Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-09, Aktenzeichen 7 K 111/05
ECLI:DE:VGMS:2007:0309.7K111.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin, eine technische Überwachungsorganisation (TÜO), reichte beim
Rechtsvorgänger der Beklagten, dem M. O. , im Dezember 2003 einen
Überwachungsvertrag gemäß § 52 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) sowie gemäß § 12 ff. der
Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) mit der Bitte um Zustimmung ein. Der
Überwachungsvertrag betraf eine Niederlassung der Firma S. (inzwischen
umfirmiert in Firma S1. J. T. GmbH) in Andernach mit folgenden
Anlagen: „Chemisch-physikalische Behandlungsanlage, Zwischenlager, Labor,
Logistik." Als anzuerkennende Tätigkeiten wurden aufgeführt: „Einsammeln,
befördern, lagern, behandeln, verwerten, beseitigen."

3

In der Anlage zur chemisch-physikalischen Behandlung (CP-Anlage) werden im
wesentlichen flüssig angelieferte Abfallarten in Einzelfraktionen zerlegt (Ölphase,
Schlammphase und Wasserphase) und einer weiteren Entsorgung zugeführt. Die
Ölphase wird der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl weiter
vertrieben; die Wasserphase wird aufbereitet und zusammen mit kommunalen
Abwässern in die Kläranlage weitergeleitet; die Schlammphase wird unter hohem
Druck bis zur Stichfestigkeit entwässert und dann auf Deponien abgelagert.
Mengenmäßig verhalten sich die einzelnen Phasen zueinander wie folgt:
Wasserphase 79,4 %, Schlammphase 19,4 %, Ölphase 1,5 %.

4

Im (Sonderabfall-)Zwischenlager werden flüssige Abfälle gelagert. Wenn sich
eine hinreichende Menge angesammelt hat, werden die Abfälle zu dafür
zugelassenen Entsorgungsanlagen gebracht.

5

Mit Bescheid vom 6. Oktober 2004 erteilte der Rechtsvorgänger der Beklagten
der Klägerin die Zustimmung zum Überwachungsvertrag mit der Maßgabe, dass sich
die Zertifizierung ausschließlich auf die Tätigkeiten „einsammeln, befördern, lagern
und behandeln" bezieht. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich aus den
Stellungnahmen der zuständigen Vorortbehörde (M2. S2. - Q. )
Bedenken hinsichtlich der Zertifizierung für die abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten
„verwerten" und „beseitigen" ergeben hätten.

6

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Rechtsvorgänger der
Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2005 als unbegründet zurück.

7

Mit der hiergegen erhobenen Klage wird vorgetragen:

8

Die Beklagte sei nicht berechtigt, materiell zu prüfen, ob die in der Anlage
durchgeführten Tätigkeiten auch das Verwerten und Beseitigen von Abfall
beinhalten. Dies ergebe sich aus § 15 Abs. 1 EfbV, wonach die Beklagte
ausschließlich berechtigt sei, den Inhalt des Überwachungsvertrages sowie die
Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und Fachkunde der technischen
Überwachungsorganisation zu überprüfen.

9

Unabhängig davon seien die in der Anlage vorgenommenen Tätigkeiten als
Verwerten bzw. Beseitigen einzuordnen. Die Begriffe Abfallverwertung und
Abfallbeseitigung in der EfbV seien mit den Begriffen im KrW-/AbfG deckungsgleich.
Aus §§ 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG ergebe sich, dass die in mehraktigen
Entsorgungsverfahren durchzuführenden Teilschritte entweder als Verwertung oder
als Beseitigung einzuordnen seien.

10

Die Klägerin beantragt,

11

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides
des M1. O. vom 6. Oktober 2004 und des
Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2005 zu verpflichten,
die Zustimmung zum Überwachungsvertrag zwischen der Firma
S1. J. T. GmbH und der F. GmbH auch im
Hinblick auf die zu zertifizierenden Tätigkeiten „verwerten und
beseitigen" zu erteilen.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie trägt vor: Die Zustimmungsbehörde sei in der Überprüfung der
Zustimmungsvoraussetzungen nicht auf die Überprüfung des Vertragstextes
beschränkt. Ansonsten hätte es der Regelungen in § 15 Abs. 4 Nr. 3, § 15 Abs. 3
und § 15 Abs. 1 Satz 2 EfbV nicht bedurft. Des Weiteren ergebe sich die
Prüfungsbefugnis aus § 15 Abs. 3 EfbV.

15

Das im KrW-/AbfG angelegte System der Entsorgungshandlungen (§§ 4 Abs. 5,
10 Abs. 2) könne nicht unbesehen auf die Tätigkeitsbeschreibungen in § 2 Abs. 1
Nr. 1 EfbV übertragen werden. Wortlaut und Systematik der EfbV sprächen dafür, die
Tätigkeiten des Verwertens und Beseitigens enger auszulegen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

17

Die Klage ist unbegründet.

18

Die Bescheide des M1. O. vom 6. Oktober 2004 und 11. Januar
2005 sind nicht rechtswidrig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Anspruchsgrundlage für die begehrte Zustimmung zum Überwachungsvertrag ist
§ 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Nach dieser Vorschrift bedürfen
Überwachungsverträge der Zustimmung der für die Abfallwirtschaft zuständigen
obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde.

20

Diese Bestimmung verfolgt in erster Linie den Zweck, dem jeweiligen
Entsorgungsunternehmen den Status eines Entsorgungsfachbetriebes zu
verschaffen; Anspruchsinhaber ist daher auch in erster Linie zunächst nur das
jeweilige Entsorgungsunternehmen. Jedoch kann aus dem Umstand, dass die TÜO
in § 52 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG aufgeführt ist sowie aus der Regelung in § 15 Abs. 3
Satz 2 EfbV geschlossen werden, dass auch die Überwachungsorganisationen in
Rechtsbeziehungen zur Behörde stehen, so dass auch ihnen ein Anspruch gemäß
§ 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zugesprochen werden kann.

21

Vgl. hierzu die Literaturmeinungen, die dieses
Rangverhältnis genau umgekehrt sehen, allerdings ohne
weitere Begründung: Jarass, Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz, Stand: September 2006, § 52 KrW-/AbfG Rdnr.
135, 155; Kaminski/Konzak, Das untergesetzliche Regelwerk
zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1997, Seite 533;
Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht,
Band 3, Stand: Februar 2005, § 15 EfbV Rdnr. 10.

22

Bei der Prüfung, ob die Zustimmungsvoraussetzungen vorliegen, kann nicht auf
die hierzu erlassene Vorschrift des § 15 Abs. 1 EfbV abgestellt werden, da diese
Verordnungsbestimmung mangels ausreichender gesetzlicher Ermächtigung nichtig
ist. Die Verordnungsermächtigung des § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG bezieht sich lediglich
darauf, dass ein besonderes Anerkennungsverfahren für Entsorgungsfachbetriebe
geregelt werden kann. Aufgrund des eindeutigen Wortlautes in § 52 Abs. 1 kann die
gesetzliche Einführung der Zustimmung zum Überwachungsvertrag nicht mit der
Ermächtigung zur Regelung des besonderen Anerkennungsverfahrens gleichgesetzt
werden.

23

Vgl. Kaminski/Konzak, Seite 531, 532; Fluck § 15 EfbV
Rdnr. 11.

24

Auf den Umstand, dass für die Zustimmung und das Zustimmungsverfahren eine
Regelung der Voraussetzungen durch Rechtsverordnung in § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG
nicht vorgesehen ist, hat bereits die Bundesregierung zutreffend im entsprechenden
Verfahren zur Verabschiedung der Verordnung hingewiesen.

25

Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 53.

26

Dennoch hat der Bundesrat dafür Sorge getragen, dass entsprechende
materielle Bestimmungen zum Zustimmungsverfahren in die EfbV aufgenommen
wurden, um sicherzustellen, dass bundesweit einheitliche Regelungen vollzogen
werden.

27

Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 7.

28

Seiner Begründung, die Ermächtigung hierzu folge aus § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW-
/AbfG, da die Zustimmung zum dort geregelten Verfahren der Anerkennung gehöre,
kann nicht gefolgt werden. Denn der Gesetzgeber hat in § 52 KrW-/AbfG eindeutig
eine Trennung zwischen Zustimmungsverfahren in Abs. 1 und besonderem
Anerkennungsverfahren für Entsorgungsfachbetriebe in Abs. 2 vorgenommen und
ausschließlich für das Letztere eine Verordnungsermächtigung erteilt.

29

In der danach als alleinige Anspruchsgrundlage in Frage kommenden
Bestimmung des § 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG finden sich keine ausdrücklichen
materiellen Anforderungen an die zu erteilende Zustimmung. Jedoch ist davon
auszugehen, dass mit der Einführung eines Zustimmungsverfahrens der
Zustimmungsbehörde bestimmte grundlegende Prüfungskompetenzen zugewiesen
werden sollten; ansonsten wäre die Einführung dieses besonderen, über die bloße
Kenntnisnahme hinausgehenden Verfahrens ohne Sinn gewesen. Insofern ergeben
sich aus dem Zweck des Zustimmungsverfahrens ungeschriebene
Anforderungen.

30

Es ist zunächst davon auszugehen, dass die Prüfung sich wenigstens daran
orientiert, ob der Überwachungsvertrag den formalen Anforderungen in § 12 ff. EfbV
entspricht. Darüber hinaus kann nach Auffassung des Gerichts die
Zustimmungsbehörde aber auch überprüfen, ob der Betrieb die im
Überwachungsvertrag aufgeführten Tätigkeiten (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV), die die TÜO
gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 EfbV zu zertifizieren hat, tatsächlich durchführt. Die
Zustimmungsbehörde steckt hierbei insoweit den rechtlichen Rahmen ab. Die
technische Überwachungsorganisation prüft demgegenüber, ob die jeweiligen
Tätigkeiten fachgerecht durchgeführt werden; sie nimmt rein technische Prüfungen,
aber keine rechtlichen Beurteilungen vor.

31

Ausgehend hiervon ist die Zustimmung im Ergebnis zu Recht verweigert worden,
da die Tätigkeiten „verwerten" und „beseitigen" in der Anlage des
Entsorgungsunternehmens nicht durchgeführt werden.

32

In § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV ist geregelt, dass ein Betrieb Entsorgungsfachbetrieb
werden kann, wenn er Abfälle einsammelt, befördert, lagert, behandelt, verwertet
oder beseitigt. Diese Tätigkeiten stehen gleichberechtigt nebeneinander, ein
bestimmtes Rangverhältnis ist ebenso wenig erkennbar wie etwaige Oberbegriffe, die
bestimmte Tätigkeitsmerkmale beinhalten. Angesichts des eindeutigen Wortlauts ist
der Vortrag der Klägerin, unter Berücksichtigung des KrW-/AbfG seien die
Tätigkeiten einsammeln, befördern, lagern und verwalten immer nur Teilschritte der
Beseitigung oder Verwertung, nicht zutreffend. Ebenso wenig können die speziellen
Regelungen in § 4 Abs. 5, 10 Abs. 2 KrW-/AbfG, wonach zur Abfallbeseitigung nicht
nur der Beseitigungsvorgang als solcher, sondern auch einige Vorstufen zur
Abfallbeseitigung zählen, auf die Regelungen der EfbV übertragen werden. Das
ergibt sich aus Sinn und Zweck der gesetzlichen Einführung von
Entsorgungsfachbetrieben. Hierdurch sollte die Abfallentsorgung auf eine solide
fachliche Grundlage gestellt werden, darüber hinaus dient dies auch dem
Vertrauensschutz Dritter (Abfallerzeuger, Abfallbesitzer), die darauf vertrauen
können, dass bei Erfüllung und Aufrechterhaltung der Zertifizierungskriterien in
hohem Maße eine ordnungsgemäße Durchführung der Entsorgungstätigkeit
gewährleistet ist.

33

Vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz, 2. Auflage 2003, § 52 Rdnr. 1, 3.

34

Die genannten Vorschriften im KrW-/AbfG weisen diese spezielle Intention nicht
auf und können daher zur Begriffsauslegung auch nicht entsprechend herangezogen
werden.

35

Vielmehr sind die genannten sechs Tätigkeiten als eigenständig zu betrachten.
Das bedeutet im Übrigen in der Konsequenz, dass ein Betrieb seine Zertifizierung
auch auf einige Tätigkeiten (oder auch nur eine einzelne) beschränken kann, sofern
er diese tatsächlich erfüllt.

36

Hier werden in der Anlage des Entsorgungsunternehmens offensichtlich keine
Verwertungs- oder Beseitigungsmaßnahmen durchgeführt. Bei der Prüfung ist
zwischen den Anlagenteilen Zwischenlager und Anlage zur chemisch-physikalischen
Behandlung (CP-Anlage) zu unterscheiden:

37

Im (Sonderabfall-) Zwischenlager werden Abfälle lediglich gelagert und
anschließend weitertransportiert, sobald sich eine hinreichende Menge angesammelt
hat. Die tatsächliche Verwertung bzw. Beseitigung findet damit außerhalb der Anlage
der Klägerin statt. Wie die Klägerin insoweit selbst einräumt, erfüllt das
Zwischenlager in erster Linie eine logistische Funktion.

38

Dasselbe gilt im Ergebnis für die CP-Anlage. Nach der Anlieferung der flüssigen
Abfallstoffe und der Trennung in Wasser-, Schlamm- und Ölphasen wird lediglich die
Ölphase der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl
weitervertrieben; lediglich insoweit könnte von einer Verwertung gesprochen werden.
Jedoch ist ein Anteil der Ölphase von nur 1,5 % zu gering, um von einer Verwertung
der gesamten angelieferten Stoffe ausgehen zu können.

39

Es ist bereits aufgrund dieses Umstandes die Zustimmung zu Recht verweigert
worden. Die Kammer ist nicht gehalten, zusätzlich zu prüfen, ob noch weitere
materielle Überprüfungskriterien der Zustimmungsbehörde im Rahmen des § 52 Abs.
1 Satz 2 KrW-/AbfG aufgestellt werden dürfen.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

41

Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO.

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