Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-11-17, Aktenzeichen 12b K 2784/14.PVB
ECLI:DE:VGGE:2015:1117.12B.K2784.14PVB.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

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Die Beteiligten streiten darüber, ob die Einführung des von der BA für Arbeit (BA) verwalteten neuen zentralen IT-Verfahrens namens ALLEGRO (ALgII Leistungs-verfahren GRundsicherung Online) der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

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Die BA hat auf der Grundlage der Entscheidung des Vorstandes das IT-Verfahren ALLEGRO zur Durchführung der Leistungsgewährung nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) Zweiten Buch (II) – Grundsicherung für Arbeitsuchende - flächendeckend in den gemeinsamen Einrichtungen eingeführt, um hiermit ihrer nach § 50 Abs. 3 SGB II bestehenden Pflicht zur Bereitstellung einer bundesweit einheitlichen Fachanwen-dung für die Erbringung der gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen zu erfüllen. Vor diesem Hintergrund erfolgte zunächst im Rahmen des Einführungsbetriebs die Betei-ligung des Hauptpersonalrats nach § 76 Abs. 2 Nrn. 5 und 7 BPersVG, der allerdings dem vorgesehenen Einführungsbetrieb mit der Begründung nicht zustimmte, dass nicht er zur Einführung eines solch wesentlichen Arbeitsmittels für die Kolleginnen und Kollegen in den gemeinsamen Einrichtungen (Jobcentern) mitbestimmen solle, vielmehr die Personalräte der Jobcenter beteiligt werden müssten. Diese würden im Gegensatz zu ihm - dem Hauptpersonalrat - von der großen Zahl der Anwender in den Jobcentern gewählt. § 50 Abs. 3 SGB II beachtete nicht die Beteiligung des „zu-ständigen“ Personalrats bei der Mitbestimmung. Die gesetzliche Regelung sei das politisch falsche Signal und gehöre vom Gesetzgeber schnellstmöglich geändert.

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Der Vorstand der BA bewertete die Verweigerung der Zustimmung als unbeachtlich und ging insofern von einer Zustimmungsfiktion aus.

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Des Weiteren beteiligte der Vorstand der BA den Hauptpersonalrat nach § 76 Abs. 2 Nrn. 5 und 7 BPersVG im Rahmen der Einführung von ALLEGRO im Flächenbetrieb. Der Hauptpersonalrat verweigerte mit der gleichen Begründung wie bei der Beteili-gung zum Einführungsbetrieb seine Zustimmung, wobei der Vorstand der BA auch diese Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich ansah.

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Der Antragsteller hat am 18.06.2014 den vorliegenden Antrag gestellt.

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Er ist der Auffassung die Einführung von ALLEGRO unterliege als Maßnahme des Beteiligten seiner Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 und 17 sowie § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG. Die Einführung des neuen IT-Verfahrens sei eine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des Beteiligten, weil deren Arbeitsbedingungen nach Durchführung der Maßnahme eine Änderung erfahren werde. Das Verfahren beziehe sich nicht auf die Beschäftigten bei der BA, sondern ausschließlich auf die der ge-meinsamen Einrichtungen. Denn die Einführung von zentralverwalteten IT-Verfahren wirke sich unmittelbar auf die Arbeitsplatzgestaltung sowie auf die erwartete Arbeits-leistung (Hebung oder Erleichterung) aus. Zwar sei das neue IT-Verfahren ALLEGRO ein zentral verwaltetes Verfahren der Informationstechnik nach § 50 Abs. 3 S. 2 S. 1 SGB II. Die Vorschrift sei aber verfassungswidrig und verstoße gegen das Demokratie- und Sozialstaatsprinzip. Die Vorschrift entziehe den Trägern bzw. der Trägerversammlung die Befugnisse zur Erteilung einer Anordnung zum Zwecke der Einführung neuer zentraler IT-Verfahren. Damit entfalle grundsätzlich auch die Mitbestimmung der örtlichen Personalräte der Jobcenter. Dieser Umstand verhalte sich jedoch widersprüchlich zu den grundsätzlichen Befugnissen der Personalräte und zu der Tatsache, dass ausschließlich diese von den Beschäftigten der gemein-samen Einrichtungen gewählt worden seien. Der Hauptpersonalrat der BA stehe in keiner rechtlichen Beziehung zu den Beschäftigten der kommunalen Träger. Die Bestimmung des § 50 Abs. 3 SGB II verweise die personalvertretungsrechtliche Zu-ständigkeit ausschließlich an den Hauptpersonalrat der BA. Das stehe aber mit dem Recht auf Bildung einer gesetzlichen Interessenvertretung nicht im Einklang. Es seien allein Praktikabilitätsgründe, die den Gesetzgeber dazu veranlasst hätten, den gemeinsamen Einrichtungen und den dort gebildeten Personalräten jegliche Kom-petenz im Zuge der Einführung zentral verwalteter IT-Verfahren von vornherein zu nehmen.

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Die Bildung von Personalräten sei wesentliche Voraussetzung für die Aufrechter-haltung der Demokratie. Personalräte seien zum einen verpflichtet, die Belange der Dienststelle bei ihrem Handeln zu beachten, zum anderen hätten sie die Interessen der Beschäftigten zu wahren. Das Demokratieprinzip zeichne sich innerhalb einer Dienststelle dadurch aus, dass die Beschäftigten nicht nur berechtigt seien, einen Personalrat zu wählen, sondern sie könnten einen solchen auch abwählen, wenn er ihr Vertrauen beeinträchtigt habe. Die Beschäftigten einer gemeinsamen Einrichtung könnten die Mitglieder des Hauptpersonalrats der BA jedoch nicht abwählen, weil ihnen dazu das Wahlrecht fehle. Damit liege ein wesentlicher Eingriff in das Demo-kratieprinzip vor. Die gesetzliche Regelung des § 50 Abs. 3 SGB II führe zu einer völligen Fremdbestimmung in Bezug auf die Rechte der Beschäftigten. Ein recht-fertigender Grund für den Grundrechtseingriff sei nicht erkennbar.

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Der Antragsteller beantragt,

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das Verfahren auszusetzen und wegen der Verletzung des Grundgesetzes (Demokratie- und Sozialstaatsprinzip - Wahl bzw. Abwahl einer Personalvertretung) durch § 50 Abs. 3 SGB II die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen,

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festzustellen, dass die Einführung des IT-Verfahrens ALLEGRO seiner - des Antragstellers - Beteiligung nach § 75 Abs. 3 Nrn. 16 und 17 sowie § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG unterliegt.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er trägt vor, die Einführung des IT-Verfahrens ALLEGRO sei ein wichtiger Schritt,um die Leistungsgewährung im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende zukunftssicher aufzustellen. Es werde daher flächendeckend in den gemeinsamen Einrichtungen eingeführt. Hiermit erfülle die BA ihre gesetzliche Verpflichtung zur Bereitstellung einer bundesweit einheitlichen Fachanwendung für die Leistungs-erbringung. Die Geschäftsführung des Beteiligten habe gegenüber dem Antragsteller mündlich und schriftlich deutlich gemacht, dass dessen Beteiligungsrechte im Rahmen der Festlegung des „lokalen Umsetzungskonzepts“ gewährleistet würden.

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Ein Verstoß gegen das Demokratie- und Sozialstaatsprinzip liege nicht vor. Die Regelung des § 50 Abs. 3 SGB II sei ein Kernbestandteil des Rechts der Grund-sicherung für Arbeitsuchende. Die Leistungsberechtigten und ihre Familien sollten Leistungen aus einer Hand erhalten und in allen gemeinsamen Einrichtungen nach gleichen Maßstäben behandelt werden. Dazu brauche es verlässliche, rechtssichere, steuerbare und wirtschaftliche IT-Verfahren. Wenn der Gesetzgeber im Hinblick hierauf die Zuständigkeit für das dazu erforderliche zentrale IT-Verfahren allein bei der BA ansiedele, spiegele sich darin die ihr zugewiesene besondere Verantwortung für eine zentral zu erbringende Aufgabe wider.

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Im Übrigen erschließe sich nicht, woraus der Antragsteller die Berechtigung der Beschäftigten in den gemeinsamen Einrichtungen herleite, die dortige Personal-vertretung nicht nur zu wählen, sondern auch abzuwählen. Eine solche Berechtigung sei dem BPersVG nicht zu entnehmen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte verwiesen.

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II.

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Der zulässige Antrag ist unbegründet.

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Die Einführung des IT - Verfahrens ALLEGRO unterliegt nicht nach § 75 Abs. 3Nrn. 16 und 17 sowie § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG der Mitbestimmung des Antrag-stellers.

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Das Eingreifen eines Mitbestimmungsrechts für den Antragsteller scheitert schon daran, dass keine Maßnahme des Beteiligten im Sinne von § 69 Abs. 1 BPersVG vorliegt.

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Als Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts wird im Allgemeinen jede Handlung oder Entscheidung des Leiters der Dienststelle angesehen, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine eigene Angelegenheit regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird. Anders ausgedrückt: Eine Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustands abzielen; nach der Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben.

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OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 - 20 A 1265/14.PVB unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des BVerwG; vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 14.10.2002 ‑ 6 P 7.01 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 104 = PersR 2003, 113 = PersV 2003, 186 = ZfPR 2003, 37 = ZTR 2003, 362, vom 29.1.2003 ‑ 6 P 15.01 ‑, Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 4 = PersR 2003, 156 = ZTR 2003, 201, und vom 20.11.2008 ‑ 6 P 17.07 ‑, Buchholz 251.2 § 85 BlnBPersVG Nr. 15 = PersR 2009, 73 = PersV 2009, 221 = ZfPR 2009, 34 = ZTR 2009, 100, jeweils m. w. N.

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Vorliegend fehlt es schon an einer Handlung oder Entscheidung gerade des Beteiligten, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine eigene Angelegenheit regelt. Die Einführung des IT-Verfahrens ALLEGRO erfolgte nicht aufgrund einer eigenen Ent-scheidung des Beteiligten, sondern stellt sich als eine unmittelbar in der Dienststelle des Beteiligten wirkende Maßnahme der BA dar.

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Dies beruht auf den in § 50 Abs. 3 SGB II enthaltenen Regelungen. Nach Satz 1 dieser Bestimmung nutzt die gemeinsame Einrichtung zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch die BA zentral verwaltete Verfahren der Informationstechnik. Sie ist nach Satz 2 verpflichtet, auf einen auf dieser Grundlage erstellten gemeinsamen zentralen Datenbestand zuzugreifen. Gemäß Satz 3 ist die BA die verantwortliche Stelle für die zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik nach § 67 Abs. 9 SGB X. Mit diesen Regelungen des § 50 Abs. 3 SGB II soll sichergestellt werden, dass die gemeinsamen Einrichtungen im Sinne einer einheitlichen Leistungserbringung und Vermittlung, einer höheren Transparenz auf dem Arbeitsmarkt sowie einer einheit-lichen Haushaltsbewirtschaftung zentrale Verfahren der IT‑Technik nutzen.

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Vgl. die Begründung zur Einführung des § 50 Abs. 3 SGB II im Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP vom 4.5.2010 (BT-Drucks. 17/1555, S. 31).

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Durch die Regelung in § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II wird die Nutzung der durch die BA zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik für die gemeinsamen Ein-richtungen unmittelbar zwingend angeordnet. Einer weiteren Anordnung der BA im Einzelfall bedarf es dazu nicht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 – 20 A 1265/14.PVB –; OVG BB, Beschluss vom 14.3.2013 ‑ 62 PV 13.12 –, juris.

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Damit verbunden ist der Ausschluss eines in diesem Zusammenhang bestehenden eigenen Entscheidungsspielraums des jeweiligen Dienststellenleiters der gemeinsamen Einrichtungen, in denen die zentralen Verfahren der Informationstechnik eingesetzt werden.

29

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 – 20 A 1265/14.PVB –; OVG BB, Beschluss vom 14.3.2013 ‑ 62 PV 13.12 –, a. a. O.

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Das wiederum hat auch eine personalvertretungsrechtliche Bedeutung. Denn wenn es an einem eigenen Entscheidungsspielraum des Dienststellenleiters der gemeinsamen Einrichtung fehlt, scheiden insoweit auch Beteiligungsrechte des bei der jeweiligen gemeinsamen Einrichtung bestehenden Personalrats aus.

31

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 – 20 A 1265/14.PVB –; OVG BB, Beschluss vom 14.3.2013 ‑ 62 PV 13.12 –, a. a. O.

32

Diese personalvertretungsrechtlichen Auswirkungen lagen bei der Aufnahme des Abs. 3 in § 50 SGB II offen zu Tage. Denn in der Begründung des maßgeblichen Gesetzentwurfs heißt es ausdrücklich, mit der Nutzung der bundesweiten Verfahren der Informationstechnik durch die gemeinsamen Einrichtungen sei auch kein Beteili-gungsrecht der Personalvertretung der gemeinsamen Einrichtung gegeben, da die Kompetenz der Personalvertretung den Kompetenzen des ihr zugeordneten Dienst-stellenleiters korrespondierten.

33

Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP vom 4.5.2010 (BT-Drucks. 17/1555, S. 31).

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Die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung ist in diesen Fällen auf die Ebene der BA verlagert, wenn diese entscheidet, dass sie ein bestimmtes Verfahren der Informationstechnik zentral verwaltet.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 – 20 A 1265/14.PVB –; OVG BB, Beschluss vom 14.3.2013 ‑ 62 PV 13.12 –, a. a. O.

36

Entgegen der Ansicht des Antragstellers verstößt die Regelung nicht gegen das Grundgesetz, so dass es keiner Aussetzung des vorliegenden Verfahrens und der Einholung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bedarf. Denn die Bestimmung verstößt weder gegen das Demokratie- noch gegen das Sozialstaatsprinzip.

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Die Regelung mit der Folge der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung auf der Ebene der BA steht mit dem Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 2 GG im Einklang. Die Mitbestimmung von Arbeitnehmern in der öffentlichen Verwaltung ist grund-sätzlich vereinbar mit dem im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundgedanken der Beteiligung Betroffener bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Gerechtfertigt ist jedenfalls die eingeschränkte Beteiligung der Arbeitnehmer zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen.

38

BVerfG, Beschluss vom 5.12.2002 - 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 -, BVerfGE 107, 59 ff.

39

In welcher Art und in welchen Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Formder Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrags zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweckgrenze).

40

BVerfG, Beschluss vom 24.5.1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 ff.

41

Die insoweit verfassungsrechtlich legitimierte Beteiligung der Personalvertretungbei der Einführung des IT–Verfahrens ALLEGRO ist gewahrt und nicht dadurch beschnitten, dass sie auf der Ebene der BA angesiedelt ist. Diese Zuordnung, bei der zweifelsfrei die Interessen der Beschäftigten berücksichtigt werden, bewegt sich im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens und trägt - wie nachfolgend noch ausgeführt wird - der besonderen Verantwortung der BA für ihren gesamten Ge-schäftsbereich bei der Einführung des IT–Verfahrens ALLEGRO Rechnung.

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Soweit der Antragsteller das Demokratieprinzip dadurch verletzt sieht, dass die Beschäftigten der gemeinsamen Einrichtungen die Mitglieder des Hauptpersonalrats nicht abwählen könnten, entbehrt dieser Einwand bereits von vornherein der recht-lichen Möglichkeit. § 29 Abs. 1 BPersVG benennt enumerativ die Fälle, nach denen die Mitgliedschaft im Personalrat erlischt. Die Möglichkeit der Abwahl eines Personal-rats durch die Beschäftigten gehört dazu nicht. Insofern liegt ein Verfassungsverstoß aus dem vom Antragsteller angeführten Grund fern.

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Ebenso wenig verstößt § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II gegen das Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG. Im Gegensatz zur Weimarer Verfassung enthält das Grundgesetz keinen ausdrücklichen Auftrag zur Schaffung von räteartigen In-teressenvertretungen für Arbeitnehmer und Beamte. Aus ihm lassen sich deshalb keine den einfachen Gesetzgeber unmittelbar verpflichtenden Anforderungen an die Ausgestaltung der Mitbestimmung und Mitwirkung der Personalvertretung in inner-dienstlichen, personellen und sozialen Angelegenheiten herleiten. Die Regelungen über Beteiligungsrechte sind ein Mittel zur Wahrung der Rechte und Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten. Sie wurzeln im Sozialstaatsgedanken und gehen auf Vorstellungen zurück, die auch den Grundrechtsverbürgerungen der Art 1, 2 und 5 Abs. 1 GG zugrunde liegen. Dem Gesetzgeber ist aber weder durch das Sozial-staatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG noch durch die Grundrechte vorgeschrieben, wie er die Beteiligung der Personalvertretung an innerdienstlichen, sozialen und per-sonellen Angelegenheiten der Beschäftigten im Einzelnen auszugestalten hat.

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BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 – 2 BvL 2/77 -, BVerfGE 51, 43 ff.

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Insofern ist es dem Gesetzgeber unbenommen, wo er hierarchisch die Mitbe-stimmung bei der Einführung der Informationstechnologie verortet. Dass er sie bei der BA und mithin beim Hauptpersonalrat ansiedelt, ist nach alledem frei von verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Die Einführung des IT–Verfahrens ALLEGRO unterfällt dem von § 50 Abs. 3Satz 1 SGB II erfassten Bereich der von der BA zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik.

47

Der Begriff der zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik ist im Gesetz nicht näher erläutert. In der Begründung des maßgeblichen Gesetzentwurfs zu § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II werden lediglich beispielhaft bestimmte, im Bereich der BA zur damaligen Zeit bereits eingesetzte Fachanwendungen genannt.

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Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP vom 4.5.2010 (BT-Drucks. 17/1555, S. 31).

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Aus dem Gesamtzusammenhang der Regelungen in § 50 SGB II erschließt sich, dass bei solchen Verfahren die Datenübermittlung im Vordergrund steht. Die Regelung in § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II beschränkt sich aber nicht auf technische Verfahren hinsichtlich Datenbestände und Datenübermittlung.

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Vgl. VG Bremen, Beschluss vom 5.4.2013 ‑ P K 1008/12.PVB ‑, juris.

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Der Begriff der zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik erfasst vielmehr sowohl die von der BA vorgegebene Software als auch die von den gemeinsamen Einrichtungen zu nutzenden Geräte (Hardware). Erst beide zusammen bilden die zentral verwalteten Verfahren, die die gemeinsamen Einrichtungen anzuwenden haben.

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Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20.11.2013 ‑ 21 A 2132/12.PV ‑, NZA-RR 2014, 508.

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Denn Hard- und Software stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Die Ausstattung eines Arbeitsplatzes mit Hardware-Komponenten ist davon abhängig, welche Anforderungen sich aus der von dem Nutzer anzuwendenden Software ergeben.

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OVG NRW, Beschluss vom 1.9.2015 - 20 A 1265/14.PVB.

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Angesichts dessen ist der Begriff der Informationstechnik in § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II als ein Oberbegriff für die Informations- und Datenverarbeitung sowie die dafür benötigte Hard- und Software (informationstechnische Systeme) zu verstehen.

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Vgl. OVG BB, Beschluss vom 24.7.2014 ‑ 62 PV 6.13 ‑;VG Bremen, Beschluss vom 5.4.2013 ‑ P K 1008/12.PVB ‑, a. a. O.

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Ausgehend von diesen Erwägungen stellt sich die hier in Rede stehende Einführung des IT-Verfahrens ALLEGRO als eine Maßnahme dar, die dem von § 50 Abs. 3 Satz 1 SGB II erfassten Bereich der von der BA zentral verwalteten Verfahren der Informationstechnik unterfällt und deshalb kein für das Eingreifen eines Mitbe-stimmungsrechts erforderlicher Entscheidungsspielraum für den Beteiligten besteht. Die Einführung des IT-Verfahrens ALLEGRO zielt auf eine flächendeckende Opti-mierung der Leistungsgewährung nach SBG II vornehmlich durch eine hohe An-wenderfreundlichkeit, stabile Performance, deutliche Reduzierung der Kosten für Betrieb, Instandhaltung und Weiterentwicklung gegenüber A2LL sowie zeitnahe Reaktionen auf Gesetzesänderungen oder andere Anforderungen. Die Gestaltung der Einführung von ALLEGRO liegt bei der BA, die dabei die Überführung der tech-nischen Plattform, d.h. die Implementierung von ALLEGRO und die Abschaltung von A2LL sowie die inhaltlich und fachliche Korrektheit des IT-Verfahrens verantwortet. Besondere Umstände, die möglicherweise im vorliegenden Einzelfall zu einer an-deren Einschätzung führen könnten, hat der Antragsteller nicht dargetan und sind auch sonst nicht ersichtlich.

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Eine Kostenentscheidung entfällt in personalvertretungsrechtlichen Beschluss-

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verfahren.