Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-19, Aktenzeichen 3 A 191/16

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Gewährung landwirtschaftsrechtlicher Subventionen.

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Der Kläger betreibt Landwirtschaft in A-Stadt. Am 14.5.2012 stellte der Kläger beim Beklagten einen "Antrag auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012 Natura 2000 - Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2013)" nach der Förderrichtlinie vom 3.6.2010 (MBl. LSA S. 452). Er ging dazu die mit der Subvention verbundenen Verpflichtungen ein und gab die im Antrag vorgegebenen Erklärungen ab. Hierzu gehörte u.a.:

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"2. Ich erkläre, dass ich auf den Flächen zu keinen Nutzungsbeschränkungen aus anderen Gründen als die für die Schutzgebiete genannten Vorschriften verpflichtet bin, die finanziell ausgeglichen werden. Sollte dies doch der Fall sein, habe ich die erhaltenen Entgelte der Festsetzungsbehörde mitzuteilen."

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"4. Mir ist bekannt, dass die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach o.g. Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf der selben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können".

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Mit Bescheid vom 6.12.2013 bewilligte der Beklagte dem Kläger auf seinen Auszahlungsantrag vom 8.4.2013 für den Bezugszeitraum vom 1.10.2012 bis 30.9.2013 eine Zuwendung von insgesamt 8.639,03 € für landwirtschaftliche Bewirtschaftungsbeschränkungen, die durch die Umsetzung der Richtlinie 209/147/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten oder der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen entstehen (113 €/ha auf 76,4516 ha bewilligter Fläche). Der Bescheid nahm den Antrag, die Förderrichtlinie, die haushaltsrechtlichen Bestimmungen einschließlich der ANBest-P sowie weitere Rechtsgrundlagen in Bezug und enthielt ferner Auflagen und Hinweise. In Ziff. II. 11. wurde darauf hingewiesen, dass nach der Hochwasserrichtlinie (Abschnitt 2 B 1) ein Hochwasserschadensausgleich gewährt wird und dass Anträge hierfür bis zum 30.6.2014 eingereicht werden können. Die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie beeinflusse die Zahlung und die Höhe der Prämie. Wirtschaftliche Verluste dürften wegen des Verbots der Doppelförderung nicht zweimal ersetzt werden. Die Prämie werde nur für nicht ausgeglichene und verbleibende Beschränkungen gezahlt. Es werde nach Ablauf der Frist 30.6.2014 nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft.

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Der Kläger hat am 10.7.2013 und 24.2.2014 eine Zuwendung nach der Richtlinie Hochwasserentschädigung beantragt und aufgrund der Bescheide vom 23.7.2013, 29.7.2014 und 26.11.2014 in Höhe von 91.911,70 € erhalten.

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Mit Bescheid vom 25.3.2015 nahm der Beklagte den Bescheid vom 6.12.2013 nach vorheriger Anhörung mit Wirkung für die Vergangenheit und Zukunft zurück und forderte vom Kläger die – verzinsliche – Erstattung des Betrages von 8.639,03 €. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bewilligungsbescheid sei rechtswidrig, da er die Vorgaben der Bewilligungsrichtlinie ungenügend beachte und umsetze. Bei seinem Erlass sei das Verbot der Doppelförderung nicht berücksichtigt worden. Es bestehe kein Anspruch auf ungekürzte Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs, da aufgrund der Gewährung eines Hochwasserschadensausgleichs auf den beantragten Flächen keine Natura 2000 ausgleichsfähigen Kosten und Einkommensverluste durch die Einhaltung von umweltspezifischen Bewirtschaftungsbeschränkungen entstanden seien. Im Zusammenhang mit dem Hochwasser 2013 als ein Fall höherer Gewalt sei der klarstellende Erlass des MLU v. 6.11.2013 ergangen. Danach könnten ein Natura-2000-Ausgleich und Entschädigung aufgrund Hochwasserschäden wegen derselben Zielstellung nicht gleichzeitig für dieselbe Fläche gewährt werden (Verbot der Doppelförderung). Der Kläger habe für von der Natura-2000-Förderung betroffene Flächen eine Zuwendung zur Unterstützung der vom Hochwasser 2013 betroffenen Landwirtschaftsbetriebe beantragt und erhalten. Es sei eine Entschädigung von 80 % auf der Grundlage eines Deckungsbeitrages von 724 € je ha Grünland ausgezahlt worden. In den Fällen, in denen der Totalschaden berücksichtigt worden sei, sei also tatsächlich kein Einkommensverlust entstanden, der durch den Natura-2000-Ausgleich kompensiert werden könnte.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 3.12.2015 - zugestellt am 14.12.2015 - wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Widerspruch des Klägers vom 20.4.2015 unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend wurde ausgeführt, auch wenn dem Kläger eine Entschädigungszahlung für pauschalierte Hochwasserschäden nur in Höhe von 80 % gewährt worden sei, stelle dies de facto ein vollständiges Äquivalent des verlorenen Aufwuchses von Grünlandflächen dar. Weder die Gewährung der Hochwasserentschädigung noch die Natura-2000-Ausgleichszahlung sollten ein 100 %iges Äquivalent für erlittene Einkommenseinbußen darstellen, sondern seien vielmehr als Unterstützungsleistungen konzipiert. Beide Förderungen verfolgten mit der jeweils angestrebten Ertragsverlustkompensation die gleiche Zielstellung. Die Gewährung für dieselbe Fläche stelle deshalb eine Mehrfachförderung dar. Eine darüberhinausgehende Zahlung des Natura-2000-Ausgleichs würde zur Überkompensation führen und den Kläger gegenüber den vom Hochwasser betroffenen Landwirten, die ohne Bewirtschaftungsbeschränkungen gewirtschaftet hätten, besserstellen.

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Am 14.1.2016 hat der Kläger Klage erhoben.

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Der Kläger trägt vor: Die Voraussetzungen für eine Rücknahme lägen nicht vor. Der Bescheid vom 6.12.2013 sei nicht rechtswidrig. Zum Zeitpunkt seines Erlasses sei er rechtmäßig gewesen. Auch eine nachträgliche Änderung des Sachverhalts durch die Bewilligung der Hochwasserhilfe mit Bescheid vom 26.11.2014 könne nicht zur Rücknahme führen. Er, der Kläger, habe sämtliche Verpflichtungen nach der Natura-2000-Förderung eingehalten. Eine Doppelförderung liege nicht vor. Identisch sei lediglich der Umfang der Flächen. Die Hochwasserentschädigung habe den Zweck, einen Teilausgleich zur Milderung und Beseitigung der Hochwasserschäden im Jahr 2013 zu bieten. Zielstellung der Ausgleichszahlung Natura 2000 sei jedoch, für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeit aufgrund extensiver Bewirtschaftung zur Erhaltung einer gewünschten Biodiversität, nämlich der Erhaltung der natürlichen Lebensräume wild lebender Tiere und Pflanzen, Ausgleich zu bieten. Daher würden Einkommensverluste nicht um ihrer selbst willen ausgeglichen. Insoweit erkläre sich zumindest zum Teil, dass die jährlichen Zahlungen sehr unterschiedlich sein könnten. Auch beinhalte die Hochwasserentschädigung die Folgeschäden der Aufräumarbeiten, den Nährwertverlust der Flächen und andere entstandene Schäden und beschränke sich insgesamt lediglich auf 80 %. Der Beklagte gehe zudem fälschlich davon aus, dass die 80 % vom Durchschnittsausfall berechnet würden und insoweit praktisch 100 % bei extensiver Landwirtschaft darstellten. Insoweit bleibe bereits eine regionale Bewertung außer Betracht. Hier hätte der Beklagte sich im Rahmen der Einzelabwägung mit den Ernteergebnissen jedes einzelnen Landwirts in der Region und denen des Klägers individuell auseinandersetzen müssen. Dies habe er jedoch nicht im Ansatz getan, was auf einen Ermessensausfall schließen lasse. Hätte er nachgefragt und/oder die Unterlagen angefordert, wäre ersichtlich, dass er, der Kläger, bei der hier maßgeblichen extensiven Bewirtschaftung ca. 30 t Silage je Hektar hächsle und hierfür aufgrund des vorliegenden Vertrages mit den Stadtwerken A-Stadt 30,50 € netto erhalte. Ausgehend von der Hochwasserentschädigung von 579,20 €/ha für den 1. und 2. Schnitt verbleibe ein nicht bezahlter Schaden von ca. 330,- €. Der hier gegenständliche Betrag decke gerade den Differenzbetrag ab. Ungeachtet der bisherigen Erwägungen berücksichtige der Beklagte jedenfalls nicht, dass der Zeitraum vom 1.10.2012 bis 31.5.2013 nicht vom Hochwasser, sondern nur vom Bescheid Natura 2000 betroffen sei. Die Hochwasserschäden seien erst im Juni 2013 aufgetreten. Insoweit würde sich jedenfalls die behauptete Übereinstimmung auf die Zeit vom 1.6.2013 bis 30.9.2013, also lediglich auf 1/3 des hier maßgeblichen Zeitraums beschränken und im Ergebnis lediglich zur Rückforderung von 1/3 der Förderung führen. Soweit ihm vorgeworfen werde, die vorgesehene Mahd nicht im vorgegebenen Zeitraum Juni bis September 2013 vorgenommen zu haben, berufe er sich wegen des Hochwassers auf höhere Gewalt nach Ziff. 6.6 der Natura-2000-Richtlinie. Die Hochwasserrichtlinie betreffe einen völlig anderen - zusätzlichen - Vermögensschaden und könne nicht auf die Ausgleichsleistung angerechnet werden.

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Der Kläger beantragt,

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den Rücknahme- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2015 aufzuheben,

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hilfsweise,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2015 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 14.5.2012 auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012, Natura 2000-Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012-30.9.2013) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte erwidert in Ergänzung und Vertiefung der Ausführungen im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid: Sowohl der Antrag auf die Bewilligung einer Hochwasserentschädigung vom 10.7.2013 als auch der Bescheid vom 23.7.2013 seien flächenbezogen gewesen, ohne dass die betroffenen Parzellen schon im Einzelnen benannt gewesen seien. Eine Anzeige der von der beantragten und bewilligten Hochwasserschadensausgleichsförderung betroffenen Parzellen, die im Zuwendungsverfahren Natura-2000-Ausgleich hätte berücksichtigt werden können, sei nicht erfolgt. Mit Erlass des Bescheides vom 6.12.2013 habe daher ein Verstoß gegen das Doppelförderungsverbot vorgelegen. Das Verbot der Doppelförderung sei durch den landesweit in entsprechenden Förderverfahren umgesetzten Erl. d. MLU v. 6.11.2013 konkretisiert worden. Die umweltspezifischen Beschränkungen, denen Landwirte im Rahmen des Programms Natura 2000 unterlägen, führten letztendlich zu einem Minderertrag auf der Fläche, weil z.B. nicht gedüngt werden dürfe oder nicht zum optimalen Zeitpunkt gemäht werden dürfe. Dieser Minderertrag stelle unter Berücksichtigung der ersparten Aufwendungen und ggf. von zusätzlichen Kosten den beim Landwirt eintretenden betriebswirtschaftlichen Schaden dar, der pauschal ausgeglichen werde. Mittelbar werde so auch die Biodiversität gestärkt. Nach der Hochwasserrichtlinie würden ebenfalls Einkommensminderungen, eingetreten durch Verluste oder Schäden (Ziff. 15 des Beschl. d. EG-Kommission v. 27.6.2013, Beihilfe Nr. SA.36787<2013/N>, Abschn. 2 Teil B Nr. 1.3 der Richtlinie Hochwasser), ausgeglichen. Der Ausgleich der Hochwasserschäden auf dem Grünland sei auf der Grundlage der Kalkulation der Deckungsbeiträge durch das Landesamt für Landwirtschaft im Durchschnitt der Jahre 2008-2012 für das mittlere Leistungsniveau für Grünlandflächen (30.000 MJ NEL/ha = < Energiegehalt des Tierfutters Mega-Joule Netto-Energie-Laktation>) erfolgt. Die berechnete Pauschale beziehe sich auf ohne Einschränkungen zu bewirtschaftende Flächen mit einem z.T. höheren Ertragspotential als die durch den Kläger beantragten Flächen. Die tatsächliche Bewirtschaftung habe durchaus die Grundlage für die Schadensbestimmung gebildet. Wenn der Kläger der Meinung sei, eine unzureichende Hochwasserschadensförderung erhalten zu haben, hätte er sich gegen die entsprechenden Festsetzungen wenden müssen. Die Natura-2000-Förderung sei keineswegs als Aufstockung des Ausgleichs für eingetretene Hochwasserschäden konzipiert. Soweit der Kläger geltend mache, eine Doppelförderung könne allenfalls in Bezug auf ein Drittel des Bezugszeitraumes vorliegen, sei zu bedenken, dass die umweltspezifischen Beschränkungen sich tatsächlich erst bei der Mahd bzw. beim Beweiden durch den geringeren Ertrag auf das Betriebsergebnis niederschlügen. Gemäht bzw. beweidet hätten die Natura-2000-Flächen indes nicht vor dem 31.5.2013 werden dürfen. Abweichend von den Natura-2000-Vorgaben des Landkreises C-Stadt sei dem Kläger aufgrund des auflaufenden Hochwassers durch den Landkreis gestattet worden, spätestens ab 3.6.2013 alle noch bewirtschaftbaren Flächen zu mähen. Ein höherer Aufwand im Zeitraum 1.10.2012-31.5.2013 durch die Einhaltung des Verbots der Anwendung von Dünger, der zeitlichen Nutzungsbeschränkungen, der eingeschränkten Nutzungsformen und der zulässigen Viehbestandsgrenzen sei nicht entstanden bzw. nicht nachzuweisen. Der Zuwendungszweck der Natura-2000-Förderung sei durch das aufgelaufene Hochwasser und die daran anknüpfende Unterstützungsleistung überlagert. Durch Ausgleich des Ausfalls des 1. und 2. Grasschnittes als Totalverlust im Rahmen der Hochwasserschadensausgleichsförderung sei für einen Ausgleich einer Teileinbuße der Grasernte aufgrund von Bewirtschaftungsbeschränkungen kein Raum mehr. Die gewährte Natura-2000-Beihilfe könne damit nicht mehr zweckentsprechend verwendet werden.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag als Anfechtungsklage unzulässig.

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Gegenstand der Anfechtungsklage ist gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO das Begehren der Aufhebung oder Änderung eines belastenden Verwaltungsakts durch Urteil. Die Anfechtungsklage ist eine Gestaltungsklage besonderer Art, mit welcher der Kläger einen materiellrechtlichen Anspruch auf verwaltungsbehördliche Aufhebung (Rücknahme) eines ihn in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsakts geltend macht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., § 42 Rn. 2), damit er nach gerichtlicher Beseitigung des belastenden Bescheids wieder in einer Position ist, welche die klägerische Begünstigung, beispielsweise auf Gewährung einer Subvention, ausmacht.

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Der Bescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 3.12.2015 stellt keinen derartigen belastenden Verwaltungsakt dar, nach dessen Aufhebung der Kläger wieder Inhaber des geltend gemachten Subventionsanspruchs wäre. Vielmehr handelt es sich um einen Verwaltungsakt, mit welchem der Beklagte dem Kläger die Gewährung einer Zuwendung nach der Richtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft endgültig versagt. In diesen Fällen ist aber die Verpflichtungsklage, gerichtet auf eine gerichtliche Verpflichtung der Behörde, dem Kläger die beantragte Begünstigung zu gewähren oder über dessen Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die richtige Klageart.

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Die Einordnung des Bescheides vom 25.3.2015 als Versagungsbescheid folgt daraus, dass es sich bei dem vorausgehenden Bescheid vom 6.12.2013 um einen sogenannten vorläufigen Verwaltungsakt handelt. Bei einem vorläufigen Verwaltungsakt steht der Inhalt der Regelung unter dem sie einschränkenden Vorbehalt der endgültigen Regelung. Die Vorläufigkeit kann sich dabei auf den Verwaltungsakt insgesamt beziehen oder auf einzelne Aspekte beschränkt sein. In beiden Fällen unterscheidet sich die vorläufige Regelung von einer endgültigen Regelung dadurch, dass sie über die Möglichkeiten der Rücknahme oder des Widerrufs der §§ 48, 49 VwVfG hinaus durch die endgültige Regelung selbst beseitigt werden kann, wie etwa im Subventionsrecht bei der Subventionsbewilligung unter Vorbehalt der endgültigen Entscheidung über die tatsächliche Subventionshöhe (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 35 Rn. 245). Dies kann der Fall sein bei einer noch nicht feststehenden Rechtslage, z.B. weil von anderen Stellen zu klärende Vorfragen noch nicht abschließend entschieden sind. Dies gibt der Behörde einen erforderlichen sachlichen Grund, eine vorläufige Regelung zu treffen. Es gibt im vorliegenden Zusammenhang des Subventionsrechts keine gesetzliche Bestimmung, die der Behörde eine derartige vorläufige Regelung verbieten würde. Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7/09 -, zit. nach juris, Rn. 15, 20). Bei einer derartigen Regelung müssen sich Bürger und Verwaltung auf eine erneute Überprüfung einstellen, weil die tatsächliche Grundlage noch nicht endgültig feststeht.

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So verhält es sich hier in Bezug auf den Bescheid vom 6.12.2013 nach dem für die Auslegung des Regelungsinhalts von Verwaltungsakten maßgeblichen Empfängerhorizont (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.3.2017 - 10 C 1/16 -, zit. nach juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 2.5.2012 - 1 L 22/12 -, zit. nach juris; BVerwG, Beschl. v. 16.11.2009 - 8 B 64.09 -, zit. nach juris).

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Welchen Regelungsgehalt die Bescheide des Beklagten vom 6.12.2013 und 25.3.2015 aufweisen, ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen zu beurteilen und entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln, die auch im öffentlichen Recht bei der Auslegung von Verwaltungsakten gelten, zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen. Ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder auf die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Die Auslegung eines Verwaltungsaktes richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen musste.

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Der Bescheid des Beklagten vom 6.12.2013 regelt nach seinem erkennbaren Inhalt die noch unter dem Vorbehalt der späteren Nachprüfung stehende Gewährung einer Zuwendung für den Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen. Dies ergibt sich aus Ziff. II. 11 des Bescheides, in welcher der Kläger unmissverständlich darauf hingewiesen wurde, dass nach Ablauf der Frist des 30.6.2014 "nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft" werde, ob keine Doppelförderung vorliege. Die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie beeinflusse die Zahlung und die Höhe der Prämie. Hier wird an die Frist zur Stellung von Anträgen auf Bewilligung einer Zuwendung nach der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 angeknüpft, die sich aus Ziff. 1.7.1 Abs. 1 der Richtlinie Hochwasserschäden 2013 ergibt. Damit war objektiv erkennbarer Wille des Beklagten, dass die endgültige Gewährung der Subvention nach Grund und Höhe der späteren antragstellerbezogenen abschließenden Prüfung vorbehalten bleiben sollte und der Bescheid vom 6.12.2013 selbst noch keinen letztgültigen Vertrauensschutz auf das Behaltendürfen der Subvention zulässt. Ziff. II. 11 enthält dabei keinen Rücknahme- oder Widerrufsvorbehalt, sondern ist unmittelbar mit der Anspruchserfüllung und damit der Bewilligung der Subvention als solcher verknüpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.1983, BVerwGE 67, 99 ff.).

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Genau diese antragstellerbezogene abschließende Prüfung wurde am 6.2.2015 vorgenommen (Bl. 27 der Beiakte). Hiervon ausgehend stellt sich der daraufhin ergangene Bescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 3.12.2015 nicht als Aufhebung eines vorangegangenen (rechtswidrigen oder rechtmäßigen) Verwaltungsakts dar, sondern als abschließende Entscheidung über den Antrag vom 14.5.2012. Mit der endgültigen Versagung der vom Kläger beantragten Zuwendung hat sich der vorläufige Bescheid vom 6.12.2013 erledigt und seine Wirksamkeit verloren (§ 43 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA, vgl. Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 245, § 43 Rn. 39; BVerwG, Urt. v. 19.11.2009, a.a.O., Rn. 25).

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Die somit lediglich mit dem Hilfsantrag als Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage zulässige Klage ist unbegründet (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Bei der Gewährung einer Ausgleichszahlung für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura-2000-Gebieten handelte es sich um eine haushaltsrechtlich zweckgebundene Geldleistung i.S.v. §§ 23, 44 LHO. Da die Bewilligung derartiger Zuwendungen im Ermessen der zuständigen Behörde liegt und das Gesetz selbst Umfang und Voraussetzungen der Subventionierung nicht abschließend regelt, sind aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) für die Beurteilung, ob ein Zuschuss gewährt und aufrechterhalten werden kann, die jeweils gültigen Verwaltungsrichtlinien maßgebend. Diese sind in der im Zeitpunkt des Vorliegens eines vollständigen Antrags des Klägers geltenden Förderrichtlinie des Landes enthalten - hier der Richtlinie über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura-2000-Gebieten (Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft), RdErl. des MLU vom 30.1.2008 (MBl. LSA S. 240 ff.), geändert durch RdErl. d. MLU v. 3.6.2010 (MBl. LSA S. 452), im folgenden: Förderrichtlinie.

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Dem Gericht ist es verwehrt, die Bestimmungen der Förderrichtlinie wie ein Gesetz auszulegen und an dieser Interpretation gemessen die Entscheidung des Beklagten zu überprüfen. Denn Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen. Vielmehr lenken sie das Ermessen der für die Bewilligung der Subventionen zuständigen Behörde und sind insoweit gem. § 114 VwGO verwaltungsgerichtlich nur daraufhin überprüfbar, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall, in dem die beantragte Leistung (teilweise) versagt bzw. nicht aufrechterhalten worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.1979, BVerwGE 58, 45, 51). Derartige Ermessensfehler sind hier nicht gegeben. Der Beklagte hat dem Kläger aus sachlichen, mithin willkürfreien Gründen und unter Berufung auf seine ständige - gerichtsbekannte - Verwaltungspraxis die Förderfähigkeit nach der Natura-2000-Ausgleichsregelung versagt.

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Kern der Verwaltungspraxis des Beklagten ist es, Doppelförderungen nicht zuzulassen. So enthält bereits der vom Kläger unterzeichnete Antrag vom 14.5.2012 den Hinweis des Beklagten (Ziff. 4.), dass "die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach der Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf derselben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können". Ebenso weist der Bescheid vom 6.12.2013 (Ziff. II. 11.) darauf hin, dass wirtschaftliche Verluste wegen des Verbots der Doppelförderung nicht zweimal ersetzt werden dürfen und die Hochwasserrichtlinie die Zahlung und die Höhe der Natura-2000-Ausgleichsprämie beeinflusst. Dass eine parallele Förderung von Landwirten nach beiden Richtlinien (Natura-2000-Ausgleich u n d Hochwasser-Schadensausgleich) nach der geübten Verwaltungspraxis nicht gewährt wird, ergibt sich nicht zuletzt aus dem Erl. d. MLU v. 6.11.2013 (Ziff. 2. Teil B 1). Der Beklagte hat seine Verwaltungspraxis an diesem Erlass des Richtliniengebers ausgerichtet und von einer Kumulierung der Zahlungen nach beiden Programmen abgesehen. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Subventionen sind freiwillige Leistungen des Staates, auf die grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht. Subventionsnehmer haben lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Anwendung der zugrundeliegenden Vorschriften. Maßgebend dafür ist die geübte Verwaltungspraxis unter Berücksichtigung des Gleichheitsgebots und des Willkürverbots nach Art. 3 Abs. 1 GG.

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In Anwendung dieser Grundsätze ist der Kläger, dem ein Hochwasserschadensausgleich bewilligt wurde, von der Gewährung der Zuwendung nach der Natura-2000-Förderrichtlinie ausgeschlossen. Die Gewährung einer Zuwendung nach der Natura-2000-Förderrichtlinie stellt eine vom Zuwendungsgeber nicht gewollte Doppelförderung dar, wenn dem Antragssteller bereits ein Schadensausgleich nach der Richtlinie Hochwasserschäden gewährt wurde. (a.A. VG Halle, Urt. v. 13.1.2017 - 1 A 19/15 -, das vom OVG Sachsen-Anhalt nicht inhaltlich bestätigt wurde, sondern aufgrund Beschl. v. 9.5.2017 - 1 L 39/17 - in Rechtskraft erwachsen ist, weil Gründe für eine Ergebnisunrichtigkeit des Urteils im dortigen Fall nicht dargelegt worden waren).

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Gegenstand der vorliegend vom Kläger begehrten Zuwendung ist die Ausgleichszahlung für umweltspezifische, natur- und artenschutzspezifische Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung, die sich aus der Umsetzung der EU-Richtlinien über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und der natürlichen Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen ergeben (Ziff. 1.3, 2., 4.2 der Förderrichtlinie). Die Maßnahmen dienen der Umsetzung der Ziele des europäischen Schutzgebietsnetzes "Natura 2000" (Ziff. 1.2). Das Land gewährt dabei Zuwendungen zur Umsetzung von Natura-2000-Zielen (Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie).

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Zu den erforderlichen Voraussetzungen der Natura-2000-Ausgleichszulage gehört insbesondere das Vorliegen einer ausgleichsfähigen Einkommensminderung, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang der in der Förderrichtlinie in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen der Subventionierung erschließt. Nach Ziff. 1.1 b) der Förderrichtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft i.V.m. Art. 38 (Zahlungen im Rahmen von Natura 2000) der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) - ABl. L 277/1 - wird Landwirten die Beihilfe nach Art. 36 lit. a) iii) jährlich je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche zum Ausgleich von Kosten und Einkommensverlusten gewährt, die ihnen in dem betreffenden Gebiet durch die Umsetzung der Richtlinien 79/409/EWG, 92/43/EWG und 2000/60/EG entstehen.

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Der Kläger beantragte mit seinem Sammelantrag Agrarförderung 2012 (Bl. 61 der Gerichtsakte) in Ziff. I. c) auch die Förderung des Natura-2000-Ausgleichs für die Maßnahmen UVOO bis UAHA, die sich auf die Bindungsschlüssel des Anhangs I der Förderrichtlinie beziehen und bei Grünland bspw. das Verbot der Anwendung von Dünger, Einschränkungen des Viehbestands und zeitliche Nutzungsbeschränkungen enthalten. Einzelne Nutzungsbeschränkungen wie bspw. zeitliche Mäh-Gebote oder -verbote ergeben sich dabei teilweise aus EU-Recht, auf das in der Richtlinie verwiesen wird. Im Ergebnis der Natura-2000-Ziele darf der Landwirt jedoch trotz der auferlegten Beschränkungen auf den in Frage stehenden Flächen im zulässigen Umfang wirtschaften und landwirtschaftliche Einkünfte erzielen. Weil diese naturgemäß niedriger sind als bei intensiver, unbeschränkter Landbewirtschaftung, wird für die entstehende Einkommensdifferenz bzw. Einkommensminderung der Ausgleichsbetrag gewährt. Dieser Zweck der Förderung wird nicht dadurch geschmälert, dass die Zahlung ausweislich Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie gleichzeitig zur Erreichung der Natura-2000-Ziele und damit auch im öffentlichen Interesse geleistet wird. Die Ausgleichszahlung erfüllt demgemäß einen doppelten Zweck und hat als Subventionszahlung einen typischen Anreiz- und Marktlenkungs-, aber auch Kompensations-Charakter. Sie wird mithin auch im Interesse des den Beschränkungen unterworfenen Landwirts gewährt und hat vom Umfang her insofern den Zweck eines Teil-Surrogats für entstehende Einkommensminderungen (vgl. Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 - ELER -).

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Ein derartiger ausgleichsfähiger Einkommensverlust des Landwirts ist auch Gegenstand der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 und ist dem Kläger auf seine Anträge vom 10.7.2013 und 24.2.2014 auf Gewährung von Hochwasserentschädigung (Bl. 63, 69 der Gerichtsakte) mit Bescheiden des Beklagten vom 23.7.2013, 29.7.2014 und 26.11.2014 (Bl. 65, 79, 83 der Gerichtsakte) abgegolten worden.

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Bereits nach Eintritt des Juni-Hochwassers 2013 legte die Europäische Kommission durch Beschluss vom 27.6.2013 - C (2013) 4169 final - fest, dass eine nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von durch Naturkatastrophen verursachten Schäden in der Landwirtschaft mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vereinbar ist unter den im Beschluss gefassten Maßgaben und Erwägungen. Hierzu gehört, dass der Ausgleich für Einkommensminderungen durch Verluste oder Schäden an landwirtschaftlichen Gebäuden und Einrichtungen, Maschinen und Geräten, Tieren, Pflanzen und Feldvorräten gewährt wird (Ziff. 15). Für Schäden an Pflanzen wird der Ausgleich auf der Grundlage des durchschnittlichen Einkommens in den 3 letzten Jahren (durchschnittlicher Ertrag multipliziert mit dem durchschnittlichen Preis) abzüglich des Einkommens im Schadjahr berechnet (Ziff. 19). Der Schaden, für den ein Ausgleich gezahlt werden kann, wird bestimmt, indem vom überprüften Schadenswert etwaige Versicherungszahlungen und sonstige Ausgleichszahlungen abgezogen werden. Vom Gesamtschaden werden außerdem alle aufgrund der Naturkatastrophe nicht entstandenen Kosten abgezogen. Weitere Maßgaben sind in Ziff. 42 und 43 bezüglich des Ausgleichs geregelt:

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(42) Wie die deutschen Behörden bestätigen, wird der Schaden für jeden Begünstigten getrennt berechnet. Im Schadjahr erzielte Erlöse werden vom Beihilfebetrag abgezogen. Beihilfefähig sind nur Schäden, für die ein direkter Zusammenhang mit der Naturkatastrophe nachgewiesen wurde. Die Beihilfe beläuft sich auf bis zu 100 % der beihilfefähigen Schäden.

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(43) Außerdem haben die deutschen Behörden zugesichert, dass sie verschiedene Maßnahmen treffen werden, um eine Überkompensation auszuschließen (…).

39

Auf der Grundlage dieser europarechtlichen Zulassung enthält die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 (Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013), Gemeinsamer RdErl. der StK, des MF, MI, MLV, MW, MLU, MK, MS v. 23.8.2013 (MBl. LSA S. 474) Bestimmungen zur Gewährung von Schadensausgleich u.a. für die Kompensation von Schäden am Feldinventar und Schäden durch nicht mögliche Aussaat (Teil B, Ziff. 1.2 a, c) und damit auch Natura-2000-bedingte Einkommensverluste. Nach den besonderen Regelungen, die nach Teil B Ziff. 1. der Richtlinie für Schäden in der Landwirtschaft gelten, legt das Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt die Werte für die Schadensberechnung an landwirtschaftlichen Kulturen nach Schadenshöhe (ohne Rekultivierung) in Euro je Hektar mit gesondertem Erlass fest. Die Schadenshöhe vermindert sich um nutzbare Erträge (Ziff. 1.3 Abs. 3). In dieser Bestimmung wird deutlich, dass Zahlungsgrund nach der Förderrichtlinie der dem Landwirt entstandene Einkommensverlust ist. In Anlage 2 zur Richtlinie wird außerdem gesondert auf den Beschluss der Europäischen Kommission vom 27.6.2013, insbesondere dessen Ziff. (15) und (19) auszugsweise hingewiesen (MBl. LSA 2013, 490).

40

Speziell für die Entscheidung über die Vereinbarkeit der Hochwasser-Richtlinie Sachsen-Anhalt hat die Europäische Kommission am 21.5.2014 - C (2014) 3388 final - beschlossen, dass eine Kumulierung von Beihilfen nicht stattfindet:

41

(16) Die Beihilfe kann nicht mit Beihilfen aus anderen lokalen, regionalen, nationalen oder EU-Regelungen zur Deckung derselben förderfähigen Kosten kumuliert werden. (…)

42

Die vom Kläger begehrte Ausgleichszahlung Natura 2000 scheidet demgemäß aus Gründen des Verbots der Doppelförderung aus. Die gleichzeitige Förderung einer Fläche wegen ihrer Extensivierung und ihrer Überflutung würde dazu führen, dass der Kläger zweimal einen Ausgleich für einen Einkommensausfall erhalten würde, obwohl nur einmal eine Einkommensminderung eintritt. Wenn der Kläger sowohl den Einkommensnachteil aufgrund der Lage der Flächen im Natura-2000-Bereich als auch den Einkommensnachteil aufgrund des Totalverlusts von Erträgen nach Hochwasserschäden in pauschalierter Form ersetzt bekäme, wäre die Summe der Ausgleichsleistungen in der Regel höher als der auszugleichende Nachteil. Deshalb kann der Kläger keinen Anspruch auf die im vorliegenden Fall streitige Ausgleichsleistung gleichzeitig neben der bereits erhaltenen Hochwasserentschädigung haben, selbst wenn ihre Voraussetzungen gleichzeitig vorlägen.

43

Auf der Grundlage der Hochwasser-Richtlinie hat der Kläger eine Kompensation beantragt "für den Totalverlust", mithin nicht nur für die 2. Mahd, die nach Eintritt des Hochwasser-Schadensfalls nicht mehr durchgeführt werden konnte. Bezüglich der Schadenshöhe (Teil B Ziff. 1.3, Anlage 2 Teilziffer 19) wird für Wiesen, Weiden und Mähweiden bei Totalverlust von einem Betrag in Höhe von 724 €/ha ausgegangen, davon beim 1. Grasschnitt ein Anteil von 60 % in Höhe von 434 €/ha und beim 2. Grasschnitt ein Anteil von 40 % in Höhe von 290 €/ha (Anlage K 10 zur Klageerwiderung). Der entsprechende Erlass betont, dass dieser Schadensbetrag nicht die Kosten der Wiederherstellung eines guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands von durch Hochwasser geschädigten landwirtschaftlichen Flächen enthält. Kosten hierfür werden nach Teil B, Ziff. 3.2, 3.5 der Richtlinie gesondert ausgeglichen (bis zu 281 €/ha Grünland). Hiernach hat der Kläger aufgrund der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 einen Betrag in Höhe von 91.911,70 € erhalten, der den dem Kläger hochwasserbedingt entstandenen Einkommensverlust einschließt. Damit ist nicht nur der Verlust der Ernte kompensiert, sondern auch der Schaden ohne Bestehen von Wirtschaftsbeschränkungen, die aufgrund der Richtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft zu beachten sind. Die Kompensation umfasst dabei nach den berechneten Pauschalsummen auch Kosten, die infolge Beachtung der Natura-2000 bedingten Bewirtschaftungsbeschränkungen im Zeitraum vor dem Hochwasser angefallen sind. Der Kläger kann mithin aus der Einhaltung der Natura-2000-Verpflichtungen vom 1.10.2012 bis zum Hochwasser im Juni 2013 keinen Anspruch auf teilweise Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs herleiten. Daneben kommt nach der insoweit maßgebenden Verwaltungspraxis des Beklagten die Bewilligung des Natura-2000-Ausgleichs nur dann in Betracht, wenn die entsprechenden Verpflichtungen im gesamten Bewilligungszeitraum eingehalten werden.

44

Fehlt es - wie vorliegend - an der Voraussetzung eines dem Landwirt verbleibenden Natura-2000-ausgleichsfähigen Einkommensverlusts, ist die mit Bescheid vom 6.12.2013 bewilligte Subvention rechtsgrundlos geleistet worden und unterliegt damit gem. § 49 a Abs. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA, der entsprechend anzuwenden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7/09 -, zit. nach juris, Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 6.10.2008, LKV 2009, 42), der Rückforderung.

45

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

46

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.