Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-19, Aktenzeichen 8 K 4321/99
ECLI:DE:VGD:2000:1019.8K4321.99.00

Tenor

Die Heranziehungsbescheide vom 04.02.1999 (Kassenzeichen
xxxxxxxxxxxxxxx) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 02.06.1999
werden insoweit aufgehoben, als die Klägerin von dem Beklagten für das Jahr 1999
zu Beiträgen
von mehr als 11.721,49 DM bezüglich Gemarkung xxxxxxxxxx, EW-
Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird;
von mehr als 36.767,74 DM bezüglich Gemarkung xxxxx, EW-
Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird;
von mehr als 4.695,78 DM bezüglich Gemarkung xxxxxx, EW-
Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird;
von mehr als 6.794,18 DM bezüglich Gemarkung xxxxxxxxxxx, EW-
Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird;
von mehr als 21.427,68 DM bezüglich Gemarkung xxxxx, EW-
Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird;
von mehr als 7,08 DM bezüglich Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx,
herangezogen wird.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 7/9 und der Beklagte zu
2/9.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen
Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages
abzuwenden, soweit nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher in
entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Eigentümerin öffentlicher Verkehrsflächen
im Verbandsgebiet des Beklagten. Die Klägerin wurde insoweit
zu Verbandsbeiträgen u.a. für das Jahr 1999 in Höhe von
104.349,42 DM herangezogen; die Heranziehung für das Jahr 1999
erfolgte im Einzelnen auf der Grundlage folgender Bescheide
über Steuern und sonstige Abgaben, sämtlich vom 04.02.1999
(Kassenzeichen
xxxxxxxxxxxxxxx):

3

Gemarkung xxxxxxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 13.548,94
DM;
Gemarkung xxxxxxxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 7.339,03 DM;
Gemarkung xxxxx, EW-Nr.xxxxxxxxxxxxxxxxx, 23.147,40 DM;
Gemarkung xxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 40.602,42 DM;
Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 19.505,26 DM;
Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 206,37 DM.

4

Der dagegen erhobene Widerspruch blieb erfolglos
(Widerspruchsbescheid vom 02.06.1999, Postabgangsvermerk vom
selben Tage).

5

Mit der am 29.06.1999 erhobenen Klage macht die Klägerin
geltend: Die Beitragslast der Verbandsmitglieder verteile sich
nach der Deichverbandssatzung im Verhältnis der Vorteile,
welche die Mitglieder von der Durchführung der Aufgaben des
Beklagten haben und der Lasten, die der Beklagte auf sich
nehme, um ihren schädigenden Einwirkungen zu begegnen oder um
ihnen Leistungen abzunehmen. Die aufgestellten
Veranlagungsregeln zur Bestimmung der
Hochwasserschutzbeiträge, der Gewässerbeiträge und
Schöpfwerksbeiträge entsprächen dem Vorteilsprinzip nicht.

6

Bezüglich der Hochwasserschutzbeiträge sei die
Beitragsverteilung, orientiert an der Entstehung
hypothetischer Überschwemmungsschäden, nicht gelungen. Der
Verteilungsmaßstab sei durch Änderung von Grundstücksgrenzen
manipulierbar. Des Weiteren könne nicht festgestellt werden,
dass der Verteilungsmaßstab tatsächlich - wie vom Beklagten
behauptet - auf umfassenden Untersuchungen repräsentativer
Schadensfälle beruhe. Der in Nr. 3.4 der
Veranlagungsrichtlinie (VA) aufgestellte Faktor 150 : 1 im
Verhältnis bebauter Flächen zu unbebauten Flächen entspreche
nicht dem Vorteilsprinzip; Gleiches gelte für die in Nr. 3.4
Satz 5 VA aufgestellten Obergrenzen für die Anwendung des
Multiplikationsfaktors im Zusammenhang mit tatsächlich
bebauten Flächen. Bedenklich sei der Ausschluss dieser
Obergrenze für alle Grundstücke, die nicht landwirtschaftlich
oder nicht ausschließlich zu Wohnzwecken genutzt werden;
insoweit sei die Klägerin als Betreiberin von z.B. Schulen,
Kindergärten, Sportstätten u.ä. durch diese Eigenart des
Maßstabes belastet. Der Verteilungsmaßstab für Straßen, Wege
und befestigte Flächen (Anwendung des Multiplikationsfaktors
150 : 1 ohne Obergrenze) gehorche ebenfalls nicht dem
Vorteilsprinzip, da ein hypothetisches Schadensrisiko für
diese Flächen nicht einem hypothetischen Schadensrisiko für
Wohnbebauung entspreche. Die Bestimmung der Nr. 3.4 Satz 4 VA
enthalte darüber hinaus einen Systembruch, indem eingegrünte
Wege vom Multiplikationsfaktor 150 : 1 ausgenommen seien.

7

Bei der Berechnung der Gewässerbeiträge habe der Beklagte
die Regelung der Nr. 3.4 Satz 3 VA, also die im Rahmen der
Hochwasserschutzbeiträge vorgesehene Gleichstellung der
Straßen, Wege und befestigten Plätze mit den bebauten Flächen,
nicht im Rahmen der Nr. 4.2 VA bzw. Nr. 5.3 VA anwenden
dürfen.

8

Zur Berechnung der Schöpfwerksbeiträge nach Nr. 6.3.1 VA
habe nicht der Multiplikationsfaktor 150 : 1 herangezogen
werden dürfen, da dies von der Ermächtigungsgrundlage des § 47
der Deichverbandssatzung nicht gedeckt sei.

9

Die Klägerin beantragt,

10

die Heranziehungsbescheide insoweit aufzuheben,
als die Grundstücke der Klägerin in den jeweiligen
Beitragsarten nicht mit dem einfachen, sondern mit
dem erhöhten Beitragssatz belastet worden sind.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Die Verteilungsmaßstäbe für die Ermittlung der
Hochwasserschutzbeiträge seien unter Beachtung des § 30
Wasserverbandsgesetzes (WVG) bestimmt worden, da die
geschützten Werte annähernd gleich definiert worden seien. Die
im Rahmen der der Beitragsberechnung nach Nr. 3.4 VA und dem
dort vorgesehenen Vorteilsverhältnis von 150 : 1 zu Grunde
liegenden Daten seien nicht manipulierbar, da sie sich am
amtlichen Kataster orientierten. Der Satzungsgeber habe eine
Orientierung am Einheitswert bebauter Grundstücke nicht
gewollt, da die Einheitswerte von den Finanzbehörden
regelmäßig, aber nicht einheitlich fortgeschrieben würden;
dadurch komme es zu unterschiedlichen Ansätzen. Der Bestand
des amtlichen Katasters sei im Gegensatz zu den Einheitswerten
zudem ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand feststellbar. Die
Obergrenzenregelung in Nr. 3.4 VA sei vernünftig.
Industrielle, gewerbliche, öffentliche und kirchliche Nutzung
sowie der Verkehrswege seien bewusst von der
Obergrenzenregelung ausgenommen worden, da es in diesen
Bereichen kaum Freiflächen gebe. Bezüglich der öffentlichen
Verkehrswege stütze die Erfahrung des Beklagten die
hypothetische Schadenseinschätzung; der in Einzelfällen
tatsächlich festgestellte Betrag von etwa 80,00 DM/qm Straße
im Falle eines Schadensereignisses liege sogar weit über dem
den Berechnungen zu Grunde gelegten Betrag von 15,00 DM/qm.
Die Bestimmung der Nr. 3.4 Satz 4 VA enthalte keinen
Systembruch durch die Ausnahme eingegrünter Wege vom
Multiplikationsfaktor 150:1, da es sich insoweit um
unbefestigte, landwirtschaftliche Wege in der freien Natur
handele, die unbebauten Flächen gleichgesetzt werden
müssten.

14

In § 45 der Deichverbandssatzung seien Beiträge für
Gewässerbaumaßnahmen geregelt. Beiträge in dieser Klasse
würden derzeit aber nicht erhoben.

15

Im Hinblick auf die Schöpfwerksbeiträge bestimme Nr. 6.3.1
VA, dass die bebauten Flächen 150fach höher bewertet würden
als unbebaute Flächen, und verweise bezüglich der Bebauung auf
Nr. 3.4 VA, also auf die Höherbewertung aller im Kataster mit
GF bezeichneten Flächen ebenso wie der Straßen, Wege und
befestigten Plätze.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des
Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet. Im Übrigen ist sie abzuweisen.

19

Gegenstand des Verfahrens ist die Heranziehung der
Grundstücke der Klägerin in den Beitragsarten
Hochwasserschutz, Gewässerunterhaltung, Schöpfwerke wegen der
Belastung mit dem erhöhten Beitragssatz für "bebaute Flächen".
Außer Streit bleiben die Veranlagungen mit dem Betrag, der
sich aus der Anwendung des jeweiligen einfachen Beitragssatzes
auf die Flächen der Klägerin ergibt; bereits der Widerspruch
gegen die Heranziehungsbescheide war entsprechend
eingeschränkt.

20

Die Heranziehungsbescheide vom 04.02.1999 für das Jahr 1999
sind, soweit sie in diesem Umfang angefochten sind,
aufzuheben, soweit sie rechtswidrig sind und die Klägerin in
ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

21

Allerdings ist die Klägerin mit wirksamer Gründung des
Verbandes,

22

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 09.03.1994 - 25 B
3417/93 -; Urteil der Kammer vom 23.01.1997 - 8 K
14000/94 -,

23

dem Beklagten als Mitglied zur Leistung von Beiträgen
verpflichtet (§ 28 Abs. 1 Wasserverbandsgesetz [WVG]). Die
Beiträge werden erhoben nach Maßgabe der Neufassung der
Satzung des Deichverbandes xxxxxxxxxxxx vom 11.12.1997
(Verbandssatzung [VS]) und der Veranlagungsregeln (VA), die
gemäß § 43 Abs. 4 Satz 3 VS Bestandteil der VS sind
(ABl.Reg.Ddf. 1997, S. 357).

24

Die Einwendungen der Klägerin gegen die vom Beklagten der
Erhebung von Beiträgen für Hochwasserschutzmaßnahmen zu Grunde
gelegten Regelungen greifen nicht durch. Die in § 44 VS, Nr.
3.4 VA enthaltenen Verteilungsmaßstäbe sind der Sache nach von
der Kammer bereits geprüft worden; Bedenken sind nicht erhoben
worden,

25

Urteil vom 23.01.1997 - 8 K 14000/94 -.

26

Das Vorbringen der Klägerin führt nicht zu einer
anderweitigen Bewertung. Die gerügte Gleichstellung von
Straßen, Wegen und befestigten Plätzen mit den bebauten
Flächen und die Höherbewertung im Vergleich zu den unbebauten
Flächen im Verhältnis 150 : 1 sind nicht zu beanstanden. Das
die Zusammenfassung begründende Element ist in der im
Vergleich zu den unbebauten Flächen entscheidend höheren
Substanzgefährdung durch Hochwässer gesehen worden. Die
Klägerin hat keine Gesichtspunkte aufgezeigt, aus denen die an
Straßen, Wegen und befestigten Plätzen einerseits und an
Gebäuden andererseits zu erwartenden Schäden typischerweise so
weit auseinanderklaffen, dass die Zusammenfassung zu einer
einheitlichen, den unbebauten Flächen gegenüber gleich
bewerteten Gruppe als sachwidrig einzustufen wäre. Der
Beklagte brauchte insoweit nicht - wie die Klägerin fordert -
Untersuchungen zu repräsentativen Schadensereignissen zu
Grunde zu legen. Aussagekräftige Gesamtschadensereignisse sind
durch die Tätigkeit des Deichverbandes verhindert worden,
sodass dem Beklagten schon von daher eine repräsentative
Erhebung nicht möglich war und ist. Der Verweis auf
Überschwemmungsschäden in anderen Gebieten (Oderbruch, Mosel)
führt nicht weiter, da die Überschwemmungsumstände und die
Überschwemmungsschäden in anderen Gebieten kaum miteinander
verglichen werden können, worauf der Beklagte zutreffend
hingewiesen hat. Dass Gebäude und insbesondere Straßen in
vielfältiger Weise unvergleichbar sind (die Klägerin weist
etwa auf die bei Straßen und Wegen nicht zu erwartenden
Schäden an der Haustechnik hin), steht außer Frage, besagt
aber nicht, dass die jeweiligen Schadenssummen je Ar im
hypothetischen Schadensfall nicht eine durchaus vergleichbare
Höhe erreichen würden. Die dazu im Widerspruchsbescheid
wiedergegebenen Vergleichsberechnungen sind nicht unplausibel
und durch Einzelfallbeobachtungen, die den Ernstfall nicht
simulieren können, nicht zu erschüttern. Zur Festlegung eines
Kriteriums im Rahmen des Vorteilsmaßstabes reicht nach § 30
Abs. 1 Satz 2 WVG im Übrigen eine annähernde Ermittlung aus;
dies gilt auch für die hier interessierende Frage der
beitragsmäßigen Zusammenfassung von Grundstücken verschiedener
Nutzungsart zu einer Gruppe.

27

Der inhaltlichen Kritik der Klägerin an der
Obergrenzenregelung in Nr. 3.4 VA ist nicht zu folgen. § 44
Abs. 3 Satz 2 VS verlangt, dass bei der Erhebung der Beiträge
für Hochwasserschutzmaßnahmen die Art der Nutzung der Flächen
im Banndeichpolder und in den Sommerpoldern berücksichtigt
wird. Dem tragen die VA in der Weise Rechnung, dass alle im
Kataster (GF = Gebäude-/Freiflächen) als bebaut ausgewiesenen
Flächen im Verhältnis 150 : 1 höher bewertet werden. Mit der
Obergrenzenregelung wird der Wert der zu schätzenden Gebäude
durch Berücksichtigung einer Landzulage typischen Zuschnitts
(eben der "Freifläche") ermittelt. Es ist nichts dagegen zu
erinnern, dass auf diese Weise die für die Beitragsverteilung
maßgeblichen Vorteile im Wege annähernder Ermittlung (§ 30
Abs. 1 Satz 2 WVG) festgelegt werden. Gegen die
Sachgerechtigkeit der angesetzten Flächengrößen
(Kappungsobergrenzen) sind angesichts der gerichtsbekannten
verhältnismäßig weiträumigen Verhältnisse im Verbandsgebiet
des Beklagten Bedenken nicht ersichtlich. Von einer
vorteilswidrigen Ungleichbehandlung zu Gunsten der Eigentümer
großer Grundstücke kann keine Rede sein; die die Obergrenzen
übersteigenden Flächen sind tatsächlich unbebaut und werden
nach den für unbebaute Flächen geltenden Regeln zu
Hochwasserschutzbeiträgen herangezogen.

28

Mit dem Einwand, die in Nr. 3.4 Satz 5 VA vorgesehenen
Kappungsobergrenzen entsprächen schon deshalb nicht dem
Vorteilsprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot, weil die
Katastergrenzen willkürlich manipulierbar seien, mithin durch
Zusammenlegung von Grundstücken die Anwendung der
Kappungsobergrenzen erreicht werden könnte, dringt die
Klägerin nicht durch. Allein der Hinweis auf denkbare
Manipulationsmöglichkeiten führt nicht dazu, eine nicht
sachwidrige Regelung in Frage zu stellen. Im Übrigen handelt
es sich selbstverständlich nicht bei jeder Zusammenlegung von
Grundstücken mit entsprechender Änderung des Katasters um eine
Manipulation; es gibt ohne Zweifel berechtigte und -
angesichts der nicht unbeträchtlichen Kosten - auch
hinreichend gewichtige Gründe für Zusammenlegungen, z.B.
Vereinigung von Grundstücken zum Zwecke der Errichtung
größerer Bauten, Zusammenlegung von Grundstücken zur Bildung
von Wohnungseigentumsgemeinschaften nach WEG. Darüber hinaus
hat weder die Klägerin Hinweise auf tatsächlich zu
beobachtende Manipulationen zum Zwecke der Ausnutzung der
Kappungsobergrenze nennen, noch hat der Beklagte solche
bislang feststellen können. Es bedarf deshalb keiner
Erörterung zu den rechtlichen Konsequenzen, die ggfs. für die
Wirksamkeit der einschlägigen Regelung in den
Veranlagungsregeln aus derartigen Vorkommnissen zu ziehen
wären.

29

Die Klägerin wendet sich ohne Erfolg gegen den Ausschluss
der Straßen, Wege und öffentlichen Plätze von der Begünstigung
durch die Obergrenzenregelung nach Nr. 3.4 Satz 5 VA. Eine
sachwidrige Differenzierung ist darin nicht zu sehen. Die
Kappungsgrenzen berücksichtigen pauschalierend die
Freiflächenzulagen, wie sie bei Gebäuden der berücksichtigten
Art (landwirtschaftliche Gebäude, Gebäude mit Wohnnutzung) im
Verbandsgebiet des Beklagten typischerweise zu finden sind.
Straßen, Wege und öffentliche Plätze verfügen aber ebenso
typischerweise über keine derartigen Freiflächen, vielmehr
erfassen die sie kennzeichnenden Anlagen die jeweiligen
Parzellen vollständig oder jedenfalls ganz überwiegend. Das
von den Veranlagungsregeln höher bewertete Substanzrisiko ist
also, anders als bei den durch die Kappungsregel begünstigten
Gebäuden, über die gesamte Fläche ausgebreitet. Mit der
Kritik, dass die Begünstigung der Kappungsobergrenzen wenn
schon nicht auf die Straßen, Wege und Plätze, so doch auf
andere Kategorien von öffentlichen (z.B. Schulen,
Kindergärten, Sportstätten u.ä.) oder privaten Gebäuden (z.B.
mit gewerblicher Nutzung) erstreckt werden müsse, bei denen
mit vergleichbaren Freiflächenzulagen zu rechnen sei, kann die
Klägerin im vorliegenden Verfahren keinen Erfolg haben.
Grundstücke der genannten Art sind mit den streitigen
Beitragsbescheiden nicht veranlagt worden. Eine Ausdehnung des
Anwendungsbereichs der Kappungsregelung würde nun zwar die
dann einbezogenen Grundstücke begünstigen, für die hier
veranlagten Parzellen aber allenfalls eine Anhebung des
anzuwendenden Beitragssatzes bewirken können, da dem zu
verteilenden Aufwand eine kleinere Bemessungsfläche
gegenüberstünde. Im Übrigen steht mit der von der Klägerin
beanstandeten Beschränkung der Obergrenzenregelung nicht etwa
die Wirksamkeit der Beitragsregelung des Beklagten für den
Hochwasserschutz insgesamt in Frage. Die Kammer neigt von der
Sache her ohnehin zu der Auffassung, dass die geforderte
Ausdehnung auf die genannten weiteren Gebäudekategorien nicht
erforderlich ist. Es handelt sich typischerweise um Bebauungen
mit einer sehr viel intensiveren Ausnutzung der Grundstücke
und damit gegenüber der landwirtschaftlichen und reinen
Wohnnutzung erheblich höheren gegen Hochwasserschäden zu
schützenden Werten. Das für letztere Nutzungen in den
Veranlagungsregeln anerkannte Bedürfnis, die sich
beitragsmäßig bei Ansatz der vollen GF-Flächen ergebenden
Resultate zu korrigieren, dürfte deshalb vom Beklagten ohne
Verstoß gegen übergeordnetes Recht für die angeführten
weiteren Gebäudekategorien verneint worden sein. Selbst wenn
diese Frage aber im Sinne der Klägerin zu beantworten sein
sollte, erwiese sich die Regelung in Nr. 3.4 VA in diesem
Punkt lediglich als unvollständig. Eine etwa erforderliche
Ergänzung hätte - was in einem Verfahren zu klären wäre, in
dem über die Beitragsveranlagung eines entsprechenden
Grundstücks zu befinden wäre - unter Rückgriff auf § 44 Abs. 3
Satz 2 VA und das Vorteilsprinzip des § 30 WVG zu
erfolgen.

30

Im Rahmen des erhobenen Schöpfwerksbeitrags im
Banndeichpolder nach § 47 VS i.V.m. Nr. 6.3.1 VA ist fest zu
halten, dass - im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin - der
auch hier angewandte Differenzierungsmaßstab 150 : 1 im
Verhältnis bebauter Flächen zu unbebauten Flächen nicht zu
beanstanden ist. Auf die Ausführungen zu Nr. 3.4 VA wird
verwiesen. Der Beklagte nimmt zutreffend auf die
Rechtsprechung der Kammer Bezug,

31

Urteil vom 30.01.1986 - 8 K 2395/85 -,

32

wonach die (in der seinerzeitigen Verbandssatzung des
früheren Deichverbandes xxxxxxxxxxxxxxxxxx noch als
"Pumpkosten" bezeichneten) Aufwendungen für Bau und Betrieb
der Schöpfwerke eine Folge der Rheineindeichung darstellen und
vor allem den Poldergebieten zugute kommen. Für diese stellen
sich die Schöpfwerke als Nebenanlagen der Deiche und damit als
untrennbarer Teil der Hochwasserabwehr dar. Es ist deshalb
sachgerecht, die insoweit anfallenden Kosten im
Banndeichpolder nach denselben Maßstäben zu verteilen wie die
Aufwendungen für den Hochwasserschutz im Übrigen. Eine
gesonderte Erfassung der Schöpfwerkskosten durch
entsprechenden Einzelplan im Verwaltungshaushalt und eine
daran anschließende gesonderte Beitragserhebung ist nur
deshalb erforderlich, weil nicht nur der Banndeichpolder,
sondern anteilig - und nach anderen Verteilungsmaßstäben -
auch das Außengebiet an diesen Kosten beteiligt wird.

33

Allerdings ist klarzustellen, dass auch im Rahmen der
Bestimmung der Nr. 6.3.1 VA die Kappungsobergrenzen der
Nr. 3.4 Satz 5 VA für landwirtschaftliche Flächen und Flächen
mit Bebauung, die ausschließlich Wohnzwecken dient, schon auf
Grund der ausdrücklichen Verweisung auf die Regelung in
Nr. 3.4 heranzuziehen ist. Der Beklagte verteidigt seine
abweichende Praxis zu Unrecht mit dem Argument, die
Schöpfwerke würden tätig wegen des von der Landseite
anströmenden Wassers. Zum einen wird damit schon dem Wortlaut
der Veranlagungsregeln nicht Rechnung getragen. Zum andern
liegt in dieser Vorgehensweise ein durch sachliche Gründe
nicht gerechtfertigter Systembruch. Richtig ist, dass sich im
Bereich der Schöpfwerkstätigkeit Gesichtspunkte des
Hochwasserschutzes und der Gewässerunterhaltung verschränken.
Während für das Außengebiet, das vom Hochwasserschutz nicht
profitiert, nur der Aspekt der Gewässerunterhaltung relevant
ist, treffen im Banndeichpolder beide Gesichtspunkte zu. Die
Veranlagungsregeln ziehen daraus die Konsequenz der Aufteilung
des Schöpfwerkaufwandes auf Außengebiet und Polder im
Verhältnis 1 : 2 und unterstellen das Außengebiet insoweit den
für die Gewässerunterhaltung geltenden Regeln, den Polder
dagegen - wegen des Überwiegens der Bedeutung des
Hochwasserschutzes - den für letzteren geltenden Regeln.
Deshalb ist hier auch die Höhergewichtung von 150 : 1 für
bebaute Flächen gerechtfertigt, das aber seine Korrektur in
der Obergrenzenregelung findet. Andernfalls würden bebaute
Grundstücke im Polder tendenziell zu höheren Beiträgen für die
Schöpfwerkstätigkeit als für den Hochwasserschutz im Übrigen
herangezogen. Eine solche Gewichtung wäre inkonsequent und von
der Sache her unter dem Gesichtspunkt der Gewässerunterhaltung
nicht nachzuvollziehen; denn im Polder hat eben nach der
eigenen zutreffenden Bewertung des Beklagten der
Hochwasserschutz für die Verbandsmitglieder gegenüber der
Gewässerunterhaltung das eindeutige Übergewicht. Die mithin
von den Veranlagungsregeln nicht gedeckte Praxis des Beklagten
führt allerdings nicht zu einer Entlastung der Klägerin. Bei
regelgerechter Neuberechnung werden nur die unter die
Kappungsobergrenze fallenden bebauten Flächen entlastet. Diese
Beitragsentlastung führt zugleich aber durch Umlegung zu einer
höheren Belastung aller anderen Flächen, sowohl der bebauten
als auch der unbebauten Flächen. Insofern gilt auch hier das
oben zu den Hochwasserschutzbeiträgen Gesagte, da keine der
Obegrenzenregelung unterfallenden Grundstücke der Klägerin in
Rede stehen.

34

Die dem Ansatz des erhöhten Schöpfwerksbeitrags im
Außengebiet zu Grunde gelegte Regelung ist rechtswidrig;
Nr. 6.3.2 Satz 1 VA entspricht nicht dem Vorteilsprinzip des
§ 30 WVG. Die Veranlagungsregeln konkretisieren die Bestimmung
des § 47 Abs. 2 VS in dem Sinne, dass die dort vorgesehene
Berücksichtigung der Art der Grundstücksnutzung bei der
Verteilung des Aufwandes auf die Flächen der Mitglieder
lediglich auf den Unterschied zwischen bebauten und nicht
bebauten Grundstücken abstellt. Angesichts der normativen
Gleichrangigkeit der Verbandssatzung und der zu ihrem
Bestandteil erklärten Veranlagungsregeln ist kein Raum für
Erwägungen, ob mit Nr. 6.3.2 Satz 1 VA ein dem Wortlaut nach
zunächst möglicherweise weiter zu verstehender
Differenzierungsauftrag aus § 47 Abs. 2 Satz 2 VS verfehlt
wird, der an sich - nach dem wohl auch hier vom Beklagten zu
Grunde gelegten Vorbild des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG -
unterschiedliche Gewichtungen etwa auch nach dem
Retentionsvermögen der land- und forstwirtschaftlichen Flächen
nahe legen könnte. Problematisch ist jedoch, ob es als
sachgerechte Ausfüllung des Vorteilsmaßstabs verstanden werden
kann, wenn eine an Abflussbeiwerte anknüpfende Regelung auf
die Bebautheit und nicht - wie § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG - auf
die Versiegelung der Flächen abstellt; gerade die hier in Rede
stehenden versiegelten Flächen der Klägerin (Straßen, Wege und
befestigte Plätze) können nach dem üblichen Sprachgebrauch
nicht als bebaut bezeichnet werden. Sollte die Frage zu
verneinen sein, würde sich die Anschlussfrage stellen, ob
Nr. 6.3.2 Satz 1 VA über seinen Wortlaut hinaus im Sinne der
landeswassergesetzlichen Regelung verstanden werden könnte.
Die Auslegung wird dadurch erschwert, dass Satzung und
Veranlagungsregeln den Begriff "bebaute Flächen" in
unterschiedlichen Zusammenhängen mit unterschiedlichen
Begriffsbestimmungen verwenden (vgl. nur Nr. 3.4 Satz 3
einerseits, Nr. 4.2, 5.3 Satz 2 VA andererseits und
Nr. 6.3.1 und 2 VA mit den Verweisungen auf die vorgenannten
Bestimmungen). Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu
werden, da der in Nr. 6.3.2 VA vorgesehene
Differenzierungsmaßstab 20 : 1 zwischen bebauten und
unbebauten Flächen den Anforderungen des Vorteilsmaßstabs
nicht standhält. Bei der der Wahl des Verhältniswertes steht
dem Verband zwar ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Die
höhere Kostenbelastung der bebauten Flächen darf aber weder in
einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Verursachung des
Aufwandes durch diesen Bereich stehen, noch darf die im
Vergleich zur Belastung der Eigentümer der anderen Grundstücke
höhere Kostenbelastung willkürlich in dem Sinne sein, dass es
an einer sachgerechten Grundlage für die gewählte
Differenzierung fehlt;

35

vgl. hierzu und zu den Grundlagen der folgenden
Ausführungen OVG NRW, Urteile vom 09.03.1988 - 9 A 2188 und
2189/86 - m.w.N..

36

Nach diesen Grundsätzen ist der vom Verband festgesetzte
Verhältniswert 20 : 1 nicht mehr vertretbar.

37

Der Verband hat die für den gewählten Multiplikator
maßgeblichen Abflussbeiwerte (Spitzen- bzw.
Scheitelabflusswerte) der einschlägigen Tabelle 19.7 des
Taschenbuchs der Wasserwirtschaft zu solchen Flächen
entnommen, deren Neigung 1% beträgt. Grundsätzlich ist die
Wahl des Scheitelabflusswertes als Ansatz für die gebotene
Differenzierung sachgerecht. Der Scheitel- bzw.
Spitzenabflussbeiwert drückt das Verhältnis des im
Einzugsgebiet der Gewässer bei voller gleichmäßiger
Überregnung und gleichmäßigem Abfluss von allen überregneten
Flächen auftretenden Spitzenabflusses zu der in der gleichen
Zeit in demselben Einzugsgebiet niederfallenden
Regenwassermenge aus. Dieser Wert ist als Indikator für die
Spitzenbelastung der Gewässer durch das von bestimmten
Grundstücken bei Regenfällen von der Oberfläche ablaufende
Wasser und damit zugleich als (Wahrscheinlichkeits-) Maßstab
für die Ermittlung des Aufwandes geeignet, den diese
Grundstücke verursachen. Denn die Dimensionierung der
Schöpfwerke richtet sich nach der zu erwartenden
Spitzenbelastung durch Niederschlagswasser, und der Bau- und
Unterhaltungsaufwand steigt - bei pauschalierender
Betrachtungsweise - mit der größeren Dimensionierung der
Schöpfwerke. Beachtung finden muss insoweit aber die Tatsache,
dass sich die Abflussbeiwerte in der freien Landschaft je nach
dem Grad der Geländeneigung erheblich erhöhen können mit der
Folge, dass sie sich den Abflussbeiwerten bebauter Flächen
annähern. Das beruht darauf, dass der Oberflächenabfluss von
Niederschlägen im bebauten Bereich mit zunehmendem Grad der
Versiegelung (Befestigung) des Bodens auch zunehmend
unabhängiger von der Geländeneigung wird, dass andererseits
aber auf unbefestigten Flächen der Oberflächenabfluss umso
größer wird, je steiler das Gelände wird. Dem tragen die
tabellarischen Darstellungen des Taschenbuchs der
Wasserwirtschaft Rechnung; so kennt bereits die Tabelle für
Gelände einer mittleren Neigung ab 1% nur noch ein Verhältnis
der Abflussbeiwerte von äußerstenfalls 6,33 : 1, und zwar im
Vergleich zwischen 100% befestigten Grundstücken einerseits
und 0% befestigten Flächen andererseits. Der in Nr. 6.3.2 VA
gewählte Verhältnissatz von 20 : 1 ist nun nicht zu
vereinbaren mit der Tatsache, dass das Außengebiet wesentlich
hängig ist und sich damit deutlich von den Verhältnissen des
Banndeichpolders unterscheidet, der seinerseits allerdings
durchweg eine Neigung von 1% besitzt. Selbst wenn
berücksichtigt wird, dass sich - worauf der Beklagte
verweist - nach der Topografie des Verbandsgebietes oberhalb
des den Banndeichpolder begrenzenden ansteigenden Geländes
steigungsarme Gebiete ("Terrassen") anschließen, können weder
diese Steigungen noch die bis zur Wasserscheide erneut
ansteigenden Hügelformationen vernachlässigt werden. Dafür,
dass für das Außengebiet insgesamt, also von der die
Verbandsgrenze bildenden oberirdischen Wasserscheide bis zur
Grenze des Banndeichpolders, von einer mittleren
Geländeneigung 1% auszugehen wäre, hat das Gericht schon
angesichts der für niederrheinische Verhältnisse beachtlichen
Höhen, die entlang der Wasserscheide von der
xxxxxxxxxxxxxxxxxx im Süden bis zum xxxxxx xxxxxxxxxx im
Norden erreicht werden, keinen Anhaltspunkt. Jedenfalls sind
derartige Überlegungen für die Wahl des Verhältsnissatzes
nicht maßgebend gewesen. Der Beklagte hat sich vielmehr -
ausweislich seiner in der mündlichen Verhandlung erörterten
Darlegungen im Verfahren 8 K 11825/94 - wesentlich von einer
Übertragung der Verhältnisse des xxxxxverbandes leiten lassen.
Dieser ist allerdings ein reiner Niederungsverband, dessen
Gebiet die topografische Ausdifferenzierung des
Verbandsgebietes des Beklagten nicht aufweist und deshalb zu
entsprechenden Überlegungen allenfalls für das Poldergebiet
des Beklagten Anlass gäbe. Aber selbst die Anlehnung an die
Regeln des xxxxxverbandes beruht auf einem Irrtum. Dessen
Ansatz eines Faktors (Abflussbeiwerts) von 0,04 für unbebaute
Flächen (vgl. Ziff. 2.2.3 der Veranlagungsregeln, Stand Januar
1996, ABl.Reg.Ddf. 1996, 47) führt nicht zu einem
Verhältnissatz der vom Beklagten gewählten Höhe. Der
xxxxxverband hat vielmehr den Abflussbeiwert für bebaute
Flächen im Wege der Durchschnittsbildung aus den
Abflussbeiwerten für verschiedene Klassen unterschiedlich
dichter Bebauung (Versiegelung) auf 0,5 gesetzt und gelangt
damit zu einem in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts
unbeanstandet gebliebenen Verhältnis von lediglich
12,5 : 1.

38

Erweist sich mithin das in Nr. 6.3.2 Satz 1 VA
festgeschriebene Belastungsverhältnis von 20 : 1 mangels
tragfähiger Grundlage als nicht in Einklang mit § 30 WVG
stehend, kann die in § 47 Abs. 2 Satz 2 VS vorgeschriebene
Berücksichtigung der Art der Nutzung der Grundstücke nicht
etwa auf Grund gerichtlicher Ermittlung und Festsetzung
erfolgen. Die erforderliche sachgerechte Konkretisierung muss
vielmehr angesichts des verbleibenden Gestaltungsraums den
zuständigen Organen des Beklagten überlassen bleiben.

39

Der Wortlaut der der Beitragserhebung für
Gewässerunterhaltung zu Grunde liegenden Satzungsbestimmung
(§ 46 VS) wirft schon insoweit Zweifelsfragen auf, als in
Abs. 3 Satz 2 auf "bebaute Flächen" abgestellt wird. Der
Begriff ist nicht gleich bedeutend mit dem der befestigten
oder versiegelten Fläche (siehe oben), der dem - auf
Abflussverhältnisse abstellenden - Sinnzusammenhang und Zweck
der Vorschrift eher angemessen wäre; mit seiner Verwendung
sollte aber gleichwohl - wie die mündliche Verhandlung ergeben
hat - die gesetzliche Neuregelung in § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG
(Höherbewertung "versiegelter Flächen") nachgezeichnet werden.
Ob dieses vom Satzungsgeber gewünschte Ergebnis im Wege der
Auslegung erreichbar ist, bleibt auch hier problematisch. Wird
die Frage unter Rückgriff auf die authentische Definition in
der normativ gleichrangigen Nr. 5.3 Satz 2 VA verneint, der im
Gegensatz zu Nr. 3.4 Satz 3 VA die Straßen, Wege und
befestigten Plätze nicht ausdrücklich den GF-Flächen
gleichstellt, so käme die Anwendung des erhöhten
Beitragssatzes auf die veranlagten Grundstücke der Klägerin
von vornherein nicht in Betracht. Diese Frage kann aber
unbeantwortet bleiben, da die in Nr. 5.3 Satz 2 VA vorgesehene
Höherbewertung der GF-Flächen im Verhältnis 20 : 1 mit dem
Vorteilsprinzip des § 30 WVG nicht vereinbar ist, mithin
jedenfalls aus diesem Grund der erhöhte Beitragssatz nicht
angewendet werden kann. Die oben dargestellten zunächst nur
auf die Verhältnisse des Außengebietes abgestellten Bedenken,
auf die Bezug genommen wird, schlagen auch auf die nunmehr zu
beurteilende Regelung durch, die eine gleichmäßige Umlage des
Gewässerunterhaltungsaufwandes auf Außengebiet und
Banndeichpolder vorsieht; die Entscheidung für den angewandten
Multiplikator ist identisch mit der bereits behandelten. In
der mündlichen Verhandlung ist zur Verteidigung der Anlehnung
an die für Geländeneigungen 1% der Fachliteratur zu
entnehmenden Abflussbeiwerte darauf verwiesen worden, dass von
der Wasserscheide als (westlicher) Grenze des Außengebietes
bis zur rheinseitigen Grenze des Banndeichpolders - also über
das insofern beitragsbelastete Gesamtgebiet hinweg -
möglicherweise eine mittlere Neigung 1% zu verzeichnen sei.
Ob dies zutrifft, kann dahingestellt bleiben. Angesichts der
eindeutigen und für die maßgeblichen Abflussverhältnisse
durchschlagenden topografischen Gliederung dieses Gebietes
(Außengebiet einerseits, Banndeichpolder andererseits) wird
ohne eine entsprechende Differenzierung das Vorteilsprinzip
verfehlt; eine sich nach Lage der Dinge aufdrängende
Unterscheidung bliebe unberücksichtigt.

40

Der Beklagte verfügt mithin derzeit für den Ansatz der
erhöhten Beitragssätze für "bebaute Flächen" über wirksame
Beitragsregelungen nur im Bereich des Hochwasserschutzes und
der Schöpfwerksbeiträge im Banndeichpolder. Aber auch die in
Anwendung dieser wirksamen Regelungen erfolgte
Beitragserhebung ist nicht beanstandungsfrei. Denn die vom
Beklagten ermittelten Beitragssätze bedürfen einer
Korrektur.

41

Die Problemstellung - deren sich der Beklagte, wie die
mündliche Verhandlung ergeben hat, durchaus bewusst ist -
ergibt sich daraus, dass die vom Verband für die Erstellung
der Beitragsbescheide genutzte Rechenanlage zur Bewältigung
von nur zwei Dezimalstellen in der Lage ist und - darauf
abstellend - die ermittelten einfachen Beitragssätze
entsprechend gerundet werden. Der bei Ermittlung der erhöhten
Beitragssätze eintretende Multiplikatoreffekt von 150 : 1
verursacht erhebliche Unter- bzw. Überdeckungen in den
verschiedenen Beitragsarten, die eine Größenordnung von ggfs.
mehr als 10% des jeweiligen beitragspflichtigen Aufwandes
erreichen. Der Beklagte rechnet damit, dass eine Überdeckung
des beitragspflichtigen Gesamtaufwandes von höchstens 5% im
Haushaltsjahr eintritt und sich die Verschiebungen zwischen
den verschiedenen Beitragsarten im Laufe der nachfolgenden
Haushaltsjahre im Wesentlichen ausgleichen. In den
Haushaltsplänen des Beklagten sind diese Vorgänge nicht
nachvollziehbar, da als Beitragsaufkommen der
beitragspflichtige Aufwand eingesetzt wird, nicht aber
ordnungsgemäß die Summen, die sich bei Anwendung der
kalkulierten Beitragssätze ergeben.

42

Diese Vorgehensweise ist unzulässig. Der Beklagte nimmt im
jeweiligen Haushaltsjahr eine verdeckte Querfinanzierung von
einer Beitragsart in die andere vor und verstößt damit gegen
die Verbandssatzung nebst zugehörigen Veranlagungsregeln.
Indem diese jede Beitragsart gesonderten Verteilungsmaßstäben
unterwirft, lässt sie eine Belastung der Beitragspflichtigen
nur nach den für die einschlägige Beitragsart geltenden Regeln
zu und verbietet damit, die Unterdeckung in einer Beitragsart
durch Überdeckung in einer anderen aufzufangen. An der
Unzulässigkeit ändert sich durch die Erwartung des Beklagten
nichts, dass sich über künftige Haushaltsjahre ein Ausgleich
einstellen werde. Dafür besteht schon tatsächlich vom Ansatz
her keine Gewähr, weil die Vorgänge nicht offen gelegt sind.
Die Unvereinbarkeit mit dem geltenden Satzungsrecht wird aber
ohnehin von derartigen Überlegungen nicht berührt. Für jedes
Haushaltsjahr (§ 32 Abs. 1 VS) sind die Beitragssätze
periodengerecht nach den jeweils geltenden Beitragsregelungen
so zu kalkulieren, dass die zur Erfüllung der Aufgaben und
Verbindlichkeiten sowie zur ordnungsgemäßen Haushaltsführung
des Verbandes in diesem Haushaltsjahr erforderlichen Beiträge
(§ 42 Abs. 1 VS) zur Verfügung gestellt werden. Wenn
§ 50 Abs. 4 VS eine Grundlage dafür gibt, Beitragsausfälle den
übrigen Verbandsmitgliedern - allerdings unter Wahrung der
Verteilungsmaßstäbe - aufzulasten und ihren nächsten
Jahresbeiträgen zuzurechnen, so lässt dies die Pflicht zu
einer ordnungsgemäßen Beitragskalkulation für jedes einzelne
Haushaltsjahr unberührt und ermächtigt keinesfalls dazu, von
vornherein Ausfälle in der einen Beitragsart vorzusehen und
sie in die andere zu verschieben. Mit dem Argument bezüglich
der Beschränkungen der zur Verfügung stehenden Rechenanlage
kann der Beklagte nicht gehört werden. Zum einen handelt es
sich lediglich um ein Darstellungsproblem; wird der
Beitragssatz etwa nicht für Ar, sondern für qm ausgewiesen, so
tritt das Dezimalstellenproblem in der beschriebenen Form
nicht auf. Wesentlich ist aber, dass die Rechenanlage auf die
rechtlichen Erfordernisse eingestellt werden muss, nicht
umgekehrt. Im Übrigen haben die Vergleichsrechnungen des
Gerichts ergeben, dass schon bei Berücksichtigung der dritten
Dezimalstelle Beitragssätze ausgewiesen werden können, mit
denen der jeweilige beitragspflichtige Aufwand in jeder
Beitragsart ordnungsgemäß ohne nennenswerte Unter- oder
Überdeckungen umgelegt werden kann.

43

Die auf der Grundlage der vorgenannten Grundsätze
vorzunehmende Neuberechnung der Beitragsbescheide der Klägerin
- so weit angegriffen - ergibt Folgendes:

44

Im Bereich Hochwasserschutzbeiträge (bebaute Flächen) führt
die Neuberechnung zu einer Erhöhung der Beitragssätze und die
Klägerin damit nicht zum Erfolg. Der Beitragsbedarf ist in
Höhe von 1.659.450,- DM zutreffend ermittelt. Bei einer
Berechnungsfläche von 22.664.100 Ar ergeben sich damit richtig
ein einfacher Beitragssatz von 0,073 DM/Ar (statt 0,07 DM/Ar)
und ein erhöhter Beitragssatz in Anwendung des Multiplikators
150 : 1 von 10,95 DM/Ar für bebaute Flächen (statt
10,50 DM/Ar). Durch die Mängel der Beitragskalkulation des
Beklagten wird die Klägerin mithin nicht in ihren Rechten
verletzt.

45

Auch im Bereich Schöpfwerksbeiträge
(Banndeichpolder/bebaut) führt die Neuberechnung zu einer
Erhöhung der Beitragssätze und die Klägerin damit nicht zum
Erfolg. Der Beitragsbedarf ist zwar in Höhe von 958.006,- DM
zutreffend angesetzt. Jedoch vermindert sich durch die
Anwendung der Kappungsobergrenze die Berechnungsfläche auf
22.664.100 Ar, sodass der einfache Beitragssatz von 0,04 auf
0,042 DM/Ar und der erhöhte Beitragssatz in Anwendung des
Multiplikators 150 : 1 von 6,- DM/Ar für bebaute Flächen auf
6,30 DM/Ar steigt. Durch die Mängel der Beitragskalkulation
des Beklagten wird die Klägerin mithin nicht in ihren Rechten
verletzt.

46

Hinsichtlich der Schöpfwerksbeiträge (Außengebiet/bebaut)
und Gewässerunterhaltsbeiträge/bebaut) sind die angegriffenen
Beitragsbescheide insoweit aufzuheben, als Beiträge über die
jeweiligen Beträge hinaus festgesetzt worden sind, die die
Klägerin durch ihre nur teilweise Anfechtung außer Streit
gestellt hat.

47

Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1,
167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO.