Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-17, Aktenzeichen 25 K 7334/03
ECLI:DE:VGD:2004:0317.25K7334.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Aufstellung von Automaten mit und
ohne Gewinnmöglichkeit in Spielhallen.

3

Der Klägerin wurde im Juli 2002 die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle in
00000 E, Pstraße 53a erteilt. Mit Schreiben vom 8. August 2002 meldete die Klägerin
für diese Spielhalle „T1" 6 Apparate mit und 13 Apparate ohne Gewinnmöglichkeit
an.

4

Mit Vergnügungssteuerbescheid vom 20. Januar 2003 zog die Beklagte die
Klägerin für die in der Spielstätte T1 aufgestellten Automaten für die Zeit ab
1. Januar 2003 zu Vergnügungssteuern in Höhe von monatlich 1.800,00 Euro heran.
Dem liegt folgende Berechnung zu Grunde: 6 Apparate mit Gewinnmöglichkeit in
Spielhallen x 240,00 Euro/ Steuersatz pro Monat pro Apparat, 9 Apparate ohne
Gewinnmöglichkeit in Spiel-hallen x 40,00 Euro/Steuersatz pro Apparat pro Monat.
Ab Mai 2003 wurde die Vergnügungssteuer durch Bescheid vom 5. Mai 2003 auf
einen monatlichen Steuerbetrag in Höhe von 1.840,00 Euro festgesetzt (6 Apparate
mit/10 Apparate ohne Gewinnmöglichkeit).

5

Die Klägerin legte gegen die Heranziehung Widerspruch ein, der im
Wesentlichen damit begründet wurde, für den Kauf der Spielhalle habe sie ein
Geschäftsdarlehen erhalten; aus Privatvermögen neue Spielgeräte und
Renovierungsarbeiten bezahlt. Der Mietvertrag sei langfristig abgeschlossen worden.
Die Vergnügungssteuer in der früheren Höhe und die anderen Kosten seien
einkalkuliert. Der Umsatz sei in der jetzigen Wirtschaftslage stark rückläufig. Durch
die Situation sei eine Kostendeckung nicht mehr möglich. In dieser Situation sei eine
Erhöhung der Vergnügungssteuer unverständlich. Ihre wirtschaftliche Existenz sei in
Frage gestellt.

6

Der gegen die Heranziehung gerichtete Widerspruch wurde durch den
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 2. Oktober 2003 - zugestellt am
7. Oktober 2003 - als unbegründet zurückgewiesen; dabei führte die Beklagte aus,
es seien keine konkreten Anhaltspunkte angegeben, die eine erdrosselnde Wirkung
der erhöhten Steuersätze für das in Duisburg tätige Automatenaufstellergewerbe zu
begründen vermöchten. Es lägen insbesondere keine konkreten Anhaltspunkte dafür
vor, dass die Erhöhung der Vergnügungssteuersätze die gewerberechtlich
zugelassene Aufstellung von Spiel- und Unterhaltungsapparaten in aller Regel
wirtschaftlich unmöglich mache. Dagegen sprächen insbesondere die durch das
Kommunalisierungsmodellgesetz gewonnenen Erfahrungen.

7

Mit der am 6. November 2003 erhobenen Klage macht die Klägerin im
Wesentlichen geltend, die Vergnügungssteuersatzung sei hinsichtlich der
Steuersätze für Spielgeräte in Spielhallen verfassungswidrig, da die festgesetzten
Pauschalsätze erdrosselnde Wirkung hätten. In Bezug auf ihren Gewerbebetrieb
trete eine Erdrosselungswirkung ein, weil bei den zu entrichtenden hohen Steuern
der Betrieb nicht mehr wirtschaftlich geführt werden könne. Für das Jahr 2002 weise
der Jahresabschluss einen Verlust von 37.542,20 Euro aus, wobei dieser Verlust im
Wesentlichen aus erheblichen Abschreibungen und Sonderaufwendungen
entstanden sei. Bei dem Jahr 2003 erschiene nach der betriebswirtschaftlichen
Auswertung ein Verlust von 36.928,32 Euro. Die Steuer führe zur
Existenzvernichtung.

8

Die Klägerin beantragt,

9

die Vergnügungssteuerbescheide der Beklagten vom
20. Januar und 5. Mai 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 2. Oktober 2003 aufzuheben.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen,

12

wobei sie sich im Wesentlichen auf die Gründe der angefochtenen Bescheide
bezieht und ergänzend ausführt, dass angesichts der Größenordnung der
betriebswirtschaftlichen Verluste selbst ein völliger Verzicht auf die
Vergnügungssteuer die Verlustsituation der Klägerin nicht merklich verändern
würde.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die zulässige Klage ist unbegründet.

16

Die angefochtenen Vergnügungssteuerbescheide der Beklagten vom 20. Januar
und 5. Mai 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom
2. Oktober 2003 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

17

Die Vergnügungssteuerbescheide finden ihre Rechtsgrundlage in der Satzung
über die Erhebung von Vergnügungssteuer in der Stadt E
(Vergnügungssteuersatzung) vom 10. Dezember 2002. Diese Satzung ist formell
ordnungsgemäß zu Stande gekommen; Bedenken sind insoweit weder geltend
gemacht worden noch von Amts wegen ersichtlich.

18

Die Regelungen der Vergnügungssteuersatzung bilden für die erfolgte
Heranziehung der Klägerin eine wirksame Rechtsgrundlage.

19

Die Vergnügungssteuersatzung ist zunächst kompetenzgemäß erlassen worden.
Nach Art. 105 II a GG haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung über die
örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht
bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Das Gleichartigkeitsverbot des
Art. 105 II a GG erfasst dabei nicht die herkömmlichen Verbrauch- und
Aufwandsteuern, selbst wenn sie dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
ausschöpfen wie Bundessteuern. Zu diesen traditionellen Kommunalsteuern gehört
die Vergnügungssteuer,

20

vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Mai 2001, NVwZ 2001, 1264, 1265.

21

Mit dem Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes über die Vergnügungssteuer vom
26. November 2002 (GV. NW. Seite 611 folgende) hat der Landesgesetzgeber NRW
zum Ende des Jahres 2002 das Gesetz über die Vergnügungssteuer vom
14. Dezember 1965, zuletzt geändert am 1. Juli 1988, aufgehoben. Die Befugnis zur
Erhebung der Vergnügungssteuer wird nunmehr in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise durch § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW auf die Gemeinden
übertragen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW können die Gemeinden Steuern
erheben. Die dem gemeindlichen Satzungsgeber zugewachsene
Besteuerungsgewalt eröffnet diesem einen weit reichenden Spielraum zur
Ausgestaltung, Veränderung oder auch Fortentwicklung der Steuer. Derartige
steuerrechtliche Regelungen sind unter dem Blickwinkel der grundgesetzlichen
Zuständigkeitsverteilung solange verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als sie
die herkömmlichen, die jeweilige Steuer kennzeichnenden Merkmale wahren.

22

§ 8 Abs. 2 Nr. 1 der Vergnügungssteuersatzung der Stadt E lautet:

23

„Die Steuer beträgt je Apparat und angefangenen Kalendermonat bei der
Aufstellung

24

1. in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen (§ 1 Nr. 5 a) bei

25

Apparaten mit Gewinnmöglichkeit 240,00 Euro

26

Apparaten ohne Gewinnmöglichkeit 40,00 Euro."

27

Diese Sätze der erhobenen Spielautomatensteuer überschreiten nicht die nach
Art. 12 I GG zulässige Grenze eines Eingriffs in die Berufsfreiheit. Die
Vergnügungssteuer hat nur dann eine unzulässige erdrosselnde Wirkung, wenn sie
dazu führt, dass die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in
Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf
des Spielautomatenaufstellers ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer
Lebensführung zu machen,

28

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1998 - 8 B 228.97 -, BVerwG, Urteil
vom 22. Dezember 1999 - 11 CN 1/99 -, NVwZ 2000, Seite 936 folgende.

29

Die Kammer folgt dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und
schließt sich nicht dem Bundesfinanzhof (vgl. Urteil vom 6. Dezember 2000
- II R 36/98 -) an, wonach die Spielgerätesteuer einen verfassungswidrigen
Verbotscharakter bereits dann hat, wenn auf Grund dieser Steuer das Aufstellen von
Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten in Spielhallen für einen durchschnittlichen
Betreiber in aller Regel unwirtschaftlich ist, d.h. keine angemessene
Kapitalverzinsung und keinen Unternehmerlohn mehr abwirft.

30

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Steuererhebung als
mittelbare Regelung der Berufsausübung durch gewichtige Interessen der
Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Es erscheint angemessen und verhältnismäßig, wenn
die Allgemeinheit durch eine Steuer an dem Aufwand für das Vergnügen des
Spielens beteiligt wird, auch wenn dadurch die Rentabilitätsgrenze der
Gewinnspielapparate herabgesetzt werden sollte. Insbesondere durch die erhöhte
Steuererhebung für Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten in Spielhallen kann der
Verursachung von Allgemeinlasten vorgebeugt werden.

31

Dem Vorbringen der Klägerin lässt sich nicht entnehmen, dass die Besteuerung
es unmöglich werden ließe, den gewählten Beruf allgemein in E ganz oder teilweise
zur wirtschaftlichen Grundlage der Lebensführung zu machen. Aus der als
maßgeblich zugrundegelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
folgt, dass die betriebswirtschaftliche Situation des einzelnen Unternehmens der
Klägerin sich nicht als rechtserheblich darstellt. Unabhängig davon ist seitens der
Klägerin mit Schriftsatz vom 12. März 2004 dargelegt worden, dass der Verlust im
Wesentlichen auf Abschreibungen und Sonderaufwendungen zurückzuführen ist.
Eine Vergleichsberechnung zeigt, dass im Jahr 2002 wie 2003 auch bei Abzug der
Vergnügungssteuer Verluste verbleiben. Das Bundesverwaltungsgericht hat in
vergleichbarem Zusammenhang in seinem Urteil vom 29. September 1982
- Bundessteuerblatt 1984, Teil II, Seite 236 ff - ausgeführt, ein Erlass der Steuer aus
persönlichen Billigkeitsgründen komme grundsätzlich nur in Betracht, wenn die
Steuer eine wesentliche Ursache für die Existenzgefährdung darstelle. Daran fehle
es bei einem sehr geringen Anteil an den Gesamtkosten.

32

Aus der Gesamtschau ergibt sich für die Kammer das Bild, dass die
Gesichtspunkte deutlich überwiegen, die gegen Erdrosselungswirkung sprechen.
Dies zeigt zunächst die Entwicklung der Zahl der Spielhallen: Die Beklagte hat in der
mündlichen Verhandlung vom 17. März 2004 erklärt, dass sich die Zahl der
Spielhallen im Stadtgebiet E in den letzten Jahren von 137 auf 136 reduziert hat. Ein
Vergleich dieser Zahlen vor und nach Inkrafttreten der Vergnügungssteuersatzung
mit den als erdrosselnd gerügten Sätzen zeigt, dass die Anzahl nur unwesentlich
zurückgegangen ist, sich die Steuersätze mithin nicht erdrosselnd ausgewirkt haben.
Aus den einzelnen Verwaltungsvorgängen betreffend die in der mündlichen
Verhandlung vom 17. März 2004 beteiligten Kläger sind keine Anhaltspunkte dafür
zu erkennen, dass sich die Steuersätze in der festgesetzten Höhe für die Kläger
erdrosselnd auswirken: Die Spielhallen sind zum Teil erst unter der Geltung der
neuen Vergnügungssteuersatzung angemeldet worden, es sind kaum
Stundungsanträge gestellt worden, desgleichen sind bezogen auf die Anzahl der
Spielhallen bei der Kammer nur wenige Anträge auf Aussetzung der Vollziehung
bzw. Klagen eingegangen. Dieses Bild ergibt sich durchgängig für die in der
mündlichen Verhandlung vom 17. März 2004 beteiligten Gemeinden.

33

Ferner haben in der Zeit vom 1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2002 auf der
Grundlage des Kommunalisierungsmodellgesetzes insgesamt 23 nordrhein-
westfälische Kommunen von der eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, von
den vorgegebenen Steuersätzen des Vergnügungssteuergesetzes NRW
abzuweichen; dies führte zu Steuersätzen für Apparate mit Gewinnmöglichkeit in
Spielhallen in Dortmund von 230,00 Euro, Essen 240,00 Euro, Köln 245,00 Euro,
Düsseldorf 250,00 Euro. Bei den am Modellversuch beteiligten Kommunen konnte
ein Rückgang der aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte durchgängig
nicht festgestellt werden. Der geringfügige Rückgang der Geräte bei einer
Gesamtbetrachtung der Modellkommunen unterschied sich nicht signifikant von der
Entwicklung der Zahlen entsprechender Spielapparate bei den nicht am
Modellversuch beteiligten Gemeinden. Die Anzahl der Geldspielgeräte in Spielhallen
ist von Anfang 1998 bis 31. Dezember 2001 in den an dem Modellversuch beteiligten
Kommunen lediglich um 5,1% zurückgegangen; die Anzahl der Unterhaltungsgeräte
in Spielhallen nur um 4,7%.

34

Gegen erdrosselnde Wirkung der Steuersätze in der festgesetzten Höhe spricht
auch die hierzu bislang ergangene Rechtsprechung: Der Hess. VGH hat in seinem
Beschluss schon vom 14. März 1996 - ZKF 1996, 232 folgende - ausgeführt,
Steuersätze für Spielapparate mit Gewinnmöglichkeit von 400,00 DM je
Kalendermonat und Gerät bei Aufstellung in Spielhallen und von 160,00 DM bei
Aufstellung in Gaststätten begegneten im Hinblick auf das Erdrosselungsverbot
keinen durchgreifenden Bedenken. Mit Urteil vom 22. Dezember 1999 hat das
Bundesverwaltungsgericht - 11 CN 1/99 - (NVwZ 2000, 936 folgende) eine Steuer je
Kalendermonat für Automaten in Spielhallen mit Gewinnmöglichkeit in Höhe von
600,00 DM als nicht erdrosselnd erachtet und ausgeführt, die Voraussetzungen,
dass die Besteuerung es unmöglich werden lasse, den gewählten Beruf ganz oder
teilweise zur wirtschaftlichen Grundlage der Lebensführung zu machen, seien nicht
gegeben. Das Bundesverfassungsgericht hat durch seinen Beschluss vom
3. Mai 2001 - NVwZ 2001, 1264 folgende - betont, der Charakter der Steuer als einer
Aufwandsteuer werde nicht dadurch geändert, dass diese als Pauschsteuer mit
einem monatlichen Betrag von 500,00 DM je Gerät erhoben werde.

35

Eine weitere Vergleichsberechnung indiziert, dass den in der
Vergnügungssteuersatzung festgesetzten Beträgen für Apparate - insbesondere mit
Gewinnmöglichkeit - in Spielhallen keine erdrosselnde Wirkung zukommt: Geht man
von den von der Forschungsstelle für den Handel, Berlin, erhobenen repräsentativen
Daten für ein Automatenunternehmen in Nordrhein-Westfalen aus, so ergibt sich für
ein einzelnes Geldspielgerät in einer Spielstätte pro Monat als Kasse 1.732,00 Euro.
Bei Berücksichtigung der vorgeschriebenen Mindestquote von 60% Spielergewinn
folgt, dass die Spieler mindestens 4.330,00 Euro pro Gerät im Monat als Einsatz
aufbringen. Ein monatlicher Steuersatz von 240,00 Euro macht 13,86% des Erlöses
und 5,54% des gesamten Spieleinsatzes aus. Dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 1. April 1971 (BVerfGE 31, 8 folgende) lagen
erheblich höhere Werte von 22,05% bzw. 8,82% zu Grunde. Zudem bedeutet ein
monatlicher Erlös von 1.732,00 Euro gegenüber dem damals Festgestellten von
69,54 Euro eine Erhöhung um das 24,9-fache, während die Steigerung des
Steuersatzes von damals 15,34 Euro auf jetzt 240,00 Euro dahinter mit dem 15,65-
fachen zurückbleibt.

36

Zu den die Vergnügungssteuer als Aufwandsteuer kennzeichnenden Merkmalen
gehört ferner, dass sie auf den Benutzer der Veranstaltung abwälzbar sein muss. Die
Überwälzbarkeit einer Steuer bedeutet jedoch nicht, dass dem Steuerschuldner die
rechtliche Gewähr geboten wird, er werde den als Steuer gezahlten Geldbetrag
- etwa wie einen durchlaufenden Posten - von der vom Steuergesetz der Idee nach
als Steuerträger gemeinten Person auch ersetzt erhalten. Die Steuerüberwälzung ist
ein wirtschaftlicher Vorgang; das Gesetz überlässt es dem Steuerschuldner, den
Steuerbetrag in die Kalkulation einzubeziehen und die Wirtschaftlichkeit seines
Unternehmens auch dann zu wahren,

37

vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Mai 2001, NVwZ 2001, 1264 folgende.

38

Für die gebotene kalkulatorische Abwälzbarkeit genügt es, dass der
Steuerpflichtige nach Einstellung der Steuer in seine Selbstkosten durch geeignete
Maßnahmen - Umsatzsteigerung oder Senkung sonstiger Kosten - die
Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens aufrechterhalten kann,

39

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1998 - 8 B 228.97 -.

40

Diese Voraussetzung ist zumindest solange gegeben, wie der Spielereinsatz
nicht nur den Steuerbetrag und die sonstigen notwendigen Unkosten für den Betrieb
des Spielgerätes deckt, sondern in der Regel sogar noch Gewinn abwirft,

41

vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 1971, BVerfGE 31, 8, 20.

42

Die Steuer ist grundsätzlich auf die Spieler abwälzbar; dies ergibt sich im
Einzelnen aus den Erwägungen, die dazu geführt haben, erdrosselnde Wirkung zu
verneinen. Zwar stehen bei Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit die zulässige Höhe
des Einsatzes und die statistische Gewinnchance fest, der Unternehmer kann die
Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens aber durch andere Maßnahmen aufrecht
erhalten; so ist der Kammer nach Durchführung der mündlichen Verhandlung vom
17. März 2004 z.B. bekannt, dass die Geldspielgeräte zum Teil nur zu 27% der
Öffnungszeiten benutzt werden.

43

Die Erhebung nach dem Steuermaßstab der Stückzahl an Spielautomaten mit
Gewinnmöglichkeit ist auch im Hinblick darauf nach wie vor verfassungsgemäß, dass
heute durch den Einbau von entsprechenden Zählwerken eine exakte Erfassung der
Einspielergebnisse möglich ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Form der
Steuererhebung vor dem Hintergrund, dass die Spielautomatensteuer historisch als
eine am Maßstab der Apparatestückzahl orientierte Pauschalsteuer entstanden ist
und angesichts des weiten Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber bei der
Beachtung des Grundsatzes der Steuergerechtigkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG zusteht,
im Hinblick auf die Einfachheit der Steuererhebung aus Gründen der Praktikabilität
für zulässig erachtet,

44

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1999 - 11 CN 1/99 -, NVwZ 2000, 936
folgende.

45

Die Kammer folgt dieser Rechtsauffassung, wonach die Erhebung der
Spielautomatensteuer nach dem Steuermaßstab einer Stückzahl an Automaten auch
in Ansehung heute bestehender Möglichkeiten zur exakten elektronischen Erfassung
der Einspielergebnisse nach wie vor dem Prinzip der Steuergerechtigkeit
entspricht,

46

vgl. zur Zulässigkeit der Pauschsteuer auch BVerfG, Beschluss vom
3. Mai 2001, NVwZ 2001, 1264 folgende; VG Hannover, Urteil vom
13. Februar 2002, ZKF 2002, 275; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom
14. November 2001, ZKF 2002, 108.

47

Die Klage war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus
§§ 167 Abs. 1, 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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