Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-06-24, Aktenzeichen 9 A 2976/97
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0624.9A2976.97.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.

Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 19. Juni 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 29. September 1995 wird
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist Rechtsnachfolgerin der M.
B. -V. mbH (im folgenden: M. ),
die ihrerseits Rechtsnachfolgerin der V.
M. B. AG (im folgenden: M. )
ist.

3

Nach Vorgesprächen am 14. Februar, 30. April und 11. Juni
1991 bei der "Zentralen Verfahrensstelle NRW für das Land
B. und den Bezirk L. " (im folgenden: ZVSt),
die zwischenzeitlich bei dem Beklagten für die im Rahmen der
Wiedervereinigung zu leistende Verwaltungshilfe gegründet
worden war, begehrte die M. mit Antrag vom 1. Juli 1991
bei dem Regierungspräsidium W. die Erteilung eines
Vorbescheides über den Standort und die Erteilung einer
Teilgenehmigung für den Baugrubenaushub zur Errichtung und zum
Betrieb eines Industriekraftwerkes mit 430 MW Gesamtleistung
in B. . Bei einer weiteren Besprechung am 2. Juli 1991,
ebenfalls bei der ZVSt, legte die M. der ZVSt eine Kopie
des Genehmigungsantrags und Ausfertigungen der
Antragsunterlagen zur Abgabe einer Stellungnahme nach § 10a
Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in der Fassung der
Anlage I, Kapitel XII, Sachgebiet A, Abschnitt II b zum
Einigungsvertragsgesetz vom 23. September 1990, BGBl. II
S. 885, (BImSchG a.F.) vor. Mit Bescheid vom 15. August 1991
übersandte der Beklagte der M. die begehrte Stellungnahme
nebst einem Satz geprüfter Antragsunterlagen und teilte mit,
daß gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (GebG NW) für die erbrachten Leistungen
Kosten in Rechnung gestellt würden. Gleichzeitig erfolgte eine
Kostenentscheidung des Inhalts, daß die M. die Kosten zu
tragen habe. Im Anschluß hieran findet sich in dem genannten
Bescheid der wörtlich wie folgt lautende Passus:

4

"Ich weise darauf hin, daß die
Gebühr voraussichtlich 50 v.H. der in
Nordrhein-Westfalen zu erhebenden
Verwaltungsgebühr, also 183.780,-- DM
betragen wird.

5

Von dieser Gebühr entfallen auf den
Vorbescheid 182.750,-- DM und auf die
erste Teilgenehmigung 1.030,-- DM.

6

Über die Höhe der Kosten ergeht ein
separater Gebührenbescheid."

7

Gegen die Kostenentscheidung legte die M. mit
Schreiben vom 16. September 1991 Widerspruch ein.

8

Während des Widerspruchsverfahrens fügte die
Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen mit Art. I
Nr. 6 der Neunten Verordnung zur Änderung der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung vom 28. Januar 1992 (9.ÄndVO), GV
NW S. 43, mit Wirkung vom 1. Februar 1992 eine neue
Tarifstelle 15a.1.7 in den Allgemeinen Gebührentarif (AGT) der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) zum
Gebührengesetz NW ein. Die neue Tarifstelle erfaßte unter
anderem die Stellungnahme zu Anträgen auf Genehmigung von nach
dem Bundes-Immissionsschutz-gesetz genehmigungsbedürftigen
Vorhaben nach § 10a Abs. 1 BImSchG a.F.. Art. II 9. ÄndVO
lautet wörtlich wie folgt:

9

"Für Amtshandlungen im Sinne der
Tarifstelle 15a.1.7, die vor dem
Inkrafttreten dieser Verordnung
vorgenommen worden sind, werden
Gebühren nach Maßgabe der Tarifstelle
15a.1.7 erhoben, soweit bei den
Amtshandlungen unter Hinweis auf den
bevorstehenden Erlaß dieser Verordnung
eine Gebührenentscheidung ausdrücklich
vorbehalten worden ist."

10

Mit Schreiben vom 23. März 1992 nahm die M. den
Genehmigungsantrag bei dem Regierungspräsidium L.
zurück, das daraufhin mit Bescheid vom 3. April 1992
Verwaltungsgebühren in Höhe von 112.378,-- DM nebst Auslagen
in Höhe von 6,-- DM erhob.

11

Mit Leistungsbescheid vom 19. Juni 1992 erhob der Beklagte
von der M. für die Abgabe der Stellungnahme nach § 10a
Abs. 1 BImSchG a.F. Verwaltungsgebühren in Höhe von
182.750,-- DM.

12

Hiergegen legte die M. mit Schreiben vom 20. Juli 1992
Widerspruch ein und machte geltend, daß die Verwaltungshilfe
allein zugunsten der Genehmigungsbehörde erfolge und daher
keine Gebührenpflicht zu ihren Lasten begründe. Diesen
Widerspruch und den Widerspruch der M. gegen die
Kostenentscheidung vom 15. August 1991 wies die
Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom
29. September 1995 gegenüber der nunmehr als
Rechtsnachfolgerin in das Verfahren eingetretenen M.
zurück.

13

Hiergegen hat die M. fristgerecht Klage erhoben und diese
im wesentlichen wie folgt begründet: Die Amtshilfe des
Beklagten für die Genehmigungsbehörde löse keine
gebührenrechtlichen Folgen zu Lasten der Klägerin aus.
Abgesehen davon habe im Zeitpunkt der Amtshandlung, nämlich
der mit Schreiben vom 15. August 1991 übersandten
Stellungnahme gemäß § 10a Abs. 1 BImSchG a.F., kein
Gebührentatbestand vorgelegen. Die 9.ÄndVO datiere erst vom
28. Januar 1992. Soweit diese für Amtshandlungen vor ihrem
Inkrafttreten eine Gebührenpflicht begründe, handele es sich
um eine echte Rückwirkung, die unzulässig sei. § 1 Abs. 1 GebG
NW könne nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden, da in
diesem Fall ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vorliegen
würde. Der Beklagte sei seiner sich aus Art. II 9.ÄndVO
ergebenden Pflicht, auf den bevorstehenden Erlaß der 9.ÄndVO
bei seiner Amtshandlung hinzuweisen, nicht nachgekommen. Ein
Hinweis auf den bevorstehenden Erlaß der 9.ÄndVO sei in dem
Bescheid vom 15. August 1991 gerade nicht enthalten.

14

Die zwischenzeitlich mit der L.
B. mbH fusionierte und seitdem
unter der im Rubrum angegebenen Firma auftretende Klägerin hat
beantragt,

15

die Kostenentscheidung vom
15. August 1991, den Leistungsbescheid
vom 19. Juni 1992 und den
Widerspruchsbescheid vom 29. September
1995 aufzuheben.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung hat er ausgeführt, daß die Abgabe der
Stellungnahme nach § 10a Abs. 1 BImSchG a.F. aufgrund der
besonderen Ausgestaltung des Verwaltungshilfeverfahrens nach
dem Einigungsvertrag eine gegenüber der Klägerin
gebührenpflichtige Amtshandlung darstelle. Die Tarifstelle
15a.1.7 AGT sei auch insoweit wirksam, als sie sich
Rückwirkung auf bereits vorgenommene Amtshandlungen beimesse.
Im vorliegenden Fall sei der M. bereits mit der
Übersendung der Stellungnahme vom 15. August 1991 klar und
deutlich die Kostenentscheidung mitgeteilt worden. Darüber
hinaus sei die Antragstellerin ebenfalls auf die
voraussichtliche Höhe der zu erhebenden Gebühr und die zu
erwartende Festsetzung der Gebühr durch einen separaten
Gebührenbescheid hingewiesen worden. Die mit dem
Leistungsbescheid festgesetzte Verwaltungsgebühr sei auch der
Höhe nach zutreffend ermittelt.

19

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen und sich im wesentlichen der Auffassung des
Beklagten angeschlossen. Ergänzend hat es ausgeführt, daß die
Tarifstelle 15a.1.7 AGT, auch soweit sie sich Rückwirkung
beimesse, wirksam sei. Zwar entfalte Art. II 9.ÄndVO echte
Rückwirkung. Das Rückwirkungsverbot finde jedoch im Grundsatz
des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch
seine Grenze. Wegen des Vorbehaltes der Gebührenerhebung und
Gebührenregelung habe ein Antragsteller nach der Abgabe der
Stellungnahme ihm gegenüber nicht mehr darauf vertrauen
können, daß diese Amtshandlung gebührenfrei sei. Zwar habe der
Antragsteller nach dem Wortlaut der Regelung keine
Möglichkeit, sich der nachträglichen Gebührenbelastung zu
entziehen, so daß Art. II 9.ÄndVO verfassungskonform so
auszulegen sei, daß er nicht eingreife, wenn der jeweilige
Antragsteller die Stellungnahme im Vertrauen auf ihre
Gebührenfreiheit veranlaßt habe und nach Kenntnisnahme von der
Gebührenpflichtigkeit die Verwertung der Stellungnahme im
Genehmigungsverfahren ablehne, also die Stellungnahme nicht
"beibringe" i.S.v. § 10a Abs. 1 Satz 1 BImSchG a.F.. Dieser
Ausnahmefall der Verletzung schutzwürdigen Vertrauens durch
Art. II 9.ÄndVO rechtfertige es aber nicht, die Verordnung im
übrigen als nichtig zu betrachten. Auch sei der Tatbestand,
den Art. II 9.ÄndVO für die Durchbrechung des
Rückwirkungsverbotes normiere, gegeben. Zwar sei in dem
Schreiben vom 15. August 1991 nicht die künftig zu erlassende
9.ÄndVO zitiert worden. Die darin enthaltene Mitteilung, daß
die Erhebung der Kosten nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW, also in
der Form von Verwaltungsgebühren, erfolgen werde, was nur
aufgrund einer Gebührenordnung möglich sei, besage aber, daß
eine solche Regelung ergehen werde.

20

Die vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen
Entscheidung zugelassene Berufung betreffend den Leistungsbescheid vom 19. Juni 1992
begründet die Klägerin im wesentlichen wie folgt: Die Erstreckung der Regelungswirkung der
Tarifstelle 15a.1.7 AGT auf Amtshandlungen, die vor ihrem Inkrafttreten vorgenommen
worden seien, sei wegen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot unwirksam. Der
Ausnahmetatbestand der zwingenden Gründe des allgemeinen Wohls greife im Hinblick auf
die geltend gemachten besonderen Umstände der Wiedervereinigung und die organisatorisch
bedingte Langwierigkeit der Schaffung des Gebührentatbestandes in Nordrhein-Westfalen
nicht ein. Entgegen der Behauptung des Beteiligten und des Beklagten seien die Mitarbeiter
der M. im Laufe der Vorbesprechungen nicht auf die Gebührenpflichtigkeit bzw. die
Gebührenhöhe hingewiesen worden. Weder im Zeitpunkt der Antragstellung noch bei
Vornahme der Amtshandlung vom 15. August 1991 habe sie etwas von der bevorstehenden
Änderung der
AVwGebO oder der generellen Gebührenpflicht gewußt. Außerdem sei den Mitarbeitern zu
keinem Zeitpunkt mitgeteilt worden, daß eine Gebühr auf der Grundlage des
Gebührengesetzes NW erhoben werde und daß die Gebühr voraussichtlich 182.750,-- DM
betragen werde. Von einer Änderung der AVwGebO sei überhaupt nicht die Rede gewesen.
Selbst wenn man annehme, daß im Laufe der Besprechungen im Jahre 1991 durch den
Beklagten auf die Gebührenpflichtigkeit bzw. Gebührenhöhe hingewiesen worden sei, so sei
durch diese Hinweise allein nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der
Vertrauensschutz nicht entfallen. Die Richtigkeit des Vortrags des Beklagten, daß er bereits
im Januar 1991 und damit vor der Antragstellung und vor der Abgabe der Stellungnahme an
das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft (im folgenden: MURL) mit
der Bitte um Einführung der notwendigen Tarifstelle herangetreten sei, werde bestritten. Die
Ausführungen des Beklagten und des Beteiligten zur Unanwendbarkeit der Tarifstelle 30.5
AGT seien sichtlich von dem Bemühen getragen, einen vom Regelungswortlaut
abweichenden Sinngehalt zu konstruieren. Selbst wenn die Ausführungen zutreffend sein
sollten, hätte dies nur zur Folge, daß der Gebührenanspruch in Höhe von 500,-- DM durch
den Beklagten ebensowenig geltend gemacht werden könne wie der auf der Tarifstelle 15a.1.7
AGT basierende Gebührenanspruch. Soweit der Beteiligte meine, der Tatbestand des Art. II
9.ÄndVO sei bereits dann erfüllt, wenn Hinweise auf die Gebührenpflicht (mündlich) erfolgt
seien, widerspreche dies dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes, wonach ausschließlich das
geschriebene Recht der Behörde einen exekutiven Handlungsspielraum einräume. Auf § 1
GebG NW könne der Gebührenanspruch nicht gestützt werden.

21

Die Klägerin beantragt,

22

das angefochtene Urteil teilweise zu
ändern und den Leistungsbescheid des
Beklagten vom 19. Juni 1992 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung D. vom
29. September 1995 aufzuheben.

23

Der Beklagte beantragt,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Zur Begründung macht er im wesentlichen folgendes geltend: Art. II 9.ÄndVO halte
verfassungsrechtlichen Grundsätzen stand. Es lägen zwingende Gründe des allgemeinen
Wohls vor. Diese seien zwar nicht in den durch die Wiedervereinigung begründeten
Belastungen zu sehen, jedoch fielen nach § 2 GebG NW für Verwaltungsleistungen zwingend
Gebühren an. Die Klägerin könne sich auch auf einen Vertrauensschutz nicht berufen. Die
verschärften Anforderungen für die Durchbrechung des Vertrauensschutzes bei der
Rückbewirkung von Rechtsfolgen griffen nur bei Normen, die tatsächlich geeignet seien, ein
Vertrauen für die Vornahme von Vermögensdispositionen zu begründen. Dies sei bei der
Stellungnahme nach § 10a BImSchG a.F., die während eines bereits laufenden
Genehmigungsverfahrens erfolge, nicht der Fall. Hinsichtlich des maßgebenden Zeitpunktes
für die Durchbrechung des Vertrauensschutzes sei zu berücksichtigen, daß die ZVSt bereits
im Januar 1991 und damit vor der Antragstellung und vor der Abgabe der Stellungnahme an
das MURL mit der Bitte um Einführung der notwendigen Tarifstelle herangetreten sei.
Abgesehen davon seien der Abgabe der Stellungnahme vom 15. August 1991 mehrfache
Besprechungen und Beratungen zwischen seinen Mitarbeitern und Mitarbeitern der M.
vorausgegangen. Bereits während der ersten Besprechung am 14. Februar 1991 sei den
Vertretern der M. - wie dies in der Regel geschehen sei - mitgeteilt worden, daß für die
Leistungen der ZVSt Gebühren nach nordrhein-westfälischem Gebührenrecht erhoben
würden. Voraussichtlich würden 50 % der in Nordrhein-Westfalen für ein vergleichbares
Vorhaben fälligen Gebühren erhoben und zwar 182.750,--DM. Schriftliche Vereinbarungen
hierüber seien zur damaligen Zeit nicht abgefaßt worden. Ihm, dem Beklagten, sei es nicht
möglich gewesen, im Jahr 1991 in ihre Schreiben an die jeweiligen Antragsteller einen
konkreten Hinweis auf die noch zu schaffende Tarifstelle 15a.1.7 AGT aufzunehmen, weil er
zu dieser Zeit über die Art der Änderung des Allgemeinen Gebührentarifs noch keine
Kenntnisse gehabt habe. Die Klägerin habe in erheblichem Umfang Leistungen der ZVSt
beansprucht und auch tatsächlich erhalten. Selbst wenn der Hinweis zur Gebührenerhebung in
der ersten Besprechung vergessen worden wäre, hätte niemand nach Treu und Glauben
annehmen können, daß diese umfangreichen Leistungen der ZVSt gebührenfrei sein würden.
Der Hinweis in dem Bescheid vom 15. August 1991, wonach die Gebühr „voraussichtlich" 50
v.H. der in Nordrhein-Westfalen zu erhebenden Verwaltungsgebühr betragen werde, stelle
den nach Art. II 9.ÄndVO erforderlichen Hinweis auf den bevorstehenden Erlaß dieser
Verordnung dar. Art. II 9.ÄndVO setze insoweit lediglich voraus, daß auf eine zukünftige
Änderung der AVwGebO hingewiesen werde, was mit dem genannten Hinweis erfolgt sei.
Darin sei auch der nach Art. II 9.ÄndVO erforderliche Vorbehalt der Gebührenentscheidung
zu sehen. Soweit der erkennende Senat in seinem Zulassungsbeschluß der Auffassung sei, die
Tarifstelle 30.5 AGT sei passend und deshalb anzuwenden gewesen, vermöge dies aus
rechtssystematischen und tatbestandlichen Gründen nicht zu überzeugen.

26

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag. Zur Sache nimmt er wie
folgt Stellung: Die rückwirkende Einführung der Tarifstelle 15a.1.7 AGT sei angesichts der
besonderen Situation der Wiedervereinigung und des Verfahrens in Nordrhein-Westfalen bei
dem Erlaß von Gebührenordnungen aus zwingenden Gründen des allgemeinen Wohls
gerechtfertigt. Es bestünden insbesondere bei europarechtlichen, aber auch bei
bundesrechtlichen Aufgabenzuweisungen erhebliche Schwierigkeiten, gleichzeitig mit dem
Beginn der verwaltungsmäßigen Aufgabenbewältigung die entsprechenden
Verwaltungsgebühren einzuführen. Teilweise stünde nicht einmal die Zuständigkeit der
einzelnen Behörde bzw. das jeweilige Verfahren fest, obwohl schon die etwa erforderlichen
Anträge nach dem neuen Recht an die Behörden gestellt würden. Erst wenn das jeweilige
Verfahren feststehe, sei man in der Lage, den jeweiligen Verwaltungsaufwand zu ermitteln
und damit die Gebühr zu bestimmen. Daher gebe es nur die Möglichkeit,
Gebührentatbestände rückwirkend einzuführen oder aber eine generelle Auffangtarifstelle zu
schaffen. Diese müßte dann jedoch wegen der Vielgestaltigkeit der hiervon erfaßten
Amtshandlungen einen weiten Tarifrahmen aufweisen, was wiederum mit Blick auf die dann
fragliche Bestimmtheit verfassungsrechtlich bedenklich sei. Unabhängig davon habe ein
Vertrauensschutz der M. auf eine Gebührenfreiheit der von ihr in Anspruch genommenen
Amtshandlungen nicht bestanden. Bereits bei der ersten Besprechung über das Vorhaben der
M. am 14. Februar 1991 unter Beteiligung von Mitarbeitern der M. und des Beklagten
sei darauf hingewiesen worden, daß die Leistungen der ZVSt mit etwa der Hälfte der in
Nordrhein-Westfalen für ein vergleichbares Vorhaben fälligen Gebühr zu vergüten seien. Dies
sei zwar nicht schriftlich mitgeteilt worden, jedoch bestehe im gesamten Verfahren nach dem
BImSchG und dem GebG NW kein Schrifterfordernis, um die M. über die Tatsache der
Gebührenpflichtigkeit und über die ungefähre Höhe der anfallenden Gebühr in Kenntnis zu
setzen. Für die Frage der Schutzwürdigkeit des Vertrauens sei es ohne Bedeutung, ob die
damaligen Mitarbeiter des Beklagten der M. gegenüber ausdrücklich auf eine bestimmte
Tarifstelle hingewiesen hätten. Es werde zugegeben, daß die Formulierung des Beklagten im
Bescheid vom 15. August 1991 zur Kostenfrage aus rechtlicher Sicht nicht gelungen sei. Der
Wortlaut dieses Schreibens enthalte nicht alle Sachverhaltselemente, die für eine wirksame
Rückwirkung der 9.ÄndVO auf den vorliegenden Fall gegeben sein müßten. Das, was
mündlich mit den Mitarbeitern der M. verhandelt worden sei, müsse aber bei der
Interpretation der Bescheide ebenso berücksichtigt werden wie die Ausnahmesituation der
Wiedervereinigung. Darüber hinaus sei bei der Auslegung des Bescheides vom 15. August
1991 auf das Wort "voraussichtlich" hinzuweisen, das angesichts der Gegebenheiten nur als
eindeutiger Hinweis auf die konkret geplante neue Tarifstelle 15a.1.7 AGT verstanden werden
könne. Gleichzeitig ergebe sich aus der Formulierung "Ich weise darauf hin, daß die Gebühr...
50 v.H. der in NRW zu erhebenden Verwaltungsgebühr... betragen wird" eindeutig, daß die
geplante Tarifstelle mit Rückwirkung versehen werden solle. Die Auffassung des
erkennenden Senats in seinem Beschluß über die Zulassung der Berufung, wonach die
Stellungnahme nach § 10a BImSchG a.F. von der Auffangtarifstelle 30.5 AGT erfaßt werde
und die Gebühr nach § 11 Abs. 1 1. Alt GebG NW dem Rahmen nach bereits mit der
Antragstellung feststünde, vermöge aus rechtssystematischen Gesichtspunkten nicht zu
überzeugen.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten
im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge
der Bezirksregierung D. und des Beklagten, die zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die zugelassene Berufung der Klägerin ist begründet.

30

Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 19. Juni 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
D. vom 29. September 1995 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

31

Zur Begründung nimmt der erkennende Senat zunächst Bezug auf seine Ausführungen im
Beschluß über die Zulassung der Berufung vom 9. Oktober 1997.

32

Das Vorbringen des Beklagten und des Beteiligten im Berufungsverfahren rechtfertigt
keine andere Bewertung.

33

Fraglich ist bereits, ob in der Formulierung „Über die Höhe der Kosten ergeht ein
separater Gebührenbescheid" in dem - zwischenzeitlich bestandskräftigen - Kostenbescheid
des Beklagten vom 15. August 1991 schon der nach Art. II 9.ÄndVO zur Begründung der
Rückwirkung erforderliche Vorbehalt der Gebührenentscheidung zumindest sinngemäß
enthalten ist; an einem ausdrücklichen Vorbehalt mangelt es jedenfalls. Der Umstand, daß
nach der rechtsverbindlichen Regelung der Kostentragungspflicht dem Grunde nach („Die
Kosten trägt die Antragstellerin") die weiteren Ausführungen mit der Wendung eingeleitet
werden „Ich weise darauf hin ...", läßt für den insoweit maßgeblichen Erklärungsempfänger
nicht ohne weiteres erkennen, daß dem am Ende dieser Ausführungen stehenden Satz "Über
die Höhe der Kosten ergeht ein separater Gebührenbescheid" über den aus dem
Gesamtkontext erkennbaren Hinweischarakter hinaus ein eigenständiger Regelungscharakter
zukommt. Eine Entscheidung dieser Frage kann jedoch letztlich dahinstehen.

34

Der erkennende Senat bleibt auch nach nochmaliger Prüfung bei seiner Auffassung, daß
der nach Art. II 9.ÄndVO erforderliche Hinweis weder vor noch „bei" der Amtshandlung, der
Abgabe der Stellungnahme nach § 10a Abs. 1 BImSchG a.F. unter dem 15. August 1991,
erfolgt und damit jedenfalls die neben dem Vorbehalt der Gebührenentscheidung weitere
Tatbestandsvoraussetzung für die durch Art. II 9.ÄndVO angeordnete rückwirkende Geltung
der Tarifstelle 15a.1.7 AGT nicht gegeben ist. Dies hat auch der Beteiligte so gesehen, wenn
er ausführt, daß der Wortlaut des Schreibens nicht alle Sachverhaltselemente enthalte, die für
eine wirksame Rückwirkung der 9.ÄndVO gegeben sein müßten.

35

Die von dem Beteiligten und dem Beklagten insoweit angeschnittene Frage, ob der nach
Art. II 9.ÄndVO erforderliche Hinweis auch mündlich hätte erfolgen können, bedarf keiner
Entscheidung. Selbst wenn ein solcher Hinweis auch formlos hätte ergehen können, änderte
dies nichts daran, daß der dann auch formlos wirksame Hinweis seinem Inhalt nach auf den
bevorstehenden Erlaß einer die AVwGebO ändernden (Änderungs-)Verordnung hätte
gerichtet sein müssen. Dabei kann von einem „bevorstehenden" Erlaß nur dann gesprochen
werden, wenn dieser innerhalb eines relativ kurzfristigen Zeitraums konkret zu erwarten ist.
Dies kommt frühestens dann in Betracht, wenn das Änderungsverfahren durch ein Mitglied
des für den Erlaß der (Änderungs-)Verord-nung zuständigen Organs förmlich eingeleitet
worden ist.

36

Hieran gemessen konnte weder im Vorfeld der Amtshandlung (Abgabe der
Stellungnahme) - insbesondere während der einzelnen Besprechungen bei der ZVSt - noch
„bei" der Amtshandlung der erforderliche Hinweis erfolgen. Denn bis zur Vornahme der
Amtshandlung gegenüber der M. mit Zugang der Stellungnahme vom 15. August 1991 am
29. August 1991 war ein derartiger Hinweis der Sache nach noch gar nicht möglich, weil das
MURL als Mitglied der für den Erlaß der (Änderungs-)Verordnung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1
GebG NW zuständigen Landesregierung erst mit Schreiben vom 3. September 1991 und
damit erst nach dem Zugang der Stellungnahme die Einführung der Tarifstelle 15a.1.7
zusammen mit 54 weiteren Neuregelungen bei dem insoweit federführenden
Innenministerium förmlich angemeldet hat, so daß frühestens ab diesem Zeitpunkt von einem
„bevorstehenden" Erlaß der initiierten (Änderungs-)Verordnung die Rede sein kann. Daher
vermag der Senat auch der Auslegung des Wortes „voraussichtlich" und des Satzes „Ich weise
darauf hin,..." seitens des Beteiligten und des Beklagten nicht zu folgen.

37

Ebensowenig greift der Hinweis des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung
durch, wonach bereits im Januar 1991 die ZVSt die Einführung der neuen Tarifstelle bei dem
MURL angeregt habe. Denn, wie bereits dargelegt, kommt als frühest möglicher
Anknüpfungspunkt für die Annahme eines „bevorstehenden" Erlasses einer (Änderungs-
)Verordnung nicht der Zeitpunkt der Initiative untergeordneter Dienststellen, sondern
allenfalls der Zeitpunkt der Einleitung des förmlichen Änderungsverfahrens durch ein
Mitglied der für den Erlaß der (Änderungs-)Verordnung zuständigen Landesregierung - hier
das MURL - in Betracht; von der nach § 2 Abs. 2 Satz 2 GebG NW eröffneten Möglichkeit,
die Befugnis zum Erlaß der (Änderungs-) Verordnung auf das einzelne Ministerium zu
übertragen, hat die Landesregierung im vorliegenden Fall nach den Ausführungen des
Beteiligten keinen Gebrauch gemacht.

38

Entgegen der Meinung des Beteiligten und des Beklagten scheidet die ergänzende
Heranziehung tatsächlicher Umstände, wie etwa die von dem Beteiligten und dem Beklagten
behauptete Kenntnis der Mitarbeiter der M. von der Gebührenpflicht, der
Gebührenerhebung nach dem Gebührengesetz von Nordrhein-Westfalen und der
voraussichtlichen Höhe der Gebühr von 182.750,- DM von vornherein aus. Die
Tatbestandsvoraussetzung des Hinweises auf den bevorstehenden Erlaß "dieser Verordnung",
d.h. einer die AVwGebO ändernden Verordnung, ist eindeutig formuliert und einer
ergänzenden Auslegung nicht zugänglich. Art. II 9.ÄndVO stellt für die Begründung der
Rückwirkung gerade nicht auf die Kenntnis etwa der Gebührenpflicht oder der
voraussichtlichen Gebührenhöhe ab, sondern knüpft die rückwirkende Geltung der genannten
Tarifstelle lediglich an den Vorbehalt der Gebührenentscheidung und den in Rede stehenden
Hinweis auf den bevorstehenden Erlaß einer (Änderungs-) Verordnung, so daß die genannten
tatsächlichen Umstände, von denen die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin Kenntnis
gehabt haben soll, den erforderlichen Hinweis auf eine noch zu erlassende Rechtsnorm nicht
zu ersetzen vermögen.

39

Abgesehen davon verkennt der Beteiligte mit seinem Hinweis auf die Notwendigkeit
einer erweiternden Auslegung des Art. II 9.ÄndVO, daß die grundsätzlich unzulässige
normative Begründung der Rückwirkung in der Form der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
nur ausnahmsweise gerechtfertigt sein kann. Beinhaltet eine Rechtsnorm - wie hier - eine
derartige Rückbewirkung von Rechtsfolgen und knüpft sie diese an bestimmte
Tatbestandsvoraussetzungen, handelt es sich um eine Ausnahmevorschrift, die ihrer Natur
nach eng auszulegen und daher einer Aufweichung im Wege einer erweiternden Auslegung
von vornherein nicht zugänglich ist.

40

Der erkennende Senat ist des weiteren nach wie vor Auffassung, daß selbst bei Vorliegen
eines Hinweises i.S.d. Art. II 9.ÄndVO bei der Abgabe der Stellungnahme die Regelung des
Art. II 9.ÄndVO wegen einer unzulässigen Rückbewirkung von Rechtsfolgen gegen den im
Rechtsstaatsprinzip verankerten Vertrauensschutz verstößt, mithin unwirksam ist und als
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Leistungsbescheid nicht in Betracht kommt.

41

Die Einwände des Beteiligten und des Beklagten gegen die Auffassung des Senats, daß
die Gebührenpflicht der M. nach § 11 Abs. 1 1. Alt. GebG NW bereits mit der
Antragstellung in dem durch die - wirksame - Tarifstelle 30.5 AGT bestimmten Rahmen
endgültig festgelegt gewesen sei und daher die rückwirkende Änderung dieser
Gebührenpflicht schon aus diesem Grund eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen zur Folge
habe, können dahinstehen.

42

Selbst wenn die Tarifstelle 30.5. AGT in bezug auf die von ihr erfaßten Amtshandlungen
im Sinne des Beteiligten und des Beklagten einschränkend zu interpretieren sein sollte - wofür
allerdings wenig spricht - und wenn unterstellt würde, aufgrund der Verwaltungsvereinbarung
vom 26. Juli 1990 habe die vorgenommene Amtshandlung einem vom Beklagten
wahrzunehmenden besonderen öffentlichen Interesse gedient, führte dies lediglich zur
Unanwendbarkeit der Tarifstelle 30.5 AGT, ließe aber den Tatbestand der Rückbewirkung
von Rechtsfolgen unberührt. Dieser ist - wie schon der Begriff selbst schlagwortartig
beleuchtet - nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allein dadurch
gekennzeichnet, daß nach dem Norminhalt Rechtsfolgen für einen bestimmten, vor dem
Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten sollen.

43

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Mai
1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(242).

44

Dies steht für Art. II 9. ÄndVO in Ansehung der darin getroffenen Regelung der
Anwendbarkeit der Tarifstelle 15a.1.7 AGT auf Amtshandlungen, die vor seinem Inkrafttreten
am 1. Februar 1992 (vgl. Art. III 9.ÄndVO) bereits vorgenommen waren, außer Frage.

45

Der Einwand des Beklagten, der besondere Vertrauensschutz gelte nur in bezug auf
Normen, die geeignet seien, ein Vertrauen hinsichtlich etwaiger Vermögensdispositionen zu
begründen, was auf Stellungnahmen nach § 10a Abs. I BImSchG a.F., die innerhalb des
bereits laufenden Verwaltungsverfahrens erfolgten, nicht zutreffe, geht fehl. Maßgebend ist
nicht die Stellungnahme als solche, sondern die hierfür zu entrichtende Abgabe. Insoweit
steht außer Frage, daß die aufgrund der geltenden Rechtslage zu erwartende und bei Vorhaben
der hier in Rede stehenden Art nicht unerhebliche Gesamtgebührenbelastung - neben den
sonstigen Kosten - bereits im Vorfeld die Investitionssentscheidung und hierauf beruhende
Vermögensdispositionen (etwa die Vergabe der Vorarbeiten oder Planungen) zumindest
mitbestimmt.

46

Die von der Rechtsprechung für die ausnahmsweise Zulässigkeit der Rückbewirkung von
Rechtsfolgen entwickelten Ausnahmetatbestände liegen, wie der erkennende Senat in seinem
Beschluß vom 9. Oktober 1997 bereits ausgeführt hat, nicht vor. Die Ausführungen des
Beteiligten und des Beklagten lassen nach wie vor zwingende Gründe des allgemeinen Wohls
nicht erkennen; ein etwa zu unterstellender Hinweis nach Art. II 9.ÄndVO ist von vornherein
nicht geeignet, die nicht gegebenen zwingenden Gründe des allgemeinen Wohls zu
ersetzen.

47

Dem Beteiligten ist sicherlich zuzugestehen, daß die mit der Wiedervereinigung
einhergehende einmalige Situation, wie die hohe Belastung der Verwaltung, der durch
Abordnungen bedingte Personalmangel, die fehlende Erfahrung und der hohe Druck, eine
zügige und effektive Verbesserung der Umweltsituationen in den neuen Bundesländern zu
erreichen, außergewöhnliche Anforderungen an die einzelnen Verwaltungsstellen der alten
Bundesländer stellte. Hierbei mag es sich um Gründe handeln, die dazu zwangen, die
Verbesserung der Umweltsituation in den neuen Ländern mit besonderer Priorität anzugehen.
Diese Gründe tragen aber schon nicht die Schlußfolgerung, daß damit auch die Begründung
einer Kostenpflicht für die im Rahmen der Umweltsanierung und Verwaltungshilfe
vorzunehmenden Amtshandlungen gleichfalls „zwingend" war.

48

Abgesehen davon ist auch nichts dafür ersichtlich, daß das Land Nordrhein-Westfalen
nicht trotz der durch die Wiedervereinigung bedingten Engpässe zeitgerecht vor der
Aufnahme der Verwaltungshilfe, jedenfalls aber vor dem Antrag der M. vom 2. Juli 1991,
in der Lage gewesen ist, für eine den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügende Einführung
der diesbezüglichen speziellen Tarifstelle zu sorgen. Spätestens mit dem Abschluß der
Verwaltungsvereinbarung vom 26. Juli 1990 und der öffentlichen Bekanntmachung des
Einigungsvertragsgesetzes am 28. September 1990 und der darin enthaltenen Einführung des
§ 10a BImSchG, mithin knapp ein Jahr vor der Antragstellung seitens der M. , war die
Aufnahme der Verwaltungshilfe konkret absehbar und konnte für die diesbezügliche
Einführung einer neuen Tarifstelle, so dies gewollt war, Vorsorge getroffen werden, wie dies
offenkundig im Land Baden-Württemberg bereits mit der Änderungsverordnung vom
14. August 1990 unmittelbar nach dem Abschluß der Verwaltungsvereinbarung erfolgt
ist.

49

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. März
1995 - 2 S 1595/93 -.

50

Daß im übrigen nicht die besondere Situation der Wiedervereinigung der maßgebende
Grund dafür gewesen ist, daß die erforderliche Tarifstelle erst nachträglich und dann mit
Rückwirkung eingeführt werden konnte, ergibt sich mit besonderer Deutlichkeit aus der
eindrucksvollen Schilderung des Beteiligten über das in Nordrhein-Westfalen praktizierte
behördeninterne Verfahren zum Erlaß von Änderungsverordnungen. Diese Praxis (Ermittlung
des gesamten Änderungsbedarfs im Ressort, Anmeldung des Änderungsbedarfs bei dem
federführenden Innenministerium, Feststellung von weiterem Änderungsbedarf in den übrigen
Ressorts durch das Innenministerium, Vorlage der gesamten Änderungen dem Kabinett zur
Beschlußfassung) mag sinnvoll sein und liegt sicher im Organisationsinteresse der
Landesregierung. Sie ist jedoch weder nach dem Gesetz zwingend (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2
GebG NW) und wird auch nicht in allen Bundesländern so durchgeführt (vgl. das
Normerlaßverfahren in Baden-Württemberg) noch war sie der entscheidende Faktor für die
verspätete Einführung der in Rede stehenden Tarifstelle. Diese war vielmehr in dem Umstand
begründet, daß das MURL trotz der im Rahmen der Verwaltungshilfe schon bis Dezember
1990 durchgeführten Beratungen der ZVSt,

51

vgl. Pressemitteilung MURL vom 19. Dezember
1990,

52

der Initiative der ZVSt zur Einführung einer neuen diesbezüglichen Tarifstelle im Januar
1991 und der zahlreichen, in der Folgezeit bereits abschließend bearbeiteten Anträge,

53

vgl. Pressemitteilung MURL vom 23. Oktober
1991,

54

erst mit Schreiben vom 3. September 1991, mithin mehr als ein Jahr nach dem Abschluß
der Verwaltungsvereinbarung vom 26. Juli 1990, die Einführung einer diesbezüglichen
Tarifstelle erstmals förmlich beantragte, so daß die Landesregierung auch nicht früher
reagieren konnte. Dem steht nicht entgegen, daß das MURL Zeit brauchte, um innerhalb des
eigenen Apparats sämtliche weiteren 54 Änderungswünsche zu eruieren und diese dann
gesammelt dem Innenministerium zu melden. Denn, wie gerade der vorliegende Fall zeigt,
war die Landesregierung durchaus in der Lage, in Abänderung des bisherigen Verfahrens
auch wenige Tarifstellen zum Gegenstand einer vorgezogenen Änderungsverordnung zu
machen. Warum dies, etwa auf Initiative des MURL, nicht rechtzeitig vor der Aufnahme der
Verwaltungshilfe möglich gewesen sein soll, bleibt unerfindlich und wird auch durch die
Schilderungen des Beteiligten nicht plausibel.

55

Stand der Landesregierung damit sowohl unter Beibehaltung ihrer Zuständigkeit als auch
im Hinblick auf die Möglichkeit, die Zuständigkeit zu übertragen, ein Instrumentarium zur
Verfügung, um in gebührenrechtlicher Hinsicht hinreichend flexibel und zeitnah auf die durch
die Wiedervereinigung bedingte Ausnahmesituation reagieren zu können, können die aus der
unflexiblen Handhabung resultierenden Verzögerungen nicht als "zwingende Gründe"
angesehen werden.

56

Der Umstand, daß etwa nach Art. II der 12. Änderungsverordnung (12.ÄndVO) vom
15. Juni 1993, GV NW S. 360, für Amtshandlungen im Sinne der mit der genannten
Verordnung neu eingeführten Tarifstelle 28.4.1 unter den mit Art. II 9.ÄndVO identischen
Tatbestandsvoraussetzungen ("soweit bei den Amtshandlungen unter Hinweis auf den
bevorstehenden Erlaß dieser Verordnung eine Gebührenentscheidung ausdrücklich
vorbehalten worden ist") Gebühren für vor dem Inkrafttreten der 12.ÄndVO vorgenommene
Amtshandlungen erhoben werden können, zeigt im übrigen, daß die Handhabung des
nordrhein-westfälischen Organisations-
systems auch unabhängig von dem sicherlich außergewöhnlichen Fall der Wiedervereinigung
zu Verzögerungen bei der Einführung neuer Tarifstellen führt. Hierfür spricht auch, daß auch
in Art II der 18. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1998, GV NW S. 166, für
Amtshandlungen i.S.d. neu eingeführten Tarifstelle 28.2.3.8 AGT, die vor dem Inkrafttreten
der Änderungsverordnung vorgenommen worden sind, Gebühren nach der genannten
Tarifstelle erhoben werden, soweit bei den Amtshandlungen unter Hinweis auf den
bevorstehenden Erlaß dieser Verordnung - insoweit identisch mit Art. II der 9. und 12.ÄndVO
- eine Gebührenentscheidung nach der Tarifstelle 28.2.3.8 vorbehalten worden ist - insoweit
gegenüber Art. II der 9. und 12.ÄndVO noch verschärft -.

57

Der Senat verkennt dabei nicht, daß, wie der Beteiligte in der mündlichen Verhandlung
vorgetragen hat, insbesondere in Fällen der europarechtlichen Einführung neuer
Verwaltungsaufgaben in organisatorischer Hinsicht Probleme bei der zeitgerechten
Einführung von Tarifstellen bestehen; diesen Schwierigkeiten gilt es jedoch zunächst
innerhalb der eigenen Zuständigkeit durch eine frühzeitige Wahrnehmung der jeweils
bestehenden Beteiligungsrechte des Landes im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des
Bundes oder des Normsetzungsverfahrens der EU und eine flexible Ausgestaltung des
landeseigenen Normänderungsverfahrens zu begegnen und die gesetzlich insoweit eröffneten
Handlungsspielräume vollständig auszuschöpfen, bevor Verzögerungen in der Normgebung
überhaupt als „zwingend" in Betracht kommen können.

58

Der im Termin zur mündlichen Verhandlung vertretenden Auffassung des Beklagten, bei
Amtshandlungen der Verwaltung sei die Gebührenpflicht zwingend, vermag der Senat nicht
zu folgen. § 1 GebG NW legt lediglich den Kreis der potentiell kostenpflichtigen
Verwaltungsmaßnahmen fest, ohne eine weitergehende Bestimmung einer konkreten
Gebührenpflicht zu treffen. Eine derartige Bestimmung ergibt sich auch nicht aus § 2 GebG
NW. § 2 Abs. 1 GebG NW legt fest, daß die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren
erhoben werden, durch Gebührenordnungen zu bestimmen sind. Die konkrete
Gebührenpflicht für eine Amtshandlung folgt damit gerade nicht zwingend (allein) aus dem
Gebührengesetz, sondern bedarf der konkretisierenden Bestimmung durch weitere wirksame
aber fakultative Rechtsakte.

59

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch Art. II 9.ÄndVO ist auch bei Unterstellung
der Erteilung eines der genannten Rechtsnorm entsprechenden Hinweises „bei" der
Amtshandlung nicht aus dem weiteren Ausnahmetatbestand des fehlenden Vertrauensschutzes
gerechtfertigt, denn nach Auffassung des Senats kann jedenfalls im Fall der Neueinführung
einer Tarifstelle - wie hier - lediglich ein Beschluß des für die Einführung der Neuregelung
zuständigen Organs, hier der Landesregierung, über den Erlaß der Änderungsverordnung ein
bis dahin bestehendes Vertrauen auf die geltende Rechtslage beseitigen.

60

Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung den Wegfall des
schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage auf den Zeitpunkt
des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung
festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlaß der gesetzlichen
Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen
läßt.

61

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. März
1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272
(287); Beschluß vom 14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261);
Beschluß vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR
882/97 -.

62

Erst mit diesem Beschluß ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht der
letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was das "Ob" und "Wie" der Neuregelung angeht. Das
rechtfertigt und gebietet es, auch in derartigen Fällen den Vertrauensschutz nicht vor dem
Gesetzesbeschluß enden zu lassen. Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das
Zwischenergebnis des Gesetzgebungsverfahren offen zutage und kann von jedem zur
Kenntnis genommen werden. Steht damit - schon wegen der Mitwirkungsbefugnisse des
Bundesrates - auch weder der Inhalt des künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches
Zustandekommen endgültig fest, so läuft es gleichwohl dem Rechtsstaatsprinzip und dem
Grundrecht nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der Einzelne auf das künftige
Fortbestehen der bisherigen Rechtslage jedenfalls nicht mehr vertrauen darf. Das
Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die
Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen
die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.

63

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Mai
1986, a.a.O. S. 261.

64

Diese Grundsätze gelten nach Auffassung des erkennenden Senats erst recht in bezug auf
den Satzungsbeschluß eines Gemeinderates über die rückwirkende Erhöhung des
Gebührensatzes für kommunale Benutzungsgebühren,

65

vgl. OVG NW, Beschluß vom 5. Juni
1998
- 9 A 2215/98 - unter Bezugnahme auf VG
Aachen, Urteil vom 13. Februar 1998
- 7 K 3575/94 -,

66

da es im gemeindlichen Satzungserlaßverfahren kein dem förmlichen Gesetzesbeschluß
des Bundestages entsprechendes "Zwischenergebnis" gibt und erst mit dem Beschluß des
Rates über die Satzung wesentliche Unsicherheitsfaktoren hinsichtlich des "Ob" und des
"Wie" der bis zu diesem Zeitpunkt lediglich als formlose Beschlußvorlage vorliegenden
Neuregelung beseitigt werden.

67

Dem gleichgelagert ist die Situation bei dem Kabinettsbeschluß der Landesregierung über
den Erlaß einer Änderungsverordnung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG NW. Erst mit diesem
Beschluß ist die wesentliche Unsicherheit über das "Ob" und "Wie" der Neuregelung
beseitigt. Mag auch bei der förmlichen Anmeldung des Änderungsbedarfs bei dem insoweit
federführenden Innenministerium durch die einzelnen Ressorts die jeweils beabsichtigte
Neuregelung schon hinreichend konkretisiert sein, so unterliegt sie doch nach der Darstellung
des Beteiligten der Prüfung, ob sie gebührenrechtlich verträglich ist und der einheitlichen
Fortentwicklung des Gebührenrechts im Lande Nordrhein-Westfalen entspricht; einer
Prüfung, die hinsichtlich ihres zu erwartenden Ergebnisses nicht die Annahme rechtfertigt,
daß grundsätzlich bereits mit der förmlichen Anmeldung der jeweiligen Neuregelung diese
auch unverändert vom Kabinett beschlossen wird und damit bereits im Zeitpunkt der
förmlichen Anmeldung wesentliche Unsicherheitsfaktoren beseitigt sind.

68

Abgesehen davon fehlt der behördeninternen förmlichen Anmeldung der Neuregelung
notwendigerweise die für die Beseitigung des Vertrauensschutzes erforderliche Publizität
eines Gesetzesbeschlusses des Bundestages, der offen zutage liegt und von jedem zur
Kenntnis genommen werden kann,

69

vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Mai
1986, a.a.O., S. 262,

70

so daß auch unter diesem Aspekt nicht auf die förmliche Anmeldung der Neuregelung im
verwaltungsinternen Verfahren, sondern nur auf den Beschluß der Landesregierung abgestellt
werden kann.

71

Offenbleiben kann insoweit, ob auf das Datum des Kabinettsbeschlusses (28. Januar
1992) oder aber mit Blick auf die notwendige Publizität auf das Datum der öffentlichen
Bekanntmachung dieses Beschlusses (31. Januar 1992) abzustellen ist.

72

Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des Vertrauensschutzes ist der
Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt. Dies ist
im vorliegenden Fall unabhängig von der Frage, ob die Tarifstelle 30.5 AGT Anwendung
findet, ausschließlich der Zeitpunkt der Antragstellung (2. Juli 1991), weil der
Landesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten
Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 GebG NW eine eigene landesrechtliche Prägung verliehen
hat.

73

Nach § 11 Abs. 1 GebG NW entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig
ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im übrigen mit der Beendigung der
gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld
unterscheidet die Regelung zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: die
antragsgebundenen und die übrigen Amtshandlungen. Für erstere - nur um diese geht es hier -
legt § 11 Abs. 1 1. Alt. GebG NW den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht
zwingend auf den Zeitpunkt der Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest.

74

Ist eine bestimmte Tarifstelle für die mit dem Antrag begehrte Amtshandlung normiert, ist
damit die Gebührenschuld dem Grunde nach und, soweit in der jeweiligen Tarifstelle
bestimmte Gebührensätze, Gebührenrahmen (vgl. etwa den Gebührenrahmen der Tarifstelle
30.5 AGT) oder Festgebühren festgelegt sind, die Gebühr auch der Höhe nach in dem jeweils
festgelegten Umfang (Rahmen, Satz, Festbetrag) entstanden, so daß nachträgliche
Rechtsänderungen grundsätzlich keinen Einfluß auf diese Faktoren haben, auch wenn die
Amtshandlung unter der Geltung des neuen Rechts erst beendet wird. Ist danach bei
antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Antragstellung der maßgebende und
ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob und inwieweit eine
Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden
ist, folgt hieraus, daß in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Antragstellung an der nach § 2
Abs. 1 GebG NW erforderlichen Bestimmung der konkret gebührenpflichtigen Amtshandlung
durch die jeweilige Gebührenordnung (Tarifstelle) fehlt - wie hier nach der Auffassung des
Beklagten und des Beteiligten, wonach die Tarifstelle 30.5 AGT nicht eingreife -, eine
Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr
entstehen kann, als das Entstehen einer durch die Antragstellung begründeten
Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden ist.

75

Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. In dem danach maßgebenden Zeitpunkt der
Antragstellung (2. Juli 1991) seitens der M. war das förmliche Änderungsverfahren zum
Erlaß des notwendigen Kabinettsbeschlusses der Landesregierung über die 9.ÄndVO noch gar
nicht eingeleitet; dies erfolgte vielmehr erst mit dem Schreiben des MURL vom 3. September
1991, so daß die M. auf die im Zeitpunkt der Antragstellung zu ihren Gunsten bestehende
Rechtsposition vertrauen konnte.

76

Ein - als erfolgt zu unterstellender - Hinweis i.S.d. Art. II 9.ÄndVO „bei der
Amtshandlung" und damit nach der Antragstellung ist danach sowohl aus dem zeitlichen
Gesichtspunkt als auch angesichts der formellen und materiellen Anforderungen an die die
Entstehung des Vertrauensschutzes hindernde Maßnahme von vornherein ungeeignet. Soweit
in diesem Zusammenhang geltend gemacht wird, daß die Mitarbeiter der M. jedenfalls bei
der ersten Besprechung am 14. Februar 1991 darauf hingewiesen worden seien, daß eine
Gebührenpflicht bestünde, daß die Gebühr nach dem Gebührengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen erhoben werde und die voraussichtliche Höhe der Gebühr
182.750,-- DM betrage, kommt es hierauf nach dem oben Dargelegten nicht an; eine
Beweiserhebung hierüber ist somit entbehrlich.

77

Selbst wenn man zugunsten des Beteiligten unterstellt, daß schon mit der förmlichen
Anmeldung der Neuregelung bei dem Innenministerium im Regelfall der wesentliche Gehalt
der Neuregelung festliegt und darüberhinaus - möglicherweise aufgrund des Hinweises im
Sinne des Art. II 9.ÄndVO - auch auf die ansonsten notwendige Publizität gegenüber dem
jeweils Betroffenen verzichtet werden kann, führt dies nicht weiter. Denn zu dem allein
maßgeblichen Zeitpunkt der Antragstellung (2. Juli 1991) war das förmliche Verfahren zur
Einführung der neuen Tarifstelle 15a.1.7 noch nicht eingeleitet. Soweit der Beklagte darauf
hingewiesen hat, daß die ZVSt bereits im Januar 1991 bei dem MURL die Einführung der
neuen Tarifstelle angeregt habe, ist dieser Umstand auch in diesem Zusammenhang
unbeachtlich. Maßgebliches Organ, das insoweit die Entstehung des Vertrauensschutzes
verhindern kann, ist allein das für die Anmeldung der Neuregelung gegenüber dem
Innenministerium zuständige MURL als Mitglied der für den Erlaß der Neuregelung
zuständigen Landesregierung.

78

Ob die Beseitigung der Anknüpfung der Gebührenpflicht an die Antragstellung de lege
ferenda unter Wahrung der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit die Möglichkeiten
erweitert werden können, Gebührentatbestände und damit Gebührenpflichten während oder
gar nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens einzuführen, entzieht sich einer
vorausschauenden Bewertung.

79

Eine Auslegung des Art. II 9.ÄndVO, die den verfassungs- und landesrechtlichen
Anforderungen Rechnung trägt, kommt nicht in Betracht, da die Durchbrechung des
Vertrauensschutzes in jedem Fall zu spät erfolgt ist und dieser Umstand nicht im Wege der
Auslegung beseitigt werden kann. Insbesondere kann auch nicht, wie das Verwaltungsgericht
dies befürwortet hat, auf die Inanspruchnahme der Leistung durch Beibringen der
Stellungnahme im Genehmigungsverfahren abgestellt werden. Dem steht schon entgegen, daß
eine derartige, in ihrer Entstehung aufschiebend bedingte Gebührenschuld, bei der zudem der
Eintritt der Bedingung trotz der antragsgemäßen und vollständigen Vornahme der
Amtshandlung seitens der Behörde allein von dem nachfolgenden Verhalten des potentiellen
Gebührenpflichtigen abhängt, mit Blick auf die Regelungen der § 11 Abs. 1 (unbedingte
Entstehung der Gebührenpflicht) und § 15 Abs. 2 und 3 GebG NW (zwingende bzw.
fakultative Gebührenfreiheit bei Ablehnung oder Rücknahme des Antrags oder Widerruf bzw.
Rücknahme der Amtshandlung) systemwidrig ist. Die der Landesregierung in § 2 Abs. 2
GebG NW vom Landesgesetzgeber erteilte Verordnungsermächtigung erstreckt sich nur auf
den Erlaß der Gebührenordnungen, d.h. die Bestimmung der einzelnen Amtshandlungen, für
die Gebühren erhoben werden, einschließlich der jeweiligen Gebührensätze (vgl. § 2 Abs. 1
GebG NW), und schließt etwa eine Abänderung der unbedingten Entstehung der
Gebührenpflicht aus, so daß auch nicht davon ausgegangen werden kann, daß der
Verordnungsgeber eine Norm des vom Verwaltungsgericht präferierten Inhalts erlassen hätte.
Die verfassungskonforme Auslegung einer Rechtsnorm findet ihre Grenze notwendigerweise
in der dem jeweiligen Normgeber zustehenden Regelungskompetenz, die, wie dargelegt,
insoweit nicht gegeben ist.

80

Der angefochtene Leistungsbescheid erweist sich nach wie vor nicht mit Blick auf den
Kostenrahmen der Tarifstelle 30.5 AGT - seine Einschlägigkeit unterstellt - als teilweise
rechtmäßig, da der Beklagte die Tarifstelle 30.5 AGT nicht für anwendbar hält und daher die
insoweit erforderliche Ermessensentscheidung über die Ausfüllung des vorgegebenen Gebührenrahmens auch im Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat nicht getroffen hat. Soweit der
Beteiligte und der Beklagte von der Unanwendbarkeit der genannten Tarifstelle ausgehen,
fehlt es aufgrund der Unwirksamkeit des Art. II 9.ÄndVO i.V.m. der Tarifstelle 15a.1.7 AGT
insgesamt an einer die Gebührenforderung rechtfertigenden Rechtsgrundlage.

81

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1 u. Satz 3 VwGO; die
Anfechtung der Kostenentscheidung fällt kostenmäßig nicht ins Gewicht. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

82

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.

83