Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-10, Aktenzeichen 6 C 10470/13
ECLI:DE:OVGRLP:2013:1210.6C10470.13.0A

Tenor

Die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung einer Tourismusförderabgabe für Übernachtungen in der Verbandsgemeinde Arzfeld vom 11. April 2012 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 6. Dezember 2012 ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Mit seinem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller, der auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ein Hotel betreibt, gegen die Satzung über die Erhebung einer Tourismusförderabgabe für Übernachtungen in der Verbandsgemeinde Arzfeld vom 11. April 2012 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 6. Dezember 2012 (im Folgenden: TAS). Deren wesentliche Bestimmungen lauten:

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„ § 1 Abgabenerhebung

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Die Verbandsgemeinde Arzfeld erhebt eine Tourismusförderabgabe für Übernachtungen (nachfolgend Abgabe genannt) als indirekte örtliche Aufwandssteuer nach Maßgabe dieser Satzung.

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§ 2 Abgabengegenstand

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(1) Gegenstand der Abgabe ist der Aufwand des Übernachtungsgastes für entgeltliche private Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben (Hotels, Pensionen, Privatzimmer, Jugendherbergen, Ferienwohnungen, Motels, Campingplätze oder ähnliche Einrichtungen), in denen Übernachtungen gegen Entgelt zu vorübergehenden Zwecken angeboten werden; dies gilt unabhängig davon, ob die Beherbergungsleistung tatsächlich in Anspruch genommen wird.

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(2) Eine private Übernachtung liegt nicht vor, wenn der Beherbergungsgast dies eindeutig durch eine Bescheinigung des Arbeitgebers nachweist. Selbständig oder freiberuflich veranlasste Übernachtungen sind durch eine Eigenbestätigung nachzuweisen. Die Bescheinigungen sind der Verbandsgemeindeverwaltung Arzfeld mit der Erklärung nach § 7 dieser Satzung einzureichen. Der Nachweis kann auch innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Frist zur Einreichung der Erklärung nachgereicht werden. Eine durch den Beherbergungsbetrieb entrichtete Steuer wird nach Prüfung des Nachweises an den Beherbergungsbetrieb erstattet.

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§ 3 Abgabenmaßstab

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Bemessungsgrundlage ist die Übernachtung je volljährigen Übernachtungsgast.

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§ 4 Abgabensatz

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(1) Die Abgabe beträgt pro Übernachtung und volljährigem Übernachtungsgast bei Nettoübernachtungspreisen

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bis 10,00 € 0,80 €
ab 10,01 € 1,00 €.

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Als Nettoübernachtungspreis gilt der Preis für die Übernachtung ohne Mehrwertsteuer und sonstige Leistungen wie z. B. Speisen und Getränke.

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(2) Sollte ein Übernachtungsgast mehr als 7 zusammenhängende Übernachtungen im selben Beherbergungsbetrieb verbringen, sind die weiteren Übernachtungen nicht abgabepflichtig.

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(3) Betreuer von übernachtenden Jugendgruppen unterliegen nicht der Abgabepflicht.

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§ 5 Abgabenschuldner

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Abgabenpflichtig ist der Betreiber des Beherbergungsbetriebes, der dem Übernachtungsgast die entgeltliche Übernachtung gewährt.

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§ 6 Entstehung

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Die Abgabe entsteht mit der Verwirklichung des Abgabegegenstandes.

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§ 7 Festsetzung und Fälligkeit

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Der Betreiber eines Beherbergungsbetriebes ist verpflichtet, bis zum 10. Tage nach Ablauf eines Kalendervierteljahres der Verbandsgemeindeverwaltung Arzfeld eine Erklärung nach amtlich vorgeschriebenem Vordruck einzureichen. Die errechnete Abgabe wird durch einen Abgabenbescheid für das Kalendervierteljahr festgesetzt. Sie wird einen Monat nach Bekanntgabe des Bescheides an den Abgabenschuldner fällig und ist von diesem an die Verbandsgemeindekasse Arzfeld zu entrichten.

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§ 8 Prüfungsvorschriften

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Zur Prüfung der Angaben in der Abgabenerklärung sind der Verbandsgemeindeverwaltung Arzfeld auf Anforderung sämtliche bzw. ausgewählte Nachweise (z. B. Rechnungen, Quittungsbelege) über die Beherbergungsleistungen für den jeweiligen Abgabenerhebungszeitraum im Original vorzulegen. Die vorgenannten Nachweise können nach vorheriger Zustimmung der Verbandsgemeindeverwaltung Arzfeld auch auf elektronischem Wege oder auf Datenträger übermittelt werden.“

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Zur Begründung seines Normenkontrollantrags trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor:

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§ 5 Abs. 2 KAG ermächtige lediglich die Gemeinden zur Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern. Verbandsgemeinden seien aber keine Gemeinden im Sinne dieser Vorschrift. In inhaltlicher Hinsicht habe die Antragsgegnerin zwar grundsätzlich der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Differenzierung zwischen beruflich und privat veranlassten Übernachtungen Rechnung getragen. Dennoch bestünden durchgreifende Bedenken gegen die Satzung. Insbesondere stehe der Tatbestand der Besteuerung wegen der vorgesehenen nachträglichen Überprüfung der Bescheinigungen über die berufliche Veranlassung von Übernachtungen nicht von Beginn an mit hinreichender Sicherheit fest. Zudem gehöre es nicht zu den steuerrechtlichen Mitwirkungspflichten des Beherbergungsunternehmers, die erforderlichen Angaben und Auskünfte, die seine Steuerpflicht begründeten, bei Dritten - den Übernachtungsgästen - einzuholen. Die Satzung verstoße auch gegen den Grundsatz der Steuergerechtigkeit, da die vorgesehene Steuervergünstigung zugunsten beruflich veranlasster Übernachtungen dazu führe, dass die Steuerbefreiung den Regelfall bilde. Zudem sei es faktisch kaum möglich, unrichtige Erklärungen über beruflich bedingte Übernachtungen zu entdecken. Das vorgesehene Besteuerungsverfahren führe auch zu unzumutbaren Belastungen der Beherbergungsunternehmer. Die dargelegten Bedenken seien insbesondere durch das Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23. Oktober 2013 - 14 A 316/13 - bestätigt worden, das vergleichbare Satzungsregelungen betreffe.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung einer Tourismusförderabgabe für Übernachtungen innerhalb des Gemeindegebiets der Verbandsgemeinde Arzfeld vom 11. April 2012 in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 6. Dezember 2012 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

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Verbandsgemeinden würden teilweise als Gemeinden zweiter Stufe angesehen. Zudem habe sie die Aufgabe der Tourismusförderung gemäß § 63 GemO von ihren Ortsgemeinden übernommen, so dass die Befugnis zur Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern auf sie übergegangen sei. Im Zweckverbandsrecht sei anerkannt, dass aus der Übertragung einer Sachaufgabe die Befugnis des Zweckverbandes folge, von kommunalabgabenrechtlichen Ermächtigungen durch Gebühren- oder Beitragssatzungen Gebrauch zu machen. Entsprechendes müsse auch im vorliegenden Fall gelten. Die vom Antragsteller erhobenen Einwände gegen den Inhalt der Satzung seien ebenfalls unbegründet.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Akten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

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Die Antragsgegnerin ist nach § 5 Abs. 2 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes - KAG - nicht zum Erlass der mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Satzung berechtigt. Nach dieser Vorschrift können Gemeinden örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, solange und soweit diese nicht bundesrechtlich geregelten Steuern gleichartig sind. Zwar handelt es sich bei der streitgegenständlichen „Tourismusförderabgabe“ um eine Aufwandsteuer (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2012 - 9 CN 1.11 -, BVerwGE 143, 301). Die Antragsgegnerin ist jedoch als Verbandsgemeinde keine Gemeinde im Sinne des § 5 Abs. 2 S. 1 KAG.

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1. Das Kommunalabgabengesetz unterscheidet begrifflich deutlich zwischen Gemeinden und Verbandsgemeinden. So unterteilt bereits § 1 Abs. 1 KAG die zur Erhebung kommunaler Abgaben berechtigten kommunalen Gebietskörperschaften in Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise. Das spricht gegen die Annahme, abweichend von § 1 Abs. 1 KAG seien auch Verbandsgemeinden Gemeinden im Sinne von § 5 Abs. 2 S. 1 KAG.

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Nichts anderes folgt aus den Regelungen in § 5 Abs. 3 und 4 KAG. Zwar ist dort nicht von „Gemeinden“ die Rede, sondern es werden die einzelnen Gemeindearten, die Gemeinden im Sinne von § 1 Abs. 1 KAG in dem oben dargelegten Sinn sind (Ortsgemeinden, verbandsfreie Gemeinden sowie die kreisfreie und große kreisangehörige Städte), die Verbandsgemeinden sowie die kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte explizit benannt. Das lässt aber nicht den Schluss zu, Verbandsgemeinden seien als Gemeinden im Sinne von § 5 Abs. 2 KAG anzusehen.

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Allerdings hätte der Gesetzgeber in § 5 Abs. 3 KAG den Begriff „Gemeinden“ verwenden können, statt die verschiedenen Gemeindearten einzeln zu benennen. Dem ist jedoch keine maßgebliche Bedeutung beizumessen. Mit den durch das Dritte Landesgesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 15. Februar 2011 (GVBl. S. 25) dem bisherigen § 5 KAG hinzugefügten Absätzen 3 und 4 wurden nämlich die vormaligen §§ 1 und 2 Abs. 1 des Landesgesetzes über die Ermächtigung der Gemeinden zur Erhebung von Hundesteuer und Vergnügungssteuer vom 2. März 1993 (GVBl. S. 139) - weitgehend wortgleich - in das Kommunalabgabengesetz überführt. Dabei wurden die bisherigen Begriffe beibehalten, ohne sich näher mit der Möglichkeit der Anpassung an die vorhandenen Regelungen des Kommunalabgabengesetzes zu befassen (vgl. LT-Drs. 15/5159, zu Art. 1). Hätte der Gesetzgeber die Absicht verfolgt, die Bedeutung des Begriffs „Gemeinde“ im Sinne der §§ 1 Abs. 1 und 5 Abs. 2 KAG zu verändern, hätte er auch § 1 Abs. 1 KAG geändert oder seine diesbezüglichen Vorstellungen zumindest in der Gesetzesbegründung deutlich zum Ausdruck gebracht.

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Die begriffliche Unterscheidung zwischen Gemeinden und Verbandsgemeinden findet sich im Übrigen auch sehr deutlich in § 12 KAG, der grundsätzlich die „Gemeinden“ (Abs. 1 und 2) und nur unter bestimmten Voraussetzungen die Verbandsgemeinden (Abs. 5) zur Erhebung von Fremdenverkehrs- und Kurbeiträgen ermächtigt. Läge diesen Regelungen die Vorstellung zugrunde, Verbandsgemeinden seinen ebenfalls Gemeinden im Sinne dieses Paragraphen, hätte der Gesetzgeber in § 12 Abs. 1 und 2 KAG entweder den Begriff „Gemeinden“ mit einer entsprechenden Einschränkung versehen oder die einzelnen Gemeindearten mit Ausnahme der Verbandsgemeinden ausdrücklich benannt.

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2. Die Differenzierung zwischen Gemeinden und Verbandsgemeinden steht zudem im Einklang mit den Regelungen der Gemeindeordnung - GemO -, in der die Verbandsgemeinden nicht als besonderer Gemeindetypus, sondern als Gebietskörperschaften, die aus benachbarten Gemeinden desselben Landkreises bestehen, definiert werden (§ 64 Abs. 1 GemO). Die für verbandsfreie Gemeinden geltenden Vorschriften sind lediglich mit bestimmten Maßgaben und unter dem Vorbehalt abweichender Bestimmungen auf die Verbandsgemeinden anwendbar (§ 64 Abs. 2 GemO). Verbandsgemeinden sind somit im Sinne der Gemeindeordnung keine Gemeinden, sondern Gemeindeverbände (VerfGH RP, Urteil vom 14. Dezember 1970 - VGH 4/70 -, AS 12, 239 [240, 247]; Klöckner, in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, § 64 GemO, Anm. 2; a.A. Stich, DÖV 1969, 236 [238]). Dem entspricht auch die in dem einschlägigen Kommentar zum rheinland-pfälzischen Kommunalabgabengesetz vertretene Auffassung, § 5 Abs. 2 S. 1 KAG räume lediglich den Gemeinden, nicht jedoch Gemeindeverbänden ein auf die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern begrenztes Steuerfindungsrecht ein (Höhlein, in: Bellefontaine, Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, Erl. §§ 5,6 KAG Rn. 6 f.).

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3. Die Antragsgegnerin kann sich auch nicht darauf stützen, sie habe die Aufgabe der Tourismusförderung gemäß § 67 Abs. 3 GemO von ihren Ortsgemeinden übernommen. Die die in § 5 Abs. 2 KAG geregelte Befugnis zur Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuer knüpft nämlich nicht an die konkreten finanziellen Belastungen an, die den Gemeinden durch die Wahrnehmung bestimmter ihnen obliegender Aufgaben entstehen. Die Verwendung des Aufkommens solcher Steuern ist zudem typischerweise - auch im vorliegenden Fall - nicht zweckgebunden.

40

Der Hinweis der Antragsgegnerin auf die Befugnis der Zweckverbände zur Erhebung von Gebühren und Beiträgen ist ebenfalls nicht geeignet, ihre Befugnis zur Erhebung der „Tourismusförderabgabe“ zu begründen. Nach § 1 Abs. 3 KAG gilt das Kommunalabgabengesetz mit Ausnahme der §§ 5, 6 und 12 für Zweckverbände und den Bezirksverband Pfalz entsprechend. Auf diese Regelung kann sich die Antragsgegnerin schon deshalb nicht berufen, weil sie gerade die in den §§ 5 und 6 KAG geregelten kommunalen Steuern nicht erfasst. Zum anderen sind die abgabenrechtlichen Kompetenzen der kommunalen Gebietskörperschaften in den jeweiligen Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes im Einzelnen geregelt, so dass für eine entsprechende Anwendung von § 1 Abs. 3 KAG keine Veranlassung besteht.

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Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang auch zu beachten, dass gemäß § 72 GemO die von der Verbandsgemeinde benötigten Mittel von den Ortsgemeinden als Umlage aufzubringen sind, sofern die eigenen Finanzmittel der Verbandsgemeinde nicht ausreichen. Das zeigt, dass der Gesetzgeber den Verbandsgemeinden nicht die Möglichkeit einräumen will, ihren gesamten Finanzbedarf durch eigene, insbesondere durch Erhebung von Abgaben zu beschaffende Finanzmittel zu decken. Auch das spricht dagegen, aus der Übernahme der Aufgabe der Tourismusförderung auf eine Befugnis der Antragsgegnerin zur Steuererhebung zu schließen.

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4. Nähme man an, Verbandsgemeinden seien ebenfalls Gemeinden im Sinne von § 5 Abs. 2 S. 1 KAG, würde sich zudem die Frage stellen, wie die auf dieser Vorschrift beruhenden Kompetenzen der Ortsgemeinden und Verbandsgemeinden gegeneinander abzugrenzen wären. Anders als § 5 Abs. 3 und 4 KAG (für die Hundesteuer- und die Vergnügungssteuererhebung) sowie § 12 Abs. 5 KAG (für die Erhebung von Fremdenverkehrs- und Kurbeiträgen) gibt § 5 Abs. 2 S. 1 KAG hierauf keine Antwort. Eine Abgrenzung nach den der jeweiligen Körperschaft zustehenden Sachkompetenzen käme ebenfalls nicht in Betracht, da die Befugnis zur Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern nicht daran anknüpft, ob und inwieweit die steuererhebende Körperschaft durch die Wahrnehmung der ihr obliegenden Aufgaben finanziell belastet wird, und weil das Steueraufkommen grundsätzlich nicht zweckgebunden ist. Das spricht ebenfalls gegen die Annahme, unter „Gemeinden“ im Sinne dieser Vorschrift seien auch Verbandsgemeinden zu verstehen.

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5. Da der Normenkontrollantrag bereits aus den dargelegten Gründen Erfolg hat, kann dahingestellt bleiben, inwieweit die sonstigen vom Antragsteller geltend gemachten Einwände ebenfalls durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Satzung begründen (vgl. zu vergleichbaren Regelungen einerseits OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2013 – 14 A 316/13 -, andererseits OVG SH, Urteil vom 7. Februar 2013 – 4 KN 1/12 -, NVwZ-RR 2013, 816).

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6. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.

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Gründe, die Revision gemäß §§ 47 Abs. 5 Satz 1, 132 Abs. 1 und 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € (§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG).