Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-08, Aktenzeichen 9 S 804/17

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. Februar 2017 - 4 K 2563/14 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Übertragung und Verlängerung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen.

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Unter dem 16.01.2013 fügte er einem Antrag zur Genehmigung des Verkehrs mit Taxen und Mietwagen ein Schreiben vom 15.01.2013 bei, nach dem er von Frau W.-A. die Taxikonzessionen mit den Ordnungsnummern 188 und 129 gekauft habe. Diese werde aber die bis zum 28.12.2013 befristete Taxi-Konzession mit der Ordnungsnummer 208 weiterführen. Unter dem 26.02.2013 genehmigte die Beklagte die Ausführung des Verkehrs mit Taxen für die Ordnungsnummern 188 und 129 wie beantragt, befristet bis zum 10.10.2016. Dabei ging sie (in der Annahme eines „Spezialfalls“ und nach Rückfrage beim Regierungspräsidium Freiburg) davon aus, dass es sich bei dem Betrieb der zwei Taxen um ein gesondertes Unternehmen handele, das ganz übertragen werde, obwohl die frühere Inhaberin der Konzessionen für den Betrieb des bei ihr verbliebenen Taxis mit der Ordnungsnummer 208 die Büroeinrichtung etc. weiter nutzte.

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Am 12.12.2013 erkundigte sich Rechtsanwalt Dr. G. für Frau W.-A. ausweislich des über das Telefonat gefertigten Aktenvermerks bei der Beklagten, ob und wie eine Übertragung dieser Konzession bis zum Ablauf der Gültigkeit (28.12.2013) verwirklicht werden könnte. Nach seinen Angaben erfülle die Altinhaberin nicht die Voraussetzung der finanziellen Leistungsfähigkeit, da noch erhebliche Verbindlichkeiten bestünden. Der Sachbearbeiter der Beklagten teilte mit, dass die Bearbeitung eines Antrags auf Übertragung mindestens zwei Wochen dauere, aber auch nur dann, wenn alle Unterlagen vorlägen und die Zuverlässigkeit habe geprüft werden können, sonst normalerweise vier bis sechs Wochen. Damit sei eine Übertragung rein aus zeitlichen Gründen (zusätzlich noch Weihnachtsfeiertage) nicht möglich. Die Übertragung könne nur während der Laufzeit der Konzession und für die Laufzeit erfolgen. Es sei auch gefragt worden, ob die durch Ablauf freiwerdende Konzession evtl. an einen anderen Unternehmer abgegeben werden könne. Dies sei verneint worden. Die frei werdenden Konzessionen würden grundsätzlich nur anhand der Warteliste vergeben.

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Mit E-Mail an die Beklagte vom 31.12.2013 teilte der Kläger mit, bezüglich des Übernahmevertrags mit der Altinhaberin habe er seit dem 24.12. mehrfach vergeblich versucht, den Sachbearbeiter der Beklagten zu erreichen. Man habe schon bei der Übernahme des Betriebs „Taxi A.“ im März vereinbart, dass auch die Taxikonzession mit der Ordnungsnummer 208 auf sein Unternehmen übertragen werde. Aus verschiedenen - näher bezeichneten - Gründen habe der Vertrag erst am 23.12.2013 unterschrieben werden können. Die vorhandenen Unterlagen seien am 28.12.2013 bei der Beklagten eingeworfen worden. Es werde gebeten mitzuteilen, welche Unterlagen noch erforderlich seien.

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Am 07.01.2014 teilte die Beklagte dem Kläger mit, mit Eingangsstempel 27.12.2013 habe sie in ihrem Briefkasten den Übernahmevertrag vom 23.12.2013 aufgefunden; diesen werte sie als Antrag auf Übertragung der Konzession. Der Antrag sei aber verspätet eingegangen. Da die beigefügten Unterlagen teilweise vom 30.12.2013 stammten, sei der Antrag entsprechend den Angaben des Klägers in seiner E-Mail vom 31.12.2013 faktisch am 31.12.2013 und somit nach Ablauf der Geltungsdauer eingegangen. Übertragen werden könne jedoch nur eine noch gültige Genehmigung mit deren verbleibender Gültigkeitsdauer.

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Mit Bescheid vom 09.04.2014 lehnte die Beklagte den Antrag auf Übertragung der Genehmigung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen - Ordnungsnummer 208 - ab. Der Kläger erhob am 12.05.2014, einem Montag, Widerspruch, den das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 17.11.2014 zurückwies. Es führte aus, die auf den 28.12.2013 befristete Genehmigung sei mit Ablauf des 28.12.2013 erloschen, auch wenn es sich dabei um einen Samstag gehandelt habe. Zu diesem Zeitpunkt habe ein Übertragungsantrag nicht vorgelegen. Die E-Mail des Klägers, welche die Beklagte als Antrag gewertet habe, sei später, nämlich erst am 31.12.2013 eingegangen. Der mit dem Eingangsstempel der Beklagten vom 27.12.2013 versehene Kaufvertrag sei nicht als Antrag zu werten; er stelle nur eine notwendige Unterlage dar. Da zwei (richtig: drei) der beigefügten Bescheinigungen vom 30.12.2014 (richtig: 2013) stammten, könnten diese Unterlagen zudem frühestens am Donnerstag, den 02.01.2014 eingegangen sein. Somit habe die Beurteilung, ob der Kläger die subjektiven Voraussetzungen für eine Übertragung der Genehmigung erfülle, nicht mehr während der Gültigkeitsdauer erfolgen können.

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Bereits am 03.11.2014 hatte der Kläger (Untätigkeits-)Klage erhoben. Er hat zuletzt beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 09.04.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 07.11.2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag auf Übertragung und Verlängerung der Genehmigung mit der Ordnungsnummer 208 neu zu entscheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten. Mit Urteil vom 01.02.2017 hat das Verwaltungsgericht antragsgemäß entschieden. In den Gründen ist ausgeführt, die Klage sei als Verpflichtungsantrag in der Form der Bescheidungsklage statthaft. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung sei offen gewesen, ob und ggf. welche aktuellen Nachweise über die subjektive Eignung des Klägers noch erforderlich seien. Ohnehin stehe der Beklagten bei der Genehmigung einer Übertragung einer Taxikonzession (und auch bei der Verlängerung) wohl Ermessen zu (vgl. § 13 Abs. 3 und 5 PBefG). Die Klage sei auch begründet. Ein notwendiger Antrag auf Genehmigung der Übertragung und Verlängerung der Konzession liege vor. Dabei folge ein entsprechender Antragswille des Klägers nicht erst aus seiner E-Mail vom 31.12.2013, sondern bereits aus der Übersendung des Übertragungsvertrags mit Anlagen. Entgegen der Auffassung der Beklagten habe der Kläger den Antrag auch rechtzeitig gestellt. Insoweit habe sich die Kammer davon überzeugt, dass der Kläger den Übertragungsantrag mit Anlagen am Samstag, den 28.12.2013 beim Briefkasten des Amts für öffentliche Ordnung der Beklagten und damit (gerade noch) vor Ablauf der Gültigkeit der Genehmigung eingeworfen habe. Ein Verlängerungs- und damit auch ein Übertragungsantrag müsse vor dem Ablauf der zu übertragenden Genehmigung bei der Behörde eingegangen sein. Soweit die Beklagte in Zweifel ziehe, dass ein kurz vor Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung gestellter Antrag auf Verlängerung der Genehmigung bzw. ihrer Übertragung noch rechtzeitig sei und überdies fordere, dass ein solcher Antrag so früh und hinreichend vollständig gestellt sein müsse, dass ihm - bei regelmäßigem Verlauf noch vor Ablauf der Gültigkeitsdauer entsprochen werden könne, folge dem die Kammer nicht.

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Allerdings fänden sich für diese Rechtsauffassung in der obergerichtlichen Rechtsprechung einige Belege. Nunmehr habe auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 18.10.2016 - 12 S 1381/16 -) unter Berufung auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 03.09.2015 (- 13 B 655/15 -) geäußert, dass das Personenbeförderungsgesetz zwar für die Wiedererteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen keine Frist für die Antragstellung vorsehe, dies aber den Antragsteller nicht von der Obliegenheit entbinde, die Wiedererteilung unter Vorlage der erforderlichen Unterlagen so zeitig zu beantragen, dass eine nahtlose Fortführung des Taxenbetriebes - gegebenenfalls auch unter Rückgriff auf die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG - sichergestellt sei; komme der Antragsteller dem nicht nach und scheide deshalb eine nahtlose Verlängerung aus, entfalle seine Rechtsposition; die Genehmigung werde „frei“ und stehe damit grundsätzlich zur Neuverteilung nach § 13 Abs. 5 PBefG an; der auf der Vormerkliste erstplatzierte Bewerber habe damit vorbehaltlich des Vorliegens der Erteilungsvoraussetzungen im Übrigen seinerseits grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung der nunmehr neu auszugebenden Genehmigung.

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Diese Rechtsauffassung teile die Kammer aber aus folgenden Gründen nicht: Für einen Antrag auf Übertragung oder Verlängerung einer Taxi-Genehmigung bestimme das Personenbeförderungsgesetz keine Frist (anders z. B. in § 12 Abs. 5 und 6 PBefG). Auch sei in anderen Rechtsgebieten im Allgemeinen ein rechtzeitig gestellter Verlängerungsantrag unabhängig vom Ablauf der Gültigkeitsdauer einer Genehmigung beachtlich (z. B. Verlängerung einer befristeten Baugenehmigung, eines Bauvorbescheids, einer Aufenthaltserlaubnis oder einer Entscheidung nach § 48 Abs. 5 FeV). Zwar sei richtig, dass - im Unterscheid zu den eben genannten Beispielen - insoweit auch die Belange der Neubewerber für eine Taxi-Genehmigung zu beachten seien. Der Gesetzgeber habe dies aber gerade nicht in dem Sinn getan, dass er für die Beachtlichkeit eines Verlängerungsantrags die Einhaltung einer bestimmten Antragsfrist gefordert hätte. Zudem wäre die Bemessung einer allgemeinen Antragsfrist schwierig. Stellte man zudem mit der zitierten Rechtsprechung auf eine variable, sich nach den Umständen des Einzelfalls richtende Antragsfrist ab in dem Sinne, dass der Antrag so rechtzeitig zu stellen sei, dass er bei regelmäßigem Verlauf noch vor Ablauf der Genehmigung beschieden werden könne, fehlte einer solchen Frist die aus Rechtsstaatserwägungen erforderliche Bestimmtheit.

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Gegen dieses ihr am 01.03.2017 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 21.03.2017 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese rechtzeitig begründet. Sie trägt vor und führt im Einzelnen aus, das Verwaltungsgericht sehe es zu Unrecht als erwiesen an, dass der Übernahmevertrag mit Anlagen durch den Kläger am 28.12.2013 eingeworfen worden sei. Weiter erblicke es im bloßen Einwurf von Unterlagen ohne Anschreiben fehlerhaft einen Antrag auf Übertragung und „Verlängerung“ der Taxi-Konzession mit der Ordnungsnummer 208. Die Ablehnung der Übertragung sei rechtmäßig gewesen. Die Antragstellung sei frühestens am letzten Geltungstag, einem Samstag, erfolgt. Die Genehmigung sei zum Entscheidungszeitpunkt wegen Ablaufs der Gültigkeit nicht mehr übertragungsfähig gewesen. Der Antrag begründe auch keine Hemmung des Ablaufs, auch liege kein sonstiger Vertrauenstatbestand zugunsten des Klägers vor. Da der Übertragungsantrag mithin ins Leere gegangen sei, sei über den - vom Verwaltungsgericht angenommenen - Antrag auf „Verlängerung“ nicht mehr zu entscheiden gewesen. Die Genehmigung sei mit Ablauf nämlich zur Neuverteilung nach § 13 Abs. 5 PBefG frei geworden. Die Neuverteilung sei bisher nicht erfolgt, sie warte den Ausgang des Rechtsstreits ab.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. Februar 2017 - 4 K 2563/14 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus, zunächst sei das erstinstanzliche Gericht zutreffend vom Nachweis eines Einwurfs der Unterlagen am 28.12.2013 ausgegangen. Die nachfolgende Kritik der Beklagten an der Bewertung der Zeugenaussage sei im Berufungsverfahren nicht statthaft und zudem unzutreffend. Ebenso ergebe sich der Zeitpunkt des Einwurfs des Übertragungsvertrags und mithin der Zugang des Wiedererteilungs- und Übertragungsbegehrens aus seiner E-Mail vom 31.12.2013, in der er mitteile, er habe die Unterlagen am 28.12.2013 „eingeschmissen“. Im Übrigen verbleibe er bei seiner bereits erstinstanzlich vorgetragenen Rechtsauffassung, dass die Beklagte durch das - unstreitige - Anbringen unzutreffender Eingangsstempel eine Umkehr der Beweislast herbeigeführt habe. Der Beklagten sei seine Absicht, die Genehmigung der Übertragenden zu erhalten und zu verlängern, im Übrigen nicht nur aus dem Umstand des mit dem Einwurf verbundenen Erklärungsgehaltes, sondern auch aus vorhergehenden Gesprächen bekannt gewesen. Die Beklagte habe den Einwurf des Übertragungsvertrags durch ihn als Antrag auf Übertragung der Erlaubnis gewertet. Dies habe sie selbst mit E-Mail des zuständigen Sachbearbeiters vom 07.01.2014 bestätigt. Die nunmehr geänderte Auslegung des Erklärungsgehalts durch die Beklagte sei nicht statthaft.

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Entgegen der Auffassung der Berufungsbegründung sei eine Antragstellung innerhalb der Laufzeit einer Genehmigung ausreichend. Soweit die Beklagte hier eine Schriftform des Antrags auf Wiedererteilung und / oder Übertragung herausinterpretiere, sei eine solche nicht gegeben. Ebenso willkürlich und falsch sei die Rechtsauslegung der Beklagten, dass die beiden erforderlichen Anträge auf Wiedererteilung und Übertragung nur nacheinander abgearbeitet werden könnten, mithin erst die vollständige Entscheidung über den Antrag auf Wiedererteilung getroffen werden müsse, ehe derjenige über die Übertragung gestellt werden könne. Ungeachtet der Tatsache, dass der Antrag auf Übertragung noch während der Gültigkeit gestellt worden sei und derjenige auf Wiedererteilung in der Person des Übertragenen konkludent mit gestellt gewesen sei, sei dem Gesetz nicht zu entnehmen, dass eine solche Abstufung der Anträge durchzuführen sei. Es sei im Gegenteil die Gültigkeit der Genehmigung nicht zum Entscheidungszeitpunkt, sondern zum Antragszeitpunkt zu prüfen. Es sei nicht dargetan oder ersichtlich, worauf die Beklagte die zeitliche Abstufung der Anträge stützen wolle; einen Rückhalt im Gesetz, der Rechtsprechung oder der Kommentierung habe sie nicht dargetan. Hierzu sei bereits erstinstanzlich ausführlich vorgetragen worden, insbesondere, dass sein Begehren auf (dauerhaften) Erhalt der Genehmigung klar erkennbar gewesen sei und auch für einen Verlängerungsantrag der Genehmigung keine weiteren Unterlagen als für die Übertragung erforderlich gewesen wären und auch keine weiteren, als die der Beklagten bereits aus anderen Genehmigungsverfahren vorliegenden. Der Vorhalt der Beklagten sei daher eine reine Förmelei und nicht geeignet, seinen Anspruch auf Übertragung zu tangieren.

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Auch eine Frist zur vorherigen Beantragung, nach Auslegung der Beklagten „6 bis 8 Wochen vor Ablauf“ der jeweiligen Genehmigung, kenne das Gesetz nicht; entgegen der Ausführungen der Beklagten in der Berufungsbegründung seien die §§ 12 Abs. 5, 6 und 15 Abs. 1 Satz 5 hier gerade nicht einschlägig. Zu Recht habe das erstinstanzliche Gericht eine solche vorangehende Beantragungspflicht abgelehnt. Es komme nur darauf an, dass zum Ende der Frist für die Genehmigungsbehörde erkennbar sei, ob der Unternehmer die Wiedererteilung der Genehmigung wünsche oder ob er diese nicht mehr benötige. Die Voraussetzungen der Wiedererteilung könnten sodann ohne weiteren Aufwand geprüft werden. Vor Ablauf der Genehmigung werde eine Vergabe an Listenbewerber ohnehin ausgeschlossen sein. Dem stehe auch nicht das Interesse der anderen Bewerber einer eventuellen Warteliste entgegen. Zunächst sei ein vorrangiges Interesse nicht gegeben; andernfalls käme eine Wiedererteilung an den bisherigen Genehmigungsinhaber bereits nicht in Frage. Zudem würden die Listenbewerber vor Zuteilung einer Genehmigung ohnehin zunächst zum Einreichen aktualisierter Nachweise aufgefordert werden müssen und das Anhörungsverfahren durch die Beklagte eingeleitet werden. Die zitierte Rechtsprechung sei nicht einschlägig. Die Berufung verkenne das grundrechtlich geschützte Recht der übertragenden Unternehmen am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das sich auch in dessen Veräußerlichkeit wiederspiegele. Dieses würde durch die von der Beklagten dem Erwerber entgegengehaltene Antragsfrist - die noch dazu unbestimmt sei - ausgehöhlt. Die Beklagte verkenne zudem auch den Gesetzesvorbehalt für solche Eingriffe. Inhalt dieses Rechts sei gerade auch, dass Gewerbebetriebe aus verschiedenen Gründen an Dritte übertragen werden können. Es sei höchstrichterlich ausdrücklich anerkannt, dass hierbei auch die Genehmigungen von Taxen mit übertragen werden könnten. Die Berufung lasse sämtliche Abwägung vermissen, die diese Rechte berücksichtigen würde. Bei zutreffender Rechtsanwendung sei stets Besitzstand des Unternehmers gegeben, der selbstverständlich auch übertragbar sei, wie vorliegend geschehen. Die Ausführungen der Beklagten zu vermeintlich fehlendem Besitzstand gingen daher vollkommen an der Sache vorbei.

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Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg und auf die Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Genehmigung der Übertragung und Verlängerung der Taxigenehmigung mit der Ordnungsnummer 208 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 09.04.2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 07.11.2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 46 Abs. 2 Nr. 1, § 47 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Betrieb eines Taxis sind die §§ 12, 13 und 15 PBefG. Die Genehmigung darf nur unter den Voraussetzungen des § 13 PBefG erteilt werden. Liegt keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe vor, vermittelt die Vorschrift einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208; Senatsurteil vom 05.07.2017 - 9 S 8/16 -, juris).

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Die Geltungsdauer einer Taxigenehmigung ist nach § 16 Abs. 4 PBefG auf fünf Jahre begrenzt; mit dem Fristablauf wird die Genehmigung ungültig, wie sich u. a. aus § 17 Abs. 5 Satz 1 PBefG ergibt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.05.2006 - 13 B 533/06 -, juris). Für die hier begehrte Übertragung und „Verlängerung“ einer Taxigenehmigung gilt Folgendes:

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a. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. Abs. 3 PBefG können die aus einer Taxigenehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten übertragen werden (Genehmigungsübertragung), wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden; diese Übertragung bedarf der Genehmigung (§ 2 Abs. 2 PBefG). Grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Übertragung, wenn alle Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand September 2017, § 2 Rn. 7).

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Durch eine Übertragung ändert sich am rechtsbestimmenden Inhalt der Genehmigung nichts, es tritt nur in der Person des Inhabers nach Maßgabe des Übertragungsakts eine Änderung ein. Dies berührt weder die Laufzeit der ursprünglichen Genehmigung noch bedarf es bei den objektiven Genehmigungsvoraussetzungen unterliegenden Verkehren (§ 13 Abs. 2 und 4 PBefG) einer Prüfung der Frage, ob durch die Übertragung der Genehmigung öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Aus diesem Grund bestimmt § 13 Abs. 7 PBefG, dass § 13 Abs. 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 PBefG bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PBefG nicht anwendbar sind (Fielitz/Grätz, a. a. O., § 2 Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris). Insoweit kann man von einer „Akzessorietät“ der Genehmigungsübertragung sprechen.

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b. Für die Wiedererteilung einer Taxigenehmigung nach Ablauf der Geltungsdauer („Verlängerung“) gelten die unter 1. dargelegten Grundsätze (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015 - 13 B 655/15 -, juris). Bei der erneuten Vergabe einer bereits einmal ausgegebenen Taxigenehmigung hat die Behörde § 13 Abs. 3 PBefG - für den Fall, dass der bisherige Inhaber Besitzstandsschutz für sich beanspruchen kann - bzw. § 13 Abs. 5 PBefG bei einer echten Neuvergabe der Genehmigung zu berücksichtigen. „Verlängerungen“ von Genehmigungen sieht das Personenbeförderungsgesetz nicht vor.

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Nach § 13 Abs. 3 PBefG ist bei einer Wiedererteilung angemessen zu berücksichtigen, wenn ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist. Diese Vorschrift schützt den Unternehmer nach dem im Gewerberecht bestehenden Grundsatz „bekannt und bewährt“ im Bestand seines bisherigen Gewerbes (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321, und vom 19.10.2006 - 3 C 33.05 -, BVerwGE 127, 42; BayVGH, Urteil vom 06.03.2008 - 11 B 04.2449 -, GewArch 2008, 307).

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Dazu und zum Verhältnis zu § 13 Abs. 5 PBefG hat der Senat im Urteil vom 05.07.2017 (- 9 S 8/16 -, juris) im Hinblick auf die Wiedererteilung einer Taxigenehmigung ausgeführt:

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„Zu Gunsten des Altunternehmers ist hier die - auch für den Taxenverkehr geltende (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Anm. 81; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 54; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.) - Bestimmung des § 13 Abs. 3 PBefG anwendbar. Satz 1 lautet, soweit hier erheblich: Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand angemessen zu berücksichtigen. Diese Vorschrift, die sich vornehmlich auf die Fälle bezieht, in denen - wie hier - eine alte Genehmigung ausläuft und aus diesem Grunde eine Neuvergabe nötig wird, vermittelt zu Gunsten des Altunternehmers in Ausgestaltung des Art. 12 Abs. 1 GG einen gewissen Besitzstandsschutz (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.).

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Demgegenüber ist der Verwaltungsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Regelung des § 13 Abs. 5 PBefG - von vornherein - nicht für Altunternehmer gilt, deren Genehmigungen nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung heranstehen (Urteil vom 28.09.1994 - 3 S 1443/93 -, juris; so auch die hM, Nachweise bei Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 91; vgl. auch die - keinen Rechtsnormcharakter aufweisenden - allgemeinen Grundsätze des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs, abgedruckt bei Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 67, unter 2.; aA BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 63). Der Senat vermag dieser Rechtsprechung indes nicht uneingeschränkt zu folgen. Dabei ist jedenfalls von folgenden Grundsätzen auszugehen, ohne dass das Verhältnis der beiden Vorschriften hier einer abschließenden Klärung bedürfte:

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In § 13 Abs. 5 PBefG hat der Gesetzgeber Auswahlgrundsätze aufgestellt für die bei einem Wettbewerb mehrerer Bewerber um die Erteilung einer Genehmigung erforderliche Auswahlentscheidung. Hiernach sind bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen (Satz 1). Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden (Satz 2; vgl. bereits oben unter 1.). Satz 3 sieht Gründe vor, aus denen ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung als nachrangig behandelt werden kann.

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Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass das Gesetz in Fällen, in denen der Wiedererteilungsantrag des Altunternehmers in Konkurrenz zu Anträgen anderer Unternehmer steht, einen voraussetzungslosen Besitzstandsschutz nicht vorsieht. Aus § 13 Abs. 3 PBefG folgt nicht, dass dem Altunternehmer die beantragte Genehmigung stets wieder erteilt werden müsste. Hiergegen spricht bereits der Wortlaut: Er setzt auf der Tatbestandsseite den jahrelangen Betrieb in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise voraus. Nur unter dieser Voraussetzung kann sich der Altunternehmer überhaupt auf die Vorschrift berufen. Ferner bestimmt das Gesetz die Rechtsfolge dahingehend, dass der Umstand des jahrelangen Betriebs - lediglich - „angemessen zu berücksichtigen ist“. Dies legt nahe, dass im Falle der Notwendigkeit einer Auswahlentscheidung eine einzelfallbezogene Abwägung vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321, zu Ruf- oder Anrufbusverkehren; zur Bedeutung der Vorschrift bei der Konkurrenz mehrerer Bewerber um die (Wieder-, Neu-) Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung vgl. auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007 - 3 S 2675/06 -, juris; Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris) bzw. die Behörde gehalten ist, bei der Wiedererteilungsentscheidung neben den für den Besitzstandsschutz sprechenden Gründen auch die Interessen anderer Unternehmer zu berücksichtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.). Dies dürfte - auch mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG - umso mehr gelten, als das Gesetz davon ausgeht, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbringen und ein Qualitätswettbewerb bei der für die Vergabe maßgeblichen Aufstellung der Warteliste nach der zeitlichen Reihenfolge der Bewerbung (vgl. § 13 Abs. 5 PBefG) grundsätzlich nicht stattfindet (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., § 13 Rn. 197).

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Darüber hinaus erweist sich die Annahme, § 13 Abs. 5 PBefG sei in sog. Wiedererteilungsverfahren von vornherein nicht anwendbar, jedenfalls insoweit als zweifelhaft, als sowohl dem Wortlaut wie der Entstehungsgeschichte des Gesetzes der deutliche Wille des Gesetzgebers entnommen werden kann, die Erteilung der Genehmigung solchen Bewerbern zu erschweren, die die sog. Nachrangigkeitsgründe gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 bis 3 PBefG erfüllen (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81 h), 91 a) bzw. insoweit den Altunternehmerschutz nicht mehr in dem bisherigem Umfang aufrechtzuerhalten (vgl. BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris). Nach Auffassung des Senats kann jedenfalls die gesetzgeberische Wertung des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG nicht ohne Auswirkungen auf das Entscheidungsprogramm der Behörde in den Wiedererteilungsfällen bleiben. Vielmehr hat diese die Verwirklichung eines Nachrangigkeitsgrundes bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen, ob dem Altunternehmer der Besitzstandsschutz des § 13 Abs. 3 PBefG zugutekommt (so auch Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81h), 91 a). Hierfür spricht auch, dass § 13 Abs. 7 PBefG die Fälle ausdrücklich bezeichnet, in denen bei Genehmigungserteilungen die Absätze 2, 4 und 5 Sätze 1, 2, 4 und 5 (nicht also Satz 3) nicht anzuwenden sind.“

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c. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Entscheidung der Beklagten, die Übertragung der aus der Frau W.-A. erteilten Taxigenehmigung (Ordnungsnummer 208) erwachsenden Rechte und Pflichten auf den Kläger nicht zu genehmigen, rechtlich nicht zu beanstanden.

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aa. Hier ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass der Kläger nie Inhaber der Taxigenehmigung mit der Ordnungsnummer 208 war. Genehmigungsinhaberin war Frau W.-A., die die Genehmigung (und das Unternehmen) mit Vertrag vom 23.12.2013 mit Wirkung vom 28.12.2013 - vorbehaltlich der Genehmigung der Übertragung durch die Beklagte - auf den Kläger übertragen hat. Eine „Wiedererteilung“ kann der Kläger indes erst verlangen, wenn er - durch Genehmigung der Übertragung - Inhaber der Genehmigung geworden ist. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass zwischen der Genehmigung der Übertragung und der Wiedererteilung der Genehmigung zu trennen ist. Die Genehmigung der Übertragung ist in dem Sinne logisch vorrangig, dass ein Antrag des Erwerbers auf Wiedererteilung von vornherein ins Leere geht, wenn die Übertragung nicht genehmigt wird. Andererseits bestehen grundsätzlich keine Bedenken, die Genehmigung der Übertragung und die Wiedererteilung in einem Akt zu verbinden.

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bb. Schon der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG macht deutlich, dass als Gegenstand der Übertragung nur Rechte und Pflichten aus einer bestehenden Genehmigung in Betracht kommen. Es ist nicht zweifelhaft, dass ein erst nach Erlöschen der Genehmigung gestellter Übertragungsantrag ins Leere geht, weil nichts mehr vorhanden ist, was nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG übertragen werden könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.02.1996 - 11 B 10.96 -, juris). Indes fehlt das Substrat für eine Genehmigungsübertragung unabhängig von der Frage des Zeitpunkts der Antragstellung auch dann, wenn die Genehmigung - wie hier - zum Zeitpunkt der Entscheidung der Behörde abgelaufen ist. Denn aus einer abgelaufenen Genehmigung, die allenfalls wiedererteilt oder neu vergeben werden kann, erwachsen keine Rechte und Pflichten im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG (mehr).

35

Es kommt auch nicht entscheidend darauf an, ob der Kläger seinen Übertragungsantrag - der grundsätzlich auch konkludent gestellt werden kann (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.07.1999 - 3 S 2850/98 -, juris) - am letzten Tag des Laufs der Genehmigung, also am 28.12.2013, oder erst nach Ablauf der Genehmigung gestellt hat. Dies gilt unabhängig davon, dass der Antrag auch ersichtlich nicht vollständig war. Zwar sieht das Personenbeförderungsgesetz keine Frist für die Antragstellung vor. Aus dem oben Gesagten folgt indes, dass ein Übertragungsantrag so rechtzeitig hätte gestellt werden müssen, dass die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt ihrer Entscheidung noch aktuell bestehende Genehmigungsrechte hätte übertragen können. Dieses Erfordernis folgt aus dem Charakter der Übertragungsgenehmigung als einer echten (akzessorischen) Zusatzgenehmigung, deren Wirkung darin besteht, dass alle öffentlich-rechtlichen Rechte und Pflichten aus der Hauptgenehmigung auf den Neuunternehmer übergehen. Sie ist also kein bloßer Zustimmungsvorbehalt zu einer Vereinbarung zwischen den Beteiligten, welche bereits die Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnisse im Ansatz enthielte. Der Inhalt der Hauptgenehmigung wird durch die Übertragung kein anderer, lediglich in der Person des Inhabers tritt nach Maßgabe des Übertragungsakts ein Wechsel ein. Insbesondere wird durch die Übertragungsgenehmigung, wie dargelegt, auch die Laufzeit der ursprünglichen Genehmigung als solche nicht geändert. Die Zusatzgenehmigung teilt auch insoweit das rechtliche Schicksal der Hauptgenehmigung (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995 - 7 L 1713/95 -, juris). Der - nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nicht ausgeschlossenen - gegenteiligen Auffassung steht entgegen, dass der Inhaber einer bestimmte persönliche Eigenschaften (Zuverlässigkeit, vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG) voraussetzenden Genehmigung über diese nicht im Wege eines privaten Rechtsgeschäfts verfügen kann. Durch ein solches Rechtsgeschäft kann nicht die Übertragung der Genehmigung (aufschiebend bedingt) bewirkt, sondern lediglich vereinbart werden, dass die Vertragsparteien das hierfür Erforderliche veranlassen; allenfalls kann darin die unwiderrufliche Erklärung des bisherigen Genehmigungsinhabers erblickt werden, auf die Genehmigung zugunsten seines Vertragspartners zu verzichten. Die Übertragung der Genehmigung selbst als öffentlich-rechtlich wirksamer Vorgang verlangt notwendigerweise einen Hoheitsakt sowie einen im Zeitpunkt dieser behördlichen Entscheidung noch existierenden Gegenstand dieses Verwaltungsakts (OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995, a. a. O.).

36

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu „Verlängerungsanträgen“. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, eine Antragsfrist sei im Personenbeförderungsgesetz nicht vorgesehen, ein Verlängerungs- und damit auch ein Übertragungsantrag müsse (nur) vor Ablauf der zu übertragenden Genehmigung bei der Behörde eingegangen sein. Das Verwaltungsgericht berücksichtigt jedoch schon nicht hinreichend, worauf die Beklagte zutreffend hinweist, dass dies allenfalls dann gelten kann, wenn für den Antragsteller Vertrauensschutz in Form des Besitzstandsschutzes besteht. Dies kommt aber ggf. bei Anträgen auf Wiedererteilung, nicht aber bei Übertragungsanträgen in Betracht. Selbst wenn man also annehmen würde, dass der Besitzstandsschutz als Vertrauenstatbestand bei der Entscheidung über einen Wiedererteilungsantrag auch dann zum Tragen kommt, wenn der entsprechende Antrag jedenfalls vor Ablauf der Gültigkeit gestellt worden ist (a. A. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.10.2016 - 12 S 1381/16 -), so kann dies jedenfalls nicht auf Übertragungsgenehmigungen übertragen werden.

37

Mit Blick auf die aufgezeigte Akzessorietät der Übertragungsgenehmigung ist diese daher grundsätzlich nur dann möglich, wenn die Rechte aus der Genehmigung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung noch bestehen. Die Übertragung muss grundsätzlich innerhalb der Laufzeit erfolgen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht. Soweit der Kläger sich auf das Recht der übertragenden Unternehmerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beruft, macht er bereits eine Verletzung in eigenen Rechten nicht geltend. Auch wenn davon ausgegangen wird, dass das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießt (vgl. aber BVerfG, Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris), lässt sich im Übrigen insoweit eine Verletzung der Eigentumsgarantie nicht feststellen. Denn die aufgezeigten Anforderungen an die Genehmigung einer Genehmigungsübertragung sind dem Personenbeförderungsgesetz zu entnehmen, das insoweit in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Grundrechts im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt. Dass die Inhalts- und Schrankenbestimmung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht Rechnung getragen hätte, ist nicht erkennbar. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass die Erfüllung der Anforderungen dem jeweiligen Antragsteller nicht möglich oder nicht zumutbar wäre.

38

cc. Der genannten Folge kann grundsätzlich nicht durch eine rückwirkende Verlängerung der Genehmigung gemäß § 31 Abs. 7 LVwVfG oder einer Wiedereinsetzung nach § 32 Abs. 1 LVwVfG entgegengewirkt werden.

39

Eine Anwendung des § 31 Abs. 7 LVwVfG kommt nicht in Betracht, weil es sich bei dem Ablauf der Geltungsdauer einer Taxikonzession nicht um eine von einer Behörde gesetzte Frist im Sinne dieser Bestimmung handelt. Eine Befugnis zur Verlängerung gesetzlicher Fristen räumt diese Norm nicht ein. An gesetzliche Fristen sind sowohl die Behörde als auch die Beteiligten gebunden, es sei denn, das Fachrecht gewährt ihnen eine Dispositionsbefugnis. Nur dann können die Fristen aufgrund der im Gesetz vorgesehenen Befugnis verlängert werden (Kallerhoff/Stamm, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 31 Rn. 12). Die speziellen gesetzlichen Vorgaben in § 16 Abs. 4 und § 17 Abs. 5 PBefG geben indes für eine solche Dispositionsbefugnis nichts her.

40

Auch eine analoge Anwendung des § 31 Abs. 7 LVwVfG scheidet aus. Es fehlt bereits an einer die analoge Anwendung rechtfertigenden Regelungslücke. Die Geltungsdauer einer Taxikonzession ist nach § 16 Abs. 4 PBefG schon nach dem Gesetz begrenzt; mit dem Fristablauf wird die Genehmigung, wie dargelegt, ungültig. Diese eindeutigen gesetzlichen Vorgaben, die einen Wegfall der materiellen Rechtsposition des Konzessionsinhabers bewirken, lassen keinen Raum für die Erwägung, ob eine rückwirkende Verlängerung der Geltungsdauer einer befristeten Genehmigung gemäß § 31 Abs. 7 LVwVfG möglich ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 16.05.2006 - 13 B 533/06 -, und vom 03.09.2015 - 13 B 655/15 -, beide juris).

41

Selbst wenn im Übrigen von einer analogen Anwendbarkeit des § 31 Abs. 7 VwVfG ausgegangen würde, würde dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Die im Rahmen des § 31 Abs. 7 Satz 2 LVwVfG bei der möglichen rückwirkenden Verlängerung einer bereits abgelaufenen Frist relevante Frage, ob es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen, sowie der Umstand, dass bei der Versäumung einer gesetzlichen Frist u. U. eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 LVwVfG in Betracht kommt, können es als gerechtfertigt erscheinen lassen, die Kriterien bei der Ermessensentscheidung nach § 31 Abs. 7 LVwVfG an den für eine mögliche Wiedereinsetzung in den vorigen Stand maßgebenden Voraussetzungen zu orientieren, zumal bei solchen Gründen, die bei gesetzlichen Fristen eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 LVwVfG rechtfertigen würden, hinsichtlich der Frage der Fristverlängerung eine Ermessensreduzierung der Behörde auf „Null“ angenommen wird (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.05.2006, a. a. O., m. w. N.).

42

Danach kann im Ergebnis ein früherer maßgeblicher Zeitpunkt als derjenige der behördlichen Entscheidung allenfalls dann in Betracht kommen, wenn der Übertragungsantrag so rechtzeitig gestellt worden ist, dass die Behörde noch vor Ablauf der Altgenehmigung über ihn hätte entscheiden können, dies aber aus von ihr zu vertretenden Gründen nicht getan hat (OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995, a. a. O.). Das Gegenteil aber ist hier der Fall: Der Kläger hat den Antrag auf Genehmigungsübertragung frühestens am letzten Tag der Gültigkeit und damit ersichtlich zu einem Zeitpunkt gestellt, an dem eine Entscheidung der Beklagten innerhalb der Frist unmöglich war.

43

Danach stand der „Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung)“ nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG an den Kläger zwingend entgegen, dass Frau W.-A. seit dem 29.12.2013 nicht mehr Inhaberin einer Genehmigung nach §§ 46, 47 PBefG war. Die Beklagte hat die Genehmigungsübertragung mithin schon aus diesem Grund zu Recht abgelehnt. Unabhängig von der Frage, ob dem Einwurf des Übernahmevertrags in den Briefkasten der Beklagten auch ein Wiedererteilungsantrag des Klägers entnommen werden kann, ginge ein solcher Antrag jedenfalls ins Leere.

44

dd. Eine Genehmigungserteilung an den Kläger nach § 13 Abs. 5 PBefG scheidet aus. Unabhängig davon aus, dass der Antrag des Klägers sich nicht darauf gerichtet hat, hat die Beklagte unbeanstandet dargelegt, dass bei einer Erteilung nach dieser Vorschrift der erstplatzierte Unternehmer auf der Warteliste und nicht der Kläger auszuwählen wäre.

45

2. Deshalb bedarf es keiner Vertiefung, dass es nach alledem auch am Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Übertragungsgenehmigung fehlen dürfte. Denn auch mit einer Genehmigung der Übertragung der an diesem Tag ablaufenden Genehmigung am 28.12.2013 hätte der Kläger seine Rechtsposition nicht verbessern können. Insbesondere wäre ihm kein Besitzstandsschutz als Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 PBefG zugekommen. Denn insoweit fehlt es an der Voraussetzung, dass der Kläger den Verkehr jahrelang betrieben hat. Diese Voraussetzung wird allgemein dahingehend verstanden, dass der Verkehr von dem Unternehmer mindestens zwei Jahre lang durchgeführt worden sein muss (Senatsurteil vom 05.07.2017, a. a. O.). Den Verkehr in Bezug auf die begehrte Genehmigung mit der Ordnungsnummer 208 hat nicht der Kläger, sondern die Altunternehmerin durchgeführt. Die Auffassung der Beklagten, dass der Besitzstandsschutz „mit übertragen“ wird, trifft so nicht zu. Sie missachtet den eindeutigen Gesetzeswortlaut und den korrespondierenden Sinn und Zweck der Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG wie auch die Rechte der Konkurrenten nach § 13 Abs. 5 PBefG. Den Besitzstandsschutz muss sich ein Erwerber im Grundsatz neu „erarbeiten“.

46

Grundsätzlich wäre es allerdings denkbar gewesen, dass die Altunternehmerin die Wiedererteilung der Taxigenehmigung an sich und mit diesem Inhalt die Übertragung an den Kläger begehrt hätte (so der der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 16.11.1995 zugrunde liegende Sachverhalt). Nur in diesem Sinne kann von einer Übertragung des Besitzstandschutzes gesprochen werden. So liegt der Fall hier aber nicht, im Gegenteil: Nachdem die Altunternehmerin aufgrund ihrer Verbindlichkeiten selbst davon ausgegangen ist, dass sie die nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen und eine erneute Taxikonzession nicht mehr erhalten kann, hat sie einen entsprechenden Antrag nicht gestellt und kam es zu der - vorbehaltlich der Genehmigung erfolgten - Übertragung auf den Kläger.

47

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

49

Beschluss vom 8. Oktober 2018

50

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs 2013 auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

51

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

19

Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Genehmigung der Übertragung und Verlängerung der Taxigenehmigung mit der Ordnungsnummer 208 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 09.04.2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 07.11.2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

20

1. Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 46 Abs. 2 Nr. 1, § 47 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Betrieb eines Taxis sind die §§ 12, 13 und 15 PBefG. Die Genehmigung darf nur unter den Voraussetzungen des § 13 PBefG erteilt werden. Liegt keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe vor, vermittelt die Vorschrift einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208; Senatsurteil vom 05.07.2017 - 9 S 8/16 -, juris).

21

Die Geltungsdauer einer Taxigenehmigung ist nach § 16 Abs. 4 PBefG auf fünf Jahre begrenzt; mit dem Fristablauf wird die Genehmigung ungültig, wie sich u. a. aus § 17 Abs. 5 Satz 1 PBefG ergibt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.05.2006 - 13 B 533/06 -, juris). Für die hier begehrte Übertragung und „Verlängerung“ einer Taxigenehmigung gilt Folgendes:

22

a. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. Abs. 3 PBefG können die aus einer Taxigenehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten übertragen werden (Genehmigungsübertragung), wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden; diese Übertragung bedarf der Genehmigung (§ 2 Abs. 2 PBefG). Grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Übertragung, wenn alle Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand September 2017, § 2 Rn. 7).

23

Durch eine Übertragung ändert sich am rechtsbestimmenden Inhalt der Genehmigung nichts, es tritt nur in der Person des Inhabers nach Maßgabe des Übertragungsakts eine Änderung ein. Dies berührt weder die Laufzeit der ursprünglichen Genehmigung noch bedarf es bei den objektiven Genehmigungsvoraussetzungen unterliegenden Verkehren (§ 13 Abs. 2 und 4 PBefG) einer Prüfung der Frage, ob durch die Übertragung der Genehmigung öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Aus diesem Grund bestimmt § 13 Abs. 7 PBefG, dass § 13 Abs. 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 PBefG bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PBefG nicht anwendbar sind (Fielitz/Grätz, a. a. O., § 2 Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris). Insoweit kann man von einer „Akzessorietät“ der Genehmigungsübertragung sprechen.

24

b. Für die Wiedererteilung einer Taxigenehmigung nach Ablauf der Geltungsdauer („Verlängerung“) gelten die unter 1. dargelegten Grundsätze (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015 - 13 B 655/15 -, juris). Bei der erneuten Vergabe einer bereits einmal ausgegebenen Taxigenehmigung hat die Behörde § 13 Abs. 3 PBefG - für den Fall, dass der bisherige Inhaber Besitzstandsschutz für sich beanspruchen kann - bzw. § 13 Abs. 5 PBefG bei einer echten Neuvergabe der Genehmigung zu berücksichtigen. „Verlängerungen“ von Genehmigungen sieht das Personenbeförderungsgesetz nicht vor.

25

Nach § 13 Abs. 3 PBefG ist bei einer Wiedererteilung angemessen zu berücksichtigen, wenn ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist. Diese Vorschrift schützt den Unternehmer nach dem im Gewerberecht bestehenden Grundsatz „bekannt und bewährt“ im Bestand seines bisherigen Gewerbes (vgl. BVerwG, Urteile vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321, und vom 19.10.2006 - 3 C 33.05 -, BVerwGE 127, 42; BayVGH, Urteil vom 06.03.2008 - 11 B 04.2449 -, GewArch 2008, 307).

26

Dazu und zum Verhältnis zu § 13 Abs. 5 PBefG hat der Senat im Urteil vom 05.07.2017 (- 9 S 8/16 -, juris) im Hinblick auf die Wiedererteilung einer Taxigenehmigung ausgeführt:

27

„Zu Gunsten des Altunternehmers ist hier die - auch für den Taxenverkehr geltende (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Anm. 81; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 54; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.) - Bestimmung des § 13 Abs. 3 PBefG anwendbar. Satz 1 lautet, soweit hier erheblich: Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand angemessen zu berücksichtigen. Diese Vorschrift, die sich vornehmlich auf die Fälle bezieht, in denen - wie hier - eine alte Genehmigung ausläuft und aus diesem Grunde eine Neuvergabe nötig wird, vermittelt zu Gunsten des Altunternehmers in Ausgestaltung des Art. 12 Abs. 1 GG einen gewissen Besitzstandsschutz (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.).

28

Demgegenüber ist der Verwaltungsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Regelung des § 13 Abs. 5 PBefG - von vornherein - nicht für Altunternehmer gilt, deren Genehmigungen nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung heranstehen (Urteil vom 28.09.1994 - 3 S 1443/93 -, juris; so auch die hM, Nachweise bei Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 91; vgl. auch die - keinen Rechtsnormcharakter aufweisenden - allgemeinen Grundsätze des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs, abgedruckt bei Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 67, unter 2.; aA BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 63). Der Senat vermag dieser Rechtsprechung indes nicht uneingeschränkt zu folgen. Dabei ist jedenfalls von folgenden Grundsätzen auszugehen, ohne dass das Verhältnis der beiden Vorschriften hier einer abschließenden Klärung bedürfte:

29

In § 13 Abs. 5 PBefG hat der Gesetzgeber Auswahlgrundsätze aufgestellt für die bei einem Wettbewerb mehrerer Bewerber um die Erteilung einer Genehmigung erforderliche Auswahlentscheidung. Hiernach sind bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen (Satz 1). Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden (Satz 2; vgl. bereits oben unter 1.). Satz 3 sieht Gründe vor, aus denen ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung als nachrangig behandelt werden kann.

30

Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass das Gesetz in Fällen, in denen der Wiedererteilungsantrag des Altunternehmers in Konkurrenz zu Anträgen anderer Unternehmer steht, einen voraussetzungslosen Besitzstandsschutz nicht vorsieht. Aus § 13 Abs. 3 PBefG folgt nicht, dass dem Altunternehmer die beantragte Genehmigung stets wieder erteilt werden müsste. Hiergegen spricht bereits der Wortlaut: Er setzt auf der Tatbestandsseite den jahrelangen Betrieb in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise voraus. Nur unter dieser Voraussetzung kann sich der Altunternehmer überhaupt auf die Vorschrift berufen. Ferner bestimmt das Gesetz die Rechtsfolge dahingehend, dass der Umstand des jahrelangen Betriebs - lediglich - „angemessen zu berücksichtigen ist“. Dies legt nahe, dass im Falle der Notwendigkeit einer Auswahlentscheidung eine einzelfallbezogene Abwägung vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321, zu Ruf- oder Anrufbusverkehren; zur Bedeutung der Vorschrift bei der Konkurrenz mehrerer Bewerber um die (Wieder-, Neu-) Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung vgl. auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007 - 3 S 2675/06 -, juris; Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris) bzw. die Behörde gehalten ist, bei der Wiedererteilungsentscheidung neben den für den Besitzstandsschutz sprechenden Gründen auch die Interessen anderer Unternehmer zu berücksichtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.). Dies dürfte - auch mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG - umso mehr gelten, als das Gesetz davon ausgeht, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbringen und ein Qualitätswettbewerb bei der für die Vergabe maßgeblichen Aufstellung der Warteliste nach der zeitlichen Reihenfolge der Bewerbung (vgl. § 13 Abs. 5 PBefG) grundsätzlich nicht stattfindet (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., § 13 Rn. 197).

31

Darüber hinaus erweist sich die Annahme, § 13 Abs. 5 PBefG sei in sog. Wiedererteilungsverfahren von vornherein nicht anwendbar, jedenfalls insoweit als zweifelhaft, als sowohl dem Wortlaut wie der Entstehungsgeschichte des Gesetzes der deutliche Wille des Gesetzgebers entnommen werden kann, die Erteilung der Genehmigung solchen Bewerbern zu erschweren, die die sog. Nachrangigkeitsgründe gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 bis 3 PBefG erfüllen (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81 h), 91 a) bzw. insoweit den Altunternehmerschutz nicht mehr in dem bisherigem Umfang aufrechtzuerhalten (vgl. BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris). Nach Auffassung des Senats kann jedenfalls die gesetzgeberische Wertung des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG nicht ohne Auswirkungen auf das Entscheidungsprogramm der Behörde in den Wiedererteilungsfällen bleiben. Vielmehr hat diese die Verwirklichung eines Nachrangigkeitsgrundes bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen, ob dem Altunternehmer der Besitzstandsschutz des § 13 Abs. 3 PBefG zugutekommt (so auch Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81h), 91 a). Hierfür spricht auch, dass § 13 Abs. 7 PBefG die Fälle ausdrücklich bezeichnet, in denen bei Genehmigungserteilungen die Absätze 2, 4 und 5 Sätze 1, 2, 4 und 5 (nicht also Satz 3) nicht anzuwenden sind.“

32

c. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Entscheidung der Beklagten, die Übertragung der aus der Frau W.-A. erteilten Taxigenehmigung (Ordnungsnummer 208) erwachsenden Rechte und Pflichten auf den Kläger nicht zu genehmigen, rechtlich nicht zu beanstanden.

33

aa. Hier ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass der Kläger nie Inhaber der Taxigenehmigung mit der Ordnungsnummer 208 war. Genehmigungsinhaberin war Frau W.-A., die die Genehmigung (und das Unternehmen) mit Vertrag vom 23.12.2013 mit Wirkung vom 28.12.2013 - vorbehaltlich der Genehmigung der Übertragung durch die Beklagte - auf den Kläger übertragen hat. Eine „Wiedererteilung“ kann der Kläger indes erst verlangen, wenn er - durch Genehmigung der Übertragung - Inhaber der Genehmigung geworden ist. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass zwischen der Genehmigung der Übertragung und der Wiedererteilung der Genehmigung zu trennen ist. Die Genehmigung der Übertragung ist in dem Sinne logisch vorrangig, dass ein Antrag des Erwerbers auf Wiedererteilung von vornherein ins Leere geht, wenn die Übertragung nicht genehmigt wird. Andererseits bestehen grundsätzlich keine Bedenken, die Genehmigung der Übertragung und die Wiedererteilung in einem Akt zu verbinden.

34

bb. Schon der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG macht deutlich, dass als Gegenstand der Übertragung nur Rechte und Pflichten aus einer bestehenden Genehmigung in Betracht kommen. Es ist nicht zweifelhaft, dass ein erst nach Erlöschen der Genehmigung gestellter Übertragungsantrag ins Leere geht, weil nichts mehr vorhanden ist, was nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG übertragen werden könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.02.1996 - 11 B 10.96 -, juris). Indes fehlt das Substrat für eine Genehmigungsübertragung unabhängig von der Frage des Zeitpunkts der Antragstellung auch dann, wenn die Genehmigung - wie hier - zum Zeitpunkt der Entscheidung der Behörde abgelaufen ist. Denn aus einer abgelaufenen Genehmigung, die allenfalls wiedererteilt oder neu vergeben werden kann, erwachsen keine Rechte und Pflichten im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG (mehr).

35

Es kommt auch nicht entscheidend darauf an, ob der Kläger seinen Übertragungsantrag - der grundsätzlich auch konkludent gestellt werden kann (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.07.1999 - 3 S 2850/98 -, juris) - am letzten Tag des Laufs der Genehmigung, also am 28.12.2013, oder erst nach Ablauf der Genehmigung gestellt hat. Dies gilt unabhängig davon, dass der Antrag auch ersichtlich nicht vollständig war. Zwar sieht das Personenbeförderungsgesetz keine Frist für die Antragstellung vor. Aus dem oben Gesagten folgt indes, dass ein Übertragungsantrag so rechtzeitig hätte gestellt werden müssen, dass die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt ihrer Entscheidung noch aktuell bestehende Genehmigungsrechte hätte übertragen können. Dieses Erfordernis folgt aus dem Charakter der Übertragungsgenehmigung als einer echten (akzessorischen) Zusatzgenehmigung, deren Wirkung darin besteht, dass alle öffentlich-rechtlichen Rechte und Pflichten aus der Hauptgenehmigung auf den Neuunternehmer übergehen. Sie ist also kein bloßer Zustimmungsvorbehalt zu einer Vereinbarung zwischen den Beteiligten, welche bereits die Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnisse im Ansatz enthielte. Der Inhalt der Hauptgenehmigung wird durch die Übertragung kein anderer, lediglich in der Person des Inhabers tritt nach Maßgabe des Übertragungsakts ein Wechsel ein. Insbesondere wird durch die Übertragungsgenehmigung, wie dargelegt, auch die Laufzeit der ursprünglichen Genehmigung als solche nicht geändert. Die Zusatzgenehmigung teilt auch insoweit das rechtliche Schicksal der Hauptgenehmigung (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995 - 7 L 1713/95 -, juris). Der - nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nicht ausgeschlossenen - gegenteiligen Auffassung steht entgegen, dass der Inhaber einer bestimmte persönliche Eigenschaften (Zuverlässigkeit, vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG) voraussetzenden Genehmigung über diese nicht im Wege eines privaten Rechtsgeschäfts verfügen kann. Durch ein solches Rechtsgeschäft kann nicht die Übertragung der Genehmigung (aufschiebend bedingt) bewirkt, sondern lediglich vereinbart werden, dass die Vertragsparteien das hierfür Erforderliche veranlassen; allenfalls kann darin die unwiderrufliche Erklärung des bisherigen Genehmigungsinhabers erblickt werden, auf die Genehmigung zugunsten seines Vertragspartners zu verzichten. Die Übertragung der Genehmigung selbst als öffentlich-rechtlich wirksamer Vorgang verlangt notwendigerweise einen Hoheitsakt sowie einen im Zeitpunkt dieser behördlichen Entscheidung noch existierenden Gegenstand dieses Verwaltungsakts (OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995, a. a. O.).

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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu „Verlängerungsanträgen“. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, eine Antragsfrist sei im Personenbeförderungsgesetz nicht vorgesehen, ein Verlängerungs- und damit auch ein Übertragungsantrag müsse (nur) vor Ablauf der zu übertragenden Genehmigung bei der Behörde eingegangen sein. Das Verwaltungsgericht berücksichtigt jedoch schon nicht hinreichend, worauf die Beklagte zutreffend hinweist, dass dies allenfalls dann gelten kann, wenn für den Antragsteller Vertrauensschutz in Form des Besitzstandsschutzes besteht. Dies kommt aber ggf. bei Anträgen auf Wiedererteilung, nicht aber bei Übertragungsanträgen in Betracht. Selbst wenn man also annehmen würde, dass der Besitzstandsschutz als Vertrauenstatbestand bei der Entscheidung über einen Wiedererteilungsantrag auch dann zum Tragen kommt, wenn der entsprechende Antrag jedenfalls vor Ablauf der Gültigkeit gestellt worden ist (a. A. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.10.2016 - 12 S 1381/16 -), so kann dies jedenfalls nicht auf Übertragungsgenehmigungen übertragen werden.

37

Mit Blick auf die aufgezeigte Akzessorietät der Übertragungsgenehmigung ist diese daher grundsätzlich nur dann möglich, wenn die Rechte aus der Genehmigung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung noch bestehen. Die Übertragung muss grundsätzlich innerhalb der Laufzeit erfolgen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht. Soweit der Kläger sich auf das Recht der übertragenden Unternehmerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beruft, macht er bereits eine Verletzung in eigenen Rechten nicht geltend. Auch wenn davon ausgegangen wird, dass das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießt (vgl. aber BVerfG, Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris), lässt sich im Übrigen insoweit eine Verletzung der Eigentumsgarantie nicht feststellen. Denn die aufgezeigten Anforderungen an die Genehmigung einer Genehmigungsübertragung sind dem Personenbeförderungsgesetz zu entnehmen, das insoweit in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Grundrechts im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt. Dass die Inhalts- und Schrankenbestimmung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht Rechnung getragen hätte, ist nicht erkennbar. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass die Erfüllung der Anforderungen dem jeweiligen Antragsteller nicht möglich oder nicht zumutbar wäre.

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cc. Der genannten Folge kann grundsätzlich nicht durch eine rückwirkende Verlängerung der Genehmigung gemäß § 31 Abs. 7 LVwVfG oder einer Wiedereinsetzung nach § 32 Abs. 1 LVwVfG entgegengewirkt werden.

39

Eine Anwendung des § 31 Abs. 7 LVwVfG kommt nicht in Betracht, weil es sich bei dem Ablauf der Geltungsdauer einer Taxikonzession nicht um eine von einer Behörde gesetzte Frist im Sinne dieser Bestimmung handelt. Eine Befugnis zur Verlängerung gesetzlicher Fristen räumt diese Norm nicht ein. An gesetzliche Fristen sind sowohl die Behörde als auch die Beteiligten gebunden, es sei denn, das Fachrecht gewährt ihnen eine Dispositionsbefugnis. Nur dann können die Fristen aufgrund der im Gesetz vorgesehenen Befugnis verlängert werden (Kallerhoff/Stamm, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 31 Rn. 12). Die speziellen gesetzlichen Vorgaben in § 16 Abs. 4 und § 17 Abs. 5 PBefG geben indes für eine solche Dispositionsbefugnis nichts her.

40

Auch eine analoge Anwendung des § 31 Abs. 7 LVwVfG scheidet aus. Es fehlt bereits an einer die analoge Anwendung rechtfertigenden Regelungslücke. Die Geltungsdauer einer Taxikonzession ist nach § 16 Abs. 4 PBefG schon nach dem Gesetz begrenzt; mit dem Fristablauf wird die Genehmigung, wie dargelegt, ungültig. Diese eindeutigen gesetzlichen Vorgaben, die einen Wegfall der materiellen Rechtsposition des Konzessionsinhabers bewirken, lassen keinen Raum für die Erwägung, ob eine rückwirkende Verlängerung der Geltungsdauer einer befristeten Genehmigung gemäß § 31 Abs. 7 LVwVfG möglich ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 16.05.2006 - 13 B 533/06 -, und vom 03.09.2015 - 13 B 655/15 -, beide juris).

41

Selbst wenn im Übrigen von einer analogen Anwendbarkeit des § 31 Abs. 7 VwVfG ausgegangen würde, würde dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Die im Rahmen des § 31 Abs. 7 Satz 2 LVwVfG bei der möglichen rückwirkenden Verlängerung einer bereits abgelaufenen Frist relevante Frage, ob es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen, sowie der Umstand, dass bei der Versäumung einer gesetzlichen Frist u. U. eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 LVwVfG in Betracht kommt, können es als gerechtfertigt erscheinen lassen, die Kriterien bei der Ermessensentscheidung nach § 31 Abs. 7 LVwVfG an den für eine mögliche Wiedereinsetzung in den vorigen Stand maßgebenden Voraussetzungen zu orientieren, zumal bei solchen Gründen, die bei gesetzlichen Fristen eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 LVwVfG rechtfertigen würden, hinsichtlich der Frage der Fristverlängerung eine Ermessensreduzierung der Behörde auf „Null“ angenommen wird (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.05.2006, a. a. O., m. w. N.).

42

Danach kann im Ergebnis ein früherer maßgeblicher Zeitpunkt als derjenige der behördlichen Entscheidung allenfalls dann in Betracht kommen, wenn der Übertragungsantrag so rechtzeitig gestellt worden ist, dass die Behörde noch vor Ablauf der Altgenehmigung über ihn hätte entscheiden können, dies aber aus von ihr zu vertretenden Gründen nicht getan hat (OVG Lüneburg, Urteil vom 16.11.1995, a. a. O.). Das Gegenteil aber ist hier der Fall: Der Kläger hat den Antrag auf Genehmigungsübertragung frühestens am letzten Tag der Gültigkeit und damit ersichtlich zu einem Zeitpunkt gestellt, an dem eine Entscheidung der Beklagten innerhalb der Frist unmöglich war.

43

Danach stand der „Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung)“ nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG an den Kläger zwingend entgegen, dass Frau W.-A. seit dem 29.12.2013 nicht mehr Inhaberin einer Genehmigung nach §§ 46, 47 PBefG war. Die Beklagte hat die Genehmigungsübertragung mithin schon aus diesem Grund zu Recht abgelehnt. Unabhängig von der Frage, ob dem Einwurf des Übernahmevertrags in den Briefkasten der Beklagten auch ein Wiedererteilungsantrag des Klägers entnommen werden kann, ginge ein solcher Antrag jedenfalls ins Leere.

44

dd. Eine Genehmigungserteilung an den Kläger nach § 13 Abs. 5 PBefG scheidet aus. Unabhängig davon aus, dass der Antrag des Klägers sich nicht darauf gerichtet hat, hat die Beklagte unbeanstandet dargelegt, dass bei einer Erteilung nach dieser Vorschrift der erstplatzierte Unternehmer auf der Warteliste und nicht der Kläger auszuwählen wäre.

45

2. Deshalb bedarf es keiner Vertiefung, dass es nach alledem auch am Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Übertragungsgenehmigung fehlen dürfte. Denn auch mit einer Genehmigung der Übertragung der an diesem Tag ablaufenden Genehmigung am 28.12.2013 hätte der Kläger seine Rechtsposition nicht verbessern können. Insbesondere wäre ihm kein Besitzstandsschutz als Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 PBefG zugekommen. Denn insoweit fehlt es an der Voraussetzung, dass der Kläger den Verkehr jahrelang betrieben hat. Diese Voraussetzung wird allgemein dahingehend verstanden, dass der Verkehr von dem Unternehmer mindestens zwei Jahre lang durchgeführt worden sein muss (Senatsurteil vom 05.07.2017, a. a. O.). Den Verkehr in Bezug auf die begehrte Genehmigung mit der Ordnungsnummer 208 hat nicht der Kläger, sondern die Altunternehmerin durchgeführt. Die Auffassung der Beklagten, dass der Besitzstandsschutz „mit übertragen“ wird, trifft so nicht zu. Sie missachtet den eindeutigen Gesetzeswortlaut und den korrespondierenden Sinn und Zweck der Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG wie auch die Rechte der Konkurrenten nach § 13 Abs. 5 PBefG. Den Besitzstandsschutz muss sich ein Erwerber im Grundsatz neu „erarbeiten“.

46

Grundsätzlich wäre es allerdings denkbar gewesen, dass die Altunternehmerin die Wiedererteilung der Taxigenehmigung an sich und mit diesem Inhalt die Übertragung an den Kläger begehrt hätte (so der der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 16.11.1995 zugrunde liegende Sachverhalt). Nur in diesem Sinne kann von einer Übertragung des Besitzstandschutzes gesprochen werden. So liegt der Fall hier aber nicht, im Gegenteil: Nachdem die Altunternehmerin aufgrund ihrer Verbindlichkeiten selbst davon ausgegangen ist, dass sie die nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen und eine erneute Taxikonzession nicht mehr erhalten kann, hat sie einen entsprechenden Antrag nicht gestellt und kam es zu der - vorbehaltlich der Genehmigung erfolgten - Übertragung auf den Kläger.

47

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

49

Beschluss vom 8. Oktober 2018

50

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs 2013 auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

51

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).