Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-10-08, Aktenzeichen 15 A 3305/96
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1008.15A3305.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.146,24 DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung A
Flur 121 Flurstück 151 mit der postalischen Anschrift W
21. Die Straße W ist eine Fußgängerzone in der Innenstadt
-A . 1963 oder 1965 wurde der Abschnitt der Straße W
vom A M bis zur Straße H , an dem das
klägerische Grundstück liegt, von einer Straße im Trennsystem
zu einer Fußgängerzone umgestaltet, wobei ein Straßenoberbau
hergestellt wurde aus einer 20 cm bis 26 cm starken
Frostschutzschicht aus einem Mineralgemisch und einer 20 cm
bis 24 cm starken Betontragschicht, auf der in einer 3 cm bis
5 cm dicken Mörtelbettung 6 cm bis 7 cm dicke
Waschbetonplatten verlegt wurden. Auch der übrige Teil der
Straße W wurde so 1971 zur Fußgängerzone umgestaltet. Der
Beklagte erbrachte ständige Unterhaltungsmaßnahmen, indem er
beschädigte Platten u.a. durch Pflastersteine austauschte und
lose Platten wieder befestigte.

4

Nach einem Wettbewerb zur Attraktivitätssteigerung der
Innenstadtbereiche in A und D beschloß der Rat
der Stadt B am 26. September 1988, die Straße W
vom
A M bis zur Kleinen F straße nach einem
Wettbewerbskonzept des Architekten umzugestalten. Neben
der architektonischen Neugestaltung, in deren Rahmen u.a.
Anpflanzungen, Skulpturen und Spielpunkte vorgesehen waren,
sollte auch ein neues Pflaster in einer neuen Bettung verlegt
werden. Der Straßenoberbau im übrigen blieb unverändert. Am
30. November 1989 wurden die eigentlichen Straßenbauarbeiten,
im Mai 1992 wurde die Errichtung des letzten Spielpunktes
abgenommen.

5

Mit Bescheid vom 28. Juli 1993 zog der Beklagte die
Klägerin zu einem Straßenbaubeitrag von 9.219,35 DM heran. Den
dagegen erhobenen Widerspruch wies er durch
Widerspruchsbescheid vom 11. November 1993 zurück. Mit der
rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin gegen die
Heranziehung gewandt und vorgetragen: Die Heranziehung sei
schon wegen Verfahrensfehlern unzulässig. Sie als auswärtige
Grundstückseigentümerin sei nicht ausreichend in die
Neuplanung der Straße einbezogen worden. Sie sei auch nicht
vor Erlaß des Beitragsbescheides angehört worden. Die
abgerechnete Maßnahme sei nicht als Erneuerung beitragsfähig,
da ein Bedarf für die Erneuerung der Straße nicht bestanden
habe. Soweit der Beklagte eine Lockerung der Platten wegen
einer Beschädigung der Bettung durch Einsatz von Tausalzen
geltend mache, habe er selbst einen eventuellen Bedarf für
eine Erneuerung zu vertreten. Die Maßnahme sei auch deshalb
nicht beitragsfähig, weil nicht die gesamte Oberdecke
abgetragen worden sei. Der Ausbau insgesamt sei nur zur
Steigerung der Attraktivität der Innenstadt und aus Gründen
gleichzeitiger Verlegung von Versorgungsleitungen durchgeführt
worden. Weil es sich um eine städtebauliche und
kommunalpolitische Maßnahme gehandelt habe, sei auch ein
Ideenwettbewerb veranstaltet und ein Architekt in den Ausbau
einbezogen worden. Die Neuherstellung der Entwässerungsanlage
sei durch die Erhebung einer Abwasserbeseitigungsgebühr
abgegolten und darüber hinaus auch deshalb nicht
beitragsfähig, weil sich die Entwässerungssituation durch
Bildung von Pfützen bei stärkerem Regen gegenüber dem
Vorzustand verschlechtert habe. In jedem Falle seien Teile des
Aufwandes, insbesondere der Aufwand für Plastiken, Kanaldeckel
aus Bronze, den Architekten, die Herstellung des Rathauscafés,
des sogenannten Astropfades und der Spielpunkte nicht
beitragsfähig. Auch sei eine Abschnittsbildung erforderlich,
da der Abschnitt, an dem ihr, der Klägerin, Grundstück liege,
nur 9 m statt sonst 12 m breit sei.

6

Der Beklagte hat nach einer Reduzierung des
satzungsrechtlichen Anliegeranteils den angefochtenen Bescheid
mit Schriftsatz vom 21. Februar insoweit aufgehoben, als er
einen Beitrag von mehr als 6.146,24 DM festsetzt. Insoweit
haben die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für
erledigt erklärt.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Heranziehungsbescheid des
Beklagten vom 28. Juli 1993 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 11. November
1993 in der Fassung des
Ermäßigungsbescheides vom 21. Februar
1995 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er hat vorgetragen: Der Beitragsbescheid, zu dem eine
Anhörung nicht erforderlich gewesen sei, sei rechtmäßig. Es
handele sich bei der abgerechneten Maßnahme um die Erneuerung
einer abgenutzten Anlage. Die bestimmungsgemäße Nutzungsdauer
sei im Abschnitt zwischen A M und H mit
29 Jahren und im Abschnitt zwischen H und der Kleinen F
straße mit 18 Jahren abgelaufen. Im Laufe der Jahre sei durch
den Einsatz von Auftaumitteln insbesondere die Mörtelschicht
stark angegriffen worden, so daß der Plattenbelag nicht mehr
über eine stabile vollflächige Auflagefläche verfügt habe.
Dadurch sei es zu Rissen und Verkantungen der Platten
gekommen, die einen permanenten mehrmaligen wöchentlichen
unzumutbaren Unterhaltungs- und Instandsetzungsaufwand
ausgelöst hätten. Deshalb habe man sich zur Neuherstellung der
gesamten Decke entschieden. Der geltend gemachte Aufwand sei
beitragsfähig, auch soweit es sich um die Möblierung der
Fußgängerzone, die der Kommunikationsfunktion der Straße
diene, handele.

12

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben.

13

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung verfolgt der
Beklagte das Ziel der Klageabweisung weiter und trägt vor: Das
Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, daß ein
Verschleiß wegen der als gelungen bezeichneten
Instandsetzungsarbeiten nicht festgestellt werden könne. Unter
Zugrundelegung dieser Auffassung führten
Unterhaltungsmaßnahmen zu einer schleichenden Erneuerung, so
daß eine beitragsfähige Erneuerung nie möglich wäre, was den
Intentionen des Kommunalabgabengesetzes widerspreche. Unter
Berücksichtigung von Befestigungsart und Beanspruchung
insbesondere durch den Anlieferverkehr sei die Straße W
verschlissen gewesen. Die übliche Nutzungsdauer einer
Fußgängerzone sei abgelaufen gewesen, wie sich schon daraus
ergebe, daß in anderen Städten bereits nach zehn Jahren eine
Neuplattierung erfolge. Der Umstand, daß mit dem Ausbau
zusätzlich eine Attraktivitätssteigerung des
Innenstadtbereiches beabsichtigt gewesen sei, hindere nicht
die Beitragsfähigkeit. Die Stadt habe sich, vor die Wahl
zwischen immer häufigeren Einzelinstandsetzungen und einer
Erneuerung gestellt, für die Neuherstellung der gesamten Decke
einschließlich der unter den Platten liegenden Bettungsschicht
entschieden.

14

Der Beklagte beantragt,

15

unter Abänderung des Urteils des
Verwaltungsgerichts vom 14. März 1996
die Klage abzuweisen, soweit nicht die
Beteiligten übereinstimmend die
Hauptsache für erledigt erklärt
haben.

16

Die Klägerin beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches
Vorbringen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen sowie auf
das Protokoll des Erörterungstermins vom 16. September 1999
(GA 132 - 134) Bezug genommen.

20

II.

21

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch
Beschluß gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen
vorliegen.

22

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat der Klage in dem nach der teilweisen
Hauptsacheerledigung rechtshängig gebliebenen Umfang zu Recht
stattgegeben. Der angegriffene Beitragsbescheid ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil
er keine Ermächtigungsgrundlage im hier allein in Betracht
kommenden § 8 KAG NRW findet.

23

Nach § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KAG NRW sollen bei
den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen Beiträge
erhoben werden zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung
der Straßen oder deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende
Unterhaltung und Instandsetzung. Diese Voraussetzungen liegen
nicht vor, weil die abgerechnete Maßnahme allenfalls eine
solche der Instandsetzung ist.

24

Die Maßnahme stellt keine beitragsfähige nachmalige
Herstellung (Erneuerung) dar. Diese liegt vor, wenn eine
Straße, die infolge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf der
üblichen Nutzungszeit trotz ordnungsgemäßer Unterhaltung und
Instandsetzung verschlissen ist, erneuert wird.

25

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 22. März
1999 - 15 A 1047/99-, ZMR 1999,
515.

26

Eine solche Erneuerung muß nicht die Straße in ihrem
gesamten vertikalen Aufbau erfassen. Es reicht aus, wenn die
Maßnahme sich auf Teile der Anlage erstreckt, denen nach
herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit
zukommt.

27

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 29. März
1990 - 2 A 723/87 -, NWVBl. 1991,
19.

28

Die hier erfolgte Verlegung neuer Platten in einer neuen
Bettung auf dem ansonsten unveränderten Straßenoberbau ist
eine Instandsetzung. Nach in der Straßenbautechnik
verbreiteter Auffassung ist Instandsetzung ein "Sammelbegriff
für Maßnahmen, die deutlich über das Ausmaß einer
Unterhaltungsmaßnahme hinausgehen und keine Erneuerung von
Straßenbefestigungen darstellen (z.B. Oberflächenbehandlung,
Erneuerung lediglich von Deckschichten in voller
Fahrstreifenbreite mit und ohne Fräsen und ggf. einer
Ausgleichsschicht, Spurrinnenbeseitigung in größeren
zusammenhängenden Längen)", während Unterhaltung ein "Sammel-
begriff für Maßnahmen kleineren Umfangs und bauliche Sofort-
maßnahmen zur Substanzerhaltung von Straßenbefestigungen
(nicht über die volle Fahrstreifenbreite)" ist.

29

Vgl. Forschungsstelle für Straßen-
und Verkehrswesen, Arbeitsausschuß
"Wirtschaftlichkeitsberechnung",
Begriffsbestimmungen Straßenbautechnik,
Teil: Wirtschaftlichkeitsrechnung in
der Straßenbautechnik (Stand: April
1982).

30

Unterhaltung, Instandsetzung und Erneuerung stehen daher in
einem ansteigenden Stufenverhältnis des Umfangs und der
Intensität der Baumaßnahme, wobei nur die letzte beitragsfähig
ist. Die Besonderheit einer Pflaster- oder Plattendecke
besteht darin, daß sie als solche in ihrer Gesamtheit bei
ordnungsgemäßer Unterhaltung nicht verschleißt. Denn im
Gegensatz zu einer bituminösen Decke, die sich verformt und
nur durch Eingriff in ihre Substanz unterhalten und
instandgesetzt werden kann, ist eine Pflaster- oder
Plattendecke darauf angelegt, daß das einzelne beschädigte
oder sonstwie abgenutzte Pflaster- oder Plattenstück im Wege
der Unterhaltung ausgetauscht wird. Es findet also insoweit,
wie der Beklagte richtig ausführt, im Laufe der Zeit eine
"schleichende Erneuerung" statt, die - weil ein abgenutzter
Gesamtzustand nicht entsteht - als Kette von
Unterhaltungsmaßnahmen insgesamt nicht beitragsfähig ist. Auch
hier waren die im Rahmen der hier abgerechneten Maßnahme
ausgetauschten Pflastersteine und Platten selbst nicht
abgenutzt. Der Austausch erfolgte viel mehr aus ästhetisch-
städtebaulichen Gründen. Eine beitragsfähige Erneuerung kommt
deshalb bei einer Straße mit Pflaster- oder Plattendecke nur
in Betracht, wenn auch darunter liegende Schichten, etwa die
Trag- oder Frostschutzschicht, von der Ausbaumaßnahme
betroffen sind.

31

Die Neuerstellung der Pflasterbettung führt ebenfalls nicht
dazu, daß die Maßnahme schon als Erneuerung anzusehen wäre.
Allerdings ist hier im Gegensatz zur Pflaster- oder
Plattendecke ein Verschleiß in ihrer Gesamtheit möglich.
Jedoch stellt deren Neuerstellung nur eine Maßnahme der
Instandsetzung dar und ist somit nicht beitragsfähig. Die
Bettung ist die "auf der Tragschichtoberfläche hergestellte
Schicht aus Sand, Splitt oder einem Brechsand-Splitt-Gemisch,
ggf. unter Einschlämmen von Mörtel" und stellt "die untere
Schicht einer Pflasterdecke oder eines Plattenbelags" dar.

32

Vgl. Forschungsgesellschaft für
Straßen- und Verkehrswesen,
Arbeitsausschuß "Begriffsbestimmungen -
Straßenbautechnik",
Begriffsbestimmungen, Teil:
Straßenbautechnik (Ausgabe 1990).

33

Sie dient allein der Fixierung der verlegten Pflastersteine
oder Platten. Damit weist sie nicht die nötige Selbständigkeit
auf, um eine Neuerstellung dieser Schicht schon als Erneuerung
einstufen zu können. Es widerspräche dem allgemeinen
Sprachgebrauch, die bloße Neuverlegung eines (ansonsten
unveränderten) Pflaster- oder Plattenbelages in einer neuen
Bettung als (nachmalige) Herstellung einer Straße statt als
deren Instandsetzung anzusehen.

34

Die Maßnahme ist auch keine beitragsfähige Verbesserung.
Eine solche liegt nur vor, wenn durch die Maßnahme die
Ausstattung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen
verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen
Ausdehnung (Erwei-terung), hinsichtlich der funktionalen
Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der
Befestigung vorteilhaft verändert wird.

35

OVG NRW, Urteil vom 22. November
1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997,
63.

36

Diese vorteilhafte Veränderung ist unter
verkehrstechnischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Maßgebend
ist also, ob der Verkehr bei Zugrundelegung der bisherigen
verkehrstechnischen Konzeption (Trennsystem, Mischfläche,
Fußgängerstraße) auf der neu gestalteten Anlage zügiger,
geordneter, unbehinderter oder reibungsloser abgewickelt
werden kann als vorher.

37

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März
1989 - 2 A 1268/85 -, Gemhlt. 1989,
284.

38

Demnach wird eine Fußgängerzone verbessert, wenn an ihr
bauliche Veränderungen vorgenommen werden, die die Abwicklung
des Fußgängerverkehrs erleichtern. Eine Verbesserung liegt
somit vor, wenn der ursprüngliche Ausbauzustand der Straße
durch eine bessere Art der Befestigung oder durch eine größere
räumliche Ausdehnung verändert wird.

39

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
3. September 1980 - 2 A 698/79 -, KStZ
1981, 72 (74 f.).

40

Eine solche Verbesserung liegt hier nicht vor, weil die
Straße nicht nach verkehrstechnischen, sondern städtebaulichen
Gesichtspunkten umgestaltet worden ist und die neue
Befestigung gegenüber der alten zu keiner verkehrlichen
Verbesserung führte, wie der Beklagte zu Recht im
Widerspruchsbescheid ausgeführt hat.

41

Die im Straßenrecht insbesondere für Fußgängerzonen
festzustellende Erweiterung des Verkehrsbegriffs von einem auf
Bewegungsvorgänge zwischen zwei Orten beschränkten zu einem
auch den Aufenthalt und die Kommunikation umfassenden
Begriff,

42

vgl. dazu Fickert, Straßenrecht in
Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 14
Rdnr. 1, 31, 32; Walprecht/Neutzer/
Wichary, Straßen- und Wegegesetz des
Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl.,
§ 14 Rdnr. 126, 127; Kodal/Krämer,
Straßenrecht, 5. Aufl., Kapitel 24
Rdnr. 65,

43

ändert nichts an der fehlenden Beitragsfähigkeit der
Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Verbesserung, selbst wenn
die Verhältnisse für diese erweiterte Verkehrsfunktion
verbessert worden sind.

44

Die Verbesserung löst nämlich eine Beitragspflicht aus,
weil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke durch die
Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Straße
wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2
KAG NRW). Daher kommt es beitragsrechtlich darauf an, ob die
verkehrliche Erschließung der Anliegergrundstücke vorteilhaft
verändert wird. Das ist bei einer Verbesserung der
Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Fußgängerzone
nicht der Fall. Derartige Maßnahmen verbessern nur die
Attraktivität von Stadtkernen in städtbebaulicher Hinsicht.
Der Umstand, daß dadurch die Chance für die Eigentümer der
anliegenden Grundstücke erhöht wird, auf ein größeres Publikum
(etwa durch Schaufensterwerbung) dahin einzuwirken, daß es in
Geschäftskontakte zu ihnen tritt, ist keine
- beitragsrechtlich relevante - Folge verbesserter
Erschließung, sondern die Folge einer verbesserten Lage der
Grundstücke, wie sie auch sonst durch als solche nicht
beitragsfähige Maßnahmen städtebaulicher Umfeldverbesserung
bewirkt wird.

45

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt
sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

46

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

47

Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 14
Abs. 1, 13 Abs. 2 GKG.

48