Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-08, Aktenzeichen 12 K 2961/06

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst
trägt.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Festlegung des „Doppelunterzentrums Ilshofen / Kirchberg an der Jagst“ im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 zu genehmigen.

2

Die Klägerin ist eine Stadt in der Region Heilbronn-Franken mit ca. 6.200 Einwohnern. Sie ist bisher, ebenso wie die benachbarte Stadt Kirchberg a.d.J. (ca. 4.500 Einwohner), im Regionalplan als Kleinzentrum ausgewiesen. Die Klägerin bemüht sich seit Jahren, zu einem Unterzentrum aufgestuft zu werden. Im Jahr 2002 gab ihr Bürgermeister deshalb bei der GMA eine Zentralitätsanalyse in Auftrag, die zu dem Ergebnis kam, die Stadt könne aufgrund zahlreicher Faktoren als Unterzentrum ausgewiesen werden.

3

Im Landesentwicklungsplan 2002 (LEP 2002) heißt es, das zentralörtliche System sei als Grundgerüst der räumlichen Verflechtungen sowie als planerisches Konzept für eine nachhaltige Raumentwicklung unverzichtbar. Der Plan trifft dazu u. a. folgende Aussagen:

4

Plansatz 2.5.1 G: Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren und Mittelzentren mit Mittelbereichen sowie in den Regionalplänen festgelegten Unterzentren und Kleinzentren soll die dezentrale Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur des Landes festigen und die angestrebte Siedlungsentwicklung unterstützen und koordinieren.

5

Plansatz 2.5.6 G: Die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche sollen nach der überwiegenden Orientierungsrichtung der Bevölkerung bei der Inanspruchnahme der zentralörtlichen Einrichtungen sowie nach zumutbaren Entfernungen und ausreichenden Tragfähigkeiten flächendeckend abgegrenzt werden. Grenzüberschreitende Verflechtungen sind zu berücksichtigen.

6

Plansatz 2.5.10 Z (S. 2): Die Verflechtungsbereiche von Unterzentren im Ländlichen Raum sollen mindestens 10.000 Einwohner umfassen.

7

Plansatz 2.5.11 Z (S. 2): Die Verflechtungsbereiche von Kleinzentren sollen in der Regel mindestens 8.000 Einwohner umfassen.

8

In der Begründung zu Plansatz 2.5.6 heißt es u. a.: „Die Abgrenzung der zentralörtlichen Verflechtungsbereiche ist flächendeckend nach dem Prinzip der Einräumigkeit angelegt. Die Bereiche - beginnend auf der Ebene der zentralörtlichen Grundversorgung - ordnen sich lückenlos und mosaikartig in die jeweils nächst höhere Bereichsstufe ein. Dies setzt voraus, dass bei der zentralörtlichen Zuordnung einer Gemeinde bereits auf der Stufe der Grundversorgung deren mittel- und oberzentrale Orientierung geprüft und berücksichtigt werden muss. Ambivalenzen einzelner Gemeinden im Grenzbereich benachbarter Verflechtungsbereiche müssen in Kauf genommen werden. Aus planungspraktischen, verwaltungsorganisatorischen und statistischen Gründen und nicht zuletzt im Vollzug der Ergebnisse der seinerzeitigen Verwaltungsgebietsreformen wurden die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche mit dem Ziel weitgehender Einräumigkeit auch mit den Verwaltungseinheiten abgestimmt. Auch hierbei kam es in Einzelfällen zu Bereichsüberlagerungen zwischen benachbarten Mittelzentren, die zum Teil über Kreis und Regionsgrenzen hinweg reichen.“

9

Gemäß Plansatz 2.5.9 Z weist der LEP 2002 in der Region Franken u. a. die Städte Crailsheim und Schwäbisch Hall als Mittelzentren aus. Unter Ziff. A 16 wird Kirchberg a.d.J. dem Mittelbereich Crailsheim, die Klägerin dagegen dem Mittelbereich Schwäbisch Hall zugeordnet.

10

Im Entwurf des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020, der von der Verbandsversammlung des Beigeladenen am 15.7.2005 gebilligt wurde, wurden die Klägerin und die Stadt Kirchberg a.d.J. als Doppelunterzentrum ausgewiesen. Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nahm das Wirtschaftsministerium hierzu wie folgt Stellung:

11

„Die vorgesehene Neufestlegung (Aufstufung) der bisherigen zwei Kleinzentren Ilshofen und Kirchberg a.d.J. zu einem gemeinsamen Unterzentrum (Doppelunterzentrum) stößt auf gravierende Bedenken hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit. Da Ilshofen sowie Wolpertshausen zum Mittelbereich Schwäbisch Hall, dagegen Kirchberg zum Mittelbereich Crailsheim gehören, würde das Doppelunterzentrum eine „gespaltene“ mittelzentrale Versorgungsorientierung erhalten. Das widerspricht dem konstitutiven „Prinzip der Einräumigkeit“. Daneben wird die Notwendigkeit bzw. Zweckmäßigkeit eines Doppelzentrums nicht begründet. Außerdem stößt die vorgesehene Aufstufung im Hinblick auf die längerfristigen Perspektiven der demografischen Entwicklung auf Bedenken.“

12

Am 24.3.2006 beschloss die Verbandsversammlung des Beigeladenen den Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 als Satzung. Mit Plansatz 2.3.3 Z (1) wurden trotz der zuvor geäußerten Bedenken des Wirtschaftsministeriums die Klägerin und die Stadt Kirchberg a.d.J. als Doppelunterzentrum ausgewiesen. Zur Begründung heißt es: „Das Doppelunterzentrum liegt zwischen den Mittelzentren Schwäbisch Hall und Crailsheim etwa in der Mitte; die Einwohnerdichte unterschreitet die Hälfte des Landeswertes, daher sind besondere raumordnerische Maßnahmen sinnvoll. Die Stadt Ilshofen verzeichnet einen anhaltenden, überdurchschnittlichen Bevölkerungszuwachs. Durch die Ansiedlung des Landwirtschaftsamtes und weiterer privater Dienstleistungseinrichtungen (Viehvermarktungs-Großhalle, Aerpah-Klinik, Parkhotel mit Hallenbad) ist in den letzten Jahren der Bedeutungsüberschuss gewachsen. Eine leistungsfähige Realschule ist am Ort vorhanden. Die Bedeutung von Ilshofen reicht über den eigenen Nahbereich hinaus. In Kirchberg a.d.J. liegt der Schwerpunkt eher im kulturellen und touristischen Bereich. Am Ort sind eine leistungsfähige öffentliche Realschule und ein privates Gymnasium (Internat) vorhanden. Neben anderen Kooperationen wird ein gemeinsames Gewerbegebiet (s. Plansatz 2.4.4.1) entwickelt. Mit zusammen über 12.000 Einwohnern im Nahbereich wird der im Landesentwicklungsplan genannte Schwellenwert deutlich überschritten.“

13

Nach Vorlage durch den Regionalverband erklärte das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg den Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 durch Genehmigung vom 27.6.2006 für verbindlich. Von der Genehmigung ausgenommen wurde jedoch u. a. die Festlegung des Doppelunterzentrums Ilshofen/Kirchberg a.d.J. (vgl. Ziffer II.1 der Genehmigung). Das Wirtschaftsministerium begründete dies damit, dass die Festlegung gegen das im Landesentwicklungsplan 2002 festgeschriebene Prinzip der Einräumigkeit verstoße, weil sich die beiden Gemeinden auf verschiedene Mittelzentren (Schwäbisch-Hall bzw. Crailsheim) orientierten. Die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche der Mittelzentren seien nach der überwiegenden Orientierungsrichtung der Bevölkerung bei der Inanspruchnahme der zentralörtlichen Einrichtungen sowie nach zumutbaren Entfernungen und ausreichenden Tragfähigkeiten flächendeckend abgegrenzt worden. Die Bereiche der Klein- und Unterzentren ordneten sich lückenlos und mosaikartig in diese nächst höhere Bereichsstufe ein. Das Prinzip der Einräumigkeit sei tragendes Prinzip und Konstante der Landesplanung. Zudem hätte weder für die Klägerin noch für die Stadt Kirchberg a.d.J. eine unterzentrale Funktion nachgewiesen werden können. Gemäß der Begründung zum Plansatz 2.5.10 des Landesentwicklungsplans 2002 müssten Unterzentren eine gewisse Vielfalt in der Ausstattung mit überörtlichen Einrichtungen und im Angebot von Dienstleistungen und Arbeitsplätzen aufweisen. Überdies sei eine Festlegung von Doppelzentren nur ausnahmsweise möglich; im vorliegenden Fall habe die hierzu erforderliche besondere Begründung nicht vorgelegt werden können. Die Genehmigung des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 durch das Wirtschaftsministerium wurde am 3.7.2006 vom Beigeladenen im Staatsanzeiger bekannt gemacht.

14

Am 1.8.2006 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Sie macht geltend, die Klage sei zulässig und insbesondere als Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage statthaft. Die Genehmigung des Wirtschaftsministeriums sei als Verwaltungsakt einzustufen und weise insoweit auch ihr gegenüber einheitliche Rechtsqualität auf. Die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO sei gegeben, weil sie durch diesen Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt werde. Als Träger der Planungshoheit habe sie eine eigene Planungskompetenz und besitze insoweit auch eine subjektive Rechtsposition. Sie könne auch nicht auf ein Vorgehen gegen die in Kraft getretene Satzung in Form eines Normenkontrollantrages verwiesen werden, weil dieses Verfahren nicht geeignet sei, ihre eigene Rechtsposition zu verbessern. Die Klage sei auch begründet. Die Einschränkung der Genehmigung durch das Wirtschaftsministerium hinsichtlich des vom Regionalverband festgesetzten Doppelunterzentrums Ilshofen und Kirchberg a.d.J. sei rechtswidrig. Das Wirtschaftsministerium überschreite insoweit seine Kompetenzen und mische sich unzulässig in die Planungshoheit des Regionalverbands ein. Der Regionalverband habe trotz der bereits im Planungsverfahren vom Wirtschaftsministerium geäußerten Bedenken seinen Regionalplan 2020 einstimmig verabschiedet und dabei insbesondere nicht gegen das Prinzip der Einräumigkeit verstoßen. Im Landesentwicklungsplan sei ohnehin weder dem Wortlaut noch der Sache nach ein Grundsatz der Einräumigkeit enthalten. Ein striktes entsprechendes Prinzip könne aus dem Landsentwicklungsplan ebenfalls nicht abgeleitet werden. In tatsächlich-empirischer Hinsicht würden die Klägerin und Kirchberg a.d.J. ohne Zweifel gemeinsam sämtliche Kriterien für ein Doppelunterzentrum erfüllen, wie sich auch aus dem GMA-Gutachten 2002 ergebe.

15

Die Klägerin beantragt,

16

Ziffer II.1 der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg bezüglich des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 vom 27.6.2006 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, auch die Aufstufung der bisherigen Kleinzentren Ilshofen / Kirchberg a.d.J. zum Doppelunterzentrum gemäß Plansatz 2.3.3 Z (1) des am 24.3.2006 als Satzung beschlossenen Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zu genehmigen.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Er hält die Klage schon für unzulässig. Die Klägerin sei nicht klagebefugt, weil sie nicht geltend machen könne, durch einen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Genehmigung habe ihr gegenüber keine rechtliche Wirkung, sondern sei nur ein Zwischenschritt im Verfahren zum Erlass des Regionalplans. Die erforderliche Rechtswirkung trete in Bezug auf die Klägerin erst mit dem Inkrafttreten der Rechtsnorm ein. Etwaige Rechtsbehelfe der Klägerin müssten sich mithin gegen die Satzung richten. Die Klage sei zudem unbegründet. Aus dem Landesentwicklungsplan 2002 ergebe sich eindeutig das durchgängige Prinzip der Einräumigkeit, das auch bereits den Landesentwicklungsplänen 1971 und 1983 zugrunde gelegt worden sei. Die Zuordnung im Landesentwicklungsplan 2002 von Kirchberg a.d.J. zum Mittelbereich Crailsheim, diejenige der Klägerin dagegen zum Mittelbereich Schwäbisch Hall spiegele zudem die tatsächlichen Bezüge vor Ort wider, wie die verschiedenen Gemeindeverwaltungsverbände und die Pendlerstatistik zeigten. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass der Landesentwicklungsbericht 2005 im Hinblick auf den auch für Baden-Württemberg mittelfristig erwarteten Bevölkerungsrückgang ausdrücklich von der zusätzlichen Ausweisung Zentraler Orte abrate. Die Ministerkonferenz für Raumordnung empfehle sogar in Betracht zu ziehen, die vorhandene Zahl der Zentralen Orte zu reduzieren, um nicht langfristig vor dem Problem nicht mehr finanzierbarer infrastruktureller Ausstattungen zu stehen.

20

Der beigeladene Regionalverband stellt keinen Antrag
.
Er ist der Auffassung, das Wirtschaftsministerium habe die umstrittene Planung zu Unrecht beanstandet. In tatsächlicher Hinsicht erfüllten die Klägerin und die Stadt Kirchberg a.d.J. alle Voraussetzungen für die Festlegung eines Doppelunterzentrums. Das Prinzip der Einräumigkeit sei zudem nicht strikt anzuwenden, sondern lasse Überschneidungen und Überlagerungen zu. Die Verbandsversammlung habe die Bedenken des Wirtschaftsministeriums zur Kenntnis genommen, dennoch einstimmig an seiner Entscheidung bezüglich des Doppelunterzentrums Ilshofen / Kirchberg a.d.J. festgehalten.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten genommen.

Entscheidungsgründe

22

Die Klage ist zwar statthaft, jedoch mangels Klagebefugnis unzulässig. Sie dürfte zudem nicht begründet sein.

23

1. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Denn die Genehmigung eines Regionalplans ist ein Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, E 34, 301, zur Genehmigung eines Bebauungsplans). Ihr kommt entsprechend den Anforderungen des § 35 VwVfG auch Außenwirkung zu, weil sie gegenüber dem Regionalverband, der gemäß § 32 Landesplanungsgesetzes (LplG) eine eigenständige Rechtspersönlichkeit besitzt, eine verbindliche Regelung trifft. Für die Versagung der Genehmigung gilt das Gleiche. An dem Vorliegen eines Verwaltungsakts ändert sich nichts dadurch, dass die Genehmigung sowie ihre Versagung aus der Perspektive der Klägerin einen unselbständigen Teil des Rechtssetzungsvorgangs darstellen, der - anders als das Ergebnis dieses Vorgangs in Gestalt der in Kraft getretenen Rechtsnorm - ihre Rechtssphäre nicht berührt. Die Rechtsfigur des "relativen Verwaltungsakts", d. h. eines Verwaltungsakts, dem diese Eigenschaft nur im Verhältnis zu denjenigen zukommen soll, deren Rechte er regelt, nicht aber auch im Verhältnis zu Dritten, ist abzulehnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.4.1997 - 10 S 4/96 -, VBlBW 1998, 22; anders BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 21.88 -, NVwZ 1990, 260).

24

Es ist jedoch keine Klagebefugnis gegeben. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Hieran fehlt es, wenn eine Verletzung derartiger Rechte von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, d.h., wenn die Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit offensichtlich fehlt (BVerwG in st. Rspr., vgl. Beschl. v. 21.1.1993, NVwZ 1993, 884 f.; BVerwGE 65, 167 <171>; BVerwGE 81, 329 <330>). Im vorliegenden Fall fehlt es nach diesen Maßstäben an der hinreichenden Möglichkeit der Betroffenheit der Klägerin hinsichtlich der von ihr angegriffenen Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006. Gemäß §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 1 LplG sind die Regionalverbände verpflichtet, für ihre Regionen einen Regionalplan aufzustellen und fortzuschreiben, in dem in beschreibender und zeichnerischer Darstellung Ziele und Grundsätze der Raumordnung festgelegt werden. Der Regionalplan wird nach den §§ 12 Abs. 7, 35 Abs. 1 LplG durch Satzungsbeschluss der Verbandsversammlung festgestellt. Bevor die Satzung in Kraft treten kann, bedürfen die Ziele und Grundsätze des Regionalplans gemäß § 13 Abs. 1 LplG der Verbindlicherklärung durch Genehmigung seitens des Wirtschaftsministeriums in seiner Funktion als oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde. Diese Genehmigung, die Einschränkungen enthalten kann, richtet sich an den Regionalverband. Dem Regionalverband ist insoweit grundsätzlich der Klageweg beim Verwaltungsgericht eröffnet. Der Regionalverband kann die Genehmigung und eventuelle Einschränkungen jedoch auch hinnehmen. In diesem Fall macht er die Erteilung der Genehmigung gemäß §§ 13 Abs. 2 Satz 1, 33 Abs. 2 und 3 LplG im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg öffentlich bekannt. Gemäß §§ 13 Abs. 2 Satz 3, 33 Abs. 2 Satz 2 LplG wird der Regionalplan erst durch die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung verbindlich und tritt erst hernach in Kraft.

25

Gegenüber der Klägerin als einer Kommune in der Region Heilbronn-Franken entfaltet mithin für sich genommen weder der Satzungsbeschluss des Regionalverbands vom 24.3.2006 noch die hierauf bezogene (u. a. hinsichtlich des Doppelunterzentrums Ilshofen / Kirchberg a.d.J. eingeschränkte) Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006 für § 42 Abs. 2 VwGO hinreichende Rechtswirkungen. Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin entwickelt vielmehr erst der nach Bekanntmachung der Genehmigung im Staatsanzeiger vom 3.7.2006 in Kraft getretene Regionalplan Heilbronn-Franken 2020. Hätte der Regionalverband etwa erfolgreich gegen die eingeschränkte Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006 Klage geführt oder sich entschlossen, seinen Regionalplan abzuändern und die Genehmigung deshalb nicht öffentlich im Staatsanzeiger bekannt zu machen, wäre der planungsrechtliche Status der Klägerin unberührt geblieben. Damit fehlt es jedenfalls hinsichtlich der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums offensichtlich an jeder Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit der Klägerin. Auch die Kammer sieht in der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums gemäß § 13 Abs. 1 LplG nur einen Zwischenschritt im Rechtsetzungsverfahren zum Erlass des Regionalplans, der von den im Plangebiet ansässigen Kommunen nicht isoliert angefochten werden kann.

26

Die Gemeinden sind hierdurch nicht rechtlos gestellt. Es bleibt ihnen vielmehr unbenommen, gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO hinsichtlich des in Kraft getretenen Regionalplans einen gegen den Regionalverband zu richtenden Normenkontrollantrag beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu stellen. Ein solcher Normenkontrollantrag ist grundsätzlich zulässig, wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in verschiedenen Verfahren ausgeführt hat. Die Gemeinden sind insoweit gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO als durch die Satzungsbestimmungen gebundene „Behörden“ antragsbefugt, ohne dass es darauf ankommt, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.7.2005 - 5 S 2124/04 -, NVwZ-RR 2006, 232; Urt. v. 9.6.2005 - 3 S 1545/04 -, ZfBR 2005, 691). Damit liegt keine Rechtsschutzlücke vor. Auch ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Gebot des effektiven Rechtsschutzes ist nicht erkennbar. Denn im Rahmen eines solchen Normenkontrollantrages können sämtliche Argumente geprüft werden, die beim Verwaltungsgericht vorgebracht worden sind. Gegenstand einer Normenkontrolle kann insbesondere auch die Frage sein, ob die Gemeinde im Regionalplan zu Unrecht als Kleinzentrum festgelegt wurde (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 14.12.1983 - 4 N 81 A.436 -, NVwZ 1985, 502). Dass der Verwaltungsgerichtshof gegebenenfalls gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nur die diesbezüglichen Festlegungen des Regionalplans für unwirksam erklärt und nicht selbst die Gemeinde etwa als Unterzentrum ausweist, beeinträchtigt Art. 19 Abs. 4 GG nicht hinreichend. Regionalverband und Wirtschaftsministerium sind im Falle eines Obsiegens der Gemeinde an die allgemein verbindliche Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs gebunden, so dass davon auszugehen ist, dass in einer Fortschreibung des Regionalplans die entsprechenden Festlegungen getroffen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.2002 - 4 CN 3.01 -, NVwZ 2002, 1126).

27

2. Im konkreten Fall weist die Kammer allerdings ergänzend darauf hin, dass die Entscheidung des Wirtschaftsministeriums, die Aufstufung zum Doppelunterzentrum Ilshofen / Kirchberg a.d.J. nicht zu genehmigen, rechtlich kaum zu beanstanden sein dürfte. Die beim Verwaltungsgericht erhobene Klage dürfte damit nach Auffassung der Kammer auch unbegründet sein. Denn trotz des grundsätzlichen Selbstverwaltungsrechts des Regionalverbandes nach § 32 Satz 2 LplG und der nicht umfassend vorgesehenen Fachaufsicht des Ministeriums gemäß § 44 LplG wird die Einflussnahme des Landes auf den Inhalt des Regionalplans - wie aufgezeigt - gewährleistet, indem dessen Grundsätze und Ziele gemäß § 13 Abs. 1 LplG erst von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde durch Genehmigung für verbindlich erklärt werden müssen, um die ihnen zugedachten Rechtswirkungen für die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Planungsträger auszulösen. Nach § 13 Abs. 1 LplG erfolgt die Genehmigung, “soweit der Regionalplan nach diesem Gesetz aufgestellt ist, sonstigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus Entwicklungsplänen sowie Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt”. Die zuletzt genannten Entscheidungen, für die keine bestimmte Form vorgeschrieben ist, müssen nicht bereits vor Aufstellung des Regionalplans getroffen worden sein, sondern können auch noch während und aus Anlass des Genehmigungsverfahrens ergehen. Dem Landesplanungsgesetz ist ferner nichts dafür zu entnehmen, dass sich diese Entscheidungen auf bestimmte Grundaussagen der Raumordnung und Landesplanung beschränken müssten (so ausdrücklich VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.6.1998 - 8 S 1093/98 -, VBlBW 1998, 461 zu § 10 Abs. 1 LplG a. F.). Interpretiert das Wirtschaftsministerium die Festsetzungen des Landesentwicklungsplans 2002 (Plansatz 2.5.6 i. V. mit B 23) dahingehend, dass das „Prinzip der Einräumigkeit“ durchgängig beachtet werden muss, d. h. ein Doppelunterzentrum mit „gespaltener mittelzentraler Versorgungsorientierung“ nicht genehmigungsfähig ist, und weist das Wirtschaftsministerium den Regionalverband im Zuge der Aufstellung seines Regionalplans mit plausiblen Gründen darauf hin, dass es die Festlegung eines solchen Doppelunterzentrums nicht hinnehmen möchte (vgl. Stn. v. 2.12.2005; Rn. 393 der Synopse der Anregungen und Bedenken; Anlage 1 zur Vorlage 7/43d, S. 299), so liegt wohl eine Entscheidung der obersten Landesregierung i. S. des § 13 Abs. 1 LplG vor, die vom Regionalverband beachtet werden muss. Da auch aus Art. 28 Abs. 2 GG oder Art. 71 LV kein Anspruch einer Gemeinde auf Aufstufung zu einem Unterzentrum im Regionalplan abgeleitet werden kann und mangels willkürlicher Entscheidung des Wirtschaftsministeriums keine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG erkennbar ist, dürfte die Klägerin die Aufstufung zum Doppelunterzentrum Ilshofen / Kirchberg a.d.J. mithin vor den Gerichten nicht erzwingen können.

28

3. Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Frage des Rechtsschutzes einer Gemeinde gegen die Genehmigung eines Regionalplanes durch die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde gemäß § 13 Abs. 1 LplG hat Auswirkungen über den Einzelfall hinaus und kann in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

22

Die Klage ist zwar statthaft, jedoch mangels Klagebefugnis unzulässig. Sie dürfte zudem nicht begründet sein.

23

1. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Denn die Genehmigung eines Regionalplans ist ein Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, E 34, 301, zur Genehmigung eines Bebauungsplans). Ihr kommt entsprechend den Anforderungen des § 35 VwVfG auch Außenwirkung zu, weil sie gegenüber dem Regionalverband, der gemäß § 32 Landesplanungsgesetzes (LplG) eine eigenständige Rechtspersönlichkeit besitzt, eine verbindliche Regelung trifft. Für die Versagung der Genehmigung gilt das Gleiche. An dem Vorliegen eines Verwaltungsakts ändert sich nichts dadurch, dass die Genehmigung sowie ihre Versagung aus der Perspektive der Klägerin einen unselbständigen Teil des Rechtssetzungsvorgangs darstellen, der - anders als das Ergebnis dieses Vorgangs in Gestalt der in Kraft getretenen Rechtsnorm - ihre Rechtssphäre nicht berührt. Die Rechtsfigur des "relativen Verwaltungsakts", d. h. eines Verwaltungsakts, dem diese Eigenschaft nur im Verhältnis zu denjenigen zukommen soll, deren Rechte er regelt, nicht aber auch im Verhältnis zu Dritten, ist abzulehnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.4.1997 - 10 S 4/96 -, VBlBW 1998, 22; anders BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 21.88 -, NVwZ 1990, 260).

24

Es ist jedoch keine Klagebefugnis gegeben. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Hieran fehlt es, wenn eine Verletzung derartiger Rechte von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, d.h., wenn die Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit offensichtlich fehlt (BVerwG in st. Rspr., vgl. Beschl. v. 21.1.1993, NVwZ 1993, 884 f.; BVerwGE 65, 167 <171>; BVerwGE 81, 329 <330>). Im vorliegenden Fall fehlt es nach diesen Maßstäben an der hinreichenden Möglichkeit der Betroffenheit der Klägerin hinsichtlich der von ihr angegriffenen Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006. Gemäß §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 1 LplG sind die Regionalverbände verpflichtet, für ihre Regionen einen Regionalplan aufzustellen und fortzuschreiben, in dem in beschreibender und zeichnerischer Darstellung Ziele und Grundsätze der Raumordnung festgelegt werden. Der Regionalplan wird nach den §§ 12 Abs. 7, 35 Abs. 1 LplG durch Satzungsbeschluss der Verbandsversammlung festgestellt. Bevor die Satzung in Kraft treten kann, bedürfen die Ziele und Grundsätze des Regionalplans gemäß § 13 Abs. 1 LplG der Verbindlicherklärung durch Genehmigung seitens des Wirtschaftsministeriums in seiner Funktion als oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde. Diese Genehmigung, die Einschränkungen enthalten kann, richtet sich an den Regionalverband. Dem Regionalverband ist insoweit grundsätzlich der Klageweg beim Verwaltungsgericht eröffnet. Der Regionalverband kann die Genehmigung und eventuelle Einschränkungen jedoch auch hinnehmen. In diesem Fall macht er die Erteilung der Genehmigung gemäß §§ 13 Abs. 2 Satz 1, 33 Abs. 2 und 3 LplG im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg öffentlich bekannt. Gemäß §§ 13 Abs. 2 Satz 3, 33 Abs. 2 Satz 2 LplG wird der Regionalplan erst durch die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung verbindlich und tritt erst hernach in Kraft.

25

Gegenüber der Klägerin als einer Kommune in der Region Heilbronn-Franken entfaltet mithin für sich genommen weder der Satzungsbeschluss des Regionalverbands vom 24.3.2006 noch die hierauf bezogene (u. a. hinsichtlich des Doppelunterzentrums Ilshofen / Kirchberg a.d.J. eingeschränkte) Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006 für § 42 Abs. 2 VwGO hinreichende Rechtswirkungen. Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin entwickelt vielmehr erst der nach Bekanntmachung der Genehmigung im Staatsanzeiger vom 3.7.2006 in Kraft getretene Regionalplan Heilbronn-Franken 2020. Hätte der Regionalverband etwa erfolgreich gegen die eingeschränkte Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.6.2006 Klage geführt oder sich entschlossen, seinen Regionalplan abzuändern und die Genehmigung deshalb nicht öffentlich im Staatsanzeiger bekannt zu machen, wäre der planungsrechtliche Status der Klägerin unberührt geblieben. Damit fehlt es jedenfalls hinsichtlich der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums offensichtlich an jeder Möglichkeit einer tatsächlichen oder rechtlichen Betroffenheit der Klägerin. Auch die Kammer sieht in der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums gemäß § 13 Abs. 1 LplG nur einen Zwischenschritt im Rechtsetzungsverfahren zum Erlass des Regionalplans, der von den im Plangebiet ansässigen Kommunen nicht isoliert angefochten werden kann.

26

Die Gemeinden sind hierdurch nicht rechtlos gestellt. Es bleibt ihnen vielmehr unbenommen, gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO hinsichtlich des in Kraft getretenen Regionalplans einen gegen den Regionalverband zu richtenden Normenkontrollantrag beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu stellen. Ein solcher Normenkontrollantrag ist grundsätzlich zulässig, wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in verschiedenen Verfahren ausgeführt hat. Die Gemeinden sind insoweit gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO als durch die Satzungsbestimmungen gebundene „Behörden“ antragsbefugt, ohne dass es darauf ankommt, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.7.2005 - 5 S 2124/04 -, NVwZ-RR 2006, 232; Urt. v. 9.6.2005 - 3 S 1545/04 -, ZfBR 2005, 691). Damit liegt keine Rechtsschutzlücke vor. Auch ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Gebot des effektiven Rechtsschutzes ist nicht erkennbar. Denn im Rahmen eines solchen Normenkontrollantrages können sämtliche Argumente geprüft werden, die beim Verwaltungsgericht vorgebracht worden sind. Gegenstand einer Normenkontrolle kann insbesondere auch die Frage sein, ob die Gemeinde im Regionalplan zu Unrecht als Kleinzentrum festgelegt wurde (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 14.12.1983 - 4 N 81 A.436 -, NVwZ 1985, 502). Dass der Verwaltungsgerichtshof gegebenenfalls gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nur die diesbezüglichen Festlegungen des Regionalplans für unwirksam erklärt und nicht selbst die Gemeinde etwa als Unterzentrum ausweist, beeinträchtigt Art. 19 Abs. 4 GG nicht hinreichend. Regionalverband und Wirtschaftsministerium sind im Falle eines Obsiegens der Gemeinde an die allgemein verbindliche Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs gebunden, so dass davon auszugehen ist, dass in einer Fortschreibung des Regionalplans die entsprechenden Festlegungen getroffen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.2002 - 4 CN 3.01 -, NVwZ 2002, 1126).

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2. Im konkreten Fall weist die Kammer allerdings ergänzend darauf hin, dass die Entscheidung des Wirtschaftsministeriums, die Aufstufung zum Doppelunterzentrum Ilshofen / Kirchberg a.d.J. nicht zu genehmigen, rechtlich kaum zu beanstanden sein dürfte. Die beim Verwaltungsgericht erhobene Klage dürfte damit nach Auffassung der Kammer auch unbegründet sein. Denn trotz des grundsätzlichen Selbstverwaltungsrechts des Regionalverbandes nach § 32 Satz 2 LplG und der nicht umfassend vorgesehenen Fachaufsicht des Ministeriums gemäß § 44 LplG wird die Einflussnahme des Landes auf den Inhalt des Regionalplans - wie aufgezeigt - gewährleistet, indem dessen Grundsätze und Ziele gemäß § 13 Abs. 1 LplG erst von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde durch Genehmigung für verbindlich erklärt werden müssen, um die ihnen zugedachten Rechtswirkungen für die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Planungsträger auszulösen. Nach § 13 Abs. 1 LplG erfolgt die Genehmigung, “soweit der Regionalplan nach diesem Gesetz aufgestellt ist, sonstigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus Entwicklungsplänen sowie Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt”. Die zuletzt genannten Entscheidungen, für die keine bestimmte Form vorgeschrieben ist, müssen nicht bereits vor Aufstellung des Regionalplans getroffen worden sein, sondern können auch noch während und aus Anlass des Genehmigungsverfahrens ergehen. Dem Landesplanungsgesetz ist ferner nichts dafür zu entnehmen, dass sich diese Entscheidungen auf bestimmte Grundaussagen der Raumordnung und Landesplanung beschränken müssten (so ausdrücklich VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.6.1998 - 8 S 1093/98 -, VBlBW 1998, 461 zu § 10 Abs. 1 LplG a. F.). Interpretiert das Wirtschaftsministerium die Festsetzungen des Landesentwicklungsplans 2002 (Plansatz 2.5.6 i. V. mit B 23) dahingehend, dass das „Prinzip der Einräumigkeit“ durchgängig beachtet werden muss, d. h. ein Doppelunterzentrum mit „gespaltener mittelzentraler Versorgungsorientierung“ nicht genehmigungsfähig ist, und weist das Wirtschaftsministerium den Regionalverband im Zuge der Aufstellung seines Regionalplans mit plausiblen Gründen darauf hin, dass es die Festlegung eines solchen Doppelunterzentrums nicht hinnehmen möchte (vgl. Stn. v. 2.12.2005; Rn. 393 der Synopse der Anregungen und Bedenken; Anlage 1 zur Vorlage 7/43d, S. 299), so liegt wohl eine Entscheidung der obersten Landesregierung i. S. des § 13 Abs. 1 LplG vor, die vom Regionalverband beachtet werden muss. Da auch aus Art. 28 Abs. 2 GG oder Art. 71 LV kein Anspruch einer Gemeinde auf Aufstufung zu einem Unterzentrum im Regionalplan abgeleitet werden kann und mangels willkürlicher Entscheidung des Wirtschaftsministeriums keine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG erkennbar ist, dürfte die Klägerin die Aufstufung zum Doppelunterzentrum Ilshofen / Kirchberg a.d.J. mithin vor den Gerichten nicht erzwingen können.

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3. Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Frage des Rechtsschutzes einer Gemeinde gegen die Genehmigung eines Regionalplanes durch die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde gemäß § 13 Abs. 1 LplG hat Auswirkungen über den Einzelfall hinaus und kann in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 VwGO.