Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-18, Aktenzeichen 14 A 1577/07
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0618.14A1577.07.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Vergnügungssteuer für
sexuelle Vergnügungen.

3

Die im Jahr 1948 geborene Klägerin bot nach eigenen Angaben gelegentlich
Begleitserviceleistungen und Massagen außerhalb ihrer Wohnung an. Nach den
Ermittlungen des Beklagten soll unter ihrer Wohnungsanschrift im Internet mit dem
Namen "C. " für einen Club mit festen Öffnungszeiten "(klingeln bei: N. )"
geworben worden sein. An der Haustür habe sich eine Klingel mit der Anschrift "I.
/N. " befunden.

4

Mit Bescheid vom 18. Juli 2003 setzte der Beklagte gegen die Klägerin eine
Vergnügungssteuer in Höhe von 10.220 Euro für das gesamte Jahre 2003 fest. Er
ging hierbei von einer Raumgröße von 50 m² und einem Steuersatz von 5,60 Euro je
angefangene 10 m² aus.

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Die Steuererhebung erfolgte aufgrund der Vergnügungssteuersatzung vom
19. Dezember 2002. Nach § 1 der Satzung unterliegen im Gebiet der Stadt
H. veranstaltete im einzelnen aufgeführte Vergnügungen (Veranstaltungen)
der Besteuerung. Unter § 1 Satz 1 Nr. 4 sind aufgeführt sexuelle Vergnügungen
jeder Art in Bars, Bordellen, Swinger-Clubs oder ähnlichen Einrichtungen. Nach § 8
Abs. 1 der Satzung wird in diesem Fall eine Pauschsteuer nach der Größe des
benutzten Raumes erhoben. Die Größe des Raumes berechnet sich nach dem Inhalt
der für die Veranstaltung und die Teilnehmer bestimmten Räume einschließlich des
Schankraumes, aber ausschließlich Küche, Toiletten und ähnlichen Nebenräumen.
Nach § 8 Abs. 2 beträgt in diesen Fällen die Pauschsteuer je Veranstaltungstag und
je angefangene 10 m² Veranstaltungsfläche 5,60 Euro.

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Gegen den Vergnügungssteuerbescheid vom 18. Juli 2003 legte die Klägerin
Widerspruch mit der Begründung ein, wie bereits mitgeteilt worden sei, werde die
Wohnung nicht für sexuelle Vergnügungen benutzt. Die im Erdgeschoss gelegene
Wohnung diene ihr - der Klägerin - zu Wohnzwecken. Diese Wohnung sei
gemeinsam mit ihrem früheren Ehemann im Jahr 1994 angemietet worden. Sie - die
Klägerin - biete lediglich gelegentlich Begleitservice in Zeitungsanzeigen an. Die
erzielten Einnahmen erreichten nicht ansatzweise die Beträge, die nun als
Vergnügungssteuer geltend gemacht würden. Die Internetadresse sei überprüft
worden. In der Tat finde sich dort ein Club "C. " unter der Anschrift ihrer Wohnung.
Mit dieser Internet-Seite habe sie nicht das Geringste zu tun.

7

Mit Bescheid vom 14. August 2003 wies der Beklagte den Widerspruch mit der
Begründung zurück, es sei nicht glaubhaft gemacht worden, dass lediglich ein
Begleitservice angeboten werde. Die Werbung für die Wohnung in
Zeitungsannoncen, im Internet sowie im Kontaktmagazin "Rhein-Ruhr Intim" zeige
eindeutig, was nach allgemeiner Lebenserfahrung dort die Gäste erwarte. In keiner
dieser Anzeigen werde ein Begleitservice erwähnt bzw. angeboten.

8

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, sie bestreite, dass
sie sexuelle Vergnügungen jeder Art anbiete. Sie sei im Jahr 1948 geboren und habe
wegen starker Schmerzen im Rücken ein Verfahren auf die Gewährung einer
Erwerbsunfähigkeitsrente anhängig gemacht. Selbst wenn sie sexuelle
Vergnügungen erbringen würde, so erfolgten diese nicht in Bars, Bordellen, Swinger-
Clubs oder ähnlichen Einrichtungen. Sie - die Klägerin - könne sich die
Veröffentlichung des von dem Beklagten in Bezug genommenen Fotos nicht
erklären. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass das Foto mindestens 15 Jahre alt
sei und kaum noch Ähnlichkeit mit ihrem aktuellen Aussehen habe. Selbst wenn die
von dem Beklagten ihr unterstellten Dienstleistungen in ihrer Wohnung durchgeführt
worden wären, wäre der Steuertatbestand nicht erfüllt, da die Räumlichkeiten nicht
ausschließlich gewerblich genutzt würden. Gewerbliche sexuelle Handlungen in ihrer
Wohnung hätten auch nie stattgefunden. Selbst wenn Dienstleistungen unterstellt
würden, könne allenfalls die Raumgröße des Schlafzimmers, rund 10 m², angesetzt
werden. Der angebotene Begleitservice sei auch allenfalls vereinzelt wahrgenommen
worden.

9

Die Klägerin hat beantragt,

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den Vergnügungssteuerbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2003 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 14. August 2003 aufzuheben.

11

Der Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Das Verwaltungsgericht hat in einem Parallelverfahren sowohl beim
Finanzministerium als auch beim Innenministerium des Landes angefragt, ob für den
Steuergegenstand "sexuelle Vergnügungen jeder Art in Bars, Bordellen, Swinger-
Clubs oder ähnlichen Einrichtungen" eine ministerielle Genehmigung vorliege. Nach
einer verneinenden Stellungnahme des Innenministeriums hat das
Verwaltungsgericht durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird,
der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht darauf
verwiesen, dass die nach § 2 Abs. 2 KAG erforderliche ministerielle Genehmigung
fehle. Die Berufung hat das Verwaltungsgericht zugelassen.

14

Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, die Regelung
neuer vergnügungssteuerpflichtiger Tatbestände durch kommunale Satzungen
bedürfe nicht der Genehmigung des Innenministeriums und des Finanzministeriums,
soweit der Steuergegenstand der Besteuerung an die Veranstaltung eines
Vergnügens anknüpfe. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass der Gesetzgeber
nicht jeden neuen Steuergegenstand, sondern nur die Einführung neuer Steuerarten
unter Genehmigungsvorbehalt habe stellen wollen. Es würde einen immensen
Verwaltungsaufwand auslösen, wenn jeder einzelne Steuergegenstand genehmigt
werden müsse. Mit der Abschaffung des Vergnügungssteuergesetzes sei die
Zielsetzung verfolgt worden, den Gemeinden die Regelung sämtlicher
Vergnügungssteuern in eigener Verantwortung zu übertragen. Vergnügungen seien
alle Veranstaltungen, Darbietungen und Vorführungen, die dazu geeignet seien, das
Bedürfnis nach Zerstreuung und Entspannung zu befriedigen.

15

Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

19

Im Berufungsverfahren hat der Vertreter des öffentlichen Interesses beim
Oberverwaltungsgericht eine Stellungnahme abgegeben, in der ausgeführt wird,
dass eine Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG nicht erforderlich gewesen sei.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

23

Das Verwaltungsgericht hat dem Klagebegehren zu Recht entsprochen, weil der
Vergnügungssteuerbescheid des Beklagten vom 18. Juli 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. August 2003 rechtswidrig ist und die Klägerin in
ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

24

Die Regelungen über die Erhebung einer Steuer auf sexuelle Vergnügungen in
der Satzung über die Erhebung von Vergnügungssteuer in der Stadt H.
(VStS) vom 19. Dezember 2002 können der hier erfolgten Heranziehung nicht
zugrunde gelegt werden. Diese Satzungsbestimmungen sind unwirksam, weil die
hierfür erforderliche ministerielle Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG fehlt. Danach
bedarf eine Satzung, mit der eine im Land nicht erhobene Steuer erstmalig oder
erneut eingeführt werden soll, zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung des
Innenministeriums und des Finanzministeriums. Nach der von dem
Verwaltungsgericht eingeholten Auskunft ist eine ministerielle Genehmigung für die
Besteuerung sexueller Vergnügungen nicht erteilt worden.

25

Der Senat teilt wie das Verwaltungsgericht nicht die Auffassung des
Innenministeriums, dass es sich bei der Besteuerung von sexuellen Vergnügungen
lediglich um die Ergänzung von bereits besteuerten Veranstaltungen um einen
weiteren Steuergegenstand handelt.

26

Seit der Aufhebung des Vergnügungssteuergesetzes durch Gesetz vom
26. November 2002, GVBl. NRW 559, ist es Sache jeder einzelnen Gemeinde zu
entscheiden, ob und für welche Steuergegenstände sie eine Vergnügungssteuer
erheben will. Daraus kann allerdings nicht gefolgert werden, dass nunmehr alle als
Vergnügung qualifizierbaren menschlichen Verhaltensweisen von den Gemeinden
ohne Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG besteuert werden können. Das ergibt sich
auch nicht aus dem Umstand, dass in § 3 Abs. 2 Satz 2 KAG die Steuerart
"Vergnügungssteuer" genannt wird. Gegen eine solche Annahme spricht, dass der
Begriff " Vergnügung" weit ist. Nahezu alle Freizeitaktivitäten können dem Begriff -
im Sinne von Zerstreuung oder Entspannung - zugeordnet werden, so dass der
Aufwand hierfür besteuerbar wäre, etwa die Einkommensverwendung zur Ausübung
einer Sportart, für kulturelle Veranstaltungen im weitesten Sinne sowie für solche, die
heute unter dem Begriff "Event" angeboten werden. Angesichts der Vielfalt
subjektiven Empfindens dessen, was als Vergnügung betrachtet werden kann,

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vgl. das plattdeutsche Sprichwort: "Wat dem een sien Uul, is den anner sien
Nachtigall" (Was dem einen seine Eule, ist dem anderen seine Nachtigall),

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wären einer Besteuerung kaum Grenzen gesetzt. Das legt die Frage nahe, ob
eine solche den einzelnen Gemeinden überlassene Besteuerbarkeit mit den
steuerpolitischen und sonstigen Zielsetzungen des Landes in Einklang steht. Diese
Prüfung hat der Landesgesetzgeber in § 2 Abs. 2 KAG dem Innenministerium und
dem Finanzministerium übertragen.

29

Die Entwicklung des Vergnügungssteuerrechts in Nordrhein-Westfalen erlaubt
keinen anderen Schluss. Zwar lag dem ersten Vergnügungssteuergesetz des Landes
vom 5. November 1948, GVBl. NRW 9, ein nicht genau umschriebener Katalog von
besteuerbaren Vergnügungen zu Grunde. Nach dessen § 1 Abs. 1 unterlagen alle im
Gemeindebezirk veranstalteten Vergnügungen einer Steuer nach den Bestimmungen
dieser Steuerordnung. In § 1 Abs. 2 waren sodann Veranstaltungen aufgezählt, die
"insbesondere" als steuerpflichtige Vergnügungen im Sinne des Abs. 1 anzusehen
waren. Dieser Katalog war umfangreich und beschrieb detailliert viele Vergnügungen.
Deshalb erscheint es fernliegend, dass der Gesetzgeber seinerzeit den Gemeinden
ermöglichen wollte, darüber hinaus alle weiteren nur denkbaren Vergnügungen einer
Steuer zu unterwerfen. Ein Anhalt dafür, dass an eine Besteuerung sexueller
Vergnügungen angesichts der seinerzeit herrschenden Moralvorstellungen sowie der
straf- und zivilrechtlichen Bewertung solchen Verhaltens gedacht worden ist, fehlt
ohnehin. Während das spätere Vergnügungssteuergesetz vom 16. Oktober 1956,
GVBl. NRW 295, in § 2 Abs. 2 Satz 1 noch die Formulierung enthielt "steuerpflichtige
Vergnügungen sind insbesondere", waren nach dem zuletzt geltenden
Vergnügungssteuergesetz vom 14. Dezember 1965, GVBl. NRW 361, nur noch
abschließend aufgezählte Vergnügungen Steuergegenstand. Diese Entwicklung lässt
keinen Schluss darauf zu, dass das Kommunalabgabengesetz in dessen § 3 Abs. 2
Satz 2 von einer Steuerart "Vergnügungssteuer" ausgegangen ist, die umfassend die
Besteuerung alles dessen ermöglichte, was als "Vergnügung" dienen konnte, und
deshalb für jeglichen in Betracht kommenden Steuergegenstand als "alte" Steuer zu
bewerten ist, die dem Genehmigungserfordernis nach § 2 Abs. 2 KAG nicht unterfällt.
Soweit der Beklagte und das Innenministerium auf die mit dem
Kommunalisierungsmodellgesetz gemachten positiven Erfahrungen verweisen, ist
anzumerken, dass dieses Gesetz eine Befreiung der "Modellgemeinden" von § 2
Abs. 2 KAG nicht vorsah.

30

Kann somit aus der Erwähnung der Vergnügungssteuer in § 3 Abs. 2 Satz 2 KAG
nicht gefolgert werden, die hier erhobene Steuer auf sexuelle Vergnügungen sei eine
bereits erhobene Steuer, so bedurfte die Einfügung dieses Steuergegenstandes der
Genehmigung nach § 2 Abs. 2 KAG. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen
Urteil darauf hingewiesen und näher ausgeführt, dass bereits das Preußische
Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 3. April 1911

31

- VII C 354/10 -, PrOVGE 59, 122,

32

entschieden hat, dass eine Erweiterung des Kreises der steuerpflichtigen Objekte
("Steinkohle und Grieß" auf "alle Brennmaterialien") eine Genehmigungspflicht nach
dem ähnlich lautenden § 77 Abs. 3 des preußischen KAG vom 14. Juli 1893, Pr GS
152, auslöste. Auch der 22. Senat des erkennenden Gerichts hat die Besteuerung
von Wohnwagen und ähnlichen Wagen als Zweitwohnung nicht als wirksam
angesehen, obwohl eine Steuer auf Zweitwohnungen bereits erhoben wurde. Er hat
darauf abgestellt, dass Wohnwagen keine Wohnungen sind und mit Wohnungen
nicht ohne ministerielle Genehmigung gemäß § 2 Abs. 2 KAG gleichgestellt werden
können.

33

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. November 1995 - 22 A 210/95 -, OVGE Band 45
S. 151.

34

Ist mit dieser Rechtsprechung zur Abgrenzung, ob eine Steuer in Nordrhein-
Westfalen neu eingeführt (oder wieder eingeführt) wird oder ob es sich um eine
bereits erhobene Steuer handelt, auf den Gegenstand der Besteuerung abzustellen,
so bedeutet dies nicht, dass dieser Steuergegenstand bereits so genau bestimmt
sein muss, dass er unmittelbar zur Grundlage der Steuererhebung werden kann. Das
Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass
steuerbegründende Tatbestände einschließlich der Bemessungsgrundlage nach
Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so bestimmt gefasst und begrenzt sein
müssen, dass die Steuerlast voraussehbar und für den Steuerpflichtigen mess- und
berechenbar ist. Diese Anforderungen an die Bestimmtheit einer Steuernorm sind für
die Feststellung, ob es sich um eine im Land noch nicht erhobene neue Steuer
handelt, nicht ausschlaggebend. Dies würde nämlich in der Tat dazu führen - worauf
auch das Innenministerium hingewiesen hat -, dass jede Änderung in Bezug auf den
Steuergegenstand das Genehmigungsbedürfnis nach § 2 Abs. 2 KAG auslösen
könnte. Vielmehr kann von einer im vorgenannten Sinn neuen Steuer nicht
gesprochen werden, wenn lediglich ein bereits besteuerter Gegenstand neu
umschrieben, erweitert oder modifiziert wird, auch wenn sich dadurch der Kreis der
Steuerpflichtigen erweitert.

35

Die Besteuerung sexueller Vergnügungen in Bars, Bordellen, Swinger-Clubs
oder ähnlichen Einrichtungen knüpft indessen nicht an einen im Katalog des außer
Kraft getretenen Vergnügungssteuergesetzes enthaltenen, also bei Inkrafttreten der
Vergnügungssteuersatzung eingeführt gewesenen Steuergegenstand an. Als
ergänzbar wäre allenfalls § 2 Nr. 2 des Vergnügungssteuergesetzes in Betracht zu
ziehen. Nach dieser Vorschrift unterlagen Schönheitstänze und Darbietungen
ähnlicher Art der Besteuerung. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat in seiner
Stellungnahme auf die Erläuterung in der dazu ergangenen Verwaltungsverordnung
hingewiesen: "Als Schönheitstänze und Darbietungen ähnlicher Art gelten
Stripteasetänze, Schleiertänze und Veranstaltungen aller Art, bei denen Personen
mit ähnlich sittlich gefährdenden Tätigkeiten beschäftigt werden, besonders, wenn
sie dabei unbekleidet oder fast unbekleidet sind. 'Darbietungen ähnlicher Art'
bedeutet nicht, dass es sich nur um Tänze handeln muss." Eine ähnliche
Formulierung zur Beschreibung dieses Steuergegenstandes enthielt ein
Änderungsantrag der FDP-Fraktion zum Entwurf eines Gesetzes über die
Vergnügungssteuer vom 19. Mai 1965, Lt. Drucksache 5/772. Diesem so
umschriebenen Steuergegenstand kann jedoch auch im weitesten Sinne nicht
entnommen werden, dass er Grundlage für die Besteuerung des Aufwandes für
jedwede sexuelle Vergnügung sein könnte. Die in der Verwaltungsverordnung
aufgeführten Darbietungen mit erotischem Gehalt, für die teilweise sogar ein
künstlerischer Anspruch erhoben wird, unterscheiden sich maßgeblich von den hier
besteuerten sexuellen Vergnügungen. Während es im einen Fall um die Besteuerung
des Aufwandes für den Besuch von Zurschaustellungen, Vorführungen u. ä. geht,
handelt es sich im anderen Fall im Kern um die Besteuerung des Aufwandes für die
Inanspruchnahme geschlechtsbezogener Handlungen und sexueller
Dienstleistungen, also von Prostitution.

36

Die Besteuerung sexueller Vergnügungen wird in der Öffentlichkeit denn auch
nicht als Unterfall der Vergnügungssteuer wahrgenommen. Vielmehr ist sie u. a. in
der Presse durchweg mit dem Schlagwort "Sexsteuer" belegt.

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Vgl. etwa Focus online vom 15.12.2006 "Stadt verdient kräftig an Sexsteuer";
Tagesspiegel vom 19.12.2007 "Köln stößt sich an Sex-Steuer gesund"; Der Westen,
WAZ Oberhausen vom 2.5.2008, Sexsteuer und verschärfte Jagd auf Raser;

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http://www.finanztip.de/recht/steuerrecht/sexsteuer.htm "Sexsteuer" ist keine
Pauschalsteuer (Dort wird sogar umgekehrt angenommen, dass es der Volksmund
ist, der die "Sexsteuer" manchmal mit einer Vergnügungssteuer gleichsetze.)

39

Auch das Preußische Oberverwaltungsgericht hat in dem angeführten Urteil vom
3. April 1911 mit Blick auf die Genehmigungspflicht die Verkehrsauffassung für
wesentlich erachtet.

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Auch bei Wirksamkeit der Satzung wäre die Berufung zurückzuweisen. Nach § 1
Nr. 4 VStS unterliegen sexuelle Vergnügungen jeder Art in Bars, Bordellen,
Swingerclubs oder ähnlichen Einrichtungen der Besteuerung. Die Klägerin hat
wiederholt, zuletzt in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie einen
gelegentlichen Begleitservice angeboten und hierbei außerhalb ihrer Wohnung
sexuelle Dienstleistungen erbracht hat. Selbst wenn die Annahme des Beklagten
zutreffen sollte, dass es auch in ihrer Wohnung zu sexuellen Vergnügungen
gekommen ist, wäre der Steuertatbestand nicht erfüllt. Eine ihrem eigentlichen Zweck
entsprechend genutzte Wohnung ist keine Einrichtung, die Bars, Bordellen oder
Swingerclubs ähnelt. Wohnungsprostitution, wie sie etwa in der
Vergnügungssteuersatzung der Stadt Köln geregelt ist, wird von der hier in Rede
stehenden Satzung nicht erfasst.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit erfolgt gemäß § 167
VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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