Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-21, Aktenzeichen 4 K 200/13
ECLI:DE:VGK:2016:0921.4K200.13.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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Tatbestand

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Die Klägerin erhält - wie die anderen Gemeinden und Gemeindeverbände - vom beklagten Land im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge nach den Regelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Die Zuweisungen für das Haushaltsjahr 2012 richten sich nach dem Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2012 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 – GFG 2012).

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Mit dem GFG 2012 wurde in Nordrhein-Westfalen der Flächenansatz eingeführt. § 8 Abs. 7 GFG 2012 lautet:

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„(7) Der Flächenansatz wird den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert. Bei der Ermittlung des Flächenansatzes wird die Fläche einer Gemeinde nach § 27 Absatz 8 und die Einwohner einer Gemeinde nach § 27 Absatz 3 Satz 1 berücksichtigt.“

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In der Gesetzesbegründung (Landtags-Drucksache 16/302, S. 62 f.) heißt es dazu:

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„Absatz 7 regelt den Flächenansatz.Flächenansatz: Die Fläche spielte in bisherigen GFG nur bei der Aufteilung der Investitionspauschalen eine Rolle, indem die allgemeine Investitionspauschale zu sieben Zehnteln nach der maßgeblichen Einwohnerzahl und zu drei Zehntel nach der maßgeblichen Gebietsfläche verteilt wurde.Um den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung zu tragen, wird der Flächenansatz nun bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen im GFG 2012 eingeführt. Die Ausgestaltung des Ansatzes folgt dem Vorschlag des ifo-Gutachters.Nach aktuellen Berechnungen beträgt im GFG 2012 der Gewichtungsfaktor 0,24.“

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Auf S. 121 des in der Gesetzesbegründung erwähnten ifo-Gutachten (ifo Institut für Wirtschaftsforschung, Büttner et al., Analyse und Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, 09.06.2008) wird zur Berechnung Folgendes ausgeführt:

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„Bei der Berechnung des Flächenansatzes ist daher – analog zu der Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz – zunächst für jede Gemeinde die Differenz zwischen ihrer Gesamtfläche (in ha) je Einwohner zur landesdurchschnittlichen Gesamtfläche je Einwohner zu bilden. Ist diese Differenz negativ, so werden der Gemeinde keine Bedarfspunkte im Rahmen des Flächenansatzes hinzugerechnet.“

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Am Ende des ifo-Gutachtens werden Simulationsrechnungen durchgeführt. Fußnote 142 auf S. 209 lautet:

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„Der Durchschnitt der jeweiligen Variable beträgt 180,57 für die Quadratwurzel der Einwohnerzahl, 0,45 für die Gemeindefläche je Einwohner, ...“

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Der Gesetzgeber ergänzte § 8 Abs. 7 GFG 2013 im Vergleich zum § 8 Abs. 7 GFG 2012 um einen Satz, Satz 3, welcher die Berechnungsmethode erläutert. Der Absatz lautet:

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„(7) Der Flächenansatz wird den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert. Landesdurchschnitt ist das arithmetische Mittel aus der Gesamtheit der gemeindlichen Fläche-Einwohner-Relationen. Bei der Ermittlung des Flächenansatzes wird die Fläche einer Gemeinde nach § 27 Absatz 8 und die Einwohner einer Gemeinde nach § 27 Absatz 3 Satz 1 berücksichtigt.“

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Aus der Gesetzesbegründung zu § 8 Abs. 7 GFG 2013 geht hervor, dass der Gesetzgeber damit eine zusätzliche Klarstellung des für die Bildung und Berechnung des Flächenansatzes bedeutsamen Begriffs "Landesdurchschnitt" im Gesetz bezweckte, um Gemeinden von der eventuellen Veranlassung freizustellen, Festsetzungsbescheide zum Finanzausgleich in dieser Frage verwaltungsgerichtlich überprüfen zu lassen.

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Vgl. Landtags-Drucksache 16/2301, S. 5.

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Im Zuweisungsbescheid vom 7. Dezember 2012 hat der Beklagte der Klägerin keinen Flächenansatz gewährt, weil deren Fläche pro Einwohner (0,399675098124727 ha/Einwohner) unter der landesdurchschnittlichen (0,423688519213178 ha/Einwohner) gelegen habe, § 8 Abs. 7 GFG 2012. Dabei errechnete der Beklagte die landesdurchschnittliche Fläche pro Einwohner, indem er zunächst für jede der 396 Gemeinden die Fläche pro Einwohner separat ermittelte, diese anschließend addierte und schließlich die Summe durch die Anzahl der Gemeinden dividierte.

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Mehrere Städte und Gemeinden aus Nordrhein-Westfalen, darunter die Klägerin, legten Verfassungsbeschwerde beim Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW) ein und machten im Wesentlichen geltend, dass der im GFG 2012 geregelte Finanzausgleich sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletze. Die im GFG 2012 festgesetzte Finanzausgleichsmasse sei insgesamt zu gering bemessen. Ferner verstoße die Verteilung der Finanzausgleichsmasse gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Verschiedene Vorschriften führten zu einer Benachteiligung kleinerer Gemeinden des ländlichen Raums. Dies gelte insbesondere für die Bestimmungen, mit denen geregelt werde, wie die für Sozialausgaben anfallenden Kosten bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen zu berücksichtigen seien. Der VerfGH NRW wies diese Verfassungsbeschwerden mit den Urteilen vom 10. Mai 2016 - VerfGH 19/13 bzw. VerfGH 24/13 - zurück.

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Die Klägerin hat am 11. Januar 2013 Klage gegen den Zuweisungsbescheid des Beklagten erhoben.

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Sie ist der Ansicht, dass der Beklagte den in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 genannten Landesdurchschnitt falsch berechnet habe. Der Beklagte hätte die Fläche des Landes Nordrhein-Westfalen von 3.409.225,52 ha durch die Anzahl der Einwohner in Höhe von 17.845.154 teilen müssen. Dann läge der Landesdurchschnitt der Fläche pro Einwohner bei 0,1910448921 ha/Einwohner und nicht bei den zugrunde gelegten 0,423688519213178 ha/Einwohner. Dafür streite zum einen der Wortlaut des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012, denn dieser spreche von einer „über dem Landesdurchschnitt liegende[n] Fläche pro Einwohner“. Des Weiteren entspreche die vom Beklagten gewählte Berechnungsmethode nicht dem Willen des Gesetzgebers. Das ifo-Gutachten, auf welches in der Gesetzesbegründung Bezug genommen werde, verweise auf die Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz. In Rheinland-Pfalz werde der Landesdurchschnitt jedoch anhand der von der Klägerin favorisierten Berechnungsmethode ermittelt. Schließlich zeige ein Vergleich mit dem Wortlaut des GFG 2013, dass die vom Beklagten angewandte Berechnungsmethode erst mit dem GFG 2013 eingeführt worden sei. Darüber hinaus könne durch eine nachgeschobene Begründung die ansonsten eindeutige Auslegung einer zuvor bestehenden Gesetzesregelung nicht verändert werden.

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Ursprünglich hat die Klägerin angekündigt, zusätzlich zu beantragen, den Beklagten unter Aufhebung des Zuweisungsbescheides vom 7. Dezember 2012 - AZ: 31.56.25 - zu verpflichten, über die Zuweisungen und Zahlungen des Beklagten an sie auf Grundlage des GFG 2012 unter Berücksichtigung der Entscheidung des VerfGH NRW über die Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen das GFG 2012 neu zu entscheiden. Nach der Entscheidung des VerfGH NRW hat die Klägerin mit Schreiben vom 16. Juni 2016 erklärt, diesen Antrag nicht mehr aufrecht erhalten zu wollen.

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Die Klägerin beantragt nunmehr nur noch wörtlich,

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den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Zuweisungsbescheids vom 7. Dezember 2012 zu verpflichten, die Klägerin entsprechend des in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 angelegten Berechnungsverfahrens zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte ist der Ansicht, dass der Wortlaut der Norm unergiebig sei. Das ifo-Gutachten stütze die von ihm angewandte Berechnungsmethode. Die Bezugnahme auf die Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz sei lediglich analog und beziehe sich nicht auf die konkret angewandte Berechnungsmethode. Die im streitgegenständlichen Bescheid angegriffene Berechnung sei bei der Erstellung der im Anhang des ifo-Gutachtens enthaltenen Simulationsrechnungen verwendet worden. Das ergebe sich unter anderem aus der Fußnote 142 auf Seite 209 des Gutachtens. Die Ergänzung des GFG 2013 habe einer Klarstellung gedient und den Willen des Gesetzgebers verdeutlicht. Schließlich würde eine Berechnung nach der von der Klägerin vorgeschlagenen Methode dem Sinn und Zweck des Flächenansatzes zuwider laufen. Anstatt wie bisher 40 Prozent würde 70 Prozent aller Gemeinden der Flächenansatz gewährt. Es wäre kein Spitzenausgleich mehr.

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Das Verfahren ist zwischenzeitlich mit Beschluss des erkennenden Gerichts vom 10. Oktober 2013 bis zur Erledigung der beim VerfGH NRW anhängig gewesenen gegen das GFG 2012 gerichteten Verfahren ausgesetzt worden. Es ist mit Beschluss vom 26. Juli 2016 wieder aufgenommen worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung des mit der Klage verfolgten Flächenansatzes. Der Zuweisungsbescheid vom 7. Dezember 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.

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Rechtsgrundlage des Bescheids ist § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012. Danach wird der Flächenansatz (nur) den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Die Klägerin lag im Jahr 2012 unter diesem Landesdurchschnitt. Ohne Erfolg wendet sie ein, der Beklagte habe den Landesdurchschnitt falsch berechnet. Die Berechnungsmethode des Beklagten steht im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012.

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Allerdings ist dem bloßen Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen, welche Berechnung einschlägig ist, um den Landesdurchschnitt zu bestimmen. Der Wortlaut steht weder der Berechnungsmethode der Klägerin noch jener des Beklagten entgegen. Die Norm steht trotz der sich daraus ergebenden Auslegungsschwierigkeiten im Einklang mit der Verfassung, was auch die Klägerin im vorliegenden Klageverfahren nicht bestreitet. Die Bestimmtheit der Norm wird durch die aufgezeigten Auslegungsschwierigkeiten nicht in Frage gestellt.

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Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/13, VerfGH 19/13 –, juris Rn. 127, 130.

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Gibt der Wortlaut einer Vorschrift – wie hier – keine hinreichenden Hinweise auf den maßgeblichen objektiven Willen des Gesetzgebers, ist das Gesetz nach den anerkannten Methoden auszulegen. Zur Systematik sowie dem Sinn und Zweck einer Norm treten Gesetzesmaterialien und Entstehungsgeschichte des Gesetzes hinzu. Keine Auslegungsmethode hat einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Die Methoden schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig.

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BVerfG, Urteil vom 19.03.2013 – 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 BvR 2155/11 –, BVerfGE 133, 168-241, juris Rn. 66.

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Da der Wortlaut für beide Berechnungsmethoden offen ist und der Begriff des Landesdurchschnitts im GFG 2012 weder legaldefiniert noch an einer weiteren Stelle verwendet wird, kommt den Gesetzesmaterialien entscheidende Bedeutung zu. Danach entspricht nur die vom Beklagten gewählte Berechnungsmethode dem objektiven und so erkennbaren Willen des Gesetzgebers.

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Der Wille des Gesetzgebers lässt sich insbesondere dem Gesetzentwurf, d.h. konkret der zugehörigen Begründung sowie den folgenden, regelmäßig auch verschrifteten parlamentarischen Beratungen entnehmen. Hier streitet für die Berechnungsmethode, die der Beklagte gewählt hat, der Gesetzentwurf der Landesregierung (vgl. Landtags-Drucksache 16/302), dessen § 8 Abs. 7 unverändert Gesetz geworden ist. Allerdings enthält auch die Begründung zum Gesetzentwurf keine weiteren Erläuterungen zur Berechnung. Mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass die Ausgestaltung des Flächenansatzes dem Vorschlag des ifo-Gutachters folge, wird dessen Gutachten ebenfalls Bestandteil der Gesetzesmaterialien. Das gilt erst recht, weil das Gutachten dem Landtag NRW mit dem Gesetzentwurf für die Beratung zur Verfügung stand.

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Das Gutachten besteht in Bezug auf den Flächenansatz aus zwei Teilen, den eher ab-strakten Erläuterungen sowie darauf fußenden konkreten Simulationsrechnungen. Während die eher abstrakten Erläuterungen keine verbindliche Definition des Flächenansatzes vornehmen, sondern zusammenfassend von einer analogen Vorgehensweise zu Rheinland-Pfalz sprechen, zeigen die anschließenden Simulationsrechnungen die Berechnungsmethode auf, die nachfolgend der Beklagte seinem Zuweisungsbescheid zu Grunde gelegt hat.

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Schließlich entspricht die vom Beklagten gewählte Ermittlung des Landesdurchschnitts dem Sinn und Zweck des neu eingeführten Flächenansatzes. Dieser wurde als Spitzenausgleich konzipiert. Dies verdeutlicht einmal mehr die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung.

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Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/13, VerfGH 19/13 –, juris Rn. 128.

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Die Berechnungsmethode, die dem angegriffenen Zuweisungsbescheid zu Grunde liegt, ergibt eine namhafte, aber nicht übermäßig große Zahl begünstigter Kommunen. Bei Anwendung der von der Klägerin favorisierten Berechnungsmethode würde der Flächenansatz keinen Spitzenausgleich mehr darstellen. Danach besäßen 70 Prozent der Gemeinden einen Anspruch auf Gewährung des Flächenansatzes, wohingegen es nach der vom Beklagten vorgenommenen Berechnung lediglich 40 Prozent der Gemeinden sind.

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Des Weiteren würde bei Anwendung der von der Klägerin vorgeschlagenen Berechnungsmethode der Flächenansatz (Flächen)Gemeinden gewährt, welche keine geringe Einwohnerzahl aufweisen. Üblicherweise werden zu den ländlichen bzw. dünn besiedelten Gebieten all jene Gemeinden gezählt, die eine Bevölkerungsdichte von weniger als 100-150 Einwohner je km2 aufweisen.

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Vgl. Siewert/Wendler, Die Klassifizierung von Kommunen – ein Ansatz zur Vergleichbarkeit deutscher Städte und Gemeinden, in: Wirtschaft und Statistik 8/2005, Hrsg.: Statistisches Bundesamt, 885-890, 885, 888.

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Bei Verwendung des von der Klägerin herangezogenen Landesdurchschnitts würden alle Gemeinden mit einer Einwohnerdichte unterhalb von etwa 500 Einwohnern je km2 zu Empfängern des Flächenansatzes.

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Zuletzt lässt sich § 8 Abs. 7 GFG 2013 anführen. Angesichts der vor Verabschiedung dieses Gesetzes aufgekommenen Meinungsverschiedenheiten über die zutreffende Berechnungsmethode hat der Gesetzgeber mit dem ausdrücklichen Hinweis, eine Klarstellung herbeiführen zu wollen (vgl. Landtags-Drucksache 16/2301, S. 5), § 8 Abs. 7 um einen Satz ergänzt, welcher diejenige Berechnungsmethode beschreibt, die der Gesetzgeber bereits zur Ermittlung des Flächenansatzes im GFG 2012 angewandt hat. Im Kontext mit dem Inhalt des Gutachtens, insbesondere der dort praktizierten Berechnungsmethode, gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber den Begriff der „Klarstellung“ unzutreffenderweise verwendet oder gar vorgeschoben hätte.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Gründe für die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor, insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung ist aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts nicht geboten, da die Ermittlung des Landesdurchschnitts spätestens seit Inkrafttreten des GFG 2013 nicht mehr umstritten ist. Des Weiteren lässt sich die Frage nach den allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung beantworten.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.08.2016 – 1 A 713/16 –, juris Rn. 20