Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-25, Aktenzeichen 4 A 16/11
ECLI:DE:VGHALLE:2014:0325.4A16.11.0A

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Abwasserabgaben betreffend die Jahre 2006 bis 2011 und begehrt hilfsweise die Entscheidung über einen Teilerlass der Forderungen.

I.

2

In den Jahren 2006 bis 2011 war der Zweckverband für Abwasserentsorgung Weißenfels (ZAW) für die Abwasserentsorgung in seinem Zweckverbandsgebiet zuständig. Ihm gehörten ursprünglich neben der Stadt D-Stadt vier weitere Gemeinden an, deren letzte im Jahr 2010 in die Stadt D-Stadt eingemeindet wurde, die seitdem alleiniges Verbandsmitglied des ZAW war. Im Jahr 2013 fand ein Formwechsel in eine Anstalt des öffentlichen Rechts – die Klägerin – statt.

3

Zur Abwasserentsorgung betreibt die Klägerin u.a. die Kläranlage D-Stadt, die bereits zu DDR-Zeiten errichtet und in den 1990er Jahren erweitert worden war. Die Erweiterung der Kläranlage beruhte auf einem dem ZAW erteilten Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Halle vom 15. März 1996, in dem auf die von der Beigeladenen zu 1) erarbeitete Genehmigungsentwurfsplanung vom November 1994 Bezug genommen und diese zum Bestandteil der Genehmigung erklärt wurde.

4

Die Bemessung der biologischen Stufe der Kläranlage erfolgte auf der Grundlage des ATV - Regelwerks A 131 vom Februar 1991 für eine BSB5-Fracht (Bd,BSB5) inklusive Rückbelastung aus der Schlammbehandlung von 3.125 kg/d (entspricht 78.150 EW40) und unter Zugrundelegung eines Trockensubstanzgehalts im Belebungsbecken (TSBB) von 3 kg/m³. Ein entsprechender Trockensubstanzgehalt im Belebungsbecken wurde auch der Bemessung der Nachklärung zugrunde gelegt.

5

Der Kläranlage wurde zum einen das Abwasser aus der städtischen Kanalisation zugeführt. Zum anderen bestand ein Zulauf in den Ablauf der Vorklärung, über den das Abwasser des benachbarten Schlachthofs eingeleitet wurde. Dieses wurde zuvor auf einem gepachteten Teil des Kläranlagengeländes durch den Betreiber des Schlachthofs (die zur {B.}ruppe gehörende Fleischwerk D-Stadt GmbH) in einer Flotationsanlage vorbehandelt.

6

Im Jahr 2006 wurde auf einer Teilfläche des Kläranlagengeländes, für die einem zur Tönnies-Gruppe gehörendem Unternehmen ein Erbbaurecht eingeräumt worden ist, eine Schlammwasserbehandlungsanlage errichtet, in der das Zentrat aus der Schlammentwässerung (und zunächst auch das Trübwasser aus der maschinellen Eindickung des Überschussschlamms) einer Vorreinigung zugeführt wurde, bevor es in den Ablauf der Vorklärung geleitet wurde. Zudem wurde der Anlage ein Teilstrom des Abwassers aus der Flotationsanlage direkt zugeführt.

7

Die Flotationsanlage des Schlachthofs besaß zwei Notabschläge (Bypässe), die vom Zulauf der Flotationsanlage zur Vorklärung der Kläranlage (Bypass 1) bzw. in das Zulaufpumpwerk vor der biologischen Behandlungsstufe der Kläranlage (Bypass 2) führten und über die es möglich war, Abwasser des Schlachthofs unflotiert der Vorklärung bzw. der biologischen Stufe der Kläranlage zuzuführen.

8

Die Beigeladene zu 2) betrieb in den streitgegenständlichen Jahren 2006 bis 2011 aufgrund eines Betriebsführungsvertrags vom 22. Juli 1993 die Abwasserentsorgungsanlagen des ZAW.

9

Die Fleischwerk D-Stadt GmbH leitete das Produktionsabwasser auf der Grundlage eines mit dem ZAW geschlossenen Vertrags vom 18. Mai 2001 in die Kläranlage der Klägerin ein. In dem Vertrag waren die einzuleitende Schmutzwassermenge auf 1.335 m³/d und die BSB5-Fracht auf 700 kg/d begrenzt. Mit Änderung vom 14. Februar 2007 wurde die Schmutzwassermenge auf 2.100 m³/d erhöht und zudem geregelt, dass die Fleischwerk D-Stadt GmbH das gesamte Schlammwasser der Kläranlage in ihrer Schlammwasseranlage mitbehandle. Mit Vertragsänderung vom 09. Dezember 2009 wurde die Schmutzwassermenge zum 01. Januar 2010 auf 2.500 m³/d erhöht. Änderungen in Bezug auf die Schmutzfrachten erfolgten nicht.

10

Mit Bescheid vom 27. Mai 2008 erteilte der Beklagte zu 1) der Fleischwerk D-Stadt GmbH eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur wesentlichen Änderung des Schlachthofs, die die Erhöhung der Schlachtleistung von 1.000 t/d auf 2.300 t/d (ca. 20.000 Schweine/d) umfasste. Die Genehmigung erging unter der aufschiebenden Bedingung, dass die Schlachtkapazität von maximal 2.300 t/d nur insoweit ausgenutzt werden dürfe, soweit die rechtlichen und technischen Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Entsorgung des anfallenden Abwassers in der kommunalen Kläranlage D-Stadt gegeben seien. Insoweit sei der jeweils gültige Abwasserentsorgungsvertrag mit dem ZAW der Genehmigungsbehörde vor der Erhöhung der täglichen Schlachtkapazität unaufgefordert vorzulegen. Nach der bei Genehmigungserteilung bestehenden Vertragslage sei die Erhöhung auf 1.375 t/d begrenzt. Eine weitere Erhöhung setze nach momentaner Sach- und Rechtslage eine Erweiterung der Kläranlage voraus.

11

In der dem ZAW erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis des Regierungspräsidiums Halle vom 24. Februar 1999 zur Einleitung des Abwassers aus der Kläranlage in die Saale wurden die Jahresschmutzwassermenge auf 1.900.000 m³ sowie folgende Überwachungswerte festgelegt:

12

CSB

90 mg/l

BSB5

20 mg/l

Nges

18 mg/l

NH4-N

10 mg/l

Pges

2 mg/l

AOX

120 µg/l.

13

Mit Bescheid vom 05. September 2001 erhöhte das Regierungspräsidium Halle die Jahresschmutzwassermenge auf Antrag des ZAW auf 2.200.000 m³. Mit Bescheiden vom 18. September 2008 und vom 08. Dezember 2009 erhöhte der Burgenlandkreis auf Antrag des ZAW die Jahresschmutzwassermenge auf 2.300.000 m³ bzw. auf 2.400.000 m³.

II.

1.

14

Am 15. Februar 2006 informierte die Beigeladene zu 2) die untere Wasserbehörde beim Landkreis D-Stadt telefonisch über das Vorliegen einer Betriebsstörung auf der Kläranlage. Mit Schreiben vom selben Tag, das am 16. Februar 2006 beim Landkreis D-Stadt einging, teilte sie der unteren Wasserbehörde mit, dass am Nachmittag eine hydraulische Überlastung der Kläranlage aufgrund eines hohen Durchflusses infolge der Schneeschmelze festgestellt worden sei. Dadurch sei der Nachklärprozess gestört.

15

Am 16. Februar 2006 fand eine behördliche Überwachung der Einleitung aus der Kläranlage der Klägerin statt. Die Probenahme führte der Landesbetrieb für Hochwasserschutz und Wasserwirtschaft Sachsen-Anhalt (LHW) durch, der die Aufgaben des gewässerkundlichen Landesdienstes wahrnimmt und insoweit die zuständigen Wasserbehörden bei der Gewässeraufsicht unterstützt (§§ 170 Abs. 4 Satz 2, 54 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 WG LSA in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. April 2006 [GVBl. LSA S. 248] – WG LSA 2006 –).

16

Die Analyse der Probenahme ergab folgende Werte:

17

CSB

3.070 mg/l

BSB5

890 mg/l

Nges

32,2 mg/l

Pges

23 mg/l

AOX

540 µg/l.

18

Im Probenahmeprotokoll ist angegeben, dass die Probe undurchsichtig, stark bräunlich/gräulich verfärbt und mit Schwimmstoffen durchsetzt sei. Der Abschnitt „Sonstiges“ im Probenahmeprotokoll, der u.a. für Störungen an der Anlage vorgesehen ist, enthält keine Eintragung.

19

Im Hinblick auf die Ergebnisse der Abwasserprobe erkundigte sich der LHW am 17. Februar 2006 beim Landkreis D-Stadt telefonisch, ob eine Störung auf der Kläranlage vorliege. Daraufhin teilte der Landkreis D-Stadt dem LHW zunächst telefonisch und sodann mit Schreiben vom 03. März 2006 mit, dass der ZAW eine Störung infolge der Schneeschmelze angezeigt habe. Die untere Wasserbehörde befürworte aufgrund dessen, dass die Probe nicht für die Abwasserabgabe verwendet, sondern als Sonderprobe im Störfall bewertet werde. Mit Schreiben vom 06. April 2006 übersandte der LHW dem Landkreis D-Stadt den Analysenbericht für die Probenahme am 16. Februar 2006 mit der Bemerkung, dass diese Probe aufgrund einer Störung in der Anlage in Absprache mit dem Landkreis D-Stadt als Sonderprobe gewertet werde. Im Analysenbericht ist zudem erwähnt: „Sonderprobe, da Störung in der Nachklärung“. Mit Schreiben vom 10. Mai 2006 übersandte der Landkreis D-Stadt dem ZAW das Analysen- und das Probenahmeprotokoll über die Probenahme vom 16. Februar 2006 und führte aus, die Probenahme sei als Sonderbeprobung durchgeführt worden, um festzustellen, wie weit der CSB-Gehalt nach der gemeldeten Störung in der Kläranlage D-Stadt abgebaut worden sei.

20

Im Hinblick auf die Einordnung der Probenahme vom 16. Februar 2006 als Sonderprobe führte der LHW am 09. März 2006 eine weitere Probenahme durch, mit der die Probenahme vom 16. Februar 2006 wiederholt werden sollte. Die Analyse ergab für den Schadstoff Nges einen Wert von 18,8 mg/l und insoweit eine Überschreitung des Überwachungswerts von 18 mg/l.

2.

21

Im Rahmen der behördlichen Überwachungen in den Jahren 2007 bis 2011 wurden folgende Überwachungswertüberschreitungen festgestellt:

22

CSB in mg/l

Pges in mg/l

Nges in mg/l

Überwachungswerte

90

2

18

08. Januar 2007

-

-

34,2

26. Februar 2007

-

-

18,2

25. April 2007

-

-

18,2

25. September 2007

-

-

22,3

24. Juli 2008

-

-

40,2

01. März 2010

255

-

-

19. Mai 2010

1.280

3,94

-

11. November 2010

287

2,22

-

23. November 2010

2.190

14,2

-

13. Dezember 2010

1.070

5,5

-

04. April 2011

2.940

38,4

-

III.

23

Mit Schreiben vom 25. März 2010 beantragte der ZAW beim Beklagten zu 1), die Frist zur Abgabe der Verrechnungserklärungen und die Vorlage der Unterlagen bis zum 30. April 2010 zu verlängern.

24

Am 27. April 2010 reichte der ZAW die auf den 23. März 2010 datierten Verrechnungserklärungen einschließlich zugehöriger Unterlagen betreffend die Jahre 2006 bis 2009 beim Beklagten zu 1) ein. Insoweit beantragte er, die Investitionsaufwendungen für die Errichtung von Zuführungsanlagen zur Kläranlage D-Stadt gemäß § 10 Abs. 4 AbwAG mit der Abwasserabgabe für die Zeiträume von drei Jahren vor der Inbetriebnahme wie folgt zu verrechnen:

25

Maßnahme

alte Einleitungsstelle

Inbetriebnahme

Aufwand
in Euro

Neubau der Kanalisation in {C.}Bäckergasse

Bürgermeisterkanal {D.}

14. November 2006

284.649,10

Neubau der Kanalisation in {E.}, Kantstraße

Bürgermeisterkanal {E.}

22. November 2006

103.735,06

Neubau der Schmutzwasserkanal in {F.}, Jahnweg

Bürgermeisterkanal {F.}

22. November 2006

28.450,06

Neubau der Kanalisation in {E.}, Heinestraße

Bürgermeisterkanal {E.}

16. November 2007

127.131,72

Neubau der Schmutzwasserkanalisation in {E.}, Naumburger Weg

Bürgermeisterkanal {E.}

10. Dezember 2008

85.953,30

Neubau der Schmutzwasserkanalisation in D-Stadt, L...weg, 3. Bauabschnitt

Kleineinleitungen aus
Kleinkläranlagen
(48 Einwohner)

18. Dezember 2008

208.181,28

Neubau der Kanalisation in {D.}, Friedensstraße, 4. Bauabschnitt

Kleineinleitungen

19. Dezember 2008

151.729,97

Neubau der Schmutzwasserkanalisation in {E.}, N. Weg

Kleineinleitungen

01. Dezember 2009

47.100,08

Neubau der Kanalisation in D-Stadt, Robert-BC.-Weg

Kleineinleitungen aus
Kleinkläranlagen
(60 Einwohner)

23. Dezember 2009

156.882,39

26

Die Inbetriebnahmedaten bezüglich der beiden letztgenannten Baumaßnahmen teilte der ZAW im Rahmen der Anhörung zum Erlass des Abwasserabgabenbescheids für das Jahr 2009 mit.

IV.

1.

27

Im Rahmen der Anhörung zum Erlass des Abwasserabgabenbescheid für das Jahr 2006 machte der ZAW gegenüber dem Beklagten zu 1) mit Schreiben vom 30. September 2010 geltend, die Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 dürften der Abgabenfestsetzung nicht zugrunde gelegt werden, da es sich um eine abwasserabgabenirrelevante Sonderprobenahme gehandelt habe. Hilfsweise werde eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen beantragt.

28

Mit Bescheid vom 06. Dezember 2010 setzte der Beklagte zu 1) gegenüber dem ZAW eine Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2006 unter Ablehnung der Verrechnung nach § 10 Abs. 4 AbwAG in Höhe von 2.983.898,09 Euro fest und forderte die Zahlung binnen eines Monats nach Zustellung des Bescheids. Mit Bescheid vom 22. Dezember 2010 verlängerte er die Zahlungsfrist auf zwei Monate. Auf die Abwasserabgabe für die Einleitung von Schmutzwasser aus der Kläranlage D-Stadt entfällt ein Betrag von 2.908.240,52 Euro. Dieser setzt sich ausweislich der Anlagen zum Bescheid wie folgt zusammen:

29

Schadstoff

Abgabe gesamt

nicht erhöhter Teil

erhöhter Teil

CSB

2.488.120,79 Euro

141.728,38 Euro

2.346.392,41 Euro

Pges

328.074,99 Euro

52.491,99 Euro

275.583,- Euro

Nges

79.052,95 Euro

56.691,36 Euro

22.361,59 Euro

AOX

12.991,77 Euro

4.724,28 Euro

8.267,49 Euro

255.636,01 Euro

2.652.604,49 Euro

30

Zur Begründung führte er aus: Aufgrund der im Rahmen der behördlichen Überwachung am 16. Februar 2006 festgestellten Überschreitung der Überwachungswerte für die Parameter CSB, Pges, Nges und AOX und der Überschreitung des Überwachungswerts für Nges bei der behördlichen Überwachung am 09. März 2006 werde die Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage hinsichtlich dieser Schadstoffe jeweils um den halben Vomhundertsatz, um den der höchste gemessene Einzelwert den Überwachungswert überschreite, erhöht. Die Ergebnisse der behördlichen Überwachung vom 16. Februar 2006 seien der Abgabenerhebung zugrunde zu legen, da es sich dabei um eine reguläre, routinemäßig angesetzte behördliche Überwachungsmaßnahme gehandelt habe. Ob der Betriebsführer des ZAW (die Beigeladene zu 2) die untere Wasserbehörde vor der Probenahme durch den LHW über eine Betriebsstörung in der Kläranlage informiert habe, sei unerheblich, da auch während einer Betriebsstörung gewonnene Analyseergebnisse der Abgabenberechnung zugrunde zu legen seien. Eine Billigkeitsentscheidung gemäß den §§ 163 und 227 AO scheide aus, weil § 11 AG AbwAG diese Vorschriften nicht für anwendbar erkläre. Es sei eine Billigkeitsentscheidung nur auf der Grundlage des § 59 LHO in einem selbständigen Verwaltungsverfahren möglich. Dort werde geprüft, ob die Abgabenforderungen gegen den ZAW aus sachlichen Billigkeitsgründen teilweise erlassen werden könnten. Eine Verrechnung von Aufwendungen für die Errichtung der Kanalisation in {D.} (Bäckergasse), {E.} (Kantstraße) und {F.} (Jahnweg) könne nicht erfolgen, da die Kläranlage bei Inbetriebnahme der Kanäle nicht den Anforderungen des § 18 b WHG entsprochen habe. Die Kläranlage sei für eine Anschlussgröße von 76.500 EW ausgelegt. Nach der Meldung des ZAW seien zum 10. Dezember 2006 jedoch 86.370 EW an die Kläranlage angeschlossen gewesen. Des Weiteren habe nach dem von der Beigeladenen zu 1) erstellten Erweiterungskonzept der Kläranlage vom September 2004 die Belastung der Kläranlage bei 6.141 kg/d BSB5 gelegen, während die Kläranlage im Jahre 1994 für eine Belastung mit 3.050 kg/d BSB5 geplant worden sei. Schon im Jahr 2004 habe daher ein Auslastungsgrad von ca. 212 % vorgelegen.

2.

31

Mit Bescheid vom 17. Mai 2011 zog der Beklagte zu 1) den ZAW zu einer Abwasserabgabe für das Jahr 2007 in Höhe von 255.582,07 Euro heran. Auf die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage entfällt ein Betrag von 194.062,92 Euro, der im Hinblick auf die mehrfache Überschreitung des Überwachungswerts für den Schadstoff Nges im Jahr 2007 einen erhöhten Teil der Abgabe von 51.022,22 Euro beinhaltet. Die Verrechnung der Aufwendungen für die Errichtung der Kanalisation in {D.} (Friedensstraße) und {E.} (Heinestraße) lehnte er ab.

32

Mit weiterem Bescheid vom 17. Mai 2011 erhob der Beklagte zu 1) vom ZAW eine Abwasserabgabe für das Jahr 2008 in Höhe von 239.448,36 Euro, wovon auf die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage ein Betrag von 180.357,39 Euro entfällt, der wegen der Überschreitung des Überwachungswerts für den Schadstoff Nges am 24. Juli 2008 einen erhöhten Teil der Abgabe von 35.415,56 Euro umfasst. Die Verrechnung der Aufwendungen für die Errichtung der Kanalisation in {E.} (Naumburger Weg) und D-Stadt (L...weg) lehnte er ab.

33

Die Ablehnung der Verrechnung begründete der Beklagte zu 1) damit, dass nach der Meldung des ZAW im dritten Quartal 2007 und 2008 jeweils 87.044 EW an die Kläranlage angeschlossen gewesen seien, was einem Auslastungsgrad von 114 % entspräche. Zudem verwies er auf die von der Beigeladenen zu 1) im Erweiterungskonzept der Kläranlage vom September 2004 bereits ermittelte Überlastung der Kläranlage.

3.

34

Mit Bescheid vom 02. Dezember 2011 zog der Beklagte den ZAW zu einer Abwasserabgabe für das Jahr 2009 in Höhe von 173.934,82 Euro heran. Die Verrechnung der Aufwendungen für die Errichtung der Kanalisation in {E.} (N. Weg) und in D-Stadt (Robert-BC.-Weg) lehnte er ab, weil die Kläranlage im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Baumaßnahmen nicht den Anforderungen des § 18 b WHG entsprochen habe, sondern überlastet gewesen sei.

4.

35

Zu den Überschreitungen der Überwachungswerte im Jahr 2010 teilte der ZAW dem Beklagten zu 1) im Schreiben vom 15. Juli 2011 mit, dass die Überschreitung am 01. März 2010 im Zusammenhang mit der am 29. Januar 2010 in der Schlammwasserbehandlung aufgetretenen Störung durch den Ausfall der Belüftung stehe, deren Behebung offenbar bis Anfang März angedauert habe. Die Überschreitung der Überwachungswerte am 19. Mai 2010 sei auf einen übermäßigen niederschlagsbedingten Zulauf in einer Phase zurückzuführen, in der die Belebungsbecken dauerhaft mit einem Trockensubstanzgehalt zwischen 7,5 g/l und 8,1 g/l betrieben worden seien. Die Überwachungswertüberschreitungen am 11. und 23. November und am 13. Dezember 2010 fielen in eine Phase, in der der Sauerstoffgehalt in der Belebung im Prozessleitsystem aus nicht aufklärbaren Gründen auf 1 mg/l begrenzt gewesen sei, ohne dass der Betriebsführer dies bemerkt habe. Erst am 15. Dezember 2010 sei die Einstellung wieder auf 2 mg/l erfolgt.

36

Mit Bescheid vom 14. Dezember 2011 forderte der Beklagte zu 1) vom ZAW für das Veranlagungsjahr 2010 eine Abwasserabgabe in Höhe von 4.226.762,55 Euro. Davon entfällt ein Betrag von 4.202.318,64 Euro auf die Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt. Der Betrag setzt sich ausweislich der Anlagen zum Bescheid wie folgt zusammen:

37

Schadstoff

Abgabe gesamt

nicht erhöhter Teil

erhöhter Teil

CSB

3.762.244,80 Euro

154.612,80 Euro

3.607.632,- Euro

Pges

406.574,40 Euro

57.264,- Euro

349.310,40 Euro

Nges

30.922,56 Euro

30.922,56 Euro

-

AOX

2.576,88 Euro

2.576,88 Euro

-

245.376,24 Euro

3.956.942,40 Euro

5.

38

Im Rahmen der Anhörung zum Erlass des Abwasserabgabenbescheids betreffend das Veranlagungsjahr 2011 beantragte der ZAW mit Schreiben vom 06. Juli 2012, die Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage aus Billigkeitsgründen auf maximal 1.055.420,40 Euro festzusetzen.

39

Mit Bescheid vom 27. September 2012 zog der Beklagte zu 1) den ZAW für das Veranlagungsjahr 2011 zu einer Abwasserabgabe in Höhe von 3.231.441,54 Euro heran. Davon entfällt ein Betrag von 3.214.514,64 Euro auf die Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt. Der Betrag setzt sich ausweislich der Anlagen zum Bescheid wie folgt zusammen:

40

Schadstoff

Abgabe gesamt

nicht erhöhter Teil

erhöhter Teil

CSB

2.602.648,80 Euro

154.612,80 Euro

2.448.036,- Euro

Pges

578.366,40 Euro

57.264,- Euro

521.102,40 Euro

Nges

30.922,56 Euro

30.922,56 Euro

-

AOX

2.576,88 Euro

2.576,88 Euro

-

245.376,24 Euro

2.969.138,40 Euro

41

Eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen lehnte er ab, da die landesrechtliche Regelung nicht auf § 163 AO verweise. Im Übrigen verwies der Beklagte zu 1) auf den Bescheid des Beklagten zu 2) betreffend die Ablehnung eines Billigkeitserlasses für das Jahr 2010.

V.

1.

42

Mit Schreiben vom 07. Februar 2011 beantragte der ZAW beim Beklagten zu 2), die für das Jahr 2006 festgesetzte Schmutzwasserabgabe für die Einleitung aus der Kläranlage D-Stadt in Höhe von 2.174.206,90 Euro aus Billigkeitsgründen zu erlassen. Das entspräche dem Betrag, der über das 7fache der sonst üblichen Abwasserabgabe hinausgehe.

43

Die festgesetzte Abgabe sei sachlich unbillig. Sie werde dem Zweck der Abgabe, einen Anreiz zu schaffen, in Gewässerschutzmaßnahmen zu investieren und weniger Schadstoffe in ein Gewässer einzuleiten, nicht gerecht. Ab einer bestimmten Höhe der Abgabe übe diese keinen messbaren Einfluss mehr auf das Verhalten des Einleiters aus und könne diesen nicht mehr zu Gewässerschutzmaßnahmen motivieren. Das sei hier bei einer Erhöhung, die das 26,8fache der üblichen Abgabe betrage, der Fall. Bei dieser Abgabenlast verliere der ZAW zunehmend seine Handlungsfähigkeit im Hinblick auf dringend gebotene Neuinvestitionen. Die Abgabenlast zwänge den ZAW trotz bestehender Investitionskredite zur weiteren Kreditaufnahme, womit proportional die Möglichkeiten sänken, Neuinvestitionen zu finanzieren. Ihm drohe, von der Sparkasse Burgenlandkreis als Hausbank als kreditunwürdig eingestuft zu werden. Schwieriger gestaltete sich zudem der Zusammenschluss mit benachbarten Aufgabenträgern der Abwasserbeseitigung, da niemand daran interessiert sei, mit einem hoch verschuldeten Zweckverband zusammenzuarbeiten. Des Weiteren könne die Abwasserentsorgung bei einer Erweiterung des Standorts der Lebensmittelindustrie vor Ort nicht mehr gewährleistet werden. Der ZAW müsste ansiedlungswilliger Industrie mitteilen, ihre Abwasserentsorgung infolge der Kapazitätsauslastung und nicht möglicher Erweiterungsmaßnahmen nicht sicherstellen zu können. Dies liefe auch Interessen des Landes an der Erhaltung, der Sicherung und dem Ausbau von Arbeitsplätzen zuwider.

44

Mit Bescheid vom 16. Oktober 2012 lehnte der Beklagte zu 2) den Antrag ab. Persönliche oder sachliche Billigkeitsgründe, die eine den Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO rechtfertigende besondere Härte begründeten, lägen nicht vor.

2.

45

Unter dem 09. Februar 2012 beantragte der ZAW beim Beklagten zu 1), die Abwasserabgabe für das Jahr 2010 aus Billigkeitsgründen auf maximal das 7fache des sonst Üblichen festzusetzen, hilfsweise sie teilweise zu erlassen. Grundlage dafür sei die analoge Anwendung der §§ 163, 227 AO.

46

Mit Schreiben vom 15. März 2012 beantragte der ZAW zudem beim Beklagten zu 2) einen entsprechenden Teilerlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO.

47

Der Beklagte zu 1) leitete den Antrag des ZAW vom 09. Februar 2012 dem Beklagten zu 2) zur Entscheidung zu. Mit Bescheid vom 12. Juli 2012 lehnte der Beklagte zu 2) es ab, auf den beim Beklagten zu 1) gestellten Antrag die Abwasserabgabe für das Jahr 2010 aus Billigkeitsgründen abweichend festzusetzen bzw. teilweise zu erlassen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Anwendung der §§ 163 und 227 AO scheide aus, da das AG AbwAG nicht auf diese Vorschriften verweise und keine planwidrige Regelungslücke vorliege. Raum für eine Billigkeitsentscheidung aus sachlichen oder persönlichen Gründen böte § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO. Derartige Gründe lägen indes nicht vor.

VI.

48

Der ZAW hat am 10. Januar 2011 Klage gegen den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010 betreffend das Veranlagungsjahr 2006 erhoben. Am 17. Juni 2011 hat er die Klage hinsichtlich der Bescheide des Beklagten zu 1) vom 17. Mai 2011 betreffend die Veranlagungsjahre 2007 und 2008 erweitert. Unter dem 09. Januar 2012 erfolgte die Klageerweiterung bezüglich des Bescheids des Beklagten zu 1) vom 02. Dezember 2011 betreffend das Veranlagungsjahr 2009 und unter dem 19. Januar 2012 bezüglich des Bescheids des Beklagten zu 1) vom 14. Dezember 2011 betreffend das Veranlagungsjahr 2010. Am 02. Juli 2012 hat der ZAW die Klage auf die hilfsweise Verpflichtung des Beklagten zu 2), unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Teilerlass der Abwasserabgaben für die Veranlagungsjahre 2006 und 2010 aus Billigkeitsgründen zu entscheiden, erweitert. Die ablehnenden Bescheide des Beklagten zu 2) vom 12. Juli 2012 betreffend das Veranlagungsjahr 2010 und vom 16. Oktober 2012 betreffend das Veranlagungsjahr 2006 hat er am 09. August 2012 bzw. am 19. November 2012 in das Verfahren einbezogen. Am 01. November 2012 hat der ZAW die Klage hinsichtlich des Bescheids des Beklagten zu 1) vom 27. September 2012 betreffend das Veranlagungsjahr 2011 erweitert.

49

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erklärt, dass sie die Klage gegen den Beklagten zu 2) nicht weiter verfolge. Zudem hat sie beim Beklagten zu 1) den teilweisen Erlass der für das Veranlagungsjahr 2011 festgesetzten erhöhten Abwasserabgabe aus Billigkeitsgründen beantragt.

50

Der Klageerweiterung betreffend die Bescheide für die Veranlagungsjahre 2007 bis 2010 hat der Beklagte zu 1) zugestimmt, hinsichtlich des Bescheids für das Jahr 2011 hat er der Klageerweiterung widersprochen.

VII.

51

Zur Begründung der Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend:

1.

52

Die Klage sei zulässig. Die mit den hilfsweise begehrten Billigkeitsentscheidungen verbundenen Klageerweiterungen seien als Klageänderungen sachdienlich und deshalb zulässig, weil sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten bei im Wesentlichen gleichbleibendem Streitstoff dienten. Das gelte auch hinsichtlich der Klage gegen den Bescheid betreffend das Veranlagungsjahr 2011.

2.

53

Die Festsetzung einer erhöhten Abwasserabgabe für die Einleitung von Schmutzwasser aus der Kläranlage D-Stadt betreffend die Jahre 2006, 2010 und 2011 sei rechtswidrig.

a.

54

Für das Jahr 2006 scheide die Erhöhung der Abwasserabgabe aus, weil eine Überwachung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG keine abgabenrelevante Überschreitung der Überwachungswerte ergeben habe. Die im Rahmen der Probenahme vom 16. Februar 2006 gewonnenen Ergebnisse könnten insoweit nicht herangezogen werden, weil die zuständige untere Wasserbehörde die Probenahme vom 16. Februar 2006 als Sonderprobe gewertet und damit verbindlich aus der für die Festsetzung der Abwasserabgabe maßgeblichen Überwachung ausgenommen habe. Im Jahr 2006 sei der Landkreis D-Stadt als untere Wasserbehörde für die im Rahmen der Gewässerüberwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften vorzunehmende Überwachung zuständig gewesen. Insoweit habe ihm nicht nur die Aufgabe oblegen, die Einhaltung der in der wasserrechtlichen Erlaubnis festgelegten Überwachungswerte zu überprüfen, sondern auch die abwasserabgabenrechtliche Relevanz festgestellter Überschreitungen der Überwachungswerte einzuschätzen. Die Überwachung stehe nämlich im Ermessen der Behörde. Dieses Überwachungsermessen diene als verfassungsrechtlich gebotenes Korrektiv für eine fehlende Höchstgrenze der Erhöhung der Schadeinheiten in § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG und damit der Abgabenerhöhung. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Vorschrift nur deshalb für verfassungsgemäß gehalten, weil auf Störfälle dadurch Rücksicht genommen werde, dass zum einen von einer Erhöhung abgesehen werde, wenn ein Überwachungswert als eingehalten gelte, und zum anderen die Möglichkeit bestehe, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie dem Willkürverbot im Rahmen des behördlichen Ermessens bei der Überwachung Rechnung zu tragen. Daher obliege der Überwachungsbehörde nicht nur die Entscheidung, wann und wie die Proben zu nehmen seien, sondern auch, ob deren Ergebnisse abgabenrechtlich verwertet werden sollen.

55

Aus dem am 17. Februar 2006 gefertigten Telefonvermerk der zuständigen Sachgebietsleiterin beim Landkreis D-Stadt, den nachfolgenden Schreiben des Landkreises D-Stadt an den LHW vom 03. März 2006 bzw. des LHW an den Landkreis D-Stadt vom 06. April 2006 sowie dem Analysenbericht des LHW vom selben Tag über die Probenahme ergebe sich, dass der Landkreis D-Stadt in Absprache mit dem LHW die Probenahme als Sonderprobe und abgabenrechtlich irrelevant gewertet habe. Diese Entscheidung sei bereits unmittelbar nach der Meldung der Störung am 15. Februar 2006 vor Durchführung der Probenahme getroffen worden. Selbst wenn die Probenahme (wegen der erst kurz vor Dienstschluss erfolgten Störungsmeldung) erst nachträglich als Sonderprobenahme eingeordnet worden wäre, habe die Überwachungsbehörde insoweit ihr Überwachungsermessen ausgeübt. Indem der Beklagte zu 1) die untere Wasserbehörde um Stellungnahme gebeten habe, ob die in das für die Abgabenfestsetzung benutzte Laborinformations- und Management-System (LIMS) eingestellten Daten für die Abwasserabgabe freigegeben werden könnten, räume er ein insoweit bestehendes Ermessen der unteren Wasserbehörde ein. Dass diese der Verwendung der Daten nicht widersprochen bzw. auf die Anfrage des Beklagten zu 1) nicht reagiert habe, sei wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass sie davon ausgegangen sei, die Probenahme vom 16. Februar 2006 sei bereits ausgesondert worden. Eine Ermessensentscheidung des Inhalts, die Probenahme als abgabenrelevant einzuordnen, sei damit nicht verbunden.

56

Der Landkreis D-Stadt habe mit der Bewertung der Probenahme vom 16. Februar 2006 als nicht abgabenrelevante Sonderprobe auch die Grenzen seines Überwachungsermessens eingehalten, da damit zum einen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung getragen werde, der die Verwertung extrem hoher Werte in einem atypischen Ausnahmefall ausschließe, und zum anderen dem Gleichbehandlungsgebot bzw. dem Rechtsstaatsprinzip, wonach es sich verbiete, von einer ständig geübten Verwaltungspraxis ohne sachlichen Grund abzuweichen. Aus einem Aktenvermerk der zuständigen Sachgebietsleiterin beim Landkreis D-Stadt vom 10. Januar 2006 gehe hervor, dass der Landkreis regelmäßig im Nachhinein über die Verwertung genommener Proben entschieden habe, so dass die Probenahme vom 16. Februar 2006 sachgerecht als nicht abgabenrelevant gewertet worden sei.

57

Der Verwertung der Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 stehe zudem entgegen, dass der Landkreis D-Stadt dem ZAW mit Schreiben vom 10. Mai 2006 eine entsprechende Zusage erteilt habe. Das Schreiben sei nach dem objektiven Empfängerhorizont nur dahin zu verstehen, dass die Überwachungsbehörde die Probenahme als abgabenrechtlich unerheblich bewerte und nicht an die Festsetzungsbehörde weiterleite. Insoweit habe der Landkreis D-Stadt eine bestimmte abgabenrechtliche Behandlung des Sachverhalts mit Bindungswirkung analog § 38 VwVfG zugesichert.

58

An die Entscheidung des Landkreises D-Stadt als Überwachungsbehörde sei der Beklagte zu 1) gebunden, weil § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG der Festsetzungsbehörde anders als der Überwachungsbehörde keinen Ermessensspielraum einräume.

59

Der kraft Bundesrechts bestehende Ermessensspielraum der Überwachungsbehörde sei auch nicht durch eine fachaufsichtliche Weisung des Beklagten zu 1) eingeengt gewesen. Der Beklagte zu 1) habe dem Landkreis D-Stadt weder im Vorfeld der durch diesen getroffenen Bewertung zur abgabenrechtlichen Relevanz der Überwachung vom 16. Februar 2006 eine Weisung erteilt noch den Landkreis D-Stadt (bzw. nunmehr Burgenlandkreis) angewiesen, die getroffene Entscheidung rückgängig zu machen, oder selbst eine Ersetzungsentscheidung getroffen. Insbesondere habe es eine Anweisung des Beklagten zu 1), dass generell alle in die Datenbank LIMS eingestellten Daten für die Festsetzung der Abwasserabgabe freizugeben seien, im Jahr 2006 nicht gegeben.

60

Ungeachtet dessen habe der Beklagte zu 1) das Recht verwirkt, die Ergebnisse der Überwachung vom 16. Februar 2006 für die Abgabenfestsetzung zu verwerten. Zum einen sei der Beklagte über einen langen Zeitraum untätig geblieben, indem er den Abgabenbescheid erst über 4½ Jahre nach der Überschreitung der Überwachungswerte und kurz vor Ablauf der Festsetzungsfrist erlassen habe. Diese späte Festsetzung stehe im Widerspruch zu § 10 Abs. 4 Satz 1 AG AbwAG, wonach die Abgabe – die rechtzeitige Bekanntgabe des Festsetzungsbescheids vorausgesetzt – regelmäßig bereits am 30. April des Folgejahres für das vorausgegangene Kalenderjahr fällig sein solle. Zudem solle nach § 10 Abs. 4 Satz 2 AG AbwAG eine Vorauszahlung festgesetzt werden, wenn bis zum 01. Oktober des dem Veranlagungsjahr folgenden Kalenderjahres kein Festsetzungsbescheid erlassen werden könne. Zum anderen habe der ZAW aufgrund der Zusage des Landkreises D-Stadt darauf vertraut, dass die Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 der Abgabenfestsetzung nicht zugrunde gelegt werden. Der ZAW habe das Vertrauen zudem betätigt, indem er weder Rückstellungen für die erhöhte Abgabe gebildet noch diese in der Gebührenkalkulation berücksichtigt habe. Die Verwertung der Probenahme für die Abgabenfestsetzung sei mit einem unzumutbaren Nachteil für den ZAW verbunden, weil ihn dies unter erheblichen finanziellen Druck gesetzt habe und er einen Kassenkredit habe bemühen müssen.

61

Die Festsetzung der erhöhten Abwasserabgabe verstoße außerdem gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot. Zwar ordne § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG eine zwingende Rechtsfolge an. Gleichwohl müsse zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine Korrektur bei der Festsetzung der Abgabe erfolgen. Das Bundesverwaltungsgericht habe § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG trotz Fehlens einer Höchstgrenze nur angesichts der anderweitig geregelten Vorschriften über Erlass und Stundung für verfassungskonform angesehen.

62

Die vorgenommene Erhöhung der Abwasserabgabe sei unverhältnismäßig. Sie sei bereits nicht zur Erreichung des mit der Erhöhungsregelung verfolgten gesetzlichen Zwecks geeignet. Sie biete aufgrund der Höhe, die das 26,8fache des sonst Üblichen betrage, keinen Anreiz mehr, Maßnahmen zu treffen, die Schadstofffracht bei der Abwassereinleitung einzuschränken und die Belastung des benutzten Gewässers zu vermindern. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Abgabe ab einer bestimmten Höhe keinen messbaren Einfluss auf das Verhalten des Einleiters mehr ausübe. Zudem entziehe die erhöhte Abgabe der Klägerin die wirtschaftliche Basis und verhindere dringend nötige Investitionen. Bis zum Jahr 2016 belaufe sich das geplante Investitionsvolumen auf ca. 32 Mio. Euro. Angemessene Konditionen, die auch ein erträgliches Niveau für die Anschlussnehmer gewährleisteten, seien für die insofern notwendigen umfangreichen Darlehensaufnahmen nur zu erzielen, wenn die Klägerin zur geordneten Tilgung in der Lage bleibe. Die erhöhte Abgabe sei außerdem nicht erforderlich. Ein milderes und viel wirksameres Mittel sei eine Festsetzung in geringerer Höhe, weil ihr nur damit die notwendigen finanziellen Spielräume für dringliche Kapazitätserweiterungen der Kläranlage D-Stadt belassen würden. Jedenfalls sei die Abgabe in der festgesetzten Höhe unangemessen, weil sie in einem derart unausgewogenen Verhältnis zu dem mit der Erhöhung verfolgten Zweck stehe, dass die Lenkungswirkung der Abgabe verfehlt werde. Da die Erhöhung der Abgabe nach § 4 Abs. 4 AbwAG progressiv erfolge, während der tatsächliche Schädlichkeitszuwachs nicht linear ansteige und die Anreizwirkung ab einer bestimmten Größenordnung überproportional abnehme bzw. in ihr Gegenteil verkehrt werde, müsse es eine Obergrenze für die Erhöhung der Schadeinheiten bzw. der Abwasserabgabe geben. Als diese Obergrenze sehe sie das 7fache der in den Jahren 2000 bis 2005 durchschnittlich insgesamt geschuldeten Abwasserabgabe an.

b.

63

Die Festsetzung einer erhöhten Abwasserabgabe für die Jahre 2010 und 2011 sei rechtswidrig, weil die Überschreitungen der Überwachungswerte aufgrund erheblichen Mitverschuldens des Beklagten zu 1) der Klägerin nicht zuzurechnen seien. Der ZAW sei durch das Verhalten des Beklagten zu 1) gezwungen gewesen, die Kläranlage am Rande ihrer Kapazität zu betreiben. Insoweit käme dem Verhalten des Beklagten zu 1) eine derart dominierende Bedeutung für die Überschreitung der Überwachungswerte zu, dass die Verantwortung der Klägerin dahinter zurücktreten müsse und es an einem die Erhöhung der Abgabe rechtfertigenden Einfluss des ZAW auf die Überschreitung der Überwachungswerte in diesen Jahren gefehlt habe. Zum einen hätten der Beklagte zu 1) und die untere Wasserbehörde die Jahresschmutzwassermenge in der dem ZAW erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis kontinuierlich von 1.900.000 m³ über 2.200.000 m³ ab 2001 bis 2.400.000 m³ ab Ende 2009 heraufgesetzt, obwohl damit habe in Kauf genommen werden müssen, dass die Kapazitätsreserve bei unvorhergesehenen Ereignissen schmaler werde. Insoweit habe der Beklagte zu 1) die Nutzung der Kläranlage mitgetragen. Zum anderen habe der Beklagte zu 1) den Druck auf den ZAW immer weiter erhöht und sämtliche Konflikte insbesondere um die Erweiterung der Produktionen der größten Indirekteinleiter Fleischwerk D-Stadt GmbH und frischli Milchwerk D-Stadt GmbH auf den ZAW abgewälzt.

64

Bereits im Jahr 2004 habe der Beklagte zu 1) rechtswidrig gehandelt, indem er nach einer Anzeige der Fleischwerk D-Stadt GmbH zur Erhöhung der Schlachtleistung von ca. 575 t/d auf 1.000 t/d kein Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG für erforderlich gehalten habe, obwohl dies wegen der nachteiligen Auswirkungen auf das Schutzgut Wasser geboten gewesen wäre.

65

Ohne den ZAW an dem Genehmigungsverfahren zu beteiligen, habe der Beklagte zu 1) sodann der Fleischwerk D-Stadt GmbH am 27. Mai 2008 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Erhöhung der Schlachtleistung von 1.000 t/d (ca. 8.700 Schweine täglich) auf 2.300 t/d (ca. 20.000 Schweine täglich) erteilt, obwohl die ordnungsgemäße Abwasserentsorgung für eine derartige Produktionserweiterung nicht gesichert gewesen sei. Er habe die Genehmigung zwar mit der aufschiebenden Bedingung verknüpft, dass die Schlachtkapazität nur insoweit ausgenutzt werden dürfe, soweit die rechtlichen und technischen Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Entsorgung des anfallenden Abwassers in der kommunalen Kläranlage D-Stadt gegeben seien. Dies sei indes rechtswidrig gewesen, weil diese Frage im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zwingend habe geprüft werden müssen und nicht über eine aufschiebende Bedingung von der Prüfung habe ausgenommen werden dürfen. Das gälte umso mehr, als der Beklagte zu 1) davon ausgegangen sei, dass die aus wasserbehördlicher Sicht erforderliche positive Gesamtprognose für die Abwasserentsorgung nicht vorgelegen habe und dass die Schmutzfrachten im Zulauf der Kläranlage die Kapazität des genehmigten Bestands überschritten. Der zwischen dem ZAW und der Fleischwerk D-Stadt GmbH geschlossene Vertrag über die Benutzung der Kläranlage gebe für eine Sicherung der Abwasserentsorgung in dem genehmigten Umfang nichts her. Darin sei die zu entsorgende Abwassermenge auf 2.100 m³/d begrenzt worden, was allenfalls einer Schlachtleistung von 1.375 t/d entspreche. Soweit durch Vertragsänderung ab 2010 ohne Erhöhung der zulässigen Schmutzfracht die Einleitmenge auf 2.500 m³ erhöht worden sei, ließen sich damit die von der Fleischwerk D-Stadt GmbH in der Folge tatsächlich realisierten Schlachtzahlen von bis zu ca. 15.000 Schweinen/d und erst recht nicht die mit Bescheid des Beklagten zu 1) vom 27. Mai 2008 genehmigte Menge von 20.000 Schweinen/d rechtfertigen. Gegen die nach Erteilung des Genehmigungsbescheids vom 27. Mai 2008 erfolgte stillschweigende Erhöhung der Schlachtleistung der Fleischwerk D-Stadt GmbH sei der Beklagte zu 1) zudem nicht eingeschritten, obwohl die technischen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Entsorgung des bei erhöhter Schlachtleistung anfallenden Abwassers nicht vorgelegen hätten und die Fleischwerk D-Stadt GmbH insoweit rechtswidrig von der aufschiebend bedingten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Beklagten zu 1) Gebrauch gemacht habe.

66

Auch am immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zur Erweiterung der Produktion der frischli Milchwerk D-Stadt GmbH habe ihn der Beklagte zu 1) nicht beteiligt, sondern insoweit eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung ohne Regelung zur Abwasserentsorgung erteilt, nachdem der ZAW dem politischen Druck nachgegeben und eine in der Abwasserbeseitigungssatzung gar nicht vorgesehene dezentrale Entsorgung des zusätzlichen Abwasseranfalls mittels Tankwagen zugesagt habe.

67

Im Hinblick darauf, dass die erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen wegen der Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG die sonst vom ZAW zu erteilenden Entwässerungsgenehmigungen einschlössen, habe der ZAW auf die sich daraus ergebenden zusätzlichen Lasten, die für die Störfälle mitursächlich seien, nur reagieren können.

68

Soweit es den Störfall am 04. April 2011 betreffe, komme hinzu, dass der Beklagte zu 1) die Aufklärung des zu der Überschreitung der Überwachungswerte führenden Sachverhalts behindert habe. Die Ursachen der Überschreitung der Überwachungswerte seien bislang nicht geklärt. Es bestehe der Verdacht, dass die Störung mit der Tätigkeit der Fleischwerk D-Stadt GmbH in Verbindung stehe. Diese habe u.a. in diesem Zeitraum ihre Schlammwasserbehandlungsanlage auf eine neue Verfahrenstechnik des sog. PANDA-Verfahrens umgestellt, worin eine Ursache liegen könne. Möglicherweise habe sie auch den zweiten Bypass (Zuleitung vom Zulauf der Flotationsanlagen der Fleischwerk D-Stadt GmbH zur biologischen Stufe der Kläranlage) illegal genutzt und der Kläranlage unflotiertes Schlachthofabwasser zugeführt. Der Vermerk im Probenahmeprotokoll des LHW vom 04. April 2011, die Abwasserprobe habe eine bräunliche Färbung aufgewiesen, deute auf eine Herkunft von der Fleischwerk D-Stadt GmbH und eine möglicherweise illegale Nutzung des zweiten Bypasses hin. Eine Befragung des Mitarbeiters des LHW, der die Probenahme durchgeführt habe, zu dessen Eindrücken an diesem Tag habe der LHW jedoch nach Rücksprache mit dem Beklagten zu 1) abgelehnt, da das Probenahmeprotokoll einen hinreichenden Urkundsbeweis erbringe und eine Vernehmung des Probenehmers lediglich in einem gerichtlichen oder verwaltungsbehördlichen Verfahren in Betracht komme. Diese „Beweisvereitelung“ lege es nahe, eine Umkehr der Beweislast anzunehmen und zugunsten der Klägerin davon auszugehen, dass ihr nicht zurechenbare Umstände bzw. höhere Gewalt zur Überschreitung der Überwachungswerte geführt hätten und die deshalb bei der Abgabenfestsetzung keine Berücksichtigung finden dürften.

69

Darüber hinaus habe der Beklagte zu 1) seine Pflicht zur Überwachung der Indirekteinleiter verletzt, indem er den zweiten Bypass nicht bereits bei vorangegangen Anlagenschauen, sondern erst am 18. Mai 2011 entdeckt habe. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte zu 1) erhöhten Anforderungen an die Gewässeraufsicht unterliege, weil die Fleischwerk D-Stadt GmbH über eine separate Zuleitung in die biologische Stufe der Kläranlage sowie in die Kläranlage eingebundene, aber nicht im Herrschaftsbereich der Klägerin befindliche Flotationsanlagen und eine Schlammwasserbehandlungsanlage verfügt habe. Diese Umstände hätten das Überwachungsermessen dahin reduziert, dass eine genauere Nachsicht erforderlich gewesen wäre. Dass diese nicht erfolgt sei, weil die Behörde sich dieser Pflicht nicht bewusst gewesen sei, werde aus den Geschehnissen nach der Entdeckung des zweiten Bypasses deutlich. Insoweit hätten weder die untere Wasserbehörde noch der Beklagte zu 1) ihre eigene Feststellung, dass eine Ursache der Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011 die Nutzung des zweiten Bypasses gewesen sein könne, zum Anlass genommen, Maßnahmen im Rahmen der Gewässerüberwachungspflicht zu ergreifen oder den mutmaßlichen Betrieb des zweiten Bypasses zu sanktionieren. Anlass dazu habe insbesondere deshalb bestanden, weil ein Mitarbeiter der Beigeladenen zu 1) gegenüber der unteren Wasserbehörde widersprüchliche Aussagen zum Bestehen des zweiten Bypasses gemacht habe.

70

Die für die Jahre 2010 und 2011 festgesetzte erhöhte Abwasserabgabe sei zudem aus den bereits bezüglich der Abgabe für 2006 angeführten Gründen unverhältnismäßig. Die vorgenommene Abgabenerhöhung sei insbesondere auch deshalb nicht erforderlich, weil als milderes, gleichermaßen wirksames Mittel zur Einhaltung der Überwachungswerte eine restriktivere Genehmigungspraxis und strengere Durchsetzung der bestehenden (immissionsschutzrechtlichen) Genehmigungen durch den Beklagten zu 1) in Frage komme.

3.

71

Hilfsweise habe sie jedenfalls Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten zu 1) über den teilweisen Erlass der Abwasserabgabe für die Jahre 2006, 2010 und 2011 aus Billigkeitsgründen.

72

Die Erhebung der festgesetzten erhöhten Abgabe sei aus den in den Billigkeitsanträgen dargelegten Gründen unbillig. Insbesondere sei die festgesetzte Erhöhung der Abgabe weder geeignet noch erforderlich, den Lenkungszweck zu erfüllen und stehe zu diesem Zweck außer Verhältnis. Zudem treffe den Beklagten zu 1) durch seine Genehmigungspraxis bezüglich der Fleischwerk D-Stadt GmbH und der frischli Milchwerk D-Stadt GmbH sowie seine mangelhafte Überwachung ein Mitverschulden an der Überschreitung der Überwachungswerte. Die erhöhte Abwasserabgabe, die sich für die Jahre 2006, 2010 und 2011 auf knapp 10 Mio. Euro belaufe, verhindere darüber hinaus über Jahrzehnte, dass die hinter der Klägerin stehende Stadt D-Stadt freiwillige Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung in dem ihrer Größe und landesplanerischen Bedeutung entsprechenden Maß überhaupt angehen könne. Insoweit führe die erhöhte Abwasserabgabe zu einer Verletzung des in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts der Stadt D-Stadt. Soweit es das Jahr 2011 betreffe, sei die Erhöhung auch unbillig, weil der Beklagte zu 1) die Aufklärung des zu der Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011 führenden Sachverhalts behindert habe.

4.

73

Sie habe zudem Anspruch auf die Verrechnung der Investitionsaufwendungen für die in den Jahren 2006 bis 2009 errichteten Zuführungsanlagen zur Kläranlage D-Stadt.

74

Die Kläranlage habe zu den maßgeblichen Umschlusszeitpunkten und darüber hinaus den Anforderungen des § 18 b WHG entsprochen. Entgegen der Annahme des Beklagten zu 1) sei die Kläranlage D-Stadt in den Jahren 2006 bis 2009 nicht überlastet gewesen. Die tatsächlich zugeführte Schmutzfracht habe die Kapazität der biologischen Stufe der Kläranlage von 90.550 EW40 unterschritten. Der Verrechnung könne nicht entgegen gehalten werden, es habe an notwendigen Dienst- und Betriebsanweisungen und Not- und Havarieplänen gefehlt. Die Verrechnung nach § 10 Abs. 4 AbwAG erfordere lediglich, dass die Kläranlage hinreichend dimensioniert sei und insoweit den Beschaffenheitsanforderungen genüge. Allein den Betrieb der Kläranlage betreffende Regelverstöße seien unbeachtlich. Jedenfalls seien insoweit Toleranzspielräume zuzugestehen, um die Verrechnungsmöglichkeit nicht leer laufen zu lassen, weil keine Kläranlage bis ins letzte Detail mustergültig betrieben werde. Zudem habe es eine „Dienst- und Betriebsanweisung: Maßnahmen und Hinweise zum Unfall- und Explosionsschutz“ vom August 2003, einen „Havarieplan bei Ausfall des Faulturms bzw. Gasspeichers“ vom Oktober 2009 und wohl auch einen „Maßnahmeplan bei Hochwasser der Saale“ gegeben. Darüber hinaus habe die Beigeladene zu 2) Formulare für Störungsmeldungen gegenüber der Fleischwerk D-Stadt GmbH sowie den Planfeststellungsbeschluss vom 15. März 1996 samt Entwurfsplanung auf der Kläranlage vorgehalten.

5.

75

Die Klägerin beantragt,

76

1. [Veranlagungsjahr 2006]

77

a) den Abwasserabgabenbescheid des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 22. Dezember 2010 aufzuheben, soweit damit eine erhöhte Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt festgesetzt worden ist,

78

b) den Beklagten zu 1) zu verpflichten, die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Maßnahmen Nr. 1 (79.845,34 Euro), Nr. 2 (265.382,25 Euro) und Nr. 3 (28.450,06 Euro) mit der für die Jahre 2003 bis 2006 (taggenau – drei Jahre vor Inbetriebnahme der jeweiligen Maßnahme) bereits gezahlten nicht erhöhten Abwasserabgabe für die Einleitungen aus der Kläranlage D-Stadt zu verrechnen, sowie den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 22. Dezember 2010 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,

79

c) hilfsweise zu a) den Beklagten zu 1) zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Erlass der erhöhten Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2006 zu entscheiden,

80

2. [Veranlagungsjahr 2007]

81

den Beklagten zu 1) zu verpflichten, die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Maßnahmen Nr. 1 (127.131,72 Euro) und Nr. 2 (151.729,97 Euro) mit der für die Jahre 2004 bis 2007 (taggenau – drei Jahre vor Inbetriebnahme der jeweiligen Maßnahme) bereits gezahlten nicht erhöhten Abwasserabgabe für die Einleitungen aus der Kläranlage D-Stadt zu verrechnen, sowie den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 17. Mai 2011 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,

82

3. [Veranlagungsjahr 2008]

83

den Beklagten zu 1) zu verpflichten, die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Maßnahmen Nr. 1 (79.247,63 Euro) und Nr. 2 (203.665,99 Euro) mit der für die Jahre 2005 bis 2008 (taggenau – drei Jahre vor Inbetriebnahme der jeweiligen Maßnahme) bereits gezahlten nicht erhöhten Abwasserabgabe für die Einleitungen aus der Kläranlage D-Stadt zu verrechnen, sowie den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 17. Mai 2011 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,

84

4. [Veranlagungsjahr 2009]

85

den Beklagten zu 1) zu verpflichten, die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Maßnahmen Nr. 1 (47.100,08 Euro) und Nr. 2 (156.882,39 Euro) mit der für die Jahre 2006 bis 2009 (taggenau – drei Jahre vor Inbetriebnahme der jeweiligen Maßnahme) bereits gezahlten nicht erhöhten Abwasserabgabe für die Einleitungen aus der Kläranlage D-Stadt zu verrechnen, sowie den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 02. Dezember 2011 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,

86

5. [Veranlagungsjahr 2010]

87

a) den Abwasserabgabenbescheid des Beklagten zu 1) vom 14. Dezember 2011 aufzuheben, soweit damit eine erhöhte Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt festgesetzt worden ist,

88

b) hilfsweise den Beklagten zu 1) zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Erlass der erhöhten Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2010 zu entscheiden,

89

6. [Veranlagungsjahr 2011]

90

a) den Abwasserabgabenbescheid des Beklagten zu 1) vom 27. September 2012 aufzuheben, soweit damit eine erhöhte Abwasserabgabe für die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt festgesetzt worden ist,

91

b) hilfsweise den Beklagten zu 1) zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Erlass der erhöhten Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2011 zu entscheiden.

92

Der Beklagte zu 1) beantragt,

93

die Klage abzuweisen.

94

Die Beigeladenen stellen keine Sachanträge.

VIII.

95

Der Beklagte zu 1) macht im Wesentlichen geltend:

96

Soweit sich die Klage gegen den Bescheid betreffend das Veranlagungsjahr 2011 richte, liege darin eine unzulässige Klageänderung.

97

Im Übrigen sei die Klage nicht begründet.

98

Die Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 seien der Abgabenerhebung zugrunde zu legen. Die Probenahme sei turnusmäßig im Rahmen der behördlichen Überwachung durch den LHW erfolgt, der zuvor weder durch den ZAW noch durch die untere Wasserbehörde über einen Störfall auf der Kläranlage D-Stadt unterrichtet worden sei. Ungeachtet dessen könnten auch die Ergebnisse einer anlässlich eines Störfalls durchgeführten Überwachung der Abgabenfestsetzung zugrunde gelegt werden.

99

Das Schreiben des Landkreises D-Stadt vom 10. Mai 2006 stehe der Verwertung der Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 nicht entgegen. Dabei handele es sich nicht um eine wirksame Zusicherung. Es sei bereits zweifelhaft, ob dem Schreiben der Inhalt beigemessen werden könne, es werde ein bestimmtes Verwaltungshandeln bzw. der Erlass oder das Unterlassen eines bestimmten Verwaltungsakts zugesagt. Jedenfalls sei der Landkreis D-Stadt nicht dafür zuständig gewesen, die Nichtberücksichtigung eines Messwerts aus der behördlichen Überwachung im Abwasserabgabenfestsetzungsverfahren zuzusagen. Eine entsprechende Zusicherung wäre zudem nichtig, weil sie offenkundig und schwerwiegend gegen die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der abgabenrechtlichen Gleichbehandlung verstieße. Dieses Schreiben vermittle des Weiteren keine schützenswerte Rechtsposition, weshalb der Berücksichtigung der Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 für die Abgabenfestsetzung Gesichtspunkte der Verwirkung nicht entgegen stünden. Im Übrigen müsse ein Abgabenpflichtiger stets bis zum Ablauf der Festsetzungsfrist mit einer Abgabenfestsetzung rechnen.

100

Auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebiete nicht die Nichtberücksichtigung der Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 im Rahmen der Abgabenfestsetzung bzw. deren zumindest teilweise Reduzierung. Insoweit lasse die Vorschrift des § 4 Abs. 4 AbwAG bereits keinen Spielraum. Die Regelung sei auch nicht verfassungskonform einschränkend auszulegen, weil es in Sachsen-Anhalt an Billigkeitsvorschriften mangelte. Auch vor In-Kraft-Treten des § 11 a AG AbwAG habe persönlichen wie sachlichen Unbilligkeiten auf der Grundlage des § 59 LHO Rechnung getragen werden können. Es habe gefestigter Verwaltungspraxis im Land entsprochen, Billigkeitsanträge von Abwasserabgabeschuldnern auf dieser Grundlage zu bescheiden. Im Hinblick darauf sei auch kein Raum für eine analoge Anwendung der §§ 163, 227 AO gewesen. Soweit in der Rechtsprechung vertreten werde, in atypischen Ausnahmefällen könne der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Verwertung extrem hoher Werte ausschließen, fehle es an einem atypischen Ausnahmefall. Sowohl die Überschreitung der Überwachungswerte am 16. Februar 2006 wie auch bei den nachfolgenden behördlichen Überwachungen seien nämlich auf Versäumnisse des ZAW im Betrieb, in der Unterhaltung und der Überwachung der Kläranlage zurückzuführen.

101

Zur Begründung der Unverhältnismäßigkeit der Abgabe könne sich die Klägerin auch nicht darauf stützen, ihr würden die Mittel für notwendige Investitionen entzogen. Zur Finanzierung der Investitionen könnten Beiträge und Gebühren erhoben werden. Die erhöhte Abgabe sei zudem auf die Stadt D-Stadt umzulegen. Die damit für diese verbundenen nachteiligen Auswirkungen seien ein nicht zu berücksichtigender Rechtsreflex. Ungeachtet dessen sei es der Stadt grundsätzlich möglich, durch die Umsetzung weiterer Konsolidierungsmaßnahmen die durch die Abgabe bedingte Belastung des Haushalts vollständig zu kompensieren. So weise sie bezogen auf Mittelzentren in Sachsen-Anhalt unterdurchschnittliche Hebesätze auf. Erhebliches Einsparpotential bestehe auch bei den freiwilligen Aufgaben, Personalausgaben und durch Erhöhung des Kostendeckungsgrads kostenrechnender Einrichtungen.

102

Soweit es die Abgabe für die Jahre 2010 und 2011 betreffe, lasse sich die Unverhältnismäßigkeit nicht damit begründen, die Überwachungswertüberschreitungen seien der Klägerin aufgrund erheblichen Mitverschuldens des Beklagten zu 1) nicht (vollständig) zurechenbar. Der Vortrag, der Beklagte zu 1) habe durch die Erhöhung der Jahresschmutzwassermenge in der wasserrechtlichen Erlaubnis in Kauf genommen, dass die Kapazitätsreserve der Kläranlage bei unvorhergesehenen Ereignissen schmaler werde, sei nicht nachvollziehbar. Zum einen werde damit die hydraulische Kapazität der Kläranlage nur zu 73 % (Bezug Trockenwetterabfluss) im Vergleich zur Genehmigungsplanung von 1996 ausgelastet. Zum anderen handele es sich bei der Jahressschmutzwassermenge lediglich um eine für die Abwasserabgabe bedeutsame rechnerische Größe. Die Frage der Rechtmäßigkeit der der Fleischwerk D-Stadt GmbH und der frischli Milchwerk D-Stadt GmbH erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 27. Mai 2008 bzw. vom 14. April 2011 sei für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abgabenerhebung unerheblich. Für die der frischli Milchwerk D-Stadt GmbH erteilte Genehmigung gelte dies schon deshalb, weil diese erst nach den Überschreitungen der Überwachungswerte ergangen sei. Die der Fleischwerk D-Stadt GmbH erteilte Genehmigung habe, soweit damit eine Erhöhung der Schlachtkapazität auf 1.375 t/d genehmigt worden sei, lediglich auf das bereits zuvor vom ZAW der Fleischwerk D-Stadt GmbH vertraglich gewährte Einleitungsrecht Bezug genommen. Im Übrigen sei die Genehmigung aufschiebend bedingt ergangen. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen beinhalteten auch keine Entwässerungsgenehmigungen für die Benutzung der Kläranlage D-Stadt. Vielmehr habe es dem ZAW oblegen, insbesondere die gewerblichen Einleitungen an Entwässerungsgenehmigungen zur Benutzung seiner Kläranlage zu knüpfen und insoweit sein Satzungsrecht durchzusetzen. Es sei nicht Sache der Immissionsschutzbehörde, die Aufgaben des ZAW in Bezug auf die Überwachung der Beschaffenheit des Zulaufs zur kommunalen Abwasserbehandlungsanlage wahrzunehmen. Der ZAW sei zudem frühzeitig durch das Schreiben der Fleischwerk D-Stadt GmbH vom 29. Januar 2004 in die Erweiterungspläne der Fleischwerk D-Stadt GmbH einbezogen gewesen. Aufgrund des im Zuge dessen erstellten Erweiterungskonzepts Kläranlage D-Stadt der Beigeladenen zu 1) vom September 2004 hätte der ZAW zudem Anlass haben müssen, u.a. in Ausnutzung seiner satzungsrechtlichen Kompetenzen die offenkundig unzuträglichen Verhältnisse zu ordnen.

103

Der Erhebung der erhöhten Abwasserabgabe für das Jahr 2011 könne ebenso wenig entgegengehalten werden, das Vorhandensein des am 18. Mai 2011 aufgefundenen zweiten Bypasses sei durch unzureichende behördliche Überwachung erst zu diesem Zeitpunkt bekannt geworden. Vielmehr sei es Aufgabe des ZAW gewesen, den vorhandenen Anlagenbestand auf dem Kläranlagengelände vollständig zu erfassen. Dazu sei er bereits zuvor durch die untere Wasserbehörde vergeblich aufgefordert worden. Auch habe der Beklagte zu 1) nicht die Aufklärung des Störfalls vom 04. April 2011 treuwidrig verhindert. Die Vernehmung des Probenehmers sei insoweit nicht erforderlich.

104

Die Klägerin könne auch keine Verrechnung der Aufwendungen für die Errichtung von Zuführungsanlagen mit den Abwasserabgaben der Jahre 2006 bis 2009 beanspruchen, da die Kläranlage nicht den Anforderungen des § 18 b WHG genügt habe. Der Betrieb der Kläranlage habe nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik (a.a.R.d.T.) entsprochen, da deren Bemessungskapazität überschritten worden sei. Es habe zudem an einer ordnungsgemäßen Eigenüberwachung, einer hinreichenden personellen Ausstattung und erforderlichen Betriebsanweisungen an das Personal gefehlt.

IX.

105

Die Beigeladene zu 2) macht geltend: Sie habe die Entwurfsplanung der Beigeladenen zu 1), die dem Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Halle vom 15. März 1996 zugrunde gelegen habe, auf der Kläranlage vorgehalten. Das Personal sei regelmäßig auf deren Beachtung hingewiesen worden und habe diese jederzeit einsehen können. Im Erläuterungsbericht der Entwurfsplanung seien die Funktionsweisen der maschinellen Anlagen und Bauwerke im Einzelnen und im Zusammenhang beschrieben worden. Insbesondere würden unter Ziffer 7 des Erläuterungsberichts u.a. die Wertung von Betriebsstörungen, Wahrscheinlichkeiten und Ursachen von Betriebsstörungen, Auswirkungen auf die Vorflut und betriebliche Vorsorgemaßnahmen beschrieben.

106

Die Kläranlage und deren Betrieb habe jederzeit den Anforderungen des § 18 b WHG entsprochen. Die in dem vor dem Landgericht Halle geführten Rechtsstreit (Aktenzeichen 5 O 217/12) seitens der Stadt D-Stadt gegen die Beigeladene zu 2) erhobenen Vorwürfe seien allesamt unzutreffend. Insbesondere sei die Überwachungswertüberschreitung am 16. Februar 2006 nicht auf Mängel bei der Planung und Durchführung der Schlammentwässerung zurückzuführen.

107

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

108

Das Rubrum ist nicht zu berichtigen. Das Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt des Landes Sachsen-Anhalt ist weiterhin als beklagte Behörde aufzuführen. Die am 28. März 2013 in Kraft getretene Vorschrift des § 11 a des Ausführungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt zum Abwasserabgabengesetz (AG ) hat keinen gesetzlichen Parteiwechsel zur Folge. Zwar führt ein behördlicher Zuständigkeitswechsel, sofern und soweit er die behördliche Sachbefugnis auch in der streitbefangenen Sache erfasst, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu einem gesetzlichen Parteiwechsel im Sinne der gemäß § 173 VwGO entsprechend anwendbaren Regelungen der §§ 239 ff. ZPO (BVerwG, Urteil vom 02. November 1973 – BVerwG IV C 55.70 – Juris Rn. 13). Ein solcher behördlicher Zuständigkeitswechsel liegt aber nicht vor. Mit der Vorschrift des § 11 a AG hat der Gesetzgeber nicht die Zuständigkeit für die Gewährung von Billigkeitsmaßnahmen vom Beklagten zu 2) auf den Beklagten zu 1) übertragen. Vielmehr hat er zum 28. März 2013 erstmals eine Billigkeitsregelung, die das Verwaltungsrechtsverhältnis gerade gegenüber dem Abgabepflichtigen betrifft, eingeführt und insoweit die obere Wasserbehörde (den Beklagten zu 1) für zuständig erklärt. Die innenrechtliche Norm des § 59 LHO, die unmittelbar keine Ansprüche des Abgabenpflichtigen begründet, und die der Beklagte zu 2) bislang zur Grundlage seiner Verwaltungspraxis über die Gewährung von Billigkeitsmaßnahmen gemacht hatte, besteht unverändert fort. Dass für eine Entscheidung des Beklagten zu 2) nach § 59 LHO kein Bedürfnis mehr besteht, weil der Beklagte zu 1) Billigkeitsentscheidungen auf der Grundlage des § 11 a AG treffen kann, begründet keinen zum gesetzlichen Parteiwechsel führenden behördlichen Zuständigkeitswechsel.

109

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Eine teilweise Klagerücknahme liegt vor, weil die Klägerin ihr gegen den Beklagten zu 2) gerichtetes Begehren nicht mehr weiterverfolgt. Unter dem 02. Juli 2012 hatte die Klägerin ihre Klage auf die hilfsweise Verpflichtung des Beklagten zu 2) erweitert, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Teilerlass der Abwasserabgaben für die Veranlagungsjahre 2006 und 2010 aus Billigkeitsgründen (auf der Grundlage des § 59 LHO) zu entscheiden. Das Klagebegehren ist damit rechtshängig geworden (Rennert in: Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Auflage 2010, § 90 Rn. 6). Indem die Klägerin davon in der mündlichen Verhandlung Abstand genommen hat, ist die Rechtshängigkeit erloschen und die Klage insoweit zurückgenommen worden.

110

Die Klage hat keinen Erfolg.

111

Sie ist mit ihren Hauptanträgen zulässig (A.), aber unbegründet (B. und C). Mit ihren Hilfsanträgen ist sie ebenfalls unbegründet (D.).

A.

112

Die Anfechtungsklage betreffend die mit den Bescheiden des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010, vom 14. Dezember 2011 und vom 27. September 2012 festgesetzten erhöhten Abwasserabgaben für die Veranlagungsjahre 2006, 2010 und 2011 sowie die Verpflichtungsklagen auf die mit den Bescheiden des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010, vom 17. Mai 2011 und vom 02. Dezember 2011 abgelehnte Verrechnung sind zulässig. In der sukzessiven Erweiterung der zunächst lediglich gegen den Bescheid des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010 gerichteten Klage auf die Bescheide des Beklagten zu 1) betreffend die Veranlagungsjahre 2007 bis 2011 liegt zwar eine (mehrfache) Klageänderung. Diese ist jedoch gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Danach ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Letzteres ist hier der Fall. Wesentlich für den Begriff der Sachdienlichkeit ist der Gesichtspunkt der Prozesswirtschaftlichkeit. Danach ist eine Klageänderung regelmäßig sachdienlich, wenn sie die Möglichkeit bietet, den Streitstoff zwischen den Parteien endgültig zu bereinigen. Das gilt auch dann, wenn durch die Zulassung der Änderung eine Beweisaufnahme notwendig wird oder der Prozessgegner eine zweite Tatsacheninstanz verliert. Gegen Sachdienlichkeit spricht es dagegen, wenn ein völlig neuer Streitstoff zur Beurteilung und Entscheidung gestellt wird, ohne dass dafür das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1983 – BVerwG 1 B 116.83 – Juris Rn. 8). Danach ist die Erweiterung der Klage auf die Veranlagungsjahre 2007 bis 2011 sachdienlich, weil sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, es erhebliche Überschneidungen des Prozessstoffs hinsichtlich der einzelnen Veranlagungsjahre gibt und insoweit die Ergebnisse der Prozessführung nach der jeweiligen Klageänderung verwertet werden können. Sowohl zur Begründung der Klage gegen den Bescheid betreffend das Veranlagungsjahr 2006 als auch betreffend die Veranlagungsjahre 2010 und 2011 hebt die Klägerin wesentlich auf die Unverhältnismäßigkeit der Erhöhung der Abwasserabgabe ab, für die Jahre 2010 und 2011 zudem gleichermaßen auf die fehlende Zurechenbarkeit der Überwachungswertüberschreitungen wegen erheblichen Mitverschuldens des Beklagten zu 1). Des Weiteren steht auch für die Veranlagungsjahre 2007 bis 2009 ebenso wie für das Veranlagungsjahr 2006 zur Überprüfung, ob der Beklagte zu 1) die Verrechnung zu Recht versagt hat, weil die Kläranlage D-Stadt den Anforderungen des § 18 b WHG a.F. nicht entsprochen habe.

B.

113

Die Bescheide des Beklagten zu 1) vom 06. Dezember 2010, vom 14. Dezember 2011 und vom 27. September 2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit damit erhöhte Abwasserabgaben betreffend die Schmutzwassereinleitungen aus der Kläranlage D-Stadt in die Saale für die Veranlagungsjahre 2006, 2010 und 2011 festgesetzt worden sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

114

Rechtsgrundlage der streitbefangenen Abgabenerhebung sind die §§ 1, 3 Abs. 1, 4 Abs. 1, 4 und 5, 9 Abs. 1, 4 und 5 des Abwasserabgabengesetzes () in Verbindung mit der Anlage zu § 3 in der hier für das Abgabenjahr 2006 maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 18. Januar 2005 (BGBl. I S. 114) bzw. in der für die Veranlagungsjahre 2010 und 2011 maßgeblichen Fassung der Änderungen durch Gesetze vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) und vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163).

115

Nach § 1 Abs. 1 ist für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer im Sinne des § 1 Abs. 1 bzw. ab 01. März 2010 § 3 Nummer 1 bis 3 des Wasserhaushaltsgesetzes eine Abgabe zu entrichten (Abwasserabgabe), die durch die Länder erhoben wird. Gemäß § 9 Abs. 1 ist abgabepflichtig, wer Abwasser einleitet (Einleiter). Die Höhe der Abwasserabgabe richtet sich gemäß § 3 Abs. 1 S. 1 nach der Schädlichkeit des Abwassers, die unter Zugrundelegung der oxidierbaren Stoffe, des Phosphors, des Stickstoffs, der organischen Halogenverbindungen, der Metalle Quecksilber, Kadmium, Chrom, Nickel, Blei, Kupfer und ihrer Verbindungen sowie der Giftigkeit des Abwassers gegenüber Fischen nach der Anlage zu diesem Gesetz in Schadeinheiten bestimmt wird. Die Höhe der Abwasserabgabe beträgt ab dem 01. Januar 2002 je Schadeinheit 35,79 Euro im Jahr (§ 9 Abs. 4 ). Nach § 4 Abs. 4 S. 1 ist die Einhaltung der Festsetzungen des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheids im Rahmen der Gewässerüberwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften durch staatliche oder staatlich anerkannte Stellen zu überwachen; der staatlichen Anerkennung stehen gleichwertige Anerkennungen oder Anerkennungen, aus denen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen erfüllt sind, aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gleich. Wenn die Überwachung ergibt, dass ein der Abgabenberechnung zugrunde zu legender Überwachungswert im Veranlagungszeitraum nicht eingehalten ist und auch nicht als eingehalten gilt, wird die Zahl der Schadeinheiten erhöht (§ 4 Abs. 4 S. 2 AbwAG). Gemäß § 4 Abs. 4 S. 3 AbwAG richtet sich die Erhöhung nach dem Vomhundertsatz, um den der höchste gemessene Einzelwert den Überwachungswert überschreitet. Wird der Überwachungswert einmal nicht eingehalten, so bestimmt sich die Erhöhung nach der Hälfte des Vomhundertsatzes, wird der Überwachungswert mehrfach nicht eingehalten, nach dem vollen Vomhundertsatz (§ 4 Abs. 4 S. 4 AbwAG). § 6 Abs. 1 S. 1 der Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserverordnung - AbwV) vom 21. März 1997 (BGBl. I S. 566) bestimmt, dass, wenn ein nach dieser Verordnung festgesetzter Wert nach dem Ergebnis einer Überprüfung im Rahmen der staatlichen Überwachung nicht eingehalten wird, er dennoch als eingehalten gilt, wenn dieser und der vier vorausgegangenen staatlichen Überprüfungen in vier Fällen den Wert nicht überschreiten und kein Ergebnis den Wert um mehr als 100 vom Hundert übersteigt (sog. Vier aus Fünf-Regelung). Erklärt der Einleiter gegenüber der zuständigen Behörde, dass er im Veranlagungszeitraum während eines bestimmten Zeitraumes, der nicht kürzer als drei Monate sein darf, einen niedrigeren Wert als den im Bescheid nach Absatz 1 festgelegten Überwachungswert oder eine geringere als die im Bescheid festgelegte Abwassermenge einhalten wird, so ist gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG die Zahl der Schadeinheiten für diesen Zeitraum nach dem erklärten Wert zu ermitteln. Die Abweichung muss mindestens 20 vom Hundert betragen. Die Einhaltung des erklärten Wertes ist entsprechend den Festlegungen des Bescheids für den Überwachungswert durch ein behördlich zugelassenes Programm nachzuweisen; die Ergebnisse der behördlichen Überwachung sind in die Auswertung des Programms mit einzubeziehen. Wird die Einhaltung des erklärten Werts nicht nachgewiesen oder ergibt die behördliche Überwachung, dass ein nach Absatz 1 der Abgabenberechnung zugrunde zu legender Überwachungswert oder eine Festlegung nach Absatz 4 Satz 6 nicht eingehalten ist oder nicht als eingehalten gilt, finden die Absätze 1 bis 4 Anwendung (§ 4 Abs. 5 Sätze 2, 5 und 6 AbwAG).

I.

116

Veranlagungsjahr 2006

117

Nach diesen Regelungen hat der Beklagte zu 1) die Abwasserabgabe betreffend die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt für das Veranlagungsjahr 2006 zutreffend auf der Grundlage der Ergebnisse der staatlichen Überwachung, namentlich der Probenahme vom 16. Februar 2006, erhöht und rechtmäßig mit Bescheid vom 06. Dezember 2010 gegenüber dem ZAW auf 2.908.240,52 Euro festgesetzt. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die im Analysenprotokoll des LHW vom 06. April 2006 enthaltenen Angaben über die Schadstoffkonzentrationen unrichtig sind, bestehen nicht.

1.

118

Der Verwertung der Probenahme vom 16. Februar 2006 steht nicht entgegen, dass diese von der unteren Wasserbehörde des Landkreises D-Stadt und dem LHW als „Sonderprobe“ und abwasserabgabenrechtlich irrelevant bewertet wurde. Zwar ist aus dem Vermerk des Landkreises D-Stadt über ein am 17. Februar 2006 mit dem LHW geführtes Telefonat und aus der Korrespondenz zwischen dem Landkreis D-Stadt und dem LHW mittels Schreiben vom 03. März 2006 und vom 06. April 2006 sowie dem Schreiben des Landkreises D-Stadt vom 10. Mai 2006 an den ZAW zu ersehen, dass der Landkreis D-Stadt die am 16. Februar 2006 durchgeführte Probenahme in Absprache mit dem LHW als für die Festsetzung der Abwasserabgabe nicht relevante Sonderprobe im Störfall bewertet hat. In dem Telefonvermerk ist nämlich ausgeführt, die untere Wasserbehörde befürworte aufgrund der Begründung des ZAW, dass die Probenahme nicht für die Abwasserabgabe verwendet, sondern als Sonderprobe im Störfall gewertet werde. Entsprechend ist die Probenahme sodann in den vorgenannten Schreiben eingeordnet worden.

a.

119

Insoweit liegt entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch keine den Beklagten zu 1) bei der Abgabenfestsetzung bindende Ausübung des Überwachungsermessens der unteren Wasserbehörde vor, da die Entscheidung über die Verwertung von Ergebnissen der staatlichen Überwachung für die Abgabenfestsetzung nicht in die Zuständigkeit der unteren Wasserbehörde fällt.

120

Dem Landkreis D-Stadt obliegt als unterer Wasserbehörde (§ 170 Abs. 3 WG LSA 2006) die Gewässeraufsicht. Soweit nichts anderes bestimmt ist, obliegt es gemäß § 171 Abs. 1 WG LSA 2006 den Wasserbehörden, das Wasserhaushaltsgesetz und dieses Gesetz sowie die aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnungen zu vollziehen und Gefahren für Gewässer abzuwehren. Dabei sind gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 WG LSA 2006 die unteren Wasserbehörden zuständig, soweit dieses Gesetz oder eine Verordnung nach Satz 2 nichts anderes vorschreibt. Aufgabe der Gewässeraufsicht ist es gemäß § 62 WG LSA 2006, den Zustand der Gewässer, ausgenommen die vom gewässerkundlichen Landesdienst wahrgenommenen Aufgaben, sowie die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen, die nach dem Wasserhaushaltsgesetz, nach diesem Gesetz oder nach den aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnungen bestehen oder begründet werden. Insoweit ist in § 63 Abs. 1 WG LSA 2006 insbesondere eine behördliche Überwachung der Anlagen, Einrichtungen und Vorgänge, die für die Gewässerbenutzung von Bedeutung sind, und insoweit die Prüfung, ob sich die Benutzung im zulässigen Rahmen hält, vorgesehen. Die der unteren Wasserbehörde obliegende Überwachung umfasst damit die Kontrolle der Einhaltung der wasserrechtlichen Erlaubnis und der darin festgesetzten Überwachungswerte (d.h. die Einhaltung des Bescheids im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1 AbwAG) und insoweit die Durchführung von Probenahmen und Abwasseruntersuchungen. In diesem Rahmen besteht ein Ermessen bei der Wahrnehmung der behördlichen Überwachung, da die Wasserbehörden insoweit gemäß § 171 Satz 3 WG LSA 2006 nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen treffen. Das Ermessen bezieht sich darauf, ob und wie häufig entsprechende Kontrollen durchgeführt werden (zum Inhalt des Überwachungsermessens: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – Juris Rn. 15, 17).

121

Davon zu unterscheiden ist die Frage, welche Ergebnisse (nach Ausübung des Ermessens hinsichtlich der Durchführung von Kontrollen bzw. Untersuchungen) der Überwachung bei der Festsetzung der Abwasserabgabe Verwendung finden dürfen. Diese Frage betrifft nämlich nicht die Gewässerüberwachung im Rahmen der wasserrechtlichen Vorschriften, sondern die Beurteilung, in welcher Höhe die Abwasserabgabe aufgrund der Ergebnisse der Überwachung geltend zu machen ist und insoweit den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes. Gemäß § 1 AG AbwAG ist für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes des Bundes und dieses Gesetzes jedoch die obere Wasserbehörde und damit der Beklagte zu 1) (§ 170 Abs. 2 WG LSA 2006 bzw. § 10 Abs. 2 WG LSA vom 16. März 2011 [GVBl. LSA S. 492] – WG LSA 2011 –) zuständig, soweit – wie hier – nichts Abweichendes bestimmt ist. Dem entsprechend ist auch im Erlass des Beklagten zu 2) vom 27. Juli 2004 (Beiakte L, Anlage B 2) unter Buchstabe c der Anlage 1 zu Ziffer II.4 geregelt, dass die obere Wasserbehörde darüber entscheidet, ob bei außerplanmäßigen Probenahmen (anlässlich von Meldungen über Betriebsstörungen oder sonstige Ereignisse) gewonnene Messergebnisse im Einzelfall abgaberelevant werden.

122

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Entscheidung vom 20. August 1997 (BVerwG 8 B 170.97, Juris Rn. 22) ausgeführt hat, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie dem Willkürverbot „im Rahmen des behördlichen Ermessens bei der wasserrechtlichen Überwachung“ in der Weise Geltung verschafft werden könne, dass anlässlich eines Störfalls jedenfalls in der Regel nicht mehr als ein Messergebnis in die Abgabenfestsetzung einbezogen werde, folgt daraus lediglich, dass bei Störfällen regelmäßig nicht ein zweites, ebenfalls auf diesen Störfall bezogenes Messergebnis bei der Abgabenfestsetzung verwertet werden darf, um vorgenannten Grundsätzen Rechnung zu tragen. Ungeachtet dessen, dass ein behördliches Ermessen bei der Überwachung nach wasserrechtlichen Vorschriften in diesem Zusammenhang überhaupt nicht relevant ist (Köhler/Meyer, AbwAG, Kommentar, 2. Auflage 2006, § 4 Rn. 216), verhält sich die Entscheidung indes nicht dazu, welche Behörde über die Einbeziehung des Messergebnisses in die Abgabenfestsetzung zu entscheiden hat. Das bestimmt sich vielmehr nach den landesrechtlichen Vorschriften. Ist – wie hier – die Behörde, der nach der landesrechtlichen Regelung die Gewässerüberwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften obliegt, nicht mit der für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes und des Ausführungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt zum Abwasserabgabengesetz zuständigen Behörde identisch, fällt die Entscheidung über die Einbeziehung der Messergebnisse aus der Überwachung in die Zuständigkeit der letztgenannten (Festsetzungs-)Behörde, da es dabei nicht um die Ausübung des Ermessens bei der Überwachung im eigentlichen Sinne geht, sondern um ein –verfassungsrechtlich gebotenes – Korrektiv zur Verhinderung unverhältnismäßiger und willkürlicher Entscheidungen. Ist die Überwachung eines Störfalls durch mehrere Messungen als solche nicht zu beanstanden, gilt es nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Willkürverbot bei der Abgabenerhebung zu berücksichtigen, anlässlich eines einheitlichen und eng umgrenzten Schadensereignisses (grundsätzlich) nur eine Überschreitung des Überwachungswerts zu erfassen. Gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 AbwAG soll eine einmalige Überschreitung nur eine Abgabeerhöhung um den halben Vomhundertsatz der Überschreitung zur Folge haben. Dieses Ergebnis soll durch mehrfache – sachlich gerechtfertigte – Beprobung eines eng umgrenzten Schadensereignisses nicht in Frage gestellt werden (OVG Münster, Beschluss vom 14. März 2008 – 9 A 4889/05 – Juris Rn. 38).

123

Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich auch daraus, dass der Beklagte zu 1) die untere Wasserbehörde um Stellungnahme gebeten hatte, ob die in das für die Abgabenfestsetzung benutzte Laborinformations- und Management-System (LIMS) eingestellten Daten für die Abwasserabgabe freigegeben werden könnten, nichts für ein insoweit bestehendes Ermessen der unteren Wasserbehörde gewinnen. Eine derartige Anhörung ändert nichts daran, dass die Entscheidung über die Einbeziehung von Messergebnissen in die Abgabenfestsetzung vom Beklagten zu 1) und nicht von der unteren Wasserbehörde zu treffen ist und getroffen wird.

124

Ist sonach die Entscheidung über die Einbeziehung der Messergebnisse behördlicher Überwachungsmaßnahmen dem Beklagten zu 1) als oberer Wasserbehörde vorbehalten, ist die Einordnung der Probenahme vom 16. Februar 2006 als abwasserabgabenrechtlich unrelevante Sonderbeprobung durch den Landkreis D-Stadt ohne rechtliche Bedeutung und entfaltet für den Beklagten zu 1) keine Bindungswirkung. Wegen des der unteren Wasserbehörde allein zustehenden Ermessens hinsichtlich der Durchführung der Überwachungsmaßnahmen und deren Zeitpunkt gilt dies unabhängig davon, ob der Landkreis D-Stadt die Entscheidung über die Einordnung der Probenahme als Sonderprobe zur Feststellung, „wie weit der CSB-Gehalt nach der gemeldeten Störung in der Kläranlage D-Stadt abgebaut worden ist“ (Schreiben des Landkreises D-Stadt an den ZAW vom 10. Mai 2006, Beiakte J, Anlage K 35), bereits vor der Durchführung der Probenahme am 16. Februar 2006 getroffen hat oder erst danach.

125

Ungeachtet dessen ist festzustellen, dass die Probenahme nicht anlässlich des gemeldeten Störfalls durchgeführt worden ist, sondern es sich vielmehr um eine planmäßige Überwachungsmaßnahme handelte. Zum einen hat der Beklagte zu 1) insofern nachvollziehbar dargetan, dass sich anhand der Datensätze aus dem elektronischen Fachinformationssystems LabBASE, in dem alle Daten des Laborbereichs des LHW erfasst werden, ersehen lasse, dass die Probenahme am 16. Februar 2006 im Rahmen einer planmäßigen behördlichen Überwachung durchgeführt worden sei. Im Jahr 2006 seien die Kläranlagen in Zeitz, D-Stadt, {G.}, {H.}und {I.} vom LHW üblicherweise in der gleichen Reihenfolge angefahren und überwacht worden, was daran erkennbar sei, dass für diese Kläranlagen an den einzelnen Probenahmetagen, nämlich am 09. Januar, 16. Februar, 03. April, 28. Juni, 16. August und 18. Oktober, aufeinanderfolgende Probenummern vergeben worden seien. Zum anderen enthält das Probenahmeprotokoll vom 16. Februar 2006 in dem Feld „Sonstiges“, das nach seiner Beschreibung u.a. für Störungen an der Anlage vorgesehen ist, anders als beispielweise das Probenahmeprotokoll vom 11. Januar 2010 („keine PN, da Havarie“), keine Eintragung. Darüber hinaus kann auch dem Telefonvermerk der Sachgebietsleiterin der unteren Wasserbehörde des Landkreises D-Stadt vom 17. Februar 2006 entnommen werden, dass die Probenahme vom 16. Februar 2006 nicht anlässlich der Störfallmeldung des ZAW durchgeführt worden ist. Der darin festgehaltenen Nachfrage des LHW, ob – angesichts der bei der Analyse der Probenahme festgestellten Werte – eine Störung vorliege, hätte es nicht bedurft, wäre der LHW anlässlich einer Störfallmeldung tätig geworden.

126

Hinsichtlich der Behauptung der Klägerin, es habe ständiger Verwaltungspraxis der unteren Wasserbehörde entsprochen, dass Proben im Störfall nicht genommen und schon gezogene Proben nachträglich nicht für die Festsetzung der Abwasserabgabe verwertet werden, bedurfte es keiner Beweiserhebung. Die Beweisfrage konnte vielmehr als wahr unterstellt werden, weil der Beklagte zu 1) – wie vorstehend dargelegt – bei der Festsetzung der Abwasserabgabe an eine entsprechende Verwaltungspraxis der unteren Wasserbehörde nicht gebunden ist.

b.

127

An der Berücksichtigung der Probenahme vom 16. Februar 2006 für die Abgabenfestsetzung ist der Beklagte zu 1) auch nicht im Hinblick auf das Schreiben des Landkreises D-Stadt an den ZAW vom 10. Mai 2006 gehindert. Dabei handelt es sich nicht um eine wirksame Zusage eines bestimmten Verwaltungshandelns bzw. um eine wirksame Zusicherung gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 38 VwVfG.

128

Gemäß § 38 Abs. 1 VwVfG bedarf eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (Zusicherung), zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Diese Regelung findet entsprechende Anwendung auf die Zusage öffentlich-rechtlichen Verwaltungshandelns, das in Zusammenhang mit dem Erlass von Verwaltungsakten steht (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 – BVerwG 11 C 29.95 – Juris Rn. 29; Beschluss vom 17. Mai 2004 – BVerwG 9 B 111.03 – Juris Rn. 3). Das Schreiben des Landkreises D-Stadt vom 10. Mai 2006 hat zwar die Zusage des Nichterlasses eines bestimmten Verwaltungsakts oder aber zumindest eines im Zusammenhang mit dem Erlass eines Verwaltungsakts stehenden realen Verwaltungshandelns zum Gegenstand. Diese Zusage ist indes unwirksam und bindet den Beklagten zu 1) daher nicht, weil dem Landkreis D-Stadt die Zuständigkeit dafür fehlte.

129

Ob eine behördliche Erklärung die Zusage des Erlasses oder Nichterlasses eines bestimmten Verwaltungsakts oder eines im Zusammenhang mit dem Erlass eines Verwaltungsakts stehenden realen Verwaltungshandelns mit dem für eine in den Anwendungsbereich des § 38 VwVfG fallende Zusicherung oder Zusage erforderlichen Bindungswillen darstellt, ist durch Auslegung nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Regel des § 133 BGB zu ermitteln. Maßgebend ist danach der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei Würdigung des objektiven Erklärungswerts und der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zwecks der Erklärung, verstehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 10. November 2006 – BVerwG 9 B 17.06 – Juris Rn. 4). Das Schreiben des Landkreises D-Stadt vom 10. Mai 2006, mit dem dieser dem ZAW zugleich das Analysen- und das Probenahmeprotokoll über die Probenahme vom 16. Februar 2006 übersandt hatte, enthält zwar keine ausdrückliche Zusage eines bestimmten Verwaltungshandelns. Darin heißt es lediglich, die Probenahme vom 16. Februar 2006 sei als Sonderbeprobung durchgeführt worden, um festzustellen, wie weit der CSB-Gehalt nach der gemeldeten Störung in der Kläranlage D-Stadt abgebaut worden sei. Diese Erklärung konnte der ZAW aber bei objektiver Würdigung nur dahingehend verstehen, dass die Ergebnisse der Probenahme nicht für die Abwasserabgabenfestsetzung verwendet werden. Einen anderen Zweck konnte die Erklärung aus der Sicht des ZAW nicht haben, da es ihrer andernfalls nicht bedurft und diese keinen Sinn hätte. Damit hat der Landkreis D-Stadt aber der Sache nach zugesagt, dass die Einleitung am 16. Februar 2006 keine Erhebung einer erhöhten Abwasserabgabe zur Folge hat. Darin liegt die Zusage des Unterlassens eines bestimmten Verwaltungsakts, zumindest aber eines realen Verwaltungshandelns (Nichtberücksichtigung der Ergebnisse der Probenahme für die Abgabenfestsetzung), das sich unmittelbar auf den Erlass eines Verwaltungsakts bezieht, nämlich den Erlass des Abwasserabgabenbescheids für das Jahr 2006.

130

Der Landkreis D-Stadt war für eine derartige Zusage jedoch nicht zuständig. Zuständig ist diejenige Behörde, die für den Erlass oder das Unterlassen des zugesicherten Verwaltungsakts bzw. des realen Verwaltungshandelns zuständig ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Auflage 2010, § 38 Rn. 18). Die Entscheidung über die Einbeziehung der Ergebnisse behördlicher Überwachungsmaßnahmen und insofern auch der Ergebnisse der Probenahme vom 16. Februar 2006 in die Abgabenfestsetzung obliegt aber – wie unter B.I.1.a.) dargestellt – dem Beklagten zu 1) als oberer Wasserbehörde und nicht der unteren Wasserbehörde des Landkreises D-Stadt.

c.

131

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Beklagte zu 1) auch nicht das Recht verwirkt, die Ergebnisse der Überwachung vom 16. Februar 2006 für die Abgabenfestsetzung zu verwerten.

132

Das Rechtsinstitut der Verwirkung gilt als Ausfluss der die gesamte Rechtsordnung beherrschenden Grundsätze von Treu und Glauben auch im Abgabenrecht. Als Anwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens greift Verwirkung ein, wenn ein Anspruchsberechtigter durch sein Verhalten beim Verpflichteten einen Vertrauenstatbestand dergestalt geschaffen hat, dass nach Ablauf einer gewissen Zeit die Geltendmachung des Anspruchs als illoyale Rechtsausübung empfunden werden muss. Es handelt sich dann um einen Rechtsmissbrauch. Der Tatbestand der Verwirkung enthält hiernach ein Zeitmoment (längere Untätigkeit des Anspruchsberechtigten) und ein Umstandsmoment (bestimmtes Verhalten des Anspruchsberechtigten und hierdurch ausgelöster Vertrauenstatbestand beim Verpflichteten). Hierbei ist das Zeitmoment jedoch in der Regel von untergeordneter Bedeutung, da die zeitliche Begrenzung von Ansprüchen in erster Linie durch die Verjährung bestimmt wird. Entscheidend ist das Umstandsmoment, wobei neben dem Verhalten des Berechtigten auch das Verhalten des Verpflichteten von Bedeutung ist.Aufgrund des Verhaltens des Berechtigten musste der Verpflichtete bei objektiver Beurteilung berechtigterweise den Schluss ziehen dürfen, nicht mehr in Anspruch genommen zu werden, er muss zudem tatsächlich darauf vertraut und sich auf die Nichtgeltendmachung dergestalt eingerichtet haben, dass die nachträglich begehrte Anspruchsbefriedigung schlechthin als unzumutbar erscheint. Der Verpflichtete muss insoweit im Vertrauen auf das Verhalten des Berechtigten Maßnahmen ergriffen oder unterlassen haben, die er nicht ergriffen oder unterlassen hätte, wenn er mit der Geltendmachung des Rechts gerechnet hätte, und die dazu führen, dass ihm die Erfüllung der Verpflichtung billigerweise nicht mehr zugemutet werden kann, weil ihm nunmehr erhebliche Nachteile entstehen, die nicht entstanden wären, wenn er vom Berechtigten gleich in Anspruch genommen worden wäre (BFH, Urteil vom 14. September 1978 – IV R 89/74 – Juris Rn. 42 ff.; BVerwG, Urteil vom 09. Dezember 1998 – BVerwG 3 C 1.98 – Juris Rn. 31). Bei der Beurteilung dieser Voraussetzungen ist von dem Grundsatz auszugehen, dass jeder Schuldner – auch der Abgabeschuldner – seine Verpflichtungen erfüllen muss und nur unter ganz besonderen Umständen schon vor Vollendung der Verjährung einwenden kann, eine Inanspruchnahme verstoße gegen Treu und Glauben (BFH, Urteil vom 14. September 1978 – IV R 89/74 – Juris Rn. 43).

133

Die Voraussetzungen einer Verwirkung sind nicht erfüllt. Es liegt bereits kein Verhalten des Beklagten zu 1) vor, aufgrund dessen der ZAW darauf vertrauen durfte, die Probenahme vom 16. Februar 2006 werde der Beklagte zu 1) nicht zur Festsetzung einer erhöhten Abwasserabgabe verwerten.

134

Zum einen hat der Beklagte zu 1) eine derartige Vertrauensgrundlage nicht dadurch geschaffen, dass er von der ihm durch § 10 Abs. 4 Satz 2 AG AbwAG eingeräumten Möglichkeit der Erhebung einer Vorauszahlung keinen Gebrauch gemacht hat. Nach dieser Vorschrift soll eine Vorauszahlung bis zur Höhe des zuletzt festgesetzten oder des zu erwartenden Jahresbetrags festgesetzt werden, wenn bis zum 01. Oktober des dem Veranlagungsjahr folgenden Kalenderjahrs kein Festsetzungsbescheid erlassen werden kann. Selbst wenn der Beklagte zu 1) durch diese Regelung („soll“) zur Erhebung einer Vorauszahlung für das Jahr 2006 bis zur Höhe des zu erwartenden Jahresbetrags verpflichtet gewesen wäre, weil ein Festsetzungsbescheid für das Jahr 2006 bis zum 01. Oktober 2007 nicht habe erlassen werden können, ist das Versäumnis der Wahrnahme dieses Rechts bzw. dieser Verpflichtung nicht geeignet, ein Vertrauen beim ZAW dahingehend zu begründen, der Beklagte zu 1) werde keine erhöhte Abwasserabgabe wegen der Überschreitung der Überwachungswerte am 16. Februar 2006 festsetzen. Aus dem Unterlassen der Anforderung einer Vorausleistung auf die Abwasserabgabe für das Jahr 2006 schlechthin durfte der ZAW nämlich vernünftigerweise weder den Schluss ziehen, er werde durch den Beklagten zu 1) überhaupt nicht zu einer Abwasserabgabe für das Jahr 2006 herangezogen, noch lässt sich daraus etwas dafür ableiten, dass bestimmte Überwachungsergebnisse im Rahmen der Abwasserabgabenfestsetzung keine Berücksichtigung finden werden.

135

Zum anderen ist die Zusage des Landkreises D-Stadt vom 10. Mai 2006 nicht zur Bildung einer entsprechenden Vertrauensgrundlage beim ZAW geeignet gewesen. Insoweit fehlt es nämlich an einem Verhalten des Beklagten zu 1) als Berechtigten zur Festsetzung der Abwasserabgabe. Der Beklagte zu 1) muss sich die Zusage des Landkreises D-Stadt auch nicht zurechnen lassen. Zwar kann es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. Dezember 1999 – BVerwG 7 C 42.98 – Juris Rn. 27) in besonderen Ausnahmefällen in Betracht kommen, dass sich die berechtigte Behörde ein bestimmtes Verhalten einer anderen Behörde zurechnen lassen muss. Eine solche besondere Fallgestaltung hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung, die die Rücknahme eines Bescheids zur Übertragung des Miteigentums an mehreren Grundstücken eines ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebs nach den Vorschriften des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen zum Gegenstand hatte, deshalb angenommen, weil die nicht berechtigte (unzuständige) Behörde von Beginn des Restitutionsverfahrens an über mehrere Jahre hinweg als sachlich zuständige Stelle aufgetreten sei, was keineswegs fernliegend gewesen sei, weil es zunächst an einer klaren gesetzlichen Regelung gefehlt und auch im Anschluss an die gesetzliche Regelung in der Behördenpraxis noch längere Zeit Unsicherheit hinsichtlich der Zuständigkeit bestanden habe. Eine vergleichbare Konstellation ist hier nicht gegeben. Die Zuständigkeit und der materielle Umfang für die behördliche Überwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften einerseits und für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes und des Ausführungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt zum Abwasserabgabengesetz andererseits sind klar in den §§ 170 bis 172, 62 und 63 WG LSA 2006 und § 1 Abs. 1 AG AbwAG geregelt gewesen. Zudem ist auch im Erlass des Beklagten zu 2) vom 27. Juli 2004 bestimmt, dass die obere Wasserbehörde die Entscheidung über die Einbeziehung von Messergebnissen in die Abgabenfestsetzung trifft (Buchstabe c der Anlage 1 zu Ziffer II.4 [Beiakte L, Anlage B 2]). Dass die untere Wasserbehörde des Landkreises D-Stadt dies – ohne Kenntnis des Beklagten zu 1) – nicht beachtet hat, begründet auch keine Unsicherheit in der Behördenpraxis darüber, wer über die Abgabenrelevanz von im Rahmen der behördlichen Überwachung gewonnenen Messergebnissen zu entscheiden hat. Schließlich steht hier kein jahrelanges Auftreten als insoweit sachlich zuständige Behörde in Rede, sondern ein einmaliges Schreiben, das eine in analoger Anwendung des § 38 VwVfG unwirksame Zusage zum Gegenstand hat.

136

Fehlt es sonach an einem Vertrauensschutz begründenden Verhalten des Beklagten zu 1), kann dahin stehen, ob der Klägerin durch die im Jahr 2010 erfolgte Heranziehung zu einer erhöhten Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr 2006 unzumutbare Nachteile entstanden sind, die nicht entstanden wären, wenn sie gleich in Anspruch genommen worden wäre. Im Hinblick darauf konnte auch die unter Beweis gestellte Behauptung der Klägerin als wahr unterstellt werden, ihr seien durch die Bewertung der Probenahme vom 16. Februar 2006 als Sonderprobe und durch die Untätigkeit der Festsetzungsbehörde über viereinhalb Jahre Nachteile wirtschaftlicher Art entstanden, weil keine Rückstellungen gebildet und das Risiko als Wagnis nicht im Rahmen der Gebührenkalkulation berücksichtigt worden seien.

137

Soweit die Klägerin geltend macht, ein unzumutbarer Nachteil liege darin begründet, dass der ZAW im Vertrauen auf die Nichterhebung einer erhöhten Abgabe keine Rückstellungen gebildet habe und daher zur Begleichung der Forderung einen Kassenkredit habe bemühen müssen, hat sie allerdings schon nicht konkret dargetan, in welchem Umfang insoweit ein finanzieller Nachteil entstanden ist. Davon abgesehen dürfte der Nachteil, der allein in dem für einen Kassenkredit aufzubringenden Zinsaufwand liegt, nicht eine solche Qualität erreichen, dass die nunmehr erfolgte Erhebung der erhöhten Abwasserabgabe unter Berücksichtigung der Probenahme vom 16. Februar 2006 schlechthin als unzumutbar erscheint.Das gilt umso mehr, als der ZAW die erhöhte Abwasserabgabe durch Erhebung einer Verbandsumlage von der Stadt D-Stadt refinanziert hat.

138

Deshalb dürfte sich auch nicht mit dem Vorbringen ein unzumutbarer Nachteil begründen lassen, der ZAW habe im Vertrauen auf die Irrelevanz der Probenahme für die Abgabenfestsetzung davon abgesehen, eine erhöhte Abwasserabgabe im Rahmen der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen und nunmehr sei eine Refinanzierung über die Gebühr nicht mehr möglich.

139

Überdies dürfte der streitgegenständliche, nach § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG erhöhte Teil der Abwasserabgabe nicht zu den Kosten der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung zählen, die auf die Gebührenschuldner abgewälzt werden können. Zwar gehört die Abwasserabgabe gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 AG AbwAG in der bis zum 27. März 2013 geltenden Fassung vom 09. November 2004 zu den Kosten im Sinne des Kommunalabgabengesetzes und bestimmt § 7 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 AG AbwAG in der Fassung vom 09. November 2004, dass die abgabepflichtigen Verbände, die Gebühren erheben, die gegen sie für eigene Einleitungen nach § 5 des Kommunalabgabengesetzes anzusetzende Abwasserabgabe im Rahmen der Gebührenerhebung abwälzen. Der Umfang der als gebührenfähig anzusehenden Kosten wird jedoch durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt. Er beruht auf der Überlegung, dass eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung (§ 90 Abs. 2 GO LSA) besonders dort geboten ist, wo das kommunale Handeln Gebührenpflichten auslöst. Der Grundsatz betrifft außer der Angemessenheit der entstandenen Kosten (kostenbezogene Erforderlichkeit) auch die Erforderlichkeit der gebührenfähigen öffentlichen Einrichtung als solcher und die Art und Weise ihres Betriebs (einrichtungsbezogene Erforderlichkeit) (VGH Mannheim, Urteil vom 31. Mai 2010 – 2 S 2423/08 – Juris Rn. 28; VGH Kassel, Beschluss vom 07. März 2012 – 5 C 206/10.N – Juris Rn. 52; Lichtenfeld in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Band II, § 6 Rn. 740). Danach sind Kosten, die zur Erstellung gebührenpflichtiger Leistungen nicht notwendig oder etwa überflüssig sind, nicht gebührenfähig (OVG Schleswig, Urteil vom 23. September 2009 – 2 LB 34/08 – Juris Rn. 43).

140

Das trifft auf den gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG erhöhten Teil der Abwasserabgabe grundsätzlich zu. Diese Kosten sind zur Erbringung der Leistung der Abwasserbeseitigung regelmäßig nicht erforderlich, da sie grundsätzlich vermeidbar sind und nicht anfallen, wenn die öffentliche Einrichtung der Abwasserbeseitigung ordnungsgemäß bzw. dergestalt betrieben wird, dass sich die Abwassereinleitung im Rahmen der Festlegungen der wasserrechtlichen Erlaubnis hält. Dafür hat der Betreiber der öffentlichen Einrichtung, insbesondere auch durch Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung von Störfällen, Sorge zu tragen. Nach diesem Maßstab dürften auch die Überschreitung der Überwachungswerte am 16. Februar 2006 und die damit verbundene Erhöhung der Abwasserabgabe zur Erbringung der Leistung der Abwasserbeseitigung nicht erforderlich gewesen sein. Weder die Klägerin noch die Beigeladenen haben substantiiert dargetan, dass die Überschreitung der Überwachungswerte nicht zu verhindern gewesen sei und hinreichende Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung der Betriebsstörung ergriffen worden seien. Vielmehr hat die Beigeladene zu 2) im Schreiben vom 17. Februar 2006 an die untere Wasserbehörde ausgeführt, dass ein durch die Stilllegung der Zentrifuge zur Schlammentwässerung zu Umbauzwecken verursachter zu hoher Trockensubstanzgehalt in der Belebung der Kläranlage von 8 g/l, der unter normalen Zulaufbedingungen bewältigt werden könne, und zugleich aufgetretene überhöhte Zulaufwerte infolge der Schneeschmelze zu einem Feststoffabtrieb aus der Nachklärung und zur Überschreitung der Überwachungswerte geführt hätten. Dies deckt sich im Wesentlichen mit dem Vortrag der Stadt D-Stadt im am Landgericht Halle unter dem Aktenzeichen 5 O 217/12 anhängigen Rechtsstreit gegen die Beigeladenen. Danach habe die Beigeladene zu 2) die Zentrifuge zur Schlammentwässerung zu Umbauzwecken stillgelegt, ohne für den Stilllegungszeitraum Ersatztechnik zum Einsatz zu bringen, was zur Folge gehabt habe, dass kein hinreichender Überschussschlammabzug aus der Nachklärung erfolgt sei (Klageschrift der Stadt D-Stadt vom 26. Juni 2012 im Verfahren vor dem Landgericht Halle gegen die Beigeladenen [S. 1106 ff. Gerichtsakte]). Der ZAW bzw. die Beigeladene zu 2) als dessen Betriebsführer haben die Kläranlage damit nicht dergestalt betrieben und insbesondere hinreichende Vorsorgemaßnahmen dagegen ergriffen, dass auch bei hoher hydraulischer Belastung durch Niederschläge oder Schneeschmelze und Ausfall eines Aggregats ein Schlammabtrieb aus der Nachklärung und eine damit verbundene Überschreitung der Überwachungswerte verhindert wird.

2.

141

Die Festsetzung der Abwasserabgabe ist mit Blick auf den Umfang der (störfallbedingten) Erhöhung mit dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip vereinbar.

142

Es ist höchstrichterlich geklärt, dass auch die Überschreitung der zulässigen Werte bei Störfällen für die Festsetzung der Abwasserabgabe zu berücksichtigen ist und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in diesem Zusammenhang weder eine gesetzliche Sonderregelung für Störfälle noch eine gesetzliche Höchstgrenze der Abgabenbelastung verlangt (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – Juris Rn. 21). Das Regelungssystem des § 4 Abs. 4 AbwAG zielt darauf ab, durch den Druck der Abgabenbelastung den Einleiter dazu anzuhalten, die festgelegten Überwachungswerte von sich aus einzuhalten und sogar möglichst zu unterbieten, um damit zugleich den wasserrechtlichen Verwaltungsvollzug ohne Verlust an Effektivität zu entlasten. Der Gesetzgeber hat sich zur Verstärkung dieser abgabenrechtlichen Flankierungswirkung bewusst für harte finanzielle Folgen bei Überschreitung des Überwachungswerts entschieden und ausdrücklich schon eine einmalige Überschreitung als Rechtfertigung für eine überproportionale Abgabensteigerung ausreichen lassen. Damit hat er die Abgabenrelevanz sog. „Ausreißer“ grundsätzlich in Kauf genommen (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – Juris Rn. 22). Die gesetzliche Lösung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O., Rn. 22) hat insoweit ausgeführt:

143

„Sie dient im Zusammenhang der Gesamtregelung der Effektivität der Abwasserabgabe als Flankierungsinstrument zur Sicherung des wasserrechtlichen Vollzugs, indem sie den Anreiz für die Einleiter deutlich erhöht, weitgehende Vorsorge zur Verhinderung von Störfällen zu treffen. Sie ist demnach geeignet und nach dem gesetzlichen Bescheidsystem erforderlich, um das mit der Abwasserabgabe verbundene Lenkungsziel effektiv zu erreichen. Diese Auswirkung der Erhöhungsregelung des § 4 Abs. 4 AbwAG ist auch nicht unangemessen im engeren Sinne. Der Einleiter hat es – jedenfalls regelmäßig – in der Hand, durch Vorsorgemaßnahmen die Entstehung von Störfällen zu verhindern oder zumindest ihr Ausmaß in Grenzen zu halten. Auch soweit dies für den Einleiter im Einzelfall nicht möglich sein sollte, bleibt er abwasserrechtlich „Verursacher" der Gewässerschädigung und muss ggf. finanziellen Rückgriff auf den für den Störfall letztlich Verantwortlichen nehmen, um den ihm durch die Abgabenerhöhung entstandenen Schaden auszugleichen. Im Übrigen nimmt § 4 Abs. 4 AbwAG insoweit auf die Problematik von Störfällen Rücksicht, als das Gesetz von einer Erhöhung dann absieht, wenn ein Überwachungswert – trotz tatsächlicher Überschreitung – „als eingehalten gilt". (…) Angesichts dessen und der Möglichkeit, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie dem Willkürverbot im Rahmen des behördlichen Ermessens bei der wasserrechtlichen Überwachung in der Weise Geltung zu verschaffen, dass anlässlich eines Störfalls jedenfalls in der Regel nicht mehr als ein Messergebnis einbezogen wird, brauchte der Gesetzgeber über die bereits anderweitig geregelten Vorschriften über Erlass und Stundung hinaus keine spezielle Höchstgrenze in § 4 Abs. 4 AbwAG vorzusehen (…)“.

144

Danach ist eine Beschränkung der (Erhöhung der) festzusetzenden Abwasserabgabe auf einen bestimmten Betrag zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht geboten. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist dies auch nicht deshalb der Fall, weil es in Sachsen-Anhalt an den vom Bundesverwaltungsgericht vorausgesetzten Vorschriften über Erlass und Stundung mangelte und daher persönlichen und sachlichen Unbilligkeiten nicht Rechnung getragen werden könnte. Seit der Einführung des § 11 a AG AbwAG durch das Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften vom 21. März 2013 (GVBl. LSA S. 116) mit Wirkung vom 28. März 2013 enthält das AG AbwAG eine ausdrückliche Regelung über Billigkeitsmaßnahmen. Zuvor waren die Regelungen der §§ 222, 227, 163 AO analog anwendbar.

145

Zwar enthielt das AG AbwAG in der bis zum 27. März 2013 geltenden Fassung keine ausdrücklichen Billigkeitsvorschriften oder Verweise auf derartige Regelungen. Insbesondere verwies § 11 AG AbwAG, der für das Verfahren nach diesem Gesetz zahlreiche Vorschriften der Abgabenordnung für entsprechend anwendbar erklärte, nicht auf die Vorschriften der Abgabenordnung über Stundung, Erlass und abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen (§§ 222, 227, 163 AO). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass eine Billigkeitsregelung für Härtefälle ausgeschlossen werden sollte. Wenn selbst das Steuerrecht und das sachsen-anhaltinische Kommunalabgabenrecht (§ 13 a Abs. 1 Satz 5 KAG LSA) besondere Härten allgemein durch Billigkeitsvorschriften mildern, dann spricht alles dafür, dass das Ausführungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt zum Abwasserabgabengesetz, dessen Gegenstand eine Sonderabgabe (OVG Magdeburg, Beschluss vom 24. Juli 2007 – 4 M 394/06 – Juris Rn. 4) bildet, die zudem bei Überschreitung der Überwachungswerte unabhängig von der Ursache der Überschreitung und ohne gesetzliche Höchstgrenze vorgesehen ist, auf Härten in der Abgabenerhebung keine geringere Rücksicht nimmt (siehe auch BVerwG, Beschluss vom 22. August 1986 – BVerwG 3 B 47.85 – Juris Rn. 6). Dieses Auslegungsergebnis wird gestützt durch § 11 Abs. 1 Nr. 4 AG AbwAG, der u.a. die Vorschrift des § 234 AO, die die Erhebung von Stundungszinsen betrifft, für entsprechend anwendbar erklärt. Daraus wird deutlich, dass der Landesgesetzgeber Billigkeitsregelungen in Härtefällen nicht ausschließen wollte. Die sonach planwidrige Regelungslücke war durch die analoge Anwendung der Billigkeitsvorschriften der Abgabenordnung (§§ 222, 227, 163 AO) zu schließen. Der vom Beklagten zu 1) insoweit angeführte § 59 LHO schloss die Lücke nicht und hinderte somit nicht die analoge Anwendung der Billigkeitsvorschriften der Abgabenordnung. Er ist – wie die Überschrift des Teils III der Landeshaushaltsordnung zeigt – eine Vorschrift zur Ausführung des Haushaltsplans. Er räumt der Behörde unter anderem die Befugnis ein, im Falle einer besonderen Härte Ansprüche zu erlassen und lockert damit die Bindung an den Haushaltsplan, indem er das Gebot des § 34 Abs. 1 LHO, wonach Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben sind, durchbricht. Der Funktion der Landeshaushaltsordnung entsprechend, die Bindung an den Haushaltsplan „innenrechtlich", d. h. im Verhältnis der Staatsorgane zueinander, zu regeln, sieht § 59 Abs. 2 LHO generell vor, dass der zuständige Landesminister auf Ansprüche nur mit Einwilligung des Ministers der Finanzen verzichten darf. § 59 LHO regelt aber nicht das verwaltungsrechtliche Abgabenverhältnis oder – wie die §§ 222, 227, 163 AO – das Steuerschuldverhältnis zwischen Abgabepflichtigem und Abgabeberechtigtem. Diese Lücke kann und muss durch andere Vorschriften, die das Verwaltungsrechtsverhältnis gerade gegenüber dem Abgabepflichtigen – also außenrechtlich – betreffen, geschlossen werden. Dass sie nicht durch eine Vorschrift des Haushaltsrechts ausgefüllt wird, deutet zudem mittelbar § 59 LHO selbst an, indem er in seinem Absatz 3 ausdrücklich vorsieht, dass andere Regelungen in Rechtsvorschriften unberührt bleiben (BVerwG, Beschluss vom 22. August 1986 – BVerwG 3 B 47.85 – Juris Rn. 6 zu § 59 BHO).

II.

146

Veranlagungsjahre 2010 und 2011

147

Für die Veranlagungsjahre 2010 und 2011 hat der Beklagte zu 1) die Abwasserabgabe betreffend die Schmutzwassereinleitung aus der Kläranlage D-Stadt ebenfalls zutreffend auf der Grundlage der eingangs unter B. genannten Vorschriften unter Berücksichtigung der im Rahmen der staatlichen Überwachung am 01. März 2010, 19. Mai 2010, 11. November 2010, 23. November 2010, 13. Dezember 2010 und 04. April 2011 festgestellten Überschreitungen der Überwachungswerte erhöht und rechtmäßig mit Bescheiden vom 14. Dezember 2011 und vom 27. September 2012 gegenüber dem ZAW auf 4.202.318,64 Euro (2010) bzw. 3.214.514,64 Euro (2011) festgesetzt. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die in den Analysenprotokollen des LHW enthaltenen Angaben über die Schadstoffkonzentrationen unrichtig sind, bestehen nicht.

148

Die Überschreitungen der Überwachungswerte sind dem ZAW auch zuzurechnen, weil er als Direkteinleiter gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG abgabepflichtig ist. Der ZAW hat das Abwasser aus der Kläranlage D-Stadt im Sinne von § 2 Abs. 2 Halbsatz 1 AbwAG eingeleitet, weil er es unmittelbar in die Saale verbracht hat. Die Einleitung ist zweckgerichtet im Rahmen der wasserrechtlichen Erlaubnis an der dafür vorgesehenen Einleitungsstelle erfolgt. Mit dem Eintreten des Abwassers in seine Kläranlage hat er die Sachherrschaft darüber erlangt und ist damit seinerseits für dessen Hineingelangen in die Saale verantwortlich geworden (OVG Münster, Beschluss vom 14. März 2008 – 9 A 4889/05 – Juris Rn. 3, 5). Das gilt auch hinsichtlich der Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011, selbst wenn diese auf die rechtswidrige Einleitung nicht vorbehandelter Schlachthofabwässer der Fleischwerk D-Stadt GmbH über den zweiten Bypass zurückzuführen sein sollte. Das der Abwasserabgabe unterliegende zweckgerichtete Verbringen des maßgeblichen gesamten Abwassers durch den Betreiber einer Kläranlage im Rahmen seiner wasserrechtlichen Erlaubnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich im Abwasser ohne sein Einverständnis unter anderem unzulässigerweise bestimmte Schadstofffrachten befinden (OVG Münster, Beschluss vom 14. März 2008 – 9 A 4889/05 – Juris Rn. 20).

149

Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Beklagte zu 1) habe durch sein Verhalten, das den ZAW gezwungen habe, die Kläranlage am Rande der Kapazität zu betreiben, eine derart dominierende Ursache für die Überschreitung der Überwachungswerte gesetzt, dass die Verantwortung des ZAW bzw. die ihrige dahinter zurücktreten müsse. Steht – wie hier – das Einleiten von Abwasser nicht in Zweifel, so kommt lediglich ein (teilweiser) Billigkeitserlass aus sachlichen Gründen in Betracht, wenn der durch eine vom Gesetz vorgesehene Abgabenerhöhung angestrebte Anreiz für eine möglichst wirksame Vorsorge im Einzelfall nicht erfüllt werden konnte (OVG Münster, Beschluss vom 14. März 2008 – 9 A 4889/05 – Juris R. 22). Eine Berücksichtigung im Rahmen der Festsetzung der Abwasserabgabe findet hingegen nicht statt.

150

Ungeachtet dessen liegt kein Verhalten des Beklagten zu 1) vor, das ursächlich für die Überschreitung der Überwachungswerte in den Jahren 2010 und 2011 ist und eine solch dominierende Bedeutung besitzt, dass die Verantwortung des ZAW dahinter zurücktritt.

151

Ein derartiges Verhalten liegt zunächst nicht in der Erhöhung der Jahresschmutzwassermenge in der dem ZAW erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis. Insbesondere wurde damit nicht behördlicherseits in Kauf genommen, dass die Kapazitätsreserve der Kläranlage bei unvorhergesehenen Ereignissen schmaler wird. Ebenso wenig wurde damit die Nutzung der Kläranlage unter erhöhter hydraulischer Belastung mitgetragen. Die im die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG festzulegende Jahresschmutzwassermenge hat ausschließlich abgabenrechtliche Bedeutung und stellt lediglich eine pauschale Rechengröße zur Berechnung der parameterbezogenen jährlichen Schadstofffrachten dar (Köhler/Meyer, AbwAG, Kommentar, 2. Auflage 2006, § 4 Rn. 44, 52, 58).

152

Die Klägerin kann sich auch nicht auf die Rechtswidrigkeit der der Fleischwerk D-Stadt GmbH und der frischli Milchwerk D-Stadt GmbH erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen zur Produktionserweiterung mangels Sicherstellung der Abwasserentsorgung bzw. die mangelhafte (immissionsschutzrechtliche) Überwachung der Fleischwerk D-Stadt GmbH durch den Beklagten zu 1) berufen. Dabei kann dahin stehen, ob die Genehmigungen im Hinblick auf die Sicherstellung der Abwasserentsorgung rechtmäßig ergangen sind und ob der Beklagte zu 1) der ihm obliegenden immissionsschutzrechtlichen Überwachungspflicht in hinreichendem Umfang Genüge getan hat. Die – im Verhältnis zum Beklagten zu 1) alleinige –Verantwortlichkeit des ZAW als Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage für die Einleitung des Abwassers in die Saale bzw. die Überwachungswertüberschreitungen in den Jahren 2010 und 2011 wird dadurch nicht berührt.

153

Im Hinblick darauf konnte die von der Klägerin beantragte Beweiserhebung über die Frage der unzureichenden Beachtung der ausreichenden abwassertechnischen Erschließung im immissionsschutzrechtlichen Anzeigeverfahren (2004) und im Änderungsgenehmigungsverfahren (2008) mangels Entscheidungserheblichkeit unterbleiben.

154

Der ZAW hatte die Möglichkeit, Dritten die Benutzung seiner öffentlichen Einrichtung nur unter besonderen Voraussetzungen zu gestatten, insbesondere die Benutzung daran zu knüpfen, dass das Abwasser gewisse Anforderungen erfüllt, die gewährleisten, dass das später von ihm als Betreiber der Anlage in ein Gewässer eingeleitete Abwasser die Anforderungen des wasserrechtlichen Erlaubnisbescheids beachtet und damit keine erhöhte Abwasserabgabe zu entrichten ist (BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 – BVerwG 7 B 39.08 – Juris Rn. 7). Insoweit eröffnete § 151 Abs. 2 Satz 1 WG LSA 2006 – seit dem 01. April 2011 nunmehr § 78 Abs. 2 WG LSA 2011 – den Gemeinden die Möglichkeit, zu bestimmen, dass, soweit es im Interesse einer ordnungsgemäßen Abwasserbeseitigung erforderlich ist, das Abwasser nur in bestimmter Zusammensetzung, insbesondere frei von bestimmten Stoffen (1.), erst nach Vorbehandlung (2.) und nur zu bestimmten Zeiten oder nur in bestimmten Höchstmengen innerhalb eines Zeitraums (3.) in öffentliche Abwasseranlagen einzuleiten ist. Der ZAW hatte es danach in der Hand und es oblag seiner Verantwortung, den ordnungsgemäßen Betrieb der Kläranlage insbesondere unter Berücksichtigung bzw. Wahrung der Reinigungskapazität der Kläranlage durch entsprechende satzungsrechtliche Regelungen in seiner Abwasserbeseitigungssatzung und (etwa hinsichtlich der Schmutzfracht beschränkte) Genehmigungen zur Benutzung der öffentlichen Einrichtung und deren Durchsetzung sicherzustellen.

155

Der ZAW war daran nicht durch die der Fleischwerk D-Stadt GmbH und der {J.} Milchwerk D-Stadt GmbH erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen des Beklagten zu 1) gehindert. Entgegen der Auffassung der Klägerin schließen diese eine nach der kommunalen Abwasserbeseitigungssatzung erforderliche Genehmigung zum Anschluss an die und zur Benutzung der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage nicht ein.

156

Die vom Beklagten zu 1) erteilten Genehmigungsbescheide vom 27. Mai 2008 (Fleischwerk D-Stadt GmbH) und vom 14. April 2011 ({J.} Milchwerk D-Stadt GmbH) enthalten weder im Tenor noch in den Nebenbestimmungen und auch nicht in der Begründung ausdrückliche Regelungen darüber, in welchem Umfang und mit welcher Schmutzfracht Abwasser in die Kläranlage D-Stadt eingeleitet werden darf. Im Bescheid vom 27. Mai 2008 wird vielmehr eine entsprechende vertragliche Regelung zwischen dem ZAW und der Fleischwerk D-Stadt GmbH vorausgesetzt bzw. diese als Grundlage für eine Erhöhung der Schlachtleistung gemacht.

157

Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen umfassen auch nicht kraft Konzentrationswirkung Regelungen zur Benutzung der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage des ZAW bzw. der Klägerin.

158

Gemäß § 13 BImSchG schließt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen mit Ausnahme von Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, behördlichen Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen nach den §§ 7 und 8 des Wasserhaushaltsgesetzes (bzw. ab dem 04. Dezember 2010 nach § 8 in Verbindung mit § 10 des Wasserhaushaltsgesetzes). Ungeachtet der weiten Fassung sind damit nicht alle behördlichen Entscheidungen eingeschlossen, die die Anlage in irgendeiner Weise wirtschaftlich betreffen. Behördliche Entscheidungen sind nur dann als anlagenbezogen im Sinne des § 13 BImSchG anzusehen, wenn sie vor Errichtung bzw. Betrieb der Anlage eingeholt werden müssen und der Prüfung der Beschaffenheit und des Betriebs der Anlage im Ganzen oder hinsichtlich bestimmter Teile oder Aspekte dienen. Die behördliche Entscheidung muss insoweit eine Freigabewirkung für den Betreiber der Anlage haben (OVG Saarlouis, Beschluss vom 27. Mai 1991 – 8 R 11/91 – Juris Rn. 39; VG Regensburg, Beschluss vom 02. Oktober 2001 – RO 7 K 00.2240 – Juris Rn. 17; Jarass, BImSchG, Kommentar, 8. Auflage 2010, § 13 Rn. 3, 11; Seibert in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band I, § 13 BImSchG Rn. 68, 72).

159

Die Entscheidung der Gemeinde bzw. des Zweckverbands über das Ob und das Wie des Anschlusses eines Grundstücks an eine kommunale öffentliche Einrichtung enthält aber keine anlagenbezogene behördliche Entscheidung mit Freigabewirkung, sondern diejenige über die Begründung und Ausgestaltung eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses. Sie ist schon im Ansatz nicht anlagen-, sondern allein grundstücksbezogen (OVG Saarlouis, Beschluss vom 27. Mai 1991 – 8 R 11/91 – Juris Rn. 40 ff.; VG Regensburg, Beschluss vom 02. Oktober 2001 – RO 7 K 00.2240 – Juris Rn. 17; Jarass, BImSchG, Kommentar, 8. Auflage 2010, § 13 Rn. 11; Seibert in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band I, § 13 BImSchG Rn. 72; a.A. VG Ansbach, Urteil vom 09. Oktober 2001 – AN 1 K 01.00600 – Juris Rn. 125 ff.). Die Entwässerungsgenehmigung für die Benutzung der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung des ZAW ist demgemäß vom Grundstückseigentümer (und nicht vom Betreiber der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage) zu beantragen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 der Abwasserbeseitigungssatzung des ZAW vom 21. Juni 2012).

160

Ungeachtet dessen kann, soweit es die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Produktionserweiterung an die {J.}Milchwerk D-Stadt GmbH vom 14. April 2011 betrifft, diese für die Überschreitung der Überwachungswerte schon deshalb nicht ursächlich sein, weil sie erst nach der einzigen Überwachungswertüberschreitung im Jahr 2011, die auf den 04. April 2011 datierte, ergangen ist.

161

Soweit es die der Fleischwerk D-Stadt GmbH erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Beklagten zu 1) vom 27. Mai 2008 betrifft, besteht darüber hinaus auch deshalb kein Zurechnungszusammenhang zwischen der Erteilung der Genehmigung und der (möglicherweise mangelhaften) Überwachung der Einhaltung des genehmigten Betriebs durch den Beklagten zu 1) einerseits und der für die Erhöhung der Abwasserabgabe maßgeblichen Überschreitung der Überwachungswerte im Jahr 2010 andererseits, weil die Überschreitung der Überwachungswerte im Jahr 2010 auf eine fehlerhafte Betriebsführung der Kläranlage zurückzuführen war. Im Schreiben vom 15. Juni 2011 an den Beklagten zu 1) hat der ZAW nämlich dargetan, dass diese Überschreitungen der Überwachungswerte in Phasen fehlerhafter Fahrweise der Kläranlage gefallen seien, als über Monate der Sauerstoffgehalt fehlerhaft eingestellt gewesen und gleichzeitig unzureichend und nicht kontinuierlich Überschussschlamm abgezogen worden sei bzw. im Zusammenhang einer in der Schlammwasserbehandlung aufgetretenen Störung aufgrund des Ausfalls der Belüftung gestanden habe. Darüber hinaus liegen auch hinsichtlich der Überwachungswertüberschreitung am 04. April 2011 keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Überschreitung ursächlich auf den immissionsschutzrechtlich genehmigten Betrieb des Schlachthofs der Fleischwerk D-Stadt GmbH bzw. die fehlerhafte Überwachung der Einhaltung des genehmigten Umfangs der Schlachtleistung zurückzuführen ist. Es steht vielmehr die Vermutung im Raum, dass die illegale Benutzung des zweiten Bypasses durch die Fleischwerk D-Stadt GmbH zu der Überwachungswertüberschreitung beigetragen haben könnte.

162

Soweit die Klägerin rügt, der Beklagte zu 1) habe seine Pflicht zur wasserrechtlichen Überwachung der Indirekteinleiter verletzt, indem er den zweiten Bypass nicht bereits bei vorangegangenen Anlagenschauen, sondern erst am 18. Mai 2011 entdeckt habe, lässt dies die alleinige Verantwortlichkeit des ZAW für seine Kläranlage und die abgabenrechtliche Zurechnung der Überwachungswertüberschreitung vom 04. April 2011 ebenfalls unberührt. Das gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass – ausweislich des Schreibens des ZAW vom 06. Juli 2012 (Beiakte K, S. 245) – der zweite Bypass dem Betriebsführer des ZAW, der Beigeladenen zu 2), bekannt gewesen ist und er sich diese Kenntnis bzw. eine diesbezügliche Untätigkeit zurechnen lassen muss. Darüber hinaus hatte der Burgenlandkreis den ZAW bereits mit Schreiben vom 28. September 2010 (Beiakte L, Anlage B 38) darauf hingewiesen, dass die im Rahmen der Berichterstattung zur Eigenüberwachung vorgelegten Unterlagen darauf schließen ließen, dass seitens der Fleischwerk D-Stadt GmbH zeitweise nicht in der Flotation vorbehandeltes Abwasser über eine Havarieleitung (Bypass) direkt der biologischen Stufe der Kläranlage zugeleitet würde und dadurch die unmittelbare Gefahr einer gravierenden Betriebsstörung auf der Kläranlage bestehe. Auch dadurch hat sich der ZAW aber nicht zum Tätigwerden veranlasst gesehen.

163

Ebenso wenig greift der Einwand der Klägerin durch, dem ZAW sei die Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011 nicht zuzurechnen, weil der Beklagte zu 1) die Aufklärung der Ursache des Störfalls behindert habe. Eine Behinderung der Aufklärung der Überwachungswertüberschreitung liegt nicht vor. Die Klägerin erblickt dies in der Ablehnung der Befragung des Mitarbeiters des LHW, der die Probenahme durchgeführt hat, zu dessen Eindrücken an diesem Tag. Der betreffende Mitarbeiter des LHW hat indes seine in diesem Zusammenhang getroffenen Feststellungen in dem darüber gefertigten Probenahmeprotokoll niedergelegt, das der Klägerin vorliegt. Darin ist namentlich festgehalten, dass die Probe stark bräunlich gefärbt und undurchsichtig gewesen sei und keinen Geruch aufgewiesen habe. Im Feld „Sonstiges“, das u.a. für Störungen an der Anlage oder sonstige Feststellungen auf und im Umfeld der Anlage vorgesehen ist, sind keine Eintragungen vorhanden. Im Analysenbericht des LHW vom 12. April 2011 ist zudem ausgeführt, dass die Bestimmung von TN, TOC und AOX aufgrund der starken Belastung mit Schwimmstoffen nicht möglich sei. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern darüber hinausgehend eine Befragung des Mitarbeiters des LHW einen Erkenntnisgewinn hinsichtlich der Aufklärung der Überschreitung der Überwachungswerte bringen kann und welche Fragen insoweit offen sind.

164

Der Beklagte zu 1) verweist zudem zu Recht darauf, dass dem ZAW die Möglichkeit offen gestanden hatte, etwa durch eine Kamerabefahrung des zweiten Bypasses oder durch ein Sachverständigengutachten Feststellungen zur Nutzung dieser Leitung zu treffen, und zudem Auskünfte bei den 10 Bediensteten des Kläranlagenpersonals, die sich an diesem Tag auf der Kläranlage aufgehalten haben und die zum 01. Januar 2013 von der Klägerin übernommen worden seien, einzuholen.

165

Im Hinblick darauf liegt entgegen der Auffassung der Klägerin eine „Beweisvereitelung“ des Beklagten zu 1) mit der Folge der Umkehr der Beweislast und der Annahme, dass dem ZAW nicht zurechenbare Umstände bzw. höhere Gewalt zur Überschreitung der Überwachungswerte geführt haben, nicht vor.

166

Wäre die Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011 auf ein Fehlverhalten der Fleischwerk D-Stadt GmbH zurückzuführen, änderte dies im Übrigen nichts daran, dass die Überschreitung dem ZAW abwasserabgabenrechtlich zuzurechnen ist und er insoweit zum Ausgleich des durch die Abgabenerhöhung entstandenen Schadens finanziellen Rückgriff auf den für den Störfall bzw. die Überschreitung der Überwachungswerte letztlich Verantwortlichen nehmen muss (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 – Juris Rn. 22). Im Hinblick darauf änderte auch eine Verhinderung der Aufklärung durch den Beklagten zu 1), ob die Überschreitung der Überwachungswerte am 04. April 2011 auf ein Fehlverhalten der Fleischwerk D-Stadt GmbH zurückzuführen ist, nichts daran, dass die Überwachungswertüberschreitung dem ZAW zuzurechnen ist.

167

Die Festsetzung der erhöhten Abwasserabgabe für die Jahre 2010 und 2011 ist schließlich auch nicht unverhältnismäßig. Insoweit wird auf die Ausführungen betreffend die Festsetzung für das Veranlagungsjahr 2006 (unter B.I.2.) verwiesen, die entsprechend gelten.

C.

168

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch gegen den Beklagten zu 1) auf Verrechnung ihrer Investitionsaufwendungen für die Herstellung der in den Jahren 2006 bis 2009 in Betrieb genommenen Zuführungsanlagen zur Kläranlage D-Stadt. Der Beklagte zu 1) hat dies vielmehr rechtmäßig mit den Bescheiden vom 06. Dezember 2010, vom 17. Mai 2011 und vom 02. Dezember 2011 abgelehnt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

169

Gemäß § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbwAG in der maßgeblichen Fassung vom 18. Januar 2005 (BGBl. I 2005, S. 114) ( 2005), die vom 01. Januar 2005 bis zum 28. Februar 2010 und damit in den streitgegenständlichen Jahren 2006 bis 2009 Geltung beanspruchte, können Aufwendungen für die Errichtung von Anlagen, die das Abwasser vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zuführen, die den Anforderungen des § 18 b WHG entspricht oder angepasst wird, mit der für die in den drei Jahren vor der Inbetriebnahme der Anlage insgesamt geschuldeten Abgabe verrechnet werden, wenn bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten ist. Die Voraussetzungen dieser Norm sind nicht erfüllt.

170

Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorliegen der Voraussetzungen ist nach der gesetzlichen Regelung derjenige des Anschlusses (im Sinne der erstmaligen Zuführung von Abwasser) und des damit verbundenen Beginns der Minderung der Schadstofffracht (OVG Münster, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 9 A 2055/99 – Juris Rn. 5, und Urteil vom 15. Juni 2005 – 9 A 3615/03 –), d.h. der Zeitpunkt der jeweiligen Inbetriebnahme der Zuführungsanlage. Bei Inbetriebnahme der vom ZAW errichteten Kanäle jeweils Ende der Jahre 2006 bis 2009, die das Abwasser einer „vorhandenen Einleitung" einer Abwasserbehandlungsanlage – der Kläranlage D-Stadt – zuführen, entsprach diese aber nicht den Anforderungen des § 18 b WHG (I.) und wurde bezogen auf diese Zeitpunkte auch nicht den genannten Anforderungen angepasst (II.).

I.

171

Nach § 18 b WHG in der vom 21. August 2002 bis zum 28. Februar 2010 geltenden Fassung vom 19. August 2002 (BGBl. I 2002, S. 3245) sind Abwasseranlagen so zu errichten und zu betreiben, dass die Anforderungen an das Einleiten von Abwasser insbesondere nach § 7a – der auf den Stand der Technik abhebt –eingehalten werden (Abs. 1 Satz 1). Im Übrigen gelten für Errichtung und Betrieb von Abwasseranlagen die allgemein anerkannten Regeln der Technik (Abs. 1 Satz 2). Im Sinne des § 10 Abs. 4 2005 entspricht eine Abwasserbehandlungsanlage danach § 18 b WHG nur dann, wenn sie zum einen mindestens entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik errichtet und betrieben wird (Zöllner in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG/, Kommentar, Band III, § 18 b WHG Rn. 10).

172

Der Einwand der Klägerin, eine Abwasserbehandlungsanlage entspreche den Anforderungen des § 18 b WHG im Sinne des § 10 Abs. 4 2005 bereits dann, wenn sie ausreichend dimensioniert sei und insoweit den Beschaffenheitsanforderungen genüge, während hinsichtlich des Betriebs der Abwasserbehandlungsanlage keine Anforderungen erfüllt sein müssten, geht fehl. Dies legt bereits der Wortlaut der Vorschriften nahe. § 10 Abs. 4 2005 verweist – ohne Einschränkungen – auf „die Anforderungen des § 18 b WHG", der ausdrücklich auf das Errichten und den Betrieb der Abwasseranlagen abhebt. Auch nach dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 10 Abs. 4 2005 knüpft dieser die Verrechnungsmöglichkeit nicht lediglich an die Einhaltung der Anforderungen des § 18 b WHG bei der Errichtung der Abwasseranlagen und lässt es ausreichen, dass diese den sich aus dem Stand der Technik bzw. den a.a.R.d.T. ergebenden Beschaffenheitsanforderungen genügt. Vielmehr verlangt er auch einen entsprechenden Betrieb der Abwasseranlagen. Die Einführung der Verrechnungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 4 sollte nämlich auf die Fälle eingegrenzt werden, die mit der Funktion der Abwasserabgabe als Lenkungsabgabe zur Minderung von Schadstoffemissionen „besser" vereinbar sind. Deshalb sollten Aufwendungen für solche Anlagen verrechnungsfähig sein, durch die sanierungsbedürftige Einleitungen an eine „nach den Regeln der Technik" betriebene (vgl. BT-Drs. 12/4272 S. 5) – oder – wie es an anderer Stelle heißt – „ordnungsgemäße" Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen werden (vgl. BT-Drs. 12/6281 S. 9) (OVG Münster, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 9 A 2055/99 – Juris Rn. 7). Die Beeinflussung des benutzten Gewässers hängt sehr wesentlich vom Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage ab. Eine optimal gestaltete Kläranlage erfüllt ihre Funktion nicht, wenn sie nicht auch optimal betrieben wird (Zöllner in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG/, Kommentar, Band III, § 18 b WHG Rn. 9).

173

Aus der von der Klägerin in Bezug genommenen Literaturstelle (Köhler/Meyer, , Kommentar, 2. Auflage 2006, § 10 Rn. 135) folgt nichts anderes. Dort ist ausgeführt, dass die Abwasserbehandlungsanlage, der ein Teilstrom zugeführt werde, nicht allein dem technischen Standard für die Zukunft genügen müsse, sondern auch darüber hinausgehenden Beschaffenheitsanforderungen der Einleitungszulassung. Daraus lässt sich lediglich die zutreffende Ansicht entnehmen, dass eine Verrechnung ausscheide, wenn diese Voraussetzung nicht gegeben ist, nicht hingegen, dass eine Verrechnungsmöglichkeit auch dann bestehe, wenn die Abwasserbehandlungsanlage nicht den a.a.R.d.T. entsprechend betrieben werde.

174

Die Verrechnungsvoraussetzungen liegen nicht vor, weil die Kläranlage des ZAW in den Jahren 2006 bis 2009 bzw. zu den maßgeblichen Umschlusszeitpunkten nicht entsprechend den a.a.R.d.T. betrieben wurde.

175

Allgemein anerkannte Regeln der Technik sind diejenigen Prinzipien und Lösungen, die in der Praxis erprobt und bewährt sind und sich bei der Mehrheit der Praktiker durchgesetzt haben. Hierfür kommen DIN-Vorschriften und sonstige technische Regelwerke als geeignete Quellen in Betracht. Sie haben allerdings nicht schon kraft ihrer Existenz die Qualität von anerkannten Regeln der Technik und begründen auch keinen Ausschließlichkeitsanspruch. Als Ausdruck der fachlichen Mehrheitsmeinung sind sie nur dann zu werten, wenn sie sich mit der Praxis überwiegend angewandter Vollzugsweisen decken. Das wird häufig, muss aber nicht immer der Fall sein. Die Normausschüsse des Deutschen Instituts für Normung sind pluralistisch zusammengesetzt. Ihnen gehören auch Vertreter bestimmter Branchen und Unternehmen an, die ihre Eigeninteressen einbringen. Die verabschiedeten Normen sind nicht selten das Ergebnis eines Kompromisses der unterschiedlichen Zielvorstellungen, Meinungen und Standpunkte. Sie begründen eine tatsächliche Vermutung dafür, dass sie als Regeln, die unter Beachtung bestimmter verfahrensrechtlicher Vorkehrungen zustande gekommen sind, sicherheitstechnische Festlegungen enthalten, die einer objektiven Kontrolle standhalten, sie schließen den Rückgriff auf weitere Erkenntnismittel aber keineswegs aus.Die Behörden, die im Rahmen des einschlägigen Rechts den Regeln der Technik Rechnung zu tragen haben, dürfen dabei auch aus Quellen schöpfen, die nicht in der gleichen Weise wie etwa die DIN-Normen kodifiziert sind (BVerwG, Beschluss vom 30. September 1996 – BVerwG 4 B 175.96 – Juris Rn. 5).

1.

176

Zu den a.a.R.d.T., die beim Betrieb von Kläranlagen zu beachten sind, gehört der Erlass von Betriebsanweisungen an das Personal (Czychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 9. Auflage 2007, § 18 b Rn. 5; Zöllner in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG/, Kommentar, Band III, § 18 b WHG Rn. 9), wie sie im Regelwerk der Deutschen Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V. (DWA-Regelwerk) Arbeitsblatt DWA-A 199-4 „Dienst- und Betriebsanweisung für das Personal von Abwasseranlagen, Teil 4: Betriebsanweisung für das Personal von Kläranlagen“, Stand August 2006, niedergelegt sind. Das Regelwerk ist nach einem festgelegten Verfahren unter Beteiligung der Fachöffentlichkeit und der betroffenen Kreise erstellt worden. Insoweit besteht eine Vermutung, dass es inhaltlich und fachlich richtig und allgemein anerkannt ist.

177

Durch die Erstellung und Anwendung von Betriebsanweisungen sollen ein ordnungsgemäßer, sicherer und wirtschaftlicher Betrieb aller Verfahrensstufen und Anlagenteile gewährleistet werden (Arbeitsblatt DWA-A 199-4, S. 6; Czychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 9. Auflage 2007, § 18 b Rn. 5). Das Arbeitsblatt DWA-A 199-4 beschreibt die den a.a.R.d.T. entsprechenden Mindestinhalte von Betriebsanweisungen für das Personal von Kläranlagen, die unabhängig von der jeweiligen Organisations- und Gesellschaftsform des Betreibers zu beachten sind (Arbeitsblatt DWA-A 199-4, S. 6, 7). Danach sind in der Betriebsanweisung u.a.

178

- eine Anlagen- und Funktionsbeschreibung vorzunehmen (Nr. 3.3 Arbeitsblatt DWA-A 199-4), die sich in eine allgemeine Anlagenbeschreibung, eine Kurzdarstellung der Verfahrenstechnik und die Verfahrens- und Funktionsbeschreibung der einzelnen Anlagenteile gliedert,

179

- Regelungen für den Normalbetrieb der Kläranlage zu treffen und insoweit zum einen die allgemeine Betriebsführung und -steuerung der Gesamtanlage zu beschreiben und die erforderlichen Arbeiten festzulegen und zum anderen Einzelanweisungen für die verschiedenen Anlagenkomponenten zu erlassen (Nr. 3.4.1 Arbeitsblatt DWA-A 199-4),

180

- Regelungen für besondere Betriebszustände wie etwa Witterungseinflüsse vorzusehen (Nr. 3.4.2 Arbeitsblatt DWA-A 199-4) und

181

- auf Basis der diversen Gefährdungspotentiale folgende allgemeine und spezifische Regelungen zu Betriebsstörungen zu treffen:

182

o Feststellung, Erfassung und Bewertung der Auswirkungen von Betriebsstörungen,

183

o Alarm-/Gefahrenabwehrpläne mit Meldeketten zur Festlegung der Informationswege an interne und externe Stellen, Regelungen zur Zusammenarbeit mit externen Stellen,

184

o Ursachenermittlung und Einleitung von Sofortmaßnahmen,

185

o Behebung der Betriebsstörung,

186

o Dokumentation, Beweissicherung,

187

o Auswertung der Betriebsstörung,

188

o Vorsorgemaßnahmen,

189

o Überarbeitung von Betriebsanweisungen (Nr. 3.4.3 Arbeitsblatt DWA-A 199-4).

190

An den vorgenannten Mindestumfang aufweisenden Betriebsanweisungen für das Kläranlagenpersonal fehlte es in den Jahren 2006 bis 2009 auf der Kläranlage D-Stadt jedoch.

191

Soweit die Klägerin und die Beigeladene zu 2) darauf verweisen, dass die dem Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Halle vom 15. März 1996 zur Erweiterung der Kläranlage D-Stadt zugrunde liegende Entwurfsplanung ständig auf der Kläranlage vorgehalten und das Personal, das diese jederzeit habe einsehen können, regelmäßig auf die Beachtung der Entwurfsplanung hingewiesen worden sei, wird dies den zuvor genannten Mindestanforderungen an die zu erlassenden Betriebsanweisungen nicht gerecht. Zwar bleibt der formale Aufbau einer Betriebsanweisung jedem Betreiber selbst überlassen (Nr. 1 Arbeitsblatt DWA-A 199-4). Allein das Vorhalten der Planungsunterlagen für die Erweiterung der Kläranlage D-Stadt genügt den Anforderungen einer dem Arbeitsblatt DWA-A 199-4 entsprechenden Betriebsanweisung aber nicht.

192

In der Genehmigungsentwurfsplanung sind zwar Angaben zu den einzelnen Verfahrensschritten, der Verfahrenstechnik und der maschinentechnischen Ausrüstung und insoweit eine Anlagen- und Funktionsbeschreibung enthalten. Indes sind im Zuge der Ausführung der Planung bzw. im Anschluss erhebliche Änderungen erfolgt, so dass die Planungsunterlagen in den Jahren 2006 bis 2009 kein zutreffendes Bild über die Kläranlage D-Stadt lieferten. So wurde ein Blockheizkraftwerk mit drei Einheiten errichtet, um das bei der Faulung anfallende Gas zur Beheizung und Stromversorgung des Klärwerks zu verwerten. In den Planungsunterlagen war zwar ein Blockheizkraftwerk – allerdings mit zwei Einheiten – angesprochen und im Verfahrensfließbild dargestellt worden. Die Einrichtungen des Blockheizkraftwerks waren jedoch nicht Bestandteil der Genehmigungsentwurfsplanung, sondern darin einer Ausführungsplanung nach Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsberechnung vorbehalten. Des Weiteren wurde im Jahre 2005 eine Schlammwasserbehandlungsanlage errichtet, die zwar nicht vom ZAW betrieben, aber in den Betriebskreislauf der Kläranlage integriert worden ist. In der Schlammwasserbehandlungsanlage wurde das Zentrat aus der Schlammentwässerung und zunächst auch das Trübwasser aus der maschinellen Eindickung des Überschussschlamms einer Vorreinigung zugeführt, bevor es wiederum in den Ablauf der Vorklärung der Kläranlage gelangte. In der Genehmigungsentwurfsplanung war dagegen lediglich vorgesehen, das bei der Schlammentwässerung anfallende Zentrat in einem Speicher zu sammeln und über 16 oder 24 Stunden verteilt dem Zulauf der Kläranlage wieder zuzuführen. Darüber hinaus waren in den Planungsunterlagen die Notabschläge (Bypässe), über die Abwasser des Schlachthofs unflotiert der Vorklärung bzw. der biologischen Stufe der Kläranlage zugeführt werden konnte, nicht dargestellt. Dagegen waren darin ein Rohwasserspeicher zur Vergleichmäßigung der Zuflussschwankungen und Zuflussspitzen sowie eine Fäkalannahmestation vorgesehen, die nicht errichtet worden sind.

193

Abgesehen davon, dass die Anlagen- und Funktionsbeschreibung in der Genehmigungsentwurfsplanung nach der tatsächlichen Bauausführung unzureichend ist, enthält diese auch keine hinreichenden allgemeinen und spezifischen Regelungen zu Betriebsstörungen, wie sie in Nr. 3.4.3 des Arbeitsblatt DWA-A 199-4 vorgesehen sind. Unter Ziffer 7 des Erläuterungsberichts der Genehmigungsentwurfsplanung werden zwar verschiedene Ursachen und Wahrscheinlichkeiten von Betriebsstörungen dargestellt sowie die häufigsten Betriebsstörungen auf Kläranlagen beispielhaft angegeben und gewichtet. Zudem sind darin Hinweise als Rahmen für die betriebliche Vorsorge gegeben. Insoweit wird allerdings als Mindestmaßnahme der Grundvorsorge gerade der Erlass von Betriebs- und Dienstanweisungen, Alarmplänen und einer Meldeordnung gefordert. Individuelle, auf die Kläranlage D-Stadt zugeschnittene Regelungen betreffend Feststellung, Erfassung und Bewertung der Auswirkungen von Betriebsstörungen, Alarm-/Gefahrenabwehrpläne mit Meldeketten zur Festlegung der Informationswege an interne und externe Stellen, Regelungen zur Zusammenarbeit mit externen Stellen, zur Ursachenermittlung und Einleitung von Sofortmaßnahmen, zur Behebung der Betriebsstörung, zur Dokumentation und Beweissicherung, zur Auswertung der Betriebsstörung und zu Vorsorgemaßnahmen fehlen dagegen. Soweit in Tabelle 7.1 des Erläuterungsberichts der Genehmigungsentwurfsplanung vorhersehbare Betriebsstörungen auf der Kläranlage D-Stadt sowie Verhinderungsmaßnahmen dargestellt sind, sind diese lediglich rudimentär und erfüllen nicht im Ansatz die vorgenannten Erfordernisse. So sind darin etwa für das Bauteil „Nachklärbecken“ als vorhersehbare Störung lediglich „Ausfall Räumer, Blähschlammbildung u.ä.“ und als Verhinderungsmaßnahme „zweistraßiger Ausbau, Schwimmschlammräumung, Dosiermöglichkeit FeCl3+“ angegeben. Für „Schlammbehandlung: Eindicker, Faulbehälter, Schlammentwässerung“ sind als vorhersehbare Störung „Ausfall Krählwerk,/Trübwasserentnahme, Ausfall Rührwerk/Heizung“ sowie als Verhinderungsmaßnahme „ausreichende Puffervolumina“ angeführt. Dass dies keine ausreichenden spezifischen Anweisungen zu intern verursachten Betriebsstörungen im Sinne des Arbeitsblatts DWA-A 199-4 sind, liegt auf der Hand. In der Genehmigungsentwurfsplanung sind auch keine spezifischen Anweisungen zu extern verursachten Betriebsstörungen wie z.B. Zulauf toxischer oder hemmender Stoffe bzw. derartiger Stoffkonzentrationen oder Unwetterereignisse enthalten. Vielmehr ist etwa unter Ziffer 4.1. des Erläuterungsberichts der Genehmigungsentwurfsplanung dargestellt, dass zur Förderung des Abwassers in die Kläranlage drei Schneckenpumpen errichtet würden, von denen im Normalfall zwei mit einer Gesamtleistung von 1.066 m³/h in Betrieb seien. Bei Störungen, die einen Zulauf von mehr als 1.066 m³/h zur Folge hätten, könne die dritte Pumpe in Betrieb gehen, wobei die Differenz der Abwassermengen über eine im Allgemeinen verplombte Notüberlaufleitung direkt der Saale zugeführt werde. Diese Notüberlaufleitung wurde indes nicht errichtet (vgl. Vermerk des Beklagten zu 1) vom 07. Juni 2011, Beiakte L, Anlage B 12).

194

Soweit die Klägerin geltend macht, es habe daneben eine „Dienst- und Betriebsanweisung: Maßnahmen und Hinweise zum Unfall- und Explosionsschutz“ vom August 2003 (Anlage K 86, Beiakte W), einen „Havarieplan bei Ausfall des Faulturms bzw. Gasspeichers“ vom Oktober 2009 (Anlage K 87, Beiakte W) und einen undatierten „Maßnahmeplan bei Hochwasser der Saale“ (Anlage K 88, Beiakte W), welcher wohl bereits in den Jahren 2006 bis 2009 vorhanden gewesen sei, sowie Formulare für Störungsmeldungen gegenüber der Fleischwerk D-Stadt GmbH (Anlage K 89) gegeben, wird auch damit den Anforderungen des Arbeitsblatts DWA-A 199-4 an den Erlass von Betriebsanweisungen für das Kläranlagenpersonal nicht hinreichend Rechnung getragen. Die von der Klägerin angesprochenen Betriebsanweisungen enthalten ebenso wenig vollständige Anlagen- und Funktionsbeschreibungen und umfängliche Regelungen zu Betriebsstörungen. Sie beziehen sich vielmehr lediglich auf einzelne beim Betrieb der Kläranlage mögliche Betriebsstörungen und zu beachtende Aspekte (Unfall- und Explosionsgefahr, Gasaustritt, Hochwasser). Spezifische Anweisungen zu intern verursachten Betriebsstörungen wie etwa Ausfall von wesentlichen Aggregaten und Einrichtungen oder zu extern verursachten Betriebsstörungen wie etwa Unwetterereignissen enthalten auch sie nicht.

195

Im Hinblick darauf, dass vorliegend eine Vielzahl der vom Arbeitsblatt DWA-A 199-4 geforderten Mindestinhalte in Betriebsanweisungen nicht geregelt sind, bedurfte es keiner besonderen Sachkunde für die Feststellung, dass die sich in dem Arbeitsblatt niedergelegten a.a.R.d.T. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen und sicheren Betriebs der Kläranlage D-Stadt in den Jahren 2006 bis 2009 nicht eingehalten worden sind. Der Einholung eines von der Klägerin insoweit beantragten Sachverständigengutachtens bedurfte es daher nicht (BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2013 – BVerwG 4 A 7004/12 4 A 7002/11) – Juris Rn. 6 f.).

196

Soweit die Klägerin geltend macht, dass nicht jeder Regelverstoß zu einem vollständigen Verlust der Verrechnungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 4 führen könne, sondern Toleranzspielräume zuzugestehen seien, vermag sie damit nicht durchzudringen. Der in Rede stehende Verstoß des Betriebs der Kläranlage gegen die a.a.R.d.T. ist erheblich und nicht tolerierbar.

2.

197

Zu den ungeschriebenen allgemein anerkannten Regeln der Abwassertechnik (vgl. dazu Zöllner in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG/, Kommentar, Band III, § 18 b WHG Rn. 14) gehören zudem die allgemeinen Sorgfaltspflichten des Betreibers einer Kläranlage zur Gewährleistung eines regelgerechten störungsfreien Betriebs und insoweit die Ergreifung von Vorsorgemaßnahmen gegen Betriebsstörungen (vgl. Nr. 3.4.3 des Arbeitsblatt DWA-A 199-4; Nr. 3.4.3 des Arbeitsblatts DWA-A 199-3 „Dienst- und Betriebsanweisung für das Personal von Abwasseranlagen, Teil 3: Betriebsanweisung für das Personal von Abwasserpumpanlagen“, Stand Juni 2007). Dem wurde beim Betrieb der Kläranlage D-Stadt in den Jahren 2006 bis 2009 nicht hinreichend Rechnung getragen, weshalb auch insoweit beim Betrieb der Kläranlage gegen die a.a.R.d.T. verstoßen wurde.

198

An einer hinreichenden Vorsorge gegen Betriebsstörungen und gegen eine damit verbundene Überschreitung der Überwachungswerte fehlte es, weil die Schlammwasserbehandlungsanlage der Fleischwerk D-Stadt GmbH in den Betriebskreislauf der Kläranlage D-Stadt integriert wurde, ohne dass mit deren Betreiber Regelungen zur Vorsorge gegen sich aus deren Betrieb ergebende bzw. dabei auftretender Störungen des Kläranlagenbetriebs getroffen worden sind.

199

Vielmehr wurde – wie die ehemalige Verbandsgeschäftsführerin des ZAW in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat – in der Vertragsergänzung des Abwasserentsorgungsvertrags zwischen dem ZAW und der Fleischwerk D-Stadt GmbH vom 14. Februar 2007 einzig geregelt, dass die Fleischwerk D-Stadt GmbH das gesamte Schlammwasser der Kläranlage in ihrer Schlammwasseranlage mitbehandle. Dagegen sind keine Regelungen darüber getroffen worden, welche Grenzwerte und Abwassermengen am Ablauf der Schlammwasserbehandlungsanlage zum Schutz der nachgeschalteten biologischen Stufe der Kläranlage einzuhalten und welche Parameter in Bezug auf den Betrieb der Schlammwasserbehandlungsanlage in welchen Zeitabständen vom Betreiber zu überwachen sind. Darüber hinaus fehlte es an Regelungen dazu, wie mit Störfällen in der Schlammwasserbehandlungsanlage umzugehen ist, etwa was wem zu melden sowie anlagentechnisch von wem zu unternehmen ist, um einen ordnungsgemäßen Betrieb der Kläranlage zu gewährleisten.

200

Derartige Regelungen waren aber zur Sicherstellung eines regelgerechten und störungsfreien Betriebs der Kläranlage notwendig. Zum einen hatte nämlich der Betrieb der Schlammwasserbehandlungsanlage wesentliche Auswirkungen auf den Betrieb der Belebung der Kläranlage D-Stadt, etwa den pH-Wert oder als Kohlenstoffquelle (vgl. Schreiben der Beigeladene zu 1) an den Landkreis D-Stadt vom 21. Dezember 2005 [Beiakte C, S. 208] und Erklärung des Klärmeisters der Kläranlage {K.} im Rahmen der Begehung der Kläranlage am 19. Oktober 2010 [Beiakte L, Anlage B 15]). Zum anderen hatte die Schlammwasserbehandlungsanlage den Zweck, die Einhaltung der Überwachungswerte beim Betrieb der Kläranlage D-Stadt sicherzustellen. Sie wurde errichtet, um die Stickstofffrachten aus dem Zentrat aus der Schlammentwässerung, das durch das stickstoffhaltige Inputmaterial (Flotatschlamm aus der Abwasservorbehandlungsanlage der Fleischwerk D-Stadt GmbH) stark mit Ammoniumstickstoff belastet war (Kurzbericht der Beigeladenen zu 1) vom 15. Juli 2011, S. 5, Beiakte J, Anlage K 16), zu vermindern. Im Schreiben vom 17. Juni 2005 (Beiakte M, Anlage K 67) hatte der ZAW dem Landkreis D-Stadt insoweit mitgeteilt, dass der Betrieb der Schlammwasserbehandlungsanlage eine wesentliche Entlastung der Kläranlage erwarten lasse, da die im Schlammwasser (in die biologische Stufe der Kläranlage) zurückgeführten Stickstofffrachten erheblich abgemindert würden. Es sei zu erwarten, dass der Überwachungswert für Nges, der in der Vergangenheit – bedingt durch die zunehmende Rohwasserbelastung aufgrund der positiven Entwicklung der ansässigen Industrie – zeitweise überschritten worden sei, künftig sicher eingehalten werde.

201

Die Notwendigkeit eines abgestimmten Konzepts zwischen den Betreibern der Schlammwasserbehandlungsanlage und der Kläranlage D-Stadt zur Vorsorge gegen und im Falle des Auftretens von Betriebsstörungen verdeutlicht auch der Vortrag des ZAW in seinem Schreiben vom 15. Juli 2011, wonach die Überwachungswertüberschreitung am 01. März 2010 offensichtlich im Zusammenhang mit einer (bereits am 29. Januar 2010 aufgetretenen) Störung in der Schlammwasserbehandlungsanlage gestanden habe (Beiakte E, S. 223, 230). Auch der Ergebnisbericht der Firma {L.} „Kläranlage D-Stadt Verfahrens- und Betriebsanalyse des IST-Zustands“ vom 09. Mai 2008 lässt dies erkennen. Darin ist nämlich ausgeführt (S. 14 des Berichts), dass die Schlammwasserbehandlungsanlage bei der gleichzeitigen Einleitung sowohl des bei der Schlammentwässerung anfallenden Zentrats als auch des bei der maschinellen Eindickung des Überschussschlamms anfallenden Trübwassers überlastet sei. Deshalb werde empfohlen, die Trübwässer aus der maschinellen Schlammeindickung wegen der vergleichsweise geringen Stickstoffbelastungen direkt der biologischen Reinigungsstufe zuzuführen.

II.

202

Die Kläranlage D-Stadt stellte in den Jahren 2006 bis 2009 auch keine Abwasserbehandlungsanlage dar, die den Anforderungen des § 18 b WHG angepasst wurde. Eine „Anpassung" der Abwasserbehandlungsanlage im Sinne des § 10 Abs. 4 2005 an die Anforderungen des § 18 b WHG setzt eine im Zeitpunkt des Anschlusses an die Abwasserbehandlungsanlage tatsächlich oder rechtlich gesicherte und in absehbarer Zeit erfolgende Anpassung der Abwasserbehandlungsanlage voraus (OVG Münster, Beschluss vom 13. Dezember 2000 – 9 A 2055/99 – Juris Rn. 8). Die Beseitigung der vorstehend (unter C.I.) beschriebenen Mängel beim Betrieb der Kläranlage D-Stadt hat der ZAW aber erst nach Ablauf des Jahres 2009 in Angriff genommen.

III.

203

Entsprach der Betrieb der Kläranlage D-Stadt sonach bereits aus den vorgenannten Gründen in den Jahren 2006 bis 2009 nicht den a.a.R.d.T. und wurde er auch nicht angepasst, kann offen bleiben, ob die Belebung der Kläranlage für die ihr zugeführten Schmutzfrachten sowie die Nachklärung ausreichend bemessen waren und ob die Kläranlage über eine hinreichende personelle Ausstattung verfügte. Daher musste den entsprechenden Beweisanträgen der Klägerin nicht nachgegangen werden. Es muss zudem nicht entschieden werden, ob die Kläranlage deshalb nicht den Anforderungen des § 18 b WHG entsprochen hatte bzw. daran angepasst wurde, weil es an einer hinreichenden Eigenüberwachung der Zuläufe zur Kläranlage und der Vorhaltung von Reserveaggregaten fehlte.

D.

204

Der Klägerin stehen auch die hilfsweise gegen den Beklagten zu 1) geltend gemachten Ansprüche auf Entscheidung über den Erlass der erhöhten Abwasserabgabe für die Jahre 2006, 2010 und 2011 aus Billigkeitsgründen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht zu.

205

Anspruchsgrundlage für die begehrte Entscheidung über den Erlass der Abgabenforderung für die Jahre 2006, 2010 und 2011 ist § 11 a AG . Danach kann die obere Wasserbehörde nach Maßgabe der Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt die Abgabe stunden, erlassen oder niederschlagen. Gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO dürfen Ansprüche nur erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falls für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

206

Eine besondere Härte in diesem Sinne setzt das Vorliegen einer sachlichen oder einer persönlichen Unbilligkeit voraus. Die Erhebung der festgesetzten Abwasserabgabe für die Jahre 2006, 2010 und 2011 begründet für die Klägerin jedoch weder eine sachliche noch eine persönliche Unbilligkeit.

207

Persönliche Billigkeitsgründe können sich nur aus den wirtschaftlichen Verhältnissen des Abgabepflichtigen ergeben (BFH, Urteil vom 26. Mai 1994 – IV R 51/93 – Juris Rn. 14). Eine Unbilligkeit ist anzunehmen, wenn die Erhebung der Abgabe die wirtschaftliche Existenz des Abgabepflichtigen vernichtet oder ernsthaft gefährdet würde (BFH, Urteil vom 29. April 1981 – IV R 23/78 – Juris Rn. 18). Derartiges wird von der Klägerin nicht geltend gemacht. Ihr Begehren ist auf Billigkeitsmaßnahmen aus sachlichen Gründen gerichtet.

208

Sachlich unbillig ist die Festsetzung einer Abgabe, wenn sie zwar äußerlich dem Gesetz entspricht, aber den Wertungen des Gesetzgebers im konkreten Fall derart zuwiderläuft, dass die Erhebung der Abgabe als unbillig erscheint. So verhält es sich, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage – wenn er sie als regelungsbedürftig erkannt hätte – im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Billigkeitsmaßnahmen sollen daher ein vom Gesetz gedecktes, aber vom Gesetzgeber nicht gewolltes Ergebnis vermeiden. Eine für den Abgabepflichtigen ungünstige Rechtsfolge, die der Gesetzgeber bewusst angeordnet oder in Kauf genommen hat, rechtfertigt dagegen keine Billigkeitsmaßnahme (BFH, Urteil vom 17. April 2013 – II R 13/11 – Juris Rn. 13). Sachliche Unbilligkeit verlangt demnach das Vorliegen eines Überhangs des gesetzlichen Tatbestands über die mit Sinn und Zweck des Gesetzes zu vereinbarende Regelung hinaus, der deshalb auf das vom Gesetzgeber Gewollte zurückzuführen ist (VG Koblenz, Urteil vom 16. November 2009 – 3 K 1436/08.KO – Juris Rn. 28). Unter Anlegung dieses Maßstabs ist ein sachlicher Billigkeitsgrund für einen (teilweisen) Erlass der Abwasserabgabe für die Jahre 2006, 2010 und 2011 nicht gegeben.

I.

209

Angesichts der bereits unter B.I.2. dargelegten gesetzgeberischen Zielsetzung im Rahmen des § 4 Abs. 4 , die Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen anzuhalten, weitgehende Vorsorge zur Verhinderung von Störfällen zu treffen, ist ein Überhang des gesetzlichen Tatbestands im dargelegten Sinne grundsätzlich nur dann anzunehmen, wenn ein Störfall auf höherer Gewalt beruht (OVG Münster, Urteil vom 19. Dezember 2007 – 9 A 1403/05 – Juris Rn. 33; VG Koblenz, Urteil vom 16. November 2009 – 3 K 1436/08.KO – Juris Rn. 30 f.). Hierunter ist grundsätzlich ein außergewöhnliches Ereignis zu verstehen, das unter den gegebenen Umständen auch durch die äußerste, nach Lage der Sache von dem Betroffenen zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht abgewendet werden konnte (vgl. zu § 110 Abs. 1 AO: BFH, Beschluss vom 17. November 2009 – VI B 74/09 – BFH/NV 2010, 817). Derartiges steht vorliegend indes nicht in Rede und wird auch nicht geltend gemacht.

210

Soweit es das Jahr 2006 betrifft, haben weder die Klägerin noch die Beigeladenen substantiiert dargetan, dass die Überschreitung der Überwachungswerte nicht zu verhindern gewesen sei. Vielmehr haben der ZAW bzw. die Beigeladene zu 2) als dessen Betriebsführer die Kläranlage nicht dergestalt betrieben und insbesondere hinreichende Vorsorgemaßnahmen dagegen ergriffen, dass auch bei hoher hydraulischer Belastung durch Niederschläge oder Schneeschmelze und Ausfall eines Aggregats ein Schlammabtrieb aus der Nachklärung und eine damit verbundene Überschreitung der Überwachungswerte verhindert wird (s.o. B.I.1.c.).

211

Im Jahr 2010 war ausweislich des Schreibens des ZAW vom 15. Juni 2011 an den Beklagten zu 1) in der Belebungsanlage über Monate der Sauerstoffgehalt fehlerhaft eingestellt gewesen und gleichzeitig unzureichend und nicht kontinuierlich Überschussschlamm abgezogen worden. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die Überwachungswertüberschreitung im Jahr 2011 auf höhere Gewalt zurückzuführen ist, liegen ebenfalls nicht vor. Soweit im Raum steht, dass ursächlich dafür die illegale Nutzung des zweiten Bypasses durch die Fleischwerk D-Stadt GmbH war, begründete dies keine höhere Gewalt. Denn der ZAW wäre bei Anwendung der äußersten Sorgfalt in der Lage gewesen, die Benutzung des seinem Betriebsführer (der Beigeladenen zu 2) bekannten Bypasses, auf dessen vermutliches Bestehen der ZAW zudem im Schreiben des Burgenlandkreises vom 28. September 2010 hingewiesen wurde, zu unterbinden, etwa durch dessen Beseitigung. Darüber hinaus liegt in einem derartigen Fall, in dem ein Störfall auf ein Fehlverhalten eines Indirekteinleiters zurückgeht, keine sachliche Unbilligkeit bzw. besondere Härte im Sinne von § 11 a AG i.V.m. § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO vor. In diesem Fall ist der Einleiter nach dem Sinn der gesetzlichen Erhöhungsregelung vielmehr darauf verwiesen, zunächst finanziellen Rückgriff auf den für den Störfall letztlich Verantwortlichen zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – 8 B 170/97 – Juris Rn. 22).

II.

212

Die überproportionale prozentuale Erhöhung der Abwasserabgabe bzw. deren absolute Höhe (allein) vermögen eine sachliche Unbilligkeit nicht zu begründen. Der Gesetzgeber hat dies vielmehr beabsichtigt bzw. in Kauf genommen. Er hat insbesondere schon einmalige Überschreitungen der Überwachungswerte, bei denen der Überwachungswert um mehr als 100 % überschritten worden ist – wie hier in den Jahren 2006 und 2011 – für eine überproportionale Erhöhung der Abwasserabgabe als ausreichend angesehen, dem singulären Ereignis gleichwohl dadurch Rechnung getragen, dass in diesen Fällen lediglich eine Erhöhung um den halben Vomhundertsatz (statt des vollen), um den der gemessene Einzelwert den Überwachungswert überschreitet, vorgenommen wird. Eine weitergehende Korrektur der Erhöhung im Wege einer Billigkeitsentscheidung scheidet daher aus. Die Erhöhungsregelung ist – wie bereits dargelegt – für den vom Gesetz angestrebten Anreiz für eine möglichst wirksame Vorsorge nach dem System der gesetzlichen Regelung zudem geeignet, erforderlich und angemessen.

213

Selbst wenn man mit der Klägerin annähme, dass die Abwasserabgabe bzw. deren Erhöhung ab einer bestimmten Größenordnung außer Verhältnis zu dem mit der Erhöhung verfolgten Zweck stehen könne, weil die Anreizwirkung ab einer bestimmten Abgabenhöhe überproportional abnähme, liegt ein derartiger Fall hier nicht vor. Die prozentuale Erhöhung der Abwasserabgabe und die absolute Höhe der Erhöhung stellen sich wie folgt dar:

214

prozentuale Erhöhung

absolute Höhe der Erhöhung

2006

CSB

ca. 16fach

Pges

ca. 5fach

Nges

ca. 1,4fach

AOX

ca. 1,75fach

insgesamt

ca. 10fach

2.652.604 Euro

2010

CSB

ca. 23fach

Pges

ca. 6fach

insgesamt

ca. 16fach

3.956.942 Euro

2011

CSB

ca. 16fach

Pges

ca. 9fach

insgesamt

ca. 12fach

2.969.138 Euro

215

Damit bewegt sich die Erhöhung der Abwasserabgabe in den Jahren 2006, 2010 und 2011 sowohl prozentual als auch in absoluter Höhe in einem Rahmen, der die Stufe der Angemessenheit nicht verlässt und nicht erkennbar außer Verhältnis zu ihrem Zweck steht, den Anreiz für die Einleiter deutlich zu erhöhen, weitgehende Vorsorge zur Verhinderung von Störfällen bzw. Gewässerverunreinigungen zu treffen.

216

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, durch die Erhöhung der Abgabe im vorgenommenen Umfang würden ihr die notwendigen finanziellen Mittel für dringend nötige Investitionen in die öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtung entzogen, die damit verhindert würden, greift dies nicht durch. Insoweit besteht zum einen die Möglichkeit, zur Finanzierung Fördermittel in Anspruch zu nehmen. Dem entsprechend hat die Klägerin bei der Investitionsbank Sachsen-Anhalt für die „Erweiterung der Kläranlage D-Stadt, 1. Ausbaustufe“ die Gewährung von Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsförderung (GRW)“ in Höhe von 4.176.998 € (56,61 % des Investitionsvolumens) beantragt (Antwort der Landesregierung auf eine kleine Anfrage des Abgeordneten {M.}, LT-Drucksache 6/2164). Der Zuwendungsbescheid wurde am 19. Dezember 2013 erteilt (Antwort der Landesregierung auf eine kleine Anfrage des Abgeordneten {M.}, LT-Drucksache 6/2751). Zum anderen besteht die Möglichkeit der Finanzierung durch die Erhebung von Kommunalabgaben, insbesondere durch die Erhebung von Beiträgen nach § 6 KAG LSA. Dem entsprechend war etwa im 1. Nachtrag zum Wirtschaftsplan 2012 – 2016 des ZAW (Beiakte M, Anlage K 80) ausgeführt, dass die Finanzierung der geplanten Investitionen in den Jahren 2013 bis 2015 nicht über die Aufnahme kommunaler Darlehen, sondern ausschließlich über Bau- und Ertragszuschüsse, Fördermittel und Beiträge erfolge.

217

Soweit die Klägerin zudem darauf verweist, dass die erhöhte Abwasserabgabe zu einer Verletzung des in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts der Stadt D-Stadt führe, weil diese dadurch über Jahrzehnte gehindert sei, freiwillige Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung in dem ihrer Größe und landesplanerischen Bedeutung entsprechenden Maß überhaupt angehen zu können, kann sie auch damit nicht durchdringen. Durch die streitgegenständlichen Abwasserabgabenbescheide ist die Stadt D-Stadt nicht beschwert, da diese an den ZAW gerichtet waren und allein dieser Adressat der Bescheide war. Die Stadt D-Stadt wurde vielmehr ausschließlich durch die Bescheide des ZAW beschwert, mit denen dieser die erhöhte Abwasserabgabe auf sie umgelegt hatte. Ungeachtet dessen ist eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Stadt D-Stadt auch im Übrigen nicht ersichtlich. Zwar erstreckt sich der Kernbereich der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Selbstverwaltungsgarantie auch auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung und umfasst insoweit eine finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden. Die Gemeinden müssen über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine „freie CD." verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – BVerwG 8 C 1.12 – Juris Rn. 19 ff.). Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird aber nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsrechtlich gebotenen Minimum zurückbleibt; zur Überbrückung derartiger Notlagen steht der Gemeinde die Befugnis zur Aufnahme von Kassenkrediten zur Verfügung. Der Kernbereich der Garantie ist vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – BVerwG 8 C 1.12 – Juris Rn. 41). Es ist indes bereits nicht substantiiert dargelegt, dass die Stadt D-Stadt wegen der Umlage der erhöhten Abwasserabgabe dauerhaft außer Stande ist, ihre Pflichtaufgaben sowie in angemessenen Umfang freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Der Vortrag der Klägerin erschöpft sich in einer bloßen Behauptung. Dagegen hat der Beklagte zu 1) näher dargetan, dass durch die Umsetzung weiterer Konsolidierungsmaßnahmen die durch die erhöhte Abwasserabgabe bedingte Belastung des Haushalts vollständig kompensiert werden könne.

III.

218

Ein Überhang des gesetzlichen Tatbestands über die mit Sinn und Zweck des Gesetzes zu vereinbarende Regelung lässt sich auch nicht mit einem Mitverschulden des Beklagten zu 1) an der Überschreitung der Überwachungswerte durch die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen zur Produktionserweiterung an die Fleischwerk D-Stadt GmbH und die {J.} Milchwerk D-Stadt GmbH sowie dessen – nach Ansicht der Klägerin mangelhafter – Überwachung begründen. Die Überschreitung der Überwachungswerte ist aus den unter B.II. dargestellten Gründen – auf die insoweit verwiesen wird – nicht dem Beklagten zu 1), sondern (im Verhältnis zum Beklagten zu 1) allein dem ZAW bzw. der Klägerin zuzurechnen. Insbesondere oblag es dem ZAW, die Benutzung seiner öffentlichen Einrichtung durch die Fleischwerk D-Stadt GmbH und die {J.} Milchwerk D-Stadt GmbH zu regeln und die Regelungen durchzusetzen, und zwar ungeachtet der diesen Unternehmen erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen des Beklagten zu 1), die sich dazu mangels entsprechender Konzentrationswirkung nicht verhielten.

IV.

219

Schließlich kann sich die Klägerin zur Begründung einer sachlichen Unbilligkeit der Erhebung der erhöhten Abgabe für das Jahr 2011 auch nicht darauf stützen, der Beklagte zu 1) habe die Aufklärung der Ursache des Störfalls und des dafür letztlich Verantwortlichen behindert. Wie bereits unter B.II. dargelegt, liegt eine entsprechende Behinderung durch den Beklagten zu 1) nicht vor.

E.

220

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil diese sich mangels Sachantragsstellung einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt und das Verfahren auch nicht in besonderer Weise gefördert haben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.