Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-01, Aktenzeichen 2 A 26/14

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Aufhebung einer von der Bundesregierung erlassenen Verordnung.

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Unter dem 17. August 2005 erließ die Bundesregierung die „Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung“ (BAnz. 2005 Nr. 153. 12385, im Folgenden: GorlebenVSpV). In § 1 GorlebenVSpV wird zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben ein Planungsgebiet festgelegt. In diesem Planungsgebiet dürfen keine die Standorterkundung erheblich erschwerenden Veränderungen unterhalb von 50 Metern, bzw. in bestimmten Bereichen unterhalb von 100 Metern, vorgenommen werden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GorlebenVSpV). Für unterhalb dieser genannten Tiefen vorgenommene Veränderungen des Untergrundes wird nach § 2 Abs. 1 Satz 2 GorlebenVSpV vermutet, dass sie die Standorterkundung erheblich erschweren. Gemäß § 5 der GorlebenVSpV tritt die Verordnung zehn Jahre nach ihrer - am 16. August 2005 erfolgten - Verkündung außer Kraft.

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Der Kläger ist Eigentümer von in Gorleben gelegenen Flächen, die zum Teil aus Wald (ca. 5.800 ha) bestehen und auf denen zum Teil (ca. 850 ha) Forst - und Landwirtschaft betrieben wird. Er ist zugleich Inhaber des Salzabbaurechts für das unter seinen Grundstücken liegende Salz. Ein Teil der dem Kläger gehörenden Flächen liegt im Geltungsbereich des in der GorlebenVSpV festgesetzten Planungsgebiets.

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Am 30. Januar 2014 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er ursprünglich beantragt hat, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die GorlebenVSpV aufzuheben sowie hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte es zu unterlassen hat, die GorlebenVSpV über den 16. August 2015 hinaus zu verlängern. Unter dem gleichen Datum wurde zudem ein identischer Antrag durch einen Verein gestellt, der ebenfalls Eigentümer eines im Planungsgebiet der GorlebenVSpV liegenden Grundstücks ist (2 A 27/14).

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Mit Schreiben vom 9. Februar 2015 übersandte die Beklagte dem im Parallelverfahren klagenden Verein im Rahmen der Verbändeanhörung einen Verordnungsentwurf, wonach die Geltungsdauer der GorlebenVSpV verlängert werden sollte.

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Daraufhin ersuchten sowohl der Kläger (2 B 17/15) als auch der Verein (2 B 18/15) unter dem 12. März 2015 um Eilrechtschutz, mit dem sie jeweils die vorläufige Feststellung begehrten, dass es die Beklagte zu unterlassen habe, bis zu einer Entscheidung in den Hauptsachen die GorlebenVSpV über den 16. August 2015 hinaus zu verlängern. Durch Beschlüsse vom 15. April 2015 hat das Gericht die Anträge abgelehnt. Die dagegen vor dem Nds. Oberverwaltungsgericht erhobenen Beschwerden (7 ME 28/15 und 7 ME 29/15) blieben ohne Erfolg.

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Mit Schriftsatz vom 12. März 2015 beantragte der Kläger zudem, den zunächst als Hilfsantrag gestellten Antrag als Hauptantrag in das Verfahren einzuführen.

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Zwischenzeitlich wurde die GorlebenVSpV durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 (BAnz AT 21.07.2015 V1) u.a. dahingehend geändert, dass die Verordnung an dem Tag außer Kraft tritt, an dem der Salzstock Gorleben nach § 29 Abs. 1 Satz 5 des Standortauswahlgesetzes aus dem Standortauswahlverfahren ausgeschlossen wird, spätestens mit Ablauf des 31. März 2017. Die in § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV enthaltene Veränderungssperre ist identisch mit der zuvor geltenden Fassung.

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Mit Schriftsatz vom 7. September 2015 hat der Kläger den als Hauptantrag aufgewerteten Feststellungsantrag, gerichtet auf die Unterlassung der Verlängerung der Verordnung, zurückgenommen. Zugleich hat er seinen ursprünglichen Klageantrag an die zwischenzeitlich eingetretene Rechtsänderung angepasst.

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Zur Klagebegründung trägt er vor: Die Klage sei in Form einer sog. Normerlassklage als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Klärungsbedürftig sei die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Voraussetzungen für den Erlass bzw. die Verlängerung der GorlebenVSpV mit dem Inkrafttreten des Standortauswahlgesetzes entfallen und die Verordnung daher aufzuheben sei. Es liege auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor, da die GorlebenVSpV unmittelbar seine Eigentumsrechte beeinträchtige, ohne dass es eines weiteren Vollzugsaktes bedürfe. Er könne auch nicht auf eine Leistungsklage auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 9g Abs. 4 AtG verwiesen werden, da diese nur in einem auf die Erteilung einer fachgesetzlichen Genehmigung gerichteten „Trägerverfahren“ geprüft werden könne. Eine derartige Genehmigung begehre er gegenwärtig aber (noch) nicht. Auch der Grundsatz der Subsidiarität stehe der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen, da dieser bei Klagen gegenüber dem Staat nur greife, wenn spezielle Frist- und Verfahrensregelungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage unterlaufen würden, was hier nicht der Fall sei. Er könne nicht auf ein aufwändiges und kostspieliges Antrags- und Klageverfahren verwiesen werden, um am Ende dahingehend beschieden zu werden, dass die Veränderungssperre dem Vorhaben entgegenstehe. Daher sei die Feststellungsklage nach dem Gebot des effektiven Rechtschutzes eindeutig zulässig.

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Die Klage sei auch begründet, da durch das Inkrafttreten des Standortauswahlgesetzes kein Bedürfnis mehr für eine „Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung“ nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG bestünde. Der Sicherungszweck der Veränderungssperre sei entfallen, da es gegenwärtig an einem sicherungsfähigen Erkundungsvorhaben fehle. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG sei die zuvor verfolgte bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten des Gesetzes beendet. Über die Erkundung von Gorleben oder anderer Standorte werde nach dem Standortauswahlgesetz erst in einer späteren Phase entschieden. Eine Veränderungssperre, die lediglich dazu diene, die Planungszuständigkeit zu sichern oder andere Vorhaben zu verhindern, sei unzulässig. Entgegen der Ansicht der Beklagten sei die bloße Möglichkeit der Standorterkundung kein gesetzlich ausreichender Sicherungszweck. Auch erstrecke die Beklagte die vom Gesetzgeber lediglich in Bezug auf das „Erkundungsbergwerk“ angeordnete Offenhaltung zu Unrecht auf den gesamten Salzstock. Die Verlängerung der Veränderungssperre könne auch nicht auf § 29 StandAG gestützt werden. Nach den Wertungen des Standortauswahlgesetzes könne Gorleben nicht als „in Aussicht genommene Endlagerstätte“ angesehen werden, der Salzstock solle vielmehr wie jeder andere in Betracht kommende Standort in das Standortauswahlverfahren einbezogen werden. Die Erkundung Gorlebens sei mit Inkrafttreten des Standortauswahlgesetzes ipse iure beendet worden. Allein die Festlegung eines Planungsgebiets könne nicht die für eine hinreichende Konkretisierung erforderliche „positive Planung“ darstellen. Ein mit der Rechtslage kompatibles positives Planungskonzept sei nicht zu erkennen und könne mit Rücksicht auf die Vorgaben des Standortauswahlgesetzes auch nicht existieren. Die Beklagte sei daher nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG verpflichtet, die GorlebenVSpV aufzuheben.

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Der Kläger beantragt nunmehr,

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festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorlebens - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung vom 17. August 2015, in der Fassung, die sie durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 erhalten hat, aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Klage sei bereits unzulässig. Eine auf § 43 Abs. 1 VwGO gestützte Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeits- bzw. Unwirksamkeitsfeststellung einer Rechtsnorm stelle eine Umgehung des § 47 VwGO dar. Es fehle auch an einem Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO zwischen dem Normadressat (Kläger) und dem Normgeber (Beklagte). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werde ein Rechtsverhältnis grundsätzlich nur zwischen Normadressaten und Normanwender, nicht jedoch gegenüber dem Normgeber begründet. Eine Feststellungsklage gegen den Normgeber komme nur ausnahmsweise in Betracht, wenn dies aus Gründen des Gleichheitsgrundsatzes oder des effektiven Rechtschutzes geboten sei und die Rechtsverordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründe, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich sei. Die vorliegende Klage sei jedoch nicht auf die (erstmalige) Gewährung eines Rechts, sondern auf die Beendigung einer vermeintlich rechtswidrigen Beeinträchtigung des Eigentumsrechts gerichtet. Zudem könne vorliegend nach § 9g Abs. 4 AtG eine Ausnahme von der Veränderungssperre beantragt werden, so dass eine entsprechende Vollzugsmöglichkeit bestünde. Die Gewährung der Ausnahme stelle damit das vorrangige Mittel dar, um der Unwirksamkeit der Veränderungssperre Rechnung zu tragen. Die Feststellungsklage sei jedenfalls subsidiär, da zunächst eine Ausnahme beantragt werden müsse und dieses Begehren - ggf. auch im Rahmen einer Verpflichtungsklage - verfolgt werden könnte und müsste. Das vom Kläger verfolgte Recht könne daher in gleicher Weise durch die Verpflichtungsklage erreicht werden. Schließlich fehle es an dem erforderlichen Interesse an einer baldigen Feststellung; der allgemeine Hinweis auf das Eigentum des Klägers sei dabei nicht hinreichend konkret.

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Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Auffassung des Klägers verkenne die Voraussetzungen und den Anwendungsbereich des § 9g Abs. 1 AtG. Das nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG erforderliche Sicherungsbedürfnis bestehe fort. Die Gesetzesbegründung zu § 9g Abs. 1 AtG verdeutliche, dass eine möglichst frühzeitig wirkende Veränderungssperre für notwendig erachtet werde, um aus Gründen der Langzeitsicherheit zu gewährleisten, dass die in Aussicht genommene Endlagerstätte unversehrt bleibe und deshalb schon im Zusammenhang mit einer Erkundung und bis zum Beginn des Planfeststellungsverfahrens nach § 9b AtG vor Veränderungen von außen geschützt werde. Der Sicherungszweck der Veränderungssperre diene daher der Gewährleistung der Unversehrtheit der potentiellen Endlagerstätte. Die tatsächliche Durchführung der Standorterkundung sei keine zwingende Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre. Vielmehr solle die „Sicherung der Standorterkundung“ die Möglichkeit ihrer Durchführung sicherstellen. Dafür sei ausreichend, wenn die Standorterkundung zukünftig ermöglicht oder fortgesetzt werden soll. Durch die Beschränkung auf das „Planungsgebiet“ liege auch die für den Erlass einer Veränderungssperre notwendige Konkretisierung und nicht lediglich eine unzulässige Verhinderungsplanung vor. Der in der Gesetzesbegründung geforderte „Zusammenhang mit der Erkundung“ bestehe auch dann, wenn die Veränderungssperre der Sicherung ihrer zukünftigen Durchführung diene. § 29 Abs. 1 S. 1 StandAG enthalte die gesetzliche Verpflichtung, den Salzstock Gorleben in seinem jetzigen Zustand für das Standortauswahlverfahren zu erhalten. Er dürfe nur nach den in § 29 Abs. 1 Sätze 1, 2 und 5 AtG normierten Kriterien und nicht durch eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse aus der Erkundung ausgeschlossen werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 VwGO).

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Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

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Sie ist bereits unzulässig.

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Der Zulässigkeit der Klage steht zwar nicht entgegen, dass der Kläger seinen Klageantrag im Laufe des Verfahrens geändert hat. Dabei kann offen bleiben, ob der mit Schriftsatz vom 7. September 2015 geänderte Klageantrag lediglich als eine zulässige Anpassung an die zwischenzeitlich eingetretene Rechtsänderung - Verlängerung der GorlebenVSpV durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 -, anzusehen ist, die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6/02 –, BVerwGE 119, 245-257, m. w. N.). Dafür spricht, dass der Klagegrund - Feststellung der Verpflichtung, dass die Verordnung aufzuheben ist - durch die Einbeziehung der neuen Verordnung im Kern unverändert bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.2003 – 9 C 6/02 –, a. a. O.). Aber selbst wenn man die Umstellung des Klageantrags als Klageänderung ansähe, wäre diese nach § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich und damit zulässig, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Umstellung dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst wahrscheinlich zu erwartender Prozess vermieden wird (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 91 Rn. 19).

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Es fehlt jedoch an dem Vorliegen der für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage erforderlichen Voraussetzungen. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Zulässigkeit der vom Kläger erhobenen Feststellungsklage setzt somit nach § 43 Abs. 1 VwGO zunächst ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, Urteile v. 23.01.1992 - 3 C 50/89 - BVerwGE 89, 327, 329 f.; v. 26.01.1996 - 8 C 19/94 - BVerwGE 100, 262, 264 und v. 20.11.2003 - 3 C 44/02 -, zit. n. Juris). Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein (BVerwG; Urteile v. 13.10.1971 - 6 C 57/66 -, BVerwGE 38, 346, m.w.N, und v. 30.05.1985 - 3 C 53/84 -, BVerwGE 71, 318; Beschl. v. 12.11.1987 - 3 B 20/87 -, zit. n. Juris). Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (BVerwG, Urt. v. 28.01.2010 – 8 C 19/09 –, BVerwGE 136, 54-74).

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Als Bezugspersonen des Rechtsverhältnisses kommen dabei der Normgeber, der Normadressat und (als Vollzugsbehörde) der Normanwender in Betracht. Da zum einen nach Art. 30 GG die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder ist, und zum anderen Art. 83 GG ebenso grundsätzlich bestimmt, dass die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, d.h. sie verwaltungsmäßig umsetzen (BVerfG, Beschl. v. 15.03.1960 - 2 BvG 1/57 - BVerfGE 11, 6, 15), eröffnet sich im Regelfall ein Rechtsverhältnis nur zwischen dem Normadressaten und den Vollzugsbehörden der Länder als Normanwender. Dagegen besteht grundsätzlich kein Rechtsverhältnis zwischen dem Normadressat und dem Normgeber (BVerwG; Urteile v. 23.08.2007 - 7 C 2/07 - BVerwGE 129, 199, 204 und v. 28.01.2010 – 8 C 19/09 –, a. a. O.; zustimmend Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 58 b f. und Schübel-Pfister, Jus 2008, 329, 330 f.; wohl auch Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Stand. 2015, § 43 Rn. 25a und Möstl, in: Posser/Wolf, VwGO, Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 43 Rn. 30; a. A. wohl W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, a. a. O., § 43 Rn. 8, 8 f und 8 h, der einerseits ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sowohl im Verhältnis zum Normgeber als auch zum Normanwender bejaht, andererseits aber sog. atypische Feststellungsklagen für überflüssig und Klagen, mit denen das Nichtbestehen eines „Normgebungsrechts“ eines Hoheitsträgers festgestellt werden soll, mangels Rechtsverhältnisses für unzulässig hält).

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Dass eine Norm "self-excuting" ist, d.h. dass sich aus ihr unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben, begründet ebenfalls noch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Normgeber, soweit noch Verwaltungsvollzug möglich ist (vgl. BVerwG; Urt. v. 23.08.2007, a.a.O.; erneut bestätigt mit Urt. v. 29.01.2010 - 8 C 19/09 -, a. a. O., Rn. 29 bei Juris; Unterstreichung durch die Kammer). Auch bei Normen, die - wie hier das in § 2 GorlebenVSpV enthaltene Verbot - unmittelbare Rechtswirkungen entfalten, stehen sich im Regelfall als alleinige Zuordnungssubjekte der Normadressat und der Normanwender gegenüber; denn auf der einen Seite findet sich die normbetroffene Person, der auf der anderen Seite das Bundesland bzw. dessen vollziehende Behörde gegenüber steht, die die Regelungen durchzusetzen oder ihre Befolgung zu überwachen hat (BVerwG; Urt. v. 23.08.2007 - 7 C 13/06 -, a. a. O.; vgl. auch Sodan, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 43 Rn. 58 b; auch Möstl, in: Posser/Wolf, a. a. O., differenziert - wie das BVerwG - hinsichtlich der Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber bei „self-executing“ Normen danach, ob ein Verwaltungsvollzug möglich ist).

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Ausgehend von diesen Grundsätzen fehlt es vorliegend an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger als Normadressat und der Beklagten Bundesrepublik bzw. Bundesregierung als Normgeber. Denn entgegen der Ansicht des Klägers ist ein verwaltungsbehördlicher Vollzug der in § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV normierten Veränderungssperre sogar in zweifacher Hinsicht möglich.

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Nach § 9g Abs. 4 AtG hat die zuständige Behörde auf Antrag Ausnahmen von der Veränderungssperre zu erlassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen und wenn die Einhaltung der Veränderungssperre im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde. Zuständige Behörde i. S. d. § 9g Abs. 4 AtG ist gemäß § 23a AtG das Bundesverwaltungsamt. Dem vom Kläger in diesem Zusammenhang vorgebrachten und im Ausgangspunkt zutreffenden Einwand, er begehre gegenwärtig keine Ausnahmegenehmigung, sondern wolle die für ihn entscheidende Vorfrage nach der Wirksamkeit der Veränderungssperre vor der Einleitung eines weiteren Verwaltungsverfahrens gerichtlich geklärt haben, ist entgegenzuhalten, dass er im Hinblick auf § 9g Abs. 4 AtG die Möglichkeit hat, zunächst in einem gerichtlichen Verfahren die für ihn entscheidende Vorfrage klären zu lassen. So könnte der Kläger die Feststellung beantragen, dass die Erteilung einer Ausnahme nicht erforderlich ist (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 43 Rn. 58 a). In einem solchen Verfahren würde die für den Kläger maßgebliche Frage nach der Wirksamkeit der GorlebenVSpV inzident geprüft, ohne dass der Kläger zuvor ein kosten- und zeitintensives fachgesetzliches Genehmigungsverfahren durchlaufen müsste. Offen bleiben kann dabei vorliegend, ob eine solche Feststellungsklage aufgrund der Zuständigkeitsregelung in § 23a AtG gegen das Bundesverwaltungsamt oder - aufgrund einer eventuellen Konzentrationswirkung eines fachgesetzlichen Genehmigungsverfahrens - gegen die für die fachgesetzliche Genehmigung zuständige Behörde zu richten wäre, denn entscheidend ist nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine Vollzug der Veränderungssperre und damit eine inzidente Überprüfung ihrer Wirksamkeit außerhalb des Verhältnisses zwischen dem Kläger und der Beklagten möglich ist.

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Darüber hinaus gibt es vorliegend eine weitere Vollzugsmöglichkeit der Veränderungssperre. Nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass ein Zustand beseitigt wird, der den Vorschriften dieses Gesetzes oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen widerspricht. Damit besteht auch im Atomrecht die Möglichkeit, Anordnungen im Einzelfall zu erlassen, also die Vorschriften des Atomgesetzes und die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen zu vollziehen. Die hier vorliegende Situation entspricht damit derjenigen, über die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. August 2007 zur Verpackungsverordnung (7 C 13/06, a. a. O.) entschieden hat, in dem es hinsichtlich der Vollzugsmöglichkeit auf § 21 KrW-/AbfG (in der damals maßgeblichen, bis zum 31.05.2012 gültigen Fassung) abgestellt hat, wonach ebenfalls die zuständigen Behörden ermächtigt wurden, die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Gesetztes oder der auf Grund des Gesetztes erlassenen Rechtsverordnungen zu treffen.

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§ 19 Abs. 3 Satz 1 AtG ist in Bezug auf die Veränderungssperre auch anwendbar, da es sich bei der GorlebenVSpV um eine „auf Grund dieses Gesetzes erlassene Rechtsverordnung“ im Sinne des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG handelt. Rechtsgrundlage zum Erlass der GorlebenVSpV ist § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG (siehe dazu auch die Eingangsformel der GorlebenVSpV, in der § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG ausdrücklich genannt wird). Die nach § 19 Abs. 3 AtG für den Vollzug des Atomgesetztes und der darauf basierenden Rechtsverordnungen zuständige Behörde ist in Niedersachsen das Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (MU). Dies ergibt sich aus § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Arbeitsschutz-, Immissionsschutz-, Sprengstoff-, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts sowie in anderen Reichsgebieten vom 27.10.2009 (ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz, Nds. GVBl. 2009, 374, i. d. F. v. 07.02.2014) und Nr. 6.1 der Anlage zu dieser Verordnung (vgl. zu einer vergleichbaren Zuständigkeit in Hessen: Hess. VGH, Urt. v. 27.02.2013 - 6 C 824/11.T -, zit. n. Juris, dort Rn. 36). Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG werden die übrigen Verwaltungsaufgaben nach dem Zweiten Abschnitt und den hierzu ergehenden Rechtsverordnungen im Auftrage des Bundes durch die Länder ausgeführt. „Übrige Verwaltungsaufgaben“ im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG sind dabei solche, die nicht nach den speziellen Zuständigkeitsregelung der §§ 22 - 23 d AtG auf eine Bundesbehörde übertragen wurden. Die in § 23a AtG normierte Spezialzuständigkeit des Bundesverwaltungsamts gilt dabei nur für Entscheidungen über die in § 9g Abs. 4 AtG normierte Ausnahmebewilligung (s. o.) sowie über die in § 9g Abs. 5 AtG geregelte Entschädigung (vgl. Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, Energierecht, Kommentar, Bd. 2, Stand: April 2015, §§ 22-24a AtomR V Rn. 42 f.; siehe auch § 2 Abs. 4 und § 4 GorlebenVSpV). Demgegenüber richtet sich der schlichte Vollzug nach der in der „Auffangvorschrift“ (so Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, a. a. O., §§ 22-24a AtomR V Rn.48) des § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG normierten Bundesauftragsverwaltung. Diese Zuständigkeitszuweisung korrespondiert damit, dass das Atomgesetz überwiegend in der Form der (fakultativen) Bundesauftragsverwaltung nach Art. 87c i. V. m. Art. 85 GG ausgeführt wird (vgl. Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, a. a. O., §§ 22-24a AtomR V Rn. 1). Aber auch die Bundesauftragsverwaltung ist eine Form der Landesverwaltung. Auch wenn die Eigenständigkeit des Landes bei der Auftragsverwaltung begrenzt ist, handeln die Landesbehörden als Landes- und nicht als Bundesorgane. Daraus folgt, dass gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidungen - ungeachtet der im Innenverhältnis bestehenden Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes (Einzelheiten dazu bei Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, a. a. O., §§ 22-24a AtomR V Rn. 6 ff.) - auch bei der Bundesauftragsverwaltung im Außenverhältnis zu Dritten ausschließlich durch das Land getroffen werden (vgl. Fillbrandt/Paul, in: Danner/Theobald, a. a. O., §§ 22-24a AtomR V Rn. 4 f.; vgl. auch VGH, Urt. v. 27.02.2013 - 6 C 824/11.T -, a. a. O., m. w. N.). Insofern ist die Beklagte an der Umsetzung des § 2 GorlebenVSpV jedenfalls im hier maßgeblichen Außenverhältnis zum Kläger nicht beteiligt. Aus diesem Grund fehlt es im Verhältnis zur Beklagten auch an der für die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses erforderlichen Möglichkeit der „Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt“ (siehe dazu BVerwG, Urt. v. 13.10.1971 u. v. 30.05.1985 -, jeweils a. a. O.).

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Entgegen den vom Kläger in der mündlichen Verhandlung geäußerten Bedenken wird ihm damit auch nicht zugemutet, zunächst gegen das in § 2 GorlebenVSpV normierte Verbot zu verstoßen und so eine aufsichtsbehördliche Verfügung zu provozieren, gegen die er ggf. Anfechtungsklage erheben müsste. Im Rahmen der hier zu prüfenden Zulässigkeit der Feststellungsklage geht es vielmehr maßgeblich darum, dass es aufgrund der (auch) in § 19 Abs. 3 AtG vorgesehenen Vollzugsmöglichkeit an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger als Normadressaten und der Beklagten als Normgeber fehlt. Ein solches besteht vielmehr ausschließlich im Verhältnis zu den für den (jeweiligen) Vollzug zuständigen Behörden.

31

Damit ist nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorliegend kein Raum für die vom Kläger erhobene sog. „atypische Feststellungsklage“ zwischen Normadressat und Normgeber (vgl. BVerwG; Urt. v. 23.08.2007 - 7 C 13/06 -, a. a. O.). Auch das Gebot des effektiven Rechtschutzes gebietet in solchen Fällen nicht die Zulässigkeit einer atypischen Feststellungsklage gegen den Normgeber. Denn die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm wird im Rahmen der gegen die (jeweilige) Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage in derselben Weise als streitentscheidende und inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen, wie bei einer gegen den Normgeber gerichteten atypischen Feststellungsklage. Entgegen der Ansicht des Klägers nötigt somit auch Art. 19 Abs. 4 GG nicht zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber (vgl. BVerwG; Urt. v. 23.08.2007 - 7 C 13/06 -, a. a. O., Rn. 23 bei Juris).

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Damit unterscheidet sich die vorliegende Fallkonstellation auch von derjenigen, über die das Bundesverwaltungsgericht in dem bereits zitierten Urteil zur Postmindestlohnverordnung vom 29. Januar 2010 (- 8 C 19/09 -, a. a. O.) zu entscheiden hatte, in dem es im Ergebnis die Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegenüber dem Normgeber bejaht hat. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht nämlich maßgeblich darauf abgestellt, dass „eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug [nicht] vorgesehen oder möglich“ (siehe Rn. 30 bei Juris) war. Anders als in dem hier vorliegenden Fall ging es in der Entscheidung vom 29. Januar 2010 nicht um „reines“ öffentliches Recht, sondern um die Auswirkungen einer öffentlich-rechtlichen Norm im Privatrechtsverkehr (streitgegenständlich war - vereinfacht gesagt - die Frage, ob die klagenden Arbeitgeber bzw. Arbeitgeberverbände verpflichtet waren, aufgrund einer „Postmindestlohnverordnung“ des Bundesarbeitsministeriums bestimmte Löhne an die Arbeitnehmer zu zahlen). Die Frage, ob die dort streitgegenständliche Verordnung durch die klagenden Parteien einzuhalten ist, hätte ansonsten nur in einem arbeitsgerichtlichen Verfahren, in dem sich die klagenden Parteien lediglich gegen von ihren Arbeitnehmern geführten Klagen hätten verteidigen müssen, geklärt werden können; Möglichkeiten eines verwaltungsbehördlichen Vollzuges bestanden - anders als im vorliegenden Fall - dagegen nicht.

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Entgegen der Ansicht des Klägers kann er sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den Abflugrouten von Flughäfen, die vom Luftfahrt-Bundesamt jeweils durch Rechtsverordnung (§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO) festgelegt werden (Urteile v. 28.06.2000 - 11 C 13/99 - BVerwGE 111, 276, v. 26.11.2003 - 9 C 6/02 - BVerwGE 119, 245 und v. 24.06.2004 - 4 C 11/03 - BVerwGE 121, 152) berufen. Denn anders als im vorliegenden Fall, in dem die streitgegenständliche Norm - wie ausgeführt - im Wege der Bundesauftragsverwaltung vollzogen wird, wird die Luftverkehrsverwaltung - als Ausnahme gegenüber Art. 83 GG - in bundeseigener Verwaltung geführt (Art. 87d GG). Insofern bestätigen auch diese Entscheidungen die oben dargestellten Grundsätze, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis grundsätzlich nur zwischen Normadressat und Normanwender besteht. Ist der Normanwender aufgrund einer verfassungsrechtlichen Sonderzuweisung ausnahmsweise nicht eine Landes-, sondern eine Bundesbehörde, die zugleich auch Normgeber ist, muss sich die Feststellungsklage in derartigen Sonderfällen ausnahmsweise gegen diese richten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.2007 – 7 C 13/06 –, a. a. O.). Eine Zulässigkeit der hier vorliegenden Klage lässt sich mit dieser Sonderkonstellation allerdings nicht begründen.

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Auch die vom Kläger angeführten weiteren Entscheidungen des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 04.07.2002 - 2 C 13/01 -; BVerfG, Beschl. v. 17.01.2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, jeweils zit. n. Juris) führen zu keinem anderen Ergebnis. Zwar sind in diesen Entscheidungen jeweils Feststellungsklagen gegenüber dem Normgeber für zulässig erachtet worden. In beiden Fällen ging es jedoch - anders als hier - um die Gewährung einer Begünstigung, so dass die dortigen Kläger ihr Rechtschutzziel mit einer inzidenten Prüfung der zugrunde liegenden Verordnung nicht erreichen konnten (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.2008 - 7 C 13/06 -, a. a. O., Rn. 23 bei Juris).

35

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO.

36

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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