Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-02-16, Aktenzeichen 25 K 981/99
ECLI:DE:VGK:2001:0216.25K981.99.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d:

2

Mit Gebührenbescheid vom 12.01.1999 forderte die Beklagte von dem Kläger
für durchgeführte Maßnahmen anlässlich einer Funkgerätekontrolle (Mangel in der
Hubbegrenzung einer CB - Funkanlage) gem. § 48 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz eine Gebühr in Höhe von 250 DM.

3

Die Gebühr erfasst
Verwaltungsmäßiges Bearbeiten eines Verstoßes gegen Frequenzzuteilungsbedingungen ... 200 DM/
Funknetz plus 50 DM je Funkanlage gem. Tarifstelle
C.1 der Anlage zur
Frequenzgebührenverordnung	mit 250
DM.

4

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wird vorgetragen: Der Kläger sei seit über 20
Jahren Hobby - CB - Funker, also Betreiber des sog. Jedermann - Funks. Die routinemäßige
Überprüfung seiner Heimstation durch 2 Mitarbeiter der Beklagten am
22.12.1999 habe eine geringe Fehleinstellung des Modulationshubs zu Tage gebracht, die
der Kläger an Ort und Stelle korrigiert habe. Die in Tarifstelle C. 1 der Anlage zur
Frequenzgebührenverordnung festgelegte Rahmengebühr räume der Beklagten einen unzulässig
weiten Ermessensspielraum ein. Der Messaufwand selbst
dürfe nicht im Wege der Gebührenerhebung auf die Funker umgelegt werden.
Insbesondere einkommensschwache Bevölkerungsschichten würden durch die nach den
Tarifstelle C. 1 bis C. 4 möglichen Gebühren im Hinblick auf das geringe
Störungspotential von CB - Funkgeräten
unangemessen benachteiligt.

5

Der Kläger beantragt,

6

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 12.01.1999 vollständig, hilfsweise in angemessener Höhe aufzuheben.

7

Die Beklagte beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge verwiesen.

10

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

11

Die Klage ist ohne Erfolg.

12

Der angefochtene Bescheid ist dem Grunde und der Höhe nach
rechtmäßig.

13

1. Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenerhebung
bezüglich Maßnahmen auf Grund von Verstößen gegen
telekommunikationsrechtliche Vorschriften ist § 48 Abs.
1 Telekommunikationsgesetz (TKG - in Kraft ab
01.08.1996) in Verbindung mit dem Gebührentarif C der
Anlage zu § 1 Abs. 1 der Frequenzgebührenverordnung
(FGebV - rückwirkend in Kraft ab 01.08.1996) in
Verbindung mit den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG vom 23.06.1970).

14

Letzteres ist nach seinem § 1 Abs. 2 und
seinem § 2 auch ohne besondere Erwähnung in
§ 48 Abs. 1 TKG anwendbar; der in § 48 Abs. 1
TKG fehlende Hinweis auf die Geltung des
VwKostG ist ein redaktionelles Versehen des
Gesetzgebers, der den in § 47 TKG des Regierungsentwurfs noch enthaltenen Verweis auf
das VwKostG ohne erkennbaren sachlichen Hintergrund nicht in den sodann neu formulier-
ten § 48 Abs. 1 TKG übernommen hat und damit
unbewusst von anderslautenden Formulierungen
in § 43 Abs. 3 und in § 16 Abs. 1 TKG abgewichen ist - vgl. BT-Drucksache 13/4864 (S. 32).

15

2. Gegen den Inhalt der genannten Vorschriften des TKG
und der FGebV bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen
Bedenken.

16

2.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

17

vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979
- 2 BvL 5/76 - NJW 1979, S. 1345,

18

können Verwaltungskosten (Gebühren und Auslagen) dann auf
gesetzlicher Grundlage erhoben werden, wenn es sich um öffentlich-
rechtliche Geldleistungen handelt, die aus Anlass individuell zurechenbarer,
öffentlicher Leistungen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in
Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu
decken.

19

Die von der Beklagten geltend gemachten Kosten und die
zugrundeliegenden Leistungen im Bereich der Funküberwachung sind nicht
Folge bzw. Teil der allgemeinen, aus Steuermitteln zu finanzierenden
Verwaltungstätigkeit, sondern beruhen auf einem individuell zurechenbaren
(Fehl-)Verhalten von Funkteilnehmern, das von dem durch Gesetz bzw.
Verordnung eingeforderten Verhalten abweicht. Die staatlichen
Maßnahmen (Amtshandlungen) sind somit im weiteren Sinne von den in
Anspruch genommenen Kostenschuldnern veranlasst worden, was eine
Gebührenerhebung rechtfertigt (§ 13
Abs. 1 VwKostG).

20

Vergleichbare, auf Nichteinhaltung normierter Verhaltenspflichten
beruhende Gebührenregelungen finden sich etwa im Bereich des
Straßenverkehrszulassungsrechts,

21

vgl. die auf § 6 a des Straßenverkehrsgesetzes beruhende Gebührenordnung für Maßnahmen
im Straßenverkehr, die z.B. Amtshandlungen auf Grund eines von Vorschriften der
Straßenverkehrszulassungsordnung abweichenden Verhaltens gebührenpflichtig macht,

22

und im Bereich des Ausbildungsförderungsrechts.

23

Vgl. § 12 der DarlehensVO, wonach Kosten für eine infolge Nichtmitteilung eines
Wohnungswechsels notwendig gewordene Anschriftenermittlung in Höhe von 50,00 DM erhoben werden
- dem Grunde und der Höhe nach bestätigt durch VG Köln, Urteil vom 11.04.1986, FamRZ 1986, 1254.

24

2.2 Inhalt, Zweck und Ausmaß der
Verordnungsermächtigung -
§ 48 Abs. 1 TKG - lassen sich durch Auslegung des Gesetzestextes nach Sinn und Zweck der Regelung und
Sinnzusammenhang mit anderen Vorschriften

25

etwa der in § 48 Abs. 2, 3 TKG
geregelten Beitragserhebung und der in §§
10,11 EMVG normierten Gebühren- und
Beitragserhebung -

26

ermitteln und sind damit hinreichend bestimmt im Sinne von Art. 80
Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz:

27

Kostenpflichtig sind Verstöße gegen die §§ 44 bis 47 TKG, der Kreis der
Gebührenschuldner ergibt sich aus § 13 VwKostG, die möglichen
Gebührenarten sind in §§ 4, 5, 9 VwKostG benannt, das Verfahren der
Gebührenerhebung richtet sich ebenfalls nach Vorschriften des VwKostG.
Die Maßstäbe für die Gebührenhöhe sind zwar nicht in § 48 Abs. 1 TKG
festgelegt, lassen sich aber mangels Anwendbarkeit zwingender
europarechtlicher Vorschriften

28

die sog. Genehmigungsrichtlinie
97/13/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates betrifft nur Genehmigungen und
nicht Funkverstöße -

29

aus § 3 VwKostG entnehmen

30

es gilt das sog. Äquivalenzprinzip und
nicht etwa das sog. Kostendeckungsprinzip
-

31

und sind auch ohne Angabe der Gebührenhöhe bereits in der
Ermächtigungsnorm hinreichend vorhersehbar.

32

Die Festlegung der Gebührenhöhe obliegt
dem Verordnungsgeber, vgl. BVerwG, Urteil
vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 - BVerwG E 95,
188 ff., vgl. VG Köln, Urteil vom
08.12.2000 - 11 K 10253/99 zur
inhaltlichen Bestimmtheit des § 43 Abs. 3
TKG betr. die Gebührenerhebung für Telefonnummernzuteilungen -.

33

2.3 Soweit die kostenauslösende Maßnahme der Beklagten
vor dem 21.05.1997, dem Zeitpunkt des Erlasses der
FGebVO, vorgenommen worden sein sollte, unterliegt sie
der Gebührenpflicht nach deren § 3, wonach die
Verordnung rückwirkend zum 01.08.1996, also zeitgleich
mit dem TKG, in Kraft getreten ist.

34

Diese sog. unechte Rückwirkung ist rechtlich unbedenklich, weil die Gebühr bereits in
§ 48 Abs. 1 TKG vorgesehen und damit vorhersehbar war, vgl. VG Köln, Urteil vom 08.12.2000
- 11 K 10253/99 - zu einer ähnlichen Rückwirkungsnorm in der
Telekommunikations-Nummerngebühren-verordnung.

35

3. Die Gebühr nach § 48 Abs. 1 TKG ist dem Grunde nach mit
der Beendigung der Maßnahme entstanden, mit der ein Frequenzzuteilungsverstoß erfasst bzw. ermittelt und sodann
technisch und rechtlich abgewickelt wurde (vgl. § 11
Abs. 1 VwKostG).

36

Dabei liegt ein Verstoß gegen die §§ 44 bis 47 TKG bereits dann vor, wenn
eine Frequenz - wie vorliegend - ohne vorherige Zuteilung bzw. gegen
Frequenzzuteilungsbedingungen oder -auflagen genutzt wird, unbeschadet
der rechtlichen Vorgabe des § 47 Abs. 1 Satz 2 TKG, wonach die
Frequenzzuteilung "nach Maßgabe" des - noch nicht nach den rechtlichen
Vorschriften des § 46 TKG erstellten - Frequenznutzungsplans erfolgt. Das
Fehlen eines Nutzungsplans - dieser liegt ebenso wie der gemäß § 45 TKG
in Form einer Rechtsverordnung zu erstellende Frequenzbereichszuweisungsplan lediglich
im Entwurf vor und wird von der Beklagten als interne
Verwaltungsvorschrift angewandt - macht die unter Geltung des TKG
ausgesprochenen Frequenzzuteilungen nicht unwirksam oder nichtig (sie
sind im Regelfall bestandskräftig) und damit die Verstöße dagegen nicht
rechtlich bedeutungslos. Eine ansonsten eintretende
Rechtsanwendungssperre wäre angesichts der privaten, auch
Grundrechtspositionen berührenden Interessen der Funkteilnehmer an
verbindlichen Frequenzzuteilungen und dem öffentlichen Interesse an der
Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von
Frequenzen (§ 2 Nr. 5 TKG) nicht hinnehmbar und war vom Gesetzgeber
ersichtlich nicht gewollt. Die Untätigkeit des Verordnungsgebers hinsichtlich
der Erstellung o.g. Pläne im Sinne einer (Noch-) Nicht-Erfüllung eines
klaren gesetzlichen Regelungsauftrags

37

und nicht nur einer unverbindlichen
Handlungsermächtigung - vgl.Korehnke/Grotelüschen in: Beck'scher
TKG - Kommentar § 44 Rn. 1,9 -

38

hat bislang auch nicht zu einem rechtlich wie funktechnisch nicht
hinnehmbaren Regelungsdefizit im Bereich der Frequenznutzung geführt;
es ist daher (ausnahmsweise) vertretbar, die in der Praxis der
Frequenzzuteilung und Frequenzüberwachung bewährte Handhabung der
Beklagten, nach internen Verwaltungsvorschriften zu handeln, für einen
Übergangszeitraum als ausreichende Ermächtigung für Frequenzzuteilungen
und (gebührenpflichtige) Überwachungsmaßnahmen anzusehen.

39

Vgl. Korehnke/Grotelüschen, a.a.O., § 45 Rn. 19, 20 und BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988
- 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 (193-197), zu einer vergleichbaren Fallkonstellation im
Immissionsschutzrecht.

40

4. Der Kläger hat gegen Bedingungen der
Frequenzzuteilung, also gegen § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG,
verstoßen

41

auf ein Verschulden kommt es nicht an -

42

und damit die Möglichkeit von regulierungsbedürftigen Funkstörungen
geschaffen. Die Funkgerätekontrolle ist eine Maßnahme der Beklagten, die
nach der Tarifstelle C.1 der Anlage zur FGebV bei Vorliegen eines
Verstoßes gebührenpflichtig ist.

43

4.1 Zu den gebührenpflichtigen Maßnahmen gehört nicht
nur das "verwaltungsmäßige Bearbeiten" eines zuvor
festgestellten Verstoßes,

44

also etwa das Erstellen eines
Beanstandungsbescheides und
Gebührenbescheides unter Ausschluss der
messtechnischen Kosten zur Feststellung
des Verstoßes und seines Verursachers -

45

wie es der Wortlaut des § 48 Abs. 1 TKG (Maßnahmen auf Grund von
Verstößen...) und des Gebührentarifs C.1 (Verwaltungsmäßiges
Bearbeiten...) nahelegen könnte, sondern das gesamte
Verwaltungshandeln der Beklagten von der messtechnischen Erkennung
eines Verstoßes über die messtechnische Feststellung der Verursachung
bis zur aktenmäßigen (Schreibtisch-) Bearbeitung des Verstoßes. Der
Entschluss des Gesetzgebers, nicht nur die Zuteilung der Frequenzen,

46

so noch der Entwurf der Bundesregierung
zu einem TKG, vgl. BT-Drucksache 13/4864
(S. 32) -

47

sondern auch Maßnahmen aufgrund von Verstößen gegen die §§ 44
bis 47 TKG gebührenpflichtig zu gestalten, kann nicht dahingehend
verstanden werden, dass nur die relativ geringen Kosten der aktenmäßigen
Bearbeitung eines zuvor kostenintensiv durch Messtechnik festgestellten
Verstoßes abgegolten werden sollten. Der dem Gesetzgeber bekannte
Grundsatz des Abgabenrechts, Amtshandlungen aufgrund eines individuell
zurechenbaren Verhaltens eines Verursachers möglichst über Gebühren
und nicht aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren, zwingt zu der
Annahme eines weiten Begriffs der in § 48 Abs. 1 TKG genannten
"Maßnahme", der insbesondere die Handlungen des Prüf- und
Messdienstes der Beklagten sowohl bei der routinemäßigen
Funknetzüberprüfung als auch bei der Störungsbearbeitung umfasst. In
diesem Sinne hat auch der Verordnungsgeber die Überschrift der Tarifstellen
C.1 bis C.4 formuliert: "C Gebühren für Maßnahmen des Prüf- und
Messdienstes auf Grund von Verstößen gegen die §§ 44 bis 47
TKG...".

48

Die Beklagte hat hierzu nachvollziehbar dargelegt, dass in der Praxis
der Funküberwachung eine strikte Trennung zwischen im engeren Sinne
verwaltungsmäßigen und messtechnischen Aufgaben wegen Verzahnung
der Aufgabenstellungen nicht möglich ist, was auch den am
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Fachkreisen bekannt gewesen sein
muss.

49

4.2	Die vorliegend von der Beklagten durchgeführte
Maßnahme war eine typische messtechnische Methode
anlässlich der Kontrolle von Funkgeräten unabhängig vom
Vorliegen einer Störungsmeldung. Der dem
Gebührenbescheid zugrundeliegende Störungs-Feststellungsbescheid ist zudem (mangels Anfechtung)
bestandskräftig.

50

5. Die Tarifstelle C.1, aber auch die vorliegend nicht
einschlägigen Tarifstellen C.2 bis C.4 der Anlage zur
FGebV sind der Höhe nach nicht zu beanstanden.

51

5.1 Die Beklagte hat die gem. § 9 VwKostG zulässige
(und im Gebührenrecht nicht untypische) Rahmengebühr der
Tarifstelle C.1 (50 bis 3000 DM) in Form einer
verwaltungsinternen Gebührentabelle nach Art und Dauer
der Bearbeitung eines Verstoßes differenziert und dabei
den mit der jeweiligen Maßnahme verbundenen
Verwaltungsaufwand - Personalkosten und Technikkosten -
zugrundegelegt. Die von der Beklagten für die Jahre 1996
bis 1999 nach Personal- und Technikkosten unterteilte,
aufgrund der tatsächlich angefallenen Kosten erstellte
Kostenrechnung dokumentiert in nachvollziehbarer Weise,
dass der zur Verfügung stehende Gebührenrahmen nicht
ausgeschöpft wurde, dass die in der verwaltungsinternen
Gebührentabelle im Bereich zwischen 50 und 250 DM
festgelegten Gebühren nicht einmal kostendeckend
sind.

52

Eine typische Fallbearbeitung im Bereich der Tarifstelle C.1 kostete 1996 482 DM und 1999
bereits 578 DM, damit erheblich mehr als der Betrag, der den jeweils tatsächlich erhobenen
Gebührensätzen entspricht

53

5.2 Das wegen des Einsatzes teurer Messtechnik - ein Messkraftwagen
kostet in der Anschaffung zwischen 300.000 DM und 1.280.000 DM, eine
stationäre Peileinrichtung durchschnittlich 430.000 DM - erheblich
kostenintensivere Ausführen mobiler und/oder stationärer Messeinsätze
(Tarifstellen C.2, C.3, C.4) hat die Beklagte in der Betriebsabrechnung der
Jahre 1996 bis 1999 mit tatsächlichen Kosten veranschlagt, die den
Gebührenvorgaben der genannten Tarifstellen

54

- C.2 Messeinsatz am Ort des Gestörten: 1800 DM

55

- C.3 Messeinsatz (nur) am Ort des Störers: 1200 DM

56

- C.4 stationärer Messeinsatz: 500 bis 3000 DM (Rahmengebühr) -

57

in etwa entsprechen, tendenziell sogar kostenunterschreitend sind.

58

5.3 Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation
anhand der tatsächlichen Betriebsergebnisse der Jahre
1996 bis 1999 ist nachvollziehbar und lässt rechtlich
relevante Kalkulationsfehler nicht erkennen. Die
Beklagte hat die entstandenen Personalkosten zu Recht
nicht nur mit den sog. Grundkosten angesetzt, sondern
mit den sog. Vollkosten auf der Grundlage der
einschlägigen Personalkostensätze des Bundes
einschließlich aller Versorgungsleistungen,
Personalnebenkosten, Kosten für Gebäude bzw. Mieten und
Arbeitsmittel.

59

So kostet etwa eine Personalstunde des
mittleren Dienstes der Beklagten 180 DM
und eine des gehobenen Dienstes 237 DM -

60

Die Technikkosten sind unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlich
notwendiger Abschreibungen und kalkulatorischer Zinsen für den
Kapitalverzehr nachvollziehbar berechnet worden.

61

So kostet eine Betriebsstunde eines
Messwagens je nach Typ zwischen 149 und
174 DM -

62

5.4 Die Beklagte verwendet ein Abrechnungssystem, das
nachvollziehbar sicherstellt, dass die nach dem TKG und
nach dem EMVG möglichen Abgabenarten

63

Gebühren nach § 48 Abs. 1 TKG, Beiträge nach § 48 Abs. 2,3 TKG,
Gebühren nach § 10 EMVG, Beiträge nach § 11 EMVG -

64

nicht vermengt werden und dass nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 nur die
Verstöße abgerechnet werden, die einem Verursacher zuzurechnen
sind.

65

Der Verwaltungsaufwand für nicht
zurechenbare Verstöße wird über Beiträge
nach § 11 EMVG oder über Beiträge nach §
48 Abs. 2, 3 TKG abgerechnet -

66

Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation lässt insgesamt den
Schluss zu, dass die nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 in Verbindung mit
verwaltungsinternen, rahmenausfüllenden Gebührentarifen erhobenen
Gebühren nicht nur dem verfassungsrechtlich gebotenen Äquivalenzprinzip
entsprechen,

67

also nicht unverhältnismäßig, insb.
sachgerecht und willkürfrei kalkuliert
sind -

68

sondern auch - und ohne dazu rechtlich verpflichtet zu sein - dem sog.
Kostendeckungsprinzip.

69

Dieses Prinzip der strikten
Gewinnvermeidung ergibt sich vorliegend
weder aus der Verfassung, noch aus
Gesetzen wie dem TKG oder dem VwKostG noch
aus europarechtlichen Vorschriften -

70

Eine von dem Kläger befürchtete - vorliegend ersichtlich nicht gegebene -
Entstehung sozialer Härten bei der Gebührenerhebung kann ggfls. Veranlassung
zur Prüfung eines Gebührenerlasses, einer Gebührenstundung oder einer oder
einer Gebührenniederschlagung im Einzelfall geben.

71

Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.