Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-14, Aktenzeichen 15 K 3397/05
ECLI:DE:VGGE:2007:1214.15K3397.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten um rechtliche Fragen, die sich u. a. aus der
Anlage einer Zufahrt zu dem Grundstück T.--------straße 39 des Klägers in
E. ergeben.

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Der Beklagte erteilte unter dem 17. Februar 2004 die Genehmigung zur
Einrichtung eines Wohnhauses mit Schwimmhalle und Garage auf dem
vorgenannten Grundstück. Mit dem Bescheid wurde darauf hingewiesen,
dass die Genehmigung zur Herstellung der Grundstückszufahrt gesondert
beim Tiefbauamt zu beantragen sei.

4

Das Grundstück liegt im Eckbereich der Straßen Am N. und T.------
--straße . Zwischen dem Grundstück und der T.--------straße verläuft der
O. siepen, ein Gewässer II. Ordnung.

5

Entsprechend der Planung wurde die Garage mit einem Doppeltor und
einem Einzeltor nahe der Straße Am N. errichtet. Die Zufahrt zur
Garage sollte von der T.--------straße aus erfolgen. Die Entfernung der
zwischen der Garage und der parallel zur T.--------straße verlaufenden
Grundstücksgrenze beträgt 5 m, bis zur Böschungsoberkante des
O1. siepens 6,50 m. Die T.--------straße hat bei einer Ausbaubreite von
3,50 m bis zur Böschungsoberkante des O2. siepens eine nutzbare
Breite von 4,50 m.

6

Mit Schreiben vom 14. Januar 2005 beantragte der Kläger die
Genehmigung zum Bau einer Überfahrt zur Querung des O3. siepens.

7

Der Beklagte (untere Wasserbehörde) wies mit Schreiben vom 14. März
2005 darauf hin, dass die Überfahrt über den O4. siepen mit einer
geplanten Überfahrtlänge von 8 m nicht genehmigungsfähig sei. Nach der
Richtlinie für naturnahe Unterhaltung und naturnahen Ausbau der
Fließgewässer des Landesumweltministeriums seien bei unverzichtbaren
baulichen Anlagen wie der geplanten Überfahrt die nachteiligen
Auswirkungen soweit wie möglich zu beschränken. Die Herstellung einer
Überfahrt in einer Länge von ca. 8 m würde zu nachteiligen Wirkungen für das
Wohl der Allgemeinheit in Form vermeidbarer Beeinträchtigungen des
Wasserhaushaltes führen. Insbesondere sei davon auszugehen, dass es bei
der beantragten Überfahrtslänge zu erheblichen Wanderungshemmnissen für
Gewässerlebewesen komme. Für diese stellten längere Überbauungen
unüberwindbare Dunkelstrecken dar. Durch die Überbauung des
O5. siepens an der beantragten Stelle seien Austauschvorgänge
zwischen Gewässer und Ufer wie auf einer oberirdischen Gewässerstrecke
nicht mehr möglich. Ausreichend seien 3 m.

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Der Kläger erläuterte unter dem 7. April 2005, dass bei einer
Überfahrtslänge von nur 3 m die Zufahrt auf das Grundstück und die Nutzung
aller Garagenplätze nicht möglich sei.

9

Unter Bezugnahme auf ein zwischen dem Architekten des Klägers und
dem Sachbearbeiter des Beklagten geführtes Telefonat reichte der Kläger mit
Datum vom 10. Mai 2005 eine geänderte Bauzeichnung (Überfahrtbreite 5 m)
ein und bat um Genehmigung.

10

Der Beklagte forderte den Kläger mit Schreiben vom 3. Juni 2005 dazu
auf, die Überfahrt über den O6. siepen auf maximal 5 m zu begrenzen
und das schon in einer Länge von 8,50 m errichtete Fundament auf dieses
Maß zurückzubauen.

11

Ebenfalls unter dem 3. Juni 2005 erteilte der Beklagte die Genehmigung
gemäß § 99 LWG für die Errichtung einer Überfahrt über den O7. siepen
sowie die Kreuzung dieses Gewässers mit einer Abwasserdruckrohrleitung.
Die Genehmigung erging mit 20 Auflagen. Die Auflage zu Ziffer 1 sah vor, die
Überfahrt mit einer maximal überbauten Gewässerstrecke von 5 m zu
errichten. In der Begründung der Genehmigung heißt es, dass sich bei einer 8
m langen Überbrückung unmittelbar oberstrom des vorhandenen
Wegedurchlasses im Bereich der Straße Am N. die biotischen und
abiotischen Verhältnisse im und am O8. siepen in einer wesentlichen Art
und Weise verschlechtert hätten.

12

Am 9. Juni 2005 stellte der Beklagte bei einer örtlichen Überprüfung fest,
dass die Überfahrt mit einer Länge von 8 m hergestellt worden war. Eine
Nachmessung am 15. Juli 2005 ergab, dass die Überfahrt mit sechs
Elementen von jeweils 1,33 m (insgesamt 7,98 m) angelegt worden war.

13

Mit Bescheid vom 25. Juli 2005 drohte der Beklagte zur Durchsetzung der
Auflagen 1,3 - 5, 7, 8, 17 und 18 der Genehmigung vom 3. Juni 2005 ein
Zwangsmittel an. Gegen die Genehmigung sei kein Widerspruch eingelegt
worden, so dass die aufgegebenen Maßnahmen durchzuführen seien.

14

Weiter legte der Beklagte im Einzelnen dar, in welcher Weise - u. a.
Überbau des O9. siepens auf einer Länge von 8 m - gegen die Auflagen
verstoßen worden sei.

15

Sodann führte der Beklagte aus, dass dem Kläger die Möglichkeit
gegeben werde, innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Verfügung
bestimmte, unter den Ziffern 1 und 2 aufgelistete Maßnahmen durchzuführen
bzw. durchführen zu lassen. Ziffer 1. bezog sich auf die Wiederherstellung
des Gewässerbettes bzw. des Uferbereichs des O10. siepens, die
Entfernung von Baumaterialresten sowie die Beseitigung von infolge des
Baugeschehens eingetretenen Schäden. Mit Ziffer 2. wurde u. a. der Rückbau
der Überfahrt über den O11. siepen und der Fundamente für die
Überfahrt auf 5 Meter, die Beseitigung von Betonkantensteinen und
Pflasterungen sowie die Herstellung eines naturnahen Zustandes
angesprochen.

16

Für den Fall, dass die Maßnahmen nicht innerhalb eines Monats nach
Bestandskraft der Verfügung durchgeführt würden, drohte der Beklagte
Zwangsgelder an (Maßnahmen zu 1. - 500,00 Euro - , Maßnahmen zu 2. -
6.500,00 Euro -).

17

Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, dass auch Auflagen eines
Genehmigungsbescheides mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden könnten.
Die Androhung eines Zwangsgeldes sei gegenüber der ebenso zulässigen
Ersatzvornahme für den Kläger das weniger belastende Zwangsmittel, weil
hierdurch nicht in die Rechte als Grundstückseigentümer eingegriffen
werde.

18

Gegen den am 27. Juli 2005 zugestellten Bescheid legte der Kläger unter
dem 11. August 2005 Widerspruch ein. Bei Fertigstellung der Überfahrt in der
genehmigten Breite von 5 m habe sich herausgestellt, dass seine
Firmenfahrzeuge (Kastenwagen und Kombiwagen) in der linken und rechten
Garage nicht hätten eingeparkt werden können. Es sei nicht nachvollziehbar,
dass die 3 m zu lange Überfahrt Belange des Allgemeinwohls beeinträchtige
und eine wesentliche Verschlechterung der biotischen und abiotischen
Verhältnissen zur Folge habe. Die 3 m bedeuteten bei einer Länge des
O12. siepens von etwa 850 m eine Mehrüberbauung von weniger als 0,5
%. Er beantragte, die Androhung von Zwangsmitteln zurückzunehmen und
die Überfahrt mit 8 m zu genehmigen.

19

Unter dem 14. Oktober 2005 erließ die Bezirksregierung B. einen
Widerspruchsbescheid - zugestellt am 15. Oktober 2005 -, mit dem sie den
Widerspruch vom 11. August 2005 gegen die „Verfügung der Stadt E.
mit Androhung eines Zwangsmittels vom 25. Juli 2005" zurückwies.

20

Sie ging dabei davon aus, dass durch die „Verfügung vom 25. Juli 2005"
folgendes angeordnet worden sei:

21

Das Gewässerbett bzw. den Uferbereich des O13. siepens
entsprechend dem vorherigen Ausbauzustandes wiederherzustellen,
naturnah zu gestalten und zu bepflanzen.

22

Die Überfahrt über den O14. siepen von einer Länge von 8 m auf
eine Länge von 5 m zu kürzen.

23

Die angeordneten Maßnahmen seien rechtmäßig erfolgt. Sie seien
geeignet, angemessen und auch erforderlich, um einen rechtmäßigen
Zustand herzustellen, der der Genehmigung nach § 99 LWG entspreche. Die
Überfahrt mit einer Länge von 8 m besitze keine Genehmigung und stelle
somit momentan eine illegale Anlage an einem Gewässer dar. Die Androhung
von Zwangsmitteln sei ebenfalls rechtmäßig erfolgt. Die „Verfügung vom 25.
Juli 2005" verlange Maßnahmen, um einen rechtmäßigen Zustand wieder
herzustellen.

24

Mit der am 21. Oktober 2005 erhobenen Klage wendet der Kläger sich
gegen die Ordnungsverfügung vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. Oktober 2005. Hinsichtlich der
Verpflichtung, das Gewässerbett und den Uferbereich des Grabens
O15. siepen im Bereich des Wegedurchlasses im Kreuzungsbereich der
Straße „Am N. „ wieder herzustellen, naturnah zu gestalten und zu
bepflanzen, sei die Verfügung an den falschen Adressaten gerichtet worden.
Sofern am Auslass des Grabens unter der Straße Am N.
Sicherungsmaßnahmen durchgeführt worden seien, seien diese
möglicherweise durch ein mit der Rohbauerstellung des Hauses beauftragtes
Unternehmen durchgeführt worden. Er, der Kläger, habe derartige
Maßnahmen weder beauftragt, noch veranlasst oder gefördert.

25

Die Minimalbreite der Überfahrt sei mit 8 m anzunehmen. Eine
Beschränkung auf 5 m würde die mit der Genehmigung verfolgte Zielsetzung
unmöglich machen. Zudem sei eine künstliche Beschattung des Gewässers
O16. siepen sinnvoll, da es an der für Bäche kennzeichnenden
natürlichen Beschattung fehle. Seine, des Klägers, Maßnahme sei
wasserwirtschaftlich unbedenklich, da sie nicht in den Wasserhaushalt
eingreife.

26

Der Kläger beantragt,

27

den Bescheid vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. Oktober 2005 aufzuheben.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Der Kläger sei richtiger Adressat der Verpflichtung zur naturnahen
Wiederherstellung des O17. siepens. Die Beeinträchtigung des
Gewässers durch Baumaterialien für die formell rechtswidrig erstellte Brücke
gehe von dieser Anlage des Klägers am O18. siepen aus.

31

Die Beschränkung der begehrten Brückenüberbauung auf eine Breite von
5 m sei rechtmäßig und sei so vom Kläger auch beantragt worden. Die
genehmigte Brückenbreite sei nach den Angaben des Tiefbauamtes für die
baurechtlich genehmigte Erschließung des privaten Wohngebäudes
ausreichend.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Widerspruchsvorgänge der
Bezirksregierung B. (Beiakte Heft 1), der Verwaltungsvorgänge des
Beklagten (Beiakte Heft 2) sowie der vom Kläger bzw. dem Beklagten
eingereichten Lichtbilder (Beiakten Hefte 3 und 4) Bezug genommen.

33

Entscheidungsgründe:

34

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

35

Der Bescheid des Beklagten vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 14. Oktober 2005
ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ).

36

Mit dem angefochtenen Bescheid hat der Beklagte Zwangsgelder
angedroht, um Auflagen der Genehmigung vom 3. Juni 2005
durchzusetzen.

37

Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW -
) kann ein unanfechtbarer Verwaltungsakt mit Zwangsmitteln durchgesetzt
werden.

38

Die Befolgung einer Auflage kann bei Nichterfüllung, nicht fristgerechter
Erfüllung oder Zuwiderhandeln mit Mitteln des Verwaltungszwanges
erzwungen werden. Die Auflage selbst stellt bereits die Grundverfügung
dar.

39

Vgl. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 8. Aufl., Rdnr. 42
zu § 36; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6.
Aufl., Rdnr. 38 zu § 36.

40

Von dieser Möglichkeit hat der Beklagte mit seinem Bescheid vom 25. Juli
2005 ausdrücklich Gebrauch gemacht. Er hat auf die Bestandskraft der
Genehmigung vom 3. Juni 2005 hingewiesen (S. 2 des Bescheides) und sich
auf die Durchsetzbarkeit der Auflagen nach § 55 VwVG NRW berufen (S. 4
des Bescheides).

41

Eine neue Grundverfügung, die eine materiellrechtliche Prüfung
ermöglicht hätte, enthält der Bescheid vom 25. Juli 2005 nicht. Der Beklagte
ist von der bereits bestehenden Verpflichtung des Klägers ausgegangen, die
aufgegebenen Maßnahmen durchzuführen. Zur Erfüllung der
bestandskräftigen Auflagen hat der Beklagte lediglich die Möglichkeit
eingeräumt, die „folgenden Maßnahmen" durchzuführen bzw. durchführen zu
lassen. Damit wurde darauf hingewiesen, dass der Kläger Gelegenheit habe,
bei freiwilliger Erfüllung der Auflagen Vollstreckungsmaßnahmen abwenden
zu können.

42

Dieser bloße Hinweis des Beklagten hat auch nicht durch den
Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 2005 die Rechtsqualität eines
Verwaltungsaktes erhalten. Der Widerspruchsbescheid geht allerdings davon
aus, dass der Bescheid vom 25. Juli 2005 neben der Androhung von
Zwangsgeldern auch eine (neue) Verfügung zur Durchführung bestimmter
Auflagen enthalte. Insoweit geht der Widerspruchsbescheid von einem
unrichtigen Sachverhalt aus. Auf diese Falschinterpretation des Bescheides
vom 25. Juli 2005 beschränkt sich der Widerspruchsbescheid. Er enthält
selbst keine (neue) Grundverfügung. Eine solche Falschinterpretation führt
nicht dazu, in dem Bescheid vom 25. Juli 2005 auch eine neue
Grundverfügung zu sehen.

43

Wenn § 79 Abs. 1 Ziff. 1 VwGO festlegt, dass der ursprüngliche
Verwaltungsakt Gegenstand der Anfechtungsklage in der Gestalt ist, die er
durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, setzt dies aber das
Vorhandensein eines Verwaltungsaktes voraus.

44

Der Verwaltungsakt, der aus einem verfügenden und einem
begründenden Teil besteht, erfährt durch den Widerspruchsbescheid dann
eine andere Gestalt, wenn einer dieser beiden Teile mit dem entsprechenden
Teil des Ausgangsbescheides nicht mehr identisch ist.

45

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 30. April 1996 -
6 B 77.95 - in NVwZ - RR 1997, 132, 133.

46

Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings in einer Entscheidung vom
26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - (BVerwGE 78, 3 ff.) eine Gestaltänderung im
Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch dann angenommen, wenn eine
schlichte Zahlungsaufforderung erstmals im Widerspruchsbescheid als
Verwaltungsakt bezeichnet wird, und darin die Ersetzung einer (schlichten)
Willenserklärung durch einen Verwaltungsakt gesehen.

47

Der vorliegende Fall weicht von dieser Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts dadurch ab, dass nicht eine Willenserklärung und
damit eine Rechtshandlung „umgestaltet" worden ist, sondern ein bloßer
Hinweis zugrunde lag, der lediglich als Realakt zu qualifizieren ist.

48

Im Übrigen folgt die Kammer der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nicht. Es muss ein ursprünglicher
„Verwaltungsakt" vorliegen, der durch den Widerspruchsbescheid eine Gestalt
erhalten kann.

49

So: Brenner in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung,
Großkommentar, 2. Aufl., Rdnr. 24 zu § 79.

50

Zudem liegt keine Gestaltung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vor,
wenn die Widerspruchsbehörde ein Handeln der Ausgangsbehörde lediglich
fehlerhaft als Verwaltungsakt ansieht. Das ursprüngliche Handeln erhält
dadurch nicht die Rechtsform des Verwaltungsakts. Rechtsauffassungen
haben keine rechtsgestaltende Kraft.

51

Vgl. Happe in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12.
Aufl., Rdnr. 11 zu § 79.

52

Die danach allein als Androhung von Zwangsgeldern zu erachtende
Verfügung des Beklagten vom 25. Juli 2005 hält alle
Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ein.

53

Der Beklagte ist Vollzugsbehörde im Sinne des § 56 Abs. 1 VwVG
NRW.

54

Die Zwangsgelder gehören zu den Zwangsmitteln nach § 57 Abs. 1
VwVG NRW.

55

Der Beklagte hat nicht zu beanstandende Erwägungen bei der Auswahl
des Zwangsmittels erkennen lassen.

56

Die Androhung ist, wie in § 63 Abs. 1 VwVG NRW vorgesehen, schriftlich
erfolgt, und zudem ist zur Erfüllung der Verpflichtungen eine angemessene
Frist bestimmt worden.

57

Die nach § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW vorgeschriebene Zustellung der
Androhung ist ebenfalls erfolgt.

58

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

59

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

60