Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-05-19, Aktenzeichen 3 S 2509/07

Tenor

Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. September 2007 - 10 K 924/07 - werden zurückgewiesen.

Die Antragstellerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 116.250,-- EUR festgesetzt.

Gründe

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Die statthaften und auch sonst zulässigen Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat es im Ergebnis zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die für sofort vollziehbar erklärte Rücknahmeverfügung des Antragsgegners vom 05.02.2007 wiederherzustellen (§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Denn diese Verfügung erweist sich schon bei summarischer Überprüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig mit der Folge, dass dem öffentlichen Interesse an der Verhinderung vollendeter Tatsachen Vorrang gebührt vor dem Interesse der Antragstellerin (und der Beigeladenen), die streitigen Vorhaben vorläufig weiterbauen zu dürfen (zu gleicher Interessenabwägung bei offener Erfolgsaussicht vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21.11.2006 - 5 S 1825/06 -, VBlBW 2007, 188 f.).

I.

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Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 LVwVfG für eine Rücknahme der streitigen Baugenehmigung vom 22.08.2006 liegen mit hoher Wahrscheinlichkeit vor. Denn diese Baugenehmigung, mit der auf Grundlage von § 33 BauGB die Errichtung eines Lebensmittelmarkts mit Backwarenverkauf (Verkaufsfläche ca. 1.050 qm) und eines Textilmarkts (Verkaufsfläche ca. 500 qm) auf den bislang nicht überplanten, am östlichen Ortsrand der Beigeladenen gelegenen Grundstücken Flst.-Nrn. 10992, 10993, 10884, 11045 und 11046 gestattet wird, erweist sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als von Anfang an rechtswidrig, weil es jedenfalls an der nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB erforderlichen materiellen Planreife des in Aufstellung befindlichen vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Sondergebiet Einzelhandelsgebiet Riedwiesen“ der Beigeladenen fehlte und bis heute fehlt. Diese Feststellung kann der Senat treffen, ohne dass es einer vertieften oder gar abschließenden Auseinandersetzung mit den vom Verwaltungsgericht und den Beschwerdeführern im Einzelnen aufgeworfenen zahlreichen schwierigen Rechtsfragen bedarf. Denn im „vorgezogenen“ Verfahren nach § 33 BauGB ist es weder Aufgabe der Baurechtsbehörde noch der Gerichte, über streitige und zudem prüfungsaufwändige Zweifelsfragen in Bezug auf die mögliche Wirksamkeit des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans zu entscheiden. Weder die Widerspruchsbehörde noch die Verwaltungsgerichte müssen in diesem Verfahrensstadium die eingeleitete Planung „zu Ende denken“ (so zutreffend VG Freiburg, Urteil vom 18.10.2005 - 1 K 1928/04 -, VBlBW 2006, 361 ff.). Dies würde dem Zweck des Genehmigungsverfahrens nach § 33 BauGB widersprechen und dieses Verfahren mit einer Prüfungsdichte überfrachten, die der späteren unmittelbaren oder inzidenten Kontrolle des „fertigen“ Bebauungsplans vorbehalten bleiben muss. Hierzu ist im Einzelnen folgendes zu bemerken:

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1. Nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ist in Gebieten, in denen - wie hier - ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, ein Vorhaben zulässig, wenn u.a. anzunehmen ist, dass es den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegensteht.

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a) Diese als materielle Planreife zu bezeichnende Planungssituation ist gegeben, wenn hinreichend voraussehbar und mit der gebotenen Sicherheit beurteilbar ist, dass der Inhalt des Entwurfs mit der Qualität des § 10 BauGB gültiges Ortsrecht wird (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1991 - 4 B 212.91 -, Buchholz 406.11, § 33, BBauG/BauGB Nr. 7; Beschluss vom 02.03.1978 - 4 B 26.78 -, Buchholz, a.a.O., Nr. 5). Es muss sich prognostisch um eine „sichere Erwartung“ (so BVerwG, Beschluss vom 25.11.1991, a.a.O.) bzw. um eine „sichere Prognose“ handeln (so OVG NRW, Beschluss vom 14.03.2001 - 7 B 355/01 -, BauR 2001, 1394 ff.). Eine solche enge Auslegung ergibt sich aus dem Zweck des § 33 BauGB. Danach soll ein Bauantragsteller zwar einerseits - zur Vermeidung nicht zu vertretender Verzögerungen bei der Realisierung eines zulässigen Bauvorhabens - besser gestellt werden als bei Anwendung der §§ 30, 34 und 35 BauGB. Andererseits gilt es aber zu verhindern, dass der mit dieser Regelung verbundene typische Vorgriff auf einen Bebauungsplan ins Leere geht oder aber als taktisches Mittel oder gar missbräuchlich verwendet wird, um vollendete, bauplanerisch möglicherweise nicht gewollte oder aber nicht umsetzbare Tatsachen zu schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, NVwZ 2003, 86 ff.). Ein strenger Prognosemaßstab ist aus diesen Gründen gerade auch bei Bebauungsplänen nach § 12 BauGB geboten, bei denen das zur Genehmigung gestellte Einzelvorhaben gleichzeitig den wesentlichen Inhalt des im Verfahren befindlichen Bebauungsplans bildet, so dass in besonderem Maße auf künftige Plankonformität geachtet werden muss.

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b) Vor diesem Hintergrund sind an die (negative) Aussage, dass die nach § 33 BauGB erforderliche Sicherheit der Planreife eines Vorhabens nicht angenommen werden kann, keine hohen Anforderungen zu stellen (dazu BVerwG, Beschluss vom 25.11.1991, a.a.O.). Es genügen bereits alle nach dem jeweiligen Planungsstand schlüssigen und nicht gänzlich von der Hand zu weisenden Zweifel daran, dass das Plankonzept zum einen mit dem jetzigen Inhalt, zum anderen aber auch innerhalb eines - je nach Verfahrensstand - vertretbaren und verzögerungsfreien Zeitraums in einen wirksam Bebauungsplan nach § 10 BauGB münden wird. Bedenken der zuständigen höheren Verwaltungsbehörde, der Landesplanungsbehörde oder anderer höhere Behörden stehen dabei bereits in aller Regel der Annahme einer inhaltlich ausreichend sicheren materiellen Planreife entgegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1991, a.a.O.; VG Freiburg, Urteil vom 18.10.2005, a.a.O.). Zweifel am zeitlichen Element der Planreife sind umso mehr angebracht, je länger der Zeitraum zwischen einem „satzungsreifen“ Bebauungsplanentwurf und dessen Umsetzung durch Satzungsbeschluss nebst Bekanntmachung dauert. Hierbei rechtfertigt allein das Interesse des Plangebers, Klarheit über die Rechtslage zu erlangen, es grundsätzlich nicht, ein im Stadium der Abschlussreife befindliches Bebauungsplanverfahren bis zum Abschluss eines anhängigen Rechtsstreits offenzuhalten; § 33 Abs. 1 BauGB ist daher nicht anwendbar, wenn der Planungsträger erklärt, alles zum Abschluss des Planaufstellungsverfahrens Erforderliche getan zu haben, den Bebauungsplan aber gleichwohl nicht durch öffentliche Bekanntmachung in Kraft setzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.2002, a.a.O.).

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2. Gemessen daran war die erforderliche materielle Planreife des streitigen Vorhabens weder bei Erteilung der Baugenehmigung am 22.08.2006 gegeben noch ist sie bis heute eingetreten. Eine sichere Prognose, dass der zur Realisierung der genehmigten Märkte aufgestellte vorhabenbezogene Bebauungsplan „Sondergebiet Einzelhandelsgebiet Riedwiesen“ innerhalb angemessener Zeit und vor allem mit dem beschlossenen Inhalt als Satzung nach § 10 BauGB in Kraft treten wird, war und ist nicht möglich. Vielmehr bestehen insofern derzeit nicht von der Hand zu weisende und nicht sicher ausräumbare Zweifel, die es verbieten, vom Instrument der vorgezogenen Baugenehmigung nach § 33 BauGB zugunsten der Antragstellerin Gebrauch zu machen. Der Senat nimmt insoweit auf die zutreffenden Ausführungen der Antragsgegnerin in der Rücknahmeverfügung und in der Beschwerdeerwiderung Bezug. Ergänzend und klarstellend hierzu ist Folgendes festzustellen:

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a) Zweifel am zeitlichen Zusammenhang zwischen dem Plankonzept und dessen „satzungsreife“ Umsetzung sind deswegen angebracht, weil bei Erteilung der Baugenehmigung wohl bereits alle inhaltlich für den Satzungsbeschluss erforderlichen Planungsschritte vorgenommen waren. Am 22.08.2006 waren die öffentliche Auslegung und die nachfolgende Bürger- und Behördenbeteiligung (§§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 1 BauGB) bereits durchgeführt und der Gemeinderat der Beigeladenen hatte sich im „Abwägungsbeschluss“ vom 07.08.2006 mit den eingegangenen Bedenken eingehend auseinandergesetzt. In Kenntnis der Einwendungen der Fachbehörden und unter Berücksichtigung der in den Aussagen unterschiedlichen Marktgutachten der gemaba und der GMA hatte der Gemeinderat an der Festsetzung eines Sondergebiets für Einzelhandel mit den auf das streitige Vorhaben zugeschnittenen Verkaufs(Nutz-)Flächen von 1.050 qm (Lebensmittelmarkt mit Backshop) und 510 qm („Noonfood-Markt, wie z.B. Textilien“) festgehalten. Lediglich der formale Satzungsbeschluss stand damals noch aus. Ob es ein zureichender Grund war, diesen im Hinblick auf das Parallelverfahren bei der Änderung des Flächennutzungsplans zurückzustellen, erscheint im Hinblick auf § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB fraglich, lässt sich in tatsächlicher Hinsicht nach Aktenlage aber nicht eindeutig klären. Einen zweiten „Abwägungsbeschluss“ unter ergänzender Auseinandersetzung mit beiden Gutachten fasste der Gemeinderat am 11.12.2006. Von einem Vorbehalt wegen des Flächennutzungsplanverfahrens war ausweislich des Sitzungsprotokolls nicht mehr die Rede. Daher spricht einiges dafür, dass der Gemeinderat jedenfalls zu diesem Zeitpunkt von der Abschlussreife des Bebauungsplanverfahrens ausging. Dessen ungeachtet hat der Gemeinderat - wohl in der Absicht, die erhobenen Bedenken vorab im vorliegenden Verfahren nach § 33 BauGB klären zu lassen - davon abgesehen, den Satzungsbeschluss zu fassen und den Bebauungsplan zeitnah in Kraft zu setzen.

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b) Nicht von der Hand zu weisende Zweifel an der materiellen Planreife des Vorhabens bestehen auch und vor allem in inhaltlicher Hinsicht. Denn gegen den dieses Vorhaben legitimierenden Bebauungsplanentwurf haben sowohl das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungs- und Genehmigungsbehörde als auch die IHK Rhein-Neckar sowie der Verband Region Rhein-Neckar bis zuletzt massive Bedenken erhoben. Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat den Bebauungsplan dabei zu keiner Zeit als genehmigungsfähig angesehen. Dies ergibt sich aus dem Schriftverkehr der Beigeladenen mit dem Regierungspräsidium sowie besonders deutlich aus dem Protokoll der gemeinsamen Besprechung vom 20.12.2006.

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Schon die Existenz dieser Bedenken mehrerer Fachbehörden schließt, wie oben dargelegt, die Annahme der materiellen Planreife regelmäßig aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1991, a.a.O.). Eine Ausnahme von dieser Regel käme allenfalls in Betracht, wenn die vorgebrachten Bedenken bei erstem Hinsehen „aus der Luft gegriffen“, d.h. offensichtlich unbegründet wären. Davon kann im vorliegenden Fall auch unter Würdigung der ausführlichen und vertieften Gegenargumente der Beschwerdeführer indessen nicht die Rede sein. Vielmehr sind die vorgetragenen Bedenken und deren Würdigung durch die Antragsgegnerin schlüssig und nicht offenkundig falsch. Ob sie ganz oder teilweise letztlich durchgreifen, haben weder der Senat noch die Widerspruchsbehörde im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. Diese Prüfung muss späteren Verfahren gegen den Bebauungsplan, sollte er erlassen werden, vorbehalten bleiben.

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aa) Zunächst sind die Bedenken bezüglich der Übereinstimmung des Bebauungsplanentwurfs mit dem (zwingenden) Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht offenkundig von der Hand zu weisen. § 1 Abs. 4 BauGB schreibt vor, dass Bebauungspläne an die im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden verbindlichen Ziele der Raumordnung anzupassen sind. Daher muss sich der in Aussicht genommene Bebauungsplan „Sondergebiet Einzelhandelsgebiet Riedwiesen“ der Beigeladenen an den Zielen der Plansätze 3.3.7.1 und 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP) sowie an den Zielen des Plansatzes 2.2.5.3 der am 15.05.2006 in Kraft getretenen 3. Teilfortschreibung des Regionalplans Unterer Neckar (Plankapitel 2.2.5 Einzelhandel) messen lassen. Dass Zweifel an der Übereinstimmung des Planentwurfs mit diesen Zielen bestehen können, hat der Antragsgegner zuletzt im Beschwerdeverfahren im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt. Dies reicht aus, um die erforderliche Planreife zu verneinen. Dass die genannten Planziele des LEP und des Regionalplans - wie die Beschwerdeführer geltend machen - deswegen nicht anwendbar wären, weil der Planentwurf schon gar keine „Einzelhandelsgroßprojekte“ bzw. „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ zulasse, ist keinesfalls eindeutig. Im Gegenteil spricht vieles dafür, dass es sich jedenfalls bei dem mit einer Verkaufsfläche von ca. 1.050 qm deutlich „großflächigen“ Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb um ein solches Einzelhandelsgroßprojekt handelt. Denn die Legaldefinition des raumordnungsrechtlichen Begriffs „Einzelhandelsgroßprojekt“ in Ziff. 3.3.7 LEP knüpft wörtlich an die Betriebstypen des § 11 Abs. 3 BauNVO an, zu denen auch großflächige Einzelhandelsbetriebe gehören. Auch für die Regionalbedeutsamkeit des Lebensmittel-Einzelhandelsbetriebs, sofern dieses Merkmal neben dem des Einzelhandelsgroßprojekts überhaupt eigenständige Bedeutung hat, sprechen nicht von der Hand zu weisende Gründe. Der streitige Betrieb mit einer Verkaufsfläche von ca. 1.050 qm weist eine aller Voraussicht nach deutlich über 1.200 qm liegende Geschossfläche auf. Er fällt daher unter die Vermutensregel des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe dieser Größe nicht nur unwesentliche negative Auswirkungen u.a. auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie auf die Nahversorgung und die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche haben können. Damit spricht manches dafür, dass ein Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb dieser Größe regelmäßig auch regionalbedeutsam ist. Für diese Einstufung sprechen auch Wortlaut und Struktur des § 11 Abs. 3 LplG, der im Katalog in Satz 2 Ziffern 1 - 11 potentiell regionalbedeutsame Vorhaben im Sinne von Satz 1 umschreibt; in diesem Katalog sind auch Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe aufgeführt (§ 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).

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aaa) Damit kommt vorliegend ein Verstoß des Planentwurfs gegen das im Planziel Ziff. 3.3.7.2 Satz 1 des LEP niedergelegte Beeinträchtigungsverbot in Betracht. Danach dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Derartige Auswirkungen auf den Ortskern der Beigeladenen werden jedoch im Gutachten der GMA von Juni 2006 attestiert. Das Gutachten gelangt schlüssig und nachvollziehbar zum Ergebnis, dass der geplante und genehmigte Discountmarkt den Wettbewerbern vor Ort Umsatz in der Größenordnung von 18 % entzieht. Einer vertiefteren Überprüfung des Gutachtens anhand der Einwände der Beschwerdeführer bedarf es auf der Ebene des § 33 BauGB nicht. Ein Umsatzrückgang von 18 % kann aber ein für das Beeinträchtigungsverbot durchaus relevantes Ausmaß darstellen. Umsatzumverteilungen sind lediglich eine andere Bezeichnung für Kaufkraftabflüsse (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308 ff.), und Kaufkraftabflüsse von deutlich über 10 % werden in der Rechtsprechung dem Bereich potentiell negativer Auswirkungen gewichtiger Art im Rahmen des § 2 Abs. 2 BauGB zugerechnet. Der Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 wiederum setzt den Schwellenwert für eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots bereits bei einem Umsatzverlust von 10 % bei zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten an. Das Bundesverwaltungsgericht schließlich hat im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB Kaufkraftabflüsse von je nach Größe des Verflechtungsbereichs und je nach Sortiment zwischen 10 % und 30 % als relevant angesehen (Urteil vom 11.10.2007, a.a.O.).

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bbb) Zum Anderen wird auch ein Verstoß gegen das in den Planzielen Ziff. 2.2.5.3 Abs. 1 und Abs. 4 des Teilregionalplans Einzelhandel konkretisierte Integrationsgebot schlüssig dargetan und kommt möglicherweise in Betracht. Danach sind regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Sortimenten nur in den in der Raumnutzungskarte gebietsscharf dargestellten zentralörtlichen Standortbereichen anzusiedeln. Die Ansiedlung außerhalb dieser Standortbereiche ist ausgeschlossen. Das Bebauungsplangebiet, in dem der streitige Lebensmittelmarkt errichtet werden soll, liegt jedoch weit außerhalb des für das Unterzentrum Hardheim in der Raumnutzungskarte (S. 41) vorgesehenen zentralörtlichen Standortbereichs. Das Sortiment des Lebensmittelmarkts wird in der Sortimentsliste des Teilregionalplans zwar als dritte Gruppe (neben „zentrenrelevanten“ und „nicht-zentrenrelevanten“ Sortimenten) aufgeführt. Gleichwohl können und werden nahversorgungsrelevante Sortimente gleichzeitig auch Zentrenrelevanz entfalten. Dies kann gerade auch in - wie hier - dünn besiedelten und eher ländlich orientierten Gebieten der Fall sein, wie der Antragsgegner plausibel dargelegt hat. Von dieser regionalplanerischen Bewertung der Lebensmittel und Getränke geht auch die Sortimentsliste selbst aus, wie der Zusatz „ggfs. auch zentrenrelevante Sortimente“ zeigt.

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bb) Schon die vorstehend dargelegten Zweifel schließen es aus, die für die materielle Planreife erforderliche sichere Richtigkeitsprognose für einen künftigen Bebauungsplan treffen zu können. Ob darüber hinaus auch noch Bedenken hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Abwägung bestehen, weil der Gemeinderat der Beigeladenen trotz widersprüchlicher Gutachten die raumordnungsrechtlichen- und städtebaulichen Auswirkungen des Bebauungsplans nicht weiter aufgeklärt hat (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -) und weil der Gemeinderat, wie der Antragsgegner vermutet, wegen bereits vorbereiteter Grundstücksverkäufe im Plangebiet und Einstellung der Kaufpreise in den Haushalt nicht mehr ausreichend abwägungsbereit war, kann auf sich beruhen. Die von den Beschwerdeführern im Einzelnen ausführlich und mit hohem Aufwand gegen die raumordnungsrechtliche Relevanz des Bebauungsplanentwurfs und die Auslegung der raumordnungsrechtlichen Rechtsbegriffe und Vorgaben ins Feld geführten Argumente, die der Senat sorgfältig erwogen hat, sind ihrerseits schlüssig und bedenkenswert. Sie sind aber nicht geeignet - und nur darauf kommt es auf der Prüfungsebene des § 33 BauGB an -, die von den Fachbehörden und vom Antragsgegner erhobenen und oben dargelegten Bedenken als offenkundig unrichtig und haltlos erscheinen zu lassen.

II.

14

War und ist die Baugenehmigung nach alldem rechtswidrig, kann auch die Ausübung des Rücknahmeermessens durch den Antragsgegner nicht beanstandet werden. Es erscheint sachgerecht und verhältnismäßig, wenn er dem öffentlichen Interesse, rechtmäßige Zustände wiederherzustellen und den Weiterbau des mit erheblichen Auswirkungen verbundenen Einzelhandelsvorhabens Vorrang vor dem Vertrauen der Antragstellerin am Bestand der Baugenehmigung eingeräumt hat. Die von der Antragstellerin in schutzwürdigem Vertrauen bisher getätigten finanziellen Aufwendungen werden im Rahmen des § 48 Abs. 3 LVwVfG ersetzt und das diese Aufwendungen „überschießende“ Vertrauen hat kein das öffentliche Interesse überwiegendes Gewicht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Erd- und Entwässerungsarbeiten erst mit Teilfreigabeschein vom 25.10.2006 freigegeben worden sind, dass die Antragstellerin danach bereits mit Schreiben vom 21.11.2006 auf die rechtlichen Bedenken bezüglich der Baugenehmigung hingewiesen worden ist und dass der Antragsgegner den Bau sodann mit sofort vollziehbarer Verfügung vom 21.12.2006 eingestellt hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 2 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG i.V.m. Ziff.1.5 und 9.1.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.