Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-08-12, Aktenzeichen 1 L 2431/04
ECLI:DE:VGD:2004:0812.1L2431.04.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Das Rubrum war von Amts wegen zu ändern, da sich das Rechtsschutzersuchen
inhaltlich nicht gegen den Oberbürgermeister der Stadt S sondern gegen den Leiter
des Wahlamtes der Stadt S als Wahlleiter zur Wahl des Seniorenbeirates der Stadt S
gemäß § 1 Abs. 2 der Wahlordnung vom 26.07.1995 für den Seniorenbeirat der
Stadt S (Wahlordnung) richtet. Durch diese kommunale Satzung wurde ein Wahlleiter
bestimmt, der in dieser Eigenschaft unabhängig über die Einhaltung des
Wahlverfahrens zu entscheiden hat.

3

Der am 05.08.2004 gestellte sinngemäße Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung
gemäß § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, die Wahlvorschläge der
Antragsteller für die Wahl zum Seniorenbeirat der Stadt S
zuzulassen,

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hat keinen Erfolg.

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Es spricht schon viel dafür, dass der Antrag bereits unzulässig ist, weil die
Nichtzulassung der Wahlvorschläge zum Seniorenbeirat durch den Antragsgegner
(jedenfalls derzeit) nicht Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
sein kann.

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Vgl. Beschluss der Kammer vom 25.08.1999 - 1 L 2634/99 -, NWVBl. 2000,
110 = NVwZ-RR 2000, 617-618; zur Unzulässigkeit eines einstweiligen
Rechtsschutzverfahrens im Zusammenhang mit der Wahl eines Ausländerbeirates:
VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 21.03.1995 - 15 L 679/95 -, NWVBl. 1996,
S. 34 f.

8

Im Zusammenhang mit der Anwendung des § 18 Abs. 4 KWahlG wird auf die
ständige Rechtsprechung der Kammer,

9

vgl. Beschluss vom 25.08.1999 - 1 L 2634/99 -, NWVBl. 2000, 110 = NVwZ-RR
2000, 617-618,

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verwiesen, mit der bislang entschieden wurde,

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„dass Regelungen, die für bestimmte Maßnahmen und Entscheidungen im
Zusammenhang mit Wahlen und deren Vorbereitung spezielle Rechtsbehelfe
vorsehen, mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG
vereinbar sind. Durch Bestimmungen wie die der §§ 18 Abs. 4, 39, 40 KWahlG,
die gegen die vorgenannten Entscheidungen - wie in anderen Wahlgesetzen auch
- erst nachträglichen (gerichtlichen) Rechtsschutz vorsehen, soll sichergestellt
werden, dass Wahlen, denen in einem demokratischen Gemeinwesen eine
herausragende Bedeutung zukommt, gleichzeitig und termingerecht durchgeführt
werden können. Dies erfordert, die gerichtliche Kontrolle von
Einzelentscheidungen während des Wahlablaufs zu begrenzen und die rechtliche
Überprüfung grundsätzlich einem nach der Wahl stattfindenden
Wahlprüfungsverfahren vorzubehalten.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 1962 - 2 BvR 189/62 -, BVerfGE 14, S.
154 f. (zu § 49 BWG); vgl. Kammer, Beschluss vom 08.06.1999 - 1 L 1878/99 - (zu
§ 26 EuWG).

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Jene Beschränkungen, die für die nach Bundesrecht abzuhaltenden Wahlen
nicht zuletzt aus Art. 41 GG ableitbar sind, fußen im Bereich des Landesrechts auf
der sinnähnlichen Vorschrift des Art. 33 Verf NW. Da letztere Vorschrift nur einen
allgemeinen Rechtsgrundsatz ausdrückt, der der Regelung des
Bundesverfassungsrechts entspricht, kann ihr schwerlich entgegengehalten
werden, sie nehme einen vom Grundgesetz Gewähr leisteten Standard
gerichtlichen Rechtsschutzes zurück.

14

Anders Franzke, Der Staat, 38. Band (1999), S. 151 (152); der Beschluss des
BVerfG vom 11.10.1972 - 2 BvR 912/71 -, BVerfGE 34, 81 (96 f.) betrifft die vom
GG ausdrücklich Gewähr leistete Verfassungsbeschwerde; vgl. ferner Franzke,
DVBl. 1980, 730 ff.; Lang, Subjektiver Rechtsschutz im Wahlprüfungsverfahren,
Berlin 1997.

15

Das Wahlprüfungsverfahren ist ein spezielles Instrument der objektiven
Rechtskontrolle, das vor allem den objektiven Zielen und öffentlichen Interessen
der Sicherung eines rechtmäßigen Zustandekommens der Volksvertretung, d.h.
der Gewährleistung eines gesetzmäßigen Ablaufs der Wahl und einer
rechtmäßigen Zusammensetzung des Parlaments dient. Verstöße gegen
Grundrechte oder sonstige subjektive Rechte sind wegen der besonderen Natur
des Wahlverfahrens und der sich daraus ergebenden Beschränkung des
individuellen Rechtsschutzes nur von Bedeutung, soweit sie sich auf die
Mandatsverteilung auswirken. Die Begrenzung des subjektiven Rechtsschutzes ist
auch im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG
unbedenklich, jedenfalls insoweit, als dies im Interesse der ordnungsgemäßen
Durchführung einer Wahl notwendig ist. Dies gilt umsomehr, wenn - wie hier in §
18 Abs. 4 KWahlG - sogar ein der Wahl vorgelagertes besonderes
Rechtsschutzverfahren vorgesehen ist, das eine Rechtskontrolle der getroffenen
Entscheidung zwar nicht durch ein Gericht, aber doch durch eine übergeordnete
Stelle ermöglicht.

16

Der Beschluss des Verfassungsgerichtshofs NRW vom 14.05.1996

17

- VerfGH 30/95 -, NWVBl. 1996, 429 -,

18

besagt nicht Gegenteiliges, weil er über Art und Zeitpunkt des (für
Landtagswahlen) angenommenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes keine
Aussage trifft. Namentlich kann der Entscheidung daher nicht entnommen werden,
dass der VerfGH die erwähnten Normen des Landesrechts, die gerichtlichen
Rechtsschutz im unmittelbaren Vorfeld von Wahlen ausschließen, für
verfassungswidrig hält.

19

Vor diesem Hintergrund sieht die Kammer auch in Ansehung der dargelegten
gewichtigen Bedenken gegenüber der Beschränkung des Rechtsschutzes,

20

vgl. Franzke, jeweils a.a.O.,

21

jedenfalls im Eilverfahren keinen Anlass zu einer vom Wortlaut des § 18
Abs. 4 KWahlG abweichenden Auslegung. Damit kommt weder eine Vorlage nach
Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht, noch liegen die strengen Voraussetzungen
vorliegen, nach denen Gerichte unbeschadet der Sperrwirkung des Art. 100 Abs. 1
GG berechtigt sind, eine für verfassungswidrig gehaltene nachkonstitutionelle
Norm im Eilverfahren als ungültig zu behandeln.

22

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 24.06.1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86,
382 (389)."

23

Letztlich kann dahinstehen, ob die Auffassung der Antragsteller zutrifft, die
Bestimmung des § 10 der Wahlordnung nehme eine Verweisung auf § 18 Abs. 4
KWahlG nicht vor und deshalb sei auch ein Wahlausschuss für die Wahl zum
Seniorenbeirat der Stadt S nicht gebildet worden.

24

Dasselbe gilt für die gegenüber den Antragstellern mit Schreiben vom
11.08.2004 - 12/35.01.03; 12/35.10 - vertretene Rechtsauffassung der
Landeswahlleiterin des Landes Nordrhein-Westfalen, die Stadt S könne eine
Zuständigkeit für die Landeswahlleiterin und den Landeswahlausschuss zur
Überprüfung des Wahlverfahrens zur Wahl des Seniorenbeirates der Stadt S
insbesondere nach § 18 Abs. 4 KWahlG nicht durch kommunale Satzung begründen.
Unabhängig davon, dass diese Auffassung - wenn sie zuträfe - die gegenüber der
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sprechenden Erwägungen nicht entkräftet,
ist der Antrag jedenfalls aus anderen Gründen erfolglos.

25

Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht
(§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

26

Bei der im Anordnungsverfahren allein möglichen Überprüfung der Sach- und
Rechtslage sind keine Anhaltspunkte dafür feststellbar, dass die Entscheidung des
Antragsgegners über die Zulassung der Wahlvorschläge der Antragsteller für die
Wahl zum Seniorenbeirat der Stadt S in dem mit dem Antrag geltend gemachten
Sinne zu erfolgen hätte.

27

Der Antragsgegner hat als Wahlleiter den Wahlvorschlag zu Recht
zurückgewiesen, weil der Wahlvorschlag schon nach Angaben der Antragsteller erst
am 23.07.2004 - und damit verspätet - eingereicht worden ist. Nachdem er mit
öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt S Nr. 08/'04 vom 15.06.2004
rechtzeitig gemäß § 4 Abs. 1 der Wahlordnung spätestens drei Monate vor dem
Wahltag - also dem 26.09.2004 (vgl. § 2 Abs. 2 der Wahlordnung) - zur Einreichung
der Wahlvorschläge zum Seniorenbeirat aufgerufen hat, hätten die Antragsteller ihre
Wahlvorschläge binnen Monatsfrist nach öffentlicher Bekanntmachung, also bis zum
15.07.2004, einreichen müssen, § 4 Abs. 2 der Wahlordnung. Die Wahlvorschläge
sind aber ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorganges erst am 24.07.2004
(bzgl. Antragsteller zu 1.) bzw. am 28.07.2004 (bzgl. Antragsteller zu 2.) beim
Wahlleiter eingegangen.

28

Weder kommt eine unmittelbare noch eine - wie die Antragsteller vertreten -
analoge Anwendung der Bestimmung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG in Betracht.
Nach § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG gilt ein Verwaltungsakt - im Falle einer öffentlichen
Bekanntmachung - zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als
bekannt gegeben. Würde sich die in § 4 Abs. 2 der Wahlordnung niedergelegte
Monatsfrist nach dieser Bestimmung berechnen, hätten die Antragsteller ihre
Wahlvorschläge beim Antragsgegner über den Zeitraum von einem Monat ab
öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt vom 15.06.2005 - also dem 15.07.2004 -
hinaus zwei Wochen später - also bis zum 29.07.2004 - fristgemäß einreichen
können.

29

Zu Recht halten die Antragsteller die Bekanntgabe nicht für einen
Verwaltungsakt. Es handelt sich dabei um eine Verfahrenshandlung, die schon die
für Regelungen i.S. von § 35 VwVfG typische potenzielle Bestandskraft nicht für sich
in Anspruch nimmt.

30

Entgegen der Auffassung der Antragsteller weisen die kommunalwahlrechtlichen
Bestimmungen insoweit aber keine Regelungslücke auf, die durch Analogie
geschlossen werden müsste. Voraussetzung dafür ist, dass der
Regelungszusammenhangs des Gesetzes eine Lücke aufweist. Ob eine derartige
Lücke vorliegt, ist zu beurteilen vom Standpunkt des Gesetzes selbst, der ihm zu
Grunde liegenden Regelungsabsicht, der mit ihr verfolgte Zweck, des
gesetzgeberischen „Plans". Eine Gesetzeslücke ist eine „planwidrige
Unvollständigkeit" des Gesetzes.

31

Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 373.

32

Ein Gesetz ist „lückenhaft" oder unvollständig immer nur im Hinblick auf die von
ihm erstrebte, sachlich erschöpfende und in diesem Sinne „vollständige" sowie
sachgerechte Regelung.

33

Larenz, a.a.O., S. 375.

34

In diesem Sinne kann eine „planwidrige Unvollständigkeit" der Wahlordnung in
Bezug auf die öffentliche Bekanntmachung nicht festgestellt werden.

35

Die Wahlordnung enthält seit Verabschiedung der Satzung im Jahre 1995 in § 4
Abs. 2 Satz 1 mit der Festlegung, dass Wahlvorschläge innerhalb eines Monats nach
der Bekanntmachung beim Wahlleiter eingereicht werden, eine klare
Fristbestimmung, sodass schon von daher eine Unvollständigkeit nicht festgestellt
werden kann.

36

Darüber hinaus verbietet schon die unterschiedliche Interessenlage bei einem
Aufruf zur Einreichung von Wahlvorschlägen im Vergleich zu den Fällen der
öffentlichen Bekanntmachung von Verwaltungsakten als Regelungen von
Einzelfällen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts eine analoge Heranziehung des
§ 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG. Bei der Regelung des § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG handelt
es sich um eine Ausnahme vom Grundsatz der mündlichen oder schriftlichen
Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes an den Betroffenen. In diesen Fällen rechnet
der Betroffene grundsätzlich nicht damit, dass die ihm gegenüber getroffene
Einzelregelung öffentlich bekannt gemacht wird. Der Gesetzgeber konnte bei dem
betroffenen Personenkreis auch keine ununterbrochene zeitnahe Kenntnisnahme
von Publikationsorganen voraussetzen. Aus diesem Grunde wird dem betroffenen
Bürger die weitere „Informationsfrist" von zwei Wochen nach § 41 Abs. 3 Satz 3
VwVfG gewährt, damit er die Chance erhält, im Zusammenhang mit einer ihn
betreffenden Angelegenheit von der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes Kenntnis
zu erhalten bzw. sich diese zu verschaffen (vgl. § 41 Abs. 4 Satz 2 VwVfG).
Im Gegensatz dazu erfolgt im Zusammenhang mit der Wahl des Seniorenbeirates die
Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen ausschließlich mittels öffentlicher
Bekanntmachung. Eine andere Bekanntgabe ist nicht vorgesehen, sodass die
interessierten Kreise in der Bevölkerung, die in der Regel Kenntnis über die
kommunalpolitischen Abläufe haben, öffentliche Bekanntmachungen gezielt
verfolgen müssen, wenn sie beabsichtigen, Wahlvorschläge einzureichen.

37

Dass im Sinne der Antragsteller auch schon nicht etwa aus höherrangigem Recht
oder mit Blick auf einen einheitlichen normativen Verwaltungsgrundsatz keine
Notwendigkeit für eine Analogie besteht, zeigt darüber hinaus schon Satz 4 des § 41
Abs. 4 VwVfG, der eine besondere Regelung für Allgemeinverfügungen trifft. Danach
kann in einer Allgemeinverfügung ein von § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG abweichender
Tag, jedoch frühestens der auf die Bekanntmachung folgende Tag bestimmt
werden.

38

Eine Wiedereinsetzung der Antragsteller in den vorigen Stand wegen der
Versäumung der Frist mit der Begründung der Antragsteller, die Fristversäumung
beruhe auf einer unklaren Fristsetzung, kommt nicht in Betracht.

39

Bei der Frist zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Wahl des
Seniorenbeirates der Stadt S gemäß § 4 Abs. 2 der Wahlordnung handelt es sich um
eine Ausschlussfrist gegen deren Versäumung grundsätzlich eine Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand ausgeschlossen ist und bei der auch keine
Verlängerungsmöglichkeit besteht.

40

Vgl. allg. zur Wiedereinsetzung gegen die Versäumung von Ausschlussfristen:
BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10/92 -, DVBl. 1994, S. 170 - 172;
zur Wiedereinsetzung bei Versäumung der Frist zur Einreichung von
Wahlvorschlägen für die Kommunalwahl: VG Karlsruhe, Beschluss vom
30.09.1999 - 1 K 2780/99 -.

41

Die Nichteinhaltung dieser vom materiellen Recht gesetzten Frist für die
Einreichung eines Wahlvorschlags hat von Gesetzes wegen den Verlust des
Anspruchs auf Zulassung des Wahlvorschlags und seiner Bewerber, die
Bekanntgabe dieser Wahlbewerbung und auf Berücksichtigung bei der Herstellung
der Stimmzettel zur Folge. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen
verbindlich und stehen im Interesse der ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl
und der dafür erforderlichen Rechtsstaatlichkeit nicht zur Disposition der Verwaltung
oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend
gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht. Der
Ablauf einer materiellen Ausschlussfrist ist vielmehr von Amts wegen zu
beachten.

42

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297,
309.

43

Aus welchem Grund die Frist versäumt wird, ist unerheblich. Ein Anspruch kann
nach ihrem Ablauf nicht mehr geltend gemacht werden, sofern und soweit das
einschlägige Recht keine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder sonstige
Ausnahme gestattet.

44

Weder die Wahlordnung noch das KWahlG oder die Kommunalwahlordnung
sehen eine Wiedereinsetzung besonders vor, sodass dem öffentlichen Interesse an
der Einhaltung der Frist gegenüber dem Interesse der in § 4 Abs. 2 der Wahlordnung
genannten Personenkreise und Einzelpersonen an deren nachträglicher
Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumnis den Vorrang eingeräumt
und deswegen die Wiedereinsetzung generell versagt ist.

45

Ob die von den Antragstellern verspätet eingereichten Wahlvorschläge als
rechtzeitig gestellt oder als nachholbar anzusehen ist, weil die Säumnis auf der
Einwirkung höherer Gewalt beruht, bedarf hier keiner Entscheidung, da die
Antragsteller ein derartiges Ereignis weder vorbringen noch ein solches sonst
ersichtlich ist.

46

Einer Entscheidung, ob die in §§ 242, 162 Abs. 2 BGB enthaltenen allgemeinen
Grundsätze von Treu und Glauben in Erwägung zu ziehen sind,

47

vgl. nur BVerwG, Urteil v. 03.06.1988 - 8 C 79/86 -, Buchholz 448.7 Art. 4
KDVNG Nr. 2; Beschluss v. 20.12.1990 - 7 B 167/90 -, Buchholz 421.2
Hochschulrecht Nr. 133, jeweils m.w.N..

48

bedarf es nicht, da weder die Antragsteller Anhaltspunkte für ein treuwidriges
Verhalten der Antragsgegner vortragen, das eine analoge Anwendung des § 162
BGB rechtfertigen könnten, noch sind derartige Anhaltspunkte sonst ersichtlich.
Vielmehr ist der Antragsteller zu 1. sogar vom Wahlamt der Stadt S mit Schreiben
vom 17.06.2004 - 33.00.35 - (Beiakte 1, Bl. V 2) auf die Anfrage mit Schreiben vom
03.06.2004 darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass sich die Bestimmungen zur
Einreichung der Wahlvorschläge aus § 4 der Wahlordnung für den Seniorenbeirat
der Stadt S sowie aus der entsprechenden amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt
der Stadt S vom 15.06.2004 ergeben.

49

Auch im Übrigen würde es an den Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand fehlen. Der Rechtsirrtum der Antragsteller über die Frist zur
Vorlage der Wahlvorschläge vermag die Fristversäumnis nicht zu entschuldigen. In
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

50

Beschlüsse vom 15.07.1960 - VII CB 108.58 -, vom 18.12.1956 - IV C 251.56 -,
vom 09.01.1970 - IV B 71.69 - Buchholz 310 § 60 Nr. 58, sowie vom 14.09.1998 -
8 B 154/98 -, Buchholz 310 § 60 VwGO Nr 218 = NVwZ-RR 1999, S. 538-539

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ist anerkannt, dass mangelnde Rechtskenntnis eine Fristversäumnis in aller
Regel nicht entschuldigen kann, weil der Betroffene verpflichtet ist, sich in
geeigneter, zuverlässiger Weise zu informieren.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1; 52 Abs. 2 GKG
i.d.F. des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 05.05.2004 (BGBl. I 2004,
718). Im Hinblick darauf, dass die Antragsteller (zumindest inhaltlich) eine
Vorwegnahme der Hauptsache begehren, hat die Kammer von einer Reduzierung
des Streitwerts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren abgesehen. Da es sich
inhaltlich um zwei miteinander verbundene Anträge im Sinne einer subjektiven
Antragshäufung handelt, war der Streitwert zudem zu verdoppeln.

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