Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-01, Aktenzeichen 18 K 1869/04
ECLI:DE:VGD:2004:1201.18K1869.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben
Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger betreibt eine private Ersatzschule (Sonderschule). Mit Schreiben vom
25. Januar 2002 beantragte er die Herabsetzung des Eigenanteils von 15 %. Zur
Begründung verwies er darauf, dass die Kosten von Sonderschulen durch kleinere
Klassenfrequenzen erheblich höher seien als die von Sonderschulen. Gleichwohl
sehe das Gesetz eine Eigenleistung von 15 % der fortdauernden Ausgaben vor. Dies
führe zu einer unzumutbar hohen Belastung der betroffenen Eltern und verstoße
gegen den Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 sowie gegen Artikel 3 Absatz 3 Satz 2
GG, wonach niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden dürfe. Die
gleichartige Förderung von Regel- und Sonderschule, die zu erheblich
unterschiedlichen Belastungen der betroffenen Eltern führe, stelle eine
verfassungswidrige Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Tatbestände dar. Um
einen solchen Verfassungsverstoß zu vermeiden, müsse § 6 Abs. 4 EFG so
ausgelegt werden, dass eine dauerhafte Herabsetzung der Eigenleistung von
Schulen für geistig Behinderte möglich sein müsse. Dies sei mit dem Begriff der
Zumutbarkeit auch vereinbar. Unzumutbarkeit liege nicht nur bei einer
unverschuldeten finanziellen Notlage vor, von der der entsprechende Runderlass
ausgehe. Sollten unter den Bedingungen der heutigen gesellschaftlichen Realität die
tatsächlichen Verhältnisse so sein, dass stets oder in den meisten Fällen
Unzumutbarkeit im Sinne des § 6 Abs. 4 EFG vorliege, müsse die Norm eben immer,
oder in den meisten Fällen angewandt werden und nicht nur ausnahmsweise. Für
diese Auslegung spreche auch eine Entschließung des Landtages vom
20. Juni 1961, wonach die Voraussetzungen der Herabsetzung bis auf 2 % der
Ausgaben gegeben seien bei Ersatzschulen, die in Anstalten und Heimen bestünden
und der Erfüllung der Schulpflicht dienten. Schulen für geistig Behinderte Kinder
außerhalb von Heimen und Anstalten habe es damals noch nicht gegeben. Unter
dem 25. Februar 2002 stellte der Kläger klar, dass er nicht gedenke, die Kriterien des
Runderlasses vom 7. Januar 1986 nachzuweisen, mit Schreiben vom 11. April 2002,
dass die Herabsetzung der Eigenleistung ab dem Haushaltsjahr 2000 beantragt
werde. Die Beklagte setzte mit Schreiben vom 30. April 2002 den Zuschuss für die
Schule im Haushaltsjahr 2000 unter Ablehnung des Antrages auf Herabsetzung der
Eigenleistung auf 2 % auf 2.017.007,02 Euro fest. Den hiergegen gerichteten
Widerspruch wies sie durch Widerspruchsbescheid vom 4. Juli 2002 zurück. Die
hiergegen gerichtete Klage (18 K 4768/02) hat die Klägerin zurückgenommen,
nachdem die Beklagte erklärt hatte, sie werde nach Vorlage entsprechender
Unterlagen erneut eine Herabsetzung der Eigenleistung auf 2 % der Ausgaben
prüfen. Unter dem 18. Juni 2003 übersandte der Kläger Jahresabschluss des
Trägervereins sowie des Fördervereins jeweils per 31. Dezember 2000, aus denen
sich ergebe, dass für die laufenden Kosten eine Unterdeckung von 88.621,12 DM
habe ausgewiesen werden müssen. Dies sei nur teilweise durch Auflösung
zweckgebundener Rücklagen gedeckt worden. In Höhe von 38.824,98 DM habe der
Verein einen zusätzlichen Zuschuss aufbringen müssen, der aus für Baumaßnahmen
vorgesehenen Mitteln entnommen sei. Mit Bescheid vom 30. Januar 2004 wies die
Beklagte den Antrag auf Herabsetzung der Eigenleistung auf bis zu 2 % gem. § 6
Abs. 4 EFG zurück. Aus einem Vergleich der Jahre 1999 und 2000 ergebe sich, dass
die Zuschüsse des Vereins um 122.000,00 DM gesunken seien. Der Restbetrag von
31.806,29 DM sei nicht existenzgefährdend. Nach der Satzung der Schule sei jedes
Mitglied im Rahmen der Möglichkeiten mitverantwortlich für die wirtschaftliche
Sicherung der Schule. Da das Defizit nicht existenzgefährdend sei und der Zuschuss
des Vereins gegenüber dem Vorjahr um 122.000,00 DM vermindert worden sei,
komme eine Herabsetzung der Eigenleistung aus wirtschaftlichen Gründen nicht in
Betracht. Den hiergegen gerichteten Widerspruch, mit dem der Kläger geltend
machte, die Regeleigenleistung sei zu hoch angesetzt, wies die Bezirksregierung mit
Widerspruchsbescheid vom 9. März 2004 zurück. Es habe keinen ausdrücklichen
Beschluss des Vereins für das Jahr 2000 gegeben, freie oder zweckgebundene
Rücklagen zu bilden. Daraus folgend habe der Zuschuss an die Schule dem des
Vorjahres entsprechen können.

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Die Klägerin macht geltend, der Förderverein habe nicht bewusst Geld
zurückgehalten, sondern habe im Jahre 2000 die übliche Zuschusszahlung von
200.000,00 DM gewährt. Im Vorjahr 1999 sei dagegen durch außerordentliche
Einnahmen (40.000,00 DM Zuwendung einer Stiftung, 82.000,00 DM aus einer
Erbschaft) ein ausnahmsweise deutlich höherer Zuschuss möglich gewesen. Im
Jahre 2000 habe nicht der gleiche Betrag wie im Jahre 1999 überwiesen werden
können, weil das Geld einfach nicht da gewesen sei. Ohne eine Herabsetzung der
Eigenleistung auf Dauer sei kein gesicherter Schulbetrieb möglich. Im Gegensatz zu
fast allen anderen Bundesländern sehe das EFG des Landes Nordrhein-Westfalen
keine differenzierte Behandlung von Ersatz- Sonderschulen und sonstigen
Ersatzschulen vor. Mit Ausnahme von Bremen und Hessen, für die keine Angaben
vorlägen, betrügen die öffentlichen Zuschüsse für Sonderschulen 100 % der
laufenden Personal- und Sachkosten vergleichbarer öffentlicher Schulen bei
verschiedenen Berechnungsmethoden. Bei 100 % der Personalkosten werde in
einzelnen Ländern der Zuschuss für Sachkosten in einem Prozentsatz der
Personalkosten (10 - 25 %) festgelegt oder er bestehe in einem Festbetrag. Auch
soweit ein durchschnittlicher Förderbetrag je Schüler angegeben werde, wie in
Baden-Württemberg, lägen die Förderbeträge in Nordrhein-Westfalen um 10,7 %
niedriger. Der Abstand zu anderen Ländern falle noch höher aus. Ein vernünftiger,
aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender
Grund für die fehlende Differenzierung bei der Förderung sämtlicher Ersatzschulen in
Nordrhein-Westfalen liege nicht vor. Ungleiche Tatbestände würden auf
verfassungsrechtlich relevante Weise gleich behandelt, ohne dass es für die
Gleichbehandlung einen sachlichen Grund gebe. Die in § 6 Abs. 4 EFG vorgesehene
Zumutbarkeitsregelung stelle keine Ausnahmevorschrift dar, sondern greife immer
dann ein, wenn nach den besonderen Gegebenheiten des Falles die Unzumutbarkeit
gegeben sei. Die Auslegung im Sinne des Runderlasses vom 7. Januar 1986 führe
dagegen zu verfassungswidrigen Ergebnissen.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom
30. Januar 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 9. März
2004 zu verpflichten, die Eigenleistung für das Haushaltsjahr
2000 auf 2 % herabzusetzen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist auf die Gründe der angefochtenen Verfügungen. Zwar normiere
Art. 7 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 8 Abs. 4 LVerfNW die Pflicht des Staates, private
Ersatzschulen zu schützen und zu fördern und die Existenz der Ersatzschulen als
Institution zu sichern. Jedoch sei der Staat nicht verpflichtet, die tatsächlich
anfallenden Kosten privater Schulträger voll zu übernehmen. Er müsse lediglich
einen Beitrag dazu leisten, dass die Ersatzschulträger grundsätzlich auf Dauer die
Genehmigungsvoraussetzungen erfüllen könnten. Bei der Ausfüllung dieses
Rahmens komme dem Landesgesetzgeber ein weitgehender Gestaltungsspielraum
zu. Diesen beachte das Gesetz. Ausnahmslos jeder Ersatzschulträger müsse eine
angemessene Eigenleistung erbringen, weil die verfassungsrechtliche Schutzpflicht
gegenüber den Privatschulen ihren Grund nur in der Förderung der individuellen
Freiheit habe. Daher seien private Schulträger nicht vom allgemeinen
unternehmerischen Risiko im Wettbewerb mit anderen - privaten wie öffentlichen -
Schulen freigestellt. Der Gesetzgeber habe sich gegen eine Regelung entschieden,
die schulformbezogene Fördersätze vorsehe, um allen potenziellen
Privatschulträgern grundsätzlich gleiche Startchancen zu gewähren. Auch neben
schulformbezogenen Besonderheiten seien nämlich noch eine Vielzahl weiterer
Gesichtspunkte denkbar, die für sich den Wunsch nach speziellen Fördersätzen
auslösen könnten, wie z. B. Schulstandort, soziale Schichtung der Schüler,
pädagogisches Konzept. Eine Zersplitterung der Fördersätze wäre mit einer
einheitlichen und verständlichen Ersatzschulfinanzierung nicht zu vereinbaren.
Anhaltspunkte für eine generelle Unterfinanzierung der privaten Sonderschulträger
fehlten. Kein anderer Sonderschulträger ihres Bezirkes habe bislang ein ähnliches
Ansinnen wie der Kläger geäußert. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit der
Herabsetzung des Eigenanteils, wenn dem Schulträger unter Berücksichtigung
seiner sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen eine höhere Eigenleistung nicht
zuzumuten sei. Hierzu gehöre auch die Offenlegung der Vermögensverhältnisse des
Schulträgers. Bei einer weiteren Verschlechterung seiner wirtschaftlichen Lage in
den Folgejahren könne jeweils eine Herabsetzung der Eigenleistung beantragt
werden, über die dann im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden
werde.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf Herabsetzung des Eigenanteils auf 2 % der
fortdauernden Ausgaben der Schule. Die Höhe der Zuschüsse und der Eigenanteil
bemessen sich nach §§ 5, 6 EFG. Nach § 5 Abs. 1 EFG werden die Zuschüsse nach
den Haushaltsfehlbetrag der Ersatzschule bemessen. Als solcher gilt der Betrag, um
den beim Rechnungsabschluss die fortdauernden Ausgaben höher sind als die
fortdauernden Einnahmen der Schule. Der Haushaltsfehlbetrag ist nach Abzug der
Eigenleistung des Schulträgers gem. § 6 zu zahlen. Dieser beträgt grundsätzlich
15 % der fortdauernden Ausgaben, § 6 Abs. 1 EFG. Nach § 6 Abs. 4 EFG kann auf
Antrag die Eigenleistung auf 2 % der Ausgaben herabgesetzt werden, wenn dem
Schulträger unter Berücksichtigung seiner sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen
eine höhere Eigenleistung nicht zuzumuten ist. Danach hat der Kläger keinen
Anspruch auf Herabsetzung der Eigenleistung. Weder bestehen Bedenken gegen die
Verfassungsmäßigkeit der genannten Bestimmungen, noch gebietet eine
verfassungsgemäße Auslegung der Vorschriften eine Herabsetzung auf Grund
struktureller Besonderheiten von Ersatz-Sonderschulen.

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Aus Art. 7 Abs. 4 GG ergibt sich neben dem Freiheitsrecht, Privatschulen nach
staatlicher Genehmigung zu errichten und zu betreiben, auch eine
Förderverpflichtung des Staates. Private Schulträger sind in aller Regel nicht mehr in
der Lage, aus eigener Kraft gleichzeitig und auf Dauer sämtliche Anforderungen zu
erfüllen, die das Grundgesetz in Art. 7 Abs. 4 Satz 3, 4 an die Genehmigung einer
Ersatzschule stellt, ihre generelle Hilfsbedürftigkeit ist ein empirisch gesicherter
Befund, der dazu führt, dass - soll die Privatschulfreiheit nicht leer laufen - der Staat
einen Ausgleich für die vom Grundgesetz errichten Hürden schuldet (vgl.
BVerfG NVwZ 1994, 886). Dabei gebietet die Verfassung allerdings keine volle
Übernahme der Kosten. Die staatliche Förderung soll vielmehr sicherstellen, dass
Schulträger, die sich ihrerseits finanziell für ihre besonderen pädagogischen Ziele zu
engagieren bereit sind, die Genehmigungsanforderungen auf Dauer erfüllen können.
Der Staat kann deshalb verpflichtet sein, einen Beitrag zu den Kosten zu leisten.
Dabei ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, die Kostensituation selbst zu
bewerten und seine Hilfe danach auszurichten, wobei er sich an den Kosten des
öffentlichen Schulwesens orientieren darf (vgl. BVerfG a.a.O.). Aus Art. 7 Abs. 4 Satz
1 GG folgt danach kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung
staatlicher Finanzhilfe in bestimmter Höhe. Der gerichtliche Rechtsschutz bezieht
sich unter diesen Umständen lediglich auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben
Vernachlässigung und eines ersatzlosen Abbaus getroffener Maßnahmen (a.a.O.).
Bei der Beteiligung an der Finanzierung muss der Staat allerdings berücksichtigen,
dass die Privatschule grundsätzlich allen Bürgern ohne Rücksicht auf ihre
finanziellen Verhältnisse offen stehen muss, sie also von allen Eltern und Schülern,
ohne Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Lage in Anspruch genommen werden können
(a.a.O.). Diese Grundsätze gelten auch bei der Finanzierung von Ersatz-
Sonderschulen. Auch hier ist eine volle Übernahme der vom privaten Träger
tatsächlich aufgewendeten Kosten nicht geboten (vgl. BayVGHE 48,83 ff). Es ist
nach alledem nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber grundsätzlich einen
Eigenanteil von 15 % der laufenden Kosten vorsieht, und lediglich in besonderen
Fällen der Unzumutbarkeit nach § 6 Abs. 4 EFG eine Herabsetzung auf bis zu 2 %
ermöglicht. Entgegen der Annahme des Klägers ergibt sich zwischen § 6 Abs. 1
einerseits und Abs. 4 andererseits EFG ein Regel-Ausnahmeverhältnis schon
deshalb, weil es ohne Darlegung besonderer Umstände, die für eine wirtschaftlich
bedenkliche Entwicklung der einzelnen Schule sprechen, keiner Bestimmung des
sich bereits aus dem Gesetz ergebenden Eigenanteils des Schulträgers bedarf. Bei
dem Begriff der Zumutbarkeit im Sinne des § 6 Abs. 4 EFG handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff, der in vollem Umfange der verwaltungsgerichtlichen
Überprüfung unterliegt. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörde besteht
insoweit nicht (vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 1989 - 19 A 1991/86, Bl. 9 des
Entscheidungsabdrucks, und Urteil vom 29. August 1997 - 19 A 430/96 -, Bl. 11 des
Entscheidungsabdrucks). Bei der Beurteilung, ob eine wirtschaftliche bedenkliche
Entwicklung der Ersatzschule zu besorgen ist, sind neben Einnahmen und Ausgaben
der Schule, für die eine Herabsetzung der Eigenleistung begehrt wird, auch die
sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen des Schulträgers heranzuziehen (vgl. Urteil
des Gerichts vom 1. Dezember 2001 - 1 K 10229/98, Bl. 7 des
Entscheidungsabdrucks). Dagegen ergibt sich aus § 6 Abs. 4 EFG nicht die
Verpflichtung, entgegen der für alle Ersatzschulen vorgesehenen
Regeleigenbeteiligung an den Kosten von 15 % strukturelle Unterschiede
verschiedener Schularten zu berücksichtigen, solange diese sich nicht im Hinblick
auf eine individuelle Unzumutbarkeit im Einzelfall hin ausgewirkt haben. Eine solche
Verpflichtung ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung zur verfassungskonformen
Auslegung des Gesetzes, insbesondere nicht im Hinblick auf den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet u.a.
die Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte (vgl. BVerfGE 1, 14(52);
98, 365(385)). Eine solche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte
durch die einheitliche Berücksichtigung eines Eigenanteils von 15 % auch in Schulen
unterschiedlicher Schularten stellt keine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher
Sachverhalte dar. Dies könnte nur dann angenommen werden, wenn tatsächlich die
staatliche Förderung ohne Rücksicht auf die erheblichen Unterschiede, insbesondere
der Personalkosten von Sonderschulen und Regelschulen erfolgen würde. Dies ist
indessen nicht der Fall. So berücksichtigt die Verwaltungsvorschrift zu § 12 die
schulartspezifischen Bedürfnisse insoweit, als etwa Sachkostenzuschüsse i. H. v.
23.540,00 Euro im Gegensatz zu einem Betrag von 18.440,00 Euro stehen, der bei
Hauptschulen zu berücksichtigen ist. Auch verweist § 3 auf § 5 Abs. 1 Satz 1 des
SchulfinanzG und die nach § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zu erlassenden
Rechtsverordnungen. Die höheren Personalkosten werden mithin bei der Förderung
berücksichtigt, und zwar in der Weise, dass - mit steigendem Personalbedarf - auch
die Förderverpflichtung des Staates entsprechend steigt. Es ist also gerade nicht so,
wie der Kläger darzustellen versucht, dass die staatliche Förderung den höheren
Personalbedarf ignoriert. Vielmehr steigt mit den Kosten der Ersatz-Sonderschule in
gleicher Weise die entsprechende prozentuale Förderung des Staates an. Dagegen
verlangt der Kläger in Wahrheit eine „Gleichbehandlung" in der Weise, dass
- ungeachtet unterschiedlicher schulartbedingter Kostenstrukturen - alle betroffenen
Schulträger lediglich dazu verpflichtet sein sollen, einen - absolut - gleichen
Eigenbeitrag je Schüler tragen zu müssen. Eine solche Verpflichtung ergibt sich aus
dem allgemeinen Gleichheitssatz indessen nicht. Vielmehr ist es sachgerecht, die
Finanzierungsbeteiligung des Staates nur in dem Umfange steigen zu lassen, in dem
auch der Kostenaufwand steigt.

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Es kann dahinstehen, ob aus dem Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz
2 GG Leistungsansprüche eines Schulträgers hergeleitet werden können. Selbst
wenn das Benachteiligungsverbot gebieten sollte, bei der Gestaltung der
Ersatzschulfinanzierung sicher zu stellen, dass auch Behinderten der Besuch einer
Ersatzschule wirtschaftlich möglich bleiben muss, wäre dem hier dadurch Rechnung
getragen, dass § 6 Abs. 4 EFG bei Unzumutbarkeit des Kostenaufwandes im
Einzelfall eine höhere staatliche Förderung vorsieht.

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Eine solche einzelfallbezogene Unzumutbarkeit der Eigenbeteiligung i. H. v. 15
% hat der Kläger indessen hier nicht dargetan. Insoweit wird auf die Gründe der
angefochtenen Bescheide gem. § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Zu Recht
hat die Beklagte nicht nur die wirtschaftlichen Verhältnisse des Trägervereins,
sondern auch die des Fördervereins mit berücksichtigt (vgl. die Urteile des OVG v.
27. Oktober 1989 und 29. August 1997, sowie des Gerichts vom 1. Dezember 2000
a.a.O.). Selbst wenn dem Förderverein im Jahre 1999 nur ausnahmsweise der
Zuschuss von 324.000,00 Euro auf Grund entsprechender besonderer Einnahmen
möglich gewesen sein mag, so bleibt im Ergebnis doch festzuhalten, dass der
Fehlbetrag von 31.806,29 DM im Verhältnis zum Gesamthaushalt nicht als
existenzgefährdend angesehen werden kann. Dies gilt insbesondere angesichts des
für den Neubau ausgeworfenen Jahresüberschusses von 525.537,00 DM des
Fördervereins.

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Fehlt es bereits an der tatbeständlichen Voraussetzung für eine Herabsetzung,
kann offen bleiben, ob der Behörde im Übrigen ein Ermessen zusteht (vgl. OVG
NRW a.a.O., andererseits VerfGH NRW DÖV 1983, 335 f. rechte Spalte oben).

16

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

17

Gründe für eine Zulassung der Berufung gem. §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3,
4 VwGO liegen nicht vor.

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