Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-28, Aktenzeichen 1 S 1244/15

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen Bestimmungen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin zur Gestaltung von Grabstätten.

2

Der Friedhof der Antragsgegnerin ist eine öffentliche Einrichtung. Die Errichtung von Grabmalen auf dem Friedhof bedarf der vorherigen schriftlichen Genehmigung der Antragsgegnerin.

3

Die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin (im Folgenden: FS) vom 22.10.2012 bestimmte u.a.:

4

„§ 13
Gestaltungsvorschriften

5

…
(7) Grabeinfassungen jeder Art – auch aus Pflanzen – sind nicht zulässig, soweit die Gemeinde die Grabzwischenwege in den einzelnen Grabfeldern mit Trittplatten belegt.

6

(8) Auf Grabstätten sind Grabmale bis zu folgenden Größen zulässig:

7

a) bei Reihengräbern für Verstorbene bis zum vollendeten 6. Lebensjahr:

8

Höhe einschließlich Sockel

60 cm

Breite

40 cm

9

b) bei Reihengräbern für Verstorbene ab dem vollendeten 6. Lebensjahr:

10

Höhe einschließlich Sockel

100 cm

Breite

70 cm

Pultsteine

bis 50 cm Länge und Breite

11

c) bei Wahlgräbern:

12

Höhe einschließlich Sockel

100 cm

Breite

150 cm

Pultsteine

bis 80 cm Länge und Breite

13

d) bei Urnenreihen- und -wahlgräbern:

14

Höhe einschließlich Sockel

80 cm

Breite

60 cm

Pultsteine

bis 50 cm Länge und Breite

15

(9) Liegende Grabmale dürfen nur flach oder flach geneigt auf die Grabstätte gelegt werden; sie sind nicht in Verbindung mit stehenden Grabmalen zulässig.
….“

16

Mit der Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom 08.12.2014 fasste die Antragsgegnerin die Bestimmung des § 13 Abs. 1 FS über die Verwendung von Grabsteinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit sowie die Vorschriften über Grabeinfassungen und Grabmale in § 13 Abs. 7, 8, und 9 FS neu. Die Absätze 7, 8 und 9 des § 13 FS lauten nun:

17

„(7) Grabeinfassungen jeder Art – auch aus Pflanzen – sind nicht zulässig, soweit die Gemeinde die Grabzwischenwege in den einzelnen Grabfeldern mit Trittplatten belegt, es sei denn, die Grabeinfassungen sind Bestandteil eines liegenden Grabmals, d.h. sie werden als liegendes Grabmal ausgeführt.

18

(8) Auf Grabstätten sind Grabmale bis zu folgenden Größen zulässig:

19

a) bei Reihengräbern für Verstorbene bis zum vollendeten 6. Lebensjahr:

20

Höhe einschließlich Sockel

60 cm

Breite

40 cm

21

b) bei Reihengräbern für Verstorbene ab dem vollendeten 6. Lebensjahr:

22

Höhe einschließlich Sockel

100 cm

Breite

70 cm

Pultsteine

bis 0,3 m² Ansichtsfläche

23

c) bei Wahlgräbern:

24

Höhe einschließlich Sockel

100 cm

Breite

150 cm

Pultsteine

bis 0,7 m² Ansichtsfläche

25

d) bei Urnenreihen- und -wahlgräbern:

26

Höhe einschließlich Sockel

80 cm

Breite

60 cm

Pultsteine

bis 0,4 m² Ansichtsfläche

27

(9) Liegende Grabmale dürfen nur flach oder flach geneigt auf die Grabstätte gelegt werden und können aus mehreren Teilen bestehen; sie sind auch in Verbindung mit stehenden Grabmalen zulässig. Die für Pultsteine angegebenen maximalen Ansichtsflächen gelten auch bei liegenden Grabmalen in Verbindung mit stehenden Grabmalen sowie bei mehrteiligen, liegenden Grabmalen als in Summe maximal zulässige, durch Grabmale und sonstige Grabausstattungen abgedeckte Grabflächen.“

28

In der von der Gemeindeverwaltung erstellten Beschlussvorlage vom 27.11.2014 für die Änderungssatzung (Gemeinderatsdrucksache 088/14) wird zunächst der Änderungsbedarf zu § 13 Abs. 1 FS im Hinblick auf das Urteil des Senats zur Friedhofssatzung der Stadt Kehl vom 29.04.2014 und die Information des Gemeindetags Baden-Württemberg hierzu erläutert und sodann zu den vorgeschlagenen Änderungen des § 13 Abs. 7, 8, 9 FS ausgeführt:

29

„Im Zuge des vorstehend dargestellten Änderungsbedarfs bei § 13 der Friedhofssatzung schlägt die Verwaltung vor, auch die bestehenden Gestaltungsvorschriften in § 13 Abs. 7-9 teilweise zu ändern.

30

Insbesondere bei Urnenerdbestattungen gehen seit geraumer Zeit die Gestaltungswünsche der Hinterbliebenen an die zu erstellenden Grabmale immer mehr in Richtung einer Kombination aus stehenden und liegenden Grabmalen oder auch mehrteiliger, liegender Grabmale.

31

Diesen Wünschen der Hinterbliebenen könnte mit den nachstehend angepassten Regelungen der Gestaltungsvorschriften in § 13 Abs. 7-9 entsprochen werden, ohne dass dadurch die Würde des Friedhofs oder der Gesamtcharakter des Friedhofs negativ berührt würde…“

32

Die Antragstellerin ist ein Steinmetzbetrieb, der nach seinem Vorbringen auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin je nach Kundenanfrage Grabmale und Einfassungen versetzt. Mit Schreiben vom 16.06.2015, beim Verwaltungsgerichtshof am 17.06.2015 eingegangen, hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen § 13 Abs. 7, 8 und 9 FS in der Fassung vom 08.12.2014 gestellt. Sie macht geltend, für den Normenkontrollantrag bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis auch angesichts des Umstandes, dass bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags gegebenenfalls die Vorgängerregelung der Friedhofssatzung vom 22.10.2012 wiederauflebe, die für die Antragstellerin ungünstigere Regelungen enthalte. Denn das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle nur dann, wenn die Nutzlosigkeit der Rechtsverfolgung eindeutig gegeben sei. Daher liege ein Rechtsschutzbedürfnis vor, wenn bei einer Nichtigerklärung der angegriffenen Regelungen nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Antragsgegnerin eine neue, für die Antragstellerin günstigere Regelung treffen werde. Dies sei hier der Fall. Denn für die neue Regelung sei maßgeblich gewesen, den Gestaltungswünschen der Hinterbliebenen insbesondere bei Urnenerdbestattungen mehr Raum geben zu können. Zudem müsse die Antragsgegnerin den Vorgaben des Gerichts bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags Folge leisten.

33

Die angegriffenen Regelungen behinderten die Antragstellerin in der Ausübung ihrer Gewerbetätigkeit, da sie Kundenwünsche nicht befriedigen könne.

34

Die Kundenwünsche in Bezug auf die Gestaltung der Grabmale seien vielfältig. Insbesondere würden Grabeinfassungen verlangt, weil etwa das Abschwemmen von Graberde bei Starkregen unerwünscht sei oder die Grabstätte durch eine Einfassung ansprechender wirke. § 13 Abs. 7 FS schränke dies jedoch ein. In § 13 Abs. 8 und 9 FS würden willkürliche Größenvorgaben gemacht. Ein Kind unter sieben Jahre habe ein kleineres Grabmal zu bekommen als größere Kinder und Erwachsene. Die Vorgaben der Ansichtsfläche in § 13 Abs. 8 FS seien nicht nachvollziehbar und beschränkten den Nutzungsberechtigten in seiner Handlungsfreiheit. In § 13 Abs. 9 FS würden Ansichtsflächen auch für liegende Grabmale übernommen. Eine Vollabdeckung bei Urnengrabmalen sei daher nicht möglich, obwohl Verwesungsfragen bei Aschenbeisetzungen keine Rolle spielten.

35

Der kommunale Friedhofsträger könne strengere Gestaltungsvorschriften, als sie zur Erreichung des Friedhofswecks - einer würdigen, die Totenandacht nicht störenden Grabgestaltung - erforderlich seien, auf Monopolfriedhöfen nur fordern, sofern er auch eine gestaltungsfreie Friedhofsfläche vorsehe. Dort müsse eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Grabmalgestaltung zulässig sein. Dem entspreche die angegriffene Satzungsregelung der Antragsgegnerin nicht.

36

In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin nach Hinweis des Gerichts ihr Begehren dahingehend präzisiert, dass sie sich nur gegen § 13 Abs. 7 und 8 FS wendet, jedoch nicht gegen § 13 Abs. 9 FS. Sie beantragt:

37

Die Regelungen in § 13 (7) und (8) der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 08.12.2014 sind in der vorliegenden Form unwirksam.

38

Die Antragsgegnerin beantragt,

39

den Antrag zurückzuweisen.

40

Die Antragsgegnerin bringt vor, die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Diese sei nicht Nutzungsberechtigte, sondern lediglich ein Gewerbebetrieb. Ein Steinmetzbetrieb selbst habe keine Antragsbefugnis gegen eine Friedhofssatzung. Dem Antrag fehle auch das Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragsgegnerin würde im Fall eines etwaigen Erfolgs des Normenkontrollantrags keine günstigere als die geltende, angegriffene Regelung erlassen. Die Gemeindeverwaltung der Antragsgegnerin habe aufgrund des vorliegenden Normenkontrollverfahrens in die Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 21.03.2016 einen Beschlussantrag eingebracht, dass der Gemeinderat aufgrund des anhängigen Normenkontrollverfahrens grundsätzlich bereit sei, günstigere als die heutigen, streitgegenständlichen Satzungsregelungen in Bezug auf die Gestaltungsvorschriften von Grabmalen und sonstigen Grabausstattungen zu treffen. Diesen Beschlussantrag der Verwaltung habe der Gemeinderat jedoch einstimmig abgelehnt. Er sei demnach nicht bereit, günstigere als die heutigen Regelungen zu erlassen.

41

Der Antrag sei auch unbegründet. Die Einschränkung bezüglich der Grabeinfassungen in § 13 Abs. 7 FS sei nicht zu beanstanden. Es handele sich nicht um ein vollständiges Verbot von Grabeinfassungen. Es bestehe, anders als in einer Entscheidung des VG Freiburg vom 19.02.2003 - 1 K 2283/01 -, keine Einschränkung dahingehend, dass die Grabeinfassungen durch das Garten- oder Friedhofsamt verlegt oder angelegt werden müssten. Es handele sich auch nicht um ein Verbot weiterer Einfassungen. Lediglich ein generelles Verbot von Grabeinfassungen gehöre nicht mehr zu den allgemeinen Gestaltungsvorschriften. Ein Friedhofsträger sei jedoch - wie das VG Gelsenkirchen entschieden habe (Urt. v. 14.10.2003 - 14 K 3668/01 -) - nicht schlechthin gehindert, Verbote oder Einschränkungen zu erlassen, auch wenn das jeweilige Verbot durch den generellen Friedhofszweck nicht geboten, aber mit ihm vereinbar sei. Wesentlich sei, dass nach § 13 Abs. 7 FS Grabeinfassungen nur dann unzulässig seien, soweit die Gemeinde Grabzwischenwege in den einzelnen Grabfeldern mit Trittplatten belege. Darüber hinaus seien Grabeinfassungen zulässig. Zudem seien bei liegenden Grabmalen Grabeinfassungen erlaubt.

42

Auch § 13 Abs. 8 und 9 FS seien nicht zu beanstanden. Es handele sich um allgemeine Gestaltungsvorschriften, die durch den Friedhofszweck begründet seien. Dieser lasse es nicht zu, dass der Benutzer nach seinem Belieben ohne Rücksicht auf andere handele. Verboten werden könnten Grabmale, die im Rahmen der Totenehre unwürdig seien, durch Übergröße störten oder dem Zweck des Friedhofs abträglich seien. Maßgebend seien nicht bestimmte künstlerische oder besonders strenge ästhetische Auffassungen einzelner, sondern die Durchschnittsauffassung aller Friedhofsbesucher. Die Regelungsbefugnis des Friedhofsträgers zum Erlass von Vorschriften für die Grabgestaltung finde ihre Grenze nur dort, wo schutzwürdige Belange der Nutzungsberechtigten entgegenstünden. Insofern überschreite eine Gemeinde nicht den ihr im Hinblick auf die Beachtung des Friedhofszwecks eingeräumten gesetzgeberischen Ermessensspielraum, wenn sie zur Sicherstellung einer Verwesung der Leichen innerhalb der Ruhezeiten der Friedhofssatzung bestimme, dass bei Grabstätten für Erdbestattungen die Grabbeete nur bis zur Hälfte mit Platten und sonstigen wasserundurchlässigen Materialien abgedeckt werden dürften. Insofern sei die zulässige Ansichtsfläche bis 0,3 m² zur Sicherstellung der Verwesung innerhalb der Ruhezeit festgesetzt. Ein Verbot von Grababdeckplatten über 0,35 m² sei nach der Rechtsprechung rechtmäßig; hiervon weiche die Antragsgegnerin mit dem zulässigen Höchstmaß von 0,3 m² geringfügig ab; hierdurch wäre die Antragstellerin in ihrer Gestaltungsfreiheit nicht wesentlich eingeschränkt, wenn sie antragsbefugt sei; das sei aber nicht der Fall. Gleiches gelte für die Erstreckung auf liegende Grabmale gemäß § 13 Abs. 9 FS. Nicht zu beanstanden seien ferner die unterschiedlichen Größenvorgaben für Reihengräber von Verstorbenen bis zum vollendeten 6. Lebensjahr und für solche ab dem 6. vollendeten Lebensjahr. Auch hier handele sich nur um allgemeine Gestaltungsvorschriften. Daher bestehe gerade keine Verpflichtung der Antragsgegnerin, auf einer bestimmten Fläche des Friedhofs alternative Gestaltungsmöglichkeiten vorzuhalten. Es handele sich folglich nicht um einen Monopolfriedhof im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

43

Dem Senat liegt die Akte der Antragsgegnerin (1 Hefter) vor.

Entscheidungsgründe

44

Der gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin gerichtete Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt. Der Antrag ist jedoch mangels Antragsbefugnis unzulässig.

45

Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (vgl. Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29 <30>; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33; Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - juris Rn. 42; Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462; BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183). Die Umstände, die eine Rechtsverletzung möglich erscheinen lassen, muss der Antragsteller hinreichend substantiiert vortragen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1.98 - BVerwGE 108, 182 <184>, m.w.N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn. 202; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 44 <Stand: 2013>).

46

Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.11.1993 - 7 NB 3.93 - NVwZ-RR 1994, 172 <173>). Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf (vgl. HessVGH, Beschl. v. 28.09.1976 - V N 3/76 - juris Rn. 23; Beschl. v. 03.11.1980 - VIII N 2/79 - NJW 1981, 779; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 47 Rn. 60). Es reicht nicht aus, dass nur eine mehr oder weniger entfernte Möglichkeit des Beeinträchtigungseintritts besteht, dessen Zeitpunkt noch völlig offen ist, oder das zukünftige Betroffensein durch die Norm noch von ungewissen Ereignissen abhängt (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 180; Ger-hardt/Bier, a.a.O., Rn. 48).

47

Nach diesem Maßstab ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin nicht gegeben. Diese ergibt sich weder aus Art. 12 Abs. 1 GG noch aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch aus einer sonstigen Rechtsposition.

48

Es fehlt es an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Ein solcher ist gegeben bei Bestimmungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181 <185>). Es muss sich um eine Maßnahme handeln, die sich auf die Berufstätigkeit selbst bezieht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. - BVerfGE 111, 191 <213>). Das ist hier nicht der Fall. § 13 Abs. 7, 8 FS regelt das Benutzungsverhältnis zwischen Grabnutzungsberechtigtem und der Antragsgegnerin. Im Hinblick auf den Widmungszweck eines Friedhofs, den Angehörigen eines Verstorbenen eine angemessene Leichenbestattung sowie eine dem Gedenken an den Verstorbenen entsprechende würdige Ausgestaltung der Grabstätte zu ermöglichen, sind nur die Grabstätteninhaber, jedoch nicht Gewerbetreibende wie Steinmetze und Gärtner Benutzer des Friedhofs (vgl. BayVGH, Urt. v. 08.03.1968 - 214 IV 64 - VGH n.F. 21, 47 <48 f.>). Die streitige Norm regelt, wie die Grabnutzungsberechtigten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin Grabmale ausgestalten dürfen, eine unmittelbare Regelung der Berufstätigkeit von Steinmetzen erfolgt jedoch nicht (ebenso HessVGH, Beschl. v. 27.07.1988 - 11 N 216/84 - NVwZ-RR 1989, 360 <360 f.> zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. zu einer Vorschrift über die Größe von Grababdeckplatten; HessVGH, Beschl. v. 28.07.1988 - 11 N 873/85 - juris Rn. 28, zu § 47 Abs. 2 VwGO a.F. beim Ausschluss von Aluminium bei der Aufstellung von Grabmalen).

49

Die Antragstellerin ist auch nicht mittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Der Schutz der Berufsfreiheit erfasst, wie der Senat bereits mehrfach zu Regelungen der gewerblichen Tätigkeit in Friedhofssatzungen entschieden hat, auch die gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung, die mit Anstaltscharakter betrieben wird (vgl. Senat, Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 2785/00 - VBlBW 2003, 65 <66>; Urt. v. 29.03.2007 - 1 S 179/06 - VBlBW 2007, 353 <354 f.>; ebenso: OVG NRW, Beschl. v. 21.02.2011 - 19 A 2437/08 - juris Rn. 38; noch a.A. Senat, Urt. v. 01.12.1986 - 1 S 667/86 - NVwZ 1987, 723 <725>). Ein solcher mittelbarer Eingriff ist zu bejahen, wenn die Regelung in einem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung steht oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfG, Urt. v. 03.11.1982 - 1 BvL 4/78 - BVerfGE 61, 291 <308>; Beschl. v. 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <223 f.>; Beschl. v. 08.04.1997 - 1 BvR 48/94 - BVerfGE 95, 267 <302>; Beschl. v. 12.04.2005 - 2 BvR 1027/02 - BVerfGE 113, 29 <48>). Der Berufsbezug ist gegeben, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.04.1997, a.a.O.). An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht berufsspezifisch ausgerichteten, sondern anderen Zwecken dienenden gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2002 - 1 BvL 28/95 u.a. - BVerfGE 106, 275 <299>; Beschl. v. 11.07.2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <222>).

50

An einem solchen Berufsbezug fehlt es vorliegend. Die hier streitigen Vorschriften über Grabeinfassungen und die Größe von Grabmalen führen auch nicht zu einer mittelbaren Betroffenheit in der Berufsfreiheit von Steinmetzen.Die typischerweise mit solchen Vorschriften verfolgten Zwecke - Beschleunigung der Verwesungsdauer und Durchsetzung gestalterischer Vorstellungen - haben keine berufsregelnden Zielsetzungen im Hinblick auf Steinmetze. Die unternehmerische Betätigungsfreiheit der Steinmetzbetriebe einschließlich ihrer Erwerbsmöglichkeiten wird insofern lediglich reflexartig betroffen. Es liegt daher keine gezielte Änderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu Lasten der Steinmetzbetriebe vor (vgl. zu Regelungen der Größe von Abdeckplatten: Senat, Beschl. v. 14.08.2007 - 1 S 1808/06 - juris; HessVGH, Beschl. v. 27.07.1988, a.a.O., S. 361; Beschl. v. 28.07.1998, a.a.O., Rn. 30; OVG NRW, Urt. v. 30.10.1978 - VIII A 1033/77 - BWGZ 1980, 55). Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats zu Verwendungsverboten für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in Friedhofssatzungen. Die mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit ergibt sich in jenen Fällen zum einen daraus, dass Steinmetze mit den Kosten und Mühen der Nachweisbeschaffung belastet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133, juris Rn. 24). Zum anderen werden Grabnutzungsberechtigte bei Vertragsschluss mit einem Steinmetz regelmäßig verlangen, dass dieser nur Steine verwendet, die dem Verwendungsverbot entsprechen, und dass er hierüber einen ausreichenden Nachweis vorlegt. Folglich wird sich für Steinmetze Bezug und Lagerhaltung von Steinen zu einem erheblichen Teil an diesen Erfordernissen orientieren, was deutliche spürbare Auswirkungen auf die Berufsausübung haben kann (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.). An vergleichbaren Auswirkungen fehlt es hier.

51

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung dargelegten Auffassung der Antragstellerin ergibt sich eine mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit auch nicht aus dem Umstand, dass aufgrund des Verbots von Vollabdeckungen die Antragstellerin als Steinmetzbetrieb geringere Umsätze machen kann und Angehörige von Verstorbenen sich für eine Bestattung des Verstorbenen im Friedwald entscheiden. Vor solchen Auswirkungen von Normen schützt das Grundgesetz nicht. Denn das Grundgesetz gewährt kein Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und der Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.02.1973 - 1 BvR 426/72 u.a. - BVerfGE 34, 252 <256>; Urt. v. 17.12.2002, a.a.O.). Die eigene Wettbewerbsposition und damit Umsätze und Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 <265>).

52

Durch die Regelungen wird der einzelne Steinmetz auch in tatsächlicher Hinsicht nicht gehindert, am Wettbewerb um Grabmalgestaltungsaufträge weiterhin uneingeschränkt teilzunehmen (anders bei Verwendungsverboten für Grabmale aus ausbeuterischer Kinderarbeit, vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.). Dies gilt auch, wenn - wie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht - in anderen Gemeinden im Umkreis vergleichbare Größenbeschränkungen nicht bestehen sollten. Auf unterschiedliche Vorschriften über Grabmalgrößen in unterschiedlichen Gemeinden muss sich jeder Steinmetz einstellen, ohne dass ortsansässige Steinmetze insoweit besonders betroffen wären. Denn jeder Steinmetz, der Kundenaufträge für Grabmale auf dem Friedhof der Antragsgegnerin erhalten will, muss sich an die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin halten und hat andererseits die Möglichkeit, Kundenaufträge für Grabmale auf anderen Friedhöfen zu erhalten. Auf den - von der Antragstellerin pauschal behaupteten, von der Antragsgegnerin bestrittenen - Umstand, dass nicht ortsansässige Steinmetze auf dem Friedhof der Antragsgegnerin verbotene Vollabdeckungen verlegen und die Antragsgegnerin hiergegen nicht vorgeht, kann sich die Antragstellerin insoweit nicht berufen; für ein generelles Vollzugsdefizit ist nichts ersichtlich. Für die behauptete mittelbare Betroffenheit der Antragstellerin in der Berufsfreiheit aufgrund ihrer Ortsansässigkeit und großzügigerer Regelungen in Nachbargemeinden von Nufringen ist auch deswegen nichts erkennbar, weil die Antragstellerin nicht ortsansässig ist, sondern ihren Sitz über 15 km entfernt von Nufringen hat.

53

Auch eine aus dem Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG folgende Antragsbefugnis fehlt. Ein Eingriff der Neuregelung in bestehende Verträge der Antragstellerin oder in andere durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

54

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

55

Beschluss vom 28. Juni 2016

56

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 15.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

57

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

44

Der gegen die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin gerichtete Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt. Der Antrag ist jedoch mangels Antragsbefugnis unzulässig.

45

Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (vgl. Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29 <30>; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33; Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - juris Rn. 42; Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462; BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183). Die Umstände, die eine Rechtsverletzung möglich erscheinen lassen, muss der Antragsteller hinreichend substantiiert vortragen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1.98 - BVerwGE 108, 182 <184>, m.w.N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn. 202; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 44 <Stand: 2013>).

46

Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.11.1993 - 7 NB 3.93 - NVwZ-RR 1994, 172 <173>). Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf (vgl. HessVGH, Beschl. v. 28.09.1976 - V N 3/76 - juris Rn. 23; Beschl. v. 03.11.1980 - VIII N 2/79 - NJW 1981, 779; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 47 Rn. 60). Es reicht nicht aus, dass nur eine mehr oder weniger entfernte Möglichkeit des Beeinträchtigungseintritts besteht, dessen Zeitpunkt noch völlig offen ist, oder das zukünftige Betroffensein durch die Norm noch von ungewissen Ereignissen abhängt (vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 180; Ger-hardt/Bier, a.a.O., Rn. 48).

47

Nach diesem Maßstab ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin nicht gegeben. Diese ergibt sich weder aus Art. 12 Abs. 1 GG noch aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch aus einer sonstigen Rechtsposition.

48

Es fehlt es an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Ein solcher ist gegeben bei Bestimmungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181 <185>). Es muss sich um eine Maßnahme handeln, die sich auf die Berufstätigkeit selbst bezieht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. - BVerfGE 111, 191 <213>). Das ist hier nicht der Fall. § 13 Abs. 7, 8 FS regelt das Benutzungsverhältnis zwischen Grabnutzungsberechtigtem und der Antragsgegnerin. Im Hinblick auf den Widmungszweck eines Friedhofs, den Angehörigen eines Verstorbenen eine angemessene Leichenbestattung sowie eine dem Gedenken an den Verstorbenen entsprechende würdige Ausgestaltung der Grabstätte zu ermöglichen, sind nur die Grabstätteninhaber, jedoch nicht Gewerbetreibende wie Steinmetze und Gärtner Benutzer des Friedhofs (vgl. BayVGH, Urt. v. 08.03.1968 - 214 IV 64 - VGH n.F. 21, 47 <48 f.>). Die streitige Norm regelt, wie die Grabnutzungsberechtigten auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin Grabmale ausgestalten dürfen, eine unmittelbare Regelung der Berufstätigkeit von Steinmetzen erfolgt jedoch nicht (ebenso HessVGH, Beschl. v. 27.07.1988 - 11 N 216/84 - NVwZ-RR 1989, 360 <360 f.> zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. zu einer Vorschrift über die Größe von Grababdeckplatten; HessVGH, Beschl. v. 28.07.1988 - 11 N 873/85 - juris Rn. 28, zu § 47 Abs. 2 VwGO a.F. beim Ausschluss von Aluminium bei der Aufstellung von Grabmalen).

49

Die Antragstellerin ist auch nicht mittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Der Schutz der Berufsfreiheit erfasst, wie der Senat bereits mehrfach zu Regelungen der gewerblichen Tätigkeit in Friedhofssatzungen entschieden hat, auch die gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung, die mit Anstaltscharakter betrieben wird (vgl. Senat, Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 2785/00 - VBlBW 2003, 65 <66>; Urt. v. 29.03.2007 - 1 S 179/06 - VBlBW 2007, 353 <354 f.>; ebenso: OVG NRW, Beschl. v. 21.02.2011 - 19 A 2437/08 - juris Rn. 38; noch a.A. Senat, Urt. v. 01.12.1986 - 1 S 667/86 - NVwZ 1987, 723 <725>). Ein solcher mittelbarer Eingriff ist zu bejahen, wenn die Regelung in einem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung steht oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfG, Urt. v. 03.11.1982 - 1 BvL 4/78 - BVerfGE 61, 291 <308>; Beschl. v. 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209 <223 f.>; Beschl. v. 08.04.1997 - 1 BvR 48/94 - BVerfGE 95, 267 <302>; Beschl. v. 12.04.2005 - 2 BvR 1027/02 - BVerfGE 113, 29 <48>). Der Berufsbezug ist gegeben, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.04.1997, a.a.O.). An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht berufsspezifisch ausgerichteten, sondern anderen Zwecken dienenden gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2002 - 1 BvL 28/95 u.a. - BVerfGE 106, 275 <299>; Beschl. v. 11.07.2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <222>).

50

An einem solchen Berufsbezug fehlt es vorliegend. Die hier streitigen Vorschriften über Grabeinfassungen und die Größe von Grabmalen führen auch nicht zu einer mittelbaren Betroffenheit in der Berufsfreiheit von Steinmetzen.Die typischerweise mit solchen Vorschriften verfolgten Zwecke - Beschleunigung der Verwesungsdauer und Durchsetzung gestalterischer Vorstellungen - haben keine berufsregelnden Zielsetzungen im Hinblick auf Steinmetze. Die unternehmerische Betätigungsfreiheit der Steinmetzbetriebe einschließlich ihrer Erwerbsmöglichkeiten wird insofern lediglich reflexartig betroffen. Es liegt daher keine gezielte Änderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu Lasten der Steinmetzbetriebe vor (vgl. zu Regelungen der Größe von Abdeckplatten: Senat, Beschl. v. 14.08.2007 - 1 S 1808/06 - juris; HessVGH, Beschl. v. 27.07.1988, a.a.O., S. 361; Beschl. v. 28.07.1998, a.a.O., Rn. 30; OVG NRW, Urt. v. 30.10.1978 - VIII A 1033/77 - BWGZ 1980, 55). Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats zu Verwendungsverboten für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in Friedhofssatzungen. Die mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit ergibt sich in jenen Fällen zum einen daraus, dass Steinmetze mit den Kosten und Mühen der Nachweisbeschaffung belastet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133, juris Rn. 24). Zum anderen werden Grabnutzungsberechtigte bei Vertragsschluss mit einem Steinmetz regelmäßig verlangen, dass dieser nur Steine verwendet, die dem Verwendungsverbot entsprechen, und dass er hierüber einen ausreichenden Nachweis vorlegt. Folglich wird sich für Steinmetze Bezug und Lagerhaltung von Steinen zu einem erheblichen Teil an diesen Erfordernissen orientieren, was deutliche spürbare Auswirkungen auf die Berufsausübung haben kann (vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O.). An vergleichbaren Auswirkungen fehlt es hier.

51

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung dargelegten Auffassung der Antragstellerin ergibt sich eine mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit auch nicht aus dem Umstand, dass aufgrund des Verbots von Vollabdeckungen die Antragstellerin als Steinmetzbetrieb geringere Umsätze machen kann und Angehörige von Verstorbenen sich für eine Bestattung des Verstorbenen im Friedwald entscheiden. Vor solchen Auswirkungen von Normen schützt das Grundgesetz nicht. Denn das Grundgesetz gewährt kein Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und der Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.02.1973 - 1 BvR 426/72 u.a. - BVerfGE 34, 252 <256>; Urt. v. 17.12.2002, a.a.O.). Die eigene Wettbewerbsposition und damit Umsätze und Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 <265>).

52

Durch die Regelungen wird der einzelne Steinmetz auch in tatsächlicher Hinsicht nicht gehindert, am Wettbewerb um Grabmalgestaltungsaufträge weiterhin uneingeschränkt teilzunehmen (anders bei Verwendungsverboten für Grabmale aus ausbeuterischer Kinderarbeit, vgl. Senat, Urt. v. 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.). Dies gilt auch, wenn - wie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht - in anderen Gemeinden im Umkreis vergleichbare Größenbeschränkungen nicht bestehen sollten. Auf unterschiedliche Vorschriften über Grabmalgrößen in unterschiedlichen Gemeinden muss sich jeder Steinmetz einstellen, ohne dass ortsansässige Steinmetze insoweit besonders betroffen wären. Denn jeder Steinmetz, der Kundenaufträge für Grabmale auf dem Friedhof der Antragsgegnerin erhalten will, muss sich an die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin halten und hat andererseits die Möglichkeit, Kundenaufträge für Grabmale auf anderen Friedhöfen zu erhalten. Auf den - von der Antragstellerin pauschal behaupteten, von der Antragsgegnerin bestrittenen - Umstand, dass nicht ortsansässige Steinmetze auf dem Friedhof der Antragsgegnerin verbotene Vollabdeckungen verlegen und die Antragsgegnerin hiergegen nicht vorgeht, kann sich die Antragstellerin insoweit nicht berufen; für ein generelles Vollzugsdefizit ist nichts ersichtlich. Für die behauptete mittelbare Betroffenheit der Antragstellerin in der Berufsfreiheit aufgrund ihrer Ortsansässigkeit und großzügigerer Regelungen in Nachbargemeinden von Nufringen ist auch deswegen nichts erkennbar, weil die Antragstellerin nicht ortsansässig ist, sondern ihren Sitz über 15 km entfernt von Nufringen hat.

53

Auch eine aus dem Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG folgende Antragsbefugnis fehlt. Ein Eingriff der Neuregelung in bestehende Verträge der Antragstellerin oder in andere durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

54

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

55

Beschluss vom 28. Juni 2016

56

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 15.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

57

Der Beschluss ist unanfechtbar.