Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-30, Aktenzeichen 3 K 32/03

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Veränderungssperre Nr. 2 a der Antragsgegnerin vom 24.03.2003 unwirksam war.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht die Antragstellerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerinnen begehren die Feststellung der Unwirksamkeit einer von der Antragsgegnerin erneut erlassenen, mittlerweile außer Kraft getretenen Veränderungssperre für ein Plangebiet in einem Windenergieeignungsraum.

2

Die Antragstellerinnen sind auf dem Gebiet der erneuerbaren Energien tätig; ihre Gesellschafter und Geschäftsführer sind personenidentisch. Die Antragstellerin zu 1. betreibt die Flächensicherung für die Standorte. Sie ist Eigentümerin von Flurstücken innerhalb des Geltungsbereichs der Veränderungssperre; zudem hat sie für weitere Flächen innerhalb des Geltungsbereiches Nutzungsverträge zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen abgeschlossen. Die Antragstellerin zu 2. führt die Planungen der Windenergieanlagen bis zur Erlangung der erforderlichen Genehmigungen durch.

3

Aktenkundig wurden die Planungen für den Standort westlich der Stadt im Jahre 1996 begonnen. Mit Schreiben vom 03.05.1996 informierte die Antragstellerin zu 2. die Antragsgegnerin über ein geplantes Vorhaben zur Errichtung von Windkraftanlagen. Der Standort ist im Regionalen Raumordnungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte (RROP) in der von der Landesregierung beschlossenen Fassung vom 09.06.1998, für verbindlich erklärt durch Landesverordnung vom 26.06.1998 (GVOBl. M-V S. 644), i.d.F. der Ersten Teilfortschreibung, für verbindlich erklärt durch Landesverordnung vom 19.12.2000 (GVOBl. M-V 2001 S. 4), als Eignungsgebiet für Windkraft ausgewiesen.

4

In ihrer Sitzung vom 17.12.1996 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Teilflächennutzungsplanes "Windkraftanlagen", in dem an diesem Standort ein Sondergebiet Windkraft vorgesehen ist. Nach Auslegung des Entwurfs Stand 08.09.1998 wurden Einwendungen des NABU und einer Bürgerinitiative mit Unterschriftenlisten erhoben. Das Staatliche Amt für Umwelt und Natur - StAUN - Lübz überprüfte die Einwendungen des NABU fachlich und gab im Schreiben vom 25.01.1999 Hinweise gegenüber der Antragsgegnerin zur weiteren Verfahrensweise.

5

Am 15.12.1998 fasste die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 9 "Windkraftanlagen Warener Chaussee". In der Beschlussvorlage wird angeführt, dass die Aufstellung eines Bebauungsplanes dringend erforderlich sei, weil die Aufstellung des sachlichen Teilflächennutzungsplanes "Windkraft" bis zum 31.12.1998 nicht abgeschlossen werden könne und der Plan damit nicht rechtzeitig mit Ablauf der Aussetzungsfrist für die Bauanträge rechtskräftig werde. Um den Flächennutzungsplan rechtskräftig werden zu lassen, sei der Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes dringend notwendig. Nur so könnten die Bauanträge nochmals bis zu einem Jahr zurückgestellt werden. Während dieser Aussetzungsfrist würde der Teilflächennutzungsplan fertiggestellt werden. Dann könne immer noch überlegt werden, ob das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes fortgesetzt oder der Beschluss zurückgenommen werde. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Penzliner Amtsanzeiger 1/1999 bekannt gemacht.

6

Einen Vorbescheidsantrag der Antragstellerin zu 2. von Oktober 1998 zur Errichtung von acht Windenergieanlagen setzte der Landrat des Landkreises Müritz mit Bescheid vom 25.02.1999 zunächst gemäß § 15 BauGB um 12 Monate aus. Über den dagegen eingelegten Widerspruch vom 24.03.1999 ist nicht mehr entschieden worden.

7

Am 20.04.1999 wurde der Stadtvertretung der Antragsgegnerin ein Abwägungsbeschluss zur Beschränkung des Eignungsgebiets und der Höhe der Windkraftanlagen unterbreitet. Im Hinblick auf die Kommunalwahlen am 13.06.1999 kam es nicht mehr zu einer Beschlussfassung; der Abwägungsvorschlag wurde mit Beschluss vom 08.06.1999 von der alten Stadtvertretung zur Beschlussfassung an die neue Stadtvertretung verwiesen. Die (neue) Stadtvertretung der Antragsgegnerin beschloss am 28.09.1999 einen zeitweiligen Ausschuss für Windkraft, der die Stadtvertretung im Bebauungsplanverfahren beraten und entsprechende Beschlüsse vorbereiten sollte. Bei ihrer ersten Zusammenkunft kamen die Mitglieder dieses Ausschusses am 05.10.1999 überein, dass zunächst weitergehende Betrachtungen angestellt werden müssten, um die Stadtvertretung in die Lage zu versetzen, einen qualifizierten Abwägungsbeschluss zu fassen. Es sollten avifaunistische Untersuchungen und eine Visualisierung durchgeführt werden.

8

Am 26.10.1999 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den Erlass der Veränderungssperre Nr. 2 "Eignungsgebiet Windkraftanlagen"; diese wurde am 30.11.1999 im Penzliner Amtsanzeiger bekannt gemacht und sie trat am Tage nach der Bekanntgabe am 01.12.1999 mit einer Geltungsdauer von 2 Jahren in Kraft.

9

Auf Grundlage eines Beschlusses vom 14.12.1999 stellte die Stadtvertretung der Antragsgegnerin am 22.05.2000 beim Ministerium für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern einen Antrag auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens von den Zielen des Regionalen Raumordnungsprogramms. Das Ministerium teilte der Antragsgegnerin durch Erlass vom 03.11.2000 mit, dass das Zielabweichungsverfahren für die von ihr verfolgten Zwecke nicht das richtige Rechtsinstrument sei und im übrigen die Voraussetzungen nicht vorlägen.

10

Am 22.05.2001 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin sodann eine Erweiterung des Geltungsbereichs des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 9 auf das gesamte im Regionalen Raumordnungsprogramm ausgewiesene Eignungsgebiet für Windkraft sowie eine Neufassung der Veränderungssperre Nr. 2a. Beide Beschlüsse wurden im Penzliner Amtsanzeiger vom 30.06.2001 bekannt gemacht. Die Veränderungssperre Nr. 2a wurde rückwirkend zum 01.12.2000 in Kraft gesetzt mit einer Geltungsdauer von 2 Jahren.

11

Am 02.07.2001 erfolgte die Planungsanzeige gegenüber dem Ministerium für Arbeit und Bau M-V. Zu den Planungszielen wird auf ein Gutachten der Architekten A und B zu den Entwicklungschancen der Stadt Penzlin mit Stand 6/2001 verwiesen.

12

Im Rahmen einer aufgrund Beschlusses der Stadtvertretung vom 04.07.2000 betriebenen Planung eines "Ufernutzungskonzeptes" empfahl der Ausschuss für Stadtentwicklung unter dem 18.09.2001 die Einbeziehung der Windkraftstandorte in die Planung. Der Entwurf Stand 11/2001 sieht dementsprechend für einen parallel zur (ehemaligen) B 192 verlaufenden Flächenstreifen ein Gebiet "Gewerbeentwicklung" vor. Der Ausschuss stimmte dem Stadtentwicklungskonzept mit Beschluss vom 12.12.2001 zu und es erfolgte nach Bekanntmachung ab Februar 2002 die Auslegung und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Hierbei wiesen u.a. das Amt für Raumordnung und der Landkreis auf Probleme bei der Gewerbegebietsausweisung - auch wegen des ausgewiesenen Eignungsraumes Windkraft - hin, so dass im Entwurf Stand September 2002 die Gewerbegebietsflächen reduziert wurden. Nach Zustimmung durch den Stadtentwicklungs- und Hauptausschuss wurde das Konzept am 18.10.2002 durch die Stadtvertretung beschlossen. Unter dem 08.07.2003 beschloss die Stadtvertretung eine Änderung des Konzepts, da sich im Rahmen des Bebauungsplanes für die Windkraftanlagen herausgestellt habe, dass die Gewerbefläche reduziert werden müsse. In dem danach erstellten Plan sind im streitgegenständlichen Bereich keine Festlegungen getroffen.

13

In einer Stellungnahme des Amtes für Raumordnung und Landesplanung Mecklenburgische Seenplatte vom 28.08.2001 zur angezeigten Planungsabsicht wird angeführt, dass die Notwendigkeit der Unterbringung von Wohnfunktionen in einem Teil des Eignungsgebietes nicht nachvollziehbar sei. Zudem sei die Entwicklung einer gewerblichen Fläche von 35 ha nicht begründbar. Es wird darauf verwiesen, dass die Gemeinde bestrebt sein müsse, die Windenergienutzung im Eignungsgebiet zu ermöglichen. Der Bebauungsplan entspreche dann den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, wenn die aufgeführten Maßnahmen im weiteren Verfahren Beachtung fänden.

14

Im Auftrag der Antragsgegnerin wurde ein Gutachten zur naturschutzrechtlichen und landschaftsökologischen Situation des Eignungsgebietes Windenergienutzung Penzlin im Regionalen Raumordnungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte durch das Institut für Landschaftsökologie und Naturschutz I.L.N. von Dezember 2001 erstellt.

15

Mit Schreiben vom 19.08.2002 beantragte die Antragstellerin zu 2. beim Staatlichen Amt für Umwelt und Natur (StAUN) Lübz eine Genehmigung nach § 4 Abs. 1 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von sechs Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von 138 m im Plangebiet. Das Vorhaben wurde öffentlich bekannt gemacht und der Antrag und die Antragsunterlagen wurden im Januar/Februar 2003 öffentlich ausgelegt. Beim StAUN Lübz bestanden Anfang Februar 2003 Bedenken bezüglich der Einschätzung zur fehlenden UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens in den Antragsunterlagen, die gegenüber der Antragstellerin zu 2. bei einem Gespräch am 03.02.2003 mitgeteilt wurden. Mit Schreiben vom 24.03.2003 drängten die Antragstellerbevollmächtigten auf eine Entscheidung zur UVP-Pflichtigkeit unter Hinweis auf § 3 a UVPG. Nach der Mitteilung der Antragsgegnerin über den erneuten Erlass einer Veränderungssperre an das StAUN Lübz erklärten die Bevollmächtigten der Antragstellerinnen mit Schreiben vom 25.06.2003, dass sie wegen des nicht absehbaren In-Kraft-Tretens der Veränderungssperre das Genehmigungsverfahren fortführen wollten. Das StAUN Lübz hörte mit Schreiben vom 18.08.2003 zu einer beabsichtigten Ablehnung des Antrages an und wies mit Blick auf die kurzfristig anstehende Bekanntmachung der (erneuten) Veränderungssperre auf das Fehlen der übrigen Genehmigungsvoraussetzungen, insbesondere die Vervollständigung der Umweltverträglichkeitsprüfung hin. Daraufhin beantragte der Antragstellerbevollmächtigte mit Schreiben vom 30.09.2003 die Aussetzung des Genehmigungsverfahrens "bis zur Entscheidung über die Gültigkeit der Veränderungssperre". Das StAUN sei zur Entscheidung über diese "Vorfrage" - notfalls durch ein Normenkontrollverfahren - verpflichtet. Mit Bescheid vom 13.11.2003 lehnte das StAUN den Antrag auf Erteilung einer immissionschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung von sechs Windenergieanlagen unter Hinweis auf die Veränderungssperre Nr. 2 a ab. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Umweltministerium M-V mit Widerspruchsbescheid vom 29.09.2004 mit der Begründung zurück, dass die Geltungsdauer der Veränderungssperre nicht abgelaufen und die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung damit unzulässig sei. Hiergegen haben die Antragstellerinnen am 28.10.2004 Klage vor dem Verwaltungsgericht Greifswald zum Az. 5 A 3537/04 erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

16

Am 30.11.2002 ist die zum 01.12.2000 in Kraft gesetzte Veränderungssperre Nr. 2 a außer Kraft getreten.

17

Am 24.03.2003 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin erneut die streitgegenständliche Veränderungssperre Nr. 2 a zum Bebauungsplan Nr. 9 "Windkraftanlagen Warener Chaussee". Zur Begründung der Beschlussvorlage wird zunächst darauf hingewiesen, dass der Geltungsbereich des Bebauungsplanes durch die Stadtvertretung unter dem 22.05.2001 modifiziert wurde und es wird weiter angeführt, die Tatbestandvoraussetzungen des Sicherungsbedürfnisses der Planung sei ebenso immer noch erfüllt. Mit Verweis auf die fortschreitende technische Entwicklung der Windkraftanlagen, speziell ihrer Höhenentwicklung, seien hier die Wirkungen auf die naturschutzrechtliche und landschaftsökologische Situation abschließend zu klären. So erscheine es u.a. zwingend erforderlich, mittels einer Visualisierung unter Berücksichtigung einer nachhaltigen geordneten städtebaulichen Entwicklung die Standorte der Windenergieanlagen festzusetzen.

18

Mit Bescheid vom 08.09.2003 erteilte der Landrat des Landkreises Müritz als höhere Verwaltungsbehörde gemäß § 17 Abs. 3 BauGB a.F. - mit Zustimmung des Ministeriums für Arbeit und Bau im Schreiben vom 25.08.2003 - die Zustimmung zum erneuten Erlass der Veränderungssperre. Es sei erkennbar, dass sich die Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der planungsrechtlichen Ausweisung von Windkraftanlagen im Gemeindegebiet in einem Auseinandersetzungsprozess befunden habe, der durch eine Vielzahl von Umständen (wie z.B. Neuartigkeit dieser Planungsprobleme, rechtliche Zweifelsfragen und auch Unsicherheiten bezüglich der raumordnerischen Ausweisung, "Verzahnung" verschiedener Planungen, viele Bedenken im Zusammenhang mit der Windenergieausweisung etc.) geprägt sei, die zu einer Verzögerung des Planaufstellungsverfahrens geführt hätten.

19

Die am 24.03.2003 erneut beschlossene Veränderungssperre sollte am Tage nach ihrer Bekanntgabe in Kraft und nach Ablauf eines Jahres außer Kraft treten. Eine erste Bekanntmachung erfolgte - nach Erteilung der Zustimmung durch den Kreis - zunächst im Amtlichen Mitteilungsblatt "Havel Quelle" Nr. 141/03 vom 20. bzw. 21.10.2003, die jedoch keinen Kartenauszug enthielt. Die vollständige Bekanntmachung erfolgte dann im Amtlichen Mitteilungsblatt "Havel Quelle" Nr. 141/03 vom 18.11.2003.

20

Am 12.12.2003 haben die Antragsteller die vorliegende Normenkontrollklage gegen die Veränderungssperre Nr. 2 a der Antragsgegnerin erhoben mit dem Antrag, die Veränderungssperre für nichtig zu erklären.

21

Am 18.03.2004 stellten die Antragsteller einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO, zu dessen Begründung sie geltend machen, der Erlass der einstweiligen Anordnung sei u.a. deshalb dringend geboten, weil die streitgegenständliche Veränderungssperre formell und materiell offensichtlich rechtswidrig sei. Die formelle Rechtswidrigkeit der Veränderungssperre folge daraus, dass der Aufstellungsbeschluss nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sei. Überdies sei die für den erneuten Erlass der Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 3 BauGB erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht wirksam erteilt worden. Es lägen keine besonderen Umstände im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB vor, die eine über die bisherige Geltungsdauer von drei Jahren hinausgehende Geltung der Veränderungssperre rechtfertigen könnten. Die Veränderungssperre sei daneben auch materiell rechtswidrig. Eine Veränderungssperre sei nur dann zulässig, wenn bei ihrem Erlass die Planung einen Stand erreicht habe, der ein Mindestmaß dessen erkennen lasse, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein solle. Der Inhalt der hier zu sichernden Planung sei erst durch die Erstellung des Planentwurfs mit Beauftragung am 25.03.2003 und damit fast zwei Jahre nach Beschluss der Veränderungssperre konkretisiert worden. Unabhängig davon stelle sich die Planung als Verhinderungsplanung dar, weil die von der Antragsgegnerin im Planungsentwurf ausgewiesenen Standortflächen für die vorgesehene Nutzung objektiv ungeeignet seien und reine Alibifunktion erfüllten. Hinsichtlich der Baufenster 1, 2 und 4 sei die Planung nicht vollzugsfähig, weil die Antragstellerin zu 1. für benachbarte Flurstücke langfristige Nutzungsverträge abgeschlossen habe und die für die Errichtung der Windkraftanlagen notwendige Zustimmung für zur Einhaltung der Abstandflächen notwendige Baulasten nicht erteilen werde. Die Alibifunktion der Planung werde auch daran deutlich, dass sämtliche ausgewiesenen Baufenster auf Flächen der Antragsgegnerin lägen. Es sei zu erwarten, dass die Antragsgegnerin als Grundstückseigentümerin einer Realisierung der Vorhaben nicht zustimmen werde. Zudem ließen die im Entwurf des Bebauungsplanes ausgewiesenen Baufenster eine Errichtung marktgängiger Windenergieanlagen nicht zu. Auch insoweit weise der beabsichtigte Bebauungsplan einen schlechterdings nicht behebbaren Mangel auf.

22

Mit Beschluss vom 15.07.2004 - 3 M 77/04 - hat der Senat den Antrag abgelehnt. Die Antragstellerinnen seinen zwar antragsbefugt und es fehle ihnen auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Der Antrag habe aber in der Sache keinen Erfolg, weil die Antragstellerinnen einen schweren Nachteil i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO nicht dargelegt hätten. Sofern die Erfolgsaussichten der Normenkontrolle in der Hauptsache im Rahmen einer Entscheidung nach § 47 Abs. 6 VwGO überhaupt bedeutsam seien, sei jedenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit festzustellen, dass die angefochtene Veränderungssperre nichtig sei. Es sei nicht offensichtlich, dass die Antragsgegnerin und die Aufsichtsbehörde zu Unrecht vom Vorliegen von besonderen Umständen i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB für den Erlass einer erneuten Veränderungssperre ausgegangen sei. Es fehle auch nicht an einem wirksam bekannt gemachten Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 9 und bei summarischer Prüfung lasse sich auch nicht feststellen, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre zur Sicherung der Planung offensichtlich nicht erforderlich gewesen sei. Letztlich führten auch die von der Antragsgegnerin im Planfeststellungsverfahren erwogenen Festsetzungen nicht zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Veränderungssperre.

23

In der Sitzung vom 26.05.2004 fasste die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den Abwägungs- und Auslegungsbeschluss für den Bebauungsplanentwurf Nr. 9, Stand 19.05.2004. Die Auslegung erfolgte in der Zeit vom 08.07. - 09.08.2004. Hiergegen wurden von den Antragstellerinnen Einwände wegen Mängeln bei der Zugänglichkeit, unklarer und widersprüchlicher zeichnerischer und textlicher Festsetzungen, unzulässiger Festsetzung eines Geh-, Fahr- und Leitungsrechts, von Ausgleichsflächen und Ersatzzahlungen sowie wegen fehlender Erschließung und unzulässiger Beschränkung des Maßes der baulichen Nutzung erhoben.

24

Am 21.10.2004 ist die am 21.10.2003 bekannt gemachte Veränderungssperre, spätesten am 19.11.2004 die am 18.11.2003 bekannt gemachte Veränderungssperre außer Kraft getreten.

25

Auf ihrer Sitzung vom 09.11.2004 hat die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 9 als Satzung beschlossen, der mit der Bekanntmachung im Amtlichen Mitteilungsblatt "Havel Quelle" Nr. 157/2005 vom 25.01.2005 in Kraft trat. Danach sind im Plangebiet 5 Baufelder für Windkraftanlagen mit einer maximalen Höhe von 90 m festgesetzt.

26

Zur Begründung des nunmehr auf Feststellung der Ungültigkeit der Veränderungssperre gerichteten Normenkontrollantrages wiederholen und vertiefen die Antragstellerinnen ihr Vorbringen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren.

27

Das Feststellungsinteresse sei nicht wegen völliger Aussichtslosigkeit des in Aussicht gestellten Amtshaftungsanspruchs entfallen, da das Vorhaben während der Geltung der streitgegenständlichen Veränderungssperre mit dem Antrag vom 19.08.2002 genehmigungsfähig gewesen sei. Insbesondere sei sowohl die Erschließung als auch die Einhaltung der Abstandsflächen zumindest hinsichtlich einer Windkraftanlage gesichert. Zudem berufen sie sich auf eine Wiederholungsgefahr für den Fall, dass der Bebauungsplan Nr. 9 der Antragsgegnerin in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald zum Az. 5 A 3537/04 für unwirksam erklärt und sie diesen erneut aufstellen wird.

28

Sie, die Antragstellerinnen, hielten zunächst daran fest, dass die Veränderungssperre wegen mangelnder Bestimmtheit des Planbereichs in der Beschlussvorlage der Stadtvertretung zum Aufstellungsbeschluss vom 08.12.1998 nicht eindeutig bestimmbar und die Veränderungssperre bereits deshalb nichtig sei. Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Veränderungssperre sei das Vorliegen eines wirksamen Aufstellungsbeschlusses, zu dem nicht nur dessen Bekanntmachung sondern auch die hinreichende Bestimmtheit gehöre. Zudem umfasse die Veränderungssperre Nr. 2 auch Flächen, die außerhalb des Plangebietes des Aufstellungsbeschlusses vom 15.12.1998 lägen.

29

Es fehle bei Erlass der Veränderungssperre auch an einem Sicherungsbedürfnis, so dass es sich um eine reine Verhinderungsplanung handele. Die Aufstellung des Bebauungsplanes habe allein dazu gedient, vom Sicherungsinstrument des § 15 BauGB Gebrauch machen zu können. Die Antragsgegnerin habe ein positives Nutzungskonzept nicht vorgelegt; sie habe zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses keinerlei Planvorstellungen über den künftigen Planinhalt gehabt. Hieran habe sich bis zum Erlass der Veränderungssperre am 26.10.1999 nichts geändert. Das Sicherungsbedürfnis könne auch nicht mit der angeblichen Planung der Antragsgegnerin zum Teilflächennutzungsplan begründet werden, weil §§ 14 ff BauGB nur für die Aufstellung von Bebauungsplänen gelten würden. Aus dem Inhalt des Aufstellungsbeschlusses ergebe sich, dass dieser nur der Ermöglichung der Zurückstellung der Bauanträge der Antragstellerin zu 2. gedient habe. Auch in der Beschlussvorlage für die Veränderungssperre werde angeführt, dass von diesem Planungssicherungsinstrument Gebrauch gemacht werde, weil vor Ablauf der Zurückstellungsfrist die Aufstellung des Teilflächennutzungsplanes nicht abgeschlossen sein werde. Die Antragstellerinnen hätten der Antragsgegnerin mehrmals die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes bei Übernahme sämtlicher Kosten angeboten, was diese abgelehnt habe. Die sich zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre Nr. 2 a abzeichnende Planung (Stand 30.06.2003) mit der Festsetzung der Grundfläche für die Windkraftanlagen mit 25 m x 12,5 m, die Festsetzung der Gesamthöhe der Anlagen von maximal 90 m und die Lage der Baufenster fast ausschließlich auf Flächen der Antragsgegnerin sei offensichtlich unwirksam, da hierdurch eine Errichtung von Windkraftanlagen praktisch ausgeschlossen sei.

30

Besondere Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB hätten vor dem erneuten Erlass der Veränderungssperre Nr. 2 a nicht vorgelegen. Die Antragsgegnerin habe nicht nachgewiesen, wodurch sich das vorliegende Planverfahren von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebe. Zunächst müsse auf den allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit (und nicht von dem der betreffenden Gemeinde) ausgegangen werden. Allein die Antragsgegnerin habe es zu vertreten, dass das Planverfahren nicht innerhalb von drei Jahren zu Ende geführt worden sei. Die Durchführung der Visualisierung, die Einleitung des Zielabweichungsverfahrens, der Beschluss zur Erweiterung des Plangebietes vom 22.05.2001 und die Planungsanzeige vom 02.07.2001 hätten allein der Verhinderung der Planung gedient. Es werde bestritten, dass die Ämterfusion und der Ausfall der Bauamtsleiterin die Kontinuität der Planung unmöglich gemacht habe, zumal die Überforderung von Dienstkräften der Verwaltung für die Begründung besonderer Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB grundsätzlich nicht ausreiche. Letztlich habe die Antragsgegnerin erst auf äußeren Druck des durch die Antragstellerin zu 2. beim StAUN Lübz eingeleiteten Genehmigungsverfahrens im März 2003 (und damit 3 1/2 Jahre nach Erlass der ersten Veränderungssperre) mit der Planung ernsthaft begonnen.

31

Die Antragstellerinnen beantragen,

32

festzustellen, dass die Veränderungssperre Nr. 2 a der Antragsgegnerin vom 24.03.2003 unwirksam war.

33

Die Antragsgegnerin beantragt,

34

den Antrag abzuweisen.

35

Sie hält den Aufstellungsbeschluss für hinreichend bestimmt, da insoweit nicht auf die Beschlussvorlage der Stadtvertretung sondern auf die Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses abzustellen sei. Zudem habe den Stadtvertretern bei der Beschlussfassung über die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 9 der in der Verfahrensakte befindliche Kartenauszug vorgelegen.

36

Es habe auch ein Sicherungsinteresse bestanden. Sie habe keine Negativplanung betrieben, da der Planung jedenfalls ein positives Nutzungskonzept (im Sinne hinreichend konkreter Planungsvorstellungen) zugrundegelegen habe. Bereits aus der Begründung der Beschlussvorlage für den Planaufstellungsbeschluss gehe hinreichend deutlich hervor, dass der Planaufstellungsbeschluss nicht ausschließlich der Sicherung der Flächennutzungsplanung sondern der Bauleitplanung insgesamt diene.

37

Sie, die Antragsgegnerin, habe in ihrem Antrag auf Zustimmung gem. § 17 Abs. 3 BauGB a.F. zum erneuten Erlass der Veränderungssperre Nr. 2 a vom 15.08.2003 auch die besonderen Umstände i.S.d. § 17 Abs. 2 BauGB dargelegt, die die Verlängerung zwingend erforderlich gemacht hätten. Mit Blick auf § 8 Abs. 2 BauGB, wonach Bebauungspläne grundsätzlich aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind, sei es ihr nicht vorzuwerfen, dass sie zunächst die Flächennutzungsplanung vorangetrieben hat. Die Beschlussfassung über die Antragstellung zum Zielabweichungsverfahrens sei gleichzeitig mit dem Beschluss zur Durchführung einer Visualisierung bereits am 14.09.1999 erfolgt. Die Beauftragung der Fachhochschule zur Durchführung der Visualisierung habe wegen der vorläufigen Haushaltsführung gem. § 51 KV M-V erst am 20.07.2000 erfolgen können. Aus dem Antrag auf Zustimmung gem. § 17 Abs. 3 BauGB zum erneuten Erlass der Veränderungssperre ergebe sich, dass bei ihr, der Antragsgegnerin, Unsicherheiten bezüglich der Rechtmäßigkeit der Ausweisung des Eignungsgebietes im Regionalen Raumordnungsprogramm bestanden hätten, so dass die Behauptung der Antragstellerinnen, die Visualisierung sei allein für das Zielabweichungsverfahren erfolgt, nicht zutreffe. Als deutlich geworden sei, dass ein Zielabweichungsverfahren nicht mehr stattfinden konnte, sei am 22.05.2001 der Geltungsbereich des Bebauungsplanes auf das gesamte Eignungsgebiet erweitert worden. Die Auftragserteilung für die Gutachten der C. habe wegen der Ämterfusion erst im Juli 2001 und des I.L.N. erst im Oktober 2001 erfolgen können. Der Auftrag für die Visualisierung durch die FH Neubrandenburg habe wegen ihrer vorläufigen Haushaltsführung erst nach Mai 2000, nämlich dann am 20.07.2000 erfolgen können. Trotz und während der Erkrankung der ehemaligen Bauamtsleiterin sei an dem Entwicklungskonzept gearbeitet worden, welches in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Bebauungsplan Nr. 9 gestanden habe. In dem veränderungssperrefreien Zeitraum zwischen Außer-Kraft-treten der (erweiterten) Veränderungssperre am 30.11.2002 und dem In-Kraft-treten der streitgegenständlichen Veränderungssperre am 21.10. bzw. 19.11.2003 sei der Genehmigungsantrag der Antragstellerinnen ausweislich des Ablehnungsbescheides des StAUN Lübz vom 13.11.2003 nicht entscheidungsreif gewesen.

38

Das StAUN Neubrandenburg wurde als Genehmigungsbehörde nach dem BImSchG gem. § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO zur Äußerung über die Genehmigungsfähigkeit des Antrages der Antragstellerinnen vor In-Kraft-Treten der streitgegenständlichen Veränderungssperre aufgefordert. Dieses teilte mit Schreiben vom 05.09.2007 mit, dass der Antrag wegen fehlender Unterlagen auch bis zum In-Kraft-Treten der Veränderungssperre nicht, mangels entsprechenden Antrages und mangels Zuständigkeit der Imissionsschutz-Genehmigungsbehörde auch nicht hinsichtlich einer einzelnen Windkraftanlagen genehmigungsfähig gewesen sei.

39

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtakten zu diesem Verfahren einschließlich der Protokolle über die mündlichen Verhandlungen am 18.07. und 19.09.2007, zum einstweiligen Rechtsschutzverfahren 3 M 77/03 sowie zum Verfahren vor dem Verwaltungsgerichts Greifswald - 5 A 3537/04 - mit dem dazu übersandten Verwaltungsvorgang und auf die von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

40

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist zulässig.

41

Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1. ergibt sich aus ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der Veränderungssperre, die der Antragstellerin zu 2. aus der Ablehnung der immissionschutzrechtlichen Genehmigung unter Berufung auf die streitgegenständliche Veränderungssperre.

42

Der Normenkontrollantrag ist wegen des Außer-Kraft-Tretens der streitgegenständlichen Veränderungssperre nach Eingang des Normenkontrollantrages und In-Kraft-Tretens des Bebauungsplanes am 25.01.2005 als Fortsetzungsfeststellungsantrag statthaft, entweder in entsprechender (BVerwG, B. v. 02.09.1983 - 4 N 1/83 -, BVerwGE 68, 12) oder unmittelbarer Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. § 113 Rn. 320).

43

Im Normenkontrollverfahren ist ein Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig, wenn der Normenkontrollantrag zulässig war, die angefochtene Rechtsvorschrift während des Verfahrens außer Kraft getreten ist und wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Norm hat. Ein derartiges Feststellungsinteresse kann in der Ankündigung eines Amtshaftungsprozesses begründet sein (vgl. BVerwG, B. v. 02.09.1983, a.a.O.; OVG Lüneburg, U. v. 05.12.2001 - 1 K 2682/98 -, BauR 2002, 594). Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass für eine Fortsetzungsfeststellungsklage, mit der die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Amtshandlung im Hinblick auf einen in Aussicht genommenen Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess begehrt wird, ein berechtigtes Interesse fehlt, wenn der Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung einer offensichtlichen Aussichtslosigkeit geht es nicht darum, dass die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft werden und somit der von den Zivilgerichten zu führende Prozess auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen würde. Vielmehr müssen an das Vorliegen der Offensichtlichkeit strenge Anforderungen gestellt werden. Die Prüfung eines berechtigten Interesses verlangt auch keine Schlüssigkeitsprüfung des beabsichtigten zivilrechtlichen Anspruchs im Hinblick auf alle anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale. Von offensichtlicher Aussichtslosigkeit kann nur gesprochen werden, wenn ohne eine ins einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadens- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (BVerwG, U. v. 28.08.1987 - 4 C 31.86 -, NJW 1988, 926 m.w.N. zur st. Rspr.).

44

Bei Anwendung dieses Maßstabes bestehen an den Erfolgsaussichten sowohl einer isolierten Entschädigungsklage der Antragstellerin zu 1. als auch einer Amtshaftungsklage der Antragstellerinnen zwar erhebliche Zweifel, ohne dass deswegen das Rechtsschutzinteresse entfällt.

45

Die Antragstellerin zu 1. kündigt eine Entschädigungsklage als Eigentümerin der Flurstücke X und Y der Flur Z der Gemarkung Penzlin wegen enteignungsgleichen Eingriffs mit der Begründung an, sie sei durch die rechtswidrige erneute Veränderungssperre unmittelbar an einer zulässigen Bebauung des Grundstücks und damit unmittelbar in ihrem Eigentumsrecht aus Art. 14 GG betroffen. Eine derartige Klage dürfte bereits deshalb offensichtlich aussichtslos sein, weil es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs für die Begründung eines Entschädigungsanspruchs aus Enteignung und enteignungsgleichem Eingriff der ernsthaften Bauwilligkeit des Eigentümers bedarf. Diese setzt voraus, dass der Betroffene (auch) rechtlich in der Lage sein muss, das Grundstück zu bebauen, d.h. eine Bebauung musste nach dem geltenden Baurecht zulässig sein (vgl. BGH, U. v. 21.12.1978 - III ZR 93/97 -).

46

Die fehlende Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens der Antragstellerinnen zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Dauer der Veränderungssperre ergibt sich aus dem fehlenden Nachweis der erforderlichen Abstandsflächen. Nach der Rechtsprechung des Senats unterliegen Windkraftanlagen dem Abstandsflächenrecht (B. v. 30.05.2000 - 3 M 128/99 -, NVwZ 2001, 454), hier also dem zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen § 6 der Landesbauordnung M-V i.d.F. der Bekanntmachung vom 06.05.1998 (GVOBl. M-V S. 647), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.03.2001 (GVOBl. M-V S. 60) - LBauO M-V a.F.-. Da das sog. Schmalseitenprivileg des § 6 Abs. 6 LBauO M-V a.F. für Windkraftanlagen nicht gilt (Senatsurteil vom 20.06.2006 - 3 L 91/00 -, NordÖR 2007, 78), ist gem. § 6 Abs. 5 LBauO M-V a.F. ein Abstand von 1 H einzuhalten, der gem. § 6 Abs. 2 LBauO M-V a.F. auf dem Grundstück liegen muss. Liegen die Abstände und Abstandsflächen nicht auf dem Grundstück, kann gem. § 7 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V a.F. gestattet werden, dass sie sich ganz oder teilweise auf andere Grundstücke erstrecken, wenn öffentlich-rechtlich gesichert ist, dass sie nicht überbaut und auf die diesen Grundstücken erforderlichen Abstandsflächen nicht angerechnet werden.

47

Bei Anwendung dieser Rechtslage fehlt es jedenfalls an öffentlich-rechtlich gesicherten Abstandsflächen für die geplante Windkraftanlage Nr. 2 auf den Flurstücken V und W der Flur Z der Gemarkung Penzlin und für die geplante Windkraftanlage Nr. 3 auf dem Flurstück U der Flur Z der Gemarkung Penzlin. Auch wenn das Eigentum oder ein vergleichbares Recht am Grundstück nicht Voraussetzung für die Genehmigung nach § 4 BImSchG ist und die privatrechtliche Rechtslage nur unter bestimmten Voraussetzungen erheblich ist, verfügen die Antragstellerinnen, hier insbesondere die Antragstellerin zu 1. - ungeachtet der von der Antragsgegnerin erhobenen Zweifel an der Wirksamkeit der Verpflichtungserklärungen insgesamt - zumindest für die genannten Flächen nicht über Nutzungsverträge mit schuldrechtlichen Verpflichtungserklärungen des Eigentümers zur Bewilligung von Baulasten, die zum Nachweis der Sicherung der Flächen der Genehmigungsbehörde vorliegen mussten (vgl. Senat, U. v. 20.06.2006 - a.a.O.). Befreiungstatbestände i.S.v. § 70 Abs. 3 LBauO M-V a.F. sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich; insbesondere führt die Einhaltung der Abstände nicht zu einer unbeabsichtigten Härte für die Antragstellerinnen. Diese können sich auch nicht auf eine Teilgenehmigungsfähigkeit einzelner Anlagen des Vorhabens (hier insbesondere der Windkraftanlage Nr. 5, die mit Abstandsflächen auf einem Grundstück liegt) berufen. Ein Teilgenehmigungsantrag nach § 8 BImSchG auf Errichtung einer einzigen oder bestimmter Windkraftanlagen innerhalb des insgesamt aus 6 Anlagen bestehenden Vorhabens wurde entgegen der ausdrücklichen Regelung in § 3 Nr. 2 der 9. BImSchV nicht - auch nicht hilfsweise - gestellt. Vielmehr wurde im Antrag vom 19.08.2002 unter Ziff. 1.2 "Antragsgegenstand" nur das Feld "Genehmigung für Neuanlage (§ 4 BImSchG)" und nicht das Feld "Teilgenehmigung (§ 8 BImSchG)" angekreuzt und es ergeben sich auch sonst keine Anhaltspunkte für einen Teilgenehmigungsantrag, geschweige denn bezüglich bestimmter Anlagenteile.

48

Allerdings kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht selbst dann dem Betroffenen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer - im dort entschiedenen Fall - Zurückstellungsverfügung nicht abgesprochen werden, wenn dieser eindeutig jegliche Ursächlichkeit für die Entstehung von Bauverzögerungsschäden fehlte. Das Zivilgericht könnte nämlich einen Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch mit der Begründung verneinen, es komme gar nicht darauf an, ob der Beklagte die Baugenehmigung wegen des zu geringen bauordnungsrechtlichen Grenzabstandes hätte versagen dürfen (BVerwG, U. v. 18.10.1985 - 4 C 21/80 -, NJW 1986, 1826). Um diese Folgerungsweise ausschließen zu können, sieht sich der Senat gehindert, das Feststellungsinteresse im Hinblick auf eine offensichtlich fehlenden Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens der Antragstellerinnen mangels Sicherung von Abstandsflächen zu verneinen.

49

Die von der Antragsgegnerin im Übrigen erhobenen Zweifel an der fehlenden Genehmigungsfähigkeit des Antrages der Antragstellerin zu 2. wegen Unvollständigkeit der Antragsunterlagen im Hinblick auf eine erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung - UVP - rechtfertigen jedenfalls nicht den Schluss, dass ohne eine ins einzelne gehende Prüfung offensichtlich ist, dass der behauptete Schadens- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann.

50

Das Vorhaben ist mit 6 Windkraftanlagen gem. § 3 c UVPG i.V.m. Ziff. 1.6.2 Spalte 2 der Anlage 1 einer Allgemeinen Prüfung des Einzelfalls zu unterziehen (sog. Screening). Die erforderlichen Unterlagen hierzu sind mit dem Antrag einzureichen (§ 10 Abs. 1 BImSchG, § 4 e der 9. BImSchV). Inhaltlich ist zu prüfen, ob das Vorhaben nach den in Anl. 2 UVPG genannten Kriterien nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund einer überschlägigen Prüfung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen (i.S.d. Ziff. 0.3 UVPVwV) haben kann. Mit dem Antrag wurde eine allgemeine Einzelfalluntersuchung der Dipl. Ing. R. vom 21.05.2002 mit dem Ergebnis vorgelegt, dass keine erheblichen Auswirkungen zu befürchten sind. Nach einem internen Vermerk des StAUN Lübz vom 06.02.2003 wurden dort bereits nach einer überschlägigen Prüfung Defizite bei der Grundlagenermittlung und der Bewertung der Schutzgüter insbesondere hinsichtlich der Betroffenheit des Landschaftsbildes und der Avifauna festgestellt, nach der man zu dem Schluss kommen könnte, dass die Einzelfallprüfung den Anforderungen des § 3 c BImSchG nicht genügt und damit unvollständig ist. Zu berücksichtigen ist aber, dass die Antragstellerin zu 2. mit Schreiben vom 24.03.2003 einen Antrag auf Feststellung der UVP-Pflichtigkeit gestellt hat, über den nach § 3a Satz 1 UVPG unverzüglich zu entscheiden war. Dies wurde offensichtlich wegen der ebenfalls am 24.03.2003 erneut beschlossenen Veränderungssperre, die dann in der Folge dem Genehmigungsantrag allein entgegengehalten wurde, nicht weiter verfolgt. Ausgehend vom Standpunkt der Antragstellerin zu 2., dass erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen durch das Vorhaben nicht eintreten, habe sie alles Erforderliche zur Herstellung der Genehmigungsfähigkeit hinsichtlich der UVP-Pflichtigkeit getan und es habe nie eine Aufforderung zur Vervollständigung der Unterlagen gegeben. Auch wenn das StAUN Neubrandenburg als nunmehr zuständige Genehmigungsbehörde in seiner Stellungnahme vom 05.09.2007 darauf hinweist, dass die Antragstellerin zu 2. am 26.02.2003 (gemeint offenbar Termin am 03.02.2003) zu einem Zeitpunkt, als keine Veränderungssperre galt, aufgefordert worden sei, die Unterlagen zu vervollständigen, der Antrag sonst nach § 20 Abs. 2 der 9. BImSchV abzulehnen gewesen sei, ist aufgrund der erhobenen Einwände ohne eine ins einzelne gehende Prüfung nicht erkennbar, dass der behauptete Schadens- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann.

II.

51

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die streitgegenständliche erneute Veränderungssperre erweist sich als ungültig, so dass deren Unwirksamkeit festzustellen war (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Voraussetzungen für den Erlass einer erneuten Veränderungssperre nach § 17 BauGB (1.) lagen nicht vor. Zwar hat die Antragsgegnerin einen hinreichend bestimmten Aufstellungsbeschluss gefasst (2.). Es läßt sich auch ein inhaltlich hinreichend bestimmtes Maß an Planung erkennen (3.) und der Erlass der Veränderungssperre diente erkennbar auch der Sicherung der Planung (4.). Allerdings lagen besondere Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB, die die Dauer Planung und die zu deren Sicherung erlassene erneute Veränderungssperre rechtfertigen würden, nicht vor (5.).

52

1. Ist ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst, kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen (§ 14 Abs. 1 BauGB). Die Veränderungssperre tritt nach zwei Jahren außer Kraft (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Die Gemeinde kann die Frist um ein Jahr, wenn besondere Umstände es erfordern, bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern (§ 17 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BauGB). Eine außer Kraft getretene Veränderungssperre kann die Gemeinde ganz oder teilweise erneut beschließen, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass fortbestehen (§ 17 Abs. 3 BauGB). In jedem Fall tritt die Veränderungssperre außer Kraft, sobald und soweit die Bauleitplanung rechtsverbindlich abgeschlossen ist (§ 17 Abs. 5 BauGB). Durch den Abschluss der zu sichernden Planung erledigt sich die Sicherungsfunktion der Veränderungssperre. Maßgebend für den Zeitpunkt des Abschlusses der Bauleitplanung ist die Bekanntmachung des Bebauungsplans (BVerwG, B. v. 29.03.2007 - 4 BN 11/07 -, RdL 2007, 151 m.w.N. zur Rspr.).

53

2. Erste Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist zunächst gem. § 14 Abs. 1 BauGB ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplanes, der vorliegend unter dem 15.12.1998 gefasst und in der Folge bekannt gemacht wurde. Dieser ist hinsichtlich des Plangebietes entgegen der von den Antragstellerinnen geäußerten Bedenken auch hinreichend bestimmt. Der von ihnen vorgetragene Einwand, die Veränderungssperre Nr. 2 umfasse Flächen, die von dem Aufstellungsbeschluss nicht erfasst gewesen seien, verkennt, dass es sich bei der Veränderungssperre Nr. 2 a vom 22.05.2001 um die "Neufassung" (so die Bezeichnung im Beschluss), also die erstmalige Veränderungssperre für das erweiterte Plangebiet handelt, die zulässigerweise mit dem Beschluss zur Erweiterung des Plangebietes ergehen konnte (vgl. BVerwG, B. v. 09.02.1989 - 4 B 236.88 -, NVwZ 1989,661). Auch wenn das von der Veränderungssperre betroffene Gebiet nicht über den Planbereich des Bebauungsplanentwurfs gemäß dem Aufstellungsbeschluss hinausgehen darf (vgl. Reidt in: Gelzer/Bracher/Reidt, Planungsrecht, 7. Aufl, Rn. 2309 m.w.N. zur Rspr. unter Fn 3.), trifft dies auf die neue Veränderungssperre jedenfalls nicht zu, da sich die Gebiete offensichtlich decken.

54

3. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (stRspr, z.B. BVerwG, U. v. 10.09.1976 - 4 C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 <128>; B. v. 27.07.1990 - 4 B 156.89 -, ZfBR 1990, 302; B. v. 25.11.2003 - 4 BN 60.03 -). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, U. v. 10.09.1976 - 4 C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 <128>; B. v. 05.02.1990 - 4 B 191.89 -, ZfBR 1990, 206). Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (vgl. zum Vorstehenden insg.: BVerwG, U. v. 19.02.2004 - 4 CN 13.03 -, NVwZ 2004, 464). Auch wenn der Aufstellungsbeschluss nicht bereits die Grundzüge der zukünftigen Planung erkennen lassen muss, so muss, wenn er als Grundlage für den Erlass einer Veränderungssperre dienen soll, der künftige Planinhalt bereits in einem Mindestmaß konkretisierbar sein (Reidt, a.a.O., Rn. 2297). Zu berücksichtigen ist ferner auch, dass die Anforderungen an die Konkretisierung der städtebaulichen Ziele der Bauleitplanung mit der zeitlichen Dauer der Veränderungssperre steigen. Je länger das Bauleitplanverfahren andauert, desto konkreter müssen die städtebaulichen Ziele deutlich werden. Zu Beginn des Verfahrens reicht eine geringere Konkretisierung der Planungsziele aus (vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 3. Aufl. Rn. 1539 m.w.N. zur Rspr.).

55

Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich aus der Begründung der Beschlussvorlage vom 08.12.1998 zunächst nur, dass der Bebauungsplan für erforderlich gehalten wird, weil sich die Aufstellung des Teilflächennutzungsplanes bis zum 31.12.1998 nicht verwirklichen lasse und dieser "rechtskräftig" werden solle. Die Veränderungssperre ist indes kein Sicherungsinstrument der Flächennutzungsplanung. Allerdings ergibt sich bereits aus dem Titel des Bebauungsplanes "Windenergieanlagen ...", dass es um die beabsichtigte Planung eines entsprechenden Gebietes geht. Auch die Bezeichnung "SO Windkraftanlagen" in dem beschlussgegenständlichen Kartenauszug deutet auf den Baugebietstyp nach § 11 Abs. 2 BauNVO hin. Dies reicht bei Anwendung der o.g. Grundsätze zur Konkretisierung der Planungsziele in diesem Verfahrensstadium aus. Dabei ist es unschädlich, dass sich die Bauleitplanung bei der Neufassung der Veränderungssperre Nr. 2 a am 22.05.2001 gegenüber dem Aufstellungsbeschluss - bis auf die Erweiterung des Plangebietes durch Beschluss vom gleichen Tage - nicht nennenswert weiterentwickelt hat. Denn die ausschließliche Nutzung mit einem SO Windkraft ohne eine andere Nutzungsart ist deshalb hinreichend konkret, weil andere Nutzungen eben nicht vorgesehen sind (vgl. hierzu Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl., § 14 Rn. 9). Es bleibt - neben möglichen Ausgleichsmaßnahmen etc. - bezüglich der konkreten (Windkraft-)Nutzung im Wesentlichen allein noch die Festsetzung der Standorte und der Höhen der Windkraftanlagen.

56

4. Als weitere Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ergibt sich aus § 14 Abs. 1 BauGB, dass diese zur Sicherung der Planung erforderlich sein muss. Die Sicherung der Planung setzt zunächst eine erkennbare Planung im Sinne des o.a. Mindestgehalts an positiven Vorstellungen über den Inhalt der Bauleitplanung voraus, die nach obigen Ausführungen vorliegt. Zu berücksichtigen ist aber auch, dass eine Veränderungssperre, die der Gemeinde erst die Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts geben soll, mangels eines beachtlichen Sicherungsbedürfnisses unwirksam sein kann (BVerwG, U. v. 19.02.2004 - 4 CN 16.03 -, NVwZ 2004, 858). Zwar hat die Antragsgegnerin die Veränderungssperre nicht ausdrücklich mit dieser Begründung erlassen. Der Ablauf spricht dafür, dass sie einen erheblichen Zeitraum zur Entwicklung (von Ansätzen) eines positiven Plankonzepts brauchte. Unmittelbar bevor es zum Erlass der ersten Veränderungssperre Nr. 2 am 26.10.1999 kam, hat der zeitweilige Ausschuss für Windkraft in seiner ersten Zusammenkunft am 05.10.1999 beschlossen, dass erst weitergehende Betrachtungen angestellt und avifaunistische Untersuchungen und eine Visualisierung durchgeführt werden müssen. Letztere sollte nach dem eigenen Vortrag der Antragsgegnerin dazu dienen, sich ein Bild über die Auswirkungen von verschiedenen Anlagenhöhen und deren Anzahl zu machen. Genau dies ist aber eine Frage der konkreten Festsetzungen. Derartige Festsetzungen können aber einem späteren Planungsstadium vorbehalten bleiben und lassen die Planungsabsicht nicht unbestimmt erscheinen.

57

5. Die Antragsgegnerin konnte sich beim erneuten Erlass der Veränderungssperre aber nicht auf besondere Umstände berufen.

58

Besondere Umstände im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt. Bei dieser Ungewöhnlichkeit kann es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Verfahrensablaufs handeln (a.). Notwendig ist weiterhin, dass gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles ursächlich dafür ist, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert (b.). Hinzu kommen muss außerdem, dass die jeweilige Gemeinde die die Verzögerung verursachenden Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im Allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf deren Fehlverhalten zurückzuführen sind (c.). Das Erfordernis, dass besondere Umstände vorliegen müssen, setzt mit dem Ablauf des dritten Sperrjahres ein und steigert sich im Maß des Zeitablaufs (vgl. BVerwG, U. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 - = NJW 1977, 400; VGH Mannheim., U. v. 10.11.1994 - 8 S 2252/94 -, UPR 1995, 278; U. v. 03.03.2005 - 3 S 1998/04 -, BauR 2005, 1895).

59

a. Bei Anwendung dieser Grundsätze vermag der Senat schon nicht zu erkennen, dass sich die vorliegende Planung, wie sie sich zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses am 15.12.1998 dargestellt und sich letztlich in dem am 09.11.2004 beschlossenen Bebauungsplan Nr. 9 realisiert hat, von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt und den Erlass einer Veränderungssperre über den vom Gesetzgeber in § 17 Abs. 1 BauGB genannten Zeitraum von drei Jahren hinaus rechtfertigt.

60

Zunächst ist der Hinweis der Antragsgegnerin auf das Fehlen eines Flächennutzungsplanes zur Begründung der Komplexität des vorliegenden Verfahrens nicht geeignet, da der Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 3 BauGB in einem Parallelverfahren und unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 4 BauGB auch ein vorzeitiger Bebauungsplan aufgestellt werden kann. Dieser gesetzlich geregelte Fall kann die Ungewöhnlichkeit eines Planverfahrens ohne weitere Umstände nicht begründen.

61

Die von der Antragsgegnerin weiter angeführten Planungen an einem Stadtentwicklungskonzept (quasi als Vorstufe einer erforderlichen Flächennutzungsplanung) kann als informelle Planung zwar einen grundsätzlich anerkennenswerten Belang darstellen. Diese ist im vorliegenden Fall allerdings nicht zur Begründung besonderer Umstände für den erneuten Erlass einer Veränderungsperre im Bauleitplanverfahren geeignet. Die Überplanung eines Windenergieeignungsraumes der vorliegenden Größe ist für die Stadtentwicklungsplanung einer Gemeinde von der Größe der Antragsgegnerin nicht ungewöhnlich, zumal gerade die Ausweisung im Raumordnungsprogramm und die darin festgelegten Ziele Vorgaben enthalten und wesentliche abwägungsrelevante Aspekte der in aller Regel im Außenbereich belegenen Flächen berücksichtigen. Hinzu kommt, dass das Stadtentwicklungskonzept auch aus der ursprünglichen Sicht der Antragsgegnerin keinen Zusammenhang mit der Überplanung des Eignungsraumes Windkraft hatte. Erst im September 2001, also nahezu drei Jahren nach dem Aufstellungsbeschluss vom Dezember 1998 erweiterte die Antragsgegnerin das Plangebiet für das Stadtentwicklungskonzept auf den Eignungsraum.

62

Schließlich vermag auch weder die von der Antragsgegnerin angeführte Notwendigkeit weiterer Untersuchungen noch die Einleitung eines Zielabweichungsverfahrens eine besondere, von der üblichen Planungstätigkeit einer Gemeinde von der Größe der Antragsgegnerin abweichende Komplexität der vorliegenden Bauleitplanung begründen. Sowohl die von der Antragsgegnerin für erforderlich gehaltenen avifaunistischen Untersuchungen wie auch eine Visualisierung sind nach den Erfahrungen des Senats bei der Überplanung von Windenergieeignungsräumen der vorliegenden Art keine außergewöhnlichen Planungstätigkeiten. Auch gehen die Einwendungen im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nicht über das gewöhnliche Maß hinaus. Die Einleitung eines Zielabweichungsverfahrens hat sich nach den Darlegungen des seinerzeitigen Ministeriums für Arbeit und Bau schon nicht als das richtige Rechtsinstrument erwiesen; im Übrigen lagen die Voraussetzungen auch nicht vor.

63

b. Selbst wenn man die Komplexität der Bauleitplanung für das Eignungsgebiet unterstellt, würde es an der dann erforderlichen Kausalität zwischen Komplexität und zeitlicher Verzögerung im Planaufstellungsverfahren fehlen. Die Antragsgegnerin meint hierzu, die Komplexität würde die Kausalität insoweit indizieren, als insbesondere die sich überlappende Planung bei einer Gesamtschau besondere Umstände i.S.v § 17 Abs. 2 BauGB begründen würde.

64

Umfangreiche Untersuchungen können zwar ein Grund dafür sein, dass ein Bebauungsplanverfahren nicht in dem vom Gesetzgeber als ausreichend angesehenen Zeitraum von drei Jahren abgeschlossen werden kann (OVG Münster, U. v. 02.03.2001 - 7 A 2983/98 -, BauR 2001, 1388). Besondere Umstände, die die Verlängerung einer erneuten Veränderungssperre über die Sperrzeit von drei Jahren hinaus rechtfertigen können, sind dann nicht gegeben, wenn das Bebauungsplanverfahren lediglich wegen Entscheidungsschwäche des Satzungsgebers nicht rechtzeitig abgeschlossen werden kann (OVG Lüneburg, U. v. 05.12.2001 - 1 K 2682/98 -, BauR 2002, 594).

65

Die Antragsgegnerin hat keine hinreichenden Gründe dafür vorgetragen, dass verlässliche Entscheidungsgrundlagen für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Bebauungsplangebietes mit dem Stadtentwicklungskonzept nicht bereits bis zum Ablauf des dritten Sperrjahres hätten beschafft werden können. Insbesondere ist nicht dargelegt, wieso die Antragsgegnerin ihre Planungen für den Windenergieeignungsraum nicht auch ohne Zuwarten auf das Ergebnis des Stadtentwicklungskonzepts hätte abschließen können. Die Planung eines "Ufernutzungskonzeptes" wurde erst im Juli 2000 begonnen und konnte damit nicht kausal für den Dezember 1998 zur Aufstellung beschlossenen Bebauungsplanes sein. Des weiteren hat sich die Planung des Ufernutzungskonzeptes (wie der Name besagt) zunächst nur auf das östliche Ufer des im Gemeindegebiet belegenen Großen Stadtsees bezogen und den ausgewiesenen Windenergieeignungsraum wie auch das gesamte westliche Gemeindegebiet nicht betroffen. Die Ausweitung des Plangebietes für das Stadtentwicklungskonzept erfolgte dann im Juli 2001 vor dem Hintergrund, dass u.a. Ausweisungen für den Wohnbedarf erfolgen sollten. Zu diesem Zeitpunkt waren bereits nahezu drei Jahre seit dem Aufstellungsbeschluss vergangen. Diese Vorgehensweise war Ausdruck der Entscheidungsschwäche der Antragsgegnerin.

66

Bereits mit Schreiben vom 28.08.2001 hatte das Amt für Raumordnung und Landesplanung Mecklenburgische Seenplatte im Bebauungsplanaufstellungsverfahren zur Ausweisung eines Mischgebietes im Eignungsgebiet darauf hingewiesen, dass die Ausweisung einer Wohnnutzung nicht nachvollziehbar sei und die Ausweisung eines Gewerbegebietes nicht als Begründung für eine Zurückstellung der Errichtung von Windenergieanlagen im gesamten Eignungsgebiet herangezogen werden könne. Nach der Auslegung der Stadtentwicklungsplanung Stand November 2001 mit einer Gewerbeentwicklungsfläche im hier streitgegenständlichen Bebauungsplangebiet hatte der Landrat des Landkreises Müritz in einer Stellungnahme vom 18.03.2002 auf die Ausweisung des Windenergieeignungsraumes und das hierzu begonnene Bauplanverfahren unter dem Gesichtspunkt des Entwicklungsgebotes hingewiesen. Zur ausgewiesenen Gewerbeentwicklungsfläche wurden grundsätzliche Vorbehalte vorgetragen. Bis September 2002 wurde eine Reduzierung der Gewerbegebietsflächen in die Planung eingearbeitet und am 18.10.2002 von der Stadtvertretung beschlossen. Stand damit bereits zu diesem Zeitpunkt fest, dass sich die Stadtentwicklungsplanung nicht (mehr) auf das Bauplangebiet erstreckt, kann diese Planung nicht zur Begründung der Komplexität der Planungen für die im März 2003 erneut beschlossene Veränderungssperre herangezogen werden.

67

Die vom Amt für Raumordnung wie auch die vom Landkreis angeführten grundsätzlichen Vorbehalte gegen die (zeitweise) im Eignungsraum vorgesehenen Mischgebiets- bzw. Gewerbeentwicklungsfläche lassen die Einbeziehung des Bebauungsplangebietes mit einer teilweisen gewerblichen und Wohnnutzung in das Stadtentwicklungskonzept möglicherweise sogar als willkürlich erscheinen. Insoweit darf nämlich nicht außer Acht gelassen werden, dass sowohl die Eignungsgebietsausweisung als auch der Vorbescheidsantrag der Antragstellerin zu 2. aus 1998 und damit aus einer Zeit weit vor der Stadtentwicklungsplanung stammen, so dass sie bei der Stadtentwicklungsplanung entsprechend hätten berücksichtigt werden müssen.

68

c. Unterstellt man letztlich auch die Kausalität der Komplexität der Planung für die zeitliche Verzögerung, so hätte die Antragsgegnerin die die Verzögerung verursachenden Ungewöhnlichkeiten jedenfalls zu vertreten.

69

Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf diese zurückzuführen sind (vgl. u.a. Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB, BauNVO, 5. Aufl. § 17 R.22). Nicht als besonderer Grund anerkannt ist etwa die Überforderung der mit der Planung beschäftigten Dienstkräfte (vgl. u.a. Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. § 17 Rn. 4, Rieger in Schrödter, BauGB, 7. Aufl. Rn. 9). Dies ist eine widerlegbare Regel, da Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, nicht immer auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind. Einer Gemeinde kann nicht der Vorwurf eines Fehlverhaltens gemacht werden, wenn sie darlegen kann, dass sie sich im jeweiligen Zeitpunkt objektiv vernünftig verhalten hat (vgl. Bielenberg/Stock in Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, Stand 01.05.2007, § 17 Rn. 37 unter Hinweis auf BVerwG, U. v. 10.09.1976 - 4 C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 <138 f>). Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden.

70

Bei der als wesentlichem Verzögerungsgrund angeführten Stadtentwicklungsplanung ist bereits nicht ersichtlich, weshalb die (teilweise) Einbeziehung des aus der Festsetzung eines Windenergieeignungsraumes resultierenden Bauplangebietes SO-Windkraft als Mischgebiet- bzw. Gewerbeentwicklungsfläche (mit Wohnnutzung) in das Stadtentwicklungskonzept vor dem Hintergrund der im Schreiben des Amtes für Raumordnung vom 28.08.2001 geäußerten grundsätzlichen Bedenken von der Antragsgegnerin überhaupt in Betracht gezogen werden konnte. Zu vertreten hat es die Antragsgegnerin dann jedenfalls, wenn derartige Planungen wegen mangelnder Berücksichtigung der offensichtlich entgegenstehenden Wechselwirkungen beider Gebietstypen zu einer Verzögerung der Bauleitplanung führen. Sind danach besondere, die über die Dauer von drei Jahren hinausgehende Verzögerung des Bebauungsplanverfahrens rechtfertigende Umstände i.S.v. § 17 Abs. 2 BauGB durch die Planungen der Antragsgegnerin zum Stadtentwicklungskonzept bereits nicht gerechtfertigt, kommt es auf die von der Antragsgegnerin weiter angeführten, zeitlich danach liegenden Gründe entscheidungserheblich nicht mehr an. Zudem hat die Antragsgegnerin selbst diese Gründe nur als Nebenursachen angeführt hat, die (nur) im Wege einer Gesamtschau die zeitlichen Verzögerungen rechtfertigen sollen.

71

Nach alledem brauchte der Senat der Frage der Erheblichkeit der Ämterfusion und eines Personalausfalls bei der Antragsgegnerin und den diesbezüglichen hilfsweisen Beweisanträgen der Antragstellerinnen nicht weiter nachzugehen.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

73

Gründe für die Zulassung der Revision gem. § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.