Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1991-03-27, Aktenzeichen 9 A 2487/89
ECLI:DE:OVGNRW:1991:0327.9A2487.89.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Abfallentsorgungsgebühren,
die der Beklagte vom Kläger für 1988 erhoben hat. Im einzelnen geht es um folgenden
Sachverhalt:

2

Der ... Kreis betreibt aufgrund Satzung vom 22. Dezember 1982, hier einschlägig
nach der Änderung durch die am 1. Januar 1988 in Kraft getretene 4.
Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987, (AS) die Abfallentsorgung im Gebiet der
Städte ... und ... den Gemeinden ... und ... als öffentliche Einrichtung. Dabei bedient er
sich gemäß § 1 Abs. 2 AS der ... -Abfallbeseitigungsgesellschaft (neuerdings
umbenannt in ... Abfallwirtschaftsgesellschaft) mit beschränkter Haftung (RSAG),
deren alleiniger Gesellschafter er ist. Die vom Kreis wahrgenommene
Abfallentsorgung umfaßt satzungsgemäß (§ 2 Abs. 1) das Einsammeln, die
Bereitstellung von Sammelbehältern für die Getrenntsammlung und das Befördern von
Abfällen mit Ausnahme der fortgeworfenen und verbotswidrig abgelagerten Abfälle,
sowie das Behandeln, Lagern, Ablagern und Verwerten von Abfällen. Grundlage der
dargestellten Tätigkeit des Kreises und Beauftragung der RSAG mit der Durchführung
seiner Aufgaben sind neben den ihn nach dem Landesabfallgesetz NW vom 18.
Dezember 1973, GV NW S. 562, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. November
1984, GV NW S. 679, (LAbfG 73) treffenden Verpflichtungen der Abfallbeseitigung die
zwischen ihm und den genannten Städten und Gemeinden 1982 und 1983
geschlossenen Vereinbarungen, nach denen die Städte und Gemeinden dem Kreis die
ihnen ihrerseits nach dem LAbfG 73 obliegenden Aufgaben des Einsammelns und
Beförderns von Abfällen sowie ihre Kompetenz zur Regelung der Abfallbeseitigung und
Erhebung von Gebühren durch Satzung übertragen haben. Die RSAG ist mit
Genehmigung des Regierungspräsidenten ... aus dem vormaligen
Müllbeseitigungszweckverband ... -Kreis hervorgegangen und erhält gemäß § 3 des
zwischen ihr und dem ... -Kreis geschlossenen Vertrages vom 28. Februar 1983 den
ihr bei der Durchführung der Abfallbeseitigung für den Kreis entstehenden Aufwand
erstattet.

3

Gemäß § 6 AS sind die Grundstückseigentümer verpflichtet, ihr Grundstück an die
Abfallentsorgung des Kreises anzuschließen und ausreichendes Behältervolumen für
die auf dem Grundstück tatsächlich anfallenden Abfälle bereitzustellen; zugelassen
sind unter anderem 50-, 120- und 240-Liter-Abfallbehälter. Jeder
Grundstückseigentümer hat Anspruch auf leihweise zur Verfügung gestellte Behälter
bis zu einem Gesamtbehältervolumen, welches sich nach der ermittelten
durchschnittlichen Abfallmenge je Haushaltsgröße errechnet (Regelausstattung). Für
die Regelausstattung wurde entsprechend den Satzungsunterlagen und der
Handhabung bei Ausgabe der Abfallbehälter von einem Müllvolumen von 50 l für eine
Person, 80 l für zwei Personen, 105 l für drei Personen, 120 l für vier Personen und
von jeweils 10 l für jede weitere Person ausgegangen. Die Verpflichtung, anfallenden
Abfall der Abfallentsorgung des Kreises zu überlassen, hat jeder, dem ein Recht zum
Anschluß an diese Einrichtung zusteht, und jeder Abfallbesitzer.

4

Für die Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen der Abfallentsorgung
erhebt der ... -Kreis nach Maßgabe seiner Gebührensatzung (GS) und dem
zugehörigen Gebührentarif (GT) Benutzungsgebühren. Für 1988 war insoweit
zunächst die Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985, für 1988 zuletzt geändert
durch die 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987, einschlägig, nach deren
Vorschriften die Gebühren für an die Abfallentsorgung angeschlossene
Wohngrundstücke nach der Zahl der auf dem Grundstück geführten Haushaltungen
und der Zahl der in einem Haushalt wohnenden Personen bemessen werden; bei
Gewerbegrundstücken wird die Gebühr nach den (tatsächlich) aufgestellten und
entleerten Abfallbehältern, mindestens aber nach der entsprechend der
Abfallbeseitigungssatzung vorzuhaltenden Behältergrundausstattung berechnet.
Gebührenpflichtig ist - neben anderen Gebührenpflichtigen - der
Grundstückseigentümer bzw. bei Wohnungseigentum der Wohnungseigentümer. Mit
Rückwirkung auf den 1. Januar 1988 erließ der Kreis die Gebührensatzung vom 29.
Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung als "Gebührensatzung 1988"
ohne inhaltliche Veränderung am 24. Juni 1988 erneut, nachdem das
Verwaltungsgericht Köln in verschiedenen Klageverfahren den Standpunkt
eingenommen hatte, der Kreistag sei vor Beschluß der Satzung vom 29. Oktober 1985
nicht hinreichend über die Gebührenkalkulation aufgeklärt worden.

5

Zur Bereitstellung des Abfalls auf den Wohngrundstücken in dem Gebiet, in dem
der Kreis im dargestellten Umfang die Abfallentsorgung wahrnimmt, werden vielfach
privat angeschaffte Abfallbehälter mit einem Volumen von 50 l genutzt; die
Anschaffung und Nutzung solcher Behälter geht auf die Zeit vor Inkrafttreten des
Satzungsrechts vom 29. Oktober 1985 am 1. Januar 1986 zurück, in der solche
Behälter im Rahmen der stattfindenden Abfallbeseitigung geleert wurden, wenn sie mit
einer vom Kreis ausgegeben Müllmarke versehen waren.

6

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstückes ...
Straße in ... in dem er mit seiner Familie wohnt und das an die Abfallentsorgung des
... Kreises angeschlossen ist. Für den Abfall wird entsprechend dem Satzungsrecht
ein 120-Liter-Abfallbehälter genutzt.

7

Mit Bescheid vom 1. März 1988 zog der Beklagte den Kläger für das genannte
Grundstück zu Abfallentsorgungsgebühren von 220,- DM für 1988 heran. Dabei ging
er davon aus, daß im Haus des Klägers ein Vier-Personen-Haushalt mit einer weiteren
Person, für den nach der Satzung eine Gebühr von 220,- DM anfiel, unterhalten
werde.

8

Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben, mit der er geltend
gemacht hat, die Gebührenerhebung sei rechtswidrig.

9

Die Gebührenbemessung nach dem seit 1986 geltenden Satzungsrecht nach für
die jeweilige Haushaltsgröße berechneten, durchschnittlichen Abfallmengen sei nicht
leistungsgerecht. Für die Gebührenbemessung hätte an das Volumen der im einzelnen
Haushalt zu entsorgenden Abfallmenge angeknüpft werden müssen. Er, der Kläger,
benötige für seinen Haushalt keinen 120-Liter-Behälter, sondern würde wegen seines
umweltbewußten Verhaltens mit einem 50-Liter-Behälter auskommen. Das müsse bei
der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Durch die Wahl des
Gebührenmaßstabes müsse ein Anreiz zur Abfallvermeidung gegeben werden. Im
übrigen sei die von 1987 auf 1988 erfolgte Gebührensteigerung nicht gerechtfertigt,
sondern müsse auf einer schlechten Wirtschaftsführung beruhen. Es leuchte nicht ein,
daß der RSAG im Jahre 1988 nicht mehr im hinreichenden Umfang eigener
Abfalldeponieraum zur Verfügung gestanden habe und sie deshalb die Fremddeponie
in Mechernich gegen Zahlung von Gebühren habe in Anspruch nehmen müssen. Vor
Inanspruchnahme dieser kostenaufwendigen Deponie hätten günstigere Möglichkeiten
ausgenutzt werden müssen.

10

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

11

den Bescheid des Beklagten vom 1. März 1988 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 9. August 1988 aufzuheben.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hat geltend gemacht, die Gebührenerhebung sei dem Grunde und der Höhe
nach rechtmäßig, sie beruhe auf gültigem Satzungsrecht und fehlerfreien
Feststellungen der für die Gebührenerhebung maßgeblichen
Bemessungsgrundlagen.

15

Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung stattgegeben, daß die der
Gebührenerhebung zugrundeliegenden Satzungsvorschriften des Gebührentarifs für
Wohngrundstücke rechtswidrig und nichtig seien. In die Kalkulation der Gebührensätze
für Wohngrundstücke sei ein Betrag von 954.000,- DM an Verlusten der
Abfallentsorgung im Jahre 1987 angesetzt worden. Das verstoße gegen § 6 Abs. 2
Kommunalabgabengesetz NW (KAG).

16

Hiergegen richtet sich die vorliegende Berufung des Beklagten, mit der er - wie
schon im Klageverfahren - geltend macht, der Ansatz des Gebührendefizits des
Jahres 1987 bei der Gebührenkalkulation für das Jahr 1988 stehe mit den
Vorschriften des KAG in Einklang. Verluste der Vorperioden könnten als sog.
kalkulatorische Gewinnzuschläge nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen angesetzt
werden. Auch nach dem Äquivalenzprinzip sei der Ansatz von Verlusten der
Vorperiode als Kosten der folgenden Leistungsperiode zulässig. Nach Auskunft des
statistischen Landesamtes gebe es beim Wechsel der im ... -Kreis wohnenden
Einwohner bezogen auf die Gesamteinwohnerzahl nur eine Fluktuation von etwa 5-6
v.H.. Dementsprechend könne davon ausgegangen werden, daß zumindest 95 v.H.
der Haushalte im ... -Kreis, die für 1988 zu Abfallentsorgungsgebühren herangezogen
würden, auch schon im Jahr 1987 an die Abfallentsorgung des Kreises angeschlossen
gewesen seien und dementsprechend die Verluste dieses Jahres mitverursacht
hätten. Letztlich könnten diese Haushalte zur Deckung der Verluste des Jahres 1987
auch durch gesonderte Gebühren für dieses Jahr nachveranlagt werden. Durch die
Einbeziehung der Verluste in die Gebührenkalkulation für 1988 werde indessen im
Interesse der Gebührenpflichtigen der bei einer Nachveranlagung zu Gebühren für
1987 entstehende zusätzliche Kostenaufwand vermieden. Selbst wenn der Ansatz der
Verluste für 1987 als unzulässiger Kostenansatz angesehen würde, folge daraus noch
nicht die Ungültigkeit des Gebührentarifs für 1988. Bezogen auf das Gesamtvolumen
der für 1988 im Haushaltsbereich angesetzten Kosten von 28,8 Mio DM mache der
Verlustansatz von etwa 950.000,- DM lediglich etwa 3,3 v.H. aus. Eine solche
Überschreitung der ansatzfähigen Kosten halte sich noch im zulässigen Rahmen des
Kostenüberschreitungsverbots nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG. Im übrigen werde ein Teil
der Kostenüberschreitung durch zulässige Kostenpositionen, die in der
Gebührenkalkulation nicht angesetzt worden seien, ausgeglichen.

17

Der Beklagte beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

19

Der Kläger beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er stützt sich im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Urteils.

22

Der Senat hat den Beklagten in verschiedenen Schreiben in diesem sowie in
Verfahren, deren Akten - wie nachstehend aufgeführt - beigezogen sind, gebeten, zu
bestimmten Fragen der Organisation der Abfallbeseitigung im ... -Kreis, der
Durchführung der Abfallbeseitigung durch die RSAG, des insoweit anfallenden
Kostenaufwandes sowie der Kalkulation der Abfallbeseitigungsgebühren Stellung zu
nehmen. Insoweit wird auf die Antragen des Senats und die dazu abgegebenen
Stellungnahmen des Beklagten, die auch der Klägerseite übermittelt worden sind, und
die vom Beklagten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

23

Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Beteiligten
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der dazu eingereichten Verwaltungsvorgänge
Satzungsunterlagen sowie die Akte des VG Köln 14 L 1442/88 und ferner auf die
Gerichtsakten der beim Senat anhängig gewesenen Berufungsverfahren 9 A 764/88, 9
A 765/88 und 9 A 380/89, in denen es um Abfallbeseitigungsgebühren des ... -Kreises
für 1986 bzw. 1987 gegangen ist, sowie die zu jenen Verfahren eingereichten
Unterlagen des Kreises Bezug genommen.

24

Hiernach liegen dem Senat insbesondere folgende Unterlagen vor:

25

1.

26

Unterlagen über die Gründung des Müllbeseitigungszweckverbandes im ... -Kreis
sowie dessen Satzung (Anlage 3 in BA V zu 9 A 764/88)

27

2.

28

Unterlagen über die "Umwandlung" des Müllbeseitigungszweckverbandes in die
RSAG und die damit verbundene Auflösung des Verbandes (Anlage 4 in BA V zu 9 A
764/88)

29

3.

30

Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen Kreis und kreisangehörigen
Gemeinden und Städten von 1982 und 1983 über die Übertragung von Aufgaben der
Abfallbeseitigung auf den Kreis (Anlage 2 in BA V zu 9 A 764/88)

31

4.

32

Gesellschaftsvertrag der RSAG und deren Vertrag mit dem Kreis über die
Durchführung der Aufgaben der Abfallbeseitigung (BA III zu 9 A 764/88)

33

5.

34

Satzungsakte der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom
29. Oktober 1985 und der Abfallbeseitigungsgebührensatzung vom selben Tage
(Anlage 1 in BA V zu 9 A 764/88)

35

6.

36

Beschluß- und Kalkulationsunterlagen (Gebührenbedarfsberechnung) zu den
Satzungen vom 29. Oktober 1985 (BA III und IV zu 9 A 764/88)

37

7.

38

Satzungstext und Beschluß sowie Kalkulationsunterlagen
(Gebührenbedarfsberechnung) zu der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1987
beschlossenen Gebührensatzung 1987 vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 380/89)

39

8.

40

Satzungstexte und Satzungsunterlagen zu der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der
4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 und der Gebührensatzung i.d.F. der 2.
Änderungssatzung vom selben Tage (BA IV zu 9 A 2487/89)

41

9.

42

Satzungstext und Kalkulationsunterlagen zur "Abfallentsorgungsgebührensatzung
1988" vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 2487/89).

43

10.

44

Wirtschaftspläne der RSAG für

45

1986 (Anlage 5 in BA V zu 9 A 764/88)

46

1987 (BA III zu 9 A 380/89)

47

1988 (BA IV zu 9 A 2487/89, BA V zu 9 A 765/88)

48

11.

49

Geschäftsbericht der RSAG für

50

1986 (Anlage 8 in BA V zu 9 A 764/88)

51

Entscheidungsgründe:

52

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu
Unrecht stattgegeben. Der in der Fassung des Widerspruchsbescheides angefochtene
Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

53

A.

54

Die Gebührenerhebung beruht auf gültigem Satzungsrecht. Einschlägig ist hier die
Gebührensatzung vom 24. Juni 1988, die mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1988
erlassen ist, in Verbindung mit der Abfallentsorgungssatzung des ... -Kreises vom 22.
Dezember 1982 in der nach Erlaß der 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987
ab 1. Januar 1988 gültigen Fassung. Gegen die rückwirkende Anwendung der
Gebührensatzung vom 24. Juni 1988 bestehen keine Bedenken, weil sie sich mit den
Vorschriften der bis zu ihrem Erlaß für 1988 geltenden Gebührensatzung vom 29.
Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987
(2.ÄS) inhaltlich deckt. Die Inhalte und Vorschriften der genannten Gebührensatzung
verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.

55

I.

56

Rechtmäßig ist in Sonderheit die Vorschrift des § 1 GS i.V.m. § 2 AS, wonach der
Kreis für die Abfallentsorgung der Grundstücke im Kreisgebiet Gebühren erhebt. Die
Entsorgung umfaßt - mit den Einschränkungen nach §§ 3 und 4 AS - die Bereitstellung
von Abfallbehältern sowie von Sammelbehältern für die Getrenntsammlung, das
Einsammeln, Befördern mit Ausnahme der fortgeworfenen und verbotswidrig
abgelagerten Abfälle sowie das Behandeln, Lagern, Ablagern und Verwerten von
Abfällen sowie das Gewinnen von Stoffen oder Energie aus Abfällen. Mit diesen
(gebührenpflichtigen) Leistungen - soweit sie hier interessieren -hält sich der Kreis im
Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Das sind die Vorschriften des seit dem 1.
November 1986 geltenden Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von
Abfällen (Abfallgesetz 1986 - AbfG 1986) vom 27. August 1986 BGBl I S. 1410, und
des dieses Gesetz ergänzenden Landesabfallgesetzes NW (LAbfG 1973) vom 18.
Dezember 1973, GV NW S. 562, das zuletzt durch Gesetz vom 6. November 1984,
GV NW S. 679, geändert worden ist und bis zur Verkündung des
Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988, GV NW S. 250, gegolten hat, sowie des
letztgenannten Landesabfallgesetzes (LAbfG 1988).

57

Die Erbringung der genannten Entsorgungsleistungen ist insbesondere auch
insoweit rechtmäßig, als der Kreis nicht nur die ihm nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG 1986
in Verbindung mit § 1 Abs. 1 LAbfG 1973 obliegenden Verpflichtungen der
Abfallbeseitigung bzw. Abfallentsorgung, sondern auch die nach § 3 Abs. 2 Satz 1
AbfG 1986 i.V.m. § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bzw. § 5 Abs. 2 LAbfG 1988 den
kreisangehörigen Gemeinden obliegende Aufgabe, die in ihrem Gebiet angefallenen
Abfälle einzusammeln und zu den Abfallbeseitigungsanlagen oder zu den
Müllumschlagstationen, soweit sie von den Kreisen oder in deren Auftrag betrieben
werden, zu befördern, wahrnimmt. Das hat der Senat schon in seinen Urteilen vom 30.
Januar 1991 in den Verfahren, in denen es um die Gebührenerhebung des Kreises für
1986 und 1987 ging,

58

vgl. z.B. - 9 A 765/88 - und - 9 A 380/89 -,

59

an Hand der einschlägiger Unterlagen, die auch zum vorliegenden Verfahren
beigezogen sind, erläutert. Die genannten Aufgaben sind dem Kreis durch öffentlich-
rechtliche Vereinbarungen im Sinne von § 23 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, GV
NW S. 621, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 1984, GV NW S. 362, (GkG)
von den einzelnen kreisangehörigen Gemeinden in der Weise übertragen worden, daß
der Kreis diese Aufgaben in seine Zuständigkeit übernommen hat (§ 23 Abs. 2 Satz 1
GkG). Solche Vereinbarungen sind nach § 2 Abs. 1 LAbfG 1973 bzw. § 6 Abs. 3
LAbfG 1988, die die Vorschriften des GkG jeweils für anwendbar erklären, zulässig.
Der bis 1982 tätige Müllbeseitigungszweckverband in ... -Kreis, der bis dahin die dem
Kreis und den mit ihm im Verband zusammengeschlossenen Gemeinden obliegenden
öffentlichen Aufgaben der Abfallbeseitigung wahrnahm, ist durch Beschluß der
Verbandsversammlung vom 18. November 1982 über die Umwandlung dieses
Verbandes in die RSAG mit der dafür nach § 20 Abs. 2 GkG erforderlichen
Zustimmung des Regierungspräsidenten ... vom 30. Dezember 1982 aufgelöst worden
und nimmt seitdem keine Aufgaben der Abfallbeseitigung mehr wahr. Für die
Zulässigkeit der genannten Vereinbarungen zwischen Kreis und Gemeinden kommt es
nicht darauf an, ob es durch die Zusammenlegung der Aufgaben im einzelnen
Gemeindegebiet zu einer Erhöhung der Abfallentsorgungsgebühren kommt, sofern
sich die Gebührenerhebung durch den Kreis - wie hier - im Rahmen der insoweit
geltenden Vorschriften hält.

60

Unbedenklich ist ferner, daß sich der ... -Kreis gemäß § 1 Abs. 2 AS zur
Durchführung der Abfallentsorgung im Kreisgebiet, wie sie satzungsmäßig erfolgt, in
vollem Umfang der RSAG bedient. Der Kreis betreibt die Abfallentsorgung im
Kreisgebiet als öffentliche Einrichtung (§ 1 Abs. 1 AS). Hiernach ist die RSAG bei der
Aufgabenwahrnehmung nicht mit öffentlichen Befugnissen betraut, sondern wird nur als
privates Unternehmen im Auftrage des Kreises bei der Erfüllung seiner Aufgaben tätig.
Das ist nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG 1986 zulässig, wonach sich die nach dem
Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Erfüllung ihrer
Pflichten bei der Entsorgung der in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle Dritter bedienen
dürfen. Soweit sich der Kreis auch beim Inkasso der Gebühren der RSAG bedient, ist
das rechtlich zulässig, da die RSAG nur technisch mit der Zahlungsabwicklung betraut
ist, rechtlich indessen der Beklagte als gebührenerhebende und
Vollstreckungsbehörde tätig wird.

61

II.

62

Die Satzung verfügt - soweit das hier von Bedeutung ist -in § 4 GS i.V.m. den
ergänzenden Vorschriften des Gebührentarifs auch über eine gültige
Maßstabsregelung, insbesondere einen gültigen Gebührenmaßstab für
Wohngrundstücke.

63

1.

64

Einschlägig ist insoweit zunächst § 4 Abs. 1 GS i.V.m. Nr. 1 GT. Nach § 4 Abs. 1
Satz 1 GS ist Bemessungsgrundlage der Gebühren für das Einsammeln und
Beseitigen für Hausmüll einschließlich Sperrmüll der Haushalt und die Zahl der in
einem Haushalt wohnenden Personen. Mit der Bemessung nach der Zahl der in einem
Haushalt wohnenden Personen ist unter Berücksichtigung der Staffelung der
Gebührentarife in Nr. 1.1 GT nach Ein-, Zwei-, Drei- und Vier-Personen-Haushalten
sowie Haushalten mit fünf und mehr Personen gemeint, daß auf eine nach der
jeweiligen Haushaltsgröße durchschnittlich anfallende Abfallmenge abgestellt werden
soll bzw. auf ein bestimmtes Verhältnis, in dem die durchschnittlichen Abfallmengen
der Haushaltungen verschiedener Größe zueinander stehen. Dabei wird ausweislich
der Unterlagen zur 2. ÄS zur Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 (BA IV zu 9 A
2487/89, Anlage 3) und der Erläuterung der Gebührenkalkulation zur Satzung vom 24.
Juni 1988 (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 9-33), die der Sache nach auch für die 2. ÄS zur
Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 gilt und die Erläuterungen zur jener Satzung
ergänzt, bis zur Zahl von vier Personen von einer Degression der je nach
Haushaltsgröße anfallenden Abfallmenge/Haushalt und für die fünfte Person und mehr
Personen von einer wachsenden Abfallmenge ausgegangen; das Abfallaufkommen pro
Woche wurde entsprechend bestimmten Erfahrungen beim Abfallanfall, insbesondere
unter Berücksichtigung einer im September 1987 in - durchgeführten Erhebung des
Hausmüllaufkommens nach der Haushaltsgröße, die sich bei den Satzungsunterlagen
befindet, und einer darauf aufbauenden Prognose zur Bewertung des Maßes der
Inanspruchnahme im gesamten Kreisgebiet für einen Ein-Personen-Haushalt mit 45 l,
einen Zwei-Personen-Haushalt mit 75 l, einen Drei-Personen-Haushalt mit 100, einen
Vier-Personen-Haushalt mit 112,5 l und für einen Fünf- und Mehr-Personen-Haushalt
mit 132 l angesetzt (BA I zu 9 A 2487/89 Bl 12, 27). Neben den dargestellten
Bemessungskriterien wird gemäß Nr. 1 GT zusätzlich auf die Zahl der wöchentlichen
Leerungen der Abfallbehälter abgestellt.

65

Die hiernach vorliegende Maßstabsregelung steht entgegen der Auffassung des
Klägers mit höherrangigem Recht in Einklang.

66

Nach § 6 Abs. 3 KAG ist die Benutzungsgebühr nach der Inanspruchnahme der
öffentlichen Einrichtung (Abfallbeseitigung) zu bemessen (Satz 1). Wenn das
besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein
Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen
Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (Satz 2). Da es besonders
schwierig ist, die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung
Abfallbeseitigung genau (nach Menge, Beschaffenheit, Gewicht des Abfalls usw.) zu
bestimmen, dürfen Gebühren für die Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung nach
einhelliger Auffassung nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen
werden.

67

Vgl. OVG NW, Urteile vom 5. Juli 1982, Gemht 1983 S. 214 = StGR 1983 S.
182, und vom 22. Februar 1990 - 2 A 2305/87 -; Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni
1984, BayVBl 1985 S. 17; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Oktober 1984, NVwZ 1985
S. 441; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. März 1986, VBlBW 1987 S.
146.

68

Danach ist der Satzungsgeber hier bei der Auswahl der in Betracht kommenden
Maßstäbe mit der Einschränkung frei, daß der Maßstab nicht in einem offensichtlichen
Mißverhältnis zur Inanspruchnahme stehen darf. In dieser Hinsicht hat der
Ortsgesetzgeber lediglich zu prüfen, ob der von der Maßstabsregelung
vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Gebührenbemessung und Art und Umfang
der Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.

69

Vgl. die zitierten Urteile des OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar
1990.

70

Dagegen kommt es nicht - wie der Kläger offenbar meint - darauf an, daß der
Satzungsgeber den im einzelnen zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder
wahrscheinlichsten Maßstab gefunden hat; die ihm eingeräumte (weite)
Gestaltungsfreiheit findet unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG und
verfassungskonformer Auslegung von § 6 Abs. 3 KAG erst dort ihre Grenze, wo die
gleiche oder ungleiche Behandlung der von ihm geregelten Sachverhalte nicht mehr mit
einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise zu vereinbaren ist,
weil ein einleuchtender, sachlich vertretbarer Grund für Gleich- oder
Ungleichbehandlung fehlt.

71

Vgl. zu diesen Freiheiten und Grenzen des Satzungsgebers z.B.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 8. November 1968, BVerwGE 31 S. 33 (34)
und vom 23. Mai 1973, BVerwGE 42 S. 210 (216), und Beschluß vom 19. März
1981, KStZ 1981 S. 110.

72

Hiernach ist die Gebührenbemessung nach der Zahl wöchentlicher Leerungen,
aber auch im übrigen rechtmäßig. Der einzelne Haushalt ist eine typische
wirtschaftliche Einheit, die häuslichen Abfall erzeugt und danach einen geeigneten
Ansatz für die Gebührenbemessung bietet.

73

Vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 4. Oktober 1984, a.a.O.

74

Durch die Berücksichtigung der Zahl der zum Haushalt gehörenden Personen und
der je nach Haushaltsgröße durchschnittlich (relativ) anfallenden Abfallmenge wird in
zulässiger Weise der Wahrscheinlichkeit Rechnung getragen, daß mit zunehmender
Zahl der zu einem Haushalt gehörenden Personen auch die Abfallmenge steigt, die
Steigerung indessen nicht notwendig gleichmäßig linear nach einer feststehenden
Abfallmenge pro Person verlaufen muß. Zwar gibt es Untersuchungen, nach denen die
Abfallmenge bis zu mehreren (z.B. 5) Personen im Durchschnitt in etwa gleich bleibt
und erst bei einer größeren Zahl von Personen (z.B. 6-30) (linear) zunimmt.

75

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 1979, KStZ 1979 S. 155;
OVG NW, zitierte Urteile vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990.

76

Andererseits kommt diesen Untersuchungen entsprechend den Bedingungen bei
den durchgeführten Erhebungen keine Allgemeinverbindlichkeit zu und ist es deshalb
unter Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten auch zulässig, von einer pro
Person/Grundstück gleichmäßigen Zunahme der Abfallmenge,

77

vgl. auch hierzu die zitierten Urteile OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar
1990, ferner Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O., und Peine, Die
Finanzierung der Entsorgung häuslicher Abfälle in: Das neue Abfallwirtschaftsrecht -
Umweltrechtstage 1989 - S. 75, 90 ff,

78

oder - wie hier - entsprechend anderen Prognosewerten bei Haushalten mit ein bis
vier Personen von einer degressiven Steigerung der Abfallmenge pro Person/Haushalt
und bei Haushalten mit fünf und mehr Personen von einem außerhalb der Degression
liegenden festen Durchschnittswert des Abfallanfalls pro Haushalt auszugehen. Die
vorliegenden Mengenansätze und die Degression, wonach für die erste Person ein
Abfallvolumen von 45 l, die zweite Person 30 l, die dritte Person 25 l die vierte Person
12,5 l zugrundegelegt wird, halten sich als - in etwa der Erhebung vom September
1987 entsprechende - Werte zur Erfassung des wahrscheinlichen Maßes der je nach
Haushaltsgröße unterschiedlichen Inanspruchnahme im Rahmen der dem
Satzungsgeber zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielräume. Der Wert für
Haushalte mit fünf und mehr Personen stellt eine zulässige Mittelung aus den bei der
Erhebung von September 1987 festgestellten Werten für 5- und 6-Personen-Haushalte
dar. Die dargestellten Mengenansätze bedürfen nicht etwa einer Rechtfertigung durch
wissenschaftlich gesicherte Erkenntnisse, da es bei der Anwendung von
Wahrscheinlichkeitsmaßstäben gerade nicht um eine wirklichkeitsgerechte
Bemessung, sondern eben nur um einen Maßstab geht, der nicht in einem
"offensichtlichen" Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Danach ist auch
unbeachtlich, daß der Kreis für 1986 und 1987 von anderen Ansätzen des
durchschnittlichen Abfallanfalls ausgegangen ist. Beim (erstmaligen) Erlaß des
insoweit maßgeblichen Satzungsrechts lag die in ... beispielhaft durchgeführte
Untersuchung, an der sich der Kreis nunmehr im wesentlich orientiert hat, noch nicht
vor. Im übrigen kommt es im Hinblick auf die dargelegten
Wahrscheinlichkeitsgrundsätze des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG ohnehin maßgeblich nicht
auf eine genaue Erhebung und Übernahme bestimmter Mengenwerte, sondern die -
hier gegebene - Plausibilität des angenommenen Verhältnisses der Inanspruchnahme
der Abfallentsorgung durch Haushalte unterschiedlicher Größe an.

79

Rechtmäßig ist ferner, einen einheitlichen Gebührentarif für Haushalte mit fünf und
mehr Personen zu bilden und damit bei der Gebührenbemessung auf eine weitere
Differenzierung zu verzichten. Gegen diese Maßstabsvereinfachung bestehen keine
Bedenken, weil die Zahl der Haushaltungen mit mehr als fünf Personen im Verhältnis
zur Gesamtzahl der gebührenpflichtigen Haushalte nach den Feststellungen des
Kreises zur Gebührenkalkulation unter 10 v.H. liegt. Nach den Kalkulationsunterlagen
war entsprechend den Erkenntnissen beim Satzungserlaß von insgesamt 180.356
Haushalten auszugehen. Davon entfielen 14.659 auf Haushalte mit 5 und mehr
Personen. Nach dem Grundsatz der sogenannten Typengerechtigkeit dürfen bei der
Gebührenbemessung vom geregelten Fall abweichende Fälle vernachlässigt werden,
sofern deren Zahl den genannten Vomhundertsatz nicht übersteigt.

80

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. September 1981 KStZ 1982 S.
69; ferner VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 1986, VBlBW 1987 S. 146,
wonach entsprechend den für jenen Fall maßgeblichen Verhältnissen ein
einheitlicher Gebührensatz schon für Haushalte mit vier oder mehr Personen
gerechtfertigt war.

81

Der Rechtmäßigkeit der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke
geltenden Maßstabsregelung steht nicht entgegen, daß ein sogenannter
Gefäßmaßstab, d.h. eine Gebührenbemessung nach der Zahl und dem
Fassungsvermögen der geleerten Abfallbehältnisse, möglicherweise besser geeignet
sein könnte, das Maß der Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung zu erfassen. Ein
solcher Maßstab ist zulässig,

82

vgl. das zitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990;

83

aus den schon dargelegten Gründen ist der Satzungsgeber indessen nicht
verpflichtet, eher einen solchen als den hier für Wohngrundstücke maßgeblichen
kombinierten Haushalts- und Personenmaßstab zu wählen. Zudem hat der
Gefäßmaßstab seinerseits Schwächen, da die Bemessung der Gebühren nach
aufgestellten Abfallgefäßen bestimmter Größe zu Ungerechtigkeiten führen kann,
wenn im Sinne einer rationellen und damit kostengünstigen Abfallbeseitigung eine
möglichst weitgehende Vereinheitlichung der den Haushaltungen bzw. Grundstücken
zur Verfügung stehenden Abfallbehälter erfolgt und es dann nicht möglich ist,
Veränderungen der Abfallmenge bei sich ändernder Zahl der auf einem Grundstück
oder in einem Haushalt lebenden Personen genauer zu berücksichtigen.

84

Vgl. dazu das vorzitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990, das einen
Fall betraf, in dem 120 l-Abfallgefäße als kleinste Gefäße zur Verfügung gestellt und
Gebühren nach dem Gefäßmaßstab erhoben wurden.

85

Dieser Schwäche des Gefäßmaßstabes wird unter Berücksichtigung des
Volumens der von der RSAG auszugebenden kleinsten Abfallbehälter gerade auch hier
begegnet. Zwar werden im Kreisgebiet für das Einsammeln und Befördern von
Abfällen nach § 8 Abs. 1 a der Abfallentsorgungungssatzung auch 50-Liter-
Abfallbehälter zugelassen, weil solche Abfallgefäße bis zur Neuordnung des
Abfallbeseitigungsrechts mit dem 1. Januar 1986 verwandt wurden. Soweit indessen
die Grundstückseigentümer von dem nach § 8 Abs. 3 AS bestehenden Anspruch einer
leihweisen Überlassung von Abfallbehältern für Hausmüll Gebrauch machen, werden
nach Darstellung des Beklagten von der RSAG als kleinste Gefäße nur 120-Liter-
Abfallbehälter ausgegeben. Zudem entspricht ein Volumen von 120 l für Haushalte mit
vier und mehr Personen gemäß § 8 Abs. 2 AS ohnehin dem vorzuhaltenden
"ausreichenden " Behältervolumen. Gegen eine solche Handhabung und Regelung im
Rahmen des Anschlußzwanges an die Abfallentsorgung des Kreises ist im Rahmen
des Organisationsermessens des Kreises bei der Gestaltung der Abfallbeseitigung
nichts einzuwenden, zumal bei der Ausgabe verhältnismäßig kleiner Abfallbehälter die
Gefahr besteht, daß der Inhalt von den Benutzern aus falscher Sparsamkeit zu hoch
verdichtet wird oder der Betreffende sich seines Abfalls auf nicht erwünschte Weise
entledigt.

86

Hiernach ist auch nicht zu beanstanden, daß Haushaltungen, deren Mitglieder
durch besonders umweltbewußtes Verhalten Abfall vermeiden und deshalb die vom
Kreis bei der Kalkulation zugrundegelegte durchschnittliche Abfallmenge nicht
erreichen und auch bei größerer Personenzahl möglicherweise statt mit 120 l auch mit
einem 50 l-Tonnenvolumen auskommen würden, keine Gebührenabschläge wegen
Unterschreitens der durchschnittlichen Abfallmenge eingeräumt werden. Der
diesbezügliche Einwand, es werde weniger Abfall zur Entsorgung gegeben als in dem
vom Satzungsgeber angenommenen Durchschnittsfall, zielt seinem Gehalt nach
darauf, es müsse berücksichtigt werden, daß im konkreten Fall weniger Kosten für die
Abfallbeseitigung verursacht würden als vom Satzungsgeber kalkuliert. Eine solche
Betrachtung ist indessen schon vom Ansatz her verfehlt, weil es für die
Maßstabsgerechtigkeit nicht auf das Maß der Kostenverursachung, sondern das Maß
der Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Einrichtung ankommt. Danach ist es
grundsätzlich unerheblich, welche Abfallbeseitigungskosten der einzelne Haushalt
tatsächlich verursacht, nachdem der Satzungsgeber entsprechend den Grundsätzen
des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG zulässigerweise davon ausgehen durfte, daß die
Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung durch Haushaltungen verschiedener Größe
entsprechend den von ihm angenommenen Bemessungsgrößen wahrscheinlich
ist.

87

Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. Januar 1979 - II A 371/77, Gemhlt. 1979 S.
1986.

88

Im übrigen darf der Satzungsgeber auch deshalb vom Durchschnittsfall ausgehen,
weil er das auch bei der Organisation der Abfallbeseitigung tun muß; er muß sich
daran orientieren, welche personellen und sächlichen Kapazitäten er im Regelfall zur
Bewältigung der Abfallbeseitigung vorhalten muß. Dabei muß notwendigerweise in
Kauf genommen werden, daß der Abfallanfall in den einzelnen Haushalten nach unten
oder oben abweichen kann. Inwieweit sich der einzelne Haushalt einer bestimmten
Personenzahl umweltbewußt verhält oder nicht und viel oder wenig Abfall zur
Entsorgung stellt, liegt weitgehend außerhalb der Einflußmöglichkeit des
Entsorgungsträgers und beeinflußt insbesondere auch nicht die Kosten für das
Vorhalten des Abfallentsorgungssystems, die einen ganz wesentlichen Anteil der durch
Gebühren umzulegenden Kosten ausmachen. Die Berücksichtigung des
unterschiedlichen Abfallanfalls innerhalb der Gruppe der Haushaltungen einer
bestimmten Personenzahl wäre hiernach als eine weitere Verfeinerung des
Personenmaßstabes zwar zulässig, ist aber aus Gründen der Maßstabsgerechtigkeit
nicht geboten. Letzteres gilt zusätzlich deshalb, weil mit den Gebühren für die
Entsorgung der Wohngrundstücke, auf die es hier nur ankommt, nach Nr. 1.4 GT nicht
nur die Leistungen für das Bereitstellen und Leeren der Abfallbehälter, sondern auch
die Sperrmüllabfuhr, die Papierabfuhr, die getrennte Annahme von Problemabfällen
der Haushaltungen sowie Annahme und Abfuhr von Altstoffen zur Wiederverwertung
abgegolten sind und es dementsprechend für die Ermittlung der Abfallmenge nicht nur
auf die Menge ankommt, die über die auf den Grundstücken aufgestellten
Abfallgefäße entsorgt wird, sondern auch auf die Abfallmenge, die an die anderen, in
Nr. 1.4 GT aufgezählten Entsorgungseinrichtungen des Kreises abgegeben
werden.

89

Der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke geltende Maßstab verstößt
schließlich nicht deshalb gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG und Art. 3 Abs. 1 GG, weil
gemäß § 4 Abs. 2 GS die Abfallbeseitigungsgebühren für gewerbliche und diesen
nach der Satzung gleichgestellte Grundstücke grundsätzlich nach den tatsächlich
aufgestellten und geleerten Abfallbehältern, d.h. einem Gefäßmaßstab, bemessen
werden. Die Anwendung unterschiedlicher Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe für
verschiedene Fallgruppen ist zulässig, wenn der vorgesehene Maßstab für eine der
Fallgruppen ungeeignet ist. Letzteres trifft hinsichtlich der Anwendung des
vorliegenden Haushalts- und Personentarifs auf gewerblich genutzte Grundstücke zu,
weil für den Abfallanfall bei Gewerbegrundstücken nicht die für Wohnhaushalte bei der
Abfallerzeugung typischen Wahrscheinlichkeitszusammenhänge gelten.

90

OVG Rheinland Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1983, NVwZ 1985 S. 440; Bayrischer
VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O. ferner Urteile des Senats vom 30. Januar 1991
- 9 A 765/88 - und - 9 A 380/89.

91

2.

92

Die Maßstabsregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 GS ist auch sonst

93

vgl. dazu im übrigen auch die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar
1991,

94

unbedenklich insbesondere hinsichtlich der Vorschriften, durch die die erörterte
Regelung ergänzt wird. Das sind die Vorschriften des § 4 Abs. 1 Sätze 2-6 GS, in
denen der Haushaltsbegriff definiert wird und geregelt ist, nach welchen Grundsätzen
die Zahl und Größe der Haushalte bestimmt wird, die für die Gebührenbemessung von
Bedeutung sind, sowie die Bestimmungen des § 3 GS, wonach bestimmte
Veränderungen der für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände im Verlauf
des Kalenderjahres, das entsprechend der Erhebung der Gebühr als Jahresgebühr
(vgl. § 6 Abs. 1 GS) der Leistungszeitraum ist, für den die Gebühr erhoben wird,
berücksichtigt werden. Auch diese Vorschriften stehen, soweit sie für den
vorliegenden Fall von Bedeutung sind, mit den Grundsätzen einer nach
Wahrscheinlichkeitsmaßstäben leistungsgerechten Gebührenbemessung in Einklang,
bedürfen vor allem auch keiner weitergehenden Differenzierung.

95

Das gilt insbesondere für die Ermittlung der Zahl der zum Haushalt gehörenden
Personen nach dem Stand des Melderegisters am 1. Januar des beginnenden
Gebührenjahres (§ 4 Abs. 1 Satz 3, § 3 Abs. 2 Satz 1 GS) sowie die Vorschrift des §
3 Abs. 2 Satz 4 GS, wonach Änderungen der Personenzahl eines Haushaltes im
laufenden Kalenderjahr bei der Gebührenberechnung nicht berücksichtigt werden. Das
Melderegister ist aufgrund der bestehenden gesetzlichen Meldepflichten eine
geeignete Quelle zur zutreffenden Ermittlung der Zahl der auf einem Grundstück
wohnenden und zu einem Haushalt gehörenden Personen und erspart besondere und
kostenaufwendige Ermittlungen der gebührenerhebenden Behörde zur Personenzahl;
letzteres rechtfertigt es, verbleibende Unsicherheiten bei der Feststellung der
maßgeblichen Personenzahl nach dem Melderegister in Kauf zu nehmen. Bei
Jahresbeginn etwa bestehende Fehler des Registers, die zu überhöhten
Gebührenbeträgen führen, können durch Gebührenermäßigungen aus Gründen
sachlicher Unbilligkeit ausgeglichen werden. Die Festschreibung der Haushaltsgröße
auf den Personenbestand bei Jahresbeginn knüpft in Vereinfachung der Feststellungen
zur maßgeblichen Haushaltsgröße an die Erfahrungstatsache an, daß bestehende
Haushalte hinsichtlich der Zahl ihrer Mitglieder in der Regel keiner ständigen und
kurzfristigen Fluktuation unterliegen, und ist im Hinblick darauf aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität zulässig. Die nach dieser Regelung verbleibenden
Belastungen des Gebührenschuldners werden in hinreichendem Maße durch die
übrigen Satzungsvorschriften gemildert. Einerseits bezieht sich die Stichtagregelung
nur auf identische Haushalte und werden Haushaltsauflösungen - sofern es nicht nur
um kurzfristige Leerstände von Mietwohnungen von unter drei Monaten geht - ebenso
wie Veränderungen der übrigen für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände
gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 GS ab dem ersten Tage des auf die Veränderung folgenden
Monats berücksichtigt. Dadurch werden in Sonderheit unzumutbare Härten für
Vermieter vermieden, die im Verlauf eines Kalenderjahres durch länger andauernde
Leerstände von Wohnungen entstehen könnten. Außerdem besteht zwischen den
Gebührensätzen für eine bestimmte Haushaltsgröße und der nächstkleineren
Haushaltsgröße nach Nr. 1.1 GT jeweils nur eine Differenz von zwischen 20,-und 35,-
DM DM/Jahr und hält sich auch deshalb die durch Schwankungen der Personenzahl
eines Haushalts im Verhältnis zu anderen Gebührenschuldnern für den betroffenen
Schuldner entstehende Mehrbelastung in vertretbarem Rahmen. Verbleibenden
unverhältnismäßigen Ungerechtigkeiten kann auch hier durch einen Billigkeitserlaß
begegnet werden.

96

III.

97

Die anzuwendende Gebührensatzung enthält in Nr. 1.1 GT, die hier nur von
Interesse ist, einen gültigen Gebührentarif für Wohngrundstücke, der den nach § 2
Abs. 1 KAG zu stellenden Anforderungen einer satzungsmäßigen Regelung des
Gebührensatzes (1) sowie den Voraussetzungen einer kostengerechten Kalkulation
des Gebührensatzes nach § 6 KAG (2) - noch - genügt.

98

1.

99

Der Tarif nach Nr. 1 GT ist, wie im Rahmen der Maßstabserörterung schon
dargestellt worden ist, nach den Haushaltsgrößen gestaffelt. Dabei ist ausweislich der
Unterlagen zu den Satzungen für jeden Haushalt unabhängig von seiner Größe ein
Sockelbetrag von 58,- DM angesetzt und diesem Betrag je nach Haushaltsgröße ein
Mehrbetrag zugeschlagen worden, der vom durchschnittlichen Abfallanfall der
jeweiligen Haushaltsgröße abhängig ist. Der Sockelbetrag von 58,- DM ist nach den
Erläuterungen zur Satzung vom 24. Juni 1988 und dem ergänzenden Vortrag des
Beklagten im Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, in dem er zur - auch dem Kläger
mitgeteilten - Antrage des Senats vom 21. September 1990 in der Sache 9 A 765/88
zum Satzungsrecht für 1986 und 1987 Stellung genommen hat, als Ansatz für
sogenannte mengenunabhängige Kosten der Abfallentsorgung gerechtfertigt und - was
an anderer Stelle noch auszuführen ist - insoweit als auch als fixer Grundbetrag für
Vorhalteleistungen anzuerkennen, die jedem der gebührenpflichtigen Haushalte
unabhängig von seiner Größe erbracht werden. Die diesbezüglichen Erläuterungen
sind auch für die hier zu überprüfende Gebührenkalkulation von Interesse, da die
dargestellte Zusammensetzung der Gebührensätze - allerdings mit anderen Beträgen
- auch schon für 1986 und 1987 gehandhabt wurde und auch nachträgliche
Rechtfertigungen des Gebührensatzes nach den Vorschriften des KAG beachtlich
sind.

100

Vgl. zu letzterem die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar 1991.

101

Die dargestellte Bildung von Gebührensätzen für die Abfallentsorgung auf der
Grundlage einer Pauschale für mengenunabhängige bzw. invariable Vorhaltekosten mit
Zuschlägen für die übrigen (Vorhalte- und variablen) Kosten nach dem Maß der
Inanspruchnahme der Abfallentsorgung ist zulässig, weil die Vorschriften des KAG (§§
2 und 6) eine solche Kalkulation des Gebührensatzes nicht verbieten, sondern den
Satzungsgeber insoweit einen Gestaltungsspielraum einräumen.

102

Vgl. auch dazu im einzelnen die zitierten Urteile vom 30. Januar 1991.

103

2.

104

Hiernach begegnen auch die Gebührenbedarfsberechnung zum
Haushaltsgebührentarif nach Nr. 1.1 GT und die danach im einzelnen festgesetzten
Gebührensätze keinen Bedenken. Sie stehen mit § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG in Einklang,
wonach das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der
Einrichtung nicht übersteigen soll. Sie enthalten zwar Kosten, die nicht hätten umgelegt
werden dürfen; der betreffende Kostenbetrag hält sich indessen in dem Rahmen, in
dem Kostenüberschreitungen nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG (noch) vernachlässigt
werden können.

105

a)

106

Ansatzfähige Kosten im Sinne von § 6 Abs. 1 KAG sind die nach
betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Dazu gehören auch
Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, Abschreibungen, die nach der
mutmaßlichen Nutzungsdauer oder Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind,
sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals, soweit die
Verzinsung nicht aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachtes Eigenkapital
betrifft. Dieser Kostenabgrenzung hat der Satzungsgeber in der für 1988 aufgestellten
Bedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 9 ff) Rechnung getragen. Dabei kann
offenbleiben, ob der Satzungsgeber bei der Gebührenkalkulation hinsichtlich der
Kostenansätze der RSAG, die er übernommen hat, im einzelnen nicht an die
Grundsätze des § 6 Abs. 2 KAG gebunden war, weil die RSAG im Verhältnis zum
Kreis Dritter im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG ist, dessen (Fremd-)Leistungen der
Abfallentsorgung der Kreis in Anspruch nimmt und dem er das vertragsgemäß
vereinbarte Entgelt zu zahlen hat; dieses besteht nach dem zwischen dem Kreis und
dem RSAG geschlossenen Vertrag vom 28. Februar 1983 (BA III zu 9 A 764/88 Bl.
55) in der Erstattung des der RSAG durch die für den Kreis erfolgende
Abfallentsorgung entstehenden Aufwandes. Die Aufwandsansätze der RSAG könnten
nur entsprechend den bei Entgelten für Fremdleistungen geltenden großzügigen
Bemessungsgrundsätzen, die ihre Grenze im wesentlichen erst am Äquivalenzprinzip
finden,

107

Vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1989 - 9 A 2108/87 -,

108

zu prüfen und zu übernehmen sein; unter Berücksichtigung der Höhe der
Gebühren und der dafür erbrachten Entsorgungsleistungen ist eine Verletzung des
Prinzips nämlich nicht erkennbar. Die vorliegende Fragestellung bedarf keiner Klärung,
weil die Gebührenbedarfsrechnung unter Beachtung der Vorschriften des § 6 Abs. 2
KAG auch dann rechtmäßig ist, wenn die Leistungen der RSAG nicht als
Fremdleistungen, sondern als eigene Leistungen des Kreises gewertet werden. Damit
entfällt auch der Einwand, daß die Betrauung der nicht an die Kostenbestimmmungen
des KAG gebundenen RSAG zu einer Gebührensteigerung geführt habe, die mit den
für öffentliche Leistungsträger geltenden Bestimmungen der Gebührenkalkulation nicht
mehr in Einklang stehe.

109

Nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähige Kosten sind nur solche,
die auch betriebsbedingt sind, d.h. hier durch Erfüllung der nach den gesetzlichen
Vorschriften zur Abfallentsorgung gehörenden Aufgaben des Kreises entstanden
sind.

110

Hiernach bestehen an den Kostenansätzen keine Bedenken, soweit es nach § 1
Abs. 2 LAbfG 1973/§ 5 Abs. 2 LAbfG 1988, um eine Aufteilung der
Abfallentsorgungsaufgaben zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden geht, da
dem ...-Kreis nach dem zwischen ihm und den kreisangehörigen Gemeinden
geschlossenen Verträgen auch deren nach § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bestehende
Aufgaben übertragen worden sind.

111

Nach dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes 1986 am 1. November dieses Jahres
ist auch nicht zweifelhaft, daß die Kosten, die für die im Kreisgebiet erfolgende
getrennte Erfassung und Verwertung von Altstoffen kalkuliert worden sind, Kosten der
Abfallentsorgungseinrichtung des Kreises sind. Durch § 1 Abs. 1 Satz 2 AbfG 1986 ist
klargestellt, daß auch bewegliche Sachen, die der Besitzer der entsorgungspflichtigen
Körperschaft oder dem von dieser beauftragten Dritten überläßt, auch im Falle ihrer
Verwertung Abfälle sind, bis sie oder die aus ihnen gewonnen Stoffe oder erzeugte
Energie dem Wirtschaftskreislauf zugeführt werden. Danach sind auch die Kosten für
die Aufstellung zentraler Altstoffsammelcontainer (299.020,- DM) auf die
Abfallentsorgung des Haushaltsbereichs umzulegen. Diese Kosten mußten als
umlegbare Kosten nicht etwa ausscheiden, weil die Benutzung dieser Behälter nicht
nur den nach der Satzung gebührenpflichtigen Grundstückseigentümern als
Abfallbesitzern zur Verfügung standen, sondern auch Abfallbesitzern, die nicht zu
Gebühren herangezogen werden. Diese Frage hatte der Senat in den zitierten Urteilen
vom 30. Januar 1991 noch offengelassen; sie ist im dargestellten Sinne zu
beantworten.

112

Nach § 6 Abs. 1 und 2 KAG dürfen bei den Gebühren nur solche Kosten angesetzt
werden, die dadurch anfallen, daß dem Gebührenpflichtigen durch den
Entsorgungsträger Leistungen geboten werden, die für ihn im Verhältnis zur
Allgemeinheit oder sonstigen Personengruppen von besonderem Vorteil sind. Diese
Voraussetzungen sind bei der Aufstellung von Altstoffsammeicontainern zur
Entsorgung von Wohngrundstücken, um die es hier geht, erfüllt. Zwar werden
Container dieser Art an zentralen Stellen in den Wohngebieten des Kreises aufgestellt
und stehen damit auch Personen zur Verfügung, die nicht im Einzugsgebiet der
Container (Kreisgebiet) wohnen bzw. dort über Grundstücke verfügen. Es ist aber
nicht zweifelhaft, daß die Container im Regelfall und nach hier zulässiger typisierender
Betrachtung in erster Linie von den im Einzugsgebiet wohnenden Personen benutzt
werden und daß die Aufstellung solcher Behälter danach für die
Wohngrundstückseigentümer mit dem Vorteil der Entsorgung ihrer Grundstücke in
vergleichbarer Weise wie bei der Bereitstellung spezieller Abfallbehälter auf dem
einzelnen zu entsorgenden Grundstück verbunden ist. Darin liegt für sie ein
besonderer, die Erhebung von Gebühren rechtfertigender Vorteil. Die
Inanspruchnahme der Container durch dritte, außerhalb des Kreisgebiets wohnender
Personen kann wegen dieser Typik vernachlässigt werden. Trotz der freien
Zugänglichkeit der Sammelbehälter auch für solche Personen ist es unwahrscheinlich,
daß sie in größerer Zahl von außerhalb des Einzugsgebiets der Behälter (Kreisgebiet)
anfahren, um die Behälter zu benutzen. Selbst wenn man aber wegen einer Nutzung
der Behälter durch diese Personen und sonstiger Vorteile der Allgemeinheit einen
bestimmten Kostenabschlag machen wollte, könnte dieser aus den dargestellten
Gründen gering sein, und wäre jedenfalls mit nicht mehr als 1/5 der Kosten
anzusetzen, hier also 60.000,- DM.

113

Auch unter Berücksichtigung eines Betrages dieser Höhe als unzulässiger
Kostenansatz wäre hier der beim Kostenüberschreitungsverbot nach § 6 Abs. 1 Satz 3
KAG bestehende Spielraum für hinnehmbare Kostenüberschreitungen nicht - worauf
später genauer einzugehen ist - überschritten.

114

Die im übrigen in die Bedarfsberechnung eingestellten Kostenpositionen geben bis
auf den Ansatz einer "Abdeckung" von Verlusten des Jahres 1987 in Höhe von
954.000,- DM ebenfalls keinen Anlaß zur Beanstandung. Sie sind nach
betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähig. Das gilt in Sonderheit auch für die
Deponiekosten, die im Vergleich zu den Vorjahren erheblich dadurch angestiegen sind,
daß die dem Kreis bzw. der RSAG gehörende Deponie St. Augustin 1988 nur noch in
eingeschränkten Umfang zur Ablagerung von Abfall zur Verfügung stand und der Abfall
zu der Fremddeponie in Mechernich verbracht wurde; allein für die Inanspruchnahme
dieser Deponie sind ausweislich der Kostenaufstellung Deponiegebühren von
4.655.00,-DM zu veranschlagen gewesen. Abstriche von diesen Kosten sind nicht zu
machen. Dem Kreis steht es im Rahmen des ihm zustehenden
Organisationsermessens frei, den Abfall zu Fremddeponien zu bringen und auf die
Schaffung kreiseigener Deponien zu verzichten. Das gilt selbst dann, wenn die
Ablagerung von Abfall auf eigenen Deponien kostengünstiger sein sollte. Nach § 6
Abs. 2 Satz 2 KAG kann er die für die Nutzung der Fremddeponien anfallenden
Gebühren als Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen in die eigene
Gebührenkalkulation einstellen; auch Gebühren, die andere Entsorgungsträger für von
ihnen erbrachte Leistungen erheben, sind Entgelte im Sinne dieser Bestimmung. Ob
die vom Träger der Deponie Mechernich erhobenen Gebühren in jeder Hinsicht
ausgewogen sind, bedarf hier keiner Klärung. Den Kreis bzw. die RSAG trifft keine
Verpflichtung, die Gebührenkalkulation dieses Entsorgungsträgers in Frage zu stellen
oder in besonderer Weise Anstrengungen mit dem Ziel der Aushandelung besonderer
Gebührentarife zu unternehmen, solange Gebühren und erbrachte Leistung zueinander
nicht offensichtlich in einem Mißverhältnis stehen. Für letzteres gibt es keine
Anhaltspunkte. Nicht zu beanstanden sind ferner die für die Müllumladestation im
Kreisgebiet anfallenden, angesetzten Kosten. Auch bei der Organisation des
Sammelns und Beförderns von Abfällen im Kreisgebiet besteht ein weiterer
Gestaltungsspielraum des Kreises, der hier nicht überschritten ist.

115

Die Gebührenbedarfsberechnung ist allerdings insoweit fehlerhaft, als zum
Ausgleich von Verlusten bei der Abfallentsorgung des Jahres 1987, die entstanden
sind, weil die für den Haushaltsbereich in jenem Jahr erhobenen Gebühren die
entstandenen Kosten nicht deckten, bei den Kosten des Haushaltsbereichs für 1988
ein Betrag von 954.000,- DM angesetzt worden ist. Dieser Betrag ist nicht
ansatzfähig, weil es sich bei den Verlusten des Jahres 1987 weder um Kosten
handelt, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Kosten des Jahres 1988
veranschlagt werden könnten, noch um solche, die aufgrund einer nach §§ 4 und 6
KAG beabsichtigten Erweiterung dieser Grundsätze dem Leistungszeitraum 1988
zugerechnet werden könnten.

116

Bei der Ermittlung der ansatzfähigen Kosten ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
vom betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff auszugehen. Danach sind die Kosten, die
sich auf die Erbringung einer Leistung des Entsorgungsträgers in einem bestimmten
Zeitraum beziehen, der durch die Leistungserbringung in dieser Periode bedingte
Wertverzehr an Gütern und Dienstleistungen (sog. wertmäßiger Kostenbegriff).

117

Vgl. OVG NW, Urteil vom 15. März 1988 - 2 A 1988/85 -, DVBl. 1988 S. 908;
Hinsen, KStZ 1989 S. 221 (222); Dahmen in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6
RN 93 m.w.N.; Traumann-Reinheimer Umfang und Bewertung der Kosten lt. § 6
KAG NW, Frankfurt a.M., 1977, S. 30-34.

118

Danach können Verluste aus der Zeit vor Beginn des maßgeblichen
Leistungszeitraumes nicht als Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen in diesem
Zeitraum angesehen werden, weil die Verluste nichts anderes sind als ungedeckte
Kosten, die durch einen Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen außerhalb der
Leistungsperiode entstanden sind. Der Umstand, daß die betreffenden Kosten nicht
durch das Gebührenaufkommen der Vorperiode gedeckt werden, macht diese Kosten
nicht zu solchen der Folgeperiode.

119

Hiernach sind die Verluste des Jahres 1987 im Jahre 1988 nicht ansatzfähig und
zwar auch nicht als sog. kalkulatorischer Gewinnzuschlag. Der Ansatz eines solchen
Zuschlages hätte bezogen auf den Leistungszeitraum 1988 ausschließlich den Zweck,
in dieser Periode über eine Kostendeckung hinaus Gewinne zu erzielen. Eine
Gebührenkalkulation speziell zur Gewinnerzielung ist indessen nicht nur nach
Grundsätzen betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung (im Leistungszeitraum), sondern
auch mit dem Verständnis der §§ 4 und 6 KAG im übrigen nicht vereinbar. Danach
dürfen Gebühren als Gegenleistung zur Benutzung kommunaler Einrichtungen und
Anlagen grundsätzlich nur bis zur Höhe der gesetzlich definierten (voraussichtlichen)
Kosten, nicht aber zur Gewinnerzielung erhoben werden (§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG).

120

Die Entscheidung des OVG Lüneburg vom 25. September 1980, KStZ 1981 S.
193, auf die sich der Beklagte für seinen Rechtsstandpunkt beruft, trägt zur Lösung
des vorliegenden Problems nichts bei. In diesem Urteil wird - soweit hier von Interesse
- maßgeblich darauf abgestellt, der Ansatz von Defiziten der Vorperiode in die
Gebührenbedarfsberechnung der folgenden Leistungsperiode verstoße bei Gebühren
für die Benutzung grundstücksbezogener kommunaler Entsorgungseinrichtungen (dort:
Abwasserbeseitigung) nicht gegen das (bundesrechtliche) Äquivalenzprinzip und Art. 3
GG, weil der Kreis der gebührenpflichtigen Eigentümer der an die kommunale
Entsorgungseinrichtung angeschlossenen Grundstücke in beiden Perioden im
wesentlichen der gleiche sei. Letzteres mag in jenem Fall so gewesen sein und kann
auch hier unterstellt werden. Die Einhaltung der genannten, allgemeinen
(übergeordneten) Gebührenbemessungsgrundsätze ist indessen von der zusätzlich
gebotenen Beachtung der spezifischen landesrechtlichen Kostenvorschriften, um die
es hier geht, zu trennen. Mit der dargestellten Aussage des OVG Lüneburg ist somit
für die Auslegung der Vorschriften der §§ 4, 6 KAG NW nichts gewonnen.
Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß die
Gesetzesbegründung zu § 6 KAG (LT-Drucksache 6/810 S. 34) für eine
landesrechtliche Beschränkung des Äquivalenzprinzips in zeitlicher Hinsicht spricht, die
es ausschließt, den Gebühren der laufenden Periode Kosten der Vorperiode
zuzuschlagen. Nach der Gesetzesbegründung soll der Gebührenschuldner nämlich
grundsätzlich nur mit denjenigen Kosten der kommunalen Einrichtung belastet werden,
die den Nutzungen in der betreffenden Periode entsprechen.

121

Danach greift auch die Überlegung des Beklagten nicht durch, wegen des im
wesentlichen identischen Kreises der Gebührenschuldner in der abgelaufenen und der
abzurechnenden Leistungsperiode die Defizite der vergangenen Periode als
Bedarfspositionen bei der Kalkulation der Gebühren für die abzurechnende
Leistungsperiode ansetzen zu dürfen, um Verwaltungsaufwand zu ersparen, der bei
einer periodengerechten Nacherhebung von Gebühren zum Ausgleich von Defiziten in
einer bestimmten Leistungsperiode entstehen würde. Der Beklagte läßt bei seiner
Betrachtung zudem zu Unrecht außer Betracht, daß sich der Satzungsgeber durch die
Festlegung des Gebührensatzes mit Wirkung für den abgelaufenen Leistungszeitraum
zunächst einmal in der Weise gebunden hat, daß der Bürger auf den Bestand des
einmal festgelegten Gebührensatzes vertrauen darf und eine rückwirkende Erhöhung
des (gültigen) Gebührensatzes für den abgelaufenen Leistungszeitraum nur unter den
erschwerten Bedingungen einer rückwirkenden Abgabenerhebung zulässig ist.

122

Vgl. zu dieser Problematik Urteil des Senats vom 31. August 1990 - 9 A 739/88
-

123

Eine Rechtfertigung des Ansatzes von Defiziten früherer Leistungsperioden ergibt
sich auch nicht aus haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften, insbesondere
nicht aus den Bestimmungen der §§ 62 und 63 Gemeindeordnung NW (GO).

124

Zwischen Haushaltswirtschaft der Gemeinde und Gebührenerhebung besteht zwar
ein enger Zusammenhang. Die Gemeinde hat die Haushaltswirtschaft sparsam und
wirtschaftlich zu führen (§ 62 Abs. 2 GO), Abgaben nach den gesetzlichen
Bestimmungen zu erheben (§ 63 Abs. 1 GO) und die zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlichen Einnahmen, soweit vertretbar und geboten, vorrangig aus speziellen
Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und nur im übrigen aus Steuermitteln
zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Dementsprechend
dient gerade die Gebührenerhebung für die Benutzung kommunaler Einrichtungen und
Anlagen nach §§ 4, 6 KAG haushaltswirtschaftlichen Zwecken und ist die
Gebührenerhebung haushaltsrechtlich - vorbehaltlich der Erhebung privater Entgelte -
bei der Benutzung kommunaler Entsorgungseinrichtungen wie der Abfallbeseitigung
und Abwasserbeseitigung vorrangig vor einer Steuererhebung zur Abdeckung der
entstehenden Kosten geboten.

125

Vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, KStZ 1990 S.
157.

126

Das gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1
KAG, wonach Benutzungsgebühren zu erheben sind, wenn eine kommunale
Einrichtung oder Anlage überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder
Personengruppen dient, sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Diese
Vorschrift verfolgt das Ziel, daß die Kosten solcher kommunaler Einrichtungen
grundsätzlich von den Nutznießern, nicht aber aus allgemeinen Steuermitteln getragen
werden.

127

Vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs zu §§ 4 und 6 KAG, LT.-Drucks.
6/810 S. 26, 30.

128

Den genannten Bestimmungen kann aber trotz eines anzuerkennenden
allgemeinen haushaltswirtschaftlichen Bedürfnisses, in vergangenen
Leistungszeiträumen entstandene Kostendefizite speziell nur den Nutznießern der
kommunalen Einrichtungen anzulasten und den Gemeindehaushalt davon zu entlasten,
gleichwohl nicht entnommen werden, daß im Rahmen der Gebürenbedarfsberechnung
nach § 6 KAG solche Defizite als Kosten oder sonstige Bedarfspositionen der
folgenden Leistungsperiode angesetzt werden dürfen. Durch die genannten
Bestimmungen des Gemeindehaushaltsrechts wird nämlich nicht festgelegt, welche
Kosten in die Gebürenbedarfsberechnung nach § 6 KAG eingestellt werden dürfen.
Soweit § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO davon ausgeht, daß für die erbrachten Leistungen vor
Erhebung von Steuern spezielle Entgelte zu erheben sind, soweit das "geboten" ist,
wird vielmehr den für die Entgelterhebung einschlägigen Kostengesetzen überlassen
zu regeln, was an Entgelten zu erheben ist und nach welchen Bemessungskriterien
sich die Entgelte richten. § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO enthält hiernach keine eigenständige
oder die §§ 4, 6 KAG ergänzende Ermächtigung, Defizite früherer Leistungsperioden
in die Gebührenrechnung für die laufende Leistungsperiode einzukalkulieren.

129

Ebenso Binsen in KStZ 1990, S. 1, 2; a.A. Honsdorf in KStZ 1984 S. 6 ff.

130

Umgekehrt ist den §§ 4 und 6 KAG ihrerseits nichts für eine Einschränkung bzw.
Erweiterung der Grundsätze betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung zu entnehmen,
nach der wegen der Verknüpfung von Haushaltswirtschaft und Gebührenerhebung
Kostendeckungsdefizite früherer Leistungsperioden ungeachtet des
betriebswirtschaftlichen Kostenbegriffs in späteren Perioden anzusetzen wären. Das
aus § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG zu entnehmende Kostendeckungsgebot für kommunale
Einrichtungen und Anlagen, die überwiegend den Vorteil einzelner Personen oder
Personengruppen dienen, gibt für einen Abweichung vom betriebswirtschaftlichen
Kostenbegriff nichts her, da es an das Kostenverständnis des § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
anknüpft.

131

Der hiernach fehlerhafte Kostenansatz führt aber gleichwohl nicht zur Ungültigkeit
der Gebührensätze für den Haushaltsbereich, und zwar auch dann nicht, wenn der
schon genannte Betrag von 60.000,- DM für die Aufstellung der
Altstoffsammeicontainer als zusätzliche fehlerhafte Kostenposition berücksichtigt
würde.

132

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß sich der fehlerhafte
Kostenansatz von 954.000,- DM in vollem Umfang in den hier interessierenden
Gebührensätzen des Haushaltstarifs nach Nr. 1 GT niederschlage. Das ist indessen
nicht der Fall. Ausweislich der Gebührenbedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl.
22, 27-30) sind als Gebühren für den Haushaltsbereich nicht der volle berechnete
Kostenbetrag von 28.792.000,- DM, sondern insgesamt nur 28.571.940,- DM
veranschlagt worden (vgl. auch BA IV zu 9 A 2487/89, Anlage 3 Bl. 3, 4). Damit bleibt
das veranschlagte Gebührenaufkommen um 220.060,- DM hinter dem für diesen
Bereich (einschließlich des Verlustübertrages von 954.000,- DM) kalkulierten
Gesamtkostenbetrag zurück. Um diesen Differenzbetrag vermindert sich der dem
Ansatz nach unzulässige Verlustübertrag, da er insoweit nicht auf die
Gebührenpflichtigen umgelegt worden ist. Damit beträgt der Gesamtbetrag
unzulässiger Kostenansätze im kalkulierten Gebührenaufkommen, einschließlich des
Betrags von 60.000,- DM bei den Kosten der zentral aufgestellten
Altstoffsammelbehälter, 793.940,- DM (954.000 - 220.060 + 60.000); das sind 2,7787
v.H. (793.940: 28.571.940) dieses Aufkommens. Eine solche Überschreitung der nach
§ 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen Kosten durch das veranschlagte Gebührenaufkommen
stellt noch keinen beachtlichen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des §
6 Abs. 1 Satz 3 KAG dar.

133

Nach der genannten Bestimmung "soll" das veranschlagte Gebührenaufkommen
die voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen Einrichtung oder Anlage nicht
übersteigen. Das bedeutet nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Gerichts
nicht, daß jegliche Kostenüberschreitung oder jedenfalls solche Überschreitungen, die
sich auf die Höhe des Gebührensatzes auswirken, zur Ungültigkeit des
Gebührensatzes führen. Selbst wenn die Kostenüberschreitung sich auf den
Gebührensatz auswirkt, ist sie nach dieser Rechtsprechung nur beachtlich, wenn sie
eine erhebliche oder gröbliche Verletzung des Kostenüberschreitungsverbotes nach §
6 Abs. 1 Satz 3 KAG darstellt.

134

Vgl. u.a. OVG NW Urteile vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 -, StGR 1982 S.
240, 245, und vom 6. Dezember 1989 - 2 A 390/87 -,

135

Daran ist festzuhalten, wobei hier offenbleiben kann, ob weiterhin auch auf die
dargestellte Unterscheidung der Verletzungen des Kostenüberschreitungsverbots
abzustellen ist.

136

Das Verbot der Kostenüberschreitung ist als Sollvorschrift ausgestaltet. Das
rechtfertigt es unter Berücksichtigung der auch im übrigen bei der Gebührenkalkulation
bestehenden Spielräume im unteren Grenzbereich der Gebührenbedarfsberechnung
Kostenüberschreitungen hinzunehmen. Dabei kommt es in erster Linie auf eine objektiv
einzuhaltende Grenze an. Denn unter dem Gesichtspunkt bundes- und
landesrechtlicher Äquivalenz zwischen in Anspruch genommener Leistung und Gebühr
ist für die durch die Kostenüberschreitung eintretende Beschwer des
Gebührenschuldners weniger den Grund der Überschreitung als die nach dem
Sollgebot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG beachtliche Zumutbarkeitsgrenze für die Höhe
von Kostenüberschreitungen entscheidend. Hiernach führen Kostenüberschreitungen
jedenfalls bis zu 3 v.H. der voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen
Einrichtung oder Anlage bzw. der Teileinrichtungen, auf deren Inanspruchnahme der
Gebührensatz sich bezieht (hier: Abfallentsorgung der Wohngrundstücke entsprechend
Nr. 1 GT), nicht zur Ungültigkeit des Gebührensatzes. Etwas anderes gilt allerdings
auch in diesem Rahmen bei willkürlichen bzw. sachfremden Kostenansätzen in nicht
nur unerheblichen Umfang.

137

Nach diesen Grundsätzen ist die vorliegende Kostenüberschreitung hinnehmbar,
weil sie unterhalb der Grenze von 3 v.H. der nach § 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen
Kosten liegt und von einer rechtsmißbräuchlichen oder willkürlichen Kostenüberhöhung
nicht die Rede sein kann. Die Frage der Zulässigkeit des Ansatzes von Verlusten der
Vorperiode nach § 6 Abs. 2 KAG in der folgenden Leistungsperiode war für den
Satzungsgeber erkennbar noch nicht geklärt. Es gibt dazu keinen einheitlichen
Meinungsstand und gab insoweit bisher auch noch keine abschließende Klärung durch
das erkennende Gericht. Hiernach kommt es nicht weiter darauf an, ob der
unzulässige Ansatz von Verlusten der Vorperiode entsprechend den Berechnungen
des Beklagten im Schriftsatz vom 6. März 1991 teilweise auch durch Ansätze
kalkulatorischer Zinsen hätte ausgeglichen werden können.

138

Die somit insgesamt für die öffentliche Abfallentsorgung der Grundstücke
anzuerkennenden Kosten sind auch im Sinne einer leistungs- und kostengerechten
Trennung des Aufwandes für die Entsorgung der Wohngrundstücke bzw. des
Haushaltsbereichs vom Aufwand für die Entsorgung der gewerblich genutzten
Grundstücke bzw. des Gewerbebereichs zulässigerweise auf diese Bereiche verteilt
worden. Die Erläuterungen zur Gebührenkalkulation weisen aus, daß der
Satzungsgeber für die Erhebung von Gebühren für den Haushaltsbereich (nach Nr. 1
GT), den Gewerbebereich und die Entsorgung durch Beistellsäcke getrennte
Kostenmassen gebildet hat, wobei er die dem jeweiligen Bereich direkt
zuordnungsfähigen Kosten nur diesem Bereich zugeordnet und die auf alle Bereiche
entfallenden Kosten entsprechend den in den einzelnen Entsorgungsbereichen jeweils
anfallenden Abfallmengen verteilt hat. Dabei ist der Satzungsgeber davon
ausgegangen, daß das gesamte geschätzte Abfallvolumen 150.000 t/Jahr beträgt und
hat er es nach Erfahrungen der Vorjahre und sachgerechten Bewertungskriterien zu
einem Anteil von 37.000 t dem Gewerbebereich, 7000 t der Entsorgung durch
Beistellsäcke und zu 106.000 t dem Haushaltsbereich zugeordnet. Die dargestellte
Methode zur Trennung der auf die drei Bereiche entfallenden Kosten ist zulässig und
vermeidet, daß durch die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung der
Haushalte die Abfallentsorgung gewerblich genutzter Grundstücke bzw. der
Entsorgung durch Beistellsäcke mitfinanziert wird.

139

Die Kalkulation der Gebührensätze des Haushaltstarifs nach Nr. 1.1 GT begegnet
auch insoweit keinen Bedenken, als die Kostenmasse auf die gebührenpflichtigen
Haushalte verteilt worden ist. Das gilt zunächst hinsichtlich der Bemessung des für
jeden Haushalt angesetzten Sockelbetrages von 58,- DM.

140

Der Beklagte hat im Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, was auch für die Kontrolle
der Gebührensätze für 1988 zu berücksichtigen ist, im einzelnen erläutert, daß sich
bei der Haushaltsentsorgung (ohne Deponiekosten) erfahrungsgemäß der Aufwand für
die Abfuhr zu etwa 50 v.H. aus Kosten für den Entleerungs- und Kippaufwand und zu
den restlichen 50 v.H. aus Transportkosten zusammensetze; letztere ließen sich zu
etwa 1/2 auf Transportwege innerhalb des Abfuhrbezirks und 1/2 auf den Transport
des Abfalls vom Abfuhrbezirk zur Deponie bzw. Umladestation verteilen. Danach sei es
gerechtfertigt, 3/4 der von den Deponiekosten zu trennenden Abfuhrkosten als für den
Haushaltsbereich mengenunabhängige Kosten anzusetzen. Die Abfuhrkosten im
genannten Sinne sind in der Gebührenbedarfsberechnung unter Position I. mit
insgesamt 14.384.548,- DM (Beiakte I zu 9 A 2487/89, Bl. 21) erfaßt, wobei nicht
einmal die invariable Postition des Geschäftsaufwandes von 3.395.603,-DM (Position
III. der Bedarfsberechnung) berücksichtigt ist. Danach ergibt sich ein
mengenunabhängiger Gesamtbetrag für die Haushaltsabfuhr von 10.788.411,- DM,
der noch höher ist als die in der Gebührenkalkulation angesetzte Gesamtsumme von
10.460.648,- DM für die als Umlage von mengenunabhängigen Kosten zu
vereinnahmenden Sockelbeträge. Der Senat hat keine Veranlassung, die
Erfahrungsansätze des Beklagten in Frage zu stellen und dementsprechend auch
keine Bedenken, der dargestellten Rechtfertigung des Ansatzes der
mengenunabhängigen Gesamtkosten der Abfallentsorgung der Haushalte, die als fixe
Kosten für Vorhalteleistungen ansatzfähig sind, zu folgen.

141

Daß durch die Vorhalteleistungen bei der Abfallabfuhr (Bereitstellung von
Abfallbehältern, Anfahren der Grundstücke, Leeren der Behälter und später der
Müllfahrzeuge) jeweils unabhängig von der Abfallmenge im Behälter bzw. im
Müllfahrzeug die Hauptkosten der Abfuhr entstehen, bedarf keiner weiteren
Darlegung. Dabei darf der Begriff der Mengenunabhängigkeit nicht fehlerhaft so
verstanden werden, daß er vom Umfang der angebotenen Abfallentsorgung vollständig
unabhängig sein würde. Die Abfallentsorgung ist im weiteren Sinne insoweit insgesamt
von der Menge des zu beseitigenden Abfalls abhängig, als sich die für sie
vorgehaltenen Gesamtkapazitäten nach der geschätzten Gesamtmenge des zu
beseitigenden Abfalls richten. Mengenunabhängige d.h. invarable (fixe) Kosten, die als
Grundgebühren bzw. Sockelgrundbetrag einer Gebühr erhoben werden dürfen, sind
im schon dargestellten Sinne all jene Kosten, die bezogen auf den betreffenden
Leistungszeitraum allein zur Aufrechterhaltung der Abfallentsorgung aufgewandt
werden müssen, ohne daß es darauf ankäme, ob und inwieweit im Einzelfall in den
bereitstehenden Abfallbehältern Abfall enthalten ist. Danach ist es zulässig, wenn der
Satzungsgeber die mengenunabhängigen Kosten nach pauschalen Erfahrungswerten
auf 3/4 der sogenannten Abfuhrkosten schätzt. Das gilt nach der vorliegenden
Kostensituation zusätzlich deshalb, weil die Gebührenbedarfsberechnung, worauf
schon hingewiesen worden ist, neben den genannten Kosten auch die Kosten für den
auf den Haushaltsbereich entfallenden feststehenden Geschäftsaufwand als
Vorhaltekosten der Abfallabfuhr anzusehen sind.

142

Bei der Ermittlung des Sockelbetrages für den einzelnen Haushalt durfte der
Satzungsgeber ohne Rechtsfehler von einem gleichbleibenden Anteil von 58,- DM je
Haushalt durch Teilung des Gesamtbetrages der mengenunabhängigen Kosten durch
die Gesamtzahl der nach den Erfahrungen der Jahre 1986 und 1987 an die
Abfallentsorgung 180.356 angeschlossenen Haushalte ausgehen. Zwar wäre
theoretisch denkbar, auch bei den Vorhaltekosten eine Kostenstaffelung nach der
Haushaltsgröße durchzuführen, indem Überlegungen angestellt werden, ob und
inwieweit die Vorhaltekosten nach der Haushaltsgröße unterschiedlich sind. Nach den
im Rahmen des § 6 Abs. 1 bis 3 KAG bestehenden Bewertungsspielräumen und
sonstigen Grundsätzen der Bemessung von Grundgebühren bedarf es einer solchen
Betrachtung aber aus Gründen der Praktikabilität nicht. Die Ermittlungen für eine
solche Staffelung der Vorhaltekosten wären nämlich wegen der vom Zufall abhängigen
Streuung der Haushalte verschiedener Größe, der je nach der Zahl der Haushalte und
Regelausstattung unterschiedlichen Zahl der Abfallbehälter auf einem Grundstück
sowie der unterschiedlichen Anfahr- bzw. Transportwege der Abfallfahrzeuge zu bzw.
von den einzelnen Grundstücken mit unverhältnismäßigen Schwierigkeiten
verbunden.

143

Die Verteilung der nach dem Ansatz des Sockelbetrages verbleibenden
Restkosten pro Haushalt bestimmter Größe ist nach der Gebührenkalkulation
ebenfalls bedenkenfrei und orientiert sich an den durch den Maßstab vorgegebenen
Maßeinheiten. Entsprechend der Erläuterung der Kalkulation, wie sie aus den
Satzungsunterlagen ersichtlich ist, ist die Zahl der Haushalte verschiedener Größe
unter Ansatz der jeweiligen durchschnittlichen Abfallmenge des Haushalts jeweils auf
ein Litervolumen umgerechnet und ist danach zunächst der Anteil am Abfallaufkommen
pro Woche je Haushaltsgröße in Vom-Hundert-Sätzen berechnet worden.
Entsprechend diesen Anteilen sind die leistungsbezogenen zu verteilenden Kosten auf
die einzelnen Haushaltsgruppen verteilt worden und sind diese Kosten entsprechend
der Zahl der zu jeder Gruppe gehörenden Haushaltungen anteilig dem Sockelbetrag
von 58,- DM zugeschlagen worden. Die sich ergebenden Beträge sind nach sachlichen
Kriterien auf volle 5,- DM Beträge auf- oder abgerundet worden.

144

Hiernach beruht die im Vergleich zu 1986 und 1987 erhebliche Erhöhung der
Gebührensätze für 1988 nicht entscheidend auf unzulässigen Kostenansätzen,
sondern einerseits auf allgemeinen Kostenerhöhungen, andererseits auf den erheblich
angestiegenen Deponiekosten, die insgesamt nicht zu beanstanden sind, und ferner
darauf, daß die Zahl der an die Abfallentsorgung im Kreisgebiet ausgeschlossenen
Haushaltungen für die Jahre 1986 und 1987 erheblich zu hoch angesetzt worden war.
Da das Gebührenerhebungssystem erst ab 1986 auf eine Gebührenberechnung nach
der Zahl der Haushaltungen umgestellt wurde, hatte der Beklagte für dieses und das
Folgejahr noch keine verläßlichen Werte und ging er nach einer Schätzung von einer
Gesamthaushaltszahl von 204.536 aus. Dieser Wert mußte nach den ersten
Gebührenberechnungen (1986 und 1987) und den danach gewonnenen Erkenntnissen
sowohl hinsichtlich der Gesamtzahl (von 180.356) als auch der Zahlen der Haushalte
unterschiedlicher Größe, die für die Gewichtung der Leistungs- bzw.
Maßstabseinheiten von Bedeutung sind, erheblich nach unten korrigiert werden.
Dadurch ergab sich beim einzelnen Gebührensatz eine kleinere Gesamtzahl an
Maßstabseinheiten (Liter Abfall/Jahr) und dementsprechend eine Erhöhung des
Gebührensatzes. Der zu hohe Ansatz der Gesamthaushaltszahl für 1986 und 1987 ist
letztlich auch der wesentliche Grund für die in jenen Jahren entstandenen
Verluste.

145

B.

146

Auf der Grundlage der Gebührensatzung des Kreises ist der Kläger für 1988 zu
Recht zu Abfallgebühren in Höhe von 220,- DM herangezogen worden. Er hat die
Abfallentsorgung in diesem Jahr unstreitig in Anspruch genommen und war deshalb
nach Nr. 1.1 GT zu Gebühren in Höhe von 220,- DM heranzuziehen, da der Haushalt
des Klägers im Sinne des Satzungsrechts vier Personen und eine weitere Person
umfaßte.

147

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Revision war nicht
zuzulassen, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs.
2 VwGO nicht vorliegen.

148