Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2000-08-31, Aktenzeichen 5 L 4396/99

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung vom 27. August 1997. Es handelt sich um die erste Regelbeurteilung nach den am 1. März 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien vom 4. Januar 1996 (Nds. MBl. S. 169) zu dem darin festgelegten Stichtag 1. Juni 1997. Die Beurteilung beschränkt sich auf den seit der letzten Beförderung verstrichenen Beurteilungszeitraum 1. Dezember 1996 bis 31. Mai 1997. Die davor liegende 14-monatige Zeit seit der letzten Regelbeurteilung blieb unbeurteilt. Die Beurteilung schließt mit dem Gesamturteil der Wertungsstufe 3 ("entspricht den Anforderungen").

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Das Verwaltungsgericht Hannover hat die Beklagte durch Urteil vom 20. September 1999 unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verurteilt, den Kläger zu dem Beurteilungsstichtag 1. Juni 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Regelbeurteilung des Klägers sei fehlerhaft, weil ein falscher Beurteilungszeitraum zugrunde gelegt worden sei. Auch wenn dies in den Beurteilungsrichtlinien nicht gesondert hervorgehoben sei, sei als Beurteilungszeitraum von Regelbeurteilungen der gesamte Zeitraum zwischen den Beurteilungsstichtagen zugrunde zu legen.

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Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Urteil geändert und die Klage abgewiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist kraft Zulassung durch den Beschluss des erkennenden Senats vom 18. November 1999 statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die streitige Beurteilung nicht wegen Zugrundelegung eines zu kurzen Beurteilungszeitraums fehlerhaft. Der Kläger kann nicht beanspruchen, unter Einbeziehung der Zeit vom 1. März 1996 bis 30. November 1996 neu beurteilt zu werden. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nicht die Frage, ob der Kläger -- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -- aus anderen Gründen einen Anspruch auf Neubeurteilung hat. Der Kläger hat, soweit er durch das Urteil beschwert ist, weil das Verwaltungsgericht seinen Einwänden nicht gefolgt ist, weder einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt noch Anschlussberufung eingelegt. Er ist vielmehr lediglich der Berufung der Beklagten entgegengetreten. Somit ist das Urteil teilweise rechtskräftig geworden. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind zur Bestimmung des Umfangs der materiellen Rechtskraft (§ 121 VwGO) von Bescheidungsurteilen die Entscheidungsgründe heranzuziehen. Sie legen bindend fest, welche Rechtsauffassung die Behörde bei Erlass des neuen Bescheides zu beachten hat. Hätte der Kläger sich mit der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, soweit sie für ihn ungünstig ist, nicht abfinden wollen, so hätte er selbst einen Antrag auf Zulassung der Berufung stellen oder Anschlussberufung einlegen müssen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.04.1987 -- 7 B 76.87 --, Buchholz 310 § 121 VwGO NR. 54; BVerwG, Urt. v. 03.11.1994 -- 3 C 30/93 --, NVwZ 1996, 66; OVG Lüneburg, Urt. v. 09.03.1999 -- 5 L 1081/98 --).

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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beurteilungszeitraum in der angefochtenen Beurteilung auf den seit der Beförderung des Klägers verstrichenen Zeitraum beschränkt ist. Diese Handhabung steht mit den einschlägigen Rechtsvorschriften im Einklang und verstößt auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz.

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Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der gerichtlichen Überprüfung daraufhin, ob der in den maßgeblichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorgeschriebene Beurteilungszeitraum eingehalten wurde, im Hinblick auf den dem Dienstherrn sonst bei der dienstlichen Beurteilung zustehenden Beurteilungsspielraum keine Grenzen gesetzt sind (vgl. Günther, Dienstleistungsberichte, ZBR 1984, 353, 360). Indessen vermag der Senat den vom Verwaltungsgericht angenommenen Fehler bei der Bestimmung des Beurteilungszeitraums nicht festzustellen.

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Nach § 30 PolNLVO in der Fassung vom 19. Dezember 1995 (Nds. GVBl. S. 488) sind die Beamten des Polizeivollzugsdienstes regelmäßig alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen, soweit die Beurteilungsrichtlinien nichts anderes bestimmen. Derartige etwas anderes bestimmende Beurteilungsrichtlinien gibt es nicht. Auch nach I Nr. 3.1 der Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst des Landes Niedersachsen vom 4. Januar 1996 (Nds. MBl. S. 169) sind die Beamten alle drei Jahre zu einem Stichtag zu beurteilen. Erster Beurteilungsstichtag für alle Beamten des gehobenen Dienstes ist der 1. Juni 1997 (vgl. I Nr. 3.1.2 der Beurteilungsrichtlinien). Eine nähere Bestimmung über die (Mindest-) Dauer des Beurteilungszeitraums und insbesondere zu der hier streitigen Frage, ob sich bei einer in den Regelbeurteilungszeitraum von drei Jahren fallenden Beförderung der Beurteilungszeitraum auf die Zeit nach der Beförderung verkürzt, enthalten die Beurteilungsrichtlinien ebenso wenig wie die Verordnung über die Laufbahnen des Polizeivollzugsdienstes des Landes Niedersachsen. Insoweit besteht kein Unterschied zur Rechtslage unter Geltung der vorangegangenen Beurteilungsrichtlinien vom 6. Oktober 1971 (Nds. MBl. S. 1288), sieht man davon ab, dass die Beamten damals nicht alle drei Jahre, sondern nur alle fünf Jahre regelmäßig zu beurteilen waren. Zur damaligen Rechtslage hat der erkennende Senat durch Urteil vom 6. Oktober 1987 (5 OVG A 4/85) entschieden, dass die Praxis einer niedersächsischen Polizeibehörde, bei der ersten Regelbeurteilung nach einer Beförderung den Beurteilungszeitraum auf die Zeit nach der Beförderung zu beschränken, rechtlich nicht zu beanstanden ist. Zur Begründung hat er damals u.a. ausgeführt:

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"Wie das Bundesverwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat, würde der dargelegte Zweck gleichzeitig abgegebener periodischer dienstlicher Beurteilungen über Beamte in vergleichbarer Amtsstellung in Frage gestellt werden, wenn in die Beurteilungszeiträume Zeiten verschiedener "Qualität" einbezogen würden (BVerwG, Urt. v. 07.06.1984 -- 2 C 54.82 --, NJW 1985, 1095 = DVBl. 1984, 1221). Maßstab für die periodische dienstliche Beurteilung des Beamten auf Lebenszeit ist das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt. Daraus folgt, dass sich im Falle einer Beförderung eines Beamten der Beurteilungszeitraum auf die Zeit seit der Beförderung verkürzt (Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 1986, Rdnr. 196). Durch die einen fünfjährigen Rhythmus für die Erteilung von dienstlichen Regelbeurteilungen vorschreibende Vorschrift des § 30 Abs. 1 PolNLVO (Nds. GVBl. 1979 S. 236) wird ein Beurteilungssystem, bei dem der Fünf-Jahres-Turnus durch eine Beurteilung aus besonderem Anlass durchbrochen wird, nicht ausgeschlossen (vgl. Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Loseblattausgabe, §§ 40/41 Rdnr. 19). Ausnahmen von dieser Praxis sind allerdings in Fällen geboten, in denen der Beurteilungszeitraum hierdurch so kurz wird, dass er für eine sachgerechte Bewertung der Leistungen eines Beamten nicht ausreicht. ..."

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Der Senat sieht keine Veranlassung, von dieser Auffassung abzurücken, insbesondere zwingt die vom Verwaltungsgericht herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 1993 (2 C 37.91, DÖD 1994, 33 = ZBR 1994, 54) nicht dazu. Das Bundesverwaltungsgericht hat lediglich entschieden, dass die Behörde durch Rechtsvorschriften oder allgemeine Grundsätze des Beurteilungsrechts nicht gehindert ist, die vor der Beförderung liegende Zeit in die Beurteilung einzubeziehen, wenn die Beurteilungsrichtlinien und die Beurteilungspraxis dies so vorsehen. Die hier maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien vom 4. Januar 1996 sehen die Einbeziehung der Zeit vor der Beförderung nicht vor. Sie legen lediglich Beurteilungsstichtage fest, indem sie den ersten Termin nach Inkrafttreten der Richtlinien ausdrücklich nennen und anordnen, dass sodann im Abstand von drei Jahren zu einheitlichen Stichtagen für alle Angehörigen einer Laufbahngruppe dienstliche Beurteilungen zu fertigen sind (Nr. 3). Dass die Richtlinien einen von Statusveränderungen unabhängigen stets dreijährigen Beurteilungszeitraum nicht vorsehen, ergibt sich aus der Regelung in Nr. 4.2. Danach sind Beamte ein Jahr nach Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahngruppe zu beurteilen. Von einer Regelbeurteilung kann dann unter den in Satz 2 dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen abgesehen werden. Der Umstand, dass die Beurteilungsrichtlinien Beurteilungen aus Anlass einer Beförderung nicht vorsehen, zwingt nicht zu dem Schluss, Beförderungen dürften für die Bemessung des Beurteilungszeitraums keine Bedeutung haben. Abgesehen davon, dass das aus dem Leistungsgrundsatz abgeleitete Gebot, einer Auswahlentscheidung stets aktuelle, zeitnahe Beurteilungen zugrunde zu legen, die Einholung von Anlassbeurteilungen vor einer Beförderung erfordern kann (st. Rspr. d. Sen.), ist die Frage, ob und wann eine Beurteilung zu fertigen ist, zu trennen von der Frage, auf welchen Zeitraum sie sich zu beziehen hat.

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Es gibt auch keine allgemeine Verwaltungspraxis, nach der die vor einer Beförderung liegende Zeit in den Beurteilungszeitraum der danach erteilten Beurteilung einzubeziehen wäre. Die Praxis der niedersächsischen Polizeibehörden war während des hier maßgeblichen Zeitraumes vielmehr uneinheitlich. Bei der Beklagten bestand unstreitig die ständige Praxis, diese Zeit nicht mit einzubeziehen; andere Polizeibehörden verfahren ebenso (vgl. den mit Urt. des Sen. v. 6.10.1987 entschiedenen Fall). Daraus, dass einige Behörden einen einheitlichen Beurteilungszeitraum zugrundelegten, folgt keine landesweit einheitliche Verwaltungspraxis im Sinne des Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

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Wurde im Falle des Klägers mithin nicht von einer landesweit einheitlichen Verwaltungspraxis abgewichen, so fehlt es auch an einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Die Beklagte hat sich an ihre eigene ständige Praxis gehalten, die mit derjenigen anderer niedersächsischer Polizeibehörden übereinstimmte. Für diese Praxis gibt es, wie der erkennende Senat bereits früher entschieden hat, gute sachliche Gründe. Von Willkür kann keine Rede sein, auch wenn einige andere Polizeibehörden in ihrer Beurteilungspraxis anders verfahren.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat in der zitierten Entscheidung vom 26. August 1993 ausdrücklich offengelassen, ob sich die Behörde auf die Zeit seit der Beförderung beschränken kann. In einer früheren Entscheidung, auf die das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang hinweist (Urt. v. 16.05.1991 -- 2 A 5.89 --), hat es diese Frage bejaht.

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Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.08.1993) vermögen im Übrigen nicht zu überzeugen. Da -- auch nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts -- die Leistung stets am Maßstab des innegehabten Statusamtes zu messen ist, ergeben sich bei einer in den Beurteilungszeitraum fallenden Beförderung zwei unterschiedliche Maßstäbe, was logischerweise zu einer Unterteilung des Beurteilungszeitraums in die Zeit vor und diejenige nach der Beförderung führt (sog. Beurteilungssplitting). Die Beurteilung der in der Zeit vor der Beförderung erbrachten Leistung am Maßstab des am Beurteilungsstichtag vorhandenen höheren Statusamtes widerspricht dem oben wiedergegebenen Grundsatz der Beurteilung am Maßstab des zur Zeit der Erbringung der Leistung bekleideten Statusamtes (ebenso: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 2. Aufl. 1995, S. 320; ders., Beamtenrecht in der Praxis, 4. Aufl. 1998, S. 251; hingegen referieren die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kritiklos: Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Loseblattkommentar, Stand: Januar 2000, Rdnr. 21 a zu § 41; Weiß/Niedermaier/Summer, Kommentar zum Bay. Beamtengesetz, Anm. zu Art. 118, S. 36 f.; vgl. auch Fürst/Zängel, GKÖD, K Rdnr. 43 vor § 15 BBG: Möglichkeit der Einschränkung des Beurteilungszeitraums auf die Zeit nach der Beförderung durch Beurteilungsrichtlinien, wenn insgesamt eine ausreichende Beurteilungsgrundlage verbleibt).

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Der Umstand, dass der Kläger bereits vor seiner Beförderung die Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst abgelegt hatte und auf einem höherwertigen Dienstposten eingesetzt war, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Denn der Maßstab, an dem die Leistung und Eignung des Beamten zu messen sind, ist -- wie erwähnt -- allein das jeweilige statusrechtliche Amt.

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Mit sechs Monaten ist der Beurteilungszeitraum auch nicht so kurz, dass er für eine sachgerechte Bewertung der Leistung nicht ausreichte. In seinem oben zitierten Urteil vom 6. Oktober 1987 hat der erkennende Senat den noch kürzeren Zeitraum von vier Monaten für ausreichend erachtet. Im vorliegenden Fall sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die eine andere Entscheidung erforderten.

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Schließlich ist die streitige Beurteilung nicht allein unter dem Gesichtspunkt des Entstehens einer Beurteilungslücke rechtswidrig. Es trifft zwar zu, dass dienstliche Regelbeurteilungen im allgemeinen in zeitlicher Hinsicht den gesamten Zeitraum der dienstlichen Tätigkeit eines Beamten abdecken müssen, so dass Beurteilungslücken grundsätzlich nicht entstehen können. Daraus folgt aber nicht, dass ein Beamter stets auch einen Anspruch auf Vorverlagerung des Beurteilungszeitraums und damit auf Schließung der Beurteilungslücke hat (OVG Koblenz, Urt. v. 28.06.1996 -- 10 A 13209/95 OVG --, DVBl. 1997, 385 = RiA 1997, 256; Beschl. v. 19.12.1996 -- 10 B 13120/96 OVG --, ZBR 1998, 61, 63). Es kann durchaus sachliche Gründe für das Entstehen einer Beurteilungslücke geben (vgl. den vom OVG Koblenz entschiedenen Fall einer Abordnungsbeurteilung, Beschl. v. 19.12.1996, aaO). Ein solcher sachlicher Grund kann auch dann bestehen, wenn die Beurteilungslücke vor der Beförderung liegt, der Beamte also im Zeitpunkt, in dem die Beurteilungslücke zu schließen wäre, das für die Beurteilung maßgebliche Statusamt nicht mehr bekleidet. Wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, widerspräche es dem Zweck der Regelbeurteilung als einer Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen des Dienstherrn, wollte man generell eine gesonderte Beurteilung für die Zeit bis zur Beförderung fordern, also eine Beurteilung, die allein ein Urteil über das Leistungsvermögen des Beamten auf der Grundlage eines von ihm nicht mehr innegehabten Amtes enthält (BVerwG, Urt. v. 26.08.1993, aaO). Aus diesem gerichtlich nicht zu beanstandenden Grund konnte unter Berücksichtigung der entsprechenden Verwaltungspraxis davon abgesehen werden, die vor einer Beförderung liegende Zeit nachträglich noch zum Gegenstand einer dienstlichen Beurteilung zu machen.

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