Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-28, Aktenzeichen 7 A 10112/02
ECLI:DE:OVGRLP:2002:0228.7A10112.02.0A

Tenor

Unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. August 2001 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 06. Dezember 1999 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 26. Januar 2001 der Beklagte verpflichtet, die Klägerin wegen ihres geltend gemachten Anspruchs auf Bedarfszuweisungen erneut zu bescheiden, soweit es den Absetzungsbetrag in Höhe von 85.045,81 DM im Bereich der Förderung des Sports betrifft.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Gewährung einer Bedarfszuweisung. Im Gemeindegebiet der Klägerin befindet sich die im Zeitraum vom Juli 1974 bis September 1976 errichtete zentrale Sportanlage der Verbandsgemeinde S... . Aufgrund einer Vereinbarung zwischen der Klägerin und der Verbandsgemeinde als Trägerin der zentralen Sportanlage vom 24. November 1981 leistet die Klägerin für den Vorteil, den sie als Standortgemeinde hat, eine Ausgleichszahlung, die sich zusammensetzt aus 50 % des Schuldendienstes der Anlage und 80 % der Bewirtschaftungs- und der um die Erstattung Dritter geminderten Personalkosten.

2

Mit Antrag vom 31. März 1999 beantragte die Klägerin zur Abdeckung des Fehlbetrages des Haushaltsjahres 1998 in Höhe von insgesamt 3.198.271,82 DM die Gewährung einer Bedarfszuweisung.

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Unter dem 06. Dezember 1999 bewilligte der Beklagte eine Bedarfszuweisung zum Haushaltsausgleich 1998 in Höhe von 597.900,-- DM. Die Absetzung von bestimmten geltend gemachten Haushaltsbeträgen begründete er damit, dass nur unabweisbare Fehlbeträge hätten berücksichtigt werden können. Unter anderem sei ein Betrag in Höhe von 85.045,81 DM abzusetzen gewesen, den die Klägerin im Bereich der "Förderung des Sports" im Hinblick auf die oben genannten Kosten für die zentrale Sportanlage angeführt habe.

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Der dagegen eingelegte Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg und wurde durch Widerspruchsbescheid vom 26. Januar 2001 zurückgewiesen.

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Mit der dagegen unter dem 09. Februar 2001 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Ziel weiterverfolgt, dass es nicht zur Absetzung des Betrages für die zentrale Sportanlage komme. Zur Begründung hat sie im Einzelnen geltend gemacht, Aufwendungen für Sportstätten würden ohne Zweifel bei der Bewilligung von Bedarfszuweisungen an andere Gemeinden berücksichtigt. Die Ablehnung könne nicht damit begründet werden, dass vorliegend die Verbandsgemeinde eine Sonderumlage nicht erhebe. Das Gesetz ermögliche den Ausgleich für Standortvorteile auch auf andere Weise als durch eine Sonderumlage. Materiell enthalte die Aufgabenübergangsverordnung von 1974 eine entsprechende Regelung. Gemäß dieser vom Gesetz zumindest als gleichberechtigt eingeräumten Möglichkeit sei die Vereinbarung zwischen der Verbandsgemeinde S... und der Stadt S... im Jahre 1981 über die Beteiligung an den Kosten des Sportzentrums abgeschlossen worden. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz sei die hier in Rede stehende Aufgabe im Bereich des Sports quasi als Pflichtaufgabe der Gemeinden anzusehen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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unter teilweiser Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 06. Dezember 1999 und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides vom 26. Januar 2001 den Beklagten zu verpflichten, sie wegen des Antrags auf Bedarfszuweisungen im Hinblick auf die geltend gemachten Kosten der Sportförderung in Höhe von 85.085,81 DM erneut zu bescheiden.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat sich auf die Begründung der ergangenen Verwaltungsentscheidungen bezogen und insbesondere geltend gemacht, die aufgrund der Vereinbarung geleisteten Zahlungen seien nicht unabweisbar im Sinne der Bestimmungen über Bedarfszuweisungen. Der zum Haushaltsausgleich eingeräumte Ermessensspielraum des Landes sei restriktiv wahrzunehmen. Es sei von der abstrakten kommunalrechtlichen Qualifikation der entsprechenden Aufgabe auszugehen. Vor diesem Hintergrund handele es sich hier bei den Ausgaben um solche, die in Wahrnehmung freier Selbstverwaltungsaufgaben geleistet würden und nicht um unabweisbare Ausgabenverpflichtungen. Das gelte auch, wenn die betreffende Kommune auf diesem Gebiet vertragliche Verpflichtungen eingegangen sei, denen sie sich später nicht mehr entziehen könne. Lediglich die Kosten im Zusammenhang mit der Unterhaltung eigener örtlicher Sportanlagen würden bedarfszuweisungsrechtlich anerkannt. Eine gesetzliche Verpflichtung einer Ortsgemeinde zur Abgeltung von Standortvorteilen aufgrund einer zentralen Sportanlage der Verbandsgemeinde bestehe auch nur dort, wo die Verbandsgemeinde zulässigerweise - was selten sei - eine Sonderumlage erhebe. Gerade in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zu den zentralen Sportanlagen werde herausgestellt, dass es sich nicht um Pflichtaufgaben der Gemeinde im engeren Sinne handele.

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Das Verwaltungsgericht Trier hat die Klage mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. August 2001 ergangenem Urteil abgewiesen. Dabei hat es maßgeblich darauf abgestellt, dass das Land sein Ermessen zur Gewährung von Bedarfszuweisungen deshalb nicht verletzt habe, weil es die Entscheidung auf der Grundlage einer besonders für Fälle der vorliegenden Art getroffenen Anordnung begründet habe (Schreiben des Innenministeriums vom 06. August 1998), wonach Aufwendungen der vorliegenden Art nur dann als unabweisbar anerkannt werden könnten, wenn die Verbandsgemeinde zulässigerweise eine Sonderumlage nach § 23 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz erhebe. Eine solche Sonderumlage sei indessen hier nicht erhoben worden. Nur eine tatsächlich erhobene Sonderumlage stelle eine feste rechnerische Größe zur Geltendmachung des Zuweisungsbedarfs dar. Ungewöhnliche Gestaltungen könnten die Bedarfszuweisungsrichtlinien ermessensgerecht von der Förderung ausnehmen. Soweit andere Rechtsvorschriften "Vereinbarungen" zuließen, handele es sich um einen hier nicht maßgeblichen anderen Kontext.

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Dagegen hat die Klägerin die vom Senat mit Beschluss vom 21. Februar 2002 zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen vertieft. Das angefochtene Urteil gehe zu Unrecht davon aus, dass die Verbandsgemeinde keinen Anspruch auf einen Ausgleich des Standortvorteils der zentralen Sportanlage geltend machen könne, sei es durch Sonderumlage oder auf andere gleichwertige Weise (§ 26 Abs. 2 FAG n.F.; § 15 Abs. 2 Aufgabenübergangsverordnung vom 02.09.1974). Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urteil vom 02.04.1982 - 7 A 72/81 -) könne zum Ausgleich des Standortvorteils für zentrale Spiel-, Sport- und Freizeitanlagen eine Sonderumlage erhoben werden. Darein könnten die laufenden Kosten für Betrieb, Verwaltung und Unterhaltung sowie der Schuldendienst einbezogen werden. Es werde der Vorteil abgegolten, der darin bestehe, dass die Gemeinde keine eigene örtliche Sportanlage vorzuhalten brauche. Dabei handele es sich zwar nicht letztlich um eine kommunale Pflichtaufgabe im engeren Sinne; indessen kämen Ortsgemeinden einer gewissen Größenordnung im Rahmen der Förderung des Wohls ihrer Einwohner (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Gemeindeordnung) regelmäßig nicht umhin, solche Anlagen zu errichten und vorzuhalten. Nach § 15 Abs. 1 Sportförderungsgesetz sei es hier auch Aufgabe der Ortsgemeinde, eine eigene Sportanlage vorzuhalten. Die Anlage werde auch fast ausschließlich von örtlichen Vereinen und der Stadt genutzt. Die Voraussetzungen für eine Sonderumlage lägen vor; das Gesetz gebe zu ihrer Ablösung freiwilligen Vereinbarungen den Vorrang. Damit seien im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes die Zahlungen ebenso zu berücksichtigen, als wenn sie im Rahmen der Heranziehung zu einer Sonderumlage geleistet worden wären. Die Vereinbarung entspreche dem abzugeltenden Vorteil. Angesichts dessen bestehe selbst bei dem Gebot der regelhaften und restriktiven Ermessensausübung für die Gewährung von Bedarfszuweisungen kein Grund, den geltend gemachten Anspruch insoweit abzulehnen.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. August 2001 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier gemäß ihrem Antrag erster Instanz zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er bezieht sich im Wesentlichen auf sein bisheriges Vorbringen und das Urteil des Verwaltungsgerichts.

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Ergänzend wird geltend gemacht, bereits die Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderumlage sei hier nach § 26 Abs. 2 FAG zu verneinen, weil danach nur unterschiedliche Vorteile von Ortsgemeinden durch eine Sonderumlage ausgeglichen werden könnten. Dies sei nur der Fall, wenn die Verbandsgemeinde Einrichtungen nur für Teile des Verbandsgemeindegebietes vorhalte; zentrale Sportanlagen würden indessen für das gesamte Gebiet der Verbandsgemeinde vorgehalten. Ein Vergleich mit der Bewilligung von Bedarfszuweisungen im Falle der Vorhaltung eigener Sportanlagen sei damit hier unangebracht.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

21

Das Verwaltungsgericht hätte der Klage in diesem Umfang stattgeben müssen.

22

Die Klägerin hat Anspruch auf erneute Ausübung des Ermessens des Beklagten im Hinblick auf den von ihr geltend gemachten Anspruch auf Bedarfszuweisungen, was die streitige Position der Ausgaben für Sportförderungszwecke angeht.

23

Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Senats die in § 14 Abs. 1 Finanzausgleichsgesetz alter Fassung (vgl. inhaltsgleich § 17 Abs. 1 FAG n.F.) vorgesehenen Bedarfszuweisungen nur bei unabweisbaren Ausgaben zur Herbeiführung eines Haushaltsausgleichs in Betracht kommen (vgl. zum Ganzen Senat Urteil vom 03. April 2001 - 7 A 10993/00.OVG -). Nach der gesetzlichen Bestimmung können leistungsschwache Gemeinden aus dem Ausgleichsstock Zuweisungen zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts erhalten, soweit ihre Einnahmemöglichkeiten zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen. Nach Nr. 2.1 der einschlägigen Verwaltungsvorschriften des Ministeriums des Innern und für Sport (VV vom 22. März 1995, MinBl S. 215 f.) werden Bedarfszuweisungen nur besonders leistungsschwachen Gebietskörperschaften gewährt, die trotz zumutbarer Ausschöpfung aller ihrer Einnahmequellen und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht in der Lage waren, ihren Verwaltungshaushalt im abgelaufenen Haushaltsjahr auszugleichen und auch voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sein werden, den Fehlbetrag zu decken.

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Dabei ist es im Ausgangspunkt zur Bestimmung dieser Qualität an Aufgaben sinnvoll, sich an ihrem kommunalrechtlichen Charakter als Pflichtaufgaben oder als freiwilligen Aufgaben zu orientieren, ohne dass damit eine abschließende Einordnung möglich wäre. So ist auch der Beklagte im vorliegenden Fall entsprechend der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 02.04.1982, 7 A 82/81, AS 17, 304) davon ausgegangen, dass es sich bei der Bereitstellung einer örtlichen Sportanlage bei Gemeinden einer gewissen Größenordnung um eine Aufgabe handelt, der sie nicht ausweichen können, obwohl es bei dieser Aufgabe nicht im engeren Sinne um Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung der Gemeinde geht (§§ 2 Abs. 1, 15 Abs. 1 Sportförderungsgesetz vom 09.12.1974, GVBl S. 597). Nach dieser Rechtsprechung kommt im Rahmen der Verpflichtung, das Wohl der Einwohner zu fördern (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Gemeindeordnung; § 2 Abs. 1 Satz 2 Sportförderungsgesetz), eine Gemeinde einer Größenordnung wie vorliegend regelmäßig nicht umhin, ihren Einwohnern - insbesondere wenn sie sich in Sportvereinen zusammengeschlossen haben - einen den geltenden Normen hinsichtlich Größe und Ausstattung entsprechenden Sportplatz zur Verfügung zu stellen (Senat a.a.O. AS 17, 304, 307).

25

Der Senat kommt anders als die Behörde und das Verwaltungsgericht zu der Auffassung, dass die damit an sich anzunehmende "Unabweisbarkeit" hier nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die Aufgabe nicht von der Gemeinde selbst wahrgenommen wird bzw. keine Sonderumlage nach § 23 Abs. 2 FAG a.F. (entspricht § 26 Abs. 2 FAG n.F.) erhoben wird.

26

Nach der genannten Rechtsprechung des Senats ist in Fällen der vorliegenden Art die Erhebung einer Sonderumlage gerechtfertigt. Ein unmittelbar der Gemeinde erwachsender Vorteil liegt in den Fällen, in denen die Verbandsgemeinde Träger der zentralen Sportanlage ist, für die Standortgemeinde darin, dass sie der Aufgabe enthoben ist, ihren Einwohnern eine Sportanlage zur Verfügung zu stellen und die damit verbundenen Lasten zu tragen (a.a.O., S. 307).

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Die Ausgabenposition im Haushalt ist aber nicht nur im Falle der Erhebung einer solchen Sonderumlage unabweisbar, sondern auch dann, wenn wie im vorliegenden Fall zur Abwendung einer solchen Sonderumlage eine entsprechende Vereinbarung getroffen worden ist. Die Erhebung einer Sonderumlage ist nach § 23 Abs. 2 FAG subsidiär; nach der gesetzlichen Regelung kann die Umlage erhoben werden, sofern der Vorteil nicht bereits auf andere Weise ausgeglichen ist. Die gesetzliche Regelung eröffnet vertraglichen Regelungen einen vorrangigen Anwendungsraum (vgl. Senaturteil vom 08.03.1994, 7 A 10437/93.OVG, AS 24, 385, 390), soweit sich der Vertrag an den materiell-rechtlichen Regeln des Vorteilsausgleichs orientiert. Dies ergibt sich für die hier betroffenen Anlagen bereits aus einem Vergleich mit den Regelungen der Aufgabenübergangsverordnung vom 02. September 1974 (GVBl S 380). Die in § 67 Abs. 1 Nr. 3 GemO angeordnete Trägerschaft der Verbandsgemeinde für die hier betroffenen zentralen Sportanlagen führte zu dem in der Aufgabenübergangsverordnung geregelten Vermögensübergang sowie der Übernahme von entsprechenden Lasten. § 15 Abs. 2 der Aufgabenübergangsverordnung regelt einen in materiell-rechtlicher Hinsicht den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes ähnlichen Vorteilsausgleich (vgl. Nell, Praxis der Gemeindeverwaltung E 1 Rheinland-Pfalz S. 188). Entstehen danach einzelnen Ortsgemeinden durch den Übergang der Aufgaben oder der Einrichtungen oder der damit verbundenen Lasten besondere Vorteile, so soll die Verbandsgemeinde von diesen eine besondere Umlage nach dem Finanzausgleichsgesetz erheben. In § 15 Abs. 4 der Verordnung ist bestimmt, dass gerade für die Einrichtungen nach §§ 5 und 6, d.h. auch für die zentralen Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen, die Verbandsgemeinde mit der Ortsgemeinde, die Sitz der Einrichtung ist, vereinbaren kann, dass diese ganz oder teilweise die Kosten des Grunderwerbs und der Erschließung trägt und an den Kosten des Betriebs und der Unterhaltung angemessen beteiligt wird. Danach ist in diesen Fällen Absatz 2, d.h. die Bestimmung zur Erhebung einer Sonderumlage, nicht anzuwenden. Daraus ergibt sich in diesem Bereich sogar die Vorrangigkeit solcher Vereinbarungen, die damit der Sonderumlagenerhebung auch in Ansehung der Anknüpfung in anderen Rechtsmaterien als mindestens gleichwertig zu erachten sind. Im Rahmen der Vereinbarung besteht für die Vertragschließenden ein Spielraum wie im Rahmen von Vergleichsverträgen. Dass dieser Rahmen hier in materiell-rechtlicher Hinsicht überschritten wäre, wird weder von einem der Beteiligten behauptet noch ist dieses sonst für den Senat ersichtlich.

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Damit liegen, soweit die Klägerin ihren vertraglichen Verpflichtungen nachkommt, die Voraussetzungen für die Anerkennung eines unabweisbaren Bedarfs vor. Dem entgegenstehende Verwaltungsrichtlinien sind unbeachtlich, weil sie nicht eine sachgerechte Ausschöpfung des gesetzlich vorgesehenen Ermessens bei der Gewährung von Bedarfszuweisungen darstellen. Es handelt sich bei den Verpflichtungen aufgrund der vertraglichen Vereinbarung weder - wie das Verwaltungsgericht meint - um eine ungewöhnliche Konstruktion noch um eine bloß hypothetische Zahlungspflicht, sondern in jeder Hinsicht um eine der Verpflichtung aus einer Sonderumlagenerhebung gleichwertige Verpflichtung; die Absetzung des sich daraus ergebenden Bedarfs ist deshalb rechtswidrig.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Senat hat von einer Kostenquote zu Lasten der Klägerin gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO abgesehen, da nach der bindenden Rechtsauffassung im Urteil das Ermessen des Landes bei der Neubescheidung stark in Richtung der Erfüllung des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs verdichtet ist.

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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.