Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-04-04, Aktenzeichen 11 K 1293/09

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 03.04.2009 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 03.04.2009 wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der vom Antragsteller gestellte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist nach § 80 Abs. 5 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 14 PassG statthaft und auch sonst zulässig. Da der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 03.04.2009 kraft Gesetzes (§ 14 PassG) sofort vollziehbar ist, war die in diesem Bescheid enthaltene Anordnung des sofortigen Vollzugs überflüssig.

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Der Antrag ist auch begründet. Das Interesse des Antragstellers an einem vorläufigen Aufschub der Rechtswirkungen des Bescheids der Antragsgegnerin vom 03.04.2009 überwiegt das kraft Gesetzes anzunehmende (§ 14 PassG) öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung dieses Bescheids. Denn es bestehen bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheids der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 03.04.2009.

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Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 10 Abs. 1 Satz 2 PassG. Danach können die für die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs zuständigen Behörden einem Deutschen die Ausreise in das Ausland untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei ihm die Voraussetzungen nach § 7 Abs. 1 PassG vorliegen. Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Diese Bestimmung schränkt die Ausreisefreiheit, die als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt ist, in zulässiger Weise als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung ein (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 - BVerfGE 6, 32).

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Die Antragsgegnerin hat die Ausreiseuntersagung ersichtlich auf eine Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland gestützt (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Alt. PassG). Die Frage, ob und mit welchem Gewicht durch die Anwesenheit eines deutschen Staatsangehörigen in einem anderen Land Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden, ist uneingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Unter sonstigen erheblichen Belangen der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 3. Alt. PassG sind solche Interessen zu verstehen, die den beiden anderen Tatbestandsmerkmalen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG (innere oder äußere Sicherheit) in ihrer Gewichtigkeit zwar nicht gleichstehen, aber jedenfalls nahe kommen (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.01.1957 a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 29.08.1968 - I C 67.67 - DÖV 1969, 74 und Beschl. v. 17.09.1998 - 1 B 28/98 - Buchholz 402.00 § 7 PassG Nr. 1). Als eine Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG können unter besonderen Umständen auch Handlungen gewertet werden, die geeignet sind, dem internationalen Ansehen Deutschlands zu schaden (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.08.1968 a.a.O.). Sprechen bestimmte Tatsachen dafür, dass von einem Deutschen bei seinem Aufenthalt im Ausland derartige Handlungen zu befürchten sind, so kann dies als Vorsorgemaßnahme gegenüber einer solchen Gefahr den Erlass eines Ausreiseverbots, die Beschränkung des Geltungsbereichs eines Passes/Personalausweises oder den Erlass einer Meldeauflage rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2007 - 6 C 39/06 - BVerwGE 129, 142; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.05.1994 - 1 S 667/94 - DVBl. 1995, 360; Beschl. v. 07.06.1995 - 1 S 3530/94 - NVwZ-RR 1996, 420; Beschl. v. 14.06.2000 - 1 S 1271/00 - NJW 2000, 3658 und Urt. v. 07.12.2004 - 1 S 2218/03 - VBlBW 2005, 231; OVG Bremen, Beschluss vom 28.06.2000 - 1 B 240/00 - NordÖR 2001, 107).

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Nach Lage der Dinge dürfte die Antragsgegnerin zwar zu Recht davon ausgegangen sein, dass im Zusammenhang mit der Durchführung des NATO-Gipfels u.a. in Strasbourg auch mit gewalttätigen Ausschreitungen zu rechnen ist. Vorfälle bei internationalen Gipfel-Konferenzen in jüngster Vergangenheit (G20-Gipfel London 2009; G8-Gipfel Heiligendamm 2007), sowie zahlreiche auch im Internet kursierende entsprechende Aufrufe sprechen als Tatsachen ohne weiteres für eine solche Annahme.

6

Die Kammer hat in der vorliegenden Konstellation aber schon Zweifel, ob die Annahme der Antragsgegnerin zutrifft, durch ein vom Antragsteller befürchtetes gewalttätiges Verhalten anlässlich von Demonstrationen im Raum Strasbourg/Frankreich aus diesem Anlass könnte dem internationalen Ansehen Deutschlands Schaden zugefügt und damit erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden. Zwar hat die Rechtsprechung - gerade auch die der Kammer (vgl. Beschl. v. 28.09.2005 - 11 K 3156/05 - NJW 2006, 1017) für Ausschreitungen deutscher Fußball-"Hooligans" anlässlich von internationalen Fußballspielen im Ausland eine solche mögliche Schädigung des internationalen Ansehens Deutschlands angenommen. Von derartigen Vorfällen ist der vorliegende Sachverhalt jedoch weit entfernt. Anders als "Hooligans", die anlässlich von internationalen Sportveranstaltungen, namentlich Fußballspielen, ganz bewusst als Deutsche auch unter Verwendung nationaler Symbole im Ausland auftreten, findet der - auch der gewaltsame - Protest sogenannter "Gipfel-Gegner" (vgl. Internet: http://gipfelsoli.org) fernab solcher nationaler Bezüge in einem eher internationalen Rahmen statt. Es dürfte daher auch für die internationale Öffentlichkeit kaum eine Rolle spielen, welche Staatsangehörigkeit die Teilnehmer an entsprechenden Ausschreitungen haben. Der Kammer ist - gerade aus der allerjüngsten Vergangenheit im Zusammenhang mit Ausschreitungen auf dem G20-Gipfel in London - in den vergangenen Tagen keine Meldung in irgendeinem Medium erinnerlich, in der auf die Staatsangehörigkeit etwaiger Randalierer abgestellt worden wäre. Äußerstenfalls unter Berücksichtigung der tragischen Vorfälle in Lens/Frankreich im Jahre 1998, bei der ein französischer Gendarm von einer Gruppe deutscher „Hooligans“ auf das Schwerste verletzt wurde, ist unter Umständen die Befürchtung zulässig, käme es zu erneuten Verletzungen französischer Sicherheitskräfte durch gewalttätige - deutsche - Demonstranten anlässlich von Protesten im Raum Strasbourg/Frankreich in den kommenden Tagen, könnte die Frage der Nationalität der Randalierer gerade auch in der französischen Öffentlichkeit erneut in den Blick genommen und möglicherweise doch das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland beschädigt werden. Dies kann letztlich aber dahinstehen.

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Denn nach dem Wortlaut des Gesetzes müssen für die Feststellung einer angenommenen Gefährdung ''bestimmte Tatsachen'' sprechen. Im Rahmen der summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten ist für die Kammer aber nicht zu erkennen, dass gerade der Antragsteller zu dem Personenkreis gehört, von dem bei einem Aufenthalt in Frankreich vor, während und nach dem NATO-Gipfel eine Schädigung des Ansehens der Bundesrepublik Deutschland ernsthaft zu befürchten ist. Unter Anwendung der Grundsätze zur sog. „Anscheinsgefahr“ (vgl. VGH Ba.-Wü., Urt. v. 07.12.2004 a.a.O.) ist es hierbei entscheidend, ob der handelnde Beamte aus der ex-ante-Sicht mit Blick auf die ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen aufgrund hinreichender Anhaltspunkte vom Vorliegen einer Gefährdung ausgehen konnte und diese Prognose dem Urteil eines fähigen, besonnenen und sachkundigen Amtswalters entspricht (vgl. VGH Ba.-Wü., Urt. v. 07.12.2004 a.a.O.; Urt. v. 22.7.2004 - 1 S 410/03 - NJW 2005, 88; Urteil vom 10.5.1990 - 5 S 1842/89 - VBlBW 1990, 469 und Beschluss vom 16.10.1990 - 8 S 2087/90 - NVwZ 1991, 493; Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 1 RdNr. 34; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., RdNr. 424).

8

Zwar können die zur Gefahrenabwehr berufenen Behörden die legitime Aufgabe präventiven Rechtsgüterschutzes nur effektiv erfüllen, wenn sie unter Umständen auch auf unsicherer Tatsachengrundlage einschreiten. Um zu vermeiden, dass ein im Rahmen dieser Aufgabe als Dienstpflicht auferlegtes Handeln in die Illegalität gedrängt wird, ist bei der Beurteilung der Gefahr allein auf die Erkenntnismöglichkeiten des konkret handelnden Beamten zum Zeitpunkt des Einschreitens abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.2.1974 - 1 C 31.72 - BVerwGE 45, 51; Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O. RdNr. 425). Aber selbst bei Anwendung dieser Grundsätze der Anscheinsgefahr erweist sich der streitgegenständliche Bescheid nicht als rechtmäßig. Der Beamte der Bundespolizei durfte auf der Grundlage der ihm zur Verfügung stehenden Informationen bei pflichtgemäßem Handeln nicht davon ausgehen, dass im Falle des Antragstellers bestimmte Tatsachen die Annahme einer Gefährdung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 3. Alt. PassG begründen.

9

Im angefochtenen Bescheid der Antragsgegnerin wird lediglich darauf abgestellt, es bestünden polizeiliche Erkenntnisse, die im Zusammenhang mit Verstößen bei Demonstrationen stünden. Seit dem Jahr 2004 seien zwei Verstöße gegen das Versammlungsgesetz und ein Eintrag wegen Hausfriedensbruchs bekannt. Außerdem habe der Antragsteller laut polizeilichem Auskunftssystem in der Vergangenheit bei internationalen Globalisierungsveranstaltungen Gefahren und Straftaten verursacht.

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Diese „Erkenntnisse“ werden jedoch nicht näher konkretisiert. Von der Antragsgegnerin wird auch nicht dargelegt, ob diese „Erkenntnisse“ zu strafrechtlichen Verurteilungen geführt haben. Zugunsten des Antragstellers ist deshalb zu unterstellen, dass strafrechtliche Verurteilungen nicht erfolgten. Der Umstand, dass es nicht zu strafrechtlichen Verurteilungen gekommen ist, mindert aber die Relevanz der von der Antragsgegnerin genannten „Erkenntnisse“ für die Gefahrenprognose. Einem Restverdacht kommt im Verhältnis zu einer strafrechtlichen Verurteilung im Rahmen der Gefahrenprognose ein geringeres Gewicht zu (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 07.12.2004 aaO.). Auf derartige nicht weiter konkretisierte Hinweise wie im Bescheid der Antragsgegnerin vom 03.04.2009 kann sich eine rechtsstaatlich vertretbare Gefahrenprognose aber nicht stützen (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. vom 04.04.2009 - 1 S 809/09 -).

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Zwar ist der Antragsteller im Datenbestand INPOL als „Gewalttäter links“ ausgeschrieben. Auch dieser Umstand lässt jedenfalls bei pflichtgemäßer Beurteilung einen Schluss auf das Vorliegen hinreichend aktueller und für die im Rahmen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG anzustellende Gefährdungsprognose relevanter Auffälligkeiten des Antragstellers nicht zu.

12

Die Daten der Verbunddatei des Informationssystems der Polizei (INPOL) können - entsprechende Datenfreigaben vorausgesetzt - im Vorfeld von Demonstrationen oder sonstigen Ereignissen in die Personenfahndungsdatei eingegeben werden, so dass nun u.a. auch die Polizeidienststellen der Länder sowie die Dienststellen der Bundespolizei auf die Daten Zugriff haben (vgl. VGH Ba.-Wü. Urt. v. 07.12.2004 a.a.O. ; § 11 Abs. 2 BKAG sowie Bäumler, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., J RdNrn. 181, 155). Bei Kontrollen soll dann auf die Personen, deren Daten in der Datei gespeichert sind, ein besonderes Augenmerk gerichtet werden, wobei jedoch grundsätzlich nur Maßnahmen ergriffen werden dürfen, die nach allgemeinem Polizeirecht zulässig sind (vgl. Bäumler, a.a.O., RdNr. 181). Eine „bestimmte Tatsache“ im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG kann aber nicht schon darin gesehen werden, dass es in einer sicherheitsrelevanten Datei überhaupt „Erkenntnisse“ gibt. Ohne weitergehende Informationen zum Anlass der Speicherung konnte ein mit dem polizeilichen Informationssystem vertrauter Nutzungsberechtigter aus den von dem Grenzschutzbeamten abgerufenen Daten bei sorgfältiger Überprüfung nur folgern, dass der Antragsteller unter polizeilicher Beobachtung stand und nach Einschätzung einer unbekannten Polizeidienststelle zum Spektrum „Gewalttäter/links“ zählt. Es fehlen jedoch sämtliche Hinweise darauf, worauf sich diese Einschätzung gründet. Insbesondere ist kein einzelnes tatsächliches Ereignis oder Geschehen bezeichnet, das diesen Eintrag erläutert. Ohne genaue Kenntnis des der Eintragung des Betroffenen in dem Datenbestand INPOL zugrundeliegenden Geschehens ist eine realistische Gefahrenprognose aber nicht möglich (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.04.2009 - 1 S 809/09). Dies illustriert auch der in der Wochenzeitung „Die Zeit“ (Ausgabe 37/2001) enthaltene Bericht: ein Betroffener wurde nach Einstellung eines Ermittlungsverfahrens wegen Verstoßes gegen das Versammlungsgesetz nach Zahlung von 300,- D-Mark trotzdem von der bayerischen Polizei als „linksorientiert politisch motivierter Gewalttäter“ in die Gewalttäterdatei aufgenommen. Grundlage war ein Beschluss der Innenministerkonferenz vom 24. November 2000, wonach Beschuldigte darin schon dann aufgenommen werden, wenn ihre „Persönlichkeit“ Grund zu der Annahme liefert, „dass Strafverfahren gegen sie zu führen sind“. Als Anlass für eine Erfassung reicht aber schon ein Platzverweis oder eine Personalienfeststellung.

13

Sollte der zuständige Beamte demgegenüber aufgrund der Speicherung der Daten des Antragstellers in der Fahndungsdatei INPOL irrtümlich davon ausgegangen sein, gegen diesen lägen auch andere Vorwürfe vor oder gar konkrete Fahndungsersuchen von Dienststellen verschiedener Bundesländer, würde es sich um eine pflichtwidrige Fehleinschätzung gehandelt haben, die nicht geeignet wäre, die Annahme einer Anscheinsgefahr zu rechtfertigen (vgl. VGH Bad.-Württ. Urt. v. 07.12.2004 a.a.O.).

14

Der angegriffene Bescheid der Antragsgegnerin verstößt zudem gegen die Verordnung (EG) 562/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen - Schengener Grenzkodex (SGK) - (ABl. EG 2006 Nr. L 105/1).

15

Gemäß Art. 1 SGK sieht die Verordnung vor, dass keine Grenzkontrollen in Bezug auf Personen stattfinden, die die Binnengrenzen zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union überschreiten, wobei Art. 2 Ziffer 9 und 10 SGK den Begriff der Grenzkontrollen näher definieren.

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Gemäß Art. 3 SGK findet diese Verordnung auf alle Personen, die die Binnengrenzen eines Mitgliedsstaats überschreiten, Anwendung, also auch auf den Antragsteller. Hierzu bestimmt Art. 20 SGK, dass die Binnengrenze unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Person an jeder Stelle ohne Personenkontrolle überschritten werden darf.

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Von den vorgenannten Bestimmungen kann allerdings nach Titel III Kapitel 2 - Vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen -abgewichen werden. Von dieser Möglichkeit hat die Bundesrepublik Deutschland anlässlich des NATO-Gipfels Gebrauch gemacht. Nach dem in Art. 24 SGK festgelegten Verfahren hat sie gemäß Art. 23 Abs. 1 SGK erklärt, für einen begrenzten Zeitraum an den Binnengrenzen Grenzkontrollen wieder einzuführen und hierüber die anderen Mitgliedsstaaten und die Kommission gemäß Art. 24 SGK in Kenntnis gesetzt.

18

Entscheidend ist insoweit, das Art. 23 SGK die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nur im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit erlaubt. Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland, indem sie das genannte Verfahren nach Art. 23 und 24 SGK gewählt hat, zu erkennen gegeben, dass sie im Zusammenhang mit dem NATO-Gipfel von diesen Voraussetzungen ausgeht. Diese Einschätzung ist im Grundsatz nicht zu beanstanden.

19

Die Wiedereinführung der Grenzkontrollen ist in einem solchen Fall dann aber nur zulässig, wenn die anschließend darauf fußenden Maßnahmen eine schwerwiegende Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit abwenden sollen. Das entgegen den Bestimmungen des SGK vorübergehend wieder eingeführte Grenzregime darf dagegen zu anderen Zwecken nicht verwendet werden.

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Mit dem auf § 10 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG fußenden streitgegenständlichen Bescheid will die Antragsgegnerin aber allein verhindern, dass das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland beschädigt und damit erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden. Eine solche Maßnahme dient nicht der Abwendung einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit. Ihre Anordnung im Rahmen der vorübergehend wieder eingeführten Grenzkontrollen an einer Binnengrenze verstößt daher gegen die Bestimmungen des SGK.

21

Davon unberührt bleibt das Recht der Französischen Republik, die eine entsprechende vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen erklärt hat, aus eben dem Grund der Abwendung einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit Einreiseverweigerungen auszusprechen.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

23

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs 2 GKG. Da vorliegend die Hauptsache vorweggenommen wird, ist eine Reduzierung des Regelstreitwerts nicht angezeigt.