Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2000-10-10, Aktenzeichen 10 L 1442/00

Tatbestand

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I. Der Kläger, der Vorsitzender der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Rat der Gemeinde H. ist, begehrt die zusätzliche Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende.

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Nach der Kommunalwahl im Herbst 1996 schlossen sich die sieben Ratsmitglieder der SPD-Fraktion und die zwei der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zu einer Gruppe mit einem gemeinsamen politischen Programm zusammen. Gemeinsamer Gruppenvorsitzender und Sprecher im Rat wurde der SPD-Fraktionsvorsitzende, Stellvertreter wurde der Kläger.

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Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 der Satzung der Gemeinde H., Landkreis C., über die Entschädigung der Mitglieder des Rates und der ehrenamtlich Tätigen in der Gemeinde H. vom 27. April 1979 i.d.F. vom 17. November 1988 - im folgenden Entschädigungssatzung - erhalten Fraktionsvorsitzende neben ihrer Entschädigung als Ratsherren monatlich zusätzlich einen Grundbetrag von 100,-- DM und weitere 10,-- DM je Fraktionsmitglied. Nach § 3 Abs. 2 der Entschädigungssatzung werden Entschädigungen für mehrere Funktionen aufeinander angerechnet

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In der Verwaltungsausschusssitzung der Beklagten vom 28. Januar 1997 wurde die Frage erörtert, ob nach der Entschädigungssatzung der monatliche Grundbetrag von 100,- DM Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende auch dann zu gewähren sei, wenn sich Fraktionen zu einer Gruppe zusammengeschlossen hätten. Der Gemeindedirektor der Beklagten erklärte, diese Entschädigung stehe nur dem gemeinsamen Gruppenvorsitzenden zu, nicht den beiden Vorsitzenden der zusammengeschlossenen Fraktionen, da der Gruppenvorsitzende einem Fraktionsvorsitzenden gleichstehe. Innerhalb der Gruppe müsse daher eine Verständigung über die Aufteilung des Betrages erfolgen. Dies sehe die Niedersächsische Gemeindeordnung vor, die als höherrangiges Recht der Entschädigungssatzung der Beklagten vorgehe.

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Mit Schreiben vom 29. Januar 1997 forderte der Kläger die Beklagte zur Zahlung des monatlichen Grundbetrages von 100,-- DM Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende auf, die ihm nach der Niedersächsischen Gemeindeordnung i.V.m. der Entschädigungssatzung zustehe. Dieser Anspruch auf die Aufwandsentschädigung sei durch die Bildung einer Gruppe nicht entfallen, denn seit sich seine Fraktion mit der SPD-Fraktion zu einer Gruppe zusammengetan habe, fielen Koordinationsausgaben in größerem Umfang als vorher an. Zudem erhalte der Vorsitzende der Gruppe die zusätzliche Aufwandsentschädigung nicht in seiner Funktion als Gruppen-, sondern als SPD-Fraktionsvorsitzender. Anderenfalls hätte die Entschädigungssatzung, die das Amt eines Gruppenvorsitzenden nicht vorsehe, geändert werden müssen. In der Vergangenheit habe es im Rat keine Gruppen gegeben.

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Nachdem die Beklagte Stellungnahmen der Kommunalaufsicht und des Niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes eingeholt hatte, lehnte sie mit Bescheid vom 17. Juli 1997 den Antrag des Klägers auf Zahlung der zusätzlichen Aufwandsentschädigung für den Fraktionsvorsitzenden ab. Sie begründete dies damit, dass die niedersächsische Gemeindeordnung Gruppen den Fraktionen und damit auch Gruppenvorsitzende den Fraktionsvorsitzenden gleichstelle. Da durch die Gruppenbildung die Aufgaben der Vorsitzenden der an der Gruppe beteiligten Fraktionen auf den Gruppenvorsitzenden übergegangen seien, sei allein dieser zu entschädigen. Nur wenn die Gruppe keinen gemeinsamen Vorsitzenden habe, könnten die jeweiligen Fraktionsvorsitzenden eine Aufwandsentschädigung erhalten.

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Mit seinem Widerspruch gegen diesen Bescheid machte der Kläger geltend, angesichts der klaren Regelungen in der Niedersächsischen Gemeindeordnung und in der Entschädigungssatzung der Beklagten, die Aufwandsentschädigungen nur für Fraktionsvorsitzende vorsähen, könne allenfalls fraglich sein, ob außer den Fraktionsvorsitzenden auch noch der Gruppenvorsitzende eine Aufwandsentschädigung erhalte könne, nicht jedoch, ob entgegen der ausdrücklichen Regelung nur noch der Gruppenvorsitzende eine Aufwandsentschädigung erhalte. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 1997 als unbegründet zurück.

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Am 21. November 1997 hat der Kläger Klage erhoben und unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen ergänzend vorgetragen, er leite weiterhin die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und vertrete sie nach außen, insbesondere auch gegenüber dem Gruppenpartner SPD. Die Gruppenbildung könne seinen höchstpersönlichen Aufwendungsersatzanspruch als Fraktionsvorsitzender, den er auch ohne die Gruppenbildung hätte, nicht berühren.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 17. Juli 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 24. Oktober 1997 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm die beantragte Aufwandsentschädigung zu gewähren.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat entgegnet: Nur besondere Koordinierungsaufgaben rechtfertigten die zusätzliche Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende. Gingen diese Aufgaben auf den Gruppenvorsitzenden über, verlören die Fraktionsvorsitzenden die hieraus resultierenden zusätzlichen Entschädigungsansprüche. Die Niedersächsische Gemeindeordnung gehe davon aus, dass sich Entschädigungsansprüche durch Gruppenbildungen nicht beliebig vermehren ließen.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 22. Juli 1999 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger die beantragte Aufwandsentschädigung in Höhe von 100,-- DM monatlich zu zahlen. Anspruchsgrundlage sei § 39 Abs. 7 NGO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 Entschädigungssatzung. Aus der Gleichbehandlung von Fraktionen und Gruppen in der Niedersächsischen Gemeindeordnung folge nicht, dass die besondere Aufwandsentschädigung entfalle, sobald Fraktionen eine Gruppe bildeten und einen Gruppenvorsitzenden wählten. Durch den Zusammenschluss von Fraktionen zu Gruppen erhöhe sich deren Durchsetzungsfähigkeit, da auf sie bei der Ausschussbesetzung mehr Sitze als ohne Gruppenbildung entfielen, allerdings gehe damit auch ein gewisser Gesichtsverlust einher, denn die Vertretung gegenüber Rat, Ausschüssen und Verwaltung obliege nunmehr dem Gruppenvorsitzenden an Stelle der Fraktionsvorsitzenden. Gleichwohl verbleibe den Fraktionsvorsitzenden ein erheblicher Koordinations- und Repräsentationsaufwand. Zudem habe die Beklagte anerkannt, dass dem Kläger der geltend gemachte Anspruch dem Grunde nach zustehe, denn sie habe ihm den Betrag von 20,-- DM monatlich, der einem Betrag von 10,-- DM je Fraktionsmitglied nach § 3 Abs. 1 Nr. 4.2 Entschädigungssatzung entspreche, regelmäßig zukommen lassen. Dies habe der Kläger in der mündlichen Verhandlung klargestellt.

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Gegen diese Entscheidung führt die Beklagte die vom Senat durch Beschluss vom 14. April 2000 zugelassene Berufung, zu deren Begründung sie vorträgt: Nur der Gruppenvorsitzende habe Anspruch auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung. Er habe sämtliche organschaftlichen Funktionen der Fraktionsvorsitzenden übernommen. Befugnisse der Fraktionen seien infolge des Zusammenschlusses auf die neugebildete Gruppe übergegangen. Ratsangehörige könnten sich entweder nur zu einer Fraktion oder nur zu einer Gruppe zusammenschließen, andernfalls verstießen sie gegen das Verbot der Doppelmitgliedschaft. § 39 b NGO verwende die Begriffe "Fraktion" und "Gruppe" synonym. Die Befugnisse von Fraktion und Gruppe seien identisch. Soweit die Fraktionen nach der Gruppenbildung im untechnischen Sinne fortbestünden und nach außen in Erscheinung träten, sei dies ausschließlich Parteiarbeit, für die eine zusätzliche Aufwandsentschädigung ohnehin nicht gewährt werden dürfe, weil es sich dabei um unzulässige verschleierte Parteienfinanzierung handeln würde. Zudem habe der Kläger keinen zusätzlichen Aufwand, da neben ihm selbst lediglich ein weiterer bündnisgrüner Ratsherr dem Gemeinderat angehöre. Im Übrigen habe sie den Anspruch des Klägers weder anerkannt, noch zahle sie ihm eine monatliche Aufwandsentschädigung in Höhe von 10,-- DM je Fraktionsmitglied. Zusätzliche Aufwandsentschädigungen seien ausschließlich für den Gruppenvorsitzenden auf das dafür angegebene Konto gezahlt worden. Leite der Gruppenvorsitzende Teile der Aufwandsentschädigung an den Kläger weiter, könne dieser daraus ihr gegenüber nichts herleiten. Wäre die erhöhte Aufwandsentschädigung auch nur in Teilen für den Kläger bestimmt gewesen, wäre sie ihm direkt zugewandt worden.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger stellt keinen Antrag.

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Er erwidert: Jeder Fraktionsvorsitzende habe Anspruch auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung nach § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 der Entschädigungssatzung, und zwar unabhängig davon, ob sich die Fraktion mit einer anderen zu einer Gruppe zusammengeschlossen habe oder nicht. Die Fraktion, der er vorsitze, führe auch nach dem Zusammenschluss zu einer Gruppe noch ein Eigenleben, was daraus zu ersehen sei, dass er in der laufenden Legislaturperiode 65 Fraktionssitzungen geleitet habe. Die Interessen seiner Fraktion müssten nicht nur gegenüber dem Gruppenpartner zur Geltung gebracht werden, auch die Öffentlichkeit nehme die Gruppe kaum als solche wahr. Gerade in seiner Funktion als Fraktionsvorsitzender habe er eine Vielzahl von Terminen wahrzunehmen.

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Die Aufwandsentschädigung pro Fraktionsmitglied erhalte er aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung über die SPD-Fraktion. Dies beruhe auf einer Absprache mit der Verwaltung. Es könne sich dabei auch nicht um eine Entschädigung je Gruppenmitglied handeln, denn die Entschädigungssatzung sehe eine derartige Entschädigung nicht vor.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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II. Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat Anspruch auf die begehrte zusätzliche Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende.

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Dieser Anspruch folgt aus § 39 Abs. 7 der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 22. August 1996 (Nds. GVBl. S. 382), zuletzt geändert durch Art. 6 des Gesetzes vom 12. März 1999 (Nds. GVBl. S. 74) iVm § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 der Satzung der Gemeinde H., Landkreis C., über die Entschädigung der Mitglieder des Rates und der ehrenamtlich Tätigen der Gemeinde H. - Entschädigungssatzung - vom 27. April 1979 (Amtsbl. für den Landkreis C. S. 121) in der Fassung vom 17. November 1988.

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Nach § 39 Abs. 7 NGO können unter anderem Fraktionsvorsitzende neben den Entschädigungen nach den Abs. 5 und 6 eine angemessene Aufwandsentschädigung erhalten. Deren Höhe ist gemäß § 39 Abs. 8 NGO durch Satzung zu regeln. Eine solche Regelung hat die Beklagte in § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 Entschädigungssatzung getroffen, wonach der Grundbetrag dieser zusätzlichen Aufwandsentschädigung für die Fraktionsvorsitzenden monatlich 100,00 DM beträgt.

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Entgegen der Auffassung der Beklagten steht dem Anspruch des Klägers auf die zusätzliche monatliche Aufwandsentschädigung nicht entgegen, dass die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, deren Vorsitzender er ist, sich mit der SPD-Fraktion zu einer gemeinsamen Gruppe zusammengeschlossen hat. Die Bildung der Gruppe berührt den Bestand der Fraktion und damit den Anspruch des Fraktionsvorsitzenden auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung nicht. Das folgt aus § 39b Abs. 1 NGO, wonach sich mindestens zwei Ratsfrauen oder -herren zu einer Fraktion oder Gruppe zusammenschließen können. Die Formulierung "oder" ist in dieser Vorschrift im Sinne von zwei nebeneinander bestehenden Möglichkeiten zu verstehen und nicht im Sinne von zwei sich ausschließenden Alternativen. Zu dieser Auslegung gelangt der Senat unter Berücksichtigung der in der kommunalrechtlichen Literatur allgemein üblichen Begriffsdefinitionen, wonach Fraktionen Zusammenschlüsse von Mitgliedern derselben Partei oder Wählergruppe sind und alle anderen Zusammenschlüsse, z.B. von Einzelmitgliedern, von Mitgliedern verschiedener Parteien, von Fraktionen sowie von Fraktionen und Gruppen als Gruppen bezeichnet werden (Ipsen, Nds. Kommunalrecht, 2. Aufl., Rn. 282; Thiele, Nds. Gemeindeordnung, 5. Aufl., § 39b Erl. 1; Hoffmann in Thieme, Nds. Gemeindeordnung § 39b Rn. 2 und 6; Fey in KVR-NLO, Stand: Juli 2000, § 35b Rn. 2). Für den Fortbestand der an der Bildung einer Gruppe beteiligten Fraktion spricht auch, dass entstehungsgeschichtlich die "Gruppe" der "Vorschlagsgruppe" des § 56 Abs. 3 NGO i.d.F. vom 4. März 1955 (Nds. GVBl. S. 55) entspricht.

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Die unabhängig vom Fortbestand und der rechtlichen Handlungsfähigkeit der an der Bildung einer Gruppe beteiligten Fraktion (vgl. Frey, aaO, Rn. 7, Thiele, aaO, Erl. 3; Thieme aaO, Rn. 7) zu beurteilende Frage, in welchem Umfang die den Fraktionen zustehenden Mitwirkungs- und Gestaltungsrechte ausgeübt werden können, bedarf im vorliegenden Fall keiner weiteren Erörterung, denn um ein solches Mitwirkungs- und Gestaltungsrecht handelt es sich bei dem Anspruch des Fraktionsvorsitzenden auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung nicht. Diese dient der Deckung des finanziellen Aufwandes, der typischerweise mit den Aufgaben des Vorsitzenden einer kommunalen Fraktion verbunden ist. Zu diesen Aufgaben gehören insbesondere die sachliche und fachliche Vorbereitung der Sitzungen der Vertretungskörperschaft und ihrer Ausschüsse, Besprechungen mit den Vertretern der Verwaltung und Dritten über Angelegenheiten, die auf der Tagesordnung der Sitzungen der Vertretungskörperschaft oder der Ausschüsse stehen, die Vorbereitung der Fraktionssitzungen oder der Sitzungen von Fraktionsteilen (Fraktionsvorstand) sowie die Vertretung der Fraktion in der Öffentlichkeit. Hinsichtlich des zuletzt genannten Bereichs geht es dabei nur um die Repräsentation im nicht in erster Linie parteipolitisch geprägten Raum wie etwa um die Teilnahme bei Bürgerversammlungen, Podiumsdiskussionen, Round-Table-Gesprächen, Projektgruppensitzungen und ähnlichen Veranstaltungen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 14.6.1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBl. 1994, 414; VG Minden, Urt. v. 26.6.1991 - 10 K 432/91 -, NVwZ-RR 1992, 266). Hinzu kommen die mit der Teilnahme an gesellschaftlichen Veranstaltungen wie Jubiläen, Einweihungen oder ähnlichen Ereignissen sowie mit der Teilnahme an Feiern, die von in der Kommunalpolitik hervorgetretenen Personen veranstaltet werden, verbundenen zusätzlichen Sachaufwendungen für Fahrtkosten, von der Privatwohnung ausgeführte Telefonate oder kleinere Geschenke. Da der aus den genannten Anlässen für den Fraktionsvorsitzenden entstehende finanzielle Mehraufwand mit der Bildung einer Gruppe nicht entfällt, kommt aus diesem Gesichtspunkt unabhängig von der eindeutigen Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 Entschädigungssatzung ein Wegfall des Anspruchs auf die Aufwandsentschädigung nicht in Betracht.

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Schließlich folgt auch aus der in § 82 Abs. 2 NGO niedergelegten Verpflichtung der Kommunen zu sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung ein Wegfall des Anspruchs auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung nicht. An einem Verstoß gegen dieses Gebot fehlt es bereits deshalb, weil der Kläger für einen tatsächlich entstehenden zusätzlichen Aufwand eine Entschädigung erhält, die in § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 der Entschädigungssatzung ausdrücklich vorgesehen ist. Zudem entstehen durch den Zusammenschluss der beiden Fraktionen zu einer Gruppe im konkreten Fall keine zusätzlichen Aufwendungen, weil sowohl der Kläger als auch der Gruppenvorsitzende, der in Personalunion Vorsitzender der SPD-Fraktion ist, ohne den Zusammenschluss einen Anspruch auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung nach § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 hätten. Insoweit unterscheidet sich die Frage des Wegfalls der Aufwandsentschädigung bei der Bildung einer Gruppe von der Frage der Verteilung der Ausschussmandate, denn bei der zuletzt genannten Frage geht es nicht um inhaltlich gleiche Ansprüche, sondern um die Einbindung derjenigen Ratsmitglieder in die Ausschussarbeit, die bei der Verteilung der Ausschusssitze gerade nicht berücksichtigt werden konnten und denen deshalb über ein sogenanntes Grundmandat das Recht eingeräumt wird, ein zusätzliches Mitglied mit lediglich beratender Stimme in den Ausschuss zu entsenden.

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Die dem Kläger nach § 39 Abs. 7 NGO iVm § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 Entschädigungssatzung zu gewährende Aufwandsentschädigung verstößt auch im Hinblick auf deren Höhe nicht gegen das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, denn dem Kläger entstehen, wie oben ausgeführt, auch weiterhin aus seiner Tätigkeit als Fraktionsvorsitzender zusätzliche Sachaufwendungen. Soweit die Beklagte unter Berufung auf Thiele (aaO § 39 Anm. 9) und Wefelmeier KVR-NGO § 39b Rn. 15) meint, eine Entschädigung für Vorsitzende der an der Gruppe beteiligten Fraktionen sei nicht mehr gerechtfertigt, weil deren Aufgaben auf den Gruppenvorsitzenden übergegangen seien, folgt der Senat dem nicht. Mit dem Fortbestand der Fraktionen bleiben auch die Koordinierungs- und Repräsentationsaufgaben von deren Vorsitzenden erhalten. Für den daraus resultierenden finanziellen Mehraufwand kann der Kläger deshalb die zusätzliche Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende beanspruchen.

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Ob - wovon offensichtlich die Beklagte ausgeht - bei einer Gruppenbildung der Vorsitzende der Gruppe analog § 39 Abs. 7 iVm § 3 Abs. 1 Nr. 4.1 Entschädigungssatzung Anspruch auf die zusätzliche Aufwandsentschädigung hat, obwohl er in diesen Vorschriften nicht genannt ist, kann hier dahinstehen, weil dessen Aufwandsentschädigung nicht in Streit steht. Insoweit mag allerdings der Hinweis angezeigt sein, dass die Regelung in § 39 Abs. 7 NGO dem kommunalen Satzungsgeber bei der Festsetzung der zusätzlichen Entschädigung einen Gestaltungsspielraum einräumt, die nicht nur eine Staffelung der Entschädigung für Fraktionsvorsitzende nach der Fraktionsgröße, sondern auch eine moderate Reduzierung der Aufwandsentschädigung von Fraktionsvorsitzenden für den Fall der Gruppenbildung zulassen dürfte. Insoweit könnte dem Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit auch in der Weise Rechnung getragen werden, dass zur Erhaltung der Kostenneutralität auf die Entschädigung des Gruppenvorsitzenden dessen Entschädigung als Fraktionsvorsitzender angerechnet wird (vgl. insoweit § 3 Abs. 2 der Entschädigungssatzung). Soweit der Gruppenvorsitzende nicht in Personalunion Vorsitzender einer an der Gruppe beteiligten Fraktion ist, wäre auch für diesen Fall an eine Reduzierung der Aufwandsentschädigung des Fraktionsvorsitzenden zu denken, wobei eine der internen Aufgabenverteilung angemessene Aufteilung der Aufwandsentschädigung der Vorsitzenden im Gruppenvertrag möglich wäre. Mit einer solchen Regelung könnte zugleich der Entwicklung von "Laufbahnen" für Ratsmitglieder begegnet werden (vgl. zur Problematik der "Abgeordnetenlaufbahnen" BVerfG, Urt. v. 21.7.2000 - BvH 3/91 - Thür. VBl. 2000 S. 229).

Sonstiger Langtext

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Der Wert des Streitgegenstandes wird gem. §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 2 GKG auf 3.300,-- DM festgesetzt.

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