Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-11, Aktenzeichen 13 K 1777/13
ECLI:DE:VGK:2014:0911.13K1777.13.00

Tenor

Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 29. Januar 2013 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung einer im Stadtgebiet der Beklagten geplanten Sammlung von Alttextilien.

3

Die Klägerin ist ein Textilrecycling-Unternehmen, das sich seit 2003 in der Rechtsform einer GmbH mit Erwerb, Sortierung, Verkauf und Export von Alttextilien und gebrauchtem Schuhwerk befasst. Sie sammelt in ganz Nord- und Mitteldeutschland mit über 1.800 eigenen Containern Alttextilien und Schuhe und übt ihre Sammeltätigkeit in Sammelcontainern im Bringsystem einerseits als beauftragter Dritter öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sowie als Beauftragte gemeinnütziger Sammlungen und andererseits durch das Aufstellen von Sammelcontainern im Rahmen der gewerblichen Sammlung aus.

4

Die Klägerin beabsichtigt, im Stadtgebiet der Beklagten eine gewerbliche Sammlung durchzuführen, die sich nach den Angaben im Verwaltungsverfahren wie folgt darstellt: Geplant ist eine Sammlung von Alttextilien und Schuhen mit 50 Containern in der üblichen Größe, die flächendeckend in Leverkusen aufgestellt werden sollen. Die Klägerin geht dabei von einem Sammelaufkommen von ca. 50 kg je Sammelcontainer und Monat aus. Hochgerechnet auf ein Jahr ergibt dies bei 50 Sammelcontainern ein durchschnittliches Sammelaufkommen von Alttextilien und Schuhen von 90.000,00 kg im Stadtgebiet der Beklagten. Die Sammelcontainer sollen wöchentlich geleert und zunächst mit firmeneigenen 7,5 t Lastkraftwagen nach Grevenbroich transportiert werden. Von Grevenbroich sollen die Container mit 40 t Lastkraftwagen in die eigene Verwertungs- und Sortieranlage am Sitz der Klägerin transportiert werden. Die nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigte und als Entsorgungsfachbetrieb zertifizierte Anlage zur Annahme und Sortierung von Alttextilien und Schuhen hat eine genehmigte Behandlungskapazität von 24 t/d. Die Fraktionen Textilien und Bekleidung, die aufgrund ihres äußeren Zustandes ohne weitere Behandlung getragen werden können, sollen nach Sortierung als Handelsware vermarktet werden. Die im Zuge der Behandlung aussortierten und nicht mehr tragbaren Textilien sollen zur Herstellung von Putzlappen an die Firma Duris Putzlappen GmbH, Hamburg, verkauft werden, die diese Sortierfraktion im Rahmen der stofflichen Verwertung zur Herstellung von Putzlappen nutzen soll. Die im Rahmen der Sortierung anfallenden nicht-textilen Fraktionen, die als Fehlwürfe in die Sammelcontainer gelangt sind, sollen im Sortiervorgang separiert und zur weiteren Verwertung an die Firma Exner Trenntechnik GmbH, Langelsheim, zur weiteren Verwertung übergeben werden.

5

Mit am 30. Juli 2012 eingegangenem Schreiben vom 27. Juli 2012 zeigte die Klägerin nach § 18 KrWG ihre beabsichtigte Sammlung an; dem Schreiben waren beigefügt das Formular nach § 18 KrWG für die Anzeige einer gewerblichen Sammlung, das Zertifikat Entsorgungsfachbetrieb, ein Ausdruck aus dem Handelsregister sowie ein Organigramm. Die Beklagte beteiligte nach § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG den von ihr als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin beauftragten Dritten, die AVEA GmbH & Co. KG (im Folgenden: AVEA). Mit Schreiben vom 28. August 2012 forderte die Beklagte zahlreiche weitere Angaben von der Klägerin an, unter anderem auch zu Anzahl und Orten der Aufstellplätze, und wies darauf hin, dass eine Sammlung im Stadtgebiet Leverkusen derzeit nicht zulässig sowie dass bereits ca. 140 Altkleidercontainer von der AVEA aufgestellt worden seien. In ihrer Antwort legte die Klägerin den Gang der Verwertung in ihrem Betrieb dar und weitere Unterlagen vor. Sie gab an, dass der noch tragbare Teil der Kleidung an Second-Hand-Läden veräußert werde; er verliere dadurch seine Eigenschaft als Abfall. Eine Offenlegung ihrer Geschäftspartner könne auf der Basis des KrWG nicht verlangt werden.

6

Mit Schreiben vom 25. September 2012 bemängelte die Beklagte die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen als weiterhin unvollständig. So habe sie etwa den weiteren Verwertungsweg nicht ausreichend dargelegt, sondern nur die Sortiervorgänge in ihrem Werk geschildert. Weder für den noch tragbaren Teil der Alttextilien noch für den nicht tragbaren Anteil, der zu Putzlappen etc. verarbeitet werde, benenne sie eine konkrete Verwertungsanlage. Eine ordnungsgemäße Verwertung könne daher nicht geprüft werden; weitere Angaben dazu habe die Klägerin explizit verweigert. Die Beklagte kündigte den Erlass einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung an und gab der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme.

7

Mit Schreiben vom 25. September 2012 nahm die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ablehnend zur Sammlung der Klägerin Stellung, weil aus ihrer Sicht der beabsichtigten gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen würden. Die Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit des von der AVEA eingerichteten nutzerfreundlichen Rücknahmesystems wären beeinträchtigt. Das von der Klägerin geplante Sammelsystem mit 50 Containern bleibe hinter dem der AVEA mit ihren 200 permanenten Sammelstandorten zurück; eine möglichst vollständige Erfassung und Sammlung von Alttextilien sei damit nicht sicherzustellen. Mit Schreiben vom 11. Oktober 2012 nahm die AVEA zu der von der Klägerin geplanten Sammlung Stellung und legte das von ihr betriebene Sammelsystem im Einzelnen dar.

8

Mit Verfügung vom 29. Januar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, im Gebiet von Leverkusen entsprechend der Anzeige vom 27. Juli 2012 Altkleider und Schuhe gewerblich zu sammeln. Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung zuwider handele, drohte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 EUR an. Die Zwangsgeldandrohung sollte für jeden Fall der Zuwiderhandlung (je Kalendertag und je Altkleidercontainer) gelten. Als Rechtsgrundlage gab die Beklagte § 18 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 62 KrWG an. Zur Begründung der Untersagungsverfügung führte sie aus, die im Rahmen der Anzeige der gewerblichen Sammlung vorgelegten Unterlagen seien unvollständig. Bei Alttextilien handele es sich um überlassungspflichtige Abfälle; die Überlassungspflicht zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers entfalle nur dann, wenn die Alttextilien/Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Dies sei von der Klägerin nicht nachgewiesen worden; nur soweit die zu Putzlappen zu verarbeitenden Altkleider betroffen seien, seien die Nachweise ausreichend. Für die weiteren Altkleider habe sie lediglich mitgeteilt, dass diese europaweit bzw. international vermarktet würden. Konkrete Vertragspartner habe sie nicht benannt. Die Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung sei nicht möglich. Darüber hinaus ständen der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der AVEA gefährde. Eine solche Gefährdung sei unter anderem gegeben, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt werde. Dies sei insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von ihm beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Eine derartige Beeinträchtigung liege hier vor, weil durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bzw. der von ihr beauftragte Dritte (AVEA) bereits seit dem Jahr 2000 eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Bei der Bewertung sei auch das Zusammenwirken der gewerblichen Sammlung der Klägerin mit einer Vielzahl weiterer angezeigter Sammlungen zu berücksichtigen. Auch isoliert betrachtet sei die von der Klägerin geplante Aufstellung von 50 Altkleidercontainern im Stadtgebiet mit einer geschätzten Sammelmenge von 90 t/Jahr als Beeinträchtigung der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzusehen. Die gewerbliche Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die von der AVEA angebotene Leistung. So sei mangels Angabe der konkreten Containerstandorte schon nicht möglich festzustellen, ob die Sammlung flächendeckend durchgeführt werde und die Container für alle Bürger gut erreichbar seien. Demgegenüber sei die Sammlung der AVEA mit aktuell 205 Altkleidercontainern im ganzen Stadtgebiet leistungsfähiger. Es handele sich um eine flächendeckende Sammlung, bei der die Altkleidercontainer für jeden Leverkusener Bürger fußläufig erreichbar seien.

9

Demnach sei die gewerbliche Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zwingend zu untersagen. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Die Zwangsgeldandrohung sei erforderlich und geboten, um den Belangen einer geordneten Abfallentsorgung Rechnung zu tragen. Unter Berücksichtigung des mit der Untersagungsverfügung verfolgten Zwecks sei die angedrohte, im Übrigen im unteren Bereich des gesetzlichen Rahmens liegende Zwangsgeldhöhe von 2.500,00 EUR ausreichend und angemessen. Im Rahmen der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führte die Beklagte weiter aus, dass angesichts der Konkurrenz gewerblicher Sammlungen wie unter anderem der der Klägerin mit der des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten die finanzielle Funktionsfähigkeit der geordneten Abfallentsorgung gefährdet sei. Die Finanzierung der Abfallentsorgung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfolge durch die Erhebung von Gebühren bei den privaten Haushalten. Ebenso wie die Kosten durch die Gebühren gedeckt werden müssten, seien Erlöse gebührenmindernd in die Gebührenberechnung einzustellen. Der Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger entstehe durch die getrennte Sammlung von Abfällen, die einen Markt hätten, durch Dritte, ein erheblicher finanzieller Verlust durch entgangene eigene Erlöse. Dies habe Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation und die Gebührensätze, die von den gebührenpflichtigen Einwohnern erhoben werden müssten.

10

Am 5. März 2013 hat die Klägerin Klage gegen die am 5. Februar 2013 zugestellte Untersagungsverfügung erhoben.

11

Sie hält die Untersagungsverfügung für rechtswidrig. Als Rechtsgrundlage komme nur § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. i.V.m. § 17 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG in Betracht. § 17 Abs. 3 KrWG mit seinen Kriterien für überwiegende öffentliche Interessen, die einer nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zulässigen gewerblichen Sammlung verwertbarer Abfälle entgegen stehen sollen, verstoße gegen europäisches Recht. Die Norm verletze die Warenverkehrsfreiheit (Art. 35 AEUV), die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und die Niederlassungsfreiheit (Art. 56 AEUV). Mit der Regelung werde ferner gegen die Wettbewerbsfreiheit des Art. 106 Abs. 1 i.V.m. Art. 102 AEUV verstoßen. Durch die von ihr beabsichtigte gewerbliche Sammlung würden die gesammelten Alttextilien und Schuhe einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt. Diese habe sie nachgewiesen. Auch der Versagungsgrund des § 17 Abs. 3 Satz 2 1. Alt. KrWG sei nicht gegeben, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit unter dem Aspekt der Verhinderung einer Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen sei nicht gegeben. Aus der angezeigten voraussichtlichen Jahressammelmenge von 90.000 kg Alttextilien und Schuhen ergebe sich dies gerade nicht. Lege man die von der Klägerin prognostizierte Sammelmenge von 150 kg je Container pro Monat zugrunde, ergebe dies eine durch den beauftragten Dritten erfasste Jahresmenge von 369.000 kg bei 205 Sammelcontainern. Damit würde die Jahresmenge der Klägerin von ca. 90.000 kg nicht einmal ein Viertel der durch den beauftragten Dritten gesammelten Alttextilien darstellen. Lege man hingegen die von der AVEA angegebene Sammelmenge von 805.000 kg/Jahr zu Grunde, stelle die Sammelmenge der Klägerin lediglich ein Neuntel dar. Die Beklagte habe nicht dargelegt, dass der Verlust dieser Menge eine Sammlung zu ausgewogenen wirtschaftlichen Bedingungen durch den beauftragten Dritten verhindere und dadurch die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insgesamt gefährdet würde. Hinzu komme, dass die Sammlung der Beklagten resp. der AVEA sich lediglich auf die Sammlung von Alttextilien und Schuhen beziehen würden, während die sich an die Sammlung im Stadtgebiet anschließende Verwertung der gesammelten Alttextilien in nicht näher bezeichneten Händen liege. Aus diesem Grunde bestünden bereits Zweifel daran, dass die von der AVEA durchgeführte Erfassung und Sammlung von Alttextilien und Schuhen in irgend einer Weise zu zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Erfüllung von Entsorgungspflichten durch die Entsorgungskörperschaft führe. Auch eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach § 17 Abs. 3 Satz 2, 2. Alt. KrWG sei nicht zu erkennen. Bereits aus dem Gesetzeswortlaut ergebe sich, dass nur wesentliche Beeinträchtigungen tatbestandsmäßig seien. Geringfügige Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit oder die Organisations- und Planungssicherheit reichten daher nicht aus. Wie der Wortlaut („ist anzunehmen“) weiter deutlich zeige, handele es sich um eine widerlegliche Regelvermutung. Für das Vorliegen einer wesentlichen Beeinträchtigung sei die Beklagte darlegungs- und beweisbelastet; sie trage jedoch nichts dazu vor, dass durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder beauftragter Dritter betriebswirtschaftlich unmöglich werde. Sie trage weiter nicht vor, dass eine geordnete Entsorgung nicht länger sichergestellt werden könne, wenn ein Teil der von der AVEA gesammelten Menge von Alttextilien und Schuhe durch andere Sammler erfasst werde. Rein vorsorglich werde bestritten, dass die AVEA mit 205 Containern eine eigene haushaltsnahe Sammlung flächendeckend und haushaltsnah durchführe. Im Übrigen ergebe sich aus der Untersagungsverfügung auch nicht, dass die Verwertung der gesammelten Alttextilien und Schuhe durch die AVEA durchgeführt werde. Soweit durch den beauftragten Dritten die Verwertung nicht in eigenen Anlagen durchgeführt werde, sondern mit der Verwertung wieder andere Unternehmen beauftragt würden, beständen Zweifel, ob diese Art der Sammlung und Verwertung über weitere unbekannte Dritte einem in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG geforderten Leistungsvergleich standhalten könne. Unabhängig davon greife die Rückausnahme des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, die Sammlung der Klägerin sei wesentlich leistungsfähiger als die der AVEA angebotene Leistung der Sammlung von Alttextilien und Schuhen, womit § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG nicht anzuwenden sei.

12

Zudem sei die Untersagung der Sammlung der Klägerin unverhältnismäßig. Die Untersagung sei nur als ultima ratio zulässig. Die Beklagte habe prüfen müssen, ob dem Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch Bedingungen, Auflagen und Befristungen Rechnung getragen hätte werden können. Eine solche Prüfung sei nicht erfolgt. Die Beklagte lasse weiter unberücksichtigt, dass die Klägerin dem öffentlichen Interesse an einer funktionierenden hochwertigen Verwertung von Alttextilien und Schuhen nachkomme. Soweit sie anführe, dass die Sammlung der Klägerin dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und des von ihm beauftragten Dritten werthaltige Abfälle entziehe, stelle dies eine unzulässige, gesetzlich nicht in die Abwägung einzustellende Überlegung dar. Die Regelungen in §§ 17, 18 KrWG seien keine Konkurrenzschutzklauseln zugunsten der öffentlichen Hand oder von ihm beauftragter Dritter; dies gelte insbesondere für § 17 Abs. 3 KrWG, der aufgrund einer Vorgabe der Europäischen Kommission eine wesentliche Beeinträchtigung fordere. Eine andere Handhabung verstoße gegen Art. 106 i.V.m. Art. 102 AEUV. Schließlich werde bestritten, dass Verwertungserlöse durch die AVEA gebührenmindernd in die Gebührenkalkulation der Beklagten eingestellt würden. Die Zwangsgeldandrohung sei ungerechtfertigt, weil die Klägerin derzeit keine Sammlung im Stadtgebiet durchführe und im Übrigen beabsichtige, die Rechtslage zu respektieren. Auch die Höhe des Zwangsgeldes sei unverhältnismäßig.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 29. Januar 2013 aufzuheben.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Zur Begründung führt sie unter Wiederholung der Ausführungen aus der angegriffenen Verfügung weitergehend aus, die Sammlung gefährde nach ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der AVEA, weil eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gegeben sei. Nach dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstiger hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Dabei handele es sich um konkrete Beispielsfälle, in denen insbesondere eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Der Gesetzgeber habe hiermit den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und die von ihm beauftragten Dritten vor gewerblicher sog. „Rosinenpickerei“ schützen wollen. Zur Klarstellung und mit dem Ziel der Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten sei im Gesetz die Definition der Fallkonstellationen, in denen generell von einer Gefährdung ausgegangen werde, und der gleichzeitig damit verbundenen einzigen Ausnahme der wesentlicheren Leistungsfähigkeit erfolgt, § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG. Dies ergebe sich zum einen aus der Formulierung „ist anzunehmen“ und zum anderen aus der Tatsache, dass das Wesentlichkeitskriterium den Fallbeispielen vorangestellt worden sei. Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG unterstütze dies zusätzlich. Denn die Regelbeispiele sollten nur dann überwunden werden können, wenn die gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger sei als das kommunale Erfassungssystem. Es wäre wertungswidersprüchlich, würde man es zulassen, dass auch Sammlungen geringer Mengen - und damit geringere Leistungsfähigkeit - ausreichen würden. Eine Beweislast der Beklagten hinsichtlich einer „wesentlichen Beeinträchtigung“ ergebe sich daher nicht. Vielmehr habe der Gesetzgeber ausweislich der Materialien eine Beschränkung des Wettbewerbs im Interesse des Gemeinwohls hingenommen. Dies und die Tatsache, dass die Beurteilung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch in der Zusammenschau mit anderen Sammlungen zu erfolgen habe, führe durchaus zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Ein Ausnahmefall vom Regelbeispiel sei im Verwaltungsverfahren geprüft worden, liege aber nicht vor. In diesem Zusammenhang sei zu erwähnen, dass aktuell insgesamt 20 gewerbliche Sammlungen von Alttextilien für das Stadtgebiet Leverkusen angezeigt worden seien und dass schon ohne Darlegung des jeweiligen Umfangs der Sammlungstätigkeit der einzelnen Unternehmen hier in jedem Fall von einer wesentlichen Beeinträchtigung gesprochen werden könne.

18

Unabhängig davon liege nach den aktuellen Zahlen eine solche Beeinträchtigung vor. Insoweit trägt die Beklagte nach Aufforderung des Gerichts weiter vor, nach den vorliegenden Anzeigen sollten von fünf gewerblichen Sammlern insgesamt 371 private Sammelcontainer mit einer erwarteten Sammelmenge von 795 t/a im Stadtgebiet Leverkusen aufgestellt werden. Fünf weitere gewerbliche Sammler hätten keine Angaben zur geplanten Anzahl der Container gemacht, dafür aber eine voraussichtliche Sammelmenge von 193 t/a angegeben. Weitere sieben gewerbliche Sammler hätten Straßensammlungen mit einer geschätzten Sammelmenge von 139 t/a angezeigt. Demgegenüber seien vor Inkrafttreten des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes insgesamt 29 Container aufgestellt gewesen, davon 22 von gemeinnützigen Sammlern. Sieben Containerstandorte seien im Rahmen von Anzeigen nach § 18 KrWG angegeben worden. Die aktuelle Zahl der gewerblichen Altkleidercontainer verändere sich ständig. Gleiches gelte auch für die Standorte, so dass die genaue Zahl der aktuell aufgestellten gewerblichen Container nicht angegeben werden könne. Es werde geschätzt, dass es sich derzeit um etwa 20 Container von gewerblichen Sammlern handele. Die AVEA habe im Jahr 2013 ca. 940 t Altkleider gesammelt, für das Jahr 2014 werde von einer Sammelmenge von ca. 1000 t ausgegangen. Im Rahmen abfallwirtschaftlicher Planungen und Prognosen werde seitens die Beklagten von einem Altkleiderpotential von 8 kg/Einwohner und Jahr ausgegangen, was bei einer Einwohnerzahl von 161.000 einer Menge von 1.288 t als maximaler Erfassungsmenge bei vollständiger Abschöpfung entsprechen würde. Davon abzuziehen seien Mengen, die in die direkte Second-Hand Vermarktung (insbesondere Kinderkleidung) gingen oder in sog. Rücknahmesysteme von Vertreibern, so dass von einem Potential von ca. 1.100 t auszugehen sei. Gewerbliche Altkleidersammlungen könnten somit in Leverkusen nur bedingt bisher nicht erfasste Mengenpotentiale erschließen. Im Wesentlichen könnten nur Mengen abgegriffen werden, die bisher für die Beklagte durch die beauftragte Dritte AVEA gesammelt worden seien. Die gewerblichen Sammlungen nähmen also einen nicht unerheblichen Einfluss auf die kommunale, seit Jahrzehnten bestehende Sammlung. Da die Angaben in den Anzeigen über die geplante Sammlung häufig nicht sehr konkret seien, sei es schwierig, die Auswirkungen der angezeigten Sammlungen abschließend einzuschätzen. Es werde aber davon ausgegangen, dass bei einer vollständigen Aufstellung aller angezeigten Behälter ein Sammelpotential von ca. 600 - 700 t/a aufgebaut würde. Dies ergebe sich unter anderem dadurch, dass die kommunale Sammlung auch Standplätze umfasse, die weniger stark frequentiert würden, womit sich eine geringere Sammelmenge ergebe. Es sei zu erwarten, dass bei einer vollständigen Aufstellung der Container durch Dritte mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der AVEA wegfallen würde. Die Sammlung der Klägerin sei entgegen ihrer Darstellung nicht wesentlich leistungsfähiger als die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger angebotene Leistung der Sammlung von Alttextilien und Schuhen.

19

Die Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin sei auch nicht unverhältnismäßig. Bereits aus der Systematik des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ergebe sich, dass bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Rückgriff auf Satz 1 und damit das von der Klägerin postulierte mildere Mittel ausgeschlossen sei. Die Androhung eines Zwangsgeldes sei rechtmäßig erfolgt. Sie sei dazu geeignet die Untersagung der gewerblichen Sammlung durchzusetzen. Sie sei auch erforderlich, da in Anbetracht der zu erzielenden Gewinne in dieser Branche und den Erfahrungen mit zahlreichen anderen gewerblichen Sammlungen durchaus die Wahrscheinlichkeit gegeben sei, dass die Untersagung missachtet werden könnte. Auch sei die Zwangsgeldhöhe nicht unverhältnismäßig. Je Tonne Alttextilien würden aktuell 400 EUR, teilweise sogar bis zu 500 EUR gezahlt. Bei der geplanten Aufstellung von 50 Sammelcontainern und der geplanten Sammelmenge von 90 t/Jahr sei zu befürchten, dass ein geringerer Betrag nicht geeignet wäre, die Untersagung wirksam umzusetzen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Oberbürgermeisters der Beklagten Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe

22

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 29. Januar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ).

23

I. Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Mai 2013 (BGBl. I S. 1324). Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG ist die Durchführung einer angezeigten Abfallsammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Die hier anwendbare Bestimmung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG normiert eine Ausnahme von der nach § 17 Abs. 1 KrWG grundsätzlich bestehenden Überlassungspflicht und setzt für die Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung von Abfällen voraus, dass die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen.

24

1. Die Regelung des § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG steht in Einklang mit dem Grundgesetz. Zu der im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 ) ist höchstrichterlich geklärt, dass der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt,

25

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. Juni 2009 ‑ 7 C 16.08 ‑, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 134, 154 <163>.

26

Diese Rechtsprechung trifft auch für das geltende Recht zu, zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird,

27

vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, juris Rn. 10; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 15. August 2013 ‑ 20 A 2798/11 ‑, juris Rn. 109 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 ‑ 17 K 3013/13 ‑, juris Rn. 41 ff.

28

2. Bei europarechtskonformer Anwendung der § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bestehen auch keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem EU-Recht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar, diese sind jedoch europarechtlich gerechtfertigt. Denn nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Dies gilt für die Entsorgung gemischter Haushaltsabfälle ebenso wie für die Entsorgung getrennt erfasster Abfallsorten, welche für den Abfallsammler einen wirtschaftlichen Wert haben, da insoweit in gleicher Weise ein öffentliches Interesse an einer kontinuierlichen und verlässlichen Aufgabenerfüllung besteht, um eine ordnungsgemäße Abfallentsorgung sicherstellen und die gesetzliche Überlassungspflicht aufrechterhalten zu können,

29

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 ‑ 7 C 16.08 ‑, BVerwGE 134, 154 <165>; VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, juris Rn. 12; Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 23. Mai 2000 ‑ C-209/98 ‑, Rn. 74 ff.; Urteil vom 10. November 1998 ‑ C-360/96 ‑, Rn. 52.

30

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Anwendung der Vertragsbestimmungen die Erfüllung dieser Aufgabe im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert, kommt den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum zu. Beschränkungen sind unter anderem auch dann gerechtfertigt, wenn die öffentliche Aufgabe unter den Voraussetzungen des freien Wettbewerbs nicht mehr zu wirtschaftlich vertretbaren bzw. ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann, wobei auch die Möglichkeit einer Quersubventionierung zwischen rentablen und weniger rentablen Tätigkeitsbereichen als Voraussetzung ausgewogener wirtschaftlicher Bedingungen der Aufgabenerfüllung anerkannt wird,

31

vgl. u.a. EuGH, Urteile vom 19. Mai 1993, - C-320/91 -, Rn. 16 ff., vom 23. Mai 2000 - C-209/98 -, Rn. 77 ff., vom 25. Oktober 2001 ‑ C-475/99 -, Rn. 57 ff., und vom 15. November 2007, - C-162/06 ‑, Rn. 34 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 ‑ 7 C 16.08 ‑, BVerwGE 134, 154 <165>.

32

Die Gesetzesfassung greift eben diesen in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Maßstab auf, indem § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG präzisiert, dass einer gewerblichen Sammlungen öffentliche Interessen entgegenstehen, wenn die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet wird, was anzunehmen ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung soll das Gesetz mit dieser Schranke ausdrücklich der vom Europäischen Gerichtshof konkretisierten Grenzziehung des Art. 106 Abs. 2 AEUV folgen und für die Auslegung von § 17 Abs. 3 KrWG primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen sein,

33

vgl. BTDrucks 17/6052, S. 87.

34

Das Gesetz weicht zwar vom Regierungsentwurf insoweit ab, als die Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem „eigenständigen Schutzobjekt“ aufgewertet wurden und in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG Fallgruppen genannt werden, in denen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sein soll. Auch die Begründung der diesbezüglichen Beschlussempfehlung des Bundestagsauschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hält aber daran fest, dass sichergestellt werden soll, dass sich die Erweiterung des Schutzkatalogs innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen bewegt,

35

vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 43.

36

Die verschiedenen Differenzierungen in § 17 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG bleiben aus europarechtlicher Sicht damit Konkretisierungen der Schrankenregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV und stellen insoweit nur mit der gebotenen Bestimmtheit klar, dass die Aufgabe der Abfallentsorgung auch dann nicht im Sinne der EuGH-Rechtsprechung zu wirtschaftlichen ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt ist. Mit dem Begriff der Planungssicherheit orientiert sich der Gesetzgeber an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das bereits unter Geltung des früheren Rechts festgestellt hatte, dass die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger ein Mindestmaß an Planbarkeit voraussetzt, das bei einem ungehinderten Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet wäre,

37

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 ‑ 7 C 16.08 ‑, BVerwGE 134, 154 <165>.

38

Das Gesetz trifft mit anderen Worten keine starren Festlegungen, sondern verwendet auslegungsfähige unbestimmte Rechtsbegriffe, die sich an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 106 Abs. 2 AEUV orientieren. Eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des Gesetzes drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf, so dass Zweifel an der Vereinbarkeit mit EU-Recht nicht bestehen,

39

vgl. VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 ‑, juris Rn. 18, 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 - AN 11 K 12.01588 -, juris Rn. 67 ff.

40

II. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Die Beklagte war hier nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist.

41

Die Zuständigkeitsbedenken, die die Klägerin aus dem Umstand herleitet, dass die Beklagte nach § 5 Abs. 1 des LAbfG zugleich öffentlich rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, sind nicht stichhaltig. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch ergibt sich aus den von der Klägerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten mag rechtspolitisch wünschenswert sein, bildet aber grundsätzlich keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit der an Recht und Gesetz gebunden öffentlichen Verwaltung. Vielmehr kann diesen Bedenken auch durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörden und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239 <245>; OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 ‑ 20 A 2798/11 ‑, juris Rn. 40 ff., und Beschlüsse vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, juris Rn. 5 ff., vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, juris Rn. 8; Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 ‑, juris Rn. 25; VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris Rn. 19 ff.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Beschluss vom 16. Juni 2014 – 20 ZB 14.885 –, juris Rn. 2.

43

Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Sachbearbeiter und Organisationseinheiten die Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits erfüllen und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der jeweils zuständigen Bediensteten unterschiedlich sind.

44

Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 ‑ 17 K 5343/13 -, juris Rn. 40.

45

Gemessen an diesen Grundsätzen sind die Funktionen bei der Beklagten voneinander getrennt. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers obliegt nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Beklagten und dem im Internet abrufbaren Organigramm dem Fachbereich Finanzen, Abteilung Beteiligungen im Dezernat II. Die Untere Abfallwirtschaftsbehörde hingegen ist dem Fachbereich Umwelt im Dezernat III zugeordnet. Die Dezernate werden von unterschiedlichen Personen geleitet. So sind auch unterschiedliche Sachbearbeiter mit der Stellungnahme einerseits und dem Erlass der angegriffenen Verfügung andererseits befasst gewesen.

46

III. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig, da sie nicht dazu dient, die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin muss sich zwar an den Anforderungen des § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG messen lassen, da es sich bei den gesammelten Alttextilien und -schuhen um Abfall im Sinne des KrWG handelt.

47

Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die grundsätzliche Überlassungspflicht nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.

48

1. Bei einer Altkleidersammlung handelt es sich zunächst um eine Sammlung von Abfällen im Sinne des § 3 Abs. 1, 2 KrWG. Gebrauchte, vom bisherigen Besitzer nicht mehr verwendete und an eine Sammel-Organisation abgegebene Kleidungsstücke fallen unter den Abfallbegriff des KrWG. Der Besitzer hat sich dieser beweglichen Sachen durch Aufgabe der Sachherrschaft unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung entledigt. Die Entscheidung über die weitere Verwendung oder Verwertung der Altkleider und ‑schuhe wird durch den bisherigen Besitzer nicht vorgegeben, sondern bleibt dem Sammelunternehmen überlassen. Die Abgabe von Kleidungsstücken in einer Kleiderkammer kann gegebenenfalls mit einer gegenüber dem neuen Besitzer verbindlichen Zweckbestimmung verbunden werden, nicht jedoch der bloße Einwurf in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer,

49

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 1998 - 7 C 31.97 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999, 1111; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, juris Rn. 11 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris Rn. 56 ff.

50

Zudem kann ein großer Anteil der abgegebenen Alttextilien nicht mehr als Kleidung wiederverwendet werden, sondern wird zu Putzlappen verarbeitet oder der thermischen Verwertung zugeführt. Die notwendige Prüfung und Sortierung der Altkleider ist als Vorbereitung zur Wiederverwendung bereits eine Maßnahme der Abfallverwertung, vgl. § 3 Abs. 24 KrWG.

51

2. Es bestehen des Weiteren nach den Darlegungen der Klägerin im Verwaltungsverfahren keine Zweifel daran, dass die von ihr eingesammelt Alttextilien einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden. Die Klägerin betreibt eine eigene Verwertungs- und Sortieranlage, die nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigt und als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist. Die im Zuge der Behandlung aussortierten und nicht mehr tragbaren Textilien werden zur Herstellung von Putzlappen an die Firma Duris Putzlappen GmbH verkauft, die diese Sortierfraktion im Rahmen der stofflichen Verwertung zur Herstellung von Putzlappen nutzt. Die im Rahmen der Sortierung anfallenden nicht-textilen Fraktionen, die als Fehlwürfe in die Sammelcontainer gelangt sind, werden an die Firma Exner Trenntechnik GmbH zur weiteren Verwertung übergeben, die ebenfalls als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist. Angaben zu den Geschäftspartnern der Klägerin dürften wohl im Anzeigeverfahren nicht verlangt werden können. Damit unterscheidet sich der Gang der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung in nichts von dem seitens der Beklagten beauftragten AVEA; das Kreislaufwirtschaftsgesetz bietet jedenfalls keine Grundlage dafür, an gewerbliche Sammler höhere Anforderungen an die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu stellen als an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder den von ihm beauftragten Dritten.

52

3. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen zuletzt auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, welche die im Bescheid vom 29. Januar 2013 angeordnete Untersagung der Sammlung rechtfertigen könnten.

53

Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).

54

Die Beklagte beruft sich in zutreffender Weise darauf, dass die von ihr als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger beauftragte AVEA im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen durchführt. Nach der Gesetzesbegründung sollen insbesondere Erfassungssysteme geschützt werden, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz wie Holsysteme erfassen können,

55

vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 44.

56

Die AVEA hat ein flächendeckendes Netz zur Erfassung von Alttextilien und -schuhen mit insgesamt 205 Sammelcontainern eingerichtet. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es rechtlich nicht von Bedeutung, ob die AVEA als vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragte Dritte die Abfälle nur einsammelt oder auch selbst verwertet. Ebenso wie der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sich nach § 22 Satz 1 KrWG Dritter bedienen kann, um seine Verwertungspflichten zu erfüllen, kann auch der mit der Sammlung und Verwertung beauftragte Dritte seinerseits ein weiteres Unternehmen mit der Verwertung beauftragen. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG kann vor diesem Hintergrund nicht dahingehend verstanden werden, dass zwar Sammlung und Verwertung gemeinsam auf einen Dritten übertragen werden können, mit der Verwertung aber nicht anschließend ein darauf spezialisierter Entsorgungsfachbetrieb beauftragt werden kann.

57

Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems führt jedoch nicht dazu, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine auf die gleichen Abfälle gerichtete gewerbliche Sammlung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG wesentlich beeinträchtigt wird.

58

Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG legt ein derartiges Verständnis bei isolierter Betrachtung zwar nahe. Für eine enge Orientierung am Gesetzeswortlaut spricht nicht zuletzt auch das nach der Gesetzesbegründung mit der Regelung des Satz 3 verfolgte Ziel, die Schwelle zu konkretisieren, ab der eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann, und den Betroffenen und den Behörden eine klare Leitlinie vorzugeben,

59

vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 44.

60

Doch kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gesetzessystematisch als Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG fungiert. Danach wird in einem materiellen Sinne vorausgesetzt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich beeinträchtigt wird“. In dem „Kaskadenmodell“ des § 17 Abs. 3 KrWG stellt jene Bestimmung ihrerseits eine Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG dar; die dort geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten kann sinnvollerweise nicht bereits auf Grund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden,

61

vgl. VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris Rn. 40; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 ‑ 17 K 3013/13 -, juris Rn. 128.

62

Im Gesetzgebungsverfahren war umstritten, ob sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG innerhalb der europarechtlichen Grenzen bewegt. Die Bundesregierung war der Auffassung, die vorgenommene Auslegung des Begriffs der „entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen“ korrigieren zu müssen. Der federführende Ausschuss des Bundesrats hielt dies dagegen nicht für notwendig, da auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer gewerblichen Sammlung erst dann überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, wenn die Sammlung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht,

63

vgl. BTDrucks 17/6645, S. 5; BRDrucks 216/1/11, S. 20 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.

64

Jedoch wurde von keiner Seite geltend gemacht, dass der Begriff der „entgegenstehenden öffentlichen Interessen“ vom Bundesverwaltungsgericht zu eng ausgelegt worden wäre und unabhängig von den konkreten Auswirkungen auf die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gewerbliche Abfallsammlungen stets untersagt werden sollten, wenn bereits öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen bestehen. Ein formales, am Wortlaut orientiertes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stände letztlich im Widerspruch zu dem Begriff der „wesentlichen Beeinträchtigung“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG und dem in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG zum Ausdruck kommenden Ziel, die Konkurrenzsituation zwischen gewerblichen Sammlungen und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern entsprechend der in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV gezogenen Grenzen zu regeln,

65

vgl. BTDrucks 17/6052, S. 87; BTDrucks 17/7505 (neu), S. 43.

66

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wird die Erbringung einer im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistung bereits dann im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert, wenn die betreffende Aufgabe unter den Voraussetzungen des freien Wettbewerbs nicht mehr zu wirtschaftlich vertretbaren bzw. ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann. Bei der Konkretisierung dieser Vorgabe kommt den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum zu. Insbesondere kann es auch zulässig sein, den Wettbewerb in wirtschaftlich attraktiven Geschäftsfeldern einzuschränken, um eine Quersubventionierung unrentabler Tätigkeitsbereiche zu ermöglichen. Die Beschränkung muss aber erforderlich sein, es darf kein milderes Mittel zur Verfügung stehen, mit dem die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung in gleicher Weise gewährleistet werden kann,

67

vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, Rn. 57 ff.; Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96 -, Rn. 67.

68

Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt, führte dies mithin zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz,

69

vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris Rn. 38; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris Rn. 115.

70

Der europarechtlich vorgegebene und in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG ausdrücklich aufgegriffene Maßstab, nach dem zu prüfen ist, ob die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird, muss daher auch bei der Anwendung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG Beachtung finden.

71

Dabei begegnet es zunächst keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber sich letzten Endes nicht darauf beschränkt hat, die europarechtlichen Vorgaben wiederzugeben, sondern die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem „eigenständigen Schutzobjekt“ aufgewertet hat. Damit wird lediglich klargestellt, dass die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen aus innerstaatlicher Sicht stets dann im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert wird, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird. Entgegen der Auffassung der Klägerin weichen die Begriffe der „Gefährdung“ in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG und der „wesentlichen Beeinträchtigung“ in § 17 Abs. 3 Satz 2, 3 KrWG nicht in rechtswidriger Weise vom Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 AEUV ab, da sich der Begriff des „Verhinderns“ nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlichen ausgewogenen Bedingungen bezieht.

72

Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG muss dagegen vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen einschränkend ausgelegt werden. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers muss konkret und spürbar beeinträchtigt sein. Anderenfalls kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert und die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet wird.

73

Die Bedeutung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG erschließt sich letztlich vor dem Hintergrund der Altpapier-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009. In dieser Entscheidung werden verschiedene Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG orientiert hat,

74

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11-, juris Rn. 129, 170 ff.

75

Der Gesetzgeber greift mit dem Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG zunächst ausdrücklich den in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts genannten Fall auf, dass die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden,

76

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.

77

In Abgrenzung hierzu nimmt das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger organisierte, nach Abfallsorten getrennte Sammlung in den Blick, auf die das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls hingewiesen hatte. Eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ist insoweit gegeben, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde,

78

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.

79

Mit dem Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG wird dementsprechend klargestellt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auch beeinträchtigt sein kann, wenn die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger getrennt oder gemischt durchgeführte Abfallsammlung in ihrer Struktur unverändert aufrechterhalten werden könnte, aber eine erhebliche Gebührenerhöhung droht.

80

Demnach ist aus Sicht des erkennenden Gerichts vorliegend nicht von ausschlaggebender Bedeutung, dass die angezeigte Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Altkleideraufkommens im Entsorgungsgebiet erfassen würde. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“.

81

Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist im Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vielmehr nur anzunehmen, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gezwungen ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,

82

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris Rn. 138; Urteil vom 12. Juni 2014 - 17 K 2816/13 -, juris Rn. 110; VG Ansbach, Urteil vom 18. Juni 2014 - AN 11 K 14.00407 -, juris Rn. 36.

83

Vor diesem Hintergrund gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin - auch im Zusammenwirken mit anderen angezeigten Sammlungen - die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bzw. der von ihr beauftragten Dritten AVEA in Leverkusen wesentlich beeinträchtigen und damit deren Funktionsfähigkeit gefährden würde.

84

Die Beklagte macht geltend, durch die Konkurrenz gewerblicher Sammler würden die möglichen Sammelmengen stark zurückgehen, da durch das vorhandene System der AVEA das Sammlungspotential in Leverkusen nahezu vollständig abgeschöpft werde. Es sei zu erwarten, dass bei einer vollständigen Aufstellung der Sammelcontainer durch Dritte mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der AVEA wegfalle. Ein Abbau von Containerstandorten zur Reduzierung der Kosten wäre unvermeidbar. Bei einem nachlassenden Interesse der konkurrierenden gewerblichen Sammler - etwa aufgrund sinkender Erlöse für Alttextilien - wären neue Investitionen auf Kosten der Einwohner erforderlich. Dieser weitgehend zu allgemein gehaltene Vortrag bietet keine hinreichenden Anhaltspunkte für konkret drohende nachteilige Auswirkungen auf die bestehende Sammlung der AVEA. Vor allem - und darauf kommt es entscheidend an - liegen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei stark zurückgehenden Sammelmengen weiter betrieben werden könnte. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursacht relativ geringen Aufwand und kann ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container z.B. häufiger oder seltener geleert werden. Es bleibt letztlich unklar, welche konkreten wesentlichen Änderungen aus Sicht der Beklagten aufgrund der angezeigten Sammlungen zukünftig erforderlich werden. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger muss sich vielmehr immer auf gewisse Schwankungen in den Abfallmengen einstellen.

85

Es ist von der Beklagten letztlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Sammlung der Klägerin - auch „im Zusammenwirkungen mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich zöge, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potentials an Wertstoffen muss nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Hinreichende Angaben darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die AVEA ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher wird weiterführen können. Dies gilt auch deshalb, weil - worauf die Klägerin zutreffend hinweist - die AVEA über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen kann.

86

Die Beklagte macht zwar zu Recht geltend, dass die Auswirkungen der gewerblichen Sammlungen schwer abzuschätzen seien, insbesondere bei ungenauen Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung. Doch rechtfertigt dies nicht den Erlass einer quasi vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn noch gar nicht absehbar ist, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könnte. Insoweit bleibt die zukünftige Entwicklung abzuwarten.

87

Soweit die Beklagte geltend macht, dass die Abfallgebühren erhöht werden müssten, steht eine Gefährdung der Gebührenstabilität im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG im Raum. Es fehlen jedoch jegliche substantielle Angaben dazu, unter welchen Voraussetzungen mit welchen Gebührenveränderungen zu rechnen wäre. Es liegt zwar auf der Hand, dass sich ein möglicher Rückgang der kommunalen Sammelmengen wegen der zu erwartenden Einnahmeausfälle auch auf die Gebührenhöhe auszuwirken droht. Eine Gefährdung der Gebührenstabilität ist jedoch nicht schon bei jeder nur geringfügigen Gebührenerhöhung anzunehmen. Die Gebührenhöhe unterliegt ohnehin gewissen Schwankungen, entscheidend ist wiederum, ob die Planungssicherheit in wesentlichem Umfang beeinträchtigt wird. Dafür liegen hier keine Anhaltspunkte vor,

88

vgl. zum Merkmal der Gebührenstabilität im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11-, juris Rn. 178 ff.; VG Düsseldorf, Urteile vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris Rn. 148 ff., und vom 12. Juni 2014 - 17 K 2816/13 -, juris Rn. 119 ff.

89

Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus einem sonstigen Grund beeinträchtigt wird, der nicht von den Regelbeispielen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG erfasst wird. Die maßgeblichen Gesichtspunkte sind nach den vorstehenden Ausführungen der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gewährleistete Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur und die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG geregelten Auswirkungen auf die Gebührenstabilität.

90

Es ist ebenfalls nicht ersichtlich, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vorliegend aus Gründen verhindert wird, die nicht bereits dem besonders genannten Fall der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und den diesbezüglichen Regelbeispielen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG zuzuordnen sind.

91

Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten wird durch die von der Klägerin angezeigte Sammlung mithin nicht gefährdet. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin anderweitige überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.

92

IV. Da die Untersagungsverfügung in Ziffer I. des Bescheides der Beklagten vom 29. Januar 2013 aufgehoben wird, kann auch die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung in Ziffer II. des Bescheides schon deswegen keinen Bestand haben. Die Zwangsgeldandrohung ist aber auch unabhängig davon rechtswidrig. Eine Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung einer Sammlungsuntersagung, die - wie hier - im Ergebnis zu einem Zwangsgeld von 2.500,00 EUR pro Tag für einen Sammelcontainer führen kann, ist unverhältnismäßig,

93

OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris.

94

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

95

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

96

Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil unter anderem die Frage der einschränkenden Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG von grundsätzlicher Bedeutung ist.