Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-10-08, Aktenzeichen 15 A 3691/01
ECLI:DE:OVGNRW:2002:1008.15A3691.01.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

In der Wahlperiode 1994 bis 1999 war die klagende Fraktion im beklagten
Kreistag mit 4 Sitzen, die SPD-Fraktion mit 27 Sitzen und die CDU-Fraktion mit 24
Sitzen vertreten. Aus dem Haushalt des Kreises erhielten die Fraktionen
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung, die sich aus einer Pauschale in Höhe von zuletzt 57.166,77 DM je
Fraktion (entsprechend dem Gehalt eines Angestellten nach BAT VII mit
Arbeitgeberanteilen, Anpassung entsprechend der tariflichen Steigerung) und einem
jährlichen Zuschuss in Höhe von 60.000,00 DM zusammensetzten, der als Zuschuss
für die Fortbildung der Fraktionsmitglieder nach Kopfteilen auf die Mandatsträger
aufgeteilt wurde..

3

Infolge der Kommunalwahl vom 12. September 1999 erhielten im beklagten
Kreistag die CDU-Fraktion 25 Sitze, die SPD-Fraktion 18 Sitze, die FDP-Fraktion 3
Sitze, die klagende Fraktion 3 Sitze und die UWG-Fraktion ebenfalls 3 Sitze. In einer
Besprechung des künftigen Landrats mit den im künftigen Kreistag vertretenen
Fraktionen am 20. September 1999 schlug der Vorsitzende der CDU-Fraktion vor,
die Fraktionsfinanzierung künftig wie folgt zu ändern: Den einzelnen Mandatsträgern
solle wie bisher ein Sockelbetrag für Aus- und Fortbildung in Höhe von insgesamt
60.000,00 DM (ca. 1.100,00 DM je Mandatsträger) gezahlt werden. Ferner solle jede
Fraktion einen Grundbedarf für Büroausstattung usw. erhalten, der sich für die
großen Fraktionen (CDU und SPD) auf 15.000,00 DM jährlich und für die kleinen
Fraktionen (Grüne, F.D.P., UWG) auf 11.000,00 DM jährlich belaufen solle.
Schließlich sollte der Personalaufwand für die großen Fraktionen mit je
45.000,00 DM jährlich und für die kleinen Fraktionen mit je 20.000,00 DM jährlich
abgedeckt werden. Gegen die Stimmen der klagenden Fraktion beschlossen der
Kreisausschuss und der Kreistag in ihren Sitzungen am 22. Oktober 1999, die
Neuregelung ab dem 1. Oktober 1999 in Kraft zu setzen. Die damalige
Fraktionssprecherin der Klägerin hatte zur Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit
ihrer Fraktion eine Änderung und Anpassung der Beträge gefordert.

4

Mit Schreiben vom 2. Februar 2000 und vom 13. März 2000 an den Landrat bat
die damalige Fraktionssprecherin der Klägerin unter Hinweis auf den Beschluss des
VG Münster vom 22. Dezember 1999 - 1 L 1668/99 - um Prüfung des Grundbedarfs
der Fraktionen auch im K. . Gleichzeitig bat sie um Mitteilung, welche
Unterlagen sie zur Prüfung des Grundbedarfs zur Verfügung stellen solle.

5

Der Landrat verteidigte durch Schreiben vom 23. März 2000 die vom Kreistag am
22. Oktober 1999 beschlossene Regelung als rechtmäßig. Der Kreistag entscheide
nach seinem Ermessen, welchen Gesamtbetrag an Haushaltsmitteln er für
Fraktionszuwendungen zur Verfügung stelle. Keine Fraktion habe einen Anspruch
auf Vollkostenerstattung. Beim Grundbedarf habe der Kreistag den kleinen
Fraktionen fast drei Viertel der für die großen Fraktionen vorgesehenen Beträge
bewilligt.

6

In einem interfraktionellen Gespräch am 8. Juni 2000 beanspruchte die damalige
Fraktionssprecherin der Klägerin Vertrauensschutz hinsichtlich der ihrer Fraktion
individuell entstehenden Personalkosten. Diesem Begehren wurde mit der Erwägung
nicht entsprochen, eine kleine Fraktion müsse bei der Gestaltung von
Arbeitsverträgen einkalkulieren, dass diese bei Ablauf einer Legislaturperiode
aufgelöst oder geändert werden könnten.

7

Mit ihrer am 18. August 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht,
der Beschluss des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die
Kreistagsfraktionen sei ermessensfehlerhaft. Einerseits habe dieser den
maßgeblichen Sachverhalt nur unzureichend ermittelt, indem er es unterlassen habe,
den bei den Fraktionen entstehenden Bedarf festzustellen. Die Bedarfsanalyse des
Beklagten sei widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. So sei nicht erkennbar,
weshalb der Grundbedarf und der Bedarf an Büromöbeln bei den kleinen Fraktionen
geringer sein solle als bei den großen Fraktionen, obwohl man bei den
Personalzuwendungen davon ausgegangen sei, dass eine
Fraktionsgeschäftsführerin beschäftigt werde. Zudem verletze der
Kreistagsbeschluss sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung. Der formalisierte
Gleichheitssatz gestatte eine Differenzierung nicht schon bei jedem rechtfertigenden
Grund, sondern setze die Bejahung eines besonderen oder zwingenden Grundes
voraus. Für das hier vorliegende unterschiedliche Maß der Fraktionszuwendungen
lasse der Beschluss der Beklagten jede Bildung eines Maßstabs vermissen. Nicht
nachvollziehbar sei die Differenzierung beim Bedarf für die kleinen Fraktionen und
die großen Fraktionen. Da er den Beschluss rückwirkend in Kraft gesetzt habe, liege
gleichfalls ein Verstoß gegen den Vertrauensschutzgrundsatz vor.

8

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

9

festzustellen, dass der Beschluss des beklagten
Kreistages vom 22. Oktober 1999 rechtswidrig
ist.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er hat die Auffassung vertreten, den Ermessensgesichtspunkten der
hinreichenden Sachverhalts- und Bedarfsermittlung, den Anforderungen des
Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung
getragen zu haben. Nach der Kommunalwahl 1999 sei eine Anpassung der
Vergabekriterien für Fraktionszuschüsse unumgänglich geworden. Die
Bedarfsanalyse genüge den rechtlichen Anforderungen. Sie könne aus Gründen der
Chancengleichheit nicht die tatsächlichen Aufwendungen der Fraktionen in der
Vergangenheit zu Grunde legen, weil deren Verwendung zu unterschiedlich sei. Das
belegten auch die Verwendungsnachweise aus der Vergangenheit. Schützenswertes
Vertrauen auf die Beibehaltung der bisherigen Zuwendungspraxis über den Ablauf
der bisherigen Legislaturperiode habe die Klägerin nicht gehabt, weil diese
Zuwendungspraxis rechtswidrig gewesen sei.

13

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

14

Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die
Beklagte habe den übrigen Kreistagsfraktionen unzulässigerweise Zuwendungen für
ihre Öffentlichkeitsarbeit gewährt. Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen dürfe
durch Zuwendungen nicht gefördert werden.

15

Die Klägerin beantragt(GA,154,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

17

Der Beklagte beantragt(GA,168,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Er führt ergänzend an, eine Vollkostendeckung entsprechend dem individuellen
Ausgabeverhalten einer jeden einzelnen Fraktion sehe das Gesetz nicht vor. Das
autonome Ausgabeverhalten der Fraktionen bringe es mit sich, dass diese mit den
erhaltenen Zuwendungen höchst unterschiedliche Aufgabenschwerpunkte finanziert
hätten. Dies könne der Landrat lediglich zur Kenntnis nehmen, aber nicht
beeinflussen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang (1 Heft)
Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

23

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch
im Übrigen zulässig.

24

Das Begehren der Klägerin ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
statthaft. Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die
Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige
höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die
sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf
einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen)
Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine
der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu
tun braucht.

25

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C
19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264); ferner Urteil vom
10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356
(358 f.); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000,
§ 43, Rdnr. 12.

26

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht
nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder
Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch
einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

27

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81,
318 (319); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl.
2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des
Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (304);
Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 43,
Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43,
Rdnr. 26.

28

Auch ein Kreistagsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen
Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe
oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

29

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002
- 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Beschluss vom
7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110;
Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41,
118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -,
MittNWStGB 1988, 394.

30

So hat der beklagte Kreistag im vorliegenden Fall durch den Beschluss vom
22. Oktober 1999 die innerorganisatorische Norm des § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW
auf einen konkreten Sachverhalt angewandt und dadurch die Rechte der einzelnen
Fraktionen auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln für diese beiden Haushaltsjahre
verbindlich konkretisiert. Gegenstand des Klagebegehrens ist die Frage, ob die
Klägerin durch die Neuregelung der Fraktionszuwendungen in ihren
organschaftlichen Rechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW sowie in ihrem
Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber den anderen Kreistagsfraktionen verletzt
ist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im
Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.

31

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens
eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe
("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend
gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem
klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes
wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die
Rechtmäßigkeit eines Kreistagsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis
dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden
Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht
der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Kreistagsbeschlusses, sondern
dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht
zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick
auf die Beschlussfassung des Kreistages besteht, ist durch Auslegung der jeweils
einschlägigen Norm zu ermitteln.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September
1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl.
1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002
- 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24.
April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31; Urteil
vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118;
Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, Mitt
NWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972
- III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil
vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-
RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407
(415).

33

Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Kreistagsfraktion im
vorliegenden Fall zu bejahen. Für die dem § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW inhaltlich
entsprechende Bestimmung des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, wonach die Gemeinde
den Fraktionen des Rates aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen
und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt, hat der
erkennende Senat bereits entschieden, dass diese nicht lediglich einen
objektivrechtlichen Rechtssatz enthält, sondern den Ratsfraktionen darüber hinaus
auch einen Anspruch auf Zuwendungen für die Geschäftsführung gewährt.

34

OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A
1958/01 -, S. 10 und 12 des Urteilsabdrucks.

35

Die innerorganisatorische Anspruchsnorm § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW
vermittelt einer Kreistagsfraktion die Befugnis, die ihr gewährten Zuwendungen zum
Gegenstand des kommunalrechtlichen Organstreits zu machen. Darüber hinaus kann
sie geltend machen, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene
Verteilungsregelung zu ihren Lasten gleichheitswidrig begünstigt worden.

36

Vgl. HessVGH, Beschluss vom 21. November
1997 - 8 TG 3806/97 -, NVwZ-RR 1999, 188;
Beschluss vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ-
RR 1996, 105 (106); VG Gelsenkirchen, Urteil vom
13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53
(55).

37

Die Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Kreistag gerichtet. Klagen im
Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu richten, dem
gegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen
soll.

38

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
2604/99 -, NWVBl. 2002, 381 (382); Urteil vom 26.
April 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBl. 1989, 402.

39

Dies ist vorliegend der Kreistag als dasjenige Organ, das durch Beschluss über
die Verteilung der Fraktionszuwendungen entschieden hat.

40

Die Klage ist nicht begründet.

41

Der Kreistagsbeschluss vom 22. Oktober 1999 verletzt die Klägerin nicht in ihren
subjektiven Organrechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW.

42

Mit der Formulierung "Der Kreis gewährt ..." begründet diese Vorschrift einen
strikten Anspruch jeder einzelnen Fraktion auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln.
Der Landesgesetzgeber hat diesen strikten Anspruch mit Wirkung vom 17. Oktober
1994 durch § 22 c Abs. 3 KrO NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der
Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NRW S. 270) in die Kreisordnung
eingefügt und damit die Vorläufervorschrift des § 22 Abs. 7 vorletzter Satz KrO NRW
in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW S. 408)
abgelöst, in der es hieß, dass der Kreis den Fraktionen Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln gewähren kann. Infolge dieser Änderung steht die Gewährung von
Zuwendungen dem Grunde nach nicht mehr im Ermessen des Kreistages. Jede
Kreistagsgruppierung, welche die Mindeststärke nach § 40 Abs. 1 KrO NRW erreicht
und damit Fraktionsstatus besitzt, hat einen Anspruch auf Zuwendungen zur
Geschäftsführung. Insbesondere dürfen solche Zuwendungen einer Fraktion nicht
mehr unter Berufung auf fraktionsbezogene Differenzierungskriterien wie etwa die
Fraktionsgröße vollständig verwehrt werden.

43

Vgl. Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW,
Stand: Januar 2002, § 56 GO, Anm. IV 1.; so schon
zu früheren Rechtslage VG Köln, Urteil vom 8. Mai
1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991, 539;
Bick, Die Ratsfraktion, S. 107 f..

44

Demgegenüber steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den
Fraktionen gewährt werden sollen, weiterhin im pflichtgemäßen Ermessen des
Kreistages. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf eine
Vollkostenerstattung zu entnehmen. Eine gesetzlich zwingende Erstattung aller
Geschäftsführungskosten ließe den Umstand außer Acht, dass den Fraktionen
weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter
ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und
Umlagen der Fraktionsmitglieder (vgl. Nr. 1.1 des Runderlasses des
Innenministeriums des Landes NRW vom 2. Januar 1989 - III A 1 - 11.70 - 3906/88 -
Grundsätze für die Finanzierung der Fraktionsarbeit kommunaler Vertretungen).
Auch den Gesetzesmaterialien ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, der
Gesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung zwingend oder auch nur als Regelfall
vorsehen wollen. Insbesondere der Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik,
auf dessen Empfehlung die Vorschrift von einer Ermessensnorm in eine
Anspruchsnorm umgewandelt worden ist, enthält keine Aussagen, die auf eine
solche Vorstellung des Gesetzgebers schließen lassen könnten.

45

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den
Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen
Sachverständigenanhörung, S. 19 f..

46

Entschließt sich der Kreistag dementsprechend, nur einen Teil der
Aufwendungen zu erstatten, die den Fraktionen für ihre Arbeit entstehen, so steht
diese Entscheidung mit § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW im Einklang, sofern dabei die
übrigen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Chancengleichheit
beachtet werden.

47

Bei der Festlegung des Finanzierungssystems ist der Kreis insbesondere an den
allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als
objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen
kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in seiner
Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.

48

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A
2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); VG Köln, Urteil
vom 8. Mai 1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag
1991, 539.

49

Demgegenüber kommt der formalisierte Gleichheitssatz im vorliegenden Fall
entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Anwendung. Er zieht dem
Gesetzgeber und auch dem kommunalen Satzungsgeber engere Grenzen als der
allgemeine Gleichheitssatz und besagt, dass Differenzierungen nicht schon bei
Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes, sondern nur bei Bejahung eines
"besonderen" oder "zwingenden" Grundes zulässig sind. Das
Bundesverfassungsgericht wendet diesen strengeren Maßstab auf den Wettbewerb
unter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie auf den
finanziellen Status der Abgeordneten an.

50

Grundlegend das Diäten-Urteil des BVerfG vom
5. November 1975 - 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40,
296 ff.; ferner Beschluss vom 20. Juli 1978 - 2 BvR
314/77 -, BVerfGE 49, 1 (2).

51

Die Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen der Kreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist nicht
an diesen strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen.
Denn das BVerfG hat diese besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes, soweit es
um finanzielle Zuwendungen geht, lediglich im Hinblick auf die Entschädigung von
Abgeordneten entwickelt, mithin auf eine Entschädigung, die Alimentationscharakter
aufweist. Für Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze hingegen
nicht anzuwenden, wie der Senat für die Aufwandsentschädigung für
Fraktionsvorsitzende bereits entschieden hat.

52

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A
2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); ebenso Bick,
Die Ratsfraktion, 1989, S. 144 f.

53

Um eine Aufwandsentschädigung im vorbezeichneten Sinn handelt es sich bei
den Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Kreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW. Denn es geht hierbei um die
pauschal oder nach konkret aufgewendeten Beträgen bemessene Abgeltung der
Auslagen für einzelne Tätigkeiten der Fraktion.

54

Ist damit eine differenzierte Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf
kommunaler Ebene prinzipiell zulässig, so hält auch das vom Beklagten im
vorliegenden Fall gewählte System der Fraktionszuwendungen entgegen der
Auffassung der Klägerin den Anforderungen des Grundsatzes der Chancengleichheit
stand.

55

Gegenstand der dieser Feststellung zu Grunde liegenden Prüfung sind die im
Beschluss vom 22. Oktober 1999 getroffenen Regelungen der Gewährung von
Zuwendungen an die Kreistagsfraktionen, durch die die jeweilige Höhe der
vorgesehenen Zuwendungen festgelegt worden ist. Dagegen ist mit der
Bezugnahme in der Beschlussformel auf die "in der Vorlage genannten Grundlagen
und Berechnungen" die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat angesprochene Motivation, den Bedarf der Fraktionen vollständig oder zu
einem bestimmten Teil zu decken, nicht Regelungsinhalt des Beschlusses geworden.
Denn eine solche Motivation lässt sich der Verwaltungsvorlage nicht entnehmen.

56

Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen
Zuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer
Kommunen zu Eigen gemacht hat. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW verlangt nicht
zwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und
konkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der
Fraktionen aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW zur Führung eines
Verwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese
Form der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet.

57

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar
1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 (55); Bick,
Die Ratsfraktion, 1989, S. 110 f..

58

Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die
vom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung. Der
Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an
Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine
solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen
geschlossenen Kreistagsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der
typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an
deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht
nach dem oben bereits Ausgeführten in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit
des Kreistages und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der
Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt, wie auch die Klägerin
nicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der
Kreistagsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der
geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon
und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der Klägerin beispielhaft
genannte Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und
Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher
Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der
Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.

59

BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N
98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811.

60

Der Einwand der Klägerin, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die Vorbereitung,
Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren
einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nähmen bei
einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion,
steht einer bedarfsorientierten Staffelung von Fraktionszuwendungen nach der
Fraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu rechtlichen Bedenken gegen diese
Differenzierung bestünde allenfalls dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend
oder nahezu ausschließlich aus Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der
Fraktionsstärke unabhängig ist. Für eine dahin gehende Annahme bestehen jedoch
keine Anhaltspunkte, und auch der Sachvortrag der Klägerin gibt nichts dafür
her.

61

Zu Unrecht beanstandet die Klägerin schließlich, die Bemessung der Höhe der
Fraktionszuwendungen durch den beklagten Kreistag sei wegen mangelnder
Sachaufklärung fehlerhaft. Dieser Einwand betrifft nicht den Inhalt der
streitgegenständlichen Kreistagsbeschlüsse, sondern den diesen Beschlüssen
vorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des Kreistages
nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe
den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen,
unterliegt jedoch nur hinsichtlich ihres inhaltlichen Ergebnisses der gerichtlichen
Überprüfung; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Kreistag zu
diesem Ergebnis gekommen ist. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei
der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind.
Gegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtssetzungsakte als solche, also das
Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive
der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die
objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht
führt zu ihrer Ungültigkeit.

62

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A
698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Urteil vom
28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49
(52 f.).

63

§ 40 VwVfG, auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer abweichenden
Rechtsauffassung beruft, ist nicht einschlägig. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur für
Verwaltungsakte im Sinn des § 35 VwVfG, nicht auch für andere Handlungsformen
des Verwaltungsrechts, insbesondere auch nicht für die hier in Rede stehenden
Innenrechtsbeziehungen zwischen kommunalen Funktionsträgern, bei denen es an
der für den Verwaltungsakt charakteristischen Außenwirkung fehlt. Soweit eine
entsprechende Anwendung des § 40 VwVfG auf andere Handlungsformen,
namentlich auch auf Handlungsformen zur Ausübung des Organisationsermessens
im verwaltungsinternen Bereich befürwortet wird,

64

Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 40, Rdnr. 47 m. w. Nachw.,

65

kann dies jedenfalls nicht für die Willensbildung bei Kreistagsbeschlüssen gelten.
Wie bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche überprüft, nicht
aber auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zustande gekommen ist.

66

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A
698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Sachs, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40,
Rdnr. 48.

67

Der Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt
dieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den
sachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung
besonderen Anforderungen unterworfen hat.

68

OVG NRW, Urteil vom 28. November 1986
- 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (53).

69

Eine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt der
Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. Insbesondere ergibt sich eine
solche nicht aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW, wonach über die Verwendung der
Zuwendungen ein Nachweis in einfacher Form zu führen ist. Aus der Verpflichtung
der Fraktionen zur Führung eines Verwendungsnachweises folgt nämlich nicht, dass
der Kreistag sich dieser Verwendungsnachweise zur sachgerechten Ermittlung des
künftigen Bedarfs zu bedienen hat. Die Funktion dieses Verwendungsnachweises
besteht, wie auch sonst im Subventionsrecht, nur darin, die zweckentsprechende
Verwendung der Zuwendung in der Vergangenheit nachzuweisen. Insgesamt sollte,
wie sich aus der Sachverständigenanhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik
ergibt, in Anlehnung an die Diskussion auf Bundes- und Landesebene eine größere
Transparenz bei der Fraktionsfinanzierung auch auf kommunaler Ebene geschaffen
werden.

70

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den
Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen
Sachverständigenanhörung, S. 20.

71

Der Beschluss des Beklagten vom 22. Oktober 1999 verletzt die Rechte der
Klägerin schließlich auch nicht deshalb, weil er sich Rückwirkung auf den 1. Oktober
1999 beigelegt hat. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin insoweit nicht
berufen. Das hat das Verwaltungsgericht auf den Seiten 13 f. des Urteilsabdrucks
zutreffend dargelegt.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

73

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

74