Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-09-05, Aktenzeichen 20 D 145/97.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0905.20D145.97AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit von Allwetterflugbetrieb nach den
Betriebsstufen II und III auf der parallelen Start- und Landebahn des von der
Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafens Düsseldorf.
Zwischen den Beteiligten umstritten ist vor allem die Frage der Vereinbarkeit des
unbeschränkten Allwetterflugbetriebs mit dem so genannten Angerland-Vergleich,
der am 13. Mai 1965 im Verfahren OVG NRW VIII B 277/65 zwischen Gemeinden
des Amtes Angerland, dem Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, der
Stadt Düsseldorf und der Beigeladenen des vorliegenden Verfahrens (seinerzeit:
Düsseldorfer Flughafengesellschaft mbH - DFG) u.a. zur Festlegung eines
Endausbauzustands des Flughafens geschlossen wurde. In diesem Vergleich heißt
es unter a) 1. Teil A. "Generalausbauplan", II über eine anzulegende Parallelbahn:
"Die beigeladene DFG erklärt: Die im
Generalausbauplan in einem Achsabstand von
höchstens 500 m von der Hauptstartbahn
vorgesehene Parallelbahn ist eine Ausweichbahn,
d.h. diese Bahn wird nicht mit den gleichen
technischen Einrichtungen wie die Hauptstartbahn
versehen (Ausrüstung nur nach Kategorie I, während
die Hauptstartbahn nach Kategorie II ausgerüstet
wird). Sie wird nur in den Zeiten der
Betriebsunterbrechung der Hauptstartbahn und sonst
in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage
betrieben. ..."
Unter III heißt es weiter:
"Der Antragsgegner [scil. das Ministerium] erklärt,
dass er keinen Antrag der beigeladenen DFG
genehmigen wird, der hinsichtlich eines Ausbaues
eines Start- und Landebahnsystems über den
Umfang des Generalausbauplans und hinsichtlich
des Flugbetriebes über die in Ziffer II getroffene
Regelung hinausgeht."
Die Genehmigung für Anlage und Betrieb der Parallelbahn erteilte der Beklagte unter
dem 3. Oktober 1976. In Nr. II.2. der Genehmigung heißt es:
"Die Landebahnen 06 L und 24 R sollen als
Präzisionslandebahn für den Allwetterflugbetrieb
nach Betriebsstufe I - entsprechend den Richtlinien
und Empfehlungen des Anhangs 14 zum Abkommen
über die Internationale Zivilluftfahrt in Verbindung mit
den in den Nachrichten für Luftfahrer veröffentlichten
Richtlinien des Bundesministeriums für Verkehr -
ausgerüstet werden."
Den Plan für die Anlegung der Parallelbahn stellte der Beklagte mit
Planfeststellungsbeschluss vom 16. Dezember 1983/18. November 1985 fest. Die
Regelung in der Genehmigung zur Bahnausrüstung wurde darin nicht verändert. Die
Flughafengenehmigung vom 3. Oktober 1976 ist dem Planfeststellungsbeschluss
durch Anpassungsbescheid vom 25. November 1992 angepasst worden. Der
Planfeststellungsbeschluss ist gegenüber der Klägerin seit Abschluss eines darüber
geführten Verwaltungsrechtsstreits (OVG NRW, Urteil vom 28. April 1989 - 20 A
1853/87 -; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1990 - 4 B 146-148.89 -)
rechtskräftig; das letzte Verwaltungsstreitverfahren zum Planfeststellungsbeschluss
1983/1985 ist mit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2000 - 11
B 18.00 - (OVG NRW 20 A 1138/97) beendet worden.
Unter dem 22. Februar 1994 beantragte die Beigeladene, in der Genehmigung vom
3. Oktober 1976 in der Fassung des Anpassungsbescheides "den Teil II, Betrieb,
Ziff. 2, zu streichen". Zur Begründung hieß es u.a., im Zuge des technischen
Fortschritts sei inzwischen die Betriebsstufe IIIb eingeführt worden, die eine weit
höhere Betriebsbereitschaft bei Schlechtwetterlagen gewährleiste als die
Betriebsstufe I. Sie, die Antragstellerin, wolle die höchstmögliche Betriebsbereitschaft
ihres Flughafens sicherstellen. Geräte für die Betriebsstufe I würden zudem nicht
mehr hergestellt. Der Angerland-Vergleich stehe der Maßnahme nicht entgegen. Die
Erwähnung der Betriebsstufe für die Ausrüstung der Parallelbahn dort sei auf den
damaligen Stand der Technik abgestimmt gewesen und habe heute für die
Zielsetzung des Vergleichsschlusses keine Bedeutung mehr. Die Regelung sei
entbehrlich, ohne den wesentlichen Gehalt des Vergleichs anzutasten, sodass sich
die Partner des Vergleichs ihrer Ansicht nach nicht mit Rechtsgründen gegen ihren
Antrag wenden könnten. Ausgangslage, die zum Abschluss des Angerland-
Vergleichs geführt habe, sei gewesen, dass die nördlichen Randgemeinden des
Flughafens angesichts der in der Öffentlichkeit verbreiteten Pläne für den Ausbau
des Düsseldorfer Flughafens sehr besorgt gewesen seien, dass der Luftverkehr sich
in unzumutbarer Weise auf dieses Gebiet auswirken würde. Dies sei heute nicht
mehr zu besorgen. Ein formales Festhalten an der niedrigeren Betriebsstufe I würde
hingegen dazu führen, dass die Parallelbahn bei einer aushilfsweisen Benutzung
nicht mit den bestmöglichen Präzisionseinrichtungen zur Verfügung stehe oder der
Flugbetrieb ganz zum Erliegen komme. Damit wäre einer der Hauptzwecke der
Parallelbahn zunichte gemacht. Außerdem würden in den Betriebsablauf des
Luftverkehrs Unsicherheiten hineingetragen. Die Erhöhung der Betriebsstufe diene
auch unmittelbar dem Schutz vor Lärmbelastungen. Flugzeugumläufe könnten auch
bei schlechtem Wetter planmäßig durchgeführt werden und Rückführungsflüge zur
Nachtzeit aufgrund von Ausnahmeregelungen könnten unterbleiben.
Der Beklagte holte eine gutachterliche Stellungnahme der DFS Deutsche
Flugsicherung GmbH ein und forderte die Beigeladene zu ergänzenden Angaben
über die voraussichtlich auf der Parallelbahn zusätzlich abzuwickelnden
Flugbewegungen und die zu erwartenden Immissionen auf. Sodann gab sie den
betroffenen Gemeinden, u.a. der Klägerin, mit Schreiben vom 21. April 1995
Gelegenheit, zu dem Antrag Stellung zu nehmen. Der Rat der Klägerin fasste
daraufhin am 26. September 1995 folgenden Beschluss:
"Der Nutzung der technischen Ausrüstung nach
Betriebsstufe IIIb auf der Parallelbahn wird
ausschließlich für die Zeiten einer erforderlichen
Betriebsunterbrechung auf der Hauptstart- und
Landebahn, aber erst nach Vollziehbarkeit des
Planfeststellungsbeschlusses vom 16.12.1983,
zugestimmt. Bis zu diesem Zeitpunkt wird die
Nutzung nach Betriebsstufe IIIb abgelehnt. Durch
Nutzung der Betriebsstufe III darf die Kapazität des
Parallelbahnsystems keinesfalls größer werden als
91.000 Gesamtbewegungen in den 6
verkehrsreichsten Monaten eines Jahres, und auch
die Teilkapazitäten des Parallelbahnsystems dürfen
keinesfalls größer werden als die im
Planfeststellungsbeschluss definierten."
Zur Begründung führte die Klägerin mit Schreiben vom 8. November 1995 aus, es sei
Sinn des Angerland-Vergleichs gewesen, die Parallelbahn nicht als gleichwertige
Bahn, sondern nur als Ersatzbahn zu konzipieren. Die Ausrüstung der Parallelbahn
dürfe die Beschränkungen im Angerland-Vergleich und im
Planfeststellungsbeschluss nicht faktisch unterlaufen. Daher werde der technischen
Ausrüstung der Parallelbahn nach Betriebsstufe IIIb ausnahmsweise über den
Wortlaut des Angerland-Vergleiches hinaus nur für die Zeit einer erforderlichen
Betriebsunterbrechung auf der Hauptstart- und Landebahn zugestimmt.
Der Beklagte deutete den Antrag der Beigeladenen dahin, dass die Beigeladene den
Wegfall der in der Genehmigung vom 3. Oktober 1976 enthaltenen Beschränkung
auf die Betriebsstufe I anstrebe und fasste Nr. II (Betrieb), 2. der
Flughafengenehmigung mit Bescheid vom 17. Juli 1997 - 612-31-21/3 DL - wie folgt
neu:
"A. I. Die Landebahnen 05 L und 23 R (früher
06 L/24 R) sollen als Präzisionslandebahnen für den
Allwetterflugbetrieb - entsprechend den Richtlinien
und Empfehlungen des Anhangs 14 zum Abkommen
über die Internationale Zivilluftfahrt in Verbindung mit
den in den Nachrichten für Luftfahrer veröffentlichten
Richtlinien des Bundesministeriums für Verkehr -
ausgestattet und betrieben werden.

Die Aufnahme des Allwetterflugbetriebs nach den
Betriebsstufen II/III ist erst zulässig, wenn zuvor die
'Örtliche Kommission' gemäß den BMV-Richtlinien
für den Allwetterflugbetrieb vom 30.03.1988 (NfL I-
89/88, geändert durch die Bekanntmachung vom
18.09.1990 I 186/90) die hierfür erforderliche
Eignung aller Komponenten der technischen
Ausrüstung festgestellt hat."
Zur Begründung ist ausgeführt, die Zulassung der Parallelbahn als
Präzisionslandebahn für den Allwetterflugbetrieb ohne Beschränkung auf bestimmte
Betriebsstufen sei als unwesentliche Änderung des Flughafenbetriebs anzusehen.
Sie beeinträchtigte Belange der Flughafenanlieger nicht, ein
Genehmigungsverfahren unter Beteiligung von Behörden, Trägern öffentlicher
Belange und Betroffenen sei daher nicht erforderlich. Eine Beeinträchtigung sei nur
insoweit in Betracht zu ziehen, als die Zulassung zu einer erstmaligen oder
verstärkten Verlagerung von Flügen unter Betriebsstufen-Kategorie II/III von der
Hauptbahn auf die Parallelbahn führe. Nach Angaben des Deutschen Wetterdienstes
hätten Flugbetriebsbedingungen nach den Kategorien II/III in den Jahren 1989 bis
1994 in 0,04 % bis maximal 0,99 % der Jahresbetriebsstunden vorgelegen; über
einen Zeitraum von 12 Jahren habe der Anteil der Kategorie-II- und -III-Wetterlagen
bezogen auf 24 Betriebsstunden pro Tag im Durchschnitt 0,5 % betragen. Die
Belastung der Parallelbahn-Anlieger würde dadurch verursacht, dass auf der
Parallelbahn auch in diesen seltenen Zeiträumen der Flugbetrieb durchgeführt
werden könnte, der in 99,5 % der Betriebsstunden ohnehin dort abgewickelt werden
könne. Nach allgemein anerkannten Ergebnissen der Fluglärmwirkungsforschung
seien Fluglärmimmissionen irrelevant, die in nicht mehr als 1 % des
Beurteilungszeitraumes auftreten und daher "seltene Ereignisse" seien.
Entsprechendes gelte für die Abgasbelastung. Für den Anflug 23R habe die örtliche
Kommission bereits festgestellt, dass die Voraussetzungen für die Aufnahme des
Flugbetriebs nach Betriebsstufe II ab dem 11. September 1997 erfüllt seien. Die
Aufnahme nach den Betriebsstufen III und IIIb sei erst zu einem späteren Zeitpunkt
möglich, sobald die ILS-Anlage in dem unter A. II. definierten Zeitraum (4.000
Betriebsstunden) störungsfrei gearbeitet habe. Für den Anflug 05L sei die Aufnahme
eines entsprechendes Flugbetriebs aus verfahrensökonomischen Gründen nur unter
der aufschiebenden Bedingung genehmigt worden, dass die örtliche Kommission
eine entsprechende Eignung feststelle. Der Angerland-Vergleich stehe der
Zulassung uneingeschränkten Allwetterflugbetriebs nicht entgegen. Abgesehen von
der Frage, ob er sich nicht lediglich auf genehmigungspflichtige Änderungen beziehe,
sei die Prüfung auf die Mitbenutzung der Parallelbahn in Zeiten des Spitzenverkehrs
über Tage zu beschränken; denn die Stadt Ratingen habe durch Schreiben vom
8. November 1995 mitgeteilt, dass sie der technischen Ausrüstung der Parallelbahn
nach Betriebsstufe IIIb für die Zeit einer erforderlichen Betriebsunterbrechung auf der
Hauptbahn im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses vom 16. Dezember 1983
zustimme. Insofern führe die Auslegung des Vergleichs - seine fortdauernde
Wirksamkeit unterstellt - zu dem Ergebnis, dass jedenfalls solche über den Vergleich
formal hinausgehenden Baumaßnahmen und Betriebsregelungen nicht gegen ihn
verstießen, die nicht zu einer Verschlechterung des Umweltschutzes im Gebiet der
Rechtsnachfolgerinnen der Angerlandgemeinden führten und keine Einschränkungen
für die Planungshoheit und die Grundstücksnutzung zur Folge hätten. Diese Grenze
für die inhaltliche Beachtlichkeit werde nicht überschritten. Dafür spreche auch, dass
die Parallelbahn nach dem Willen der Vergleichsparteien auch die Aufgabe haben
solle, den Flughafenbetrieb in Zeiten der Betriebsunterbrechung sicherzustellen. Die
vollumfängliche Erfüllung dieser Aufgabe setze die gleiche Ausstattung wie der
Hauptbahn voraus. Die Regelung des Angerland-Vergleichs sei daher auch
inkonsequent.
Der Bescheid vom 17. Juli 1997 wurde der Klägerin am 21. August 1997
bekanntgegeben.
Die Klägerin hat am 5. September 1997 Klage erhoben und - nachdem der Beklagte
mit Bescheid vom 23. September 1997 die sofortige Vollziehung angeordnet hatte -
einen Antrag auf Regelung der Vollziehung gestellt (OVG NRW 20 B 2500/97.AK),
den der Senat mit Beschluss vom 18. August 1998 abgelehnt hat.
Während des Klageverfahrens hat die Beigeladene den Angerland-Vergleich wegen
grundlegender Veränderung der Verhältnisse gekündigt. Der daran anknüpfenden
Klage der Klägerin gegen die Beigeladene, die Wirksamkeit des Vergleichs
festzustellen, hat der Senat im Verfahren 20 D 53/99.AK mit Urteil vom heutigen
Tage stattgegeben.
Die Klägerin macht zur Begründung der vorliegenden Klage geltend: Durch den
Bescheid sei die Flughafengenehmigung von 1976 durch isolierte
Unternehmergenehmigung geändert worden. Regelungsgegenstand sei die
uneingeschränkte Zulassung der Parallelbahn für den Allwetterflugbetrieb,
Prüfungsmaßstab somit die Frage, ob es um eine wesentliche Änderung des
Flughafenbetriebs im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG gehe. Dabei handele es
sich um eine gebundene und nicht um eine Ermessensentscheidung. Der Bescheid
sei rechtswidrig, weil der Beklagte die Genehmigung ohne das im Gesetz
vorgeschriebene Genehmigungsverfahren geändert habe. Es fehle bereits an einem
Genehmigungsantrag. Eine gebotene Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange
und der Gebietskörperschaften sei unterblieben. Dass ihr Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben worden sei, reiche als Anhörung nicht aus; sie sei nicht über
die maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen, etwa die Angaben des Deutschen
Wetterdienstes, unterrichtet worden. Im Rahmen der Anhörung habe sie der
getroffenen Regelung auch nicht zugestimmt. Die Zustimmung sei unter
Voraussetzungen erklärt worden, die nicht vorlägen. Das Abwägungsgebot sei
verletzt, weil keine Abwägung stattgefunden habe, jedenfalls die für die Abwägung
entscheidenden Gesichtspunkte nicht erkennbar seien. Der Bescheid sei ferner mit
den Festlegungen im Angerland-Vergleich nicht vereinbar und beeinträchtige auch
unter diesem Gesichtspunkt ihre rechtlich geschützten nachbarschaftlichen
Interessen. Der Angerland-Vergleich sei wirksam, wie sie insbesondere im Verfahren
20 D 53/99.AK dargelegt habe. Eine Anpassung, die sie auf der Grundlage des
Ratsbeschlusses vom 26. September 1995 angeboten habe, sei wegen der Haltung
der Beigeladenen nicht zustande gekommen. Eine einseitige Anpassungsbefugnis
gebe es nicht, ebenso wenig eine Vorwegnahme und Durchsetzung der Anpassung
mit Hilfe eines behördlichen Bescheides. Zunächst müsse der Vergleich geändert
werden, gegebenenfalls mit gerichtlicher Hilfe, bevor Konsequenzen aus der
Anpassung gezogen werden dürften.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 17. Juli 1997
- 612-31-21/3 DL - aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend: Der Klägerin fehle bereits die Klagebefugnis, da keine relevanten
Auswirkungen zu besorgen seien, im Übrigen die Klägerin lediglich eine
Verschiebung der Belastung zulasten Dritter erstrebe. Außerdem habe die Klägerin
den Maßnahmen in ihrer Stellungnahme vom 8. November 1995 im Wesentlichen
zugestimmt. Verfahrensrechte der Klägerin seien nicht verletzt worden, ein formelles
Beteiligungsrecht bestehe nicht, weil materielle Interessen der Klägerin nicht berührt
sein könnten. Jedenfalls habe die Zuleitung der Antragsunterlagen an die Klägerin
zur Wahrung eines Anhörungsrechts genügt. Die angefochtene Entscheidung sei
auch rechtmäßig. Nr. 2 II 2 der Genehmigung von 1976 könne kein Verbot
entnommen werden, die Parallelbahn mit einer technisch besseren Ausstattung als
nach Betriebsstufe I zu versehen. Bereits im Jahre 1976 sei die Parallelbahn als
Präzisionslandebahn für den Allwetterflugbetrieb genehmigt gewesen. Was unter
Allwetterflugbetrieb zu verstehen sei, richte sich nach dem jeweiligen Stand der
Technik. Dieser habe sich in den letzten Jahrzehnten erheblich weiterentwickelt,
zumal bei Vergleichsschluss noch keine verbindlichen Regelungen über
Betriebsstufen existiert hätten. Die Einführung einer Betriebsstufe II sei damals zu
erwarten, weiteres jedoch nicht absehbar gewesen. Richtlinien habe der
Bundesverkehrsminister erstmals 1966 erlassen. Darin sei auf Empfehlungen der
ICAO verwiesen worden, in denen Betriebsstufen I bis IIIc definiert gewesen seien. In
der Bundesrepublik sei eine Betriebsstufe II jedoch erst 1968, auf dem Flughafen der
Beigeladenen sogar erst Ende 1969 eingeführt worden. Richtlinien für die
Betriebsstufe IIIa gebe es seit 1977. Die Anpassung an den Stand der Technik sei
durch die Genehmigung von 1976 abgedeckt gewesen, ohne dass es hierzu einer
Streichung der Worte "Betriebsstufe I" bedurft habe. Dieses Verständnis sei auch vor
dem Hintergrund der Pflicht der Beigeladenen geboten, den Flughafen in
betriebssicherem Zustand zu halten und ordnungsgemäß zu betreiben. Die
Einführung der Betriebsstufen II und III beinhalte keine wesentliche Änderung der
Anlage und des Betriebs des Flughafens. Es gehe erkennbar nicht darum, das
Gesicht des Flughafens zu ändern, sondern lediglich darum, zu verhindern, dass der
Flughafen bei Schlechtwetterlagen unnötigerweise geschlossen werden müsse. Die
Gewährleistung der Sicherheit des Flugverkehrs sei ein anerkanntes Ziel. Ein
Verstoß gegen den Angerland-Vergleich sei bei verständiger Auslegung nicht
ersichtlich, sodass es auf die Zweifel an seiner Wirksamkeit nicht ankomme. Bei dem
angefochtenen Bescheid handele es sich nicht um eine Genehmigung, die allein er
nach a) 1. Teil A. III des Vergleichs ablehnen müsse. Die einschlägige
Vergleichspassage sei überholt, weil die Hauptbahn nicht mehr die dort genannte
Ausrüstung (Kategorie II) habe. Sofern man den Angerland-Vergleich für beachtlich
halte, sei eine Anpassung geboten. Die Verhältnisse hätten sich über das im
Verfahren 20 D 53/99.AK Dargelegte hinaus auch insoweit geändert, als es Geräte
für die Betriebsstufe I nicht mehr gebe. Eine Verbindung der Anpassung mit der
Zulassung einer Maßnahme sei rechtlich zulässig.
Die Beigeladene beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Die Klägerin habe nicht dargelegt, dass sie durch den Bescheid in
eigenen Rechten verletzt worden sei. Ein Genehmigungsverfahren habe der
Beklagte zu Recht nicht durchgeführt, sodass die Klägerin an einem solchen
Verfahren auch nicht habe beteiligt werden können. Mit dem Bescheid sei eine
unwesentliche Änderung des Betriebs des Verkehrsflughafens gestattet worden. Die
Zulassung der Betriebsstufen II und III habe lediglich zur Folge, dass auch bei
extrem schlechten Wetterbedingungen noch Landungen durchgeführt werden
könnten. Solche Wetterbedingungen führten dazu, dass nunmehr voraussichtlich
noch bis zu maximal 1 % zusätzliche Landungen durchgeführt werden könnten, die
ansonsten wegen schlechten Wetters ausfallen müssten. Diese wenigen
zusätzlichen Flugbewegungen stellten unzweifelhaft seltene Ereignisse dar und
könnten damit weder zu einer spürbaren Lärmmehrbelastung führen noch das
Gesicht des Flughafens ändern. Auch habe sie - die Klägerin - in ihrem Schreiben
vom 8. November 1995 für Fälle der Betriebsunterbrechung auf der Hauptbahn einer
Aufhebung der Beschränkung auf die Betriebsstufe I, mit Ausnahme der Kategorie
IIIc, zugestimmt, die Voraussetzungen der Zustimmung seien erfüllt. Soweit die
Zustimmung reiche, könne der Bescheid nicht aufgehoben werden. Soweit die
Klägerin ihre Zustimmung verweigert habe, nämlich hinsichtlich der Zeiten des
Spitzenverkehrs, sei zu bedenken, dass eine zulässige Mitbenutzung der
Parallelbahn unter den seltenen Wetterlagen nach den Kategorien II und III noch
seltenere und damit erst recht zu vernachlässigende Ereignisse seien, zumal die
Landungen lediglich um 500 m nach Norden verlagert werde, wodurch Rechte oder
Interessen der Klägerin nicht beeinträchtigen könne. Der Angerland-Vergleich stehe
dem angefochtenen Bescheid nicht entgegen. Eine genaue Auslegung des
Vergleichs, die seiner Anpassung vorgehe, ergebe, dass die im 1. Satz der Nr. II
angesprochene Ausrüstung keine Regelung des Flugbetriebes im Sinne der Nr. III
sei. Der gewollte Unterschied zwischen der Ausrüstung der Bahnen sei gewahrt, weil
die Hauptbahn nach Kategorie IIIb ausgerüstet sei, während die Parallelbahn in der
einen Richtung nur nach Kategorie III, in der anderen sogar nur nach Kategorie I
betrieben werden könne. Eine Aufhebung des Bescheides komme jedenfalls allein
insofern in Betracht, als es um die Kategorie IIIb gehe.
Davon abgesehen erzeuge der Vergleich, sofern er überhaupt wirksam begründet
worden sein sollte, jedenfalls heute keine Rechtswirkungen mehr, wie sie - die
Beigeladene - insbesondere im Verfahren 20 D 53/99.AK dargelegt habe. Ohnehin
gebe eine privatrechtliche Verpflichtung aus dem Vergleich kein Abwehrrecht
gegenüber einem Verwaltungsakt. Halte man den Vergleich für wirksam, so sei eine
Anpassung möglich und geboten, weil nicht bedacht worden sei, dass die
Parallelbahn ihre Funktion als Ausweichbahn nur bei gleichwertiger Ausrüstung
erfüllen könne. Die Anpassung müsse nicht durch eine besondere Klage vorweg
geltend gemacht werden. Vielmehr könne schon der Anpassungsanspruch, der wie
andere hier anwendbare Regeln zur Rechtsordnung gehöre, im vorliegenden
Verfahren berücksichtigt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens, des Verfahrens 20 B
2500/97.AK und des Verfahrens 20 D 53/99.AK sowie der jeweils beigezogenen
Verwaltungsvorgänge.

2

Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Die Klägerin ist durch den angefochtenen Bescheid nicht in ihren Rechten verletzt,
seine Aufhebung scheidet daher aus (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid vom 17. Juli 1997 ist, wie der Senat bereits im zugehörigen Verfahren
vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 18. August 1998 unter Bezugnahme
u.a. auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juni 1979 - IV C 40.75 -
(NJW 1980, 718) ausgeführt hat, ein Verwaltungsakt, mit dem der Beklagte auf der
Grundlage einer gesetzesgebundenen Bewertung - insofern anders als nach § 8
Abs. 3 LuftVG, der Ermessen einräumt - verbindlich festgestellt hat, dass durch die
von der Beigeladenen gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO angezeigte Maßnahme,
hier die Aufstufung der zulässigen Betriebsstufe des Allwetterflugbetriebs auf der
Parallelbahn des Flughafens der Beigeladenen, die Anlage oder der Betrieb des
Flughafens nicht im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG wesentlich geändert oder
erweitert wird und daher das ansonsten gebotene Genehmigungsverfahren kraft
Gesetzes entfällt und eine Änderungsgenehmigung nicht zu erteilen ist (so
genanntes Negativattest).
Gegenüber einem solchen Negativattest kann eine Gemeinde geltend machen, dass
eine objektiv genehmigungsbedürftige Maßnahme rechtswidrig für nicht
genehmigungsbedürftig erklärt und sie auf diese Weise von der Möglichkeit
ausgeschlossen worden ist, ihre gesetzlich geschützten Positionen in ein
Genehmigungsverfahren einzubringen. Dass solche Rechte und Belange der
Klägerin berührt sein könnten, war hier bei Erteilung des Negativattestes indessen
nicht einzustellen, wie der Senat bereits im vorbezeichneten Beschluss vom
18. August 1998 (S. 9 ff.) ausgeführt hat. Diese Bewertung und die durch sie
getragene Verneinung eines Beteiligungsrechts - dessen Anforderungen der
Beklagte im Übrigen erfüllt hat (Beschluss vom 18. August 1998, S. 10 f.) - behalten
auch für das Klageverfahren Gültigkeit. Die Klägerin hat sich mit dieser Bewertung im
Rahmen des Klageverfahrens in keiner Weise auseinander gesetzt, sodass es
vertiefender Ausführungen insoweit nicht bedarf.
Der angefochtene Bescheid ist nicht wegen eines Verstoßes gegen den Angerland-
Vergleich aufzuheben. Dass dieser Vergleich als materiell-rechtlicher Vertrag
wirksam ist und die Klägerin sich auf ihn nach wie vor berufen kann - soweit er für
ihre Rechte von Bedeutung sein kann -, hat der Senat in seinem zwischen den
Beteiligten ergangenen Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 20 D 53/99.AK
entschieden; hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.
Allerdings widerspricht die vom Beklagten gebilligte Maßnahme der unter a) 1. Teil
A. II. des Angerland-Vergleichs getroffenen Vereinbarung. Insoweit kommt es nicht
darauf an, ob nach dem jeweiligen Stand der Technik uneingeschränkter
Allwetterflugbetrieb schon von der Flughafengenehmigung vom 3. Oktober 1976 - die
in diesem Falle ihrerseits vergleichswidrig gewesen wäre - umfasst war.
Ausschlaggebend ist, dass die Vergleichsformulierung "Ausrüstung nur nach
Kategorie I" in Nr. II Satz 1 nicht nur als Regelung über die "technische Einrichtung",
d.h. bauliche Ausstattung der Parallelbahn verstanden werden darf, sondern in
unmissverständlicher Weise eine Nutzungsregelung und damit eine Regelung des
Flugbetriebs (auch) im Sinne von Nr. III des Vergleichs einschließt. Die
Ausstattungsmerkmale der baulichen Anlagen eines Flughafens, insbesondere der
Start- und Landebahnen, stehen in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem
Flugbetrieb; sie beschreiben das objektiv vorhandene flugbetriebliche Potenzial, dem
sie den Rahmen setzen.
Vgl. Senatsurteil vom 23. November 2000 - 20 D
115/97.AK -, amtlicher Abdruck S. 16 f.,
In diesem Sinne ist hier ohne weiteres davon auszugehen, dass die Bestimmung
über die "Ausrüstung" eine Festlegung der zulässigen Nutzung einschloss: Es sollte
derjenige Flugbetrieb zulässig sein, den die vergleichsweise fixierte bauliche
Ausrüstung der Parallelbahn technisch zulässt. Die Sätze 1 und 2 der Nr. II sind
demgemäß als Einheit zu verstehen, in der ein Zweck sowie bauliche und
unmittelbar betriebliche Rahmenbedingungen für den Flugbetrieb auf der
Parallelbahn festgelegt wurden.
Die Maßnahme unterfällt dem Vergleich auch ungeachtet des Umstands, dass der
Beklagte sie als nicht wesentlich und daher im konkreten Fall nicht
genehmigungsbedürftig eingestuft hat. Die Vereinbarung der Betriebsstufe I für die
Parallelbahn enthält, wie übrigens auch die weiteren Vergleichsregelungen, keinen
Anhaltspunkt für eine Auslegung dahin, dass die Beigeladene von dem Vereinbarten
abweichen dürfe, falls die Abweichung keiner Genehmigung bedürfe. In diesem
Sinne sind die Vereinbarungen auch nicht deshalb zu deuten, weil sich der Beklagte
unter a) 1. Teil A. III verpflichtet hat, keinen über die vorstehenden Festlegungen in
Nr. II hinausgehenden Antrag zu genehmigen. Die Verpflichtung des Beklagten dient
der unbeschränkten zulassungsrechtlichen Absicherung der selbstständig daneben
stehenden Verpflichtungen der Beigeladenen. Schon von daher ist das Wort
"genehmigen" in Nr. III im umfassenden Sinne einer jeden behördlichen Mitwirkung
zu verstehen. Abgesehen davon ist mit Blick auf die Erwägungen im angefochtenen
Bescheid darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Aufstufung der zulässigen
Betriebsstufenkategorie des Allwetterflugs um eine ihrer Art nach
genehmigungspflichtige Änderung des Betriebs des Flughafens handelt - und nur
darauf kann es im vorliegenden Zusammenhang ankommen. Denn die Betriebsstufe
bestimmt, wie oben schon gesagt, die Ausnutzbarkeit der Anlagen des Flughafens
unter Schlechtwetterbedingungen, schlägt unmittelbar auf die zulässigerweise
abwickelbaren Flugbewegungen durch und hat somit grundsätzlich einen
unverkennbaren Bezug zu allen Fragen der Einordnung des Flughafens in seine
Umgebung, wie insbesondere Sicherheit und Immissionsbelastung.
Eine einen Widerspruch ausschließende Auslegung der genannten
Vergleichsregelung geht nicht an. Mit der zahlenförmigen Konkretisierung der
Betriebsstufe ist eine gewünschte Eindeutigkeit verbunden, deren Veränderung die
Grenzen einer Auslegung, auch einer ergänzenden und fortführenden, in Richtung
auf eine - eigenen Voraussetzungen unterliegende - Vertragsanpassung
überschreitet. Ohnehin wäre mit einer allein auf den Unterschied zwischen den
Bahnen abzielenden Auslegung im Hinblick auf die Vertragswidrigkeit des
angefochtenen Bescheides nichts gewonnen. In jedem Falle müsste eine Auslegung
nämlich einen wie auch immer gearteten Abstand zwischen den Betriebsstufen von
Haupt- und Parallelbahn wahren, der aus dem beschriebenen Charakter als
Ausweichbahn und dem ebenfalls zahlenförmig umschriebenen Unterschied in den
Betriebsstufen als ohne weiteres gewollt hervortritt, wie auch die Beigeladene
einräumt. Hingegen hebt der angefochtene Bescheid gerade jeglichen Unterschied
der Betriebsstufen auf.
Die getroffene Regelung mag insofern unbefriedigend oder gar inkonsequent
erscheinen, als die Parallelbahn die Verkehrsaufgaben der Hauptbahn zu einem
gewissen Anteil der Schlechtwetterlagen nicht übernehmen kann. Gleichwohl ist die
Regelung in dieser Weise gewollt gewesen. Nach dem Sinn und Zweck der
Gesamtregelung in Nr. II sollte unbedingt ausgeschlossen werden, dass die
Parallelbahn in jeder Hinsicht als vollwertige Bahn genutzt werden kann, was
Funktionseinbußen zwingend einschließt. Im Übrigen sind die mit der Beschränkung
auf die Betriebsstufe I einhergehenden Konsequenzen seinerzeit durchaus erkannt,
aber selbst von der Beigeladenen als nach dem gegebenen bzw. absehbaren Stand
der Technik hinnehmbar bewertet worden. Diese Bewertung ist aus den damals
geltenden internationalen und nationalen Betriebsstufenregelungen, die der Beklagte
im Klageverfahren dargelegt hat, nachvollziehbar, und die daraus resultierenden
Funktionseinbußen haben auch heute noch kein Gewicht, das auf die Notwendigkeit
eines anderen Verständnisses oder gar auf eine Unwirksamkeit der Regelung
hindeuten könnte.
Schließlich kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden, dass sie der Nutzung
der Betriebsstufe bis zur Kategorie IIIb in ihrer Stellungnahme vom 8. November
1995 zugestimmt hat, soweit die Nutzung der Parallelbahn nach den Betriebsstufen II
und III für die Zeiten einer erforderlichen Betriebsunterbrechung auf der Hauptstart-
und -landebahn in Rede steht. Diese Erklärung der Klägerin war an Bedingungen
gebunden, die nicht erfüllt worden sind; sie kann als Angebot zu einer
abschließenden Klärung der Situation in Hinblick auf die berührte Regelung im
Angerland-Vergleich verstanden werden, das wegen des Beharrens der
Beigeladenen auf einer weiterreichenden Regelung seine Bedeutung verloren hat.
Das schließt es auch aus, das Verhalten der Klägerin als schikanös zu bewerten.
Allerdings hat die Beigeladene gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gegen die Klägerin
einen Anspruch darauf, dass der Vergleich unter a) 1. Teil A. II in einer die
Vertragswidrigkeit der im angefochtenen Bescheid gebilligten Maßnahme
ausschließenden Weise angepasst wird, und zwar hier durch vollständiges und
- angesichts der besonderen Umstände - ausgleichsloses Fallenlassen der
entgegenstehenden Regelung über die Betriebsstufe im Klammerzusatz des
Satzes 1, sodass auch die Regelung unter Nr. III dem angefochtenen Bescheid nicht
(mehr) entgegengehalten werden kann.
Dieser Anspruch kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens geklärt und bei der
Überprüfung des angefochtenen Bescheides zugrunde gelegt werden. Eine
vorherige Änderung des Vergleichs, ggf. mit gerichtlicher Hilfe, war insoweit nicht
erforderlich. Zwar wird im Schrifttum, im Anschluss an das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 1995 - 3 C 21.93 -, BVerwGE 97, 331
(340 f.),
vgl. Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 60 Anm. 7.1,
vertreten, dass die Anpassung eines Vertrages zunächst durch seine gewillkürte
Änderung bzw., nach dem Scheitern von Anpassungsverhandlungen, im Wege der
Leistungsklage durchzusetzen sei. Diese Auffassung ist indes vornehmlich in
Abgrenzung zur zivilistischen Rechtsprechung zu § 242 BGB a.F. zu verstehen, nach
der die Vertragsanpassung automatisch eintrat; sie bezieht sich zudem auf
Fallgestaltungen, in denen ein gangbarer anderer Weg zur Durchsetzung der
geänderten Vertragspflichten nicht gegeben ist. Hingegen ist aus dem
Verwaltungsverfahrensrecht, namentlich aus § 60 Abs. 1 VwVfG selbst, der nur auf
den Anpassungsanspruch abhebt, nicht die unbedingte Notwendigkeit herzuleiten,
eine gewünschte Vertragsänderung durchzusetzen, bevor aus ihr Konsequenzen
gezogen werden dürfen. Ein solcher Weg hat zwar, zumal vor dem Hintergrund des
Schriftformerfordernisses (§ 57, § 60 Abs. 2 VwVfG), den Vorteil der Rechtsklarheit
und Rechtssicherheit für sich, der es gerade bei Vertragsverhältnissen, die wie das
vorliegende dauerhaft zu beachtende Pflichten beinhalten, wünschenswert
erscheinen lässt, den neuen Vertragsinhalt durch eine ausdrücklich darauf gerichtete
Entscheidung verbindlich für die Zukunft festzulegen; zu sehen ist auch, dass bei
dem Erfordernis vorheriger Anpassung derjenige die faktischen Lasten der
Durchsetzung zu tragen hat, der eine Vertragsänderung anstrebt. Unverzichtbar ist
dies aber nicht. Gerade für die vorliegende Fallgestaltung überwiegen die, sogleich
zu verdeutlichenden, Vorteile der "inzidenten" Berücksichtigung des
Anpassungsanspruchs unmittelbar im Rahmen eines auf die Verfolgung von
Konsequenzen gerichteten anderen Verfahrens. Daher wird es auch in der
zivilrechtlichen Kommentierung der Vertragsanpassung nach § 313 BGB n.F., der
§ 60 VwVfG nachgebildet ist, für zulässig gehalten, die Vertragsanpassung
gleichzeitig mit der Durchsetzung daraus zu ziehender Konsequenzen (etwa der
Erfüllung) zu verfolgen.
Vgl. Palandt/Heinrichs, BGB, Ergänzungsband zur
61. Aufl. 2002, § 313 Rdnr. 29; Schmidt-
Kessel/Baldus, Prozessuale Behandlung des
Wegfalls der Geschäftsgrundlage nach neuem
Recht, NJW 2002, 2076 (2077 und Fn. 12 m.w.N.).
Dementsprechend ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass
der Anpassungsanspruch nicht nur auf dem förmlichen Weg klageweiser
Geltendmachung durchgesetzt werden kann. Die Rechtsprechung lässt vielmehr
Wege zu, die dem Anpassungsanspruch selbst - schon vor der tatsächlichen
Änderung eines Vertrags - auf andere Art und Weise als durch ein die Zustimmung
zur Vertragsanpassung ersetzendes Urteil (§ 173 VwGO i.V.m. § 894 ZPO) effektiv
zur Durchsetzung verhelfen. So kann der Anspruch einem auf den Vertrag gestützten
Klagebegehren als rechtsvernichtende Einrede entgegengesetzt werden oder ein
Zurückbehaltungsrecht begründen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Oktober 2001 - 3 C
1.01 -, NVwZ 2002, 486 und vom 24. September
1997 - 11 C 10.96 -, NVwZ 1998, 1075 (Ls. 2 und
S. 1077); Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 60 Rdnr. 24 m.w.N.
Eine entsprechend inzidente - d.h. im Rahmen eines auf Konsequenzen der
Anpassung gerichteten Verfahrens stattfindende - Einbeziehung schon des
Anpassungsanspruchs ist darüber hinaus zulässig, wenn sich wie hier ein
Vertragspartner mit einem nach öffentlichem Recht zulassungsbedürftigen Vorhaben
in Widerspruch zu einer Vertragsregelung setzen will. In solchen Fällen stehen
wegen der Zwischenschaltung einer behördlichen Zulassungsentscheidung effektive
Möglichkeiten zur Verfügung, die - bei Vorliegen der Voraussetzungen kraft
Gesetzes bestehende - Pflicht zur Vertragsanpassung gerichtlich zu klären, bevor die
Folgerungen daraus den Vertragspartner unmittelbar treffen. Denn gegen die
behördliche Entscheidung ist Rechtsschutz mit aufschiebender Wirkung, zumindest
mit der Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle für die Zeit bis zur rechtskräftigen
Klärung, gewährleistet. Dieser Weg entspricht mit der Vermeidung einer
Prozessverdoppelung der Prozessökonomie, insbesondere dann, wenn nicht sicher
davon ausgegangen werden kann, dass sich der unwillige Vertragsteil auch nach
isolierter Klärung der Anpassungspflicht ohne weiteres gerichtliches Verfahren mit
der auf der Anpassung beruhenden Zulassungsentscheidung abfinden wird.
Soweit das berechtigte Interesse eines Vertragspartners, der sich in Widerspruch zu
einer Vertragsregelung setzen will, dahin geht, die - gegebenenfalls durch
Vertragsanpassung herzustellende - Vertragsverträglichkeit eines zur Genehmigung
zu stellenden Vorhabens vorab gerichtlich klären zu lassen, steht ihm die
Leistungsklage offen; denn die inzidente Berücksichtigung des
Anpassungsanspruchs ist nicht als ausschließlicher, sondern als ein aus Gründen
der Prozessökonomie anzuerkennender zusätzlicher Weg zu betrachten. Die dem
anderen Vertragspartner in Fällen der Einbeziehung des Anpassungsanspruchs mit
der Notwendigkeit einer Anrufung des Gerichts aufgebürdete Prozesslast wird
dadurch aufgewogen, dass die Pflicht zur Anpassung vorab schon einer
behördlichen Kontrolle unterliegt. Auch wird mit der Möglichkeit zur zeitgleichen
Prüfung des Anpassungsbegehrens und einer davon abhängigen
Behördenentscheidung die grundsätzliche Verbindlichkeit des Vertrages in seiner
bisherigen Fassung nicht in Frage gestellt.
Die Beigeladene kann von der Klägerin Vergleichsanpassung verlangen.
Rechtsgrundlage ist insoweit § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, der ganz allgemein die
Anpassung bestehender Verträge an grundlegend veränderte Verhältnisse regelt,
und zwar auch für Verträge, die vor seinem In-Kraft-Treten geschlossen worden sind.
BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1995 - 3 C 21.93 -,
BVerwGE 97, 331 (340); ebenso offenbar Urteil vom
9. November 1990 - 8 C 36.89 -, NVwZ 1991,
1096 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 60 Rn. 8;
Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 60 Rdnr. 6.
Die Verhältnisse, die für die Vereinbarung der Betriebsstufe I für die Parallelbahn
unter a) 1. Teil A. II Satz 1 des Angerland-Vergleichs maßgebend gewesen sind,
haben sich im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG seit Abschluss des Vergleichs in
einer Weise geändert, dass der Beigeladenen das Festhalten an der Betriebsstufe I
auf der Parallelbahn nicht zuzumuten ist.
Allerdings ist diese Bewertung allein mit Blick auf die in Rede stehende Regelung
kaum zu treffen. Die von den Parteien des Vergleichs gewollte mindere Ausrüstung
der Parallelbahn gegenüber der Hauptbahn bedingte, wie ausgeführt, schon zur Zeit
des Vergleichsabschlusses in Kauf genommene Folgen für den Flugbetrieb, die für
sich betrachtet weder für die Beigeladene sonderlich belastend noch für die Klägerin
sonderlich vorteilhaft waren. Daran hat sich in den letzten Jahrzehnten nichts
Grundlegendes geändert, und zwar trotz der zwischenzeitlichen Anhebung der
Betriebsstufe der Hauptbahn auf die Kategorie IIIb. Dies belegt allein die
Größenordnung der in Rede stehenden jährlichen Betriebsstunden, in denen sich die
Notwendigkeit einer zusätzlichen Nutzung der Parallelbahn wegen Bestehens von
Wetterbedingungen entsprechend der Kategorien II, IIIa oder IIIb überhaupt ergeben
kann (maximal handelt es sich von der Witterungslage her um rund 73 Stunden pro
Jahr, von denen nur diejenigen relevant werden, in denen die Voraussetzungen für
die Nutzung der Parallelbahn gegeben sind). Danach lässt sich insbesondere kaum
sagen und ist auch nicht behauptet worden, dass mit dem Öffnen der (formalen)
Schere zwischen den Kategorien I auf der Parallelbahn und IIIb auf der Hauptbahn
nachhaltige wirtschaftliche Folgen für die Beigeladene einhergehen.
Ebenfalls keine beachtliche Änderung der Verhältnisse ergibt sich daraus, dass, wie
die Beigeladene geltend macht, Geräte der Betriebsstufe I nicht mehr verfügbar sind
und die Parallelbahn deswegen bereits mit Geräten der Betriebsstufe IIIb ausgerüstet
ist. Denn wie ausgeführt ist entscheidend, welche betriebliche Nutzung der
Parallelbahn zulässig ist, und es steht nichts entgegen, auf der Parallelbahn
ungeachtet der Qualität ihrer Ausrüstung weiterhin Landungen nur gemäß den
Vorgaben der Betriebsstufe I zuzulassen und durchzuführen.
Andererseits wird der auf die anzupassende Regelung verengte Blick weder dem
Vertragswerk und seiner Bedeutung noch der heutigen Situation des Luftverkehrs
hinreichend gerecht. Wie der Senat im Verfahren 20 D 53/99.AK mit Urteil vom
heutigen Tag aufgezeigt hat, können sich in den gut drei Jahrzehnten nach
Abschluss des Vergleichs die Verhältnisse, von denen der Vergleich und
insbesondere einzelne seiner Regelungen getragen wurden, in einer Weise
verändert haben, die zu einer Unzumutbarkeit des Festhaltens an Einzelregelungen
führen und daher einen Anpassungsanspruch begründen können. Maßgebend für
die Unzumutbarkeit ist eine am seinerzeit gefundenen Interessenausgleich orientierte
Abwägung der Vor- und Nachteile für die Vergleichspartner.
Für den hier streitigen Punkt fällt zugunsten der Beigeladenen ins Gewicht, dass die
Betriebsbereitschaft eines Flughafens innerhalb des Gesamtverkehrsgeschehens
einen spürbar höheren Stellenwert gewonnen hat. Aussagekräftige Indizien dafür
sind namentlich das in seinem vollen Umfang bei Vergleichsschluss nicht
vorherzusehende Wachstum des Luftverkehrs und damit auch der Bedeutung, die
Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit der Abwicklung des gestiegenen Luftverkehrs durch
Einbindung der weitaus meisten Flugbewegungen in ein engmaschiges Netz im
Voraus verplanter, weltweit koordinierter Start- und Landezeiten erlangt hat (vgl.
etwa den mit dem 10. Änderungsgesetz vom 23. Juli 1992, BGBl. I S. 1370
eingeführten § 27a LuftVG). Vor diesem Hintergrund gewinnt die Gleichstellung oder
weitgehende Angleichung der beiden Bahnen des Flughafens der Beigeladenen,
mag sie auch nach der Zahl der betroffenen Flüge nur als eine verhältnismäßig
geringfügige Verbesserung erscheinen, durchaus Gewicht, weil das Angebot der
Landungsmöglichkeit bei Schlechtwetterlagen nicht differenziert nach Zeiten der
Nutzbarkeit oder Nichtnutzbarkeit der Parallelbahn gemäß den sonstigen
Betriebsregelungen, sondern einheitlich besteht. Dies kann nicht ohne Anerkennung
bleiben, wenn der vertragliche Interessenausgleich dadurch nicht nennenswert
berührt wird. Dies aber ist der Fall:
Bei der Bestimmung des Gewichts, das der Abmachung über die Betriebsstufe mit
Blick auf Belange der Klägerin - auch vor dem Hintergrund gesehener möglicher
Veränderungen der Verhältnisse - zukommt, ergibt sich eine lediglich ganz
untergeordnete vertragliche Funktion. Den gewollten Charakter als Ausweichbahn
erhält die Parallelbahn aus sämtlichen Regelungen über ihre bauliche Ausstattung
und betriebliche Nutzbarkeit. Entscheidende Bedeutung haben insoweit die im
Generalausbauplan verzeichnete geringere Länge der Parallelbahn (von lediglich
2.700 m gegenüber 3.000 m), der geringe Achsabstand der Bahnen von 500 m, der
für sich betrachtet nur einen abhängigen Betrieb erlaubt, und vor allem die Aussagen
zur Nutzung der Parallelbahn in Nr. II Satz 2 des Vergleichs. Im Zusammenwirken
dieser Bestimmungen stellt die mindere Ausrüstung für den Allwetterflugbetrieb für
die Sicherung dieses Vertragszwecks ein Element mit eher "optischem" Nutzen dar.
Der Wegfall dieses Elements vermag - wie oben gesagt und von der Klägerin nicht
fundiert bestritten - nicht ansatzweise erneut die Besorgnis zu begründen, dass
Entwicklungsmöglichkeiten im Gebiet der ehemaligen Angerlandgemeinden durch
den Flughafen und seinen Betrieb tiefgreifend beeinflusst werden, weil
Gemeindeflächen in Anspruch genommen oder Gemeindegebiete mit Lärm
beaufschlagt werden, der die Umsetzung bauplanerischer Vorstellungen in Frage
stellt. Es ist vielmehr kaum fassbar, dass überhaupt nennenswerte Auswirkungen auf
die vertraglich abgedeckten Interessen der Klägerin einzustellen sind. Denn die
Schließung der Parallelbahn bei Wetterlagen jenseits der Betriebsstufe I kann genau
so zu belastenden Konsequenzen für die Klägerin führen, sei es infolge von längeren
Warteschleifen landebereiter Flugzeuge, von Rückführungsflügen nach Umleitungen
zu anderen Flughäfen, der Inanspruchnahme von Verspätungsregelungen zur
Nachtzeit oder deshalb, weil Wartezeiten entstehen, die nach der Definition der
"Zeiten des Spitzenverkehrs" (Vergleich a) 1. Teil A. II Satz 2) in A II. 1.1 des
Planfeststellungsbeschlusses vom 16. Dezember 1983 wiederum zur
anschließenden Inanspruchnahme der Parallelbahn berechtigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht
auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2,
§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

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