Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-10, Aktenzeichen 6 K 2210/02
ECLI:DE:VGD:2005:0310.6K2210.02.00

Tenor

Die Klage wird auf Kosten der Klägerin abgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

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Die am 0. November 0000 geborene Klägerin bat erstmals durch Schreiben an
den Beklagten vom 22. November 1972 um Aufnahme in die Bewerberliste für eine
Taxikonzession und bat um Bestätigung, unter welcher laufender Nummer die
Bewerbung geführt werde.

3

In den Folgejahren bat die Klägerin jeweils jährlich um weitere Vormerkung in der
Taxenbewerberliste.

4

Nachdem der Beklagte durch Schreiben vom 11. Dezember 2000 der Klägerin
mitgeteilt hatte, dass sie auf Grund ihrer derzeitigen Rangstelle in der
Bewerberliste 1 für Neubewerber für die Erteilung einer Genehmigung in Betracht
komme, reichte sie bei dem Beklagten einen Antrag vom 2. Januar 2001 ein, dem
zufolge ihre beiden Söhne als für die Führung der Geschäfte bestellte Personen
benannt wurden, und erklärte am 4. Januar 2001 schriftlich, dass sie das
Taxengewerbe als Hauptbeschäftigung betreibe, d.h. als Unternehmer den
überwiegenden Teil ihrer Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxengewerbe widmen
werde.

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Die Klägerin wies darauf hin, es sei vorgesehen, dass für die Führung ihres
Geschäftes ein Geschäftsführer bestellt werde, der unter anderem die erforderliche
Sachkunde besitze. Unabhängig davon werde sie sich neben ihrem Rentnerdasein
hauptberuflich auf ihr Taxiunternehmen konzentrieren können. Sie werde sich - ohne
selbst die Fahrzeuge zu bewegen - um die Koordinierung der Einsatzpläne der
Fahrzeuge, das Fahrpersonal sowie die mit dem Betrieb des Unternehmens
entstehenden kaufmännischen Aufgaben kümmern. Sie sei in der Lage,
hauptberuflich ihr Taxiunternehmen zu führen. Sie gehe ferner davon aus, dass der
Umstand, dass sie dreißig Jahre auf die Erteilung der begehrten Berechtigung zur
Ausübung des Taxenverkehrs in E habe warten müssen, ihr nun nicht in Form des
„Altersnachteils" entgegen gehalten werden solle.

6

Durch Versagungsverfügung vom 26. Juni 2001 versagte der Beklagte die
Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen. Zur Begründung
wies er im Wesentlichen darauf hin, dass die Klägerin den für die Erteilung einer
Genehmigung erforderlichen Nachweis ihrer fachlichen Eignung nicht habe erbringen
können. Auch sei sie fruchtlos aufgefordert worden, einen gewerblichen Mietvertrag
als Nachweis eines Betriebssitzes vorzulegen. Abgesehen davon müsse der
Beklagte wegen des hohen Lebensalters der Klägerin von 89 Jahren davon
ausgehen, dass sie nicht mehr in der Lage sei, hauptberuflich ein Taxiunternehmen
zu führen. § 13 Abs. 5 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) verlange, dass der
Antragsteller das Taxengewerbe hauptberuflich betreibe, um so sicherzustellen, dass
die Betriebspflicht erfüllt und das öffentliche Verkehrsmittel Taxi angeboten werde.
Dies geschehe in einem kleinen Einzelunternehmen dadurch, dass der Unternehmer
die Taxe selbst fahre. Da die Klägerin weder über eine allgemeine Fahrerlaubnis
noch über eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung verfüge, könne nicht
nachvollzogen werden, wie die Klägerin die Erfordernisse der hauptberuflichen
Tätigkeit und der Betriebspflicht erfüllen könne. Sofern die Klägerin sich um die
Koordinierung der Einsatzpläne des Fahrzeuges, das Fahrpersonal und die
kaufmännischen Aufgaben kümmern wolle, sei nicht nachzuvollziehen, wie sie, ohne
im Besitz einer Fahrerlaubnis zu sein, ihr Fahrpersonal beaufsichtigen, anleiten und
sicherstellen wolle, dass das Unternehmen ordnungsgemäß geführt werde. Gemäß
§ 3 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr
(BOKraft) sei der Unternehmer dafür verantwortlich, dass die Vorschriften der
BOKraft eingehalten würden.

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Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid am 6. Juli 2001 Widerspruch, zu
dessen Begründung sie im Wesentlichen vortrug: sie erfülle die nach § 13 Abs. 1
PBefG erforderlichen Voraussetzungen. Sie besitze die erforderliche fachliche
Eignung. Dies ergebe sich bereits aus dem Bescheid der Industrie- und
Handelskammer E vom 26. März 1980 (Beiakte Heft 2 Bl. 19), der der Klägerin
bescheinigte, dass sie die zur Anerkennung der fachlichen Eignung geforderten
Voraussetzungen und Kenntnisse besitze. Selbst wenn man unterstelle, dass die
Klägerin die erforderliche fachliche Eignung nicht besitze, hätte der Beklagte
zumindest im Rahmen seiner Ermessensentscheidung die Möglichkeit
berücksichtigen müssen, dass für die Führung des Geschäftes der Klägerin ein
Geschäftsführer bestellt werde, der unter anderem die erforderliche Sachkunde
besitze, die durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des
Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen werde.
Auch der Hinweis, dass die Klägerin auf Grund ihres hohen Lebensalters nicht mehr
dazu in der Lage sei, beruflich ein Taxiunternehmen zu führen, sei fehlerhaft.
Unabhängig davon, dass auch insoweit die Möglichkeit der Bestellung eines
Geschäftsführers unberücksichtigt geblieben sei, sei die Klägerin sehr wohl in der
Lage, hauptberuflich ein Taxiunternehmen zu führen. Darüber hinaus könne ein
Taxiunternehmen auch ohne Vorliegen einer eigenen Fahrerlaubnis bzw.
Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung betrieben werden. Durch Einstellung
entsprechenden Fahrpersonals sei die Gewährleistung des entsprechenden
Fahrbetriebes und damit auch die Erfüllung der Betriebspflicht möglich. Der Antrag
auf Erteilung einer Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen
sei von der Klägerin bereits vor weit über dreißig Jahren gestellt worden, so dass die
auf Grund der Länge des Verwaltungsverfahrens einhergehende Steigerung des
Lebensalters nicht gleichzeitig einen Versagungsgrund darstellen könne.

8

Die Bezirksregierung E wies den Widerspruch der Klägerin durch Bescheid vom
1. März 2002 - zugestellt am 12. März 2002 - als unbegründet zurück. Wegen der
Begründung wird auf den Inhalt des Bescheides verwiesen.

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Die Klägerin hat am 10. April 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung sie
unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens im Wesentlichen
geltend macht: Die Einschätzung, dass sie das Taxigewerbe nicht als
Hauptbeschäftigung betreiben werde, sei fehlerhaft. Sie sei auch in Anbetracht ihres
hohen Lebensalters in der Lage, hauptberuflich ein Taxiunternehmen zu führen.
Soweit ausgeführt werde, dass die Klägerin nicht über eine Fahrerlaubnis bzw. über
eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung verfüge und dieses einen Anhaltspunkt
dafür darstelle, dass das Erfordernis der hauptberuflichen Tätigkeit nicht erfüllt
werde, sei auch dies rechtsfehlerhaft. Die Klägerin könne und werde das
Taxiunternehmen durch die Einstellung entsprechenden Fahrpersonals führen
können. Damit sei auch die Gewährleistung des entsprechenden Fahrbetriebes und
somit die Erfüllung der Betriebspflicht möglich. Die Klägerin beabsichtige, nicht nur
den überwiegenden Teil, sondern ihre gesamte Arbeitszeit und Arbeitskraft dem
Taxigewerbe zu widmen. Sie beabsichtige nicht, einer anderen Tätigkeit
nachzugehen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 26. Juni 2001 und des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom
1. März 2002 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte
Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu
erteilen.

12

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Er weist insbesondere darauf hin, dass die Bescheinigung der Industrie- und
Handelskammer E vom 26. März 1980, der zufolge die Klägerin nach ihrer
Auffassung über die fachliche Eignung verfügen solle, auf Angaben des Sohnes und
des Steuerberaters der Klägerin basiere. Einen eigenen Sachkundenachweis habe
die Klägerin nie erbracht. Darüber hinaus beabsichtige die Klägerin trotz des
Einsatzes von zwei Geschäftsführern, das Taxengewerbe hauptberuflich zu führen.
Welchen Inhalt diese Tätigkeit haben solle, werde jedoch nicht ausgeführt.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes im
Übrigen wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verwaltungsvorgänge
des Beklagten, des Widerspruchsvorganges der Bezirksregierung E sowie auf den
Inhalt des von dem Beklagten im Dezember 2003 bei der Firma M, in Auftrag
gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens gemäß § 13 (4) PBefG über die
Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt E Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die zulässige Klage ist unbegründet.

18

Die Klägerin hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung

19

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 27. November 1981 - 7
C 57.79 -, in: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 64,
S. 238 ff. (241), vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (214);
vom 7. September 1989 - 7 C 44 u. 45.88 -, in: BVerwGE 82, 295 ff. (301), vom
6. November 1989 - 7 C 46/88 -, in: NJW 1990, S. 1378 f.; OVG NRW, Beschluss
vom 28. Juli 2003 - 13 B 29/03 -, in: NWVBl. 2004, S. 102 ff. (103)

20

keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der von der
Klägerin begehrten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Der
Versagungsbescheid des Beklagten vom 26. Juni 2001 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 verletzen die
Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO -).

21

Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG (in der Fassung der Bekanntmachung vom
8. August 1990 - BGBl. I S. 1690 -, zuletzt geändert durch Art. 24 des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 vom 29. Dezember 2003 - BGBl. I S. 3076 -), gegen
den verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestehen,

22

vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in:
BVerwGE 64, S. 238 ff. (240) zu der Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG in der
Fassung des Vierten Änderungsgesetzes vom 7. Juni 1978 (BGBl. I S. 665),

23

ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die örtlichen
Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des
beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit
bedroht wird.

24

Die Voraussetzungen dieser Versagungsnorm sind erfüllt.

25

Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nicht erst dann bedroht,
wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes besteht,
sondern bereits dann, wenn die Behörde die Gefahr konkret belegen kann, dass die
Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der
Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann etwa derart, dass die Existenzfähigkeit
von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender
Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit
ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige
Verkehrsbedienung gesichert werden kann.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44 u.45.88 -, in: BVerwGE
82, S. 295 ff. (302); Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 1. Band, 2. Aufl., Stand:
Dezember 2004, § 13 Anm. 85, S. 41/42; vgl. auch BVerwG, Urteil vom
15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (211), in dem darauf
hingewiesen wird, dass das Merkmal der Funktionsfähigkeit weiter sei als das der
Existenz, in der das örtliche Taxengewerbe bedroht sein musste, um die
Versagung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 zu
rechtfertigen.

27

Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum
Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die
öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der
einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen
Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer
Genehmigung(en) zu erwartenden Auswirkungen geboten.

28

Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische
Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem
Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbares
Einschätzungsermessen zu. Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur
daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und
vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat
und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen
Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist.

29

BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64,
S. 238 ff. (242) und vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff.
(213).

30

Unter Berücksichtigung dieser Anforderungen an die von dem Beklagten zu
treffende Prognoseentscheidung, der sich die Ergebnisse des von ihm in Auftrag
gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens der Firma M, über die
Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt E zu eigen gemacht hat, ist seine
Einschätzung, dass die Erteilung jeder weiteren Genehmigung für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
bedroht, nicht zu beanstanden.

31

Das eingeholte Gutachten stellt eine tragfähige Grundlage für die von dem
Beklagten getroffene Einschätzung der Situation des Eer Taxengewerbes dar. Es ist
unter Berücksichtigung der in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG genannten Kriterien -
Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, Taxendichte, Entwicklung
der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, Anzahl und
Ursachen der Geschäftsaufgaben - erstellt worden und kommt auf Grund von durch
das Statistische Landesamt für die Jahre 1995-2003 erhobenen Daten sowie auf
Grund eigener Ermittlungen und Feststellungen nachvollziehbar zu dem Ergebnis,
dass das Eer Taxengewerbe die Erteilung weiterer Genehmigungen für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht verträgt und die Zahl der vorhandenen
Genehmigungen sogar reduziert werden müsste, um die Funktionsfähigkeit des
örtlichen Taxengewerbes sicherzustellen.

32

Anhaltspunkte dafür, dass maßgebliche, die Situation des Eer Taxengewerbes
positiv beeinflussende Faktoren nicht in die gutachtliche Bewertung eingeflossen
sind oder in ihrer Gewichtung keine gebührende Berücksichtigung gefunden haben,
sind nicht erkennbar. Vielmehr machen die Ausführungen des Gutachtens
nachvollziehbar deutlich, dass die im Vergleich zu anderen Großstädten günstigeren
wirtschaftlichen Rahmendaten unter Berücksichtigung der Besonderheiten Es etwa
als Messestadt mit einem internationalen Flughafen als solche erkannt und gewichtet
worden sind, diese günstigen Faktoren in Anbetracht der das örtliche Taxengewerbe
ungünstig beeinflussenden Komponenten eine erhebliche Verschlechterung der
Ertrags- und Kostenlage im Eer Taxengewerbe in den letzten Jahren jedoch nicht
verhindern konnten und im Hinblick auf das erhobene und ausgewertete
umfangreiche Datenmaterial greifbare Anhaltspunkte für eine nachhaltige
Verbesserung der Situation des örtlichen Taxengewerbes in absehbarer Zeit nicht
bestehen.

33

Insgesamt hält die von dem Beklagten gezogene Schlussfolgerung aus dem
erstellten Gutachten, dass im Falle der Erteilung neuer Genehmigungen für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
in E bedroht ist, in Anbetracht der mit dieser Prognoseentscheidung verbundenen
Bewertungsspielräume des Beklagten der - wie dargelegt nur eingeschränkt
möglichen - gerichtlichen Überprüfung stand.

34

Es kann daher offen bleiben, ob der Erteilung der von der Klägerin begehrten
Genehmigung weitere Versagungsgründe - etwa § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG,
wonach ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig
behandelt wird, wenn er das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu
betreiben beabsichtigt - entgegenstehen.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

36

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus
§ 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

37