Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-01-31, Aktenzeichen 21 E 1487/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0131.21E1487.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Etwaige Kosten des
Beklagten werden nicht erstattet.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

3

Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die Bewilligung von
Prozesskostenhilfe für das auf die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von
Einsicht in die über die Klägerin geführte Jugendamtsakte Nr. gerichtete
Klageverfahren und die Beiordnung von Rechtsanwalt H. aus H1. für dieses
Verfahren abgelehnt.

4

Die von der Klägerin beabsichtigte Rechtsverfolgung bietet nicht die nach § 166
VwGO i.V.m. § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf Erfolg.

5

Als Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt - wie die Klägerin
mittlerweile selbst einräumt - allein § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Freiheit des
Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen
(Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen - IFG NRW) vom 27. November
2001 (GV. NRW. S. 806) in Betracht. Danach hat jede natürliche Person nach
Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW
genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen
amtlichen Informationen. Zwar scheitert der Anspruch der Klägerin weder daran,
dass die Mitwirkung eines Jugendamtes in Verfahren vor den Vormundschafts- und
den Familiengerichten auf der Grundlage von § 50 SGB VIII nicht eine eigene
gemeindliche Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 2 Abs. 1 IFG NRW darstelle (dazu
1.), noch daran, dass die Bestimmung des § 25 SGB X eine das Akteneinsichtsrecht
auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes ausschließende
Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW wäre (dazu 2.); der
Annahme einer hinreichenden Erfolgsaussicht der Klage steht aber entgegen, dass
das Akteneinsichtsrecht vorbehaltlich der näheren Prüfung im Hauptsacheverfahren
an naheliegenden Aspekten des Datenschutzes, die sich aus der Natur der
Angelegenheit ergeben, scheitern dürfte (dazu 3.).

6

1. Gegen den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch wendet der
Beklagte ein, bei dem Inhalt der im Zusammenhang mit der Mitwirkung des
Jugendamtes in familiengerichtlichen Verfahren entstandenen Akte, in die die
Klägerin Einsichtnahme begehrt, handele es sich nicht um Informationen, die bei ihm
im Rahmen einer eigenen Verwaltungstätigkeit als Behörde im Sinne von § 2 Abs. 1
IFG NRW angefallen seien. Dieser Einwand greift nicht durch.

7

Der Beklagte stellt als Bürgermeister einer Gemeinde eine Behörde im Sinne von
§ 2 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW dar, weil er Aufgaben der öffentlichen Verwaltung
wahrnimmt. Bei der Mitwirkung des Jugendamtes des Beklagten in Verfahren vor den
Vormundschafts- und den Familiengerichten auf der Grundlage von § 50 SGB VIII
handelt es sich um eine eigene Verwaltungstätigkeit des Beklagten im Sinne von § 2
Abs. 1 IFG NRW. Dies erschließt sich aus folgenden Erwägungen:

8

Der Begriff der Verwaltungstätigkeit im Sinne dieser Vorschrift ist weit
auszulegen.

9

Vgl. allgemein zu diesem Begriff: P. Stelkens/
Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 1 Rn. 117 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG,
8. Aufl. 2003, § 1 Rn. 3 f.

10

Für die Annahme einer "Verwaltungstätigkeit" ist nicht auf die Rechtsform der
Tätigkeit, sondern allein darauf abzustellen, dass die Tätigkeit sich als Wahrnehmung
einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe - im Gegensatz zur
Rechtsprechung und Rechtsetzung - darstellt.

11

Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW,
Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, NVwZ-
RR 2003, 800 = NWVBl. 2002, 441, m.w.N.

12

Ausgehend davon übt das Jugendamt des Beklagten bei seiner Mitwirkung in
Verfahren vor den Vormundschafts- und den Familiengerichten auf der Grundlage
von § 50 SGB VIII eine eigene Verwaltungstätigkeit aus. Denn die Mitwirkung in
diesen gerichtlichen Verfahren ist nach § 2 Abs. 3 Nr. 6 SGB VIII Teil der Aufgaben
der Jugendhilfe, die von dem Jugendamt als Träger der öffentlichen Jugendhilfe
nach § 69 SGB VIII wahrgenommen werden. Angesichts dessen kann sich der
Beklagte nicht darauf zurückziehen, dass die Entscheidung der jeweiligen
Angelegenheit allein Aufgabe des Vormundschafts- oder Familiengerichts sei und
sich die Tätigkeit des Jugendamtes auf eine Unterstützung der Gerichte
beschränke.

13

2. Im Weiteren wendet der Beklagte ein, dem begehrten Akteneinsichtsgesuch
der Klägerin stehe die Subsidiaritätsklausel aus § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW
entgegen, weil § 25 SGB X als eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne dieser
Bestimmung den Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes vorgehe. Auch
dieser Einwand greift nicht durch.

14

Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW treten die Vorschriften des
Informationsfreiheitsgesetzes zurück, soweit besondere Rechtsvorschriften über den
Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von
Akteneinsicht bestehen.

15

Schon das Tatbestandsmerkmal "soweit" zeigt, dass jedenfalls nur solche
Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen sind, die denselben Sachverhalt
abschließend - sei es identisch, sei es abweichend - regeln.

16

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002
- 21 B 589/02 -, a.a.O.; Partsch/Schurig, DÖV 2003,
482 (485).

17

Konkurrenzfragen sind in jedem konkreten Einzelfall durch eine systematische,
an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen
Informationszugangsrechte zu klären. Um die Bestimmung des Verhältnisses
verschiedener Informationszugangsrechte untereinander vornehmen zu können,
müssen vor allem deren jeweilige Regelungsmaterien berücksichtigt werden. Eine
Vorrangigkeit im Sinne einer Ausschließlichkeit ist nur dort anzunehmen, wo die
jeweiligen Rechte die gleichen Anliegen verfolgen und/oder identische Zielgruppen
erfassen. Eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW
liegt daher nur dann vor, wenn ihr Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht wegen
spezifischer Anforderungen an die Informationen, die der Rechtsvorschrift
unterfallen, und/oder in persönlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an
die Personen, auf welche die Rechtsvorschrift Anwendung findet, beschränkt ist.

18

Vgl. Franßen, NWVBl. 2003, 252 (253 f.);
Nordmann, RDV 2001, 71 (82).

19

Wenn spezialgesetzliche Regelung für einen gesonderten Sachbereich oder für
bestimmte Personengruppen einen begrenzten Informationsanspruch vorsehen, ist
deshalb im Einzelfall zu untersuchen, ob diese Grenzen auch für den Anspruch aus
§ 4 Abs. 1 IFG NRW bindend sind. Das ist anzunehmen, wenn ein umfassender
Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde.
Lässt sich derartiges nicht feststellen, gelangt der Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW
zur Anwendung.

20

Ausgehend davon kann entgegen der Auffassung des Beklagten und auch des
Verwaltungsgerichts die Bestimmung des § 25 SGB X, die die Akteneinsicht durch
Beteiligte in sozialrechtlichen Verwaltungsverfahren regelt, vorliegend nicht als eine
besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW angesehen
werden.

21

Während das Informationsfreiheitsgesetz allen natürlichen Personen
unterschiedslos und ohne das Anknüpfen an bestimmte Bedingungen vom
Grundsatz her einen allgemeinen Zugangsanspruch einräumt, regelt § 25 SGB X - im
Übrigen ebenso wie die für Verwaltungsverfahren im Allgemeinen geltenden
Vorschriften der § 29 VwVfG Bund und § 29 VwVfG NRW - ein Akteneinsichtsrecht
nur für bestimmte Personen und nur für bestimmte Situationen. § 25 SGB X (§ 29
VwVfG Bund/NRW) räumt nämlich ein Akteneinsichtsrecht nur den an einem
Verwaltungsverfahren im Sinne § 8 SGB X (§ 9 VwVfG Bund/NRW) Beteiligten und
dies auch nur für die das jeweilige Verwaltungsverfahren betreffenden Akten und nur
für die Zeit des Laufs des Verwaltungsverfahrens ein. Nur für diesen
Anwendungsbereich, nämlich für das Akteneinsichtsgesuch eines Beteiligten in die
das jeweilige Verwaltungsverfahren betreffenden Akten während des laufenden
Verfahrens, stellt § 25 SGB X (§ 29 VwVfG Bund/NRW) eine abschließende und
damit die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes ausschließende
Regelung dar.

22

Dies bedeutet, dass einem am Verwaltungsverfahren Beteiligten für das auf § 25
SGB X (§ 29 VwVfG Bund/NRW) gestützte Akteneinsichtsgesuch einerseits ein
besonderes Interesse zur Seite stehen muss, denn § 25 SGB X (§ 29 VwVfG
Bund/NRW) räumt ein Einsichtsrecht nur dann ein, wenn die Kenntnis der Akten zur
Geltendmachung oder Verteidigung der rechtlichen Interessen erforderlich ist.
Andererseits unterliegt der Beteiligte aber nicht den Einschränkungen, wie sie für
einen Anspruch auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes in §§ 6 f.
IFG NRW statuiert sind, was darauf zurückzuführen ist, dass § 25 SGB X (§ 29
VwVfG Bund/NRW) Ausfluss der rechtsstaatlichen Grundsätze der Gewährung
rechtlichen Gehörs und des fairen Verfahrens ist.

23

Über den zuvor dargestellten Anwendungsbereich hinaus kommt § 25 SGB X
(§ 29 VwVfG Bund/NRW) aber keine abschließende Wirkung zu. Es lässt sich nicht
feststellen, dass ein über diesen Bereich hinausgehender umfassender
Informationsanspruch dem Schutzzweck des § 25 SGB X (§ 29 VwVfG Bund/NRW)
zuwider laufen würde. Denn die Einschränkungen, denen der Zugangsanspruch
nach dem Informationsfreiheitsgesetz durch die in §§ 6 f. IFG NRW getroffenen
Regelungen unterliegt, stellen hinreichend sicher, dass private Belange der am
Verwaltungsverfahren Beteiligten oder unbeteiligter Dritter, die einer Offenbarung des
Akteninhalts oder Teilen von diesem entgegenstehen, in vergleichbarer Weise
geschützt werden.

24

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nordmann,
RDV 2001, 71 (82).

25

Ausgehend von diesen Überlegungen kann etwa ein am Verwaltungsverfahren
Beteiligter bei Fehlen des in § 25 SGB X (§ 29 VwVfG Bund/NRW) geforderten
besonderen Interesses auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes
Akteneinsicht begehren. Darin liegt kein systemwidriges Ergebnis.

26

So aber Wolf-Hegerbekermeier/Pelizäus,
DVBl. 2002, 955 (957); vgl. in diesem Zusammenhang
auch Stollmann, NWVBl. 2002, 216 (217).

27

Denn die Akteneinsicht wird nicht "nahezu schrankenlos" gewährt, sondern
unterliegt den sich aus §§ 6 f. IFG NRW ergebenden Einschränkungen.

28

Ebenso kann ein Einsichtsgesuch auf § 4 Abs. 1 IFG NRW gestützt werden,
wenn das Verwaltungsverfahren bereits abgeschlossen ist oder das Begehren von
einem nicht am Verwaltungsverfahren Beteiligten ausgeht.

29

Vgl. Franßen, NWVBl. 2003, 252 (254);
Stollmann, NWVBl. 2002, 216 (217); Nordmann,
RDV 2001, 71 (82); Informationsschrift des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen
mit dem Titel "Information - Ihr gutes Recht", Juli
2003, S. 12.

30

Für das vorliegend in Rede stehende Begehren der Klägerin kann mithin § 25
SGB X schon deshalb keine das Zugangsrecht aus § 4 Abs. 1 IFG NRW
ausschließende Wirkung zukommen, weil die Akten, in die die Klägerin Einsicht
begehrt, nicht im Zusammenhang mit einem Verwaltungsverfahren im Sinne von § 8
SGB X entstanden sind und deshalb nicht dem Anwendungsbereich des § 25 SGB X
unterfallen.

31

Der Beklagte kann dem Begehren der Klägerin schließlich auch nicht mit Erfolg
den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 1989 - 5 B 63.89 -
entgegenhalten, der zu einem Einsichtnahmegesuch in Akten eines Jugendamtes,
die - wie hier - im Zusammenhang mit dessen Tätigkeit auf der Grundlage des § 50
SGB VIII entstanden waren, ergangen ist.

32

Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass nach dieser Entscheidung in
Anknüpfung an die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

33

- vgl. BVerwG, Urteile vom 23. August 1968 - IV
C 235.65 -, BVerwGE 30, 154 = Buchholz 310 § 99
VwGO Nr. 10 = DÖV 1968, 836, vom 16. September
1980 - 1 C 52.75 -, BVerwGE 61, 15 = Buchholz
431.0 Rechtsanwälte Nr. 1 = DÖV 1981, 221 = NJW
1981, 535, vom 5. Juni 1984 - 5 C 73.82 -, BVerwGE
69, 278 = Buchholz 316 § 29 VwVfG Nr. 6 = DVBl.
1984, 1078 = NJW 1984, 2590, und vom 18. Oktober
1984 - 7 C 10.81 -, Buchholz 442.061 § 8 FAG Nr. 2
= NJW 1985, 1234 -

34

grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Akteneinsicht außerhalb eines
Verwaltungsverfahrens besteht und ein solcher nur zugunsten desjenigen in Betracht
kommt, der ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme hat, und dass die
Entscheidung, ob unter dieser Voraussetzung die Akteneinsicht gewährt wird,
grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Behörde erfolgt. Der
Beklagte verkennt aber, dass der allgemeine Anspruch auf ermessensfehlerfreie
Entscheidung über Aktenvorlage und Akteneinsicht außerhalb eines
Verwaltungsverfahrens aufgrund des Fehlens spezifischer Anforderungen in
sachlicher und persönlicher Hinsicht nicht als besondere "Rechtsvorschrift" im Sinne
des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW angesehen werden kann.

35

Vgl. Franßen, NWVBl. 2003, 252 (254).

36

Im Übrigen steht dem Einwand des Beklagten auch entgegen, dass die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Rechtslage beruht, wie sie
vor dem Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes bestanden hat. Mit dem
Wirksamwerden des Informationsfreiheitsgesetzes ist aber eine eigenständige
Rechtsgrundlage für ein Akteneinsichtsrecht außerhalb des Verwaltungsverfahrens
geschaffen worden. Ausgehend davon kann heute weder davon ausgegangen
werden, dass ein Rechtsanspruch auf Akteneinsicht außerhalb des Verfahrens
grundsätzlich nicht bestehe, noch ist die Annahme gerechtfertigt, für ein
Einsichtnahmegesuch bedürfe es über die Anforderungen aus den
Informationsfreiheitsgesetz hinausgehend eines berechtigten Interesses.

37

Vgl. so ausdrücklich auch LT-Drucks. 13/1311 S.
9.

38

Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht scheitert
mithin nicht an der Subsidiaritätsklausel des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW.

39

3. Damit steht aber noch nicht fest, dass das Begehren der Klägerin hinreichende
Aussicht auf Erfolg hat. Denn dem Anspruch der Klägerin aus § 4 Abs. 1 IFG NRW
könnte noch eine der einschränkenden Regelungen aus §§ 6 ff. IFG NRW entgegen
stehen. Ob dies der Fall ist, kann mangels näherer Kenntnis des Inhalts der Akten, in
die die Klägerin Einsichtnahme begehrt, nicht abschließend beurteilt werden und ist
auch bislang weder vom Beklagten noch vom Verwaltungsgericht geprüft worden.
Angesichts des von der Klägerin vermuteten Inhalts der Akten sprechen allerdings
gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass eine der einschränkenden Regelungen aus
§§ 6 ff. IFG NRW eingreifen könnte. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang zu
denken an die Vorschrift des § 9 IFG NRW, die dem Schutz personenbezogener
Daten dient. Dies hat zur Folge, dass der von der Klägerin erhobenen Klage nicht die
erforderliche hinreichende Aussicht auf Erfolg zuerkannt werden kann.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.2 und § 166 VwGO i.V.m. § 127
Abs. 4 ZPO.

41