Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-05, Aktenzeichen 3 A 187/01

Tatbestand

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Die am 13.09.1941 geborene Klägerin war als Lehrerin an einem Gymnasium bis zum 31.07.1993 vollzeitig und anschließend durchgehend mit verminderter Stundenzahl beschäftigt. Vom 01.02.1997 an unterrichtete sie mit 21,5 Wochenstunden, vom 01.08.1998 an mit 20 Wochenstunden und vom 01.08.1999 an mit 16 Wochenstunden. Auf ihren Antrag vom 29.03.2000 bewilligte ihr die Beklagte durch Bescheid vom 20.07.2000 Altersteilzeit zum 01.08.2000 mit 8 Wochenstunden bei einer Regelstundenzahl von 23,5 und dem für die Berechnung der Dienstbezüge maßgeblichen Altersteilzeitfaktor 16,000/23,500. Mit Schreiben vom 30.08.2000 wandte sich die Klägerin gegen die Festsetzung des Altersteilzeitfaktors und trug vor: Sie sei davon ausgegangen, dass der Altersteilzeit immer die „Quersumme“ der in den letzten drei Jahren geleisteten Unterrichtsstunden zugrunde gelegt würde. Darin sei sie von der Schulleitung und Vertretern des Lehrerrates bestärkt worden. Es sei ihr trotz intensiver Bemühungen nicht möglich gewesen, die notwendige Klärung zu erhalten. Sollte es nicht möglich sein, den Altersteilzeitfaktor entsprechend den in den letzten drei Jahren geleisteten Unterrichtsstunden festzusetzen, beantrage sie, die Altersteilzeit um ein halbes Jahr zu verschieben, um den Altersteilzeitfaktor 10/23,5 zu erreichen. Den Standpunkt der Klägerin vertiefte ihr Bevollmächtigter mit Schreiben vom 13.11.2000 wie folgt: Die Klägerin sei dem Grunde nach mit der Bewilligung der Altersteilzeit einverstanden, aber nicht mit der Festlegung der Unterrichtsverpflichtung. Dieser Festlegung habe die Beklagte die unmaßgebliche Ansicht des Kultusministeriums zugrunde gelegt, wonach für die Altersteilzeit die zuletzt festgesetzte Unterrichtsverpflichtung maßgeblich sein solle. Für diesen Standpunkt gebe es keine gesetzliche Grundlage. Im übrigen habe das Kultusministerium mit seinen Hinweisen vom Februar 2000 es ausdrücklich zugelassen, dass eine Zeitraum von bis zu drei Schuljahren für die Berechnung der Unterrichtsverpflichtung für die Altersteilzeit herangezogen werde.

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Mit Bescheid vom 11.12.2000 lehnte die Beklagte eine Änderung des Bescheides vom 20.07.2000 im Wesentlichen mit folgender Begründung ab: Grundsätzlich sei bei teilzeitbeschäftigten Lehrkräften von der zuletzt festgesetzten Arbeitszeit auszugehen. Nur in den Fällen, in denen die durchschnittliche Unterrichtsverpflichtung der letzten drei Jahre niedriger gewesen sei, sei die Hälfte der durchschnittlichen Arbeitszeit der letzten drei Jahre maßgeblich. Eine nachträgliche Änderung der Altersteilzeit sei nicht möglich, weil die durch Altersteilzeit freigewordenen Stellenanteile für Neueinstellungen zum 21.08.2000 verwendet worden seien. Ein besonderer Härtefall, der eine nachträgliche Änderung rechtfertigte, sei bei der Klägerin nicht zu erkennen.

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Dagegen hat die Klägerin nach erfolglosem Vorverfahren (Widerspruchsbescheid vom 03.07.2001) fristgerecht Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihren Rechtsstandpunkt, die durchschnittliche Unterrichtsverpflichtung der letzten drei Jahre sei maßgeblich, vertieft, und vorträgt:

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Sie habe gegen die Beklagte einen Rechtsanspruch auf eine Änderung ihrer Altersteilzeitbeschäftigung dahin, dass der Beschäftigungsumfang 10 Unterrichtsstunden wöchentlich betrage. Die Beklagte habe ihr gegenüber nicht die gebotenen Fürsorge walten lassen. Sie habe bei ihr - der Klägerin - „eine Irrtumslage“ hervorgerufen, indem sie ihr nicht rechtzeitig die erbetenen Auskünfte über die Altersteilzeit hinreichend klar erteilt habe. Die Frist für einen Antrag auf Altersteilzeit sei abgelaufen, bevor die gesetzliche Regelung der Altersteilzeit bekannt geworden sei. Ein Rundschreiben des Kultusministeriums vom Februar 2000 habe sie - die Klägerin - zu der Annahme veranlasst, der Berechnung der Altersteilzeit sei die durchschnittliche Unterrichtsverpflichtung der letzten drei Schuljahr zugrunde zu legen. Darin hätten sie Auskünfte der Schulleitung und der Personalvertretung bestärkt. Eine nachträgliche Änderung ihrer Altersteilzeit sei ohne Weiteres möglich. Es treffe nicht zu, dass die aus der Altersteilzeit gewonnenen Stellenanteile anderweitig verbraucht seien. Jedenfalls begründe ihr Irrtum einen Härtefall. Schließlich komme auch eine analoge Anwendung der Bestimmung zu § 80 a Abs. 3 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in Betracht, wo die Voraussetzungen für eine nachträgliche Änderung der Teilzeitbeschäftigung geregelt seien.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 11.12.2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihre - der Klägerin - Unterrichtsverpflichtung für die Altersteilzeit mit Wirkung vom 01.08.2000 auf 10 Stunden wöchentlich festzusetzen,

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1. hilfsweise,

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den Bescheid der Beklagten vom 20.07.2000 aufzuheben,

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2. hilfsweise,

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die Beklagte zu verurteilen, sie - die Klägerin - so zu stellen, als sei sie im Rahmen der Altersteilzeit seit dem 01.08.2000 mit 10 Unterrichtsstunden wöchentlich beschäftigt,

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3. hilfsweise,

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die Beklagte zu verurteilen, sie - die Klägerin - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gericht erneut zu bescheiden,

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4. hilfsweise,

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festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sie, ihr - der Klägerin - den daraus entstandenen Schaden zu ersetzen, dass die Altersteilzeitbeschäftigung auf acht statt auf zehn Unterrichtsstunden wöchentlich festgesetzt worden sei.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag sowie dem ersten und dem dritten Hilfsantrag zulässig, jedoch nicht begründet (a). Mit den Hilfsanträgen zu 2. und 4. ist die Klage nicht zulässig (b).

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(a) Die Klägerin kann von der Beklagten nicht die mit dem Hauptantrag verfolgte nachträgliche Änderung ihrer Unterrichtsverpflichtung während der Altersteilzeit verlangen. Die Beklagte darf die Klägerin ungeachtet der Frage, ob die mit der Bewilligung von Altersteilzeit an Lehrkräfte zum 01.08.2000 freigewordenen Stellenanteile schon und dauerhaft besetzt sind oder in dem Zeitpunkt, als die Klägerin die Änderung der Altersteilzeit beantragt hat, besetzt waren, an der mit Bescheid vom 20.07.2000 festgesetzten Unterrichtsverpflichtung festhalten.

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Der systematische Zusammenhang der Regelungen des § 80 a und des § 80 b NBG legt es nahe anzunehmen, dass der Gesetzgeber eine nachträgliche Änderung der einmal bewilligten Altersteilzeit hat ausschließen wollen. Es findet sich in § 80 b NBG keine dem § 80 a Abs. 3 NBG entsprechende Regelung über die Möglichkeit, die Dauer der Teilzeitbeschäftigung zu beschränken oder den Umfang der zu leistenden Arbeit zu erhöhen. Ein Rückgriff auf diese Regelung auch für die Altersteilzeit dürfte ausscheiden, weil § 80 b Abs. 5 NBG eine entsprechende Anwendung nur des § 80 a Abs. 2 NBG vorsieht (vgl. Sommer/Konert/ Sommer, NBG, § 80b RN 14). Letzteres kann jedoch dahingestellt bleiben. Denn die Voraussetzungen für eine nachträgliche Änderung der Teilzeitbeschäftigung, wie sie in § 80 a Abs. 3 NBG niedergelegt sind, liegen bei der Klägerin nicht vor. Weder sind zwingende dienstliche Belange erkennbar, die gemäß § 80 a Abs. 3 Satz 1 NBG die Änderung ermöglichen, noch sind Umstände erkennbar, die eine Teilzeitbeschäftigung im bisherigen Umfang als der Klägerin nicht zumutbar erscheinen ließen, wie es nach § 80a Abs. 3 Satz 2 NBG Voraussetzung für eine nachträglich Änderung ist. Soweit in der Kommentarliteratur ein Widerruf des Bewilligungsbescheides als zulässig angesehen wird, betrifft dies den Fall einer Störung des vorgesehenen Verlaufs der Altersteilzeit im Blockmodell, wenn etwa der Altersteilzeitbeschäftigte aus persönlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, den für die Arbeitsphase festgesetzten Beschäftigungsumfang fortzusetzen (vgl. Kümmel, Beamtenrecht, Band 3, § 80b Anm. 4). Darum geht es im Fall der Klägerin jedoch nicht. Eine Verpflichtung der Beklagten, den Bewilligungsbescheid in dem mit der Klage verfolgten Sinne zu ändern, folgt auch nicht aus § 48 VwVfG. Dort ist die Befugnis der Verwaltungsbehörde geregelt, einen rechtswidrigen Verwaltungsakt ganz oder teilweise für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückzunehmen. Diese Vorschrift bietet schon deshalb keine Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin, weil die Bewilligung ihrer Altersteilzeitbeschäftigung nicht rechtswidrig ist: Die Festsetzung ihrer Unterrichtsverpflichtung entspricht § 80b Abs. 1 Satz 1 NBG, wonach bei teilzeitbeschäftigten Beamten die altersabhängige Teilzeitbeschäftigung mit der Hälfte der zuletzt festgesetzten Arbeitszeit bewilligt werden kann. Die Klägerin war vor der Bewilligung der Altersteilzeit mit wöchentlich 16 Unterrichtsstunden beschäftigt. Die Beklagte hat ihre Altersteilzeit daher zu Recht auf wöchentlich 8 Unterrichtsstunden festgesetzt. Soweit § 80b Abs. 1 Satz 1 NBG die Festsetzung der Altersteilzeit mit der Hälfte der durchschnittlichen Arbeitszeit der letzten drei Jahre vorschreibt, gilt dies wegen der Einschränkung durch das Wort „höchstens“ nur, wenn die zuletzt festgesetzte Arbeitszeit einen größeren Umfang hatte als die durchschnittliche Arbeitszeit der letzten drei Jahre. Dies wiederum trifft auf die Klägerin nicht zu. Daraus folgt, dass die Klage nicht nur mit dem Hauptantrag, sondern auch mit dem dritten Hilfsantrag erfolglos bleiben muss.

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Die mit dem ersten Hilfsantrag verfolgte Anfechtung des Bewilligungsbescheides vom 20.07.2000 scheitert nicht daran, dass die Klägerin nicht ausdrücklich Widerspruch gegen diesen Bescheid eingelegt, sondern seine Änderung beantragt hat. Sie hat die Änderung innerhalb der Frist beantragt, die ihr für eine Anfechtung zur Verfügung gestanden hat. Sie hat mit ihrem Änderungsantrag zum Ausdruck gebracht, dass sie mit der festgesetzten Altersteilzeit von deren Beginn an nicht einverstanden ist. Dies genügt den Anforderungen an einen Widerspruch. Über das Änderungsbegehren ist bis zur Erhebung der Klage nicht unanfechtbar entschieden worden. Deshalb kann die Klägerin in dem vorliegenden Verfahren neben einem Anspruch auf nachträgliche Änderung der Altersteilzeit auch eine aus ihrer Sicht rechtswidrig belastende Regelung der Altersteilzeit zum Gegenstand eines Anfechtungsantrages machen. Ein solches Begehren ist jedoch unbegründet. Die Gewährung der Altersteilzeit als solcher entspricht ihrem Antrag. Den Umfang der Beschäftigung, den die Klägerin - insoweit als belastende Regelung - für zu niedrig hält, hat die Beklagte, wie dargelegt, in Übereinstimmung mit den gesetzliche Vorgaben festgesetzt. Das Anfechtungsbegehren ist daher unbegründet.

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Ihr auf Beseitigung der Rechtswirkungen des Bewilligungsbescheides vom 20.07.2000 gerichtetes Begehren bietet auch dann keinen Erfolg, wenn ihr Antrag, diesen Bescheid aufzuheben, als Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit des Bescheides auszulegen wäre. Der Bescheid vom 20.07.2000 leidet nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich wäre. Eine Nichtigkeit im Sinne des § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - scheidet daher von vornherein aus. Es ist auch keiner der Tatbestände des § 44 Abs. 2 VwVfG erfüllt, aus denen sich die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 ergibt. Als Nichtigkeitsgrund scheidet schließlich eine Anfechtung des Antrages vom 29.03.2000 durch die Klägerin aus. Dieser Antrag stellt eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung dar, gerichtet auf eine einseitig-hoheitliche Regelung des Arbeitszeitstatus der Klägerin. Unterstellt, dass solche Erklärungen nach Maßgabe der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Anfechtung von Willenserklärungen einer Anfechtung zugänglich sind (offen: BVerwG, U. v. 29.07.1976 - III C 60.75 -; bejahend: VGH Baden-Württemberg, U. v. 14.12.1988 - 11 S 1689/87 -, Hessischer VGH, U. v. 14.08.1975 - V OE 5/75 -, U. v. 10.10.1973 - I OE 71/72 -; verneinend für bestimmte Regeln der europäischen Marktordnung: EuGH, U. v. 12.12.1978 - Rs 85/78 -, NJW 1979, 1096), so fehlt es hier an einer wirksamen Anfechtung. Eine Anfechtung wegen Irrtums (§ 119 BGB), die hier nach dem Vortrag der Klägerin allenfalls in Betracht zu ziehen ist, muss gemäß § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB ohne schuldhaftes Zögern (unverzüglich) erfolgen, nachdem der Anfechtungsberechtigte von dem Anfechtungsgrund Kenntnis erlangt hat. Mit Bekanntgabe des Bescheides vom 20.07.2000 hat die Klägerin Kenntnis davon erlangt, dass die Beklagte den Altersteilzeitfaktor auf 16/23,5 und die Unterrichtsverpflichtung der Klägerin für die Dauer der Altersteilzeit auf 8 Stunden wöchentlich festgesetzt hat. Sie hat in der Folgezeit ihren Antrag auf Altersteilzeit jedoch nicht angefochten. Mit Schreiben vom 30.08.2000 hat sie eine Änderung der Berechnung des Altersteilzeitfaktors beantragt und für den Fall, dass dies nicht möglich sei, um die Erlaubnis gebeten, „den Antrag auf Altersteilzeit um ein halbes Jahr zu verschieben.“ Diese Erklärung zielt in jedem Fall auf eine ändernde Entscheidung der Altersteilzeit - entweder hinsichtlich des Altersteilzeitfaktors oder hinsichtlich des Beginns der Altersteilzeit ab, aber nicht auf eine Beseitigung des Antrages überhaupt, die - im Wege der Anfechtung - zur Folge gehabt hätte, dass die Klägerin in Ermangelung einer anderweitigen Teilzeitregelung mit Beginn des Schuljahres 2000/2001 mit voller Stundenzahl beschäftigt gewesen wäre. Auch der Schriftsatz des Bevollmächtigten der Klägerin vom 13.11.2000 enthält keine Anfechtungserklärung. Erst mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigen vom 01.02.2001 erklärte die Klägerin - hilfsweise - die Anfechtung ihres Antrages. Ein wirksame Anfechtung dieses Antrags läge auch dann nicht vor, wenn in dem Vorbringen der Klägerin (Schreiben vom 30.08.2000), in Kenntnis der Konsequenz ihres Antrages hätte sie sich „nie für die Altersteilzeit in diesem Schuljahr entschieden“, eine unter Zubilligung einer der regelmäßigen Rechtsbehelfsfrist entsprechenden Überlegungsfrist unverzügliche Anfechtungserklärung zu sehen wäre. Denn der Klägerin steht kein Anfechtungsgrund zur Seite. Mit ihrem Antrag hat sie erklärt, was sie hat erklären wollen. Dass sie sich über die Rechtsfolgen ihrer Erklärung in Bezug auf den Umfang der Beschäftigung geirrt hat, berechtigt sie nicht zur Anfechtung. Denn die Bewilligung der Altersteilzeit mit einer Unterrichtsverpflichtung von 8 Stunden ist keine von ihrer mit dem Antrag verbundenen Erwartung, der Umfang der Beschäftigung werde auf 10 Unterrichtsstunden festgesetzt, wesentlich abweichend Rechtsfolge.

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Gegenstand des zweiten und des vierten Hilfsantrages ist ein inhaltsgleicher Anspruch auf Leistung von Schadensersatz. Insoweit ist die Klage unzulässig. Klagevoraussetzung für einen Schadensersatzanspruch aus dem Beamtenverhältnis ist, dass der Anspruch zunächst gegenüber dem Dienstherrn geltend gemacht worden ist. Daran fehlt es hier. Zwar hat die Klägerin mit ihrem Widerspruch gegen den Bescheid vom 11.12.2000 geltend gemacht, der Dienstherr habe ihr gegenüber die Fürsorgepflicht verletzt und sei deshalb gehalten sie so zu stellen wie sie stünde, wenn er sie rechtzeitig und zutreffend beraten hätte (Seite 4 des Widerspruchsschreibens ihres Bevollmächtigten vom 01.02.2001). Im Kontext der Widerspruchsbegründung durfte die Beklagte diesen Vortrag aber als der Begründung eines Anspruchs auf Änderung der Festsetzung der Altersteilzeit dienend verstehen. Sie musste nicht davon ausgehen, dass im Fließtext einer anwaltlichen Begründung des Widerspruchs gegen die Ablehnung der Änderung eines Verwaltungsaktes ein diesem Begehren gegenüber selbständiger Schadensersatzanspruch geltend gemacht werden sollte. Dies gilt umso mehr, als es in der Widerspruchsbegründung anschließend heißt, „im Übrigen würde“ der von der Klägerin verfolgte Änderungsanspruch „in einen Schadensersatzanspruch einmünden“, wenn die Änderung des Beschäftigungsumfangs in Ermangelung freier Stellen(
anteile
) nicht (mehr) möglich wäre. Folgerichtig hat die Beklagte ein solches Schadensersatzbegehren auch nicht beschieden, ohne dass die Klägerin dies beanstandet oder etwa den ihr entstandenen Schaden, wie es ohne Weiteres möglich gewesen wäre, beziffert hätte.

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Im Übrigen wäre die Klage, sollte in dem angesprochenen Vortrag der Klägerin zur Begründung ihres Widerspruchs ein hinreichend substantiierter Antrag auf Leistung von Schadensersatz zu sehen sein, insoweit unbegründet. Weder besteht eine allgemeine Verpflichtung des Dienstherrn, die Beamten in besoldungs-, versorgungs- oder arbeitszeitrechtlichen Fragen umfassend zu beraten, noch hat die Klägerin geltend gemacht, dass Bedienstete, die Kraft ihrer Funktion zu einer solchen Beratung berufen wären, ihr die Auskunft erteilt hätten, ihre Altersteilzeit entspreche der durchschnittlichen wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung aus den letzten drei Jahren. Nach dem Vortrag der Klägerin hat sie von der Beklagten keine eindeutige Auskunft erhalten, auf die sie sich hätte verlassen können. Das Informationsblatt des Kultusministeriums, auf welches die Klägerin sich bezieht, war in seinem Informationsgehalt - soweit hier von Interesse - nicht weniger eindeutig, als die kurze Zeit nach seinem Erscheinen in Kraft getretene gesetzliche Regelung. Soweit die Klägerin in ihrer irrigen Vorstellung von ihrer Schulleiterin oder der Personalvertretung sollte bestärkt worden sein, wäre dies unerheblich. Der angesprochene Personenkreis nimmt, für die Klägerin ohne Weiteres erkennbar, hinsichtlich der Altersteilzeit keine Beratungsfunktion für den Dienstherrn war.

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