Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-15, Aktenzeichen 9 K 3240/06
ECLI:DE:VGMI:2007:0315.9K3240.06.00

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten der Verfahren.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor
einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt seit 2002 auf dem Grundstück Gemarkung C. , Flur
58, Flurstück 2068 (F. 100) in einem als Lagerhalle genehmigten Hallengebäude
eine Metallschleiferei.

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Unter dem 14.11.2005 stellte die Klägerin bei dem Beklagten einen Bauantrag für
die nachträgliche Genehmigung einer Nutzungsänderung der Lagerhalle in einen
Schleifereibetrieb. Am 27.02.2006 erteilt der Beklagte eine Baugenehmigung. Die
Baugenehmigung wurde unter der ausdrücklichen Bedingung erteilt, dass bestimmte,
im schalltechnischen Gutachten des TÜV-Nord vom 19.09.2004 sowie in der
Baugenehmigung im Einzelnen benannte Schallschutzmaßnahmen bis zum
30.04.2006 umgesetzt werden. Trotz Fristverlängerung bis zum 31.05.2006 führte die
Antragstellerin keine der geforderten Maßnahmen durch.

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Mit Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 untersagte der Beklagte der Klägerin
unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, das Gebäude ab dem 01.08.2006 zu
einer anderen als der genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) zu nutzen. Für den Fall,
dass die Nutzung weitergeführt werde, wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein
Zwangsgeld von 2.000,00 EUR angedroht. Zur Begründung gab der Beklagte an,
dass die Baugenehmigung vom 27.02.2006 erloschen sei, da die in ihr benannten
Bedingungen nicht erfüllt worden seien. Die Bauordnungsverfügung ist
bestandskräftig geworden.

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Nachdem der Beklagte festgestellt hatte, dass der Betrieb von der Klägerin
unverändert fortgeführt wurde, setzte er mit Verfügung vom 24.08.2006 das
angedrohte Zwangsgeld von 2.000,00 EUR fest und drohte für den Fall, dass die
Antragstellerin der Bauordnungsverfügung nunmehr nicht bis zum 08.09.2006
nachkomme, ein weiteres Zwangsgeld von 3.000,00 EUR an. Nachdem der Betrieb
trotzdem weitergeführt wurde, setzte der Beklagte das zweite Zwangsgeld mit
Verfügung vom 22.09.2006 fest. In der Verfügung drohte der Beklagte für den Fall,
dass die Klägerin der Bauordnungsverfügung nunmehr nicht bis zum 02.10.2006
nachkomme, das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs (Versiegelung) an. Mit
Verfügung vom 16.10.2006 setzte der Antragsgegner das Zwangsmittel des
unmittelbaren Zwangs fest und kündigte einer Versiegelung der Zugänge
(Außentüren und -tore) der Halle am 20.10.2006 an. Die Versiegelung wurde an dem
Tag vollzogen.

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Am 23.10.2006 hat die Klägerin gegen die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung
vom 22.09.2006 und am 26.10.2006 gegen die Versiegelungsfestsetzungsverfügung
vom 16.10.2006 Klage erhoben (9 K 3240/06 und 9 K 3265/06). Einen hinsichtlich
der Versiegelung gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat
die Kammer mit Beschluss vom 03.11.2006 - 9 L 775/06 - abgelehnt. Die dagegen
zunächst erhobene Beschwerde hat die Klägerin zurückgenommen, nachdem der
Beklagte ihr am 21.11.2006 eine Baugenehmigung erteilt und gleichzeitig die
Versiegelung aufgehoben hat.

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Zur Begründung der Klagen führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass die
Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung nicht vorgelegen hätten, da die
Nutzungsänderung offensichtlich genehmigungsfähig gewesen sei. Die Versiegelung
sei völlig unverhältnismäßig gewesen, da sie auch die zulässige Einlagerung und
Herausgabe von Materialien und Gegenständen an Kunden und die Durchführung
der Umbauarbeiten verhindert habe. Zur Verhinderung der Nutzung der
Schleifanlagen hätte es völlig ausgereicht, wenn im Elektrikschaltraum die
Sicherungen herausgenommen und anschließend der Schaltraum versiegelt worden
wäre.

8

Die Klägerin beantragt,

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im Verfahren 9 K 3240/06
die Verfügung des Beklagten vom 22.09.2006 aufzuheben,

10

im Verfahren 9 K 3265/06
festzustellen, dass die Verfügung des Beklagten vom 16.10.2006
rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt jeweils

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die Klage abzuweisen.

13

Er bezieht sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der vorliegenden
Verfahren und des Verfahrens 9 L 775/06 sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage gegen die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 22.09.2006 ist als
Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und
die Klage gegen die Versiegelungsverfügung vom 16.10.2006, die sich durch die
Aufhebung der Versiegelung erledigt hat, als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß
§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO zulässig. Das insoweit erforderliche berechtigte Interesse
der Klägerin an der Feststellung liegt im Hinblick auf die von ihr beabsichtigte
Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen vor.

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Die Klagen sind jedoch nicht begründet.

18

Die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 22.09.2006 ist rechtmäßig und
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt
auch für die zwischenzeitlich erledigte Versiegelungsverfügung vom 16.10.2006.

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Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - VwVG NW - kann ein
Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder
Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er
unanfechtbar geworden ist oder eine Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung
hat.

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Im vorliegenden Fall ist die Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006, mit dem der
Beklagte der Klägerin die Nutzung des Gebäudes zu einer anderen als der
genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) untersagt hatte, unanfechtbar geworden, da
die Klägerin gegen sie keinen Rechtsbehelf eingelegt hat.

21

Unabhängig davon begegnen der Nutzungsuntersagungsverfügung auch in der
Sache keine rechtlichen Bedenken. Der Beklagte hat als nach den §§ 60 und 62 der
Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - zuständige
Bauaufsichtsbehörde zu Recht innerhalb der ihm durch § 61 BauO NRW
übertragenen Verpflichtung, bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der
Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen über
die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu wachen, mit der
Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 die Nutzung des Gebäudes untersagt, da
die hierfür zunächst erteilte Baugenehmigung vom 27.02.2006 erloschen ist,
nachdem die Klägerin die darin aufgeführten Bedingungen nicht innerhalb der
gesetzten Frist erfüllt hatte (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes -
VwVfG NRW -).

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Bereits die damit gegebene formell-rechtliche Illegalität des Vorhabens stellt nach
der Rechtsprechung eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar, da gemäß § 75
Abs. 5 BauO NRW vor der Zustellung einer erforderlichen Baugenehmigung nicht mit
der Bauausführung bzw. Nutzung begonnen werden darf. Schon die fehlende
Genehmigung rechtfertigt im Regelfall den Erlass einer
Nutzungsuntersagungsverfügung. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die
Nutzungsänderung offensichtlich genehmigungsfähig ist, d.h. wenn sich ihre
materiell-rechtliche Zulassungsfähigkeit geradezu aufdrängt und der dafür
erforderliche Bauantrag bereits gestellt ist und positiv beschieden werden kann.

23

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.08.1998 - 7 B 1489/98 -;
Beschluss vom 13.01.2003 - 10 B 1617/02 -;
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Loseblatt-Kommentar,
Stand Oktober 2006, § 61 Rn. 79 a m.w.N.

24

Dies war hier nicht der Fall, da der Schleifereibetrieb, so wie er betrieben wurde,
insbesondere wegen des unzureichenden Immissions- und Arbeitsschutzes zum
Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung nicht zugelassen werden konnte. Die Klägerin
hatte bis dahin trotz Fristverlängerung keine der in der Baugenehmigung vom
27.02.2006 geforderten Schutzmaßnahmen umgesetzt.

25

Da die Klägerin den Schleifereibetrieb auch nach Ergehen der
Nutzungsuntersagungsverfügung und der ersten Zwangsgeldfestsetzung vom
24.08.2006 weiterbetrieben hatte, war der Beklagte befugt, das in der Verfügung vom
24.08.2006 gemäß den §§ 55 Abs. 1, 58, 60 und 63 VwVG NRW angedrohte weitere
Zwangsgeld von 3.000,00 EUR mit der hier angefochtenen Verfügung vom
22.09.2006 gemäß § 64 VwVG NRW festzusetzen.

26

Die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 3.000,00 EUR ist im Hinblick auf den
angestrebten Erfolg nicht als unverhältnismäßig anzusehen. Gemäß § 60 Abs. 1
Satz 2 VwVG NRW ist bei der Bemessung des Zwangsgeldes in dem gesetzlich
vorgegebenen Rahmen von 10,00 EUR bis 100.000,00 EUR auch das wirtschaftliche
Interesse des Betroffenen an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu
berücksichtigen. Weiter konnte auch berücksichtigt werden, dass die Androhung und
Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,00 EUR erfolglos geblieben ist.

27

Nachdem die Androhung und Festsetzung von zwei Zwangsgeldern die Klägerin
nicht dazu bringen konnte, den Schleifereibetrieb bis zu seiner formell- und materiell-
rechtlichen Legalisierung einzustellen, war der Beklagte gemäß den §§ 55 Abs. 1, 57
Abs. 3, 58, 62 und 69 VwVG NRW auch befugt, das Zwangsmittel zu wechseln und
nunmehr die Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der Versiegelung der Halle
anzudrohen, festzusetzen und durchzuführen.

28

Eine Versiegelung ist zur Durchsetzung einer Nutzungsuntersagung geeignet, da
durch sie die Nutzung des Gebäudes tatsächlich unterbunden wird.

29

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.11.1993 - 10 B 360/93 -, BRS 55
Nr. 207; s.a. Beschluss vom 27.12.1999 - 7 B 2016/99 -, BRS 63
Nr. 215.

30

Sie greift allerdings in hohem Maße in die Verfügungsgewalt des
Nutzungsberechtigten ein, so dass besonders zu prüfen ist, ob der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt.

31

Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 61 Rn. 167 m.w.N.

32

Dies ist hier der Fall. Der Klägerin war seit der illegalen Betriebsaufnahme im
Jahre 2002 mehrfach die Gelegenheit gegeben worden, die Nutzung nachträglich zu
legalisieren. Nach der schließlich beantragten und am 27.02.2006 erteilten
Baugenehmigung hatte die Klägerin bis zur Versiegelung, d.h. in einem Zeitraum von
über sieben Monaten, keine der geforderten Schutzmaßnahmen umgesetzt, sondern
auch nach der Nutzungsuntersagung unter baurechtlich unzulässigen Bedingungen
weiter produziert. Die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern hatte sich zur
Durchsetzung der Nutzungsuntersagung als nicht ausreichend erwiesen. In dieser
Situation konnte der Beklagte effektivere Maßnahmen zur Durchsetzung der
Ordnungsfunktion des Baurechts ergreifen, auch wenn dadurch erheblich stärker in
die wirtschaftliche Betätigung der Klägerin eingegriffen wurde.

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Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass ihr mit der
Bauordnungsverfügung vom 23.06.2006 lediglich untersagt worden sei, das
Gebäude zu anderen als der genehmigten Nutzungsart (Lagerhalle) zu nutzen, und
dass eine Versiegelung ihr auch diese Nutzung unmöglich mache. Ausweislich der
im Baugenehmigungsverfahren eingereichten Bauvorlagen betreibt die Klägerin
keine Lagerhallennutzung, sondern nutzt die volle Fläche der Halle zur Produktion.
Nach der Betriebsbeschreibung werden als Dienstleistung Schweiß- und
Schleifarbeiten für andere metallverarbeitende Firmen durchgeführt und lediglich
Halbfabrikate, die geschliffen werden sollen, zwischengelagert. Dieses ist als Teil der
Produktion und nicht als davon unabhängige Lagerhallennutzung anzusehen, die
nach dem Tenor der Bauordnungsverfügung noch zulässig wäre.

34

Soweit die Klägerin vorträgt, dass eine Versiegelung des Gebäudes auch
deshalb unverhältnismäßig gewesen sei, weil als milderes Mittel eine Unterbrechung
und Versiegelung der Stromzufuhr zu den Schleifmaschinen in Betracht gekommen
wäre, hat die Klägerin nicht überzeugend dargelegt, dass diese Maßnahme genauso
geeignet gewesen wäre, Schleifarbeiten vollständig (d.h. auch mit kleineren Geräten)
unmöglich zu machen und dass dies von dem Beklagten genauso effektiv hätte
überwacht werden können wie eine Versiegelung der Halle. Bei der Beurteilung der
Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ist auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte
der Klägerin nach der erfolgten Versiegelung auf ihren Wunsch hin mehrfach den
Zutritt zu der Halle ermöglicht hat.

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Die Klagen sind daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die
Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.