Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-15, Aktenzeichen 10 A 12223/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen in einer ihr erteilten Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung.

2

Die Klägerin hat ihren Sitz in Malta. Sie ist Vermittlerin staatlicher Lottoprodukte. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die staatlichen Lotto-Gesellschaften weiter.

3

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 9. Juli 2013 die bundesweite Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung unter Beachtung der Vorgaben des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland – GlüStV – i. V. m. § 4, § 7 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes – NGlüSpG – und legte hierzu zahlreiche Anlagen vor, u. a. mit

4

- „Anlage 12 neu“ ein Jugendschutzkonzept, wonach die Authentifizierung nach der Identifizierung des Spielers durch einen Authorisierungscode erfolgt, der in Briefform über „Einschreiben Eigenhändig“ oder durch eine ähnlich qualifizierte Variante an den Nutzer nach Registrierung ausgeliefert wird. Dieses Verfahren sei nach den „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV-Eckpunkte“ sowie den von der KJM aufgestellten Anforderungen zulässig,

5

- „Anlage 13 neu“ ein Sozialkonzept,

6

- „Anlage 14 neu“ ein Zahlungsabwicklungskonzept u. a. zur Authentifizierung der Spieler, wonach die Klägerin an dem Sperrsystem nach § 23 GlüStV mitwirkt und gesperrte Spieler von der Teilnahme ausschließt,

7

- „Anlage 15“ ein Sicherheitskonzept, wonach die Klägerin in die ISO-Zertifizierung ihres Dienstleisters D. aufgenommen werden solle. Die D. wiederum benutze die ISO-Zertifikate 9001 und 2701.

8

Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium einen Beschlussentwurf mit eigener Begründung und dem Entwurf einer Erlaubnis nebst deren Begründung als Anlage zur Kenntnis. Das Glücksspielkollegium stimmte dem Beschlussentwurf im Umlaufverfahren zu.

9

Mit – am 14. Oktober 2013 zugestelltem – Bescheid vom 8. Oktober 2013, zuletzt geändert mit Bescheid vom 28. November 2016, erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien im Internet mit zahlreichen „Nebenbestimmungen“, unter anderem:

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Nr. 6: Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.

11

Nr. 9: Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch die Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.

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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insofern kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.

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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem vor allem finanziellen Risiko gewährleistet werden.

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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch die Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.

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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweis gesetzt und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 3 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.

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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zu lassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.

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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-und Auszahlung verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (zum Beispiel Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.

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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.

19

Nr. 11: Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen. Ein Bericht über die Evaluierung ist mir mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt des Erlaubnisbescheides vorzulegen und hat die gesamte Dauer der Internetvermittlung auf Grundlage dieses Bescheides zu umfassen. Ein Zwischenbericht ist mir mit Ablauf von 12 Monaten nach Erhalt dieses Erlaubnisbescheides vorzulegen.

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Nr. 12: Über die gewerbliche Vermittlung von Glückspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d.h. Einsätze und sonstige Gebühren, zum Beispiel Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlung innerhalb von 6 Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlung innerhalb von 6 Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.

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Nr. 13: Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen zum Datenschutz zu beachten. Im Umgang mit datenschutzrechtlich relevanten personenbezogenen Daten ist äußerste Sorgfalt zu wahren.

22

Nr. 14: Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/I EC 27001:2005 oder über die PCI-Compliance bzw. gleichwertige Prüfbescheinigung als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.

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Nr. 16: Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmung bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glückspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesen Bescheid enthaltenen Nebenbestimmung nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.

24

Nr. 17 Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit sind die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.

25

Der Bescheid enthält keine Rechtsmittelbelehrung.

26

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 13. Juni 2014 ihr neues Jugendschutzkonzept vor, mit dem sie den Ausschluss minderjähriger (sowie gesperrter) Spieler durch den SCHUFA Identitäts-Check Jugendschutz schildert. Dieser sei von der KJM positiv als Altersverifikationssystem bewertet worden.

27

Der Beklagte änderte den Erlaubnisbescheid unter dem 26. August 2014. Dieser Änderungsbescheid enthält eine Rechtsmittelbelehrung. Dem Jugendschutzverfahren stimmte der Beklagte telefonisch zu.

28

Die Klägerin hat am 7. Oktober 2014 Klage erhoben. Sie wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen in dem Ausgangsbescheid und verweist darauf, dass entgegen der Rechtsprechung des VG Berlin vom 24. Februar 2015 eine Anfechtungsklage zulässig sei, dies habe auch das VG B-Stadt mit Urteil vom 3. Juli 2014 entschieden. Überdies habe der Beklagte mittlerweile die sofortige Vollziehung der Nebenbestimmungen in Nr. 12, 13, 14 und 16 des Erlaubnisbescheides angeordnet. Dies spreche für ihre Anfechtbarkeit.

29

Zur Begründung verweist die Klägerin darauf, dass der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt als solcher europarechtswidrig sei. Auch fehle für die von ihr beanstandeten Nebenbestimmungen eine Rechtsgrundlage. Als Nebenbestimmungen eines Erlaubnisbescheides seien sie schon deshalb rechtswidrig, weil sie dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht dienen könnten. Es liege ein Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9 a Abs. 8 S. 2 f. GlüStV vor. Niedersachsen habe nur die Aufgabe, eine zuvor bindend von dem Glücksspielkollegium getroffene Entscheidung zu übermitteln. Das Glücksspielkollegium habe nur dem streitigen Erlaubnisbescheid zugestimmt, aber nach Aktenlage die erforderliche eigene Begründung nicht abgegeben. Dies sei bereits ein unheilbarer Fehler. Infolgedessen seien auch die beanstandeten Nebenbestimmungen ermessensfehlerhaft. Die Begründung des Bescheides biete keinen Ersatz für die ausgefallene Ermessensbetätigung. Ermessensfehlerhaft seien die Nebenbestimmungen auch, weil sie gegen das Gleichbehandlungsgebot verstießen. Staatliche Lottogesellschaften benötigten wie die Klägerin eine Erlaubnis für den Internetvertrieb. Aus dem Geschäftsbericht von Lotto Niedersachsen ergebe sich aber, dass diese bereits eine ab 6. August 2012 gültige Erlaubnis habe, die zudem länger als diejenige der Klägerin gelte.

30

Der Nebenbestimmung Nr. 6 fehle die Rechtsgrundlage, wie das VG Gelsenkirchen mit Urteil vom 17. Mai 2016 festgestellt habe. Im Übrigen sei sie ermessensfehlerhaft, weil die Klägerin Einnahmen aus Vermittlungen nicht Lottogesellschaften aus anderen Bundesländern zuleiten dürfe. Die Klägerin werde gezwungen, Vereinbarungen mit allen Landes-Lottogesellschaften zu schließen, die quasi eine Monopolstellung innerhalb jedes Landes hätten. Durch die Nebenbestimmung werde jeder Wettbewerb unter den Lottogesellschaften ausgeschlossen. Ein leistungsfähiger wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb bei den gewerblichen Spielvermittlern werde dadurch ausgeschlossen. Die Regionalisierungsvorgabe werde auch von der EU-Kommission in einem EU-Pilot-Verfahren beanstandet.

31

Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei mit der Teilbestimmung 9.1 rechtswidrig. Sie sei nicht bestimmt genug. Der bloße Hinweis auf die Einhaltung der Bestimmungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung reiche nicht. Erforderlich sei, die erwarteten Maßnahmen genau zu bezeichnen. Die Teilbestimmung leiste mit dem Hinweis auf die „Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung“ ebenfalls keine ausreichend konkreten Vorgaben. Die Teilbestimmung 9.4 enthalte gesetzeswidrige Vorgaben, da sie aus § 9 c des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz – GwG –) abgeleitet seien. Die Teilbestimmung 9.5 sei an eine unzulässige Nebenbestimmung gekoppelt und deshalb rechtswidrig. Der Rest der Nebenbestimmungen in Nr. 9 sei auch nicht hinreichend bestimmt, es sei nicht klar, wo die Klägerin die Hinweise auf den Jugendschutz in ihrem Internetangebot veröffentlichen solle.

32

Die Nebenbestimmung Nr. 11 überschreite den Anwendungsbereich der Ermächtigungsgrundlage, sei nicht zweckdienlich und zu unbestimmt, wie das VG Berlin im Urteil vom 24. Februar 2015 bestätigt habe.

33

Die Nebenbestimmung Nr. 12 ergebe sich nicht aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV, denn die Vorschrift sehe keine „Vorlagepflicht“, sondern lediglich eine „Bestätigungspflicht“ hinsichtlich der ordnungsgemäßen Abrechnung der weitergeleiteten Spieleinsätze vor.

34

Die Nebenbestimmung Nr. 13 sei mit dem allgemeinen Hinweis auf die bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen zum Datenschutz zu unbestimmt.

35

Die Nebenbestimmung Nr. 14 habe keine gesetzliche Grundlage. Der Gesetzgeber sehe die Zertifizierung von Veranstaltern von Sportwetten nur als Option, die Zertifizierung von Vermittlern könne da erst recht nicht als verpflichtend gemeint sein.

36

Die Nebenbestimmung Nr. 16 sei zu unbestimmt. Zwar sei die Erlaubnis widerruflich zu erteilen, dies entbinde den Beklagten aber nicht von der Darlegung der Gründe, warum die Erlaubnis widerrufen werden kann.

37

Die Nebenbestimmung Nr. 17 sei unverhältnismäßig, wie das VG Gelsenkirchen mit Urteil vom 17. Mai 2016 festgestellt habe. Im Übrigen verkenne sie, dass gesperrte Spieler nur an Lotterien nicht teilnehmen dürften, die häufiger als zweimal die Woche stattfinden. Die von der Klägerin vermittelten Lotterien fänden aber maximal zweimal die Woche statt.

38

Die Klägerin beantragt,

39

1. die Nebenbestimmungen in

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a) Nr. 6 (Weiterleitung der Spieleinsätze),

41

b) Nr. 9 (Identifizierung und Authentifizierung),

42

c) Nr. 11 (Evaluierung des Sozialkonzepts),

43

d) Nr. 12 (Vorlage einer Abrechnung),

44

e) Nr. 13 (Datenschutz),

45

f) Nr. 14 (Vorlage eines Zertifikats),

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g) Nr. 16 (Widerrufsvorbehalt) sowie

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h) Nr. 17 (Anbindung an Sperrdatei)

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aus dem Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 8. Oktober 2013, zuletzt geändert mit Bescheid vom 28. November 2016, aufzuheben.

49

2. hilfsweise, d. h. für den Fall der vollständigen oder teilweisen Abweisung des Antrags zu 1., den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung ohne die Beschränkung in Form der Bestimmungen in Nr. 6, Nr. 9, Nr. 11, Nr. 12, Nr. 13, Nr. 14, Nr. 16 und Nr. 17 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 8. Oktober 2013, zuletzt geändert mit Bescheid vom 28. November 2016, aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegen steht.

50

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

52

Sie wendet sich gegen die Einbeziehung der Änderungsbescheide, da sie die Klägerin nicht belasteten. Eine Anfechtungsklage sei ebenso unzulässig wie eine nicht auf Bescheidung gerichtete Verpflichtungsklage. Auch in der Sache irre die Klägerin.

53

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zuletzt mit Beschluss vom 25. Februar 2015 sei der Bund berechtigt, im Glückspielbereich Tätigkeiten unter Erlaubnisvorbehalt zu stellen.

54

Die Begründungspflicht des § 9 a Abs. 8 S. 2 f. GlüStV bestehe nicht dem Bürger gegenüber und entfalte keinen „Drittschutz“, sondern betreffe eine rein interne Verwaltungsangelegenheit. Die rundfunkrechtliche Rechtsprechung zum Bestehen einer besonderen Begründungs- und Aktenführungspflicht, wie sie das VG Berlin mit Urteil vom 24. Februar 2015 auf das Glücksspielrecht übertrage, helfe nicht weiter. Das Kollegium nehme nicht wie die die Staatsferne sicherstellenden Experten im Rundfunkrecht die Rolle eines Sachverständigen ein, sondern solle nur eine Zersplitterung der Aufsichtsfunktion im Glücksspielrecht verhindern.

55

Eine Ungleichbehandlung der Spielvermittler und der Lottogesellschaften im Eigenvertrieb liege nicht vor, da die Eigenvermittlung eine nicht auf Gewinnerzielung gerichtete privatwirtschaftliche Tätigkeit sei, sondern eine öffentliche Aufgabe. Die Spielvermittlung sei schon nach der Definition in § 3 Abs. 6 GlüStV auf Gewinnerzielung gerichtet.

56

Die Nebenbestimmung Nr. 6 fuße auf dem Regionalitätsprinzip des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bzw. dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Aus dem Zusammenhang mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel da veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, folge, dass eine bundesländerübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag unzulässig sei. Dies habe das VG B-Stadt mit Urteil vom 3. Juli 2014 bestätigt. Der Gelsenkirchener Rechtsprechung sei nicht zu folgen. Das Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss vom 14. Oktober 2008 das Regionalitätsprinzip als verfassungskonform bestätigt.

57

Die Nebenbestimmung Nr. 9 konkretisiere § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Die Teilbestimmung 9.1 übertrage, wie das VG Berlin mit Urteil vom 24. Februar 2015 und das VG B-Stadt mit Urteil vom 3. Juli 2014 bestätigt hätten, die Richtlinien der KJM zur Umsetzung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Im Übrigen könne die im Wirtschaftsleben tätige Klägerin der Nebenbestimmung sehr wohl entnehmen, was von ihr verlangt werde.

58

Die Nebenbestimmung Nr. 11 setze um, dass nach § 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Internetvermittlung wissenschaftlich zu evaluieren sei.

59

Die Nebenbestimmung Nr. 12 verlange in bestimmten Fällen eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten bestätigte Abrechnung nach § 19 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 sowie § 3 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Sie konkretisiere Zeit und Qualität der vorzulegenden Unterlagen. Nur so könne ein einheitliches und praktikables Vorgehen bei den Glücksspielaufsichtsbehörden sichergestellt werden. Die Rechtmäßigkeit habe das VG B-Stadt mit Urteil vom 3. Juli 2014 bestätigt.

60

Die Nebenbestimmung Nr. 13 folge unmittelbar aus § 23 Abs. 6 GlüStV. Sie diene dem Spielerschutz.

61

Die Nebenbestimmung Nr. 14 sei zur Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels nach dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik erforderlich, um die mit Glücksspielen verbundene Begleitkriminalität (vgl. VG B-Stadt, Urteil vom 3. Juli 2014) abzuwehren.

62

Die Nebenbestimmung Nr. 16 beruhe auf § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Sie konkretisiere, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem (Teil-) Widerruf der Erlaubnis zu rechnen sei (VG B-Stadt, Urteil vom 3. Juli 2014).

63

Die Nebenbestimmung Nr. 17 verpflichte zum Abgleich der in einer zentralen Sperrdatei erfassten Spieler nach § 29 Abs. 3 GlüStV. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV stehe die Vermittlung von Spielen unter dem Vorbehalt, dass minderjährige oder gesperrte Spieler ausgeschlossen seien. Die Öffnungsklausel des § 4 Abs. 5 GlüStV sei auf Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 GlüStV beschränkt. Gebunden sei er aber an die Erfüllung der in § 4 Abs. 5 Nrn. 1 bis 5 GlüStV genannten Voraussetzungen. Die habe das VG Berlin mit Urteil vom 24. Februar 2015 bestätigt. Das VG Gelsenkirchen verkenne, dass Lottoannahmestellen nicht mit den Veranstaltern von gewerblichen Glücksspielen vergleichbar seien.

64

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen. Der Inhalt sämtlicher Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

65

Die Klage, für die das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz außerhalb des Zuständigkeitsbereich des Beklagten hat (§ 52 Nr. 3 Satz 3 bzw. Satz 5 VwGO, jeweils i. V. m. § 52 Nr. 5 VwGO), ist im Wesentlichen zulässig.

66

Das Gericht geht zugunsten der Klägerin davon aus, dass die mit dem Hauptantrag verfolgte isolierte Aufhebung der (belastenden) Nebenbestimmungen in dem Erlaubnisbescheid des Beklagten im Wege der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO grundsätzlich statthaft ist und erst im Rahmen der Begründetheit zu prüfen ist, ob ein Aufhebungsanspruch hinsichtlich einzelner belastender Nebenbestimmung besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – BVerwG 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221). Die Anfechtungsklage ist auch nicht ausnahmsweise unstatthaft, weil eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausschiede (so aber VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – 4 K 303/13 –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 21.6.2016 – 3 K 5661/14 –, juris Rn. 107; VG Berlin, Urteil vom 19.3.2015 – 23 K 261/13 –, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10.10.2012 – 1 A 389/12 –, juris Rn. 26).

67

Ebenfalls zugunsten der Klägerin geht die Kammer davon aus, dass die am 7. Oktober 2014 gegen den Bescheid vom 8. Oktober 2013 erhobene Klage die Klagefrist wahrt. Zwar ist der Bescheid vom 7. Oktober 2013 nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass gegen ihn in Jahresfrist Klage zu erheben ist (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 70 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Indem der Beklagte mit Bescheid vom 26. August 2014 den Bescheid vom 8. Oktober 2013 geändert und diese Änderung mit der Belehrung versehen hat, dass „gegen diesen Bescheid“ innerhalb eines Monats Klage zu erheben ist, hat er zwar den Lauf einer einmonatigen Klagefrist in Gang gesetzt. Es ist aber nicht hinreichend klar erkennbar, ob diese Klagefrist über den Änderungsbescheid hinaus auch für den Ausgangsbescheid gelten sollte. In rechtsschutzfreundlicher Auslegung ist für den Eintritt der Bestandskraft daher der Ausgangsbescheid in der ursprünglichen Fassung zugrunde zu legen.

68

Unzulässig ist die Klage der Klägerin allerdings, soweit sie sich gegen die Nebenstimmungen Nrn. 11, 13 und 16 wendet, weil diese für die Klägerin keine Beschwer begründen.

69

Hinsichtlich der „Nebenbestimmungen“ Nr. 13 und 16 fehlt es an der Klagebefugnis der Klägerin, weil sie die Klägerin offenkundig nicht in ihren Rechten verletzen können (§ 42 Abs. 2 VwGO). Denn sie sind schon keine Nebenbestimmungen, sondern bloße Hinweise auf die geltende Rechtslage: Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Das damit eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG).

70

Die „Nebenbestimmung“ Nr. 13 zum Datenschutz beruht auf § 23 Abs. 6 GlüStV und verkörpert die Selbstverständlichkeit: „Soweit in diesem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist, sind die jeweiligen Vorschriften für den Schutz personenbezogener Daten anzuwenden, auch wenn die Daten nicht in Dateien verarbeitet oder genutzt werden.“ Die Nebenbestimmung wiederholt den Gesetzeswortlaut, trifft gegenüber dem ohnehin bestehenden Rechtszustand keine eigenständige, geschweige denn: belastende, Regelung und hat nur Hinweischarakter.

71

Für die „Nebenbestimmung“ mit der Formulierung des Auflagen- und Widerrufsvorbehalts Nr. 16 gilt dasselbe. Die Erlaubnis zum Vermitteln von Glücksspiel ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV auch nachträglich mit Nebenbestimmungen versehen werden. Diese gesetzlichen Bestimmungen wiederholt der Bescheid vom 8. Oktober 2013 und weist die Klägerin darauf hin. Dass in dem Bescheid Widerruf bzw. Nebenbestimmungen „insbesondere für den Fall vorbehalten (sind), dass den Bestimmungen des Glückspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesen Bescheid enthaltenen Nebenbestimmung nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint“, begründet für die Klägerin keine eigenständige Beschwer, sondern erläutert den Hinweis.

72

Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 11 steht der Klägerin kein Rechtsschutzbedürfnis (mehr) zu, denn die dort geregelte 24-monatige Frist für die Vorlage des Berichts über die Evaluierung des Sozialkonzepts, die mit dem Erhalt des Erlaubnisbescheides, also dem 14. Oktober 2013, anlief, ist mittlerweile verstrichen. Wegen der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Nebenbestimmung musste die Klägerin sie nicht beachten. In der Sache ist mittlerweile Erledigung eingetreten, so dass die Klage gegen die Nebenbestimmung Nr. 11 nutzlos geworden ist, weil sie die Rechtsstellung der Klägerin nicht verbessern kann.

73

Soweit sie zulässig ist, ist die Klage unbegründet. Die angefochtenen Nebenbestimmungen Nr. 6, 9, 12, 14 und 17 in dem Bescheid vom 8. Oktober 2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

74

Die angefochtenen Nebenbestimmungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Danach können Erlaubnisbescheide nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – 4 K 2865/12 –, juris Rn. 78).

75

Die Tätigkeit der Klägerin ist erlaubnispflichtig. In dieser Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV) liegt kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG). Zwar ist der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG berührt,, auf die sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 – a. a. O –, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 19 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008, BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 27 ff, 31 ff, 43 ff, 51 ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urteil vom 19.3.2015 – a. a. O. –, Rn. 41; VG Düsseldorf, Urteil vom 22.1.2016 – 3 K 2472/14 –, juris Rn. 52 ff; VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – 4 K 2865/12 –, juris Rn. 75ff.; zum Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016, a. a. O.).

76

Der Beklagte ist für die Erteilung der Erlaubnis einschließlich etwaiger Nebenbestimmungen örtlich und sachlich zuständig, denn nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig werden, gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt.

77

Der Beklagte hat die streitigen Nebenbestimmungen Nr. 6, 9, 12, 14 und 17 im Sinne des § 39 Abs. 1 VwVfG in dem Bescheid des Beklagten vom 8. Oktober 2013 mit (oft kurzen) Worten ausreichend begründet. Daraus wird deutlich (Bl. 13 der Erlaubnis), dass der Beklagte die Nebenbestimmungen für geeignet, erforderlich und angemessen hält, um die Ziele des § 1 GlüStV zu erreichen. Es ist erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Hinzu kommt, dass der Beklagte die einzelnen Nebenbestimmungen kurz substantiiert, schlüssig und nachvollziehbar unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe in den Grundzügen begründet, wie es erforderlich ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 m. w. N.)

78

Auch die behördeninterne Beteiligung des Glücksspielkollegiums wird dem Maßstab von § 39 Abs. 1 VwVfG (noch) gerecht.

79

Der Beklagte ist gem. § 19 Abs. 2 GlüStV zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für gewerbliche Spielvermittlung im ländereinheitlichen Verfahren zuständig. Als Organ zur Erfüllung dieser Aufgabe dient ihm gem. § 19 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. 9 a Abs. 5 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dass über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 19 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9 a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV).

80

Die in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 16.10.2015 – 8 B 1028/15 –, juris Rn. 33ff.) teilt das Gericht – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015 – 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14 –, juris Rn. 142ff.; vgl. VG Berlin, Urteil vom 19.3.2015, a. a. O., Rn. 49f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 22.1.2016 – 3 K 2472/14 –, juris Rn. 81ff.; VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – a. a. O. –, Rn. 70; Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –, Rn. 44). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt, ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015, a. a. O.). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).

81

Das Gericht stellt (wie VG Düsseldorf, Urteil vom 21.6.2016 – a. a. O. –, Rn. 133 ff.) darauf ab, dass zur Wahrung des Bestimmtheitserfordernisses die eigenen Erwägungen des Beklagten im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend sind, sondern es auch auf die Entscheidung des Glücksspielkollegiums ankommt, weil die Bindungswirkung zur Folge hat, dass die Erteilung der Vermittlungserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, bedarf es deshalb einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Erlaubnis.

82

Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9 a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urteil vom 19.3.2015 – a. a. O. –, Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschluss vom 29.4.2014 – 2 A 10894/14 –, juris Rn. 35ff; VGH München, Urteil vom 19.9.2013 – 7 BV 13.196 –, juris Rn. 42 ff; VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –, Rn. 45).

83

Gemäß § 9 a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urteil vom 21.6.2016 – 3 K 5661/14, Rn. 128ff.; Urteil vom 22.1.2016 – a. a. O. –, Rn. 63 ff.; VG Berlin, Urteil vom 19.3.2015 – a. a. O. –, Rn. 52; VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –, Rn. 45).

84

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Beklagte hat dem Glücksspielkollegium unter dem 19. September 2013 einen Beschlussentwurf mit eigener Begründung vorgelegt, dem als Anlage der Entwurf der dann unter dem 8. Oktober 2013 erteilten Erlaubnis einschließlich dessen Begründung beigefügt war. Mit der Beschlussfassung über diese Vorlage im Umlaufverfahren am 20. September 2013 ist hinreichend klar ersichtlich, dass ausschließlich der vorgelegte Beschlussentwurf einschließlich dessen Begründung Gegenstand der Willensbildung sein konnte und sollte.Am selben Tag beschloss das Glücksspielkollegium, dem „Erlaubnisbescheid für die Neo Lotto Limited in der am 20. September 2013 … eingestellten Form“ zuzustimmen. Hiermit hat sich das Glücksspielkollegium durch den Beschluss, dem Erlaubnisbescheid in der „eingestellten Form“ zuzustimmen, dessen Begründung zu eigen gemacht und von einer weiteren Darstellung seiner Gründe (wenn auch nicht ausdrücklich formuliert) abgesehen.

85

Die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen zu Nr. 6, 9, 12, 14 und 17 sind materiell rechtmäßig. Da § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV den Erlass von Nebenbestimmungen ohne weitere inhaltliche Beschränkungen in das Ermessen der Behörde stellt, sind diese lediglich auf Ermessensfehler und gem. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG darauf zu prüfen, ob sie dem Zweck der Erlaubnis nicht zuwiderlaufen. Diesen Anforderungen werden die Nebenbestimmungen gerecht. Im Einzelnen:

86

Die Nebenbestimmung Nr. 6 ist nicht zu beanstanden. Sie bestimmt, dass die „in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze“ an die „in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten“ sind. Der Klägerin ist es damit versagt, Spieleinsätze unabhängig vom Ort ihres Entstehens bundesweit an die Glückspielveranstalter zu vermitteln, der ihr die höchsten Provisionen dafür bieten. Die Bestimmung beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Da § 3 Abs. 4 GlüStV zusätzlich bestimmt, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ist eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig (vgl. auch VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – a. a. O. –, Rn. 81 ff.). Diese gesetzliche Bestimmung hält das Gericht für ausreichend genug, um die Nebenbestimmung zu rechtfertigen. Es schließt sich damit nicht der Auffassung des VG Gelsenkirchen (Urteil vom 17.5.2016 – a. a. O. –, Rn. 192 ff.) an, gegen die Nebenbestimmung spreche bereits, dass die Kammer dort „eine ausdrückliche gesetzliche Regelung …. nicht zu erkennen“ vermag. Das Regionalitätsprinzip ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. vom 14.10.2008 –, 1 BvR 928/08 –, juris, Rn. 53):

87

„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“

88

Das Regionalitätsprinzip ist zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Gebot der Ländertreue, dient der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (im Einzelnen: VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014, a. a. O.).

89

Das Gericht kann die Nebenbestimmung auch nicht als „inhaltsleer“ ansehen, weil es eine territorial eindeutige Zuordnung eines Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter bei der von der Klägerin praktizierten Vermittlung mangels ortsfester Einrichtungen, in denen der Vertrag geschlossen wird, nicht gebe (so VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.5.2016 – a. a. O. –, Rn. 189 ff.), denn der Klägerin ist die Bestimmung, in welchem Bundesland ein Spieleinsatz vereinnahmt wird, durch die Identifizierung des Spielers und seines Aufenthaltsortes, an dem ihm die Teilnahme am Glücksspiel eröffnet wird, möglich. Zu der Bestimmung dieses Ortes verweist der Beklagte auch für das Gericht überzeugend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 25.2.2015 – 8 B 36.14 –, BeckRS 2015, 43496)

90

„Unmittelbar aus § 3 Abs. 4 GlüStV ergibt sich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Es ist höchstrichterlich bereits geklärt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet (BGH, Urteil vom 14. März 2002 – I ZR 279/99 – NJW 2002, 2175). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet oder vermittelt, wo der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann (BGH, Urteil vom 1. April 2004 – I ZR 317/01 – NJW 2004, 2158; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 2004 – 4 B 2096/03 -GewArch 2004, 339 und OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 – 1 B 273/06 – ZfWG 2006, 323 = juris Rn. 18). …. Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland heraus (zweite Teilfrage) reicht dagegen nicht aus.“

91

In der Praxis stellen sich scheinbar auch keine Probleme, wenn die Klägerin beklagen muss, dass durch den Ort der vereinnahmten Spieleinsätze es ihr unmöglich gemacht werde, das Spiel an den Veranstalter eines anderen Landes zu vermitteln. Das Gericht teilt auch nicht die Zweifel des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.5.2016, a. a. O.) an der Bestimmtheit der Nebenbestimmung zu 6, weil nicht eindeutig sei, ()

92

„was unter ‚einzelnen‘ Ländern und ‚jeweiligen‘ Ländern verstanden werden soll. Aber selbst wenn man zu Gunsten des beklagten Landes annehmen wolle, es gehe darum, dass in einem Land vereinnahmte Spieleinsätze an die im selben Land ‚erlaubten Veranstalter‘ weiterzuleiten sind, bleibt unbestimmt, was unter ‚vereinnahmten Spieleinsätzen‘ verstanden werden soll. Auf den Zahlungsort soll es hier erkennbar nicht ankommen, dieser ist eher zufällig und obendrein von der Vertragsgestaltung abhängig, konkret wäre das bei der Klägerin ….. als Leistungsort. Gemeint ist das sicher nicht, es wird hier vielmehr davon ausgegangen, dass sich die Einnahme einem bestimmten Veranstalter zurechnen lässt. Das ist aber gerade nicht der Fall. Der Vermittlungsvertrag zwischen der Klägerin und ihren Kunden lässt das ausdrücklich offen, bei Spielgemeinschaften ist eine Festlegung zwischen der Klägerin und ihren Kunden der Sache nach ausgeschlossen, weil die Zusammensetzung der Spielgemeinschaften jederzeit wechseln kann.“

93

Da der Ort der Vereinnahmung der Spieleinsätze, wie oben ausgeführt, feststeht, lässt sich der Nebenbestimmung ohne weiteres entnehmen, in welchem „einzelnen Land“ die Vereinnahmung erfolgte. Daraus folgt, dass an dieses Land, also dem „jeweiligen Land“ im Sinne der Nebenbestimmung, der Spieleinsatz weiterzuleiten ist.

94

Die Nebenbestimmungen Nr. 9 ist nicht zu beanstanden. Danach ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten. Die Bestimmung orientiert sich an der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten. Die Erlaubniserteilung setzt voraus, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Dem Beklagten ist es überlassen, entsprechend dem hohen verfassungsrechtlichen Rang des Jugendschutzes Zugangsformen sowohl zu endgültigen als auch zu vorläufigen Teilnahmen am Glücksspiel vorzusehen, die einen Zugang von Minderjährigen zum Spiel verlässlich ausschließen. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Die Absicht, Risiken für Jugendliche verlässlich auszuschließen, indem nicht nur die Teilnahme an solchen Lotterien untersagt und die Geltendmachung von Gewinnen erschwert wird, sondern auch die Identifikation und Authentifizierung der Mitspieler hohen Standards genügen müssen, ist gemessen an den Zielsetzungen des § 1 Nr. 3 GlüStV insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation gerechtfertigt (VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.5.2016 – a. a. O. –, Rn. 194). Zu dem von dem Beklagten vorgegebenen Verfahren führt das VG Berlin überzeugend aus (Urteil vom 24.2.2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 71):

95

„Die hierbei in Bezug genommenen Richtlinien der KJM entsprechen der unmittelbaren Vorstellung des Gesetzgebers von der Umsetzung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV (vgl. Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65; s.a. § 5 Abs. 2 S. 2 ThürGlüG: „durch geeignete praxistaugliche Verfahren sicherzustellen“). Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an das Authentifizierungsverfahren erfüllt die Klägerin nach den Feststellungen des Beklagten. Soweit sich die Klägerin gleichwohl gegen die Einhaltung der KJM-Richtlinien wegen der hiermit verbundenen höheren Kosten insbesondere des Identifizierungsverfahrens wendet, erweist sich die Nebenbestimmung Nr. 9 jedenfalls deshalb als verhältnismäßig, weil sie die Beachtung der KJM-Richtlinien nicht zwingend vorschreibt, sondern dem Spielvermittler die Möglichkeit eröffnet, auch „ähnlich qualifizierte Alternativen“ zur Identifizierung oder „in der Schutzwirkung gleichwertige Verfahren“ zur Authentifizierung zu verwenden (so auch VG B-Stadt, Urteil vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 –, Rn. 87, juris).“

96

Die Zweifel der Klägerin am Wortlaut der Nebenbestimmung zu 9 teilt die Kammer nicht. Wenn die Klägerin die fehlende Bestimmtheit der Teilbestimmung 9.1 beanstandet, weil die zur Identifizierung erforderlichen Maßnahmen nicht bezeichnet seien, werden diese in der Teilbestimmung bzw. in den von der Klägerin selbst vorgelegten Unterlagen zur Erteilung der Vermittlungserlaubnis selbst genannt. Welche Zweifel der Klägerin als im Wirtschaftsleben engagierten Unternehmen da noch bleiben, wird der Kammer nicht deutlich. Wenn die Klägerin beanstandet, in der sehr detaillierten Teilbestimmung 9.2 wäre auch eine den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz gleichwertigen Lösung zugelassen, für diese würden aber keine ausreichend konkrete Vorgaben getroffen, ist dem entgegenzuhalten, dass die Klägerin nicht gezwungen ist, das bezeichnete „Austauschmittel“ zur Authentifizierung zu wählen, sondern sich an den Richtlinien der Kommission orientieren kann. Warum die Teilbestimmung 9.4 – so die Klägerin – gesetzeswidrige Vorgaben enthalten soll, da sie aus § 9 c GwG abgeleitet seien, erschließt sich der Kammer nicht. Wenn der Beklagte den Wortlaut eines anderen Gesetzes in den Text der Nebenbestimmung einfließen lässt, fehlt dieser nicht automatisch die Bestimmtheit. In der Teilbestimmung 9.4 werden die zulässigen Zahlvorgänge im Einzelnen benannt.

97

Die Nebenbestimmung Nr. 12 ist ebenfalls nicht rechtswidrig. Die Klägerin beanstandet, dass ihr aufgegeben wird, über die gewerbliche Vermittlung von Glückspielen und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und sie dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Die Klägerin meint, das Gesetz sehe statt einer „Vorlagepflicht“ nur eine „Bestätigungspflicht“ vor. Der Beklagte stützt die Bestimmung auf § 19 Ab. 1 Nr. 1 GlüStV. Danach (Satz 1) hat der gewerbliche Spielvermittler mindestens zwei Drittel der von den Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel an den Veranstalter weiterzuleiten. Dies hat er (Satz 2) durch einen zur unabhängigen Ausübung eines rechts- oder steuerberatenden Berufs befähigten Beauftragten zur Vorlage bei der Erlaubnisbehörde bestätigen zu lassen. Die Bestätigung der Höhe dieser Beträge beruht damit auf § 19 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 GlüStV. Die Vorlage dieser „bestätigten Abrechnung“ des Spielvermittlers dient als Grundlage für die Abrechnung der abzuführenden Beträge. Die Pflicht zur Vorlage der Abrechnung und nicht lediglich der Vorlage der Bestätigung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. im Einzelnen VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – a. a. O. –, Rn. 94 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.5.2016 – a. a. O. –, Rn. 196). Die Pflicht zur Vorlage der Abrechnung erlegt der Klägerin auch keine unverhältnismäßige Belastung auf. Denn schon nach § 4 Abs. 6 GlüStV haben die Vermittler von Lotterien im Internet der Geschäftsstelle und dem Glücksspielkollegium vierteljährlich die Zahl der Spieler und die Höhe der Einsätze jeweils geordnet nach Spielen und Ländern zum Zwecke der Evaluierung zu übermitteln.

98

Die Nebenbestimmung Nr. 14 ist ebenfalls rechtmäßig. Dass sie Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV. Sie kann nach der schon genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss (vgl. VG B-Stadt, Urteil vom 3.7.2014 – a. a. O. –, Rn. 97).

99

Die Nebenbestimmung Nr. 17, die die Klägerin verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, ist ebenfalls rechtmäßig. Zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags gehört der Ausschluss gesperrter Spieler bei der Vermittlung von Glücksspielen (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV darf die Vermittlung von Lotterien im Internet nur erlaubt werden, wenn der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Nach § 8 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem, unterhalten, dessen Sperrdatei gem. § 23 Abs. 1 GlüStV zentral von der zuständigen Behörde des Landes Hessen geführt wird.

100

Entsprechend setzt die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 NGlüSpG zur Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels voraus, dass (Nr. 7) gemäß § 8 Abs. 2 bis 6 GlüStV am übergreifenden Sperrsystem mitgewirkt wird und (Nr. 8) der Ausschluss gesperrter Personen (§ 21 Abs. 5, § 22 Abs. 2 GlüStV) sichergestellt ist. Nach § 9 Abs. 2 NGlüSpG haben Vermittler, soweit sie am Sperrsystem teilnehmen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7), nach Maßgabe des § 8 Abs. 4 GlüStV und des § 23 GlüStV die Daten der am Glücksspiel Teilnehmenden mit der Sperrdatei abzugleichen.

101

Von der Teilnahme am Sperrsystem ist die Klägerin nicht befreit. Ihr Einwand, sie vermittle Lotterien mit geringem Gefährdungspotential, für die weder eine Verpflichtung zur Sperre von Spielern noch ein Verbot der Teilnahme von gesperrten Spielern bestehe, begründet dies nicht.

102

Selbst wenn die Klägerin nicht aufgrund von § 8 Abs. 2 GlüStV verpflichtet ist, Spieler zu identifizieren und vom Spiel auszuschließen, die spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), bleibt es bei ihrer Verpflichtung, solche Spieler, die aufgrund einer Fremdsperre andernorts oder durch eigene Erklärung gesperrt sind, von den von ihr vermittelten Lotterien auszuschließen. Die Klägerin kann sich insoweit auch nicht auf § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV berufen.

103

Zwar dürfen gesperrte Spieler danach (nur) an Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen, und deshalb an Lotterien, die seltener veranstaltet werden, teilnehmen (zu diesem argumentum e contrario VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –, Rn. 37). Diese Befreiung gilt jedoch ausdrücklich nur für die in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter (terrestrischer) Lotterien. Die Klägerin ist kein Veranstalter von Glücksspielen, sondern deren Vermittler und ist dadurch nicht von dem Sperrdatenabgleich befreit (ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 21.6.2016 – a. a. O. –, Rn. 176; VG Berlin, Urteil vom 24.2.2015 – a. a. O. –, Rn. 72; a. A. VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –, Rn. 37; offen gelassen von VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.5.2016 – a. a. O. –, Rn. 198 f.).

104

Erweisen sich die angefochtenen Nebenbestimmungen – soweit sie überhaupt (noch) eine Beschwer begründen – als rechtmäßig, bleibt die Klage auch mit dem Hilfsantrag ohne Erfolg, weil die Klägerin keinen Anspruch auf Erlass einer Erlaubnis ohne die streitbefangenen Nebenbestimmungen hat. Die streitbefangenen Nebenbestimmungen sind, wie bereits ausgeführt, rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, so dass ihre Verpflichtungsklage unbegründet wäre.

105

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

106

Das Gericht hat die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen (vgl. VG B-Stadt, Urteil vom 13.9.2016 – a. a. O. –), weil die Sache grundsätzliche Bedeutung jedenfalls hinsichtlich der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und des Abgleichs gesperrter Spieler mit der Sperrdatei hat.

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