Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-06-11, Aktenzeichen 10 LB 27/03

Tatbestand

I.

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Die Beteiligten streiten um die Rückforderung von Ausgleichszahlungen und einer Stilllegungsbeihilfe.

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Auf seine Anträge gewährte der Beklagte dem Kläger in den Jahren von 1995 bis 1998 Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen nach der allgemeinen Regelung mit Flächenstilllegung auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. EG Nr. L 181/12). In den seinen Anträgen beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen führte der Kläger u.a. als von ihm bewirtschaftete und landwirtschaftlich genutzte Fläche unter der lfd. Nr. 53 das 1,0885 ha große Flurstück 28 Flur 6 Gemarkung D. auf. Bei einer Vor-Ort-Kontrolle am 2. Juni 1999 stellte der Beklagte fest, dass vom Kläger nicht das Flurstück 28, sondern das unmittelbar benachbarte gleich große Flurstück 27 Flur 6 Gemarkung D. und das Flurstück 28 in den Jahren von 1995 bis 1998 von dem Landwirt E. bewirtschaftet worden war.

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Mit Bescheid vom 20. Juli 1999 hob der Beklagte seine Bewilligungsbescheide vom 21. November 1996, 19. November 1997 und 30. November 1998 sowie vom 29. September 1995, 20. März 1996, 30. September 1998 und 31. März 1999 ganz bzw. teilweise auf und forderte die dem Kläger gewährten Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen in Höhe von insgesamt 20.116,24 DM zurück. Gleichzeitig wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass die zurückgeforderten Beträge vom Zeitpunkt ihrer Auszahlung bis zur Rückzahlung mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. nach dem Basiszinssatz zu verzinsen seien. Zur Begründung führte der Beklagte aus, bei der Vor-Ort-Kontrolle am 2. Juni 1999 sei festgestellt worden, dass der Kläger entgegen seinen Antragsangaben das Flurstück 28 Flur 6 Gemarkung D. nicht bewirtschaftet habe. Die für die Ausgleichszahlungen bzw. Stilllegungsbeihilfen anzuerkennende Fläche liege damit unter der beantragten Fläche, so dass die dem Kläger gewährten Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen nach der festgestellten zuwendungsfähigen Fläche auf der Grundlage des Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. EG Nr. L 391/36) zu kürzen und zurückzufordern seien.

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Gegen den Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Die Familie E. sei seit der Verkoppelung im Jahre 1899 Eigentümerin des Flurstücks 27. Eigentümerin des Flurstücks 28 sei seit der Verkoppelung die Familie F.. Seit der Verkoppelung seien die Familien E. und F. davon ausgegangen, dass von ihnen jeweils die eigenen Flächen bewirtschaftet würden. Dieser Irrtum sei möglicherweise darauf zurückzuführen, dass die Flurstücke 27 und 28 gleich groß seien. Im Jahre 1995 habe ihm Dr. F. mit einem mündlichen Pachtvertrag das ihm gehörende Flurstück 28 verpachtet. Bei der Anwendung der Subventionsvorschriften komme es nicht auf die genaue Angabe der Flurstücke mit ihrer Katasterbezeichnung, sondern auf die im Antrag angegebene Größe der bewirtschafteten Fläche an. Da die im Antrag angegebene Fläche der ermittelten Fläche entspreche, könne eine Sanktion nach Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92 nicht verhängt werden. Im Übrigen könne nach Art. 5 a der Verordnung (EGW) Nr. 3887/92 ein Beihilfeantrag jederzeit angepasst werden, wenn der Beklagte als zuständige Behörde einen Fehler als offensichtlichen Fehler anerkenne. Um einen solchen offensichtlichen Fehler handele es sich bei der Angabe einer falschen auf einer Verwechslung beruhenden Flurstücksbezeichnung.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2000 wies die Bezirksregierung G. den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Gemäß Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 könne eine Ausgleichszahlung nur für Flächen bewilligt werden, deren zweifelsfreie Identifizierung im Rahmen des alphanumerischen Systems möglich sei und die in dem Antrag korrekt mit individueller Flurstücksbezeichnung aufgeführt und dementsprechend bewirtschaftet worden seien. Das treffe im Falle des Klägers nicht zu. Er habe Ausgleichszahlungen für das Flurstück 28 Flur 6 Gemarkung D. beantragt, das er nicht bewirtschaftet habe. Ein offensichtlicher Fehler liege im Falle des Klägers nicht vor, weil dieser erst auf Grund eingehender örtlicher Ermittlungen durch den Beklagten habe festgestellt werden können. Nach § 4 Abs. 5 der KulturpflanzenAusgleichszahlungs-Verordnung könnten die Landesstellen weitere Angaben fordern. Das sei durch die nach § 20 Abs. 1 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung ausgegebenen einheitlichen Antragsvordrucke geschehen. Danach seien die bewirtschafteten Flurstücke katastermäßig zu bezeichnen.

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Der Kläger hat am 21. Juni 2000 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren. Ergänzend trägt er vor: Ein offensichtlicher Fehler liege vor, wenn sich einem aufmerksamen und verständigen Durchschnittsbetrachter bei verständiger Würdigung des Einzelfalls die Fehlerhaftigkeit der Angaben ohne weiteres aufdränge. Das treffe in seinem Fall zu. Die Verwechslung der beiden Flurstücke sei

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offensichtlich.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 20. Juli 1999 und den

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Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung G.

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vom 23. Mai 2000 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines

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Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat erwidert: Ein offensichtlicher Fehler liege im Falle des Klägers nicht vor, weil sich die Fehlerhaftigkeit nicht aus dem Antrag heraus erschließe, sondern erst nach einem individuellen Prüf- und Abgleichverfahren erkennbar geworden sei. Der Kläger habe eine Angabe gemacht, deren Fehlerhaftigkeit er bei Beachtung der gebotenen Sorgfalt habe leicht erkennen können. Bei einem Vergleich zwischen der beantragten und bewirtschafteten Fläche habe er den Fehler unschwer erkennen können. Diesen Vergleich habe der Kläger durchführen müssen, da er bei der Antragstellung ausdrücklich die Richtigkeit und Vollständigkeit seiner Angaben versichert habe.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 29. August 2002 stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 20. Juli 1999 sei rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten. Die vom Beklagten teilweise aufgehobenen Bewilligungsbescheide seien rechtmäßig. Zwar sei nach Art. 3 und 4 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 geboten, bei der Überprüfung der Bewilligungsvoraussetzungen auf die im Antrag angegebene Fläche abzustellen. Jeder Landwirt müsse sich daher bei der Antragstellung darüber im Klaren sein, für welche Flächen er Förderleistungen beantragen wolle. Ein Bewilligungsbescheid sei daher von Anfang an rechtswidrig, wenn der Antragsteller ein Flurstück angebe, das er nicht bewirtschafte. Etwas anderes gelte nur, wenn ein Landwirt seinen Beihilfeantrag gemäß Art. 5 b der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 berichtige. Danach könne ein Beihilfeantrag jederzeit angepasst werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Fehler anerkenne. Bei der Auslegung des Begriffs des „offensichtlichen Fehlers“ werde dem Beklagten kein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Dabei handele es sich vielmehr um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Inhalt in vollem Umfang überprüft werden könne. Von einem offensichtlichen Fehler sei im Falle des Klägers auszugehen. Nach der Arbeitsunterlage der EU-Kommission falle auch ein materieller Fehler unter den Begriff des offensichtlichen Fehlers, wenn dieser bei einer einfachen Erstprüfung des Beihilfeantrages erkennbar sei. Als Beispiel für einen offensichtlichen Fehler nenne die Arbeitsunterlage die Angabe der Nummer der Nachbarparzelle in Folge eines Lesefehlers und führe aus, dass eine fehlerhafte Parzellennummer berichtigt werden könne, falls anhand anderer Einzelheiten nachgewiesen werde, dass die Parzelle mit der richtigen Fläche und Kultur tatsächlich existiere. Das treffe im Falle des Klägers zu, der eine gleich große Parzelle zu den im Beihilfeantrag angegebenen Zwecken genutzt habe. Die Feststellung eines solchen Fehlers sei nicht auf einen Abgleich des Antrages mit den Datenbanken des Flächenverzeichnisses beschränkt, sondern könne wie im Falle des Klägers auch noch bei einer Vor-Ort-Kontrolle festgestellt werden. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass die teilweise Rückforderung der dem Kläger gewährten Ausgleichszahlungen auch im Hinblick auf den im europäischen Recht anzuwendenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedenklich sei.

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Gegen diese Entscheidung führt der Beklagte die durch Beschluss des Senats vom 14. Februar 2003 zugelassene Berufung, zu deren Begründung er vorträgt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege im Falle des Klägers ein offensichtlicher Fehler nicht vor. Die Fehlerhaftigkeit seiner Angaben habe sich nicht aus sich heraus ergeben, sondern sei erst durch einen besonderen Ermittlungs- und Kontrollaufwand festgestellt worden. Der Fehler sei darauf zurückzuführen, dass das im Antrag angegebene Flurstück vom Kläger nicht mit dem Liegenschaftskataster abgeglichen worden sei. Ein offenkundiger Fehler im Sinne der Arbeitsunterlagen der Europäischen Kommission liege nicht vor. Eine über die Arbeitsunterlage hinausgehende erweiterte Auslegung des offensichtlichen Fehlers sei mit den Erfordernissen der Marktordnung und der Funktionsfähigkeit des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems grundsätzlich nicht mehr in Einklang zu bringen. Der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erfordere keine andere Auslegung. Die Sanktionsregelungen in der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 seien nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Eine Anwendung des Art. 44 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 führe im Falle des Klägers zu keinem anderen Ergebnis. Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelung lägen im Falle des Klägers nicht vor.

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Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und

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die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

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Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 20. Juli 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung G. vom 24. Mai 2000 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es sich bei den dem Kläger in den Jahren von 1995 bis 1999 gewährten Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen um flächenbezogene Beihilfen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl. I S. 1146) mit späteren Änderungen handelt, für deren Rückforderung § 10 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz MOG i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (Nds. VwVfG) vom 3. Dezember 1976 (Nds. GVBl. S. 311) i.V.m. § 49 a des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I) mit späteren Änderungen in Betracht kommt. Entgegen der Auffassung des Beklagten liegen jedoch die Voraussetzungen für eine teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide vom 21. November 1996, 19. November 1997, 30. November 1998, 29. September 1995 und 20. März 1996 sowie 30. September 1998 und 31. März 1999 nicht vor. Die Bewilligungsbescheide sind rechtmäßig. Der Beklagte hat dem Kläger die von ihm beantragten Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen zu Recht in dem geschehenen Umfang bewilligt und ausgezahlt.

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Nach §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. November 1995 (BGBl. I S. 1561) – KAVO – (ebenso § 4 Abs. 1 Satz 1 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Mai 1999 – BGBl. I S. 858 -) werden Ausgleichszahlungen nach der allgemeinen Regelung nur auf schriftlichen Antrag für die im Antrag angegebenen Flächen gewährt. Der Antrag muss bis zum 15. Mai des jeweiligen Jahres bei der für den Betriebssitz zuständigen Landesstelle eingegangen sein. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KAVO werden einem Erzeuger, der wie der Kläger seine Anträge rechtzeitig nach § 4 KAVO gestellt hat, die allgemeinen Ausgleichszahlungen gewährt, wenn er seine sich in dem jeweiligen Wirtschaftsjahr aus den in § 1 KAVO genannten Rechtsakten des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen sowie eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ergebenden Pflichten erfüllt. Maßgebend sind dafür zunächst die Angaben des Erzeugers in seinem Antrag. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 KAVO wird die Ausgleichszahlung nur für Flächen gewährt, die der Erzeuger in seinem Antrag angegeben hat.

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Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. EG Nr. L 181/12) – VO (EWG) Nr. 1765/92 – die durch die Verordnung (EG) Nr. 1251/99 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. EG Nr. L 160/1) – VO (EG) Nr. 1251/99 – aufgehoben worden ist, für die hier streitigen Wirtschaftsjahre aber noch gilt (vgl. Art. 14, 15 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1251/99) erhalten Erzeuger nach der allgemeinen Regelung Ausgleichszahlungen, wenn sie einen gemeinschaftsrechtlich näher bestimmten und in den hier streitigen Wirtschaftsjahren unterschiedlichen Prozentsatz ihrer mit landwirtschaftlichen Nutzflächen bebauten Flächen stillgelegt haben. Unter den Beteiligten ist unstreitig, dass der Kläger diese Voraussetzungen erfüllt und er die im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis aufgeführten Getreide-, Ölsaaten- und Stilllegungsflächen in der von ihm angegebenen Größe auch tatsächlich entsprechend seinen Angaben genutzt hat. Das reicht aber allein für die Bewilligung der beantragten Ausgleichszahlungen einschließlich der Stilllegungsbeihilfe nicht aus.

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Mit der im Jahre 1992 grundlegend reformierten Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurden eine Reihe von gemeinschaftsrechtlichen Regelungen geändert oder neu geschaffen, zu der auch die hier anzuwendende Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 gehört. Ziel der Reform war, die Kosten der GAP zu senken und der Überproduktion entgegenzuwirken (vgl. 2. Begründungserwägung zu der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92). Deshalb sind seit 1992 die Beihilfen für Ackerpflanzen nicht mehr an die Produktionsmenge, sondern an die Fläche gebunden und die Flächenstilllegung ist Voraussetzung für die Beanspruchung von Ausgleichszahlungen nach der Allgemeinen Regelung (vgl. 13. Begründungserwägung zu der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92).

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Für das ordnungsgemäße Funktionieren der Beihilferegelungen schuf der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. EG Nr. L 355/1) – VO (EWG) Nr. 3508/92 - ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem. Bestandteile des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems sind nach Art. 2 VO (EWG) Nr. 3508/92:

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eine informatisierte Datenbank,

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ein alphanumerisches System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen,

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ein alphanumerisches System zur Identifizierung und Erfassung von Tieren,

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Beihilfeanträge,

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ein integriertes Kontrollsystem.

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Nach Art. 4 VO (EWG) Nr. 3508/92 stützt sich das alphanumerische System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen auf Katasterpläne und –unterlagen, anderes Kartenmaterial oder Luft- oder Satellitenaufnahmen oder andere gleichwertige Belege oder auf mehrere dieser Elemente.

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Danach kommt für die ordnungsgemäße Anwendung des flächenbezogenen Beihilfesystems der Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen und den Angaben des Betriebsinhabers zur Identifizierung der Flächen, für die er eine Beihilfe begehrt, eine besondere Bedeutung zu. Zur Identifizierung der beihilfefähigen Flächen heißt es in Art. 3 VO (EWG) Nr. 3887/92:

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Das in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 vorgesehene Identifizierungssystem wird auf der Ebene der landwirtschaftlich genutzten Parzellen eingerichtet. Die Mitgliedsstaaten können auf eine andere Einheit als die landwirtschaftlich genutzte Parzelle – wie beispielsweise die Katasterparzelle oder mehrere von einer natürlichen Umfriedung begrenzte zusammenhängende Parzellen – zurückgreifen. Die Mitgliedsstaaten treffen dann die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die landwirtschaftlich genutzten Parzellen zuverlässig identifiziert werden. Zu diesem Zweck fordern sie unter anderem, dass den Beihilfeanträgen „Flächen“ die von den Behörden vorgesehenen Dokumente beigefügt werden, mit deren Hilfe sich die einzelnen landwirtschaftlich genutzten Parzellen lokalisieren und vermessen lassen.

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Von dieser gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung hat der nationale Verordnungsgeber in § 3 Abs. 4 KAVO Gebrauch gemacht. Darin heißt es:

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Eine Parzelle ist eine zusammenhängende landwirtschaftlich genutzte Fläche

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eines Erzeugers, die mit einer Fruchtart bestellt oder stillgelegt ist und sich

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aus einem oder mehreren Flurstücken oder Flurstücksteilen zusammensetzt.

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Ein Schlag ist eine Parzelle im Sinne des Satzes 1.

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Damit hat der nationale Verordnungsgeber den im Gemeinschaftsrecht verwendeten Begriff „Parzelle“ auf nationaler Ebene auf die Bezeichnung und Angabe des Flurstücks bzw. der Flurstücke präzisiert, aus denen sich eine Parzelle zusammensetzt.

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Weiter heißt es in Art. 4 Abs. 1 und 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 229/95 der Kommission vom 3. Februar (ABl. EG Nr. L 27/03) unter anderem:

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(1) Unbeschadet der in den Verordnungen über die einzelnen Sektoren festgelegten Bedingungen muss der Beihilfeantrag „Flächen“ alle erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere

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- die Identifizierung des Betriebsinhabers,

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- die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebs, ihre Fläche, Lage und Nutzung, gegebenenfalls ..., sowie die jeweilige Beihilferegelung.

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(2) a) Nach Ablauf der Einreichungsfrist kann der Beihilfeantrag „Flächen“ nur geändert werden, wenn die Änderungen den zuständigen Behörden spätestens zu dem in den Artikeln 10, 11 und 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates genannten Daten zugehen.

...

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Aus diesen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Regelungen folgt einerseits, dass der Betriebsinhaber zur Erlangung der Ausgleichszahlungen alle zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung der Fläche wie Gemeinde, Gemarkung, Flurnummer, Flurstücksnummer, ihre Fläche = Größe, Lage = Feldlage, Schlagbezeichnung und Nutzung der Fläche angeben muss, wie sich für den Antragsteller auch unmissverständlich aus dem für die Identifizierung der Flächen von ihm auszufüllenden Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis ergibt. Andererseits ist diesen Regelungen zu entnehmen, dass Änderungen des Antrags, von den in Art. 4 Abs. 2 a VO (EWG) Nr. 3887/92 vorgesehenen Ausnahmen abgesehen, die jedoch praktisch nicht greifen, weil die Art. 10, 11 und 12 VO (EWG) Nr. 1765/92 keine weiteren „Daten“ für die Änderung eines Antrags nennen, nur bis zu dem der Ernte vorausgehenden 15. Mai vorgenommen werden können (Art. 4 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1765/92). Wird bei einer nach Art. 6 VO (EWG) Nr. 3887/92 durchgeführten Verwaltungskontrolle oder Vor-Ort-Kontrolle festgestellt, dass die in einem Beihilfeantrag „Flächen“ angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. Als ermittelte und damit beihilfefähige Fläche gilt nach Art. 9 Abs. 2 Satz 7 VO (EWG) Nr. 3887/92 diejenige Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind, das heißt, die ordnungsgemäß durch die Angabe der Gemeinde, Gemarkung, Flur und Flurstücksnummer sowie ihre katastermäßige Größe identifiziert ist und entsprechend der angegebenen Größe mit der im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis bezeichneten Kulturart/Fruchtart tatsächlich genutzt wird oder stillgelegt worden ist.

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Diese Voraussetzungen treffen für das vom Kläger in den seinen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen unter der lfd. Nr. 53 aufgeführte Flurstück 28 Flur 6 Gemarkung D. nicht zu. Bei der Vor-Ort-Kontrolle am 2. Juni 1999 stellte der Beklagte fest, dass vom Kläger nicht das Flurstück 28, sondern das unmittelbar benachbarte gleich große Flurstück 27 Flur 6 Gemarkung D. bewirtschaftet worden war, das er in seinen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen nicht aufgeführt hatte und das damit nicht Gegenstand seiner Anträge war.

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Nach Art. 5 a VO (EWG) Nr. 3887/92, an dessen Stelle durch die am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Verordnung (EG) Nr. 2801/99 der Kommission vom 21. Dezember 2000 (ABl. EG Nr. L 340/29) der inhaltsgleiche Art. 5 b getreten ist, kann jedoch, wie es der Kläger begehrt, nach Ablauf der Einreichungsfrist am 15. Mai eines jeden Jahres ein Beihilfeantrag unbeschadet der Vorschriften der Art. 4 und 5 VO (EWG) Nr. 3887/92 jederzeit angepasst werden, wenn die zuständige Behörde „offensichtliche Fehler“ anerkennt. Dabei handelt es sich um einen wie im nationalen Recht in § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom Verordnungsgeber des Gemeinschaftsrechts verwendeten unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung durch den Beklagten, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, in vollem Umfang gerichtlich überprüft werden kann.

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Bei der danach gebotenen Auslegung und Anwendung des Begriffs „offensichtlicher Fehler“ durch den Beklagten folgt der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht im Ansatz, ohne daran abschließend gebunden zu sein, den Bewertungsmaßstäben der Generaldirektion VI der Europäischen Kommission in den Arbeitsunterlagen vom 18. Januar 1999 (VI/7103/98 Rev.2-DE), die die früheren Arbeitsunterlagen ersetzen, jedoch mit der Maßgabe, dass diese nicht erst für ab dem 1. Januar 1999 gestellte, sondern auch für frühere Anträge zu berücksichtigen sind. Für eine unterschiedliche Auslegung und Anwendung des Begriffs „offensichtlicher Fehler“ in Art. 4 bzw. 5 a und 5 b der zum 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 vor und nach dem 1. Januar 1999 besteht kein rechtfertigender Anlass. Voraussetzung ist danach für das Vorliegen eines offensichtlichen Fehlers, „dass der Betriebsleiter gutgläubig gehandelt hat und dass keinerlei Risiko einer Betrugshandlung seinerseits besteht“. Dabei handelt es sich zwar um ein individuell auf den Betriebsinhaber bezogenes Merkmal, dem bei der gebotenen Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs „offensichtlicher Fehler“ anhand objektiver Kriterien an sich keine Bedeutung zukommt. Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem ist jedoch eingeführt worden, „um sich von der tatsächlichen und ordnungsgemäßen Durchführung der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanzierten Maßnahmen zu überzeugen und Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden“. Unter Berücksichtigung der Zielsetzung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems kann mithin ein „offensichtlicher Fehler“ im Sinne des Art. 5 a VO (EWG) Nr. 3887/92 nicht vorliegen, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Betriebsleiter ohne jede Betrugsabsicht gehandelt hat.

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In der Sache und bei der gebotenen objektiven Betrachtung ist ein Fehler offensichtlich, wenn er bei einer Bearbeitung des Antrags auf Gewährung von Ausgleichszahlungen und Stilllegungsbeihilfen ohne weiteres klar erkennbar ist und sich die Fehlerhaftigkeit der Angaben einem aufmerksamen und verständigen mit den Umständen des Falles vertrauten Durchschnittsbetrachter ohne weiteres aufdrängt. Die Beantwortung der Frage, ob diese Voraussetzungen vorliegen, kann nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles erfolgen. Darauf wird auch in den Arbeitsunterlagen der Europäischen Kommission vom 10. Februar 1998 und 18. Januar 1999 hingewiesen. Gleichwohl lassen sich dafür gewisse Fallgruppen bilden.

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Ein offensichtlicher Fehler liegt beispielsweise bei widersprüchlichen Angaben im Antrag vor oder, wovon der ehemalige 3. Senat des erkennenden Gerichts im Urteil vom 11. Februar 1999 (3 L 4506/96) ausgegangen ist, bei einem Widerspruch zwischen den schriftlichen Angaben im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis und einer zeichnerischen Darstellung der ausgleichsberechtigten landwirtschaftlichen Nutzflächen auf einer Flurkarte (im Ergebnis ebenso Ziff. 2 der Arbeitsunterlage).

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Als einen „offensichtlichen Fehler“ sieht der Senat ferner die fehlerhafte und damit falsche Angabe der Flurstücksnummer aufgrund eines sogenannten Zahlendrehers (beispielsweise 175 anstatt 157) im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis an (ebenso Ziff. 3 der Arbeitsunterlage).

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Als Beispiel für einen offensichtlichen Fehler nennt die Arbeitsunterlage der Europäischen Kommission weiter die Angabe der Nummer der Nachbarparzelle infolge eines Lesefehlers auf der Karte und führt aus, dass dieser Fehler noch im Anschluss an eine Vor-Ort-Kontrolle berichtigt werden kann, wenn anhand anderer Einzelheiten nachgewiesen werden kann, dass die fehlerhaft bezeichnete Parzelle tatsächlich mit der richtigen Fläche und Kultur besteht.

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Als „offensichtlichen Fehler“ bezeichnet die Arbeitsunterlage der Europäischen Kommission (Ziff. 4) weiter die auf einem Irrtum des Betriebsinhabers beruhende fehlerhafte Angabe der Kulturpflanzen und Verwechslung der Nutzung zweier Parzellen (z.B. Ölsaaten statt Getreide und umgekehrt), vorausgesetzt es handelt sich nicht um eine stillgelegte oder als Futterfläche ausgewiesene Fläche.

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Zu den vorgenannten Fehlern gehört der im Fall des Klägers bei der Vor-Ort-Kontrolle festgestellte Fehler nicht. Nach Ansicht des Senats ist die Feststellung eines offensichtlichen Fehlers jedoch nicht nur auf die in der Arbeitsunterlage der Europäischen Kommission genannten Fälle und auf solche beschränkt, die bei einem Abgleich der Antragsangaben mit Datenbanken des Flächenverzeichnisses festgestellt werden können. Für die Anerkennung eines offensichtlichen Fehlers enthält Art. 5 a VO (EWG) Nr. 3887/92 keine Einschränkungen in zeitlicher Hinsicht oder hinsichtlich der Kontrollart. In der Arbeitsunterlage der Europäischen Kommission vom 10. Februar 1998 heißt es dazu: „Diese Bestimmung (gemeint ist Art. 5 a VO (EWG) Nr. 3887/92) sieht also keine Fristen vor.“ Auch sonst sind keine Anhaltspunkte erkennbar, die es gebieten könnten, den unbestimmten Rechtsbegriff des „offensichtlichen Fehlers“ in zeitlicher Hinsicht oder im Hinblick auf eine Kontrollart (z.B. interne Verwaltungs- oder Vor-Ort-Kontrolle) einschränkend auszulegen. Das Gegenteil ist unter Berücksichtigung des auch im Gemeinschaftsrecht geltenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Umfangs der Sanktionen nach Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92, die auch dann zu verhängen sind, wenn der Antragsteller zwar richtige Angaben gemacht hat, er die Prämienvoraussetzungen aber aus sonstigen für ihn zunächst nicht erkennbaren rechtlichen Gründen nicht erfüllt (vgl. EuGH, Urt. v. 16.5.2002 – Rs. C – 63/00 – AgrarR 2002, 318), der Fall. Darauf weist auch zutreffend der Kläger hin.

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Ein Fehler ist mithin nach Ansicht des Senats auch dann offensichtlich im Sinne des Art. 5 a VO (EWG) Nr. 3887/92, wenn er bei einer Vor-Ort-Kontrolle ohne weiteres ersichtlich ist, das heißt für einen unvoreingenommenen urteilsfähigen aufgeschlossenen und mit den näheren Umständen vertrauten Durchschnittsbetrachter bei einem Abgleich der Angaben im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis mit den Katasterunterlagen (Auszug auf dem Liegenschaftskataster, Flurkarte) mit der in der Örtlichkeit vorgefundenen und bewirtschafteten Fläche ohne weiteres erkennbar ist und wenn dieser Fehler auf einem offensichtlichen Versehen (Irrtum) oder die Falschangabe rechtfertigenden bzw. entschuldigenden Verhalten des Betriebsinhabers beruht. Zu dieser Einschränkung der Anerkennung eines für die Subventionsgewährung unschädlichen offensichtlichen Fehlers durch das individuelle Verhalten des Betriebsinhabers sieht sich der Senat veranlasst, weil ein Fehler bei einem Abgleich der vorgenannten objektiven Merkmale in der Regel ohne weiteres erkennbar ist und demzufolge jede Unregelmäßigkeit in einem Förderungsantrag geheilt werden könnte und damit dem Betriebsinhaber die ihm bei der Antragstellung obliegenden Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten abgenommen werden könnten. Bei der Antragstellung hat auch der Kläger die Richtigkeit und Vollständigkeit der im Antrag nebst Anlagen gemachten Angaben versichert. Eine solche Versicherung schließt Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten für die vom Betriebsinhaber vor und bei der Antragstellung gemachten Angaben mit ein, deren Verletzung nicht über einen sogenannten offensichtlichen Fehler geheilt werden kann. Zudem muss bei der Anerkennung eines offensichtlichen Fehlers hinsichtlich der Vorwerfbarkeit des dem Subventionsbewerber nachgesehenen Fehlverhaltens das abgestufte Sanktionssystem der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 berücksichtigt werden. Als schärfste Sanktion sieht Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 den Ausschluss des betreffenden Betriebsinhabers von der Gewährung der Ausgleichszahlungen vor, wenn er absichtlich oder auf Grund grober Fahrlässigkeit falsche Angaben gemacht hat, wobei im Fall absichtlich gemachter falscher Angaben der Ausschluss auch für das folgende Kalenderjahr gilt. Die Kürzungsvorschriften des Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 kommen demgegenüber nur in Fällen leichter Fahrlässigkeit zur Anwendung. Vor diesem Hintergrund können unter den Begriff des sanktionslos bleibenden „offensichtlichen Fehlers“ nur solche Sachverhalte subsumiert werden, in denen das Verhalten des Subventionsbewerbers noch unterhalb der Schwelle der leichten Fahrlässigkeit liegt. Nur in diesen Fällen, die soweit es sich nicht um bloße Versehen handelt, regelmäßig durch atypische Umstände gekennzeichnet sein werden, ist es gerechtfertigt, einen offensichtlichen Fehler anzuerkennen.

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Davon ist im Falle des Klägers auszugehen.

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Der Kläger hat in den streitigen Jahren von 1995 bis 1999, ebenso wie sein Grundstücksnachbar E., der Kläger in dem Verfahren 10 LB 221/02, nicht das im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis unter der lfd. Nr. 53 aufgeführte Flurstück 28 Flur 6 Gemarkung D., sondern das benachbarte gleich große Flurstück 27 Flur 6 Gemarkung D. bewirtschaftet. Nach der Arbeitsunterlage der Kommission vom 18. Januar 1999 (VI/7103/98 Rev.2-DE) können als offenkundige Fehler unter anderem die (falsche) Angabe der Nummer der benachbarten Parzelle infolge eines Lesefehlers auf der Karte anerkannt werden. Nichts anderes hat nach Ansicht des Senats zu gelten, wenn wie hier die ohne jede Betrugsabsicht angegebene falsche Bezeichnung des Flurstücks auf einem jahrzehntelangen und Generationen überdauernden Irrtum über die tatsächliche Lage des im Grundbuch und dem Kataster verzeichneten Flurstücks beruht und Generationen von Bewirtschaftern seit Jahrzehnten davon (irrtümlicherweise) ausgegangen sind, dass sie tatsächlich das ihnen gehörende Grundstück bewirtschaften. Es sind keinerlei Anhaltspunkte erkennbar, die es rechtfertigen könnten, eine solche Falschangabe im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis anders als die auf einem Lesefehler beruhende Falschangabe zu beurteilen. Zwar hat der Beklagte zutreffend darauf hingewiesen, dass der Kläger bei einem Vergleich zwischen dem im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis aufgeführten Flurstück und dem bewirtschafteten Grundstück mit den Katasterunterlagen, insbesondere einer Flurkarte den Fehler habe unschwer erkennen können. Dabei lässt er jedoch außer Acht, dass aus der Sicht des Klägers für einen solchen Vergleich angesichts des seit Jahrzehnten andauernden Irrtums über die Flurstücksbezeichnung überhaupt kein Anlass bestand. Abgesehen davon, dass das Vorbringen des Beklagten auch für einen offensichtlichen Fehler spricht, kann dem Kläger damit ein Verstoß gegen die gebotene und ihm bei der Antragstellung obliegende Sorgfalt sowie ein Schuldvorwurf aufgrund der jahrzehntelangen Bewirtschaftung der beiden benachbarten gleich großen Flurstücke nicht gemacht werden, zumal ihm von seinem Verpächter Dr. F. das Flurstück 28 in der tatsächlichen und bewirtschafteten Lage des Flurstücks 27 verpachtet worden war. An den Angaben seines Verpächters zu zweifeln, bestand für den Kläger ebenfalls kein Anlass.

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