Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-12-09, Aktenzeichen 4 L 2979/04
ECLI:DE:VGK:2004:1209.4L2979.04.00

Tenor

1.	Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2.	Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e:

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Der Antrag der Antragstellerin,

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im Wege der einstweiligen Anordnung

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1.	den Beschluss des Rates der Stadt L. vom 14.10.2004,
Drucksachen Nr.: 0000/000, insoweit aufzuheben, als er die
Antragstellerin von der Bezuschussung eines hauptamtlichen
Fraktionsgeschäftsführers sowie einer hauptamtlichen Büro-
sekretärin ausnimmt,

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2.	den Antragsgegner zu verpflichten, der Antragstellerin Personal-
kostenzuschüsse für einen hauptamtlichen Geschäftsführer (BAT Ia)
sowie für eine hauptamtliche Bürosekretärin (VI b), beginnend mit
Oktober 2004, vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens
zu zahlen,

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hat keinen Erfolg.

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I.
Der Antrag zu 1) ist unzulässig, weil die Aufhebung eines Ratsbeschlusses allenfalls
in einem Hauptsacheverfahren, nicht jedoch im Rahmen eines auf die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens möglich ist. Im Übrigen hat die
Antragstellerin im Hauptsacheverfahren zutreffend ein Feststellungsbegehren
rechtshängig gemacht, mit dem der hier gestellte Antrag zu 1) auch nicht korrespon-
diert.

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II.
Der Antrag zu 2) ist hingegen zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Die Antragstellerin hat den nach § 123 Abs. 1 VwGO erforderlichen Anordnungsan-
spruch nicht glaubhaft gemacht.

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Allerdings steht der Antragstellerin nach § 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) grundsätzlich ein Anspruch auf Gewäh-
rung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung der Fraktion zu. Die Beteiligten dieses Verfahrens gehen überein-
stimmend und zutreffend davon aus, dass diese Regelung keinen Anspruch auf volle
Kostenerstattung begründet. Vielmehr steht dem Gemeinderat bei der konkreten
Ausgestaltung dieser Zuwendungen ein Ermessensspielraum zu. Bei der Ausübung
dieses Ermessens ist insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne
von Chancengleichheit von Bedeutung.

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So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.12.2002 -15 A 4734/01-,
NVwZ-RR 2003, 376 ff.

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Ferner darf sich eine solche Zuwendungsregelung nicht gegen eine bestimmte
politische Gruppierung richten, um deren politische Tätigkeit zu beeinträchtigen oder
sie als unerwünschte politische Kraft auszuschalten.

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VGH München, Urteil vom 16.02.2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000,
811 ff m. w. Nachweisen.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sind insoweit als Vergleichsgrund-
lage die zu erstattenden Kosten und nicht die entsprechenden Personalanteile maß-
geblich. Zwar mag es zulässig sein, als abstrakte Bemessungsgrundlage für die
haushaltsrechtlich erforderliche konkrete Ausweisung auf entsprechende Einstufun-
gen gem. BAT abzustellen. Gleichwohl geht das Gesetz seinem eindeutigen Wortlaut
nach von Zuwendungen zu den personellen Aufwendungen aus, sodass es letztlich
auch den Fraktionen überlassen sein muss, welches Personal sie für ihre Geschäfts-
führung einstellen und wie sie diese Mitarbeiter entlohnen. Darüber hinaus stellt die
Antragstellerin auch zutreffend zur Begründung ihrer Auffassung allein auf den Per-
sonalkostenzuschuss ab und lässt die Pro-Kopf-Zuweisungen sowie die Gewährung
von Sachleistungen außer Betracht. Der Antragsgegner trägt keine nachvollziehba-
ren Gründe gegen eine isolierte Betrachtung der Personalkostenzuschüsse vor. Im
Übrigen beträgt der Anteil der Personalkostenzuschüsse annähernd 75 % der Ge-
samtzuwendungen, sodass sich Fehler in diesem Bereich auch auf die gesamte Zu-
wendung auswirken würden.

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Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat die Kammer bereits im Rahmen dieses
auf die summarische Überprüfung beschränkten Verfahrens erhebliche Bedenken,
dass die konkrete Ausgestaltung der Personalkostenzuschüsse ermessensgerecht
ist und insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend beachtet.

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Insoweit ist es allerdings zunächst vom Ansatz her nicht zu beanstanden, wenn
sich die Höhe der Zuwendungen an der Größe der jeweiligen Fraktionen orientiert.
Für die konkrete Ausgestaltung der Zuwendung muss jedoch eine nachvollziehbare,
für alle Fraktionen gleiche Grundstruktur („Typik") erkennbar sein. Schon daran dürfte
es vorliegend fehlen. Nach Maßgabe der von dem Antragsgegner festgelegten
Personalkostenzuschüsse erhält die Antragstellerin pro Fraktionsmitglied 4.850,00
EUR an Zuwendungen für personelle Aufwendungen der Geschäftsführung. Bei allen
anderen Fraktionen bewegt sich die Höhe der Zuwendung pro Ratsmitglied hingegen
zwischen 15.646,00 EUR und 16.500,00 EUR. Eine nachvollziehbare Begründung
für diese gravierend unterschiedliche Behandlung der Antragstellerin einerseits und
der übrigen Fraktionen andererseits vermag die Kammer dem Vorbringen des
Antragsgegners nicht zu entnehmen.
Dabei dürfte davon auszugehen sein, dass zunächst allen Fraktionen unabhängig
von ihrer Größe ein Grundbedarf zuzuerkennen ist, weil es durchaus eine Reihe von
Fraktionstätigkeiten gibt, die bei allen Fraktionen den gleichen zeitlichen Aufwand
erfordern. Zu denken ist insoweit etwa an die Vorbereitung, Durchführung und
Protokollierung von Fraktionssitzungen, das Formulieren von Pressemitteilungen und
deren Versendung an die örtlichen Medien. Für die darüber hinaus gehenden
Zuwendungen ist eine Staffelung, die sich an der Fraktionsstärke orientiert, durchaus
mit dem Grundsatz der Chancengleichheit zu vereinbaren.

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So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002, a. a. O.; vgl. ebenso
Rehn/Crohnauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
Loseblattsammlung, Stand Januar 2004, § 56 Anm. IV.4.

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Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass die Antragstellerin in den
Ratsausschüssen nur mit beratenden Mitgliedern vertreten sei, während die FDP, der
die Antragstellerin gleichgestellt werden möchte, sogar einen Ausschussvorsitz und
zwei stellvertretende Vorsitzende von Ausschüssen stelle, vermag dies nach
Auffassung der Kammer die gravierenden Unterschiede bei der Höhe der
Personalkostenzuschüsse nicht zu rechtfertigen. Der Koordinierungsaufwand, der die
Gewährung von Personalkostenzuschüssen an die Fraktionen rechtfertigt, dürfte
nämlich unabhängig davon sein, ob ein Ratsmitglied einem Ausschuss mit
Stimmrecht oder nur beratend angehört.

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Soweit die Antragstellerin darauf abstellt, dass sie im Verhältnis zu den anderen
Fraktionen überproportional viele sachkundige Bürger anstatt von Ratsmitgliedern in
einzelne Ausschüsse entsandt hat, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ein
dadurch erhöhter Koordinierungsaufwand nach der zitierten Entscheidung des OVG
NRW nicht berücksichtigt werden muss. Allerdings wird in der Beschlussvorlage zu
dem angegriffenen Ratsbeschluss vom 14.10.2004 ausdrücklich darauf hingewiesen,
dass der „durch die Beteiligung von sachkundigen Bürgern und Einwohnern
entstehende höhere Koordinationsaufwand" berücksichtigt werden soll. Dies muss
dann auch der Antragstellerin zugute kommen, wobei ihr Koordinierungsaufwand
insoweit sogar höher sein dürfte als bei den größeren Fraktionen, bei denen die
Mehrzahl der Ausschussmitglieder Ratsmitglieder sind, die schon als solche
„koordiniert" werden.

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Schließlich ist der Hinweis des Antragsgegners auf die PDS, die drei
Ratsmitglieder stelle und keinen Personalkostenzuschuss erhalte, rechtlich
unzulässig. § 56 Abs. 3
GO NRW gewährt Fraktionen im Unterschied zu Gruppen oder einzelnen
Mandatsträgern gerade einen Rechtsanspruch auf grundsätzliche Gewährung von
Zuwendungen zu (u. a.) den Personalkosten für die Geschäftsführung.

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Einer abschließenden Entscheidung darüber, ob das Modell der
Personalkostenbezuschussung des Antragsgegners rechtswidrig ist oder nicht,
bedarf es in diesem auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten
Verfahrens indes nicht, weil der Antrag zu 2) unabhängig davon aus anderen
Rechtsgründen keinen Erfolg haben kann.

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Der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass die Kammer in dem bereits
anhängigen Hauptsacheverfahren in einer stattgebenden Entscheidung lediglich die
Rechtswidrigkeit des angegriffenen Ratsbeschlusses feststellen könnte. Da die
konkrete Ausgestaltung der Zuwendungen im Gestaltungsermessen des
Antragsgegners liegt, ist hingegen eine Verpflichtung zur Gewährung eines
Personalkostenzuschusses in bestimmter Höhe auch im Klageverfahren nicht
möglich. Vor diesem Hintergrund käme eine vorläufige Verpflichtung im Sinne des
gestellten Antrages allenfalls dann in Betracht, wenn das Ermessen des
Antragsgegners auf Null reduziert wäre. Davon kann indes keinesfalls ausgegangen
werden. Der Antragsgegner könnte vielmehr das vorliegende Verfahren oder
jedenfalls eine Entscheidung in dem anhängigen Klageverfahren, das die Kammer in
der ersten Hälfte des kommenden Jahres zu terminieren beabsichtigt, zum Anlass
nehmen, die Personalkostenbezuschussung völlig neu zu regeln. Ein (möglicher)
Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot könnte beispielhaft auch dadurch
korrigiert werden, dass die Höhe der Zuschüsse an die anderen Fraktionen abge-
senkt oder dass ein völlig anderes Modell gewählt würde.

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Soweit über die Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null hinausgehend auch
bei offenem Ermessen einstweilige Anordnungen für zulässig erachtet werden,
betrifft dies in erster Linie beamtenrechtliche Konkurrenzsituationen, bei denen
wegen der Besonderheiten des Beamtenrechts ohne den Erlass einer einstweiligen
Anordnung ein endgültiger Rechtsverlust droht, was dort mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht
vereinbar wäre. Eine damit vergleichbare Situation ist indes vorliegend nicht
gegeben. Die im vorliegenden Verfahren erstrebte Geldleistung kann der
Antragstellerin - sofern sie im Hauptsachever-fahren obsiegt - ohne Weiteres
nachträglich ausgezahlt werden. Da § 56 Abs. 3 GO NRW ohnehin keinen Anspruch
auf volle Kostenerstattung begründet, ist es der Antragstellerin durchaus zuzumuten,
für den Einsatz des für erforderlich erachteten Personals neben dem bereits
gewährten Personalkostenzuschuss die den Fraktionen zur Verfügung stehenden
weiteren Finanzierungsquellen (vorübergehend) in Anspruch zu nehmen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1
GKG. Die Kammer hat dabei wegen des vorläufigen Charakters dieses Verfahrens
das Interesse der Antragstellerin mit der Hälfte der erstrebten Geldleistung bewertet.