Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-10-28, Aktenzeichen 10 A 4574/94
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1028.10A4574.94.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin beabsichtigt, auf den Flurstücken 73, 196 und 197 der Flur 11 und
den angrenzenden Flurstücken 71 und 72 der Flur 12 Gemarkung D. (alt)
Sand und Kies abzubauen und den Abgrabungsbereich später zu verfüllen. Die im
Eigentum Dritter stehenden Flurstücke, die insgesamt eine ca. 14,48 ha große
Fläche erfassen, liegen in einem bislang landwirtschaftlich genutzten Bereich
außerhalb jeder zusammenhängenden Bebauung östlich der H. er Landstraße
(L 39), südlich der W. Straße (K 2) und nördlich der V. Straße (B 223). Die
Abgrabung soll auf drei Abgrabungsfeldern erfolgen. Das südwestliche
Abgrabungsfeld hält zu der zum Stadtteil H. der Stadt M. - der
Beigeladenen - gehörenden Bebauung nördlich der B 230 einen Abstand von ca. 70
m ein.

3

Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf, der im Juni
1984 durch den Bezirksplanungsrat aufgestellt, im Juli 1986 genehmigt und im
September 1986 bekannt gemacht worden ist, sind die verfahrensbetroffenen
Flurstücke als Teil eines dem Stadtteil H. zugeordneten Wohnsiedlungsbereichs
sowie als Teil eines Bereichs zum Schutz der Gewässer dargestellt. Der Stadtteil
H. ist nach dem Siedlungskonzept, das die im Berufungsverfahren beigeladene
Stadt verfolgt, ein für den weiteren Ausbau vorgesehenes Grundzentrum.

4

In dem im April 1983 bekanntgemachte Flächennutzungsplan der Beigeladenen,
dessen Aufstellung teilweise parallel zur Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans
erfolgte und der am 8. Dezember 1982 vom Rat beschlossen wurde, ist der
verfahrensbetroffenen Bereich als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Der
Flächennutzungsplan enthält - ebenso wie der Gebietsentwicklungsplan - an anderen
Stellen Darstellungen von Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen oder für die
Gewinnung von Bodenschätzen (§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BBauG). Ferner sind im
Flächennutzungsplan nachrichtlich Bereiche dargestellt, die festgesetzten
Wasserschutzgebieten unterfallen bzw. die noch nicht förmlich als
Wasserschutzgebiete bestimmte Einzugsgebiete oder Schutzzonen von
Wasserwerken ausmachen sollen. Auf den weiteren Inhalt des
Flächennutzungsplans, seines Erläuterungsberichts, der von der Beigeladenen
hierzu vorgelegten Vorgänge aus dem Aufstellungsverfahren und auf den weiteren
Inhalt des Gebietsentwicklungsplans wird verwiesen.

5

Die von der Klägerin zur Abgrabung vorgesehenen Flurstücke unterfallen dem im
Flächennutzungsplan nachrichtlich übernommenen Bereich des Einzugsgebietes der
Wassergewinnungsanlage R. der Stadtwerke M. GmbH. Die Beklagte
hat am 12. März 1997 den Entwurf einer ordnungsbehördlichen Verordnung zur
Festsetzung des Wasserschutzgebietes für den Einzugsbereich der
Wassergewinnungsanlage R. (EWasserschutzgebietsVO R. ) aufgestellt.
Diese sieht - nunmehr in der von der Klägerin vorgelegten und von der Beklagten
nicht widersprochenen Entwurfsfassung vom 1. September 1997 - die Zuordnung der
verfahrensbetroffenen Fläche zur Schutzzone III A 2 vor. Der Verordnungsentwurf
enthält nach Schutzzonen differenzierte Verbote und Genehmigungstatbestände für
Abgrabungen und Erdaufschlüsse sowie für die Zulässigkeit von Anlagen zum
Ablagern von Stoffen.

6

Der Abstand der vorgesehenen Abgrabungsfläche zum Fassungsbereich der
Wassergewinnungsanlage R. beträgt ca. 1.200 m in nordöstliche Richtung. Der
allgemeine Grundwasserabstrom erfolgt nach dem der vorgesehenen
Schutzgebietsfestsetzung zugrundeliegenden hydrogeologischen Gutachten vom
26. September 1996 ebenfalls in nordöstlicher bzw. nördlicher Richtung. Der Verlauf
des Grundwasserstroms im einzelnen ist unter den Beteiligten streitig. Das
Wasserwerk R. dient der öffentlichen Trinkwasserversorgung. Sie wird derzeit
aufgrund einer wasserrechtlicher Bewilligung zur Grundwasserentnahme vom
12. November 1993 im Umfang bis zu 2,7 Mio cbm/Jahr betrieben.

7

Unter dem 31. Mai 1989, ergänzt im Oktober 1989, beantragte die Klägerin bei
der Beklagten, ihr die Genehmigung zur Abgrabung und zum Betrieb einer ortsfesten
Abfallbeseitigungsanlage auf den genannten Flurstücken zu erteilen. Nach den
Antragsunterlagen sollte das Gelände, das dort ein Niveau zwischen ca. 72 und 73 m
ü. NN aufweist, bis zu einem Niveau von ca. 56,0 m ü. NN (Flächen in der Flur 11)
bzw. ca. 62,0 m ü. NN (Flächen in der Flur 12) abgegraben werden, "höchstens
jedoch bis 1,0 m über dem höchsten Grundwasserstand". Dies entspreche einer
Tiefe von ca. 16 m bis 17 m unter Gelände. Die Abgrabung sollte in zehn Abschnitten
in einer näher bezeichneten Reihenfolge erfolgen, der Gewinnung von ca. 1,2 Mio
cbm Kies und Sand dienen und entsprechend dem Herrichtungsplan um etwa zwei
Jahre zeitversetzt nach der abschnittsweisen Abgrabung verfüllt und rekultiviert
werden. Die in 12 Abschnitte einzuteilende Verfüllung sollte durch "neutrale
Bodenmassen"/"nicht verunreinigten Bodenaushub (Abfallschlüssel Nr. 31411)"
erfolgen und bei einer jährlich zu erwartenden Anlieferung von 100.000 cbm
Bodenaushub eine Betriebszeit von etwa 12 Jahren erfassen.

8

Nach den weiteren Antragsunterlagen (Anlage Nr. 10 sowie Nr. 2 des im August
1986 erstellten landschaftspflegerischen Begleitplans) ging die Klägerin "nach den
Erfahrungswerten an einer unmittelbar benachbarten Abgrabung neben der A 52"
von einem Grundwasserspiegel von unter 55,0 m ü. NN bzw. von ca. 55,00 m ü. NN
aus. Im Lageplan Anlage 4 waren die Abgrabungssohlen mit ?62,00 NN bzw. ?56,0
NN bezeichnet worden. Die in den Schnitten A-A und B-B (Anlagen 6 und 7)
dargestellten Abgrabungssohlen waren für die einzelnen Felder mit 62,00/62,40 und
56,0 m ü. NN angegeben worden.

9

Die Beklagte leitete das abgrabungsrechtliche Verfahren ein. Das Geologische
Landesamt NW führte unter dem 17. November 1989, wiederholt unter dem
8. Dezember 1989, aus, dem Vorhaben aus hydrogeologischer Sicht nicht
zustimmen zu können. Die Abgrabungsfläche befinde sich innerhalb der im
Genehmigungsverfahren befindlichen Schutzzone III A der
Wassergewinnungsanlage R. . Nach den Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete
seien in der Zone III A Erdaufschlüsse, durch die die Deckschichten über dem
Grundwasser wesentlich vermindert würden, gefährlich und in der Regel nicht
tragbar. Die Unterkante der Abgrabung, die nach den Antragsunterlagen auf 56 m ü.
NN festgelegt worden sei, befinde sich unterhalb des im Grundwassergleichenplan
L 4704 (Stand: Oktober 1973) dargestellten oberen freien Grundwasserspiegels. Die
Fließrichtung des Grundwassers verlaufe nach den örtlichen Planunterlagen von
Südwest nach Nordost und damit von der geplanten Abgrabung in Richtung auf die
Brunnengalerie der Wassergewinnungsanlage.

10

Das Dezernat 64 der Beklagten wies unter dem 8. Dezember 1989 auf
grundsätzliche landesplanerische Bedenken hin. Das Vorhaben liege weit außerhalb
eines nach den Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans für den
Regierungsbezirk Düsseldorf vorgesehenen Bereichs für die oberirdische Gewinnung
von Bodenschätzen. Nach Kapitel B VI 2 Ziel 3 des Gebietsentwicklungsplans seien
Abgrabungen grundsätzlich nur innerhalb der Bereiche für die oberirdische
Gewinnung von Bodenschätzen vorzunehmen. Soweit Ausnahmen im Einzelfall
angesprochen seien, lägen die Voraussetzungen in bezug auf das Vorhaben der
Klägerin nicht vor. Zugleich liege die geplante Abgrabung in einem Bereich zum
Schutz der Gewässer. Gemäß Kapitel B VI 1 Ziel 1 GEP seien die dargestellten
Bereiche zum Schutz der Gewässer vor den die wasserwirtschaftliche Nutzung
benachteiligenden Veränderungen zu schützen. In diesen Bereichen sei eine die
Wasserwirtschaft fördernde Raumnutzung anzustreben. Hierzu gehöre, daß keine
weiteren über die Darstellungen im Gebietsentwicklungsplan hinausgehenden
grundwasserbeeinträchtigenden Abgrabungen erfolgten und keine Deponien neu
errichtet würden.

11

Das - damalige - Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft Düsseldorf
führte unter dem 12. Februar 1990 im wesentlichen aus: Das Vorhaben liege bei
einer Entfernung von rund 1.200 m von dem Entnahmebrunnen im Einzugsbereich
der Wassergewinnungsanlage R. und sei trotz bislang fehlender
Unterschutzstellung durch ordnungsbehördliche Verordnung eindeutig der
Schutzzone III A zuzuordnen. Das Amt könne Abfallbeseitigungsanlagen jedweder
Art in geplanten oder festgesetzten Schutzzonen von Wassergewinnungsanlagen
nicht befürworten. Dort seien grundsätzlich nachteilige Veränderungen der Qualität
des Grundwassers und damit des Trinkwassers in seiner physikalischen, chemischen
und biologischen Beschaffenheit zu besorgen. Dies gelte insbesondere, wenn - wie
hier - eine Abfallbeseitigung in das freigelegte Grundwasser hinein erfolgen solle. Die
Abgrabungssohle liege um mehr als 3,50 m unter dem höchsten dort gemessenen
Grundwasserstand. Erhebliche Bedenken gegen eine Genehmigung bestünden auch
dann, wenn kein Verfahren nach dem Abfallbeseitigungsgesetz durchzuführen sei
und das zur Ablagerung vorgesehene, mit "neutralen Bodenmassen" bezeichnete
Material als Wirtschaftsgut betrachtet werde. Es sei nach den Erfahrungen des
Amtes bei der Überwachung von Bodenaushubdeponien nahezu ausgeschlossen,
daß geeigneter unbedenklicher Bodenaushub in ausreichender Menge zur
Verfügung stehe. Wie Erfahrungen bei einer benachbarten Deponie zeigten, sei
immer wieder die Ablagerung ungenehmigter Abfälle, im wesentlichen von Bauschutt
und Straßenaufbruch, festgestellt worden. Die hiermit verbundenen Besorgnisgründe
könnten im Interesse des Wohls der Allgemeinheit nicht geduldet werden. Die
Vorgabe des Antrags, die geplante Anlage nach 12 Jahren abgeschlossen zu haben,
sei wegen der im näheren Umkreis zahlreich vorhandenen Anlagen zur Ablagerung
reinen Bodenaushubs unrealistisch.

12

Das Dezernat 54 der Beklagten schloß sich unter dem 30. März 1992 der
Stellungnahme des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft an und führte
ergänzend aus, der begehrten Genehmigung stehe § 34 Abs. 2 WHG entgegen.

13

Die Beklagte gab der Beigeladenen unter dem 13. November 1989 Gelegenheit
zur Stellungnahme, auch als Trägerin der örtlichen Bauleitplanung. Nach mehrfachen
Erinnerungen teilte die Beigeladene der Beklagten im Januar 1991 mit, der
Abgrabung nicht zuzustimmen, da die Ziele der Raumordnung und Landesplanung
entgegenstünden. Die räumlich dem Kernbereich des Bezirks H. zuzuordnenden
Flächen seien Wohnreserveflächen. Die Abgrabung stehe in krassem Widerspruch
zu ihren städtebaulichen Zielen. Sie hielt diese Beurteilung auch nach zunächst
entgegengesetzten Hinweisen der Beklagten aufrecht.

14

Nach Anhörung der Klägerin lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom
5. Mai 1992, zugestellt am 12. Mai 1992, ab. Dem Vorhaben stünden öffentliche
Belange entgegen. In einer zukünftigen Schutzzone III A bzw. auch III B seien
Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd oder zeitweise - auch teilweise -
freigelegt werde, gemäß § 34 Abs. 2 WHG verboten. Die geplante Abgrabung
beeinträchtige Belange der Raumordnung. Sie widerspreche den Festsetzungen des
Gebietsentwicklungsplans. Sie liege in einem Bereich zum Schutz des
Grundwassers. Das in Kapitel B VI 1 Ziel 1 GEP formulierte Ziel sei bei
raumbedeutenden Planungen und Maßnahmen zu beachten. Mit dem
Gebietsentwicklungsplan liege ein Rahmenplan vor, der Abbaumöglichkeiten zur
ausreichenden Versorgung der Wirtschaft mit Bodenschätzen mittelfristig sichere.
Gemäß B VI Ziel 3 GEP seien Abgrabungen grundsätzlich nur innerhalb der
Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen vorzunehmen.
Ausnahmen hiervon könnten zwar im Einzelfall gegeben sein, träfen auf die hier
geplante Maßnahme jedoch nicht zu. Die Beigeladene habe ihr Einvernehmen
verweigert, weil das Vorhaben in einem vom Gebietsentwicklungsplan
ausgewiesenen Wohnsiedlungsbereich liege. Auf eine Zustimmungsfiktion wegen
Zeitablaufs könne sich die Klägerin nicht berufen.

15

Die Klägerin legte am 4. Juni 1992 Widerspruch ein, den die Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 1993 unter Wiederholung der Gründe des
Ablehnungsbescheides zurückwies. Namentlich ließen die Entfernung der
Deckschichten bis auf 1m über dem Grundwasser sowie die Entfernung des
Vorhabens zur Wassergewinnungsanlage eine Gefährdung des Trinkwassers
besorgen.

16

Die Klägerin hat bereits zuvor mit Schriftsatz vom 6. Mai 1992, der am 12. Mai
1992 beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, (Untätigkeits-)Klage erhoben. Unter
Einbeziehung der ihr Begehren ablehnenden Bescheide der Beklagten hat sie im
einzelnen zu den von der Beklagten geltend gemachten Ablehnungsgründen
vorgetragen:

17

Die Beklagte habe die Abgrabungsgenehmigung zu Unrecht versagt. Öffentliche
Belange, die dies rechtfertigen könnten, bestünden nicht. Das gelte insbesondere
hinsichtlich des von der Beklagten angeführten Belangs des Grundwasserschutzes.
Gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 1 AbgrG stünden Belange des Naturhaushaltes einem
Abgrabungsvorhaben nur bei einer von der Beklagten konkret für den Einzelfall
darzulegenden nachhaltigen Gefahr einer Schädigung entgegen. Die Beklagte habe
einen solchen Nachweis nicht geführt. Eine konkrete Gefährdung des Grundwassers
sei auszuschließen, und zwar selbst wenn man die Lage des Vorhabens in einer
- allerdings nicht durch Wasserschutzgebietsverordnung festgesetzten -
Schutzzone III A unterstelle. Das Grundwasser werde durch die Abgrabung weder
ständig noch in Zeiten hohen Grundwasserstandes aufgedeckt. Die vorgesehene
Abgrabungssohle befinde sich nicht 3,5 m unter dem höchsten gemessenen
Grundwasserstand, wie das STAWA Düsseldorf angenommen habe. Die
Abgrabungstiefe sei in den Antragsunterlagen ausdrücklich auf 1 m über den
höchsten gemessenen Grundwasserstand begrenzt worden. Die Beklagte sei wegen
des Übermaßverbotes gehalten, die Genehmigung samt Nebenbestimmungen so zu
formulieren, daß durch das Vorhaben die Schwelle nachhaltiger Schädigung nicht
überschritten werde. Die von der Beklagten dem Vorhaben entgegengehaltenen
Gesichtspunkte beschränkten sich auf abstrakte Erwägungen und aus den
Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete entnommenen Erkenntnissen, ohne sie auf
den konkreten Fall zu übertragen. Die bloße Lage eines Auskiesungsvorhabens in
einer potentiellen Schutzzone III A eines künftigen Wasserschutzgebietes begründe
für sich genommen nicht die Besorgnis einer Wassergefährdung. Die Beklagte habe
vernachlässigt, daß das Grundwasser nicht aufgedeckt und die bei Abbau entfernten
Deckschichten durch die vorgesehene Wiederverfüllung mit inertem Material ersetzt
würden. Diese Verfüllmassen hätten im Vergleich zu Sand und Kies sogar eine
größere Rückhalte- und Filterwirkung. Der Hinweis auf Erkenntnisse, wonach durch
Kiesabbau entstandene Gruben einer Verunreinigung durch Müllablagerung in
besonderer Weise ausgesetzt seien, rechtfertige in dieser Allgemeinheit keine
Besorgnis. Unbelasteter Erdaushub stünde in der erforderlichen Menge zur
Verfügung. Der angeführte Widerspruch des Vorhabens zu den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung bestehe nicht. Das Vorhaben sei schon nicht
raumbedeutend im Verständnis der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, § 3 Abs. 1 ROG. Der
Flächennutzungsplan und auch der auf noch abstrakterer Planungsstufe stehende
Gebietsentwicklungsplan entsprächen nicht den von der Rechtsprechung
entwickelten Anforderungen an eine qualifizierte, sachlich sowie räumlich
hinreichend konkretisierte Standortzuweisung. Die Darstellungen im
Gebietsentwicklungsplan zu Zonen zum Schutz der Wassergewinnung, die zu
Wohngebietsreservezonen und auch die Darstellungen zu Bodengewinnungszonen
besäßen keine sich gegenüber ihrem Vorhaben durchsetzende Ausschlußwirkungen.
Die Beklagte sei gegenüber der Beigeladenen zunächst auch selbst von einer
unzureichenden Aussagekraft dieser Planung ausgegangen.

18

Die Klägerin hat zuletzt beantragt,

19

die Beklagte unter Aufhebung ihres ablehnenden Bescheides vom 5.5.1992 und
ihres Widerspruchsbescheids vom 4.10.1993 zu verpflichten, ihren - der Klägerin -
Antrag vom 31.5.1989 i. d. F. vom 2.10.1989 auf Genehmigung einer Abgrabung und
Wiederverfüllung mit unbelastetem Bodenaushub für die Grundstücke Gemarkung
M. , Flur 11, Flurstücke 73, 196, 197 und Flur 12, Flurstücke 71, 72 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

20

Die Beklagte hat beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Sie hat auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und der diesen
zugrundeliegenden hydrogeologischen Erkenntnisse ihrer Dezernate und des
STAWA Düsseldorf verwiesen. Diese Erkenntnisse seien von der Klägerin im
Ergebnis nicht angezweifelt worden. Dem Vorhaben stünden weiterhin die
raumplanerischen Aussagen des Gebietsentwicklungsplans entgegen. Die
Antragsfläche liege nicht innerhalb der im Gebietsentwicklungsplan dargestellten
Abgrabungskonzentrationszone. Dies stelle ebenfalls - wie auch das nicht erteilte
Einvernehmen der Beigeladenen - einen zwingenden Versagungsgrund dar.

23

Das Verwaltungsgericht hat, nachdem zuvor ein Beweisantrag der Klägerin
abgelehnt worden ist, die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist im wesentlichen
ausgeführt worden: Dem Vorhaben stehe als zwingender Versagungsgrund bereits
entgegen, daß es als raumbedeutsames Vorhaben den Zielen der Raumordnung und
Landesplanung im Verständnis des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB widerspreche. Die
vorgesehene Abgrabung liege außerhalb des im Gebietsentwicklungsplan für
Abgrabungen vorgesehenen Bereichs. Der Plan enthalte in seinen verbindlichen
textlichen Festsetzungen eine räumlich und sachlich eindeutige Darstellung. Die im
Gebietsentwicklungsplan angeführten Ausnahmetatbestände träfen für das Vorhaben
der Klägerin nicht zu. Das Vorhaben verstoße ferner gegen die Anforderungen des
§ 3 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr.1 AbgrG i. V. m. § 34 WHG. Eine Einzelfallprüfung und
die dabei vorzunehmende Prognose ergäben, daß die Möglichkeit eines das
Grundwasser treffenden Schadens nicht von der Hand zu weisen sei.

24

Die Klägerin hat Berufung eingelegt.

25

Der Senat hat die Stadt M. mit Beschluß vom 3. Juni 1997 beigeladen.
Nachdem sich die Beklagte und die Beigeladene zu dem Berufungsvortrag der
Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 30. Juni 1997 im einzelnen nicht äußern
konnten, hat der Senat durch Auflagenbeschluß vom selben Tage die Beteiligten
aufgefordert, vertieft insbesondere zur Konzentrationswirkung des Flächennutzungs-
plans und des Gebietsentwicklungsplans sowie zur Gefährdung der Wasserwirtschaft
Stellung zu nehmen.

26

Die Klägerin hat der Beklagten unter dem 15. August 1997 unter Vorlage
ergänzender, entsprechend auszutauschender Antragsunterlagen mit dem Ziel der
"Präzisierung" mitgeteilt, daß die Abbausohlen bei einer Tiefe von 60,00 m.ü.NN
(Flächen in der Flur 11) bzw. 62,00 m.ü.NN (Flächen in der Flur 12) liegen sollen.
Aus der zu den ursprünglichen Antragsunterlagen höheren Sohle folge eine
Reduzierung der abgrabungswürdigen Kies- und Sandmassen um ca. 250.000 cbm.
Die ursprüngliche Angabe über Art und Menge des Abgrabungsgutes werde
entsprechend auf ein Gesamtvolumen von 950.000 cbm Sand und Kies geändert.
Zugleich ist eine Zusammenfassung zu den voraussichtlichen Auswirkungen auf die
Umwelt eingereicht worden. Die Dauer der Abgrabung erstrecke sich auf 12 Jahre.
Die abschnittsweise Verfüllung entsprechend dem Abgrabungsfortschritt solle mit
neutralem, d. h. nicht verunreinigtem Bodenaushub (Z 0 LAGA) erfolgen.

27

Die Klägerin vertieft in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil ihre
Auffassung, dem Vorhaben stünden keine Versagungsgründe entgegen. Es sei von
Anfang an auf eine Abgrabung oberhalb grundwasserführender Schichten gerichtet
gewesen und mit den Antragsvorlagen hinreichend bestimmt ohne innere
Widersprüche bezeichnet worden. Die Beklagte habe, wie ihre Bescheide zeigten,
auch zu keinem Zeitpunkt im Verwaltungsverfahren eine Unbestimmtheit
angenommen. Die nunmehr vorgenommene Präzisierung lasse die Identität des
Vorhabens unberührt und sei kein neuer Abgrabungsantrag. Bei der gebotenen
konkreten Betrachtungsweise seien weder Verunreinigungen des Grundwassers
noch sonstige nachteilige Veränderungen seiner Eigenschaft zu besorgen. Das
Grundwasser werde weder dauernd noch zeitweilig freigelegt. Die beantragte
Wiederverfüllung des Auskiesungsbereichs mit unbelastetem Bodenaushub bewirke
keine nachteilige Veränderung des Grundwassers, erhöhe im Gegenteil wegen der
dann gegebenen größeren Rückhalte- und Filterwirkung dessen Schutz. Während
der Abgrabung reiche die verbleibende 1 m starke Deckschicht zum
Grundwasserschutz aus. Erwägungen zu etwaigen Betriebsstörungen oder gar zu
Unfällen seien spekulativ. Abstrakten Gefährdungsmomenten könne durch
Nebenbestimmungen begegnet werden. Die Beklagte bzw. die nunmehr für
Abgrabungsgenehmigung zuständige Beigeladene seien bei anderen Vorhaben, die
ebenfalls im Anstrom einer Wassergewinnungsanlage lägen, auch in dieser Weise
verfahren. Nach den Entwurfregelungen der in Aufstellung befindlichen
Wasserschutzgebietsverordnung R. bestehe in der Zone III A 2 kein
Abgrabungsverbot, sondern lediglich ein Genehmigungsvorbehalt. Solange - wie
hier - ein Wasserschutzgebiet nicht festgesetzt worden sei, könne nur der aktuelle
Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage berücksichtigt werden. Eine hierauf
bezogene konkrete Gefährdung sei nicht ersichtlich. Vor Erteilung der
wasserrechtlichen Bewilligung im Jahre 1993 sei eine Ablehnung des
Abgrabungsantrags aus wasserwirtschaftlichen Gründen ohnehin rechtswidrig
gewesen. In der Zeit zwischen August 1989, dem Ablauf der ursprünglichen
wasserrechtlichen Bewilligung zugunsten der Stadtwerke M. GmbH, und der
erneuten wasserrechtlichen Bewilligung im November 1993 sei die Wasserförderung
nur im Wege der vorzeitigen Zulassung, mithin bloß aufgrund einer Duldung, erfolgt.
Dem Vorhaben, das im Außenbereich privilegiert sei, stünden keine sich
durchsetzenden öffentlichen Belange im Verständnis des § 35 BauGB entgegen. Das
gelte sowohl in bezug auf die Neuregelung dieser Vorschrift durch das Gesetz vom
30. Juli 1996 als auch für die zuvor geltende Fassung dieser Bestimmung. Der
Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf enthalte keinen
Planvorbehalt bezüglich im Außenbereich privilegierter Abgrabungsvorhaben. Es sei
bei Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans schon nicht beabsichtigt gewesen,
Tabuzonen, also Bereiche darzustellen, in denen unter keinen Umständen
Abgrabungsvorhaben zur Gewinnung von Sand und Kies - auch nicht
raumbedeutsame - durchgeführt werden sollten. Ziel der Ausweisung von
Abgrabungsbereichen im Gebietsentwicklungsplan sei es vielmehr allein gewesen,
entsprechende Standorte für die Kies- und Sandindustrie vor einer anderweiten
Verplanung zu sichern. Die bisherige Genehmigungspraxis der Beklagten bestätige
dies. Sie habe seit Inkrafttreten des Gebietsentwickungsplans zahlreiche - von der
Klägerin näher bezeichnete - Abgrabungen außerhalb der im Plan dargestellten
Abgrabungsbereiche genehmigt. Für diese hätten keine der im
Gebietsentwicklungsplan angeführten Ausnahmegründe gestritten. Das Kriterium
"Erweiterung einer vorhandenen Abgrabung" sei nicht Gegenstand des
Ausnahmekatalogs des Gebietsentwicklungsplans. Unterschiede zwischen den
angeführten genehmigten Abgrabungen und dem streitigen Vorhaben wegen einer
etwaigen landesplanerischen Relevanz seien nicht ersichtlich. Die Darstellungen des
Gebietsentwicklungsplans zu Abgrabungsbereichen seien auch zwischenzeitlich
überholt. In ihnen etwa enthaltene Aussagen über eine Steuerung der
Abgrabungstätigkeit seien nicht mehr umsetzungsfähig. Eine Steuerungsfunktion sei
durch die nachgehende Genehmigungspraxis der Beklagten jedenfalls verloren
gegangen. Die dargestellten Flächen genügten nicht der Bedarfsdeckung. Im
Flächennutzungsplan der Beigeladenen seien gleichfalls keine den Anforderungen
der Rechtsprechung genügenden Darstellungen zu Konzentrationsbereichen für
Abgrabungen getroffen worden, die sich im Rahmen der Abwägung gegenüber dem
streitigen Vorhaben durchsetzen könnten. Weder der Textteil noch die Erläuterungen
des Flächennutzungsplans ließen auf eine Absicht des Plangebers schließen,
Tabuzonen für Abgrabungen - namentlich für Trockenabgrabungen mit späterer
Wiederverfüllung - außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche zu
schaffen. Gleiches gelte für die weiteren von der Beigeladenen angeführten
Vorgänge, mit denen sie einen entsprechenden planerischen Willen zu belegen
suche. Der Inhalt der Beratungsvorlage vom 20. Oktober 1982 verdeutliche mit dem
Hinweis auf das abgrabungsrechtliche Genehmigungsverfahren, in dem die
Zulässigkeit festzustellen sei, das Gegenteil. Die Bedeutung von Darstellungen in
Flächennutzungsplänen über Abgrabungsbereiche sei auch erst später in der
Rechtsprechung entwickelt worden. Die Beigeladene habe, dem fehlenden
Planungsziel entsprechend, seit Verabschiedung des Flächennutzungsplans
zahlreiche Abgrabungen außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche
genehmigt bzw. hierzu ihr Einvernehmen erteilt. Dabei seien die Darstellungen des
Flächennutzungsplans nicht ansatzweise zum Gegenstand einer Abwägung gemacht
worden. Eine Darstellung zu Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan wäre
auch nur eine Scheinplanung, weil ein Großteil der Flächen wegen Überschneidung
mit Wasserschutzgebieten für Abgrabungen nicht geeignet sei, falls man die von der
Beklagten und der Beigeladenen jetzt hervorgehobenen wasserwirtschaftlichen
Maßstäbe anlegte. Der Vortrag der Beklagten und der Beigeladenen dazu, warum
jene Vorhaben - anders als das streitige - genehmigungsfähig gewesen seien, sei
aus mehrfachen Gründen unzutreffend, irreführend und belege ein willkürliches
Verwaltungshandeln. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans seien damit
gleichfalls zumindest gegenstandslos geworden und hätten ihre Aussagekraft als
öffentlicher Belang verloren. Die Gefahr einer "Verkraterung" des Außenbereichs der
Beigeladenen ohne steuernde Planung bestehe nicht. Ihre privaten Belange würden
jedenfalls gegenüber den öffentlichen Belangen überwiegen, sofern man die
Darstellungen im Flächennutzungsplan überhaupt als abwägungsrelevant ansehe.
Sie sei auf das abzugrabende Vorkommen zur Bedarfsdeckung angewiesen. Es sei
als Fortsetzung der Abgrabung der Firma G. vorgesehen, deren 100-prozentige
Tochterfirma sie sei.

28

Die Klägerin beantragt nunmehr,

29

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem zuletzt in der Vorinstanz
gestellten Klageantrag zu erkennen,

30

hilfsweise,

31

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem zuletzt gestellten Klageantrag
mit der Maßgabe zu erkennen, daß die Neubescheidung des Abgrabungsgesuches
in der Fassung des Schreibens vom 15. August 1997 begehrt wird,

32

weiter hilfsweise

33

festzustellen, daß die Ablehnung ihres Abgrabungsantrages rechtswidrig
war.

34

Die Beklagte beantragt,

35

die Berufung zurückzuweisen.

36

Sie bekräftigt ihre Auffassung, das Vorhaben der Klägerin sei planungsrechtlich
unzulässig, weil es als raumbedeutendes Vorhaben den Zielen der Raumordnung
und Landesplanung, hier den konkreten standortbezogenen Aussagen des
Gebietsentwicklungsplanes, widerspreche. Die im Gebietsentwicklungsplan
festgelegten Ausnahmetatbestände erfülle das Vorhaben der Klägerin nicht. Soweit
in Bereichen ohne entsprechende Darstellung im Gebietsentwicklungsplan eine
landesplanerische Zustimmung erteilt worden sei, hätten die festgelegten
Ausnahmevoraussetzungen vorgelegen. Wenn eine Zustimmung in dem einen oder
anderen Fall nur durch eine sehr großzügige Handhabung der Ziele des
Gebietsentwicklungsplans möglich gewesen sei, komme es hierauf im vorliegenden
Verfahren nicht an. Bei einem großen Teil der Vorhaben habe es sich um
Erweiterungen bereits bestehender Abgrabungen gehandelt. Hier solle
demgegenüber erstmals eine Abgrabung in die Fläche eindringen. Das Vorhaben der
Klägerin sei auch sonst nach Größe und Laufzeit nicht mit den von ihr angeführten
Abgrabungen vergleichbar. Die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans über
die Bereiche zum Schutz der Gewässer stünden gleichfalls entgegen. Das Vorhaben
der Klägerin lasse eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers bzw. eine
nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften besorgen und verstoße damit gegen
§ 34 WHG. Im Abgrabungsantrag sei die Klägerin von einem unzutreffenden
höchsten Grundwasserstand von 55 m ü. NN ausgegangen. Es sei nicht Aufgabe der
Genehmigungsbehörde, den Abgrabungsplan so auszuarbeiten, daß er materiell
genehmigungsfähig sei. Dies sei vielmehr Obliegenheit der Klägerin. Das
Vorbringen, durch die geplante Verfüllung mit inertem Bodenmaterial werde die
Schutzfunktion der ursprünglich vorhandenen Deckschichten wiederhergestellt bzw.
sogar verbessert, sei nicht nachgewiesen und auch nicht nachvollziehbar. Durch
bloße Auflagen könnten die hier zu befürchtenden Gefahren für das Grundwasser
nicht vermieden werden. Wegen der Bedeutung der Darstellungen des
Flächennutzungsplans als entgegenstehenden öffentlichen Belang schließe sie sich
den Ausführungen der Beigeladenen an. Die in das gerichtliche Verfahren von der
Klägerin einbezogen Antragsänderung sei eine Klageänderung, der widersprochen
werde. Auch die jetzt vorgesehene Abgrabungstiefe sei zum Gewässerschutz
unzureichend.

37

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

38

Sie trägt unter Widerspruch gegen eine Klageänderung im wesentlichen vor: Ihr
Flächennutzungsplan stehe dem Vorhaben als sich durchsetzender öffentlicher
Belang entgegen. Der Plan, der nicht gegenstandslos geworden sei, bestimme
Standorte für Abgrabungen, zu denen der hier betroffene Bereich nicht gehöre.
Entgegen der Auffassung der Klägerin handele es sich nach dem planerischen
Willen des Rates um qualifizierte Standortentscheidungen mit
Konzentrationswirkung. Dies folge aus dem Erläuterungsbericht und den
Erwägungen, die sich der Rat bei der Behandlung der seinerzeit angebrachten
Anregungen und Bedenken zu eigen gemacht habe. Ihre Stellungnahmen im
Rahmen der Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans belegten dies gleichfalls. Ihr
Rat habe in seiner Sitzung vom 17. September 1997 festgestellt, daß die im
Flächennutzungsplan dargestellten Abgrabungsflächen
Abgrabungskonzentrationsflächen in dem Sinne darstellten, daß außerhalb dieser
Flächen keine Neuaufschließung städtebaulich zulässig sei. Soweit die Klägerin
verschiedene Abgrabungen angeführt habe, die außerhalb der dargestellten
Bereiche genehmigt worden seien, habe ein wesentlicher Unterschied zu dem
Vorhaben der Klägerin durchweg darin bestanden, daß es sich um Vorhaben in
direkter Verbindung zu vorhandenen Abgrabungen als Erweiterungen im Bereich von
Konzentrationsflächen gehandelt habe. Ein Neuaufschluß habe dort nicht
stattgefunden. Die Genehmigungspraxis der Beklagten habe damit den
Flächennutzungsplan, dessen Wirksamkeit wegen § 215 BauGB nicht zur
Überprüfung stehe, nicht obsolet werden lassen. Von der Genehmigungspraxis auf
den Planwillen des Rates zu schließen, komme nicht in Betracht. Das Vorhaben der
Klägerin greife in ihre planerische Grundkonzeption ein. Es bewirke erhebliche
Gefahren für die Trinkwassergewinnung der Wassergewinnungsanlage R. und
wirke sich nachteilig auf die nahegelegene Wohnbebauung sowie die künftig
beabsichtigte Nutzung der Fläche zu Siedlungszwecken aus.

39

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten, der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Beigeladenen
sowie der weiteren von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen und Pläne,
namentlich auf den Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf
und den Flächennutzungsplan der Beigeladenen einschließlich der hierauf
bezogenen Aufstellungsunterlagen verwiesen. Diese sind Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gewesen.

40

Entscheidungsgründe:

41

Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.

42

Die Klage bleibt auch mit den zuletzt von der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat verfolgten Anträgen erfolglos.

43

I. 1. Das Klagebegehren aufgrund des zuletzt in der mündlichen Verhandlung
gestellten Hauptantrages bedarf der Auslegung (§ 88 VwGO). Dem Wortlaut nach
möchte die Klägerin ihrem in der ersten Instanz gestellten Klageantrag den
Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989/Okt. 1989 zugrunde legen, also eine
Abgrabung bis 16 bzw. 17 m unter Gelände durchführen. Wie im einzelnen in der
mündlichen Verhandlung erörtert, sieht sie aber den in diesem Antrag enthaltenen
Halbsatz "höchstens jedoch bis 1,0 m über dem höchsten Grundwasserstand" als
absolute Untergrenze der Ausgrabung an, so daß sie die von ihr genannte
Präzisierung des Antrages in der Fassung des Schreibens vom 17. August 1997 als
"minus" gegenüber dem ursprünglichen Antrag ansieht. Folglich will sie die in diesem
Schreiben genannte Abgrabungstiefe bis zu 60,0 m ü.NN bzw. 62,00 ü.NN als von
dem ersten Antrag ebenfalls umfaßt ansehen. Nur insoweit möchte sie noch eine
Entscheidung, stellt also nicht mehr eine Abgrabung bis zu 56,0 m ü.NN zur
Entscheidung.

44

2. Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig. Für diesen Antrag, mit dem das
erstinstanzlich zuletzt verfolgte Begehren auf eine positive Bescheidung des unter
dem 2. Oktober 1989 ergänzten Abgrabungsantrags vom 31. Mai 1989 in dem oben
zu 1. gestellten Sinn weiterverfolgt wird, fehlt das Rechtsschutzinteresse. Der Senat
braucht nicht der Frage nachzugehen, ob, dieser Argumentation der Klägerin
folgend, in der Präsizierung unter dem 17. August 1997 eine teilweise
Klagerücknahme gegenüber dem ursprünglichen Begehren liegt. Denn die Klägerin
stellt mit einem Abgrabungs- und Verfüll - Vorhaben nach dem Antrag vom 17.
August 1997 kein "minus" gegenüber dem ursprünglichen Antrag zur Entscheidung,
sondern ein "aliud", wie noch unter 3. darzulegen sein wird. Durch diese Änderung
des Antragsgegenstandes hatte sich der 1989 gestellte Antrag auf Erteilung einer
Abgrabungsgenehmigung entsprechend den seinerzeit vorgelegten Zeichnungen
und Beschreibungen (Abgrabungsplan, § 4 AbgrG) erledigt. Denn ganz offenkundig
möchte die Klägerin keine Entscheidung mehr über ein Vorhaben, von dem sie weiß,
daß es tatsächlich unmöglich durchzuführen ist. Die Erkenntnis der tatsächlichen
Unmöglichkeit stellte sich ein, als sie erfuhr, daß eine Abgrabung bis 56,0 m ü.NN
zwangsläufig in den Bereich des höchsten Grundwasserstandes führen mußte, so
daß es nicht mehr möglich war, eine Schicht von 1,0 m über diesem Stand zu
erhalten.

45

3. Die Präzisierung des Antrages unter dem 17. August 1997 hat einen anderen
Antragsgegenstand als der Antrag von 1989 zum Inhalt. Die Klägerin hatte mit ihrem
Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989/2. Oktober 1989 und den dazu vorgelegten
Zeichnungen und Beschreibungen den Gegenstand ihres Vorhabens nach Art und
Umfang der abzugrabenden Bodenschätze (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 AbgrG) im einzelnen
bezeichnet. Das Vorhaben bestand abgesehen von der vorgesehenen Verfüllung in
der erstrebten Gewinnung von ca. 1,2 Mio cbm Kies und Sand. Diese sollten auf den
bezeichneten Flurstücken mit dem in der Antragsbeschreibung und insbesondere in
den zugehörigen Plänen (Lageplan, Abbau- und Verfüllplan und Schnittzeichnungen)
nach Fläche, Tiefe und Böschungsneigungen im einzelnen dargestellten
Bodenaufschluß abgebaut werden. Die zur Genehmigung gestellten, das
Abgrabungsvolumen maßgeblich mitbestimmenden Sohltiefen der Abgrabung waren
in den Planzeichnungen (Anlagen 4, 6, 7 und 10 des Abgrabungsplans) mehrfach
aufgetragen worden. Sie gingen für die in der Flur 11 gelegenen Abgrabungsfelder
mit der Bezeichnung "Unterkante Abgrabung" bzw. "Abbau Sohle" auf eine Tiefe von
56,00 m.ü.N.N. bzw. ? 56,0 m.ü.N.N. Für den Bereich der in der Flur 12 gelegenen
Abgrabungsfläche war die Abgrabungssohle mit 62,00 m.ü.N.N. bzw. ?
62,0 m.ü.N.N. angegeben worden. In der textlichen Erläuterung des
Abgrabungsantrags war zur Geländehöhe die Angabe "zwischen 72 m und
73 m.ü.N.N." gemacht worden. Im nachgereichten landschaftspflegerischen
Begleitplan war neben dieser Angabe zur Geländehöhe ausgeführt worden, das
Grundwasser stehe "nach den Erfahrungswerten an einer unmittelbar benachbarten
Abgrabung neben der A 52 - gemeint ist die nördlich der Autobahn ehemalige
Abgrabungsfläche der Firma G. - unter 55,0 müNN". Die Lage des
Grundwasserspiegels war im Detailplan Nr. 10 entsprechend mit "? 55,00 müNN"
angegeben. Diese Angaben waren unter der Überschrift "Bautiefe" dahin
zusammengefaßt worden, der Abbau der beantragten Flächen solle bis zu einem
Niveau von 56,00 müNN erfolgen. Dies entspreche einer Tiefe von ca. 16 bis
17,00 m unter Gelände. Aus diesen Angaben folgte das erstrebte
Abgrabungsvolumen. Die Angaben zur Dauer der Abgrabung selbst und zu der
anschließenden mit zur Genehmigung gestellten Verfüllung "bei ca. 1,2 Mio cbm
Ablagerungsvolumen" waren nach Größenordnung und zeitlichem/räumlichen Ablauf
auf diese Vorhabenbeschreibung bezogen worden. Mit dem Zusatz in Satz 1 der
Beschreibung der Bautiefe "höchstens bis jedoch 1,0 m über dem höchsten
Grundwasserstand" waren die vorgenannten Angaben des Abgrabungsplans nicht
etwa dahin relativiert worden, die aufeinander bezogenen Werte zum Abgrabungs-
und Verfüllungsvolumen, zu den Sohltiefen, zu der Lage der das Grundwasser
überdeckenden Schicht und zu dem im Bereich des Vorhabens anzunehmenden
Grundwasserständen sollten das zur Genehmigung gestellte Vorhaben nicht
ausmachen, vielmehr unter dem Vorbehalt etwa abweichend festzustellender
Grundwasserstände aufzufassen sein. Ein solches Verständnis eines Teilsatzes der
Antragserläuterung, die ein mit Abgrabungsangelegenheiten vertrautes Unternehmen
durch ihren Planverfasser, einen Diplom-Ingenieur, unter Einschluß der von einem
Landschaftsarchitekten erstellten Begleitplanung ausgearbeitet hatte, verbietet sich.
Vielmehr erfährt der genannte Teilsatz zwanglos seinen Sinn als Erläuterung der
Angaben der Klägerin, der höchste Grundwasserstand liege in dem betroffenen
Gebiet unter, jedenfalls aber in dem Bereich von 55 m.ü.N.N.. Eben hieraus leitet
sich auch in Zusammenschau sämtlicher Detailangaben das Abgrabungsvorhaben
ab. Es war darauf ausgerichtet, bei einer Abgrabungstiefe von bis auf 56,0 m.ü.N.N.
eine Überdeckung des Grundwasserhorizontes von mindestens 1 m bestehen zu
lassen. Damit ist entgegen der Ansicht des Beklagten zugleich verdeutlicht worden,
daß bei diesen Gegebenheiten ein auf Dauer angelegter oder auch nur zeitweiliger
Grundwasseraufschluß nicht Gegenstand des Abgrabungsvorhabens der Klägerin
sein sollte.

46

Die Klägerin hat das zur Genehmigung gestellte Vorhaben mit ihrem Schreiben
an die Beklagte vom 15. August 1997 geändert. Sie erstrebt nunmehr die
Genehmigung einer Abgrabung mit Verfüllung, die auf ein um ca. 250.000 cbm
reduziertes Volumen, d.h. auf ein Gesamtvolumen von ca. 950.000 cbm Sand und
Kies bzw. Verfüllmaterial abzielt. Das Vorhaben soll sich nunmehr, wie aus den
zugleich an die Beklagte übersandten und mit Änderungsvermerk des Planverfassers
versehenen sowie zum Austausch mit den bisherigen Plänen bestimmten
Planzeichnungen folgt, allein noch bis auf eine Abgrabungsohle von nicht tiefer als
60,00 m.ü.N.N. (für die Flächen in der Flur 11) bzw. von 62,0 m.ü.N.N. (Flur 12)
erstrecken. Die abzugrabenden Flächen sind entsprechend den hieraus folgenden
geänderten Böschungsseiten angepaßt worden. Das geänderte Abgrabungsvolumen
wirkt sich unmittelbar auf die zugleich begehrte Verfüllgenehmigung aus. Die
Änderungen des Abgrabungsgesuchs sind wesentlich. Zur Genehmigung wird ein
anderes Abgrabungs- und Verfüllvorhaben gestellt als zuvor beantragt. Es wird nicht
nur ein "minus" begehrt. Verändert wird die Identität des Vorhabens, weil die
unterschiedlichen Abgrabungs- und Verfüllmengen die den Inhalt eines
Abgrabungsantrags maßgeblich bestimmenden Einzelheiten des Abgrabungsplans
(§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 Ziffern 1 und 2 AbgrG) einschließlich der vorgesehenen
Herrichtung durch Verfüllung betreffen und dadurch zu unterschiedlicher rechtlicher
Prüfung zwingen. Diese machen den Gegenstand der im abgrabungsrechtlichen
Genehmigungsverfahren gemäß §§ 3 und 7 Abs. 3 AbgrG zu prüfenden
Voraussetzungen entscheidend aus.

47

Die Hinweise der Klägerin auf die bereits angesprochene
Formulierung in ihrer Antragsbeschreibung, auf die
Ermächtigung des § 7 Abs. 1 AbgrG, der Genehmigung
Nebenbestimmungen beizufügen oder ihren Inhalt zu beschränken,
oder auf die Beratungspflicht der Beklagten im
Verwaltungsverfahren führen nicht dazu, die Wesentlichkeit der
Änderung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens in Frage zu
stellen. All´ diese Möglichkeiten setzen die Identität des
Vorhabens voraus. Es kann hier dahinstehen, ob die Beklagte
aufgrund des Antrages von 1989 berechtigt gewesen wäre, der
Klägerin auch ein "aliud" zu genehmigen, wie es dem Antrag vom
17. August 1997 entsprechen würde. Eine Verpflichtung zu einer
derartigen sog. modifizierenden Genehmigung,

48

zum Begriff s. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl., 1993, § 36 Rn. 42,

49

besteht jedenfalls nicht. Insbesondere gelten für sie nicht die Voraussetzungen
des § 36 VwVfG NW, folglich auch keine diesbezüglichen Ermessensüberlegungen
unter Berücksichtigung des von der Klägerin angeführten
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Daß § 25 VwVfG NW oder eine Beratungspflicht
als verfahrensrechtliche Nebenpflicht nicht bewirkt, daß damit das Recht und
zugleich die auch in § 4 Abs. 1 AbgrG vorausgesetzte Obliegenheit des
Unternehmers, Inhalt und Gegenstand des Vorhabens und damit den
Verfahrensgegenstand zu bestimmen, auf die Behörde verlagert wird, versteht sich
von selbst. Folgerichtig hat auch die Klägerin selbst einen Antrag mit neuen
Unterlagen gestellt.

50

Die Formulierung in ihrem Schreiben vom 15. August 1997 an die Beklagte, daß
"mit den geänderten Planunterlagen die bisherigen Angaben zur Höhe der
Abgrabungssohle ... präzisiert" werden, ändert an dem rechtlichen Gehalt dieser
Eingabe als Antragsänderung nichts.

51

II. Die Klage bleibt auch mit dem nunmehr im ersten Hilfsantrag verfolgten
Begehren ohne Erfolg.

52

1) Allerdings ist sie zulässig. Mit ihr begehrt die Klägerin die Verpflichtung der
Beklagten zur positiven Bescheidung des unter dem 15. August 1997 im Wege der
Antragsänderung angebrachten Abgrabungsgesuchs. Die Einbeziehung dieses
Abgrabungsgesuchs in das gerichtliche Verfahren stellt eine Klageänderung im
Berufungsverfahren (§ 91 VwGO) dar. Wegen der wesentlichen Änderung des
Vorhabens scheidet eine Antragsbeschränkung (§ 173 VwGO, § 264 ZPO) aus. Die
Klageänderung ist unbeschadet der fehlenden Einwilligung durch die Beklagte und
die Beigeladene, soweit sie erforderlich wäre, wegen Sachdienlichkeit zuzulassen,
§ 91 Abs. 1 2. Alternative VwGO. Die Beklagte hält auch in bezug auf das jetzige
Vorhaben an der Ablehnung aus wasser- und planungsrechtlichen Gründen fest. Der
Streitstoff bleibt damit im wesentlichen derselbe. Eine gerichtliche Entscheidung
würde zu einer Klärung führen, ob die streitbetroffene Fläche einer Abgrabung
überhaupt zugänglich ist. Bezogen auf das jetzige Vorhaben der Klägerin ein
Vorverfahren als Sachurteilsvoraussetzung der gerichtlichen Überprüfung zu
verlangen, würde die Streitfragen nicht ausräumen; ein erneutes Gerichtsverfahren
wäre erforderlich. Ein Wechsel der Rechtsmaterie, an der das Vorhaben der Klägerin
zu messen ist, ist nicht eingetreten. Eine den wasserrechtlichen Vorschriften
unterfallende Naßabgrabung hat die Klägerin zu keinem Zeitpunkt zur Genehmigung
gestellt. Daß die nunmehr zur Verfüllung vorgesehenen Stoffe (hier: nicht
verunreinigter Bodenaushub mit der Qualifizierung Z 0 LAGA) das Vorhaben
insgesamt gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 AbgrG dem Regime des Abfallrechts
unterstellen würde,

53

vgl. hierzu Senatsurteil vom 20. Januar 1995 - 10 A 2429/92 -, Urteil des
11. Senats des Gerichts vom 17. März 1982 - 11 A 1910/80 - UPR 1983, 342 sowie
BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1994 - 7 C 14.93 - UPR 1994, 341,

54

nimmt auch die Beklagte nicht an. Gleiches gilt hinsichtlich der behördlichen
Zuständigkeit zur Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung. Der Senat hat insoweit
mit der Beklagten, wie deren Ausführungen zu dem geänderten Vorhaben
verdeutlichen, keine durchgreifenden Bedenken dagegen, Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes
vom 19. Juli 1994, GV NW 418, 425 dahin auszulegen, daß die Entscheidung über
den Änderungsantrag jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art bei der vor
Inkrafttreten dieses Gesetzes zuständigen Bezirksregierung verbleibt. Die
Beigeladene als die gemäß § 8 Abs. 1 AbgrG in der derzeit geltenden Fassung
regelmäßig zuständige Genehmigungsbehörde hat dieser Beurteilung nicht
widersprochen.

55

Dahinstehen kann, ob eine Sachdienlichkeit der Klageänderung anzunehmen
wäre, wenn die Beklagte den im Verwaltungsverfahren von der Klägerin gestellten
Abgrabungsantrag vom 31. Mai 1989 etwa wegen fehlender Bestimmtheit oder gar
wegen Widersprüchlichkeit in den Angaben über die Sohltiefe abgelehnt hätte. Dies
ist nämlich, unabhängig davon, daß eine solche Unbestimmtheit bzw.
Widersprüchlichkeit wie dargelegt nicht gegeben war, nicht geschehen. Die Beklagte
hat vielmehr den Antrag der Klägerin, wie etwa ihre Ausführungen im
Widerspruchsbescheid belegen, materiell beschieden, und zwar unabhängig von der
geplanten Ausgrabungstiefe.

56

2) Die Klage ist unbegründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch
nicht zu, § 113 Abs. 5 VwGO.

57

Das Vorhaben der Klägerin ist nicht genehmigungsfähig, weil es schon die hierfür
maßgeblichen planungsrechtlichen Anforderungen nicht erfüllt.

58

Das Vorhaben unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes
Vorhaben der bauaufsichtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1
BauO NW. Die hierüber zu treffende Entscheidung ist Bestandteil der
Abgrabungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 AbgrG. Die Zulässigkeitsprüfung ist in
bauplanungsrechtlicher Hinsicht, da eine Abgrabung größeren Umfangs i.S.d. § 29
Satz 3 BauGB in Rede steht, an §§ 30 ff. BauGB auszurichten, die insoweit die aus
dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen.

59

Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987
- 4 C 57.84 - BRS 47 Nr. 5.

60

Maßgeblich sind die Regelungen des § 35 BauGB, der derzeit, worauf es für
diesen Hilfsantrag ankommt, in der Fassung des am 1. Januar 1997 in Kraft
getretenen Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996, BGBl I
1189, gilt.

61

Die von der Klägerin beabsichtigte Abgrabung soll im Außenbereich ausgeführt
werden. Sie ist dort als ortsgebundenes, einem gewerblichen Betrieb dienendes
Vorhaben privilegiert, § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. Sie kann dort gleichwohl nicht
zugelassen werden, weil ihr sich gegenüber der Privilegierung durchsetzende
öffentliche Belange entgegenstehen. Diese folgen jedenfalls aus den Darstellungen
des Flächennutzungsplans der Beigeladenen, § 35 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1
1. Spiegelstrich BauGB.

62

a) Das Verwaltungsgericht hat allerdings zu Recht ausgeführt, daß das im
Flächennutzungsplan der Beigeladenen verzeichnete Wassereinzugsgebiet, das
auch die verfahrensbetroffenen Flächen erfaßt, von vornherein keinen hier
beachtlichen öffentlichen Belang kennzeichnet. Wie aus dem Erläuterungsbericht
zum Flächennutzungsplan (dort Blatt 190) folgt, handelt es sich bei dem auf das
Wasserwerk R. bezogenen Wassereinzugsbereich, der seinerzeit bei
Inkrafttreten des Flächennutzungsplans und auch bis heute noch nicht förmlich zum
Wasserschutzgebiet bestimmt worden ist, um einen bloß nachrichtlichen Vermerk im
Flächennutzungsplan. Bloß nachrichtliche Vermerke sind keine beachtlichen
Darstellungen i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB.

63

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 - BRS 42 Nr. 91.

64

b) Als entgegenstehender und sich auch durchsetzender öffentlicher Belang
kann auch nicht allein herangezogen werden, daß die verfahrensbetroffene Fläche
im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Teil einer Fläche für die
Landwirtschaft dargestellt ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, daß derartige
Darstellungen in der Regel dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen
des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zuweisen, ohne damit eine
qualifizierte, nämlich konkret und standortbezogene planerische Aussage zu
enthalten, die einem privilegierten, vom Gesetz generell in den Außenbereich
verwiesenen Vorhaben entgegengesetzt werden könnte.

65

Vgl. auch hierzu etwa BVerwG, Urteile vom 20. Januar 1984, a.a.O. und vom
22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BRS 47 Nr. 5.

66

c) Die den verfahrensbetroffenen Bereich erfassende Darstellung als Fläche für
die Landwirtschaft gewinnt aber dadurch ihre besondere, dem Vorhaben der Klägerin
als öffentlicher Belang entgegenstehende Bedeutung, daß der Flächennutzungsplan
in anderen Bereichen des Stadtgebietes Flächen für Abgrabungen darstellt. Es
handelt sich dabei um umfangreiche Flächen beiderseits der A 61 (Anschluß B 230,
B. , H. , R. ), ferner um Flächen westlich und östlich von O. .

67

Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den
sogenannten Abgrabungskonzentrationszonen,

68

vgl. zur Entwicklung der hierauf bezogenen Spruchpraxis etwa: BVerwG, Urteile
vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 - DVBl 1983, 893, vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -
a.a.O., vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 - a.a.O., vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -
BVerwGE 79, 318, vom 4. September 1993 - 4 B 32.93 - und vom 16. Juni 1994
- 4 C 20.83 - NVwZ 1995, 64, Beschluß vom 5. Januar 1996 - 4 B 306.95 -
NVwZ 1996, 597,

69

daß die Gemeinde aufgrund ihrer örtlichen Planungshoheit befugt ist,
Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau
von abgrabungswürdigen Bodenschätzen, namentlich von Sand und Kies, an den
ausgewiesenen Standorten zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich möglichst
zu vermeiden. Eine solche Darstellung kann als Ausdruck eines gesamträumlichen
Entwicklungskonzeptes für das Gemeindegebiet und zugleich als Unterstützung und
einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten eine standortbezogene
Zielaussage mit mittelbar negativer Wirkung sein und als öffentlicher Belang einem
privilegierten Vorhaben entgegenstehen, für das der Flächennutzungsplan - mit
Ausschlußziel für andere Standorte - bestimmte Flächen im Außenbereich darstellt.
Ob sich im Einzelfall diese negative Zielaussage gegenüber einem
Abgrabungsvorhaben auf einer nicht für diese Nutzung, sondern als Fläche für die
Landwirtschaft dargestellten Außenbereichsfläche durchsetzt, ist dann allerdings
noch nicht abschließend entschieden. Es ist vielmehr gemäß § 35 Abs. 1 BauGB
eine nachvollziehende, die allgemeine gesetzliche Wertung für den Einzelfall
konkretisierende Abwägung zwischen dem insbesondere in § 35 Abs. 3 Satz 1
1. Spiegelstrich BauGB angesprochenen öffentlichen Belang und dem Interesse des
Antragstellers an der Verwirklichung des privilegierten Vorhabens vorzunehmen.

70

Diese Rechtsprechung legt der Senat schon im Hinblick auf
den zweiten Hilfsantrag seiner Entscheidung zugrunde, da sie
engere Voraussetzungen als § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB in der
seit dem 1. Januar 1997 geltenden Fassung aufstellt. Sind sie
erfüllt, liegen erst recht die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3
Satz 4 BauGB vor. Ausgehend von den vom BVerwG aufgestellten
Kriterien kann das Vorhaben der Klägerin planungsrechtlich an
dem vorgesehenen Standort nicht zugelassen werden. Entgegen
der Annahme der Klägerin ist die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts auch auf Flächennutzungspläne
anwendbar, die - wie der Flächennutzungsplan der
Beigeladenen - vor den genannten Entscheidungen beschlossen
worden sind. Zum einen betrifft die Rechtsprechung
zwangsläufig Flächennutzungspläne, die bereits vor der
Entscheidung des Gerichts bekanntgemacht waren. Zum anderen
bedeutet die Rechtsprechung nichts anderes als die "geläuterte
Rechtsansicht" zu dem vorgegebenen § 35 Abs. 1 und 3
BBauG/BauGB.

71

Im übrigen waren die Bestrebungen der kommunalen Träger der
Bauleitplanung, mit den Instrumenten des Bundesbaugesetzes
Abgrabungen im Stadtgebiet mit dem Ziel zu steuern,
insbesondere einer "Verkratung der Landschaft" gerade dann
vorzubeugen, wenn weite Teile des Stadtgebiets entsprechende
Bodenschätze aufweisen, weit verbreitet und Gegenstand von
Literatur und Rechtsprechung gewesen. Der Flächennutzungsplan,
der dem Urteil des BVerwG vom 22. Mai 1987 zugrundelag,
stammte gleichfalls aus der Zeit zwischen 1982 und 1984. Daß
die obergerichtliche Rechtsprechung diese auf der Ermächtigung
des § 1 BBauG beruhenden Plandarstellungen erst in der
Folgezeit als gemäß § 35 Abs. 1 und 3 BBauG in besonderer
Weise beachtlich anerkannt hat, ist der nachgehenden
Rechtskontrolle immanent.

72

Die Abgrabungskonzentration im Flächennutzungsplan der
Beigeladenen erfüllt die im einzelnen vom
Bundesverwaltungsgericht verlangten Voraussetzung.

73

(1) Es steht zur Überzeugung des Senats fest, daß der Rat der Beigeladenen mit
den Darstellungen des von ihm am 8. Dezember 1982 beschlossenen und im
April 1983 bekanntgemachten Flächennutzungsplans eine hinreichend konkrete
planerische Zielaussage getroffen hat, hiermit im Rahmen seines gesamträumlichen
Entwicklungskonzeptes eine Konzentration des Abbaus von Kies und Sand auf die in
diesem Plan dargestellten Zonen vorzusehen und damit in den anderen als Fläche
für die Landwirtschaft dargestellten Bereichen eine Abgrabung möglichst zu
vermeiden. Dieser Wille des historischen Plangebers,

74

vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Mai 1987 und vom 4. Mai 1988, jeweils a.a.O.,

75

den im Flächennutzungsplan dargestellten Flächen zur Gewinnung von
Bodenschätzen eine generell abschließende Wirkung beizumessen, ist aus dem
Erläuterungsbericht des Flächennutzungsplans und den weiteren
Planaufstellungsvorgängen, die der Senat beigezogen hat und die Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gewesen sind, zu entnehmen.

76

Dieses Ziel ist bereits im Erläuterungsbericht, der eine wesentliche Hilfe für die
Verdeutlichung und Auslegung der verfolgten Planungsziele darstellt, in der dort
gebotenen Beschränkung auf das Wesentliche angelegt. Dort (Ziffer 4.8) ist als
Einzelerläuterung in bezug auf die im Plan dargestellten Abgrabungsflächen
ausgeführt worden:

77

"... Die Darstellung der Abgrabungen des Kiesabbaus konzentriert sich mit
besonderer Rücksicht auf das Landschaftsbild auf zwei Bereiche:

78

-	Beidseitig der Autobahn A 61, Bereich H. /R.

79

-	westlich der geplanten Autobahn A 44, südlich Bereich A. .

80

Zur Zeit bestehen innerhalb des Stadtgebietes insgesamt ca. 30 einzelne
Abgrabungsflächen. Für diese Flächen sieht der Flächennutzungsplan in Anlehnung
an die Aussagen des Gutachtens "ökologische Planung M. 1978" die
Rekultivierung als Flächen für die Land- bzw. Forstwirtschaft vor. Hierbei ist für eine
forstwirtschaftliche Nutzung die Wiederverfüllung nicht unbedingte Voraussetzung.
Im Bereich der großflächigen Abgrabung ist in B. die Aktivierung dieser Fläche
als eine Freizeitanlage geplant.

81

Die zur Wiederverfüllung anstehenden Abgrabungen dienen gleichzeitig der
Ablagerung von inerten Materialien."

82

Bereits hier wird von "Konzentrationen" gesprochen. Die Zielrichtung, hiermit im
besonderen Rücksicht auf das Landschaftsbild zu nehmen, ist gleichfalls
hervorgehoben worden.

83

Zur Bedeutung des Umstandes, daß - wie im Falle des Stadtgebiets der
Beigeladenen - weite Flächen des Außenbereichs in ihrem geologischen Aufbau für
Abgrabungen von Sand und Kies in Betracht kommen, vgl. BVerwG, Urteil vom
22. Mai 1987, a.a.O.

84

Der planerische Wille, den der Rat mit den Darstellungen zu Abgrabungsflächen
verfolgt hat, wird darüber hinaus belegt durch die Aussagen, die er im Rahmen der
auf den Flächennutzungsplan im Aufstellungsverfahren bezogenen
Anregungen und Bedenken gemacht hat. Diese sind in der Ratsvorlage 626/82 vom
20. Oktober 1982, die ebenfalls Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen
ist, festgehalten. Der Rat hat sich die dortigen Ausführungen bei seiner
Beschlußfassung über den Flächennutzungsplan zu eigen gemacht.

85

So ist unter lfd. Nr. 22 auf die Anregung des Herrn K. , die Abgrabungsflächen
nördlich von H. nach Westen bis an die geplante Ost-West-Tangente-Nord zu
erweitern, beschlossen worden, diese nicht zu berücksichtigen. Dazu ist ausgeführt
worden:

86

"Nördlich von H. sind im großen Umfang Flächen von Abgrabungen dargestellt.
Hier soll auf längere Sicht ein Kies- und Sandvorkommen abgegraben werden, daß
für die Versorgung des Raumes M. von wesentlicher Bedeutung ist. Die
Abgrenzung der Abgrabungsflächen orientiert sich im Westen an einem vorhandenen
Wirtschaftsweg. Die verbleibende Restfläche zwischen der Abgrabungsgrenze und
der geplanten Straße ist aufgrund ihrer Größe für eine landwirtschaftliche Nutzung
geeignet. ... Eine zusätzliche Erweiterung ist auch deshalb nicht erforderlich, da,
nach eingehender Untersuchung, die dargestellten Abgrabungsflächen zur
Bedarfsdeckung ausreichen. Nach gerechter Abwägung aller Belange wird an den
Darstellungen des Flächennutzungsplans festgehalten."

87

Gleichgerichtete Aussagen des Rates finden sich zu der Behandlung der
Anregung der Firma L. , die Abgrabungsflächen nördlich von H. nach Osten bis
an die Straße zwischen R. und H. zu erweitern (lfd. Nr. 23).

88

Die Anregungen der Firma D. und des StAWA Düsseldorf, einen Bereich
südlich des Ziegeleigeländes als Fläche für Abgrabungen darzustellen, sind mit
folgender Begründung nicht berücksichtigt worden (lfd. Nr. 53):

89

"Eine Erweiterung des Abgrabungsbereiches ist bei Berücksichtigung der
Belange der Landschaft und der Landwirtschaft städtebaulich nicht vertretbar, da
hier

90

- die natürlichen Gegebenheiten zu beachten, die Entwicklung der Landschaft zu
fördern und die Landschaft als Erholungsraum zu erhalten sind ,

91

- eine landwirtschaftliche Nutzungseignung aufgrund der guten Bodenqualität
vorgegeben ist

92

Der bereits abgegrabene Bereich hat schon eine Veränderung der
Landschaftsgestalt bewirkt, so daß ein weiterer Eingriff zu einer nachhaltigen
Beeinträchtigung des Landschaftsbildes führen würde."

93

Zu den von Anliegern geäußerten Bedenken wegen möglicher Auswirkungen von
geplanten Flächen für Abgrabungen auf bebaute Bereiche ist unter Nr. 64 b
ausgeführt worden:

94

"Die Darstellung der Flächen für Abgrabungen im Flächennutzungsplan stimmt
sowohl mit dem Entwurf des Landesentwicklungsplanes V - Lagerstätten -, der
abbauwürdige Bereiche zur Rohstoffsicherung vorsieht, als auch mit dem Entwurf
des Gebietsentwicklungsplanes, der Abgrabungsbereiche zuweist, überein. Ziel der
städtebaulichen Planung ist es, die bisher im Stadtgebiet vereinzelt vorkommenden
Auskiesungen auf wenige, aber dafür größere Bereiche zu konzentrieren. ..."

95

Die Anregung des Herrn K. , die Abgrabungsflächen auf einen Bereich
nordöstlich der H. bis an einen bestehenden Weg II zu erweiteren, ist mit
der Begründung nicht berücksichtigt worden (lfd. Nr. 75):

96

"Für den Bereich nördlich von H. sind in großem Umfang Flächen für
Abgrabungen dargestellt. Hier soll auf längere Sicht ein Kies- und Sandvorkommen
abgegraben werden, das für die Versorgung des Raums M. von
wesentlicher Bedeutung ist. Die Begrenzung der Abgrabungsflächen im Westen
wurde so vorgenommen, daß ein ausreichender Abstand zu den Forstflächen des
H. er Waldes, zur H. und zu dem Weg II verbleibt. Hier sind insbesondere
die öffentlichen Belange hinsichtlich der Wohlfahrtswirkung des Waldes, der Freizeit
und Naherholung und der Erhaltung einer Wegeverbindung mit beidseitigem
Freiflächenanteil ausschlaggebend. Eine zusätzliche Erweiterung der
Abgrabungsflächen ist nicht erforderlich, da die dargestellten Abgrabungsflächen zur
Bedarfsdeckung ausreichen."

97

Zu einer weiteren Anregung, die sich auf die Darstellung von Flächen für
Abgrabungen nördlich von H. und auf die Fläche für die Forstwirtschaft östlich der
Autobahn bezogen hat, ist wiederum hervorgehoben worden (lfd. Nr. 76 a), daß es
Ziel der städtebaulichen Planung ist, die bisher im Stadtgebiet vereinzelt
vorgenommenen Auskiesungen auf wenige, aber dafür größere Bereiche zu
konzentrieren.

98

Zu den vorgetragenen Bedenken, die sich gegen dargestellte Abgrabungsflächen
im Bereich nordöstlich der K. Höhe richteten und eine Verlegung anregten, hat
sich der Rat von folgendem leiten lassen (lfd. Nr. 138):

99

"... Die Konzentration der Darstellung von Abgrabungsflächen auf diese beiden
Bereiche wurde auch mit Rücksicht auf das Landschaftsbild vorgenommen, da im
Stadtgebiet z.Z. ca. 30 einzelne Abgrabungsflächen bestehen, die sich sehr störend
auf das Gesamtbild der Landschaft auswirken. Der Standort für Abgrabungen östlich
K. Höhe, zwischen den geplanten Straßenzügen innere Osttangente und
Autobahn A 61 ist besonders geeignet; wie auch der für den Bau dieser Straßen
benötigte Kies und Sand in unmittelbarer Nähe abgebaut werden kann. ... Aus den
erwähnten Gründen ist den Belangen der Rohstoffsicherung und der Gewinnung von
Steinen und Erden Vorrang vor anderen Belangen einzuräumen."

100

Diese Ausführungen verdeutlichen in ihrer Gesamtschau in besonderer Weise
das bereits im Erläuterungsbericht angesprochene Ziel des Plangebers, mit den
Darstellungen des Flächennutzungsplans zu Abgrabungsflächen die
Abgrabungstätigkeit - und zwar nicht nur von solchen, die nach Abgrabung zur
Entstehung eines oberirdischen Gewässers führen - im Stadtgebiet auf die jeweiligen
Bereiche zu konzentrieren. Sie fußen einerseits auf siedlungsstrukturellen und
landschaftspflegerischen Erwägungen unter Einschluß der Erkenntnisse, die im
landesplanerischen Verfahren zur Abstimmung mit den damals vorliegenden
höherstufigen Planentwürfen gefunden wurden und die sich der Rat in der
Grundstruktur als eigenes Planungsziel zu eigen gemacht hat. Andererseits gründen
sie auf der Bewertung des Rates, was die Bedarfsdeckung und damit auch die
Bewertung der Interessen der interessierten Abgrabungsunternehmen betrifft.

101

Die Ausführungen in der lfd. Nr. 31 der Ratsvorlage zu der Anregung der Firma
, ein Grundstück nördlich von G. als Fläche für Abgrabungen darzustellen,
belegen nichts Gegenteiliges. Vielmehr ist auch dort die unmißverständliche
Aussage gemacht worden: "Ziel der städtebaulichen Planung ist es, die im
Stadtgebiet bisher vereinzelt vorgenommenen Abgrabungen auf wenige, aber dafür
größere Bereiche zu konzentrieren". Wenn dort weiter angemerkt worden ist
"außerhalb der im Flächennutzungsplan dargestellten Abgrabungsflächen können
Abgrabungen durchgeführt werden, sofern in einem gesonderten
GenehmigungsverfA. ihre Zulässigkeit festgestellt wird", ist damit über das
Ergebnis eines solchen GenehmigungsverfA. s unter der gebotenen
Berücksichtigung der Darstellung des Flächennutzungsplans und der damit
verfolgten Ziele nicht gesagt. Im übrigen entspricht diese Aussage der
nachfolgenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach mit der
Darstellung einer Auskiesungskonzentrationszone noch nicht abschließend im
Einzelfall über die Zulässigkeit des Vorhabens entschieden ist.

102

Daß die Darstellungen im Flächennutzungsplan als Konzentrationszonen
gedacht waren, ergibt sich indiziell auch aus dem Verhalten der Verwaltung der
Beigeladenen in dem ersten bei der Beklagten durchgeführten
GenehmigungsverfA. s für das Abgrabungsvorhaben G. . Wie aus den auf
Anregung der Klägerin beigezogenen und in der mündlichen Verhandlung erörterten
Verwaltungsvorgängen zu diesem Vorhaben folgt, hatte jene Firma im August 1980
- also während des AufstellungsverfA. s des Flächennutzungsplanes - einen Antrag
auf Genehmigung einer Abgrabung von Sand und Kies auf dem Grundstück
Gemarkung H. (Alt) Flur 8 Flurstück 3 und 4 mit anschließender Wiederverfüllung
gestellt. Die Beigeladene hatte hierzu zunächst ihr Einvernehmen versagt, weil
planungsrechtliche Bedenken bestanden. Das Vorhaben liege u.a. außerhalb des
Bereichs, für den der Entwurf ihres Flächennutzungsplans Abgrabungsflächen
bestimme. Die Stellungnahme der Beigeladenen vom 8. April 1981 an die Beklagte
hatte folgenden Inhalt:

103

"... Die Prüfung hat ergeben, daß die Stadt M. dem Vorhaben der Firma
G. nicht zustimmen kann.

104

Die Grundstücke Gemarkung H. (Alt) Flur 8 Flurstücke 3 und 4 sind nach dem
Entwurf des Flächennutzungsplanes als landwirtschaftliche Fläche ausgewiesen.
Eine Fläche für Abgrabungen ist in diesem Bereich nicht vorgesehen.

105

Darüber hinaus liegt das Grundstück im Einzugsgebiet der
Wassergewinnungsanlage R. der Stadtwerke M. . Für diese
Wassergewinnungsanlage ist zwar ein Schutzgebiet noch nicht offiziell festgesetzt,
es ist jedoch zu erkennen, daß die Grundstücke in der Schutzzone III a liegen. ...
"

106

In der Folgezeit war von der Beigeladenen diese Beurteilung bekräftigt worden,
da der Flächennutzungsplan - Entwurf einer "klare Aussage darüber treffe, wo
Auskiesungsflächen vorzusehen sind". So war in dem Bericht an die Beklagte vom
16. November 1981 ausgeführt worden:

107

"Nach nochmaliger Abwägung aller Gesichtspunkte bin ich leider nicht in der
Lage, mein Einvernehmen gemäß § 8 Abgrabungsgesetz zu erklären. Maßgebend
hierfür sind planerische Gesichtspunkte. Gemäß § 29 Bundesbaugesetz gelten für
Abgrabungen größeren Umfangs die §§ 30 - 37 Bundesbaugesetz. Die Grundstücke,
auf denen die Firma G. die Abgrabung durchführen will, liegen baurechtlich im
Außenbereich. Es handelt sich zwar um ein gemäß § 35 (1) im Außenbereich
privilegiertes Vorhaben, weil es wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im
Außenbereich ausgeführt werden kann, der Genehmigung des Antrages stehen hier
jedoch öffentliche Belange entgegen.

108

Im Entwurf des Flächennutzungsplans, der mit den Trägern öffentlicher Belange
abgestimmt ist und der im Mai/Juni 1980 öffentlich ausgelegen hat, sind nach Anzahl
und Umfang großzügig bemessene Flächen für Abgrabungen dargestellt. Dies ist
geschehen nach sorgfältiger Abwägung aller in § 1 BBauG genannten Belange.
Umgekehrt muß davon ausgegangen werden, daß Abgrabungen in den Bereichen,
die nicht im Flächennutzungsplanentwurf entsprechend dargestellt sind, öffentliche
Belange entgegenstehen.

109

Die Abgrabung würde auch das Landschaftsbild in dem fraglichen Bereich
erheblich beeinträchtigen, da sie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre
Aufgabe als Erholungsgebiet stark herabmindert. ..."

110

Auf den Inhalt der weiteren Äußerung vom 10. Mai 1982 wird ebenfalls
hingewiesen:

111

"Im Entwurf des Flächennutzungsplanes, der gemäß § 2 a (6) BBauG im
Mai/Juni 1980 öffentlich ausgelegen hat und insofern mit den Trägern öffentlicher
Belange abgestimmt ist, sind für Kiesgrabungen 2 größere zusammenhängende
Flächen für Abgrabungen im Raume R. /B. und nordöstlich von O.
dargestellt. Die Konzentration auf wenige aber dafür größere Flächen entspricht der
vom Rat der Stadt verfolgten Zielvorstellung und soll insbesondere vermeiden, daß
das Landschaftsbild des Stadtgebietes durch viele flächenmäßig verteilte
Abgrabungen beeinträchtigt wird.

112

Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wurde vom
Geologischen Landesamt diese Zielsetzung ausdrücklich bestätigt und begrüßt,
zumal die dargestellten Flächen für Abgrabungen sich mit den Flächenempfehlungen
des Landesamtes für den Landesentwicklungsplan V - Lagerstätten - decken. Hiermit
ist zugleich eine ausreichende Qualität und Quantität des Vorkommens und eine
wirtschaftliche Bedeutung für die Versorgung des Raumes M. gewährleistet
und bestätigt.

113

Entsprechend dieser Vorgabe sollen neue Auskiesungen nur noch innerhalb der
hierfür vorgesehenen Flächen genehmigt werden."

114

Die Beklagte hatte zunächst entsprechend den Vorstellungen der Beigeladenen
den Abgrabungsantrag mit Bescheid vom 12. Mai 1982 abgelehnt und sich dabei u.a.
darauf gestützt, das Vorhaben entspreche nicht den Voraussetzungen des § 3 Abs. 2
Nr. 2 AbgrG. Dieser Grundeinstellung der Verwaltung der Beigeladenen über die
Aussage, die mit der Darstellung der Konzentrationsfläche im Flächennutzungsplan
getroffen werden sollte, steht nicht entgegen, daß die Beklagte dem Widerspruch der
Firma G. in der Folge mit Bescheid vom 15. September 1992 - damit noch vor der
Beschlußfassung über den hier in Rede stehenden Flächennutzungsplan und auch
noch vor Fertigung der Verwaltungsvorlage für die Ratssitzung vom 8. Dezember
1982 - abgeholfen hatte. Die Aussage im Flächennutzungsplan-Entwurf zur
Abgrabungskonzentration wurde damit nicht relativiert, sondern auf den konkreten
Fall übertragen. Ob gegen diese Subsumtion im Fall G. rechtliche Bedenken
bestehen, kann hier offenbleiben. Jedenfalls war maßgeblich für die Abhilfe, daß die
Beigeladene auf - wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen - Drängen der
Beklagten ihre Bedenken gegen diese konkrete Abgrabung zurückgestellt und ihr
Einvernehmen unter dem 29. Juli 1982 erklärt hatte. Zugrunde lag eine
Vereinbarung, die die Firma G. , die Beklagte und die Beigeladene in einem
behördlichen Erörterungstermin am 29. Juli 1982 getroffen hatten. Dabei hatte die
Vertreterin der Beklagten die allgemeine, die Besonderheit einer Darstellung einer
Abgrabungskonzentration aber nicht berücksichtigende Auffassung vertreten, eine
Ausweisung im Flächennutzungsplan reiche nicht aus, um öffentliche Belange
entgegenstehender Art zu begründen. Der Vertreter der Beigeladenen, der damalige
Leiter des Planungsamtes, hatte dieser Auffassung nach nochmaliger Darlegung der
Zielsetzung der städtischen Planung zwar "im Grundsatz beigepflichtet", also gerade
nicht auf die Besonderheit der Abgrabungskonzentration bezogen. Wichtig für die
Beurteilung des Einzelfalls war ihm die von dem Unternehmen angebotene Dauer
der Abgrabung einschließlich Verfüllung von einem Jahr. Bei dieser Begrenzung
sehe er keine Gründe, das Einvernehmen weiter zu verweigern. Die Unternehmerin
hatte sich dann mit dieser Maßgabe ausdrücklich einverstanden erklärt. Die dann
erteilte Abgrabungsgenehmigung vom 15. September 1982 enthielt eine Befristung
bis 31. Dezember 1984. Dieses Einvernehmen der Beigeladenen zu einer
kurzfristigen Genehmigung auf Druck der Beklagten gibt mithin kein Indiz, der Rat
könnte bei seinem Beschluß über dem Flächennutzungsplan am 8. Dezember 1982
von dem vorher erarbeiteten Konzept abgewichen sein. Soweit in der Folgezeit für
die Abgrabung, die nach Aktenlage in ihrer Fläche geteilt worden war, von der
Beklagten weitere Genehmigungen mit Fristverlängerungen in langwierigen
Verwaltungsverfahren erteilt wurden, können sie zu dem vorangegangenen
Ratsbeschluß am 8. Dezember 1982 keine Aussage machen. Im übrigen hatte sich
hierbei die Verwaltung der Beigeladenen (in ihrer Funktion als Bauverwaltungsamt
und als Untere Wasserbehörde) augenscheinlich rechtlich an diese damalige
Erklärung gebunden gefühlt. Fehl geht daher im Ergebnis auch die Erwägung der
Klägerin, die in der Folgezeit von der Beklagten im Stadtgebiet der Beigeladenen
erteilten weiteren Genehmigungen für Abgrabungen außerhalb der dargestellten
Abgrabungsbereiche und die dabei seitens der Verwaltung der Beigeladenen
angestellten Erwägungen bei der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens ließen
indiziell darauf rückschließen, der Rat habe keine generelle planerische Zielrichtung
gegen Abgrabungen außerhalb der dargestellten Gewinnungsflächen verfolgt. Die
unabhängig von dem Verfahren G. außerhalb der dargestellten
Abgrabungsflächen von der Beklagten erteilten Genehmigungen, deren
Verfahrensinhalte der Senat anhand der überreichten Vorgänge und Pläne mit den
Beteiligten erörtert hat, mögen sich teilweise als Einzelfallentscheidungen darstellen,
die unter dem - teilweise allerdings nur schwer nachvollziehbaren - Gesichtspunkt
einer "Erweiterung vorhandener Abgrabungsflächen" die rechtlichen Grenzen
wohlwollender Verwaltungspraxis (so die Beklagte und die Beigeladene) noch nicht
überschritten und sich noch im Rahmen der vom Bundesverwaltungsgericht
angesprochenen nachgehenden Abwägung gehalten haben. Bezüglich einzelner
nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans erteilter Genehmigungen spricht
allerdings vieles dafür, daß die Beklagte die Bedeutung und Reichweite der
Darstellung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen schlechthin verkannt und
die in der Rechtsprechung hierzu entwickelten Grundsätze unbeachtet gelassen hat.
Die Beklagte hatte zu den angeführten Genehmigungsverfahren auch trotz
Aufforderung des Gerichts nichts Substantielles in dieser Richtung vorgebracht. Sie
hat sich insoweit lediglich pauschal auf die Äußerungen der Beigeladenen bezogen.
All dies ändert aber an der insbesondere aus dem Erläuterungsbericht und den
angeführten Erwägungen des Rates bei der Behandlung der Anregungen und
Bedenken deutlich folgenden planerischen Zielrichtung des Flächennutzungsplans
und seiner Darstellungen über Abgrabungsflächen nichts. Auf die in die gleiche
Richtung gehenden und von der Beigeladenen angeführten Äußerungen der Stadt im
Rahmen der teilweise parallel laufenden Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans
kommt es damit ebensowenig an wie auf die Bedeutung des im Verlauf des
Berufungsverfahrens am 17. September 1997 gefaßten Ratsbeschlusses über die
"Feststellung" des Darstellungsgehaltes ihres Flächennutzungsplans. Daß diesem
Ratsbeschluß keine konstitutive Wirkung zukommen kann, ist allerdings evident.

115

(2) Die Gesichtspunkte, die die Klägerin der Annahme einer planerisch gewollten
Zielaussage mit negativer Wirkung bzw. der Beachtlichkeit des
Flächennutzungsplans insgesamt entgegenhält, greifen nicht durch.

116

Mit der Rüge, die in dem Plan dargestellten Abgrabungsflächen und die daraus
folgenden Abgrabungsmassen seien - soweit überhaupt verfügbar - schon bei
Planaufstellung zur Bedarfsdeckung unzureichend gewesen und hätten auch sonst
den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung nicht genügt, kann sie nicht
mehr gehört werden. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen, den der Rat am
8. Dezember 1982 gemäß § 2 Abs. 1 BBauG 1976 beschlossen hat, ist nach
Genehmigung vom 14. März 1983 am 20. April 1983 bekanntgemacht worden. Für
ihn gilt, was Mängel der Abwägung betrifft, die Ausschlußregelung des § 244 Abs. 2
BauGB. Dafür, daß innerhalb der dort bestimmten Rügefrist, die zum 1. Juli 1994
auslief, entsprechende Abwägungsmängel bei der Beigeladenen geltend gemacht
worden wären, ist nichts ersichtlich. Die Klägerin hat hierzu, obwohl die Beigeladene
mehrfach im Berufungsverfahren auf den Ausschluß von Abwägungsrügen
hingewiesen hat, nichts vorgetragen. Ob die Beigeladenen der Hinweispflicht des
§ 244 Abs. 2 Satz 2 BauGB nachgekommen ist, ist unerheblich, da diese ohnehin
nur deklaratorische Bedeutung hätte.

117

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. Mai 1995 - 4 NB 16.95 - NVwZ 1996, 372

118

Dafür, daß der Flächennutzungsplan an Verfahrensfehlern leiden würde, die
auch ohne Rüge (vgl. § 155 a BBauG 1976) beachtlich wären, fehlt gleichfalls jeder
Anhalt.

119

(3) Entgegen der Auffassung der Klägerin haben die nach Inkrafttreten des
Flächennutzungsplans für Flächen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche
erteilten Abgrabungsgenehmigungen auch nicht dazu geführt, daß der Plan mit
seinen Darstellungen seine Aussagekraft als städtebauliches Steuerungsinstrument
und damit als öffentlicher Belang zwischenzeitlich verloren hätte. Wie auch aus den
von der Beigeladenen vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat erörterten Plänen folgt, haben die wenigen außerhalb der dargestellten
Abgrabungsbereiche vorgenommenen bzw. genehmigten Abgrabungen, soweit sie
nach ihrer Größe überhaupt in den Blick zu nehmen sind, keinesfalls das Gewicht,
die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Zielrichtung
und Steuerungsfunktion als überholt oder als nicht mehr umsetzungsfähig zu
betrachten.

120

Zu den Maßstäben vgl. aus jüngerer Zeit etwa BVerwG, Beschluß vom 1. April
1997 - 4 B 11.97 - BauR 1997, 616 (617).

121

Bezogen auf das Stadtegebiet handelt es sich - trotz ihrer Anzahl - nur um
wenige Abgrabungsgenehmigungen. Unbeschadet der Frage ihrer Rechtmäßigkeit
stehen die geschaffenen Abgrabungsfelder zumeist in einem räumlichen
Zusammenhang mit früher ausgebeuteten oder noch genutzten Abgrabungsflächen,
soweit sie sich nicht ohnehin im oder am Rande der im Flächennutzungsplan
dargestellten Abgrabungszonen befinden. Dies gilt selbst für die an die frühere
Grube angrenzenden Tongruben, bei denen es sich von selbst versteht, daß
entgegen dem Vortrag der Beigeladenen die Abgrabungsgenehmigungen nicht aus
öffentlichem Interesse wegen prähistorischer Funde erteilt worden sind, sondern die
Funde lediglich die Folge der gewerblichen Abgrabungen darstellen. Auch wenn die
Genehmigungen Abgrabungsfelder in einer Größe zum Gegenstand haben, die
durch die früheren Gruben nicht indiziert waren, auch wenn in einer rechtlich kaum
nachzuvollziehenden Weise die Grenzen der Abgrabungszonen im
Flächennutzungsplan überschritten worden sind, auch wenn die früheren Gruben,
worauf die Klägerin verweist, ganz oder zum Teil zum Zeitpunkt der nachfolgenden
Genehmigungen bereits wieder verfüllt und rekultiviert worden waren, wird dadurch
"nur" die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Genehmigungen aufgeworfen. Die einmal
beschlossene Konzentrationswirkung des Flächennutzungsplans wird dadurch nicht
obsolet. Für das Stadtgebiet insgesamt zeigen die Darstellungen im
Flächennutzungsplan immer noch und ganz überwiegend weite unberührte Flächen
für die Landwirtschaft - der in diesem Verfahren streitige Bereich gehört dazu -, die
im Zusammenhang mit der Darstellung der Konzentrationszonen vor Abgrabungen
geschützt und für die Landwirtschaft erhalten werden können.

122

d) Die nach den in der Rechtsprechung des BVerwG entwickelten Kriterien
vorzunehmende nachvollziehende Abwägung des im Flächennutzungsplan zum
Ausdruck kommenden öffentlichen Belangs gegenüber dem Interesse der Klägerin
an der Verwirklichung ihres Vorhabens geht gleichfalls zu ihren Lasten aus. Mit der
von der Klägerin beabsichtigten und zum Gegenstand dieses 1. Hilfsantrags
gemachten Abgrabung würde nämlich, wie auch die Beigeladene zutreffend
hervorgehoben hat, erstmals ein solches Vorhaben mit einer erheblichen
Flächenausdehnung und einer entsprechend langen Laufzeit von Abgrabung
(12 Jahre) und Wiederverfüllung in einen bislang von Abgrabungen völlig
unbeeinflußten landwirtschaftlich genutzten Außenbereich hineingetragen werden.
Dieser Bereich ist in seinen räumlich-funktionalen Grenzen klar abgegrenzt durch die
Ortslagen H. und Vorst im Westen und Süden sowie die Autobahntrassen im
Norden und Osten (einschließlich der Ortslage ). Zu den bereits vorhandenen
bzw. rekultivierten Abgrabungen nördlich der A 52 besteht kein Bezug. Eine
Grenzlage zu anderweitigen Abgrabungen, die - etwa als Erweiterungsmaßnahme -
eine besondere Ortsgebundenheit nahelegen könnte,

123

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987, a.a.O.

124

ist nicht gegeben. Es würde sich vielmehr um einen Neuaufschluß handeln, der
in der Örtlichkeit weder vorgezeichnet noch sonst naheliegend ist, vielmehr
seinerseits erstmals einen Ansatzpunkt für eine dann nicht mehr aufzuhaltende
Ausgrabung des gesamten Gevierts bilden würde. Er würde dort die städtebaulich
negativen Wirkungen entfalten, die der Flächennutzungsplan nach dem vom Rat
gewollten Zielkonzept abzuwehren sucht. Die großflächige Abgrabung der Klägerin
mit ihrer Vorbildwirkung für gleichartige Vorhaben auszuschließen, stellt sich als eine
- im Bild des BVerwG - auch derzeit Gewicht beanspruchende städtebaulich
einleuchtende Folgerung aus den tatsächlichen Gegebenheiten dar. Dem steht nicht
entgegen, an dem konkreten Standort sei die Darstellung als Fläche für die
Landwirtschaft nicht auf Dauer gedacht oder gar nur eine Verhinderungsplanung
zugunsten späterer Wohnbebauung gewesen. Ob und ggf. innerhalb welcher
Zeiträume dieses Gebiet einer anderen als der landwirtschaftlichen Nutzung
zugeführt werden könnte, ist nicht absehbar. Soweit die Beigeladene hier
entsprechend der Darstellung des Gebietsentwicklungsplans in Ansätzen planerische
Überlegungen in Richtung auf eine Wohnbebauung angestellt hat, sind diese bislang
weder Inhalt einer vorbereitenden Bauleitplanung noch gar verbindliche Bauleitpläne.
Damit steht aber der betroffene Bereich, auch gemessen an dem Planungshorizont
eines Flächennutzungsplans, auf erhebliche Zeiträume noch der bisher dort allein
durchgeführten landwirtschaftlichen Nutzung und damit verbunden auch den vom
Rat der Beigeladenen erkannten positiven Wirkungen auf die Siedlungsstruktur offen.

125

Dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erstmals angeführten
Aspekt, die streitige Abgrabung sei durch sie - als Tochterfirma des
Abgrabungsunternehmens G. - dazu bestimmt, der Bedarfsdeckung nach
Abschluß der Abgrabung nördlich der A 52 zu dienen, führt zu keinem für die
Klägerin günstigen Abwägungsergebnis. Die Klägerin wird damit nicht zu einem an
diesem Standort bereits ansässigen Betrieb, dessen Interessen nach der
Rechtsprechung des BVerwG in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sei
als bei Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebes. Auf den Sitz
sowohl der Klägerin als auch der Firma G. außerhalb des Stadtgebietes der
Beigeladenen, auf die Frage, wie sich dort die Zugriffs- und Bedarfssituation für Sand
und Kies darstellt und darauf, daß die der Firma G. erteilte Genehmigung ohnehin
nur befristet war, kommt es dabei nicht einmal an. Ebenfalls ist unerheblich, ob die
Klägerin oder die Firma G. bei einer Versagung der Genehmigung in ihrer
wirtschaftlichen Existenz berührt wäre. Dazu hat die Klägerin nichts vorgetragen, so
daß dahinstehen kann, ob eine Existenzgefährdung allein und ohne Möglichkeit, an
anderer Stelle durch Abgrabungen die Existenzgefährdung auszuschließen,
ausreichen würde, als private Belange die erstmalige Aufschließung außerhalb der
dargestellten Konzentrationszonen rechtfertigen würde.

126

e) Stehen damit dem Vorhaben der Klägerin bereits nach Maßgabe des § 35
Abs. 1 und 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB die Darstellungen des
Flächennutzungsplans als sich durchsetzender öffentlicher Belang entgegen, sind
damit erst recht nach Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB dessen
Voraussetzungen erfüllt. Dies ergibt sich aus folgendem:

127

Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB stehen öffentliche Belange einem Vorhaben
nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB - hierzu gehört das der Klägerin - in der Regel
auch dann entgegen, soweit hierfür u.a. durch Darstellungen im
Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die von § 35
Abs. 3 Satz 4 BauGB vorausgesetzte Darstellungssituation ist hier gegeben. Der
Flächennutzungsplan der Beigeladenen enthält für Abgrabungsvorhaben
"Darstellungen an anderer Stelle". Die rechtliche Bedeutung des § 35 Abs. 3 Satz 4
BauGB erschließt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem damit
gesetzgeberisch verfolgten Zweck.

128

Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber aus Anlaß der nunmehr gleichfalls
geregelten Privilegierung von Wind- oder Wasserenergieanlagen eine Erweiterung
der öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB vorgenommen, die auch
privilegierten Vorhaben entgegenstehen können. Die Regelung zielt darauf ab, im
Wege eines sogenannten Planvorbehaltes

129

zum Begriff vgl. Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des
Baugesetzbuchs, Oktober 1995, Rdn. 063 ff., ferner Berichte des 18. Ausschusses
vom 1. März 1996, BT-Ds 13/3936 und vom 19. Juni 1996, BT-Ds 13/4978

130

die Berücksichtigung der gemeindlichen Flächennutzungsplanung und der
Regionalplanung zu stärken, soweit dort durch positive Standortzuweisungen
privilegierte Nutzungen an einer oder mehreren Stellen im Plangebiet konzentriert
werden mit der gleichzeitig planerisch verfolgten Zielrichtung, den übrigen
Planungsraum mit Blick auf bestimmte Schutzgüter von den gesetzlich privilegierten
Vorhaben prinzipiell freizuhalten. Diese Wirkungen sollen gesetzlich gesichert
werden. Die Neuregelung hat damit die bereits angeführte Rechtsprechung des
BVerwG zu den sog. Abgrabungskonzentrationszonen aufgegriffen.

131

Die gesetzliche Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB beschränkt sich
allerdings nicht auf die bloße Umsetzung, d.h. das bloße Nachvollziehen dieser in
der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Beachtlichkeit von Darstellungen zu
Abgrabungskonzentrationszonen mit mittelbarer Negativwirkung. Der nunmehr
gesetzlich bestimmte Planvorbehalt bewirkt vielmehr über die weiterhin durch § 35
Abs. 3 Satz 1 1. Spiegelstrich BauGB bestimmte Bedeutung von Darstellungen eines
Flächennutzungsplans hinaus einen deutlichen Zuwachs zugunsten der Bedeutung
von Konzentrationsdarstellungen in Flächennutzungsplänen und entsprechenden
Darstellungen der Raumordnung und Landesplanung. Dieser Zuwachs liegt darin,
daß den in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB vorausgesetzten Planinhalten eine regelmäßig
dem Vorhaben entgegenstehende Bedeutung als öffentlicher Belang zukommen soll.
Infolge der gesetzlichen Regelung spricht nunmehr bei entsprechenden
Darstellungen in Flächennutzungsplänen oder entsprechenden Aussagen in der
Landesplanung eine - allerdings widerlegliche - Regelvermutung dafür, daß die
planerische Darstellung oder Aussage zugleich mit einem Ausschlußziel für andere
Standorte verbunden ist und sich entsprechend gegenüber dem Vorhaben
durchsetzt.

132

Vgl. hierzu auch Lüers, ZfBR 1996, 297 (300); Krautzberger, NVwZ 1996, 847;
Wagner, UPR 1996, 370 (374); Jakoby/Koch, wiedergegeben bei Schmidt,
DVBl 1997, 990 (993).

133

Diese Rechtswirkungen beziehen sich dabei nicht lediglich auf Planungen, die
nach dem 1. Januar 1997 in den hierfür bestimmten Verfahren aufgestellt worden
sind. Sie ergreifen vielmehr mangels entsprechender Übergangsregelungen auch vor
diesem Zeitpunkt aufgestellte Pläne. Aus § 245 b BauGB folgt nichts Gegenteiliges.
Die dort geregelte Übergangsbestimmung dient vielmehr allein dazu, entsprechende
Planungen mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB in bezug auf
Windenergieanlagen einzuleiten, wenn und soweit hiervon bislang, aus welchen
Gründen auch immer, abgesehen worden ist. Der Gesetzgeber war auch nicht
gehalten, durch eine entsprechende Übergangsregelung frühere
Flächennutzungspläne von dieser Geltung auszunehmen. Durch § 35 Abs. 3 Satz 4
BauGB wird nicht insgesamt früheren Darstellungen des Flächennutzungsplanes
eine neue Qualität gegeben; dazu wäre wahrscheinlich nur der Rat der Gemeinde
auf der Grundlage des § 5 BauGB befugt. Hier geht es um die Ausübung der
Kompetenz des Bundesgesetzgebers, im Rahmen des § 35 BauGB Bewertungen
zum Schutz des Außenbereiches vorzunehmen. Darstellungen im
Flächennutzungsplan können hierbei durch den Gesetzgeber anders als früher
gewichtet werden.

134

Hiervon ausgehend ist die Zulassung des Vorhabens der Klägerin mangels
Widerlegens der genannten Regelwirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB
ausgeschlossen.

135

3. Auf die weiteren von den Beteiligten im Klage- und Berufungsverfahren
aufgeworfenen Fragenkreise, etwa nach der Bedeutung des
Gebietsentwicklungsplans für das Vorhaben der Klägerin oder nach der
wasserrechtlichen bzw. nachbarrechtlichen Vereinbarkeit des Vorhabens mit
geltendem Recht kommt es damit nicht mehr an.

136

III. Die mit dem weiteren Hilfsantrag begehrte Feststellung, die Ablehnung des
Abgrabungsantrags der Klägerin vom 30. Mai 1989/2. Oktober 1989 durch die
Beklagte sei rechtswidrig gewesen, kann gleichfalls nicht getroffen werden. Dabei
läßt der Senat dahinstehen, ob es sich insoweit um einen
Fortsetzungsfeststellungsantrag, geknüpft an das Inkrafttreten des § 35 Abs. 3
Satz 4 BauGB oder an den Zeitpunkt der Antragsänderung durch die Klägerin, oder
um eine allgemeine Feststellungsklage handelt. Die Genehmigungsfähigkeit der
seinerzeit beantragten und noch deutlich umfänglicheren Abgrabung scheidet
nämlich nach den Darlegungen zu der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichtes die Konzentrationsflächen betreffend unter II. auch für
die Zeit vor der Änderung des Baugesetzbuches aus.

137

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Eine
Entscheidung, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig
zu erklären, kommt mangels eigener Antragstellung nicht in Betracht.

138

Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711, 713
ZPO.

139

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

140