Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-22, Aktenzeichen 6 B 2321/03
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1222.6B2321.03.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten beider Rechtszüge des Verfahrens mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen; diese hat der
Beigeladene selbst zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde ist nicht begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs.
4 Sätze 3 und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) führen nicht zu einem
Erfolg des Rechtsmittels.

3

Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen
Anordnung vorläufig untersagt, die dem Polizeipräsidium P. zum 1. August 2
zugewiesene Beförderungsplanstelle eines Kriminalhauptkommissars der
Besoldungsgruppe A 12 BBesO mit dem Beigeladenen - den der Antragsgegner für
die Beförderungsplanstelle vorgesehen hat - zu besetzen. Das Verwaltungsgericht
hat sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch des
Antragstellers bejaht und zu letzterem ausgeführt: Der Antragsgegner habe den
Beigeladenen nicht rechtlich einwandfrei für die Beförderung ausgewählt. Beiden
Beamten, Kriminalhauptkommissaren der Besoldungsgruppe A 11 BBesO beim
Polizeipräsidium P. , sei zwar vom Polizeipräsidenten P. mit dienstlichen
Regelbeurteilungen vom 21. Juni 2 gleichermaßen das Beurteilungsergebnis "die
Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5
Punkte) zuerkannt worden. Dennoch habe der Dienstherr nicht von einer (die
Heranziehung von Hilfskriterien, hier der insgesamt längeren Zugehörigkeit des
Beigeladenen zum gehobenen Polizeivollzugsdienst eröffnenden) im Wesentlichen
gleich guten Qualifikation der Konkurrenten ausgehen dürfen. Bereits die
Schlüssigkeit der Beurteilung des Beigeladenen unterliege gewissen Zweifeln. Ein
Anordnungsanspruch des Antragstellers sei aber jedenfalls deshalb zu bejahen, weil
der Dienstherr entgegen der neueren Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) die früheren dienstlichen Beurteilungen des
Antragstellers und des Beigeladenen nicht angemessen gewürdigt und damit dem
Leistungsgrundsatz nicht hinreichend Rechnung getragen habe. Beide Beamten
seien zwar zum Stichtag 1. Juni 19
gleichermaßen mit dem Gesamturteil: "Die Leistung und Befähigung ... übertreffen
die Anforderungen" (4 Punkte) beurteilt worden. Die vorangegangenen Beurteilungen
zum Stichtag 1. Juni 19 wiesen aber deutliche Unterschiede auf; während der
Antragsteller auch damals schon 4 Punkte erhalten habe, habe der Beigeladene
lediglich das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den
Anforderungen" (3 Punkte) erreicht. Die Regelbeurteilungen zum Stichtag 1. Juni 19
seien auch aussagekräftig und vergleichbar. Sie seien nach denselben
Beurteilungsrichtlinien, bezogen auf dasselbe Statusamt (Kriminalhauptkommissar
der Besoldungsgruppe A 11 BBesO) und durch denselben Dienstvorgesetzten
erstellt worden. Der damalige Unterschied sei auch nicht lediglich marginal gewesen.
Der Antragsteller habe bei allen (vier) Hauptmerkmalen den Punktwert 4 erzielt. Der
Beigeladene sei in den (in seinem Falle drei) Hauptmerkmalen mit 3 Punkten
bewertet worden. Zudem habe die damalige Beurteilung des Antragstellers unter
dem (vierten, beim Beigeladenen nicht beurteilten) Hauptmerkmal
"Mitarbeiterführung" bereits positive Aussagen zu seinen Fähigkeiten in
Aufgabenbereichen mit Vorgesetztenfunktion enthalten, in denen Polizeibeamte mit
einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO vorwiegend verwendet würden. Das
habe der Antragsgegner nicht hinreichend berücksichtigt.

4

Mit der Beschwerde wendet sich der Antragsgegner gegen die Annahme des
Verwaltungsgerichts, der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft
gemacht: Die dienstliche Beurteilung des Beigeladenen vom 21. Juni 2 sei in sich
schlüssig, und dem Leistungsgrundsatz sei bei der Auswahlentscheidung ebenfalls
hinreichend Rechnung getragen worden. Jedenfalls im Bereich der nordrhein-
westfälischen Polizeibehörden könnten aus der Endnote oder aus Einzelaussagen
vorhergehender Beurteilungen, insbesondere aus den Submerkmalen, Erkenntnisse
für eine sachgerechte Beförderungsentscheidung nicht gewonnen werden. Das folge
aus dem streng standardisierten Beurteilungssystem sowie daraus, dass
Zwischenbewertungen und eine Binnendifferenzierung nicht vorgesehen seien.
Somit sei die Auswahl des Beigeladenen auch ohne Berücksichtigung der
Vorbeurteilungen rechtmäßig. Unabhängig davon bestehe auch nach der neueren
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Automatismus dahin, dass
ältere Beurteilungen so lange zurück zu verfolgen seien, bis ein früherer
Beurteilungsunterschied festgestellt werde. Außerdem seien bei der
Beförderungsentscheidung die früheren dienstlichen Beurteilungen des
Antragstellers und des Beigeladenen berücksichtigt worden. Dem Beigeladenen
seien in einem Beurteilungsbeitrag seines Dienstvorgesetzten in C. (der
Beigeladene war vom 1. Juli 19 bis zum 31. Oktober 2 an das Polizeipräsidium
C. abgeordnet) Spitzenleistungen bescheinigt worden. Somit seien alle
leistungsbezogenen Erkenntnisquellen einschließlich der beiden letzten vorherigen
Regelbeurteilungen ausgeschöpft worden. Diese Prüfung habe zu dem Schluss
geführt, dass messbare Leistungsunterschiede bei dem Antragsteller und dem
Beigeladenen nicht vorlägen, also der Antragsteller zumindest nicht besser
qualifiziert sei als der Beigeladene.

5

Dem ist nicht zu folgen.

6

Nach der erwähnten neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

7

vgl. Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -,
Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2003, 200; Urteil vom
27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, DÖD 2003, 202;
Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 -,

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sind für Auswahlentscheidungen in erster Linie aktuelle Beurteilungen
maßgebend, die den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergeben. Ältere dienstliche
Beurteilungen können daneben als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt
werden. Sie stellen keine Hilfskriterien für die Auswahlentscheidung dar. Es handelt
sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung
des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien
vorrangig heranzuziehen sind. Zwar verhalten sie sich nicht zum aktuell erreichten
Leistungsstand im gegenwärtigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie
Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem
Beförderungsamt ermöglichen. Sie können im Rahmen einer Gesamtwürdigung der
vorhandenen dienstlichen Beurteilungen positive oder negative
Entwicklungstendenzen aufzeigen. Das gilt auch für in früheren Beurteilungen
enthaltene Einzelaussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten,
Verwendungen und Leistungen. Die zusätzliche Berücksichtigung vorangegangener
dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2
des Grundgesetzes (GG) geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder
mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.

9

Die bisherige Rechtsprechung des Senats stimmt mit diesen Erwägungen im
Grundsatz überein. Der Senat hat es auch schon bisher für unbedenklich erachtet,
dass bei Auswahlentscheidungen dienstliche Beurteilungen, die mit gleichlautenden
Gesamturteilen abschließen, über die Endnote hinaus für den Qualifikationsvergleich
ausgewertet werden.

10

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom
27. September 1996 - 6 B 2009/96 -.

Das damit angestrebte Ziel einer Differenzierung bereits auf der Qualifikationsebene
und die hierfür maßgeblichen Gründe lassen ein ebensolches Vorgehen des
Dienstherrn auch in Bezug auf frühere Beurteilungen zu. Dabei bieten sich neben
den Einzelfeststellungen auch und gerade deren Gesamtergebnisse als
Anknüpfungspunkt für den Qualifikationsvergleich an. Die von dem Senat für möglich
gehaltene Heranziehung der Leistungsentwicklung als sogenanntes Hilfskriterium
steht hierzu nicht im Widerspruch. Für diese Praxis, die bei den Behörden im
Geschäftsbereich des Senats so gut wie keine Rolle spielt, verbleibt freilich nur ein
eingeschränkter Anwendungsbereich: Als Hilfskriterium kann die
Leistungsentwicklung nur dann zum Tragen kommen, wenn und soweit dieser Aspekt
nicht bereits im Rahmen des Qualifikationsvergleichs berücksichtigt worden ist oder
hätte berücksichtigt werden müssen.

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Ausgehend von diesen Vorüberlegungen sind die im Streitfall aufgeworfenen
Fragen wie folgt zu beurteilen: Bei einer Auswahlentscheidung muss - wie der
Antragsgegner im Ausgangspunkt zu Recht hervorhebt - nicht immer ein
chronologisch rückwärts gerichteter Vergleich älterer Beurteilungen zwingend den
Ausschlag geben. Vielmehr kommt es darauf an, ob die den Konkurrenten früher
erteilten Beurteilungen miteinander vergleichbar sind und inwieweit sie Aufschluss
darüber geben, wer für die zu besetzende Stelle besser qualifiziert ist. Auf die Frage,
ob und inwieweit aus früheren dienstlichen Beurteilungen aktuell gleich beurteilter
Konkurrenten zusätzliche Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich gewonnen
werden können, kann es in aller Regel keine allein richtige Antwort geben. In den
allermeisten Fällen werden vielmehr unterschiedliche Einschätzungen möglich sein,
die gleichermaßen vertretbar erscheinen. So kann die Aussagekraft früherer
Beurteilungen gegen Null tendieren, wenn sie z.B. aus dem besonderen Blickwinkel
einer Bedarfsbeurteilung erteilt wurden, oder wenn sie unter Geltung anderer
Beurteilungsrichtlinien, die einen sachgerechten Qualifikationsvergleich erschweren,
erstellt worden sind. Auch kann ein besonderes Anforderungsprofil für die konkret zu
besetzende Stelle den Rückgriff auf ältere Beurteilungen für einen
Qualifikationsvergleich ungeeignet erscheinen lassen, weil diese keinen Aufschluss
über die Erfüllung der besonderen Anforderungen geben mögen. Demgemäß muss
dem Dienstherrn bei der Auswertung früherer Beurteilungen ein
Entscheidungsspielraum zugestanden werden, innerhalb dessen er sich schlüssig zu
werden hat, ob und inwieweit aus den früheren Beurteilungen Erkenntnisse für den
Qualifikationsvergleich gewonnen werden können. Dem korrespondiert angesichts
des Verfassungsprinzips effektiver Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG)
notwendigerweise eine - unter Umständen erhöhte - Begründungs- und
Substantiierungspflicht des Dienstherrn, wenn er früheren Beurteilungen für den
Qualifikationsvergleich keine Bedeutung beimessen will. Anderenfalls liefe die
gerichtliche Kontrolle, die angesichts des Entscheidungsspielraums des Dienstherrn
zwangsläufig nur in eingeschränktem Umfang stattfinden kann, praktisch ins Leere.
Die dem Dienstherrn obliegende Begründung und Substantiierung seiner
Entscheidung muss insbesondere die Prüfung ermöglichen, ob er seinen
Entscheidungsspielraum erkannt und ausgeübt, dabei die Grundsätze der
Bestenauslese und der Willkürfreiheit beachtet und auch sonst den rechtlichen
Rahmen einschließlich der dabei bedeutsamen Begrifflichkeiten eingehalten hat.
Hierzu gehört insbesondere die Erkenntnis, dass auf Hilfskriterien nur dann abgestellt
werden kann, wenn der gebotene Qualifikationsvergleich zu keinem die
Auswahlentscheidung präjudizierenden Ergebnis geführt hat.

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Diesen Maßgaben genügt die zu Gunsten des Beigeladenen getroffene
Beförderungsentscheidung nicht. Der Senat ist entgegen der Beschwerde nicht der
Auffassung, dass das in den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der
Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. S. 278, in
der jeweils gültigen Fassung festgelegte Beurteilungssystem als solches die
Vernachlässigung früherer dienstlicher Beurteilungen rechtfertigt. Im Gegenteil legte
das Beurteilungssystem den Rückgriff auf frühere Beurteilungen gerade nahe.
Aufgrund der ausführlichen Beurteilungsrichtlinien ist es stark schematisiert, indem
z.B. feste Beurteilungsstichtage mit einem relativ engen Abstand von nur drei Jahren
vorgesehen sind, auf Bedarfsbeurteilungen weitgehend verzichtet wird, Richtsätze für
die obere Notenstufen aufgestellt und ins Einzelne gehende Vorgaben für die
Vergleichsgruppenbildung gemacht werden. Das soll dazu dienen, die dienstlichen
Beurteilungen der Polizeibeamten auch behördenübergreifend landesweit
vergleichbar zu machen. Die Einzelaussagen dürften dabei angesichts der
Verwendung eines standardisierten "Beschreibungskatalogs" freilich in den
Hintergrund treten. Um so bedeutsamer sind aber die Gesamturteile der früheren
dienstlichen Beurteilungen. Sie ermöglichen gerade wegen der Schematisierung des
Beurteilungssystems eine vergleichende Betrachtung. Eine darauf gestützte
Gesamtwürdigung kann deshalb positive oder negative Entwicklungstendenzen
aufzeigen, auf deren Grundlage Qualifikationsunterschiede zwischen den Bewerbern
feststellbar werden.

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Angesichts dessen hätte es einer den Einzelfall betreffenden Begründung seitens
des Antragsgegners dafür bedurft, dass er den Antragsteller und den Beigeladenen
trotz des im selben statusrechtlichen Amt eines Polizeihauptkommissars und nach
denselben Beurteilungsrichtlinien erzielten früheren unterschiedlichen
Beurteilungsergebnisses als im Wesentlichen gleich gut qualifiziert eingestuft hat.
Eine solche Begründung war nicht ausnahmsweise entbehrlich. Sie drängte sich
vielmehr auf, zumal der Antragsteller, anders als der Beigeladene, seit dem Zeitraum
der vorvorletzten Beurteilung beim Polizeipräsidium P. als Vorgesetzter
verwendet und auch insoweit positiv beurteilt wurde; dies hat das Verwaltungsgericht
zu Recht ausgeführt. Der Antragsgegner verweist allerdings darauf, er habe bei
seiner Einschätzung, der Antragsteller und der Beigeladene seien im Wesentlichen
gleich gut qualifiziert, die erwähnten Vorbeurteilungen berücksichtigt. Seine
Ausführungen hierzu genügen jedoch nicht der insoweit bestehenden Begründungs-
und Substantiierungspflicht. Der Antragsgegner beruft sich auf die dem
Beigeladenen für die Zeit seiner Abordnung nach C. (1. Juli 19 bis 31. Oktober 2
) bescheinigten Spitzenleistungen während der Beurteilungszeiträume sowohl der
vorletzten Regelbeurteilung als auch der aktuellen Regelbeurteilung. Die beiden
Beurteilungsbeiträge des C. Dienstvorgesetzten schließen mit dem Gesamturteil
"Sehr gut (1,0)"; bei den Einzelbewertungen wurden keinerlei Abstriche gemacht.
Diese Beurteilungsbeiträge flossen jedoch in die beiden letzten Regelbeurteilungen
ein. Das gilt insbesondere für die aktuelle Beurteilung vom 21. Juni 2 . Deren
Beurteilungszeitraum (1. Juni 19 bis 31. Mai 2 ) wurde von dem C.
Beurteilungsbeitrag vom 1. November 2 knapp zur Hälfte ( bis zum 31. Oktober 2
) erfasst. Die restliche Zeit des Beurteilungszeitraums wurde (bis auf den letzten
Monat) von einem Beurteilungsbeitrag des unmittelbaren Vorgesetzten des
Beigeladenen in P. erfasst. Dieser hat in seinem Beurteilungsbeitrag keine
Hauptmerkmale, sondern lediglich die Submerkmale zu den Hauptmerkmalen
Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Sozialverhalten bewertet und dabei in
keinem Fall 5 Punkte, sondern bei sieben Submerkmalen 4, bei fünf Submerkmalen
3 Punkte vergeben. Hiernach ist davon auszugehen, dass das Beurteilungsergebnis
von 5 Punkten in der aktuellen Regelbeurteilung des Beigeladenen maßgeblich auf
den Beurteilungsbeitrag seines C. Dienstvorgesetzten zurückzuführen ist. Unter
diesen Umständen leuchtet nicht ein, dass das Ergebnis des C.
Beurteilungsbeitrages (nochmals) als Argument dafür herangezogen wird, dem
früheren Qualifikationsunterschied zwischen dem Antragsteller und dem
Beigeladenen keine Bedeutung zuzumessen. Nachvollziehbare weitere Gründe
hierfür trägt der Antragsgegner nicht vor.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes.

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