Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2002-09-24, Aktenzeichen 7 MS 180/02

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage - 7 K 3838/00 - gegen die Plangenehmigung des Eisenbahn-Bundesamts vom 29. September 2000 für den Bau einer Funksystem-Basisstation in ihrem Gemeindegebiet. Mit ihrer Klage – 7 K 3838/00 – macht sie geltend, sie sei im Verwaltungsverfahren nicht ordnungsgemäß beteiligt worden. Jedenfalls sei die Plangenehmigung abwägungsfehlerhaft, da ihre Einwendungen verkannt, ihre Bedenken nicht gewürdigt und die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen bezüglich eines Alternativstandorts nicht durchgeführt worden seien.

II.

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Der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die sofort vollziehbare Plangenehmigung der Antragsgegnerin vom 29. September 2000 ist in dem aus dem Entscheidungstenor sich ergebenden Umfang begründet. Bis zum Erlass eines die Plangenehmigung ergänzenden Bescheides der Antragsgegnerin überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes das öffentliche Interesse an deren sofortiger Vollziehung.

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Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt sich, dass die Erfolgsaussichten der Klage nur gering sein dürften, soweit von der Antragstellerin Verfahrensfehler geltend gemacht worden sind (unter 1.). Die angefochtene Plangenehmigung der Antragsgegnerin weist in ihrer gegenwärtigen Fassung indessen offensichtliche Abwägungsmängel auf, die auf das Abwägungsergebnis potentiell von Einfluss gewesen sind. Diese können nur durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden (unter 2.).

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Soweit sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Anfechtungsklage unter Berufung auf die Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gegen die angefochtene Plangenehmigung mit der Begründung wendet, die Gesundheits- und Eigentumsinteressen ihrer Bürger seien tangiert, sind eigene Rechte der Antragstellerin bereits nicht betroffen (§ 42 Abs. 2 VwGO). Denn Grundrechte und sonstige Rechte ihrer Bewohner kann die Antragstellerin nicht für sich in Anspruch nehmen. Das für sie durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete und ihre Planungshoheit umschließende Recht der Selbstverwaltung steht in dem vorliegenden Zusammenhang den Grundrechten der durch die Plangenehmigung betroffenen Anwohner aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht gleich.

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1. Dass die angefochtene Plangenehmigung an einem Verfahrensfehler leidet, der ihre Aufhebung auf die Klage der Antragstellerin hin rechtfertigen könnte, ist nach dem derzeitigen Erkenntnisstand eher unwahrscheinlich. Der Wahl des Plangenehmigungsverfahrens stand § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AEG in der zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung maßgeblichen (älteren) Fassung vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378,2396, ber. 1994 I S.2439) nicht entgegen. Denn Rechte der Antragstellerin im Sinne dieser Vorschrift werden durch das Vorhaben nicht beeinträchtigt. Mit einer Rechtsbeeinträchtigung, die nur im Einverständnis des Betroffenen das Absehen von einem Planfeststellungsverfahren zulässt, ist der direkte Zugriff auf fremde Rechte gemeint, nicht aber die bei jeder raumbeanspruchenden Planung gebotene wertende Einbeziehung der Belange Dritter in die Abwägungsentscheidung (BVerwG, Beschl. v. 29.12.1994 – 7 VR 12.94 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 3). Der aus dem Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin folgende Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin bei der Betätigung ihres Planungsermessens das Interesse der Antragstellerin an der Gestaltung ihres Ortsbildes nicht unberücksichtigt lässt (vgl. BVerwGE 77, 134/138; 97, 203/212), setzt der Fachplanung keine mit einer Abwägung nicht überwindbare Grenze, deren Einhaltung bei der Plangenehmigung durch die Erteilungsvoraussetzung des § 18 Abs. 2 Satz 1 AEG sichergestellt werden müsste (vgl. BVerwGE 102, 74/76), sondern wird von dem sich aus § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG auch für die Plangenehmigung ergebenden Anspruch der Antragstellerin auf gerechte Abwägung ihrer Belange mit entgegenstehenden anderen Belangen uneingeschränkt umfasst.

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Das in § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG vorgeschriebene Benehmen mit der Antragstellerin, das im Gegensatz zum Einvernehmen keine Willensübereinstimmung erfordert (vgl. BVerwGE 92, 258/262 zu § 9 BNatSchG), ist wahrscheinlich hergestellt worden. Das Benehmen ist der Sache nach eine Form der Behördenanhörung wie nach § 73 Abs. 2 VwVfG zur Wahrung der Sachzuständigkeiten mitbeteiligter Stellen, damit die von ihnen geltend gemachten öffentlichen Belange bei der notwendigen Planabwägung berücksichtigt werden können. Das Benehmen bezieht sich nicht nur auf die Entscheidungsform (Plangenehmigung an Stelle einer Planfeststellung), sondern auch auf das Vorhaben als solches. Benehmen bedeutet Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist vor der Entscheidung. Eine Bindung an die Stellungnahme tritt dadurch nicht ein. Welche Bedeutung sie hat, hängt von der Rechtsqualität der geltend gemachten Belange ab, insbesondere davon, ob hinter ihnen zwingende Gebote oder Verbote des materiellen Rechts oder bloße Optimierungsgebote stehen. Das Benehmen muss im Zeitpunkt der Plangenehmigung vorliegen. Regelmäßig reicht dazu eine schriftliche Stellungnahme aus (vgl. Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6.Aufl., § 74 Rn. 150 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 74 Rn. 168). Auch wenn die Antragstellerin, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, ihre Stellungnahme vom 2. August 2000 im Rahmen einer vor der Stellung des Plangenehmigungsantrages von den Vertretern der Beigeladenen betriebenen informellen Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange auf schriftliche Anforderung des Landkreises Lüneburg bei ihm und nicht unmittelbar gegenüber der Antragsgegnerin abgegeben hat, sind verfahrensmäßige Rechte der Antragstellerin insoweit voraussichtlich nicht verletzt worden. § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AEG sieht ein eigenständiges von der Antragsgegnerin selbst zu führendes formelles Anhörungsverfahren nicht ausdrücklich vor. Man könnte allerdings auch die Auffassung vertreten, dass die Antragsgegnerin nach Eingang der Antragsunterlagen einschließlich der (ablehnenden) Stellungnahme der Antragstellerin vom 2. August 2000 wegen der in Aussicht genommene Entscheidungsform, an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung zu erteilen, als Plangenehmigungsbehörde sich zur Vorbereitung einer "handwerklich sauberen" und sachgerechten Abwägungsentscheidung hätte veranlasst sehen müssen, selbst mit der Antragstellerin das Benehmen herzustellen, um den Sachverhalt insoweit näher aufzuklären und sich eine eigene präzisere Kenntnis über ihre ablehnende Haltung zu verschaffen. Davon hat die Antragsgegnerin indessen abgesehen. Ein insoweit denkbarer Verfahrensmangel ist jedoch zwischenzeitlich geheilt worden, weil die Antragstellerin in dem anhängigen Hauptsacheverfahren - 7 K 3838/00 - ihren Standpunkt zu ihren städtebaulichen Belangen umfassend dargelegt hat (§ 45 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 VwVfG).

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Im Übrigen wäre das Einvernehmen der Antragstellerin gemäß § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB nur erforderlich gewesen, wenn die Anwendung dieser Vorschrift nicht durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen war. Dies ist der Fall, wenn das Plangenehmigungsverfahren, das gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz AEG bei Erteilung der Plangenehmigung die Rechtswirkungen der Planfeststellung auslöst, ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung betraf. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass der Bau von Betriebsanlagen der Eisenbahn wegen des in § 38 BauGB zum Ausdruck gebrachten grundsätzlichen Vorrangs der Fachplanung gegenüber der Planungshoheit der Gemeinde in der Regel überörtliche Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB hat und Vorhaben der hier in Rede stehenden Art nicht des Einvernehmens der Gemeinde im Sinne von § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB bedürfen (BVerwG, Beschl. v. 31.07.2000 – 11 VR 5.00 -, UPR 2001, 33; vom 31.10.2000 – 11 VR 12.00 -, NVwZ 2001, 90). Auch das hier genehmigte Vorhaben weist durch seine Einbettung in ein überregionales Eisenbahn-Funknetz, das die Errichtung von Basisstationen nach technisch in bestimmter Weise vorgegebenen, auch die räumliche Zuordnung zueinander und zu den Gleisen betreffenden Kriterien erfordert, überörtliche Bezüge auf, die es zumindest nahe legen, ihm überörtliche Bedeutung beizumessen. Darauf, dass die Ausführung des konkret genehmigten Vorhabens sich auf das Gebiet der Antragstellerin beschränkt, kommt es dagegen nicht an.

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Aus dem Vorstehenden ergibt sich ferner, dass sich die von der Antragstellerin erörterte Frage, ob sich das genehmigte Vorhaben gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB "in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt", nicht stellt, weil nach § 38 Satz 1 BauGB die §§ 29 bis 37 BauGB auf Plangenehmigungsverfahren mit den Rechtswirkungen einer Planfeststellung auf Vorhaben von überörtlicher Bedeutung nicht anzuwenden sind, wenn die Gemeinde - wie hier - in wahrscheinlich ausreichender Form beteiligt worden ist und ihre städtebaulichen Belange in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Dies wird in einem die angefochtene Plangenehmigung der Antragsgegnerin ergänzenden Verfahren nachzuholen sein (unter 2.).

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Der Durchführung eines baurechtlichen Genehmigungsverfahrens (§§ 68 ff. NBauO) bedurfte es nicht. Sofern ein Planfeststellungsverfahren - wie hier - unterbleibt, erteilt gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 EVerkVerwG das Eisenbahn-Bundesamt für den Bau neuer Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes (§ 18 Abs. 1 Satz 1 AEG) die Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG. Die Plangenehmigung hat gemäß 18 Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz die Rechtswirkungen der Planfeststellung und ersetzt alle nach anderen Rechtsvorschriften erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen und Zustimmungen und legt die zu errichtende Eisenbahnanlage rechtswirksam und rechtsverbindlich gegenüber jedermann fest (§ 75 Abs. 1VwVfG). Im übrigen gilt nach § 3 Abs.1 Nr.1 NBauO dieses Gesetz nicht für öffentliche Verkehrsanlagen einschließlich des Zubehörs, der Nebenanlagen und der Nebenbetriebe. Zu den "öffentlichen Verkehrsanlagen" gehören auch die Betriebsanlagen der öffentlichen Eisenbahnen des Bundes (vgl.Große-Suchsdorf/Linhardt/Schmaltz/Wiechert, NBauO, Kommentar, 7. Aufl. § 3 Rn. 5,11), zu denen auch die für den Betrieb der Schienenwege notwendigen Anlagen gehören (§ 18 Abs.1 AEG), über die ausschließlich das Eisenbahn-Bundesamt die Bauaufsicht führt (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 EVerkVerwG).

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Die zwischen den Beteiligten bisher streitig erörterte Frage, ob die Funkanlage künftig ausschließlich zu Bahnbetriebszwecken genutzt oder - wie die Antragstellerin geltend macht - auch privatgewerblichen Nutzungen zugeführt wird, ist für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der nur zu bahnbetrieblichen Zwecken erteilten Plangenehmigung ohne Bedeutung. Darüber hinaus hat die Beigeladene im Erörterungstermin vom 18. September 2002 ausdrücklich zugesichert, dass auf dem geplanten Funkmast auf unabsehbare Zeit keine Anlagen anderer privater Mobilfunkbetreiber installiert werden.

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2. Die angefochtene Plangenehmigung der Antragsgegnerin enthält indessen Mängel bezüglich der nach § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG gebotenen Abwägung, die gemäß § 20 Abs. 7 Satz 1 AEG erheblich – also offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis potentiell von Einfluss gewesen – sind und gegenwärtig nur durch ein die Plangenehmigung der Antragsgegnerin ergänzendes Verfahren nach § 20 Abs. 7 Satz 2 AEG behoben werden können, das sowohl den zur bisherigen Plangenehmigung führenden Verfahrensabschnitt als auch den noch durchzuführenden mit einem Änderungsbescheid endenden Abschnitt umschließt (vgl. BVerwGE 102, 358 f.).

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Die Antragstellerin hat im Rahmen ihrer Beteiligung am Verwaltungsverfahren in ihrer Stellungnahme vom 2. August 2000 erhebliche Bedenken gegen den Standort des geplanten Vorhabens geltend gemacht: Der 30 m hohe Funkmast, der möglicherweise auch kommerziellen Zwecken zugeführt werde, solle neben dem Stellwerksgebäude mitten im Ortskern in der Nähe wohnlich genutzter Grundstücke errichtet werden. An dieser Stelle sei er für das Ortsbild ein "optischer Schandfleck". Ferner müsse befürchtet werden, dass von ihm schädliche Emissionen ausgehen könnten. Als besser geeigneter Standort außerhalb der bebauten Ortslage komme das Eisenbahnbetriebsgelände entweder nördlich im Stadtforst "{D.}" oder südlich von {E.} im Forstgebiet in Betracht.

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In der Plangenehmigung der Antragsgegnerin vom 29. September 2000 ist hierzu unter "B", "Begründender Teil", "Verfahrensrechtliche Bewertung" u.a. folgendes ausgeführt:

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"Nach § 18 Abs. 2 AEG kann statt eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist. Das Benehmen wird dadurch hergestellt wird, dass die Träger öffentlicher Belange vor der Genehmigung Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten und ihr Vorbringen bei der Entscheidung berücksichtigt wird. Beides ist in diesem Verfahren geschehen. Als weitere Voraussetzung ist erforderlich, dass Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben. Im vorliegenden Fall ist eine Drittbetroffenheit nicht gegeben, da die bekannten Träger öffentlicher Belange beteiligt worden sind. Private Belange sind durch das Vorhaben nicht betroffen."

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Diese lediglich rudimentären Ausführungen lassen nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin die von dem geplanten Vorhaben berührten städtebaulichen Belange der Antragstellerin im Rahmen der nach § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG gebotenen Abwägung tatsächlich gemäß § 38 Satz 1 2. Halbsatz BauGB berücksichtigt hat. Die von der Antragstellerin geltend gemachte Beeinträchtigung ihres Ortsbildes ("optischer Schandfleck") und der am vorgesehenen Standort des etwa 30 m hohen Funkmastes nahe gelegenen dichten Wohnhausbebauung hätte die Antragsgegnerin veranlassen müssen, auf diese neuen abwägungsrelevanten Gesichtspunkte im einzelnen einzugehen, die Vor- und Nachteile des geplanten Standortes gegeneinander abzuwägen und das Ortsbild weniger beeinträchtigende Alternativstandorte, auf die die Antragstellerin ebenfalls hingewiesen hat, näher in den Blick zu nehmen und angemessen zu gewichten. Das ist hier unterblieben. Diese offensichtlichen Abwägungsmängel sind auch potentiell auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reicht es zwar nicht aus, den möglichen Einfluss des Abwägungsmangels auf das Abwägungsergebnis lediglich abstrakt und hypothetisch festzustellen. Es muss vielmehr nach den Umständen des Einzelfalles die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses bestehen; das kann etwa dann der Fall sein, wenn sich an Hand der Planungsunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände ergibt, dass sich ohne den Abwägungsmangel ein anderes Abwägungsergebnis abgezeichnet hätte (vgl. BVerwG, Beschl.v.16.8.1995 - 4 B 92/95 - , NVwZ-RR 1996, 68 f.; Urt. v. 27.11.1996 - 11 A 100/95 -, NVwZ 1997, 994). So liegt es hier. Die Antragstellerin hat bereits im Verwaltungsverfahren auf nach ihrer Auffassung besser geeignete Standorte außerhalb ihrer bebauten Ortslage hingewiesen und im Hauptsacheverfahren Grundstücke der Beigeladenen benannt, die als in südlicher Richtung von {E.} gelegene Alternativstandorte für den geplanten Funkmast durchaus in Betracht kommen. Zwar hält die Beigeladene diese Standorte - wie sie im Laufe des Hauptsacheverfahrens erklärt hat - aus finanziellen, technischen und auch naturschutzrechtlichen Gründen für ungeeignet. Die Antragsgegnerin hat jedoch zu der Frage, ob der Standort der geplanten Funkanlage verschoben werden kann, in ihrem Schriftsatz vom 9. November 2001 auf die ihr fehlende "Planungskompetenz" verwiesen, von einer eigenen Stellungnahme insoweit abgesehen und sich lediglich der Auffassung der Beigeladenen angeschlossen. Dieser Umstand könnte dafür sprechen, dass sie den Inhalt des Abwägungsgebotes und die ihr obliegende Befugnis zur eigenen planerischen Abwägung im Sinne einer nachvollziehenden Kontrolle nicht in vollem Umfang erfasst hat. Die Antragsgegnerin wird deshalb in dem ergänzenden Verfahren in Abwägung der Vor- und Nachteile der Alternativstandorte zu überprüfen haben, ob die Auffassung der Beigeladenen ihrer eigenen rechtlichen Bewertung entspricht. Nach dem Ergebnis des Erörterungstermins vom 18. September 2002 wird die Antragsgegnerin mit Blick auf die städtebaulichen Belange der Antragstellerin zudem prüfen müssen, ob der am südlichen Ortsrand an der Bahnunterführung gelegene Standort, der im Vergleich zum vorgesehenen Standort in der Ortsmitte von einer weniger dichten Wohnbebauung umgeben ist, als weitere Planungsalternative ernsthaft in Betracht kommt oder insbesondere aus den bereits eingehend erörterten technischen Gründen ungeeignet ist. Sofern die Antragsgegnerin unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Antragstellerin nach dem Eindruck des Senats kein einheitlich geschlossenes Ortsbild bietet, sondern durch die Nord-Süd-Strecke der Eisenbahn in zwei voneinander getrennte Ortslagen zerfällt, im Rahmen der in dem ergänzenden Verfahren vorzunehmenden Abwägung der widerstreitenden Belange zu dem Ergebnis kommen sollte, dass überwiegende Gründe für den bisher vorgesehenen Standort auf dem Bahnbetriebsgelände in unmittelbarer Nähe des Stellwerks sprechen sollten, wird zu prüfen sein, ob nicht eine geänderte Bauausführung des vorgesehenen Funkmastes (Gittermast an Stelle eines Betonschleudermastes) in Betracht gezogen werden muss, um das Ortsbild der Antragstellerin, das in diesem Bereich durch die Eisenbahnbetriebsanlagen zwar bereits vorgeprägt ist, nicht unnötig zusätzlich zu belasten. Nur eine derartige in dem ergänzenden Verfahren nachzuholende Bewertung der widerstreitenden Belange und ihre Gewichtung im Verhältnis untereinander macht das Wesen der Planung als einer im Kern politischen und als solcher auf die Einhaltung des rechtlichen Rahmens eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung aus.

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Vor diesem Hintergrund muss das öffentliche Interesse an der Modernisierung des Eisenbahnfunks und das Interesse der Beigeladenen an einer möglichst zügigen Umsetzung des plangenehmigten Vorhabens einstweilen bis zum Erlass eines die angefochtene Plangenehmigung ergänzenden Bescheides der Antragsgegnerin gegenüber dem Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes zurücktreten (§ 80 Abs.5 Satz 5 VwGO). Im übrigen hat es die Antragsgegnerin in der Hand, das ergänzende Verfahren zu einem baldigen Abschluss zu bringen.

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Soweit die Antragstellerin ihr Begehren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf unbestimmte Zeit gestellt hat, ist ihr Antrag abzulehnen.

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