Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-26, Aktenzeichen 6 K 2099/07

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die klagende Stadt Rastatt begehrt die Feststellung, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses der Beigeladenen mit ergänzenden Fachmärkten auf ihrer Gemarkung keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft. Hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung des beklagten Landes, die von ihr fürsorglich beantragte Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.

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Die Klägerin und die Beigeladene bemühen sich seit Ende 2005 um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit begleitenden Fachmärkten auf Gemarkung der Klägerin nahe der Bundesautobahn A 5. Ein zunächst geplantes Projekt im Gewerbe- und Industriegebiet „Stockfeld“, das die Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit einer Verkaufsfläche von 25.000 qm sowie ein sogenanntes Furniture Competence Center (FCC) mit einer weiteren Verkaufsfläche von 15.000 qm umfasste, wobei ca. 10.000 qm Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente vorgesehen waren, fand unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht die Billigung durch das Regierungspräsidium Karlsruhe (höhere Raumordnungsbehörde) in dessen vorläufiger Gesamtbewertung vom 16.10.2006. Da die Errichtung eines ...-Hauses in der Region Mittlerer Oberrhein jedoch für wünschenswert angesehen wurde, regte das Regierungspräsidium an, „mögliche Spielräume unter allen projektrelevanten Aspekten (Gestaltung des Projekts, Standort und genehmigungsbezogene Randbedingungen) auszuloten“.

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Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein (modifiziertes) ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten. Einen Tag später, am 31.05.2007, ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die Errichtung eines ...-Einrichtungshauses mit ca. 25.500 qm Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 qm Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 qm Verkaufsfläche auf einem Baugrundstück mit einer Fläche von 130.000 qm unmittelbar westlich der Bundesautobahn 5 und südlich der Rauentaler Straße/Rastätter Straße. Dieses Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise Gewerbegebiet und teilweise Industriegebiet festsetzt. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens umfassen die 25.500 qm Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 qm Möbel-Kernsortiment, 4.650 qm zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 qm nicht zentrenrelevante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 qm zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 qm nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 qm zentrenrelevante Randsortimente.

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Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des Landentwicklungsplans (LEP 2002) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot, da der Einzugsbereich des geplanten Vorhabens den Verflechtungsbereich des Mittelzentrums Rastatt wesentlich überschreite. Lediglich 10 % der Umsätze des ...-Einrichtungshauses stammten aus dem Mittelbereich Rastatt. Auch bei den ergänzenden Fachmärkten würden nur 43 % der Umsätze aus dem zugewiesenen Mittelbereich generiert. Das geplante Vorhaben umfasse mindestens 5.450 qm zentrenrelevante Sortimente (bei Einschluss der Leuchten und Teppiche: 8.450 qm) und verletze mit dem geplanten autobahnorientierten und peripher in einem bereits durch umfangreiche Einzelhandelsansiedlungen geprägten Gewerbegebiet das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot, wonach insbesondere zentrenrelevante Sortimente an städtebaulich integrierten Standorten angesiedelt werden sollten. Bei Beachtung des Integrationsgebots wären im Rahmen einer Ansiedlung von nicht zentrenrelevanten Sortimenten maximal 800 qm zentrenrelevante Sortimente zulässig. Ob das Vorhaben außerdem das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletze, könne offenbleiben. Zwar ermittele das Marktgutachten der ... vom Mai 2007 in zahlreichen Sortimentsbereichen Umsatzumverteilungen in Rastatt und den umliegenden Kommunen von weniger als 10 % und bei den zentrenrelevanten Sortimenten Haushaltswaren/Glas/ Porzellan/Keramik, Heimtextilien, Bettwaren Umsatzumverteilungen von bis zu 10 bis 12 %, bei Leuchten und Teppichen 10 bis 13 %; allerdings sei das Marktgutachten nicht plausibel, da es von einer zu niedrigen Flächenproduktivität ausgehe. Die beantragte Zielabweichung sei gem. § 24 LplG unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und mit den dargestellten Verstößen gegen das Kongruenz- und Integrationsgebot Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletze. Der Bescheid wurde den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 22.06.2007 zugestellt. Die Beigeladene erhielt nachrichtlich Kenntnis vom ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums mit dem Hinweis, dass wegen der Zielverstöße von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens abgesehen werde.

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Mit ihrer am 09.07.2007 rechtzeitig beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage begehrt die Klägerin,

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1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;

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2. festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft;

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3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen;

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höchsthilfsweise: über den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Zur Begründung trägt die Klägerin vor, der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums leide an einem vollständigen Ermessensausfall, weil sich die Raumordnungsbehörde darauf beschränke, die Verletzung der fraglichen Zielvorgaben festzustellen und die Voraussetzungen für ein Zielabweichungsverfahren zu verneinen. Ihre im Zielabweichungsantrag vorgebrachten Argumente seien in der angefochtenen Entscheidung vollständig unberücksichtigt geblieben. Dort habe sie geltend gemacht, dass die Region Mittlerer Oberrhein „...“ unterversorgt“ sei, das Oberzentrum Karlsruhe der Beigeladenen trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort habe anbieten können, Möbelhäuser wie dasjenige der Beigeladenen branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinde überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten und dass die Stadt Rastatt nach einer jüngst durchgeführten Untersuchung unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise. Die bereits im Zusammenhang mit der Ansiedlung eines Wohnkaufhauses der Unternehmensgruppe ... im Bereich „Obsthof“ der Stadt Pforzheim vertretene Rechtsauffassung des Beklagten, wonach zentrenrelevante Randsortimente in nicht integrierter Lage maximal 800 qm der Verkaufsfläche des Fachmarkts ausmachen dürften und eine Abweichung von dieser Vorgabe nicht möglich sei, bedürfe dringend einer gerichtlichen Überprüfung.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Klage sei bereits unzulässig, da mit dem Antrag auf Zielabweichung lediglich die Abweichung vom Integrationsgebot und Kongruenzgebot begehrt werde. Durch das Vorhaben betroffen sei jedoch auch das Beeinträchtigungsverbot. Zudem sei der fragliche Bereich weder als integrierte Lage noch als Ergänzungsstandort im Regionalplan ausgewiesen. In beiden Fällen handele es sich um raumordnerische Ziele.

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Die Klage sei aber auch unbegründet. Dem geplanten Vorhaben stünden u.a. das Kongruenzgebot und das Integrationsgebot entgegen. Es sei der höheren Raumordnungsbehörde verwehrt, eine Abweichung von diesen verbindlichen Vorgaben zuzulassen, da das geplante Vorhaben unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar sei und bei Zulassung der beantragten Zielabweichung offensichtlich die Grundzüge der raumordnerischen einzelhandelsbezogenen Vorgaben im Landesentwicklungsplan Baden-Württem- berg und im Regionalplan Mittlerer Oberrhein berührt würden. Da beide Voraussetzungen nicht erfüllt seien, sei es dem Regierungspräsidium verwehrt gewesen, den Zielabweichungsantrag positiv zu bescheiden. Insbesondere sei kein Raum für eine Ermessensentscheidung. Darüber hinaus stehe dem beantragten Vorhaben auch das Beeinträchtigungsverbot entgegen und es fehle bei dem vorgesehenen Standort an der erforderlichen Ausweisung eines sog. Ergänzungsstandortes gem. Plansatz 2.5.3 (Z) 5 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 in der Fassung der Teilfortschreibung vom Mai 2006.

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Das Zielabweichungsverfahren ermögliche - wie die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB -lediglich punktuelle Abweichungen von verbindlichen Planinhalten, stelle aber kein Verfahren zur Änderung eines Ziels noch des Raumordnungsplans insgesamt dar. Das geplante Vorhaben der Beigeladenen sei raumordnerisch nicht vertretbar. In dieser Form sei es im Rahmen einer Regionalplanänderung nicht planbar, weil eine solche Planung gegen die in Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthaltenen einzelhandelsbezogenen verbindlichen Ziele der Raumordnung verstieße. Darüber hinaus würde eine solche Planung eine negative Vorbildwirkung entfalten und die Realisierung weiterer Einzelhandelsgroßvorhaben - insbesondere weiterer Wohnkaufhäuser mit einem großen Anteil zentrenrelevanter Sortimente - an ungeeigneten Standorten nach sich ziehen und damit die planerischen Aktivitäten des Landes, der Regionalverbände, aber auch der Kommunen auf Dauer konterkarieren, die darauf hinzielten, lebendige Innenstädte mit einer attraktiven verbrauchernahen Versorgung zu sichern und weiter zu entwickeln. Mit der Nichteinhaltung des Kongruenz-und Integrationsgebots verstoße das beabsichtigte Vorhaben auch gegen Grundzüge der Planung, da beide Gebote Teil der planerischen Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans seien. Zudem werde das Beeinträchtigungsverbot verletzt, da deutlich mehr als 10 % Umsatzumverteilung bei zentrenrelevanten Sortimenten zu erwarten sei. Das Marktgutachten der ... gehe von einer deutlich zu niedrigen Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses aus. Schließlich fehle es an einer regionalplanerischen Ausweisung als Ergänzungsstandort. Bei den genannten Vorgaben handele es sich insgesamt um verbindliche Ziele der Raumordnung gem. § 3 Nr. 2 ROG.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin in deren Zielabweichungsantrag existiere kein Anspruch eines Marktteilnehmers, in jeder Region und unter Berücksichtigung seiner speziellen Standortanforderungen Betriebe eröffnen zu können. Wenn sich eine Firma für ein Betriebskonzept entscheide, das sehr spezielle Standortanforderungen umfasse, so ergebe sich daraus kein Anspruch, dass die einschlägigen raumordnerischen Regelungen an dieses Betriebskonzept angepasst oder regelmäßig Abweichungen von den raumordnerischen Vorgaben zugelassen würden. Beispiele belegten, dass auch moderne Möbelmärkte unter Beachtung der raumordnerischen Vorgaben errichtet werden könnten. Auch könne der Umfang der Verkaufsfläche eines Fachmarkts auf den zugehörigen Mittelbereich abgestimmt werden. Sei das Sortiment eines Fachmarkts in besonderem Maße spezialisiert und bedürfe deshalb eines weiteren Einzugsbereichs, so könne dies eine Zielabweichung begründen. Das Vorhaben der Beigeladenen umfasse aber ein sehr breites Sortimentsspektrum mit einem sehr hohen Anteil an zentrenrelevanten Sortimenten.

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Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 15.02.2008 beantragt die Beigeladene,

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1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;

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2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keine verbindlichen Zielen der Raumordnung entgegen stehen;

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3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen.

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Die mit Haupt- und Hilfsantrag zulässige Klage sei begründet, da der beabsichtigten Planung keine Ziele der Raumordnung entgegenstünden. Die Einzelhandelsansiedlung verletze nicht das Beeinträchtigungsverbot und stehe auch im Einklang mit dem Kongruenzgebot und dem Integrationsgebot. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 sei aufzuheben, da er mangels Verstoßes der Planung gegen Ziele der Raumordnung rechtswidrig sei und die Klägerin in ihrer kommunalen Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG verletze.

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Ein Verstoß gegen das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot scheide aus, da die Anhaltswerte des Einzelhandelserlasses hinsichtlich der zu erwartenden Umsatzumverteilungsquoten unterschritten würden. Nach den Ergebnissen der Wirkungsanalyse der ... in deren Gutachten vom Mai 2007 hielten die prognostizierten Umsatzumverteilungseffekte sowohl für das Kern- als auch für das Nebensortiment die raumordnungsrechtlichen Vorgaben des Beeinträchtigungsverbots ein. Entgegen der Auffassung des Beklagten seien Datengrundlage, Berechnungsmethode und Ergebnisse der Wirkungsanalyse belastbar. Insbesondere sei die angenommene Flächenproduktivität des geplanten Einrichtungshauses nicht zu niedrig angesetzt.

23

Dem Ansiedlungsvorhaben stehe weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Kongruenzgebotes entgegen. Plansatz 3.3.7.1 S. 1 LEP 2002 sei kein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG, da er als sog. „Soll-Ziel“ mangels sachlicher Bestimmbarkeit und mangelnder Letztabgewogenheit nicht den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an Plansätze mit Regel-Ausnahme-Struktur entspreche. Danach müssten sowohl die Regelbindung als auch die Ausnahmebindung dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitserfordernis genügen. Diese zu Regel-Ausnahme-Zielen ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auch auf sog. Soll-Ziele zu übertragen. Danach genüge Plansatz 3.3.7.1 S. 1 LEP 2002 - isoliert betrachtet - den Anforderungen nicht, da die Vorschrift keinerlei Aussage dazu enthalte, in welchen Fallgestaltungen und unter welchen Voraussetzungen von der Soll-Aussage abgewichen werden könne, nach der die Verkaufsfläche von Einzelhandelsgroßprojekten so bemessen sein solle, dass der Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreite. Weder sei ersichtlich, wann Überschreitungen des Verflechtungsbereichs wesentlich im Sinne der Festlegung seien, noch sei bestimmbar, welche atypischen Fälle eine Abweichung von der Zielaussage ermöglichen sollten. Allenfalls bei gemeinsamer Betrachtung des Soll-Kongruenzgebots in Plansatz 3.3.7.1. S. 1 LEP 2002 mit dem Beeinträchtigungsverbot des S. 2 der Vorschrift könne der Planaussage insgesamt Zielqualität beigemessen werden. In diesem Fall verstieße das Ansiedlungsvorhaben jedoch nicht gegen Ziele der Raumordnung; zwar läge wegen des Überschreitens des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs ein Verstoß gegen die Regelaussage des S. 1 vor, das konkrete Vorhaben würde jedoch ausnahmsweise die zentralen Versorgungsfunktionen nicht wesentlich beeinträchtigen (S. 2).

24

Den Erfordernissen der ausreichenden Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit genüge auch nicht das regionalplanerische Kongruenzgebot aus Plansatz 2.5.3 (3.) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 in der Fassung der Teilfortschreibung vom Mai 2006, soweit es in S. 2 bei der Festlegung der Verkaufsfläche von Einzelhandelsgroßprojekten eine Abstimmungspflicht in Bezug auf die Einwohnerzahl des zentralen Ortes und dessen Verflechtungsbereich postuliere. Damit sei kein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG verbunden. Auch aus raumordnungssystematischen Gründen könne eine Auslegung von Plansatz 2.5.3 (3) S. 2 des Regionalplans als striktes Kongruenzgebot kein verbindliches Ziel der Raumordnung sein. Als solches verstieße es auch gegen die kommunale Planungshoheit der Gemeinden gem. Art. 28 Abs. 2 GG und gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) der Betreiber großflächiger Einzelhandelseinrichtungen. Allenfalls in Verbindung mit dem in Plansatz 2.5.3 (3) S. 1 des Regionalplans geregelten Beeinträchtigungsverbot könne das Kongruenzgebot des S. 2 als Ziel der Raumordnung verstanden werden. Wie auf der Ebene der Landesplanung ausgeführt, wäre dann aber ein Widerspruch zum Kongruenzerfordernis raumordnungsrechtlich unschädlich, wenn die Vorgaben des Beeinträchtigungsverbots - wie hier - eingehalten seien.

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Dem Ansiedlungsvorhaben stehe weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Integrationsgebots entgegen. Das in Plansatz 3.3.7.2 S. 2 LEP 2002 enthaltene Integrationsgebot stehe dem Ansiedlungsvorhaben schon deshalb nicht entgegen, weil die „Soll-Festlegung“ mangels Bestimmtheit oder wenigstens Bestimmbarkeit keine Zielqualität besitze. Im Übrigen entspreche das Vorhaben dem Integrationsgebot des Plansatzes 3.3.7.2 S. 3 LEP 2002, weil es in einer städtebaulichen Randlage angesiedelt werden solle, seinen weit überwiegenden Schwerpunkt in nicht zentrenrelevanten Warensortimenten - insbesondere dem Möbelkernsortiment - haben werde und die zentrenrelevanten Sortimente nur untergeordnete Randsortimente seien. Allenfalls in Verbindung mit dem in Plansatz 3.3.7.2 S. 1 LEP 2002 enthaltenen Beeinträchtigungsverbot lasse sich das Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung begreifen. Nach den Prognosen der ... würde das Ansiedlungsvorhaben dann aber die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in der Standortgemeinde Rastatt oder die Funktionsfähigkeit ihres zentralörtlichen Versorgungskerns nicht beeinträchtigen.

26

Das Vorhaben verstoße auch nicht gegen Plansatz 2.5.3 (4) des Regionalplanes, da es seinen eindeutigen Schwerpunkt im nicht zentrenrelevanten Möbelkernsortiment habe und zentrenrelevante Randsortimente nach S. 5 des Plansatzes auch außerhalb der Vorranggebiete zulässig seien, sofern sie - wie vorliegend der Fall - regionalplanerisch verträglich seien. Die Rechtsauffassung des Beklagten, ein Ausnahmefall im Sinne des Plansatzes 2.5.3 (4) S. 5 des Regionalplans könne nicht vorliegen und das Integrationsgebot des Regionalplans sei stets dann verletzt, wenn eine Gesamtverkaufsfläche von 800 qm im Bereich der zentrenrelevanten Rand- und Nebensortimente überschritten werde, sei nicht haltbar. Die zu § 11 Abs. 3 BauNVO ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben sei auf den vorliegenden raumordnungsrechtlichen Zusammenhang nicht übertragbar. Im Übrigen führe auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Überschreiten der 800 qm-Schwelle nicht stets zur städtebaulichen Unzulässigkeit eines Vorhabens; vielmehr bedürfe es in diesem Fall nur einer eingehenden Einzelfallprüfung. Selbst nach der Planbegründung des Regionalplans, der an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 11 Abs 3 BauNVO anknüpfe, sei eine starre Anwendung der 800 qm-Grenze im Rahmen der Ausnahmeregelung des Plansatzes 2.5.3 (4) S. 5 des Regionalplans nicht gefordert.

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Schließlich stünden dem Vorhaben auch nicht die raumordnerischen Festlegungen in Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans entgegen, wonach Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten in den integrierten Lagen angesiedelt werden sollen. Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit einer Soll-Formulierung als verbindliches Ziel der Raumordnung komme hier der Ausnahmefall nach S. 2 des Plansatzes zur Anwendung, da keine geeigneten Flächen in den Vorranggebieten (= integrierte Lagen) vorhanden seien. Auch stehe S. 3 des Plansatzes dem Vorhaben nicht entgegen, da Ergänzungsstandorten als sog. „Vorbehaltsgebieten“ i.S.v. § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG keine materielle Exklusivität zukomme und der regionalplanerischen Regelung auch keine Zielqualität beigemessen werden könne. Jedenfalls verstieße Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans bei restriktiver Auslegung gegen Art. 28 Abs. 2 GG, da regionalplanerische Vorgaben für die innergemeindliche Standortwahl - jedenfalls als zwingendes Ziel der Raumordnung -nicht erforderlich wären und einen unangemessenen und damit unverhältnismäßigen Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit darstellten. Eine strikte Formulierung des regionalplanerischen Integrationsgebots verstieße schließlich auch gegen Art. 12 GG.

28

Jedenfalls sei der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag zu 3. begründet, da das Ansiedlungsvorhaben nicht die Grundzüge der Landes- und Regionalplanung berühre und die von der Klägerin beantragte Zielabweichung hätte gewährt werden müssen.

29

Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 14.04.2008 repliziert die Klägerin auf die Klageerwiderung des Beklagten und vertieft ihre bisherigen Ausführungen. Hinsichtlich der Verbindlichkeit und Tragweite der aus dem „Zentrale-Orte-Prinzip“ abgeleiteten raumordnerischen Vorgaben schließt sie sich in vollem Umfang den rechtlichen Ausführungen der Beigeladenen in deren Schriftsatz vom 15.02.2008 an. Mit weiterem Schriftsatz vom 20.06.2008 rügt sie ferner die mangelnde Durchführung des Beteiligungsverfahrens gem. § 24 S. 3 LplG. Dieser Verstoß führe zur Rechtswidrigkeit der den Zielabweichungsantrag ablehnenden Entscheidung des Beklagten.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen. Dem Gericht liegen die Akten des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen zulässig. Sie ist jedoch insgesamt unbegründet.

32

Das im Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens bezeichnete Vorhaben der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten auf Gemarkung der Klägerin verstößt gegen das landesplanerische Zentrale-Orte-Prinzip gemäß Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg - LEP 2002 - in Verbindung mit dem Kongruenzgebot gemäß Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002. Der Antrag der Klägerin, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist daher unbegründet (nachfolgend A). Die Klägerin hat darüber hinaus weder den hilfsweise geltend gemachten Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung entsprechend ihrem Antrag vom 31.05.2007 noch einen Verbeschei-dungsanspruch. Der die beantragte Zielabweichung ablehnende Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (nachfolgend B).

A)

I.

33

Da die Klägerin die Rechtsauffassung vertritt, das geplante Ansiedlungsvorhaben stehe im Einklang mit den verbindlichen Zielen der Raumordnung, kommt für sie eine Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG -(jedenfalls mit dem Hauptantrag) nicht in Frage, weil sie mit einer solchen Klage ihren Rechtsstandpunkt aufgeben würde und überdies noch die Prozesskosten tragen müsste, wenn das Gericht die raumordnerische Vereinbarkeit des Vorhabens bejahen und die Verpflichtungsklage mangels Zulassungsanspruchs abweisen würde. Dem hier geltend gemachten Feststellungsbegehren steht daher § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO nicht entgegen (Sodan-Ziekow, Nomos-Kommentar zur VwGO, Bd. I 2003, § 43 Rdnr. 131 mit Verweis auf BVerwGE 39, 247, 249). Die Klägerin ist als Trägerin der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung gebunden und verfügt daher über ein entsprechendes Antragsrecht. Ob der Feststellungsklage - wie der Beklagte meint - das Rechtsschutzinteresse fehlt, weil das Vorhaben der Beigeladenen auch gegen das Beeinträchtigungsverbot gem. Plansatz 3.3.7.2 (Z) S. 1 LEP 2002 verstoße, der fragliche Ansiedlungsort weder als integrierte Lage noch als Ergänzungsstandort im Regionalplan ausgewiesen sei und es sich insoweit ebenfalls um raumordnerische Ziele handele, kann offenbleiben, da die Feststellungsklage jedenfalls unbegründet ist.

II.

34

Nach Plansatz 3.3.7. (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 dürfen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden (Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgrundsatz). Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS LEP 2002 sollen sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Gem. Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (sog. Kongruenzgebot).

35

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.09.2003, NVwZ 2004, 220, 224) stellt der Konzentrationsgrundsatz ein Ziel der Raumordnung i.S.v. § 3 Nr. 2 ROG dar. Nach dieser Rechtsprechung ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der Bauleitplanung beschränkt. Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu weiter aus:

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„Sie ( die Standortplanung) kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung („polyzentrale Siedlungsstruktur“) verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem „flächendeckenden“ Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt“ (BVerwG, a.a.O., S. 224).“

37

Dieser Zielsetzung entspricht die in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 enthaltene Aussage, wonach Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Mit den in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 LEP 2002 beschriebenen Ausnahmen entspricht das hier formulierte Konzentrationsgebot ferner den Bestimmtheitsanforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an Planaussagen stellt, die - wie hier - eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Denn nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.09.2003, NVwZ 2004, 226 können auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. Diesen Anforderungen trägt Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 als Regelaussage und Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 als Ausnahme hinreichend Rechnung. In der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ist das in Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthaltene Zentrale-Orte-Prinzip als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannt (Urt. v. 13.07.2004, VBlBW 2005, 67; Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -; Beschl. v. 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - [auch zum Regel-Ausnahmeverhältnis v. S. 1 2. HS und S. 2] und zuletzt Normenkontrollurteil v. 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -; zur Bedeutung des Systems der zentralörtlichen Gliederung als Grundprinzip der Raumordnung in anderen Bundesländern vgl. ferner die Urteile des OVG Berlin-Brandenburg v. 12.05.2006 - 12 A 28.05 - juris, und des Niedersächsischen OVG v. 01.05.2005 - 1 LC 107/05 - juris; zum Meinungsstand im Schrifttum hinsichtlich der rechtlichen Bedeutung und Zulässigkeit des Konzentrationsgebots vgl. den Beitrag von Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, S. 169, 176 ff., der dem Konzentrationsgebot bei Beachtung der Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die Bestimmtheit von landesplanerischen Aussagen eigenständige Bedeutung beimisst). Allerdings kommt dem Zentrale-Orte-Prinzip im vorliegenden Zusammenhang keine allein entscheidende Bedeutung zu. Nach der Zentralitätshierachie des Landesentwicklungsplans 2002 ist die Klägerin als Mittelzentrum eingestuft (vgl. Plansatz 2.5.9 (Z) LEP 2002 und Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte und Verflechtungsbereiche, 2.5.9 Mittelzentren und Mittelbereiche). Nach Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 dürfen in Mittelzentren Einzelhandelsgroßprojekte ausgewiesen werden. Rechtliche Relevanz erlangt das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgebot) nach Auffassung der erkennenden Kammer erst in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002, demzufolge Einzelhandelsgroßprojekte nach Umfang (Verkaufsfläche) und Zweckbestimmung (Sortimente) der räumlich-funktionell zugeordneten Versorgungsaufgabe der jeweiligen Zentralitätsstufe entsprechen sollen (nachfolgend 2.).

38

2. a) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen geht das erkennende Gericht von der Zielqualität des Kongruenzgebots in der Ausgestaltung, die es durch die Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 gefunden hat, aus (ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 08.06.2006 - 4 BN 8.06 - u. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.07.2004, VBlBW 2005, 67, 72; in seinem Urt. v. 17.09.2006, a. a. O. S. 224, hat das BVerwG die Zielqualität des im Rheinland-Pfälzischen Landesentwicklungsplan enthaltenen Kongruenzgebots offengelassen; ebenso das OVG Berlin-Brandenburg im Urt. v. 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, a.a.O. zum dortigen Landesentwicklungsprogramm; zum Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung siehe auch Uechtritz, a.a.O., S. 181 f. m.w.N.). Soweit die Beigeladene und - ihr folgend - die Klägerin die Zielqualität des Kongruenzgebots im LEP 2002 wegen seiner mangelnden Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit verneinen und sich hierbei auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.09.2003 (a.a.O.) beziehen, wonach landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (nur dann) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, verkennen sie, dass das in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 enthaltene Kongruenzgebot gerade keine Regel-Ausnahme-Struktur aufweist, sondern als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist, die nach Auffassung der erkennenden Kammer keine planerische Disposition nachgeordneter Planungsträger zulässt, sondern als strikte Zielvorgabe anzusehen ist (zu sog. Soll-Vorschriften in landesplanerischen Aussagen ebenso Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 3. Auflage 2001, § 3 Rndnr. 54 sowie jüngst Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 175 f). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat im Normenkontrollurteil vom 16.11.2001 (VBlBW 2002, 200, 202) zu Soll-Formulierungen in landesplanerischen Zielaussagen ausgeführt:

39

„Sollvorschriften sind aber ebenso verbindlich wie Mussvorschriften, solange nicht atypische Umstände vorliegen, die im Einzelfall ein Abweichen von der Regel ausnahmsweise rechtfertigen. Der Verbindlichkeitsanspruch einer Zielaussage wird durch die Verwendung des Wortes „soll“ nicht in Frage gestellt (Runkel, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand: November 2000, § 1 Rdnr. 49 f. m.w.N.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Februar 2001, § 1 Rdnr. 392;: Goppel, BayVBl. 1998, 289)“.

40

Diese Auffassung teilt das erkennende Gericht. Nach Überzeugung der Kammer sind die Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht zum Ziel- oder Grundsatzcharakter von raumordnungsrechtlichen Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat (BVerwG, Urteile v. 17.09.2003, a.a.O. u. v. 18.09.2003, a.a.O.), auf raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften nicht übertragbar (a.A.: OVG NW, Urt. v. 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE - juris, unter Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung; ebenso BayVGH, Urt. v. 19.04.2004, BayVBl. 2005, S. 80 mit Anmerkung v. Goppel, S. 83). Entgegen der Auffassung des OVG NRW (a.a.O.) bedeutet das Wort „soll“ nach Auffassung der erkennenden Kammer nicht, dass die daran anknüpfende Rechtsfolge als „grundsätzlich“ bzw. als „in der Regel“ verbindlich anzunehmen ist; vielmehr ist die Soll-Vorschrift - wie im Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16.11.2001 (a.a.O.) ausgeführt wird - als verbindliche Muss-Vorschrift anzusehen, die lediglich bei Vorliegen atypischer Umstände ausnahmsweise ein Abweichen rechtfertigt (ebenso Sparwasser, a. a. O.). Wegen dieser Unterschiede zwischen einer Soll- und einer in der Regel-Ausnahme-Vorschrift hält es die Kammer für nicht zulässig, die zu Regel-Ausnahme-Vorschriften ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) auf Soll-Vorschriften zu übertragen (ebenso Goppel, Anm. in BayVBl. 2005, S. 83; zu dieser Unterscheidung siehe auch Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 3, Rdnr. 27, der allerdings unzutreffend den Beschluss d. BVerwG v. 28.12.2005 - 4 BN 40/05 -, juris, zur Stützung seiner Rechtsauffassung zitiert; denn dieser Beschluss enthält gerade keine Aussage zu Soll-Zielen, da sich diese Frage im konkreten Zulassungsverfahren nicht stellte, s. Rndnr. 19 des Beschlusses des BVerwG v. 28.12.2005, a. a. O.). Geht es bei landesplanerischen Soll-Zielen somit nicht um die Verankerung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses, sondern um eine strikte Zielfestlegung, die eine Abweichung lediglich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt, wird mit der Soll-Regelung auch kein Spielraum eröffnet, wie dies mit der Schaffung eines Regel-Ausnahmeverhältnisses verbunden ist (Goppel, Ziele der Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292). Für die Beurteilung der Zielqualität des in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 in der Form von Soll-Vorschriften normierten Kongruenzgebots ist daher von entscheidender Bedeutung, ob diese Regelungen noch einen Abwägungsspielraum eröffnen (Heemeyer, Abgrenzung von Zielen u. Grundsätzen der Raumordnung, UPR 2007, 10, 12; Erbguth, Factory-Outlet-Center: Landesplanungs- und städtebaurechtliche Fragen, NVwZ 2000, 969, 973). Dies ist nach Überzeugung der erkennenden Kammer nicht der Fall. Denn mit der „Ventilöffnung“ für den atypischen Einzelfall (s. Goppel a. a. O.) wird den Zieladressaten, soweit sie selbst Planungsträger im hierarchisch gestuften Planungssystem sind, für Fallgestaltungen, in denen die Einzelfälle nicht alle vorhersehbar sind und die Steuerungswirkung der verbindlichen Zielaussage unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit unangemessen sein kann, eine Abweichungsmöglichkeit eröffnet, die ihnen eine dem planerischen Gesamtkonzept entsprechende Ausgestaltung ermöglicht, „ohne dass die Zielfestlegung für den Normalfall gefährdet wird“ (Spannowski, Möglichkeiten zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch die Raumordnung u. ihre Durchsetzung, UPR 2003, 248, 253). Dabei ist zu berücksichtigen, dass einer etwa fehlerhaften Annahme eines atypischen Sachverhalts durch einen Planungsträger mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht begegnet werden kann. Daneben behält das Zielabweichungsverfahren gem. § 24 LplG seinen Sinn und seine Berechtigung, da dieses Verfahren eine „Umsteuerung“, d.h. ein Abgehen von den verbindlich festgelegten Zielen der Raumordnung durch die zuständige Raumordnungsbehörde auch in den Fällen ermöglicht, die von dem auf den atypischen Einzelfall zugeschnittenen Ausnahmetatbestand nicht erfasst werden (Spannowski, a.a.O., S. 255; Goppel, a. a. O., S. 292; Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, VBlBW 2008, S. 201, 203).

41

b) Das Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS LEP 2002, wonach sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen und - als dessen Konkretisierung - Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein soll, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, genügt auch im Übrigen den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowski, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7/07 - juris, Rndnr. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Da maßgeblich auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen ist, reicht eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, a.a.O., S. 973 f.). Im Hinblick darauf hat die erkennende Kammer keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - S. 16 des Umdr.). Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden.

42

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 beläuft sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses auf ca. 10 bis 11 % (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); d.h. rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau-und Gartenmarkts errechnet das ...-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (...-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Zahlen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.

43

3. Ob das Vorhaben darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet.

B)

I.

44

Die Klage ist mit dem hilfsweise geltend gemachten Verpflichtungsantrag (zu 3.) zulässig. Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (siehe auch § 24 S. 2 LplG). Da die begehrte Abweichungszulassung gegenüber der Klägerin einen Verwaltungsakt darstellt, kommt als zulässige Klageart nur die Verpflichtungsklage in Betracht (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 05.09.2006 - 8 A 10343/06 - juris, m.w.N. sowie Nonnenmacher, a.a.O., S. 201)).

II.

45

1. Die Klage ist jedoch auch mit dem Verpflichtungsantrag unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung von einem Ziel der Raumordnung gem. § 24 S. 1 LplG. Der ihren Antrag ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

46

Gem. § 24 S. 1 LplG kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Das Vorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.

47

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nach dem Sinn und Zweck des Begriffs „Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (BVerwG, Urt. v. 15.07.2005 - 9 VR 43/04 -, juris mit Verweis auf BVerwGE 85, 66, 72). Nach Auffassung der erkennenden Kammer gehören das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen.

48

Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen soll (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen), bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, die auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. Uechtritz, a. a. O.; S. 172 m. w. N. in Fußnote 2). Das OVG Berlin-Brandenburg führt im Urteil v. 12.05.2006, a. a. O. Rndnr. 80 Folgendes aus:

49

„Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben“.

50

Im Hinblick darauf schließt sich die erkennende Kammer der auch in der Literatur vertretenen Auffassung an, eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützen, berühre immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35).

51

b) Entgegen der Auffassung der Klägerin im Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 20.06.2008 unterliegt der angefochtene Bescheid des Beklagten auch nicht deshalb der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung, weil das Beteiligungsverfahren gem. § 24 S. 3 LplG nicht durchgeführt worden ist. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG - nach Auffassung der erkennenden Kammer zu Recht - verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 S. 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren macht vielmehr nur dann Sinn, wenn der Zulassungsantrag die „tatbestandliche Hürde“ des § 24 S. 1 LplG genommen hat und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.

52

2. Ob der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung auch insoweit standhält, als er darüber hinaus auf eine Verletzung des Integrationsgebots (Plansatz 3.3.7.2 (Z) Sätze 2 und 3 LEP 2002 und Plansatz 2.5.3 (Z) 4 und (Z) 5 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein) gestützt wird, bedarf aufgrund der obigen Erwägungen keiner abschließenden Klärung mehr. Lediglich obiter dictum sei bemerkt, dass sich die erkennende Kammer aber auch nicht dazu veranlasst sähe, die Rechtsauffassung des Beklagten zu beanstanden, soweit er eine Verletzung des Integrationsgebots auf die Erwägung stützt, das geplante Projekt der Beigeladenen umfasse insgesamt - nach der Zuordnung im Marktgutachten und unter Verweis auf das Einzelhandelskonzept der Klägerin - 5.450 qm zentrenrelevanter Sortimente (bei Einbeziehung von Leuchten und Teppichen: 8.450 qm zentrenrelevanter Sortimente); bei dem vorgesehenen Standort handle es sich um einen autobahnorientierten Standort in einem peripher gelegenen und bereits durch umfangreiche Einzelhandelsansiedlungen geprägten Gewerbegebiet; bei Beachtung des Integrationsgebots wären (im Rahmen einer Ansiedlung von überwiegend nichtzentrenrelevanten Sortimenten) maximal 800 qm zentrenrelevante Sortimente zulässig.

53

Mit dieser Begründung knüpft der Beklagte ersichtlich an die Vermutungsregelung des § 11 Abs. 3 BauNVO an. Zwar ist diese Vorschrift im vorliegenden - raumordnungsrechtlichen - Zusammenhang nicht unmittelbar anwendbar; vielmehr ergänzt sie die Zulässigkeitskriterien für die Gebietstypen nach §§ 2 ff BauNVO, soweit sie die Anlagetypen Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe - bei Eingreifen der Vermutungsregelung des § 11 Abs. 3 S. 2 BauNVO - in allen Baugebieten für unzulässig erklärt. Allerdings hat die Rechtsprechung dem § 11 Abs. 3 BauNVO bereits in anderem rechtlichen Zusammenhang eine über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinausgehende Bedeutung beigemessen. So hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits in seinem Urteil vom 06.07.2000 - 8 S 2437/99 -, juris, die Vermutungsregelung in § 11 Abs. 3 BauNVO als „normierten städtebaulichen Sachverstand“ qualifiziert, dem auch bei der Anwendung des interkommunalen Abstimmungsgebots gemäß § 2 Abs. 2 BauGB „Wertungshilfen“ entnommen werden können. In einem weiteren Urteil (vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67) hebt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die der Regelung zugrundeliegende Wertung hervor, dass die in dieser Vorschrift bezeichneten Betriebe typischerweise ein Beeinträchtigungspotenzial aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen, wobei die Vorschrift durch eine „betont übergemeindliche Sichtweise geprägt“ sei. In seinem Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5/01 -, juris bestätigt das Bundesverwaltungsgericht diese Sichtweise des § 11 Abs. 3 BauNVO und qualifiziert diese Vorschrift als Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren und sonstige großflächige Einzelhandelsbetriebe unter den in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Voraussetzungen regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in so gewichtiger Weise zu beeinträchtigen, dass sie ohne förmliche Planung, die dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gerecht wird, nicht zugelassen werden dürfen. Auch in dieser Entscheidung wird die „übergemeindliche Sichtweise des § 11 Abs. 3 BauNVO“ hervorgehoben. In der einschlägigen Fachliteratur wird - im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.08.2002 - von einer „Grundentscheidung“ gesprochen, die der Normgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO getroffen habe und die „allgemeine Beachtung“ beanspruche (Halama, Die Metamorphose der „Krabbenkamp“-Formel, DVBl. 2004, 79, 83). Diese Erwägungen lassen nach Überzeugung der erkennenden Kammer einen Rückgriff auf § 11 Abs. 3 BauNVO auch im vorliegenden raumordnungsrechtlichen Zusammenhang zu. Mit der Anknüpfung an den Schwellenwert des § 11 Abs. 3 BauNVO (nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechen 800 qm Verkaufsfläche einer Geschossfläche von 1.200 qm, vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2005, NVwZ 2006, 452, 453) geht der Beklagte im Rahmen seiner raumordnerischen Beurteilung davon aus, dass das in städtebaulich nicht integrierter Lage geplante Einzelhandelsgroßprojekt der Beigeladenen das landesplanerische Integrationsgebot dann verletzt, wenn es bezüglich der zentrenrelevanten Sortimente den Schwellenwert des § 11 Abs. 3 BauNVO überschreitet und damit „typischerweise“ ein raumordnungsrechtliches Beeinträchtigungspotential aufweist, dem mit den Mitteln der Landesplanung und Raumordnung gerade entgegengewirkt werden soll. Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang die Frage offenbleiben, ob bei der raumordnerischen Beurteilung der Schwellenwert des § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO als starre Grenze oder - wie bei unmittelbarer Anwendung der Vorschrift - als Vermutungsregel anzusehen ist, die eine Einzelfallprüfung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 24.11.2005, a. a. O.) eröffnet (vgl. Sparwasser a. a. O., S. 172, der für die Beurteilung der Regionalbedeutsamkeit eines Einzelhandelsvorhabens wegen der zu erwartenden städtebaulichen Auswirkungen auf § 11 Abs. 3 BauNVO zurückgreift und Betriebe des großflächigen Einzelhandels dem regionalplanerischen Zugriff aussetzt, sofern nicht im Einzelfall überörtliche Auswirkungen auszuschließen sind; so auch der jüngst ergangene Beschluss des VGH Baden-Württemberg v. 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - wonach „manches dafür spricht“, dass ein Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb mit einer Verkaufsfläche von ca. 1050 qm „regelmäßig auch regionalbedeutsam ist“, wobei für diese Einstufung auch Wortlaut und Struktur des § 11 Abs. 3 LplG sprächen, der in Satz 2 Nr. 5 auch Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe aufführe). Denn bei einer Überschreitung des Schwellenwerts bei den zentrenrelevanten Rand- oder Nebensortimenten um das sieben- bis zehnfache (je nach Zuordnung) dürfte für den Beklagten in Bezug auf das Vorhaben der Beigeladenen schon kein Anlass zu einer Einzelfallprüfung bestanden haben.

54

3. Keiner abschließenden Klärung bedarf ferner die Frage, ob das Vorhaben der Beigeladenen darüber hinaus das Beeinträchtigungsverbot des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) S. 2 und 3.3.7.2 (Z) S. 1 LEP 2002 verletzt, zumal dieser Gesichtspunkt auch im Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 offengeblieben ist. Daher stellt sich auch aus Rechtsgründen nicht die Notwendigkeit einer Beweiserhebung zur Frage, ob das ...-Gutachten vom Mai 2007 von einer zu niedrigen Flächenproduktivität hinsichtlich des geplanten Vorhabens ausgeht und daher (nur) zu Umsatzumverteilungen im Bereich von 10 % bei den zentrenrelevanten Sortimenten gelangt.

55

4. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Verbescheidungsantrag.

56

5. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 verletzt auch nicht die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Planungshoheit der Klägerin. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil vom 17.09.2003, NVwZ 2004, 220, 224 ausgeführt:

57

„Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem „flächendeckenden“ Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt. ... Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht.“

58

Dieser Beurteilung schließt sich das erkennende Gericht an. Anhaltspunkte für einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung vermag das Gericht angesichts des höheren Gewichts der mit dem LEP 2002 verfolgten überörtlichen Interessen nicht zu erkennen.

59

Die Klage war daher insgesamt mit der Kostenfolge gemäß § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Beigeladenen waren die Hälfte der Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sie Anträge gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

60

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da die Frage, ob auf raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften die Grundsätze anzuwenden sind, die das Bundesverwaltungsgericht zum Zielcharakter von raumordnungsrechtlichen Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat (BVerwG, Urt. v. 18.09.2003, NVwZ 2004, 226), grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

61

Beschluss

62

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,00 festgesetzt.

63

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 S. 1 und 3 GKG verwiesen.

Gründe

31

Die Klage ist sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen zulässig. Sie ist jedoch insgesamt unbegründet.

32

Das im Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens bezeichnete Vorhaben der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten auf Gemarkung der Klägerin verstößt gegen das landesplanerische Zentrale-Orte-Prinzip gemäß Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg - LEP 2002 - in Verbindung mit dem Kongruenzgebot gemäß Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002. Der Antrag der Klägerin, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist daher unbegründet (nachfolgend A). Die Klägerin hat darüber hinaus weder den hilfsweise geltend gemachten Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung entsprechend ihrem Antrag vom 31.05.2007 noch einen Verbeschei-dungsanspruch. Der die beantragte Zielabweichung ablehnende Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (nachfolgend B).

A)

I.

33

Da die Klägerin die Rechtsauffassung vertritt, das geplante Ansiedlungsvorhaben stehe im Einklang mit den verbindlichen Zielen der Raumordnung, kommt für sie eine Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG -(jedenfalls mit dem Hauptantrag) nicht in Frage, weil sie mit einer solchen Klage ihren Rechtsstandpunkt aufgeben würde und überdies noch die Prozesskosten tragen müsste, wenn das Gericht die raumordnerische Vereinbarkeit des Vorhabens bejahen und die Verpflichtungsklage mangels Zulassungsanspruchs abweisen würde. Dem hier geltend gemachten Feststellungsbegehren steht daher § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO nicht entgegen (Sodan-Ziekow, Nomos-Kommentar zur VwGO, Bd. I 2003, § 43 Rdnr. 131 mit Verweis auf BVerwGE 39, 247, 249). Die Klägerin ist als Trägerin der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung gebunden und verfügt daher über ein entsprechendes Antragsrecht. Ob der Feststellungsklage - wie der Beklagte meint - das Rechtsschutzinteresse fehlt, weil das Vorhaben der Beigeladenen auch gegen das Beeinträchtigungsverbot gem. Plansatz 3.3.7.2 (Z) S. 1 LEP 2002 verstoße, der fragliche Ansiedlungsort weder als integrierte Lage noch als Ergänzungsstandort im Regionalplan ausgewiesen sei und es sich insoweit ebenfalls um raumordnerische Ziele handele, kann offenbleiben, da die Feststellungsklage jedenfalls unbegründet ist.

II.

34

Nach Plansatz 3.3.7. (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 dürfen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden (Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgrundsatz). Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS LEP 2002 sollen sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Gem. Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (sog. Kongruenzgebot).

35

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.09.2003, NVwZ 2004, 220, 224) stellt der Konzentrationsgrundsatz ein Ziel der Raumordnung i.S.v. § 3 Nr. 2 ROG dar. Nach dieser Rechtsprechung ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der Bauleitplanung beschränkt. Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu weiter aus:

36

„Sie ( die Standortplanung) kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung („polyzentrale Siedlungsstruktur“) verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem „flächendeckenden“ Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt“ (BVerwG, a.a.O., S. 224).“

37

Dieser Zielsetzung entspricht die in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 enthaltene Aussage, wonach Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Mit den in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 LEP 2002 beschriebenen Ausnahmen entspricht das hier formulierte Konzentrationsgebot ferner den Bestimmtheitsanforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an Planaussagen stellt, die - wie hier - eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Denn nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.09.2003, NVwZ 2004, 226 können auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. Diesen Anforderungen trägt Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 als Regelaussage und Plansatz 3.3.7 (Z) S. 2 als Ausnahme hinreichend Rechnung. In der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ist das in Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthaltene Zentrale-Orte-Prinzip als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannt (Urt. v. 13.07.2004, VBlBW 2005, 67; Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -; Beschl. v. 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - [auch zum Regel-Ausnahmeverhältnis v. S. 1 2. HS und S. 2] und zuletzt Normenkontrollurteil v. 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -; zur Bedeutung des Systems der zentralörtlichen Gliederung als Grundprinzip der Raumordnung in anderen Bundesländern vgl. ferner die Urteile des OVG Berlin-Brandenburg v. 12.05.2006 - 12 A 28.05 - juris, und des Niedersächsischen OVG v. 01.05.2005 - 1 LC 107/05 - juris; zum Meinungsstand im Schrifttum hinsichtlich der rechtlichen Bedeutung und Zulässigkeit des Konzentrationsgebots vgl. den Beitrag von Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, S. 169, 176 ff., der dem Konzentrationsgebot bei Beachtung der Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die Bestimmtheit von landesplanerischen Aussagen eigenständige Bedeutung beimisst). Allerdings kommt dem Zentrale-Orte-Prinzip im vorliegenden Zusammenhang keine allein entscheidende Bedeutung zu. Nach der Zentralitätshierachie des Landesentwicklungsplans 2002 ist die Klägerin als Mittelzentrum eingestuft (vgl. Plansatz 2.5.9 (Z) LEP 2002 und Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte und Verflechtungsbereiche, 2.5.9 Mittelzentren und Mittelbereiche). Nach Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 2. HS LEP 2002 dürfen in Mittelzentren Einzelhandelsgroßprojekte ausgewiesen werden. Rechtliche Relevanz erlangt das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgebot) nach Auffassung der erkennenden Kammer erst in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002, demzufolge Einzelhandelsgroßprojekte nach Umfang (Verkaufsfläche) und Zweckbestimmung (Sortimente) der räumlich-funktionell zugeordneten Versorgungsaufgabe der jeweiligen Zentralitätsstufe entsprechen sollen (nachfolgend 2.).

38

2. a) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen geht das erkennende Gericht von der Zielqualität des Kongruenzgebots in der Ausgestaltung, die es durch die Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 gefunden hat, aus (ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 08.06.2006 - 4 BN 8.06 - u. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.07.2004, VBlBW 2005, 67, 72; in seinem Urt. v. 17.09.2006, a. a. O. S. 224, hat das BVerwG die Zielqualität des im Rheinland-Pfälzischen Landesentwicklungsplan enthaltenen Kongruenzgebots offengelassen; ebenso das OVG Berlin-Brandenburg im Urt. v. 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, a.a.O. zum dortigen Landesentwicklungsprogramm; zum Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung siehe auch Uechtritz, a.a.O., S. 181 f. m.w.N.). Soweit die Beigeladene und - ihr folgend - die Klägerin die Zielqualität des Kongruenzgebots im LEP 2002 wegen seiner mangelnden Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit verneinen und sich hierbei auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 18.09.2003 (a.a.O.) beziehen, wonach landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (nur dann) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, verkennen sie, dass das in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 enthaltene Kongruenzgebot gerade keine Regel-Ausnahme-Struktur aufweist, sondern als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist, die nach Auffassung der erkennenden Kammer keine planerische Disposition nachgeordneter Planungsträger zulässt, sondern als strikte Zielvorgabe anzusehen ist (zu sog. Soll-Vorschriften in landesplanerischen Aussagen ebenso Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 3. Auflage 2001, § 3 Rndnr. 54 sowie jüngst Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 175 f). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat im Normenkontrollurteil vom 16.11.2001 (VBlBW 2002, 200, 202) zu Soll-Formulierungen in landesplanerischen Zielaussagen ausgeführt:

39

„Sollvorschriften sind aber ebenso verbindlich wie Mussvorschriften, solange nicht atypische Umstände vorliegen, die im Einzelfall ein Abweichen von der Regel ausnahmsweise rechtfertigen. Der Verbindlichkeitsanspruch einer Zielaussage wird durch die Verwendung des Wortes „soll“ nicht in Frage gestellt (Runkel, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand: November 2000, § 1 Rdnr. 49 f. m.w.N.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Februar 2001, § 1 Rdnr. 392;: Goppel, BayVBl. 1998, 289)“.

40

Diese Auffassung teilt das erkennende Gericht. Nach Überzeugung der Kammer sind die Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht zum Ziel- oder Grundsatzcharakter von raumordnungsrechtlichen Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat (BVerwG, Urteile v. 17.09.2003, a.a.O. u. v. 18.09.2003, a.a.O.), auf raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften nicht übertragbar (a.A.: OVG NW, Urt. v. 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE - juris, unter Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung; ebenso BayVGH, Urt. v. 19.04.2004, BayVBl. 2005, S. 80 mit Anmerkung v. Goppel, S. 83). Entgegen der Auffassung des OVG NRW (a.a.O.) bedeutet das Wort „soll“ nach Auffassung der erkennenden Kammer nicht, dass die daran anknüpfende Rechtsfolge als „grundsätzlich“ bzw. als „in der Regel“ verbindlich anzunehmen ist; vielmehr ist die Soll-Vorschrift - wie im Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16.11.2001 (a.a.O.) ausgeführt wird - als verbindliche Muss-Vorschrift anzusehen, die lediglich bei Vorliegen atypischer Umstände ausnahmsweise ein Abweichen rechtfertigt (ebenso Sparwasser, a. a. O.). Wegen dieser Unterschiede zwischen einer Soll- und einer in der Regel-Ausnahme-Vorschrift hält es die Kammer für nicht zulässig, die zu Regel-Ausnahme-Vorschriften ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) auf Soll-Vorschriften zu übertragen (ebenso Goppel, Anm. in BayVBl. 2005, S. 83; zu dieser Unterscheidung siehe auch Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 3, Rdnr. 27, der allerdings unzutreffend den Beschluss d. BVerwG v. 28.12.2005 - 4 BN 40/05 -, juris, zur Stützung seiner Rechtsauffassung zitiert; denn dieser Beschluss enthält gerade keine Aussage zu Soll-Zielen, da sich diese Frage im konkreten Zulassungsverfahren nicht stellte, s. Rndnr. 19 des Beschlusses des BVerwG v. 28.12.2005, a. a. O.). Geht es bei landesplanerischen Soll-Zielen somit nicht um die Verankerung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses, sondern um eine strikte Zielfestlegung, die eine Abweichung lediglich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt, wird mit der Soll-Regelung auch kein Spielraum eröffnet, wie dies mit der Schaffung eines Regel-Ausnahmeverhältnisses verbunden ist (Goppel, Ziele der Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292). Für die Beurteilung der Zielqualität des in Plansatz 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS und Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 in der Form von Soll-Vorschriften normierten Kongruenzgebots ist daher von entscheidender Bedeutung, ob diese Regelungen noch einen Abwägungsspielraum eröffnen (Heemeyer, Abgrenzung von Zielen u. Grundsätzen der Raumordnung, UPR 2007, 10, 12; Erbguth, Factory-Outlet-Center: Landesplanungs- und städtebaurechtliche Fragen, NVwZ 2000, 969, 973). Dies ist nach Überzeugung der erkennenden Kammer nicht der Fall. Denn mit der „Ventilöffnung“ für den atypischen Einzelfall (s. Goppel a. a. O.) wird den Zieladressaten, soweit sie selbst Planungsträger im hierarchisch gestuften Planungssystem sind, für Fallgestaltungen, in denen die Einzelfälle nicht alle vorhersehbar sind und die Steuerungswirkung der verbindlichen Zielaussage unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit unangemessen sein kann, eine Abweichungsmöglichkeit eröffnet, die ihnen eine dem planerischen Gesamtkonzept entsprechende Ausgestaltung ermöglicht, „ohne dass die Zielfestlegung für den Normalfall gefährdet wird“ (Spannowski, Möglichkeiten zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch die Raumordnung u. ihre Durchsetzung, UPR 2003, 248, 253). Dabei ist zu berücksichtigen, dass einer etwa fehlerhaften Annahme eines atypischen Sachverhalts durch einen Planungsträger mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht begegnet werden kann. Daneben behält das Zielabweichungsverfahren gem. § 24 LplG seinen Sinn und seine Berechtigung, da dieses Verfahren eine „Umsteuerung“, d.h. ein Abgehen von den verbindlich festgelegten Zielen der Raumordnung durch die zuständige Raumordnungsbehörde auch in den Fällen ermöglicht, die von dem auf den atypischen Einzelfall zugeschnittenen Ausnahmetatbestand nicht erfasst werden (Spannowski, a.a.O., S. 255; Goppel, a. a. O., S. 292; Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, VBlBW 2008, S. 201, 203).

41

b) Das Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 (Z) S. 1 1. HS LEP 2002, wonach sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen und - als dessen Konkretisierung - Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein soll, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, genügt auch im Übrigen den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowski, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7/07 - juris, Rndnr. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Da maßgeblich auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen ist, reicht eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, a.a.O., S. 973 f.). Im Hinblick darauf hat die erkennende Kammer keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - S. 16 des Umdr.). Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden.

42

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 beläuft sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses auf ca. 10 bis 11 % (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); d.h. rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau-und Gartenmarkts errechnet das ...-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (...-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (...-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Zahlen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.

43

3. Ob das Vorhaben darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet.

B)

I.

44

Die Klage ist mit dem hilfsweise geltend gemachten Verpflichtungsantrag (zu 3.) zulässig. Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (siehe auch § 24 S. 2 LplG). Da die begehrte Abweichungszulassung gegenüber der Klägerin einen Verwaltungsakt darstellt, kommt als zulässige Klageart nur die Verpflichtungsklage in Betracht (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 05.09.2006 - 8 A 10343/06 - juris, m.w.N. sowie Nonnenmacher, a.a.O., S. 201)).

II.

45

1. Die Klage ist jedoch auch mit dem Verpflichtungsantrag unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung von einem Ziel der Raumordnung gem. § 24 S. 1 LplG. Der ihren Antrag ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

46

Gem. § 24 S. 1 LplG kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Das Vorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.

47

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nach dem Sinn und Zweck des Begriffs „Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (BVerwG, Urt. v. 15.07.2005 - 9 VR 43/04 -, juris mit Verweis auf BVerwGE 85, 66, 72). Nach Auffassung der erkennenden Kammer gehören das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen.

48

Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen soll (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen), bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, die auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. Uechtritz, a. a. O.; S. 172 m. w. N. in Fußnote 2). Das OVG Berlin-Brandenburg führt im Urteil v. 12.05.2006, a. a. O. Rndnr. 80 Folgendes aus:

49

„Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben“.

50

Im Hinblick darauf schließt sich die erkennende Kammer der auch in der Literatur vertretenen Auffassung an, eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützen, berühre immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35).

51

b) Entgegen der Auffassung der Klägerin im Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 20.06.2008 unterliegt der angefochtene Bescheid des Beklagten auch nicht deshalb der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung, weil das Beteiligungsverfahren gem. § 24 S. 3 LplG nicht durchgeführt worden ist. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG - nach Auffassung der erkennenden Kammer zu Recht - verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 S. 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren macht vielmehr nur dann Sinn, wenn der Zulassungsantrag die „tatbestandliche Hürde“ des § 24 S. 1 LplG genommen hat und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.

52

2. Ob der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung auch insoweit standhält, als er darüber hinaus auf eine Verletzung des Integrationsgebots (Plansatz 3.3.7.2 (Z) Sätze 2 und 3 LEP 2002 und Plansatz 2.5.3 (Z) 4 und (Z) 5 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein) gestützt wird, bedarf aufgrund der obigen Erwägungen keiner abschließenden Klärung mehr. Lediglich obiter dictum sei bemerkt, dass sich die erkennende Kammer aber auch nicht dazu veranlasst sähe, die Rechtsauffassung des Beklagten zu beanstanden, soweit er eine Verletzung des Integrationsgebots auf die Erwägung stützt, das geplante Projekt der Beigeladenen umfasse insgesamt - nach der Zuordnung im Marktgutachten und unter Verweis auf das Einzelhandelskonzept der Klägerin - 5.450 qm zentrenrelevanter Sortimente (bei Einbeziehung von Leuchten und Teppichen: 8.450 qm zentrenrelevanter Sortimente); bei dem vorgesehenen Standort handle es sich um einen autobahnorientierten Standort in einem peripher gelegenen und bereits durch umfangreiche Einzelhandelsansiedlungen geprägten Gewerbegebiet; bei Beachtung des Integrationsgebots wären (im Rahmen einer Ansiedlung von überwiegend nichtzentrenrelevanten Sortimenten) maximal 800 qm zentrenrelevante Sortimente zulässig.

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Mit dieser Begründung knüpft der Beklagte ersichtlich an die Vermutungsregelung des § 11 Abs. 3 BauNVO an. Zwar ist diese Vorschrift im vorliegenden - raumordnungsrechtlichen - Zusammenhang nicht unmittelbar anwendbar; vielmehr ergänzt sie die Zulässigkeitskriterien für die Gebietstypen nach §§ 2 ff BauNVO, soweit sie die Anlagetypen Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe - bei Eingreifen der Vermutungsregelung des § 11 Abs. 3 S. 2 BauNVO - in allen Baugebieten für unzulässig erklärt. Allerdings hat die Rechtsprechung dem § 11 Abs. 3 BauNVO bereits in anderem rechtlichen Zusammenhang eine über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinausgehende Bedeutung beigemessen. So hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits in seinem Urteil vom 06.07.2000 - 8 S 2437/99 -, juris, die Vermutungsregelung in § 11 Abs. 3 BauNVO als „normierten städtebaulichen Sachverstand“ qualifiziert, dem auch bei der Anwendung des interkommunalen Abstimmungsgebots gemäß § 2 Abs. 2 BauGB „Wertungshilfen“ entnommen werden können. In einem weiteren Urteil (vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67) hebt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die der Regelung zugrundeliegende Wertung hervor, dass die in dieser Vorschrift bezeichneten Betriebe typischerweise ein Beeinträchtigungspotenzial aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen, wobei die Vorschrift durch eine „betont übergemeindliche Sichtweise geprägt“ sei. In seinem Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5/01 -, juris bestätigt das Bundesverwaltungsgericht diese Sichtweise des § 11 Abs. 3 BauNVO und qualifiziert diese Vorschrift als Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren und sonstige großflächige Einzelhandelsbetriebe unter den in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Voraussetzungen regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in so gewichtiger Weise zu beeinträchtigen, dass sie ohne förmliche Planung, die dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gerecht wird, nicht zugelassen werden dürfen. Auch in dieser Entscheidung wird die „übergemeindliche Sichtweise des § 11 Abs. 3 BauNVO“ hervorgehoben. In der einschlägigen Fachliteratur wird - im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.08.2002 - von einer „Grundentscheidung“ gesprochen, die der Normgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO getroffen habe und die „allgemeine Beachtung“ beanspruche (Halama, Die Metamorphose der „Krabbenkamp“-Formel, DVBl. 2004, 79, 83). Diese Erwägungen lassen nach Überzeugung der erkennenden Kammer einen Rückgriff auf § 11 Abs. 3 BauNVO auch im vorliegenden raumordnungsrechtlichen Zusammenhang zu. Mit der Anknüpfung an den Schwellenwert des § 11 Abs. 3 BauNVO (nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechen 800 qm Verkaufsfläche einer Geschossfläche von 1.200 qm, vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2005, NVwZ 2006, 452, 453) geht der Beklagte im Rahmen seiner raumordnerischen Beurteilung davon aus, dass das in städtebaulich nicht integrierter Lage geplante Einzelhandelsgroßprojekt der Beigeladenen das landesplanerische Integrationsgebot dann verletzt, wenn es bezüglich der zentrenrelevanten Sortimente den Schwellenwert des § 11 Abs. 3 BauNVO überschreitet und damit „typischerweise“ ein raumordnungsrechtliches Beeinträchtigungspotential aufweist, dem mit den Mitteln der Landesplanung und Raumordnung gerade entgegengewirkt werden soll. Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang die Frage offenbleiben, ob bei der raumordnerischen Beurteilung der Schwellenwert des § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO als starre Grenze oder - wie bei unmittelbarer Anwendung der Vorschrift - als Vermutungsregel anzusehen ist, die eine Einzelfallprüfung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 24.11.2005, a. a. O.) eröffnet (vgl. Sparwasser a. a. O., S. 172, der für die Beurteilung der Regionalbedeutsamkeit eines Einzelhandelsvorhabens wegen der zu erwartenden städtebaulichen Auswirkungen auf § 11 Abs. 3 BauNVO zurückgreift und Betriebe des großflächigen Einzelhandels dem regionalplanerischen Zugriff aussetzt, sofern nicht im Einzelfall überörtliche Auswirkungen auszuschließen sind; so auch der jüngst ergangene Beschluss des VGH Baden-Württemberg v. 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - wonach „manches dafür spricht“, dass ein Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb mit einer Verkaufsfläche von ca. 1050 qm „regelmäßig auch regionalbedeutsam ist“, wobei für diese Einstufung auch Wortlaut und Struktur des § 11 Abs. 3 LplG sprächen, der in Satz 2 Nr. 5 auch Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe aufführe). Denn bei einer Überschreitung des Schwellenwerts bei den zentrenrelevanten Rand- oder Nebensortimenten um das sieben- bis zehnfache (je nach Zuordnung) dürfte für den Beklagten in Bezug auf das Vorhaben der Beigeladenen schon kein Anlass zu einer Einzelfallprüfung bestanden haben.

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3. Keiner abschließenden Klärung bedarf ferner die Frage, ob das Vorhaben der Beigeladenen darüber hinaus das Beeinträchtigungsverbot des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) S. 2 und 3.3.7.2 (Z) S. 1 LEP 2002 verletzt, zumal dieser Gesichtspunkt auch im Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 offengeblieben ist. Daher stellt sich auch aus Rechtsgründen nicht die Notwendigkeit einer Beweiserhebung zur Frage, ob das ...-Gutachten vom Mai 2007 von einer zu niedrigen Flächenproduktivität hinsichtlich des geplanten Vorhabens ausgeht und daher (nur) zu Umsatzumverteilungen im Bereich von 10 % bei den zentrenrelevanten Sortimenten gelangt.

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4. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 S. 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Verbescheidungsantrag.

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5. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21.06.2007 verletzt auch nicht die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Planungshoheit der Klägerin. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil vom 17.09.2003, NVwZ 2004, 220, 224 ausgeführt:

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„Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem „flächendeckenden“ Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt. ... Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht.“

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Dieser Beurteilung schließt sich das erkennende Gericht an. Anhaltspunkte für einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung vermag das Gericht angesichts des höheren Gewichts der mit dem LEP 2002 verfolgten überörtlichen Interessen nicht zu erkennen.

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Die Klage war daher insgesamt mit der Kostenfolge gemäß § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Beigeladenen waren die Hälfte der Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sie Anträge gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

60

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da die Frage, ob auf raumordnungsrechtliche Soll-Vorschriften die Grundsätze anzuwenden sind, die das Bundesverwaltungsgericht zum Zielcharakter von raumordnungsrechtlichen Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt hat (BVerwG, Urt. v. 18.09.2003, NVwZ 2004, 226), grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

61

Beschluss

62

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,00 festgesetzt.

63

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 S. 1 und 3 GKG verwiesen.