Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-18, Aktenzeichen 6 B 147/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0218.6B147.08.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung
geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

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Gründe:

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Die zulässige Beschwerde ist begründet.

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Der auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der beim Verwaltungsgericht
Düsseldorf erhobenen Klage 13 K 6316/07 gegen die Zuordnung der Antragstellerin zur Stadt
E. gerichtete Antrag ist unzulässig. Er ist nicht statthaft, da die Feststellung der
aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO
nur in Betracht kommt, wenn in der Hauptsache ein Verwaltungsakt angefochten wird (vgl. §
80 Abs. 1 VwGO). Der in der Hauptsache in Streit stehende Dienstherrenwechsel ist jedoch
nicht durch Verwaltungsakt geregelt. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der durch das
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS)
erstellte Zuordnungsplan und die darin enthaltene auf die Antragstellerin bezogene
Zuordnungsentscheidung seien bei verfassungskonformer Auslegung des Gesetzes zur
Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art. 1
des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30. Oktober 2007,
GVBl NRW, 482 - Eingliederungsgesetz -) als Verwaltungsakt anzusehen, der den Übergang
der Antragstellerin auf die Beigeladene als neuen Dienstherrn bewirke, teilt der Senat
nicht.

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Der Zuordnungsplan ist nicht auf die einen Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 1 VwVfG
NRW kennzeichnende unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Eine solche
unmittelbare Rechtswirkung kommt einer Maßnahme nur dann zu, wenn sie entweder
subjektive Rechte des von ihr Betroffenen begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich
feststellt, oder durch sie die Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung solcher
Rechte verbindlich abgelehnt wird.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 1984 - 3 C 12/83 -, BVerwGE 69, 374.

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Eine Maßnahme ist auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen "gerichtet", wenn ihr
ihrem objektiven Sinngehalt nach eine solche Zweckbestimmung innewohnt. Die
Außenwirkung darf mithin nicht nur tatsächliche Folge der Maßnahme sein. Entscheidend ist
insoweit allerdings nicht der innere Wille der Behörde, sondern der Inhalt der Erklärung, wie
er unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes verstanden werden kann.

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Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage, § 35 Rdn. 85.

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Der Zuordnungsplan ist nicht in diesem Sinne dazu bestimmt, den Übergang der
betroffenen Beamten auf die dort bezeichneten Körperschaften und Behörden verbindlich zu
regeln. Eine solche Bestimmung ist dem Zuordnungsplan weder von dem Gesetzgeber oder
von dem MAGS, das den Zuordnungsplan gemäß § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz zu
erstellen hat, zugedacht noch kann der Zuordnungsplan aus der Sicht der betroffenen Beamten
so verstanden werden.

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Das Eingliederungsgesetz bestimmt, dass die Beamten den auf die neuen Aufgabenträger
übergehenden Aufgaben kraft gesetzlicher Anordnung folgen. Sowohl der Wortlaut des § 9
Abs. 3 Eingliederungsgesetz als auch die zugehörige Gesetzesbegründung (LT-Drs. 14/4342,
S. 27) lassen keine Zweifel am Willen des Gesetzgebers, dass der Zuordnungsplan nur Teil
des dem gesetzlichen Übergang der Beamten vorgelagerten verwaltungsinternen
Auswahlverfahrens sein soll.

10

Nach § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz bereitet das MAGS den Personalübergang nach
den Absätzen 1 und 2 der Vorschrift - also den Übergang kraft Gesetzes - auf der Grundlage
eines von ihm erstellten Zuordnungsplans lediglich vor. Es trifft damit keine konstitutive
Entscheidung über den Personalübergang. Rechtsgrund für den Personalübergang ist nicht der
Zuordnungsplan, sondern das Gesetz selbst.

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Auch die Gesetzesbegründung zu § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz differenziert zwischen
dem "Auswahlverfahren" und "der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung" und
betont damit den unselbstständigen Charakter des Auswahlverfahrens, in dessen Rahmen der
Zuordnungsplan erstellt wird, gegenüber der eigentlichen Maßnahme des Übergangs. Die in
der Gesetzesbegründung enthaltene Formulierung, wonach das MAGS noch vor Übertragung
der jeweiligen Aufgabe "entscheidet", welche Beamten zu welchen neuen Aufgabenträgern
und welche in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement übergeleitet werden, ändert an
dem vorbeschriebenen Verständnis der Gesetzesbegründung nichts. Soweit der Begriff
"entscheidet" nicht ohnehin untechnisch gemeint ist, fehlt ihm jedenfalls für die Bestimmung
des Rechtscharakters des Zuordnungsplans jede Aussagekraft. Seine Verwendung ist vor dem
Hintergrund der ersten Fassung des Gesetzentwurfs zu sehen, die noch "personalrechtliche
Einzelmaßnahmen" vorsah. Nach § 9 Abs. 3 dieses Gesetzesentwurfs sollte eine
entsprechende "Entscheidung über die personalrechtlichen Einzelmaßnahmen" durch das
MAGS ergehen.

12

Der Zuordnungsplan kann auch aus Sicht der betroffenen Beamten nicht so verstanden
werden, dass er ihren Übergang auf die neuen Aufgabenträger unmittelbar bewirken soll.
Schon seine äußere Form lässt nicht auf einen Verwaltungsakt schließen. Es fehlt
beispielsweise eine Rechtsmittelbelehrung, die regelmäßig ein Indiz für die Annahme einer
verbindlichen Regelung ist. Der Zuordnungsplan enthält außerdem keinen verfügenden oder
feststellenden Ausspruch, sondern lediglich eine Auflistung, aus der die Verteilung aller
betroffenen Beamten auf die für sie jeweils vorgesehenen Körperschaften und Behörden
hervorgeht. Als eine konstitutive Entscheidung über den Übergang des einzelnen Beamten auf
einen anderen Dienstherrn erscheint der Zuordnungsplan aus Sicht des Beamten auch deshalb
nicht, weil er keine Regelung bezüglich des Zeitpunkts enthält, zu dem der Übergang erfolgen
soll.

13

Darüber hinaus spricht vor allem die Art der "Bekanntgabe" gegen das Vorliegen einer
unmittelbaren Regelung. Aus Sicht der Beamten konnte es sich hierbei nur um eine
Information über den Verfahrensstand handeln. Denn der Zuordnungsplan wurde den
Beamten nicht zielgerichtet durch das MAGS als die ihn erstellende Behörde bekannt
gegeben. Soweit überhaupt eine Übermittlung des Plans erfolgte, wurde sie durch die
Beschäftigungsbehörde veranlasst. Die Beamten erhielten den Zuordnungsplan regelmäßig als
Anhang zu einem formlosen Schreiben ihrer Beschäftigungsbehörde, in dem sie über den für
sie "vorgesehenen" Einsatzort informiert wurden.

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Der Zuordnungsplan ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch auf der
Grundlage einer verfassungskonformen Auslegung der den Übergang der Beamten regelnden
Vorschriften des Eingliederungsgesetzes nicht als Verwaltungsakt einzuordnen. Selbst wenn
sich § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz - entgegen dem Gesetzeswortlaut und dem
ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers -,

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vgl. zu dahingehenden Bedenken etwa BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2
BvF 3/02 -, ZBR 2007, 381,

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dahin auslegen ließe, dass er keinen gesetzlichen Übergang der jeweiligen Beamten
vorsehe, sondern lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von
Einzelentscheidungen für den Übergang der Beamten zum neuen Dienstherrn schaffe, bliebe
jedenfalls die Rechtsnatur des Zuordnungsplans hiervon unberührt. Der auf der Grundlage der
verfassungskonformen Auslegung des § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz als
Ermächtigungsgrundlage für "die in dem Zuordnungsplan zusammengefassten
Einzelentscheidungen" angestellten Überlegung des Verwaltungsgerichts, dem
Zuordnungsplan komme "bei einem derartigen Verständnis der Norm unmittelbare
Rechtswirkung" zu, schließt sich der Senat nicht an. Denn auf diese Weise wird die
verfassungskonforme Auslegung der Norm auf die - nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts - ihrer Umsetzung dienende Verwaltungsmaßnahme erstreckt. Ob eine
Maßnahme der Verwaltung die nach § 35 VwVfG für die Annahme eines Verwaltungsaktes
erforderliche unmittelbare Rechtswirkung nach Außen entfaltet, beurteilt sich aber zunächst
nach ihrer in der tatsächlichen Ausgestaltung zum Ausdruck kommenden wahren Rechtsnatur.
Diese ist bei dem Zuordnungsplan eindeutig und damit weiterer Auslegung nicht zugänglich.
Es ist vor diesem Hintergrund nicht möglich, dem Zuordnungsplan Rechtswirkungen
zuzuschreiben, die ihm in Wirklichkeit fehlen und für eine Umsetzung des
verfassungskonform als "Ermächtigungsgrundlage" ausgelegten § 9 Abs. 1 und 3
Eingliederungsgesetz unentbehrlich wären.

17

Nach allem geht der Senat bei summarischer Prüfung davon aus, dass die Antragstellerin
in der Hauptsache ihr Begehren nicht durch Anfechtung des Zuordnungsplans und einer darin
enthaltenen Einzelentscheidung, sondern im Wege der Feststellungsklage wird verfolgen
müssen, mit der das Bestehen oder Nichtbestehen eines Dienstverhältnisses zum bisherigen
und/oder zum vom Eingliederungsgesetz bestimmten neuen Dienstherren zu klären sein wird.
Dementsprechend wäre vorläufiger Rechtsschutz über § 123 Abs. 1 VwGO zu suchen.

18

Eine Auslegung oder Umdeutung des erstinstanzlich gestellten Antrags in einen Antrag
nach § 123 Abs. 1 VwGO kommt nicht in Betracht. Dafür lässt schon sein eindeutiger
Wortlaut keinen Raum. Das Feststellungsbegehren analog § 80 Abs. 5 VwGO bietet zudem
keine Anhaltspunkte dafür, welcher Antrag mit einer einstweiligen Anordnung verfolgt
werden sollte. Einer Auslegung oder Umdeutung stünde hiervon unabhängig aber auch § 146
Abs. 4 VwGO entgegen. Danach ist der Prüfungsrahmen im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich auf denjenigen der erstinstanzlichen Entscheidung beschränkt. Diese Vorschrift
stellt nicht nur für im Beschwerdeverfahren erklärte Antragsänderungen, sondern auch für die
Auslegung eines erstinstanzlich gestellten Antrags durch das Beschwerdegericht eine Grenze
dar.

19

Vgl. hierzu - für den Fall der Antragsänderung durch den Beschwerdeführer - OVG
NRW, Beschluss vom 25. Juli 2002 - 18 B 1136/02 -, NVwZ-RR 2003, 72, OVG Hamburg,
Beschluss vom 22. August 2003 - 4 Bs 278/03 -, NVwZ-RR 2004, 621.

20

Da im Rahmen eines Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO jedenfalls ein anderer
Streitgegenstand zur Entscheidung gestellt würde, als derjenige, über den das
Verwaltungsgericht befunden hat, wäre eine Auslegung oder Umdeutung des gestellten
Antrags auch insoweit unzulässig. Ob es zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes
ausnahmsweise geboten sein kann, im Beschwerdeverfahren über einen geänderten
Streitgegenstand zu befinden, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil es der
Antragstellerin unbenommen bleibt, beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen
Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO zu beantragen.

21

Allerdings hätte ein entsprechender Antrag der Antragstellerin - etwa mit dem Ziel,
festzustellen, dass sie vorläufig nicht verpflichtet sei, bei dem Beigeladenen Dienst zu
leisten -, nach Lage der Akten in der Sache wohl keinen Erfolg. Denn die Voraussetzungen
für den Erlass einer einstweiligen Anordnung liegen nicht vor.

22

Der Senat hätte aufgrund einer Folgenabwägung zu entscheiden, das heißt, ohne zu
klären, ob das in der Hauptsache zu verfolgende Klagebegehren der Antragstellerin, nämlich
festzustellen, dass sie nicht kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 auf die Beigeladene als neuen
Dienstherren übergegangen ist, voraussichtlich Erfolg haben würde oder nicht.

23

Vgl. Beschluss des Senats vom heutigen Tage - 6 B 33/08 -.

24

Diese Folgenabwägung ginge zu Lasten der Antragstellerin aus. Die Nachteile, die sich
für sie ergäben, wenn sich ihr Übergang auf die Beigeladene im Hauptsacheverfahren als
unwirksam herausstellte, blieben hinter den Nachteilen für die Allgemeinheit zurück, die der
Erlass einer einstweiligen Anordnung bei einem Unterliegen der Antragstellerin im
Hauptsacheverfahren mit sich brächte.

25

Erginge die einstweilige Anordnung, wäre die ordnungsgemäße Erfüllung der auf die
Beigeladene übergegangenen Aufgaben gefährdet. Darüber hinaus drohten mit Blick darauf,
dass die Antragstellerin einerseits bei ihrem neuen Dienstherrn nicht eingesetzt werden könnte
und ihr anderweitiger Einsatz nicht gesichert wäre, sie aber andererseits fortlaufend
alimentiert werden müsste, finanzielle Schäden. Diesen öffentlichen Belangen könnte die
Antragstellerin nur Nachteile entgegenhalten, die es unzumutbar erscheinen ließen, sie bis zu
einer Entscheidung in der Hauptsache so zu behandeln, als sei sie auf die Beigeladene
übergegangen.

26

Vgl. zu dem insoweit anzulegenden Maßstab sowie zu den betroffenen öffentlichen
Belangen Senatsbeschluss vom heutigen Tage - 6 B 33/08 -.

27

Solche Nachteile ergeben sich für die Antragstellerin indessen nicht. Besonders
schwerwiegende Nachteile in Bezug auf ihre Besoldungs-, Beihilfe- oder
Versorgungsansprüche sind angesichts der Regelungen des § 23 Abs. 2 und 9
Eingliederungsgesetz nicht zu erwarten. Die Antragstellerin hat auch nicht glaubhaft
dargelegt, dass es ihr aus besonderen Gründen, die in ihren persönlichen Verhältnissen
angesiedelt sind, nicht zuzumuten ist, ihren Dienstpflichten bei der Beigeladenen bis zu einer
Entscheidung in der Hauptsache nachzukommen. Schließlich macht sie ohne Erfolg geltend,
ihre amtsangemessene Beschäftigung bei der Beigeladenen sei nicht sichergestellt.
Unabhängig davon, dass der Antragsgegner diesem Vorbringen substantiiert entgegengetreten
ist, kann darin kein unzumutbarer Nachteil gesehen werden. Selbst wenn die Antragstellerin
bei der Beigeladenen zunächst nicht amtsangemessen beschäftigt werden könnte, wäre ihr die
Wahrnehmung unterwertiger Aufgaben für einen Übergangszeitraum zumutbar. Im Übrigen
stünde der Antragstellerin ein Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung gegen die
Beigeladene zu, den sie - auch vor einer Hauptsacheentscheidung über die Wirksamkeit des
Dienstherrenwechsels - rechtlich verfolgen könnte.

28

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da
sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die
Streitwertfestsetzung orientiert sich an den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG, wobei der
sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten
Entscheidung zu halbieren ist.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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