Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-05-31, Aktenzeichen 4 B 1741/16

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz in Hinblick auf die (vorläufige) Untersagung von Ballonfahrten über das Vogelschutzgebiet V 42 „C.“.

2

Die Antragstellerin, ein in A-Stadt ansässiges Unternehmen, bietet an verschiedenen Startplätzen in der Umgebung des D. regelmäßig gewerbsmäßige Ballonfahrten an. Ausweislich der Homepage der Antragstellerin umfasst die Auswahl ihrer Startplätze unter anderem E., F., G., H. und I. (http://www.ballonteam-steinhuder-meer.de/startplätze/, aufgerufen am 25.04.2017). F., I. und G. liegen in unmittelbarer Nähe des D..

3

Das C. mit den östlich und westlich angrenzenden Uferzonen ist gemäß der Bekanntmachung des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz vom 28.07.2009 (Nds. MBl. S. 783) über die Erklärung von Gebieten zu Europäischen Vogelschutzgebieten als Europäisches Vogelschutzgebiet V 42 C. (EU-Code: DE 3521-401) ausgewiesen. Zudem ist das C. (mit Randbereichen) als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung in den Anhang der fünften aktualisierten Liste (Gebiet DE3420331) gemäß Durchführungsbeschluss der Kommission vom 18.11.2011 (ABl. EU L 11 S. 21) aufgenommen worden und wird unter der Bezeichnung FFH-Gebiet 94 geführt. Schließlich liegt das C. unter anderem mit seinen Randbereichen innerhalb des Landschaftsschutzgebietes „Feuchtgebiet internationaler Bedeutung C.“ (LSG H 01, ABl. für den Regierungsbezirk B-Stadt Nr. 14 v. 24.06.1981 S. 425), im Naturpark „C.“ (NP NDS00009, Nds. MBl. Nr. 37 v. 19.10.2011 S. 710) und - mit seinem westlichen Uferbereich - im Bereich des im Dezember 1998 ausgewiesenen Naturschutzgebietes „J.“ (NSG HA 190, ABl. für den Regierungsbezirk B-Stadt Nr. 26 v. 09.12.1998) und - mit seinem östlichen Teil und den angrenzenden Flächen - im Bereich des im Mai 2016 ausgewiesenen Naturschutzgebietes „K.“ (NSG-HA 154, Gem. ABl. für die Region Hannover und die Landeshauptstadt B-Stadt Nr. 20 v. 26.05.2016 S. 231). Gegen die Ausweisung des Naturschutzgebietes „Totes Meer“ ist beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht eine Normenkontrollklage anhängig.

4

Allgemeines Erhaltungsziel des Vogelschutzgebietes V 42 ist unter anderem die Bereitstellung beruhigter Brut-, Rast- und Nahrungshabitate für im Einzelnen genannte wertbestimmende Vogelarten sowie weitere im Gebiet vorkommende Brutvögel, auch durch eine naturschutzverträgliche Befahrensregelung. Zudem sind spezielle Erhaltungsziele für die im Gebiet wertbestimmenden Vogel- und Zugvogelarten sowie weitere im Gebiet vorkommende Brut- und Gastvögel definiert. Östlich von H. und westlich von G. liegt der L., ein deutscher Militärflugplatz der Luftwaffe, der Stützpunkt des Lufttransportgeschwaders LG 62 ist und auf dem das Transportflugzeug A400M stationiert ist.

5

Mit Schreiben vom 01.04.2015 bat die Antragsgegnerin die Bundeswehr, den Flugbetrieb - in Hinblick auf ein am C. brütendes Seeadlerpaar - so zu gestalten, dass Luftfahrzeuge einen Abstand von 1000 Metern zum Seeadlerhorst oder die Überflüge eine Höhe von 600 Metern einhalten.

6

Im April 2015 wurde die Antragsgegnerin darauf aufmerksam, dass die Antragstellerin regelmäßig gewerbsmäßige Ballonfahrten im Bereich des D. durchführt. Nach Anhörung untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit Bescheid vom 28.05.2015, ganzjährig in dem Vogelschutzgebiet V 42 „C.“ und außerhalb einer Zone von 500 m Breite um das Vogelschutzgebiet herum mit Ballonen zu starten, eine Mindestfahrhöhe von 600 m über Grund zu unterschreiten und zu landen und ordnete gleichzeitig die sofortige Vollziehung der Regelungen an. Im Vogelschutzgebiet brüteten Vogelarten, die - wie See- und Fischadler und Zwergdommel - in Niedersachsen besonders selten seien. Außerdem rasteten in dem Gebiet von Ende September bis Anfang April Zugvögel - wie z.B. Blässgänse - in sehr großer Zahl. Viele der zu schützenden Arten seien äußerst scheu gegenüber Menschen. Aufgrund der Silhouettenbildung der Ballone, vermutlich in Kombination mit den Geräuschen und dem Brennergeruch, gehe von Ballonen eine besonders intensive Störung der Erhaltungsziele des Vogelschutzgebietes aus, die aufgrund der langsamen Fahrt lange andauere und Fluchtreaktionen bei vielen der besonders scheuen geschützten Vogelarten hervorrufe. Durch die Ballonfahrten bestehe die Gefahr unzulässiger Veränderungen im Sinne von § 33 Abs. 1 BNatSchG, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen bis hin zum Verschwinden besonders gefährdeter bzw. schutzwürdiger Arten (Anhang I der Vogelschutzrichtlinie) führen könnten. Nach dem Ergebnis der Verträglichkeitsvorprüfung nach § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG seien (nur) bei Einhaltung der mit diesem Bescheid festgesetzten Regelungen erhebliche Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebietes ausgeschlossen.

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Hiergegen legte die Antragstellerin am 15.06.2015 Widerspruch ein und stellte am 25.06.2015 einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung. Nach Anhörung der Antragstellerin hob die Antragsgegnerin im Widerspruchsverfahren mit Bescheid vom 18.02.2016 ihre Untersagungsverfügung vom 28.05.2015 auf, ersetzte sie durch eine Regelung, wonach der Antragstellerin vorläufig bis zum Abschluss einer Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG untersagt werde, über dem Vogelschutzgebiet V 42 „C.“ und in einer Zone von 500 Meter Breite um das Vogelschutzgebiet herum mit Ballonen zu fahren und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Sie sei für den Erlass der Anordnung nach § 34 Abs. 6 BNatSchG zuständig, da für die Überquerung des Vogelschutzgebiets keine luftfahrtrechtliche Entscheidung erforderlich sei. Für gewerbliche Ballonfahrten benötige die Antragstellerin eine Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG, für deren Erteilung ausschließlich Fragen der Verkehrssicherheit und der Zuverlässigkeit geprüft würden, um die ordnungsgemäße Beförderung der Passagiere sicherzustellen. Naturschutzrechtliche Fragen würden nicht berücksichtigt. Zudem benötige die Antragsgegnerin eine Aufstiegserlaubnis nach § 25 Abs. 1 LuftVG, für deren Erteilung die Luftfahrtbehörde zuständig sei und die nur die Bereiche rund um die geplanten Aufstiegsstandorte und keine möglichen Fahrtrouten umfasse. Eine (im Grundsatz erforderliche) Erlaubnis für die Landung bemannter Freiballone außerhalb von Flugplätzen benötige die Antragstellerin hingegen gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG i.V.m. § 18 Abs. 3 LuftVO nicht, da der Ort der Landung bei Ballonfahrten nicht vorausbestimmbar sei. Da das Projekt ohne erforderliche Anzeige und Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung begonnen worden sei, könne sie das Projekt vorläufig einstellen. Die Beeinträchtigung des Gebietes durch die Ballonfahrten könne nicht ausgeschlossen werden, so dass die Anordnung der vorläufigen Einstellung des Projektes zur Durchführung der Verträglichkeitsprüfung geeignet, erforderlich und angemessen sei. Die Antragstellerin habe die Möglichkeit, bis zum Abschluss der Verträglichkeitsprüfung die Ballonfahrten auf anderen Routen außerhalb des Gebietes durchzuführen.

8

Hiergegen hat die Antragstellerin am 15.03.2016 Klage erhoben (4 A 1740/16), über die noch nicht entschieden ist, und gleichzeitig einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt. Die vorläufige Untersagung von Ballonfahrten über dem Vogelschutzgebiet V 42 „C.“ sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin keine Zuständigkeit zur Anordnung einer solchen Einschränkung des freien Luftraums nach dem Luftverkehrsgesetz besitze. Zudem seien die Ballonfahrten auch keine Projekte im Sinne von § 34 BNatSchG. Es handele sich lediglich um vereinzelte Fahrten über dem Vogelschutzgebiet, die ad hoc stattfänden. Auch fehle es an einer Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes durch die Ballonfahrten. Von den Ballonfahrten gingen weder die Vögel erschreckende Silhouetten- oder Schattenbildungen noch Lärmbelästigungen oder Störungen durch Brennergeruch aus. Darüber hinaus verstoße die Anordnung gegen das Gleichbehandlungsgebot, da militärische und zivile Überflüge in dem Gebiet geduldet seien. Schließlich sei die Anordnung unverhältnismäßig, weil sie keine Höhenbegrenzung der Flugverbotszone enthalte und ganzjährig gelte. Sie unterschreite ihre freiwillige Mindestfahrhöhe von 500 bis 600 Meter grundsätzlich nicht.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 28.05.2015 in Form des Widerspruchsbescheids vom 18.02.2016 wiederherzustellen.

11

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

13

Sie sei für die Anordnung der angegriffenen naturschutzrechtlichen Verfügung zuständig, da die zuständige Luftverkehrsbehörde bei Erteilung der Betriebsgenehmigung nach § 20 Luftverkehrsgesetz keine naturschutzrechtliche Prüfung vornehme. Entsprechende naturschutzrechtlich begründete Flugbeschränkungen könnten daher von ihr in eigener Zuständigkeit angeordnet werden. Die Störwirkung von farbigen Heißluftballons auf Vögel sei wissenschaftlich belegt. Zudem habe der Naturschutzbeauftragte Thiele zum Beispiel am 28.10.2014 beobachtet, dass das Überfliegen des Bereichs der Meerbruchwiesen mit einem Heißluftballon zur Folge gehabt habe, dass sich Graugänse, Kiebitze, Bekassinen, Enten und andere Vögel panikartig in die Lüfte erhoben hätten und dem Ballon ausgewichen und nach Süden abgeflogen seien und sich erst beruhigt hätten, als der Ballon weit im Norden außer Sichtweite gewesen sei.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

II.

15

Der Antrag hat keinen Erfolg.

16

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig. Ursprünglich angefochten hat die Antragstellerin die gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO von der Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärte naturschutzrechtliche Anordnung der Untersagung von Ballonfahrten unterhalb einer Mindestfahrhöhe von 600 Meter über Grund im Vogelschutzgebiet „C.“ vom 28.05.2015. Zwar hat die Antragsgegnerin im Laufe des Widerspruchsverfahrens diesen Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 18.02.2016 abgeändert und durch die vorläufige Untersagung von Ballonfahrten bis zum Abschluss einer Verträglichkeitsprüfung ersetzt, ohne ausdrücklich die sofortige Vollziehung (auch) dieser neuen Regelung anzuordnen. Allerdings ergibt sich aus den Ausführungen im Widerspruchsbescheid zum Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der getroffenen naturschutzrechtlichen Anordnung, dass der gleichzeitig gestellte Antrag auf Aussetzung der Vollziehung abgelehnt wird und ein besonderes öffentliches Interesse daran besteht, dass die Ballonfahrten während des Rechtsbehelfsverfahrens wegen der drohenden Folgen für das geschützte Gebiet nicht fortgesetzt werden. Insofern ist - wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - auch die naturschutzrechtliche Anordnung vom 28.05.2015 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 18.02.2016 für sofort vollziehbar erklärt worden.

17

Das besondere öffentliche Interesse an der Vollziehung der vorläufigen Untersagung der Ballonfahrten hat die Antragsgegnerin in einer den Formerfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise damit begründet, dass weitere Ballonfahrten innerhalb des betroffenen Vogelschutzgebietes zu einem Verschwinden ganzer Populationen besonders gefährdeter bzw. schutzwürdiger Vogelarten führen könnten und den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin dadurch Rechnung getragen werden könne, dass auf anderen Fahrtrouten Ballonfahrten durchgeführt würden.

18

Die Kammer kommt im Rahmen ihrer nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Entscheidung zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Entscheidung das private Interesse der Antragstellerin, über dem Vogelschutzgebiet und innerhalb einer Zone von 500 Metern um das Vogelschutzgebiet herum Ballonfahrten durchführen zu dürfen, überwiegt. Bei ihrer Entscheidung kann die Kammer auf die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs abstellen, wenn sich diese bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren lediglich gebotenen summarischen Prüfung eindeutig beurteilen lassen. So liegt es hier, da sich die angefochtene Entscheidung der Antragsgegnerin, der Antragstellerin die Durchführung von Ballonfahrten über dem Vogelschutzgebiet und einer Zone von 500 Metern um das Vogelschutzgebiet herum vorläufig bis zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung zu untersagen, voraussichtlich als rechtmäßig erweist.

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I. Allerdings konnte die Antragsgegnerin die angefochtene Anordnung aller Voraussicht nach nicht auf § 34 Abs. 6 Satz 4 BNatSchG stützen, da es an der Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebiets fehlen dürfte.

20

Die Anordnung der vorläufigen Einstellung der Ballonfahrten gemäß § 34 Abs. 6 Satz 4 BNatSchG setzt unter anderem voraus, dass die Ballonfahrten ein Projekt im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG darstellen, das geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Nach der Legaldefinition des § 7 Abs. 1 Nr. 8 sind Natura 2000-Gebiete die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Europäische Vogelschutzgebiete. Gestützt ist die Anordnung auf eine mögliche Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes V 42 C.. Vogelschutzgebiete sind gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG Gebiete im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 20 vom 26.1.2010, S. 7) - Vogelschutzrichtlinie (VRL) -, wenn ein Schutz im Sinne des § 32 Abs. 2 bis 4 bereits gewährleistet ist. Nach der herrschenden Rechtsprechung ist eine solche Unterschutzstellung unter folgenden Voraussetzungen anzunehmen (vgl. nur Nds. OVG, Urt. v. 23.11.2012 - 12 LB 64/11 -, juris):

21

„Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erfüllt ein Mitgliedstaat seine Ausweisungspflicht nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, kodifiziert als Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (VRL), nur dann rechtswirksam, wenn er die besonderen Schutzgebiete "vollständig und endgültig" ausweist (EuGH, Urt. v. 6.3.2003 - C-240/00 - Slg. 2003, I-2187). Die Erklärung muss das Gebiet Dritten gegenüber rechtswirksam abgrenzen und nach nationalem Recht "automatisch und unmittelbar" die Anwendung einer mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehenden Schutz- und Erhaltungsregelung nach sich ziehen (EuGH, Urt. v. 27.2.2003 - C-415/01 - Slg. 2003, I-2081 Rn. 26). Hieraus ergibt sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, dass die "Erklärung" zum besonderen Schutzgebiet nach Art. 4 Abs. 1 VRL, die nach Art. 7 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-RL) den Wechsel des Schutzregimes auslöst, jedenfalls eine endgültige rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung darstellen muss (BVerwG, Urt. v. 1.4.2004 - 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276; Beschl. v. 3.6.2010 - 4 B 54.09 -, NVwZ 2010, 1289). Deren rechtliche Gestalt wird durch das Recht der Mitgliedstaaten näher bestimmt. Nach § 32 Abs. 2 BNatSchG sind die Europäischen Vogelschutzgebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären. Die Schutzerklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen (§ 22 Abs. 2 Satz 1, § 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG).

22

Soweit das Landschaftsschutzgebiet mit dem gelisteten EU-Vogelschutzgebiet V 63 identisch ist, handelt es sich bei der Unterschutzstellung mithin um einen Akt der Erfüllung einer durch § 32 Abs. 2 BNatSchG sowie durch Art. 4 Abs. 1, 2 VRL begründeten Rechtspflicht (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, § 32 BNatSchG Rn. 9; J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Auflage, § 32 Rn. 27).“

23

Gemessen an den vorstehenden Erwägungen fehlt es nach Auffassung der Kammer an einer solchen Unterschutzstellung des Vogelschutzgebietes V 42 im Sinne von § 20 Abs. 2 BNatSchG. Zwar ist das Vogelschutzgebiet gemäß der Bekanntmachung des MU vom 28.07.2009 (die ihrerseits Bezug nimmt auf die Bekanntmachung vom 02.03.2002) förmlich zu einem Europäischen Vogelschutzgebiet erklärt worden. Allerdings fehlt die gesonderte Schutzausweisung des Vogelschutzgebietes als zu schützender Teil von Natur und Landschaft nach § 20 Abs. 2 BNatSchG, d.h. als Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat, Landschaftsschutzgebiet, Naturpark, Naturdenkmal oder als geschützter Landschaftsbestandteil. Die Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes H1 (Feuchtgebiet internationaler Bedeutung C. aus dem Jahr 1981) ist bereits nicht in Hinblick auf den Schutz bestimmter Vogelarten erfolgt. Auch die Verordnung über das Naturschutzgebiet „J.“ am Westufer des M. enthält nur einen pauschalen Hinweis auf die sehr hohe Bedeutung des Gebietes als Brut- und Rastgebiet für zahlreiche gefährdete Vogelarten, ohne diese als zu schützende Arten im Einzelnen zu benennen oder flächenmäßig einen der Größe des Vogelschutzgebietes V 42 entsprechenden Schutzanspruch unter Darstellung der einzelnen Erhaltungsziele zu umfassen. Die Ausweisung des Naturschutzgebietes „K.“ ist schließlich erst nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens erfolgt und war insoweit nicht Grundlage der angefochtenen behördlichen Entscheidungen. Dementsprechend geht die Kammer weiterhin - wie bereits in ihrem Urteil betreffend die Erteilung einer Genehmigung zum Abschuss von Kormoranen am C. (Urt. v. 27.04.2010 - 4 A 6036/08 -) - davon aus, dass die erforderliche förmliche Schutzausweisung im Sinne von § 32 Abs. 2 BNatSchG für das Vogelschutzgebiet V 42 nicht erfolgt ist und somit nur ein „faktisches“ Vogelschutzgebiet vorliegt.

24

II. Die Antragsgegnerin konnte die vorläufige Untersagung der Durchführung von Ballonfahrten jedoch unmittelbar auf Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie (VRL) stützen.

25

Nach der Rechtsprechung finden in den Fällen, in denen ein (europäisches) Vogelschutzgebiet nach Artikel 4 Abs. 1 und/oder Abs. 2 VRL nicht den Anforderungen des Artikel 4 Abs. 4 VRL (durch Erklärung gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne von § 20 Abs. 2 BNatSchG) förmlich unter Schutz gestellt worden ist, die Regelungen der Vogelschutzrichtlinie unmittelbar Anwendung (BVerwG, Urt. v. 11.08.2016 - 7 A 1/15 u.a. -, m.w.N., juris):

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„Andernfalls verbleibt es bei dem strengeren Schutzregime der Vogelschutzrichtlinie, derzufolge nur überragende Gemeinwohlbelange wie der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öffentlichen Sicherheit die Verbote des Art. 4 Abs. 4 VRL überwinden können (BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 - BVerwGE 120, 276 < 289 >).

27

Entsprechendes hat auch die Kammer in ihrem bereits oben zitierten Urteil vom 27.04.2010 ausgeführt:

28

„Nicht erklärte Gebiete dieser Art besitzen den Rechtsstatus eines "faktischen" Vogelschutzgebiets und unterliegen dem unmittelbar geltenden Rechtsregime des Art. 4 Abs. 4 VRL. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung angeschlossen (vgl. nur Urteil vom 15.01.2004 - BVerwG 4 A 11.02 -, NVwZ 2004, 732 - A 73, Lichtenfels -; Urteil vom 01.04.2004 - 4 C 2/03 -, NVwZ 2004, 1114).

29

Nach Art. 4 Abs. 4 S. 1 VRL sind Maßnahmen zu treffen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Die Kläger beabsichtigen mit ihrem geplanten Abschuss eine erhebliche Beeinträchtigung des Lebensraums jedenfalls des Kormorans.

30

Ob eine erhebliche oder unerhebliche Beeinträchtigung i. S. v. Art. 4 Abs. 4 S. 1 VRL vorliegt, beurteilt sich nach dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 01.04.2004, a. a. O.) gemäß Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL nach den "Zielsetzungen dieses Artikels". Diese bedeuten hinsichtlich der Lebensräume der in Anhang I der VRL aufgeführten Vogelarten die Sicherstellung besonderer Schutzmaßnahmen, um ihr Überleben und ihre Vermehrung im Verbreitungsgebiet zu sichern (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 VRL) und für Vögel, die nicht in Anhang I der VRL aufgeführt sind, ihnen die Vermehrungs-, Mauer- und Überwinterungsgebiete sowie die Rastplätze zu schützen (Art. 4 Abs. 2 VRL). (…)

31

Das Gewicht von Beeinträchtigungen der Ziele des Art. 4 Abs. 2 VRL beurteilt sich jeweils nach Art und Ausmaß der negativen Auswirkungen auf diese Zielsetzungen. Dabei ist die Schwelle zur Erheblichkeit nicht erst dann erreicht, wenn die Verwirklichung von Erhaltungszielen unmöglich oder unwahrscheinlich gemacht wird. Die Kläger beabsichtigen eine letale Vergrämung von Kormoranen, die den Kormoranbestand von seinem Rastplatz am C. fern hält. Offenkundig widerspricht der Abschuss von Kormoran mit dem Ziel, sie auf Dauer zu vergrämen, dem Ziel, ihnen das C. als Rastplätze zu schützen. Der Wegfall des Rastplatzes ist eine erhebliche Beeinträchtigung.

32

Besteht hierin schon eine erhebliche Beeinträchtigung des "faktischen" Vogelschutzgebietes C., kommt es nicht darauf an, ob nicht auch andere Zielsetzungen des Vogelschutzgebietes erheblich beeinträchtigt sind. Da die Vergrämung des Kormorans zugleich zur Vergrämung von anderen Vögeln in der Nähe der Schlafplätze des Kormorans führen kann, ist nicht ausgeschlossen, dass in den günstigen Erhaltungszustand des Zwergsägers eingegriffen wird (als Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 VRL) oder die Vermehrungs-, Mauer- und Überwinterungsgebiete sowie die Rastplätze von Gänsesäger, Krickente, Löffelente und Tafelente schutzlos gestellt werden (als Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 VRL).

33

Beabsichtigen die Kläger eine erhebliche Beeinträchtigung des Lebensraums von Kormoranen in dem "faktischen" Vogelschutzgebiet C., kann diese nicht für ihre privatwirtschaftlichen Ziele hingenommen werden. Denn Art. 4 Abs. 4 S. 1 VRL begründet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 01.04.2004, a. a. O.), der die Kammer folgt, eine Dauerpflicht der Mitgliedstaaten, die Lebensräume der geschützten Populationen zu erhalten und Störungen der wildlebenden Vogelarten zu vermeiden bzw. zu unterlassen. Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL bildet zugleich den Maßstab für die Zulässigkeit von Beeinträchtigungen im Einzelfall. Ausnahmen von dem Beeinträchtigungs- und Störungsverbot können nur überragende Gemeinwohlbelange wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öffentlichen Sicherheit rechtfertigen (EuGH, Urteil vom 28.02.1991 - Rs. C-57/89 -, NuR 1991, 249). Wirtschaftliche Gründe, auf die sich die Kläger allenfalls berufen können, können eine Ausnahme vom Schutzregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL nicht begründen (EuGH, Urteil vom 11.07.1996 - Rs. C-44/95 -, NuR 1997, 36).“

34

Nach Artikel 4 Abs. 4 Satz 1 VRL treffen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den in Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Das Verbot gilt in erster Linie für tatsächliche Handlungen, die zu entsprechenden Verschlechterungen oder Störungen führen, wobei eine relevante Beeinträchtigung in diesem Sinne droht, wenn die Gefahr besteht, dass die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele gefährdet werden (Nds. OVG, Urt. v. 09.06.2016 - 12 KN 187/15 -, juris). Dabei ist bei einem faktischen Vogelschutzgebiet die Abgrenzung zwischen erheblichen und unerheblichen Beeinträchtigungen gemäß Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL nach den Zielsetzungen dieses Artikels vorzunehmen, das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen (BVerwG, Urt. v. 11.08.2016 - 7 A 1/15 u.a. -, juris). Die Regelung des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 erschöpft sich nicht in der Normierung einer Dauerpflicht, sondern bildet zugleich den Maßstab für die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall vergleichbar dem Zulassungstatbestand des Art. 6 Abs. 3 FFH-RL (vgl. nur BVerwG, Urteil v. 03.05.2013 - 9 A 16/12 -, juris). Danach dürfen Vorhaben nur zugelassen werden, wenn sie nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen und Störungen führen. Die Schwelle der Erheblichkeit ist dabei nicht erst dann erreicht, wenn die Verwirklichung von Erhaltungszielen unmöglich oder unwahrscheinlich gemacht wird. Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Art. 3 und 4 Vogelschutz-RL bestehen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bereits, bevor eine Verringerung der Anzahl von Vögeln oder die konkrete Gefahr des Aussterbens einer geschützten Art nachgewiesen wird (EuGH, Urt. v. 02.08.1993 - Rs. C-355/90 - Slg. 1993 I-4272 Rn. 15).

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Gemessen daran spricht bei summarischer Prüfung nach Auffassung der Kammer Überwiegendes für die Annahme, dass durch die Ballonfahrten im Vogelschutzgebiet V 42 erhebliche Beeinträchtigungen der dort anzutreffenden Brut- und Zugvogelarten zu befürchten sind.

36

Als allgemeines Erhaltungsziel des Vogelschutzgebietes V 42 „C.“ wird die Bereitstellung beruhigter Brut-, Rast und Nahrungshabitate genannt, als spezielle Erhaltungsziele der Erhalt und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der wertbestimmenden Vogelarten nach Artikel 4 Abs. 1 (Anhang 1) der Vogelschutzrichtlinie wie dem Schwarzmilan (insbesondere Beruhigung des näheren Horstumfeldes), Tüpfelsumpfhuhn (Erhalt von ungestörten Brut- und Rufplätzen an geeigneten Gewässern), Wachtelkönig (Erhaltung und Entwicklung weitgehender Störungsfreiheit), Zwergsäger (Erhalt und Sicherung von ungestörten Rast- und Nahrungshabitaten auf dem See) sowie der wertbestimmenden Zugvogelarten nach Artikel 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie wie der Wasserralle (Erhalt von ungestörten Brut und Rufplätzen an geeigneten Gewässern), Schilfrohrsänger (Schutz vor Störungen an den Brutplätzen), Haubentauchern (Erhalt und Schaffung ungestörter Brut-, Rast- und Nahrungshabitate), Kormoran (Sicherung ungestörter Bereiche an den Rast-, Nahrungs- und Schlafplätzen), Graugans (Bereitstellung ungestörter Rast- und Nahrungsräume ohne jagdliche Nutzung), Löffelente (Ruhigstellung der Rastgewässer und Erhalt und Entwicklung von störungsfreien Brutplätzen), Tafelente (Bereitstellung ungestörter Seebereiche und Vermeidung von weiteren anthropogenen Störungen), Gänsesäger (Erhaltung und Sicherung von ungestörten Rast- und Nahrungshabitaten), Lach- und Sturmmöwe (Freihaltung der wichtigen Rasthabitate von Störungen) sowie der Silbermöwe (Bereitstellung ausreichender beruhigter Rast- und Nahrungshabitate auf dem See),

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Diese Erhaltungsziele werden durch die Durchführung von Ballonfahrten voraussichtlich erheblich beeinträchtigt. Niedrige Ballonfahrten können - aufgrund der großen (wegen der geringen Geschwindigkeit vergleichsweise lang andauernden) Silhouettenbildung sowie der stoßweisen Lärmemissionen des Brenners und dem plötzlichen Aufleuchten der Brennerflamme - gerade bei Zugvögeln, die aus unbewohnten und sehr störungsarmen Gebieten kommen, zu starken Fluchtreaktionen auf ihnen unbekannte Flugobjekte führen, was zum Beispiel Graugans, Krickente, Löffelente oder Tafelente betrifft. Gerade für weit ziehende Zugvögel ist eine ausgeprägte Scheu überlebenswichtig, da sie in anderen Ländern vielen unbekannten Gefahren wie der Jagd, Vogelnetzen, verschiedenen Fallen oder Lockvögeln ausgesetzt sind (vgl. dazu nur Frenz/Müggenborg, Ballonfahrten über einem Naturschutzgebiet: Habitat- und Artenschutz, NuR 2017, 1). Entsprechende Beeinträchtigungen drohen auch den im Vogelschutzgebiet wertbestimmenden Zugvogelarten Graugans, Krickente, Löffelente und Tafelente durch die Ballonfahrten der Antragstellerin.

38

Soweit die Antragstellerin diese Annahme unter Hinweis darauf in Frage gestellt hat, dass die Ballone im Wesentlichen langsam und lautlos fahren, eine Silhouettenbildung nur bei ungestörtem Sonnenschein zu befürchten sei und die Brennergeräusche im Vergleich zu der erheblich stärkeren Lärmbelästigung durch die An- und Abflüge vom L. zu keinen weitergehenden Störungen führten, rechtfertigen diese Einwendungen jedenfalls im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine andere rechtliche Beurteilung. Maßgeblich für diese Einschätzung des Gerichts sind die nachvollziehbaren, durch Hinweise auf Literatur und auf Beobachtungen des Naturschutzbeauftragen der Region aufgezeigten erheblichen Auswirkungen des Ballonfahrens auf die hier unter anderem wertbestimmenden Vogelarten Graugans, Krickente, Löffelente und Tafelente, die durch die bloßen Behauptungen der Antragstellerin zur Irrelevanz der Ballonfahrten für die wertbildenden Vogelarten nicht wesentlich erschüttert worden sind. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang zudem der Umstand, dass die unmittelbare Anwendbarkeit des strengeren Schutzregimes der Vogelschutzrichtlinie auf das streitgegenständliche Vorhaben der Antragstellerin auch eine (weniger einschneidende) Maßnahme wie die (im Fall einer nationalen Unterschutzstellung nach § 20 Abs. 2 BNatSchG) mögliche vorläufige Einstellung eines Projekts rechtfertigen dürfte, um die genauen Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfung einer konkreten Prüfung zu unterziehen. Nichts anderes gilt im vorliegenden Verfahren, wo ganz erhebliche Indizien für eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des Vogelschutzgebiets V 42 durch die Wirkungen der Ballonfahrten vorliegen. Ob und in welchem Umfang diese Beeinträchtigungen durch die (möglicherweise) bestehende Lärmvorbelastungen des Fliegerhorstes Wunstorf relativiert werden und ob - in Hinblick auf die konkret betroffenen Vogelarten - auch jahreszeitlich beschränkte Einschränkungen der Ballonfahrten ausreichend sein könnten, wäre im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfungen zu klären. Insofern begegnet es aus Sicht der Kammer auch keinen Bedenken, den von der Antragstellerin gestellten Beweisanträgen jedenfalls nicht bereits in diesem vorläufigen Rechtsschutzverfahren nachzugehen. Die vorläufige Untersagung der Durchführung von Ballonfahrten im Vogelschutzgebiet V 42 bis zur Durchführung eine Verträglichkeitsprüfung ist jedenfalls angesichts des derzeitigen Erkenntnisstandes eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Maßnahme, die im Sinne von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL drohende erhebliche Belästigung der Vögel im (faktischen) Vogelschutzgebiet V 42 zu vermeiden.

39

III. Schließlich teilte die Kammer auch nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin für den Erlass dieser naturschutzrechtlichen Anordnung deshalb nicht zuständig war, weil eine vorrangige Kompetenz der Luftverkehrsbehörde für entsprechende Anordnungen nach den luftverkehrsrechtlichen Vorschriften anzunehmen wäre.

40

Grundsätzlich zutreffend ist das Vorbringen der Antragstellerin, dass die Benutzung des Luftraums für Luftfahrzeuge - zu denen gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 6 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) auch Freiballone gehören - gemäß § 1 Abs. 1 LuftVG frei ist, soweit sie nicht durch dieses Gesetz, durch die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften, durch im Inland anwendbares internationales Recht, durch Rechtsakte der Europäischen Union und die zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften beschränkt wird. Allerdings ergeben sich ganz erheblichen Möglichkeiten zur Einschränkung der freien Benutzung des Luftraums durch den im Zuge des 11. Änderungsgesetzes zum Luftverkehrsgesetz in § 1 Abs. 1 LuftVG aufgenommenen Hinweis, (vorrangig) Rechtsakte der Europäischen Union und der zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften zu beachten (Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juli 2015, § 1, Rn. 4). Zu den insoweit einschlägigen Rechtsakten und Rechtsvorschriften zählen auch das EU-Habitatschutzrecht und das Vogelschutzrecht sowie das dazu ergangenen nationale Umsetzungsrecht des Bundesnaturschutzgesetzes, auf deren Grundlage grundsätzlich eine Beschränkung der Freiheit der Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge möglich ist (so auch Frenz/Müggenborg, Ballonfahrten über einem Naturschutzgebiet: Habitat- und Artenschutz, NuR 2017, 1, 4; OVG NRW, Beschl. v. 05.09.2000 - 20 A 722/00 -, juris). Es bestehen daher keine Zweifel daran, dass auch naturschutzrechtliche Gesichtspunkte - sei es auf der Grundlage von § 34 Abs. 6 BNatSchG, sei es auf der Grundlage der Regelungen der Vogelschutzrichtlinie - bei der Benutzung des Luftraums zu beachten sind.

41

Nicht zutreffend ist die weitergehende Annahme der Antragstellerin, allein die Luftverkehrsbehörde besitze die Zuständigkeit, Regelungen zu treffen, welche die Ausübung der bestehenden Luftverkehrsfreiheit beschränkten. Eine derartig umfassende, andere fachgesetzliche Zuständigkeiten verdrängende Kompetenz für sämtliche Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Nutzung des Luftraums ist den zuständigen Luftverkehrsbehörden nicht eingeräumt worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu der Frage der Abgrenzung zwischen Naturschutzrecht und Luftverkehrsrecht im Zusammenhang mit dem Verbot des Betriebs von Segelflugzeugen (Beschluss v. 04.06.1986 - 4 B 94/86 -, juris) wie folgt geäußert:

42

„Die von der Beschwerde als klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob eine Naturschutzbehörde "auf dem Gebiet des Luftrechts" tätig werden dürfe, besitzt keine grundsätzliche Bedeutung. Die Frage ist offensichtlich zu verneinen. Im vorliegenden Falle ist die zuständige Behörde in der von der Beschwerde angenommenen Weise auch nicht tätig geworden. Die angegriffene Untersagung wird vielmehr ausschließlich auf naturschutzrechtliche Vorschriften des Landesrechtes gestützt. Der Inhalt dieser Vorschriften könnte in einem Revisionsverfahren wegen fehlender Revisibilität einer näheren Klärung nicht zugeführt werden (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO).

43

Fraglich könnte danach allenfalls sein, ob die zuständige Behörde im Hinblick auf die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftrechtes gehindert war, ihre landesrechtliche Zuständigkeit gegenüber dem Kläger auszuüben. Das hängt - wie Art. 71 GG in Verbindung mit Art. 73 Nr. 6 GG verdeutlicht - davon ab, ob das Bundesrecht für sich eine abschließende Regelung in Anspruch nimmt. Das ist - wie darzulegen ist - nicht stets der Fall. Allerdings sind Einzelheiten über das Verhältnis des Luftrechts zum Naturschutzrecht der Länder umstritten (vgl. etwa Böss NuR 1980, 12; Eckardt NuR 1981, 87; Hartmann NuR 1981, 197; Giemulla ZLW 1985, 44). Der vorliegende Sachverhalt erlaubt dem Revisionsgericht indes keine weitere Klärung der maßgebenden Rechtsfragen. Der Aufstieg von Flugmodellen unter einem Gesamtgewicht von 5 kg unterliegt nach § 16 Abs. 5 der Luftverkehrsordnung (LuftVO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. November 1969 (BGBl. I S. 2117) keiner luftrechtlichen Erlaubnis. Das Bundesrecht bestimmt damit, daß für diesen Bereich von Luftfahrzeugen die in § 1 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) normierte Freiheit des Luftraums gilt. Damit scheidet zugleich die Möglichkeit einer präventiven Kontrolle durch die für den Vollzug des bundesrechtlichen Luftverkehrsrechts zuständigen Behörden aus. Das bedeutet nicht, daß das Bundesrecht zugleich die Beachtung naturschutzrechtlicher Belange insoweit für unerheblich erklärt. Hierfür bietet weder die luftverkehrsrechtliche Zielsetzung des § 16 Abs. 5 LuftVO noch das bundesrechtliche Naturschutzgesetz (BNatSchG) vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3573) einen Anhalt. Vielmehr hat die Luftfahrtbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Vorschriften des Naturschutzrechtes zu beachten (vgl. Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 36.82 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 1 = DÖV 1986, 24 = RdL 1985, 276 = ZLW 1985, 364 mit kritischer Anmerkung von Graumann ZLW 1986, 3). § 6 Abs. 2 LuftVG verdeutlicht dies. Dann gilt die Maßgeblichkeit des materiellen Naturschutzrechtes erst recht, wenn ein bestimmtes Vorhaben oder eine bestimmte Tätigkeit, die den Luftraum berührt, nur deshalb nicht in die Beurteilungs- und Entscheidungskompetenz der Luftfahrtbehörde fällt, weil sie von der allgemeinen Erlaubnispflicht und damit von der präventiven Kontrolle nicht erfaßt werden. Insoweit weicht das Berufungsurteil auch nicht von dem Urteil des beschließenden Senats vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 69.82 - (Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 2 = DÖV 1986, 23) ab. Ob die Luftverkehrsbehörde auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 LuftVG im Einzelfall im Rahmen der luftrechtlichen Gefahrenabwehr den Betrieb von Modellflugzeugen, die einer Erlaubnispflicht nicht unterliegen, zu untersagen befugt ist, bedarf im vorliegenden Falle keiner revisionsgerichtlichen Entscheidung. Auch wenn man die Möglichkeit einer derartigen "doppelten Zuständigkeit" unterstellt, wird der Kläger hierdurch nicht beschwert. Mit zutreffenden Erwägungen hat übrigens das erstinstanzliche Gericht auf insoweit unterschiedliche Zielsetzungen der Ermächtigungsgrundlagen hingewiesen.“

44

Nach den vorstehenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts, denen die erkennende Kammer vollumfänglich folgt, ist jedenfalls insoweit, wie eine bestimmte Tätigkeit von der allgemeinen Erlaubnispflicht, also einer präventiven Kontrolle durch die Luftverkehrsbehörden nicht erfasst wird, eine Zuständigkeit der Naturschutzbehörde für eine erforderliche naturschutzrechtliche Anordnung gegeben.

45

Eine solche luftverkehrsrechtliche Erlaubnispflicht besteht hinsichtlich der streitgegenständlichen Durchführung von Ballonfahrten über das Vogelschutzgebiet V 42 „C.“ weder mit Blick auf die Vorschriften über eine Betriebsgenehmigung noch in Hinblick auf die Erlaubnis für einen Start außerhalb genehmigter Flugplätze.

46

Nach der zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung gültigen Fassung des Luftverkehrsgesetzes (die am 21.04.2017 außer Kraft getreten ist) unterlag die Durchführung von Ballonfahrten für die gewerbsmäßige Beförderung von Personen und Sachen mit Ballonen einer Erlaubnispflicht gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG (Betriebserlaubnis des Luftfahrtunternehmens). Dabei war die Genehmigung nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG zu erteilen, wenn nicht Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet werden kann, was sich aus persönlichem, technischem oder wirtschaftlichem Ungenügen ergeben konnte (Von Landwüst, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juli 2015, § 20, Rn. 22, 26 ff.). Ausschlaggebend für die Erteilung der Betriebsgenehmigung waren also allein Gesichtspunkte der Sicherheit des Flugbetriebs und der Passagiere, nicht hingegen naturschutzrechtliche Erwägungen in Bezug auf mögliche Flugrouten. Ähnliches gilt hinsichtlich der nach § 4 Abs. 1 LuftVG erforderlichen Erlaubnis des Luftfahrers zum Führen des Luftfahrzeugs, die allein an persönliche Merkmale wie Alter, Tauglichkeit sowie Zuverlässigkeit und das Absolvieren von bestimmten Prüfungen anknüpft.

47

Ferner besteht nach § 25 Abs. 1 LuftVG für Luftfahrzeuge eine Erlaubnispflicht für das Starten und Landen außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze, mit der Einschränkung, dass im Fall der Ballonfahrt die Erlaubnis zur Landung außerhalb eines genehmigten Flugplatzes nach § 25 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG i.V.m. § 18 Abs. 3 Luftverkehrsverordnung nicht erforderlich ist, weil der Ort der Landung infolge der Eigenschaften des Luftfahrzeugs nicht vorausbestimmbar ist. Zwar sind als materiell-rechtliche Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung unter anderem auch Belange des Natur-, Landschafts- und Lärmschutzes zu beachten (Dölp, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juli 2015, § 25, Rn. 19). Allerdings ist die Prüfung nach § 25 Abs. 1 LuftVG offenkundig beschränkt auf die Eignung des Startplatzes und umfasst gerade nicht die Frage, ob die geplanten Flugrouten ebenfalls den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes entsprechen. Da die angefochtene Untersagungsverfügung vom 28.05.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18.02.2016 gerade keine Regelung zur (Un-)Zulässigkeit möglicher Startplätze außerhalb von Flugplätzen trifft, verletzt sie auch die diesbezügliche Kompetenz der Luftverkehrsbehörde nicht.

48

Fehlt es damit an einer präventiven Kontrollmöglichkeit der Luftverkehrsbehörde für den Überflug von Heißluftballonen über das (faktische) Vogelschutzgebiet V 42, ist eine originäre Zuständigkeit der Antragsgegnerin als untere Naturschutzbehörde für die Anordnung der vorläufigen Einstellung des Flugbetriebs mit Heißluftballonen über dem C. gegeben, um wirksame Sicherungen von Habitatschutzgebieten vorzunehmen (in diesem Sinne zur Frage des Kompetenzeinwands auch Frenz/Müggenborg, Ballonfahrten über einem Naturschutzgebiet: Habitat- und Artenschutz, NuR 2017, 1, 3). Daran vermag - nach dem oben zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.06.1986 (a.a.O.) - auch der Umstand nichts ändern, dass die Luftverkehrsbehörde selbst nach § 29 Abs. 1 LuftVG möglicherweise Maßnahmen zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die öffentliche Sicherheit (in Form von Verstößen gegen naturschutzrechtliche Beeinträchtigungen) treffen dürfte. So ist nicht ersichtlich, dass die Eingriffsmöglichkeit zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Luftfahrt nach § 29 LuftVG die spezielleren Vorschriften zur habitatrechtlichen Schutz verdrängt (so auch für das Verhältnis von Luftverkehrsrecht zum Gefahrenabwehrrecht zur Verhütung von Bränden: OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 23.12.2014 - 3 L 695/12 -, juris).

49

IV. Davon unabhängig ginge auch dann, wenn man den Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen ansehen wollte, eine reine Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse, die Erhaltungsziele des faktischen Vogelschutzgebiets V 42 „C.“ vor erheblichen Beeinträchtigungen zu schützen, die möglicherweise von Ballonfahrten über diesem Gebiet ausgehen, überwiegt das Interesse der Antragstellerin, bis zur endgültigen Entscheidung über die Klage weiterhin auch in diesem Gebiet Ballonfahrten durchführen zu können. Dabei berücksichtigt die Kammer auf der einen Seite die Gefahr, dass die Weiterführung von Ballonfahrten zu einer unwiderruflichen Vergrämung wertbildender Brut- und Gastvögel führen könnte, und es der Antragstellerin auf der anderen Seite weiterhin möglich ist, Ballonfahrten im übrigen Gebiet außerhalb des D. durchzuführen. Zudem bleibt es der Antragstellerin unbenommen, durch die Vorlage entsprechender Unterlagen die Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung zu ermöglichen, die auch zu dem Ergebnis führten könnte, dass Ballonfahrten (unter bestimmten Bedingungen) für zulässig erklärt werden.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.

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