Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-23, Aktenzeichen 15 A 5594/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0423.15A5594.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung
in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Bau
einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum im Gewerbegebiet "A. d. D. " in der Stadt
P. .

3

Das Gewerbegebiet umfasst unter Anderem den Bereich zwischen S. straße,
Im D. F. , O. K .. (G. -M. -Ring), B. Straße und H. straße. Es
liegt am nordöstlichen Stadtrand P. . Für das Gebiet besteht der am
8. Dezember 1973 in Kraft gesetzte Bebauungsplan 37 B "A. d. D. ". Dieser sieht
im Wesentlichen eine gewerbliche Nutzung vor. Mit der II. Änderung des
Bebauungsplans vom 13. März 1981 wurden Einkaufszentren, großflächige
Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe von der Nutzung
ausgeschlossen. Mit der am 13. Juni 1996 vom Rat der Stadt P. beschlossenen
III. Änderung des Bebauungsplans wurden die textlichen Festsetzungen des Plans
um folgende Nutzungsausschlüsse ergänzt:

4

"Geschäftsgebäude (Handelsbetriebe) einschl. Einzelhandelsverkaufsstellen der
Branchen
- Nahrungs- und Genussmittel (ausgenommen Getränke-/Abholmärkte),
Reformwaren
- Papier- und Schreibwaren, Schulbedarf, Zeitschriften, Bücher
- Drogeriewaren (inkl. Wasch- und Putzmittel), Kosmetika, Pharmazeutika
- Oberbekleidung, Wäsche, Wolle, Kurzwaren/Handarbeiten, Stoffe,
sonstige Textilien u.ä.
- Schuh- und Lederwaren."

In seiner Sitzung vom 10. Juni 1998 beschloss der Rat der Stadt P. die VI.
Änderung des Bebauungsplans mit dem Ziel, Anlagen für kirchliche, kulturelle,
soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungs- und Gaststätten
von der baulichen Nutzung auszuschließen. Der Beschluss wurde ortsüblich bekannt
gemacht. Ziel des Nutzungsausschlusses war der Schutz der historisch
gewachsenen Innenstadt mit ihren vorhandenen Verkaufsstandorten. In der
Sitzungsvorlage der Verwaltung für den Bau- und Planungsausschuss des Rates
heißt es hierzu:

5

"... Die Zulassung eines Großkinos an dieser Stelle beeinträchtigt nachhaltig die
Stadtentwicklung, stört die Leitvorstellung für die räumliche Entwicklung und führt zu
einem Verlust urbaner Lebensweise. Absicht der Stadtplanung ist die Stärkung der
gewachsenen Einkaufs- und Erlebnisstandorte.

6

Das Gewerbegebiet "A. d. D. " ist für das produzierende Gewerbe konzipiert
worden. Schon jetzt besteht ein Konflikt zwischen Gewerbetreibenden und
Handelsbetrieben. Die Verkehrsinfrastruktur ist in dem Gebiet "A. d. D. " mit den
Zufahrtsstraßen für das zu erwartende Verkehrsaufkommen nicht ausgelegt, zudem
werden die Gewerbebetriebe in ihrer Entwicklung behindert und gewerbliche
Bauflächen blockiert. ... "

7

Hintergrund der Planänderung waren Bestrebungen und eine später
zurückgezogene Bauvoranfrage zur Errichtung eines Großkinos, eines Fast-Food-
Lokals und verschiedener Freizeiteinrichtungen im Plangebiet zwischen
S. straße und G. -M. -Ring. Ferner bestanden Überlegungen eines
Investors zur Errichtung einer Sport- und Freizeitanlage in diesem Bereich unter
Erweiterung eines bestehenden Einrichtungshauses. Diese sollte unter Anderem ein
Bowlingcenter, eine Eislauf-Mehrzweckhalle einschließlich Fitness- und
Wellnessbereich sowie ein Hotel mit ca. 100 Zimmern und zahlreiche weitere
freizeitorientierte Nutzungen umfassen.

8

Am 24. August 1998 legte die Verwaltung auf Veranlassung des Bau- und
Planungsausschusses des Rates eine Standortuntersuchung für den Bau einer
Eissporthalle vor. Hierin wurden insgesamt zehn mögliche Standorte im Stadtgebiet
untersucht und ihre Vor- und Nachteile aufgeführt. Hinsichtlich des Standortes "A. d.
D. " wurden unter Anderem eine mangelnde städtebauliche Einordnung,
Nutzungskonflikte mit den vorhandenen Gewerbetrieben und die periphere Lage in
der Gesamtstadt als negativ angesprochen.

9

In seiner Sitzung vom 25. August 1999 beschloss der Rat der Stadt P.
mehrheitlich:

10

"1. Die Sortimentsbeschränkung im rechtsverbindlichen Bebauungsplan Nr. 37 B
(III. Änderung) bleibt bestehen ... .

2. Der Beschluss des Rates vom 10.06.1998 über die VI. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 37 mit den formulierten Ausschlüssen bleibt bestehen."

11

Auch dieser Beschluss wurde ortsüblich bekannt gemacht.

12

Ein Normenkontrollantrag gegen die III. Änderung des Bebauungsplans blieb vor
dem erkennenden Gericht und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos (OVG NRW,
Urteil vom 30. Juli 1999 - 10a D 53/97.NE - und BVerwG, Beschluss vom 21.
Dezember 1999 - 4 BN 48.99 -).

13

Im Jahre 1999 initiierten die Kläger als Vertretungsberechtigte das folgende
Bürgerbegehren:

14

"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine
Eissporthalle mit Freizeitzentrum "A. d. D. " (Bebauungsplan 37B) !

15

Begründung: Der Rat der Stadt P. hat den Antrag eines privaten Investors,
im Bereich von Brachflächen "A. d. D. " eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum zu
errichten, mit den Stimmen von CDU, SPD und Grünen abgelehnt. Hiermit werden
Investitionen in einer Größenordnung von ca. 50 Mio. DM, die dem Handwerk
unserer Stadt zugute kommen können, sowie Arbeitsplätze verhindert. P. hätte
um eine Attraktion reicher sein können, aber die Parteien haben das aus
ideologischen Gründen verhindert. Besucher der Eissporthalle würden auch die
Innenstadt mit ihrer Gastronomie und ihren Einkaufsmöglichkeiten beleben.

16

Kostendeckungsvorschlag: Die Kosten für das Freizeitzentrum trägt der Investor.
Folgekosten für die Stadt entstehen nicht."

17

Im September 1999 reichten die Kläger das Bürgerbegehren mit insgesamt über
15.000 Unterschriften bei dem Beklagten ein.

18

In seiner Sitzung vom 4. November 1999 beschloss der Rat der Stadt P.
mehrheitlich, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei.

19

Mit an die Kläger gerichteten gleichlautenden Bescheiden vom 22. November
1999 teile der Bürgermeister den Inhalt des Ratsbeschlusses mit und führte zur
Begründung aus: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es eine Angelegenheit
betreffe, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden sei und die
Änderung der bestehenden Bauleitplanung betreffe. Auch sei das Bauvorhaben auf
der Grundlage des bestehenden Bebauungsplans Nr. 37 B in der Fassung der III.
Änderung nicht genehmigungsfähig.

20

Die hiergegen erhobene Widersprüche der Kläger wies der Bürgermeister mit
Widerspruchsbescheiden vom 20. Dezember 1999 als unbegründet zurück. Die
Umsetzung des Bürgerbegehrens sei ohne die Änderung der bestehenden
Bauleitplanung nicht möglich. Das Bürgerbegehren sei außerdem zu unbestimmt und
seine Begründung zum Teil sachlich unrichtig.

21

Die Kläger haben am 4. Januar 2000 Klage gegen die Stadt P. erhoben.

22

Sie haben vorgetragen: An die Formulierung eines Bürgerbegehren dürften keine
übertriebenen Anforderungen gestellt werde. Andernfalls würde die durch die
Einführung des Bürgerbegehrens gesetzgeberisch gewollte Teilhabe des Bürgers an
der demokratischen Willensbildung untergraben. Das Ziel des Bürgerbegehrens
ergebe sich vorliegend aus seinem Text und seiner Begründung mit hinreichender
Deutlichkeit. Der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung
greife nicht ein. Die Vorschrift müsse eng interpretiert und auf die Fälle beschränkt
werden, in denen eine Entscheidung über die Aufstellung, Änderung und Aufhebung
eines Bebauungsplans nicht ohne das komplexe vielstufige
Planaufstellungsverfahren möglich sei. Dies sei bei dem hier vorliegenden
Aufstellungsbeschluss des Rates nicht der Fall. Dieser sei nicht zwingend durch den
Rat zu treffen und habe lediglich die Funktion, die Zurückstellung von Baugesuchen
und den Erlass einer Veränderungssperre zu ermöglichen.

23

Die Kläger haben beantragt,

24

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide
vom 22. November 1999 und der
Widerspruchsbescheide vom 20. Dezember 1999 zu
verpflichten, das Bürgerbegehren für eine
Eissporthalle mit Freizeitzentrum "A. d. D. " für
zulässig zu erklären.

25

Der Beklagte hat beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Er hat die Auffassung vertreten, das Bürgerbegehren sei nach § 26 Abs. 5 Nr. 6
der Gemeindeordnung unzulässig. Aus diesem Grunde habe er davon abgesehen zu
prüfen, ob das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht sei.

28

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Es hat sich der Rechtsansicht des Beklagten angeschlossen und ausgeführt, dass
die Realisierung der Eissporthalle die Änderung der Ratsbeschlüsse vom 10. Juni
1998 und vom 25. August 1999 erforderlich mache, mit denen der Rat die VI.
Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B beschlossen bzw. aufrecht erhalten habe.
Dieser Eingriff in die gemeindliche Bauleitplanung im Wege des Bürgerbegehrens sei
gesetzlich ausgeschlossen. Zudem sei das Bürgerbegehren verfristet, weil es sich
inhaltlich gegen den Beschluss vom 10. Juni 1998 wende und die gesetzlich
bestimmte Frist von sechs Wochen im Zeitpunkt der Einreichung bereits verstrichen
gewesen sei. Der Ratsbeschluss vom 25. August 1999 habe diese Frist nicht erneut
in Lauf gesetzt, weil es sich lediglich um eine die vorherige Entscheidung
wiederholende Beschlussfassung gehandelt habe. Schließlich sei das
Bürgerbegehren auch unzulässig, weil es unbestimmt sei. Der
Entscheidungsgegenstand sei dem Text des Bürgerbegehrens nicht mit
hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen; der Hinweis auf einen Antrag eines
privaten Investors sei sachlich unrichtig.

29

Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Kläger. Sie wiederholen und vertiefen ihre Ausführungen zur Auslegung des § 26
Abs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung. Eine restriktive Auslegung der Bestimmung sei
schon deshalb erforderlich, weil nahezu jeder Lebenssachverhalt in einer Gemeinde
in einen Bebauungsplanzusammenhang gestellt werden könne. Sie erfasse daher
nur Bürgerbegehren, die einen entsprechenden Satzungsbeschluss des Rates
ersetzten, nicht aber vorausgehende verfahrensleitende Beschlüsse des Rates und
seiner Ausschüsse.

30

Die VI. Änderung des Bebauungsplans 37 B wurde vom Rat der Stadt P. in
seiner Sitzung am 29. März 2001 als Satzung beschlossen und ortsüblich öffentlich
bekannt gemacht.

31

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Beteiligten
übereinstimmend erklärt, dass sich die Klage zutreffend gegen den Rat der Stadt
P. richte.

32

Die Kläger beantragen,

33

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom
22. November 1999 und der Widerspruchsbescheide
vom 20. Dezember 1999 zu verpflichten, das
Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit
Freizeitzentrum "A. d. D. " für zulässig zu erklären,

34

hilfsweise festzustellen, dass das
Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit
Freizeitzentrum "A. d. D. " bis zum Inkrafttreten der
VI. Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B "A. d.
D. " am 3. April 2001 zulässig war.

35

Der Beklagte beantragt,

36

die Berufung zurückzuweisen.

37

Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und trägt vor: Der Ausschluss
bebauungsplanrelevanter Entscheidungen aus dem Anwendungsbereich des
Bürgerbegehrens diene der Verhinderung widersprechender Handlungsanweisungen
durch bestehende Planungen einerseits und ein erfolgreiches Bürgerbegehrens
andererseits. Das Bürgerbegehren sei zu unbestimmt, weil den Unterzeichnern
gegenüber nicht offen gelegt worden sei, auf welches konkrete Objekt es sich
beziehe. Die Verwirklichung des Projekts sei auf den hierfür ursprünglich ins Auge
gefassten Flurstücken inzwischen auch tatsächlich unmöglich, weil diese verpachtet
und zum Teil mit einer Lagerhalle überbaut seien.

38

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der
überreichten Unterlagen zum Bebauungsplanverfahren (5 Hefter) Bezug genommen.

39

Entscheidungsgründe:

40

Die Berufung ist sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag
unbegründet.

41

I. Der Hauptantrag ist unbegründet, weil das Verwaltungsgericht die auf
Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gerichtete
Klage zu Recht abgewiesen hat.

42

1. Die Klage ist zulässig.

43

Das Begehren ist im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2.
Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu verfolgen, weil die
Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch
Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung des Rates die
erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Rat den Vertretern des
Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die
Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die
Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen
Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeindebürger. Diese
handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts
geltend.

44

Vgl. Urteil des Senats vom 5. Februar 2002
- 15 A 1965/99 - (Seite 9 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks) zum Bürgerbegehren nach
§ 23 KrO NRW; Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 253; ferner: OVG
Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/46
-, NVwZ 1997, 306 (307); Wansleben, in:
Held/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3;
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-
Westfalen, Stand: März 2001; § 26 GO Erl. VII.1;
anders: OVG Bautzen, Beschluss vom 6. Februar
1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253 (254);
Fischer, NWVBl. 1995, 366 (369).

45

Zudem setzt das Gesetz nunmehr die Existenz eines Verwaltungsakts voraus,
wenn der durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV NRW S. 124)
eingefügte § 26 Abs. 6 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen - GO NRW - bestimmt, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die
Entscheidung des Rates Widerspruch erheben können.

46

Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch, dass die Kläger als Vertreter des
Bürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig sind und nicht etwa die
Gesamtheit aller Unterzeichner oder "das Bürgerbegehren" als solches.

47

Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A
974/97 -, DVBl. 1998, 785.

48

Allerdings ist die Klage gegen den Rat als Behörde zu richten, § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW. Denn hiernach sind Anfechtungs-
und Verpflichtungsklagen gegen die Behörde zu richten, die den angefochtenen
Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies
ist im Fall der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens der Rat.
Gegenstand des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten prozessualen
Anspruchs ist der materiell-rechtliche Anspruch auf eine das Bürgerbegehren
zulassende Entscheidung der Vertretungskörperschaft. Nur dieser ist die Kompetenz
hierzu eingeräumt.

49

Vgl. Urteile des Senats vom 5. Februar 2002
- 15 A 1965/99 - (Seite 10 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks) zum Bürgerbegehren nach
§ 23 KrO NRW; Urteil vom 28. November 1980 - 15
A 1660/80 -, DVBl. 1981, 874 zu § 40 KWahlG;
Fehrmann, DÖV 1983, 311 (312); Wansleben, in:
Held/Becker/Decker/ Kirchhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001; § 26 GO Erl. 5.3; anders:
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997,
S. 256.

50

In Übereinstimmung mit den Verfahrensbeteiligten hat der Senat deshalb das
Passivrubrum entsprechend berichtigt.

51

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage ist nicht dadurch entfallen, dass das für
die Errichtung der Eissporthalle vorgesehene Grundstück inzwischen möglicherweise
anderweitig genutzt wird. Sollte das Bürgerbegehren deshalb nicht mehr zu
verwirklichen sein, wäre dies allenfalls ein zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
führender Grund, der nicht die in Rede stehende Zulässigkeit der Klage berühren,
sondern allenfalls zu ihrer Unbegründetheit führen würde.

52

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet.

53

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festzustellen. Die ablehnenden Bescheide sind
rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO.

54

a) Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1
GO NRW. Hiernach können die Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen,
dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst
entscheiden.

55

Es kann offen bleiben, ob sich die Unzulässigkeit schon aus der Formulierung
des Anliegens in Form des Aussagesatzes "Ich unterstütze mit meiner Unterschrift
das Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum "A. d. D. ... !" ergibt.
Ein Teil der Literatur hält mit Blick auf § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, der ausdrücklich
die "zur Entscheidung zu bringende Frage" als zwingenden Inhalt des
Bürgerbegehrens anspricht, und § 26 Abs. 7 GO NRW die Formulierung in Form
einer an die Bürgerschaft gerichteten Frage für obligatorisch.

56

Vgl. Fischer, NWVBl. 1995, 366 (367);
Schneider, StGR 1994, 399; Wansleben, in:
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 26 Erl. 2.2; anders: VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 16. September 1974
- I 561/76 -, ESVGH 27, 73 (74 f.); v. Danwitz, DVBl.
1996, 134 (137); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung
Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26 Erl. III
1.

57

Das Bürgerbegehren ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil es entgegen dem
eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nicht auf eine eigene Sachentscheidung der
Bürgerschaft zielt .

58

Mit der in § 26 Abs. 1 GO NRW gewählten Formulierung hat der Gesetzgeber
zum Ausdruck gebracht, dass den Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des
nachfolgenden Bürgerentscheids die Befugnis zu eigenständiger Sachentscheidung
überantwortet werden soll. Die Begründung der Landesregierung zum Gesetzentwurf
zur Änderung der Gemeindeordnung vom 4. Februar 1993 umschreibt dies
dahingehend, dass mit der Einführung des Bürgerbegehrens und des
Bürgerentscheids das repräsentativ-demokratische System um ein Element
unmittelbarer Demokratie ergänzt werden solle. Den Bürgern solle das Recht
eingeräumt werden, über eine gemeindliche Angelegenheit selbst zu
entscheiden.

59

Vgl. LT-Drs. 11/4983, Seite 7.

60

Mit der intendierten Mitwirkung der Bürgerschaft an kommunalen
Entscheidungen ist mithin nicht eine mehr oder weniger unverbindliche
Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen,
sondern eine konkrete Sachentscheidung gemeint.

61

Das Bürgerbegehren steht zudem in engem sachlichen Zusammenhang mit dem
Bürgerentscheid, der bei einer die Zulässigkeit bejahenden Entscheidung des Rates
durchzuführen ist (§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW). Der Bürgerentscheid trifft eine
abschließende Entscheidung der Bürgerschaft über eine bestimmte Sachfrage und
steht im Erfolgsfall in seiner Wirkung einem entsprechenden Ratsbeschluss gleich (§
26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW). Das Bürgerbegehren wird in § 26 Abs. 1 GO NRW als
der Antrag der Bürger auf diese - einen Ratsbeschluss ersetzende - Entscheidung
definiert. Die mit diesem Antrag zum Ausdruck gebrachte Fragestellung ist auch dem
Bürgerentscheid zu Grunde zu legen.

62

Vgl. Hager, VwArchiv 1993, 97 (111 f.); Ritgen,
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 220
f.

63

Dies schließt für das Bürgerbegehren eine Fragestellung aus, die sich nicht auf
eine Entscheidung in der Sache, sondern auf eine lediglich resolutionsartige
Unterstützung eines bestimmten Anliegens richtet.

64

Vgl. Wansleben, in: Held/Becker/Decker/
Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 26 GO Erl. 2.6.

65

Dem steht nicht entgegen, dass sich der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit in
einem von ihm zu treffenden Beschluss darauf beschränken darf, allgemeine Ziele
und Absichten zu formulieren, ohne stets eine Entscheidung in der Sache zu treffen.
Denn § 41 Abs. 1 GO NRW überantwortet dem Rat die Allzuständigkeit für
grundsätzlich alle Angelegenheiten der Gemeinde. Dies beinhaltet die Befugnis zu
umfassender Beschlussfassung. Im Unterschied hierzu knüpft die in § 26 Abs. 1 GO
NRW gewählte gesetzliche Formulierung an eine konkrete durch die Bürgerschaft zu
treffende Sachentscheidung an. Soweit resolutionsartige Äußerungen im Wege des
Bürgerbegehrens für zulässig erachtet werden,

66

vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung
Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26 Erl.
III.1 unter Hinweis auf HessVGH, Beschluss vom
23. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR
1996, 409 (410),

67

mag dies auf anders gefasstes Landesrecht zurückzuführen sein.

68

Einen solchen Bezug zu einer konkreten Sachentscheidung lässt die
Formulierung "Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine
Eissporthalle mit Freizeitzentrum ... " nicht erkennen. Sie beschränkt sich auf die
bloße Kundgabe einer Meinung, ohne dass deutlich wird, was Folge eines
entsprechenden Ratsbeschlusses oder eines erfolgreichen Bürgerentscheids wäre.
Diese in der Formulierung des Begehrens angelegte Unsicherheit wird nicht dadurch
relativiert, dass nach den Angaben der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor
dem Senat das Bürgerbegehren auf ein Grundsatzvotum für den Bau einer
Eissporthalle zielt. Denn selbst in diesem Fall bliebe unklar, was im Erfolgsfall zu
veranlassen wäre. Auch wird nicht deutlich, durch wen etwas zu veranlassen ist.

69

Vgl. zur Unzulässigkeit bloßer Vorgaben an den
Rat: Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A
974/97 -, DVBl. 1998, 785 (786).

70

Zwar mögen zur Vermeidung übergroßer Hürden auf dem Weg zur
Mitentscheidung der Bürgerschaft gewisse Ungenauigkeiten der Formulierung des
Anliegens hinzunehmen sein.

71

Vgl. Klenke, NWVBl. 2002, 45; Ritgen,
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 1997, 136
f.

72

Der Gegenstand der Entscheidung muss sich aber stets unzweideutig aus dem
Text des Bürgerbegehrens ergeben. Denn dieser ist Grundlage sowohl der
Entscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren als auch
der des Rates über die Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens oder eine
diesem entsprechende eigene Entscheidung (§ 26 Abs. 6 GO NRW) sowie eines
Bürgerentscheids. Lässt der Text - wie vorliegend - eine auf eine konkrete
Sachentscheidung gerichtete Fragestellung nicht erkennen, ist das Bürgerbegehren
unzulässig.

73

b) Das Bürgerbegehren wäre auch dann unzulässig, wenn man ihm - wie
möglicherweise von den Klägern der Sache nach gemeint - eine Fragestellung
dahingehend unterstellt, dass die Stadt das Vorhaben der VI. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 37 B aufgibt. Die Unzulässigkeit ergäbe sich dann aus § 26
Abs. 5 Nr. 6 GO NRW. Hiernach ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die
Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Durch die
Vorschrift sind durch Bebauungspläne und Flächennutzungspläne getroffene
Regelungen dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens in einem umfassenden
Sinne entzogen. Ebenso wie die Bestimmung des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW,

74

vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 5. Februar
2002 - 15 A 1965/99 - (Seiten 14 - 16 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks),

75

findet sie ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen,
die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom
Einflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die
Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen
erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein"
pressen lassen.

76

Vgl. v. Danwitz, DÖV 1992, 601 (606); Hofmann,
VR 2001, 51 (53 f.); Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 200 f.

77

Das Bauplanungsrecht hält mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der
Bürger (§ 3 Abs. 1 Baugesetzbuch - BauGB - ), der zwingenden öffentlichen
Auslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener
Anregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der
Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes
Verfahren der Bauleitplanung bereit. Auch ist das Verfahren im Übrigen in formeller
und materieller Hinsicht durch das Bauplanungsrecht weitgehend vorgeformt. In
diesen Verfahrensablauf fügt sich das - regelmäßig auf wenige Aspekte der
Gesamtplanung bezogene - Bürgerbegehren nicht ein.

78

c) Der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass das
Bürgerbegehren zudem selbst dann unzulässig wäre, wenn es auf eine
Entscheidung über den Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum gerichtet wäre.
Denn auch in diesem Fall wäre unklar, worüber zu entscheiden ist. Zum
Mindestinhalt eines Bürgerbegehrens zählt neben einer auf eine konkrete
Sachentscheidung der Bürgerschaft gerichteten Fragestellung auch die Darstellung
des Entscheidungsgegenstandes. Das von den Klägern initiierte Bürgerbegehren
beinhaltet insoweit lediglich den Hinweis auf eine "Eissporthalle mit Freizeitzentrum"
in dem Gebiet "A. d. D. ". Das Verwaltungsgericht führt hierzu zutreffend aus, dass
hieraus Größe, Planungsstand oder Standort der Eissporthalle nicht zu entnehmen
sind und auch unklar bleibt, was im Einzelnen im Rahmen des Freizeitzentrums
verwirklicht werden soll. Da der Bürger wissen muss, welchen Inhalt das von ihm
unterstützte Begehren hat, müssen sich diese Angaben - in einer praktikablen Kürze
- aus dem Text des Bürgerbegehrens selbst ergeben. Erforderlich ist damit, dass
durch den Text der Entscheidungsgegenstand festgelegt wird, der aus der
Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll.

79

Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26
Erl. III 1; Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 138.

80

Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im
Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende
Entscheidung des Rates oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der
Bürgerschaft entsprechen. Da es kein vorgeformtes Begriffsverständnis eines
Freizeitzentrums gibt und hiermit durchaus unterschiedliche bauliche Nutzungen
verbunden sein können, war vorliegend eine hinreichend präzise Eingrenzung des
Entscheidungsgegenstandes unverzichtbar. Bereits die bei den Vorgesprächen der
Verwaltung mit dem potenziellen Investor erörterten Nutzungen belegen, dass unter
den Begriff des Freizeitzentrums eine Vielzahl unterschiedlicher Projekte bis hin zu
einer Erweiterung des bestehenden Möbelhauses und dem Bau eines Hotels mit ca.
100 Zimmern gefasst wurden. Vor diesem Hintergrund reicht es nicht aus, darauf
hinzuweisen, jeder der Unterzeichner habe gewusst, um was es ging.

81

d) Das Bürgerbegehren ist schließlich unzulässig, weil seine Begründung
teilweise unrichtig ist.

82

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden
Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über
den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt
die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die
Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Hierbei verkennt der Senat nicht, dass die
Begründung auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben und damit auch
Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen kann, die
einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die
Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und
Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache
des Unterzeichners bleibt.

83

Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 1996
- 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241 (243); Spies,
Bürgerversammlung, Bürgerbegehren,
Bürgerentscheid, 1999, S. 168.

84

Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der
Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben
werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob
dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde lag.

85

Vgl. aber Wansleben, in: Held/Becker/Decker/
Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 26 GO Erl. 4; Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 140.

86

Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel,
Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen
Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an.

87

Die Begründung des Bürgerbegehrens ist vorliegend in wesentlichen Elementen
unrichtig. In ihr ist ausgeführt, dass der Rat der Stadt P. den Antrag eines
privaten Investors, im Bereich von Brachflächen "A. d. D. " eine Eissporthalle mit
Freizeitzentrum zu errichten, abgelehnt habe. Demgegenüber stimmen die
Beteiligten nunmehr darin überein, dass es den dargestellten Antrag eines privaten
Investors niemals gegeben hat. Dementsprechend ist auch eine Ablehnung durch
die Ratsmehrheit nicht erfolgt. Vielmehr gab es nur eine Bauvoranfrage für ein
gänzlich anderes Projekt (Großkino), die später zurückgenommen wurde. Diese
sachlich unzutreffende Darstellung ist für die Begründung tragend, weil hierauf die
nachfolgende Argumentation einer Verhinderung von Investitionen und
Arbeitsplätzen aufbaut. Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass, wie die Kläger
in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt haben, für einen
möglichen Investor schon aus geführten Vorgesprächen die Erfolglosigkeit eines
entsprechenden förmlichen Bauantrages ersichtlich gewesen sei. Denn die
Ablehnung eines Antrages stellt gegenüber unverbindlichen Vorgesprächen einen
wesentlich anderen Sachverhalt dar.

88

e) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob das
Begehren nach § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verfristet ist oder ein gesetzwidriges Ziel
im Sinne des § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW verfolgt, weil das Vorhaben mit den
Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung seiner III. oder zumindest seiner
VI. Änderung unvereinbar ist.

89

II. Der Hilfsantrag kann keinen Erfolg haben, weil das Bürgerbegehren
ungeachtet des Inkrafttretens der VI. Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B von
Anfang an nicht zulässig war.

90

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

91

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

92

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

93