Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-28, Aktenzeichen 10 A 10105/20
ECLI:DE:OVGRLP:2020:0528.10A10105.20.00

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 15. November 2019 wird abgelehnt.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

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I. An der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, die sich auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anwendung der „Leitsätze der Deutschen Bundesbank über Anforderungen an private Finanzgeschäfte der Beschäftigten und zur Insiderprävention – Leitsätze für private Finanzgeschäfte“ (im Folgenden: Leitsätze) auf den Kläger sowie auf Feststellung der Rechtswidrigkeit seiner Einstufung als Insider der Kategorie 1 richtet. Der Senat verweist daher zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen zunächst gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung. Die Darlegungen des Klägers in seinem Zulassungsantrag rechtfertigen keine andere Einschätzung.

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Mit seinem Vorbringen im Zulassungsverfahren macht der Kläger geltend, die Leitsätze der Deutschen Bundesbank beruhten nicht auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage. Sie griffen mit den darin statuierten Handelsverboten sowie Auskunfts- und Offenlegungspflichten in grundrechtlich geschützte Positionen ein, so in seine allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz – GG –, sein nach Art. 14 GG geschütztes Eigentumsrecht sowie sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 in Verbindung mit Art. 1 GG. Angesichts der Geltung der Grundrechte auch im Verhältnis zwischen Dienstherrn und Beamten bedürfe ein Eingriff insbesondere in seine Handlungsfreiheit betreffend die – außerdienstliche – Verwaltung eigenen und ihm zur Verwaltung anvertrauten fremden Vermögens einer gesetzlichen Grundlage, an der es vorliegend fehle. Auf die §§ 61 und 62 Bundesbeamtengesetz – BBG – könnten die Leitsätze mangels hinreichender Bestimmtheit nicht gestützt werden; aus den genannten Vorschriften würde für den Kläger nicht erkennbar, ob bzw. welche Handelsverbote bzw. Anzeigepflichten für ihn bestünden. Die Vorschriften seien entgegen der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung auch einer europarechtskonformen Auslegung im Lichte der Leitlinien (EU) 2015/855 und (EU) 2015/856 der Europäischen Zentralbank nicht zugänglich, da diese Leitlinien ihrerseits nicht rechtmäßig seien, insbesondere nicht auf Artikel 127 und 128 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) gestützt werden könnten. Im Übrigen könnten die EZB-Leitlinien Geltung nur im Innenverhältnis zwischen der EZB und der Deutschen Bundesbank entfalten, nicht aber auf das (nationale) Beamtenverhältnis zwischen dem Kläger und der Deutschen Bundesbank als Dienstherr einwirken.

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Mit diesem Vorbringen vermag der Kläger Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht zu begründen. Bei den Leitsätzen, die die Beklagte zum 1. September 2018 zur Umsetzung der obengenannten Leitlinien der EZB eingeführt hat, handelt es sich um allgemeine Richtlinien der Beklagten im Sinne von § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG, die diese zur Konkretisierung der für Beamte der Bundesbank gemäß § 31 Abs. 3 Bundesbankgesetz – BBankG – geltenden Pflichten der §§ 61 und 62 BBG erlassen hat. Sie beruhen damit auf einer hinreichend gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

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Ermächtigungsgrundlage für die Leitsätze der Beklagten ist § 61 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBG in Verbindung mit § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG. Danach haben Beamtinnen und Beamte das ihnen übertragene Amt uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen. Ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes muss der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die ihr Beruf erfordert. Sie sind verpflichtet, allgemeine Richtlinien ihrer Vorgesetzten zu befolgen.

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Diese Vorschriften genügen im Hinblick auf die von der Beklagten als allgemeine Richtlinie im Sinne von § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG gefassten Leitsätze für private Finanzgeschäfte dem aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 GG abzuleitenden Erfordernis angemessener Bestimmtheit einer Norm.

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Der Bestimmtheitsgrundsatz fordert, dass der Normgeber die Rechtsvorschriften so genau fassen muss, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Notwendigkeit der Auslegung einer Begriffsbestimmung nimmt der Norm noch nicht die Bestimmtheit (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22. Juni 1977 – 1 BvR 799/76 – juris Rn. 81 sowie vom 18. Mai 2004 - juris Rn. 124; BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 2005 – 10 C 4.04 – juris Rn. 49). Es genügt, wenn die von einer gesetzlichen Regelung Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22. Juni 1977 – 1 BvR 799/76 – a.a.O. und 8. Mai 1988 – 2 BvR 579/84 – juris Rn. 27; BVerwG, Urteile vom 16. Juni 1994 – 4 C 2.94 – juris, Rn. 8 sowie vom 16. Oktober 2013 – 8 CN 1.12 – Rn. 21). Dies ist hier der Fall.

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Aus der Zusammenschau der beamtenrechtlichen Pflicht zur uneigennützigen Amtsführung gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG sowie der Wohlverhaltenspflicht nach § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG folgt, dass ein Beamter der Deutschen Bundesbank keine privaten Finanzgeschäfte tätigen darf, die im Zusammenhang mit den Aufgaben der Bank stehen, auf Insiderkenntnissen aus seiner dienstlichen Tätigkeit beruhen und deshalb nach außen den Anschein erwecken können, er nutze dienstlich erworbene Kenntnisse.

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Die Pflicht zur Uneigennützigkeit der Amtsführung nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG bedeutet, dass der Beamte neben den ihm zustehenden Leistungen des Dienstherrn weder in Ausübung seines Amts noch in Zusammenhang mit seinem Amt sich oder einem nahen Angehörigen einen unberechtigten Vorteil verschafft. Sie bezieht sich auf die Verwaltung des Amts, kann aber auch auf außerdienstliche Aktivitäten ausstrahlen, soweit ein Dienstbezug besteht (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/ Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Kommentar, BeamtStG, § 34, Rn. 113). Die Wahrung der uneigennützigen Amtsführung erfordert ebenso, dass der Beamte eine Kollision von dienstlichen und privaten Interessen möglichst vermeidet. Die Pflicht zur Uneigennützigkeit der Amtsführung wird daher verletzt, wenn der Beamte dienstliches Wissen nutzt, um einen persönlichen vermögenswerten Vorteil zu erlangen, auch ohne dass dem Dienstherrn dabei ein feststellbarer Vermögensschaden oder sonstiger wirtschaftlicher Nachteil entsteht (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, a.a.O., Rn. 140).

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Die Pflicht des Beamten gemäß § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten, das der Beruf erfordert, folgt aus der beamtenrechtlichen Treuepflicht und gehört zu den herkömmlichen Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG. Die beruflichen Erfordernisse, die diese Pflicht begründen, ergeben sich vor allem aus dem Amt des Beamten im konkret-funktionellen Sinn, d.h. aus seinem dienstlichen Aufgabenbereich, und daneben aus der Notwendigkeit, das Ansehen des Beamtentums zu wahren, wenn dies nach heutigen Vorstellungen erforderlich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2011 – 2 C 16.10 – juris Rn. 21 zu der § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG entsprechenden Vorschrift des § 57 Satz 3 LBG NRW a.F.). Dabei folgt aus dem Charakter des Beamtenverhältnisses als gegenseitigem Dienst- und Treueverhältnis, dass Beamte auch außerhalb ihres amtlichen Pflichtenkreises alles zu vermeiden haben, was die dienstlichen Interessen schädigen könnte und damit dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schadet (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1961 – II C 75.59 – beck-online). Dabei liegt eine solche ansehensschädliche Verletzung der Wohlverhaltenspflicht nicht bereits dann vor, wenn sich der Beamte außerdienstlich nicht vorbildlich verhält. Von Beamten wird heutzutage kein wesentlich anderes Sozialverhalten erwartet als von anderen Bürgern. Ein das Ansehen schädigendes Verhalten ist jedoch gegeben, wenn das außerdienstliche Verhalten geeignet ist, das Vertrauen in die berufliche Integrität des Beamten zu erschüttern und ernstliche Zweifel zu begründen, dass der Beamte seinem dienstlichen Auftrag als Sachwalter einer an Recht und Gesetz gebundenen Verwaltung gerecht wird (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juli 2011 – 2 C 16.10 – juris Rn. 22 sowie vom 27. Juni 2013 – 2 A 2.12 – juris Rn. 23 - 24).

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Der Achtung und dem Vertrauen, das der Beruf erfordert, wird es ebenso wie dem Ansehen des Berufsbeamtentums insbesondere nicht gerecht, wenn in der Öffentlichkeit der Eindruck entsteht oder entstehen kann, dass Beamte dienstliche Aufgaben mit persönlichen Interessen verquicken oder die durch ihre dienstliche Tätigkeit erlangten Informationen im Sinne von Insiderwissen zu ihrem privaten finanziellen Vorteil ausnutzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1961, a.a.O.). Im Interesse der öffentlichen Akzeptanz des Verwaltungshandelns sind Beamte gehalten, schon den bösen Anschein einer Verletzung dieser Pflichten zu vermeiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1961, a.a.O. sowie Beschluss vom 27. Juni 2013 – 2 A 2.12 – a.a.O. Rn. 17; BayVGH, Beschluss vom 2. Juli 2012 – 16a DZ 10.644 – juris Rn. 9). Dies gilt angesichts der herausragenden Bedeutung der Deutschen Bundesbank und ihrer Aufgaben, namentlich der Geldpolitik und der Bankenaufsicht, für deren Beamte in besonderen Maße.

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Ein im Hinblick auf den betroffenen Personenkreis sowie die konkreten Handelsverbote bzw. Auskunfts- und Offenbarungspflichten detaillierteres gesetzliches Regelungserfordernis folgt aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht. Der Gesetzgeber braucht nicht jede einzelne Frage zu entscheiden; hierzu ist er angesichts der Vielgestaltigkeit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Dies gilt im Hinblick auf die in den §§ 61 und 62 BBG normierten Pflichten insbesondere deshalb, weil sie keinen statischen Inhalt haben, sondern an die sich verändernden gesellschaftlichen Verhältnisse und damit gleichzeitig an die sich wandelnden Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung zur Gewährleistung ihrer Funktionsfähigkeit anzupassen sind (vgl. Schütz/Maiwald, BeamtR, Kommentar, 181. AL Dezember 2018, Rn. 3 vor §§ 33-53 BeamtStG; Battis, BBG § 61 Rn. 2, beck-online; BayVGH, Beschluss vom 24. September 2015 – 6 ZB 14.314 – juris Rn. 10). Angesichts dessen konnte die Beklagte die detaillierte Ausgestaltung der Einschränkungen privater Finanzgeschäfte ihrer Beamten sowie die zur Kontrolle erforderlichen Auskunfts- und Offenbarungspflichten auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBG in Verbindung mit § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG durch die Leitsätze als allgemeine Richtlinien im Sinne von § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG regeln.

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Soweit der Kläger darauf hinweist, dass es sich bei den streitgegenständlichen Regelungen um solche handelt, die allein das außerdienstliche Verhalten des Beamten betreffen, stellt dies die Bestimmtheit der in Rede stehenden Ermächtigungsgrundlagen auch im Hinblick auf die „Wesentlichkeitstheorie“ nicht in Frage. Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass Eingriffe durch den Dienstherrn, die ihn in seiner grundrechtlich geschützten persönlichen Sphäre außerhalb des Dienstes treffen, grundsätzlich einer besonderen Rechtfertigung bedürfen und insbesondere verhältnismäßig sein müssen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 24. September 2015, a.a.O.). Dies ist jedoch der Fall. Insoweit verweist der Senat auf die zutreffenden und ausführlichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der Verhältnismäßigkeit der einzelnen Handelsverbote sowie Auskunfts- und Offenlegungspflichten.

14

Aus dem Umstand, dass die für beim Bundesaufsichtsamt für Finanzdienstleistungen (BAFin) Beschäftigten geltenden außerdienstlichen Pflichten betreffend den privaten Handel mit Wertpapieren in § 28 Wertpapierhandelsgesetz – WpHG – (früher § 16a WpHG) gesetzlich ausdrücklich geregelt sind, folgt nicht, dass die Leitsätze der Bundesbank dementsprechend einer vergleichbaren Normierung bedürften. Vielmehr sind die §§ 61 und 62 BBG über den Verweis in § 31 Abs. 3 BBankG – wie dargelegt – als ausreichende gesetzliche Grundlage anzusehen.

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Da die streitgegenständlichen Leitsätze auf einer bestimmten Rechtsgrundlage beruhen, kommt es im Übrigen weder darauf an, ob die Beklagte gegenüber der EZB zum Erlass streitgegenständlichen Regelungen in Umsetzung der Leitlinien verpflichtet war, noch – was der Kläger bestreitet –, ob die Leitlinien der EZB ihrerseits als rechtmäßig anzusehen sind.

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II. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat der Kläger nicht dargelegt.

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Um den auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gestützten Zulassungsantrag zu begründen, muss der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und darlegen, weshalb ihr eine über die einzelfallbezogene Rechtsanwendung hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO 14. Auflage 2014, § 124a Rn. 72). Diese Anforderungen erfüllt der Zulassungsantrag nicht.

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Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Fragen,

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„ob die §§ 61, 62 BBG eine taugliche Rechtsgrundlage für die gegenüber dem Kläger vorgesehenen Grundrechtseingriffe, nämlich Handelsverbote und Offenbarungspflichten über Wertpapiergeschäfte und -besitz bilden,
und ob taugliches Europarecht vorhanden ist, auf dessen Grundlage eine europarechtskonforme Auslegung der besagten Generalklauseln erfolgen könnte,

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rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht. Der erste Teil der Frage ist nach den obigen Ausführungen zu bejahen. Der zweite Teil würde sich in einem Berufungsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen, da es für die Auslegung der Generalklauseln der §§ 61 und 62 BBG einer europarechtskonformen Auslegung der Vorschriften nicht bedarf.

21

Soweit der Kläger darüber hinaus meint, das Spannungsfeld zwischen deutschem Beamtenrecht und europäischen Bestimmungen sei im Sinne der Rechtseinheit ebenso klärungsbedürftig wie die Frage, welche Rechtsqualität die „Leitlinien“ der EZB überhaupt hätten und ob ihnen der Status von „europäischem Recht“ zugesprochen werden könne, werden damit bereits keine konkreten Rechtssätze formuliert, die für den vorliegenden Rechtsstreit entscheidungserheblich sind.

22

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

23

Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz.

24

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.