Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-08-27, Aktenzeichen 24 K 6074/01
ECLI:DE:VGK:2003:0827.24K6074.01.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es
die Beteiligten übereinstimmend in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die
Klägerin zu 1/3 und die Beklagte zu 2/3.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung
gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin ist Inhaberin der Zulassung für das Fertigarzneimittel "T.
". Hierbei handelt es sich um einen Presssaft aus fri-
schen Kartoffeln (1:0,45-0,70) zum Einnehmen zur Unterstützung der Magenfunkti-
on.

3

Mit Bescheid vom 5. Juli 2001 erteilte die Beklagte der Klägerin die Verlängerung
der Zulassung (Nachzulassung, Zulassungs-Nr. 0000000.00.00) und formulierte das
Anwendungsgebiet wie folgt:

4

"Traditionell angewendet zur Unterstützung der Magenfunktion. Diese Angabe
beruht ausschließlich auf Überlieferung und langjähriger Erfahrung.

5

Beim Auftreten von Krankheitszeichen sollte ein Arzt aufgesucht werden."

6

Die Verlängerung der Zulassung verband die Beklagte unter Anderem mit den
folgenden Auflagen:
"...
A.3
Nehmen Sie den Lagerhinweis: "Nicht über 20° C aufbewahren." auf.
Begründung:
Die Forderung zum Lagerhinweis erfolgt gemäß § 10 Abs. 2 und § 11 Abs. 2 AMG.
Wir beziehen uns bei dieser Forderung auf die: "Empfehlung über Lagerhinweise für
Fertigarzneimittel", Bekanntmachung vom 1. März 1989, des Bundesministers für
Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit (BAnz. S. 1216). Bei der Vorlage von Halt-
barkeitsprüfungen gemäß der EU-Note for Guidance "Stability testing of existing acti-
ve substances and related finished products (CPMP/QWP/556/96)" können die La-
gerhinweise der EU-Note for Guidance "Declaration of storage conditions for medical
products in the products particulars (CPMP/QWP/609/96)" verwendet werden.

7

A.4
Die erforderliche Dosiergenauigkeit wird mit Hilfe der Angabe "ein halbes Glas ca. 50
ml" nicht gewährleistet. Das Arzneimittel ist daher mit einer Dosiervorrichtung z.B.
Messbecher oder -löffel zu versehen. Die entsprechenden Angaben sind durchgän-
gig in den Textentwürfen abzuändern. Ergänzen Sie zusätzlich die Menge (in ml) pro
Dosierungseinheit."
Begründung:
Gemäß Monographie "Flüssige Zubereitungen zur Einnahme", Ph. Eur., ist bei
Mehrdosen-Zubereitungen eine geeignete Dosiervorrichtung vorzusehen, die die
Entnahme der einzelnen Dosis ermöglicht.

8

A.8
In der Gebrauchsinformation sind die "Anwendungsgebiete" zu ergänzen:

9

Traditionell angewendet zur Unterstützung der Magenfunktion. Diese Angabe
beruht ausschließlich auf Überlieferung und langjähriger Erfahrung.

10

Beim Auftreten von Krankheitszeichen sollte ein Arzt aufgesucht werden.

11

Begründung:
Angesichts der Möglichkeit der Selbstmedikation halten wir ergänzende Angaben im
direkten Zusammenhang mit dem Anwendungsgebiet für erforderlich, um die mittel-
bare gesundheitliche Gefährdung durch Fehleinschätzung des Erkrankungsgrades
durch den Patienten zu verhüten und um die Vereinheitlichung der Packungsbeila-
gen zu gewährleisten.

12

... ."

13

Die Klägerin hat am 20. August 2001 Klage erhoben, mit der sie sich zunächst
gegen die genannten Auflagen gewandt hat.

14

Mit Bescheid vom 9. November 2001 hat die Beklagte die Auflage A.3 abgeän-
dert. Sie lautet nunmehr: "Nehmen Sie in den Textentwürfen folgenden Lagerhinweis
auf: Nicht über 25 °C aufbewahren." Zur Begründung verwies sie auf die oben ge-
nannte EU-Note (CPMP/QWP/609/96) in Verbindung mit §§ 10, 11 und 11a AMG.
Außerdem forderte sie die Vorlage von Haltbarkeitsprüfungen 5 Jahre nach Zugang
des Verlängerungsbescheides.

15

Die Beteiligten haben daraufhin das Verfahren hinsichtlich der Auflage A.3 über-
einstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

16

Mit in der mündlichen Verhandlung vom 6. August 2003 überreichtem Schriftsatz
vom gleichen Tage änderte die Beklagte die Auflage A.4 wie folgt ab:

17

"1. Die Auflage A.4 wird wie folgt präzisiert:

18

`Statten Sie das Fertigarzneimittel mit einer Dosierungsvorrichtung wie z.B. Kipp-
Spender, Mess-Becher, -Verschlusskappe aus, die die exakte Anwendung einer Ein-
zeldosis (50 ml) gewährleistet.´

19

Darüber hinaus müssen die Angaben unter dem Punkt `Dosierungsangaben, Art
und Dauer der Anwendung´ entsprechend angeglichen werden:

20

`Soweit nicht anders verordnet, 2 mal täglich vor den Mahlzeiten eine Dosierein-
heit à 50 ml einnehmen.´

21

Begründung: Rechtsgrundlage ist § 28 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 5 AMG. Danach kann
angeordnet werden, dass das Arzneimittel in einem Behältnis mit Bestimmter Form,
bestimmten Verschluss oder sonstiger Sicherheitsvorkehrung in den Verkehr ge-
bracht wird, soweit es geboten ist, um die Einhaltung der Dosierungsanleitung zu
gewährleisten.
Die Anordnung der Auflage ist vor dem Hintergrund der nachfolgenden Erwägungen
geboten. Die Dosierung wird mit zweimal täglich 50 ml angegeben. Laut den Erläute-
rungen in der Gebrauchsinformation sollen 50 ml einem halben Glas entsprechen.
Aus Gründen der Arzneimittelsicherheit ist sicherzustellen, dass die von Ihnen
vorgegebene Dosierung pro Einnahme, also 50 ml, eingehalten wird. Das ist mit
einem "halben Glas" nicht möglich. Das Volumen eines handelsüblichen Glases ist
nicht standardisiert und reicht von ca. 20 ml bis 1.000 ml. Auch unter
Zugrundelegung der Größe von Trinkgläsern, die meist zwischen 200 - 250 ml liegt,
ist von einer erheblichen Überdosierung auszugehen. Es kann somit nicht
gewährleistet werden, dass mit einem "halben Glas" exakt 50 ml eingenommen
werden; die Einhaltung der vorgegebenen und für plausibel befundenen Dosierung
pro Einnahme ist nicht möglich. Darüber hinaus ergibt sich die Gebotenheit einer
Dosiervorrichtung aus der aktuellen Ph.Eur. Monographie (4.00/0067) `Flüssigkeiten
zum Einnehmen´ unter `Lösungen zum Einnehmen´ (... Jede Dosis aus einem
Mehrdosenbehältnis wird mit Hilfe einer geeigneten Vorrichtung zum Abmessen des
vorgeschriebenen Volumens verabreicht. Diese Vorrichtung ist normalerweise ein
Löffel oder Becher von 5 ml oder einem Mehrfachen von 5 ml ...).
Diese stellt den aktuellen Erkenntnisstand der pharmazeutischen Wissenschaft dar.
Gemäß den dort formulierten Anforderungen muss jede Dosis eines
Mehrdosenbehältnisses - um ein solches handelt es sich hier - mit Hilfe einer
geeigneten Dosiervorrichtung zum Anmessen der vorgeschriebenen Menge
entnehmbar sein.
Insoweit ist der Gewähleistung der Arzneimittelsicherheit durch eine
ordnungsgemäße Dosierung (Verhinderung einer Über- und Unterdosierung, um
unerwünschte Wirkungen zu verhindern und die erstrebte Wirkung zu erreichen)
gegenüber wirtschaftlichen Interessen der Vorrang einzuräumen."

22

Die Auflage A.8 änderte die Beklagte mit diesem Schriftsatz - nach vorheriger
Änderung mit Änderungsbescheid ohne Datum (dem Gericht übermittelt mit
Schriftsatz vom 28. Juli 2003) - erneut ab. Hiernach ist nunmehr unter
"Vorsichtsmaßnahmen/Warnhinweise" der folgende Hinweis zu platzieren:

23

"Beim Auftreten von Krankheitszeichen, insbesondere bei Magenbeschwerden,
die länger andauern oder periodisch wiederkehren, ist ein Arzt aufzusuchen."

24

In der mündlichen Verhandlung vor der Kammer am 6. August 2003 hat sich die
Beklagte verpflichtet, die Klägerin hinsichtlich der Auflage A.8 entsprechend dem
rechtskräftigen Ausgang des Verfahrens 24 K 3620/00 zu behandeln. Die Beteiligten
haben daraufhin den Rechtsstreit auch hinsichtlich der Auflage A.8 in der
Hauptsache für erledigt erklärt.

25

Im Übrigen beantragt die Klägerin schriftsätzlich die Aussetzung des Verfahrens
gemäß § 94 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und begründet die Klage
hinsichtlich der Auflage A.4 wie folgt:

26

Die Forderung, eine geeignete Dosiervorrichtung beizufügen, sei unzulässig und
auch nicht durch die Monographie "Flüssige Zubereitungen zur Einnahme" geboten.
Es gebe keinen wissenschaftlichen Erkenntnisstand, dass für Presssäfte aus frischen
Pflanzen eine Dosiervorrichtung zwingend erforderlich sei. Der entstehende Material-
, und Rohstoffverbrauch sowie das Müllaufkommen stünden in keinem Verhältnis
zum therapeutischen Nutzen. Die Dosierung sei bei pflanzlichen Präparaten wie dem
vorliegenden als mittlere Tagesdosis angelegt. Nach der hiernach bestehenden
Bandbreite und der natürlichen Schwankungsbreite bei pflanzlichen Arzneimitteln sei
die Forderung der Beklagen überzogen. Die in der Gebrauchinformation und auch
sonst mitgeteilten Einnahmemengen reichten aus, die pharmazeutisch richtige
Dosierung zu gewährleisten, zumal Abweichungen von wenigen ml bei mild
wirksamen Arzneimitteln keine maßgebende Bedeutung zukomme. Vielmehr komme
es vor allem auf die Einnahmedauer an. Diese Besonderheiten der Phytotherapie
seien von der Beklagten zu berücksichtigen. Außerdem differenziere die Forderung
nach einer Dosiervorrichtung nicht nach dem Gefährdungs- und Wirkpotential von
Stoffen, wie es in der Zuordnung der Vertriebswege zum Ausdruck komme.
Zumindest sei der Beklagten ermessensfehlerhaftes Handeln vorzuwerfen.

27

Die Klägerin beantragt,

28

die im Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2001 in der
Gestalt des Änderungsbescheides vom 6. August 2003
enthaltene Auflage A.4 aufzuheben.

29

Die Beklagte beantragt,

30

die Klage abzuweisen.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

32

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

33

Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2
VwGO ohne eine weitere mündliche Verhandlung. Gründe, die eine Aussetzung des
Verfahrens nach § 94 Satz 1 VwGO gebieten könnten, liegen nicht vor. Ob und
inwieweit das in der Klageschrift genannte Verfahren VG Berlin 14 A 218/99 eine
vorgreifliche Rechtsfrage betrifft, kann auf sich beruhen, da ein Abwarten des
rechtskräftigen Ausgangs dieses Verfahrens mit Blick auf eine zeitnahe
Entscheidung über die Klage im vorliegenden Verfahren nicht sachgerecht ist und
nunmehr auch von der Beklagten nicht mehr angestrebt wird.

34

Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Auflagen A.3 und A.8 in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist es entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
einzustellen.

35

Im Übrigen ist die Klage nicht begründet.

36

Die im Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 5.
Juli 2001 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 6. August 2003 enthaltene
Auflage A.4 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO.

37

Gemäß § 105 Abs. 5a Sätze 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 Nr. 5 des
Arzneimittelgesetzes (AMG) kann die zuständige Bundesoberbehörde im
Nachzulassungsverfahren Auflagen anordnen, um sicherzustellen, dass das
Arzneimittel in einem Behältnis mit bestimmter Form, bestimmten Verschluss oder
sonstiger Sicherheitsvorkehrung in den Verkehr gebracht wird, soweit es geboten ist,
um die Einhaltung der Dosierungsanleitung zu gewährleisten oder um die Gefahr des
Missbrauchs durch Kinder zu verhüten. Die im Interesse der Arzneimittelsicherheit
bestehende Auflagenbefugnis ermöglicht der Behörde die Anordnung konkreter
Vorkehrungen mechanischer oder vergleichbarer Art zur Gewährleistung einer
hinreichenden Dosiergenauigkeit.

38

Vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 28 AMG
Erl. 21.

39

Ihre Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt:

40

Die angeordnete Ausstattung des Arzneimittels mit einer Dosierungsvorrichtung
wie z.B. Kippspender, Messbecher oder einer entsprechenden Verschlusskappe
entspricht der gesetzlichen Ermächtigung zur Anordnung der Verwendung eines
Behältnisses mit bestimmtem Verschluss oder sonstiger Sicherheitsvorkehrung. Dem
steht nicht entgegen, dass insbesondere ein Messbecher nicht mit dem Behältnis, in
dem das Arzneimittel in den Verkehr gebracht wird, unmittelbar verbunden sein
muss. So kann dieser dem Behältnis in der äußeren Umhüllung beigefügt oder -
wenn eine solche fehlt - auf andere Weise mit diesem verbunden sein. Die
gesetzliche Formulierung "mit ... sonstiger Sicherheitsvorkehrung" gebietet jedenfalls
nicht zwingend eine bestimmte Form der Verbindung, solange ein räumlich-
funktionaler Bezug zwischen Behältnis und Sicherheitsvorkehrung erhalten bleibt.
Dessen ungeachten zählt der streitgegenständliche Bescheid die angesprochenen
Vorkehrungen lediglich beispielhaft auf, überläßt der Klägerin also die Wahl eines
anderen, vergleichbar geeigneten Mittels.

41

Die Anordnung einer Sicherheitsvorkehrung ist auch geboten, um die Einhaltung
der Dosierungsanleitung zu gewährleisten. Die Formulierung der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage verdeutlicht, dass Bezugspunkt der Verpflichtung zur
Beifügung einer Sicherheitsvorkehrung nicht die Wirksamkeit eines Arzneimittels
oder seine Zusammensetzung, sondern die Einhaltung der Dosierungsanleitung ist.
Die von der Klägerin in Anspruch genommenen und der Nachzulassung zu Grunde
liegenden Dosierung "Zweimal täglich vor den Mahlzeiten ein halbes Glas (ca. 50
ml)" ist mit der Mengenangabe "ca. 50 ml" bereits ebenso bestimmt und präzise wie
die nunmehr angeordnete Menge "eine Dosiereinheit à 50 ml". Es kann nicht ohne
weiteres erwartet werden, dass der durchschnittliche Verbraucher in der Lage ist,
diese Menge problemlos unter Verzicht auf geeignete Hilfsmittel - deren
Verfügbarkeit nicht in jedem Haushalt unterstellt werden kann - abzumessen. Ein
solches Hilfsmittel ist insbesondere nicht bereits mit dem Hinweis auf das "halbe
Glas" angesprochen, da - wie die Beklagte unter Hinweis auf die gebrauchsüblichen
Größen von Trinkgläsern in ihrem Schriftsatz vom 6. August 2003 zutreffend ausführt
- eine derartige Abmessung zu äußerst unterschiedlichen Dosen des Arzneimittels
führen kann.

42

Eine abweichende Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die
Besonderheiten pflanzlicher Arzneimittel. Zwar mag insoweit eine größere
Schwankungsbreite des Wirkstoffgehalts als bei chemisch-synthetischen Stoffen
gegeben sein. Die gesetzliche Ermächtigungsnorm stellt aber nur auf die
Dosierungsanleitung für das konkrete Arzneimittel ab, bei deren Bestimmung durch
den pharmazeutischen Unternehmer und deren Zulassung durch die
Bundesoberbehörde die Besonderheiten der Zusammensetzung des Präparates
bereits Berücksichtigung gefunden haben und deren Formulierung Ausdruck des
vom pharmazeutischen Unternehmer erhobenen Wirksamkeitsanspruches ist. Nichts
anderes ergibt sich aus den von der Klägerin herangezogenen Vorschriften der §§ 22
Abs. 3 und 105 Abs. 4f Satz 2 AMG sowie den Arzneimittelprüfrichtlinien. Soweit
hiernach die Besonderheiten der Therapierichtung zu berücksichtigen sind, bezieht
sich dies auf die Voraussetzungen der Zulassung oder Nachzulassung eines
Arzneimittels. Es erscheint damit bereits fraglich, ob sich aus diesen Vorschriften
Schlüsse auf den Umfang der Auflagenermächtigung nach § 28 Abs. 2 Nr. 5 AMG
ziehen lassen, die eine bestimmte Dosieranleitung voraussetzt. Jedenfalls ist ein
Grundsatz dahingehend, dass bei Phytopharmaka generell geringere Anforderungen
an die Einhaltung einer Dosieranleitung zu stellen wären, weil es für den
therapeutischen Erfolg in erster Linie auf die Einnahmedauer ankomme und der
Wirkstoffgehalt schwanke, nicht erkennbar. Er würde im vorliegenden Fall auch durch
den Umstand widerlegt, dass die Aufnahme des Presssaftes aus Kartoffeln im
Vorfeld der Aufnahme des Wirkstoffs in die Traditionsliste nach § 109a Abs. 3 AMG
wegen des Gehalts an Steroidalkaloidglykosiden nicht unzweifelhaft war und deren
Gehalt in der Entscheidung über die Aufnahme in die Traditionsliste auf < 10 mg/100
ml begrenzt wurde.

43

Vgl. BAnz Nr. 107 vom 8. Juni 2000, Seite 10638.

44

Ob sich darüber hinaus die Erforderlichkeit einer Dosiervorrichtung aus der
aktuellen Ph.Eur. Monographie (4.00/0067) ergibt, insbesondere der hier
streitbefangene Pressaft aus frischen Kartoffeln unter die dort angesprochenen
"flüssigen Zubereitungen zum Einnehmen" fällt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner
abschließenden Entscheidung.

45

Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte bei der ihr obliegenden
Ermessensentscheidung über die Erteilung der Auflage in einer dem Zweck der
gesetzlichen Ermächtigung widersprechenden Weise vorgegangen sein oder die
gesetzliche Grenze des Ermessens überschritten haben könnte, liegen nicht vor. Die
Auflage ist mit Blick auf das betroffene Rechtsgut der Arzneimittelsicherheit auch
nicht unverhältnismäßig, zumal sie der Klägerin einen Spielraum bei der Auswahl
verschiedener gleich geeigneter Vorkehrungen zur Sicherstellung der erforderlichen
Dosiergenauigkeit belässt.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hierbei
entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten die Kosten hinsichtlich des in der
Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits aufzuerlegen, weil sie
hinsichtlich der Auflage A.3 dem Begehren der Klägerin in der Sache entsprochen
hat und die Klage hinsichtlich der Auflage A.8 aus den im Urteil der Kammer vom 6.
August 2003 im Verfahren 24 K 3620/01 dargelegten Gründen voraussichtlich Erfolg
gehabt hätte.

47

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§
124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

48