Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-06-27, Aktenzeichen 4 L 3117/96
ECLI:DE:VGK:1997:0627.4L3117.96.00

Tenor

1.	Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der au-
ßergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

2.	Der Streitwert wird auf 100.000 DM festgesetzt.

1

G r ü n d e:

2

I.

3

Die Antragstellerin betreibt ein System, das flächendeckend
im Einzugsgebiet der abfallentsorgungspflichtigen öffentlich-
rechtlichen Körperschaften, unter anderem auch im Gebiet der
zum Oberbergischen Kreis gehörenden Beigeladenen zu 2), eine
regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim
Endverbraucher oder in der Nähe des Endverbrauchers gewähr-
leisten soll. Die Feststellung der Erfüllung der genannten,
sich aus § 6 Abs. 3 der Verordnung über die Vermeidung von
Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV) vom
12. Juni 1991 (BGBl. I 1234) ergebenden Anforderungen wurde
unter dem 18. Dezember 1992 durch das zuständige Ministerium
für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nord-
rhein-Westfalen bekanntgemacht. Die Feststellung zugunsten der
Antragstellerin erfolgte unter der Bedingung der Vorlage der
vollständigen Erklärungen der entsorgungspflichtigen Körper-
schaften über die Abstimmung mit den vorhandenen Entsorgungs-
systemen nach § 6 Abs. 3 Satz 2 VerpackV. Zu den entsorgungs-
pflichtigen Körperschaften gehören auch der Oberbergische
Kreis und der Rheinisch-Bergische Kreis, die sich im Antrags-
gegner in Form eines kommunalen Zweckverbandes nach § 5 Abs. 7
Landesabfallgesetz (LAbfG) zusammengeschlossen haben.

4

Zur Erfüllung der Anforderungen der VerpackV bedient sich
die Antragstellerin vertraglicher Instrumentarien. Mit Vertrag
vom 20. Oktober 1992 beauftragte sie die C. X.
-T. mbH (C. -GmbH). Gegenstand des Un-
ternehmens der C. -GmbH ist das Sammeln, Transportieren,
Sortieren und Entsorgen unter anderem der auch im Gebiet der
Beigeladenen zu 2) anfallenden Verkaufsverpackungen und der
Aufbau eines Systems nach § 6 Abs. 3 VerpackV. Auch der
Abschluß einer Abstimmungsvereinbarung nach § 6 Abs. 3 Satz 2
VerpackV gehört zu den Pflichten der C. -GmbH. Demgemäß
schlossen die Antragstellerin, die C. -GmbH und der Antrags-
gegner gleichfalls am 20. Oktober 1992 eine Abstimmungsverein-
barung, in der sich die C. -GmbH zum Aufbau eines entspre-
chenden Systems verpflichtete.

5

Beteiligt an der C. -GmbH sind zu 49 % private Entsorger-
firmen. 25,5 % der Geschäftsanteile werden über den Antrags-
gegner von den beiden Landkreisen, in deren Gebiet die C. -
GmbH tätig ist, gehalten, dies sind der Oberbergische Kreis
und der Rheinisch-Bergischen Kreis. Die restlichen 25,5 % be-
finden sich im Eigentum des Bergischen Transportverbandes
(BTV). Bei diesem handelt es sich um einen Zweckverband, dem
auch die Beigeladene zu 2) durch Beschluß vom 29. Oktober 1992
beigetreten ist. Zweck des Verbandes ist nach § 1 Abs. 2 der
Satzung die Sammlung und der Transport von "Verpackungsabfäl-
len" gemäß § 3 VerpackV zu einer vom Antragsgegner oder in
seinem Auftrag betriebenen Sortieranlage bzw. Umladestation;
dazu kann sich der Verband auch Dritter bedienen. Der BTV be-
auftragte dementsprechend mit Vertrag vom 12. Januar 1993 die
C. -GmbH mit der Sammlung und dem Transport von Wertstoffen
aus Verkaufsverpackungen und von anderen in das System nach
§ 6 Abs. 3 VerpackV einbezogenen Wertstoffen unter anderem im
Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 2). Die Abstimmungsverein-
barung vom 20. Oktober 1992 wurde ausdrücklich in den Vertrag
einbezogen.

6

Mit Vertrag vom 3./5. Mai 1993 beauftragte die C. -GmbH
die Firma F. mit der Erfüllung der ihr gemäß der Ver-
einbarung vom 20. Oktober 1992 mit der Antragstellerin oblie-
genden Pflichten auch für das Gebiet der Beigeladenen zu 2).
Von dieser Vereinbarung waren gemäß § 9 diejenigen Leistungen
nicht erfaßt, die außerhalb der VerpackV liegen, insbesondere
verpackungsfremde Papiere. Parallel dazu bestand zwischen der
Firma F. und der Beigeladenen zu 2) ein Vertrag vom
3. Dezember 1986, in dem sich die Firma als allein berechtigte
Unternehmerin zur Vermietung der erforderlichen Müllgefäße so-
wie in einem "Ergänzungsvertrag" vom gleichen Tag zur separa-
ten turnusmäßigen Sammlung aller vorsortierten Abfälle, zu de-
ren Transport zur Abfallsortieranlage sowie zu deren Aufberei-
tung und Vermarktung verpflichtete. Diese Verträge waren erst-
mals zum 31. Dezember 1996 kündbar, wovon die Beigeladene zu
2) Gebrauch gemacht hat.

7

Bis zu diesem Datum wurden in den hier allein
interessierenden "grünen Tonnen" sowohl die PPK-Abfälle
gesammelt, zu deren Sammlung sich die Firma F.
gegenüber der C. -GmbH verpflichtet hatte, als auch die
sonstigen, nicht der Verpflichtung unterfallenden PPK-Abfälle,
zu deren Einsammlung die Firma F. aufgrund der mit der
Beigeladenen zu 2) bis zum 31. Dezember 1996 bestehenden
vertraglichen Bindung verpflichtet war.

8

Die Beigeladene zu 2) einigte sich nach Kündigung der
Verträge mit der Firma F. mit der Beigeladenen zu 1),
deren alleiniger Gesellschafter der Antragsgegner ist,
beginnend mit dem 1. Januar 1997 die PPK - soweit es sich
nicht um von der Übertragung der Befugnisse auf den BTV
erfaßte Verkaufsverpackungen handelte - durch die Beigeladene
zu 1) oder durch von dieser beauftragte Dritte
(Containerdienste) einsammeln zu lassen. Zu diesem Zweck sind
im August/September 1996 mit der Beigeladenen zu 1) mehrere
vertragliche Vereinbarungen getroffen worden. Mit den dafür
erforderlichen Vorbereitungsarbeiten ist am 10. Dezember 1996
(Aufstellung von neuen grünen Tonnen) begonnen worden. Am
15. Januar 1997 wurde der Gesellschaftsvertrag der Beigelade-
nen zu 1) aufgrund eines vorhergehenden Beschlusses des
Antragsgegners neu gefaßt. In der Einleitung zur notariellen
Beurkundung der Neufassung heißt es, "Der BAV unterhält zur
Erfüllung seiner Aufgaben abfallwirtschaftliche Anlagen. ...
Die Verbandsversammlung des BAV hat am 21.09.1994 beschlossen,
zukünftig die betrieblichen Einrichtungen in privater
Rechtsform zu führen."

9

Parallel zu den vor dem Verwaltungsgericht Köln geführten
Rechtsstreitigkeiten sind vor dem Landgericht Bonn Verfahren
zwischen der C. -GmbH und der Firma F. einerseits
und den Beigeladenen andererseits anhängig, in denen
einstweilige Anordnungen ergingen. Wegen der Einzelheiten wird
insofern auf Bl. 52 bis 64 der Gerichtsakte verwiesen.

10

Am 3. Dezember 1996 hat die Antragstellerin den
vorliegenden Antrag gestellt.
Einen weiteren am 2. Dezember 1996 gestellten Antrag gegen die
Beigeladene zu 2) hat das Gericht mit von der Antragstellerin
nicht angefochtenem Beschluß vom 24. Januar 1997 abgelehnt
(4 L 3105/96).

11

Die Antragstellerin sieht durch die von der Beigeladenen zu
2) getroffene Änderung der Entsorgung der PPK-Abfälle die ihr
nach der VerpackV obliegende Erfüllung bestimmter
Einsammelquoten gefährdet, was Voraussetzung für die
Feststellung des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft gewesen sei. Sie meint, ihr Begehren sei
öffentlich-rechtlich und damit der Verwaltungsrechtsweg
gegeben. Mit ihrer Funktion als paralleles System für die
Wertstoffsammlung erfülle sie auch Funktionen der öffentlich-
rechtlichen Abfallentsorgung im Hinblick auf die um-
weltpolitischen Ziele der Abfallvermeidung und Gewinnung von
Sekundärrohstoffen. Das Funktionieren ihres Systems liege
damit zumindest zugleich im öffentlichen Interesse, wie sich
auch aus der ausdrücklichen Erwähnung des Systems in den
einschlägigen Normen ergebe. Zudem folge der öffentlich-
rechtliche Charakter des streitigen Rechtsverhältnisses
daraus, daß die Beigeladene zu 2) die ihr nach § 5 Abs. 6
LAbfG obliegenden Entsorgungszuständigkeiten überschreite.
Schließlich präge der öffentlich-rechtliche Charakter der
Abstimmungsvereinbarung das gesamte Rechtsverhältnis.

12

Die Antragstellerin beantragt,

13

dem Antragsgegner im Wege der
Sicherungsanordnung zur vorläufigen
Aufrechterhaltung des bestehenden
Rechtszustandes zu untersagen,
a)	auf dem Gebiet der Beigeladenen zu
2) selbst oder durch Dritte neue
grüne Papiertonnen ab dem
10. Dezember 1996 aufzustellen oder
aufstellen zu lassen,
b)	die vorhandenen grünen Papiertonnen
auf dem Gebiet der Beigeladenen zu
2) selbst oder durch andere
einsammeln zu lassen sowie
c)	durch eigene Handlungen oder Beauf-
tragungen Dritter zu verhindern,
daß die Einsammlung und Verwertung
der Papier-, Pappe- und
Kartonfraktion im Rahmen der sich
aus der Verpackungsverordnung und
den Verträgen ergebenden Form bis
auf weiteres wie bisher auf dem
Gebiet der Beigeladenen zu 2) zur
Verwertung erfolgen kann.

14

Der Antragsgegner beantragt,

15

den Antrag abzulehnen.

16

Er rügt bereits die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs, da
es sich nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit
handele. Auch ein Anordnungsanspruch bestehe nicht. Die
Beigeladene zu 1), bei der es sich um eine eigenständige
juristische Person handele, habe von der Beigeladenen zu 2)
nur den Auftrag erhalten, die nicht unter die
Verpackungsverordnung fallenden Abfälle einzusammeln. Ein
Verstoß gegen die Abstimmungsvereinbarung könne darin nicht
gesehen werden. Vielmehr habe es die Antragstellerin
verabsäumt, eine ihre alleinige Befugnis zur Einsammlung aller
Abfälle festschreibende Vereinbarung zu treffen. Das ehemals
und derzeit bestehende doppelte Einsammlungssystem werde vom
Regelungsbereich der Abstimmungsvereinbarung nicht erfaßt.

17

Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des
Verfahrens 4 L 3105/96 und die von den Beteiligten
überreichten Anlagen zu den Schriftsätzen Bezug genommen.

19

II.

20

1.
Für die vorliegende Streitigkeit ist der Verwaltungsrechtsweg
gegeben. Dies ist trotz der insoweit erhobenen Rüge des An-
tragsgegners im Rahmen der Entscheidung über den Antrag
festzustellen, § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG ist nach Auffassung des
Gerichts insoweit nicht anzuwenden. Zwar wird in einem Teil
der Rechtsprechung und Literatur die Auffassung vertreten, die
§§ 17 - 17b GVG seien auch in Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes unmittelbar oder entsprechend anzuwenden.

21

Bejahend BayVGH, BayVBl. 1993, 309; BayVBl.
1994, 117; VGH BW, NJW 1993, 2194; NJW 1994,
1362; NJW 1994, 2372; DVBl. 1995, 159; OVG
Berlin, NVwZ 1992, 685; HessVGH (3. Senat), NJW
1996, 474 (475); HessVGH (6. Senat), NJW 1997,
211; OVG NW (5. Senat), Beschluß vom 29.06.1993
- 5 B 1106/93 -; (22. Senat), NVwZ 1994, 178;
(4. Senat) Beschluß vom 15.03.1996
- 4 E 1049/95 -; OVG SH, NVwZ-RR 1993, 670;
Kopp, VwGO. Kommentar, 10. Aufl. 1994, § 41
Rdnr. 2a; Ehlers, in Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, VwGO. Kommentar. Loseblatt
(Stand: 1. April 1996), § 41 Vorb. § 17 GVG
Rdnr. 17; a. A. HessVGH (11. Senat), NJW 1994,
145; ESVGH 43, 252 (254); OVG Rh.-Pf., DVBl.
1993, 260; Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Aufl.
1994, Anh. zu § 41 Rdnr. 5; zum Streitstand
vgl. weiter Ehlers, a.a.O. § 41 Vorb. § 17 GVG
Rdnr. 14 ff.

22

Ob und inwieweit dem für den Fall der Verweisung an ein
Gericht eines anderen Rechtszweigs bei Unzulässigkeit des
Verwaltungsrechtswegs zu folgen ist, kann hier
offenbleiben.

23

Die Regelungen der §§ 17 ff. GVG sollen insbesondere dazu
dienen, das aus der für die Normierung maßgeblichen Sicht des
Klägers mißliche Ergebnis zu vermeiden, daß die Klage mangels
Rechtswegeröffnung als unzulässig abgewiesen wird.

24

Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf,
Bundestagsdrucksache 11/7030 S. 37 f.

25

Das mag dafür sprechen, die Regelungen der §§ 17 ff. GVG
grundsätzlich auch auf Eilverfahren entsprechend anzuwenden.
Soweit daraus aber gefolgert wird, im Interesse effektiven
Rechtsschutzes müsse die Rechtswegfrage auch in Eilverfahren
wegen der aufdrängenden Bindungswirkung nach § 17a Abs. 2
Satz 3 GVG stets durch Vorabentscheidung endgültig geklärt
werden, um insbesondere einen negativen Kompetenzkonflikt zu
vermeiden, vermag dies nicht zu überzeugen.

26

Ein Bedürfnis für eine Vorabentscheidung besteht jedenfalls
vor dem Hintergrund der Effektivität des Eilrechtsschutzes
dann nicht, wenn das angerufene Gericht den Rechtsweg bejaht;
insoweit muß es genügen, wenn mit der Entscheidung in der
Sache auch über den Rechtsweg entschieden wird. Andernfalls
wäre der Eilcharakter der Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes nicht zu gewährleisten; er steht einer
entsprechenden Anwendung der Regelungen über die
Vorabentscheidung entgegen: Bei einer Anwendung des
Vorabentscheidungsverfahrens hätte es der Antragsgegner stets
in der Hand, durch eine Rüge des beschrittenen Rechtsweges die
Entscheidung des Gerichts hinauszuzögern.

27

vgl. dazu Redeker/von Oertzen, a.a.O., Anh.
§ 41 Rdnr. 5 m. w. Nachweisen; Ehlers a.a.O.,
Rdnr. 17.

28

Dies gilt erst recht nach Inkrafttreten des Sechsten
Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung. Nach
§ 146 Abs. 1 VwGO können Vorabentscheidungen über die
Zulässigkeit des Rechtsweges nach wie vor mit der Beschwerde
angefochten werden, Beschlüsse nach §§ 80, 80a und 123 VwGO
gemäß § 146 Abs. 4 VwGO aber nur dann, wenn die Beschwerde vom
Oberverwaltungsgericht zugelassen worden ist. Es nicht
einleuchtend, warum der Rechtsmittelzug im Zwischenverfahren
(mit der möglichen Einschaltung der Bundesgerichte)
weitergehend sein soll als der Rechtszug im Eilverfahren
selbst.

29

Vgl. OVG Rh.-Pf., a.a.O., DVBl. 1993, 260;
Ehlers, a.a.O., Rdnr. 16.

30

Rechte der übrigen Beteiligten werden dadurch nicht
geschmälert, da mangels Vorabentscheidung § 17a Abs. 5 GVG
keine Anwendung findet.

31

Vgl. BGH, NJW 1993, 470; NJW 1996, 1890;
BayVGH, BayVBl. 1994, 117 (118).

32

Eine unmittelbare Anwendung des § 17a GVG scheidet schon
deshalb aus, weil er nur die Klageverfahren betrifft,

33

dazu überzeugend Ehlers a.a.O, Rdnrn. 15 f.;
Redeker/von Oertzen, a.a.O.

34

2.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg für
die vorliegende - nichtverfassungsrechtliche - Streitigkeit
nur dann gegeben, wenn sie öffentlich-rechtlich ist; eine auf-
oder abdrängende Sonderzuweisung ist nicht gegeben. Ob eine
Streitigkeit öffentlich-rechtlich ist, richtet sich danach, ob
der vom Kläger geltend gemachte Anspruch nach Maßgabe des
öffentlichen Rechts zu entscheiden ist. Damit kommt es
entscheidend auf die Natur des Rechtsverhältnisses an, aus dem
der Klageanspruch hergeleitet wird, wobei nicht auf das
allgemein zwischen den Beteiligten bestehende
Rechtsverhältnis, sondern konkret auf die im Einzelfall
geltend gemachten Rechtsbeziehungen abzustellen ist.

35

Ehlers, a.a.O., § 40 Rdnr. 207; Kopp,
a.a.O., § 40 Rdnr. 6b; Redeker/von Oertzen,
a.a.O., § 40 Rdnr. 6, jeweils m. w. Nachw.

36

Maßgeblich ist insoweit allerdings die wahre Rechtsnatur
des Begehrens, die durch das Gericht festzustellen ist, nicht
jedoch die rechtliche Einordnung durch den
Rechtsschutzbegehrenden.

37

BGH, NJW 1996, 3012; Ehlers, a.a.O., § 40
Rdnr. 214 f.; Kopp, a.a.O., § 40 Rdnr. 6b;
Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 40 Rdnr. 6,
jeweils m. w. Nachw.

38

Entscheidend für die Qualifizierung einer Streitigkeit als
öffentlich-rechtlich ist demnach, ob die Anspruchsgrundlagen,
die den geltend gemachten Ansprüchen zugrunde liegen, öffent-
lich-rechtlicher Natur sind.

39

Vor diesem Hintergrund kommt das Gericht zum Ergebnis, daß der
von der Antragstellerin nicht näher benannte Anspruch, über
den in einem Hauptsacheverfahren zu befinden wäre und dessen
Durchsetzungsfähigkeit durch die begehrte einstweilige
Anordnung sichergestellt werden soll, im Verwaltungsrechtsweg
zu verfolgen ist.

40

Maßgeblich für die Entscheidung des Rechtsstreits ist das
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, das unter anderem
entscheidend durch die sogenannte Abstimmungsvereinbarung vom
20. Oktober 1992 geprägt wird. Der Abschluß der
Abstimmungsvereinbarung nach § 6 Abs. 3 Satz 2 bis 5 VerpackV
dient der Verzahnung des Dualen Systems mit den vorhandenen,
überwiegend schlicht-hoheitlich betriebenen
Entsorgungssystemen der entsorgungspflichtigen Körperschaften
und zugleich deren Schutz. Es spricht vieles dafür, daß die
Abstimmungsvereinbarung schon deswegen als auch öffentlich-
rechtlichen Charakter tragend zu qualifizieren ist, weil sie
zwingende Voraussetzung für die in Form eines feststellenden
Verwaltungsakts ergehende Feststellung der Flächendeckung ist
und die öffentlich-rechtliche Verpflichtung nach § 6 Abs. 3
Satz 2 VerpackV umsetzt. Auch aus der konkreten
Abstimmungsvereinbarung im vorliegenden Fall - wie sie bundes-
weit üblich ist - ergeben sich deutliche Anhaltspunkte für
eine Qualifizierung als zumindest teilweise öffentlich-
rechtlich. In § 5 Abs. 2 der Abstimmungsvereinbarung wird den
kommunalen Gebietskörperschaften das Recht eingeräumt, unter
anderem aus dringenden Gründen des Gemeinwohls Weisungen an
den Entsorger zu erteilen oder unaufschiebbare Maßnahmen
durchzuführen. Damit werden einem Hoheitsträger besondere
Befugnisse zur Wahrung öffentlicher Interessen eingeräumt und
damit zu dessen Gunsten ein Sonderrecht bzw. ein Über-
/Unterordnungs-verhältnis geschaffen, was ein deutliches
Kriterium für die Einordnung einer Regelung als öffentlich-
rechtlich ist.

41

Vgl. nur Ehlers, a.a.O., § 40 Rdnr. 223
ff.

42

Im übrigen ist nicht ersichtlich ausgeschlossen,

43

s. dazu BGH, a.a.O., NJW 1996, 3012.

44

daß der Antragstellerin auch aus dem Gesamtgefüge der
gegebenenfalls streitentscheidenden öffentlich-rechtlichen
Normen der geltend gemachte Unterlassungsanspruch zustehen
kann,

45

vgl. dazu den Beschluß des Gerichts vom
24. Januar 1997 im Verfahren
4 L 3105/96.

46

so daß der Verwaltungsrechtsweg nach Auffassung des
Gerichts gegeben ist.

47

3.
Die Anträge sind jedoch unbegründet.

48

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine
einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen
Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis
treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden
Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder
drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig
erscheint. Der danach erforderliche Anordnungsanspruch und der
Anordnungsgrund sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO
glaubhaft zu machen. Zwar erscheint nach der im Rahmen des
einstweiligen Anordnungsverfahrens allein möglichen
summarischen Prüfung ein Anordnungsanspruch nicht ersichtlich
ausgeschlossen (a). Die Antragstellerin hat jedoch einen
Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht (b).

49

a) Ein Anordnungsanspruch, gerichtet auf die Beibehaltung
des derzeitigen Sammlungssystems der einheitlichen
Wertstoffsammlung betreffend die PPK-Fraktion, wird durch die
maßgeblichen gesetzlichen Regelungen (aa) sowie die zwischen
Antragstellerin und Antragsgegner bestehende
Abstimmungsvereinbarung (bb) nahegelegt. Dieser Anspruch wäre
auch gegebenenfalls aufgrund der beherrschenden Stellung des
Antragsgegners als alleinigem Gesellschafter gegenüber der
Beigeladenen zu 1) durchsetzbar.

50

aa) Für die Unzulässigkeit einer das bestehende
Sammlungssystem einseitig abändernden Maßnahme spricht
zunächst das sich aus § 6 Abs. 3 VerpackV und § 5 Abs. 5 LAbfG
ergebende Normengefüge:

51

Für Verkaufsverpackungen im Sinne des § 3 Abs. 1 VerpackV
besteht nach § 6 Abs. 1 bis 3 VerpackV eine
Rücknahmeverpflichtung der Vertreiber und des Versandhandels
sowie eine Wiederverwendungs- oder Verwertungspflicht der
Hersteller und Vertreiber. Diese Verpflichtungen entfallen für
solche Hersteller und Vertreiber, die sich an einem System
beteiligen, das flächendeckend eine regelmäßige Abholung
gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher
gewährleistet sowie weitere, im Anhang zur VerpackV genannte
Anforderungen erfüllt, § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV. Die
Erfüllung der Anforderung "flächendeckend" bedarf nach § 6
Abs. 3 Satz 6 VerpackV der Feststellung, in Nordrhein-
Westfalen des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft; die Feststellung kann nach § 6 Abs. 4 VerpackV
widerrufen werden. Das System ist gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2
VerpackV auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der
entsorgungspflichtigen Körperschaften abzustimmen; die
Abstimmung, bei der die Belange der entsorgungspflichtigen
Körperschaften besonders zu berücksichtigen sind, ist
Voraussetzung für die Feststellung des flächendeckenden
Charakters, § 6 Abs. 3 Sätze 3 und 4 VerpackV.

52

Das Abstimmungserfordernis, das im ursprünglichen Entwurf
der Verordnung nicht enthalten war,

53

vgl. Bundesratsdrucksache 817/90,
S. 7

54

wurde im Verlauf der Ausschußberatungen eingefügt. Es soll
nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht nur der Vermeidung
wirtschaftlicher Nachteile zu Lasten derjenigen Kommunen
dienen, die ein vergleichbares System bereits eingerichtet
haben, sondern vielmehr war die "Harmonisierung" aus Sicht der
Ausschüsse auch für die "Effektivität sowohl der kommunalen
Entsorgung wie des dualen Systems ... notwendig".

55

Bundesratsdrucksache 817/1/90,
S. 22; Bundesratsdrucksache 236/91,
S. 16.

56

Wird ein System nach § 6 Abs. 3 VerpackV errichtet, sind
nach § 5 Abs. 5 Satz 1 LAbfG die Interessen an einer
geordneten Entsorgung sicherzustellen, was in der Regel durch
die Übernahme der Sammlung durch die entsorgungspflichtigen
Körperschaften selbst bzw. durch von ihnen beauftragte Dritte
gewährleistet ist. Einer derartigen Beauftragung kann der
Träger des Systems - hier die Antragstellerin - nach § 5 Abs.
5 Satz 2 LAbfG beitreten.

57

Sowohl § 6 Abs. 3 VerpackV als auch § 5 Abs. 5 LAbfG
erfordern demnach zunächst eine Rücksichtnahme des
einzurichtenden Systems auf "vorhandene Sammel- und
Verwertungssysteme der entsorgungspflichtigen Körperschaften":
es ist mit ihnen abzustimmen (§ 6 Abs. 3 Satz 2 VerpackV),
dabei sind die öffentlichen Interessen an einer geordneten
Entsorgung sicherzustellen (§ 5 Abs. 5 Satz 1 LAbfG). Wegen
der sich hieraus ergebenden Wechselbeziehungen zwischen dem
System nach § 6 VerpackV und den vorhandenen Systemen spricht
vieles dafür, daß den Rücksichtnahmepflichten des
übergreifenden Systems nach erfolgter Abstimmung auch entspre-
chende Pflichten der entsorgungspflichtigen Körperschaften auf
Rücksichtnahme gegenüber diesem System korrespondieren. Zwar
fordert § 6 Abs. 3 VerpackV ausdrücklich nur eine Abstimmung
des neu einzurichtenden Systems auf vorhandene Systeme. Da das
neue System jedoch flächendeckend einzurichten ist, ist es
jedenfalls denkbar, daß der Verordnungsgeber davon ausging,
daß die Flächendeckung eines einmal eingerichteten Systems
nachträglich nicht mehr einseitig durch Änderung der
vorhandenen Systeme in Frage gestellt werden darf und daraus
entsprechende Abwehransprüche des eingerichteten Systems
folgen. Hierfür spricht neben dem in den Materialien genannten
umweltpolitischen Gesichtspunkt der Effektivität auch, daß die
Voraussetzung für die Zulassung der Antragstellerin, nämlich
die Gewährleistung flächendeckender Abholung gebrauchter
Verkaufsverpackungen, nicht durch einseitige Abweichung von
der Abstimmung über das Zusammenwirken zwischen vorhandenen
Systemen und dem neu einzurichtenden System in Frage gestellt
werden darf.

58

bb) Davon geht wohl auch die zwischen der Antragstellerin
und dem Antragsgegner und der C. getroffene Abstimmungsver-
einbarung aus, wenn sie in § 9 vorsieht, daß Änderun-
gen/Ergänzungen der Systeme vor Ort nur einvernehmlich
vorzunehmen sind.

59

Fraglich ist insoweit allerdings, ob davon die gesamte
Sammlung der PPK-Fraktion betroffen ist oder nur die der
VerpackV unterfallenden Wertstoffe. Die
Abstimmungsvereinbarung ist insoweit nicht eindeutig: Nach § 1
der Vereinbarung übernimmt die Antragstellerin den Aufbau
eines Systems für die Verkaufsverpackungen. Nach § 2 der
Abstimmungsvereinbarung stellt sie die nach § 5 Abs. 6 Satz 1
LAbfG einsammlungspflichtigen Gemeinden von dieser Pflicht
frei; die insoweit bestehenden Verträge werden "zum Ruhen
gebracht" und "modifiziert". Bereits an dieser Stelle ist
nicht ersichtlich, ob insoweit auch die nicht zu den
Verpackungen zu rechnenden Wertstoffe erfaßt sind bzw. ob eine
Anpassung der genannten Verträge erfolgt ist. Nach § 3 Abs. 1
der Abstimmungsvereinbarung will die Antragstellerin das Ziel
einer einheitlichen Wertstofferfassung erst erreichen; in
Abs. 2 der Vorschrift verpflichtet sie sich zur zukünftigen
Einbeziehung in das System "nach Abstimmung mit der
entsorgungspflichtigen Körperschaft", will aber nach Abs. 3
und 4 schon jetzt bestimmte Nichtverpackungsmaterialien
einbeziehen, d. h. wohl mit einsammeln. Letzteres gilt
insbesondere für Druckerzeugnisse, für die ein Kosten- und
damit Sammlungsanteil von 75 % zugrundegelegt wird. Diese auch
kostenmäßige Bindung sollte nach § 3 Abs. 4 Satz 2 der
Abstimmungsvereinbarung allerdings nur bis zum 31. Juli 1995
gelten; danach wollten die "Parteien über die weitere
Behandlung der Druckerzeugnisse ... verhandeln". Hinzu kommt
die hier gleichfalls zu berücksichtigende Vereinbarung vom
3./5. Mai 1993 zwischen der weiteren Beteiligten an der
Abstimmungsvereinbarung, der C. -GmbH, und der für das
Gebiet der Beigeladenen zu 2) tätigen Firma F. , bei
der die Nichtverpackungsmaterialien ausdrücklich ausgeklammert
wurden. Auch dies läßt es zumindest nicht ausgeschlossen
erscheinen, daß die Abstimmungsvereinbarung jedenfalls im
Gebiet der Beigeladenen zu 2) nur die Verpackungsmaterialien
erfaßt.

60

Aus diesen Regelungen ist nicht ersichtlich, ob die nicht
zu den Verpackungen zu zählenden Wertstoffen mittlerweile
einer eigenständigen Regelung unterliegen oder ob sie nach wie
vor vom System erfaßt werden und damit möglicherweise einer
abweichenden Regelung des Erfassungssystems "vor Ort" aufgrund
der Bindung des Antragsgegners entzogen sind.

61

Dies kann im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens
jedoch letztlich dahingestellt bleiben. Denn ausweislich des
zwischen den Beigeladenen vereinbarten "Einsammlungs- und
Beförderungsvertrags" vom 6. August/2. September 1996 sollen
zumindest auch die ausschließlich von der Antragstellerin
einzusammelnden Verpackungen von der Neuregelung des Systems
vor Ort betroffen sein. Dies ergibt sich jedenfalls aus der
Vergütungsregelung des § 6 Abs. 2 des Vertrages für Papier:
Danach hat die Beigeladene zu 2) den - wohl dem
Sammlungsanteil an Nichtverpackungsmaterialien entsprechenden
- Anteil der Kosten von 75 % der Beigeladenen zu 1) zu zahlen,
während "bezüglich des 25 % DSD-Anteils" die Beigeladene zu 1)
mit der bisherigen, von der C. -GmbH beauftragten
Entsorgerfirma F. eine einvernehmliche Lösung treffen
soll.

62

Demnach könnte zumindest ein teilweiser Abwehranspruch, der
sich gegen die Änderung des Einsammlungssystems für die
Verkaufsverpackungen richtet, Gegenstand einer einstweiligen
Regelung sein. Ob dieses partielle Abwehrrecht wegen der
Unsinnigkeit oder Unmöglichkeit einer getrennten Einsammlung -
durch zwei "grüne Tonnen" - zu einem vollständigen
Abwehranspruch erstarken könnte, bedarf aus den nachstehenden
Gründen keiner Entscheidung.

63

(b) Denn die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund für
die begehrte einstweilige Regelung nicht glaubhaft gemacht.
Der Erlaß der vorliegend von der Antragstellerin begehrten
Regelungsanordnung setzt voraus, daß die Regelung zur
Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus sonstigen -
gewichtigen - Gründen erforderlich ist. Dies ist weder
ersichtlich noch vorgetragen.

64

Offenbleiben kann, ob die Antragstellerin eventuell
nachteiligen Folgen der Änderung des Einsammlungssystems im
Gebiet der Beigeladenen zu 2) nicht bereits durch die in § 5
Abs. 2 LAbfG vorgesehene Beitrittsmöglichkeit begegnen
könnte.

65

Denn jedenfalls ist nicht ersichtlich oder substantiiert
vorgetragen, daß die Erfüllung der Voraussetzungen für die
Feststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 6 VerpackV durch die
Vereinbarung zwischen den Beigeladenen gefährdet ist. Insoweit
ist zu berücksichtigen, daß es hier um den Wechsel des
Unternehmens vor Ort zur Beigeladenen zu 1) an Stelle der
bisher von der C. beauftragten Firma F. im Gebiet
einer einzelnen kreisangehörigen Gemeinde geht. Der Charakter
kommunaler Entsorgungssysteme ist von vornherein lokal
begrenzt und begrenzbar,

66

vgl. dazu Frenz, Das Duale System
zwischen öffentlichem und privatem
Recht, GewArch 1994, 145 (154).

67

so daß schon im Ansatz fraglich erscheint, ob durch eine
kleinräumig sich auswirkende Änderung die Funktionsweise des
Dualen Systems berührt werden kann. Daß sich aufgrund dieses
Einzelfalls Gefahren für die Einhaltung der Einsammlungsquote
bzw. die sonstigen Voraussetzungen nach der Anlage zu § 6 Abs.
3 VerpackV ergeben, ist nicht erkennbar oder durch Vorlage von
Zahlenmaterial vorgetragen. Auch ist nicht geltend gemacht,
daß weitere kreisangehörige Gemeinden dem Beispiel der
Beigeladenen zu 2) folgen werden, zumal dies von den jeweils
bestehenden individuellen vertraglichen Vereinbarungen
abhängig ist. In diese Richtung gehende Befürchtungen der
Antragstellerin reichen für den Erlaß einer einstweiligen
Anordnung nicht aus. Schließlich ist auch nicht ersichtlich,
daß das zuständige Ministerium für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen den Widerruf der
Feststellung gemäß § 6 Abs. 4 VerpackV aufgrund der
Veränderungen im vorliegenden Fall in Erwägung zieht.

68

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1, § 162
Abs. 3 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für nicht
erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Sachantrag
gestellt, sich auch sonst nicht am Verfahren beteiligt und
sich damit nicht dem Kostenrisiko ausgesetzt haben.