Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-14, Aktenzeichen 6 A 2647/06
ECLI:DE:OVGNRW:2010:0114.6A2647.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2003 verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 12. Juni 2002 aufzuheben und dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstre-ckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe:

1

Gründe:

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I.

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Der am 18. Mai 1953 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im Dienst des beklagten Landes und ist bei der Kreispolizeibehörde T. tätig. Mit Regelbeurteilung vom 30. September 1999 wurde er für den Zeitraum vom 6. Oktober 1997 bis zum 1. Juni 1999 nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (RdErl. des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1-3034 H - MBl. NRW S. 278, geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW S. 96) - BRL Pol - dienstlich beurteilt. Diese Beurteilung wurde im Rahmen des vom Kläger mit dem Ziel der Erstellung einer neuen Beurteilung geführten Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Münster 4 K 3417/00 von dem beklagten Land aufgehoben. Der Kläger hatte insoweit gerügt, die durch die Endbeurteilerin vorgenommene Absenkung des Gesamturteils gegenüber dem Erstbeurteilervorschlag von 4 auf 3 Punkte stünde im Widerspruch zu den Bewertungen der Hauptmerkmale, die durchgehend mit 4 Punkten benotet worden waren.

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Unter dem 12. Juni 2002 wurde der Kläger für den oben genannten Zeitraum erneut dienstlich beurteilt. Grundlage war der unverändert übernommene Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers. Dieser hatte den Kläger im Gesamtergebnis und in den drei Hauptmerkmalen mit 4 Punkten beurteilt. Die zugehörigen Submerkmale hatte er fast ausschließlich mit 4 Punkten bewertet; lediglich zwei Submerkmale des Hauptmerkmals "Leistungsverhalten" und ein Submerkmal des Hauptmerkmals "Sozialverhalten" waren mit 3 Punkten bewertet. Auf der Grundlage der Endbeurteilerkonferenz am 7. Mai 2002 setzte der Endbeurteiler in der dienstlichen Beurteilung das Gesamturteil unter entsprechender Abänderung des Hauptmerkmals "Leistungsergebnis" auf "Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) fest. Die Submerkmale ließ er unverändert. Im Hinblick auf Nr. 9.2 BRL Pol gab er folgende Begründungen:

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"Im Quervergleich mit den anderen Beamtinnen/Beamten Ihrer Vergleichsgruppe ist das Leistungsergebnis insgesamt niedriger zu bewerten.

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Das Gesamturteil war im Hinblick auf den Beurteilungsrahmen und insbesondere durch die vorgenommene vergleichende Beurteilung (Quervergleich) mit allen Beurteilungen aus ihrer Vergleichsgruppe mit "3 Punkten" festzusetzen."

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Mit Schreiben vom 6. August 2002 legte der Kläger Widerspruch gegen seine dienstliche Beurteilung ein. Die Absenkung der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis sei vor dem Hintergrund, dass der Endbeurteiler dieses in der aufgehobenen dienstlichen Beurteilung noch mit 4 Punkten bewertet habe, nicht nachvollziehbar. Insbesondere habe sich die Erkenntnisgrundlage im Anschluss an die Erstellung der ersten Beurteilung nicht geändert.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 7. Februar 2003 wies die Bezirksregierung N. den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, die Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis beruhe auf dem in der Beurteilerbesprechung am 7. Mai 2002 erneut vorgenommenen Quervergleich der gesamten Vergleichsgruppe. Die Begründung nach Nr. 9.2 BRL Pol genüge den an sie zu stellenden Plausibilitätsanforderungen. Seien - wie hier - einzelfallübergreifende Erwägungen ausschlaggebend für die Herabsetzung der Bewertung durch den Endbeurteiler gewesen, so müsse die Abweichungsbegründung diese in den Mittelpunkt stellen. Dass die Begründung in diesen Fällen allgemein gehalten sei, führe nicht zu ihrer Fehlerhaftigkeit.

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Der Kläger hat am 14. März 2003 unter Wiederholung seines Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren Klage erhoben.

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Er hat beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 12. Juni 2002 (Beurteilungszeitraum 6. Oktober 1997 bis 1. Juni 1999) aufzuheben und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen sowie

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das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 12. Juni 2002 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.

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Das beklagte Land hat unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsverfahren beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die für die Abweichung der Bewertung des Endbeurteilers vom Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers angeführte Begründung, die auf den erneuten Quervergleich mit den Beurteilungen der anderen der Vergleichsgruppe angehörenden Beamten abstelle, genüge den Anforderungen an eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2 BRL Pol, da der Endbeurteiler erkennbar die aus dem Quervergleich gewonnenen Erkenntnisse für ausschlaggebend erachtet habe. Der Vorwurf der "Anpassung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis an das vom Endbeurteiler gewünschte Gesamturteil" sei nicht berechtigt. Aus dem Protokoll über die Beurteilerkonferenz vom 7. Mai 2002 gehe hervor, dass das Hauptmerkmal Leistungsergebnis ausdrücklich einem neuerlichen Quervergleich unterzogen worden sei. Die Beurteilung sei auch nicht mit Blick auf die Diskrepanz zwischen der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bewertung der ihm zugeordneten Submerkmale unplausibel. Insoweit sei es ausreichend, dass sich der Endbeurteiler von den Submerkmalsbewertungen ausdrücklich oder stillschweigend distanziere.

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Gegen das dem Kläger am 16. Juni 2006 zugestellte Urteil hat dieser am 3. Juli 2006 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 20. April 2009, dem Kläger zugestellt am 21. April 2009, hat der Senat die Berufung zugelassen.

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Mit seiner am 8. Mai 2009 eingegangenen Berufungsbegründung macht der Kläger geltend, die Beurteilung sei nicht plausibel, weil die Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis im Widerspruch zu den Bewertungen der ihm zugeordneten Submerkmale stehe. Auch sei das Gesamturteil mit 3 Punkten nicht plausibel, weil zwei der drei Hauptmerkmale mit 4 Punkten bewertet worden seien. Überdies sei die Absenkung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis auf 3 Punkte gegenüber dem auf 4 Punkte lautenden Erstbeurteilervorschlag nicht nachvollziehbar. Soweit im Protokoll über die Beurteilerbesprechung ausgeführt sei, die Herabstufung beruhe auf dem Quervergleich zu den leistungsstärksten Beamten, reiche dies zur Plausibilisierung nicht aus, weil offensichtlich keine Erwägungen angestellt worden seien, ob der Kläger im Vergleich zu leistungsschwächeren Beamten in dem fraglichen Hauptmerkmal mit 4 Punkten hätte beurteilt werden müssen. Der Hinweis auf einen Quervergleich genüge den Begründungsanforderungen ferner deshalb nicht, weil der Endbeurteiler in der aufgehobenen dienstlichen Beurteilung das Leistungsergebnis noch mit 4 Punkten bewertet habe; die unterschiedliche Sichtweise zur ursprünglichen Beurteilerkonferenz werde insoweit nicht plausibel gemacht. Hinzu komme, dass der Hinweis auf einen Quervergleich in Fällen, in denen - wie hier - die vorhergehende Beurteilung wegen mangelnder Plausibilität aufgehoben worden sei, zur Begründung einer Herabsetzung der Bewertung nicht ausreiche; an die Begründung sei vielmehr ein strenger Maßstab anzulegen. Vorliegend fehle es aber an jedem Hinweis, worin der Unterschied zu den Leistungen anderer Beamter gesehen werde.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 12. Juni 2002 aufzuheben und ihm für die Zeit vom 6. Oktober 1997 bis zum 1. Juni 1999 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.

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Das beklagte Land beantragt sinngemäß,

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die Berufung zurückzuweisen.

22

Es führt im Wesentlichen aus, der Kläger sei in beiden Endbeurteilerkonferenzen mit allen Beamten der Vergleichsgruppe A 11 (Zweite Säule) verglichen worden. Dabei habe sich allerdings gezeigt, dass die Einschätzung des Erstbeurteilers, der fünf von sieben Beamten überdurchschnittlich bewertet habe, zu positiv gewesen sei. Im Quervergleich, der insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Leistungskonstanz vorgenommen worden sei, habe sich gezeigt, dass die Leistungen des Klägers insgesamt noch nicht über einen so langen Zeitraum auf einem derart hohen Niveau bewegt hätten, wie dies bei den letztlich mit 4 Punkten benoteten Beamten der Fall gewesen sei. Die Beratung durch weitere Vorgesetzte habe zudem ergeben, dass die Leistungen des Klägers im Hauptmerkmal Leistungsergebnis noch nicht als überdurchschnittlich zu bewerten gewesen seien. Auch insoweit hätten andere Beamte über eine längere Dauer ein höheres Leistungsniveau vorweisen können. Die Absenkung des Gesamturteils beruhe darauf, dass der Endbeurteiler der Auffassung gewesen sei, das Gesamturteil könne nicht besser bewertet werden als das Hauptmerkmal Leistungsergebnis. Vor diesem Hintergrund sei auch eine Absenkung des Hauptmerkmals Leistungsverhalten nicht vorgenommen worden. Denn es sei als ausreichend angesehen worden, wenn allein das Hauptmerkmal Leistungsergebnis dem von der Beurteilerrunde als richtig und gerecht angesehenen Gesamtergebnis entsprechen würde. Die dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis zugeordneten Submerkmale seien einer vergleichenden Betrachtung unterzogen worden. Dabei sei festgestellt worden, dass die insoweit erbrachten Leistungen des Klägers sich nicht konstant genug über einen dauerhaften Zeitraum auf einem überdurchschnittlichen Niveau bewegt hätten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 4 K 3417/00 und 4 K 1847/03 des Verwaltungsgerichts Münster sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

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II.

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Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie einstimmig für begründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält.

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Die dem angefochtenen Urteil zu Grunde liegende Klage ist zulässig und begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 12. Juni 2002 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 6. Oktober 1997 bis zum 1. Juni 1999.

27

Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.

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Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom 12. Juni 2002 rechtswidrig. Sie verstößt gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit.

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Das Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt allerdings nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen. Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche Bedeutung für die sie zusammenfassende Bewertung zumessen. Nr. 6.3 BRL Pol trägt diesem Grundsatz Rechnung: Die Hauptmerkmale sind danach aus der Bewertung der Submerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung zu beurteilen. Ergänzend wird bestimmt, dass aufgrund der unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt sei. Eine vergleichbare Regelung trifft schließlich Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des Gesamturteils.

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Hiervon ausgehend leidet eine dienstliche Beurteilung jedoch insbesondere dann an einem zu ihrer mangelnden Plausibilität führenden unlösbaren Widerspruch, wenn eine Diskrepanz zwischen Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten Gesamtbewertungen nicht mehr damit erklärt werden kann, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer unterschiedlichen Gewichtung nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, juris, sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -, NWVBl. 2007, 119.

33

Ein solcher unlösbarer Widerspruch ist hier hinsichtlich der Bewertung des vom Endbeurteiler mit drei Punkten bewerteten Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bewertung der diesem Hauptmerkmal nachgeordneten Submerkmale festzustellen, die jeweils mit 4 Punkten bewertet sind. Eine vom Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers abweichende Bewertung hat der Endbeurteiler in der unzutreffenden Annahme, hierzu nicht befugt zu sein, nicht vorgenommen. Sofern das beklagte Land der Auffassung sein sollte, die Widersprüchlichkeit werde beseitigt, indem der Endbeurteiler sich von den Bewertungen der Submerkmale durch den Erstbeurteiler distanziere und diese daher als überholt anzusehen seien, ist eine solche Vorgehensweise - worauf der Senat unter Bezugnahme auf das Urteil vom 23. Juni 2006 bereits hingewiesen hat - nicht geeignet, die Beurteilung plausibel zu machen. Denn eine auf das Gesamturteil und die Hauptmerkmale reduzierte Beurteilung wäre wiederum fehlerhaft, weil sie den inhaltlichen Vorgaben der Nr. 6.2 BRL Pol nicht entspräche und damit unvollständig und in der Konsequenz in einem späteren Auswahlverfahren für den Qualifikationsvergleich unter Umständen unbrauchbar wäre.

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Eine Änderung der Submerkmale hat das beklagte Land auch im gerichtlichen Verfahren nicht vorgenommen. Soweit es mit Schriftsatz vom 16. Juni 2009 lediglich dargelegt hat, dass Umfang und Güte der von dem Kläger erbrachten Leistungen nicht konstant genug überdurchschnittlich gewesen seien, könnte diese Begründung zwar eine Änderung der Submerkmale möglicherweise rechtfertigen; eine Herabsetzung der Bewertung ist damit aber nicht erfolgt.

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Ferner ist auch die Bewertung des Gesamtergebnisses mit 3 Punkten angesichts des Umstandes, dass nur ein Hauptmerkmal mit 3 Punkten und die beiden weiteren Hauptmerkmale mit 4 Punkten bewertet sind, nicht plausibel. Die von dem Endbeurteiler im gerichtlichen Verfahren für die Bildung des Gesamturteils gegebene Begründung, dieses könne nicht besser sein als die Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis, ist nicht geeignet, den Plausibilitätsmangel auszuräumen. Nach Nr. 8.1 Abs. 1 BRL Pol ist zwar die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit des Beamten zu bilden. Den ihm hierdurch eingeräumten Bewertungsspielraum hat der Endbeurteiler aber vorliegend überschritten, indem er für das Gesamtergebnis pauschal keine bessere Benotung vergeben hat als für das Hauptmerkmal Leistungsergebnis. Eine solche Betrachtung, bei der die Bewertungen der weiteren Hauptmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils vollständig unberücksichtigt bleiben, ist von den Vorgaben der Nr. 8.1 BRL Pol nicht mehr gedeckt.

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Das Begründungsdefizit und der daraus folgende Plausibilitätsmangel sind auch durch die weiteren Ausführungen des beklagten Landes nicht behoben worden. Dieses hat zwar geltend gemacht, die Leistungen des Klägers seien insgesamt, also nicht nur im Hauptmerkmal Leistungsergebnis, mit 3 Punkten zu bewerten gewesen, was jedenfalls im Kern mit den Angaben des Kriminaldirektors S. in dem von ihm gefertigten Vermerk vom 22. Mai 2009 übereinstimmt. Mit dieser Begründung, die überdies in einem befremdlichen Gegensatz zu den Feststellungen im Protokoll über die Endbeurteilerkonferenz vom 7. Mai 2002 steht, ist der Plausibilitätsmangel aber schon deshalb nicht behoben, weil sie mit den Bewertungen in der Beurteilung nicht übereinstimmt. Soweit der Endbeurteiler in diesem Zusammenhang der Auffassung ist, eine zur Absenkung führende abweichende Bewertung auch der anderen Hauptmerkmale habe unterbleiben können, weil nur der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis Bedeutung für die Bildung des Gesamturteils zukomme, liegt dieser Vorgehensweise offenbar die schon im Verlaufe der Erstellung der ursprünglichen Beurteilung zu Tage getretene Fehlvorstellung zugrunde, nur dem Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung komme Bedeutung zu. Überdies verantwortet der Endbeurteiler nicht allein das Gesamturteil, sondern er entscheidet nach Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 1 BRL Pol abschließend auch über die Beurteilung der Hauptmerkmale. Dies bedingt zwangsläufig, dass er seine vom Erstbeurteilervorschlag abweichende Meinung bei allen hiervon erfassten Hauptmerkmalen zum Ausdruck bringen muss.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

38

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht gegeben sind.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 2 GKG.

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Rechtsmittelbelehrung

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Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

42

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

43

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

44

Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung der Beschwerde auch in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 23. November 2005 (GV. NRW. S. 926) erfolgen.

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Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO in der Fassung gemäß Art. 13 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom 12. Dezember 2007, BGBl. I S. 2840, und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz).

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Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar.