Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-11-11, Aktenzeichen 9 B 41/11

Gründe

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Die auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde kann keinen Erfolg haben.

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1. Die Frage,

"ob der Satzungsgeber bei der Festlegung des Gebührenmaßstabs für eine verbrauchsunabhängige Abfallgrundgebühr für Gewerbebetriebe den abgabenrechtlichen Grundsatz der Typengerechtigkeit dergestalt beachten muss, dass er bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen durch Anknüpfung an 'Regelfälle' nur insoweit verallgemeinern und pauschalisieren darf, als nicht mehr als 10 Prozent der von der Regelung betroffenen Fälle dem 'Regelfall' widersprechen dürfen",

bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit ist es dem Normgeber gestattet, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben, solange nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass dieser Grundsatz in Sachbereichen Anwendung findet, in denen - wie etwa im Wasser- und Abwassergebührenrecht - eine ausgeprägt an der Benutzungsintensität ausgerichtete Gebührengestaltung unproblematisch möglich ist und die Zahl der "Ausnahmen", bei denen eine Differenzierung nach der Benutzungsintensität entfällt, ohne unangemessenen erhebungstechnischen Aufwand gering gehalten werden kann. Ferner ist geklärt, dass der Grundsatz der Typengerechtigkeit zumindest solange nicht uneingeschränkt auf das Abfallgebührenrecht übertragbar ist, wie die dort verwendeten Gebührenmaßstäbe sich nicht wesentlich weiter einem Wirklichkeitsmaßstab angenähert haben (Urteil vom 1. Dezember 2005 - BVerwG 10 C 4.04 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 100 Rn. 18; Beschluss vom 5. November 2001 - BVerwG 9 B 50.01 - NVwZ-RR 2002, 217 <219>, insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 95). Ausgehend von diesen Leitlinien hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass der Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht auf die Erhebung von Grundgebühren im Abfallrecht übertragen werden kann. Solche Grundgebühren könnten nur nach einem verhältnismäßig "groben" Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden, der nach der Natur der Sache nicht weiter einem Wirklichkeitsmaßstab angenähert werden könne und damit bereits immanent zahlreiche Ausnahmen und hinnehmbare Ungleichbehandlungen umfasse. Eine Anwendung der starren 10 %-Regel sei danach ausgeschlossen.

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Es ist nicht erkennbar, dass der vorliegende Rechtsstreit trotz dieser Aussagen des Verwaltungsgerichtshofs Gelegenheit zur Weiterentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung geben könnte. Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass die Anwendung der 10 %-Regel entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs in Betracht kommt, weil es möglich erscheint, einen Maßstab zu wählen, bei dem die abfallrechtliche Grundgebühr "ohne unangemessenen erhebungstechnischen Aufwand" die abzugeltende Leistung bis auf wenige atypische Fälle wirklichkeitsgerecht oder zumindest gleichmäßig erfasst. Der Hinweis der Beschwerde, 30 % bis 40 % der Gewerbebetriebe im Landkreis entsprächen nicht dem "Regelfall" des Gebührenmaßstabs, wonach die Menge des anfallenden Abfalls "unmittelbar" von der Nutzfläche des jeweiligen Gewerbebetriebs abhänge, führt nicht weiter. Die Beschwerde legt schon nicht dar, dass es unter Wahrung der Erfordernisse der Praktikabilität mittels eines anderen Maßstabs möglich ist, die Zahl der "Ausnahmefälle", bei denen eine Grundgebühr die Leistung des öffentlich-rechtlichen Trägers der Abfallentsorgung nicht einigermaßen wirklichkeitsgerecht abbilden kann, bis auf einen Bereich von 10 % aller Gewerbebetriebe zu beschränken.

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Davon abgesehen geht dieser Ansatz der Beschwerde an den maßgeblichen Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs vorbei. Dieser ist nicht davon ausgegangen, dass der Vorteil, für den die abfallrechtliche Grundgebühr zu zahlen ist, bezogen auf die Gewerbebetriebe nach einem Regel-Ausnahme-Verhältnis erfasst werden kann. Der angefochtenen Entscheidung zufolge dient die Grundgebühr der (teilweisen) Deckung der fixen Kosten, die unabhängig von den aktuell anfallenden Abfallmengen für das Vorhalten der Abfallentsorgungseinrichtungen entstehen. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt an, dass die Gewerbebetriebe die Abfallentsorgungseinrichtung jederzeit und grundsätzlich unbeschränkt in Anspruch nehmen können mit der Folge, dass der Entsorgungsträger die Leistungen seiner Einrichtung entsprechend der Höchstmenge des gesamten in Betracht kommenden Abfalls vorhalten müsse. Daher habe sich die Grundgebühr an der für den jeweiligen Betrieb vorzuhaltenden Höchstlastkapazität bzw. dessen "Gesamtabfallpotential" zu orientieren. Da nur schwer vorhersehbar sei, in welchem Umfang der einzelne Gewerbebetrieb die Betriebsbereitschaft der Abfallentsorgungseinrichtung in Anspruch nehmen werde, sei die Anwendung eines einfachen und pauschalen Gebührenmaßstabs gerechtfertigt. Die hier in Rede stehende Bemessung der Grundgebühr nach der Nutzfläche des Gewerbegrundstücks sei nicht zu beanstanden. Denn dessen Größe lasse einen gewissen Rückschluss auf den Umfang zu, in dem das Grundstück "möglicherweise" die Leistungen der öffentlichen Abfallbeseitigungseinrichtung in Anspruch nehmen werde. Der Vorteil, seinen Abfall zur Beseitigung jederzeit und grundsätzlich in unbegrenztem Umfang dem Entsorgungsträger überlassen zu können, sei für einen Großbetrieb deutlich größer als für einen Kleinbetrieb. Eine "Verfeinerung" des Maßstabs im Hinblick auf Betriebe, denen die Bemessung nach der Nutzfläche wegen ihres stark abweichenden "Abfallpotentials" nicht gerecht werde, sei nicht geboten. Soweit sich die Klägerin auf Betriebe mit großer Nutzfläche berufe, deren Abfälle derzeit problemlos verwertet werden könnten, so dass nur geringe Mengen an Abfall zur Beseitigung anfielen, sei bereits fraglich, ob hierin eine Atypik gesehen werden könne. Denn auch in diesen Fällen müssten ausreichende Entsorgungskapazitäten vorgehalten werden. Außerdem gebe es im Satzungsgebiet auch große Betriebe mit großer Betriebsfläche und aktuell sehr hohen Abfallmengen, für die der Gebührenmaßstab möglicherweise günstig sei. Solche Ungleichheiten müssten aus Gründen der Praktikabilität hingenommen werden. Angesichts der strukturellen Unterschiede der in Betracht kommenden Gewerbe würde es auch einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bedeuten, das "Abfallpotential" jedes Betriebes etwa mit Blick auf seine Material- oder Arbeitsintensität oder die jeweilige Branche zu ermitteln und unter Kontrolle zu halten. Bei einer solchen Ausdifferenzierung des Maßstabs könnten abfallrechtliche Grundgebühren daher letztlich nicht mehr erhoben werden.

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Damit hat der Verwaltungsgerichtshof nachvollziehbar begründet, weshalb für die Erhebung der abfallrechtlichen Grundgebühr nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab wie hier die Nutzfläche in Betracht kommt, der das maßgebliche "Abfallpotential" des einzelnen Gewerbebetriebs nur sehr "grob" erfasst. Die Beschwerde stellt diese Erwägungen nicht substantiiert in Abrede. Dies gilt auch, soweit sie geklärt wissen will, ob der Grundsatz der Typengerechtigkeit in dem Sinne "eingeschränkt" auf die Erhebung abfallrechtlicher Grundgebühren zu übertragen ist, als infolge der Anknüpfung an "Regelfälle" "allenfalls in einzelnen, aus dem Rahmen fallenden Sonderfällen, nicht aber hinsichtlich einer oder mehrerer Gruppen von typischen Fällen nicht leistungsgerechte Gebühren verlangt werden". Wie ausgeführt, hat der Verwaltungsgerichtshof es für nicht möglich oder jedenfalls nicht praktikabel erachtet, einen Maßstab anzuwenden, bei dem das "Abfallpotential" möglichst wirklichkeitsgerecht nach bestimmten "typischen" Gruppen von Gewerbebetrieben erfasst wird.

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2. Die Zulassung der Revision wird auch nicht durch die folgende Frage gerechtfertigt:

"Sind Art. 3 Abs. 2 lit. b der Richtlinie 75/442/EWG und Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98/EG so auszulegen, dass sie einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Erhebung einer nutzflächenbezogenen Abfallgrundgebühr für Gewerbetreibende vorsieht, wenn diese Gebührengestaltung die Abfallbesitzer veranlassen kann, ihre betrieblichen Abfälle nicht zu verwerten, sondern sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Beseitigung in einer Müllverbrennungsanlage zu überlassen?"

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Die Beschwerde übersieht, dass der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür erkennen konnte, dass die hier in Rede stehende Gebührenerhebung Anreize gibt, gewerbliche Siedlungsabfälle, die als Abfall zur Verwertung zu qualifizieren sind, der kommunalen Abfallentsorgung als Abfall zur Beseitigung zu überlassen. Der Verwaltungsgerichtshof hat im Gegenteil angenommen, dass die Gebührenbemessung ausreichende Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen bietet, weil zwei Drittel und mehr der Gesamtkosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung nicht über die Grundgebühr, sondern über verbrauchsabhängige Leistungsgebühren finanziert werden. Er hat in diesem Zusammenhang die Feststellung getroffen, dass auch nach Einführung der abfallrechtlichen Grundgebühr für Gewerbebetriebe kein nennenswerter Anstieg des gewerblichen Abfallaufkommens zu verzeichnen gewesen sei. Die Klägerin habe auch keinen Beleg dafür genannt, dass es im Bereich anderer öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach Einführung einer flächenbezogenen Grundgebühr in nennenswertem Umfang zu einer Anlieferung verwertbarer Abfälle gekommen ist. An diese Einschätzung der Sachlage wäre das Revisionsgericht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO), so dass sich die aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellte und dementsprechend auch nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorgelegt werden könnte.

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Soweit die Beschwerde auf andere Aussagen im angegriffenen Urteil verweist, stehen diese nicht im Widerspruch zu der genannten tatsächlichen Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs. Eine vom Satzungsgeber bezweckte Verhaltenssteuerung hat dieser nur insoweit angenommen, als sogenannte Scheinverwertungen eingedämmt werden sollen. Ausweislich der Entscheidungsgründe umschreibt dieser Begriff die zu beobachtende Praxis von Gewerbebetrieben, Abfälle zur Beseitigung unter Verstoß gegen die gesetzliche Überlassungspflicht nicht über den zuständigen kommunalen Entsorgungsträger, sondern über private Entsorgungsunternehmen - insbesondere auf Billigdeponien mit schlechten Umweltstandards - zu entsorgen. Danach geht es dem Satzungsgeber also nicht darum, die Gewerbebetriebe durch die Erhebung einer Grundgebühr zu veranlassen, auch ihren in eigener Verantwortung zu verwertenden Abfall der kommunalen Müllverbrennungsanlage zu überlassen, sondern um einen Anreiz, davon abzusehen, Abfälle zur Beseitigung Dritten anzudienen. Auch die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der Satzungsgeber habe mit Blick auf Europarecht die Gebührenerhebung nicht ausschließlich am Ziel einer Förderung des Vorrangs der Abfallverwertung ausrichten müssen, sondern daneben auch umweltpolitische Ziele wie die Entsorgung nicht verwertbarer Abfälle in der Nähe ihres Entstehungsortes berücksichtigen dürfen, besagt nicht, die konkrete Gebührenbemessung sei geeignet, die Gewerbebetriebe zu veranlassen, den von ihnen zu verwertenden Abfall stattdessen beseitigen zu lassen. Es geht dem Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang vielmehr um die Bestimmung des Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers hinsichtlich des Gebotes, mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize auch zur Verwertung zu schaffen. Bezogen auf diesen Gesichtspunkt hat die Beschwerde jedoch keine Rechtsfrage von fallübergreifender Bedeutung formuliert. Die Beschwerde verweist schließlich auf die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, bei der Bemessung der abzurechnenden Vorhalteleistung der Entsorgungseinrichtung sei das "Gesamtabfallpotential" der Gewerbebetriebe zu berücksichtigen, weil namentlich Papier, Pappen, Bioabfälle und Sperrmüll dann in einem Gewerbebetrieb als Abfall zur Beseitigung anfallen könnten, wenn der Betrieb für diese Stoffe keinen konkreten Verwertungsweg sichergestellt habe. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger habe in diesen Fällen etwaige Verwertungsmöglichkeiten erneut zu prüfen. Es ist weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst ersichtlich, dass mit dieser Aussage die Einschätzung verbunden ist, die Gebührenerhebung setze bezogen auf die erste Stufe der Abfallerzeuger bzw. -besitzer Anreize, verwertbare Abfälle dem Entsorgungsträger zu überlassen. Zu der genannten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs selbst formuliert die Beschwerde wiederum keine Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.

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3. Verfahrensmängel sieht die Beschwerde darin, dass der Verwaltungsgerichtshof kein Sachverständigengutachten über die unter Beweis gestellte Behauptung erhoben hat, dass die Nutzfläche eines Gewerbebetriebes keinerlei Rückschlüsse auf die zu überlassende Abfallmenge erlaube; damit habe das Gericht die Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) und das aus § 108 Abs. 1 VwGO folgende Verbot einer vorweggenommenen Beweiswürdigung verletzt. Diese Rügen greifen nicht durch.

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Von einer Beweiserhebung darf abgesehen werden, wenn das Gericht die Beweisfrage durch Anwendung von allgemeinkundigen Tatsachen, von denen verständige und erfahrene Menschen in der Regel ohne Weiteres Kenntnis haben oder von denen sie sich doch jederzeit durch Benutzung allgemein zugänglicher Erkenntnisquellen unschwer überzeugen können, entscheiden kann (vgl. Urteil vom 10. November 1983 - BVerwG 3 C 56.82 - BVerwGE 68, 177 <182>). Gemessen daran hat der Verwaltungsgerichtshof unter Zugrundelegung seiner maßgeblichen Rechtsauffassung verfahrensfehlerfrei angenommen, das Gegenteil der behaupteten Beweistatsache, nämlich dass die Nutzfläche eines Gewerbebetriebes "gewisse Rückschlüsse" auf die zu überlassende Abfallmenge zulasse, sei allgemeinkundig. Das Gericht hat klargestellt, dass es nicht um einen Zusammenhang zwischen der Nutzfläche und der Menge des Beseitigungsabfalls geht, die der jeweilige Gewerbebetrieb aktuell dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt. Insoweit gebe es in der Tat eine hohe Schwankungsbreite der Relation der Abfallmengen zur Betriebsfläche und insbesondere auch Extremwerte. Die Bemessung der Grundgebühr richte sich jedoch nach der für den jeweiligen Betrieb vorzuhaltenden Höchstlastkapazität ("Abfallpotential"). Es liege auf der Hand, dass im Allgemeinen mit einer größeren Nutzfläche eines Gewerbebetriebs auch eine größere Zahl von Beschäftigten und/oder eine größere Produktion verbunden sei und damit tendenziell größere Mengen (auch) an Abfällen zur Beseitigung anfielen. Diese Feststellung ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Beschwerde zeigt nicht auf, weshalb sie nur auf der Grundlage einer eingehenden betriebswirtschaftlichen und produktionstechnischen Prüfung sollte getroffen werden können. Soweit sie darauf verweist, dass es große Betriebe gebe, bei denen wenig überlassungspflichtiger Abfall anfalle und umgekehrt kleine Betriebe mit einer großen Menge von Beseitigungsabfall, verkennt sie, dass die Bemessung der Grundgebühr nach der maßgeblichen Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs an das "Abfallpotential" der Gewerbebetriebe anknüpft, so dass es nicht auf eine Proportionalität zwischen deren Nutzfläche und der Menge des zu beseitigenden Abfalls ankommt. Schließlich trifft es nicht zu, dass allgemeinkundige Tatsachen nur Naturvorgänge, geografische Verhältnisse oder historische Ereignisse betreffen können.