Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-03-09, Aktenzeichen 1 A 2802/19
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0309.1A2802.19.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren und – unter entsprechender Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung von Amts wegen – für das erstinstanzliche Verfahren auf die Wertstufe bis 16.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der der Kläger die Neubescheidung seines Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zur Ruhensberechnung nach § 55b SVG in der Fassung vom 21. April 1983 (SVG) begehrt, mit der folgenden Begründung abgewiesen: Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens im Sinne von § 51 Abs. 1 VwVfG lägen nicht vor. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 – 2 C 47.11 – und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. Januar 2016 – 1 A 2021/16 – (gemeint: 1 A 2021/13) sowie vom 7. Dezember 2016 – 1 A 707/15 – änderten per se nicht die Rechtslage. Gleiches gelte für den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Mai 2017 – 2 BvL 10/11 –, mit dem die Verfassungskonformität von § 55b SVG in den Fassungen vom 5. März 1987 und vom 18. Dezember 1989 ohne zeitliche Begrenzung von Ruhensregelungen bei Kapitalabfindungen bestätigt worden sei und der dazu führe, dass die vorgenannten Entscheidungen überholt sein dürften. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 Abs. 1 VwVfG und auf Rücknahme der ihn belastenden Ruhensregelung durch Neufestsetzung. Der streitige Ruhensbescheid vom 1. April 1986 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 15. Juni 1994 sei rechtmäßig. Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, § 55b SVG in der Fassung vom 5. März 1987 sei verfassungskonform, erstrecke sich auch auf die Vorgängerfassungen der Vorschrift, die ebenfalls keine Begrenzung der Ruhensregelung vorgesehen hätten. Daher sei die ohne zeitliche Begrenzung ausgesprochene Ruhensanordnung mit Blick auf die an den Kläger gezahlte einmalige Kapitalabfindung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zudem habe die Beklagte die genannte Vorschrift im Ruhensbescheid zutreffend angewandt und den Ruhensbetrag unter Berücksichtigung von vier Dienstjahren, in denen der Kläger bei der NATO-Organisation NAPMA tätig gewesen sei, zutreffend auf 4 x 2,14 v. H. und damit 8,56 v. H. festgesetzt. Für eine am Prinzip der Verhältnismäßigkeit orientierte Einzelfallprüfung sei angesichts der strikten Bindung an die Bestimmungen des Versorgungsrechts kein Raum. Die Übergangsvorschrift des § 96 Abs. 5 SVG sei entgegen der Ansicht des bereits mit Ablauf des 31. März 1986 in den Ruhestand getretenen Klägers hier nicht einschlägig. Dabei könne offenbleiben, ob die Norm wie die entsprechende Regelung in § 69c BeamtVG nur für Versorgungsempfänger gelte, bei denen der Versorgungsfall nach dem 31. Dezember 1991 eingetreten sei, oder ob § 96 Abs. 5 SVG auf Versorgungsempfänger (zum Zeitpunkt 1. Januar 1999) generell keine Anwendung finden können, weil die in Abs. 2 bis Abs. 5 geregelten Übergangsbestimmungen ausschließlich für die am 1. Januar 1999 vorhandenen aktiven Soldaten gälten. Schließlich sei angesichts der Möglichkeit, den Kapitalbetrag an den Dienstherrn abzuliefern, auch keine Unvereinbarkeit des Ruhesystems mit Unionsrecht zu erkennen.

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II. Die Berufung hiergegen ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Dabei bedeutet „darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013– 1 A 106/12 –, juris, Rn. 2 m. w. N.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 186, 194 m. w. N.

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Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerechte – Zulassungsvorbringen in der Antragsbegründungsschrift vom 15. August 2019 die begehrte Zulassung der Berufung weder wegen – sinngemäß geltend gemachter – ernstlicher Zweifel an der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dazu 1.) noch wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, dazu 2.).

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1. Eine Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung kommt nicht in Betracht.

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Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht unrichtig ist. Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und konkret aufzeigen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen sie ernstlichen Zweifeln begegnen. Er muss insbesondere die konkreten Feststellungen tatsächlicher oder rechtlicher Art benennen, die er mit seiner Rüge angreifen will. Diesen Darlegungsanforderungen wird (beispielsweise) nicht genügt, wenn und soweit sich das Vorbringen in einer Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags erschöpft, ohne im Einzelnen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung einzugehen.

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Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2018 – 1 A 249/16 –, juris, Rn. 2 ff.

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Nach Maßgabe dieser Grundsätze zeigt das Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung auf.

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Der Kläger führt aus, Sinn und Zweck der Ruhensregelung in § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG, die hier in der bei seinem Eintritt in den Ruhestand geltend Fassung anzuwenden sei, erforderten zwingend, einen Endzeitpunkt zu bestimmen, wenn der zur Ruhe gesetzte Beamte aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung eine einmalige Kapitalabfindung erhalten habe und deshalb ein Teil seiner Versorgungsbezüge ruhend gestellt worden sei. Anders als bei laufenden Versorgungszahlungen aus Mitteln der zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung, die zeitlich und betragsmäßig unbegrenzt gezahlt würden, sei die Kapitalabfindung auf den ausgezahlten Betrag limitiert. Der Versorgungscharakter ende zwangsläufig irgendwann. Der die Altersversorgung des Beamten oder Soldaten gewährleistende Effekt laufe aus. Daher könne es ohne Beeinträchtigung der amtsangemessenen Alimentation nicht angängig sein, Ruhensbeträge zeitlich unbegrenzt abzuschöpfen. Jenseits des – wie auch immer zu bestimmenden – Zeitpunktes, zu dem der „Versorgungseffekt“ der Kapitalabfindung erschöpft sei, bewirke ein weiterer Abzug von Ruhensbeträgen einen die Alimentation beeinträchtigenden Eingriff in die wohlerworbenen – und auch verfassungsrechtlich geschützten – Rechtspositionen des betroffenen Pensionärs. Dementsprechend könne eine Ruhensregelung im Sinne von § 55b SVG auch nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 – 2 C 47.11 u. a. – nicht länger aufrechterhalten werden, wenn der Betrag einer Kapitalabfindung durch den Abzug der Ruhensbeträge vollständig aufgezehrt sei. Dem stehe auch nicht der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Mai 2017 – 2 BvL 10/11 und 2 BvL 28/14 – entgegen, nach dem § 55b SVG in den Fassungen vom 5. März 1987 und vom 18. Dezember 1989 nicht gegen Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Diese mit Gesetzeskraft ergangene Entscheidung sei hier nicht – unmittelbar – einschlägig. Vorliegend sei nämlich die (ältere) Fassung des § 55b SVG vom 21. April 1983 anzuwenden, weil der Kläger bereits zum 31. März 1986 in den Ruhestand versetzt worden sei. In Bezug auf diese Fassung der Norm sei die Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts nur eine (allerdings relevante und gewichtige) Rechtsmeinung, aber keine verbindliche Auslegungsvorgabe und entbinde die Fachgerichte daher nicht von der Notwendigkeit, eine eigene, fallbezogene Entscheidung zu treffen. Daher sei sehr wohl weiterhin die Frage offen, ob der Abzug von Ruhensbeträgen zeitlich begrenzt werden müsse, um schlechthin unerträgliche Ergebnisse zu vermeiden.

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Dieses Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Es ist weder durchgreifend dargelegt noch sonst ersichtlich, dass der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation (bzw. sonstiges Verfassungsrecht) im Falle des Klägers eine zeitliche Begrenzung des Ruhens von Versorgungsbezügen gebieten könnte.

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Zwar trifft es zu, dass der in dem Normenkontrollverfahren – 2 BvL 10/11 und 2 BvL 28/14 – ergangene Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Mai 2017 § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG nicht in der hier einschlägigen Fassung vom 21. April 1983 betrifft, sondern in den (unmittelbar nachfolgenden) Fassungen vom 5. März 1987 sowie vom 18. Dezember 1989. Das Zulassungsvorbringen zeigt aber nicht auf, aus welchen Gründen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG in der Fassung vom 5. März 1987 sowie vom 18. Dezember 1989 (dazu a)), denen das Bundesverwaltungsgericht und der Senat folgen (dazu b)), nicht auf die vorhergehende (wortgleiche) Fassung der Regelung übertragbar sein sollten (dazu c)).

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a) Das Bundesverfassungsgericht hat bezogen auf die ihm vorgelegte Rechtsfrage dargelegt, dass und aus welchen Gründen das Fehlen einer zeitlichen Begrenzung der Ruhensanordnung weder das Alimentationsprinzip noch den Leistungsgrundsatz verletzt und auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvL 10/11 –, juris, Rn. 43 bis 94 (Alimentationsprinzip, Leistungsgrundsatz), insb. Rn. 71 ff., sowie Rn. 95 bis 104 (Allgemeiner Gleichheitssatz), insb. Rn. 98 ff.

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Im Kern hat es hierzu das Folgende ausgeführt: Es gebe weder einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der die Ruhegehaltfähigkeit von Zeiten im Dienste einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung zwingend anordne oder untersage, noch einen solchen Grundsatz, nach dem sich der Umgang mit Kapitalabfindungen aus solchen Diensten bestimme.

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Der Gesetzgeber habe davon ausgehen dürfen, dass eine am Ende der Auslandsdienstzeit ausgezahlte Kapitalabfindung im Hinblick auf die damit verbundenen vielfältigen Verwendungsmöglichkeiten für ihren Empfänger einen wirtschaftlichen Wert aufweisen oder erreichen könne, der bei typischem Verlauf auch durch eine zeitlich nicht eingeschränkte Addition von Ruhensbeträgen nicht überschritten werde und damit die amtsangemessene Alimentation des Versorgungsempfängers nicht gefährde. Zusätzlich habe der Betroffene die Wahl, die Abfindung an seinen Dienstherrn auszukehren und sich auf diese Weise einen ungekürzten Versorgunganspruch zu sichern. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Gesetzgeber durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht verpflichtet sei, die für eine zwischen- oder überstaatliche Einrichtung geleistete Dienstzeit überhaupt als ruhgehaltfähig einzustufen, werde damit die amtsangemessene Alimentation des Versorgungsempfängers insgesamt nicht gefährdet. Auch der Gesichtspunkt der Systemkonformität führe zu keinem anderen Ergebnis.

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§ 55b Abs. 3 Satz 1 SVG sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Zwar würden Empfänger einer Kapitalabfindung anders behandelt als die Empfänger einer laufenden Versorgung, da das Ruhen der deutschen Ruhestandsbezüge (lediglich) gemäß § 55b Abs. 1 Satz 3 SVG bei einer laufenden internationalen Versorgung auf "die von der zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung gewährte Versorgung" beschränkt sei. Diese Ungleichbehandlung sei jedoch gerechtfertigt, da der Empfänger einer laufenden Versorgung aus dem Dienst in einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung vor Ruhestandseintritt keine Möglichkeit habe, mit Hilfe dieser Versorgung wirtschaftliche Erträge zu erzielen. Dem Empfänger einer Kapitalabfindung stehe hingegen das Nutzungspotenzial der Abfindung während des gesamten Zeitraums vom Ende der Auslandsdienstzeit bis zum Ruhestandseintritt zur Verfügung. Der Umstand, dass die Höhe der Ruhensbeträge nicht von der Höhe der im Auslandsdienst gewährten Kapitalabfindung, sondern allein von der Dauer des Dienstes in der über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung abhänge, werfe ebenfalls kein Gleichheitsproblem auf. Zwar müssten alle für einen Auslandsdienst jeweils gleicher Länge beurlaubten Beamte oder Soldaten auch dann gleiche prozentuale Ruhenssätze hinnehmen, wenn die dadurch kompensierten Kapitalabfindungen unterschiedlich hoch seien. Dies sei jedoch systemkonform, da die Dienstzeit bei der NATO für keinen der Betroffenen unter dem Regime des deutschen Soldatenrechts stehe. Ein verfassungsrechtliches Gebot, das die Berücksichtigung dieses Umstands verbiete, gebe es nicht. Die gesetzgeberische Entscheidung, das Ruhen ausschließlich an der Länge der nicht im deutschen Staatsdienst verbrachten Zeit (und der Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge) zu orientieren, beruhe darauf, dass die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge, die den Betroffenen gleichwohl als ruhegehaltfähig angerechnet werde, derjenige Aspekt sei, unter dem alle Betroffenen aus Sicht des deutschen Dienstherrn verglichen werden könnten. Es gehe nicht um die Abschöpfung erhaltener Zahlungen, sondern darum, ein Besoldungsniveau zu gewährleisten, das in Ansehung der angerechneten ruhegehaltfähigen Dienstzeit einschließlich Auslandsverwendung und der am Ende der Karriere erreichten Besoldungsstufe amtsangemessen sei. Die Entwicklung der zustehenden deutschen Versorgung werde durch die Dauer der Unterbrechung beeinflusst, weil dies der für die Dauer der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und damit für den Ruhegehaltsatz wesentliche Faktor sei.

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b) Dem ist das Bundesverwaltungsgericht gefolgt, indem es seine abweichende Rechtsauffassung zu § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG in den Fassungen vom 5. März 1987 und vom 18. Dezember 1989,

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vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2011 – 2 C25.09 –, juris, Rn. 21 ff. und vom 5. September 2013 – 2 C 47.11 –, juris, Rn. 24 ff.,

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ausdrücklich aufgegeben hat.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. März 2019 – 2 B 50.18 –, juris, Rn. 12, und vom 29. August 2019– 2 B 73.18 –, juris, Rn. 14.

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Auch der Senat hält an seinen Ausführungen im Urteil vom 20. Januar 2016– 1 A 2021/13 –, juris, die durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts überholt sind, nicht mehr fest.

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c) Der Kläger hat nichts Durchgreifendes für die Richtigkeit seiner Rechtsbehauptung dargelegt, § 55b Abs. 1 Satz 3 SVG in der hier maßgeblichen Fassung vom 21. April 1983 verstoße auch in Ansehung der dargestellten Rechtsprechung gegen das Alimentationsprinzip. Anhaltspunkte hierfür (oder für eine Verfassungswidrigkeit aus sonstigen Gründen) sind im Übrigen auch nicht ersichtlich.

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Das gilt schon deshalb, weil die hier in Rede stehende Fassung des § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG wortgleich mit den vom Bundesverfassungsgericht geprüften Fassungen der Norm ist und der betroffene Beamte sich – wie in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall – seinerzeit insbesondere auch frei zwischen den beiden Möglichkeiten entscheiden konnte, die Kapitalabfindung zu vereinnahmen und (gewinnbringend) zu verwerten oder aber den erhaltenen Kapitalbetrag an seinen Dienstherrn abzuführen und sich so ungeschmälerte Versorgungsbezüge zu sichern (§ 55b Abs. 3 Satz 2 SVG in der Fassung vom 21. April 1983).

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Zudem betreffen die Argumente des Bundesverfassungsgerichts auch ersichtlich nicht etwaige, nur bei den von ihm geprüften Fassungen der Norm vorliegende Besonderheiten, sondern sind genereller Natur. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts auch die allgemeine Aussage entnommen, dass Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG einer Ruhensregelung ohne zeitliche Begrenzung grundsätzlich nicht entgegenstehen, und diesen Grundsatz auf spätere, dem Regelungsgehalt nach aber als identisch angesehene Fassungen des § 56 BeamtVG übertragen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 2020 – 2 C 18.19 –, juris, Rn. 30 ff. (zu § 56 BeamtVG i. d. F. vom 20. September 1994), und – 2 C 1.19 –, juris, Rn. 48 ff. (zu § 55b SVG i. d. F. vom 9. April 2002).

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2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. In Anbetracht der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung muss es auch für § 55b Abs. 3 Satz 1 SVG in der hier maßgeblichen Fassung als geklärt angesehen werden, dass das Fehlen einer zeitlichen Begrenzung des Ruhens von Versorgungsbezügen bei vereinnahmter Kapitalabfindung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels können danach nicht mehr als offen bezeichnet werden. Eine hiervon abweichende Bewertung ergibt sich auch nicht aus dem eingangs der Zulassungsbegründung zitierten Zulassungsbeschluss des Senats vom 11. Juni 2019 – 1 A 2712/18 –, der, soweit er die "Endzeitbegrenzung" für die Abzüge der Ruhensbeträge betrifft, durch die angeführten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Oktober 2020 überholt ist. Dies hat der Prozessbevollmächtigte des dortigen und hiesigen Klägers im Verfahren 1 A 2712/18 mit seinem Schriftsatz vom 25. März 2021 inzwischen auch selbst ausgeführt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das erstinstanzliche Verfahren, die der Senat in Anwendung der Regelung des § 63 Abs. 3 GKG unter Änderung der auf bis 30.000 Euro lautenden erstinstanzlichen Festsetzung vornimmt, beruht auf den §§ 40, § 52 Abs. 1 GKG. Anzuwenden sind die Grundsätze zum sog. Teilstatus, da das wirtschaftliche Interesse des Klägers auf das Ende des monatlichen Abzugs von Ruhensbeträgen gerichtet ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss zum Urteil vom 28. März 2018 – 1 A 2411/15 –, juris, Rn. 94 f., und Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 A 227/18 –, juris, Rn. 50, 53 ff.

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Da der Ruhensbetrag bereits ab März 2015 577,85 Euro betrug, erreicht der Streitwert der am 14. Februar 2016 erhobenen Klage die Wertstufe bis zu 16.000 Euro (24 x 577,85 Euro = 13.868,40 Euro).

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Die Festsetzung des Streitwerts für das am 9. Juli 2019 eingeleitete Zulassungsverfahren beruht auf den vorzitierten, die erstinstanzliche Festsetzung betreffenden Vorschriften sowie zusätzlich auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG und folgt denselben Grundsätzen wie die korrigierte erstinstanzliche Festsetzung. Der monatliche Ruhensbetrag ab Juli 2019 in Höhe von 641,15 Euro multipliziert mit dem Faktor 24 führt auf den Betrag von 15.387,60 Euro, der in der festgesetzten Streitwertstufe liegt.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtkräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.