Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-20, Aktenzeichen 8 K 110/07
ECLI:DE:VGAC:2007:1220.8K110.07.00

Tenor

Ziffer 3 der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 22. Mai 2006 wird -
klarstellend - aufgehoben, soweit sie den Kläger betrifft.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung von Werbung für Sportwetten im
Internet.

3

Der Kläger war Veranstalter der "G. X. F. Games Aachen 2006"
("X1. 2006") in der Zeit vom 20. August bis 3. September 2006 in Aachen.
Sponsor der Veranstaltung war unter anderem das Unternehmen "BETandWIN"
International Ltd. (später "bwin" International Ltd.) - eine 100 %ige
Tochtergesellschaft des Konzerns "bwin" Interaktive Entertainment AG, Wien -, das
Sportwetten vor allem im Internet anbietet und eigenen Angaben nach im Besitz
einer gibraltaischen Erlaubnis zur Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten ist.
Auf der Internetseite des Klägers www.xxx.de , auf der sämtliche
Informationen im Zusammenhang mit den Weltmeisterschaften abrufbar sind, war im
Rahmen der Aufstellung der Sponsoren das Logo "bwin.com" mit Verlinkung auf die
Homepage des Unternehmens www.bwin.com eingestellt.

4

Mit Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006, öffentlich bekannt gemacht im
Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 1. Juni 2006, untersagte die
Beklagte die Werbung für Sportwetten, die nicht von der Westdeutschen Lotterie
GmbH & Co OHG (WestLotto) angeboten werden, im Internet auf der Homepage
eines Internetanbieters mit Sitz in Nordrhein-Westfalen und setzte eine Frist von zwei
Wochen ab Bekanntgabe der Verfügung, innerhalb der die Werbung einzustellen war
(Ziffer 1). Gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung der Maßnahme an
(Ziffer 2) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von
2.000,- EUR an (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, Werbung
im Internet für in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Sportwettenangebote privater
Wettunternehmer verstoße gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 des Mediendienste-
Staatsvertrags (MDStV), weil damit gegen § 284 Abs. 4 des Strafgesetzbuchs (StGB)
und § 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
(SportwettenG NRW) als Vorschriften der allgemeinen Gesetze verstoßen werde.
Nach § 284 Abs. 4 i.V.m. 1 StGB mache sich strafbar, wer für ein öffentliches
Glücksspiel werbe, das ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet oder abgehalten
werde. Sportwetten seine Glücksspiele im Sinne dieser Bestimmung. Bei
Sportwettenangeboten im Internet werde unerlaubtes Glückspiel an allen Orten
veranstaltet, an denen auf das Internet zugegriffen werden könne, also überall im In-
und Ausland, und damit auch in Nordrhein-Westfalen. Genehmigungen, die
Wettunternehmen zur Veranstaltung von Sportwetten von anderen Bundesländer
oder nach dem Gewerberecht der Deutschen Demokratischen Republik oder von
Behörden eines Mitgliedstaates der Europäischen Union erteilt worden seien,
entfalteten in Nordrhein-Westfalen keine Wirkung und legitimierten damit weder das
Veranstalten von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen noch die Werbung für solche
Sportwettenveranstalter durch Anbieter von Internetinhalten mit Sitz in Nordrhein-
Westfalen. Die Zuständigkeit für die Zulassung von Wettunternehmen im Bereich der
Sportwetten liege allein bei den Bundesländern. Nach der in Nordrhein-Westfalen
geltenden Rechtslage bedürfe jeder Wettunternehmer, der Sportwetten veranstalten
wolle, einer Erlaubnis. Diese könne jedoch nur juristischen Personen des öffentlichen
Rechts oder juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile überwiegend
juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehörten, erteilt werden. "Rein" private
Sportwettenveranstalter seien daher von einer Genehmigungserteilung generell
ausgeschlossen.

5

Der Kläger erhob gegen die Allgemeinverfügung am 30. Juni 2006
Widerspruch.

6

Als die Beklagte anlässlich einer Überprüfung am 29. August 2006 feststellte,
dass der Kläger nach Ablauf der mit der Allgemeinverfügung gesetzten Frist auf
seinem Internetauftritt www.xxx.de weiterhin das Sportwettenangebot des
Unternehmens "bwin" mit dessen Logo "bwin.com" bewarb, setzte sie mit
Ordnungsverfügung vom gleichen Tag das in der Allgemeinverfügung angedrohte
Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR fest und drohte für den Fall einer erneuten
Zuwiderhandlung gegen die Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 ein weiteres
Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR an. Auch hiergegen erhob der Kläger unter
dem 28. September 2006 Widerspruch. Er entfernte allerdings das Logo "bwin.com"
von seiner Internetseite.

7

Mit Widerspruchsbescheiden vom 28. Dezember 2006, dem Kläger zugestellt am
2. Januar 2007, wies die Beklagte beide Widersprüche zurück.
Hinsichtlich der Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 führte sie zur Begründung
ergänzend aus, die Firma "bwin" e.K., 02727 Neugersdorf (www.bwin.de), besitze
keine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen nach
dem Sportwettengesetz NRW. Daher verstoße die Werbung des Klägers für das
Sportwettenangebot dieser Firma auf seinem Internetauftritt www.xxx.de
gegen § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB und damit auch gegen § 11 Abs. 1 Satz 2
MDStV. Bei den Sportwetten der von dem beworbenen Unternehmen veranstalteten
Art handle es sich um u.a. in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Glücksspiele im Sinne
des § 284 StGB. Die (Fort-) Geltung des § 284 StGB habe das
Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung zum staatlichen
Sportwettenmonopol nicht in Frage gestellt. Zwar habe es festgestellt, dass das
Staatsmonopol für Sportwetten in seiner derzeitigen Ausgestaltung gegen Art. 12
Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verstoße, weil es nicht konsequent an dem Ziel der
Bekämpfung der Suchtgefahren und der Begrenzung der Wettleidenschaft
ausgerichtet sei. Das Bundesverfassungsgericht habe jedoch davon abgesehen, die
Vorschriften über das staatliche Wettmonopol und dessen Durchsetzung für nichtig
zu erklären. Vielmehr habe es die bisherige Rechtslage für eine Übergangszeit bis zu
einer gesetzlichen Neuregelung, für die es eine Frist bis zum 31. Dezember 2007
gesetzt habe, mit bestimmten, auf die Bekämpfung der Wettsucht gerichteten
Maßnahmen für weiter anwendbar erklärt und ausdrücklich hinzugefügt, dass das
gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Wetten, die nicht von den Ländern bzw. den öffentlich-rechtlichen
Wetteinrichtungen veranstaltet würden, weiterhin als verboten angesehen und
ordnungsrechtlich unterbunden werden dürften. Gemeinschaftsrechtliche Bedenken
gegen die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter, die in
einem anderen Mitgliedstaat er Europäischen Union ansässig seien, bestünden
ebenfalls nicht. Abzustellen sei diesbezüglich nicht auf die als verfassungswidrig
erkannte gesetzliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols, sondern auf die
vom Bundesverfassungsgericht verbindlich festgelegte Übergangsrechtslage.

8

Der Kläger hat am 29. Januar 2007 sowohl gegen die Allgemeinverfügung vom
22. Mai 2006 (8 K 110/07) als auch gegen die Ordnungsverfügung vom 29. August
2006 - Zwangsgeldfestsetzung und Zwangsgeldandrohung - (8 K 86/07) Klage
erhoben. Das Verfahren betreffend die Ordnungsverfügung vom 29. August 2006
(8 K 86/07) wurde mit Beschluss vom 28. November 2007 eingestellt, nachdem die
Beklagte die Verfügung mit Schriftsatz vom 8. November 2007 aufgehoben
hatte.

9

Zur Begründung der vorliegenden Klage gegen die Allgemeinverfügung vom
22. Mai 2006 führt der Kläger im Wesentlichen aus, das deutsche Sportwetten-
Monopol verstoße gegen zwingendes und vorrangig anwendbares
Gemeinschaftsrecht. Die auf § 284 Abs. 1 StGB i.V.m. § 1 Abs. 1 SportwettenG
NRW beruhende Strafbarkeit der Veranstaltung von Sportwetten durch private
Wettunternehmen sei nicht vereinbar mit der Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit nach Art. 43 und 49 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft (EG). Dies führe wegen des Anwendungsvorrangs des
europäischen Gemeinschaftsrechts zur Unanwendbarkeit der nationalen
Rechtsnormen. Auch das - noch zweifelhafte - Inkrafttreten des neuen
Glücksspielstaatsvertrags werde die von den Gerichten kritisierte Inkohärenz der
deutschen Rechtslage, nach der Lotterien und Sportwetten monopolisiert, Casinos
und Automatenspiele aber privat betrieben würden, nicht auflösen. Die
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
wonach der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts mit Blick auf die mit dem
Veranstalten von Sportwetten verbundenen besonderen Gefahren ausnahmsweise
suspendiert sei, könne nicht überzeugen. Sie stehe im Widerspruch zur ständigen
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (Europäischer
Gerichtshof). Nach dessen ständiger Rechtsprechung könne nur der Europäische
Gerichtshof selbst darüber entscheiden, ob die von ihm vorgenommene Auslegung
des Gemeinschaftsrechts zeitlich eingeschränkt werden solle oder nicht. Dieses
Vorrecht folge aus dem grundlegenden Erfordernis, das Gemeinschaftsrecht in allen
Fällen einheitlich anzuwenden. Das vom Bundesverfassungsgericht installierte
nationale Übergangsrecht genüge nicht den europarechtlichen Vorgaben. Die rein
tatsächliche Änderung der Sportwetten-Praxis der staatlichen Wettunternehmer
ändere an dem Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nichts.
Vorkehrungen im rein tatsächlichen Bereich könnten jederzeit wieder rückgängig
gemacht werden. Aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der
Rechtssache "Placanica" ergebe sich, dass es nicht ausreichend sei, eine
gemeinschaftsrechtswidrige Rechtslage durch eine bestimmten Vorgaben
angepasste Verwaltungspraxis zu modifizieren. Der Europäische Gerichtshof stelle
vielmehr auf den nationalen Gesetzgeber und die von ihm erlassenen
Rechtsvorschriften ab. Auch habe der Europäische Gerichtshof in dieser
Entscheidung erneut bestätigt, dass die Mitgliedstaaten jederzeit und damit auch
während Übergangszeiten zur Herstellung gemeinschaftsrechtskonformer Zustände
verpflichtet seien. Die deutsche Gesetzeslage zum Glücksspiel sei zudem inkohärent
und deswegen mit dem Europarecht unvereinbar. Sie führe zu einem sektoralen und
im Übrigen höchst widersprüchlichen Vorgehen, ohne dass dem eine konzeptionelle
Gesamtschau zugrunde liege. Der Europäische Gerichtshof verlange jedoch eine
kohärente und systematische Begrenzung des Glückspielsektors. Auch genüge nach
der Entscheidung des EFTA-Gerichtshofs vom 14. März 2007 eine rein sektorale
Betrachtungsweise den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nicht. Einen
bestimmten Sektor außer acht zu lassen, sei allenfalls dann gerechtfertigt, wenn
dieser in der gesellschaftlichen Wirklichkeit lediglich untergeordnete Bedeutung
habe, insbesondere von dieser Kategorie von Glücksspiel offenkundig nur erheblich
geringer zu bewertende Gefahren ausgingen und daher vernachlässigbar seien. Das
sei in Deutschland jedoch nicht der Fall, da etwa 80 % der pathologisch
Spielsüchtigen an gewerblichen Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten
aktiv seien. Für diese Spielergruppe gäbe es laut Auskunft des Fachverbands
Glückspielsucht derzeit keinen Schutz. Auch stammten mittlerweile mehr als
Dreiviertel des Ertrags, den die deutschen Spielbanken machten, aus den
Automaten. Während beim sog. "Großen Spiel" an den Tischspielen einer Spielbank
Personenkontrollen vorgeschrieben seien, sei dies beim sog. "Kleine Spiel" an den
Automaten, wo man an einem Abend mehr als 10.000,- EUR verlieren könne, nicht
der Fall. Diese Einnahmequelle wolle man sich durch Zugangskontrollen eben nicht
nehmen lassen. Demgegenüber sei es bei "bwin" selbstverständlich, dass sich alle
Kunden unter Vorlage ihres Ausweises legitimierten. Daher griffen hier - anders als
im staatlich verantwortetem Automatenspiel - Einsatzlimits, Gewinne und Verluste
von Wettkunden seien jederzeit transparent und gäben dem Corporate-
Responsibility-Team Eingriffsmöglichkeiten bei problematischem Spielverhalten. Bei
den Reformbemühungen der staatlichen Glücksspielanbieter würden Kasinos und
Geldspielgeräte, obwohl letztere auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts
potentiell gefährlicher als Sportwetten seien, jedoch vollständig ausgeklammert. Im
Übrigen dienten die die Grundfreiheiten beschränkenden Glücksspielmonopol-
Gesetze ungeachtet des in den Vordergrund gestellten Gemeinwohlnutzens letztlich
der Erschließung von Finanzierungsquellen. Die staatlichen Lotterie-Gesellschaften
würden unter Hinweis auf die Millionen-Beträge, die jährlich in die Sportförderung
und Finanzierung sozialer und kultureller Zwecke fließe, massiv in der Öffentlichkeit
werben. Dabei werde deutlich, dass ohne einen möglichst hohen Spieleinsatz viele
Projekte nicht mehr finanzierbar wären. Die Erzielung von hohen Einnahmen stelle
daher zumindest einen gleichgewichtigen Hauptzweck und nicht mehr nur einen
nützlichen Nebenzweck dar. Dies verdeutliche insbesondere die derzeitige
Kampagne der staatlichen Monopolisten zur Werbung für den neuen
Glücksspielstaatsvertrag, mit dem das staatliche Glücksspielmonopol fortgeschrieben
werde. Schließlich seien von anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union
erteilte Lizenzen zur Veranstaltung von Glückspielen anzuerkennen. Gerade im
Bereich der Dienstleistungsfreiheit sei gemeinschaftsrechtlich nämlich von einem
Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen auszugehen, die von
einem Mitgliedstaat an dort niedergelassene Unternehmen nach entsprechenden
Kontrollen erteilt worden seien. Diese Sichtweise sei unter dem Aspekt moderner
Kommunikationsmöglichkeiten insbesondere im Hinblick auf Sportwettenangebote im
Internet naheliegend.

10

Der Kläger beantragte, das Verfahren bis zu einer Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs in den von mehreren Verwaltungsgerichten anhängig
gemachten Vorabentscheidungsverfahren auszusetzen.

11

In der Sache beantragt der Kläger - sinngemäß - schriftsätzlich,

12

die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 22. Mai 2006
und ihren Widerspruchsbescheid vom 28. Dezember 2006
aufzuheben.

13

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

14

die Klage abzuweisen.

15

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Gründe der angefochtenen
Allgemeinverfügung und des Widerspruchsbescheides.

16

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung der Kammer ohne mündlichen
Verhandlung einverstanden erklärt.

17

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die Klage, über die die Kammer im Einverständnis mit den Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheiden kann (vgl. § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen
Umfang Erfolg.

20

A. Soweit die Klage sich gegen die Ziffer 1 der Allgemeinverfügung der
Beklagten vom 22. Mai 2006 richtet, ist sie zulässig, jedoch unbegründet.

21

I. Die Anfechtungsklage gegen die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung enthaltene
Untersagung von Werbung für Sportwetten im Internet, die nicht von der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG angeboten werden, ist zulässig.

22

Insbesondere ist der Kläger als Adressat der Allgemeinverfügung klagebefugt. Er
bewarb als Internetanbieter mit Sitz in Nordrhein-Westfalen auf seiner Webseite
www.xxx.de Sportwetten, die nicht von der Westdeutschen Lotterie
GmbH & Co OHG angeboten wurden. Auf diese Webseite fand auch der
Mediendienste-Staatsvertrag Anwendung, auf den die Beklagte die
Untersagungsverfügung gestützt hat. Denn es handelt sich bei der Webseite des
Klägers um einen Mediendienst und nicht um einen Teledienst. Die Anwendbarkeit
des Mediendienste-Staatsvertrags (MDStV) vom 27. Juni 1997 (GV.NRW.1997,
S. 158), i.d.F. des Art. 8 des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 8. März
2005 (GV.NRW.2005, S. 192) bestimmte sich - in Abgrenzung zum
Teledienstegesetz (TDG) - nach dem konkreten Inhalt des Internetangebots im
Einzelfall,

23

vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -, NJW
2003, 2183 ff. m.w.N.

24

Der Begriff der Mediendienste umfasste gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 MDStV das
Angebot und die Nutzung von an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und
Kommunikationsdienste in Text, Ton oder Bild, die unter Benutzung
elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels
eines Leiters verbreitet werden. Dazu gehören nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV
insbesondere Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf
Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden, mit
Ausnahme von solchen Diensten, bei denen der individuelle Leistungsaustausch
oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund steht. Wie aus § 2 Abs. 4
Nr. 3 TDG folgt, der für inhaltliche Angebote bei Verteil- und Abrufdiensten den
Geltungsbereich des Teledienstgesetzes in Abgrenzung zum Mediendienste-
Staatsvertrag konkretisiert, ist von einem Mediendienst insbesondere dann
auszugehen, wenn bei dem Angebot die redaktionelle Gestaltung - durch inhaltliche,
sprachliche, graphische oder akustische Bearbeitung - zur Meinungsbildung für die
Allgemeinheit im Vordergrund steht, also der Dienst der allgemeinen
Meinungsbildung dienen soll,

25

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -
, a.a.O; Engel-Flechsig/Maennel/Tettenborn, Das neue
Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz, NJW 1997,
2981 (2983).

26

Demgegenüber gelten nach § 2 Abs. 1 TDG die Bestimmungen dieses Gesetzes
für alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die für eine
individuelle Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder oder Töne
bestimmt sind und denen eine Übermittlung mittels Telekommunikation zugrunde
liegt. Insofern beziehen sich die elektronisch erbrachten Leistungen auf ein konkretes
Individualverhältnis zwischen Nutzer und Anbieter - wie z.B. beim Telebanking nach
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG oder beim Angebot von Waren oder Dienstleistungen mit
unmittelbarer Bestellmöglichkeit nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG - oder zielen auf eine
reine Informationsvermittlung ohne redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung ab
- z.B. bei Datendiensten wie Verkehrsfunk, Wetterberichten oder Devisenkursen
nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG. Entscheidend für die Abgrenzung ist danach, ob bei einer
Gesamtschau der Dienst an die Allgemeinheit gerichtet ist oder ob der
individualkommunikative Charakter im Vordergrund steht,

27

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -
, a.a.O.

28

Gemessen daran war die Internetseite www.xxx.de ein Mediendienst.
Deren Schwerpunkt liegt auf Inhalten, die redaktionell gestaltet und der
Meinungsbildung zu dienen bestimmt sind. Die vor diesem Hintergrund gebotene
Qualifizierung der Internetseite als Mediendienst wird auch nicht dadurch in Frage
gestellt, dass einzelne dort abrufbare Angebote für sich eher als Teledienst
erscheinen mögen.

29

Gegen den Kläger ist vor Erlass der Allgemeinverfügung auch keine
Individualverfügung mit gleichem Inhalt ergangen oder angedroht worden, die der
Allgemeinverfügung als frühere Sachentscheidung vorginge mit der Folge, dass der
Kläger nicht vom persönlichen Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung erfasst
wäre,

30

vgl.	insoweit OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 -
13 B 1796/06 -, juris.

31

Insbesondere ist für die gegen Ziffer 1 der Allgemeinverfügung gerichtete Klage
auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis entfallen, weil die Allgemeinverfügung sich in
Bezug auf den Kläger erledigt hätte. Allein dadurch, dass ein Betroffener sich unter
dem Druck der drohenden Vollstreckung einer behördlichen Anordnung fügt, entfällt
deren Beschwer für diesen nicht. Die Untersagungsverfügung bleibt jedenfalls
Rechtsgrundlage für eine ggf. nachfolgende Vollstreckung. Schließlich ist das
Rechtsschutzbedürfnis auch nicht durch Zeitablauf mit Blick darauf entfallen, dass
die "Weltreiterspiele 2006", anlässlich derer der Kläger für "bwin.com" als Sponsor
der Veranstaltung geworben hatte, bereits beendet sind. Denn zum einen ist die
Webseite des Klägers einschließlich der Werbung für die Sponsoren der
Veranstaltung nach wie vor online und zum anderen ist nicht ausgeschlossen, dass
der Kläger "bwin.com" im Rahmen einer zukünftigen Pferdesportveranstaltung erneut
als Sponsor gewinnt und das Unternehmen wieder im Internet zu bewerben
gedenkt.

32

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Ziffer 1 der Allgemeinverfügung der
Beklagten vom 22. Mai 2006 und der Widerspruchsbescheid vom 28. Dezember
2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung angeordnete
Untersagung von Werbung im Internet für Sportwetten, die nicht von Westdeutsche
Lotterie GmbH & Co OHG angeboten werden, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Dies gilt sowohl, wenn man für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung der
Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung - wie bei Anfechtungsklagen im
Allgemeinen - auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abstellt (1.), als
auch, wenn man den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der
gerichtlichen Entscheidung in den Blick nimmt (2.). Bei der Untersagungsverfügung
handelt es sich nämlich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Die
Untersagung erschöpft sich nicht in einer einmaligen Anordnung, sondern entfaltet
Verbotswirkungen für die von ihr Betroffenen auch für die Zukunft. Insoweit spricht
Überwiegendes dafür, für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den letzteren
Zeitpunkt abzustellen,

33

vgl.	Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW),
Beschlüsse vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -, und vom
5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, beide juris;
Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 22. November
2007 - 1 BvR 2218/06 -, www.bverfg.de/entscheidungen, Rdnr.
38.

34

1. Bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom
28. Dezember 2006 als letzter Behördenentscheidung erweist sich die
Untersagungsverfügung als rechtmäßig.

35

Hinsichtlich der Zulässigkeit der gewählten Handlungsform der
Allgemeinverfügung bestehen keine Bedenken,

36

vgl.	insoweit OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2006 -
13 B 2594/06 -, juris.

37

Die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung enthaltene Untersagung genügt auch dem
verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).
Der Allgemeinverfügung lässt sich nach ihrem Gesamtinhalt und unter
Berücksichtigung der Vorgeschichte sowie der auch den Adressaten der Verfügung
bekannten Umständen, die die Beklagte zum Erlass der Verfügung veranlasst haben,
mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private
Sportwettenveranstalter untersagt wird,

38

vgl.	hierzu ausführlich: OVG NRW, Beschlüsse vom
22. November 2006 - 13 B 1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember
2006 - 13 B 2594/06 -, juris.

39

Ermächtigungsgrundlage der Untersagung der Werbung für private
Sportwettenveranstalter im Internet war - bis zum 28. Februar 2007 - § 22 Abs. 2
Sätze 1 und 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV.

40

Die Beklagte war als Aufsichtsbehörde nach § 22 Abs. 5 MDStV i.V.m. § 1 der
Zuständigkeitsverordnung für Mediendienste vom 1. Juli 1997 (GV.NRW.1997,
S. 184) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 28. Februar 2003 (GV.NRW.2003,
S. 84) auch sachlich und örtlich zuständig für den Erlass der
Allgemeinverfügung.

41

Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m.
§ 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV lagen vor. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV trifft die
zuständige Aufsichtsbehörde, sofern sie einen Verstoß gegen die Bestimmungen des
Mediendienste-Staatsvertrags mit Ausnahme - der hier nicht einschlägigen - § 10
Abs. 3, § 11 Abs. 2 und 3, §§ 14, 16 bis 20 MDStV feststellt, die zur Beseitigung des
Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter. Sie kann nach § 22
Abs. 2 Satz 2 MDStV insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung
anordnen. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV sind die Vorschriften der allgemeinen
Gesetze einzuhalten.
Die Adressaten der Allgemeinverfügung - und als solcher auch der Kläger - haben
mit ihrer Werbung für private Sportwettenveranstalter als verantwortliche
Diensteanbieter im Sinne des § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Satz 1 Nr. 1 MDStV gegen § 11
Abs. 1 Satz 2 MDStV verstoßen. Denn sie erfüllen durch einen solchen
Internetauftritt den (objektiven) Straftatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB,
dessen (Fort-)Geltung vom Bundesverfassungsgericht in seiner
Grundsatzentscheidung vom 28. März 2006 nicht in Frage gestellt wurde. Ob dieser
Verstoß auch eine Strafbarkeit begründet, ist im vorliegenden - allein
ordnungsrechtlichen - Zusammenhang unerheblich,

42

vgl.	BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW
2006, 1261 sowie Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR
2218/06 -, www.bverfg.de/entscheidungen.

43

Die von den Adressaten der Allgemeinverfügung betriebene Werbung für private
Sportwettenveranstalter stellt Werbung für in Nordrhein-Westfalen unerlaubte
Glücksspiele dar. Bei den Sportwetten der von den beworbenen Unternehmen
veranstalteten Art handelt es sich um u.a. in Nordrhein-Westfalen unerlaubte
Glücksspiele im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB.
Private Sportwettenveranstalter verfügen nämlich nicht über eine Erlaubnis für ein
sich auf Nordrhein-Westfalen erstreckendes Wettangebot. Träger des
Wettunternehmens kann in Nordrhein-Westfalen lediglich eine juristische Person des
öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des Privatrechts sein, deren Anteile
überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören (vgl. § 1 Abs. 1
Satz 2 SportwettenG NRW). Die privaten Sportwettenveranstaltern aufgrund des
Gewerbegesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990
(GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen aus dem Jahre 1990 gelten in
Nordrhein-Westfalen ebenso wenig,

44

vgl.	BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, NVwZ
2006, 1175 - zwar vom BVerfG durch Beschluss vom
22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, a.a.O., aufgehoben, jedoch
nicht wegen der rechtlichen Beurteilung von Regelungsinhalt und
Legalisierungswirkung der "DDR-Erlaubnisse",

45

wie die privaten Sportwettenveranstaltern in einem Mitgliedstaat der
Europäischen Union erteilten Erlaubnisse. Entgegen der Ansicht des Klägers ist das
Gemeinschaftsrecht im Bereich des Glückspielwesen nach seinem gegenwärtigen
Stand (noch) nicht dergestalt harmonisiert, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet
wären, die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse gegenseitig
anzuerkennen, zumal wenn die allein ihnen vorbehaltene grundlegende
Entscheidung für ein staatliches Monopol und gegen eine kontrollierte Zulassung
privater Anbieter gefallen ist,

46

vgl.	VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S
2223/07 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 10. Juli 2006 -
22 BV 05.457 -, juris.

47

Mit Sportwettenangeboten im Internet - wie sie auch das vom Kläger beworbene
Unternehmen anbietet - wird unerlaubtes Glückspiel - auch - in Nordrhein-Westfalen
im Sinne der §§ 284 Abs. 1, 9 Abs. 1 StGB veranstaltet. Eröffnet ein Wettveranstalter
auf einer Internetseite die Möglichkeit, sich am Glückspiel zu beteiligen, wird das
Glückspiel nämlich auch an dem Ort veranstaltet, wo der Internetnutzer das Angebot
annimmt. Dass das Internetangebot nicht an bestimmte Internetnutzer gerichtet ist,
ist unerheblich. Denn der Veranstalter will durch das Einstellen des Angebots ins
Internet jedem Wettinteressenten, also auch demjenigen, der sich in Nordrhein-
Westfalen aufhält, die Teilnahme an dessen Aufenthaltsort ermöglichen,

48

vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 22. November 2006 - 13 B
1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember 2006 - 13 B 2594/06 -,
juris, m.w.N.

49

Die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter, insbesondere
für solche, die - wie hier - in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union
ansässig und im Besitz einer von einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen
Union erteilten Sportwettenlizenz sind, begegnet auch weder unter Berücksichtigung
des nationalen Verfassungsrechts noch unter Berücksichtigung der Vorgaben des
Gemeinschaftsrechts durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

50

Zwar verstößt das für Nordrhein-Westfalen in § 1 Abs. 1 SportwettenG NRW
niedergelegte Staatsmonopol für Sportwetten in seiner bisherigen - gesetzlichen und
tatsächlichen Ausgestaltung - gegen Art. 12 Abs. 1 GG, weil es nicht konsequent an
dem Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren und der Begrenzung der
Wettleidenschaft ausgerichtet ist,

51

vgl.	hierzu grundlegend: BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1
BvR 1054/01 -, a.a.O., Rdnr. 93 ff.

52

Die Kammer hält jedoch - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - den mit dem staatlichen
Monopol einhergehenden Ausschluss privater Sportwettenanbieter bezogen auf den
hier maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt sowohl mit dem nationalen
Verfassungsrecht (Art. 12 Abs. 1 GG) als auch mit dem europäischen
Gemeinschaftsrecht (Art. 43, 48 und 49 EG) für vereinbar.

53

Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG lag zum Zeitpunkt des Erlasses des
Widerspruchsbescheids nicht - mehr - vor. Das Bundesverfassungsgericht hat in
seiner Entscheidung vom 28. März 2006 die bisherige Rechtslage bis zu einer
gesetzlichen Neuregelung mit der Maßgabe für weiter anwendbar erklärt, dass
unverzüglich damit begonnen wird, das staatliche Sportwettenmonopol konsequent
am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
auszurichten. Außerdem hat es ausdrücklich klargestellt, dass unter diesen
Voraussetzungen das gewerbliche Veranstalten von Sportwetten durch private
Wettunternehmen und damit auch die Werbung für solche weiterhin als verboten
angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf,

54

vgl.	BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
a.a.O. sowie Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -, der
klarstellt, dass durch dieses Urteil die Rechtslage auch in
Nordrhein-Westfalen verbindlich geklärt ist (vgl. §§ 31 Abs. 2 Satz
2, 13 Nr. 8 a Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG -).

55

Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Vorgaben zur Herstellung eines
Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem legitimen Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen
Ausübung des staatlichen Monopols andererseits, unter denen während der bis zum
31. Dezember 2007 eingeräumten Übergangszeit der in dem Staatsmonopol
liegende Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit privater Wettunternehmer noch
verhältnismäßig und damit verfassungsrechtlich hinzunehmen ist, sind nach
Auffassung der Kammer im hier maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt erfüllt gewesen.
Die Maßnahmen, die das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen mit
Schreiben vom 19. April 2006 der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG
aufgegeben hat und die den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts genügen,
sind ausweislich des Berichts der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom
6. Juni 2006 im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit umgesetzt worden.
Anhaltspunkte dafür, dass nicht unverzüglich die erforderlichen Schritte eingeleitet
worden sind, sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar. Vereinzelt auftretende
Anlaufschwierigkeiten und Überwachungsdefizite, wie sie bei der Umgestaltung eines
komplexen Verwaltungsverfahrens angesichts des damit verbundenen, nicht
unerheblichen Arbeits- und Zeitaufwand naturgemäß auftreten, fallen dabei nicht ins
Gewicht,

56

vgl.	hierzu ausführlich: OVG NRW, Beschlüsse vom
22. November 2006 - 13 B 1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember
2006 - 13 B 2594/06 -, juris, sowie vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06
-, EuZW 2006, 603.

57

Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt die Kammer insoweit Bezug auf die
Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in den
genannten Beschlüsse, denen es sich vollinhaltlich anschließt.

58

Ebenso wenig lässt sich im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt ein Verstoß
gegen das europäische Gemeinschaftsrecht feststellen. Das auch nach der vom
Bundesverfassungsgericht festgelegten Übergangsrechtslage fortbestehende
Staatsmonopol stellt zwar einen Eingriff in die Dienstleistungs- bzw.
Niederlassungsfreiheit der privaten Sportwettenveranstalter dar (vgl. Art. 43, 48 und
49 EG). Dieser ist jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
gerechtfertigt.

59

Die Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht an die Rechtfertigung eines
Eingriffs in die Grundfreiheiten durch ein staatliches Monopol im Bereich des
Glückspielwesens, namentlich an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs im Hinblick
auf die damit verfolgten legitimen Ziele - wie den Verbraucherschutz, die Vermeidung
von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die
Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung als anerkannte zwingende Gründe
des Allgemeininteresses - stellt, laufen nämlich parallel zu den Vorgaben des
deutschen Verfassungsrechts,

60

vgl.	BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
a.a.O.

61

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist - ebenso wie nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - erforderlich, dass ein
staatliches Monopol kohärent und systematisch auf die Verwirklichung der Ziele der
Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht, die allein das
Monopol rechtfertigen können, ausgerichtet ist und nicht außer Verhältnis zu diesen
Zielen steht. Ein Staatsmonopol ist insbesondere nur dann mit dem
Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn es wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten
zum Spiel zu vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer
Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine nützliche Nebenfolge,
nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist,

62

vgl.	Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH),
Urteile vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), Slg.
2003, I-13076, Rdnr. 60 ff. und vom 6. März 2007 - C-338/04, C-
359/04 und C-360/04 - (Placanica u.a.).

63

Gemessen daran ist das staatliche Monopol für Sportwetten in Nordrhein-
Westfalen während der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Übergangszeit auch
gemeinschaftsrechtlich als gerechtfertigt anzusehen. Durch die Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts, denen die Bedeutung von gesetzesvertretendem
Übergangsrecht zukommt, sind die bisher im nordrhein-westfälischen
Sportwettenrecht bestehenden Regelungsdefizite beseitigt worden. Die
verfassungsrechtlichen Vorgaben sind - wie dargelegt - durch die von der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG im Bereich der sog. Oddset-Wetten
vollzogenen Maßnahmen (u.a. Begrenzung der Wettgegenstände, Einstellung bzw.
Inhaltliche Überarbeitung der Werbung, Altersprüfung, Maßnahmen zur
Suchtprävention) erfüllt worden. Damit wird aber gleichzeitig auch den
Anforderungen genügt, die der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom
6. November 2003 in der Rechtssache "Gambelli" konkretisiert hat. Insbesondere
wird durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und der Maßnahmen zur
Suchtbekämpfung und zum Jugendschutz kohärent und systematisch zur
Begrenzung der Wetttätigkeit beigetragen. Die Maßnahmen dienen nunmehr
"wirklich" dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Entgegen der
Ansicht des Klägers lässt sich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,
und zwar weder dem Urteil vom 6. November 2003 ("Gambelli") noch dem Urteil vom
6. März 2007 ("Placanica") entnehmen, dass die dortigen Anforderungen an eine
"nationale Regelung" vorübergehend nicht auch durch ergänzende
gesetzesvertretende Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts und sich an diesen
orientierenden Maßnahmen der Exekutive erfüllt werden können. Vor diesem
Hintergrund ist ein Festhalten an den Einschränkungen der Veranstaltung von
Sportwetten durch private Anbieter während der Übergangszeit auch mit den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen vereinbar,

64

vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 22. November 2006 - 13 B
1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember 2006 - 13 B 2594/06 -,
juris; zu vergleichbaren Sach- und Rechtslagen in anderen
Bundesländern: VGH BW, Beschlüsse vom 5. November 2007 - 6
S 2223/07 - und vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, beide juris;
Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 2. Oktober 2007 - 24 Cs
07.1986 -, und vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 -, beide juris;
VGH Hessen, Beschluss vom 30. August 2007 - 7 TG 616/07 -,
juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschlüsse vom 2. Mai 2007 - 6 B
10118/07 - und vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06 -, beide
juris; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B
273/06 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs
378/06 -, juris.

65

Dem steht auch nicht entgegen, dass die normativen Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit hinter denen zurückbleiben, die
der Gesetzgeber bis zum Ende der Übergangszeit wird beschließen müssen, wenn
er an dem staatlichen Monopol für Sportwetten festhalten will. Sie begründen, weil
sie die Umsetzung eines weitergehenden Gesamtkonzepts ermöglichen und insoweit
auch die Regelungskompetenz des Gesetzgebers wahren sollen, eine
Übergangsrechtslage, die in kohärenter und systematischer Weise das Ziel verfolgt,
die Spiel- und Wettsucht einzudämmen. Die normativen Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts sind nicht nur geeignet, dieses Ziel zu erreichen,
sondern auch erforderlich. Die Zulassung der Veranstaltung privater Sportwetten
während der Übergangszeit würde nämlich die Verwirklichung eines konsequent auf
die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichteten und daher gemeinschaftsrechtlich
zulässigen Konzepts erheblich erschweren. Die vom Bundesverfassungsgericht
geschaffene Übergangsrechtslage und die ihr genügende tatsächliche Ausgestaltung
des Monopols ist unter Berücksichtigung ihres Übergangscharakters und der
anstehenden gesetzlichen Neuregelung des Sportwettenrechts auch verhältnismäßig
im Sinne des Gemeinschaftsrechts. Durch sie wird die erforderliche Konsistenz
zwischen Staatsmonopol und der Verwirklichung der damit verfolgten legitimen Ziele
der Suchtbekämpfung im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit unmittelbar
gewährleistet,

66

vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 22. November 2006 - 13 B
1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember 2006 - 13 B 2594/06 -,
juris; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B
273/06 -, a.a.O.

67

Dies zugrunde gelegt kann dahingestellt bleiben, ob und unter welchen
Voraussetzungen das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl.
Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit es gebietet, die
Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem (Gemeinschafts-)Recht in Wege
einer "Suspendierung" des Anwendungsvorrangs zu beschränken, um unerträgliche
Folgen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden,

68

vgl.	so OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06
-, a.a.O.

69

Schließlich ist die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter
auch ermessensfehlerfrei erfolgt. Sie steht mit den Vorgaben des § 22 Abs. 2 Sätze 3
bis 5 MDStV, die die Befugnis zur Untersagung eines Angebots unter dem
Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit einschränken, in Einklang.

70

2. Eine andere rechtliche Bewertung ergibt sich auch nicht, soweit man auf den
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellt. Die in Ziffer 1 der
Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 angeordnete Untersagung von Werbung für
Sportwetten im Internet, die von privaten Sportwettenveranstaltern angeboten
werden, erweist sich auch bezogen auf diesen Zeitpunkt als rechtmäßig und könnte
heute in gleicher Weise - wieder - erlassen werden.

71

Die Untersagungsverfügung findet allerdings nach der Aufhebung des
Mediendienste-Staatsvertrags und dem Inkrafttreten des Telemediengesetzes (TMG)
zum 1. März 2007 ihre Rechtsgrundlage nunmehr in § 59 Abs. 3 Sätze 1 und 2 i.V.m.
§ 54 Abs. 1 Satz 3 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
(Rundfunkstaatsvertrag - RStV -) vom 31. August 1991 (GV.NRW.1991, S. 408) i.d.F.
des Art. 1 des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 30. Januar 2007
(GV.NRW.2007, S. 107). Infolge der Neuregelung der Medienordnung wurden die
Regelungen für Teledienste und Mediendienste bereichsspezifisch weiter
vereinheitlicht. Teledienste und Mediendienste wurden unter dem einheitlichen
Begriff "Telemedien" zusammengefasst mit der Folge, dass die bisherige oft
schwierige Abgrenzung zwischen Telediensten und Mediendiensten entfällt.
Während die wirtschaftsbezogenen Bestimmungen für Telemedien
(Herkunftslandprinzip, Zulassungsfreiheit, Informationspflichten, Verantwortlichkeit,
Datenschutz) im Telemediengesetz des Bundes enthalten sind, finden sich die über
diese allgemeinen Bestimmungen hinausgehenden inhaltespezifischen Regelungen
in dem neu gefassten VI. Abschnitt für Telemedien des Rundfunkstaatsvertrags (vgl.
auch § 1 Abs. 4 TMG).
Der Internetauftritt des Klägers www.aachen.2006.de fällt unter den Begriff der
Telemedien, da es sich insoweit um einen elektronischen Informations- bzw.
Kommunikationsdienst handelt, der weder Telekommunikationsdienst noch Rundfunk
ist (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 RStV, § 1 Abs. 1 Satz 1 TMG).

72

Die Beklagte ist als Aufsichtsbehörde nach § 59 Abs. 2 und 6 RStV i.V.m. § 1
Satz 2 des Gesetzes zur Regelung der Zuständigkeit für die Überwachung von
Telemedien nach dem Telemediengesetz und nach § 59 Abs. 2
Rundfunkstaatsvertrag (Telemedienzuständigkeitsgesetz - TMZ-Gesetz) vom
29. März 2007 nach wie vor sachlich und örtlich zuständig für den Erlass von auf
§ 59 Abs. 3 RStV gestützte Maßnahmen.

73

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 59 Abs. 3 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 54
Abs. 1 Satz 3 RStV sind im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung erfüllt. Die
Bestimmungen entsprechen im Wesentlichen der bisherigen Befugnisnorm des § 22
Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV. Nach § 59 Abs. 3 Satz 1
RStV trifft die zuständige Aufsichtsbehörde, sofern sie einen Verstoß gegen die
Bestimmungen (für Telemedien) - mit Ausnahme der § 54, § 55 Abs. 2 und 3, § 56,
§ 57 Abs. 2 oder der Datenschutzvorschriften des Telemediengesetzes - feststellt,
die zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem
Anbieter. Sie kann insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung
anordnen (vgl. § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV).
Die Adressaten der Allgemeinverfügung - und als solcher auch der Kläger -
verstoßen mit der Werbung für private Sportwettenveranstalter als verantwortliche
Diensteanbieter im Sinne des § 7 Abs. 1 i.V.m. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG gegen § 54
Abs. 1 Satz 3 RStV, da sie durch einen solchen Internetauftritt - wie dargelegt - den
(objektiven) Straftatbestand des § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB verwirklichen.
Insoweit gilt nichts Abweichendes gegenüber dem unter II.1 Gesagten. Denn nach
§ 54 Abs. 1 Satz 3 RStV sind - wie zuvor nach § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV - die
Vorschriften der allgemeinen Gesetze einzuhalten.

74

Die Aufsichtsbehörde ist bei einem Verstoß gegen diese Vorschrift auch -
weiterhin - befugt auf der Grundlage von § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV die erforderlichen
Maßnahmen zu treffen. Die Vorschrift ist entgegen dem weitergehenden Wortlaut
des § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV, der - anders als bisher § 22 Abs. 2 MDStV in Bezug auf
§ 11 MDStV - § 54 RStV insgesamt und nicht nur die Absätze 2 und 3 ausschließt,
nicht vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung ausgenommen. Zu diesem
Verständnis führt eine insoweit gebotene einschränkende Auslegung der
Vorschrift,

75

vgl.	ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November
2007 - 14 K 171/07 -, das insoweit von einem Redaktionsversehen
ausgeht.

76

Für eine Einschränkung des § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV dahingehend, dass dieser
nur § 54 Abs. 2 und 3 RStV von der Eingriffsbefugnis ausnimmt, spricht zunächst,
dass nach der Begründung des Normgebers zum Neunten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag zu § 59 RStV die Sätze 1 bis 5 des Absatzes 3 die
bisherige Regelung aus § 22 Abs. 2 MDStV übernehmen und damit die speziellen
Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörden für sämtliche Verstöße bei Telemedien
enthalten. In der allgemeinen Begründung heißt es ferner, dass bei der Neuregelung
(des Rundfunkstaatsvertrags) die materiellen Bestimmungen im Wesentlichen
unverändert übernommen werden,

77

vgl.	Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucks. 14/3130, S. 31 und
19.

78

Dem lässt sich entnehmen, dass mit der Aufnahme der Eingriffsbefugnisse der
Aufsichtsbehörden in § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV gerade keine inhaltlichen Änderungen,
insbesondere keine Einschränkungen der Befugnisse einhergehen sollten.
Zudem nahm § 22 Abs. 2 MDStV, die Vorgängervorschrift des § 59 Abs. 3 RStV,
- neben den Datenschutzvorschriften der §§ 16 bis 20 MDStV - ausschließlich
Vorschriften vom Anwendungsbereich der Eingriffsermächtigung aus, die besondere
Anforderungen entweder an sog. "journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote"
(vgl. § 10 Abs. 3 MDStV: Benennung des Verantwortlichen, § 11 Abs. 2 MDStV:
Einhaltung der anerkannten journalistischen Grundsätze und § 14 MDStV:
Gegendarstellung) oder an Meinungsumfragen (vgl. § 11 Abs. 3 MDStV: Angabe, ob
repräsentativ) enthielten. Diesen Vorschriften entsprechen inhaltlich die in § 59
Abs. 3 Satz 1 RStV ausgenommenen Vorschriften des § 54 Abs. 2 RStV (Einhaltung
der anerkannten journalistischen Grundsätze), des § 54 Abs. 3 RStV
(Meinungsumfragen), § 55 Abs. 2 RStV (Benennung des Verantwortlichen) und des
§ 56 RStV (Gegendarstellung). Darüber hinaus enthält § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV mit
§ 55 Abs. 3 RStV (Informationsrechte) und § 57 Abs. 2 RStV (Auskunfts- und
Berichtigungsrecht bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zu journalistisch-
redaktionellen Zwecken) neue Vorschriften, die ebenfalls nur "journalistisch-
redaktionell gestaltete Angebote" betreffen. Lediglich § 54 Abs. 1 RStV, der § 11
Abs. 1 MDStV entspricht, beinhaltet keine besonderen Vorgaben für "journalistisch-
redaktionell gestaltete Angebote", sondern allgemeine inhaltliche Anforderungen für
alle Telemedien (Geltung der verfassungsmäßigen Ordnung, der Vorschriften der
allgemeinen Gesetze und der gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der
persönlichen Ehre). Vor diesem Hintergrund lässt auch ein historisch-systematischer
Vergleich mit den übrigen in § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV bzw. früher § 22 Abs. 2 Satz 1
MDStV ausgenommenen Vorschriften den Schluss zu, dass allein bei Verstößen
gegen Vorschriften, die "journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote" oder
Meinungsumfragen betreffen, eine Befugnis der Aufsichtsbehörde zur Untersagung
bzw. Sperrung von Telemedien-Angeboten ausgeschlossen sein soll.
Ein solches Verständnis legen insbesondere auch Sinn und Zweck der genannten
Ausnahmen in § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV nahe: Die Ausnahmen, die allesamt spezielle
Vorgaben für "journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote" bzw.
Meinungsumfragen beinhalten, tragen in besonderem Maße der Pressefreiheit sowie
der Meinungs- und Informationsfreiheit Rechnung, die nach Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und
2 GG besonderen Schutz genießen. Vor diesem Hintergrund ist für derartige
"journalistisch-redaktionell gestalteten Angebote", in denen Inhalte periodischer
Druckerzeugnisse wiedergegeben werden, durch den Neunten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag mit § 54 Abs. 3 Satz 6 RStV eine spezielle
Eingriffsermächtigung eingeführt worden, die nunmehr eine Sperrung auch derartiger
Angebote - allerdings nur unter den Voraussetzungen der §§ 97 Abs. 5 Satz 2, 98
der Strafprozessordnung (StPO) - ermöglicht. Das Ziel, bei der Bestimmung der
Reichweite der Eingriffsermächtigung den besonderen grundgesetzlichen Schutz der
Angebote angemessen zu berücksichtigen, kommt insbesondere auch in der
Begründung des Normgebers zu § 18 Abs. 2 MDStV i.d.F. der Bekanntmachung vom
27. Juni 1997 (GV.NRW 1997, S. 158), dem § 22 Abs. 2 MDStV entspricht, zum
Ausdruck, wonach die Bestimmung "im Lichte" der Meinungs- und
Informationsfreiheit des Art 5 Abs. 1 GG zu betrachten ist. Danach sei der jeweils
zuständigen Verwaltungsbehörde zwar die Befugnis zur Beanstandung und zur
teilweisen oder vollständigen Untersagung von Angeboten bei Verstößen gegen
einzelne, abschließend aufgezählte Bestimmungen dieses Staatsvertrags
eingeräumt, nicht aber die Befugnis zu inhaltlichen Änderungen eines Angebots.
Betreffe eine Verwaltungsmaßnahme den Inhalt von Angeboten, z.B. im Rahmen von
§ 7 MDStV (entspricht § 11 MDStV bzw. § 54 MDStV), so sei aus diesem Grunde
eine besondere Zurückhaltung geboten,

79

vgl.	Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucks. 12/1954, S.
46.

80

Angesichts der besonderen Schutzbedürftigkeit der Inhalte von "journalistisch-
redaktionell gestalteten Angebote" bzw. von Angeboten, die Meinungsumfragen
enthalten, erscheint die Untersagung bzw. Sperrung solcher Angebote bei einem
Verstoß gegen die Bestimmungen der §§ 54 Abs. 2 und 3, 55 Abs. 2 und 3, 56 und
57 Abs. 2 RStV, zumal diese den Anbietern von Telemedien der genannten Art
gerade zum Zwecke der Selbstregulierung Freiräume im Verhältnis zu den Nutzern
zugestehen, im Lichte von Art. 5 Abs. 1 GG unangemessen. Demgegenüber kommt
der Gesichtspunkt der besonderen Schutzbedürftigkeit mit Blick auf die besondere
Bedeutung der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG nicht in dem gleichen Maße zum
Tragen, soweit ein Verstoß des Angebotsinhalts gegen die verfassungsmäßige
Ordnung, die allgemeinen Gesetze oder die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz
der Ehre in Rede steht, aufgrund derer die Grundrechte - wenn auch unter
Berücksichtigung ihrer besonderen Bedeutung - gerade eingeschränkt werde dürfen
(vgl. Art. 5 Abs. 2 GG).
Eine andere Betrachtung würde im Übrigen zu dem - überraschenden - Ergebnis
führen, dass die Beklagte sowohl bis zum Inkrafttreten des Neunten
Rundfunkänderungsstaatsvertrags zum 1. März 2007 (vgl. § 1 Satz 2 TMZ-Gesetz)
als auch nach dem Inkrafttreten des Glückspielsstaatsvertrags zum 1. Januar 2008
(vgl. § 18 Abs. 2 Satz 2 Glückspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW i.V.m. § 1
Abs. 1 Satz 2 TMZ-Gesetz n.F.) aufgrund der besonderen Zuständigkeitszuweisung
landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für Telemedien bzw. für die Überwachung
und Untersagung von Glücksspielen und der Werbung hierfür im Internet zuständig
war und auch zuständig sein wird, während ihr in der Zwischenzeit die Zuständigkeit
fehlte. Dies kann nicht vom Gesetzgeber beabsichtigt gewesen sein, wie im Übrigen
auch die Begründung zum Ausführungsgesetz zum Glückspielstaatsvertrag zeigt.
Danach sollte die zentrale Zuständigkeit der Beklagten für die Überwachung und
Untersagung von unerlaubten Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im
Internet lediglich "fortgeschrieben" werden, was voraussetzt, dass sie auch zuvor
bestand,

81

vgl.	Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucks. 14/4849, S. 3.

82

Ist § 54 Abs. 1 RStV demzufolge nicht vom Anwendungsbereich des § 59 Abs. 3
RStV ausgenommen, ist die Beklagte - wie auch bisher - wegen des Verstoßes
gegen § 284 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 StGB zum Einschreiten berechtigt

83

Insbesondere bestehen auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine
Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Untersagungsverfügung mit dem
Grundgesetz (Art. 12 Abs. 1 GG) oder mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht
(Art. 43, 48 und 49 EG).
Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die normativen
Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur konsistenten Ausgestaltung des
staatlichen Sportwettenmonopols, durch die sowohl gemessen am deutschen Recht
als auch gemessen am Gemeinschaftsrecht eine unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismäßigkeit hinnehmbare (Übergangs-)Rechtslage geschaffen worden ist,
derzeit nicht eingehalten sind. Grundlegende strukturelle Defizite bei der Umsetzung
der verfassungsgerichtlichen Vorgaben sind nicht festzustellen. Die Westdeutsche
Lotterie GmbH & Co. OHG hat - wie dargelegt - unverzüglich begonnen, die
geforderten Maßnahmen im Sportwettenbereich umzusetzen und diese Maßnahmen
in der Folgezeit auch konsequent fortgeführt. Dass einige Maßnahmen einer
gewissen Umsetzungszeit bedürfen - etwa die Beendigung von Werbeverträgen oder
der Austausch von Werbemitteln - liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt nicht
den Schluss, dass ein erheblicher Verstoß gegen die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit vorliegt. In Einzelfällen ggf. zu
verzeichnende Unzulänglichkeiten bei der Verwirklichung bzw. Kontrolle der
Vorgaben fallen als "Ausreißer" angesichts der erkennbar nachhaltigen
Bestrebungen zur Herstellung eines konsequent und kohärent am Ziel der
Suchtbekämpfung ausgestalteten Staatsmonopols für Sportwetten nicht
entscheidend ins Gewicht,

84

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2007 - 4 B 1176/06 -,
a.a.O.

85

Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Glückspielpolitik insgesamt,
insbesondere hinsichtlich des Lotteriewesens bereits konsequent auf das Ziel der
Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet ist. Denn die verschiedenen
Glücksspielarten bergen unterschiedliche Gefährdungspotenziale in sich, denen auf
verschiedene Weise begegnet werden kann. Dem Gesetzgeber steht sowohl im
Hinblick auf die Bewertung der von den jeweiligen Glücksspielarten ausgehenden
Gefahren eine Einschätzungsprärogative als auch im Hinblick auf die Regelung der
einzelnen Glückspielbereiche ein Gestaltungsspielraum zu. Diese Spielräume haben
im deutschen Recht - gerade auch vor dem Hintergrund einer sowohl beim Bund als
auch bei den Ländern angesiedelten Gesetzgebungskompetenz - ihren Niederschlag
in einer bereichsspezifischen Regelung des Glückspielwesens gefunden.
Dementsprechend ist angesichts der unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen
einerseits und angesichts der hinsichtlich der einzelnen Glückspielarten zu
verzeichnenden Unterschiede andererseits, die zudem von solcher Art und solchem
Gewicht sind, dass sie eine unterschiedliche Regelung rechtfertigen, eine
bereichsspezifische Betrachtung des Glückspielwesens hinsichtlich der Frage einer
konsequenten und systematischen Ausgestaltung am Ziel der Suchtbekämpfung
geboten. Insbesondere lässt sich auch dem jüngsten Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 6. März 2007 in der Rechtssache "Placanica" nicht entnehmen,
dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand
hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet des
Glücksspielwesens den sich der aus der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit
genügten. Ebenso wenig folgt aus dem Urteil, dass von einem "kohärenten und
systematischen" Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr
ausgegangen werden könnte, wenn andere, nicht monopolisierte Glückspiele mit ggf.
höherem Suchtpotential - namentlich die sog. Geldspielautomaten und
kasinotypische Glückspiele - nicht gleichermaßen beschränkt würden,

86

vgl.	VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S
2223/07 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai
2007 - 6 B 10118/07.OVG -, juris.

87

Zudem ist das staatliche Sportwettenmonopol geeignet, zur Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht beizutragen. Diese Eignung
entfällt noch nicht deshalb, weil - was in vorliegenden Zusammenhang keiner
weiteren Aufklärung bedarf - die Maßnahmen, die zur Begrenzung der Werbung und
zur Suchtprävention für andere Glückspielarten - insbesondere dem vom Kläger
beanstandeten Bereich des Automatenspiels und der kasinotypischen Glückspiele -
ergriffen worden sind, möglicherweise noch nicht konsequent an dem Ziel der
Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet sind,

88

vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 22. November 2006 - 13 B
1803/06 -, juris, und vom 14. Dezember 2006 - 13 B 2594/06 -,
juris.

89

Bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung
kann letztlich dahinstehen, ob der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in
Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV, unterzeichnet vom 30. Januar bis
31. Juli 2007, GV.NRW.2007, S. 445), wegen einer ggf. erforderlichen und noch
ausstehenden Notifizierung von in den Landesausführungsgesetzen enthaltenen,
über den Glücksspielstaatsvertrag hinausgehenden Bestimmungen überhaupt wie
geplant zum 1. Januar 2008 in Kraft treten kann (auch ungeachtet der Anordnung der
Geltung seines Inhalts als Landesrecht, vgl. § 2 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen
Ausführungsgesetzes vom 30. Oktober 2007) oder ob der Glücksspielstaatsvertrag,
der das staatliche Monopol für Sportwetten fortschreibt, den Vorgaben des
Verfassungsrechts und des europäischen Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf seine
Ausrichtung an den in § 1 GlüStV aufgeführten Zielen gerecht wird und nicht in erster
Linie - wie der Kläger meint - auf die Schaffung von Einnahmequellen zur
Finanzierung steuerbegünstigter sozialer Projekte abzielt.

90

Ist nach alledem die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung enthaltene Untersagung
von Werbung für Sportwetten im Internet, die von privaten Sportwettenveranstaltern
angeboten werden, auch unter Berücksichtigung der Vorgaben des
Gemeinschaftsrechts nicht zu beanstanden, besteht für eine Aussetzung des
Verfahrens mit Blick auf die beim Europäischen Gerichtshof bereits anhängigen
Vorabentscheidungsverfahren oder einer weiteren Vorlage an den Europäischen
Gerichtshof nach Art. 234 EG kein Raum. Die Kammer stützt ihre Rechtsauffassung
insbesondere nicht auf die Annahme, das primäre Gemeinschaftsrecht sei für eine
Übergangszeit suspendiert. Vielmehr hält sie die (Übergangs-)Sach- und Rechtslage
unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten - noch - mit den Vorgaben des
Gemeinschaftsrechts für vereinbar.

91

B. Soweit die Klage sich gegen die in Ziffer 3 der Allgemeinverfügung vom
22. Mai 2006 enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes richtet, erweist sie sich
hingegen als zulässig und auch begründet.

92

I. Die Klage ist unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des
vorliegenden Fall ausnahmsweise als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO
statthaft.
Zwar ist in Fällen, in denen - wie im Folgenden noch darzulegen ist - nicht lediglich
die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts, sondern vielmehr dessen Wirksamkeit in
Rede steht, statthafte Klageart grundsätzlich die (allgemeine) Feststellungsklage
nach § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO gerichtet auf die Feststellung des Nichtbestehens
eines Rechtsverhältnisses, nämlich die Feststellung, dass der Verwaltungsakt nicht
wirksam (geworden) ist. Bei nichtigen belastenden Verwaltungsakten ist jedoch
anerkannt, dass neben der Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1, 2. Alt.
VwGO, wie aus § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO zu ersehen ist, grundsätzlich auch die
Anfechtungsklage statthaft ist. Denn der jeweilige Adressat des Verwaltungsakts hat
ein berechtigtes Interesse daran, den von dem nichtigen Verwaltungsakt
ausgehenden Rechtsschein durch ein - inter omnes wirkendes - Gestaltungsurteil zu
beseitigen,

93

vgl.	BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 127/84 -,
juris und VGH BW, Beschluss vom 7. Dezember 1990 - 10 S
2466/90 -, NVwZ 1991, 1195.

94

Ein solches Interesse ist jedoch auch dann anzuerkennen, wenn von einem nicht
wirksam gewordenen Verwaltungsakt in gleicher Weise wie von einem nichtigen
Verwaltungsakt der Rechtsschein einer rechtswirksam gewordenen behördlichen
Regelung ausgeht. Ein dem nichtigen Verwaltungsakt vergleichbarer Rechtsschein
ist aber jedenfalls für den Fall anzunehmen, dass - wie hier - der Verwaltungsakt in
Form einer Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gemacht worden ist.

95

II. Die Klage ist auch begründet. Die in Ziffer 3 der Allgemeinverfügung vom
22. Mai 2006 enthaltene Zwangsgeldandrohung ist unwirksam und der von ihr
ausgehende Rechtsschein verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO entsprechend.

96

Die Unwirksamkeit der Zwangsgeldandrohung folgt daraus, dass sie entgegen
§ 63 Abs. 6 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (VwVG NRW) dem Kläger nicht zugestellt worden ist. Nach dieser
Bestimmung ist die Androhung eines Zwangsmittels, wozu auch das Zwangsgeld
zählt (vgl. §§ 57 Abs. 1, 60 VwVG NRW), zuzustellen. Dies gilt auch dann, wenn sie -
wie hier - mit dem zugrunde liegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn
keine Zustellung vorgesehen ist (Satz 2). § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW enthält eine
zwingende Regelung über die Form der Bekanntgabe (§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
NRW), deren Nichtbeachtung - vorbehaltlich von Heilungsmöglichkeiten -
grundsätzlich zur Unwirksamkeit der Androhung führt,

97

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B
3082/92 -, NWVBl. 1994, 32 m.w.N. sowie Engelhardt/App,
VwVG/VwZG, 7. Aufl., 2006, § 13 Rdnr. 9.

98

Eine demnach erforderliche Zustellung nach dem Verwaltungszustellungsgesetz
für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) - auch eine solche nach § 10 LZG
NRW - ist hier aber nicht erfolgt. Eine Zustellung kann insbesondere nicht durch eine
öffentliche Bekanntmachung im Sinne des § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG NRW ersetzt
werden,

99

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B 950/07 -,
juris m.w.N. sowie Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 7. Aufl., 2006,
§ 13 Rdnr. 9.

100

Die Zustellung war auch nicht ausnahmsweise - in entsprechender Anwendung
des § 63 Abs. 1 Satz 5 VwVG NRW - entbehrlich. Es lag weder ein Eilfall im Sinne
des § 63 Abs. 1 Satz 5, 2. Alt. VwVG NRW i.V.m. § 55 Abs. 2 VwVG NRW vor - der
Verwaltungszwang war aufgrund der gleichzeitig ergangenen
Untersagungsverfügung angewandt worden - noch war ein Eilfall im Sinne des § 63
Abs. 1 Satz 5 1. Alt. VwVG NRW gegeben. Eine danach erforderliche besondere
Eilbedürftigkeit bestand nicht, wie schon die in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung
gesetzte Zwei-Wochen-Frist zeigt. Lediglich die Umstände, die eine Zustellung
erschwerten, waren die gleichen, die auch zu einer öffentlichen Bekanntgabe der
Allgemeinverfügung führten (vgl. §§ 41 Abs. 3 Satz 2, 41 Abs. 4 VwVfG NRW). Eine
öffentliche Zustellung aufgrund solcher Umstände sieht das
Landeszustellungsgesetz NRW aber nicht vor. Vielmehr wäre es unter diesen
Umständen, gerade auch mit Blick auf die Handlungsform der Allgemeinverfügung
angezeigt gewesen, die Grundverfügung ohne die Androhung als
Allgemeinverfügung zu erlassen und dann - nach Feststellung einzelner Verstößen -
die Androhung den Betroffenen zuzustellen. Einer solchen Vorgehensweise stand
insbesondere auch nicht die "Sollverpflichtung" des § 63 Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW
entgegen - soweit diese überhaupt technisch im Sinne einer "Sollvorschrift" und nicht
nur als bloße Empfehlung zu verstehen ist. Denn hier lagen besondere Umstände
vor, die die Annahme einer Ausnahme von der in der Regel vorgesehenen
Verbindung von Grundverwaltungsakt und Androhung in dem Fall, dass ein
Rechtbehelf keine aufschiebende Wirkung hat, geboten haben,

101

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B 950/07 -,
juris.

102

Auch eine Heilung der fehlenden Zustellung nach Maßgabe von § 8 LZG NRW
scheidet aus. Die Vorschrift ist nämlich nur anwendbar, wenn überhaupt eine
Zustellung vorliegt ist. Eine Zustellung ist hier aber nicht erfolgt, da es insoweit schon
an dem nach § 1 Abs. 2 LZG NRW erforderlichen Zustellungswillen fehlte. Die
Beklagte hat sich nämlich ersichtlich auf eine öffentliche Bekanntgabe der
Allgemeinverfügung im Sinne des § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG NRW beschränkt und
von einer Zustellung nach dem Landeszustellungsgesetz NRW bewusst
abgesehen,

103

vgl.	BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1963 - V C 198.62 -,
BVerwGE 16, 165; OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B
950/07 -, juris; Sadler, VwVG/VwZG, 6. Aufl. 2006, § 8 VwZG Rdnr.
19 f.

104

Auch ist die Berücksichtigung der - von Amts wegen zu beachtenden - fehlenden
Zustellung nicht ausgeschlossen. Zwar ist anerkannt, dass eine mangelhafte
Zustellung durch Einlegung der vorgesehenen Rechtsbehelfe, ohne den Mangel zu
rügen, geheilt werden kann bzw. dass sich derjenige nicht mehr auf
Zustellungsmängel berufen kann, der die gegen den Verwaltungsakt vorgesehenen
Rechtsbehelfe eingelegt hat, ohne die Mängel zu rügen,

105

vgl.	BVerwG, Urteil vom 8. Mai 1988 - 8 C 11.85 -, juris; OVG
NRW, Beschlüsse vom 1. März 1988 - 1 W 51/86 -, NJW 1989, 120
und vom 27. März 1998 - 15 A 3421/94 -, NVwZ-RR 1999, 786.

106

Insoweit geht es aber allein um Fälle, in denen die Behörde auf die Wirksamkeit
der Zustellung vertraut hat bzw. in denen für den Empfänger die Funktion der
Zustellung darin bestand, ihm eine Ausfertigung des zuzustellenden Schriftstücks zu
überlassen, um zu klären, ob gegen die Verfügung ein Rechtsbehelf eingelegt
werden soll. Hat der Adressat des Bescheides einen Rechtsbehelf eingelegt, haben
sich Mängel nicht zu seinen Lasten ausgewirkt. Hier konnte und durfte die Beklagte
aber nicht auf die Wirksamkeit einer Zustellung vertrauen, da sie von einer solchen
bewusst abgesehen hat. Auch dient die Zustellung nach § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG
NRW der Androhung eines Zwangsmittels, der eine Warn- und Erzwingungsfunktion
zukommt. Die Einlegung der Rechtsbehelfe durch den Kläger zeigt aber gerade
nicht, dass sich Mängel im Rahmen der Warn- bzw. Erzwingungsfunktion nicht zu
seinen Lasten ausgewirkt haben. Insbesondere kann daraus nicht gefolgert werden,
dass er positiv weiß, dass ihm - ungeachtet der Einlegung der Rechtsbehelfe - bei
Zuwiderhandlung gegen die Verfügung eine Zwangsgeldfestsetzung droht,

107

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B 950/07 -,
juris.

108

Die fehlende Zustellung der Zwangsgeldandrohung, die nach alledem zur
Unwirksamkeit der Androhung führt, hat allerdings nicht zur Folge, dass die
Allgemeinverfügung insgesamt und damit auch die Untersagungsverfügung in Ziffer 1
unwirksam wäre,

109

vgl.	so wohl Sadler, VwVG/VwZG, 6. Aufl. 2006, § 13 VwVG
Rdnr. 86.

110

Eine solche Rechtsfolge ergibt sich insbesondere nicht aus § 63 Abs. 6 Satz 2
VwVG NRW, wonach die Androhung auch dann zuzustellen ist, wenn sie mit dem
zugrunde liegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn keine Zustellung
vorgeschrieben ist. Diese Bestimmung ordnet sowohl nach ihrem Wortlaut als auch
nach ihrer systematischen Stellung allein das Zustellungserfordernis hinsichtlich der
Zwangsmittelandrohung an. Eine Aussage zur Zustellungsbedürftigkeit des zu
vollstreckenden Verwaltungsakts trifft sie hingegen nicht. Der Vorschrift kommt
lediglich eine klarstellende Funktion dahingehend zu, dass das
Zustellungserfordernis für die Zwangsmittelandrohung mit Blick auf deren Warn- und
Erzwingungsfunktion stets gilt, und zwar unabhängig davon, ob eine Zustellung für
den verbundenen Grundverwaltungsakt vorgesehen ist oder nicht. Die Androhung
soll insoweit gerade nicht das rechtliche Schicksal des zu vollstreckenden
Verwaltungsakts teilen. Die Frage, ob der Grundverwaltungsakt selbst zuzustellen ist,
bestimmt sich demgegenüber allein nach dem jeweils einschlägigen Fachrecht. Ist
eine Zustellung hinsichtlich des der Vollstreckung zugrunde liegenden
Verwaltungsakts danach nicht vorgesehen, bleibt es dabei, und zwar auch dann,
wenn der Verwaltungsakt mit der Zwangsmittelandrohung verbunden und diese nach
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW zuzustellen ist. Daher sind, wenn die Zustellung des
Bescheides, in dem Grundverfügung und Zwangsgeldandrohung miteinander
verbunden sind, fehlerhaft unterbleibt, die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen -
wie auch sonst, wenn ein Bescheid mehrere Regelungen enthält - jeweils getrennt
hinsichtlich der Grundverfügung und der Androhung zu beurteilen. Dass infolge
dessen ggf. unterschiedliche Rechtsbehelfsfristen für Grundverwaltungsakt und
Androhung laufen können, steht dem angesichts der rechtlichen Eigenständigkeit der
Regelungen nicht entgegen. § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW kann insbesondere
auch nicht mit einer behördlich angeordneten Zustellung im Sinne von § 1 Abs. 1
LZG NRW gleichgestellt werden, bei der die Behörde, wenn sie sich für eine
Zustellung entschieden hat, verpflichtet ist, die maßgeblichen Zustellungsvorschriften
des Landeszustellungsgesetzes NRW einzuhalten, auch wenn eine gesetzliche
Verpflichtung zur Zustellung nicht bestand. Denn eine solche behördliche Anordnung
liegt in dem Fall, dass ein verbundener Bescheid entgegen § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG
NRW nicht zugestellt wird, gerade nicht vor.
Ungeachtet dessen ist die Erstreckung der Rechtsfolgen einer fehlenden Zustellung
der Zwangsmittelandrohung auf den mit ihr verbundenen Grundverwaltungsakt
jedenfalls dann abzulehnen, wenn aufgrund besonderer Umstände - wie hier der
Handlungsform der Allgemeinverfügung - die "Sollverpflichtung" des § 63 Abs. 2 Satz
2 VwVG NRW nicht greift und von einer Verbindung des zu vollstreckenden
Verwaltungsakts mit der Androhung abzusehen ist. In diesem Fall muss es - auch bei
einer dies verkennenden tatsächlichen Verbindung - bei der rechtlichen
Unabhängigkeit von Grundverwaltungsakt und Androhung verbleiben.

111

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.