Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-08-31, Aktenzeichen 21 A 671/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0831.21A671.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin, die Tischlerplatten, furnierte Spanplatten und Haustürrohlinge
fertigt, betreibt auf ihrem Werksgelände in L. /Westfalen eine
Holzfeuerungsanlage mit einer maximalen Feuerungswärmeleistung von 18,5 MW
zur Beheizung eines Dampfkessels. Errichtung und Betrieb der Anlage wurden mit
Bescheiden vom 20. Mai 1965 und 22. Mai 1996 - insoweit auf der Grundlage von §§
6, 15, 19 BImSchG (1990) i.V.m. §§ 1, 2 der 4. BImSchV und Nr. 1.2, Spalte 2 des
Anhangs zur 4. BImSchV (1993) - genehmigt. Im Genehmigungsbescheid vom 22.
Mai 1996 sind als zugelassene Einsatzstoffe neben Steinkohle naturbelassenes
Holz, Sperrholz, Spanplatten, Faserplatten und sonst verleimtes Holz sowie daraus
anfallende Reste, soweit keine Holzschutzmittel aufgetragen oder enthalten sind und
Beschichtungen nicht aus halogenorganischen Verbindungen bestehen, aufgeführt.
Zur Begrenzung der Emissionen im Abgas der Anlage (ca. 35.000 m3/h) sind dort
ferner Höchstwerte für Staub, organische Stoffe (Gesamtkohlenstoff),
Kohlenmonoxid, Stickstoffoxide und Schwefeloxide festgesetzt. Insoweit enthält der
Bescheid zudem die Auflage, dass eine nach § 26 BImSchG bekanntgegebene
Messstelle zu beauftragen ist, frühestens drei und spätestens zwölf Monate nach der
Inbetriebnahme, danach wiederkehrend in Abständen von maximal drei Jahren,
entsprechende Messungen vorzunehmen und eine Ausfertigung des hierüber
erstellten Messberichts unverzüglich dem Beklagten zu übersenden.

3

Am 24./25. November 1994 empfahl die 43. Umweltministerkonferenz auf der
Grundlage eines Berichtes des Länderausschusses für Immissionsschutz - LAI -
("Erarbeitung von Anforderungen zur Emissionsbegrenzung von Dioxinen und
Furanen", Februar 1993) für die dort als potentiell relevante Dioxin-Emittenten
untersuchten Anlagetypen die Anwendung eines gestuften Anforderungskonzeptes.
Im Anschluss an entsprechende Erkenntnisse des LAI-Berichtes lautete die
Empfehlung der Umweltministerkonferenz zu Holzfeuerungsanlagen - mit einem
Abgasvolumenstrom von 5000 m3/h und mehr - wie folgt:

4

"8. Soweit der Einsatz von Holz oder Holzresten, die besonders
chlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit
halogenorganischen Stoffen beschichtet sind, ausgeschlossen werden
kann, ist bei Holzfeuerungsanlagen

5

- bis 2,5 MW eine Optimierung der Verbrennung und der
Abgasführung sowie der konventionellen Entstaubung durchzuführen,

6

- ab 2,5 MW neben einer Optimierung der Verbrennung und der
Abgasführung ein besonders wirksamer Entstauber einzusetzen.

7

Soweit der Einsatz von Holz- oder Holzresten, die besonders
chlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit
halogenorganischen Stoffen beschichtet sind, nicht ausgeschlossen
werden kann, kommt bei Holzfeuerungen die Anwendung besonderer
Abgasreinigungstechniken für Dioxine in Betracht; im Wege einer
Einzelfallprüfung ist für Feuerungsanlagen ab 1 MW ein Zielwert von
0,1 ng TE/m3 im Abgas anzustreben."

8

Zur Vorbereitung der Umsetzung des UMK-Beschlusses fand am 4. Juli 1995
eine Besprechung zwischen Vertretern des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung
und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen (MURL), des
Landesumweltamtes (LUA) sowie der zuständigen Staatlichen Umweltämter und
Bezirksregierungen statt. Dabei kam man überein, alle Holzfeuerungsanlagen
(außerhalb von Spanplattenfabriken) mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr
als 10 MW sowie - bei nicht auszuschließendem Einsatz von Alt- bzw. Fremdholz -
einer Feuerungswärmeleistung zwischen 6 und 10 MW auf ihre Dioxinemissionen zu
überprüfen, und wählte auf dieser Grundlage von landesweit erfassten 239
genehmigungsbedürftigen Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von
Spanplattenfabriken) 10 Anlagen - darunter die Anlage der Klägerin - aus, deren
Betreiber zu Emissionsmessungen herangezogen werden sollten. Ein vergleichbares
Maßnahmeprogramm hatte man wenige Wochen zuvor in Bezug auf
Holzfeuerungsanlagen in Spanplattenfabriken beschlossen. Mit Erlass vom 4. Juli
1995 wies das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft die
zuständigen Staatlichen Umweltämter an, gemäß der festgelegten Vorgehensweise
zu verfahren.

9

Unter gleichzeitiger Aufhebung einer zuvor unter dem 29. September 1995
erlassenen fehlerhaften Messanordnung gab der Beklagte der Klägerin mit
Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 (AZ: b-ba-03-02), zugestellt gegen PZU
(AZ: b-ba-01-01) am 12. Oktober 1995, nach vorheriger Anhörung im Wesentlichen
auf,

10

- ein nach § 26 BImSchG bekanntgegebenes Messinstitut zu
beauftragen, die Emissionskonzentrationen von - im Einzelnen
bezeichneten - Dioxinen und Furanen im Abgas ihrer
Feuerungsanlage hinter dem Elektrofilter durch insgesamt drei
Probenahmen bei höchstmöglicher Leistung zu ermitteln,

11

- Aufzeichnungen über die jeweils eingesetzten Brennstoffe zu
machen und an jedem Probennahmetag repräsentative
Rückstellproben von den Brennstoffen, der Asche und dem Filterstaub
zu bilden,

12

- zur Analyse von PCDD und PCDF Analyseverfahren
einzusetzen, deren Nachweisgrenze nicht über 0,005 ng/Nm3 Abgas
liegt, und im Übrigen die Messungen und Auswertungen unter
Beachtung der Ziffern 3.2.2.2 bis 3.2.2.4 TA-Luft vorzunehmen,

13

- die Probenahme bis zum 1. Dezember 1995 sowie die
Auswertung und Erstellung des Messberichtes bis zum 20. Dezember
1995 vornehmen zu lassen und das Messinstitut anzuweisen, ihm
- dem Beklagten - zwei Ausfertigungen des Messberichtes unmittelbar
nach Erstellung zu übersenden.

14

Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Ordnungsverfügung beruhe auf §
26 BImSchG. Das Landesumweltamt habe im Rahmen eines systematischen Dioxin-
Messprogramms festgestellt, dass Holzfeuerungsanlagen als relevante
Emissionsquellen in Betracht kämen. Es sei daher zu befürchten, dass auch der
Betrieb der Feuerungsanlage der Klägerin schädliche Umwelteinwirkungen durch
Dioxin- und Furanemissionen hervorrufe. Dioxine und Furane seien für Mensch und
Umwelt in hohem Maße und in vielfältiger Weise schädlich. Aufbauend auf Ziffer 8
des UMK-Beschlusses vom 24./25. November 1994 seien die Staatlichen
Umweltämter gehalten, landeseinheitlich die Ermittlung von Dioxin- und
Furanemissionen aus größeren Feuerungsanlagen anzuordnen.

15

Mit Schreiben vom 11. Oktober 1995, beim Beklagten eingegangen am 12.
Oktober 1995, legte die Klägerin gegen "die Ordnungsverfügung" Widerspruch ein.
Am 13. Oktober 1995 teilte der Geschäftsführer der Klägerin dem Beklagten
ausweislich eines entsprechenden Aktenvermerks des Beklagten fernmündlich mit,
der Widerspruch richte sich auch gegen "die geänderte Ordnungsverfügung" vom 9.
Oktober 1995.

16

Mit Schreiben vom 7. Dezember 1995 begründete die Klägerin den Widerspruch
wie folgt: Die Feuerführung ihrer Anlage stelle die Einhaltung der
Emissionsgrenzwerte der TA-Luft sicher. Die Feuerraumtemperatur sei die Gewähr
dafür, dass im Brennstoff eventuell enthaltene Chlorverbindungen zerstört würden.
Anders als in herkömmlichen Elektrofiltern sei die Rauchgastemperatur im
Kiesbettfilter ihrer Anlage mit knapp über 100O C so gering, dass eine Neubildung
von Dioxinen nicht eintrete. Dioxin- und Furanbildung erfolge nur bei unvollständiger
Verbrennung und Rauchgastemperaturen zwischen 250O und 400O C bei längerer
Verweildauer. Vor diesem Hintergrund sei die Messanordnung, die Kosten in Höhe
von 25.000,-- bis 30.000,-- DM verursache, unverhältnismäßig.

17

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juni 1996 änderte die Bezirksregierung D.
die Ordnungsverfügung dahin ab, dass die Probennahme bei Normalbetrieb der
Anlage zu erfolgen habe, und setzte der Klägerin eine neue Frist zur Vornahme der
Messungen von drei Monaten nach Vollziehbarkeit der Verfügung. Im Übrigen wies
die Bezirksregierung den Widerspruch als zulässig, aber nicht begründet zurück. Zur
Begründung führte sie aus: Die Ordnungsverfügung lasse sich jedenfalls auf § 28
Satz 1 BImSchG stützen. Eine durch konkrete Tatsachen gerechtfertigte
Befürchtung, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen
werden, sei nicht erforderlich. Eine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG setze
lediglich die Genehmigungspflichtigkeit der Anlage voraus und könne selbst dann
ergehen, wenn von vornherein feststehe, dass die Anlage keine schädlichen
Umwelteinwirkungen hervorrufe. Sie ziele in diesem Fall auf die Überwachung der
Pflicht zur Vorsorge. Im Übrigen seien aber auch die Voraussetzungen des § 26 Abs.
1 BImSchG erfüllt. Von der Ermittlung der Dioxin- und Furanemissionen könne nach
dem Sinngehalt des UMK-Beschlusses nur abgesehen werden, wenn der Einsatz
von Holz oder Holzresten mit besonders chlorhaltigen Stoffen ausgeschlossen sei.
Das sei beim Betrieb der Klägerin jedoch nicht der Fall. Nach eigenen Angaben setze
die Klägerin jährlich 4000 t Holzbrennstoff ein. Dabei handele es sich um Holzreste
aus dem eigenen Betrieb, aus den Betrieben anderer Möbelhersteller und aus
Recyclingbetrieben. Da neben naturbelassenem Holz in gleicher Menge auch
technisch behandelte Hölzer (u.a. Sperrholz, Span- und Faserplatten, beschichtete
Hölzer) zum Einsatz kämen, könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese auch
besonders chlorhaltige Stoffe enthielten oder mit halogenorganischen Stoffen
beschichtet seien. Durch Sichtkontrollen und Anlieferbescheinigungen könne der
Einsatz dieser Hölzer nicht ausgeschlossen werden. Zudem wiesen auch technische
Hölzer, die nicht gezielt mit chlorhaltigen Stoffen behandelt seien, teilweise höhere
Chlorgehalte als naturbelassene Hölzer auf. Auch sei zu berücksichtigen, dass die
Feuerungsanlage teilweise mit Steinkohle betrieben werde, die ebenfalls einen
hohen Chlorgehalt aufweise. Die Bildung von Dioxinen sei auch nicht durch die im
Feuerraum der Kesselanlage herrschende Temperatur und die Rauchgastemperatur
im Kiesbettfilter ausgeschlossen. Beim Vorhandensein von Chlor und organischem
Kohlenstoff trete die sog. De-novo-Synthese im Temperaturbereich zwischen 150O
und 400O C auf und werde durch hohe Staubgehalte und Staubablagerungen im
Kessel begünstigt. Nach einer Verfahrensbeschreibung der Fa. F. L.
GmbH vom 17. März 1992 lägen diese Verhältnisse bei der Anlage der Klägerin vor.
Die angeordneten Messungen sollten zeigen, ob dabei eine Größenordnung erreicht
werde, die Emissionsminderungsmaßnahmen erforderlich machten. Die Pflicht der
Klägerin, die durch die Messungen entstehenden Kosten zu tragen, ergebe sich aus
§ 30 BImSchG.

18

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 5. Juni 1996 hat die Klägerin
am 4. Juli 1996 Klage erhoben und zur weiteren Begründung im Wesentlichen
ausgeführt: § 28 BImSchG sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift solle der Behörde
lediglich eine Handhabe geben, die Einhaltung von im Genehmigungsbescheid
festgeschriebenen Vorsorgemaßnahmen zu überprüfen. Im Übrigen entspreche ihre
Anlage den Anforderungen des UMK-Beschlusses. Als Brennstoff setze sie
überwiegend Reste aus der Tischlerplattenherstellung ein. Dabei handele es sich um
reines Holz. Brennstoffe mit hohen Chlorgehalten und aus unbekannten Quellen
würden nicht eingesetzt. Insbesondere sei der Einsatz von Altholz ausgeschlossen.
Altholz, Restholz und dergleichen scheide als Brennstoff aus, da diese Hölzer
lediglich als Hackschnitzel erhältlich seien, die Feuerungsanlage aber nur mit
einblasfähigem feinkörnigem Material betrieben werden könne. Dieses Material falle
nur in Verarbeitungsbetrieben und Möbelfabriken an, sein Chlorgehalt gleiche dem
von naturbelassenem Holz. Auch die übrigen Betriebsbedingungen, insbesondere
die Ausstattung mit einem Kiesbettfilter, schlössen erhöhte Dioxinemissionen aus.
Die im Widerspruchsbescheid angenommenen Werte seien Auslegungs- und nicht
Betriebsdaten. Schließlich seien die Messungen weder geeignet noch erforderlich,
um Erkenntnisse über Dioxinemissionen zu gewinnen, ebenso wenig sei ersichtlich,
dass auf ihrer Grundlage weitere Verbesserungsmaßnahmen getroffen werden
könnten. Die Entstehungszusammenhänge für Dioxine seien bekannt.

19

Die Klägerin hat beantragt,

20

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Oktober 1995 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D.
vom 3. Juni 1996 aufzuheben.

21

Der Beklagte hat beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Er hat ergänzend ausgeführt: Aufgrund des notwendigen Zusammenhangs
zwischen der Verfeuerung von Holzbrennstoffen und Dioxin- und Furanemissionen
sei davon auszugehen, dass auch die Anlage der Klägerin wegen ihrer Größe und
des damit verbundenen Abgasvolumenstroms relevante Emissionen dieser Art
erzeuge. Das Ausmaß der Emissionen hänge in erster Linie von den chemischen
Inhaltsstoffen der eingesetzten Brennstoffe, der Feuerungstechnik und dem
Ausbrandverhalten, der Abgasführung innerhalb der Anlage sowie der Wirksamkeit
der Staubabscheidung ab. Das Zusammenwirken dieser Faktoren und das Ausmaß
der Emissionen könne mit den vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnissen für
die einzelne Anlage nicht sicher prognostiziert werden, selbst wenn einzelne
Faktoren bekannt seien. Die wissenschaftlichen Untersuchungen könnten lediglich
allgemeine Tendenzen und Korrelationen aufzeigen. Der UMK-Beschluss (dort Nr. 8
Satz 1) und der ihr zugrunde liegende LAI-Bericht sähen
Emissionsminderungsmaßnahmen zur Erreichung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3
selbst für Holzfeuerungsanlagen vor, in denen der Einsatz chlorhaltiger oder mit
halogenorganischen Stoffen beschichteter Hölzer ausgeschlossen sei. Schließlich sei
die Messanordnung auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gerechtfertigt.
Die Ermittlung des Ausmaßes der zweifellos vorhandenen Dioxin- und
Furanmemissionen sei erforderlich, um die Notwendigkeit von Vorsorgemaßnahmen
beurteilen zu können. Angesichts des hohen Gefährdungspotentials von Dioxinen
und Furanen seien die durch die Messanordnung entstehenden Kosten unter
Berücksichtigung der Betriebsgröße und des finanziellen Leistungsvermögens der
Klägerin angemessen. Die Betreiber vergleichbarer Anlagen seien ebenfalls zu
kostenpflichtigen Messungen herangezogen worden, so dass ein isolierter Verzicht
gegenüber der Klägerin eine nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrung
bedeute.

24

Mit Urteil vom 22. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag
entsprochen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Auf § 26 BImSchG
könne sich die streitige Anordnung nicht stützen. Diese Vorschrift erfordere konkrete
Anhaltspunkte, dass eine Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufe. Einen
konkreten Verdacht gerade hinsichtlich des Betriebes der Klägerin habe die Beklagte
nicht gehabt. Vielmehr sei die Anlage der Klägerin nur Teil eines landesweiten
Untersuchungsprogramms geworden und dienten die angeordneten Messungen
lediglich der Gewinnung zusätzlicher Erkenntnisse. § 28 i.V.m. § 26 BImSchG
komme als Rechtsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Es sei ermessensfehlerhaft,
auf dieser Grundlage kostspielige Messungen anzuordnen, wenn von vornherein
feststehe, dass von der betroffenen Anlage schädliche Umwelteinwirkungen nicht
ausgingen und behördliche Maßnahmen nicht getroffen werden könnten. Letzteres
sei hier der Fall. Hinsichtlich des Ausstoßes von Dioxinen und Furanen gelte für die
Anlage der Klägerin lediglich das Minimierungsgebot unter Ziffer 3.1.7 der TA-Luft.
Diesem Gebot genüge die Klägerin bereits durch den Ausschluss von
halogenbeschichteten Stoffen. Weiter gehende Minimierungsmaßnahmen könnten
von der Klägerin nicht verlangt werden. Die in dem UMK-Beschluss empfohlenen
Maßnahmen und angestrebten Zielwerte genügten nicht dem Vorbehalt des
Gesetzes und seien nicht bindend. Ohne Änderung der TA-Luft bzw. Aufnahme in
eine Durchführungsverordnung nach § 7 BImSchG seien sie unbedeutend. Da
Grenzwerte für Dioxine und Furane nicht bestünden, könnten die der Klägerin
aufgegebenen Messungen keine behördlichen Reaktionen nach sich ziehen. Im
Übrigen liege wohl auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, da
nicht alle Betreiber von Holzfeuerungsanlagen, sondern nur einige wenige zu
Emissionsmessungen herangezogen worden seien.

25

Das Urteil wurde dem Beklagten am 12. Januar 1999 zugestellt. Auf seinen am 8.
Februar 1999 gestellten Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 9. Juni 2000,
dem Beklagten zugestellt am 19. Juni 2000, die Berufung zugelassen (§ 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO).

26

Mit seiner am 13. Juli 2000 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung
wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt er
aus: Nach den eingesetzten Brennstoffen, der Funktionsweise der Feuerungsanlage
und den vom TÜV-Hannover-Sachsen-Anhalt durch Messungen am 11. März und 11.
Juni 1997 ermittelten Temperaturen im Feuerraum (max. etwa 650O C) sowie im
Abgasstrom vor dem Elektrokiesfilter (etwa 210O C) sei davon auszugehen, dass die
Anlage der Klägerin relevante Dioxin- und Furanemissionen hervorrufe. So seien bei
einer vergleichbaren Holzfeuerungsanlage in seinem Zuständigkeitsbereich Dioxin-
und Furanemissionen von 0,195 ng TE/m3 ermittelt worden. Soweit das
angefochtene Urteil darauf abstelle, dass die TA-Luft für Dioxionemissionen von
Anlagen dieser Art keine Grenzwert festsetze, habe das Verwaltungsgericht
verkannt, dass die Anforderungen der TA-Luft wegen der dynamischem
Betreiberpflichten nach § 5 BImSchG nicht abschließend seien und die TA-Luft
zudem für Dioxine und Furane eine Minimierungspflicht anordne. Im Übrigen sei
hinsichtlich des in dem UMK-Beschluss empfohlenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3
darauf hinzuweisen, dass zwischenzeitlich das Bundesministerium für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit den Entwurf einer neuen TA-Luft vorlegt habe,
der diesen Emissionswert für alle von dem Geltungsbereich der neuen TA-Luft
(Entwurf) erfassten genehmigungsbedürftigen Anlagen vorsehe.

27

Der Beklagte beantragt,

28

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

29

Die Klägerin tritt dem entgegen. Sie führt ergänzend aus: Die zum Erlass der
Ordnungsverfügung führende ministerielle Weisung beruhe auf schon seinerzeit
veralteten Erkenntnissen. Der Bericht des Länderausschusses für Immissionsschutz
von 1993, der zu der UMK-Empfehlung geführt habe, habe offenbar auch
Messergebnisse von Altanlagen wiedergegeben, die noch nicht den Anforderungen
der TA-Luft 1986 entsprechend saniert gewesen seien. Abgesehen davon arbeite die
Feuerung ihrer Kesselanlage ordnungsgemäß. Die für die Dioxinbildung
maßgebenden Kohlenmonoxid- und Gesamtkohlenstoffemissionen unterschritten
weit die Werte der TA-Luft. Bei der im Messbericht des TÜV genannten
Feuerraumtemperatur handele es sich um einen Irrtum des Sachverständigen.
Zudem habe sie Vorkehrungen getroffen, um längere - die Bildung von Dioxinen
fördernde - Verweilzeiten des Rauchgases vor dem Kiesbettfilter im
Temperaturbereich zwischen 200O und 450O C zu verhindern.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und
der Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

31

Entscheidungsgründe

32

Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem
Anfechtungsbegehren der Klägerin zu Unrecht entsprochen.

33

Allerdings ist die Klage zulässig. Zwar hat die Klägerin gegen die mit einer
zutreffenden Rechtsbehelfsbelehrung versehene Ordnungsverfügung vom 9.
Oktober 1995 möglicherweise nicht fristgerecht Widerspruch erhoben. Denn ihr
Widerspruchsschreiben vom 11. Oktober 1995 bezog sich nicht auf diese - erst am
12. Oktober 1995 zugestellte - Ordnungsverfügung, sondern auf die
vorausgegangene (aufgehobene) Ordnungsverfügung vom 29. September 1995. Die
fernmündliche Erklärung des Geschäftsführers der Klägerin vom 13. Oktober 1995,
dass sich der Widerspruch auch gegen die geänderte Ordnungsverfügung richte,
genügte - trotz des hierüber vom Beklagten gefertigten Aktenvermerks - nicht den
Schriftformerfordernissen des § 70 Abs. 1 VwGO.

34

Vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 70 Rn. 2;
Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., § 70 Rn. 2 jeweils mit
zahlreichen Nachweisen aus der ober- und höchstrichterlichen
Rechtsprechung.

35

Dies kann der Klägerin aber unbeschadet der Frage, ob die Zustellung der
Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 im Hinblick auf die unterschiedlichen
Geschäftszeichen der Ordnungsverfügung einerseits und auf der zuzustellenden
Sendung und Postzustellungsurkunde andererseits überhaupt wirksam war,

36

vgl. in diesem Zusammenhang etwa BFH, Urteil vom 25.
November 1997 - VII R 79/96 -, NVwZ 1999, 223 und Beschlüsse
vom 17. Juni 1998 - X B 139/97 -, NVwZ 1999, 694 - X B 138/97 -,
NVwZ 1999, 695,

37

jedenfalls deshalb nicht entgegen gehalten werden, weil die Bezirksregierung
D. über den Widerspruch sachlich entschieden und damit den Weg zu einer
materiellen Prüfung der Ordnungsverfügung im Klageverfahren wieder eröffnet hat.
Rechtspositionen Dritter, die dieser Verfahrensweise der Bezirksregierung
entgegengestanden hätten, waren und sind durch die Ordnungsverfügung nicht
berührt.

38

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 4. August
1982 - 4 C 42.79 -, NVwZ 1983, 285 und vom 20. Juni 1988 - 6 C
24.87 -, NVwZ-RR 1989, 85; jüngst: OVG NRW, Urteil vom 25. Juni
2001 - 14 A 782/00 -, zur Veröffentlichung vorgesehen; kritisch:
Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 9.

39

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom
9. Oktober 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
D. vom 3. Juni 1996 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

40

Die Ordnungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in dem vom
Beklagten und der Widerspruchsbehörde alternativ herangezogenen § 28 Satz 1
i.V.m. § 26 Abs. 1 BImSchG in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides
geltenden Fassung. Nach diesen - soweit hier von Bedeutung sachlich unverändert
geltenden - Bestimmungen kann die zuständige Behörde bei
genehmigungsbedürftigen Anlagen nach der Inbetriebnahme oder einer wesentlichen
Änderung und sodann nach Ablauf eines Zeitraums von jeweils drei Jahren (u.a.)
anordnen, dass der Betreiber Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden
Emissionen durch eine von der zuständigen obersten Landesbehörde bekannt
gegebene Stelle ermitteln lässt, und zwar ausdrücklich auch dann, wenn nicht zu
befürchten ist, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen
werden ("auch ohne die dort [in § 26 BImSchG] genannten Voraussetzungen").

41

So schon VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977 - X
168/77 -, GewArch 1977, 310; vgl. auch Jarass,
Bundesimmissionsschutzgesetz, 4. Aufl., § 28 Rn. 1; Lechelt, in: GK-
BImSchG (Stand: September 2000), Vor §§ 26 - 31a Rn. 23;
Hansmann, in: Landmann/Rohmer (Stand: Oktober 2000), § 28
BImSchG Rn. 4.

42

Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage liegen
vor. Die Holzfeuerungsanlage der Klägerin ist unstreitig eine
genehmigungsbedürftige Anlage i.S. des § 4 Abs. 1 BImSchG. Die Messanordnung
genügt auch den in § 28 BImSchG geregelten zeitlichen Vorgaben. Es handelt sich
um die erste Messordnung dieser Art nach der Inbetriebnahme der Anlage (Satz 1
Nr. 1 ). Zwar sind bereits mit Ordnungsverfügung vom 6. April 1992 und zuletzt mit
Genehmigungsbescheid vom 22. Mai 1996 - insoweit als dessen Bestandteil -
antezipierende Anordnungen nach § 28 BImSchG für eine erstmalige
Emissionsmessung und wiederkehrende Messungen ergangen.

43

Vgl. zur Möglichkeit der Einbindung von Anordnungen nach § 28
BImSchG in den Genehmigungsbescheid: Feldhaus,
Bundesimmissionschutzrecht, Vor §§ 26 - 31 BImSchG Anm. 9.

44

Diese Anordnungen bezogen sich aber nicht auf Dioxine und Furane; insoweit
haben sie die dreijährige Sperrfrist des § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG nicht ausgelöst.
Eine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG schließt nicht schon tatbestandlich jedes
weitere Vorgehen nach dieser Vorschrift für einen Zeitraum von drei Jahren nach
ihrem Erlass oder dem darin gesetzten Durchführungszeitpunkt

45

- vgl. zum umstrittenen Beginn des Drei-Jahres-Zeitraums:
Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 16; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 5; Hansmann,
a.a.O., § 28 Rn. 8 -

46

aus, sondern sperrt - vorbehaltlich des Satzes 2 - für diesen Zeitraum lediglich
eine auf die Ermittlung derselben Emissionen gerichtete Messanordnung.

47

Vgl. Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 32; wohl auch Schmatz/Nöthlichs,
Immissionsschutz, Stand: Juni 2000, § 28 BImSchG Anm. 2; Jarass,
a.a.O., § 28 Rn. 1 und 5 "letzte gleichartige Ermittlungen".

48

Die Annahme einer umfassenden, jede weitere Anordnung nach § 28 Satz 1
BImSchG - gleich welchen Inhalts - schon im Ansatz ausschließenden (befristeten)
Sperrwirkung einer vorhergehenden Messanordnung findet im Wortlaut der Vorschrift
keine Stütze. Sie würde auch den praktischen Erfordernissen nicht gerecht. Diese
werden u.a. dadurch bestimmt, dass von einer Anlage regelmäßig unterschiedliche
Emissionen in Gestalt mannigfacher Luftverunreinigungen, Geräusche und
Erschütterungen ausgehen, deren Ermittlung verschiedenartige Kenntnisse,
Fähigkeiten und technische Geräte und dementsprechend eine unterschiedliche
Konkretisierung (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F., jetzt: § 26 Satz 2 BImSchG)
der jeweiligen Messanordnung erfordert. So wird auch in den Bekanntmachungen
der Länder nach § 26 Abs. 1 Satz 1 BImSchG a.F./§ 26 Satz 1 BImSchG n.F. (u.a.)
in der Regel nach Tätigkeitsfeldern der jeweiligen Messstellen unterschieden und ist
bei der Benennung von Stellen zur Ermittlung von Luftverunreinigungen eine weitere
Differenzierung vorgesehen. Danach ist insbesondere die Ermittlung der Emissionen
an "hochtoxische(n) organische(n) Verbindungen in extrem geringen
Konzentrationen (Dioxine und Furane)" einem eigenständigen Bereich
zugeordnet.

49

Vgl. Feldhaus, a.a.O., § 26 Anm. 25; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn.
51 - 54 jeweils mit Abdruck der einschlägigen Richtlinien des
Länderausschusses für Immissionsschutz vom 12./14.10.1992 bzw.
vom 16./18.10.2000.

50

Vor diesem Hintergrund wäre eine Interpretation des § 28 Satz 1 BImSchG, die
die zuständigen Behörden zwänge, für alle relevanten Emissionen und Immissionen
einer Anlage jeweils zeitgleich bzw. für denselben Zeitpunkt Messungen anzuordnen,
weder praktibel noch sachgerecht. Dem nachvollziehbaren Interesse des
Anlagenbetreibers an einer möglichst verfahrensökonomischen und auch in
wirtschaftlicher Hinsicht vertretbaren Durchführung der Ermittlungen kann - und muss
- bei der Ermessensübung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit
hinreichend Rechnung getragen werden.

51

Weitere Voraussetzungen für den Erlass einer Messanordnung nach § 28 Satz 1
BImSchG sieht der gesetzliche Tatbestand nicht vor. Insbesondere ist Nr. 1 der
Bestimmung nicht dahin zu verstehen, dass eine - wie hier - erste Messanordnung
lediglich in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Inbetriebnahme oder
einer Änderung der Anlage getroffen werden kann. Die damit angesprochene
Regelung, dass die zuständige Behörde die Messanordnung "nach der
Inbetriebnahme oder einer Änderung" erlassen kann, betrifft lediglich den frühest
möglichen Zeitpunkt einer Messanordnung, hindert die Behörde aber nicht, eine
Messanordnung nach Nr. 1 erst zu einem späteren Zeitpunkt zu erlassen.
Entscheidend ist allein, dass es sich um eine erstmalige Anordnung (dieses Inhalts)
nach der Inbetriebnahme oder Änderung handelt. Bei einem anderen Verständnis
wäre die Behörde nach jeder Inbetriebnahme oder Änderung der Anlage gehalten,
sofort Ermittlungen anzuordnen, um künftig nicht auf diese Möglichkeit und
insbesondere nicht auf die Möglichkeit regelmäßiger Folgemessungen nach Nr. 2
verzichten zu müssen.

52

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977, a.a.O.;
VG Düsseldorf, Urteil vom 21. November 1978 - 3 K 374/78 -,
GewArch 1979, 202; Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 13; Jarass, a.a.O.,
§ 28 Anm. 4; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 6; Schmatz/Nöthlichs,
a.a.O., § 28 Anm. 2; a.A. Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5.

53

Es bedarf daher vorliegend keiner Klärung, ob die streitbefangene
Messanordnung in einen unmittelbaren Zusammenhang mit der der Klägerin wenige
Tage vor Ergehen des Widerspruchsbescheides erteilten Änderungsgenehmigung
vom 22. Mai 1996 gestellt werden könnte.

54

Die Möglichkeit des Erlasses einer Messanordnung nach § 28 Satz 1 Nr. 1
BImSchG ist auch nicht von vornherein auf die Fälle beschränkt, in denen die zu
messenden Emissionen oder Immissionen Gegenstand des Erst- oder eines
Änderungsgenehmigungsverfahrens waren. Zwar dienen Messanordnungen nach
§ 28 Satz 1 Nr. 1 BImSchG in der Praxis vornehmlich der Feststellung, ob das
Emissionsverhalten und die Immissionenauswirkungen der Anlage der im
(Änderungs-) Genehmigungsverfahren angestellten Prognose entsprechen.

55

Vgl. auch Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5; Hansmann, a.a.O., § 28
Rn. 6.

56

Das schließt es aber nicht aus, auf dieser gesetzlichen Grundlage eine
Messanordnung auch hinsichtlich solcher Emissionen und Immissionen zu treffen,
die im (Änderungs-) Genehmigungsverfahren nicht bzw. nicht ausdrücklich bedacht
und geprüft worden sind. In der Erkenntnis, dass genehmigungsbedürftige Anlagen
auf Grund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs stets in besonderem Maße
geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen (vgl. auch § 4 Abs. 1
Satz 1 BImSchG), hat der Gesetzgeber die Befugnis zur Anordnung von Messungen
nach § 28 Satz 1 BImSchG mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Belange des
Anlagenbetreibers lediglich im Hinblick auf die Zulässigkeit von
Wiederholungsmessungen eingeschränkt (vgl. auch BT-Drs. 7/179 S. 41). Er hat
damit das weitere Vorgehen, insbesondere die Entscheidung über Art und Umfang
der Ermittlungen (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F. = § 26 Satz 2 BImSchG n.F.), in
das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Nach Wortlaut sowie
Sinn und Zweck umfasst diese weite Befugnis auch den Erlass einer Messanordnung
zur Ermittlung von Emissionen und Immissionen, die - aus welchen Gründen auch
immer - im Genehmigungsverfahren keine Rolle gespielt und im
Genehmigungsbescheid keinen Niederschlag gefunden haben. Diesem Verständnis
entspricht es auch, dass nach ganz herrschender Meinung eine Messanordnung
nach § 28 BImSchG selbst dann ergehen kann, wenn die betroffene
genehmigungsbedürftige Anlage tatsächlich nicht genehmigt worden ist.

57

Vgl. etwa Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 3; Lechelt, a.a.O., § 28
Rn. 9; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 5.

58

Hiernach erübrigen sich weitere Ausführungen dazu, dass aus dem Schweigen
des der Klägerin zuletzt erteilten Genehmigungsbescheides zu Dioxin- und
Furanemissionen ohnehin nicht auf deren Außerachtlassung im
Genehmigungsverfahren geschlossen werden kann.

59

Die dem Beklagten damit eröffnete Ermessensentscheidung, die das Gericht nur
in dem durch § 114 VwGO gesetzten Rahmen überprüfen kann, lässt Rechtsfehler
nicht erkennen. Der Beklagte hat von dem ihm eingeräumten Ermessen und der
hiervon umfassten Befugnis, Einzelheiten über Art und Umfang der Ermittlungen
sowie über die Vorlage des Ermittlungsergebnisses vorzuschreiben (§ 26 Abs. 1 Satz
2 BImSchG a.F.), in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gewahrt (vgl. auch
§ 40 VwVfG NRW).

60

Zweck des § 28 Satz 1 BImSchG ist es, der zuständigen Behörde - neben der
Überwachungsbefugnis nach § 52 BImSchG - die Möglichkeit zu geben, sich Klarheit
über die Immissions- und Emissionssituation einer genehmigungsbedürftigen Anlage
zu verschaffen, um auf der Basis dieser Feststellungen den Betreiber
erforderlichenfalls zur Einhaltung seiner Betreiberpflichten anhalten zu können.

61

Diesem Zweck entspricht die streitige Messanordnung. Entgegen der Auffassung
der Klägerin und den entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zielt
die Messanordnung nicht ausschließlich auf die Gewinnung wissenschaftlicher
Erkenntnisse, aus denen für den Anlagenbetrieb keine Folgerungen gezogen werden
können oder sollen; vielmehr dient sie dem Zweck, die Einhaltung
immissionsschutzrechtlicher Verpflichtungen durch den Betrieb der Klägerin zu
überwachen. Sie zielt nämlich auf die Überwachung der individuellen Pflicht der
Klägerin zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG) in Gestalt von Dioxin- und Furanemissionen.

62

Dem steht nicht entgegen, dass die Anordnung im Rahmen eines landes- bzw.
bundesweiten Programms zur Minderung von Dioxinemissionen ergangen ist. Bei
diesem Programm, als dessen Zweck ausdrücklich die bundesweite Minderung
dieser Emissionen genannt ist, handelt es sich nicht lediglich um ein
wissenschaftliches Forschungs-, sondern um ein Vollzugsprogramm, das - auch
wenn landesweit insgesamt 10 Anlagen betroffen sind - in eine jeweils
einzelfallbezogene Prüfung münden soll, ob und inwieweit zusätzliche
Emissionsminderungsmaßnahmen zur Einhaltung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3
anzuordnen sind. Das ergibt sich bereits aus den entsprechenden Empfehlungen im
Beschluss der Umweltministerkonferenz vom 24./25. November 1994, zu deren
Umsetzung die Messanordnung ergangen ist. Gegen die Annahme, der Erlass der
Messanordnung diene Forschungszwecken, spricht darüber hinaus die Methodik des
Vorgehens. Die Zahl der betroffenen Anlagen ist gering und die Auswahl wenig
repräsentativ. Wäre eine wissenschaftliche Untersuchung gewollt gewesen, hätte es
näher gelegen, das ganze Spektrum von Holzfeuerungsanlagen - auch kleinerer - in
den Blick zu nehmen und jeweils einzelne Anlagen eines bestimmten Typs
"repräsentativ" auszuwählen (Stichproben), anstatt - wie hier - für alle Anlagen einer
bestimmten Größenordnung bzw. mit bestimmten Brennstoffeinsatz
Emissionsmessungen anzuordnen. Schließlich kann nicht unberücksichtigt bleiben,
dass die allgemeinen wissenschaftlichen Erkenntnisse, die von der grundsätzlichen
Einhaltbarkeit des in Rede stehenden Zielwertes ausgehen und Anlass zu der
streitbefangenen Überwachungsmaßnahme nach § 28 BImSchG gegeben haben,
bereits im Vorfeld des UMK-Beschlusses durch entsprechende, auf Kosten der
öffentlichen Hand durchgeführte Untersuchungen des Länderausschusses für
Immissionsschutz und des Landesumweltamtes gewonnen worden waren.

63

Der Annahme, dass die Messanordnung der Überwachung der Betreiberpflicht
dient, steht auch nicht entgegen, dass das Bundesimmissionsschutzgesetz sowie die
auf seiner Grundlage ergangenen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften
keine Grenzwerte für Dioxin- und Furanemissionen von Holzfeuerungsanlagen
enthalten. Das Fehlen von Emissionsgrenzwerten für Dioxine und Furane
insbesondere in der TA Luft rechtfertigt nicht den Schluss, die Messanordnung gehe
als Maßnahme der Überwachung der Vorsorgepflicht von vornherein ins Leere.

64

Die Pflicht zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch
Luftverunreinigungen - wie auch die Pflicht zum Schutz vor und zur Abwehr von
schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) - wird durch die auf der
Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassene
Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft - vom 27. Februar 1986
konkretisiert (vgl. dort Nr. 1). Die in der TA-Luft festgelegten generellen, dem
gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienenden Standards
verkörpern entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße
wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen.

65

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 1995 - 7 B 112.94 -,
NVwZ 1995, 994 und Urteil vom 30. August 1996 - 7 VR 2.96 -,
NVwZ, 1997, 497.

66

Nach Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA-Luft ist bei Stoffen, die schwer abbaubar, leicht
anreicherbar und von hoher Toxizität sind oder die aufgrund sonstiger besonders
schädlicher Umwelteinwirkungen keiner der in Absatz 1 genannten Klassen
zugeordnet werden können (z.B. polyhalogenierte Dibenzodioxine, polyhalogenierte
Dibenzofurane oder polyhalogenierte Biphenyle), der Emissionsmassenstrom unter
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit so weit wie möglich zu
begrenzen. Die an die sachverständige Bewertung der Dioxine und Furane als
besonders umweltgefährende Stoffe anknüpfende Entscheidung des
Vorschriftengebers, das insoweit gebotene Maß der Vorsorge in die Zukunft hinein
offen zu halten, beruht auf der Erkenntnis, dass einerseits angesichts der großen
Bandbreite der Entstehungs- und Minderungsmechanismen die
Wirkungszusammenhänge im Einzelnen noch nicht geklärt und infolgedessen ein
konkreter Emissions-Vorsorgewert nicht generell angegeben werden kann,
andererseits mit Blick auf die fortschreitende Entwicklung von Forschung und
Technik auf diesem Gebiet die jeweils angemessene Vorsorge sichergestellt werden
soll.

67

So BVerwG, Urteil vom 30. August 1996, a.a.O.; vgl. auch
Davids/Lange, Die TA Luft '86, Technischer Kommentar, 1986, S.
186.

68

Vor diesem Hintergrund ist dem Zweck des § 28 Satz 1 BImSchG hier dadurch
genügt, dass mit den angeordneten Messungen kontrolliert werden soll, ob die von
der Klägerin ergriffenen Vorsorgemaßnahmen dem Stand der Technik für
Emissionsminderungsmaßnahmen entsprechen, um erforderlichenfalls - unter
Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - weitere Maßnahmen zur
Emissionsminderung anordnen zu können. Insoweit konnten der Beklagte bzw. das
weisungsbefugte Ministerium davon ausgehen, dass der der Ordnungsverfügung
zugrundeliegende Beschluss der Umweltministerkonferenz wegen der
umfangreichen Vorarbeiten des Länderausschusses für Immissionsschutz den Stand
der Emissionsminderungstechnik u.a. für Holzfeuerungsanlagen widerspiegelt, und
zwar dahin gehend, dass eine nach dem Stand der Technik errichtete und betriebene
Holzfeuerungsanlage - vorbehaltlich einer Einzelfallprüfung - grundsätzlich einen
Zielwert von 0,1 ng TE/m3 (Dioxinemissionen) im Abgas einhalten kann. Dies wird im
Übrigen von der Klägerin nicht in Frage gestellt.

69

Vgl. - zur Bewertung der in dem UMK-Beschluss enthaltenen
Feststellungen als Wiedergabe des gegenwärtigen Standes der
Wissenschaft und Technik - auch BayVGH, Urteil vom 11. Juni 1996
- 20 A 90.40036. 40054 -, DVBl. 1997, 70 (72).

70

Schließlich kann dem Beklagten auch nicht entgegen gehalten werden, er habe
sein Ermessen zweckwidrig ausgeübt, weil von vornherein festgestanden hätte, dass
die Holzfeuerungsanlage der Klägerin keine Dioxine und Furane emittiert oder dass
sie insoweit jedenfalls der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) bzw. dem
Minimierungsgebot (Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft) genügt.

71

Vgl. in diesem Zusammenhang: VG Düsseldorf, Urteil vom 21.
November 1978, a.a.O.; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 13; Lechelt,
a.a.O., § 28 Rn. 31; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 7; Feldhaus, a.a.O., §
28 Anm. 4; Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., § 28 Anm. 3.

72

Dass die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen bei dem Betrieb ihrer
Anlage gänzlich ausgeschlossen sind, behauptet nicht einmal die Klägerin selbst.
Eine solche Behauptung würde auch allen zum Gegenstand dieses Verfahrens
gemachten wissenschaftlichen Erkenntnissen zu dieser Frage widersprechen, denen
jeweils umfangreiche repräsentative Untersuchungen zugrunde liegen (vgl. Bericht
des LAI vom Februar 1993; Vortragsmanuskript von Dr. Assmann/MURL "Ergebnisse
und Maßnahmen des Dioxinmeß- und Minderungsprogramms NRW" vom 15. Mai
1995 sowie R. Marutzky, "Dioxine bei Feuerungen für Holz und andere
Festbrennstoffe", Tagungsband zum Workshop des Wilhelm-Klauditz-
Instituts/Braunschweig am 2. November 1994). Ebenso wenig lässt sich mit
Sicherheit sagen, dass die Errichtung und der Betrieb der Anlage dem
Minimierungsgebot genügt. Zwar mögen die vorzunehmenden Messungen zu diesem
Ergebnis führen. Einen rechnerischen, naturwissenschaftlich zwingenden Beweis
dafür, dass beim Betrieb ihrer Anlage der nach dem Stand der Technik einhaltbare
Zielwert von 0,1 ng TE/m3 Dioxin im Abgas nicht überschritten wird, hat die Klägerin
aber nicht erbracht und kann sie auch nicht erbringen. Denn das Zusammenwirken
der unterschiedlichen, die Bildung und den Ausstoß von Dioxinen/Furanen
beeinflussenden Faktoren ist so komplex und in exakt-quantitativer Hinsicht derzeit
noch ungeklärt, dass - nicht zuletzt im Hinblick auf unerkannte Unzulänglichkeiten
oder Fehlfunktionen der Anlage oder ergriffener Emissionsminderungsmaßnahmen -
lediglich die angeordneten Messungen Gewissheit in dieser Frage erbringen können.
Diese Feststellung ist zur Bejahung der zweckentsprechenden Ermessensausübung
durch den Beklagten ausreichend, weil es - wie schon ausgeführt - für den Erlass
einer Messanordnung nach § 28 BImSchG im Gegensatz zu einer Anordnung nach §
26 BImSchG keiner Verdachtsmomente dafür bedarf, dass schädliche
Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden. Wegen des besonderen
Gefährdungspotentials genehmigungsbedürftiger Anlagen ermächtigt § 28 BImSchG
die zuständige Behörde vielmehr zur Anordnung gleichsam routinemäßiger
Kontrollmessungen.

73

Die Messanordnung ist auch unter Beachtung der gesetzlichen
Ermessensgrenzen ergangen. Sie ist zur Überwachung der Vorsorgepflicht in Bezug
auf Dioxin- und Furanemissionen insbesondere geeignet und erforderlich. Eine die
Klägerin schonendere und gleichermaßen effektive Methode zur verlässlichen
Ermittlung der in Rede stehenden Emissionen gibt es nicht. Zwar gilt es derzeit als
gesichert, dass für die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen beim
Verbrennen von Holz und Holzwerkstoffen der Chlorgehalt des Brennstoffs, die
Feuerungstemperatur und das Ausbrandverhalten der Feuerungsanlage sowie die
Abgasführung und die Abgasreinigung von Bedeutung sind. Auch lassen sich zu
jedem dieser Faktoren Aussagen treffen, unter welchen Umständen eine Minderung
oder Erhöhung der Emissionen zu erwarten sind. Eine - sei es auch empirisch
entwickelte - Formel, die eine exakte Aussage über die tatsächlich emittierte Menge
an Dioxin- und Furanen einer jeden, individuell konfigurierten Holzfeuerungsanlage
und damit einen Vergleich mit dem anzustrebenden Zielwert zuließe, steht jedoch -
wie auch die Ausführungen des Beklagten in der Berufungsverhandlung verdeutlicht
haben - nicht zur Verfügung. Hieraus ist zu schließen, dass der Nachweis der
Effektivität und Funktionsfähigkeit von ergriffenen Maßnahmen zur Minderung von
Dioxin- und Furanemissionen letztlich nur durch hierauf bezogene Messungen
erfolgen, nicht hingegen auf der Grundlage von Messungen anderer Parameter
errechnet oder sonstwie verlässlich und hinreichend genau bestimmt werden
kann.

74

Die Erforderlichkeit der Messanordnung ist auch nicht dadurch in Frage gestellt,
dass der Beklagte die Messungen aufgrund von § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG selbst
oder durch Beauftragte vornehmen könnte und die hierdurch entstehenden Kosten
nur unter den Voraussetzungen des § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG von der Klägerin
zu tragen wären. Denn die Möglichkeiten des behördlichen Vorgehens nach §§ 26 ff.
BImSchG und §§ 52 ff. BImSchG stehen selbständig nebeneinander.

75

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1997 - 7 C 47.95 -, NVwZ
1997, 998 (999); Jarass, a.a.O., § 26 Rn. 3; Feldhaus, a.a.O., § 26
Anm. 8; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn. 32; Dolde/Vetter, Überwachung
immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen -
Möglichkeiten der Länder bei Gesetzgebung und Vollzug im Hinblick
auf die Umwelt-Audit-Verordnung, NVwZ 1995, 943 (946 f.).

76

Der Kostenvorbehalt in § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG macht sogar deutlich, dass
die Behörde nach der Vorstellung des Gesetzgebers nach Möglichkeit Messungen
nach den §§ 26 ff. BImSchG - die allerdings strengere Voraussetzungen als § 52
Abs. 2 BImSchG aufstellen - verlangen soll.

77

Vgl. Dolde/Vetter, a.a.O., S. 947; Schmatz/ Nöthlichs, a.a.O., §
52 Rn. 13; Feldhaus, a.a.O., § 52 Rn. 99.

78

Schließlich steht dem Erlass der Messanordnung nicht entgegen, dass nach Nr.
2.2.1.3 TA Luft (u.a.) bei Schadstoffen, für die Immissionswerte in 2.5 nicht festgelegt
sind, eine Prüfung, ob schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden
können, nur "erforderlich" ist, wenn hierfür hinreichende Anhaltspunkte bestehen.
Denn abgesehen davon, dass Gegenstand der streitbefangenen Messanordnung
lediglich das Emissionsverhalten und nicht der Immissionsbeitrag der klägerischen
Anlage ist, betrifft diese Bestimmung das Prüfungsprogramm der Behörde im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens. Auch wenn der Beklagte insoweit zu einer
auf Dioxin- und Furanimmissionen bezogenen Sonderprüfung nach Nr. 2.2.1.3 TA
Luft keine Veranlassung gesehen hat, wäre er im Übrigen nicht gehindert, die
Belastbarkeit dieser Einschätzung durch eine - auf die Ermittlung dieser Immissionen
im Einwirkungsbereich der Anlage gerichteten - Messanordnung nach § 28 BImSchG
zu überprüfen.

79

Die Messanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das
hohe Gefährdungspotential, das Dioxin- und Furanemissionen nach
sachverständiger Einschätzung innewohnt (vgl. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft),
begründet ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass über das tatsächliche
Ausmaß dieser Emissionen und die tatsächliche Einhaltung des Minimierungsgebots
im Einzelfall Gewissheit herrscht, wenn und solange - wie hier - nicht unverrückbar
feststeht, dass die Emissionen jedenfalls vernachlässigenswert sind und keine
weiteren Vorsorgemaßnahmen erforderlich machen. Diesem öffentlichen Interesse
stehen auf Seiten der Klägerin die gemäß § 30 Satz 1 BImSchG von ihr zu tragenden
Kosten für die Durchführung der Messungen in Höhe von bis zu 15.000,-- DM - so
die Angaben des Beklagten in der Berufungsverhandlung - bzw. von etwa 30.000,--
DM - so die Angaben der Klägerin - entgegen. Stellt sich bei den angeordneten
Messungen heraus, dass die Emissionswerte für die Einhaltung des Vorsorge- bzw.
Minimierungsgebotes durch den Betrieb der Klägerin sprechen, wird es damit nach
derzeitiger Einschätzung des Beklagten sein Bewenden haben. Jedenfalls dürfte
eine erneute, inhaltsgleiche Messanordnung nicht vor Ablauf von drei Jahren
ergehen können (vgl. § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG). Angesichts der aus den
beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Größenordnung des Betriebs der
Klägerin und unter Zugrundelegung geordneter wirtschaftlicher Verhältnisse
erscheint es mit Blick auf das emittierte Abgasvolumen nicht unangemessen, ihr die
genannten Kosten für die Überwachung der von ihrem Betrieb ausgehenden Dioxin-
und Furanemissionen zuzumuten. Sollte sich bei den Messungen herausstellen, dass
die Anlage der Klägerin nicht dem Stand der Emissionsminderungstechnik
entsprechend betrieben wird, ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Kosten der
Ermittlungen in einem unangemessenen Verhältnis zu den Kosten etwaiger
Abhilfemaßnahmen stehen. Schließlich ist es unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden, dass die der Klägerin entstehenden
Kosten möglicherweise niedriger wären, wenn die umstrittenen Messungen im
sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit den bereits im
Genehmigungsbescheid vorgesehenen Messungen durchgeführt würden. Denn
zumindest für die Anordnung - wie hier - erstmaliger Messungen der Dioxin- und
Furanemissionen, deren Ergebnis offen ist, lässt sich aus § 28 Satz 2 BImSchG
entnehmen, dass die zuständige Behörde auf den Lauf einer etwaigen "Sperrfrist"
nach Satz 1 Nr. 2 für die Messung anderer, weniger gefährlicher Schadstoffe keine
Rücksicht nehmen muss.

80

Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art.
3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Zwar sind von den landesweit erfassten
239 Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von Spanplattenfabriken) lediglich 10 Anlagen
- davon 5 im Zuständigkeitsbereich des Beklagten - zu Messungen heranzogen
worden. Diese Auswahl erfolgte aber nicht willkürlich, sondern aus sachlich
nachvollziehbaren Gründen. Der Beklagte und das weisungsberechtigte Ministerium
haben bei der Auswahl zum einen auf die Feuerungswärmeleistung der jeweiligen
Anlage, zum anderen auf den eingesetzten Brennstoff abgestellt. Es leuchtet ohne
weiteres ein, dass Anlagen mit einer größeren Feuerungswärmeleistung schon
wegen der Menge der einzusetzenden Brennstoffe und des größeren
Abgasvolumenstroms einen potentiell höheren Dioxin- und Furanausstoß haben als
kleinere Anlagen und dass eine Überschreitung des auf die Abgaskonzentration
bezogenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 bei diesen Anlagen die Umwelt stärker
belastet als eine entsprechende Überschreitung bei kleineren Holzfeuerungsanlagen.
Ebenso ist bekannt, dass die Verbrennung von Altholz, insbesondere wegen der
früher verbreiteten Behandlung mit dem Holzschutzmittel Pentachlorphenol (PCP),
zu relevanten Dioxinemissionen führen kann. Hiervon ausgehend ist es nicht zu
beanstanden, dass (zunächst) lediglich Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung
von mehr als 10 MW bzw. - bei Verfeuerung von Altholz - von 6 bis 10 MW
ausgewählt wurden.

81

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

82

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

83