Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-04-29, Aktenzeichen 14 K 5769/99
ECLI:DE:VGD:2003:0429.14K5769.99.00

Tenor

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat und die Beteiligten
das Verfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird es eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits tragen bis zur teilweisen Erledigung der
Hauptsache der Kläger zu 99,75 % und die Beklagten zu 0,25 %. Für die Zeit danach
trägt der Kläger die Kosten des Rechtsstreits allein.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, sofern nicht der jeweilige
Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die vormalige Klägerin, über deren Vermögen durch Beschluss des Amtsgerichts
Mönchengladbach vom 2. Mai 2000 (19 IN 20/00) das Insolvenzverfahren eröffnet
worden ist, betrieb in H einen zugelassenen Schlacht- und Zerlegungsbetrieb. Für die
Überwachung von Schlachtungen und Fleischzerlegungen in den Jahren 1991 bis
1999 zog sie der Beklagte zu 1. durch Gebührenbescheide vom 2. Januar 1991 bis
31. März 1999 zu Fleischbeschaugebühren in Höhe von insgesamt 2.163.179,10 DM
heran. Die Bescheide waren gestützt auf die Satzung des Beklagten zu 2. über die
Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom
24. Dezember 1990 in den jeweils gültigen Fassungen. Wegen des jeweiligen
Datums der angefochtenen Bescheide, der jeweiligen Bescheid-Nummer, der im
Einzelnen festgesetzten Gebührenbeträge sowie der gegen die Gebührenbescheide
jeweils eingelegten Widersprüche der Klägerin wird auf den Inhalt der mit der
Klageschrift überreichten Auflistung (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

3

Sechs dieser Gebührenbescheide, nämlich die Bescheide vom 4. Februar 1993,
11. März 1993, 7. April 1993, 6. Mai 1993, 4. Juni 1993 und 6. Juli 1993, mit denen
die Klägerin für die Überwachung von Fleischzerlegungen zu Gebühren von
insgesamt 9.088,86 DM herangezogen wurde, waren Gegenstand des
Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf zu Aktenzeichen 25 K
8726/93 und des nachfolgenden Berufungsverfahrens beim Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen zu Aktenzeichen 9 A 2228/97, in welchem die
Gebührenbescheide mit Berufungsurteil vom 6. Dezember 2000 teilweise, und zwar
in Höhe von insgesamt 4.450,52 DM aufgehoben wurden. Wegen der weiteren
Einzelheiten wird auf den Inhalt dieses rechtskräftigen Urteils verwiesen.

4

Am 9. Juni 1999 hat der Kreistag des Beklagten zu 2. rückwirkend zum
1. Januar 1991 die Satzung zur Änderung des Kreises O über die Erhebung von
Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 10. Juni 1999
beschlossen, auf die inhaltlich in der Fassung der sechsten Änderung vom 20. Juni
2002 inhaltlich Bezug genommen wird.

5

Nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in den
verbundenen Rechtssachen C-284/00 und C-288/00 mit Urteil vom 30. Mai 2002
entschieden hatte, dass die Kosten für bakteriologische Untersuchungen und für
Untersuchungen auf Trichinen, die nach den EG-rechtlichen Bestimmungen im
Rahmen von Schlachttier- und Fleischuntersuchungen durchzuführen sind, von der
Gemeinschaftsgebühr erfasst werden, und dass es nicht gestattet ist, eine
spezifische Gebühr zusätzlich zu der Gemeinschaftsgebühr zu erheben, um
bestimmte Kosten für Untersuchungen und Kontrollen abzudecken, die nicht in allen
Fällen stattfinden, hob der Beklagte zu 1. die angefochtenen Bescheide während des
Klageverfahrens auf, soweit für das Ausstellen von Bescheinigungen ein Betrag in
Höhe von 51,00 DM und Gebühren für bakteriologische Untersuchungen in Höhe von
insgesamt 2.584,00 DM festgesetzt worden waren. Wegen des Gesamtbetrages in
Höhe von 2.635,00 DM sowie hinsichtlich des aus dem Urteil des OVG NW vom 6.
Dezember 2000 im Verfahren 9 A 2228/97 sich ergebenden Gebührenguthabens in
Höhe von 4.450,52 DM erklärte er schriftsätzlich sowie durch Erklärung zu Protokoll
im Erörterungstermin am 28. März 2003 die Aufrechnung mit noch offen stehenden
Gebührenforderungen.

6

Die von der vormaligen Klägerin gegen die angefochtenen Gebührenbescheide
erhobenen Widersprüche blieben unbeschieden, soweit die Bescheide nicht
Gegenstand des vorerwähnten Berufungsverfahrens 9 A 2228/97 waren.

7

Die vormalige Klägerin hat bereits am 2. September 1999 Klage erhoben, die
vom Kläger fortgeführt wird und zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt:
Die in Rede stehenden Gebührenfestsetzungen seien rechtswidrig, weil die ihnen zu
Grunde liegenden Satzungen unwirksam seien. Es fehle ihnen sowohl an einer
gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage als auch an einer gesetzlichen
Grundlage im Bundes- oder Landesrecht. Aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht
bestehe für den Satzungsgeber bis zum heutigen Zeitpunkt keine Möglichkeit, von
den EG-Pauschalgebühren flächendeckend zur Abgeltung eigener ermittelter Kosten
abzuweichen. An dieser Berechtigung fehle es, weil das Gemeinschaftsrecht in
Gestalt der einschlägigen Richtlinien und Entscheidungen nicht ordnungsgemäß und
vollständig in das nationale Recht transformiert worden sei. Die Entscheidung
88/408/EWG und die Richtlinie 93/118/EWG seien bereits außer Kraft getreten,
bevor das Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleisch-
und Geflügelfleischhygienekostengesetz (FlGFlHKostG NW)) vom 16. Dezember
1998 Gültigkeit erlangt habe. Zu einer rückwirkenden Inkraftsetzung dieser
EG-Rechtsakte sei der Landesgesetzgeber nicht berechtigt. Ferner sei durch den
Europäischen Gerichtshof geklärt, dass die neu kodifizierte Richtlinie 85/73/EWG in
der Fassung der Richtlinie 96/43/EWG im Hinblick auf die föderative Struktur der
Bundesrepublik Deutschland nicht vollständig und ordnungsgemäß umgesetzt sei,
weil die Bundesländer Sachsen, Saarland, Thüringen und Sachsen-Anhalt eine
derartige Transformation bisher nicht in ihrem Landesrecht vollzogen hätten. Weiter
liege ein Verstoß gegen das verfassungsrechtlich statuierte Rückwirkungsverbot vor.
Allein die Tatsache, dass der Kläger durch einen Rückwirkungszeitraum von mehr
als zehn Jahren betroffen werde, zeige die Verfassungswidrigkeit der Regelung. Vor
allem dürfe von Ausnahmebestimmungen eines umsetzungsbedürftigen
Gemeinschaftsrechtsaktes zu Lasten des Klägers nicht rückwirkend Gebrauch
gemacht werden, obwohl dieser nach Ablauf seiner Umsetzungsfrist oder aber bis zu
seinem Außerkrafttreten nicht ordnungsgemäß und vollständig in das nationale Recht
des Mitgliedsstaates umgesetzt worden sei. Die Regelung in § 6 Abs. 2
FlGFlHKostG NW, wonach die rückwirkende Anwendung dieses Gesetzes auf
Tatbestände nach dem Fleischhygienegesetz nicht zu höheren Kostenfestsetzungen
führen dürfe, als dies nach den bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden
kommunalen Satzungen zulässig gewesen sei, sei kein "Allheilmittel" zur Korrektur
der massiven Fehler bei der ordnungsgemäßen und vollständigen Umsetzung der
Gemeinschaftsrechtsakte und ihrer rückwirkenden Anwendung. Schließlich
entspreche das hier einschlägige Satzungsrecht nicht der landesrechtlichen
Ermächtigungsgrundlage, weil die von den Pauschalbeträgen und
Gemeinschaftsgebühren abweichenden Gebührensätze nicht im Sinne von § 4
Abs. 2 FlGFlHKostG NW "betriebsbezogen" erhoben würden. Ein Mitgliedsstaat
könne entweder nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchstabe a) der Richtlinie
85/73/EWG zur Deckung der höheren Kosten die Pauschalbeträge für bestimmte
Betriebe, bei denen die genannten Voraussetzungen erfüllt seien, erhöhen. Eine
solche Regelung sei in sich schlüssig. Alternativ könne der Mitgliedsstaat nach
Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchstabe b) ebenfalls zur Deckung höherer Kosten eine
Gebühr erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt. Auch diese Regelung sei in sich
schlüssig. Eine Kombination der beiden Regelungen sei indes nicht zulässig. Das
vorliegende Satzungsrecht genüge diesen Vorgaben nicht.

8

Der Kläger hat die Klage zurückgenommen, soweit sie sich auf die Anfechtung
der Gebührenbescheide bezieht, die Gegenstand des vorgenannten
Berufungsverfahrens 9 A 2228/97 waren.

9

Soweit der Beklagte zu 1. die im Übrigen angefochtenen Gebührenbescheide in
Höhe von insgesamt 2.635,00 DM aufgehoben hat, erklären die Beteiligten das
Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt.

10

Der Kläger beantragt,

11

1. die Gebührenbescheide des Beklagten zu 1. vom
2. Januar 1991 bis 31. März 1999 in der Fassung der
vorerwähnten Ermäßigungserklärung aufzuheben, soweit sie
die jeweiligen EG-Pauschalgebühren überschreiten,

12

2.

13

3. den Beklagten zu 1. zu verurteilen, an ihn, den Kläger,
1.072.585,14 DM nebst 4 % Zinsen ab Klageerhebung zu
zahlen.

14

4.

15

Die Beklagten beantragen,

16

die Klagen abzuweisen,

17

und tragen zur Begründung im Wesentlichen vor: Die angefochtenen
Gebührenbescheide seien rechtmäßig und stützten sich auf wirksame
Rechtsgrundlagen im Gesetz. Die Rückwirkung des Satzungsrechtes sei
verfassungsrechtlich unbedenklich, weil der Vertrauensschutz der betroffenen
Gebührenschuldner durch § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW Gewähr leistet sei. Die
Satzungen und die angefochtenen Gebührenbescheide entsprächen diesen
landesrechtlichen Vorgaben, weil die ursprünglich festgesetzten Gebühren im
Ergebnis nicht überschritten würden. Die Gebühren würden auch "betriebsbezogen"
im Sinne von § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW erhoben, da zwischen den Kriterien von
öffentlichen Schlachthöfen, Großbetrieben und Kleinbetrieben sowie
Hausschlachtungen und ferner nach der Anzahl der Schlachtungen pro Tag und
damit betriebsbezogen differenziert werde.

18

Die Beteiligten verzichten übereinstimmend auf die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu
1. Bezug genommen; sie waren Gegenstand der Erörterung der Sach- und
Rechtslage.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die Kammer konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der
Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

22

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat und die Parteien das
Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt haben, war
es entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

23

Im Übrigen bleibt die Klage ohne Erfolg.

24

Die gemäß § 75 VwGO zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die
noch streitbefangenen Gebührenbescheide des Beklagten zu 1. rechtmäßig sind und
den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Unmittelbare Rechtsgrundlage der angefochtenen Gebührenbescheide ist die
bereits erwähnte Gebührensatzung des Beklagten zu 2. zur Änderung der Satzung
des Kreises O über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienegesetz vom 10. Juni 1999 in der aktuellen Fassung. Dieses
Regelwerk ist formell und materiell gültiges Satzungsrecht.

26

Gesetzliche Grundlage der Gebührensatzung ist das Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz NW vom 16. Dezember 1998
(FlGFlHKostG NW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Dezember 1998
(GV NW Seite 775) sowie der Berichtigungsfassung vom 31. März 1999 (GV NW
Seite 62). Dieses Gesetz steht mit höherrangigem Gemeinschafts- und Bundesrecht
in Einklang und verstößt auch mit seinem rückwirkenden Inkrafttreten zum 1. Januar
1991 nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG

27

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2002 - 3 BN 5.01 -, Urteil vom
18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -, Beschlüsse vom 27. April 2000 - 1 C 8.99
und 1 C 12.99 - sowie OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -.

28

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich der konkurrierenden
Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich
haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von
seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat
(Art. 72 Abs. 1 GG). Diese Gesetzgebungszuständigkeit hat der Bundesgesetzgeber
durch § 24 des Fleischhygienegesetzes (FlHG) vom 24. Februar 1987 (BGBl. I Seite
649) und nachfolgend in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993 (BGBl. I
Seite 1189) in der Weise in Anspruch genommen, dass gemäß § 24 Abs. 1 FlHG die
Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen vorgeschrieben wird und
gemäß § 24 Abs. 2 FlHG sowohl die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände
als auch die Gebührenbemessung dem Landesgesetzgeber überlassen bleibt. Zu
dieser dem Landesrecht durch § 24 Abs. 2 FHG überlassenen Gebührenfestsetzung
gehört auch die durch Rechtssatz zu treffende Entscheidung, unter den
gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen von den EG-Pauschalgebühren
abzuweichen

29

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 - unter Hinweis
auf BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, Beschluss vom
21. April 1999 - 1 B 26.99 - und Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 7.99 -.

30

Das Gemeinschaftsrecht steht einer solchen Verteilung der Zuständigkeit zur
Umsetzung von Gemeinschaftsrecht auf innerstaatlicher Ebene nicht entgegen.

31

- vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rsc 374/97 - und Urteil vom
10. November 1992 - Rsc 156/91 -, BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2002
- 3 BN 5.01 - sowie OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -
mit weiteren Nachweisen.

32

Von dieser bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage hat der
Landesgesetzgeber mit Inkraftsetzen des FlGFlHKostG NW einschließlich der nach §
2 FlGFlHKostG NW vom Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
zur Ausführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung (FlGFlHKostG - VO -
NRW) vom 6. Mai 1999 (GVBl. Seite 156) in Gestalt der zweiten Änderung vom
19. April 2001 (GVBl. Seite 191) und der dritten Änderung vom 18. September 2002
(GVBl. Seite 450) Gebrauch gemacht. Hiernach können, soweit die in § 3
FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Bestimmungen dies zulassen, für
Amtshandlungen nach § 2 FlGFlHKostG NW Gebühren mit einer von den EG-
rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren
abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der
tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist, und dies die in § 3 Abs. 2
FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Regelungen zulassen, § 4 Abs. 2 Satz
1 FlGFlHKostG NW. Auf die Abweichungen von den EG-rechtlich vorgegebenen
Pauschalbeträgen ist in den Satzungen gesondert hinzuweisen, § 4 Abs. 2 Satz 2
FlGFlHKostG NW. Die Regelung bezüglich der insoweit zu berücksichtigenden
Kostenfaktoren ergibt sich aus § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG NW. Damit hat der
Landesgesetzgeber ausdrücklich von der ihm durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, nach Maßgabe des EG-Rechts von den
Pauschalbeträgen des EG-Rechts abweichende kostendeckende Gebühren zu
erheben, und diese Befugnis gemäß §§ 1, 2 FlGFlHKostG NW auf die Kreise und
kreisfreien Städte unter Bindung an die Vorgaben des § 4 Abs. 2 und 3
FlGFlHKostG NW übertragen.

33

Diese landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage entspricht dem
rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot

34

- zu den Anforderungen vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -
.

35

Denn nach §§ 4 Abs. 3, 3 FlGFlHKostG NW ist rechtssatzmäßig festgelegt, dass
von den EG-Pauschalgebühren abgewichen werden darf, unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Umfang eine Abweichung erfolgen kann und wie
die abweichenden Gebühren zu berechnen sind. Die Einhaltung der beiden
letztgenannten Voraussetzungen folgt daraus, dass die Erhebung abweichender
Gebühren unter den Vorbehalt der gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit gestellt
wird, die Abweichung in Bezug auf die Deckung der tatsächlichen Kosten begrenzt
wird und die Kostenfaktoren für die Berechnung der Höhe kostendeckender
Gebühren benannt werden

36

- vgl. im Rahmen summarischer Überprüfung OVG NRW, Beschluss vom
5. Februar 2002 - 9 B 213/01 -.

37

Weitergehende Anforderungen sind insoweit nicht zu stellen. Wie die der
Kammer vorliegenden Satzungstexte zeigen, sind diese Vorschriften eine
hinreichend konkretisierte und praktikable Gesetzesgrundlage, die es den
Satzungsgebern ermöglicht, bei der Gebührenbemessung allgemeingültige Tarife in
Gestalt von an Bundes- und Landesrecht und die in Bezug genommenen EG-
rechtlichen Bestimmungen gebundenen Kostenfestsetzungen differenziert nach den
jeweiligen Erhebungszeiträumen und Tierarten unter Beachtung der relevanten
Kostenfaktoren zu treffen.

38

Das gilt auch für das Tatbestandsmerkmal der Betriebsbezogenheit in § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NW. Es genügt dem Gesichtspunkt hinreichender Normenklarheit.
Denn es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der von seinem
Sinngehalt her auslegungsfähig und dergestalt gemeinschaftsrechtlich konform
auszulegen ist

39

- vgl. zum bisherigen Erkenntnisstand dieser Auslegung OVG NRW, Beschluss
vom 5. Februar 2002 - 9 B 213/01 - sowie VG Arnsberg, Urteil vom 26. November
2002 - 11 K 896/99 -, Verwaltungsgericht Minden, Urteile vom 31. Oktober 2002 zu
Aktenzeichen: - 9 K 2179/99 -, - 9 K 2344/99 - und - 9 K 2345/99 -, VG Münster,
Urteil vom 18. Februar 2000 - 7 K 109/96 - und VG Düsseldorf, Beschluss vom
17. Januar 2001 - 7 L 3087/00 - jeweils mit weiteren Nachweisen.

40

Weiter ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Landesgesetz gemäß § 6
Abs. 1 FlGFlHKostG NW als Gesetzesgrundlage für die Satzungen ebenso wie die
FlGFlHKostG - VO - NRW vom 6. Mai 1999 in der dritten Änderungsfassung vom
18. September 2002 jeweils rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft treten sollen.
Soweit diese Regelungen den Kreisen und kreisfreien Städten rückwirkend erlauben,
für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz Gebührensatzungen zu
erlassen und Gebühren bis zur Höhe der EG-Pauschalbeträge und kostendeckende
Gebühren für nicht von der EG-Regelung erfasste Untersuchungshandlungen zu
erheben, hat der Gesetzgeber lediglich klargestellt und wiederholt, was der
bisherigen Rechtslage unter Anwendung des früheren
Fleischbeschaukostengesetzes NW entsprach. Auch die Rückwirkung der
einschlägigen FlGFlHKostG - VO - NRW in der jeweiligen Fassung nach § 1 Abs. 1
dieser Verordnung ist nicht zu beanstanden, weil sie keine weitergehenden
Tatbestände schafft, als sie bereits in den einschlägigen Kreis- und kommunalen
Satzungen festgelegt waren. Aber auch soweit sich die Rückwirkungsanordnung auf
die Regelung des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG NW und damit auf die nachträgliche
Bemessung der Gebühren selbst bezieht, ist sie im Ergebnis unbedenklich, weil dem
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes hinreichend dadurch Rechnung getragen
wird, dass nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW die rückwirkende Anwendung des
Gesetzes bei der Kostenfestsetzung im Einzelfall nicht zu höheren Festsetzungen
führen darf, als dies nach der bisherigen Rechtslage - seine Gültigkeit unterstellt -
zulässig gewesen wäre

41

- vgl. zu allem Vorstehenden OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000
- 9 A 2228/97 -, a.a.O..

42

Weder das Gemeinschaftsrecht noch das innerstaatliche Verfassungsrecht
geben insoweit zu Zweifeln Anlass

43

- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - BVerwG 3 C 1.01 - sowie
Beschluss vom 24. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 5.01 -.

44

Das gilt entgegen der Rechtsansicht der Klägerin auch, soweit hier
Rückwirkungszeiträume von zehn Jahren in Rede stehen. Denn die Adressaten der
Gebührenbescheide konnten für die gesamte Zeit der Rückwirkungsdauer nie darauf
vertrauen, dass fehlerhafte Rechtsgrundlagen für den Bereich der Fleischhygiene im
Landesrecht nicht rückwirkend zu Gunsten der kommunalen Satzungsgeber bereinigt
werden würden

45

- vgl. dazu die Begründung des Gesetzesentwurfes der Landesregierung vom
15. Juni 1998, Landtagsdrucksache 12/3154, Seite 1/15.

46

Ein weitergehendes Vertrauen darauf, für in Anspruch genommene
kostenpflichtige Amtshandlungen deswegen, weil die früheren Rechtsgrundlagen
vorrangigem Recht nicht entsprochen haben mögen, keine Gebühren entrichten zu
müssen, ist nicht schutzwürdig

47

- BVerwG, Beschluss vom 27. April 2000 - BVerwG 1 C 8.99 -.

48

Wie die der Kammer zur Entscheidung vorliegenden Streitfälle zeigen, haben die
von den Bescheiden betroffenen Gebührenschuldner ein solches Vertrauen auch
weder entwickelt noch in die Tat umgesetzt, sodass es von daher sowohl an einer
relevanten Vertrauenslage als auch an einem entsprechenden Vertrauenstatbestand
fehlt.

49

Liegt ein in diesem Sinne schutzwürdiges Vertrauen nicht vor, kann es entgegen
der von der Klägerin hervorgehobenen Rechtsansicht für die Unbedenklichkeit der
Rückwirkung nicht darauf ankommen, ob das Gemeinschaftsrecht und namentlich
die Ausnahmebestimmungen der umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakte
nicht innerhalb der Umsetzungsfrist ordnungsgemäß und vollständig in das nationale
Recht des gesamten Mitgliedsstaates transponiert wurden. Insbesondere ist nicht
nachvollziehbar, welcher Klärungsbedarf sich aus der Rückwirkungsfrage einerseits
und dem Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts andererseits ergeben soll.
Da das Gemeinschaftsrecht unzweifelhaft den Mitgliedsstaaten die Befugnis
eingeräumt hat, von den EG-Pauschalgebühren abzuweichen, kann eine Regelung,
die die dafür gegebenen Voraussetzungen beachtet, den Anwendungsvorrang des
Gemeinschaftsrechts nicht tangieren

50

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 5.01 -.

51

Die von der Klägerin aufgeworfene Frage einer unzulässigen rückwirkenden
Inkraftsetzung ausgelaufenen Gemeinschaftsrechtes ist in diesem Zusammenhang
irrelevant

52

- im Übrigen zur Fortgeltung der Bestimmungen für die zurückliegenden
Zeiträume BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -.

53

Schließlich war der Landesgesetzgeber entgegen der Rechtsauffassung der
Klägerin auch nach Ablauf der Umsetzungsfrist der EG-Richtlinie nicht gehindert,
gemäß §§ 1, 2 FlGFlHKostG NW die Kreise und kreisfreien Städte zur Regelung der
Gebühren durch Satzung und damit auch zur Erhebung von Gebühren, die von den
Gemeinschaftsgebühren abweichen, zu ermächtigen. Es kann inzwischen keinem
ernsthaften rechtlichen Zweifel mehr unterliegen, dass der Landesgesetzgeber auch
den Kreisen und kreisfreien Städten die Befugnis übertragen durfte, durch Satzung
die Erhebung solcher Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienegesetz zu regeln, und im Weiteren, dass die Frage der
Kostendeckung dabei nicht notwendigerweise auf das Gebiet des Mitgliedsstaates
bezogen sein muss, sondern dass ein Mitgliedsstaat, wenn er die Befugnis zur
Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem
Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, höhere Gebühren bis zur Höhe
der der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen
Untersuchungskosten erheben darf.

54

- vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - C 374/97 -, a.a.O. sowie BVerwG,
Beschluss vom 28. Juni 2002 - BVerwG 3 BN 5.01 -.

55

Darauf hat der Umstand, dass das Gemeinschaftsrecht bei Inkrafttreten dieser
Vorschriften noch nicht bundesweit umgesetzt war, keinen Einfluss

56

- vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - C 374/97 - wie vor.

57

Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn der Einzelne nach Ablauf der
Umsetzungsfrist bis zur endgültigen Umsetzung der Richtlinie das Recht hätte, sich
der Erhebung von höheren Gebühren als den Pauschalgebühren zu widersetzen.
Das ist indes nicht der Fall. Vielmehr ist der Rechtsschutz des Einzelnen in der
Weise beschränkt, dass er sich der Erhebung von höheren Gebühren als den
festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die
tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten

58

- vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - C 374/97 - wie vor.

59

Die in der aktuellen Fassung der Satzung vom 10. Juni 1999 einschlägigen
Gebührenbemessungen entsprechen als Ermächtigungsgrundlage der
angefochtenen Bescheide den Vorgaben der landesrechtlichen Gesetzesgrundlagen.

60

Soweit die Satzung für die in Rede stehenden Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen sowie für das Zerlegen von Fleisch Gebühren in einer von
den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen und Gemeinschaftsgebühren
abweichenden Höhe vorsieht, genügt sie der Hinweispflicht des § 4 Abs. 2 Satz 2
FlGFlHKostG NW. Für die Zerlegegebühren im Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis 30.
Juni 1999 ist der Hinweis in Gestalt der dritten Änderungssatzung vom 18. Januar
2001 rückwirkend zum 1. Januar 1991 nachgeholt worden.

61

Die Gebührensätze für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen werden
entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin auch gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1
FlGFlHKostG NW betriebsbezogen erhoben.

62

Betriebsbezogen in diesem Sinne sind die Gebührenerhebungen dann, wenn sie
entweder nach verschiedenen Betriebstypen unterscheiden oder an bestimmte
Betriebsabläufe anknüpfen, die für die Höhe der Untersuchungskosten bedeutsam
sind

63

- insoweit übereinstimmend mit VG Münster, Urteil vom 18. Februar 2000
- 7 K 109/96 -.

64

Für diese Auslegung streitet der Sinngehalt des Begriffes der
Betriebsbezogenheit, der durch seine Bezugnahme auf betriebliche Belange sowohl
Betriebsformen als auch Betriebsvorgänge erfasst. Wie sich aus der Begründung
zum Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 15. Juni 1998

65

- vgl. Landtagsdrucksache 12/3154 Seite 2 -

66

sowie aus der allgemeinen Begründung der Beschlussempfehlung und des
Berichtes des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz
vom 10. Dezember 1998

67

- vgl. Landtagsdrucksache 12/3526 Seite 11 -

68

ergibt, sollten durch die gesetzliche Neuregelung alle Möglichkeiten
ausgeschöpft werden, um die Gebühren nach Maßgabe des zu beachtenden EG-
Rechts auf den Stand der tatsächlichen Kosten festzulegen. Einschränkende
Hinweise darauf, dass eine Abweichung von den EG-Pauschalgebühren nur für
einzelne bestimmte Betriebe oder Gruppen gleichartig strukturierter Betriebe zulässig
sei, enthalten diese Gesetzesmaterialien nicht. Im Übrigen sprechen auch der
generelle Regelungscharakter von Satzungsnormen sowie der Gesichtspunkt einer
Vermeidung unzulässiger Einzelfallregelungen gegen eine solche einschränkende
Betrachtungsweise. Schließlich wird dieses Auslegungsergebnis auch durch eine
EG-rechtlich konforme Auslegung bestätigt. Nach Nr. 4 Buchstabe a) des Anhangs
Kapitel I der Richtlinien 93/118/EG bzw. 96/43/EG können die Mitgliedsstaaten zur
Deckung höherer Kosten die vorgesehenen Pauschalbeträge für "bestimmte
Betriebe" anheben. Dieser Begriff ist auch im gemeinschaftsrechtlichen Sinne nicht
dahin zu verstehen, dass die Gebühren jeweils nur für bestimmte Einzelbetriebe
festgelegt werden dürfen. Vielmehr können auch Gruppen von Betrieben
gleichartiger Struktur zusammengefasst werden

69

- vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 21. März 2002 - Rsc-284/00
und C-288/00 - Rdnr. 75; vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts vom
25. Juni 1992 - Rsc 156/91 - Rdnr. 30.

70

Dass darüber hinaus aber auch bestimmte Betriebsabläufe höhere Gebühren
rechtfertigen können, ergibt sich aus der nachfolgenden Aufzählung
kostensteigernder innerbetrieblicher Gegebenheiten sowie aus dem ausdrücklichen
Verweis auf Nummer 5 Buchstabe a) dieses Anhanges, wonach eine Abweichung
von den Pauschalgebühren für bestimmte Betriebe auch und gerade in Abhängigkeit
von der durchschnittlichen Zahl der täglichen Schlachtungen, dem effizienten Einsatz
des Untersuchungspersonals und dem Gewicht sowie Gesundheitszustand der
Schlachttiere und weiterer betriebsbezogener Kriterien zulässig ist.

71

Die einschlägige Satzung ist in diesem Sinne betriebsbezogen. Sie unterscheidet
bei der Gebührenbemessung sowohl nach Betriebstypen als auch nach
Betriebsabläufen. Namentlich differenziert sie zwischen Gebühren für Schlachttier-
und Fleischuntersuchungen innerhalb von Kleinbetrieben und in Großbetrieben und
öffentlichen Schlachthöfen sowie zwischen Schlachtungen außerhalb und innerhalb
öffentlicher Schlachthöfe. Außerdem unterscheiden die Kostentarife bei Rindern
nach Alter und bei Schweinen und anderen Schlachttieren nach Schlachtgewicht.
Ferner sehen sie Gebührenstaffelungen je nach Anzahl der Schlachtungen pro Tag
vor. Dabei ist auch die für die in der Satzung näher bezeichneten
Erhebungszeiträume relevante Unterscheidung zwischen Schlachtungen außerhalb
und innerhalb öffentlicher Schlachthöfe im vorgenannten Sinne betriebsbezogen.
Denn diese Unterscheidung knüpft an die jeweils gesonderten Tarifverträge über die
Regelungen der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure
außerhalb und innerhalb öffentlicher Schlachthöfe und dergestalt an unterschiedliche
Personalkosten und nicht nur an den Rechtsstatus des Betriebes an. Auch die
vorerwähnten EG-rechtlichen Bestimmungen und namentlich der Verweis auf Nr. 5
Buchstabe a) des Anhanges stehen dieser Beurteilung nicht entgegen. Denn
hiernach reicht es für eine Erhöhung der Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe
aus, wenn unter anderem die Lohnkosten relevante Unterschiede aufweisen

72

- anderer Ansicht VG Minden, Urteil vom 31. Oktober 2002 - 9 K 2344/99 -
u.a..

73

Die Satzung entspricht mit diesen Berechnungskriterien auch §§ 4 Abs. 3 und 5
Abs. 1 FlGFlHKostG NW. Ihnen liegen als Kostenfaktoren einmal die Löhne,
Gehälter und Sozialabgaben des Untersuchungspersonals zu Grunde, die
insbesondere durch die vorerwähnten Tarifverträge bestimmt werden, und zum
anderen die Verwaltungskosten, die im Zusammenhang mit der Durchführung der
Untersuchungen und Kontrollen entstehen. Dabei sind die betrieblichen
Differenzierungen und Gebührenstaffelungen in der Satzung sachgerecht, weil sie
sich an den Tarifverträgen orientieren und sich je nach den in Rede stehenden
betrieblichen Gegebenheiten wie etwa höheren Schlachtzahlen zwangsläufig
Rationalisierungseffekte einstellen, während sich der zeitliche Aufwand pro Tier bei
geringerer Schlachtzahl beispielsweise durch den Anteil für Wege- und Wartezeiten
oder sonstige Nachteile erhöht.

74

Die Satzung verstößt auch nicht gegen das Kostendeckungsprinzip. Dass die
Gebühren die tatsächlichen Kosten überschreiten oder andere als nach § 4 Abs. 3
FlGFlHKostG NW zulässige Kostenfaktoren in die Gebührenkalkulationen eingestellt
wurden, ist nicht ersichtlich. Im Gegenteil haben die Beklagten ausdrücklich
vorgetragen, das Kostendeckungsprinzip durchweg eingehalten und allenfalls aus
dem Haushalt zusätzliche Mittel zur Finanzierung der Amtshandlungen aufgebracht
zu haben. Die Klägerin ist diesen Angaben nicht substantiiert entgegengetreten,
sodass für die Kammer kein Anlass besteht, gleichsam ungefragt auf Fehlersuche zu
gehen

75

- vgl. zur gerichtlichen Überprüfungspflicht einer Gebührenkalkulation BVerwG,
Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 -.

76

Die Satzung wird auch nicht dadurch rechtswidrig, dass sie trotz der bereits
vorerwähnten Entscheidung des EuGH vom 30. Mai 2002 - Rs-C-284/00 und C-
288/00, wonach die Erhebung einer spezifischen Gebühr für bakteriologische
Untersuchungen und Trichinenuntersuchungen unzulässig ist, gleichwohl noch
immer eine selbstständige Gebühr für Trichinenuntersuchungen und für
bakteriologische Untersuchungen im Rahmen von Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen vorsieht. Denn es handelt sich insoweit um eigenständige
Gebührentatbestände, die die übrigen Gebührenbemessungen unberührt lassen, und
von daher gemäß § 139 BGB nicht die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge
haben.

77

Schließlich liegt kein Verstoß gegen § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW vor. Nach
dieser Vorschrift darf die rückwirkende Anwendung des Gesetzes auf Tatbestände
nach dem Fleischhygienegesetz nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen, als
dies nach den bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden kommunalen
Satzungen zulässig war. Dabei sind Kostenfestsetzungen in diesem Sinne die
Summe aller gemeinschaftsrechtlich relevanten Gebühren, die auf der Grundlage der
bisherigen Satzungen festgesetzt wurden oder festgesetzt werden dürften. Denn
Sinn und Zweck des Gesetzes lag aus den bereits dargelegten Gründen gerade
darin, nachträglich eine einwandfreie rechtliche Grundlage für die bereits
beschlossenen kostendeckenden Gebührenerhebungen zu schaffen. Demgegenüber
ist weder aus gemeinschaftsrechtlichen Überlegungen noch aus dem Gesichtspunkt
des Vertrauensschutzes der betroffenen Gebührenschuldner eine einschränkende
Auslegung durch Beibehaltung der früheren Gebührensätze im Sinne einer
Festschreibung der jeweiligen Tarifstellen in den einzelnen Gebührentatbeständen
geboten, weil die Gebührenschuldner aus den bereits dargelegten Gründen von
Anfang an damit rechnen mussten, dass die Gebührensatzungen nachgebessert
werden, um eine tragfähige Grundlage für die Gebührenbescheide zu sein. Soweit
noch keine Gebührenbescheide ergangen sind, gewähren die Vorschriften über die
Festsetzungsverjährung gemäß §§ 3 Abs. 3 Satz 2 FlGFlHKostG NW, 12 Abs. 1
Nr. 4 Buchstabe b) KAG NW in Verbindung mit §§ 169 f. AO einen zusätzlichen
Vertrauensschutz. Dass § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW nicht inhaltlich in die
Satzungen übernommen wurde, ist unschädlich, weil diese Vorschrift die
einschlägigen Satzungen als bei der Gebührenfestsetzung im Einzelfall unmittelbar
geltendes Recht ergänzt.

78

Nach alledem sind auch die Gebührentarife der Satzung für Amtshandlungen in
zugelassenen Zerlegebetrieben sowie die diesbezüglichen landesrechtlichen
Vorgaben in § 5 Abs. 4 FlGFlHKostG NW, denen die Satzung entspricht, im Ergebnis
rechtlich nicht zu beanstanden

79

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 und 1 C 12.99 -
sowie OVG NW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -.

80

Soweit die Satzung für die Zeit vom 1. Januar 1995 bis 30. Juni 1999
Gebührenbemessungen auf Stundenbasis vorsieht, besteht kein Anlass, das
Vorliegen der für die Zeit ab 1. Juli 1996 einschränkenden Voraussetzungen des § 5
Abs. 4 Sätze 3 und 4 FlGFlHKostG NW gleichsam ungefragt in Zweifel zu ziehen,
nachdem die Beklagten unter Vorlage entsprechender Unterlagen wiederholt erklärt
haben, keine höheren als kostendeckende Gebühren zu erheben.

81

Ebenso wenig begegnen hiernach die vom Kläger nicht eigens in Zweifel
gezogenen Gebühren für Rückstandsuntersuchungen gemäß § 24 Abs. 2 FlHG, §§
1, 2, 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG NW in Verbindung mit § 1 Abs. 1
Buchstabe d) der Durchführungsverordnung in der dritten Änderungsfassung vom
18. September 2002 dem Grunde nach rechtlichen Bedenken.

82

Der Höhe nach werden die mit dem Klageantrag zu 1. angefochtenen
Gebührenbescheide durch die Gebührentarife der einschlägigen Satzungen und § 6
Abs. 2 FlGFlHKostG NW gedeckt und sind mithin rechtmäßig.

83

Schließlich muss auch der mit dem Klageantrag zu 2. geltend gemachten und in
Verbindung mit der Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 4 VwGO zulässigen
Leistungsklage der Erfolg versagt bleiben, weil dieses Klagebegehren zwangsläufig
das rechtliche Schicksal der vorgehenden Anfechtungsklage teilt. Wegen der dem
Kläger aus dem Berufungsurteil vom 6. Dezember 2000 im Verfahren OVG NW 9 A
2228/97 in Höhe von 4.450,52 DM sowie aus der obigen Klaglosstellung in Höhe von
insgesamt 2.635,00 DM zustehenden Guthabenbeträge ist die Leistungsklage
unbegründet, weil der Beklagte zu 2. insoweit die Aufrechnung mit den noch offen
stehenden und höheren Gebühren-forderungen aus den angefochtenen
Gebührenbescheiden erklärt hat.

84

Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 92 Abs. 3, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1, 161
Abs. 2, 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

85

Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO zuzulassen.
Insbesondere hat die Sache aus den Gründen der von der Klägerin aufgeworfenen
Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung

86

- vgl. zu den im Rahmen summarischer Prüfung nicht abschließend geklärter
Rechtsfragen OVG NW, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 9 B 213/01 -.