Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-06, Aktenzeichen 11 K 6707/05
ECLI:DE:VGK:2007:0806.11K6707.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin ist Trägerin von sozialen Beschäftigungsprojekten ; Gesellschafter
ist der Solidaritätsbund der Migranten aus der Türkei e.V. Gesellschaftszweck ist die
Schaffung von Arbeitsplätzen für Menschen mit Behinderung, Sozialhilfeempfänger
und Jugendliche ohne Berufsausbildung.

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Die Klägerin beabsichtigt, eine Imbisswagenkette - zunächst als Modell in Köln -
stufenweise aufzubauen. Diese Imbisswagen sollten teilweise stationär, teilweise
mobil im öffentlichen Straßenland - vor allem in Fußgängerzonen und Gerwerbegebieten,
aber auch bei größeren Veranstaltungen - aufgestellt werde, wobei in jedem
Imbisswagen mindestens drei Mitarbeiter aus der Zielgruppe sozialversicherungspflichtig
beschäftigt werden sollten.

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Die Klägerin wandte sich hierfür ab etwa Oktober 2002 an eine Vielzahl von
Dienststellen der Stadt Köln, u.a. an die damals noch dezentral vorhandenen örtlichen
Bezirksordnungsämter, und erhielt eine Vielzahl von Schreiben und Bescheiden, u.a. auch
in baurechtlicher Hinsicht.

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Darunter befanden sich u.a. folgende Vorgänge:

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- Im Oktober 2002 beantragte die Klägerin eine Sondernutzungserlaubnis u.a.
für einen Standort in der Schanzenstraße in Köln-Mülheim. Unter dem
04.11.2002 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass es sich bei dem beabsichtigten
Standort nicht um öffentliches Straßenland handle. Am 06.02.2003
fand ein Ortstermin statt. Das Bauaufsichtsamt des Beklagten lehnte einen
Bauantrag der Klägerin für die Aufstellung eines mobilen Imbisswagens in der
Schanzenstraße mit Bescheid vom 03.01.2004 ab, da der beabsichtigte
Standplatz kein öffentliches Straßenland, sondern privatrechtliches städtisches Eigentum
sei, die Stadt Köln habe sich mit einer Überlassung an die
Klägerin jedoch nicht einverstanden erklärt.

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- Zwei weitere Bauanträge für die Ettore-Bugatti-Straße und die Wilhem-Jacob-
von der Wettern-Straße - jeweils in Köln-Porz - wurden mit Bescheiden des
Bauaufsichtsamtes vom 16.10.2003 bzw. 25.03.2004 abgelehnt bzw. zurückgewiesen, weil die Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht
entsprächen bzw. die Bauunterlagen Mängel aufwiesen (und im übrigen auch
ein Verstoß gegen den Bebauungsplan vorliege).

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Nach Zusammenfassung der Angelegenheit im Amt für öffentliche Ordnung teilte
der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 05.03.2004 mit, dass die von ihr gestellten Anträge auf Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Imbisswagen im
öffentlichen Straßenland nicht genehmigt werden könnten. Zwar habe der Beklagte
insoweit Ermessen, jedoch werde für das gesamte Stadtgebiet eine Vielzahl von Anträgen auf Nutzungen zum Verkauf von Waren gestellt, so dass eine stringente
Steuerung nötig sei. Um ein Ausufern solcher Nutzungen - und der sich daraus ergebenden Belastung für die Anlieger, etwa durch Geruchsbelästigungen - zu verhindern, würden derartige Anträge grundsätzlich abgelehnt. Dies müsse auch für die
Klägerin gelten. Auch wenn das gemeinnützige Projekt der Klägerin vom sozialen
Standpunkt aus förderungswürdig sei, hätte eine Erlaubniserteilung wegen des gewerblichen Charakters der Verkaufsaktivitäten Präjudizwirkung, so dass zukünftig
rein kommerzielle Nutzungen nicht mehr abgelehnt werden könnten.

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Die Klägerin wandte sich im Juni 2004 mit der Bitte um Erlass einer einstweiligen
Anordnung an das erkennende Gericht (11 L 1540/04). Im Erörterungstermin vom
13.01.2005 einigte man sich auf folgende Verfahrensweise: Die Klägerin werde eine
Aufstellung derjenigen Standorte vorbereiten, die ihr zunächst am wichtigsten seien
und diese bei der Beklagten einreichen, nach einer Vorprüfung sollte das weitere
Vorgehen gemeinsam geklärt werden. Die Klägerin nahm daraufhin den Antrag auf
Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zurück.

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Am 31.01.2005 reichte die Klägerin sodann eine Liste von insgesamt 11 Standorten ein, für die sie eine Sondernutzungserlaubnis für im wesentlichen ortsfeste, vereinzelt auch wechselnde Standorte begehrte.

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Am 22.11.2005 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben.

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Sie trägt vor: Im Jahre 2003 habe der Beklagte die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Standorte Schanzenstr., Ettore-Bugatti-Str. und Wilhelm-
J.-von der Wettern-Str. verbindlich zugesagt. Diese Zusagen habe der Beklagte mit
dem Bescheid vom 05.03.2004 zurückgenommen. Im übrigen habe die Klägerin bei
der Auswahl der Standorte die berechtigten Ansätze des Beklagten berücksichtigt.

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Unter dem 05.12.2005 hat der Beklagte den Antrag der Klägerin vom 31.01.2005
abgelehnt .

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Die Klägerin beantragt,

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1.) den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung der
Ablehnungsbescheide vom vom 05.03.2004 und 05.12.2005
Sondernutzungserlaubnisse zur Aufstellung von Imbisswagen für diejenigen
Standorte zu erteilen, die sie mit Schreiben vom 31.01.2005 beantragt hat,
2.) zusätzlich Sondernutzungserlaubnisse für die Standorte Wilhelm-J.-von der
Wettern-Straße und Ettore-Bugatti-Straße zu erteilen,
hilfsweise zu 1) festzustellen, dass hinsichtlich des Standortes
Schanzenstraße (Nr. 2 des Antrages vom 31.01.2005) der Beklagte
verpflichtet gewesen wäre, den Antrag schon bei der seinerzeitigen
Antragstellung im Jahre 2003 positiv zu entscheiden und eine
Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er weist darauf hin, dass im Kölner Stadtgebiet, insbesondere in
Fußgängerzonen, grundsätzlich keine Sondernutzungsgenehmigungen für den
Betrieb von Imbissbuden erteilt würden. Diese Ermessenspraxis des Beklagten finde
seine Grundlage im Nutzungskonzept Schildergasse: anders als von den darin
zugelassenen Ständen für Frischobst und Blumen gehe von Imbissständen eine
dauerhafte Geruchsbelästigung aus, die zu einer vermeidbaren Dauerbelastung für
die Anwohner führe. Auch werde die Sicherheit und Leichtigkeit des
Fußgängerflusses beeinträchtigt. Dieses Konzept werde insoweit auch auf die
anderen Fußgängerzonen im Stadtgebiet übertragen. Aus den genannten Gründen
werde auch in Gewerbegebieten keine Sondernutzung zur Aufstellung von
Imbissbuden gestattet. Anderenfalls könne eine Vielzahl von Imbissbuden auch
anderer Antragsteller nicht verhindert werden. Eine rechtsverbindliche Zusage für die
Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen habe es nicht gegeben.

19

Die Klägerin hat erfolglos die Wiederaufnahme des Verfahrens 11 L 1540/04
sowie die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes betreffend die Feststellung von
Rechtsverletzungen im Hinblick auf zivilrechtliche Schadenersatzansprüche (11 L
124/07) beantragt.

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Hinsichtlich des Sach- und Streitstandes im übrigen wird Bezug genommen auf
den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden sowie der Verfahren 11 L 1540/04 und
11 L 124/07 sowie der dazu vorgelegten Vorgänge.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Die Klage ist ohne Erfolg.

22

Der Antrag zu 1) ist zulässig, aber unbegründet.

23

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrten Sondernutzungserlaubnisse;
die ablehnenden Bescheide vom 05.03.2004 und 05.12.2005 sind rechtmäßig und
verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

24

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis (§ 18 StrWG NRW) steht im
Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen ist jedoch nicht völlig frei; vielmehr hat es
sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben.
Hierzu können insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der
Ausgleich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und -anlieger
(etwa Schutz vor Immissionen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes
zählen.

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OVG NRW, Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, S. 6 des
Umdrucks mit weiteren Nachweisen.

26

Im Hinblick darauf ist die Entscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden. Der
Beklagte hat bei seiner Entscheidung, grundsätzlich keine
Sondernutzungserlaubnisse für Imbissstände im Kölner Stadtgebiet zu erteilen, die
dargestellten Ermessensgrenzen nicht überschritten; maßgeblich für diese
Entscheidung waren gerade die Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs,
der Schutz der Anlieger vor Geruchsimmissionen und die Beeinträchtigung des
Stadtbildes durch eine sonst nicht zu kontrollierende Vielzahl von Imbissbuden.
Diese Gründe sind auch nachvollziehbar und umfassen sowohl stationäre wie mobile
Imbissstände. Der Beklagte hat auch zu Recht keine Sondersituation der Klägerin
darin gesehen, dass sie als gemeinnützige Organisation anerkennenswerte soziale
Interessen verfolgt. Es verbleibt nämlich gleichwohl dabei, dass sie gewerblich tätig
sein will und dies dazu führen würde, dass auch vergleichbare gewerbliche
Tätigkeiten von Dritten nicht verhindert werden könnten. Allein die Unterscheidung
nach der Verwendung des Gewinns aus dieser Tätigkeit (fremd- oder eigennützig)
wäre kein straßenrechtlich haltbares Differenzierungskriterium, das eine Genehmigung allein zugunsten der Klägerin ermöglichen würde. Darüber hinaus hat der
Beklagte im Bescheid vom 05.12.2005 zu den beantragten Standorten im einzelnen
Stellung genommen; die dort jeweils genannten Gründe halten sich im Rahmen des
straßenrechtlich relevanten Ermessens, so dass auf diese Gründe gemäß § 117 Abs.
5 VwGO verwiesen werden kann. Die Beiziehung weiterer Vorgänge war nicht
geboten, weil die Ermessenserwägungen des Beklagten einheitlich alle Standorte
umfassen und aus den vorhandenen Vorgängen nachvollziehbar hervorgehen.

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Im übrigen kann auf die Gründe des Prozesskostenhilfebeschlusses vom
13.02.2007 Bezug genommen werden.

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Dies gilt auch für den Klageantrag zu 2); auch hierzu hat das Gericht bereits in
dem genannten Beschluss Stellung genommen. Eine schriftliche Zusage im Sinne
des § 38 VwVfG hinsichtlich der beiden Standorte Wilhelm-J.-von der Wettern-Straße
und Ettore-Bugatti-Straße ist nicht erkennbar; auch die Klägerin hat eine solche nicht
vorgelegt oder näher bezeichnet, so dass weitere Vorgänge nicht durchforscht
werden mussten. Ein Beweisantritt durch „Zeugnis der Beklagten" ist zu unbestimmt.
Das Fehlen einer Zusage ergibt sich im übrigen auch aus den im
Prozesskostenhilfebeschluss vom 13.02.2007 genannten Entscheidungen des LG
bzw. OLG Köln in den verfahren 5 O 304/05 bzw. 7 W 42/05, auf die Bezug genommen werden kann. Dies gilt unabhängig davon, ob sie für das Verwaltungsgericht
verbindlich sind.

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Der Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1) ist ebenfalls ohne Erfolg. Er scheitert
schon daran, dass der von der Klägerin gewählte Standort nicht auf öffentlichem
Straßenland liegt und deshalb eine Sondernutzungserlaubnis ausschied.

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Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO.