Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-11-16, Aktenzeichen 9 KN 249/03

Tatbestand

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I. Die Antragsteller, die Eigentümer eines seit ca. 40 Jahren für ein Betonsteinwerk genutzten Grundstücks am südlichen Ortsrand der Gemeinde G. sind, wenden sich gegen die ihr Grundstück überplanenden Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. C. „D.“. Sie begehren die Feststellung, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. C. durch zwischenzeitlich eingetretene tatsächliche Entwicklungen bzw. geänderte gemeindliche Planungsvorstellungen funktionslos geworden sind.

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Das Plangebiet wird im Nordosten durch eine zusammenhängende Ortslagenbebauung von Wathlingen, im Osten durch die Landesstraße ..., im Süden teilweise durch den früheren H., heute die Straße „Zum I.“ und im Westen durch den Abraumberg des bis zum 30. Juni 1996 betriebenen Kaliwerks Niedersachsen begrenzt. Die Antragsgegnerin will mit den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplanes eine industrielle bzw. gewerbliche Nachnutzung des früher von der Kali- und Salz AG betriebenen Kaliwerkgeländes ermöglichen. Bei dem Bebauungsplan handelt es sich nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin um eine Angebotsplanung, die eine Nachnutzung der erhaltenswerten bzw. noch weiter zu nutzenden baulichen Anlage vorbereiten soll. Als Art der Nutzung wird in weiten Teilen des Plangebietes Industriegebiet (GI), in einigen Randbereichen auch Gewerbegebiet (GE) festgesetzt. Die früher zum Kaliwerk führende J.-Sstraße soll vom Schwerlastverkehr entlastet werden. Ein neues Straßenerschließungssystem soll das frühere Werksgelände für die festgesetzte Nutzung erschließen; südlich der vorhandenen J.-Straße ist eine neue Zufahrt zur Landesstraße ... vorgesehen. Die Erschließung des Grundstücks der Antragsteller soll über einen Stichweg mit einem abschließenden Wendehammer erfolgen, nicht mehr - wie bisher - über den H..

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Die Antragsteller erhoben im Aufstellungsverfahren des Bebauungsplanes Nr. C. unter dem 19. September 1996 Einwendungen. Sie verwiesen darauf, dass es sich bei dem für die Stichstraße vorgesehenen Bereich um eine sumpfige, langjährig brachliegende Naturfläche handele, bei der die erforderliche Untergrundbefestigung mit erheblichen Kosten verbunden sei. Der Aufwand müsse dann auf die Anlieger umgelegt werden; dies würde nur zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Nutzbarkeit bzw. Veräußerbarkeit ihres Gewerbegrundstücks führen. Ihr Grundstück werde seit Jahrzehnten über den H. bzw. die heutige Straße „Zum I.“ erschlossen. Die mit der Anlegung einer neuen, und zwar nunmehr rückwärtigen Zufahrt verbundenen Vorteile würden in keinem vernünftigen Verhältnis zu den ihnen damit aufgebürdeten Erschließungskosten stehen.

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Die Antragsgegnerin wies die Einwendungen der Antragsteller unter dem 5. Juni 1997 mit der Begründung zurück, dass sich die Notwendigkeit der zum Grundstück der Antragsteller führenden Stichstraße aus der Tatsache ergebe, dass eine Erschließung über die Straße „Zum I.“ langfristig nicht mehr möglich sein werde. Die jetzige Zufahrt könne allerdings noch so lange weiter genutzt werden, wie die Stichstraße noch nicht angelegt worden sei. Entscheidungen über zu zahlende Erschließungsbeiträge und sonstige Umorientierungskosten können seitens der Gemeinde im Bebauungsplanverfahren nicht getroffen werden.

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Der Rat der Antragsgegnerin beschloss den Bebauungsplan Nr. C. einschließlich seiner Begründung am 10. Juni 1997 als Satzung. Der Bebauungsplan ist nach Durchführung des Anzeigeverfahrens am 29. August 1997 bekannt gemacht worden.

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Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist am 4. September 2003 beim Oberverwaltungsgericht eingegangen. Nach Hinweis auf die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte und inzwischen verstrichene Zwei-Jahres-Frist tragen die Antragsteller vor: Ihr Normenkontrollantrag sei nicht verfristet, weil ihnen die Zwei-Jahres-Frist nicht entgegengehalten werden könne. Die Besonderheit des vorliegenden Falles liege darin, dass der Bebauungsplan Nr. C. nachträglich funktionslos geworden sei. In einem solchen Fall beginne die Zwei-Jahres-Frist frühesten mit dem Zeitpunkt des Funktionsloswerdens zu laufen. Diese Auffassung werde durch entsprechende Stimmen in der Literatur und durch das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 31. März 1999 (8 S 2854/98 - VBlBW 1999, 423) gestützt. Dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. C. funktionslos geworden seien, folge daraus, dass auch nach sechs Jahren nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes Nr. C. sich noch kein einziger Industrie- oder Gewerbebetrieb im Plangebiet angesiedelt habe. Ihr eigener Betrieb gehöre noch zum Altbestand der historischen Industrieansiedlungen in den 60iger Jahren. Der Bebauungsplan Nr. C. sei in der Hoffnung aufgestellt worden, dass die vorhandenen betrieblichen Bauten der Kali- und Salz AG von Nachfolgenutzungen übernommen bzw. weitergenutzt werden könnten. Diese Hoffnung habe sich zerschlagen. Inzwischen seien sogar die früher von der Kali- und Salz AG genutzten Gebäude abgerissen worden. Die - ohnehin nicht hochgespannten - Erwartungen der Antragsgegnerin an einer Neubelebung ihres alten Industriestandortes sei der nüchternen Einsicht gewichen, dass G. als Industriestandort überhaupt ungeeignet sei, ja, die zum Wahrzeichen G. gewordene Hinterlassenschaft des Kaliwerks, die über 100 m hohe Salzabraumhalde, sei zu einer Hypothek geworden, die wegen der Ungewissheit ihres Schicksals und denkbarer Negativauswirkungen auf die Nachbarschaft jede Siedlungsentwicklung an ihrem Fuße zusätzlich erschwere. Die Antragsgegnerin habe die Realisierung des Bebauungsplanes Nr. C. inzwischen aufgegeben. Dies habe sie auch bereits öffentlich bekundet. Sie - die Antragsteller - verwiesen insoweit auf entsprechende Zeitungsberichte aus der jüngsten Zeit, die belegten, dass auch ohnehin mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. C. nicht vereinbare Nachnutzungen wie etwa das Drachenflug-Projekt oder die Untertage-Deponie gescheitert seien.

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Die Antragsteller beantragen,

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festzustellen, dass der am 10. Juni 1997 als Satzung beschlossene Bebauungsplan Nr. C. „D.“ der Antragsgegnerin funktionslos geworden ist.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Normenkontrollantrag als unzulässig zu verwerfen.

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Sie erwidert: Der Normenkontrollantrag der Antragsteller sei zu verwerfen, weil die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO abgelaufen sei. Soweit die Antragsteller versuchten, die gesetzliche Fristenregelung mit dem Institut der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen auszuhebeln, sei dem nicht zu folgen. Dem stehe schon der eindeutige Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Die Sicht der Antragsteller würde zudem unlösbare praktische Schwierigkeiten aufwerfen, da der Zeitpunkt des Eintritts der Funktionslosigkeit regelmäßig - wie auch hier - nicht hinreichend bestimmbar sei. Entsprechend gingen die Antragsteller auch von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes Nr. C. „vor 2002“ aus. Der Argumentation hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit der Fristenregelung sei ebenso wenig zu folgen. Art. 19 Abs. 4 GG gebiete keineswegs generell ein Verfahren der prinzipalen Normenkontrolle. Ausreichend sei, wenn eine Überprüfung einer Rechtsnorm bei einer Inzident-Prüfung möglich sei. Davon hätten die Antragsteller sogar bereits zweimal Gebrauch gemacht (Urt. des VG Lüneburg vom 8.5.2003 - 2 A 276/01 - und vom 16.9.2003 - 3 A 177/01 -). Unabhängig davon habe der Normenkontrollantrag auch in der Sache keinen Erfolg. Von der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplanes könne nur unter sehr engen Voraussetzungen ausgegangen werden. Durch die tatsächliche Entwicklung in Wathlingen sei keineswegs ein Zustand erreicht, der eine Verwirklichung der Festsetzungen auf unabsehbare Zeit ausschließe. Dass es sich in der Vergangenheit als problematisch erwiesen habe, die planerischen Vorstellungen in die Tat umzusetzen, führe nicht dazu, dass dies auch für die Zukunft als ausgeschlossen zu betrachten sei.

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Dem Senat haben die Planungsunterlagen des Bebauungsplanes Nr. C. „D.“ vorgelegen. Sie sind in ihren wesentlichen Teilen zum Inhalt der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe

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II. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen den am 29. August 1997 bekannt gemachten Bebauungsplan Nr. C. „D.“ ist als unzulässig zu verwerfen, da der am 4. September 2003 beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht eingegangene Normenkontrollantrag die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte Zwei-Jahres-Frist nicht wahrt. Unabhängig davon hat der Feststellungsantrag der Antragsteller auch in der Sache keinen Erfolg, da die Voraussetzungen für die Annahme einer Funktionslosigkeit der in dem Bebauungsplan Nr. C. getroffenen Festsetzungen nicht vorliegen.

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1. Einen Normenkontrollantrag kann jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Ein zulässiger Normenkontrollantrag muss seit der mit dem durch das 6. VwGOÄndG eingeführten Fristenregelung innerhalb von zwei Jahren nach der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Normenkontrollantrag der Antragsteller wahrt diese Frist nicht. Der Auffassung der Antragsteller in Anknüpfung an in der Literatur vertretene Stimmen, dass die Zwei-Jahres-Frist in Fällen von funktionslos gewordenen Bebauungsplänen nicht gelte (so Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 13. Aufl. 2003, § 47 Rdnr. 85; Schenke, NJW 1997, 81, 83), ist nicht zu folgen. Zwar mögen die vom Gesetzgeber (BT-Drs 13/3993 S. 10) für die Einführung der Befristung u.a. gegebenen Gründe,

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„dass Normen (z.B. Bebauungspläne), die bereits seit langem praktiziert worden sind und auf deren Rechtsgültigkeit sowohl die zuständigen Behörden als auch die berührten Bürger vertraut haben, auf Antrag eines Betroffenen für nichtig erklärt werden und damit als Rechtsgrundlage nicht für zukünftige behördliche Entscheidungen (z.B. Baugenehmigung), sondern auch für solche Verwaltungsakte entfallen, die bereits erlassen sind, jedoch noch nicht bestandskräftig oder - im Falle der verwaltungsgerichtlichen Klage - noch nicht durch rechtskräftige gerichtliche Entscheidungen unanfechtbar geworden sind“,

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nicht besonders überzeugend sein (so Schenke, NJW 1997, 81 (83)). Andererseits ist das Klageziel des Gesetzgebers aber unverkennbar, die Reichweite von Normenkontrollen durch die zeitliche Befristung einzuschränken und damit die Angreifbarkeit bzw. Anfechtbarkeit insbesondere von Bebauungsplänen jedenfalls im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens einzuschränken. Den Antragstellern ist allerdings die daraus folgende Konsequenz einzuräumen, dass die Bebauungspläne, die erst Jahre nach ihrem Inkrafttreten funktionslos geworden sind, dann im Rahmen einer Normenkontrolle nicht mehr angreifbar sind. Das zum 1. Januar 1997 eingeführte Fristenerfordernis führt dazu, dass die Nichtigkeit eines solchen Bebauungsplanes mittels einer Normenkontrolle nicht - mehr - festgestellt werden kann. Dem betroffenen Bürger bleibt dann nur die Inzidentkontrolle des angegriffenen Bebauungsplanes im Rahmen etwa eines Bauvoranfrageverfahrens eröffnet. Dass dieses Ergebnis mit der vom Gesetzgeber ursprünglich beabsichtigten prozessökonomischen Zielsetzung von Normenkontrollverfahren nicht vereinbar ist, liegt auf der Hand. Die mit der nachträglichen Einführung der Fristenregelung verbundene gesetzgeberische Intention, Bebauungspläne weniger anfechtbar zu machen, lässt dies aber als hinnehmbar erscheinen. Eine andere Sicht der Dinge würde auch nur unlösbare Fragen aufwerfen. Kopp/Schenke (aaO, § 47 Anm. 85) verweisen selbst darauf, dass ein Abstellen auf den Zeitpunkt des Rechtswidrigwerdens sich unter dem Aspekt der Rechtssicherheit als problematisch erweisen würde. Häufig würde es nicht möglich sein, einen exakten Zeitpunkt zu benennen. Vor diesem Hintergrund folgt der Senat auch nicht der offensichtlich von dem VGH Baden-Württemberg (Urt. v. 31.3.1999 - 8 S 2854/98 - VBlBW 1999, 423) vertretenen Auffassung, dass die Zwei-Jahres-Frist nicht für funktionslos gewordene Bebauungspläne gelten soll, „weil sich durch (die neu eingeführte) Fristenregelung nichts an der bisher bestehenden Möglichkeit geändert (habe), die Unwirksamkeit eines Bebauungsplanes wegen Funktionslosigkeit im Wege des Normenkontrollverfahrens feststellen zu lassen“. Der Senat beantwortet die vom BVerwG (Urt. v. 3.12.1998 - 4 CN 3.97 - NVwZ 1999, 986 = BVerwGE 108, 71) noch offengelassene Frage vielmehr im gegenteiligen Sinne.

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Den verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen die Fristenregelung ist ebenfalls nicht zu folgen. In der Begründung des Gesetzesentwurfes des 6. VwGOÄndG ist ausdrücklich gesehen und anerkannt worden, dass durch die zeitliche Befristung des Antragsrechts die Befugnis der Verwaltungsgerichte, Normen inzident auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen, nicht berührt wird (BT-Drs 13/3993 S. 10). Da der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verpflichtet ist, überhaupt die Möglichkeit der Normenkontrolle für Bebauungspläne zu eröffnen, ist er erst recht nicht gehindert, den Zugang zum Gericht durch prozessuale Fristen zu erschweren (Sauthoff, BauR 1997, 743). Entsprechend werden verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bekannten Rechtsprechung auch - soweit ersichtlich - nicht einmal erwähnt, geschweige denn näher erörtert (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 28.12.2000 - 4 BN 32.00 - ZfBR 2001, 350 = BRS 63 Nr. 56; Beschl. v. 1.11.2001 - 4 BN 53.01 - BRS 64 Nr. 60). Vielmehr wird die Rechtswirksamkeit dieser Vorschrift gewissermaßen von vornherein unterstellt.

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2. Ergänzend und zur Klärung der zwischen den Prozessbeteiligten bestehenden Meinungsverschiedenheiten über die Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes Nr. C. weist der Senat darauf hin, dass der damit unzulässige Normenkontrollantrag der Antragsteller auch in der Sache keinen Erfolg hat. Der Vortrag der Antragsteller lässt für die Annahme der Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes Nr. C. keinen hinreichenden Raum. Das BVerwG hat sich mehrfach mit der Problematik der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen auseinandergesetzt. Die Kriterien, nach denen sich bestimmt, ob ein Bebauungsplan einen funktionslosen Inhalt hat, hat es bereits in seinem grundlegenden Urteil vom 29.4.1977 (IV C 39.75 - BVerwGE 54, 5 = BRS 32 Nr. 28) benannt. Die durch diese Entscheidung eingeleitete Rechtsprechung hat es in der Folgezeit wiederholt bestätigt (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 17.6.1993 - 4 C 7.91 - BRS 55 Nr. 72 = BauR 1994, 81; vom 18.5.1995 - 4 C 20.94 - BVerwGE 98, 235 = BRS 57 Nr. 67; vom 3.12.1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 = BRS 60 Nr. 43; Beschl. vom 6.6.1997 - 4 NB 6.97 - BRS 59 Nr. 54 und Beschl. vom 21.12.1999 - 4 BN 48.99 - NVwZ-RR 2000, 411 = BRS 62 Nr. 79; in jüngster Zeit zur Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für ein Postdienstgebäude der ehemaligen Deutschen Bundespost Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 3.03 - DVBl 2004, 1298 = NVwZ 2004, 1355 = BauR 2004, 1730). Danach kann eine bauplanerische Festsetzung funktionslos sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplanes noch einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern. Angesichts der zu stellenden „strengen Anforderungen“ (BVerwG, Beschl. vom 30.3.1998 - 4 BN 2.98 - NVwZ-RR 1998, 711) werden Bebauungspläne „nur in äußerst seltenen Fällen“ funktionslos (BVerwG, Urt. vom 3.12.1998, aaO).

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Die von den Antragstellern geschilderte tatsächliche Entwicklung des baurechtlichen Geschehens am südlichen Ortsrand von G. lässt die Annahme einer Funktionslosigkeit (noch) nicht zu. Die Realisierung der im Bebauungsplan Nr. C. getroffenen Festsetzungen erscheint keineswegs „unmöglich“. Zwar mag zutreffen, dass inzwischen im Plangebiet die früher von der Kali- und Salz AG genutzten Gebäude und Hallen abgerissen worden sind und insoweit eine Nachnutzung des Baualtbestandes entfallen ist. Die im Vordergrund des Bebauungsplans Nr. C. stehenden Festsetzungen über die Art der Nutzung, also die Zulassung von industrieller und gewerblicher Nutzung, sind jedoch noch unschwer realisierbar. Zu diesem Ergebnis ist der Senat auch bereits in den von den Antragstellern geführten erschließungsbeitragsrechtlichen Streitverfahren gekommen (3 A 195/01 - 9 LA 314/03 u. 3 A 177/01 - 9 LA 316/03; Beschl. des Senats v. 11.2.2004). Dass offensichtliche Scheitern der Planungen der Gemeinde hinsichtlich ihrer „Drachen-Pläne“ oder die Nutzung als „Untertage-Deponie“ lässt die Ansiedlung anderer industrieller bzw. gewerblicher Nutzungen nicht zukünftig als unmöglich erscheinen.

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