Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-25, Aktenzeichen 10 S 2701/09

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 30. November 2009 - 6 K 3145/09 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

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Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber nicht begründet.

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Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht dazu, dass die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung zu Gunsten des Interesses der Antragstellerin ausfällt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Zwangsgeldandrohung des Landratsamts B. vom 19.10.2009 anzuordnen. Der Widerspruch der Antragstellerin und eine ggf. nachfolgende Anfechtungsklage haben wahrscheinlich keine Aussicht auf Erfolg.

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1. Mit Verfügung vom 22.12.2006 untersagte das Landratsamt B. der Antragstellerin, einem privaten Abfallentsorgungsunternehmen, im Landkreis B. Abfälle, insbesondere Altpapier, im Rahmen von gewerblichen Sammlungen aus privaten Haushaltungen einzusammeln und zu entsorgen sowie entsprechende Informationen und Gefäße („Blaue Tonnen“) auszuteilen. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde jeweils die Festsetzung eines Zwangsgelds angedroht. Die Verfügung wurde nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren bestandskräftig. Im Februar/März 2008 begann die Antragstellerin, im Landkreis B. sog. Blaue Tonnen aufzustellen und Altpapier einzusammeln. Mit Schreiben vom 19.06.2009 wies das Landratsamt die Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Untersagungsverfügung vom 22.12.2006 darauf hin, dass die Sammlungen rechtswidrig seien. Nach weiterem Schriftwechsel drohte das Landratsamt der Antragstellerin mit Verfügung vom 19.10.2009 erneut die Festsetzung jeweils eines Zwangsgelds in Höhe von 20.000 EUR an, sofern nach dem 31.12.2009 weiterhin Abfälle, insbesondere Papier, Pappe und Kartonagen, eingesammelt und entsorgt würden (Ziffer 1 der Verfügung) und weiterhin Informationen und Gefäße an Haushalte des Landkreises ausgeteilt würden, verbunden mit der Aufforderung, der Antragstellerin Abfälle zu überlassen (Ziffer 2). Die Antragstellerin legte Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag im Wesentlichen mit der Begründung ab, die Vollstreckungsvoraussetzungen lägen vor, weil die Untersagungsverfügung bestandskräftig sei und sich nicht erledigt habe. Es bestünden auch keine Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Demgegenüber wendet die Beschwerde ein, die Untersagungsverfügung habe sich nach § 43 Abs. 2 LVwVfG auf andere Weise, nämlich durch ein konsensuales Verhalten der Beteiligten erledigt. Nachdem der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Zulässigkeit gewerblicher Abfallsammlungen mit Beschluss vom 11.02.2008 (- 10 S 2422/07 -, juris) bestätigt habe, hätten sich die Beteiligten auf die veränderte Sach- und Rechtslage eingestellt. Dies ergebe sich insbesondere aus einer Presseerklärung des Landratsamts B. vom 08.04.2008, wonach gewerbliche Altpapiersammlungen „nach den jüngsten Gerichtsurteilen durch die Abfallbehörden nicht mehr verhindert werden könnten“. Hiermit habe der Landkreis ersichtlich auf die Durchsetzung der vollstreckbaren und bestandskräftigen Untersagungsverfügung verzichtet. Im Übrigen sei zu erwarten, dass die Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz im Rahmen der Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie zur Liberalisierung gewerblicher Altpapiersammlungen führen werde.

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2. Die Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch.

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Nach § 43 Abs. 2 LVwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass sich die Untersagungsverfügung vom 22.12.2006 nicht erledigt hat. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu entfalten oder wenn die ihm ursprünglich innewohnende Steuerungsfunktion entfallen ist (BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 - 7 C 5/08 - juris; BVerwG, Beschl. v. 17.11.1998 - 4 B 100.98 - juris; BVerwG, Urt. v. 27.03.1998 - 4 C 11/97 - juris). Eine wesentliche Änderung der Sach- und Rechtslage kann einen Verwaltungsakt gegenstandslos machen. Voraussetzung ist aber, dass hierdurch die im Verwaltungsakt getroffene Regelung als solche unmittelbar berührt wird, etwa durch Wegfall des Regelungssubjekts, des Regelungsobjekts oder des Regelungszwecks, und sich nicht lediglich deren tatsächliche oder rechtliche Voraussetzung mit der Folge geändert haben, dass dadurch eine andere Beurteilung der Rechtmäßigkeit möglich ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.04.1993 - 11 S 461/92 - juris). Im vorliegenden Verfahren hat die Untersagungsverfügung vom 22.12.2006 als ein auf eine Unterlassung gerichteter Dauerverwaltungsakt ihre Steuerungsfunktion trotz der in der Zwischenzeit ergangenen obergerichtlichen Entscheidungen beibehalten. Es liegt auf der Hand, dass ein bestandskräftig verfügtes Verbot nicht allein deswegen gegenstandslos wird, weil unter Umständen eine andere rechtliche Bewertung des untersagten Verhaltens geboten ist.

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Es liegen auch nicht die Voraussetzungen vor, unter denen es das Bundesverwaltungsgericht für möglich gehalten hat, dass sich ein Verwaltungsakt allein durch einen Konsens der Beteiligten im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG auf andere Weise erledigt hat (Urt. v. 27.03.1998 aaO.). Dies setzt voraus, dass alle Beteiligten der ursprünglichen Regelung übereinstimmend keine tatsächliche oder rechtliche Bedeutung mehr beimessen und sich damit bewusst auf eine neue und veränderte Sachlage einstellen, die sie ihrem weiteren Verhalten nunmehr zu Grunde legen. Sie verändern mithin durch ein konsensuales Verhalten gleichsam die Geschäftsgrundlage (BVerwG, Urt. v. 27. 03.1998 aaO.). Ungeachtet der von den Beteiligten aufgeworfenen Frage der Verallgemeinerungsfähigkeit der o.g. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Eintritt einer Erledigung durch konsensuales Verhalten jedenfalls nur eine eng auszulegende Ausnahme darstellen, weil andernfalls die im Interesse der Rechtssicherheit gebotene förmliche Aufhebung eines Verwaltungsakts unterlaufen wird und der Fortbestand eines bestandskräftigen Verwaltungsakts grundsätzlich nicht von dem Rechtsbefolgungswillen der Beteiligten abhängig sein kann (Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar, 9. Auflage, § 43 Rdnr. 39, Ruffert, BayVBl. 2003, 31, 39). Wenn die Behörde einen Verwaltungsakts nicht förmlich aufhebt, kann ihr Wille, den Verwaltungsakt gleichwohl als gegenstandslos zu behandeln, daher nur unter strengen Voraussetzungen und eindeutigen Umständen unterstellt werden.

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Von einem Konsens in diesem Sinne kann vorliegend nicht die Rede sein. Die Antragstellerin hat entgegen der bestandskräftigen Untersagungsverfügung mit der Altpapiersammlung begonnen. Nach Aktenlage hat sie vor Beginn der Sammeltätigkeit kein Einvernehmen mit dem Landkreis hergestellt. Bei einer auf ein dauerndes Verbot gerichteten Verfügung konnte sie auch nicht davon ausgehen, dass sich die Anordnung für die Zukunft allein durch den Zeitablauf erledigt und bei zukünftigen Verstößen keine Grundlage für die Vollstreckung mehr darstellen soll. Auch der Umstand, dass der Senat mit Beschluss vom 11.02.2008 (aaO.) in einem vergleichbaren Verfahren grundsätzlich von der Zulässigkeit privater gewerblicher Altpapiersammlungen ausging, gab keinen Anlass zu der Annahme, der bestandskräftige Verwaltungsakt habe allein deswegen seine Gültigkeit verloren. Etwas anderes lässt sich auch nicht der Presseerklärung des Landratsamts vom 08.04.2008 entnehmen, auf die die Beschwerdebegründung maßgeblich abhebt. Von einem hierdurch begründeten Konsens kann schon deshalb schwerlich ausgegangen werden, weil die Antragstellerin mit ihren Aktivitäten nach übereinstimmendem Vortrag der Beteiligten bereits begonnen hatte, bevor die Presseerklärung des Landratsamts veröffentlicht wurde. In der Erklärung wird auch nicht verlautbart, dass das Landratsamt auf die Durchsetzung der Untersagungsverfügung verzichtet oder ihr keinerlei Bedeutung mehr zumisst. Ein solcher Inhalt lässt sich insbesondere nicht der Äußerung beimessen, wonach gewerbliche Abfallsammlungen nach den jüngsten Gerichtsentscheidungen nicht mehr verhindert werden könnten. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, stellt die Presseerklärung keine Willenserklärung gegenüber der Antragstellerin dar, sondern war an die Allgemeinheit gerichtet. Zudem bringt die Erklärung in ihrem Gesamtzusammenhang eindeutig zum Ausdruck, dass das Landratsamt die Tätigkeiten der Antragstellerin auf dem Gebiet der Altpapiersammlung missbilligt. So wird ausdrücklich erklärt, dass das Angebot der Antragstellerin zur Altpapierentsorgung nicht im Einvernehmen mit dem Landkreis B. erfolgt und dessen Bestrebungen zuwider läuft. Weiter wird an die Bürger appelliert, das Angebot der Antragstellerin nicht anzunehmen und die Blaue Tonne des Landkreises zu nutzen. Im Übrigen steht die Aussage, dass gewerbliche Abfallsammlungen nicht mehr verhindert werden könnten, in engem Zusammenhang mit den vorherigen Ausführungen, wonach Abfallsammlungen beim Landkreis anzuzeigen und die im Gesetz genannten Voraussetzungen zu erfüllen sind („Wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, können sie …. nicht mehr verhindert werden.“) Ein Konsens des Landkreises hätte daher allenfalls unter der Voraussetzung angenommen werden können, dass die Antragstellerin ihre Tätigkeit ordnungsgemäß anzeigt hätte, was nach Aktenlage nicht der Fall war, und die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen, etwa die ordnungsgemäße Entsorgung der gesammelten Abfälle, mit positivem Ergebnis geprüft worden wären. Nicht zuletzt hat sich das Landratsamt mit einer weiteren Presseerklärung vom 11.11.2008 rechtliche Schritte gegen die Antragstellerin vorbehalten.

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Auch der Einwand, der Antragsgegner habe jahrelang von einer Vollstreckung der bestandskräftigen Untersagungsverfügung abgesehen, obwohl hierzu die rechtlichen Voraussetzungen bestanden hätten, rechtfertigt nicht die Annahme eines Konsenses über die Gegenstandslosigkeit der Verfügung. Bis Anfang des Jahres 2008 bestand keine Veranlassung für Vollstreckungsmaßnahmen, weil die Antragstellerin die Untersagungsverfügung so lange befolgt hat. Auch das weitere Zuwarten der Behörde mit der Festsetzung des Zwangsgelds gibt, insbesondere vor dem Hintergrund der Presseerklärungen vom 08.04. und vom 11.11.2008, keinen Anlass zu der Annahme, das Landratsamt messe der Untersagungsverfügung keine Bedeutung mehr zu. Wenn eine Behörde von der Vollstreckung eines an sich vollstreckbaren Verwaltungsakts bis auf weiteres absieht - etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit -, rechtfertigt dies nicht den Schluss, dass der Grundverwaltungsakt als solcher als obsolet angesehen wird. Gerade im vorliegenden Fall spricht vieles dafür, dass der Antragsgegner ohne Aufgabe seines Rechtsstandpunkts lediglich der obergerichtlichen Rechtsprechung Rechnung getragen hat. Entgegen dem Vorbringen in der Beschwerdebegründung ist es insoweit unerheblich, ob das Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, das zur Bestätigung der Rechtsauffassung des Landratsamts führte (BVerwG, Urt. v. 18.06.2009 - 7 C 16/08 - juris), im Zeitpunkt der Presseerklärung bereits anhängig war. Der Antragsgegner hatte im Hinblick auf die uneinheitliche obergerichtliche Rechtsprechung im Jahre 2008 zur Frage der Zulässigkeit gewerblicher Altpapiersammlungen unabhängig von der Anhängigkeit eines konkreten Revisionsverfahrens hinreichenden Anlass, bis zu einer höchstrichterlichen Klärung der Rechtslage zuzuwarten (zur Rspr. im Jahr 2008 vgl. etwa Senatsbeschl. v. 11.02.2008 aaO.; OVG Lüneburg, Beschlüsse v. 24.01.2008 - 7 ME 192/07 - u. - 7 ME 193/07 -; OVG Hamburg, Beschl. v. 08.07.2008 - 1 Bs 91/08 -; jeweils juris).

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Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist auch nicht deshalb geboten, weil eine sofortige Vollziehung im Hinblick auf eine in naher Zukunft zu erwartende Gesetzesänderung unverhältnismäßig wäre. Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Abfälle - Abfallrahmenrichtlinie - (Abl. L 312) läuft noch bis zum 12.12.2010 (Art. 40 Abs. 1). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist nicht absehbar, dass eine Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vor diesem Zeitpunkt erfolgen wird. Soweit ersichtlich, liegt derzeit noch kein Gesetzesentwurf vor. Abgesehen von dem ungewissen zeitlichen Rahmen einer Gesetzesnovellierung ist nicht vorhersehbar, in welcher Weise die hier einschlägige Vorschrift des § 13 KrW-/AbfG geändert wird. Es ist derzeit noch offen, ob der Interessenkonflikt zwischen den öffentlichen und privaten Entsorgungsträgern im politischen Meinungsbildungsprozess zugunsten der Antragstellerin entschieden wird. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin macht auch das primäre und sekundäre Gemeinschaftsrecht keine derart detaillierten Vorgaben im Hinblick auf die Zulässigkeit privater gewerblicher Abfallsammlung und –entsorgung, dass die zukünftige Gesetzesfassung hinreichend konkret vorhersehbar wäre, wie schon der Meinungsstreit über die Auslegung der Abfallrahmenrichtlinie durch das Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.06.2009 (aaO) zeigt. Welche rechtlichen Gestaltungspielräume dem nationalen Gesetzgeber - etwa im Hinblick auf Art. 86 Abs. 2 EGV (seit 01.12.2009 inhaltsgleich: Art. 106 Abs. 2 AEUV) - bleiben, ist umstritten (vgl. zum Streitstand etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 21.12.2009 - 11 S 50.08; Klett, AbfallR 2009, 279 m.w.N.; Karpenstein, AbfallR 2009, 247; Queitsch, AbfallR 2009, 249; Schmehl, NVwZ 2009, 1262 m.w.N.). Nach alledem kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung der Zwangsgelder aufgrund einer unmittelbar bevorstehenden Änderung der Rechtslage zugunsten der Antragstellerin zum gegenwärtigen Zeitpunkt unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit unzumutbar ist.

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Schließlich überwiegt das private Aufschubinteresse der Antragstellerin entgegen ihrer Ansicht auch nicht deshalb, weil sie erhebliche finanzielle Investitionen getätigt hat. Denn sie muss sich zu ihren Lasten vorhalten lassen, dass sie entgegen einer bestandskräftigen Verbotsverfügung und somit auf eigenes Risiko die Altpapiersammlung aufgenommen hat. Wie ausgeführt, konnte sie aufgrund der Erklärungen des Landratsamts nicht in rechtlich schutzwürdiger Weise darauf vertrauen, dass ihre Tätigkeit in Zukunft als erlaubt behandelt oder geduldet wird. Im Übrigen hat der Antragsgegner die Antragstellerin vor der erneuten förmlichen Androhung von Zwangsgeld vor Monaten in mehreren Schriftsätzen auf die Rechtslage hingewiesen.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, § 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 1.5 und 1.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004.

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Der Beschluss ist unanfechtbar.