Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-08, Aktenzeichen 4 K 5562/10
ECLI:DE:VGK:2012:0208.4K5562.10.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

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Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Neuwahl zum Beirat für O. und M. bei der Beklagten in der Ratssitzung vom 26. Oktober 2009.

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Beiräte zur unabhängigen Vertretung der Belange von O. und M. werden gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Landschaftsgesetz (LG) NRW bei den Kreisen und kreisfreien Städten als untere Landschaftsbehörden gebildet. Jeder Beirat besteht aus 16 Mitgliedern und setzt sich zusammen aus zwei Vertretern des BUND, zwei Vertretern des NABU, drei Vertretern der Landesgemeinschaft Naturschutz und Umwelt NRW, einem Vertreter der Schutzgemeinschaft Deutscher Wald NRW, zwei Vertretern des regional zuständigen Landwirtschaftsverbandes, einem Vertreter des Waldbauernverbandes NRW, einem gemeinsamen Vertreter des Landesverbandes Gartenbau Rheinland, des Landesverbandes Gartenbau Westfalen-Lippe und des Provinzialverbandes Rheinischer Obst- und Gemüsebauer, einem Vertreter des Landesjagdverbandes, einem Vertreter des Fischereiverbandes NRW, einem Vertreter des LandesSportBundes NRW und einem gemeinsamen Vertreter des Imkerverbandes Rheinland und des Landesverbandes Westfälischer und Lippischer Imker (§ 11 Abs. 4 LG NRW). Gewählt werden die Mitglieder aufgrund der Vorschläge der genannten Vereinigungen von der Vertretungskörperschaft des Kreises oder der kreisfreien Stadt (§ 11 Abs. 5 Satz 1 LG NRW).

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Mit Schreiben vom 29. Juli 2009 schrieb die Beklagte sämtliche genannten Vereinigungen an. Sie teilte mit, dass am 30. August 2009 Kommunalwahlen stattfänden und die Wahlzeit des bisherigen Beirates für O. und M. zugleich mit dem Ende der Wahlzeit des Rates ende. Sie bat die genannten Vereinigungen um Personalvorschläge für den neu zu wählenden Beirat. Hinsichtlich der Anzahl der vorzuschlagenden Bewerber wies die Beklagte darauf hin, dass entsprechend § 1 Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung des Landschaftsgesetzes (DVO-LG) für jedes Mitglied die doppelte Anzahl von Bewerbern vorzuschlagen sei. Zudem sei gemäß § 2 Abs. 2 DVO-LG für jedes Mitglied des Beirates ein Stellvertreter zu wählen, für den ebenfalls die doppelte Anzahl von Bewerbern zu benennen sei. Die vorgeschriebene doppelte Anzahl von Bewerbern gelte aber auch dann als erreicht, wenn die bei der Wahl der Mitglieder nicht berücksichtigten Bewerber für die Wahl der Stellvertreter ebenfalls zur Verfügung stünden. Der BUND erhielt demgemäß den konkreten Hinweis, dass er mindestens 6 Personen vorschlagen müsse.

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Mit Schreiben vom 20. August 2009 schlug der BUND Frau J. N. und Frau N1. I. als Mitglieder, Herrn I1. C. sowie den Kläger als Stellvertreter und Frau X. L. -T. sowie Herrn P. L1. als „Ersatzkandidaten“ vor. Der BUND bat darum, für die Wahl der Mitglieder aus den Vorschlägen von Mitgliedern und Stellvertretern zu wählen. Für die Wahl der Stellvertreter bat er darum, zunächst die nicht gewählten Mitglieder, danach die Stellvertreter und zuletzt die Ersatzkandidaten heranzuziehen.

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Die Neuwahl des Beirates für O. und M. war als Tagesordnungspunkt 24 für die konstituierende Ratssitzung am 26. Oktober 2009 vorgesehen. In der Vorlage Nr. 0063/2009 vom 13. Oktober 2009, die der Einladung zur Ratssitzung beigefügt war, schlug der Oberbürgermeister der Beklagten vor, die in der Anlage als Mitglieder und stellvertretende Mitglieder aufgeführten Bewerber zu wählen. In der Anlage waren die Bewerber, unterteilt in die Kategorien Mitglied, Stellvertreter/-in und Ersatzkandidat/-in, in der Reihenfolge aufgeführt, wie sie von den Vereinigungen vorgeschlagen worden waren. Der Kläger war demgemäß unter den vom BUND vorgeschlagenen Kandidaten als einer von zwei Stellvertretern aufgelistet.

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Unter dem 23. Oktober 2009 wurde von der Verwaltung der Beklagten eine ergänzende Vorlage Nr. 0063/2009/1 erstellt, die den Ratsmitgliedern in der Ratssitzung ebenfalls vorlag. Darin hieß es, dass sich die Mitglieder des Rates auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt hätten und die Wahl der in der Anlage genannten Mitglieder vorschlügen. Für den BUND waren in der Anlage Frau J. N. und Frau N1. I. als Mitglieder sowie Herr I1. C. und Herr P. L1. als Stellvertreter aufgeführt. Der Name des Klägers befand sich nicht auf der Liste.

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In der Sitzung am 26. Oktober 2009 beschloss der Rat der Beklagten einstimmig die Wahl der Mitglieder des Beirates für O. und M. entsprechend dem einheitlichen Wahlvorschlag.

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Die gewählten Mitglieder und Stellvertreter wurden von der Verwaltung mit Schreiben vom 28. Oktober 2009 benachrichtigt. Das Schreiben enthielt den Hinweis, dass der Rat bei der Wahl den Empfehlungen der vorschlagsberechtigten Verbände gefolgt sei.

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Auf Anfrage des Klägers übersandte ihm die Beklagte mit Schreiben vom 13. November 2009 sowie erneut vom 24. November 2009 die Vorlage Nr. 0063/2009 für die Ratssitzung vom 26. Oktober 2009, die ergänzende Vorlage sowie eine Dokumentation des gefassten Ratsbeschlusses. Erläuternd führte die Beklagte aus: Die Verwaltung habe dem Rat vorgeschlagen, die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder so in den Beirat für O. und M. zu wählen, wie diese von den einzelnen Verbänden vorgeschlagen worden seien. Dies stelle allerdings nur eine Empfehlung dar, der der Rat nicht folgen müsse. Er könne aus den vorgeschlagenen Mitgliedern, Stellvertretern und Ersatzkandidaten frei auswählen, wen er entsenden wolle. Mit dem einheitlichen Wahlvorschlag habe er von diesem Auswahlrecht Gebrauch gemacht und sei im Fall des Klägers von dem Vorschlag des Verbandes abgewichen. Der Rat sei dem einheitlichen Wahlvorschlag am 26. Oktober 2009 einstimmig gefolgt.

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Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 erläuterte ihm die Beklagte nochmals das Verfahren und die Vorgehensweise des Rates zur Wahl der Mitglieder und Stellvertreter für den Landschaftsbeirat und stellte abschließend fest, dass der Kläger nicht als stellvertretendes Mitglied gewählt worden sei.

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Der Kläger bat daraufhin um Zusendung des Sitzungsprotokolls (Verlaufsprotokolls) der Ratssitzung vom 26. Oktober 2009. Die Beklagte übersandte ihm mit Schreiben vom 15. Januar 2010 einen Auszug aus der Niederschrift zu TOP 24 der Ratssitzung und teilte mit, dass ein Verlaufsprotokoll – wie bei allen Ratssitzungen – nicht geführt worden sei. Die Wahl entsprechend dem einheitlichen Wahlvorschlag sei jedoch ohne vorhergehende Aussprache und Diskussion einstimmig beschlossen worden.

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Mit Schreiben vom 27. Januar 2010 erbat der Kläger die Zusendung der Niederschrift über den politischen Beschluss zum einheitlichen Wahlvorschlag. Hierauf teilte die Beklagte mit Schreiben vom 5. Februar 2010 mit, dass eine solche Niederschrift nicht existiere. Die Einigung auf den einheitlichen Wahlvorschlag sei politischer O. . Die politischen Abstimmungen und Gespräche würden im Vorfeld der Entscheidung vertrauensvoll geführt. Eine Dokumentation über derartige Abstimmungen erfolge nicht und falle zudem nicht in den Aufgaben- und Handlungsbereich der Verwaltung.

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Mit Schreiben vom 22. April 2010 machte der Kläger formelle und materiell-rechtliche Einwände gegen die Wahl zum Beirat für O. und M. geltend. Er trug vor: Da dem Rat in seiner Sitzung am 26. Oktober 2009 neben der Beschlussvorlage 0063/2009 auch die ergänzende Vorlage 0063/2009/1 vorgelegen habe, sei nicht nachvollziehbar, über welche Vorlage mit welchem Votum abgestimmt worden sei. Eine Klarheit schaffende Sitzungsniederschrift existiere nicht. Dies verstoße gegen § 52 Abs. 1 und 2 GO NRW. Zudem sei die Bezeichnung der Vorlage 0063/2009/1 als ergänzende Vorlage falsch und in grob fahrlässiger Weise irreführend; in Wirklichkeit habe es sich um eine die ursprüngliche Beschlussvorlage ersetzende Vorlage gehandelt. Die ergänzende Vorlage genüge im Übrigen nicht den zwingenden Formerfordernissen des § 52 Abs. 1 und 2 GO NRW. Sie verfüge über keine rechtsverbindliche Unterschrift, so dass nicht zu eruieren sei, wer die Vorlage zu welchem Zeitpunkt in welcher persönlichen und rechtlichen Verantwortung erstellt habe. Der Beschluss über den einheitlichen Wahlvorschlag selbst sei rechtswidrig, weil ein Prozedere nach § 50 Abs. 3 GO NRW nur für die Besetzung von Ratsausschüssen im Sinne der §§ 57 ff. GO NRW vorgesehen sei. Die Besetzung des Beirates für O. und M. richte sich nach § 11 LG NRW. Danach gäben die Verbände die Mitglieder vor; die „Wahl“ durch die Vertretungskörperschaft habe lediglich akklamatorischen Charakter.

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Die Beklagte nahm zu den Einwendungen mit Schreiben vom 14. Juni 2010 wie folgt Stellung: Durch die ergänzende Vorlage 0063/2009/1 sei eindeutig festgelegt gewesen, dass in der Ratssitzung am 26. Oktober 2009 über den einheitlichen Wahlvorschlag habe abgestimmt werden sollen. Zudem habe der Oberbürgermeister hierauf vor der Abstimmung nochmals ausdrücklich hingewiesen. Ein Verstoß gegen § 52 GO NRW sei nicht ersichtlich. Über den Ratsbeschluss sei eine Niederschrift gefertigt worden. In der Anlage zur Niederschrift seien die entsprechend dem einheitlichen Wahlvorschlag als Mitglieder und stellvertretende Mitglieder gewählten Bewerber aufgeführt. Dass die ergänzende Vorlage nicht unterzeichnet sei, sei unerheblich. Indem die ergänzende Vorlage den Ratsmitgliedern vor der Ratssitzung durch die Verwaltung zugestellt worden sei, sei ihre Herkunft in ausreichendem Maße autorisiert. Eine Niederschrift über die im Vorfeld der Ratssitzung erfolgte Einigung auf einen einheitlichen Wahlvorschlag existiere nicht, da es sich nicht um einen Ratsbeschluss im Sinne des § 52 GO NRW handele. Der Ratsbeschluss über den einheitlichen Wahlvorschlag selbst sei rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Zwar beziehe sich das in § 50 Abs. 3 GO NRW beschriebene Prozedere in der Tat nur auf die Besetzung von Ratsausschüssen. § 2 Abs. 1 Satz 2 DVO-LG sehe für die Wahl zum Beirat für O. und M. jedoch eine inhaltsgleiche Regelung vor. Die Wahl durch die Ratsmitglieder habe auch nicht lediglich „akklamatorischen Charakter“. Gemäß § 1 Abs. 1 DVO-LG habe jede vorschlagsberechtigte Vereinigung für die ihr zustehende Mitgliederzahl mindestens die doppelte Anzahl an Bewerbern vorzuschlagen. Dies belege, dass es sich um eine „echte Wahl“ und nicht lediglich um eine „Bestätigung“ der gemachten Vorschläge handele.

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Unter dem 17. August 2010 bat der Kläger um Zusendung eines förmlichen Widerspruchsbescheides. Hierzu teilte die Beklagte mit Schreiben vom 3. September 2010 – abgesandt am 6. September 2010 – mit, dass das Widerspruchsverfahren in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung weitgehend abgeschafft worden sei. Ungeachtet dessen komme der Erlass eines Widerspruchsbescheides auch deshalb nicht in Betracht, weil es sich bei der Wahl zum Beirat für O. und M. nicht um einen Verwaltungsakt handele.

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Der Kläger hat am 5. September 2010 Klage erhoben. Er wiederholt sein vorgerichtliches Vorbringen. Ergänzend trägt er vor: Gemäß § 2 Abs. 2 DVO-LG seien die Stellvertreter in einem besonderen Wahlgang zu wählen. Dies sei nachweislich nicht geschehen. Zudem ergebe sich aus der von der Beklagten vorgelegten Dokumentation nicht eindeutig, ob den Ratsmitgliedern in der Ratssitzung neben der ursprünglichen Vorlage 0063/2009 auch die ergänzende Vorlage 0063/2009/1 vorgelegen habe. Sollte dies der Fall gewesen sein, so seien die Ratsmitglieder getäuscht worden. Da die ergänzende Vorlage vom Umweltamt und nicht vom Amt für Rat und Bezirksangelegenheiten gefertigt worden sei, sei bei den Ratsmitgliedern nämlich der Eindruck erweckt worden, die Abänderung der Kandidatur sei auf Veranlassung des vorschlagsberechtigten Umweltverbandes erfolgt. Als Zeuge für den Ablauf des Wahlverfahrens benennt er das Ratsmitglied E. . V. C1. .

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Beklagten vom 26. Oktober 2009 über die Wahl der Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Beirates für O. und M. formell und materiell rechtswidrig ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie wiederholt ihre Ausführungen aus dem vorgerichtlichen Schriftverkehr. Ergänzend führt sie aus: Mitglieder und Stellvertreter seien im Einklang mit § 2 Abs. 1 und 2 DVO-LG entsprechend dem einheitlichen Wahlvorschlag gewählt worden. Die parallele Durchführung der beiden Wahlen sei nicht zu beanstanden.

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Das Gericht hat das Mitglied des Rates der Beklagten E. . V. C1. in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehört. Wegen des Ergebnisses wird auf das Sitzungsprotokoll verwiesen.

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Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unzulässig.

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Zwar hat der Kläger mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Feststellungsantrag im Hinblick auf das erstrebte Klageziel einen statthaften Klageantrag gewählt. Jedoch ist der Kläger nicht klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, da er nicht geltend machen kann, durch den Ratsbeschluss über die Wahl der Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Beirates für O. und M. in eigenen Rechten verletzt zu sein.

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Nach ständiger Rechtsprechung ist zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO bei der Feststellungsklage entsprechend anzuwenden. Dies bedeutet, dass auch eine auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtete Klage nur zulässig ist, wenn es dem Kläger um die Verwirklichung eigener Rechte geht.

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St. Rspr. des BVerwG, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 28.1.1996 – 8 C 19.94 –, juris, Rn. 20, und vom 28.6.2000 – 11 C 13.99 –, juris, Rn. 32.

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Dies ist hier nicht der Fall.

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1. Im Kern beanstandet der Kläger, dass der Rat der Beklagten von der Reihenfolge des Personalvorschlags der Vereine und Verbände abgewichen und er – der Kläger – hierdurch zu Unrecht nicht als stellvertretendes Mitglied gewählt worden sei. Er macht damit eine Verletzung des Vorschlagsrechts geltend, das den in § 11 Abs. 4 LG NRW genannten Vereinigungen bei der Besetzung des Beirates für O. und M. gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 LG NRW zusteht.

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Die genannten Vorschriften gewähren nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung zwar der einzelnen Vereinigung ein subjektiv-öffentliches Recht auf Beachtung des ihr eingeräumten Vorschlagsrechts,

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vgl. VG Köln, Urteil vom 17. August 2004 – 14 K 2787/02 –, juris, Rn. 18 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 18.10.2006 – 1 K 2358/06 –, juris, Rn. 17; ablehnend noch OVG NRW, Urteil vom 18.5.1988 – 7 A 1950/87 –, juris, Rn. 24 f.,

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nicht jedoch dem einzelnen Kandidaten und damit auch nicht dem Kläger. Er kann sich auf eine – vermeintliche – Nichtbeachtung des Vorschlagsrechts nicht berufen.

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Ungeachtet dessen ist das Vorschlagsrecht des BUND im vorliegenden Fall auch nicht verletzt worden. Entgegen der Auffassung des Klägers war der Rat der Beklagten an die vom BUND vorgeschlagene Rangfolge bei der Wahl der Stellvertreter nicht gebunden. Dies ergibt sich aus einer Zusammenschau der Regelungen des § 11 Abs. 5 Satz 1 LG NRW und der §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 DVO-LG. Danach ist von jeder vorschlagsberechtigten Vereinigung für die ihr zustehende Zahl der Mitglieder und für die in entsprechender Anzahl zu wählenden Stellvertreter jeweils mindestens die doppelte Anzahl von Bewerbern vorzuschlagen. Die vorgeschriebene doppelte Anzahl von Bewerbern gilt für die Wahl der Stellvertreter dabei auch dann als erreicht, wenn die bei der Wahl der Mitglieder nicht berücksichtigten Bewerber für die Wahl der Stellvertreter ebenfalls zur Verfügung stehen. Diese Regelungen dienen nach ihrem Sinn und Zweck dazu, den Vertretungskörperschaften der Kreise und kreisfreien Städte eine echte Auswahl unter den für die jeweilige Funktion (Mitglied bzw. Stellvertreter) vorgeschlagenen Bewerbern zu ermöglichen. Sie sollen Beiratsmitglieder ihres Vertrauens wählen können.

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Vgl. Stollmann, Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 11, Anm. 6; VG Köln, Urteil vom 17. August 2004 – 14 K 2787/02 –, juris, Rn. 26.

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Bindende Vorgaben hinsichtlich der Rangfolge der Bewerber – wie hier durch die vom BUND vorgenommene Unterteilung in Stellvertreter und „Ersatzkandidaten“ – können die einzelnen Vereinigungen dem Rat deshalb nicht machen.

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2. Daneben macht der Kläger Einwendungen gegen das Verfahren zur Beschlussfassung im Rat der Beklagten geltend. Insbesondere hält er die Abstimmung über einen einheitlichen Wahlvorschlag für rechtswidrig. Die Vorschriften, die das Verfahren zur Wahl der Mitglieder und Stellvertreter des Beirates für O. und M. im Rat der Beklagten regeln, verleihen den vorgeschlagenen Kandidaten und damit auch dem Kläger jedoch keine subjektiv-öffentlichen Rechte. Ein Ratsmitglied mag sich im Falle der Nichteinhaltung von Verfahrensvorschriften auf die Verletzung seiner organschaftlichen Mitwirkungsrechte berufen können. Dem Kläger hingegen steht eine einklagbare Rechtsposition insoweit nicht zu.

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Lediglich ergänzend weist das Gericht in der gebotenen Kürze darauf hin, dass Mängel bei der Beschlussfassung im Rat im Übrigen auch nicht erkennbar sind:

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- Nicht zu beanstanden ist, dass die Ratsmitglieder sich auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt und diesen in der Ratssitzung durch einstimmigen Beschluss angenommen haben. § 2 Abs. 1 Satz 2 DVO-LG sieht für die Wahl der Mitglieder des Landschaftsbeirates explizit vor, dass der einstimmige Beschluss über die Annahme eines einheitlichen Wahlvorschlags, auf den sich die Mitglieder der Vertretungskörperschaft geeinigt haben, ausreichend ist. Diese Regelung gilt gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 DVO-LG auch für die Wahl der Stellvertreter.

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- Ob – wie der Kläger behauptet – einzelne Ratsmitglieder bzw. -fraktionen in die Erarbeitung des einheitlichen Wahlvorschlages möglicherweise nicht eingebunden gewesen sind, ist rechtlich unerheblich, nachdem der einheitliche Wahlvorschlag in der Ratssitzung einstimmig angenommen worden ist.

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- Dass in der Ratssitzung ausschließlich über den einheitlichen Wahlvorschlag (ergänzende Vorlage 0063/2009/1) und nicht (mehr) über die ursprüngliche Vorlage (0063/2009) abgestimmt worden ist, ergibt sich eindeutig aus der Niederschrift über die Ratssitzung. Es ist im Übrigen in der mündlichen Verhandlung durch die Angaben des Ratsmitglieds E. . V. C1. bestätigt worden.

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- Schließlich nicht zu beanstanden ist, dass über den einheitlichen Wahlvorschlag für Mitglieder und Stellvertreter in einem Wahlgang abgestimmt worden ist. Zwar sieht § 2 Abs. 2 Satz 1 DVO-LG nach seinem Wortlaut vor, dass für jedes Mitglied des Beirats nach den für seine Wahl geltenden Vorschriften in einem besonderen Wahlgang ein Stellvertreter zu wählen ist. Das Erfordernis eines gesonderten Wahlgangs bezieht sich nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift aber nur auf das Wahlverfahren gemäß § 2 Abs. 1 Satz 3 DVO-LG i.V.m. § 50 Abs. 2 (früher: § 35 Abs. 2) GO NRW. Liegt hingegen – wie hier – ein einheitlicher Wahlvorschlag sowohl für die Wahl der Mitglieder als auch für die Wahl der Stellvertreter vor, so wäre eine getrennte Abstimmung bloße Förmelei. In diesem Fall ist es nach dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 Satz 1 DVO-LG daher zulässig, wenn die Ratsmitglieder durch einen einstimmigen Beschluss sowohl die Mitglieder als auch die Stellvertreter wählen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.