Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-09, Aktenzeichen 7 K 819/00
ECLI:DE:VGAC:2001:1109.7K819.00.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der Fassung von dessen
Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 wird aufgehoben, soweit der Kläger mit diesem
Bescheid für das Jahr 1999 für die Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu
Abfuhrgebühren in Höhe von mehr als 129,96 DM herangezogen wird.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks F.--straße 00 in der Stadt B.
.

3

Im Jahr 1999 war diesem Grundstück zunächst ein 90-Liter Abfallbehälter, von
August 1999 - nach dem Einzug neuer Mieter in die zweite Wohneinheit - ein weiterer
Behälter dieser Größe zugeteilt. Der Kläger wurde für sein Grundstück zu
entsprechenden Vorausleistungen herangezogen.

4

Mit Bescheid vom 31. Januar 2000 setzte der Beklagte die
Abfallbeseitigungsgebühren hinsichtlich der gemäß § 4 Abs. 1 lit. b der
Gebührensatzung zur Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt B. vom
16. Dezember 1996 (GS) in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar
1999 nach der tatsächlichen Leerungshäufigkeit zu bestimmende Abfuhrgebühr in
Höhe von 245,48 DM (17 x 14,44 DM) fest. Dieser Festsetzung lagen die tatsächlich
erfolgten neun Leerungen des von den Mietern genutzten Restmüllbehälters
zugrunde. Der für den klägerischen Haushalt vorgesehene Abfallbehälter, bei dem
keine Leerung erfolgt war, wurde nach der Regelung des § 4 Abs. 2 GS mit acht
Leerungen angesetzt.

5

Hiergegen erhob der Kläger am 29. Januar 2000 Widerspruch. Zur Begründung
führte er an, dass ihm die Entleerungsgebühren erlassen werden müssten, da sein
Müllaufkommen äußerst gering sei. Er aber Wert auf die Zuteilung eines eigenen
Abfallbehälters lege, wofür er eine Grundgebühr zahle.

6

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000
zurückgewiesen.

7

Der Kläger hat am 19. April 2000 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor,
dass die Abfallbeseitigungsgebühren zu reduzieren seien, da sie für tatsächlich nicht
erbrachte Leistungen erhoben worden seien. Er wende sich mit seiner Klage
ausschließlich gegen die Abrechnung von Leerungen, die nicht erfolgt seien. Richtig
sei, dass auch bei ihm geringe Mengen Restmüll anfielen und die Restmülltonne
entsprechend genutzt werde.

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Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 28. Februar 2001
konkretisierte er sein Begehren dahingehend, dass der angefochtene Bescheid in
Höhe des für seinen Haushalt für das Jahr 1999 festgesetzten
Mindestentleerungsentgeltes (8 x 16,19 DM) aufzuheben sei. Die Erhebung der
Abfuhrgebühr als Mindestgebühr sei neben der erhobenen Grundgebühr unzulässig.
Einer Einordnung der Entleerungsgebühr als pauschalierender Mindestmaßstab
stünde entgegen, dass die tatsächliche Inanspruchnahme durch den Beklagten
konkret ermittelt werde.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der
Fassung von dessen Widerspruchsbescheid vom 20. März
2000 aufzuheben, soweit er mit diesem Bescheid für das Jahr
1999 für die Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu
Abfuhrgebühren in Höhe von mehr als 129,96 DM
herangezogen wird.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

13

Er erwidert, dass mit der Einführung einer Grund- und Abfuhrgebühr nach
Leerungshäufigkeit im Jahr 1996 wirksame Anreize zur Reduzierung des
Abfallaufkommens geschaffen werden sollten. Die Festlegung einer mindestens
anzurechnenden Zahl von acht Leerungen sei erforderlich gewesen, um einer sonst
drohenden illegalen Entledigung des Restmülls entgegenzuwirken. Außerdem seien
in der Abfuhrgebühr teilweise Kosten für die Entsorgung anderer Abfallarten (Papier,
Kühlschränke, Sperrgut) enthalten, deren tatsächliche Inanspruchnahme nicht
kontrolliert werden könne. Es handele sich bei der Mindestleerungregelung um eine
pauschalierende Mindestinanspruchnahme, die als Wahrscheinlichkeitsmaßstab
zulässig sei. Im Übrigen seien, bezogen auf das Jahr 2000, nur 1.312 der zugeteilten
Restmüllbehälter von der Anwendung der Regelung über die anzurechnende
Mindestentleerungszahl betroffen.

14

Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der Verfahrensakte 7 L 1140/00 sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist begründet.

17

Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der Fassung
von dessen Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 ist in dem angefochtenen
Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO. Er ist daher im tenorierten Umfang aufzuheben.

18

Dem Heranziehungsbescheid fehlt es, soweit der Kläger für das Jahr 1999 für die
Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu Abfuhrgebühren in Höhe von mehr
als 129,96 DM herangezogen worden ist, an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die
für die Festsetzung der streitigen Abfuhrgebühr maßgebliche Regelung des § 4
Abs. 2 der Gebührensatzung der Gebührensatzung zur Satzung über die
Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 16. Dezember 1996 (GS) in der Fassung
der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar 1999, derzufolge unabhängig von der
tatsächlichen Leerungshäufigkeit (§ 3 Abs. 2 GS) mindestens acht Leerungen je
Restmüllgefäß berechnet werden, ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht
nichtig. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG).

19

Die Regelung des § 4 Abs. 2 GS kann entweder als ein pauschalierender
Mindestmaßstab der Inanspruchnahme oder als eine sogenannte Mindestgebühr im
Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG zu verstehen sein.

20

Welche der beiden Alternativen anzunehmen ist, kann letztlich offen bleiben, denn die
Regelung verstößt sowohl als Bestimmung einer Mindestgebühr als auch als Festlegung eines
pauschalierenden Mindestmaßstabes gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

21

Durch die Mindestgebühr oder den pauschalierenden Mindestmaßstab erfolgt eine
Ungleichbehandlung von Benutzern, deren Restmüllbehälter weniger als acht Mal geleert
werden, gegenüber denjenigen, die diese Leerungszahl überschreiten. Für diese
Ungleichbehandlung fehlt es an der im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG erforderlichen
Rechtfertigung.

22

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt vom Satzungsgeber, Gleiches gleich
und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse
reichen.

23

Vgl.	zu den Anforderungen an die Prüfung des
Gleichheitsgrundsatzes nach der neueren Rechtsprechung des
BVerfG, dessen Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -,
BVerfGE 89, 365 (375).

24

Abfallbeseitigungsgebühren als Benutzungsgebühren sind nach § 9 Abs. 2 Satz 1 des
Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) in Verbindung mit § 6 Abs. 3 des
Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) unter
Berücksichtigung des Gleichheitsgedankens grundsätzlich am Maß der Inanspruchnahme
auszurichten. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und
Pauschalierungen können insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen durch
Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange
die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem
angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und
die Zahl der Ausnahmen gering ist. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender
Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche
Ungleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die
Verwaltungsvereinfachung fehlt.

25

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 28. März 1995 - 8 N 3/93 -, NVwZ-
RR, 1995, 594, so auch OVG NRW, Urteile vom 18. März 1996 - 9
A 384/93 - und vom 16. September 1996 - 9 A 1722/96 -.

26

Die Regelung des § 4 Abs. 2 GS lässt sich zunächst, worauf sich auch der Beklagte nicht
bezogen hat, nicht mit Gründen einer Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen. Macht eine
Gemeinde bei der Bemessung der Abfuhrgebühr die tatsächliche Leerungshäufigkeit zur
Bemessungsgrundlage und versieht sie die Abfallbehälter mit elektronischen
Messeinrichtungen, über die die Leerungsfrequenz automatisiert erfasst wird, verursacht es
für die Berechnung der Abfuhrgebühr ersichtlich keinen unterschiedlichen Aufwand, welche
konkrete Leerungszahl der Festsetzung zugrundezulegen ist.

27

Insoweit verhält es sich bei einem an der Leerungshäufigkeit orientierten Maßstab anders
als bei einem reinen Mindestbehältermaßstab. Bei einem solchen Maßstab ist es bereits aus
organisatorischen Gründen ausgeschlossen, einem Benutzer jede noch so kleine gewünschte
Behältergröße zur Verfügung zu stellen.

28

Vgl.	Driehaus, in: ders., Kommentar zum
Kommunalabgabenrecht, Stand 25. Erg.Lfg (September 1999), § 6
Rn. 343 a.

29

Demgegenüber hat der Satzungsgeber hier durch die Einrichtung eines elektronischen
Erfassungssystems selbst einer solchen - ansonsten zulässigen - Pauschalierung die Grundlage
entzogen.

30

Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die
Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 5 LAbfG. Hiernach können bei der Gebührenbemessung
öffentliche Belange im Interesse einer geordneten Abfallbeseitigung berücksichtigt werden.
Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang anführt, dass die Mindestentleerungsgrenze
einer illegalen Abfallbeseitigung entgegenwirken solle, dürfte es an dem erforderlichen
sachlichen Zusammenhang zur Typisierung fehlen. Denn aufgrund der Abrechnung jeder
einzelnen Leerung, ist nicht erkennbar, weshalb der Anreiz zur illegalen Abfallbeseitigung bei
Geringnutzern höher sein sollte, als bei sonstigen Nutzern des Restmüllgefäßes. Auch wenn
auf einem Grundstück Mengen von Restmüll anfallen, die mehr als acht Entleerungen der
Restmüllbehälter erfordern, besteht in gleicher Weise wie im unteren Bereich der
Inanspruchnahme der Anreiz Müll illegal zu entsorgen, um zusätzliche Abfuhrgebühren für
weitere Entleerungen zu sparen. Jede vermiedene Leerung bietet mit anderen Worten für die
Benutzer den finanziellen Anreiz einer Einsparung in Höhe der Abfuhrgebühr von
14,44 DM.

31

Soweit der Beklagte weiterhin anführt, dass bestimmte verbrauchsabhängige
Kostenanteile der Abfallbeseitigung (Papier, Kühlschränke, Sperrgut) der Abfuhrgebühr
zugeordnet seien und die Mindestgebühr zur Abgeltung dieser nicht ermittelbaren Benutzung
diene, rechtfertigt dies gleichfalls die in § 4 Abs. 2 GS vorgesehene Ungleichbehandlung
nicht. Diese Annahme stünde im Widerspruch zur grundsätzlichen Maßstabsregelung des § 3
Abs. 2 GS, nach der die Leerungshäufigkeit Bemessungsgrundlage der Abfuhrgebühr sein
soll. Der Satzungsgeber hat für die Umlegung der variablen Kosten der Abfallbeseitigung eine
einheitliche Abfuhrgebühr - mit Ausnahme der Biotonne - kombiniert mit der jeweiligen
Leerungshäufigkeit vorgesehen. Die Satzung geht damit von der nicht zu beanstandenden
Annahme aus, dass im Regelfall das Maß der Inanspruchnahme des Restmüllbehälters der
Inanspruchnahme der anderen Entsorgungsleistungen entspricht.

32

Vgl.	Driehaus, in: ders., Kommentar zum
Kommunalabgabenrecht, Stand 25. Erg.Lfg (September 1999), § 6
Rn. 327.

33

Sieht die Satzung diesen zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstab vor, kann bei den
Geringnutzern für die Inanspruchnahme der Entsorgungsteilleistungen kein abweichender
Maßstab Anwendung finden.

34

Fehlt es damit im Ergebnis an einem sachlichen Grund für die Durchbrechung des
Gleichheitssatzes kommt es auf die sich anschließende Frage, ob die durch die typisierende
Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den
(erhebungstechnischen) Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering
ist, nicht mehr an.

35

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -,
KStZ 1982, 69.

36

Die Unwirksamkeit der Regelung des § 4 Abs. 2 GS führt zur Stattgabe der Klage
insgesamt. Es kann daher offen bleiben, ob die Nichtigkeit der Mindestgebühren- oder
Mindestmaßstabsregelung des § 4 Abs. 2 GS auch zur Nichtigkeit des Gebührenmaßstabes
und damit der Satzung insgesamt führt. Allerdings weist die Kammer darauf hin, dass
hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Satzungsgeber, wenn er von der
Nichtigkeit der Mindestentleerungsregelung gewusst hätte, an der verbleibenden
Maßstabsregelung unverändert festgehalten hätte, auch mit Blick auf die Auswirkungen auf
den Gebührensatz voraussichtlich nicht erkennbar sein dürften.

37

Vgl.	zu dem Fall einer Abzugsmengengrenzregelung OVG
NRW, Urteile vom 18. März 1996 und vom 16. September 1996,
a.a.O.; Schulte in Driehaus, Kommentar zum
Kommunalabgabenrecht, Stand 20. Erg.Lfg (März 1999), § 6
Rn. 384b, a. A. Hessischer VGH, Urteil vom 19. September 1996,
- 5 UE 3355/94 -, KStZ 1998, 36.

38

Hierfür dürfte sprechen, dass die Gebührensatzung im Jahr 1996 als einheitliche
Gesamtregelung, d. h. mit Grundgebühren-, Abfuhrgebühren- und Mindestgebühren(-
maßstabs)regelung erlassen worden und seitdem - mit Ausnahme der Gebührensätze -
unverändert geblieben ist. Zu den Auswirkungen auf den Gebührensatz ist anzumerken, dass
die Abfuhrgebühr bei Ansatz nur der tatsächlichen Leerungen - rechnerisch - höher
festzusetzen gewesen wäre, als es der Beklagte, auf der Grundlage der Leerungszahlen im
Jahr 2000, ermittelt hat. Der vom Beklagten angegebene Wert von 0,08 DM lässt
unberücksichtigt, dass die von der Mindestregelung betroffenen Fälle teilweise mehr als nur
eine Leerung unter der Mindestgrenze von acht lagen. Dies führt dazu, dass die Zahl von
1.312 von der streitigen Regelung betroffenen Restmüllbehälter nicht der Zahl der zwar
berechneten, tatsächlich jedoch nicht erfolgten Leerungen entspricht. Diese Zahl ergibt sich
vielmehr nur aus der Differenz zwischen tatsächlicher Leerungs- und Mindestleerungszahl.
Hiernach beträgt die Zahl der berechneten aber nicht erfolgten Leerungen rund 2.500, sodass
sich bei der Berechnung der Abfuhrgebühr (umlegbare Kosten ./. Zahl der Leerungen) eine
höhere Differenz als die vom Beklagten errechneten 0,08 DM ergeben dürften.

39

Ist die Regelung des § 4 Abs. 2 GS somit wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1
GG bereits unwirksam, kann dahinstehen, ob zugleich auch ein Verstoß gegen § 9
Abs. 2 Satz 6 LAbfG vorliegt. Nach dieser Regelung ist die Erhebung von
Grundgebühren sowie Mindestgebühren zulässig. Sie orientiert sich von ihrem
Wortlaut an der vergleichbar gefassten Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW
und sollte nach dem Willen des Gesetzgebers, unter Hinweis auf das stark
rückläufige Abfallaufkommen bei Gewerbebetrieben, klarstellen, dass
Grundgebühren zur Umlage der invariablen Kosten auch im Bereich der
Abfallbeseitigung zulässig sind.

40

Vgl.	LT-Drucks. 12/3143, S. 71.

41

Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen - zu § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW - soll eine parallele Erhebung von
Grund- und Mindestgebühren bei der Festsetzung von Kanalbenutzungsgebühren
unzulässig sein, weil auch eine Mindestgebührenregelung dem Zweck diene, die
invariablen Kosten der in Anspruch genommenen Vorhalteleistung zu decken, soweit
dies nicht durch die Arbeits- oder Verbrauchsgebühr bereits gewährleistet sei.

42

Vgl.	OVG NRW, Urteile vom 5. September 1985, - 2 A
2499/83 -, KStZ 1986, 117 und vom 20. Mai 1996, - 9 A 5654/94 -,
NVwZ-RR 1997, 314; vgl. hierzu aber auch BVerwG, Urteil vom
1. August 1986, - 8 C 112.84 -, NVwZ 1987, 231.

43

Kommt es auf die vorstehende Frage wegen des oben festgestellten Verstoßes gegen
Art. 3 Abs. 1 GG bereits nicht an, kann des Weiteren offenbleiben, ob die streitige Regelung
der Gebührensatzung trotz der zuvor angeführten Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen tatsächlich gleichwohl zulässig
sein könnte, weil sich aus der vom Beklagten vorgelegten Kalkulation ergibt, dass mit der
Abfuhrgebühr ausschließlich variable Kosten, die invariablen Kosten dagegen insgesamt über
die Grundgebühr umgelegt werden.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11,
711 Satz 1 der Zivilprozessordnung.