Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-30, Aktenzeichen 8 A 22/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0130.8A22.13.0A

Gründe

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Der Antrag auf gerichtliche Fristsetzung zum Abschluss des Verfahrens nach § 60 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Disziplinargesetz Sachsen-Anhalt (DG LSA) ist zulässig und begründet.

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§ 60 Abs. 1 Satz 1 DG LSA bestimmt, dass „der Beamte beim Gericht die gerichtliche Bestimmung einer Frist zum Abschluss des Disziplinarverfahrens beantragen“ kann, wenn „ein behördliches Disziplinarverfahren nicht innerhalb von sechs Monaten nach der Einleitung durch Erlass einer Einstellungsverfügung oder Disziplinarverfügung oder durch Erhebung der Disziplinarklage abgeschlossen worden“ ist. Liegt ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss vor, ist der Antrag abzulehnen (§ 60 Abs. 2 Satz 2 DG LSA).

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Zur Überzeugung des Disziplinargerichts liegt zum augenblicklichen Zeitpunkt, d. h. zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht (mehr) vor, so dass eine gerichtliche Fristsetzung geboten ist.

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Die gerichtliche Fristsetzung dient der Beachtung des dem Disziplinarrecht innewohnenden Beschleunigungsgebotes (§ 4 DG LSA). Gegenstand der gerichtlichen Prüfung ist die Frage des zureichenden Grundes für den fehlenden Abschuss des behördlichen Disziplinarverfahrens. Dies entspricht inhaltlich der unangemessenen Verzögerung, die sprachlich treffender ist (Hummel/Köhler/Mayer, BDG, 5. Auflage 2012, § 62 BDG Rz. 10). Unangemessen ist eine über sechs Monate hinausgehende Verzögerung, wenn die Sachaufklärung bzw. Verfahrenshandlungen nicht mit der gebotenen und möglichen Beschleunigung durchgeführt worden sind. Dabei hat das Gericht einerseits die Unabhängigkeit des mit den Ermittlungen betrauten Beamten (Ermittlungsführer) und dessen Beurteilungsspielraum zu den einzelnen Aufklärungspunkten und Aufklärungsmitteln sowie die notwendige Bearbeitungs- und Prüfungszeit, andererseits das Recht des Beschuldigten auf beschleunigte Bearbeitung zu berücksichtigen.

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Ob unangemessen verzögert wurde, lässt sich nicht durch den bloßen Vergleich einer pauschalen Prognose der notwendigen Gesamtbearbeitungszeit mit dem Sechsmonatszeitraum beantworten, sondern nur durch die konkrete Nachprüfung des bisherigen realen Bearbeitungszeitaufwandes feststellen. Sinn des zeitlichen Rahmens im Sinne der Beschleunigung ist nicht, eine fiktive Bearbeitungszeit zu errechnen und daran die Einhaltung des Beschleunigungsgebotes zu messen. Das wäre nicht nur utopisch, sondern würde auch in rechtlich bedenklicher Weise in die Disziplinarbefugnisse des Dienstherrn eingreifen. Der Zweck der Fristsetzung zielt allein darauf ab, die - auf der Grundlage der zu akzeptierenden Aufklärungserwägungen - tatsächlich erfolgte Verfahrensverzögerungen zu erfassen. Bei der Feststellung des Arbeitsaufwandes ist nicht von dem Arbeitsaufwand auszugehen, den das Gericht nach seiner Beurteilung der Rechtslage annehmen würde, sondern von demjenigen, der sich aus der Aufklärungsbeurteilung des Ermittlungsführers ergibt. Hierbei ist Großzügigkeit geboten. Unangemessene Verzögerung ist gleichbedeutend mit sachlich nicht gerechtfertigter Untätigkeit der jeweils befassten Disziplinarorgane. Untätigkeit des Ermittlungsführers liegt nicht in den Einarbeitungs- und Überlegungszeiten, in den unvermeidbaren Zwischenzeiten zwischen Ladung und Anhörungs- oder Beweistermin in den üblichen Bürolaufzeiten, in den durch die Beschuldigten selbst veranlassten Unterbrechungen oder Vertagungen von Terminen oder Fristverlängerung für Schriftsätze, in den Urlaubs- oder Krankheitsbedingten Abwesenheiten der Beteiligten. Ergibt aber die genaue Nachprüfung, dass das jeweils zuständige Organ auf der Basis seiner Aufklärungsbeurteilung längere Zeiten ohne sachlichen Grund untätig geblieben ist, so liegt darin eine unangemessene Verzögerung.

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Das sodann weiter erforderliche Verschulden ergibt sich daraus, dass die Organe nicht für die ihnen mögliche Beschleunigung des Verfahrens sorgten. So ist der Ermittlungsführer, zur Aufbietung all seiner Kräfte und seiner Zeit zur vorrangigen Bearbeitung des Ermittlungsverfahrens verpflichtet. Die Einleitungsbehörde muss dafür sorgen, dass er nach Bedarf so weit von den Aufgaben seines Hauptamtes freigestellt wird, dass er sich mit Vorrang den behördlichen Ermittlungen widmen kann (vgl. BVerwG, Beschluss v. 23.05.1977, I DB 4.77; juris). Ebenso muss die Einleitungsbehörde qualitativ und quantitativ personell ausgestattet sein. Eine sachgerechte Organisation der Verwaltungsabläufe muss gewährleistet sein (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss v. 11.08.2009, 2 AV 3.09; VG Magdeburg, Beschluss v. 28.03.2012, 8 A 2/12; Beschluss v. 21.03.2013, 8 A 4/13; Beschluss v. 26.11.2013, 8 A 18/13; zuletzt; Beschluss v. 15.01.2014, 8 A 20/13, mit Verweis auf: Hummel/Köhler/Mayer; BDG 4. Auflage 2009, § 62 Rz 10 ff.; VG Wiesbaden, Beschluss v. 04.02.2013, 25 L 1251/12.WI.D; alle juris; Urban/Wittkowski, BDG, § 62 Rz. 10).

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Die Vorschrift steht damit in einem Spannungsverhältnis zu der gleichfalls bestehenden Pflicht, den disziplinarrechtlich relevanten Sachverhalt umfassend zu ermittelt (§ 21 ff DG LSA) und dem Beamten, gegen den ermittelt wird, die Möglichkeit zur Äußerung zu geben (§ 30 DG LSA). Gestalten sich die Ermittlungen schwierig oder umfangreich, so lässt sich die Bearbeitungsfrist nicht einhalten, ohne die Aufklärungs- und die Anhörungspflicht zu verletzten (BVerwG, Beschluss v. 11.08.2009, 2 AV 3.09; juris). Darüber hinaus sind vom Disziplinargesetz vorgesehene behördeninterne Beteiligungen und Zustimmungen zu beachten (vgl. §§ 35, 76 DG LSA), wobei dortige großzügige Fiktionswirkungen, etwa in § 35 Abs. 1 Satz 2 DG LSA, ebenso im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot stehen und somit in dem Disziplinargesetz des Bundes (BDG) und anderer Länder fehlen. Soweit ersichtlich hat nur noch Sachsen eine gleichlautende Zustimmungsregelung; Schleswig-Holstein sieht eine Fiktionswirkung von einem Monat vor.

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Gemessen an diesen Voraussetzungen, muss vorliegend von einer - schuldhaften - verzögerten Bearbeitung ausgegangen werden.

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Dem Kläger wird mit dem unter dem 11.06.2012 eingeleiteten behördlichen Disziplinarverfahren vorgeworfen, als Referatsleiter eine ihm dienstlich unterstellte Sachbearbeiterin unter Verstoß gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz und seiner Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten, sexuell belästigt zu haben. Nach Studium der dem Disziplinargericht vorgelegten Ermittlungsvorgänge ist festzustellen, dass das Ermittlungsverfahren bearbeitet wurde. Ein ausdrücklicher Stillstand der Bearbeitung ist nicht feststellbar (vgl. Auflistung der Tätigkeiten: Bl 180 Beiakte A). Ebenso teilt das Disziplinargericht die Ansicht des Beklagten, dass es sich wegen der höchstpersönlichen Betroffenheit der Beteiligten um ein schwieriges und sensibel zu betreibendes Verfahren mit hohem Ermittlungsaufwand handelt. Dazu wird auf die zahlreichen (ca. 14) Zeugenvernehmungen und gewechselten Schriftsätze verwiesen. Durch zahlreiche persönliche Eingaben und Hinweise, nahm der anwaltlich vertretende Kläger sein Recht auf rechtliches Gehör wahr. Es wurden Befangenheitsanträge gegen die Ermittlungsführerin und Beweisanträge gestellt sowie ein Glaubwürdigkeitsgutachten der Belastungszeugin und deren Handy-Überprüfung durch das LKA beantragt. All dies führt zu einem - der Sache nach gerechtfertigten - erhöhten Ermittlungs- und Bearbeitungsaufwand.

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Gleichwohl ist zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung festzustellen, dass seit der Vorlage des Berichts der Ermittlungsführerin vom 18.03.2013 das Verfahren nicht effektiv und damit nicht hinreichend organisatorisch planvoll im Sinne der oben beschriebenen Voraussetzungen betrieben wurde. Dabei fällt zunächst auf, dass die Ermittlungsführerin den umfassenden 46 Seiten langen Bericht als „abschließend“ bezeichnete (Bl. 102 ff Beiakte A) und der Präsident der Einleitungsbehörde „nur“ die formelle Überarbeitung erbat (Bl. 125 Beiakte A). Aufgrund dieser vom Präsidenten bemängelten Vorgehensweise wurde ein Befangenheitsantrag gegen die Ermittlungsführerin gestellt, dessen Bearbeitung vom 18.04.2013 bis 09.07.2013 andauerte. Ebenso hatte dies zur Folge, dass die Abberufung der Ermittlungsführerin wegen Ungeeignetheit (§ 21 Abs. 1 Satz 2 DG LSA) beantragt wurde. Über die Entscheidungen wurden die Ermittlungsführerin am 11.07.2013 und der Bevollmächtigte des Klägers unter dem 14.07.2013 benachrichtigt.

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Soweit der Beklagte dem Gericht gegenüber unter dem 07.01.2014 mitteilt (Bl. 55 GA), dass dies keine Unterbrechung der Bearbeitung des Disziplinarverfahrens verursacht habe, ist dem nicht zu folgen. Denn bereits dem im Verwaltungsvorgang befindlichen Vermerk über die chronologischen Ereignisse (Bl. 181 Beiakte A), sind in diesem Zeitraum der Prüfung der Befangenheit und der Geeignetheit der Ermittlungsführerin von annähernd drei Monaten keine nennenswerten Aktivitäten in dem Disziplinarverfahren zu verzeichnen. Die Ermittlungsführerin hat erst unter dem 21.06.2013 (Bl. 141 Beiakte A) zu den Vorwürfen Stellung genommen. Dabei ist entscheidend, dass nach § 21 Abs. 1 Satz 1 letzter HS VwVfG - anders als etwa bei der Richterablehnung (Vgl. § 47 ZPO) - sich der Beamte erst und nur auf Anordnung des Leiters der Behörde der Mitwirkung zu enthalten hat.

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Ebenso ist unklar, wieso die vom Präsidenten erbetene - nur - formelle Überarbeitung des Ermittlungsberichtes seit März 2013 nicht erfolgt ist. Soweit dieser „Ermittlungsbericht“ nunmehr als „vorläufig“ bezeichnet wird, ist anzumerken, dass das Disziplinargesetz eine solche Vorläufigkeit nicht vorsieht. Ausweislich des Anschreibens der Ermittlungsführerin vom 18.03.2013 (Bl. 102 Beiakte A) und der Bezeichnung „Abschlussbericht“ ging sie vielmehr von dem Abschluss der Ermittlungen aus. Stattdessen wurden nach der Bitte um formelle Überarbeitung des Berichtes die Ermittlungen erneut aufgenommen. Wenn in diesem Zusammenhang dem Gericht gegenüber im Schriftsatz vom 07.01.2014 mitgeteilt wird, dass der Abschlussbericht nunmehr im Januar 2014 zu erwarten sei und dann – erneut – dem Präsidenten und dem Personalreferat zur „Prüfung“ vorzulegen seien, beinhaltet dies ein Vorgehen, welches dem disziplinarrechtlichen Beschleunigungsgebot nicht gerecht wird. Mit weiterem Schriftsatz vom 17.01.2014 (BL. 86 GA) wird der Abgabetermin erneut hinausgezögert. Wie oben ausgeführt, müssen die Ermittlungen zügig und unter Bereitstellung der organisatorischen und personellen Mittel durchgeführt werden. Dies schließt stückweise, in ein „vorläufiges Ergebnis“ endende Ermittlungen aus. Hierin liegen die Verzögerung und der fehlende „zureichende Grund“ im Sinne des § 60 Abs. 2 Satz 1 DG LSA.

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Ausweislich des Vermerks (Bl. 180 Beiakte A) dauert die Bearbeitung von Disziplinarvorgängen bei dem Beklagten durchschnittlich zwei Jahre. Diese pauschale Betrachtungs- und Bearbeitungsweise verletzt den Beschleunigungsgrundsatz. Denn in dem Vermerk heißt es weiter, dass Hintergrund dessen sei, dass Ermittlungsführer, also geeignete Beschäftigte, die im Übrigen anspruchsvolle Aufgaben wahrnehmen würden, nicht in bemerkenswertem Umfang von ihrem Hauptamt entlastet werden könnten und somit insgesamt stärker mit dienstlichen Aufgaben belastet seien. Gegenüber dem Disziplinargericht bestätigt der Beklagte dies im Schriftsatz vom 07.01.2014 (Bl. 55 GA) und vom 29.01.2014 und teilt mit, dass eine ausdrückliche Entlastung der Ermittlungsführerin im Hauptamt aufgrund der Aufgabenverdichtung und Personalknappheit nicht vorgenommen werde. Eine vorübergehende vollumfängliche Freistellung von ihrer hauptamtlichen Tätigkeit sei - erst - Ende November/Anfang Dezember erfolgt.

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Darin liegt auch das weiter notwendige Verschulden für die zögerliche Bearbeitung. Denn - wie oben dargestellt – muss der Dienstherr die notwendigen qualitativen und quantitativen personellen Voraussetzungen für die zügige Bearbeitung der behördlichen Disziplinarverfahren gewährleisten. Dies ist hier nicht geschehen. Dabei merkt das Disziplinargericht an, dass es für die – internen - personellen Probleme bei dem Beklagten durchaus Verständnis zeigt. Die ausweislich des Schreibens des Beklagten vom Juni 2012 (Bl. 60 Beiakte A) an das Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt herangetragene Bitte um personelle Unterstützung und Auswahl bzw. Bereitstellung eines Ermittlungsführers, wurde unter dem 06.07.2012 (Bl. 80 Beiakte A) von dort abgelehnt. Soweit der Beklagte in Bezug auf die in § 35 Abs. 1 Satz 1 DG LSA geforderte Beteiligung der obersten Dienstbehörde und der genannten Fiktionsfrist von zwei Monaten eine weitere Verzögerungen befürchtet, darf dies dem Kläger nicht zur Last fallen. Der Kläger sieht sich seit Beginn des Disziplinarverfahrens im Juni 2012 den disziplinarrechtlichen Vorwürfen ausgesetzt und wurde in das Innenministerium abgeordnet, wobei er durch Neubesetzung Gefahr läuft, seine bisherige Referatsleiterstelle zu verlieren (vgl. E-Mail vom 20.11.2013; Bl. 188 Beiakte A). Demnach muss auch die gesetzlich notwendige Beteiligung der obersten Dienstbehörde kurzfristiger geschehen, sodass auf die Fiktionswirkung - die mit dem Beschleunigungsgrundsatz unvereinbar erscheint - nicht gewartet werden muss.

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Bei Abwägung aller Interessen, sieht das Disziplinargericht in dem vorliegenden Einzelfall die Notwendigkeit, den Abschluss des Verfahrens bis zu einem bestimmten, angemessen zu bestimmenden Zeitpunkt vorzugeben. Für die Bestimmung der Frist kann das Gericht, anders als bei der Feststellung der Verzögerung, nur eine summarische Beurteilung des weiteren Aufklärungsaufwandes vornehmen und prognostizieren, innerhalb welche Zeitraums im Rahmen einer geordneten Untersuchung der Abschluss des Verfahrens erreicht werden kann (BVerwG, Beschluss v. 22.07.1998, 1 DB 2.98; juris). Da nunmehr die Ermittlungsführerin von ihren sonstigen Aufgaben befreit wurde und sich vollumfänglich der Bearbeitung des Disziplinarverfahrens widmen kann sowie die Beweiserhebungen abgeschlossen sein dürften und der Ermittlungsbericht in Aussicht gestellt wurde, erscheint dem Disziplinargericht die im Tenor bezeichnete Zeitspanne als ausreichend aber auch als angemessen. Auf die kurzfristige Beteiligung und Zustimmung der obersten Dienstbehörde wurde bereits hingewiesen. Weiter muss den Beteiligten bewusst sein, dass das weitere Verfahren und neuer Ermittlungsaufwand naturgemäß auch von etwaigen Verfahrenshandlungen und -anträgen des Klägers abhängt, auf die der Beklagte sodann verfahrensrechtlich zutreffend reagieren muss. Dabei ist die Frage, ob Verfahrensfehler - und dazu erhebliche - die Rechtmäßigkeit einer etwaig folgenden Disziplinarmaßnahme berühren, in dem dann sich anschließenden gerichtlichen Verfahren zu klären wären. Auf das weitere Antragsrecht nach §§ 60 Abs. 2 Satz 3, 50 Abs. 2 Satz 3 bis 5 DG LSA wird hingewiesen.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 72 Abs. 4 DG LSA i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO.