Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-28, Aktenzeichen 10 B 10418/14
ECLI:DE:OVGRLP:2014:0528.10B10418.14.0A

Tenor

Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 15. April 2014 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird für beide Instanzen - insoweit unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Streitwertbeschlusses - auf 7.500,00 € festgesetzt.

Gründe

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragsteller, die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu verpflichten, bis zur Feststellung des Ergebnisses des angestrebten Bürgerentscheides, hilfsweise „bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, weiter hilfsweise bis zur Entscheidung des Stadtrates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens eine abschließende Entscheidung in Bezug auf das von der Beigeladenen eingeleitete Baugenehmigungsverfahren zu Gunsten des Neubaus eines Gemeindehauses („Haus am Dom“) zu unterlassen und dazu auch kein Bauvorbescheid zu erlassen“, zu Recht abgelehnt.

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1. Prüfungsgegenstand im hier anhängigen Beschwerdeverfahren ist allein der im erstinstanzlichen Verfahren gestellte Antrag aus der Antragsschrift vom 3. März 2014, weil im Rahmen von Beschwerden gegen Beschlüsse nach § 146 Abs. 4 VwGO eine Antragsänderung unzulässig ist. Denn aus dem Erfordernis der Beschwerdebegründung im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinanderzusetzen hat, folgt, dass eine Beschwerde mit einem in erster Instanz nicht gestellten und daher vom Verwaltungsgericht nicht beschiedenen Antrag unzulässig ist (vgl. OVG Nds., Beschluss vom 7. Juni 2006 - 2 ME 661/6 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2007 - 18 B 1136/02 -, juris Rn. 7; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 46 Rn. 33). Hiervon ausgehend kommt es nicht darauf an, ob die im Beschwerdeverfahren neu formulierten Anträge lediglich die erstinstanzlichen Anträge modifiziert oder diesen ersetzt haben, zumal die nachfolgenden Ausführungen, insbesondere zu den Voraussetzungen eines Sicherungsgrundes auch auf die im Beschwerdeverfahren gestellten Anträge zu übertragen wären.

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2. Vom Vorstehenden ausgehend liegen - unabhängig davon, wer im hier anhängigen einstweiligen Rechtsschutzverfahren richtiger Antragsgegner ist - die Voraussetzungen für den Erlass einer Sicherungsanordnung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht vor. Danach kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der Senat lässt die Frage offen, ob der von der vorgenannten Vorschrift geforderte Sicherungsanspruch hinsichtlich sämtlicher im Bürgerbegehren „Freier Blick auf den Dom zu Worms“ gestellten Fragen gegeben ist (a.). Jedenfalls fehlt es den Antragstellern an dem für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zusätzlich erforderlichen Sicherungsgrund (b.).

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a) Der Sicherungsanspruch im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO bezieht sich auf das zu sichernde materielle Recht. Insofern machen die Antragsteller zwar geltend, ihnen stehe gemäß § 17a Abs. 4 Satz 2 Gemeindeordnung - GemO - ein Anspruch auf Zulassung des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens zu. Bei summarischer Prüfung ist es aber - losgelöst von den formellen Anforderungen im Sinne des § 17a Abs. 3 GemO - als offen anzusehen, ob den Antragstellern ein solcher Anspruch zusteht. Denn Gegenstand eines Bürgerbegehrens muss eine Entscheidung sein, weil es nach § 17a Abs. 1 Satz 1 GemO auf die Durchführung eines Bürgerentscheides gerichtet ist (vgl. Dietlein, in: Gabler/Höhlein u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand September 2013, § 17a GemO Erl. 3.2.2). Zudem muss es sich dabei um eine „Angelegenheit der Gemeinde“ und somit um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handeln (vgl. Dietlein, a.a.O., § 17a GemO Erl. 3.2.1). Ob diese Voraussetzungen von allen im Bürgerbegehren „Freier Blick auf den Dom zu Worms“ enthaltenen Fragen erfüllt werden, entzieht sich einer abschließenden Beurteilung im vorliegenden Eilverfahren und ist deshalb einer Beantwortung nur in einem Hauptsacheverfahren zugänglich. Insoweit weist der Senat im Hinblick auf das bereits anhängige Hauptsacheverfahren - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - auf Folgendes hin:

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aa) Zunächst ist hinsichtlich der 1. Frage („Soll der Beschluss des Stadtrats vom 18.12.2013 mit dem Wortlaut: „Der aktuelle Entwurf für ein Haus am Dom findet die Zustimmung des Stadtrates der Stadt Worms.“ beanstandet werden?“) zweifelhaft, ob sie so zu verstehen ist, dass der Stadtratsbeschluss vom 18. Dezember 2013 durch den Oberbürgermeister im Rahmen des Aussetzungsverfahren nach § 42 GemO oder durch das Bürgerbegehren/Bürgerentscheid beanstandet werden soll. Sollte Letzteres der Fall sein, wäre im Hauptsacheverfahren zu klären, ob der genannte Stadtratsbeschlusses - wie die Antragsteller meinen - zumindest konkludent den Stadtratsbeschlusses vom 16. Juli 2003 und damit ein städtebauliches Entwicklungskonzept oder eine sonstige städtebauliche Planung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 Baugesetzbuch - BauGB - aufhebt, wonach die Blickachse zwischen dem Süd-Portal des Doms und dem Nord-Portal des Andreasstifts frei und die gesamte Südseite des Domes vom Standort Andreasstraße aus sichtbar bleiben muss. Sollte dies zu verneinen sein, wäre des Weiteren fraglich, ob es sich bei dem von den Antragstellern angegriffenen Beschluss und damit bei seiner etwaigen Beanstandung/Aufhebung durch einen Bürgerentscheid um eine Sachentscheidung oder lediglich um eine unverbindliche Meinungsäußerung handelt, weil der Stadtrat im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens betreffend ein Vorhaben in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil nicht nach § 36 Baugesetzbuch - BauGB - zu beteiligen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 - 4 C 16.03 -, juris, Rn. 11 ff.). Aus dem Umstand, dass der Oberbürgermeister den Stadtrat in der Sitzung vom 18. Dezember 2013 gleichwohl mit der Angelegenheit befasst hat, folgt keine rechtliche Verbindlichkeit dieses Beschlusses hinsichtlich der baurechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Beigeladenen. Sollte es sich danach um eine bloße Meinungsäußerung gehandelt haben, wäre weiterhin zu prüfen, ob eine solche Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann (vgl. Dietlein, a.a.O., § 17a GemO Erl. 3.2.2).

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bb) Die Zulassung der 2. Frage („Soll die Stadt Worms zum Schutz ihres Ortsbildes in der näheren Umgebung des Domes das städtebauliche Ziel verfolgen, den Blick eines Besuchers des Domplatzes auch auf die südliche Fassade des Domes durch Bauten nicht einzuschränken?“) im Rahmen eines Bürgerbegehrens hängt davon ab, ob sie - wofür manches spricht - auf ein städtebauliches Entwicklungskonzept oder eine sonstige städtebauliche Planung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB abzielt. Allerdings bliebe dann noch offen, ob eine solche Planung unter den Negativkatalog des § 17a Abs. 2 Nr. 6 GemO fällt (vgl. Dietlein, a.a.O., § 17a GemO Erl. 3.3.7.2).

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cc) Die unter 3. aufgeführten Fragen („Verletzt der im Stadtratsbeschluss vom 18.12.2013 bewertete Entwurf für ein „Haus am Dom“ wegen einer Entfernung von nur 6 Metern zur Nikolaus-Kapelle und wegen einer Firsthöhe von 18 m mit der damit verbundenen Einschränkung des Blickes vom Domplatz auf die Südseite des Domes das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme auf das geschützte Kulturdenkmal des Domes? Verfehlt der geplante Neubau das Gebot des Sich-Einfügens in die Eigenart der vorhandenen Bebauung auf dem Domhügel? Sind Sie daher der Auffassung, dass die Stadtverwaltung aus diesen Gründen eine Baugenehmigung für das Neubauprojekt verweigern soll?“) dürfte im Rahmen eines Bürgerbegehrens eher unzulässig sein, weil sie keine Angelegenheit der Gemeinde und damit keine kommunale Selbstverwaltungsangelegenheiten im Sinne des § 17a Abs. 1 GemO betreffen (vgl. Dietlein, a.a.O., § 17a GemO Erl. 3.2.1).

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Zwar umfasst die kommunale Selbstverwaltung auch die Planungshoheit und damit die Befugnis der Gemeinden, Bauleitpläne aufzustellen. Hiervon zu unterscheiden ist aber die Frage der baurechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens aufgrund der von der Gemeinde vorgegebenen planungsrechtlichen Situation. Allein hierauf zielen die unter 3. gestellten Fragen mit Blick auf den Entwurf für ein „Haus am Dom“, auf welchen sich der Stadtratsbeschluss vom 18. Dezember 2013 bezieht, ab. Denn die Beurteilung, ob ein Vorhaben das bauplanungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme und des Sich-Einfügens in die Eigenart der vorhandenen Bebauung verletzt, umfasst die Prüfung der Zulässigkeitsvoraussetzungen für Vorhaben in zusammenhängend bebauten Ortsteilen nach § 34 Abs. 1 BauGB. Dies wird besonders durch die letzte der unter 3. gestellten Frage deutlich. Danach soll im angestrebten Bürgerentscheid die Frage beantwortet werden, ob die Stadtverwaltung die Baugenehmigung für das Vorhaben verweigern soll. Hierüber zu entscheiden obliegt aber bereits deshalb nicht dem Stadtrat, weil es sich bei der Erteilung einer Baugenehmigung gemäß § 58 Abs. 4 Landesbauordnung - LBauO - um eine staatliche Auftragsangelegenheit und nicht um eine Selbstverwaltungsaufgabe im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 GemO handelt. Deshalb ist es dem Stadtrat verwehrt, eine rechtsverbindliche Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzung einer Baugenehmigung nach § 34 BauGB zu treffen. Somit ist der Stadtratsbeschluss vom 18. Dezember 2013, soweit er dem Entwurf des Vorhabens der Beigeladenen zustimmt, rechtlich unbeachtlich. Hieran ändert seine bloße Existenz nichts. Insbesondere vermag der Senat darin, dass der Oberbürgermeister den Entwurf für die Beschlussfassung vom 18. Dezember 2013 dem Stadtrat vorgelegt hat, keine Zuständigkeitsverlagerung vom Oberbürgermeister auf den Stadtrat zu sehen. Außerdem sind Fragen der Genehmigungsfähigkeit eines Bauvorhabens nicht von § 32 Abs. 2 Nr. 9 GemO umfasst. Schließlich können die Antragsteller nichts aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 21. März 2002 - Au 8 K 01.1408 -, juris herleiten. Soweit danach die Aufhebung eines Beschlusses des Bauausschusses zur baurechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein kann, folgt der Senat dem aus den o.g. Gründen nicht.

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b) Unabhängig von dem Vorliegen eines Sicherungsanspruchs scheidet ein Sicherungsgrund aus. Er wäre nur gegeben, wenn durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts der Antragsteller im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Dies kann nicht festgestellt werden.

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Die Antragsteller machen geltend, durch die Genehmigung des von der Beigeladenen geplanten „Hauses am Dom“ würde der Erfolg ihres angestrebten Bürgerbegehrens und Bürgerentscheides vereitelt werden. Dies trifft nicht zu, weil auch ein erfolgreicher Bürgerentscheid, zum Beispiel mit dem Inhalt, dass der Blick eines Besuchers des Domplatzes auch auf die südliche Fassade des Doms durch Bauten nicht eingeschränkt werden darf, keinerlei Auswirkungen auf das Baugenehmigungsverfahren der Beigeladenen haben könnte. Sofern es sich bei diesem Ziel - wie die Antragsteller geltend machen - um ein städtebauliches Entwicklungskonzept handelt, wäre dies gemäß § 1 Abs. 6 BauGB nur im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens zu „berücksichtigen“. Bei entsprechender Abwägung wäre dabei sogar auch eine Abweichung von einem solchen Konzept möglich. Abgesehen davon, dass ein städtebauliches Entwicklungskonzept oder eine sonstige städtebauliche Planung nach § 1 Abs. 6 Nr. 6 BauGB somit in einem Bauleitplanverfahren nur eine geringe Bindungswirkung hätte, wäre es für ein Baugenehmigungsverfahren nach § 34 Abs. 1 BauGB von keinerlei Bedeutung. Denn für die Prüfung eines Baugesuchs sind allein die gesetzlichen Voraussetzungen maßgebend. Ob sich ein Vorhaben danach in die Eigenart der Umgebungsbebauung einfügt und darüber hinaus auch unter Berücksichtigung des § 5 Abs. 2 Satz 2 LBauO das Gebot der Rücksichtnahme gemäß § 34 Abs. 1 BauGB beachtet, bestimmen allein die tatsächlichen Verhältnisse, nicht jedoch planerische Vorstellungen der Gemeinde im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB. Somit wäre es von vornherein ausgeschlossen, einen Baugenehmigungsanspruch der Beigeladenen nach § 34 Abs. 1 BauGB, der von Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz geschützt ist, durch einen im Sinne der Antragsteller erfolgreichen Bürgerentscheid zu beseitigen.

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Scheidet somit ein Sicherungsgrund bereits deshalb aus, weil auch ein erfolgreicher Bürgerentscheid keinerlei Einfluss auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Baugenehmigungsanspruchs der Beigeladenen haben könnte, folgt das Gleiche aus der Bindungswirkung des Bauvorbescheids vom 27. Februar 2014. Der hiergegen von den Antragstellern eingelegte Widerspruch entfaltet keine aufschiebende Wirkung, da er offensichtlich unzulässig ist. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsteller durch das Vorhaben in subjektiven Rechten verletzt sein könnten. Eine solche Rechtsverletzung wäre nur im baurechtlichen Sinne für die Begründung einer Widerspruchsbefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO von Belang. Die Vorschriften über das Bürgerbegehren/den Bürgerentscheid in § 17a GemO vermitteln lediglich das Recht auf gesetzmäßige Durchführung des Bürgerbegehrens/Bürgerentscheides, nicht aber die Widerspruchsbefugnis gegen Verwaltungsakte, die - wie eine Baugenehmigung - unabhängig selbst von einem erfolgreichen Bürgerentscheid zu erlassen sind.

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Konnte nach alledem die Beschwerde keinen Erfolg haben, so war sie mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

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Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffern 22.6, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169).