Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-06, Aktenzeichen 7 K 630/05
ECLI:DE:VGK:2007:1106.7K630.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand

2

Am 27. Februar 1978 zeigte die Klägerin dem Bundesgesundheitsamt das bereits 1962 zur Eintragung in das Spezialitätenregister angemeldete und weiterhin im Verkehr befindliche Arzneimittel "B. " in der Darreichungsform Puder an. Als wirksame Bestandteile je Gramm wurde unter anderem Benzocain (60 mg) angegeben, als Anwendungsgebiete "Gegen alle Reizzustände der Haut; Brandwunden; juckende Hautkrankheiten, vornehmlich Wundsein und Gürtelrose; Frostschäden und Hämorrhoiden".

3

Am 26. April 1990 stellte die Klägerin den Kurzantrag auf Verlängerung der Zulassung und gab zu den Wirkungen des Arzneimittels an: "Lokalanaesthetische Wirkung, antipruriginöse Wirkung". Für das inzwischen als "B. (r) N-Puder" bezeichnete und in seinen nicht wirksamen Bestandteilen mehrfach geänderte Arzneimittel wurde am 06. August 1993 der Langantrag gestellt, und am 30. Januar 2001 gab die Klägerin die Erklärung zum Einreichen der Unterlagen gemäß dem 10. Änderungsgesetz zum AMG ab. Sie legte unter anderem das Gutachten des Herrn Prof. Dr. O. vom 22./24. Januar 2001 zur Medizin vor, in dem er auch zur Pharmakologie und Toxikologie Stellung bezog. Wegen der pharmakologischen, toxikologischen und/oder klinischen Unterlagen nahm die Klägerin gemäß § 22 Abs. 3 AMG auf anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial Bezug.

4

Das BfArM fertigte unter dem 27. Juni 2001 eine Stellungnahme zur Pharmakologie und zur Toxikologie und bewertete das Arzneimittel als mangelhaft. Die medizinische Stellungnahme vom 19. Juli 2001 kam zu dem Ergebnis, dass der Antrag erhebliche Mängel aufweise. Die Wirksamkeit und die Unbedenklichkeit des Arzneimittels seien nicht ausreichend belegt. Das vorgelegte Gutachten befasse sich nur mit dem Wirkstoff in wesentlich anderer Darreichungsform und Formulierung, nicht aber mit dem fraglichen Arzneimittel oder einem vergleichbaren Arzneimittel. Die Verträglichkeit und die perkutane Aufnahme der Inhaltsstoffe seien ungeklärt.

5

Nachdem das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte der Klägerin mit Bescheid vom 30. November 2001 Gelegenheit zur Behebung der mitgeteilten Mängel binnen eines Monats gegeben und die Klägerin die von ihr vorgelegten Unterlagen gleichwohl als ausreichend bezeichnet hatte, lehnte die Beklagte den Antrag auf Verlängerung der Zulassung mit Bescheid vom 27. August 2002 ab. Die Klägerin erhob gegen diese Entscheidung beim Verwaltungsgericht Köln Klage (7 K 8222/02), in deren Verlauf die Beklagte den Bescheid vom 27. August 2002 aufhob.

6

Nachdem die Beklagte die Mängelbeseitigungsfrist verlängert hatte, reichte die Klägerin am 30. Juli 2004 ihre Stellungnahme zum Mängelbescheid ein. Wegen des Wirksamkeitsnachweises führte sie aus, sie könne auf anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial Bezug nehmen, weil das Mittel seit Jahrzehnten auf dem Markt sei. Das von ihr vorgelegte Gutachten des Herrn Prof. Dr. O. schließe mit der Empfehlung, das Arzneimittel zuzulassen.

7

Die weitere medizinische Stellungnahme vom 06. Oktober 2004 kam zu dem Ergebnis, dass die Wirksamkeit und die Unbedenklichkeit des Arzneimittels weiterhin nicht hinreichend dokumentiert seien. Das BfArM versagte mit Bescheid vom 22. Dezember 2004 den Antrag auf Verlängerung der Zulassung mit der wesentlichen Begründung, die mit Mängelbescheid vom 30. November 2001 mitgeteilten Mängel seien nicht beseitigt worden. In der Anlage zum Bescheid heißt es dazu, es fehlten aussagekräftige klinische Studien zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels. Das vorgelegte klinische Sachverständigengutachten befasse sich nur mit dem Wirkstoff in wesentlich anderer Darreichungsform und Formulierung, nicht aber mit dem fraglichen Arzneimittel. Die Verträglichkeit und die perkutane Aufnahme der Inhaltsstoffe seien weiterhin ungeklärt.

8

Am 21. Januar 2005 hat die Klägerin Klage erhoben.

9

Zur Begründung macht sie geltend, die von der Beklagten behaupteten Mängel lägen nicht vor. Dies ergebe sich aus den Gutachten des Prof. Dr. O. vom 22. / 24. Januar 2001. Die Klägerin könne für das Arzneimittel einen well established use beanspruchen, sodass präparatespezifisches Erkenntnismaterial zum Nachweis von Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht erforderlich sei.

10

Die Klägerin hat das Anwendungsgebiet in der mündlichen Verhandlung auf "Anwendung bei Juckreiz (Pruritus)" beschränkt und beantragt,

11

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 22. Dezember 2004 zu verpflichten, den Verlängerungsantrag der Klägerin in der Fassung vom heutigen Tag neu zu bescheiden.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie trägt im Wesentlichen vor, das Arzneimittel sei im Sinne des § 25 Abs. 2 Nr. 2 AMG nicht ausreichend geprüft. Die vorgelegten Gutachten des Herrn Prof. Dr. O. erfüllten nicht die Anforderungen, weil sie sich nicht mit dem Arzneimittel, sondern mit dem Wirkstoff Benzocain in anderen Darreichungsformen befassten. Klinische Studien für eine Puder-Formulierung gebe es nach den Angaben des Gutachters auch nicht. Bei topischer Anwendung seien jedoch die Darreichungsform und die galenische Zusammensetzung besonders zu berücksichtigen.

15

Über das Fehlen des Wirksamkeitsnachweises hinaus bestehe auch der begründete Verdacht, dass das Arzneimittel bei bestimmungsgemäßen Gebrauch schädliche Wirkungen habe. Benzocain sei ein Kontaktallergen, das faktisch medizinisch nicht mehr verwendet werde.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

17

Entscheidungsgründe

18

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

19

Der Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vom 22. Dezember 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel "B. N Puder".

20

Gemäß § 105 Abs. 4f Satz 1 AMG ist im sog. Nachzulassungsverfahren die Zulassung um fünf Jahre zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Besteht nach Ansicht der Behörde ein solcher Versagungsgrund, so hat sie in der Regel nach § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG eine Beanstandung auszusprechen und dem Antragsteller eine angemessene Frist zu deren Beseitigung zu setzen. Verstreicht diese Frist fruchtlos, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG die Versagung auszusprechen.

21

Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

22

Die Beklagte hat in dem Mängelbescheid vom 30. November 2001 unter anderem die mangelhafte Begründung der Wirksamkeit des streitgegenständlichen Arzneimittels beanstandet und zur Beseitigung der Mängel eine zunächst unangemessene, dann aber im Anschluss an das Klageverfahren VG Köln 7 K 8222/02 eine angemessene und von der Klägerin nicht mehr beanstandete Frist gesetzt. Diese ist verstrichen, ohne dass die Klägerin den Mängeln abgeholfen hat.

23

Gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 AMG in Verbindung mit § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG ist die arzneimittelrechtliche Zulassung auf Grund der Prüfung der eingereichten Unterlagen und auf Grundlage der vorgelegten Sachverständigengutachten zu erteilen, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, 2. Alt. AMG besteht ein Versagungsgrund, wenn die vom Antragsteller angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend begründet ist. Die therapeutische Wirksamkeit ist unzureichend begründet, wenn die eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss auf die therapeutische Wirksamkeit nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig oder inhaltlich unrichtig sind.

24

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 14. Oktober 1993
- 3 C 21.91 -, BVerwGE 94, 215.

25

Zur Begründung der therapeutischen Wirksamkeit ist im Regelfall nach § 22 Abs. 2 Nr. 3 AMG eine klinische Prüfung des Arzneimittels vorzulegen. Gemäß § 22 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG kann - vereinfacht dargestellt - bei bekannten Wirkstoffen ("well established use" im Sinne der zugrunde liegenden Richtlinie 2001/83/EG vom 06. November 2001) anstelle der Ergebnisse der klinischen Prüfung anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt werden (sog. bezugnehmender oder bibliographischer Antrag). In beiden Fällen sind die erforderlichen Unterlagen gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 AMG in einem Sachverständigengutachten zusammenzufassen und zu bewerten. Im Einzelnen muss sich aus dem klinischen Gutachten u. a. die angemessene Wirksamkeit des Arzneimittels bei den angegebenen Anwendungsgebieten und die Zweckmäßigkeit der Dosierung ergeben, § 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AMG.

26

Vgl. VG Köln, Urteile vom 26. Juli 2006 - 9 K 380/05 -
und vom 24. Oktober 2006 - 7 K 6084/04 - .

27

Diese Anforderungen werden für das streitgegenständliche Arzneimittel nicht erfüllt, weil die Klägerin seine Wirksamkeit in dem zuletzt nur noch beanspruchten Anwendungsgebiet "Anwendung bei Juckreiz (Pruritus)" nicht belegt hat.

28

Das vorgelegte andere wissenschaftliche Erkenntnismaterial im Sinne des § 22 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG muss sich auf ein Arzneimittel beziehen, dessen Wirkstoffe seit mindestens 10 Jahren in der Europäischen Union allgemein medizinisch verwendet wurden und deren Wirkungen und Nebenwirkungen bekannt und aus dem wissenschaftlichen Erkenntnismaterial ersichtlich sind. Das Erkenntnismaterial muss dabei nach Sinn und Zweck der Vorschrift sowie nach Art. 10a Satz 2 Richtlinie 2001/83/EG dergestalt beschaffen sein, dass es ein Gewicht hat, das in etwa den Ergebnissen nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG entspricht.

29

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Urteil vom 23. Mai 2007 - 13 A 328/04 - .

30

Welchen Anforderungen das wissenschaftliche Erkenntnismaterial zu genügen hat, wird durch die Arzneimittelprüfrichtlinien nach § 26 AMG konkretisiert. Nach Satz 1 des § 26 AMG werden in den Arzneimittelprüfrichtlinien Anforderungen an die in den §§ 22 bis 24 AMG bezeichneten Angaben, Unterlagen und Gutachten sowie deren Prüfung durch die zuständige Bundesoberbehörde geregelt. Sie haben die Rechtswirkungen, die sogenannten antizipierten Sachverständigengutachten zugewiesen werden.

31

Vgl. Oberverwaltungsgericht für die Länder Berlin und Brandenburg
(OVG Berlin-Brandenburg), Urteil vom 25. November 1999
- 5 B 11.98 - .

32

Nach dem Fünften Abschnitt 1. der während des Mängelbeseitigungsverfahrens geltenden Arzneimittelprüfrichtlinie (Neubekanntmachung vom 05. Mai 1995, BAnz. Nr. 96a vom 20. Mai 1995) soll das Erkenntnismaterial zu einem bibliographischen Antrag im Sinne des § 22 Abs. 3 AMG eine Beurteilung der therapeutischen Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eines Arzneimittels in der angegebenen Dosierung ermöglichen. Als wissenschaftliches Erkenntnismaterial sind klinische Unterlagen in Form von klinischen Studien, aber auch Anwendungsbeobachtungen sowie Sammlungen von Einzelfallberichten, die eine wissenschaftliche Auswertung ermöglichen, bestimmt. Entsprechendes sieht auch die nachfolgende Arzneimittelprüfrichtlinie vom 11. Oktober 2004 (BAnz. Nr. 197 vom 16. Oktober 2004) vor, welche ihrerseits im wesentlichen dem Anhang 1 der Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2003/63/EG vom 25. Juni 2003 entspricht. Nach Teil II 1. d) des Anhangs 1 dieser Richtlinie muss im Rahmen eines bibliographischen Antrags gezeigt werden, inwiefern vorgelegte Daten, die ein anderes als das in den Verkehr zu bringende Arzneimittel betreffen, für die Beurteilung des zuzulassenden Arzneimittels relevant sind. In dem Gutachten ist darzulegen und zu beurteilen, ob ein anderweitiges Arzneimittel ungeachtet der bestehenden Unterschiede als gleich betrachtet werden kann. Für die hier fraglichen topisch anzuwendenden Arzneimittel ist die "Leitlinie zu den klinischen Anforderungen an lokal anwendbare, lokal wirksame Produkte mit bekannten Bestandteilen" (CPMP/EWP/239/95 final) der Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (EMEA) zu beachten, die zwar keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung entfaltet, aber den auf europäischer Ebene geltenden Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse wiedergibt.

33

Vgl. OVG Berlin- Brandenburg, Urteil vom 25. November 1999
- 5 B 11.98 - sowie die Urteile der Kammer vom 24. Januar 2006
- 7 K 7013/03 - und vom 21. Februar 2006 - 7 K 850/03 -.

34

Wird der Wirksamkeitsnachweis nicht durch klinische Studien oder durch Bezugnahme auf ein in seiner Zusammensetzung identisches Präparat belegt, fordert diese Leitlinie, dass die therapeutische Gleichwertigkeit des zuzulassenden Arzneimittels anhand eines Modells nachgewiesen und begründet werden muss, dessen Relevanz seinerseits validiert, also nachvollziehbar geprüft werden muss. Dies gilt entsprechend der Einleitung zu der Leitlinie bereits bei einer Änderung nichtwirksamen Hilfsstoffe, weil dies bei lokal anzuwendenden Arzneimitteln die Aufnahme des Wirkstoffs in den Körper verändern kann. Ein in Bezug genommenes Produkt kann demnach nicht ohne nähere Begründung als wesentlich ähnlich gelten.

35

Vgl. VG Köln, Urteile vom 02. Mai 2007 - 7 K 9340/03 -
und vom 17. Juli 2007 - 7 K 629/05 -.

36

Gemessen an diesen Maßstäben kann sich die Klägerin nicht auf ein in seiner Zusammensetzung vergleichbares und in seiner Wirksamkeit anerkanntes Präparat berufen. In den von Herrn Prof. Dr. O. in seinem klinischen Gutachten ausgewerteten bibliographischen Unterlagen werden Untersuchungen mit Arzneimitteln beschrieben, deren Vergleichbarkeit mit "B. N Puder" bereits im Ansatz nicht dargelegt worden ist. Der Sachverständige beschreibt die Anwendung und Wirkung von Benzocain, das in der Form einer Salbe oder eines Gels dargereicht wird. Ferner beschreibt er die Wirksamkeit des Wirkstoffs bei Hauterkrankungen und die Vorzüge und Nachteile der Verwendung von Puder. Die bibliographischen Unterlagen erfassen jedoch kein Präparat, mit dem Benzocain in einer Puderformulierung dargereicht wird. Der Sachverständige führt vielmehr selbst aus, dass zur Anwendung von Benzocain als Bestandteil von Pudern keine klinischen Studien vorliegen. Damit fehlt es an der Vergleichbarkeit des streitbefangenen Arzneimittels mit einem in seiner Wirksamkeit anerkannten Präparat.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.