Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2008-12-16, Aktenzeichen 11 LC 229/08

Gründe

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Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil mit zutreffenden Gründen die Beklagte unter sinngemäßer Aufhebung des angefochtenen Bescheides vom 2. April 2007 verpflichtet, die in der Datei "Gewalttäter Sport" gespeicherten oder aufbewahrten personenbezogenen Daten des Klägers zu löschen, weil es bislang mangels einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Erhebung und Speicherung der Daten über den Kläger fehlt.

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Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist Art. 1, § 32 Abs. 2 Satz 1 des "Gesetzes über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten" (Bundeskriminalamtgesetz - BKAG -, vom 7. 7. 1997, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. 12. 2007 - BGBl I 1997, 1650; 2007, 3198, - im Folgenden BKAG). Adressat dieser Verfahrensvorschrift ist zwar in erster Linie das Bundeskriminalamt. Gleichwohl ist die Beklagte passiv legitimiert; denn § 32 Abs. 9 Satz 1 i. V. m. § 12 Abs. 2 BKAG überträgt die in § 32 Abs. 1 bis 6 BKAG genannten Berichtigungs-, Löschungs-, Sperrungs-, Prüfungs- und Nachberichtspflichten den die Daten eingebenden Teilnehmern am polizeilichen Informationssystem und damit im vorliegenden Fall der Beklagten.

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Das polizeiliche Informationssystem (§ 11 BKAG - INPOL) wird im Rahmen der Bundesaufgabe des Bundeskriminalamtes nach § 2 Abs. 3 BKAG geführt. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG bestimmt das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit den Innenministerien/Innensenatoren der Länder die Dateien, die in das polizeiliche Informationssystem einzubeziehen sind. Nach der ständigen Konferenz der Innenminister (IMK) gehören dazu z. B. die Haftdatei, die Erkennungsdienst-Datei, Arbeitsdateien für besondere Kriminalitätsbereiche (PIOS), die Personen- und die Sachfahndungsdatei, die polizeiliche Kriminalstatistik u.a. (vgl. hierzu BR-Drs. 94/95 S. 63f u. BT-DrS 13/1550 S.28). Bei der in das polizeiliche Informationssystem einbezogenen Datei "Gewalttäter Sport" handelt es sich um eine Verbunddatei. Verbunddateien sind vom Bundeskriminalamt als Zentralstelle für den elektronischen Datenverbund zwischen Bund und Ländern geführte Dateien des polizeilichen Informationssystems (INPOL), wobei die jeweils von den Ländern in eigener Zuständigkeit gewonnenen Daten dezentral und unmittelbar in das Verbundsystem eingegeben und diese Daten im System für alle Verbundteilnehmer zum Abruf bereitgehalten werden (vgl. Denninger, Handbuch des Polizeirechtes, 4. Aufl. 2007, S. 854ff; Ahlf/Daub/Lersch/Stötzer, Bundeskriminalamtgesetz, BKAG, 2000, § 8 Rdnr. 2 a). Daraus ergibt sich gleichzeitig, dass Landesrecht für den elektronischen Datenverbund im Sinne von § 2 Abs. 3 BKAG nicht anzuwenden ist (Ahlfs u. a., a. a. O., § 11 Rdnr. 5). Es gibt nach Auskunft des Vertreters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat neben dieser Datei auch keine sonstigen Dateien in Niedersachsen, in denen Informationen über Gewalttaten im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen gesammelt werden.

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Nach § 32 Abs. 2 BKAG hat eine Löschung zu erfolgen, wenn die Speicherung von Daten unzulässig ist oder die Daten für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sind.

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a) Die weitere Speicherung der Daten des Klägers ist allerdings nicht schon nach § 32 Abs. 2 i. V. m. 8 Abs. 3 BKAG als unzulässig anzusehen; denn der Kläger ist von dem Vorwurf des Landfriedensbruchs weder rechtskräftig freigesprochen worden noch ergibt sich positiv, aus der Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft nach § 170 Abs. 2 StPO, dass er die Tat nicht oder nicht rechtswidrig begangen hat (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.10.2003 - 6 C 3/03 - Buchholz 402.46 BKAG Nr. 2 und juris). Die Einstellung erfolgte vielmehr, weil kein hinreichender Tatnachweis zu erbringen war. Ein Resttatverdacht ist damit nach wie vor im Raum.

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b) Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Daten iSd § 32 Abs. 2 BKAG für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sind. Wenn auch im Einzelnen strittig ist, wie es zu der Schlagverletzung bei dem Kläger gekommen ist, so haben doch zwei Zeugen übereinstimmend und vom Kläger auch nicht bestritten ausgesagt, dass er an der Spitze der Gruppe von ca. 30 bis 40 Personen gelaufen sei, die über die Absperrung hinweg auf die Tartanbahn des Sportplatzes gelangt und auf die gegnerische Fangemeinde zugelaufen sei. Schon dieses Verhalten des Klägers zeigt, dass er als Sportzuschauer nicht gewillt ist, sich an die Vorgaben der Polizei zu halten und Absperrungen zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Fußballspieles zu beachten. Dass es sich auch aus Sicht der veranstaltenden Vereine um ein erhebliches Fehlverhalten gehandelt hat, wird daran deutlich, dass gegenüber dem Kläger von dem Fußballverein Hannover 96 für den Zeitraum von Februar 2007 bis Juni 2008 ein bundesweites Stadionverbot ausgesprochen worden ist. Auch wenn die Brigade Nord, zu der der Kläger gehört, nicht als gewaltbereite Fangruppierung eingestuft wird, rechtfertigt das Verhalten des Klägers am 24. Mai 2006 die Befürchtung, dass er auch bei anderen Fußballspielen sich nicht ordnungsgemäß verhalten wird, ohne dass es noch entscheidend auf die beiden Vorfälle aus dem Jahr 2005 ankommt. Die Aufnahme in die Gewaltdatei Sport wäre daher - eine wirksame Rechtsgrundlage unterstellt (vgl. dazu sogleich) - nicht zu beanstanden.

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c) Die Datenerhebung und -speicherung erweist sich jedoch deswegen als unzulässig, weil die nach dem BKAG erforderliche Rechtsverordnung, die für die Befugnis zur Datenerhebung und -Speicherung konstitutiv ist, bislang nicht erlassen ist (vgl. May, Die Untersagung der Ausreise und die Datei "Gewalttäter Sport", Nds. VBl. 2002, 41 ff; Denninger, aaO, S. 975; der Bundesbeauftragten für Datenschutz sah in seinen Tätigkeitsberichten von 1997/1998 (BT-Drs. 14, 850) und 1999/2000 (BT-Drs. 14, 5555) den Erlass einer Rechtsverordnung ebenfalls als notwendig an, ist in den nachfolgenden Tätigkeitsberichten auf diese Problematik jedoch nicht weiter eingegangen).

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aa) Die Notwendigkeit zum Erlass einer derartigen Rechtsverordnung ergibt sich aus dem Zusammenspiel zwischen § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG und § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BKAG sowie §§ 7-9 BKAG.

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So bestimmt § 11 Abs. 2 S. 3 BKAG für die Eingabe von Daten in das polizeiliche Informationssystem :

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"Für die Eingabe gelten die §§ 7 bis 9 entsprechend."

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§§ 7-9 BKAG beschäftigen sich mit der Speicherung von Daten beim Bundeskriminalamt. § 7 Abs. 6 BKAG enthält folgende Bestimmung:

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"Das Bundesministerium des Innern bestimmt mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung das Nähere über die Art der Daten, die nach den §§ 8 und 9 gespeichert werden dürfen."

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§ 13 Abs. 1 Satz 1 BKAG bestimmt für die Übermittlung der Daten:

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"Die Landeskriminalämter übermitteln dem Bundeskriminalamt nach Maßgabe der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6 die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Zentralstelle erforderlichen Informationen."

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sowie in Abs. 2:

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"Das Bundeskriminalamt legt im Benehmen mit den Landeskriminalämtern Einzelheiten der Informationsübermittlung fest."

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§ 11 Abs. 2 S. 3 und § 13 Abs. 1 S. 1 BKAG stellen damit klar, dass die für die Speicherung von Daten geltenden Vorgaben (also u.a. das Erfordernis einer Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 7 BKAG) auch für die von den jeweiligen Landeskriminalämtern (oder Landespolizeibehörden) vorzunehmende Eingabe von Daten in die Verbunddateien unter gleichzeitiger Übermittlung an das Bundeskriminalamt gelten sollen. Auch die in § 13 Abs. 2 BKAG enthaltene Befugnis des Bundeskriminalamtes als Zentralstelle, zur Erfüllung der ihm obliegenden Informationsverarbeitung im Einzelnen die Informationsübermittlung (durch die Landeskriminalämter oder Polizeibehörden) festzulegen, dürfte voraussetzen, dass zunächst in einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG die Art der zu übermittelnden Daten (überhaupt) konkret bestimmt wird (so Ahlfs u. a., a. a. O., § 11 Rdnr. 5 u. 45; § 13 Rdnr. 5,6 und 11; in § 7 Rdn. 24 misst diese Kommentierung der Rechtsverordnung allerdings nur deklaratorische und keine konstitutive Bedeutung zu).

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Eine derartige Rechtsverordnung liegt bislang nicht vor.

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bb) Der daraus abzuleitenden Unzulässigkeit der Datenerhebung und -Verarbeitung kann nicht entgegengehalten werden, der Erlass der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG stehe im Ermessen des Bundesministeriums des Innern.

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(1) Dagegen spricht schon der Wortlaut der oben zitierten Vorschriften. Während in § 7 Abs. 1 bis 3 und 5 BKAG ausdrücklich jeweils ein Ermessen eingeräumt wird (Das Bundeskriminalamt kann …), enthält § 7 Abs. 6 BKAG eine klare Anweisung (Das Bundesministerium des Innern bestimmt mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung …). § 13 Abs. 1 S. 1 BKAG setzt (mit der gewählten Formulierung " nach Maßgabe der Rechtsverordnung zu § 7 Abs. 6") den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG ebenfalls zwingend voraus. Der Gesetzgeber ist damit von einer noch zu erlassenden Rechtsverordnung ausgegangen und hat nicht lediglich eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung ausgesprochen. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgesetzgeber bei Verordnungsermächtigungen nach Art. 80 Abs. 1 GG zwar ein Entschließungsermessen haben kann, dieses jedoch dann gebunden sei, wenn der ermächtigende Gesetzgeber den Erlass einer Verordnung ausdrücklich anordnet (vgl. Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 80 Abs. 1 Rdnr. 175; Jarss/Pieroth, GG, 7. Aufl., Art. 80 Rdnr. 22; wohl auch Leibholz/Rinck, GG, Stand: Oktober 2008, Art. 80 Rdnr. 196ff).

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(2) Auch die Gesetzesmaterialien rechtfertigen nicht den Schluss, der Erlass der Rechtsverordnung stehe im Ermessen.

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So heißt es schon im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 17. Februar 1995 (BR-Drs. 94/95 S. 55) bzw. vom 31.5.1995 (BT-Drs. 13/1550 S. 25) zu § 7 BKAG:

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"Abs. 6 bestimmt, dass der Bundesminister des Innern mit Zustimmung des Bundesrates nähere Einzelheiten der Datenspeicherung aufgrund der §§ 8, 9 durch Rechtsverordnung festlegt. Dabei kann es sich allerdings nur um Rahmenvorgaben, wie z. B. die Festlegung von Personenkategorien oder die Art der Daten handeln. Auf die jeweilige Datei bezogen muss dieser Rahmen durch die konkrete Errichtungsanordnung ausgefüllt werden."

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Dieser Wortwahl ist - auch wenn nach dem Willen des Gesetzgebers in der Rechtsverordnung lediglich ein Rahmen für die Inhaltsgestaltung der Datei vorgegeben werden und die konkrete Ausgestaltung der Datei der Errichtungsanordnung obliegen soll - nicht zu entnehmen, dass zum Erlass der Rechtsverordnung lediglich ermächtigt werden sollte. Den Materialien zu § 13 Abs. 1 BKAG ist ebenfalls zu entnehmen, dass der Gesetzgeber von einer (zwingend) zu erlassenden Rechtsverordnung ausgegangen ist; denn dort ist bestimmt (vgl. BR-Drs. 94/95 S. 68, ebenso BT-Drs. 13, 1550 S. 30):

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"Satz 1 verweist hinsichtlich der Übermittlungsvoraussetzungen auf die zu § 7 Abs. 6 zu erlassende Rechtsverordnung, die die Voraussetzungen für die Speicherung personenbezogener Daten in … Verbunddateien regelt."

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(3) Der Erlass einer Rechtsverordnung kann auch nicht deswegen als entbehrlich angesehen werden, weil bereits § 11 Abs. 1 S.2 oder §§ 8, 9 BKAG, zumindest aber die für die Verbunddatei "Gewalttäter Sport" existierende Errichtungsanordnung (§ 34 BKAG) zureichende Vorgaben für die Informationsübermittlung und -speicherung enthalten.

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In § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG wird lediglich generalisierend vorgegeben, welche Dateien dem polizeilichen Informationssystem angehören sollen. Nicht beantwortet ist damit, welche konkreten Daten in die jeweiligen Dateien aufgenommen werden sollen.

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In §§ 8, 9 BKAG wird lediglich festgehalten, welche Daten das Bundeskriminalamt in die von ihm als Zentralstelle geführten Dateien aufnehmen kann . Da der Aufgabenbereich des Bundeskriminalamtes in § 2 BKAG sehr weit gefasst ist, ist der Umfang der Daten, deren Kenntnis für die Erfüllung der Zentralstellenfunktion notwendig ist, unspezifizierbar weit. Diese Unbestimmtheit der Befugnisnormen (§§ 8, 9 BKAG) ist nur unter der Prämisse verfassungsrechtlich hinnehmbar, dass § 7 Abs. 6 BKAG eine Ermächtigung vorsieht, die näheren Voraussetzungen der Datenspeicherung in einer Rechtverordnung zu regeln (Denninger, aaO, S. 975; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 - 1 BvR 1301/84 - NJW 1989, 1271). Verbindlich kann mithin erst im Rahmen der nach § 7 Abs. 6 BKAG zu erlassenden Rechtsverordnung näher bestimmt werden, welche Daten in welcher (Verbund-)Datei zu speichern sind bzw. - iSd § 13 Abs. 1 Satz 1 BKAG - welche Daten zu welchen Dateien von den Landeskriminalämtern oder den Landespolizeibehörden dem Bundeskriminalamt zur Erfüllung seiner Aufgabe als Zentralstelle im Rahmen des polizeilichen Informationssystems zu übermitteln sind. Sähe man allein die Vorgabe in §§ 8 f BKAG in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Satz 2 BKAG als ausreichend an, stünde es letztlich im Belieben der Verwaltung, aus welchen Anlässen Verbunddateien welchen Inhalts und Umfangs errichtet werden. Die vom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil (Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209/83 u. a. -, BVerfGE 65, 1 ff.) geforderte Normenklarheit und Vorhersehbarkeit für den Bürger, welche Daten von ihm wann und wo gespeichert werden, wäre dadurch nicht erfüllt.

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Auch die für die Datei "Gewalttäter Sport" bestehende Errichtungsanordnung (§ 34 BKAG), die gemäß § 34 Abs. 2 BKAG mit Zustimmung der zuständigen Innenministerien und Senatsinnenverwaltungen der Länder ergangen ist, vermag das Fehlen der Rechtsverordnung nicht zu ersetzen. Die Errichtungsanordnung nach § 34 BKAG kommt erst dann zum Tragen, wenn über eine Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 6 BKAG verbindlich festgelegt ist, welche Daten zu welchem Sachthema als (Verbund-)Datei bei dem Bundeskriminalamt als Zentralstelle geführt werden dürfen. Erst wenn hierüber Klarheit durch eine Verordnung erzielt ist, ist im Rahmen einer Errichtungsanordnung bezogen auf jede Datei u.a. konkreter festzulegen, wie im einzelnen die Speicherung zu erfolgen hat, wer Daten liefern und abrufen darf, wie die Datei erschlossen werden kann, an wen die Daten übermittelt werden können sowie welche Prüffristen und Speicherungszeiten einzuhalten sind. Die Errichtungsanordnung legt mithin im Wesentlichen fest, nach welchen Regeln eine Datei zu führen ist (vgl. Ahlfs u. a., a. a. O., § 34 Anm. 1). Sie stellt eine (bloße) Organisationsmaßnahme dar und soll der Selbstkontrolle der speichernden Stelle als auch der Erleichterung der Tätigkeit der Aufsichtsbehörde einschließlich des Datenschutzbeauftragten dienen (Denninger, aaO., S. 944). Sie setzt also die Entscheidung, zu welchem Themenkomplex die Datei erstellt wird und welche Daten in die Datei aufzunehmen sind, voraus, wenn sich auch im Einzelnen "Überschneidungen" ergeben können, da z. B. auch nach § 34 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKAG in der Errichtungsanordnung der Personenkreis, über den Daten gespeichert werden sollen, ebenso wie die Art der zu speichernden personenbezogenen Daten zu bestimmen ist. Derartige Überschneidungen der Errichtungsanordnung mit Inhalten der Rechtsverordnung stellen nachrichtliche Übernahmen dar, die neben Aspekten der Verwaltungspraktikabilität insbesondere die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde und des Datenschutzbeauftragten erleichtern.

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Zutreffend hat das Verwaltungsgericht bereits darauf hingewiesen, dass die Errichtungsanordnung auch deswegen nicht den datenschutzrechtlichen Belangen entspricht, weil sie kein Gesetz im materiellen Sinne ist, sondern eine Einzelfallregelung einer Bundesbehörde, die auch nicht dadurch Rechtsnormqualität erlangt, dass gemäß § 34 Abs. 2 BKAG neben dem Bundesministerium des Innern die jeweiligen Innenminister/Innensenatoren der Länder zustimmen müssen. Demgegenüber hat eine Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf und ein Gesetz im materiellen Sinne ist, ein gravierendes Gewicht, zumal sie im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen ist und damit der Forderung des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil (a. a. O.) nach einer normklaren Ermächtigung eher entspricht als die verwaltungsinterne Errichtungsanordnung.

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Soweit in Literatur und Rechtsprechung - allerdings ohne im Einzelnen auf den Wortlaut des BKAG und die Gesetzesmaterialien sowie die unterschiedliche Bedeutung von Rechtsverordnung einerseits und Errichtungsanordnung andererseits einzugehen - eine andere Auffassung vertreten wird (vgl. z. B. Hess. VGH, Urt. v. 16. 12. 2004 - 11 UE 2982/07 -, NJW 2005, 2727 ff. und juris; VG Mainz, Urt. v. 4. 9. 2008 - 1 K 363/08 -, Vnb; VG Schl.-H, Urt. v. 23. 4. 2004 - 1 A 219/07 - juris; Ahlf u. a., aaO, § 7 Rdnr. 24; Papsthart, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand: Dez. 2007, § 7 BKAG Rdnr. 6), vermag der Senat dem aus den dargestellten Gründen nicht zu folgen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil grundsätzlich klärungsbedürftig ist, ob § 7 Abs. 6 BKAG i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz 3 BKAG den Erlass einer Rechtsverordnung verbindlich vorschreibt.

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