Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-05, Aktenzeichen 13 K 3076/03
ECLI:DE:VGAR:2003:1205.13K3076.03.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 25. April 2003 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Juli 2003 verurteilt, es zu
unterlassen, Beihilfeanträge des Klägers nebst dessen Beihilfeakten zwecks
Bearbeitung dem Kreis T1 zu überlassen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten.

3

Anfang April 2003 wies die Beklagte ihre Bediensteten per Rundschreiben darauf
hin, dass die Bearbeitung von Beihilfeanträgen mit Wirkung vom 01. Mai 2003 auf
den Kreis T1 übertragen werde. Hintergrund bildete eine entsprechende
Vereinbarung über die Bearbeitung von Beihilfeanträgen zwischen der Beklagten und
dem Kreis T1, die auf der Grundlage des Gesetzes über die kommunale
Gemeinschaftsarbeit getroffen wurde und auf deren näheren Inhalt Bezug
genommen wird.

4

Daraufhin begehrte der Kläger von der Beklagten unter Berufung auf das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, seine Beihilfeanträge auch
zukünftig durch ihre Mitarbeiter bearbeiten und entscheiden zu lassen.

5

Mit Bescheid vom 25. April 2003 lehnte die Beklagte das Begehren des Klägers
ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die persönlichen Daten
des Klägers beim Kreis T1 in gleicher Weise wie bei ihr geschützt seien.

6

Mit seinem Widerspruch machte der Kläger im Wesentlichen geltend, dass die
Weitergabe seiner höchstpersönlichen Daten an den Kreis T1 nicht mit den
Vorschriften des Landesbeamtengesetzes über die Personalakten vereinbar sei.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juli 2003 wies die Beklagte den Widerspruch
zurück und führte zur Begründung sinngemäß im Wesentlichen aus: Die Übertragung
der Beihilfebearbeitung auf den Kreis T1 sei anders als die Übertragung auf Private
deshalb zulässig, weil sie auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung beruhe. Die
Datenschutzbestimmungen würden auch beim Kreis T1 eingehalten, gleiches gelte
für die Anforderungen an die Führung von Beihilfeakten.

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Am 05. August 2003 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sein bisheriges
Vorbringen ergänzt und vertieft.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres
Bescheids vom 25. April 2003 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids vom 29. Juli 2003
zu verurteilen, es zu unterlassen, seine (des
Klägers) Beihilfeanträge nebst Beihilfeakten
zwecks Bearbeitung dem Kreis T1 zu
überlassen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung ihres Antrags nimmt sie Bezug auf die Argumentation in dem
Widerspruchsbescheid und macht ergänzend geltend, dass die Vorschriften des
Landesbeamtengesetzes über die Personalakten eine Übertragung von Aufgaben in
diesem Bereich nicht von vornherein ausschlössen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsakten der Beklagten Bezug genommen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

16

Die Klage ist zulässig.

17

Statthaft ist eine allgemeine Leistungsklage in Gestalt der vorbeugenden
Unterlassungsklage. Die analog § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) erforderliche Klagebefugnis des Klägers folgt jedenfalls aus dem auch im
Beamtenrecht anwendbaren Recht auf informationelle Selbstbestimmung,

18

vgl.	allgemein Kathke in: Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Band 2,
Teil C, Vor §§ 102 ff. Rz. 13 ff.

19

gegebenenfalls konkretisiert durch die §§ 102a, 102d des Beamtengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG).

20

Das nach § 126 Abs. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) auch bei
Leistungsklagen erforderliche Vorverfahren ist durchgeführt worden.

21

Ein angesichts des begehrten vorbeugenden Rechtsschutzes erforderliches
qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis ist ebenfalls zu bejahen. Zunächst ist das nach
Ansicht des Klägers zu unterlassende Verwaltungshandeln hinreichend konkret, weil
die Beklagte und der Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die
Bearbeitung von Beihilfen (im Folgenden: Vereinbarung) geschlossen haben, die
nach der Veröffentlichung im Amtsblatt der Bezirksregierung B1 (Nr. 33/2003)
inzwischen in Kraft getreten ist (vgl. § 7 der Vereinbarung), die eine Bearbeitung von
Beihilfeanträgen der Bediensteten der Beklagten durch den Kreis vorsieht (§ 1 Abs. 1
der Vereinbarung) und die zu diesem Zweck die Überlassung der Beihilfeakten an
den Kreis regelt (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 der Vereinbarung). Da die Beklagte ferner alle
ihre Bediensteten darauf hingewiesen hat, dass ab dem 01. Mai 2003 der Kreis für
die Bearbeitung der Beihilfeanträge zuständig sei, und damit zu verstehen gegeben
hat, dass sie zukünftig entsprechend der Vereinbarung verfahren wird, kann dem
Kläger nicht angesonnen werden, zunächst einen Beihilfeantrag bei der Beklagten zu
stellen, um erst nach der Weiterleitung an den Kreis und damit nach der (möglichen)
Verletzung seiner Rechte um Rechtsschutz nachzusuchen.

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Die Klage ist auch begründet.

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Der angegriffene Bescheid vom 25. April 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 29. Juli 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in
seinen Rechten. Dieser hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte es unterlässt,
seine Beihilfeanträge nebst der Beihilfeakten zwecks Bearbeitung an den Kreis zu
leiten. Die Führung der Beihilfeakte des Klägers durch den Kreis ist mangels
(formeller) gesetzlicher Grundlage rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem
Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

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Vorauszuschicken ist zunächst, dass die Unterlagen über Beihilfen nach § 102a
Satz 1 LBG als Teilakte zu führen sind, die nach § 102 Abs. 2 Satz 1 LBG eine
Untergliederung der Personalakte darstellt. Die Führung von Personalakten und
deren Verwendung im weiteren Sinne sind in den §§ 102 ff. LBG dezidiert geregelt.
Diese Regelungen gelten sämtlich auch für Beihilfeakten, soweit nicht § 102a LBG
Sonderregelungen enthält.

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Weiterhin ist vorauszuschicken, dass die Bearbeitung von Beihilfeanträgen der
Bediensteten der Beklagten durch den Kreis in dem durch die Vereinbarung
geregelten Umfang (vgl. § 1 Abs. 2) nur dann möglich und sinnvoll ist, wenn dem
Kreis die Beihilfeakten im Sinne von § 102a Satz 1 LBG zur Verfügung stehen und er
diese (weiter)führt. Dass die Bearbeitung der Beihilfeanträge durch den Kreis mit der
Führung der Beihilfeakten verbunden ist, ergibt sich explizit aus § 3 der
Vereinbarung, der in seinem Abs. 2 Satz 1 die Übergabe der Beihilfeakten der
Beklagten an den Kreis vorsieht und der in den folgenden Bestimmungen detaillierte
Regelungen zur Aktenführung durch den Kreis enthält, wobei in Abs. 3 im
Wesentlichen die Vorgaben des § 102a LBG übernommen werden.

26

Eine Aktenführung (der Beihilfeakte) durch den Kreis ist jedoch nicht
zulässig.

27

Den §§ 102 ff. LBG ist es immanent, dass sie in Bezug auf Personalakten das
Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn regeln. Auch wenn sich
diese Vorschriften im Abschnitt über die Rechte des Beamten (Abschnitt III, Nr. 2)
befinden und in § 102 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBG geregelt wird, dass über jeden
Beamten eine Personalakte zu führen ist, ohne dass ausdrücklich ein Adressat
dieser Verpflichtung genannt wird, ist es angesichts der Qualifizierung des
Beamtenverhältnisses als (besonderes) Dienst- und Treueverhältnis (vgl. § 48
BRRG, § 85 LBG) zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn unzweifelhaft,
dass die Verpflichtung zur Personalaktenführung und die weiteren damit in
Zusammenhang stehenden, im Einzelnen in den §§ 102 ff. LBG geregelten
Verpflichtungen allein den Dienstherrn des Beamten treffen. Dementsprechend
bezieht sich beispielsweise die in § 102 Abs. 3 Satz LBG geregelte
Zugangsbeschränkung auf Beschäftigte des Dienstherrn des Beamten,

28

vgl.	Kathke, aaO., § 102 Rz. 156;
Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -,
S. 9 des Abdrucks; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil
vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 - in: Zeitschrift für
Beamtenrecht (ZBR) 2002, 368 (368).

29

und zwar auf Beschäftigte der personalaktenführenden Behörde (des Dienstherrn),
während sich die Vorlage an andere Behörden oder Dritte nach § 102d LBG
bestimmt.

30

Vgl.	Kathke, aaO., § 102 Rz. 137.

31

Die allgemein in § 102 Abs. 3 Satz 1 LBG geregelte Zugangsbeschränkung auf
bestimmte Beschäftigte des Dienstherrn gilt in verstärktem Maße für Beihilfeakten,
die nach § 102a Satz 3 LBG einem weitergehenden Zugangsverbot unterliegen.

32

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003
- 15 A 1973/98 -, S. 8 f. des Abdrucks;
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. April
2002 - 2 A 10209/02 -, aaO.

33

Berücksichtigt man schließlich, dass die detaillierten Aktenführungsregelungen
darauf zurückgehen, dass als Folge verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zum
Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Persönlichkeitsrecht des Beamten
im Rahmen einer effektiven Verwaltung von Personalakten möglichst umfassend
gesichert werden sollte,

34

vgl.	Kathke, aaO., Vor §§ 102 ff. Rz. 3 f.,
13 ff.,

35

dann ist es unzweifelhaft, dass vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelungen
ausschließlich der Dienstherr des Beamten, d.h. ist hier die Beklagte, die
Personalakten einschließlich der Beihilfeakten führen darf, eine Führung der
Beihilfeakte durch den Kreis also unzulässig ist.

36

Bestätigt wird dieses Ergebnis mit Blick auf § 102d LBG. Wenn der Gesetzgeber
in dieser Vorschrift ausdrücklich bestimmt hat, dass die Vorlage der Personalakte
ohne Einwilligung des Beamten nur gegenüber bestimmten Behörden (Abs. 1 Satz 1
und 2) oder Ärzten (Abs. 1 Satz 3) zu bestimmten Zwecken zulässig ist und an Dritte
lediglich Auskünfte aus der Personalakte mit Zustimmung des Beamten erteilt
werden dürfen (Abs. 2), d.h. eine Vorlage der Personalakte gegenüber Dritten
unzulässig ist, dann ergibt sich daraus, dass die Übertragung der gesamten
Aktenführung erst recht nicht zulässig ist. Denn wenn der Gesetzgeber dem
Dienstherrn durch § 102d LBG bereits bei der Verwendung der Personalakte relativ
enge Grenzen gesetzt hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass er eine
Aktenführung durch andere als den Dienstherrn zulassen wollte.

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Zur Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass § 102d LBG als
Ermächtigungsgrundlage für eine Aktenführung durch den Kreis bereits deshalb
ausscheidet, weil die Vorschrift nach den vorstehenden Ausführungen nur bestimmte
Verwendungsarten der Personalakte regelt, nicht jedoch die Weitergabe oder
Übertragung zum Zwecke der (generellen) Aktenführung. Selbst wenn man davon
ausginge, dass mit der Vorlage von Akten im Sinne von § 102d Abs. 1 Satz 1 bis 3
LBG auch die Aktenführung mit umfasst wäre, lägen die weiteren Voraussetzungen
der Vorschrift hier nicht vor.

38

Eine andere Ermächtigungsgrundlage, die eine Übertragung der Führung der
Beihilfeakten zuließe, enthält das Landesbeamtengesetz nicht. Vielmehr ergibt sich
aus einer systematischen Betrachtung der §§ 94 ff. LBG, dass eine Übertragung
nicht zulässig ist. Die Verpflichtung zur Gewährung von Besoldung (§ 95 LBG),
Versorgung (§ 96 LBG) und sonstigen Leistungen (§ 97 LBG) trifft nach § 94 LBG
den Dienstherrn des Beamten. Von der Rechtsnatur her sind Beihilfeleistungen als
Fürsorgeleistungen im Sinne von § 97 LBG zu qualifizieren. Denn sie werden nicht
auf Grund der Besoldungsgesetze (§ 95 LBG) oder des
Beamtenversorgungsgesetzes (§ 96 Abs. 1 LBG) gewährt, sondern ergeben sich aus
der Beihilfenverordnung (BVO), die ihrerseits auf dem sich im Unterabschnitt des
Landesbeamtengesetzes über Fürsorge und Schutz des Beamten befindlichen § 88
Satz 4 LBG beruht. Eine Möglichkeit für den Dienstherrn, Zuständigkeiten im Bereich
der nach § 94 LBG zu gewährenden Leistungen zu übertragen, was gegebenenfalls
die Übertragung der Aktenführung mit einschließt, hat der Gesetzgeber jedoch
lediglich in § 96 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 LBG für die Versorgungsberechtigten der
Gemeinden u.a. vorgesehen. Daraus ergibt sich, dass eine Übertragung von
Zuständigkeiten einschließlich des Rechts der Aktenführung im Bereich der
Besoldung und der sonstigen Leistungen, zu den nach den vorstehenden
Ausführungen die Beihilfeleistungen gehören, nicht zulässig ist.

39

§ 15 Abs. 2 BVO scheidet als Grundlage für eine Aktenführung durch den Kreis
ebenfalls aus. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Verordnungsgeber mit § 15
Abs. 2 BVO auch die Frage der Aktenführung inzident dahingehend geregelt hat,
dass die die Beihilfefestsetzung übernehmende Stelle zugleich für die Aktenführung
zuständig wird, ist diese Bestimmung unwirksam. Zum einen halten sich Regelungen
zur Aktenführung nicht im Rahmen dessen, was der Verordnungsgeber nach der
Ermächtigungsgrundlage des § 88 Satz 4 LBG, näher konkretisiert durch die Sätze 1,
2, 3 und 5 dieser Vorschrift, durch die Beihilfenverordnung regeln darf. Unabhängig
davon kann die durch das Landesbeamtengesetz als Gesetz im formellen Sinne
festgelegte Aktenführung durch den Dienstherrn ohnehin nicht durch eine
Rechtsverordnung der Exekutive geändert werden.

40

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf
die Kommentarliteratur („Schütz, Beamtenrecht, § 102 LBG NRW, Rdz. 156") berufen
kann, weil die dortigen Äußerungen im Hinblick auf die hier zu entscheidende
Rechtsfrage zumindest inkonsequent sind. Zwar wird in dem zitierten Kommentar
allgemein zu Personalakten die Auffassung vertreten, dass ein Outsourcing in Sinne
des Einsatzes externer EDV-Unternehmen zulässig sei, wenn es sich um
Einrichtungen gemäß § 11 Abs. 2 NRW DSG handele, weil deren Beschäftigte
ebenfalls den besonderen Sanktionsdrohungen unterlägen (gemeint sind disziplinar-
bzw. arbeitsrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen das
Personalaktengeheimnis).

41

Vgl.	Kathke, aaO., § 102 Rz. 157, nicht wie von
der Beklagten zitiert Rz. 156.

42

Dieser Ansatz lässt sich mit der vorstehenden Rz. 156 jedoch kaum in Einklang
bringen. Dort wird zum einen darauf hingewiesen, dass sich die Regelung in § 102
Abs. 3 LBG über den Zugang zu Personakten implizit auf Beschäftigte des
Dienstherrn beziehe. Zum anderen wird darauf hingewiesen, dass § 102d LBG einem
Outsourcing entgegenstehe, weil dessen Voraussetzungen für eine Übermittlung von
Personalaktendaten durch Auskunft tatsächlich nicht erfüllbar erschienen. Wenn
jedoch die §§ 102 ff. LBG, wie bereits oben dargelegt, ausschließlich die
Personalaktenführung durch den Dienstherrn des jeweiligen Beamten regeln, folgt
daraus im Umkehrschluss, dass ein Outsourcing, das zu einer Personalaktenführung
durch andere (Dritte) führt, nicht bzw. nur auf Grund einer gesonderten gesetzlichen
Grundlage möglich ist. Darauf, ob möglicherweise bei einer Aktenführung durch den
Dritten die Einhaltung der Vorschriften der §§ 102 ff. LBG in gleicher Weise wie bei
einer Aktenführung durch den Dienstherrn selbst gewährleistet ist, kommt es nicht
an. Ebenfalls irrelevant ist, dass bei der Bearbeitung der Beihilfeanträge durch den
Kreis die geltenden Datenschutzbestimmungen eingehalten würden, weil die
beamtenrechtlichen Vorschriften der §§ 102 ff. LBG die allgemeinen
datenschutzrechtlichen Bestimmungen verdrängen.

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Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003
- 15 A 1973/98 -, S. 8 des Abdrucks mit
weiteren Nachweisen.

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Auf die sich aus den §§ 102 ff. LBG ergebende Unzulässigkeit der Aktenführung
durch andere als den Dienstherrn kann sich der Kläger schließlich auch berufen, weil
es sich um eine beabsichtigte Folge des geltenden Personalaktenrechts handelt, die
gerade dem Schutz des Persönlichkeitsrechts des Beamten dient.

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Vgl.	in diesem Sinne OVG Rheinland-Pfalz, Urteil
vom
19. April 2002 - 2 A 10209/02 -, insoweit nur in
juris unter Nr. MWRE 105140200 veröffentlicht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO in
Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.