Verwaltungsgericht Regensburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-31, Aktenzeichen RN 5 K 19.1118

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger ist Kraftfahrzeugtechniker-Meister und beabsichtigt, als Lehrkraft an einer Fahrlehrerausbildungsstätte im Fachbereich Technik tätig zu sein, obwohl er kein abgeschlossenes Studium des Maschinenbaufachs, des Kraftfahrzeugbaufachs oder der Elektrotechnik vorweisen kann.

Der Kläger erkundigte sich erstmals mit E-Mail vom 31.8.2018, ob er ausreichend qualifiziert sei für eine Beschäftigung als Lehrkraft an einer Fahrlehrerausbildungsstätte. Nach intensivem Schriftverkehr der Beteiligten zu den fachlichen Anforderungen für eine solche Tätigkeit beantragte der Kläger zuletzt mit E-Mail vom 25.3.2019 die Erteilung einer „Ausnahmegenehmigung von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG“. Er wolle in einer Fahrlehrerausbildungsstätte als eigenständige Lehrkraft im Fachbereich Technik tätig werden. Als Bildungsabschlüsse könne er eine Fachhochschulreife, eine erfolgreich abgelegte Meisterprüfung als Kraftfahrzeugtechniker-Meister, diverse fachbezogene Lehrgänge im Kraft- und Nutzfahrzeugsektor, eine Abschlussprüfung zum geprüften Automobil-Serviceberater, ein Diplom als internationaler Schweißfachmann und eine Ausbildung zum Fahrlehrer der Klassen BE nachweisen, jedoch keinen der in § 9 Abs. 1 Nr. 2 DV-FahrlG genannten Studiengänge des Maschinenbaufachs, des Kraftfahrzeugbaufachs oder der Elektrotechnik. Seine beruflichen Erfahrungen habe er als Teileinheitsführer bei der Bundeswehr und im Volkswagenzentrum P … gesammelt. Im Rahmen des Qualifizierungsprogramms von Volkswagen habe er ebenso an der mehrjährigen Weiterbildung zum qualifizierten Serviceberater (Annahmemeister) mit Erfolg teilgenommen und sei für die Qualitätssicherung der durchgeführten Reparaturen verantwortlich gewesen. Rein formal entspreche sein Abschluss als Kraftfahrzeug-Technikermeister dem Niveau 6 im Europäischen (EQR) und Deutschen Qualifizierungsrahmen (DQR). Er fordere keine Gleichstellung des Bachelors und des Handwerksmeisters, es könne jedoch aus seiner Sicht niemand, der Elektrotechnik studiert hat, auch nach Sammlung betrieblicher Erfahrung, die vermutlich nichts mit Kraftfahrzeugmechaniker zu tun hat, Fahrlehrerschülern die nötigen Kenntnisse vermitteln. Ebenso sei es für jemanden, der mit einem Maschinenbau- oder Kraftfahrzeugbaustudium die nötigen Kenntnisse bezüglich Kraftfahrzeugen nachweisen kann, schwierig, ohne entsprechende Ausbildung in Pädagogik, den Unterricht so zu gestalten, dass er auch zielorientiert durchgeführt wird. Der Kläger habe sich hingegen bereits pädagogisches Wissen während seiner Zeit bei der Bundeswehr und bei der Meisterausbildung sowie aktuell unter anderem in 500 Unterrichtseinheiten á 45 Minuten während der Ausbildung zum Fahrlehrer angeeignet.

Mit Schreiben vom 26.6.2019, bei Gericht eingegangen am gleichen Tag, erhob der Kläger Klage. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass der Kläger einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung habe. Die fachliche Ausbildung des Klägers reiche aus, um höherqualifiziertes Personal auszubilden und dies umfasse auch niedrigere Stufen wie den Umfang des technischen Wissens eines Fahrlehrers. Entsprechend eines Schreibens des Bundesministeriums für Bildung und Forschung vom 9.4.2019 seien der Bildungsabschluss Bachelor und die Qualifikation Meister dem Niveau 6 des DQR zugeordnet und somit gleichwertig. Der Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Für den Kläger handele es sich um eine erhebliche Summe, die ihm durch die Verzögerung des Beklagten fortwährend entzogen werde. Wenn die Genehmigung nicht erteilt werde, sei der Kläger in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Wer in einem EU-Mitgliedstaat ordnungsgemäß einen Berufsabschluss erworben hat, solle seinen Beruf in jedem anderen Mitgliedstaat ausüben dürfen. In Österreich sei in der dortigen Bestimmung des § 109 Abs. 2 KFG geregelt, dass vom Erfordernis der Erbringung des Nachweises über die erfolgreiche Absolvierung der in Abs. 1 e dieser Vorschrift genannten Schulen befreit werden kann, wenn der Antragsteller eine gleichwertige andere Schulausbildung genossen hat. In diesem Gesetzestext stehe wie im DQR und EQR das Wort „gleichwertig“. Somit wäre es in Österreich möglich, eine höherwertige Fahrschulbewilligung zu erhalten, obwohl hierfür ein abgeschlossenes Studium Voraussetzung wäre, und theoretischen und praktischen Unterricht zu erteilen.

Der Kläger beantragt zuletzt,

festzustellen, dass er die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG, ggf. mittels Erteilung einer erforderlichen Ausnahme, für die Tätigkeit als Lehrkraft an einer Fahrlehrerausbildungsstätte erfüllt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Dem Kläger sei bereits mit E-Mail vom 14.09.2018 nach Abstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration mitgeteilt worden, dass er mit seiner Ausbildung zum Meister im Kraftfahrzeugtechniker-Handwerk mit entsprechendem Abschluss nicht ausreichend qualifiziert sei, um in einer anerkannten Fahrlehrerausbildungsstätte den Unterricht im Kompetenzbereich Technik für angehende Fahrlehrer halten zu dürfen. Die Erteilung einer Ausnahme von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG sei nicht zulässig. Nachdem die Angelegenheit auf Wunsch des Klägers nochmals dem Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration vorgelegt worden sei, habe dieses mit E-Mail vom 02.11.2018 mitgeteilt, dass der Kläger mit seiner Ausbildung nicht die fachliche Qualifikation „Ingenieur“ erfülle. Nach einer vom Kläger veranlassten Einbindung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur habe auch dieses mit Schreiben vom 06.02.2019 mitgeteilt, dass es die Bewertung des Beklagten teile und die Erteilung einer Ausnahme rechtswidrig wäre, da hierfür die Ermächtigung fehle. Die Klage sei unzulässig. Das Fahrlehrergesetz sehe eine amtliche Anerkennung für Fahrlehrerausbildungsstätten vor. Eine der hierfür erforderlichen Voraussetzungen sei, dass in ausreichender Anzahl Lehrkräfte zur Verfügung stehen. Welche Qualifikationen diese Lehrkräfte haben müssen, sei in § 9 DV-FahrlG geregelt. Die Lehrkräfte müssten zum einen diese formalen Qualifikationen mitbringen, zum anderen aber zudem gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FahrlG in der Lage sein, in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich den Fahrlehreranwärtern die nach § 7 FahrlG notwendigen Kompetenzen zu vermitteln. Der Bewerber um die amtliche Anerkennung, also derjenige, der eine Fahrlehrerausbildungsstätte betreiben möchte, habe gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FahrlG dem Antrag ein Verzeichnis der Lehrkräfte und Unterlagen zum Nachweis der Eignung der Lehrkräfte beizufügen. Gemäß § 41 Satz 1 Nr. 3 FahrlG habe der Inhaber oder die für die verantwortliche Leitung der Fahrlehrerausbildungsstätte bestellte Person der nach Landesrecht zuständigen Behörde Änderungen im Lehrpersonal unverzüglich anzuzeigen. Der Anzeige über die Einstellung einer Lehrkraft seien Unterlagen zum Nachweis der Eignung beizufügen. Das Fahrlehrergesetz sehe also nur die amtliche Anerkennung der Fahrlehrerausbildungsstätte als solche vor. Eine amtliche Anerkennung der einzelnen Lehrkräfte sei dem Gesetz fremd. Nach der Gesetzessystematik könne die einzelne Lehrkraft weder einen Antrag auf amtliche Anerkennung stellen, noch eine Ausnahme von den gesetzlichen Anforderungen hinsichtlich der Qualifikation beantragen. Ein solcher Antrag sei deshalb als unzulässig abzulehnen. Rein formal erfülle der Kläger die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG nicht, da er kein abgeschlossenes Studium absolviert hat. Die abgeschlossene Ausbildung zum Kraftfahrzeugtechniker-Meister könne dem abgeschlossenen Studium des Maschinenbaufachs, des Kraftfahrzeugbaufachs oder der Elektrotechnik nicht gleichgesetzt werden. Dagegen spräche der klare Wortlaut, der diesbezüglich keinen Raum für erweiternde Interpretationen lasse. Ziel der Reform des Fahrlehrerrechts zum 01.01.2018 sei es gewesen, die Ausbildung der Fahrlehrer zu verbessern. Demzufolge seien auch die Anforderungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG verschärft worden. Nach der alten Fassung hätte eine Lehrkraft ein technisches Studium an einer Hochschule oder Ingenieurschule, das ausreichende Kenntnisse des Maschinenbaufachs vermittelt, abgeschlossen haben müssen. Zu dieser alten Fassung sei die Auffassung vertreten worden, dass auch ein Studium an einer Ingenieurschule, also einer Fachschule unterhalb des Niveaus einer Fachhochschule, ausreichend sei. Bei der Neufassung habe der Gesetzgeber diese Möglichkeit jedoch nicht mehr vorgesehen. Auch das Bundesministerium für Verteidigung, in dessen Zuständigkeitsbereich der Kläger seine Ausbildung zum Kraftfahrzeugtechniker-Meister gemacht hat, teile die Auffassung. In einer E-Mail vom 04.09.2018 habe es mitgeteilt, dass der Kläger lediglich die Qualifikation „Meister im Kfz-Handwerk“ habe und ein Einsatz als Ausbilder an der Fahrlehrerausbildungsstätte der Bundeswehr ausgeschlossen sei. Die vom Kläger vorgelegte Bestätigung der Handwerkskammer A … vom 19.3.2018, dass der Abschluss „Meisterprüfung im Kraftfahrzeugtechniker-Handwerk“ im DQR und EQR dem Niveau 6 zugeordnet sei, ändere angesichts des klaren Gesetzeswortlauts an dieser Beurteilung nichts. Die Erteilung einer Ausnahme von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG sei nicht zulässig. § 54 FahrlG regele die Möglichkeiten, von den Bestimmungen des Gesetzes und der auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen Ausnahmen zuzulassen. Solche könnten daher nur zugelassen werden, soweit § 54 FahrlG dies ausdrücklich erlaube. In allen anderen Fällen seien Ausnahmen nicht möglich. Eine Ausnahme von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FahrlG sei nicht vorgesehen. Gemäß § 54 Abs. 1 Satz 2 FahrlG seien lediglich Ausnahmen von den auf der Grundlage von § 68 Abs. 1 Nr. 14 FahrlG in § 10 bis 12 DV-FahrlG festgelegten Einzelheiten der Anforderungen an die Unterrichtsräume, die Lehrmittel und die Lehrfahrzeuge zulässig. Die Benennung von § 68 Abs. 1 Nr. 12 statt richtig § 68 Abs. 1 Nr. 14 FahrlG beruhe auf einem Redaktionsversehen. Dagegen sei eine Ausnahme von § 9 DV-FahrlG nicht vorgesehen.

„ Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, die vorgelegten Behördenunterlagen und die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

1. Es liegt eine zulässige Feststellungsklage vor. Der Kläger begehrt bei sachgerechter Auslegung seines Anliegens die Feststellung, dass eine Fahrlehrerausbildungsstätte die Anforderungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Durchführungsverordnung zum Fahrlehrergesetz (DV-FahrlG) erfüllt, wenn sie ihn als Lehrkraft beschäftigt. Der Kläger hat hinsichtlich der damit zusammenhängenden Frage, ob die inhaltlichen Anforderungen dieser Vorschrift in seiner Person erfüllt sind, ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Vor dem Hintergrund, dass die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist als der Kläger, muss es für ihn eine Möglichkeit geben, mit ausreichend Rechtssicherheit zu klären, ob eine Fahrlehrerausbildungsstätte durch die Beschäftigung seiner Person gesetzliche Vorgaben einhält oder nicht und er damit im Falle einer beabsichtigten Bewerbung auf eine frei werdende Stelle die formalen Voraussetzungen der streitigen Norm erfüllt oder nicht. Andernfalls würden im Hinblick auf die klaren gesetzgeberischen Vorgaben zur personellen Ausstattung einer Fahrlehrerausbildungsstätte unter Umständen unzumutbare Beeinträchtigungen der in Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit drohen. Zwar wird ein berechtigtes Interesse noch nicht angenommen werden können, wenn ein Stelleninteressent lediglich behauptet, dass er sich hinsichtlich einer bestimmten Stelle für ausreichend qualifiziert hält. Der Kläger legt aber ausführlich dar, weshalb er den Standpunkt einnimmt, dass er die Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 2 DV-FahrlG, ggf. durch eine der Fahrlehrerausbildungsstätte zu erteilende Ausnahmegenehmigung, erfüllt. Ob der Standpunkt des Klägers zutrifft, ist demgegenüber eine Frage der Begründetheit. Ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nach alledem ausreichend dargelegt.

Die zwischen den Beteiligten in den Schriftsätzen noch strittige Frage, ob der Kläger auch selbst eine auf Erteilung einer Ausnahme gerichtete Klage erheben könnte, hat sich mit der sachgerechten Antragstellung des Klägers in der mündlichen Verhandlung, auf die das Gericht hingewirkt hat, überholt.

2. In der Sache bleibt die Klage ohne Erfolg. Weder über eine unmittelbare Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG, noch über die (gedachte) Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme an eine Fahrlehrerausbildungsstätte kann die begehrte Feststellung getroffen werden.

a) Eine Voraussetzung für die amtliche Anerkennung einer Fahrlehrerausbildungsstätte ist gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FahrlG, dass Lehrkräfte in ausreichender Anzahl zur Verfügung stehen, die in der Lage sind, in ihrem Aufgabenbereich den Fahrlehreranwärtern die nach § 7 FahrlG notwendigen Kompetenzen zu vermitteln. Die Anforderungen an die Qualifikationen dieser Lehrkräfte sind auf der Grundlage von § 68 Abs. 1 Nr. 14 FahrlG in § 9 DV-FahrlG geregelt. Hier im Streit steht die Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG.

Der Kläger kann keines der in dieser Bestimmung genannten Studien des Maschinenbaufachs, des Kraftfahrzeugbaufachs oder der Elektrotechnik vorweisen. Damit würde eine Fahrlehrerausbildungsstätte durch die Beschäftigung seiner Person nicht die diesbezüglichen Mindestanforderungen hinsichtlich der personellen Ausstattung erfüllen. Über den insoweit eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift hinaus können auch die vom Kläger angestrengten Überlegungen zu keinem anderen Ergebnis führen.

Soweit der Kläger unter Vorlage entsprechender Bescheinigungen vorträgt, dass seine Qualifikation als Kraftfahrzeugtechnik-Meister im Deutschen und Europäischen Qualifikationsrahmen ebenso wie ein Bachelor-Abschluss dem Niveau 6 zugeordnet sei und somit eine Gleichwertigkeit vorliege, kann dies auf die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG nicht Einfluss nehmen. Die Qualifikationen Meister einerseits und Bachelor andererseits sind nicht gegeneinander austauschbar. Eine Qualifikation als Meister kann nicht in einen Abschluss als Bachelor umgeschrieben werden. Bildungswegentscheidungen haben sich am angestrebten Tätigkeitsfeld und nicht am Niveau dieser Qualifikationsrahmen zu orientieren. Der Erwerb eines Bachelorabschlusses ist nur durch ein Hochschulstudium möglich. Insbesondere hat ein erfolgreicher Absolvent einer Meisterprüfung damit nicht auch den Bachelorabschluss erworben. Es mögen daher bei Meister einerseits und Bachelor andererseits Tätigkeiten von gleicher Komplexität vorliegen, dies lässt aber den eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG unberührt.

Hinzu kommt, dass die gesetzlichen Anforderungen hinsichtlich der personellen Ausstattung in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG zum 2.1.2018 verschärft wurden. In Anwendung der alten Fassung dieser Bestimmung war auch ein Studium an einer Ingenieurschule und damit an einer Fachschule unterhalb des Standards einer Fachhochschule ausreichend. Der Gesetzgeber hat bei der Neufassung dieser Vorschrift diese Möglichkeit nicht mehr vorgesehen, im Hinblick auf die Gewährleistung hoher Standards in der Fahrlehrerausbildung also gerade nicht auf den Abschluss eines Hochschulstudiums verzichtet.

Auch aus der vom Kläger in Bezug genommen Rechtslage in Österreich ergeben sich für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache keine abweichenden Erkenntnisse. Die vom Kläger benannte Bestimmung, § 109 Abs. 2 Österreichisches Kraftfahrtgesetz, regelt Befreiungsmöglichkeiten von Anforderungen für die Erteilung einer Fahrschulbewilligung, also Aspekte im Zusammenhang mit der Errichtung einer Fahrschule und betrifft damit eine andere Fallgestaltung. Zwar wird dort eine „gleichwertige“ andere Schulausbildung berücksichtigt, gleichwohl kann diese Wortwahl eines anderen Gesetzgebers offenkundig nicht dazu führen, dass nunmehr die „Gleichwertigkeit“ von Meister und Bachelor bei Anwendung von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG tatbestandsmäßig eine Gleichstellung von Meister und Bachelor bedeuten soll. Im Übrigen lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV, anders als die genannte österreichische Vorschrift, gerade keine „gleichwertigen“ Abschlüsse zu.

Eine Verletzung europäischen Rechts kann die entscheidende Kammer vorliegend nicht erkennen. Der Kläger hat weder einen österreichischen Abschluss, noch ist er in Österreich in irgendeiner Weise berufstätig oder für bestimmte Aufgaben von der öffentlichen Hand zugelassen.

b) Eine Fahrlehrerausbildungsstätte könnte für eine Tätigkeit des Klägers hinsichtlich seiner fehlenden Qualifikation bezüglich § 9 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 DV-FahrlG auch keine Ausnahmegenehmigung erhalten. In der Konsequenz kann auch nicht festgestellt werden, dass der Kläger mithilfe einer solchen Ausnahme im Falle einer Beschäftigung an einer Fahrlehrerausbildungsstätte dazu beitragen würde, dass diese die personellen Mindestanforderungen einhält.

Ausnahmen von Vorschriften des Fahrlehrergesetzes und den auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen können nur zugelassen werden, soweit dies § 54 FahrlG ausdrücklich erlaubt. Die Möglichkeit einer Ausnahme von § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 FahrlG ist nicht vorgesehen. Gemäß § 54 Abs. 1 Satz 2 FahrlG können von den auf Grund des § 68 Absatz 1 Nr. 12 FahrlG erlassenen Rechtsverordnungen Ausnahmen von den Anforderungen an die Unterrichtsräume, die Lehrmittel und die Lehrfahrzeuge genehmigt werden. Wie der Beklagte zutreffend erläutert, handelt es sich insoweit um ein Redaktionsversehen, da auf § 68 Abs. 1 Nr. 14 FahrlG Bezug zu nehmen ist. Die genannten Anforderungen an Unterrichträume, Lehrmittel und Lehrfahrzeuge sind näher bestimmt in § 10 bis 12 DV-FahrlG. Für eine Ausnahme von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FahrlG gibt es keine Rechtsgrundlage.

Auch aus dem Hinweis des Klägers auf die Gestattungsmöglichkeit in § 9 Abs. 2 DV-FahrlG lassen sich für seine Situation keine günstigen Erkenntnisse gewinnen. Die Vorschrift betrifft inhaltlich nicht sein Qualifikationsdefizit, sondern regelt einen anderen Fall. Die Existenz dieser Bestimmung bestätigt vielmehr, dass eine Ausnahme von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DV-FahrlG nicht möglich ist. Der Gesetzgeber hat bewusst geregelt, in welchen konkreten Fällen Ausnahmen vorgesehen sind.

c) Da es dem Kläger vorliegend erkennbar um die Klärung der Frage geht, ob er in der Weise an einer Fahrlehrerausbildungsstätte tätig werden kann, dass für diese durch seine Beschäftigung auch die Anforderungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FahrlG erfüllt sind, bedarf es vorliegend keiner Erörterung der bereits im Verwaltungsverfahren diskutierten Problempunkte, ob bzw. mit welchen konkreten Tätigkeitsmöglichkeiten er auch ohne Hochschulstudium an einer Fahrlehrerausbildungsstätte tätig werden dürfte. Soweit der Rahmenplan für die Fahrlehrerausbildung in Fahrlehrerausbildungsstätten den Einsatz eines Ingenieurs vorsieht, ist der Kläger nach alledem jedenfalls diesbezüglich nicht ausreichend qualifiziert.

3. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff ZPO.