Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-07, Aktenzeichen 5 K 7161/08
ECLI:DE:VGK:2010:1207.5K7161.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger begehrt mit der vorliegenden Klage die Verpflichtung der Beklagten, an die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) ein Ersuchen auf Auslieferung von 13 Agenten des amerikanischen Geheimdienstes CIA zu richten, welche ihn im Januar 2004 von Mazedonien aus per Flugzeug nach Afghanistan entführt und dort unter Folteranwendung und ständigen Verhören bis Ende Mai 2004 festgehalten hätten.

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Der am 00.00.0000 in Kuwait als Sohn libanesischer Eltern geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger. Er wuchs im Libanon auf und kam 1985 als Asylbewerber in die Bundesrepublik Deutschland. Seinen Asylantrag begründete er mit seiner Mitgliedschaft bei Al Tawhid ("Einheit der Gläubigen"), welche ihren Ursprung in Jordanien hat und von deutschen Sicherheitsbehörden dem militanten (bewaffneten) Islamismus zugerechnet wird. Im Jahre 1994 erhielt der Kläger die deutsche Staatsbürgerschaft. Nach der Scheidung von seiner deutschen Ehefrau heiratete er B. , seine zweite Ehefrau. Der Kläger ist gelernter Schreiner; er lebt mit seiner Familie in Senden/Bayern, sitzt allerdings derzeit in Strafhaft ein (s.u.).

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Im Juni 2004 machte der Kläger gegenüber der deutschen Polizei (Polizeipräsidium Schwaben) folgende Angaben:

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"Am 29. Dezember 2003 habe er sich nach einem "Familienstreit" per Reisebus nach Mazedonien begeben. Am 31. Dezember 2003 sei er an der Grenze zwischen Serbien und Mazedonien auf mazedonischer Seite (Kumanovo) von 3 mazedonischen Sicherheitsbeamten unter dem Vorwurf, mit seinem deutschen Pass stimme etwas nicht, festgenommen worden. Man habe ihn in ein Hotel in Skopje ("Skopski Merak") verbracht, dort 23 Tage festgehalten sowie verhört. Die mazedonischen Sicherheitsbeamten hätten ihm unterstellt, er sei ein Ägypter, der in Jalalabad (Ost-Afghanistan) in einem Terroristenausbildungslager gewesen sei; er habe zugeben sollen, ein Mitglied von Al Quaida zu sein. (Anmerkung des Gerichts: Im April 2010 wurde ein ägyptischer Al-Quaida-Anführer mit dem "Kampfnamen" Abu Ajiub al-Masri von US-Soldaten bei einer Militäraktion im Irak getötet; evtl. lag 2004 - so auch die Vermutung des Klägers - eine Namensverwechselung vor). Ferner habe man von ihm wissen wollen, ob er Kontakt zu Personen aus Ulm habe, welche sich im "Multi-Kulturhaus" in Neu-Ulm aufhielten (Anmerkung des Gerichts: diese Einrichtung war vom "Multikulturhaus Ulm e.V." getragen. Der Verein wurde im Dezember 2005 vom Bayerischen Staatsministerium des Innern verboten; das Haus wurde geschlossen. Das Multikulturhaus erlangte internationale Aufmerksamkeit als Ort islamistischer Aktivitäten, wo nach Behördenangaben offen für den Djihad -"Heiliger Krieg"- geworben wurde. Angeblich sollen sich dort u.a. auch Mohammed Atta, einer der Todespiloten vom 11. September 2001 in New York, und Mamdouh Mahmud Salim, Osama Bin Ladens Finanzchef, aufgehalten haben). Während des Aufenthaltes im Hotel sei er, der Kläger, von den mazedonischen Sicherheitsbeamten nicht misshandelt und auch normal verpflegt worden, habe allerdings das Hotel nicht verlassen dürfen. Am Abend des 23. Januar 2004 sei er zu einem Flughafen in Skopje verbracht worden. Dort hätten ihn 5 schwarz gekleidete mutmaßliche Mitarbeiter des amerikanischen Geheimdienstes CIA in einem Nebenraum, in welchem angeblich ein Arzt auf ihn gewartet hätte, in Empfang genommen und ihn sofort mit Faust- und Stockschlägen misshandelt. Man habe ihm die Kleidung vom Leib geschnitten und eine Augenbinde angelegt. Ihm sei ein Gegenstand in den Anus eingeführt und eine Windel angelegt worden. Anschließend habe man ihn in ein Flugzeug verbracht, dort mit Gurten fixiert und ihm eine Spritze verabreicht. Er sei nach Kabul in Afghanistan geflogen worden, wo er ca. 4 Monate in einem geheimen Gefängnis des CIA in Afghanistan gefangen gehalten, misshandelt und regelmäßig verhört worden sei. Man habe ihm immer wieder die gleichen Fragen, nämlich nach etwaigen Beziehungen zu Terroristen, gestellt. Bei den Verhören sei ein deutsch sprechender Mann mit dem Namen "Sam" zugegen gewesen, der vermutlich Angehöriger des Bundesnachrichtendienstes oder des Bundeskriminalamtes gewesen sei. Am 28. Mai 2004 sei er, der Kläger, zusammen mit diesem "Sam" nach Albanien geflogen worden, nach seiner (des Klägers) Kenntnis aufgrund einer vorherigen Intervention der damaligen amerikanischen Präsidentenberaterin Condoleezza Rice. In Albanien habe man ihn in einem Waldstück unmittelbar an der mazedonischen Grenze ausgesetzt; am 29. Mai 2004 sei er von Tirana aus wieder nach Deutschland zurückgelangt".

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Aufgrund der vorstehenden Angaben des Klägers leitete die Staatsanwaltschaft München I ein Ermittlungsverfahren, zunächst gegen Unbekannt, ein (Az. 111 Js 715051/04). Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten Rechtsanwalt H. vom 20. Dezember 2007 schloss der Kläger sich dem Strafverfahren gegen die damals noch nicht namentlich bekannten Beschuldigten als Nebenkläger (§§ 395 f StPO) an und beantragte die Zulassung der Nebenklage. Am 26., 31. Januar und 9. März 2007 erließ das Amtsgericht München Haftbefehle gegen 13 (männliche und weibliche) nunmehr namentlich bekannt gewordene CIA-Agenten (US-Staatsbürger), die im dringenden Verdacht stünden, eine Freiheitsberaubung in Tateinheit mit gefährlicher Körperverletzung zum Nachteil des Klägers im Rahmen seiner Verbringung nach Afghanistan begangen zu haben. In den Haftbefehlen (zum Ermittlungsverfahren mit dem aktuellen Az. 111 Js 10154/07) wird ausgeführt, die Beschuldigten seien zwischen dem 17. und 28. Januar 2004 Mitglieder einer gemeinsamen Gruppe von CIA-Agenten gewesen, zu deren Aufgaben u.a. die "außerordentliche Überstellung" von Terrorverdächtigen, d.h. von "ohne rechtsstaatlich nachvollziehbaren Grund (Haftbefehl o.ä.) Gefangenen" gehört habe. Die Gefangenen hätten im Rahmen derartiger Aktionen in ein Land außerhalb der Reichweite eines Justizsystems zum Zwecke des rechtsstaatswidrigen, zeitlich nicht definierten Verbleibs verbracht werden sollen. Das insgesamt 13köpfige Entführungsteam sei von seiner Funktion her aufgeteilt in eine 8-köpfige Flugzeugcrew, zuständig für Transport und Versorgung, sowie ein 5-köpfiges "Rendition-Team", zuständig für die Empfangnahme und Übergabe der Gefangenen. Das "Entführungsteam" habe, mit dem Flugzeug von Palma de Mallorca kommend, den Kläger am 23. Januar 2004 in Skopje an Bord genommen und ihn mit der auf eine Tarnfirma des CIA registrierten Maschine (Boeing 737, Kennung N 313 P) mit Zwischenlandung in Bagdad nach Kabul/Afghanistan verbracht und dort in einem Gefängnis festgehalten. Am Flughafen Skopje habe das "Rendition-Team" den Kläger im Rahmen einer "Sicherheitskontrolle" mit Schlägen auf Oberkörper und Rücken misshandelt. Man habe ihm ferner einen metallischen Gegenstand anal eingeführt. Zu Beginn des Fluges von Skopje nach Kabul habe man den Kläger mit einer Injektion in den Arm bewusstlos gemacht. Während seiner Gefangenschaft sei der Kläger immer wieder von maskierten Verhörpersonen zu islamischen Extremisten/Terroristen vernommen worden, insbesondere zu solchen, die mit den Anschlägen vom 11. September 2001 auf das World Trade Center in New York in Verbindung gebracht würden. Der Kläger habe durch die harten Haftbedingungen in Afghanistan erhebliche körperliche und psychische Schäden erlitten. Er sei in einer verdreckten, kalten Zelle ohne geeignete Schlafmöglichkeit und ohne genießbare Nahrung bzw. nur mit modrigem Trinkwasser gefangen gehalten worden, was den Kläger schließlich zu einem Hungerstreik im März 2004 veranlasst habe.
Aufgrund der vorgenannten Haftbefehle des Amtsgerichts München wurden die gesuchten Personen (CIA-Agenten) über Interpol weltweit zur Fahndung ausgeschrieben; die Bundesregierung entschied im Februar 2007, einer weltweiten Fahndung nach den Beschuldigten auf dem Interpolweg (sog. Roteckenfahndung) nicht entgegen zutreten. Mit Schreiben vom 21. Mai 2007 legte das Bayerische Staatsministerium der Justiz dem Bundesamt für Justiz (BfJ) in Bonn das (an die zuständige Justizbehörde in den USA gerichtete) Ersuchen der Staatsanwaltschaft München I vom 5. April 2007 um vorläufige Festnahme der sich in den USA aufhaltenden 13 namentlich benannten CIA-Agenten vor, verbunden mit der Bitte um Weiterleitung an die Behörden der USA, sofern keine Bedenken seitens des BfJ bestünden. In einem in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen, zur Vorbereitung eines Gesprächs zwischen der Bundesministerin der Justiz, den Bundesministern der Verteidigung und des Auswärtigen sowie dem Chef des Bundeskanzleramtes zur weiteren Vorgehensweise erstellten sechsseitigen "Grundvermerk" des Bundesministeriums der Justiz (BMJ) vom 26. Juni 2007 heißt es, dass in den USA wegen einer weltweiten Fahndungsausschreibung aus Gründen des US-Verfassungsrechts keine Maßnahmen zur Ergreifung getroffen würden. Das US-Justizministerium bestehe vielmehr auf einem gezielt an die US-Behörden gerichteten Ersuchen um vorläufige Inhaftnahme nach Maßgabe des deutsch-amerikanischen Auslieferungsvertrages. Nach Art.16 des Auslieferungsvertrages könne in dringenden Fällen um vorläufige Inhaftnahme ersucht werden, bis das Auslieferungsersuchen auf dem diplomatischen Weg übermittelt worden sei. Aufgrund von bisherigen Aussagen von US-Seite werde ein Auslieferungsersuchen abgelehnt, wenn es auch der ständigen Praxis der Bundesregierung entspreche, den Gang der Rechtspflege - besonders im Falle gravierender Straftaten - nicht zu behindern und sich auf die Wahrnehmung außenpolitischer Aufgaben zu beschränken. Der Vermerk vom 26. Juni 2007 gibt weiter zu bedenken, dass ein Auslieferungsersuchen als eine durch die Bundesregierung veranlasste Verschärfung (zusätzlich zu der schon durch die weltweite Fahndung ausgelösten "Verstimmung" der USA) aufgefasst werden könnte, mit der Folge, dass die bilateralen Beziehungen zu den USA belastet werden könnten.

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Im Sommer 2007 fand in Berlin eine Gesprächsrunde statt, an der Vertreter verschiedenen Bundesministerien und des Bundeskanzleramtes teilnahmen. Im Anschluss daran bat das BMJ unter dem 27. August 2007 das US - Department of Justice im Hinblick auf "die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen den deutschen und den US-amerikanischen Justizbehörden" um Mitteilung, ob aus amerikanischer Sicht eine Auslieferung der Beschuldigten (CIA-Agenten) nach Deutschland überhaupt in Betracht komme. Sollte dies nicht der Fall sein, würde die Bundesregierung von der Stellung eines Ersuchens um vorläufige Inhaftnahme oder Auslieferung Abstand nehmen.

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Mit Schreiben vom 30. August 2007 teilte das US - Department of Justice dem BMJ in Beantwortung der Anfrage vom 27. August 2007 mit, dass man einem etwaigen Gesuch der Bundesregierung um vorläufige Inhaftnahme bzw. Auslieferung von in den "Fall El Masri" verwickelten Personen nicht werde entsprechen können, da nationale Sicherheitsinteressen berührt werden könnten. Diese Problematik sei bereits in einem vom Kläger in den USA (erfolglos) betriebenen Zivilrechtsstreit (Schadensersatzklage) anerkannt worden.

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Unter dem 18. September 2007 setzte das BMJ das BfJ in Bonn von der "Entscheidung" des US - Departments of Justice vom 30. August 2007 in Kenntnis. Ebenfalls im September 2007 wurde das Bayerische Staatsministerium der Justiz in gleicher Weise durch das BMJ entsprechend informiert. Die Bayerischen Justizbehörden übersandten der Bundesregierung in der Folgezeit kein weiteres Ersuchen um Auslieferung der mit Haftbefehl gesuchten CIA-Agenten. 10 der 13 genannten CIA-Agenten sind in den ca. 190 Interpolstaaten zur Festnahme ausgeschrieben. Laut mündlicher Auskunft der Staatsanwaltschaft München I vom 3. November 2010 an das erkennende Verwaltungsgericht Köln ist das dortige Ermittlungsverfahren 111 Js 10154/07 noch anhängig.

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Der Kläger hat am 8. Juni 2008 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben. Dieses hat den Rechtsstreit mit Beschluss 4. November 2008 unter Bezugnahme auf §§ 83, 52 Nr. 5 der Verwaltungsgerichtordnung (VwGO) und die nach seiner Ansicht durch Übertragungserlass des BMJ vom 2. Januar 2007 begründete Zuständigkeit des in Bonn ansässigen BfJ an das erkennende Verwaltungsgericht Köln verwiesen. Der Kläger ist der Auffassung, dass die Beklagte verpflichtet sei, an die USA ein Auslieferungsersuchen aufgrund der gegen die CIA-Agenten ergangenen Haftbefehle des Amtsgerichts München zu richten. Er ist der Auffassung, durch die Vorgehensweise der CIA-Agenten schwerwiegend in seinen Grund- und Menschenrechten beeinträchtigt worden zu sein. Man habe ihn in der Haft zu Unrecht verdächtigt, Angehöriger einer Terrororganisation zu sein. Es sei unverständlich, weshalb die Bundesregierung von vorne herein auf die Stellung eines Auslieferungsersuchens gegenüber den USA verzichtet habe. Selbst wenn die USA tatsächlich zuvor zum Ausdruck gebracht hätten, dass sie einem etwaigen Auslieferungsersuchen der Bundesregierung nicht nachkommen würden, könne dies es nicht rechtfertigen, ein Auslieferungsersuchen gar nicht erst zu stellen. Die Bundesregierung verhindere mit ihrer ablehnenden Haltung, dass es überhaupt zu einer Hauptverhandlung gegen die CIA-Agenten komme. Der Rechtsweg zu den amerikanischen Gerichten sei ausgeschöpft, nachdem ein US-Bundesgericht in Alexandria seine Klage gegen (u.a.) den CIA im Mai 2006 unter Hinweis auf eine Gefahr für nationale Sicherheitsinteressen nicht zur Behandlung angenommen habe und seine Rechtsmittel dagegen erfolglos gewesen seien. Auch außerhalb der USA seien alle juristischen Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts erfolglos in Gang gesetzt worden. Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet, da die Entscheidung der Bundesregierung, ein Auslieferungsersuchen an die USA nicht zu stellen, hoheitliches Handeln darstelle und keine anderweitige Rechtswegezuweisung greife. Die Entscheidung der Bundesregierung, die Auslieferung der CIA-Agenten gar nicht erst zu beantragen, sei aufgrund der Rechtschutzgarantie nach Artikel 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) auch justiziabel, obwohl es sich um eine Entscheidung im Bereich der auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung handele. Die Entscheidung über die Bewilligung oder Nichtbewilligung einer Auslieferung berühre immer auch die betreffenden Opfer einer Straftat, welche die auszuliefernden Personen begangen hätten. Die Klagebefugnis ergebe sich daraus, dass die unterlassene Bewilligungsentscheidung der Beklagten ihn in seinem Grundrecht auf wirkungsvolle Justizgewährung nach Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG verletze. Ohne die Stellung des Auslieferungsersuchens an die USA bestehe für ihn, den Kläger, faktisch keine Möglichkeit, seine Rechte als Prozesspartei, nämlich als Nebenkläger des gegen die Agenten eingeleiteten Strafverfahrens (Anschlusserklärung vom 20. Dezember 2007 gegenüber der Staatsanwaltschaft München I), zur Geltung zu bringen. Die Beklagte sei auch nach dem Völkerrecht verpflichtet, das Auslieferungsersuchen an die USA zu stellen. Er sei durch die Vorgehensweise der CIA-Agenten in zahlreichen Rechtspositionen verletzt (Verbot willkürlicher Freiheitsentziehung; Recht auf Aufklärung über die Gründe der Festnahme; rechtliches Gehör; Recht auf Habeas Corpus, Entschädigung, und auf Unterlassung grausamer, erniedrigender und unmenschlicher Behandlung).

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Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

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die Beklagte zu verurteilen, an die Vereinigten Staaten von Amerika ein Auslieferungsersuchen aufgrund der Haftbefehle des Amtsgerichts München "vom 31. Januar 2007" in dem Ermittlungsverfahren 111 Js 10154/07 der Staatsanwaltschaft München I zu richten,

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hilfsweise,
die Beklagte zur erneuten Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Stellung eines Auslieferungsersuchens aufgrund der Haftbefehle des Amtsgerichts München "vom 31. Januar 2007" in dem Ermittlungsverfahren 111 Js 10154/07 der Staatsanwaltschaft München I zu verurteilen.

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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält die Klage bereits für unzulässig. Gegen eine Entscheidung der Bewilligungsbehörde, ein Einlieferungsersuchen eine dritte Person betreffend nicht zu stellen, sei der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Zwar handele es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art; die betreffende Entscheidung sei aber einer gerichtlichen Kontrolle nicht unterworfen. Bei der Entscheidung der Bewilligungsbehörde über die Stellung eines Einlieferungsersuchens an einen anderen Staat handele es sich um einen justizfreien Hoheitsakt, durch den Individualrechte, zu deren Schutz die aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Rechtsweggarantie zu gewährleisten sei, nicht berührt würden. Das Opfer einer Straftat habe kein Recht auf Vornahme einer bestimmten Ermittlungshandlung. Die Beurteilung dieser Frage sei nicht der Klärung durch die Verwaltungsgerichte, sondern den ordentlichen Gerichten zur Entscheidung zugewiesen.

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Die Klage sei aber jedenfalls auch unbegründet. Das BfJ, welchem durch Erlass des BMJ vom 2. Januar 2007 die Ausübung der Befugnisse nach § 74 Abs. 1 des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) übertragen worden sei, habe in Abstimmung mit dem BMJ zutreffend entschieden, dass kein Auslieferungsersuchen an die USA zu stellen sei. Die Bewilligungsentscheidung gehöre zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Bundesregierung; sie sei Teil des Regierungshandelns, welches im außenpolitischen Bereich einen weiten Spielraum genieße. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Regierung der USA bereits im Vorfeld einer möglichen deutschen Antragstellung betreffend Auslieferung der CIA-Agenten unmissverständlich mitgeteilt habe, dass die Bewilligung der Auslieferung nicht in Betracht kommen werde. Die Stellung eines förmlichen Auslieferungsersuchens durch die Bundesregierung sei nach alledem von vorne herein aussichtlos gewesen. Der Verzicht auf ein erkennbar fruchtlos ausgehendes Ersuchen um Auslieferung sei im Rahmen des weit gefassten Ermessens in außenpolitischen Fragen ermessensfehlerfrei. Der Hilfsantrag sei ebenfalls unbegründet, da eine rechtmäßige Entscheidung getroffen worden sei und es im übrigen auch an einer entsprechenden "Anregung" der bayerischen Justizbehörden mangele.

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Auf die Anforderung des Gerichts, die einschlägigen Verwaltungsvorgänge vorzulegen, hat das BfJ unter dem 23. März 2010 eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu den Akten gereicht und die Verwaltungsakten demgemäß nur teilweise vorgelegt. In der Begründung heißt es, das Bekanntwerden des vollständigen Inhalts der insgesamt 13 Bewilligungsakten des BfJ mit den Aktenzeichen III 1 - 9351 E - A 5 - B 4 1052/2007 - würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. Dies betreffe sowohl die Erkenntnisse, die über Gespräche mit Vertretern der USA in den Akten enthalten seien, als auch die Unterlagen über die interne Entscheidungsfindung der Bundesregierung. Gerade die Prüfung von Handlungsalternativen gehöre zum Entscheidungsprozess im Kernbereich des Regierungshandelns, der für das Ausland nicht sichtbar werden solle. Eine Veröffentlichung bestimmter Akteninhalte nach Vorlage der Akten an das Gericht und erfolgter Akteneinsicht durch die Klägerseite könne zu schweren außenpolitischen Verstimmungen zwischen Deutschland und den USA führen.

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Ein Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO wurde vom Kläger nicht gestellt.

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Zur Zeit befindet der Kläger sich in Strafhaft, nachdem er am 30. März 2010 vom Landgericht Memmingen wegen am 11. September 2009 begangener vorsätzlicher Körperverletzung zum Nachteil des Neu-Ulmer Oberbürgermeisters Gerold Noerenberg zu 2 Jahren Haft ohne Bewährung verurteilt worden war. Am 11. Dezember 2007 war er nach einem am 17. Mai 2007 durchgeführten Brandanschlag auf einen Großhandelsmarkt in Neu-Ulm ebenfalls vom Landgericht Memmingen wegen u.a. gefährlicher Körperverletzung, Brandstiftung und Hausfriedensbruch zu einer Freiheitsstrafe von 2 Jahren verurteilt worden, die aber unter der Auflage der Fortsetzung seiner Therapie zur Bewährung ausgesetzt worden war. Das Gericht hob die vom Kläger geschilderten Erlebnisse anlässlich seiner Verbringung nach Afghanistan strafmildernd hervor, führte aber auch aus, dass selbst widerfahrenes Unrecht keine Berechtigung dafür darstelle, selbst Unrecht (Straftaten) zu begehen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) und der von der Beklagten vorgelegten, nicht nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO "gesperrten" Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden ( § 101 Abs. 2 VwGO).

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Sie ist allerdings zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg, über den mit dem Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. November 2008 nicht mit einer das erkennende Verwaltungsgericht Köln bindenden Wirkung entschieden wurde, ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben. Der Kläger stützt sein Klagebegehren auf § 74 Abs. 1 Satz 1 des zum 1. Juli 1983 in Kraft getretenen IRG. Nach dieser Vorschrift entscheidet über ausländische Rechtshilfeersuchen und über die Stellung von Ersuchen an ausländische Staaten um Rechtshilfe der Bundesminister der Justiz im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und mit anderen Bundesministern, deren Geschäftsbereich von der Rechtshilfe betroffen wird. Nach Satz 3 des § 74 Abs. 1 IRG können die nach den Sätzen 1 und 2 zuständigen Bundesminister die Ausübung ihrer Befugnisse auf nachgeordneten Bundesbehörden übertragen. Dies ist vorliegend mit dem Übertragungserlass des BMJ vom 2. Januar 2007 geschehen, mit welchem dem BfJ mit Sitz in Bonn die Befugnisse nach § 74 Abs. 1 IRG übertragen worden sind. Bei dem Streit um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Beklagten gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 IRG, kein Rechtshilfeersuchen an die USA zu stellen bzw. das Gesuch des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz nicht an die USA weiterzuleiten, handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art, die nicht durch Bundesgesetz anderen Gerichten zugewiesen ist. Das Vorliegen eines Individualrechtsstreits, der von den Gerichten zu entscheiden ist, kann vorliegend nicht mit der Begründung verneint werden, die Entscheidung der Beklagten sei ein der gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglicher sog. justizfreier Hoheitsakt/Regierungsakt.

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Vgl. dazu allgemein Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Entscheidung vom 23. April 1969 - 2 BvR 552/63 -; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 1979 - I A 615/78 -,OVGE 34, 131 f (Klage des im Alliertengefängnis einsitzenden Rudolf Heß gegen die Bundesregierung u.a. mit dem Begehren, die vier Gewahrsamsmächte zu seiner Freilassung zu bewegen);Kopp, Kommentar zur VwGO, 16. Aufl., Rdnrn. 5a und b zu § 40.

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Ausgangspunkt ist Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Nach dieser Vorschrift steht dem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Diese Norm enthält nach allgemeiner Auffassung ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE
113,273

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Die Tatsache, dass die Beklagte im Rahmen der Bewilligungsentscheidung auch außenpolitische Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen darf (dazu weiter unten), rechtfertigt für sich genommen noch nicht die Annahme, es liege ein justizfreier Hoheitsakt vor. Die Berücksichtigungsfähigkeit außenpolitischer Gesichtspunkte berührt nicht die Zulässigkeit der gerichtlichen Kontrolle, sondern nur deren Umfang.

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Die Entscheidung über die Stellung eines Auslieferungsersuchens an einen anderen Staat ist auch nicht etwa im Kernbereich des Regierungshandelns in Gestalt staatsleitender Hoheitsakte angesiedelt, die sich außerhalb der rechtlich geregelten öffentlichen Lebensbereiche im Gebiet der verantwortlichen politischen Leitung vollziehen und so ihrer Struktur und besonderen politischen Funktion nach unter keinem Gesichtspunkt subjektiv öffentliche Rechte berühren können

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vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 26. März 2001 - 2 S 2.01 -, DVBl. 2001,
1004 f.

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Für die Frage der Justiziabilität ist letztlich entscheidend darauf abzustellen, ob die als Rechtsgrundlage der erstrebten Bewilligungsentscheidung der Beklagten in Betracht kommende Norm zumindest auch Rechte von Beteiligten, hier des Klägers, berühren können. Der in § 74 Abs. 1 IRG angesprochene Rechtsverkehr mit dem Ausland in Rechtshilfesachen stellt zwar in erster Linie eine auswärtige Angelegenheit dar, dient aber auch der Rechtspflege, in deren Rahmen Rechtspositionen von Verfahrensbeteiligten, damit auch von Nebenklägern eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens, von Bedeutung sein können. Der Kläger ist dem gegen die 13 CIA-Agenten eingeleiteten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Dezember 2007 als Nebenkläger beigetreten. Die Auffassung der Beklagten, die streitige Bewilligungsentscheidung sei nicht justiziabel, stützt sich auf die Struktur des Verfahrens über die Auslieferung von Betroffenen "in das Ausland" (§ 2 ff IRG), in welchem in einem (historisch bedingten) zweistufigen Verfahren die Rechte des "Verfolgten" (Auszuliefernden) in vollem Umfang zunächst (erste Stufe) im gesonderten gerichtlichen Zulässigkeitsverfahren durch das zuständige Oberlandesgericht (§§ 12, 13 IRG) geprüft werden, so dass sich in diesem zweistufigen Verfahren die Bewilligungsbehörde im zweiten Schritt nach § 74 Abs. 1 IRG auf die Wahrung außen- und allgemeinpolitischer Aspekte beschränken kann. Die Bewilligungsbehörde ist auf dieser zweiten Stufe des genannten Verfahrens der Auslieferung in das Ausland nur deshalb nicht mit einem Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung konfrontiert, weil die individualrechtlich geschützten Rechtspositionen des Auszulieferenden auf der ersten Stufe bereits vollständig geprüft werden müssen. Demgegenüber stellt sich die Rechtslage im vorliegenden Falle des Begehrens auf Auslieferung von im Ausland aufhältigen Personen nach Deutschland anders dar. Die Interessen der am Strafprozess beteiligten, an einer Auslieferung interessierten Personen, insbesondere von Nebenklägern, werden hier nicht durch die Gewährung der internationalen Rechtshilfe negativ berührt, sondern es steht eine mögliche Rechtsverletzung durch Verweigerung der Rechtshilfe im Raum.

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Vgl. zu dieser Problematik Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 29. Juni 2004
- 1 A 142.04 - (zum Begehren der Nebenkläger eines Mordprozesses auf Einleitung aller erforderlichen Schritte zur Ermöglichung der Vernehmung eines in Frankreich lebenslänglich einsitzenden Zeugen vor dem Landgericht Berlin).

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Die Entscheidung der Bewilligungsbehörde nach § 74 Abs. 1 IRG ist kein Justizverwaltungsakt im Sinne von § 23 Abs. 1 EGGVG, für den der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet wäre. Die Bewilligungsentscheidung dient der Pflege der auswärtigen Beziehungen (§ 32 GG),

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vgl. bereits die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum IRG (damals § 73), BT-Drs. 9/1338,S. 94; Schomburg u.a., Kommentar zum IRG, 4. Aufl. 2006, Rdnr. 5 zu § 74

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und stellt als Entscheidung im zwischenstaatlichen Verkehr keinen "Justizverwaltungsakt auf dem Gebiet der Strafrechtspflege" im Sinne des § 23 EGGVG dar.

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Vgl. VG Berlin, Urteil vom 29. Juni 2004 -1 A 142.04 -; OLG Hamm, Beschluss vom 27. April 1993 - 1 VAs 13/93 -; OVG Berlin, Urteil vom 26. März 2001 - 2 S 2.01 -, aaO; OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Januar 2009 - 5 Bs 240/08-; OLG Stuttgart, Beschluss vom 12. September 1989 - 4 VAs 9/89 -.

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Für die Klage auf Bewilligung einer Auslieferung ist nicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 IRG der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet. Nach dieser Vorschrift erlässt das Oberlandesgericht die gerichtlichen Entscheidungen vorbehaltlich der §§ 21, 22 und 39 Abs. 2 IRG. Die Vorschrift des § 13 Abs. 1 IRG steht jedoch im zweiten Teil des IRG ("Auslieferung an das Ausland"). § 14 Abs. 1 IRG regelt, dass örtlich zuständig sind das Oberlandesgericht und die Staatsanwaltschaft bei dem Oberlandesgericht, in deren Bezirk der Verfolgte zum Zweck der Auslieferung ergriffen oder, falls eine Ergreifung nicht erfolgt, zuerst ermittelt wird. Die Systematik der genannten Vorschriften (§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 IRG) zeigt, dass die Zuständigkeit der Oberlandesgerichte nur für die Fälle gilt, in denen ein Verfolgter (Auszuliefernder) von Deutschland in das Ausland überstellt werden soll. Im vorliegenden Falle sollen aber nach dem Klagebegehren Ausländer, nämlich die 13 amerikanischen CIA-Agenten, nach Deutschland überstellt werden.

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Vgl. allgemein zur Auslegung des § 13 Abs. 1 IRG Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. Mai 2010 - 1 B 1.10 -.

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Ist nach alledem für die im siebten Teil des IRG geregelte Zuständigkeit des Bundes nach § 74 IRG keine Zuständigkeit der Oberlandesgerichte nach § 13 Abs. 1 IRG bestimmt, verbleibt es bei der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte.

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Die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgericht Köln ist nicht mehr zu prüfen, da die nach § 83 VwGO ergangene Verweisungsentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. November 2008 für das erkennende Verwaltungsgericht Köln insoweit bindend ist. Es ist nicht erkennbar, dass die vom Verwaltungsgericht Berlin unter Bezugnahme auf § 52 Nr. 5 VwGO (Sitz des BfJ in Bonn) getroffene Verweisungsentscheidung rechtlich unhaltbar wäre.

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Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich ungeachtet der Tatsache, dass er selbst keinen förmlichen Antrag bei der Beklagten auf Stellung eines Auslieferungsgesuchs an die USA gestellt hat, daraus, dass er als Nebenkläger des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zumindest ein Recht auf fehlerfreie Ermessensentscheidung im Rahmen des § 74 Abs. 1 IRG haben kann und er nach seinem Vortrag gravierende Verletzungen seiner Grund- und Menschenrechte hat hinnehmen müssen, andererseits aber die Bundesrepublik und ihre Organe zum Schutz deutscher Staatsbürger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten verpflichtet sind.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1981 - 7 C 60/79 -

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Der Bejahung der Klagebefugnis steht nicht entgegen, dass es einen verfassungsrechtlich verbürgten Rechtsanspruch des Einzelnen auf Strafverfolgung eines Anderen durch den Staat bzw. bestimmte Strafmaßnahmen nicht gibt.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 1993 - 2 BvR 236/93 -, NJW 1993,
1577 .

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Immerhin ist der Kläger, wie dargelegt, nach seinem Vortrag Geschädigter einer Straftat und Nebenkläger in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (§ 395 f StPO). Einem Nebenkläger steht unter gewissen Voraussetzungen der grundrechtlich geschützte Justizgewährungsanspruch, auch bezüglich Maßnahmen außerhalb der Hauptverhandlung, zu; ab Erhebung der öffentlichen Klage und damit dem Eintritt der Wirksamkeit der Nebenklageanschlusserklärung (§ 396 Abs. 1 Satz 2 StPO) besteht für ihn eine umfassende Beteiligungsbefugnis. Der Nebenkläger ist gerade "strukturell darauf angewiesen, aktiv und gestaltend am Verfahren teilzunehmen", will er mit seinem Bemühen um eine Verurteilung des Beschuldigten Erfolg haben.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. September 2005 - 2 BvR 277/05 -,
NJW 2006,136f.

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Für eine grundrechtliche Sicherung der verfahrensrechtlichen Position des Nebenklägers spricht zudem, dass (mögliche) Opfer von Straftaten nicht zum bloßen Objekt eines - sicherlich im vorrangigen öffentlichen Interessen durchgeführten - Strafverfahrens gemacht werden dürfen.

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Vgl. zu diesem Aspekt VG Berlin, Urteil vom 29. Juni 2004 - 1 A 142.04 -.

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Die Klage ist jedoch mit Haupt- und Hilfsantrag unbegründet.

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Der Kläger ist durch die Entscheidung der Beklagten, kein Auslieferungsersuchen an die USA zu stellen bzw. das Gesuch der Bayerischen Justiz (auch) um vorläufige Inhaftnahme der CIA-Agenten nicht an die USA weiterzuleiten, nicht in seinen Rechten verletzt. Er kann auch aktuell keine erneute Entscheidung der Beklagten im Sinne des Klagebegehrens beanspruchen.

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Das Handeln bzw. Nichthandeln der Bewilligungsbehörde nach § 74 Abs. 1 Satz 1 IRG unterliegt nur einer eingeschränkten Kontrolle. Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung Gesetzen u.a. dann eine Beurteilungsermächtigung für die Behörde entnommen, wenn der von einer Stelle mit besonderer fachlicher Legitimation zu treffenden Entscheidung in hohem Maße wertende Elemente anhaften.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1/07 -.

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Im Falle der Entscheidung nach § 74 Abs. 1 IRG fließen insoweit wertende Gesichtspunkte und Einschätzungen in die Entscheidung der Bewilligungsbehörde ein, als die schützenswerten Beziehungen zu auswärtigen Staaten mit Sorgfalt in den Blick genommen und gegenüber den berechtigten Interessen der an einem strafrechtlichen Verfahren Beteiligten abgewogen werden müssen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1983 in den Fällen, in denen ein "Verfolgter" (Auszuliefernder) sich gegen seine Auslieferung wendet und demgemäß die Entscheidung der Bewilligungsstelle nach § 44 des bis zum 30. Juni 1983 geltenden Deutschen Auslieferungsgesetzes (DAG) - Zuständigkeit der Reichs- bzw. Bundesregierung über die Ersuchen ausländischer Regierungen - als der Vorläuferbestimmung zu § 74 Abs. 1 IRG angreift, entschieden, dass die Bundesregierung nach § 44 Abs. 1 DAG in der zweiten Stufe bei Erteilung der Auslieferungsbewilligung (ggfls. unter Bedingungen, § 54 DAG) jenseits der von den zuständigen Oberlandesgerichten umfassend zu prüfenden Rechtsfragen einen weiten außenpolitischen Beurteilungs- und Ermessensspielraum hat, in welchem gerade auch Raum für Zweckmäßigkeitserwägungen ist.

54

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1983 - 2 BvR 429/83 -, EuGRZ 1983,262; OVG Berlin, Beschluss vom 26. März 2001 -2 S 2.01-, aaO; OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 1980 - 4 B 1973/80 -, OVGE 35, 186 f ("außenpolitische Handlungsfreiheit und politische Zweckmäßigkeitserwägungen" im Rahmen des Ermessens nach § 44 DAG); Schomburg u.a., Kommentar zum IRG, 4. Aufl. 2006, Rdnr. 6 zu § 74 ( Zuständigkeit des Bundes wie schon früher nach § 44 DAG wegen "des besseren außenpolitischen Überblicks"); Schröder, Staats- und völkerrechtliche Fragen der Auslieferung, BayVBl. 1979, 231, 232.

In gleicher Weise - und erst recht - muss der Bundesregierung in Fällen wie dem vorliegenden, in denen von einem Dritten die Auslieferung ausländischer Staatsangehöriger an die Bundesrepublik Deutschland begehrt wird, ein weiter Ermessensspielraum zuerkannt werden. Im vorliegenden konkreten Falle geht es nicht nur um die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu einem Staat wie den USA, mit welchem die Bundesrepublik Deutschland in vielfacher Hinsicht in enger Verbindung steht (Militärbündnisse, internationale Abkommen usw.). Es kommt hinzu, dass die Bundesrepublik ebenso wie andere Staaten auf effektive Arbeit von Sicherheits- und Nachrichtendiensten befreundeter Staaten angewiesen ist. Gerade im Bereich der auswärtigen Beziehungen muss Raum für Zweckmäßigkeitserwägungen der Bundesregierung bestehen, welche im konkreten Einzelfall durchaus in zulässiger Weise dazu führen können, dass die Interessen von Drittbetroffenen, auch Nebenklägern eines strafrechtlichen Verfahrens, als weniger gewichtig eingestuft werden.

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Der somit gegebene weite Entscheidungsspielraum ist durch die Vorgehensweise der Bundesregierung bzw. durch deren (auch aktuellen) Verzicht auf ein Auslieferungsgesuch nicht verletzt. Die Entscheidung der Beklagten, gegenüber den USA die Auslieferung der CIA-Agenten gar nicht erst förmlich zu beantragen, stellt sich auch nicht im Hinblick auf die Bestimmungen des deutsch-amerikanischen Auslieferungsvertrages als rechtswidrig dar. Nach Artikel 7 Abs. 1 Satz 1 des am 29. August 1980 in Kraft getretenen deutsch-amerikanischen Auslieferungsvertrages vom 20. Juni 1978 (vgl. Gesetz zu dem Auslieferungsvertrag vom 20. Juni 1978 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 16. Mai 1980, BGBl. 1980, Teil II, Seite 646) sind die Vertragsparteien nicht verpflichtet, ihre eigenen Staatsangehörigen auszuliefern. Nach Satz 2 des Artikel 7 Abs. 1 des Vertrages ist die zuständige Verwaltungsbehörde des ersuchten Staates gleichwohl berechtigt, die Auslieferung eigener Staatsangehöriger zu bewilligen, wenn dies nach ihrem Ermessen angebracht erscheint und das Recht des ersuchten Staates dem nicht entgegensteht. Wenn demnach die USA einem deutschen Begehren auf Auslieferung der CIA-Agenten im Ermessenswege hätten entsprechen können, so bedeutet indessen nicht, dass die Beklagte den Auslieferungsantrag zwingend hätte stellen müssen. Die in dem Grundvermerk des BMJ vom 26. Juni 2007 niedergelegten Erwägungen (mit Aufzeigen verschiedener Handlungsalternativen) deuten auf einen später stattgefundenen Abwägungsprozess innerhalb der Bundesregierung hin, in welchem das öffentliche Interesse an der Förderung der Strafrechtspflege ausreichend gegenüber den im Rahmen der außenpolitischen Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Belangen abgewogen worden ist (vgl. auch die Begründung der Sperrerklärung der Beklagten vom 23. März 2010 nach § 99 Abs. 1 VwGO). Es kommt hinzu, dass ein deutsches Auslieferungsbegehren nach dem zuvor eindeutig erklärten Willen der USA, die nationale Sicherheitsinteressen als gefährdet ansahen, offenkundig abgelehnt worden wäre. Dies ergibt sich aus dem Antwortschreiben des US - Department of Justice vom 30. August 2007 an das BMJ auf dessen "Voranfrage" vom 27. August 2007. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die USA ein förmliches Auslieferungsersuchen anders beschieden hätten als das im Wege der "Voranfrage" vorgelegte. Vor diesem Hintergrund ist zu erwarten, dass ungeachtet des in den USA stattgefundenen Präsidentenwechsels (auch) ein aktuell gestelltes förmliches Auslieferungsersuchen von den US-Behörden abgelehnt würde. Es kann seitens der Beklagten nicht geboten (gewesen) sein, ein offenkundig aussichtslos erscheinendes Auslieferungsbegehren dennoch förmlich zu stellen, gewissermaßen aus prinzipiellen und/oder symbolischen Gründen. Wenn auch die rechtsstaatlich gebotene Wahrheitsermittlung im Strafverfahren,

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vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1981 - 2 BvR 215/81-, BVerfGE 57, 250, 275,

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die zuständigen Behörden grundsätzlich zur fördernden Mitwirkung bei Rechtshilfeersuchen verpflichtet, muss ein Rechtshilfeersuchen aber jedenfalls dann nicht weitergeleitet werden, wenn es nach sachgerechter Einschätzung als aussichtslos angesehen werden darf.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. August 1983 - 2 BvR 295/82-, NJW 1984,40 (zum Begehren auf ein an die ehemalige DDR zu richtendes Rechtshilfeersuchen); BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1981 - 7 C 60/79 - (im Revisionsverfahren über die Klage von Rudolf Heß, s.o.).

Die Behörde darf in jedem Stadium des Verfahrens die Erfolgsmöglichkeiten eines denkbaren Vorgehens im Auge haben und entsprechend abschätzen. Verspricht ein bestimmtes Vorgehen offensichtlich keinen Erfolg und birgt eher die Gefahr der Herbeiführung ernsthafter außenpolitischer Probleme im Verhältnis zu anderen Staaten, erscheint das Absehen von der Stellung eines Rechtshilfeersuchens vertretbar.

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Der Inhalt des Schriftsatzes der Klägerseite vom 6. Dezember 2010 gebietet keine andere rechtliche Beurteilung, erscheint insbesondere nicht geeignet, den Ermessenspielraum der Beklagten nach § 74 Abs. 1 Satz 1 IRG als auf Null reduziert (im Sinne des Klagebegehrens) anzusehen. Der Schriftsatz ist zudem (per Telefax) erst am 7. Dezember um 18 Uhr 39 und damit nach Hinterlegung des Entscheidungstenors auf der Geschäftsstelle der 5. Kammer (7. Dezember 2010, 12 Uhr 40) bei Gericht eingegangen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung nicht zugelassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt sind (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3,4 VwGO).