Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-06, Aktenzeichen 9 A 596/01
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1206.9A596.01.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom
3. November 1999 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Betreiberin eines Mobilfunknetzes. Aufgrund eines mit der
Beklagten geschlossenen Lizenzvertrages ist ihr das Recht verliehen, im Gebiet der
Bundesrepublik Deutschland ein digitales zellulares Mobilfunknetz (D2-Netz) zu
errichten und zu betreiben sowie hierüber Mobilfunkdienste zu erbringen. Aufgrund
der Lizenz nutzt die Klägerin seit längerem die - jeweils aus 10 Mio. Rufnummern
bestehenden - Rufnummernblöcke (RNB) mit den Netzzugangsnummern 0172 und
0173. Im Juni 1999 beantragte sie bei der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post (RegTP) die Zuteilung eines weiteren RNB, nämlich
desjenigen mit der Netzzugangsnummer 0174. Im Juli 1999 teilte die RegTP der
Klägerin den beantragten RNB zu. Dabei wies die RegTP darauf hin, dass die
Zuteilung gegen Gebühr erfolge und die Gebührenfestsetzung zu einem späteren
Zeitpunkt mit einem gesonderten Bescheid ergehe.

3

Bereits 1997 hatte das Bundesministerium für Post und Telekommunikation
(BMPT) den Erlass einer Gebührenverordnung eingeleitet. Dabei war es von einem
Verwaltungsaufwand von 2.250,00 DM (18 Stunden je 125,00 DM Stundensatz) für
die Zuteilung eines RNB für Funknetze ausgegangen; den wirtschaftlichen Wert der
Rufnummernzuteilung bemaß es mit 1,00 DM je Rufnummer. Die
Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV bzw.
Gebührenverordnung) trat schließlich mit ihrer Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt
am 31. August 1999 rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft. Das in der Anlage zu
§ 1 enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der Gebührenposition B. 4 für die
Zuteilung eines RNB für Funknetze in den Nummernbereichen 016 und 017 eine
Gebühr in Höhe von 1,00 DM je Rufnummer, mindestens jedoch 2.250,00 DM fest;
ausweislich der Entwurfsbegründung sollte damit neben dem Verwaltungsaufwand
auch ein wirtschaftlicher Wert abgegolten sein.

4

Die RegTP setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 3. November 1999
unter Bezug auf § 43 Abs. 3 TKG und § 1 TNGebV eine Gebühr i.H.v. 10.000.000,00
DM fest.

5

Die Klägerin hat am 3. Dezember 1999 Klage erhoben und im Wesentlichen
vorgetragen: Die Gebührenerhebung sei rechtswidrig erfolgt. Die
Gebührenverordnung sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie gegen §
3 Satz 2 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der EU-
Richtlinie 97/13/EG (RL 97/13/EG) verstoße, wonach die Höhe der Gebühr die
Verwaltungskosten nicht übersteigen dürfe. Ferner sei nicht nachvollziehbar, dass
der Verwaltungsaufwand mit der Zahl der zugeteilten Rufnummern kontinuierlich
steigen solle, was wegen der gleichmässigen Gebührenerhebung von 1,00 DM je
Rufnummer offenbar angenommen worden sei.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Gebührenbescheid vom 3. November 1999
aufzuheben.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie hat zur Begründung u.a. ausgeführt: Die von der Klägerin gegen die
Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung geltend gemachten Bedenken bestünden
nicht. Da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG
darstellten, könnten Abgaben erhoben werden, die die Notwendigkeit
widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser Ressource sicherzustellen; das sei hier
der Fall. Auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Die
Rufnummernzuteilung vermittele vor allem den Telekommunikationsdienstleistern
einen wirtschaftlichen Vorteil. Angesichts dessen sei die Gebührenhöhe, die nur
0,066 % des mit einem Mobilfunkanschluss je Nummer durchschnittlich jährlich zu
erzielenden Umsatzes von 1.500,00 DM ausmache, nicht zu beanstanden. Zudem
belaufe sich die entsprechende Gebührenhöhe in einigen europäischen
Nachbarländern im Mittel ebenfalls auf etwa 1,00 DM pro Rufnummer.

11

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die Klage abgewiesen.
Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenverordnung sei wirksam. Sie
verfüge mit § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage.
Der Verordnungsgeber sei nach § 3 Satz 1 VwKostG i.V.m. Art. 11 Abs. 2 RL
97/13/EG ferner berechtigt gewesen, bei der Gebührenbemessung neben dem
Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu
berücksichtigen, weil sie eine knappe Ressource im Sinne der EU-Richtlinie
darstellten. Der wirtschaftliche Wert sei mit 1,00 DM je Nummer anzusetzen. Ein
Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege in Ermangelung eines
offensichtlichen Missverhältnisses zwischen der Amtshandlung und der Höhe der
Gebühr nicht vor. Schließlich sei unbedenklich, dass die Gebührenverordnung
rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt worden sei, da eine zulässige sog.
unechte Rückwirkung vorliege, im Übrigen aber auch eine echte Rückwirkung
zulässig wäre, weil die hierfür notwendigen Voraussetzungen gegeben seien.

12

Gegen die Klageabweisung wendet sich die Klägerin mit der zugelassenen
Berufung, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft und ergänzend u.a.
vorträgt: Die Gebührenverordnung sei auch deshalb nicht mit höherrangigem Recht
vereinbar, weil sie nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe,
da § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG nicht hinreichend bestimmt sei. Eine knappe Ressource
i.S.d. Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG sei im Hinblick auf Mobilfunkrufnummern nicht
gegeben. Zudem stelle die Nummerngebühr keine Abgabe dar, die die Notwendigkeit
einer optimalen Nutzung der Ressource widerspiegele.

13

Die Klägerin beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag zu erkennen.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag,
den sie ergänzt und vertieft, sowie auf die Gründe des angefochtenen Urteils.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte, der
Gerichtsakten 9 A 670/01 und 9 A 679/01 sowie der jeweils beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des BMPT und der RegTP.

19

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

20

Die Berufung ist begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid der RegTP
vom 3. November 1999 ist in vollem Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

21

Die RegTP durfte von der Klägerin für die im Juli 1999 erfolgte Zuteilung des
RNB 0174 keine Gebühren nach § 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120, (TKG) i.V.m. § 1
der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999,
BGBl. I S. 1887, (im Folgenden: TNGebV bzw. Gebührenverordnung) und
Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG)
erheben.

22

Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG erfolgt die Zuteilung von Nummern auf Antrag u.a.
eines Anbieters von Telekommunikationsdienstleistungen, wobei gemäß Satz 3 der
Norm für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben wird. Durch § 43
Abs. 3 Satz 4 TKG ist das BMPT ermächtigt worden, im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen, dem
Bundesministerium der Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch
Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, nach
Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die
Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln. Von dieser
Ermächtigung ist durch Erlass der Gebührenverordnung grundsätzlich Gebrauch
gemacht worden. Gleichwohl ist die Gebührenerhebung nach § 1 TNGebV i.V.m.
Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses nicht gerechtfertigt.

23

Vorliegend kann offen bleiben, ob wegen der Rückwirkung der
Gebührenverordnung ein Verstoß gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20
Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes
gegeben ist. Dahin stehen kann ferner, ob Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG des
Europäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997 über einen
gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für
Telekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117, S. 15, vom 7. Mai 1997
(RL 97/13/EG) in Bezug auf Rufnummern im Mobilfunknetz einschlägig ist.

24

Vgl. zu beiden Gesichtspunkten im Hinblick auf
die Gebührenerhebung für die Zuteilung von
Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich: OVG NRW,
Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 589/01 -

25

Selbst wenn man den für die Beklagte günstigsten Fall annehmen wollte, d.h. die
Rückwirkung für unbedenklich und Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG für einschlägig hielte,
verstößt die Gebührenerhebung gemäß § 1 TNGebV und Gebührenposition B. 4 des
Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) jedenfalls gegen das
gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip.

26

Der Verordnungsgeber wäre für diesen Fall nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1
RL 97/13/EG i.V.m. § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970,
BGBl. I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 4 des Einführungsgesetzes zur
Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994, BGBl. I S 2911, (VwKostG) unter den
Einschränkungen des Art. 11 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RL 97/13/EG bei der Festlegung
der Gebührenhöhe allerdings nicht prinzipiell auf die blosse Deckung des
Verwaltungsaufwandes beschränkt gewesen.

27

Vgl. auch hierzu: OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 - 9 A 589/01 -.

28

Vielmehr konnte er daneben (u.a.) den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung
berücksichtigen. Dies durfte indes nicht zur Festsetzung einer Gebühr für einen RNB
in Höhe von 10.000.000,00 DM führen. Diese Gebührenhöhe ist mit dem
gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip unvereinbar.

29

Das Äquivalenzprinzip leitet sich letztlich aus dem bundesverfassungsrechtlichen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus dem Rechtsstaatsprinzip ab. Es
besagt, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der von der Verwaltung
erbrachten Leistung stehen darf.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997
- 11 C 12.95 -, NVwZ-RR 1997, 648 ff.; Urteil vom 3. März
1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 ff.; Urteil vom
14. April 1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 (308
f.).

31

Dieser Grundsatz findet sich in § 3 Satz 1 VwKostG wieder, wonach zwischen
der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und
der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits
ein angemessenes Verhältnis bestehen muss.

32

Damit schränkt das Äquivalenzprinzip den ansonsten weiten
Gestaltungsspielraum des Normgebers - hier des Verordnungsgebers - insofern ein,
als es ihn verpflichtet, die Gebühr nicht unangemessen hoch anzusetzen. Nach
gefestigter Rechtsprechung ist insoweit jedoch nicht jedes Ungleichgewicht von
Bedeutung, sondern es kommt darauf an, ob eine "gröbliche" Verletzung gegeben
ist,

33

vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996
- 6 B 72.95 -, NJW 1996, 1163; Urteil vom 3. März 1994,
a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, NVwZ 1989,
456; Urteil vom 8. Dezember 1961 - VII C 2.61 -,
BVerwGE 13, 214 (222 ff.); Urteil vom 24. März 1961
- VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 (169); OVG NRW,
Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -,

34

ob die Gebühr einen erdrosselnden Charakter besitzt,

35

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -,
a.a.O. (457),

36

oder ob ihr etwa eine abschreckende Wirkung zukommt.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - VII C
109.60, a.a.O. (170).

38

Vorliegend ist das Äquivalenzprinzip gröblich verletzt.

39

Die Zuteilung des Nutzungsrechtes an einer Nummer stellt zwar, auch wenn
Rufnummern als öffentliches Gut eingestuft werden können,

40

vgl. den in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen
enthaltenen Abschlussbericht des Expertengremiums für
Numerierungsfragen vom 4. Dezember 1995, S. 52,

41

unzweifelhaft einen wirtschaftlichen Wert dar, und zwar schon deshalb, weil ohne
sie eine Wettbewerbsteilnahme auf dem Sprachtelefoniemarkt und damit die
Gewinnung von Kunden nicht möglich ist. Neue Anbieter sind darauf angewiesen, an
ihre Kunden Rufnummern vergeben zu können. Der wirtschaftliche Wert der
zugeteilten Rufnummern nimmt daher mit steigender Anbieterzahl zu.

42

Vgl. Holznagel/Enaux/ Nienhaus, Grundzüge des
Telekommunikationsrechts, 2001, S. 128.

43

Einen wirtschaftlichen Wert stellt darüber hinaus auch die "Qualität" der
zugeteilten Rufnummern dar (etwa im Hinblick auf leichte Merkbarkeit, subjektive
Gefälligkeit oder einen Wiedererkennungswert).

44

Vgl. "Grünbuch über ein Numerierungskonzept
für Telekommunikationsdienste in Europa", BR-Drs.
991/96 vom 17. Dezember 1996, S. 16 f.

45

Daran ändert auch nichts, dass nach einer Weitergabe der Rufnummern an die
Endkunden diese ein vom Anbieter unabhängiges, eigenes und dauerhaftes
Nutzungsrecht an der Rufnummer erhalten (§ 20 Abs. 2 Satz 3 der
Telekommunikations-Kundenschutzverordnung vom 25. Juli 1996).

46

Von einer messbaren Wertschmälerung aufgrund der sog.
Netzbetreiberportabilität, § 43 Abs. 5 TKG, dürfte - unabhängig davon, dass diese für
den Mobilfunkbereich noch nicht existiert - auch nicht auszugehen sein. Zum einen
kann angenommen werden, dass die Zahl von Endkunden, die "ihre" Rufnummer bei
einem Wechsel von einer Gesellschaft zu einer anderen "mitnehmen", durch eine
gegenläufige Bewegung von anderen Gesellschaften weg teilweise kompensiert
wird. Zum anderen dürfte die Zahl der diesbezüglichen "Wechsler" ohnehin relativ
gering sein.

47

Ob die für die Ermittlung des wirtschaftlichen Wertes einer Rufnummernzuteilung
vom Verordnungsgeber gewählte Bezugsgröße - der mit einer Rufnummer im
Durchschnitt jährlich zu erzielende Umsatz - in gebührenrechtlicher Hinsicht
grundsätzlich geeignet ist, kann offen bleiben. Ebenso kann dahin stehen, ob der
vom Verordnungsgeber ebenfalls angestellte "Ländervergleich" als sachgerecht
anzusehen ist und ob der wirtschaftliche Wert der Rufnummern nicht bereits
- jedenfalls zum Teil - bei der Frequenzgebührenerhebung berücksichtigt worden ist.
Auch wenn davon ausgegangen wird, dass ein nicht zu unterschätzender
wirtschaftlicher Wert bei der Gebührenerhebung für die Zuteilung eines RNB
berücksichtigt werden darf, ist die Erhebung einer Gebühr von 10.000.000,00 DM
hierfür jedenfalls nicht gerechtfertigt.

48

Die Gebührenhöhe steht auch bei Berücksichtigung des wirtschaftlichen Werts
der Rufnummernzuteilung zu dem anfallenden Verwaltungsaufwand außer
Verhältnis. Die Gebühr je RNB übersteigt bereits den vom Verordnungsgeber selbst
zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand von 2.250,00 DM je RNB um ca. das
4444fache. Tatsächlich fällt das Verhältnis indes noch krasser aus, weil der
Verordnungsgeber auch nicht berücksichtigungsfähigen - weil nicht durch die
"Entscheidung über die Zuteilung" (§ 43 Abs. 3 Satz 3 TKG) verursachten -
Verwaltungsaufwand berücksichtigt hat. Wie der Betrag von 2.250,00 DM ermittelt
worden ist, ergibt sich aus den Anlagen zum Entwurf der Gebührenverordnung vom
15. August 1997 (die Anlagen zu den späteren Entwürfen weichen hinsichtlich der
hier aufgeführten Gesichtspunkte nicht ab). Danach ist der Verordnungsgeber von
folgendem durch die Gebühren abzugeltenden Verwaltungsaufwand der RegTP
hinsichtlich der Rufnummern für Funkdienste ausgegangen:

49

1.	10 Std. Arbeitsaufwand je Antrag in Bezug auf die "Erarbeitung von
Zuteilungsregeln auf Anträge entsprechend des langfristigen
Antragsaufkommens",

50

2.	8 Std. Arbeitsaufwand je Antrag in Bezug auf die "Prüfung	der
Antragsberechtigung, Ermittlung der Größe der zuzuteilenden
Nummernblöcke, Bereitstellung freier Nummernblöcke, Fest-legung
der Gebühren, Zuteilung, Nummernverwaltung und Kon-trolle der
Einhaltung von Auflagen und Nebenbestimmungen".

51

Der so ermittelte Verwaltungsaufwand ist indes um verschiedene Kostenteile zu
bereinigen, da diese nicht im Zusammenhang mit der nach § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG
allein gebührenpflichtigen Entscheidung über die Zuteilung anfallen. Dazu gehören
auf jeden Fall die unter Nr. 2 aufgeführten Kosten für die Nummernverwaltung und
Kontrolle der Einhaltung von Auflagen und Nebenbestimmungen. Es spricht viel
dafür, dass dies auch für die Kosten im Zusammenhang mit den unter Nr. 1
aufgeführten Arbeiten gilt.

52

Daraus folgt, dass die erhobene Gebühr je zugeteiltem RNB den tatsächlich
berücksichtigungsfähigen Verwaltungsaufwand um noch deutlich mehr als das
4444fache übersteigt. Eine derartiges Verhältnis kann auch bei Berücksichtigung des
wirtschaftlichen Wertes der Rufnummernzuteilung nicht mehr als angemessen i.S.d.
§ 3 Satz 1 VwKostG angesehen werden. Denn die Höhe der Gebühr nach § 1
TNGebV i.V.m. Gebührenposition B. 4 des Gebührenverzeichnisses "berücksichtigt"
den Verwaltungsaufwand nicht mehr, wie es das Gesetz formuliert, sondern hat sich
von ihm vielmehr nahezu völlig gelöst. Damit liegt eine "gröbliche" Verletzung des
Äquivalenzprinzips vor.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung
hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

54

Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat
(§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

55