Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-21, Aktenzeichen 9 S 1145/16

Tenor

§ 13a Abs. 3 Satz 2 der Prüfungsordnung für den Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft der Universität Mannheim vom 07.03.2013 in der Fassung der 1. Änderung vom 12.06.2015 ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der Regelung des § 13a Abs. 3 Satz 2 der Prüfungsordnung für den Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft der Universität Mannheim vom 07.03.2013 in der Fassung der 1. Änderung vom 12.06.2015 (im Folgenden: PO).

2

Mit der 1. Satzung zur Änderung dieser Prüfungsordnung, bekannt gemacht in den Bekanntmachungen des Rektorats Nr. 16/2015 vom 26.06.2015 (Teil 1), S. 6ff, wurde ein neuer § 13a „Art und Form von Studien- und Prüfungsleistungen“ eingefügt, der lautet:

3

„(1) Vorleistungen und Prüfungen sind Studien- und Prüfungsleistungen:

4

1. Studienleistungen im Sinne dieser Prüfungsordnung sind individuelle Leistungen, die von dem Prüfer mit „bestanden“ bzw. „nicht bestanden“ bewertet werden (SL).

5

2. Prüfungsleistungen im Sinne dieser Prüfungsordnung sind individuelle Leistungen, die von dem Prüfer mit einer Note gemäß § 17 bewertet werden (PL).

6

(2) Studien- und Prüfungsleistungen werden in der Regel in schriftlicher, mündlicher, praktischer oder elektronischer Form erbracht.

7

(3) Studien- und Prüfungsleistungen werden in der Regel in folgenden Formen absolviert:

8

Klausuren, schriftlichen Hausarbeiten, mündlichen Prüfungen, Protokollen, Projektarbeiten, Berichten, Referaten, Gutachten, Postern, Internetdokumenten, Exposés, Exzerpte und Hausaufgaben.

9

Als Studienleistungen können auch die Präsenzpflicht sowie die hinreichende Teilnahme an Lehrveranstaltungen und Studien festgesetzt werden.“

10

Der Antragsteller, der bei der Antragsgegnerin seit dem Herbst-/Wintersemester 2014/2015 im Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft studiert, hat am 10.06.2016 Normenkontrollantrag gestellt. Er beantragt,

11

§ 13a Abs. 3 Satz 2 der Prüfungsordnung für den Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft der Universität Mannheim vom 07.03.2013 in der Fassung der 1. Änderung vom 12.06.2015 für unwirksam zu erklären.

12

Zur Begründung trägt er vor, der Normenkontrollantrag sei zulässig, er sei insbesondere antragsbefugt. Er unterfalle dem Schutzbereich der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Zudem sei er durch die streitgegenständliche Norm auch in seiner Studierfreiheit gem. Art. 5 Abs. 3 GG betroffen. Bereits im Frühjahrssemester 2016 sei er von den auf Grund der streitgegenständlichen Norm erfolgten Festsetzungen der Lehrenden betroffen. Er werde im Laufe seines Studiums auch weiterhin Veranstaltungen belegen müssen, die mit einer derartigen Präsenz- und Teilnahmepflicht belegt seien. Dies ergebe sich aus einer Zusammenschau des Transcript of Records und des Modulkatalogs. Es bestehe daher die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten.

13

Der Antrag sei auch begründet, da die streitgegenständliche Regelung gegen höherrangiges Recht verstoße.

14

1. § 13a Abs. 3 Satz 2 PO verstoße zunächst gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

15

Die Freiheit der Studierenden, sanktionslos selbst darüber entscheiden zu können, ob sie einer Lehrveranstaltung beiwohnten oder fernblieben, sei in sachlicher und personeller Hinsicht vom Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG umfasst. Bereits die Normierung einer Studien- und Prüfungsordnung an sich greife in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG insofern ein, als dass darin verfahrensmäßige und inhaltliche Prüfungsvoraussetzungen, Hürden und Erschwernisse formuliert würden, die die freie Wahl eines Berufs einschränkten und vom Bestehen bestimmter Prüfungen abhängig machten. Die Normierung einer persönlichen Anwesenheitspflicht bei Lehrveranstaltungen als Voraussetzung zum Erwerb einer Studienleistung sei ebenfalls als subjektive, in Person des Studierenden zu erbringende Leistung und damit als Eingriff in die Berufswahlfreiheit anzusehen. Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt.

16

Zunächst fehle es an einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage. Es fehlten damit zugleich inhaltliche Vorgaben, die eine rechtssichere Handhabung von entsprechenden Regelungen gestatten würden. Die vorliegende, äußerst unbestimmte satzungsförmige Vorgabe, die wesentliche Voraussetzungen wie den Umgang mit Fehlzeiten aus wichtigem Grund, die Anzahl zulässiger Fehlzeiten, die Art der einzubeziehenden Veranstaltungen und die möglichen Sanktionen bei übermäßigen Fehlzeiten nicht selbst regele, sondern in das Ermessen des einzelnen Lehrenden stellt, genüge den Anforderungen von Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeitstheorie nicht. Zudem verstoße die streitgegenständliche Regelung gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die Regelung der bloßen Anwesenheitspflicht sei weder geeignet, erforderlich noch angemessen, um die Studierenden im Hinblick auf Grundlagen, wesentliche Forschungsergebnisse und fachwissenschaftliche Methodik des Studienfachs hinreichend auszubilden. Insgesamt dürfe schon bezweifelt werden, dass die bloße Anwesenheit in einer Lehrveranstaltung dazu geeignet sei, das Bedürfnis nach hochwertiger wissenschaftlicher Berufsqualifizierung zu erreichen. Sie sei zudem nicht notwendige Voraussetzung, um sich den Stoff des Fachgebiets anzueignen. Bei denjenigen Studierenden, die sich gegen den Besuch einer Lehrveranstaltung entscheiden wollten, werde eine verordnete Anwesenheitspflicht im Zweifel sogar das genaue Gegenteil - nämlich das bloße Absitzen der Zeiten ohne innere Beteiligung - bewirken. Die Einführung von Anwesenheits- und Teilnahmepflichten sei zudem nicht erforderlich. Wesentlich milder wäre es, es bei den bisher bestehenden Anforderungen zu belassen. Schließlich stehe die durch die Regelung des § 13a Abs. 3 Satz 2 PO eröffnete Möglichkeit, Anwesenheits- und Teilnahmepflichten für jede beliebige Studien- und Lehrveranstaltungsform einzuführen, ohne dass es hinreichende Ausnahmeregelungen für Fehlzeiten aus wichtigem Grund oder klar geregelte Sanktionsformen gebe, außer Verhältnis zum angestrebten Zweck und sei damit unverhältnismäßig. Es liege auf der Hand, dass das konkrete Lernziel der Vorlesungen des Studiengangs auch auf anderem Wege erreicht werden könne als durch Anwesenheit oder Teilnahme. Bei Veranstaltungen, die der bloßen Wissensvermittlung durch das gesprochene Wort ohne aktive Beteiligung der Studierenden dienten, könnte die Aneignung des Wissens - je nach Neigung der Studierenden - ebenso gut oder ggf. auch besser durch andere Lernformen wie z.B. das Selbststudium erfolgen. Auch bei Tutorien und theoretischen Übungen, die den in Vorlesungen vermittelten Stoff durch Wiederholung und gedankliche Anwendung vertieften, sei die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer Anwesenheitspflicht zu verneinen. Auch wenn sie bei geisteswissenschaftlichen Fächern vielfach nützliche Lernformen seien, stellten sie jedoch - anders als bei praktischen Fächern - letztlich nichts anderes als weitere Formen der theoretischen Wissensvermittlung dar. Insofern seien auch hier Anwesenheits- und Teilnahmepflichten nicht als gerechtfertigt zu betrachten. Selbst bei zahlreichen Seminarformen sei die Angemessenheit einer Anwesenheits- und Teilnahmepflicht - gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG - anzuzweifeln. So werde man Anwesenheits- und Teilnahmepflichten wohl jedenfalls dann als ungerechtfertigt ablehnen müssen, wenn die Möglichkeit der aktiven Teilnahme bereits dadurch minimiert sei, dass die Teilnehmerzahl bei über 15 - 20 Personen liege oder die Gestaltung nicht auf diskursive Auseinandersetzung mit dem Lernstoff abziele, sondern lediglich eine Vorlesung in kleinerer Form darstelle. Anders könnten allein praktische Übungen einzuschätzen sein, die der Aneignung bestimmter Fähigkeiten dienten, die andernorts im Selbststudium nicht erschlossen werden könnten. Derart praktische Übungen, Laborpraktika oder Exkursionen dürften allerdings bei dem einschlägigen geisteswissenschaftlichen Studiengang nicht vorliegen.

17

2. § 13a Abs. 3 Satz 2 PO verstoße zudem gegen die durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Studierfreiheit.

18

Die Freiheit der Studierenden, sanktionslos selbst darüber entscheiden zu können, ob sie einer Lehrveranstaltung beiwohnten oder fernblieben und inwiefern sie sich aktiv einbrächten, sei in sachlicher und personeller Hinsicht von Art. 5 Abs. 3 GG umfasst. Davon gingen auch das Verwaltungsgericht Gießen und das Oberverwaltungsgericht Lüneburg aus. Sowohl Bundesverwaltungsgericht wie Bundesverfassungsgericht hätten bisher soweit ersichtlich nicht abschließend entschieden. Doch lasse das Bundesverfassungsgericht erkennen, dass es zumindest dazu tendiere, auch das Studium und die Rechte der Studierenden als grundsätzlich verfassungsrechtlich geschützt anzusehen. Auch in der Kommentarliteratur und in wissenschaftlichen Untersuchungen werde davon ausgegangen, dass zur Freiheit des Studiums das Recht gehöre, im Rahmen eines Studiengangs selbst gewählte Schwerpunkte zu setzen, ferner die rechtliche Möglichkeit, im Rahmen verfügbarer Kapazitäten beliebige Lehrveranstaltungen zu besuchen oder auch Lehrveranstaltungen fernzubleiben und sich den Prüfungsstoff anderweitig anzueignen. Die streitgegenständliche Regelung stelle einen Eingriff in die Studierfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 GG dar, der nicht gerechtfertigt sei. Es sei bereits nicht nachvollziehbar, ob und inwiefern die durch die streitgegenständliche Regelung eröffnete Möglichkeit flächendeckender Anwesenheits- und Teilnahmepflichten die Funktionsfähigkeit des Wissenschaftsbetriebes und die Lehrfreiheit des Hochschulpersonals in verhältnismäßiger Weise stärke. Die Studierfreiheit sei nicht zuletzt deshalb in nicht hinnehmbarer Form eingeschränkt, da die streitgegenständliche Regelung eine dichte Regelung von Anwesenheitspflichten gestatte, die es den Studierenden nicht mehr erlauben würde, überhaupt noch irgendeine Auswahl an Veranstaltungen und Studier- und Lernmethoden zu treffen. Hier würde der Studierende - entgegen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts - zum bloßen Schüler und reinen Objekt der Wissensvermittlung gemacht. Ein Spielraum zur eigenständigen Gestaltung und Betätigung verbliebe nicht mehr. Die Möglichkeit, im Rahmen des Studiums in ein eigenständiges wissenschaftliches Arbeiten hineinzuwachsen, würde eher beschnitten denn gestärkt.

19

Die Antragsgegnerin beantragt,

20

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

21

Sie trägt vor, bereits das Vorbringen zur Umsetzung der Norm im Frühjahrs-/Sommersemester 2016 unterliege offensichtlichen Fehlern. Der Antragsteller habe seine individuelle Betroffenheit in einer geschützten Rechtsposition im Anwendungsbereich der angegriffenen Norm nicht hinreichend dargetan. Lediglich als Zulassungsvoraussetzung zu einer der noch ausstehenden Prüfungen könnte er eventuell von der Präsenzpflicht betroffen sein. Entgegen seiner Rechtsauffassung sei der Normenkontrollantrag aber jedenfalls unbegründet.

22

Insbesondere sei die angegriffene Norm hinreichend inhaltlich bestimmt. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 LHG würden Hochschulprüfungen auf Grund von Prüfungsordnungen abgelegt, die als Satzungen von der Hochschule erlassen würden. Allein ihr als Satzungsgeberin sei es vorbehalten, die Grundlagen der Hochschulprüfungen durch die Prüfungsordnungen zu schaffen. Insofern seien die grundlegenden Festlegungen unter anderem über das Prüfungsverfahren und die Bestehensvoraussetzungen zu treffen. Dabei stehe ihr ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Die Rechtsvorschriften seien lediglich so genau zu fassen, wie dies nach der Summe und den Eigenarten der möglichen Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Durch die angegriffene Regelung werde die Möglichkeit eingeräumt („kann“), die Studienleistung in Form von Anwesenheitspflichten für einzelne Lehrveranstaltungen festzusetzen. Die wesentlichen Fragen seien damit durch sie entschieden worden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei die angegriffene Norm aufgrund der Vielzahl an denkbaren Varianten einer tiefergehenden Spezifizierung nicht zugänglich. Auch eine konkrete und damit pauschale Benennung der Lehrveranstaltungstypen, in denen Anwesenheitspflichten festgesetzt werden könnten, sei nicht in zulässiger Weise durch sie möglich. Würde eine konkrete Benennung der Lehrveranstaltungstypen in die Prüfungsordnung aufgenommen, führte dies nicht zu einem Mehr an Rechtssicherheit. Außerdem würde durch detailliertere Vorgaben in der Prüfungsordnung in nicht zu rechtfertigender Weise in die Grundrechte der Hochschullehrer eingegriffen. Die konkrete Gestaltung der Lehrveranstaltungen und der diesen zugehörigen Prüfungen liege allein in der Hand des einzelnen Hochschullehrers. Dabei gehöre es zu der durch das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten verfassungsrechtlichen Position sowie zu der Lehrfreiheit eines jeden Hochschullehrers, selbst über Inhalt und Ablauf der Lehrveranstaltung bestimmen zu können. Ausschließlich durch die Erhaltung der grundsätzlichen Möglichkeit der Festsetzung von Anwesenheitspflichten in der Prüfungsordnung könne sie den Grundrechten der Hochschullehrer hinreichend Rechnung tragen. Die Bedeutung der Hochschullehrer als Hauptträger der Wissenschaftsfreiheit habe der Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg gerade erst wieder in seinem Urteil vom 14.11.2016 herausgestellt. Diese Stellung dürfe durch eine erhebliche Einschränkung der freien Lehre nicht entwertet werden. Könnten Anwesenheitspflichten nicht festgesetzt werden, wäre es den Hochschullehrern generell verwehrt, bestimmte Lehr- und Prüfungsformen zu nutzen. Weiterentwicklungen und damit die Sicherung der hohen Qualität der Lehre wären ohne Anwesenheitspflichten nicht möglich. Auch deshalb sei die Regelung normativ nicht enger zu fassen. Der Stellungnahme des Studiendekans der Fakultät für Sozialwissenschaften sei unter anderem zu entnehmen, dass die Festsetzung von Anwesenheitspflichten stets mit Bedacht vorgenommen worden sei und werde. Der schlüssigen Darlegung, dass lediglich bei unabdingbarer inhaltlicher oder didaktischer Notwendigkeit Anwesenheitspflichten zur Gewährung und Sicherstellung der Lernziele für die an der betroffenen Lehrveranstaltung teilnehmenden Studierenden festgesetzt würden, sei zu folgen. Die nicht hinreichende Teilnahme an einer betroffenen Lehrveranstaltung hindere nicht ausschließlich den fernbleibenden Studierenden an dem Erwerb der für den Studienabschluss erforderlichen Kompetenzen, sondern beeinträchtige ebenfalls die anwesenden Studierenden erheblich in ihrem Studium. Aus dem Regelungszusammenhang der Prüfungsordnung ergebe sich beispielsweise, dass zum einen eine Studienleistung in Form von Anwesenheitspflichten nicht als Prüfung für Vorlesungen oder vergleichbare Lehrveranstaltungen vorgesehen sei. Zum anderen seien den Regelungen des § 6 PO (Nachteilsausgleich) hinreichende Instrumente zur Wahrung der Chancengleichheit zu entnehmen, falls die besonderen Bedürfnisse oder Belange Studierender, insbesondere im Sinne des § 5 Abs. 2 PO, die Teilnahme an einer vorgesehenen Leistung nicht erlaubten. Zudem ergäben sich aus § 13 Abs. 3 Nr. 3 PO die Rechtsfolgen einer nicht hinreichenden Teilnahme an der Lehrveranstaltung, falls als Vorleistung die Studienleistung in Form von Anwesenheitspflichten festgesetzt worden sei. Bei der Umsetzung der angegriffenen Norm würden etwaige Einschränkungen aufgrund von zu berücksichtigenden Rechten Dritter, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Ähnlichem beachtet. Die einzelnen Umsetzungsakte seien zudem einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Selbst aus etwaigen Fehlern im Einzelfall im Rahmen der konkreten Umsetzung der Prüfungsordnung könnte nicht auf für das Normenkontrollverfahren relevante Normfehler geschlossen werden. Vielmehr müsse bei Erlass und Kontrolle einer Norm davon ausgegangen werden, dass diese im Einzelfall im Einklang mit höherrangigem Recht angewandt werde; andernfalls wären Generalklauseln unzulässig und die Normgeber könnten ihrer Aufgabe umfassender Regelungen nur durch Detailvorschriften nachkommen, die zwangsläufig Regelungslücken ließen.

23

Die angegriffene Norm der Prüfungsordnung basiere auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage durch das Landeshochschulgesetz und stehe im Einklang mit höherrangigem Recht. Den gesetzlichen Vorgaben für den Norminhalt einer Prüfungsordnung entsprechend habe sie unter anderem die Prüfungen, vgl. § 32 Abs. 4 Nr. 1 Variante 2 LHG, sowie die Voraussetzungen für die Zulassung zur Prüfung, vgl. § 32 Abs. 4 Nr. 4 LHG, im Rahmen ihrer Regelungskompetenz hinreichend bestimmt aufgenommen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei das Schweigen des einschlägigen Landeshochschulgesetzes nicht als Verbot von Anwesenheitspflichten zu werten. Mit dem Schweigen achte der Gesetzgeber vielmehr die im Grundgesetz verankerte Wissenschaftsfreiheit von Hochschullehrern und Hochschulen. Soweit der Antragsteller auf Regelungen anderer Landeshochschulgesetze verweise, sei dies nicht zielführend. Vielmehr bestünden gegen Normen in den Hochschulgesetzen von Nordrhein-Westfalen und Sachsen, die die inhaltliche Reichweite der Satzungsbefugnis der Hochschulen in Bezug auf die Anwesenheitspflichten einschränkten, ihrerseits erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Die Erhaltung der Möglichkeit der Festsetzung von Anwesenheitspflichten sei darüber hinaus mit der Freiheit des Studiums bereits immatrikulierter Studierender vereinbar. Wie der Antragsteller zutreffend ausführe, sei die verfassungsrechtliche Verankerung der Studierfreiheit umstritten. Inwieweit die Freiheit des Studiums verfassungsrechtlich geschützt sei, müsse im Rahmen dieses Verfahrens auch nicht entschieden werden. Unabhängig von der (verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen) Verbürgung der Studierfreiheit sei diese jedenfalls nicht uneingeschränkt gewährleistet. Folgte man der Auffassung, dass die Lernfreiheit lediglich einfachgesetzlich in § 3 Abs. 4 LHG verankert wäre, wäre die Regelung in der Prüfungsordnung gerechtfertigt. Denn nach dem Wortlaut des LHG sei die Studierfreiheit lediglich unbeschadet der Prüfungsordnung gewährt. Folgte man der Auffassung, die Lernfreiheit sei verfassungsrechtlich verankert, führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn die Verwirklichung der Freiheit des Studiums finde spätestens dort ihre Grenzen, wo sie zu Grundrechtsverletzungen auf ihrer Seite und der ihrer übrigen Mitglieder führe. Hierbei sei wie bereits dargelegt die grundrechtlich geschützte Position der Hochschullehrer zu beachten. Zunächst wäre auch nach dieser Auffassung der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG vorliegend nicht eröffnet. Der Landesgesetzgeber verzichte insoweit zu Recht in § 3 Abs. 4 LHG gänzlich auf eine Bezugnahme auf das vorgenannte Grundrecht. Bei einer Teilnahme an wissenschaftlicher Lehre durch das Erarbeiten oder Äußern von wissenschaftlichen Meinungen während einer Lehrveranstaltung könnte einem Studierenden das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zustehen. Die vorliegend angegriffene Regelung zur Erhaltung der Möglichkeit der Festsetzung von Anwesenheitspflichten betreffe hingegen einen Lebenssachverhalt, bei dem gerade noch nicht ein Handeln im vorgenannten Sinne betroffen sei. Die Lernfreiheit könnte daher höchstens eine verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG oder in Art. 2 Abs. 1 GG finden. Würde man vorliegend eine Verbürgung der studentischen Lernfreiheit durch Art. 12 GG anerkennen, wäre ein mutmaßlicher Eingriff durch die angegriffene Norm bei Eröffnung des Schutzbereichs jedenfalls gerechtfertigt. Die Lernfreiheit könnte gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Prüfungsordnung beschränkt werden. Wäre jedoch ein Eingriff nach Art. 12 GG gerechtfertigt, könnte die allgemeine Handlungsfreiheit aufgrund der Subsidiarität von Art. 2 Abs. 1 GG zu keinem anderen Ergebnis führen.

24

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe

25

Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.). § 13a Abs. 3 Satz 2 der Prüfungsordnung für den Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft der Universität Mannheim vom 07.03.2013 in der Fassung der 1. Änderung vom 12.06.2015 verstößt gegen höherrangiges Recht und ist daher unwirksam.

I.

26

1. Der Antrag ist statthaft. Bei der angegriffenen Norm handelt es sich um Satzungsrecht der Antragsgegnerin und damit um eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, deren Überprüfung im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle durch das baden-württembergische Landesrecht vorgesehen ist (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO). Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt. § 13a PO wurde am 26.06.2015 bekannt gemacht, der Normenkontrollantrag ging am 10.06.2016 beim Verwaltungsgerichtshof ein.

27

2. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist es, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. Senatsbeschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris, und Senatsurteil vom 08.03.2005 - 9 S 2290/03 -, ESVGH 55, 201; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 und vom 02.02.2017 - 5 S 635/15 -). Dies ist hier nicht der Fall.

28

Der Antragsteller kann jedenfalls geltend machen, durch die angegriffene Vorschrift, die gemäß Art. 3 § 1 Abs. 1 der Änderungssatzung auf ihn anwendbar ist, in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden, denn § 13a Abs. 3 Satz 2 PO regelt Voraussetzungen für den Erwerb von Studien- und darauf aufbauend von Prüfungsleistungen.

29

Nach § 13a Abs.1 Nr. 1 PO sind Studienleistungen im Sinne dieser Prüfungsordnung individuelle Leistungen, die von dem Prüfer mit „bestanden“ bzw. „nicht bestanden“ bewertet werden. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 PO können im Modulkatalog des Studiengangs Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft ergänzend zu den Regelungen der Anlage erfolgreich zu erbringende Leistungen als Voraussetzung zur Zulassung zu einer Prüfung (Vorleistungen) festgelegt werden. Nach § 13 Abs. 3 Nr. 3 PO wird der Studierende zu einer Prüfung nur zugelassen, wenn er die für die betroffene Prüfung festgelegten Voraussetzungen erfüllt, insbesondere die Vorleistungen bestanden hat.

30

Der Antragsteller hat sein Studium noch nicht beendet und muss weiterhin (Prüfungs- und) Studienleistungen erbringen, bei denen er einer Präsenzpflicht unterfallen kann. Er hat in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, derzeit im Rahmen des Praxismoduls einer Präsenzpflicht zu unterliegen und auch zukünftig unterliegen zu können (vgl. S. 19f. des Modulkatalogs). Nichts anderes gilt in Bezug auf das Modul „Bachelorarbeit“. Im Modulkatalog (S. 17) heißt es hierzu: „Mögliche Vorleistungen ergeben sich aus den Studienleistungen. Über die Zusammensetzung der Vorleistungen sowie ggf. den Umfang der Präsenzpflicht entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt.“

II.

31

Der Antrag ist auch begründet. § 13a Abs. 3 Satz 2 PO verstößt gegen höherrangiges Recht.

32

1. Die angegriffene Änderungssatzung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Der Senat der Antragsgegnerin hat in seiner Sitzung am 20.05.2015 gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1, § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 LHG die Änderung der Prüfungsordnung beschlossen. Der Rektor hat dieser Satzung am 12.06.2015 zugestimmt. Sie ist im Amtlichen Teil der Bekanntmachungen des Rektorats Nr. 16/2015 vom 26.06.2015 bekannt gemacht worden und gemäß Art. 3 § 2 am 27.06.2015 in Kraft getreten.

33

2. In materieller Hinsicht ist schon fraglich, ob die angegriffene Regelung von einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage getragen wird.

34

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 -, BVerfGE 139, 19, m. w. N.; stRspr). Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinander treffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungs- oder Satzungsgeber stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Die parlamentarische Leitentscheidung ist an den rechtsstaatlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Für landesgesetzliche Verordnungs- und Satzungsermächtigungen ist Art. 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar anwendbar. Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (vgl. zu alledem BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015, a. a. O., m. w. N.) und ergeben sich zudem auch aus Art. 61 Abs. 1 LV.

35

Vor diesem Hintergrund hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber mit Gesetz vom 16.09.2014 einen neuen Absatz 2a in § 64 LHG NRW aufgenommen. Diese Vorschrift lautet: „Eine verpflichtende Teilnahme der Studierenden an Lehrveranstaltungen darf als Teilnahmevoraussetzung für Prüfungsleistungen nicht geregelt werden, es sei denn, bei der Lehrveranstaltung handelt es sich um eine Exkursion, einen Sprachkurs, ein Praktikum, eine praktische Übung oder eine vergleichbare Lehrveranstaltung.“

36

Eine vergleichbare Regelung findet sich im Landeshochschulgesetz nicht. Nach § 32 Abs. 3 Satz 1 LHG werden Hochschulprüfungen auf Grund von Prüfungsordnungen abgelegt, die als Satzungen erlassen werden und die der Zustimmung der Rektorin oder des Rektors bedürfen. Nach § 32 Abs. 4 LHG enthalten die Prüfungsordnungen Regelungen zum Prüfungsverfahren und den Prüfungsanforderungen, die durch den - nicht abschließenden - Katalog in Nr. 1 bis 8 näher bestimmt werden. Zu der Begründung von Anwesenheitspflichten als bewertete Studienleistungen verhalten sich diese Normen nicht. Sie lassen auch im systematischen Zusammenhang mit anderen Vorschriften nicht erkennen, dass der Gesetzgeber sich Gedanken über die Einführung von Anwesenheitspflichten und ihre grundrechtliche Eingriffsrelevanz gemacht hat, obwohl § 32 Abs. 4 LHG zahlreiche Vorgaben zum Inhalt von Prüfungsordnungen enthält. Auch den Gesetzesmaterialien ist nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass von § 32 LHG die Zulässigkeit von und die Anforderungen an Anwesenheitspflichten erwogen hat und regeln wollte.

37

Indes ist zu berücksichtigen, dass die oben dargelegten Grundsätze im Prüfungsrecht eine Modifikation erfahren. Zwar verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den parlamentarischen Gesetzgeber, auch in dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Grundrechtsbereich die wesentlichen Entscheidungen über die Ausbildung und Prüfung selbst zu treffen. Es ist jedoch geklärt, dass neben Vorschriften über den Prüfungsstoff, das Prüfungssystem und die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens auch die Festlegung der Bestehensvoraussetzungen in aller Regel nicht zu diesen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen gehören. Insoweit wird den Anforderungen von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip bereits dadurch hinreichend Genüge getan, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Vorgabe von Ziel und Inhalt der Ausbildung die Regelungen auf untergesetzlicher Ebene nach Tendenz und Programm begrenzt und berechenbar macht, zumal die prüfungsrechtliche Rechtsetzung auch auf untergesetzlicher Ebene in weitreichendem Maße bereits durch Grundsätze gesteuert wird, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 29.05.2013 - 6 C 18.12 -, Buchholz 421.0 Prüfungswesen N. 418, und vom 15.03.2017 - 6 C 46.15 -, NVwZ-RR 2017, 693, m.w.N.; Senatsurteil vom 10.03.2015 - 9 S 2309/13 -, VBlBW 2015, 473).

38

Ob vor diesem Hintergrund die Besonderheiten der normierten Anwesenheitspflichten, die sich von „echten“ individuellen Prüfungsleistungen deutlich unterscheiden (vgl. dazu die folgenden Ausführungen), und die Weite der konkret getroffenen Regelung eine Entscheidung durch den Gesetzgeber erforderlich machen (vgl. auch § 29 Abs. 5 Satz 3 LHG), bedarf jedoch keiner Entscheidung.

39

3. Denn jedenfalls ist § 13a Abs. 3 Satz 2 PO inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.

40

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 -, BVerfGE 20, 150; Beschlüsse vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, BVerfGE 21, 73, vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, und vom 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33, jeweils m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.2017 - 5 S 1044/15 -, juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, BVerfGE 45, 363, vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, BVerfGE 134, 33; Bayrischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09, juris). Verfahren und gerichtliche Kontrolle erscheinen geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.01.1967 und vom 07.07.1971, jeweils a. a. O., sowie Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 -, BVerfGE 33, 303).

41

Die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots wachsen mit der Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten. Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein (BVerfG, Beschlüsse vom 03.06.1992, a. a. O., vom 09.08.1995 - 1 BvR 2263/94 u.a. -, BVerfGE 93, 213, vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE 102, 254, vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133, und vom 03.03.2004, a. a. O.).

42

Vor diesem Hintergrund bemisst sich die gebotene Bestimmtheit bei einer Regelung wie der vorliegenden gerade auch mit Blick auf zwei besondere Umstände: Zum einen entfaltet sie ihre Wirkungen in einer komplexen Grundrechtssituation mit mehreren Grundrechtsträgern (a.). Zum anderen wirft die Festsetzung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung in besonderer Weise die Frage der Verhältnismäßigkeit des mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffs auf (b.).

43

a. Die Festsetzung einer Präsenzpflicht als Studienleistung betrifft die Rechtspositionen verschiedener Rechtsträger, nämlich der Studierenden (aa.), der Hochschullehrer (bb.) und der Universität (cc.).

44

aa. Für die Studierenden stellt die Festsetzung einer derartigen Anwesenheitspflicht einen Eingriff in ihre sog. Studierfreiheit dar. Diese wird einfachrechtlich in § 3 Abs. 4 LHG gewährleistet, der zurückgeht auf den nahezu wortgleichen ursprünglichen § 3 Abs. 4 HRG (heute § 4 Abs. 4 HRG). Nach § 3 Abs. 4 LHG umfasst die Freiheit des Studiums „insbesondere die freie Wahl von Lehrveranstaltungen, das Recht, innerhalb eines Studiengangs Schwerpunkte nach eigener Wahl zu bestimmen, sowie die Erarbeitung und Äußerung wissenschaftlicher und künstlerischer Meinungen“. Auch wenn damit die wichtigsten Aspekte der Freiheit des Studiums benannt sind, ist die Aufzählung nicht abschließend, wie der Gebrauch des Wortes „insbesondere“ zeigt. Daher dürfte die Freiheit des Studiums auch das Recht umfassen, kraft eigener Entscheidung einer Universitätsveranstaltung fern zu bleiben und den Prüfungsstoff auf andere Weise zu verinnerlichen (vgl. dazu Epping, „Ist Dasein förderlich?“, WissR Bd. 45 [2012], 112). Eine bedeutsame Einschränkung besteht allerdings insoweit, als die Freiheit des Studiums explizit und von vornherein unter dem Vorbehalt („unbeschadet“) der Studien- und Prüfungsordnungen steht (s. a. Senatsurteil vom 09.12.1997 - 9 S 3034/96 -,VBlBW 1998, 269), die allerdings ihrerseits die gesetzliche Entscheidung zu Gunsten der Studierfreiheit und ihrer Ausprägungen sowie die grundrechtlichen Belange der Studierenden zu beachten haben.

45

Ob die Studierfreiheit den Studierenden auch von Verfassungs wegen eingeräumt wird, ist fraglich. Das Bundesverfassungsgericht hat ein Grundrecht der Lern- bzw. Studierfreiheit bisher nicht anerkannt (vgl. Beschluss vom 07.10.1980 - 1 BvR 1289/78 -, BVerfGE 55, 37). Einzelne Gerichtsentscheidungen verorten - ohne nähere Begründung - mit Teilen des Schrifttums ein eigenständiges Grundrecht der Lern- bzw. Studierfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG (OVG Münster, Urteil vom 25.01.1978 - XVI A 1957/77 - , DÖV 1979, 418; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.11.2007 - 2 LA 423/07 -, juris; VG Gießen, Urteil vom 09.12.1992 - VI/2 E 1140/91 -, NVwZ 1994, 815; von Coelln, in: Berliner Kommentar zum GG, Stand: Dezember 2016, Art. 5 (3. Teil) Rn. 100; Fehling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: September 2017, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaftsfreiheit) Rn. 100; Kempen, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 3. Aufl. 2016, 1. Kap. Rn. 19, 97 m.w.N.). Andere Teile des Schrifttums gehen davon aus, dass die Freiheit des Studiums - soweit es nicht um die Erarbeitung und Äußerung wissenschaftlicher Meinungen geht -, nicht auf Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG beruht, sondern als Teil der Ausbildungsfreiheit allein durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist (Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: Juni 2017, Art. 5 Abs. 3 Rn. 113, 179; Geis, in: ders., Hochschulrecht im Freistaat Bayern, 2009, S. 101; Lindner, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 3. Aufl. 2016, 11. Kap. Rn. 17 m.w.N.; Sandberger, Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2015, § 3 LHG Rn. 5). Weitere Untersuchungen kommen zu dem Befund, dass die Studier- oder Lernfreiheit lediglich ein bloßer Reflex der Lehrfreiheit ist und kein im Rahmen des Art. 5 Abs. 3 GG geschütztes, gleichrangiges Komplementärgrundrecht (vgl. Glaser, Die Studierfreiheit - Analyse eines ungeklärten „Grundrechts“ in historischer und europäischer Perspektive, Der Staat 47 (2009), 213; Krause, Das studentische Rechtsverhältnis, in: Flämig (u.a.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 547; Kimminich, Hochschule im Grundrechtssystem, in: Flämig (u.a.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 138).

46

Doch bedarf die Frage der grundrechtlichen Verankerung der Lern- bzw. Studierfreiheit keiner Vertiefung. Denn auf Seiten der Studierenden ist jedenfalls das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen, da die Hochschulen nicht nur der Pflege der Wissenschaften dienen, sondern auch die Funktion von Ausbildungsstätten für bestimmte Berufe haben (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.04.2010 - 1 BvR 216/07 -, BVerfGE 126, 1, und vom 26.06.2015 - 1 BvR 2218/13 -, NVwZ 2015, 1444; s. a. Art. 11 Abs. 1 LV).

47

Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 -, BVerfGE 84, 34; stRspr; Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 6. Aufl. 2014, Rn. 3). Dies gilt namentlich für Studien- und Prüfungsordnungen, die nicht nur Voraussetzungen für den erfolgreichen Abschluss eines Studiums, sondern zugleich auch für die Aufnahme und die Ausübung eines Berufs formulieren. So ist die Erfüllung der Anwesenheitspflicht in Lehrveranstaltungen Voraussetzung für den Erwerb von Leistungsnachweisen und Kreditpunkten bzw. für die Zulassung zu Prüfungen, die für den Studienabschluss notwendig sind. Der Abschluss des Studiums ist wiederum Voraussetzung für die Aufnahme des angestrebten Berufs. Durch die Anwesenheitspflicht wird in die Freiheit der Berufswahl eingegriffen, da sie die Entscheidung des Einzelnen, einen Beruf zu ergreifen, vom Erwerb der Leistungsnachweise und der Kreditpunkte mittels Anwesenheit in Lehrveranstaltungen abhängig macht. Im Sinne der Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 sowie Beschluss vom 18.12.1968 - 1 BvL 5/64 u. a. -, BVerfGE 25, 1; Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 12 Rn. 33ff.) handelt es sich um eine subjektive Berufswahlregelung, da den Studierenden der Zugang zu der von ihnen angestrebten beruflichen Betätigung aus Gründen erschwert oder unmöglich gemacht wird, die in ihrer Person zu finden sind: Die Voraussetzungen zum Abschluss des Studiums sind von den Studierenden in ihrer Person dadurch erfüllbar, dass sie in den Lehrveranstaltungen, bei denen die Anwesenheit Voraussetzung für den Erwerb der erforderlichen Kreditpunkte ist, auch tatsächlich anwesend sind (vgl. auch Epping, a. a. O.).

48

bb. Die Regelung über die Präsenzpflicht bei Lehrveranstaltungen berührt aber nicht nur Rechte der Studierenden, sondern auch der Hochschullehrer.

49

Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG (vgl. auch Art. 20 Abs. 1 LV und dazu Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.2016 - 1 VB 16/15 -, VBlBW 2017, 61) gewährt jedem, der in Wissenschaft, Forschung und Lehre tätig ist, ein Grundrecht auf freie wissenschaftliche Betätigung. Wissenschaft ist ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung. Den Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung stellen die auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei der Suche nach Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe dar. Als Abwehrrecht schützt das Grundrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und gewährt dem einzelnen Wissenschaftler einen vorbehaltlos geschützten Freiraum. Dabei schützt die Wissenschaftsfreiheit nicht vor Beschränkungen, die für den einzelnen Grundrechtsträger auf Grund des Zusammenwirkens mit anderen Grundrechtsträgern im Wissenschaftsbetrieb unvermeidbar sind (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 31.05.1995 - 1 BvR 1379/94, 1413/94 - BVerfGE 93, 85, vom 26.10.2004 - 1 BvR 911/00 u.a. - BVerfGE 111, 333, vom 28.10.2008 - 1 BvR 462/06 -, BVerfGE 122, 89, vom 13.04.2010 - 1 BvR 216/07 -, BVerfGE 126, 1, und vom 20.07.2010 - 1 BvR 748/06 -, BVerfGE 127, 87; BVerwG, Beschlüsse vom 22.08.2005 - 6 BN 1.05 -, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 263 und vom 16.03.2011 - 6 B 47.10 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 174, sowie Urteil vom 26.09.2012 - 6 CN 1.11 -, BVerwGE 144, 195).

50

Für Hochschullehrer ist Kern der Wissenschaftsfreiheit das Recht, ihr Fach in Forschung und Lehre zu vertreten. Dabei gehört es insbesondere zu ihrer durch das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten verfassungsrechtlichen Position, selbst über Inhalt, Methode und Ablauf der Lehrveranstaltung bestimmen zu können (vgl. BVerfG, Urteil vom 07.10.1980 und Beschlüsse vom 28.10.2008 und vom 13.04.2010, jeweils a. a. O.). Dies schreibt auch das Landeshochschulgesetz in § 3 Abs. 3 Satz 1 fest, wonach „die Freiheit der Lehre ... im Rahmen der zu erfüllenden Lehraufgaben insbesondere die Durchführung von Lehrveranstaltungen und deren inhaltliche und methodische Gestaltung“ umfasst. Da die Lehre zu den dienstlichen Pflichten der Hochschullehrer gehört, sind allerdings Entscheidungen der zuständigen Hochschulorgane über die inhaltliche, zeitliche und örtliche Koordination der von der Hochschule anzubietenden Lehre und über die Verteilung und Übernahme von Lehrverpflichtungen grundsätzlich zulässig (BVerfG, Beschluss vom 13.04.2010, a. a. O.; vgl. auch § 3 Abs. 3 Satz 2 LHG sowie Sandberger, a. a. O., § 3 LHG Rn. 4).

51

cc. Als dritter Akteur in diesem Spannungsfeld ist schließlich die Universität von der Regelung über die Präsenzpflicht in einer verfassungsrechtlich geschützten Rechtsposition betroffen, nämlich in ihrer hochschulrechtlichen Satzungsautonomie, die von der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG umfasst wird. Denn es ist zwar Sache des parlamentarischen Gesetzgebers, Rahmenregelungen für die berufsorientierte Lehre zu erlassen; er ist allerdings bei der Ausgestaltung der Berufsausbildungsfreiheit und bei der Festlegung der Rahmenbedingungen mit Blick auf die Wissenschaftsfreiheit nicht gänzlich frei. Vielmehr wird die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten durch die in Art. 5 Abs. 3 GG enthaltene objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde, wertentscheidende Grundsatznorm begrenzt. Die Wissenschaftsfreiheit schützt auch die Befugnis der Hochschulen zum Erlass von Studien- und Prüfungsordnungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.05.1995 - 1 BvR 1379/94, 1 BvR 1413/94 -, BVerfGE 93, 85, und Beschluss vom 26.06.2015, a. a. O.). Dabei weist die Antragsgegnerin zwar zutreffend darauf hin, dass mit der Einräumung von Satzungsautonomie regelmäßig ein erheblicher Gestaltungsspielraum verbunden ist (vgl. Jarass/Pieroth, a. a. O., Art. 19 Rn. 71 m. w. N.). Gleichwohl ist den Trägern funktionaler Selbstverwaltung die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen. Das gilt insbesondere bei Regelungen wie hier, die mit Grundrechtseingriffen auf mehreren Seiten verbunden sind (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, BVerfGE 111, 191).

52

b. Darüber hinaus wirft die Regelung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung in besonderer Weise die Frage der Verhältnismäßigkeit des hiermit verbundenen Grundrechtseingriffs auf.

53

Das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG verlangt für berufsbezogene Prüfungen, dass die Festlegung der Anforderungen an den Nachweis der vom Normgeber für unverzichtbar gehaltenen Kenntnisse und Fähigkeiten in Anbetracht des berufsbezogenen konkretisierten Prüfungszwecks verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Hierfür steht dem Normgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Er ist insbesondere berechtigt, einen gewissen, sich in vernünftigen Grenzen haltenden Überschuss an Prüfungsanforderungen festzulegen (BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.; stRspr; vgl. hierzu auch Epping, a. a. O., S. 112, 166ff.).

54

Ausgehend hiervon stellt sich insbesondere die Frage, ob der in der Begründung der Präsenzpflicht liegende Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit erforderlich ist, um das Studienziel bzw. das Lernziel der jeweiligen Veranstaltung zu erreichen.

55

Anders als bei herkömmlichen Prüfungsanforderungen wie einer mündlichen oder schriftlichen Prüfung kann diese Frage nicht ohne Weiteres bejaht werden. Allein die Anwesenheit in einer Lehrveranstaltung hat nicht zwangsläufig Aussagekraft für das Erreichen des Lernziels. Sie dürfte demnach nicht schon per se eine Leistung im Sinne des Prüfungsrechts darstellen, sondern grundsätzlich immer nur in Kombination mit einer weiteren Leistung wie etwa Zuhören, Zusehen, Mitarbeit, Beteiligung am Dialog oder einer praktischen Tätigkeit. Jedenfalls bei Lehrveranstaltungen, bei denen es maßgeblich um die reine Wissensvermittlung geht, lässt sich das Lernziel regelmäßig auch auf andere, den Studierenden weniger belastende Art und Weise erreichen, insbesondere durch Eigenstudium. Dies gilt zumal, wenn die dem Einzelnen heute über das Internet bzw. über die sozialen Medien zur Verfügung stehenden Möglichkeiten in den Blick genommen werden, und ist im Übrigen auch von der Antragsgegnerin nicht in Abrede gestellt worden. Insoweit fehlt es auch bei Anerkennung des aufgezeigten Einschätzungsspielraums des Normgebers an der Erforderlichkeit des Grundrechtseingriffs, weil es ersichtlich ein milderes Mittel gibt. Bei anderen Veranstaltungen, die etwa der Aneignung praktischer Fähigkeiten dienen wie etwa Exkursionen oder Laborpraktika, kann die Erforderlichkeit hingegen bejaht werden.

56

c. Vor dem Hintergrund dieser Besonderheiten der Festsetzung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung und der komplexen Grundrechtskonstellation mit mehreren Grundrechtsträgern wird die angegriffene Regelung den Bestimmtheitsanforderungen nicht gerecht.

57

Schon der Wortlaut ist missglückt. Die Präsenzpflicht kann niemals eine Studienleistung darstellen, allenfalls die Erfüllung dieser Pflicht. Nach dem Wortlaut der Norm können sowohl die Präsenzpflicht als auch die hinreichende Teilnahme an Lehrveranstaltungen und Studien als Studienleistungen festgesetzt werden. Worin der Unterschied zwischen beiden Alternativen liegen soll, erschließt sich nicht ohne Weiteres. So liegt es nicht fern, insoweit - wie die Beteiligten - nicht von einem eigenständigen Bedeutungsgehalt beider Alternativen auszugehen. Indes gibt ein Blick auf die Entstehungsgeschichte der Änderungssatzung näheren Aufschluss:

58

In dem Protokoll über die Sitzung des Fakultätsrats der Fakultät für Sozialwissenschaften am 22.04.2015 heißt es: „Herr G. berichtet, dass in der Studienkommission drei Änderungen an der Änderungssatzung vorgenommen wurden:... 2) In § 12 der Änderungssatzung zu § 13a der Prüfungsordnung wurde auf Bitte der Fachgruppe Politikwissenschaft als Studienleistung noch die mündliche Beteiligung ergänzt. Der relevante Terminus lautet in Abs. 3 Satz 2 „hinreichende Teilnahme an Lehrveranstaltungen“ und bedeutet mündliche Beteiligung.“

59

Ungeachtet der Tatsache, dass ein Unterschied zwischen „Teilnahme“ und „Beteiligung“ besteht, bleibt der Begriff der hinreichenden mündlichen Beteiligung völlig konturenlos. Es ist nicht ansatzweise erkennbar, was darunter zu verstehen sein soll. Auch die Präsenzpflicht wird nur ungenügend und nicht hinreichend bestimmt geregelt. Letztlich werden wesentliche Fragen im Zusammenhang mit der Erfüllung der Präsenzpflicht als Studienleistung für alle Arten von Lehrveranstaltungen in das Ermessen des Dozenten gestellt. Für die Studierenden und die Rechtsanwender bleiben damit vor allem drei Punkte ungeregelt bzw. unklar:

60

aa. So ist nicht erkennbar, unter welchen Voraussetzungen die Studienleistung der Präsenz als „nicht bestanden“ im Sinne des § 13a Abs. 1 Nr. 1 PO angesehen werden kann. Der Sache nach geht es hier um die Festlegung einer Mindest-Präsenz als Konkretisierung der Bestehensgrenze für diese Studienleistung und die Frage, ob bereits das einmalige Fehlen in einer Lehrveranstaltung dazu führen kann, dass die Studienleistung als nicht erbracht angesehen wird. Eine Konkretisierung erfolgt in der Prüfungsordnung nicht und kann auch durch Auslegung nicht gefunden werden.

61

Dem entspricht es, dass auch die Praxis bei der Antragsgegnerin insoweit uneinheitlich ist. Dies ergibt sich aus den Unterlagen, die dem Senat vorliegen. In dem bereits erwähnten Protokoll der Fakultätsratssitzung am 22.04.2015 heißt es: „Darauf entwickelt sich eine Diskussion über die Präsenzpflicht. ... Insbesondere sehen die Studierendenvertreter die Gefahr, dass eine 100-prozentige Anwesenheitspflicht verlangt würde. Von Seiten der Professorenschaft (..) wird hervorgehoben, dass keine feste Präsenzpflicht eingeführt wird, sondern diese in ihrer Anwendung und Ausgestaltung offen gehalten wurde und es wird auf das Verantwortungsbewusstsein der Dozenten hingewiesen. Der Dekan bekräftigte außerdem, dass er eine 100-prozentige Anwesenheitspflicht nicht für rechtens hält und deshalb nicht verlangt werden könne. ... Der Dekan kündigt abschließend an, dass der Fakultätsrat eine Empfehlung an alle Dozenten erlassen wird. Diese soll beinhalten, dass bei einmaligem Fehlen keinem Studierenden eine Prüfung verweigert werden dürfe und auf die Möglichkeiten von Ersatzleistungen hingewiesen werden solle.“ In der von der Antragsgegnerin vorgelegten Stellungnahme des Studiendekans der Fakultät für Sozialwissenschaften „Fachliche Begründung für eine Anwesenheitspflicht“ vom 15.12.2016 führt er ebenfalls aus, eine Anwesenheitspflicht bedeute nicht die vollständige Anwesenheit über alle Sitzungen hinweg, sondern umfasse die Möglichkeit von (un-)entschuldigten Fehlstunden in Abhängigkeit von der jeweiligen Lehrveranstaltung.

62

Dementsprechend lässt sich dem Syllabus zu seiner Vorlesung „Datenanalyse“ im FSS 2016 mit Blick auf die begleitende Übung entnehmen: „Der Besuch der Übung ist obligatorisch (Präsenzpflicht) und wird durch eine Anwesenheitsliste kontrolliert. Sie dürfen maximal in einer Übung unentschuldigt und insgesamt maximal in drei Übungen fehlen“. Demgegenüber findet sich aber in dem vom Antragsteller vorgelegten Syllabus zum Proseminar „Einführung in die Politische Soziologie: Sozialkapital in vergleichender Perspektive“ im HWS 2014/2015 einer anderen Dozentin der Satz: „Die Teilnahme an allen Sitzungen ist Vorbedingung für den Scheinerwerb“.

63

Auch der Verweis der Antragsgegnerin auf die Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 3 PO hilft nicht weiter. Danach wird der Studierende zu einer Prüfung nur zugelassen, wenn er die für die betroffene Prüfung festgelegten Voraussetzungen erfüllt, insbesondere die Vorleistungen bestanden hat. Selbst wenn sich daraus die Rechtsfolgen einer nicht hinreichenden Teilnahme an der Veranstaltung ergeben, enthält die Vorschrift keine Aussage darüber und keine Maßstäbe dafür, wann eine (nicht) hinreichende Teilnahme bzw. Beteiligung vorliegt.

64

bb. Der zweite Punkt, in dem ein Regelungsdefizit festgestellt werden kann, betrifft die Rechtsfolgen von Fehlzeiten aus wichtigem Grund wie z. B. Krankheit. Auch hierzu fehlt jede normative Regelung.

65

So ist unklar, ob in Krankheitsfällen etwa nur die Möglichkeit der Wiederholung im nächsten Semester mit der Folge einer Verzögerung des Studiums besteht oder auch die Möglichkeit der Kompensation durch Ersatzleistungen - und ggf. welcher Art - vorgesehen ist. Ausweislich des erwähnten Protokolls der Fakultätsratssitzung am 22.04.2015 hat der Dekan auf eine vom Fakultätsrat zu erlassende Empfehlung an alle Dozenten Bezug genommen, wonach auf die Möglichkeiten von Ersatzleistungen hingewiesen werden soll. Eine derartige „Empfehlung“ ersetzt indes keine Normierung in der Prüfungsordnung. Das Regelungsdefizit kann auch nicht durch eine Auslegung der Prüfungsordnung „geheilt“ werden.

66

Die Regelungen in § 30 PO über Versäumnis und Rücktritt gelten ausdrücklich nur für Prüfungen und nicht für Studienleistungen. Eine entsprechende Anwendung verbietet sich mit Blick auf Wortlaut und Systematik der Norm sowie die Eigenart der Präsenzpflicht. Soweit die Antragsgegnerin auf den in § 6 PO geregelten Nachteilsausgleich verweist, hilft auch dies nicht weiter. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 PO gewährt der Prüfungsausschuss in Abstimmung mit dem für die betroffenen Studien- oder Prüfungsleistung Verantwortlichen und unter Berücksichtigung des Vorbringens des Studierenden auf rechtzeitigen schriftlichen Antrag des Studierenden zur Wahrung der Chancengleichheit angemessene Kompensation, wenn die besonderen Bedürfnisse oder Belange Studierender, insbesondere Studierender im Sinne des § 5 Absatz 2, die Teilnahme an einer vorgesehenen Studien- oder Prüfungsleistung, insbesondere wegen der Prüfungsform, nicht erlauben. Dies betrifft indes gänzlich anders gelagerte Fälle, wie der Verweis auf § 5 Abs. 2 PO zeigt, der u. a. Studierende mit Behinderung in Bezug nimmt. Hinreichend bestimmte Maßstäbe für den Umgang mit einer Fehlzeit bei angeordneter Präsenzpflicht lassen sich daraus nicht gewinnen.

67

cc. Unklar ist schließlich, für welche Veranstaltungen die Präsenzpflicht geltend soll. Eine Einschränkung findet sich in § 13a Abs. 3 Satz 2 PO nicht; der Wortlaut ist offen und erfasst grundsätzlich alle Lehrveranstaltungen.

68

Eine nähere Konkretisierung gelingt auch nicht unter Heranziehung der weiteren Regelungen in der Prüfungsordnung.

69

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 PO sind die für die Bachelorprüfung zu erbringenden Prüfungen mit Ausnahme der Bachelorarbeit einzelnen Lehrveranstaltungen der Module zugeordnet. Die Zusammensetzung der Module ergibt sich aus der Anlage zur Prüfungsordnung (Satz 2). Art, Form, Umfang oder Dauer der Prüfung sowie die weiteren Inhalte der einzelnen Lehrveranstaltungen werden im Modulkatalog des Studiengangs festgesetzt (Satz 3). Stehen nach Maßgabe des Modulkatalogs mehrere Prüfungsarten und Prüfungsformen zur Auswahl, entscheidet der zuständige Prüfer, in welcher Art und Form die betroffene Prüfung in dem jeweiligen Semester zu erbringen ist (Satz 4). Nach § 12 Abs. 2 PO besteht eine Prüfung im Sinne dieser Prüfungsordnung in der Erbringung einer individuellen Leistung (Satz 1). Im Modulkatalog des Studiengangs in der jeweils geltenden Fassung können ergänzend zu den Regelungen der Anlage erfolgreich zu erbringende Leistungen als Voraussetzung zur Zulassung zu einer Prüfung (Vorleistungen) festgelegt werden (Satz 2). Ungeachtet der Frage, ob sich aus dem Modulkatalog, wie die Antragsgegnerin meint, zweifelsfrei ergibt, dass Vorlesungen einer Präsenzpflicht nicht unterzogen werden dürfen, ist zu berücksichtigen, dass der Modulkatalog lediglich vom Fakultätsrat beschlossen wird, nicht Bestandteil der Prüfungsordnung ist und mithin an deren normativem Charakter nicht teilhat. Er kann schon deshalb nicht zur inhaltlichen Bestimmtheit der nach § 32 Abs. 3 Satz 1, § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 LHG vom Senat beschlossenen Prüfungsordnung, der der Rektor zugestimmt hat, führen. Unabhängig davon dürfen auch alle weiteren Lehrveranstaltungen mit einer Präsenzpflicht belegt werden, ohne dass sich insoweit eine Begrenzung fände.

70

dd. Angesichts dieser Defizite an normativen, abstrakt-generellen Regelungen (vgl. dazu auch Haug, in BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, Stand: 01.11.2017, § 3 LHG Rn. 20.1) bleibt für die Studierenden weitgehend im Unklaren, was von ihnen im Zusammenhang mit der Präsenzpflicht bzw. der Pflicht zur hinreichenden Teilnahme an Lehrveranstaltungen und Studien verlangt werden kann.

71

Der Einwand der Antragsgegnerin, die angegriffene Norm sei aufgrund der Vielzahl an denkbaren Varianten einer tiefergehenden Spezifizierung nicht zugänglich, überzeugt nicht. Auch wenn die Anzahl an vorgesehenen Terminen einer Lehrveranstaltung je nach Typ der betroffenen Lehrveranstaltung variieren mag und es auch bei gleichen Lehrveranstaltungstypen keine einheitliche Anzahl an Terminen gibt, so steht dies einer - etwa prozentualen - Festlegung der „hinreichenden“ Teilnahme/Präsenz ebenso wenig entgegen wie einer Regelung der Folgen der Nichtteilnahme.

72

Nicht zu folgen vermag der Senat auch der Auffassung der Antragsgegnerin, eine konkrete Benennung der Lehrveranstaltungstypen, in denen Anwesenheitspflichten festgesetzt werden könnten, sei nicht möglich. Sie ist der Auffassung, nicht die konkrete Bezeichnung einer Lehrveranstaltung als praktische Übung oder dergleichen entscheide über die Notwendigkeit von Anwesenheitspflichten der Teilnehmer. Vielmehr seien der jeweils individuelle Charakter einer Lehrveranstaltung und die zu vermittelnden Kompetenzen zu berücksichtigen. Dies mag zwar für die Frage gelten, ob in der konkreten Lehrveranstaltung eine Anwesenheitspflicht festgesetzt wird, ergibt aber nicht, dass die Typen der Lehrveranstaltungen, für die eine Präsenzpflicht festgesetzt werden kann, nicht bestimmt werden können. Dies belegt nicht zuletzt die von der Antragsgegnerin vorgelegte Stellungnahme des Studiendekans vom 15.12.2016. Denn in dieser wird erläutert, welche Art von Lehrveranstaltungen von der Anwesenheitspflicht betroffen sei, nämlich Kurse mit Seminar- und Übungscharakter. Im Übrigen war auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in der Lage, Lehrveranstaltungen, in denen die Anwesenheit verlangt werden kann, näher zu bestimmen.

73

Die Antragsgegnerin macht weiter geltend, dass auch der Landesgesetzgeber konkrete Normierungen von Studienleistungen in den Prüfungsordnungen für nicht erforderlich halte. So sei den Gesetzesmaterialien zu den im Regierungsentwurf vorgesehenen Regelungen zur Neufassung des Landeshochschulgesetzes im Jahre 2014 zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 zu entnehmen (LT-Drs. 15/4684 S. 313), dass es unverhältnismäßig sei, Art und Umfang der Zulassungsvoraussetzungen zur Prüfung (Studienleistungen) in den Prüfungsordnungen zu regeln. Verweise auf die Modulhandbücher seien möglich und zulässig. Auch dieser Einwand greift nicht durch.

74

An der bezeichneten Stelle der Gesetzesmaterialien wird der Vorschlag der Universität Ulm wiedergegeben, in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LHG den Passus „und für den Erwerb der Zulassungsvoraussetzungen“ zu streichen, weil Art und Umfang der Zulassungsvoraussetzungen zur Prüfung sich aus den Modulhandbüchern ergäben, die nicht Gegenstand der Prüfungsordnung seien. Dass diesem Vorschlag entsprochen worden ist, besagt für die hier streitgegenständliche Frage nichts. Im Übrigen enthält auch der Modulkatalog hier nicht die erforderlichen Regelungen.

75

Nicht zuletzt erscheint es auch mit Blick auf die prüfungsrechtliche Chancengleichheit geboten, die Ausfüllung der aufgezeigten Normierungsdefizite nicht dem Ermessen des jeweiligen Hochschullehrers zu überlassen. Denn der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt, dass für vergleichbare Prüflinge so weit wie möglich vergleichbare Prüfungsbedingungen und Bewertungsmaßstäbe gelten (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.). Dem würde eine uneinheitliche Praxis etwa bei der Festlegung einer Mindest-Präsenz oder bei der Beurteilung von Fehlzeiten aus wichtigem Grund nicht gerecht. Dies gilt umso mehr bei einer Regelung wie der vorliegenden, die mit der Studienleistung der Präsenzpflicht/Teilnahme eine Prüfungsform normiert, die für sich genommen noch keinen Bezug zu der mit dem Studium letztlich erstrebten Qualifikation hat und bei der nicht ohne Weiteres erkennbar ist, inwieweit sie zur Feststellung der Erreichung des Prüfungszwecks beitragen kann. Schon mit Blick auf diese Anforderungen verfängt auch der Einwand der Antragsgegnerin nicht, durch detailliertere Vorgaben in der Prüfungsordnung würde in nicht zu rechtfertigender Weise in die Grundrechte der Hochschullehrer eingegriffen. Zwar ist die Lehrfreiheit durch Art. 5 Abs. 3 GG vorbehaltlos gewährleistet. Allerdings kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch in die Lehrfreiheit - ebenso wie dies auch bei anderen vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten der Fall ist - mit Rücksicht auf kollidierendes Verfassungsrecht eingegriffen werden. Als Grundrechtsschranken sind hier deshalb auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG verbürgten Grundrechtspositionen der Studierenden zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.04.2000, a. a. O.). Im Übrigen ist es - zumal vor dem Hintergrund der oben wiedergegebenen Äußerungen des Studiendekans - nicht nachvollziehbar, dass durch eine hinreichend bestimmte Regelung der Präsenzpflicht in unverhältnismäßiger Weise in die Rechte der Hochschullehrer eingegriffen würde. Es steht ersichtlich nicht in Rede, dass es ihnen generell verwehrt wäre, bestimmte Lehr- und Prüfungsformen zu nutzen.

76

Nach alledem können die Rechtsanwender und insbesondere die Studierenden die Rechtslage nicht so konkret erkennen, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten könnten. § 13 Abs. 3 Satz 2 PO verstößt danach gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit und ist deshalb unwirksam.

77

4. Einer Übergangsregelung zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke und zur Wahrung der Berufsfreiheit (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.) bedarf es nicht.

78

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass ohne die Fortgeltung der streitgegenständlichen Vorschrift Prüfungen im Studiengang Politikwissenschaft bei der Antragsgegnerin nicht abgehalten werden könnten. Auch können Studienleistungen unabhängig von einer Präsenzpflicht weiterhin verlangt und erbracht werden. Denn als zulässige Prüfungsform ist die Präsenzpflicht/hinreichende Teilnahme im Modulkatalog stets nur als eine unter mehreren Möglichkeiten genannt; es stehen regelmäßig mehrere Studienleistungen zur Wahl. Im Modulkatalog heißt es diesbezüglich: „Mögliche Vorleistungen ergeben sich aus den Studienleistungen. Über die Zusammensetzung der Vorleistungen sowie ggf. den Umfang der Präsenzpflicht entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt“ bzw. „Es stehen mehrere Studienleistungen zur Auswahl. Über die Art und Zusammensetzung entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt.“ Diese anderen Möglichkeiten der Leistungsermittlung (vgl. § 13a Abs. 3 Satz 1 PO) bleiben bestehen, auch wenn eine Präsenzpflicht/hinreichende Teilnahme nicht mehr festgesetzt werden darf. Für das laufende Semester angeordnete Präsenzpflichten bleiben von der Unwirksamkeitserklärung grundsätzlich unberührt. Sollte das Bestehen der entsprechenden Studienleistung daran scheitern, dass der Studierende die Präsenzpflicht aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen nicht erfüllen konnte, geht der Senat davon aus, dass die Antragsgegnerin - auch zur Vermeidung eines weiteren Rechtsstreits - über eine Kompensation der Fehlzeit entscheidet.

III.

79

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

80

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

81

Beschluss vom 21. November 2017

82

Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

83

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

25

Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.). § 13a Abs. 3 Satz 2 der Prüfungsordnung für den Studiengang Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft der Universität Mannheim vom 07.03.2013 in der Fassung der 1. Änderung vom 12.06.2015 verstößt gegen höherrangiges Recht und ist daher unwirksam.

I.

26

1. Der Antrag ist statthaft. Bei der angegriffenen Norm handelt es sich um Satzungsrecht der Antragsgegnerin und damit um eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, deren Überprüfung im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle durch das baden-württembergische Landesrecht vorgesehen ist (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO). Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt. § 13a PO wurde am 26.06.2015 bekannt gemacht, der Normenkontrollantrag ging am 10.06.2016 beim Verwaltungsgerichtshof ein.

27

2. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist es, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. Senatsbeschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris, und Senatsurteil vom 08.03.2005 - 9 S 2290/03 -, ESVGH 55, 201; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 und vom 02.02.2017 - 5 S 635/15 -). Dies ist hier nicht der Fall.

28

Der Antragsteller kann jedenfalls geltend machen, durch die angegriffene Vorschrift, die gemäß Art. 3 § 1 Abs. 1 der Änderungssatzung auf ihn anwendbar ist, in seinem Recht auf Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden, denn § 13a Abs. 3 Satz 2 PO regelt Voraussetzungen für den Erwerb von Studien- und darauf aufbauend von Prüfungsleistungen.

29

Nach § 13a Abs.1 Nr. 1 PO sind Studienleistungen im Sinne dieser Prüfungsordnung individuelle Leistungen, die von dem Prüfer mit „bestanden“ bzw. „nicht bestanden“ bewertet werden. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 PO können im Modulkatalog des Studiengangs Bachelor of Arts (B.A.) Politikwissenschaft ergänzend zu den Regelungen der Anlage erfolgreich zu erbringende Leistungen als Voraussetzung zur Zulassung zu einer Prüfung (Vorleistungen) festgelegt werden. Nach § 13 Abs. 3 Nr. 3 PO wird der Studierende zu einer Prüfung nur zugelassen, wenn er die für die betroffene Prüfung festgelegten Voraussetzungen erfüllt, insbesondere die Vorleistungen bestanden hat.

30

Der Antragsteller hat sein Studium noch nicht beendet und muss weiterhin (Prüfungs- und) Studienleistungen erbringen, bei denen er einer Präsenzpflicht unterfallen kann. Er hat in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, derzeit im Rahmen des Praxismoduls einer Präsenzpflicht zu unterliegen und auch zukünftig unterliegen zu können (vgl. S. 19f. des Modulkatalogs). Nichts anderes gilt in Bezug auf das Modul „Bachelorarbeit“. Im Modulkatalog (S. 17) heißt es hierzu: „Mögliche Vorleistungen ergeben sich aus den Studienleistungen. Über die Zusammensetzung der Vorleistungen sowie ggf. den Umfang der Präsenzpflicht entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt.“

II.

31

Der Antrag ist auch begründet. § 13a Abs. 3 Satz 2 PO verstößt gegen höherrangiges Recht.

32

1. Die angegriffene Änderungssatzung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Der Senat der Antragsgegnerin hat in seiner Sitzung am 20.05.2015 gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1, § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 LHG die Änderung der Prüfungsordnung beschlossen. Der Rektor hat dieser Satzung am 12.06.2015 zugestimmt. Sie ist im Amtlichen Teil der Bekanntmachungen des Rektorats Nr. 16/2015 vom 26.06.2015 bekannt gemacht worden und gemäß Art. 3 § 2 am 27.06.2015 in Kraft getreten.

33

2. In materieller Hinsicht ist schon fraglich, ob die angegriffene Regelung von einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage getragen wird.

34

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 -, BVerfGE 139, 19, m. w. N.; stRspr). Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinander treffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungs- oder Satzungsgeber stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Die parlamentarische Leitentscheidung ist an den rechtsstaatlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Für landesgesetzliche Verordnungs- und Satzungsermächtigungen ist Art. 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar anwendbar. Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (vgl. zu alledem BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015, a. a. O., m. w. N.) und ergeben sich zudem auch aus Art. 61 Abs. 1 LV.

35

Vor diesem Hintergrund hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber mit Gesetz vom 16.09.2014 einen neuen Absatz 2a in § 64 LHG NRW aufgenommen. Diese Vorschrift lautet: „Eine verpflichtende Teilnahme der Studierenden an Lehrveranstaltungen darf als Teilnahmevoraussetzung für Prüfungsleistungen nicht geregelt werden, es sei denn, bei der Lehrveranstaltung handelt es sich um eine Exkursion, einen Sprachkurs, ein Praktikum, eine praktische Übung oder eine vergleichbare Lehrveranstaltung.“

36

Eine vergleichbare Regelung findet sich im Landeshochschulgesetz nicht. Nach § 32 Abs. 3 Satz 1 LHG werden Hochschulprüfungen auf Grund von Prüfungsordnungen abgelegt, die als Satzungen erlassen werden und die der Zustimmung der Rektorin oder des Rektors bedürfen. Nach § 32 Abs. 4 LHG enthalten die Prüfungsordnungen Regelungen zum Prüfungsverfahren und den Prüfungsanforderungen, die durch den - nicht abschließenden - Katalog in Nr. 1 bis 8 näher bestimmt werden. Zu der Begründung von Anwesenheitspflichten als bewertete Studienleistungen verhalten sich diese Normen nicht. Sie lassen auch im systematischen Zusammenhang mit anderen Vorschriften nicht erkennen, dass der Gesetzgeber sich Gedanken über die Einführung von Anwesenheitspflichten und ihre grundrechtliche Eingriffsrelevanz gemacht hat, obwohl § 32 Abs. 4 LHG zahlreiche Vorgaben zum Inhalt von Prüfungsordnungen enthält. Auch den Gesetzesmaterialien ist nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass von § 32 LHG die Zulässigkeit von und die Anforderungen an Anwesenheitspflichten erwogen hat und regeln wollte.

37

Indes ist zu berücksichtigen, dass die oben dargelegten Grundsätze im Prüfungsrecht eine Modifikation erfahren. Zwar verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den parlamentarischen Gesetzgeber, auch in dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Grundrechtsbereich die wesentlichen Entscheidungen über die Ausbildung und Prüfung selbst zu treffen. Es ist jedoch geklärt, dass neben Vorschriften über den Prüfungsstoff, das Prüfungssystem und die Einzelheiten des Prüfungsverfahrens auch die Festlegung der Bestehensvoraussetzungen in aller Regel nicht zu diesen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen gehören. Insoweit wird den Anforderungen von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip bereits dadurch hinreichend Genüge getan, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Vorgabe von Ziel und Inhalt der Ausbildung die Regelungen auf untergesetzlicher Ebene nach Tendenz und Programm begrenzt und berechenbar macht, zumal die prüfungsrechtliche Rechtsetzung auch auf untergesetzlicher Ebene in weitreichendem Maße bereits durch Grundsätze gesteuert wird, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 29.05.2013 - 6 C 18.12 -, Buchholz 421.0 Prüfungswesen N. 418, und vom 15.03.2017 - 6 C 46.15 -, NVwZ-RR 2017, 693, m.w.N.; Senatsurteil vom 10.03.2015 - 9 S 2309/13 -, VBlBW 2015, 473).

38

Ob vor diesem Hintergrund die Besonderheiten der normierten Anwesenheitspflichten, die sich von „echten“ individuellen Prüfungsleistungen deutlich unterscheiden (vgl. dazu die folgenden Ausführungen), und die Weite der konkret getroffenen Regelung eine Entscheidung durch den Gesetzgeber erforderlich machen (vgl. auch § 29 Abs. 5 Satz 3 LHG), bedarf jedoch keiner Entscheidung.

39

3. Denn jedenfalls ist § 13a Abs. 3 Satz 2 PO inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.

40

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 -, BVerfGE 20, 150; Beschlüsse vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, BVerfGE 21, 73, vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, und vom 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33, jeweils m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.2017 - 5 S 1044/15 -, juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, BVerfGE 45, 363, vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, BVerfGE 134, 33; Bayrischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09, juris). Verfahren und gerichtliche Kontrolle erscheinen geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.01.1967 und vom 07.07.1971, jeweils a. a. O., sowie Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 -, BVerfGE 33, 303).

41

Die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots wachsen mit der Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten. Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein (BVerfG, Beschlüsse vom 03.06.1992, a. a. O., vom 09.08.1995 - 1 BvR 2263/94 u.a. -, BVerfGE 93, 213, vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE 102, 254, vom 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 -, BVerfGE 109, 133, und vom 03.03.2004, a. a. O.).

42

Vor diesem Hintergrund bemisst sich die gebotene Bestimmtheit bei einer Regelung wie der vorliegenden gerade auch mit Blick auf zwei besondere Umstände: Zum einen entfaltet sie ihre Wirkungen in einer komplexen Grundrechtssituation mit mehreren Grundrechtsträgern (a.). Zum anderen wirft die Festsetzung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung in besonderer Weise die Frage der Verhältnismäßigkeit des mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffs auf (b.).

43

a. Die Festsetzung einer Präsenzpflicht als Studienleistung betrifft die Rechtspositionen verschiedener Rechtsträger, nämlich der Studierenden (aa.), der Hochschullehrer (bb.) und der Universität (cc.).

44

aa. Für die Studierenden stellt die Festsetzung einer derartigen Anwesenheitspflicht einen Eingriff in ihre sog. Studierfreiheit dar. Diese wird einfachrechtlich in § 3 Abs. 4 LHG gewährleistet, der zurückgeht auf den nahezu wortgleichen ursprünglichen § 3 Abs. 4 HRG (heute § 4 Abs. 4 HRG). Nach § 3 Abs. 4 LHG umfasst die Freiheit des Studiums „insbesondere die freie Wahl von Lehrveranstaltungen, das Recht, innerhalb eines Studiengangs Schwerpunkte nach eigener Wahl zu bestimmen, sowie die Erarbeitung und Äußerung wissenschaftlicher und künstlerischer Meinungen“. Auch wenn damit die wichtigsten Aspekte der Freiheit des Studiums benannt sind, ist die Aufzählung nicht abschließend, wie der Gebrauch des Wortes „insbesondere“ zeigt. Daher dürfte die Freiheit des Studiums auch das Recht umfassen, kraft eigener Entscheidung einer Universitätsveranstaltung fern zu bleiben und den Prüfungsstoff auf andere Weise zu verinnerlichen (vgl. dazu Epping, „Ist Dasein förderlich?“, WissR Bd. 45 [2012], 112). Eine bedeutsame Einschränkung besteht allerdings insoweit, als die Freiheit des Studiums explizit und von vornherein unter dem Vorbehalt („unbeschadet“) der Studien- und Prüfungsordnungen steht (s. a. Senatsurteil vom 09.12.1997 - 9 S 3034/96 -,VBlBW 1998, 269), die allerdings ihrerseits die gesetzliche Entscheidung zu Gunsten der Studierfreiheit und ihrer Ausprägungen sowie die grundrechtlichen Belange der Studierenden zu beachten haben.

45

Ob die Studierfreiheit den Studierenden auch von Verfassungs wegen eingeräumt wird, ist fraglich. Das Bundesverfassungsgericht hat ein Grundrecht der Lern- bzw. Studierfreiheit bisher nicht anerkannt (vgl. Beschluss vom 07.10.1980 - 1 BvR 1289/78 -, BVerfGE 55, 37). Einzelne Gerichtsentscheidungen verorten - ohne nähere Begründung - mit Teilen des Schrifttums ein eigenständiges Grundrecht der Lern- bzw. Studierfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG (OVG Münster, Urteil vom 25.01.1978 - XVI A 1957/77 - , DÖV 1979, 418; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.11.2007 - 2 LA 423/07 -, juris; VG Gießen, Urteil vom 09.12.1992 - VI/2 E 1140/91 -, NVwZ 1994, 815; von Coelln, in: Berliner Kommentar zum GG, Stand: Dezember 2016, Art. 5 (3. Teil) Rn. 100; Fehling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: September 2017, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaftsfreiheit) Rn. 100; Kempen, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 3. Aufl. 2016, 1. Kap. Rn. 19, 97 m.w.N.). Andere Teile des Schrifttums gehen davon aus, dass die Freiheit des Studiums - soweit es nicht um die Erarbeitung und Äußerung wissenschaftlicher Meinungen geht -, nicht auf Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG beruht, sondern als Teil der Ausbildungsfreiheit allein durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist (Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: Juni 2017, Art. 5 Abs. 3 Rn. 113, 179; Geis, in: ders., Hochschulrecht im Freistaat Bayern, 2009, S. 101; Lindner, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 3. Aufl. 2016, 11. Kap. Rn. 17 m.w.N.; Sandberger, Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2015, § 3 LHG Rn. 5). Weitere Untersuchungen kommen zu dem Befund, dass die Studier- oder Lernfreiheit lediglich ein bloßer Reflex der Lehrfreiheit ist und kein im Rahmen des Art. 5 Abs. 3 GG geschütztes, gleichrangiges Komplementärgrundrecht (vgl. Glaser, Die Studierfreiheit - Analyse eines ungeklärten „Grundrechts“ in historischer und europäischer Perspektive, Der Staat 47 (2009), 213; Krause, Das studentische Rechtsverhältnis, in: Flämig (u.a.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 547; Kimminich, Hochschule im Grundrechtssystem, in: Flämig (u.a.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 138).

46

Doch bedarf die Frage der grundrechtlichen Verankerung der Lern- bzw. Studierfreiheit keiner Vertiefung. Denn auf Seiten der Studierenden ist jedenfalls das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen, da die Hochschulen nicht nur der Pflege der Wissenschaften dienen, sondern auch die Funktion von Ausbildungsstätten für bestimmte Berufe haben (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.04.2010 - 1 BvR 216/07 -, BVerfGE 126, 1, und vom 26.06.2015 - 1 BvR 2218/13 -, NVwZ 2015, 1444; s. a. Art. 11 Abs. 1 LV).

47

Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 -, BVerfGE 84, 34; stRspr; Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 6. Aufl. 2014, Rn. 3). Dies gilt namentlich für Studien- und Prüfungsordnungen, die nicht nur Voraussetzungen für den erfolgreichen Abschluss eines Studiums, sondern zugleich auch für die Aufnahme und die Ausübung eines Berufs formulieren. So ist die Erfüllung der Anwesenheitspflicht in Lehrveranstaltungen Voraussetzung für den Erwerb von Leistungsnachweisen und Kreditpunkten bzw. für die Zulassung zu Prüfungen, die für den Studienabschluss notwendig sind. Der Abschluss des Studiums ist wiederum Voraussetzung für die Aufnahme des angestrebten Berufs. Durch die Anwesenheitspflicht wird in die Freiheit der Berufswahl eingegriffen, da sie die Entscheidung des Einzelnen, einen Beruf zu ergreifen, vom Erwerb der Leistungsnachweise und der Kreditpunkte mittels Anwesenheit in Lehrveranstaltungen abhängig macht. Im Sinne der Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 sowie Beschluss vom 18.12.1968 - 1 BvL 5/64 u. a. -, BVerfGE 25, 1; Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 12 Rn. 33ff.) handelt es sich um eine subjektive Berufswahlregelung, da den Studierenden der Zugang zu der von ihnen angestrebten beruflichen Betätigung aus Gründen erschwert oder unmöglich gemacht wird, die in ihrer Person zu finden sind: Die Voraussetzungen zum Abschluss des Studiums sind von den Studierenden in ihrer Person dadurch erfüllbar, dass sie in den Lehrveranstaltungen, bei denen die Anwesenheit Voraussetzung für den Erwerb der erforderlichen Kreditpunkte ist, auch tatsächlich anwesend sind (vgl. auch Epping, a. a. O.).

48

bb. Die Regelung über die Präsenzpflicht bei Lehrveranstaltungen berührt aber nicht nur Rechte der Studierenden, sondern auch der Hochschullehrer.

49

Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG (vgl. auch Art. 20 Abs. 1 LV und dazu Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.2016 - 1 VB 16/15 -, VBlBW 2017, 61) gewährt jedem, der in Wissenschaft, Forschung und Lehre tätig ist, ein Grundrecht auf freie wissenschaftliche Betätigung. Wissenschaft ist ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung. Den Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung stellen die auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei der Suche nach Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe dar. Als Abwehrrecht schützt das Grundrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und gewährt dem einzelnen Wissenschaftler einen vorbehaltlos geschützten Freiraum. Dabei schützt die Wissenschaftsfreiheit nicht vor Beschränkungen, die für den einzelnen Grundrechtsträger auf Grund des Zusammenwirkens mit anderen Grundrechtsträgern im Wissenschaftsbetrieb unvermeidbar sind (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 31.05.1995 - 1 BvR 1379/94, 1413/94 - BVerfGE 93, 85, vom 26.10.2004 - 1 BvR 911/00 u.a. - BVerfGE 111, 333, vom 28.10.2008 - 1 BvR 462/06 -, BVerfGE 122, 89, vom 13.04.2010 - 1 BvR 216/07 -, BVerfGE 126, 1, und vom 20.07.2010 - 1 BvR 748/06 -, BVerfGE 127, 87; BVerwG, Beschlüsse vom 22.08.2005 - 6 BN 1.05 -, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 263 und vom 16.03.2011 - 6 B 47.10 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 174, sowie Urteil vom 26.09.2012 - 6 CN 1.11 -, BVerwGE 144, 195).

50

Für Hochschullehrer ist Kern der Wissenschaftsfreiheit das Recht, ihr Fach in Forschung und Lehre zu vertreten. Dabei gehört es insbesondere zu ihrer durch das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten verfassungsrechtlichen Position, selbst über Inhalt, Methode und Ablauf der Lehrveranstaltung bestimmen zu können (vgl. BVerfG, Urteil vom 07.10.1980 und Beschlüsse vom 28.10.2008 und vom 13.04.2010, jeweils a. a. O.). Dies schreibt auch das Landeshochschulgesetz in § 3 Abs. 3 Satz 1 fest, wonach „die Freiheit der Lehre ... im Rahmen der zu erfüllenden Lehraufgaben insbesondere die Durchführung von Lehrveranstaltungen und deren inhaltliche und methodische Gestaltung“ umfasst. Da die Lehre zu den dienstlichen Pflichten der Hochschullehrer gehört, sind allerdings Entscheidungen der zuständigen Hochschulorgane über die inhaltliche, zeitliche und örtliche Koordination der von der Hochschule anzubietenden Lehre und über die Verteilung und Übernahme von Lehrverpflichtungen grundsätzlich zulässig (BVerfG, Beschluss vom 13.04.2010, a. a. O.; vgl. auch § 3 Abs. 3 Satz 2 LHG sowie Sandberger, a. a. O., § 3 LHG Rn. 4).

51

cc. Als dritter Akteur in diesem Spannungsfeld ist schließlich die Universität von der Regelung über die Präsenzpflicht in einer verfassungsrechtlich geschützten Rechtsposition betroffen, nämlich in ihrer hochschulrechtlichen Satzungsautonomie, die von der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG umfasst wird. Denn es ist zwar Sache des parlamentarischen Gesetzgebers, Rahmenregelungen für die berufsorientierte Lehre zu erlassen; er ist allerdings bei der Ausgestaltung der Berufsausbildungsfreiheit und bei der Festlegung der Rahmenbedingungen mit Blick auf die Wissenschaftsfreiheit nicht gänzlich frei. Vielmehr wird die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten durch die in Art. 5 Abs. 3 GG enthaltene objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde, wertentscheidende Grundsatznorm begrenzt. Die Wissenschaftsfreiheit schützt auch die Befugnis der Hochschulen zum Erlass von Studien- und Prüfungsordnungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.05.1995 - 1 BvR 1379/94, 1 BvR 1413/94 -, BVerfGE 93, 85, und Beschluss vom 26.06.2015, a. a. O.). Dabei weist die Antragsgegnerin zwar zutreffend darauf hin, dass mit der Einräumung von Satzungsautonomie regelmäßig ein erheblicher Gestaltungsspielraum verbunden ist (vgl. Jarass/Pieroth, a. a. O., Art. 19 Rn. 71 m. w. N.). Gleichwohl ist den Trägern funktionaler Selbstverwaltung die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen. Das gilt insbesondere bei Regelungen wie hier, die mit Grundrechtseingriffen auf mehreren Seiten verbunden sind (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, BVerfGE 111, 191).

52

b. Darüber hinaus wirft die Regelung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung in besonderer Weise die Frage der Verhältnismäßigkeit des hiermit verbundenen Grundrechtseingriffs auf.

53

Das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG verlangt für berufsbezogene Prüfungen, dass die Festlegung der Anforderungen an den Nachweis der vom Normgeber für unverzichtbar gehaltenen Kenntnisse und Fähigkeiten in Anbetracht des berufsbezogenen konkretisierten Prüfungszwecks verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Hierfür steht dem Normgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Er ist insbesondere berechtigt, einen gewissen, sich in vernünftigen Grenzen haltenden Überschuss an Prüfungsanforderungen festzulegen (BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.; stRspr; vgl. hierzu auch Epping, a. a. O., S. 112, 166ff.).

54

Ausgehend hiervon stellt sich insbesondere die Frage, ob der in der Begründung der Präsenzpflicht liegende Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit erforderlich ist, um das Studienziel bzw. das Lernziel der jeweiligen Veranstaltung zu erreichen.

55

Anders als bei herkömmlichen Prüfungsanforderungen wie einer mündlichen oder schriftlichen Prüfung kann diese Frage nicht ohne Weiteres bejaht werden. Allein die Anwesenheit in einer Lehrveranstaltung hat nicht zwangsläufig Aussagekraft für das Erreichen des Lernziels. Sie dürfte demnach nicht schon per se eine Leistung im Sinne des Prüfungsrechts darstellen, sondern grundsätzlich immer nur in Kombination mit einer weiteren Leistung wie etwa Zuhören, Zusehen, Mitarbeit, Beteiligung am Dialog oder einer praktischen Tätigkeit. Jedenfalls bei Lehrveranstaltungen, bei denen es maßgeblich um die reine Wissensvermittlung geht, lässt sich das Lernziel regelmäßig auch auf andere, den Studierenden weniger belastende Art und Weise erreichen, insbesondere durch Eigenstudium. Dies gilt zumal, wenn die dem Einzelnen heute über das Internet bzw. über die sozialen Medien zur Verfügung stehenden Möglichkeiten in den Blick genommen werden, und ist im Übrigen auch von der Antragsgegnerin nicht in Abrede gestellt worden. Insoweit fehlt es auch bei Anerkennung des aufgezeigten Einschätzungsspielraums des Normgebers an der Erforderlichkeit des Grundrechtseingriffs, weil es ersichtlich ein milderes Mittel gibt. Bei anderen Veranstaltungen, die etwa der Aneignung praktischer Fähigkeiten dienen wie etwa Exkursionen oder Laborpraktika, kann die Erforderlichkeit hingegen bejaht werden.

56

c. Vor dem Hintergrund dieser Besonderheiten der Festsetzung einer Präsenzpflicht als Prüfungsanforderung und der komplexen Grundrechtskonstellation mit mehreren Grundrechtsträgern wird die angegriffene Regelung den Bestimmtheitsanforderungen nicht gerecht.

57

Schon der Wortlaut ist missglückt. Die Präsenzpflicht kann niemals eine Studienleistung darstellen, allenfalls die Erfüllung dieser Pflicht. Nach dem Wortlaut der Norm können sowohl die Präsenzpflicht als auch die hinreichende Teilnahme an Lehrveranstaltungen und Studien als Studienleistungen festgesetzt werden. Worin der Unterschied zwischen beiden Alternativen liegen soll, erschließt sich nicht ohne Weiteres. So liegt es nicht fern, insoweit - wie die Beteiligten - nicht von einem eigenständigen Bedeutungsgehalt beider Alternativen auszugehen. Indes gibt ein Blick auf die Entstehungsgeschichte der Änderungssatzung näheren Aufschluss:

58

In dem Protokoll über die Sitzung des Fakultätsrats der Fakultät für Sozialwissenschaften am 22.04.2015 heißt es: „Herr G. berichtet, dass in der Studienkommission drei Änderungen an der Änderungssatzung vorgenommen wurden:... 2) In § 12 der Änderungssatzung zu § 13a der Prüfungsordnung wurde auf Bitte der Fachgruppe Politikwissenschaft als Studienleistung noch die mündliche Beteiligung ergänzt. Der relevante Terminus lautet in Abs. 3 Satz 2 „hinreichende Teilnahme an Lehrveranstaltungen“ und bedeutet mündliche Beteiligung.“

59

Ungeachtet der Tatsache, dass ein Unterschied zwischen „Teilnahme“ und „Beteiligung“ besteht, bleibt der Begriff der hinreichenden mündlichen Beteiligung völlig konturenlos. Es ist nicht ansatzweise erkennbar, was darunter zu verstehen sein soll. Auch die Präsenzpflicht wird nur ungenügend und nicht hinreichend bestimmt geregelt. Letztlich werden wesentliche Fragen im Zusammenhang mit der Erfüllung der Präsenzpflicht als Studienleistung für alle Arten von Lehrveranstaltungen in das Ermessen des Dozenten gestellt. Für die Studierenden und die Rechtsanwender bleiben damit vor allem drei Punkte ungeregelt bzw. unklar:

60

aa. So ist nicht erkennbar, unter welchen Voraussetzungen die Studienleistung der Präsenz als „nicht bestanden“ im Sinne des § 13a Abs. 1 Nr. 1 PO angesehen werden kann. Der Sache nach geht es hier um die Festlegung einer Mindest-Präsenz als Konkretisierung der Bestehensgrenze für diese Studienleistung und die Frage, ob bereits das einmalige Fehlen in einer Lehrveranstaltung dazu führen kann, dass die Studienleistung als nicht erbracht angesehen wird. Eine Konkretisierung erfolgt in der Prüfungsordnung nicht und kann auch durch Auslegung nicht gefunden werden.

61

Dem entspricht es, dass auch die Praxis bei der Antragsgegnerin insoweit uneinheitlich ist. Dies ergibt sich aus den Unterlagen, die dem Senat vorliegen. In dem bereits erwähnten Protokoll der Fakultätsratssitzung am 22.04.2015 heißt es: „Darauf entwickelt sich eine Diskussion über die Präsenzpflicht. ... Insbesondere sehen die Studierendenvertreter die Gefahr, dass eine 100-prozentige Anwesenheitspflicht verlangt würde. Von Seiten der Professorenschaft (..) wird hervorgehoben, dass keine feste Präsenzpflicht eingeführt wird, sondern diese in ihrer Anwendung und Ausgestaltung offen gehalten wurde und es wird auf das Verantwortungsbewusstsein der Dozenten hingewiesen. Der Dekan bekräftigte außerdem, dass er eine 100-prozentige Anwesenheitspflicht nicht für rechtens hält und deshalb nicht verlangt werden könne. ... Der Dekan kündigt abschließend an, dass der Fakultätsrat eine Empfehlung an alle Dozenten erlassen wird. Diese soll beinhalten, dass bei einmaligem Fehlen keinem Studierenden eine Prüfung verweigert werden dürfe und auf die Möglichkeiten von Ersatzleistungen hingewiesen werden solle.“ In der von der Antragsgegnerin vorgelegten Stellungnahme des Studiendekans der Fakultät für Sozialwissenschaften „Fachliche Begründung für eine Anwesenheitspflicht“ vom 15.12.2016 führt er ebenfalls aus, eine Anwesenheitspflicht bedeute nicht die vollständige Anwesenheit über alle Sitzungen hinweg, sondern umfasse die Möglichkeit von (un-)entschuldigten Fehlstunden in Abhängigkeit von der jeweiligen Lehrveranstaltung.

62

Dementsprechend lässt sich dem Syllabus zu seiner Vorlesung „Datenanalyse“ im FSS 2016 mit Blick auf die begleitende Übung entnehmen: „Der Besuch der Übung ist obligatorisch (Präsenzpflicht) und wird durch eine Anwesenheitsliste kontrolliert. Sie dürfen maximal in einer Übung unentschuldigt und insgesamt maximal in drei Übungen fehlen“. Demgegenüber findet sich aber in dem vom Antragsteller vorgelegten Syllabus zum Proseminar „Einführung in die Politische Soziologie: Sozialkapital in vergleichender Perspektive“ im HWS 2014/2015 einer anderen Dozentin der Satz: „Die Teilnahme an allen Sitzungen ist Vorbedingung für den Scheinerwerb“.

63

Auch der Verweis der Antragsgegnerin auf die Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 3 PO hilft nicht weiter. Danach wird der Studierende zu einer Prüfung nur zugelassen, wenn er die für die betroffene Prüfung festgelegten Voraussetzungen erfüllt, insbesondere die Vorleistungen bestanden hat. Selbst wenn sich daraus die Rechtsfolgen einer nicht hinreichenden Teilnahme an der Veranstaltung ergeben, enthält die Vorschrift keine Aussage darüber und keine Maßstäbe dafür, wann eine (nicht) hinreichende Teilnahme bzw. Beteiligung vorliegt.

64

bb. Der zweite Punkt, in dem ein Regelungsdefizit festgestellt werden kann, betrifft die Rechtsfolgen von Fehlzeiten aus wichtigem Grund wie z. B. Krankheit. Auch hierzu fehlt jede normative Regelung.

65

So ist unklar, ob in Krankheitsfällen etwa nur die Möglichkeit der Wiederholung im nächsten Semester mit der Folge einer Verzögerung des Studiums besteht oder auch die Möglichkeit der Kompensation durch Ersatzleistungen - und ggf. welcher Art - vorgesehen ist. Ausweislich des erwähnten Protokolls der Fakultätsratssitzung am 22.04.2015 hat der Dekan auf eine vom Fakultätsrat zu erlassende Empfehlung an alle Dozenten Bezug genommen, wonach auf die Möglichkeiten von Ersatzleistungen hingewiesen werden soll. Eine derartige „Empfehlung“ ersetzt indes keine Normierung in der Prüfungsordnung. Das Regelungsdefizit kann auch nicht durch eine Auslegung der Prüfungsordnung „geheilt“ werden.

66

Die Regelungen in § 30 PO über Versäumnis und Rücktritt gelten ausdrücklich nur für Prüfungen und nicht für Studienleistungen. Eine entsprechende Anwendung verbietet sich mit Blick auf Wortlaut und Systematik der Norm sowie die Eigenart der Präsenzpflicht. Soweit die Antragsgegnerin auf den in § 6 PO geregelten Nachteilsausgleich verweist, hilft auch dies nicht weiter. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 PO gewährt der Prüfungsausschuss in Abstimmung mit dem für die betroffenen Studien- oder Prüfungsleistung Verantwortlichen und unter Berücksichtigung des Vorbringens des Studierenden auf rechtzeitigen schriftlichen Antrag des Studierenden zur Wahrung der Chancengleichheit angemessene Kompensation, wenn die besonderen Bedürfnisse oder Belange Studierender, insbesondere Studierender im Sinne des § 5 Absatz 2, die Teilnahme an einer vorgesehenen Studien- oder Prüfungsleistung, insbesondere wegen der Prüfungsform, nicht erlauben. Dies betrifft indes gänzlich anders gelagerte Fälle, wie der Verweis auf § 5 Abs. 2 PO zeigt, der u. a. Studierende mit Behinderung in Bezug nimmt. Hinreichend bestimmte Maßstäbe für den Umgang mit einer Fehlzeit bei angeordneter Präsenzpflicht lassen sich daraus nicht gewinnen.

67

cc. Unklar ist schließlich, für welche Veranstaltungen die Präsenzpflicht geltend soll. Eine Einschränkung findet sich in § 13a Abs. 3 Satz 2 PO nicht; der Wortlaut ist offen und erfasst grundsätzlich alle Lehrveranstaltungen.

68

Eine nähere Konkretisierung gelingt auch nicht unter Heranziehung der weiteren Regelungen in der Prüfungsordnung.

69

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 PO sind die für die Bachelorprüfung zu erbringenden Prüfungen mit Ausnahme der Bachelorarbeit einzelnen Lehrveranstaltungen der Module zugeordnet. Die Zusammensetzung der Module ergibt sich aus der Anlage zur Prüfungsordnung (Satz 2). Art, Form, Umfang oder Dauer der Prüfung sowie die weiteren Inhalte der einzelnen Lehrveranstaltungen werden im Modulkatalog des Studiengangs festgesetzt (Satz 3). Stehen nach Maßgabe des Modulkatalogs mehrere Prüfungsarten und Prüfungsformen zur Auswahl, entscheidet der zuständige Prüfer, in welcher Art und Form die betroffene Prüfung in dem jeweiligen Semester zu erbringen ist (Satz 4). Nach § 12 Abs. 2 PO besteht eine Prüfung im Sinne dieser Prüfungsordnung in der Erbringung einer individuellen Leistung (Satz 1). Im Modulkatalog des Studiengangs in der jeweils geltenden Fassung können ergänzend zu den Regelungen der Anlage erfolgreich zu erbringende Leistungen als Voraussetzung zur Zulassung zu einer Prüfung (Vorleistungen) festgelegt werden (Satz 2). Ungeachtet der Frage, ob sich aus dem Modulkatalog, wie die Antragsgegnerin meint, zweifelsfrei ergibt, dass Vorlesungen einer Präsenzpflicht nicht unterzogen werden dürfen, ist zu berücksichtigen, dass der Modulkatalog lediglich vom Fakultätsrat beschlossen wird, nicht Bestandteil der Prüfungsordnung ist und mithin an deren normativem Charakter nicht teilhat. Er kann schon deshalb nicht zur inhaltlichen Bestimmtheit der nach § 32 Abs. 3 Satz 1, § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 9 LHG vom Senat beschlossenen Prüfungsordnung, der der Rektor zugestimmt hat, führen. Unabhängig davon dürfen auch alle weiteren Lehrveranstaltungen mit einer Präsenzpflicht belegt werden, ohne dass sich insoweit eine Begrenzung fände.

70

dd. Angesichts dieser Defizite an normativen, abstrakt-generellen Regelungen (vgl. dazu auch Haug, in BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, Stand: 01.11.2017, § 3 LHG Rn. 20.1) bleibt für die Studierenden weitgehend im Unklaren, was von ihnen im Zusammenhang mit der Präsenzpflicht bzw. der Pflicht zur hinreichenden Teilnahme an Lehrveranstaltungen und Studien verlangt werden kann.

71

Der Einwand der Antragsgegnerin, die angegriffene Norm sei aufgrund der Vielzahl an denkbaren Varianten einer tiefergehenden Spezifizierung nicht zugänglich, überzeugt nicht. Auch wenn die Anzahl an vorgesehenen Terminen einer Lehrveranstaltung je nach Typ der betroffenen Lehrveranstaltung variieren mag und es auch bei gleichen Lehrveranstaltungstypen keine einheitliche Anzahl an Terminen gibt, so steht dies einer - etwa prozentualen - Festlegung der „hinreichenden“ Teilnahme/Präsenz ebenso wenig entgegen wie einer Regelung der Folgen der Nichtteilnahme.

72

Nicht zu folgen vermag der Senat auch der Auffassung der Antragsgegnerin, eine konkrete Benennung der Lehrveranstaltungstypen, in denen Anwesenheitspflichten festgesetzt werden könnten, sei nicht möglich. Sie ist der Auffassung, nicht die konkrete Bezeichnung einer Lehrveranstaltung als praktische Übung oder dergleichen entscheide über die Notwendigkeit von Anwesenheitspflichten der Teilnehmer. Vielmehr seien der jeweils individuelle Charakter einer Lehrveranstaltung und die zu vermittelnden Kompetenzen zu berücksichtigen. Dies mag zwar für die Frage gelten, ob in der konkreten Lehrveranstaltung eine Anwesenheitspflicht festgesetzt wird, ergibt aber nicht, dass die Typen der Lehrveranstaltungen, für die eine Präsenzpflicht festgesetzt werden kann, nicht bestimmt werden können. Dies belegt nicht zuletzt die von der Antragsgegnerin vorgelegte Stellungnahme des Studiendekans vom 15.12.2016. Denn in dieser wird erläutert, welche Art von Lehrveranstaltungen von der Anwesenheitspflicht betroffen sei, nämlich Kurse mit Seminar- und Übungscharakter. Im Übrigen war auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in der Lage, Lehrveranstaltungen, in denen die Anwesenheit verlangt werden kann, näher zu bestimmen.

73

Die Antragsgegnerin macht weiter geltend, dass auch der Landesgesetzgeber konkrete Normierungen von Studienleistungen in den Prüfungsordnungen für nicht erforderlich halte. So sei den Gesetzesmaterialien zu den im Regierungsentwurf vorgesehenen Regelungen zur Neufassung des Landeshochschulgesetzes im Jahre 2014 zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 zu entnehmen (LT-Drs. 15/4684 S. 313), dass es unverhältnismäßig sei, Art und Umfang der Zulassungsvoraussetzungen zur Prüfung (Studienleistungen) in den Prüfungsordnungen zu regeln. Verweise auf die Modulhandbücher seien möglich und zulässig. Auch dieser Einwand greift nicht durch.

74

An der bezeichneten Stelle der Gesetzesmaterialien wird der Vorschlag der Universität Ulm wiedergegeben, in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LHG den Passus „und für den Erwerb der Zulassungsvoraussetzungen“ zu streichen, weil Art und Umfang der Zulassungsvoraussetzungen zur Prüfung sich aus den Modulhandbüchern ergäben, die nicht Gegenstand der Prüfungsordnung seien. Dass diesem Vorschlag entsprochen worden ist, besagt für die hier streitgegenständliche Frage nichts. Im Übrigen enthält auch der Modulkatalog hier nicht die erforderlichen Regelungen.

75

Nicht zuletzt erscheint es auch mit Blick auf die prüfungsrechtliche Chancengleichheit geboten, die Ausfüllung der aufgezeigten Normierungsdefizite nicht dem Ermessen des jeweiligen Hochschullehrers zu überlassen. Denn der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt, dass für vergleichbare Prüflinge so weit wie möglich vergleichbare Prüfungsbedingungen und Bewertungsmaßstäbe gelten (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.). Dem würde eine uneinheitliche Praxis etwa bei der Festlegung einer Mindest-Präsenz oder bei der Beurteilung von Fehlzeiten aus wichtigem Grund nicht gerecht. Dies gilt umso mehr bei einer Regelung wie der vorliegenden, die mit der Studienleistung der Präsenzpflicht/Teilnahme eine Prüfungsform normiert, die für sich genommen noch keinen Bezug zu der mit dem Studium letztlich erstrebten Qualifikation hat und bei der nicht ohne Weiteres erkennbar ist, inwieweit sie zur Feststellung der Erreichung des Prüfungszwecks beitragen kann. Schon mit Blick auf diese Anforderungen verfängt auch der Einwand der Antragsgegnerin nicht, durch detailliertere Vorgaben in der Prüfungsordnung würde in nicht zu rechtfertigender Weise in die Grundrechte der Hochschullehrer eingegriffen. Zwar ist die Lehrfreiheit durch Art. 5 Abs. 3 GG vorbehaltlos gewährleistet. Allerdings kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch in die Lehrfreiheit - ebenso wie dies auch bei anderen vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten der Fall ist - mit Rücksicht auf kollidierendes Verfassungsrecht eingegriffen werden. Als Grundrechtsschranken sind hier deshalb auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG verbürgten Grundrechtspositionen der Studierenden zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.04.2000, a. a. O.). Im Übrigen ist es - zumal vor dem Hintergrund der oben wiedergegebenen Äußerungen des Studiendekans - nicht nachvollziehbar, dass durch eine hinreichend bestimmte Regelung der Präsenzpflicht in unverhältnismäßiger Weise in die Rechte der Hochschullehrer eingegriffen würde. Es steht ersichtlich nicht in Rede, dass es ihnen generell verwehrt wäre, bestimmte Lehr- und Prüfungsformen zu nutzen.

76

Nach alledem können die Rechtsanwender und insbesondere die Studierenden die Rechtslage nicht so konkret erkennen, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten könnten. § 13 Abs. 3 Satz 2 PO verstößt danach gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit und ist deshalb unwirksam.

77

4. Einer Übergangsregelung zur Vermeidung einer verfassungsferneren Regelungslücke und zur Wahrung der Berufsfreiheit (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.03.2017, a. a. O., m. w. N.) bedarf es nicht.

78

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass ohne die Fortgeltung der streitgegenständlichen Vorschrift Prüfungen im Studiengang Politikwissenschaft bei der Antragsgegnerin nicht abgehalten werden könnten. Auch können Studienleistungen unabhängig von einer Präsenzpflicht weiterhin verlangt und erbracht werden. Denn als zulässige Prüfungsform ist die Präsenzpflicht/hinreichende Teilnahme im Modulkatalog stets nur als eine unter mehreren Möglichkeiten genannt; es stehen regelmäßig mehrere Studienleistungen zur Wahl. Im Modulkatalog heißt es diesbezüglich: „Mögliche Vorleistungen ergeben sich aus den Studienleistungen. Über die Zusammensetzung der Vorleistungen sowie ggf. den Umfang der Präsenzpflicht entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt“ bzw. „Es stehen mehrere Studienleistungen zur Auswahl. Über die Art und Zusammensetzung entscheidet der Prüfer und gibt seine Entscheidung rechtzeitig, in der Regel zum Vorlesungsbeginn des betroffenen Semesters, in geeigneter Form bekannt.“ Diese anderen Möglichkeiten der Leistungsermittlung (vgl. § 13a Abs. 3 Satz 1 PO) bleiben bestehen, auch wenn eine Präsenzpflicht/hinreichende Teilnahme nicht mehr festgesetzt werden darf. Für das laufende Semester angeordnete Präsenzpflichten bleiben von der Unwirksamkeitserklärung grundsätzlich unberührt. Sollte das Bestehen der entsprechenden Studienleistung daran scheitern, dass der Studierende die Präsenzpflicht aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen nicht erfüllen konnte, geht der Senat davon aus, dass die Antragsgegnerin - auch zur Vermeidung eines weiteren Rechtsstreits - über eine Kompensation der Fehlzeit entscheidet.

III.

79

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

80

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

81

Beschluss vom 21. November 2017

82

Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

83

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).