Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-12, Aktenzeichen 2 B 456/13.NC

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. Oktober 2013 - 1 L 1762/13.NC - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Mit Beschluss vom 25.10.2013 wies das Verwaltungsgericht den erstinstanzlichen Antrag der Antragstellerin zurück,

„der Antragsgegner wird verpflichtet, weitere Studienplätze im Studiengang Humanmedizin, 1. Fachsemester, hilfsweise beschränkt auf den vorklinischen Ausbildungsabschnitt gemäß der Sach- und Rechtslage des WS 2013/2014 nach Maßgabe eines vom Gericht anzuordnenden Verteilungsverfahrens zu vergeben und die Antragstellerin vorläufig zuzulassen, sofern sie einen entsprechenden Rangplatz gemäß den Feststellungen des Gerichts erhält.“

Zur Begründung ist ausgeführt, die Antragstellerin könne nicht außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen zugelassen werden, weil sie nicht glaubhaft gemacht habe, dass sie gemäß § 23 VergabeVO Stiftung SL fristgerecht bis zum 15. Oktober einen diesbezüglichen Verwaltungsantrag auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl bei der Hochschule gestellt habe. Die Regelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL, nach der ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht werde, für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Hochschule eingegangen sein müsse (Ausschlussfristen), finde in dem Gesetz vom 9.12.2008 zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5.6.2008, Amtsbl. 2009, 331, i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag 2008 eine verfassungsrechtlich ausreichende und nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte Grundlage.

Gegen den ihr zu Händen ihrer Prozessbevollmächtigten am 25.10.2013 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 8.11.2013 Beschwerde erhoben. Mit ihrer am 25.11.2013 bei Gericht eingegangenen Beschwerdebegründung trägt sie vor, der erkennende Senat sei in seinem Beschluss vom 23.9.2009 - 2 B 469/09.NC - davon ausgegangen, dass Zulassungsanträge außerhalb der festgesetzten Kapazität bis zum Ende des jeweiligen Bewerbungssemesters gestellt werden könnten. Der Verordnungsgeber habe auf diese Rechtsprechung mit einer ausdrücklichen Normierung der Bewerbungsfrist in § 23 VergabeVO Stiftung SL (veröffentlicht im Amtsbl. des Saarlandes vom 5.5.2011, S. 172) reagiert. Damit stelle sich die Frage, ob diese nunmehr normierte Bewerbungsfrist eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage habe und materiell-rechtlich die Antragstellerin nicht unzulässigerweise in ihren Grundrechten beeinträchtige. Das Verwaltungsgericht habe eine ausreichende Ermächtigung in Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag i.V.m. dem Gesetz zur Ratifizierung dieses Staatsvertrages gesehen. Nach Art. 12 Abs. 1 des Staatsvertrages bestimmten die Länder durch Rechtsverordnungen die Einzelheiten des Verfahrens einschließlich der Fristen. Insoweit stelle sich zunächst die Frage, was mit Verfahren gemeint sei. Der Staatsvertrag regele die Rechtsstellung der Stiftung für Hochschulzulassung und die dieser obliegenden Aufgaben. Sein Abschnitt 2 regele das Service-, Abschnitt 3 das zentrale Vergabeverfahren und Abschnitt 4 die Finanzierung und Ordnungswidrigkeiten; außerdem enthalte der Staatsvertrag Übergangs- und Schlussbestimmungen. Die vorangegangenen Staatsverträge hätten hingegen das Hochschulvergabeverfahren wesentlich umfassender geregelt, indem sie nämlich auch für Studiengänge mit lediglich örtlichem Numerus clausus gegolten hätten. Der Staatsvertrag Stiftung aus dem Jahre 2008 beschränke sich ausschließlich auf die Studiengänge, die dem zentralen Vergabeverfahren unterlägen und insoweit die Stiftung für Hochschulzulassung zuständig sei. Mit dem Verfahren betreffend die Zulassung außerhalb der Kapazität habe der Staatsvertrag aus dem Jahre 2008 nichts zu tun. Dieser Befund werde durch Art. 12 Abs. 2 des Staatsvertrages bestätigt: Hiernach müssten die Rechtsverordnungen der Länder nach Abs. 1 übereinstimmen, soweit dies für die zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig sei. Hierzu gehörten auch die Bewerbungsfristen, die für die Bewerbung bei der Stiftung für Hochschulzulassung bundesweit einheitlich normiert seien. Soweit es um Zulassungsanträge außerhalb der festgesetzten Kapazität gehe, hätten einige Länder hingegen auf jegliche Normierung verzichtet, während im Übrigen ein großes Durcheinander herrsche. Teils müssten der 15.1. bzw. der 15.7. beachtet werden. In Hessen müssten die Anträge bis zum 1.9., in Nordrhein-Westfalen und Berlin bis zum 10.10. und in Niedersachsen sowie nunmehr auch im Saarland bis zum 15.10. bei den Hochschulen eingehen. Diese Beispiele belegten, dass der Staatsvertrag aus dem Jahre 2008 mit der Zulassung außerhalb der festgesetzten Kapazität nichts zu tun habe. Von daher sei es verfehlt, überhaupt auf Art. 12 Abs. 1 des Staatsvertrages 2008 abzustellen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts enthalte auch das Ratifizierungsgesetz zum Staatsvertrag Stiftung 2008 keine Ermächtigungsgrundlage für die Normierung einer Bewerbungsfrist für außerkapazitäre Anträge. Soweit § 3 Satz 1 des Ratifizierungsgesetzes das Ministerium für Wirtschaft und Wissenschaft zum Erlass der Rechtsverordnungen nach Art. 12 Staatsvertrag ermächtige, gelte dies nur für das Verfahren bei der Stiftung für Hochschulzulassung. Auch § 3 Satz 2 Ratifizierungsgesetz enthalte keine Rechtsgrundlage für die Festlegung von Fristen. Nach der letztgenannten Bestimmung regele das Ministerium für Wirtschaft und Wissenschaft für nicht in das Verfahren der Stiftung einbezogene Studiengänge die Kapazitätsermittlung, die Festsetzung der Zulassungszahlen und das Auswahlverfahren der Hochschulen durch Rechtsverordnung. Vorliegend gehe es indes weder um Kapazitätsermittlung, noch um die Festsetzung von Zulassungszahlen noch um das Auswahlverfahren. Das im Saarland praktizierte Losverfahren zur Vergabe von Studienplätzen sei normativ nicht geregelt. Es handele sich um ein von den Verwaltungsgerichten angewendetes Verfahren zur Verteilung festgestellter außerkapazitärer Studienplätze. Die Bestimmung des § 3 Satz 2 Ratifizierungsgesetz regele somit ausschließlich das „normale“ Vergabeverfahren innerhalb der Kapazität. Die im Interesse der Normenklarheit und der Rechtssicherheit zu fordernde ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zur Festlegung einer Frist für Bewerbungen um außerkapazitäre Studienplätze fehle hingegen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts schließe die Ermächtigung zur Regelung des Verfahrens zur Vergabe innerkapazitärer Studienplätze nicht kraft Sachzusammenhangs oder als Annex die Befugnis ein, im Verordnungswege auch Regelungen über die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze zu treffen. Soweit das Verwaltungsgericht sich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (Urteil vom 22.2.2006 - 9 S 1840/09 -, juris) zum „wörtlich übereinstimmenden vorherigen Staatsvertrag“ beziehe, sei darauf hinzuweisen, dass dieser Staatsvertrag nicht nur das zentrale Vergabeverfahren über die Stiftung für Hochschulzulassung zum Gegenstand gehabt habe. Die Rechtsgrundlage habe sich insoweit maßgeblich geändert.

Die Antragstellerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25.10.2013 aufzuheben und den Rechtsstreit zur erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht des Saarlandes zurückzuverweisen.

II.

Der Beschwerde kann nicht entsprochen werden.

Das Verwaltungsgericht hat das Anordnungsbegehren der Antragstellerin zu Recht mit der Begründung abgelehnt, sie habe nicht glaubhaft gemacht, dass sie gemäß § 23 VergabeVO Stiftung SL fristgerecht bis zum Oktober einen Verwaltungsantrag auf Zulassung zum Medizinstudium außerhalb der Kapazität bei der Antragsgegnerin gestellt habe. Das rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO bei Gericht eingereichte Beschwerdevorbringen, das den Umfang der gerichtlichen Nachprüfung in dem vorliegenden Rechtsmittelverfahren begrenzt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), erlaubt keine andere Beurteilung. Nach dem Ergebnis der schon vertieften Prüfung in dem vorliegenden Beschwerdeverfahren unter Würdigung der Einwände der Antragstellerin gegen die erstinstanzliche Entscheidung spricht zumindest Überwiegendes dafür, dass das Verwaltungsgericht zu Recht in § 3 Satz 1 des Gesetzes vom 9.12.2008 zur Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5.6.2008 (Amtsbl. 2009, 331) i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 des vorgenannten Staatsvertrages - im Folgenden Staatsvertrag Stiftung - eine hinreichende Rechtsgrundlage für die in § 23 VergabeVO Stiftung SL (in der Fassung der Verordnung vom 4.2.2013 - Amtbl. I 2013, S. 66) getroffene Regelung sieht, nach der ein Antrag, mit dem ein Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl geltend gemacht wird, für das Sommersemester bis zum 15. April und für das Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Antragsgegnerin eingegangen sein muss (Ausschlussfristen). Der hiergegen erhobene Einwand, die Verordnungsermächtigung des Art. 12 Staatsvertrag Stiftung erfasse nur die innerkapazitäre Vergabe von Studienplätzen in Vergabeverfahren der Stiftung und nicht auch die Vergabe von Studienplätzen außerhalb der Kapazität, greift nicht durch. In Regelungen des Staatsvertrages Stiftung lässt sich keine Begrenzung seines Anwendungsbereichs auf die Vergabe innerkapazitärer Studienplätze in den in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen entnehmen. Nach Art. 5 Abs. 1 Staatsvertrag Stiftung hat die Stiftung für Hochschulzulassung - soweit hier wesentlich - die Aufgabe, in den ins zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen Studienplätze für das 1. Fachsemester an staatlichen Hochschulen im Auswahlverfahren zu vergeben (Nr. 1) und die Hochschulen bei der Durchführung des Auswahlverfahrens nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag Stiftung (Nr. 2) zu unterstützen. Diese Bestimmungen zeigen zunächst, dass die Vergabeentscheidungen in den in das zentrale Verfahren einbezogenen Studiengängen nicht ausschließlich durch die Stiftung für Hochschulzulassung, sondern auch im Rahmen der im sog. Auswahlverfahren der Hochschule zu verteilenden Quote durch die Hochschulen selbst getroffen werden. Darüber hinaus enthält Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag Stiftung eine Ermächtigung, nach der die Länder durch Rechtsverordnungen die Einzelheiten des Verfahrens und die dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien und zwar u.a. den Ablauf des Vergabeverfahrens sowie die Vergabe von nicht in Anspruch genommen oder aus anderen Gründen freigebliebenen Plätzen auch an Bewerberinnen und Bewerber bestimmen, die die Fristen versäumt haben. Ausgehend vom Regelungszweck der Bestimmungen des Staatsvertrages Stiftung, nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt des Kapazitätserschöpfungsgebotes die rechtlichen Voraussetzungen für eine möglichst vollständige (und rechtsstaatlichen Anforderungen genügende) Vergabe der letztlich wegen ihrer Knappheit in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studienplätze zu schaffen, und im Hinblick darauf, dass dem Normgeber nicht verborgen geblieben sein kann, dass es in einer beträchtlichen Anzahl von Fällen zur Feststellung sog. „verschwiegener“ Studienplätze über die festgesetzten Höchstzahlen hinaus kommt, drängt sich eine Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Nr. 4 Staatsvertrag Stiftung dahin, dass sich das Merkmal „aus anderen Gründen freigebliebene Plätze“ nicht nur auf innerkapazitäre, sondern auch auf evtl. festgestellte außerkapazitäre Studienplätze erstreckt, zumindest auf

vgl. in diesem Zusammenhang auch VGH Mannheim, Urteil vom 29.10.2009 - 9 S 1611/09 -, zitiert nach juris Rdnrn. 38-41; BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 - 6 CN 3.10 -, zitiert nach juris Rdnrn. 16, 17.

Denn aus anderen Gründen freigebliebene Studienplätze können auch solche sein, die aufgrund einer fehlerhaften Kapazitätsberechnung nicht in der festgesetzten Höchstzahl enthalten sind. Da die Anzahl der festgestellten außerkapazitären Studienplätze in aller Regel beträchtlich hinter derjenigen zurückbleibt, die auf der Grundlage der Kapazitätsberechnung als Höchstzahl festgesetzt wird, und ihre Verteilung in aller Regel erst nach Abschluss des Vergabeverfahrens betreffend die innerkapazitären Studienplätze und damit zu einem Zeitpunkt kurz vor oder sogar nach Vorlesungsbeginn ansteht, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag Stiftung die Länder insoweit (auch) ermächtigt, die inhaltlichen Kriterien für die Verteilung durch Rechtsverordnung zu regeln. Insoweit gilt das Gleiche wie für die sog. „Restvergabe“, die nach § 10 Abs. 8 VergabeVO Stiftung SL durch das Los erfolgt. Dem steht auch Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag Stiftung nicht entgegen.

Erstrecken sich danach die Regelungen des Staatsvertrages Stiftung bei den in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen nicht nur auf die Vergabe innerkapazitärer, sondern auch auf die Verteilung außerkapazitärer Studienplätze, so ist insoweit in Art. 12 Abs. 1 Nr. 3 Staatsvertrag Stiftung eine hinreichende Ermächtigung dafür zu sehen, den Ablauf des Bewerbungsverfahrens einschließlich der Fristen durch Rechtsverordnung zu regeln. Hiervon hat der saarländische Normgeber mit dem Erlass der vorliegend umstrittenen Regelung des § 23 VergabeVO Stiftung SL dann auch Gebrauch gemacht, und diese Bestimmung - insoweit den Anforderungen an die Normenklarheit Rechnung tragend - vom systematischen Zusammenhang her zutreffend in die VergabeVO Stiftung SL einbezogen. Denn bei korrekter Kapazitätsfestsetzung wären die betreffenden Studienplätze nach näherer Maßgaben der Bestimmungen dieser Vergabeverordnung und nicht nach den Bestimmungen der Vergabeverordnung Saarland zu vergeben

vgl. BVerwG, Urteil vom 23.3.2011 - 6 CN 3.10 -, zitiert nach juris Rdnr. 23.

Nach dem Ergebnis des Beschwerdeverfahrens ist danach davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht zu Recht in Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag Stiftung eine Rechtsgrundlage für die in § 23 VergabeVO Stiftung SL getroffene Regelung sieht und die hiergegen erhobenen Einwände gegen die erstinstanzliche Entscheidung nicht zum Erfolg führen. Andere Umstände, aus denen sich die Rechtswidrigkeit der umstrittenen Regelung ergeben könnte, sind mit der insoweit den gerichtlichen Prüfungsumfang begrenzenden Beschwerdebegründung nicht vorgetragen. Lediglich ergänzend ist in diesem Zusammenhang zu bemerken, dass eine ganze Reihe von anderen landesrechtlichen Vergabeverordnungen die Beteiligung von Studienbewerbern an der Vergabe außerkapazitärer Studienplätze von einer vorherigen, innerhalb einer Ausschlussfrist bei der Hochschule einzureichenden Bewerbung um einen solchen Studienplatz abhängig machen und häufig sogar ein Fristende festlegen, das deutlich „vor“ den in § 23 VergabeVO Stiftung SL bestimmten Zeitpunkten für Bewerbungen zum Sommer- und zum Wintersemester liegt. Diese Regelungen sind in der obergerichtlichen Rechtsprechung der betreffenden Länder, soweit ein „frühes“ Fristende festgelegt wurde (15.1. für Bewerbungen zum Sommersemester, 15.7. für Bewerbungen zum Wintersemester) zwar teilweise beanstandet, im Übrigen aber durchweg gebilligt worden

vgl. die Darstellung bei Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, Band 1, Rdnr. 87-107 m.w.N. sowie OVG Münster, Beschlüsse vom 16.3.2010 - 13 C 122/10 -, zitiert nach juris, und vom 6.12.2011 - 13 C 69/11 -, betreffend Medizinstudienplätze; OVG Lüneburg, Beschlüsse vom 22.12.2005 - 2 NB 466/05 -, zitiert nach juris; vom 18.8.2009 - 2 B 241/09 -, zitiert nach juris; VGH Kassel, Beschluss vom 7.8.2013 - 10 B 1549/13.N -, zitiert nach juris Rdnr. 2; VGH Mannheim, Urteil vom 22.2.2006 - 9 S 1840/05 -.

Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 23.11.2009 - 2 B 469/09.NC - eine Ausschlussfrist für die Stellung eines Antrags auf außerkapazitäre Zulassung beanstandet hat, betraf dieser die Regelungen des § 3 Abs. 1 und 12 der Vergabeverordnung Saarland in ihrer damaligen Fassung, die eine Bewerbung um einen außerkapazitären Studienplatz im Sommersemester bis zum 15.1. und im Wintersemester bis zum 15.7. vorschrieben. Die in dieser Entscheidung angestellten Erwägungen lassen sich auf § 23 VergabeVO Stiftung SL, nach dem Anträge auf Zuteilung eines außerkapazitären Studienplatzes für ein Sommersemester bis zum 15. April und im Wintersemester bis zum 15. Oktober bei der Hochschule eingereicht werden müssen, nicht übertragen. Die Frage, inwieweit Art. 15 Abs. 1 Nr. 6 des seinerzeit noch maßgeblichen Staatsvertrages vom 22.6.2006 eine Ermächtigung für Regelungen zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze enthielt, ist in der betreffenden Entscheidung offen gelassen.

Da die Antragstellerin weder dargetan noch glaubhaft gemacht hat, dass sie einen Antrag nach § 23 VergabeVO Stiftung SL bis zum 15.10.2013 bei der Antragsgegnerin eingereicht hat, muss es bei der erstinstanzlichen Entscheidung verbleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.