Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-14, Aktenzeichen 11 K 763/02
ECLI:DE:VGK:2003:0314.11K763.02.00

Tenor

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren
eingestellt.

Es wird festgestellt, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, auf dem Ausweis im
Sinne des § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung vom 20. November 1992, zuletzt
geändert durch Verordnung vom 22. November 2001, eine Gültigkeitsdauer
anzugeben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Veranlasst durch mehrere Fälle von Vergewaltigungen und sexuellen Übergriffen
bei Taxifahrten, änderte der Rat der Stadt Köln in der Sitzung vom 22. November
2001 die Verordnung für den Verkehr mit den in der Stadt Köln zugelassenen Taxen
- Kölner Taxenordnung vom 20.11.1992 - (TaxenO). §§ 5 und 6 TaxenO erhielten
hierdurch die folgende Fassung:

3

§ 5
Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers

4

(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des
Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von
Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts
einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für
die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.

5

Der Fahrerausweis muß folgende Angaben zur Person der
Fahrzeugführerin bzw. des Fahrzeugführers enthalten:

6

1. Name des Unternehmers
2. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens der Fah-
rerin/des Fahrers
3. Familienname der Fahrerin/des Fahrers
4. Gültigkeitsdauer

7

5.

8

(2) [...]

9

§ 6
Ordnungswidrigkeiten

10

Ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG handelt, wer
vorsätzlich oder fahrlässig als Taxiunternehmerin oder Taxiunternehmer oder
als Taxifahrerin oder Taxifahrer entgegen [...]

11

o) § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den vorgeschriebenen Fahrerausweis
nicht anbringt [...]

12

Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 10.000,00 DM
geahndet werden.

13

In der Anlage 1 zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist ein Muster des Fahrerausweises
abgebildet, das über die in § 5 Abs. 1 TaxenO enthaltenen Angaben hinaus ein
Lichtbild vorsieht. Des Weiteren finden sich hier Angaben zu Kartenformat, Material,
Schrifthöhe, Farbe und Größe des Lichtbildes.

14

Der Kläger, der als selbständiger Taxiunternehmer im Gebiet der Beklagten tätig
ist, teilte dieser mit Schreiben vom 3. Januar 2002 mit, dass die Regelungen seiner
Ansicht nach mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage und wegen Verstoßes
gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das allgemeine Persönlichkeitsrecht
unzulässig seien. Die Beklagte wies die rechtlichen Bedenken mit Schreiben vom
21. Januar 2002 zurück und lehnte es ab, den Beschluss des Rates vom
22. November 2001 zu beanstanden.

15

Die Änderungsverordnung wurde am 14. Januar 2002 im Amtsblatt der
Beklagten bekanntgemacht und trat zwei Monate nach ihrer Bekanntmachung in
Kraft. Der insofern vom Kläger erhobene Antrag auf Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes (11 L 411/02) blieb in zwei Instanzen ohne Erfolg.

16

Der Kläger hat am 4. Februar 2002 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus:
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig, da ein hinreichend konkretes
Rechtsverhältnis vorliege. Er sei ohne vorhergehenden Erlass eines
Verwaltungsaktes unmittelbar durch die Norm verpflichtet, den Ausweis anzubringen.
Im Übrigen sei die Klage auch begründet. Die TaxenO beruhe bereits nicht auf einer
tauglichen Ermächtigungsgrundlage. § 47 Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Begriff
des Dienstbetriebes nur das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei der
Ausübung des Taxidienstes i.S.d. § 47 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Die Vorschrift
ermächtige dagegen nicht zum Erlass einer Verordnung, die - wie hier - die
Ausstattung, Einrichtung und Kenntlichmachung von Taxen betreffe, weil insoweit
§ 57 Abs. 1 PBefG eine abschließende Zuständigkeit des Bundesministeriums für
Verkehr enthalte; dieses habe eine entsprechende Regelung in den abschließenden
Vorschriften der BOKraft gerade nicht getroffen. Durch die Verpflichtung gemäß § 27
BOKraft, eine Ordnungsnummer und ein Schild mit Namen und Betriebssitz des
Unternehmers anzubringen, werde zudem bereits jetzt der Zweck des § 5 TaxenO
erfüllt. Die Regelung greife ferner in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise
in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1
Abs. 1 GG ein. Der Fahrer könne nicht mehr selbst über die Preisgabe seines
Namens bestimmen. § 47 Abs. 3 PBefG komme als einschränkendes Gesetz nicht in
Betracht, da die in dieser Vorschrift vorgesehene Ermächtigung nicht die Anordnung
zur Preisgabe personenbezogener Daten umfasse. Zudem sei die Regelung des § 5
TaxenO unverhältnismäßig. Die Anordnung der Ausweispflicht beruhe bereits auf
unzutreffenden Tatsachen, da es die zugrundegelegten Vergewaltigungsfälle
möglicherweise gar nicht gegeben habe. Die Ausweise seien zur Erreichung des
Zieles ungeeignet, da sie nicht fälschungssicher seien und von den Taxifahrern
selbst hergestellt werden dürften; es gebe keine Garantie für die inhaltliche
Richtigkeit der Ausweise, so dass die Strafverfolgung im Gegenteil durch gefälschte
Ausweise erschwert werden könne. Die Regelung sei ferner nicht erforderlich, da die
Vorschriften der §§ 26, 27 BOKraft zur Bestimmung des Unternehmers und Fahrers
einer Taxe ausreichten. Als milderes Mittel komme zudem die Anordnung eines
Fahrtenbuches in Betracht. Die Regelung sei schließlich unangemessen, da die
Ausweise zu einer besonderen Gefahrenlage für die Taxifahrer führten. Durch die
Preisgabe des Namens könnten sie von Fahrgästen z.B. durch Telefonterror,
fingierte Anschuldigungen und körperliche Angriffe leichter in ihrer
Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt werden. Es entstehe eine nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung, da Funkmietwagen nicht von der Verordnung erfasst
würden.

17

Soweit der Kläger ursprünglich auch den Antrag auf Feststellung gestellt hatte,
dass sich aus § 6 lit. o der Kölner Taxenordnung in der Fassung des
Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass der Kläger
ordnungswidrig handelt, wenn er nach § 5 Abs. 1 dieser Verordnung den
vorgeschriebenen Fahrerausweis nicht anbringt, hat er die Klage in der mündlichen
Verhandlung zurückgenommen.

18

Er beantragt nunmehr nur noch,

19

festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der
Fassung des Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass er
verpflichtet ist, während des Bereithaltens der Taxe und während der
Ausführung von Be-
förderungsaufträgen im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen
Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die
Fahrgäste gut sichtbar anzubringen, der Angaben zu seiner Person enthält,
insbesondere den Vornamen oder mindestens den ersten Buchstaben des
Vornamens und den Familiennamen.

20

Die Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Sie ist der Ansicht, dass eine Feststellungsklage bereits unzulässig sei, weil
lediglich die Gültigkeit einer Norm und damit kein konkretes Rechtsverhältnis streitig
sei. Der Kläger könne erst dann um repressiven Rechtsschutz nachsuchen, wenn er
konkret in Anspruch genommen werde. Derzeit habe die Beklagte jedoch weder
angedroht noch festgelegt, ob und wie ggf. ordnungsrechtlich vorgegangen werden
solle. Von der Verhängung von Bußgeldern werde derzeit im Hinblick auf das
anhängige Klageverfahren abgesehen. Die Klage sei zudem auch unbegründet. § 47
Abs. 3 PBefG erfasse unter dem Aspekt des Dienstbetriebes insbesondere das
Verhalten und Vorgehen des Fahrers bei der Erbringung der Transportdienstleistung.
Es handele sich nicht um eine Regelung über die Einrichtung oder
Kenntlichmachung von Taxen i.S.d. § 57 Abs. 1 Nr. 2a PBefG, sondern
ausschließlich um ein Mittel zur Identifizierung des Fahrers; es bestehe sachlich kein
Unterschied zu einem an der Kleidung des Fahrers angebrachten Ausweis.
Entgegen § 27 BOKraft, der ausschließlich dem erleichterten Rückgriff auf den
Taxiunternehmer diene, solle der Fahrerausweis allein den Rückgriff auf den Fahrer
erleichtern. § 57 Abs. 1 Nr. 2b PBefG sei ebenfalls nicht einschlägig, da diese
Vorschrift lediglich die "innere" Sicherheit und Ordnung des Betriebes, also die
betriebliche Organisation umfasse; bei einer anderen Auslegung laufe die
Ermächtigung der Landesregierungen in § 47 Abs. 3 PBefG leer. Die Einführung des
Fahrerausweises sei auch erforderlich, da die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt
hätten, dass sich Opfer von Übergriffen die Kennzeichnungen nach § 27 BOKraft
nicht hätten merken können. Im Übrigen sei der Kläger auch nach zivil- und
umsatzsteuerrechtlichen Vorschriften zur Offenbarung seines ihn eindeutig
identifizierenden Namens jederzeit verpflichtet.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten Bezug genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

25

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren nach § 92
Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

26

Im Übrigen ist die zulässige Klage zum überwiegenden Teil unbegründet.

27

I.
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Gegenstand des
Feststellungsbegehrens ist nicht lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage,
sondern die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter
einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem
konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen
Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu
verstehen.

28

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage 2003, § 43 Rn.
11 m.w.N.

29

§ 5 TaxenO begründet eine derartige rechtliche Beziehung, da die Vorschrift den
Kläger mit unmittelbarer Wirkung, d.h. ohne vorherige Konkretisierung der
Verhaltensanforderungen durch den Erlass eines Verwaltungsaktes, verpflichtet, den
dort näher bezeichneten Ausweis am Armaturenbrett seines Taxis anzubringen.

30

- Vgl. so bereits Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 18. März 2002
- 11 L 411/02 -.

31

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ferner weder der in § 43 Abs. 2
VwGO verankerte Grundsatz der Subsidiarität entgegen noch fehlt es am Vorliegen
eines Feststellungsinteresses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Zwar kann
grundsätzlich eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte
in einem anderen Verfahren durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann
oder hätte verfolgen können. Dies gilt jedoch nicht, wenn dem Kläger die Verfolgung
seiner Rechte und die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen in einem
anderen Verfahren nicht zuzumuten ist. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt,
wenn eine anderweitige Klärung nur in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren mit
entsprechender Sanktionsandrohung möglich ist. Dabei ist unerheblich, dass die
Beklagte bisher noch keine Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und ein
solches auch dem Kläger gegenüber nicht konkret angedroht hat. Zwar hat das
Bundesverwaltungsgericht in der sog. "Damokles-Rechtsprechung" bei der Prüfung des Feststellungsinteresses grundsätzlich darauf
abgestellt, ob die Behörde bereits eine konkrete Drohung mit einem Ordnungs-
widrigkeitenverfahren ausgesprochen oder konkrete Vorwürfe rechtswidrigen Verhal-
tens erhoben hat.

32

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Januar 1969 - I C
86.64 -, Buchholz 310 § 43 Nr. 31; Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 -
BVerwGE 77, 207; so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 31. Januar 1996 - 13 A 6644/95 -, NVwZ-RR 1997,
264.

33

Die dieser Rechtsprechung zugrundeliegenden lebensmittel- und
arzneimittelrechtlichen Fallkonstellationen, in denen geklärt werden sollte, ob ein
bestimmtes Verhalten eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit darstellt, sind jedoch mit
der hier vorliegenden Sachlage nicht vergleichbar. Denn bei einer Nichtanbringung
des Fahrerausweises sind die Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße
gemäß § 6 TaxenO ohne weitere Zweifel erfüllt. Der Kläger musste daher damit
rechnen, dass die Beklagte auch ohne vorhergehende Androhung direkt ein Bußgeld
verhängen würde; den Erlass eines die Handlungspflicht konkretisierenden
Verwaltungsaktes oder die Androhung eines Bußgeldes sieht die Verordnung nicht
vor. Im Übrigen hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers sich bereits im Vorfeld
an die Beklagte gewandt und ihr seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der
streitigen Regelung mitgeteilt; die Beklagte hat diese Bedenken lediglich
zurückgewiesen, ohne in irgendeiner Form darauf hinzuweisen, dass sie zunächst
von einer Sanktionierung von Verstößen gegen die in § 5 TaxenO normierte
Verpflichtung absehe.

34

II.
Die zulässige Klage ist jedoch zum überwiegenden Teil unbegründet. Der Kläger ist
gemäß § 5 TaxenO verpflichtet, im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts
einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu § 5 TaxenO anzubringen, aus
dem sich der Name des Unternehmers, der Vorname oder mindestens der erste
Buchstabe des Vornamens sowie der Familienname der Fahrerin bzw. des Fahrers
ergeben; des weiteren ist dieser Ausweis - wie sich aus dem in der Anlage
abgebildeten Muster mit hinreichender Bestimmtheit entnehmen läßt - mit einem
Lichtbild versehen. Der Kläger ist dagegen nicht verpflichtet, gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4
TaxenO auf diesem Ausweis auch eine Gültigkeitsdauer anzugeben.

35

1.
§ 5 TaxenO beruht auf §§ 47 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) i.V.m. § 4
Nr. 1 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung
zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz vom
30. März 1990, GV NW 1990 S. 247 (ZustVO). Gemäß § 47 Abs. 3 PBefG wird die
Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der
Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des
Dienstbetriebes zu regeln. Sie kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung
übertragen. In der Rechtsverordnung können u.a. insbesondere Regelungen
getroffen werden über den Fahr- und Funkbetrieb. Durch § 4 ZustVO werden die der
Landesregierung aufgrund § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG erteilten Ermächtigungen auf
die Kreisordnungsbehörden übertragen.

36

Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht.
Entgegen der Ansicht des Klägers genügt § 47 Abs. 3 PBefG dem
verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 80 Abs. 2 GG. Inhalt,
Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, die Regelungen über den Umfang
der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des
Dienstbetriebes ermöglicht, sind nämlich - wie im Einzelnen noch zu zeigen sein wird
- nach Maßgabe der allgemeinen Auslegungskriterien sowie durch die Bindung an
das zur Durchführung des Gesetzes Erforderliche und im Hinblick auf den ohnehin
für staatliche Eingriffe geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls
bestimmbar.

37

Vgl. ausführlich zur Frage der verfassungsrechtlichen Bestimmtheit des
§ 47 Abs. 3 PBefG: VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG
2207/2002 und 15 VG 2287/2002 -.

2.
Die Verordnung ist auch formell ordnungsgemäß zustandegekommen; insbesondere
war die Beklagte für den Erlass der Verordnung zuständig. Die auf die Beklagte als
Kreisordnungsbehörde übertragene landesrechtliche Verordnungskompetenz war
nicht aufgrund einer Ausschöpfung der konkurrierenden
Bundesgesetzgebungskompetenz ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat mit
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG i.V.m. §§ 26, 27 der Verordnung über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) vom 21. Juni 1975 (BGBl. I
S. 1573), zuletzt geändert durch Art. 413 der Siebenten
ZuständigkeitsanpassungsVO vom 29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), die
Bedingungen für den Taxenverkehr nicht abschließend geregelt, so dass Raum für
die hier streitigen Bestimmungen verblieb.

38

Das Personenbeförderungsrecht ist Gegenstand der konkurrierenden
Gesetzgebung von Bund und Ländern. Es unterfällt den Begriffen des
Straßenverkehrs und des Kraftfahrwesens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Daneben
enthält es gewisse gewerberechtliche Elemente, weshalb auch eine Einordnung
unter den Begriff des Rechts der Wirtschaft i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in
Betracht kommt.

39

Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2002, B § 1
Rn. 1: das Personenbeförderungsrecht sei die "gewerberechtliche Ordnung für
den Straßenverkehr".

40

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis
zur Gesetzgebung, "solange und soweit" der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht
nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, Art. 72 Abs. 1 GG. Normiert eine
bundesgesetzliche Regelung eine bestimmte Materie erschöpfend, folgt daraus eine
Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber. Die Sperrwirkung des Absatz 1 tritt
jedenfalls auch dann ein, wenn der Bund in einem Bundesgesetz eine
Verordnungsermächtigung schafft und eine erschöpfende Regelung in der
Rechtsverordnung trifft.

41

Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,
5. Auflage 2000, Art. 72 Rn. 6; weitergehend Degenhart, in: Sachs,
Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 72 Rn. 19, wonach bereits eine in einem
Bundesgesetz enthaltene Verordnungsermächtigung die Sperrwirkung
begründe.

42

Die Frage, ob der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz abschließend
ausgeschöpft hat, ist aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden
Normbereichs zu beantworten.

43

BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 7 NB 5/93 -, BVerwGE 96, 318 ff. =
DVBl. 1994, 1256 ff. m.w.N.

44

Diese Würdigung ergibt, dass die bundesrechtlichen Normen des
Personenbeförderungsgesetzes und der BOKraft den Taxenverkehr nicht in dem
Sinne erschöpfend regeln, dass dem Landesverordnungsgeber kein Spielraum mehr
für die Einführung einer Fahrerausweispflicht verbleibt. Denn die streitige Regelung
des § 5 TaxenO unterfällt weder einem der in § 57 Abs. 1 PBefG ausdrücklich
genannten Regelungsbereiche noch ergibt sich sonst aus dem
Regelungszusammenhang, dass der Bundesgesetzgeber eine abschließende Rege-
lung treffen wollte.

45

Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erlässt das Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen mit Zustimmung des Bundesrates durch
Rechtsverordnung die zur Durchführung dieses Gesetzes, internationaler Abkommen
sowie der Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften erforderlichen Vorschriften über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr. Diese regeln nach Nr. 2a die
Anforderungen an den Bau und die Einrichtungen der in diesen Unternehmen
verwendeten Fahrzeuge und nach Nr. 2b) die Sicherheit und Ordnung des
Betriebes.

46

Die in § 57 Abs. 1 Nr. 2a) PBefG vorgesehene Ermächtigung kommt bereits nach
ihrem Wortlaut nicht als Grundlage für die Einführung einer Fahrerausweispflicht in
Betracht, da sie sich nur auf den Bau und die Einrichtung der Fahrzeuge bezieht, d.h.
auf Merkmale, die das Fahrzeug selbst kennzeichnen, nicht aber auch auf
Kennzeichnungen des Fahrers. Bestätigt wird dies durch die Regelungen, die der
Bundesverordnungsgeber in der auf der Grundlage dieser Ermächtigung ergangenen
BOKraft bisher getroffen hat. So enthält § 26 BOKraft Regelungen über den Anstrich,
das Taxischild, das Sinnbild für Nichtraucher-Taxen sowie die Anbringung von Eigen-
und Fremdwerbung. Die Vorschrift beruht - wie sich bereits aus der amtlichen
Überschrift "Kenntlichmachung" ergibt - auf dem Grundsatz des einheitlichen
äußeren Erscheinungsbildes von Taxen.

47

Vgl. Bidinger, a.a.O., D § 26, S. 3.

48

Auch § 27 BOKraft betrifft lediglich Kennzeichnungen des Fahrzeugs. Gemäß
§ 27 Abs. 1 BOKraft ist bei Taxen an der rechten unteren Ecke der Heckscheibe ein
nach außen und innen wirkendes Schild nach Anlage 3 mit der Ordnungsnummer,
die die Genehmigungsbehörde erteilt hat, anzubringen. Gemäß § 27 Abs. 2 BOKraft
ist bei Taxen im Wageninnern an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein
Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen.

49

Um eine derartige Kennzeichnung des Taxis handelt es sich bei dem in § 5
TaxenO vorgesehenen "Fahrerausweis" jedoch gerade nicht. Durch den Wortlaut der
TaxenO ist festgelegt, dass der Ausweis nur während des Bereithaltens der Taxe
und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen anzubringen ist; wechselt
der Fahrer des Taxis, so muss auch der Ausweis gewechselt werden. Es handelt
sich daher nicht um eine auf eine gewisse Dauer angelegte Kennzeichnung des
Fahrzeugs, sondern die Kenntlichmachung zielt allein auf die Person des Fahrers ab.
Zu vergleichen ist der Ausweis daher eher mit einem an der Kleidung angebrachten
Namensschild und nicht mit den in §§ 26, 27 BOKraft vorgesehenen Kennzeich-
nungen.

50

Dass der streitige Fahrerausweis über den Namen des Fahrers hinaus auch den
Namen des Unternehmers angeben muss, ist unschädlich. Insbesondere wird eine
solche Regelung nicht durch § 27 Abs. 2 BOKraft ausgeschlossen, da die Angabe
des Unternehmernamens nur ein weiteres Merkmal zur Identifizierung des Fahrers
darstellt.

51

Des Weiteren ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 2b) enthaltene Ermächtigung nicht
einschlägig, da durch die Einführung der Fahrerausweispflicht nicht die Sicherheit
und Ordnung des Betriebes gewährleistet werden soll. Diese Eingriffsermächtigung
umfasst nicht jede Maßnahme, die in irgendeiner Form der Abwehr von Gefahren in
Zusammenhang mit dem Taxenbetrieb dient. Aus dem Normzusammenhang ergibt
sich vielmehr, dass der Begriff der Sicherheit und Ordnung des Betriebes die innere
Betriebsführung meint. Dieses Ergebnis lässt sich zunächst aus dem Gebrauch des
Begriffes der "Sicherheit des Betriebs" an anderen Stellen des
Personenbeförderungsgesetzes ableiten. So darf gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG die
Genehmigung nur erteilt werden, wenn u.a. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des
Betriebes gewährleistet sind; gemäß § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag auf
Erteilung der Genehmigung Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die
Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des
Betriebs ermöglichen. Aus dem Umstand, dass die Sicherheit des Betriebes bereits
Genehmigungsvoraussetzung ist, also die Aufnahme des eigentlichen Taxenverkehrs
noch nicht voraussetzt, und dass andererseits persönliche Eigenschaften des
Unternehmers von der weiteren Genehmigungsvoraussetzung der Zuverlässigkeit
erfasst werden, lässt sich nur der Schluss ziehen, dass das Merkmal der Sicherheit
des Betriebes im Sinne der §§ 12, 13 PBefG allein auf den geordneten internen
Betriebsablauf und damit auf innerbetriebliche Vorgänge abstellt. Dementsprechend
werden in der Kommentarliteratur zur Sicherheit des Betriebes eine korrekte
Betriebsführung und eine einwandfreie Fahrzeughaltung gezählt.

52

Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: September 2002,
PBefG § 13 Rn. 4.

53

Da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesetzgeber den Begriff der
Sicherheit des Betriebes innerhalb des Personenbeförderungsgesetzes mit
unterschiedlicher Bedeutung verwenden wollte, lässt sich diese Auslegung der
§§ 12, 13 PBefG auf die Verordnungsermächtigung des § 57 Abs. 1 Nr. 2b) PBefG
übertragen. Dass dort zusätzlich auch das Merkmal der "Ordnung des Betriebes"
aufgenommen ist, lässt nicht auf einen weitergehenden, auch das Außenverhältnis
zum Fahrgast erfassenden Anwendungsbereich schließen. Gegen eine derartige
extensive Auslegung des Begriffs der Sicherheit und Ordnung des Betriebes würde
schließlich auch sprechen, dass dann kaum noch ein Anwendungsbereich für die
Ermächtigungsnorm des § 47 Abs. 3 PBefG verbliebe.

54

Schließlich ist auch die in § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG enthaltene Ermächtigung zum
Erlass von Vorschriften über das Verhalten der Betriebsbediensteten nicht
einschlägig. Zwar soll die Ausweispflicht den Fahrer im Ergebnis auch zu einem
gesetzestreuen Verhalten anhalten; damit wird aber keine bestimmte
Verhaltensanforderung vorgegeben, sondern allenfalls mittelbar auf das Verhalten
des Taxifahrers eingewirkt.

55

Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber durch § 57 Abs. 1 PBefG eine
abschließende Regelung mit Sperrwirkung treffen wollte, bestehen nicht. Dagegen
spricht bereits das Nebeneinander der Ermächtigungsnormen in § 57 Abs. 1 und
§ 47 Abs. 3 PBefG. Hätte der Gesetzgeber seine Kompetenz umfassend
wahrnehmen wollen, so wäre die Schaffung des § 47 Abs. 3 PBefG überflüssig
gewesen. Eine Sperrwirkung ist darüberhinaus auch dann nicht anzunehmen, wenn
man die Vorschriften der BOKraft in die Gesamtwürdigung einbezieht. Insbesondere
ergibt sich aus den in §§ 26, 27 BOKraft geregelten Kennzeichnungspflichten und -
möglichkeiten nicht, dass auf den Fahrer bezogene Kennzeichnungen von
vorneherein unzulässig sein sollen. Eine solche Auslegung verbietet sich bereits
deswegen, weil dem Bundesverordnungsgeber - wie oben dargestellt - gemäß § 57
PBefG keine Kompetenz für die Anordnung einer Fahrerausweispflicht zusteht und er
daher über diese Frage auch keine abschließende Regelung getroffen haben kann.
Aus demselben Grund kommt es daher auch nicht darauf an, ob der
Verordnungsgeber - was nach der amtlichen Begründung des § 27 BOKraft

56

abgedruckt bei Bidinger, a.a.O., D § 27, S. 1

57

naheliegt - davon ausging, dass bereits durch die Anbringung des Schildes nach
§ 27 Abs. 1 BOKraft dem Fahrgast auf schnelle und einfache Weise die Feststellung
des Fahrzeuginhabers oder -führers ermöglicht werde. Da sich diese Annahme
zudem in der Praxis als unzutreffend erwiesen hat, besteht kein Grund, von der
Regelung weiterer, die Identifikation des Fahrers erleichternder Ausweispflichten
aufgrund anderer Rechtsgrundlagen abzusehen.

58

3.
Soweit § 5 TaxenO zur Anbringung eines Ausweises mit Lichtbild unter Angabe des
Unternehmer- und des Fahrernamens verpflichtet, ist die Vorschrift schließlich auch
materiell rechtmäßig. Sie hält sich insofern an den durch die
Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Rahmen und verletzt den Kläger nicht in
Grundrechten.

59

a)
§ 5 TaxenO regelt eine Modalität des Dienstbetriebes im Sinne des § 47 Abs. 3
PBefG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist "Dienstbetrieb"
- in Abgrenzung zum "inneren Betrieb" - der Betrieb von Taxen zur Beförderung von
Personen und das Bereithalten von Taxen zur Beförderung i.S.d. § 47 Abs. 1 PBefG.
"Einzelheiten des Dienstbetriebes", die nach § 47 Abs. 3 PBefG durch Rechtsverord-
nung ge-

regelt werden können, betreffen also das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers
bei Ausübung des Dienstes und die Art und Weise, wie der Unternehmer die ihm
obliegende Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung wahr-
nimmt.

60

BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, S. 198, unter
Verweis auf BayObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV
1987, 873.

61

Gemeint ist daher mit dem Begriff des Dienstbetriebes der Betrieb von Taxen als
Verkehrsträgern, also der "äußere" Dienstbetrieb.

62

Ausführlich dazu Fielitz/Grätz, a.a.O., PBefG § 47 Rn. 9.

63

Eine derartige Einzelheit des nach außen gerichteten Dienstbetriebes stellt auch
die Einführung eines Fahrerausweises dar. Die Bestimmung, dass dieser während
der Fahrt und des Bereithaltens der Taxe am Armaturenbrett anzubringen ist, stellt
eine Regelung dar, wie der Fahrer bei der Beförderung von Personen vorzugehen
hat.

64

Bestätigt wird diese Auslegung durch einen Vergleich mit einer kürzlich
geschaffenen ähnlichen Regelung im Gewerberecht. Gemäß der ab dem 15. Januar
2003 in Kraft getretenen Änderung des § 11 Bewachungsverordnung (BewachV),
BGBl. I S. 2724, haben Wachpersonen i.S.d. § 34a Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 und 3
Gewerbeordnung (GewO) sichtbar ein Schild mit ihrem Namen oder einer
Kennnummer sowie mit dem Namen des Gewerbetreibenden zu tragen. Diese
Vorschrift dürfte - da es sich nicht um eine bloße Aufzeichnung von Daten durch den
Gewerbetreibenden handelt - auf der in § 34a Abs. 2 Nr. 3b) GewO enthaltenen
Ermächtigungsgrundlage beruhen, mit der das Bundesministerium für Wirtschaft und
Technologie u.a. zum Erlass von Vorschriften über die Durchführung des
Wachdienstes - ein Begriff, der dem "Dienstbetrieb" vergleichbar ist - ermächtigt
wird.

65

b)
Die Regelung des § 5 TaxenO greift ferner auch nicht in verfassungsrechtlich unzu-
lässiger Weise in Grundrechte des Klägers ein.

66

Es liegt keine Verletzung des in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG
gewährleisteten allgemeinen Persönlichkeitsrechts vor. Das allgemeine
Persönlichkeitsrecht schützt in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle
Selbstbestimmung das Recht des Einzelnen, selbst über die Preisgabe und
Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen und grundsätzlich selbst zu
entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte
offenbart werden.

67

Vgl. grundlegend zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung
BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR -, BVerfGE 65, 1/41 ff.

68

In den so umrissenen Schutzbereich fällt daher grundsätzlich auch das Recht,
über die Verwendung des eigenen Namens und des eigenen Bildes entscheiden zu
können und nicht zu deren Veröffentlichung gezwungen zu werden. Durch die in § 5
TaxenO enthaltene Pflicht, ein Namensschild mit Lichtbild sichtbar im Taxi anbringen
zu müssen, wird in diesen Schutzbereich eingegriffen.

69

Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Einschränkung
des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist durch Gesetz möglich, wenn der Eingriff im
überwiegenden Allgemeininteresse erfolgt und verhältnismäßig ist. Wieweit
Informationen sensibel sind, hängt dabei insbesondere auch davon ab, welche
Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten bestehen.

70

BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, a.a.O., S. 44 ff.; zu weiteren
öffentlich-rechtlichen Namensführungs- und -nennungspflichten z.B. im
Personenstandswesen, in § 15a und b GewO und in § 111 OWiG vgl.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 8. März 1988 - 1 BvL 9/85 und
43/86 -, BVerfGE 73, 38/51 f. unter Hinweis auf das öffentliche Interesse an
der Sicherung eines geordneten Zusammenlebens.

71

Die Regelung des § 5 TaxenO dient ausweislich der Begründung der
Beschlussvorlage dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen, den
mißbräuchlichen Einsatz eines Taxis zu erschweren und den Service für die
Fahrgäste zu verbessern.

72

Vgl. zu den Zielsetzungen von Namensführungspflichten auch die
Begründung für den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des
Bewachungsgewerberechts, unter II 2.8, zu § 11, wo insbesondere die
präventive Wirkung durch den verstärkten Anreiz zu gesetzestreuem
Verhalten und die damit verbundene Erhöhung der Reputation des Gewerbes
hervorgehoben werden.

73

Angesichts der in der Vergangenheit erfolgten Vergewaltigungen und sexuellen
Übergriffe im Zusammenhang mit Taxifahrten liegt diese Zielsetzung im
überwiegenden Allgemeininteresse. Sie wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass
möglicherweise einzelne der Übergriffe, die den unmittelbaren Auslöser für die
Einführung der Regelung bildeten, nicht oder jedenfalls nicht in der in der Presse
geschilderten Art stattgefunden haben.

74

Die Regelung des § 5 TaxenO ist zur Erreichung dieses Zieles grundsätzlich
geeignet. Die Eignung der Regelung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die
Ausweise nicht fälschungssicher sind bzw. - mangels anderslautender Vorschriften
der TaxenO - von den Taxifahrern selbst hergestellt werden dürfen. Denn die bloße
Fälschungsmöglichkeit, die auch im Bereich sonstiger Ausweispapiere trotz höherer
Sicherheitsvorkehrungen besteht, führt nicht automatisch dazu, dass solchen
Ausweispapieren von vorneherein jede Eignung abzusprechen wäre. Entsprechende
Defizite lassen sich zudem durch behördliche Kontrollen beheben, bei denen die
Angaben auf dem Fahrerausweis mit denen des Führerscheines oder anderer
amtlicher Ausweispapiere verglichen werden können. Schließlich ist davon
auszugehen, dass jedenfalls in den Fällen, in denen ein Fahrer seinen richtigen
Ausweis angebracht hat, ein möglicher Übergriff entweder von vorneherein
verhindert oder aber im nachhinein erleichtert aufgeklärt werden kann.

75

Gegen die Eignung der Maßnahme spricht ferner nicht, dass der Kläger als
selbständiger Taxiunternehmer bereits nach § 27 BOKraft verpflichtet ist, ein Schild
mit seinem Namen und Betriebssitz anzubringen. Denn erst durch die zusätzliche
Anbringung des Fahrerausweises wird für den Fahrgast klargestellt, dass der
Unternehmer mit dem Fahrer identisch ist.

76

Gleich geeignete, weniger einschneidende Mittel, die die Erforderlichkeit der
angegriffenen Regelung in Zweifel ziehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die
Kennzeichnungen nach §§ 26, 27 BOKraft sind bereits deswegen kein gleich
geeignetes Mittel, da bei den erfolgten Übergriffen die Opfer in keinem Fall in der
Lage waren, sich an diese Kennzeichnungen zu erinnern. Die vom Kläger angeregte
Auflage eines Fahrtenbuches ist demgegenüber weder ein milderes Mittel noch ist
sie in gleicher Weise zur Erreichung des Zieles geeignet. Sie stellt zunächst keine
geringere Beeinträchtigung dar, da sie zumindest in die allgemeine Handlungsfreiheit
eingreift und dem Betroffenen umfassende Dokumentationspflichten auferlegt, vgl.
§ 31a StVZO. Zudem ist sie zur Identifizierung des Fahrers ungeeignet. Es ist
insbesondere nicht sicherzustellen, dass ein potentieller Täter ein ordnungsgemäßes
Fahrtenbuch führt; anders als beim Ausweis - der beim Einsteigen zumindest auf
sein Vorhandensein kontrolliert werden kann - hat der Fahrgast insofern nicht die
geringsten Kontrollmöglichkeiten.

77

Schließlich ist die in § 5 TaxenO normierte Ausweispflicht auch nicht
unangemessen.

78

Der mit der Ausweispflicht verbundene Eingriff in das allgemeine
Persönlichkeitsrecht ist nicht als besonders schwerwiegend einzustufen. Zu
berücksichtigen ist zunächst, dass über die bloße Namensangabe hinaus keine
weiteren individuellen Daten offenbart werden müssen. Im Verhältnis zur Behörde
handelt es sich dabei um eine Angabe, die aufgrund der zur Personenbeförderung
erforderlichen Genehmigung bereits bekannt ist. Im Verhältnis zum Fahrgast, das
durch die Regelung in erster Linie betroffen ist, wiegt die Beeinträchtigung ebenfalls
nicht besonders schwer, da es im privaten Rechtsverkehr und insbesondere beim
Abschluss von Verträgen keine Besonderheit darstellt, den Namen des
Vertragspartners oder aber auch des zuständigen Sachbearbeiters (z.B. bei Banken
oder Versicherungen) zu benennen. Dass das Tragen von Namensschildern im
Verkehr mit Kunden sogar positive Auswirkungen (beispielsweise im Hinblick auf
eine verbesserte soziale Kontrolle oder eine angenehmere Geschäftsatmosphäre)
haben kann, wird zudem dadurch bestätigt, dass das Tragen von Namensschildern in
vielen Dienstleistungsbereichen inzwischen üblich ist.

79

Im Falle des Klägers kommt hinzu, dass dieser bereits nach § 27 BOKraft
verpflichtet ist, seinen Namen anzugeben. Eine weitergehende Belastung enthält § 5
TaxenO im Hinblick auf den Kläger also nur insofern, als durch die zusätzliche
Anbringung des Fahrerausweises dem Fahrgast gegenüber klargestellt wird, dass
der Fahrer mit dem Taxenunternehmer identisch ist. Hiergegen ist nicht
einzuwenden.

80

Unverhältnismäßige Härten für den Kläger sind angesichts dieser Sachlage nicht
erkennbar. Insbesondere sind entgegen der Befürchtung des Klägers bisher keine
Übergriffe auf Taxifahrer bekanntgeworden, die in Zusammenhang mit der
Anbringung des Namensschildes standen. Der Vortrag des Klägers in der
mündlichen Verhandlung, er sei selbst bereits Opfer von Übergriffen angetrunkener
weiblicher Fahrgäste geworden bzw. Fahrgäste hätten während der Fahrt die
Einrichtung seines Taxis zerstört, vermochte nicht plausibel zu machen, dass diese
Vorfälle gerade auf die Anbringung des Namensschildes zurückzuführen waren.
Ebenso vermochte die Kammer nicht nachzuvollziehen, auf welche Weise das
Lichtbild die Gefahr erhöhen könne, dass Fahrgäste den (privaten) Wohnort des
Klägers ermitteln können.

81

Die vom Kläger gerügte Ungleichbehandlung mit dem Mietwagenverkehr liegt
ebenfalls nicht vor, da es bereits an vergleichbaren Sachverhalten fehlt. Bei einer
Taxifahrt, bei der der Fahrer nicht bekannt ist und sich im nachhinein auch nicht
zuverlässig feststellen läßt, ist eine potentiell höhere Gefährdungssituation gegeben
als beim Mietwagenverkehr nicht vorhanden, da gemäß § 49 Abs. 4 PBefG mit
Mietwagen nur Beförderungsaufträge durchgeführt werden dürfen, die am
Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind; hierdurch ist
eine Registrierung der einzelnen Fahrten und Fahrer hinreichend sichergestellt.

82

4.
Soweit § 5 TaxenO zusätzlich zu den zur Identifizierung des Fahrers dienenden
Merkmalen auch die Angabe einer "Gültigkeitsdauer" fordert, ist die Norm dagegen
zu unbestimmt und begründet daher keine entsprechende Verpflichtung des Klägers.
Weder aus dem Wortlaut des § 5 TaxenO selbst noch aus dem Normzusammenhang
oder der Begründung zur Beschlussvorlage ergeben sich Anhaltspunkte dafür, wie
die Gültigkeitsdauer zu bestimmen ist. Insbesondere hat die Absicht der Beklagten,
in Absprache mit der Taxi-Innung die Gültigkeitsdauer des Ausweises nach der
Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu bestimmen, im
Verordnungstext keinen Niederschlag gefunden und ist daher für die Adressaten der
Verordnung nicht erkennbar.

83

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2
VwGO.

84

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen
worden, § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO.