Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-08-27, Aktenzeichen 20 F 3/12

Gründe

I.

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Die Kläger begehren mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die sie im Zusammenhang mit der Aufsicht über eine in Insolvenz gefallene Privatbank erhalten hat.

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Mit Beschluss vom 30. April 2010 forderte der Verwaltungsgerichtshof als Gericht der Hauptsache die Beklagte auf, die von den Klägern benannten Unterlagen vorzulegen. Dem Anspruch der Kläger auf Zugang zu den amtlichen Informationen stehe allein die Behauptung der Beklagten entgegen, die Gewährung von Einsicht sei wegen der Notwendigkeit zur Befolgung der Pflicht zur Verschwiegenheit nach § 9 KWG nicht möglich. Ein Ausnahmefall, in dem der Senat ohne Einsicht in die von der Bundesanstalt nicht zugänglich gemachten Vorgänge über das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 KWG befinden könne, liege nicht vor. Daraufhin gab der Beigeladene zu 2 als oberste Aufsichtsbehörde mit Schreiben vom 28. Juli 2010 eine Sperrerklärung ab und führte zur Begründung aus, die in den Akten enthaltenen Vorgänge seien nach § 9 Abs. 1 KWG als gesetzlicher Geheimhaltungsvorschrift i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO sowie ihrem Wesen nach geheim zu halten.

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Mit Beschluss vom 1. Dezember 2011 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der angeforderten Unterlagen der Beklagten mit Ausnahme der Nennung der Namen von Kreditnehmern in einer Unterlage rechtswidrig ist. Es fehle bereits weitgehend an der erforderlichen substantiierten Darlegung eines der Tatbestandsmerkmale, die die Verweigerung der Vorlage der Unterlagen erlaubten. Auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 1 KWG könne die Sperrerklärung nicht gestützt werden. Der Tatbestand der Geheimhaltungspflicht nach einem Gesetz sei nicht bereits dann gegeben, wenn eine gesetzlich angeordnete Pflicht zur Verschwiegenheit bestehe. Ob aus anderen Gründen ein fortdauerndes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis des Beigeladenen zu 1 anzunehmen sein könne, lasse sich der Sperrerklärung nicht entnehmen. Selbst wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage einzelner - oder gar aller - Unterlagen bejaht würden, wäre die Sperrerklärung rechtswidrig, da die Ermessenserwägungen nicht tragfähig seien.

II.

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Die zulässigen Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen zu 2 (vgl. dazu Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 6) sind nicht begründet. Zu Recht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs festgestellt, dass die Sperrerklärung vom 28. Juli 2010 im hier angegriffenen Umfang rechtswidrig ist.

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1. Der Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO ist zulässig. Das Gericht der Hauptsache hat, wie als Voraussetzung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Regel geboten, mit dem Beschluss vom 30. April 2010 - VGH 6 A 1341/09 - (NVwZ 2010, 1112 ) ausführlich dargelegt, dass die Vorlage der Unterlagen für das anhängige Klagebegehren entscheidungserheblich ist.

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2. Der Antrag ist auch begründet. Die Sperrerklärung erweist sich - im hier angegriffenen Umfang - als rechtswidrig. Zu Recht geht der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs davon aus, dass es an der ordnungsgemäßen Darlegung eines Weigerungsgrunds nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO fehlt.

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2.1 In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats ist der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs davon ausgegangen, dass § 9 Abs. 1 KWG kein "Gesetz" i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist. Wie der Senat bereits mehrfach entschieden hat, kann die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 1 KWG gestützt werden (Beschlüsse vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10. - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff.; vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 20 F 24.10 - juris Rn. 8 f.; vom 12. April 2012 - BVerwG 20 F 2.11 - juris Rn. 8 f. und vom 25. April 2012 - BVerwG 20 F 6.11 - juris Rn. 9).

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Den Beschwerdebegründungen des Beigeladenen zu 2 und der Beklagten einschließlich ihrer ergänzenden Stellungnahmen lassen sich keine Gesichtspunkte entnehmen, die dem Senat Anlass geben, von seiner Auffassung abzurücken. Mit den insbesondere von der Beklagten ausführlich vorgetragenen Einwänden hat sich der Senat im Wesentlichen bereits auseinander gesetzt. Zu dem Einwand der Beklagten, dass § 9 Abs. 1 KWG in gleicher Weise wie das Steuergeheimnis nach § 30 AO als gesetzlicher Geheimhaltungsgrund im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO anzusehen sei (Beschwerdebegründung S. 3 - 6), hat der Senat klargestellt, dass beide Vorschriften sich wesentlich unterscheiden (Beschluss vom 12. April 2012 a.a.O. juris Rn. 9). Auch die von der Beklagten angeführten unionsrechtlichen Bestimmungen (Beschwerdebegründung S. 6 - 7) gebieten keine andere Gesetzesauslegung (Beschluss vom 12. April a.a.O. juris Rn. 9); die genannten Richtlinien verhalten sich nicht zum Begriff des Gesetzes i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sondern begründen fachrechtliche Geheimhaltungsgründe. Der Einwand des Beigeladenen zu 2 unter Hinweis auf Art. 31 GG, bei dem Gesetz über das Kreditwesen handle es sich um ein Bundesgesetz (Beschwerdebegründung S. 2), verkennt, dass § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO als prozessrechtliche Spezialnorm sowohl landesrechtlich als auch bundesrechtlich begründeten allgemeinen - fachgesetzlichen - Geheimhaltungsvorschriften vorgeht. Der Senat hält auch im Lichte der - u.a. unter Bezugnahme auf aktuelles Schrifttum - vorgetragenen Kritik an seiner bisherigen Rechtsprechung an seiner Rechtsauffassung fest. Im Übrigen wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf den Beschluss vom 12. April 2012 - BVerwG 20 F 2.11 - verwiesen. Die Befürchtung der Beklagten, sie habe keine Möglichkeit mehr, nach § 9 Abs. 1 KWG geschützte Informationen vollen Umfangs durch eine Sperrerklärung zu schützen (Beschwerdebegründung S. 8), mag Anlass für gesetzgeberische Initiativen sein. Der Bruch, den die Beklagte zwischen Hauptsacheverfahren und in-camera-Verfahren beklagt (Beschwerdebegründung S. 9 sowie S. 27 - 30) und auf den auch der Beigeladene zu 2 abstellt (Beschwerdebegründung S. 2 f.), ist nach geltender Rechtslage hinzunehmen.

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Wie der Senat ebenfalls bereits dargelegt hat, sind die der Aufsicht der Beklagten unterworfenen Unternehmen bei dieser prozessrechtlichen Einordnung der Verschwiegenheitspflicht nach § 9 KWG nicht schutzlos gestellt (Beschluss vom 5. Oktober 2011 a.a.O. juris Rn. 9). Grundrechtliche Schutzansprüche Dritter begründen "ihrem Wesen nach" einen Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs.1 Satz 2 VwGO, sofern kein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse vorliegt, das ausnahmsweise eine Offenbarung rechtfertigt. Hiernach können insbesondere die in § 9 Abs. 1 KWG ausdrücklich erwähnten und von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu den ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen zählen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087, 2111/03 - BVerfGE 115, 205 <230 f.>; Beschlüsse vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris Rn. 16 m.w.N. und vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn.14). Diesen Weigerungsgrund nimmt die Sperrerklärung, wenn auch im Rahmen der Darlegungen zu § 9 Abs. 1 KWG, mit dem Verweis auf - grundrechtlich geschützte - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten jedenfalls in den Blick.

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2.2 Ob die mit dem Beweisbeschluss angeforderten Unterlagen wegen fortbestehender Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Beigeladenen zu 1 als Insolvenzverwalter über das Vermögen der Privatbank dem Wesen nach geheim zu halten sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ganz oder teilweise verweigert werden darf, kann - wie der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs zutreffend dargelegt hat - auf der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollzogen werden. Die Sperrerklärung genügt nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrunds zu stellen sind. Der Einwand der Beklagten, der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs überspanne die Anforderungen an die Substantiierung (Beschwerdebegründung S. 23), geht fehl.

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Bereits die Sperrerklärung muss hinreichend deutlich erkennen lassen, dass die in Anspruch genommenen Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde - hier der Beigeladene zu 2 - die Akten aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Die Sperrerklärung muss grundsätzlich eine präzisierende Umschreibung der Unterlagen enthalten. Dafür genügt es i.d.R. nicht, schlicht auf die im Beweisbeschluss aufgeführten Bezeichnungen zu verweisen. Die Verweigerung der Vorlage von Akten in einem gerichtlichen Verfahren erfordert, zumal bei umfangreicheren Unterlagen, eine konkrete Zuordnung des Geheimhaltungsgrundes zu den jeweiligen Aktenbestandteilen. Erst dann ist eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat möglich (Beschlüsse vom 8. März 2010 - BVerwG 20 F 11.09 - juris Rn. 10; vom 25. Juni 2010 - BVerwG 20 F 1.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 59 Rn. 11; vom 5. November 2008 - BVerwG 20 F 6.08 - juris Rn. 10; vom 12. April 2012 a.a.O. juris Rn. 10; vom 18. April 2012 - BVerwG 20 F 7.11 - juris Rn. 5 und vom 21. August 2012 - BVerwG 20 F 5.12 - Rn. 8). Es ist auch nicht Aufgabe des Fachsenats, die zurückgehaltenen Unterlagen - hier: 50 Aktenbände - an Stelle des Beigeladenen zu 2 zu sichten und danach zu sortieren, ob der pauschal behauptete Geheimhaltungsgrund für die jeweilige Aktenseite zutrifft (Beschlüsse vom 18. Juni 2008 - BVerwG 20 F 44.07 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 49 Rn. 6 und vom 11. Juni 2010 - BVerwG 20 F 12.09 - juris Rn. 8). Das ist vielmehr Aufgabe des Beigeladenen zu 2 als oberste Aufsichtsbehörde; er hat nach Art der Information zu unterscheiden und, neben der Präzisierung geschützter personenbezogener Daten, darzulegen, aus welchen Gründen es sich um ein geschütztes, weil exklusives kaufmännisches Wissen einer Bank handeln soll, an dessen Geheimhaltung mit Blick auf das Insolvenzverfahren ein berechtigtes Interesse besteht. Die Wettbewerbsrelevanz der Informationen ist insbesondere für die Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik beziehen, im Einzelnen darzutun (Beschluss vom 5. Oktober 2011 a.a.O. - juris Rn. 12). Denn neben dem Mangel an Offenkundigkeit der Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens oder des - wie hier - an seine Stelle tretenden Insolvenzverwalters an deren Nichtverbreitung voraus.

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Ein solches Interesse versteht sich hier nicht von selbst; es kann nicht in generalisierender Weise für alle Informationen angenommen werden. Zu Recht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs dargelegt, dass ein fortbestehendes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis nicht für alle Unterlagen, deren Vorlage begehrt wird, damit begründet werden kann, dass sie im Rahmen der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Insolvenzmasse verwendet werden könnten. Ein solcher pauschaler Verweis genügt nicht. Wie der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs ausgeführt hat, ist Schutzzweck des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses nicht die Abwehr von Ansprüchen eventueller Gläubiger gegenüber der Insolvenzmasse im Insolvenzverfahren. Mit dem von der Beklagten kritisierten Kriterium der Wettbewerbsrelevanz (Beschwerdebegründung S. 16) bringt der Fachsenat zutreffend zum Ausdruck, dass die Offenlegung der Informationen Auswirkungen auf den Geschäftsbetrieb haben muss. Das bedarf im Fall eines in Insolvenz gefallenen Betriebs einer besonderen Begründung etwa durch Erläuterungen zur Werthaltigkeit der jeweils in Rede stehenden Information im Rahmen des Insolvenzverfahrens. Das gilt umso mehr als die Kläger nach Angaben des Beigeladenen zu 1 "im Kern über die erbetenen Unterlagen bereits informiert" sein sollen und sich "längst verglichen" haben sollen. Die allgemeinen Erläuterungen der Beklagten zu den Rechten und Pflichten eines Insolvenzverwalters und der Verwertung der vorhandenen Masse (Beschwerdebegründung S. 18 - 20), genügen jedenfalls nicht. Auf den von der Beklagten angeführten Gesichtspunkt des Vertrauensverlusts und der Ansehensminderung (Beschwerdebegründung S. 16) wird sich ein Insolvenzverwalter angesichts der Offenkundigkeit der Insolvenz nicht berufen können. Zu Recht hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs auch festgestellt, dass sich der Sperrerklärung nicht entnehmen lässt, ob aus anderen Gründen ein fortdauerndes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis des Beigeladenen zu 1 anzunehmen sein könnte. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf den angefochtenen Beschluss verwiesen.

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2.3 Mit dem Einwand der Beklagten, sie habe bei der Prüfung des § 3 Nr. 1 Buchst. d) IFG die "Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen - entgegen der Auffassung des vorlegenden Hauptsachegerichts - ausreichend prognostiziert" und diese Abwägung sei im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO - als wesensmäßiger Geheimhaltungsgrund - zu beachten (Beschwerdebegründung S. 9 - 15), kann sie nicht gehört werden. Der Sache nach macht die Beklagte mit diesem Vortrag geltend, dass die Offenlegung die effektive Beaufsichtigung des sensiblen Bereichs der Finanzdienstleistungen beeinträchtigen und damit dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde.

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Die Sperrerklärung, die den Gegenstand des Zwischenverfahrens bestimmt, nennt zwar im Rahmen der Ermessenserwägungen in einem Klammerzusatz auch den Gesichtspunkt "Schutz der Behördentätigkeit"; als Geheimhaltungsgrund wird aber lediglich geltend gemacht, dass die Unterlagen nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim zu halten seien. Im Übrigen scheint die Beklagte nicht zur Kenntnis zu nehmen, dass das von ihr in Bezug genommene Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 3. Dezember 2008 - VG 2 A 132.07 - zwischenzeitlich wie der Senat im Beschluss vom 23. Juni 2011 ausgeführt hat (BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 S. 132) für wirkungslos erklärt worden ist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Oktober 2010 - OVG 12 B 5.09 -).

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3. Schließlich wäre - wie der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs ebenfalls zutreffend ausgeführt hat - die Sperrerklärung auch dann rechtswidrig, wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage gegeben wären. Denn die Ermessenserwägungen sind nicht tragfähig. Sie verkennen die Eigenständigkeit der im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten Ermessensausübung (vgl. nur Beschlüsse vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn. 11, 22 und vom 18. Juni 2008 - BVerwG 20 F 44.07 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 49).