Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-09-20, Aktenzeichen 1 A 2836/00.PVB
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0920.1A2836.00PVB.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Antragsteller hinsichtlich der
"Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte
und Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung
als Selbstfahrer" vom 6. Februar 1998, VMBl. 1998, 109 (im Folgenden:
Rahmenweisung) ein Mitbestimmungsrecht zusteht. Die Rahmenweisung hat den
folgenden Wortlaut:

4

1.	Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist von der
Möglichkeit des freiwilligen Selbstfahrens von Dienstkraftfahrzeugen durch
Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer vermehrt Gebrauch zu machen. Das gilt
immer dann, wenn der Einsatz des Dienstkraftfahrzeuges aus Gründen der
Wirtschaftlichkeit geboten ist. Für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern
haben die Dienststellenleiter und sonst zuständigen Vorgesetzten Sorge zu
tragen. Ihnen obliegt es, in geeigneter Weise die Bereitschaft des Personals
ihres Zuständigkeitsbereiches zum Selbstfahren zu fördern.

5

2.	Zum Führen eines Dienstkraftfahrzeuges durch Soldaten, Beamte und
Arbeitnehmer als Selbstfahrer bedarf es nur der allgemeinen (zivilen)
Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse. Um den Einsatz von Selbstfahrern
zu erleichtern, ist die Anwendung der für Kraftfahrer der Bundeswehr
geltenden militärischen Bestimmungen einschließlich der praktischen
Einweisung am Dienstkraftfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß zu
beschränken. Dazu entfallen ab sofort insbesondere folgende
Voraussetzungen nach der ZDv 43/1, der ZDv 43/2 und den einschlägigen
Besonderen Anweisungen:

6

- die Überprüfung der Eignung von Selbstfahrern in einer Kraftfahrgrund-
ausbildungsstelle,
- die Auskunft aus dem Verkehrszentralregister,
- die Untersuchung auf Kraftfahrerverwendungsfähigkeit,
- die einschränkende Bestimmung über den Einsatz von Dienstkraftfahr-
zeugen, die Zivilkraftfahrer als ständig eingeteilte Kraftfahrer über-
nommen haben (ZDv 43/2 Nr. 506, Satz 3); diese Bestimmung wird
zunächst für die Dauer von zwei Jahren ab Inkrafttreten dieser Weisung
ausgesetzt.

7

3.	Selbstfahrer geben nur noch - nach entsprechender Belehrung - vor
dem zuständigen Vorgesetzten eine schriftliche Erklärung ab (Anlage). Sie
kann ohne Angabe von Gründen widerrufen werden.

8

4.	Mit dem Merkblatt "Hinweise für das Führen eines
Dienstkraftfahrzeuges" werden Selbstfahrer über Möglichkeiten von
Zusatzversicherungen informiert.

9

5.	Die Mitnahme von Personen durch Selbstfahrer ist zulässig, wenn dies
zur Ausübung des Dienstes erforderlich sowie für Selbstfahrer und Mitfahrer
zumutbar ist.

10

6.	Die personalbearbeitenden Dienststellen klären bei Bewerbungen und
Neueinstellungen die Bereitschaft zum Selbstfahren, insbesondere für
Dienstposten, die Mobilität bei der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte
erfordern.

11

7.	Einzelheiten werden in einer gesonderten Weisung des
Führungsstabes des Heeres geregelt.

12

8.	Der Hauptpersonalrat ist beteiligt worden."

13

Im Vorfeld der gerichtlichen Auseinandersetzungen wurden insoweit Rechte aus § 75
Abs. 1 Nr. 2 BPersVG (Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit), § 75
Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Arbeitsplatzgestaltung), § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG (Inhalt
von Personalfragebogen für Angestellte und Arbeiter), § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
BPersVG (Inhalt von Personalfragebogen für Beamte), § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG
(Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten)
und aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG (Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und
Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen) geltend gemacht.

14

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren erster Instanz, das der
Antragsteller am 8. April 1998 eingeleitet hat, hat der Antragsteller zum Zwecke der
Bestätigung des von ihm reklamierten Mitbestimmungsrechts im Wesentlichen wie
folgt vorgetragen: Im Rahmen laufender Organisationsmaßnahmen betreibe der
Beteiligte eine Änderung der Personalbemessungsschlüssel für die als
Zivilkraftfahrer beschäftigten Arbeiter. Durch Einarbeitung eines kalkulatorischen
Selbstfahreranteils strebe der Beteiligte eine Erhöhung dieses Anteils auf 50 % an.
Er, der Antragsteller, habe sich insofern aber lediglich mit einem Wert von 30 %
einverstanden erklärt. Er wende sich gegen die beabsichtigte Aussetzung der
vorrangigen Heranziehung hauptamtlicher Kraftfahrer. Es müsse sichergestellt sein,
dass Dienstfahrzeuge nur durch entsprechende sachkundige Beschäftigte geführt
würden, was sowohl dem Schutz des Bundes vor Vermögensschäden wie auch dem
Schutz der Dienstreisenden vor Dienstunfällen und Gesundheitsschäden und dem
Schutz der Zivilkraftfahrer diene. Die Vorschrift, dass Selbstfahrer auf dem jeweiligen
Fahrzeugtyp ausreichend und vollständig eingewiesen werden müssten, diene der
Sicherung der Vertrautheit mit dem Kraftfahrzeug und damit ebenso der Vermeidung
von Dienstunfällen und Gesundheitsschäden. Durch eine auf das Mindestmaß
beschränkte Einweisung werde das Unfallrisiko für den Selbstfahrer mehr als
unerheblich erhöht. Die Vorschrift der ZDv 43/2 Nr. 506 Satz 3 diene ebenfalls dem
Gesundheitsschutz der Dienstreisenden und der Kraftfahrer, indem das Führen von
Dienstkraftfahrzeugen soweit möglich den mit diesen vertrauten Beschäftigten
vorbehalten und damit Unfällen einschließlich der von diesen ausgehenden Schäden
und Haftungsrisiken vorgebeugt werde. Er, der Antragsteller, halte seinerseits an
dem Anliegen fest, Verkehrsunfälle aufgrund mangelnder Vertrautheit mit dem
Kraftfahrzeug durch Einsatz hauptamtlicher Kraftfahrer zu minimieren, soweit diese
verfügbar seien. Die Zulassung des Selbstfahrens auch dann, wenn hauptamtliche
Kraftfahrer verfügbar seien, welche auch die Materialverantwortlichkeit hätten,
unterliege deshalb seiner Mitbestimmung. Durch den Entzug dienstlicher Tätigkeiten
als Kraftfahrer werde das Tätigkeitsbild der Zivilkraftfahrer so nachhaltig verändert,
dass die Veränderungen eingruppierungsrelevant würden und sich entsprechend das
Gepräge des Arbeitsplatzes ändere. Daher stehe ihm in diesem Zusammenhang ein
Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG zu. Arbeitsplatz des
Kraftfahrers sei das von ihm übernommene Dienstfahrzeug. Dieser Arbeitsplatz
werde mitbestimmungsrelevant gestaltet, wenn die sachlichen oder räumlichen
Arbeitsbedingungen mehr als unerheblich verändert würden. Kraftfahrer, die ein
Dienstfahrzeug übernommen hätten, hätten damit auch die
Materialverantwortlichkeit. Dieser könnten sie jedoch nicht mehr genügen, wenn das
Dienstfahrzeug an beliebige Beschäftigte ausgegeben werde, so dass der jeweilige
hauptamtliche Kraftfahrer über deren tatsächliches Fahrverhalten und ihren Umgang
mit dem Fahrzeug keine effektive Kontrolle mehr habe. Deswegen werde die
Betriebssicherheit des Arbeitsplatzes für den Berufskraftfahrer, der für das Fahrzeug
verantwortlich bleibe, ohne dessen Benutzung allerdings kontrollieren zu können,
mehr als unwesentlich beeinträchtigt. In der Rahmenweisung liege auch eine
Rationalisierungsmaßnahme i.S.d. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG (Maßnahme
zur Hebung der Arbeitsleistung). Künftig werde die eigene Fahrt des Kraftfahrers
stets auch darin bestehen, ständig auf optische, akustische oder sonstige Anzeichen
für Verschleiß oder Materialschädigungen zu achten. Das erfordere anders als bisher
deutlich erhöhte technische Kenntnisse und Fertigkeiten, die einem technischen
Prüfer näher stünden als einem normalen Fahrer. Das Unfallrisiko erhöhe sich
objektiv auf Werte, wie sie für Autovermietungen üblich seien. Es sei nicht
bestreitbar, dass dies auch die psychische Belastung aus der Fahrtätigkeit mehr als
unwesentlich erhöhe. Er, der Antragsteller, hat im Übrigen bekräftigt, dass die
Anforderungen an den Selbstfahrer, die eine unfallfreie Benutzung des
Dienstkraftfahrzeugs durch ihn sicherstellen sollten, zweifellos der Verhütung von
Dienstunfällen dienen sollten. Diese Anforderungen seien allerdings von ihm als
unzureichend beanstandet worden.

15

Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass die durch den Beteiligten
erlassene "Rahmenweisung für das Führen von
Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte und
Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des
Bundesministeriums der Verteidigung als
Selbstfahrer" (BMVg-Org 1 - Az 44-20-20) vom 6.
Februar 1998, VMBl. Seite 109, seiner - des
Antragstellers - Mitbestimmung unterliegt.

17

Der Beteiligte hat beantragt,

18

den Antrag abzulehnen.

19

Der Beteiligte hat im Einzelnen ausgeführt, weshalb nach seiner Auffassung
Mitbestimmungsrechte aus den § 75 Abs. 3 Nr. 11, Nr. 16 und § 76 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5 BPersVG nicht bestehen.

20

Mit Beschluss vom 15. März 2000 hat die Fachkammer für
Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts (Fachkammer) dem
Antrag des Antragstellers stattgegeben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen
dargelegt, dass § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG einschlägig und seine Voraussetzungen
mit Blick auf die Regelungen in Nr. 2 der Rahmenweisung erfüllt seien, aus denen
folge, dass der Dienstherr die jetzigen Schutzvorkehrungen als ausreichend ansehe.
Die Festlegung dieses Mindeststandards zur Verhütung von Dienst- und
Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschäden sei notwendiger Bestandteil der
Rahmenweisung und werde damit - zwangsläufig - mit dieser Rahmenweisung
ebenfalls bezweckt. Die Voraussetzungen von § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG und § 76
Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG hat die Fachkammer hingegen als nicht erfüllt
angesehen.

21

Gegen diese ihm am 2. Mai 2000 zugestellte Entscheidung hat der Beteiligte am
2. Juni 2000 Beschwerde eingelegt und diese nach Verlängerung der
Begründungsfrist bis zum 4. September 2000 am 23. August 2000 ins Einzelne
gehend und in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Beschluss begründet. Im
Wesentlichen wird geltend gemacht: Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3
Nr. 11 BPersVG erfasse solche Maßnahmen nicht, die in erster Linie andere Zwecke
verfolgten und sich nur mittelbar auf den Arbeits- oder Gesundheitsschutz der
Beschäftigten auswirken könnten. Die Fachkammer habe nicht festgestellt, dass die
streitgegenständliche Rahmenweisung maßgeblich zu dem Zweck erlassen worden
wäre, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen zu mindern und nicht
in erster Linie andere Zwecke verfolge. Bei der Beurteilung des Sachverhalts löse
sich die Fachkammer vielmehr von dem von ihr selbst vorausgesetzten rechtlichen
Maßstab. Insoweit räume sie ein, dass er, der Beteiligte, mit der
streitgegenständlichen Weisung vornehmlich das Ziel verfolge, die Wirtschaftlichkeit
des Dienstbetriebes zu verbessern und damit Haushaltsmittel einzusparen. Mit ihren
Erwägungen lasse die Fachkammer indes zur Begründung des
Mitbestimmungsrechts Regelungen genügen, die eine Maßnahme, welche ganz
anderen Zwecken als der Unfallverhütung oder dem Gesundheitsschutz dienten,
lediglich begleiteten. Sie nehme an, dass derartige begleitenden Regelungen ein
Mitbestimmungsrecht in Bezug auf die vorrangig anderen Zwecken dienenden
Maßnahmen auslöse. Dies sei rechtlich nicht haltbar und stehe im Widerspruch zur
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

22

Der Beteiligte beantragt,

23

den angefochtenen Beschluss zu ändern und
den Antrag abzulehnen.

24

Der Antragsteller beantragt,

25

die Beschwerde zurückzuweisen.

26

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss unter Wiederholung und Vertiefung
seiner in erster Instanz vorgebrachten Argumente. Kern der Rahmenweisung sei die
Absenkung des Sicherheits- und Anforderungsniveaus bei Selbstfahrern. Auch an
der Einschlägigkeit von § 75 Abs. 3 Nr. 16 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG
bestehe weiterhin kein Zweifel.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten
Bezug genommen.

28

II.

29

Die Beschwerde hat Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht
eingelegt und begründet worden. Die Beschwerde ist auch begründet.

30

Die in Rede stehende Maßnahme "Rahmenweisung" erfüllt - als Ganzes
betrachtet - keinen Mitbestimmungstatbestand.

31

1. Es handelt sich bei der Rahmenweisung nicht um eine Maßnahme zur
Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen
i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Maßnahmen i.S.d. Gesetzes liegen vor, wenn sie
darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb
der Dienststelle zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu
gewährleisten.

32

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2002 -
1 A 4938/97.PVL -.

33

Dem Grunde nach und in erster Linie verfolgt die Rahmenweisung eine derartige
Zielsetzung nicht. Der Zweck und die vom Antragsteller ausdrücklich bekämpfte
Zielsetzung der Rahmenweisung gehen vielmehr in erster Linie dahin, den Gebrauch
von Dienstfahrzeugen durch sog. Selbstfahrer zu verstärken, um auf diese Weise
Berufskraftfahrer einzusparen (Nr. 1 Sätze 1 und 2 der Rahmenweisung). Deswegen
werden die Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten angewiesen,
für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern Sorge zu tragen und die
entsprechende Bereitschaft des Personals zu fördern (Nr. 1 Sätze 3 und 4 der
Rahmenweisung) sowie bei Bewerbungen die Bereitschaft zum Selbstfahren
abzuklären (Nr. 6 der Rahmenweisung).

34

Die Nrn. 2 und 3 der Rahmenweisung enthalten sodann im Wesentlichen
Regelungen, die der Erleichterung des Einsatzes von Selbstfahrern dienen und der
Sache nach Barrieren - auch solche, die der Unfallverhütung dienten - beseitigen, die
nach den bisher geltenden Regelungen dem Selbstfahren entgegenstanden. In
diesem Zusammenhang ist aber auch geregelt, dass die praktische Einweisung am
Dienstfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß - was auch immer darunter zu
verstehen ist - zu beschränken ist (Nr. 2 Satz 2 der Rahmenweisung), dass ferner
bestimmte Voraussetzungen für das Selbstfahren entfallen, wie sie in der ZDv 43/1
und ZDv 43/2 geregelt sind (Nr. 2 Satz 3 der Rahmenweisung), weiterhin, dass die
Selbstfahrer eine u. a. die Einweisung und ihre gesundheitliche Verfassung
betreffende Erklärung abgeben (Nr. 3 Satz 1 der Rahmenweisung) und dass die
Mitnahme von Beifahrern nur zulässig ist, wenn dies für Selbstfahrer und Mitfahrer
zumutbar ist (Nr. 5 der Rahmenweisung).

35

Damit ist klar, dass die Rahmenweisung in der Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 und
Nr. 5 auch Regelungen enthält, die objektiv - wenn auch auf einem vergleichsweise
niedrigen Niveau - darauf gerichtet sind, der Verhütung von Dienst- und
Arbeitsunfällen zu dienen. Dies führt indes nicht zur Mitbestimmungspflichtigkeit der
gesamten Maßnahme nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Denn die erwähnten
"Unfallverhütungsvorschriften" geben der Maßnahme nicht ihr Gepräge. Sie stellen
vielmehr Nebenregelungen dar, die ihrem Charakter nach an dem Charakter der
Organisationsmaßnahme Förderung des Selbstfahrens Teil haben. Sie enthalten
zwar nicht nur mittelbare Auswirkungen der Hauptmaßnahme und auch nicht nur
einen erwünschten Nebeneffekt einer auf ein ganz anderes Ziel gerichteten
Maßnahme. Sie prägen aber in untergeordneter und die Hauptregelungen
ergänzender Weise lediglich den Inhalt der vorgesehenen Aufgabenstellung mit.
Jene Unfallverhütungsvorschriften enthalten damit eine die Erfüllung der Aufgaben
der Dienststelle ins Einzelne gehende, insbesondere die Art und Weise der
Dienstausübung betreffende diensttechnische verbindliche Regelung, welche die
Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten zu beachten haben,
damit das erwünschte Ziel erreicht wird. Das Ziel, Förderung des Selbstfahrens,
betrifft eine dienstliche Aufgabe, die der Dienstherr Kraft seines Direktionsrechts den
von der Regelung betroffenen Dienststellenleitern und Vorgesetzten als dienstliche
Pflicht auferlegt. Die erwähnten Regelungen zur Verhütung von Dienstunfällen sind
von dieser Maßnahme nicht trennbar, so dass die Einräumung einer gesonderten
uneingeschränkten Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG insoweit außer
Betracht bleibt. Die in erster Linie aufgabenbezogene Entscheidung für die
Förderung des Selbstfahrens gehört deswegen - untrennbar von der Anordnung über
das "Wie" ihrer Durchführung - zu dem der personalvertretungsrechtlichen
(Letzt-)Entscheidung entzogenen Bereich der Direktion der Dienststellenleitung.

36

Vgl. zum Gesichtspunkt der Trennbarkeit von
Maßnahmen allgemein: BVerwG, Beschluss vom 9.
Oktober 1991 - 6 P 12.90 -, PersR 1992, 16 ff. (17);
OVG NRW, Beschluss vom 21. September 1978
- CL 24/77 -, PersV 1980, 246 ff. (247), Beschluss
vom 26. April 2002 - 1 A 4576/97.PVL -.

37

Das Direktions- oder Weisungsrecht ermöglicht es dem Dienststellenleiter, u.a.
den Inhalt der Leistungspflicht des Beschäftigten nach Art, Zeit und Ort zu
konkretisieren.

38

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November
1995 - 6 P 2.94 -, PersR 1996, 278.

39

Eine derartige Maßnahme richtet sich zwar unmittelbar an die Beschäftigten. Ein
Mitbestimmungs- oder sonstiger - förmlicher - Beteiligungstatbestand ist damit aber
regelmäßig wie hier nicht angesprochen, weil die Maßnahme dem Grunde nach den
Bereich der Bestimmung des Inhalts der zu erfüllenden Aufgaben betrifft. Dieser
Bereich ist regelmäßig wie hier mitbestimmungsfrei.

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1992 - 6 P
22.91 -, PersR 1992, 357 = ZfPR 1992, 133,
Beschluss vom 28. März 2001 - 6 P 4.00 -, PersR
2001, 343 ff. (346).

41

Bei der Rahmenweisung handelt es sich mithin um eine Maßnahme, welche die
Erfüllung einer bestimmten Aufgabe, die Förderung des Selbstfahrens, festlegt und
welche die Aufgabenerfüllung der Bundeswehr in dem betreffenden Teilbereich
wirtschaftlicher gestalten soll. Diese Zielrichtung und Wirkung der Maßnahme lässt
sich von ihrer Wirkung auf den innerdienstlichen Bereich, die Interessen der
potentiellen Selbstfahrer an der Erhaltung ihrer Gesundheit betreffend, nicht trennen:
Das Maß, in welchem der Förderung des Selbstfahrens Nachdruck verliehen werden
soll, bestimmt den Umfang, in welchem Maßnahmen der Unfallverhütung (noch)
greifen sollen. Die Art der Aufgabe lässt sich deswegen im gegebenen Fall nicht
ohne weiteres von der Anordnung trennen, wie sie im Einzelnen in Angriff genommen
werden soll.

42

Die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Problematik des
§ 104 Satz 3 BPersVG veranlasst im gegebenen Zusammenhang keine andere
Bewertung.

43

Vgl. zu dieser Rechtsprechung: BVerwG,
Beschluss vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 -, und
Beschluss vom selben Tage - 6 P 4.01 - sowie
Beschluss vom 18. Juni 2002 - 6 P 12.01 -.

44

Denn das Bundespersonalvertretungsgesetz setzt nach seiner grundlegenden
Systematik voraus, dass grundsätzlich eine förmliche Beteiligung an der Bestimmung
des Inhalts der zu bewältigenden Aufgaben nicht vorgesehen ist. Wird eine solche
Inhaltsbestimmung vorgenommen und erfordert sie zugleich Maßnahmen, die einen
Mitbestimmungstatbestand erfüllen, so kommt eine Mitbestimmung nur in Betracht,
wenn diese Maßnahme von der Inhaltsbestimmung der Aufgabenstellung trennbar
ist. Andernfalls würde eine systemwidrige Einflussnahme auf die der Direktion durch
die Dienststellenleitung vorbehaltene Aufgabenstellung zugelassen. Dies gilt
unabhängig davon, ob es sich bei dem Mitbestimmungstatbestand um einen Fall der
eingeschränkten oder uneingeschränkten Mitbestimmung handelt. Hinsichtlich des
Inhalts der Aufgabenstellung bleibt deswegen ebenso eine Mitwirkung oder
Anhörung außer Betracht, so lange das Gesetz sie nicht ausdrücklich zulässt.
Letzteres gilt selbstverständlich auch für Mitbestimmungsmaßnahmen.

45

Ein davon zu unterscheidendes ist das Problem, wie eine förmliche Beteiligung
ausgeübt werden kann, wenn eine Maßnahme in Rede steht, die von ihrer
grundlegenden Zielrichtung her einen Mitbestimmungstatbestand erfüllt, und deren
Durchführung wesentlichen Einfluss auf die Aufgabenerfüllung - im Sinne der
Bewältigung vorgegebener Aufgaben - der Dienststelle hätte. Hier wird im Ergebnis
lediglich gefordert, dass die Letztentscheidung über diese Maßnahme bei einer
demokratisch ausreichend legitimierten Stelle verbleibt. Der Ausgangspunkt dieser
Problematik betrifft die beabsichtigte mitbestimmungspflichtige Maßnahme und ihre
Auswirkungen auf vorhandene Aufgabenstellungen, nicht aber die dem Grundsatz
nach vor jeglicher Mitbestimmung erfolgende Festlegung (Bestimmung) des Inhalts
einer Aufgabenstellung.

46

2. Bei der Rahmenweisung handelt es sich nicht um eine Maßnahme zur Hebung der
Arbeitsleistung und/oder Erleichterung des Arbeitsablaufs i.S.d. § 76 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5 BPersVG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

47

vgl. zu ihr die zusammenfassende Darstellung im
Beschluss vom 28. Dezember 1998 - 6 P 1.97 -,
DVBl. 1999, 926,

48

fallen unter den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5
BPersVG (Hebung der Arbeitsleistung) Maßnahmen, die darauf abzielen, die
Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ und/oder quantitativ zu
fördern, d. h. die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern.
Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem
oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu
erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Die dieses Ziel
verfolgende Maßnahme ist aber nicht schon deshalb eine solche zur Hebung der
Arbeitsleistung. Insoweit entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme mit dieser
Zielrichtung tatsächlich und typischerweise dazu führt, dass der Beschäftigte in
erhöhtem Maße in Anspruch genommen wird in dem Sinne, dass etwa gesteigerte
körperliche Anforderungen oder vermehrte geistig psychische Belastungen durch die
Maßnahme hervorgerufen werden, was insbesondere bei der sog.
arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung,

49

vgl. zu ihr BVerwG, Beschluss vom 23. Januar
1996 - 6 P 54.93 -, PersR 1996, 199,

50

der Fall ist, die mehr Arbeit in gleicher Zeit oder gleiche Arbeit in kürzerer Zeit
betrifft. Denn der Begriff Arbeitsleistung bezeichnet weder die Menge der während
der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit noch ihren sachlichen Ertrag, das
Arbeitsprodukt. Er meint vielmehr den körperlichen Einsatz und den geistigen
Aufwand, den der Beschäftigte erbringen muss, um das ihm abverlangte
Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Der Zweck des
Tatbestandes besteht darin, den oder die betroffenen Beschäftigten vor einer
unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Für diesen Regelfall des
Mitbestimmungstatbestandes kommt es mithin nach der ständigen Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Kommt
es dem Arbeitgeber in diesem Sinne auf eine Hebung der Arbeitsleistung an und soll
dabei die Qualität der Arbeit unverändert bleiben, so ist es unerheblich, ob die
Beschäftigten die möglicherweise nur in einem Teilbereich ihrer Arbeit erhöhte
Inanspruchnahme durch eine Minderarbeit in einem anderen Bereich kompensieren
können.

51

Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall scheitert bereits
daran, dass der Rahmenweisung die erwähnte Zielrichtung - Erhöhung des
mengenmäßigen Arbeitsertrages oder die Verbesserung der Qualität des
Arbeitsproduktes - fehlt. Weder dem Dienststellenleiter und den sonstigen
Vorgesetzten noch dem übrigen Personal werden durch arbeitszeitabhängige
Leistungsverdichtung gesteigerte körperliche Anforderungen oder vermehrte geistig-
psychische Belastungen abverlangt.

52

Aus den gleichen Gründen zielt die in Rede stehende Maßnahme auch nicht auf
eine Erleichterung des Arbeitsablaufs iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG: Die zu
einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Beschäftigten führende zeitliche
und räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsvorgängen zur Erzielung bestimmter
Arbeitsergebnisse steht als Regelungsgegenstand einer Maßnahme nicht in
Rede.

53

3. Mit der Maßnahme wird auch keine Festlegung neuer, Änderung der Anlage
und/oder Ausstattung vorhandener Arbeitsplätze vorgenommen, sie enthält
deswegen keine Maßnahme der Gestaltung der Arbeitsplätze i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr.
16 BPersVG. Die Inanspruchnahme der Dienstfahrzeuge durch verschiedene Fahrer
und die damit verbundenen technischen Belastungen betreffen insbesondere keine
Änderung der Anlage oder Ausstattung der Fahrzeuge. Sie sind, sollten sie in der
einen oder anderen Form zu erhöhtem Wartungs- und Überwachungsbedarf führen,
mittelbare Folge des Bestrebens, weniger Berufskraftfahrer zu beschäftigen. Insoweit
ist insbesondere zu bedenken, dass als Gestaltung der Arbeitsplätze
mitbestimmungspflichtig nur solche Festlegungen in Bezug auf erst einzurichtende
Arbeitsplätze oder Änderungen der Anlage und Ausstattung vorhandener
Arbeitsplätze sind, die ihrer Eigenart nach oder wegen ihrer Auswirkungen auf den
am Arbeitsplatz Arbeitenden objektiv geeignet sind, das Wohlbefinden oder die
Leistungsfähigkeit des Betreffenden zu beeinflussen.

54

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2001 - 1
A 2277/99.PVL -.

55

Derartige Festlegungen enthält die Rahmenweisung nicht.

56

4. Die Maßnahme stellt ferner keine Regelung der Ordnung in der Dienststelle
und des Verhaltens der Beschäftigten i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG dar. Sinn
und Zweck dieses Mitbestimmungsrechts ist es, die dienstliche Ordnung sowie das
Verhalten der Beschäftigten untereinander zu gestalten. Es soll der
Personalvertretung als Interessenvertretung der Beschäftigten die Möglichkeit
eingeräumt werden, sich gemeinsam mit der Dienststelle um Regelungen zu
bemühen, die den einwandfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der
Dienststelle gewährleisten.

57

Das Zusammenwirken und -leben in einer Dienststelle erfordert
Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der zur
Verfügung stehenden Gegenstände ordnen. Deshalb schafft jede Regelung des
Verhaltens der Beschäftigten auch eine bestimmte Ordnung in der Dienststelle, wie
umgekehrt jede Regelung der Ordnung ein bestimmtes Verhalten der Beschäftigten
verlangt. Die Mitbestimmungsvorschrift bezieht sich insbesondere auf solche
Maßnahmen, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr
allgemeines Verhalten innerhalb der Dienststelle betreffen.

58

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1993 - 6 P
4.91 -, Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 = PersR
1993, 491 = PersV 1994, 473, und vom 5. Oktober
1989 - 6 P 7.88 -, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr.
71 = DVBl. 1990, 294 = NJW 1990, 726 = PersR
1989, 364 = PersV 1990, 172 = ZBR 1990, 213 =
ZfPR 1990, 13 = ZTR 1990, 121; OVG NRW,
Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 A
5223/97.PVL -, PersR 2000, 112; jeweils m.w.N.

59

Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten
regeln, also mit ihrer Arbeitsleistung im unmittelbaren Zusammenhang stehen, oder
diensttechnische Regelungen, die wie hier vom Inhalt der bestimmten Dienstpflicht
nicht zu trennen sind, unterliegen dagegen nach Sinn und Zweck der
personalvertretungsrechtlichen Beteiligung, wie unter 1. bereits im Einzelnen
dargelegt, nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung.

60

Kann eine Regelung sowohl das allgemeine Verhalten der Beschäftigten
betreffen als auch die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben regeln, ist die Frage, ob
diese Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, danach
auszurichten, welcher Zweck der Regelung unter Berücksichtigung der objektiven
Gegebenheiten eindeutig im Vordergrund steht. Mitbestimmungsfrei sind danach
solche Regelungen, bei denen die Diensterfüllung eindeutig im Vordergrund steht
und bei denen Verhaltens- und Ordnungsmaßnahmen sich nur als zwangsläufige
Folge dieser Zielsetzung darstellen.

61

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1993 - 6 P
4.91 -, a.a.O., und vom 5. Oktober 1989 - 6 P 7.88 -,
a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 1999
- 1 A 5223/97.PVL -, a.a.O.

62

Auf den reibungslosen Arbeitsablauf und das geordnete Zusammenleben der
Beschäftigten bezieht sich die in Rede stehende Rahmenweisung aber nicht. Sie
zielt vielmehr auf Verhaltensregeln, die die dienstliche Tätigkeit im fachbezogenen
Sinne betreffen. Regelungen, die die Erfüllung dienstlicher Aufgaben betreffen,
stellen keine Regelungen im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes dar, da die
Erfüllung dienstlicher Aufgaben nicht die Ordnung in der Dienststelle oder das
Verhalten der Beschäftigten in ihrer Gesamtheit oder Teilen von ihnen erfasst.
Verantwortlich für die Erfüllung der Aufgaben einer Dienststelle und die Art und
Weise der Dienstausübung oder für die Festlegung des Verfahrens, nach dem
konkrete Arbeiten in bestimmter Art und Weise auszuführen sind, ist allein der
Dienststellenleiter aufgrund seiner Organisations- und Leitungsmacht.

63

Insoweit ist hier festzuhalten, dass die Regelungen in der Rahmenweisung
insgesamt sich auf die Erfüllung der von den Beschäftigten geschuldeten Arbeit
beziehen, also mit ihrer Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehen
bzw. diensttechnische Regeln enthalten, die den Dienstablauf gestalten, soweit
Arbeitspflichten berührt sind. Denn von der Rahmenweisung wird vor allem der Inhalt
der Arbeit, nicht das Verhalten bei Gelegenheit ihrer Erfüllung geregelt. Damit ist
aber das Arbeitsverhalten und der Inhalt der Arbeit während der Arbeit, nicht aber
allgemein die betriebliche Ordnung angesprochen. Das damit gefundene Ergebnis
steht im Einklang mit den Ausführungen zu § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Es ist
insoweit zwingend, als die Gründe für den Ausschluss einer Mitbestimmung nach §
75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG auf die zur Verneinung einer Mitbestimmung nach § 75
Abs. 3 Nr. 11 BPersVG durchschlagen.

64

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2001 - 1
A 3033/99.PVL -, a.a.O. und Beschluss vom 5. April
2001 - 1 A 5330/98.PVL -.

65

5. In der Rahmenweisung liegt auch keine Übertragung niedriger zu bewertender
Tätigkeit, weil in ihr konkrete Aufgaben nicht genannt sind, welche die zivilen
Berufskraftfahrer oder sonstige Beschäftigte abweichend von ihrem bisherigen
Aufgabenfeld erledigen müssen, so dass eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 2
BPersVG in dieser Alternative ausscheidet. Die Maßnahme enthält zudem keinen
Anhalt dafür, dass mit ihr eine Rückgruppierung oder (Neu-)Eingruppierung (i.S.d.
Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlass der Übertragung neuer
Aufgaben auf einem nicht bewerteten Arbeitsplatz) vorgenommen oder verbunden
sein sollte.

66

Vgl. zur Eingruppierung allgemein: BVerwG,
Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 -,
BVerwGE 110, 151.

67

6. Die in Nr. 3 der Rahmenweisung in Bezug genommene Erklärung stellt
schließlich auch keinen Personalfragebogen i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG dar,
dessen Inhalt der Mitbestimmung unterliegen könnte. Die Erklärung betrifft vielmehr
Versicherungen des Selbstfahrers dazu, dass er die erforderliche Fahrerlaubnis
innehat, sich gesundheitlich zum sicheren Führen des Fahrzeugs in der Lage fühlt,
gegebenenfalls in die Bedienung des Fahrzeuges eingewiesen ist, ein bestimmtes
Merkblatt über das Führen eines Dienstfahrzeuges erhalten hat und dass ihm
bekannt ist, das freiwillige Selbstfahren ohne Angabe von Gründen ablehnen zu
können.

68

Die für einen Personalfragebogen typische Zusammenstellung von Fragen z. B.
zu den persönlichen Verhältnissen, dem beruflichen Werdegang, den fachlichen
Kenntnissen und sonstigen Fähigkeiten sind damit formularmäßig offensichtlich nicht
erfasst bzw. nicht erfragt.

69

Vgl. zu diesen Merkmalen BVerwG, Beschluss
vom 22. Dezember 1993 - 6 P 11.92 -, ZfPR 1994,
46 ff. (48).

70

Gleiches gilt hinsichtlich der von dem Prozessbevollmächtigten des
Antragstellers in der Anhörung vor dem Fachsenat problematisierten Regelung in Nr.
6 der Rahmenweisung, die einen Personalfragebogen für Arbeiter, Angestellte
und/oder Beamte nicht erkennbar betrifft.

71

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.

72

Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür
vorliegen: Im Interesse einer einheitlichen Rechtsprechung und der Fortbildung des
Rechts besteht Gelegenheit zu klären, ob die Anordnung einer dienstlichen Aufgabe
und die mit ihr verbundene Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und
Arbeitsunfällen jedenfalls dann eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11
BPersVG ausschließt, wenn die "Unfallverhütungsvorschrift" von der
Aufgabenbestimmung nicht trennbar ist, oder ob auch insoweit eine eingeschränkte
Mitbestimmung greift.

73