Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-05, Aktenzeichen 9 A 3953/06
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0205.9A3953.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Abgabenbescheid des
Beklagten vom 14. April 2003 und dessen Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2004
werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 19,92 EUR
festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Der Kläger ist Eigentümer des 1,8726 ha großen Außenbereichsgrundstücks X. 42a in
E. . Das Grundstück liegt im Verbandsgebiet des Wasser- und Bodenverbandes P.
L. . Für das Kalenderjahr 2002 wurde die Stadt E. zu einem Unterhaltungsaufwand
für dieses Verbandsgebiet in Höhe von 52.663,06 EUR herangezogen, den der Beklagte im
Jahr 2003 auf die Eigentümer der betroffenen Grundstücke umlegte, indem er die Flächen der
im Zusammenhang bebauten Ortsteile mit 200 %, die Waldflächen mit 50 % und die übrigen
Flächen mit 100 % ansetzte.

4

Mit Abgabenbescheid vom 14. April 2003 setzte der Beklagte die vom Kläger zu
zahlende Gewässergebühr auf 19,92 EUR fest. Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2004
wies der Beklagte den rechtzeitig eingelegten Widerspruch des Klägers zurück.

5

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben und unter Bezugnahme auf seine Begründung
im Widerspruch, soweit hier bezogen auf die Gewässergebühr von Interesse, ausgeführt: Die
Gewässergebühr für das Abrechnungsjahr 2002 sei rechtswidrig. Nach der Satzung würden in
einer nicht mehr dem Vorteilsprinzip genügenden Art und Weise Grundstücksflächen
unterschiedlich veranlagt.

6

Der Kläger hat beantragt,

7

den Abgabenbescheid des Beklagten vom 14. April 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 29. Juni 2004 aufzuheben, soweit darin eine Gewässergebühr
festgesetzt worden ist.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Zur Begründung hat er ausgeführt, ein Verstoß gegen das Vorteilsprinzip nach § 8 Abs. 6
KAG NRW liege nicht vor. Auch gegen § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW sei nicht verstoßen
worden. Hiernach sollten versiegelte Flächen höher bewertet werden als die übrigen Flächen.
Bei Veranlagung der übrigen Flächen sollten Unterschiede des Wasserabflusses
berücksichtigt werden. Die Stadt E. habe mit ihrer Satzung durch Typisierung drei
verschiedene Gruppen geschaffen. Die Vorschrift verpflichte nicht dazu, bei den jeweiligen
Grundstücken auch die jeweils versiegelte Fläche exakt zu ermitteln. Die typisierte
Betrachtung sei zulässig. Der Wortlaut der Vorschrift spreche nicht gegen diese Auslegung.
Mit versiegelten Flächen könnten auch solche Flächen gemeint sein, die Versiegelungen
aufwiesen. Unabhängig hiervon stelle § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW lediglich eine Soll-
Vorschrift dar. Die Stadtverordnetenversammlung sei sich dieser Soll-Regelung ausweislich
der Beschlussvorlage BA 332/97 vom 17. November 1997 bewusst gewesen. Es liege auch
kein Verstoß gegen §§ 7 Abs. 1 Satz 2, 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW vor. Der
Wahrscheinlichkeitsmaßstab habe gewählt werden dürfen, da die Bemessung nach der
tatsächlichen Inanspruchnahme wirtschaftlich nicht vertretbar gewesen sei. Genaue Daten
über die im Einzelnen auf den jeweiligen Grundstücken vorhandenen versiegelten Flächen
seien nicht für alle Grundstücke vorhanden gewesen. Die exakte Erfassung würde einen nicht
vertretbaren, unverhältnismäßig hohen Arbeitsaufwand sowohl für die Bürger als auch für die
gemeindliche Verwaltung bedeuten. Der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab stehe auch
nicht offensichtlich in einem Missverhältnis zu einer Inanspruchnahme der Leistung. In der
unterschiedlichen Behandlung von Flächen mit gleicher Versiegelung, die aber in den
verschiedenen Bereichen lägen, sei kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu sehen. Mit dem
oben dargestellten Vereinfachungseffekt liege ein sachlicher Grund für die
Ungleichbehandlung vor.

11

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der
Abgabenbescheid sei rechtmäßig. Die Stadt E. sei nach § 92 LWG NRW grundsätzlich
berechtigt, von ihr an die Wasserverbände zu zahlende Beiträge zum Unterhaltungsaufwand
der Gewässer zweiter Ordnung auf die im seitlichen Einzugsgebiet liegenden Grundstücke
umzulegen. Die in der Gewässergebührensatzung getroffenen Kostenverteilungsgrundsätze
genügten den Anforderungen des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW. Der durch § 4 Abs. 1 Satz 2
Abs. 2 der Gewässergebührensatzung geregelte Flächenmaßstab sei ein zulässiger
Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Eine Verpflichtung des Ortsgesetzgebers, die Veranlagung auf
der Grundlage jeweils konkret zu ermittelnder versiegelter bzw. nicht versiegelter
Einzelflächen auf den einzelnen Grundstücken im Einzugsgebiet zu regeln, habe nicht
bestanden.

12

Mit der zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor, es fehle bereits an einer wirksamen
Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Gewässergebühren. Die Gewässergebührensatzung
verstoße gegen § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW. Mit dem gesetzlich verwendeten
Flächenbegriff seien Einzelflächen gemeint. Ansonsten bleibe der Flächenbegriff vollkommen
konturenlos und die Neufassung der Vorschrift, in der anstatt "im Zusammenhang bebaute
Ortsteile" "versiegelte Flächen" verwandt werde, bedeutungslos. Die Pluralverwendung werde
in der angefochtenen Entscheidung überbewertet bzw. missgedeutet. Die Vorschrift gebe
lediglich zu erkennen, dass das jeweilige Einzugsgebiet aus mehreren Flächen bestehe; diese
seien entweder versiegelt oder nicht. Hinsichtlich dieser Eigenschaft solle vom Ortsrecht
differenziert werden. Verwende die Stadt E. die geänderte, konkret zu ermittelnde
versiegelte Fläche im Sinne des § 92 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz LWG NRW synonym mit der
Begrifflichkeit "Grundstücke, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen",
verkenne sie den entscheidenden Umstand, dass es seitens des Gesetzgebers lediglich der
Änderung des 2. Halbsatzes der vorgenannten Norm bedurft hätte. Der Gesetzgeber gebe
unmissverständlich zu erkennen, dass bebaute Grundstücke nicht gleichbedeutend mit
versiegelten Flächen seien; auch bebaute Grundstücke seien nach der Intention des
Landesgesetzgebers entsprechend ihrer versiegelten Flächen zu bewerten.

13

Der Kläger beantragt sinngemäß,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Er trägt ergänzend vor, das Gesetz spreche nicht von versiegelten und unversiegelten
Einzelflächen auf den jeweiligen Grundstücken, die dementsprechend einzeln höher zu
bewerten seien als die übrigen Flächen auf dem Grundstück. Die Ersetzung des Begriffs "im
Zusammenhang bebaute Ortsteile" durch "versiegelte Flächen" könne allenfalls redaktionellen
Charakter gehabt haben, denn versiegelte Flächen befänden sich meist in den im
Zusammenhang bebauten Ortsteilen. Sicherlich seien versiegelte Flächen nicht nur auf die
bebauten Ortsteile beschränkt. Es gebe sie auch im Außenbereich bzw. in unbebauten
Ortsteilen. Genauso gut sei auch der im Zusammenhang bebaute Ortsteil nicht gänzlich
bebaut, vielmehr verfüge auch er über einzelne Baulücken. Es könne jedoch davon
ausgegangen werden, dass der im Zusammenhang bebaute Ortsteil überwiegend versiegelt
sei, während der Versiegelung im Außenbereich als Ausnahmefall nur untergeordnete
Bedeutung zukomme, so dass sie unberücksichtigt bleiben könne. Es gebe insoweit keine
Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber durch Änderung der Begrifflichkeiten die genaue
Ermittlung der versiegelten Einzelflächen im Blick gehabt und eine pauschalierende
Betrachtungsweise verboten habe. Auch nach Änderung des Landeswassergesetzes seien nach
wie vor der Begriff der „versiegelten Flächen" dem vormals benutzten Begriff "im
Zusammenhang bebauter Ortsteil" und die „nicht versiegelten Flächen" mit dem
„Außenbereich" gleichzusetzen. Unabhängig hiervon sei die Vorgehensweise der Stadt von §
92 Abs. 1 Satz 9 LWG NRW gedeckt, da nach den örtlichen Verhältnissen der
Verwaltungsaufwand in einem Missverhältnis zum umlagefähigen Aufwand stehe.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf
den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (5 Hefte).

19

II.

20

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch
Beschluss, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung
nicht für erforderlich hält.

21

Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist begründet. Der Abgabenbescheid des Beklagten
vom 14. April 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 29. Juni 2004 ist
rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Es mangelt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu
Gebühren für den Unterhaltungsaufwand der Gewässer zweiter Ordnung für das hier
maßgebliche Jahr 2002. Die einschlägige Satzung der Stadt E. über die Erhebung von
Gebühren für den Unterhaltungsaufwand für Gewässer zweiter Ordnung vom 2. Dezember
1980 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 19. Dezember 1997
(Gewässergebührensatzung; im Folgenden: GGS) in Verbindung mit der Satzung über die
Festsetzung der Höhe der für das Haushaltsjahr 2002 zu erhebenden Gebühren für den
Unterhaltungsaufwand der Gewässer zweiter Ordnung vom 20. Dezember 2002 ist insoweit
nichtig. Denn sie enthält für die Gebührenerhebung keine den Anforderungen des § 92 Abs. 1
Satz 6 LWG NRW gerecht werdende Maßstabsregelung.

23

Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GGS ist Gebührenmaßstab die Größe der Grundstücksfläche.
Nach § 4 Abs. 2 GGS werden Grundstücke, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten
Orteile liegen, mit ihrer um 100% erhöhten Fläche und Waldflächen mit einer Größe von
mehr als 0,3 ha mit 50% ihrer Fläche in Ansatz gebracht. Dieser Maßstab wird den
Anforderungen des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW nicht gerecht. Hiernach sollen versiegelte
Flächen höher bewertet werden als die übrigen Flächen; bei der Veranlagung der übrigen
Flächen insbesondere bei Waldgrundstücken, sollen maßgebliche Unterschiede des
Wasserabflusses berücksichtigt werden.

24

Während § 4 Abs. 2 GGS hiernach bei der Höherbewertung entsprechend der alten
Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW an den Umstand anknüpft, ob ein Grundstück in
einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt, fordert § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW in
der hier maßgeblichen Fassung für den Regelfall die Anknüpfung an die Eigenschaft einer
Fläche als versiegelt. Da es keinen allgemein gültigen Erfahrungssatz des Inhalts gibt, dass
die im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegenden Grundstücke vollständig versiegelt oder
dass außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegende Grundstücke gänzlich
unversiegelt sind, noch der Beklagte für die Stadt E. ein solches vorgetragen hat, verfehlt
die satzungsmäßige Maßstabsregelung die gesetzliche Vorgabe von vornherein.

25

Auch mit der im Gesetzgebungsverfahren zu Tage getretenen Intention des Gesetzgebers
ist die streitige Maßstabsregelung nicht vereinbar. Die Vorläuferregelung des § 92 Abs. 1 Satz
6 LWG NRW hatte folgenden Wortlaut:

26

„Im Zusammenhang bebaute Ortsteile sollen höher bewertet werden als die übrige Fläche;
das nähere regelt das Ortsrecht."

27

Der Entstehung der im Jahr 2002 maßgeblichen Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG
NRW liegt ein Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung und Ergänzung wasser- und
wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 7. September 1994 (LT-Drs. 11/7653) zugrunde.
Zu dessen Zielsetzung wurde u. a. ausgeführt (S. 182):

28

„Der natürliche Weg des Regenwassers in das Grundwasser und die Oberflächengewässer
ist durch die zunehmende Flächenversiegelung und die Ableitung in Abwasseranlagen
vielfach gestört. Die ortsnahe Versickerungs- und Einleitungsmöglichkeit von unbelastetem
Niederschlagswasser soll wasserwirtschaftlich stärker berücksichtigt werden."

29

Einen Änderungsvorschlag zu § 92 LWG NRW enthielt dieser Entwurf noch nicht. Die
endgültige gesetzgeberische Fassung des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW geht vielmehr auf
die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Landwirtschaft, Forsten und
Naturschutz vom 10. Februar 1995 (LT-Drs. 11/8440, S. 232 f.) zurück. Zur Begründung wird
dort ausgeführt:

30

„Für unbebaute bzw. nicht versiegelte Flächen werden Differenzierungen häufig nicht
vorgenommen, da die Vorschrift des § 92 LWG dazu nicht verpflichtet. Sie lässt diese
Möglichkeit allerdings zu. Das führt bisher häufig zu Beiträgen, die als ungerecht empfunden
werden. Dies trifft beispielsweise auf wasserwirtschaftlich bedeutsame Waldgrundstücke zu,
die in der gleichen Größenordnung veranlagt werden wie die übrigen Flächen, obwohl Wälder
vor allem durch Versickerung und Verdunstung einen dämpfenden Einfluss auf den
Wasserabfluss haben und deshalb auch geringere Kosten bei der Gewässerunterhaltung
verursachen."

31

Dem Ausschussprotokoll vom 19. Januar 1995 (11/1476, S. 21) lässt sich
entnehmen:

32

„Bisher habe ein Unterschied zwischen im Zusammenhang bebauten Ortsteilen und dem
Rest bestanden, wobei es bei im Zusammenhang bebauten Ortsteilen versiegelte und
unversiegelte Flächen gebe. Die SPD-Fraktion wolle deutlich machen, dass man genauer
differenzieren sollte. Versiegelte Flächen sollten stärker belastet werden als
unversiegelte."

33

Dies macht deutlich, dass der Gesetzgeber mit seiner Anknüpfung an die
versiegelten Flächen gerade eine Abkehr von der bis dahin anzuwendenden
Maßstabsbildung beabsichtigt und es sich nicht, wie der Beklagte meint, um eine
bloße redaktionelle Änderung gehandelt hat. Auch der Interpretation des
Verwaltungsgerichts, welche auf eine undifferenzierte Gleichsetzung von „Fläche"
und „Grundstück" führt, kann damit nicht gefolgt werden.

34

Soweit der Beklagte meint, die Ermittlung der versiegelten Flächen sei zu
verwaltungsaufwändig, eröffnet dieses finanzielle Argument allein - andere
ortsbezogene Besonderheiten sind weder ersichtlich noch vorgetragen (vgl.
Beschlussvorlage des Stadtdirektors E. vom 17. November 1997) - nicht das über
die Soll-Vorschrift des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG NRW ausnahmsweise mögliche
Ermessen. Ein solcher Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Denn es steht
dem Beklagten frei, z. B. ohne großen finanziellen Aufwand im Rahmen einer
Selbstveranlagung der Grundstückseigentümer im seitlichen Einzugsgebiet die
versiegelten Flächen zu ermitteln und sich auf eine stichprobenweise Überprüfung zu
beschränken. Wenn der Beklagte dabei feststellen sollte, dass Gebührenschuldner
pflichtwidrig nicht der Wahrheit entsprechende Angaben gemacht haben, kann er
auch später noch weitere Kontrollen vornehmen und entsprechende
Nachveranlagungen, soweit erforderlich, veranlassen.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2007 - 9 A 3648/04 -, DÖV 2008,
294.

36

Die Vorgehensweise der Stadt kann auch (von vornherein) nicht von § 92 Abs. 1
Satz 9 LWG NRW gedeckt sein. Zwar können nach dieser Vorschrift bebaute
Grundstücke pauschal höher belastet werden als unbebaute Grundstücke, wenn
nach den örtlichen Verhältnissen der Verwaltungsaufwand in einem Missverhältnis
zum umlagefähigen Aufwand steht. Für das Umlagejahr 2002 kommt dieser erst ab
dem 12. Mai 2005 gültigen Norm jedoch kein Aussagegehalt zu.

37

Die Maßstabsregelung rechtfertigt sich auch nicht über § 92 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW i.
V. m. § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW. Hiernach kann, wenn die Bemessung der Gebühr nach
der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage besonders schwierig oder wirtschaftlich
nicht vertretbar ist, ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Die Vorgaben des § 92
Abs. 1 Satz 6 LWG NRW sind jedoch auch unter Anlegung dieses
Wahrscheinlichkeitsmaßstabs zu beachten. Der Beklagte wird über § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG
NRW nicht davon entbunden, die Bewertung von der Ermittlung der versiegelten Flächen
abhängig zu machen.

38

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.

40

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

41