Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-25, Aktenzeichen 8 A 3518/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0725.8A3518.06.00

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 21. Juni 2006 wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren auf 5.000,00 EUR
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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I. Die Zulassungsschrift zeigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
angegriffenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf.

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Das Zulassungsvorbringen stellt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dem
Beklagten sei hinsichtlich des begehrten straßenverkehrsrechtlichen Einschreitens
auf Grundlage von § 45 Abs. 1 StVO Ermessen eröffnet, das dieser durch seinen
Ablehnungsbescheid vom 20. Juni 2006 fehlerhaft ausgeübt habe, nicht ernsthaft in
Frage (dazu 1.). Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht dargelegten
Ermessensdefizite im Berufungszulassungsverfahren nicht durch dazu geeignete
neue Ermessenserwägungen ausgeräumt (dazu 2.).

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1. Das Verwaltungsgericht hat den Ablehnungsbescheid des Beklagten zu Recht
als ermessensfehlerhaft angesehen.

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a) Es unterliegt keinem ernstlichen Zweifel, dass die ermessenseröffnenden
Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 StVO vorliegen. Diese
Normen räumen dem vom Verkehrslärm betroffenen Einzelnen einen auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichteten Anspruch auf verkehrsregelndes
Einschreiten der Behörde ein, wenn eine Verletzung seiner geschützten individuellen
Interessen in Betracht kommt. Zu den durch § 45 Abs. 1 StVO geschützten
Individualinteressen gehört auch die Abwehr von Einwirkungen des Straßenverkehrs,
die das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigen, insbesondere
soweit § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO Anordnungen zum Schutz der
Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen zulässt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, NWVBl. 2006, 145.

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Diese Voraussetzungen sind, wie das Verwaltungsgericht näher ausgeführt hat,
im Hinblick auf die sowohl den Grenzwert nach § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV als auch
die in den Lärmschutz-Richtlinien-StV aufgeführten Richtwerte überschreitende
Lärmbelästigung der Klägerin durch den nächtlichen Verkehr auf der B 1 erfüllt.
Dagegen wendet sich das Zulassungsvorbringen nicht.

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Das Vorliegen der ermesseneröffnenden Voraussetzungen wird auch nicht durch
die vom Beklagten angeführte Verkehrsfunktion der B 1 als Bundesfernstraße
ernsthaft in Frage gestellt. Nach der Rechtsprechung des Senats schließt weder die
Verkehrsfunktion einer Straße als Bundesstraße selbst noch der Umstand, dass die
beklagte Lärmbelästigung durch die funktionsgerechte Nutzung der Straße ausgelöst
wird, die Anordnung verkehrsrechtlicher Maßnahmen von vornherein aus.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, a.a.O.

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Auf die vom Beklagten in diesem Zusammenhang angesprochene Frage, ob die
Überlagerungs- und Verdrängungswirkung straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen
zu Lasten der Widmung und des widmungsmäßigen Verkehrs auf Bundesstraßen es
erfordert, dass die für die Anordnung der Verkehrsbeschränkung sprechenden
Gründe ein Gewicht haben müssen, das demjenigen des Leitschutzgutes der
(verkehrsbezogenen) öffentlichen Sicherheit (§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO)
entspricht,

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vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom 16. Januar 2006 - 2 TG 2606/05 - , UPR
2006, 241; Steiner, DAR 1994, 341,

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kommt es hier nicht an. Das Verwaltungsgericht hat dazu zutreffend ausgeführt,
dass einer durch Lärm verursachten relevanten Gesundheitsgefährdung, wie sie
vorliegend in Betracht zu ziehen ist, ein dem Leitschutzgut des § 45 Abs. 1 Satz 1
StVO vergleichbares Gewicht beizumessen sei. Mit diesen Erwägungen setzt sich
das Zulassungsvorbringen nicht auseinander.

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b) Die Begründung des Zulassungsantrags wirft auch keine durchgreifenden
Bedenken gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts auf, dass die
Ablehnungsentscheidung des Beklagten den durch § 45 Abs. 1 StVO normierten
Abwägungserfordernissen nicht gerecht wird.

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aa) Das Zulassungsvorbringen wendet ein, das Verwaltungsgericht habe
verkannt, dass bei der Entscheidung über die Anordnung von
Verkehrsbeschränkungen eine Gesamtschau aller maßgeblichen Umstände des
Einzelfalls vorzunehmen sei, und bei seiner Entscheidung die Bedeutung einzelner
Abwägungsbelange nicht richtig gewichtet. Diese Begründung geht an dem Maßstab
der gerichtlichen Überprüfung, der sich aus § 114 Satz 1 VwGO ergibt, vorbei. Nach
dieser Bestimmung ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer behördlichen
Ermessensentscheidung auf die Prüfung beschränkt, ob die Behörde die
gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und ob sie von ihrem Ermessen
in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht
hat. Dementsprechend war es dem Verwaltungsgericht verwehrt, von ihm als
abwägungsrelevant angesehene Belange selbst gegeneinander abzuwägen, was der
Betätigung eigenen Ermessens gleich käme. Das Verwaltungsgericht hat,
ausgehend von dem Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO, unter anderem tragend
darauf abgestellt, dass der Beklagte erstens die gesundheitlichen Auswirkungen
einer Minderung des Verkehrslärms auch unterhalb der Schwelle von 3 dB(A) nicht
zutreffend unter Berücksichtigung der dazu vorliegenden neueren wissenschaftlichen
Erkenntnisse eingeschätzt und zweitens die Auswirkungen einer antragsgemäßen
Verkehrsbeschränkung auf mögliche Alternativstrecken nicht ausreichend geprüft
habe. Mit diesen - zutreffenden - Erwägungen setzt sich das Zulassungsvorbringen
nicht auseinander. Es zeigt auch nicht auf, dass sich diese vom Verwaltungsgericht
dargelegten Ermessensfehler auf die Entscheidung nicht ausgewirkt hätten, weil das
Ergebnis der Ermessensentscheidung von anderen, rechtsfehlerfreien Erwägungen
selbständig getragen würde. Dies lässt auch der Ablehnungsbescheid vom 20. Juni
2006 nicht erkennen.

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bb) Aus dem zuvor Gesagten ergibt sich, dass auch die übrigen Einwände gegen
die vom Verwaltungsgericht vorgenommene rechtliche Bewertung der
Ermessensbetätigung das angegriffene Urteil nicht durchgreifend in Frage stellen.
Der Beklagte macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Verkehrsbedeutung
der B 1 und den Umstand ihrer funktionsgerechten Inanspruchnahme, die
Lärmvorbelastung am Wohnort der Klägerin und die mangelnde Zustimmung der
Autobahnverwaltung zu einem nächtlichen Lkw-Fahrverbot nicht hinreichend
berücksichtigt sowie die Fahrtzeiten auf den von ihm in Betracht gezogenen
Ausweichstrecken falsch ermittelt. Mit diesem Vorbringen wird nicht dargelegt, dass
die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Ermessensfehler nicht vorliegen. Zum
einen werden davon die vom Verwaltungsgericht zu Recht angenommenen, die
Verpflichtung zur Neubescheidung tragenden Ermessensfehler nicht berührt. Zum
anderen hat das Verwaltungsgericht sehr wohl die Abwägungsgesichtspunkte der
Verkehrsbedeutung und funktionsgerechten Inanspruchnahme der
Bundesfernstraße, der Lärmvorbelastung und der erforderlichen Zusammenarbeit mit
der Autobahnverwaltung erwogen und davon ausgehend die Maßstäbe für die vom
Beklagten neu vorzunehmende Ermessensentscheidung aufgezeigt.

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2. Mit der Zulassungsbegründung wird auch nicht durch neue
Ermessenserwägungen eine neue Tatsachenlage geschaffen, deren - im
Berufungszulassungsverfahren grundsätzlich gebotene - Berücksichtigung die
Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung in Frage stellen würde.

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Mit der Begründung des Zulassungsantrages wird im Wesentlichen erstmals
vorgetragen: Die Alternativrouten über die Autobahnen A 1, A 2 und A 45 seien nicht
uneingeschränkt zur Aufnahme des nächtlichen Lkw-Verkehrs geeignet. Die
fraglichen Abschnitte dieser Autobahnen seien nachts überfüllt. Eine nächtliche
Sperrung der B 1 für den Schwerlastverkehr führe zu einer erhöhten Lärmbelastung
im Bereich von 0,6 bis 1,1 dB(A) für eine sehr große Anzahl von Anwohnern; hierzu
würden derzeit Daten ermittelt, die im weiteren Verfahren nachgereicht werden
könnten. Die beantragte Verkehrsbeschränkung auf der B 1 hätte außerdem eine
Mehrbelastung der Anlieger mehrerer innerörtlicher Straßen mit Lärm und anderen
Immissionen (u.a. mit Feinstaub - PM10) zur Folge.

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Dieses Vorbringen heilt die nach dem oben Gesagten vom Verwaltungsgericht zu
Recht festgestellten Ermessensfehler nicht. Dabei kann offen bleiben, ob es die einer
nachträglichen Ergänzung von Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2
VwGO durch materielles Recht gesetzten Grenzen, insbesondere die des Verbots
einer Wesensänderung des Verwaltungsakts,

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- vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 -

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einhalten würde. Das Vorbringen ist schon seinem Inhalt nach nicht dazu
geeignet, die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Ermessensdefizite zu
beseitigen.

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Es erscheint bereits fraglich, ob der Beklagte mit der Begründung seines
Zulassungsantrags überhaupt von der ihm durch § 114 Satz 2 VwGO
verfahrensmäßig eröffneten Befugnis zu einer Ergänzung seiner
Ermessenserwägungen Gebrauch gemacht hat. Er erwähnt diese Bestimmung nicht
und lässt auch sonst durch sein Vorbringen nicht hinreichend deutlich erkennen, ob
seinen Ausführungen eine über die Rüge der Unrichtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung hinausgehende Bedeutung zukommen soll. Gegen den Willen des
Beklagten, seine Ermessenserwägungen bereits jetzt zu ergänzen, spricht, dass die
zur Prüfung möglicher Alternativrouten erforderliche Sachverhaltsermittlung nach
seinen eigenen Angaben noch nicht abgeschlossen ist. Soweit das
Zulassungsvorbringen die bloße Ankündigung enthält, die Ermessenserwägungen
künftig - nach weiterer Aufklärung des Sachverhalts - gegebenenfalls ergänzen zu
wollen, liegt darin keine Änderung der Sachlage, die im
Berufungszulassungsverfahren zu berücksichtigen wäre.

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Unabhängig davon würde die Ermessensbetätigung durch den Beklagten auch
unter Berücksichtigung der erstmals im Zulassungsverfahren vorgetragenen
Gesichtspunkte den vom Verwaltungsgericht zu Recht aufgestellten Anforderungen
an eine umfassende Gesamtabwägung nicht gerecht werden. Die
Zulassungsbegründung greift nur Einzelaspekte des insgesamt komplexen
Interessengeflechts auf, ohne hinreichend deutlich zu machen, auf welche
Abwägungsergebnisse sich die Entscheidung des Beklagten nunmehr endgültig
stützt. Es wird dabei insbesondere nicht klar, welche der bisherigen
Ermessenserwägungen aufrecht erhalten bleiben und welche aufgegeben werden
sollen. Darüber hinaus enthält das Zulassungsvorbringen, wenn man es insgesamt
als neue bzw. ergänzende Betätigung des Ermessens sieht, wiederum einen die
Verpflichtung zur Neubescheidung rechtfertigenden Ermessensfehler: Die in der
Zulassungsbegründung geäußerte Auffassung, die den Kraftfahrzeugverkehr in
keiner Weise beschränkende Widmung der B 1 stehe dem begehrten
Nachtfahrverbot von vornherein entgegen, ist nach dem oben Gesagten unzutreffend
und verfehlt somit den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Im Übrigen fehlt es
den Erwägungen des Beklagten zu dem Ausmaß der Lärmbetroffenheit der
Anwohner etwaiger Alternativrouten an einer hinreichend tragfähigen
Tatsachengrundlage, da - wie bereits erwähnt - insoweit aussagekräftige Daten erst
noch gewonnen werden müssten.

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II. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher
Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Der Begriff der besonderen
Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die
Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit
der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im
Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines
Berufungsverfahrens erfordern.

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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 124 Rdnr. 105 f.

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Diese Voraussetzung ist, wie sich bereits aus dem oben Gesagten ergibt, nicht
erfüllt. Ausgehend davon, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten nach
gegenwärtigem Sachstand an einem (klaren) Ermessensfehler leidet, erweist sich
das Urteil des Verwaltungsgerichts aus Rechtsgründen als richtig, ohne dass es
hierzu eines Eingehens auf das in tatsächlicher Hinsicht komplexe
Abwägungsmaterial bedürfte. Dessen abschließende Ermittlung und Bewertung
obliegt dem Beklagten im Rahmen der von ihm geschuldeten Neubescheidung.

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III. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Eine Rechtssache hat
grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Bestimmung, wenn sie eine für die
Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige
Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Der
Rechtsmittelführer muss, um die grundsätzliche Bedeutung in einer den
Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise darzulegen,
eine bestimmte, obergerichtlich noch nicht geklärte, für die Berufungsinstanz
erhebliche Frage tatsächlicher oder rechtlicher Art herausarbeiten und formulieren
sowie deren über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung darlegen. An diesen
Voraussetzungen fehlt es vorliegend.

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Die Frage,

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ob eine Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde ermessensfehlerhaft ist, die
Verkehrsbeschränkungen, insbesondere nächtliche Sperrmaßnahmen an einer
örtlich und regional für den Straßenverkehr enorm bedeutsamen Durchgangs- und
Bundesstraße für Lkw ablehnt, obwohl die Straße durch ein stark vorbelastetes,
wenig schutzbedürftiges Gebiet führt und vom Verkehr funktionsgerecht in Anspruch
genommen wird,

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ist, soweit sie sich verallgemeinernd beantworten lässt, durch die
Rechtsprechung im oben bereits dargelegten Sinn geklärt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, a.a.O.; Hess. VGH,
Beschluss vom 16. Januar 2006 - 2 TG 2606/05 -, a.a.O.; Bay. VGH, Beschluss vom
7. Dezember 2006 - 11 CS 06.2450 -, DAR 2007, 223.

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Darüber hinaus wirft sie keinen allgemeinen Klärungsbedarf auf, weil sich die
Frage der Rechtmäßigkeit der Ermessensbetätigung bei der nach § 45 Abs. 1 StVO
erforderlichen umfassenden Abwägung nur für den Einzelfall beantworten lässt.

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Auch die Frage,

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wann straßenrechtliche Anordnungen auf Bundesstraßen, die zu Lasten der
Widmung ergehen, die zwischen beiden grundsätzlich bestehende Grenze
überschreiten und nicht mehr hinzunehmen sind,

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ist - ausgehend von den dazu oben bereits dargelegten Maßstäben - nicht
generell, sondern nur durch eine Abwägung der verkehrsbezogenen
Sicherheitsbelange mit den durch die Anordnung abzuwehrenden Individualgefahren
in jedem Einzelfall zu bestimmen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht aus Gründen der Billigkeit für
erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Antrag gestellt und sich dadurch keinem
Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 3, 72 Nr. 1, Halbs.
2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).

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