Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-02-21, Aktenzeichen 8 A 1837/09
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0221.8A1837.09.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ¬gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 16. Juni 2009 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 10.000,- Euro festgesetzt.

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Gründe:

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I.

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Die Klägerin, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 22 LFischG), ist Inhaberin der Fischereirechte ihrer Mitglieder in einem Weserabschnitt zwischen Petershagen und Porta-Westfalica. Die Fischereirechte sind an Angler- und Sportfischervereine und einen Berufsfischereibetrieb, die Aalräucherei Reiter in Petershagen, verpachtet.

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In dem Bereich, in dem die Klägerin über Fischereirechte verfügt, befindet sich das Europäische Vogelschutzgebiet Weseraue, das am 17. Dezember 2004 als Natura-2000-Gebiet DE-3519-401 bekannt gemacht wurde (MBl. 2005, 66). Schutzzweck ist danach die Erhaltung und Entwicklung einer ausgedehnten Stromtalaue sowie der angrenzenden Niederungsflächen mit Abgrabungsgewässern als Durchzugs-, Rast- und Überwinterungsgebiet für Wasser- und Watvögel (Singschwan, Zwergschwan, Blässgans, Saatgans, Goldregenpfeifer, Zwergsäger, Gänsesäger, Schellente und Löffelente), ferner als Brutgebiet für gefährdete Vogelarten der Stillgewässer und Röhrichte (Rohrweihe und Löffelente) sowie als Brut- und Nahrungsgebiet für den Weißstorch. Nähere Angaben zu Schutzzielen und -zwecken enthalten - soweit hier von Belang - die für einzelne Teilbereiche des Vogelschutzgebiets erlassenen ordnungsbehördlichen Verordnungen über die Naturschutzgebiete "Lahder Marsch", "Weseraue", "Staustufe Schlüsselburg" und "Mittelweser". Teile des Europäischen Vogelschutzgebiets sind bereits seit dem Jahr 1983 unter dem Namen "Staustufe Schlüsselburg" als schützenswertes Feuchtgebiet nach der Ramsar-Konvention anerkannt.

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Als sich sowohl die Vereine als auch der Berufsfischereibetrieb über stark zurückgehende Fangerträge beschwerten, die durch Kormorane verursacht seien, beschloss die Klägerin, Maßnahmen zur Reduzierung des Fischfraßes durch Kormorane zu ergreifen. Sie beabsichtigt die "nicht-letale Vergrämung" brütender Kormorane zwischen Mitte Februar und Ende Mai im Naturschutzgebiet (NSG) "Lahder Marsch" und die "letale Vergrämung" (Tötung durch Abschuss) von Kormoranen zwischen Mitte September und Mitte Februar in den Naturschutzgebieten "Weseraue", "Staustufe Schlüsselburg" und "Mittelweser". Hierzu beantragte sie mit Schreiben vom 12. August 2008 die Erteilung einer - in räumlicher und zeitlicher Hinsicht näher bezeichneten - artenschutzrechtlichen Ausnahme oder Befreiung sowie landschaftsrechtlicher Befreiungen von den Verboten der jeweiligen Schutzgebietsverordnungen.

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Der Beklagte lehnte den Antrag auf Erteilung der artenschutzrechtlichen Ausnahme bzw. Befreiung durch Bescheid vom 6. Oktober 2008, der Gegenstand des Verfahren 8 A 1835/09 (1 K 3208/08 VG Minden) ist, ab. Dabei unterstellte er zugunsten der Klägerin, dass der gesetzliche Tatbestand der maßgeblichen gesetzlichen Regelung (§ 43 Abs. 8 BNatSchG a.F./nunmehr: § 45 Abs. 7 BNatSchG in der seit dem 1. März 2010 geltenden Fassung vom 29. Juli 2009, BGBl. I S. 2542) erfüllt sei. Er ging - im Anschluss an den Erlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (MUNLV) vom 20. Dezember 2007 (Az. III-4 - 615.10.00.01 / III-2 - 765.21.10) zur am 31. März 2010 außer Kraft getretenen Kormoran-Verordnung vom 2. Mai 2006 - davon aus, dass durch Kormoranfraß erhebliche fischereiwirtschaftliche Schäden entstanden seien und dass es keine zumutbare Alternative zu der Vergrämung der Kormorane gebe. Im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens entschied sich der Beklagte für eine Versagung der artenschutzrechtlichen Erlaubnis. Hierzu führte er aus, dass die beabsichtigten Vergrämungsmaßnahmen mit dem Schutzzweck des Vogelschutzgebiets nicht zu vereinbaren sei. Die Kormoranvergrämung könne zu erheblichen Störungen der anderen im Schutzgebiet anzutreffenden Vogelarten führen und sei deshalb nach Maßgabe der FFH-Richtlinie und des § 48c LG NRW unzulässig. Im Hinblick auf diese Ausführungen sah der Beklagte zunächst von einer gesonderten Bescheidung des weitergehenden Antrags ab.

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Durch Bescheid vom 25. Februar 2008, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, lehnte der Beklagte auch den Antrag auf Erteilung einer Befreiung von den Verboten der Naturschutzgebietsverordnungen ab. Hierzu führte er aus: Bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 69 LG NRW seien nicht erfüllt. Die aus dem Verbot der Tötung bzw. Vergrämung von Kormoranen folgenden Einbußen beim Fischertrag stellten keine unbeabsichtigte Härte dar, weil diese Folgen der Schutzgebietsausweisung für den Verordnungsgeber absehbar gewesen seien. Außerdem sei die beabsichtigte letale und nicht-letale Vergrämung der Kormorane - wie bereits in dem Bescheid vom 6. Oktober 2008 ausgeführt - im Hinblick auf die ornithologische Bedeutung des Vogelschutzgebiets mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht zu vereinbaren.

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Das Verwaltungsgericht hat die gegen beide Entscheidungen erhobenen Bescheidungsklagen abgewiesen. Im hier vorliegenden, auf Erteilung der landschaftsrechtlichen Befreiung gerichteten Verfahren hat es ausgeführt: Als Rechtsgrundlage für die begehrte Befreiung komme nur § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) aa) LG NRW in Betracht. Ob die Durchführung des in den Schutzgebietsverordnungen geregelten Tötungs- bzw. Störungsverbots zu einer Härte führe, bedürfe hier keiner abschließenden Klärung, weil es jedenfalls an der Vereinbarkeit der Befreiung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege fehle. Solange die Wahrung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben - hier: des Verschlechterungsverbots nach Art. 13 der Vogelschutz-Richtlinie - nicht durch eine fachlich fundierte Prüfung der Auswirkungen eines notwendigerweise intensiven Kormoranabschusses in den Naturschutzgebieten auf die anderen dort vorkommenden besonders geschützten Arten gesichert sei, stünden der Erteilung der Befreiung Naturschutzbelange entgegen.

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II.

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

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Die Antragsbegründung der Klägerin, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.

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a) Das Verwaltungsgericht hat entscheidungstragend ausgeführt, dass die tatbestandlichen Befreiungsvoraussetzungen nach § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) aa) LG NRW jedenfalls deshalb nicht vorlägen, weil die Abweichungen von den Verboten der Naturschutzgebietsverordnungen mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht zu vereinbaren seien. Diese Annahme des Verwaltungsgerichts begegnet im Ergebnis keinen ernstlichen Zweifeln.

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aa) Die Klägerin begehrt eine Befreiung von den Verboten der Naturschutzgebietsverordnungen, die für ein als Natura-2000-Gebiet bekannt gemachtes Vogelschutzgebiet gelten. Auf ein solches Schutzgebiet finden - worauf der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid abgestellt und der Senat mit seiner Verfügung vom 24. November 2010 nochmals hingewiesen hat - die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der FFH-Richtlinie (FFH-RL)

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- Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22. Juli 1992, S. 7, m. nachf. Änderungen -

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Anwendung (vgl. Art. 7 FFH-RL).

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Dabei kommt es letztlich nicht darauf an, ob in Ansehung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG und der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG nunmehr die am 1. März 2010 in Kraft getretenen bundesrechtlichen Regelungen des Gebietsschutzes, §§ 31 ff. BNatSchG, oder die landesrechtlichen Regelungen in den §§ 48a ff. des zuletzt am 16. März 2010 geänderten Landschaftsgesetz NRW Anwendung finden.

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Vgl. hierzu schon OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 - 8 A 4062/04 -, juris Rn. 77 ff.

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Denn die betreffenden Regelungen zum Gebietsschutz sind - soweit hier maßgeblich im Wesentlichen inhaltsgleich und im Übrigen weitestgehend durch das Gemeinschaftrecht vorgegeben sowie - nötigenfalls - richtlinienkonform auszulegen (Art. 6 FFH-RL, §§ 32 ff. BNatSchG, §§ 48a ff. LG NRW).

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In einem Natura-2000-Gebiet sind alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestimmungen führen können, unzulässig (Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, § 33 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, § 48c Abs. 4 Satz 1 LG NRW). Dabei bestimmt die Schutzerklärung den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen (§ 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG, § 48 c Abs. 2 Satz 1 LG NRW). Soweit ein Natura-2000-Gebiet zu einem geschützten Teil von Natur und Landschaft erklärt ist, ist die maßgebliche Schutzausweisung ergänzend zu berücksichtigen (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, § 48c Abs. 1 und 2 LG NRW).

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Projekte sind vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura-2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen (Art. 6 Abs. 3 FFH-RL, § 34 Abs. 1 BNatSchG, § 48d Abs. 3 und 4 LG NRW). Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, ist es unzulässig. Abweichend davon kann ein Projekt nur zugelassen werden, wenn es aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist und wenn zumutbare Alternativen fehlen (Art. 6 Abs. 4 FFH-RL, § 34 Abs. 2 und 3 BNatSchG, § 48d Abs. 4 und 5 LG NRW).

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Das sich daraus für Natura-2000-Gebiete ergebende Schutzniveau ist gemeinschaftsrechtlich verbindlich vorgegeben und kann nicht durch Erteilung einer Befreiung nach § 69 LG NRW unterlaufen werden (vgl. § 48c Abs. 5 Satz 7 LG NRW).

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bb) Dies zugrundegelegt sind die beabsichtigten Maßnahmen zur Vergrämung von Kormoranen im Vogelschutzgebiet "Weseraue" unzulässig. Das Vorhaben ist ein Projekt im Sinne der genannten Vorschriften, das zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen und nach gegenwärtigem Sachstand auch nicht ausnahmsweise zugelassen werden kann.

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(1) Die von der Klägerin beabsichtigte planmäßige, gleichzeitige Vergrämung von Kormoranen in vier Naturschutzgebieten ist ein Projekt i.S.d. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL (§ 34 BNatSchG; § 48d LG NRW).

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Vgl. im Ergebnis ebenso VG Hannover, Urteil vom 27. April 2010 - 4 A 6036/08 -, NuR 2010, 512 = juris, Rn. 75, und VG Freiburg, Urteil vom 17. Februar 2009 - 3 K 805/08 -, NuR 2009, 440 = juris Rn. 51 ff.

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Das Bundesnaturschutzgesetz definiert den Begriff des "Projekts" nicht mehr, nachdem eine frühere, in § 10 Abs. 1 Nr. 11 BNatSchG a.F. enthaltene Definition vom Europäischen Gerichtshof als zu eng beanstandet worden war.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 10. Januar 2006 - C-98/03 -, Slg. 2006, I 53, Rn. 41 ff.

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Auch die FFH-Richtlinie und die Vogelschutz-Richtlinie erläutern den Begriff nicht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist von dem Projektbegriff der UVP-Richtlinie auszugehen. Danach sind die Errichtung von baulichen Anlagen sowie sonstige Eingriffe und Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen als Projekte i.S.d. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL,

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vgl. EuGH, Urteil vom 14. Januar 2010 - C-226/08 -, Rn. 38 und vom 7. September 2004 - C-127/02 -, Slg. 2004, I 7405, Rn. 23 ff.,

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und damit im Wege gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung auch im Sinne der §§ 34 BNatSchG und 48 d LG NRW anzusehen.

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Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ein wirkungsbezogener Projektbegriff,

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vgl. Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, 2011, S. 679 (§ 13 Rn. 77),

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der nicht zwingend bauliche Veränderungen voraussetzt, sondern auch bei der Ausübung sonstiger das Schutzgebiet gefährdender Tätigkeiten erfüllt sein kann.

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Vgl. Stollmann, Landschaftsgesetz NRW, Stand: Oktober 2010, § 48d Anm. 3.2.1.

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Menschliche Tätigkeiten wie etwa die Jagd, Fischerei oder sonstige "Arbeiten" oder "Tätigkeiten" können ausreichen, wenn sie das Gebiet als solches beeinträchtigen können.

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Vgl. EuGH, Urteile vom 4. März 2010 - C-241/08 -, ABl. EU 2010, Nr. C 113, S. 7, Rn. 31 ff., 40 ff., vom 13. Dezember 2007 - C-418/04 -, Slg. 2007, I 10947, Rn. 243, und vom 7. September 2004 - C-127/02 -, Slg. 2004, I 7405, Rn. 27.

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(2) Das ist hier der Fall. Die beabsichtigte Tötung von Kormoranen ("letale Vergrämung") in drei Naturschutzgebieten und das Verscheuchen von brutwilligen oder brütenden Kormoraren in einem weiteren Schutzgebiet können zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Schutzgebiets in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen führen (Art. 6 Abs. 2 und 3 FFH-RL, § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, § 48 c Abs. 4 Satz 1 LG NRW).

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(a) Die Klägerin missversteht die genannten Regelungen, wenn sie meint, dass nur "signifikante" Beeinträchtigungen des Gebiets "erheblich" im Sinne der genannten Regelungen seien, und dass ihr Vorhaben erst dann unzulässig sei, wenn das Verwaltungsgericht feststelle, dass eine erhebliche Beeinträchtigung eintreten werde. Es reicht vielmehr aus, dass die geplante Maßnahme die Schutzzwecke des Gebiets beeinträchtigen kann.

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Die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen Störungen eines Gebiets zu einer erheblichen Beeinträchtigung führen können, sind in der zu den Maßstäben einer FFH-Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL ergangenen Rechtsprechung hinlänglich geklärt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 - 8 A 4062/04 -, juris, Rn. 92 ff., m.w.N. zur Rspr. des EuGH und des BVerwG.

41

Danach ist davon auszugehen, dass Veränderungen oder Störungen ein Gebiet beeinträchtigen können, wenn sie "drohen, die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden".

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Vgl. EuGH, Urteil vom 7. September 2004 C127/02 -, Slg. 2004, I 7405, Rn. 49.

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Daraus folgt, dass Veränderungen oder Störungen nur dann zulässig sind, wenn die Gewissheit besteht, dass diese sich nicht nachteilig auf das geschützte Gebiet als solches auswirken. Grundsätzlich ist somit jede Beeinträchtigung von Erhaltungszielen oder Schutzzwecken erheblich und muss als Beeinträchtigung gewertet werden. Unerheblich dürften nur solche Beeinträchtigungen sein, die kein Erhaltungsziel bzw. keinen Schutzzweck nachteilig berühren. Mit dem Merkmal der "erheblichen" Beeinträchtigung wird - entgegen der den Ausführungen der Klägerin wohl zugrunde liegenden Annahme - nicht eine bestimmte Schwere der Beeinträchtigung vorausgesetzt, sondern - lediglich - die Verknüpfung zu dem konkreten Schutzgebiet und seiner spezifischen Funktion im Rahmen des Netzes Natura-2000 hergestellt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, BVerwGE 128, 1 = juris, Rn. 73.

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(b) Ausgehend von diesen Maßstäben hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass sowohl der Vergrämungsabschuss als auch die nicht-letale Vergrämung von Kormoranen zu einer Störung des Gebiets führen können, die unter Berücksichtigung der konkreten Schutzzwecke des Gebiets sowie der in dem Gebiet vorkommenden geschützten Vogelarten und ihrer jeweiligen Störungsempfindlichkeit gerade zu den von der Klägerin für die Vergrämungsmaßnahme in den Blick genommenen Zeiten erheblich ist.

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Dabei trifft es allerdings zu, dass der Kormoran in der Beschreibung der Schutzzwecke des Europäischen Vogelschutzgebiets DE-3519-401 nicht ausdrücklich aufgeführt ist. Als europäische Zugvogelart genießt er indessen den Schutz gemäß Art. 4 Abs. 2 VRL.

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(aa) Das Vorhaben, Brutaktivitäten von Kormoranen im NSG "Lahder Marsch" zu unterbinden bzw. einen Bruterfolg durch Verscheuchen der Elterntiere verhindern, liefe dem durch die Ausweisung als Naturschutzgebiet (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG, § 48c Abs. 2 LG NRW) näher bestimmten Schutzzweck des Gebiets zuwider. Nach § 2 Abs. 1 Buchst. a) der ordnungsbehördlichen Verordnung vom 21. Juli 2004 (ABl. Regierungsbezirk Detmold - ABl. Dt. - 2004, 209) erfolgt die Unterschutzstellung u.a. zur Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung landesweit bedeutsamer Lebensräume und Lebensstätten. In Satz 2 heißt es: Das im Niederungsbereich der Weser befindliche Gebiet ist dabei insbesondere als ein international bedeutsames Nahrungs-, Brut-, Mauser-, Durchzugs- und Überwinterungsgebiet bzw. als Rastplatz für Wasser- und Singvögel insbesondere für Lappentaucher, Ruderfüßer, Schreit- und Entenvögel (...) besonders zu schützen. Der Kormoran ist ein Ruderfüßer. Darüber hinaus bezweckt die Unterschutzstellung gemäß § 2 Abs. 1 Buchst. d) der NSG-VO auch den besonderen Schutz und die Entwicklung der Lebensräume bestimmter in diesem Teilbereich des Vogelschutzgebiets Weseraue vorkommender Vogelarten. Zu den im Einzelnen bezeichneten 16 in diesem NSG geschützten Zugvogelarten zählt - was die Klägerin verkennt - auch der Kormoran. Die ergänzend aufgeführte lateinische Bezeichnung Phalacrocorax carbo macht deutlich, dass insoweit auch nicht zwischen den weiteren Unterarten differenziert wird.

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Davon ausgehend darf eine Kormoranvergrämung in diesem Schutzgebiet nicht zugelassen werden, weil dies den Schutzzweck des Gebiets u.a. als Brutgebiet für den Kormoran konterkarieren würde. Das gilt auch, soweit die Klägerin den Kormoran-Brutplatz nicht völlig auflösen, sondern - lediglich - auf die Populationsdichte der zurückliegenden Jahre begrenzen will. Denn das Gebiet ist nach § 2 Abs. 1 Buchst. a) NSG-VO nicht nur zu erhalten, sondern auch zu entwickeln und wiederherzustellen. Das schließt eine Vergrößerung der Populationsdichte ein.

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Ob eine derartige Entwicklung dieses Brutplatzes überhaupt möglich wäre, was wegen der begrenzten Anzahl potentieller Brutplätze zweifelhaft sein mag, kann bei dieser Sachlage ebenso dahin stehen wie die Frage, ob eine Begrenzung der Brutaktivitäten von Kormoranen ohne Störung der Brutaktivitäten anderer im Schutzgebiet vorkommender Arten möglich ist.

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Der ausdrücklichen Schutzzweckbestimmung der maßgeblichen Verordnung kann die Klägerin ihre Einschätzung, dass der Kormoran weniger schützenswert sei, nicht entgegen setzen. In diesem Zusammenhang ist auch unerheblich, ob eine diesbezügliche Einschätzung in dem ministeriellen Begleiterlass vom 20. Dezember 2007 zur - außer Kraft getretenen - Kormoran-Verordnung Ausdruck gefunden hat. Die NSG-VO "Lahder Marsch" vom 21. Juli 2004 ist geltendes Recht. Bedenken gegen deren Wirksamkeit sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat die allgemein bekannte Diskussion um die von Kormoranen verursachten Fraßschäden nicht zum Anlass genommen, die Verordnung zu ändern, sondern den betreffenden Brutplatz - einen der wenigen Brutplätze des Kormorans in Nordrhein-Westfalen - ausdrücklich unter den Schutz der Verordnung gestellt.

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(bb) Die mit dem Abschuss von Kormoranen in drei weiteren Gebieten verbundenen Störungen jedenfalls der anderen Vögel des Schutzgebiets sind - auch unabhängig von dem Schutzstatus des Kormorans - wegen des besonderen Schutzes, den die betreffenden Naturschutzgebiete als Teilbereiche des Europäischen Vogelschutzgebiets "Weseraue" beanspruchen, unzulässig, weil sie das Gebiet erheblich beeinträchtigen können.

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Das Natura-2000-Gebiet "Weseraue" wird ausweislich der Bekanntmachung vom 17. Dezember 2004 als Durchzugs-, Rast- und Überwinterungsgebiet für Wasser- und Watvögel unter Schutz gestellt. Diese Schutzzweckbestimmung wird durch die Schutzbestimmungen in den maßgeblichen Schutzgebietsverordnungen ergänzt und konkretisiert. Nach § 2 Buchst. a) Satz 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das NSG "Staustufe Schlüsselburg" vom 7. Dezember 2006, ABl. Dt. 2006, 270, und § 2 Buchst. a) Satz 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das NSG "Mittelweser" vom 5. März 2009, ABl. Dt. 2009, 3, haben beide Schutzgebiete eine "ganzjährige, besondere Bedeutung als Nahrungs-, Brut-, Mauser-, Rast-, Durchzugs- und Überwinterungsgebiet" vor allem für Wasser- und Watvögel bzw. Wiesenvögel. Hinsichtlich des durch Ordnungsbehördliche Verordnung vom 16. Oktober 1989, ABl. Dt. 1989, 285, unter Schutz gestellten NSG "Weseraue" fehlt es noch an einer ergänzenden Schutzzweckbestimmung. Für das Gebiet gilt derzeit - nach Ablauf der Geltungsdauer der Verordnung vom 16. Oktober 1989 (vgl. § 32 Abs. 1 Satz 3 OBG NRW) - aufgrund der Bekanntmachung vom 20. Oktober 2009, ABl. Dt. 2009, S. 237, ein Veränderungsverbot nach § 42e Abs. 3 LG NRW. Hinsichtlich dieses Gebiets ist danach - allein - der in der Bekanntmachung vom 17. Dezember 2004 genannte Schutzzweck maßgeblich.

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Der in der Bekanntmachung vom 17. Dezember 2004 aufgeführte Schutzzweck des Vogelschutzgebiets als Durchzugs-, Rast- und Überwinterungsgebiet für Wasser- und Watvögel ist - wie der Beklagte in dem Bescheid vom 6. Oktober 2008 im Einzelnen dargelegt hat - gerade während der von der Klägerin in den Blick genommenen Zeiträume im Herbst und Winter in besonderer Weise gefährdet. In diesem Zeitraum befinden sich zunächst zahlreiche besonders geschützte Vögel in der Mauser und sind deshalb, da sie vor Störungen nicht fliehen können, besonders stressanfällig. Im Herbst und Winter wird darüber hinaus die Funktion des Vogelschutzgebiets als Durchzugs- und Überwinterungsgebiet tangiert.

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Das Vorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit dieser naturschutzfachlich plausibel aufgezeigten Gefährdungsbeurteilung. Es setzt sich mit dem gebietsschutzrechtlichen Aspekt der Maßnahme nicht substantiiert auseinander.

55

Die Ausführungen der Klägerin dazu, dass die Störungswirkung jagdlicher Aktivitäten, die mit dem Vergrämungsabschuss vergleichbar seien, generell überschätzt werde, berücksichtigt nicht die konkreten Schutzzwecke des Europäischen Vogelschutzgebiets "Weseraue" und die konkrete Störungsempfindlichkeit der in dem Schutzgebiet vorkommenden geschützten Arten, weshalb die Wasservogeljagd teils ganz verboten, teils nur mit erheblichen Einschränkungen erlaubt ist. Der im Zulassungsverfahren vorgelegte Artikel über eine Studie des Regierungspräsidiums Freiburg, wonach Kormoran-Vergrämungsschüsse für Wasservögel am Alten Rhein (Restrhein) als geringe und im Vergleich zu sonstigen Störungen insbesondere durch Fußgänger harmlosere Störung zu bewerten sei (Kramer, AFZ-Fischwaid 2010, 17), ist nicht geeignet, die Störungseignung der Vergrämungsabschüsse im Vogelschutzgebiet "Weseraue" in Zweifel zu ziehen. Auch ungeachtet der eher einseitigen und unwissenschaftlichen Ausführungen ist der Artikel für den hier vorliegenden Fall jedenfalls nicht aussagekräftig. Das Schutzgebiet, das Gegenstand der Studie war, dient nach den Angaben in dem Artikel dem Fischartenschutz. Die Jagd insbesondere auf Wasservögel ist dort ebenso erlaubt wie die intensive Nutzung des Gebiets zu Freizeitzwecken durch Fußgänger, Radfahrer sowie Bootsverkehr. Aussagen dazu, welche Wasservogelarten in dem Untersuchungsgebiet anzutreffen sind, enthält der Artikel nicht. Der demgegenüber ausführlicheren Wiedergabe der Untersuchungsergebnisse im Schriftsatz des Beigeladenen vom 8. Februar 2010, der gerade auf diese Unterschiede hinweist, ist die Klägerin nicht entgegengetreten.

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Dass die Jagd in den betreffenden Gebieten durch die jeweils maßgeblichen Schutzgebietsverordnungen teilweise zugelassen ist, steht der Annahme einer Störungseignung des Vergrämungsabschusses nicht entgegen. Es kann bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung der Regelungen des Habitatschutzes nicht davon ausgegangen werden und dürfte vom nationalen Gesetzgeber auch nicht geregelt werden, dass die Jagd generell keinen störenden Charakter hat und von der Notwendigkeit einer Prüfung ihrer Verträglichkeit mit dem Schutz des betreffenden Gebiets befreit ist.

57

Vgl. EuGH, Urteil vom 4. März 2010 - C-241/08 -, ABl. EU 2010, Nr. C 113, S. 7, Rn. 31.

58

Vor diesem Hintergrund tragen die jagdlichen Bestimmungen, die für die betreffenden Naturschutzgebiete jeweils gelten, dem Grundgedanken der Art. 7 und 8 VRL Rechnung. Danach ist die Jagd auf Vögel nur unter Wahrung der Grundsätze des Art. 2 VRL innerhalb gewisser Grenzen zulässig. Daraus ist aber nicht zu schließen, dass die Auswirkungen der Jagd im Hinblick auf die Schutzzwecke eines Gebiets generell unerheblich wären. Es handelt sich vielmehr um das Ergebnis einer Abwägung der widerstreitenden Nutzungsinteressen, das den Rahmen des Hinnehmbaren - gerade noch - einhält.

59

(3) Es ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht ersichtlich, dass Schutzmaßnahmen, die durch Auflagen oder sonstige Nebenbestimmungen angeordnet werden könnten, geeignet wären, eine erhebliche Beeinträchtigung der Schutzzwecke zu vermeiden. Insbesondere ist es nicht Aufgabe des Beklagten, ein Modell von möglichen Nebenbestimmungen und Auflagen zu entwickeln, das eine erhebliche Beeinträchtigung des Gebiets vermeiden kann.

60

Ein derartiges Schutzkonzept könnte nur im Rahmen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung erarbeitet und fachlich bewertet werden. Eine FFH-Verträglichkeitsprüfung hat die Klägerin indessen nicht erstellt. Wie sie auf den Hinweis des Senats vom 24. November 2010 deutlich gemacht hat, ist sie dazu auch nicht bereit. Die Vorlage der zur Prüfung der Verträglichkeit sowie der weiteren Voraussetzungen erforderlichen Unterlagen obliegt aber der Klägerin als Projektträgerin (§ 34 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG/§ 48d Abs. 3 LG NRW). Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dass zunächst der Beklagte die Erforderlichkeit einer Verträglichkeitsprüfung darlegen müsse. Der Beklagte hat bereits in seinem Ablehnungsbescheid vom 6. Oktober 2008 ausgeführt, aus welchen naturschutzfachlichen Gründen er davon ausgeht, dass die beabsichtigte Kormoranvergrämung zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Schutzgebiets führen kann.

61

Soweit sich die von der Klägerin in Betracht gezogenen Einschränkungen auf den Zeitraum der Vergrämungsmaßnahme beziehen, ist im Übrigen darauf zu verweisen, dass eine störungsfreie Vergrämung von Kormoranen nur denkbar wäre, wenn es innerhalb des von der Klägerin festgelegten Zeitraums - unter Berücksichtigung der im Jahresverlauf wechselnden Schutzfunktionen des Gebiets als Brut-, Rast-, Mauser- und Durchzugsgebiet - ein hinreichend bestimmbares Zeitfenster gäbe, in dem sich keine schutzbedürftigen Exemplare der wertgebenden Vogelarten in dem Gebiet aufhalten. Das hat die Klägerin nicht dargelegt.

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(4) Da eine FFH-Verträglichkeitsprüfung fehlt, bedarf hier auch keiner Klärung, ob die geltend gemachten Fraßschäden ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 4 FFH-RL, § 34 Abs. 3 BNatSchG, § 48d Abs. 5 LG NRW begründen könnten.

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(5) Vor diesem Hintergrund ist auch unerheblich, ob die Voraussetzungen des Art. 13 der Vogelschutz-Richtlinie (VRL)

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- Richtlinie des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, RL 79/409/EWG, ABl. L vom 25. April 1979, 103, S. 1, kodifizierte Fassung: Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009, RL 2009/147/EG, ABl. L vom 26. Januar 2010, S. 7-

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geregelten Verschlechterungsverbots vorliegen, auf das die Regelung der artenschutzrechtlichen Ausnahme (§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG) verweist.

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(6) Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sich das Ermessen bei der Entscheidung über eine Befreiung nach § 69 LG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ausnahme vom artenschutzrechtlichen Tötungsverbot in Bezug auf den Kormoran dahin verdichte, dass die Befreiung zu erteilen sei oder jedenfalls das Ermessen in diese Richtung intendiert sei. Ermessen ist hier - wie aus den vorstehenden Ausführungen folgt - nicht eröffnet.

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Im Übrigen bliebe die rechtlich gebotene Differenzierung zwischen individuenbezogenem Artenschutz und gebietsbezogenem Habitatschutz,

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vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 -, BVerwGE 131, 274 = juris Rn. 91 und 128,

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auch dann zu beachten, wenn die Voraussetzungen für eine artenschutzrechtliche Ausnahme vorliegen sollten. Die Vorschriften des Artenschutzes verdrängen den Gebietsschutz nicht.

70

b) Aus § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) bb) und Buchst. b) LG NRW kann die Klägerin keine weitergehenden Rechte herleiten. Es kann offen bleiben, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts zutrifft, dass diese Befreiungsregelungen ausschließlich öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt seien, so dass die Klägerin sich nicht darauf berufen könne. Unabhängig davon folgt aus den vorstehenden Erwägungen zugleich, dass die Befreiung auch nach § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) bb) und Buchst. b) LG NRW nicht zu erteilen ist. Dem Beklagten ist es bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung der Befreiungsvorschriften verwehrt, eine Maßnahme durch Erteilung der Befreiung zu ermöglichen, obwohl die Anforderungen des europäischen Habitatschutzes nicht eingehalten sind.

71

Außerdem ist nicht erkennbar, dass die Einhaltung des Störungs- und Tötungsverbots zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde. Insbesondere ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass in dem hier betroffenen Bereich der Weser bedrohte Fischarten vorkommen, deren Bestand durch Kormoranfraß ernstlich gefährdet wäre. Das gilt insbesondere für die Aale, auf die sich der Fischereibetrieb Reiter spezialisiert hat. Da Aale wegen der Kraftwerksturbinen den Bereich ohnehin kaum erreichen können, ist ein Aalfang ohnehin nur nach vorangegangen Besatzmaßnahmen möglich. Dass überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern, kann ebenfalls nicht festgestellt werden.

72

c) Auf die weiteren Rügen der Klägerin, die sich auf vom Verwaltungsgericht aufgeworfene, letztlich aber als nicht entscheidungstragend offen gelassene Zweifelsfragen beziehen, kommt es nicht an. Das gilt hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht angesprochenen Zweifel, ob Kormorane in dem betroffenen Vogelschutzgebiet einen erheblichen fischereiwirtschaftlichen Schaden verursachen, ob eine - von der Klägerin behauptete - Verringerung der mit der Verpachtung der Fischereirecht zu erzielenden Erträge eine Härte im Sinne von § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) aa) LG NRW darstellt, und ob eine derartige Härte als unbeabsichtigt angesehen werden kann oder ob diese vielmehr für den Verordnungsgeber vorhersehbar gewesen ist.

73

Auch die Ausführungen der Klägerin, mit denen sie die gegenwärtigen Überlegungen des Umweltministeriums, das sich nach Ablauf der Geltungsdauer der Kormoran-Verordnung gegen eine Anschlussregelung und für weitere Untersuchungen entschieden hat, kritisiert, führen nicht weiter. Auf die Frage, ob und inwieweit die auf nationaler und auch europäischer Ebene in Gang gesetzten Forschungsvorhaben wie die Klägerin meint - ideologisch motiviert sind, käme es auch in einem Berufungsverfahren nicht an.

74

Die Rüge, dass das Verwaltungsgericht die Regelungen der jeweils maßgeblichen Naturschutzgebiets-Verordnungen teilweise fehlerhaft zitiert habe, ist nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses zu begründen. Die Klägerin stellt nicht in Frage, dass für alle vier hier betroffenen Naturschutzgebiete ein Tötungs- und Störungsverbot gilt. Das folgt jedenfalls aus Art. 6 FFH-RL in Verbindung mit der Schutzzweckbeschreibung in der Bekanntmachung vom 17. Dezember 2004.

75

2. Die Begründung des Zulassungsantrages zeigt keine entscheidungserheblichen besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, sind die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen entweder in einem Berufungsverfahren nicht entscheidungserheblich oder ohne Weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren zu beantworten.

76

3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt die Formulierung einer bestimmten, noch nicht geklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Frage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.

77

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 (zu § 132 VwGO).

78

Daran fehlt es hier.

79

Die Frage,

80

ob die Befreiungstatbestände des § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) bb) und b) LG NRW ausschließlich dem Schutz öffentlicher Belange dienen, so dass die von den Verboten betroffene Fischereigenossenschaft weder antrags- noch klagebefugt ist,

81

ist aus den vorstehend dargelegten Gründen hier nicht entscheidungserheblich.

82

Auf die Frage,

83

unter welchen Voraussetzungen vom Schussknall bzw. einem Lasereinsatz ausgehende unmittelbare bzw. mittelbare Störungen von in Naturschutzgebieten befindlichen Vogelarten gegen das Verschlechterungsverbot aus Art. 13 VRL und § 43 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG verstoßen, mit der Folge, dass es an der Vereinbarkeit einer Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) aa) LG NRW mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege fehlt,

84

kommt es in dieser Form ebenfalls nicht an. Die Befreiung ist ungeachtet des Verschlechterungsverbots nach Art. 13 VRL wegen des entgegenstehenden FFH-Gebietsschutzes mit den Belangen des Naturschutzes bereits deshalb nicht zu vereinbaren, weil die mit der Kormoranvergrämung verbundenen Auswirkungen die wertgebenden Vogelarten des Gebiets stören können.

85

4. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einem Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.

86

a) Der gerügte Gehörsverstoß liegt nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat der Klägerin das rechtliche Gehör weder dadurch versagt, dass es über die am 23. März 2009 erhobene Klage bereits am 16. Juni 2009 verhandelt und entschieden hat, noch dadurch, dass es ihr zu wenig Zeit zur Erwiderung auf die von den anderen Beteiligten eingereichten Schriftsätze eingeräumt hat. Gegen eine zeitnahe Terminierung ist generell nichts einzuwenden; sie wird von vielen Beteiligten sogar ausdrücklich gewünscht. Dass der Klägerin nicht ausreichend Gelegenheit zur Vorbereitung gegeben worden wäre, ist schon deshalb nicht ersichtlich, weil das vorliegende Verfahren in engem Zusammenhang mit dem bereits längere Zeit zuvor anhängig gewordenen artenschutzrechtlichen Verfahren steht, in dem der Beklagte seine Ermessensentscheidung ebenfalls mit Erwägungen zum Gebietsschutz begründet hat. Unabhängig davon kann die Gehörsrüge auch deshalb nicht durchgreifen, weil die Klägerin mit der Begründung ihres Zulassungsantrags nicht dargelegt hat, was sie noch vorgetragen hätte, wenn ihr mehr Zeit zur Vorbereitung zur Verfügung gestanden hätte, und dass dieses Vorbringen erheblich gewesen wäre.

87

b) Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, führt nicht zur Zulassung der Berufung.

88

Die Geltendmachung einer Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) setzt voraus, dass substantiiert dargelegt wird, hinsichtlich welcher Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328, und vom 23. Juli 2003 8 B 57.03 -, Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 330.

90

Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht.

91

aa) Soweit die Klägerin beanstandet, dass das Verwaltungsgericht die Naturschutz- und Flurkarten hinsichtlich der betreffenden Naturschutzgebiete nicht beigezogen habe, fehlt es an einer Darlegung, welche für das Verfahren erheblichen Erkenntnisse das Gericht aus diesen Karten hätte gewinnen können. Davon, dass die beabsichtigten Vergrämungsmaßnahmen nicht auf der gesamten Fläche des Europäischen Vogelschutzgebiets stattfinden sollen, ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen.

92

bb) Der Einholung eines - von der anwaltlich vertretenen Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht beantragten - Sachverständigengutachtens bedurfte es nicht. Wie bereits ausgeführt kommt es nicht darauf an, wie die Störwirkung jagdlicher Tätigkeiten auf Vögel allgemein zu beurteilen ist. Bezogen auf das hier in Rede stehende Natura-2000-Gebiet ist es aus Rechtsgründen weder Aufgabe des Gerichts noch des Beklagten, die Störwirkung der beabsichtigten Vergrämungsabschüsse konkret nachzuweisen. Es reicht aus, dass die befürchtete Störwirkung naturschutzfachlich plausibel dargelegt worden ist.

93

cc) Soweit die Klägerin die Aufklärungsrüge damit begründet, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen habe, sie plane eine "intensive Bejagung", dürfte es sich der Sache nach eher um eine weitere Gehörsrüge handeln. Ein Aufklärungsdefizit ist insoweit jedenfalls nicht ersichtlich. Es ist aber auch nicht erkennbar, dass das Verwaltungsgericht insoweit von einem aktenwidrigen Sachverhalt ausgegangen und der Klägerin dadurch das rechtliche Gehör versagt hätte. Die Klägerin hat tatsächlich keine konkreten Angaben dazu gemacht, wie viele Kormorane sie abzuschießen beabsichtigt. Ausgehend von ihrem Vortrag, dass die Weser in Teilbereichen von Kormoranen geradezu leergefischt werde, musste das Verwaltungsgericht annehmen, dass die Tötung einer größeren Zahl von Individuen beabsichtigt ist, weil anderenfalls ein merkbarer Erfolg der Maßnahme nicht zu erwarten wäre. Da Kormorane Zugvögel sind, muss damit gerechnet werden, dass nach jeder erfolgreichen Vergrämung andere Kormorane nachrücken. Wenn die Klägerin - wie sie vorträgt - den Abschuss nur weniger Exemplare beabsichtigt haben sollte, stellt dies allenfalls die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Aktion in Frage.

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dd) Der Vortrag, der Beklagte habe mit Schriftsatz vom 10. Juni 2009 darauf hingewiesen, dass zwischenzeitlich eine das NSG Mittelweser betreffende ordnungsbehördliche Verordnung in Kraft getreten sei, führt weder auf einen Aufklärungsmangel noch auf einen Gehörsverstoß. Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass es für das Verwaltungsgericht darauf entscheidungserheblich ankam oder dass die Klägerin dazu Entscheidungserhebliches hätte vortragen können oder wollen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind billigerweise erstattungsfähig, weil er als notwendig Beigeladener (vgl. § 12b LG NRW) das Verfahren wesentlich gefördert hat.

96

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 1 GKG.

97

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).