Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-28, Aktenzeichen 15 A 2168/07
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0828.15A2168.07.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 40.792,07 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht
vorliegen.

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Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2
Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist nicht gegeben. Der Beklagte hat keinen
tragenden Rechtssatz und keine entscheidungserhebliche Tatsachenfeststellung des
angegriffenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es an einer Rechtsgrundlage
dafür fehlt, die in Rede stehenden Entgelte für Dienstleistungen des Zweckverbands durch
Verwaltungsakt festzusetzen. Ob der Vorbehalt des Gesetzes zur Geltendmachung einen
Forderung eine - wenngleich nicht ausdrückliche - gesetzliche Ermächtigung zum Handeln
gerade in Form eines Verwaltungsaktes erfordert (Handlungsformermächtigung),

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bejahend Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 35, Rn. 11; Ziekow, VwVfG, § 35 Rn. 14;
a. A. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl., § 10 Rn. 5 ff.; vgl. auch OVG NRW,
Beschluss vom 16. Oktober 2002 - 15 B 1355/02 -, NVWBl. 2003, 104 (105) zur
Verwaltungsaktsbefugnis aus der Ermächtigung, eine öffentlich-rechtliche Einrichtung zu
betreiben,

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bedarf hier keiner Klärung. Denn weder besteht eine zumindest konkludente
Ermächtigung zur Erhebung der Entgelte durch Verwaltungsakt, noch kann auf eine solche
Ermächtigung hier verzichtet werden.

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Das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) gibt für eine Ermächtigung zum
Erlass von Leistungsbescheiden für die in Rede stehenden Entgelte nichts her. Ein
Zweckverband ist zum einen hinsichtlich seiner Aufgabenerfüllung dazu ermächtigt, die
Befugnisse wahrzunehmen, die auf ihn übergegangen sind (§ 6 Abs. 1 GkG). Hier geht es um
Dienstleistungen für die Verbandsmitglieder im Rahmen der technikunterstützten
Informationsverarbeitung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Zweckverbandes "Kommunales
Rechenzentrum N. -S. /M. " - Satzung -). Der Zweckverband nimmt somit keine
nach außen auf den Bürger gerichtete Verwaltungstätigkeit wahr, sondern erledigt Aufgaben
des gemeindeinternen Geschäftsbetriebs, wie es etwa ein Gemeindeamt "Datenverarbeitung"
täte. Aus dieser Aufgabe ergibt sich somit keine Ermächtigung zum Erlass von
Verwaltungsakten.

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Mit den streitigen Entgelten soll der Aufwand des Zweckverbandes beglichen werden.
Dazu erteilt § 19 GkG die Ermächtigung, Abgaben durch Umlagebescheid (§ 19 Abs. 1 Satz 1
GkG) oder durch Gebühren und Beiträge in Anwendung des Kommunalabgabengesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen (§ 19 Abs. 3 Satz 1 GkG) zu erheben. Wie das
Verwaltungsgericht zutreffend und vom Beklagten nicht substantiiert angegriffen festgestellt
hat, handelt es sich bei den in Rede stehenden Entgelten nicht um diese Abgaben.

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Eine Ermächtigung zur Erhebung sonstiger Abgaben durch Leistungsbescheid sieht § 19
GkG nicht vor. Die Regelung in § 19 Abs. 3 Satz 2 GkG, dass eine Steuererhebung durch den
Zweckverband ausgeschlossen ist, stellt nur klar, dass sich die Ermächtigung zur Erhebung
von Abgaben nach dem Kommunalabgabengesetz in § 19 Abs. 3 Satz 1 GkG nicht auf die
Steuererhebung nach § 3 KAG NRW erstreckt. Eine Schlussfolgerung im Umkehrschluss,
dass die Erhebung jedweder sonstiger Formen von Abgaben außer Steuern zulässig sei, kann
aus § 19 Abs. 3 Satz 2 GkG nicht gefolgert werden. Dies kann schon wegen der völligen
Unbestimmtheit, welche sonstigen Abgaben erfasst sein sollen, nicht angenommen werden.

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Auch § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG, der den Zweckverband zur Umlageerhebung ermächtigt,
gewährt mit seinem Nebensatz "soweit seine sonstigen Erträge die entstehenden
Aufwendungen nicht decken" keine Befugnis zum Erlass von Leistungsbescheiden der in
Rede stehenden Art. Der Regelung, die alleine den Umfang des Umlagerechts der Höhe nach
begrenzt, kann nur entnommen werden, dass der Zweckverband Erträge neben solchen aus
der Umlage haben kann, etwa die in Abs. 3 der Vorschrift genannten Gebühren und Beiträge,
aber auch solche aus sonstigen Mittelzuflüssen wie etwa privaten Entgelten, Zuwendungen
und Ähnlichem.

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Schließlich ermächtigt auch die Satzung nicht zur Erhebung von Entgelten durch
Bescheid. § 20 Satz 1 der Satzung spricht unter der Überschrift "Finanzierung" davon, dass
der Zweckverband die benötigten Mittel durch "Entgelte für seine Leistungen"
"erwirtschaftet". Die Entgelte werden nach Satz 2 der Vorschrift durch den Verwaltungsrat
festgesetzt. Die Verwendung der Begriffe Entgelte und erwirtschaften legen nahe, dass sich
der Zweckverband nicht hoheitlich durch Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben, sondern
durch privatrechtliche Entgelte finanziert. Die in Satz 2 der Vorschrift genannte Festsetzung
der Entgelte bezieht sich nicht auf die Durchsetzung der jeweiligen Entgelte - die hier auch
durch den Verbandsvorsteher, nicht durch den Verwaltungsrat erfolgte -, sondern auf die
Festsetzung der Preisliste. Jedenfalls kann § 20 der Satzung nicht entnommen werden, dass
eine einseitige Festsetzung von Abgaben durch Verwaltungsakt ermöglicht werden soll.
Angesichts dessen sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 14 des
angegriffenen Urteils, dass die Satzung eine solche Regelung nicht treffen dürfe, nicht
entscheidungstragend und können daher die Zulassung nicht rechtfertigen.

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Liegt somit eine normative Ermächtigung zum Erlass von Leistungsbescheiden der
angegriffenen Art weder ausdrücklich noch konkludent vor, so gibt es auch keine
Gesichtspunkte, die - sollte eine normative Ermächtigung nicht ohnehin erforderlich sein - es
erlauben könnten, dem Beklagten die Erhebung der Entgelte durch Leistungsbescheid auch
ohne eine solche Ermächtigung zuzugestehen. Dies wird für Konstellationen bejaht, in denen
die Beziehungen der Beteiligten von einem Über- und Unterordnungsverhältnis (wie etwa im
Beamtenrecht) geprägt sind oder bei denen es um die Rückabwicklung von bereits durch
Verwaltungsakt geregelten Beziehungen geht (Kehrseitentheorie).

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Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 35, Rn. 11.

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Soweit eine gesetzliche Handlungsformermächtigung verneint wird, wird die
Verwaltungsaktsbefugnis aus dem obrigkeitlichen Verhältnis zwischen Staat und Bürger
abgeleitet.

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Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl., § 10 Rn. 5.

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Diese Gesichtspunkte tragen hier nicht: Das Verhältnis der Klägerin zum Zweckverband
ist geprägt durch eine entgeltliche Dienstleistungsbeziehung entsprechend dem
Gleichordnungsverhältnis zwischen einem Dienstleister und seinem Kunden, das weder
speziell durch einen hier rückabzuwickelnden Verwaltungsakt noch allgemein obrigkeitlich
geregelt ist.

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Auch der Zulassungsgrund grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO) ist nicht gegeben. Die als grundsätzlich aufgeworfene Frage, ob § 19 Abs. 1
GkG den Zweckverband ermächtige, auch die sonstigen Erträge im Wege eines
Verwaltungsaktes von seinen Mitgliedern zu erheben, ist in einem durchzuführenden
Berufungsverfahren nicht klärungsbedürftig. Wie oben ausgeführt ist dies ohne weiteres zu
verneinen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den
Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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