Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-30, Aktenzeichen 5 S 1984/15

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. August 2015 - 1 K 95/15 - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die naturschutzrechtliche Entscheidung des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 17. Oktober 2014 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf EUR 5.000,-- festgesetzt.

Gründe

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Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige (§§ 147 Abs. 1, 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO), insbesondere auch den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg.

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Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben Anlass, die vom Verwaltungsgericht zu ihrem Nachteil getroffene Abwägungsentscheidung zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes stattzugeben.

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Entgegen der Beschwerde ist das Verwaltungsgericht allerdings zu Recht davon ausgegangen, dass die Begründung des Sofortvollzugs dem Erfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO genügte. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist und hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, von dem angefochtenen Verwaltungsakt einstweilen nicht betroffen zu werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 21. A. 2015, § 80 Rn. 85 m.w.N.). Diesen f o r m e l l e n Anforderungen ist hier ohne weiteres genügt, da es im öffentlichen Interesse als dringend geboten erachtet wurde, „zum Schutz der in den Tunneln überwinternden Fledermäuse erhebliche Störungen durch zusätzlichen Fahrbetrieb im Winter, bis hin zu Tötungen und Verlust dieser Lebensstätten, während eines anhängigen Widerspruchs- oder Klageverfahrens zu verhindern“ (vgl. die angefochtene naturschutzrechtliche Entscheidung v. 17.10.2014, S. 23). Darauf, ob tatsächlich ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse bestand und diesem Vorrang zukam, kommt es hierbei nicht an. Insofern ist auch unerheblich, ob, was die Antragstellerin bezweifelt, der Anordnung der sofortigen Vollziehung eine Abwägung mit ihren gegenläufigen Interessen vorausgegangen war, wovon im Hinblick auf die in der Entscheidung angestellten Ermessenserwägungen (a.a.O., S. 15 ff.) freilich auszugehen sein dürfte.

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Das Verwaltungsgericht hat bei der von ihm nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung dem (besonderen) öffentlichen Interesse an der angeordneten sofortigen Vollziehung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) der naturschutzrechtlichen Entscheidung vom 17.10.2014 jedoch zu Unrecht Vorrang vor dem privaten Interesse der Antragstellerin gegeben, von deren Wirkungen vorläufig verschont zu bleiben.

5

Mit seiner naturschutzrechtlichen Entscheidung hatte das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis der Antragstellerin - gestützt auf § 3 Abs. 2 BNatSchG - die Durchführung des Eisenbahnbetriebs in den Tunneln der inzwischen von ihr betriebenen Museumsbahnstrecke („Sauschwänzlebahn“) zwischen dem „Buchbergtunnel“ (Nordportal) und dem Kehrtunnel „Im Weiler“ (Westportal) jeweils für den Zeitraum vom 1. November eines Jahres bis zum 31. März des Folgejahres untersagt. Da die Tunnel von (u. a. Mops-) Fledermäusen als wichtige Überwinterungsstätte genutzt würden, verstieße ein gleichwohl durchgeführter „Winterbetrieb“ gegen Bestimmungen des Naturschutzrechts, insbesondere gegen solche des Arten- und Habitatschutzrechts.

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Anders als das Verwaltungsgericht hält der Senat bei Berücksichtigung der wechselseitigen öffentlichen und privaten Interessen eine Aussetzung des angeordneten Sofortvollzugs für angezeigt. Denn die angefochtene naturschutzrechtliche Entscheidung erweist sich schon jetzt als offensichtlich rechtswidrig.

7

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis als untere Naturschutzbehörde für die hier allein in Rede stehende Untersagung des „Winterbetriebs“ der von der Antragstellerin betriebenen Museumsbahnstrecke „Sauschwänzlebahn“ schon nicht sachlich zuständig. Denn eine solche konnte und kann derzeit allenfalls von dem für die Eisenbahnaufsicht über eine nichtbundeseigene Eisenbahn zuständigen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur ausgesprochen werden. Der Umstand, dass sich im Eisenbahnrecht keine Ermächtigungsgrundlage findet, die ausdrücklich die Untersagung eines Eisenbahnbetriebs vorsieht, ändert nichts.

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Zu erinnern ist zunächst daran, dass der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin unter Geltung des Landeseisenbahngesetzes vom 12.07.1951 (Reg.Bl. S. 49) am 25.04.1978 das Recht zum Bau und Betrieb einer dem öffentlichen Verkehr dienenden Eisenbahn verliehen worden war (vgl. § 2 Abs. 2 u. 1 LEG), nachdem - am 10.01.1978 - der für die Verleihung letztlich maßgebende endgültige Planfeststellungsbeschluss zum Betrieb einer Museumsbahn erlassen worden war (vgl. §§ 5, 11 LEG). In der Wiederinbetriebnahme der zum 01.01.1976 stillgelegten Eisenbahnstrecke in Form eines Museumsbetriebs mit Dampfzugfahrten zur Personenbeförderung war seinerzeit eine wesentliche Änderung des Unternehmens im Betrieb i. S. des § 2 Abs. 2 LEG gesehen worden. Am 24.09.1987 wurde das Unternehmungsrecht erneuert. Am 18.12.1996 wurde der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin - nach Maßgabe der am 10.01.1978 festgestellten Pläne - eine Genehmigung zum Betreiben einer nichtöffentlichen Eisenbahninfrastruktur erteilt (vgl. § 11 Abs. 3 Nr. 2 LEisenbG i. d. F. 08.06.1995 <GBl. S. 417, 421>). Diese wurde am 25.10.2006 durch eine Genehmigung zum Betreiben einer öffentlichen Eisenbahninfrastruktur ersetzt (vgl. § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG), wiederum nach Maßgabe der am 10.01.1978 festgestellten Pläne. Am 13.04.2012 wurde der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auch eine Genehmigung zur Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen erteilt (vgl. § 6 Abs. 3 Nr. 1 AEG). Inzwischen ist die Antragstellerin Inhaberin beider Genehmigungen.

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Wäre der „Winterbetrieb“, wie das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis meint, von dem (ausdrücklich auch den Betrieb betreffenden) Planfeststellungsbeschluss vom 10.01.1978 nicht umfasst gewesen, fehlte es möglicherweise von vornherein an einem rechtmäßigen Bahnbetrieb während der Wintermonate. Einen solchen zu untersagen obläge indes - unabhängig von etwa darüber hinaus drohenden Verstößen gegen Naturschutzrecht - nicht der Naturschutzbehörde, sondern dem für die Eisenbahnaufsicht über eine nichtbundeseigene Eisenbahn zuständigen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur (vgl. § 2 Nr. 1 und § 1 der Eisenbahnzuständigkeitsverordnung (EZuVO) vom 11.09.1995, zuletzt geändert durch Art. 200 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 87), da dann ein Verstoß gegen den eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsbeschluss vorläge (vgl. § 15 des Landeseisenbahngesetzes (LEisenbG) vom 08.06.1995 (GBl. S. 417, 421), zuletzt geändert durch Art. 64 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65).

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Auf die - sich etwa bei der Durchführung von Unterhaltungsmaßnahmen entlang der Gleise stellende - Frage, ob die für die Eisenbahnaufsicht zuständige Behörde gegebenenfalls auch gegen Verstöße gegen Bestimmungen des (Bundes-) Naturschutzrechts einzuschreiten berechtigt wäre, käme es dabei nicht an. Es erscheint im Übrigen zweifelhaft, ob dies, wenn die Aufsicht über eine nichtbundeseigene Eisenbahn durch eine Landesbehörde in Rede steht, unter Hinweis auf die beschränkte Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamts überzeugend verneint werden könnte. Dass dem Eisenbahn-Bundesamt der Vollzug von Landesrecht grundsätzlich verfassungsrechtlich verwehrt sein mag (vgl. OVG NW, Urt. v. 08.06.2005 - 8 A 262/05 -, NuR 2005, 660), führte in diesem Zusammenhang ohnehin nicht weiter, weil das Naturschutzrecht inzwischen weitgehend Bundesrecht ist.

11

Überwiegendes spricht allerdings dafür, dass der untersagte „Winterbetrieb“ - entgegen der Auffassung des Antragsgegners - vom Planfeststellungsbeschluss umfasst ist. Denn dem Planfeststellungsbeschluss vom 10.01.1978 ist - ebenso wenig wie den Verleihungen und späteren Genehmigungen - eine Einschränkung des Betriebs auf einen „Sommerbetrieb“ nicht zu entnehmen. Eine solche Einschränkung dürfte sich auch nicht daraus ergeben, dass die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin in ihrem Erläuterungsbericht vom 02.02.1977 erkennen ließ (a.a.O., S. 3), dass nur an einen „Betrieb in den Monaten Mai bis Mitte Oktober“ gedacht war, und das Regierungspräsidium Freiburg im Anhörungsverfahren auf die „lediglich erneute und gelegentliche Inbetriebnahme während der Sommermonate“ hingewiesen hatte. Denn abgesehen davon, dass darüber hinaus „auch Sonderfahrten nach Bedarf (mit einer Höchstgeschwindigkeit von 40 km/h)“ vorgesehen waren, fand dies keine Entsprechung im späteren Planfeststellungsbeschluss. Insbesondere ergab sich solches nicht aus II. 4. des verfügenden Teils, der eine erste Kontrolle „jährlich vor Aufnahme des Betriebs“ vorsah. Auch war der Erläuterungsbericht vom 02.02.1977 nicht planfestgestellt worden. Für eine ausdrückliche Regelung, so eine zeitliche Einschränkung des Betriebs beabsichtigt gewesen wäre, hätte indes Anlass bestanden, da eine planfestgestellte Eisenbahnstrecke typischerweise einen ihrer Kapazität entsprechenden Betrieb ermöglicht und die planfestgestellte Eisenbahnstrecke bereits seit 1890 - ersichtlich ohne jahreszeitliche Einschränkungen - in Betrieb war. Aus Anlass der seinerzeitigen Planfeststellung hätten auch durchaus Einschränkungen aus Gründen des Naturschutzes getroffen werden können (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 3 LEisenbG; Schreiben der Anhörungsbehörde v. 21.03.1977, S. 6. insbes. auch den Zusatz für das Referat 6 im Hause; auch die Niederschrift über die Erörterungsverhandlung gem. Art. 21 des Württ. Zwangsenteignungsgesetzes v. 20.12.1888 <Reg.Bl. S. 446> v. 24.05.1977).

12

Ausgehend davon wäre aber - ohne einen vorherigen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses - eine (unmittelbare) Untersagung des Bahnbetriebs (derzeit) gar nicht möglich, auch nicht durch die für die Eisenbahnaufsicht zuständige Landesbehörde. Denn aufgrund der Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 1. Hs. LVwVfG) steht die Zulässigkeit des Bahnbetriebs grundsätzlich im Hinblick auf alle davon berührten öffentliche Belange - einschließlich der Belange des Naturschutzes - verbindlich fest. Aufgrund der formellen Konzentrationswirkung entfiel dabei die Zuständigkeit anderer Behörden; insoweit erfolgte eine Zuständigkeitsverlagerung auf die Planfeststellungsbehörde (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. LVwVfG; hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG 15. A. 2014, § 75 Rn. 15). Die Entscheidung, ob nachträgliche Verstöße gegen das bei der Planfeststellung zu prüfende materielle Recht zum Anlass genommen werden, das Planfeststellungsverfahren wieder aufzugreifen bzw. einen Teilwiderruf auszusprechen (etwa nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG), obliegt indes allein der Planfeststellungsbehörde bzw. der Behörde, die nunmehr für den Erlass des eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses sachlich zuständig wäre (vgl. § 49 Abs. 5 LVwVfG; hierzu BVerwG, Urt. v. 20.12.1999 - 7 C 42.98 -, BVerwGE 110, 226). Dies wäre hier das Regierungspräsidium Freiburg (vgl. § 3 Nr. 2 EZuVO).

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Ohne vorherigen teilweisen Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses dürfte eine Einschränkung des Bahnbetriebs über mehrere Monate darüber hinaus der Funktionssicherungsklausel des § 4 Nr. 3 BNatSchG widersprechen, die auch bei Maßnahmen des Naturschutzes die bestimmungsgemäße Nutzung eines in einem verbindlichen Plan für Zwecke des öffentlichen Verkehrs ausgewiesenen öffentlichen Verkehrswegs gewährleisten will. Der Anwendungsvorrang von Unionsrecht dürfte daran nichts ändern, sollte dieses vorliegend materielle Geltung beanspruchen. Denn Unionsrecht gibt nicht vor, in welchem Verfahren von welcher Behörde materielles Unionsrecht vorrangig anzuwenden ist (vgl. Art. 291 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV). Auch über eine Verträglichkeit nach § 34 BNatSchG ist grundsätzlich von der für das Projekt zuständigen Behörde in dem dafür vorgesehenen sog. Trägerverfahren zu entscheiden (vgl. § 34 Abs. 6 BNatSchG).

14

Nach alldem könnten inzwischen möglicherweise aus Gründen des Naturschutzes gebotene Einschränkungen des Betriebs - etwa im Hinblick auf anderenfalls zu besorgende Verstöße gegen das Habitat- und/oder Artenschutzrecht - nur in einem wiederaufgegriffenen Planfeststellungsverfahren bzw. im Wege eines Teilwiderrufs von der Planfeststellungsbehörde und nicht nach § 3 Abs. 2 BNatSchG von der unteren Naturschutzbehörde angeordnet werden. Solchen stünde auch nicht entgegen, dass aus Anlass einer (Bau-) Planfeststellung nach § 18 AEG keine Betriebsregelungen getroffen werden könnten. Denn aufgrund des zu beachtenden Konfliktbewältigungsgebots, aber auch im Hinblick auf die Konzentrationswirkung der Planfeststellung, sind auch die Auswirkungen des mit dem Vorhaben verbundenen Betriebs einer Eisenbahnstrecke in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.2013 - 7 A 28.12 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71). Erforderlichenfalls sind daher aufgrund des Konfliktbewältigungsgebots bereits im Planfeststellungsbeschluss betriebliche Einschränkungen - gegebenenfalls auch solche aus Gründen des Naturschutzes - zu treffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.2013, a.a.O.; Wurster, in: Beck‘scher AEG-Komm. 2. A. 2014 § 18 Rn. 244). Davon scheint auch das Regierungspräsidium Freiburg in seinem Widerspruchsbescheid vom 23.09.2015 auszugehen (a.a.O., S. 27). Die gewerberechtlichen Genehmigungen nach § 6 AEG oder eine etwa noch erforderliche Erlaubnis nach § 7f AEG wären demgegenüber - aufgrund ihres eingeschränkten Prüfungsgegenstands - solchen Einschränkungen von vornherein nicht zugänglich.

15

Ob Unionsrecht es nicht nur ermöglichte (vgl. § 49 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG), sondern sogar geböte, den Planfeststellungsbeschluss vom 10.01.1978 teilweise (freilich nur gegen Entschädigung, vgl. § 49 Abs. 6 Satz 1 LVwVfG) zu widerrufen (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 07.09.2004 C-127/02 -, NuR 2004, 730; auch Würtenberger, NuR 210, 316 <319>), weil der seinerzeit wohl bereits umfassend genehmigte Eisenbahnbetrieb nunmehr ein Natura 2000-Gebiet beeinträchtigte oder zumindest eine Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten besorgen lassen könnte, bedarf hier keiner Entscheidung.

16

Im Hinblick auf ein weiteres Verwaltungsverfahren, bemerkt der Senat gleichwohl das Folgende (vgl. auch Uhlenhut, Zugangsrecht contra Naturschutz - Die Mopsfledermaus auf der Sauschwänzlebahn, in: Ronellenfitsch/Esch-weiler/Hörster (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts ... 2015, S. 113 - 140):

17

Im Hinblick auf eine unterbliebene Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG (vgl. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL) dürfte ein Teilwiderruf nicht geboten sein. Denn eine solche Prüfung ist vor der Zulassung eines Projekts durchzuführen, sodass ein bereits endgültig genehmigtes Projekt diesen Vorgaben nicht mehr unterliegen kann (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 17.03.2011 - C-275/09 -, NuR 2011, 282 u. Urt. v. 14.01.2010 - C-226/08 -, NuR 2010, 114). Dass die Eisenbahnstrecke auch nach Inkrafttreten der FFH-Richtlinie weiterbetrieben wird, vermag daran noch nichts zu ändern, da der Betrieb als solcher grundsätzlich kein neues Projekt darstellt (vgl. zu § 1 Abs. 2 der UVP-RL EuGH, Urt. v. 17.03.2011 - C-275/09 -, auf „materielle Veränderungen“ abstellend). Zwar mag bei betrieblichen Änderungen das Vorliegen eines neuen Projekts i. S. des § 34 Abs. 1 BNatSchG nicht von vornherein ausgeschlossen sein, da ein solches mehr als der Projektbegriff der UVP-Richtlinie (vgl. § 2 Abs. 2 UVPG), der insoweit orientierend herangezogen werden kann (vgl. Urt. v. 14.01.2010, a.a.O.; Urt. v. 07.09.2004, a.a.O.; BT-Drs. 16/122274, S. 65), wirkungsbezogen zu verstehen sein dürfte (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 -, BVerwGE 149, 17). Insofern kämen auch solche Tätigkeiten in Betracht, die - ohne bauliche Veränderungen - ein Schutzgebiet gefährden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.04.2013, a.a.O.; OVG NW, Beschl. v. 21.02.2011 - 8 A 1837/09 -, NuR 2011, 591; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR II, § 34 BNatSchG Rn. 7). Doch erscheint mehr als zweifelhaft, ob hier von einem neuen Projekt schon deshalb gesprochen werden könnte (vgl. EuGH, Urt. v. 14.01.2010 - C-226/08 -, NuR 2010, 114), weil der Bahnbetrieb in den Monaten vom November bis April nicht mehr - wie bisher - nur bei Bedarf (insbesondere zur Unterhaltung der Strecke), sondern regelmäßig auch - aber auch nur - an den (Advents-) Wochenenden (sog. „Nikolausfahrten“) stattfinden soll. Denn auch der bisherige Winterbetrieb wäre bereits aus Anlass der Planfeststellung einer Verträglichkeits- oder Abweichungsprüfung zu unterziehen gewesen, wäre eine solche bereits vorgegeben gewesen. Dürfte danach eher nicht von einem neuen Projekt auszugehen sein, könnte jedoch möglicherweise noch auf § 33 Abs. 1 BNatSchG (bzw. Art. 6. Abs. 2 FFH-RL) zurückzugreifen sein, sollte dem nicht der Grundsatz der Rechtssicherheit entgegenstehen (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 14.01.2010, a.a.O.; auch Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 33 Rn. 4 m.w.N.; Gellermann, a.a.O., § 33 BNatSchG Rn. 3).

18

Die seinerzeit noch gar nicht geltenden Verbote der Naturschutzgebietsverordnung vom 27.09.1979 dürften einen Widerruf freilich nicht gebieten (vgl. auch § 23 Abs. 2 Satz1 BNatSchG; hierzu auch die Ausnahmevorschrift in § 5 der Verordnung).

19

In Betracht käme jedoch, dass die von den Naturschutzbehörden angeführten besonderen artenschutzrechtliche Verbote (insbes. nach § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) eine jahreszeitliche Einschränkung des Betriebs erforderten, sollten nicht andere - etwa die von der Antragstellerin vorgeschlagenen - betriebsregelnde Maßnahmen genügen. Dabei wäre dann auch zu klären, ob eine erhebliche Störung bzw. Verschlechterung des Erhaltungszustands einer lokalen Fledermauspopulation durch die Befahrung eines jeden Tunnels eintreten würde.

20

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

21

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.