Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-17, Aktenzeichen 18 K 6879/03
ECLI:DE:VGK:2006:0217.18K6879.03.00

Tenor

Soweit die Klägerin die Klage teilweise zurückgenommen hat und die
Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt
haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

Tatbestand

2

Im Juli 1991 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung für das
Fertigarzneimittel „Magentee C. „ nach § 2 Nr. 2, Anlage 3, Kapitel II, § 4 der
EG-Recht-Überleitungsverordnung vom 18.12.1990. Das Arzneimittel enthielt die
arzneilich wirksamen Bestandteile Pfefferminzblätter, Kalmuswurzelstock,
Wermutkraut, Kamillenblüten und Fenchelfrüchte. Die Anwendungsgebiete lauteten
„Appetitlosigkeit, Völlegefühl, Sekretionsstörungen bei Magen, Galle und
Bauchspeicheldrüse, Blähungen, Magenkrämpfe." Die Verkaufsabgrenzung lautete
„frei verkäuflich nach § 44 Abs. 2 AMG". Im August 1994 nahm die Klägerin eine
Änderungsanzeige unter anderem hinsichtlich der arzneilich wirksamen Bestandteile
und der Anwendungsgebiete vor. Im September 1995 stellte die Klägerin den so
genannten Langantrag für das Arzneimittel mit der Bezeichnung „Anis-Fenchel-
Kümmel C. „. Als arzneilich wirksame Bestandteile nannte sie Fenchel, Anis-
und Kümmelfrüchte. Die Anwendungsgebiete lauteten „Dyspeptische Beschwerden
(Sekretionsstörungen von Magen, Galle und Bauchspeicheldrüse), besonders mit
leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen, Völlegefühl."

3

Mit Bescheid vom 23.09.2003 - zugestellt am 01.10.2003 - verlängerte das
Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Zulassung für das
Fertigarzneimittel gemäß § 105 AMG. Die Nachzulassung war unter der Überschrift
„Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG" mit verschiedenen Auflagen verbunden. Unter
anderem waren dem Bescheid die folgenden Auflagen beigefügt:

4

„A.11
Anwendungsgebiete
Diese sind bitte wie folgt zu formulieren:
Dyspeptische Beschwerden, besonders mit leichten Krämpfen im Magen-Darm-
Bereich, Blähungen, Völlegefühl.

5

A.13
Vorsichtsnahmen für die Anwendung und Warnhinweise
Diese sind bitte wie folgt zu formulieren:

6

Bei Beschwerden, die länger als eine Woche andauern oder regelmäßig
wiederkehren, ist, wie bei allen unklaren Beschwerden, ein Arzt aufzusuchen.

7

Aus der verbreiteten Anwendung von Fenchel, Anis und Kümmel als Arzneimittel
oder in Lebensmitteln haben sich bisher keine Anhaltspunkte für Risiken ergeben.
Zur Anwendung von /.../ in Schwangerschaft und Stillzeit sowie bei Kindern unter 12
Jahren liegen jedoch keine ausreichenden Untersuchungen vor. Das Trinken von
Teeaufgüssen aus /.../ wird daher nicht empfohlen.

8

A.35
Es sind aktuelle Stabilitätsprüfungen gemäß der Leitlinien ‚CPMP/QWP/556/96',
‚CPMP/QWP/2820' und ‚CPMP/QWP/2819/00' für die Packungen mit 75 g Arzneitee
und von Filterbeuteln mit 2 g Inhalt vorzulegen.

9

A.37
Es sind zur Haltbarkeit nach Anbruch für die lose Ware die entsprechenden Unterla-
gen gemäß der Leitlinien ‚CPMP/QWP/556/96', ‚CPMP/QWP/2820' und
‚CPMP/QWP/2819/00' vorzulegen."

10

Die Klägerin hat am 21.10.2003 Klage erhoben und die Aufhebung der Auflagen
A.13, A.16, A.35, A.37 und WB begehrt. Mit der Klagebegründung vom 19.12.2003
wendet sie sich zudem gegen die Auflagen A.3, A.6, A.11, A.14, A.15, A.23, A.25,
A.29 sowie gegen die Auflagen BY und CC. Mit Schriftsatz vom 20.12.2004 hat die
Klägerin die Auflage A.34 angefochten.

11

Mit Bescheid vom 28.10.2005 änderte die Beklagte die Auflage A.11 zu den
Anwendungsgebieten mit der Formulierung „Verdauungsbeschwerden, besonders
mit leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen und Völlegefühl" ab und
mit Bescheid vom 08.02.2006 die Auflage A.13, soweit sie den
differentialdiagnostischen Hinweis betrifft, und gab der Klägerin auf, zu formulieren:
„Bei leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen oder Völlegefühl, die
länger als eine Woche andauern oder regelmäßig wiederkehren, ist ein Arzt aufzusu-
chen."

12

Die Klägerin hat die Klage hinsichtlich der Auflagen A.3 und A.6
zurückgenommen. Hinsichtlich der Auflagen A.11, A.14, A.15, A.16, A.23, A.29, BY
und WB haben die Beteiligten die Hauptsache für erledigt erklärt.

13

Zur Begründung führt die Klägerin insbesondere aus:

14

Mit der Auflage A.13 habe das BfArM der Klägerin eine differenzialdiagnostische
Angabe aufgegeben. Dies sei rechtswidrig. Die angegebene Möglichkeit der
Selbstmedikation mit gesundheitlichen Gefährdungen aufgrund einer
Fehleinschätzung der Erkrankung durch den Patienten sei nicht nachvollziehbar.

15

Soweit die Auflage A.13 den Hinweis für Schwangere, Stillende sowie für Kinder
unter 12 Jahren enthalte, sei hierfür keine Ermächtigungsgrundlage einschlägig. Die
Auflage könne nicht auf § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Satz
6, 1. Halbsatz AMG gestützt werden. Die letztgenannte Bestimmung beziehe sich
nicht auf die Angaben nach § 11 Abs. 1 Nr. 10 AMG, der Warnhinweise betreffe.
Außerdem trage die Beklagte die Darlegungslast für die Voraussetzungen der
Auflagenerteilung nach § 28 AMG. Die tatbestandliche Voraussetzung für die
Aufnahme einer Gegenanzeige in der Packungsbeilage sei nicht erfüllt. Die Beklagte
habe nichts dafür dargetan, dass die streitige Auflage erforderlich wäre, um bei der
Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare
Gesundheitsgefährdung zu verhüten. Es erscheine zu weitgehend, den Begriff der
unmittelbaren oder mittelbaren Gesundheitsgefährdung im Sinne von § 28 Abs. 2 Nr.
2 a, § 11 AMG mit dem Gefahrenbegriff des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG
gleichzusetzen. Dass keine präparatespezifischen Unterlagen für die Anwendung bei
Kindern unter 12 Jahren vorgelegt worden seien, belege nicht die Bedenklichkeit des
Arzneimittels für diese Patientengruppe. Klinische Prüfungen seien nach § 40 Abs. 4
Nr. 1 AMG bei Minderjährigen jedoch nur für Arzneimittel zulässig, die zur Diagnostik
oder zur Prophylaxe von Krankheiten bei Minderjährigen bestimmt seien. Diese
Voraussetzungen seien vorliegend nicht gegeben. Das Arzneimittel sei frei ver-
käuflich und werde regelmäßig in der Selbstmedikation eingesetzt. Es sei kein
einziger Fall bekannt, in dem die Anwendung des Arzneimittels bei Kindern unter 12
Jahren zu Problemen geführt habe. Soweit das BfArM eine entsprechende
Literaturstelle zitiere, gebe es gleichwohl keine Anhaltspunkte für die konkrete
Gefährdung von Kindern unter 12 Jahren. Es weise selbst darauf hin, dass allein
diese Untersuchung nicht ausreichend sei für eine Gegenanzeige. Sie rechtfertige
auch keinen Warnhinweis.

16

Die Klägerin beantragt,

17

die Auflagen A.13, A.25, A.34, A.35 und A.37 im Bescheid über die
Nachzulassung für das Arzneimittel Anis-Fenchel-Kümmel-C. vom
23.09.2003 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter
Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,
hilfsweise,
die Auflagen A.13, A.25, A.34, A.35 und A.37 aufzuheben.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung führt sie aus:

21

Die Auflage A.13, soweit sie den differenzialdiagnostischen Hinweis betreffe,
werde auf § 28 Abs. 2 Nr. 1 a AMG gestützt. Häufig wiederkehrende oder länger als
eine Woche anhaltende Verdauungsbeschwerden mit Krämpfen, Blähungen und
Völlegefühl könnten Symptome ernsthafter Erkrankungen sein, die mit dem
streitgegenständlichen Arzneitee nicht adäquat behandelt werden könnten und einer
ärztlichen Abklärung bedürften.

22

Der Warnhinweis in der Auflage A.13 zur Anwendung des Arzneimittels bei
Schwangeren, Stillenden und Kindern unter 12 Jahren finde seine Rechtsgrundlage
sowohl in § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz
AMG als auch in § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 2a AMG. Die Klägerin habe im
Nachzulassungsverfahren kein Erkenntnismaterial zur Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit der Anwendung des Arzneimittels in Schwangerschaft und Stillzeit
und bei Kindern unter 12 Jahren vorgelegt. Dies müsse aus Gründen der Arz-
neimittelsicherheit und der Transparenz in den Angaben nach § 11 AMG zum
Ausdruck kommen, weil für diese besonders sensiblen Personengruppen § 11 Abs. 1
Satz 6 AMG gesonderte Angaben zu Gegenanzeigen, Vorsichtsmaßnahmen und
Wechselwirkungen entsprechend dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
fordern würde. Es sei Stand des Wissens der medizinischen und pharmazeutischen
Wissenschaft, die Unbedenklichkeit und auch die Wirksamkeit eines Arzneimittels für
besondere Personengruppen wie Schwangere, Stillende und Kinder belegen zu
müssen. Die Gefährdung ergebe sich für die relevanten Personengruppen durch die
Verwendung eines im Hinblick auf ihre besondere Situation ungeprüften Arzneimit-
tels. In der Literatur seien für den Wirkstoff Kümmel durchaus Risiken beschrieben
worden. Die Frage der Kanzerogenität von Estragol, der ein Inhaltsstoff des
Fenchels sei, sei nicht abschließend geklärt. Die EMEA habe unter dem 03.03.2004
in einem Positionspapier zur Anwendung estragolhaltiger pflanzlicher Arzneimittel
erklärt, bis zur Abklärung des Risikos durch weitere Untersuchungen solle die
Aufnahme von Estralogen bei empfindlichen Personengruppen wie Kindern,
Schwangeren und Stillenden minimiert werden.

23

Hinsichtlich der Auflage A.25 haben die Beteiligten die Hauptsache am
06.04.2006 für erledigt erklärt.

24

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten.

25

Entscheidungsgründe

26

Das Verfahren ist gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO in direkter und in
entsprechender Anwendung einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtstreit
übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und die Klägerin die
Klage teilweise zurückgenommen hat. Die Klage hinsichtlich der Auflage CC hat die
Klägerin mit Rücksicht auf den in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag
konkludent zurückgenommen.

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

27

Der Hauptantrag ist bereits unstatthaft. Die angefochtenen Auflagen betreffen
nicht eine Teilversagung der arzneimittelrechtlichen Nachzulassung. Vielmehr sind
die streitbefangenen Auflagen mit der Verlängerung der Zulassung verbunden
worden und stellen keine Einschränkung der Zulassung dar. Sie sind daher
belastende Nebenbestimmungen zu einer Begünstigung. Ob und in welchen Fällen
des Erlasses von arzneimittelrechtlichen Auflagen eine andere rechtliche
Betrachtung geboten sein kann, hat die Kammer in diesem Verfahren nicht zu
entscheiden.

28

Vgl. auch Oberverwaltungsgericht für das Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 27.09.2005 - 13 A 4090/03 -.

29

Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.

30

Soweit die Klägerin die Aufhebung der Auflage A.34 begehrt, ist die
Anfechtungsklage unzulässig. Sie hat diese Auflage nicht innerhalb der Klagefrist
von einem Monat (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO) bis zum 01.11.2003 angefochten,
sondern erst mit Schriftsatz vom 20.12.2004. Soweit die Klägerin sich in der
Klageschrift die Anfechtung weiterer Auflagen vorbehalten hat, ist dies hinsichtlich
der Anforderungen an eine fristgemäße Anfechtungsklage prozessrechtlich ohne
Bedeutung. Im Übrigen ist nichts für die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand ersichtlich (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO).

31

Soweit die Klägerin mit der Klageschrift die Auflage A.13 angefochten hat,
geschah dies ausdrücklich allein hinsichtlich des differentialdiagnostischen
Hinweises. Gleichwohl ist der zweite Teil dieser Auflage im Hinblick auf die
Anwendung des Arzneimittels in Schwangerschaft, Stillzeit und bei Kindern unter 12
Jahren fristgerecht angefochten worden. Mit der Klageschrift hat die Klägerin auch
die Auflage WB angefochten. Diese Auflage betrifft den Wortlaut der für das
Behältnis und für die äußere Umhüllung vorgesehenen Angaben und meint somit
den umgesetzten Auflagentext der Auflage A.13, der in der Klageschrift auch
vollständig wiedergegeben ist. Bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens hat
die Klägerin daher den Inhalt der Auflage A.13 zur Gänze fristgemäß ange-
fochten.

32

Die Klage hinsichtlich der Auflage A.13 ist aber unbegründet. Die Auflage ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

33

Ermächtigungsgrundlage für den differentialdiagnostischen Hinweis in der
Auflage A.13 ist § 105 Abs. 5 a Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr.
2 a AMG. Danach können Auflagen erteilt werden, um sicherzustellen, dass die
Kennzeichnung der Behältnisse und äußeren Umhüllungen den Vorschriften des §
10 und die Packungsbeilage den Vorschriften des § 11 entsprechen; dabei kann
angeordnet werden, dass angegeben werden müssen Hinweise und Warnhinweise,
soweit sie erforderlich sind, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine
unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier zu
verhüten. Ob § 11 Abs. 1 Satz 6 AMG, der auf die Situation bestimmter
Personengruppen hinsichtlich der Angaben nach Satz 1 Nr. 7 bis 9 eingeht,
eigenständige Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Hinweisen und
Warnhinweisen sein kann, braucht die Kammer nicht zu entscheiden, weil die
Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG vorliegend gegeben
sind.

34

Der angefochtene differentialdiagnostische Hinweis ist erforderlich, um bei der
Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der
Gesundheit von Mensch oder Tier zu verhüten.

35

Der Wortlaut dieser Bestimmung verdeutlicht, dass von der im Interesse des
vorbeugenden Gesundheitsschutzes bestehenden Auflagenbefugnis nur zur Abwehr
solcher Gefahren Gebrauch gemacht werden darf, die „bei der Anwendung" des
Präparates drohen. Die Beklagte trägt die materielle Beweislast für die Klärung, ob
eine solche Gefährdung besteht.

36

Vgl. Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 06.08.2003 - 24
K 3620/00 -.

37

Der Einschluss der mittelbaren Gefährdung stellt aber sicher, dass nicht nur
unmittelbare Auswirkungen des Arzneimittels verhütet werden sollen, sondern es
sollen auch Auswirkungen vermieden werden, die die Gefährdung erst bei
Hinzutreten weiterer Umstände verursachen.

38

Vgl. auch Kloesel/Cyran, Loseblatt-Kommentar zum Arzneimittelrecht,
Stand: 01.3.2005, § 6 Rn. 7.

39

Das in Rede stehende Arzneimittel erhebt einen krankheitswertigen
Indikationsanspruch und unterscheidet sich damit grundlegend von einem
traditionellen Arzneimittel im Sinne von § 109a Abs. 3 AMG ohne heilenden
Indikationsanspruch, bei dem (Warn)-Hinweise, die die Grenzen der
Selbstmedikation aufzeigen sollen, aufgrund des beschränkten Anwendungsgebiets
in der Regel nicht erforderlich sind. Bei einem allgemein gesundheitsbezogenen
Indikationsanspruch eines Präparates im Sinne von § 109a AMG ist es fern liegend,
dass sich der Patient durch die Selbstmedikation mit einem freiverkäuflichen
traditionellen Arzneimittel von der ärztlichen Abklärung einer schweren Erkrankung
abhalten lässt. Das Risiko einer fehlerhaften Eigendiagnose des Patienten geht nicht
von dem Arzneimittel aus, sondern allein von einer Fehleinschätzung des Anwen-
ders, zu der das Präparat keine Veranlassung gibt.

40

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 10.11.2005 - 13 A 4246/03 -; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom
06.08.2003 - 24 K 3620/00 -.

41

Vorliegend ist eine mittelbare Gefährdung angesichts der Gefahr einer
fehlerhaften Selbstmedikation indessen gegeben.

42

Differenzialdiagnostische Hinweise dienen unter anderem der Abgrenzung von
Erkrankungen, die sich zwar durch gleiche oder ähnliche Symptome bemerkbar
machen, die aber verschiedene Ursachen haben und sich nach Art und Schwere
unterschiedlich auswirken können. Es liegt auf der Hand, dass von dem
durchschnittlichen Verbraucher, der in Drogerien, Reformhäusern oder
Supermärkten nach einem zu seinen Beschwerden „passendem Mittel" Ausschau
hält, derartige diagnostische Fähigkeiten nicht erwartet werden können.

43

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Berlin, Urteile vom 16.08.2001
- 5 B 4.00 und 5 B 5.00 -.

44

Bei den hier mit Bescheid vom 28.10.2005 geänderten Anwendungsgebieten, die
nunmehr „Verdauungsbeschwerden, besonders mit leichten Krämpfen im Magen-
Darm-Bereich, Blähungen und Völlegefühl" lauten, ist der differentialdiagnostische
Hinweis in der Auflage A.13 in der Gestalt des Bescheides vom
08.02.2006 erforderlich, um eine mittelbare Gefährdung der Gesundheit aufgrund
einer fehlerhaften Selbstmedikation zu verhüten. Die in den Anwendungsgebieten
genannten Anzeichen können auch Ausdruck von schwerwiegenden
krankheitsbedingten Verdauungsbeschwerden sein. Wenn der Verbraucher diese für
die Anwendung des Arzneimittels wichtigen Informationen vor dessen Erwerb nur
den Angaben auf der Verpackung entnehmen kann, dann ist die Auflage als
Vorsichtsmaßnahme für die Anwendung auch erforderlich, um die beschriebenen
Gefahren zu verhüten. Die Hinweise sind für die gesundheitliche Aufklärung not-
wendig, weil sie die Grenzen der Selbstmedikationsmöglichkeiten aufzeigen. Der
Verbraucher wird vor dem Erwerb des freiverkäuflichen Medikaments in aller Regel
weder Arzt noch Apotheker zu möglichen Risiken im Zusammenhang mit einer
Einnahme dieses Präparats und der nicht erfolgten Untersuchung der Gründe für die
Verdauungsbeschwerden, die sich auch in leichten Krämpfen im Magen-Darm-
Bereich zeigen können, befragen.

45

Auch soweit sich die Verdauungsbeschwerden in Form von Blähungen oder
eines Völlegefühls zeigen, ist die Auflage gleichfalls erforderlich, um eine mittelbare
Gefährdung für den Verbraucher zu verhüten. Häufig werden diese Anzeichen zwar
harmloser Natur sein. Es können aber auch Symptome mit Krankheitswert vorliegen.
So kann etwa Meteorismus gegeben sein. Die Blähsucht kommt beispielsweise bei
Verdauungsstörungen, Typhus, Leberzirrhose und auch bei Herzinsuffizienz infolge
mangelnder Resorption der Darmgase und bei abnorm schlaffen Bauchdecken vor
(vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 260. Auflage, 2004, Stichwort:
Meteorismus). Das Völlegefühl kann bei Blähungen auftreten. In beiden Fällen ist der
differentialdiagnostische Hinweis für den Fall gerechtfertigt, dass die Beschwerden
nicht nachlassen oder regelmäßig wiederkehren.

46

Die Auflage leidet auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere ist sie
verhältnismäßig. Soweit die Klägerin durch die streitbefangene Auflage verpflichtet
wird, den Hinweis nach Maßgabe der §§ 10 und 11 Abs. 6 Satz 1 AMG anzugeben,
ist sie in dem grundrechtlichen Gewährleistungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG in der
Gestalt der Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigt. Dem stehen grundrechtlich
geschützte Positionen der Patienten nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegenüber.
Hieraus folgen staatliche Pflichten, sich schützend vor das Leben und die körperliche
Unversehrtheit zu stellen. Danach begegnet es grundsätzlich keinen rechtlichen
Bedenken, wenn das BfArM Risiken der Selbstmedikation gering halten möchte,
indem es die Angabe eines differentialdiagnostischen Hinweises in Anwendung des
Arzneimittelgesetzes vorschreibt, der eine ärztliche Untersuchung bei Anhalten oder
regelmäßiger Wiederkehr der Beschwerden als notwendig anzeigt. Der hier
angefochtene Hinweis ist Ausdruck staatlichen Informationshandelns.

47

Vgl. etwa Bundesverfassungsbericht, Beschluss vom 26.06.2002 - 1 BvR
558/91 und 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252, 265 ff..

48

Zwar informiert hier nicht der Staat unmittelbar die Öffentlichkeit, sondern er
verpflichtet den Unternehmer nach Maßgabe der einzelnen Bestimmungen im
Arzneimittelrecht, die Information selbst an den Adressaten weiterzugeben. Die
rechtliche Beeinträchtigung ist für den pharmazeutischen Unternehmer mit Rücksicht
auf die angestrebte Patientensicherheit verhältnismäßig. Die Tauglichkeit der
Information und ihre Erforderlichkeit sind zur eigenbestimmten Problembewältigung
gegeben. Die Klägerin wird auch nicht unangemessen in ihrer
Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigt. Entsprechende Nachteile hat sie weder
schlüssig dargelegt noch sind sie ersichtlich. Das Inverkehrbringen des Arzneimittels
ist aufgrund der Nachzulassung gewährleistet. Der differentialdiagnostische Hinweis
führt hier auch nicht zu einer Einschränkung der Anwendungsgebiete, sondern es
werden die Grenzen der therapeutischen Möglichkeiten des Arzneimittels und der
Selbstmedikation mit dem differentialdiagnostischen Hinweis aufgezeigt. Diesem
vergleichsweise geringfügigen Eingriff steht der Gesichtspunkt der Patientensi-
cherheit gegenüber, dem vorliegend das größere Gewicht beizumessen ist. Der
Patient ist schließlich trotz der insoweit missverständlichen Formulierung des
differentialdiagnostischen Hinweises („ist ein Arzt aufzusuchen") nicht Adressat einer
staatlichen Maßnahme, mit der ihm etwa gegen seinen Willen verbindlich
aufgegeben wird, einen Arzt zur Klärung der Beschwerden aufzusuchen. Vielmehr
versteht sich der streitbefangene Hinweis als Ratschlag, länger anhaltende oder
regelmäßig wiederkehrende Beschwerden ärztlich untersuchen zu lassen.

Der Hinweis zur Anwendung bei Schwangeren, Stillenden und Kindern unter 12 Jah-
ren in der Auflage A.13 ist gleichfalls rechtlich nicht zu beanstanden.

49

Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 105 Abs. 5 a Satz 1 in
Verbindung mit § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG sind erfüllt. Es besteht eine
hinreichende unmittelbare Gefährdung der Gesundheit.

50

Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn aus einer tatsächlich vorhandenen Situation
hinreichend wahrscheinlich eine Gefährdung der Rechtsgüter Leben oder
Gesundheit folgt. Gerade in dem jeweiligen Einzelfall muss in überschaubarer
Zukunft mit einem Schadenseintritt zu rechnen sein. Dabei hängen
die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit von der Qualität des möglicherweise
eintretenden Schadens ab. Bei Gefährdung von Leben oder Gesundheit als
geschützten Rechtsgütern sind an die Feststellung der Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintrittes keine übermäßig hohen Anforderungen zu stellen.

51

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.1970 - IV C 99.67 -, NJW 1970, 1890,
1892.

52

Dabei kann allerdings dahinstehen, ob sich eine konkrete Gefahr bereits mit der
Dokumentierung in der Literatur für den Wirkstoff Kümmel begründen lässt. Dort
werden nach Darstellung des BfArM im Ames-Test mit dem Salmonella typhimurium
Stamm TA102 mutagene Eigenschaften Risiken beschrieben (vgl. Mahmoud et al.,
Mutagenic and toxic activities of several spices and some Jordain Medicinal Plants,
Int. J. Pharmacognosy, 1992, 81 ff.) . Gleichwohl ergeben sich nach Einschätzung
des BfArM aus der bisherigen Anwendung von Kümmel als Arzneimittel und Gewürz
bislang keine konkreten Risiken bei der Anwendung bei Kindern unter 12 Jahren
sowie bei Schwangeren und Stillenden. Die Publikation macht nach Auffassung des
BfArM dagegen deutlich, dass die systematische Untersuchung der Anwendung bei
dem betroffenen Personenkreis durchaus Risiken aufzeigen könne, die bislang der
Beobachtung entgangen seien. Ob in einem solchen Fall die Voraussetzungen der
Auflagenbefugnis des § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG erfüllt sind, wenn das
Bestehen einer Gefahr - ohne Hinweis auf konkrete Verdachtsmomente - nicht aus-
zuschließen ist, muss die Kammer nicht entscheiden, weil sich die konkrete Gefahr
vorliegend aus der nicht abschließend geklärten Frage der Kanzerogenität von
Estragol, einem Inhaltsstoff des Fenchels, ergibt.

53

In dem Positionspapier der EMEA zur Anwendung estragolhaltiger pflanzlicher
Arzneimittel vom 03.03.2004 wird von karzinogenen Wirkungen in Gestalt von
malignen Lebertumoren bei der Anwendung von Estragol bei Mäusen berichtet. In
dem Abschnitt „Schlussfolgerungen und Empfehlungen" heißt es, dass die zur Zeit
übliche Estragol-Exposition infolge einer Anwendung pflanzlicher Arzneimittel
(kurzzeitige Anwendung bei Erwachsenen in der empfohlenen Dosierung) zwar zu
keinem signifikanten Krebsrisiko führe. Es seien jedoch weitere Studien erforderlich,
um die Dosis-Reaktions-Kurve bei Ratten mit niedriger Estragol-Exposition nach Art
und Bedeutung zu bestimmen. So lange solle die Anwendung von Estragol in
anfälligen Gruppen, zu denen Kinder, Schwangere und Stillende gehörten,
eingeschränkt werden. Auf dieser tatsächlichen Grundlage rechtfertigt sich die
streitbefangene Auflage, die zur konkreten Gefahrenabwehr auch erforderlich ist. Da
eine Gefährdung von Leben oder Gesundheit von bestimmten Verbrauchergruppen
im Raum steht, genügen die tatsächlichen in dem Positionspapier der EMEA
aufgelisteten Feststellungen für die Annahme einer konkreten Gefahr.

54

Schließlich ist die Auflage auch nicht ermessensfehlerhaft ergangen.
Entsprechende Anhaltspunkte sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

55

Soweit die Klägerin die Auflagen A.35 und A.37 angefochten hat, geschieht dies
im Zusammenhang mit der Anfechtung der Auflage A.34. Die Rechtswidrigkeit der
beiden erstgenannten Auflagen ist nicht erkennbar. Dies macht die Klägerin auch
nicht geltend. Vielmehr hat sie in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie erhebe
gegen die Auflagen A.35 und A.37 keine eigenständigen Einwendungen. Eine
inhaltliche Prüfung der Auflage A.34 scheidet indes aus, weil sie in Bestandskraft
erwachsen ist. Die Klägerin hat diese Auflage mit Schriftsatz vom 20.12.2004
angefochten, nachdem die Klagefrist seit mehr als einem Jahr abgelaufen war.

56

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2
sowie aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Dabei entspricht es billigem Ermessen, der
Klägerin die Kosten der für erledigt erklärten Teile (Auflagen A.11, A.14, A.15, A.23,
A.25, A.29 und BY) aufzuerlegen, weil die Erledigungen Auflagen betrafen, die nicht
innerhalb der Klagefrist angefochten worden waren. Hinsichtlich der Auflagen A.16
und WB gelangt § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zur Anwendung.