Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-01-23, Aktenzeichen 13 K 6769/12
ECLI:DE:VGK:2014:0123.13K6769.12.00

Tenor

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Der Kläger begehrt von dem Beklagten Auskunft zu verschiedenen Fragen, die er unter Berufung auf das IFG NRW an ihn gerichtet hat. Insbesondere möchte er wissen, wie hoch die Ausgaben des Beklagten für die Verwaltung der Rechtsanwaltsfachangestelltenausbildung in den Jahren 2009, 2010, 2011 und 2012 waren. Grundlage der Tätigkeit des Beklagten in diesem Bereich war ein – mittlerweile gekündigter – Vertrag mit der Rechtsanwaltskammer Köln vom 15. November 1997, nach dem die Rechtsanwaltskammer Köln zur Organisation der Berufsbildung die Unterstützung des Beklagten in Anspruch nahm, der verschiedene Aufgaben bei der Organisation und Abwicklung der Ausbildungsangelegenheiten übernahm. So bewahrte der Beklagte unter anderem die Ausbildungsakten auf, nahm die Anmeldungen zu den Abschlussprüfungen entgegen, organisierte die Prüfungsräume und fertigte die Prüfungszeugnisse.

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Der Beklagte lehnte die Auskunftserteilung mit Schreiben vom 13. Juli 2012 ab. Zur Begründung führte er aus, dass er als juristische Person des Privatrechts nicht dem IFG NRW unterliege, da er keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben wahrnehme. Er habe die Rechtsanwaltskammer Köln zwar bei der Organisation und Abwicklung der Ausbildungsangelegenheiten unterstützt, sei insofern aber nur als Verwaltungshelfer tätig geworden.

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Der Kläger hat am 28. November 2012 Klage erhoben. Zur Begründung seiner Klage macht er im Wesentlichen geltend, dass der Beklagte nach § 4 IFG NRW zur Auskunft verpflichtet sei. Der Beklagte habe öffentlich-rechtliche Aufgaben im Sinne von § 2 Abs. 4 IFG NRW wahrgenommen, da er für die Rechtsanwaltskammer Köln als gemäß § 71 Abs. 4 BBiG zuständiger Stelle die Administration des Ausbildungswesens übernommen habe. Es handele sich um eine Funktionsübertragung gesetzlicher Pflichtaufgaben im hoheitlichen Bereich, weswegen der Anwaltsgerichtshof Hamm mit Urteil vom 7. September 2012 festgestellt habe, dass diese Aufgabenübertragung nicht zulässig gewesen sei. Der Beklagte sei nicht nur Verwaltungshelfer, sondern mit der eigenständigen Organisation des Ausbildungswesens betraut gewesen. Zum Beispiel habe er die Anmeldungen zu den GiGS-Klassen am Joseph-DuMont-Berufskolleg entgegengenommen, die Prüfungsgebühren eingezogen und selbständig über die Gewährung von Akteneinsicht in Ausbildungsakten entschieden. Dem Beklagten seien nicht einzelne klar umrissene Aufgaben, sondern eine umfassende Organisationsverantwortung übertragen worden.

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Der Beklagte könne sich auch nicht darauf berufen, dass er keine Informationen über die Verwendung seiner Haushaltsmittel habe. Eine detailgenaue Aufschlüsselung sei nicht erforderlich, ausreichend wären beispielsweise auch Angaben zu bestimmten Einzelpositionen (Zahlungen an den Ausbildungsbeauftragten, Zahlung von Mehrwertsteuer, Aufwendungen für Abschlussfeiern und Ausbildungsmessen, Zahlungen an das Joseph-DuMont-Berufskolleg, Zahlungen an das Juristische Bildungswerk Köln e.V. und Zahlungen an die KAV Service GmbH).

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Nachdem der Beklagte im Klageverfahren die Frage zu dem ursprünglichen Klageantrag zu 4) beantwortet hat und mitgeteilt hat, dass ihm zu den Fragen zu den ursprünglichen Klageanträgen zu 3) und 5) keine Informationen vorliegen, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

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Der Kläger beantragt nunmehr nur noch,

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den Beklagten zu verpflichten, ihm zu folgenden Fragen Auskunft zu erteilen:

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1. Wie viele Mitglieder hatte der Beklagte jeweils zum 31. Dezember 2009, 31. Dezember 2010 und 31. Dezember 2011?

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2. Wie hoch waren die Ausgaben des Beklagten für die Administration des ReFa-Lehrlingswesens in den Haushaltsjahren 2009, 2010, 2011 und bis zum 31. Mai 2012 im Haushaltsjahr 2012 und für welche einzelnen Zwecke hat der Beklagte diese Ausgaben getätigt?

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte macht im Wesentlichen geltend, dass er nicht dem IFG NRW unterliege, da er keine Hoheitsgewalt ausübe, sondern nur als Verwaltungshelfer tätig geworden sei. Er habe bei der Administration des Ausbildungswesens praktisch nur als Geschäftsstelle der Rechtsanwaltskammer fungiert. Aus dem Vertrag mit der Rechtsanwaltskammer vom 15. November 1997 gehe eindeutig hervor, dass die maßgeblichen Entscheidungen allein durch den Ausbildungsbeauftragten oder den Prüfungsausschuss der Rechtsanwaltskammer getroffen worden seien. Zum Beispiel habe allein der Prüfungsausschuss entschieden, welcher Auszubildende wann zur Abschlussprüfung geladen werde; der Beklagte habe nur die nach Weisung der Rechtsanwaltskammer angefertigten Ladungen versandt. Die Führung der Ausbildungsakte habe dem Ausbildungsbeauftragten der Rechtsanwaltskammer oblegen, der auch über die Eintragung von Ausbildungsverhältnissen entschieden habe. Die Mitarbeiter des Beklagten hätten insoweit nicht eigenständig öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrgenommen, sondern lediglich den Ausbildungsbeauftragten der Rechtsanwaltskammer unterstützt. Der Vertrag mit der Rechtsanwaltskammer sei zudem mittlerweile gekündigt worden.

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Die Mitgliederzahl des Beklagten stehe außerdem in keinem Zusammenhang zur möglichen Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben. Die Ausgaben für die Administration des Lehrlingswesens würden im Übrigen auch nicht gesondert statistisch erfasst. Eine Aufschlüsselung nach Verwendungszwecken müsste erst „produziert“ werden. Das IFG NRW gewähre jedoch kein Recht auf Informationserarbeitung. Die diesbezüglichen Einzelfragen des Klägers stellten eine Klageänderung dar.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage ist im Übrigen zulässig, aber unbegründet.

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Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, da der Kläger die geltend gemachten Auskunftsansprüche ausschließlich auf Normen des öffentlichen Rechts stützt. Ob der Beklagte als juristische Person des Privatrechts tatsächlich ein Träger staatlicher Gewalt ist und zum Kreis der Anspruchsverpflichteten zählt, ist in diesem Fall eine Frage der Begründetheit der Klage,

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vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 8. Juni 2005 - 8 E 283/05 -, juris, Rn. 15.

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Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger hat vorliegend keinen Anspruch auf Informationszugang gemäß § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen – IFG NRW) vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 806), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Dezember 2009 (GV. NRW. S. 765).

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Als juristische Person des Privatrechts unterliegt der Beklagte dem Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen gemäß § 2 Abs. 4 IFG NRW nur, sofern er öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt. Die Auskunftsanträge des Klägers beziehen sich jedoch nicht auf eine mögliche Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben.

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Eine juristische Person des Privatrechts nimmt einer Ansicht zufolge nur dann eine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahr, wenn sie als Beliehene selbständig hoheitlich tätig wird, also ihr durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes die Befugnis verliehen worden ist, Verwaltungsaufgaben in eigenem Namen und mit den Mitteln des öffentlichen Rechts wahrzunehmen. Demnach erweitert § 2 Abs. 4 IFG NRW nicht etwa den Anwendungsbereich des Gesetzes auf private Stellen, sondern stellt lediglich klar, dass auch Beliehene als Anspruchsverpflichtete anzusehen sind,

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vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 3. Februar 2006 - 26 K 1585/04 -, juris, Rn. 13; Stollmann, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 2002, 216; siehe auch VG Cottbus, Beschluss vom 19. September 2013 - 1 L 219/13 -, juris, Rn. 29.

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Daneben wird teilweise vertreten, dass § 2 Abs. 4 IFG NRW auch solche juristischen Personen des Privatrechts erfasst, die von einem Verwaltungsträger gegründet wurden, um die ihm obliegenden Aufgaben mit den Mitteln des Privatrechts wahrzunehmen. Solange die juristische Person des Privatrechts von der öffentlichen Stelle beherrscht werde und die Tätigkeit der Privatrechtsperson daher der mittelbaren Staatsverwaltung zuzurechnen sei, sei es nicht entscheidend, ob sie die Befugnis zum Gebrauch öffentlich-rechtlicher Handlungsformen besitze,

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vgl. Franßen/Seidel, Das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen, Rn. 305 ff.; Bischopink, NWVBl. 2003, 245, 247 f.

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Beides ist hier nicht der Fall. Dem Beklagten ist vorliegend weder durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes die Befugnis zur hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung übertragen worden noch handelt es sich bei ihm um ein von einem Verwaltungsträger beherrschtes Unternehmen, das eigenständig Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Der Beklagte ist im Hinblick auf die von ihm bei der Ausbildung von Rechtsanwaltsfachangestellten aufgrund des Vertrages vom 15. November 1997 übernommenen Aufgaben vielmehr als Verwaltungshelfer der Rechtsanwaltskammer tätig geworden.

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Ein Verwaltungshelfer, der nicht in eigener Verantwortung öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt, sondern aufgrund einer privatrechtlichen Vereinbarung für einen Hoheitsträger einzelne Aufgaben nach dessen Weisung erledigt, unterfällt nicht § 2 Abs. 4 IFG NRW. Der Auskunftssuchende muss sich in diesem Fall an den Verwaltungsträger wenden, der sich der natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts zur Erfüllung seiner Aufgaben bedient,

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vgl. Franßen/Seidel, a.a.O., Rn. 322; Stollmann, NWVBl. 2002, 216; Bischopink, NWVBl. 2003, 245, 248.

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Der Begriff der „Wahrnehmung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe“ beinhaltet, dass die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung auf das Privatrechtssubjekt übertragen wurde. Der Gesetzeswortlaut unterscheidet sich hier deutlich von den (früheren) Formulierungen in anderen Informationsfreiheitsgesetzen, die davon sprechen, dass sich eine Behörde einer juristischen Person des Privatrechts zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedient und damit potentiell auch Verwaltungshelfer in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbeziehen bzw. einbezogen haben,

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vgl. § 3 Abs. 4 des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein vom 9. Februar 2000 a.F. (Regelung mittlerweile geändert, vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 2 des Informationszugangsgesetzes vom 19. Januar 2012); § 2 Abs. 4 des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes (AIG) des Landes Brandenburg vom 10. März 1998 a.F. (Regelung mittlerweile geändert, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 AIG n.F.); § 1 Abs. 1 Satz 3 des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) vom 5. September 2005 (anspruchsverpflichtet insoweit allerdings gem. § 7 Abs. 1 Satz 2 IFG die Behörde).

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Die Aufgaben, die der Beklagte auf der Grundlage des mit der Rechtsanwaltskammer Köln abgeschlossenen Vertrages vom 15. November 1997 übernommen hatte, beinhalten keine der Rechtsanwaltskammer nach dem Berufsbildungsgesetzes (BBiG) vom 23. März 2005 (BGBl. I S. 931), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Juli 2013 (BGBl. I S. 2749), zugewiesenen öffentlich-rechtlichen Entscheidungsbefugnisse. Die maßgeblichen Entscheidungen waren stets von der Rechtsanwaltskammer als der gemäß § 71 Abs. 4 BBiG zuständigen Stelle zu treffen, insbesondere von deren Ausbildungsbeauftragtem und dem von ihr berufenen Prüfungsausschuss.

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So führt nach Ziffer 2 des Vertrages vom 15. November 1997 der Ausbildungsbeauftragte der Rechtsanwaltskammer die Ausbildungsakte und überprüft, ob der Ausbildungsvertrag den Anforderungen des § 35 BBiG entspricht. Nach Ziffer 3 entscheidet die Rechtsanwaltskammer über die Zulassung zur Abschlussprüfung im Sinne von § 46 BBiG. Der Prüfungsausschuss der Rechtsanwaltskammer setzt die Prüfungstermine fest, erstellt die Prüfungsaufgaben und entscheidet über die Bewertung der Prüfungen (§ 39 BBiG). Der Beklagte nimmt in allen diesen Bereichen hingegen nach dem Vertrag vom 15. November 1997 nur organisatorische Hilfstätigkeiten wahr. Die Mitarbeiter des Beklagten fertigen die Abschlusszeugnisse, organisieren die Prüfungsräume, erstellen Zeitpläne für den Prüfungsablauf, nehmen Anmeldungen entgegen und bewahren die Ausbildungsakten auf. Eine eigene Gestaltungsmacht ist mit keiner dieser von dem Beklagten übernommenen Tätigkeiten verbunden. Er unterstützt die Rechtsanwaltskammer nur bei der tatsächlichen Abwicklung der Abschlussprüfungen und anderen Ausbildungsangelegenheiten. Auch soweit der Beklagte die Prüfungsgebühren einzieht, fungiert er lediglich als Zahlstelle der Rechtsanwaltskammer, an die er die eingenommenen Beträge nach Ziffer 5 des Vertrages weiterzuleiten hat. Der Umstand, dass der Beklagte nach außen hin für die Rechtsanwaltskammer auftritt und z.B. die Anmeldungen zu den Prüfungen entgegennimmt und die Prüfungsgebühren einzieht, ändert nichts daran, dass er insoweit nur als Gehilfe der Rechtsanwaltskammer tätig wird. Es ist nicht ungewöhnlich, dass ein Verwaltungshelfer auch nach außen in Erscheinung tritt und – wie zum Beispiel ein von der Ordnungsbehörde beauftragter Abschleppunternehmer – für die konkrete Umsetzung bestimmter hoheitlicher Maßnahmen sorgt.

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Für die Einstufung als Verwaltungshelfer ist es auch nicht von Bedeutung, ob dem Beklagten – in den Worten des Klägers – eine umfassende Organisationsverantwortung übertragen wurde. Auch wenn der Beklagte nach dem Vertrag vom 15. November 1997 und dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten praktisch sämtliche Hilfstätigkeiten erledigt hat, die bei der Organisation des Ausbildungswesens angefallen sind, und der weit überwiegende Teil des Arbeitsaufwandes von dem Beklagten getragen wurde, bleiben es doch reine Hilfstätigkeiten ohne eigene Entscheidungsbefugnisse. Entgegen der Auffassung des Klägers ist es insoweit nicht entscheidungserheblich, ob diese Aufgabenteilung rechtlich zulässig ist oder nicht. Es kann vorliegend dahinstehen, ob die Aufbewahrung der Ausbildungsakten durch den Beklagten gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstößt oder die Rechtsanwaltskammer an einer wirksamen Beaufsichtigung der Ausbildungsverhältnisse hindert oder ob die Bestellung eines Ausbildungsbeauftragten mit den Vorgaben der Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 303-8, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3786), zu vereinbaren ist,

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vgl. Anwaltsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. September 2012 -2 AGH 24/11 -, BRAK-Mitteilungen 2012, 290 (nicht rechtskräftig).

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Denn dies würde nichts daran ändern, dass an den Beklagten keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben mit eigenen Entscheidungsbefugnissen übertragen wurden.

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Der Beklagte hat schließlich auch nicht insoweit öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrgenommen, als seine Mitarbeiter nach dem Vortrag des Klägers selbständig über die Gewährung oder Verweigerung von Akteneinsicht in die von ihnen verwahrten Ausbildungsakten entschieden haben. Dass seine Mitarbeiter derartige Anfragen nicht in jedem Einzelfall dem Ausbildungsbeauftragten der Rechtsanwaltskammer zur Entscheidung vorgelegt haben, wurde vom Beklagten nicht substantiiert in Abrede gestellt. Zumindest die Entscheidung, Akteneinsicht zu gewähren, hätte von dem Ausbildungsbeauftragten der Rechtsanwaltskammer auch nicht nachträglich korrigiert werden können. Doch blieb die rechtliche Verantwortung nach dem Vertrag vom 15. November 1997 auch insoweit bei der Rechtsanwaltskammer bzw. bei deren Ausbildungsbeauftragtem, der gemäß Ziffer 2 des Vertrages die Ausbildungsakten führte. Ein Verwaltungshelfer wird nicht dadurch zum Hoheitsträger, dass er in Zusammenhang mit den ihm übertragenen Aufgaben vereinzelt auch Entscheidungen mit Außenwirkung trifft, die nicht vollständig durch Weisungen des Verwaltungsträgers determiniert sind. Die Rechtsanwaltskammer, die gemäß § 34 BBiG die Ausbildungsakten zu führen hat, mag ihre Aufsichtspflichten verletzt haben, indem sie es geduldet hat, dass die Mitarbeiter des Beklagten selbständig Akteneinsicht gewährt haben. Doch sind ihr die Handlungen des Beklagten auch insoweit voll zuzurechnen und von ihr zu verantworten.

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Unabhängig davon begehrt der Kläger vorliegend nicht Auskunft darüber, nach welchen Kriterien oder in welchem Umfang der Beklagte über die Gewährung von Akteneinsicht entschieden hat. Er möchte vielmehr wissen, wie viele Mitglieder der Beklagte jeweils am Ende der Jahre 2009, 2010 und 2011 hatte und wie hoch die Ausgaben des Beklagten für die Administration des Rechtsanwaltsfachangestellten-Lehrlingswesens in den Haushaltsjahren 2009, 2010, 2011 und bis zum 31. Mai 2012 im Haushaltsjahr 2012 waren und für welche einzelnen Zwecke der Beklagte diese Ausgaben getätigt hat. Die Mitgliederzahl des Beklagten steht aber in keinem Zusammenhang zu seiner Tätigkeit bei der Ausbildung von Rechtsanwaltsfachangestellten und einer möglichen Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben, auch wenn die große Mitgliederzahl des Beklagten vielleicht ein Anlass dafür war, bei der Ausbildung von Rechtsanwaltsfachangestellten seine Hilfe in Anspruch zu nehmen. Ebenso führt der Umstand, dass der Beklagte möglicherweise punktuell Aufgaben übernommen hat, die über eine reine Verwaltungshilfe hinausgehen, nicht dazu, dass seine gesamte Tätigkeit in Zusammenhang mit der Organisation des Ausbildungswesens nicht mehr als Hilfstätigkeit für die Rechtsanwaltskammer einzustufen ist und er verpflichtet ist, über seine diesbezüglichen Ausgaben Auskunft zu erteilen. Das IFG NRW soll für Transparenz im Bereich der Verwaltung sorgen und verpflichtet die öffentlichen Stellen grundsätzlich dazu, nicht nur über ihre öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, sondern auch über ihre Ausgaben Auskunft zu geben. Es besteht aber kein vergleichbares öffentliches Interesse daran, wie ein Verwaltungshelfer die ihm von der öffentlichen Stelle gezahlten Gelder intern verwendet, um die vertraglich geschuldeten Leistungen im Einzelnen erbringen zu können.

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Der Kläger hat auch keinen dahingehenden Auskunftsanspruch aus § 4 Abs. 1 des Pressegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespressegesetz – PresseG NRW) vom 24. Mai 1966 (GV. NRW. 1966, 340), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Dezember 2013 (GV. NRW. S. 723). Unabhängig von der Frage, ob der Kläger überhaupt als Vertreter der Presse angesehen werden kann, ist der Beklagte keine Behörde im Sinne von § 4 Abs. 1 PresseG NRW, da es sich bei dem Beklagten weder um eine staatliche Stelle noch um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2013 - 5 A 413/11 -, juris, Rn. 69; Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 166/10 -, juris, Rn. 27; Beschluss vom 28. Oktober 2008 - 5 B 1183/08 -, juris, Rn. 4.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Kosten hinsichtlich des erledigten Teils des Verfahrens sind ebenfalls dem Kläger aufzuerlegen, da die Klage aus den oben genannten Gründen auch insoweit erfolglos geblieben wäre, wenn der Beklagte insofern nicht – ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – Auskunft erteilt hätte.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, §711 ZPO.

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Die Voraussetzungen der § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor.