Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-12, Aktenzeichen 5 A 121/16

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die ihr für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 erteilte dienstliche Regelbeurteilung vom 09.07.2014. Sie ist im Range einer Kriminaloberkommissarin (BesGr A 10 LBesO) bei der Beklagten beschäftigt und wurde im Beurteilungszeitraum als Leitende Sachbearbeiterin Kriminalitätsbekämpfung im Sachgebiet 1 (Erster Angriff, KT und Erkennungsdienst) und im Kriminaldauerdienst eingesetzt. Im Beurteilungszeitraum war die Klägerin dem KHK a. D. A. bis zu dessen Eintritt in den Ruhestand mit Ablauf des 31.12.2013 unterstellt. Herr KHK A. war in den 13 Wochen von Oktober bis Dezember 2011 ins. 4 ½ Wochen, im Jahr 2012 18 Wochen und im Jahr 2013 31 Wochen – namentlich ab Mitte Juni 2013 nicht erkrankt. Ab Mitte Juni 2013 wurden Herrn KHK A. ins. 5 Wochen Erholungsurlaub (1 Woche im Oktober, 1 Woche im November und 3 Wochen im Dezember) bewilligt.

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Die der Klägerin für den Zeitraum vom 01.09.2007 bis zum 30.09.2011 erteilte, nach Aufhebung neu erstellte Regelbeurteilung lautete in der Gesamtbewertung von Leistung und Befähigung auf B/B. In der der Klägerin für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 auf der Grundlage eines Beurteilungsbeitrages der Abwesenheitsvertreterin des Herrn KHK A., Frau KHK'in W., erteilten Regelbeurteilung vom 09.07.2014 wurde die Leistung im Gesamturteil mit C und die Befähigung mit B bewertet. In den Einzelbewertungen wurde die Klägerin vier Einzelmerkmalen (1.6 Mündlicher Ausdruck, 2.1 Arbeitsumfang, 2.2 Termingerechtes Arbeiten und 3.3 Initiative) gegenüber der vorhergehenden Regelbeurteilung je um eine Notenstufe schlechter mit C bewertet. In drei weiteren Einzelmerkmalen verbesserte sich die Klägerin je um eine Notenstufe von C auf B.

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Mit dem Widerspruch machte die Klägerin geltend, die Beurteilung sei rechtswidrig, weil sie nicht auf der Grundlage der für den Zeitraum von 2007 bis 2011 neu erstellten Regelbeurteilung erstellt worden sei. Auffällig sei, dass in den Einzelbewertungen insg. sieben Abweichungen zu verzeichnen seien. Zudem sei in der Begründung ausgeführt, dass "die Ergebnisse (...) beachtlich schlüssig und termingerecht präsentiert" würden. Dabei sei die "Arbeitsqualität (…) perfekt und die Ergebnisse" würden "effizient erreicht. Ihre schriftlichen Arbeiten" seien "detailliert und fundiert, etc". Bei diesen verbalen Einschätzungen erschließe sich nicht, weshalb es zu den Verschlechterungen in den Einzelmerkmalen gekommen sei. Zudem sei die KHK'in W. nicht zur Erstellung eines Beurteilungsbeitrages berufen gewesen, weil der Herr KHK A. nicht durchgängig erkrankt gewesen sei. Die Zeiträume, in denen er Dienst versehen habe, seien ausreichend gewesen, um sich ein Bild von der Leistungsfähigkeit der Klägerin zu machen.

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Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26.02.2016 zurück. Die der hier streitgegenständlichen Regelbeurteilung vorausgehende Regelbeurteilung entfalte keine Bindungswirkung. Zudem seien nur wesentliche Abweichungen zu begründen. Zwar sei das Gesamturteil in der Leistungsbewertung von B auf C geändert. Indes seien in der vorigen Regelbeurteilung 8 Merkmale mit B und 7 mit C bewertet worden, während nunmehr 7 mit B und 8 mit C bewertet seien, so dass im Saldo nur eine Abweichung im Verhältnis zur vorherigen Regelbeurteilung vorliege, die nicht wesentlich sei. Der Beurteilungsbeitrag sei zutreffend von Frau KHK'in W. erstellt worden, weil KHK A. im Regelbeurteilungszeitraum aufgrund von Krankheit und Urlaub keine längeren zusammenhängende Zeiträume von mindestens 6 Monaten im Dienst gewesen sei.

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Mit der dagegen erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, dass die angefochtene Beurteilung gegenüber der vorherigen Regelbeurteilung in 7 Einzelmerkmalen und in der Gesamtbewertung und damit wesentlich abweiche. Zudem habe Herr KHK A. anstelle von Frau KHK'in W. einen Beurteilungsbeitrag fertigen müssen, auch wenn ersterer einige Tage erkrankt gewesen sei. Denn insbesondere in der 2 Jahreshälfte 2013 sei er sehr wohl in der Lage gewesen, die Leistungen der Klägerin einzuschätzen.

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Nach Klageerhebung ist die Klägerin an das Landeskriminalamt Sachsen-Anhalt versetzt worden.

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Die Klägerin beantragt,

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die dienstliche Regelbeurteilung der Klägerin für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis 30.04.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26.02.2016 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die Beurteilung aus den Personalakten zu entfernen und für die Klägerin für den Beurteilungszeitraum eine neue Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen,

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die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie meint, die Beurteilung sei rechtmäßig. Regelbeurteilungen entfalteten für nachfolgende Zeiträume keine Bindungswirkungen. Eine wesentliche Abweichung liege nicht vor. In der vorherigen Regelbeurteilung habe die Kläger mit 8 x B und 7 x C die Gesamtnote B nur knapp erreicht und nunmehr mit 7x B und 8 x C knapp verfehlt. Bei diesen im Grenzbereich zwischen C und B liegenden Gesamtbewertungen könnten schon geringfügige Änderungen den Ausschlag geben, auch wenn sie – wie hier – nicht eine wesentliche Änderung der Bewertung des Leistungsbildes darstellten. KHK A. sei in den Jahren 2011 bis 2013 an 501 von 754 Arbeitstagen erkrankt gewesen. Berücksichtige man noch den Jahresurlaub von 3 x 30 Tagen, so verlieben nur 155 von 754 Arbeitstagen. Deshalb sei es nicht zu beanstanden, wenn der Beurteilungsbeitrag von dessen Vertreterin Frau KHK'in W. eingeholt worden sei.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage ist begründet, weil die angegriffene Regelbeurteilung vom 09.07.2014 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog).

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Rechtsgrundlage für die angegriffene Regelbeurteilung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten in regelmäßigen Abständen dienstlich zu beurteilen. Das Nähere bestimmen die obersten Dienstbehörden für die Beamten ihres Geschäftsbereiches durch allgemeine Anordnung. Diesem Regelungsauftrag ist das Ministerium für Inneres und Sport mit den Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt (BRL-PVD, RdErl. des MI v. 31.03.2014 – 25.23-03002) nachgekommen, die am 01.05.2014, dem Beurteilungsstichtag, in Kraft getreten sind (Ziff. 3.1.1 Satz 1 und 15. Satz 1 BRL-PVD). Für die gerichtliche Überprüfung dienstlicher Beurteilungen ist auf das Beurteilungssystem abzustellen, dass zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (vgl. VG Magdeburg, Urt. v. 17.10.2013 – 5 A 173/12 MD – juris Rndr. 21).

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Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt hat, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr – wie hier – Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.12.2008 – 2 A 7.08 – juris). Unter Beachtung dieser Grundsätze hält die angefochtene dienstliche Beurteilung einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung nicht stand.

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Ist – wie hier – der Erstbeurteiler nicht unmittelbarer Dienstvorgesetzter, so ist vom Erstbeurteiler bei dem unmittelbaren Dienstvorgesetzten ein Beurteilungsbeitrag abzufordern (Ziff. 11.2 BRL-PVD). Für den Fall eines Wechsels eines unmittelbaren Vorgesetzten, der nicht Erstbeurteiler ist, hat der bisherige unmittelbare Vorgesetzte des Beamten zeitnah mit dem erfolgten Wechsel auch ohne Abforderung einen Beurteilungsbeitrag zu erstellen und im verschlossenen Umschlag dem Erstbeurteiler zu übergeben oder zu übersenden (Ziff. 11.3 Satz 1 und 2 BRL-PVD). Die Beklagte hat einen Beurteilungsbeitrag von Frau KHK'in W. eingeholt, der sich auf den gesamten Beurteilungszeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 bezog, obwohl bis seiner Versetzung in den Ruhestand mit dem Ablauf des 31.12.2013 unmittelbarer Dienstvorgesetzter der Klägerin Herr KHK A. gewesen ist. Im Widerspruchsbescheid führt die Beklagte dazu aus, auf die Abforderung eines Beurteilungsbeitrages von Herrn KHK A. sei verzichtet worden, weil dieser im Beurteilungszeitraum aufgrund von längeren Krankheitszeiträumen und Urlaub keine größeren zusammenhängenden Zeiträume im Dienst gewesen sei.

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Ziff. 8.3 bestimmt für die Zuständigkeit, dass bei langfristiger Abwesenheit des zuständigen Erst- oder Zweitbeurteilers oder – wie hier – von sonstigen an der Beurteilung Mitwirkenden an deren Stelle die jeweils zur Vertretung im Amt Bestellten treten. Amtlich bestellte Vertreterin von Herrn KHK A. ist Frau KHK'in W. gewesen. Allerdings ist Herr KHK A. im Zeitpunkt des Wechsels des Unterstellungsverhältnisses mit Ablauf des 31.12.2013 nicht langfristig abwesend gewesen. Denn Herr KHK A. ist nach der bei den Akten befindlichen Krankheitskarte zwar in den Jahren 2011, 2012 und im ersten Halbjahr 2013 über erhebliche Zeiträume krankheitsbedingt dienstunfähig gewesen. Für den Zeitraum ab dem 14.06.2013 bis zum Eintritt in den Ruhestand mit Ablauf des 31.12.2013 indes sind krankheitsbedingte Fehlzeiten nicht vermerkt, so dass sich an der Zuständigkeit des Herrn KHK A. für die Erstellung eines Beurteilungsbeitrages im Grundsatz nichts geändert hat.

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Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, sie habe von der Einholung eines Beurteilungsbeitrages von Herrn KHK A. in entsprechender Anwendung der Ziff 11.3 Satz 4 BRL-PVD absehen dürfen. Danach entfällt ein Beurteilungsbeitrag für ein Unterstellungsverhältnis von weniger als 6 Monaten Dauer. Zwar ist im Grundsatz nichts dagegen zu erinnern, wenn die Behörde von der Einholung eines Beurteilungsbeitrages dann absieht, wenn der unmittelbare Dienstvorgesetzte wegen einer längeren eigenen Abwesenheit keine Gelegenheit hatte, mit dem ihm unterstellten Beamten über einen längeren zusammenhängenden Zeitraum zusammenzuarbeiten. Wenn nach der Ziff. 11.3 Satz 4 BRL-PVD die Einholung eines Beurteilungsbeitrages für ein Unterstellungsverhältnis von weniger als sechs Monaten entfällt, so liegt dem erkennbar die sachliche Erwägung zugrunde, dass der Erkenntniswert aus einem Beurteilungsbeitrages für ein Unterstellungsverhältnis von weniger als Monaten unter gemeingewöhnlichen Umständen nicht mehr von hinreichendem Gewicht sein ist, als dass damit der mit der Einholung des Beitrages für die Behörde und den unmittelbaren Dienstvorgesetzten verbundene zusätzliche Aufwand gerechtfertigt wäre. Es ist im Grundsatz nicht zu beanstanden, wenn die Behörde diesen Rechtsgedanken auf den in den Beurteilungsrichtlinien ausdrücklich nicht geregelten Fall einer längerfristigen Erkrankung des unmittelbaren Vorgesetzten überträgt und von der Einholung eines Beitrages absieht, wenn das Unterstellungsverhältnis aufgrund einer langfristigen Erkrankung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten im Beurteilungszeitraum faktisch so weit verkürzt wird, dass sich der unmittelbare Dienstvorgesetzte wegen der kurzen Zeitspanne, die ihm für eigene unmittelbare Eindrücke aus der Zusammenarbeit zur Verfügung steht, typischerweise nicht ein genügend differenziertes und sicheres Bild über die Leistungsfähigkeit des Beamten verschaffen kann.

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Wenn die Behörde – wie hier in den Fällen einer langfristigen Abwesenheit des unmittelbaren Dienstvorgesetzten – von der Einholung eines Beurteilungsbeitrages in entsprechender Anwendung der Ziff. 11.3 Satz 4 BRL-PVD absehen darf, so verhält sie sich indes nur dann rechtmäßig, wenn sie diese Regelung auch zutreffend (entsprechend) anwendet. Das ist der Beklagten im vorliegenden Fall nicht gelungen. Geht der Richtliniengeber mit der Regelung in der Ziff. 11.3 Satz 4 BRL-PVD davon aus, dass ein Beurteilungsbeitrag für ein Unterstellungsverhältnis von weniger als 6 Monaten Dauer entfällt, so steht dahinter im Umkehrschluss die Wertung, dass ein Unterstellungsverhältnis von mehr als 6 Monaten unter gemeingewöhnlichen Umständen genügt, um dem Beurteilenden eine verlässliche zutreffende Grundlage für eine Bewertung der Leistungen des Beamten zu verschaffen. Da zu den gemeingewöhnlichen Umständen bei einer dienstlichen Zusammenarbeit zwischen den Beamten und ihren Dienstvorgesetzten sowohl kurzfristige Erkrankungen als auch der Erholungsurlaub sowohl des Beamten als auch des Dienstvorgesetzten gehört, ist es entgegen der Auffassung der Beklagten nicht gerechtfertigt, im vorliegenden Fall von der Einholung eines Beurteilungsbeitrages des Herrn KHK A. abzusehen, weil dieser in den 6-einhalb Monaten, in denen er bis zum Eintritt in den Ruhestand als Dienstvorgesetzter mit der Klägerin zusammengearbeitet hat, insgesamt 5 Wochen urlaubsbedingt nicht im Dienst gewesen ist.

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Ob anderes geltend kann, wenn sich zusammenhängende Zeiträume einer gemeinsamen Dienstverrichtung innerhalb eines solchen 6-monatigen Mindestzeitraums aufgrund außergewöhnlicher Umstände signifikant weiter verkürzen, wie dies der Fall sein kann, wenn zu den üblichen urlaubsbedingten Fehlzeiten in nennenswertem Umfang weitere Unterbrechungen der gemeinsamen Zusammenarbeit, etwa durch länger andauernde Fortbildungsmaßnehmen oder sonstige Umstände, hinzutreten als dies unter gemeingewöhnlichen Umständen anzunehmen ist, mag auf sich beruhen.

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Im Übrigen greifen die Einwände der Klägerin gegen ihre Beurteilung nicht durch.

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Ohne Erfolg macht sie geltend, die Beurteiler hätten nicht berücksichtigt, dass die der Klägerin zunächst erteilte Regelbeurteilung für den Regelbeurteilungszeitraum vom 01.09.2007 bis zum 30.09.2011 aufgehoben und sodann für diesen Beurteilungszeitraum erstellte Regelbeurteilung mit einer besseren Bewertung abgeschlossen habe. Das Fortentwicklungsgebot, auf das sich die Klägerin mit diesem Vortrag sinngemäß stützen will, gilt nach der Ziff. 3.2.6 BRL-PVD nur im Verhältnis zur Regelbeurteilung und einer an sie zeitlich anknüpfende Anlassbeurteilung.

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Andres mag gelten, wenn die Regelbeurteilung von der vorherigen Regelbeurteilung wesentlich abweicht. Davon kann indes im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Klägerin nicht die Rede sein. Zwar lautet die Gesamtnote in der vorherigen Regelbeurteilung im Gesamturteil auf B, während die Klägerin nach der hier streitgegenständlichen Regelbeurteilung im Gesamturteil mit C bewertet worden ist. Indes beruht diese im Gesamturteil schlechtere Bewertung auf einer im Saldo nur geringfügig geänderten Bewertung in den Einzelmerkmalen. War die Klägerin in der vorherigen Regelbeurteilung in 8 Einzelmerkmalen mit B und in 7 mit C beurteilt worden, so hat sich dieses Verhältnis nunmehr umgekehrt. Die Entwicklungen in einer Gesamtbewertung zwischen einem B im unteren Bereich und zu einem C im oberen Bereich stellen keine wesentlichen, also sprunghaften Verbesserungen oder deutliche Verschlechterungen dar, sondern spiegeln Schwankungen dar, die innerhalb einer Bandbreite liegen, bei der das Leistungsniveau insgesamt nicht wesentlich verändert sein muss, um gleichwohl im Grenzbereich zwischen zwei Notenstufen den Ausschlag geben zu können.

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Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin im Widerspruchsverfahren, die Bewertungen in den Merkmalen 1.6 Mündlicher Ausdruck, 2.1 Arbeitsumfang, 2.2 Termingerechtes Arbeiten und 3.3 Initiative seien nicht schlüssig, wenn es in der Gesamteinschätzung heiße, die Ergebnisse würden "beachtlich schlüssig und termingerecht präsentiert. Die Arbeitsqualität" sei "perfekt und die Ergebnisse" würden "effizient erreicht". Ihre schriftlichen Arbeiten" seien detailliert und fundiert". Denn die Merkmale 1.6 Mündlicher Ausdruck, 2.1 Arbeitsumfang und 3.3 Initiative werden mit den von der Klägerin herangezogenen Einschätzungen aus der Gesamtbewertung gar nicht angesprochen. Soweit hinsichtlich des Merkmals 2.2 Termingerechtes Arbeiten in der Gesamteinschätzung ausgeführt ist, die Ergebnisse würden "beachtlich schlüssig und termingerecht präsentiert", stehen diese Bewertungen nicht in evidentem Widerspruch zu der Bewertung in dem Einzelmerkmal mit der Note C (Übertrifft die Leistungsanforderungen). Das gilt auch dann, wenn sich die Wertung beachtlich nicht nur auf das folgende Merkmal der Schlüssigkeit, sondern auch auf darauf beziehen soll, dass die Ergebnisse zeitgerecht vorgelegt werden. Denn auch in diesem Fall kommt in der Begründung nur zum Ausdruck, dass die Leistungen überdurchschnittlich sind. Dass die Begründung nur so verstanden werden kann, dass die Leistungen die Anforderungen erheblich übertreffen, ist weder ersichtlich noch dargelegt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklärt, weil es der Klägerin angesichts der Bedeutung der Bewertungen in einer Regelbeurteilung für die weitere berufliche Entwicklung und der rechtlichen Schwierigkeiten, die Beurteilungsverfahren im Hinblick auf Maß und Beschränkung der Rechtskontrolle aufwerfen, nicht zuzumuten war, das Verfahren ohne anwaltlichen Beistand zu führen.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.