Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-04-05, Aktenzeichen 4 K 903/04

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des von Herrn M. gegen die Verfügung des Landratsamts vom 16.06.2003 eingelegten Widerspruchs wird angeordnet, soweit in Ziffer 4 ein Zwangsgeld in Bezug auf Ziffer 2 der Verfügung angedroht wird.

Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

Herr M. trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 12.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag ist nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 und Abs. 5 VwGO bzw. nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 12 LVwVG statthaft und auch im Übrigen zulässig.

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Der Antrag hat aber in der Sache im Wesentlichen keinen Erfolg.

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Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist gerichtlicherseits eine Abwägung zwischen dem Interesse von Herrn M., von den Folgen einer sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung bis zum Eintritt ihrer Unanfechtbarkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der vom Antragsgegner verfügten Beobachtung des Tierbestands sowie der Untersuchungsanordnung vorzunehmen. Dabei kommt den voraussichtlichen Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache eine wesentliche, aber noch nicht allein ausschlaggebende Bedeutung zu. Selbst wenn sich die angegriffene Verfügung aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes durchgeführten Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweisen sollte, bedarf es gleichwohl der Feststellung eines besonderen öffentlichen Interesses an der Vollziehung vor Eintritt der Unanfechtbarkeit der Verfügung (vgl. Bader u.a., VwGO, 2. Aufl., § 80 Rdn. 88 m.w.N.).

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Nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand sprechen unter Berücksichtigung der im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze – von der in Bezug auf die Ziffer 2 verfügten Zwangsgeldandrohung abgesehen – insgesamt mehr und gewichtigere Gesichtspunkte für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung als für deren Rechtswidrigkeit. Bei dieser Ausgangslage hält es die Kammer in Anbetracht des erheblichen Gefährdungspotentials für gerechtfertigt, dass Herr M. auch bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit den angeordneten Beschränkungen unterliegt und demgemäß das finanzielle und wirtschaftliche Risiko einer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ggf. getroffenen Fehlprognose hinsichtlich der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfsverfahrens trägt.

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Dies ergibt sich aus Folgendem:

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Rechtsgrundlage der am 05.06.2003 angeordneten und in Ziffer 1 der Verfügung vom 16.06.2003 schriftlich bestätigten Beobachtung des im Einzelnen bezeichneten Kälberbestands von Herrn M. ist § 79 Abs. 4 i.V.m. § 18 und 19 TierSG. Die Rechtsgrundlage der in Ziffer 2 angeordneten Untersuchung von verendeten 18 bis 24 Monate alten Tieren aus dem Bestand durch einen BSE-Schnelltest bildet § 23 TierSG.

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Nach den §§ 18 und 19 TierSG kann die zuständige Behörde zum Schutze gegen eine besondere Seuchengefahr für deren Dauer die Absonderung, Bewachung oder behördliche Beobachtung der an der Seuche erkrankten, der verdächtigen und der für die Seuche empfindlichen Tiere anordnen.

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Der Antragsgegner leitet die besondere Seuchengefahr in Bezug auf BSE aus dem Umstand ab, dass Herr M. im Frühjahr des Jahres 2003 ein Kälberaufzuchtmittel der Firma R. verfüttert hatte, das nach einem Untersuchungsbefund der Universität Hohenheim vom 28.04.2003 in Spuren tierische Bestandteile, und zwar Knochenfragmente von Säugetieren oder Vögeln, in "äußerst geringen Spuren" enthielt, wobei - bezogen auf die Gesamtprobe - die Größenordnung der tierischen Bestandteile auf deutlich unter 0,5 % geschätzt wurde. Ein vergleichbarer Befund (vom 16.06.2003) stammt vom Bayerischen Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit. Eine Untersuchung des Futtermittels durch die Landwirtschaftskammer Rheinland erbrachte hingegen keinen Nachweis (vgl. Prüfbericht vom 13.05.2003). Hinsichtlich der beiden letztgenannten Untersuchungen ist allerdings völlig offen und ungeklärt, ob es sich um die gleiche Produktionscharge gehandelt hatte, wie sie der Universität Hohenheim vorlag und von Herrn M. verfüttert worden war. Der Antragsgegner sieht seine Maßnahme sachlich gedeckt und abgesichert durch den "Maßnahmekatalog Teil IX Ziffer 2.2.2 (Maßnahmen bei auffälligen Befunden in Futtermitteln)" vom 18.03.2002.

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Herr M. trägt – unter ergänzender Bezugnahme auf zwei Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses der EG - in der Sache vor, dass die nahe an der Nachweisgrenze vorgefundenen tierischen Bestandteile ihre Ursache in normalen Gegebenheiten und Bedingungen des Produktionsprozesses des Futtermittels hätten. Denn auf den Feldern, auf denen die hier zu betrachtenden Futtermittel erzeugt werden, aber auch in Getreidesilos, Mühlen oder sonstigen Produktionsanlagen, lebten viele Kleinlebewesen, deren Überreste bei der Ernte und der weiteren Verarbeitung in das Futtermittel gelangen könnten.

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Allerdings dürfte aller Voraussicht seine Rechtsansicht, wonach er sich bei der Verfütterung des hier in Frage stehenden Futtermittels im Rahmen der gesetzlichen
futterrechtlichen
Vorschriften bewegt, insbesondere nicht gegen die Verbotsnorm des § 1 Verfütterungsverbotsgesetz - VerfVerbG - verstoßen habe, nicht zutreffen.

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Die Gesetzesmaterialien des Verfütterungsverbotsgesetzes lassen keine hinreichend sicheren Schlüsse darauf zu. Der Begriff der proteinhaltigen Erzeugnisse aus Gewebe warmblütiger Landtiere läge nur dann vor, wenn dieses Gewebe in einen bewussten Produktionsprozess eingebracht wurde.

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Nach § 1 S. 1 VerfVerbG ist das Verfüttern "proteinhaltiger Erzeugnisse...aus Gewebe warmblütiger Landtiere" an Nutztiere, wie Kälber, untersagt. Das Gleiche gilt für Mischfuttermittel, die diese Einzelfuttermittel enthalten. Der Begriff des "proteinhaltigen Erzeugnisses aus Gewebe warmblütiger Landtiere" könnte zwar ein Verständnis nahe legen, wonach hier das Gewebe in einen bewussten Produktionsprozess eingebracht und einem solchen unterzogen worden sein muss, um dem Verbotstatbestand zu unterliegen. Eindeutig erscheint der Kammer dieser Befund allerdings nicht. Entgegen der Auffassung von Herrn M. lässt der Rückgriff auf die Materialien des Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BT-Drucks. 14/4764) keine hinreichend verlässlichen Schlüsse zu. Denn aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber sich in erster Linie von der Problematik der vielfältigen Futtermittel aus Tiermehlen hatte leiten lassen und dies auch in der Begründung hervorhebt, kann nicht abgeleitet werden, dass der Verbotstatbestand von vornherein hierauf beschränkt sein muss. Abgesehen davon wird im Allgemeinen Teil der Begründung auf zwischenzeitlich von einigen Mitgliedstaaten ergriffene weitergehende Maßnahmen verwiesen, nämlich das Verbot der Verfütterung von Tiermehl oder (insoweit neutral) von "tierischen Proteinen".

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Nationale Vorschriften sind unter Berücksichtigung des thematisch einschlägigen Normenbestandes des Gemeinschaftsrechts auszulegen. Danach erfasst das Verfütterungsverbot des § 1 VerfVerbG Futtermittel, in denen sich objektiv tierisches Protein befindet.

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Die nationale Vorschrift des § 1 S. 1 VerfVerbG kann jedoch nicht losgelöst von dem thematisch einschlägigen Normenbestand des Gemeinschaftsrechts gesehen und interpretiert werden. Denn das Verfütterungsverbotsgesetz sowie die auf seiner Grundlage erlassene Verfütterungsverbotsverordnung (i.d.F. v. 05.11.2002 – BGBl I 4336) dienen – ungeachtet des Umstandes, dass die Verordnungen und Entscheidungen des Gemeinschaftsrechts unmittelbar gelten – der Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Normen in das nationale Recht.

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Die mittlerweile aufgehobene "Entscheidung 2000/766/EG des Rates vom 04.12.2000 über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und die Verfütterung von tierischem Protein" knüpft in ihrem 1. Erwägungssatz an bereits erlassene Gemeinschaftsvorschriften an, die es untersagen, bestimmte "verarbeitete tierische Proteine in der Produktion von Futtermitteln für Wiederkäuer" zu verwenden. Die in Art. 1 der Entscheidung vorgenommene Begriffsbestimmung für "verarbeitetes tierisches Protein", dessen Verfütterung an bestimmte Nutztiere sodann in Art. 2 Abs. 1 untersagt wird, zählt, wenn auch nur beispielhaft, Produkte auf, in die tierische Bestandteile bewusst eingebracht und im Produktionsprozess verändert worden sind. Nach dieser – überholten – Rechtslage war wohl entsprechend der Auffassung von Herrn M. die Verfütterung des hier in Frage stehenden Kälberaufzuchtmittel nicht zu beanstanden gewesen.

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Auf den ersten Blick scheint auch Art. 7 Abs. 1 der "VO (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.05.2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien", deren Anwendbarkeit in der Folgezeit durch die VO (EG) Nr. 1326/2001 und Nr. 270/2002 teilweise modifiziert und zeitlich hinausgeschoben wurde, den rechtlichen Standpunkt von Herrn M. zu stützen. Hiernach ist die Verfütterung von "aus Säugetieren gewonnenen Proteinen" an Wiederkäuer verboten. Der hier verwendete Begriff des "Gewinnens" könnte auch auf einen absichtsvollen und zielbestimmten Produktionsvorgang hindeuten. Dass dem Regelungswerk möglicherweise eine entsprechende Differenzierung zugrunde liegt, könnte auch Art. 9 nahe legen, der sich mit "tierischen Erzeugnissen, die Wiederkäuermaterial enthalten oder daraus hergestellt wurden" befasst. Der Begriff "enthalten" stellt sicherlich nur auf das objektive Vorhandensein ab. Auch in Ziffer 1 des Anhangs IV, der das Verfütterungsverbot des Art. 7 Abs. 1 in bestimmten Gebieten erweitert, wird auf "aus Säugetieren gewonnenes Protein" bzw. auf "aus Säugetieren gewonnene verarbeitete tierische Proteine" abgestellt.

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Auf den zweiten – genaueren – Blick aber sprechen eine Reihe von Gesichtspunkten dafür, dass der in der deutschen Fassung verwendete Begriff ungenau ist und nicht in dem soeben erörterten engen Sinn verstanden werden darf. Denn die englische, französische, italienische und spanische Fassung stellt übereinstimmend ohne Zweifel nur auf die bloße Herkunft des Proteins vom Säugetier ab. So formuliert die englische Fassung "...
of protein derived from
...", die französische "...
de proteins provenant de
...", die italienische "...
di proteine derivate da
..." und in der spanischen "...
di proteinas procedentes de
...". Dieser Befund wird betätigt durch den 2. Erwägungssatz der "Entscheidung 2002/248/EG der Kommission vom 27.03.2002", mit der u.a. auch Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 2000/766/EG geändert wurde. Er lautet: "Die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2002 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien untersagt die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Proteinen – in verarbeitetem oder unverarbeitetem (Hervorhebung durch die Kammer) Zustand – an Wiederkäuer". Der 3. Erwägungssatz lautet: " Das Verbot der Verfütterung verarbeiteten tierischen Proteins an bestimmte Nutztiere in der Entscheidung 2000/766/EG sollte aus Gründen der Kohärenz und zur Vermeidung der Gefahr von BSE-Übertragung auf die Verfütterung jeglichen (Hervorhebung durch die Kammer) tierischen Proteins an Wiederkäuer ausgedehnt werden. Die Verfütterung bestimmter tierischer Proteine, von denen weder eine BSE-Gefahr noch eine Erschwerung der Kontrollen angenommen wird, sollte weiterhin erlaubt sein". In welchen Fällen dies der Fall sein soll, wird dann im 4. und 5. Erwägungssatz ausgeführt. Der geänderte Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 2000/766/EG formuliert in der deutschen Fassung wiederum, wie auch Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 999/2001, dass die Verfütterung von aus Tieren gewonnenen Proteinen an Wiederkäuer sowie von verarbeiteten tierischen Proteinen an Nutztiere verboten ist. Aber auch hier sind die englische, italienische und spanische Fassung identisch formuliert wie Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 999/2001. Nur in der französischen Fassung findet sich eine kleinere Abweichung, die jedoch keinen sachlichen Unterschied beinhaltet. Es heißt dort: "...
de proteines derivees d'animaux
...".

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Die am 01.09.2003 in Kraft getretene "VO (EG) Nr. 1234/2003 der Kommission vom 10.07.2003 zur Änderung der Anhänge I, IV und XI der VO (EG) Nr. 999/2001 und der VO (EG) Nr. 1326/2001" formuliert – nach dem Vorgesagten insoweit ohne sachliche Änderung – auch in der deutschen Fassung nunmehr eindeutig. Der geänderte Anhang IV befasst sich in Ziffer 1 lit. a zunächst wiederum mit Verfütterungsverbot hinsichtlich "verarbeiteten tierischen Proteins", spricht dann aber in Ziffer 1 lit. b nur noch von "tierischen Proteinen" sowie von Futtermitteln, die "solche Proteine enthalten". Hiernach wird zweifelsfrei nur noch auf das objektive Vorhandensein abgestellt. Hinzuweisen ist hier auch auf den 7. Erwägungssatz der VO (EG) Nr. 1234/2003, in dem es heißt: "Tierische Proteine, die von solchen Nutztieren gewonnen werden, die keine Wiederkäuer sind, sind gem. den Entscheidungen 2000/766/EG und 2001/9/EG gegenwärtig verboten bzw. nur beschränkt zugelassen, da sie mit den gängigen Tests nicht von verbotenen Wiederkäuerproteinen unterschieden werden können." Im vorangegangen 6. Erwägungssatz wird ausgeführt, dass es nach einer Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses vom 27./28.11.2000 keinen gesicherten Beweis über ein natürliches Vorkommen von TSE bei zur Erzeugung von Nahrungsmitteln gehaltenen Nichtwiederkäuern, wie zu Beispiel Schweinen und Geflügel, gibt. Auch hier legt die englische, französische, italienische und spanische Fassung in Bezug auf den im Deutschen verwendeten Begriff "gewinnen" kein enges Verständnis nahe, sondern stellt schlicht auf die Herkunft des Proteins ab. Englisch wird formuliert: "
Animal proteins form such non-ruminant farmed animals
...", im Französischen "
L'utilisation des proteines animales provenants des tels animaux
...", im Italienischen "
Proteine animali proveniente da tali animali
..." und schließlich in der spanischen Fassung "...
l'utilizacion de proteinas animales procedentes de esos animales
...". Hierin kommt dann auch unmissverständlich der Sinn einer nicht auf einen spezifischen Verarbeitungsprozess abstellenden Sichtweise zum Ausdruck. Die mangelnde Zurückverfolgbarkeit wird auch im vorliegenden Fall deutlich. Denn nach dem Untersuchungsbericht der Universität Hohenheim ist nicht einmal zu ermitteln, ob die festgestellten Anteile auf Säugetiere oder Vögel zurückzuführen sind. Letztlich erweist sich hiernach auch das Vorbringen von Herrn M. über die Herkunft der im Futtermittel festgestellten tierischen Proteine als nur eine von mehreren möglichen Deutungen.

18

Eine Gefahr im Sinne des § 18 TierSG liegt vor, wenn im Rahmen einer analytischen Untersuchung eines Futtermittels tierisches Protein festgestellt wurde und mit den technisch möglichen Untersuchungsmethoden nicht auszuschließen ist, dass es von solchen warmblütigen Landtieren stammt, die als Überträger von BSE gelten.

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Vor diesem Hintergrund dürfte es auch nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht zu beanstanden sein, dass das Landratsamt vom Vorliegen einer Gefahr im Sinne des § 18 TierSG ausgegangen ist, wie dies auch für die von ihm konkret angeordneten Maßnahmen gilt. Denn dem Gefahrbegriff ist gerade die Unsicherheit darüber immanent, ob das vorgefundene tierische Protein im konkreten Fall tatsächlich geeignet ist, BSE auf den Kälberbestand zu übertragen. Dies gilt jedenfalls so lange, als die Unbedenklichkeit nicht aussagekräftig festgestellt ist, was jedoch bislang nicht geschehen ist. Dies würde nämlich voraussetzen, dass jedenfalls ausgeschlossen werden kann, dass das gefundene Protein von solchen Tieren herrührt, die als Überträger von BSE gelten.

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In formeller Hinsicht genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO. Das besondere öffentliche Vollziehungsinteresse ist auch in der Sache gegeben. Es liegt in dem besonders hohen Gefährdungspotential begründet, das mit einer möglichen Übertragung von BSE verbunden ist.

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Die unter Ziffer 4 der angegriffenen Verfügung angedrohte Zwangsgeldfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 20 und 23 LVwVG. In Bezug auf die aus Ziffer 1 der Verfügung folgende Verpflichtung war eine Fristsetzung gem. § 20 Abs. 1 LVwVG mit der Androhung nicht zu verbinden, weil es sich insoweit nach dem Tenor der Verfügung im Wesentlichen um eine Unterlassungspflicht handelt (Verbot, Tiere aus dem Bestand zu verbringen). Dies gilt jedoch nicht für die Pflicht nach Ziffer 2 (Pflicht, verendete Tiere einem BSE-Schnelltest zu unterziehen). Allerdings ist im Falle von Handlungspflichten gem. § 21 LVwVG eine Fristsetzung bei Gefahr im Verzug ebenfalls entbehrlich. Für die Kammer ist jedoch nicht erkennbar, weshalb Herrn M. hier nicht eine – auch nur kurze – Frist zur freiwilligen Erfüllung eingeräumt werden konnte. Die Begründung der angegriffenen Verfügung verhält sich zu dieser Frage mit keinem Wort. Aus diesem Grund war insoweit die aufschiebende Wirkung anzuordnen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 25 Abs. 2, 13 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GKG. Der unselbständigen Zwangsmittelandrohung kommt kein eigener Wert zu (BVerwG, B.v. 03.02.1993 - 1 B 10.93 - Buchholz 360 § 13 GKG Nr. 71).