Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-10-28, Aktenzeichen 17 L 1331/10
ECLI:DE:VGD:2010:1028.17L1331.10.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 wird hinsichtlich Buchstabe a) wiederhergestellt und hinsichtlich Buchstabe c) angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens,

Der Streitwert wird auf 37.400,00 Euro festgesetzt.

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I.

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Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, mit welcher angeordnet wurde, dass sie ab dem 1. Januar 2011 die Verwertung des im Gebiet der Stadt L aus privaten Haushalten gesammelten Altpapiers einstellt sowie das im Gebiet der Stadt L aus privaten Haushalten gesammelte Altpapier dem Kreis O durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H überlässt.

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Die Stadt L beauftragte die Antragstellerin mit der Sammlung und dem Transport von Altpapier aus privaten Haushalten. Im Rahmen dieses Auftragsverhältnisses wurde unter anderem vertraglich vereinbart, dass die Antragstellerin die gesammelten PPK-Abfälle im Anschluss an die Sammlung einer Verwertung zuführt.

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Die Stadt L bat, nachdem der Kreis O als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zum 1. Januar 1996 für die Verwertung des von der Stadt L gesammelten Altpapiers zuständig wurde, die eigene Verwertung zunächst fortführen zu können, um die bestehenden Vertragsverhältnisse zu Ende zu bringen oder in Ruhe anpassen zu können. Seinerzeit wurde auf die sofortige Durchsetzung der Überlassungspflicht verzichtet, die Stadt L jedoch nach Angaben des Antragsgegners aufgefordert, die eigene Altpapierverwertung schnellstmöglich einzustellen.

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Mit Bescheid vom 14. Juli 2010, der Antragstellerin zugestellt am 20. Juli 2010, wurde angeordnet, dass die Antragstellerin ab dem 1. Januar 2011 die Verwertung des im Gebiet der Stadt L aus privaten Haushalten gesammelte Altpapier einstellt und das im Gebiet der Stadt L aus privaten Haushalten gesammelte Altpapier dem Kreis O durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H überlässt. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet und ein Zwangsgeld in Höhe von 16.000,00 Euro angedroht.

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Der Antragsgegner begründete den Bescheid im Wesentlichen damit, die Antragstellerin sei als tatsächliche Besitzerin des gesammelten Altpapiers richtige Adressatin des Bescheides zur Durchsetzung der Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG in Verbindung mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG. Entgegenstehende Weisungen der Stadt L dürfe sie mit der Vollziehbarkeit des Bescheides nicht mehr beachten. Die damaligen Ermessensgründe zu einer befristet geduldeten eigenen Altpapierverwertung seien nach 14 Jahren aufgezehrt. Zudem habe sich die Interessenlage des Kreises und der anderen 7 kreisangehörigen Städte und Gemeinden seit Anfang 2010 erheblich geändert. Ein Einschreiten sei geboten, um den Geltungsanspruch des Rechts durchzusetzen und einem durch finanzielle Interessen begründeten offenen Rechtsbruch entgegen zu wirken. Wenn Verstöße gegen die Überlassungspflicht dieses Ausmaßes nicht unterbunden würden, gerate die in § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG vorgegebene Überlassungspflicht der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an die Kreise insgesamt in Gefahr. Zusätzlich sei berücksichtigt worden, dass für den Kreis O nach teilweiser Beendigung eines Vertragsverhältnisses seit Januar 2010 die Möglichkeit bestehe, marktübliche Erlöse mit dem Altpapier aus L zu erzielen und damit die Abfallgebühren für Städte und Gemeinden zu reduzieren. Der Kreis O bereite eine Ausschreibung zur Verwertung des Altpapiers aus fünf Städten und Gemeinden vor. Um eine gemeinsame Ausschreibung und einen reibungslosen Übergang zu ermöglichen, erfolge eine Fristsetzung zum 1. Januar 2011. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolge, weil ein öffentliches Interesse an einer funktionierenden Abfallentsorgung zu vertretbaren Kosten wie auch überwiegende Interessen anderer Beteiligter dies erforderten. Bei den anstehenden Vergaben müsse das Altpapier aus L mit berücksichtigt werden, da bei größeren Papiermengen bessere Konditionen erzielt werden könnten und der Kreis O hinsichtlich seiner personellen Kapazitäten nicht in der Lage sei, mehrere zeitversetzte Ausschreibungen durchzuführen und anschließend mehrere Auftragsverhältnisse zu betreuen. Wenn die Stadt L über die Antragstellerin eigenständig höhere Erlösmöglichkeiten realisiere, verlasse sie die Solidargemeinschaft der acht kreisangehörigen Städte und Gemeinden und überlasse die Nachteile des Altvertrages alleine den anderen sieben Städten und Gemeinden. Ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung könnten im Zuge eines eventuell mehrjährigen Rechtsstreites erhebliche Erlöse bei der Antragstellerin bzw. der Stadt L verbleiben, die rechtmäßig dem Kreis O bzw. der Gemeinschaft der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zustünden.

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Die Antragstellerin hat am 19. August 2010 Klage erhoben und einstweiligen Rechtsschutz begehrt.

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Sie ist der Ansicht, sie sei weder aufgrund von § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG noch aufgrund des § 5 Abs. 6 LAbfG NRW daran gehindert, die von ihr im Auftrag der Stadt L gesammelten Abfälle eigenständig zu verwerten. Ebenso wenig sei sie verpflichtet, die gesammelten Abfälle dem Antragsgegner zu überlassen. § 5 Abs. 6 KrW-/AbfG sei eine reine Zuständigkeitsnorm und statuiere keine Überlassungspflichten für solche Dritte, die aufgrund eines nach § 5 Abs. 6 LAbfG NRW in unzulässiger Weise geschlossenen Vertrages von einer Kommune mit der Verwertung überlassungspflichtiger Abfälle beauftragt worden seien. Die Antragstellerin sei weder Erzeugerin noch Besitzerin von Abfällen, so dass sich für sie keine Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG ergebe. Nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG Drittbeauftragte seien gerade nicht Besitzer der gesammelten Abfälle im Sinne des § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG, sondern lediglich Besitzdiener oder Besitzmittler derjenigen Kommune, für die sie die Abfälle einsammelten und deren Weisungen sie unterlägen. Im Übrigen überwiege ihr Suspensivinteresse auch bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens. Dem Antragsgegner sei die vertragliche Abrede mit der Stadt L von Anfang an bekannt gewesen. Seit er zum 1. Januar 1996 für die Verwertung des von der Stadt L gesammelten Altpapiers zuständig geworden sei, dulde er die mit Hilfe der Antragstellerin durchgeführte Eigenverwertung der Stadt und habe so einen Vertrauenstatbestand geschaffen. Es drohten keine schwerwiegenden Nachteile für den Antragsgegner im Hinblick auf die anstehende Ausschreibung der Verwertungsleistungen. Ein rein finanzielles Interesse könne den Sofortvollzug nicht rechtfertigen. Ebenso könne nicht eingewendet werden, dass der Antragsgegner für den Fall, dass die Unterlassungsverfügung nicht sofort vollzogen werde, sich aber nachträglich als rechtmäßig erweise, vor dem Problem mangelnder Kapazitäten für die Durchführung mehrerer zeitversetzter Ausschreibungsverfahren stehe. Es stehe dem Antragsgegner insbesondere frei, die Verwertung der von der Antragstellerin im Auftrag der Stadt L gesammelten Altpapiermengen im Wege einer Bedarfsposition in die Ausschreibung der in anderen kreisangehörigen Gemeinden und Städten gesammelten Altpapiermengen aufzunehmen.

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Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

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die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 hinsichtlich a) wiederherzustellen und hinsichtlich c) anzuordnen.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

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Der Antragsgegner ist der Ansicht, das von der Verfügung betroffene Altpapier stamme aus privaten Haushalten, befinde sich im Besitz der Antragstellerin und sei somit dem Antragsgegner als zuständigem öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zu überlassen. Die Antragstellerin könne, wenn sie das von ihr gesammelte Altpapier nicht dem Antragsgegner überlasse, sondern selbst oder im Auftrag der Stadt L verwerten lasse, den Status einer Verwaltungshelferin nicht geltend machen. Die Stadt L sei nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW nicht zuständig für die Verwertung des von ihr gesammelten Altpapiers und könne also dafür auch keinen Verwaltungshelfer beauftragen. Die Verfügung ziele gerade darauf ab, die Tätigkeit der Antragstellerin auf den zulässigen Leistungsrahmen zu begrenzen, den sie als Verwaltungshelfern für die Stadt L ausfüllen könne. Die Antragstellerin sei Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft über das Altpapier, welches sich in ihren Fahrzeugen befinde. Sie sei als Besitzerin des Altpapiers der richtige Adressat der Verfügung. Die Stadt L hingegen sei weder Erzeuger noch Besitzer des Altpapiers, welches von der Antragstellerin einer Verwertung zugeführt werde. Wenn für die Dauer des Hauptsacheverfahrens der Gebührenkalkulation des Antragsgegners ansatzpflichtige Erlöse rechtswidrig vorenthalten und diese entgegen den Bestimmungen des KAG NW in der Gebührenkalkulation der Stadt L angesetzt würden, lägen sowohl schwerwiegende Verstöße gegen die Rechtsordnung als auch deutliche Beeinträchtigungen der finanziellen Interessen der überhöhte Abfallgebühren zahlenden Bürgerinnen und Bürger anderer Städte und Gemeinden vor.

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Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird im Übrigen auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Antragsgegners Bezug genommen.

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II.

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Der zulässige Antrag ist begründet.

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Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) hat eine Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung entfällt, wenn die Behörde – wie vorliegend – nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Zudem haben gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Satz 1 AG VwGO Rechtsbehelfe, die sich – wie vorliegend die Androhung von Zwangsgeld – gegen Maßnahmen in der Vollstreckung richten, gleichfalls keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht kann jedoch gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 1. und 2. Alt. VwGO, § 8 Satz 2 AG VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs auf Antrag des Betroffenen wiederherstellen bzw. anordnen. Ein solcher Antrag hat Erfolg, wenn das Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Bei der erforderlichen Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren zu berücksichtigen. Wird dieser voraussichtlich erfolglos bleiben, spricht dies für ein vorrangiges Vollziehungsinteresse, sofern nicht besondere Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung erfordern. Im Fall offener Erfolgsaussichten hat das Gericht die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen.

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Das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs überwiegt. Im Rahmen summarischer Prüfung erweist sich die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 voraussichtlich als rechtswidrig.

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Der Antragsgegner hat den Bescheid auf § 21 KrW-/AbfG zur Durchsetzung einer Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG in Verbindung mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG gestützt.

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Eine solche Überlassungspflicht, die auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG durchgesetzt werden könnte, ergibt sich jedoch nicht aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW. § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW bestimmt lediglich die Zuständigkeit der kreisangehörigen Gemeinden als öffentliche Entsorgungsträger für das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle und deren Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder den Müllumschlagstationen, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Eine Überlassungspflicht Dritter ergibt sich hieraus nicht.

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Im Rahmen der summarischen Prüfung offen bleiben muss, ob eine Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG besteht.

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Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen.

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Bei dem eingesammelten Altpapier handelt es sich um Abfälle aus privaten Haushalten. Die Frage jedoch, ob die Antragstellerin Besitzerin dieser Abfälle im Sinne des Abfallrechts ist, muss der Prüfung im Hauptsacheverfahren überlassen bleiben.

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Besitzer von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sind nach § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG alle natürlichen oder juristischen Personen, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle haben.

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Für den Begriff des Besitzes im Sinne des Abfallrechts, der ein eigenständiger öffentlich-rechtlicher Begriff des Besitzes ist, ist ein Mindestmaß an Sachherrschaft über den Abfall ausreichend, aber auch erforderlich,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 82.87 -, NJW 1989, S. 1295, 1296.

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Die Antragstellerin sammelt und transportiert das Altpapier mit Hilfe ihrer von ihren Angestellten gefahrenen Fahrzeugen. Dies spricht zunächst für einen Abfallbesitz der Antragstellerin. Andererseits wird sie insofern nicht als eigenverantwortliche gewerbliche Sammlerin tätig, sondern handelt vielmehr als beauftragter Dritter nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG im Auftrag der Stadt L. Darüber hinaus verwertet die Antragstellerin das Altpapier im Auftrag der Stadt L.

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Im Fall der Beauftragung nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG hängt die Frage, ob der jeweilige Auftragnehmer selbst Abfallbesitzer wird, von der jeweiligen Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses ab,

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vgl. Fluck, in: Fluck, § 16 KrW-/AbfG, Rn. 50.

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Kein Besitzer im Sinne des Abfallrechts ist mangels eigener Verfügungsgewalt über die Sache der Besitzdiener,

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vgl. Beckmann/Kerstin, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 3 KrW-/AbfG, Rn. 86; v. Lersner, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 3 KrW-/AbfG, Rn. 46.

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Ob es sich bei der Antragstellerin lediglich um eine Besitzdienerin handelt oder ob sie selbst Abfallbesitzerin ist, kann im Rahmen der vorliegend gebotenen summarischen Prüfung nicht abschließend beurteilt werden. Hierfür ist eine Prüfung der konkreten vertraglichen Vereinbarungen zwischen der Stadt L und der Antragstellerin erforderlich. Nicht entscheidend dürfte hierfür sein, dass die Stadt L nach der Aufgabenzuweisung durch § 5 Abs. 6 LAbfG NRW voraussichtlich nicht berechtigt sein dürfte, ihre Abfälle mit Hilfe eines Beauftragten verwerten zu lassen,

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vgl. hierzu Schink, in: Schink/Queitsch/Scholz, Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 67.

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Nach der Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung ist die Stadt L nicht bereit, die eigene Altpapierverwertung mit Hilfe der Antragstellerin einzustellen. Der Antragsgegner nimmt somit an, dass es sich um die eigene Verwertung der Stadt L handelt, die sich lediglich der Hilfe der Antragstellerin bedient. Zudem geht der Bescheid von einer Weisungsbefugnis der Stadt L aus. Beide Aspekte könnten eher für eine Einordnung der Antragstellerin als Besitzdienerin sprechen.

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Letztlich kann diese Frage jedoch offen bleiben, ebenso wie die Frage, ob eine Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG allenfalls an die Stadt L bestehen könnte, da diese nach § 5 Abs. 6 LAbfG NRW zuständig für das Einsammeln und Befördern der ihr zu überlassenden Abfälle ist.

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Bezüglich Ziffer a) 1. bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit, auch wenn man unterstellt, die Antragstellerin sei Besitzerin von Abfällen im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, auf welchen der Antragsgegner die Verfügung stützt, statuiert eine Überlassungspflicht für Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Auch wenn eine Verwertung durch einen Dritten hiervon nicht erfasst ist,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 -, Rn. 18, BVerwGE 134, S. 154, 157.

38

wäre eine Verwertung durch die Antragstellerin durch eigenes Handeln, welches ebenfalls ausdrücklich von der Unterlassungsverfügung umfasst ist, durch § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG gerade zugelassen.

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Die Verfügung geht in Ziffer a) 2. zudem über die Erfüllung der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG insoweit hinaus, als sie die Anlieferung zu der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage verlangt. Der Transport zu der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage ist nicht mehr Teil der Überlassungspflicht, sondern ist bereits der Entsorgung zuzuordnen.

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Abfälle werden dadurch überlassen, dass der bisherige Abfallbesitzer sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur Verfügung stellt,

41

vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 7 C 42/07 -, Rn. 8, BVerwGE 130, S. 127, 129.

42

Das Einsammeln und Befördern gehört jedoch bereits zur Entsorgung,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 – 7 NB 1/95 -, NVwZ 1996, 63, 64; Urteil vom 13. Dezember 2007 – 7 C 42/07 -, Rn. 9, BVerwGE 130, S. 127, 129.

44

Die Ordnungsverfügung ist im Übrigen jedenfalls ermessensfehlerhaft, da der Antragsgegner verkannt hat, dass auch eine Pflicht der Stadt L zur Anlieferung des gesammelten Altpapiers besteht. Diese konnte sich durch die Beauftragung der Antragstellerin nicht ihrer eigenen Pflicht zum Einsammeln der Abfälle und ihrer Beförderung zu den entsprechenden Anlagen des Kreises entledigen. Dies folgt aus § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG, wonach die Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflichten durch die Beauftragung eines Dritten unberührt bleibt. Daraus folgt, dass der nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG beauftragte Dritte zwar die Erfüllung der Pflicht, nicht aber die Pflicht selbst übernimmt,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 -, Rn. 16, BVerwGE 129, S. 93, 96; VG Regensburg, Urteil vom 10. Oktober 2005 – RO 13 04.496 -, Rn. 24 (juris).

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So bleibt selbst der Abfallbesitzer, der seinen Besitz im Rahmen eines Auftragsverhältnisses nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG auf den Drittbeauftragten überträgt, weiterhin entsorgungspflichtig,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2007 – 7 C 5/07 -, BVerwGE 129, S. 93 ff..

48

Die Pflicht zur Beförderung des eingesammelten Altpapiers zu den von dem Kreis O betriebenen Abfallentsorgungsanlagen oder Müllumschlagstation obliegt daher weiterhin der Stadt L. Der Antragsgegner hätte daher auch erwägen müssen, sich an die Stadt L zu halten.

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Bezüglich der Androhung des Zwangsgeldes war die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin anzuordnen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich an dem geschätzten Jahresgewinn, wobei im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte des in der Hauptsache maßgeblichen Streitwerts zugrunde gelegt wird. Zugrunde gelegt wurden 2.200 t eingesammeltes Altpapier pro Jahr sowie der in anderen Verfahren mitgeteilte Preis für Altpapier in Höhe von ca. netto 72,00 Euro/t sowie Kosten in Höhe von ca. 38,00 Euro/t.