Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2020-11-03, Aktenzeichen 4 KN 214/17

Tenor

§ 5 Abs. 4 der Verordnung über das Naturschutzgebiet „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover vom 28. Juni 2016 ist unwirksam.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)" in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover.

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Die Antragstellerin, ein Unternehmen mit zahlreichen Tochtergesellschaften u.a. in den Bereichen Rohstoffgewinnung, Baustoffproduktion, Hoch- und Tiefbau, ist Eigentümerin der Grundstücke mit den Flurstücksnummern 7/3, 21, 24/3 und 46/5 der Flur 7, Gemarkung C. sowie 43/8 und 114/4 der Flur 3, Gemarkung D.. Es handelt sich hierbei um Flächen im südlichen Bereich des unter Naturschutz gestellten Gebiets sowie das südlich an das Naturschutzgebiet angrenzende Hafenbecken „Teutonia II“ und einen Teil des Stichkanals Misburg.

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Am 28. Juni 2016 erließ die Antragsgegnerin auf den Beschluss der Regionsversammlung vom 21. Juni 2016 hin die Verordnung über das Naturschutzgebiet „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover – VO –. Diese wurde im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt A-Stadt vom 7. Juli 2016 bekannt gemacht und trat nach § 10 VO am Folgetag in Kraft.

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Das Naturschutzgebiet hat eine Größe von ca. 21 ha und besteht aus der Grubensohle der ehemaligen Mergelabbaugrube „HPC 1“ sowie dem höher gelegenen inneren und äußeren Böschungsbereich mit der Mergelrippe. Es grenzt im Norden, Osten und Süden an den Stichkanal Misburg, einen Abzweig des Mittellandkanals. Südlich des Naturschutzgebiets befindet sich der Misburger Hafen mit dem Hafenbecken „Teutonia II“. Das Schutzgebiet umfasst das FFH-Gebiet „Mergelgrube bei A-Stadt“ (Gebietsnummer: 3625-332) mit einer Größe von 18,05 ha. Die Grenze des Naturschutzgebiets ergibt sich aus den mitveröffentlichten Karten im Maßstab 1 : 2.500, die als Anlage 1 und Anlage 2 (Luftbildkarte) nach § 1 Abs. 3 VO Bestandteil der Verordnung sind.

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Der Gebietscharakter wird in § 2 VO näher beschrieben. Danach ist durch den jahrzehntelang betriebenen Bodenabbau von Kalkmergel eine Abbaugrube mit einer Ausdehnung von ca. 500 m bis 550 m und einer Tiefe von 30 m bis 40 m entstanden. Bei dem Kalkmergelvorkommen handelt es sich um ca. 80 Millionen Jahre alte Meeressedimente. Seit den späten 1960er Jahren wurde der Kalkmergelabbau eingestellt und Wasserhaltung betrieben, indem zufließendes Grund- und Schichtenwasser aus der Grube abgepumpt wird. Für die Lebensgemeinschaften der Abbaugrube ist die Regulation des Wasserstandes auf der Grubensohle existenziell, weil anderenfalls die Grube allmählich volllaufen und die Biotope auf der Grubensohle zerstört werden würden. Das Gebiet enthält auf ca. 10% der Fläche nährstoffarme Abbaugewässer, die teilweise mit unterschiedlichen Röhrichtarten bestandene Verlandungsbereiche aufweisen. Nur die größeren Gewässer führen dauerhaft Wasser, die kleineren und flacheren Gewässer trocknen während längerer Trockenperioden mehr oder weniger vollständig aus. Es finden sich in der Grube weiterhin kalkreiche Gräben, die mit Schilfrohr bewachsen sind. Die temporären, fischfreien Gewässer am Boden der ehemaligen Abbaugrube sind Lebensraum einer Vielzahl von Amphibien wie dem Kammmolch sowie Libellengemeinschaften mit mehreren gefährdeten Arten. Mit Ausnahme der beiden größten sind die Gewässer dem FFH-Lebensraumtyp der nährstoffarmen bis mäßig nährstoffreichen kalkhaltigen Gewässer mit Armleuchteralgen (LRT 3140) zuzuordnen. Ca. 2% der Grubensohle sind von einer Sumpfvegetation bewachsen. Auf Teilflächen ist ein basenreiches, nährstoffarmes Sauergras-/Binsenried entwickelt, das zum FFH-Lebensraumtyp der kalkreichen Niedermoore (LRT 7230) gehört. Die Vegetation besteht u.a. aus Orchideen und Schilf-Landröhricht. Die Hälfte des Naturschutzgebiets ist vorwiegend auf den höher gelegenen Abschnitten mit verschiedenen Pionier- und Sukzessionswaldtypen bedeckt. Teile der Grubensohle und der Mergelrippe zwischen der Grube und dem angrenzenden Kanal sind mit sonstigen naturnahen Sukzessionsgebüschen bestanden; es finden sich stellenweise unterschiedliche Wildrosenarten, Orchideenvorkommen und Lianen an der steilen Abbauwand im Westen. Die hoch gelegenen Bereiche im Süden werden von einer kleinen Population der Zauneidechse besiedelt. Annähernd ein Viertel des Gebiets wird von Fels-, Gesteins- und Offenbodenbiotopen geprägt. Es gibt regelmäßige Brutvorkommen des Uhus und der Wasserralle.

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Der allgemeine Schutzzweck der Unterschutzstellung besteht gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VO nach Maßgabe der §§ 23 Abs. 1 und 32 BNatSchG in der Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen und Lebensgemeinschaften wild lebender, schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten und dem Schutz von Natur- und Landschaft aus besonderen wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen sowie wegen ihrer besonderen Eigenart und Vielfalt.

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Insbesondere wird nach § 3 Abs. 1 Satz 2 VO bezweckt die Erhaltung und Entwicklung der oligo- bis mesotrophen kalkhaltigen Gewässer als Lebensraum gefährdeter Tier- und Pflanzenarten, u.a. Armleuchteralgen, Kammmolch, verschiedene, teils gefährdete Libellenarten (Nr. 1), basenreicher, nährstoffarmer Sümpfe als Wuchsort zahlreicher gefährdeter Pflanzenarten (Nr. 2), offener Rohbodenflächen als Lebensraum für Pionierfluren nasser, basenreicher Standorte (Nr. 3), wechseltrockener, reichstrukturierter Standorte mit Vegetation der Kalk-Magerrasen und deren Verbuschungsstadien, u.a. als Lebensraum der Zauneidechse (Nr. 4), von störungsarmen Lebensstätten des Uhus, der Nachtigall und typischer Vogelarten der Gewässer- und Verlandungszonen wie u.a. der Wasserralle (Nr. 5) sowie von Gehölzbeständen trockenwarmer Kalkstandorte u.a. als Wuchsort gefährdeter Orchideenarten und gebietseigener Wildrosen (Nr. 6).

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Als besonderen Schutzzweck des Naturschutzgebiets für das FFH-Gebiet erklärt § 3 Abs. 3 VO die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen 3140 – nährstoffarme bis mäßig nährstoffreiche kalkhaltige Gewässer mit Armleuchteralgen (lit. a) und 7230 – kalkreiche Niedermoore einschließlich ihrer charakteristischen Tier- und Pflanzenarten.

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Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VO sind gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. § 4 Abs. 1 Satz 2 VO enthält eine Liste von insbesondere untersagten Handlungen, u.a. ist es verboten, Luftfahrzeuge jeglicher Art in einer Höhe unter 150 m zu betreiben (Nr. 4), Wasserfahrzeuge jeglicher Art zu betreiben (Nr. 5), Nähr- und Schadstoffe direkt oder indirekt in das Naturschutzgebiet einzutragen (Nr. 6), Pflanzen, Pflanzenteile oder Tiere der Natur zu entnehmen (Nr. 10), Bootsliegeplätze, -stege und -einsatzstellen zu errichten (Nr. 12), bauliche Anlagen aller Art zu errichten oder wesentlich zu verändern (Nr. 13) und innerhalb oder außerhalb des Naturschutzgebiets Maßnahmen durchzuführen, die den Wasserzufluss in die Grube verändern können (Nr. 15). § 4 Abs. 2 VO bestimmt, dass das Naturschutzgebiet nach § 16 Abs. 2 NAGBNatSchG nicht betreten oder auf sonstige Weise aufgesucht werden darf.

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§ 5 VO regelt die Freistellungen von den Verboten des § 4 VO. Allgemein freigestellt ist u.a. das Betreten und Befahren des Gebietes durch die Eigentümer und Nutzungsberechtigten sowie deren Beauftragte zur rechtmäßigen Nutzung der Grundstücke (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 VO) und das Betreten und Befahren des Gebietes entlang der Kanalufer zur Ausübung des Fischereirechts (§ 5 Abs. 2 Nr. 2g VO). Darüber hinaus ist die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd nach weiteren Vorgaben freigestellt (§ 5 Abs. 3 VO). § 5 Abs. 4 VO bestimmt ferner, dass in dem Natura 2000 Gebiet Pläne und Projekte freigestellt sind, die auf Grund einer im Einvernehmen mit der Naturschutzbehörde erteilten Ausnahme nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zulässig sind. Nach § 5 Abs. 7 VO bleiben bestehende, rechtmäßige behördliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte unberührt.

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§ 6 VO enthält eine Befreiungsregelung. § 7 VO regelt die Befugnis zur Anordnung von naturschutzrechtlichen Wiederherstellungsmaßnahmen. § 8 VO regelt ferner die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen; § 8 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 VO bestimmt, dass insbesondere die Regelung des Grundwasserbestandes im Sohlbereich der Grube zu dulden ist. § 9 VO erklärt bestimmte Verstöße zu Ordnungswidrigkeiten, § 10 VO regelt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung.

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Am 28. Juni 2017 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Diesen begründet sie wie folgt: Die Verordnung sei unwirksam, weil ihr räumlicher Geltungsbereich nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen entsprechend festgelegt worden sei. Die Grenzziehung gemäß § 1 Abs. 3 VO i. V. m. den Anlagen 1 und 2 stehe nicht in Einklang mit der in § 1 Abs. 4 VO erklärten Identität des Schutzgebiets mit dem FFH-Gebiet „Mergelgrube bei A-Stadt“. Die Grenze dieses FFH-Gebiets verlaufe nach Auskunft des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz nicht an der Wasserlinie, sondern auf der Böschungskrone. Diese Grenze entspreche aber nicht der Grenze des Naturschutzgebiets, die „direkt am Kanalufer“ verlaufe. Dass das Naturschutzgebiet eine größere Fläche als das FFH-Gebiet umfasse, ergebe sich auch aus den Größenangaben zum jeweiligen Gebiet. Während dieses 18,05 ha umfasse, habe jenes gemäß § 1 Abs. 5 VO eine Größe von ca. 21 ha. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin handele es sich hierbei nicht um eine Präzisierung des nur im groben Maßstab an die Europäische Kommission gemeldeten FFH-Gebiets, zumal im Meldeverfahren des FFH-Gebiets ausdrücklich die „Abgrenzung der Mergelgrube im Bereich der Böschungsoberkante“ erfolgt sei. Ob die Antragsgegnerin befugt gewesen wäre, das Naturschutzgebiet gegenüber dem FFH-Gebiet größer auszuweisen, spiele mit Blick auf die falsche und irreführende Behauptung, dass das Naturschutzgebiet mit dem bestehenden FFH-Gebiet identisch sei, keine Rolle. Darüber hinaus führe eine Grenzziehung auf der Wasserlinie dazu, dass nicht schutzwürdige Uferbefestigungen und Hafeneinrichtungen in das Naturschutzgebiet einbezogen würden. Eine wasserrechtliche Betrachtungsweise orientiert an § 41 Abs. 1 Satz 1 NWG spreche jedenfalls dafür, dass die Spundwände Teil des Schutzgebiets seien. Es stehe aber außer Frage, dass die Sicherung des Uferbereichs mit einer Betonspundwand dessen Schutzwürdigkeit entscheidend herabsetze. Schließlich laufe die Grenzziehung gemäß § 1 VO dem Flächennutzungsplan der Landeshauptstadt A-Stadt zuwider. Das Hafenbecken und der zuführende Kanal seien als Wasserflächen dargestellt, die westlich und östlich angrenzenden Flächen als Industriegebiet. Mit diesen Vorgaben sei ein Grenzverlauf des Naturschutzgebiets entlang der Wasserlinie unvereinbar. Die bestimmungsgemäße Nutzung der Wasserfläche umfasse auch die Einrichtung von Bootsliegeplätzen, die nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 VO jedoch verboten sei. Auch deshalb müsse die Grenze des Naturschutzgebiets zurückgesetzt werden.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Verordnung der Region Hannover über das Naturschutzgebiet "Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)" in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover vom 28. Juni 2016 für unwirksam zu erklären.

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Der Beklagte beantragt

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den Antrag abzulehnen.

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Sie erwidert, dass das mitveröffentlichte Kartenmaterial ausreichend zur Bestimmung der Schutzgebietsgrenzen sei. Die von der Antragstellerin bezeichneten Spundwände seien nicht in das Schutzgebiet einbezogen worden. Wasserrechtlich gesehen gehöre eine Uferbefestigung noch zum Gewässer, so dass es sich von selbst verstehe, dass die Spundwände nicht Bestandteil des Schutzgebiets seien. Die in den Erläuterungen zur Verordnung getroffene Aussage, dass die Grenze auf dem Kanalufer liege, führe nicht zu einer anderen Bewertung und sei im Übrigen nicht Bestandteil der Verordnung. Die Grenze des Naturschutzgebiets präzisiere die Grenze des FFH-Gebiets und könne als mit diesem identisch bezeichnet werden. Das FFH-Gebiet sei in den offiziellen Meldeunterlagen mit einer Karte im Maßstab 1 : 50.000 an die Europäische Kommission gemeldet worden. Bei diesem Maßstab entspreche die Begrenzungslinie mit einer Breite von 1 mm vor Ort einem Streifen mit einer Breite von 50 m. Die Grenze des Naturschutzgebiets bewege sich innerhalb dieses 50 m-Streifens. Auch die von der Antragstellerin herausgestellte Größenabweichung zwischen dem FFH-Gebiet und dem Naturschutzgebiet lasse sich durch die maßstäbliche Ungenauigkeit der Meldung an die Europäische Kommission erklären. Im Übrigen sei es naturschutzfachlich gerechtfertigt, die Außenböschung der Mergelgrube bis zum Hafenbecken bzw. Stichkanal einzubeziehen. In Teilbereichen hätten sich bereits nach § 30 BNatSchG geschützte Biotope entwickelt. Im Süden sei die Außenböschung als Puffer einbezogen worden und um eine nachvollziehbare, einheitliche Grenzziehung entlang des Hafenbeckens und des Stichkanals zu erreichen. Des Weiteren sei auf dem Plateau im Süden eine Zauneidechsenpopulation nachgewiesen worden, die durch landschaftspflegerische Maßnahmen gestützt werden könne. Den Interessen der Antragstellerin sei dabei insoweit Rechnung getragen worden, als dass eine an das Hafenbecken angrenzende Fläche, auf der eine Zufahrt liege, nicht in das Schutzgebiet einbezogen worden sei. Die Grenzziehung laufe auch nicht dem Flächennutzungsplan zuwider. Die nördlich des Hafenbeckens gelegene Fläche sei als allgemeine Grünfläche mit dem Zusatz „Maßnahmen für Boden, Natur und Landschaft“ ausgewiesen. Damit sei die Ausweisung eines Naturschutzgebiets vereinbar. Das Verbot des § 4 Abs. 1 Nr. 12 VO sei nicht zu beanstanden, weil die dort genannten Anlagen mit ihrem Betrieb zu einer Störung des angrenzenden Gebiets führen würden. Die Antragstellerin beabsichtige überdies, das westliche Hafenbecken Teutonia II zu verfüllen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten 1 und 2) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag, über den die Berichterstatterin aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2, 3 VwGO anstelle des Senats entscheiden konnte, ist zulässig, aber im Wesentlichen unbegründet.

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Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung über das Naturschutzgebiet „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover vom 28. Juni 2016 nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

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Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist er innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Außerdem ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie als Eigentümerin von Grundstücken innerhalb des Schutzgebiets geltend machen kann, durch die Schutzgebietsverordnung in ihrem Eigentumsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

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Der zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch im Wesentlichen unbegründet. Die angegriffene Naturschutzgebietsverordnung steht mit Ausnahme des in der Freistellungsregelung des § 5 Abs. 4 VO angeordneten Einvernehmenserfordernis mit höherrangigem Recht in Einklang.

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Formelle Mängel der Naturschutzgebietsverordnung sind weder geltend gemacht worden noch sind sie sonst ersichtlich.

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Die angegriffene Verordnung steht auch materiell-rechtlich ganz überwiegend mit höherem Recht in Einklang.

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Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erfolgt die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu (§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG). Diese Anforderungen an die Mindestinhalte einer Erklärung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG werden von der streitgegenständlichen Verordnung erfüllt.

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Der Schutzgegenstand der Verordnung, d.h. das unter Naturschutz gestellte Gebiet ist durch § 1 Abs. 3 VO i. V. m. den als Anlage 1 – Karte zur Verordnung über das Naturschutzgebiet „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover (NSG-HA 205) – und Anlage 2 – Luftbildkarte zur Verordnung über das Naturschutzgebiet „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover (NSG-HA 205) – mitveröffentlichten Karten, die Bestandteil der Verordnung sind, auch hinreichend bestimmt bezeichnet.

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Die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken hinsichtlich der ausreichenden Bestimmtheit des Schutzgegenstandes der Verordnung teilt der Senat nicht. Insbesondere kann eindeutig festgestellt werden, dass die Spundwände als Teil der Uferbefestigung des Hafens und Kanals nicht zum Landschaftsschutzgebiet gehören.

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Nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt. Die Pflicht des niedersächsischen Verordnungsgebers, zur Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs naturschutzrechtlicher Verordnungen Karten zu verwenden, dient der Erhöhung der Bestimmtheit der Verordnung (vgl. Entwurf des Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts v. 23.11.2009, LT-Drs. 16/1902, S. 47).

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Die als Anlage 1 und 2 mitveröffentlichten Karten (vgl. § 1 Abs. 3 VO), die für die Bestimmung des Schutzgebiets maßgeblich sind, entsprechen den gesetzlichen Anforderungen. Im Gegenschluss aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG, der für Gebietskarten im Falle einer Ersatzbekanntmachung einen Maßstab von mindestens 1 : 50.000 vorsieht, ergibt sich, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG einen genaueren Maßstab als 1 : 50.000 aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -). Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs (vgl. Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, § 14 NAGBNatSchG Rn. 37). Für kleinere Schutzgebiete – i. d. R. Naturschutzgebiete – sind Maßstäbe von 1 : 2.500 bis 1 : 5.000 grundsätzlich ausreichend (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -). Daran gemessen bestehen gegen den von der Antragsgegnerin gewählten Maßstab von 1 : 2.500 keine Bedenken.

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Die tatsächlichen Gegebenheiten erfordern nicht ausnahmsweise die Wahl eines noch genaueren Maßstabes. Zwar lässt sich den mitveröffentlichen Karten nicht direkt entnehmen, dass die der Befestigung des Uferbereichs dienenden Betonspundwände außerhalb des Schutzgebiets liegen. Dies ist bereits deshalb nicht möglich, weil diese Spundwände unmittelbar an den naturbelassenen Uferbereich angrenzen und auf den Karten zur Verordnung nicht zentimetergenau bestimmbar ist, wo entlang der Uferlinie die Schutzgebietsgrenze exakt verläuft. Allerdings ist eine zentimetergenaue Bestimmbarkeit der Grenze, die bei einem Kartenmaßstab von 1 : 2.500 ohnehin nicht erzielt werden kann, auch nicht notwendig, um mit Bestimmtheit feststellen zu können, dass die Betonspundwände nicht Teil des Schutzgebiets sind. Diese stellen die notwendige unmittelbare Uferbefestigung des Stichkanals Misburg und des Misburger Hafenbeckens dar und gehören damit – wie auch der Stichkanal und das Hafenbecken selbst – ohne Weiteres nicht mehr zum geschützten Gebiet, zumal es eine besondere naturschutzfachliche Wertigkeit von Kanal und Hafenbecken nicht erkennbar ist. Dieser Befund wird auch durch die in § 2 VO enthaltenen Erläuterungen zum Charakter der Grubensohle, der alten Abbauwände, der „äußeren Bereiche des Gebietes (Mergelrippe u.a.)“ sowie der „hoch gelegenen Bereiche im Süden“ gestützt. Der durch die Spundwände befestige Kanal bzw. Hafen wird als „angrenzender Kanal“ bezeichnet. Die für die Bestimmung der Außengrenze allein relevanten „äußeren Bereich des Gebietes“ werden dahingehend charakterisiert, dass die dort vorhandenen Gehölze dazu beitragen, Nährstoffe, Staub und Lärm aus dem Bereich der Grubensohle fernzuhalten. Ferner wird eine kleine Population der Zauneidechse in den hoch gelegenen Bereichen im Süden beschrieben. Daraus wird deutlich, dass der äußere Teil des Gebiets allein mit Blick auf die Mergelrippe, die Außenböschung und das Plateau im Süden, nicht aber mit Blick auf das Hafenbecken, den Kanal und die Uferbefestigung unter Schutz gestellt worden ist.

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Der hinreichenden Bestimmtheit des Schutzgegenstandes der Verordnung steht auch § 1 Abs. 4 VO nicht entgegen. Diese Vorschrift besagt, dass das Naturschutzgebiet „identisch mit dem Fauna-Flora-Habitat-(FFH-)Gebiet 3625-332 ‚Mergelgrube bei A-Stadt‛ gemäß Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206 S. 7; 1996 Nr. L 59 S. 63); zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13.5.2013 (ABl. EU Nr. L 158 S. 193)“ ist. Das unter Schutz gestellte Gebiet geht jedoch räumlich über das FFH-Gebiet 3625-332 „Mergelgrube bei A-Stadt“ in den zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung an die Kommission gemeldeten Grenzen hinaus und ist insofern nicht identisch im Sinne von „exakt übereinstimmend“ mit diesem FFH-Gebiet. Maßgeblich sind insoweit der Standarddatenbogen für das FFH-Gebiet „Mergelgrube bei A-Stadt“, welcher die vollständigen Gebietsdaten enthält, und die Übermittlung des FFH-Gebiets durch die zuständigen nationalen Behörden an die Europäische Kommission, wie sie mit Entscheidung der Kommission vom 12. November 2007 gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Verabschiedung einer ersten aktualisierten Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der atlantischen biogeografischen Region veröffentlicht worden ist (ABl. L 12 v. 15.1.2008, S. 1, 24). Die Größe des FFH-Gebiets ist hier mit 18,05 ha angegeben, während das mit der streitgegenständlichen Verordnung unter Schutz gestellte Gebiet nach § 1 Abs. 5 VO eine Fläche von ca. 21 ha umfasst. Diese Diskrepanz steht der Bestimmtheit des Schutzgebiets jedoch nicht entgegen. Nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich der Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt. § 1 Abs. 4 enthält indessen keine zeichnerische Bestimmung des geschützten Teils von Natur und Landschaft und des Geltungsbereichs der Vorschriften. Aus § 1 Abs. 4 VO folgt auch nicht, dass die Bestimmung des Schutzgebiets in der nach § 1 Abs. 3 VO maßgeblichen und mitveröffentlichen Karte dem Willen des Verordnungsgebers widerspräche und in Wirklichkeit beabsichtigt gewesen sei, lediglich das FFH-Gebiet als Naturschutzgebiet auszuweisen. Denn die Verordnung selbst enthält weitere Anhaltspunkte dafür, dass das unter Schutz gestellte Gebiet Flächen umfasst, die über das das FFH-Gebiet hinausgehen. Aus der Größenangabe in § 1 Abs. 5 VO, die offensichtlich erheblich über die mit 18,05 ha bezeichnete Größe des FFH-Gebiets „Mergelgrube bei A-Stadt“ hinausgeht, folgt bereits, dass das Naturschutzgebiet räumlich weiter gefasst ist als das FFH-Gebiet. Weiter enthält § 3 Abs. 3 VO die Angabe, dass „Erhaltungsziel des NSG für das FFH-Gebiet (…) die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen (Anhang I FFH-Richtlinie) einschließlich ihrer charakteristischer Tier- und Pflanzenarten“ ist. Dies lässt erkennen, dass die in der Verordnung bezeichneten Schutzzwecke für das FFH-Gebiet nicht identisch sind mit sämtlichen im Naturschutzgebiet verfolgten Schutzzwecken sind, und legt damit auch den Schluss nahe, dass das Naturschutzgebiet räumlich über das FFH-Gebiet hinausgeht. Darauf lässt insbesondere der in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 VO geregelte Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung wechseltrockener, reichstrukturierter Standorte mit Vegetation der Kalk-Magerrasen und deren Verbuschungsstadien, u.a. als Lebensraum der Zauneidechse (Lacerta agilis)“ schließen, weil dieser Schutzzweck in Bezug auf die in § 4 Abs. 3 VO genannten FFH-Lebensraumtypen 3140 – Nährstoffarme bis mäßig nährstoffreiche kalkhaltige Gewässer mit Armleuchter-algen und 7230 – Kalkreiche Niedermoore nur schwerlich zu verwirklichen wäre. Im Übrigen lässt auch das Kartenmaterial, das der Verwaltungsakte beigefügt ist, auf unterschiedliche Grenzen für die „FFH-Abgrenzung aktuell“, die „FFH-Präzisierung NLWKN“ und die in der Verordnung vorgenommene Schutzgebietsabgrenzung schließen.

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Angesichts der eindeutigen Bestimmbarkeit des Schutzgebiets anhand des maßgeblichen Kartenmaterials liegt es nahe, § 1 Abs. 4 VO dahingehend zu verstehen, dass diese Norm nicht auf die völlige Übereinstimmung des Naturschutzgebiets mit dem FFH-Gebiet 3625-332 „Mergelgrube bei A-Stadt“ hinweist, sondern lediglich eine Teilidentität der Gebiete meint. § 1 Abs. 4 VO lässt sich auch so auffassen, dass das FFH-Gebiet vollständig vom Naturschutzgebiet umfasst ist, ohne dass jedoch eine Aussage darüber getroffen wurde, ob das Naturschutzgebiet auch über das FFH-Gebiet hinausgehende weitere Flächen umfasst. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, hätte dies auf die Bestimmtheit des Schutzgebiets jedoch keine Auswirkung, weil es sich in dem Fall nur um einen sprachlich missglückten, nicht aber einen bei objektiver Betrachtungsweise irreführenden Hinweis handeln würde. Dies gilt auch deshalb, weil § 1 Abs. 4 VO ohnehin nur ein sehr begrenztes Erklärungs- und damit auch Irreführungspotential hat. Denn die Grenzen des FFH-Gebiets, zu dem das Naturschutzgebiet in Beziehung gesetzt wird, sind weder aus der Verordnung selbst – etwa aufgrund einer entsprechenden Karte – erkennbar noch sind sie einem durchschnittlichen Verordnungsadressaten bekannt.

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Die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für die Festsetzung eines Naturschutzgebiets in dem in § 1 Abs. 3 VO i. V. m. den maßgeblichen und mitveröffentlichten Karten bestimmten Bereich sind ebenfalls erfüllt.

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Nach § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Naturschutzgebiet festsetzen. Nach § 23 Abs. 1 BNatSchG sind Naturschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Teilen 1. zur Erhaltung und Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotoptypen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten, 2. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist.

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Daran gemessen ist der unter Schutz gestellt Bereich ein tauglicher Schutzgegenstand sowie sowohl schutzwürdig als auch schutzbedürftig im Sinne von § 23 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 BNatSchG.

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§ 23 Abs. 1 BNatSchG stellt keine besonderen Anforderungen an die Beschaffenheit des zu schützenden Gebiets. Nicht nur natürliche bzw. naturnahe Bereiche sowie unberührte Teile der Landschaft, sondern auch durch menschliche Nutzung geprägte Teile von Natur- und Landschaft können unter Schutz gestellt werden (Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 23 Rn. 7; Albrecht, in: Beck-OK Umweltrecht, Stand 1.7.2020, § 23 Rn. 8). Daher steht der Umstand, dass die Mergelgrube durch menschliches Zutun überhaupt erst entstanden ist und für ihren Erhalt einer ständigen Regulierung des Grundwasserstandes bedarf, ihrer Unterschutzstellung nicht entgegen.

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Das Naturschutzgebiet ist nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schutzwürdig. Bei der Mergelgrube HPC I handelt es sich um ein durch Kalkmergelabbau geprägtes Gebiet, das zahlreichen seltenen Pflanzen- und Tierarten, die früher im Bereich der für den sogenannten Seckbruch nördlich von A-Stadt typischen Kalkniedermoore und Gewässer gesiedelt haben, Lebensraum bietet. Seit der Beendigung des Kalkmergelabbaus vor ca. 45 Jahren ist der Wasserstand auf der Grubensohle durch ständiges Abpumpen des zufließenden Grund- und Schichtenwassers niedrig gehalten worden, so dass sich ein ökologisch wertvoller Sekundärstandort ausbilden konnte. Etwa finden sich dort die beiden FFH-Lebensraumtypen oligo- bis mesotrophe kalkhaltige Gewässer (3140) und kalkreiche Niedermoore (7230), die für die Ausweisung des FFH-Gebiets „Mergelgrube bei A-Stadt“ ausschlaggebend waren. Charakteristisch sind der Bewuchs der größeren Gewässer des Lebensraumtyps 3140 mit Armleuchteralgen sowie Orchideenvorkommen im Lebensraumtyp 7230, der im Schutzgebiet kleinflächige konstante Vorkommen aufweist. Im Übrigen besteht die Grubensohle im Wesentlichen aus den Biotoptypen halbruderale Gras- und Staudenflur, lehmig-toniger Offenbodenbereich, sonstiger Pionier- und Sukzessionswald, Hybridpappelforst, sonstiges Sukzessionsgebüsch und Schilf-Landröhricht. Es finden sich zahlreiche Insekten, insbesondere eine artenreiche Libellenfauna, wobei einige der nachgewiesenen Arten auf der Roten Liste als stark gefährdet, gefährdet oder extrem selten geführt werden (z.B. Südliche Mosaikjungfer, Keilfleck-Mosaikjungfer, Kleine Königslibelle, Früher Schilfjäger, Feuerlibelle und Südlicher Blaupfeil). Weiter konnten in der Mergelgrube diverse Vogelarten (u.a. Eisvogel, Wasserralle, Uhu) festgestellt werden. Die Abbruchkanten und Hänge der Mergelgrube, die der natürlichen Sukzession überlassen wurden, bieten ebenfalls Lebensraum für unterschiedliche Pflanzen- und Tierarten. So ist etwa die steile Abbauwand im Westen in Teilen von Lianen-Gestrüppen überwachsen und es gibt regelmäßige Brutvorkommen des Uhus. Der äußere Böschungsbereich der Mergelgrube ist teilweise von Trockengebüschen mit ruderalisierten Magerrasen bestanden und teilweise stark bewaldet, vor allem mit Ahorn- und Eschen-Pionierwald. Auf dem hoch gelegenen Plateau im Süden wurde eine kleine Zauneidechsenpopulation nachgewiesen. Aufgrund seiner Ausrichtung nach Süden und wegen des Mergelbodens verfügt der südliche Bereich der Außenböschung zumindest über ausreichendes Potential, um magere, wärmebedürftige Kalktrockenbiotope zu entwickeln. Dies könnte auch der Stützung der im südlichen Außenböschungsbereich nachgewiesenen Zauneidechsenpopulation dienen. Damit ist der unter Naturschutz gestellte Landschaftsbereich gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sowohl unter dem Gesichtspunkt der Erhaltung als auch – insbesondere im Bereich der südlichen Außenböschung bzw. der höher gelegenen Fläche – unter dem Gesichtspunkt der Entwicklung von Lebensstätten, Biotoptypen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten schutzwürdig.

38

Davon abgesehen kommt dem Verordnungsgeber bei der Abgrenzung von Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten ein weites Gestaltungsermessen zu. Dabei kann er auch Randzonen eines Gebiets unter Schutz stellen, wenn diese im Wesentlichen noch die Merkmale aufweisen, die den geschützten Bereich im Übrigen schutzwürdig machen (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, m.w.N.). Außerdem können am Rand gelegene Flächen, die - isoliert betrachtet - nicht schutzwürdig sind, in ein Schutzgebiet einbezogen werden, um diesem ein gewisses Vorfeld zu geben und es dadurch gegenüber der Schutzgebietsumgebung abzuschirmen bzw. vor den Einwirkungen angrenzender oder heranrückender Bebauung zu schützen, sofern dies zum Schutz des Kernbereichs des Schutzgebiets vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996 - 4 NB 4.96 -, NuR 1996, 600; Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, m.w.N.). Der Sinn dieser sog. Pufferzonen besteht darin, schutzwürdige Gebiete durch einen sie umgebenden Ruhebereich zu sichern oder vor Eingriffen zu schützen, die außerhalb des Schutzgebiets erfolgen, aber in das Gebiet hineinwirken (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996 - 4 NB 4.96 -, NuR 1996, 600; Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, m.w.N.; Nds. OVG, Urt. v. 2.7.2003 - 8 KN 2523/01 -, a.a.O.; OVG Schleswig, Urt. v. 18.2.1992 - 1 L 2/91 -, a.a.O.). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass auch unter dem Gesichtspunkt der Pufferung Flächen im Böschungs- und südlichen Außenbereich in das Schutzgebiet einbezogen werden dürfen. Das Schutzgebiet weist in seinem Kernbereich seltene und vielfältige Biotop- und Lebensraumtypen auf; der Böschungsbereich bietet Nistmöglichkeiten für streng geschützte Vogelarten wie Uhu und Eisvogel. Um diese Arten insbesondere vor Lärmeintrag und sonstige durch menschliches Verhalten verursachte Störungen zu schützen, ist es nicht zu beanstanden, dass das Naturschutzgebiet über den inneren Bereich der Mergelgrube hinaus ausgedehnt worden ist.

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Ferner folgt die Schutzwürdigkeit jedenfalls des Kernbereichs des Schutzgebiets auch aus § 23 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG. Die Mergelgrube gehört zum Landschaftsraum „Seckbruch“, der sich vor über 60 Millionen Jahren aus den Ablagerungen von kreidezeitlichen Meeresbewohnern gebildet hat und sich vor dem Beginn der maschinellen Landbewirtschaftung und des Kalkmergelabbaus durch staunasse Böden mit besonders artenreichen Wiesen und Weiden ausgezeichnet hat. Diese Lebensräume sind durch Entwässerung, Grünlandumbruch und Kalkmergelabbau zerstört worden. Allerdings konnten nach Beendigung des Kalkmergelabbaus in den früheren Grubensohlen, sofern diese – wie hier – von aufsteigendem Grundwasser freigehalten wurden, die früher für den Seckbruch typischen Kalkniedermoore und Gewässer mit ihrem charakteristischen Arteninventar erhalten werden (Infoblatt der Landeshauptstadt A-Stadt „Die Mergelgrube in A-Stadt-Misburg“, Text Dieter Nußbaum, Stand Juni 2013). Damit steht eine Schutzwürdigkeit aus landeskundlichen Gründen nach § 23 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG außer Frage, weil die Mergelgrube einen besonderen Bezug zur Geographie und Geschichte des „Seckbruchs“ aufweist. Ferner handelt es sich bei der Mergelgrube um einen seltenen Teil von Natur und Landschaft im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG. So ist die Mergelgrube eines der wenigen repräsentativen Vorkommen des Lebensraumtyps 3140 in Niedersachsen (NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen, Nährstoffarme bis mäßig nährstoffreiche kalkhaltige Stillgewässer mit Armleuchteralgen [3140], Stand November 2011). Ähnliches gilt für den Lebensraumtyp 7230 (NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen, Kalkreiche Niedermoore [7230], Stand November 2011). Darüber hinaus wurden dort mehrere auf der Roten Liste verzeichnete Libellenarten nachgewiesen. Dass die Seltenheit der Mergelgrube auf menschliches Zutun zurückzuführen ist, hindert die Annahme ihrer Schutzwürdigkeit nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG nicht (vgl. Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 23 Rn. 30).

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Das unter Schutz gestellte Gebiet ist auch schutzbedürftig. Da eine Ausweisung als Naturschutzgebiet ihren Zweck nur dann erfüllen kann, wenn sie vorbeugend auch mögliche Gefahren ausschließt, genügt es für die Annahme einer Schutzbedürftigkeit, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Schutzgüter, die eine Ausweisung des Naturschutzgebiets rechtfertigen, ohne die Unterschutzstellung abstrakt gefährdet wären; einer konkreten Gefahrensituation bedarf es hingegen nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, NVwZ 1988, 1020; Senatsurt. v. 2.7.2019 - 4 KN 298/15 -; v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 34/02 -). Eine danach ausreichende abstrakte Gefährdung ist hier zweifelsohne gegeben. Denn es liegt auf der Hand, dass die Qualität des Gebiets als Lebensstätte wildlebender, u.a. seltener Tier- und Pflanzenarten und sein besonderes Entwicklungspotenzial ohne eine Unterschutzstellung des Gebiets durch verschiedene Nutzungen, insbesondere das uneingeschränkte Betreten zu Freizeitzwecken, beeinträchtigt werden könnte.

41

Liegen – wie hier – die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung für Teile von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Für diejenigen Teile des Naturschutzgebiets „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ in der Landeshauptstadt A-Stadt, Region Hannover, die zu dem FFH-Gebiet „Mergelgrube bei A-Stadt“ (3625-332) gehören, hat daher die Pflicht zu einer Unterschutzstellung bestanden (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N. u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -). Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das FFH-Gebiet unter Schutz gestellt wird, und ob und wie die übrigen Bereiche geschützt werden, ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -; v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -; v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68/06 - u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -, NVwZ 1988, 1020).

42

Eine solche Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner hier vorgenommen. Er hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge eingehend mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und anderer Nutzungsberechtigter auseinandergesetzt und diese in seine Erwägungen einbezogen. Dies verdeutlicht bereits die Prüfung und Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange sowie der Anregungen und Bedenken der betroffenen Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten, die aus den Beiakten ersichtlich ist, sowie der Umstand, dass die Grenze des Naturschutzgebiets im südlichen Bereich angepasst worden ist, um eine unbeschränkte Nutzung zu ermöglichen. Dass den Naturschutzbelangen entgegenstehende Interessen von Grundeigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten Rechnung getragen worden ist, zeigt im Übrigen die Verordnung selbst. Denn diese enthält in § 5 zahlreiche Freistellungen von den Verboten des § 4 VO.

43

Abgesehen davon hätte eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände ohnehin nicht die Nichtigkeit der Schutzgebietsverordnung nach sich gezogen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 25.9.2003 - 8 KN 2072/01 -, v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Dies wäre lediglich dann der Fall gewesen, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidungen gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, BVerwGE 56, 110, 122 f. m.w.N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 23 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Naturschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets im Ergebnis zu beanstanden ist (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -; Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr steht die Unterschutzstellung des in § 1 VO näher bezeichneten Gebiets als Naturschutzgebiet – wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt – mit höherrangigem Recht im Einklang.

44

Die einzelnen Verbote, die § 4 VO enthält, verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Die von der Antragstellerin dagegen vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch.

45

§ 4 Abs. 1 Satz 1 VO steht mit § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG in Einklang, wonach alle Handlungen verboten sind, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können.

46

Auch die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 15 VO näher bezeichneten Verbote sind nicht zu beanstanden. § 4 Abs. 1 Satz 2 VO enthält insoweit die nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG gebotene „Maßgabe näherer Bestimmungen“ zu den Handlungsverboten. Durch die Verwendung des Begriffs „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass die Aufzählung in den Nrn. 1 bis 22 der beispielhaften Konkretisierung des allgemeinen Verbots nach § 3 Abs. 1 der Verordnung dient. Hierdurch wird der Normadressat in die Lage versetzt, sein Verhalten an dem allgemeinen Verbot nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 3 Abs. 1 der Verordnung auszurichten (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 Kn 93/14 -). Im Übrigen hat der Senat keine Zweifel, dass die nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 15 VO verbotenen Handlungen solche im Sinne von § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind. Eine verbotene Handlung in diesem Sinne setzt dabei nicht voraus, dass sie tatsächlich zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führt. Das Verbot ist vielmehr schon dann gerechtfertigt, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Handlungen solche Folgen haben können, diese also nicht gänzlich außerhalb des Möglichen liegen (Senatsurt. v. 4.3.2020 - 4 KN 226/17 -; Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 23 Rn. 37; Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 23 Rn. 31). Diese Voraussetzung ist in Bezug auf die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 15 VO enthaltenen Verbote ohne Weiteres zu bejahen.

47

Mit Blick auf das in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 VO enthaltene Verbot, Wasserfahrzeuge jeglicher Art zu betreiben, stellt der Senat allerdings klar, dass damit nicht der Betrieb von Wasserfahrzeugen im Hafenbecken Teutonia II oder im Stichkanal gemeint ist, da diese Wasserflächen nicht zum Schutzgebiet gehören und ein Betrieb von Wasserfahrzeugen in diesen Gewässern auch keine Handlung wäre, welche die in § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG beschriebenen nachteiligen Wirkungen auf das Schutzgebiet hätte.

48

Die von der Antragstellerin gegen das Verbot des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 VO erhobenen Einwände teilt der Senat nicht. Danach ist es untersagt, Bootsliegeplätze, -stege und -einsatzstellen zu errichten. Dieses Verbot ist ohne Weiteres von § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG gedeckt, da die Errichtung von Bootsliegeplätzen, -stegen und -einsatzstellen im geschützten Gebiet zumindest zu einer Veränderung von Bestandteilen des Naturschutzgebiets führen kann und insbesondere im Bereich der Außenböschung dem Schutzzweck des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 VO zuwiderliefe. Allerdings stellt der Senat auch in Bezug auf diese Vorschrift klar, dass die Nutzung der Wasserflächen im Hafenbecken und im Stichkanal nicht betroffen ist. Auch die Betonspundwände dürfen für die Errichtung von Bootsliegeplätzen verwendet werden, weil diese nicht Teil des Schutzgebiets sind.

49

Die Freistellungsregelung des § 5 Abs. 4 VO steht allerdings nicht mit höherrangigem Recht in Einklang und ist deshalb unwirksam.

50

Beanstandungsfrei ist indessen die allgemeine Freistellung der in § 5 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 VO angeführten Handlungen, weil die Interessen von Eigentümern und Nutzungsberechtigten hinreichend berücksichtigt werden. Eine sachliche Rechtfertigung dafür, dass zugunsten der Antragstellerin weitergehende Freistellungen gewährt werden müssten, sieht der Senat nicht, zumal die Nutzung, Unterhaltung und Instandsetzung der bestehenden rechtmäßigen Anlagen und Einrichtungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 VO von den Verboten der Verordnung freigestellt ist. Auch das Interesse an der Jagdausübung werden in § 5 Abs. 3 VO ausreichend berücksichtigt.

51

Die Freistellungsregelung des § 5 Abs. 4 VO, wonach in dem Natura 2000-Gebiet Pläne und Projekte freigestellt sind, die auf Grund einer im Einvernehmen mit der Naturschutzbehörde erteilten Ausnahme nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zulässig sind, verstößt jedoch gegen höherrangiges Recht. Diese Freistellungsregelung betrifft nur den Teil des Naturschutzgebiets, der zugleich FFH-Gebiet ist. Dies folgt aus § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG, wonach Natura 2000-Gebiete Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Europäische Vogelschutzgebiete sind und aus § 7 Abs. 1 Nr. 6 BNatSchG, wonach Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG aufgenommenen Gebiete sind, auch wenn ein Schutz im Sinne des § 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG noch nicht gewährleistet ist. § 5 Abs. 4 VO greift das in § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG geregelte Abweichungsverfahren für Projekte i. S. v. § 34 Abs. 1 BNatSchG mit negativer Verträglichkeitsprüfung auf, das der Umsetzung von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) dient, und stellt die Freistellung unverträglicher Projekte unter die Bedingung, dass die Naturschutzbehörde ihr Einvernehmen erteilt hat. Dieses Einvernehmenserfordernis verstößt indessen gegen § 26 Satz 1 NAGBNatSchG. Diese Vorschrift bestimmt, dass über die Verträglichkeit von Projekten im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1BNatSchG, die nicht unter § 34 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG fallen, mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes, über die Zulässigkeit solcher Projekte nach § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG und über Maßnahmen nach § 34 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG die Behörde, die das Projekt zulässt, der das Projekt anzuzeigen ist oder die das Projekt selbst durchführt, im Benehmen mit der Naturschutzbehörde entscheidet. Der Verordnungsgeber ist nicht befugt, eine davon abweichende, strengere Regelung zu treffen und dem Benehmen als schwächster Beteiligungsform ein Einvernehmenserfordernis als stärker Beteiligungsform an die Seite zu stellen. § 34 Abs. 7 BNatSchG sieht zwar vor, dass die Absätze 1 bis 6 des § 34 BNatSchG für geschützte Teile von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG und gesetzlich geschützte Biotope im Sinne des § 30 BNatSchG nur insoweit anzuwenden sind, als die Schutzvorschriften, einschließlich der Vorschriften über Ausnahmen und Befreiungen, keine strengeren Regelungen für die Zulässigkeit von Projekten enthalten. Die daraus folgende Befugnis, durch Regelungen in Schutzgebietsverordnungen strengere Zulässigkeitsvoraussetzungen für Projekte aufzustellen als sie sich aus § 34 Abs. 1 bis 6 BNatSchG ergeben, umfasst indessen nicht die Regelung des behördlichen Verfahrens der Projektzulassung. Dieses wird vielmehr landesgesetzlich geregelt (vgl. Möckel, in Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 31 Rn. 26). Die diesbezügliche Regelung in § 26 NAGBNatSchG orientiert sich am Mechanismus des „Huckepackverfahrens“, wonach das fachbehördliche Prüfprogramm der für die Projektzulassung zuständigen Fachbehörde um das sich aus § 34 Abs. 1 bis 6 BNatSchG und eventueller strengerer naturschutzrechtlicher Vorschriften folgende naturschutzrechtliche Regime ergänzt wird, es indessen bei der Zuständigkeit der Fachbehörde für die Projektzulassung bleibt und die Naturschutzbehörde lediglich beteiligt wird (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, NAGBNatSchG, Stand 2020, § 26 Rn. 74). Der Niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich in § 26 Satz 1 NAGBNatSchG für das Benehmen als schwächster Form der Beteiligung entschieden. Eine Befugnis zur Abweichung von dieser Ausgestaltung des Projektzulassungsverfahrens ist nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sich eine solche Befugnis nicht aus § 26 NAGBNatSchG. Diese Vorschrift orientiert sich wie bereits ihre Vorgängerregelung in § 34 c Abs. 7 Satz 1 NNatG an der Verfahrensregelung für Eingriffe in § 17 Abs. 1 BNatSchG bzw. § 20 Abs. 2 BNatSchG a.F. (vgl. Entwurf des Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts v. 23.11.2009, Nds. Landtag Drs. 16/1902, S. 52 und Entwurf eines Gesetzes zur Änderung naturschutzrechtlicher Vorschriften vom 4.9.2002, Nds. Landtag Drs. 14/3657, S. 23). § 17 Abs. 1 BNatSchG wie auch die Vorgängervorschrift des § 20 Abs. 2 BNatSchG a.F. sieht vor, dass eine weiter gehende Form der Beteiligung vorgeschrieben werden kann. § 26 NAGBNatschG enthält allerdings keine derartige Abweichungsmöglichkeit, so dass davon auszugehen ist, dass landesrechtlich das Benehmen als einzige Beteiligungsform vorgesehen ist. Diesem Befund lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass das Einvernehmenserfordernis in § 5 Abs. 4 VO nicht direkt das Projektzulassungsverfahren betrifft, sondern lediglich eine Voraussetzung dafür ist, dass ein Projekt von den Verboten der Verordnung freigestellt wird. Jedenfalls dann, wenn eine Projektzulassung Konzentrationswirkung hat, würde die Naturschutzbehörde aufgrund des Einvernehmenserfordernis nach § 5 Abs. 4 VO auch im Projektzulassungsverfahren eine stärkere verfahrensrechtliche Stellung erlangen, da ohne die Erteilung des Einvernehmens die in diesem Verfahren ebenfalls zu prüfenden Voraussetzungen für die Freistellung nicht vorlägen. Dem steht § 26 Satz 1 NAGBNatSchG jedoch entgegen.

52

Der Senat konnte die Freistellungsregelung des § 5 Abs. 4 VO insgesamt aufheben mit der Folge, dass nunmehr im Fall einer Projektzulassung i.S. des § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG ein Befreiungsverfahren nach §§ 67 Abs. 1 BNatSchG, 6 Abs. 1 VO durchzuführen ist bzw. die materiellen Voraussetzungen des § 67 BNatSchG bei einer Projektzulassung mit Konzentrationswirkung erfüllt sein müssen (vgl. Sauthoff, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 67 Rn. 41). Dies stellt gegenüber der Freistellungsregelung keinen eingriffsintensiveren Rechtszustand dar, da die Antragsgegnerin ihren Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung zufolge mit dem Einvernehmenserfordernis in § 5 Abs. 4 VO sicherstellen wollte, dass den Voraussetzungen des § 67 BNatSchG Rechnung getragen wird, und das Einvernehmen bei Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen ohnehin hätte erteilt werden müssen.

53

Die Duldungspflicht in § 8 VO begegnet indessen keinen Bedenken. Vielmehr ist sie erforderlich, damit insbesondere die in § 8 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 5 VO genannten Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen, die für die Erhaltung und Entwicklung des Naturschutzgebiets notwendig sind, durchgeführt werden können. Ganz besonders gilt dies für die aus § 8 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 VO folgende Pflicht, die Regelung des Grundwasserbestandes im Sohlbereich der Grube zu dulden, weil ohne Grundwasserregulierung die Mergelgrube geflutet würde und die Biotope auf der Grubensohle zerstört würden.

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Der Verordnung und ihren Verboten steht ferner nicht der Flächennutzungsplan entgegen. Ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot aus § 7 BauGB ist nicht gegeben. Nach § 7 Satz 1 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 BauGB oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Die Vorschrift dient dem Schutz der Planungshoheit der Gemeinde. Die daraus folgende Anpassungspflicht trifft u.a. auch die Naturschutzbehörden, wenn sie im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans Rechtsverordnungen erlassen wollen, welche die Nutzung von Grund und Boden regeln, sofern sie dem Flächennutzungsplan nicht widersprochen haben (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 9.5.1995 - 5 S 2153/94 -, juris; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 7 Rn. 5). Ausgehend davon, dass die Antragsgegnerin als Naturschutzbehörde der Anpassungspflicht unterlegen hat, ist ein Verstoß gegen § 7 Satz 1 BauGB durch den Erlass der Naturschutzgebietsverordnung nicht festzustellen. Die Anpassungspflicht nach § 7 Satz 1 BauGB hat lediglich zum Gegenstand, dass der Fachplanungsträger seine Fachplanung – entsprechend den inhaltlichen Bindungen, die sich für Bebauungspläne aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergeben – so zu gestalten hat, dass sie als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt gelten kann (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 135. EL September 2019, § 7 Rn. 10c). Mit dem Begriff des Entwickelns ist eine gewisse Gestaltungsfreiheit verbunden, soweit die Planung nicht der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans widerspricht (Senatsurt. v. 4.3.2020 - 4 KN 226/17 - mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 24.11.2011 - 9 A 23/10 -; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 135. EL September 2019, § 7 Rn. 10c). Ein derartiger Widerspruch lässt sich vorliegend indessen nicht feststellen. Vielmehr hat die Antragsgegnerin die Grundkonzeption der Darstellungen im Flächennutzungsplan der Landeshauptstadt A-Stadt beachtet. Der Flächennutzungsplan stellt den gesamten Bereich nördlich des Hafenbeckens, in dem sich das Naturschutzgebiet befindet, als „Allgemeine Grünfläche“ dar und enthält für den überwiegenden Teil dieses Bereichs die zusätzliche Darstellung „Maßnahmen für Boden, Natur und Landschaft“. Die Ausweisung des Naturschutzgebiets widerspricht diesen Darstellungen des Flächennutzungsplanes nicht. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt, dass im Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen ist. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BauGB sieht als Darstellung insbesondere die Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze, Friedhöfe vor. Der Begriff der Grünfläche ist ausgehend von den damit verfolgten städtebaulichen Zwecken zu verstehen; Grünflächen dienen der städtebaulichen Gliederung, der Gesundheit, der Erholung, der Freizeit, ökologischen Belangen und der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 135. EL September 2019, § 5 Rn. 36; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 5 Rn. 20). § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB nennt als mögliche Darstellung im Flächennutzungsplan die Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft und ermöglicht so der Gemeinde, einerseits nach eigenem planerischen Ermessen die Flächen für landschaftsschützende Maßnahmen darzustellen und andererseits die Darstellungen der Landschaftspläne in den Flächennutzungsplan zu integrieren (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 5 Rn. 33, 34; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 135. EL September 2019, § 5 Rn. 59, 59a). Die Ausweisung des Naturschutzgebiets „Mergelgrube bei A-Stadt (HPC I)“ steht mit diesen Darstellungen des Flächennutzungsplans ohne Weiteres in Einklang.

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Die Regelungen in der Verordnung, insbesondere die Verbote und Duldungspflichten, verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Naturschutzrechtliche Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Naturschutzes beschränken, sind keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, NuR 2001, 351; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406 401 § 13 BNatSchG Nr. 3 = NuR 1998, 37). Das gilt umso mehr, als § 5 VO Freistellungen von den Verboten des § 4 VO vorsieht, so dass noch genügend Raum für die Nutzung der unter Naturschutz gestellten Flächen bleibt. Außerdem bleibt den Grundeigentümern eine Verfügung über ihre Grundstücke unbenommen. Ferner kann die untere Naturschutzbehörde gemäß § 6 Abs. 1 VO auf Antrag gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG Befreiung von den Verboten des § 4 VO gewähren. Überdies bestimmt § 68 Abs. 1 BNatSchG, dass eine angemessene Entschädigung zu leisten ist, wenn Beschränkungen des Eigentums, die sich auf Grund von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, Rechtsvorschriften, die auf Grund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen worden sind, oder auf Grund des Naturschutzrechts der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere eine Ausnahme oder Befreiung, abgeholfen werden kann.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

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