Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-28, Aktenzeichen 15 A 203/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0128.15A203.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Im Rahmen des Innenstadtkonzepts beschloss der Beklagte am 18. März 1999,
an den zukünftigen Schienenhaltepunkten T. -N. und T. -H. , die als
Ersatz für den Hauptbahnhof gedacht sind, neue Bushaltestellen anzulegen und
nach vorgelegten Planungen das Umfeld zu gestalten. Unter anderem sollten mit der
Deutschen Bahn AG entsprechende Abstimmungsgespräche zur Finanzierung und
Realisierung dieses Vorhabens eingeleitet werden. Zur Ratssitzung am 10. Februar
2000 beantragte die Ratsfraktion der Bürgergemeinschaft für T. e.V. (BfT), dass
der Rat seine bisherigen Beschlüsse hinsichtlich der genannten Haltepunkte
aufhebe, die Verwaltung beauftrage, eine Planung für den unter Denkmalschutz
stehenden Hauptbahnhof zu einem attraktiven Verknüpfungspunkt von Bahn, Bus
und Pkw zu erarbeiten, wobei der Busbahnhof vom bisherigen Standort H. -X. -
Platz zum Hauptbahnhof zu verlegen sei, auf der Bahnstrecke zwischen T. -P.
und X. im Bereich des Industriegebietes T. sowie im Bereich N.
Haltepunkte einzurichten seien und der Bahnhof T. für den Ausflugsverkehr zu
erhalten sei. Der Antrag wurde mit Mehrheit abgelehnt. Der Beschluss wurde im
Amtsblatt der Stadt T. vom 31. Mai 2000 veröffentlicht.

3

Mit Schreiben vom 14. April 2000 reichte der Kläger zu 2. bei der Stadt T.
den Entwurf eines Unterschriftenblattes für ein Bürgerbegehren ein und bat um
Prüfung, ob es den Formvorschriften des § 26 der Gemeindeordnung entspreche,
insbesondere ob die Formulierungen hinsichtlich der zur Entscheidung zu
bringenden Frage, die Begründung und der Deckungsvorschlag korrekt seien. Mit
Schreiben vom 25. April 2000 antwortete der Oberbürgermeister, dass die formellen
Erfordernisse des § 26 der Gemeindeordnung eingehalten seien, jedoch die zur
Entscheidung gestellte Frage als Aufforderung an die Deutsche Bahn AG formuliert
werden solle, da die Einrichtung oder Nichteinrichtung neuer Haltepunkte deren
Angelegenheit sei. Insoweit unterbreitete er einen eigenen
Formulierungsvorschlag.

4

Mit Schreiben vom 6. Juli 2000 reichten die Kläger ein Bürgerbegehren ein, mit
dem den Bürgern folgender Text zur Abstimmung vorgelegt wurde:

5

"Der Busbahnhof wird vom H. -X. -Platz zum Hauptbahnhof verlegt,
der zu einem modernen, attraktiven Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn
und Pkw ausgebaut wird. Die Deutsche Bahn AG wird aufgefordert, das
Hauptbahnhofsgebäude und die dazugehörigen Flächen für diese
Zwecke entsprechend zu gestalten, zu unterhalten und die Planung der
beiden Haltepunkte T-N. und T-H. aufzugeben, den Bahnhof
T. zu erhalten sowie zwei neue Haltepunkte N. und T.
einzurichten.

6

Begründung: Der Rat der Stadt T. hat in seiner Sitzung am
10.02.2000 abgelehnt, die bisherigen Beschlüsse hinsichtlich der
neuen DB-Haltepunkte T-N. und T-H. aufzuheben. Er hat ferner
einen Planungsauftrag für den unter Denkmalschutz stehenden Hbf zu
einem attraktiven Verknüpfungspunkt von Bahn, Bus und Pkw
abgelehnt. Die Bürgerinnen und Bürger der Stadt T. wollen den
Erhalt des Hbf als attraktiven DB-Halt, Verlagerung des Busbahnhofes
vom H. -X. -Platz zum Hbf und ein Park & Ride-Parkhaus.

7

Finanzierung: Die Finanzmittel, die für die Maßnahme '2 neue DB-
Haltepunkte' vorgesehen sind, werden nunmehr zur Finanzierung des
dem Bürgerbegehren zugrunde liegenden Antrages verwendet."

8

Nach Prüfung durch die Stadtverwaltung war das Bürgerbegehren bei 6.304
notwendigen Unterschriften von 6.745 Bürgern gültig unterzeichnet. Die Verwaltung
empfahl mit Ratsvorlage vom 9. August 2000 dem Rat, die Unzulässigkeit des
Bürgerbegehrens festzustellen, da die Frist des § 26 Abs. 3 der Gemeindeordnung
nicht eingehalten sei. Mit am 22. August 2000 eingegangenen Schreiben gleichen
Tages beantragten die Kläger beim Beklagten, ihnen Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand wegen der angeblich versäumten Frist einzuräumen. Der Rat stellte in
seiner Sitzung vom 31. August 2000 unter Ablehnung des Antrages auf
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
fest. Der Beschluss wurde den Klägern mit Bescheid vom 15. September 2000
bekannt gegeben. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Rat durch
Beschluss vom 14. Dezember 2000, bekannt gegeben durch Widerspruchsbescheid
vom 29. Dezember 2000, zurück.

9

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage haben die Kläger ihr Ziel, die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens festgestellt zu wissen, weiter verfolgt. Sie haben vorgetragen:
Das Bürgerbegehren unterliege nicht der Drei-Monats-Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2
der Gemeindeordnung. Derartige Fristen bestünden nur für Bürgerbegehren, die sich
gegen einen Ratsbeschluss richteten, also nur für kassatorische Bürgerbegehren.
Ein solches Bürgerbegehren liege vor, wenn es dieselbe kommunale Angelegenheit
betreffe wie ein Ratsbeschluss. Hier liege daher ein nicht fristgebundenes
initiierendes Bürgerbegehren vor, da es sich mit einem anderen Inhalt als der
Ratsbeschluss vom 10. Februar 2000 befasse. Bei dem Bürgerbegehren gehe es
nämlich im Kern um die Verlegung des Busbahnhofes, während die Bahnhaltepunkte
T. -N. und T. -H. nur flankierende Themen seien. Selbst wenn es sich
aber um ein kassatorisches Bürgerbegehren handeln sollte, sei die Frist eingehalten.
Das Bürgerbegehren richte sich nämlich allenfalls gegen den Ratsbeschluss vom
10. Februar 2000, der am 31. Mai 2000 veröffentlicht worden sei. Das am 6. Juli
beantragte Bürgerbegehren sei daher innerhalb der Frist eingereicht worden.
Darüber hinaus laufe auch nicht die Drei-Monats-Frist, sondern allenfalls die
Jahresfrist in entsprechender Anwendung des § 58 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung. Denn die Stadtverwaltung habe den Klägern die
formelle Ordnungsgemäßheit des Bürgerbegehrens bescheinigt und damit eine -
nach der jetzigen Rechtsauffassung des Beklagten zur Fristversäumung - falsche
Belehrung erteilt. Selbst wenn all dies nicht zutreffen sollte, müsse jedenfalls
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden, die sie, die Kläger, nach
Übermittlung der Verwaltungsvorlage zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens am
15. August 2000 rechtzeitig am 22. August 2000 beantragt hätten. Schließlich lägen
auch andere Gründe für eine Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht vor.
Insbesondere sei das Bürgerbegehren nicht unzulässig, weil es, wie es § 26 Abs. 5
Nr. 3 der Gemeindeordnung verbiete, kein Bürgerbegehren über
Haushaltssatzungen oder Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sei. Zentrale Fragen
des Einnahme- und Ausgabegebarens der Gemeinde oder eines Eigenbetriebes
seien nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens. Auch verhalte sich das
Bürgerbegehren nicht zu einer Angelegenheit, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens oder eines anderen in § 26 Abs. 5 Nr. 5 der
Gemeindeordnung genannten Verfahrens zu entscheiden sei. Soweit es um die
Bahnhöfe gehe, werde lediglich eine entsprechende Aufforderung an die Deutsche
Bahn ausgesprochen, was keinem Planfeststellungsverfahren oder vergleichbaren
Verfahren unterliege. Schließlich verbiete auch § 26 Abs. 5 Nr. 8 der
Gemeindeordnung, der Angelegenheiten, für die der Rat keine gesetzliche
Zuständigkeit habe, von Bürgerbegehren ausschließe, das Bürgerbegehren nicht.
Die Verlegung des Busbahnhofes liege nämlich in der Entscheidungskompetenz des
Rates.

10

Die Kläger haben beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides
vom 15. September 2000 und des
Widerspruchsbescheides vom 29. Dezember 2000
zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens "Zur Attraktivierung des
Hauptbahnhofes in T. -N. - Verknüpfungspunkt
von Bus und Bahn" festzustellen.

12

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Er hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, da die Drei-Monats-Frist
für ein kassatorisches Bürgerbegehren nicht eingehalten sei. Es richte sich gegen
den Beschluss des Rates vom 10. Februar 2000, sodass die Einreichung des
Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 diese Frist überschritten habe. Es handele sich um
ein kassatorisches Bürgerbegehren, weil es eine wesentlich andere Lösung verfolge,
als sie vom Rat in seinen bisherigen Beschlüssen, insbesondere in den Beschlüssen
vom 18. März 1999 und 10. Februar 2000, aber auch in seinem Beschluss vom
17. Oktober 1991 zum Innenstadtkonzept, angestrebt worden sei. Die Sechs-
Wochen-Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindeordnung werde durch die am 31.
Mai 2000 vorgenommene Veröffentlichung nicht ausgelöst, da es sich nicht um einen
bekanntmachungsbedürftigen Ratsbeschluss handele, für den alleine diese Frist
gelte. Die Bekanntmachung sei daher unerheblich. Aus der der Einreichung des
Bürgerbegehrens vorangegangenen Beratung der Kläger durch die Stadt könne für
den Fristablauf nichts hergeleitet werden. Die Rechtsberatung sei richtig, da sie sich
alleine auf Formfragen, nicht auf Fristfragen bezogen habe. Im Übrigen könne das
Risiko der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht durch eine Rechtsberatung
der Gemeinde verlagert werden. Eine Wiedereinsetzung komme nicht in Betracht, da
die Fristen des § 26 Abs. 3 der Gemeindeordnung Ausschlussfristen seien, für die
eine Wiedereinsetzung nicht gewährt werden könne. Auch könne hier nicht
ausnahmsweise aus den Gesichtspunkten höherer Gewalt oder eines Fehlverhaltens
der Behörde eine Wiedereinsetzung gewährt werden.

15

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

16

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Kläger. Sie wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen und tragen
insbesondere vor: Die Beibehaltung des Hauptbahnhofes sei schon deshalb nicht
zentraler Gegenstand des Bürgerbegehrens, weil dies allenfalls Konsequenz der
Verlegung des Busbahnhofes sei, jedoch alleine in der Entscheidungsgewalt der
Deutschen Bahn AG liege. Im Übrigen könne es sich nicht um ein den Ratsbeschluss
vom 10. Februar 2000 kassierendes Bürgerbegehren handeln, da der seinerzeitige
Ratsbeschluss selbst lediglich die Ablehnung einer Initiative einer Ratsfraktion
gewesen sei. Mit der Kassierung dieses Beschlusses würde im Sinne des
Bürgerbegehrens nichts erreicht. Selbst die Annahme eines kassatorischen
Charakters des Bürgerbegehrens führe noch nicht alleine zu einer Fristgebundenheit
des Bürgerbegehrens. Vielmehr müsse bei einem gemischten Bürgerbegehren, das
kassierende und initiierende Elemente enthalte, festgestellt werden, wo der
Schwerpunkt des Bürgerbegehrens liege. Hier liege der Schwerpunkt in dem
initiierenden Teil, den Busbahnhof wegen des Baus des Einkaufszentrums D. -
Galerie zu verlegen. Daher sei die Fristvorschrift nicht anwendbar. Sie sei darüber
hinaus nicht anwendbar, weil die Stadt in ihrer Rechtsauskunft selbst den
initiierenden Charakter des Bürgerbegehrens bescheinigt habe. Wenn man jedoch
dem Bürgerbegehren einen kassatorischen Charakter zumessen wolle, so komme
allein der Beschluss vom 10. Februar 2000 in Betracht. Denn in der Ablehnung der
Initiative der BfT-Ratsfraktion liege eine nach Sachdiskussion erfolgte Bestätigung
bisheriger Grundsatzbeschlüsse. Derartige wiederkehrende Grundsatzbeschlüsse
seien geeignet, eine neue Frist in Gang zu setzen. Das Argument, damit könne
jederzeit eine Ratsminderheit eine neue Frist eröffnen, sei nicht stichhaltig, da die
Ratsmehrheit eine sachliche Beschlussfassung verhindern könne. Der Umstand,
dass sich das Bürgerbegehren mit einem Gegenstand befasse, der in einem langen
Planungsprozess Gegenstand der Ratsbefassung gewesen sei, sei unschädlich.
Gerade bei einem langen Planungsprozess könnten neue Gesichtspunkte auftreten,
die eine neue Befassung mit der Angelegenheit rechtfertigten. So sei es auch hier,
da das neue Einkaufszentrum D. -Galerie am 27. April 2000 eröffnet worden sei,
das zu einer Verlagerung des Geschäftszentrums vom bisherigen Busbahnhof
geführt habe. Wenn eine Fristgebundenheit des Bürgerbegehrens angenommen
werde, sei die Frist eingehalten worden, da das Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 3
Satz 1 der Gemeindeordnung innerhalb von sechs Wochen nach der
Bekanntmachung des Beschlusses eingereicht worden sei. Maßgebend für die
Anwendbarkeit dieser Frist sei der Umstand der Veröffentlichung, die der Rat gegen
sich gelten lassen müsse. Auf die Veröffentlichungsbedürftigkeit des Beschlusses
komme es nicht an. Letzten Endes müsse eine Wiedereinsetzung in den vorigen
Stand gewährt werden, wenn doch eine Frist versäumt worden sei. Das gelte sogar
dann, wenn diese Frist als Ausschlussfrist zu bezeichnen wäre. Unter dem
Gesichtspunkt von Treu und Glauben müssten nämlich Ausnahmen von der
ansonsten nicht gegebenen Möglichkeit einer Wiedereinsetzung angenommen
werden. Diese besonderen Umstände lägen hier in der fehlerhaften Auskunft durch
die Stadtverwaltung. Sollte, wie das Verwaltungsgericht annehme, der zu
kassierende Ratsbeschluss in dem Beschluss vom 18. März 1999 über neue DB-
Haltepunkte liegen, wäre eine durch diesen Beschluss ausgelöste Frist durch die
entsprechend anwendbare Regelung des § 26 Abs. 8 der Gemeindeordnung
gegenstandslos, der für erfolgreiche Bürgerentscheide eine Änderung dieser
Entscheidungen nach Ablauf von zwei Jahren ermögliche. Der
Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Da er nicht an der Bindungswirkung des
Bürgerbegehrens teilhabe, genüge eine überschlägige Schätzung. Weil für eine
Alternativlösung bereits Gelder zur Verfügung gestellt seien, reiche hier der Verweis
auf die Kostenabdeckung der Alternativplanung. Im Übrigen erstrecke sich die
Bindungswirkung der Rechtsauskunft der Stadtverwaltung auch auf die
Ordnungsgemäßheit des Kostendeckungsvorschlages.

17

Die Kläger beantragen,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er wiederholt und vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und hält das
Bürgerbegehren wegen Verfristung, wegen eines unzureichenden
Kostendeckungsvorschlags und wegen der Befassung mit einer Angelegenheit, die
im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden ist, für unzulässig.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen, weil sie zwar zulässig, aber unbegründet ist. Die Kläger haben
keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens. Es ist nämlich unzulässig.

25

Es ist gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) verfristet. Nach dieser Vorschrift muss ein
Bürgerbegehren drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich
gegen einen Beschluss des Rates richtet, der nicht der Bekanntmachung bedarf. Das
Bürgerbegehren richtet sich gegen den Beschluss des Rates vom 18. März 1999, mit
dem der Rat der Planung zur Gestaltung der Umfelder und der Anlage von
Bushaltestellen an den zukünftigen Schienenhaltepunkten T. -N. und T. -
H. zustimmte und die Verwaltung beauftragte, die notwendigen
Abstimmungsgespräche u.a. mit der Deutschen Bahn AG zu führen. Dieser
Beschluss ist Teil eines Prozesses der Durchsetzung eines vom Rat beschlossenen
Innenstadtkonzepts, das unter anderem auf die Schließung des südlich der
Innenstadt im Bereich eines Gewerbe- und Industriegebietes gelegenen
Hauptbahnhofs und als Ersatz für diesen auf die Neuanlegung zweier weiterer
Schienenhaltepunkte gerichtet ist.

26

Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene sogenannte
kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen
initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise die Beseitigung
eines Ratsbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine
über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Das
ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der
Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher
Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates
beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit
bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere
Planungsgrundlage dienen kann.

27

Vgl. die amtliche Begründung des
Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs.
11/4983, S. 8.

28

Während also initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von
Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld
bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, greifen
kassatorische Bürgerbegehren in die auf einem Feld vom Rat getroffenen
Regelungen ein, sei es, dass sie sich in dem Aufheben der getroffenen Regelungen
erschöpfen, sei es, dass sie die durch Ratsbeschluss getroffenen Regelungen durch
andere ersetzen.

29

Für den die Fristgebundenheit auslösenden kassatorischen Charakter eines
Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die
bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem
oben beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer
Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein
vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will, jedenfalls
dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail
betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren
zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein
sollte. Unerheblich ist daher insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens
Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen.

30

Ebenso Schneider, in: Dieckmann/Heinrichs
(Hrsg.), Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, § 26 Erl. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep,
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand:
Januar 2002), § 26 Anm. IV.

31

Gemessen an diesen Maßstäben hat das Bürgerbegehren kassatorischen
Charakter. Mit dem Bürgerbegehren wird gegenüber dem oben genannten
Ratsbeschluss ein konträres Konzept verfolgt: Die Funktion des Hauptbahnhofes soll
nicht, wie es der Ratsbeschluss vom 18. März 1999 vorsah, in den Bereich der
neuen Haltepunkte verlegt werden, vielmehr soll der alte Standort des
Hauptbahnhofs beibehalten und durch die Verlegung des Busbahnhofs von der
südwestlichen Grenze der Fußgängerzone zum Bahnhof gestärkt werden. Keine
Rolle spielt es, dass die Veränderungen hinsichtlich der Schienenhaltepunkte nicht
von der Stadt entschieden werden können, sondern im Rahmen einer
eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zu erfolgen haben, und dass die Verlegung
des Busbahnhofs bislang noch nicht Gegenstand eines Ratsbeschlusses war: Es
geht sowohl beim Ratsbeschluss vom 18. März 1999 als auch beim Bürgerbegehren
um die für das eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren bedeutsame
gemeindliche Willensbildung, wie nach dem Wunsch der Stadt ihre
Eisenbahnanbindung gestaltet werden soll und welche begleitenden gemeindlichen
Verkehrsregelungen zu dieser Eisenbahnanbindung getroffen werden sollen. Kern
des Bürgerbegehrens ist nicht die Festlegung eines geeigneten neuen Standortes für
den Busbahnhof, in dessen Folge dann gleichsam ungewollt und zufällig auch
Ausstrahlungswirkungen auf die Frage der Verlegung der Hauptbahnhoffunktion
eintreten.

32

Das ergibt sich schon aus dem auch im Unterschriftenformular genannten
Namen, den sich das Bürgerbegehren gegeben hat: "Bürgerbegehren zur
Attraktivierung des Hauptbahnhofes in T. -N. - Verknüpfungspunkt von Bus
und Bahn". Der Name macht als Kern des Bürgerbegehrens das im Widerspruch zu
dem genannten Ratsbeschluss stehende Ziel der Erhaltung des Hauptbahnhofs
deutlich. Im Übrigen ergibt sich der kassatorische Charakter des Bürgerbegehrens
geradezu handgreiflich aus seiner beigefügten Begründung, die darauf abstellt, dass
der Rat es abgelehnt habe, "die bisherigen Beschlüsse hinsichtlich der neuen DB-
Haltepunkte T-N. und T-H. aufzuheben". Schließlich belegt auch der
Kostendeckungsvorschlag den gegen den Ratsbeschluss vom 18. März 1999
gerichteten Charakter des Bürgerbegehrens, wenn danach die Kosten der Verlegung
des Busbahnhofs und wohl auch des Ausbaus des Hauptbahnhofs aus den
bereitgestellten Geldern für die Errichtung zweier neuer Haltepunkte, also für die
Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 18. März 1999, bestritten werden sollen.

33

Die Frist ist durch den Ratsbeschluss vom 10. Februar 2000, mit dem ein dem
Bürgerbegehren entsprechender Sachantrag abgelehnt wurde, nicht erneut
ausgelöst worden. Dies gilt schon deshalb, weil mit diesem Beschluss keine
Regelung getroffen wurde, die Gegenstand eines kassatorischen Bürgerbegehrens
sein könnte. Der Beschluss erschöpft sich darin, dem vorgelegten Sachantrag der
BfT-Fraktion auf Änderung früherer Ratsbeschlüsse nicht zuzustimmen. Darin liegt
keine Regelung. Im Übrigen würde auch eine ausdrückliche Bestätigung oder
Wiederholung der bisherigen sachlichen Regelung keine neue Frist auslösen, denn
es bliebe dabei, dass durch das Bürgerbegehren auch der vorhergehende
Beschluss, für den die Frist abgelaufen war, kassiert würde.

34

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep,
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand:
Januar 2002), § 26 Erl. IV; anders das baden-
württembergische Recht, VGH Bad.-Württ., Urteil
vom 13. April 1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994,
110.

35

Im Gegenteil zeigt eine Bestätigung oder Wiederholung des bisherigen
sachlichen Regelungsprogramms nur die fortbestehende Aktualität der bisherigen
Ratsbeschlüsse und damit die fortbestehende Notwendigkeit des Schutzes vor zu
später Beseitigung durch ein Bürgerbegehren. Etwas Anderes könnte nur gelten,
wenn der Rat den alten Beschluss - etwa auf Grund zwischenzeitlicher wesentlich
neuer Entwicklungen - durch ein neues, wenngleich möglicherweise inhaltlich
gleiches Regelungsprogramm hätte ersetzen wollen. Dann hätte der alte Beschluss
seine Wirksamkeit verloren, sodass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen ihn
gerichtet sein könnte. Das ist aber mit dem Ratsbeschluss vom 10. Februar 2000
nicht geschehen, der noch nicht einmal eine als solche keine neue Frist auslösende
Wiederholung oder Bestätigung der vorgefundenen Beschlusslage beinhaltet,
sondern lediglich deren beantragte Änderung ablehnt.

36

Der Ratsbeschluss vom 18. März 1999 ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt
des § 26 Abs. 5 Nr. 10, Abs. 8 Satz 2 GO NRW nachträglich wieder anfechtbar
geworden. Danach kann ein Bürgerentscheid, der nach Satz 1 dieser Vorschrift die
Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Initiative des
Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Daraus ergibt sich
mittelbar, dass nach zwei Jahren ein Bürgerentscheid durch Ratsbeschluss kassiert
werden kann. Diese Vorschrift ist nicht umgekehrt anwendbar auf die Kassation
eines Ratsbeschlusses durch einen Bürgerentscheid. Dem Wortlaut nach ist die
Vorschrift beschränkt auf die Kassation eines Bürgerentscheids durch
Ratsbeschluss. Für eine analoge Anwendung fehlt es an einer Regelungslücke, die
es zu schließen gälte: Die Fristgebundenheit für kassatorische Bürgerbegehren ist
abschließend in § 26 Abs. 3 GO NRW geregelt. Danach endet der Schutz von
Ratsbeschlüssen nicht durch bloßen Zeitablauf, sondern ist nach Fristablauf
grundsätzlich endgültig.

37

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep,
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand:
Januar 2002), § 26 Erl. IV; Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht, Loseblattsammlung
(Stand: März 2002), § 26 Erl. 3.2.

38

Gerade der vorliegende Fall, bei dem es um einen in einen jahrelangen
Verwirklichungsprozess des Innenstadtkonzepts eingebetteten Ratsbeschluss geht,
zeigt, dass es zur Vermeidung eines sachlichen Hin und Her im
Entscheidungsprozess auch eines über zwei Jahre hinausgehenden
Bestandsschutzes von Ratsbeschlüssen bedarf. Demgegenüber ist § 26 Abs. 5 Nr.
10, Abs. 8 Satz 2 GO NRW Ausdruck eines schwächeren Bestandsschutzes von
Bürgerentscheiden.

39

Vgl. die amtliche Begründung des
Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs.
11/4983, S. 9.

40

Das heißt allerdings nicht, dass sich Bürgerbegehren nach Fristablauf nie gegen
einen Ratsbeschluss wenden dürften. Maßgebend ist nämlich nicht, ob sich das
Bürgerbegehren gegen einen noch formell bestehenden Ratsbeschluss wendet,
sondern ob das aktuelle sachliche Regelungsprogramm des Rates verändert werden
soll. Ratsbeschlüsse können eine zeitlich begrenzte Wirkung haben, die
insbesondere mit der Erledigung des Ratsbeschlusses endet (vgl. zur Begrenzung
der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes durch Erledigung § 43 Abs. 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -).
Wenn etwa ein Ratsbeschluss vollständig umgesetzt ist, kann seine Wirkung
erlöschen. Auch kann eine nach dem Ratsbeschluss eingetretene tatsächliche oder
rechtliche Änderung der Verhältnisse so wesentlich sein, dass sie einem getroffenen
Ratsbeschluss die Grundlage entzieht.

41

Vgl. etwa den in den Wertungen ähnlichen Fall
des Wegfalls der Geschäftsgrundlage (clausula
rebus sic stantibus) bei einem öffentlichen-
rechtlichen Vertrag, Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs,
VwVfG, 6. Aufl., § 60 Rn. 1.

42

Das ist hier allerdings mit der - hier insoweit allenfalls in Betracht kommenden -
Eröffnung der D. -Galerie nicht eingetreten. Sie berührt mit ihrer Lage im
nördlichen Bereich des Zentrums nicht die Frage der Verlegung der
Hauptbahnhofsfunktion, sondern allenfalls die Frage, ob der Busbahnhof - wohin
auch immer - verlegt werden sollte. Das aber ist nicht der alleinige wesentliche
Gegenstand des Bürgerbegehrens. Etwas Anderes könnte etwa dann gelten, wenn
die D. -Galerie im Bereich des Hauptbahnhofs läge und dort zu einem
Publikumsströme anziehenden Magnet geworden wäre, der die Frage der
Eisenbahnanbindung T. grundsätzlich neu aufwürfe.

43

Verbleibt es somit bei der Drei-Monats-Frist hinsichtlich des Ratsbeschlusses
vom 18. März 1999, so ist diese Frist bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 6.
Juli 2000 verstrichen. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt nicht in
Betracht. Allerdings ist § 32 VwVfG NRW über die Wiedereinsetzung in den vorigen
Stand anwendbar. Das ergibt sich aus der systematischen Stellung der Vorschrift in
Teil II des Verwaltungsverfahrensgesetzes, der mit "Allgemeine Vorschriften über
das Verwaltungsverfahren" überschrieben ist, und aus der Definition des
Verwaltungsverfahrens in § 9 VwVfG NRW. Danach ist das Verwaltungsverfahren im
Sinne dieses Gesetzes die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde, die auf die
Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines
Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages
gerichtet ist.

44

Die Einreichung eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 2 GO NRW setzt ein
Verwaltungsverfahren im oben beschriebenen Sinne in Gang. Es ist dann nämlich
unverzüglich nach Abs. 6 der Vorschrift durch den Rat die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zu prüfen und ein entsprechender feststellender Verwaltungsakt zu
erlassen (§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW). Wie sich schon aus dem Umstand des
Erlasses eines Verwaltungsaktes ergibt, handelt es sich bei der Bekanntgabe des
feststellenden Ratsbeschlusses an die Vertreter des Bürgerbegehrens um eine nach
außen wirkende Tätigkeit (vgl. die Definition des Verwaltungsaktes in § 35 Satz 1
VwVfG NRW: Maßnahme, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet
ist), nicht um eine im Gemeindeinternum verbleibende Tätigkeit.

45

Dennoch kommt hier eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht in
Betracht, weil sich aus einer Rechtsvorschrift, hier § 26 Abs. 3 GO NRW, ergibt, dass
sie ausgeschlossen ist (§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW). Eine solche Ausschlussfrist, die
zum Untergang des materiell-rechtlichen Anspruchs ohne Rücksicht auf ein
Verschulden hinsichtlich des Versäumens der Frist führt, muss nicht ausdrücklich im
Gesetz geregelt sein, sondern kann auch dessen Regelungszusammenhang
entnommen werden. Wegen der mit der Fristversäumung verbundenen
einschneidenden Rechtsfolge bedürfen derartige Ausschlussfristen aber jedenfalls
eines hinreichenden Anhalts im einschlägigen Fachrecht dahingehend, der
Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist den
Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher
Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung eingeräumt.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C
28.95 -, BVerwGE 101, 39 (42 ff.); OVG NRW, Urteil
vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, ZKF 2002,
233 (234); Urteil vom 6. Februar 1991 - 16 A 240/90 -
, NWVBl. 1991, 280 f.; Urteil vom 30. November
1990 - 5 A 2561/88 -, NVwZ 1992, 183 f.

47

Das trifft für die hier in Rede stehende Frist zu. Die Sachmaterie, in deren
Rahmen die Frist gesetzt ist, betrifft weder die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten,
noch geht es um durch Gesetz eingeräumte Leistungsansprüche des Bürgers. In
derartigen Fällen kommt, wenn es sich überhaupt um eine rechtsfolgenbewehrte Frist
jenseits einer bloßen Ordnungsvorschrift handelt, eine Wiedereinsetzung regelmäßig
in Betracht, da es um individuelle Rechtspositionen im Einzelfall geht, bei denen am
ehesten der mit der Fristsetzung verfolgte Zweck hinter der Rechtswahrung bei
unverschuldeter Fristversäumung zurücktreten kann. Hier geht es jedoch um die
Ausgestaltung des Verfahrens gemeindlicher Willensbildung, also um eine
kommunalverfassungsrechtliche Regelung. In diesem Verfahren ist der am
Bürgerbegehren teilnehmende Bürger zwar in seinem status activus betroffen, also in
der Beteiligung an der Bildung des Staatswillens.

48

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1997
- 2 BvR 389/94 -, BVerfGE 96, 231 (239 ff.).

49

Jedoch steht nicht die Wahrnehmung des Abstimmungsrechts im Einzelfall,
sondern die Fristgerechtigkeit des Bürgerbegehrens, also die Ordnungsgemäßheit
der gewählten Verfahrensart insgesamt, in Frage. Dies ist kein Gegenstand des
gewährten politischen Teilhaberrechts des status activus wie das Wahlrecht, sondern
eine Frage der Ordnungsgemäßheit des Willensbildungsprozesses, wie es auf der
staatsrechtlichen Ebene etwa die Fristbestimmungen des Art. 77 Abs. 2 Satz 1 und
Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) für das bundesrechtliche
Gesetzgebungsverfahren darstellen, die auch ohne ausdrückliche Anordnung als
Ausschlussfristen anzusehen sind.

50

Vgl. Lücke, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.,
Art. 77 Rn. 19 und 37.

51

Weil es somit nicht um individuelle Rechte im Einzelfall,

52

vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Urteil
vom 21. Januar 1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978,
149 (150),

53

sondern um die Einhaltung der Verfahrensbestimmungen der gemeindlichen
Willensbildung geht, deren strikte Maßgeblichkeit nicht vom subjektiven Vermögen
der jeweiligen Vertreter eines Bürgerbegehrens abhängen darf, ergibt sich aus dem
Sinn und Zweck dieser Fristbestimmung, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen
Stand ausgeschlossen ist.

54

Selbst wenn eine Wiedereinsetzung grundsätzlich möglich wäre, stünde ihr hier
jedenfalls § 32 Abs. 4 VwVfG NRW entgegen. Im Zeitpunkt der Einreichung des
Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 war bereits ein Jahr nach dem Verstreichen der
Drei-Monats-Frist hinsichtlich des angegriffenen Ratsbeschlusses vom 18. März
1999 abgelaufen. Nach der genannten Vorschrift darf in einem solchen Fall
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand allein bei höherer Gewalt gewährt werden,
die nicht vorlag. Das gilt auch für die angeblich fehlerhafte Beratung durch die Stadt.
Selbst wenn den Klägern auf ihre Beratungsbitte im Schreiben vom 14. April 2000
die - zutreffende - Auskunft erteilt worden wäre, das Bürgerbegehren sei unzulässig,
hätte dies allenfalls dazu geführt, dass davon abgesehen worden wäre, das
Bürgerbegehren weiter zu betreiben. Eine Beseitigung der Folgen der schon damals
eingetretenen Fristversäumung wäre jedenfalls auch bei zutreffender Auskunft nicht
möglich gewesen. Dass die Kläger dann möglicherweise keine Aufwendungen mehr
zur Verfolgung des Bürgerbegehrens getätigt hätten, spielt für die hier allein in Rede
stehende Frage der Fristgemäßheit des Bürgerbegehrens keine Rolle.

55

Schließlich ist es auch nicht so, dass - wie die Rechtsprechung für
außergewöhnliche Umstände annimmt - den Klägern die Versäumung der Frist nicht
entgegengehalten werden kann.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C
28.95 -, BVerwGE 101, 39 (45 ff.).

57

Eine solche Unbeachtlichkeit der Fristversäumung wegen angeblich falscher
Beratung durch die Stadtverwaltung scheidet schon aus dem vorgenannten Grund
fehlender Ursächlichkeit der Beratung für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
aus. Die Fristversäumnis muss zudem auch deshalb beachtlich bleiben, weil
ansonsten der Zweck der Fristbestimmung verfehlt würde.

58

Vgl. dazu P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/
Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 31 Rn. 10.

59

Der Schutz der Ratsbeschlüsse vor zu spätem Angriff durch ein Bürgerbegehren
im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung gebietet
eine feste Fristenregelung für die Einleitung eines Bürgerbegehrens, die nicht durch
subjektive Hindernisse auf Seiten der Vertreter des Bürgerbegehrens in Frage
gestellt werden kann, mögen sie noch so unverschuldet und unausweichlich sein und
sogar im Bereich der Gemeindeverwaltung ihren Ursprung haben.

60

Das Bürgerbegehren ist ferner auch deshalb unzulässig, weil es entgegen § 26
Abs. 2 Satz 2 GO NRW keinen ausreichenden Vorschlag für die Deckung der Kosten
der verlangten Maßnahme enthält. Mit diesem Kostendeckungsvorschlag, der
ausweislich der Entstehungsgeschichte der Vorschrift,

61

vgl. die amtliche Begründung des
Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs.
11/4983, S. 7,

62

nicht Bestandteil des Bürgerentscheids ist und für den Rat keine bindende
Wirkung hat, soll sichergestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und
Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht
unterrichtet werden.

63

Vgl. zum Kostendeckungsvorschlag nach den
Rechtsvorschriften anderer Bundesländer Nieders.
OVG, Urteil vom 24. März 2000 - 10 M 986/00 -,
juris; Hess. VGH, Urteil vom 28. Oktober 1999 - 8 UE
3683/97 -, ESVGH 50, 115 (120 f.); VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 29. November 1982 - 1 S 1415/81
-, VBlBW 1983, 313; Urteil vom 6. Juli 1982 - 1 S
1526/81 -, ESVGH 33, 42 (44 f.).

64

Ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zumindest eine
überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten. Dem wird der
vorliegende Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht gerecht, weil er lediglich
auf bestimmte vorhandene Mittel verweist, sich aber nicht zu der durch die zur
Entscheidung gestellte Maßnahme ausgelösten Kostenfolge verhält.

65

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist das Bürgerbegehren dagegen nicht
deshalb unzulässig, weil es im Widerspruch zu § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW über eine
Angelegenheit geführt werden solle, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sei. Richtig ist zwar, dass die vom
Bürgerbegehren bekämpfte Anlegung zweier neuer Schienenhaltepunkte und die
Schließung des Hauptbahnhofs im Rahmen eines eisenbahnrechtlichen
Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sind (vgl. § 18 des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes). Richtig ist auch, dass Wortlaut und Sinn der Vorschrift einen
umfassenden Anwendungsbereich des Ausschlusstatbestandes begründen, der nicht
nur das planfeststellungsbedürftige Vorhaben als solches dem Bürgerbegehren
entzieht, sondern auch mittelbar darauf gerichtete Maßnahmen, die sich nur in das
formelle Gewand einer anderen Frage kleiden.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002
- 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, 346 (348 f.):
Änderung eines Abfallwirtschaftskonzepts im Punkt
einer planfeststellungsbedürftigen
Abfallentsorgungsanlage; Urteil vom 23. April 2002
- 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR, 2002, 766 (767) zum
Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6
GO NRW "Aufstellung, Änderung, Ergänzung und
Aufhebung von Bauleitplänen: Aufgabe des
Vorhabens einer Bebauungsplanänderung.

67

Wo die Grenze verläuft zwischen einer Maßnahme, die noch außerhalb einer in
einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheit liegt, und einer
in das Gewand einer anderen Maßnahme gekleideten, in einem
Planfeststellungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheit, ist jedoch eine vom
Einzelfall und dem jeweils betroffenen Fachrecht abhängige Frage. Hier geht es
hinsichtlich der eisenbahnplanfeststellungsbedürftigen Angelegenheiten um die
gemeindliche Willensbildung, wie die Stadt sich die Eisenbahnanbindung wünscht
und welche sich daraus ergebenden Maßnahmen für den innerstädtischen Verkehr
zu treffen sind. Dies ist einerseits so eng verbunden mit ureigenen kommunalen
Aufgaben der Verkehrsplanung und andererseits noch so losgelöst von der
konkreten eisenbahnplanfeststellungsrechtlichen Entscheidung, dass die durch das
Bürgerbegehren gestellte Frage nicht als eine in ein anderes Gewand gekleidete, in
einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidende Angelegenheit angesehen
werden kann.

68

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung.

69

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.