Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-18, Aktenzeichen 24 K 5404/02
ECLI:DE:VGK:2010:0118.24K5404.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin begehrt die Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) für das seit dem 01.10.1990 in das Gesundheitspflegemittelregister der DDR eingetragene und unter dem 14.06.1991 mit der Bezeichnung "I. -T. -Q. " gemäß § 2 Nr. 2, Anlage 3, Kapitel II, § 4 der EG-Recht-Überleitungsverordnung mit den wirksamen Bestandteilen "Ginkgo-Extrakt, Ginseng-Extrakt, Weißdornfrüchte, Weißdornblätter und -blüten, Melissenblätter, Schafgarbenkraut, Salbeiblätter, Mistelkraut" angezeigte freiverkäufliche Fertigarzneimittel mit der aktuellen Bezeichnung "U. S. H. H1. Dragees". Die Klägerin deklariert die Wirkstoffe des Produkts nunmehr mit

3

"Ginkgoblätter-Trockenextrakt 50:1 34,50 mg
Ginsengwurzel-Trockenextrakt 3,6:1 34,50 mg
Weißdornfrüchte 23,00 mg
Weißdornblätter und -blüten 12,42 mg"

4

und die Anwendungsgebiete mit

5

"Zur Vorbeugung gegen altersbedingte Leistungsminderungen und Konzentrationsmängel. Herz- Kreislauf-Tonikum" .

6

Nach Darstellung der Klägerin nimmt der Patient bei Einhaltung der Dosierungsempfehlung täglich 138-207 mg Ginkgoblätter-Trockenextrakt auf. Der Ginkgolsäuregehalt des Extraktes ist hierbei ihren Angaben zufolge auf 5 ppm begrenzt.

7

Unter dem 18.09.2000 lehnte die Beklagte einen Antrag der Klägerin auf Einrichtung einer Position der sog. Traditionsliste nach § 109a Abs. 3 AMG für die beschriebene Stoffkombination unter Risikoaspekten und unter Hinweis darauf ab, dass die Wirksamkeit des Kombinationspartners Ginkgo in Bezug auf die beanspruchte Indikation nicht plausibel sei. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 13.09.2001 als unzulässig zurück, da es sich bei der Ablehnung der Aufnahme eines Stoffes oder einer Stoffkombination in die sog. Traditionsliste nicht um einen mit dem Widerspruch angreifbaren Verwaltungsakt, sondern um eine unselbständige Verfahrenshandlung gemäß § 44a VwGO handele.

8

Die Klägerin hat hiergegen am 02.10.2001 die Klage 24 K 7248/01 erhoben.

9

Unter dem 06.03.2002 wies die Beklagte die Klägerin u.a. darauf hin, dass das Präparat aufgrund einer 1995 angezeigten Erhöhung der Wirkstoffmenge unzulässig geändert worden sei und kündigte die Ablehnung des Nachzulassungsantrages an. Unter dem 24.04.2002 wiederholte sie diese Ankündigung und verwies darüber hinaus gehend auf den Umstand einer fehlenden Listenposition für die Stoffkombination. Die Klägerin widersprach dem mit Schreiben vom 08.05.2002.

Mit Bescheid vom 07.06.2002 lehnte die Klägerin den Antrag der Klägerin auf Nachzulassung des streitbefangenen Arzneimittels unter Hinweis auf §§ 105 Abs. 4f, 25 Abs. 2 AMG ab, da für die Stoffkombination keine Listenposition nach § 109a Abs. 3 AMG bestehe. Die Anforderungen an den Beleg der Wirksamkeit seien daher nicht erfüllt. Hinsichtlich der Gründe der Versagung einer Listenposition verwies die Beklagte u.a. auf das Schreiben vom 18.09.2000.

10

Hiergegen hat die Klägerin am 21.06.2002 Klage 24 K 5404/02 erhoben. Mit Beschluss vom 08.11.2004 hat die Kammer beide genannten Verfahren unter diesem Aktenzeichen zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

11

In der Zeit vom 15.04.2002 bis zum 17.05.2004 bzw. vom 31.01.2006 bis zum 24.11.2009 haben die Verfahren auf übereinstimmende Anträge der Beteiligten geruht.

12

Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:

13

Die Einräumung der Listenposition nach § 109a Abs. 3 AMG sei zu Unrecht versagt worden. Es bestehe ein Anspruch auf Nachzulassung des Arzneimittels. Es sei unzutreffend, dass - wie von der Beklagten dargestellt - mit der Verabreichung eines Ginkgo-biloba-Extraktes in Einzelfällen ein erhöhtes Blutungsrisiko verbunden sei, wenn eine entsprechende Grunderkrankung oder Komedikation vorliege. Insbesondere seien die in Bezug genommenen 221 Fallberichte zum Beleg dieses Risikos nicht geeignet. Keiner dieser Berichte betreffe das streitbefangene Arzneimittel. Datenbankauszüge wiesen 230 Spontanmeldungen zu ginkgolhaltigen Präparaten aus, wobei sich lediglich 32 Meldungen auf Blutungsereignisse bezögen. Diese seien in zumindet 31 Fällen in Zusammenhang mit der Anwendung apothekenpflichtiger Präparate erfolgt. Zudem sei ein großer Teil der übrigen Fallberichte aufgrund unzureichender Angaben überhaupt nicht bewertbar. Insgesamt verblieben lediglich 6 Fälle zum Thema Blutungsereignisse, bei denen ein Kausalzusammenhang mit Ginkgo bestehen könne. Fälle eines wahrscheinlichen oder gesicherten Kausalzusammenhangs seien aber nicht darunter. Zudem seien Blutungen häufig Folgeerscheinungen anderer Erkrankungen. Den wenigen und schlecht dokumentierten Meldungen stünden eine Vielzahl von klinischen Studien und Anwendungsbeobachtungen gegenüber, welche die Sicherheit ginkgo-biloba-haltiger Arzneimittel belegten. Zudem könne die Beklagte ihre Auffassung auch nicht auf ein nachvollziehbares pharmakologisches Erklärungsmodell stützen. Auch die ESCOP-Monographie, die Erkenntnisse aus neuesten Studien berücksichtige, weise ausdrücklich darauf hin, dass Wechselwirkungen von Ginkgo mit gerinnungshemmenden Substanzen zwar nicht auszuschließen, aber in kontrollierten Studien nicht beobachtet worden seien. Auch die drei Jahre nach den ersten Fallberichten veröffentlichte Monographie der WHP erwähne keine Blutungsgefahr. Die Sicherheit Ginkgo-biloba-haltiger Präparate werde durch ihre millionenfache komplikationslose Anwendung belegt. Auch werde ein mit dem streitbefangenen identisches Präparat in den Niederlanden als Nahrungsergänzungsmittel eingestuft. In anderen europäischen Ländern seien Ginkgo-Produkte als Lebensmittel im Handel.

14

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

15

1. den Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte
vom 18.09.2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.09.2001
aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Kombination von "U.
S. H. H1. Dragees" in die Aufstellung der Anwendungsgebiete
für Stoffe und Stoffkombinationen nach § 109a Abs. 3 AMG aufzunehmen,

16

2. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für
Arzneimittel und Medizinprodukte vom 07.06.2002 zu verpflichten, sodann
über den Antrag auf Nachzulassung für das Arzneimittel "U.
S. H. H1. Dragees" unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

17

Die Beklagte beantragt,

Die Klage abzuweisen.

18

Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass ginkgo-haltige Zubereitungen nicht für das vereinfachte Verfahren nach § 105 i.V.m. § 109a AMG geeignet seien. Sie verweist auf Blutungsrisiken und Nebenwirkungen wie Übelkeit, Erbrechen, Durchfall und Allergien, die insbesondere aufträten, wenn ein Gehalt von 5 Mikrogramm Ginkgolsäure erreicht würde. Darüber hinaus könnten ginkgo-haltige Arzneimittel die Blutungsbereitschaft erhöhen und sollten auf gar keinen Fall in Verbindung mit Arzneimitteln oder Nahrungsergänzungsmitteln eingenommen werden, die ebenfalls die Blutgerinnung hemmten. Im April 2009 hätten 72 UAW-Meldungen zu ginkgo-biloba-haltigen Präparaten vorgelgten, wobei in mindestens 62 Fällen eine Komedikation, häufig mit anderen gerinnungsaktiven Substanzen bestanden habe. Zudem weise das streitbefangene Arzneimittel einen hohen Ginkgoanteil auf. Die Aufbereitungskommission E sehe entsprechend hohe Dosen für die Anwendungsbereiche regulärer Zulassungsverfahren mit belegtem Nutzen vor. Das BfArM fordere aufgrund dessen entsprechende Hinweise in der Packungsbeilage.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der von der Klägerin überreichten Anlagen sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

21

Die Klage ist insgesamt nicht begründet.

22

1.
Soweit sie sich auf die Aufnahme der Wirkstoffkombination von "U. S. H. H1. Dragees" in die Aufstellung der Anwendungsgebiete für Stoffe und Stoffkombinationen nach § 109a Abs. 3 AMG (sog. Traditionsliste) richtet, ist sie im Grundsatz als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 2, 2. Variante VwGO statthaft,

23

zur Rechtsnatur der Aufnahme eines Stoffes oder einer Stoffkombination in die Traditionsliste als Verwaltungsakt vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 3 C 29.02 -, NVwZ 2004, 349-350 = PharmR 2004, 195-199,

24

obgleich der schriftsätzlich gestellte Antrag, auf den sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung bezogen hat, kein Anwendungsgebiet im Sinne des § 109a Abs. 3 Satz 3 AMG vorgibt und entgegen § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf die strikte Verpflichtung der Beklagten zur Aufnahme der in dem Arzneimittel der Klägerin enthaltenen Stoffkombination aus Ginkgoblätter-Trockenextrakt, Ginsengwurzel-Trockenextrakt, Weißdornfrüchten sowie Weißdornblätter und -blüten zielt.

25

Der in dieser Hinsicht auslegungsbedürftige, aber auch auslegungsfähige Antrag ist jedoch nicht begründet.

26

Denn die unter dem 18.09.2000 erklärte und im Widerspruchsbescheid vom 13.09.2001 bestätigte Ablehnung der Aufnahme der Stoffkombination in die Traditionsliste ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

27

Es bedarf keiner Entscheidung darüber, wie es sich auf einen Anspruch auf Einrichtung einer Listenposition auswirkt, dass die Zulassung eines traditionellen pflanzlichen Arzneimittels, die nach § 105 in Verbindung mit § 109a AMG verlängert wurde, gemäß der Übergangsvorschrift des § 141 Abs. 14 AMG am 30.04.2011 erlischt, sofern vor dem 01.01.2009 kein Antrag auf Zulassung oder Registrierung nach § 39a AMG gestellt wurde. Ebenso kann offen bleiben, ob die mit der Überleitung des seinerzeit unter der Bezeichnung "I. -T. -Q. " im Verkehr befindlichen Präparats aus dem Recht der DDR entstandene fiktive Zulassung fortbesteht und damit Grundlage eines Anspruches auf Einrichtung einer Listenposition für die nunmehr geänderte Stoffkombination sein kann. Schließlich kann auch dahingestellt bleiben, ob der Traditionsbeleg - wie vorliegend - mit Hinweis auf das im Verlauf des Nachzulassungsverfahrens in seiner Zusammensetzung gravierend geändertes Arzneimittel erbracht werden kann oder - worauf der in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag der Klägerseite zielt - der Beleg traditioneller Anwendung mit dem Verweis auf die Stoffkombination anderer Präparate zu erbringen ist.

28

Denn die Klägerin hat jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Begehrens, weil die Beklagte die Eintragung der Kombination in die Traditionsliste zutreffend unter Hinweis auf dem Wirkstoff Ginkgoblätter-Trockenextrakt versagt hat.

29

Die Kammer hat bereits in ihrem

30

Urteil vom 07.09.2005 - 24 K 8159/01 -, PharmR 2006, 228-237

31

ausgeführt, dass bei der Entscheidung über die Aufnahme in die Traditionsliste auch die Unbedenklichkeit des Stoffes bzw. der Stoffkombination zu berücksichtigen ist, da von einer traditionellen Anwendung, die Grundlage für den Verzicht auf die sonst erforderliche pharmakologisch-toxikologische und klinische Prüfung ist, nur gesprochen werden kann, wenn die überlieferte und langjährige Verwendung eines Stoffes oder einer Stoffkombination die Annahme der Wirksamkeit für ein bestimmtes Anwendungsgebiet rechtfertigt und keine Risiken bekannt geworden sind, die zu dem therapeutischen Nutzen außer Verhältnis stehen. Dies voraussetzend hat sie in der zitierten Entscheidung die Eintragungsfähigkeit eines Ginkgoblätter-Trockenextraktes ungeachtet seines Gehalts an Ginkgolsäure mit Blick auf publizierte Risiken des Stoffes verneint. Dem lagen Berichte über das allgergene Risiko und die in jüngerer Zeit in den Vordergrund getretenen Anhaltspunkte für ein bestehendes Blutungsrisiko bei der Einnahme ginkgo-biloba-haltiger Präparate zugrunde. Diese sind in der Entscheidung detailliert beschrieben und gewichtet. Der Text der Entscheidung ist den Beteiligten bereits unter dem 04.01.2006 in den wesentlichen Auszügen wörtlich übermittelt worden. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen kann hierauf Bezug genommen werden.

32

Mit Beschluss vom 04.09.2008 - 13 A 4850/05 - hat das OVG NRW den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil abgelehnt, in den Beschlussgründen seine bereits zuvor geäußerte Auffassung,

33

vgl. OVG NRW, Urteil vom 27.09.2005 - 14 A 4090/03 -, PharmR 2005, 497;
nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 27.07.2007 - 3 B 187.05 - (juris),

34

bekräftigt, dass das Erfordernis der Unbedenklichkeit eines Stoffes als ungeschriebenes Tatbestandmerkmal des § 109a Abs. 3 AMG Voraussetzung der Eintragungsfähigkeit ist,

35

vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 C 36.06 -, NVwZ-RR 2007,
774-775,

36

und sich der Auffassung der Kammer zur fehlenden Eintragungsfähigkeit des dort streitbefangenen Ginkgo-Extraktes angeschlossen. Eine anonymisierte Ausfertigung dieser Entscheidung ist dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgehändigt worden. Auch insoweit kann auf den Text der Entscheidungsgründe Bezug genommen werden.

37

Vgl. nunmehr zu homöopathischen Ginkgo-Zubereitungen. OVG NRW, Beschluss vom 10.09.2009 - 13 A 803/07 - (NRWE).

38

Die vorliegende Fallgestaltung bietet keinen Anlass, von diesen Grundsätzen abzuweichen.

39

Einer Bewertung und Gewichtung der vorliegenden Fallmeldungen zu Blutungsvorfällen über die Entscheidung der Kammer vom 07.09.2005 hinaus bedarf es nicht. Namentlich die im Gutachten Kirchmaier enthaltene Kritik an der Wertung der Beklagten ist für die Entscheidung über die Eintragung in die Traditionsliste ohne Bedeutung. Denn die Überlegung, dass im Rahmen pharmakologischer und klinischer Studien zu Ginkgo-Präparaten keine Blutungsereignisse festgestellt worden seien und sich die bekannt gewordenen Ereignisse auf Einzelfälle beschränkten, rechtfertigt keine der Klägerin günstige Entscheidung. Denn zum einen betreffen die Blutungsvorfälle nur einen Teil des von der Beklagten eingehend dargelegten Risikoprofils des Stoffes. Zum anderen referiert die Beklagte - Stand April 2009 - zu Ginkgo-biloba-haltigen Arzneimitteln immerhin 72 UAW-Meldungen, die zerebrale, gastrointestinale und postoperative Blutungen, Augen-, Nasen- und Hauptblutungen, Muskelhämatome und Hämaturie umfassten. Angesichts dessen ist nachvollziehbar, dass die Beklagte Ginkgo-Präparate mit einem relativ hohen Ginkgolsäuregehalt um 5 ppm für den auf die Selbstmedikation gerichteten Markt freiverkäuflicher Arzneimittel nicht für geeignet hält. Überdies betrifft die Kritik ebenso wenig wie die Suche nach einem pharmakologischen Erklärungsmodell oder die detaillierte Wertung vorliegender Fallberichte Fragen des Traditionsverfahrens. Dieses zielt - nicht zuletzt angesichts des regelmäßig nur durch die traditionelle Anwendung belegten therapeutischen Nutzens der betroffenen Produkte - auf per se weitgehend risikofreie Stoffe und Stoffkombinationen. Die eingehendere Wertung klinischen, pharmakologischen und anderen Erkenntnismaterials ist hingegen dem allgemeinen Nachzulassungsverfahren vorbehalten, in welchem Unterlagen nach § 105 Abs. 4a AMG einzureichen sind.

40

Vor diesem Hintergrund muss nicht geklärt werden, ob die Wirksamkeit des Kombinationspartners Ginkgo in Bezug auf die in Anspruch genommenen Anwendungsgebiete neben den Wirkstoffen Ginsengwurzel-Trockenextrakt, Weißdornfrüchte sowie Weißdornblätter und -blüten plausibel, mithin die Wirksamkeit der Kombination insgesamt nachvollziehbar ist.

41

2.
Der Klageantrag zu 2) ist ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Nachzulassungsantrages. Der Versagungsbescheid vom 07.06.2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Die Beklagte hat den Antrag auf Verlängerung der fiktiven Zulassung nach Maßgabe der §§ 105 i.V.m. 109a AMG zu Recht abgelehnt, weil in Ermangelung einer Listenposition nach § 109a Abs. 3 AMG die Anforderungen an den Beleg der Wirksamkeit des Arzneimittels nicht erfüllt sind. Es bestehen daher zumindest die Versagungsgründe des § 105 Abs. 4f Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5a AMG.

42

3.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.