Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-09-18, Aktenzeichen 16 A 2260/08.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0918.16A2260.08PVL.00

Tenor

Die Beschwerde des Beteiligten zu 1. gegen den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg vom 31. Juli 2008 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

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G r ü n d e

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I.

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Der Antragsteller möchte als in den Personalratsvorstand gewählter Gruppenvertreter zur Freistellung vorgeschlagen werden. Statt dessen hat der Beteiligte zu 1. die Freistellung des als weiteres Mitglied in den Vorstand gewählten Herrn N.

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K. beschlossen.

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Der Beteiligte zu 1. hat elf Mitglieder. Nach den Personalratswahlen am 29. April 2008 gehören acht Mitglieder der Gruppe der Arbeitnehmer und drei Mitglieder der Gruppe der Beamten an. Von den elf Sitzen erlangte die ver.di – Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) 7 Sitze, die Kommunalgewerkschaft für Beamte und Arbeitnehmer (komba gewerkschaft) 4 Sitze. In der Gruppe der Beamten erlangte ver.di einen Sitz, die komba gewerkschaft zwei Sitze.

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In der konstituierenden Sitzung des Personalrats am 5. Mai 2008 wählten die Mitglieder des Beteiligten zu 1., die der Gruppe der Arbeitnehmer angehören, Herrn G. L. in den Vorstand, die Mitglieder, die der Gruppe der Beamten angehören, den Antragsteller. Sodann bestimmten die Mitglieder des Personalrats Herrn G. L. zum Vorstandsvorsitzenden, wählten Herrn Q. I. und Herrn N. K. zu weiteren Mitgliedern des Vorstands und bestimmten die Herren I. und K. sowie den Antragsteller zu Stellvertretern des Vorstandsvorsitzenden L. . Herr K. gehört der Gruppe der Beamten an und ist Mitglied der Gewerkschaft ver.di.

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Bei dem Beteiligten zu 2. sind zwei Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen. In der Sitzung am 8. Mai 2008 stimmten alle Personalratsmitglieder zu, dem Beteiligten zu 2. den Vorsitzenden L. für die Freistellung zu benennen. Auf den Vorschlag, Herrn N. K. freizustellen, entfielen 7 Ja-Stimmen und 4 Nein-Stimmen, auf den Vorschlag, den Antragsteller freizustellen, 4 Ja-Stimmen und 7 Nein-Stimmen. Der Antragsteller erklärte daraufhin schriftlich zu Protokoll, dass er den Beschluss zur Freistellung des Herrn K. für rechtswidrig halte; die ver.di-Mehrheit des Personalrats sei nicht dem Willen der betroffenen Gruppenmehrheit gefolgt, sondern habe bei der Auswahl unzulässig auf die Gewerkschaftszugehörigkeit geachtet. Er habe als für die Gruppe der Beamten in den Vorstand gewähltes Mitglied bei der Entscheidung über die Freistellung Vorrang vor den zugewählten Ergänzungs- bzw. Plenumsmitgliedern.

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Am 29. Mai 2008 hat der Antragsteller das landespersonalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und zugleich um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Mit dem Ende 2007 novellierten Landespersonalvertretungsrecht sei das Gruppenprinzip gestärkt worden. Deshalb seien bei der Entscheidung über die Freistellung zunächst diejenigen Vorstandsmitglieder zu berücksichtigen, die die Gruppenvertreter gewählt hätten. Die weiteren Vorstandsmitglieder kämen für die Freistellung erst nachrangig in Betracht.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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den Beteiligten zu 1 zu verpflichten, ihn – den Antragsteller – dem Beteiligten zu 2 für eine Freistellung vorzuschlagen.

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Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und maßgeblich geltend gemacht: Der Standpunkt des Antragstellers finde keine Stütze im Gesetz. Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen lege nach der Gesetzesnovelle 2007 – anders als das geltende Bundespersonalvertretungsrecht – keine Reihenfolge der Freistellungen fest. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum früheren Bundesrecht könne nicht zurückgegriffen werden. Im Übrigen sei es auch danach möglich, bei den Freistellungsvorschlägen vom Gruppenprinzip abzuweichen.

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Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt. Er hat sich der Rechtsauffassung des Beteiligten zu 1. angeschlossen und unter Hinweis darauf, dass sich seine Rechte und Pflichten auf die Umsetzung der vom Beteiligten zu 1. beschlossenen Freistellung beschränkten, von einer weiteren Stellungnahme abgesehen.

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Mit Beschluss vom 12. Juni 2008 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen bei dem Verwaltungsgericht den Beteiligten zu 1. im Wege der einstweiligen Verfügung verpflichtet, den Antragsteller dem Beteiligten zu 2. für eine Freistellung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorzuschlagen. In der Personalratssitzung am 19. Juni 2008 hat der Beteiligte zu 1. der einstweiligen Verfügung des Verwaltungsgerichts entsprochen und beschlossen, den Antragsteller zur Freistellung vorzuschlagen. Den vom Beteiligten zu 1. ebenfalls am 19. Juni 2008 beim Verwaltungsgericht gestellten Antrag auf einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung aus der einstweiligen Verfügung hat die Fachkammer mit Beschluss vom 24. Juni 2008 abgelehnt. Auf die Widersprüche der Beteiligten zu 1. und 2. hat die Fachkammer ihre einstweilige Verfügung vom 12. Juni 2008 durch Beschluss vom 31. Juli 2008 (20 L 390/08.PVL) bestätigt und mit weiterem Beschluss vom 31. Juli 2008 (20 K 1860/08.PVL) auch in der Hauptsache den Beteiligten zu 1. verpflichtet, den Antragsteller dem Beteiligten zu 2. für eine Freistellung vorzuschlagen.

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Zur Begründung hat die Fachkammer im Wesentlichen ausgeführt: Der Freistellungsbeschluss zugunsten des Herrn K. entspreche nicht dem geltenden Recht. Der Antragsteller könne als von der Gruppe der Beamten gewähltes Vorstandsmitglied seine Freistellung beanspruchen. Für das novellierte Landespersonalvertretungsrecht gelte die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den früheren, 1974 in Kraft getretenen Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes fort. Danach seien bei Vorständen, die neben den von den Gruppen gewählten Vorstandsmitgliedern auch zwei vom Personalrat zugewählte Mitglieder umfassten, in erster Linie die von den Gruppen in den Vorstand gewählten Mitglieder für eine Freistellung vorzuschlagen. Stichhaltige, d.h. im Bereich sachlicher und beachtenswerter Erwägungen liegende Gründe, die im Fall des Antragstellers eine Abweichung von diesem Grundsatz rechtfertigen könnten, ergäben sich aus dem Protokoll der Personalratssitzung vom 8. Mai 2008 nicht und seien auch sonst weder dargelegt noch ersichtlich.

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Gegen die ihm am 6. August 2008 zugestellten Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 31. Juli 2008 hat der Beteiligte zu 1. am 20. August 2008 jeweils Beschwerde eingelegt. Der Beteiligte zu 2. hat am 3. September 2008 Beschwerde gegen die einstweilige Verfügung des Verwaltungsgerichts erhoben.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft der Beteiligte zu 1. sein bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Der Wortlaut der maßgeblichen Bestimmung des Landespersonalvertretungsgesetzes sei eindeutig und lasse dem Personalrat die freie Wahl unter allen Vorstandsmitgliedern bei seinen Freistellungsvorschlägen. Schon deshalb habe das Verwaltungsgericht die Norm nicht zugunsten des Antragstellers auslegen dürfen. Außerdem habe sich das Verwaltungsgericht nicht mit der im Bundesrecht heute geltenden Bestimmung befasst, bei Freistellungen zunächst die beiden Gruppenvertreter und sodann erst die Ergänzungsmitglieder zu berücksichtigen. Dass der Landesgesetzgeber diesen Wortlaut nicht übernommen habe, spreche – anders als vom Verwaltungsgericht angenommen – gegen seinen Willen, dem Gruppenprinzip bei der Entscheidung über Freistellungen Vorrang einzuräumen. Außerdem habe der Antragsteller als Gruppenvertreter nicht das Vertrauen des gesamten Personalrats gefunden.

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Der Beteiligte zu 1. beantragt,

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den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg vom 31. Juli 2008 abzuändern und den Antrag auf Verpflichtung des Beteiligten zu 1., dem Beteiligten zu 2. den Antragsteller für eine Freistellung vorzuschlagen, abzulehnen.

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hilfsweise,

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unter Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts lediglich festzustellen, dass der Beschluss des Beteiligten zu 1. vom 8. Mai 2008, dem Beteiligten zu 2. Herrn N. K. zur Freistellung vorzuschlagen, rechtswidrig ist.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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und erwidert hauptsächlich: Entgegen der Ansicht des Beteiligten zu 1. sei der Wortlaut der maßgeblichen Bestimmung mehrdeutig, sodass die Vorschrift auszulegen sei. Historische, systematische und teleologische Auslegung bestätigten die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

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Der Beteiligte zu 2. stellt keinen Antrag und sieht auch im Beschwerdeverfahren von einer eigenen Stellungnahme ab.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens im Übrigen nimmt der Senat Bezug auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem und dem Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (16 B 1290/08.PVL) sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beteiligten zu 1..

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II.

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Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat den Beteiligten zu 1. zu Recht verpflichtet, den Antragsteller dem Beteiligten zu 2. zur Freistellung vorzuschlagen. Der Freistellungsbeschluss des Beteiligten zu 1. vom 8. Mai 2008 – zugunsten des als weiteres Mitglied in den Vorstand des Personalrats gewählten Herrn K. – ist rechtswidrig. Nach dem seit Ende 2007 novellierten nordrhein-westfälischen Personalvertretungsrecht haben Personalräte mit elf oder mehr Mitgliedern (erweiterte Personalräte) bei der Freistellung zunächst die von den Vertretern der Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder zu berücksichtigen. Der Beteiligte zu 1. hat keine andere Wahl, als den Antragsteller für eine Freistellung vorzuschlagen.

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Der Beschluss vom 8. Mai 2008 über die Freistellung des Herrn K. steht nicht im Einklang mit den Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 9. Oktober 2007 (LPVG 2007, GV. NRW S. 394), weil der Beteiligte zu 1. mit Rücksicht auf das Gruppenprinzip den Antragsteller nicht – wie geschehen – ohne sachlichen Grund übergehen durfte. Die Freistellung von Personalratsmitgliedern richtet sich nach § 42 LPVG 2007: Zunächst sind die gewählten Vorstandsmitglieder zu berücksichtigen; die übrigen Freistellungen richten sich nach der Gruppenstärke (§ 42 Abs. 3 Satz 2 bis 4 LPVG 2007). Anders als bei § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG geht aus dem Wortlaut des § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG 2007 nicht hervor, dass die von den Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder den vom Plenum des Personalrats hinzugewählten Vorstandsmitgliedern vorgehen. Die darauf gründende Annahme des Beteiligten zu 1. (sowie ausweislich der einschlägigen Handlungsempfehlungen auch des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen), alle Vorstandsmitglieder stünden für eine Freistellung gleichberechtigt nebeneinander und es gebe keine Rangfolge wie im Bundesrecht, ist unzutreffend. Ein solches Verständnis widerspricht der Zielsetzung des LPVG 2007. Im Lichte der sonstigen Regelungen, insbesondere des § 29 LPVG 2007 ist § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG 2007 einschränkend dahin auszulegen, dass bei der Freistellung die von den Vertretern der Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder vor den vom Plenum hinzugewählten Vorstandsmitgliedern zu berücksichtigen sind. Der Senat folgt für das LPVG 2007 der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das Bundespersonalvertretungsgesetz 1955 und 1974, wonach für die Freistellung in erster Linie die von den Vertretern der Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder vorzuschlagen sind, wenn das Gruppenprinzip gebietet, grundsätzlich diese gruppengewählten Vorstandsmitglieder zum Vorsitzenden und zu dessen Stellvertretern zu bestimmen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 1957 – II CO 1.57 –, BVerwGE 5, 263, 266, Beschluss vom 26. Oktober 1977 – VII P 19.76 –, juris Rdnrn. 22 ff. (= BVerwGE 55, 17 ff.).

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Das LPVG 2007 ist vom Gruppenprinzip beherrscht. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat Bezug auf die zutreffenden Ausführungen der Fachkammer bei dem Verwaltungsgericht (Beschlussabdruck S. 11 bis 14). Demgemäß werden grundsätzlich die nach § 29 Abs. 1 LPVG 2007 von den Vertretern der Gruppen gewählten Vorstandsmitglieder zum Vorsitzenden des Personalratsvorstands und zu dessen Stellvertreter bestimmt. Sind – wie hier – nur zwei Gruppen vertreten, ist das nicht zum Vorsitzenden bestimmte Gruppenvorstandsmitglied automatisch erster Stellvertreter.

34

Vgl. Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, BPersVG, 5. Auflage 2004, § 32 Rdnr. 25 mit weiteren Nachweisen; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 1. August 1958 – VII P 21.57 –, juris (= BVerwGE 7, 197 ff.), wonach die von den Gruppenvertretern gewählten Vorstandsmitglieder des Personalrats die geborenen Stellvertreter des Vorsitzenden sind, die von der Stellvertretung nicht ausgeschlossen werden können.

35

Auf diese Weise ist sichergestellt, dass jede Gruppe durch ein Vorstandsmitglied ihres Vertrauens an der Geschäftsführung beteiligt ist. Der (in der Regel gruppengewählte) Vorsitzende und sein (ebenfalls grundsätzlich gruppengewählter) Stellvertreter nehmen damit eine besondere Stellung innerhalb des Vorstands ein, die es erfordert, diese Vorstandsmitglieder auch in der praktischen Möglichkeit, ihre Aufgaben wahrzunehmen, besonders zu unterstützen. Dem trägt ihre vorrangige Berücksichtigung bei der Freistellung Rechnung.

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Die Freistellung von Mitgliedern des Personalrats dient dazu, dass die außerhalb von Sitzungen der Personalvertretung anfallenden Geschäfte ordnungs- und sachgemäß wahrgenommen werden und dadurch eine wirksame Erfüllung der dem Personalrat übertragenen Aufgaben und Befugnisse sichergestellt wird. Bei diesem Arbeitsanfall handelt es sich um die – vom Vorstand geführten – laufenden Geschäfte, die sich auf die Vorbereitung und Durchführung der vom Personalrat zu fassenden oder gefassten Beschlüsse beziehen. In diesem Rahmen sind die notwendigen Verhandlungen zu führen und die für die Beschlussfassung erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen sowie notwendige Unterlagen beizuziehen.

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Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, LPVG, Kommentar, Stand Juni 2008, § 42 a.F. Rdnr. 39 mit weiteren Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1969 – VII P 6.67 – juris Rdnrn. 22 f. (= BVerwGE 31, 192 ff.).

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Die Freistellung versetzt die Vorstandsmitglieder in die Lage, diese Geschäftsführung besonders effektiv wahrzunehmen und dadurch entsprechenden Einfluss auf die Arbeit des Personalrats selbst zu gewinnen. Der Kernbereich des Gruppenschutzes wäre berührt, wenn einer Gruppe mit einer grundlosen Versagung der Freistellung des von ihr gewählten Vorstandsmitglieds der Einfluss auf die Geschäftsführung des Personalrats weitgehend entzogen würde. Die einschränkende Auslegung von § 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG 2007 beugt der Gefahr vor, dass Gruppen im Wege der Geschäftsführung majorisiert werden. Die freigestellten Vorstandsmitglieder könnten andernfalls selbst bei Herkunft aus verschiedenen Gruppen allein von der Liste getragen werden, die im gesamten Personalrat die Mehrheit hat.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 1988 – CL 57/87 –, juris Rdnrn. 59 – 62 (= Städte- und Gemeinderat 1989, 88 ff.),

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Als das von den Vertretern der Gruppe der Beamten gewählte Vorstandsmitglied ist der Antragsteller für die Freistellung vorzuschlagen. Wegen der gesetzlichen Vorgaben begegnet es keinen Bedenken, dass die vom Verwaltungsgericht zugunsten des Antragstellers ausgesprochene Verpflichtung das Ermessen des Personalrats bei der Auswahl der freizustellenden Mitglieder einschränkt. Mit seinem pauschalen Vortrag, der Antragsteller habe als Gruppenvertreter nicht das Vertrauen des gesamten Personalrats gefunden, hat der Beteiligte zu 1. stichhaltige Gründe, den Antragsteller in Ausnahme vom Grundsatz des Vorrangs gruppengewählter Vorstandsmitglieder bei den Freistellungsvorschlägen unberücksichtigt zu lassen, nicht vorgetragen. Denn der Gruppenschutz dient gerade der zahlenmäßig unterlegenen Minderheit. Solche Gründe, die im Übrigen mit allen Personalratsmitgliedern vor der Beschlussfassung hätten erörtert werden müssen und über die nachweislich abzustimmen gewesen wäre,

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 1988 – CL 57/87 –, juris Rdnr. 63 (= Städte- und Gemeinderat 1989, 88 ff.),

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sind auch noch sonst nicht ersichtlich.

43

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.