Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-22, Aktenzeichen 13 K 4113/06
ECLI:DE:VGK:2007:1122.13K4113.06.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministe-
riums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt
seiner Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 verpflichtet, den Klägern Ak-
teneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum
Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhal-
tungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" durch Übersendung der Originalun-
terlagen an die Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu gewähren.

Die Kosten des Verfahrens werden der Beklagten auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizu-
treibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kläger vor der Vollstre-
ckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Europäische Kommission betrieb gegen die Beklagte das Vertragsverlet-
zungsverfahren Nr. 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an
der Elbe, Sachsen Anhalt." Darin wurde gegen die Beklagte zum einen der Vorwurf
erhoben, dass sie nicht die erforderlichen Schutzmaßnahmen für das vorgeschlage-
ne Gebiet von besonderer gemeinschaftlicher Bedeutung „Dessau-Wörlitzer-Elbauen
(DE-4149-304(vGGB))" ergriffen habe. Zum anderen ging es um den Vorwurf, dass
die Beklagte für das besondere Schutzgebiet „Mittlere Elbe einschließlich Steckby-
Lödderitzer Forst (DE 4139-401(BSG))" keine Verträglichkeitsprüfung nach der FFH-
Richtlinie vorgenommen habe.

3

Im Zusammenhang mit der Erarbeitung der Stellungnahme der Bundesregierung
zu diesem Vertragsverletzungsverfahren gab das Bundesamt für Naturschutz auf
Veranlassung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicher-
heit (BMU) eine Stellungnahme ab. Einen Antrag der Kläger auf Akteneinsicht in die
gesamten Stellungnahmen lehnte das Bundesamt für Naturschutz mit - bestandskräf-
tigem - Bescheid vom 13. April 2006 als unberechtigt ab.

4

Unter dem 17. Mai 2006 beantragten die Kläger nunmehr beim BMU „Aktenein-
sicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Ver-
tragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 ‚Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaß-
nahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt' durch Übersendung der Originalunterlagen,
hilfsweise von Kopien derselben," an die Kanzleiadresse ihrer Prozessbevollmächtig-
ten. Diesen Antrag lehnte das BMU mit „Entscheidung" vom 6. Juni 2006 ab, weil das
Informationsbegehren unberechtigt sei. Bei den Stellungnahmen des Bundesamtes
für Naturschutz handele es sich um interne Mitteilungen, die das Bundesamt für den
BMU erarbeitet habe. Ihr Bekanntwerden hätte nachteilige Auswirkungen auf die Ver-
traulichkeit der Beratungen der Behörden sowie auf die Effektivität der Verwaltungs-
arbeit und der internen Arbeitsabläufe.

5

Dagegen legten die Kläger am 7. Juli 2006 Widerspruch ein, zu dessen Begrün-
dung sie im wesentlichen geltend machten, dass für die Ablehnung ihres Umweltin-
formationsbegehrens keine Ablehnungsgründe ersichtlich seien. Die Einsichtnahme
in bereits vorhandene Gutachten und Stellungnahmen könne nicht abgelehnt wer-
den; im übrigen seien die Beratungen bereits abgeschlossen, so dass die behördli-
che Entscheidungsfindung nicht mehr geschützt werden müsse. Bei den Stellung-
nahmen handele es sich auch nicht um interne Mitteilungen, da darunter nur kurze
Notizen oder Aktenvermerke innerhalb einer Behörde fielen, nicht aber ausführliche
gutachterliche Stellungnahmen zwischen verschiedenen Behörden. Jedenfalls aber
überwiege das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe der Gutachten.

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Mit getrennten Widerspruchsbescheiden vom 10. August 2006, die am 16.
August 2006 zugestellt wurden, wies das BMU die Widersprüche im wesentlichen
unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheides
zurück.

7

Am 12. September 2006 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung
sie ihre Gründe aus dem Widerspruchsverfahren wiederholen und vertiefen. Es
greife schon kein Ablehnungsgrund ein, jedenfalls aber überwiege das öffentliche
Interesse. Die Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz seien nicht
bekannt, auch der Kommission seien sie nicht vorgelegt worden. Wenn das
Bundesamt für Naturschutz in seinen Stellungnahmen die Auffassung der
Kommission stütze, könne die Bundesregierung ihre Argumentation im
Vertragsverletzungsverfahren gegebenenfalls nicht mehr aufrechterhalten.

8

Die Kläger beantragen,

9

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner
Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 zu verpflichten,
ihnen Akteneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des
Bundesamtes für Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren
2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen
an der Elbe, Sachsen-Anhalt", durch Übersendung der
Originalunterlagen, hilfsweise von Kopien derselben, an die
Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu gewähren.

10

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Gründe der angegriffenen
Bescheide. Die Stellungnahmen müssten als Teil des Beratungsprozesses
vertraulich behandelt werden. Ausgehend von dem Zweck des Ablehnungsgrundes
der Vertraulichkeit der Beratungen, die unbefangene interne Meinungsbildung zu
schützen und dadurch eine effektive, funktionsfähige und neutrale
Entscheidungsfindung zu sichern, müsse die Willensbildung sowohl innerhalb einer
Behörde als auch zwischen verschiedenen Behörden geschützt werden. Der
Entscheidungsprozess sei noch nicht abgeschlossen. Aber auch nach dem
Abschluss der Entscheidung müsse die Information nicht gegeben werden, da der
Schutzzweck der Unbefangenheit der internen Meinungsbildung auch dann tangiert
sei, wenn die Beteiligten mit einer späteren Veröffentlichung rechnen müssten.

12

Es greife zudem der Ablehnungsgrund des Schutzes interner Mitteilungen ein.
Bei den Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz handele es sich um
solche Mitteilungen, die trotz der Beteiligung zweier Behörden auch interner Natur
seien, da der Ablehnungsgrund auch für den Austausch zwischen zwei Behörden
gelte, insbesondere im Verhältnis zwischen vorgesetzter und nachgeordneter
Behörde. Der Schutzzweck der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe und
des Zusammenwirkens von Behörden gelte gerade auch im Verhältnis zu
nachgeordneten Behörden. Ein überwiegendes öffentliches Interesse sei schon
deswegen nicht anzuerkennen, weil die Kläger umfassende Informationen über die
Stellungnahme der Bundesregierung im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens
erhalten hätten; davon seien nur die Stellungnahmen des Bundesamtes für
Naturschutz ausgenommen gewesen.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Streitakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des BMU.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die von den beiden Klägern erhobene Verpflichtungsklage,

16

vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 18. Oktober 2005 - 7 C 5.04 - Umwelt- und
Planungsrecht (UPR) 2006, S. 195, 196;
Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein
(OVG S-H), Urteil vom 15. September 1998 - 4 L 139/98 -,
Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1999, S. 250, 251 =
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999, S.
670, 671,

17

ist zulässig und begründet.

18

Der als „Entscheidung" bezeichnete und an beide Kläger gerichtete Bescheid des
BMU vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner beiden Widerspruchsbescheide vom 10.
August 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO).

19

Die Kläger haben gegen die Beklagte einen Anspruch auf Einsicht in die
Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum
Vertragsverletzungsverfahren 2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhal-
tungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt". Dieser Anspruch ergibt sich aus § 3
Abs. 1 Satz 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) vom 22. Dezember 2004
(BGBl. I S. 3704), das hier wegen des Zeitpunktes der Geltendmachung des
Informationsbegehrens nach dem Inkrafttreten des Gesetzes am 14. Februar 2005
anwendbar ist. Nach dieser Vorschrift hat jede Person nach Maßgabe dieses Ge-
setzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informati-
onspflichtige Stelle verfügt. Bei den gutachtlichen Stellungnahmen des Bundesamtes
für Naturschutz handelt es sich als Zusammenstellung von Daten über den Zustand
von Umweltbestandteilen i.S. von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG bzw. als Berichte über die
Umsetzung des Umweltrechts gem. § 2 Abs. 3 Nr. 4 UIG um Umweltinformationen,
was zwischen den Beteiligten auch nicht streitig ist. Da diese bei der obersten
Bundesbehörde BMU als gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG informationspflichtige
Stelle vorhanden sind, können die Kläger als juristische (Kläger zu 1) bzw. als
natürliche (Kläger zu 2) Person Zugang zu diesen Umweltinformationen
verlangen.

20

Diesem Anspruch stehen - worüber die Beteiligten allein streiten - auch keine
Ablehnungsgründe entgegen. Die Beklagte kann sich mit Erfolg weder auf die
Vertraulichkeit der Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG noch auf den Schutz
interner Mitteilungen nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG berufen. Die Voraussetzungen dieser
Ablehnungsgründe liegen ersichtlich nicht vor.

21

Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist der Antrag auf Zugang zu
Umweltinformationen abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Informationen
nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von
informationspflichtigen Stellen hätte, es sei denn, das öffentliche Interesse an der
Bekanntgabe überwiege. Ursprünglich mag es ein solches Beratungsverhältnis auch
zwischen dem BMU als vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem Bundesamt
für Naturschutz als nachgeordneter Behörde gegeben haben, dessen Gegenstand
die Beratung des BMU durch das Bundesamt für Naturschutz im Rahmen des
eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens war,

22

zum Begriff der Beratung als Betätigung der
staatlichen Willensbildung vgl. OVG Schleswig, a.a.O. S.
671.

23

Dennoch greift dieser Ablehnungsgrund vorliegend nicht (mehr) ein, weil diese
Beratung inzwischen abgeschlossen ist. Wie das Oberverwaltungsgericht Schleswig
in der bereits angeführten ausführlich begründeten Entscheidung im einzelnen
dargelegt hat, ist der unbestimmte Rechtsbegriff der „Beratung" „bei semantischer,
historischer, systematischer und teleologischer Auslegung (...) bezogen auf seinen
Schutzumfang dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und
Abwägungsvorgänge, d.h. der Beratungsprozess (-verlauf) selbst, nicht aber die den
Beratungen zugrundeliegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen, über
die beraten wird (Beratungsgegenstände - z.B. die zur Entscheidung führenden
Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (z.B. Gutachten, die die
tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen), erfasst
sind,"

24

OVG S-H, a.a.O. S. 671 f. m.w.Nachw.; ebenso
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04
- UPR 2007, S. 39, 40 = Nordrhein-Westfälische
Verwaltungsblätter 2007, S. 184, 186, und Beschluss vom
30. November 2006 - 13a D 114/06 -, juris.

25

Denn insbesondere der Schutzzweck der als Ausnahmevorschrift eng
auszulegenden Bestimmung erfordert nicht die Erstreckung des Ablehnungsgrundes
auf einen Zeitpunkt nach dem Abschluss der Beratungen. Der Ablehnungsgrund des
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG dient ersichtlich dem Interesse an der Effektivität und
Unabhängigkeit der Verwaltung und soll eine unbefangene Meinungsbildung und
einen freien Meinungsaustausch innerhalb und zwischen Behörden ermöglichen und
so eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung der Behörde
sicherstellen,

26

vgl. nochmals OVG S-H, a.a.O. S. 673.

27

Der Auffassung der Beklagten, dass die Informationen auch nach dem Abschluss
der Entscheidung nicht gegeben werden müssten, weil der Schutzzweck der
Unbefangenheit der internen Meinungsbildung auch dann tangiert sei, wenn die
Beteiligten mit einer späteren Veröffentlichung rechnen müssten, kann nicht gefolgt
werden. Dann wären weiteste Teile der Ergebnisse behördlichen Zusammenwirkens
vom Umweltinformationsanspruch ausgenommen, was dem Grundsatz des § 3 Abs.
1 UIG und insbesondere auch der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Par-
laments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu
Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates
zuwiderliefe. Der Schutzbereich der Vorschrift würde so nahezu grenzenlos
ausgeweitet. Wenn endgültige Beratungsergebnisse vorliegen, der
Beratungsprozess mithin abgeschlossen ist, ist ein Schutzgrund nicht mehr
ersichtlich. Behörden arbeiten regelmäßig nicht unter dem Schutz der Vertraulichkeit
sondern im Licht der Öffentlichkeit.

28

Des dargestellten Schutzes bedarf vorliegend weder das beratene BMU noch
das beratende Bundesamt für Naturschutz, nachdem die Beratung abgeschlossen
ist. Dabei mag vorliegend dahingestellt bleiben, ob diese Beratung schon mit der
Erstattung der Gutachten durch das Bundesamt an das BMU oder mit der Vorlage
der Stellungnahme an das Kabinett oder erst mit der Kabinettsentscheidung
abgeschlossen ist oder deren Endpunkt erst mit der Abgabe der Stellungnahme der
Bundesregierung gegenüber der Europäischen Kommission im Rahmen des
eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens erreicht wird. Denn die Beratung findet
ihr Ende jedenfalls mit dem Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens der
Europäischen Kommission gegen die Beklagte. Spätestens zu diesem Zeitpunkt
bedarf die Willensbildung zwischen den hier beteiligten Bundesbehörden keines
Schutzes mehr. Wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung
vorgetragen haben, ist das Vertragsverletzungsverfahren zwischenzeitlich im
Oktober 2007 eingestellt worden, wie die Kommission unter dem 17. Oktober 2007
mitgeteilt habe. Dann aber ist kein Grund mehr dafür ersichtlich, dass die
Bekanntgabe der Gutachten des Bundesamtes für Natur Auswirkungen auf die
Vertraulichkeit der Beratungen zwischen dem BMU und dem Bundesamt im Zusam-
menhang mit dem den (Beratungs-)Gegenstand bildenden
Vertragsverletzungsverfahrens haben könnte. Scheidet die Vorschrift des § 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 UIG danach als Ablehnungsgrund aus, kommt es auf eine
Interessenabwägung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 a.E. UIG nicht mehr an.

29

Auch auf den von der Beklagten weiter angeführten Ablehnungsgrund des § 8
Abs. 2 Nr. 2 UIG kann sie sich nicht mit Erfolg berufen. Nach dieser Bestimmung ist
ein Antrag abzulehnen, soweit er sich auf interne Mitteilungen der
informationspflichtigen Stellen bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der
Bekanntgabe überwiegt. Wie schon der eindeutige Wortlaut der Vorschrift belegt,
bezieht sich dieser Ablehnungsgrund nur auf Mitteilungen innerhalb der
informationspflichtigen Stellen, also auf Nachrichten und Schreiben einer
Arbeitseinheit der informationspflichtigen Stelle an eine andere Arbeitseinheit
derselben Stelle, entgegen der Auffassung der Kläger auch auf ausführliche
Gutachten, gegebenenfalls auch interne Vermerke für eine andere Arbeitseinheit
derselben Stelle; er erstreckt sich aber nicht auf den Schriftverkehr zwischen ver-
schiedenen informationspflichtigen Stellen. Angesichts des klaren Wortlauts der Be-
stimmung spricht nichts für die gegenteilige Auffassung der Beklagten, dass die Vor-
schrift auch für den Meinungsaustausch von zwei Behörden, namentlich der
übergeordneten mit der nachgeordneten Behörde, gelte. Gegen eine solche
erweiternde Auslegung spricht schon der Gesichtspunkt, dass auch § 8 Abs. 2 Nr. 2
UIG eine Ausnahme von dem den freien Zugang zu Umweltinformationen
gewährenden Grundsatz des § 3 Abs. 1 UIG statuiert und Ausnahmevorschriften
regelmäßig eng auszulegen sind. Für eine dahingehende Auslegung spricht -
entgegen der Auffassung der Beklagten - auch nicht die Verwendung des Plurals in
der Vorschrift, durch den interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen
einbezogen werden. Denn wie der nachfolgende Zusatz „im Sinne des § 2 Abs. 1"
belegt, wird mit dieser grammatischen Form nur dem Umstand Rechnung tragen,
dass in § 2 Abs. 1 UIG mehrere informationspflichtige Stellen aufgeführt und definiert
werden.

30

Greift damit kein Ablehnungsgrund ein, steht den Klägern der Anspruch auf
Zugang zu den begehrten Umweltinformationen zu. Da die Kläger den
Informationszugang durch die Gewährung von Akteneinsicht in Form der
Übersendung der Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz in die Kanzlei
ihrer Prozessbevollmächtigten beantragt haben und die Beklagte sich nicht auf
gewichtige Gründe berufen hat, die dieser Art der Informationsbegewährung
entgegenstehen, ist der Zugang zu den begehrten Umweltinformationen gem. § 3
Abs. 2 Satz 2 UIG in dieser Form zu gewähren. Auf die hilfsweise begehrte
Übersendung von Kopien ist angesichts des Erfolges der Klage mit dem Hauptantrag
nicht zu entscheiden.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711
ZPO.

32

Anlass, in Anwendung des § 124 a VwGO die Berufung zuzulassen, bestand
nicht.