Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-12-17, Aktenzeichen 7 L 950/04
ECLI:DE:VGAC:2004:1217.7L950.04.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 16.
Juni 2004 gegen den Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 12. Mai
2004 wird angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 570,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e:

2

Der Antrag der Antragsteller,

3

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 16.
Juni 2004 gegen den Heranziehungsbescheid des
Antragsgegners vom 12. Mai 2004 anzuordnen,

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ist nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 in Verbindung mit § 80 Abs. 4 Satz 3 und Abs.
6 Satz 2 Nr. 1 VwGO zulässig.

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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das
Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen
die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten ganz oder teilweise anordnen,
wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes
bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine
unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge
hätte.

6

Die Antragsteller wehren sich gegen die Anforderung einer öffentlichen Abgabe
im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Wie sich aus der Bezugnahme in der
Präambel der "Satzung über die Erhebung von Kostenerstattungsbeiträgen für
Kinder, die nicht ihren Erstwohnsitz in B. haben und einen Platz in einer
Tageseinrichtung für Kinder in der Stadt B. in Anspruch nehmen" vom 12.
November 2003 auf § 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (KAG NRW) ergibt, sollen die streitigen "Kostenerstattungsbeiträge" als
Benutzungsgebühren im Sinne dieser Vorschrift als Gegenleistung für die
tatsächliche Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen - hier der
Tageseinrichtungen für Kinder - erhoben werden.

7

Einem Widerspruch gegen Anforderung öffentlicher Abgaben kommt nach § 80
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu. Diese kann aber durch
das Gericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnet werden. Ein entsprechender
Antrag ist grundsätzlich nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung
der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO). Dies
gilt gemäß § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO allerdings nicht, wenn die Behörde über den
Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich
nicht entschieden hat. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt, da über die am 17. Juni
2004 beantragte Aussetzung der Vollziehung bis zur Antragstellung bei Gericht am
08. Oktober 2004 nicht entschieden war.

8

Der Antrag ist auch begründet.

9

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO liegen vor, wenn
aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des
Rechtsschutzsuchenden im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als sein
Unterliegen ist. Für die erforderliche Prognoseentscheidung können nur Erkenntnisse
herangezogen werden, die mit den Mitteln des Eilverfahrens zu gewinnen sind. Dies
bedeutet, dass im summarischen Verfahren vordringlich nur die Einwände
berücksichtigt werden können, die der Rechtsschutzsuchende selbst gegen die
Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides vorbringt, es sei denn, dass sich andere
Fehler bei summarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen.

10

Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für eine Anordnung der
aufschiebenden Wirkung erfüllt. Ein Erfolg der Antragsteller im Hauptsacheverfahren
ist wahrscheinlicher als ihr Unterliegen.

11

Die als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Heranziehungsbescheid allein in
Betracht kommende städtische Satzung über die Erhebung von
Kostenerstattungsbeiträgen wird sich voraussichtlich als mit höherrangigem Recht
nicht vereinbar erweisen.

12

Die Satzung dürfte nicht in Einklang mit der Regelung des § 1 Abs. 1 KAG NRW
stehen. Danach sind die Gemeinden und Gemeindeverbände berechtigt, nach
Maßgabe dieses Gesetzes Abgaben zu erheben, soweit nicht Landes- oder
Bundesgesetze etwas anderes bestimmen. Dieser Ausschlusstatbestand greift nicht
erst dann Platz, wenn andere Rechtsvorschriften ausdrücklich entgegenstehende
Regelungen treffen. Eine andere Bestimmung im Sinne der Vorschrift liegt vielmehr
bereits dann vor, wenn trotz fehlender ausdrücklicher Erwähnung ihre Auslegung
ergibt, dass ihr Regelungsanspruch abschließend ist,

13

vgl. insoweit zur Verwaltungsgebühr Lichtenfeld, in: Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 5 Rn. 7 m.w.N. (Stand:
März 2003).

14

Es spricht bereits vieles dafür, dass die Regelung des § 90 Abs. 1 SGB VIII, die
eine unmittelbare Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Elternbeiträgen
zumindest bei dem Besuch einer von einem Träger der öffentlichen Jugendhilfe
getragenen Tageseinrichtung für Kinder darstellt,

15

vgl.	BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, DVBl.
1997, 1438; Moskal/Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für
Kinder in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 18. Auflage 2004, § 16
Anm. 2,

16

als eine andere Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW anzusehen ist.
Nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr.3 SGB VIII können für die Inanspruchnahme von
Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach den §§ 22 und 24
SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. Nach der
Systematik des Gesetzes ist die Kostenbeteiligung für die in § 90 SGB VIII
bezeichnete Inanspruchnahme von Angeboten dort abschließend geregelt,

17

vgl.	BVerwG, Urteile vom 25. April 1997, a.a.O., und vom 25.
April 2002 - 5 C 16.01 -, NVwZ-RR 2003, 41.

18

Bereits die Zuordnung einer Tageseinrichtung für Kinder unter den Begriff der
öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG,

19

vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -,
BVerfGE 97, 332; Stähr, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch,
Gesamtkom- mentar, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, 2. Band,
§ 90 Rn. 7 a (Stand: August 2001)

20

dürfte es ausschließen, das Entgeltrecht dem allgemeinen Gebührenrecht zu
unterstellen,

21

vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NvwZ
1995, 191; Stähr, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch,
Gesamtkommentar, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, 2. Band, §
90 Rn. 9 (Stand: August 2003).

22

Jedenfalls aber dürfte der Landesgesetzgeber in § 17 Abs. 1 Satz 1 des Zweiten
Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes über die Neuordnung des Kinder- und
Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK) eine andere
Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW getroffen haben. Nach dieser
Vorschrift haben die Eltern entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit
monatlich öffentlich-rechtliche Beiträge zu den Jahresbetriebskosten zu entrichten.
Dass diese Norm entgegen der Auffassung des Antragsgegners als abschließend -
und zwar auch bezogen auf die hier streitige Fallkonstellation - zu verstehen ist,
ergibt sich im Wege der Auslegung.

23

Aus dem Wortlaut des § 17 GTK ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass
die Heranziehung der Eltern zu den Betriebskosten über den in § 17 Abs. 1 GTK
geregelten Umfang hinaus rechtlich möglich sein soll. Nach der Vorschrift sind die
Eltern verpflichtet, monatlich öffentlich-rechtliche Beiträge zu den
Jahresbetriebskosten der jeweils in Anspruch genommenen Tageseinrichtung zu
entrichten. Die Höhe des Beitrags richtet sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 GTK in
Verbindung mit der Anlage zum Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder nach
dem Jahreseinkommen der Eltern. Nach dieser Gesetzesformulierung ist nicht
ersichtlich, dass eine differenzierte Heranziehung danach, ob das Kind innerhalb
oder außerhalb des Zuständigkeits-bereichs des Trägers der jeweiligen Einrichtung
wohnt, zulässig sein sollte. Dabei wird ersichtlich nicht danach differenziert, ob die
Zuständigkeit des Trägers der jeweiligen Einrichtung gegeben ist oder nicht.

24

Auch aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nichts für eine etwaige Absicht
des historischen Gesetzgebers herleiten, eine Öffnungsklausel zu schaffen, aufgrund
derer die Eltern auswärtiger Kinder über einen Elternbeitrag gemäß § 17 Abs. 1 GTK
hinaus zu finanziellen Leistungen herangezogen werden könnten,

25

vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24. April 1991:
Zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des
Kinder- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für
Kinder - GTK), LT-Drucks. 11/1640; zum früheren
Kindergartengesetz vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und
FDP vom 17. Dezember 1970: Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur
Durchführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt
(Kindergartengesetz), LT-Drucks. 7/279; Bericht des Ausschusses
für Jugend, Familie und politische Bildung vom 19. November 1971
zur 2. Lesung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur
Ausführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt -
Kindergartengesetz - (Gesetzentwurf der Fraktion der CDU) und
des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Durchführung des
Gesetzes für Jugendwohlfahrt - Kindergartengesetz -
(Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und FDP), LT-Drucks.
7/1230; Gesetzentwurf der Landesregierung vom 03. September
1982: Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes, LT-Drucks.
9/1970.

26

Für eine abschließende Regelung der Beteiligung der Eltern an den
Betriebskosten sprechen des Weiteren systematische Erwägungen. Das Gesetz über
Tageseinrichtungen für Kinder regelt u.a. die Kostenbeteiligung des Landes und der
Kommunen für die Plätze in Tageseinrichtungen. Die Betriebskosten umfassen nach
§ 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personal- und Sachkosten, d.h. die Kosten, die
durch den Betrieb der Einrichtung entstehen (u.a. die Aufwendungen des Trägers der
Einrichtung für die Kaltmiete, die laufende Unterhaltung und den Erhalt der
Einrichtung, vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 GTK). Im Grundsatz sind damit 100% der
laufenden Kosten durch das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder
geregelt,

27

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 16 Anm. 2.

28

Die Aufteilung der Betriebskosten einer Tageseinrichtung auf die beteiligten
Stellen ist in § 18 GTK geregelt. Danach werden die Betriebskosten durch
Eigenleistung des Trägers und Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen
Jugendhilfe gedeckt (§ 18 Abs. 1 GTK). Gemäß § 18 Abs. 3 GTK gewährt das Land
dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe einen Zuschuss zu den
Betriebskosten der Einrichtungen seines Bezirks. Die Höhe des Zuschusses
errechnet sich nach § 18 Abs. 3 Satz 2 GTK wie folgt: Von den Betriebskosten
werden die Elternbeiträge sowie der von den Trägern der Einrichtungen nach Absatz
2 der Vorschrift zu tragende Eigenanteil abgezogen; der sich daraus ergebende
Betrag wird durch die Zahl 2 geteilt. Diese differenzierte Regelung der Kostentragung
würde unterlaufen, wenn die Eltern über den Elternbeitrag hinaus zu einem
(erheblichen) "Kostenerstattungsbeitrag" herangezogen würden.

29

Gegen die Auffassung des Antragsgegners, § 17 GTK stelle in der hier streitigen
Fallkonstellation keine abschließende Bestimmung, spricht systematisch auch die
Regelung des § 90 Abs. 1 SGB VIII. Die oben wiedergegebene Vorschrift ist
umfassend in dem Sinne zu verstehen, dass sie nicht danach differenziert, ob eine
Tageseinrichtung für Kinder aufgrund eines sich aus dem Achten Buch des
Sozialgesetzbuches VIII - namentlich § 24 SGB VIII - ergebenden Anspruchs
besucht wird oder nicht, wie es bei auswärtigen Kindern der Fall ist. Denn es ist kein
vernünftiger Grund ersichtlich, weshalb die Festsetzung von Teilnahmebeiträgen
oder Gebühren bei der Inanspruchnahme durch auswärtige Kinder nicht zulässig
sein sollte. Wenn aber der Landesgesetzgeber aufgrund dieser weiten, auch die
Inanspruchnahme auswärtiger Kinder umfassenden bundesrechtlichen Bestimmung
des § 90 Abs. 1 SGB VIII die Heranziehung der Eltern zu Elternbeiträgen in § 17
GTK regelt,

30

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 17 Anm. 1,

31

ohne seinerseits danach zu differenzieren, ob die Inanspruchnahme einer
Tageseinrichtung aufgrund eines entsprechenden Rechtsanspruchs erfolgt oder
nicht, so lässt dies den Schluss zu, dass die Regelung des § 17 GTK auch die Fälle
erfasst, in denen die Tageseinrichtung von auswärtigen Kindern in Anspruch
genommen wird.

32

Vor diesem Hintergrund erhellt zugleich, dass die Kammer dem Hinweis des
Antragsgegners auf die Zuständigkeitsregelungen nach dem Achten Buch des
Sozialgesetzbuches in systematischer Hinsicht nichts abzugewinnen vermag. Zwar
ist dem Antragsgegner zuzustimmen, dass die Stadt B. als Träger der
Jugendhilfe nach § 86 Abs. 1 und 4 SGB VIII nicht (örtlich) zuständig ist, wenn die
Eltern ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in der Stadt B. haben und sich auch
das Kind nicht hier während der letzten sechs Monate vor Beginn der Leistung
aufgehalten hat. Daraus folgt, dass in diesen Fällen auch kein (gebundener)
Anspruch gegen die Stadt B. auf Bereitstellung eines Kindergartenplatzes nach §
24 SGB VIII besteht. Dieser Befund ist indes rechtlich unbeachtlich, wenn ein
außerhalb des örtlichen Zuständigkeitsbereiches wohnendes Kind gleichwohl in eine
Tageseinrichtung aufgenommen wird. Dass sich das Rechtsverhältnis in diesem Fall
nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen bestimmt, entspricht offenkundig auch
der Auffassung des Antragsgegners, der selbst in diesen Fällen einen Elternbeitrag
nach § 17 Abs. 1 GTK erhebt.

33

Auch die Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 1 GTK bildet keinen geeigneten
systematischen Ansatzpunkt für eine im Sinne des Antragsgegners einschränkende
Auslegung des § 17 Abs. 1 GTK. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 GTK ist die
Bedarfsplanung darauf auszurichten, dass in jedem Wohnbereich ein dem Bedarf
entsprechendes Angebot an Tageseinrichtungen für Kinder in zumutbarer Entfernung
bereitgestellt wird. Richtig ist, dass in dieser Vorschrift der Gesichtspunkt der
wohnortnahen Versorgung zum Ausdruck kommt,

34

vgl. Moskal/Foerster, a.a.O., § 10 Anm. 2.

35

Für die Frage der Kostenverteilung gibt diese Vorschrift allerdings nichts her. Sie
lässt insbesondere keinen Schluss auf eine ausgehend von der gegebenen bzw.
nicht gegebenen Zuständigkeit des Trägers der Jugendhilfe differenzierte
Heranziehung der Eltern von Kindern in Tageseinrichtungen zu.

36

Letztlich spricht auch der Sinn und Zweck des § 17 Abs. 1 GTK gegen eine
Beteiligung der Eltern an den Betriebskosten über den durch die Norm eröffneten
Umfang hinaus. Bei der Regelung der finanziellen Beteiligung der Eltern war es
erklärtes Anliegen des Gesetzgebers, mit der Festlegung der Elternbeiträge
entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eine soziale Staffelung der
Beiträge sicherzustellen,

37

vgl. Gesetzenwurf der Landesregierung vom 24. April 1991 -
Zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des
Kinder- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für
Kinder - GTK), LT-Drucks. 11/1640, Einzelbegründung zu § 17, S.
40; zum früheren Kindergartengesetz vgl. Gesetzentwurf der
Landesregierung vom 03. September 1982 - Gesetz zur Änderung
des Kindergartengesetzes, LT-Drucks. 9/1970, Einzelbegründung
zu Artikel I 8, S. 13 ff.

38

Dementsprechend differiert der zu entrichtende Beitrag in Abhängigkeit von dem
Jahreseinkommen der Eltern zwischen 0 EUR in der niedrigsten und 151,34 EUR in
der höchsten Stufe (§ 17 Abs. 3 Satz 1 GTK in Verbindung mit der Anlage zu § 17
Abs. 3). Diese vom Gesetzgeber vorgesehene Staffelung würde aus den Angeln
gehoben und damit der mit der Regelung verbundene Zweck der sozialen Staffelung
unterlaufen, wenn bestimmte Eltern - nämlich die von außerhalb der Stadt B.
wohnenden Kindern - auf der Grundlage der in Rede stehenden städtischen Satzung
einen Betrag von 190 EUR monatlich zu zahlen hätten. Dies würde dazu führen,
dass Eltern mit einem Jahreseinkommen bis 12.271 EUR (niedrigste Stufe nach der
Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) zwar keinen Elternbeitrag gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1
GTK, wohl aber aufgrund der städischen Satzung einen "Kostenerstattungsbeitrag" in
Höhe von 190 EUR zu zahlen hätten. Dieser Betrag liegt indes deutlich über dem
Elternbeitrag von 151,34 EUR, der bei Jahreseinkommen über 61.355 EUR (höchste
Stufe nach der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) zu zahlen ist.

39

Soweit der Antragsgegner zur Untermauerung seiner Rechtsposition auf das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2002 - 5 C 16.01 - (NVwZ-RR
2003, 40) und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 17. Mai
2000 - 4 L 841/00 - verweist, folgt ihm die beschließende Kammer nicht. In diesem
Fall war zwischen den klagenden Eltern und dem Träger eines Waldorf-
Kindergartens, der außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des beklagten Trägers der
Jugendhilfe lag, über die Erhebung eines Elternbeitrags hinaus durch einen
Betreuungsvertrag privatrechtlich ein Betreuungsentgelt vereinbart worden, dessen
Übernahme die Eltern von dem beklagten, für sie zuständigen Träger der Jugendhilfe
verlangten. Abgesehen davon, dass nur in dem Fall, in dem eine öffentlich-rechtliche
kommunale Abgabe erhoben wird, diese an dem Ausschlusstatbestand des § 1 Abs.
1 KAG NRW zu messen ist, ist der vom Oberverwaltungsgericht Lüneburg
entschiedene Sachverhalt mit der vorliegenden Fallkonstellation nicht
vergleichbar.

40

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann es im Übrigen dahinstehen, ob die
Festsetzung von Benutzungsgebühren ausschließlich bei Personen, die nicht ihren
Erstwohnsitz in B. haben, mit den allgemeinen Grundsätzen des Gebührenrechts
in Einklang steht,

41

vgl. zu der Problematik des Kriteriums der Ortszugehörigkeit
Dahmen, in: Driehaus, a.a.O., § 4 Rn. 175 m.w.N. (Stand: März
1995).

42

Nach alledem ist dem Antrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
stattzugeben.

43

Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG in
Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer in entsprechender Anwendung
des § 42 Abs. 1 GKG von dem Jahresbetrag der streitigen Abgabe ausgeht; in
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in abgabenrechtlichen Angelegenheiten
legt die Kammer 1/4 des in Rede stehenden Betrages zugrunde.