Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2001-08-24, Aktenzeichen 8 KN 41/01

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit von Verboten in der Verordnung des Landkreises C. über das Landschaftsschutzgebiet "S.", die der Antragsgegner am 25. September 1992 erließ (Amtsblatt für den Regierungsbezirk L. vom 15. Dezember 1992) und in der Folgezeit durch die Verordnungen vom 19. November 1993 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk L. vom 15. Januar 1994), 29. Juni 1994 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk L. vom 1. Juni 1995) und 8. Juli 1997 (Amtsblatt für den Landkreis C. vom 2. Oktober 1997) hinsichtlich der Grenzen des ca. 50.000 ha großen Landschaftsschutzgebiets geringfügig änderte.

2

Diese Verordnung enthält unter anderem folgende Bestimmungen:

§ 1

3

Bezeichnung, Lage, Größe

...

4

(2) Die Grenze des Landschaftsschutzgebietes ergibt sich aus den beim Landkreis C. und den betroffenen Städten und Gemeinden aufbewahrten Karten im Maßstab 1 : 5.000, die von jedermann während der Sprechstunden kostenlos eingesehen werden können. Maßgebend für den Grenzverlauf ist die Außenseite der gepunkteten Linie. Zusätzlich wird der Geltungsbereich der Verordnung in der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1 : 200.000 -- mit Ausnahme einiger ausgegrenzter Bau-, Sondergebiete und Ortsteile -- grob dargestellt.

§ 3

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Verbote

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(1) Im Landschaftsschutzgebiet sind gemäß § 26 Abs. 2 NNatG folgende Handlungen verboten, soweit sie nicht gem. Abs. 2 grundsätzlich zulässig bzw. gem. § 4 im Rahmen einer Befreiung zugelassen worden sind bzw. werden:

...

7

b) bauliche Anlagen aller Art einschließlich Einfriedungen, Werbe- und Verkaufseinrichtungen, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigungs- oder Anzeigepflicht unterliegen oder nur vorübergehender Art sind, zu errichten, aufzustellen oder äußerlich wesentlich zu verändern;

...

8

g) außerhalb öffentlicher Straßen im Sinne des Straßenrechts und besonders gekennzeichneter Reitwege ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten zu reiten;

...

9

h) organisierte den Schutzzwecken entgegenstehende Veranstaltungen durchzuführen;

....

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Die Antragsteller, die im Landschaftsschutzgebiet bzw. in dessen unmittelbarer Nähe wohnen und das Landschaftsschutzgebiet zum Reiten nutzen, haben am 7. August 1997 einen Normenkontrollantrag gestellt und zu dessen Begründung im Wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das absolute Reitverbot im § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzgebietsverordnung -- VO -- sei von § 26 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes -- NNatSchG -- nicht gedeckt. Dabei könne dahinstehen, ob das unter Schutz gestellte Gebiet überhaupt im Sinne dieser Bestimmung schutzwürdig sei, was bezweifelt werden müsse. Das Reitverbot sei jedenfalls nicht erforderlich. Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts werde durch das Reiten nicht beeinträchtigt. Die "flüchtige" Erscheinung von Reitern störe auch das Landschaftsbild nicht, zumal das Reiten der Erholung diene, für die das unter Schutz gestellte Gebiet wichtig sei. Das Reiten berühre auch die in der Verordnung näher beschriebenen Schutzzwecke nicht, so dass eine auch nur abstrakte Gefahr für die Schutzgüter verneint werden müsse. Selbst wenn man aber eine generelle Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebiets in Bezug auf den Reitsport bejahen sollte, wäre die beanstandete Verbot zu weitgehend. Um besonders schutzwürdige Gebiete von Reitern freizuhalten, hätte es genügt, die Möglichkeiten, die das Feld- und Forstordnungsgesetz gebe, auszunutzen. Außerdem hätte der Verordnungsgeber besondere Rücksicht darauf nehmen müssen, dass ortsansässige Reiter wie sie anders als Reiturlauber keine Möglichkeiten hätten, auf andere Gebiete auszuweichen. Das Reitverbot sei daher weder erforderlich noch angemessen. Das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen in § 3 Abs. 1 Buchst. b VO sei ebenfalls rechtswidrig, weil es auch Anlagen betreffe, die mit dem Gebietscharakter und dem Schutzzweck der Verordnung vereinbar seien, was gerade auf bauliche Anlagen im Zusammenhang mit der Ausbildung von Pferden und Reitern im Gelände wie z. B. Jagdhindernisse zutreffe. Die Verordnung hätte allenfalls ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt vorsehen dürfen. Ferner sei das Verbot organisierter, den Schutzzwecken entgegenstehender Veranstaltungen zu beanstanden, weil es dem Bestimmtheitsgebot nicht genüge.

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Die Antragsteller haben beantragt,

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die Landschaftsschutzgebietsverordnung "S." in der Fassung vom 25. September 1992 für nichtig zu erklären hinsichtlich des Reitverbots in § 3 Abs. 1 Buchst. g, hinsichtlich des Verbots zur Errichtung baulicher Anlagen in § 3 Abs. 1 Buchst. b, soweit diese im Zusammenhang mit Reitveranstaltungen stehen, und hinsichtlich des Verbots in § 3 Abs. 1 Buchst. h, soweit es um die Durchführung von Reitveranstaltungen geht,

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hilfsweise,

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das Reitverbot in § 3 Abs. 1 Buchst. g) für nichtig zu erklären, solange kein ausreichendes Reitwegenetz durch den Landkreis C. ausgewiesen ist.

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Der Antragsgegner hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und erwidert: § 3 Abs. 1 Buchst. g VO beschränke das Reiten, um den Charakter und den Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets zu sichern. Das Landschaftsschutzgebiet "S." werde durch großflächige zusammenhängende Nadelholzforste unterschiedlicher Altersstruktur mit vereinzelt eingestreuten naturnahen Laubwaldflächen, Zwergstrauchheiden trockener und feuchter Ausprägung, Wacholderheiden und Moore geprägt und weise eine geringe Zersiedlung und Zerschneidung durch Verkehrswege auf. Aufgrund dieser Gegebenheiten eigne es sich besonders zum Reiten. Beschwerden über das Verhalten der Reiter, Wegeschäden sowie Störungen der Tierwelt und der Erholungssuchenden hätten ihn veranlasst, das Reiten teilweise zu untersagen. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Buchst. b VO sei unbedenklich, weil es für die in § 3 Abs. 2 VO aufgeführten Maßnahmen nicht gelte und weil gemäß § 4 VO die Möglichkeit bestehe, Befreiungen zu erteilen. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Buchst. h VO betreffe die Durchführung organisierter Veranstaltungen wie Western-Reiterturniere, Ritterturniere, Flohmärkte oder Motorsportveranstaltungen. Das gemeinsame Ausreiten sei hingegen nicht als eine organisierte, den Schutzzwecken der Landschaftsschutzgebietsverordnung entgegenstehende Veranstaltung anzusehen.

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Der seinerzeit zuständige 3. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hat den Normenkontrollantrag durch Urteil vom 27. Juli 1998 (3 K 3847/97) mit der Begründung abgelehnt, dass die Antragsteller nicht antragsbefugt seien, weil die von ihnen beanstandeten Bestimmungen der Landschaftsschutzgebietsverordnung sie nicht in eigenen Rechten beträfen. Das Reiten gehöre, obwohl es als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG falle, nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung, der der Einwirkung durch öffentlich-rechtliche Regelungen von vornherein entzogen sei. Das Reiten könne folglich beschränkt werden. Die Möglichkeiten der Antragsteller, in der freien Landschaft zu reiten, seien gegenüber den allgemeinen öffentlichen Interessen nicht unverhältnismäßig zurückgesetzt worden. Den Reitern stehe im Landschaftsschutzgebiet ein weiträumiges Wegenetz zur Verfügung. Der Verordnungsgeber habe zudem annehmen dürfen, dass von Reitern in der Regel eine größere Gefahr für die Natur und andere Erholungssuchende als von Wanderern ausgehe.

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Auf die Beschwerde der Antragsteller hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 17. März 1999 (BVerwG 6 BN 11.98) die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision gegen dieses Urteil aufgehoben und die Revision zugelassen. Anschließend hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 17. Mai 2000 (BVerwG 6 CN 3.99) das Urteil des 3. Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Der 3. Senat habe -- so das Bundesverwaltungsgericht -- den Antragstellern die Antragsbefugnis für den Normenkontrollantrag zu Unrecht abgesprochen, weil er die Anforderungen, die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO an die Antragsbefugnis zu stellen seien, überspannt habe. An die Antragsbefugnis könnten keine höheren Anforderungen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gestellt werden. Es sei daher ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vortrage, die es als zumindest als möglich erscheinen ließen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt werde. Als möglicherweise verletztes Recht komme hier die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht. In den Schutzbereich dieses Grundrechts falle auch das Reiten als Betätigungsform menschlichen Handelns. Die Antragsteller wohnten im Landschaftsschutzgebiet bzw. in dessen unmittelbarer Nähe. Von hier aus hätten sie bisher das Landschaftsschutzgebiet und damit den Geltungsbereich der streitigen Normen zum Reiten genutzt. Beim ihnen handele es sich daher in Bezug auf die streitigen Rechtsnormen nicht um beliebige Personen, die durch das von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezweckte Verbot der Popularklage von der Antragstellung ausgeschlossen sein sollen. Da die Antragsteller den Reitsport im Landschaftsschutzgebiet betrieben hätten, seien sie durch § 3 Abs. 1 Buchst. b, g und h der Landschaftsschutzgebietsverordnung vielmehr unmittelbar betroffen.

20

Am 12. Dezember 2000 hat der Antragsgegner die Verordnung des Landkreises C. über das Landschaftsschutzgebiet "S." vom 25. September 1992, die eingangs genannten Änderungsverordnungen und die in § 1 der Verordnungen bezeichneten Gebietskarten im Amtsblatt für den Landkreis C. bekannt gemacht.

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Die Antragsteller tragen zur weiteren Begründung ihres Normenkontrollantrags vor: Nach § 2 Abs. 2 des Feld- und Forstordnungsgesetzes sei das Reiten auch auf privaten Fahrwegen erlaubt. Einschränkungen des Reitens auf derartigen Wegen sei zwar aufgrund naturschutzrechtlicher Bestimmungen möglich. Dies gelte jedoch nur, wenn solche Einschränkungen zum Schutz naturschutzrechtlicher Belange notwendig seien. Das sei hier nicht der Fall. Das Reiten beeinträchtige die Schutzziele der Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht. Es habe bislang auch keine Beschwerden über Belästigungen von Fußgängern durch Reiter, die private Fahrwege nutzten, gegeben. Da diese Wege durchschnittlich 6 bis 9 m breit seien, könnten sich Fußgänger und Reiter dort ohne weiteres aus dem Wege gehen. Durch das Reitverbot der Landschaftsschutzgebietsverordnung dürften ca. 85 bis 90 % der dem Reiten an sich zur Verfügung stehenden privaten Fahrwege nicht mehr beritten werden. Daher gebe es für die örtlichen Reitställe und diejenigen, die im Landschaftsschutzgebiet wohnten und dort reiten wollten, keine hinreichenden Reitmöglichkeiten mehr.

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Die Antragsteller beantragen,

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die Verordnung des Landkreises C. über das Landschaftsschutzgebiet "S." vom 25. September 1992 in der Fassung der Verordnung zur 1. Änderung der Verordnung vom 19. November 1993, der Verordnung zur 2. Änderung der Verordnung vom 29. Juni 1994 und der Verordnung zur 3. Änderung der Verordnung vom 8. Juli 1997 hinsichtlich des Reitverbots in § 3 Abs. 1 Buchst. g, hinsichtlich des Verbots zur Errichtung baulicher Anlagen in § 3 Abs. 1 Buchst. b und hinsichtlich des Verbots in § 3 Abs. 1 Buchst. h für nichtig zu erklären,

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und trägt vor, dass er die Landschaftsschutzgebietsverordnung in seinem Amtsblatt vom 12. Dezember 2000 erneut veröffentlicht habe, um eventuelle Mängel bei den früheren Bekanntmachungen zu beheben. Das Verbot, auf privaten Fahrwegen zu reiten, rechtfertige sich daraus, dass Zusammenstöße und Annäherungen zwischen Reitern und erholungssuchenden Spaziergängern vermieden werden sollen. Da Fußgänger von Reitern mit Pferden gefährdet werden könnten, sei es geboten, Fußgänger und Reiter im Landschaftsschutzgebiet voneinander zu trennen. Im Übrigen stünden den Reitern im Landschaftsschutzgebiet "S." neben 368 km öffentliche Reitwege auch 92 km private Reitwege zur Verfügung, da die Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten das Reiten auf diesen Privatwegen erlaubt hätten. Dass nach § 3 Abs. 1 Buchst. g VO mit Zustimmung der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten auch auf Privatwegen geritten werden dürfe, sei rechtlich nicht zu beanstanden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten 3 K 3847/97, BVerwG 6 BN 11.98, BVerwG 6 CN 3.99 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten A bis E) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung des Landkreises C. über das Landschaftsschutzgebiet "S." -- VO -- gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm § 7 Nds. VwGG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen, zumal die Antragsteller aus den vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 17. Mai 2000 (BVerwG 6 CN 3.99) dargelegten Gründen gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sind.

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Der Normenkontrollantrag ist aber nur teilweise begründet, weil die Landschaftsschutzgebietsverordnung nur zum Teil höherrangigem Recht widerspricht.

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Die Verordnung verstieß bis zu ihrer Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Celle vom 12. Dezember 2000 allerdings insgesamt gegen § 30 Abs. 5 Satz 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes -- NNatSchG -- vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Februar 1998 (Nds. GVBl. S. 86, 95). Nach § 30 Abs. 5 Satz 1 NNatSchG können Verordnungen nach den §§ 24 bis 28 NNatSchG -- und damit auch Landschaftsschutzgebietsverordnungen -- die geschützten Teile von Natur und Landschaft zeichnerisch in Karten bestimmen. Werden diese Karten nicht im Verkündungsblatt abgedruckt, ist gemäß § 30 Abs. 5 Satz 2 NNatSchG nach Maßgabe der Sätze 3 bis 5 des § 30 Abs. 5 NNatSchG zu verfahren. Der Antragsgegner hat die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "S." vom 25. September 1992 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk L., seinem damaligen Verkündungsblatt (§ 6 der Hauptsatzung), bekannt gemacht. Dabei hat er die Karten, aus denen sich nach § 1 Abs. 2 Satz 1 VO die Grenze des Landschaftsschutzgebiets ergibt, nicht mitveröffentlicht. Gleichwohl ist er nicht nach § 30 Abs. 5 Sätze 3 bis 5 NNatSchG verfahren. Zwar befinden sich die Karten, die die Grenze des Landschaftsschutzgebiets bestimmen, nach § 1 Abs. 2 Satz 1 VO bei der Naturschutzbehörde und den betroffenen Städten und Gemeinden, wo sie von jedermann kostenlos eingesehen werden können; dies trägt § 30 Abs. 5 Sätze 3 und 4 NNatSchG Rechnung. Es fehlt jedoch an der von § 30 Abs. 5 Satz 5 NNatSchG vorgeschriebenen groben Beschreibung der unter Landschaftsschutz gestellten Örtlichkeiten im Verordnungstext. Dass die Übersichtskarte im Maßstab 1 : 200.000 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk L. vom 15. Dezember 1992 abgedruckt worden ist, ändert an dem Verstoß gegen § 30 Abs. 5 Satz 5 NNatSchG nichts. Denn das Erfordernis der textlichen "Grobbeschreibung" ist nur dann erfüllt, wenn die Gebietsgrenzen im Verordnungstext selbst grob beschrieben werden und diese Gebietsbeschreibung auch ohne Zuhilfenahme von Karten aus sich heraus verständlich ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 10.2.2000 -- 3 K 3887/99 -- NVwZ-RR 2001 S. 233, v. 9.12.1999 -- 3 K 2046/99 --, v. 12.11.1999 -- 3 L 400/97 -- u. v. 6.12.1990 -- 3 K 21/89 -- NVwZ 1991 S. 1012; Louis, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, § 30 Rn. 7). Daher genügt es § 30 Abs. 5 Satz 5 NNatSchG nicht, wenn zur groben Beschreibung des unter Schutz gestellten Gebiets lediglich auf eine im Verkündungsblatt abgedruckte Übersichtskarte verwiesen oder anstelle der textlichen Grobbeschreibung eine Übersichtskarte bekannt gemacht wird. Einer solchen Karte lässt sich der Geltungsbereich der Landschaftsschutzgebietsverordnung zwar ungefähr entnehmen, so dass in der Regel erkennbar ist, wo die Grenzen des unter Schutz gestellten Gebiets etwa verlaufen. Eine Übersichtskarte ist gleichwohl ein aliud zur groben Beschreibung der Örtlichkeiten im Verordnungstext, die der Gesetzgeber ausdrücklich vorgeschrieben und ausweislich der Gesetzesmaterialien (vgl. LT-Drs. 9/2275, S. 26; 9/2300, S. 10 f.) auch gewollt hat (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 10.2.2000, v. 9.12.1999 u. v. 12.11.1999, a.a.O.). Selbst wenn dies anders wäre, wäre der Abdruck der Übersichtskarte hier unzureichend, weil sie die Baugebiete, Sondergebiete und Ortsteile, die aus dem Landschaftsschutzgebiet ausgegrenzt worden sind, nicht kennzeichnet und daher die Innengrenzen des Landschaftsschutzgebiets nicht darstellt.

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Diesen Verstoß gegen § 30 Abs. 5 Satz 5 NNatSchG hat der Antragsgegner aber dadurch ex nunc behoben, dass er die Verordnung vom 25. September 1992, die eingangs genannten Änderungsverordnungen und die in § 1 der Verordnungen bezeichneten Gebietskarten im Amtsblatt für den Landkreis Celle vom 12. Dezember 2000 bekannt gemacht hat. Ist eine Landschaftsschutzgebietsverordnung wegen eines Verfahrensfehlers nichtig, bedarf es keiner Wiederholung des gesamten Normsetzungsverfahrens. Es genügt vielmehr zur (erneuten) Inkraftsetzung der Verordnung, den Fehler zu beheben und eventuell nachfolgende Verfahrensschritte zu wiederholen (VGH Mannheim, Urt. v. 4.6.1992 -- 5 S 2616/91 -- NuR 1993 S. 134; Urt. v. 13.6.1983 -- 5 S 1334/83 -- NuR 1983 S. 320; Bay. VGH, Urt. v. 28.10.1994 -- 9 N 87.03911 und 90.00928 -- NuR 1995 S. 286; Blum/Agena/Franke, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, § 30 Rn. 54; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.5.1989 -- 4 NB 10.89 -- NuR 1991 S. 67 zu Bebauungsplänen). Entsprechendes gilt auch im vorliegenden Fall. Die anfängliche Nichtigkeit der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "S." beruhte auf einem Verstoß gegen § 30 Abs. 5 Satz 5 NNatSchG. Dieser wäre nicht erfolgt, wenn der Antragsgegner nicht nur den Verordnungstext, sondern auch die Karten, aus denen sich die Grenze des Landschaftsschutzgebiets ergibt, im Amtsblatt für den Regierungsbezirk L. vom 15. Dezember 1992 bekannt gemacht hätte. Es ist nämlich nur dann notwendig, nach § 30 Abs. 5 Sätze 3 bis 5 NNatSchG zu verfahren, wenn die Karten, die die geschützten Teile von Natur und Landschaft zeichnerisch bestimmen, im Verkündungsblatt nicht abgedruckt werden. Daher war der Antragsgegner in der Lage, den ursprünglichen Rechtsmangel durch die Bekanntmachung der Verordnung vom 25. September 1992, der eingangs genannten Änderungsverordnungen und der Gebietskarten im Amtsblatt für den Landkreis C. vom 12. Dezember 2000 ex nunc zu beseitigen.

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Die Verordnung ist aber in materiell-rechtlicher Hinsicht teilweise zu beanstanden.

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Gemäß § 26 Abs. 1 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete, in denen Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürfen, weil 1.) die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder die Nutzbarkeit der Naturgüter zu erhalten oder wiederherzustellen ist, 2.) das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön ist oder 3.) das Gebiet für die Erholung wichtig ist, durch Verordnung zu Landschaftsschutzgebieten erklären. Diese Verordnung untersagt gemäß § 26 Abs. 2 NNatSchG unter besonderer Beachtung des § 1 Abs. 3 NNatSchG bestimmte Handlungen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere das Landschaftsbild oder den Naturgenuss beeinträchtigen.

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Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Landschaftsschutzgebietsverordnung wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 1 NNatSchG nichtig ist, bestehen nicht. Die Antragsteller haben keine überzeugenden Gründe dafür vorgetragen, dass die in § 26 Abs. 1 NNatSchG genannten Voraussetzungen, unter denen die Naturschutzbehörde Gebiete durch Verordnung zu Landschaftsschutzgebieten erklären kann, im vorliegenden Fall nicht gegeben sind. Es ist auch im übrigen nicht ersichtlich, dass diese Voraussetzungen in Bezug auf die zum Landschaftsschutzgebiet erklärten Flächen nicht erfüllt sind. Dem Landschaftsrahmenplan für den Landkreis C. (Teil: Arten und Lebensgemeinschaften, Stand: Februar 1991) ist zu entnehmen, dass Teile des unter Schutz gestellten Gebiets wichtige Bereiche für schutzwürdige Arten und Lebensgemeinschaften wildwachsender Pflanzen und wildlebender Tiere darstellen. Diese Flächen konnten somit nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG unter Landschaftsschutz gestellt werden. Die Stellungnahmen zum Entwurf der Verordnung sprechen ferner dafür, dass das Gebiet i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 3 NNatSchG für die Erholung wichtig ist. So hat der Kreisverband C. des Niedersächsischen Hotel- und Gaststättenverbandes im DEHOGA e. V. in seiner Stellungnahme vom 5. August 1992 darauf hingewiesen, dass seine Mitgliedsbetriebe mit den gewerblichen Zulieferern dort den wohl wichtigsten Wirtschaftszweig darstellen. Dass der Tourismus in diesem Bereich eine erhebliche Rolle spielt, hat der Fremdenverkehrsverband C. Land unter dem 10. April 1992 bestätigt. Auf die gute Eignung des Gebiets für die Erholung, die vorrangig auf den hohen Waldanteil zurückzuführen sein soll, hat auch die Landwirtschaftskammer Hannover in ihrer Stellungnahme vom 20. März 1992 aufmerksam gemacht. Dass das Gebiet gering zersiedelt ist, durch Verkehrswege kaum zerschnitten wird und großflächig zusammenhängende Wälder aufweist (§ 2 Abs. 1 VO), lässt ebenfalls darauf schließen, dass es für die Erholung wichtig ist.

36

Die Landschaftsschutzgebietsverordnung verstößt jedoch hinsichtlich des § 3 Abs. 1 Buchst. b und hinsichtlich des § 3 Abs. 1 Buchst. g gegen § 26 Abs. 2 NNatSchG bzw. Art. 3 Abs. 1 GG.

37

Gemäß § 3 Abs. 1 Buchst. g VO ist es verboten, außerhalb öffentlicher Straßen im Sinne des Straßenrechts und besonders gekennzeichneter Reitwege ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten zu reiten. Dieses Verbot ist mit § 26 Abs. 2 NNatSchG nicht vereinbar, weil es das Reiten auf privaten Fahrwegen ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten untersagt, obwohl die Nutzung derartiger Wege zum Reiten weder den Charakter des Landschaftsschutzgebiets verändert noch dem besonderen Schutzzweck der Verordnung zuwiderläuft.

38

Das Reiten auf privaten Fahrwegen, das gemäß § 2 Abs. 2 des Feld- und Forstordnungsgesetzes -- FFOG -- in der Fassung vom 30. August 1984 (Nds. GVBl. S. 216), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. März 1990 (Nds. GVBl. S. 101), vorbehaltlich anderer Vorschriften des öffentlichen und privaten Rechts erlaubt ist, verändert den Charakter des unter Landschaftsschutz gestellten Gebiets nicht. Unter "Charakter" des Gebiets sind die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des Landschaftsensembles zu verstehen (Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 15). Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die die als schutzwürdig angesehene Natur und Landschaft des Gebiets negativ beeinflussen und dadurch seinen Gesamtwert herabmindern (Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 16 m.w.N.). Der Charakter des Landschaftsschutzgebiets "S." wird gemäß § 2 Abs. 1 VO insbesondere durch die geringe Zersiedlung und Zerschneidung durch Verkehrswege, großflächig zusammenhängende Nadelholzforste unterschiedlicher Altersstufen mit vereinzelt eingestreuten naturnahen Waldlaubflächen, teilweise naturnahe Heidebäche mit überwiegend gering beeinträchtigter Wasserqualität, Bachniederungen mit überwiegend Grünland, kleinteilig ausgestattete, landwirtschaftlich genutzte Bereiche, Heiden und Moore geprägt. Dieser Gebietscharakter wird dadurch, dass Reiter auf privaten Fahrwegen reiten, ersichtlich nicht verändert. Das Reiten auf derartigen Wegen hat keine Auswirkungen auf die Landschaftselemente, die das Landschaftsschutzgebiet charakterisieren.

39

Das Reiten auf privaten Fahrwegen läuft auch dem besonderen Schutzzweck der Verordnung nicht zuwider. Der Schutzzweck der Verordnung besteht gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 VO in der Sicherung des in § 2 Abs. 1 VO beschriebenen Landschaftscharakters und der in § 2 Abs. 2 VO aufgeführten Landschaftsfunktionen, insbesondere der Sicherung der Erholungseignung, des vielfältigen, eigenartigen und schönen Landschaftsbildes, des ruhigen und unzersiedelten Landschaftsraumes und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts. Das Reiten auf privaten Fahrwegen führt indessen zu keiner beachtlichen Beeinträchtigung der Erholungseignung des unter Schutz gestellten Gebiets. Die Eignung des Landschaftsschutzgebiets zur Erholung wird durch das Reiten auf solchen Wegen nicht wahrnehmbar eingeschränkt. Zwar ist nicht auszuschließen, dass Reiter auch auf den relativ breiten Fahrwegen im Landschaftsschutzgebiet Fußgänger stören. Die Landschaftsschutzgebietsverordnung bezweckt aber nicht den Schutz der Fußgänger, sondern die Sicherung der Erholungseignung des Gebiets (§ 2 Abs. 3 VO). Die generelle Eignung des Landschaftsschutzgebiets für die Erholung wird jedoch nicht dadurch in Frage gestellt oder gar beeinträchtigt, dass erholungssuchende Reiter andere Erholungssuchende auf privaten Fahrwegen trotz bestehender Ausweichmöglichkeiten gelegentlich stören. Daher lässt sich das Verbot des Reitens auf derartigen Wegen entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht mit der Begründung rechtfertigen, dass Zusammenstöße oder auch nur Annäherungen zwischen erholungssuchenden Fußgängern und Reitern mit Pferden vermieden werden sollen. Diese Begründung ist außerdem deshalb nicht überzeugend, weil § 3 Abs. 1 Buchst. g VO das Reiten auf privaten Fahrwegen mit ausdrücklicher Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten nicht untersagt, das Zusammentreffen von Reitern und Fußgängern auf privaten Fahrwegen und gelegentliche Störungen der Fußgänger also dann nicht unterbindet, wenn die Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten das Reiten auf diesen Wegen erlaubt haben.

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Die Nutzung privater Fahrwege zum Reiten läuft dem besonderen Schutzzweck auch im Übrigen nicht zuwider. Der ruhige, unzersiedelte Landschaftsraum, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und naturnahe Lebensräume wildlebender Pflanzen und Tiere (vgl. § 2 Abs. 3 VO) werden ersichtlich nicht beeinträchtigt, wenn auf privaten Fahrwegen geritten wird.

41

Das Reiten auf derartigen Fahrwegen beeinträchtigt das Landschaftsbild ebenfalls nicht. Das Landschaftsbild wird beeinträchtigt, wenn negative anthropogene Veränderungen seine naturraumtypische Vielfalt, Eigenschaft oder Schönheit erheblich oder nachhaltig negativ beeinflussen, wobei nicht auf das betroffene Grundstück, sondern den in Mitleidenschaft gezogenen Landschaftsteil abzustellen ist (Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 18). Das Reiten auf den o. g. Fahrwegen hat solche Auswirkungen jedoch nicht. Darüber hinaus bestehen keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das Reiten auf privaten Fahrwegen eine beachtliche Beeinträchtigung des Naturgenusses, d.h. der Teilnahme der Allgemeinheit am Erlebnis der unter Schutz gestellten Natur (vgl. Louis, § 26 Rn. 8 B), zur Folge hat.

42

§ 3 Abs. 1 Buchst. g VO stünde aber auch dann mit höherrangigem Recht nicht im Einklang, wenn das Reiten außerhalb öffentlicher Straßen und besonders gekennzeichneter Reitwege den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets verändern würde oder dem besonderen Schutzzweck der Landschaftsschutzgebietsverordnung zuwiderliefe. § 3 Abs. 1 Buchst. g VO verstößt nämlich auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

43

Ein Verstoß gegen Art 3 Abs. 1 GG liegt vor, wenn eine Gruppe von Normadressaten anders als andere Personen behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.10.1991 -- 1 BvR 1281/91 -- NVwZ-RR 1992 S. 384; Beschl. v. 7.10.1980 -- 1 BvL 50, 89/79 -- BVerfGE 55, 72 (88)). Das ist hier der Fall. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Buchst. g VO betrifft das Reiten ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten. Es gilt mithin nicht, wenn die Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten das Reiten ausdrücklich erlauben oder wenn sie auf ihren Grundstücken selbst reiten. Damit werden zwei Lebenssachverhalte unterschiedlich behandelt, ohne dass dies aus Gründen des Landschaftsschutzes, die nach § 26 Abs. 2 NNatSchG allein relevant sind, sachlich gerechtfertigt ist. Würde das Reiten außerhalb öffentlicher Straßen und besonders gekennzeichneter Reitwege den Charakter des geschützten Gebiets verändern, wäre dies unabhängig davon der Fall, ob die Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten das Reiten ausdrücklich erlauben oder nicht und ob die Grundeigentümer bzw. Nutzungsberechtigten oder andere Personen reiten. Nichts anderes würde gelten, wenn das Reiten dem in § 2 Abs. 3 VO bezeichneten Schutzzweck zuwiderliefe. Daher gibt es keine sachlichen Gründe des Landschaftsschutzes, das Reiten außerhalb öffentlicher Straßen und besonders gekennzeichneter Reitwege zu verbieten, wenn keine ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten vorliegt, und es bei Vorliegen einer solchen Erlaubnis zu gestatten. Infolgedessen ist das von den Antragstellern beanstandete Verbot mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

44

Das Verbot des § 3 Abs. 1 Buchst. b VO, bauliche Anlagen aller Art einschließlich Einfriedungen, Werbe- und Verkaufseinrichtungen, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigungs- oder Anzeigepflicht unterliegen oder nur vorübergehender Art sind, zu errichten, aufzustellen oder äußerlich wesentlich zu verändern, steht mit § 26 Abs. 2 NNatSchG nicht im Einklang.

45

§ 3 Abs. 1 Buchst. b VO stellt ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt dar. Derartige Verbote sind in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nur zulässig, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Maßnahmen den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, weil landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiter reichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 -- I C 91.54 -- Buchholz 406.40 § 24 NatSchG Nr. 3 m.w.N.; Bay.VGH, Urt. v. 1.8.1988 -- 9 N 87.01708 -- NuR 1998 S. 182; Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 a, m.w.N.; Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993 S. 311, 316). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen daher nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1956, a.a.O.; Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 b, m.w.N.). Präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt sind auch für solche Maßnahmen vorzusehen, die allein weder den Gebietscharakter verändern noch dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, bei einer Häufung jedoch nicht unerhebliche Beeinträchtigungen dieser Schutzgüter zur Folge haben können (vgl. Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 b; Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993 S. 311, 318).

46

Gemessen daran verstößt § 3 Abs. 1 Buchst. b VO gegen das Übermaßverbot, weil nicht von vorneherein feststeht, dass die Errichtung, Aufstellung oder wesentliche Veränderung baulicher Anlagen aller Art -- soweit sie nicht § 3 Abs. 2 VO unterfällt -- den Charakter des unter Landschaftsschutz gestellten Gebiets schlechthin, d.h. ungeachtet ihrer Art, Zweckbestimmung, Gestaltung und Größe sowie ihres Standorts verändert oder dem besonderen Schutzzweck der Verordnung generell zuwiderläuft.

47

Unter "Charakter" des Gebiets sind -- wie bereits dargelegt -- die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des Landschaftsensembles, zu verstehen, die in § 2 Abs. 1 VO aufgeführt sind. Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die die als schutzwürdig angesehene Natur und Landschaft des Gebiets negativ beeinflussen und dadurch seinen Gesamtwert herabmindern (vgl. Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 16). Es ist jedoch nicht erkennbar, dass die Errichtung, Aufstellung oder wesentliche Veränderung baulicher Anlagen aller Art in jedem Bereich des unter Schutz gestellten Gebiets den Gebietscharakter in diesem Sinne schlechthin verändert. Dagegen spricht, dass das Landschaftsschutzgebiet "S." mit ca. 50.000 ha sehr groß ist und neben einer Vielzahl bebauter Grundstücke, die offensichtlich weder land- noch forstwirtschaftlich genutzt werden, auch kleinere Siedlungen umfasst. Insbesondere dort beeinflusst die Errichtung z. B. niedriger Einfriedungen oder kleiner Geräteschuppen den in § 2 Abs. 1 VO beschriebenen Gebietscharakter nicht zwangsläufig negativ. Es bestehen ferner keine Anhaltspunkte dafür, dass die Errichtung von Jagdhindernissen, bei denen es sich ebenfalls um bauliche Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 1 Buchst. b VO handelt, in allen Teilen des unter Schutz gestellten Gebiets den Charakter des Landschaftsschutzgebiets schlechthin verändert.

48

Die von § 3 Abs. 1 Buchst. b VO untersagten Maßnahmen laufen auch dem in § 2 Abs. 3 VO bezeichneten besonderen Schutzzweck nicht schlechthin zuwider, weil die Sicherung der Erholungseignung des Gebiets, des vielfältigen, eigenartigen und schönen Landschaftsbildes, des ruhigen und unzersiedelten Landschaftsraumes, der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und naturnaher Lebensräume für wildlebende Pflanzen und Tiere nicht durch die Errichtung jeder baulichen Anlage an jedem Standort im Landschaftsschutzgebiet "S." beeinträchtigt wird. Dass eine Häufung baulicher Anlagen auch auf bebauten Grundstücken dem besonderen Schutzzweck der Landschaftsschutzgebietsverordnung zuwiderlaufen dürfte, rechtfertigt keine andere Beurteilung, weil dem durch ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt wirksam begegnet werden kann (vgl. Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 b, m.w.N.).

49

Die Errichtung, Aufstellung oder wesentliche Änderung baulicher Anlagen führt gleichfalls nicht schlechthin zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes oder des Naturgenusses, da die Errichtung von Einfriedungen oder kleinen baulichen Anlagen auf bebauten Grundstücken und in Siedlungen dem Landschaftsbild und dem Naturgenuss nicht generell abträglich ist; entsprechendes gilt z. B. für die Aufstellung von Jagdhindernissen.

50

Das von den Antragstellern des weiteren beanstandete Verbot des § 3 Abs. 1 Buchst. h VO, organisierte, den Schutzzwecken entgegenstehende Veranstaltungen durchzuführen, ist hingegen mit höherrangigem Recht vereinbar.

51

§ 3 Abs. 1 Buchst. h VO genügt entgegen der Annahme der Antragsteller dem Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen. Verbote einer Landschaftsschutzgebietsverordnung tragen diesem Gebot, das aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleiten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1994 -- 4 C 2.94 -- NuR 1995 S. 27), Rechnung, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1994, a.a.O.; Blum/Agena/Franke, §§ 24 - 34 Rn. 29). Das trifft auf § 3 Abs. 1 Buchst. h VO ersichtlich zu. Dass der Begriff "organisierte Veranstaltungen" der Auslegung bedarf, ist unschädlich, weil die Auslegungsbedürftigkeit von Begriffen die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit nicht entfallen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.3.1983 -- 2 BvL 27/81 -- BVerfGE 63, 312, 324; BVerwG, Urt. v. 16.6.1994, a.a.O.; Blum/Agena/Franke, §§ 24 - 34 Rn. 29). Das Verbot ist auch nicht zu unbestimmt, soweit es sich auf organisierte Veranstaltungen bezieht, die den Schutzzwecken entgegenstehen. Damit sind erkennbar solche organisierten Veranstaltungen gemeint, die mit dem besonderen Schutzzweck, den § 2 Abs. 3 VO bezeichnet, unvereinbar sind. Die Bestimmungen der Landschaftsschutzgebietsverordnung versetzen die Betroffenen daher in die Lage, den Inhalt des Verbots zu ermitteln, und verhindern außerdem eine willkürliche Handhabung der Verbotsnorm. Damit genügt § 3 Abs. 1 Buchst. h VO dem Erfordernis hinreichender Bestimmtheit (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.12.1988 -- 4 C 19/86 -- NVwZ 1989 S. 555 f.).

52

§ 3 Abs. 1 Buchst. h VO verstößt schließlich auch nicht gegen § 26 Abs. 2 NNatSchG, wonach die Verordnung bestimmte Handlungen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets untersagt. § 26 Abs. 2 NNatSchG deckt alle Verbote, die dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz entsprechen (vgl. Louis, § 26 Rn. 7). Landschaftsschutzgebietsverordnungen dürfen daher auch generell formulierte, generalklauselartige Verbotstatbestände enthalten, zumal es praktisch unmöglich ist, alle schädigenden Handlungen in einer Verordnung durch konkrete Verbote zu erfassen (vgl. Louis, § 26 Rn. 7; Blum/Agena/Franke, §§ 24 - 34 Rn. 29; OVG Greifswald, Urt. v. 20.4.1994 -- 4 K 25/93 -- NuR 1995 S. 149, 153, m.w.N.).

53

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

54

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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