Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-26, Aktenzeichen 1 K 427/07.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2008:0326.1K427.07.NW.0A

Diese Entscheidung wird zitiert

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Zuweisung eines erhöhten betriebsindividuellen Referenzwerts im Rahmen der Betriebsprämienregelung.

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Der Kläger betreibt ein landwirtschaftliches Einzelunternehmen mit Rinderhaltung im Nebenerwerb. Am 26. April 2005 beantragte er die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen und die Bewilligung einer Betriebsprämie. Zugleich beantragte er die Zuweisung des Ackerlandbetrags für Umwandlungsflächen. Seit 1993 nehme er am FUL-Programm (Grünlandvariante I/Mittelgebirgsprogramm) teil und habe Ackerflächen in Dauergrünland umgewandelt. Mit weiterem Antrag vom 8. Mai 2005 machte er ergänzend geltend, ihm stehe ein erhöhter betriebsindividueller Betrag auch wegen der zur Teilnahme am FUL-Programm erfolgten Tierbestandsabstockung zu. Jedenfalls sei die Produktion aber dadurch beeinträchtigt gewesen, dass er durch die Einhaltung der Viehbesatzdichteregelungen an der Aufstockung des Viehbestands (von 1,2 rauhfutterfressenden Großvieheinheiten -GVE- auf 1,9 GVE) gehindert gewesen sei. Er beantrage daher die Festsetzung des Referenzwertes auf der Basis von weiteren 0,7 GVE, weil er im Rahmen der Härtefallregelung so zu stellen sei, als habe er an der Agrarumweltmaßnahme nicht teilgenommen.

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Zudem beantragte der Kläger die Anerkennung als Betriebsinhaber in besonderer Lage. Im Jahre 1999 habe er die Aussiedlung seiner Mutterkuhherde betrieben. Nach Erteilung der Baugenehmigung habe er ein neues Stallgebäude errichtet. Die zuvor in einer Mehrzweckhalle untergestellten Mutterkühe habe er im Herbst 2001 dorthin umgesiedelt. Die in dem Altgebäude frei gewordenen Stellplatzkapazitäten habe er zur Aufstockung des Bullenbestands genutzt. Mit der Maßnahme habe er am 26. September 2001 begonnen. Die Investitionen seien spätestens zum 31. Dezember 2003 abgeschlossen gewesen. Die Anzahl der im Jahr 2002 gehaltenen Bullen habe er in den Jahren 2003 und 2004 von ursprünglich sechs auf 45 Mastbullen erhöht. Die Aufstockung sei aus eigener Nachzucht erfolgt und zum 31. Dezember 2004 mindestens zur Hälfte verwirklicht gewesen. Die durchschnittliche Haltungsdauer habe im Jahr 2004 350 Tage betragen. Er beantrage daher die Zuweisung eines betriebsindividuellen Referenzwerts auf der Basis von 45 Bullen, bedingt durch die Investition in die Mutterkuhhaltung.

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Dem Antrag beigefügt war eine durch die Untere Baubehörde des Beklagten erteilte Baugenehmigung vom 8. Juli 1999 über den Neubau eines Tiefenlaufstalles für Mutterkuhhaltung und eine baurechtliche Nutzungsänderungsgenehmigung der Verbandsgemeindeverwaltung ... vom 26. September 2001 über die Umnutzung einer Mehrzweckhalle in einen Färsenstall für 21 Großvieheinheiten.

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Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 setzte der Beklagte die Zahlungsansprüche fest und wies sie dem Kläger zu. Dem Antrag wegen Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme gab der Beklagte nur im Umfange der nachgewiesenen Umwandlungsflächen statt; eine Referenzwerterhöhung wegen der unterlassenen Tierbestandsaufstockung lehnte der Beklagte sinngemäß ab. Auch die Erhöhung des betriebsindividuellen Referenzwerts wegen Investitionen lehnte der Beklagte wegen des fehlenden Nachweises einer Investition in zusätzliche Produktionskapazitäten im Bereich der Mastbullenhaltung ab.

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Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch.

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Mit Abschlussbescheid vom 30. Mai 2006 setzte der Beklagte für das Wirtschaftsjahr 2005 eine Betriebsprämie abzüglich geleisteter Abschlagszahlungen fest. Auch gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch.

8

Die Untere Landwirtschaftsbehörde half den Widersprüchen mit der Begründung nicht ab, der Kläger habe eine tatsächliche Tierbestandsabstockung zum Eintritt in die Agrarumweltmaßnahme im Jahre 1993 nicht nachgewiesen. Im Übrigen sei der Verzicht auf die spätere Ausdehnung des Großviehbesatzes mit der FUL-Prämie abgegolten. Die Aussiedlung der Mutterkuhherde stelle keine sektorspezifische Investition im Bereich der Mastbullenhaltung dar.

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Der Kreisrechtsausschuss setzte das Verfahren zunächst aus, um dem Kläger den angekündigten Nachweises einer Tierbestandsabstockung im Jahre 1993 zu ermöglichen.

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Mit Schriftsatz vom 7. Dezember 2006 trug der Kläger hierzu vor: Er habe den Hof im Jahre 1994 von seinen Eltern übernommen. Zuvor sei der Viehbesatz deutlich höher als 1,2 GVE gewesen und wegen der Teilnahme am FUL-Programm abgestockt worden. Detaillierte Nachweise über den Viehbestand im Jahre 1993 könne er nach nunmehr 14 Jahren nicht mehr führen. Dieser Zeitraum überschreite selbst die für Behörden vorgeschriebenen Aufbewahrungsfristen. Die Teilnahme an geförderten Agrarumweltmaßnahmen sei mit Blick auf die Besatzdichtebegrenzungen gleich zu behandeln wie die frühere Nichtvermarktungsprämie im Milchsektor, für welche die produktionsunabhängige Zuweisung von Referenzmengen EU-rechtlich anerkannt sei. Was die Investitionen anbelange, seien im Falle der Viehbestandsaufstockung aus eigener Nachzucht Aufwendungen in die Erweiterung des Ammenkuhbestands immer zugleich eine Investition in die Bullenhaltung. Die Absetzer seien im Herbst in dem Färsenlaufstall der Mehrzweckhalle eingestallt worden; im Sommer, wenn sich die Mutterkühe auf der Weide befunden hätten, seien die aufgezogenen Bullen im Mutterkuhstall untergebracht gewesen. Bei Rückkehr der Mutterkühe im darauf folgenden Herbst seien die Bullen veräußert worden. Zugleich verwies der Kläger auf eine handschriftliche Aufstellung der Maßnahmen zur Betriebsentwicklung seit dem Jahre 1984.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2007 wies der Kreisrechtsausschuss die Widersprüche zurück.

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Zur Begründung wurde sinngemäß im Wesentlichen ausgeführt: Eine weitere Erhöhung des Referenzbetrags wegen der Teilnahme am FUL-Programm komme nicht in Betracht, weil eine Verringerung der Tierbesatzdichte nicht nachgewiesen sei. Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 gehe nicht von einer Berechnung anhand eines hypothetischen Viehbesatzdichtefaktors aus. Die Produktionsbeeinträchtigung sei vielmehr durch einen Vergleich der zum Eintritt in die Agrarumweltmaßnahme bestehenden Produktion mit dem zuvor bestehenden Zustand zu ermitteln. Die Errichtung des Mutterkuhstalles stelle keine zu berücksichtigende Investition in die Bullenmast dar, weil es insofern an einem unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Investition und der Erhöhung der Produktionskapazitäten fehle. Hiervon ausgehend sei auch der Abschlussbescheid rechtmäßig.

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Nach Zustellung des Bescheids (8. März 2007) hat der Kläger am 5. April 2007 Klage erhoben, mit welcher er die Erhöhung des betriebsbezogenen Teils des Referenzbetrags auf der Basis von zusätzlichen 0,7 GVE für 150,86 Hektar (Agrarumweltmaßnahme) und weiteren 47 Mastbullen (Investition als Betriebsinhaber in besonderer Lage) begehrt.

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Er macht weiterhin geltend: Ausgehend von 150,86 Hektar Bewirtschaftungsfläche hätte er bei einem Besatzdichtefaktor von 1,9 GVE insgesamt 190 Tiere halten können. Wegen der Extensivierungsverpflichtung habe er aber nur 120 Tiere halten dürfen. Unter Berücksichtigung der Differenz von 70 Tieren hätte er ohne Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme deshalb Zahlungsansprüche im Wert von ca. 63.000.-€ statt der bewilligten ca. 43.000.- € aktivieren können. Er sei deshalb gegenüber Landwirten, die an einer Umweltmaßnahme nicht teilgenommen haben, gleichheitswidrig benachteiligt. Der Verzicht auf die Ausdehnung des Viehbestandes sei nicht durch die FUL-Prämie abgegolten. Diese werde nämlich nur für die Dauer der Verpflichtungszeit gezahlt. Nach ihrem Wegfall würden sich Nachteile aus dem Verlust von Direktzahlungen dauerhaft verfestigen. Dies auszugleichen, sei Sinn der Härtefallregelung.

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Auch habe er Investitionen in eine Erhöhung von Produktionskapazitäten vorgenommen. Durch die Errichtung des Stalles, mit der bereits im Jahre 1999 begonnen worden sei, sei die Aufstockung des Mutterkuhbestands von 82 Kühen im Jahre 2000 auf 91,3 im Jahr 2001 und 91 Kühen im Jahr 2002 verbunden gewesen. Durch die Investitionen in die Neuerrichtung eines Mutterkuhstalles seien in dem alten Stallgebäude auch 21 neue Stellplätze für Bullen entstanden. Die ersten 6 Bullen seien bereits im Jahr 2002 verkauft worden. Im Jahr 2003 hätten sich 47 Bullen in dem landwirtschaftlichen Betrieb befunden. Im alten Stall habe er Boxen errichtet und Fressgitter angebracht. Mutterkuhhaltung und Jungviehaufzucht seien als Einheit zu sehen. Es handle sich um ein übliches Betriebskonzept, das der guten landwirtschaftlichen Praxis entspreche. Durch die Nutzung des alten Stalles zur Aufzucht sei eine bessere Auslastung des Betriebs und eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit erfolgt.

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In der mündlichen Verhandlung trug der Kläger ergänzend vor, der Betrieb habe sich zum Zeitpunkt des Eintritts in das FUL-Programm in einer Aufbauphase befunden. Diese sei durch die Besatzdichteregelung für die Dauer der Verpflichtungszeit zwar beschränkt worden, hätte für die Zeit danach aber fortgesetzt werden sollen. Von den 150,86 Hektar Bewirtschaftungsfläche entfielen 100 Hektar auf die Hauptfutterfläche des Unternehmens. Bei den zum Zeitpunkt des Investitionsbeginns im HIT aufgeführten männlichen Rindern habe es sich um 45 Absetzer gehandelt, die unter Berücksichtigung der Aufzuchtphase später als Bullen vermarktet worden seien. Die Kälber hätten zum Teil bei den Mutterkühen und auf der Weide gestanden. Ohne die Erhöhung des Referenzbetrags wäre die Bullenmast künftig unwirtschaftlich.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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1. den Beklagten unter teilweiser Abänderung des Betriebsprämienbescheids vom 20. Februar 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2007 zu verpflichten, ihm wegen der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme auf die Anträge vom 26. April 2005 und vom 8. Mai 2005 zusätzliche Zahlungsansprüche auf der Basis von weiteren 0,7 GVE für 100 Hektar, und wegen Investitionen in die Erhöhung der Produktionskapazitäten einen erhöhten betriebsindividuellen Referenzwert im Bereich der Bullenmast, ausgehend von 47 Bullen zuzüglich der Extensivierungsprämie, neu zu berechnen, und, die entsprechenden Zahlungsansprüche festzusetzen und zuzuweisen, sowie

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2. ihm unter Abänderung des Abschlussbescheids vom 30. Mai 2006 und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids eine entsprechend erhöhte Betriebsprämie zu bewilligen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er verteidigt die Begründung der angegriffenen Bescheide und bezieht sich ergänzend auf den Inhalt der vorgelegten Akten.

23

Im Übrigen wird auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen Sach- und Widerspruchsakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift vom 26. März 2008 verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf weitere Erhöhung des Referenzwertes zu. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Der Kläger stützt sein Begehren auf zwei Klagegründe. Er verfolgt seine Anerkennung als Betriebsinhaber in besonderer Lage mit der Begründung, Produktionsbeeinträchtigungen wegen der Bindung an die Besatzdichteregelungen bei Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme erlitten zu haben (1.); darüber hinaus begehrt er die Erhöhung des betriebsindividuellen Referenzwertes wegen Investitionen im Bereich der Bullenmast (2.). Beide Ansprüche sind unbegründet.

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1. Anspruchsgrundlage für den Antrag vom 8. Mai 2005, ihm wegen der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme zusätzliche Zahlungsansprüche auf der Basis von weiteren 0,7 GVE für 100 Hektar Futterfläche zuzuweisen, ist Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 in Verbindung mit Art. 16 VO EG 795/2004 und den Festsetzungen des § 13 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV -. Nach Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Art. 40 Abs. 1 bis 3 VO EG 1782/2003 kann ein Betriebsinhaber, der während des Bezugszeitraums der Jahre 2000 bis 2002 Verpflichtungen aus Agrarumweltmaßnahmen nach VO EG 2078/92 oder VO EG 1257/1999 unterlag, beantragen, dass der Referenzbetrag abweichend von Art. 38 VO EG 1872/2003 auf der Basis des durch die Agrarumweltmaßnahme nicht betroffenen Kalenderjahres berechnet wird. Die Vorschrift soll vermeiden, dass solche Betriebsinhaber, die an einer EU-Umweltmaßnahme im Agrarbereich teilgenommen haben, Nachteile erleiden, die auf den übernommenen Extensivierungsverpflichtungen beruhen. Solche Nachteile können eintreten, wenn die Produktion im zurückliegenden Bezugszeitraum beeinträchtigt gewesen ist, weil der Betriebsinhaber für die Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme Ackerflächen in Dauergründland umgewandelt hat (Umwandlungsflächen) oder dann, wenn bei Eintritt in die Agrarumweltmaßnahme eine gesamtbetriebliche Besatzdichte von weniger als 1,9 GVE vorschrieben war und deswegen der Betriebsinhaber seinen Tierbestand abstocken musste und die tierische Produktion auch entsprechend verringert hatte (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 BetrPärmDurchfV).

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Die Teilnahme des klägerischen Betriebs ab 1993 am FUL-Programm (Grünlandvariante I/Mittelgebirgsprogramm) stellt eine solche Agrarumweltmaßnahme dar (vgl. Urteil der Kammer vom 12. September 2007 – 1 K 1909/06.NW-, ESOVGRP). Soweit Umwandlungsflächen nachgewiesen wurden, hat der Beklagte dem Antrag deshalb zu Recht stattgeben (vgl. Bl. 69 ff. Förderakte I). Eine Beeinträchtigung auch der tierischen Produktion im Bezugszeitraum hat der Kläger allerdings nicht nachgewiesen. Zwar sahen die VV-FUL 1994 in Nr. 4.3.1.5 (MinBlatt 1994, 148 ff.) und die Folgeregelung der VV-FUL 2000 in Nr. 4.4.2. (MinBlatt 2001, 508 ff.) eine Begrenzung des Viehbesatzes auf 1,2 GVE je Hektar Hauptfutterfläche des Betriebs vor. Hierauf alleine kann die Referenzwerterhöhung allerdings nicht gestützt werden. Denn es fehlt an dem individuellen Nachweis des Vorliegens der Bewilligungsvoraussetzungen.

28

Die Abstockung des Tierbesatzes bei Eintritt in die Maßnahme ist zwischen den Beteiligten strittig und konnte nachträglich nicht ermittelt werden, zumal der Kläger eingeräumt hat, den Nachweis der Tierbestandsabstockung nicht mehr führen zu können. Die materielle Nichterweislichkeit dieser Beihilfevoraussetzungen geht dabei zu Lasten des Klägers, weil - ungeachtet der Frage unangemessener Aufbewahrungsfristen - der Anspruchsteller im Rahmen des von ihm verfolgten Verpflichtungsbegehrens das Vorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen nachzuweisen hat.

29

Der Kläger kann als Teilnehmer an einer Agrarumweltmaßnahme eine Erhöhung des Referenzwertes gemäß Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 i.V.m. Art. 16 VO EG 795/2004 auch nicht allein mit der Begründung beanspruchen, er erleide nach Beendigung der Agrarumweltmaßnahme umstellungsbedingte Produktionseinbußen, weil er während der Agrarumweltmaßnahme die Besatzdichtegrenze von 1,2 GVE habe einhalten müssen und deswegen an der Aufstockung des Tierbestandes rechtlich gehindert gewesen sei. Denn die Verhinderung der Tierbestandsaufstockung steht förderrechtlich der gebotenen Verringerung des Tierbestands nicht gleich. § 13 Abs. 2 Satz 2 BetrPrämDurchfV hat ausdrücklich die Verringerung des Tierbesatzes zur Voraussetzung, die „wegen“ - und deshalb bei Beginn der Agrarumweltmaßnahme - erfolgt sein muss (vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 15. Februar 2008 - 19 ZB 07.2528 -, juris, dort Rdnr. 39).

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a) § 13 BetrPrämDurchfV ist mit sekundärem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Denn Art. 40 VO EG 1782/2003 und Art. 16 VO EG 795/2004 erfassen nur die Beeinträchtigung der tatsächlichen Produktion. Sie sind nicht erweiterbar auf ein fiktives Prämienvolumen oder auf ein landwirtschaftliches Einkommen, das bei Nichtteilnahme an der Agrarumweltmaßnahme hypothetisch hätte erzielt werden können. Im Einzelnen gilt Folgendes:

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Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 verweist auf eine entsprechende Anwendung des Absatzes 1, weswegen die dort entwickelten Grundsätze auf die Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme sinngemäß zu übertragen sind. Dies bedeutet, dass die Härtefallregelung auch bei einer Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen nicht dem Ersatz von Einkommenseinbußen dient, sondern auf den Ausgleich von Produktionsbeeinträchtigungen zu beschränken ist. Eine Erläuterung der Begriffe der „Produktion“ oder „Produktionsbeeinträchtigung“ findet sich weder in Art. 40 Abs. 1 VO EG 1782/2003 noch in den Legaldefinitionen des Art. 2 VO EG 796/2004. Wann eine solche vorliegt, ist deshalb im Lichte ihrer Funktion zur Bestimmung des Referenzwertes zu bestimmen. Eine Produktionsbeeinträchtigung ist dem entsprechend nur anzunehmen, wenn das durchschnittliche Prämienvolumen der Jahre 2000, 2001 und 2002 hinter dem Durchschnittsvolumen der alternativen Bezugszeiträume des Art. 40 Abs. 2 VO EG 1782/2003 zurückbleibt (vgl. Art. 37 Abs. 1 VO EG 1782/2003), also eine bereits bestehende Produktion nachteilig beeinflusst wird (s. OVG RP, Urteil vom 27. Februar 2008 - 8 A 11173/07.OVG -, ESOVG). Die Rechtsfolge des Art. 40 VO EG 1782/2003 beschränkt sich damit auf die Verlagerung des maßgeblichen Bezugszeitraums auf einen (noch) weiter zurückliegenden Zeitpunkt. Die Störung der Produktion im Bezugszeitraum wird dabei hinweggedacht, nicht aber die zukünftige betriebliche Entwicklung hypothetisch hinzugerechnet (vgl. hierzu ausführlich das den Beteiligten bekannte Urteil vom 26. September 2007 – 1 K 1989/06.NW -, ESOVGRP). Gleiches gilt für die Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme, weil Art. 40 Abs. 5, zweiter Unterabsatz VO EG 1782/2003 ebenfalls auf die Bemessungszeiträume des Absatzes 2 verweist. Dies bedeutet, dass die bei dem Eintritt in die Agrarumweltmaßnahme bestehende Produktion lediglich mit derjenigen verglichen werden darf, die vor dem Eintritt bestanden hat und der Tierbestandsabstockung unterlag.

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Dem Kläger steht ein Anspruch auf Erhöhung des betriebsindividuellen Referenzwerts auch nicht unmittelbar aus der Härtefallklausel des Art. 40 Abs. 1 VO EG 1782/2003 zu. Der Einwand des Klägerbevollmächtigten, wonach Art. 40 VO EG 1782/2003 die Härtefälle nicht abschließend regle, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Besatzdichtevorgaben begründen als solche keine unzumutbare Härte. Dabei kann offen bleiben, ob der Verweis auf eine entsprechende Anwendung nur der Absätze 1, 2 und 3 bereits den Rückgriff auf die Härtefallgründe des § 40 Abs. 4 VO EG 1782/2003 verwehrt. Dann jedenfalls sind Produktionsbeschränkungen durch Besatzdichteregelungen nicht durch höhere Gewalt oder vergleichbare außergewöhnliche Umstände verursacht, die ohne den Willen des Betriebsinhabers eingetreten sind (vgl. hierzu das Urteil der Kammer vom 12. September 2007 - 1 K 1905/07.NW - ESOVGRP, und OVG RP, Urteil vom 27. Februar 2008, a.a.O.). Überdies begründen die Besatzdichteregelungen für die Dauer des Verpflichtungszeitraums schon keinen finanziellen oder betrieblichen Härtefall, der durch die Erhöhung des einzelbetrieblichen Referenzwertes auszugleichen wäre. Der Verzicht auf die maximale Auslastung der Produktionskapazitäten wird nämlich durch die FUL-Prämie für die Dauer der Verpflichtungszeit abgegolten.

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Die Einwendung, nach Wegfall der FUL-Prämie würden Nachteile aus dem Verlust von Direktzahlungen dauerhaft verfestigt, die ohne Teilnahme am FUL-Programm nicht eingetreten wären, begründet ebenfalls keine Härte, die nach Art. 40 Abs. 1 und 5 VO EG 1782/2003 ausgeglichen werden könnte. Denn diese Bestimmungen sehen - wie zuvor dargelegt - einen Härtefallausgleich am Maßstab der hypothetischen Produktionsverhältnisse nach Beendigung der Agrarumweltmaßnahme nicht vor. Dessen ungeachtet wäre eine erweiternde Rechtsauslegung oder eine nationale Regelung oder Verwaltungspraxis, die das zum 1. Januar 2003 erwirtschaftbare Prämienvolumen oder Einkommensdifferenzen als Produktionsbeeinträchtigung i.S.d. Art. 40 Abs. 1 VO EG 1782/2003 genügen ließe, auch von der Renationalisierungsermächtigung in Art. 40 Abs. 5, zweiter Unterabsatz VO EG 1782/2003 nicht gedeckt. Denn dies käme im Kern einer Verschiebung des Bezugszeitraums in die Zeit nach dem 31. Dezember 2002 gleich. Eine solche Berechnung des Referenzwerts widerspricht aber dem Regelungssystem der Art. 37, 38, 40 VO EG 1782/2003 und ist EU-rechtlich nicht vorgesehen.

34

b) Es ist auch mit dem primärem Gemeinschaftsrecht vereinbar, dass § 13 Abs. 2 Satz 2 und 3 BetrPrämDurchfV die nach dem Ablauf der Verpflichtungszeit befürchteten Einkommenseinbußen nicht ausgleicht. Zwar zählt zu den ungeschriebenen Grundsätzen des primären Gemeinschaftsrechts auch das Vertrauensschutzgebot, dessen Verletzung zur Nichtigkeit von Rechtsakten führen und die Kommission oder den Rat zur Folgenbeseitigung verpflichten kann (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 28. April 1988, Rs. C-120/86, Slg. I 1988, 2321,- Mulder I - und Urteil vom 19. Mai 1992, Rs. C-104/89, Slg. I, 1992, 3061 ff.- Mulder II- ) . Jedoch kann der Kläger einen Härtefallausgleich für die befürchteten Einkommensverluste nicht aus einem solchen Folgenbeseitigungsverlangen herleiten. Hierzu fehlt es nämlich an der für das erkennende Gericht verbindlichen Feststellung der Nichtigkeit des maßgeblichen Sekundärrechtsakts (Art. 231 Abs. 2 EGV). Dessen Überprüfung ist grundsätzlich dem EuGH vorbehalten und unterliegt nicht der Entscheidungskompetenz des mitgliedstaatlichen Gerichts (Art. 230 EGV). Eine Vorabentscheidung (Art. 234 EGV) zu der Frage, ob die Gewährleistungen des Vertrauensschutzes eine Auslegung des Art. 40 VO EG 1782/2003 i.V.m. Art. 16 VO EG 795/2004 oder ergänzende Regelung dahin gebieten, auch Einkommensverluste nach Beendigung der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme auszugleichen, ist für den Erlass des Urteils nicht erforderlich. Denn nach Auffassung der Kammer genügen die Regelungen in Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 i.V.m. Art. 16 VO EG 795/2004 und § 13 BetrPrämDurchfV dem europarechtlichen Vertrauensschutz. Sie entsprechen in ihrem Inhalt und Umfang den Vorgaben, die der Europäische Gerichtshof bei der Referenzwertbestimmung anhand eines zurückliegenden Bezugszeitraums für erforderlich gehalten hat.

35

Ohne Erfolg beruft sich der Kläger in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des EuGH zur Nichtvermarktungsprämie im Milchsektor. Die hierzu ergangene Rechtsprechung ist auf Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003, Art. 16 VO EG 795/2004 nicht übertragbar. Die dort entschiedene Problematik betraf das Fehlen einer europarechtlichen Regelung des Vertrauensschutzes. Weil die sog. SLOM-Landwirte ( „Nichtvermarkter“ ) in den später maßgeblichen Bezugsjahren 1981 bzw. 1983 zur Inanspruchnahme der Nichtvermarktungsprämie gerade keine Milch angeliefert hatten, durften sie bei der Neuzuteilung im Jahre 1984 keine Milch-Referenzmenge erhalten. In der Folge ergingen mehrere Entscheidungen, in welchen der EuGH die entsprechenden Verordnungen wegen des Fehlens einer Vertrauensschutzregelung für ungültig erklärte und die Kommission und den Rat verpflichtete, auch Nichtvermarktern Referenzmengen zuzuteilen (zu den SLOM-I-Erzeugern vgl. EuGH, Urteil vom 28. April 1988, Rs. C-120/86, Slg. I 1988, 2321, - Mulder I - und Urteil vom 28. April 1988, Rs. C-170/86 – Slg. 1988, 2355, - van Deetzen - ; vgl. auch BVerwGE 81, 49 ff.; zum Ganzen z. B. Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, 2001, S. 28 f.). Im vorliegenden Falle liegt eine entsprechende Überleitungs- und Vertrauensschutzregelung aber vor. Denn mit Art. 16 VO EG 795/2004 und Art. 40 Abs. 5 VO EG 1782/2003 hat der EU-Verordnungsgeber gerade jene generell-abstrakte Regelung geschaffen, deren Fehlen der EuGH mit seiner Rechtsprechung aus dem Jahre 1988 beanstandet hatte. Für die Nichterhöhung des Referenzwertes bei dem Kläger ist nicht das Fehlen einer solchen Regelung ausschlaggebend, sondern der Umstand, dass der Kläger eine Abstockung des Tierbestands nicht nachweisen konnte.

36

Der Kläger kann aus Vertrauensschutzgesichtspunkten auch keinen Anspruch auf Ersatz von Einkommenseinbußen für die Zeit nach dem Wegfall der FUL-Prämie herleiten. Zwar lag eine weitere Bedeutung der SLOM-Rechtsprechung des EuGH insbesondere in der Anerkennung von Schadensersatz- bzw. Folgenbeseitigungsansprüchen wegen legislativen Unrechts im Rahmen der EU-Rechtssetzung. Der Gerichtshof billigte später vielen Betroffenen deshalb dem Grunde nach Schadensersatzansprüche auf der Grundlage der Differenz zwischen den (hypothetischen) Einkünften als Vermarkter und den Einbußen als Nichtvermarkter zu (vgl. EuGH, Urteile vom 19. Mai 1992, Rs. C-37/90 - Heinemann -, und Rs. C-104/89 - Mulder II-, beide Slg. I, 1992, 3061 ff.). Hieraus ergibt sich aber keineswegs, dass der Kläger so zu behandeln wäre, wie er bei Nichtteilnahme an der Agrarumweltmaßnahme hinsichtlich des erwirtschaftbaren Prämienvolumens stehen würde. Denn auch der Ausgleich erlittener Einkommensverluste hat die Nichtigkeit des maßgeblichen Sekundärrechtsakts als haftungsbegründenden Tatbestand zur Voraussetzung. Hieran fehlt es.

37

Dem Vertrauensschutzgebot kann letztlich auch ein Anspruch des Klägers auf Erlass einer Härtefallregelung mit einem bestimmten Inhalt nicht entnommen werden. Es bleibt dem Verordnungsgeber überlassen, Voraussetzungen und Umfang des Vertrauensschutzes angemessen festzulegen. Er ist dabei grundsätzlich nicht verpflichtet, im Rahmen der generell-abstrakten Regelung von Übergangsfällen einen Härtefallausgleich für jede denkbare Verkürzung einzelbetrieblicher Gewinnaussichten vorzusehen. Es ist den EU-Rechtssetzungsorganen nicht verwehrt, im Rahmen des Systemwechsels nur bestimmte Sachverhaltskonstellationen als Härtefälle anzuerkennen und deren Gründe typisierend zu erfassen. Ein schützenswertes Vertrauen auf Beibehaltung des bisherigen Fördersystems ist daher nur in den Grenzen der ausdrücklich geregelten Fälle anzuerkennen. Hierzu hat der EuGH klargestellt, dass ein Wirtschaftsteilnehmer bei Wiedereintritt in die Produktion nicht darauf vertrauen dürfe, zwischenzeitlich erlassenen markt- oder strukturpolitischen Änderungen nicht unterworfen zu sein (EuGH, Urteil vom 28. April 1988 – Mulder I - a.a.O., und Urteil vom 28. April 1988 - van Deetzen - , a.a.O.). Zudem kann der Teilnehmer einer Agrarumweltmaßnahme unter Berufung auf den Vertrauensschutz nicht beanspruchen, günstiger gestellt zu werden als solche Landwirte, die hieran nicht teilgenommen haben. Dieses wäre aber zu befürchten, würde die Referenzwertermittlung auf der Basis des erwirtschaftbaren (hypothetischen) Prämienvolumens berechnet. Denn in diesem Falle würde sich der Referenzwert auf der Grundlage fiktiver maximaler Prämien, bei jenen aber nach den tatsächlichen Beihilfezahlungen bemessen, die aber hinter der maximalen Auslastung auch zurückbleiben können. Darüber hinaus sind die Bestimmungen der Art. 40 VO EG 1782/2004, Art. 16 ff. VO EG 795/2004 auf die nicht geregelten Fälle nicht erweiterbar. Denn die EU-Kommission hat sich ausdrücklich die Ergänzung dieser Liste vorbehalten (vgl. Begründungserwägung Nr. 13 zur VO EG 795/2004).

38

c) Es ist mit dem nationalen Verfassungsrecht, insbesondere den Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - vereinbar, dass § 13 Abs. 2 Satz 2 BetrPrämDurchfV einen finanziellen Ausgleich für die Zeit nach Beendigung der Agrarumweltmaßnahme nicht vorsieht.

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Eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte oder eine willkürliche Verkürzung des Vertrauensschutzes liegen nicht vor. Es fehlt bereits an einer tauglichen Vergleichsgruppenbildung. Denn die Teilnehmer einer Agrarumweltmaßnahme können mit den Nichtteilnehmern schon deshalb nicht verglichen werden, weil die vorgenannten Vorschriften überhaupt nur auf die erstgenannte Gruppe Anwendung finden und für Nichtteilnehmer andere Regelungen der Referenzwertberechnung (Art. 37, 38 VO EG 1782/2003) gelten. Einer unterschiedlichen Behandlung von unterschiedlichen Sachverhalten steht aber der Gleichheitsgrundsatz nicht entgegen.

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Gleiches gilt für die Eigentumsgarantien des Betriebsinhabers. Die Zuwendung von öffentlichen Fördergeldern, deren Ausbleiben der Kläger ohne Erhöhung des Referenzwertes insbesondere nach dem Wegfall der FUL-Prämie befürchtet, unterfällt nicht dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG. Der Wegfall von öffentlichen Beihilfen stellt keinen Eingriff in eigentumsgleiche erdiente Leistungen dar, zumal die zu ihrer Erlangung übernommenen Bewirtschaftungsvorgaben nach Ablauf der FUL-Verpflichtungszeit nicht fortbestehen (vgl. zur Referenzmengenkürzung schon BVerwGE 92, 322 ff.; s. auch BVerfG 72, 175, 193) . Ein Grundsatz, wonach der Kläger darauf vertrauen durfte, nach Beendigung seiner 15-jährigen Teilnahme am FUL-Programm die im Jahr 1994 begonnene „Aufbauphase“ unter unveränderter Beibehaltung der wirtschaftlichen und subventionsrechtlichen Rahmenbedingungen fortführen zu können, gibt es im Subventionsrecht auch aus mitgliedstaatlicher Sicht nicht (vgl. u.a. Badura in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. S. 238 Rdnr. 52 f.; s. insbesondere auch BGHZ 111, 349 ff. bei normativen Veränderung der Produktionsbedingungen).

41

Eigentumsrechtliche Gewährleistungen sind aber auch insoweit nicht verletzt, als der Kläger geltend macht, Investitionen in die Aufrechterhaltung der Bullenmast getätigt zu haben, die ohne erhöhten Referenzwert künftig nutzlos würden. Die Referenzwerterhöhung erfolgt schon nicht mit der Zielsetzung, zukünftige Produktionsnachteile auszugleichen. Denn Gegenstand der überleitungsrechtlichen Normen ist die Entkoppelung der bisher gewährten Beihilfen von der konkreten Produktion. Die Direktzahlungen werden zukünftig gerade nicht zur Förderung einer bestimmten Produktion - hier für die Mutterkuhhaltung oder Bullenmast - gewährt. Bei diesem Systemwechsel hat der Gesetz- und Verordnungsgeber gesehen und bewusst in Kauf genommen, dass in einigen Bereichen, wie etwa der Rinderhaltung, die bisher sehr stark von der Produktion abhängig gewesen sind, ein gewisser Produktionsrückgang für die Umstellungsphase zu erwarten ist (vgl. die amtliche Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie, BT-Drucks. 15/2552, S. 7 ff., 18 ). Überdies hat auch der Kläger mit Schriftsatz vom 20. März 2008 eingeräumt, die Aufwendungen hätten zur besseren Auslastung und zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Betriebs geführt.

42

d) Letztlich sieht die Kammer keine Anhaltspunkte, dass die europäische Rechtsentwicklung unter den durch das Bundesverfassungsgericht gewährleisteten Grundrechtsstandard abgesunken sei, oder aber die angewendeten Vorschriften der EG-Verordnungen nach Maßgabe eines gemeinschaftsrechtlichen tradierten Grundrechtsverständnisses überschießende konventionsrechtliche Gewährleistungen oder die Grundfreiheiten nach dem EG-Vertrag verletzen könnten (vgl. schon EuGH, Urteil vom 13. September 1979, Rs. C.44/79, Slg I. 1979, S. 03727 ff., - Hauer - ; s. auch BVerfGE 37,271 ff. - Solange I- ; BVerfGE 73, 339 ff. - Solange II- ; BVerfGE 98, 155 -Maastricht- ; BVerfGE 102, 147 ff. - Bananenmarktordnung- ). Auch der Kläger hat solches nicht aufgezeigt.

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2. Dem Kläger steht auch kein Anspruch zu, den einzelbetrieblichen Referenzwert wegen Investitionen in die Bullenmast ausgehend von 47 zusätzlichen Bullen zuzüglich der Extensivierungsprämie neu zu berechnen.

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Anspruchsgrundlage ist Art. 21 Abs. 1 VO EG 795/2004 in Verbindung mit den Bestimmungen der Betriebsprämiendurchführungsverordnung. Danach erhält ein Betriebsinhaber, der gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft hat, Zahlungsansprüche, die berechnet werden, indem der vom Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen festgestellte Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt wird, die die von ihm gekaufte Hektarzahl nicht übersteigt. Die Investitionen müssen dabei in einem Plan oder Programm vorgesehen sein, mit dessen Durchführung der Betriebsinhaber spätestens bis zum 29. September 2003 begonnen und welches er der zuständigen Behörde vorgelegt hat. Liegen weder ein Plan noch ein Programm in Schriftform vor, können andere objektive Nachweise für das Vorliegen einer Investition berücksichtigt werden (Art. 21 Abs. 2 VO EG 795/2004). Umgesetzt werden diese Regelungen durch § 15 BetrPrämDurchfV. Danach wird der betriebsindividuelle Teil des Referenzbetrags auf der Grundlage der durch die Investition nachgewiesenen zusätzlichen Produktionskapazitäten berechnet (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfV). Eine Investition ist aber nur zu berücksichtigen, wenn sie unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität führt (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV). Unter welchen Voraussetzungen eine Investition „unmittelbar“ zur Erhöhung der Produktionskapazitäten führt, lässt sich § 15 Abs. 2 BetrPrämDurchfV nicht entnehmen. Das Unmittelbarkeitskriterium ist daher unter Beachtung seines Sinnes und Zwecks zu verstehen, sicherzustellen, dass die Erhöhung der Produktionskapazität maßgeblich für die Investitionsentscheidung war (OVG RP, Urteil vom 30. Januar 2008 - 8 A 11113/07.OVG -, ESOVGRP). Bei einem Mischbetrieb, der in mehreren Produktionszweigen wirtschaftet und - wie hier - neben der Mutterkuhhaltung zugleich die Jungviehaufzucht und Bullenmast betreibt, folgt hieraus nach Ansicht der Kammer zugleich, dass das Unmittelbarkeitskriterium des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV nur erfüllt ist, wenn die Investition in gerade jene Produktion erfolgt, für welche die Erhöhung der Kapazitäten beansprucht wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass produktionsbezogene Aufwendungen nicht mehrfach berücksichtigt werden und sich der gleiche Investitionsaufwand wegen der Entkoppelung der Beihilfen von der Produktion nicht mehrfach Referenzwert erhöhend auswirkt.

45

Diese Bewilligungsvoraussetzungen liegen hier nicht vor. Die vorübergehende Einstallung von Mastbullen bis zur Schlachtreife in die für Ammenkühe und weibliche Nachzucht genehmigten Stallanlagen begründen keine Investitionen, die im Bereich der Bullenmast kapazitätserhöhend zu berücksichtigen sind. Der Kläger trägt vor, die Neuerrichtung des Mutterkuhstalles sei zum Zweck einer mehrere Betriebszweige umfassenden Steigerung der Produktionskapazitäten erfolgt. Danach handle es sich um eine Investition sowohl im Bereich der Mutterkuhhaltung als auch der Bullenmast. Dies begründet er maßgeblich mit dem Betriebskonzept, wonach bei Neuerrichtung des Mutterkuhstalles bereits anfänglich zugleich die Erweiterung der Bullenmast dergestalt beabsichtigt gewesen sei, dass der bei Weideviehhaltung im Sommer leerstehende Mutterkuhstall bis zur Rückkehr im Herbst zur Aufmast von Bullen, und das als Färsenstall umgenutzte Altgebäude zur Aufzucht von Absetzern habe dienen sollen. Dieses Betriebskonzept mag zwar den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit entsprechen und schon während des Bezugszeitraums zu einer besseren Auslastung des Unternehmens insgesamt geführt haben. Der Kläger kann aber nicht beanspruchen, im Bereich der Mutterkuhhaltung prämienwirksam gewordene Investitionen im Bereich der Bullenmast zusätzlich geltend machen zu können. Die Investitionen im Bereich der Mutterkuhhaltung sind aber bereits zu seinen Gunsten berücksichtigt, weil es infolge der Neuerrichtung des Stalles zur Erweiterung der Mutterkuhherde bis 2002 - und daher noch innerhalb des Bezugszeitraums des Art. 38 VO EG 1728/203 - gekommen ist (vgl. Schriftsatz vom 3. Mai 2007).

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Die für die Erweiterung des Mutterkuhbestands erbrachten Aufwendungen werden auch nicht dadurch zu Investitionen in die Bullenmast, dass die Mastbullen durch eigene Nachzucht gewonnen werden. Denn die Nachzucht von Kälbern ist kennzeichnend für die Mutterkuheigenschaft als solche. Art. 3 Buchstabe f der VO EG 1254/1999 geht nämlich für die Prämienfähigkeit sowohl von der Zugehörigkeit der Mutterkuh zu einer Fleischrasse und darüber hinaus von dem Umstand aus, dass die Eigenschaft als Mutterkuh erst durch die Zugehörigkeit zu einem Betrieb begründet wird, in dem Kälber für die Fleischerzeugung gehalten werden. Investitionen in „Ammenkühe“ und die Haltung von Kälbern sind daher keine Investitionen in die Bullenmast.

47

Auch die Haltung von Absetzern im alten Stallgebäude stellt keine produktionsspezifische Investition in die Erhöhung der Kapazitäten im Bereich der Bullenmast dar. Zwar macht der Kläger hierzu geltend, die Erhöhung der Bullenmastkapazitäten sei Bestandteil seines gesamtbetrieblichen Entwicklungskonzepts gewesen, das darauf gezielt habe, (erst) durch Aussiedlung der Mutterkuhhaltung neue Plätze zur Bullenmast in dem Altgebäude zu errichten. Gegen eine solche anfängliche Absicht spricht allerdings, dass die Umnutzung des Altstalles auf Antrag des Klägers vom 12. Dezember 2000 als Färsenstall und damit für die Nachzucht weiblicher Rinder genehmigt worden ist (vgl. die baurechtliche Nutzungsänderungsgenehmigung der Verbandsgemeinde Zweibrücken-Land vom 26. September 2001). Der Umstand, dass der Kläger von den geltend gemachten 45 Tieren dennoch 21 Mastkälber in den Färsenstall eingestallt und dort Fressgitter und andere Einrichtungen angebracht haben will, belegt zudem eine Kapazitätserhöhung im Bereich der Bullenmast nicht (vgl. hierzu VG Stade, Urteil vom 30. Januar 2008 – 6 A 1078/06 –, juris, dort Rdnr. 40.). Denn nach den Eintragungen im HIT und dem Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung waren bereits vor Investitionsbeginn, den der Kläger mit Erteilung der Nutzungsänderungsgenehmigung zum Färsenstall auf den 26. September 2001 datierte, im Betrieb 45 Absetzer vorhanden gewesen. Dies legt nahe, dass durch die Investition keine Erhöhung der Produktionskapazität im Bereich der Bullen- oder Kälbermast eingetreten ist, sondern eine bereits vorhandene Kapazität durch die Umnutzung der Stellplätze im Altstall zur Referenzwerterhöhung herangezogen wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 30. Januar 2008 - 8 A 11113/07.OVG -, a.a.O. S. 12 UA). Dem entsprechend führte der Kläger im Schreiben an den Beklagten vom 22. April 2005 aus, er bitte um Neuberechnung des betriebsindividuellen Betrags unter Zugrundelegung von 45 Bullen, „bedingt durch die Investitionen in die Mutterkuhhaltung“ (Bl. 13 der Förderakte). Zudem ist zweifelhaft, ob und in welchem Umfange die Stellplatzkapazitäten im Altstall der Rindermast künftig zugute kommen, nachdem der Kläger lediglich eine Nutzungsänderungsgenehmigung als Färsenstall vorgelegt hat (vgl. VG Stade, a.a.O., Rdnr. 42).

48

Ob darüber hinaus ein Investitionsfall nicht bereits an der Regelung des § 15 Abs. 10 BetrPrämDurchfV scheitern müsste, kann bei dieser Sach- und Rechtslage offen bleiben. Ebenso wenig bedurfte es zur Feststellung des Investitionsplans und Betriebskonzepts einer Beweisaufnahme durch Vernehmung des präsenten Zeugen.

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3. Hiervon ausgehend erweist sich auch der von dem Kläger angegriffenen Bescheid vom 30. Mai 2006 über die Abschlusszahlung als rechtens. Weitergehende Einwendungen hiergegen sind weder geltend gemacht noch aufgrund der vorliegenden Unterlagen sonst ersichtlich.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO. Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

51

Beschluss

52

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 24.652,50 € festgesetzt (3/4 aus 32.870.-€).