Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2011-06-27, Aktenzeichen 9 LB 168/09

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Abfallgebühren für das Jahr 2007 durch den Beklagten.

2

Der Beklagte betreibt nach §§ 1, 3 Satz 1 seiner Satzung über die Abfallentsorgung für den Landkreis Aurich (Abfallentsorgungssatzung) vom 14. Dezember 2006 - AES 2007 - die Abfallentsorgung (Abfallverwertung, Abfallbeseitigung und Abfallberatung) als öffentliche Einrichtung. Er führt eine getrennte Entsorgung von kompostierbaren Abfällen, Altpapier, Altglas, Altkunststoffen, Altmetallen und Verbundmaterial, Altholz, Problemabfällen aus Haushaltungen, Kleinmengen von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, Sperrmüll, Elektro- und Elektronikaltgeräten einschließlich Kühlgeräten, Bau- und Abbruchabfällen sowie sonstigem Hausabfall und hausabfallähnlichem Gewerbeabfall (Restabfall) durch.

3

Nach § 19 Abs. 1 AES 2007 sind für den Bereich des Festlandes mit einem elektronischen Identifikationssystem ("Chip") versehene Rest- und Bioabfallbehälter der Größen 120 l, 240 l, 660 l und 1.100 l sowie Container der Größen 3,0 m³, 5,5 m³, 7,0 m³, 9,0 m³, 15,0 m³, 24,0 m³, 30,0 m³ und 10 m³ (Pressbehälter) zugelassen. Auf der Insel Norderney dürfen die nach Abs. 1 zugelassenen Abfallbehälter benutzt werden, abweichend davon jedoch Container nur bis zu einer Größe von 5,5 m³. Für die Inseln Juist und Baltrum sind zugelassene Abfallbehälter 50 l Restabfallmülleimer, 35 l und 50 l Bioabfallmülleimer und 1.100 l und 2.200 l Rest- und Biomüll-Großbehälter. Bei bewohnten Grundstücken muss nach § 19 Abs. 8 AES 2007 je Benutzungseinheit mindestens je ein zugelassener fester Abfallbehälter für Restabfall sowie für die kompostierbaren Abfälle, sofern nicht eine Befreiung vom Benutzungszwang ausgesprochen wurde (Eigenkompostierung), bereitstehen. Die Anschlusspflichtigen bestimmen selbst die Größe der Behälter. Nach Abs. 9 können für Wohngebäude mit mehreren Wohnungen sowie für benachbarte Anschlusspflichtige abweichend von Abs. 8 gemeinsam genutzte Abfallbehälter zugelassen werden ("Behältergemeinschaften"). In § 7 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 AES 2007 sind Mindestentleerungen pro Benutzungseinheit für die Entsorgung der Bio- und Restabfälle vorgesehen. Der Begriff der Benutzungseinheit wird in § 4 Abs. 7 AES 2007 definiert.

4

Nach § 1 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung im Landkreis Aurich (Abfallgebührensatzung) vom 14. Dezember 2006 - AGS 2007 - in der Fassung der 2. Satzung zur Änderung der Abfallgebührensatzung vom 21. Mai 2008 erhebt der Beklagte für die Inanspruchnahme der einheitlichen öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung Benutzungsgebühren. Nach § 2 Abs. 1 AGS 2007 bestehen diese aus Grund- und Leistungsgebühr. Nach § 3 Abs. 1 AGS 2007 bemisst sich die Grundgebühr nach der Zahl der auf dem Grundstück vorhandenen Benutzungseinheiten. Sie beträgt pro Benutzungseinheit jährlich 77,00 EUR. Die Leistungsgebühren für die Bio- und Restabfallentsorgung bemessen sich jeweils nach dem Behältervolumen und der tatsächlichen Leerungshäufigkeit (§§ 4 bis 6 AGS 2007).

5

Der Kläger ist Eigentümer des in der Stadt D. gelegenen Hausgrundstücks E.. In diesem befinden sich zwei Ferienwohnungen. Mit "Abgaben-Steuern-Gebühren-Jahresbescheid 2007" vom 27. April 2007 setzte die Stadt Norderney namens und im Auftrage des Beklagten gegenüber dem Kläger für vorgenanntes Objekt Grundgebühren in Höhe von insgesamt 154,00 EUR (2 x 77,00 EUR), des weiteren Gebühren für einen "Biobeh. 120l" in Höhe von 26,55 EUR (9 Leistungsgebühren à 2,95 EUR) und für einen "Restabfallbeh. 120l" in Höhe von 5,90 EUR (2 Leistungsgebühren à 2,95 EUR) und damit Abfallgebühren in Höhe von insgesamt 186,45 EUR fest. Mit - an alle Anschlusspflichtigen gerichtetem - Schreiben vom 28. April 2007 wies die Stadt Norderney auf das zum 1. Januar 2007 geänderte Abfallentsorgungssystem sowie die geänderte Gebührenerhebung hin.

6

Der Kläger hat am 7. Mai 2007 Klage gegen seine Heranziehung zu einer Abfallgebühr für 2007 erhoben. Er hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, aus der Abfallentsorgungs- und der Abfallgebührensatzung könne keine Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Gebührenbescheids hergeleitet werden. Es sei unzulässig, bei der Bemessung der Zahl der auf einem Grundstück vorzuhaltenden Abfallbehälter an den Begriff der Benutzungseinheit anzuknüpfen. Sein Grundstück sei als eine Einheit zu betrachten. Er sei wegen der Vermietung der Räumlichkeiten an einen wechselnden Personenkreis dem Beherbergungsgewerbe und hier der Kategorie Ferienwohnungen, Apartmenthäuser und Aparthotels zuzuordnen; er sei als Gewerbebetrieb im Sinne der Abfallentsorgungssatzung einzuordnen. In Bezug auf die anfallende Abfallmenge sei er mit einem Hotel mit Vollpension zu vergleichen. Die Einstufung der Ferienwohnungen jeweils als separate Benutzungseinheit verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, da in vergleichbaren Fällen (Hotels mit Vollpension, Aparthotels, Campingunterkünften etc.) eine derartige Einstufung nicht erfolge. Ebenso verstoße die Ungleichbehandlung von Gewerbebetrieben und solchen Gewerbebetrieben, in welchen Ferienwohnungen Bestandteil des Betriebes seien, bei der Bemessung der Zahl der Benutzungseinheiten gegen den Gleichheitsgrundsatz. Verfassungswidrig sei es zudem, bei Einpersonengrundstücken die gleiche Grundgebühr zu erheben, wie bei einer als eine Benutzungseinheit eingestuften Hotelanlage, die typischerweise die öffentliche Einrichtung Abfallbeseitigung in sehr viel höherem Umfang in Anspruch nehme. Schließlich verstoße die Satzung gegen das gesetzliche Gebot, Abfälle zu vermeiden und auf die Förderung der Abfallvermeidung hinzuwirken. Die mit Wirkung zum 1. Januar 2007 flächendeckend verteilten 120 l bzw. 240 l Bio- und Restabfalltonnen könnten entgegen früherer Praxis ohne mengenmäßige Limitierung befüllt werden. Der Inhalt werde weder gemessen noch gewogen. Damit schaffe der Beklagte geradezu den Anreiz zu vermehrter Müllverursachung. Aus hygienischen Gründen sei es nicht vertretbar, die Abfalltonnen nur im vierwöchigen oder noch längerem Rhythmus entleeren zu lassen.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

den im Auftrage des Beklagten von der Stadt Norderney erlassenen "Abgaben-Steuern-Gebühren-Jahresbescheid 2007" vom 27. April 2007 in Verbindung mit ihrem Schreiben vom 28. April 2007 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Mit Urteil vom 20. Dezember 2007 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid des Beklagten vom 27. April 2007 in Verbindung mit dem Schreiben vom 28. April 2007 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die für alle auf einem Grundstück vorhandenen Benutzungseinheiten im Sinne von § 4 Abs. 7 AES einheitliche jährliche Grundgebühr für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der von der Grundgebühr abzudeckende Anteil am Gesamtgebührenaufkommen betrage mehr als 50 % und damit deutlich mehr als 30 %. Im Übrigen seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass die von der Grundgebühr abzudeckenden Kosten auf andere Gründe als auf das verstärkte Aufkommen von Abfall zurückzuführen seien.

12

Auf den Antrag des Beklagten hat der Senat durch Beschluss vom 21. September 2009 (9 LA 138/08) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Er hat zur Begründung ausgeführt, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der letztgenannten Annahme des Verwaltungsgerichts. Es fehle an tatsächlichen Feststellungen des Gerichts zu der Entwicklung von Abfallmengen im betreffenden Gebiet. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts zwinge auch nicht schon allein der Umstand, dass ein verstärktes Aufkommen von Abfall vorliege bzw. allgemein Mehrkosten entstanden seien, dazu, eine differenzierende Grundgebühr einzuführen.

13

Der Beklagte hat zur Begründung seiner Berufung im Wesentlichen vorgetragen, Kosten, welche der Rest- bzw. Bioabfallentsorgung zuzuordnen seien, seien der jeweiligen Leistungsgebühr, alle übrigen Kosten, welche also unabhängig von der Inanspruchnahme der Rest/Bioabfall-Entsorgung seien, seien einer abfallwirtschaftlichen Grundgebühr zugeordnet worden. Die Vorhaltekosten ließen sich nicht bestimmten Benutzergruppen zuordnen. Es sei auch nicht erkennbar, dass einzelne Benutzergruppen die durch die Grundgebühr abgedeckten Leistungen über- oder unterproportional in Anspruch nähmen. In der Grundgebühr seien keine Kosten enthalten, welche auf die Benutzung durch Großerzeuger zurückzuführen seien. Mit 99,7 % stellten Benutzer mit Bio- und Restabfallbehältern bis 240 l die größte und fast alleinige Gruppe der Benutzer dar. 0,3 % der Gebührenpflichtigen nutzten Müllgroßbehälter (660/1000 l); 19 Nutzer (weniger als 0,1 %) benutzten regelmäßig Mulden- bzw. Großcontainer ab 3 m³ (mindestens 5 Abholungen/a). Die Zahl der Benutzer, die nicht dem Wohnungs-/Ferienwohnungsbereich zuzuordnen seien, liege nur bei rund 1 - 1,5 %. Er - der Beklagte - sei nach alledem nicht gehalten gewesen, eine differenzierte Grundgebühr einzuführen. Die Erhöhung der Grundgebühr beruhe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht auf einem erheblich erhöhten Abfallanfall. Vielmehr habe der Gebührenbedarf trotz Berücksichtigung von Kostensteigerungen gesenkt werden können. Es sei von einer unveränderten Behälteranzahl und Abfallmenge ausgegangen worden. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass mehr als 50 % des gesamten Gebührenaufkommens über die Grundgebühr finanziert werde. Er - der Beklagte - gehe davon aus, dass gerichtsbekannt sei, das die invariablen Kosten der Abfallbeseitigung insgesamt weit über 50 % betrügen. Schließlich sei festzuhalten, dass bei der Benutzung von Groß- und 1,1 m³ - Behältern, die fast ausschließlich von den Benutzergruppen im Sinne von § 4 Abs. 7 Nr. 3 bis 6 AES benutzt würden, eine Grundgebühr nicht entstehe.

14

Der Beklagte beantragt,

15

das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 20. Dezember 2007 zu ändern und die Klage abzuweisen.

16

Der Kläger beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Der Vortrag des Klägers beschränkt sich im Wesentlichen auf ein schlichtes Bestreiten des Vortrages des Beklagten im Berufungsverfahren. Im Übrigen wiederholt er sein erstinstanzliches Vorbringen bzw. nimmt er darauf Bezug. Er trägt ergänzend vor, der Beklagte sei im Interesse der Gebührengerechtigkeit verpflichtet, eine differenzierte Grundgebühr einzuführen. Er habe zudem nicht schlüssig dargetan, dass die Fixkosten tatsächlich einen Anteil von über 50 % der gesamten Gebührenbelastung ausmachten.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

20

Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Recht aufgehoben. Der namens und im Auftrage des Beklagten von der Stadt Norderney erlassene "Abgaben-Steuern-Gebühren-Jahresbescheid 2007" vom 27. April 2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil er nicht auf wirksamen Satzungsregelungen beruht. Die Regelung in § 3 Abs. 1 AGS, wonach von den Gebührenpflichtigen für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung je Benutzungseinheit im Sinne von § 4 Abs. 7 AES eine jährliche Grundgebühr in Höhe von 77,00 EUR erhoben wird, ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und daher unwirksam. Soweit das Verwaltungsgericht hingegen (auch) das Begleitschreiben der Stadt Norderney vom 28. April 2007 aufgehoben hat, war die Entscheidungsformel des Verwaltungsgerichts wie aus dem Tenor ersichtlich zu ändern. Eine der Aufhebung im Rahmen der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO zugängliche, auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Regelung (vgl. § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG) enthält dieses Schreiben nicht.

21

Die Festlegung des (Grund-)Gebührensatzes setzt eine Gebührenkalkulation voraus. Diese dient der Ermittlung der zulässigen Gebührensatzobergrenze innerhalb des Kalkulationszeitraums (vgl. Urteil des Senats vom 20.1.2000 - 9 K 2148/99 -, NdsVBl 2000, 113 = NVwZ-RR 2001, 124). Sie muss die rechtlichen Anforderungen, die das Niedersächsische Abfallgesetz und das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz an eine Gebührenkalkulation stellen, erfüllen. Auf der ersten Stufe sind für den zu kalkulierenden Zeitraum (§ 12 Abs. 1 NAbfG i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG) die voraussichtlich ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen (§ 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG, § 12 Abs. 2 bis 5 NAbfG) zu ermitteln. Auf der zweiten Stufe sind die umlagefähigen Kosten nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen gültigen Gebührenmaßstabs auf alle Benutzer der Einrichtung leistungsgerecht (§ 12 Abs. 6 NAbfG i.V.m. § 5 Abs. 3 NKAG) zu verteilen, wobei der voraussichtliche Umfang der Inanspruchnahme im Kalkulationszeitraum (Maßstabseinheiten) zu schätzen ist (vgl. Lichtenfeld in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Mai 2011, § 6 Rn. 727). Gegen diese Vorgaben verstößt die Gebührenkalkulation des Beklagten zunächst insoweit, als bei der Ermittlung des über die Grundgebühr zu deckenden Aufwands (hier: insgesamt 7.011.906,- EUR) in erheblichem Umfang variable Kosten, d.h. von der Abfallmenge abhängige Kosten, berücksichtigt worden sind.

22

Unter einer Grundgebühr ist eine Benutzungsgebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (sogenannte Fixkosten) ganz oder teilweise abgegolten werden. Dazu rechnen etwa die Kosten für das Vorhalten von Fahrzeugen, die Kosten für Abfallbehälter und Mülldeponien, Unterhaltungs- und Instandsetzungskosten, kalkulatorische Kosten (Abschreibungen, Zinsen), Verwaltungskosten und insoweit anteilig Personalkosten (vgl. Rieger und Friedl in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 595, 644; Rosenzweig/Freese, Nds. Kommunalabgabengesetz (NKAG), Stand: August 2010, § 5 Rn. 161; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1.2.2011 - 2 S 550/09 -, juris). Diese Kosten dürfen ganz oder teilweise bei der Aufwandsermittlung berücksichtigt werden. Nicht hingegen dürfen in die Kalkulation der Grundgebühr abfallmengenabhängige, sogenannte variable Kosten eingestellt werden. Dies gilt auch in den Fällen einer Quersubventionierung nach § 12 Abs. 5 NAbfG. Nach dieser Vorschrift (früher: § 12 Abs. 4 NAbfG) können die Aufwendungen für die Entsorgung getrennt überlassener Abfälle einbezogen werden in die Ermittlung der Aufwendungen für die Entsorgung ungetrennt überlassener Abfälle, also der Restabfälle (vgl. auch Urteile des Senats vom 26.3.2003 - 9 KN 439/02 -, KStZ 2004, 36 = NVwZ-RR 2004, 891 und vom 20.1.2000 - 9 L 2396/99 -, NdsVBl 2000, 271 = NVwZ-RR 2001, 128; Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 323 ff.). Nicht darin enthalten ist jedoch die Ermächtigung des Trägers der Abfallentsorgungseinrichtung, variable, also abfallmengenabhängige, Kosten der nicht über einen getrennten Gebührensatz refinanzierten Teilleistungsbereiche in die Kalkulation der Grundgebühr einzustellen. Vielmehr ist hinsichtlich jeden Teilleistungsbereichs der Fixkostenanteil nachvollziehbar zu bestimmen. Nur dieser Teil der Kosten kann dann (ganz oder teilweise) den sog. Fixkosten zugeordnet und über die Grundgebühr als Teil der einheitlichen Abfallgebühr abgerechnet werden (vgl. Queitsch in: Hamacher u.a., Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: April 2011, § 6 Rn. 43; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 2.2.2000 - 9 A 3915/98 -, KStZ 2000, 233 und vom 4.10.2001 - 9 A 2737/00 -, KStZ 2003, 13; Thür. Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 16.2.2011 - 1 KO 1367/04 -, juris; Rosenzweig/Freese, a.a.O. § 5 Rn. 160).

23

Diesen rechtlichen Vorgaben trägt die Vorgehensweise des Beklagten nicht Rechnung. Ausweislich der Gebührenkalkulation für das Jahr 2007 sind u.a. Abfuhrkosten für Sperrmüll in Höhe von 298.588 EUR sowie Kosten für die Sperrmüllverwertung (z.B. Elektronikschrott- und Altholzverwertung) in Höhe von 160.736 EUR, für die Wertstofferfassung und -verwertung (LVP, PPK, Altholz) in Höhe von 2.748.994 EUR, für die Schadstofferfassung und -entsorgung in Höhe von 178.265 EUR und für Grünschnitt- und Sperrmüllerfassung Georgsheil in Höhe von 483.149 EUR nur im über die Grundgebühr zu deckenden Aufwand enthalten. Eine Aufteilung der insoweit veranschlagten Kosten in invariable, abfallmengenunabhängige Vorhaltekosten und (ggf. anteilige) Zurechnung dieser zur Grundgebühr einerseits und andererseits in variable, d.h. abfallmengenabhängige, Kosten und Zurechnung zu den vom Beklagten vorgesehenen Leistungsgebühren für die Restabfallentsorgung hat nicht stattgefunden. Dies wäre jedoch nach obigen Maßgaben erforderlich gewesen.

24

Eine Heilung des somit bestehenden Mangels lässt sich nicht mit Erfolg aus der vom Beklagten vorgetragenen Erwägung herleiten, dass die Fixkosten immer deutlich über 50 % gelegen hätten und daher die zu Unrecht in die Grundgebühr eingestellten Kosten durch andere Aufwandspositionen ersetzt werden könnten. Denn darauf kommt es aus Rechtsgründen nicht an. Die nach Maßgabe des § 12 NAbfG i.V.m. § 5 NKAG vorzunehmende Kalkulation des Gebührensatzes fällt formell in die Kompetenz des Kreistags, wobei jeweils eine gesonderte Gebührenkalkulation erforderlich ist, wenn - wie hier - bei der Gebührenerhebung zwischen Grundgebühr und Leistungsgebühr unterschieden wird (vgl. Lichtenfeld in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 727). Daraus folgt, dass maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung der Gebührensätze ausschließlich die in der Kalkulation für 2007 enthaltenen und vom Kreistag durch Beschluss vom 14. Dezember 2006 gebilligten Kostenansätze sind, die ihrerseits der satzungsrechtlichen Gebührensatzfestlegung zugrunde lagen. Ein "Austausch" von einzelnen Aufwandspositionen, worauf die Argumentation des Beklagten abzielt, kommt nicht in Betracht.

25

Ein weiterer erheblicher Fehler, der zur Unwirksamkeit des in § 3 Abs. 1 AGS festgelegten Grundgebührensatzes führt, liegt darin begründet, dass die Gebührenkalkulation des Beklagten für 2007 im Rahmen der Aufwandsverteilung nicht an die in der Abfallentsorgungssatzung des Beklagten - dort § 4 Abs. 7 Nr. 1 bis 6 - definierten Benutzungseinheiten und Benutzergruppen anknüpft. Voraussetzung für eine ermessensfehlerfreie Festlegung des (Grund-)gebührensatzes durch Satzung ist, dass die Kalkulation, die sich der Rat zu Eigen macht, die kalkulatorischen Leitentscheidungen widerspiegelt (vgl. Urteil des Senats vom 22.6.2009 - 9 LC 409/06 -, NdsVBl 2009, 310 = NVwZ-RR 2009, 898) und sich dabei an den satzungsrechtlichen Vorgaben ausrichtet. Stellt die Satzung auf Benutzungseinheiten ab, muss in der Kalkulation deren Zahl bestimmt und gegebenenfalls der voraussichtliche Umfang der Inanspruchnahme im Kalkulationszeitraum geschätzt werden (vgl. Lichtenfeld in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 727). Erforderlich ist mit anderen Worten die sachgerechte Ermittlung bzw. Schätzung der Benutzungseinheiten, wie sie in der Abfallentsorgungssatzung festgelegt sind. Nach § 4 Abs. 7 AES 2007 sind Benutzungseinheiten im Sinne der Satzung: 1. jede Wohnung und Zweitwohnung, jede Ferienwohnung, jedes Ferienhaus, Appartement und Studio; 2. jede private Zimmervermietung, wobei bis zu 4 Betten dem Privathaushalt zugerechnet werden; 3. jeder Gewerbebetrieb, jedes freiberufliche Unternehmen, Verwaltungen, öffentliche, soziale, kirchliche oder kulturelle Einrichtungen, wobei Voraussetzung das Vorhandensein mindestens einer Räumlichkeit ist, die ausschließlich oder überwiegend für die aufgeführten Benutzungseinheiten zur Verfügung steht. Sofern Wohnungen, Zweitwohnungen, Ferienwohnungen, Ferienhäuser, Appartements, Studios Bestandteil eines Gewerbebetriebes sind, gelten sie jeweils als gesonderte Benutzungseinheit; 4. eingetragene Vereine, soweit sie über mindestens eine Räumlichkeit verfügen; 5. Pensionen, Kliniken, Krankenhäuser, Alten- und Pflegeheime, Personalunterkünfte, Beherbergungsbetriebe, Ferien- und Kurheime, Campingplätze und 6. Schulen, Kindergärten, Kinderkrippen, Kindertagesstätten.

26

Es ist nicht erkennbar, dass die Kalkulation der Grundgebühr für 2007 auf die nach § 4 Abs. 7 AES maßgeblichen Benutzungseinheiten abstellt und diese sachgerecht ermittelt wurden. Die Kalkulation (Anlage 2) stellt dem Aufwand von insgesamt 7.011.905,77 EUR (Spalte E) lediglich die Zahl 91.651 unter der Spalte B, die mit "Leerungsanzahl (Prognose)" bezeichnet ist, gegenüber. Des Weiteren weist sie unter der Spalte F "Kosten pro Leerung/Grundfall" den Betrag von 76,51 EUR und unter der Spalte G "Gebühr gerundet" den Betrag von 77,00 EUR aus. Ausweislich des Protokolls des Umweltausschusses des Beklagten vom 11. Oktober 2006 lagen der Kalkulation der Grundgebühr folgende Zahlen zu Grunde: "Gebührenbedarf" in Höhe von 7.012.000 EUR geteilt durch 91.651 "Haushalte (1000 St.)" = "Gebühr je Haushalt" in Höhe von 77,00 EUR. Dies lässt nicht erkennen, dass die Kalkulation der Grundgebühr für 2007 auf den satzungsmäßigen Vorgaben hinsichtlich der Maßstabseinheiten aufbaut und diese berücksichtigt. Der Senat ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung davon überzeugt, dass der Beklagte über verlässliche Daten zur Zahl der Benutzungseinheiten insgesamt sowie pro satzungsmäßig festgelegter Benutzergruppe im Sinne des § 4 Abs. 7 Nr. 1 bis 6 AES 2007 jedenfalls zum Zeitpunkt der Kalkulationserstellung nicht verfügt hat. Der Einwand des Beklagten, bei der Bezeichnung der Maßstabseinheiten als "Haushalt" handele es sich lediglich um eine ungenaue Bezeichnung, ändert an dieser Einschätzung nichts.

27

Ein zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids führender Satzungsmangel liegt schließlich darin, dass die Erhebung einer für alle Benutzungseinheiten im Sinne des § 4 Abs. 7 AES 2007 gleich hohen Grundgebühr gemäß § 3 Abs. 1 AGS 2007 unvereinbar ist mit § 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG. Nach diesen Vorschriften erfolgt die Bemessung der Abfallgebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung. Dieses landesgesetzliche Äquivalenzprinzip gilt nicht nur für die Bemessung der abfallmengenabhängigen Leistungsgebühren, sondern auch für die nach § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG zulässige Erhebung abfallmengenunabhängiger Grundgebühren. Danach ist die Grundgebühr nach einem Maßstab zu bemessen, der im Wesentlichen an der Vorhalteleistung und an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein muss (vgl. Beschluss des Senats vom 24.6.1998 - 9 L 2722/96 -, KStZ 1999, 172 und Urteil vom 20.1.2000 - 9 L 2396/99 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1.2.2011 - 2 S 550/09 -, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.5.1997 - 2 L 196/95 -, NordÖR 1998, 43). Hierzu darf die Grundgebühr - bei Beachtung der Verwaltungspraktikabilität und der besonderen örtlichen Verhältnisse - nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen. Bei einem Abfallbeseitigungssystem gilt die Grundgebühr nämlich nicht die von der Abfallmenge abhängigen Leistungen, sondern den Vorteil ab, der daraus resultiert, dass die Nutzer angesichts des Vorhaltens sowie Bereitstellens des betriebsfertigen Abfallbeseitigungssystems durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jederzeit die Möglichkeit haben, sich des anfallenden Abfalls in unschädlicher Weise zu entledigen. Dabei dient die Grundgebühr vor allem dazu, die Erzeuger und Besitzer (verhältnismäßig) geringer Abfallmengen an den unabhängig vom Ausmaß der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Abfallentsorgungseinrichtung entstehenden invariablen Kosten (Fixkosten) angemessen zu beteiligen (vgl. Beschluss des Senats vom 24.6.1998 - 9 L 2722/96 -, a.a.O.). Neben dem Prinzip der Leistungsproportionalität sind aber auch die Vorgaben des § 12 Abs. 2 Satz 2 und des § 12 Abs. 6 Satz 3 Halbs. 2 NAbfG zu beachten. Nach erstgenannter Vorschrift sollen die Abfallgebühren so gestaltet werden, dass die Vermeidung und Verwertung von Abfällen gefördert werden. Nach letztgenannter Vorschrift soll der Anteil des Grundgebührenaufkommens im Regelfall nur 50 vom Hundert, in begründeten Ausnahmefällen bis maximal 75 vom Hundert des gesamten Gebührenaufkommens betragen.

28

Vorgenannten gesetzlichen Vorgaben trägt es nicht hinreichend Rechnung, wenn der Träger der Abfallentsorgungseinrichtung, wie hier der Beklagte, ein Gebührenmodell wählt, wonach er einerseits über die Grundgebühren mehr als 50 % der Gesamtkosten der öffentlichen Einrichtung finanziert und er andererseits eine für alle Benutzungseinheiten gleich hohe Grundgebühr erhebt, und zwar unabhängig davon welcher satzungsmäßig definierten Benutzergruppe sie zugehören und welche Behälterkapazitäten, die der Beklagte zwischen 35 l (Bioabfall) bzw. 50 l (Restabfall) und 30 m³ zur Verfügung stellt, sie nutzen.

29

Maßgeblich für die Frage, ob Differenzierungen in der Höhe der Grundgebühr erforderlich sind, ist, ob dafür sachliche, am Wert der Vorhalteleistung und Betriebsbereitschaft orientierte Gesichtspunkte gegeben sind. Abzustellen ist - wie bereits ausgeführt - insoweit darauf, dass die Höhe der Grundgebühr - verbrauchsunabhängig - an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein muss. Sind die für bestimmte Benutzergruppen zu erbringenden Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen im Wesentlichen gleich hoch, kann eine einheitliche Grundgebühr erhoben werden. Profitieren hingegen bestimmte Gruppen von Gebührenpflichtigen auf Grund verstärkten Aufkommens von Abfall deutlich stärker von Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen, ist mit anderen Worten ein wesentlicher Unterschied in der Inanspruchnahme der Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen gegeben, und können die dadurch - etwa durch den Einsatz weiterer Fahrzeuge oder die Einstellung von weiterem Personal - entstehenden Mehrkosten letztlich bestimmten Benutzergruppen zugerechnet werden, ist die Erhebung einer unterschiedlich hohen Grundgebühr rechtlich geboten. In einem solchen Fall widerspricht es den Vorgaben der §§ 12 Abs. 6 Satz 1 NAbfG, 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG, wenn die Erzeuger von wenig Abfall gleichermaßen über die Grundgebühr zu den Vorhaltekosten herangezogen werden. Nach der zum Abfallgebührenrecht ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Senats, an der dieser unverändert festhält, ist der vorgehend aufgezeigte Grenzbereich regelmäßig nicht überschritten, wenn - anders als hier - über die Grundgebühr nicht mehr als 30 % der Gesamtkosten der Abfallbeseitigung abgedeckt werden (vgl. zu alledem Urteil des Senats vom 20.1.2000 - 9 L 2396/99 -, a.a.O.; Beschluss des Senats vom 24.6.1998 - 9 L 2722/96 -, a.a.O.; insbesondere auch Urteile des Senats vom 26.3.2003 - 9 KN 439/02 -, KStZ 2004, 36 und vom 7.6.2004 - 9 KN 502/02 -, NordÖR 2004, 310 = NdsVBl 2004, 267 zur Rechtmäßigkeit unterschiedlich hoher Grundgebühren bei Anknüpfung an eine der Realität entsprechende unterschiedlich große Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung bei unterschiedlich großen Restabfallbehältern; vgl. auch Thür. OVG, Urteil vom 16.2.2011 - 1 KO 1367/04 -, a.a.O. und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1.2.2011 - 2 S 550/09 -, a.a.O.).

30

Der Beklagte hat weder auf die gerichtlichen Aufklärungsverfügungen noch in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Senats dargelegt und es ist auch sonst für den Senat nicht ersichtlich, dass die Erhebung einer jeweils gleich hohen Grundgebühr für die in § 4 Abs. 7 Nr. 1 AES genannten Benutzungseinheiten einerseits und für die sonstigen, vor allem die in § 4 Abs. 7 Nr. 5 AES, aber auch für die in § 4 Abs. 7 Nr. 6 AES genannten Benutzungseinheiten andererseits gerechtfertigt wäre. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die unterschiedlichen, tatsächlich ausgeübten Nutzungen jeweils, d.h. etwa bei jeder Wohnung/Ferienwohnung einerseits und bei Hotels andererseits, zumindest im Wesentlichen mit einem vergleichbar hohen Maß an Abfall einhergingen und sie deshalb im Wesentlichen gleichermaßen von den Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen profitierten. Davon kann nicht ausgegangen werden. Stattdessen geht der erkennende Senat insbesondere mit Blick auf die Regelung in § 3 AES 2007 zum Umfang der Abfallentsorgung im Gebiet des Beklagten davon aus, dass die einzelnen Benutzer in deutlich unterschiedlichem Maße, vor allem die unter Ziffern 2 bis 6 genannten Benutzer in deutlich höherem Maße im Vergleich zu den in Nr. 1 genannten Benutzern, von den Vorhalte- und Bereitstellungsleistungen profitieren (ähnlich: OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.5.1997 - 2 L 196/95 -, NordÖR 1998, 43; auch Thür. OVG, Urteil vom 16.2.2011 - 1 KO 1367/04 -, a.a.O., wonach bei nicht zu Wohnzwecken dienenden Grundstücken gewöhnlich mehr Abfall anfalle, was zu einem höheren Umfang der für diese Grundstücke vorzuhaltenden Höchstlastkapazität führe). So erfasst nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AES 2007 die Abfallentsorgung alle angefallenen und zu überlassenden Abfälle aus privaten Haushaltungen und die angefallenen und zu überlassenden Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen laut Anlage 1 zur Satzung (Positivkatalog). Nach Satz 3 der Vorschrift sind darüber hinaus erfasst auch Abfälle zur Verwertung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie dem Landkreis überlassen werden. Die Anlage 1 zur Abfallentsorgungssatzung des Beklagten enthält dabei einen umfangreichen Positivkatalog der entsorgungspflichtigen Abfälle. Dass ungeachtet dessen - so der Beklagte - Gewerbebetriebe im weiteren Sinne die Abfallentsorgungseinrichtung des Beklagten nicht oder jedenfalls nicht mehr als private Haushaltungen einschließlich der Ferienwohnungen in Anspruch nehmen, überzeugt so nicht. Der Beklagte kann zwar aufzeigen, in welchem Umfang die Nutzer der jeweiligen Behältergrößen die Abfallentsorgungseinrichtung in Anspruch nehmen. Er hat in Abhängigkeit zur jährlichen Entleerungshäufigkeit und zur Größe der Müllbehälter Feststellungen zu "Minimalbenutzern", Durchschnittsbenutzern, "Vielbenutzern" und "MGB-Kunden" (Müllgroßbehälter-Kunden) bzw. "Großkunden" getroffen. Dies lässt jedoch nur Rückschlüsse darauf zu, wie die Nutzer bezogen auf die jeweils von ihnen genutzten Behältergrößen und die tatsächliche Leerungshäufigkeit die Abfallentsorgungseinrichtung des Beklagten nach Art und Umfang in Anspruch nehmen. Nicht hingegen ist ersichtlich, wie die Nutzer der einzelnen satzungsmäßig bestimmten Benutzergruppen, vor allem Gewerbebetriebe im weitere Sinne, die über die einheitliche Grundgebühr abgegoltene Vorhalteleistung bzw. - abfallmengenmäßig - die öffentliche Abfallentsorgungseinrichtung in Anspruch nehmen. Nach alledem vermag sich der Senat auch nicht der - nicht näher belegten - Darstellung des Beklagten anzuschließen, die Vorhaltekosten ließen sich nicht bestimmten Benutzergruppen zuordnen, es sei auch nicht erkennbar, dass einzelne Benutzergruppen die durch die Grundgebühr abgedeckten Leistungen über- oder unterproportional in Anspruch nähmen, in der Grundgebühr seien keine Kosten enthalten, welche auf die Benutzung durch Großerzeuger zurückzuführen seien.

31

Unter Zugrundelegung vorstehender Ausführungen ist zugleich ein Verstoß der in § 3 Abs. 1 AGS i.V.m. § 4 Abs. 7 AES geregelten Grundgebühr gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG anzunehmen. Denn der Gleichheitsgrundsatz ge-stattet es dem Satzungsgeber für die Gebührenbemessung und damit auch für die Bildung entsprechender Maßstäbe nicht, wesentlich ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln. Zwar ist der Satzungsgeber bei der Bestimmung der Merkmale, nach denen Sachverhalte als im wesentlichen gleich anzusehen sind, innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei. Die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers endet aber dort, wo - wie hier - ein sachlich einleuchtender Grund für die unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6/07 -, juris, m.w.N.).

32

Das gleichheitswidrige Unterlassen des Beklagten ist nicht durch den Grundsatz der Typengerechtigkeit zu rechtfertigen. Der Grundsatz der Typengerechtigkeit dient der Erhaltung der dem Normgeber im Abgabenrecht in Bezug auf das Gleichbehandlungsgebot eingeräumten Gestaltungsfreiheit. Danach ist es dem Normgeber gestattet, bei der Ge-staltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben. Dabei stellt das Auftreten solcher abweichenden Einzelfälle die Entscheidung des Normgebers nicht in Frage, solange nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen. Der Grundsatz der Typengerechtigkeit soll eine im Interesse der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspraktikabilität getroffene Entscheidung des Normgebers für einen bestimmten "Regelungstypus" davor bewahren, durch das Auftreten von Einzelfällen, die der Regelung unterfallen, dem Typus aber widersprechen, in Frage gestellt zu werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.8.2008 - 9 B 40/08 -, ZKF 2008, 283 = NVwZ 2009, 255). Er gestattet es somit, für einzelne Fallgruppen von einer speziellen Regelung abzusehen und sie einem allgemeineren Typus unterzuordnen. Darum geht es hier aber nicht. Denn der Beklagte hat hinsichtlich der für die Erhebung der Grundgebühr maßgeblichen Benutzungseinheiten nicht einen (Regel-)Typ gewählt, sondern insgesamt sechs Regeltypen/ Benutzergruppen festgelegt. Zu entscheiden ist daher nicht darüber, ob einzelne Fallgruppen zu Recht oder Unrecht unberücksichtigt geblieben sind, sondern darüber, ob die tatsächlich getroffene Festlegung und Gleichbehandlung von sechs Benutzergruppen vereinbar ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Die Anwendung des Grundsatzes der Typengerechtigkeit kommt in diesem Zusammenhang nicht in Betracht. Unerheblich ist es somit auch, dass nach Angaben des Beklagten der Anteil der in § 4 Abs. 7 Nr. 2 bis 6 AES genannten Einrichtungen jeweils für sich und auch in ihrer Summe unter 10 % der insgesamt gebührenpflichtigen Tatbestände (alle Benutzungseinheiten) ausmacht.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE110002453&psml=bsndprod.psml&max=true