Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-17, Aktenzeichen 3 A 150/16
ECLI:DE:VGMAGDE:2016:1017.3A150.16.0A

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten verfügte Rückforderung von Fördermitteln.

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Im Jahr 2002 erlitt die Stadt A-Stadt Schäden an ihrer kommunalen Infrastruktur infolge des Elbe-Hochwassers. Sie nahm in der Folgezeit Fördermittel in Anspruch auf Grundlage der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Wiederherstellung der vom Hochwasser der Elbe und im Einzugsgebiet ihrer Zuflüsse im Jahr 2002 geschädigten Infrastruktur in den Gemeinden und Landkreisen des Landes Sachsen-Anhalt (Aufbauhilfe LSA Infrastruktur in den Gemeinden 2002) vom 24.10.2002. Aus den einzelnen Maßnahmen und verschiedenen Bescheiden ergab sich aufgrund des letzten Bewilligungs- bzw. Änderungsbescheides eine Gesamtfördersumme von 8.525.349,67 €, die in voller Höhe ausgereicht wurde (Bl. 417, 500, 516 ff. der Beiakte G). Nach erfolgter Verwendungsnachweisprüfung zur Gesamtmaßnahme der Stadt A-Stadt widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 13.12.2010 die mit Bewilligungsbescheiden gewährte Zuwendung in Höhe von 371.351,22 €, setzte die nicht rückzahlbare Zuwendung auf 8.153.998,45 € endgültig fest und gab der Klägerin auf, zuviel ausgezahlte Fördermittel in Höhe eines – verzinslichen – Betrages von 432.713,51 € zu erstatten.

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Der hiergegen erhobenen Klage der Klägerin vom 13.1.2011 gab die erkennende Kammer antragsgemäß statt. Das Urteil vom 17.7.2012 – 3 A 32/11 MD –, mit dem der Beklagte u.a. verpflichtet wurde, die nicht rückzahlbare Zuwendung auf 8.440.210,75 € endgültig festzusetzen, erwuchs aufgrund des Beschlusses des OVG Sachsen-Anhalt vom 13.5.2013 – 1 L 88/12 – in Rechtskraft.

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Mit einem auf den 29.4.2014 datierten Schreiben gab der Beklagte der Klägerin bis zum 8.5.2014 Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Widerruf von Fördermitteln in Höhe von weiteren 266.398,52 €, der zu einem verzinslichen Erstattungsbetrag in Höhe von 346.760,89 € und einer endgültigen Festsetzung der nicht rückzahlbaren Zuwendung auf den Betrag von 8.173.812,23 € führe. Der Widerruf ergebe sich aus Auflagenverstößen bzw. nicht förderfähigen Kosten. Außergewöhnliche Umstände, auf die Rückforderung zu verzichten, seien nicht ersichtlich. Auch die gegebene Verfahrensdauer sei überwiegend auf das Verhalten der Subventionsnehmerin zurückzuführen, nicht auf das Verhalten der Bewilligungsbehörde. Die Verfahrensdauer sei nicht lang bzw. überlang, sondern angemessen. Auch von der Geltendmachung des Zinsanspruchs könne nicht abgesehen werden, denn die Klägerin habe die Umstände, die zum Entstehen des Erstattungs- und Zinsanspruchs geführt hätten, nämlich die vorliegenden Widerrufsgründe, zu vertreten.

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Eine Stellungnahme der Klägerin hierzu erfolgte nicht.

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Ohne den auf Seite 1 des Anhörungsschreibens enthaltenen Absatz mit der Stellungnahmefrist bis 8.5.2014 durch den Eingangssatz eines Bescheides einzutauschen, stellte der Beklagte das entsprechende, nunmehr mit dem handschriftlichen Datum 15.5.2014 versehene Schreiben, das keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, am 17.5.2014 der Klägerin zu. Mit Schreiben vom 3.6.2014 stellte der Beklagte auf Nachfrage der Klägerin vom 26.5.2014 klar, dass es sich hierbei um einen Bescheid mit der behördlich endgültigen Entscheidung handele. Aufgrund eines Büroversehens sei leider der Text auf Seite 1 nicht geändert worden. Dennoch sei es für die Klägerin verständlich, dass es sich nur um einen das Verwaltungsverfahren abschließenden Bescheid handeln könne, denn ihr sei noch vor dem 15.5.2014 die Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden.

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Am 17.6.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Klageschrift, die Schriftsätze vom 22.10.2014 und 8.3.2016 sowie das Terminsprotokoll verwiesen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

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Die Klägerin trägt vor: Dem angegriffenen "Bescheid" stehe bereits die Rechtskraft des Urteils der erkennenden Kammer vom 17.7.2012 – 3 A 32/11 MD – entgegen, das vom OVG Sachsen-Anhalt mit Beschluss vom 13.5.2013 - zugestellt am 16.5.2013 - bestätigt worden sei. Aus dem Urteil des BVerwG vom 30.1.2013 – 8 C 2/12 –, das sich nur mit Zinsen beschäftige, könne nichts Gegenteiliges hergeleitet werden. Im ersten Verfahren sei auch die endgültige Festsetzung der Fördermittelhöhe Streitgegenstand gewesen. Der erhobenen Verpflichtungsklage sei antragsgemäß stattgegeben worden. Von bloßen Schlussfolgerungen, die nicht an der Rechtskraftfolge partizipieren würden, könne keine Rede sein. Es sei auch nicht nur um eine Teilaufhebung des Teilwiderrufsbescheides gegangen. Die Tenorierung des Urteils enthalte auch nicht lediglich einen klarstellenden Ausspruch, sondern eine antragsgemäße Verpflichtung. Der Beklagte sei mithin wegen § 121 VwGO gehindert, die nicht rückzahlbare Zuwendung auf einen anderen Betrag als 8.440.210,75 € festzusetzen und daraus resultierende Fördermittel zurückzufordern. Der Beklagte habe sich zweitinstanzlich nicht gegen Ziff. 2 des Urteilstenors gewandt. Das Urteil insoweit hinzunehmen, um sodann über einen neuen Bescheid einen neuen Anlauf zu nehmen, sei rechtlich ausgeschlossen. Entgegen der Auffassung des Beklagten handele es sich bei der Tenorierung auch nicht lediglich um einen klarstellenden Ausspruch. Außerdem sei die Frist des § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG nicht eingehalten worden. Eine Sendebestätigung sei keine Empfangsbestätigung. Zum anderen bleibe es dabei, dass das Schreiben des Beklagten vom 15.5.2014 aus Empfängersicht – und auf diese komme es an – ausdrücklich als Anhörungsschreiben formuliert gewesen sei. Im Schreiben vom 26.5.2014 sei ausgeführt worden, dass die gegebene Frist zur Äußerung bis zum 8.5.2014 nicht eingehalten werden könne, weil diese bereits abgelaufen sei. Sie, die Klägerin, sei davon ausgegangen, dass es sich noch nicht um einen Bescheid handele. Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gingen jedenfalls nicht zu Lasten des Bescheidadressaten, sondern zu Lasten der Behörde. Inhaltliche Änderungen im streitgegenständlichen Bescheid gegenüber dem vorangegangenen Bescheid aus dem Jahr 2010 seien weder dargelegt noch begründet worden. In bezug auf die Zinsforderung werde die Verjährungseinrede erhoben.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 15.5.2014 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte erwidert: Die Rechtskraft des Urteils vom 17.7.2012 stehe dem Bescheid vom 15.5.2014 nicht entgegen. Streitgegenstand des vorangegangenen Verfahrens sei die teilweise Aufhebung des Teilwiderrufsbescheides gewesen, denn zum Teil habe die Klägerin den Widerruf der Zuwendung in diesem Bescheid mit Folge der Rückforderung anerkannt. Der begehrten Teilaufhebung des Widerrufsbescheides habe das VG aus verfahrenstechnischen Gründen entsprochen, da er, der Beklagte, im Rahmen der Ermessensausübung die Verfahrensdauer nicht ausreichend berücksichtigt und gewertet habe. Eine Entscheidung in der Sache, ob die Widerrufsgründe i.S.d. § 49 Abs. 2 VwVfG vorgelegen hätten und den Teilwiderruf der Zuwendung rechtfertigten, habe nicht stattgefunden. Aus diesem Umstand der Teilanfechtung/Teilanerkennung des Widerrufsbescheides resultiere die Schlussfolgerung im Urteil über die Höhe der Zuwendung. Demnach sei die Feststellung des VG über die endgültige Höhe der Zuwendung der klarstellende Ausspruch als Folge der Teilaufhebung gewesen und nicht eine gesonderte Entscheidung über den Leistungsanspruch der Klägerin. Mit seinem Urteil vom 17.7.2012 habe das VG nicht bereits über den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens abschließend entschieden. Den Ausführungen des BVerwG im Urteil vom 30.1.2013 folgend, erstrecke sich die Rechtskraft von Urteilen nicht auf Schlussfolgerungen. Die Feststellung einer endgültigen Höhe der Zuwendung sei hier nichts anderes als eine Schlussfolgerung der Teilaufhebung des Widerrufsbescheides gewesen. Der begehrte Rechtsgrund sei die Aufhebung des Widerrufsbescheides im angefochtenen Umfang gewesen. Die Bestimmung einer Folge daraus, welche einer Klarstellung diene, nehme an der materiellen Rechtskraft nicht teil. Hätte die Klägerin den Widerrufsbescheid vollumfänglich angefochten, hätte es dieses klarstellenden Ausspruchs über die Höhe der Zuwendung nicht bedurft. Über den Leistungsanspruch der Klägerin sei nicht entschieden worden. Deshalb bilde das Urteil kein Präjudiz für die hier zu treffende Entscheidung. Der Teilwiderrufsbescheid vom 15.5.2014 sei der Klägerin am 15.5.2014 und somit innerhalb der Jahresfrist bekanntgegeben worden. Die Jahresfrist sei ab der Rechtskraft des Urteils vom 17.7.2012 gelaufen. Die Rechtskraft sei eingetreten am 17.5.2013 mit der Zustellung des Beschlusses des OVG Sachsen-Anhalt vom 13.5.2013. Die Übermittlung sei per Fax erfolgt. Eine entsprechende Sendebestätigung befinde sich in der übersandten Verfahrensakte. Aber auch die postalische Zustellung am 17.5.2014 sei immer noch innerhalb der Jahresfrist erfolgt. Die Jahresfrist habe erst mit der Unanfechtbarkeit der Entscheidung zu laufen begonnen. Dies sei im vorliegenden Fall der Tag der Zustellung des Beschlusses vom 13.5.2013 gewesen. Erst mit Zustellung dieses Beschlusses habe er, der Beklagte, Kenntnis von der im Rahmen des Ermessens zwingend erforderlichen Würdigung der Verfahrensdauer erlangt. Für die Klägerin sei es eindeutig erkennbar gewesen, dass es sich um eine Endentscheidung nach einer durchgeführten Anhörung gehandelt habe. Umstände, welche unmissverständlich eine endgültige Entscheidung kennzeichneten, seien das Verstreichen der Frist nach der Anhörung und die Aufforderung gewesen, die festgesetzten Rückforderungs- und Zinsbeträge bis zum 15.6.2014 entsprechend den angegebenen Kassenzeichen einzuzahlen. Der Bescheid sei daher hinreichend bestimmt, nicht nichtig und mit entsprechendem Inhalt der Klägerin bekanntgegeben worden. Zur materiellen Lage des Widerrufs und zur Ermessensentscheidung werde auf den angefochtenen Bescheid verwiesen.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Gerichtsakte 3 A 32/11 MD sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist begründet.

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Der "Bescheid" des Beklagten vom 15.5.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Es bestehen bereits erhebliche Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit des "Bescheides". Er ist in der äußeren Form einer Anhörung (§ 28 VwVfG) ergangen und ist in diesem Zusammenhang sinnwidrig, weil bereits am 29.4.2014 eine Anhörung versandt worden war und die nunmehr identische Frist, die zur Stellungnahme "bis zum 8.5.2014" gesetzt worden war, bereits verstrichen und mithin nicht mehr einzuhalten war. Das Schreiben vom 15.5.2014 enthält auch am Schluss keine nach § 37 Abs. 6 VwVfG erforderliche Rechtsbehelfsbelehrung. Soweit es mit dem verfügenden Teil die Entscheidung eines Widerrufs, der Festsetzung der Subventionshöhe und der Zinsforderung beinhaltet, stellt dies einen bescheidmäßigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG LSA dar. Ein Verwaltungsakt ist danach jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dies bedurfte jedoch im Zusammenhang mit den vorgehend dargestellten Mängeln der - berechtigten - Nachfrage der Klägerin vom 26.5.2014 und hatte für sich mit dem am 17.5.2014 zugestellten Schreiben noch nicht die hinreichende Bestimmtheit i.S.v. § 37 Abs. 1 VwVfG. Erst mit dem Antwortschreiben des Beklagten vom 3.6.2014 vermochte dieser klarzustellen, dass es sich nach der Absicht der Behörde um einen Bescheid handele.

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Der so verstandene "Bescheid" des Beklagten vom 15.5.2014 verstößt gegen § 121 Nr. 1. VwGO. Nach dieser Norm binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger.

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Aufgrund des Urteils der Kammer vom 17.7.2012 war der Beklagte u.a. verpflichtet, die nicht rückzahlbare Zuwendung an die Klägerin auf 8.440.210,75 € endgültig festzusetzen. Dies hat der Beklagte nicht beachtet. Er hat vielmehr entgegen dem durch Beschluss des OVG Sachsen-Anhalt vom 13.5.2013 – 1 L 88/12 – rechtskräftig gewordenen Urteil durch den "Bescheid" vom 15.5.2014 den Betrag der nicht rückzahlbaren Zuwendung auf 8.173.812,23 € zum Nachteil der Klägerin zu niedrig festgesetzt. Auch bezüglich der in diesem "Bescheid" enthaltenen Widerrufsbetrag von 266.398,52 € (Ziff. 1.), dem Erstattungsbetrag (Ziff. 3.) und dem Zinsbetrag (Ziff. 4.) weicht der "Bescheid" vom 15.5.2014 zum Nachteil der Klägerin von den Beträgen ab, die am 17.7.2012 vom Gericht ausgeurteilt waren. Ausweislich der dem "Bescheid" beigefügten Begründung kam der Beklagte nicht etwa aufgrund einer neuen Sach- und Rechtslage zu diesen Entscheidungen, sondern lediglich aufgrund seines umformulierten Festhaltens an den Erwägungen, die zur rechtskräftig festgestellten Rechtswidrigkeit des im Verfahren 3 A 32/11 MD streitgegenständlichen Widerrufsbescheides vom 13.12.2011 geführt hatten.

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Entgegen den in zwei Instanzen ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen, in denen ausgeführt war, dass der Beklagte aufgrund des Verstoßes gegen das Gebot der Zügigkeit des Verwaltungsverfahrens und wegen des langdauernden Verwaltungsverfahrens besondere Ermessenserwägungen anzustellen hatte, beharrt der Beklagte im "Bescheid" vom 15.5.2014 darauf, es seien außergewöhnliche Umstände, auf die Rückforderung zu verzichten, nicht ersichtlich. Auch die gegebene Verfahrensdauer sei überwiegend auf das Verhalten der Klägerin zurückzuführen, nicht auf das Verhalten der Bewilligungsbehörde. Die Verfahrensdauer sei nicht lang bzw. überlang, sondern angemessen. Auch von der Geltendmachung des Zinsanspruchs könne nicht abgesehen werden, denn die Klägerin habe die Umstände, die zum Entstehen des Erstattungs- und Zinsanspruchs geführt hätten, nämlich die vorliegenden Widerrufsgründe, zu vertreten. Der Beklagte wiederholt mit diesen Ausführungen seine Rechtsauffassung, die bereits im Verfahren 3 A 32/11 MD zur rechtskräftigen Aufhebung des zugrundeliegenden Bescheids geführt hatte.

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Die Rechtskraft eines Urteils dient dem Zweck, Rechtsfrieden zwischen den Beteiligten herzustellen, Rechtssicherheit nach außen zu schaffen und die Justiz nicht unnötig mit neuerlichen Streitigkeiten über identische Sachverhalte zu befassen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., § 121 Rn. 1). Die Bindungswirkung der Rechtskraft ist gemäß § 121 VwGO an den Streitgegenstand geknüpft. Streitgegenstand ist im Verwaltungsprozess der prozessuale Anspruch, d.h. das von der Klägerin aufgrund eines bestimmten Sachverhalts an das Gericht gerichtete Begehren um Rechtsschutz durch Erlass eines Urteils mit einem bestimmten Inhalt (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 90 Rn. 7).

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Ausgehend von diesen Grundsätzen ist festzustellen, dass Streitgegenstand des Verfahrens 3 A 32/11 MD zusätzlich zur Anfechtung des ergangenen Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsfestsetzungsbescheides das von der Klägerin in der Klageschrift, in der Klagebegründung und im Klageantrag geltend gemachte Verpflichtungsbegehren war, die endgültige Subventionshöhe auf den von ihr schlüssig berechneten Betrag von 8.440.210,75 € festzusetzen. Mit umfänglichem Obsiegen im Verfahren 3 A 32/11 MD hatte die Klägerin dieses Ziel erreicht. Dies ergibt sich aus dem konkret im Urteil vom 17.7.2012 enthaltenen Tenor, der dem Klageantrag im einzelnen stattgibt und die Kosten des Verfahrens vollständig dem Beklagten auferlegt. Mit diesem Urteilausspruch hat das Gericht zum Ausdruck gebracht, dass es dem Rückforderungsanspruch des Beklagten und dessen abweichender Berechnung der Subventionshöhe nicht gefolgt ist. Darüber hinaus sollte mit den im Tenor enthaltenen Verpflichtungsaussprüchen konkret und betraggenau über den langjährigen Streit der Beteiligten hinsichtlich Zuwendungen aufgrund der "Richtlinie Aufbauhilfe LSA Infrastruktur in den Gemeinden 2002" (vgl. Gesetz zur Errichtung eines Fonds "Aufbauhilfe" – Aufbauhilfefondsgesetz – AufhFG v. 19.9.2002, BGBl. I S. 3651) zur Folgenbeseitigung des sogenannten Jahrhunderthochwassers der Elbe im Jahr 2002 entschieden werden.

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Diesen Verpflichtungs-Charakter des rechtskräftigen Urteils verkennt der Beklagte, der sich aufgrund des an ihn gerichteten Erlasses des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr vom September 2013 bezüglich "Aufbauhilfe Infrastruktur in den Gemeinden 2002 - Rückforderungen von Hochwassermitteln" (Bl. 1 der Beiakte M) zur weiteren Bescheiderstellung veranlasst sah, obwohl im Erlass ("In den Verfahren, in denen gerichtlich aus formalen Gründen … die Widerrufsbescheide aufgehoben wurden, bitte ich zeitnah um Erlass neuerlicher Bescheide unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Gerichte") der Sache nach nur auf Anfechtungs- und Bescheidungsklagen Bezug genommen wird.

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Soweit sich der Beklagte zur Stützung seiner Rechtsansicht auf das Urteil des BVerwG vom 30.1.2013 - 8 C 2/12 -, zit. nach juris, bezieht, fehlt es an einem vergleichbaren Fall, denn die zugrundeliegende Klage war in der mündlichen Verhandlung auf die Anfechtung der Zinsforderung beschränkt worden (juris, Rn. 4).

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Hinsichtlich des im Urteil vom 17.7.2012 ergangenen Verpflichtungsausspruchs war jedoch der Beklagte infolge der Rechtskraft nach § 121 VwGO gehindert, abweichend zu entscheiden, und zwar ohne Rücksicht auf die Frage, ob das Gericht "richtig" entschieden hat (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 121 Rn. 2, 11, 18), denn der Auslegung unter Heranziehung der Urteilsgründe des Urteils vom 17.7.2012, an das auch das Gericht gebunden ist, sind im Interesse der Rechtssicherheit enge Grenzen gesetzt: sie hat nur insoweit Berechtigung, als die Urteilsformel zu Zweifeln Anlass gibt. Das ist vorliegend aufgrund des klaren Urteilsausspruchs im Tenor des Verfahrens 3 A 32/11 MD jedoch nicht der Fall. Weder ist der Verpflichtungsausspruch ein bloßes "obiter dictum" noch lediglich eine Klarstellung. Ein Neuerlass scheidet deshalb selbst dann aus, wenn das Gericht seine materiell-rechtliche Prüfung in dem Vorprozess zu Unrecht beschränkt hatte (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 21). Für den Beklagten bestand daher aufgrund der Rechtskraft ein Verwaltungsaktswiederholungsverbot (vgl. Detterbeck, Das Verwaltungsakt-Wiederholungsverbot, NVwZ 1994, 35; Gotzen, Die Grenzen des Verwaltungsakt-Wiederholungsverbots, VR 1998, 9 bezüglich Anfechtungsurteilen; Erfmeyer, Die Befugnis der Behörde zum Erlass von Folgebescheiden nach rechtskräftigem Urteil über den Erstbescheid, DVBl. 1997, 27), denn ein wesentlicher Wandel der Umstände ist dem "Bescheid" vom 15.5.2014 gerade nicht zu entnehmen, sondern stattdessen ein Beharren des Beklagten auf seiner früheren, gerichtlich nicht bestätigten Rechtsansicht, außergewöhnliche Umstände zum Absehen von einer Rückforderung lägen nicht vor. Dies hätte der Beklagte jedoch im Rechtsmittelverfahren geltend machen müssen. Wenn er ein dahingehendes Vorbringen im Verfahren des OVG Sachsen-Anhalt - 1 L 88/12 -, in dem der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 17.7.2012 gescheitert ist, versäumt hat, kann er nach eingetretener Rechtskraft nicht stattdessen wiederum einen Rückforderungsbescheid erlassen.

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Nach alldem ist der Klage stattzugeben.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.