Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-09-14, Aktenzeichen 7 A 620/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0914.7A620.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger als
Gesamtschuldner.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger wenden sich gegen die Stilllegung der Bauarbeiten
zur Errichtung des ihnen unter dem 16. November 1995 im
vereinfachten Verfahren genehmigten Einfamilienhauses mit
nördlich angrenzender Garage einschließlich vor der Garage
gelegenem Stellplatz auf dem Grundstück J. . 35 in H.
(Gemarkung F. , Flur 3, Flurstück 3324).

3

Die J. straße zweigt im Ortsteil F. in Höhe der
Ruine Burg F. von der von Westen nach Osten
verlaufenden Gennerstraße in nördliche Richtung ab und endet
nach ca. 250 m an der ebenfalls von Westen nach Osten
verlaufenden Vorgebirgsstraße. Entlang der J. straße
befindet sich im Wesentlichen Wohnbebauung, welche auf der
östlichen Straßenseite ca. 25 m vor der V. straße mit
dem Wohngebäude J. . 32 endet. Auf dem Grundstück
zwischen dem Wohnhaus J. . 32 und der V. straße
ist ein Gewächshaus errichtet. Auf der westlichen Straßenseite
endete die Wohnbebauung - vor Erteilung der Baugenehmigung vom
16. November 1995 - ca. 15 m vor der V. straße an der
nördlichen Grenze des Grundstücks J. . 33. Das Grundstück
der Kläger liegt zwischen dem Grundstück J. . 33 und der
V. straße. Die V. straße ist von Westen kommend
über die Einmündung J. straße hinaus weitere gut 100 m bis
zur Straße An der F. - abgesehen von einer Aufweitung bis zu
5,70 m entlang des Grundstücks der Kläger - im Wesentlichen in
einer Breite von gut 3 m asphaltiert, die Bankette sind
unbefestigt. Östlich der Straße An der F. weitet sich die
V. straße auf ca. 10 m auf und mündet nach gut 200 m in
die von Norden nach Süden verlaufende R. straße.
Entlang der nördlichen Straßenseite der V. straße fällt
eine Böschung zur bis zum Ortsteil K.
landwirtschaftlich genutzten Fläche ab, die Böschung erreicht
in Höhe der Einmündung der J. straße in die
V. straße ihre größte Tiefe von 1,5 m. Die
landwirtschaftlich genutzte Fläche ist einschließlich der
V. straße in diesem Bereich sowie des Grundstückes der
Kläger Teil des im Landschaftsplan 8 "Rheinterrassen" gelegenen
Landschaftsschutzgebietes K. . Nach dem in den
textlichen Festsetzungen des Landschaftsplans (Nr. 2.2-17)
angegebenen Schutzzwecken ist der Freiraum um K. wegen
seiner grundlegenden Bedeutung für den weithin erkennbaren
Orientierungspunkt Burg K. zu erhalten. Die Freiflächen
hätten außerdem hohen Wert als klimatische Ausgleichsflächen.
Der Freiraum trage darüber hinaus zur Gliederung und
Strukturierung des Landschaftsbildes bei. Verboten ist, im
Landschaftsschutzgebiet bis auf näher beschriebene Ausnahmen
wie z.B. Wildfütterungen u.a. bauliche Anlagen im Sinne der
Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zu errichten (Nrn.
2.2-17 i.V.m. 2.2. der textlichen Festsetzungen).

4

Der Flächennutzungsplan stellt in diesem Bereich Fläche für
die Landwirtschaft dar.

5

Im Rahmen der Bearbeitung des am 21. August 1995 beim
Beklagten eingegangenen Bauantrages ging der Beklagte wohl
zunächst davon aus, das Grundstück der Kläger sei eher dem
bauplanungsrechtlichen Außenbereich zuzuordnen. Der am
Baugenehmigungsverfahren in seiner Eigenschaft als Untere
Landschaftsbehörde beteiligte Landrat des Erftkreises wies mit
Schreiben vom 16. Oktober 1995 darauf hin, besonderer Zweck des
Landschaftsplans sei die Erhaltung des Freiraumes zwischen
K. und F. . Die Voraussetzungen für eine
Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsplanes lägen
nicht vor. Auch als Obere Bauaufsicht werde eine Zustimmung zu
dem Vorhaben der Kläger nicht erteilt werden, da dem Vorhaben
die öffentlichen Belange der Darstellungen des
Flächennutzungsplans und des Landschaftsschutzes
entgegenstünden.

6

In der Folgezeit ordnete der Beklagte das Grundstück - wie
Vermerken vom 15. November 1995 und vom 16. November 1995 zu
entnehmen ist - im Hinblick auf die sich aus der Lage der
V. straße ergebenden topografischen Situation dem
Innenbereich zu und erteilte unter dem 16. November 1995 die
Baugenehmigung.

7

Im Juli 1996 war das Vorhaben im Rohbau fertig gestellt,
wobei in der nördlichen Dachschräge statt genehmigter
Dachfenster zwei Dachgauben angelegt waren.

8

Bei einer Ortsbesichtigung am 23. und 24. Juli 1996 stellte
der Landrat des E. fest, dass das Vorhaben im Rohbau
errichtet war. Mit Verfügung vom 7. August 1996 wies der
Landrat des E. (in seiner Eigenschaft als obere
Bauaufsicht) mit der Begründung, das Vorhaben liege im
Außenbereich und beeinträchtige die Belange des Natur- und
Landschaftsschutzes, den Beklagten an, jeweils unter Anordnung
der sofortigen Vollziehung die erteilte Baugenehmigung
zurückzunehmen und die sofortige Einstellung der Bauarbeiten
auf dem Baugrundstück anzuordnen.

9

Mit Bescheid vom 3. September 1996, zugestellt am 4. Septem-
ber 1996, erklärte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen
Vollziehung die Rücknahme der Baugenehmigung vom 16. No-vember
1995. Auf den Widerspruch der Kläger hob der Landrat des
E. mit Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 1997 den
Rücknahmebescheid des Beklagten vom 3. September 1996 mit der
Begründung auf, dem angefochtenen Bescheid fehlten
erforderliche Ermessenserwägungen. Mit Bescheid vom 3. Juni
1997, zugestellt am 6. Juni 1997, erklärte der Beklagte unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung erneut die Rücknahme der
Baugenehmigung vom 16. November 1995. Den am 12. Juni 1997
eingelegten Widerspruch wies der Landrat des E. mit
Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 1998 zurück. Das nachfolgende
Gerichtsverfahren ist vor dem Senat unter dem Aktenzeichen 7 A
621/00 anhängig.

10

Schon zuvor hatte der Beklagte mit am gleichen Tage
zugestellter Ordnungsverfügung vom 22. August 1996 unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung die sofortige Einstellung
der Bauarbeiten auf dem Grundstück der Kläger angeordnet. Zur
Begründung hatte er darauf verwiesen, dass laut Verfügung des
Landrats des E. vom 7. August 1996 die Baugenehmigung
vom 16. November 1995 rechtswidrig sei und - vorbehaltlich
abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage -
voraussichtlich zurückgenommen werde. Hinzu komme, dass die
Kläger abweichend von der Baugenehmigung zwei Dachgauben
errichtet hätten.

11

Hiergegen legten die Kläger am 27. August 1996 Widerspruch
ein.

12

Im Laufe des Widerspruchsverfahrens beantragten die Kläger
unter dem 2. Dezember 1996 nach verschiedenen Gesprächen zur
Herstellung einer Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens mit dem
Beklagten und dem Landrat des E. (u.a. ein Gespräch
am 15. Oktober 1996, in welchem die Kläger den Rückbau der
Dachgauben anboten) die Erteilung einer neuen Baugenehmigung
zur Errichtung eines Einfamilien-Wohnhauses mit Stellplätzen an
der J. straße und - an der Stelle der mit Baugenehmigung vom
16. November 1995 genehmigten Garage und des Stellplatzes - der
Anlegung eines Pflanzstreifens.

13

Zur Begründung ihres Widerspruchs trugen die Kläger im
Wesentlichen vor: Die Rechtswidrigkeit der
Stilllegungsverfügung ergebe sich schon daraus, dass sie sich
auf die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung stütze, die
Baugenehmigung zum Zeitpunkt des Erlasses der
Stilllegungsverfügung aber noch Bestandskraft gehabt habe. Eine
Rücknahme sei lediglich erwogen worden. Für eine Stilllegung
biete das Gesetz in einer solchen Situation keine
Rechtsgrundlage. Der neue Bauantrag entspreche den
Vorstellungen des Beklagten über ein genehmigungsfähiges
Bauvorhaben. Eine Stilllegungsverfügung könne nicht
aufrechterhalten werden, wenn sie Bautätigkeiten unterbinde,
die die Baugenehmigungsbehörde selbst für genehmigungsfähig
halte. Die ungenehmigte Errichtung der Dachgauben rechtfertige
die Stilllegung ebenfalls nicht. Die Errichtung der Dachgauben
sei erst nach Abstimmungsgesprächen mit dem Bauamt erfolgt, in
denen eine Nachtragsbaugenehmigung in Aussicht gestellt worden
sei. Das ändere zwar nichts an der formellen Illegalität, eine
Stilllegung habe aber - um nicht unverhältnismäßig zu sein -
allenfalls beschränkt auf den Bereich der Dachgauben
ausgesprochen werden dürfen.

14

Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 1997, zugestellt am
27. Mai 1997, wies der Landrat des E. den Widerspruch
der Kläger zurück. Der Beklagte habe die Stilllegungsverfügung
überwiegend auf die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung
gestützt, aber zugleich auch auf die zwei ungenehmigt
errichteten Dachgauben statt genehmigter innenliegender
Dachflächenfenster. Hinzuzufügen sei, dass die Garage in ihrer
Höhenlage nicht der Genehmigung entsprechend errichtet sei.
Seien bei einem einheitlichen Bauvorhaben aber einzelne Teile
formell illegal, weil diese abweichend von der Baugenehmigung
errichtet seien, sei die gesamte Baumaßnahme rechtswidrig. Die
Bauaufsichtsbehörde könne somit die Bauarbeiten insgesamt
einstellen. Fehle eine neben der Baugenehmigung erforderliche
selbständige Genehmigung oder Erlaubnis, wie hier die Befreiung
vom Verbot der Errichtung baulicher Anlagen im
Landschaftsschutzgebiet, so könne der Bauherr von der
gleichwohl erteilten Baugenehmigung keinen Gebrauch machen. Da
die erforderliche selbständige Genehmigung der
Landschaftsbehörde nicht vorliege, könne die Stilllegung auch
zurzeit nicht aufgehoben werden. Die Stilllegung sei das
angemessene Mittel, die Verfestigung des bauordnungswidrigen
Zustandes zu verhindern. Wer ungenehmigte Bauten auführe oder
von der erteilten Baugenehmigung abweiche, ohne die notwendige
Erlaubnis der Landschaftsbehörde wie auch die
Nachtragsgenehmigung vorher einzuholen, müsse es hinnehmen,
dass die Fortführung der Bauarbeiten auch insgesamt ohne
weitere Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit vorerst
verhindert werde.

15

Am 31. Mai 1997 beseitigten die Kläger die beiden
Dachgauben.

16

Am 18. Juni 1997 haben die Kläger Klage erhoben und zunächst
die Aufhebung der Stilllegungsverfügung vom 22. August 1996 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des
E. vom 15. Mai 1997 beantragt.

17

Nach Klageerhebung erteilte der Beklagte den Klägern unter
dem 29. September 1997 die Baugenehmigung zum Neubau einer
Einfamilien-Doppelhaushälfte, nachdem der Landrat des
E. mit Bescheid vom 17. September 1997 von den
Verbotsvorschriften des Landschaftsrechtes insoweit eine
Befreiung erteilt hatte. Am 15. Oktober 1997 setzten die Kläger
die Bauarbeiten fort, die sie im Frühjahr 1998 abschlossen.

18

Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger im Wesentlichen
ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und
ergänzend ausgeführt:
Der Beklagte habe zunächst die Entscheidung treffen müssen, ob
die Baugenehmigung zurückgenommen werde. Erst danach hätte das
Vorhaben stillgelegt werden dürfen. Hinsichtlich der Garagen
lägen Abweichungen von der Baugenehmigung tatsächlich nicht
vor, denn die Höhenlage der Garage im Vergleich zum
angrenzenden Straßenverlauf ergebe sich aus den genehmigten
Bauzeichnungen. Bei den Dachgauben werde übersehen, dass diese
im unbeplanten Innenbereich als bloße gestalterische Varianten
unbedenklich und offensichtlich genehmigungsfähig seien. Die
Hilfsbegründung, die Fortsetzung des Vorhabens verstoße gegen
das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen im
Landschaftsschutzgebiet, trage die Stilllegung nicht. Einer
Befreiungsentscheidung der Unteren Landschaftsbehörde gehe
zunächst die Frage voraus, ob gegen Festsetzungen eines
Landschaftsplanes überhaupt verstoßen werde. Über diese Frage
sei von der Baugenehmigungsbehörde mit zu entscheiden. Mit der
Baugenehmigung werde gegenüber dem Bauherrn die umfassende
Feststellung ausgesprochen, er könne das Vorhaben nach den
Bauvorlagen ausführen. Die Stilllegungsverfügung sei
ermessensfehlerhaft und unter Missachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgt. Eine Beschränkung der
Stilllegung auf den Ausbau der Dachgauben und der Garage habe
ausgereicht, zumal sie, die Kläger, das Gebäude in Ausübung
einer Baugenehmigung errichtet und von den internen
Unstimmigkeiten zwischen dem Beklagten und dem Landrat des
E. nichts gewusst hätten. Sie, die Kläger, hätten den
Bedenken des Beklagten und des Landrates des E.
Rechnung getragen und zunächst angeboten, die Dachgauben
zurückzubauen und diese später beseitigt. Selbst als die
Entscheidung über die Befreiung bereits gefallen sei und sie,
die Kläger, die beanstandeten Dachgauben entfernt hätten, habe
der Beklagte seine Stilllegungsverfügung nicht aufgehoben.
Spätestens mit Beseitigung der Dachgauben seien jedenfalls die
Voraussetzungen für die Stilllegungsverfügung entfallen. Durch
die neue Baugenehmigung und die Fertigstellung des Wohnhauses
im Frühjahr 1998 habe sich die Stilllegungsverfügung, soweit
sie das Wohnhaus betreffe, erledigt, im Übrigen nicht. Für den
erledigten Teil sei jedoch - zur Vorbereitung der Durchsetzung
ihrer Schadenersatzforderungen - die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Stilllegungsverfügug erforderlich. Aus dem
gleichen Grunde bestehe auch ein berechtigtes Interesse daran,
die Rechtswidrigkeit zu einem früheren Zeitpunkt feststellen zu
lassen, um sie nicht um die Früchte der bisherigen
Prozessführung zu bringen.

19

Die Kläger haben beantragt,

20

1. die Stilllegungsverfügung des
Beklagten vom 22. August 1996 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides
des Landrates des E. vom
15. Mai 1997 aufzuheben, soweit sie
sich auf die Garage bezieht,
2. festzustellen, dass die
Stilllegungsverfügung, soweit sie
das Wohnhaus betrifft, bis zu ihrer
Erledigung rechtswidrig war,
3. festzustellen, dass die
Stilllegungsverfügung bei Erlass
rechtswidrig gewesen ist, hilfsweise
festzustellen, dass die
Stilllegungsverfügung durch das
Angebot vom 15. Oktober 1996, die
Dachgauben abzureißen, wiederum
hilfsweise durch den Abriss der
Dachgauben rechtswidrig geworden
ist.

21

4.

22

Der Beklagte hat beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf den Inhalt der
angefochtenen Bescheide bezogen und ergänzend vorgetragen:
Die Kläger hätten zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung
abweichend von der Baugenehmigung zwei Dachgauben errichtet;
auch die errichtete Garage habe nicht den Vorgaben der
Genehmigung entsprochen. Bereits diese Verstöße gegen die
Baugenehmigung genügten, um eine Stilllegungsverfügung, und
zwar für das gesamte Bauvorhaben zu erlassen. Vorliegend sei
die Erledigung der Stilllegungsverfügung erst durch die erneute
Erteilung der Baugenehmigung am 29. September 1997 eingetreten.
Zu diesem Zeitpunkt sei die ursprüngliche Baugenehmigung aber
schon durch den zweiten Rücknahmebescheid vom 3. Juni 1997
aufgehoben worden, so dass die Stilllegungsverfügung bereits
aus Gründen der formellen Illegalität des Bauvorhabens
rechtmäßig gewesen sei. Es bestehe auch kein berechtigtes
Interesse daran, die Rechtswidrigkeit der Stilllegungsverfügung
zu einem früheren Zeitpunkt feststellen zu lassen, denn der
maßgebliche Feststellungszeitpunkt könne von den Klägern nicht
beliebig gewählt werden. Das Fortsetzungsfeststellungsbegehren
dürfe seinem Gegenstand nach nämlich nicht über das
hinausgehen, was ohne den Eintritt der Erledigung mit der
ursprünglichen Klage hätte begehrt werden können. Anderenfalls
sei es nicht mehr nur eine aus Gründen der Prozessökonomie
zugelassene Fortsetzung eines früheren Begehrens, sondern
dessen Ersetzung durch ein anderes, neues Begehren.

25

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 3. Dezember
1999, den Klägern zustellt am 27. Dezember 1999, das Verfahren
mit der Feststellung, soweit mit der Klage die Aufhebung der
Stilllegungsverfügung hinsichtlich des Wohnhauses beantragt
gewesen sei, sei das Verfahren in der Hauptsache erledigt,
eingestellt und im Übrigen die Klage abgewiesen. Auf den am
27. Januar 2000 gestellten Antrag der Kläger hat der Senat mit
Beschluss vom 20. Februar 2001, den Klägern zugestellt am
23. Februar 2001, die Berufung zugelassen, woraufhin die Kläger
fristgerecht die Berufung begründet und einen Berufungsantrag
gestellt haben.

26

Die Kläger wiederholen im Wesentlichen ihr bisheriges
Vorbringen und tragen ergänzend vor:
Ein Verstoß des Bauvorhabens gegen öffentlich-rechtliche
Vorschriften, ein Begriff der in § 61 Abs. 1 BauO NRW und § 75
Abs. 1 BauO NRW deckungsgleich verwandt werde, liege nicht vor.
Die Baugenehmigung vom 16. November 1995 stelle
rechtsverbindlich fest, dass das begonnene Bauvorhaben
öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche (so genannte
Feststellungswirkung). Dementsprechend beziehe in Nordrhein-
Westfalen die Baugenehmigung sämtliche, mit der Errichtung des
Bauvorhabens zusammenhängende öffentlich-rechtliche
Vorschriften in die Prüfung ein (vgl. Nr. 75.11 VV BauO NRW).
Es treffe zwar zu, dass die Baugenehmigung keine
Konzentrationswirkung in dem Sinne entfalte, dass sie
anderweitig erforderliche Genehmigungen wie z.B. eine
landschaftsrechtliche Befreiung ersetze. Die Baugenehmigung
dürfe jedoch nicht erteilt werden, bevor nicht etwaige
anderweitige öffentlich-rechtliche Genehmigungshindernisse
beseitigt seien. Insoweit berufen sich die Kläger auf das
Urteil des 11. Senats des erkennenden Gerichts vom 20. März
1992 - 11 A 610/92 -, BRS 54 Nr. 135. Die Baugenehmigung
schließe das Verfahren auf Zulassung des Vorhabens im Sinne der
so genannten Schlusspunkttheorie ab. Unabhängig von ihrer
materiellen Rechtmäßigkeit entfalte die Baugenehmigung für die
Dauer ihrer Wirksamkeit und Vollziehbarkeit
Feststellungswirkung. Über ihren feststellenden Teil hinaus
enthalte die Baugenehmigung einen verfügenden Teil. Danach
dürfe nach Erteilung der Baugenehmigung mit der Bauausführung
begonnen werden, § 75 Abs. 5 BauO NRW (so genannte
Baufreigabe). Die Bauaufsichtsbehörde setze sich mit Erlass
einer Stilllegungsverfügung in Widerspruch zu der von ihr
erteilten Baugenehmigung, wenn sie die Baugenehmigung nicht vor
Erlass der Stilllegungsverfügung aufhebe. Solange die
Baugenehmigung vollziehbar die Baufreigabe verfüge, sei die
Stilllegung des Bauvorhabens weder aus baurechtlichen noch aus
anderen öffentlich-rechtlichen Gründen möglich. Andere
öffentlich-rechtliche Gründe, die nicht schon von der
Bauaufsichtsbehörde vor Erteilung der Baugenehmigung aus
eigener Kompetenz zu prüfen seien, könne der Beklagte zur
Rechtfertigung seiner Stilllegungsverfügung ohnehin nicht
heranziehen, weil ihm insoweit die Zuständigkeit fehle. Die
Vorschriften des Landschaftsrechts gehörten zu denjenigen, die
die Baugenehmigungsbehörde vor Erteilung einer Baugenehmigung
mit der Folge zu prüfen habe, dass die Baugenehmigung die
Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit landschaftsrechtlichen
Vorschriften feststelle. Auch wenn man zu der Auffassung
gelange, die Baugenehmigung entfalte nur Bindungswirkung im
Hinblick auf das Bauordnungs- und Bauplanungsrecht, würde die
Baugenehmigung vom 16. November 1995 rechtsverbindlich
jedenfalls schon deshalb die Vereinbarkeit mit dem
Landschaftsrecht feststellen, da gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5
BauGB die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem
Landschaftsplan 8 auch aus planungsrechtlichen Gründen zu
prüfen und daher Bestandteil des Regelungsgehaltes der
Baugenehmigung geworden sei. Selbst wenn schließlich die
Baugenehmigung vom 16. November 1995 eine Bindungswirkung
bezüglich des Landschaftsrechts nicht entfalte und der Beklagte
gestützt auf § 61 Abs. 1 BauO NRW einschreiten könne, sei im
Rahmen der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zu berücksichtigen
gewesen, dass sich aus der nach wie vor bestehenden
Vollziehbarkeit der Baugenehmigung eine besondere Situation
ergeben habe, denn die Kläger hätten im Vertrauen auf die in
der Baugenehmigung enthaltene Baufreigabe mit dem Bauvorhaben
begonnen.

27

Die Kläger beantragen,

28

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem in erster Instanz zuletzt
gestellten Klageantrag zu erkennen.

29

Der Beklagte beantragt,

30

die Berufung zurückzuweisen.

31

Der Berichterstatter hat in dem Parallelverfahren 7 A 621/00
die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses
der Beweisaufnahme wird auf die den Beteiligten bekannte
Niederschrift vom 5. Juli 2001 verwiesen.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beklagten
überreichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

33

Entscheidungsgründe:

34

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

35

1. Die zulässige Klage gegen die Stilllegungsverfügung vom
22. August 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Landrates des E. vom 15. Mai 1997 - soweit sie die
noch streitgegenständliche Errichtung der Garage betrifft - ist
nicht begründet. Die angefochtene Stilllegungsverfügung ist
rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl.
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

Gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW haben die
Bauaufsichtsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen in
Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen zu
treffen. Hierzu kann die Stilllegung eines Bauvorhabens
gehören, wenn es z.B. genehmigungspflichtig, aber formell
illegal ist. In einem solchen Fall scheidet eine Stilllegung
nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des
Oberverwaltungsgerichts regelmäßig nur dann aus, wenn der
notwendige Bauantrag gestellt, das Vorhaben aus der Sicht der
Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung
der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege steht.

37

Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom
27. Dezember 1999 - 7 B 2016/99 - und
Beschluss vom 20. Juli 1998
- 10 A 3258/98 -.
Dies rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass die Baugenehmigungsbehörde die
Möglichkeit haben muss, die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens zu prüfen,
ohne dass während dieser Prüfung eine Verfestigung des möglicherweise
rechtswidrigen Zustandes eintritt.

38

Die streitbefangene Stilllegungsvergügung ist in ihrer
durch den Widerspruchsbescheid gewonnenen Gestalt entscheidend
auf die formelle Illegalität des unter dem 16. November 1995
genehmigten Bauvorhabens der Kläger gestützt, und zwar unter
den Gesichtspunkten der fehlenden Befreiung nach § 69 LG, der
von der Baugenehmigung vom 16. November 1995 der Höhenlage und
dem Bau von Dachgauben nach abweichenden Bauausführung sowie
der zu erwartenden (erneuten) Rücknahme der Baugenehmigung vom
16. November 1995.

39

Der Beklagte war zum Erlass der so begründeten
Stilllegungsverfügung zuständig. Dabei kann hier offen bleiben,
ob die für die Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörde
maßgebliche Regelung in § 61 Abs. 1 BauO NRW sich im Rahmen der
bauaufsichtlichen Überwachungspflicht auch auf alle ein
Baugeschehen betreffenden Vorschriften außerhalb des
Bauplanungs- und Bauordnungsrechts erstreckt,

40

vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Septem-
ber 1988 - 10 A 2567/86 -;
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen,
München, Stand April 2001, § 61 Rn 7.

41

Ebenso braucht nicht entschieden zu werden, ob neben der
jedenfalls hier gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LG gegebenen
Zuständigkeit der Landschaftsschutzbehörde,

42

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom
19. Dezember 1990 - 10 A 2077/87 -,
NVwZ-RR 1991, S. 545 f.,

43

im Hinblick auf § 61 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW, wonach die
gesetzlich geregelten Zuständigkeit und Befugnisse anderer
Behörden unberührt bleiben, auch die Zuständigkeit des
Beklagten als Bauaufsichtsbehörde mit der nach dem Wortlaut der
Vorschrift möglichen Folge doppelter Zuständigkeit,

44

vgl. zur inhaltsgleichen Regelung in
§ 61 Abs. 7 HBO: VGH Kassel, Beschluss
vom 20. Dezember 1999 - 4 TG 4637/98 -,
BRS 62 Nr. 204; Boeddinghaus/
Hahn/Schulte, a.a.O., § 61 Rnrn 8 und
169 f.; vgl. auch Nr. 61.1. VV BauO NRW
vom 24. Januar 1997 (MinBl. 1997,
S. 190),

45

gegeben ist.

46

Denn der Beklagte hat zur Begründung der formellen
Illegalität des Bauvorhabens der Kläger auch baurechtlich
unmittelbar relevante Umstände (von der Baugenehmigung
abweichende Errichtung von Dachgauben und Garage) herangezogen.
Die Annahme von der Baugenehmigung abweichender Errichtung des
Vorhabens begründet in jedem Fall die Zuständigkeit für ein
bauaufsichtliches Einschreiten. Die weitere Frage, ob die
fehlende Befreiung vom landschaftsrechtlichen Bauverbot die
Stilllegung des Bauvorhabens rechtfertigt, ist angesichts
dessen im vorliegenden Fall nur noch eine Frage der materiellen
Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Stilllegungsverfügung.
Ebenso wenig bedarf es einer Entscheidung, ob sich die
Beurteilung der Sach- und Rechtslage - wie im Falle der
Anfechtung einer Ordnungsverfügung regelmäßig - nach dem
Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung
(Widerspruchsbescheid des Landrates des E. vom
15. Mai 1997) richtet oder aber deshalb nach dem Zeitpunkt der
letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat, weil eine
Stilllegungsverfügung über das Gebot der einmaligen Einstellung
der Bauarbeiten hinaus auch das auf Dauer angelegte Verbot, die
eingestellten Bauarbeiten wieder aufzunehmen, enthalten
dürfte.

47

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezem-
ber 1995 - 11 A 2734/93 - zur
Nutzungsuntersagung.

48

Soweit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des
Widerspruchsbescheids vom 15. Mai 1997 betrachtet wird, war das
Vorhaben der Kläger schon deshalb formell illegal, weil ihm -
wie nachfolgend dargestellt - die gemäß § 69 LG erforderliche
landschaftsrechtliche Befreiung fehlte. Zum Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat war das unter dem
16. November 1995 genehmigte Bauvorhaben der Kläger weiterhin
formell illegal. Die Baugenehmigung vom 29. September 1997
bezieht sich nicht auf die Garage. Die die Garage umfassende
Baugenehmigung vom 16. November 1995 ist noch mit
Vollziehungsanordnung zurückgenommen. Die Errichtung einer
Garage war gemäß § 68 Abs. 1 mit Abs. 4 Nr. 2 BauO NRW
weiterhin genehmigungspflichtig. Zwar ist der die
Baugenehmigung vom 16. November 1995 zurücknehmende und mit
Vollziehungsanordnung versehene Bescheid des Beklagten vom
3. Juni 1997 durch Senatsurteil vom heutigen Tage aufgehoben
worden; die die Beteiligten bindende rechtliche Wirkung dieses
Urteils tritt aber erst mit dessen Unanfechtbarkeit ein, vgl.
§ 121 Nr. 1 VwGO. Angesichts dessen ist die im Bescheid vom
3. Juni 1997 ausgesprochene Rücknahme der Baugenehmigung vom
16. November 1995 jedenfalls bis zum Eintritt der Rechtskraft
des Urteils in dem Verfahren 7 A 621/00 wirksam. Dies hat
wiederum zur Folge, dass die Kläger zurzeit nicht im Besitz
einer ausnutzbaren Baugenehmigung für die Garage sind und die
entsprechenden Bauarbeiten nicht wieder aufnehmen dürfen.

49

Nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in dem Verfahren 7
A 621/00 bleibt es den Klägern gegebenenfalls unbenommen, gemäß
§ 22 OBG die Aufhebung der Stilllegungsverfügung zu
beantragen.

50

2. Auch soweit die Kläger die Feststellung begehren, die
Stilllegung der Bauarbeiten an ihrem Wohnhaus sei im Zeitpunkt
der insoweit eingetretenen Erledigung der Stilllegungsverfügung
nach Erteilung der Baugenehmigung vom 29. September 1997
rechtswidrig gewesen, ist ihre Klage zwar zulässig, aber
unbegründet.

51

Der Beklagte konnte die Bauarbeiten an dem unter dem 16. November 1995
baurechtlich genehmigten, im bauplanungsrechtlichen Außenbereich gelegene
Vorhaben (a) wegen Fehlens einer Befreiung vom landschaftsrechtlichen Bauverbot
(b) ermessensfehlerfrei (c) stilllegen, ohne durch die Baugenehmigung vom
16. November 1995 daran gehindert gewesen zu sein (d).

52

(a) Das gesamte unter dem 16. November 1995 genehmigte
Bauvorhaben der Kläger lag bis zur Erteilung der auf die
landschaftsrechtliche Befreiung vom 17. September 1997
gestützten Baugenehmigung vom 29. September 1997 für das im
Rohbau fertig gestellte Vorhaben bauplanungsrechtlich im
Außenbereich. Das klägerische Grundstrück liegt weder im
Geltungsbereich eines Bebauungsplans noch war es ursprünglich
Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34
BauGB. § 34 Abs. 1 BauGB setzt das Vorhandensein eines
Bebauungszusammenhanges voraus. Unter den Begriff der Bebauung
im Sinne dieser Vorschrift fällt nicht jede beliebige bauliche
Anlage. Gemeint sind vielmehr Bauwerke, die für die angemessene
Fortentwicklung der vorhandenen Bebauung maßstabsbildend sind.
Dies trifft ausschließlich für Anlagen zu, die optisch
wahrnehmbar und nach Art und Gewicht geeignet sind, ein Gebiet
als einen Ortsteil mit einem bestimmten städtebaulichen
Charakter zu prägen. Hierzu zählen grundsätzlich nur Bauwerke,
die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Es ist
allerdings nicht von Vornherein ausgeschlossen, dass auch
andere Baulichkeiten gegebenenfalls am Bebauungszusammenhang
teilnehmen können. Denn selbst unbebaute Flächen können einem
Bebauungszusammenhang zuzurechenen sein. Maßgeblich ist,
wieweit eine aufeinander folgende Bebauung trotz etwa
vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck
der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die
zur Bebauung vorgesehene Fläche selbst diesem Zusammenhang
angehört. Dies ist nicht nach geografisch-mathematischen
Maßstäben zu entscheiden. Vielmehr bedarf es einer umfassenden
Wertung und Bewertung der konkreten Gegebenheiten. Ein
Bebauungszusammenhang scheidet auch bei einer Grundstückslage
am Ortsrand nicht von Vornherein aus. Zwar endet er in aller
Regel am letzten Baukörper, örtliche Besonderheiten können es
aber rechtfertigen, ihm noch bis zu einer natürlichen Grenze
ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind oder
trotz des Vorhandenseins von Baulichkeiten sonst nicht zur
Prägung der Siedlungsstruktur beitragen.

53

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. März
2000 - 4 B 15.00 -, BauR 2000, S. 1310
f. (S. 1311) m.w.N.

54

Das vorausgesetzt, endete der Bebauungszusammenhang - folgt
man der J. straße von der Gennerstraße in Richtung Norden -
jedenfalls auf der westlichen Straßenseite der J. straße mit
dem Wohnhaus J. . 33. Dies ergibt sich aus den in den
Akten enthaltenen Fotografien einschließlich Luftbild, dem
vorliegenden Kartenmaterial sowie aus dem Eindruck, den der
Berichterstatter von der Örtlichkeit in dem im
Parallelverfahren 7 A 621/00 durchgeführten Ortstermin am
5. Juli 2001 gewonnen und dem Senat insbesondere anhand der im
Ortstermin gefertigten Lichtbilder vermittelt hat.

55

Es lässt sich in der Örtlichkeit nicht feststellten, dass
der Bebauungszusammenhang entlang der westlichen Straßenseite
der J. straße erst mit dem Grundstück der Kläger endete. Die
Kläger nehmen - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
ausgeführt - in diesem Zusammenhang eine Prägung durch die
grenzständige Wohnhausbebauung auf dem Grundstück J. . 33
sowie durch das ihrem Grundstück auf der östlichen Straßenseite
gegenüberliegende Gewächshaus an und verweisen ergänzend - als
aus ihrer Sicht besonderer topografischer Gegebenheit - auf die
nördlich ihres Grundstückes verlaufende V. straße
einschließlich der zur freien Landschaft hin an dieser Stelle
über ca. 1,5 m abfallenden Böschung an der nördlichen
Straßenseite der V. straße. Die V. straße
stellt sich im Bereich des Grundstückes der Kläger als bis 5,70
m breite, asphaltierte Fläche mit unbefestigten Banketten dar,
die - wie auch in ihrem übrigen Verlauf Richtung Westen - den
Eindruck eines Wirtschaftsweges vermittelt. In ihrer
Ausgestaltung ist die V. straße in diesem Bereich nicht
für bebaute Ortsteile mit entsprechendem
Erschließungserfordernis, sondern für Wege in freien
Landschaften typisch. Darüber hinaus unterbricht die
V. straße ihren im Wesentlichen geraden Verlauf
zwischen R. straße und J. straße, indem sie in Höhe
des Grundstücks der Kläger leicht in Richtung Nordwesten in die
freie Landschaft abbiegt. Spätestens an dieser Stelle verlässt
sie endgültig den Ortsteil F. . Die bewachsene Böschung
erreicht nicht eine Höhe, die geeignet ist, eine Zäsur zu
bilden. Sie nimmt dem Gelände nicht den Eindruck der
Einheitlichkeit, sondern vermittelt als darin eingebundener
Niveauunterschied den Eindruck bewegten, aber gleichwohl
zusammengehörigen Geländes. Die Zusammengehörigkeit wird durch
die leichte Tallage des sowohl nach K. als auch nach
F. hin ansteigenden Geländes bewirkt. Demgegenüber
kommt dem Wohnhaus J. . 33 keine das Grundstück der
Kläger prägende Wirkung zu. Es ist zwar grenzständig errichtet,
hat jedoch nur eine den Bebauungszusammenhang auf dem eigenen
Grundstück prägende Kraft. Es handelt sich um den in diesem
Bereich letzten Baukörper, des vom unbebauten Außenbereich in
westlicher und nördlicher Richtung umgeben ist. Der
Außenbereich mag auf der Ostseite der J. straße wegen des
dortigen Gewächshauses erst an der V. straße enden, auf
der Westseite der J. straße schloss er jedoch das
klägerische Grundstück ein.

56

(b) Mit der Zugehörigkeit zum bauplanungsrechtlichen
Außenbereich unterfiel das Grundstück der Kläger aufgrund
seiner Lage im Landschaftsschutzgebiet insgesamt dem im
Landschaftsplan Nr. 8 normierten Verbot der Errichtung
baulicher Anlagen. Eine Befreiungsentscheidung der unteren
Landschaftsbehörde gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW wurde für das unter
dem 16. November 1995 genehmigte Vorhaben zu keiner Zeit
erteilt.

57

(c) Auf das Fehlen der notwendigen Befreiungsentscheidung
ist die Stilllegungsverfügung vom 22. August 1996 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des
E. vom 15. Mai 1997 selbständig tragend gestützt, wie
sich aus dem Wortlaut der Begründung des Widerspruchsbescheides
auf S. 3 im 4. und 5. Absatz ergibt. Ermessensfehler sind
entgegen der Auffassung der Kläger insoweit nicht ersichtlich.
Ein tatsächliches Vertrauen der Kläger auf eine umfassende
Feststellungswirkung der Baugenehmigung vom 16. Novem-ber 1995
sowie eine der Baugenehmigung innewohnende umfassende
Baufreigabe war - wie sich nachfolgend ergibt - mangels
normativer Rechtfertigung eines solchen Vertrauens nicht
schützenswert.

58

(d) Die Baugnehmigung vom 16. November 1995, die sich gemäß
§ 90 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauO NRW 1995 (GVBl. 1995, S. 218) nach
dem bis zum 31. Dezember 1995 geltenden Recht (BauO NRW 1984)
richtet, hinderte den Erlass der auf die formelle Illegalität
des Vorhabens gestützte Stilllegungsverfügung entgegen der
Auffassung der Kläger nicht, da die zusätzlich zur
Baugenehmigung erforderliche landschaftsrechtliche Befreiung
fehlte.

59

Aufgrund einer wirksamen Baugenehmigung steht zwar
grundsätzlich fest, dass dem Vorhaben öffentlich-rechtliche
Vorschriften im Sinne von § 70 Abs. 1 BauO NRW 1984 (= § 75
Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) nicht entgegenstehen. Dies gilt
grundsätzlich auch, wenn die Baugenehmigung - wie hier - im
vereinfachten Genehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO NRW 1984
(= § 68 BauO NRW) erteilt worden ist, und zwar insoweit als im
vereinfachten Verfahren öffentlich-rechtliche Vorschriften zu
prüfen sind. Die der Baugenehmigung im Einzelfall zukommende
Feststellungswirkung muss auch - wie die Kläger zu Recht
hervorheben - zunächst (wirksam) beseitigt werden, bevor
bauaufsichtliche Maßnahmen wegen formeller Illegalität eines
genehmigten Bauvorhabens in Betracht kommen.

60

Die durch eine Baugenehmigung bewirkte Sperre von
bauaufsichtlichen Maßnahmen gegen das Bauvorhaben gilt jedoch
nur im Umfang ihrer jeweiligen Feststellungswirkung und nicht
unbeschränkt. Eine Baugenehmigung war (und ist) nach
nordrhein-westfälischem Landesrecht nicht der Schlusspunkt
eines Prüfungsverfahrens, welches sich auf alle öffentlich-
recht-lichen Vorschriften mit der Folge erstreckt, dass die
Baugenehmigung abschließend die Vereinbarkeit des Bauvorhabens
mit dem gesamten öffentlichen Recht feststellt.
Anders: z.B. Boeddinghaus/Hahn/
Schulte, Bauordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen, München, Stand:
April 2001, § 75 Rdnrn. 38 u. 76.

61

Für eine im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren erteilte
Baugenehmigung gilt dies erst recht. Mit der Erteilung der
Baugenehmigung ist die Bautätigkeit auch nicht in dem Sinne
freigegeben, dass aus der von den Klägern so bezeichneten
Baufreigabe ein Vertrauen darauf abgeleitet werden könnte, dem
Bau selbst dürften öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht
mehr entgegengehalten werden.

62

Im Sinne einer unbeschränkten Bau-
freigabe aber z.B.: Gaentzsch,
Konkurrenz paralleler
Anlagegenehmigungen, NJW 1986,
S. 2787 ff. (S. 2793); Hahn,
Landschaftsrecht und Baufreiheit, DVBl.
1992, S. 1408 ff. (S. 1412).

63

Dies ergibt sich aus Folgendem: Nach § 63 Abs. 1 BauO NRW 1984
war der Bauantrag auch für ein im vereinfachten Verfahren
genehmigungsfähiges Vorhaben schriftlich bei der Gemeinde
einzureichen, die ihn mit ihrer Stellungnahme unverzüglich an
die Bauaufsichtsbehörde weiterleitete. War die Erteilung der
Baugenehmigung von der Zustimmung oder von der Erteilung einer
weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde
abhängig, so hatte die Bauaufsichtsbehörde den Antragsteller
hierauf hinzuweisen und bei ihr eingehende Anträge unverzüglich
an die zuständige Behörde weiterzuleiten, § 63 Abs. 1 Satz 2
BauO NRW 1984. Die - auch im vereinfachten Verfahren erteilte -
Baugenehmigung ließ auf Grund anderer Vorschriften bestehende
Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen,
Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen
unberührt, § 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte,
Bauordnung für das Land Nordrhein-West-
falen, München Stand November 1997,
§ 64 BauO NRW 1984, Rdnrn. 51 u.
56.

64

Daraus folgt, dass eine in einem anderen Rechtsbereich
einzuholende Genehmigung auch nach Erteilung der
Baugenehmigung erforderlich war. Einer Baugenehmigung kam also
- wie auch die Kläger annehmen - schon keine
Konzentrationswirkung in dem Sinne zu, dass sie die nach
anderen Vorschriften erforderlichen Genehmigungen ersetzt.
Trennt das Landesrecht - wie hier - zwei Rechtsbereiche in
verfahrensrechtlicher Hinsicht, so beschränkt sich der
Entscheidungs- und Regelungsgehalt einer zu erteilenden
Baugenehmigung auf die nicht verfahrensmäßig ausgegliederten
Fragestellungen, je nach Fallgestaltung im Wesentlichen also
auf die bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Fragen.

65

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli
1998 - 7 A 872/96 - m.w.N.; OVG NRW,
Beschluss vom 15. Februar 2000 - 10 B
208/00 -, NVwZ-RR 2001, S. 299; OVG
NRW, Beschluss vom 23. August 2001 - 11
A 1084/96 -.

66

Eine besondere Verantwortung des Bauherrn sah darüber hinaus
das hier angewandte vereinfachte Genehmigungsverfahren gemäß
§ 64 BauO NRW 1984 vor, da dieses Verfahren einen gegenüber dem
"normalen" Baugenehmigungsverfahren noch weiter eingeengten
Prüfungsrahmen der Bauaufsichtsbehörde normierte. Gemäß § 64
Abs. 2 BauO NRW 1984 beschränkte sich im vereinfachten
Genehmigungsverfahren die Prüfung der Bauvorlagen auf die
Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Grundstück nach den
Vorschriften der §§ 29 bis 38 BauGB und nach anderen
Rechtsvorschriften (Nr. 1), die Bebaubarkeit des Grundstücks,
die Zugänge auf dem Grundstück sowie die Abstandflächen (Nr.
2), die Zahl und Anordnung der notwendigen Stellplätze und
Garagen (Nr. 3), die Übereinstimmung mit örtlichen
Bauvorschriften und die Gestaltung (Nr. 4) sowie die
Zulässigkeit von Wohnungen im Kellergeschoss (Nr. 5). Diese
Einschränkung des Prüfungsrahmens hat zur Folge, dass auch der
Regelungsumfang einer darauf hin erteilten Baugenehmigung nur
ein entsprechend beschränkter ist.

67

Vgl. zum eingeschränkten
Regelungsgehalt einer auf § 64 BauO NRW
1984 gestützten Baugenehmigung noch
jüngst OVG NRW, Urteil vom 24. April
2001 - 10 A 1402/98 -.

68

Aus den §§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984 mag eine
verfahrensmäßige Verzahnung der behördlichen Verfahren
ableitbar sein, wonach im Regelfall die Baugenehmigung am Ende
der auf Legalisierung des Bauvorhabens gerichteten Verfahren
stehen sollte. Dies ändert aber nichts daran, dass es vor,
während und nach jedem Baugenehmigungsverfahren allein Sache
des Bauherrn war und ist, alle notwendigen Anträge zu stellen,
um die neben der Baugenehmigung eigenständig notwendigen
behördlichen Genehmigungen zu erlangen. Eine solche auch
zeitlich unbeschränkte Mitwirkungslast des Bauwilligen bei der
umfassenden Legalisierung seines Bauvorhabens steht der Annahme
entgegen, der Bauherr könne sich mit dem Erhalt der beantragten
Baugenehmigung allein beruhigen und mit der Baugenehmigung
beginnen, obwohl noch weitere, für das konkrete Bauvorhaben
notwendige Genehmigungen fehlen.

69

Vgl. schon Gädtke, Kommentar zur
Bauordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Auflage Düsseldorf 1966
zu § 88 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW 1962
(= § 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984):
"Abs. 6 ist insofern wichtig, als sich
der Bauherr bei vorzeitiger Erteilung
einer Baugenehmigung hinsichtlich der
Verpflichtung auf Grund anderer
öffentlich-rechtlicher Vorschriften auf
die Baugenehmigung nicht berufen
kann."

70

Hinzu kommt die auch für das vereinfachte Genehmigungsverfahren
geltende Hinweispflicht gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 1984.
Danach hat die Bauaufsichtsbehörde den Bauantragsteller, sofern
die Erteilung der Baugenehmigung von der Zustimmung oder von
der Erteilung einer weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer
anderen Behörde abhängig ist, hierauf hinzuweisen und bei ihr
eingehende Anträge unverzüglich an die zuständige Behörde
weiterleiten. Mit dem Hinweis wurde dem Bauherrn einerseits
ausdrücklich seine eigene Verantwortung für sein Bauvorhaben
vor Augen geführt und andererseits die Baugenehmigungsbehörde
von einem weiteren eigenen Tätigwerden entlastete.

71

Die bereits aus dem Wortlaut der §§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3
Satz 2 BauO NRW 1984 folgende beschränkte Feststellungswirkung
der Baugenehmigung entspricht auch dem Sinn des Gesetzes. Der
Zuständigkeitsbereich anderer, für spezialgesetzlich geregelte
Fragen kompetente Behörden, soll aus sich sachlich
aufdrängenden Gesichtspunkten nicht nur formal unangetastet
bleiben. Hätte eine Baugenehmigung Feststellungswirkung auch
hinsichtlich solcher Teilbereiche des öffentlichen Rechts, die
aus dem Prüfungsprogramm des Baugenehmigungsverfahrens
gesetzlich ausgegliedert sind, ließe sich die nach § 70 Abs. 3
Satz 2 BauO NRW 1984 bestehende, fortdauernde Verpflichtung des
Bauherrn, weitere Genehmigungen einzuholen, sinnvoll nicht
begründen, denn es stünde schon die Legalität des Vorhabens
fest. Die Fachbehörde wäre sogar gehindert, gegen ein nach den
ihrer Kompetenz zugeordneten Spezialvorschriften materiell
illegales Vorhaben vorzugehen, solange die
Baugenehmigungsbehörde sich weigerte, die außerhalb ihrer
eigenen Kompetenz getroffene Feststellung einer Legalität des
Vorhabens zurückzunehmen.

72

Die sich aus dem Wortlaut und dem Zweck der gesetzlichen
Regelungen ergebende nur eingeschränkte Feststellungswirkung
der Baugenehmigung findet ihre Bestätigung in der historischen
Entwicklung der Regelungen zum Baugenehmigungsverfahren in
Nordrhein-West-falen. Danach kam einer Baugenehmigung zu keiner
Zeit eine das Fehlen gesonderter Genehmigungen überwindende
Feststellungswirkung zu.

73

Die seit 1962 im Wesentlichen in der jeweils geltenden
Landesbauordnung zusammengefassten Vorschriften des
Bauordnungsrechts gehen u.a. zurück auf die Musterbauordnung
vom 30. Oktober 1959.

74

Abgedruckt z.B. bei Scheerbarth, Das
allgemeine Bauordnungsrecht, Köln,
S. 301 ff.

75

Die Musterbauordnung - MBO - schlug eine Regelung vor,
welche die Baugenehmigung als Schlusspunkt eines die
Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem öffentlichen Recht
umfassend prüfenden Verfahrens behandelte. Gemäß § 88 Abs. 1
S. 1 u. 2 MBO war der Bauantrag schriftlich bei der Gemeinde
einzureichen, die ihn mit ihrer Stellungnahme unverzüglich an
die Baubehörde weiterleitete. Mit dem Bauantrag galten alle
nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften für die Errichtung,
Änderung, Nutzung oder den Abbruch von baulichen Anlagen oder
Werbeanlagen erforderlichen Anträge auf Genehmigung,
Zustimmung, Bewilligung und Erlaubnis als gestellt. Nach § 90
Abs. 2 Satz 1 MBO hatte die Baubehörde, soweit andere Behörden
zuständig waren, die für die Errichtung, Änderung, Nutzung oder
den Abbruch von baulichen Anlagen und Werbeanlagen nach anderen
öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlichen
Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen und Erlaubnisse
einzuholen und mit der Baugenehmigung gleichzeitig
auszuhändigen. Diese Regelung sollte der
Verwaltungsvereinfachung dienen: "Der Verwaltungsvereinfachung
dient es, wenn der Bauherr nicht einzeln die betreffenden
Erklärungen der anderen Behörden einzuholen braucht, sondern
die Baubehörde diese Erklärungen für ihn einholt."

76

Vgl. Begründungsausschuss der
Musterbauordnungskommission, Einführung
die Musterbauordnung, Teil B,
Schriftenreihe des Bundesministers für
Wohnungsbau, Band 18, Recklinghausen
1960, S. 129.

77

Der Regierungsentwurf einer Bauordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 15. Juni 1960 - EBauO 1962 - beruhte zwar -
jedenfalls nach seinem Selbstverständnis - weitestgehend auf
den Ergebnissen der Musterbauordnung, um die Schaffung eines
einheitlichen Bauaufsichtsrechts im Bundesgebiet zu
ermöglichen.

78

Vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 88.

79

Gleichwohl sah er hinsichtlich des Baugenehmigungsverfahrens
von der Musterbauordnung so deutlich abweichende Regelungen
vor, - wie weiter unten noch ausgeführt wird - dass schon von
einer bewusste Abkehr von den Vorschlägen der Musterbauordnung
gesprochen werden muss. Diese abweichenden Regelungen finden
ihre Wurzeln in den bis 1962 in Nordrhein-West-falen geltenden
örtlichen Vorschriften zum Baugenehmigungsverfahren, die dem
Bauwilligen erhebliche Mitwirkungslasten bei der formellen
Legalisierung seines Bauvorhabens aufbürdeten.

80

Diese örtlichen Vorschriften orientierten sich ihrerseits an
dem für Preußen im Jahre 1919 verfassten "Entwurf zu einer
Bauordnung" - EBO -.

81

Abgedruckt bei Baltz/Fischer,
Preußisches Baupolizeirecht, 6.
Auflage, Nachdruck 1954, Anhang
"Baupolizei-liche Vorschriften".

82

Gemäß § 1 F EBO ("Neben der Baugenehmigung gesetzlich für
Bauten vorgeschriebene polizeilich Genehmigungen") war bei
Gründung neuer Ansiedlungen dem Antrag auf Baugenehmigung die
Ansiedlungsgenehmigung, bei Errichtung einer Feuerstätte in der
Nähe einer Waldung, welche mehr als 100 ha im räumlichen
Zusammenhange umfasste, die hierfür nötige besondere
Genehmigung und bei Bauten im Überschwemmungsgebiet von
Wasserläufen die nach dem Wassergesetze vorgeschriebene
Genehmigung beizufügen.

83

Diese Regelung galt (mit Modifikationen hinsichtlich der
Erforderlichkeit einzelner behördlicher Genehmigungen)
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den gesamten
Umfang des Regierungsbezirks A. mit Ausnahme des
Stadtkreises A. vom 1. August 1940 in der Fassung
vom 8. August 1950 im Regierungsbezirk A. ;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Stadtkreis
A. vom 1. April 1939 in A. ;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für die Städte und
stadtähnlichen Orte des Regierungsbezirks Arnsberg,
soweit sie nicht zum Ruhrsiedlungsverband gehörten, vom
29. April 1938 (Stand 1956) im Regierungsbezirk
Arnsberg;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den
Regierungsbezirk D. vom 28. Juli 1938
(Stand November 1956) im Regierungsbezirk D. ;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den
Regierungsbezirk D. ausschließlich des zum
Ruhrsiedlungsverbandsgebiet gehörenden Teiles vom
1. April 1939 (Stand 1. August 1955) für den
Regierungsbezirk D. ;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für die
Stadtgemeinden des Regierungsbezirks K. mit Ausnahme
der Städte B. und K. vom 22. Mai 1930 (Stand
1. De-zember 1955) im Regierungsbezirk K. ;
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Stadtkreis
B. vom 1. Januar 1929 (Stand 1. Dezember 1955) in
B. ;
? gemäß § 1 F der Bauordnung für die Hansestadt K. vom
26. Januar 1929 (Stand 1. Dezember 1955);
? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den
Regierungsbezirk M. mit Ausnahme der zum
Siedlungsverbande Ruhrkohlenbezirk gehörenden Stadt- und
Landkreise vom 20. Oktober 1933 (Stand 1. Juli
1948).

84

Gemäß § 2 Nr. 2 der Bauordnung für das Gebiet des
Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk vom 24. Dezember 1938
(Stand 1961) sollten Genehmigungen bzw. Zustimmungserklärungen,
die auf Grund anderer gesetzlicher Vorschriften notwendig
waren, soweit dies durchführbar und erforderlich erschien, vor
Einreichung des Bauantrages eingeholt und diesem als besondere
Anlage beigefügt werden.

85

Eine ähnliche Regelung findet sich in § 2 Abs. 4 u. 5 der
Bauordnung für die Stadt Bielefeld vom 23. November 1960.
Danach sollten Genehmigungen oder Zustimmungen anderer
Dienststellen oder Personen, die auf Grund besonderer
gesetzlicher Vorschriften erforderlich waren, vor Einreichung
des Bauantrages eingeholt und diesem als Anlage beigefügt
werden. Die Bearbeitung des Bauantrages setzte die Erteilung
der erforderlichen Genehmigungen und Zustimmungen anderer Art
voraus.

86

Allen Regelungen war demnach gemeinsam, dass die
grundsätzlich schon bei Stellung des Bauantrages notwendige
Vorlage der erforderlichen weiteren Zustimmungen, Genehmigungen
usw. ganz allein Sache des Bauherrn war, nicht jedoch der
Baugenehmigungsbehörde.

87

Wurde die Baugenehmigung erteilt, obwohl die übrigen
behördlichen Erklärungen nicht vorlagen, blieb der Bauherr
weiter zu deren Vorlage verpflichtet. Fehlte z.B. bei
vorhandener Bauerlaubnis eine Ansiedlungsgenehmigung, die
grundsätzlich u.a. für die Errichtung eines Wohnhauses
außerhalb einer im Zusammenhang gebauten Ortschaft erforderlich
war (§ 13 Abs. 1 des pr. Ansiedlungsgesetzes),

88

abgedruckt bei Baltz/Fischer,
a.a.O., S. 194,

89

blieb das Erfordernis einer Ansiedlungsgenehmigung
gleichwohl bestehen. Die zuständige Behörde durfte verfügen,
dass der Unternehmer binnen bestimmter Frist um die
Ansiedlungsgenehmigung nachsuche oder das Haus als Wohnhaus zu
beseitigen, jedenfalls es vorläufig nicht als solches zu
benutzen habe.

90

Vgl. PrOVG, Urteil vom 5. Januar
1881, OVGE 7, S. 332 ff. (S.335);
Baltz/Fischer, a.a.O., S. 196.

91

Einigen Bauordnungen ist diese fortdauernde Verpflichtung
ausdrücklich zu entnehmen: Die Bauordnung für das Gebiet des
Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk bestimmte in § 1 Nr. 21,
die Pflicht des Antragstellers, auf Grund sonstiger
Bestimmungen eine Genehmigung einzuholen oder eine Anzeige zu
erstatten, werde durch die Erteilung der Baugenehmigung nicht
aufgehoben. Die Bauordnung für die Stadt B. legte in
§ 3 Abs. 1 fest, dass die Baugenehmigung keine nach anderen
gesetzlichen Vorschriften notwendige Genehmigung oder
Zustimmung, zu deren Erteilung die Baugenehmigungsbehörde nicht
befugt sei, ersetze. Nach § 3 Nr. 2 der Bauordnung für die
Hansestadt K. wurde durch die baupolizeiliche Genehmigung,
Überwachung und Abnahme der Bauausführungen die dem Bauherrn,
dem Bauleiter, den ausführenden Technikern, den Bauhandwerkern
und den Bauarbeitern gesetzlich obliegende Verantwortung dafür,
dass u.a. die gesetzlichen Vorschriften beobachtet wurden, in
keiner Weise aufgehoben oder gemindert.

92

Der Regierungsentwurf zur Landesbauordnung 1962 enthielt in
Abweichung von der Musterbauordnung (aber in Fortschreibung der
bisherigen Rechtslage) weder eine Regelung, nach der Anträge
für weitere notwendige Genehmigungen u.a. mit dem Bauantrag
ebenfalls als gestellt galten, noch eine Verpflichtung der
Behörde, weitere behördliche Erklärungen einzuholen, noch die
Regelung, (alle) behördlichen Erklärungen zusammen mit der
Baugenehmigung auszuhändigen. Der Entwurf bestimmte dagegen -
dies ebenfalls in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtslage
- in § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962, dass die Baugenehmigung auf
Grund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum
Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und
Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt
lasse.

93

Vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 68.

94

Der Regierungsentwurf wollte - die Einholung anderer
behördlicher Erklärungen betreffend - zwar eine Koordinierung
der Aufgaben der Bauaufsicht erreichen, um den
Bauantragstellern Zeit und Wege zu ersparen,

95

vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 94,

96

dies allerdings im Erlasswege.

97

Vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 123.

98

Zu § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962 wurde ausdrücklich ausgeführt,
die Baugenehmigung könne andere öffentlich-rechtliche
Verpflichtungen zur Einholung besonderer Genehmigungen,
Erlaubnisse oder Zustimmungen nicht ersetzen.

99

Vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 125.

100

Die Gesetz gewordene Fassung der Landesbauordnung vom 25. Juni
1962 (GVBl. 62, 373 ff.) enthielt die schon im Entwurf
vorhandene Regelung des § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962. Darüber
hinaus war im Zusammenhang mit der Stellung des Bauantrages
geregelt, dass die Bauaufsichtsbehörde dem Antragsteller einen
Hinweis zu geben hatte, falls die Erteilung der Baugenehmigung
von der Zustimmung oder der Erteilung einer weiteren
Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde abhängig war.
Mehr nicht.

101

Demnach ist schon mit Einführung der ersten Landesbauordnung
im Jahre 1962 eine an die Musterbauordnung angelehnte Regelung
des Baugenehmigungsverfahrens nicht erfolgt. In Fortschreibung
der bisherigen Rechtslage war es weiterhin Sache des
Bauantragstellers, die über die Baugenehmigung hinaus
erforderlichen behördlichen Erklärungen beizubringen bzw. zu
beantragen. Diese Mitwirkungslast dauerte über die Erteilung
der Baugenehmigung hinaus fort.

102

Die Reform des Bauordnungsrecht im Jahre 1970 änderte die
hier interessierenden Vorschriften nicht.

103

Der Gesetzentwurf der Novelle der Landesregierung für eine
Landesbauordnung aus dem Jahre 1983 - EBauO 1984 - übernahm in
§ 63 Abs. 1 Satz 2 EBauO 1984 wortgleich die bisherige Regelung
aus § 83 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 1962. § 70 Abs. 3 Satz 2 EBauO
1984 übernahm ebenfalls wortgleich § 88 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW
1962.

104

Vgl. Landtags-Drucksache 9/2721,
S. 53 ff.

105

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der Einführung des
vereinfachten Genehmigungsverfahrens eine Baugenehmigung mit
weiter eingeschränktem Regelungsgehalt geschaffen. Nach § 64
Abs. 2 EBauO NRW 1984 beschränkte sich im vereinfachten
Genehmigungsverfahren die Prüfung der Bauvorlagen auf die
Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Grundstück nach den
Vorschriften der §§ 29 bis 38 BBauG und nach anderen
Rechtsvorschriften (Nr. 1), die Bebaubarkeit des Grundstücks,
die Zugänge auf dem Grundstück sowie die Abstandflächen (Nr.
2), die Zahl und Anordnung der notwendigen Stellplätze und
Garagen (Nr. 3), die Gestaltung (Nr. 4) sowie die Zulässigkeit
von Wohnungen im Kellergeschoss (Nr. 5). Unberührt blieb die
Prüfpflicht für die Verwendung und Anwendung neuer Baustoffe,
Bauteile und Bauarten. Damit sollte die Prüfung der Bauanträge
im Wesentlichen auf die grundstücksbezogenen Merkmale der
Gebäude beschränkt werden. Im Übrigen werde - so der
Regierungsentwurf - "die nach wie vor notwendige
Übereinstimmung des Vorhabens mit bauaufsichtlichen
Vorschriften ganz der Verantwortung der am Bau Beteiligten
(insbesondere Bauherr, Entwurfsverfasser) überlassen."

106

Vgl. Landtags-Drucksache 9/2721,
S. 88.

107

Diese Entwurfsregelung wurde - mit Ausnahme der Regelung zur
Prüfpflicht neuer Baustoffe, Bauteile und Bauarten - Teil der
Landesbauordnung vom 26. Juni 1984 (s.o.). Die Verantwortung
des Bauherrn im Hinblick auf die aus dem bauaufsichtlichen
Prüfungsverfahren ausgegliederten, selbständigen
Genehmigungsverfahren blieb unangetastet.

108

Angemerkt sei an dieser Stelle, dass auch die Novellierungen
der Landesbauordnung in den Jahren 1995 und 2000 insoweit keine
Veränderungen gebracht haben. Zwar prüft die
Baugenehmigungsbehörde u.a., ob die Erteilung einer weiteren
Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde für das
Bauvorhaben notwendig ist, § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauO NRW,
eine behördliche Pflicht, diese Genehmigungen oder Erlaubnisse
einzuholen, ist jedoch - im Gegensatz zur Einholung
erforderlicher Zustimmungen anderer Behörden bzw. Herstellung
des Einvernehmens oder Benehmens mit anderen Behörden, vgl.
§ 72 Abs. 2 u. 3 BauO NRW, - nicht normiert. Nach wie vor lässt
gemäß § 75 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW die Erteilung der
Baugenehmigung die aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften
bestehende Verpflichtung u.a. zum Einholen von Genehmigungen
unberührt. Für das vereinfachte Verfahren hat der Gesetzgeber
den Regelungsgehalt des § 75 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW nunmehr in
§ 68 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BauO NRW sogar ausdrücklich
übernommen.

109

Vgl. Regierungsentwurf vom 26. Fe-
bruar 1999 zur Änderung der
Landesbauordnung, Landtags-Drucksache
12/3738, S. 89 : "... stellt sicher,
dass die gem. § 75 Abs. 1 BauO NW von
einem Bauvorhaben einzuhaltenden
sämtlichen öffentlich-rechtlichen
Vorschriften auch im vereinfachten
Genehmigungsverfahren geprüft werden,
soweit sie nicht ausdrücklich von einer
bauaufsichtlichen Prüfung ausgenommen
werden. Dies erfasst ...
Landschaftsschutzrecht ... sowie ggf.
weitere öffentlich-rechtliche
Vorschriften."

110

Angesichts dieser Entwicklung des Baugenehmigungsverfahrens,
welches schon mit Erlass der ersten Landesbauordnung eine
deutliche Abkehr von den diesbezüglichen, eine
Schlusspunkttheorie rechtfertigenden Regelungsvorschlägen in
der Musterbauordnung 1959 enthielt, ist für das nordrhein-
westfälische Landesrecht die Qualifizierung der Baugenehmigung
als Schlusspunkt eines das gesamte öffentliche Recht
umfassenden, bauaufsichtlichen Prüfungsverfahrens nicht
möglich. Die den Klägern erteilte Baugenehmigung vom
16. November 1995 stellt demgemäß nicht den Schlusspunkt des
Baugenehmigungsverfahrens in dem Sinne dar, dass die Kläger mit
Erteilung der Baugenehmigung davon ausgehen durften, alle zur
Verwirklichung ihres Bauvorhabens notwendigen Genehmigungen,
Erlaubnisse, Gestattungen u.a. hätten vorgelegen.

111

Eine gesetzliche Grundlage für die von den Klägerin in der
mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich herausgestellte
Auffassung, einer Baugenehmigung komme selbst bei
eingeschränkter Feststellungswirkung eine darüber hinaus
gehende, in jedem Fall vollumfängliche Verfügungswirkung, die
so genannte Baufreigabe zu, besteht nicht. Sie folgt
insbesondere nicht aus der hier einzig in Betracht zu ziehenden
Regelung des § 70 Abs. 5 BauO NRW 1984.

112

§ 70 Abs. 5 BauO NRW 1984 (= § 75 Abs. 5 BauO NRW) bestimmte
etwas anderes. Nach dieser Vorschrift durfte und darf vor
Zugang der Baugenehmigung mit der Bauausführung nicht begonnen
werden. Schon die negative Formulierung ist ungewöhnlich und
zeigt, dass ihr eine eigenständige Bedeutung zukommen muss.
Diese liegt darin, dass das Gesetz die Baugenehmigung lediglich
als Mindestvoraussetzung für eine legale Bautätigkeit ansieht.
Es darf bei genehmigungspflichten Bauvorhaben jedenfalls nicht
ohne Baugenehmigung - also nicht vor Abschluss der präventiven
Prüfung zumindest der einschlägigen bauordnungs- und
bauplanungsrechtlichen Vorschriften - gebaut werden. Was -
positiv gewendet - für eine formell legale Bautätigkeit weiter
erforderlich ist, besagt die Vorschrift nicht, sondern
überlässt die Beantwortung dieser Frage dem konkreten
Einzelfall. Der von den Klägern aus § 70 Abs. 5 BauO NRW 1984
gezogene Schluss, mit Vorliegen der Baugenehmigung könne mit
der Bautätigkeit begonnen werden, kann also nur dann
gerechtfertigt sein, wenn - anders als hier - im konkreten
Einzelfall über die Baugenehmigung hinaus keine weiteren
Voraussetzungen für eine formell legale Bautätigkeit erfüllt
sein müssen. Aus der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich im
Übrigen ablesen, dass der Gesetzgeber mit § 70 Abs. 5 BauO NRW
1984 einen völlig anderen Zweck verfolgte als denjenigen, dem
Bauherrn die Sicherheit zu geben, mit Erhalt der Baugenehmigung
seien alle für eine (for-mell) legale Bautätigkeit
erforderlichen Voraussetzungen erfüllt. Vielmehr geht es um den
öffentlichen Zweck, die Bautätigkeit erleichtert überwachen zu
können. Die Regelung geht zurück auf § 93 Abs. 7 MBO (und die
gleich lautenden ortsrechtlichen Vorschriften in Nordrhein-
Westfalen vor 1962). Nach § 93 Abs. 7 MBO durfte vor der
Zustellung der Baugenehmigung nicht mit der Bauausführung
begonnen werden. Gemäß § 93 Abs. 8 MBO mussten vor Baubeginn
die Grundrissfläche des Gebäudes abgesteckt und seine Höhenlage
festgelegt sein. Baugenehmigung und Bauvorlagen mussten an der
Baustelle von Baubeginn an vorliegen. Gemäß § 88 Abs. 8 EBauO
1962 durfte vor Zustellung der Baugenehmigung mit der
Bauausführung, einschließlich des Baugrubenaushubs, nicht
begonnen werden. § 88 Abs. 9 EBauO 1962 entsprach wortgleich
§ 93 Abs. 8 MBO. Nach der Begründung der Regierungsvorlage
sollten diese Vorschriften der Bauaufsichtsbehörde eine
wirksame Überwachung des Bauvorhabens ermöglichen.

113

Vgl. Landtags-Drucksache 4/327,
S. 125.

114

Die seither unverändert fortgeschriebene Regelung in § 88
Abs. 8 BauO NRW 1962 diente nach den Vorstellungen des
Gesetzgebers allein dem öffentlichen Interesse an einer
Überwachung der Bautätigkeit. Grundlage für ein schützenswertes
Vertrauen des Bauherrn in eine Baufreigabe oder gar ein
Verständnis dieser Regelung als Rechtsgrundlage für eine solch
unbeschränkte Erklärung der Behörde bietet eine dieser Art
motivierte gesetzliche Regelung nicht.

115

Die Entscheidung des

116

OVG NRW, Urteil vom 20. März 1992
- 11 A 610/90 -, BRS 54 Nr. 135,

117

auf die auch die Kläger Bezug nehmen, ist - ebenso wie die
Entscheidung des

118

OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1985
- 11 A 2364/83 -, DÖV 1986, S. 575 f.,

119

auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar. In den
Entscheidung des 11. Senats ging es um die Frage, ob eine
Baugenehmigung erteilt werden dürfe, wenn eine für die
Bauausführung erforderliche anderweitige Genehmigung noch fehlt
bzw. die Erteilung der anderweitigen Genehmigung ausgeschlossen
war. Hier aber ist entscheidungserheblich, welche Wirkungen
eine bereits erteilte Baugenehmigung hat.

120

Die landesrechtliche Beschränkung der Feststellungs- und
Verfügungswirkung einer Baugenehmigung, auf die öffentlich-
rechtlichen Vorschriften, die im Baugenehmigungsverfahren zu
prüfen sind, ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu
beanstanden.

121

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Okto-
ber 1982 - 4 B 195.82 -, Buchholz
406.11 § 29 BBauG Nr. 29; BVerwG,
Urteil vom 11. Mai 1989 - 4 C
1.88 -, BVerwGE 82, S. 61 ff.
(S. 69).

122

Daraus folgt zugleich, dass die Baugenehmigung im Sinne einer
Schlusspunkttheorie eine umfassende und abschließende
Entscheidung über alle öffentlich-rechtlichen Fragen nur dann
enthält, wenn dies das jeweilige Landesrecht vorsieht.

123

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Okto-
ber 1995 - 4 B 216.95 -, BRS 57
Nr. 186; BVerwG, Beschluss vom
2. September 1999 - 4 B 27.99 -,
BRS 62 Nr. 117.

124

Ein landesrechtlichen Regelungen vorgegebenes "Wesen" der
Baugenehmigung als allumfassender Feststellung der
Vereinbarkeit eines Bauvorhabens mit dem gesamten öffentlichen
Recht gibt es nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in
der Vergangenheit gelegentlich ohne Bezug zu landesrechtlichen
Rechtsgrundlagen ausgeführt, eine Baugenehmigung bedeute die
Erklärung der Baubehörde, das Vorhaben stimme mit dem im
Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung geltenden öffentlichen
Recht überein.

125

Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 2. Juli
1963 - I C 110.62 -, BRS 14, S. 51 ff.
(S. 52); ebenso BGH, Urteil vom
25. Januar 1973 - 3 ZR 256/68 -, BGHZ
60, S. 112 ff. (S. 115 f.).

126

Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht später deutlich
herausgearbeitet und regelmäßig betont, der Regelungsgehalt
einer Baugenehmigung bemesse sich nach den jeweiligen
landesrechtlichen Vorschriften.

127

Vgl. jüngst BVerwG, Beschluss vom
4. Juli 2001 - 4 B 51.01 -: "Das
Beschwerdegericht ist im Hinblick auf
die Irrevisibilität des § 70 Abs. 1
Satz 1 der Hessischen Bauordnung nicht
befugt, in eine Prüfung der Reichweite
der sog. Schlusspunkttheorie
einzutreten (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173
VwGO, § 562 ZPO)."

128

Aus der Sicht des Bundesrechts ist auch - entgegen der
Auffassung der Kläger - im vorliegenden Fall nicht deshalb eine
andere Bestimmung des Regelungsumfanges der Baugenehmigung vom
16. November 1995 geboten, weil § 35 Abs. 3 BauGB den
Landschaftsschutz schon aus städtebaulichen Gründen dem
Prüfprogramm der Baugenehmigungsbehörde überwiese. Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus der von den Klägern
herangezogenen Entscheidung des

129

BVerwG, Urteil vom 12. August 1977
- 4 C 48 u. 49.75 -, BRS 32 Nr. 90.

130

Die Kläger weisen zwar zutreffend darauf hin, dass durch § 35
Abs. 3 BauGB (in der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden
Fassung), wonach eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange
durch Außenbereichsvorhaben insbesondere u.a. dann vorlag, wenn
das Vorhaben Belange der Landschaftspflege beeinträchtigte, das
Landschaftsbild verunstaltete bzw. die natürliche Eigenart der
Landschaft beeinträchtigte, das materielle
Landschaftsschutzrecht in das Baugenehmigungsverfahren
eingeführt war. Der von den Klägern hieraus gezogene Schluss,
damit umfasse die Feststellungswirkung der Baugenehmigung auch
die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem Landschaftsschutz
insgesamt, überdehnt jedenfalls im vorliegenden konkreten Fall
die bauplanungsrechtliche Feststellungswirkung der
Baugenehmigung vom 16. November 1995. Die Verpflichtung der
Baugenehmigungsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung setzt
voraus, dass "dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften
nicht entgegenstehen." Das bedeutet jedoch nicht, die
Baugenehmigungsbehörde stelle mit Erteilung der Baugenehmigung
in jedem Fall fest, das zur Genehmigung gestellte Vorhaben
stehe mit dem gesamten öffentlichen Recht in Einklang, dessen
Prüfung bei abstrakter Betrachtung in die Kompetenz der
Bauaufsichtsbehörde fallen kann, sondern bedeutet nur die
Feststellung, das Bauvorhaben stehe mit den Vorschriften des
öffentlichen Rechts in Einklang, deren Regelungsbereich durch
das konkrete Bauvorhaben im Einzelfall berührt wird. Im Rahmen
der Prüfung des Vorhabens ist die Baugenehmigungsbehörde nach
der Konzeption des Bauplanungsrechts gezwungen, bestimmte für
die weitere Prüfung präjudizielle Feststellungen zu treffen.
Dazu gehört insbesondere die Feststellung, ob das Vorhaben dem
Geltungsbereich eines (qualifizierten) Bebauungsplanes, dem
unbeplanten Innenbereich oder dem Außenbereich zuzuordnen ist.
Mit einer solchen Zuordnung ist zugleich der weitere
Prüfungsrahmen abgesteckt mit der Folge, dass die
Baugenehmigungsbehörde die für die Alternativen geltenden
Regelungen nicht prüft und insoweit auch keine weiteren
Feststellungen treffen kann. Im vorliegenden Fall hat der
Beklagte das unter dem 16. November 1995 genehmigte Bauvorhaben
dem unbeplanten Innenbereich zugeordnet. Diese Zuordnung
schließt es aus, dass die Baugenehmigung vom 16. November 1995
Feststellungen zu den in § 35 Abs. 3 BauGB genannten
öffentlichen Belangen enthält, da § 35 Abs. 3 BauGB allein
Regelungen zur Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben
trifft.

131

Angesichts alldessen war das Vorhaben der Kläger, soweit sie
die Errichtung nur eines Wohnhauses beabsichtigten, mangels
landschaftsschutzrechtlicher Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG NRW
von dem Verbot der Errichtung baulicher Anlagen jedenfalls bis
zur Erteilung der Baugenehmigung vom 29. September 1997, die
auf der landschaftsrechtlichen Befreiung vom 17. September 1997
beruhte, formell rechtswidrig, so dass die Bauarbeiten bis zu
diesem Zeitpunkt als formell illegal rechtsfehlerfrei
stillgelegt werden durften. Das ist im Übrigen auch aus der
Natur der Sache gerechtfertigt: Gerade im Hinblick auf den
durch Art. 29a Abs. 1 VerfNRW dem Land, den Gemeinden und
Gemeindeverbänden aufgegebenen Schutz der natürlichen
Lebensgrundlagen sowie im Hinblick auf die Nachhaltigkeit
baulicher Eingriffe in Natur und Landschaft bedarf es eines
wirksamen Mittels, um einer Verfestigung dieses Eingriffes
jedenfalls so lange entgegenzuwirken bis die untere
Landschaftsbehörde über die Rechtmäßigkeit dieses Eingriffes
aus landschaftsschutzrechtlicher Sicht befunden hat.

132

3.
Der Klageantrag zu 3., festzustellen, dass die
Stilllegungsverfügung bei Erlass rechtswidrig gewesen ist,
hilfsweise festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung durch
das Angebot vom 15. Oktober 1996, die Dachgauben abzureißen,
wiederum hilfsweise durch den Abriss der Dachgauben
rechtswidrig geworden ist, hat ebenfalls keinen Erfolg, denn
auch hier ist auf die schon bei Erlass der
Stilllegungsverfügung bestehende, die Stilllegung der
Bauarbeiten rechtfertigende formelle Rechtswidrigkeit des
Bauvorhabens wegen fehlender Befreiung vom
landschaftsrechtlichen Bauverbot abzustellen. Dies schließt die
begehrte Feststellung aus. Gleiches gilt für die hilfsweise zur
Überprüfung des Gerichts gestellten Zeitpunkte. Weder das
Angebot, die Dachgauben abzureißen noch der Abriss selbst haben
an der aus dem Landschaftsschutz folgenden formellen
Illegalität des unter dem 16. No-vember 1995 genehmigten
Vorhabens der Kläger etwas geändert.

133

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2
VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf
§ 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

134

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

135