Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-30, Aktenzeichen 13 K 5515/07
ECLI:DE:VGD:2008:0530.13K5515.07.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Klägerin weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu
dem beklagten Land steht.

Das beklagte Land wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 29. November 2007
verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit
in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die am 00.00.1947 geborene Klägerin wurde am 1. Oktober 1975 zur Beamtin
auf Widerruf bei dem beklagten Land ernannt. Am 6. Oktober 1977 wurde ihr die
Eigenschaft einer Beamtin auf Probe verliehen und am 13. Oktober 1978 die
Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit. Die Klägerin war bis zum 31. Dezember
2007 im Amt einer Gewerbeamtsrätin bei der Bezirksregierung E tätig und dort
zuletzt im Referat 56 beschäftigt.

3

Mit Schreiben vom 5. September 2007 teilte die Bezirksregierung E den
Beschäftigten in den Dezernaten 52, 53, 54.1 und 56 mit, dass das Kabinett
beschlossen habe, den Entwurf des Gesetzes über die Kommunalisierung von
Aufgaben des Umweltrechts in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Nach der
Anlage 1 zum Gesetzentwurf müsse die Bezirksregierung für die zu verlagernden
Aufgaben 71 Stellen an verschiedene Kommunen abgeben. Die Beschäftigten
wurden daher gebeten, ihre Wünsche hinsichtlich einer weiteren Verwendung in
einem Kreis, einer kreisfreien Stadt oder bei der Bezirksregierung mitzuteilen.
Daraufhin erklärte die Klägerin unter dem 10. September 2007, dass sie vorrangig
bei der Bezirksregierung bleiben wolle. Sollte ein Übergang in den kommunalen
Bereich notwendig sein, wären ihre Wunschbehörden die Beigeladene, der Kreis N
und die Stadt X, Letztere allerdings eher nicht.

4

Mit Schreiben vom 27. September 2007 übersandte die Bezirksregierung E dem
Oberbürgermeister der Beigeladenen eine Vorschlagsliste mit insgesamt sechs
Beamten, darunter auch die Klägerin. Die Liste wies drei Beamte mit der Priorität A
aus und drei Beamte mit der Priorität B. Von denen jeweils drei Beamten gehörten je
einer dem gehobenen Dienst und jeweils zwei dem mittleren Dienst an. Die Klägerin
war der Priorität B zugeordnet. Nachdem der Oberbürgermeister der Beigeladenen
zunächst seine grundsätzliche Zustimmung zu diesem Vorschlag erklärt hatte, wurde
die Liste in der Folgezeit nochmals geändert. Hintergrund der Änderungen waren
abweichende Wünsche der Stadt X und entsprechende Wünsche eines Beamten der
Bezirksregierung im mittleren Dienst, der zunächst für die Beigeladene vorgesehen
war. Nach dieser Änderung war nunmehr auch eine Zuordnung der Klägerin zur
Beigeladenen vorgesehen.

5

Am 8. Oktober 2007 beantragte die Klägerin ihre Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand im Rahmen der sog. Anreizsysteme.

6

Mit Schreiben vom 31. Oktober 2007 übersandte die Bezirksregierung dem
Innenministerium die endgültige Zuordnungsliste und bat um dessen Zustimmung
und Herstellung des Einvernehmens mit dem Ministerium für Umwelt und
Naturschutz, Landschaftspflege und Verbraucherschutz. Mit Schreiben vom 2.
November 2007 wurden die Beschäftigten der Bezirksregierung hierüber in Kenntnis
gesetzt.

7

Mit Schreiben vom 6. November 2007 wandte sich die Klägerin an den
Parlamentarischen Staatssekretär Q im Innenministerium und trug diesem vor, der
Regierungsvizepräsident habe ihr am gleichen Tag mündlich mitgeteilt, dass wegen
der beabsichtigten Zuordnung zur Beigeladenen für sie keine Möglichkeit mehr
bestehe, die Anreizsysteme wahrzunehmen. Der Grund für ihre Zuordnung liege
jedoch nicht in irgendeiner fachlichen Affinität zur zukünftigen Tätigkeit, sondern
basiere ausschließlich auf der Tatsache, dass sie in T wohne. Im Hinblick auf die
Überprüfungen der Zuordnungspläne durch das Innenministerium bat die Klägerin
dafür zu sorgen, dass sie im Zuge der Gleichbehandlung ebenfalls Nutznießerin der
Anreizsysteme werden könne.

8

Mit Schreiben vom 29. November 2007 teilte Parlamentarischer Staatssekretär Q
der Klägerin mit, dass die Beschäftigten der Bezirksregierungen, die im Rahmen der
Kommunalisierung des Umweltrechts kraft Gesetzes in die Kreise oder kreisfreien
Städte wechselten, keinen Anspruch auf Gewährung eines Anreizes hätten. Da die
Klägerin im Zuordnungsplan für den Wechsel zur Beigeladenen vorgesehen sei,
entspreche ihre Überleitung zur Beigeladenen den Vorgaben des Gesetzentwurfs zur
Kommunalisierung des Umweltrechts. Da die Inanspruchnahme der PEM-Anreize,
die ihre Kassenwirksamkeit erst zum 1. Januar 2008 entfalteten, nur für die
Beschäftigten des Landes genehmigt werden könnten, könne dem Begehren der
Klägerin auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nicht entsprochen
werden.

9

Mit weiterem Schreiben vom 29. November 2007 teilte die Bezirksregierung E
den Beschäftigten mit, dass das Innenministerium und das Ministerium für Umwelt
und Naturschutz, Landschaftspflege und Verbraucherschutz der Zuordnungsliste
zugestimmt hätten und die Betroffenen vorbehaltlich der Verabschiedung des
Gesetzes zum 1. Januar 2008 auf die jeweiligen Kommunen übergehen würden.

10

Die Klägerin hat am 4. Dezember 2007 Klage erhoben.

11

Am 11. Dezember 2007 ist das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des
Umweltrechts verkündet worden (GV. NRW. S. 662), dessen Artikel 61 das Gesetz
zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Personalfolgengesetz) ist.

12

Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin geltend, dass nahezu alle
Kollegen, die mit ihr einen Antrag auf Teilnahme an den Anreizsystemen gestellt
hätten, eine positive Entscheidung erhalten hätten. Sie habe einen Anspruch auf
Gleichbehandlung mit diesen Kollegen. Ihr Antrag sei nur deshalb abgelehnt worden,
weil sie auf die Beigeladene habe übergehen sollen. Ihre Zuordnung nach T gründe
allerdings ausschließlich auf der Tatsache, dass sie in T wohne. Das Kriterium des
Wohnortes könne aber kein ausschließliches Kriterium für die Kommunalisierung
sein. Der Dienstherr sei verpflichtet, auch andere Kriterien und räumliche
Zuordnungen in Erwägung zu ziehen. Zudem sei das Wohnortprinzip auch nicht
durchgehend praktiziert worden. Bei der Auswahl des zur Kommunalisierung
vorgesehenen Personals sei die Bezirksregierung verpflichtet, insbesondere
Freiwillige heranzuziehen. In ihrem Fall biete sich insoweit ein Kollege aus dem
Dezernat 55 an, der ausdrücklich eine Versetzung nach T anstrebe.

13

Die schwierige Situation der bergischen Städte bei der Personalgewinnung hätte
unter dem Aspekt der beamtenrechtlichen Fürsorge eine intensivere und
sorgfältigere Personalfindung erforderlich gemacht. Insoweit habe der Dienstherr
seine Fürsorgepflicht ihr gegenüber verletzt. Es sei unverständlich, warum keiner der
jüngeren Kollegen für eine Zuordnung nach T ausgewählt worden sei, zumal diese
zum Teil wesentlich aufgabenaffiner seien. Im Übrigen sehe sie eine Benachteiligung
für sich als Frau, da sie die einzige Frau unter den PEM-Interessenten aus dem Kreis
der technischen Umweltbeschäftigten sei. Es sei auch nicht ersichtlich, warum
gerade sie ausdrücklich gebraucht werde. Den in T anfallenden Aufgaben sei sie in
keiner Weise affin. Sie sei in den letzten 18 Jahren bei der Bezirksregierung E
zuständig gewesen für Müllverbrennungsanlagen, die Widerspruchsbearbeitung, die
Genehmigung von Abfallanlagen und schließlich für Stahlwerke und Gießereien. Dies
werde in T nicht als Aufgabe anstehen.

14

In T könne sie deshalb auf ihre bisherigen dienstlichen Erfahrungen in keiner
Weise zurückgreifen. Sie müsse sich in einer Vielzahl neuer Dinge einarbeiten, in
erster Linie in die ganze Palette der Immissionsschutzüberwachung. Darüber hinaus
müsse sie sich in die für sie völlig neuen Arbeitsbereiche der Wasser- und
Abfallwirtschaft einarbeiten. Hinzu kämen mehrere neue komplexe EDV-
Anwendungen. Insgesamt sehe sie sich dadurch ganz erheblich belastet und extrem
benachteiligt gegenüber all denjenigen, die in den Ruhestand versetzt worden
sein.

15

Ihre damalige Bekundung, ggf. nach T wechseln zu wollen, sei vor dem
Hintergrund zu sehen, dass seinerzeit der Regierungsvizepräsident bekundet habe,
Beschäftigte ohne Angabe von alternativen Kommunen könnten überall im Bezirk
versetzt werden. Sie sei auch mit einer Zuordnung zur der Beigeladenen nie
einverstanden gewesen, da diese sie daran hindere, die Anreizsysteme in Anspruch
zu nehmen. Überdies sei sie auch deshalb nicht mit einer Zuordnung nach T
einverstanden, weil sie sich seinerzeit ausdrücklich auf die Position im Dezernat 56
beworben und keinen Anlass gehabt habe, einen Wechsel anzustreben.

16

Die Klägerin beantragt,

17

1. festzustellen, dass sie weiterhin Beamtin des
beklagten Landes ist, und

18

2. das beklagte Land unter Aufhebung seines
Bescheides vom 29. November 2007 zu verpflichten, über
ihren Antrag auf Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

19

Das beklagte Land beantragt,

20

die Klage abzuweisen.

21

Zur Begründung macht es geltend, die Klägerin sei aufgrund des
Zuordnungsplans kraft Gesetzes auf die Beigeladene übergeleitet worden. Bei der
Auswahl des zuzuordnenden Personals sei zunächst die Ausgabenaffinität der
Beamtinnen und Beamten eingeschätzt worden. Weiterhin seien Wechselwünsche
erfragt worden. Zudem seien die Bediensteten unter Berücksichtigung ihres jetzigen
Einsatzortes und ihres Wohnsitzes in die Prüfung einbezogen worden. Im Übrigen sei
auch zu berücksichtigen, dass das Benehmen mit den Kommunen über die Auswahl
hätte hergestellt werden müssen. Deshalb sei den Kommunen jeweils eine
Vorschlagsliste unterbreitet worden, die grundsätzlich doppelt soviel Personen
enthalten habe, wie nach dem Verteilungsschlüssel den Kommunen zuzuordnen
gewesen seien. Die Zuordnung der Klägerin zur Beigeladenen beruhe darauf, dass
sie zwar angegeben habe, bei der Bezirksregierung bleiben zu wollen, die
Beigeladene jedoch als erste Wunschbehörde angegeben habe. Im Übrigen wohne
die Klägerin in T. Gerade in den drei bergischen Städten Remscheid, T und X hätte
sich eine besonders schwierige Situation bei der Personalauswahl gezeigt. Ergebnis
der diversen Besprechungen sei schließlich die Zuordnung der Klägerin nach T
gewesen. Der von der Klägerin ausdrücklich genannte Beamte, die eine Versetzung
nach T anstrebe, sei dem Geschäftsbereich des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit
und Soziales zugeordnet. Das Kommunalisierungsgesetz betreffe jedoch den
Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz

22

Der Klägerin stehe auch kein Anspruch auf die Bewilligung eines sog. PEM-
Anreizes zu. Nach der maßgeblichen Vereinbarung zwischen dem Innenministerium
und dem Finanzministerium seien die für eine Kommunalisierung vorgesehenen
Beamten von diesen Möglichkeiten ausgeschlossen.

23

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Klage hat Erfolg.

27

Sie ist zulässig.

28

Die Statthaftigkeit des mit dem Antrag zu 1. verfolgten Feststellungsbegehrens
folgt aus § 43 Abs. 1 VwGO. Hiernach kann durch Klage die Feststellung des
Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Das
Beamtenverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land, dessen
Fortbestehen hier im Streit steht, ist ein solches Rechtsverhältnis.

29

Der Statthaftigkeit dieses Antrags steht § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen.
Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte
durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Die Klägerin kann hier zur Verfolgung ihres Begehrens keine Anfechtungsklage nach
Art. 42 Abs. 1 erste Alt. VwGO erheben. Der Zuordnungsplan, der die Zuordnung der
Klägerin zu der Beigeladenen vorsieht, ist nach der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

30

vgl. etwa Beschlüsse vom 18. Februar 2008 - 6 B 147/08 -, NRWE und juris, und vom 19.
Februar 2008 - 6 B 38/08 -,

31

kein Verwaltungsakt, weil es an der entsprechenden Regelungsintention des
erlassenden Ministeriums fehlt. Die Kammer folgt der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts in diesem Punkt.

32

So auch schon Beschluss vom 30. April 2008 - 13 L 198/08 -, nicht veröffentlicht.

33

Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse liegt ebenfalls
vor. Die Klägerin hat ein rechtliches und überdies auch wirtschaftliches Interesse an
der Klärung der Person ihres Dienstherrn.

34

Soweit die Klägerin mit ihrem Antrag zu 2. die Verpflichtung des beklagten
Landes zur Neubescheidung ihres Antrags auf Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand begehrt, ist die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO
statthaft. Da über diesen Antrag durch Verwaltungsakt zu entscheiden ist, begehrt
die Klägerin insoweit den Erlass eines Verwaltungsaktes. Die Beschränkung des
Begehrens auf die Verpflichtung des beklagten Landes zur erneuten Entscheidung
über ihren Antrag entspricht § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Die Aufhebung der insoweit
ergangenen ablehnenden Entscheidung ist Teil dieses Begehrens.

35

Hier ist der Antrag der Klägerin durch das Schreiben von Parlamentarischem
Staatssekretär Q vom 29. November 2007 abgelehnt worden. Da dieser auch nicht
auf einen gesonderten Bescheid verwiesen hat, liegt in diesem Schreiben bei
objektiver Betrachtung die verbindliche Entscheidung des Dienstherrn gegenüber der
Klägerin, dass diese nicht im Rahmen der Anzeizsysteme in den einstweiligen
Ruhestand versetzt wird. Folglich ist dieses Schreiben als Verwaltungsakt im Sinne
von § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz zu qualifizieren und damit Gegenstand der
Klage.

36

Die Klage ist auch begründet.

37

Zum Ersten ist die Klägerin über den 31. Dezember 2007 hinaus Beamtin des
beklagten Landes geblieben. Ihr Beamtenverhältnis mit dem beklagten Land ist nicht
mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Beigeladene übergegangen.

38

Ein derartiger Übergang ist nicht dadurch bewirkt worden, dass nach § 2 Abs. 1
Personalfolgengesetz die Beamten der Bezirksregierungen, die mit den Aufgaben
nach § 1 Personalfolgengesetz betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der
Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien
Städte übergehen und dass die in dieser Vorschrift aufgestellten Voraussetzungen
vorliegen bzw. dieser Übergang in dem Zuordnungsplan nach § 2 Abs. 2
Personalfolgengesetz vorgesehen ist. Vielmehr bedarf es, um einen solchen
Übergang zu bewirken, einer entsprechenden Regelung im Einzelfall
(Verwaltungsakt), an der es hier aber fehlt. § 2 Personalfolgengesetz ist nämlich
verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Übergang der betroffenen
Beamtinnen und Beamten auf ihren neuen Dienstherrn durch den von der jeweiligen
Bezirksregierung gemäß § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz zu erstellenden
Zuordnungsplan vorbereitet und durch die Bekanntgabe der die einzelnen Beamten
jeweils betreffenden Zuordnungsentscheidung ihnen gegenüber individuell wirksam
wird. Dafür bildet § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz die
Ermächtigungsgrundlage.

39

Die Gerichte sind gehalten, sich um eine verfassungskonforme Auslegung des
Gesetzesrechts zu bemühen, wenn gegen eine gesetzliche Regelung
verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Eine Norm ist nämlich nur dann durch
das Bundesverfassungsgericht für nichtig zu erklären, wenn keine nach anerkannten
Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung - bei Landesrecht auch
mit einfachem Bundesrecht - vereinbare Auslegung möglich ist. Entsprechend
können auch die Instanzgerichte keine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 GG einholen, wenn eine solche Auslegung
erfolgen kann.

40

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE 49,
148 (157); Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2,3,4/83 und 2/84 -, BVerfGE 69, 1 (55); Beschluss
vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 (81); Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520,
1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267) m.w.N.; Schultze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz
Kommentar, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rdn. 87; Sommermann, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 20 Abs. 3
Rdn. 260.

41

1. Nach diesen Maßstäben ist hier eine verfassungskonforme Auslegung von § 2
Personalfolgengesetz geboten, weil die Vorschrift anderenfalls wegen Verstoßes
gegen das verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Bestimmtheitsgebot
verfassungswidrig wäre.

42

Zu dem durch Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Rechtsstaatsprinzip gehören
u.a. das Gebot der Rechtsklarheit und das Gebot der Bestimmtheit des Rechts.

43

Vgl. etwa Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 20
Rdn. 51 ff. und 58 ff.; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 20 Rdn. 123, 126,
jeweils m.w.N. auch zur Rechtsprechung.

44

In welchem Verhältnis diese Gebote zueinander stehen und wie diese ggf. durch
den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Parlamentsvorbehalt verstärkt werden, kann
hier offen bleiben. In jedem Fall ist anerkannt, dass gesetzliche Vorschriften so
bestimmt sein müssen, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit
Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Entscheidend ist, dass der Betroffene
seine Normunterworfenheit so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten
danach auszurichten vermag.

45

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 -, BVerfGE 87, 234
(263), Beschluss vom 9. April 2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52 (75), und
Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33 (53 f.), jeweils m.w.N.; ebenso
Schultze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O., Art. 20 Rdn. 129 ff. m.w.N.; Sommermann, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3 Rdn. 289, m.w.N.

46

Diesen Anforderungen genügt § 2 Personalfolgengesetz nicht. Die von den
dortigen Regelungen potentiell erfassten Beamten können hieraus weder unmittelbar
ableiten, ob sie konkret von der Überleitung auf einen Kreis oder eine kreisfreie Stadt
betroffen sind, noch ergibt sich hieraus für die Betroffenen direkt, auf welche
Körperschaft sie ggf. übergeleitet werden. Die Vorschrift sieht ihrem Wortlaut nach
vor, dass die betroffenen Beamten kraft Gesetzes und damit ohne weiteren
Einzelrechtsakt nach Maßgabe eines von der jeweiligen Bezirksregierung im
Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz des beklagten Landes zu erstellenden Zuordnungsplans auf die
Kreise und kreisfreien Städte übergehen. Damit die Betroffenen im Sinne der
Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes die Rechtslage aus dem Gesetz
selbst heraus erkennen können, hätte es jedoch einer gesetzlichen Regelung
bedurft, aus der jede betroffene Beamtin und jeder betroffene Beamte hätte
entnehmen können, auf welchen Dienstherrn sie oder er zum 1. Januar 2008 ggf.
übergeht. Eine solche Regelung enthält das Gesetz jedoch weder in § 2 noch an
anderer Stelle. Das Gesetz bestimmt also weder die seinen Regelungen
unterworfenen Rechtssubjekte abschließend noch regelt es die konkreten
Rechtsfolgen für die einzelnen Betroffenen.

47

Beide Regelungsbestandteile ergeben sich nach der Konzeption des Gesetzes
für den Einzelnen vielmehr erst aus dem in § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz
vorgesehenen Zuordnungsplan. Dieser soll die Verteilung der Betroffenen unter
Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange vornehmen, wobei eine
angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (§ 2 Abs. 2
Satz 2 Personalfolgengesetz). Zu dieser der jeweiligen Bezirksregierung und dem
Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
übertragenen Entscheidung gehört zum einen die Bestimmung der Beamtinnen und
Beamten der Bezirksregierungen, die im Sinne des Gesetzes mit Aufgaben nach § 1
Personalfolgengesetz betraut sind. Darüber hinaus erstreckt sich die
Entscheidungsbefugnis auf die örtliche Verteilung der betroffenen Beamtinnen und
Beamten.

48

Der hiernach für die konkrete Zuordnung der einzelnen Beamten erforderliche
Zuordnungsplan ist nicht Teil der gesetzlichen Regelung und vermag deshalb
entgegen der Intention des Gesetzgebers,

49

vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/4973, S. 210, zu
Art. 61 § 2 Abs. 2: "Die gesetzliche Festlegung des Auswahlverfahrens dient der Bestimmtheit
der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung",

50

deren Bestimmtheit nicht zu begründen. Nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 2 Satz
1 Personalfolgengesetz obliegt die Erstellung dieses Plans der jeweiligen
Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz des beklagten Landes. Die
Bezirksregierungen und das Ministerium sind jedoch Teil der Exekutive und nicht Teil
der Legislative, so dass der Zuordnungsplan schon wegen dieser
Zuständigkeitsverteilung nicht Bestandteil der gesetzgeberischen Entscheidung ist.
Im Übrigen geht die Erstellung des Plans auch über die bloße Umsetzung der
gesetzlichen Vorgaben hinaus, da das Gesetz zwar gewisse Kriterien für die
erforderlichen Auswahlentscheidungen bestimmt, deren konkrete Ausfüllung aber der
jeweiligen Bezirksregierung und dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz überlässt und diesen somit ein
Auswahlermessen einräumt.

51

Der Zuordnungsplan ist ferner auch nicht als bloße "Vorbereitung" der
gesetzlichen Regelung anzusehen. Dies folgt zunächst daraus, dass nach der
Systematik des Gesetzes der Zuordnungsplan dem Gesetz - unbeschadet der
Möglichkeit, Vorentwürfe zu erstellen - zeitlich nachfolgen soll. Nur eine solche
zeitliche Abfolge ist mit den in § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz normierten
Anforderungen an die Aufstellung des Zuordnungsplans in Übereinstimmung zu
bringen. Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe die Regelung in Ansehung
eines bereits bestehenden Zuordnungsplans erlassen, spricht im Übrigen, dass im
Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle auf einen solchen, bereits existenten Plan
Bezug genommen worden ist. Dass er vor dem Wirksamwerden der gesetzlich
vorgesehenen Rechtsfolge - Übergang der betroffenen Beamten zum 1. Januar 2008
- ergehen sollte und ergangen ist, ist im Hinblick auf die Frage, ob er (nur) der
Vorbereitung der gesetzgeberischen Entscheidung dient, nicht von Belang.

52

In der Bezugnahme auf den Zuordnungsplan liegt schließlich auch keine
zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung, die
dem Gesetz jedenfalls zum 1. Januar 2008 die erforderliche Bestimmtheit verleihen
könnte.

53

Ebenso Verwaltungsgericht Minden, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 667/07 -,
NRWE und juris, unter Hinweis auf die nicht ausreichende Zugänglichkeit des Zuordnungsplans
in dem vergleichbaren Fall des § 9 Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die
allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur
Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007, GV.
NRW. S. 482) - Eingliederungsgesetz -.

54

Soweit eine gesetzliche Verweisung auf andere gesetzliche Regelungen unter
Bestimmtheitsgesichtspunkten für unbedenklich gehalten wird,

55

vgl. hierzu etwa Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 30. Mai 1956 - 1 BvF 3/53 -,
BVerfGE 5, 25 (31 ff.); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 20 Rdn. 54 f.; Sachs, in: ders.,
a.a.O., Art. 20 Rdn. 123a; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3
Rdn. 290, jeweils m.w.N.,

56

steht der Übertragung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Fall entgegen,
dass der Zuordnungsplan keine gesetzliche Regelung, sondern eine bloße
Verwaltungsentscheidung ist. Eine Verweisung auf ein derartiges untergesetzliches
Regelwerk ist aber schon aus normhierarchischen Gründen und aus Gründen der
Gewaltenteilung nicht in demselben Umfang zulässig wie eine Verweisung auf
andere Gesetze.

57

Soweit Verweisungen auf außergesetzliche Regelwerke in der Rechtsprechung
als zulässig angesehen werden, dienen die in Bezug genommenen Regelungen
ausnahmslos der Ausfüllung vom Gesetzgeber vorgegebener unbestimmter
Rechtsbegriffe.

58

Vgl. zur Ausfüllung der Tatbestandsmerkmale der §§ 3, 5 BImSchG durch die Technische
Anleitung zur Reinhaltung der Luft: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Februar 1978 - 1
C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, und Urteil vom 10. Januar 1995 - 7 B 112/94 -, NVwZ 1995, 994,
Letzteres zugleich zur geänderten dogmatischen Bewertung der entsprechenden
Verwaltungsvorschriften, ferner Urteil vom 29. August 2007 - 4 C 2/07 -, NVwZ 2008, 76; zum
Begriff des "Unternehmens des Produzierenden Gewerbes" in § 2 Nr. 3 StromStG und dessen
Ausfüllung durch den Verweis auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen
Bundesamtes: Bundesfinanzhof, Urteil vom 24. August 2004 - VII R 23/03 -, veröffentlicht u.a. in
juris.

59

Hat der Gesetzgeber in zulässiger Weise eine gesetzliche Regelung geschaffen,
die einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet, wird es - jedenfalls in gewissen
Fällen - auch unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden sein, wenn
er zugleich Kriterien für die inhaltliche Ausfüllung dieses Begriffes vorgibt, sei es
durch den Verweis auf in einem bestimmten Verfahren zu erstellende
Verwaltungsvorschriften, sei es durch den Verweis auf eine nach den maßgeblichen
Verkehrsanschauungen der Wirtschaft erstellte und zudem europarechtlich
vorgeprägte Klassifizierung.

60

Hiergegen bestehen um so weniger Bedenken, als die Anerkennung der
normkonkretisierenden Wirkung von bloßen Verwaltungsvorschriften wie im
Immissionsschutzrecht unter dem Vorbehalt gerichtlicher Kontrolle steht. So ist etwa
anerkannt, dass die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) die im
Bundesimmissionsschutzgesetz getroffenen Wertungen beachten muss und diese
Frage der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Entsprechendes gilt für die von den
Gerichten zu prüfenden Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der in der TA Luft
festgelegten Immissions- und Emissionswerte und der Verfahren zu ihrer Ermittlung,
die nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sein
dürfen, weil sie damit den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr gerecht
würden.

61

Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 15. Februar 1988 - 7 B 219/87 -, NVwZ 1988,
824 (825), und vom 21. März 1996 - 7 B 165/95 -, juris.

62

Mit diesen Fällen der Inbezugnahme außergesetzlicher Regelungen ist § 2 Abs.
2 Personalfolgengesetz jedoch nicht vergleichbar. Der in Bezug genommene
Zuordnungsplan dient nicht der Ausfüllung eines unbestimmten Rechtsbegriffs im
Gesetz. Er füllt insbesondere nicht lediglich den Begriff des "erforderlichen
Fachpersonals" in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz aus. Dies folgt schon daraus,
dass das Merkmal der Erforderlichkeit keine Aussage darüber ermöglicht, nach
welchen Kriterien zu bestimmen ist, welche Beamtinnen und Beamten mit den in
Rede stehenden Aufgaben betraut sind. Erst recht gibt das Merkmal der
Erforderlichkeit für die Entscheidung über die konkrete örtliche Verteilung der
einzelnen Betroffenen inhaltlich nichts her. Die in der Anlage 1 zum
Personalfolgengesetz enthaltene Übersicht über die Zahl der Stellen und deren
Verteilung auf die Kreise und kreisfreien Städte gibt für die notwendigen
Auswahlentscheidungen ebenfalls inhaltlich nichts vor.

63

Im Übrigen soll der Zuordnungsplan nach den Vorstellungen des Gesetzgebers
keiner eigenständigen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. Ziel
der Inkorporation des Zuordnungsplans in die gesetzliche Regelung war es
angesichts der Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren und dem beabsichtigten
Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Januar 2008 augenscheinlich, den gegenüber
Einzelmaßnahmen möglichen Rechtschutz für die Betroffenen zu verkürzen. Eine
andere Motivation ist weder aus den parlamentarischen Beratungsvorgängen
ersichtlich noch von dem beklagen Land substantiiert vorgetragen. Führt hiernach die
Zusammenführung von gesetzgeberischer Entscheidung und
verwaltungsbehördlicher Umsetzung auf der Ebene des Gesetzes zu einer
Verkürzung der Rechtsschutzgewährleistung aus Art. 19 Abs. 4 GG, spricht auch
dies dagegen, die maßgeblichen Erwägungen für die Anerkennung eines Verweises
auf außergesetzliche Regelungen im vorliegenden Fall heranzuziehen.

64

Der Zuordnungsplan ist ferner keine sachverständige Äußerung oder sonstige
fachkundige Bewertung zu einer außerrechtlichen Fragestellung. Er dient vielmehr
der Umsetzung der allgemeinen gesetzgeberischen Entscheidung für eine
Überleitung von Beschäftigten der Bezirksregierungen auf die nunmehr mit den
verschiedenen Aufgaben betrauten Körperschaften im konkreten Einzelfall. Er
konkretisiert das Gesetz damit nicht in der Weise, dass hierdurch der schon vom
Gesetzgeber in unbestimmter Weise formulierte Wille präzisiert wird, sondern nur in
der Form, dass durch ihn die gesetzgeberische Grundentscheidung
einzelfallbezogen umgesetzt ist. Damit aber ist der Zuordnungsplan nicht als
Konkretisierung des Gesetzes normhierarchisch Teil desselben, sondern die typische
einzelfallbezogene Umsetzung einer generellen gesetzlichen Regelung.

65

Eine andere rechtliche Grundlage, die es verfassungsrechtlich rechtfertigen
könnte, dem Zuordnungsplan Gesetzesrang zuzuerkennen und ihn damit als
Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers anzusehen, ist nicht
erkennbar.

66

Nach alledem erfolgt die Zuordnung der einzelnen Beamtinnen und Beamten zu
ihren etwaigen neuen Dienstherren nicht (allein) durch das Gesetz. Die jeweilige
Zuordnungsentscheidung wird vielmehr erst in dem von der jeweiligen
Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu erstellenden Zuordnungsplan getroffen.
Der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz angeordnete Übergang kraft Gesetzes ist
mithin unvollständig, weil weder das Zuordnungssubjekt im Gesetz bestimmt wird
noch die für den einzelnen Betroffenen geltende Rechtsfolge. In diesem Sinne
erscheint das Gesetz aus Sicht der Betroffenen als formale Hülle, die erst durch den
Zuordnungsplan inhaltlich ausgefüllt wird. Erst der Zuordnungsplan komplettiert den
Überleitungstatbestand und schafft damit die Bestimmtheit, die das Gesetz selbst
gerade noch nicht herstellt.

67

Ebenso Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. November 2007 -
34 L 1750/07.PVL - und vom 21. Dezember 2007 - 13 L 1982/07 -, NRWE und juris, für den
vergleichbaren Fall des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz.

68

Diese Situation ist mit dem von der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fall
vergleichbar, in dem Aufgaben einer Gemeinde nur teilweise auf das Land
übergehen und deshalb nicht ohne weiteres feststeht, welche Beamten durch diesen
Aufgabenübergang berührt werden. Auch in dieser Konstellation ist ein gesetzlicher
Übergang der Beamten nach § 128 Abs. 1 und 4 BRRG nicht möglich und deshalb
eine die Auswahl und Übernahme der betroffenen Beamten bewirkende
Verwaltungsmaßnahme notwendig.

69

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179
(186).

70

2. Die genannten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 2
Personalfolgengesetz führen nach den o.g. Grundsätzen allerdings nicht zur
Verfassungswidrigkeit des Gesetzes mit der Folge, dass für den angestrebten
Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten derzeit keine gesetzliche
Grundlage bestünde. § 2 Personalfolgengesetz ist einer verfassungskonformen
Auslegung zugänglich.

71

Bei der Frage, ob und in welchem Umfang eine Norm einer
verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, gebietet es der Respekt vor der
gesetzgebenden Gewalt, dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen des
verfassungsrechtlich Zulässigen so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Eine
verfassungskonforme Auslegung soll dementsprechend von der Absicht des
Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten, was nach der Verfassung
aufrechterhalten werden kann.

72

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 14. Dezember 1999 - 1 BvR 1327/98 -, BVerfGE 101,
312 (330) m.w.N.

73

Ist eine einschränkende, verfassungskonforme Auslegung möglich, kommt es
nicht darauf an, ob dem subjektiven Willen des Gesetzgebers die weitergehende, mit
dem Grundgesetz nicht übereinstimmende Auslegung eher entsprochen hätte.

74

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37
(81).

75

Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze aber dort, wo sie zum
Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in
Widerspruch treten würde.

76

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37
(81); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,48/92 -, BVerfGE 95, 64 (93); Urteil vom 30.
März 2004 - 2 BvR 1520, 1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267); einschränkend allerdings
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 -, BVerfGE 97, 186
(196): Eine Auslegung gegen den Wortlaut einer Norm ist aber nicht von vornherein
ausgeschlossen, wenn andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzureichend
Ausdruck gefunden hat.

77

Nach diesen Maßstäben ist § 2 Personalfolgengesetz einer
verfassungskonformen Auslegung dahingehend zugänglich, dass die konkrete
Zuordnung der betroffenen Beamtinnen und Beamten durch den von der jeweiligen
Bezirksregierung im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz gemäß § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz zu
erstellenden Zuordnungsplan vorbereitet und durch die nachfolgende Bekanntgabe
der konkreten Zuordnungsentscheidung gegenüber den betroffenen Beamtinnen und
Beamten individuell wirksam wird. Hierfür bilden § 2 Abs. 1 und 2
Personalfolgengesetz die Ermächtigungsgrundlage (siehe hierzu sogleich unter a).
Mit diesem Regelungsinhalt genügt § 2 Personalfolgengesetz den o.g.
Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes (siehe hierzu sogleich unter b). Auch
im Übrigen bestehen gegen die Norm bei diesem Verständnis keine
verfassungsrechtlichen Bedenken (siehe hierzu sogleich unter c).

78

a) Die genannte Auslegung der Norm steht nicht im Widerspruch zu ihrem
Wortlaut. Zwar bestimmt § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz, dass die Beamten der
Bezirksregierungen, die mit den Aufgaben nach § 1 betraut sind, "kraft Gesetzes"
auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen. Allerdings ist der Wortlaut der Norm
trotz des Hinweises auf den Übergang "kraft Gesetzes" nicht so eindeutig, wie es den
ersten Anschein hat. § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz regelt nämlich zugleich, dass
der Übergang "nach Maßgabe der Absätze 2 und 3" erfolgt.

79

§ 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz bestimmt, dass die jeweilige Bezirksregierung
den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines
Zuordnungsplans vorbereitet (Satz 1) und der Zuordnungsplan im Einvernehmen mit
dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen ist,
wobei eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist
(Satz 2). Der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz vorgesehene Übergang nach
Maßgabe des Absatzes 2 ist danach also ein Übergang nach Maßgabe des
Zuordnungsplans. Dementsprechend erfolgt der Übergang der Beamten schon nach
dem Wortlaut der Vorschrift nicht (allein) kraft Gesetzes; vielmehr wird der
Übergangstatbestand erst durch den Zuordnungsplan vervollständigt. Im Ergebnis
besteht zwischen der Formulierung "kraft Gesetzes" und dem gleichzeitigen Verweis
auf die Maßgabe des Absatzes 2 ein Spannungsverhältnis im Wortlaut der Norm, das
nicht einseitig zu Lasten eines der beiden Merkmale aufgelöst werden kann.

80

Vergleichbares gilt, soweit § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz den Übergang "kraft
Gesetzes" darüber hinaus "nach Maßgabe" des Absatzes 3 vorsieht. § 2 Abs. 3
Personalfolgengesetz bestimmt, dass zwischen dem beklagten Land, vertreten durch
die jeweilige Bezirksregierung, und der (jeweils) übernehmenden kommunalen
Körperschaft Personalüberleitungsverträge geschlossen werden. Der in § 2 Abs. 1
Personalfolgengesetz vorgesehene Übergang erfolgt deshalb auch insoweit schon
nach dem Wortlaut der Norm nicht durch das Gesetz allein, sondern erst durch das
Hinzutreten der notwendigen Personalüberleitungsverträge.

81

Im Ergebnis sieht die Norm nach ihrem Wortlaut zwar einerseits einen Übergang
"kraft Gesetzes" vor; andererseits regelt sie zugleich zwei weitere außergesetzliche
Faktoren, durch die der Übergangstatbestand erst erfüllt wird, nämlich den
Zuordnungsplan und den Personalüberleitungsvertrag. Dementsprechend sieht die
Norm insgesamt ein dreiteiliges Verfahren vor, so dass ihr Wortlaut keine eindeutige
Abgrenzung zwischen gesetzlicher Regelung und verwaltungsbehördlicher
Entscheidung zulässt.

82

Die Auslegung von § 2 Personalfolgengesetz in dem o.g. Sinne ist schließlich
auch deshalb nicht durch seinen Wortlaut ausgeschlossen, weil dieser zwar
Vorgaben zu der Erstellung des Zuordnungsplans enthält, jedoch keine Regelungen
über dessen Bekanntgabe gegenüber den Betroffenen. Schweigt aber das Gesetz zu
der Frage der Bekanntgabe des Zuordnungsplans, schließt der Wortlaut der
Vorschriften, insbesondere von § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz, nicht aus, die
Verbindlichkeit der in dem Zuordnungsplan zusammengefassten Entscheidungen
gegenüber den einzelnen Beamten von deren Bekanntgabe gegenüber den
Betroffenen abhängig zu machen.

83

Die oben genannte verfassungskonforme Auslegung steht auch nicht im
Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, wie ihn die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung als Grenze definiert.

84

Zwar heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung im
Hinblick auf den späteren § 2 Personalfolgengesetz u.a., Einzelversetzungen im
Sinne des § 28 Landesbeamtengesetz fänden nicht statt.

85

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben
des Umweltrechts, LT-Drs. 14/4973, S. 210, dort zu Art. 61 § 2 Abs. 1.

86

Diese Erwägung spricht dafür, dass der Gesetzgeber davon ausging, die
Verbindlichkeit des Zuordnungsplans werde nicht erst durch dessen individuelle
Bekanntgabe bewirkt. Anderseits ist - wie bereits die Widersprüche in der
Formulierung der Vorschrift zeigen - festzustellen, dass der Gesetzgeber diesen
Ansatz nicht vollständig umgesetzt hat, sondern im Gesetzgebungsverfahren
praktisch "auf halbem Wege" stecken geblieben ist, weil er nämlich an dem
Erfordernis eines von der Verwaltung zu erstellenden Zuordnungsplans festgehalten
und sich selbst auf die Festlegung des Auswahlverfahrens beschränkt hat,

87

so ausdrücklich die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts, LT-Drs. 14/4973, S. 210, dort zu Art. 61 §
2 Abs. 2,

88

und nicht etwa die Auswahl - und sei es auch abstrakt - selbst vorgenommen hat.
Darüber hinaus soll der Übergang der Betroffenen noch von dem Abschluss der
Überleitungsverträge mit der jeweiligen kommunalen Körperschaft abhängen.
Hieraus wird deutlich, dass auch der Gesetzgeber davon ausging, dass seine
gesetzgeberische Überleitungsentscheidung noch der Vervollständigung durch
weitere Maßnahmen bedurfte. Dementsprechend ist die Entstehungsgeschichte der
Vorschrift nicht von einer solchen Eindeutigkeit, dass sie der oben beschriebenen
Auslegung entgegenstünde.

89

Diese steht überdies mit der generellen Zielsetzung des Gesetzgebers in
Einklang. Der Gesetzgeber wollte den ab dem 1. Januar 2008 mit den in Rede
stehenden Aufgaben der Umweltverwaltung betrauten Körperschaften das hierfür
erforderliche Personal zeitnah zur Verfügung stellen, um die Erfüllung der zuvor von
den Bezirksregierungen wahrgenommenen Aufgaben sicherzustellen. Dieses Ziel
wird aber auch dann erreicht, wenn der Zuordnungsplan erst mit der Bekanntgabe
der einzelnen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen rechtliche
Wirkung entfaltet. Auch in diesem Fall werden den kommunalen Körperschaften die
betroffenen Beamten zur Deckung ihres zusätzlichen Personalbedarfs zur Verfügung
gestellt. Vor diesem Hintergrund erfasst der Wille des Gesetzgebers - sozusagen als
Minus zu einem "gesetzlichen" Personalübergang - das Verständnis des § 2 Abs. 1
und 2 Personalfolgengesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen, mit
denen der angestrebte Personalübergang umgesetzt wird.

90

Auch der Umstand, dass bei dieser Auslegung der Norm eine gesonderte
Bekanntgabe der jeweiligen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen
erfolgen muss, steht diesem Verständnis der Vorschrift nicht entgegen. Auch bei der
von dem Gesetzgeber zu Grunde gelegten Konzeption, mussten die Betroffenen von
dem Ergebnis der Zuordnung - in welcher Form auch immer - Kenntnis erlangen.
Anderenfalls hätten sie nicht gewusst, bei welchem Dienstherrn sie zum Beginn des
Jahres 2008 ihren Dienst antreten sollten. Damit ist die Forderung nach einer
Bekanntgabe der Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen von dem
Regelungswillen des Gesetzgebers mitumfasst. Dass der subjektive Wille des
Gesetzgebers auf die weitergehende, dem Grundgesetz nicht entsprechende
Auslegung gerichtet war, ist hier ohne Bedeutung, da nach den obigen Ausführungen
von der Absicht des Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten wird, was
nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann.

91

b) § 2 Personalfolgengesetz ist bei verfassungskonformer Auslegung in dem
beschriebenen Sinne mit den eingangs genannten Bestimmtheitsanforderungen
vereinbar.

92

Auch bei einer gesetzlichen Regelung, die eine Ermächtigung zum Erlass von
Vorschriften enthält, die nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - der insoweit
konkurrierende Bestimmungen enthält - zu messen sind, wie z.B. Satzungen, kommt
dem Bestimmtheitsgrundsatz besondere Bedeutung zu. Das gilt auch für eine
gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten.

93

Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl. 2007,
Art. 20 Rdn. 55, 55 a.

94

Entsprechend den obigen Ausführungen muss die Ermächtigung nach Inhalt,
Zweck und Ausmaß so hinreichend bestimmt und begrenzt sein, dass die möglichen
Eingriffe für den Normunterworfenen voraussehbar und berechenbar werden,

95

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64, 20/64 und 22/64,
BVerfGE 22, 330, für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften; vgl. auch
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05
-, BVerfGE 118, 168, für die Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen,

96

das Handeln der Verwaltung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt wird und
die Gerichte in die Lage versetzt werden, die Verwaltung anhand rechtlicher
Maßstäbe zu kontrollieren.

97

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. Oktober 2007 - 2 BVR 1095/05 - ,
DVBl. 2007, 1555, und Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05 -,
BVerfGE 118, 168.

98

Nach diesen Grundsätzen ist die in § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz
enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Überleitungsverfügungen gegenüber den
einzelnen Beamten hinreichend bestimmt. Das Gesetz selbst bestimmt Inhalt, Zweck
und Ausmaß der Regelung. Der Exekutive wird vorgegeben, dass den Kreisen und
kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen neu übertragenen Aufgaben
erforderliche Fachpersonal zur Verfügung gestellt wird. Ferner legt das Gesetz fest,
dass die Überleitung auf der Grundlage von Zuordnungsplänen der
Bezirksregierungen erfolgt, die die z.T. divergierende Interessen der betroffenen
Beschäftigten zum Ausgleich bringen und gleichzeitig dem Interesse der öffentlichen
Hand an einer effektiven Fortführung der Aufgabenwahrnehmung Rechnung tragen
sollen. Hierzu verweist das Gesetz ausdrücklich auf die Notwendigkeit, soziale
Kriterien und dienstliche Belange zu berücksichtigen und die neuen Aufgabenträger
angemessen zu beteiligen. Durch diese Vorgaben ist der Entscheidungsspielraum
der Verwaltung inhaltlich begrenzt und auf das Ziel der effektiven
Aufgabenfortführung ausgerichtet. Mit dieser Begrenzung, die durch die allgemeinen
Grundsätze zur Ausübung verwaltungsbehördlichen Ermessens (§ 40
Verwaltungsverfahrensgesetz) flankiert wird, genügt die gesetzliche Regelung den
Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes; weitergehende gesetzliche Vorgaben
sind im Falle nachfolgender Verwaltungsentscheidungen verfassungsrechtlich nicht
geboten.

99

c) Die genannte verfassungskonforme Auslegung wahrt auch die übrigen
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere ist der Landesgesetzgeber für
den Erlass einer solchen Regelung gesetzgebungsbefugt.

100

Die Gesetzgebungskompetenz des Landes folgt aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG, da es
dem Bund für entsprechende Regelungen an der Gesetzgebungskompetenz
fehlt.

101

aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für die hier
streitigen Regelungen wird insbesondere nicht durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
verdrängt, wonach dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung unter anderem auch
für die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder zukommt.

102

Diese im Rahmen der Föderalismusreform eingefügte
Bundesgesetzgebungskompetenz ersetzt die bis dahin bestehende
Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes.

103

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 74 Rdn. 64.

104

Auf Grundlage dieser neuen Kompetenzregelungen ist der Bundesgesetzgeber
nicht (mehr) befugt, Regelungen zu schaffen, die den Personalübergang im
ausschließlich landesinternen Bereich betreffen. Der Bundesgesetzgeber ist durch
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG lediglich berechtigt, die "grundlegenden"
Statusangelegenheiten der Beamten zu regeln. Hierzu gehören die Fälle nicht, in
denen Beamte innerhalb eines Landes auf einen anderen Dienstherrn übergehen.

105

(a) Der Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist zwar hinsichtlich der genauen
Reichweite der Kompetenz nicht eindeutig.

106

Bochmann, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Reföderalisierung des öffentlichen
Dienstrechts, ZBR 2007, 1; Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die
Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, 21 f.; Wolff, Der zweite Schritt zur Föderalisierung des
Beamtenrechts: Der Entwurf zum Beamtenstatusgesetz, DÖV 2007, 504.

107

Es ist aber davon auszugehen, dass die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG auf einen Teilbereich des
Beamtenrechts begrenzt sein soll. Die Norm nennt als Regelungsgegenstand "die
Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit
Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung."

108

Zwar ist der verfassungändernde Gesetzgeber damit von einem weiten Begriff
der Statusrechte und -pflichten ausgegangen; anderenfalls hätte es einer
ausdrücklichen Abgrenzung zu Laufbahnen, Besoldung und Versorgung nicht
bedurft.

109

Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 702/07 -,
NRWE.

110

Die Formulierung "Statusrechte und -pflichten" umfasst jedoch nicht den "Status"
des Beamten insgesamt. Dies wiederum spricht dafür, dass nicht der
Gesamtkomplex, sondern nur Teile, nämlich bestimmte Rechte und Pflichten,
Regelungsgegenstand sind.

111

Lecheler, a.a.O., S. 21 f.

112

Dass nur bestimmte Teile des Beamtenstatus erfasst werden sollten, zeigt auch
ein Vergleich der Formulierungen von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und Art. 73 Nr. 8 GG.
Letzterer weist dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die
"Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes ... stehenden Personen" umfassend
zu.

113

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 73 Rdn. 28.

114

Im Vergleich hierzu verwendet Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG eine engere
Formulierung; der Begriff "Statusrechte und -pflichten" beschreibt nur einen
Ausschnitt aus dem gesamten Beamtenverhältnis.

115

In dieselbe Richtung weist der Vergleich mit der Vorläufernorm, Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG a.F. Auch diese Vorschrift enthielt mit dem Begriff der
"Rechtsverhältnisse" der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen, eine umfassendere
Formulierung.

116

Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 114; ders., Die Neuordnung der
Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform, NVwZ 2006, 1209; Wolff, a.a.O.,
S. 505; Bochmann, a.a.O., S. 2; wie hier auch Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rdn. 39.

117

Die Formulierung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist demgegenüber erkennbar
enger.

118

(b) Die grundgesetzliche Systematik spricht gleichfalls für ein enges Verständnis
der Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG.

119

Die Norm steht im unmittelbaren Kontext mit anderen Kompetenztiteln für die
konkurrierende Bundesgesetzgebung, die im Rahmen der Föderalismusreform neu
einführt oder jedenfalls geändert wurden, nämlich den Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 33
GG. Zudem wurden die Nummern 24 und 26 in diesem Zusammenhang
umformuliert. Die inhaltliche Reichweite der neu geschaffenen oder neu gefassten
Kompetenztitel ist allerdings unterschiedlich und weicht in Bezug auf Art. 74 Abs. 1
Nr. 28 bis 33 GG teilweise deutlich vom Umfang der insoweit zuvor bestehenden
Rahmengesetzgebungskompetenzen des Bundes ab. Hieraus lässt sich daher für
die Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nichts ableiten.

120

Dafür, dass mit "Statusrechten und -pflichten" nur ein Ausschnitt der
umfassenden "Rechtsverhältnisse" der Beamten i.S.d. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
a.F. gemeint ist, spricht aber der Ausnahmecharakter der Norm.

121

Dieser ergibt sich - trotz der umfangreichen Kompetenztitel zu Gunsten des
Bundes - zunächst aus dem verfassungsrechtlichen Kompetenzgefüge für die
Gesetzgebung an sich. Art. 30, 70 Abs. 1 GG erklären die Länder im Bereich der
Gesetzgebung für zuständig, soweit dem Bund durch das Grundgesetz nicht
Gesetzgebungsbefugnisse (ausdrücklich) verliehen werden. Dementsprechend sind
Regelungen zur konkurrierenden Gesetzgebung per se Ausnahmevorschriften.

122

Noch deutlicher wird der Ausnahmecharakter im konkreten Regelungsbereich
dadurch, dass die Kompetenzordnung davon ausgeht, dass der Bund die
Gesetzgebungskompetenz für alle Belange seiner eigenen Beamten besitzen soll
(vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG und Art. 98 Abs. 1 GG für die Richter) und dass
Entsprechendes auch - jedenfalls grundsätzlich - für die Länder und die
Landesbeamten gilt. Dies entspricht dem Grundsatz der Personal- und
Organisationshoheit der jeweiligen Körperschaften im föderalen System des
Grundgesetzes.

123

Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist daher, soweit er dem Bund eine
Gesetzgebungskompetenz einräumt und - außer für den den Ländern vorbehaltenen
Bereich der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung - bundesrechtlich übergreifende
Regelungen ermöglicht, als Ausnahme zu verstehen. Als Ausnahme ist die Vorschrift
aber eng auszulegen.

124

Gegen eine Erstreckung der beamtenrechtlichen
Bundesgesetzgebungskompetenz in den Bereich rein landesinterner Vorgänge
spricht ferner der systematische Zusammenhang zwischen der materiell-
beamtenrechtlichen Regelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und den
Gesetzgebungskompetenzen für Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen der
Art. 83 ff. GG. Das Zusammenspiel dieser beiden Regelungskomplexe der
Verfassungsordnung wird auch im Fall des Personalfolgengesetzes deutlich.

125

Bei der Änderung der Zuständigkeiten und der Aufgabenübertragung in den
übrigen Artikeln des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des
Umweltrechts handelt es sich um Regelungen bzgl. der - weit zu verstehenden -
Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens. Damit ergibt sich die
Gesetzgebungskompetenz eines Landes im Bereich der hier vorliegenden
landeseigenen Ausführung eines Bundesgesetzes grundsätzlich aus Art. 84 Abs. 1
Satz 1 GG, Art. 125b Abs. 2 GG.

126

Ebenso zu den entsprechenden Vorschriften des Eingliederungsgesetzes
Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 - L 6 SB 101/06 -,
Rechtsprechungsdatenbank LSG, vgl. zur umfassenden Bedeutung der "Einrichtung" von
Behörden, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1/01 und 2/01 -,
BVerfGE 105, 313 (331); Dittmann, in: Sachs, a.a.O., Art. 84 Rdn. 7; Grapperhaus, Die
Verfassungsgrundlagen der Verwaltungskompetenzen im Atomgesetz, S. 12.

127

Auch bei § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz handelt es sich nach dem
Wortlaut um Regelungen, die Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG unterfallen. Soweit die
Zuständigkeit der Bezirksregierungen für die Erstellung der Zuordnungspläne in § 2
Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz festgelegt wird, handelt es sich ebenfalls um
eine Regelung, die die Einrichtung einer Behörde im Sinne des Art. 84 Abs. 1 Satz 1
GG zum Gegenstand hat. Soweit darin ferner die Vorbereitung des Übergangs durch
die Erstellung von Zuordnungsplänen bestimmt wird, ist das Verwaltungsverfahren
gemäß Art. 84 Abs. 1 GG betroffen, da die Art und Weise der Willensbildung geregelt
werden.

128

Hierauf deutet auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs.
14/4973, S. 210, zu Art. 61 § 2 Abs. 2: "Festlegung des Auswahlverfahrens"; a.A. zu der
vergleichbaren Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 2 2. HS Eingliederungsgesetz Landessozialgericht
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 - L 6 SB 101/06 -,
Rechtsprechungsdatenbank LSG, wonach im Eingliederungsgesetz keine
Verfahrensregelungen getroffen sind.

129

Eine Norm, die Regelungen bzgl. des Übergangs von Beamten zur
Personalausstattung der durch den Landesgesetzgeber geschaffenen und mit
Kompetenzen versehenen Landesbehörden - einschließlich der Kommunen -
ermöglicht, betrifft danach im Kern eine Kompetenz, die der Organisationshoheit der
Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung (wie sie in Art. 84 Abs. 1 GG
verankert ist) folgt. Wenn aber die Länder für die vorgreiflichen Schritte der
Einrichtung der Behörden, also deren Schaffung, die Zuweisung von Kompetenzen
und die Regelung des Verwaltungsverfahrens die entsprechende
Gesetzgebungskompetenz besitzen, spricht auch dies dagegen, dass der Bund für
Regelungen über den Personalübergang im landesinternen Bereich, der sich
insoweit als "Folge-" oder Annexregelung im weiteren Sinne zeigt, eine
Gesetzgebungskompetenz besitzen sollte.

130

(c) Dieses enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG bestätigt auch der
Blick auf die Vorläufernormen.

131

Bis zur Föderalismusreform bestand seit 1971 im Bereich der
"Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Art. 74a nichts
anderes bestimmt" die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a.F. GG.

132

Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 34; Stettner, in: Dreier, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 2.

133

Diese Regelungskompetenz des Bundes auf der Ebene der
Rahmengesetzgebung bzgl. der "Rechtsverhältnisse" war umfassend. Sie erstreckte
sich auf das gesamte öffentliche Dienstrecht, die Vorschriften über die Begründung
und Beendigung des Dienstverhältnisses sowie die Regelungen zu Statusfragen und
sonstigen Rechten und Pflichten.

134

Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 36; Stettner, in: Dreier, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 19; Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 39.

135

Durch die nunmehr wiederhergestellte engere Begrenzung der
Bundesgesetzgebungskompetenzen im Bereich der "Rechtsverhältnisse" der
Landesbeamten und des Dienstrechts wird damit eine Situation geschaffen, die nicht
nur den Zustand vor 1971 wiederaufgreift, sondern sich auch dem in Art. 30, 70 Abs.
1 GG enthaltenen Grundgedanken der Kompetenzverteilung zwischen Bund und
Ländern

136

- vgl. hierzu Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 70 Rdn. 2, 11 ff. -

137

im Bereich des Dienstrechts wieder annähert.

138

Motivation für diese Änderung war die kritische Erkenntnis des
verfassungsändernden Gesetzgebers, der Bundesgesetzgeber habe bestehende
konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten nahezu vollständig ausgeschöpft und
auch in der Rahmengesetzgebung vielfach in Einzelheiten gehende und unmittelbar
geltende Regelungen getroffen,

139

- vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
7; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 35; dazu Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 36, 41 -

140

so dass damit den Ländern faktisch eigene Regelungen nur noch im Bereich der
internen Organisation möglich waren.

141

Parallel hierzu zielte auch die Abschaffung der Bundeskompetenz für den
Bereich der Besoldung und Versorgung (Art. 74a Abs. 1 GG a.F.) im Rahmen der
Föderalismusreform auf eine Wiederherstellung der vor 1971 geltenden
Rechtslage

142

- so auch die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs.
16/813, S. 8; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Stettner, in: Dreier, a.a.O., Art. 74a
Rdn. 2 -

143

und entsprach damit dem Grundsatz, wonach der Bundesgesetzgeber für
Regelungen über die Bundesbeamten und die Landesgesetzgeber für Regelungen
über die Landesbeamten zuständig sein sollen.

144

Damit belegt die historische Entwicklung, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nur noch
in einem reduzierten Umfang Regelungen des Bundes ermöglichen soll. Dem
entspricht es, dass diese Norm sich nicht auf rein landesbezogene
Personalübergänge, sondern nur auf "grundlegende Statusangelegenheiten"
erstreckt, soweit diese über reine Landesangelegenheiten hinausgehen.

145

(d) Die Entstehungsgeschichte der Norm, der angesichts des geringen
Zeitabstands zur Neuregelung hier eine besondere Bedeutung zukommt, spricht in
besonderer Weise dafür, dass das enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
dahingehend zu konkretisieren ist, dass eine Bundeskompetenz zur Regelung des
Personalübergangs ohne länderübergreifenden Bezug in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
nicht vorgesehen ist.

146

Ebenso Wolff, a.a.O., S. 505.

147

In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD

148

- BT-Drs. 16/813, S. 14 -

149

heißt es:

150

"Die Personalhoheit der Länder wird durch die weitgehende
Übertragung der Kompetenzen im öffentlichen Dienstrecht gestärkt.
Eingeschränkt ist diese allein durch die Zuweisung der Befugnis zur
Regelung der grundlegenden Statusangelegenheiten an den
Bundesgesetzgeber. Die neue Kompetenz zur Regelung der
Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und -richter in Art. 74
Abs. 1 Nr. 27 tritt an die Stelle der bisherigen Kompetenzen nach Art.
75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 98 Abs. 3 Satz 2. Die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich erfasst nur die
Statusrechte und -pflichten. Diese sind in der Koalitionsvereinbarung
vom 18. November 2005, Anlage 2, Rdn. 33, wie folgt formuliert
(angepasst im Hinblick auf die Dienstverhältnisse der
Landesrichter):

151

"Statusrechte und -pflichten" sind:

152

- Wesen, Voraussetzungen, Rechtsform der Begründung, Art,
Dauer sowie Nichtigkeits- und Rücknahmegründe des
Dienstverhältnisses,

153

- Abordnungen und Versetzungen der Beamten zwischen den
Ländern und zwischen Bund und Ländern oder entsprechende
Veränderungen des Richterdienstverhältnisses,

154

- Voraussetzungen und Formen der Beendigung des
Dienstverhältnisses (vor allem Tod, Entlassung, Verlust der
Beamten- und Richterrechte, Entfernung aus dem Dienst nach
dem Disziplinarrecht),

155

- statusprägende Pflichten und Folgen der Nichterfüllung,

156

- wesentliche Rechte,

157

- Bestimmung der Dienstherrenfähigkeit,

158

- Spannungs- und Verteidigungsfall und

159

- Verwendung im Ausland.

160

Diese bundeseinheitlichen Statusregelungen dienen insbesondere der
Sicherung der länderübergreifenden Mobilität der Bediensteten."

161

Über den gesetzgeberischen Willen besteht daher insoweit kein Zweifel.

162

Davon abweichende Zielsetzungen, wie z.B. die Aufrechterhaltung einer
Bundeskompetenz für den Bereich des Besoldungsrechts, konnten sich nicht
durchsetzen.

163

Vgl. den Bericht des Rechtsausschusses zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD, BT-Drs. 16/813, BT-Drs. 16/2069, S. 13 f. und S. 21 f. (Antrag der Fraktion
der FDP), S. 26, 31, 41 (Anträge der Fraktion DIE LINKE.), und die diesbezügliche
Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses, BT-Drs. 16/2010.

164

Der gesetzgeberische Wille erstreckt sich damit auf eine
Bundesgesetzgebungskompetenz, die sich - soweit hier von Bedeutung - auf
"grundlegende Statusangelegenheiten" und "Abordnungen und Versetzungen
zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern", also auf
Dienstherrenwechsel beschränkt, die zwischen den Ländern oder zwischen Bund
und Ländern erfolgen. Rein landesinterne Vorgänge sollten demzufolge nach diesen
Vorstellungen des Verfassungsgebers nicht Gegenstand der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sein.

165

(e) Ebenfalls bestätigt der vom verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgte
Sinn und Zweck die vorgenannte Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG.

166

Die Föderalismusreform hatte allgemein das Ziel, die langwierigen und
komplizierten Entscheidungsprozesse zu vereinfachen und das Kompetenzgeflecht
von Bund und Ländern zu entzerren. Weiterhin sollte die Gesetzgebungskompetenz
der Länder gestärkt werden.

167

So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
7; vgl. auch die diesbezügliche Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses BT-Drs.
16/2010, S. 3.

168

Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gilt im Besonderen, dass durch die Abschaffung der
Rahmengesetzgebung und durch die sachgerechte Aufteilung der dieser
Kompetenzart zuvor zugeordneten Materien die Organisations- und Personalhoheit
der Länder gestärkt werden sollte. Soweit im Bereich der Statusrechte und -pflichten
der Landesbeamten eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes
geschaffen wurde, sollte dies (nur) geschehen, um die bundesweite Mobilität von
Beamten und Richtern zu gewährleisten.

169

So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
8.

170

Einer Kompetenz des Bundes zum Erlass von Regelungen auch für
landesinterne Dienstherrenwechsel war angesichts dieser Zielsetzung nicht
gewollt.

171

Insgesamt folgt daher aus der Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, dass
dem Bund keine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zusteht, die über
grundlegende Statusfragen hinausgeht und in rein landesbezogene Vorgänge, wie
einen Personalübergang zwischen Landeskörperschaften, eingreift. Insoweit ist
daher nicht der Bund gesetzgebungsbefugt, sondern - wie auch im vorliegenden Fall
- das jeweilige Land.

172

bb) Die Annahme einer Landesgesetzgebungskompetenz für den Erlass von
Einzelverfügungen bzgl. des Dienstherrenwechsels innerhalb von Bundesländern
verstößt auch nicht gegen sonstiges Bundesrecht in Gestalt der §§ 128 ff. BRRG,
das dem Landesrecht nach Art. 31 GG vorgeht.

173

(a) Derzeit gelten die §§ 128 ff. BRRG mangels entsprechender Aufhebung oder
Ersetzung durch den Bund als Bundesrecht weiter (vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG).
Das bereits beschlossene Beamtenstatusgesetz ist noch nicht in Kraft.

174

Die §§ 128 ff. BRRG beinhalten nicht nur Regelungen für den Übergang von
Beamten bei der vollständigen oder teilweisen Eingliederung einer Körperschaft in
eine oder mehrere andere Körperschaften, bei dem Zusammenschluss von
Körperschaften und bei der Neubildung einer Körperschaft, sondern regeln auch den
Übergang von Beamten im Fall des Übergangs von Aufgaben einer Körperschaft auf
eine oder mehrere andere Körperschaften wie hier. Einschlägig ist insoweit § 128
Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 und 3 BRRG. Danach hat ein teilweiser Aufgabenübergang
zwischen Körperschaften zur Folge, dass die betroffenen Beamten anteilig zu
übernehmen sind, was eine individuelle Regelung des Dienstherrn gegenüber den
Beamten erfordert.

175

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179
(184); Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 702/07 -,
NRWE.

176

Die Zuständigkeit für den Erlass derartiger Einzelmaßnahmen folgt aus § 129
Abs. 3 BRRG. Danach erlässt die übernehmenden Körperschaft die
Übernahmeverfügung gegenüber dem jeweiligen Beamten. Davon abweichend sieht
§ 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz in der o.g. verfassungskonformen Auslegung
vor, dass Zuordnungsplan und personalrechtliche Einzelmaßnahme von der
abgebenden Körperschaft erlassen werden.

177

(b) Zu dieser abweichenden Regelung war der Landesgesetzgeber befugt.

178

Die §§ 128 ff. BRRG dürften in Bezug auf landesinterne Vorgänge nicht mehr als
Bundesrecht erlassen werden, sodass insoweit die Ersetzungskompetenz der Länder
nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet ist. Nach dieser kann u.a. Recht, das als
Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG -
also auch wegen der Schaffung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG - nicht mehr als
Bundesrecht erlassen werden könnte, durch Landesrecht ersetzt werden.

179

Die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beschränkt
sich - wie oben dargelegt - auf "grundlegende" Statusrechtrechte und -pflichten und
innerhalb dieses Rahmens auf solche Regelungen, die nicht allein den
landesinternen Personalübergang betreffen. Damit ist dem Bund die
Gesetzgebungskompetenz entzogen, soweit es um die Übertragung von Aufgaben
und den daran anschließenden Übergang von Beamten geht, die nicht
länderübergreifend erfolgen, sondern auf ein Bundesland beschränkt sind.

180

Ebenso der Beschluss des Bundesrates über die Anrufung des Vermittlungsausschusses
zu dem Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern
(Beamtenstatusgesetz - BeamtStG), BR-Drs. 59/08 (Beschluss), S. 2; vgl. nun die
Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, BT-Drs. 16/8910.

181

Bei § 2 Abs. 1 und 2 Personalfolgengesetz handelt es sich um eine "Ersetzung"
im Sinne des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG und damit um eine auch inhaltlich
verfassungsmäßige Ausübung der dort verankerten Kompetenz.

182

"Ersetzen" bedeutet nicht, dass die Länder die gesamte bundesrechtliche
Regelung auswechseln müssten.

183

Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 125a Rdn. 13.

184

Eine Ersetzung ist jedoch von einer Änderung einzelner Vorschriften bei
Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung abzugrenzen. Letztere ist den Ländern
verwehrt. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für
ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im
bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Die Ersetzung des
Bundesrechts erfordert deshalb, dass der Landesgesetzgeber die Materie,
gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung
regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht
gleichlautendes Landesrecht zu erlassen.

185

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10, zu
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG; vgl. auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.

186

Entscheidend ist, dass sowohl die verbleibende Regelung als auch die
Neuregelung insgesamt sinnvoll bleiben.

187

Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 125a Rdn.13; Jarass, in: Jarass/Pieroth,
a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.

188

Dies ist hier der Fall. Die §§ 128 ff. BRRG bleiben allgemein, d.h. außerhalb des
speziellen Regelungsbereichs des Personalfolgengesetzes, vollständig erhalten.
Durch die Neuregelung hat der Landesgesetzgeber eine bereichspezifische
Ersetzung bzgl. eines abgrenzbaren Teilbereichs vorgenommen. Er hat in Bezug auf
den Personalübergang im Zusammenhang mit der Aufgaben- und
Kompetenzübertragung im Bereich der Umweltverwaltung, soweit diese von dem
Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben der Umweltrechts erfasst wird, eine
eigenständige Regelung geschaffen. Er hat insoweit keine Gemengelage mit den
weitergeltenden bundesrechtlichen Regelungen geschaffen, sondern eine - in ihrem
beschränkten Anwendungsbereich - selbständige und abschließende Konstruktion
gewählt. Sowohl die §§ 128 ff. BRRG in ihrem verbleibenden Anwendungsbereich
als auch die Neuregelung im Personalfolgengesetz bleiben sinnvoll. Für die
Rechtsunterworfenen ist die Rechtslage eindeutig.

189

Damit greift Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG auch im vorliegenden Fall, sodass auch
der Gesichtspunkt entgegenstehenden fortgeltenden Bundesrechts der
Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 30, 70 Abs. 1 GG für den hier
interessierenden Bereich nicht entgegensteht. Damit ist der Landesgesetzgeber zum
Erlass einer Regelung in Gestalt der o.g. verfassungskonformen Auslegung von § 2
Personalfolgengesetz gesetzgebungsbefugt.

190

Nach alledem kann der Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten auf
ihren neuen Dienstherrn nur durch eine entsprechende Regelung im Einzelfall
bewirkt werden. Eine solche liegt hier nicht vor.

191

Wie ausgeführt, ist der Zuordnungsplan nicht als Verwaltungsakt anzusehen und
enthält er deshalb die erforderliche (zusätzliche) Einzelregelung gegenüber der
Klägerin nicht.

192

Eine andere individuelle Zuordnungsentscheidung, der eine entsprechende
verbindliche Wirkung gegenüber der Klägerin zuzumessen sein könnte, haben weder
das beklagte Land noch die Beigeladene erlassen, so dass das Beamtenverhältnis
zwischen der Klägerin und dem beklagten Land fortbesteht.

193

Die Klage ist auch hinsichtlich des Klageantrags zu 2. begründet.

194

Der Bescheid des beklagten Landes vom 29. November 2007 ist rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat
einen Anspruch darauf, dass über ihren Antrag auf Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
ermessensfehlerfrei entschieden wird.

195

Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie
Entscheidung ergibt sich zwar nicht aus § 39 Beamtengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG), da diese Vorschrift lediglich
dem Dienstherrn unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis gibt,
Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen und damit für den einzelnen
Beamten keine subjektive Rechtsposition begründet.

196

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar
2008 - 6 B 1896/07 -, NRWE und juris; ebenso schon Beschluss der Kammer vom 31. Oktober
2007 - 13 L 1735/07 -, NRWE und juris.

197

Allerdings folgt aus der aus Art. 3 Abs. 1 GG herzuleitenden Selbstbindung des
beklagten Landes ein Anspruch der Beamtinnen und Beamten, dass das beklagte
Land über Anträge nach § 39 LBG NRW ermessensfehlerfrei entscheidet.
Insbesondere hat das beklagte Land hierbei den durch die insoweit bestehenden
Erlasse vorgegebenen Rahmen zu beachten, soweit diese nicht ihrerseits gegen
höherrangiges Recht verstoßen. Sind die Tatbestandsvoraussetzungen des
Gesetzes und der Erlasse gegeben, ist dem beklagten Land in zweifacher Hinsicht
Ermessen eingeräumt. Zum einen ergibt sich dies unmittelbar aus § 39 LBG
("können"). Zum zweiten hat das beklagte Land im Falle einer "Überzeichnung" eines
oder mehrerer Anreize eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung über die
Verteilung der jeweiligen Anreize unter den Beamten zu treffen.

198

Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschluss vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 -, NRWE
und juris; im Ergebnis so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 25. Februar 2008 - 6 B 1896/07 -, NRWE und juris.

199

Ist eine Verwaltungsbehörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, ist
das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auf die Prüfung beschränkt, ob der
Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts
rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind
oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ein hiernach beachtlicher
Ermessensfehler liegt insbesondere dann vor, wenn die Behörde bei ihrer
Entscheidung von unzutreffenden rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen
ausgegangen ist.

200

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl., § 114 Rdn. 12 m.w.N.

201

Nach diesen Maßstäben ist die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf
Versetzung in den einstweiligen Ruhestand schon deshalb rechtswidrig, weil das
beklagte Land sich hierbei entscheidend darauf gestützt hat, dass die Klägerin ab
dem 1. Januar 2008 nicht mehr Landesbeamtin sei, sondern in einem
Beamtenverhältnis zu der Beigeladenen stehe. Wie oben ausgeführt, besteht jedoch
das Beamtenverhältnis der Klägerin mit dem beklagten Land fort. Dementsprechend
kann die ablehnende Entscheidung nicht auf diesen Gesichtspunkt gestützt werden
und erweist sie sich als rechtswidrig. Daraus ergibt sich zugleich, dass die Klägerin
einen Anspruch auf eine neue ermessensfehlerfreie Entscheidung hat.

202

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die
Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt
hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre
außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

203

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

204

Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

205