Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-01, Aktenzeichen 10 K 1048/05
ECLI:DE:VGMS:2006:1201.10K1048.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beitreibbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von drei Windenergieanlagen.

3

Unter dem 18. Juni 2002 beantragte die Klägerin beim Staatlichen Umweltamt
Münster die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die
Errichtung und den Betrieb von drei Windenergieanlagen vom Typ Enercon
E-66/18.70 mit einer Nabenhöhe von 114 m, einem Rotordurchmesser von 70 m und
einer Gesamthöhe von 149 m auf den Grundstücken Gemarkung E.-L. Flur 000
Flurstücke 0, 00 und 00. Die Anlagen sollen innerhalb des Einungsbereichs für
erneuerbare Energien/Windkraft COE 09 des Gebietsentwicklungsplans für den
Regierungsbezirk N. - Teilabschnitt N. - (GEP) errichtet werden. Innerhalb des
Gemeindegebietes der Beigeladenen liegen darüber hinaus die im GEP dargestellten
Eignungsbereiche COE 10, COE 11 sowie ca. ein Drittel des Eignungsbereichs COE
7, der sich im übrigen auf das Stadtgebiet von D. erstreckt.

4

Am 16. Mai 2002 leitete die Stadtverordnetenversammlung der Beigeladenen ein
Verfahren zur 43. Änderung des Flächennutzungsplans „Vorrangflächen für
Windenergienutzung" ein. Des weiteren beschloss sie am 10. Oktober 2002 die
Einleitung eines Verfahrens für die Aufstellung von Bebauungsplänen betreffend die
auf dem Stadtgebiet der Beigeladenen liegenden Eignungsbereiche COE 07, COE
09, COE 10 und COE 11. Für diese vier Bebauungsplanbereiche wurden am 10 April
2003 vier Satzungen über Veränderungssperren beschlossen, die am 17. April 2003
öffentlich bekannt gemacht wurden.

5

Mit Schreiben vom 27. Januar 2003 teilte die Beigeladene dem Staatlichen
Umweltamt Münster mit, dass das gemeindliche Einvernehmen zu dem Vorhaben
gem. § 36 Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB) nicht erteilt werde. Zur Begründung
führte sie an: Die geplanten Windenergieanlagen sollten in einem Gebiet errichtet
werden, für das die Aufstellung eines Bebauungsplanes mit der Bezeichnung
„Windkraftvorranggebiet COE 09" beschlossen worden sei. Es werde als Aufgabe
angesehen, zukünftig eine raum- und nachbarschaftsverträgliche Steuerung von
Windkraftanlagen mit Hilfe der Bauleitplanung durchzuführen. Dies geschehe
einerseits durch die 43. Änderung des Flächennutzungsplanes und andererseits
durch die Aufstellung von Bebauungsplänen. Nach dem derzeitigen Stand der
Planung sei zu befürchten, dass die Durchführung der Planung durch die
beantragten Vorhaben unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert
werden würde.

6

Im Verfahren zur 43. Änderung des Flächennutzungsplanes kam die
Beigeladene zu dem Ergebnis, die im GEP dargestellten Eignungsbereiche COE 09,
COE 10 und COE 11 seien für eine Windkraftnutzung nicht geeignet. Mit der 43.
FNP-Änderung stellte sie eine Teilfläche des auf ihrem Gebiet liegenden Teils des
Eignungsbereichs COE 7 als Vorrangfläche für Windenergienutzung mit einer
Begrenzung der Höhe der Anlagen auf 145 Meter dar und schloss für das übrige
Gemeindegebiet die Errichtung von Windenergieanlagen aus. Die FNP-Änderung
wurde am 21. Juli 2004 bekannt gemacht.

7

Bereits mit Bescheid vom 10. Juli 2003 hatte die Beklagte den Antrag der
Klägerin auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung unter
Hinweis auf die bestehende Veränderungssperre abgelehnt.

8

Gegen den Ablehnungsbescheid legte die Klägerin am 12. August 2003
Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete: Die
Veränderungssperre und der Flächennutzungsplan könnten dem Vorhaben nicht
entgegengehalten werden, da sie nichtig seien. Der Flächennutzungsplan sei nicht
nach § 1 Abs. 4 BauGB an die vorrangige Raumplanung angepasst. Er sei in sich
widersprüchlich, also abwägungsfehlerhaft, weil er Eignungsflächen ausweise, die
die Beigeladene selbst nicht für geeignet halte. Eine weitere
Abwägungsfehlerhaftigkeit ergebe sich daraus, dass die Eignungsfläche COE 09 aus
immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht für geeignet angesehen worden sei,
wohingegen gerade das vorliegende Genehmigungsverfahren zeige, dass die
immissionsschutzrechtlichen Probleme gelöst werden könnten.

9

Die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes
„Windkraftvorranggebiet COE 09" wurde mit Satzung der Beigeladen vom
29. Juli 2004 aufgehoben, weil das Bebauungsplanverfahren für diesen Bereich nicht
weiter verfolgt wurde.

10

Im April 2005 führte die Beklagte im Einvernehmen mit der Beigeladenen ein
Zielabweichungsverfahren nach § 19 a des Landesplanungsgesetzes (LPlG) durch.
In seiner Sitzung vom 18. April 2005 erklärte der Regionalrat sein Einvernehmen
dazu, es der Beigeladenen zu ermöglichen, entsprechend dem Ergebnis ihrer
Planungsüberlegungen zur 43. Änderung des Flächennutzungsplanes vollständig auf
die Darstellung der Eignungsbereiche COE 09, COE 10 und COE 11 im
Flächennutzungsplan zu verzichten. Mit Verfügung vom 21. April 2005 schloss die
Beklagte das Zielabweichungsverfahren ab und ließ die Abweichungen von den
Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu.

11

In seiner Sitzung vom 28. April 2005 hob die Stadtverordnetenversammlung der
Beigeladenen ihren Beschluss vom 15. Juli 2004 über die 43. Änderung des
Flächennutzungsplanes auf und fasste zugleich einen erneuten Beschluss über die
43. Änderung des Flächennutzungsplanes, mit dem ein Teil des
Windeignungsbereichs COE 07 als Konzentrationszone für Windenergienutzung
dargestellt wurde. Die Beklagte genehmigte diese Änderung unter dem 2. Mai 2005.
Die Bekanntmachung erfolgte am 3. Mai 2005.

12

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. April 2005 wies die Beklagte den
Widerspruch der Klägerin unter Hinweis auf den entgegenstehenden
Flächennutzungsplan als unbegründet zurück.

13

Am 9. Juni 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur
Begründung trägt sie vor: Die 43. Änderung des Flächennutzungsplanes sei
unwirksam. Sie verstoße gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Das
durchgeführte Zielabweichungsverfahren sei rechtswidrig. Es habe entgegen § 11
des Raumordnungsgesetzes (ROG) kein Antrag der Beigeladenen vorgelegen. Eine
Zielabweichung komme nicht in Betracht, weil die Grundzüge der Planung betroffen
seien. Die mit dem GEP vorgelegte Planung erhalte die Besonderheit einer
unmittelbare Außenwirkung erzeugenden Konzentrationsflächenplanung nach § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB. Eine wirksame Konzentrationsflächenplanung erfordere ein
schlüssiges, den gesamten Außenbereich erfassendes Plankonzept. Die Planung
müsse von einer Abwägungsoffenheit gekennzeichnet sein. Die
Konzentrationsflächenplanung folge dabei einer ihr eigentümlichen Ambivalenz. Nur
dann, wenn Eignungsgebiete (Positivflächen) ausgewiesen würden, werde damit die
Chance geboten, den restlichen Teil des Plangebiets von Windenergieanlagen
freizuhalten. Es liege auf der Hand, dass sich die Abwägungsfrage neu stelle, wenn
die funktional auch der Begründung von Negativflächen dienenden Positivflächen im
Nachhinein verkleinert würden oder wegfielen. Im vorliegenden Fall gelte dies erst
recht. Durch die Flächennutzungsplanung seien von den 800 ha
GEP-Windeignungsflächen auf dem Gebiet der Beigeladenen 670 ha weggeplant
worden. Des weiteren sei zu beachten, dass der GEP eine flächenmäßig annähernd
gleichmäßige Verteilung der Eignungsflächen habe erreichen wollen und in seine
Zielvorstellung mit aufgenommen habe. So seien die vier betroffenen Flächenkreise
annähernd gleich mit Windeignungsflächen bedacht worden. Eine genauere
Betrachtung der Zielabweichungsverfahren zeige durchgehend, dass sich die
Beklagte im Wesentlichen ohne Begründung den Wünschen der Gemeinden
angeschlossen habe. Diese liefen durchweg auf eine ganz erhebliche Verkleinerung
der Eignungsflächen hinaus. Nach Abgaben der Beklagten in einem Verfahren vor
dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) seien
von den 23.435 ha GEP-Eignungsflächen im Geltungsbereich des GEP nur 11.099
ha in die gemeindlichen FNP-Konzentrationsflächenplanungen übernommen worden.
Der Versuch, diesen Zustand nachträglich durch Zielabweichungsverfahren zu
legalisieren, sei vor diesem Hintergrund untauglich.

14

Darüber hinaus habe die Zielabweichungsentscheidung der Beklagten das
Gebiet COE 07 nicht erfasst. Der auf dem Gebiet der Beigeladenen liegenden Teil
des Eignungsbereichs sei um etwa 50 % verkleinert worden. Die Beigeladene habe
dem GEP-Eignungsflächenkonzept ein divergierendes und komplett eigenes
gegenübergestellt. Bei den im Erläuterungsbericht genannten Kriterien handele es
sich um Punkte, die im Rahmen des GEP-Eignungsflächenkonzeptes abschließend
abgewogen worden seien und eben deshalb nicht mehr zur Disposition der
gemeindlichen Flächennutzungsplanung stünden. Zu den Zielen der Raumordnung
gehöre auch das im GEP enthaltene Negativflächenkonzept. Das werde durch die
komplett eigenständige und gegenläufige Abwägung im Flächennutzungsplan
vollständig unterlaufen. Auch darin liege ein gravierender Verstoß gegen die
Vorgaben des GEP, der mit § 1 Abs. 4 BauGB nicht zu vereinbaren sei. Der
Flächennutzungsplan greife ganz bewusst auch in das Ausschlussflächenkonzept
des GEP ein, und zwar in einer Weise, die von sehr grundsätzlicher Bedeutung sei.
Aspekte des Landschaftsbildes, der Sichtbeziehungen und der Fernwirkung von
Windenergieanlagen seien gerade im GEP mit aller Deutlichkeit abschließend
gewürdigt worden. Sie würden durch die Flächennutzungsplanung und zwar explizit
im Erläuterungsbericht ins Gegenteil verkehrt.

15

Des weiteren leide die Flächennutzungsplanung insgesamt an erheblichen
Widersprüchen, die zu einem durchgreifenden Abwägungsmangel führten. Zunächst
sei auf der Grundlage des Uventus-Gutachtens der Leitgedanke fixiert worden, eine
Fläche von 300 Metern um jegliche Wohnbebauung frei zu halten. Das auf dieser
Grundlage entwickelte Modell 1 (strikte Übernahme der Ergebnisse des Gutachtens)
sei aber negativ eingeschätzt worden. Es sei eine Kompromissformel entwickelt
worden, weder die Ergebnisse des Gutachtens noch die GEP-Eignungsflächen
flächengetreu zu übernehmen. Man sei dazu übergegangen, Vorrangflächen im
Flächennutzungsplan auf die Bereiche zu beschränken, die einerseits innerhalb der
GEP-Eignungsflächen lägen und für die andererseits bereits Genehmigungen oder
im Verfahren befindliche aussichtsreiche Anträge vorlägen. Damit habe sich die
Planung von Anfang an auf die Flächen fokussiert, die man selbst nicht für geeignet
gehalten habe. Noch im Erläuterungsbericht werde darauf hingewiesen, dass sich
nach eigenen Vorgaben ausreichend groß bemessene Vorrangflächen innerhalb der
GEP-Eignungsflächen nicht finden ließen. Selbst für die am Ende ausgewiesene
Fläche im Eignungsbereich COE 07 werde eingeräumt, dass die Darstellung
zunächst ohne Berücksichtigung ausreichender Abstände zu Wohngebäuden und
Gehöften im Außenbereich erfolge.

16

Die Klägerin beantragt,

17

1. a)	die Beklagte unter Aufhebung ihres
Ablehnungsbescheides vom 10. Juli 2003 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 26. April 2004 zu
verpflichten, der Klägerin auf deren Anträge vom 19. Juni
2002 und 21. Juli 2004 hin die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung
und zum Betrieb einer Windfarm mit drei
Windenergieanlagen (WEA) in E.-S. Gemarkung E.-L.
Flur 000, Flurstück 0, 00 und 00 zu erteilen,

18

und zwar mit den Nebenbestimmungen, dass

19

-	mit dem Bau erst begonnen werden darf, wenn vor
Baubeginn die Tragfähigkeit eines Untergrundes durch
ein Bodengutachten nachgewiesen ist (aufschiebende
Bedingung)

20

-	und ein mit der Unteren Landschaftsbehörde
abgestimmtes Ausgleichsflächenkonzept zum
landschaftspflegerischen Begleitplan vorgelegt wird
(aufschiebende Bedingung) sowie

21

-	die WEA zur Nacht nur schallreduziert betrieben
werden dürfen, wie in der von ihr vorgelegten
Schallimmissionsprognose im Einzelnen beschrieben
(WEA 1 max. 98,3 dB(A), WEA 2 und 3 100,5
dB(A)).

22

b)	Hilfsweise wird der Antrag zu 1. a) mit der Maßgabe
gestellt, dass die nächtliche Schallleistung der 3 WEA
insgesamt jeweils nur 98,3 dB(A) betragen darf, und
weiter hilfsweise, mit Blick auf die Schallreduzierung
zunächst nur den Tagbetrieb der Anlagen
zuzulassen.

23

c)	Ganz hilfsweise wird beantragt,

24

einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu
erteilen, bei dem die Fragen der Statik und der
naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen
ungeprüft bleiben sollen,

25

weiter hilfsweise, bei dem auch die Fragen der
Schallimmissionsproblematik ungeprüft bleiben
sollen,

26

2.	Hilfsweise, nämlich für den Fall, dass das Gericht von
der Rechtswirksamkeit der 43. Änderung der
Flächennutzungsplanung der Beigeladenen ausgeht,
wird die Feststellung beantragt,

27

dass die Beklagte verpflichtet war, der Klägerin eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung der unter 1. a)
hilfsweise der unter 1. b) und ganz hilfsweise unter 1. c)
genannten Art vor dem 17. April 2003, hilfsweise vor
dem 31. Oktober 2004, ganz hilfsweise vor dem 3. Mai
2005 zu erteilen.

28

Die Beklagte beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Sie hält den Flächennutzungsplan der Beigeladenen für wirksam und vertritt die
Auffassung, die Notwendigkeit zur Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens
für den Windeignungsbereich COE 07 habe nicht bestanden. Der Eignungsbereich
COE 07 mit einer Gesamtgröße von 630 ha liege grenzüberschreitend mit ca. 210 ha
auf dem Gebiet der Beigeladenen und mit ca. 420 ha auf dem Gebiet der Stadt D..
Die Stadt D. habe im Rahmen ihrer Bauleitplanung den Eignungsbereich COE 07 um
ca. 10 % (bezogen auf 630 ha) reduziert. Im Flächennutzungsplan der Beigeladenen
seien von dem GEP-Eignungsbereich COE 07 ca. 110 ha als Konzentrationsfläche
dargestellt worden. Ca. 100 ha des Eignungsbereichs seien durch die kommunale
Bauleitplanung der Beigeladenen nicht umgesetzt worden. Damit sei der
Eignungsbereich COE 07 zu ca. 74 % in den Flächennutzungsplänen der Stadt D.
und der Beigeladenen konkretisiert worden.

31

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

32

die Klage abzuweisen.

33

Sie trägt vor: Dem von der Klägerin geltend gemachten Genehmigungsanspruch
stehe die 43. Änderung des Flächennutzungsplanes entgegen. Die
streitgegenständlichen Anlagen sollten außerhalb der im Flächennutzungsplan
dargestellten Vorrangfläche errichtet werden. Sowohl das Zielabweichungsverfahren
als auch das Verfahren zur Heilung der 43. Änderung des Flächennutzungsplanes
seien rechtsfehlerfrei durchgeführt worden. Die Grundzüge der Planung seien durch
die Ausweisung lediglich einer Teilfläche des Eignungsbereichs COE 07 als
Windvorranggebiet nicht berührt worden. Maßgeblich sei auf der Ebene des GEP
nicht, welcher Teil des Gemeindegebietes der Beigeladenen als
Windeignungsbereich verbleibe. Entscheidend sei allein der Anteil an der
Gesamteignungsfläche. Mit dem vorliegend relevanten Zielabweichungsverfahren sei
die Gesamteignungsfläche um nicht mehr als 2,6 % verkleinert worden.

34

Nicht erforderlich sei die Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens im
Hinblick auf den Windeignungsbereich COE 07 gewesen. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass der auf D. Gebiet liegende Teil des Eignungsbereichs fast
vollständig als Vorrangfläche dargestellt worden sei. Nr. 12 der Erläuterung zum GEP
stelle ausdrücklich klar, dass die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche
lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernd räumliche Lage bestimme
und dass die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche unter Berücksichtigung
der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen der
Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden müsse. Das OVG NRW
schlussfolgere hieraus, dass der Plangeber des GEP damit den planerischen
Spielraum der nachfolgenden Planungsebenen geschont und den gemeindlichen
Planungen bei ihren zulässigen räumlichen Konkretisierungen gewisse Spielräume
zugestanden habe, etwa um die exakte Grenzziehung vor Ort mit ihren konkreten
Bedürfnissen anzupassen. Dieser Spielraum sei vorliegend keinesfalls überschritten.
Die Beigeladene habe sich innerhalb des vom GEP zugelassenen
Konkretisierungsspektrums gehalten. Sie habe zum einen das Ziel verfolgt,
Vorsorgeabstände von 300 m zu Einzelgebäuden einzuhalten. Dass im
Eignungsbereich COE 07 auch Teilbereiche unterhalb dieses Abstandes lägen, sei
unschädlich. Diese Bereiche seien mitaufgenommen worden, um zunächst auf der
Ebene des FNP überhaupt eine zusammenhängende Vorrangfläche ausweisen zu
können. Auf Ebene des Bebauungsplanes habe die Beigeladene dann ihr
Plankonzept zu den Vorsorgeabständen durch die Festsetzung sieben konkreter
Baufelder verwirklicht. Des weiteren habe die Beigeladene Schutzabstände zu dem
Naturschutzgebiet „X." östlich des Windenergiebereichs zu berücksichtigen gehabt.
Das Naturschutzgebiet diene insbesondere dem Schutz bedrohter Vogelarten, so
dass nach dem Windenergieerlass NRW Schutzabstände von 500 m vorzusehen
gewesen seien. Des weiteren seien innerhalb des Windeignungsbereichs COE 07
Schutzabstände von 35 m zu kleineren Waldflächen in Rechnung zu stellen
gewesen. Ferner sei zur Absicherung des wirtschaftlichen Betriebes bestehender
Anlagen ein Abstand in Höhe des achtfachen Rotordurchmessers berücksichtigt
worden. Die verbliebenen Teile des Eignungsbereichs seien in
abwägungsfehlerfreier Weise als Windvorrangfläche dargestellt worden.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

36

Entscheidungsgründe

37

Die Klage hat keinen Erfolg.

38

I. Die Klage ist im Hauptantrag zulässig, in der Sache aber unbegründet. Die
Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von drei Windenergieanlagen. Sie wird
durch die Ablehnung ihres Antrages nicht rechtswidrig in ihren Rechten verletzt im
Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO.

39

Nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblichen Sach- und
Rechtslage steht der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung das
geltende Bauplanungsrecht entgegen. Da die Windenergieanlagen im Außenbereich
errichtet werden sollen, richtet sich ihre bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach §
35 BauGB. Nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ist eine Windenergieanlage im
Außenbereich zwar privilegiert, jedoch nur dann zulässig, wenn öffentliche Belange
nicht entgegenstehen und die ausreichende Erschließung gesichert ist. Öffentliche
Belange stehen einem Vorhaben, das der Nutzung der Windenergie dient, in der
Regel dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellung im Flächennutzungsplan eine
Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB).

40

Gemessen an diesen Voraussetzungen sind die von der Klägerin geplanten
Windenergieanlagen unzulässig. Den Anlagen stehen öffentliche Belange entgegen,
da sie außerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen dargestellten
Vorrangfläche für Windenergienutzung errichtet werden sollen.

41

Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der hier maßgeblichen Fassung
der am 3. Mai 2005 bekannt gemachten 43. Änderung ist wirksam. Er steht im
Einklang mit den Zielen der Raumordnung (1.) und ist frei von Abwägungsfehlern
(2.).

42

1. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen ist gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an
die Ziele der Raumordnung angepasst. Die Beigeladene hat bei der Aufstellung des
Plans berücksichtigt, dass es sich bei den im GEP darstellten Eignungsbereichen für
die Windenergienutzung um Ziele der Raumordnung handelt. Nachdem sie zunächst
eine Untersuchung des gesamten Gemeindegebietes auf potentielle Flächen zur
Windenergienutzung durch die V. GmbH hatte vornehmen lassen, entschied sie sich
dafür, die Vorgaben des GEP hinsichtlich der Eignungsbereiche jedenfalls im
Grundsatz zu respektieren. Im weiteren Zuge der Planungen kam sie zu dem
Ergebnis, die auf ihrem Gebiet liegenden Eignungsbereiche COE 9, COE 10 und
COE 11 nicht als Windvorranggebiete darzustellen. Diese Abweichungen von den
Zielen der Raumordnung begegnen keinen rechtlichen Bedenken. Sie sind im Wege
eines Zielabweichungsverfahrens nach Maßgabe des zum damaligen Zeitpunkt
geltenden § 19 a Abs. 1 LPlG im Einvernehmen mit dem Regionalrat, den fachlich
betroffenen Behörden und Stellen und der Beigeladenen als Belegenheitsgemeinde
zugelassen worden. Das Verfahren ist rechtsfehlerfrei durchgeführt worden.
Insbesondere erweist es sich nicht als fehlerhaft, dass die Beigeladene keinen
förmlichen Antrag auf Durchführung des Verfahrens gestellt hat. Der unzweifelhaft
vorhandene Wille der Beigeladenen auf Zulassung einer Abweichung reicht insofern
aus. Die Grundzüge der Planung werden entsprechend § 11 ROG und § 19 a LPlG
durch die Abweichung nicht berührt. Der Wegfall von drei der insgesamt 119
Eignungsbereiche läuft dem planerischen Grundkonzept des GEP nicht zuwider. Er
führt lediglich zu einer Reduzierung der Gesamteignungsfläche von 2,5 % (590 von
23.435 ha). Für die Windenergienutzung im Geltungsbereich des GEP verbleibt
ausreichend Raum. Die Rechtfertigung des mit der Ausweisung von Positivflächen
verbundenen Ausschlusses von Windenergieanlagen außerhalb der dargestellten
Eignungsbereiche wird durch die geringfügige Reduzierung nicht in Frage gestellt.

43

Die Unwirksamkeit der Zielabweichung ergibt sich nicht daraus, dass im Hinblick
auf andere Eignungsbereiche zwischenzeitlich ebenfalls Abweichungsverfahren
durchgeführt worden sind. Da das die Beigeladene betreffende
Zielabweichungsverfahren das erste im Geltungsbereich des GEP war, spielen die
zeitlich nachfolgenden anderen Verfahren keine Rolle. Ebenso wenig kommt es
darauf an, dass nach den Angaben der Beklagten von den 23.435 ha GEP-
Eignungsflächen im N. derzeit nur 11.099 ha in den Flächennutzungsplänen der
Kommunen als Windvorrangfläche dargestellt worden sind. Diese Divergenz mag im
Einzelfall dazu führen, dass die Flächennutzungspläne anderer Kommunen wegen
Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam sein könnten. Die Rechtmäßigkeit
des vorliegenden Zielabweichungsverfahrens sowie die Wirksamkeit des GEP, die
von der Kammer ebenso wie vom OVG NRW nicht in Zweifel gezogen wird,

44

vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A
973/04 -,

45

bleiben davon unberührt.

46

Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Grundzüge der Planung nicht
deshalb berührt, weil der Plangeber des GEP eine flächenmäßig annähernd
gleichmäßige Verteilung der Eignungsbereiche erreichen wollte und die zugelassene
Zielabweichung damit nicht vereinbar wäre. Die Zielsetzung einer gleichmäßigen
Verteilung der Eignungsbereiche ist weder dem Plan noch den Erläuterungen zu
entnehmen. Vielmehr sind die einzelnen Kommunen in sehr unterschiedlicher Weise
mit Eignungsbereichen bedacht worden. So befindet sich etwa im Stadtgebiet von H.
lediglich eine Eignungsfläche mit einer Größe von 160 ha, während im etwa gleich
großen Gebiet der Stadt D. Eignungsbereiche mit einer Gesamtgröße von 900 ha
dargestellt worden sind. Auch auf Kreisebene zeigt sich keine gleichmäßige
Verteilung. Während im Kreis D. 4,8 % der Gesamtfläche als Eignungsbereiche
ausgewiesen worden sind (5.350 ha von 1.110 km²), ist die Fläche des Kreises T. nur
zu 3,2 % mit Eignungsbereichen bedacht worden (5.730 ha von 1.792 km²). Selbst
wenn die Beklagte mit ihrer Regionalplanung eine etwa gleichmäßige Verteilung der
Eignungsbereiche erreichen wollte, so würde ein solches Ziel durch die zugelassene
Abweichung nicht berührt. Durch den Wegfall der Eignungsbereiche COE 9, COE 10
und COE 11 verringert sich der Anteil der für die Windenergienutzung vorgesehenen
Flächen im Kreis D. auf lediglich 4,3 % und liegt damit noch deutlich oberhalb des
Wertes für den Kreis T..

47

Ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB liegt auch nicht etwa deshalb vor, weil von
dem auf dem Gebiet der Beigeladenen liegenden Teil des GEP-Eignungsbereichs
COE 7 lediglich etwa 50% im Flächennutzungsplan als Vorrangfläche für
Windenergienutzung übernommen worden sind. Die bei der Planung
herangezogenen Kriterien, mit denen die Beigeladene die Abweichung von der im
GEP dargestellten Fläche begründet hat, verstoßen nicht gegen die Ziele der
Raumordnung. Bei den GEP-Eignungsbereichen handelt es sich zwar um
abschließend abgewogene Festlegungen im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG. Diese sind
aber einer planerischen Konkretisierung durch die jeweilige Gemeinde durchaus
zugänglich. Nummer 12 der Erläuterungen zum GEP stellt ausdrücklich klar, das die
zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche „lediglich deren allgemeine
Größenordnung und annähernd räumliche Lage" bestimmt und dass die konkrete
räumliche Abgrenzung der Bereiche „unter Berücksichtigung der zeichnerischen und
textlichen Darstellungen im GEP im Rahmen der Bauleitplanung im Einzelfall
festgelegt werden muss". Bei der internen Konkretisierung der Bereiche gibt der GEP
nicht etwa vor, dass in den Eignungsbereichen gleichsam flächendeckend Standorte
für Windkraftanlagen vorzusehen sind. Das folgt schon draus, dass bei der
Aufstellung des GEP auf eine Prüfung der Schutzabstände zu Einzelgebäuden
verzichtet wurde. Die Eignung der betroffenen Bereiche wurde in Kenntnis des
Umstands festgelegt, dass in ihnen zahlreiche verstreute Außenbereichsnutzungen
vorhanden sind, die zu Wohnzwecken genutzt und damit vor unzumutbaren
Immissionen geschützt werden müssen. Bezogen auf den Schutz von Wald stellt Nr.
26 der Erläuterung ferner klar, dass im Rahmen der Gebietsentwicklung nur der
Schutz der größeren geschlossenen Waldbereiche berücksichtigt worden sei und,
sofern im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert
würden, diese in den nachfolgenden Planungsstufen zu sichern seien. Hiernach hat
der Träger der Regionalplanung den Gemeinden einen planerischen Spielraum
überlassen, bei ihren nachfolgenden Konkretisierungen der Eignungsgebiete die
nicht geprüften Schutzanforderungen erstmals sachgerecht zu berücksichtigen,

48

vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE
-, NWVBl 2005, 466.

49

Der Ausschluss der nicht im Flächennutzungsplan als Vorranggebiet
dargestellten Fläche des GEP-Eignungsbereichs COE 7 wurde von der
Beigeladenen in nicht zu beanstandender Weise mit noch nicht berücksichtigten
Schutzansprüchen begründet. Zum einen hat die Beigeladene das Konzept verfolgt,
Vorsorgeabstände zu Wohngebäuden von 300 m einzuhalten. Des weiteren hat sie
bei ihrer Flächennutzungsplanung den Schutz von kleineren Waldflächen umgesetzt.
Bereits mit diesen beiden Kriterien konnte sie den Ausschluss eines Großteils der
nicht berücksichtigten Fläche rechtfertigen. Ferner war die Beigeladene auch
berechtigt, bei ihrer Planung einen Schutzabstand von 500 m um das östlich des
GEP-Eignungsbereichs liegende Naturschutzgebiet „C. am X." zu berücksichtigen.
Zwar sind bei der Aufstellung des GEP naturschutzrechtliche Belange bereits
abgewogen worden. Nach Nr. 27 der Erläuterungen zum GEP gehörte die Erhaltung
wertvoller Biotopstrukturen, zu denen auch die Vernetzung zwischen Schutzgebieten
und die wichtigen Vogelflugverbindungen zählen, zu den Abwägungskriterien. Im
vorliegenden Fall besteht aber die Besonderheit, dass das 1993 erstmals
ausgewiesene Naturschutzgebiet im Juli 2000 und damit nach Inkrafttreten des GEP
durch die 2. Änderung der ordnungsbehördlichen Verordnung zur Ausweisung des
Gebietes „C. am X." (vgl. Amtsblatt für den Regierungsbezirk Münster 2000, Seite
242 f.) erweitert wurde und dadurch 200 m näher an den GEP-Eignungsbereich
herangerückt ist. Auf diese Veränderung wurde die Beigeladene mit Schreiben des
Landrates des Kreises D. als Untere Landschaftsbehörde vom 15. Dezember 2003
hingewiesen. Die Beigeladene war somit in der Lage, die neu unter Schutz gestellte
Fläche ohne Verstoß gegen die Vorgaben des GEP erstmalig zu berücksichtigen.
Auch der gewählte Schutzabstand von 500 m ist nicht zu beanstanden. Die
Beigeladene konnte sich an den Vorgaben des damals geltenden
Windenergieerlasses orientieren. Das Naturschutzgebiet dient ausweislich der ihm
zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen dem Schutz bedrohter Wat- und Wiesenvögel
(vgl. ordnungsbehördliche Verordnung zu Ausweisung des Gebietes „C. am X." als
Naturschutzgebiet vom 29. September 1993, abgelöst durch den Landschaftsplan S.
des Kreises D. vom 8. Juli 2004). Nr. 4.2.4.4 des Windenergieerlasses NRW vom
3. Mai 2002 sieht - ebenso wie Nr. 8.1.4 des jetzt geltenden Windenergieerlasses
NRW vom 21. Oktober 2005 - für Naturschutzgebiete, die dem Schutz bedrohter
Vogelarten dienen, einen Abstand vom 500 m zu Windenergieanlagen vor. Die
Zweckbestimmung des Naturschutzgebietes als Lebensraum für bedrohte Vogelarten
war dem Rat der Beigeladenen bei seiner Abwägungsentscheidung bekannt. Mit
Schreiben vom 25. März 2004 hat der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
LV NRW e.V. auf die Bedeutung des Naturschutzgebietes „X." hingewiesen und
sogar einen deutlich größeren Mindestabstand vorgeschlagen. Mit dieser Anregung
hat sich der Rat in seiner Sitzung am 15. Juli 2004 auseinandergesetzt und den
geplanten Abstand von 500 m bekräftigt.

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2. Die Änderung des Flächennutzungsplans verstößt nicht gegen das
Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Der Planung der Beigeladenen liegt ein
schlüssiges Konzept zugrunde. Da die bei der von der V. GmbH vorgenommenen
Untersuchung des Gemeindegebietes ermittelten Flächen außerhalb der GEP-
Eignungsbereiche lagen und die Beigeladene sich zu Recht verpflichtet sah, die
Vorgaben des GEP im Grundsatz beachten zu müssen, entschloss sie sich, die
Ergebnisse der V.-Untersuchung nicht zu übernehmen und ihre Planung auf die
GEP-Eignungsbereiche zu konzentrieren. Die Eignungsbereiche COE 9, COE 10 und
COE 11 kamen dabei für die Beigeladene als Konzentrationsfläche für die
Windenergienutzung nicht in Betracht, weil sie zur Vermeidung von
Nutzungskonflikten einen Mindestabstand von 350 bis 400 m zu Einzelgebäuden
einhalten wollte. Dies ist nicht zu beanstanden. Zwar hat das OVG NRW in seinem
Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 10/03.NE -, dort Seite 46 des Urteilsabdrucks, die
Auffassung vertreten, Schutzabstände zu Einzelgehöften von 400 oder gar 500 m
lägen kaum noch im Spektrum zulässiger Konkretisierungen des GEP. Gleichwohl ist
hieraus nicht zu folgern, das von der Beigeladenen verfolgte Konzept sei
abwägungsdefizitär. Die vom OVG NRW angesprochenen Vorgaben des GEP sind
nämlich im vorliegenden Fall durch das durchgeführte Zielabweichungsverfahren
relativiert worden mit der Folge, dass die kommunale Bauleitplanung von größeren
Abständen auszugehen berechtigt war. Darüber hinaus war die Abwägung von dem
im Ergebnis nicht zu beanstandenden gemeindlichen Willen getragen, potentiellen
Nutzungskonflikten und den darin begründeten Beeinträchtigungen für die
Windenergiebetreiber sowie für die Nachbarn möglichst von vornherein die
Grundlage zu entziehen. Dies bewegt sich noch im Rahmen des der Gemeinde
verbleibenden Gestaltungsspielraums.

51

Als nicht abwägungsfehlerhaft erweist es sich, dass die Beigeladene hinsichtlich
des Eignungsbereichs COE 7 das bei den anderen GEP-Eignungsbereichen
angewandte Kriterium eines Vorsorgeabstandes von 350 bis 400 m um
Einzelbebauungen nicht umgesetzt hat, sondern vielmehr einen Radius von 300 m
um Einzelgehöfte berücksichtigt hat und die im Flächennutzungsplan darstellte
Vorrangfläche teilweise innerhalb dieses Abstandes liegt. Die unterschiedliche
Vorgehensweise hat sie damit begründet, dass innerhalb des Eignungsbereichs
mehrere Windenergieanlagen vorhanden sind, die einen geringen Abstand zur
Wohnbebauung aufweisen. Dieser Umstand stellt einen sachlichen Grund für die
Differenzierung dar. Da den bereits errichteten Anlagen Bestandsschutz zukommt,
konnten die Anwohner des Gebietes durch die strikte Einhaltung eines
Vorsorgeabstandes nicht mehr geschützt werden. Die Beigeladene war aber nicht
gezwungen, auf den Schutz der Einzelgebäude vollständig zu verzichten. Vielmehr
konnte sie die bereits mit Anlagen bebauten Bereiche als Vorrangfläche darstellen
und Schutzabstände auf die Richtungen konzentrieren, aus denen die Bewohner des
Gebietes bislang noch nicht mit Windenergieanlagen konfrontiert waren.

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Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Ausnahmefalls im Sinne des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB, der die Erteilung einer Genehmigung außerhalb der im
Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone rechtfertigen könnte, sind
nicht ersichtlich.

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Die Kammer war nicht gehalten, den in der mündlichen Verhandlung hilfsweise
gestellten Beweisanträgen nachzugehen. Da dem Vorhaben der Klägerin die
Flächennutzungsplanung der Beigeladenen entgegensteht, kommt es auf die mit den
Beweisanträgen thematisierte Frage einer möglichen optisch beeinträchtigenden
Wirkung der geplanten Windenergieanlagen nicht an.

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II. Die hilfsweise gestellten Anträge 1 b) und 1 c) haben ebenfalls keinen Erfolg,
weil der Errichtung und dem Betrieb der Windenergieanlagen der
Flächennutzungsplan der Beigeladenen entgegensteht.

55

III. Die unter 2. hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsanträge sind
unzulässig. Insoweit fehlt der Klage das berechtigte Interesse an der nachträglichen
gerichtlichen Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet war, der Klägerin eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung vor dem 17. April 2003, vor dem 31.
Oktober 2004 oder vor dem 3. Mai 2005 zu erteilen. Ein
Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich nicht daraus, dass die Klägerin die
Absicht hat, eine Amtshaftungsklage zu erheben. Die von der Klägerin genannten
Termine, zu denen ein Anspruch auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung bestanden haben soll, liegen vor Klageerhebung. Deshalb bedarf es
keines Rechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichte. Vielmehr kann der Betroffene
in einem solchen Fall wegen des erstrebten Schadensersatzes zugleich das
zuständige Zivilgericht anrufen,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998 - 4 C 14.96 -, DVBl.
1998, 896, und vom 20. Januar 1989 - 8 C 30.87 -, NJW 1989,
2486.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus
§ 167 VGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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