Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-03, Aktenzeichen 14 K 8327/04
ECLI:DE:VGK:2007:0403.14K8327.04.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Vorauszahlungsbescheid des ehemaligen
Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung seines
Widerspruchsbescheides vom 29.10.2004 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger betreibt die Obstversuchsanlage L. -B. in S. . Diese ist
dem Institut für Gartenbauwissenschaft der landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers
zugeordnet und nimmt Aufgaben in Forschung und Lehre wahr. Zur Bewässerung
der zugehörigen Flächen fördert das Versuchsgut über zwei Vertikalfilterbrunnen
Grundwasser.

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Aufgrund seiner Erklärung vom 14.07.2004, in der er die Entnahmemengen im
Jahr 2003 mit 5.843 m3 (Brunnen 1) und 13.899 m3 (Brunnen 2) angegeben hatte,
wurde der Kläger mit Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes vom
23.09.2004 zu einer Vorauszahlung auf das Wasserentnahmeentgelt für das
Veranlagungsjahr 2004 in Höhe von 813,15 Euro herangezogen.

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Mit seinem dagegen eingelegten Widerspruch berief sich der Kläger auf den
Ausnahmetatbestand des § 1 Abs. 2 Nr. 11 Wasserentnahmeentgeltgesetz
(WasEG), wonach die Entnahme von Wasser zum Zwecke der Bewässerung
landwirtschaftlich, gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen entgeltfrei ist.
Die Obstversuchsanlage L. -B. sei keine gewerbliche Einrichtung und
verfolge auch nicht das Ziel, Profit zu erwirtschaften. Erwirtschaftete Soll-Vorgaben
flössen dem Land zu. Die Anlage sei eine Einrichtung des Landes und auf dessen
finanzielle Unterstützung zur Erfüllung ihrer Aufgabe, Forschung und Lehre zu
betreiben, angewiesen.
Das Landesumweltamt wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
29.10.2004 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Befreiung von der
Entgeltpflicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG gelte nur für die Bewässerung von
Flächen, deren Bewirtschaftung vorrangig der erwerbsmäßigen Nutzung diene. Dies
sei bei der Obstversuchsanlage L. -B. bereits nach den eigenen Angaben
des Klägers nicht der Fall. Einrichtungen des Landes Nordrhein-Westfalen seien von
der Entgeltpflicht nicht ausgenommen.

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Dagegen hat der Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Er macht geltend, das von
ihm entnommene Wasser unterfalle dem in § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG geregelten
Befreiungstatbestand, da es ausschließlich der Bewässerung landwirtschaftlicher,
gärtnerischer oder forstwirtschaftlicher Flächen diene. Der Gesetzeswortlaut sei
eindeutig. Für eine Auslegung, die die Befreiung auf erwerbsmäßige Landwirte
beschränken wolle, lasse die Vorschrift keinen Raum, zumal sie sich ausdrücklich
auf „Flächen" beziehe und nicht etwa auf entsprechende „Betriebe". Auch der
allgemeine Sprachgebrauch stütze eher die vom Kläger vertretene Auslegung, da die
betroffene Einrichtung immerhin zur landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers gehöre
und ihre Tätigkeiten nur mit dem Begriff der Landwirtschaft zutreffend zu bezeichnen
seien. Gesetzessystematische Erwägungen ergäben ebenfalls keine Tendenz
dahingehend, dass nur die gewerbliche Landwirtschaft privilegiert werden solle. So
knüpfe § 33 Abs. 1 LWG nach seinem Wortlaut auch an nicht gewerbliche
landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche oder gärtnerische Tätigkeiten wasserrecht-
liche Privilegierungen. Ein Vergleich mit den anderen, in § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 10
WasEG geregelten Befreiungstatbeständen ergebe ebenfalls keinen Hinweis darauf,
dass nur gewerbliche Tätigkeiten als Anknüpfungspunkt für eine Privilegierung in
Betracht kämen. § 1 Abs. 2 Nr. 4 WasEG spreche im Gegenteil dagegen. Wollte die
Beklagte den von ihr vertretenen, auf Gewinnerzielung eingeengten Begriff des land-
wirtschaftlichen Hofbetriebs tatsächlich auch im Wasser- und Planungsrecht
einsetzen, so müsste sie eine Reihe von derzeit praktizierten Privilegierungen
abstellen. Denn viele Höfe seien zwar in technisch-biologischer Hinsicht und im
seitens des Klägers definierten Sinn „Landwirtschaft", würden aber nicht tatsächlich
zu Erwerbszwecken betrieben und seien auch nicht geeignet, dem Broterwerb ihrer
Inhaber nachhaltig zu dienen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1984 - 4 C 27/81 -. Prägendes Merkmal
bei der Bestimmung des Begriffes „landwirtschaftlich" sei auch nach diesem Urteil die
technisch-biologische Komponente und nicht die betriebswirtschaftliche Frage der
Gewinnerzielung. Im Übrigen sei - korrigierend - darauf hinzuweisen, dass die
Versuchsgüter die Vorgabe hätten, Gelder zu erwirtschaften. Die Erlöse im Rahmen
dieser Soll-Vorgaben flössen dem Land, darüber hinausgehende Einnahmen den
Versuchsgütern zu. Die Gewinnerzielung sei damit durchaus ein wichtiges Ziel der
Versuchsgüter, das von den Forschungsaufgaben nicht verdrängt werde, sondern
diese ergänze. Auch den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren des
Wasserentnahmeentgeltgesetzes ließen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen,
dass eine Beschränkung der Privilegierung auf die gewerbsmäßige Landwirtschaft
gewollt gewesen sein könnte. Schließlich sei auch im Hinblick auf den Sinn und
Zweck der Regelung kein Grund ersichtlich, landwirtschaftliche Versuchsflächen von
der Entgeltbefreiung auszunehmen. Diese seien auf Wasserentnahmen im gleichen
Umfang wie die gewerbliche Landwirtschaft angewiesen und somit von der erhöhten
Kostenlast gleichermaßen betroffen. Die Argumentation der Beklagten, die Betreiber
landwirtschaftlicher Forschungsflächen seien nicht auf landwirtschaftliche Einnahmen
angewiesen, verkenne, dass bei erhöhter Kostenlast angesichts der Begrenztheit der
zur Verfügung stehenden Forschungsmittel Kürzungen in anderen Forschungsberei-
chen folgen müssten. Die wirtschaftliche Situation und die Belastungsintensität
stellten sich daher für den Betrieb landwirtschaftlicher Forschungsflächen und für die
gewerbliche Landwirtschaft im Ergebnis gleich dar.

6

Der Kläger hat zunächst beantragt, den Vorauszahlungsbescheid des
Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 29.10.2004 aufzuheben. Nachdem das
Landesumweltamt das von dem Kläger zu zahlende Wasserentnahmeentgelt
zwischenzeitlich mit - bestandskräftig gewordenem - Festsetzungsbescheid vom
7.11.2005 endgültig auf 333,87 Euro festgesetzt und die Erstattung des überzahlten
Betrages von 479,28 Euro verfügt hat, führt er die Klage als
Fortsetzungsfeststellungsklage fort. Er habe ein rechtliches Interesse an der Klärung
der streitgegenständlichen Frage, da mit weiteren Bescheiden für die Folgejahre zu
rechnen sei, in denen dieselbe Frage erneut beantwortet werden müsse.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes
Nordrhein-Westfalen vom 23.09.2004 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der gleichen Behörde vom 29.10.2004 rechtswidrig
gewesen ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie wiederholt die in den angegriffenen Bescheiden des Landesumweltamtes
vertretenen Auffassung, wonach der in Rede stehende Befreiungstatbestand nur für
Flächen gelten solle, deren Bewirtschaftung vorrangig der erwerbsmäßigen Nutzung
diene. Diese einschränkende Auslegung stehe im Einklang mit den
wasserrechtlichen Privilegierungen im Bereich der landwirtschaftlichen oder
gärtnerischen Nutzung von Grundstücken (vgl. §§ 19 Abs. 4, 33 Abs. 1
Wasserhaushaltsgesetz - WHG; §§ 15 Abs. 3, 51 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
Landeswassergesetz - LWG), deren Anwendung durchweg eine erwerbsmäßige
Land-, Forst- oder Gartenwirtschaft voraussetze. Insbesondere privilegiere § 33
WHG nur erwerbsmäßige landwirtschaftliche Hofbetriebe. Eine landwirtschaftliche
Tätigkeit sei überdies schon nach allgemeinem Sprachgebrauch durch eine
Gewinnerzielungsabsicht gekennzeichnet, müsse also zu Erwerbszwecken erfolgen.
Das sei bei der Obstversuchsanlage L. -B. nicht der Fall. Sie werde vielmehr
zu Versuchsanstellungen und Demonstrationszwecken geführt; eine Gewinnerzie-
lung durch Verkauf der im Rahmen der Ausbildungs- und Forschungstätigkeit
anfallenden Obst- und Gemüseprodukte sei lediglich ein Nebeneffekt dieser primären
Tätigkeit, den das Wirtschaftsministerium vorgebe, weil es seinerseits dem Kläger
Gelder für Forschungs- und Ausbildungszwecke zur Verfügung stelle.
Für die Auslegung der Beklagten spreche auch der Zweck der Privilegierung, der
darin bestehe, hauptberufliche Landwirte, die auf die Ernteeinnahmen angewiesen
und im Falle einer Missernte finanziell erheblich belastet seien, von weiteren
finanziellen Belastungen freizustellen. Es gelte damit eine potentielle
Existenzbedrohung abzuwenden, die im Fall des Klägers nicht in vergleichbarer
Weise auftreten könne. Gesetzliche Privilegierungen der landwirtschaftlichen
Tätigkeit erfolgten generell zu dem Zweck, diese Bedrohung aufzufangen. Entgegen
der Ansicht des Klägers sei es daher nicht erforderlich gewesen, diesen Zweck in die
Gesetzesbegründung oder den Gesetzestext ausdrücklich aufzunehmen. Das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1984 - 4 C 27/81 - bestätige schließlich
die Auffassung der Beklagten. Es betone nicht die technisch-biologische
Komponente der Landwirtschaft, sondern vielmehr die betriebswirtschaftliche Seite.
Auch in einem neueren Urteil vom 16.12.2004 (NVwZ 2005, 587 f.) habe das
Bundesverwaltungsgericht - bezogen auf § 201 BauGB - ausgeführt, dass „die
Absicht der Gewinnerzielung (...) zu den prägenden Elementen der Landwirtschaft"
gehöre.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Landesumweltamtes Bezug genommen.

13

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist zulässig und begründet.

15

Die gegen das Landesumweltamt erhobene Klage richtet sich nunmehr gegen
die Beklagte, weil diese nach Auflösung des Landesumweltamtes durch Artikel 1 § 2
Abs. 1 Satz 2 des am 1.1.2007 in Kraft getretenen Gesetzes zur Straffung der
Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12.12.2006 gemäß Artikel 1 § 2 Abs. 2
Nr. 1 dieses Gesetzes für den Vollzug des Wasserentnahmeentgeltgesetzes
zuständig geworden ist. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs.
1 Satz 4 VwGO statthaft. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid des
Landesumweltamtes vom 23.9.2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 29.10.2004 hat sich durch den nach Klageerhebung erlassenen endgültigen
Festsetzungsbescheid vom 7.11.2005 erledigt, womit das Rechtsschutzinteresse für
die zunächst erhobene Anfechtungsklage entfallen ist. Der Vorauszahlungsbescheid
enthält zwei rechtlich selbständige Regelungen, zum einen die Festsetzung der
Vorauszahlung und zum anderen das Leistungsgebot. Das Leistungsgebot ist
vorliegend erloschen, weil davon auszugehen ist, dass der Kläger die mit dem
Vorauszahlungsbescheid geforderte Leistung vor Erlass des Festsetzungs-
bescheides erbracht hat. Hinsichtlich der Entgeltfestsetzung gilt folgendes: Soweit
die Vorauszahlung den endgültig festgesetzten Betrag von 333,87 Euro nicht
überstieg, ist nunmehr der Festsetzungsbescheid Rechtsgrund für das endgültige
Behaltendürfen der vom Kläger erbrachten Zahlung. Hinsichtlich des 333,87 Euro
überschreitenden Betrages ist mit Erlass des Festsetzungsbescheides der Rechts-
grund für das (vorläufige) Behaltendürfen der Leistung (endgültig) weggefallen. An-
haltspunkte dafür, dass von dem Vorauszahlungsbescheid noch irgendwelche den
Kläger belastende Rechtswirkungen ausgehen, sind nicht ersichtlich.

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Vgl. näher BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244/97 -,
NVwZ-RR 1998, 577 ff., und vom 31.5.2005 - 10 B 65/04 -.

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Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich aus dem
Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Es ist konkret absehbar, dass die Beklagte
den Kläger auch in den auf 2004 folgenden Veranlagungsjahren unter gleichen
rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen erneut zur (Voraus-)Zahlung von
Wasserentnahmeentgelt heranziehen wird (soweit noch nicht geschehen). Da das -
hier streitige - Eingreifen der Befreiungsvorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG
bereits der Entgeltpflicht als solcher entgegenstünde, hat der Kläger ein rechtliches
Interesse an der Klärung dieser Frage für die Zukunft.

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Der Umstand, dass der Kläger den Festsetzungsbescheid hat bestandskräftig
werden lassen, steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach
Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Es gibt keine Vorschrift, nach der die in §
113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ausdrücklich vorgesehene Fortsetzungsfeststellungsklage
gegenüber einer Anfechtungsklage gegen einen anderen Verwaltungsakt subsidiär
ist. Dies kann insbesondere nicht aus dem in § 43 Abs. 2 VwGO bestimmten Vorrang
der Gestaltungsklage geschlossen werden, der lediglich im Verhältnis zur
allgemeinen Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO gilt. Liegt daher ein
Fortsetzungsfeststellungsinteresse - wie hier - trotz bestandskräftig gewordenen
Festsetzungsbescheides ausnahmsweise vor, erscheint es im Interesse der
Prozessökonomie gerechtfertigt, dem Kläger die Früchte der bisherigen
Prozessführung durch Zulassung der Fortsetzungsfeststellungsklage zu er-
halten.

19

So im Ergebnis auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7.
Aufl. 2004, § 21 Rn. 39; HessVGH, Urteil vom 7.12.1978 - V OE 95/77;
unklar, da dort - mangels Bestandskraft - wohl nicht
entscheidungserheblich, OVG NRW, Urteil vom 16.3.1977 - II A 588/74 -,
sowie VG Magdeburg, Urteil vom 22.1.2004 - 2 A 403/02 -, unklar auch
BVerwG, Urteil vom 19.12.1997 - 8 B 244/97 - , Juris-Abdruck Rn. 18.

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Die Klage ist auch begründet.

21

Der Vorauszahlungsbescheid des Landesumweltamtes vom 23.09.2004 und sein
Widerspruchsbescheid vom 29.10.2004 waren rechtswidrig und haben den Kläger in
seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog). Die Wasserentnahmen
des Klägers unterliegen nicht der Entgeltpflicht nach dem Gesetz über die Erhebung
eines Entgelts für die Entnahme von Wasser aus Gewässern (Wasserentnah-
meentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - WasEG) vom 27.1.2004, GV
NRW S. 30.

22

Gemäß § 1 WasEG erhebt das Land für das Entnehmen, Zutagefördern,
Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Nr. 1) sowie für das Entnehmen und
Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern (Nr. 2) ein
Wasserentnahmeentgelt, sofern das entnommene Wasser einer Nutzung zugeführt
wird. Nach § 6 Abs. 1 WasEG sind für die jeweiligen Veranlagungszeiträume
Vorauszahlungen auf das Wasserentnahmeentgelt zu entrichten.

23

Die klägerische Obstversuchsanlage erfüllt zunächst den Entgelttatbestand des §
1 Abs. 1 Nr. 1 WasEG, da sie Grundwasser entnimmt und dieses zur Bewässerung
nutzt. Aus § 8 WasEG wird deutlich, dass auch Körperschaften des öffentlichen
Rechts nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich entgeltpflichtig sind.

24

Nach § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG wird das Entgelt indes nicht erhoben für
Entnahmen von Wasser zum Zwecke der Bewässerung landwirtschaftlich,
gärtnerisch und forstwirtschaftlich genutzter Flächen. Unter diesen
Ausnahmetatbestand fällt auch die Bewässerung des klägerischen Versuchsgutes.

25

Dabei stimmt das erkennende Gericht mit der Beklagten allerdings darin überein,
dass die Anwendung der Vorschrift eine erwerbsmäßig betriebene Landwirtschaft,
Gärtnerei oder Forstwirtschaft voraussetzt; von landwirtschaftlich bzw. gärtnerisch
genutzten Flächen kann nur gesprochen werden, wenn auf diesen im Wege der
Urproduktion zur Vermarktung bestimmte pflanzliche Erzeugnisse gewonnen
werden. Dies folgt vor allem aus gesetzessystematischen Erwägungen sowie aus
dem Sinn und Zweck des § 1 Abs. 2 Nr. 11 WasEG, der in erster Linie der Entlastung
landwirtschaftlicher und gartenbaulicher Betriebe dienen soll. Wegen der
Einzelheiten nimmt die Kammer Bezug auf die ausführliche Herleitung dieses
Auslegungsergebnisses in ihrem Urteil vom 03.04.2007 - 14 K 7444/05 -
(Urteilsabdruck S. 14 ff.).

26

Die Versuchsflächen des Klägers sind als landwirtschaftlich oder gärtnerisch
genutzte Flächen im so definierten Sinne anzusehen. Dabei wird nicht verkannt, dass
es sich bei dem Versuchsgut um eine „Lehr- und Forschungsstation" der Universität
Bonn handelt, deren Obstanbau Lehr- und Forschungszwecken dient. Anders als die
Beklagte ist die Kammer aber der Auffassung, dass das Vorliegen einer
„landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Fläche" nicht voraussetzt, dass die
Gewinnerzielung durch Veräußerung der erzeugten Produkte alleiniger Zweck des
Betriebes ist; es reicht vielmehr aus, dass dieser Zweck auch verfolgt wird und nicht
nur von ganz untergeordneter Bedeutung ist.
Die Kammer ist unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung
ergänzten Angaben und vorgelegten Unterlagen davon überzeugt, dass diese
Voraussetzung bei der klägerischen Obstversuchsanlage gegeben ist. Die Anlage
erfüllt alle Anforderungen an einen landwirtschaftlichen bzw. gartenbaulichen Betrieb,
wobei sich eine genaue Abgrenzung zwischen beiden Alternativen hier erübrigt. Es
handelt sich um einen professionellen Obstbaubetrieb, der - wie die anderen
Versuchsgüter der landwirtschaftlichen Fakultät des Klägers auch - als von der
Landwirtschaftskammer anerkannter landwirtschaftlicher Ausbildungsbetrieb tätig ist.
Er erwirtschaftet unstreitig auch Einnahmen durch Veräußerung der angebauten
Produkte. Die Vertreter der Kläger haben in der mündlichen Verhandlung durch
ergänzende Angaben anschaulich untermauert, dass es sich dabei keineswegs nur
um ein völlig untergeordnetes Ziel handelt: Sie haben ausgeführt, dass die
Versuchsgüter jeweils Mitglied einer Vermarktungsgemeinschaft seien und die dafür
erforderliche Anerkennung als Anlieferbetrieb besäßen, und dass sie überdies
Mitarbeiter beschäftigten, die aus dem Erlös des Vertriebs der landwirtschaftlichen
bzw. gartenbaulichen Produkte bezahlt würden. Die nach Ansicht der Beklagten bei
dem Kläger fehlende Gefahr der Existenzbedrohung gehört nicht zu den
Wesensmerkmalen des Begriffs Landwirtschaft, sondern betrifft (lediglich) die
Motiva-tion des Gesetzgebers für die Befreiung dieses Wirtschaftszweiges von der
Pflicht zur Zahlung des Wasserentnahmeentgelts.
Die Eigenschaft der Universität als Körperschaft des öffentlichen Rechts steht der
hier vorgenommenen Bewertung schließlich ebenso wenig entgegen wie die
Tatsache, dass die klägerischen Versuchsgüter vom Land Nordrhein-Westfalen
finanziell unterstützt werden. Auch privat geführte Landwirtschaftsbetriebe werden
bekanntermaßen in vielfältiger Form staatlich subventioniert.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.