Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-08-26, Aktenzeichen 1 KN 236/03

Tatbestand

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Gegenstand der vorliegenden Normenkontrolle ist eine Veränderungssperre, mit der die Antragsgegnerin die 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A „Gewerbegebiet zwischen I. und J.“ sichert. Der Antragsteller sieht sich in der Ausnutzbarkeit seines gewerblichen Grundstückes eingeschränkt, weil mit Änderung des Bebauungsplanes weitgehend Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet ausgeschlossen werden sollen.

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Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks K. -Straße 2, für das der Bebauungsplan Nr. 36 A, in seiner Ursprungsfassung bekannt gemacht am 30. November 1973, Gewerbegebiet festsetzt. Das Grundstück des Antragstellers, das mit einem langgestreckten (Hallen-)Gebäude bebaut ist, liegt zwischen der L. Straße (Bundesstraße B 3), die nach Norden weiter in die Innenstadt führt, und der K. -Straße, die das Gewerbegebiet erschließt. Weitere Nutzungen im Gewerbegebiet sind: Einrichtungen der Feuerwehr und des Deutschen Roten Kreuzes, das Straßenverkehrsamt und der Kreisgaragenhof, ein Schnellrestaurant und ein Elektrofachmarkt.

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Nach Beendigung der gewerblichen Produktion auf dem Eigentumsgrundstück beantragte die M. unter dem 17. Dezember 2002 die Erteilung einer Baugenehmigung für verschiedene Verkaufsstätten mit einer Verkaufsnutzfläche von insgesamt 2.498 qm. Im Zuge einer Erörterung des Antrages gab die Antragsgegnerin der Firma zu verstehen, dass in dem Gewerbegebiet nur ein Einzelhandelsgeschäft mit einer Verkaufsfläche von maximal 700 qm genehmigungsfähig sei.

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Am 8. April 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A einzuleiten. Ziel der Änderung sei es, den Einzelhandel im gesamten Plangebiet weitgehend auszuschließen. Damit werde ein Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 18. Mai 1998 umgesetzt, mit dem eine planungsrechtliche Beschränkung des Einzelhandels in mehreren bestehenden Bebauungsplänen, darunter auch in dem Bebauungsplan Nr. 36 A, angestrebt werde, um die Innenstadt als attraktiven Standort zu schützen und das Entstehen von auf das Stadtgebiet verteilten Einzelhandelsstandorten zu vermeiden bzw. einzugrenzen.

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In derselben Sitzung beschloss der Rat der Antragsgegnerin, die Veränderungssperre Nr. 13 für den zukünftigen Geltungsbereich der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A zu erlassen, um das städtebauliche Ziel des Erhalts und der Stärkung des Einzelhandels im Zentrum durch den weitgehenden Ausschluss solcher Nutzungen in anderen Stadtteilen zu sichern.

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Der Aufstellungsbeschluss wurde am 3. Mai 2003, der Beschluss über die Veränderungssperre am 16. Mai 2003 bekannt gemacht.

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Den Bauantrag nahm die M. unter dem 8. August 2003 zurück. Sie behielt sich vor, zu gegebener Zeit einen Bauantrag für ein Einzelhandelsgeschäft zu stellen, dass nach dem bestehenden Plan zulässig ist.

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Der Antragsteller hat am 22. August 2003 die Normenkontrolle gegen die Veränderungssperre eingeleitet, zu deren Begründung er vorträgt: Mit der in Angriff genommenen 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A betreibe die Antragsgegnerin eine Verhinderungsplanung. Das in dem Beschluss des Verwaltungsausschusses des Rates vom 18. Mai 1998 zum Ausdruck kommende städtebauliche Konzept laufe auf eine nicht näher differenzierte, kategorische und generelle Verhinderung von Einzelhandelsgeschäften außerhalb der Innenstadt hinaus. Ein Konzept, dass sich wandelnden Verhältnissen im Käuferverhalten als auch einer sich ändernden Nachfrage nach Flächen für Einzelhandelsgeschäften verschließe, sei nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Nach Aufgabe der bisherigen Nutzung seines Grundstückes habe er sich bisher vergeblich bemüht, auf seinem Grundstück produzierendes Gewerbe, Handwerksbetriebe oder Büronutzungen anzusiedeln. Die Antragsgegnerin unterstelle einen Bedarf für solche Nutzungen, der nicht bestehe. Die Vorschläge der Antragsgegnerin zur Nutzung des Grundstückes seien nicht realisierbar. Eine Sanierung der Innenstadt und Steigerung der Attraktivität des Zentrums werde nicht dadurch erreicht, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben außerhalb des engeren Innenstadtbereiches ausgeschlossen werde.

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Der Antragsteller beantragt,

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die vom Rat der Antragsgegnerin am 8. April 2003 als Satzung beschlossene Veränderungssperre Nr. 13 für den Geltungsbereich der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A „Gewerbegebiet zwischen I. und J.“ für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

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Sie erwidert: Der eingeleiteten Planänderung liege eine positive Konzeption zugrunde. Sie sei bemüht, auf der Grundlage der eingeholten Fachgutachten einer weiteren Verödung der Innenstadt und der Zunahme von Leerständen im Innenstadtbereich zu begegnen. In den letzten Jahren seien erhebliche Sanierungsmittel investiert worden, um eine lebendige Innenstadt aufzubauen und nicht zuletzt mit Rücksicht auf eine funktionierende Nahversorgung zu erhalten. Es sei ihr deshalb nicht verwehrt, planerische Vorgaben dergestalt umzusetzen, dass an bestimmten Standorten Einzelhandelsbetriebe nicht mehr zulässig seien. Mit dem nachträglichen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten werde auch dem Ziel Rechnung getragen, dem produzierenden Gewerbe ein größeres Maß an Entfaltungsmöglichkeiten zu sichern. Die Planungsbefugnis hänge nicht von dem Nachweis ab, dass hierfür ein unabweisbares Bedürfnis vorhanden sei, weil seitens des produzierenden Gewerbes etwa ein spürbarer Nachfragedruck gegeben sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Normenkontrolle ist zulässig.

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Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Als Eigentümer von gewerblichen Flächen im Geltungsbereich der Satzung kann er geltend machen, im Hinblick auf seine mit der erlassenen Satzung gesperrten Bauabsichten durch die Veränderungssperre in seinen Rechten verletzt zu sein.

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Der Antrag ist unbegründet.

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Die Voraussetzungen zum Erlass einer Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 BauGB a.F. sind gegeben. Danach kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplanes gefasst ist. Der Aufstellungsbeschluss ist materiell-rechtliche Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre (BVerwG, Beschl. v. 15.4.1988 - 4 N 4.87 -, BRS 48 Nr. 21). Einen solchen Beschluss hat der Rat der Antragsgegnerin am 8. April 2003 gefasst. Der genannte Beschluss ist am 3. Mai 2003 bekannt gemacht worden. Er genügt damit auch der weiteren Voraussetzung, dass der Aufstellungsbeschluss vor oder zusammen mit der Veränderungssperre bekannt gemacht werden muss (BVerwG, Beschl. v. 9.2.1989 - 4 B 236.88 -, BRS 49 Nr. 21). Der Beschluss über die Veränderungssperre wurde am 16. Mai 2003 bekannt gemacht.

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Das Sicherungsbedürfnis für die Planung der Antragsgegnerin war bei Erlass der Veränderungssperre ebenfalls gegeben. Eine Veränderungssperre darf erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll (BVerwG, Urt. v. 10.9.1976 - IV 39.74 -, BVerwGE 51, 121). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplanes entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, Urt. v. 10.9.1976 - IV 39.74 -, a.a.O.; Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, ZfBR 1990, 206). Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre auch dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95; Beschl. v. 15.8.2000 - 4 BN 35.00 -, BRS 64 Nr. 109). Daran gemessen dient der beabsichtigte Bebauungsplan Nr. 36 A - 3. Änderung - Zielen, für deren Verwirklichung das Instrument der Veränderungssperre bestimmt ist.

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Die Planung der Antragsgegnerin ist hinreichend konkretisiert. Ziel der Änderung des Bebauungsplanes ist lt. Begründung zum Einleitungsbeschluss des Rates vom 8. April 2003, Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet weitgehend auszuschließen, um die Attraktivität der Innenstadt zu stärken und das Entstehen von Einzelhandelszentren im gesamten Stadtgebiet zu verhindern. Zur Umsetzung dieses Anliegens sollen nach dem Entwurf der Begründung zu dem Bebauungsplan durch textliche Festsetzungen im Gewerbegebiet die nach § 8 Abs. 2 BauNVO zulässigen Einzelhandelsbetriebe gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen und gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO Einzelhandelsbetriebe ausnahmsweise zugelassen werden, wenn sie im direkten Zusammenhang mit Produktions- oder Handwerksbetrieben stehen. Solche Festsetzungen zum (grundsätzlichen) Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben und zur weitergehenden Differenzierung in Form der Beschränkung auf einzelne Unterarten dieser Nutzung sind zulässig (BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19; Beschl. v. 18.12.1989 - 4 NB 26.89 -, BRS 49 Nr. 75). Mit der in den Begründungen der Beschlüsse zur Änderung des Bebauungsplanes und zum Erlass der Veränderungssperre zum Ausdruck gekommenen Absicht, den Einzelhandel im Plangebiet weitgehend auszuschließen, wird das notwendige Mindestmaß des beabsichtigten Planinhalts erkennbar.

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Eine Negativplanung liegt nicht deshalb vor, weil mit Hilfe der Gliederungsmöglichkeiten in § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO bestimmte Nutzungen ausgeschlossen werden sollen. Es handelt sich dabei zwar um negative Festsetzungen. Es ist aber anerkannt, das positive Planungsziele nicht nur durch positive, sondern auch durch negative Beschreibungen, etwa zur Abgrenzung und zur genaueren Beschreibung des Gewollten, festgesetzt werden können. Es ist deshalb bauplanungsrechtlich zulässig, in einem vorhandenen Gewerbegebiet aus städtebaulichen Gründen eine Ausweitung von Einzelhandelsbetrieben zu unterbinden (BVerwG, Beschl. v. 9.8.1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11 § 14 BBauG/BauGB Nr. 17).

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Das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel lässt sich auch im Wege planerischer Festsetzungen erreichen. Die Planung ist gemäß § 1 Abs. 3 BauGB a.F. erforderlich. Die Antragsgegnerin führt für ihre Planung hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange ins Feld. Die Begründung des Beschlusses zur Änderung des Bebauungsplanes nimmt Bezug auf einen Beschluss des Verwaltungsausschusses des Rates vom 18. Mai 1998, mit dem ein Beschluss des Rates vom 15. April 1997 zur Umsetzung eines Einzelhandelsgutachtens der Gesellschaft für Wettbewerbsforschung (GWH) vom Dezember 1995 mit Aktualisierung vom Dezember 1996 vorangetrieben wird. Im Rahmen ihrer Grundlagenuntersuchung hat die GWH verschiedene Defizite des Einzelhandelsstandortes Northeim festgestellt. Kritisch zu bewerten sei insbesondere eine räumliche Zersplitterung des Einzelhandelsangebotes über das gesamte Stadtgebiet, wobei der hohe Verkaufsflächenanteil in den Streulagen negativ ins Gewicht falle. Diese disperse Struktur sei wenig ausstrahlungswirksam. Der Bericht der Dipl.-Geogr. N. O. über ein Moderiertes Entwicklungskonzept für den E. er Einzelhandel vom November 2002 bestätigt diese Annahme der GWH. Die Gutachterin hat festgestellt, dass der Bestand der Verkaufsfläche in der Innenstadt der Antragsgegnerin seit 1995 um ca. 6000 qm abgenommen hat, während Streulagen und ein Standort mit großflächigem Einzelhandel (MEC) Zuwächse verzeichneten. Im Zentrum steht danach gegenwärtig eine Verkaufsfläche von 4850 qm leer. Nach den Feststellungen der Gutachterin stehen einer Verkaufsfläche von 21250 qm im Zentrum Verkaufsflächen von 25650 qm in Streulagen und 27400 qm im Einzelhandelsschwerpunkt MEC entgegen. Daneben hat die GWH in ihrem Gutachten vom Dezember 1995 verschiedene Mängel hinsichtlich des Angebotes in der Innenstadt festgestellt. Das Betriebsgefüge ist dadurch gekennzeichnet, dass die Geschäfte in der Innenstadt eine ausgesprochen geringe durchschnittliche Betriebsgröße mit einer Verkaufsfläche unter 400 qm aufweisen, während großflächige Anbieter überwiegend in der peripheren Lage zu finden sind. Außerdem ist das Angebotsniveau im Bekleidungssektor in der Innenstadt eher gering, so dass eine Konkurrenzsituation zu den großflächigen Anbietern in der peripheren Lage entsteht, die ebenfalls Bekleidungsartikel im unteren Genre anbieten. Die GWH gelangt zu der Einschätzung (vgl. S. 32 des Gutachtens), dass die Innenstadt als Einkaufslage auf Grund des niedrigen Angebotsgenres und auch des niedrigen Filialisierungsgrades keine positive prägnante Profilierung gegenüber den anderen Lagen aufweise.

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Angesichts dieses in den zitierten Gutachten dokumentierten fortschreitenden Attraktivitätsverlustes der Innenstadt der Antragsgegnerin ist es rechtlich unbedenklich, dass die Gemeinde beschlossen hat, den Bebauungsplan Nr. 36 A zu ändern, um im Gewerbegebiet den Einzelhandel weitgehend auszuschließen. Bei dem Plangebiet handelt es sich um eine weit von der Innenstadt abgesetzte Streulage, die bei Zulassung von Einzelhandel an dieser Stelle zu einer weiteren Zersplitterung des Einzelhandels führen würde. Der Einwand des Antragstellers, mit der Umsetzung des Grundsatzbeschlusses vom 18. Mai 1998 vollziehe die Antragsgegnerin eine generelle, allein dem Konkurrentenschutz dienende Verhinderung von Einzelhandelsgeschäften, trifft nicht zu. Mit der Einleitung des Verfahrens zur Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A verfolgt die Antragsgegnerin ein städtebauliches Konzept, mit dem einer weiteren Verödung der Innenstadt und der Zunahme von Leerständen in dieser Lage begegnet werden soll. Diese Zielsetzung wird durch die vorliegenden fachlichen Gutachten, hinsichtlich deren Geeignetheit der Antragsteller keine begründeten Zweifel geltend macht und auch sonst Bedenken nicht ersichtlich sind, untermauert. In den genannten Gutachten werden verschiedene Maßnahmen zur Stärkung der Innenstadt vorgeschlagen. In dem ergänzenden Gutachten der GWH vom Dezember 1996 heißt es, dass die Ansiedlungsinteressen in diversen Streulagen die Stärkung des innerstädtischen Einzelhandels erschwerten. Die GWH empfiehlt deshalb, den Einzelhandel in Gewerbegebieten weitgehend auszuschließen und insbesondere alte Bebauungspläne darauf zu überprüfen, ob unzureichende Nutzungsbeschränkungen hinsichtlich innenstadtrelevanter Sortimente bestehen. Es wird ferner vorgeschlagen, weitere Vorhaben mit innenstadtsensiblen Sortimenten außerhalb der Innenstadt zu vermeiden. In die gleiche Richtung zielen die Vorschläge der Dipl.-Geogr. O. in ihrem Gutachten vom November 2002. Sie empfiehlt, neue Einkaufslagen nicht mehr zu entwickeln und Märkte mit dem Angebotsschwerpunkt bei zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb der Innenstadt nicht anzusiedeln.

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Mit der Einleitung des Verfahrens zur 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 36 A beabsichtigt die Antragsgegnerin, einige der aufgezeigten Handlungsoptionen umzusetzen. Es geht der Antragsgegnerin nicht um eine generelle Verhinderung von Einzelhandelsgeschäften, sondern um eine gezielte Aufwertung der Innenstadtlage als Einzelhandelsstandort. Die Dringlichkeit dieses städtebaulichen Anliegens zeigt auch die räumliche Verteilung der zentrenrelevanten Sortimente nach den einzelnen Lagen. Nach der Übersicht in dem Gutachten vom November 2002 beläuft sich die Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente in E. auf insgesamt 23550 qm. Davon entfallen 14400 qm auf die Innenstadt, 4100 qm auf den Einzelhandelsstandort MEC, 4450 qm auf Streulagen und 600 qm auf Stadtteile. Mit dem weitgehenden Ausschluss des Einzelhandels in der hier gegebenen Streulage im Bebauungsplan Nr. 36 A will die Antragsgegnerin dem offenkundigen Trend der letzten Jahre begegnen, dass das Angebot von zentrenrelevanten Sortimenten in peripheren Lagen zunimmt und dadurch der Einzelhandel im Zentrum der Stadt deutlich an Attraktivität einbüßt.

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Soweit der Antragsteller unter Bezugnahme auf seine zum Planentwurf vorgebrachten Anregungen vom 4. Februar 2004 vorträgt, mit der Änderung des Bebauungsplanes werde er an der wirtschaftlichen Verwertung seines Grundstückes gehindert, verhilft dieses Vorbringen der Normenkontrolle ebenfalls nicht zum Erfolg. Diese Argumentation zielt weitgehend auf die zu erwartenden Festsetzungen des Änderungsplanes und deren Abwägungsgerechtigkeit. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt nicht davon ab, ob der - noch nicht beschlossene - Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB a.F.) getragen wird (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, aaO). Ob und gegebenenfalls mit welchem Gewicht der von dem Antragsteller angesprochene Belang, er habe bisher keine Nachnutzung für sein Grundstück gefunden, in die Abwägung einzustellen ist, braucht im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt zu werden, sondern ist im Planaufstellungsverfahren zu klären. Unter dem rechtlichen Gesichtspunkt des § 1 Abs. 3 BauGB a.F. stellt das genannte Vorbringen die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre nicht in Frage. Zur Planung befugt ist die Gemeinde gemäß § 1 Abs. 3 BauGB a.F. schon dann, wenn sie hierfür hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange ins Feld führen kann (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301). Zur Behebung einer städtebaulichen Fehlentwicklung bedarf es deshalb nicht des konkreten Nachweises, dass z.B. das Ortszentrum an Attraktivität verliert (BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 -, aaO). Genauso wenig ist die Gemeinde verpflichtet, dem Grundstückseigentümer eine (Nach-)Nutzungsmöglichkeit für sein Flurstück nachzuweisen. Abgesehen davon muss die Bauleitplanung dem Grundstückseigentümer nicht die lukrativste Nutzung gestatten, sondern darf die lukrativste Nutzung ausschließen (Urt. d. Sen. v. 10.3.2004 - 1 KN 336/02 -).

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