Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-07-27, Aktenzeichen 2 K 3436/20

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihm eine Baugenehmigung für die Änderung der Nutzung einer Ladenfläche zu einer „Annahmestelle für Sportwetten“ zu erteilen.

2

Er ist Mieter von Räumen eines Ladens im Erdgeschoss des Wohn- und Geschäftshauses X.- Platz 2, in A., Flst.-Nr. Y, im Stadtbezirk B. der Beklagten (nachfolgend: Vorhabengrundstück). Gegenüber der Ordnungsbehörde der Beklagten zeigte der Kläger am 10.09.2018 an, dass er in diesen Räumen seit diesem Termin ein „Kiosk mit Sportwettenannahme, Internetcafé“ betreibe.

3

Das Vorhabengrundstück ist rund 100 m von der W. Schule B. entfernt und liegt im Geltungsbereich folgender Satzungen:

4

- des Baulinienplans „G.-Straße“ der damals selbständigen Gemeinde B. aus dem Jahr 1878 mit späterer Änderung durch den Bebauungsplan „1927/035“ der Beklagten aus dem Jahr 1927;

5

- des Baustaffelplans 1935/500 der Beklagten vom 01.08.1935, der für das Grundstück als Art der baulichen Nutzung „Baustaffel 4 - Gebiet für Landwirtschaft und kleinere Gewerbe“ nach der Ortsbausatzung der Beklagten vom 25.06.1935 festsetzt;

6

- des Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017.

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Der zuletzt genannte Plan enthält u.a. folgende textliche Festsetzungen:

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„§ 1 Zulässigkeit von Vergnügungsstätten

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Vergnügungsstätten sind nicht zulässig.

10

§ 2 Zulässigkeit anderer Einrichtungen

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(1) Bordelle und bordellartige Betriebe sind nicht zulässig.

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(2) Wettbüros sind nicht zulässig.“

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In der Begründung des Planes wird unter 3.1 hierzu ausgeführt, „Wettbüros, die nicht unter die Vergnügungsstättendefinition fielen, würden ebenso ausgeschlossen, da sie gemäß der Vergnügungsstättenkonzeption für A. das gleiche Störpotenzial entfalteten wie Spielhallen. Die Aufstellung des Bebauungsplans sei erforderlich, um neben der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten auch Wettbüros, Bordelle und bordellartige Betriebe in diesem Bereich entsprechend den städtebaulichen Zielen der Stadt differenzierter und restriktiver als bisher regeln zu können. Nach der dem Bebauungsplan zugrundeliegenden Vergnügungsstättenkonzeption der Beklagten vom 13.01.2012 für ihr gesamtes Stadtgebiet wurde im Jahr 2011 das Vorhandensein von drei Wettbüros in einem Radius von 150 m um das Vorhabengrundstück festgestellt.

14

Am 03.01.2019 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Änderung der Nutzung der bisher als Ladengeschäft genehmigten Räume im Erdgeschoss des Vorhabengrundstücks in eine „Annahmestelle für Sportwetten“.

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Diese soll nach dem eingereichten Grundriss mit einer Annahmetheke, drei Wettabgabeterminals, drei Stehtischen und mehreren Monitoren bei einer Nutzfläche von rund 50 m2 eingerichtet werden. Ausweislich der Betriebsbeschreibung vom 04.12.2018 ist geplant, die Annahmestelle „vergleichbar wie eine Toto-Lotto-Annahmestelle“ der Vorbereitung der Wettabgabe, dem eigentlichen Wettvorgang sowie der Auszahlung der Wettgewinne an der Theke dienen zu lassen. Beabsichtigt sei, die Wettprogramme in Papierform und in Quotendarstellungen auf den Bildschirmen vorzuhalten. Den Kunden soll es dagegen nicht möglich sein, die Übertragung von Sportereignissen an TV-Bildschirmen live zu verfolgen. Live-Wetten würden nicht angeboten. Getränke und Speisen sollen nicht angeboten und keine Sitzgelegenheiten oder Tische zum Sitzen bereitgestellt werden. Die Öffnungszeiten entsprächen den gesetzlichen Ladenschlusszeiten.

16

Die Beklagte forderte eine Präzisierung der Baubeschreibung, was der Kläger ablehnte.

17

Mit Bescheid vom 01.03.2019 wies die Beklagte den Antrag des Klägers auf Genehmigung der Nutzungsänderung zurück. Seine Angaben hierzu seien nicht eindeutig. Der von ihm verwendete Begriff „Annahmestelle für Sportwetten“ könne nicht zugeordnet werden. Dem Kläger fehle überdies das Sachbescheidungsinteresse, da es nach den Regelungen des Landesglücksspielgesetzes „Annahmestellen für Sportwetten“ nicht gebe. Weiter stünde seinem Vorhaben der Ausschluss von Vergnügungsstätten und Wettbüros durch ihre Satzung über die „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ entgegen. Bei der beantragten Annahmestelle für Sportwetten handle es sich nach Auslegung des Antrags um ein Wettbüro im Sinne dieser Satzung.

18

Den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch vom 11.03.2019 wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 02.06.2020 zurück. Zur Begründung führte es aus, dem Vorhaben des Klägers stehe § 2 Abs. 2 der Satzung der Beklagten über die Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B. mit seinem Ausschluss von Wettbüros entgegen. Hiervon könne dem Kläger auch keine Befreiung erteilt werden, weil Satzungsziel gerade der Ausschluss solcher Betriebe sei, also die Grundzüge der Planung berührt würden.

19

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 08.06.2020 hat der Kläger am 06.07.2020 Klage erhoben. Zu deren Begründung macht er geltend, falls seine Wettannahmestelle genehmigungsbedürftig sei, habe er Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Die Annahmestelle sei wegen fehlender Verweilanreize für die Kunden keine Vergnügungsstätte und damit auch kein „Wettbüro“ im Sinne des Bebauungsplanes „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten. Wie aus der Begründung zu diesem Plan hervorgehe, habe die Beklagte mit „Wettbüros“ nur vergnügungsstättenähnliche Nutzungen ausschließen wollen, nicht aber ladenähnliche. Seine geplante Nutzung sei aber eine ladenähnliche, zumal deren Öffnungszeiten den gesetzlichen Ladenschlusszeiten entsprächen. Weiter sei es unzulässig, mit einem zu befürchtenden „Trading-Down-Effekt“ durch seine geplante Nutzungsänderung zu argumentieren. Das Bundesverwaltungsgericht habe nämlich nur den allgemeinen städtebaulichen Erfahrungssatz aufgestellt, dass sich Vergnügungsstätten negativ auf ihre Umgebung auswirken könnten. Dieser Erfahrungssatz könne auf Betriebe anderer Art nicht ausgedehnt werden.

20

Selbst wenn man das anderes sehen wolle, sei der Ausschluss von Wettbüros im Bereich um das Vorhabengrundstück inzwischen durch den Vorrang des Unionsrechts unanwendbar geworden, weil er einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit bedeute. Deren Anwendungsbereich sei hier eröffnet. Der grenzüberschreitende Sacherhalt ergebe sich daraus, dass der Sportwettenanbieter seinen Sitz auf Malta habe. Zwar sei die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG auf die Vermittlung von Sportwetten nicht anwendbar. Deswegen greife jedoch die Dienstleistungsfreiheit unmittelbar. Ein räumlicher Ausschluss von Wettbüros stelle eine territoriale Beschränkung dieser Freiheit dar, die nur gerechtfertigt sei, wenn sie erforderlich wäre. Daran mangele es jedoch inzwischen. In Baden-Württemberg bestehe seit kurzem mit § 20b LGlüG eine sehr restriktive Regelung für die Zulässigkeit von Wettbüros durch die dortigen unterschiedlichen Abstandsregelungen. Das gelte insbesondere im Blick auf die Rechtsprechung der 18. Kammer des Gerichts zu vergleichbaren Abstandsgeboten für Spielhallen bei deren Erstzulassung. Das führe im Ergebnis dazu, dass es nicht mehr zu einer Konzentration mehrerer Wettvermittlungsstellen nebeneinander kommen könne. Allenfalls dieses Nebeneinander führe aber zu einer Verzerrung des Mietpreisgefüges. Weiter bedeute es für ihn, wenn ihm die beantragte Baugenehmigung versagt werde, dass er im gesamten Gebiet der Beklagten kein Wettbüro neu einrichten und betreiben dürfe.

21

Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 01.03.2019 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 02.06.2020 die beantragte Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung zu einer Wettannahmestelle zu erteilen.

23

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

25

Zur Erwiderung macht sie geltend, nach wie vor sei der Bauantrag des Klägers zu unbestimmt. Selbst wenn man zu seinen Gunsten davon ausgehe, dass er eine Wettvermittlungsstelle einrichten wolle, sei diese nicht genehmigungsfähig. Ihr stehe der wirksame Ausschluss jeglicher Wettbüros in ihrer Satzung über die „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ entgegen. Zu Unrecht behaupte der Klägervertreter, der Begriff „Wettbüro“ in ihrer Satzung aus dem Jahr 2017, die auf ihre Vergnügungsstättenkonzeption aus dem Jahr 2012 beruhe, entspreche dem heute vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verwendeten baurechtlichen Begriff. Eine solche Vorausahnung der späteren Rechtsprechung sei ihr nicht möglich gewesen. Vielmehr sei gewollt, auch Wettvermittlungseinrichtungen, die keine Vergnügungsstätten seien, auszuschließen. Dies sei auch gerechtfertigt, wie die Stellungnahme von Prof. Acocella vom 03.04.2020 belege. Nach ihr erzeugten auch Wettvermittlungsstellen, die keine Vergnügungsstätten darstellten, bodenrechtliche Spannungen durch die Verdrängung traditioneller Erdgeschossnutzungen auf Grund ihrer hohen Ertragsstärke. Ein „Selbstheilungsprozess“ des Gebiets durch Sanierung baufälliger Gebäude unterbleibe. Spätere ordnungsrechtliche Regelungen einer anderen Körperschaft, hier des Landes, könnten den wirksam gewordenen Bebauungsplan nicht nachträglich unwirksam werden lassen.

26

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

27

Die Klage des Klägers ist zwar zulässig (dazu A.), dringt aber in der Sache nicht durch (dazu B).

A.

28

Die Verpflichtungsklage des Klägers ist statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

29

Es fehlt bei einer Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung dann, wenn der Bauherr trotz Erteilung der Genehmigung im Hinblick auf noch ausstehende zivil- oder öffentlich-rechtliche Gestattungen sein Vorhaben dennoch offensichtlich nicht verwirklichen kann (so etwa Bay. VGH, Urt. v. 27.01.2017 - 15 B 16.1834 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 - BauR 2014, 527). Dass dies beim Kläger wegen eines glückspielrechtlichen Hindernisses der Fall sein sollte, lässt sich nicht erkennen. Zwar befindet sich in rund 100 m Entfernung zu seiner Wettvermittlungsstelle die W. Schule B., die nicht nur Grundschule, sondern auch Werkrealschule ist (vgl. zur Auslegung des Begriffs „Einrichtung, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen“, in § 20b Abs. 2 Satz 1 LGlüG LT-Drs. 16/9488, S. 27). Daher könnte ihm auf Grund der Abstandsregelung in § 20b Abs. 1 Satz 1 LGlüG heute keine Erlaubnis für die (erstmalige) Einrichtung einer Wettvermittlungsstelle an diesem Standort erteilt werden. Allerdings stellt Satz 2 der genannten Bestimmung klar, dass die genannte Abstandsregelung dann keine Anwendung findet, wenn die die Wettvermittlungsstelle betreibende Person bis zum 03.04.2020 nachweisbar die Wettvermittlungsstelle betrieben und den Betrieb bei der zuständigen Gewerbebehörde angezeigt hat. Das dürfte beim Kläger der Fall sein, ungeachtet dessen, dass sein Betrieb baurechtlich bislang nicht legal war und heute ein Kiosk mit Wettvermittlung im Nebengeschäft glücksspielrechtlich nicht mehr betrieben werden dürfte. Ein offensichtliches anderweitiges Hindernis für das Betreiben der Wettvermittlungsstelle des Klägers jenseits der fehlenden Baugenehmigung lässt sich also derzeit nicht erkennen.

B.

30

Die Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. Der Kläger benötigt zwar für die Genehmigung der vorgenommenen Änderung der Nutzung eines als Laden genehmigten Raumes künftig als reine Wettvermittlungsstelle eine Baugenehmigung (vgl. § 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO). Alleine schon deswegen, weil es spezifische planungsrechtliche Ausschlüsse für Wettvermittlungsstellen einerseits und bestimmte Einzelhandelsbetriebe andererseits geben kann (vgl. etwa § 9 Abs. 2a u. Abs. 2b BauGB), vermag die Variationsbreite der einen Nutzung die andere nicht zu umfassen. Der Kläger hat aber keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der von ihm beantragten Baugenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da der Nutzungsänderung eines Ladens in eine Wettvermittlungsstelle mindestens eine von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschrift entgegensteht (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Das Vorhaben des Klägers widerspricht einer Festsetzung des Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 (hierzu I.), die wirksam ist und bleibt (dazu II.). Einen Anspruch auf die Erteilung einer Befreiung hiervon besitzt der Kläger nicht (hierzu III.).

I.

31

Auf der Fläche des Vorhabengrundstücks ist die Zulassung von Wettvermittlungsstellen aller Art planungsrechtlich unzulässig.

32

Nach §§ 4 f. OBS sind in diesem „Gebiet für Landwirtschaft und kleinere Gewerbebetriebe“ nur Anlagen der nach § 16 GewO a.F. bezeichneten Art („welche erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen herbeiführen können“) nicht zulässig. Daraus wird man schließen können, dass dort eine (kleine) Wettvermittlungsstelle regelhaft zulässig wäre. Doch nach den textlichen Festsetzungen des weiteren für das Vorhabengrundstück geltenden Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 sind dort Vergnügungsstätten (§ 1) und Wettbüros (§ 2 Abs. 2) nicht zulässig. In der Begründung dieses Bebauungsplanes wird hierzu ausgeführt, dass die Ortsbausatzung der Beklagten beide Begriffe nicht kenne, so dass beide Nutzungen oder Arten von Betrieben grundsätzlich zulässig seien (S. 5 der Begründung). Ohne eine Reglementierung der Vergnügungsstätten bestehe aber die Gefahr einer Verzerrung des sensiblen Boden- und Mietpreisgefüges (S. 10). Wettbüros, die nicht unter die Vergnügungsstättendefinition fielen, würden ebenfalls ausgeschlossen, da sie ein vergleichbares Störpotential entfalteten wie Spielhallen (S. 12).

33

Die im Bebauungsplan verwendete Begrifflichkeit „Wettbüro“ erfasst damit eindeutig auch solche Wettvermittlungsstellen, die keine Vergnügungsstätten sind, sondern als Gewerbebetriebe gelten. Andernfalls ginge die Festsetzung ins Leere (so auch Urt. d. Kammer v. 08.06.2021 - 2 K 3066/19 - nicht veröffentlicht). Damit ist das Vorhaben des Klägers ungeachtet seiner genauen planungsrechtlichen Einordnung in jedem Fall unzulässig. Auf Grund der geringen Größe der Nutzfläche seiner Wettvermittlungsstelle und auf Grund fehlender Anreize zum Verweilen der Kunden dort nach seiner Betriebsbeschreibung wird man allerdings davon ausgehen können, dass der Kläger keine Vergnügungsstätte eingerichtet hat (vgl. zur Definition der Vergnügungsstätte Urt. d. Kammer v. 30.03.2021 - 2 K 5949/10 - juris). Auch eine sonstige Wettvermittlungsstelle ist aber ausgeschlossen.

II.

34

Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit und damit Anwendbarkeit dieses Ausschlusses im genannten Bebauungsplan bestehen nicht.

35

Bereits der Kläger behauptet nicht, dass es Gründe für die Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 gebe; solche drängen sich dem Gericht auch nicht auf. Zu Unrecht nimmt er die Unwirksamkeit der beiden Ausschlüsse von „Vergnügungsstätten“ und (sonstigen) „Wettbüros“ an. Für beide besteht eine wirksame Rechtsgrundlage (dazu 1.), deren Voraussetzungen beim Inkrafttreten der Ausschlüsse vorlagen (dazu 2.), so dass später in Kraft getretene ordnungsrechtliche Regelungen des Landes nicht zu ihrer Unwirksamkeit zu führen vermögen (dazu 3.).

36

1. Rechtsgrundlage für beide Ausschlüsse ist im vorliegenden Fall § 1 Abs. 9 BauNVO.

37

a) Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann in Bebauungsplänen festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2 ff. BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Allerdings besteht hier kein zugrundeliegender Bebauungsplan, der ein Baugebiet nach §§ 2 ff. BauNVO festsetzt, das modifiziert werden könnte, sondern ein älterer übergeleiteter Bebauungsplan (vgl. § 173 Abs. 3 BBauG). Das schließt die Anwendung von § 1 Abs. 5 ff. BauNVO jedoch nicht aus. Aus § 25 BauNVO lässt sich zwar entnehmen, dass die gesamte Baunutzungsverordnung auf übergeleitete Pläne als solche keine Anwendung zu finden vermag (so auch BVerwG, Urt. v. 23.08.1968 - IV C 103.66 - BayVBl 1969, 26; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.11.2020 - 8 S 2583/20 - unveröffentlicht). § 173 Abs. 6 BBauG bestimmt aber für Änderungen übergeleiteter Pläne die Anwendung der dann geltenden Vorschriften (so auch BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991 - 4 N 1.89 - NVwZ 1992, 879). Der Ausschluss von Vergnügungsstätten in einem Gebiet nach der Baunutzungsverordnung, in welchem sie sonst zulässig sind, würde sich nach § 1 Abs. 5 BauNVO richten (BVerwG, Beschl. v. 22.05.1987 - 4 N 4.86 - juris Rn. 16). Die Anwendung dieser Norm setzt aber das Vorhandenseins eines positiven Festsetzungskatalogs voraus (so BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991 - 4 N 1.89 - NVwZ 1992, 879 juris Rn. 28), woran es bei der Ortsbausatzung der Beklagten fehlt. Daher ist in diesen Fällen § 1 Abs. 9 BauNVO anzuwenden (vgl. nochmals BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991, a.a.O.).

38

b) Der Ausschluss von sonstigen „Wettbüros“ (Wettvermittlungsstellen), die keine Vergnügungsstätten sind, richtet sich ohnehin nach § 1 Abs. 9 BauNVO (vgl. Urt. d. Kammer v. 08.06.2021 - 2 K 3066/19 - unveröffentlicht). Im vorliegenden Fall ist die Ermächtigungsgrundlage für beide Ausschlüsse also dieselbe.

39

2. Die Voraussetzungen der gemeinsamen Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt.

40

Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann der Plangeber beim Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe festsetzen, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind. Mit der Zulassung „nur bestimmter Arten“ in § 1 Abs. 9 BauNVO wird der Satzungsgeber ermächtigt, innerhalb einer Nutzungsart bestimmte Unterarten zuzulassen oder nicht zuzulassen. Voraussetzung für eine solche Feindifferenzierung nach bestimmten Sparten ist deren Rechtfertigung durch besondere - über die Erforderlichkeit in § 1 Abs. 3 BauGB hinausgehende - städtebauliche Gründe, wie sie sich aus § 1 Abs. 5 BauNVO ergeben (vgl. VG Stuttgart, 5. Kammer, Urt. v. 24.07.2020 - 5 K 3148/18 - juris Rn. 52). Besondere städtebauliche Gründe (i.S.d. § 1 Abs. 9 BauNVO) setzen also nicht das Vorliegen besonders gewichtiger städtebaulicher Gründe voraus. Der besonderen Rechtfertigung bedarf lediglich die auf Nutzungsunterarten ausgedehnte, im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO zusätzlich differenzierende Zulässigkeitsbestimmung. Es muss also dargelegt werden, warum es gerade des Ausschlusses oder der Beschränkung eines bestimmten Anlagentyps bedarf (Spannowsky, in: BeckOK BauNVO, Stand: Dezember 2020, § 1 BauNVO Rn. 235). Zu verneinen ist das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe, wenn die Gemeinde keine plausiblen planerischen Überlegungen angestellt hat. Dies kann etwa der Fall sein, wenn willkürliche und nicht begründbare Differenzierungen vorgenommen werden. Bei der Annahme des Vorliegens derartiger Missbrauchstatbestände ist jedoch Zurückhaltung geboten; es genügt, wenn die Gemeinde nachvollziehbare Planungsziele formuliert und die Festsetzungen der Erreichung dieser Ziele dienen können (Bönker, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Auflage 2018, § 1 Rn. 213).

41

Nach diesen Maßstäben begegnet sowohl der Ausschluss von „Vergnügungsstätten“ als auch (sonstiger) „Wettbüros“ durch den Bebauungsplan „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 keinen Bedenken.

42

a) Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe ist jener des Satzungsbeschlusses oder jedenfalls jener des Inkrafttretens der Satzung (so auch Bay. VGH, Beschl. v. 21.11.2012 - 15 ZB 10.1796 - juris Rn. 6; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Feb. 2021, § 1 BauNVO Rn. 104; so auch für das Vorliegen der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB Bay. VGH, Urt. v. 10.12.2020 - 1 N 16.682, 1 N 16.896 - juris Rn. 44). Spätere Veränderungen kann der Plangeber nicht berücksichtigen; sie sind daher auch nicht geeignet, die Wirksamkeit des Planes nachträglich in Frage zu stellen. Dem entspricht, dass der Gesetzgeber eine nachträgliche Anpassungspflicht von Bebauungsplänen in § 1 Abs. 4 BauGB nur gegenüber geänderten Zielen der Raumordnung normiert, nicht aber gegenüber nachträglichen geänderten ordnungsrechtlichen Rahmenbedingungen angeordnet hat. Auch unionsrechtlich gilt nichts Anderes (vgl. dazu nachfolgend 3.).

43

b) In der Begründung ihres Bebauungsplans führt die Beklagte als tragfähigen besonderen städtebaulichen Grund an, es solle vermieden werden, dass herkömmliche gewerbliche Nutzungen von gewinnträchtigeren Nutzungen wie Vergnügungsstätten und anderen Wettbüros verdrängt werden und es dadurch zu einer Verzerrung des Boden- und Mietpreisgefüges kommt. Das ist für die Kammer nachvollziehbar und jedenfalls nicht als willkürlich zu beanstanden. Für diese Auffassung streitet auch die gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. Acocella vom 03.04.2020, die sich explizit mit städtebaulichen Wirkungen von Wettvermittlungsstellen, die keine Vergnügungsstätten sind, auseinandersetzt.

44

3. Die Ausschlüsse verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht, etwa die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG oder die Dienstleistungsfreiheit in Art. 56 Abs. 1 AEUV.

45

Ein Eingriff in die - hier betroffene - Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.2016 - 1 BvL 6/13 - NJW 2016, 700; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.

46

Zudem ist auch der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit eröffnet. Wie der Kläger zu Recht ausführt, ist die speziellere Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG vom 12.12.2006 (Abl. L Nr. 376 S. 36ff.) auf die Vermittlung von Sportwetten nach ihrem Art. 2 Abs. 2 h nicht anwendbar. Der Kläger bietet aber eine Dienstleistung im Sinne von Art. 57 Abs. 2 Buchst. a AEUV an, die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten, deren Veranstalter seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, hier auf Malta, hat (vgl. zum Vorliegen eines insoweit grenzüberschreitenden Sachverhalts VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.01.2021 - 2 S 1948/19 - juris Rn. 167), so dass der Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnet ist (ähnlich auch EuGH, Urt. v. 30.04.2014 - C-390/12 - juris Rn. 39 für Regelungen zu Glückspielautomaten). Zwar wirken Ausschlüsse für bestimmte bauliche Nutzungen oder Anlagen in Bebauungsplänen nicht diskriminierend, sie können aber als Beschränkung der Dienstleistungserbringung im weitesten Sinne verstanden werden („die Ausübung des Dienstleistungsverkehrs weniger attraktiv zu machen“, so etwa EuGH, Urt. v. 11.02.2021 - C-407/19 - juris Rn. 58; so auch Müller-Graf, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 56 AEUV Rn. 87). Das gilt ungeachtet dessen, dass Erwägungsgrund Nr. 9 der - hier nicht anwendbaren - Dienstleistungsrichtlinie deren Erstreckung auf „Vorschriften bezüglich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, der Stadtplanung und der Raumordnung“ ausschließt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. nur Urt. v. 11.02.2021 - C-407/19 - juris Rn. 61) lassen sich Eingriffe in die Dienstleistungsfreiheit allerdings durch „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ rechtfertigen. Für die Auslegung dieses Begriffs bietet Erwägungsgrund Nr. 40 der - hier nicht anwendbaren - Dienstleistungsrichtlinie mit seinem Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs gleichwohl eine gute Orientierung. Danach gehören zu diesen Gründen auch der „Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt einschließlich der Stadt- und Raumplanung“ (so auch EuGH, Urt. v. 30.01.2018 - C-360/15 und C-31/16 - NVwZ 2018, 307, juris Rn. 135). Allerdings muss die Anwendung solcher Gründe verhältnismäßig erfolgen (vgl. nur EuGH, Urt. v. 03.04.2021 - C-555/19 - juris Rn. 56 ff.).

47

Nach diesen insoweit vergleichbaren Maßstäben für die erforderliche Eingriffsrechtfertigung liegt in den beiden planungsrechtlichen Ausschlüssen der Beklagten weder eine unzulässige Beschränkung der Berufsfreiheit noch der Dienstleistungsfreiheit.

48

a) Die Beklagte hat zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans keinen unverhältnismäßigen bauplanungsrechtlichen Totalausschluss von Wettvermittlungseinrichtungen im gesamten Stadtgebiet erzeugt. Ihr von Prof. Dr. Acocella erstelltes Vergnügungsstättenkonzept vom 13.01.2012 bekennt sich bereits auf S. 1 f. (aber auch S. 155) dazu, dass auf ihrer Gemarkung ausreichend Flächen für die Errichtung von Wettvermittlungseinrichtungen verbleiben müssen. Die Definition der „Zulässigkeitsbereiche“ erfolgt auf S. 162 ff. des Konzepts.

49

b) Der Kläger macht aber geltend, seit Inkrafttreten von § 20b LGlüG im Februar 2021 mit seinen Mindestabständen für Wettvermittlungsstellen untereinander und zu Einrichtungen, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen, seien bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse von Wettvermittlungsstellen überflüssig geworden und damit nicht mehr als Beschränkung der Berufsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen. Daher dürften sie jetzt nicht mehr angewendet werden, da es mittelbar sonst doch zu einem Totalausschluss von Vergnügungsstätten im gesamten Stadtgebiet der Beklagten komme. Dem ist nicht zu folgen.

50

aa) Wie gerade das Vorbringen des Klägers belegt, kommt es selbst durch die Kombination von bauplanungsrechtlichen Ausschlüssen und glückspielrechtlichen Abstandsgeboten gerade nicht zu einem Totalausschluss von Wettvermittlungsstellen im Stadtgebiet der Beklagten. § 20b Abs. 1 Sätze 2 und 3 sowie Abs. 2 Satz 2 LGlüG sehen weitreichende Bestandsschutztatbestände sogar für solche Wettvermittlungsstellen vor, die - ohne baurechtliche Zulassung - gewerberechtlich bis zum Stichtag 03.04.2020 angemeldet worden und seither betrieben worden sind (vgl. zur Auslegung dieser Regelungen die Gesetzesbegründung in LT-Drs. 16/9488, S. 27). Deswegen könnte es sogar dazu kommen, dass in städtebaulich sensiblen Lagen Wettbüros betrieben werden und weiterhin betrieben werden dürfen, die der Baurechtsbehörde der Beklagten noch gar nicht bekannt sind und die nach Antrag bei dieser möglicherweise sogar noch baurechtlich nachgenehmigt werden müssten, wenn die bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse nicht aufrecht erhalten blieben. Zudem ist an die im Vergnügungsstättenkonzept der Beklagten geschilderten Bestandswettvermittlungsstellen vor Inkrafttreten der planungsrechtlichen Ausschlüsse zu erinnern, die sowohl nach diesem Konzept als auch nach dem Glücksspielrecht des Landes Bestandsschutz genießen.

51

bb) Was die künftige erstmalige Zulassung neuer Wettvermittlungsstellen (auch des Klägers im Falle des Scheiterns seines Bauantrags für das Vorhabengrundstück) betrifft, kann es allerdings zu einer Gesamtbelastung durch die Kombination bestehender bauplanungsrechtlicher Ausschlüsse mit den neu hinzutretenden ordnungsrechtlichen Abstandgeboten kommen (vgl. zur ähnlichen Situation bei Spielhallen BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 juris Rn. 156; VG Stuttgart, 18. Kammer, Urt. v. 14.07.2020 - 18 K 11422/18 - juris). Das führt aber ebenfalls nicht zu einer Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit der Ausschlussregelungen im Bebauungsplan.

52

Dabei lässt die Kammer offen, ob es tatsächlich - wie vom Kläger behauptet - bei Neugründungen von Wettvermittlungsstellen zu einem Totalausschluss im Stadtgebiet der Beklagten kommen würde. Dogmatisch ist die Figur einer grundrechtlichen (und grundfreiheitlichen) Gesamtbelastung noch wenig untersucht (ausführlich hierzu Ruschemeier, Der additive Grundrechtseingriff, SÖR Bd. 1403), insbesondere wenn die Eingriffe durch unterschiedliche Hoheitsträger (hier: Kommune und Land) bewirkt werden und zudem noch unterschiedlichen Zielen dienen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Belastungskumulation in der genannten Entscheidung nur erwähnt, aber nicht erkennbar argumentativ aufgelöst.

53

In der Literatur besteht allerdings weitgehend Einigkeit darüber, dass im Falle einer etwa unzumutbaren Belastung durch die Addition zweier Eingriffe die grundrechtliche (und damit auch grundfreiheitliche, zur Vergleichbarkeit insoweit Ruschemeier, a.a.O., S. 225) Lösung durch Begrenzungen des später hinzukommenden Eingriffs zu versuchen ist (so insbesondere Kaltenstein, Kernfragen des additiven Grundrechtseingriffs, SGb 2015, 365), hier also durch eine verfassungs- bzw. unionsrechtskonforme Auslegung des Landesglückspielgesetzes. Dagegen kann eine bislang verfassungs- und unionsrechtskonforme Regelung nicht nachträglich durch Hinzukommen einer weiteren rechtswidrig werden. Das gilt auch, soweit der Europäische Gerichtshof gerade bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit von Glückspielanbietern betont, bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit müssten nachträgliche Entwicklungen berücksichtigt werden (so etwa Beschl. v. 18.05.2021 - C-920/19 - juris Rn. 46). Denn diesen dynamischen Anforderungen kann gegebenenfalls mit einer unionsrechtskonformen Auslegung der später hinzukommenden Regelung des § 20b LGlüG Rechnung getragen werden.

54

cc) Selbst wenn dem nicht zu folgen sein sollte, muss im vorliegenden Verfahren berücksichtigt werden, dass die Verfassungs- und Unionsrechtskonformität von § 20b LGlüG - anders als jene von glückspielrechtlichen Regelungen zu Spielhallen - noch nicht verbindlich festgestellt worden ist. Aus diesem Grund wäre eine Nichtanwendung der beiden bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse durch die Kammer zum jetzigen Zeitpunkt unter Berufung auf eine etwa vorliegende unzumutbare Belastungskumulation im Falle des Klägers jedenfalls „verfrüht“. Schließlich könnte einer etwa unzumutbaren Kumulation auch noch in einem Eingriffsverfahren gegen den Betrieb des Klägers Rechnung getragen werden. Eine zwingende Verpflichtung, ihm derzeit eine Baugenehmigung für seine Wettvermittlungsstelle zu erteilen, lässt sich daher in keinem Fall aus Verfassungs- oder Unionsrecht ableiten.

III.

55

Der Kläger besitzt schließlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung vom wirksamen Ausschluss.

56

Ein solcher würde nach § 31 Abs. 2 BauGB voraussetzen, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, einer der drei Befreiungsgründe vorliegt und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Diese Voraussetzungen sind jedenfalls nicht alle erfüllt. Die Gewährung einer Befreiung für den Kläger würde die Grundzüge der Planung berühren. Diese ergeben sich aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrundeliegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto näher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (BVerwG, Urt. v. 09.08.2018 - 4 C 7.17 - BVerwGE 162; 363; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 - VBlBW 2018, 34).

57

Schon seinem Namen, aber auch seinem Inhalt nach dient der gesamte Plan „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 (nur) dazu, Vergnügungsstätten und vergleichbare Betriebe zu reglementieren, so dass eine Abweichung von derartigen Festsetzungen offensichtlich die Grundzüge der Planung berührt.

IV.

58

Nachdem der Kläger unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

59

Die Frage, ob geänderte ordnungsrechtliche Rahmenbedingungen für Wettbüros Einfluss auf bestehende planungsrechtliche Ausschlüsse haben könnten, hat Bedeutung für eine Vielzahl weiterer, teilweise schon in der Kammer anhängiger Verfahren, so dass die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen ist (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Gründe

27

Die Klage des Klägers ist zwar zulässig (dazu A.), dringt aber in der Sache nicht durch (dazu B).

A.

28

Die Verpflichtungsklage des Klägers ist statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

29

Es fehlt bei einer Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung dann, wenn der Bauherr trotz Erteilung der Genehmigung im Hinblick auf noch ausstehende zivil- oder öffentlich-rechtliche Gestattungen sein Vorhaben dennoch offensichtlich nicht verwirklichen kann (so etwa Bay. VGH, Urt. v. 27.01.2017 - 15 B 16.1834 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 - BauR 2014, 527). Dass dies beim Kläger wegen eines glückspielrechtlichen Hindernisses der Fall sein sollte, lässt sich nicht erkennen. Zwar befindet sich in rund 100 m Entfernung zu seiner Wettvermittlungsstelle die W. Schule B., die nicht nur Grundschule, sondern auch Werkrealschule ist (vgl. zur Auslegung des Begriffs „Einrichtung, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen“, in § 20b Abs. 2 Satz 1 LGlüG LT-Drs. 16/9488, S. 27). Daher könnte ihm auf Grund der Abstandsregelung in § 20b Abs. 1 Satz 1 LGlüG heute keine Erlaubnis für die (erstmalige) Einrichtung einer Wettvermittlungsstelle an diesem Standort erteilt werden. Allerdings stellt Satz 2 der genannten Bestimmung klar, dass die genannte Abstandsregelung dann keine Anwendung findet, wenn die die Wettvermittlungsstelle betreibende Person bis zum 03.04.2020 nachweisbar die Wettvermittlungsstelle betrieben und den Betrieb bei der zuständigen Gewerbebehörde angezeigt hat. Das dürfte beim Kläger der Fall sein, ungeachtet dessen, dass sein Betrieb baurechtlich bislang nicht legal war und heute ein Kiosk mit Wettvermittlung im Nebengeschäft glücksspielrechtlich nicht mehr betrieben werden dürfte. Ein offensichtliches anderweitiges Hindernis für das Betreiben der Wettvermittlungsstelle des Klägers jenseits der fehlenden Baugenehmigung lässt sich also derzeit nicht erkennen.

B.

30

Die Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. Der Kläger benötigt zwar für die Genehmigung der vorgenommenen Änderung der Nutzung eines als Laden genehmigten Raumes künftig als reine Wettvermittlungsstelle eine Baugenehmigung (vgl. § 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO). Alleine schon deswegen, weil es spezifische planungsrechtliche Ausschlüsse für Wettvermittlungsstellen einerseits und bestimmte Einzelhandelsbetriebe andererseits geben kann (vgl. etwa § 9 Abs. 2a u. Abs. 2b BauGB), vermag die Variationsbreite der einen Nutzung die andere nicht zu umfassen. Der Kläger hat aber keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der von ihm beantragten Baugenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da der Nutzungsänderung eines Ladens in eine Wettvermittlungsstelle mindestens eine von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschrift entgegensteht (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Das Vorhaben des Klägers widerspricht einer Festsetzung des Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 (hierzu I.), die wirksam ist und bleibt (dazu II.). Einen Anspruch auf die Erteilung einer Befreiung hiervon besitzt der Kläger nicht (hierzu III.).

I.

31

Auf der Fläche des Vorhabengrundstücks ist die Zulassung von Wettvermittlungsstellen aller Art planungsrechtlich unzulässig.

32

Nach §§ 4 f. OBS sind in diesem „Gebiet für Landwirtschaft und kleinere Gewerbebetriebe“ nur Anlagen der nach § 16 GewO a.F. bezeichneten Art („welche erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen herbeiführen können“) nicht zulässig. Daraus wird man schließen können, dass dort eine (kleine) Wettvermittlungsstelle regelhaft zulässig wäre. Doch nach den textlichen Festsetzungen des weiteren für das Vorhabengrundstück geltenden Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 sind dort Vergnügungsstätten (§ 1) und Wettbüros (§ 2 Abs. 2) nicht zulässig. In der Begründung dieses Bebauungsplanes wird hierzu ausgeführt, dass die Ortsbausatzung der Beklagten beide Begriffe nicht kenne, so dass beide Nutzungen oder Arten von Betrieben grundsätzlich zulässig seien (S. 5 der Begründung). Ohne eine Reglementierung der Vergnügungsstätten bestehe aber die Gefahr einer Verzerrung des sensiblen Boden- und Mietpreisgefüges (S. 10). Wettbüros, die nicht unter die Vergnügungsstättendefinition fielen, würden ebenfalls ausgeschlossen, da sie ein vergleichbares Störpotential entfalteten wie Spielhallen (S. 12).

33

Die im Bebauungsplan verwendete Begrifflichkeit „Wettbüro“ erfasst damit eindeutig auch solche Wettvermittlungsstellen, die keine Vergnügungsstätten sind, sondern als Gewerbebetriebe gelten. Andernfalls ginge die Festsetzung ins Leere (so auch Urt. d. Kammer v. 08.06.2021 - 2 K 3066/19 - nicht veröffentlicht). Damit ist das Vorhaben des Klägers ungeachtet seiner genauen planungsrechtlichen Einordnung in jedem Fall unzulässig. Auf Grund der geringen Größe der Nutzfläche seiner Wettvermittlungsstelle und auf Grund fehlender Anreize zum Verweilen der Kunden dort nach seiner Betriebsbeschreibung wird man allerdings davon ausgehen können, dass der Kläger keine Vergnügungsstätte eingerichtet hat (vgl. zur Definition der Vergnügungsstätte Urt. d. Kammer v. 30.03.2021 - 2 K 5949/10 - juris). Auch eine sonstige Wettvermittlungsstelle ist aber ausgeschlossen.

II.

34

Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit und damit Anwendbarkeit dieses Ausschlusses im genannten Bebauungsplan bestehen nicht.

35

Bereits der Kläger behauptet nicht, dass es Gründe für die Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 gebe; solche drängen sich dem Gericht auch nicht auf. Zu Unrecht nimmt er die Unwirksamkeit der beiden Ausschlüsse von „Vergnügungsstätten“ und (sonstigen) „Wettbüros“ an. Für beide besteht eine wirksame Rechtsgrundlage (dazu 1.), deren Voraussetzungen beim Inkrafttreten der Ausschlüsse vorlagen (dazu 2.), so dass später in Kraft getretene ordnungsrechtliche Regelungen des Landes nicht zu ihrer Unwirksamkeit zu führen vermögen (dazu 3.).

36

1. Rechtsgrundlage für beide Ausschlüsse ist im vorliegenden Fall § 1 Abs. 9 BauNVO.

37

a) Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann in Bebauungsplänen festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2 ff. BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Allerdings besteht hier kein zugrundeliegender Bebauungsplan, der ein Baugebiet nach §§ 2 ff. BauNVO festsetzt, das modifiziert werden könnte, sondern ein älterer übergeleiteter Bebauungsplan (vgl. § 173 Abs. 3 BBauG). Das schließt die Anwendung von § 1 Abs. 5 ff. BauNVO jedoch nicht aus. Aus § 25 BauNVO lässt sich zwar entnehmen, dass die gesamte Baunutzungsverordnung auf übergeleitete Pläne als solche keine Anwendung zu finden vermag (so auch BVerwG, Urt. v. 23.08.1968 - IV C 103.66 - BayVBl 1969, 26; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.11.2020 - 8 S 2583/20 - unveröffentlicht). § 173 Abs. 6 BBauG bestimmt aber für Änderungen übergeleiteter Pläne die Anwendung der dann geltenden Vorschriften (so auch BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991 - 4 N 1.89 - NVwZ 1992, 879). Der Ausschluss von Vergnügungsstätten in einem Gebiet nach der Baunutzungsverordnung, in welchem sie sonst zulässig sind, würde sich nach § 1 Abs. 5 BauNVO richten (BVerwG, Beschl. v. 22.05.1987 - 4 N 4.86 - juris Rn. 16). Die Anwendung dieser Norm setzt aber das Vorhandenseins eines positiven Festsetzungskatalogs voraus (so BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991 - 4 N 1.89 - NVwZ 1992, 879 juris Rn. 28), woran es bei der Ortsbausatzung der Beklagten fehlt. Daher ist in diesen Fällen § 1 Abs. 9 BauNVO anzuwenden (vgl. nochmals BVerwG, Beschl. v. 15.08.1991, a.a.O.).

38

b) Der Ausschluss von sonstigen „Wettbüros“ (Wettvermittlungsstellen), die keine Vergnügungsstätten sind, richtet sich ohnehin nach § 1 Abs. 9 BauNVO (vgl. Urt. d. Kammer v. 08.06.2021 - 2 K 3066/19 - unveröffentlicht). Im vorliegenden Fall ist die Ermächtigungsgrundlage für beide Ausschlüsse also dieselbe.

39

2. Die Voraussetzungen der gemeinsamen Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt.

40

Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann der Plangeber beim Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe festsetzen, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind. Mit der Zulassung „nur bestimmter Arten“ in § 1 Abs. 9 BauNVO wird der Satzungsgeber ermächtigt, innerhalb einer Nutzungsart bestimmte Unterarten zuzulassen oder nicht zuzulassen. Voraussetzung für eine solche Feindifferenzierung nach bestimmten Sparten ist deren Rechtfertigung durch besondere - über die Erforderlichkeit in § 1 Abs. 3 BauGB hinausgehende - städtebauliche Gründe, wie sie sich aus § 1 Abs. 5 BauNVO ergeben (vgl. VG Stuttgart, 5. Kammer, Urt. v. 24.07.2020 - 5 K 3148/18 - juris Rn. 52). Besondere städtebauliche Gründe (i.S.d. § 1 Abs. 9 BauNVO) setzen also nicht das Vorliegen besonders gewichtiger städtebaulicher Gründe voraus. Der besonderen Rechtfertigung bedarf lediglich die auf Nutzungsunterarten ausgedehnte, im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO zusätzlich differenzierende Zulässigkeitsbestimmung. Es muss also dargelegt werden, warum es gerade des Ausschlusses oder der Beschränkung eines bestimmten Anlagentyps bedarf (Spannowsky, in: BeckOK BauNVO, Stand: Dezember 2020, § 1 BauNVO Rn. 235). Zu verneinen ist das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe, wenn die Gemeinde keine plausiblen planerischen Überlegungen angestellt hat. Dies kann etwa der Fall sein, wenn willkürliche und nicht begründbare Differenzierungen vorgenommen werden. Bei der Annahme des Vorliegens derartiger Missbrauchstatbestände ist jedoch Zurückhaltung geboten; es genügt, wenn die Gemeinde nachvollziehbare Planungsziele formuliert und die Festsetzungen der Erreichung dieser Ziele dienen können (Bönker, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Auflage 2018, § 1 Rn. 213).

41

Nach diesen Maßstäben begegnet sowohl der Ausschluss von „Vergnügungsstätten“ als auch (sonstiger) „Wettbüros“ durch den Bebauungsplan „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 keinen Bedenken.

42

a) Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe ist jener des Satzungsbeschlusses oder jedenfalls jener des Inkrafttretens der Satzung (so auch Bay. VGH, Beschl. v. 21.11.2012 - 15 ZB 10.1796 - juris Rn. 6; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Feb. 2021, § 1 BauNVO Rn. 104; so auch für das Vorliegen der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB Bay. VGH, Urt. v. 10.12.2020 - 1 N 16.682, 1 N 16.896 - juris Rn. 44). Spätere Veränderungen kann der Plangeber nicht berücksichtigen; sie sind daher auch nicht geeignet, die Wirksamkeit des Planes nachträglich in Frage zu stellen. Dem entspricht, dass der Gesetzgeber eine nachträgliche Anpassungspflicht von Bebauungsplänen in § 1 Abs. 4 BauGB nur gegenüber geänderten Zielen der Raumordnung normiert, nicht aber gegenüber nachträglichen geänderten ordnungsrechtlichen Rahmenbedingungen angeordnet hat. Auch unionsrechtlich gilt nichts Anderes (vgl. dazu nachfolgend 3.).

43

b) In der Begründung ihres Bebauungsplans führt die Beklagte als tragfähigen besonderen städtebaulichen Grund an, es solle vermieden werden, dass herkömmliche gewerbliche Nutzungen von gewinnträchtigeren Nutzungen wie Vergnügungsstätten und anderen Wettbüros verdrängt werden und es dadurch zu einer Verzerrung des Boden- und Mietpreisgefüges kommt. Das ist für die Kammer nachvollziehbar und jedenfalls nicht als willkürlich zu beanstanden. Für diese Auffassung streitet auch die gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. Acocella vom 03.04.2020, die sich explizit mit städtebaulichen Wirkungen von Wettvermittlungsstellen, die keine Vergnügungsstätten sind, auseinandersetzt.

44

3. Die Ausschlüsse verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht, etwa die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG oder die Dienstleistungsfreiheit in Art. 56 Abs. 1 AEUV.

45

Ein Eingriff in die - hier betroffene - Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.2016 - 1 BvL 6/13 - NJW 2016, 700; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.

46

Zudem ist auch der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit eröffnet. Wie der Kläger zu Recht ausführt, ist die speziellere Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG vom 12.12.2006 (Abl. L Nr. 376 S. 36ff.) auf die Vermittlung von Sportwetten nach ihrem Art. 2 Abs. 2 h nicht anwendbar. Der Kläger bietet aber eine Dienstleistung im Sinne von Art. 57 Abs. 2 Buchst. a AEUV an, die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten, deren Veranstalter seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, hier auf Malta, hat (vgl. zum Vorliegen eines insoweit grenzüberschreitenden Sachverhalts VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.01.2021 - 2 S 1948/19 - juris Rn. 167), so dass der Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnet ist (ähnlich auch EuGH, Urt. v. 30.04.2014 - C-390/12 - juris Rn. 39 für Regelungen zu Glückspielautomaten). Zwar wirken Ausschlüsse für bestimmte bauliche Nutzungen oder Anlagen in Bebauungsplänen nicht diskriminierend, sie können aber als Beschränkung der Dienstleistungserbringung im weitesten Sinne verstanden werden („die Ausübung des Dienstleistungsverkehrs weniger attraktiv zu machen“, so etwa EuGH, Urt. v. 11.02.2021 - C-407/19 - juris Rn. 58; so auch Müller-Graf, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 56 AEUV Rn. 87). Das gilt ungeachtet dessen, dass Erwägungsgrund Nr. 9 der - hier nicht anwendbaren - Dienstleistungsrichtlinie deren Erstreckung auf „Vorschriften bezüglich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, der Stadtplanung und der Raumordnung“ ausschließt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. nur Urt. v. 11.02.2021 - C-407/19 - juris Rn. 61) lassen sich Eingriffe in die Dienstleistungsfreiheit allerdings durch „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ rechtfertigen. Für die Auslegung dieses Begriffs bietet Erwägungsgrund Nr. 40 der - hier nicht anwendbaren - Dienstleistungsrichtlinie mit seinem Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs gleichwohl eine gute Orientierung. Danach gehören zu diesen Gründen auch der „Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt einschließlich der Stadt- und Raumplanung“ (so auch EuGH, Urt. v. 30.01.2018 - C-360/15 und C-31/16 - NVwZ 2018, 307, juris Rn. 135). Allerdings muss die Anwendung solcher Gründe verhältnismäßig erfolgen (vgl. nur EuGH, Urt. v. 03.04.2021 - C-555/19 - juris Rn. 56 ff.).

47

Nach diesen insoweit vergleichbaren Maßstäben für die erforderliche Eingriffsrechtfertigung liegt in den beiden planungsrechtlichen Ausschlüssen der Beklagten weder eine unzulässige Beschränkung der Berufsfreiheit noch der Dienstleistungsfreiheit.

48

a) Die Beklagte hat zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans keinen unverhältnismäßigen bauplanungsrechtlichen Totalausschluss von Wettvermittlungseinrichtungen im gesamten Stadtgebiet erzeugt. Ihr von Prof. Dr. Acocella erstelltes Vergnügungsstättenkonzept vom 13.01.2012 bekennt sich bereits auf S. 1 f. (aber auch S. 155) dazu, dass auf ihrer Gemarkung ausreichend Flächen für die Errichtung von Wettvermittlungseinrichtungen verbleiben müssen. Die Definition der „Zulässigkeitsbereiche“ erfolgt auf S. 162 ff. des Konzepts.

49

b) Der Kläger macht aber geltend, seit Inkrafttreten von § 20b LGlüG im Februar 2021 mit seinen Mindestabständen für Wettvermittlungsstellen untereinander und zu Einrichtungen, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen, seien bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse von Wettvermittlungsstellen überflüssig geworden und damit nicht mehr als Beschränkung der Berufsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen. Daher dürften sie jetzt nicht mehr angewendet werden, da es mittelbar sonst doch zu einem Totalausschluss von Vergnügungsstätten im gesamten Stadtgebiet der Beklagten komme. Dem ist nicht zu folgen.

50

aa) Wie gerade das Vorbringen des Klägers belegt, kommt es selbst durch die Kombination von bauplanungsrechtlichen Ausschlüssen und glückspielrechtlichen Abstandsgeboten gerade nicht zu einem Totalausschluss von Wettvermittlungsstellen im Stadtgebiet der Beklagten. § 20b Abs. 1 Sätze 2 und 3 sowie Abs. 2 Satz 2 LGlüG sehen weitreichende Bestandsschutztatbestände sogar für solche Wettvermittlungsstellen vor, die - ohne baurechtliche Zulassung - gewerberechtlich bis zum Stichtag 03.04.2020 angemeldet worden und seither betrieben worden sind (vgl. zur Auslegung dieser Regelungen die Gesetzesbegründung in LT-Drs. 16/9488, S. 27). Deswegen könnte es sogar dazu kommen, dass in städtebaulich sensiblen Lagen Wettbüros betrieben werden und weiterhin betrieben werden dürfen, die der Baurechtsbehörde der Beklagten noch gar nicht bekannt sind und die nach Antrag bei dieser möglicherweise sogar noch baurechtlich nachgenehmigt werden müssten, wenn die bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse nicht aufrecht erhalten blieben. Zudem ist an die im Vergnügungsstättenkonzept der Beklagten geschilderten Bestandswettvermittlungsstellen vor Inkrafttreten der planungsrechtlichen Ausschlüsse zu erinnern, die sowohl nach diesem Konzept als auch nach dem Glücksspielrecht des Landes Bestandsschutz genießen.

51

bb) Was die künftige erstmalige Zulassung neuer Wettvermittlungsstellen (auch des Klägers im Falle des Scheiterns seines Bauantrags für das Vorhabengrundstück) betrifft, kann es allerdings zu einer Gesamtbelastung durch die Kombination bestehender bauplanungsrechtlicher Ausschlüsse mit den neu hinzutretenden ordnungsrechtlichen Abstandgeboten kommen (vgl. zur ähnlichen Situation bei Spielhallen BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 juris Rn. 156; VG Stuttgart, 18. Kammer, Urt. v. 14.07.2020 - 18 K 11422/18 - juris). Das führt aber ebenfalls nicht zu einer Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit der Ausschlussregelungen im Bebauungsplan.

52

Dabei lässt die Kammer offen, ob es tatsächlich - wie vom Kläger behauptet - bei Neugründungen von Wettvermittlungsstellen zu einem Totalausschluss im Stadtgebiet der Beklagten kommen würde. Dogmatisch ist die Figur einer grundrechtlichen (und grundfreiheitlichen) Gesamtbelastung noch wenig untersucht (ausführlich hierzu Ruschemeier, Der additive Grundrechtseingriff, SÖR Bd. 1403), insbesondere wenn die Eingriffe durch unterschiedliche Hoheitsträger (hier: Kommune und Land) bewirkt werden und zudem noch unterschiedlichen Zielen dienen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Belastungskumulation in der genannten Entscheidung nur erwähnt, aber nicht erkennbar argumentativ aufgelöst.

53

In der Literatur besteht allerdings weitgehend Einigkeit darüber, dass im Falle einer etwa unzumutbaren Belastung durch die Addition zweier Eingriffe die grundrechtliche (und damit auch grundfreiheitliche, zur Vergleichbarkeit insoweit Ruschemeier, a.a.O., S. 225) Lösung durch Begrenzungen des später hinzukommenden Eingriffs zu versuchen ist (so insbesondere Kaltenstein, Kernfragen des additiven Grundrechtseingriffs, SGb 2015, 365), hier also durch eine verfassungs- bzw. unionsrechtskonforme Auslegung des Landesglückspielgesetzes. Dagegen kann eine bislang verfassungs- und unionsrechtskonforme Regelung nicht nachträglich durch Hinzukommen einer weiteren rechtswidrig werden. Das gilt auch, soweit der Europäische Gerichtshof gerade bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit von Glückspielanbietern betont, bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit müssten nachträgliche Entwicklungen berücksichtigt werden (so etwa Beschl. v. 18.05.2021 - C-920/19 - juris Rn. 46). Denn diesen dynamischen Anforderungen kann gegebenenfalls mit einer unionsrechtskonformen Auslegung der später hinzukommenden Regelung des § 20b LGlüG Rechnung getragen werden.

54

cc) Selbst wenn dem nicht zu folgen sein sollte, muss im vorliegenden Verfahren berücksichtigt werden, dass die Verfassungs- und Unionsrechtskonformität von § 20b LGlüG - anders als jene von glückspielrechtlichen Regelungen zu Spielhallen - noch nicht verbindlich festgestellt worden ist. Aus diesem Grund wäre eine Nichtanwendung der beiden bauplanungsrechtlichen Ausschlüsse durch die Kammer zum jetzigen Zeitpunkt unter Berufung auf eine etwa vorliegende unzumutbare Belastungskumulation im Falle des Klägers jedenfalls „verfrüht“. Schließlich könnte einer etwa unzumutbaren Kumulation auch noch in einem Eingriffsverfahren gegen den Betrieb des Klägers Rechnung getragen werden. Eine zwingende Verpflichtung, ihm derzeit eine Baugenehmigung für seine Wettvermittlungsstelle zu erteilen, lässt sich daher in keinem Fall aus Verfassungs- oder Unionsrecht ableiten.

III.

55

Der Kläger besitzt schließlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung vom wirksamen Ausschluss.

56

Ein solcher würde nach § 31 Abs. 2 BauGB voraussetzen, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, einer der drei Befreiungsgründe vorliegt und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Diese Voraussetzungen sind jedenfalls nicht alle erfüllt. Die Gewährung einer Befreiung für den Kläger würde die Grundzüge der Planung berühren. Diese ergeben sich aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrundeliegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto näher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (BVerwG, Urt. v. 09.08.2018 - 4 C 7.17 - BVerwGE 162; 363; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 - VBlBW 2018, 34).

57

Schon seinem Namen, aber auch seinem Inhalt nach dient der gesamte Plan „Vergnügungsstätten und andere Einrichtungen im Stadtbezirk B.“ der Beklagten vom 20.07.2017 (nur) dazu, Vergnügungsstätten und vergleichbare Betriebe zu reglementieren, so dass eine Abweichung von derartigen Festsetzungen offensichtlich die Grundzüge der Planung berührt.

IV.

58

Nachdem der Kläger unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

59

Die Frage, ob geänderte ordnungsrechtliche Rahmenbedingungen für Wettbüros Einfluss auf bestehende planungsrechtliche Ausschlüsse haben könnten, hat Bedeutung für eine Vielzahl weiterer, teilweise schon in der Kammer anhängiger Verfahren, so dass die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen ist (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).