Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-14, Aktenzeichen 8 S 2322/07

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. März 2007 - 16 K 4091/06 - geändert. Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27. September 2004 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31. Oktober 2006 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerrufsvorbehalt, der von der Beklagten nachträglich einer 1994 erteilten Baugenehmigung für eine Sammelhinweistafel beigefügt worden ist.

2

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Herstellung und Errichtung von Hinweistafeln. Am 26.4.1994 erhielt sie die Baugenehmigung zur Aufstellung eines „Sammelhinweisers“ auf dem Grundstück Flst. Nr. 6751/13. Errichtet wurde die Anlage an der Kreuzung Herderstraße/Unter dem Birkenkopf, neben der dort befindlichen Eisenbahnunterführung auf dem Gehweg vor der Stützmauer des Bahndammes. Der Baugenehmigung war folgender „Besonderer Hinweis“ beigefügt: „Für die Sondernutzung öffentlichen Straßenraumes wird vom Tiefbauamt nach der ‚ Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in Stuttgart’ in der jeweils geltenden Fassung eine Nutzungsgebühr festgesetzt.“

3

Nach vorheriger Anhörung nahm die Beklagte mit Entscheidung vom 4.2.2004 die Baugenehmigung vom 26.4.1994 zurück. Zur Begründung hieß es u. a., dass die Baugenehmigung gemäß § 48 Abs. 1 LVwVfG zurückgenommen werde. Sie sei rechtswidrig gewesen, weil sie nicht widerruflich erteilt worden sei. Der Standort des Sammelhinweisers befinde sich auf dem Gehweg der Herderstraße, also auf bebauungsplanmäßig ausgewiesener, straßenrechtlich gewidmeter öffentlicher Verkehrsfläche. Die Baugenehmigung habe daher nach § 16 Abs. 1 StrG nur auf Widerruf oder auf Zeit erteilt werden dürfen. Den weiteren Ausführungen des Bescheids lässt sich entnehmen, dass nach Auffassung der Beklagten die 1994 genehmigte Sammelhinweistafel weder den gestalterischen Anforderungen an ein angemessenes modernes, einheitliches Erscheinungsbild entspreche noch von Standort, Größe und Bauart her geeignet sei, eine entsprechende Anzahl von Firmen aufzunehmen, die zudem von der Kreuzung aus hinreichend gesehen werden sollten. Da auf den Bahngrundstücken zwei neue Anlagen errichtet werden sollten, würde der vorhandene „Sammelhinweiser“ zumindest als unpassend, wenn nicht sogar als Störfaktor vor dem begrünten Bahndamm empfunden.

4

Dagegen erhob die Klägerin am 13.2.2004 Widerspruch mit dem Hinweis, dass sie im Vertrauen auf die unbefristet und endgültig erteilte Baugenehmigung mit ihren Kunden langfristig bindende Verträge abgeschlossen habe.

5

Mit weiterer Entscheidung vom 27.9.2004 fügte die Beklagte der Baugenehmigung vom 26.4.1994 - unter Anordnung des Sofortvollzugs (Nr. 2) - gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG folgende Nebenbestimmung (Nr. 1) bei: "Die Baugenehmigung wird gemäß § 16 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Straßengesetz widerruflich erteilt." Gleichzeitig änderte sie die Entscheidung vom 4.2.2004 insoweit, dass das Wort "zurückgenommen" durch das Wort "widerrufen" ersetzt werde (Nr. 3). Zur Begründung der Beifügung des Widerrufsvorbehalts in Nr. 1 der Verfügung stützte sie sich im wesentlichen auf die gleichen rechtlichen Erwägungen wie im Bescheid vom 4.2.2004.

6

Auch dagegen legte die Klägerin am 16.10.2004 Widerspruch ein und begründete ihn u. a. damit, dass die Verlegung des Standortes der bereits 1987 genehmigten Tafel an den jetzigen Aufstellungsort auf den ausdrücklichen Wunsch der Beklagten hin erfolgt sei. Die nachträgliche Ergänzung um den Widerrufsvorbehalt stelle gleichsam die vollständige Beseitigung der Baugenehmigung dar. Es gebe auch keine neuen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkte.

7

Auf den gleichzeitig gestellten Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO setzte das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 15.11.2004 die Vollziehung der Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung vom 27.9.2004 mit der Begründung aus, dass es an dem erforderlichen besonderen öffentlichen Interesse am Sofortvollzug fehle (16 K 4103/04).

8

Daraufhin nahm die Beklagte mit Verfügung vom 29.12.2004 die Nr. 3 der Entscheidung vom 27.9.2004 einschließlich der Entscheidung vom 4.2.2004 (Widerruf der Baugenehmigung vom 26.4.1994) zurück, so dass nur noch die Nr. 1 der Entscheidung vom 27.9.2004 (Beifügung des Widerrufsvorbehalts) bestehen blieb.

9

Mit Widerspruchsbescheid vom 31.10.2006 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch vom 13.2.2004 gegen die Verfügung der Beklagten vom 4.2.2004 und den Widerspruch vom 16.10.2004 gegen die Verfügung vom 27.9.2004 zurück, soweit diesen Widersprüchen nicht abgeholfen worden sei. Zur Begründung hieß es in dem Widerspruchsbescheid u. a., dass durch die Rücknahme der baurechtlichen Entscheidung vom 4.2.2004 und Nr. 3 der baurechtlichen Entscheidung vom 27.9.2004 den Widersprüchen vom 13.2.2004 und 16.10.2004 teilweise abgeholfen worden sei. Eine teilweise Abhilfe liege vor, da der Ausgangsbescheid durch den Bescheid vom 29.12.2004 aus widerspruchsbezogenen Gründen aufgehoben und damit das Widerspruchsverfahren insoweit auch formal abgeschlossen worden sei. Über die baurechtliche Entscheidung vom 4.2.2004 und Nr. 3 der baurechtlichen Entscheidung vom 27.9.2004 sei damit gemäß § 73 Abs. 1 VwGO nicht mehr durch die Widerspruchsbehörde zu entscheiden. Der verbleibende Widerspruch vom 16.10.2004 gegen Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung vom 27.9.2004, über den noch zu entscheiden sei, sei zwar zulässig, aber nicht begründet. Die angegriffene Entscheidung der unteren Baurechtsbehörde sei insoweit rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die nachträgliche Anordnung eines Widerrufsvorbehalts hinsichtlich der Baugenehmigung vom 26.4.1994 sei als teilweise Rücknahme gem. § 48 Abs. 1 LVwVfG zulässig. Die Baugenehmigung vom 26.4.1994, die gem. § 16 Abs. 6 StrG die für die Werbeanlage erforderliche Sondernutzungserlaubnis ersetze, sei von Anfang an rechtswidrig gewesen, da sie gem. § 16 Abs. 1 StrG nur befristet oder widerruflich hätte erteilt werden dürfen. Die teilweise Rücknahme durch nachträgliche Anordnung eines Widerrufsvorbehalts entspreche auch pflichtgemäßem Ermessen. Das öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände überwiege das private Interesse der Klägerin, eine Baugenehmigung ohne den gesetzlich vorgesehenen Widerrufsvorbehalt zu behalten. Durch die nachträgliche Aufnahme eines Widerrufsvorbehalts werde die Klägerin nicht schlechter gestellt, als wenn sie bereits im Jahr 1994 eine widerrufliche und damit rechtmäßige Baugenehmigung erhalten hätte. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, da sie als Fachfirma die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes gekannt oder jedenfalls infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Die nachträgliche Aufnahme eines Widerrufsvorbehalts sei auch verhältnismäßig, insbesondere stelle sie gegenüber einer Rücknahme des Verwaltungsakts das mildere Mittel dar. Wirtschaftlich beeinträchtigt werde die Klägerin durch die Beifügung des Widerrufsvorbehalts noch nicht.

10

Dagegen hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und unter Wiederholung ihres bisherigen Vorbringens beantragt, die Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung vom 27.9.2004 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006 aufzuheben.

11

Mit Urteil vom 21.3.2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen den Rechtsstandpunkt der angefochtenen Bescheide bestätigt. Ergänzend hat es ausgeführt, dass die Entscheidungen auch unter Ermessensgesichtspunkten nicht beanstandet werden könnten. Ihnen liege eine sachgerechte Abwägung des öffentlichen Interesses an der Herstellung gesetzmäßiger Zustände mit dem gegenläufigen Vertrauensschutzinteresse der Klägerin am Fortbestand einer uneingeschränkten Baugenehmigung zugrunde. Die 1-Jahres-Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG sei gewahrt, da sie erst mit dem Anhörungsschreiben vom 19.1.2004 zu laufen begonnen habe.

12

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 19.9.2007 - 8 S 1018/07 - zugelassene Berufung der Klägerin, mit der sie beantragt,

13

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. März 2007 - 16 K 4091/06 - zu ändern und die Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27.9.2004 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006 aufzuheben.

14

Sie wiederholt zur Begründung im Wesentlichen ihren bisherigen Vortrag.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie trägt noch vor, dass für Fälle, in denen die Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 Abs. 6 StrG von einer Baugenehmigung umfasst werde, eine materiell andere Rechtslage als für § 16 Abs. 1 StrG-Fälle nicht gelten könne, insbesondere könne die Frage der Widerruflichkeit nicht anders zu beurteilen sein. § 16 Abs. 6 StrG sei eine Vorschrift nur formeller Art, die der Verfahrenskonzentration diene. Das Fehlen des Widerrufsvorbehalts sei tatbestandliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. § 16 Abs. 1 StrG enthalte insoweit gegenüber § 36 LVwVfG eine spezielle Regelung. Die Sondernutzungserlaubnis dürfe grundsätzlich nur widerruflich (oder befristet) erteilt werden. Ein Verstoß gegen § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG führe zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis, wobei unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes keine Rücknahme der Erlaubnis nach § 48 LVwVfG, sondern lediglich die nachträgliche Aufnahme eines Widerrufsvorbehalts oder einer Befristung in Betracht komme.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Senat vorliegenden Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

19

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage der Klägerin nicht abweisen dürfen, weil Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27.9.2004 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006 rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

20

Streitgegenstand ist die durch Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27.9.2004 erfolgte nachträgliche Beifügung eines Widerrufsvorbehalts zu der Baugenehmigung vom 26.4.1994 und die Zurückweisung des dagegen gerichteten Widerspruchs vom 16.10.2004 durch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006. Zwar lässt die Tenorierung des Widerspruchsbescheids Raum für die Annahme, es habe nicht nur der Widerspruch vom 16.10.2004, sondern auch derjenige vom 13.2.2004 in einem darüber hinausgehenden, inhaltlich - auch in der Begründung - nicht näher festgehaltenen Umfang zurückgewiesen werden sollen, nämlich „soweit ihnen nicht abgeholfen wurde“. Nachdem die Beklagte mit bestandskräftiger Verfügung vom 29.12.2004 ihre Entscheidung vom 4.2.2004 und Nr. 3 ihrer Entscheidung vom 27.9.2004 zurückgenommen hatte, gab es jedoch keinen offenen Teil des Widerspruchs vom 13.2.2004 mehr, und auch der noch zu bescheidende Umfang des Widerspruchs vom 16.10.2004 beschränkte sich auf Nr. 1 der Verfügung vom 27.9.2004. Dies ist erkennbar auch die Entscheidungsbasis des Widerspruchsbescheids, wie sie sich aus den materiellen Ausführungen zur Begründung der Widerspruchsentscheidung ablesen lässt. Demnach kann davon ausgegangen werden, dass der Widerspruchsbescheid vom 31.10.2006 - insbesondere hinsichtlich des Widerspruchs vom 13.2.2004 - keinen „Rest“ enthält, der infolge der Formulierung des gestellten Sachantrags den oben beschriebenen Streitgegenstand erweitern würde.

II.

21

Zu Recht gingen die angegriffenen Bescheide davon aus, dass als Rechtsgrundlage für den der Baugenehmigung vom 26.4.1994 beigefügten Widerrufsvorbehalt nur § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG in Frage kommt. Zwar handelt es sich bei dem Widerrufsvorbehalt der Sache nach um eine Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG), deren Beifügung sich grundsätzlich nach § 36 LVwVfG richtet. § 36 LVwVfG geht jedoch ersichtlich davon aus, dass ein Verwaltungsakt gleichzeitig mit seinem Erlass mit einer Nebenbestimmung versehen wird (s. den Wortlaut des § 36 Abs. 2 LVwVfG „darf ein Verwaltungsakt ... erlassen werden“; ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. § 36 Rn. 12; Knack, VwVfG, 8. Aufl., § 36 Rn. 31). Wird dagegen eine Nebenbestimmung - wie im vorliegenden Fall - nachträglich beigefügt, handelt es sich um eine selbständige Regelung, die als belastender Eingriff aus rechtsstaatlichen Gründen (Vorbehalt des Gesetzes) einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 36 Rn. 9c); ob darüber hinaus zusätzlich die Grenzen des § 36 LVwVfG zu beachten sind (so Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 9b), muss vorliegend mangels Entscheidungserheblichkeit nicht näher untersucht werden. Eine spezielle gesetzliche Regelung für die nachträgliche Beschränkung einer bestandskräftigen Baugenehmigung findet sich im Bauordnungsrecht allerdings nur in § 58 Abs. 6 LBO, dessen Voraussetzungen vorliegend aber offensichtlich nicht einschlägig sind. Die nachträgliche Beifügung eines Widerrufsvorbehalts kommt daher einer teilweisen Rücknahme bzw. einem teilweisen Widerruf der Baugenehmigung gleich (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O. Rn. 12, 50ff.), was wiederum nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 LVwVfG zulässig ist. Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.

22

Denn zwar kann nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Anwendung von § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG scheitert im vorliegenden Fall jedoch bereits daran, dass die Baugenehmigung vom 26.4.1994 nicht aus dem von der Beklagten in Anspruch genommenen Grund rechtswidrig ist. Nach ihrer Meinung ist die Baugenehmigung deshalb rechtswidrig, weil sie bereits bei ihrer Erteilung zwingend mit einem Widerrufsvorbehalt hätte versehen werden müssen bzw. nur befristet hätte erteilt werden dürfen, was aber beides nicht geschehen sei. Die Beklagte stützt sich dabei auf § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG, wonach die Sondernutzungserlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden darf.

23

§ 16 Abs. 1 Satz 2 StrG erfasst den vorliegenden Fall jedoch nicht, weil § 16 Abs. 6 StrG insoweit eine Sonderregelung enthält. Danach bedarf es u. a. dann keiner Sondernutzungserlaubnis i. S. von § 16 Abs. 1 StrG, wenn die Benutzung der Straße einer Anlage dient, für die eine Baugenehmigung erforderlich ist. Die Vorschrift, die ihrem Zweck entsprechend auch dann Anwendung findet, wenn die Sondernutzung - wie im vorliegenden Fall - unmittelbar in der Errichtung einer baulichen Anlage besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.7.2001 - 8 S 716/01 - VBlBW 2002, 122; Urteil vom 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652; Urteil vom 11.3.1993 - 5 S 1127/92 - VBlBW 1994, 17, 20), enthält nach ihrem Wortlaut für die benannten Erlaubnisse und Genehmigungen weder eine dem § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG entsprechende Regelung noch verweist sie auf die dortige Regelung. Es wird im Gegenteil bestimmt, dass es in den genannten Fällen keiner Erlaubnis nach Abs. 1 bedarf. Bedarf es aber keiner Sondernutzungserlaubnis und wird dementsprechend auch eine solche nicht erteilt, verliert die in § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG enthaltene Regelung, wonach die Erlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden darf, ihr Substrat und damit ihren Sinn. Der Annahme der Beklagten, dass die Baugenehmigung an die Stelle der Sondernutzungserlaubnis trete und daher wie diese auch zwingend nur befristet oder auf Widerruf erteilt werden dürfe, steht nicht nur der Wortlaut, sondern auch die differenzierte Regelung des § 16 Abs. 6 StrG entgegen. Zwar folgt aus der verfahrenskonzentrierenden Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG, dass die Baugenehmigungsbehörde nicht nur die baurechtlich relevanten öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO zu prüfen, sondern zusätzlich auch darüber zu entscheiden hat, ob die mit dem Vorhaben verbundene Sondernutzung zugelassen werden kann. Die Entscheidung darüber steht in ihrem Ermessen, bei dessen Ausübung sie keinen anderen Bindungen unterliegt, als die sonst für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständige Behörde (vgl. Senatsurteil vom 5.7.2001 - 8 S 716/01 - VBlBW 2002, 122; Nagel, StrG, 3. Aufl., § 16 Rn. 37; Lorenz/Will, StrG, 2. Aufl., Rn. 68; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 273). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass die Baugenehmigungsbehörde - über den Wortlaut des § 16 Abs. 6 StrG hinaus - verpflichtet ist, die Baugenehmigung nur befristet oder mit einem Widerrufsvorbehalt zu erteilen, wie die für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständige Behörde dies bei der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG von Gesetzes wegen tun muss.

24

Es ist auch nicht ersichtlich, dass dadurch den straßenrechtlichen Belangen nicht hinreichend Rechnung getragen werden würde. Denn insoweit gilt, dass die Baugenehmigungsbehörde vor ihrer Entscheidung die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören und - soweit Träger der Straßenbaulast eine Gemeinde oder ein Landkreis ist - die von dieser Behörde geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren dem Antragsteller in der Baugenehmigung aufzuerlegen hat (vgl. zu einem straßenverkehrsrechtlichen Fall VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.3.2005 - 5 S 2421/03 -). Dadurch wird einerseits den straßenrechtlichen Belangen auch bei der Erteilung einer Baugenehmigung durch eine andere Behörde Geltung verschafft. Andererseits kann damit aber auch ein möglicherweise bestehendes berechtigtes Interesse des Bauherrn daran berücksichtigt werden, dass die Baugenehmigung nicht nur befristet oder auf Widerruf sondern dauerhaft erteilt wird, worauf er beispielsweise bei Investitionen von einigem Umfang angewiesen sein kann. In einem solchen Fall kann die Baugenehmigungsbehörde die Baugenehmigung vorbehaltlos erteilen, wenn das straßenrechtliche Interesse nur von untergeordneter Bedeutung ist. Das bedeutet im Ergebnis, dass die Baugenehmigung zwar auf der Grundlage pflichtgemäßer Ermessensausübung mit einem Widerrufsvorbehalt versehen bzw. nur befristet erteilt werden kann, dass hierzu aber von Gesetzes wegen keine Verpflichtung besteht. Dementsprechend hat die Beklagte der Klägerin zwar eine Sondernutzungsgebühr auferlegt, aber von Bedingungen und Auflagen abgesehen, was nach allem nicht zu beanstanden ist.

25

Es gibt auch keinen Anlass zu der Annahme, dass die ursprünglich rechtmäßig erteilte Baugenehmigung durch eine Änderung der Sachlage rechtswidrig geworden wäre (vgl. hierzu Senatsurteil vom 24.9.2001 - 8 S 641/01 -, NVwZ-RR 2002, 621). Die Beklagte hat sich hierauf beim Erlass der angefochtenen Verfügung auch nicht berufen, so dass die rechtliche Relevanz einer möglichen Sachverhaltsänderung dahingestellt bleiben kann.

26

Fehlt es somit bereits an der ersten Voraussetzung für eine teilweise Rücknahme der Baugenehmigung vom 26.4.1994, braucht auf die weiteren Voraussetzungen des § 48 LVwVfG nicht mehr eingegangen zu werden.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

28

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

29

Beschluss

30

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

31

Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

19

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage der Klägerin nicht abweisen dürfen, weil Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27.9.2004 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006 rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

20

Streitgegenstand ist die durch Nr. 1 der baurechtlichen Entscheidung der Beklagten vom 27.9.2004 erfolgte nachträgliche Beifügung eines Widerrufsvorbehalts zu der Baugenehmigung vom 26.4.1994 und die Zurückweisung des dagegen gerichteten Widerspruchs vom 16.10.2004 durch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.10.2006. Zwar lässt die Tenorierung des Widerspruchsbescheids Raum für die Annahme, es habe nicht nur der Widerspruch vom 16.10.2004, sondern auch derjenige vom 13.2.2004 in einem darüber hinausgehenden, inhaltlich - auch in der Begründung - nicht näher festgehaltenen Umfang zurückgewiesen werden sollen, nämlich „soweit ihnen nicht abgeholfen wurde“. Nachdem die Beklagte mit bestandskräftiger Verfügung vom 29.12.2004 ihre Entscheidung vom 4.2.2004 und Nr. 3 ihrer Entscheidung vom 27.9.2004 zurückgenommen hatte, gab es jedoch keinen offenen Teil des Widerspruchs vom 13.2.2004 mehr, und auch der noch zu bescheidende Umfang des Widerspruchs vom 16.10.2004 beschränkte sich auf Nr. 1 der Verfügung vom 27.9.2004. Dies ist erkennbar auch die Entscheidungsbasis des Widerspruchsbescheids, wie sie sich aus den materiellen Ausführungen zur Begründung der Widerspruchsentscheidung ablesen lässt. Demnach kann davon ausgegangen werden, dass der Widerspruchsbescheid vom 31.10.2006 - insbesondere hinsichtlich des Widerspruchs vom 13.2.2004 - keinen „Rest“ enthält, der infolge der Formulierung des gestellten Sachantrags den oben beschriebenen Streitgegenstand erweitern würde.

II.

21

Zu Recht gingen die angegriffenen Bescheide davon aus, dass als Rechtsgrundlage für den der Baugenehmigung vom 26.4.1994 beigefügten Widerrufsvorbehalt nur § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG in Frage kommt. Zwar handelt es sich bei dem Widerrufsvorbehalt der Sache nach um eine Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG), deren Beifügung sich grundsätzlich nach § 36 LVwVfG richtet. § 36 LVwVfG geht jedoch ersichtlich davon aus, dass ein Verwaltungsakt gleichzeitig mit seinem Erlass mit einer Nebenbestimmung versehen wird (s. den Wortlaut des § 36 Abs. 2 LVwVfG „darf ein Verwaltungsakt ... erlassen werden“; ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. § 36 Rn. 12; Knack, VwVfG, 8. Aufl., § 36 Rn. 31). Wird dagegen eine Nebenbestimmung - wie im vorliegenden Fall - nachträglich beigefügt, handelt es sich um eine selbständige Regelung, die als belastender Eingriff aus rechtsstaatlichen Gründen (Vorbehalt des Gesetzes) einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 36 Rn. 9c); ob darüber hinaus zusätzlich die Grenzen des § 36 LVwVfG zu beachten sind (so Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 9b), muss vorliegend mangels Entscheidungserheblichkeit nicht näher untersucht werden. Eine spezielle gesetzliche Regelung für die nachträgliche Beschränkung einer bestandskräftigen Baugenehmigung findet sich im Bauordnungsrecht allerdings nur in § 58 Abs. 6 LBO, dessen Voraussetzungen vorliegend aber offensichtlich nicht einschlägig sind. Die nachträgliche Beifügung eines Widerrufsvorbehalts kommt daher einer teilweisen Rücknahme bzw. einem teilweisen Widerruf der Baugenehmigung gleich (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O. Rn. 12, 50ff.), was wiederum nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 LVwVfG zulässig ist. Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.

22

Denn zwar kann nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Anwendung von § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG scheitert im vorliegenden Fall jedoch bereits daran, dass die Baugenehmigung vom 26.4.1994 nicht aus dem von der Beklagten in Anspruch genommenen Grund rechtswidrig ist. Nach ihrer Meinung ist die Baugenehmigung deshalb rechtswidrig, weil sie bereits bei ihrer Erteilung zwingend mit einem Widerrufsvorbehalt hätte versehen werden müssen bzw. nur befristet hätte erteilt werden dürfen, was aber beides nicht geschehen sei. Die Beklagte stützt sich dabei auf § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG, wonach die Sondernutzungserlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden darf.

23

§ 16 Abs. 1 Satz 2 StrG erfasst den vorliegenden Fall jedoch nicht, weil § 16 Abs. 6 StrG insoweit eine Sonderregelung enthält. Danach bedarf es u. a. dann keiner Sondernutzungserlaubnis i. S. von § 16 Abs. 1 StrG, wenn die Benutzung der Straße einer Anlage dient, für die eine Baugenehmigung erforderlich ist. Die Vorschrift, die ihrem Zweck entsprechend auch dann Anwendung findet, wenn die Sondernutzung - wie im vorliegenden Fall - unmittelbar in der Errichtung einer baulichen Anlage besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.7.2001 - 8 S 716/01 - VBlBW 2002, 122; Urteil vom 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652; Urteil vom 11.3.1993 - 5 S 1127/92 - VBlBW 1994, 17, 20), enthält nach ihrem Wortlaut für die benannten Erlaubnisse und Genehmigungen weder eine dem § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG entsprechende Regelung noch verweist sie auf die dortige Regelung. Es wird im Gegenteil bestimmt, dass es in den genannten Fällen keiner Erlaubnis nach Abs. 1 bedarf. Bedarf es aber keiner Sondernutzungserlaubnis und wird dementsprechend auch eine solche nicht erteilt, verliert die in § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG enthaltene Regelung, wonach die Erlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden darf, ihr Substrat und damit ihren Sinn. Der Annahme der Beklagten, dass die Baugenehmigung an die Stelle der Sondernutzungserlaubnis trete und daher wie diese auch zwingend nur befristet oder auf Widerruf erteilt werden dürfe, steht nicht nur der Wortlaut, sondern auch die differenzierte Regelung des § 16 Abs. 6 StrG entgegen. Zwar folgt aus der verfahrenskonzentrierenden Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG, dass die Baugenehmigungsbehörde nicht nur die baurechtlich relevanten öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO zu prüfen, sondern zusätzlich auch darüber zu entscheiden hat, ob die mit dem Vorhaben verbundene Sondernutzung zugelassen werden kann. Die Entscheidung darüber steht in ihrem Ermessen, bei dessen Ausübung sie keinen anderen Bindungen unterliegt, als die sonst für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständige Behörde (vgl. Senatsurteil vom 5.7.2001 - 8 S 716/01 - VBlBW 2002, 122; Nagel, StrG, 3. Aufl., § 16 Rn. 37; Lorenz/Will, StrG, 2. Aufl., Rn. 68; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 273). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass die Baugenehmigungsbehörde - über den Wortlaut des § 16 Abs. 6 StrG hinaus - verpflichtet ist, die Baugenehmigung nur befristet oder mit einem Widerrufsvorbehalt zu erteilen, wie die für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständige Behörde dies bei der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG von Gesetzes wegen tun muss.

24

Es ist auch nicht ersichtlich, dass dadurch den straßenrechtlichen Belangen nicht hinreichend Rechnung getragen werden würde. Denn insoweit gilt, dass die Baugenehmigungsbehörde vor ihrer Entscheidung die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören und - soweit Träger der Straßenbaulast eine Gemeinde oder ein Landkreis ist - die von dieser Behörde geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren dem Antragsteller in der Baugenehmigung aufzuerlegen hat (vgl. zu einem straßenverkehrsrechtlichen Fall VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.3.2005 - 5 S 2421/03 -). Dadurch wird einerseits den straßenrechtlichen Belangen auch bei der Erteilung einer Baugenehmigung durch eine andere Behörde Geltung verschafft. Andererseits kann damit aber auch ein möglicherweise bestehendes berechtigtes Interesse des Bauherrn daran berücksichtigt werden, dass die Baugenehmigung nicht nur befristet oder auf Widerruf sondern dauerhaft erteilt wird, worauf er beispielsweise bei Investitionen von einigem Umfang angewiesen sein kann. In einem solchen Fall kann die Baugenehmigungsbehörde die Baugenehmigung vorbehaltlos erteilen, wenn das straßenrechtliche Interesse nur von untergeordneter Bedeutung ist. Das bedeutet im Ergebnis, dass die Baugenehmigung zwar auf der Grundlage pflichtgemäßer Ermessensausübung mit einem Widerrufsvorbehalt versehen bzw. nur befristet erteilt werden kann, dass hierzu aber von Gesetzes wegen keine Verpflichtung besteht. Dementsprechend hat die Beklagte der Klägerin zwar eine Sondernutzungsgebühr auferlegt, aber von Bedingungen und Auflagen abgesehen, was nach allem nicht zu beanstanden ist.

25

Es gibt auch keinen Anlass zu der Annahme, dass die ursprünglich rechtmäßig erteilte Baugenehmigung durch eine Änderung der Sachlage rechtswidrig geworden wäre (vgl. hierzu Senatsurteil vom 24.9.2001 - 8 S 641/01 -, NVwZ-RR 2002, 621). Die Beklagte hat sich hierauf beim Erlass der angefochtenen Verfügung auch nicht berufen, so dass die rechtliche Relevanz einer möglichen Sachverhaltsänderung dahingestellt bleiben kann.

26

Fehlt es somit bereits an der ersten Voraussetzung für eine teilweise Rücknahme der Baugenehmigung vom 26.4.1994, braucht auf die weiteren Voraussetzungen des § 48 LVwVfG nicht mehr eingegangen zu werden.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

28

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

29

Beschluss

30

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

31

Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).