtlich hat der Gesetzgeber die Bestimmung in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO nicht auch für diese Konstellation getroffen, weil er ein Fortbestehen der bisherigen Gemeinden nicht einmal für Streitigkeiten aus dem Vereinigungsvertrag angenommen hat. Auch die der Kammer bekannten Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte behandeln nur Eingemeindungen in andere Gemeinden (so auch das Urteil es VG Freiburg vom 02.02.2005 - 7 K 1212/04 -, auf das sich die Kläger berufen). Eine analoge Anwendung auf die Situation des § 9 Abs. 1 S. 2 GemO ist nicht zulässig. Da § 9 Abs. 1 S. 4 GemO ausdrücklich auf den Satz 3 beschränkt worden ist, kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, dass es sich hierbei um ein Versehen und damit um eine Gesetzeslücke handelt. Vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass es sich um eine bewusste Differenzierung handelt, weil unterschiedliche Auslegungen der Gründungsvereinbarung vom neu zu wählenden Gemeinderat der neuen Gemeinde, in dem die Bevölkerung ihrem Anteil entsprechend vertreten ist, entschieden werden sollen.

33

Entgegen der Ansicht der Kläger verliert die Vereinigungsvereinbarung damit nicht jeglichen Wert, weil die Einhaltung ihrer Bestimmungen nicht durch die ehemalige Gemeinde durchgesetzt werden kann. Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) ist die neu entstandene Gemeinde gehalten, die vertraglich festgelegten Verpflichtungen zu beachten. Gemäß § 118 Abs. 1 GemO ist die Rechtsaufsichtsbehörde berechtigt und verpflichtet, die Beachtung des Verfassungsgrundsatzes zu überwachen und notfalls mit Aufsichtsmaßnahmen durchzusetzen (§§ 120 bis 124 GemO; vgl. auch Altenmüller DÖV 1977, 34 / 38). Im Rahmen einer Maßnahme der Kommunalaufsicht könnte dann auch gerichtlich geprüft werden, ob ein Verstoß gegen die Vereinigungsvereinbarung vorliegt.

34

Die Klage ist auch deshalb unzulässig, weil eine fingierte ehemalige Gemeinde H. nicht prozessfähig im Sinne des § 62 Abs. 3 VwGO ist. Danach handeln für Vereinigungen, zu denen auch die juristischen Personen gehören (vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 13. Aufl., Rdnr. 14 zu § 62), ihre gesetzlichen Vertreter, Vorstände oder besonders Beauftragten. Die vertragsschließenden Gemeinden haben in der Vereinbarung vom 06.06.1974 keine Bevollmächtigten für etwaige Rechtsstreitigkeiten bestellt, was der gesetzlichen Vorgabe entsprach. Denn in § 9 Abs. 1 S. 4 GemO werden Bestimmungen über eine befristete Vertretung bei Streitigkeiten über die Vereinbarung nur für den Fall des Satzes 3 verlangt, d.h. bei der Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde, nicht jedoch bei der Bildung einer neuen Gemeinde aus mehreren Gemeinden (Satz 2).

35

Eine Vertretung durch die drei ehemaligen Gemeinderäte der ehemaligen Gemeinde H., die als deren Vertreter auftreten, verbietet sich aus grundsätzlichen kommunalrechtlichen Erwägungen. Zum einen können nicht einzelne Gemeinderatsmitglieder für die Gemeinde handeln, sondern immer nur der Gemeinderat oder beschließende Ausschüsse als Gremium aufgrund eines mit Mehrheit gefassten Beschlusses (vgl. §§ 23, 24, 37 und 39 GemO). Zum anderen hatten Gemeinderäte schon immer ein zeitlich befristetes Mandat (früher vier Jahre, jetzt fünf Jahre). Nach Ablauf dieses Mandats sind sie nicht einmal mehr befugt, an der Willensbildung der Gemeinde unmittelbar mitzuwirken; noch weniger können sie Rechte der Gemeinde geltend machen.

36

Deshalb kann auch ein einzelnes Gemeinderatsmitglied, das noch im Amt ist, selbst dann nicht die Rechte der ehemaligen Gemeinde wahrnehmen, wenn es aufgrund der unechten Teilortswahl für den Teilort der untergegangenen Gemeinde gewählt worden ist, wie von den Klägern hilfsweise geltend gemacht worden ist. Selbst alle für diesen Teilort gewählten Vertreter gemeinsam wären hierzu nicht befugt, weil sie zum einen kein handlungs- und entscheidungsfähiges Kommunalgremium darstellen und zum anderen von den Bürgern der gesamten Gemeinde und nicht nur von denen des Teilorts gewählt werden. Sie repräsentieren somit nicht nur die Bewohner des Teilorts, sondern die Bevölkerung der gesamten Gemeinde (vgl. auch Altenmüller DÖV 1977, 34 / 40).

37

Ebenso wenig können 10 v.H. der wahlberechtigten Gemeindeeinwohner die ehemalige Gemeinde vertreten, obwohl sie im Teilort H. wohnen. Da das Kommunalverfassungsrecht eine solche Vertretung nicht kennt, kann sie schon deshalb nicht als Hilfskonstruktion für die Vertretung einer ehemaligen Gemeinde herangezogen werden. Darüber hinaus können Bürger in dieser Anzahl lediglich erreichen, dass ein Bürgerentscheid durchgeführt wird (vgl. § 21 Abs. 3 GemO). Für eine verbindliche Entscheidung ist eine qualifizierte Mehrheit von 25 v. H. der Stimmberechtigten erforderlich (§ 21 Abs. 6 GemO). Da aber gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 7 GemO ein Bürgerentscheid bei Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren nicht zulässig ist, ist es höchst fraglich, ob selbst bei extensiver Auslegung diese qualifizierte Mehrheit für die ehemalige Gemeinde die Erhebung einer Klage beschließen könnte.

38

Schließlich käme auch die ins Gespräch gebrachte Bestellung eines Prozesspflegers nicht in Betracht. Schon gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 59 ZPO, auf den verwiesen wird, ist nur dem Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen ein Prozesspfleger zu bestellen. Der ehemaligen Gemeinde H. könnte diese Norm nicht weiterhelfen (Baumbach / Lauterbach / Albers / Hartmann, ZPO 61. Aufl., Rdnr. 3 zu § 57). Vor allem aber sind juristische Personen des öffentlichen Rechts als solche nicht prozessfähig i. S. des § 62 Abs. 1 VwGO, sondern handeln durch ihre gesetzlichen Vertreter (vgl. auch Kopp / Schenke, VwGO, 13. Aufl., Rdnr. 14 zu § 62). Wer gesetzlicher Vertreter ist, ergibt sich aus dem materiellen Recht, so dass sich für die ehemalige Gemeinde auch in diesem Zusammenhang wieder die oben erörterten Probleme stellen. Sie können durch die im Gesetz für einen Kläger grundsätzlich nicht vorgesehene Bestellung eines Prozesspflegers nicht umgangen werden.

39

Die Klage ist aber auch nicht in Bezug auf die Kläger selbst zulässig. Die Kläger können nicht geltend machen, dass durch den Gemeinderatsbeschluss vom 25.07.2005 die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO gegeben ist, da sie durch den Beschluss rechtlich nicht betroffen sind und § 19 der Vereinbarung keine Individualrechte begründet hat. Ebenso wenig haben sie (persönlich) ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an der beantragten Feststellung dargelegt.

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Die Klage hat aber auch dann keinen Erfolg, wenn man die Zulässigkeit der Klage und eine wirksame Vertretung der ehemalige Gemeinde H. unterstellt . Auch unter Berücksichtigung des § 19 der Vereinbarung vom 06.06.1974 ist der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 25.07.2005 nicht rechtswidrig und ist die Beklagte nicht verpflichtet, im Teilort H. weiterhin eine Grundschule zu unterhalten. Gemäß § 19 Abs. 1 der Vereinbarung besteht diese Verpflichtung nur, „solange dies gesetzlich möglich ist“. Da auch die Gemeinden gehalten sind, bei ihrem Handeln Recht und Gesetz zu beachten, sind freiwillige öffentlich-rechtliche Verpflichtung grundsätzlich unter Beachtung bindender gesetzlicher Vorgaben auszulegen. Die in § 19 der Vereinbarung enthaltene Einschränkung „solange dies gesetzlich möglich ist“ kann nicht nur auf schulrechtliche Normen beschränken werden. Die Gemeinden sind gemäß § 77 Abs. 2 GemO verpflichtet, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen. Die Verpflichtung aus § 19 Abs. 1 der Vereinbarung besteht deshalb nur solange, wie dies unter Beachtung auch des § 77 Abs. 2 GemO möglich ist, weil sonst ein Verstoß gegen zwingendes Recht gegeben wäre. Die Renovierung und weitere Unterhaltung eines zweiten Schulgebäudes, obwohl alle Schüler problemlos in dem Gebäude im Teilort G. Platz haben, würde gegen den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verstoßen. Ob die Beklagte die Renovierungskosten in jeder Hinsicht richtig ermittelt hat, ist in diesem Zusammenhang rechtlich ohne Bedeutung, denn unter den gegebenen Verhältnissen ist jede Renovierung der Schule im Teilort H. zu schulischen Zwecken unwirtschaftlich. Bei der geringen Entfernung und dem von der Beklagten organisierten Bustransfer zur Schule können alle Grundschüler aus dem Teilort H. mühelos die Grundschule im Teilort G. besuchen.

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Da schon aus diesem Grund § 19 der Vereinbarung die Beklagte nicht zur Erhaltung der Schule im Teilort H. verpflichtet, braucht nicht weiter untersucht zu werden, welche Auswirkungen die Nichtigkeit des § 19 Abs. 2 der Vereinbarung auf den Absatz 1 hat (vgl. § 59 Abs. 3 LVwVfG). Mit der Bestimmung, dass die Schule im Teilort H. unter eigener Leitung betrieben werde müsse, haben die Vertragsschließenden etwas Unmögliches vereinbart, weil die Schulleitung von der staatlichen Schulverwaltung und nicht vom Schulträger bestellt wird.

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Schließlich gilt auch für öffentlich-rechtliche Verträge die sog. „clausula rebus sic stantibus“, die in § 60 Abs. 1 LVwVfG ihren Niederschlag gefunden hat. Haben sich die Verhältnisse, die für die vertragliche Regelung maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht mehr zuzumuten ist, so ist entweder der Vertrag den aktuellen Verhältnissen anzupassen oder, sofern dies nicht möglich ist, die vertragliche Bestimmung nicht mehr verbindlich. Zwar kann dieser Grundsatz höchstwahrscheinlich nicht unmittelbar angewandt werden, weil die Beklagte nicht Vertragspartnerin im eigentlichen Sinne ist (vgl. oben Ziffer 1), doch gilt dieser Rechtsgedanke auch bei einer Vereinbarung zur Gründung einer neuen Gemeinde.

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Eine wesentliche Änderung ist in zweierlei Hinsicht eingetreten. Zum einen ist die Vereinbarung mit der Stadt O. vom 23.07.1973, die in § 19 Abs. 1 der Vereinbarung ausdrücklich erwähnt ist, 1985 und 1986 gekündigt worden. Dies ist eine Tatsache, so dass es nicht entscheidend darauf ankommt, ob diese Bestimmung vor allem im Hinblick auf die Schulvereinbarung getroffen worden ist.

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Zum anderen besuchten bei Inkrafttreten der Vereinbarung etwa so viele Kinder allein die Grundschule in H. wie heute aus beiden Teilorten zusammen eingeschult sind. Die Gesamtschülerzahl beläuft sich heute auf etwa ein Drittel der damaligen Schülerzahl (98: 270). Schon allein in dieser Tatsache liegt eine so wesentliche Veränderung der maßgebenden Umstände, dass die Unterhaltung von zwei Schulgebäuden insbesondere im Hinblick auf § 77 Abs. 2 GemO der Beklagten nicht mehr zuzumuten ist. Aus diesem Grund ist es der Beklagten auch nicht zuzumuten, das Schulgebäude im Teilort H. zu erweitern, um diesen Schulstandort zu erhalten, obwohl das Raumangebot im Teilort G. ausreichend ist. Schließlich kann dem § 19 der Vereinbarung auch keine Bevorzugung des Teilorts H. zu Lasten des Teilorts G. entnommen werden. Die damaligen Vertragspartner sind ganz offensichtlich davon ausgegangen, dass der Standort G. nicht zur Disposition steht. Das wird insbesondere durch die Bezugnahme auf die Schulvereinbarung vom 23.07.1973 deutlich, weil zum Stichtag 15.10.1972 von den 100 Schülern in H. 49 aus R. stammten, während bei 170 Schülern in G. nur 24 aus R. kamen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 159 S. 2 VwGO. Zwar sind die Kosten grundsätzlich dem unterliegenden Beteiligten auch dann aufzuerlegen, wenn er wegen seiner Prozessunfähigkeit unterliegt. Ist jedoch für eine nicht existente juristische Person Klage erhoben worden, können die Kosten nur denjenigen natürlichen Personen auferlegt werden, die als Vertreter der nicht existenten Beteiligten auftreten. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

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Die Berufung war nicht gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt. Insbesondere liegt keine Divergenz zum Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 29.03.1979 - I 1367/78 - vor, weil dieser Entscheidung im maßgeblichen Punkt ein anderer Sachverhalt zugrunde lag. Klägerin war eine ehemalige Gemeinde, die in eine andere Gemeinde eingemeindet worden war, und nicht eine ehemalige Gemeinde, die sich mit einer anderen Gemeinde zu einer völlig neuen Gemeinde zusammen geschlossen hatte. Im Übrigen ist die Unzulässigkeit der Klage nicht die allein tragende Begründung des Urteil, den die Kammer hat die Klage auch - bei unterstellter Zulässigkeit - als unbegründet abgewiesen, wie im Einzelnen ausgeführt worden ist.