Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-01-10, Aktenzeichen 4 L 3130/02
ECLI:DE:VGK:2003:0110.4L3130.02.00

Tenor

1. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller und die Antragsgegnerin je
zur Hälfte.

2. Der Streitwert wird auf 4.000,-- Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

I.

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Am 15.07.2002 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Planungsbeschluss zum
Neubau eines sogenannten Kombi-Bades in Leverkusen Opladen. In diesem Bad,
das auf dem Gelände des bisherigen Freibades "Wiembachtal" erbaut werden soll,
sollen die Nutzungen der Bäder Hallenbad Opladen, Robert-Blum-Straße und des
genannten Freibades "Wiembachtal" zusammengeführt werden, d.h., dass diese Bä-
der dann geschlossen werden sollen. Die drei in Rede stehenden Bäder sind unstrei-
tig sanierungs- bzw. modernisierungbedürftig.

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Die Antragsteller sind Mitinitiatoren eines gegen diesen Planungsbeschluss des
Rates gerichteten Bürgerbegehrens, das am 14.10.2002 bei der Antragsgegnerin
eingereicht wurde.

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Mit Beschlüssen vom 09.12.2002 entschied der Rat der Antragsgegnerin, dass
das Bürgerbegehren zulässig sei und dass der Rat diesem nicht folgen werde. Der
Oberbürgermeister setzte in der Folge als Termin für die Durchführung des Bürger-
entscheides den 09.02.2003 fest.

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Die Verwaltung beschloss, die Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld des Bürger-
entscheides mit einem Faltblatt über den geplanten Neubau des Kombi-Bades in
Opladen zu unterrichten. Bei dem Faltblatt handelt es sich um eine Neuauflage der
Sonderausgabe der "Sportpark Leverkusen news", die bereits im Frühjahr 2002 in
allen öffentlichen Gebäuden und Schwimmbädern der Antragsgegnerin ausgelegt
worden war. Dem Faltblatt beigefügt werden soll ein Anschreiben des Oberbürger-
meisters. Wegen der Einzelheiten der Inhaltes des Faltblattes und des ursprünglich
geplanten Anschreibens des Oberbürgermeisters wird auf den Verwaltungsvorgang
der Antragsgegnerin (Bl. 114,117,118) Bezug genommen. Das Anschreiben nebst
Faltblatt soll Mitte bis Ende Januar 2003 an alle Leverkusener Haushalte versendet
werden. Die Kosten für Herstellung und Versendung sollen aus gemeindlichen
Haushaltsmitteln bestritten werden.

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Am 21.12.2002 haben die Antragsteller um die Gewährung vorläufigen Rechts-
schutzes nachgesucht.

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Sie sind der Ansicht, dass es der Antragsgegnerin in der Zeit vor der Durchfüh-
rung des Bürgerentscheides nicht erlaubt sei, sich öffentlich für einen bestimmten
Standpunkt in der zur Entscheidung gestellten Frage des Bürgerentscheides einzu-
setzen. Daher sei es ihr zu untersagen, die genannten Publikationen an alle Lever-
kusener Haushalte zu versenden. Denn der Rat habe mit seinem Beschluss, dem
Bürgerbegehren nicht zu folgen, seine Entscheidungskompetenz an die Bürger ab-
gegeben. Er habe mit diesem Beschluss bereits hinreichend Stellung in der Sache
bezogen, so dass ein weitergehendes Bedürfnis, die Gemeindemitglieder nochmals
zu unterrichten, nicht anzunehmen sei. Es seien damit die allgemein durch die Ge-
setzgebung und die Rechtsprechung gezogenen Grenzen für die Öffentlichkeitsarbeit
der Exekutive im Vorfeld von Wahlen anzuwenden, wonach die Befugnis der Exeku-
tive, die Bürger sachlich zu informieren, mit zunehmender zeitlicher Nähe zum Wahl-
termin hinter dem Gebot zurückzustehen habe, die Willensbildung des Volkes vor
den Wahlen von staatlicher Einflussnahme freizuhalten.

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Die Antragsteller haben ursprünglich sinngemäß beantragt, der Antragsgegnerin
im Wege der einstweiligen Anordnung sowohl die Versendung des Faltblattes als
auch des Anschreibens des Oberbürgermeisters zu untersagen.

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Im heutigen Erörterungstermin hat die Antragsgegnerin zugesagt, einige Formu-
lierungen in dem Anschreiben des Oberbürgermeisters zu modifizieren bzw. ganz zu
streichen. Wegen der Einzelheiten der insoweit zugesagten Änderungen wird auf das
Protokoll des heutigen Erörterungstermins vor der Kammer Bezug genommen.

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Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend teilweise in der
Hauptsache für erledigt erklärt.

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Nunmehr beantragen die Antragsteller noch,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen,
das geplante Faltblatt (Bl. 117 f. der Verwaltungsvorgänge) zum Thema Kom-
bi-Bad Opladen an die Bürger der Stadt Leverkusen zu versenden und die
Kosten hinsichtlich des erledigten Verfahrensteils der Antragsgegnerin aufzu-
erlegen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie ist der Ansicht, dass den Antragstellern der begehrte Unterlassungsanspruch
nicht zustehe. Sie sei im Vorfeld eines Bürgerentscheides nicht zur Neutralität
verpflichtet, sondern sei befugt, die vom Rat getroffene Entscheidung dem Bürger
gegenüber zu vertreten. Im Übrigen stehe den Antragstellern als Vertretern eines
Bürgerbegehrens unter keinem rechtlichen Aspekt ein Recht auf Überprüfung der
Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinde zu.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den von der Antragsgegnerin beigezogenen
Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

18

II.

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Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO
einzustellen, soweit die Beteiligten dieses übereinstimmend in der Hauptsache für
erledigt erklärt haben.

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Im Übrigen war der Antrag abzulehnen, da er zwar zulässig, aber unbegründet
ist.

21

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO
ist zulässig. Den Antragstellern steht die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog
erforderliche Antragsbefugnis zu, da eine Verletzung von Regelungen betreffend die
ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerentscheidverfahrens, die auch Rechte
der einzelnen Mitglieder des zulässigen Bürgerbegehrens betreffen, möglich
erscheint.

22

Der Antrag, der nunmehr nur noch die Versendung des Informationsblattes der
Gemeinde betreffend das Kombi-Bad Opladen an die Leverkusener Bürger zum
Gegenstand hat, ist jedoch unbegründet. Es fehlt an einem für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 1
VwGO. Der geltend gemachte Unterlassungsanspruch besteht nicht.

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Ein solcher Unterlassungsanspruch ergibt sich nicht etwa - wie die Antragsteller
meinen - aus den durch die Rechtsprechung anerkannten Grenzen der
Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive in Vorwahlzeiten, die, da diese auch auf die
Kommunalwahl anzuwenden seien, auch im Vorfeld der Durchführung eines
Bürgerentscheides Geltung beanspruchten.

24

Zwar ist es richtig, dass die in der Rechtsprechung anerkannte, aus den
verfassungsrechtlichen Prinzipien der Freiheit und der Gleichheit der Wahl gem. Art.
20 Abs. 2, 38 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG hergeleitete Neutralitätspflicht staatlicher Organe
bei Wahlen auch im Bereich der Kommunalwahlen gilt.

25

Es ist jedoch anerkannt, dass im Falle von Abstimmungen durch das Volk, also
etwa Volksentscheiden oder wie hier - Bürgerentscheiden - die bei Wahlen geltenden
Grundsätze nicht uneingeschränkt gelten,

26

Vgl. Sachs in: Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 20 Rn. 18; Schmidt-
Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, § 38, Rn. 12 d.; Oebbecke, Die
rechtlichen Grenzen amtlicher Einflussnahme, in: BayVBl. 1998, 641 ff.; Bay-
VerfGH, Urteil vom 19.01.1994 - NVwZ-RR 1994, 529 ff. (530): im Ergebnis
auch: Morlok/Voss, Grenzen der staatlichen Informationstätigkeit bei Volksent-
scheiden, in: BayVBl. 1995, 513ff..

27

So hat die Rechtsprechung aus den grundlegenden Unterschieden, die zwischen
Wahlen und Abstimmungen bestehen, hergeleitet, dass das Gebot der Neutralität
des Staates und seiner Organe bei Volksentscheiden bzw. Bürgerentscheiden nicht
gilt.

28

BayVGH, Beschluss vom 17.03.1997, BayVBl. 1997, 435 f.; BayVGH,
Beschluss vom 10.01.2000, NVwZ-RR 2000, 454 f. zuletzt: VG Darmstadt,
Beschluss v. 17.01.2002, NVwZ-RR 2002, 365 f.
zum Bürgerentscheid in NRW:
Held/Becker/Decker/Kirchof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, § 26 Ziff. 6.

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Dem schließt sich die Kammer an. Bei einem Bürgerentscheid handelt es sich,
anders als bei einer Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahl, nicht um den
Grundakt demokratischer Legitimation staatlicher Herrschaft, sondern um eine
Abstimmung über eine einzelne Sachfrage, in der sich die Position der Ratsmehrheit
und jene eines zulässigen Bürgerbegehrens gegenüberstehen. Eine "Neutralität" der
staatlichen Seite ist nach den Regelungen über das Bürgerbegehren und den
Bürgerentscheid nach der Gemeindeordnung von vornherein ausgeschlossen, da der
Rat gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW im Falle eines zulässigen Bürgerbegehrens
entscheiden muss, ob er diesem folgt oder nicht. Somit muss er in der Sache
Stellung beziehen. Es liegt dann aber auf der Hand, dass es ihm in der Folge nicht
verwehrt werden kann, seinen Standpunkt der Bürgerschaft zur Kenntnis zu geben
und dafür zu werben. Jede andere Handhabung würde zu einer groben
Ungleichbehandlung der von allen Bürgern demokratisch gewählten Ratsmehrheit
und dem regelmäßig nur von einem Teil der Bürgerschaft repräsentierten
Bürgerbegehren führen, welche auch mit der Struktur der nordrhein-westfälischen
Gemeindeverfassung nicht vereinbar wäre. Mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
sind zwei Elemente der direkten Demokratie in die Gemeindeordnung aufgenommen
worden. Ihre Inanspruchnahme in den im Gesetz vorgesehenen Einzelfällen führt
aber nicht dazu, dass - von einem in der Sache erfolgreichen Bürgerentscheid
abgesehen - die Entscheidungszuständigkeit der Repräsentativorgane beschnitten
oder gar - wie es den Antragstellern offensichtlich vorschwebt - die repräsentative
Demokratie bis zur Entscheidung über den Bürgerentscheid durch die direkte
Demokratie ersetzt würde. Dürfen die Organe der Gemeinde somit ungeachtet eines
bevorstehenden Bürgerentscheids weiterhin tätig werden, so sind sie nach § 23 GO
NW aber auch zur Unterrichtung der Bürger verpflichtet.

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Im Übrigen ist ein verantwortlicher Umgang mit dem Instrument des
Bürgerentscheides auch nur gewährleistet, wenn die Abstimmungsberechtigten
wissen, worüber sie entscheiden, welche Vor- und Nachteile ihre Entscheidung mit
sich bringt und welche Konsequenzen sie haben kann. Denn die Bürger entscheiden
bei der konkreten Abstimmung zwar nur über eine einzelne Frage. Diese kann jedoch
für die Gemeinde und damit ihre Bürgerinnen und Bürger sehr weitreichende, schwer
zu überschauende finanzielle, wirtschaftliche oder politische Auswirkungen haben.
Daher ist es unabdingbar, dass den Abstimmungsberechtigten der Zugang zu
umfassenden Informationen und verschiedenen Argumenten beider Seiten eröffnet
wird.

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Der Gemeinde ist es mithin nicht nur erlaubt, sondern sie ist sogar verpflichtet, im
Rahmen des Sachlichkeitsgebotes ihren Standpunkt den Bürgerinnen und Bürgern
im Vorfeld des Bürgerentscheides mitzuteilen. Dem Einwand der Antragsteller, die
Gemeinde habe im Vorfeld ihres Beschlusses, dem Bürgerbegehren nicht zu folgen,
hinreichend Gelegenheit gehabt, ihren Standpunkt darzutun, kann nicht gefolgt
werden. Denn dem Bürger wird erst jetzt - im Nachgang zu diesem Ratsbeschluss -
die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob er der Ansicht des Bürgerbegehrens oder
derjenigen der Ratsmehrheit folgen wolle. Mithin werden viele Bürgerinnen und
Bürger sich erst jetzt mit der Frage auseinandersetzen, ob und ggfls. wie sie sich
entscheiden sollen. Das Informationsrecht der Bürgerinnen und Bürger und die
Informationspflicht der Gemeindeorgane bestehen also gerade in dem Zeitraum
zwischen der Ablehnung des Rates, dem Bürgerbegehren zu folgen und dem
Zeitpunkt des Bürgerentscheides.

32

Auch wenn den Rat und den ihn repräsentierenden Bürger- bzw.
Oberbürgermeister kein Neutralitätsgebot trifft, diese sogar im Gegenteil nicht nur
berechtigt, sondern sogar verpflichtet sind, die Bevölkerung im Zusammenhang mit
Bürgerentscheiden auch über die Position der gewählten Volksvertretung
aufzuklären, um eine sachgerechte Stimmabgabe zu ermöglichen, sind sie dennoch
in ihren Äußerungen nicht vollständig frei. In amtlicher Eigenschaft abgegebene
Äußerungen müssen vielmehr sachlich, also weder bewusst irreführend, falsch oder
ausschließlich polemisch sein.

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Vgl. im Einzelnen BayVerfGH, Entscheidung vom 19.01.1994, a. a. O.;
BayVGH, Beschluss vom 17.03.1997 a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom
10.01.2000 a.a.O.; VG Darmstadt, a.a.O.; Oebbecke a.a.O..

34

Darüber hinaus sind nach allgemeiner Ansicht die Wahlrechtsgrundsätze der Art.
28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG auch auf Abstimmungen in den Gemeinden
entsprechend anwendbar.

35

Vgl. für den Bürgerentscheid in NRW: Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung
für Nordrhein-Westfalen, § 26, VIII 1.
Oebbecke, aaO; BayVerfGH, Urteil vom 19.01.1994 aaO.; BayVGH,
Beschluss vom 10.01.2000 aaO.

36

Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Freiheit der Abstimmung, welcher
u. a. besagt, dass der Bürger bei seiner Entscheidung nicht in einer seine
Meinungsbildung unzulässig einschränkenden Weise staatlich beeinflusst werden
darf. Für die Äußerungen amtlicher Stellen zum Thema einer Abstimmung bedeutet
dies, dass die Äußerungen sachlich-argumentierend und wahr sein müssen.

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Unbeschadet der Tatsache, dass der Oberbürgermeister als Vertreter und
Repräsentant des Rates somit nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet ist, die
Bürger über die von diesem hinsichtlich des Bürgerentscheids eingenommene
Haltung zu informieren, ist er zugleich auch gehalten, bei dieser Information das
Sachlichkeitsgebot zu wahren und jeden Anschein einer unzulässigen, die
Entscheidungsfreiheit der Bürger tangierenden Einflussnahme zu vermeiden. Diese
Verpflichtung ergibt sich nicht nur aus der Tatsache, dass er nach der Satzung der
Antragsgegnerin über das Verfahren bei Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheiden vom 23. Oktober 1996 in Verbindung mit den in § 3 Abs. 4 für
entsprechend anwendbar erklärten Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes die
Stellung eines Wahl- bzw. Abstimmungsleiters einnimmt, die ihn zu Zurückhaltung im
Hinblick auf den Wahl- bzw. Abstimmungsvorgang verpflichtet. Der von der
Gesamtheit der Bürger gewählte Oberbürgermeister ist neben seiner Stellung als
Repräsentant des Rates zugleich auch Repräsentant der gesamten Gemeinde und
ihrer Bürger, zu denen auch die Initiatoren des Bürgerbegehrens gehören.

38

Nach diesen Grundsätzen bestehen gegen eine Versendung des in Rede
stehenden Informationsblattes keine durchgreifenden Bedenken. Es enthält keine
Abstimmungsaufforderung an die Bürger, die in unzulässiger Weise in die Freiheit
der Entscheidungsfindung eingreifen könnte. Dafür, dass es sachlich falsch oder
irreführend wäre, ist ebenfalls nichts ersichtlich. Die von den Antragstellern hierzu
gemachten Angaben sind pauschal und geben für eine gezielte Irreführung der
Bürgerinnen und Bürger nichts her. Der Umstand alleine, dass in dem Faltblatt ganz
überwiegend die Vorteile des Neubaus des sog. Kombi-Bades dargestellt werden,
begründet keinen Verstoß gegen das Gebot der sachlichen Information durch die
Gemeinde, sondern gibt lediglich die von der Ratsmehrheit und der von ihr
getragenen Verwaltung vertretene Auffassung wieder. Auch der Umstand, dass für
die Herstellung und Verbreitung des Faltblattes öffentliche Mittel verwendet werden,
ist als solcher nicht zu beanstanden. Er ist eine zwingende Folge der Tatsache, dass
die Gemeinde verpflichtet ist, die Bürger über den von der Ratsmehrheit vertretenen
Standpunkt zu informieren. Anhaltspunkte dafür, dass Umfang, Ausstattung oder
Kosten des Faltblattes grob unverhältnismäßig wären, sind weder vorgetragen noch
ersichtlich. Hierbei ist zum einen zu berücksichtigen, dass der Gemeinde hinsichtlich
der Angemessenheit der notwendigen Information ein aus der Natur der Sache
folgender breiter Beurteilungsspielraum zustehen dürfte. Darüber hinaus handelt es
sich nicht um ein aus Anlass der beabsichtigten Information insgesamt
neugeschaffenes Faltblatt, sondern im wesentlichen um den Neudruck einer bereits
vorhandenen Informationsbroschüre, die bereits früher Verwendung gefunden hat.

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Die Kosten des Verfahrens waren den Antragstellern und der Antragsgegnerin
gemäß §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO je zur Hälfte aufzuerlegen. Dabei hat das
Gericht berücksichtigt, dass die Antragsteller mit ihrem nunmehr noch
aufrechterhaltenen Antrag unterlegen sind, § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des
übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es unter
Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes hingegen billigem
Ermessen, der Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da diese
insoweit voraussichtlich unterlegen wäre, § 161 Abs. 2 VwGO.

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Denn im Gegensatz zu dem Informationsblatt der Gemeinde wäre die
Versendung des ursprünglich geplanten Begleitschreibens des Oberbürgermeisters
der Antragsgegnerin aus der Sicht der Kammer durchgreifenden rechtlichen
Bedenken begegnet. Zwar ist es auch nach Auffassung der Kammer und unter
Zugrundelegung der dargelegten Grundsätze nicht zu beanstanden, dass der
Oberbürgermeister ein entsprechendes Begleitschreiben an die Bürger der Stadt
richtet. Bei der Abfassung des Schreibens ist jedoch - wie ausgeführt - der
besonderen Stellung des Oberbürgermeisters Rechnung zu tragen. Dies hatte die
Antragsgegnerin bei dem beabsichtigten Schreiben nicht hinreichend berücksichtigt.
Nach Auffassung der Kammer enthielt das Schreiben nämlich ungeachtet der
Tatsache, dass am Ende auf die unterschiedlichen Möglichkeiten der Stimmabgabe
hingewiesen wurde, nicht nur eine eindeutige Empfehlung des Oberbürgermeisters
für die Stimmabgabe mit "nein", sondern auch sprachliche Formulierungen, die nicht
mit der dargelegten Pflicht des Oberbürgermeisters zur besonderen Sachlichkeit zu
vereinbaren gewesen wären, die dieser in seiner Funktion als Repräsentant der
gesamten Gemeinde und Abstimmungsleiter hier zu beachten hatte.

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Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.
Das Gericht sieht es vorliegend als gerechtfertigt an, den vollen Auffangstreitwert zu
Grunde zu legen, da eine Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen
wird.

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