Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-11, Aktenzeichen 2 A 10828/07
ECLI:DE:OVGRLP:2008:0411.2A10828.07.0A

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. April 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin, eine Verbandgemeinde, wendet sich gegen die nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - erhobene Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit".

2

Mit dem Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 18. Mai 1990 (BGBl. II S. 518) wurde der Fonds "Deutsche Einheit" als Finanzierungsinstrument für Leistungen an die DDR errichtet. Der Fonds beschaffte sich seine Mittel überwiegend durch die Aufnahme von Krediten. Zur Abdeckung des Schuldendienstes erhielt er Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, die dem Bund zu 50 % von den alten Bundesländern erstattet wurden. An den Länderbeiträgen waren die Gemeinden mit rund 40 % beteiligt. Nach der Wiedervereinigung wurde der Fonds "Deutsche Einheit" beibehalten.

3

Durch das Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 944; sogenannter Solidarpakt I) wurden die Fondsaufgaben ab 1. Januar 1995 in den Länderfinanzausgleich eingegliedert. Der Fonds selbst diente nur noch der Abwicklung der früher entstandenen Verbindlichkeiten. Die Länder erstatteten dem Bund jährlich 50 % des Schuldendienstes zuzüglich eines Betrages von 2,1 Mrd. DM. Hieran waren die Kommunen wiederum zu rund 40 % beteiligt.

4

Am 1. Januar 2005 trat das Gesetz zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds „Deutsche Einheit“ (BGBl. I 2001 S. 3955; sogenannter Solidarpakt II) in Kraft. Danach erhalten die neuen Bundesländer einschließlich des Landes Berlin wegen des weiterhin starken infrastrukturellen Nachholbedarfs und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft gemäß § 11 Abs. 3 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - bis 2019 Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Zusätzlich übernimmt der Bund gemäß § 6 a des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" - DEFG - als Mitschuldner die Verbindlichkeiten des Fonds. Die alten Bundesländer, die zunächst nicht mehr an der Schuldentilgung beteiligt werden, sind gemäß § 6 b Abs. 1 DEFG verpflichtet, an den Bund einen finanziellen Ausgleich zu leisten, falls die Restschulden des Fonds "Deutsche Einheit" am 31. Dezember 2019 den Referenzbetrag von 6.544.536.079,31 € überschreiten. Als Kompensation der vom Bund übernommenen Belastungen wurden der Umsatzsteueranteil des Bundes ab 2005 erhöht sowie Leistungen im Länderfinanzausgleich zulasten der Länder verringert. § 6 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes zur Neuordnung der Gemeindefinanzen - GFRG - beziffert die fortwirkende Belastung der alten Bundesländer durch die Mitfinanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" bis zum Jahre 2019 auf jährlich 2.582.024.000,-- €. Hiervon entfallen auf das beklagte Land Rheinland-Pfalz 5,79 %, d.h. 149.499.189,-- €.

5

An der Länderbelastung zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" werden die Gemeinden zum einen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG durch die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zugunsten der Bundesländer beteiligt. Zum anderen führen die Umsatzsteuermindereinnahmen sowie die Änderungen im Länderfinanzausgleich zum Rückgang der Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5 Abs. 1 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - und damit zu geringeren Leistungen im kommunalen Finanzausgleich. Um alle kommunalen Gebietskörperschaften an der Finanzierung des Fonds gleichmäßiger und gerechter zu beteiligen, erhebt der Beklagte gemäß § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG eine Umlage, die nicht ihm, sondern der Finanzausgleichsmasse zugeführt wird (§ 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG).

6

Mit Bescheid vom 3. August 2005 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin gemäß § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 LFAG eine Umlage in Höhe von 48.556,-- € fest. Mit der hiergegen erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, eine fortwirkende Belastung der Länder im Zusammenhang mit der Neuregelung der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG werde lediglich fingiert. Denn der Bund allein habe die Verbindlichkeiten des Fonds übernommen. Im Übrigen entlaste die in § 24 Abs. 4 LFAG vorgesehene Anrechnung und mögliche Erstattung der Gewerbesteuerumlageerhöhung bei der Erhebung der Umlage finanz- und gewerbesteuerstarke Gemeinden. Dies verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Bescheid des Beklagten vom 3. August 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an sie 48.556,-- € zu zahlen.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Die interkommunale Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" werde erhoben, weil anderenfalls nur die Gemeinden belastet würden, die Gewerbesteuer einnähmen oder von Zuweisungen im Rahmen des Finanzausgleichs abhängig seien. Die in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG bezifferte fortwirkende Belastung der alten Bundesländer ergebe sich aus der Kürzung ihres Umsatzsteueranteils und den Änderungen im Länderfinanzausgleich. Die Umlageerhebung führe nicht zu einer Begünstigung gewerbesteuerstarker Gemeinden.

12

Durch Urteil vom 25. April 2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" diene dem verfassungsrechtlich unbedenklichen Zweck, wiedervereinigungsbedingte Einnahmeverluste des Beklagten gleichmäßig auf alle kommunalen Gebietskörperschaften zu verteilen.

13

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestünden nach wie vor Belastungen der Länder durch den Fonds "Deutsche Einheit". Zwar leisteten die alten Bundesländer keine direkten Zahlungen mehr. Jedoch werde die Eingliederung der Fondsverbindlichkeiten in die Bundesschuld zulasten der Länder durch die Verringerung der Umsatzsteueranteile und der Zuweisungen im Länderfinanzausgleich anteilig ausgeglichen. Diese Mindereinnahmen der Länder stellten Belastungen im Rechtssinne dar. Der Vorwegabzug vom Umsatzsteueraufkommen verstoße ebenso wenig wie die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage gegen die grundgesetzlichen Regelungen über das Finanzwesen.

14

Die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung auf die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ sei nicht zu beanstanden. Sie verhindere eine zusätzliche Belastung der Gemeinden, die durch die erhöhte Gewerbesteuerumlage bereits einen Beitrag zum Fonds geleistet hätten. Eine gleichheitswidrige Entlastung dieser Gemeinden erfolge nicht. Dies bestätige der Vergleich der Umlagebelastung der Klägerin und der Stadt Ingelheim. Trotz der Anrechnung und Erstattung eines Teils der Gewerbesteuerumlageerhöhung trage die Stadt Ingelheim eine auch vergleichsweise höhere Umlage pro Einwohner als die Klägerin.

15

Schließlich habe der Beklagte die gesetzlichen Vorgaben für die Erhebung der Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" zutreffend angewandt. Insbesondere sei der aufzubringende Umlagebetrag im Landeshaushalt korrekt festgesetzt und der Umlagesatz richtig ermittelt worden.

16

Die hiergegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen damit, dass die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" bereits deshalb rechtswidrig sei, weil die Gemeinden keine Finanzierungsverantwortung für die Kosten der Deutschen Einheit trügen. Die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zu Lasten der Kommunen beinhalte eine rein interessenbestimmte Verteilung der Gewerbesteuer, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widerspreche und deshalb unwirksam sei.

17

Auch fehle es an einer fortwirkenden Belastung der Länder im Zusammenhang mit der Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“. Die Minderung des Umsatzsteueranteils sei Folge der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und könne nicht als umlagefähige Belastung angesehen werden. Im Übrigen sei die Höhe des in § 6 Abs. 5 GFRG festgesetzte Betrages fingiert.

18

Des Weiteren sei § 24 LFAG unwirksam, weil die Gewerbesteuerumlageerhöhung nicht als Umlagegrundlage berücksichtigt werde. Hierdurch und durch die Anrechnung der erhöhten Gewerbesteuerumlage gemäß § 24 Abs. 4 LFAG würden "reiche" Kommunen doppelt begünstigt. Die sich hieraus ergebende gleichheitswidrige Benachteiligung "armer" Gemeinden belege der Vergleich der Umlagebelastung der Klägerin und der Stadt Ingelheim. Außerdem werde die Verkleinerung der Finanzausgleichsmasse infolge der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bei der Umlageerhebung nicht beachtet. Deshalb würden nicht die Gemeinden entlastet, die entlastet werden müssten. Schließlich habe der Beklagte den Umlagesatz nicht so festgelegt, dass der aufzubringende Umlagebetrag im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG erzielt werde.

19

Die Klägerin beantragt,

20

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. April 2007 den Bescheid des Beklagten vom 3. August 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 48.556,-- € nebst 6 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

21

Der Beklagte beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehe insbesondere durch den Verzicht der Länder auf Umsatzsteueranteile eine Belastung im Zusammenhang mit der Neuregelung der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit". Sie sei in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG wirksam auf 2.582.024.000,-- € festgesetzt worden.

24

Die Umlagebelastung der Klägerin verstoße auch nicht im Vergleich mit der Umlage, die die Stadt Ingelheim zu tragen habe, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Denn ein bestimmtes Verhältnis zwischen Umlagen und Steuerkraftmesszahlen verschiedener Gemeinden sei verfassungsrechtlich nicht geboten.

25

Der "aufzubringende Umlagebetrag" sei gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG zutreffend im Landeshaushalt festgesetzt worden. Hierbei handele es sich um den Netto-Umlagebetrag, der nach der vom Gesetzgeber in § 23 Abs. 4 LFAG angeordneten Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung tatsächlich vereinnahmt werde.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze und Unterlagen der Beteiligten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

27

Die Berufung hat keinen Erfolg.

28

Zu Recht hat der Beklagte von der Klägerin gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 LFAG die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" erhoben. Hierbei handelt es sich um den Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an den Belastungen, die den alten Bundesländern und damit auch dem Beklagten durch die Finanzierung der Kosten des Fonds "Deutsche Einheit" ab 2005 bis 2019 verbleiben (I.). An diesen Lasten durften die kommunalen Gebietskörperschaften beteiligt werden (II.). Des Weiteren ist es gerechtfertigt, den kommunalen Kostenanteil durch die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" gleichmäßiger auf alle Gemeinden zu verteilen (III.). Das zu diesem Zweck vom Gesetzgeber in § 24 LFAG geschaffene Ausgleichssystem ist rechtlich nicht zu beanstanden und vom Beklagten dem Gesetz entsprechend angewandt worden (IV.).

I.

29

Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 LFAG wird der Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" von den Ortsgemeinden, Verbandsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden, großen kreisangehörigen Städten, Landkreisen und kreisfreien Städten als Umlage erhoben. Als Kosten im Sinne der zitierten Vorschrift fallen nach der Übernahme der Fondsverbindlichkeiten gemäß § 6 a DEFG beim Bund bis zum Jahre 2019 die jährlichen Zins- und Tilgungsleistungen an. An ihnen sind die alten Bundesländer nach § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG jährlich mit 2.582.024.000,-- € beteiligt („fortwirkende Belastung“). Hiervon entfallen auf den Beklagten 5,79 %, d. h. 149.499.189,-- €.

30

Die Beteiligung der alten Bundesländer an den Kosten des Bundes zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ist weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden. Das grundsätzliche Recht des Bundes, seine Belastungen aus der Übernahme der Fondsverbindlichkeiten von den Länder teilweise ausgleichen zu lassen, ergibt sich aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz - GG -. Es beinhaltet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Verpflichtung des Bundes und der Länder zu solidarischem Verhalten (vgl. BVerfGE 86, 148 [264 ff.]). Dementsprechend wird der deutsche Einigungsprozess als eine gesamtstaatliche Aufgabe verstanden, deren Lasten von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam getragen werden müssen (vgl. BVerfGE 101, 158 [236 f.]; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 17). Folglich konnte der Bund die Übernahme der Verbindlichkeiten des Fonds "Deutsche Einheit" durch die Reduzierung des Länderanteils an der Umsatzsteuer gemäß § 1 Satz 4 FAG und sonstige Neuregelungen des Länderfinanzausgleichs zu Lasten der Bundesländer teilweise ausgleichen. Diese Mindereinnahmen stellen sich auch als Belastung der alten Bundesländer dar, die sich aus den Regelungen des Solidarpakts II über die Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ ergibt. Denn als finanzielle Lasten sind nicht nur direkte Zahlungen anzusehen, wie sie die Länder bis 2004 an den Bund geleistet haben, sondern auch der Verzicht auf Steueranteile und Zuweisungen, die die Bundesländer ohne den Schuldendienst für den Fonds vom Bund erhalten hätten.

31

Die Erhöhung des Umsatzsteueranteils des Bundes verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen Art. 106 Abs. 3 GG. Sie bezweckt den teilweisen Ausgleich der Belastungen, die dem Bund durch die Übernahme der Zins- und Tilgungsleistungen des Fonds „Deutsche Einheit“ entstanden sind. Folglich dienen die erhöhten Umsatzsteueranteile nach Abstimmung des Deckungsbedürfnisses des Bundes und der Länder (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) der Deckung notwendiger Ausgaben des Bundes im Sinne des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG. Die Umsatzsteuerverteilung entspricht darüber hinaus dem in § 4 Abs. 1 des Gesetzes über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen - Maßstäbegesetz - festgelegten Deckungsquotenprinzip.

32

Des Weiteren ist die Höhe der in § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG festgeschriebenen fortwirkenden Belastung der Bundesländer durch die Kosten des Fonds "Deutsche Einheit" nicht zu beanstanden. Die vom Bundesgesetzgeber und damit übereinstimmend von Bundestag und Bundesrat getroffene Entscheidung beruhte auf Prognosen über den Ablauf der Tilgung der Schulden des Fonds "Deutsche Einheit" bis zum Jahre 2019. Diese Einschätzungen waren wegen der Länge des Tilgungszeitraumes von erheblichen Unsicherheiten gekennzeichnet. Deshalb hatte der Gesetzgeber bei der Festlegung der Belastung der Bundesländer einen Beurteilungsspielraum, der nur dann überschritten worden wäre, wenn die gesetzgeberische Entscheidung als offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar angesehen werden könnte (vgl. BVerfG, 77, 84 [106]; VGH RP, AS 31, 348 [356]; AS 29, 23 [39 f.]). Dies lässt sich weder dem umfangreichen Vorbringen der Klägerin zu der ihrer Meinung nach lediglich fingierten Belastung der Bundesländer entnehmen noch ist sonst eine Überschreitung des Beurteilungsspielraums ersichtlich. Unter Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsverpflichtungen über einen Zeitraum von 15 Jahren steht die fortwirkende Belastung der Bundesländer in Höhe von jährlich 2.582.024.000,-- € in einem sachlich vertretbaren Verhältnis zu den Schulden des Fonds "Deutsche Einheit", die sich am 31. Dezember 2004 auf rund 38,9 Mrd. € beliefen.

II.

33

Der Bund durfte die Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG beteiligen. Denn nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts konnte der Gesetzgeber den deutschen Einigungsprozess als eine gesamtstaatliche Aufgabe verstehen, deren Lasten von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam zu tragen sind (vgl. BVerfGE 101, 158 [236 f.]; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 17). Dabei ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, lediglich die kommunalen Gebietskörperschaften in den alten Bundesländern zur Finanzierung der Verbindlichkeiten des Fonds "Deutsche Einheit" heranzuziehen. Die Verschuldung des Fonds beruht auf den Leistungen, die in den Jahren 1990 bis 1994 zunächst für die DDR und nach der Wiedervereinigung für die neuen Bundesländer erbracht wurden. Sie dienten dem Abbau teilungsbedingter Sonderlasten, die in erster Linie die neuen Bundesländer und die dort befindlichen kommunalen Gebietskörperschaften zu tragen hatten und zu einem großen Teil noch zu tragen haben. Demgegenüber waren und sind die alten Bundesländer mit ihren Kommunen im Allgemeinen von Teilungsfolgen nicht betroffen. Deshalb entsprach es der verfassungsrechtlichen Verpflichtung des Bundes und der Länder zu solidarischem Verhalten, die finanzielle Bewältigung der deutschen Teilung zwischen Bund, alten Bundesländern und den „West-Gemeinden“ aufzuteilen. Dies gilt insbesondere für Verbindlichkeiten, die in der Vergangenheit entstanden sind und nunmehr nach sachgerechten Kriterien auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt werden müssen. Dass dabei auch Gemeinden in den alten Bundesländern, deren finanzielle Situation mit der bedürftiger Ost-Kommunen vergleichbar ist, zur Mitfinanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ herangezogen werden, durfte der Gesetzgeber als zwangsläufige Folge einer pauschalierenden gesetzlichen Regelung in Kauf nehmen.

34

Die Beteiligung der Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung im Zusammenhang mit der Neureglung der Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ erfolgt bundesrechtlich zum einen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG durch die bis 2019 geltende Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zu Gunsten der Länder. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt diese Gewerbesteuerverteilung nicht gegen die verfassungsrechtlichen Vorschriften über das Finanzwesen. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG können Bund und Länder durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das ermessens- und willkürfrei sein muss (vgl. Hidien in Bonner Kommentar, Stand 11/02, Art. 106 Rn. 1113 ff). Weitere Maßstäbe für die Verteilung des Gewerbesteueraufkommens sieht das Grundgesetz nicht vor. Sie sind auch nicht im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer (vgl. BVerfGE 101, 158 ff) geboten. Insofern handelt es sich um unterschiedliche Regelungsbereiche, die rechtlich von einander getrennt sind. Deshalb führen die Bestimmungen über die Beteiligung von Bund und Ländern am Gewerbesteueraufkommen nicht zu einer Umgehung des Maßstäbegesetzes.

35

Zum anderen haben die Regelungen des Solidarpaktes II eine Verringerung der Leistungen, die die Gemeinden im kommunalen Finanzausgleich erhalten, zur Folge: Gemäß § 5 Abs. 1 LFAG stellt der Beklagte 21 % des Ist-Aufkommens (Verbundmasse) u.a. aus der Umsatzsteuer, dem Länderfinanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG sowie den Ergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG dem kommunalen Finanzausgleich als Finanzausgleichsmasse zur Verfügung. Durch die Erhöhung des Bundesanteils an der Umsatzsteuer gemäß § 1 Satz 4 FAG sowie die sonstigen Änderungen beim Länderfinanzausgleich wird die Verbundmasse um 149.499.189,-- € vermindert. Hierbei handelt es sich um den Anteil des Beklagten an der fortwirkenden Länderbelastung im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 2 GFRG. Da 21 % der Verbundmasse in den kommunalen Finanzausgleich fließen, wird die Finanzausgleichsmasse durch die bundesgesetzlichen Regelung über die Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ um 31.394.829,-- € (21 % von 149.499.189,-- €) geschmälert. Um diesen Betrag verringern sich folglich die Leistungen, die die kommunalen Gebietskörperschaften im kommunalen Finanzausgleich erhalten.

III.

36

Des Weiteren ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die bundesrechtlich vorgegebene Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit", von der nur ein Teil der Gemeinden betroffen ist, durch eine landesrechtliche Umlage gleichmäßig auf alle Gemeinden zu verteilen.

37

Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, sondern setzt ihn ohne normative Vorgaben in Art. 106 Abs. 6 GG voraus. Herkömmlich versteht man im System des Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden unter Umlagen Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden. In diesem Fall verbleibt das Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft und es wird ein vertikaler Finanzausgleich bewirkt. Fließt ihr Aufkommen den umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zu, wird dadurch ein horizontaler Finanzausgleich ("redistributive Umlage") erzielt; die umlageerhebende Körperschaft ist bei einer derartigen Umlage lediglich "Veranstalter der horizontalen Umverteilung" (BVerfGE 83, 363 [389 ff.]). Die Umlage nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG stellt eine solche redistributive Umlage dar. Das mit ihr erzielte Aufkommen wird gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG der Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5 Abs. 1 LFAG und damit in anderer Verteilung den umlagepflichtigen kommunalen Gebietskörperschaften zugeführt.

38

Die von den kommunalen Gebietskörperschaften erhobene Umlage zur Beteiligung an den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" dient dem verfassungsrechtlich zulässigen Zweck, eine gleichmäßigere und damit gerechtere Verteilung der kommunalen Anteile an den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" auf alle kommunalen Gebietskörperschaften zu erreichen (vgl. LT-Drucks. 12/1581, S. 10).

39

Die bundesrechtliche Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an den Kosten des Fonds „Deutsche Einheit“ führt zu einer einseitigen Belastung eines Teils der Gemeinden: Von der Erhöhung der Gewerbesteuerumlage zugunsten der Bundesländer sind nur die Gemeinden betroffen, die Gewerbesteuer erheben. Über die Reduzierung der Finanzausgleichsmasse werden lediglich die Gemeinden an der fortwirkenden Länderbelastung beteiligt, die Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten. Dies beruht auf der Abfolge der Zuweisungsgewährung im kommunalen Finanzausgleich. Gemäß § 6 Satz 1 LFAG wird die Finanzausgleichsmasse im Sinne des § 5 Abs. 1 LFAG u. a. auf die allgemeinen Finanzzuweisungen aufgeteilt, zu denen nach § 7 Nr. 1 LFAG die Schlüsselzuweisungen A, B 1 und B 2 gehören. Schlüsselzuweisungen A erhalten vorab gemäß § 8 LFAG die Ortsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden, großen kreisangehörigen Städte und die kreisfreien Städte, die eine unterdurchschnittliche Steuerkraft aufweisen. Sodann werden den Verbandsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden, großen kreisangehörigen Städte, Landkreisen und kreisfreien Städte aufgrund des § 9 Abs. 2 Nr. 1 LFAG zur Finanzierung der Verwaltungsaufgaben im übertragenen Wirkungskreis je Einwohner die betragsmäßig festgelegten Schlüsselzuweisungen B 1 gewährt. Die restliche Finanzausgleichsmasse wird gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 LFAG als Schlüsselzuweisung B 2 verteilt und dient dem Ausgleich von Finanzkraftunterschieden. Wegen der Nachrangigkeit der Schlüsselzuweisung B 2 sind von den Folgen der Verringerung der Finanzausgleichsmasse nur die Gemeinden betroffen, die Schlüsselzuweisung B 2 erhalten. Dies sind die besonders finanzschwachen Gemeinden.

40

Die im Solidarpakt II somit angelegten einseitigen Belastungen der Gemeinden, die Gewerbesteuer einnehmen und derjenigen, die Schlüsselzuweisungen B 2 empfangen, durfte der Landesgesetzgeber durch eine Umlage ausgleichen, die alle kommunalen Gebietskörperschaften gleichmäßig an den Kosten des Fonds "Deutsche Einheit" beteiligt.

IV.

41

§ 24 LFAG, der die Erhebung der Umlage im Sinne des § 3 Abs. 2 LFAG im Einzelnen regelt, ist nicht zu beanstanden.

42

Maßstab für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Regelungen über den kommunalen Finanzausgleich sind Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV -. Danach ist das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung gewährleistet. Diese Gewährleistung umfasst gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung der kommunalen Gebietskörperschaften. Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV verpflichtet das Land darüber hinaus, den Kommunen die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs schreibt die Verfassung dem Gesetzgeber kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Vielmehr hat er bei seiner Entscheidung für das eine oder andere in Betracht kommende Modell grundsätzlich ein weites Ermessen. Er muss aber das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung beachten, welches sich aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie herleitet. Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Verteilungssystem und dessen Ausgestaltung darf deshalb nicht willkürlich sein (VGH RP, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391 [396]). Durch sie bindet sich der Gesetzgeber und verpflichtet sich, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu schaffen und einzuhalten (VGH RP, AS 33, 66 [70]).

43

Diesen Anforderungen werden die Regelungen des § 24 LFAG über die Festsetzung des aufzubringenden Umlagebetrages im Landeshaushaltsplan (1.), die Umlagegrundlagen (2.), die Ermittlung des Umlagesatzes (3.) und die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung auf den Umlagebetrag (4.) gerecht. Außerdem bewirkt die Umlage eine Entlastung der Gemeinden, die Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten (5.).

44

1. Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG ist der "aufzubringende Umlagebetrag" jedes Jahr im Landeshaushaltsplan festzusetzen. Bei dem festzusetzenden Betrag handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um die Summe aus der Gewerbesteuerumlageerhöhung und der Verringerung der Finanzausgleichsmasse (Brutto-Umlage). Vielmehr ist im Haushaltsplan nur die Minderung der Finanzausgleichsmasse (Netto-Umlage) festzusetzen. Diese Auslegung ergibt sich aus der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen über die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit". Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG wird das Umlageaufkommen der Finanzausgleichsmasse zugeführt. Dadurch soll allein die durch den Solidarpakt II bewirkte Reduzierung der Finanzausgleichsmasse (21 % der fortwirkenden Landesbelastung) ausgeglichen werden. Für eine darüber hinausgehende Aufstockung der Finanzausgleichsmasse durch die Einbeziehung der Erhöhung der Gewerbesteuerumlage besteht kein Anlass.

45

Die Beschränkung der vorgeschriebenen Festsetzung im Haushaltsplan auf die Netto-Umlage folgt des Weiteren aus dem Haushaltsrecht. Die erhöhte Gewerbesteuerumlage wird von den betroffenen Gemeinden bereits unabhängig von den landesrechtlichen Regelungen über die Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" an den Beklagten gezahlt und im Haushaltsplan unter dem entsprechenden Haushaltstitel eingestellt. Zusätzlich wird die Fondsumlage in dem Umfang kassenwirksam, in dem sie zum Ausgleich der Verkleinerung der Finanzausgleichsmasse erhoben wird. Nur hinsichtlich dieses haushaltsmäßig noch nicht erfassten Netto-Betrages bedarf es einer zusätzlichen Festsetzung im Landeshaushaltsplan. Da im Jahre 2005 die Finanzausgleichsmasse um 31.394.829,-- € verringert wurde, ist der für dieses Jahr im Landeshaushaltsplan gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG festgesetzte Umlagebetrag in Höhe von 31.420.000,-- € nicht zu beanstanden.

46

2. Die in § 24 Abs. 3 Satz 3 LFAG festgelegten Umlagegrundlagen stehen mit Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG in Einklang und fügen sich auch im Übrigen in das Ausgleichssystem ein. Danach können die Grundsteuer und die Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer durch Landesgesetz als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden. Gemäß § 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 LFAG ist Umlagegrundlage u. a. die Steuerkraftmesszahl. Ihr liegt nach § 13 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 LFAG das nivellierte Gewerbe- und Grundsteueraufkommen sowie der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer sowie der Umsatzsteuer zugrunde (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11.97 -, juris, Rn. 15).

47

Durch die von § 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 LFAG vorgeschriebene Einbeziehung der Steuerkraftmesszahl als Umlagegrundlage ist auch die Beteiligung der Gemeinden an den Kosten der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" gewährleistet, die Gewerbesteuer erheben. Denn gemäß § 13 Abs. 1 und 2 Nr. 3 LFAG wird bei der Errechnung der Steuerkraftmesszahl u. a. die Gewerbesteuer angesetzt. Der dabei vorgeschriebene Abzug der Gewerbesteuerumlage im Sinne des § 6 GFRG ist systemgerecht. Die Steuerkraft einer Gemeinde wird durch die auf den Bund und die Länder aufzuteilende Umlage gemindert. Deshalb ist es gerechtfertigt, die Gewerbesteuer nur in dem Umfang als Umlagegrundlage festzulegen, in dem sie den Gemeinden verbleibt.

48

Des Weiteren konnte der Gesetzgeber gemäß § 24 Abs. 3 Nr. 2 LFAG die Schlüsselzuweisung B 2 als Umlagegrundlage heranziehen. Zwar werden hierdurch auch "arme" Gemeinden an der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" beteiligt. Dies dient jedoch dem verfassungsrechtlich legitimen Zweck, den kommunalen Anteil an den Kosten des Fonds gleichmäßig auf alle Gemeinden zu verteilen. Deshalb durfte der Gesetzgeber aufgrund seines Gestaltungsspielraums die Verbesserung der finanziellen Leistungsfähigkeit "armer" kommunaler Gebietskörperschaften durch die Gewährung der Schlüsselzuweisung B 2 bei der Umlageerhebung berücksichtigen.

49

3. Auch die Berechnung des Umlagesatzes ist nicht zu beanstanden. Nach § 24 Abs. 3 Satz 2 LFAG ist der Umlagesatz so zu ermitteln, dass der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 LFAG aufzubringende Umlagebetrag erreicht wird. Hierbei handelt es sich um die sogenannte Netto-Umlage, d. h. den Teil der Umlage, der gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG der Finanzausgleichsmasse zuzuführen ist (vgl. IV.1.). Dieser Umlagebetrag kann aber nur aufgebracht werden, wenn die in § 24 Abs. 4 LFAG vorgeschriebene Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung zuvor bei der Ermittlung des Umlagesatzes berücksichtigt wird. Deshalb ist der Umlagesatz anhand der Summe aus der Verringerung der Finanzausgleichsmasse und der Gewerbesteuerumlageerhöhung (Brutto-Umlage) zu errechnen. Anderenfalls würde die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage lediglich auf die Netto-Umlage angerechnet und der Umlagebetrag nicht den Umfang erreichen, der für den vom Gesetzgeber beabsichtigten Ausgleich der Minderung der Finanzausgleichsmasse erforderlich ist. Insofern hat das Verwaltungsgericht die Gewerbesteuerumlageerhöhung bei der Ermittlung des Umlagesatzes sachlich zutreffend als "rechnerischen Durchlaufposten" bezeichnet.

50

4. Die in § 24 Abs. 4 LFAG angeordnete Anrechnung der jeweiligen Gewerbesteuerumlageerhöhung auf die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ führt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu einer gleichheitswidrigen Begünstigung der Gemeinden, die Gewerbesteuer erheben. Sie dient vielmehr dem verfassungsrechtlich unbedenklichen Zweck, eine Doppelbelastung dieser Gemeinden zu verhindern.

51

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 GFRG führen die Gemeinden die Gewerbesteuerumlage einschließlich der Erhöhung, die nach § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG der Mitfinanzierung der fortwirkenden Länderbelastung bis 2019 dient, an das zuständige Finanzamt ab. Würden die erhöhten Gewerbesteuerzahlungen nicht gemäß § 24 Abs. 4 LFAG angerechnet, müssten die Gemeinden, die Gewerbesteuer einnehmen, nicht nur die Umlage zum Fonds "Deutsche Einheit", sondern zusätzlich die Gewerbesteuerumlageerhöhung tragen. Eine über die Vermeidung dieser Doppelbelastung hinausgehende Begünstigung der Gemeinden, die Gewerbesteuer erheben, wird durch die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung nicht bewirkt. Sie mindert wie eine "Vorausleistung" lediglich den noch zu zahlenden Betrag oder führt, falls die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ niedriger als die Gewerbesteuerumlageerhöhung ist, zu einer Erstattung. Eine Kürzung des Umlagebetrages tritt hingegen nicht ein.

52

Die Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuerumlageerhöhung auf die Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ ist auch insoweit rechtlich unbedenklich, als die Gewerbesteuerumlage gemäß § 24 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Nr. 3 LFAG nicht Umlagegrundlage ist. Es ist systemgerecht, nur Steuereinnahmen der Umlageerhebung zugrunde zu legen, die bei den Gemeinden verbleiben (vgl. IV. 2.). Mit dieser Ausgestaltung der Umlagegrundlagen steht die Anrechnung der Gewerbesteuerumlageerhöhung gemäß § 24 Abs. 4 LFAG in keinem Zusammenhang. Durch sie wird lediglich eine „Vorauszahlung“ berücksichtigt, die aufgrund der bundesrechtlichen Regelungen des Solidarpakts II und damit außerhalb des Systems der interkommunalen Umlage nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG vorab erbracht wird.

53

Die Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuerumlageerhöhung führt nicht zu einer willkürlichen Benachteiligung "armer" gegenüber "reichen" Gemeinden. Dies bestätigt der Vergleich der Umlagebelastungen der Stadt Ingelheim und der Klägerin im Verhältnis zur jeweiligen Steuerkraft. Die Steuerkraftmesszahl der Stadt Ingelheim überstieg im Jahre 2005 mit 2.082,76 € pro Einwohner die der Klägerin, die 384,33 € pro Einwohner betrug, um das 5,4-fache. Demgegenüber war die von der Stadt Ingelheim 2005 erbrachte Umlage zum Fonds "Deutsche Einheit" in Höhe von 25,48 € pro Einwohner 7,1-mal höher als die von der Klägerin zu zahlende Umlage von 3,61 € pro Einwohner. Damit wird die Stadt Ingelheim durch die Fondsumlage im Verhältnis zu ihrer Steuerkraft stärker als die Klägerin belastet. Etwas anderes ergibt sich nicht aus den von der Klägerin angestellten Alternativberechnungen. Die dabei insbesondere geforderte Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage als Umlagegrundlage würde der Umlageerhebung systemwidrig Steuereinnahmen zugrunde legen, über die die Stadt Ingelheim nicht verfügt (vgl. IV. 2.).

54

5. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt die gemäß § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 24 LFAG erhobene Umlage zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" zu der vom Gesetzgeber beabsichtigten Entlastung der Gemeinden, die Schlüsselzuweisungen B 2 erhalten. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 LFAG wird das Umlageaufkommen der Finanzausgleichsmasse zugeführt. Dadurch wird die bundesgesetzlich bewirkte Verkleinerung der Finanzausgleichsmasse um 21 % der fortwirkenden Belastung des Beklagten ausgeglichen. Grundlage für den kommunalen Finanzausgleich ist daher eine Finanzausgleichsmasse, die trotz der Belastungen der kommunalen Gebietskörperschaften durch die Regelungen des Solidarpakts II nicht (mehr) gemindert ist. Deshalb erhalten die Gemeinden, denen Schlüsselzuweisungen B 2 zustehen, diese ungeschmälert. Die im Gegenzug erfolgte Beteiligung auch dieser Gemeinden an der Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. IV. 2.).

55

Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

56

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 Zivilprozessordnung.

57

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

58

Beschluss

59

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 48.556,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 3 GKG).