Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-11-26, Aktenzeichen 14 A 2401/13
ECLI:DE:OVGNRW:2013:1126.14A2401.13.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 21.642,22 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nicht vorliegen oder bereits nicht hinreichend dargelegt im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO sind.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen aus den in der Antragsbegründung aufgeführten Gründen nicht. Kein tragender Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils ist mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden.

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Weder der Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung noch ein etwaig mit der Steuer verfolgter Lenkungszweck stehen der Steuererhebung hier entgegen. Der Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlangt, dass bei der Ausübung einer Normsetzungskompetenz konzeptionelle Entscheidungen eines anderen Normgebers, die er im Rahmen seiner Kompetenz getroffen hat, nicht verfälscht werden, namentlich dürfen den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, BVerfGE 98, 265 (301).

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Bei der Ausübung der Steuernormsetzungskompetenz zur Lenkung in einem anderweitig geregelten Sachbereich dürfen keine Regelungen herbeigeführt werden, die den vom zuständigen Sachgesetzgeber getroffenen Regelungen widersprechen.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 -, BVerfGE 98, 106 (118).

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Der Steuergesetzgeber ist nicht gehindert, außerfiskalische Förderungs- und Lenkungsziele aus Gründen des Gemeinwohls zu verfolgen. Er darf nicht nur durch Ge- und Verbote, sondern ebenso durch mittelbare Verhaltenssteuerung auf Wirtschaft und Gesellschaft gestaltend Einfluss nehmen. Der Bürger wird dann nicht rechtsverbindlich zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet, erhält aber durch Sonderbelastung eines unerwünschten Verhaltens oder durch steuerliche Verschonung eines erwünschten Verhaltens ein finanzwirtschaftliches Motiv, sich für ein bestimmtes Tun oder Unterlassen zu entscheiden.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Dezember 2008 - 2 BvL 1/07 u. a. -, BVerfGE 122, 210 (231 f.).

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Nur wenn die steuerliche Lenkung nach Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahekommt, die Finanzfunktion der Steuer also durch eine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter verdrängt wird, bietet die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechtsgrundlage

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 -, BVerfGE 98, 106 (118).

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Die Vergnügungssteuer führt hier nicht zu einem faktischen Verbot der Automatenaufstellung, so dass keine Verbotsnorm im bloß formellen Kleid einer Steuernorm vorliegt. Namentlich ergibt sich aus den Vorgaben der Spielverordnung dafür nichts. Abgesehen davon, dass nicht dargelegt ist, dass die Klägerin und andere Unternehmer diese Vorgaben im Hinblick auf den Preis und die Gewinnquote vollständig ausgereizt haben, ist nicht erkennbar, warum die Regelungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags sowie die des zum Glücksspielstaatsvertrag ergangenen Ausführungsgesetzes (vgl. Art. 1 und 2 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, GV.NRW. 2012 S. 523) der Erhebung der Vergnügungssteuer entgegenstehen sollten. Die Regelungen schränken im Interesse der Bekämpfung der Spielsucht die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen ein.

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Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 16/17, S. 43 f.

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Da der gesetzgebungskompetenzrechtlich seit der Föderalismusreform 2006 für das Spielhallenrecht zuständige Landesgesetzgeber mit dem genannten Ausführungsgesetz den Betrieb von Spielhallen nicht verboten hat, muss der kommunale Satzungsgeber im Rahmen des Vergnügungssteuerrechts berufsgrundrechtlich beachten, dass das Betreiben von Spielhallen nach geltendem Recht eine zulässige Berufsausübung ist. Er darf daher keine Steuerregelung mit der Wirkung treffen, dass die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen. Dass diese Wirkung hier nicht eintritt, hat das Verwaltungsgericht ausgeführt. Dagegen werden zulassungsrechtlich keine substanziierten Einwände erhoben.

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Ein etwaig mit der Steuer verfolgter Lenkungszweck zur Eindämmung des Bestands an Geldspielgeräten stünde hier gerade im Einklang mit der Zielrichtung des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag. Auch kann dem Gesetz nicht entnommen werden, dass eine Unterstützung der Ziele des Gesetzes durch die - im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes bereits existierende ‑ Steuer ausgeschlossen sein sollte.

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Dem kann nicht entgegengehalten werden, die Gesamtwirkung der Regelungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag und der zur Vergnügungssteuererhebung sei als sog. kumulativer oder additiver Grundrechtseingriff unzulässig.

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Vgl. zu dieser Rechtsfigur BVerfG, Beschluss vom 27.3.2012 ‑ 2 BvR 2258/09 ‑, BVerfGE 130, 372 (392) m. w. N.

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Diese Rechtsfigur erlaubt keineswegs, alle für sich betrachtet zulässigen Grundrechtseingriffe gegen einen Grundrechtsträger in einer Gesamtbetrachtung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten als unzulässigen kumulativen Grundrechtseingriff zu qualifizieren. Zumindest ist für eine kumulative Gesamtbetrachtung erforderlich, dass es sich um Eingriffe mit gleichem Regelungsziel in den gleichen Lebensbereich handelt.

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Vgl. Hillgruber in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 9, 3. Aufl., § 200 Rn. 97; Lücke: Der additive Grundrechtseingriff sowie das Verbot der übermäßigen Gesamtbelastung des Bürgers, DVBl. 2001, 1469 (1470).

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Daran fehlt es. Die gewerberechtlichen Beschränkungen für den Betrieb von Spielhallen in §§ 16 f. des genannten Ausführungsgesetzes einerseits und die Erhebung einer Vergnügungssteuer auf den Spieleraufwand zur Erlangung des Spielvergnügens mit Geldspielgeräten andererseits verfolgen nicht das gleiche Regelungsziel. Die gewerberechtlichen Regelungen schränken ‑ wie oben ausgeführt ‑ im Interesse der Bekämpfung der Spielsucht die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen ein. Mit der Vergnügungssteuererhebung wird beabsichtigt, Einnahmen zu erzielen (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen i. V. m. § 3 Abs. 1 1. Halbs. der Abgabenordnung). Ob etwas anderes gilt, wenn die Einnahmeerzielung bloßer Nebenzweck gegenüber einem Hauptzweck der Lenkung wäre,

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so Lücke: Der additive Grundrechtseingriff sowie das Verbot der übermäßigen Gesamtbelastung des Bürgers, DVBl. 2001, 1469 ( 1475),

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kann dahinstehen, da dafür nichts ersichtlich ist.

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Im Übrigen liegt auch bei einer Berücksichtigung der Regelungen des Ausführungsgesetzes in dem zusätzlichen Eingriff durch Steuererhebung keine rechtswidrige, insbesondere unverhältnismäßige Belastung, selbst wenn mit der Steuer ein Lenkungszweck im Sinne der Verminderung des Bestands von Geldspielgeräten verbunden sei sollte. Die gewerberechtlichen Beschränkungen und die Steuererhebung verstärken sich nämlich nicht. Die Regelungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag, insbesondere das Verbot der Mehrfachkonzessionen und der Mindestabstand zu anderen Spielhallen, Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe in § 16 Abs. 3 des Ausführungsgesetzes, bewirken eine Ausdünnung des Spielhallenbestands und damit eine Verknappung des Angebots. Für die verbleibenden Spielhallen erhöht dies deren Auslastung und verbessert die Möglichkeit zu Preiserhöhungen im Rahmen der Spielverordnung und Umsatzsteigerungen.

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Ob die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des dazu ergangenen Ausführungsgesetzes verfassungsgemäß sind, namentlich unter Berücksichtigung des nach Auffassung der Klägerin höheren Suchtgefährdungspotentials von Online-Glücksspielen und Spielbanken, ist für die hier in Rede stehende Steuererhebung unerheblich.

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Die hier erhobene Steuer ist auch, was auf Grund der Eigenschaft der Steuer, örtliche Aufwandsteuer zu sein, erforderlich ist, auf den eigentlichen Steuerträger, den Spieler, abwälzbar. Insoweit genügt die Möglichkeit einer kalkulatorischen Überwälzung in dem Sinne, dass der Steuerpflichtige den von ihm gezahlten Betrag in die Kalkulation seiner Selbstkosten einsetzen und hiernach die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens geeigneten Maßnahmen treffen kann. Die rechtliche Gewähr, dass er den von ihm entrichteten Betrag immer von demjenigen erhält, der nach der Konzeption des Gesetzgebers letztlich die Steuer tragen soll, muss dem Steuerschuldner nicht geboten werden. Es reicht aus, wenn die Steuer auf eine Überwälzung der Steuerlast vom Steuerschuldner auf den Steuerträger angelegt ist, auch wenn eine Überwälzung nicht in jedem Einzelfall gelingt. Bei der Kalkulation seiner Selbstkosten sind dem Automatenaufsteller zwar durch die Vorgaben in der Spielverordnung Grenzen gesetzt. Dies bedeutet aber nicht, dass ihm keine anderen Maßnahmen bleiben, um die Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens aufrecht zu erhalten. Für eine kalkulatorische Überwälzung ist dabei nicht die absolute Höhe der Steuer ausschlaggebend, sondern die Möglichkeit, die Steuer in die Kosten einzubeziehen. Es handelt sich hierbei um einen wirtschaftlichen Vorgang, wobei das Gesetz es dem Steuerschuldner überlässt, die Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens auch unter Berücksichtigung des Steuerbetrages zu wahren.

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Dass eine solche wirtschaftliche Möglichkeit nicht gegeben wäre, kann aus dem Vortrag zu Kostensteigerungen und Beschränkungen aufgrund des Glücksspielstaatsvertrags und zu den Vorgaben der Spielverordnung nicht geschlossen werden.

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Vgl. im Einzelnen zur Abwälzbarkeit der Steuer OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2010 - 14 A 597/09 -, NRWE Rn. 126 ff.

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Angesichts dessen ergeben auch die von der Klägerin ins Feld geführten Grundrechte nichts für eine verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der Steuererhebung.

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Unverständlich ist die Kritik der Klägerin an den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass die Erreichbarkeit eines Nebenzwecks unerheblich sei, da sich Steuern schon wegen der bloßen Einnahmeerzielung rechtfertigten. Das trifft zu. Mehr als Einnahmeerzielung muss mit einer Steuer nicht bezweckt werden. Die Klägerin benennt auch keinen Rechtsgrund, warum etwas anderes gelten sollte.

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Der Rechtssache kommt die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht zu. Die insoweit aufgeworfene Frage

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"Hält die Veranlagung von Vergnügungssteuer unter Berücksichtigung des im Land Nordrhein-Westfalen mit Wirkung zum 01.12.2013 kumulativ hinzugetretenen Rechtsrahmens ‑ Glücksspielstaatsvertrag, AG GlüStV (NRW) einer verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab des Art, 105 Abs. 2a GO stand?"

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ist nicht klärungsbedürftig, da sie auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden kann. Es ist unter keinem Gesichtspunkt ersichtlich, warum die hier erhobene Steuer ihren Charakter als örtliche Aufwandsteuer verloren haben könnte, weil der Glücksspielstaatsvertrag Regelungen über Spielhallen enthält.

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Die Frage

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"Wirkt es sich auf den Typus der verfahrensgegenständlichen Vergnügungssteuer als einer örtlichen Aufwandssteuer aus, dürfte selbige ‑ wie bundesgesetzlich geregelte ‑ ausschließlich aus fiskalischen Erwägungen erhoben und erhöht werden?"

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ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig. Eine örtliche Aufwandsteuer kann ‑ wie jede Steuer ‑ ausschließlich aus fiskalischen Erwägungen erhoben und erhöht werden.

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Die Frage

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"Verstößt die Vergnügungssteuererhebung in ihrer jetzigen Ausprägung, mit welcher die Absicht verfolgt wird, die Zahl der Aufstellorte und -geräte zu verringern, seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages i. V. m. den Ausführungsgesetzen der Länder gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung und gegen die Verpflichtung des Landes ‑ mithin auch des materiellen Gesetzgebers, sich im Rahmen von Lenkungssteuern nicht zu den Entscheidungen des Bundesgesetzgebers in Widerspruch setzen."

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ist nicht klärungsfähig, da sie sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen würde. Es ist nicht dargelegt oder sonst ersichtlich, zu welcher Entscheidung des Bundesgesetzgebers sich die Vergnügungssteuererhebung in Widerspruch setzten sollte. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Ausführungsgesetz sind jedenfalls keine Entscheidungen des Bundesgesetzgebers.

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Die Fragen

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"Führt die Erhebung der Vergnügungssteuer nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags i. V. m. dem AG GlüStV (NRW) zu einem kumulativen Grundrechtseingriff dergestalt, dass die damit einhergehende Berufsausübungsregelung in eine Berufszulassungsregelung umschlägt?"

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und

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"Sind mit der Vergnügungssteuererhebung einhergehende Verkürzungen des grundrechtlich geschützten Bereichs der Berufsfreiheit nach Inkrafttreten des neuen Rechtsrahmens ‑ gewichtige, den Eingriff rechtfertigende, hinreichend mit der Steuererhebung verfolgte Interessen der Allgemeinheit unterstellt ‑ noch verhältnismäßig?"

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sind nach den oben gemachten Ausführungen zum kumulativen Grundrechtseingriff nicht klärungsbedürftig, da sie auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden können.

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Die Frage

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"Führt das kumulative, sich überlagernde und verstärkende Regelungssystem (GlüStV, AG GlüStV (VRW) VS) zu einer Einschränkung betriebswirtschaftlicher Spielräume dergestalt, dass kalkulatorische Abwälzbarkeit der Steuer ‑ aus Rechtsgründen ‑ nicht mehr möglich ist?"

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ist nicht klärungsfähig, da sie sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen würde. Es ist nicht ersichtlich, warum die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Ausführungsvorschriften dazu die Abwälzung der Steuer auf den Spieler durch Preiserhöhung im Rahmen der Spielverordnung, durch Umsatzsteigerung oder Kostensenkung hindern sollten, wie oben bereits ausgeführt wurde.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.