Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1992-07-20, Aktenzeichen 15 B 1643/92
ECLI:DE:OVGNRW:1992:0720.15B1643.92.00

Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 6.000,-- DM
festgesetzt.

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Gründe:

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Die Beschwerde hat Erfolg.

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1. Der Antrag,

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der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, "den
Antragsteller bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen
Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitgliedes zur Fraktionsarbeit in der SPD-
Fraktion im Rat der Stadt K zuzulassen",

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ist zulässig. Der Senat hat bereits früher

6

- vgl. Beschluß vom 21. November 1988

7

- 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = NWVBl. 1989, 130 -

8

entschieden, daß gegen den Beschluß einer Ratsfraktion, eines ihrer Mitglieder
auszuschließen, der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Diese Entscheidung ist auf
nahezu einhellige Zustimmung gestoßen.

9

Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 -, DVBl.
1990, 830; VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 -, NVwZ-RR
1990, 104; Rothe, BayVBl. 1989, 359 ff., und Stadt und Gemeinde 1991, 107 (109),
Aulehner, JA 1989, 478 ff.; Ehlers, NWVBl. 1990, 44 (50).

10

Die gegenteiligen Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes

11

- vgl. dessen Urteil vom 9. März 1988

12

- 4 B 86.3226 -, BayVBl. 1988, 432, und den Beschluß vom 24. November
1988

13

- 4 CE 88.2620 -, NVwZ 1989, 494 -

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sind in dem Beschluß vom 21. November 1988 bereits gewürdigt worden. Zu
einer erneuten Überprüfung oder Änderung der Rechtsprechung des Senats besteht
kein Anlaß.

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2. Der Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2
und Abs. 3 VwGO (i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO) für den Erlaß der hier
beantragten Regelungsanordnung sind nicht erfüllt.

16

a) Es spricht vieles schon gegen die Glaubhaftmachung eines
Anordnungsanspruches:

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Aufgrund der zu Beginn der Wahlzeit getroffenen Fraktionsabsprache besteht
zwar grundsätzlich ein Anspruch auf die uneingeschränkte Partizipation an der
Fraktionsarbeit. Diesem Anspruch kann die Fraktion aber nach einem wirksamen
Fraktionsausschluß eine rechtsvernichtende Einwendung entgegenhalten. Der
gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Fraktionsausschluß weist bei
summarischer Prüfung, auf die sich der Senat im Rahmen des vorliegenden
Verfahrens beschränken muß, keinen offenkundigen Fehler auf.

18

Insbesondere kann nicht von eindeutig vorliegenden Verfahrensverstößen
ausgegangen werden, die schon für sich betrachtet zur Rechtswidrigkeit der
Ausschließung führen müßten.

19

Nach einer in Rechtsprechung und Schrifttum verbreiteten Auffassung

20

- vgl. BayVGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O., VG Darmstadt,
Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O.; Erdmann, DÖV 1988, 907 (910); Bick, Die
Ratsfraktion, 1989, S. 163 f.; Aulehner, a.a.O., S. 483 -

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muß der Ausschließung eine Anhörung des betroffenen Fraktionsmitgliedes
vorausgehen; ferner müssen zu der Sitzung, in der über die Ausschließung befunden
werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses
Punktes der Tagesordnung erhalten. Gemessen daran spricht einiges dafür, daß die
ursprüngliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 18. bzw. 19. November 1991
rechtlichen Bedenken unterlag. Indessen kommt es darauf jedenfalls im vorliegenden
Verfahren wegen der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht an. Es gibt keinen
durchgreifenden Grund, der eine Fraktion daran hindern könnte, eine rechtlich
zweifelhafte Entscheidung über die Ausschließung eines Fraktionsmitglieds unter
Einhaltung der ursprünglich möglicherweise mißachteten Verfahrenserfordernisse
später zu wiederholen. Gleichviel wie diese spätere Entscheidung ausfällt, liegt darin
der Sache nach eine stillschweigende Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung
mit der Folge, daß deren Fehlerhaftigkeit für die Frage nach der Wirksamkeit der
Ausschließung keine Rolle mehr spielt. Dementsprechend kommt es für das
vorliegende Verfahren allein auf den durch das Schreiben des Fraktionsvorsitzenden
vom 24. Februar 1992 gegenüber dem Antragsteller eröffneten weiteren Beschluß
der Antragsgegnerin vom 19. Februar 1992 an. Diesem Beschluß ist eine
ordnungsgemäße Ladung der Fraktionsmitglieder vorausgegangen. Auch ist dem
Antragsteller Gelegenheit gegeben worden, sich vor der Entscheidung zu den ihm
gegenüber erhobenen Vorwürfen zu äußern; daß er davon keinen Gebrauch gemacht
hat, ist unerheblich.

22

In der Rechtsprechung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes wird für die
Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses außerdem vorausgesetzt, daß an der
Aussprache und Beratung vor der Beschlußfassung der Fraktion nur deren Mitglieder
beteiligt waren.

23

Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991 - 6 TG 2216/91 -, HSGZ
1992, 161; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O., zur
Beteiligung fraktionsfremder Personen an der Abstimmung.

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Dies vorausgesetzt, könnte auch der Beschluß vom 19. Februar 1992
Rechtsfehler aufweisen. Zwar haben sich an der Beschlußfassung selbst
fraktionsfremde Personen nicht beteiligt, sie waren aber bei der zuvor
durchgeführten Aussprache zugegen. Indessen kann die Forderung des hessischen
Verwaltungsgerichtshofes auf die Rechtsverhältnisse der nordrhein-westfälischen
Ratsfraktionen nicht ohne weiteres übertragen werden. Die Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen stellt mangels entsprechender Vorgaben die Regelung
der fraktionsinternen Rechtsbeziehungen weitgehend in die Dispositionsfreiheit der
Fraktionsmitglieder.

25

Vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988, a.a.O.

26

Das gilt auch für den äußeren Rahmen der Fraktionsarbeit und die Gestaltung
der Fraktionssitzungen.

27

Vgl. z.B. Urteil des Senats vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, DÖV 1992,
170.

28

Der Umstand, daß nur Mitglieder des jeweiligen Vertretungsorgans selbst sich zu
einer Fraktion zusammenschließen können (§ 30 Abs. 7 Satz 1 GO), hat Bedeutung
für die Mitgliedschaft als solche und für das daran anknüpfende Stimmrecht
innerhalb der Fraktion. Weitergehende Schlußfolgerungen für die Teilnahme Dritter
an den Fraktionsberatungen lassen sich aus diesem eher selbstverständlichen
Umstand, anders als dies nach dem hessischen Gemeinderecht der Fall sein
mag,

29

vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991, a.a.O., unter Hinweis auf
§ 36 a Abs. 1 Satz 1 GO Hessen,

30

aber schwerlich herleiten. Im Gegenteil dürfte gegen eine beratende Mitwirkung
Dritter, sieht man von dem Ausnahmefall der Behandlung geheimhaltungsbedürftiger
Angelegenheiten (§ 22 Abs. 1, § 30 Abs. 2 GO) ab, grundsätzlich keine Bedenken
bestehen.

31

Vgl. auch Bick, a.a.O., S. 158 f.

32

Das gilt um so mehr, als dafür nicht selten ein sachliches Bedürfnis besteht,
dessen Erfüllung auch im Interesse der Gemeinde liegt.

33

Zur beratenden Teilnahme von Verwaltungsangehörigen an den
Fraktionssitzungen vgl. erneut Urteil des Senats vom 23. Juli 1991, a.a.O.

34

In materieller Hinsicht ist der Ausschluß eines Fraktionsmitglieds nach der
Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nur aus wichtigem Grund zulässig.

35

Vgl. Beschluß vom 21. November 1988,

36

a.a.O.; ebenso: Hessischer VGH,

37

Beschlüsse vom 2. August 1984 - 2 TG 607/84 -,

38

HSGZ 1987, 209, vom 13. Dezember 1989, a.a.O.,

39

und vom 3. Dezember 1991, a.a.O., sowie Bayerischer

40

VGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O.

41

Die materielle Beweislast für einen solchen Grund liegt im Hauptsacheverfahren
bei der Fraktion. Das kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
zugunsten des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer
Darlegungslast nicht genügt. In einer derartigen Situation, wie sie den durch
Beschluß des Senats vom 21. November 1988 beurteilten Fall kennzeichnete, muß
vorläufig - bis zum eventuellen Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren - von
der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Denn
anderenfalls müßte das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied
gewissermaßen auf eine bloße, u.U. nicht weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die
Folgen des Fraktionsausschlusses schutzlos hinnehmen. Das kann, wenn auch ein
Anordnungsgrund glaubhaft gemacht ist, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung
rechtfertigen.

42

Eine solche Situation liegt hier indessen nicht vor. Die Antragsgegnerin hat eine
Reihe schwerwiegender Vorwürfe gegen den Antragsteller erhoben, die, wenn sie
berechtigt sind, nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts für die
Antragsgegnerin eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller als unzumutbar
erscheinen lassen, also einen wichtigen Grund für dessen Ausschließung aus der
Fraktion ergeben. Sie hat ferner diese Vorwürfe im einzelnen konkretisiert und dafür
schon jetzt eine Reihe von Beweismitteln beigebracht, von denen vor allem die
eidesstattliche Versicherung des Fraktionsmitglieds Rxxx vom 20. Februar 1992 und
die Niederschrift über die dienstliche Erklärung der Fraktionssekretärin Kxxx vom 26.
März 1992 Erwähnung verdienen. Der Antragsteller bestreitet zwar den
Wahrheitsgehalt dieser Angaben. Aufschluß darüber kann aber erst eine - nur im
Hauptsacheverfahren mögliche - Beweisaufnahme vermitteln.

43

In dieser Situation kann von einer bloßen Verdächtigung des Antragstellers keine
Rede sein. Im Gegenteil liegen gewichtige, nur im Hauptsacheverfahren
ausräumbare Anhaltspunkte für die Rechtmäßigkeit des Fraktionsausschlusses vor.
Daß auch unter dieser Voraussetzung - trotz Erfüllung der Darlegungslast und allein
mit Blick auf die Beweislast der Fraktion - vorläufig bis zur Entscheidung in der
Hauptsache von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden
müßte, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder dem Beschluß
des Senats vom 21. November 1988 zu entnehmen

44

- ebenso aber offenbar auch Hessischer VGH,

45

Beschluß vom 13. Dezember 1989, a.a.O. -

46

noch in der Sache zu befürworten. Denn anderenfalls hätte es das von der
Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den
Faktionsausschluß geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in
substantiierter Form zur Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche
Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben und nicht selten ganz zu
vereiteln. Das wäre nicht weniger unbefriedigend als die schutzlose Auslieferung des
Fraktionsmitglieds gegenüber einer bloßen, nicht näher konkretisierten
Verdächtigung, wie sie Gegenstand des Senatsbeschlusses vom 21. November 1988
war.

47

b) Diese materiellrechtlichen Aspekte der Ausschließung bedürfen im
vorliegenden Verfahren indessen keiner weiteren Vertiefung. Denn die hier gegebene
Situation führt jedenfalls zur Verneinung des für die beantragte einstweilige
Anordnung außerdem erforderlichen Anordnungsgrundes:

48

Das Begehren, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten eines
Fraktionsmitgliedes an der Fraktionsarbeit zu beteiligen, läuft in tatsächlicher Hinsicht
auf eine uneingeschränkte und wegen der zu erwartenden Dauer des
Hauptsacheverfahrens voraussichtlich endgültige Vorwegnahme der Hauptsache
hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende
Anordnungen sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen
Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.

49

Vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober 1977

50

- 2 BvR 42/76 -, BVerfGE 46, 166 (179); Beschluß

51

des Senats vom 30. Juni 1987 - 15 B 1396/87 -,

52

bestätigt durch BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober

53

1987 - 2 BvR 947/87 -.

54

In einem Organstreit, wie er hier vorliegt,

55

vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988,

56

a.a.O.; Ehlers, a.a.O., S. 50 mit Fußn. 65,

57

kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnähme der Hauptsache nur in
seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum
Außenrechtsstreit

58

- vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 25. Oktober

59

1988 - 2 BvR 745/88 -, DVBl. 1989, 36 -

60

nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu
entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im
Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten
herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarnatie (Art. 19 Abs. 4 GG)
angesiedelt.

61

Zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit des

62

Innenrechtsträgers vgl. Urteile des Senats

63

vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -,

64

NJW 1983, 53 (54), und vom 9. Dezember 1988

65

- 15 A 271/86 -, WissR 1990, 89; OVG

66

Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Mai 1987

67

- 7 A 90/86 -, DÖV 1988, 40 (41);

68

zur Rechtsweggarantie :BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985

69

- 7 C 59.84 -, Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 215.

70

Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Senats

71

- vgl. Beschlüsse vom 29. November 1988

72

- 15 B 3259/88 -, vom 27. April 1989

73

- 15 B 1412/89 -, vom 14. Juni 1989

74

- 15 B 1248/89 -, vom 27. September 1989

75

- 15 B 2944/89 -, vom 12. Februar 1990

76

- 15 B 35/90 -, DVBl. 1990, 834, vom

77

14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 - und

78

vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -

79

für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive
Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige
Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer
Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die
Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit
für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die
einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.

80

Vgl. Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990, a.a.O.

81

Ausgehend davon kommt auch beim Streit um einen Fraktionsausschluß die
Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung nur
ausnahmsweise in Betracht.

82

Einen solchen Ausnahmefall hat der Senat in seinem Beschluß vom 21.
November 1988 darin gesehen, daß das von der Ausschließung betroffene
Fraktionsmitglied einer bloßen Verdächtigung nicht schutzlos ausgeliefert werden
darf. Die Hinnahme solcher Verhältnisse in den fraktionsinternen Beziehungen würde
dem Willkürverbot widersprechen, dessen Beachtung auch im Funktionsinteresse der
Gemeinde unabweisbar erscheint. Derartige Verhältnisse liegen hier nicht vor.
Vielmehr ist oben dargelegt, daß die Antragsgegnerin sich auf gewichtige, wenn auch
bisher nicht abschließend geklärte Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten des
Antragstellers stützen kann, das die notwendige Vertrauensbasis für eine Fortsetzung
der gemeinsamen Fraktionsarbeit nachhaltig in Frage stellt. Auf diese Ausführungen
wird Bezug genommen.

83

Für die Verletzung eines anderen Rechtssatzes, der im Interesse der Gemeinde
eine einstweilige Anordnung gebieten würde, gibt es ebenfalls keine genügenden
Anhaltspunkte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß das Verfahren, welches zur
Ausschließung des Antragstellers geführt hat, rechtsstaatlichen
Minimalanforderungen widerstreiten würde. Auch dies ist oben näher
ausgeführt.

84

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Streitwertfestsetzung folgt aus § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 GKG.

85

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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