Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2006-06-29, Aktenzeichen 13 LC 356/04

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Wasserentnahmegebühren.

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Sie betreibt in der niedersächsischen Gemeinde K. an der Weser das Kernkraftwerk „L.“. Aufgrund einer wasserrechtlichen Genehmigung vom 9. Juli 1973 wird dabei zu Kühlzwecken Wasser der Weser entnommen und dieser wieder zugeführt - sogenannte „Umlaufkühlung“. Diese Wasserentnahme ist seit dem 1. Juli 1992 gebührenpflichtig (§ 47 NWG i.d.F. vom 23.6.92 - GVBl. S. 163). Der m³-Gebührensatz betrug (laut Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG) zunächst 0,01 DM, ab 1. Januar 1997 dann 0,015 DM und ab 1. Januar 1999 schließlich 0,02 DM, wobei die letzten beiden Erhöhungen in sog. „Haushaltbegleitgesetzen“ vorgenommen wurden. - Ab 1. Januar 2002 beträgt der Gebührensatz 0,01023 EUR (Haushaltbegleitgesetz vom 18.12.01 - GVBl. 02, 806), was - abgesehen von einer umrechnungsbedingten geringfügigen Aufrundung - dem bisherigen Satz von 0,02 DM/m³ entspricht.

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Für das hier streitige Jahr 1999 zog die ehemalige Bezirksregierung Weser-Ems die damals noch unter dem Namen „M.“ auftretende Klägerin mit Bescheid vom 7. April 2000 zu Gebühren in Höhe von 30.707.280,-- DM heran. Dagegen erhob diese - inzwischen umgewandelt in „N.“ - am 2. Mai 2000 Widerspruch, mit dem sie sich gegen die „Rechtmäßigkeit der Wasserentnahmegebühr insgesamt“ wandte; vor einer Begründung solle aber „die noch ausstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abgewartet werden (Schreiben vom 26.4.00). Mit der „noch ausstehenden Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts, das bereits am 7. November 1995 zu entsprechenden Regelungen in Baden-Württemberg und Hessen entschieden hatte (BVerfGE 93, 319), war offenbar eine Verfassungsbeschwerde der „O.“ selbst gemeint, die ihr jetziger Prozessbevollmächtigter unter dem 13. Januar 2000 erhoben (1 BvR 386/00) hatte. Diese Beschwerde richtet sich gegen §§ 47 ff. NWG i.d.F. vom 21. Januar 1999. Aufgrund von Bedenken der Berichterstatterin (vom 14.5.01) wurde dann aber das vorliegende Verfahren weitergeführt, während die Verfassungsbeschwerde „ruht“.

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Am 25. August 2000 beantragte die „O.“ beim Verwaltungsgericht Oldenburg die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs, was abgelehnt wurde (Beschluss vom 25.9.00 - 1 B 3189/00 -). Auch ihre Beschwerde blieb erfolglos (OVG Lüneburg, Beschluss vom 5.2.01 - 7 MB 179/01 -). Der 7. Senat des erkennenden Gerichts hatte keine „ernstlichen Zweifel“ an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 7. April 2000: die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Bestimmungen der in §§ 47 ff. NWG seien nicht überzeugend, vielmehr sei (bei „summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage“) der Entscheidung BVerfGE 93, 319 „auch für die im wesentlichen gleichlautenden“ niedersächsischen Vorschriften über Wasserentnahmegebühren zu folgen; das gelte auch für die hier einschlägige Erhöhung von 1999; ein unzulässiges „Einzelfallgesetz“ liege nicht vor.

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Im September 2000 war die „O.“ (nach Verschmelzung mit der „P.“ in Q.) in die jetzige Klägerin umfirmiert worden. Diese begründete den Widerspruch unter dem 18. Juli 2001 schließlich wie folgt:

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Der Bescheid vom 7. April 2000 ermangele einer wirksamen Rechtsgrundlage, da § 47 NWG „spätestens mit der letzten Erhöhung des Gebührensatzes für die Entnahme von Oberflächenwasser für Kühlzwecke“ verfassungswidrig sei. Die Wasserentnahmegebühr lasse sich nicht als „Vorteilsabschöpfungsabgabe“ rechtfertigen. Der Gebührensatz von 0,02 DM liege um ein Drittel höher als der ihr durch die Wasserentnahme gewährte Vorteil, den sie darin sehe, dass die „Frischwasser-“ eine (Kühlturm-)„Kreislaufkühlung“ ersetze. Die Mehrkosten bei Errichtung eines „Naturzugkühlturmes“ (eines 800 MW-Kohlekraftwerkes) bezifferte sie auf 1 - 1,5 Pfennige pro m³. Da das Land mehr abschöpfe, handele es sich bei der Wasserentnahmegebühr tatsächlich um eine Steuer, wofür dem Land die Gesetzgebungskompetenz fehle. Auch als „Lenkungsabgabe“ sei sie nicht zulässig, da es an einem entsprechenden Ziel fehle. Der vorgebliche ökologische Zweck, die Entnahme von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken zu reduzieren, gehe fehl, da durch das wieder eingeleitete Kühlwasser ökologisch bedeutsame Veränderungen des (Fluss-) Wassers nicht einträten. Ohnehin sei er „innerhalb eines Veranlagungsjahres“ nicht erreichbar, da der Übergang auf eine „Turmkühlung“ so schnell nicht möglich sei. Dennoch sei die entsprechende Gebühr innerhalb kurzer Zeit (zweimal) erhöht worden. Bei dem Betrieb von Kühltürmen könne zudem ohnehin nichts an Wasser gespart werden. Dort werde - im Gegensatz zur „Frischwasserkühlung“ - Wasser verbraucht.

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Mit Bescheid vom 20. Februar 2002 wies die Bezirksregierung Weser-Ems den Widerspruch der Klägerin mit der Begründung zurück, die der streitigen Gebührenerhebung zugrundeliegenden Normen seien rechtsgültig. Das „Wasserentnahmeentgelt“ sei Gegenleistung für eine „individuell zurechenbare öffentliche Leistung“, die darin bestehe, dass erlaubterweise Wasser entnommen werde, womit der „Gewerbebetreiber ... einen Sondervorteil“ genieße. Der so gewährte „wirtschaftlich verwertbare Vermögensvorteil“ werde „zumindest teilweise abgeschöpft“. Ein Missverhältnis zwischen Gebühr und staatlicher Leistung bestehe nicht. Der 1992 normierte Gebührensatz sei als „Einstieg“ zu sehen und dann schrittweise erhöht worden, womit die „kühlwassernutzende Industrie stufenweise an den jetzt geltenden Gebührensatz herangeführt“ worden sei. Da für das Gut „Wasser“ ein wirtschaftlicher Marktpreis nicht existiere, müsse (nach einem für das Land Baden-Württemberg erstatteten Gutachten von R. von 1989 zum dortigen „Wasserpfennig“-Gesetz) der streitige Gebührensatz zu dem in Beziehung gesetzt werden, der von der öffentlichen (Trink-)Wasserversorgung für deren Wasserentnahme (0,10 DM/m³) verlangt werde. In Relation dazu sei die Kühlwasserabgabe „keinesfalls überhöht“. Sie sei auch nicht unangemessen, vielmehr „wirtschaftlich erträglich“. Die von der Klägerin für eine „Kühlturm-Kühlung“ aufgemachte Berechnung sei nicht nachvollziehbar, abgesehen davon, dass sie die durch Wiedereinleitung des erwärmten Kühlwassers entstehenden „Umweltkosten“ nicht berücksichtige, deren Geltendmachung die Wasserentnahmegebühr diene. Wie diese im Einzelnen zu ermitteln seien, sei (allerdings) „derzeit noch unklar“; „nach allgemeiner Meinung“ stelle die Wasserentnahmegebühr (aber) „eine Annäherung an die Abschöpfung der Umweltkosten dar“.

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Legitimiere schon der Charakter des Wasserentnahmeentgeltes als „Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung“ diese, so werde sie in Niedersachsen auch durch ihre „Lenkungsfunktion“ besonders gerechtfertigt. Denn sie diene den im Wasserhaushaltsgesetz angeführten Zielen des Gewässerschutzes und -sparens. Mit ihr solle zu sparsamer Wassernutzung angehalten werden. Das sei auch in der norddeutschen Tiefebene angebracht. Grundsätzlich sei „jede künstliche Beeinflussung des natürlichen Wasserkreislaufs“ auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken.

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Dass nicht die Erzielung von Einnahmen für den Landeshaushalt im Vordergrund stehe, werde auch durch die Zweckbindung des Gebührenaufkommens unterstrichen. Die Erhöhung habe die Lenkungswirkung verstärken sollen; Kraftwerksbetreiber sollten „mehr als bisher“ zur Umstellung von der Durchlauf- auf die „wasserwirtschaftlich wünschenswerte Kreislaufkühlung“ angehalten werden, da die Aufwärmung der Gewässer „ökologisch unerwünscht“ sei. Für das KKW „L.“ (der Klägerin) würde sich der Bau eines Kühlturmes trotz der Investitionen und der bestehenden technischen Gegebenheiten sowie eines längeren Genehmigungsverfahrens (ca. vier Jahre einschließlich Bauzeit) bei einer längeren Betriebszeit von mehreren Jahren (angenommene „Restlaufzeit“ bis 2012) „rechnen“. Auf die von der Klägerin behauptete Unmöglichkeit einer Umstellung innerhalb eines Jahres komme es nicht an; ihre Vergleichsrechnung vernachlässige den Lenkungszweck. Aus „wasserwirtschaftlicher Sicht“ bestehe im Hinblick auf den gesamten Wasserkreislauf ein Unterschied zwischen Frischwasser- und Kreislaufkühlung nicht, da (auch) bei Letzterer der entstehende Wasserdampf „z.T. den Gewässern wieder zugeführt“ werde und die Verdampfungsverluste „aus ökologischer Sicht unerheblich“ seien.

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Am 13. März 2002 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie weiterhin die Ansicht vertreten hat, die Vorschriften der §§ 47 ff NWG seien „spätestens mit der letzten Erhöhung des Gebührensatzes für die Entnahme von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken auf 0,02 DM/m³“ verfassungswidrig. Die Wasserentnahmegebühr fordere vom Abgabenschuldner mehr als den erhaltenen Vorteil ab, so dass es sich richtigerweise um eine Steuer handele, für die dem Land Niedersachsen die Gesetzgebungskompetenz fehle. Um der „verfassungsrechtlichen Maßgabe, lediglich konkrete, einzeln greifbare wirtschaftliche Vorteile abzuschöpfen, zu entsprechen“, sei es erforderlich, „den angewandten Vorteil ... präzise zu erfassen und ... wirtschaftlich zu bewerten“. Von ihr werde lediglich die „im Vergleich zum betrieblichen Wasser geringere Temperatur“ (des Weserwassers) genutzt, was im Vergleich zur technischen Alternative zu ihrer Umlaufkühlung, nämlich der „Kreislaufkühlung“/Kühlturmkühlung, wirtschaftlich bewertet werden könne und müsse. Dazu habe sie ihre bisherige Vergleichsberechnung von dritter Seite überprüfen lassen, die noch zu geringen Beträgen gelangt sei (0,83 - 1,37 Pfennig/m³). Die von der Beklagten ins Feld geführten „sogenannten Umweltkosten“, die zudem „nicht belegt und auch nicht belegbar“ seien, dürften im Rahmen der „Vorteilsabschöpfung“ nicht berücksichtigt werden. Die Aussage des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung Band 93, 319/350, dass der Grundwasserabgabesatz von 1,00 DM/m³ (betrifft die Regelung in Hessen) den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteige, beziehe sich ersichtlich auf das Grundwasser und sei deshalb hier „unergiebig“. In dem der Entscheidung zugrundeliegenden Baden-Württembergischen Wassergesetz habe der Satz für Kühlwasserentnahme lediglich 0,01 DM/m³ betragen, so dass die Beklagte sich auf die bundesverfassungsgerichtliche Entscheidung nicht berufen könne.

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Auch als (reine?) „Lenkungsabgabe“ könne die niedersächsische Wasserentnahmegebühr nicht gerechtfertigt werden. Der in der Gesetzesbegründung angegebene Zweck des „Anreizes zum Wassersparen“ (LT-Drucksache 12/2960, S. 10) reiche nicht, da das Lenkungsziel gesetzlich geregelt sein müsse. Die Reduzierung der Wasserentnahme zu Kühlzwecken sei „irrelevant“, da durch diese „ökologisch bedeutsame Veränderungen“ nicht eintreten würden. Die Angabe der Beklagten, jede Erwärmung von Oberflächenwasser führe zwangsläufig zu ökologischen Veränderungen, sei unrichtig, da die „Durchlaufkühlung“ messbare Beeinträchtigungen nicht zur Folge habe. Auch wenn das der Fall wäre, überwögen doch ihre ökologischen Vorteile, da dabei z.B. nicht Wasser verbraucht werde. - Weiter ist die Klägerin den Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2004 zur Frage des „Rechnens“ einer Umstellung auf „Kühlturm-Kühlung“ entgegengetreten, insbesondere im Hinblick auf den politisch motivierten sog. „Ausstieg aus der Kernenergie“. Bei einer vorhandenen „Kühlturm-Kühlung“ (z.B. KKW Grohnde) gehe der Lenkungszweck überdies (vollends) ins Leere.

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Gegenüber diesem Klagevorbringen hat die Bezirksregierung Weser-Ems die Kühlwasser-Gebühr als „Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung“ verteidigt, für deren Erhebung „in Gestalt einer Benutzungsgebühr“ das Land zuständig sei. Ein Missverhältnis zwischen dieser Gebühr und der „staatlichen Leistung“ liege nicht vor; der Klägerin werde nicht mehr als der „erhaltene Vorteil“ abgefordert. Dieser ergebe sich aus den „der Allgemeinheit und Dritten dadurch entstehenden Kosten“ sowie „aus der Möglichkeit, die ... Nutzung des Wassers im marktwirtschaftlichen Wertschöpfungsprozess ertrags- und gewinnbringend zu verwerten“.

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Die entstehenden Kosten bestünden darin, dass bei „knappen Ressourcen, die der Bewirtschaftung unterliegen“, infolge größerer Nutzungen „negative Folgen für die Allgemeinheit bzw. für Dritte“ entstünden, die „ökonomisch bei entsprechender Bewertung als Kosten einzuordnen“ seien, nämlich „Umwelt- und Ressourcekosten“. Erstere seien Kosten für Schäden, die der „Wasserverbrauch für Umwelt, Ökosysteme und Personen mit sich bringt, die die Umwelt nutzen“. „Ressourcekosten“ seien die Kosten „für entgangene Möglichkeiten, unter denen andere Nutzungszwecke ... leiden“. Für ihre Bewertung sei der Aufwand zugrundezulegen, der betrieben werden müsse, „um anderweitig die erforderliche Kühlung sicherzustellen“.

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Bei der Bewertung des Vorteils der Kühlwasserentnahme seien unter „Ressourcegesichtspunkten“ die Kosten einzubeziehen, die „insbesondere durch die Entnahme und Wiedereinleitung des erwärmten Kühlwassers in das Gewässer entstehen“. Dazu sind umfangreiche Ausführungen gemacht worden, ohne dass dabei recht ersichtlich geworden wäre, inwieweit tatsächlich Kosten entstanden sein sollen. Weiter ist dabei angegeben, dass bei der Feststellung der (nicht dargetanen) Umweltkosten etwaige Vorbelastungen außer Betracht zu bleiben hätten. - Für die Feststellung des Vorteils der Klägerin könne „auch die Möglichkeit berücksichtigt werden, das Wasser im marktwirtschaftlichen Wertschöpfungsprozess ertrags- und gewinnbringend zu verwerten“. Der von der Klägerin gezogene Vergleich mit einer Kreislaufkühlung (Kühlturm) stelle „keine Annäherung an den im Rahmen der Gewässerbewirtschaftung maßgeblichen volkswirtschaftlichen Werteverzehr“ dar, sondern konzentriere sich „allein auf betriebswirtschaftliche Interna des Wassernutzers“. Diese seien, „abgesehen davon, dass sie den Vorteil nicht hinreichend wiedergeben, für den Gesetzgeber in allgemeiner Form nicht verwertbar“. - Die Entnahme von Wasser führe auch zu „Verlusten von Lebewesen“, die Einleitung von erwärmten Wasser zu „biozönotischen Veränderungen, also zur Verschlechterung der angestammten ökologischen Qualität des Ökosystems“.

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Hinsichtlich der konkreten Höhe der „Kühlwasser-Gebühr“ hat die Bezirksregierung Weser-Ems gemeint, dass diese in Relation zu setzen sei zu der Gebühr für die Trinkwasserversorgung. Bei einem Kubikmeterpreis von 2,50 DM sei ein Entnahmepreis von 0,25 DM/m³ gerechtfertigt und - für Kühlwasserentnahme - davon der zehnte Teil (= 0,025 DM).

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Schließlich hat die Bezirksregierung Weser-Ems noch Ausführungen zum Thema „Lenkungsabgabe“ gemacht.

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In einer Erwiderung darauf hat die Klägerin u.a. gemeint, dass die „von der Beklagten diskutierten ökologischen Nachteile (Erwärmung des Wassers und Verlust von Lebewesen durch Wasserentnahme) ... für die Rechtfertigung einer Abgabe als Vorteilsabschöpfungsabgabe irrelevant“ seien (allerdings nicht auch für die Frage nach ihrer Rechtfertigung als „Lenkungsabgabe“). Insoweit käme vielmehr eine Auflage nach § 5 NWG in Betracht. Hinsichtlich des von der Bezirksregierung Weser-Ems aufgemachten Vergleichs der einzelnen Gebührensätze hat die Klägerin zum einen darauf hingewiesen, dass die Bezirksregierung die Höhe der Kühlwassergebühr gegenüber ihren Ausführungen im Widerspruchsbescheid (dort 2 - 5 Pfennig/m³) nunmehr reduziert habe (auf 2,5 Pfennig) und zum anderen, dass ihr - der Klägerin - Nutzen „in keiner Beziehung zu dem gegenwärtigen Trinkwasserpreis in Niedersachsen“ stehe. Demgegenüber habe sie zu ihrem Vorteil konkret vorgetragen. Der Gesetzgeber hätte berücksichtigen müssen, dass das Gebührenaufkommen nahezu ausschließlich von der Energiewirtschaft erbracht werde. - Zum Thema „Lenkungsabgabe“ hat die Klägerin gemeint, dass der Gesetzgeber lediglich seine „Zielvorstellung grob umrissen“ habe, was nicht ausreiche. Ferner hat die Klägerin darauf hingewiesen, dass nach dem seit dem 1. Februar 2005 in Nordrhein-Westfalen geltenden „Wasserentnahmeentgeltgesetz“ die Gebühr für die Wasserentnahme für Umlaufkühlung nur ein Zehntel des Betrages ausmache, der bei der Kreislaufkühlung erhoben werde.

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Das Verwaltungsgericht ist der Ansicht der Klägerin zur Verfassungswidrigkeit der §§ 47 ff. NWG (i.d.F. vom 21.1.99 - GVBl. S. 10) nicht gefolgt, hat die Sache infolgedessen nicht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt (Art. 100 Abs. 1 GG), sondern die Klage mit Urteil vom 29. Juni 2004 abgewiesen. Die Heranziehung „der Klägerin“ zu Wasserentnahmegebühren für das Jahr 1999 sei „weder dem Grunde noch der Höhe nach“ zu beanstanden. Nach der Entscheidung BVerfGE 93, 319 sei die Erhebung von „Wasserentnahmeentgelten“ grundsätzlich zulässig. Wenn das Bundesverfassungsgericht dabei gemeint habe, dass die Höhe dieser Abgabe den „Wert der öffentlichen Leistung“ nicht übersteigen dürfe, so ergebe sich daraus entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die Forderung, dass der Vorteil „konkret und aufwandsabhängig, hier bezogen auf den entstehenden Aufwand einer Kühlturmkühlung“, berechnet werden müsste. Es gelte auch nicht das Kostendeckungsprinzip, sondern das Äquivalenzprinzip, wonach Leistung und Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis (zueinander) stehen müssten. Insoweit habe die Kammer keine rechtlichen Bedenken (dagegen), „zur Bestimmung der verfassungsrechtlich zulässigen Höchstgrenze“ an den Preis anzuknüpfen, der für Trink- „bzw. Brauchwasser“ zu zahlen sei. Der vorliegend einschlägige Satz von 0,02 DM/m³ betrage 1/125 des durchschnittlichen Bezugspreises für Trinkwasser (2,50 DM/m³) bzw. 1/50 des durchschnittlichen Preises für Brauchwasser (1,00 DM/m³), nähere sich diesen Preisen auch nicht annähernd und bewege sich damit „offenkundig in dem Bereich, der dem Gesetzgeber als Gestaltungsspielraum offen steht“. Der von der Klägerin angeführte Vergleich zwischen Durchlauf- und Kühlturmkühlung sei bereits deshalb für eine Gebührenbemessung ungeeignet, weil der Wert der „Ressource Wasser“ dabei unberücksichtigt bleibe. Ferner verstoße es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Wasserentnahme zur Beregnung/Berieselung nur mit 0,01 DM belastet werde. Dass in anderen Bundesländern die Kühlwasserentnahme kostenlos oder billiger sei, sei unerheblich. Letztlich hat das Verwaltungsgericht es „vor dem Hintergrund der eindeutigen Zuordnung des Wasserentnahmeentgelts als Vorteilsabschöpfungsabgabe“ dahinstehen lassen, ob seine „sachliche Legitimation ... gegenüber dem Prinzip des Steuerstaates darüber hinaus (auch?) aus der Lenkungsfunktion dieser Abgabe folgt“.

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Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache hat das Verwaltungsgericht die Berufung zugelassen.

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Diese ist von der Klägerin nach Zustellung des Urteils am 15. Juli 2004 dann am 28. Juli 2004 eingelegt und am 30. August 2004 begründet worden.

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Danach verfolgt die Klägerin mit ihrer Berufung ihr bisheriges Begehren weiter, wobei sie die sachliche Richtigkeit der Gebührenfestsetzung als solche nicht in Zweifel zieht (insbesondere die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Wassermenge). Auf entsprechenden gerichtlichen Hinweis macht sie allerdings auch geltend, dass der (um 0,005 DM/m³) erhöhte Gebührensatz (0,02 DM/m³), der durch das erst am 28. Januar 1999 verkündete Gesetz vom 21. Januar 1999 (GVBl. S. 10) eingeführt worden ist, bereits ab 1. Januar 1999 und damit unzulässigerweise rückwirkend erhoben worden sei. Ansonsten wendet sie sich nicht gegen das Rechtsinstitut des (niedersächsischen) Wasserentnahmeentgelts an sich, sondern gegen seine „extrem belastende Höhe“. Sie rüge „in erster Linie“, dass die „für die Verleihung des Wasserentnahmerechts und zur Vorteilsabschöpfung ... sowie zu Lenkungszwecken ... erhobene Gebühr“ gegen Art. 3 Abs. 1 GG, die Freiheitsrechte der Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 u. 2 GG „i.V.m. dem Übermaßverbot und der Steuerverfassung der Art. 105 ff. GG“ verstoße.

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Zur Begründung bezieht sie sich auf ihr bisheriges Vorbringen und auf den Inhalt der (vorgelegten) Verfassungsbeschwerdeschrift (vom 13.1.00). Im Übrigen macht die Klägerin Folgendes geltend:

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Nach dem Gesetzentwurf (LT-Drucks. 12/2960, S. 11) werde die Wasserentnahmegebühr für die Verleihung des (Entnahme-)Rechtes oder für die daraus gezogenen Vorteile erhoben. Diese „Unentschiedenheit“ sei nach der „neueren Rechtsprechung“ des Bundesverfassungsgerichts (E 108, 1/20) nicht mehr zulässig. Zwar deute die Bemessung nach der bezogenen Wassermenge darauf hin, dass der „Vorteil“ abgeschöpft werden solle; diesem liege aber eine staatliche Leistung nicht zugrunde. Bei Annahme einer „Verleihungsgebühr“ fehle es an Anhaltspunkten für die Gebührenbemessung. Über die Höhe des Vorteils habe sich der Gesetzgeber „völlig ausgeschwiegen“. Außerdem hätte die Höhe der Gebühr für eine Kühlwasserentnahme danach differenziert werden müssen, ob das entnommene Wasser zu 75 % verbraucht (Kühlturmkühlung) oder aber ohne größere Verluste wieder zurückgeführt werde. Für die Klägerin (Durchlaufkühlung) könnte allein die Nutzung der „Temperaturdifferenz“ des Wassers einen „sachlich gerechtfertigten Belastungsgrund“ darstellen. Der von ihr insoweit gezogene Vorteil (Ersatz einer Kühlturmkühlung) liege erheblich unter dem Kubikmeterpreis von 2 Pfennig. Unter „Äquivalenzgesichtspunkten“ sei auch unerklärlich, wie der Gesetzgeber die Bewertung eines gleich bleibenden Vorteils zwischen 1992 und 1999 von 0,1 DM/m³ auf 0,2 DM/m³ habe anheben können. Vielmehr beruhe die Gebührenerhebung nicht auf sachgerechten Erwägungen (sondern auf Fiskalinteressen) und sei (daher) „materiell sachlich nicht legitimiert“. Etwaige (nicht spezifizierte) „Umweltkosten“ (nach Wiedereinleitung des erwärmten Weserwassers) seien nicht Kosten, die durch die Wasserentnahme (als „staatlicher Leistung“) entstünden, und hätten auch mit dem Vorteil der Klägerin nichts zu tun. Im Übrigen sei die „geringfügige Erwärmung ... ökologisch bedeutungslos“.

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Soweit es um „Lenkungsziele“ gehe, seien „Tatsachen des angenommenen Lenkungsbedarfs“ nicht ermittelt und nachvollziehbar begründet worden. Außerdem müssten sich die Zwecke, zu denen jeweils Gebühren erhoben würden, aus dem Gesetz ergeben (BVerfGE 108, 1). Den hier im Tatbestand der §§ 47 ff. NWG und der Anlage zu § 47 a NWG enthaltenen „gebührenlegitimierenden“ Zwecken könnten nicht beliebig weitere Zwecke hinzugefügt werden. Die Erhöhungen 1997 und 1999 seien zudem nicht am Lenkungsziel (Wassersparen) ausgerichtet, sondern „von Einnahmeinteressen ... getragen“ (1997: LT-Drucks. 13/2330, S. 7; 1999: LT-Drucks. 14/350, S. 14). Ein Lenkungsziel „Wassersparen“ fordere unterschiedliche Gebühren, je nach dem, ob Wasser für Kühltürme entnommen (und bis zu 75 % verbraucht) oder zur Umlaufkühlung verwandt werde. Überdies sei ein „Anreiz zum Wassersparen in Deutschland völlig unnötig“, insbesondere auch bei der Klägerin, die „auf dem europäischen Strommarkt mit Bruchteilen von Cent“ rechne „und jegliche Möglichkeit monetärer Einsparungen sofort nutzen“ müsse.

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Mit der Erhebung der der Höhe nach nicht gerechtfertigten Wasserentnahmegebühr werde ein verfassungsrechtlich unzulässiges „Gewinnprinzip“ verfolgt. Sonderlasten dürften nicht für den allgemeinen Staatshaushalt angestrebt werden. Die „Haushaltsbegleitgesetze“ (in denen die Gebührenerhebungen von 1997 und 1999 enthalten sind) widmeten sich aber der Sanierung der (allgemeinen) Staatsfinanzen (LT-Drucks. 13/2330, S. 7; 14/350, S. 14). Die gesetzlich vorgesehene zweckbestimmte Verwendung ändere daran nichts, da auch diese „vom materiellen Willen des Gesetzgebers“ abhänge.

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Wegen ihrer Höhe, die entgegen der ursprünglichen Absicht (LT-Drucks. 12/2960, S. 15 u. 20) nicht aus Billigkeitsgründen herabgesetzt werden könne, bedeute die Wasserentnahmegebühr bei Kernkraftwerken einen „Eingriff in die Berufsfreiheit“, der nicht durch „besonders wichtige Gemeinschaftsgüter“ legitimiert sei. Art. 12 Abs. 1 GG verlange wohl nicht (mehr), dass eine „objektiv berufsregelnde Tendenz“ vorliege (BVerfGE 109, 64/85). Die §§ 47 ff. NWG seien nach der Gesetzesbegründung und ihrem Tatbestand zudem erkennbar in erster Linie auf wenige, große Stromproduzenten ausgerichtet, die in erheblichem Umfange Wasser entnähmen. Die Prognose des Aufkommens aus der Wasserentnahmegebühr im Gesetzgebungsverfahren beziehe die Kernkraftwerke als größte Zahler ein (etwa 50 %). Es handele sich um ein „materielles Einzelfallgesetz“, das lediglich abstrakt formuliert sei. Es liege auf der Hand, dass die §§ 47 ff. NWG die „Unternehmer- und Berufsfreiheit empfindlich und mit hohen Beträgen einschränken“. Auf einem „liberalisierten Strommarkt“ ließen sich „nicht alle Kosten ohne weiteres auf den Kunden überwälzen“, zumal bei öffentlichen Lasten, die von Bundesland zu Bundesland und innerhalb Europas unterschiedlich seien.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 7. April 2000 sowie ihren Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2002 aufzuheben, soweit dort eine Wasserentnahmegebühr für das Jahr 1999 festgesetzt ist,

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hilfsweise,

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die Revision zuzulassen.

31

Der Beklagte, der nach Auflösung der Bezirksregierungen in Niedersachsen (Gesetz vom 5.11.04 - GVBl. S. 394) mit Wirkung vom 1. Januar 2005 an die Stelle der Bezirksregierung Weser-Ems getreten ist, beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

33

Er (bzw. die ehemalige Bezirksregierung Weser-Ems) meint, dass das Verwaltungsgericht zu Recht verfassungsrechtliche Bedenken gegen die streitige Wasserentnahmegebühr nicht erhoben habe. Die Gebühr werde für eine „individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die Eröffnung der Wasserentnahme“, erhoben. „Abgeschöpft“ werde der „in der Eröffnung der Nutzungsmöglichkeit liegende Vorteil nicht nach seinem rechtlichen, sondern nach seinem tatsächlichen Vorteil“. Die dafür erhobene Gebühr übersteige den „Wert der öffentlichen Leistung“ nicht, vielmehr werde damit der „wirtschaftlich verwertbare Vermögensvorteil“ der Klägerin „nur zu einem sehr geringen Teil ... abgegolten“. Eine Differenzierung der Gebühr nach einer Wasserentnahme zur Umlauf- oder Kreislaufkühlung sei nicht geboten; da bei Letzterer weniger Wasser entnommen werde, seien weniger Gebühren zu zahlen.

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Im Hinblick auf die von der Klägerin angesprochene Entscheidung BVerfGE 108, 1 meint die/der Beklagte, dass unerheblich sei, wenn mit der Wasserentnahmegebühr außer dem Ziel „Wassersparen“ weitere Ziele verfolgt würden, da bereits der „normierte Gebührenzweck der teilweisen Vorteilsabschöpfung“ die Gebühr „legitimiere“.

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Ein verfassungsrechtlich unzulässiges „Gewinnprinzip“ werde vom Gesetzgeber nicht verfolgt, wie sich an der zweckgebundenen Verwendung des Gebührenaufkommens zeige. - Eine „Grundrechtsbetroffenheit“ der Klägerin müsse bezweifelt werden. §§ 47 ff. NWG änderten die Rahmenbedingungen für die Berufsausübung nicht und hätten auch nicht eine „objektiv berufsregelnde Tendenz“. Die Eigentumsgarantie schütze nicht vor Belastungen mit Abgaben. Zudem habe die Klägerin nicht vorgetragen, dass gerade die von ihr angegriffene Erhöhung der Wasserentnahmegebühr übermäßig belastend wirke.

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Wegen des Vorbringens der Parteien im Übrigen wird auf ihre Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung bleibt im Wesentlichen erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Grundsatz zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid vom 7. April 2000 ist ganz überwiegend rechtlich nicht zu beanstanden. Lediglich hinsichtlich des Zeitraumes vom 1. - 28. Januar 1999 verstößt er gegen das verfassungsrechtliche Verbot rückwirkender Schlechterstellung.

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1. Nach § 47 Abs. 1 NWG - hier anzuwenden i.d.F. vom 25. März 1998 (GVBl. S. 347; entspricht Fassung vom 10.6.04 - GVBl. S. 171) - erhebt das Land Niedersachsen für „Benutzungen nach § 4 Abs. 1 Nrn. 1 und 7 (Wasserentnahmen) eine Gebühr“ nach Maßgabe einer Anlage zu § 47 a Abs. 1 Satz 1 NWG. Diese Regelung gilt seit dem 1. Juli 1992 (Gesetz vom 23.6.92 - GVBl. S. 163) und betrifft u.a. das „Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 NWG 98/04). Eine derartige „Benutzung“ (und nicht ein Fall der gebührenfreien Wasserentnahme nach § 47 Abs. 2 NWG) durch die Klägerin liegt hier fraglos vor, indem diese große Mengen Wassers (vorübergehend) der Weser entnimmt und im Rahmen ihres Kernkraftwerkbetriebes zur Kühlung verwendet. Diese „Weser-Benutzung“ ist auch gebührenpflichtig, da sie erlaubnispflichtig ist (§ 47 Abs. 4 NWG 98/04); denn weder liegt ein Fall des § 21 NWG 98/04 vor, noch könnte sich die Klägerin auf den auch im Wasserrecht bestehenden Gemeingebrauch (§§ 73, 136 NWG 98/04) berufen. Ob eine Erlaubnis für die Wasserentnahme Voraussetzung für eine Gebührenerhebung ist, mag zweifelhaft sein, kann hier jedoch offenbleiben, da anzunehmen ist, dass die Klägerin eine solche besitzt.

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Nach Angaben des Beklagten liegt der Wasserentnahme durch die Klägerin nämlich eine Erlaubnis zugrunde, die der Landkreis Wesermarsch auf der Grundlage des NWG i.d.F. vom 1. Dezember 1970 (GVBl. S. 457) am 9. Juli 1973 (u.a.) der „S.“ erteilt hat und die die Genehmigung zur Errichtung von Anlagen zur Wasserentnahme und zu dieser selbst (nicht zur Wiedereinleitung) betrifft. Mengenmäßig ist die Erlaubnis nicht begrenzt. Es ist davon auszugehen, dass sie auf die Klägerin als Rechtsnachfolgerin übergegangen ist (§ 10 Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 6 NWG 70 und Nachfolgevorschriften, jetzt § 10 Abs. 2 und § 13 Abs. 6 NWG 04).

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2. Die Einführung einer niedersächsischen Wasserentnahmegebühr im Juli 1992 ist durch die Landesregierung damit begründet worden (LT-Drucks. 12/2960, S. 10 ff.), dass sie eine umweltpolitische Abgabe sei, die der „ökologischen Umorientierung“ diene, indem sie durch Verteuerung der „lebenswichtigen Ressource Wasser“ auf einen „haushälterischen Umgang“ hinwirken solle, das „Wassersparen“. Sie solle an die „öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung“ des WHG und das NWG anknüpfen, „wonach Wasserentnahmen grundsätzlich einem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterliegen“. Mit der entsprechenden Erlaubnis/Bewilligung erhalte der „Gewässerbenutzer ... eine Position durch den Staat verliehen, die ihm die Möglichkeit einräumt, von dieser Gewässernutzung Gebrauch zu machen und sie damit wirtschaftlich zu verwerten. Für diese Verleihung und als teilweise Abschöpfung dieses wirtschaftlich verwertbaren Vermögensvorteils soll ein Entgelt in Form einer Gebühr erhoben werden“. Nach Ansicht der Landesregierung hätten die bisherigen Kosten der Wasserversorgung „noch nicht die Belastungen des Wasserhaushaltes durch die Wasserentnahmen wider (-gespiegelt)“, so dass es „sachgerecht (sei), hierfür in der Form eines öffentlich-rechtlichen Entgeltes einen eigenen Kostenfaktor einzuführen und sichtbar zu machen“. Seine Höhe könne der Abgabenpflichtige „durch sein Verhalten beeinflussen ..., nämlich durch Wassersparen oder durch Umstellung von der Grundwasserentnahme für Betriebswasserzwecke auf Oberflächenwasser“.

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Einer Anregung, die „Wasserentnahmegebühr“ im Wege der Festsetzung von „jährlichen Steigerungsraten“ auf „eine (angeblich) ’realistische’ Umweltverschwendungsabgabe hochzustufen“, sei nicht gefolgt worden, da es richtiger erscheine, „zunächst mit den jetzt festgelegten Entgeltsätzen ... Erfahrungen zu sammeln und über etwaige Erhöhungen bei Bedarf später durch eine Änderung des Gesetzes zu entscheiden“…

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Für die hier streitige „Oberflächen“-Wasserentnahme für Kühlzwecke, hinsichtlich derer die Landesregierung (aaO, S. 14) einen Bedarf zwischen 4,6 und 7,5 Mrd. Kubikmeter im Jahr angenommen hat, wurde im Gesetz vom 23. Juni 1992 (Anlage zu § 47 a Abs. 1 Satz 1, Tarifstelle 2.1) ein Kubikmeter-Preis in Höhe von 0,01 DM vorgesehen (bei Grundwasserentnahme: 0,05 DM). Der Erhöhung ab 1. Januar 1997 auf 0,015 DM lag ein SPD-Gesetzentwurf zugrunde, der eine Erhöhung (schon) auf 0,02 DM vorsah (LT-Drucks. 13/2330), die damit begründet wurde, dass die entsprechende „stärkere Abschöpfung des den Gebührenpflichtigen durch die Möglichkeit der Wasserentnahme zugewandten Vorteils ... sachlich gerechtfertigt“ sei, da die Höhe der Gebühr „weiterhin erheblich unter dem Wert der öffentlichen Leistung“ liege (aaO, S. 10). Die dann tatsächlich erst ab Januar 1999 durch das „Haushaltsbegleitgesetz“ vom 21. Januar 1999 (GVBl. S. 10) auf die schon 1997 beabsichtigte, auch vorliegend zugrundeliegende Höhe von 0,2 DM/m³ gebrachte Höhe der „Kühlwasser-Oberflächenwasserentnahmegebühr“ ist dann (SPD-Entwurf, LT-Drucks. 14/350, S. 16/17) damit begründet worden, dass dadurch die „Lenkungswirkung ... für die Kraftwerke stärker zur Geltung“ komme; diese würden „mehr als bisher angehalten, von der Durchlaufkühlung auf die wasserwirtschaftlich wünschenswerte Kreislaufkühlung umzustellen“, wodurch eine „ökologisch unerwünschte Aufwärmung der Gewässer ... vermieden werden“ könne. Durch diese Erhöhung würden voraussichtlich Mehreinnahmen in Höhe von 15 Mio. DM jährlich erzielt, wodurch „weitere Mittel aus der Wassernutzung für bislang vom Land finanzierte Maßnahmen zum Schutz der Gewässer und des Wasserhaushalts zur Verfügung“ stünden. Die neue Höhe sei sowohl im Landesvergleich als auch „in der Relation zum Gebührensatz für sonstige industrielle Oberflächenwasserentnahmen angemessen“.

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3. Die grundsätzliche Berechtigung des Landes Niedersachsen zur Erhebung des „Wasserentnahmeentgelts“ wird von der Klägerin nicht bestritten, offensichtlich in Anerkennung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. November 1995 in BVerfGE 93, 319. Diese Entscheidung betrifft entsprechende Vorschriften des Bad.-Württ. Wassergesetzes von 1987 und das Hess. Grundwasserabgabengesetz von 1992. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht folgende Grundsätze aufgestellt:

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Die landesrechtliche Erhebung von Wasserentnahmeabgaben, die dem Lenkungszweck „Wassersparen“ dienten, sei zulässig. In Deutschland unterliege die Nutzung des Wassers seit langem einer öffentlich-rechtlichen Regelung, wobei der Gemeingebrauch „fast ausschließlich auf traditionelle, minder bedeutsame Arten der Nutzung beschränkt“ sei (S. 339). Eine geordnete Wasserwirtschaft sei lebensnotwendig. Sie bediene sich verwaltungsrechtlicher Ge- und Verbote. Daneben bestehe jedoch die Möglichkeit, die Schonung des Wasserhaushalts durch eine Verteuerung des Wassers im Wege der Abgabenerhebung zu bewirken. Hierfür seien die Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG zuständig. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes stehe dem nicht entgegen. „Nicht steuerliche Abgaben“ bedürften (nur) einer besonderen staatlichen Rechtfertigung und müssten sich von den „voraussetzungslos“ erhobenen Steuern deutlich unterscheiden (S. 343). Danach seien die herkömmlichen „nicht steuerlichen Abgaben“, nämlich Gebühren und Beiträge, als sog. „Vorzugslasten“ durch ihre „Ausgleichsfunktion“ legitimiert: Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nehme, empfange einen „besonderen Vorteil“, der es rechtfertige, „ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen“ (S. 344). In diesem Sinne definiert das Bundesverfassungsgericht das „Wasserentnahmeentgelt“, bei dem es sich systematisch um eine Gebühr für die Ausübung einer (wasserrechtlichen) Sondernutzung handeln dürfte (für das Straßenrecht s. §§ 18, 21 NStrG), als „Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung“ zur Bewirtschaftung der „knappen natürlichen Ressource ... Wasser“; mit der Eröffnung der entsprechenden Nutzungsmöglichkeit werde dem Betreffenden ein „Sondervorteil“ in Form der „Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit“ verschafft, der es rechtfertige, „diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen“ (S. 345/6).

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Im Gegensatz zur Steuer sei das „Wasserentnahmeentgelt“ - den Begriff „Gebühr“ gebraucht das Bundesverfassungsgericht offenbar (nur) deshalb nicht, weil die zur Überprüfung anstehenden Gesetze von „Entgelt“ sprachen; dass es sich um eine (öffentlich-rechtliche) „Gebühr“ handelt, dürfte indessen nicht zweifelhaft sein - „gegenleistungsabhängig“. Sie werde für „eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die Eröffnung der Möglichkeit der Wasserentnahme, erhoben“; dass ihre Höhe tatsächlich aber nach der entnommenen Wassermenge berechnet werde, bewirke „für die rechtliche Beurteilung keinen Unterschied: Abgeschöpft wird der in der Eröffnung der Nutzungsmöglichkeit liegende Vorteil nicht nach seinem rechtlichen, sondern nach seinem tatsächlichen Umfang“ (S. 346). Worin der „rechtliche Umfang“ einer wasserrechtlichen (Sondernutzungs-) Erlaubnis zu sehen, bzw. wie er (zahlenmäßig) zu erfassen sein sollte, sagt das Bundesverfassungsgericht dabei nicht.

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Schließlich führt das Bundesverfassungsgericht auch noch aus, dass die notwendige Abhängigkeit der Wasserentnahmegebühr von einer Gegenleistung nur dann erhalten bliebe, wenn ihre Höhe den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteige, da sie sonst „insoweit - wie die Steuer - voraussetzungslos erhoben“ würde (S. 347). Weitere Ausführungen zur Bemessung der Wasserentnahmegebühr ihrer Höhe nach enthält der Beschluss vom 7. November 1995 ebensowenig, wie der darauf aufbauende Kammer-Nichtannahmebeschluss betreffend das Schl.-Holst. Grundwasserabgabengesetz von 1994 vom 18. Dezember 2002 (2 BvR 591/95, NVwZ 2003, 167). Hinsichtlich der unterschiedlichen Gebührensätze wird im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG, soweit hier von Interesse, lediglich ausgeführt, dass die Bevorzugung der öffentlichen Wasserversorger gegenüber den (übrigen) Wirtschaftsbetrieben ebenso gerechtfertigt sei (S. 349), wie die „Belastung der Grundwasserentnahme zum Zwecke der betrieblichen Kühlwasserversorgung mit dem Höchstsatz“ von 1,-- DM/m³. Letzteres deshalb, weil der „Gesetzgeber ... die Verwendung von Grundwasser für betriebliche Kühlwasserversorgung habe zurückdrängen (wollen), weil er sie für ’ökologisch nicht vertretbar’ ansieht“; diese „Einschätzung“ sei nicht zu beanstanden, weil „an Kühlwasser in der Regel keine hohen Qualitätsanforderungen zu stellen (seien), so daß die Nutzung hochwertigen Grundwassers für diesen Zweck unnötig“ sei und zudem „die Wiedereinleitung von Kühlwasser in den Grundwasserleiter in der Regel aus(-scheide)“. Es sei daher sachgerecht, „durch einen hohen Abgabensatz einen besonders starken Anreiz dafür zu geben, diese Nutzung zu unterlassen oder doch einzuschränken“ (S. 350).

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4. Diesen Grundsätzen für eine „Vorteilsabschöpfungsabgabe“ entsprechen die Regelungen der §§ 47 ff. NWG zur niedersächsischen „Wasserentnahme(sondernutzungs)gebühr“. Nach den oben wiedergegebenen Ausführungen zur Begründung des Gesetzes vom 23. Juni 1992 und den Bemerkungen bei den Erhöhungen der Gebühr durch die Gesetze vom 13. Dezember 1996 und 21. Januar 1999, die für die hier streitige Gebührenerhebung vom 7. April 2000 von Bedeutung sind, geht es auch in Niedersachsen im Rahmen einer „Vorteilsabschöpfung“ - außer um eine Einnahmeerzielung - um den - vom Bundesverfassungsgericht gebilligten - „umweltpolitischen“ Zwang zum „haushälterischen Umgang mit der Ressource Wasser“, speziell des Grundwassers (LT-Drucks. 12/2960, S. 19). Insofern spricht auch die Klägerin den niedersächsischen Regelungen der Wasserentnahmegebühr die Verfassungsmäßigkeit nicht (mehr) ab; allerdings meint sie (unter Hinweis auf LT-Drucks. 12/2960, S. 11), eine „Unentschiedenheit“ des gesetzlichen Gebührenerhebungszweckes konstatieren zu können. Im Übrigen geht es ihr im Wesentlichen um die Gebührenerhöhung durch das „Haushaltbegleitgesetz“ vom 21. Januar 1999, hinsichtlich derer sie offenbar die Ansicht vertritt, dass damit die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen überschritten sei. Außerdem meint sie, dass der - sie betreffende - „Lenkungszweck“ des Überganges von der „Umlauf-“ zur „Kreislaufkühlung“ (vgl. insoweit LT-Drucks. 14/350, S. 16) einerseits unrealistisch sei, andererseits auch im Gesetz hätte geregelt werden müssen.

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5. Diesen Einwendungen und den sonstigen Bedenken der Klägerin kann indessen nicht gefolgt werden.

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a) Soweit die Klägerin bereits den Sinn des gesetzlichen Zieles des „Wassersparens“ bezweifelt, ist das unerheblich. Auch wenn dieses Ziel umweltpolitischer Art wäre und es (auch) dem Land Niedersachsen letztlich um eine (bloße) Einnahmeerzielung (zu welchen Zwecken auch immer) gehen sollte, würde das die Erhebung von „Wasserentnahmegebühren“ nicht ausschließen. Nach der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (E 93, 319) handelt es sich bei derartigen „nicht-steuerlichen“ Abgaben um solche mit „besonderer Rechtfertigung aus Sachgründen“ (S. 343), die sich ihrerseits schon und allein „aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgaben im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung“ ergebe (S. 345). Sie würden allein wegen des gewährten „Sondervorteils“ legitimiert, der „abschöpfbar“ sei (S. 345/6). Auf die Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus offensichtlich auch das Ziel des „Wassersparens“ gebilligt hat (S. 339/345), kommt es daher nicht an.

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b) Unerheblich ist deshalb auch die Frage nach der Verwendung der Einnahmen aus den Wasser-Gebühren. In den der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrundeliegenden Fällen waren die Einnahmen nur in Hessen zweckgebunden (S. 321). Bedenken insoweit (Fehlen einer Zweckbindung in Baden-Württemberg) hat das Bundesverfassungsgericht nicht geäußert, da der „Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans“ lediglich verlange, dass das Gebührenaufkommen in den Landeshaushalt eingehe, was der Fall sei (S. 347/8). Dass das in Niedersachsen (im hier streitigen Jahr 1999) anders gewesen sein sollte, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen gilt in Niedersachsen bezüglich der Verwendung des Gebührenaufkommens nach § 47 h NWG 98, dass dieses zunächst zur Deckung des (mit der Gebührenerhebung verbundenen) Verwaltungsaufwandes eingesetzt werden soll, im Übrigen aber („das verbleibende Aufkommen“, Abs. 3 Satz 1) „bei Maßnahmen zum Schutz der Gewässer und des Wasserhaushalts, für sonstige Maßnahmen der Wasserwirtschaft und für Maßnahmen des Naturschutzes“ zu verwenden ist. Dieser Verwendungszweck hat sich von dem ursprünglichen (§ 47 h NWG 92) allerdings „mittlerweile sehr weit entfernt“, indem die Gebühr heute dazu diene, „weite Aufgabenfelder der Umweltverwaltung, für die zuvor allgemeine Deckungsmittel eingesetzt wurden, weiterhin finanziell abzusichern und so vor Kürzungen oder Streichungen im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu bewahren“ (Haupt u.a., NWG, 4/05, § 47 h Erl. 5). Das zeigt auch deutlich die Begründung der Erhöhung des hier streitigen m³-Satzes ab 1. Januar 1999 (LT-Drucks. 14/350, S. 16/17) und erklärt wohl auch die Tatsache, dass diese und auch die vorhergehende von 1997 in „Haushaltbegleitgesetzen“ angeordnet worden sind. Wenn danach auch allgemeine Aufgaben des Umweltschutzes aus den „Wasserpfennig“-Einnahmen finanziert werden, so ist damit indessen noch nicht dargetan, dass diese zweckentfremdet verwendet würden, was zwar nicht verfassungsrechtlich bedenklich wäre, aber immerhin gegen das NWG verstoßen würde - an der Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung selbst aber wohl ohnehin nichts zu ändern vermöchte.

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c) Soweit die Klägerin sich gegen das Vorbringen der ehemaligen Bezirksregierung Weser-Ems zur Frage der Rechtfertigung der streitigen Gebührenerhebung unter Kostengesichtspunkten wendet, trifft das zu; indessen ist es unerheblich. Richtig ist, dass der „staatlichen Leistung“, die die Gebührenerhebung rechtfertigt, ein entsprechender Aufwand nicht zugrundeliegt: Die Entnahme von Wasser aus der Weser kostet das Land Niedersachsen nicht einen Pfennig. Etwaige Folgekosten sind weder dargetan, noch könnten sie maßgeblich sein, da die Gebühr allein im Rahmen des Nutzungsverhältnisses erhoben wird, das zwischen der Klägerin und allenfalls dem Wasser der Weser besteht. Entgegen den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts (E 39, 319/346) wird die (Sonder)Nutzungsgebühr auch nicht (schon) für die bloße „Eröffnung der Nutzungsmöglichkeit“ bzw. für den darin gesehenen Vorteil erhoben, sondern (erst) für das Gebrauchmachen von der (durch die hoheitliche Erlaubnis gewährten) Möglichkeit einer Nutzung. Insofern beanstandet die Klägerin (unter Hinweis auf die Entscheidung BVerfGE 108, 1) indessen zu Unrecht eine in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gekommene „Unentschiedenheit“ (LT-Drucks. 12/2960, S. 11). Denn die gesetzliche Regelung in § 47 NWG ist eindeutig: Die Wasser-Gebühr wird erhoben für die „Benutzungen nach ...“, also nicht für die (bloße) Gewährung einer Sondernutzungsmöglichkeit, die, wie die Klägerin zu Recht meint, außerhalb einer konkreten Nutzung wirtschaftlich auch nicht bewertbar wäre.

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d) Unerheblich ist auch, wenn die Klägerin im Hinblick auf „Lenkungsziele“ rügt, dass weder der allgemeine Gebührenerhebungszweck des „Wassersparens“ noch der im Falle einer KKW-Kühlung besondere - Ersetzen einer „Umlauf-“ durch eine „Kühlturmkühlung“ (s. LT-Drucks. 14/350, S. 16) - im Gesetz enthalten ist. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, auf die sie sich dazu stützt (Urt. vom 19.3.03, BVerfGE 108, 1), ist insoweit schon nicht einschlägig. Sie betraf mit der dort streitigen „Immatrikulations- und Rückmeldegebühr“ eindeutig eine (gesetzlich geregelte) Verwaltungsgebühr (auch wenn das Bundesverfassungsgericht diesen Begriff vermeidet), deren Höhe das fünf- bis zwölffache des (damit abzugeltenden) Verwaltungsaufwandes betrug. Der dabei eindeutig vorliegende Verstoß (schon) gegen Grundsätze des Gebührenrechtes (Kostendeckungs-, Äquivalenzprinzip) wurde vom Bundesverfassungsgericht (nur) verfassungsrechtlich in der Weise „überhöht“, dass die zu den „Vorzugslasten“ zählende Gebühr auch ihrer Höhe nach „rechtfertigungsbedürftig“ sei (S. 17); sie müsse durch „zulässige Gebührenzwecke“ im Wege der entsprechenden „tatbestandlichen Ausgestaltung“ legitimiert sein (S. 18). Anerkannt legitimer Gebührenzweck sei die Kostendeckung, ein solcher könne aber auch „der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen“ (S. 18). Dabei müsse der Gebührenzweck aber „nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen“ sein - Grundsatz der „Normenklarheit“: Der Gebührenpflichtige müsse erkennen können, „für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt“ (S. 20). Diese Voraussetzungen seien bezüglich der Universitäts-„Rückmeldegebühr“ deshalb nicht erfüllt, weil der Gebührensatz (100,-- DM) die „von den Studierenden eingeforderte Finanzierungsverantwortlichkeit für die Kosten der Bearbeitung jeder Rückmeldung um ein Vielfaches“ übersteige und so „in einem groben Missverhältnis zu dem vom Gesetzgeber normierten Gebührenzweck der Kostendeckung“ stehe (S. 21).

53

Die Bezugnahme auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, auf den das Bundesverfassungsgericht zuvor (S. 19) mit der Bemerkung eingegangen war, dass eine Gebührenbemessung verfassungsrechtlich nicht sachlich gerechtfertigt sei, „wenn sie in einem ’groben Missverhältnis’ ... zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht“, wozu noch auf das (gebührenrechtliche) „Äquivalenzprinzip“ verwiesen wird, entwertet die eigentliche Aussage des Gerichts, die darin zu sehen ist, dass der Gebührenzweck jedenfalls einer gesetzlichen Regelung bedarf, und auf die sich auch die Klägerin hier berufen möchte. Das ist insofern nicht ohne Bedeutung, als die Frage unbeantwortet bleibt, ob jeglicher „Gebührenzweck“, insbesondere unter „Vorteils“-gesichtspunkten, jede Gebührenhöhe zu rechtfertigen vermöchte - wenn er denn nur gesetzlich geregelt ist! Indessen ist die vom Bundesverfassungsgericht angesprochene Beziehung zwischen Gebührenhöhe und gesetzlich geregeltem Gebührenzweck bei der vorliegend in Rede stehenden Wasser-Sondernutzungsgebühr schon im Ansatz ohne Bedeutung; denn hier geht es um den Ausgleich (die „Abschöpfung“) von Vorteilen im Rahmen der Gewässernutzung, so dass hinsichtlich des Gebührenzweckes keinerlei Zweifel bestehen kann. Andere, von der Klägerin insoweit angeführte sog. „Lenkungszwecke“ betreffen allenfalls die Beweggründe für die Gebührenbemessung im Einzelfall. Dass sich die Gebühren selbst im Grundsatz aber nach dem Umfang der Benutzung (Wasserentnahme) und im Rahmen dessen nach dem entsprechenden „Vorteil“ zu bemessen haben, ergibt sich aus dem Wesen der Nutzungsgebühr und bedarf deshalb keiner weiteren gesetzlichen Festlegung.

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e) Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die von ihr erhobene Gebühr (0,02 DM/m³ entnommenen Weserwassers) rechtlich nicht zu beanstanden. In ihrer Summe (30.700.280,-- DM) entspricht sie offenbar der von der Klägerin bezogenen Wassermenge. Auch die Höhe des m³-Satzes ist entgegen der Ansicht der Klägerin rechtlich unbedenklich.

55

Für ihre gegenteilige Meinung beruft die Klägerin sich auf die Aussage in BVerfGE 93, 319/347, zur „für die Abgrenzung zur Steuer unerlässlichen Abhängigkeit der Wasserentnahmeentgelte von einer Gegenleistung“, die nur dann „erhalten (bleibe), wenn deren Höhe den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteigt“, da die Abgabe anderenfalls „voraussetzungslos“ erhoben würde und nicht mehr der „Vorteilsabschöpfung“ diente. Das diesbezüglich umfangreiche Vorbringen der Klägerin (zu den gegenüber einer „Turmkühlung“ als Alternative ersparten Aufwendungen) verkennt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend gemeint hat, dass das Prinzip der „Vorteilsabschöpfung“ durchaus nicht verlangt, „dass der Vorteil konkret und aufwandsabhängig ... berechnet werden“ müsste. Der Begriff des „Vorteils“ ist vielmehr schon seinem Wesen nach nicht konkret fassbar und auch nicht einzelfallbezogen. Vielmehr wird ein solcher generell unterstellt, was auch sachlich gerechtfertigt ist, da die gebührenpflichtige Wassernutzung ja freiwillig erfolgt - und von der Klägerin unterlassen würde, wäre sie nicht vorteilhaft. Hinsichtlich der konkreten Gebührenhöhe ergibt sich eine Begrenzung nicht aus dem konkreten Vorteil im Einzelfall, sondern aus dem schon erwähnten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (gebührenrechtlich: sog. „Äquivalenzprinzip“): Nur wenn die Höhe der von der Klägerin geschuldeten Gebühr in einem „groben Missverhältnis“ zu dem von ihr erzielten Vorteil stünde, könnte die Gebührenhöhe (auch) als verfassungswidrig angesehen werden (BVerfGE 108, 1/19). Davon kann indessen bei einem von der Klägerin selbst ermittelten „Vorteil“ in Höhe von 0,01 bis 0,015 DM/m³ entnommenen Wassers nicht die Rede sein, demgegenüber der ab 1. Januar 1999 geltende Gebührensatz lediglich um ein Drittel höher liegt. Überdies wird bei dem „Kühlturm-Vergleich“ übersehen, dass auch Kernkraftwerke mit Kühlturm-Kühlung Wasser benötigen und bereits durch dessen Entnahme „abschöpfungswürdige“ Vorteile haben. Danach kommt es im Rahmen der hier gegebenen „Vorteilsabschöpfung“ auf einen Vergleich mit dem Preis für die Wasserentnahme zur Trinkwasserbereitung, wie ihn die Bezirksregierung Weser-Ems und daran anschließend das Verwaltungsgericht angestellt haben, in keiner Weise an.

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f) Schließlich verstößt es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn bei der Kühlwassergebühr nicht danach unterschieden wird, ob das bezogene Wasser für eine „Umlauf-“ oder eine „Kreislauf(kühlturm)kühlung“ benötigt wird. Die Klägerin fühlt sich dadurch offenbar deshalb benachteiligt, weil sie größere Mengen von Wasser „entnimmt“, diese indessen wieder der Weser zuführt, während Kraftwerke mit Kühlturmkühlung zwar weniger Wasser benötigen, dabei aber größere Mengen „verbrauchen“, d.h. im Wege einer Verdunstung an die Luft abgeben. Offenbar meint die Klägerin, dass unter diesen Umständen die Wasserentnahme für die (ihre) Umlaufkühlung günstiger sein müsste, während die Gegenseite der Auffassung ist, dass die Wasserverluste beim Kühlturmbetrieb unerheblich seien und andererseits die „ökologisch unerwünschte“ (LT-Drucks. 14/350, S. 16) Erwärmung des zurückgeleiteten Kühlwassers nicht privilegiert werden dürfe. Eine entsprechende „Einschätzung“ (nur in Bezug auf Kühlwasser aus Grundwasser) hat das Bundesverfassungsgericht als „nicht zu beanstanden“ bezeichnet (E 93, 319/350). Infolgedessen kann das auch hier nicht geschehen. Vielmehr ist es als im Ermessen des Gesetzgebers liegend anzusehen, wenn er eine Differenzierung im Rahmen der Kühlwasserentnahme nicht vornimmt. Darin einen besonderen „Lenkungszweck“ zu sehen, womit die Klägerin dazu gebracht werden soll, von der Umlauf- zur Kreislaufkühlung überzugehen, erscheint übertrieben, so dass auch unerheblich ist, ob oder unter welchen Bedingungen eine derartige Erwartung realistisch ist oder sein könnte.

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6. Ist nach alledem gegen die „Kühlwasserentnahmegebühr“ und ihre Höhe nichts einzuwenden, so gilt das indessen nicht für den zeitlichen Umfang der Gebührenfestsetzung in dem angefochtenen Bescheid vom 7. April 2000. Mit ihm werden die von der Klägerin für die Wasserentnahme 1999 aufzubringenden Gebühren (durchweg) nach dem Gebührensatz des „Haushaltbegleitgesetzes“ vom 21. Januar 1999 berechnet, d.h. mit dem gemäß Art. 6 Nr. 4 dieses Gesetzes erhöhten Satz von 0,02 DM/m³ (statt des bisher geltenden Satzes von 0,015 DM/m³). Entgegen der Ansicht des Beklagten liegt insoweit eine rückwirkende Festsetzung vor. Abzustellen ist insoweit nicht auf die Frage der Fälligkeit nach Erlass des entsprechenden Gebührenbescheides für den „Veranlagungszeitraum 1999“, sondern auf den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld. Die von der Klägerin für das Jahr 1999 geschuldete Gebühr entstand aber nicht „erst mit Ablauf des Veranlagungszeitraumes“, wie der Beklagte meint, sondern (sogleich) mit der abzugeltenden Wasserentnahme; das ergibt sich bereits daraus, dass sie „für“ eine solche erhoben wird. Auch die vom Beklagten insoweit herangezogenen Vorschriften - § 47 d Abs. 1 Nr. 4 NWG i.V.m. § 38 AO - besagen dies eindeutig. Denn nach § 38 AO entstehen „Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis ..., sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Leistungspflicht anknüpft“. Der gebührenrechtliche Tatbestand ist hier die Wasserentnahme; bereits mit ihr entsteht die dafür geschuldete Gebühr. Das bedeutet, dass hinsichtlich des Zeitraumes bis zur Verkündung des Gesetzes vom 21. Januar 1999 am 28. Januar 1999 die von der Klägerin geschuldete Wassergebühr nach dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Satz von 0,015 DM/m³ entstanden war und mit der Heranziehung zu 0,02 DM/m³ eine rückwirkende Belastung der Klägerin vorliegt, die sie (im Rechtsstaat) nicht hinnehmen muss. Dass sie die Absicht der Erhöhung gekannt habe, wäre unerheblich; dass sie mit der Erhöhung aber rechnen musste, so dass ihr Vertrauen nicht schutzwürdig wäre, bzw. ihr jedenfalls schon der Gesetzesbeschluss zur Kenntnis gelangt wäre (vgl. dazu BVerfGE 72, 200/262), ist nicht ersichtlich. Insoweit ist der Bescheid daher rechtswidrig und aufzuheben, was das Verwaltungsgericht offenbar übersehen hat. Unerheblich ist dabei, dass die unzulässige Rückwirkung insofern bereits im Gesetz angelegt ist, als nach dessen Art. 22 Abs. 1 (auch) die Erhöhung der Kühlwassergebühr bereits ab 1. Januar 1999 wirksam werden soll. Denn die diesbezügliche Verfassungswidrigkeit konkretisiert sich (erst) in dem angefochtenen Bescheid vom 7. April 2000, der insoweit voll der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt.

58

Zu der Höhe des Betrages, der danach zu Unrecht von der Klägerin erhoben worden ist - 0,005 DM/m³ für die Zeit 1. bis 28. Januar 1999 -, machen die Parteien unterschiedliche Angaben. Während die Klägerin die Wassermenge für diesen Zeitraum mit 136 Mio. Kubikmetern angibt, so dass der überbezahlte Betrag sich auf 680.000,-- DM (= 347.820,-- EUR) belaufen würde, geht der Beklagte von 136,93 Mio. Kubikmetern aus und kommt danach zu einer Überzahlung in Höhe von 684.650,-- DM (= 350.055,99 EUR). Wegen dieser Differenzen hat der Senat von einer bezifferten Aufhebung des Bescheides vom 7. April 2000 abgesehen und nach dem zeitlichen Umfang tenoriert.

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