Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-06, Aktenzeichen 6 B 808/13
ECLI:DE:OVGNRW:2013:0906.6B808.13.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt

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G r ü n d e :

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Die Beschwerde hat Erfolg. Der Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufzugeben, die Antragstellerin den 2000-Meter-Lauf im Rahmen des Moduls "Berufspraktisches Training" wiederholen zu lassen,

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ist unbegründet. Die Antragstellerin kann sich für ihr Begehren nicht auf den erforderlichen Anordnungsanspruch stützen.

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Das Verwaltungsgericht hat angenommen, nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 5. April 2013, der letztlich das Nichtbestehen der Bachelorprüfung der Antragstellerin feststelle. Es spreche Vieles dafür, dass die Rechtsgrundlagen der II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen insoweit nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar seien, als sie die Rechtsfolge des endgültigen Nichtbestehens der Laufbahnprüfung unterschieds- und ausnahmslos an das zweimalige Nichtbestehen einer einzelnen Leistungsüberprüfung anknüpften.

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Die II. Fachprüfung werde maßgeblich durch die Verordnung über die Ausbildung und die II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II (Bachelor) der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen (VAPPol II Bachelor n. F.) ausgestaltet, wobei für die im Jahr 2009 eingestellte Antragstellerin gemäß § 19 Abs. 1 der neuen Fassung die §§ 10, 12 und 14 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung Laufbahnabschnitt II vom 21. August 2008, GV. NRW. S. 553 (VAPPol II Bachelor a. F.) Anwendung fänden.

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Gemäß § 10 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VAPPol II Bachelor a. F. würden die Studieninhalte in Modulen vermittelt, welche mit einer Modulprüfung abgeschlossen werden. Jede Modulprüfung bestehe aus einer oder mehreren Prüfungen. Die II. Fachprüfung umfasse insgesamt 29 Prüfungen unter anderem zu den Kernaufgabenfeldern Gefahrenabwehr/Einsatz, Kriminalitätskontrolle sowie Verkehrssicherheitsarbeit und zu den wissenschaftlichen Grundlagen polizeilichen Handelns, wobei allein das gesamte Modul "Berufspraktisches Training" nur als eine Prüfung gezählt werde. Dabei erfolgten nicht nur in dessen Teilmodul 7 (Körperliche Leistungsfähigkeit), sondern auch in den Teilmodulen 1 (Schießen, Nichtschießen), 2 (Eingriffstechniken), 3 (Fahr- und Sicherheitstraining) und 4 (Erste Hilfe) Leistungsüberprüfungen, während in den Teilmodulen 5, 6, 8 und 9 Teilnahmenachweise erworben werden müssten. Das Teilmodul 7 (Körperliche Leistungsfähigkeit) als Bestandteil des Moduls "Berufspraktisches Training" umfasse seinerseits sieben Prüfungen, darunter neben zwei Rettungsschwimmübungen die folgenden fünf Übungsgruppen, die den bis einschließlich im Jahr 2012 gültigen Anforderungen des Deutschen Sportabzeichens nachgebildet seien: allgemeine Schwimmfähigkeit, Sprungkraft, Schnelligkeit, Schnellkraft und Ausdauer. Der erfolgreiche Abschluss des Studiums setze nach § 14 Abs. 2 VAPPol II Bachelor a. F. voraus, dass jede einzelne vorgesehene Prüfung bestanden sei. Ein Ausgleich von mangelhaften Leistungen bei einzelnen Prüfungen durch bessere Leistungen in anderen Prüfungen sei nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht möglich.

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Dieser Ausschluss der Kompensation von Fehlleistungen sei für sich betrachtet mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 12 Abs. 1 GG, vereinbar. Die Einschätzung, der Fähigkeit zum Ausdauerlauf komme eine solche Relevanz für die spätere Bewältigung der polizeilichen Aufgaben zu, dass die Nichterfüllung dieser Anforderung dem erfolgreichen Abschluss des Studiums entgegenstehe, begegne für sich betrachtet wohl noch keinen durchgreifenden Einwänden. Zu der für Polizeivollzugsbeamte erforderlichen körperlichen Leistungsfähigkeit dürfte die Voraussetzung des Ausdauerlaufs entsprechend den Anforderungen des Deutschen Sportabzeichens nicht außer Verhältnis stehen.

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Ebenfalls für sich betrachtet nicht zu beanstanden sei die Regelung des § 12 Abs. 1 VAPPol II Bachelor a. F., nach der eine nicht bestandene Prüfung lediglich einmal wiederholt werden könne. Art. 12 Abs. 1 GG werde durch die Gewährung nur einer Wiederholungsmöglichkeit nicht schon im Grundsatz übermäßig eingeschränkt. Dem Individualinteresse des Prüflings an einer weiteren Wiederholungsmöglichkeit stehe der grundsätzlich höher zu gewichtende Gemeinwohlzweck gegenüber, die beschränkten Ausbildungskapazitäten für diejenigen Studierenden vorzuhalten, die ihre Berufseignung spätestens in der Wiederholungsprüfung nachweisen könnten. Zudem erlaube die Anzahl von Prüfungsmisserfolgen Rückschlüsse auf die Qualifikation des Prüflings. Dem dürfe die Prüfungsordnung durch die Beschränkung auf nur eine Wiederholungsmöglichkeit Rechnung tragen.

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Zur Ermittlung der Aussagekraft, die dem zweimaligen Nichtbestehen einer einzelnen Prüfung für die Feststellung der Berufseignung beigemessen werden könne, sei allerdings auch die Bedeutung der betreffenden Prüfung im Prüfungssystem insgesamt heranzuziehen. Je häufiger studienrelevante Teil- oder Zwischenprüfungen abzulegen seien, desto geringer sei das Gewicht, welches einem Prüfungsmisserfolg in einem solchen Teilbereich für einen hinreichenden Schluss auf die Berufseignung des Bewerbers insgesamt zukomme. Zugleich steige die Belastungsintensität des endgültigen Nichtbestehens einer einzelnen Prüfung und des damit verbundenen Ausscheidens aus dem Studium, je mehr Lebenszeit bereits auf die Ausbildung aufgewendet worden sei. Gleichwohl begegne wegen der hohen Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit von Polizeibeamten die Einschätzung, dass bereits das zweimalige Nichtbestehen der entsprechenden Leistungsüberprüfung dem erfolgreichen Abschluss des Studiums entgegensteht, noch keinen durchgreifenden Einwänden.

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Es spreche aber im Hinblick auf die Summe aller genannten Belastungen Vieles dafür, dass die Voraussetzungen für das Bestehen der II. Fachprüfung insgesamt gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstießen. Für die Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Prüfungsanforderungen müssten die Ausgestaltungselemente der Prüfungsordnung gemeinsam bewertet werden. Denn nicht nur jede Grundrechtsbeeinträchtigung für sich genommen, sondern auch die Summe zusammenwirkender Belastungen dürfe nicht unverhältnismäßig sein. Bei gemeinsamer Betrachtung erstens der starken Untergliederung der II. Fachprüfung, zweitens der fehlenden Kompensationsmöglichkeit von Fehlleistungen und drittens der lediglich einmaligen Wiederholungsmöglichkeit von nicht bestandenen Prüfungen dürfte jedenfalls nach dem erfolgreichen Ablegen von mindestens der Hälfte der zu erbringenden Prüfungsleistungen in der Summe eine Belastung erreicht sein, die zu dem angestrebten Zweck der ordnungsgemäßen Bewältigung der polizeilichen Aufgaben außer Verhältnis stehe, zumal die Rechtsgrundlagen der II. Fachprüfung keinerlei Korrektiv wie etwa eine Härtefallregelung, eine Gnadenentscheidung oder Ähnliches vorsähen.

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Dem folgt der Senat nicht. Gegen die dargestellten Regelungen der VAPPol II Bachelor a. F. bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Bestimmungen, die den Zugang zu einem Beruf von dem Bestehen von Prüfungen abhängig machen, greifen als subjektive Zulassungsvoraussetzungen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ein. Grundrechtseingriffe müssen, um verfassungsrechtlich gerechtfertigt zu sein, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Sie müssen mithin einem legitimen Zweck dienen und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen sein. Das ist der Fall.

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Zunächst ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass durch die Gewährung jeweils nur einer Wiederholungsmöglichkeit im Falle des Nichtbestehens (§ 12 Abs. 1 VAPPol II Bachelor a. F.) nicht übermäßig in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG eingegriffen wird.

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Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1994 - 1 BvR 1123/91 -; BVerwG, Beschluss vom 7. März 1991 - 7 B 178.90 -; BayVGH, Beschluss vom 29. April 2013 - 7 ZB 12.1973 -, jeweils juris; Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, Rn. 769, jeweils mit weiteren Nachweisen.

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Für diese Beschränkung der (Einzelfach-)Wiederholungsmöglichkeiten streitet das im Fall des streitgegenständlichen Bachelorstudiengangs besonders ausgeprägte öffentliche Interesse an einer zeitlich straffen Durchführung des Studiums. In dem Bachelorstudiengang "Polizeivollzugsdienst (B.A.)" werden ausschließlich nach beamtenrechtlichen Vorschriften zugelassene und auch besoldete Laufbahnbewerber und Aufstiegsbeamte bedarfsgerecht ausgebildet; bei erfolgreichem Studienabschluss besteht für sie eine Übernahmegarantie (vgl. § 12 Abs. 2 LVO Pol). Die Dauer des mit der Laufbahnprüfung abschließenden Vorbereitungsdienstes für Laufbahnen des Laufbahnabschnitts II ist dabei begrenzt (§ 12 Abs. 1 LVO Pol, § 11 VAPPol II Bachelor).

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Ein unverhältnismäßiger Grundrechtseingriff ist auch nicht mit Blick auf die Ausgestaltung der streitgegenständlichen Studienordnung zu erkennen, in der - wie vom Verwaltungsgericht dargestellt - das Bestehen der II. Fachprüfung vom Bestehen aller Teilprüfungen abhängig gemacht wird (§§ 12 Abs. 2, 14 Abs. 2 VAPPol II Bachelor a.F., §§ 13 Abs. 4 Sätze 6 und 7, 19 Abs. 1 der Studienordnung der Bachelorstudiengänge an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

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vgl. Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 18.12 -, juris, mit weiteren Nachweisen,

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gilt für Prüfungsordnungen mit einer derartigen Ausgestaltung Folgendes:

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Ist die Durchführung einer Prüfung - wie hier - in mehreren Teilprüfungen vorgesehen, wird hierdurch die Beurteilungsgrundlage verbreitert und so die Treffsicherheit des Befähigungsurteils erhöht, das mit der Prüfungsentscheidung über den Prüfling ausgesprochen wird. Bestehensregelungen, die an den Misserfolg in einer Teilprüfung bereits das Nichtbestehen der Gesamtprüfung knüpfen, laufen Gefahr, die Treffsicherheit dieses Befähigungsurteils zu verringern. Denn danach reduziert sich unter Umständen - nämlich bei Nichtbestehen der Teilprüfung - seine empirische Basis auf eine bloße Teilmenge der im Prüfungsverfahren erbrachten Leistungen, während die übrigen erbrachten Leistungen im Rahmen der Prüfungsentscheidung gänzlich außer Betracht bleiben. Solche Regeln genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur, wenn jede Teilprüfung, deren Nichtbestehen zum Nichtbestehen der Gesamtprüfung führen soll, schon für sich genommen eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage bietet. Das ist der Fall, wenn gerade durch sie eine Fähigkeit nachgewiesen wird, die als unerlässlicher, nicht ausgleichsfähiger Bestandteil derjenigen Qualifikation anzusehen ist, die mit der Prüfung insgesamt nachgewiesen werden soll. Der Normgeber mag aber auch die Auffassung verfolgen, ein positives Befähigungsurteil sei überhaupt nur bei durchgängiger Erzielung mindestens ausreichender Einzelleistungen gerechtfertigt; dann soll jede Teilprüfung mittelbar auch dem Nachweis der Fähigkeit zur fachbezogenen Leistungskonstanz dienen. Ob einer dieser Begründungsansätze bezogen auf die jeweilige Prüfung sachlich tragfähig ist, obliegt in erster Linie der Beurteilung durch den Normgeber, dem Art. 12 Abs. 1 GG insoweit beträchtliche Einschätzungsspielräume eröffnet. Mit der Entscheidung, die Beherrschung einer bestimmten Fachmaterie, einer bestimmten methodischen Fertigkeit oder die Fähigkeit zur Leistungskonstanz seien für den Prüfungserfolg unverzichtbar, wird zugleich über Zuschnitt und Niveau der Befähigung entschieden, die mit der Ausbildung erworben und mit der Prüfung belegt werden soll, d.h. es werden hiermit berufliche oder akademische Qualifikationsanforderungen festgelegt. Diesbezüglich beschränkt sich aber die grundrechtliche Bindung des Normgebers auf das Gebot der Wahrung eines sachlichen Zusammenhangs mit den Anforderungen des betreffenden Berufs. Sogar ein gewisser "Überschuss" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als zulässig zu erachten. In dieser zurückhaltenden Linie kommt zum Ausdruck, dass die Definition beruflicher und akademischer Qualifikationsstandards vorwiegend Sache politisch wertender Gestaltung und durch die Verfassung im Kern nicht vorentschieden ist. Die Frage, ob eine Teilprüfung eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage bietet und insofern den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG standhält, ist im Allgemeinen daher nur dann zu verneinen, wenn die Einschätzung, gerade durch sie werde eine als unerlässlich einzustufende Fähigkeit abgeprüft, sachlich nicht vertretbar erscheint, d.h. wenn offenkundig ist, dass keiner der vorgenannten Begründungsansätze und auch kein nachvollziehbarer sonstiger Begründungsansatz sich im konkreten Fall als tragfähig erweist.

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An alldem ändert sich nichts Grundsätzliches dadurch, dass eine Teilprüfung in einem fortgeschrittenen Stadium des Studiums abzulegen ist.

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Diese prüfungsrechtlichen Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegt sind die Regelungen der VAPPol II Bachelor a. F. von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Einschätzung, die in Rede stehende Teilprüfung, deren Nichtbestehen zum Nichtbestehen der Gesamtprüfung führen soll, biete schon für sich genommen eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage, weil gerade durch sie eine Fähigkeit nachgewiesen wird, die als unerlässlicher, nicht ausgleichsfähiger Bestandteil derjenigen Qualifikation anzusehen ist, die mit der Prüfung insgesamt nachgewiesen werden soll, erscheint keineswegs sachlich unvertretbar, so dass sich der Verordnungsgeber in dem ihm eröffneten Rahmen bewegt. Es ist - wie auch das Verwaltungsgericht angenommen hat - ersichtlich vertretbar, die Ausdauerleistungsfähigkeit als Teil der körperlichen Leistungsfähigkeit als unerlässlichen und auch durch andere sportliche Fähigkeiten nicht ausgleichsfähigen Bestandteil der an einen Polizeivollzugsbeamten zu stellenden Qualifikation anzusehen.

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Liegt es so, setzt das Verwaltungsgericht mit der nicht weiter begründeten - und wohl auch nicht weiter begründbaren - Annahme, diese Einschätzung sei zwar ebenso beanstandungsfrei wie die Gewährung jeweils nur einer Wiederholungsmöglichkeit und der Ausschluss der Kompensation von Fehlleistungen, die Belastungen erwiesen sich aber in der Summe als unverhältnismäßig, unzulässigerweise seine Bewertung an die Stelle des dazu vornehmlich berufenen prüfungsrechtlichen Normgebers.

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Die Nichtbestehensentscheidung erweist sich auch nicht aufgrund der besonderen Umstände des Streitfalls als unverhältnismäßig. Zwar hat die Antragstellerin im Jahre 2011 einen mit einer Knieverletzung verbundenen Dienstunfall erlitten, der offenbar eine weitere Operation im Sommer 2012 erforderte und sie eine Zeitlang am Training gehindert haben wird. Soweit sich die Antragstellerin deshalb hinsichtlich der für den 5 April 2013 anberaumten Wiederholung der Teilprüfung "2000-Meter-Lauf" vorbereitungs- oder prüfungsunfähig gefühlt haben sollte, hätte sie dies jedoch vor der Prüfung geltend machen müssen.

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Vgl. Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, Rn. 265, 267.

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Eine Prüfungsunfähigkeit liegt überdies mit Rücksicht darauf fern, dass ihre Ausbildung, die eigentlich mit dem August 2012 hätte beendet sein sollen, mehrfach verlängert worden ist und die Antragstellerin am 27. Februar 2013 - also etwa fünf Wochen vor dem 5. April 2013 - den dem Bereich "Sprint" zugeordneten 1000-Meter-Lauf in der geforderten Zeit absolviert hat.

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Ohne Belang ist ferner, dass sie die erlaubte Zeit von zwölf Minuten für 2000 Meter nur um sieben Sekunden überschritten hat. Der prüfungsrechtliche Normgeber hat diese Vorgabe für das Bestehen der Ausdauerleistungsprüfung für eine junge Frau im Alter der Antragstellerin in Anlehnung an die Anforderungen des Deutschen Sportabzeichens festgelegt. Dafür, dass dies sachlich unvertretbar wäre, besteht kein Anhalt. Dann ist für die rechtliche Beurteilung aber unerheblich, wie weit die Antragstellerin die Bestehensgrenze verfehlt hat.

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Ein Anspruch der Antragstellerin auf Wiederholung der Prüfung folgt schließlich nicht daraus, dass den Studierenden nach dem Vorbringen des Antragsgegners im Training von der Prüfungsordnung nicht vorgesehene weitere Möglichkeiten eröffnet werden, die geforderte Ausdauerleistung zu erbringen. Abgesehen von Weiterem,

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vgl. zur Rügepflicht Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, Rn. 214, 216,

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hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass ihr diese Möglichkeit nicht bekannt war und sie diese nicht hat nutzen können. Es genügt dafür nicht, ohne nähere Erläuterung auf eine Beinverletzung zu verweisen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.