Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-10-08, Aktenzeichen 15 A 4734/01
ECLI:DE:OVGNRW:2002:1008.15A4734.01.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

In der Wahlperiode 1994 bis 1999 war die klagende Fraktion im beklagten Rat
mit 4 Sitzen, die CDU-Fraktion mit 23 Sitzen und die SPD-Fraktion mit 20 Sitzen
vertreten. Aus dem Haushalt der Stadt erhielten die Fraktionen Zuwendungen zu den
sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung, die sich ab
dem Haushaltsjahr 1998 aus einer fraktionsbezogenen Sachkostenpauschale in
Höhe von 3.000,00 DM je Fraktion, einer sitzbezogenen Sachkostenpauschale in
Höhe von 820,10 DM je Fraktionsmitglied und aus einer Personalkostenzuwendung
in Höhe einer halben Stelle der Vergütungsgruppe VI b BAT je Fraktion
zusammensetzten. Daraus errechnete sich für die Klägerin im Haushaltsjahr 1998
eine Sachkostenpauschale in Höhe von insgesamt 6.162,40 DM und eine
Personalkostenzuwendung in Höhe von 35.235,10 DM (bei der
Personalkostenzuwendung eine Verdoppelung gegenüber 17.105,00 DM im
Haushaltsjahr 1997).

3

Infolge der Kommunalwahl vom 12. September 1999 erhielten im beklagten Rat
die CDU-Fraktion 25 Sitze, die SPD-Fraktion 16 Sitze, die FDP-Fraktion 3 Sitze, die
klagende Fraktion 2 Sitze und die FWG-Fraktion ebenfalls 2 Sitze. In einem
interfraktionellen Gespräch am 10. November 1999 einigten sich die Fraktionen für
die Wahlperiode 1999/2004 darauf, die fraktionsbezogene Sachkostenpauschale auf
5.000,00 DM je Fraktion anzuheben und aus den beiden Sachkostenpauschalen alle
Sachleistungen der Verwaltung zu erstatten mit Ausnahme der Bereitstellung der
Räume und Hausdienste. Gegen die Stimmen der FDP-Fraktion und der klagenden
Fraktion einigte man sich ferner auf eine Staffelung der Personalkostenzuwendung,
wonach Fraktionen mit mindestens 1/3 der Zahl der Ratsmitglieder weiterhin 1/2
Stelle VI b BAT (36.595,00 DM), Fraktionen mit mindestens 1/6 der Zahl der
Ratsmitglieder 1/3 Stelle VI b BAT und Fraktionen mit weniger als 1/6 der Zahl der
Ratsmitglieder 1/4 Stelle VI b BAT, mindestens aber 19.500,00 DM erhalten sollten.
Sach- und Personalkosten sollten - wie bisher - gegenseitig deckungsfähig sein. Die
Sachkosten sollten jährlich um 3 % und die Personalkosten in Höhe des jährlichen
Tarifabschlusses für den öffentlichen Dienst dynamisiert werden. Für den Rest des
Jahres 1999 sollte die klagende Fraktion "aus Gründen der Rechtssicherheit" die
bisherige Personalkostenzuwendung erhalten. Nach einem Aktenvermerk des
Hauptamtes vom 5. Oktober 1999 lag der Staffelung der Personalkostenzuwendung
die Feststellung aus den Verwendungsnachweisen zu Grunde, dass die kleineren
Fraktionen in den Vorjahren wiederholt erhöhte Sachkosten aus nicht in Anspruch
genommenen Personalkosten gedeckt hatten.

4

In seiner Sitzung vom 26. Januar 2000 beschloss der beklagte Rat gegen die
Stimmen der SPD, der klagenden Fraktion und der FWG-Fraktion die
Haushaltssatzung 2000 mit dem Haushaltsplan, dem die Anlage gemäß § 56 Abs. 3
GO NRW mit den vorstehend beschriebenen Änderungen der
Fraktionszuwendungen beigefügt war.

5

Mit Schreiben vom 3. Februar 2000 an das städtische Hauptamt legte der
Vorsitzende der Klägerin den Verwendungsnachweis für das Jahr 1999 vor, der die
Ausgaben für Personal auf 30.974,00 DM (1998: 31.558,96 DM; 1997: 9.554,34 DM)
und die Sachkosten auf insgesamt 9.870,20 DM bezifferte. Ferner legte er den
Fraktionshaushaltsplan für das Jahr 2000 vor, der Personalausgaben in Höhe von
19.500,00 DM und Sachausgaben in Höhe von 12.505,00 DM vorsah. Der
Vorsitzende der Klägerin bat um Erhöhung des Sachkostenansatzes für seine
Fraktion für das Jahr 2000 auf 12.500,00 DM. Aus den Verwendungsnachweisen der
vergangenen Jahre sei zu entnehmen, dass die Fraktion die Sachkosten bereits sehr
stark reduziert habe (keine Publikationen, keine Tageszeitungen). Diese Kosten
hätten in den Jahren zuvor zum Teil aus dem Personalkostenersatz bestritten
werden können. Da dies infolge der Kürzung des Personalkostenersatzes nun nicht
mehr möglich sei, werde die Erhöhung des Sachkostenansatzes erbeten. Mit sonst
identischem Schreiben vom 21. Februar 2000 legte der Vorsitzende der Klägerin eine
um 1.000,00 DM reduzierte Fassung des Fraktionshaushaltsplans 2000 vor
(Klausurtagungen/Seminare 2.000,00 DM statt vorher 3.000,00 DM) und bat um
Erhöhung des Sachkostenansatzes für seine Fraktion für das Jahr 2000 auf
11.500,00 DM. Beide Fassungen des Haushaltsplans sahen als größte
Ausgabenposition bei den Sachausgaben 5.000,00 DM für "Publikationen
einschließlich Porto" vor.

6

In einem interfraktionellen Gespräch am 14. Juni 2000 bat der Vorsitzende der
Klägerin, den Sachkostenansatz für seine Fraktion durch einen Nachtrag zum
Haushaltsplan um 4.000,00 DM (also auf 10.640,20 DM) zu erhöhen. Zur
Begründung führte er aus, die am 10. November 1999 festgelegte Erstattung der
Fraktionsgeschäftskosten verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz,
insbesondere liege der Sachkostenerstattung keine sachgerechte Ermittlung auf der
Basis der Vorjahre zu Grunde. Auf Beschluss der Vorsitzenden der Ratsfraktionen
führte die Verwaltung daraufhin eine Umfrage bei 27 Kommunen vergleichbarer
Größenordnung zu den dort im Einzelnen gewährten Fraktionszuwendungen durch.
Wegen des Ergebnisses dieser Umfrage wird auf zusammenfassenden
Aktenvermerk vom 21. August 2000 Bezug genommen.

7

Mit ihrer am 21. Juli 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, der
Beschluss des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die
Ratsfraktionen sei ermessensfehlerhaft. Einerseits habe dieser den maßgeblichen
Sachverhalt nur unzureichend ermittelt, indem er es unterlassen habe, den bei den
Fraktionen entstehenden Bedarf festzustellen. Andererseits verletze der
Ratsbeschluss sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung. Der formalisierte
Gleichheitssatz gestatte eine Differenzierung nicht schon bei jedem rechtfertigenden
Grund, sondern setze die Bejahung eines besonderen oder zwingenden Grundes
voraus. Für die hier vorliegende Ungleichbehandlung, die für sie eine
Personalkostenzuwendung in Höhe der Hälfte derjenigen anderer Fraktionen
vorsehe, fehle es an jedem rechtfertigenden Grund. Denn etliche Fraktionstätigkeiten
wie etwa das Formulieren einer Pressemitteilung und deren Versendung an die
örtlichen Medien nehme bei einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch
wie bei einer großen Fraktion. Ziel der Fraktionszuwendungen des Beklagten sei es,
den tatsächlichen Personalkostenbedarf der Fraktionen abzudecken. Dieses Ziel
werde bei ihr im Gegensatz zu den anderen Fraktionen seit der Umstellung der
Zuwendungspraxis verfehlt. Seitdem sei sie nicht mehr in der Lage, ihre Ausgaben
zu decken. Aus ihrem Haushaltsplan 2000 ergebe sich ein Fehlbetrag für die
Personalkosten, obwohl sie darin schon beträchtliche Einsparungen vorgenommen
habe. Anders als andere Fraktionen sei sie mit der Fraktionsgeschäftsführung ein
sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis eingegangen. Sie hat
einzelne Tätigkeitsbereiche aufgezählt (Vorbereitung, Durchführung und
Protokollierung von Fraktionssitzungen, Schriftwechsel und Gespräche mit der
Verwaltung, Öffentlichkeitsarbeit), für die sich der Arbeitsaufwand auf insgesamt 17
Wochenstunden belaufe. Besondere Personalaufwendungen entstünden ihr auch
deshalb, weil sie die Arbeit von 17 sachkundigen Bürgern und die Vorbereitung in
den 16 Ausschüssen und 5 Gremien koordinieren müsse.

8

In seiner Sitzung vom 6. Dezember 2000 beschloss der Beklagte gegen die
Stimmen der SPD, der klagenden Fraktion und der FWG-Fraktion die
Haushaltssatzung 2001. Deren Anlage gemäß § 56 Abs. 3 GO NRW zum
Haushaltsplan sah in Umsetzung der schon im Beschluss vom 26. Januar 2000
vorgesehenen Dynamisierung eine Erhöhung der sitzbezogenen
Sachkostenpauschale von 820,10 DM auf 860,30 DM je Fraktionsmitglied und die
Anpassung der Personalkostenzuwendung nach Tarifvertrag in Höhe von 2,4 %
vor.

9

Unter dem 23. April 2001 legte die Klägerin den Verwendungsnachweis für das
Jahr 2000 vor, aus dem sich ergibt, dass sie von den zur Verfügung gestellten
26.140,20 DM nur 22.017,91 DM verausgabt hat. Unter Berücksichtigung des
Überschusses aus dem Haushaltsjahr 1999 in Höhe von 1.205,34 DM ergab sich
somit insgesamt ein Überschuss von 5.327,63 DM, der auf das Haushaltsjahr 2001
übertragen wurde.

10

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

11

festzustellen, dass die Beschlüsse des beklagten
Rates vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember
2000 rechtswidrig sind, soweit mit ihnen die
Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen
für die Haushaltsjahre 2000 und 2001 geregelt
worden ist.

12

Der beklagte Rat hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hat die Auffassung vertreten, den Ermessensgesichtspunkten der
hinreichenden Sachverhalts- und Bedarfsermittlung, den Anforderungen des
Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung
getragen zu haben. Nach dem Wegfall der 5-%-Sperrklausel mit der Kommunalwahl
1999 habe der Zuwendungsschlüssel den strukturellen Änderungen der
Mandatsverteilung angepasst werden sollen. Dazu habe das Hauptamt die
Verwendungsnachweise der Fraktionen aus den vorherigen Wahlperioden
ausgewertet und die Zuwendungen und deren Verwendung durch die einzelnen
Fraktionen nach Sach- und Personalkosten getrennt detailliert aufgeschlüsselt. Das
am 10. November 1999 vereinbarte Modell sehe eine Grundausstattung der
Fraktionen vor, die teilweise in geldwerter Leistung und teilweise in Geld gewährt
werde. Den Fraktionen würden im Rathaus komplett eingerichtete Büro- und
Besprechungsräume überlassen, die mit modernen technischen Geräten wie etwa
Computeranlage und Netzwerkanschluss ausgestattet seien. Die laufenden Kosten
für die Unterhaltung und Bewirtschaftung des Gebäudes (Energie, Versicherungen,
Hausmeister, Reinigung usw.) trage ebenfalls die Verwaltung. Die Erhöhung der
fraktionsbezogenen Sachkostenpauschale um 2.000,00 DM auf 5.000,00 DM je
Fraktion habe ihren Grund in dem zu erwartenden Anstieg der Aufwendungen für
neue Medien (ISDN und Internet); die Telefongebühren der Fraktionen würden
künftig nicht mehr als geldwerte Sachmittel gewährt. Auch die Staffelung der
Personalkostenzuwendung in drei Stufen sei nicht willkürlich, sondern orientiere sich
an der ermittelten Bedarfslage der Fraktionen, die sich aus der Anzahl der
Angehörigen der jeweiligen Fraktion ergebe. Der Einwand der Klägerin, ihre
Personalkostenzuwendung sei zu knapp bemessen und deshalb rechtswidrig, sei
zudem durch die durchgeführte Umfrage empirisch widerlegt; diese habe ergeben,
dass die durchschnittliche Fraktionskostenentschädigung je Fraktionsmitglied in
über dem Durchschnitt der befragten Kommunen liege.

15

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der
Begründung als unzulässig abgewiesen, eine Verletzung der Klägerin in ihren
organschaftlichen Rechten sei nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Das
folge bereits daraus, dass den Haushaltsplänen keine Außenwirkung zukomme.
Unabhängig davon hätten die Zuwendungen an die Klägerin in den Jahren 1999 und
2000 ihre Aufwendungen nicht nur gedeckt, sondern überstiegen. Einiges spreche
dafür, dass der Beklagte im Rahmen seines Ermessens das Verbot der verdeckten
Parteienfinanzierung nicht ausreichend berücksichtigt habe. Soweit der Beklagte den
anderen Fraktionen möglicherweise unter Verstoß gegen dieses Verbot zu hohe
Zuwendungen gewährt habe, sei dadurch nicht die Klägerin, sondern allenfalls die
hinter ihr stehende politische Partei in ihren Rechten verletzt.

16

Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die
Beklagte habe den übrigen Ratsfraktionen unzulässigerweise Zuwendungen für ihre
Öffentlichkeitsarbeit gewährt. Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen dürfe durch
Zuwendungen nicht gefördert werden, weil sie nicht zu den den Fraktionen durch die
Gemeindeordnung zugewiesenen Kompetenzen gehöre. Im Gegensatz zu ihr, der
Klägerin, hätten die übrigen Ratsfraktionen keine prüffähigen
Verwendungsnachweise vorgelegt. Deshalb sei die vom Beklagten durchgeführte
Bedarfsermittlung unzureichend und seine Ermessensentscheidung schon deshalb
fehlerhaft. Bei der Übersendung des Verwendungsnachweises für das Jahr 1999
habe sie darauf hingewiesen, dass der Sachkostenansatz nicht ausreichend sei, da
vollständig auf Publikationen verzichtet werden müsse und auch keine
Tageszeitungen mehr bezogen werden könnten. Nach ihrem Haushaltsplan für das
Jahr 2000 seien Ausgaben von 32.000,-- DM geplant gewesen; Zuwendungen seien
ihr in Höhe von 26.140,-- DM im Haushalt bereit gestellt worden. Die übrigen
Ratsfraktionen hätten keine prüffähigen Verwendungsnachweise vorgelegt.

17

Die Klägerin beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er macht sich die Begründung des erstinstanzlichen Urteils zu Eigen.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (12
Hefte) Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im
Ergebnis zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

25

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch
im Übrigen zulässig.

26

Die auf die beiden Haushaltsjahre 2000 und 2001 bezogenen Begehren der
Klägerin sind als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Nach der
1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des
Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden.
Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige
höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die
sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf
einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen)
Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine
der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu
tun braucht.

27

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C
19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264); ferner Urteil vom
10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356
(358 f.); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000,
§ 43, Rdnr. 12.

28

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht
nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder
Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch
einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

29

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81,
318 (319); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl.
2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des
Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (304);
Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 43,
Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt-
Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43,
Rdnr. 26.

30

Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen
Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe
oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

31

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Beschluss vom
7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110;
Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41,
118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -,
MittNWStGB 1988, 394.

32

So hat der beklagte Rat im vorliegenden Fall durch die beiden in Rede
stehenden Beschlüsse die innerorganisatorische Norm des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO
NRW auf einen konkreten Sachverhalt, nämlich die Haushaltsjahre 2000 und 2001,
angewandt und dadurch die Rechte der einzelnen Fraktionen auf Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln für diese beiden Haushaltsjahre verbindlich konkretisiert.
Gegenstand der Klagebegehren ist die Frage, ob die Klägerin durch die Neuregelung
der Fraktionszuwendungen, die der Beklagte für die beiden genannten
Haushaltsjahre getroffen hat, in ihren organschaftlichen Rechten aus § 56 Abs. 3
Satz 1 GO NRW sowie in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber den
anderen Ratsfraktionen verletzt ist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes
organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.

33

Die fehlende Außenwirkung der Haushaltspläne der Stadt, auf die das
Verwaltungsgericht abgehoben hat,

34

vgl. dazu Erichsen, Kommunalrecht des Landes
Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, § 9 C 2 d aa
(S. 212),

35

steht der Annahme eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses im
Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO nicht entgegen. Denn unter § 43 Abs. 1 VwGO fallen,
wie dargelegt, nicht nur Rechtsverhältnisse in der Außenbeziehung des Staates zum
Bürger, sondern ebenso auch die Innenrechtsbeziehungen einzelner Organe oder
Organteile einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Dieses Innenrechtsverhältnis ist
auch hinreichend konkretisiert, denn der beklagte Rat hat mit seinen Beschlüssen die
exakte Höhe der Zuwendungen an die Ratsfraktionen festgelegt und diese
Zuwendungen gemäß § 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW, § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO in
einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan dargestellt. Diese Entscheidungen
bedürfen im Unterschied zu anderen Titeln des Haushaltsplans keiner Umsetzung
mehr durch gesonderte Entscheidungen über die Verwendung der bereitgestellten
Haushaltsmittel.

36

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens
eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe
("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend
gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem
klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes
wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die
Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis dementsprechend
voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder
Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der
Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem
Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht
zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick
auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils
einschlägigen Norm zu ermitteln.

37

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September
1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl.
1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002
- 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24.
April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31; Urteil
vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118;
Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, Mitt
NWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972
- III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil
vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-
RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407
(415).

38

Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Ratsfraktion im
vorliegenden Fall zu bejahen. Für die hier in Rede stehende Regelung in § 56 Abs. 3
Satz 1 GO NRW, wonach die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung gewährt, hat der erkennende Senat bereits entschieden, dass sie
nicht lediglich einen objektivrechtlichen Rechtssatz enthält, sondern den
Ratsfraktionen darüber hinaus auch einen Anspruch auf Zuwendungen für die
Geschäftsführung gewährt.

39

OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A
1958/01 -, S. 10 und 12 des Urteilsabdrucks.

40

Unter Berufung auf die innerorganisatorische Anspruchsnorm des § 56 Abs. 3
Satz 1 GO NRW kann eine Ratsfraktion im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl
geltend machen, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch, andere
konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene Verteilungsregelung
gleichheitswidrig begünstigt worden.

41

Vgl. HessVGH, Beschluss vom 21. November
1997 - 8 TG 3806/97 -, NVwZ-RR 1999, 188;
Beschluss vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ-
RR 1996, 105 (106); VG Gelsenkirchen, Urteil vom
13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53
(55).

42

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der beantragten
Rechtswidrigkeitsfeststellung. Dieses Interesse kann ihr insbesondere nicht mit der
Erwägung des Verwaltungsgerichts abgesprochen werden, in den Haushaltsjahren
1999 und 2000 habe sie ausweislich der vorgelegten Verwendungsnachweise
Überschüsse erzielt. Ohnehin könnte dieses Argument von vornherein überhaupt nur
für das vom Streitgegenstand her allein kongruente Haushaltsjahr 2000 tragfähig
sein. Abgesehen davon geht es aber auch deshalb im Ansatz fehl, weil es der
Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht
um ein Mehr an Zuwendungen geht, sondern um die Gleichmäßigkeit der
Verteilung.

43

Die Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Rat der Stadt gerichtet.
Klagen im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu
richten, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition
bestehen soll.

44

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
2604/99 -, NWVBl. 2002, 381 (382); Urteil vom 26.
April 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBl. 1989, 402.

45

Dies ist vorliegend der Rat als dasjenige Organ, das durch Beschluss über die
Verteilung der Fraktionszuwendungen in den beiden streitgegenständlichen
Haushaltsjahren entschieden hat.

46

Die Klage ist nicht begründet.

47

Die Ratsbeschlüsse vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember 2000 verletzen
die Klägerin nicht in ihren subjektiven Organrechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO
NRW.

48

Mit der Formulierung "Die Gemeinde gewährt ..." begründet diese Vorschrift
einen strikten Anspruch jeder einzelnen Fraktion auf Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln. Der Landesgesetzgeber hat diesen strikten Anspruch mit Wirkung
vom 17. Oktober 1994 durch § 30 c Abs. 3 GO NRW in der Fassung des Gesetzes
zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NRW S. 270) in die
Gemeindeordnung eingefügt und damit die Vorläufervorschrift des § 30 Abs. 7 Satz 6
GO NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW
S. 408) abgelöst, in der es hieß, dass die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen
aus Haushaltsmitteln gewähren kann. Infolge dieser Änderung steht die Gewährung
von Zuwendungen dem Grunde nach nicht mehr im Ermessen des Rates. Jede
Ratsgruppierung, welche die Mindeststärke nach § 56 Abs. 1 GO NRW erreicht und
damit Fraktionsstatus besitzt, hat einen Anspruch auf Zuwendungen zur
Geschäftsführung. Insbesondere dürfen solche Zuwendungen einer Fraktion nicht
mehr unter Berufung auf fraktionsbezogene Differenzierungskriterien wie etwa die
Fraktionsgröße vollständig verwehrt werden.

49

Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW, Stand:
Januar 2002, § 56 GO, Anm. IV 1.; so schon zu
früheren Rechtslage VG Köln, Urteil vom 8. Mai 1991
- 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991, 539; Bick,
Die Ratsfraktion, S. 107 f..

50

Demgegenüber steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den
Fraktionen gewährt werden sollen, weiterhin im pflichtgemäßen Ermessen des
Rates. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf eine
Vollkostenerstattung zu entnehmen. Eine gesetzlich zwingende Erstattung aller
Geschäftsführungskosten ließe den Umstand außer Acht, dass den Fraktionen
weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter
ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und
Umlagen der Fraktionsmitglieder (vgl. Nr. 1.1 des Runderlasses des
Innenministeriums des Landes NRW vom 2. Januar 1989 - III A 1 - 11.70 - 3906/88 -
Grundsätze für die Finanzierung der Fraktionsarbeit kommunaler Vertretungen).
Auch den Gesetzesmaterialien ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, der
Gesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung zwingend oder auch nur als Regelfall
vorsehen wollen. Insbesondere der Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik,
auf dessen Empfehlung die Vorschrift von einer Ermessensnorm in eine
Anspruchsnorm umgewandelt worden ist, enthält keine Aussagen, die auf eine
solche Vorstellung des Gesetzgebers schließen lassen könnten.

51

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den
Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen
Sachverständigenanhörung, S. 19 f..

52

Entschließt sich der Rat dementsprechend, nur einen Teil der Aufwendungen zu
erstatten, die den Fraktionen für ihre Arbeit entstehen, so steht diese Entscheidung
mit § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW im Einklang, sofern dabei die übrigen
Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Chancengleichheit beachtet
werden.

53

Bei der Festlegung des Finanzierungssystems ist die Gemeinde insbesondere an
den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als
objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen
kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in seiner
Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.

54

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A
2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); VG Köln, Urteil
vom 8. Mai 1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag
1991, 539.

55

Demgegenüber kommt der formalisierte Gleichheitssatz im vorliegenden Fall
entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Anwendung. Er zieht dem
Gesetzgeber und auch dem kommunalen Satzungsgeber engere Grenzen als der
allgemeine Gleichheitssatz und besagt, dass Differenzierungen nicht schon bei
Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes, sondern nur bei Bejahung eines
"besonderen" oder "zwingenden" Grundes zulässig sind. Das
Bundesverfassungsgericht wendet diesen strengeren Maßstab auf den Wettbewerb
unter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie auf den
finanziellen Status der Abgeordneten an.

56

Grundlegend das Diäten-Urteil des BVerfG vom
5. November 1975 - 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40,
296 ff.; ferner Beschluss vom 20. Juli 1978 - 2 BvR
314/77 -, BVerfGE 49, 1 (2).

57

Die Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen der Ratsfraktionen nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist nicht an
diesen strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen. Denn
das BVerfG hat diese besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes, soweit es um
finanzielle Zuwendungen geht, lediglich im Hinblick auf die Entschädigung von
Abgeordneten entwickelt, mithin auf eine Entschädigung, die Alimentationscharakter
aufweist. Für Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze hingegen
nicht anzuwenden, wie der Senat für die Aufwandsentschädigung für
Fraktionsvorsitzende bereits entschieden hat.

58

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A
2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); ebenso Bick,
Die Ratsfraktion, 1989, S. 144 f.

59

Um eine Aufwandsentschädigung im vorbezeichneten Sinn handelt es sich bei
den Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Ratsfraktionen nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW. Denn es geht hierbei um die
pauschal oder nach konkret aufgewendeten Beträgen bemessene Abgeltung des
Auslagen für einzelne Tätigkeiten der Fraktion.

60

Ist damit eine differenzierte Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf
kommunaler Ebene prinzipiell zulässig, so hält auch das vom Beklagten im
vorliegenden Fall gewählte System der Fraktionszuwendungen entgegen der
Auffassung der Klägerin den Anforderungen des Grundsatzes der Chancengleichheit
stand.

61

Gegenstand der dieser Feststellung zu Grunde liegenden Prüfung sind die in den
Beschlüssen vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember 2000 getroffenen
Regelungen der Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen für die
Haushaltsjahre 2000 und 2001, durch die die jeweilige Höhe der vorgesehenen
Zuwendungen in Anwendung eines mitbeschlossenen Berechnungsmodells
festgelegt worden ist.

62

Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen
Zuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer
Kommunen zu Eigen gemacht hat. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verlangt nicht
zwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und
konkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der
Fraktionen aus § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW zur Führung eines
Verwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese
Form der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet.

63

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987
- 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 (55); Bick, Die
Ratsfraktion, 1989, S. 110 f..

64

Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die
vom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung. Der
Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an
Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine
solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen
geschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise
vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren
kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der
Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse. Sowohl
der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt,
wie auch die Klägerin nicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von der
Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der
geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon
und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der Klägerin beispielhaft
genannte Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und
Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher
Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der
Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.

65

BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N
98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811.

66

Der Einwand der Klägerin, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die Vorbereitung,
Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren
einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nähmen bei
einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion,
steht einer bedarfsorientierten Staffelung von Fraktionszuwendungen nach der
Fraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu rechtlichen Bedenken gegen diese
Differenzierung bestünde allenfalls dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend
oder nahezu ausschließlich aus Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der
Fraktionsstärke unabhängig ist. Für eine dahin gehende Annahme bestehen jedoch
keine Anhaltspunkte, und auch der Sachvortrag der Klägerin gibt nichts dafür
her.

67

Die Ermessensentscheidung des beklagten Rates, kleinen Fraktionen eine
deutlich geringere Personalkostenzuwendung zu gewähren als den großen
Fraktionen, ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb fehlerhaft,
weil den kleinen Fraktionen ein - im Vergleich zu den großen
Fraktionen - proportional höherer Koordinierungsaufwand durch die Entsendung
sachkundiger Bürger in die Ausschüsse entsteht, sofern sie von ihrem Recht aus
§ 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW Gebrauch machen. Dieser erhöhte
Koordinierungsaufwand bedarf bei der Bemessung der Höhe der
Fraktionszuwendungen keiner gesonderten Berücksichtigung. Da kein Anspruch auf
Vollkostenerstattung besteht, ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Rat die
Bemessung der Fraktionszuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichtet, die
für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstehen. Der erhöhte
Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der
Ausschussarbeit betrifft nicht diese durch die Fraktionsmitglieder zu leistende
Kernarbeit der Fraktion. Die Tätigkeit der sachkundigen Bürger hat vielmehr nur eine
ergänzende Funktion im Rahmen der Ausschussarbeit. Sachkundige Bürger können
die Fraktionen nach § 58 Abs. 1 Sätze 7 bis 9 GO NRW mit beratender Stimme in
solche Ausschüsse entsenden, in denen sie sonst nicht vertreten sind. Durch ihre
Bestellung werden sie lediglich Mitglieder des Ausschusses, nicht aber auch
Mitglieder des Rates oder der Ratsfraktion.

68

Zu Unrecht beanstandet die Klägerin schließlich, die Bemessung der Höhe der
Fraktionszuwendungen durch den beklagten Rat sei wegen mangelnder
Sachaufklärung fehlerhaft. Dieser Einwand betrifft nicht den Inhalt der
streitgegenständlichen Ratsbeschlüsse, sondern den diesen Beschlüssen
vorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des Rates nach
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den
Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der
gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nur in materiell-rechtlicher Hinsicht;
unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Rat den angenommenen
Bedarf der Fraktionen ermittelt hat. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch
bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtsetzungsakte anzuwenden sind.
Gegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtsetzungsakte als solche, also das
Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive
der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die
objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht
führt zu ihrer Ungültigkeit.

69

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A
698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Urteil vom
28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49
(52 f.).

70

§ 40 VwVfG, auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer abweichenden
Rechtsauffassung beruft, ist nicht einschlägig. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur für
Verwaltungsakte im Sinn des § 35 VwVfG, nicht auch für andere Handlungsformen
des Verwaltungsrechts, insbesondere auch nicht für die hier in Rede stehenden
Innenrechtsbeziehungen zwischen kommunalen Funktionsträgern, bei denen es an
der für den Verwaltungsakt charakteristischen Außenwirkung fehlt. Soweit eine
entsprechende Anwendung des § 40 VwVfG auf andere Handlungsformen,
namentlich auch auf Handlungsformen zur Ausübung des Organisationsermessens
im verwaltungsinternen Bereich befürwortet wird,

71

Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 40, Rdnr. 47 m. w. Nachw.,

72

kann dies jedenfalls nicht für die Willensbildung bei Ratsbeschlüssen gelten. Wie
bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche überprüft, nicht aber
auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zustande gekommen ist.

73

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A
698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Sachs, in: Stelkens/
Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40,
Rdnr. 48.

74

Der Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt
dieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den
sachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung
besonderen Anforderungen unterworfen hat.

75

OVG NRW, Urteil vom 28. November 1986
- 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (53).

76

Eine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt der
Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. Insbesondere ergibt sich eine
solche nicht aus § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW, wonach über die Verwendung der
Zuwendungen ein Nachweis in einfacher Form zu führen ist. Aus der Verpflichtung
der Fraktionen zur Führung eines Verwendungsnachweises folgt nämlich nicht, dass
der Rat sich dieser Verwendungsnachweise zur sachgerechten Ermittlung des
künftigen Bedarfs zu bedienen hat. Die Funktion dieses Verwendungsnachweises
besteht, wie auch sonst im Subventionsrecht, nur darin, die zweckentsprechende
Verwendung der Zuwendung in der Vergangenheit nachzuweisen. Insgesamt sollte,
wie sich aus der Sachverständigenanhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik
ergibt, in Anlehnung an die Diskussion auf Bundes- und Landesebene eine größere
Transparenz bei der Fraktionsfinanzierung auch auf Gemeindeebene geschaffen
werden.

77

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den
Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen
Sachverständigenanhörung, S. 20.

78

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

79

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

80