Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-21, Aktenzeichen 17 K 4567/05
ECLI:DE:VGD:2006:0221.17K4567.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung des Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin erbringt Dienstleistungen im Bereich des Abfallmanagements. Sie ist
im Juli 2004 aus der Aufspaltung der bundesweit auf diesem Gebiet tätigen D GmbH
mit Sitz in P hervorgegangen. Die Klägerin ist schwerpunktmäßig in Nordrhein-
Westfalen tätig und hat einen Teil der Kunden der D GmbH - vorwiegend
Wohnungseigentümergemeinschaften und Wohnungsgesellschaften in NRW -
übernommen und betreut diese weiter. Als Unternehmensziel verfolgt die Klägerin
nach eigenen Angaben eine ökologische und ökonomische Abfallentsorgung. Ihr
Geschäftskonzept

3

vgl. Bl. 15 ff. der GA sowie Internet-Auftritte der D-GmbH und der Kl. unter
www.D-gmbh.de sowie www.D-west.de

4

sieht vor, u.a. durch eine weitestgehende Korrektur der Fehlbefüllungen von
Restmüllcontainern die Kosten der Restmüllentsorgung durch die Reduzierung der
Anzahl der Container, der Containergröße und der Leerungshäufigkeit zu verringern
und hierdurch zugleich eine Verringerung der Mietnebenkosten zu bewirken. Darüber
hinaus soll eine Beratung der Mieter über den sachgerechten Umgang mit Abfall
sowie das Ausrüsten der Müllplätze mit Müllschleusen zur verbrauchsabhängigen
Kostenerfassung erfolgen.

5

Mit ihren Kunden schließt die Klägerin hierzu sog. Dienstleistungs-
Rahmenverträge ab,

6

vgl. beispielhaft den zur Akte gereichten Dienstleistungsrahmenvertrag, Bl. 30
ff. der GA,

7

in denen sie sich u.a. dazu verpflichtet - vgl. § 1 „Vertragsgegenstand" - durch
das Verdichten und/oder das Trennen des Mülls eine Reduzierung der Müll-
Entsorgungskosten ihrer Auftraggeber zu erreichen. Im Stadtgebiet des Beklagten
fahren die Mitarbeiter der Klägerin drei- bis fünfmal wöchentlich die Liegenschaften
der Kunden an, um die Müllcontainer und -standplätze entsprechend zu betreuen.
Neben der Kontrolle der Abfallbehälter auf Fehleinwürfe und dem Aussortieren von
Störstoffen öffnen die Mitarbeiter dabei auch häufig zur Erhöhung der
Aufnahmemenge der Container enthaltene Müllbeutel und entleeren ihren Inhalt lose
in die Container. Die Klägerin beabsichtigt, ihren Kunden künftig auch im Stadtgebiet
des Beklagten zur Verdichtung des Restmülls eine Verpressung der Containerinhalte
mit Hilfe hydraulischer Containerpacker anzubieten.

8

Die Vergütung der Klägerin erfolgt über eine prozentuale Beteiligung an den
erzielten Einsparungen bei den Abfallentsorgungsgebühren ihrer Kunden (nach § 3
des Vertrags 55 %).

9

Nachdem der Beklagte im März 2004 von den Tätigkeiten der ursprünglichen D
GmbH im Stadtgebiet erfahren hatte, leitete er ein Ordnungswidrigkeitenverfahren
gegen den Geschäftsführer der ursprünglichen D GmbH wegen Verstoßes gegen
das in §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2, 26 Abs. 1 Ziff. 11 und 11.1 der Satzung über die
Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E (im Folgenden: A) vom 24. Februar
2000 enthaltene Verpressungs- und Durchsuchungs-/bzw. Wegnahmeverbot von
Restmüll ein. Das Ordnungswidrigkeitenverfahren ruht zur Zeit.

10

Auf Initiative des Geschäftsführers der seit Juli 2004 nunmehr im Stadtgebiet
tätigen Klägerin fand am 17. Januar 2005 ein Gespräch mit Mitarbeitern des
Beklagten über die Zulässigkeit der Dienstleistungen der Klägerin statt. Dabei führte
der Geschäftsführer der Klägerin zunächst aus, dass die Klägerin keine Container
verpresst habe oder verpresse. Sofern dies in der Vergangenheit doch einmal
geschehen sein sollte, habe es sich dabei um ein Versehen gehandelt. Die
Mitarbeiter der Klägerin entnähmen dem Restmüll größere Kartons, Pappen aber
auch DSD-Müll und führten sie den entsprechenden Sammelcontainern zu. Das
Aufreißen der Müllsäcke in den Containern und das Durchsuchen des Restmülls
seien nach seiner Auffassung zulässig, da der Abfall im Zeitpunkt der Tätigkeit der
Klägerin noch nicht zur Abholung bereit stehe und der Abfall daher seitens der
Abfallbesitzer bzw. ihrer Bevollmächtigten sortiert und entnommen werden dürfe.

11

Mit Ordnungsverfügung vom 25. April 2005 gab der Beklagte der Klägerin unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, ein Verpressen der Inhalte von
Restmüllbehältern im Stadtgebiet E mit maschinellen Vorrichtungen (Ziffer 1) und ein
Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern im Stadtgebiet
E zu unterlassen (Ziffer 2). Zugleich drohte er der Klägerin für den Fall der
Nichtbeachtung ein Zwangsgeld in Höhe von 300 Euro (Ziffer 1) bzw. 500 Euro (Ziffer
2) an. Zur Begründung führte er aus, dass das Verpressen von Abfällen gegen § 17
Abs. 4 der A verstoße. Durch Verpressung der Inhalte könne es zu Beschädigungen
der Sammelbehälter kommen. Ferner führe das Verpressen oftmals zu einer
Überschreitung des zulässigen Gesamtgewichts der Container und zu einer
Erschwerung des Entleerens. Diese Beeinträchtigungen des Betriebsablaufs führten
zu von der Allgemeinheit zu tragenden Mehrkosten, die vermieden werden müssten.
§ 19 Abs. 1 S. 2 der A verbiete es außerdem Unbefugten, angefallene Abfälle zu
durchsuchen oder wegzunehmen. Handlungen wie das Sortieren und Entnehmen
von Abfällen durch Dritte griffen in den Zuständigkeitsbereich der öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger ein, da die Entsorgungspflicht bereits mit der
Überlassung der Abfälle durch Einfüllung des Abfalls in die Restmüllbehälter auf die
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger übergehe. Bei nachträglichen Sortier- und
Entnahmetätigkeiten vor Ort könne außerdem eine Gesundheitsgefährdung von
Sortierpersonal und Anwohnern durch eine übermäßige Keimbelastung nicht
ausgeschlossen werden.

12

Gegen diese Ordnungsverfügung des Beklagten legte die Klägerin am 20. Mai
2005 Widerspruch ein und beantragte zugleich die Aussetzung der sofortigen
Vollziehung.

13

Mit Schreiben vom 25. Mai 2005 lehnte der Beklagte die Aussetzung der
sofortigen Vollziehung ab. Die Klägerin ersuchte daraufhin am 30. Mai 2005 das
Verwaltungsgericht Düsseldorf - 17 L 1022/05 - um die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes.

14

Nach Durchführung eines Erörterungstermins am 13. September 2005 wies der
Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen die Ordnungsverfügung vom 25. April
2005 mit Widerspruchsbescheid vom 26. September 2005 zurück.

15

Die Klägerin hat hiergegen am 18. Oktober 2005 die vorliegende Klage erhoben.
Sie macht geltend: Ihr könne das Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte der
Restmüllbehälter nicht gemäß § 19 Abs. 1 S. 2 A untersagt werden. Sie sei bereits
nicht Unbefugte in diesem Sinne, da ihr die Durchsuchung und Entnahme von
Restmüll auf der Basis der mit den Eigentümern der Mietobjekte geschlossenen
Dienstleistungsrahmenverträge gestattet sei. Dem stehe die Überlassungspflicht des
§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht entgegen, da sie ohnehin nur das „ob" der
Überlassungspflicht regele. Der Überlassungspflichtige müsse nur sicherstellen, dass
er am Abholtag seiner Überlassungspflicht nachkomme. Hiermit sei es nicht
unvereinbar, wenn zwischen dem Einwurf des Restmülls in die Container und der
Abholung durch die Entsorgungspflichtigen der Abfall durch einen Beauftragten
durchsucht und getrennt werde. Erst mit der Abholung des Abfalls am Abholtag
gingen Besitz und Eigentum am Abfall auf den Entsorgungsträger über. Diese
Rechtsauffassung teile ausweislich einer Auskunft vom 12. März 2004 (vgl. Bl. 33 der
GA) auch das Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen. Ungeachtet dessen verursache
ihre Tätigkeit aber auch keine Gesundheitsgefährdung für ihre Mitarbeiter oder die
Anwohner. Die Mitarbeiter seien durch Schutzkleidung, Desinfektionsmittel und
medizinische Überwachung geschützt. Die fehlende Gefährdungssituation der
Mitarbeiter ergebe sich außerdem aus der im Mai 2005 vom Sicherheitsingenieur
Herrn C erstellten Gefährdungsbeurteilung nach §§ 5, 6 ArbSchG. Im übrigen finde
kein Durchwühlen der Abfallcontainer statt, sondern lediglich eine oberflächliche
Kontrolle auf offensichtliche Fehleinwürfe. Ein Aufwirbeln von Keimen sei bereits
deshalb unwahrscheinlich. Im übrigen komme es nach der fachkundigen Auskunft
der Energieversorgung O AG vom 23. Mai 2005 (vgl. Bl. 57 der GA) schon nach
wenigen Metern in der Freiluftsituation zu einem großen Verdünnungseffekt, so dass
im Falle einer möglicherweise entstehenden Keimwolke spätestens nach drei bis vier
Metern die Keimzahl pro Kubikmeter nicht mehr über derjenigen der ständigen
Hintergrundkonzentration liege. Dies gelte aber ohnehin nur im Falle einer - bei der
Tätigkeit der Klägerin - gerade nicht erfolgenden Durchmischung der Abfälle. Das
Fehlen einer tatsächlichen Gefährdung ergebe sich schließlich auch aus dem Bericht
des Labors für Arbeits- und Umwelthygiene Hannover über die Ergebnisse einer
Luftkeimmessung bei der Müllsortierung und -verpressung durch die Klägerin in F am
28. September 2005 (vgl. Bl. 58 ff. der GA). Die im Hinblick auf die Ausführungen von
Frau Dr. F1 im Erörterungstermin am 13. September 2005 zur Gefährdung durch
Bioaerosole in Auftrag gegebene Messung der Belastung bei Tätigkeiten der
Klägerin zeige, dass eine konkrete Gefährdung nicht bestehe. Bei der Verpressung
der Inhalte von Restmüllbehältern bestehe darüber hinaus auch keine Gefahr der
Beschädigung oder Gewichtsüberschreitung der Behälter. Der Druck beim
Verdichten sei so gering, dass sowohl eine Beschädigung als auch eine
Ladeerschwernis technisch ausgeschlossen sei. Der Behälter werde beim
Verpressen angehoben, so dass kein Druck auf die Räder ausgeübt werden könne.
Der Druck des Packlöffels sei im übrigen geringer als der Fußdruck eines
erwachsenen Menschen auf die gleiche Menge Abfall.

16

Die Klägerin beantragt,

17

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005
und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26.
September 2005 aufzuheben.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung führt er ergänzend zu seinem Vorbringen im
Verwaltungsverfahren aus: Das Durchsuchungs- und Entnahmeverbot ergebe sich
aus § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Müll sei bereits mit dem Einfüllen in die
Restmüllcontainer angefallen i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 1 A. Restmüllbehälter ab einer
Größe von 660 l bediene er im Vollservice, d.h. dass Müllwerker die Behälter
selbständig vom Standplatz abholten und ausleerten. Damit stünden die Behälter
aber stets im Sinne von § 19 Abs. 1 S. 1 A zur Abholung bereit. Die Klägerin sei auch
unbefugt i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Dienstleistungsvertrag sei keine ausreichende
Gestattung, da hierzu jedenfalls auch er, der Beklagte, als Mitbesitzer selbst der
Durchsuchung und Entnahme zustimmen müsse. Schließlich bestehe die Gefahr
einer übermäßigen Keimbelastung für Mitarbeiter und Anwohner, wenn Restmüll
durchwühlt oder verpresst werde. Ungeachtet des vorgelegten Berichts des Labors
für Arbeits- und Umwelthygiene seien Fallgestaltungen denkbar, in denen durch die
Verpress- und Sortiertätigkeiten eine konkrete Gesundheitsgefährdung für Mitarbeiter
und Anwohner bestehen könne. Dies sei für die Annahme einer abstrakten Gefahr
ausreichend. Aufgrund der uneinheitlichen Gestaltung und Platzierung der
Standplätze sei es nicht möglich, einen klar definierten Bereich für die Tätigkeit der
Klägerin zu bestimmen. Unbeachtlich sei daher auch, ob bei von der Klägerin
vorgenommenen Messungen in Einzelfällen eine konkrete Gefahr festzustellen
gewesen sei.

21

Die Beteiligten haben schriftsätzlich auf die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung verzichtet.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 17 L
1022/05 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Das Gericht konnte mit dem schriftsätzlich erteilten Einverständnis der Beteiligten
ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

25

Die Klage ist zulässig.

26

Insbesondere hat das gemäß §§ 68 ff. VwGO erforderliche Vorverfahren
stattgefunden. Zwar ist der Beklagte durch seine Ordnungsverfügung vom 25. April
2005 gemäß § 35 Abs. 3, Abs. 2 Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen,

27

vom 21. Juni 1988, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. November 2004
(GV NRW S. 644), im Folgenden: LAbfG

28

als Sonderordnungsbehörde i.S.v. § 12 Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-
Westfalen (OBG NRW) auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr - einer Pflichtaufgabe
zur Erfüllung nach Weisung, § 3 Abs. 1 OBG NRW - tätig geworden. Für den Erlass
des Widerspruchsbescheides wäre daher gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 7 AG
VwGO NW i.V.m. §§ 37, 34 Abs. 1 LAbfG die Bezirksregierung E als
Aufsichtsbehörde zuständig. Dass stattdessen der Beklagte auch den
Widerspruchsbescheid erlassen hat, ist jedoch unbeachtlich, denn dieser
Verfahrensfehler stammt allein aus der Sphäre des Beklagten und kann der Klägerin
nicht zugerechnet werden. Im übrigen setzen §§ 68 ff. VwGO auch nicht voraus,
dass der Widerspruchsbescheid, um Prozessvoraussetzung sein zu können, frei von
Rechtsfehlern sein muss,

29

vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 23/85 -, NVwZ 1987, 320 mwNw;
Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, Vorb § 68 Rn 8.

30

Auch fehlt der Klägerin nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für eine
Anfechtung der auf das Unterlassen einer Verpressung gerichteten Anordnung des
Beklagten, obwohl sie im Stadtgebiet E bisher keine Verpressung von
Restmüllcontainern vorgenommen hat. Denn die Klägerin beabsichtigt, diese von ihr
in anderen Stadtgebieten bereits erbrachte Dienstleistung jedenfalls künftig auch im
Stadtgebiet des Beklagten anzubieten.

31

Die Klage ist jedoch unbegründet.

32

Der Bescheid des Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt seines
Widerspruchsbescheides vom 26. September 2005 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

33

Die Anordnungen, ein Verpressen des Inhalts von Restmüllbehältern mit
maschinellen Vorrichtungen sowie ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte
von Restmüllbehältern mit Ausnahme von Sperrmüll oder oben aufliegender
großflächiger Pappe zu unterlassen, beruhen auf §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 der
Satzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E
(Abfallentsorgungssatzung)

34

vom 24. Februar 2000, zuletzt geändert durch Änderungssatzung vom 25.
März 2004, im Folgenden: A

35

in Verbindung mit § 35 Abs. 1 LAbfG.

36

Gemäß § 17 Abs. 4 A dürfen Abfälle u.a. nicht in die Sammelbehälter gestampft
oder gepresst werden. Außerdem ist es Unbefugten gemäß § 19 Abs. 1 S. 2 A nicht
gestattet, angefallene Abfälle zu durchsuchen oder wegzunehmen, wobei nach § 19
Abs. 1 S. 1 A u.a. Abfälle als angefallen gelten, die ordnungsgemäß in zugelassenen
Sammelbehältern zur Abholung bereitstehen.

37

Zunächst bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser
Satzungsbestimmungen. Sie beruhen auf der ihrerseits wirksamen landesrechtlichen
Ermächtigung des § 9 Abs. 1 S. 1 und 2 LAbfG und halten sich materiell im Rahmen
dieser Satzungsermächtigung.

38

§ 9 Abs. 1 S. 1 LAbfG ermächtigt die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die
Abfallentsorgung durch Satzung zu regeln. Gemäß § 9 Abs. 1 S. 2 LAbfG muss eine
solche Satzung insbesondere Vorschriften darüber enthalten, unter welchen
Voraussetzungen Abfälle als angefallen gelten, welche Abfälle getrennt zu halten
und in welcher Weise, an welchem Ort und zu welcher Zeit dem öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger die Abfälle zu überlassen sind. Diese landesrechtliche
Konkretisierungsbefugnis steht im Einklang mit Bundesrecht. Anders als das „Ob" der
Überlassungspflicht, welches der Bundesgesetzgeber in § 13 Abs. 1 S. 1 des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes

39

vom 27. September 2004, zuletzt geändert durch Art. 2 § 3 Abs. 3 Gesetz zur
Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom 1. September 2005
(BGBl. I S. 2618), im Folgenden: KrW-/AbfG,

40

in Wahrnehmung seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit aus Art.
74 Abs. 1 Nr. 24, 72 Abs. 1 GG abschließend geregelt hat,

41

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. August 1999 - 7 C
27/98 -, NVwZ 2000, 71,

42

sind die Anforderungen an Ort und Zeit sowie Art und Weise der Überlassung
weiterhin durch die Länder regelbar. Gleiches gilt für die Voraussetzungen des
Anfalls von Abfällen und die Anforderungen an das Getrennthalten von Abfällen, die
im Bundesrecht, vgl. §§ 11 Abs. 2, 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG, ebenfalls nicht
abschließend geregelt sind.

43

Die §§ 17 Abs. 4 und 19 Abs. 1 S. 2 der A halten sich ihrerseits auch im Rahmen
der landesrechtlichen Satzungsermächtigung. Nach Inhalt und Zweck des
Abfallrechts als Gefahrenabwehrrecht, vgl. § 35 Abs. 3 LAbfG, schließt die in § 9
Abs. 1 S. 1 und 2 LAbfG enthaltene Ermächtigung zu generellen Regelungen der
Abfallüberlassungs- und Anfallmodalitäten zugleich auch die Normierung von
Verboten zur Gefahrenabwehr mit ein. Sowohl das Verpressen von Abfällen in den
Restmüllbehältern als auch das Durchsuchen bzw. Entnehmen angefallener Abfälle
stellen aber jeweils eine ein generelles Verbot dieser Tätigkeiten rechtfertigende
abstrakte Gefahr dar. Eine solche abstrakte, die Normierung eines
satzungsrechtlichen Verbots rechtfertigende Gefahr liegt dann vor, wenn die
genannten Verhaltensweisen bei typisierender Betrachtung mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden im Einzelfall führen können. Zunächst ist die
Verpressung von Restmüll in Sammelbehältern bei abstrakter Betrachtung geeignet,
zu einer Beschädigung der verwendeten Sammelbehälter zu führen. Dies folgt
bereits aus der Anwendung von Druck. Diese Behandlung des Abfalls trägt bereits
die Gefahr einer Beschädigung des Behälters in sich, wobei insoweit unerheblich ist,
ob der Druck dabei manuell oder mit Hilfe einer technischen Vorrichtung erzeugt
wird. Zum anderen führt die Verpressung des Abfalls aber auch zu einer vermehrten
Beanspruchung der Container durch die regelmäßige Bewegung vom und zum
Standplatz sowie eine erheblich häufigere Betätigung der Schließvorrichtung der
Container. Dies erhöht insgesamt den Verschleiß der Container und damit die Gefahr
einer Beschädigung. Die Kammer ist darüber hinaus aufgrund des Ergebnisses des
Erörterungstermins und der von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen zu der
Überzeugung gelangt, dass die Tätigkeiten des Verpressens von Abfällen in
Restmüllbehältern sowie das Durchsuchen und Entnehmen von Abfällen aus solchen
Restmüllbehältern bei abstrakter Betrachtung geeignet sind, im Einzelfall
gesundheitliche Beeinträchtigungen herbeizuführen. Dies ergibt sich aus folgenden
Erwägungen:

44

Abfall, insbesondere in Gestalt von Restmüll aus privaten Haushalten, ist mit
vielfältigen gesundheitsgefährdenden Keimen, Pilzen - insbesondere Schimmelpilzen
- und anderen mikrobiellen Stoffen biologischer Herkunft belastet. Derartige Stoffe
sind überwiegend staubgebunden bzw. als Partikel selbst luftgetragen und werden
bei jeder Bewegung des Abfalls, also auch beim Verpressen, Durchsuchen,
Verteilen, Sortieren und Entnehmen des Abfalls, als sogenannte Bioaerosole in die
Umgebungsluft freigesetzt,

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vgl. beispielhaft die Stellungnahme des Ausschusses für Biologische
Arbeitsstoffe in der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (ABAS)
vom 20. November 2002 zum manuellen Sortieren von Abfällen außerhalb von
speziellen Anlagen, Bl. 102 der Verfahrensakte 17 L 1022/05 und www.baua.de;
Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische Wirkungen" Tabelle 2
Gesundheitliche Auswirkungen von Bioaerosolen, unter www.baua.de;
Ausführungen der Frau Dr. F1 vom Gesundheitsamt des Beklagten im
Erörterungstermin am 13. September 2005, vgl. Protokoll Bl. 116 ff. der
Verfahrensakte 17 L 1022/05.

46

Derartige Bioaerosole sind abhängig von ihrer Konzentration und dem Abstand
einer Person von der Emissionsquelle sowie der jeweiligen
Verflüchtigungsmöglichkeit in der Umluft geeignet, Gesundheitsbeeinträchtigungen,
z. B. Allergien, Infektionen und toxische Wirkungen, auszulösen,

47

vgl. beispielhaft, Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische
Wirkungen", unter www.baua.de sowie Ausführungen der Frau Dr. F1 vom
Gesundheitsamt des Beklagten, vgl. Protokoll zum Erörterungstermin vom
13. September 2005, aaO.

48

Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass es beim Verpressen, Durchsuchen
oder Entnehmen von Abfall in Sammelbehältern jederzeit zu einer Situation kommen
kann, in der belastende Bioaerosole in gesundheitsbeeinträchtigender Menge
freigesetzt werden und zugleich Personen - mit der Müllsortierung Beschäftigte,
Anwohner oder Dritte - diesen gesundheitsgefährdenden Emissionen ausgesetzt
werden. Dabei ist zunächst nicht zweifelhaft, dass eine Freisetzung von belasteten
Bioaerosolen in gesundheitsgefährdender Menge beim Umgang mit Abfall in der
beschriebenen Weise grundsätzlich möglich ist,

49

vgl. Dr. Linsel „Bioaerosole - Entstehung und biologische Wirkungen", aaO,
dort Tabelle 2; Bericht des Labors für Arbeits- und Umwelthygiene Dr. N in
Hannover über die Ergebnisse der Luftkeimmessung bei der Müllsortierung und -
verpressung durch die D West GmbH in F2 am 28. September 2005 (Bl. 58 (61f.)
der GA); Stellungnahme des Ausschusses für Biologische Arbeitsstoffe in der
Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (ABAS) vom 20. November
2002, aaO, der von einer erhöhten Gefährdung der Mitarbeiter und Dritter bei der
Vornahme des händischen Sortierens von Abfall außerhalb des definierten
Umfeldes von Abfallsortieranlagen ausgeht; Protokoll des Länderausschusses für
Arbeitssicherheit und Sicherheitstechnik, Arbeitskreis „Biologische Arbeitsstoffe/
Gentechnik" vom 13./14. August 2002 zum händischen Sortieren von Abfall
außerhalb von speziellen Anlagen (Bl. 105 der GA 17 L 1022/05 sowie
www.lasi.osah.de), der zu dem Ergebnis gelangt, dass zum Arbeitnehmerschutz
speziell Tätigkeiten, bei denen mit einer erhöhten Aerosolbildung zu rechnen ist,
z.B. das Aufschneiden und Entleeren von (Plastik)-säcken, Tüten etc. oder das
Umfüllen von Tonnen- und Containerinhalten, gar nicht manuell durchgeführt
werden sollten.

50

Entscheidende Bedeutung kommt für die Annahme der Wahrscheinlichkeit eines
Schadens im Einzelfall aber dem Umstand zu, dass die in der Satzung untersagten
Tätigkeiten - anders als im Falle der Durchführung in mit entsprechenden
Schutzeinrichtungen versehenen Abfallsortieranlagen - in einer völlig undefinierten
Umgebung erfolgen. Lage und Gestaltung der Standplätze der Restmüllbehälter sind
dabei insbesondere im Hinblick auf den Luftaustausch und die Nähe zu öffentlichen
Wegen und Plätzen von Standort zu Standort völlig verschieden. Auch die Art und
Zusammensetzung des Abfalls variiert von Woche zu Woche und Standort zu
Standort. Schließlich ist die Intensität der Belastung des Abfalls mit Keimen,
Bakterien, Pilzen etc. ihrerseits wiederum stark von den äußeren klimatischen
Bedingungen (Außentemperatur, Luftfeuchtigkeit) sowie von der Zusammensetzung
des Abfalls (feuchte oder trockene Abfälle) abhängig. Daraus folgt, dass es je nach
den vorhandenen tagesaktuellen Bedingungen an jedem beliebigen Standort im
Stadtgebiet des Beklagten bei der Durchführung der streitgegenständlichen
Tätigkeiten zu einer Freisetzung einer gesundheitsbeeinträchtigenden Menge von
belasteten Bioaerosolen kommen kann, der jedenfalls der die vorgenannten
Tätigkeiten ausführende Müllwerker aber auch jeder sich zufällig in der unmittelbaren
Nähe des Behälters aufhaltende Anwohner oder Dritte ausgesetzt werden kann. Der
Annahme einer abstrakten Gefahr steht dabei nicht entgegen, dass nach den
Ausführungen der Frau Dr. F1 sowie des Herrn Dipl. Ing. C im Erörterungstermin am
13. September 2005 bei einer Vornahme der vorgenannten Tätigkeiten in der
Freiluftsituation die Konzentration der freiwerdenden belasteten Bioaerosole infolge
einer Durchmischung mit der Umgebungsluft schneller abgebaut werden kann als in
geschlossenen Räumen und in wenigen Metern Abstand von der Emissionsquelle
auf das Maß der ständig vorhandenen Hintergrundkonzentration absinken kann.
Denn es handelt sich dabei schon nicht um einen zwingenden Kausalverlauf.
Vielmehr sind das Maß und die Geschwindigkeit der Verflüchtigung der freigesetzten
Bioaerosole wiederum von den wechselnden klimatischen und räumlichen
Bedingungen am konkreten Freisetzungsort abhängig (z.B. Windverhältnisse,
geschützte Lage der Containerstandplätze) und daher nicht eindeutig bestimmbar.
Zum Ausschluss einer Gesundheitsgefahr für eine unbestimmte Anzahl von
Personen im Einzelfall ist es daher gerechtfertigt, die gefahrverursachenden
Tätigkeiten insgesamt satzungsmäßig zu untersagen.

51

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten nach
§§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 AES sind ebenfalls gegeben.

52

Die von der Klägerin beabsichtigte Verdichtung der Restmüllcontainerinhalte
durch den Einsatz sogenannter Containerpacker stellt ein unzulässiges Pressen von
Abfällen in Sammelbehältern i.S.v. § 17 Abs. 4 A dar. Unbeachtlich ist insoweit, dass
durch den Packlöffel des Containerpackers nach Angaben der Klägerin lediglich ein
Druck von 0, 211 kg pro cm² erzeugt wird. Denn bereits dieser Druck wird von der
Klägerin selbst als ausreichend angesehen, um den Inhalt der Restmüllbehälter zu
verdichten, d.h. eine
- unzulässige - Verpressung vorzunehmen.

53

Die Klägerin hat durch ihre Mitarbeiter auch angefallene Abfälle ohne Befugnis
durchsucht bzw. weggenommen, § 19 Abs. 1 S. 2 A. Im Zeitpunkt der Erbringung der
Dienstleistung durch die Klägerin standen die von den Mietern der Wohnanlagen in
die von dem Beklagten zugelassenen Sammelbehälter eingeworfenen Abfälle bereits
i.S.v. § 19 Abs. 1 S. 1 ordnungsgemäß zur Abholung bereit und waren somit
angefallen. Denn die Bereitstellung zur Abholung erfolgt bereits mit dem bloßen
Einwurf der Abfälle in die zugelassenen Sammelbehälter. Nicht erforderlich ist
hierfür, dass die Sammelbehälter darüber hinaus von den Abfallbesitzern bzw. -
erzeugern am Tag der Abholung noch im Straßenraum aufgestellt werden. Denn die
A des Beklagten sieht als Regelfall der Einsammlung der Abfälle vor, dass
Mitarbeiter des Beklagten die Sammelbehälter am Abholtag von ihren Standplätzen
abholen und geleert zurückstellen, sog. Bedienung im Vollservice. Nur unter den
besonderen Voraussetzungen des § 20 Abs. 3 und 4 AES haben ausnahmsweise die
Anschlusspflichtigen selbst die Sammelbehälter am Abholtag an einer vereinbarten
Stelle im Straßenraum aufzustellen. Die von der Klägerin betreuten Wohnanlagen
werden nach den insoweit unwidersprochen gebliebenen Angaben des Beklagten
aber im Vollservice bedient. Mithin haben die Abfallerzeuger bzw. -besitzer in diesem
Falle bereits durch den Einwurf des Abfalls in die Sammelbehälter alles erforderliche
getan, um den Abfall zur Abholung bereitzustellen. Unbeachtlich ist insoweit, dass
die Abholung des Abfalls durch den Beklagten tatsächlich nur zu im Voraus
festgelegten Abholzeiten erfolgt. Denn solche Abholtermine sind allein aus
organisatorischen Gründen erforderlich, schieben aber nicht den Zeitpunkt der
Bereitstellung des Abfalls zur Abholung hinaus.

54

Die Mitarbeiter der Klägerin haben den angefallenen Abfall auch durchsucht bzw.
weggenommen, indem sie die Restmüllcontainer oberflächlich auf Fehleinwürfe
kontrolliert, Müllsäcke geöffnet und den Inhalt verteilt sowie fehlerhaft eingeworfene
Gegenstände aus den Containern entnommen haben. Dass die Mitarbeiter der
Klägerin ihre Dienstleistung dabei jeweils nur in der oberen Abfallschicht erbracht
haben und nicht den gesamten Inhalt der Restmüllbehälter durchgegangen sind,
führt dabei nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung. Denn ein Durchsuchen
liegt begrifflich nicht erst bei einer Behandlung des gesamten angefallenen Abfalls,
sondern auch schon bei einer Beschränkung auf eine Teilmenge vor.

55

Die Klägerin ist schließlich auch nicht zu dem streitgegenständlichen Umgang mit
den angefallenen Abfällen befugt, § 19 Abs. 1 S. 2 A. Der Begriff der Befugnis ist im
Hinblick auf den der Gefahrenabwehr dienenden Sinn und Zweck der
Satzungsregelung allein öffentlich-rechtlich, d.h. abfallrechtlich auszulegen. Auf die
zivilrechtlichen Besitz- oder Eigentumsverhältnisse kommt es in diesem
Zusammenhang nicht an. Unbefugt in diesem Sinne ist daher jeder, der nicht
öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder ein von diesem Beauftragter ist. -
Unerheblich ist insbesondere, dass die Kunden der Klägerin die
streitgegenständlichen Dienstleistungen durch den Abschluss von
Dienstleistungsrahmenverträgen zivilrechtlich gestattet haben. - Eine andere
rechtliche Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf die Überlassungspflicht der
Abfallerzeuger und -besitzer gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG geboten. Denn zum
einen ist vorliegend mit dem Einwurf der Abfälle in die Sammelbehälter durch die
Abfallerzeuger bzw. -besitzer diese Überlassungspflicht bereits erfüllt. Denn Abfälle
werden dadurch überlassen, dass der bisherige Abfallbesitzer sie dem öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger zur Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur
Verfügung stellt,

56

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 7 C 27/98, NVwZ 2000, 71 -73
mwNw.

57

Vorliegend haben die Abfallerzeuger bzw. -besitzer aber durch den Einwurf des
Abfalls in die vom Beklagten bereitgestellten und zugelassenen Sammelbehälter
alles getan, um ihm die tatsächliche Übernahme des Abfallbesitzes zu ermöglichen.
Denn ab diesem Zeitpunkt besteht für ihn jederzeit die Möglichkeit, auf die
eingeworfenen Abfälle zuzugreifen und sie durch Abholung tatsächlich zu
übernehmen. Zum anderen steht dem Beklagten aber nicht erst ab dem Zeitpunkt
der Überlassung der angefallenen Abfälle i.S.v. § 13 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG die
Befugnis zu abfallbezogenen gefahrenabwehrenden Regelungen zu. Zwar erwächst
gemäß § 15 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG erst zu diesem Zeitpunkt seine mit der
Überlassungspflicht der Abfallerzeuger korrespondierende Verpflichtung zur
Beseitigung der angefallenen und überlassenen Abfälle nach Maßgabe der §§ 10 bis
12 KrW-/AbfG. Diese Regelungen betreffen aber ihrerseits nur einen Teilausschnitt
der abfallrechtlichen Pflichten des Beklagten. Sie berühren jedoch nicht seine
darüber hinausgehende Befugnis, auch schon im vor der Überlassung liegenden
Zeitraum der Bereitstellung der Abfälle besondere Regelungen zur Gefahrenabwehr
zu treffen.

58

Bereits die vorliegenden Verstöße der Klägerin gegen die Satzungsvorschriften
der §§ 17 Abs. 4, 19 Abs. 1 S. 2 A selbst rechtfertigen das Einschreiten des
Beklagten durch die angefochtene Ordnungsverfügung vom 25. April 2005.
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Ausübung des Entschließungsermessens ergeben
sich nicht. Insbesondere sind vorliegend keine Umstände ersichtlich, die
ausnahmsweise verhindern, dass sich die von den Satzungsregelungen erfassten
abstrakten Gefahren durch die Tätigkeiten der Klägerin realisieren können. Dies gilt
zunächst im Hinblick auf die Gefahr einer Beschädigung der Restmüllbehälter bei
einer Pressung des Restmülls mit Hilfe der Hydraulikanlagen der Containerpacker
der Klägerin. Weder hat die Klägerin besondere technische Maßnahmen zum
Ausschluss einer solchen Beschädigungsgefahr vorgetragen, noch sind solche für
das Gericht sonst ersichtlich. Insbesondere schließt das Anheben der
Restmüllbehälter auf einer Bodenplatte nicht aus, dass Beschädigungen an den
Behältern eintreten können. Der seiner Zusammensetzung nach stets variierende
Abfall in den Restmüllbehältern enthält regelmäßig auch solche Abfallbestandteile,
die durch maschinellen Druck nicht komprimierbar sind, den ausgeübten Druck also
nicht aufnehmen können, sondern gegebenenfalls bis auf die Behälterwände
übertragen und eine Riss- bzw. Bruchwahrscheinlichkeit für das Behältnis
begründen. Hinzu kommt, dass insbesondere im Restmüll auch spitze oder scharfe
Gegenstände enthalten sein können, die diese Beschädigungsgefahr noch erhöhen.
Auch der nach den Angaben der Klägerin geringe, dem Fußdruck eines
erwachsenen Menschen vergleichbare Druck von 0, 211 kg pro cm² Abfall schließt
eine solche Beschädigungsgefahr nicht aus. Da dieser Druck mechanisch erzeugt
und durchgehalten wird, kann es im Einzelfall bei Widerständen im Behälter durch
nicht verdichtbare Abfallbestandteile zu einer Konzentration des Drucks auf einen
kleinen Teilbereich des Behälters und damit zu einem die Beschädigungsgefahr
steigernden höheren Druck kommen. Gleiches gilt für die Freisetzung
gesundheitsbeeinträchtigender Bioaerosole durch die Tätigkeiten der Klägerin.
Zunächst ergibt sich aus den von ihr selbst vorgelegten Unterlagen, dass mit den
streitgegenständlichen Dienstleistungen der Verpressung bzw. Sortierung von Abfall
grundsätzlich eine Emission von überwiegend luftgetragenen Mikroorganismen
verbunden ist, der die Mitarbeiter und zugleich auch dritte Personen, die im Zeitpunkt
der Erbringung der Dienstleistung den entsprechenden Bereich passieren,
grundsätzlich ausgesetzt werden können,

59

vgl. Bericht über die Ergebnisse der Luftkeimmessung bei der Müllsortierung
und -verpressung durch die D West GmbH in F2 am 28. September 2005 durch
das Labor für Arbeits- und Umwelthygiene Dr. N in Hannover, Bl. 58 (60 f). der GA,
sowie Gefährdungsbeurteilung nach §§ 5, 6 ArbSchG von Mai 2005 für die
Tätigkeiten der Klägerin, Bl. 35 (43, 44, 46) der GA.

60

Aus diesem Grund führt die Gefährdungsbeurteilung im Hinblick auf den Schutz
der Arbeitnehmer der Klägerin auch umfangreiche Schutzmaßnahmen insbesondere
für die Tätigkeiten der Verpressung und Sortierung des Abfalls aus. Die tatsächliche
Ergreifung dieser Schutzmaßnahmen führt aber ihrerseits nicht zu einem
vollständigen Ausschluss der Konkretisierungsgefahr der von der A erfassten
abstrakten Gefahren im Hinblick auf die Mitarbeiter der Klägerin. Denn den
aufgeführten technischen und organisatorischen Schutzmaßnahmen ist - wie allen
Schutzmaßnahmen - eigen, dass sie zwar der Minimierung eines vorhandenen
Gefahrenpotentials dienen. Einen vollständigen Ausschluss dieser Gefahren können
Schutzmaßnahmen aber grundsätzlich nicht bewirken. Ungeachtet dessen wirken
sich diese allein mitarbeiterbezogenen Schutzmaßnahmen im Hinblick auf die
Gefährdung dritter Personen, z. B. Anwohner oder Passanten, überhaupt nicht aus.
Schließlich ist keine der in der Gefährdungsbeurteilung enthaltenen
Schutzmaßnahmen darauf gerichtet, bereits die Emission der schädlichen
Bioaerosole selbst einzuschränken oder auszuschließen. Nichts anderes ergibt sich
entgegen der Auffassung der Klägerin schließlich aus den Ergebnissen der von ihr in
Auftrag gegebenen Luftkeimmessung durch das Labor Dr. N aus Hannover vom 28.
September 2005 in F2. Soweit diese Untersuchung zu dem Ergebnis gelangt, dass
die derzeitigen Richt- und Kontrollwerte für Mikroorganismen- Konzentrationen in der
Luft an Arbeitsplätzen der Abfallwirtschaft bei den konkreten Tätigkeiten der Klägerin
eingehalten wurden und ein gegenüber der Abfallsammlung erhöhtes Risiko
möglicher Gefährdungen von Passanten während der Dienstleistungserbringung
durch die Klägerin nicht erkennbar sei, kann aus den festgestellten
Untersuchungsergebnissen gerade kein verallgemeinernder Schluss auf eine
Ungefährlichkeit der Tätigkeiten gezogen werden. Denn insoweit handelt es sich
schon nicht um eine repräsentative Untersuchung. Angesichts der stark variierenden
Gestaltung der einzelnen Containerstandorte, der im Verlaufe des Jahres völlig
unterschiedlichen klimatischen Bedingungen und ihrer Auswirkung auf die Bildung
bzw. Vermehrung von Bakterien, Pilzen etc. in dem seinerseits nach Art und
Zusammensetzung stets variierenden Restmüll ist eine auf einen Arbeitstag und
einen einzigen Mitarbeiter der Klägerin beschränkte Luftkeimmessung wie die
vorliegende nicht geeignet, eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für die
Bewertung des Emissionsumfangs und der Expositionsgefahr des einzelnen
Mitarbeiters bzw. dritter Personen für den gesamten zeitlichen und räumlichen
Tätigkeitsbereich der Klägerin zu schaffen. Ungeachtet dessen ergab sich aber
selbst in dieser kurzzeitigen Messung bereits ein - wenn auch einmaliger -
Spitzenwert von 290.000 Koloniebildenden Einheiten Schimmelpilze pro Kubikmeter
Luft gegenüber einer natürlichen Hintergrundkonzentration von 1.900 KBE/m³. Dieser
kurzzeitig aufgetretene Spitzenwert kann gerade nicht als einmaliger Ausreißer
vernachlässigt werden. Der Wert zeigt vielmehr, dass die Tätigkeiten der Klägerin
sehr wohl mit besonders hohen Belastungssituationen verbunden sein können und
daher geeignet sind, insbesondere im Hinblick auf ungeschützte Dritte
Gesundheitsbeeinträchtigungen herbeizuführen. Die vorliegenden Messwerte
verdeutlichen zugleich auch, dass entgegen der Auffassung der Klägerin auch bei
der Vornahme der Tätigkeiten nur in der oberen Abfallschicht bereits erhebliche
Keimmengen freigesetzt werden.

61

Gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung gemäß §§ 55 Abs. 1, 57
Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW bestehen ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.

62

Schließlich gebietet auch der Erlass des Widerspruchsbescheides durch den
Beklagten als unzuständiger Widerspruchsbehörde nicht die Aufhebung des nach
den vorstehenden Ausführungen rechtmäßigen Ausgangsbescheides des Beklagten.
Dieser formelle Fehler wirkt sich auf die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung
nicht aus. Zwar ist prozessual einheitlicher Gegenstand der vorliegenden
Anfechtungsklage gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Ordnungsverfügung des
Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt, die sie durch den
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 erhalten hat. Dies
bedeutet aber nur, dass die ursprüngliche Ordnungsverfügung der Anfechtungsklage
mit dem Inhalt und der Begründung - nicht jedoch auch mit etwaigen
Verfahrensfehlern -, die sie durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, zugrunde
liegt. Denn zur Gestalt in diesem Sinne gehören nur der Tenor und die Begründung
des Verwaltungsaktes, nicht dagegen das Verfahren, welches seinem Erlass
voranging,

63

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 8 C 69/80, BVerwGE 62, 80 (86);
OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 1998 - 8 A 940/96, NWVBl. 1998, 356;
Kopp/Schenke, 14. Auflage 2005, § 79 Rn 1; Brenner in: Sodan/Ziekow, Nomos-
Kommentar zur VwGO, Stand Januar 2003 § 79 Rn 23; Eyermann, VwGO, 11.
Auflage 2000, § 79 Rn 9; Schoch/Schmidt-Assmann, VwGO, Stand Oktober 2005,
§ 79 Rn 4.

64

Hier hat der Widerspruchsbescheid die Ordnungsverfügung hinsichtlich Tenor
und Gründen jedoch nicht verändert, sondern vielmehr rechtlich bestätigt.

65

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709
ZPO.

66