Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-12-13, Aktenzeichen 4 B 1844/02
ECLI:DE:OVGNRW:2002:1213.4B1844.02.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die von der Antragstellerin
dargelegten Gründe - nur diese hat der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu
prüfen - rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung
der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. April 2002 mit folgender
Begründung abgelehnt:

4

Der Antrag sei hinsichtlich der Androhung unmittelbaren Zwangs schon
unzulässig, weil der Antragsgegner diese Androhung bereits mit Schriftsatz vom
5. August 2002 aufgehoben habe, ohne dass die Antragstellerin die Hauptsache für
erledigt erklärt habe. Soweit der Antrag die Ordnungsverfügung zu Ziffer 1 in der
Fassung des Schriftsatzes des Antragsgegners vom 28. Mai 2002 betreffe, spreche
alles für ihre Rechtmäßigkeit. Dabei könne offen bleiben, ob die Annahme von
Sportwetten vorliegend nach § 14 Abs. 1 OBG oder nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
zu untersagen sei; denn jedenfalls wirke die Antragstellerin durch den Betrieb der
Wettannahmestelle an der Durchführung eines öffentlichen Glücksspiels mit, ohne
dass sie oder die Firma, für die die Sportwetten vermittelt würden, über eine
behördliche Erlaubnis verfüge. Sie erfülle damit (ggfls. durch Beihilfe) den
Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB. P. -X. seien Glücksspiele, weil der
Erfolg zumindest überwiegend vom Zufall abhänge. Die Gesellschaft, für die die
Sportwetten vermittelt würden, sei ebenso wie die Antragstellerin nicht im Besitz
einer Genehmigung nach den §§ 1, 2 Sportwettengesetz NRW (SportWG NRW) vom
3. Mai 1955, GV NRW 1955, 84, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember
1999, GV NRW 1999, 687, so dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 284
Abs. 1 StGB vorlägen. Eine solche Genehmigung könne dieser Gesellschaft mangels
Vorliegens der Voraussetzungen auch nicht erteilt werden. Die gegen die
Verfassungsmäßigkeit des Sportwettengesetzes NRW vorgebrachten Einwände
halte die Kammer zum einen nicht für durchschlagend, zum anderen müsse - außer
ggfls. in Fällen eines offensichtlichen Verfassungsverstoßes - derjenige, der nach der
bestehenden Rechtslage einer behördlichen Erlaubnis bedürfe, diese entweder
erstreiten oder aber mit der Aufnahme der erlaubnispflichtigen Tätigkeit so lange
warten, bis das Gesetz durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig
erklärt worden sei. Auf dieser Grundlage habe der Antragsgegner
ermessensfehlerfrei den Betrieb mit der erfolgten Fristsetzung untersagt. Die
Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ausreichend begründet und in der Sache
nicht zu beanstanden.

5

Demgegenüber wendet die Antragstellerin Folgendes ein:
Bei der "Klarstellung" bzw. "Neufassung" der Verfügung durch den Schriftsatz des
Antragsgegners vom 28. Mai 2002 handele es sich um ein unzulässiges
Auswechseln des Streitgegenstandes im anhängigen einstweiligen
Rechtsschutzverfahren, so dass der Beschluss des Verwaltungsgerichts schon von
daher rechtswidrig und aufzuheben sei. Die Entscheidung sei auch im Übrigen
fehlerhaft. Sportwetten seien schon keine Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB.
Das Verwaltungsgericht habe auch nicht hinreichend zwischen der Veranstaltung
einer Sportwette und dem Vermitteln einer Sportwette an ein behördlich genehmigtes
und damit erlaubtes Sportwettunternehmen (T. GmbH H. ) unterschieden.
Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 1 SportWG NRW bedürfe lediglich ein
Wettunternehmen, nicht jedoch die Wettannahmestelle bzw. der Vermittler von
T. der Erlaubnis. Unabhängig davon könne die Vermittlung auch deshalb nicht
strafbar sein, weil lediglich T. an ein staatlich konzessioniertes
Sportwettunternehmen vermittelt würden. Das von ihr vorgelegte Gutachten des Prof.
P. komme völlig richtig und überzeugend zu dem Ergebnis, dass die Vermittlung
von T. nicht einem generellen Glücksspielverbot im Sinne des § 284 StGB
unterliege. Eine Strafbarkeit komme allenfalls dann in Betracht, wenn auch die
Veranstaltung des Glücksspiels, zu dem vermittelt werde, ohne behördliche Erlaubnis
vorgenommen werde. Gerade dies sei hier aber nicht der Fall. Das Gesetzesziel des
§ 284 StGB werde gerade nicht beeinträchtigt, wenn T. an ein behördlich
genehmigtes Sportwettunternehmen vermittelt würden. Die zuständigen Behörden
sähen in der der T. GmbH H. erteilten Erlaubnis eine ausreichende rechtliche
Grundlage für ihre bundesweite Geschäftstätigkeit. Auch der BGH habe in einem
ähnlich gelagerten Sachverhalt zur bundesweiten Geltung einer nach dem Recht der
DDR erteilten Genehmigung zur Veranstaltung von T. darauf hingewiesen,
dass nach der Beurteilung der Behörden und Gerichte die erteilte Genehmigung
gemäß Art. 19 EV auch eine ausreichende Grundlage für die bundesweite Tätigkeit
des Beklagten sei.

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Dieses Vorbringen rechtfertigt keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.

7

Eine unzulässige Auswechselung des Streitgegenstandes hat nicht
stattgefunden. Eine Behörde ist rechtlich nicht gehindert, ihre Verfügung auch noch
im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren teilweise aufzuheben. In einem solchen Fall
muss das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung die Verfügung in der geänderten
Fassung zu Grunde legen. Der Senat lässt daher dahinstehen, ob es sich bei der
hier erfolgten Änderung der Verfügung nicht ohnehin nur um eine Klarstellung
gehandelt hat.

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Die Sportwette/P. -Wette ist ein Glücksspiel im Sinne von § 284 StGB. Im
Gegensatz zum Geschicklichkeitsspiel, bei dem die Entscheidung über Gewinn und
Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen wesentlich von den geistigen und
körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des
Spielers abhängt, ist das Glücksspiel dadurch geprägt, dass der Erfolg allein oder
jedenfalls überwiegend vom Zufall abhängt.

9

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. August 1994
- 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293 (295), = GewArch
1995, 22, vom 28. März 2001 - 6 C 2.01 -, BVerwGE
114, 92 (97), = GewArch 2001, 334 (335), und vom
24. Oktober 2001 - 6 C 1.01 -, GewArch 2002, 76
(78); BFH, Urteil vom 19. Juni 1996 - II R 29/95 -;
HessVGH, Urteil vom 26. Oktober 2000
- 8 UE 3924/95 -, GewArch 2001, 200.

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Dies ist bei der Sportwette der Fall, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil
vom 28. März 2001, aaO., überzeugend ausgeführt hat.

11

Ebenso BGH, Urteil vom 14. März 2002
- I ZR 279/99 -, NJW 2002, 2175; OVG Rheinland-
Pfalz, Urteil vom 24. Oktober 1990 - 2 A 10034/90 -,
GewArch 1991, 99 (100); BayVGH, Urteil vom
30. August 2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65
(66); OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom
28. Januar 2002 - 1 M 2/02 -, GewArch 2002, 199;
Fischer in GewArch 2001, 157; Tröndle/Fischer,
StGB und Nebengesetze, 50. Aufl. 2001, Rn. 7 zu
§ 284 StGB.

12

Der abweichenden Auffassung des Amtsgerichts Karlsruhe-Durlach

13

vgl. Urteil vom 13. Juli 2000
- 1 Ds 26 Js 31893/98 -, GewArch 2001, 134,

14

folgt der Senat nicht, weil diese auf einer anderen Definition des Glücksspiels
beruht.

15

Veranstalten im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB bedeutet, dass jemand
verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des
Glücksspiels schafft und dem Publikum Gelegenheit zur Beteiligung am Glücksspiel
gibt.

16

Vgl. RG, Urteil vom 23. Dezember 1901
- Rep. 4131/01 -, RGSt 35, 44 (45), zur Lotterie;
BayObLG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 5 StRR
170/92 -, NJW 1993, 2820 (2821); Tröndle/Fischer,
aaO., Rn. 11 zu § 284 und Strafgesetzbuch,
Leipziger Kommentar (LK), 11. Aufl. 1998, Rn. 18 zu
§ 284, jeweils mit weiteren Nachweisen.

17

Dies hat der in H. ansässige Wettunternehmer durch Einschaltung der
Antragstellerin als Vermittlerin getan; denn diese betreibt auf Grund des mit dem
Wettunternehmer geschlossenen Vertrages die Wettannahmestelle.

18

Der Wettunternehmer veranstaltet das Glücksspiel nicht nur in H. , sondern
auch in Recklinghausen; denn Ort der Begehung einer Straftat im Sinne von § 9
Abs. 1 StGB ist jeder Ort, an dem irgendein Teil des strafbaren Tatbestandes
verwirklicht worden ist.

19

Vgl. RG, Urteil vom 2. März 1933 - II 834/32 -,
RGSt 67, 130 (138).

20

Da die Veranstaltung eines Glücksspiels in der Schaffung aller Einrichtungen
besteht, durch die dem Publikum der Abschluss der Spielverträge ermöglicht wird,
kann sich die Gesamttätigkeit des Veranstalters derart verteilen, dass an
verschiedenen Orten Anstalten getroffen werden, um dort den Abschluss je eines
Teils der Verträge zu bewirken. Dann hat aber die Veranstaltung im Sinne von § 284
Abs. 1 StGB an jedem Ort stattgefunden, an dem Einrichtungen als Bestandteile des
einheitlichen Gesamtunternehmens geschaffen wurden.

21

Vgl. RG, Urteil vom 18. Oktober 1909 - I 75/09 -,
RGSt 42, 431 (433).

22

Demnach hat der außerhalb Nordrhein-Westfalens ansässige Wettunternehmer
durch Abschluss des Vermittlungsvertrages mit der Antragstellerin, der damit
verbundenen Schaffung der Vermittlungsagentur in Nordrhein-Westfalen und
Einladung zur Abgabe von Vertragsangeboten an die Wettinteressenten bereits den
Tatbestand des öffentlichen Veranstaltens eines Glücksspiels in Nordrhein-Westfalen
erfüllt.

23

Vgl. BGH, Urteil vom 14. März 2002, aaO.; OLG
Braunschweig, Urteil vom 10. September 1954
- Ss 128/54 -, NJW 1954, 1777; VG Saarlouis, Urteil
vom 17. Januar 2000 - 1 K 78/99 -, GewArch 2001,
197.

24

Das Glücksspiel wird auch ohne behördliche Erlaubnis in Nordrhein-Westfalen
veranstaltet; denn die dem Wettunternehmer erteilte Erlaubnis gilt nicht in Nordrhein-
Westfalen und über eine Erlaubnis nach §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 SportWG NRW verfügt
dieser nicht.

25

Das Recht der Sportwette fällt in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder.
Dabei kann offen bleiben, ob es als Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70
GG) fällt,

26

vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970
- 2 BvO 1/75 -, BVerfGE 28, 119 (147), zum
Spielbankenrecht,

27

oder als Recht der Wirtschaft Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ist
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) und - da der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit insoweit keinen Gebrauch gemacht hat - auch als
solches in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört, so dass Nordrhein-
Westfalen befugt war, das Sportwettengesetz NRW zu erlassen (vgl. Art. 72 Abs. 1
GG). Die Ausübung der sich daraus ergebenden staatlichen Befugnisse steht
deshalb ebenfalls dem Lande Nordrhein-Westfalen zu (vgl. Art. 30 GG).

28

Eine Erlaubnis nach dem Sportwettengesetz NRW, in Nordrhein-Westfalen
T. zu veranstalten, hat der Wettunternehmer, für den die Antragstellerin
T. vermittelt, aber nicht und kann sie gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWG NRW
auch nicht erwerben, weil danach Träger des Wettunternehmens nur eine juristische
Person des öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des privaten Rechts sein
kann, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts
gehören. Hierzu zählt der auswärtige Wettunternehmer nicht. Ob dieser Ausschluss
von Privaten als Veranstalter von T. verfassungsrechtlich hingenommen
werden kann, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Selbst wenn das
Gesetz wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz nichtig wäre, besäße der
auswärtige Wettunternehmer keine nach § 284 StGB erforderliche Erlaubnis. Die
Strafbarkeit wegen Veranstaltens von unerlaubten Glücksspielen bliebe bestehen.
So hielt es das

29

BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000
- 1 BvR 539/96 -, BVerfGE 102, 197 (223),

30

für erforderlich, trotz Nichtigerklärung des baden-württembergischen
Spielbankgesetzes im Wege einer Anordnung nach § 35 BVerfGG eine
Übergangsregelung zu treffen, damit die Beschwerdeführer die Spielbanken, ohne
sich nach § 284 StGB strafbar zu machen, fortführen konnten.

31

Vgl. auch BGH, Urteil vom 14. März 2002, aaO..

32

Grundsätzlich ist die Verwaltungshoheit eines Bundeslandes auf sein eigenes
Gebiet beschränkt.

33

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 1960
- 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6 (19); Lerche in von
Mangoldt/Klein, Kommentar zum Grundgesetz,
Art. 83 Rn. 49; Ule in JZ 1961, 622 (623) und
Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd. 2, 6.
Aufl., § 48 Rn. 48, jeweils unter Anführung der
Territorialprinzips; Isensee, Idee und Gestalt des
Föderalismus im Grundgesetz, in HStR IV, § 98
Rn. 33, unter Hinweis auf das bundesstaatliche
Gebietskonzept; Broß in von Münch/Kunig,
Grundgesetzkommentar, Band 3, 3. Aufl., Rn. 6 zu
Art. 83, unter Bezugnahme auf den insoweit
beschränkten Kompetenzbereich der Länder; vgl.
auch BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1965 - VIII C
112.64 -, BVerwGE 22, 117 (125 f.).

34

Deshalb können von einem Bundesland erlassene Verwaltungsakte (z.B.
Erlaubnisse) grundsätzlich räumlich nur in diesem Land gelten. Dies hat zur Folge,
dass es z.B. für die in einem Bundesland erworbenen Schul- und
Hochschulabschlüsse einer besonderen Anerkennung durch die anderen
Bundesländer bedarf, wenn diese Abschlüsse auch dort gelten sollen.

35

Vgl. Broß, aaO.; Isensee, aaO., Rn. 41 f..

36

Etwas anderes, nämlich eine Erstreckung der Geltung eines Landeshoheitsakts
auf das gesamte Bundesgebiet, gilt lediglich in dem hier nicht gegebenen Fall des
Vollzugs eines Bundesgesetzes,

37

BVerfG, Urteil vom 15. März 1960, aaO.,

38

ferner wenn die Erstreckung eines Landesakts auf das gesamte Bundesgebiet
wie z.B. in § 160 GVG ausdrücklich angeordnet ist,

39

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5. November 1965
- VII C 119.64 -, BVerwGE 22, 299 (307),

40

was hier ebenfalls ausscheidet. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht im
vorgenannten Urteil (aaO S. 308) entschieden: "... dass die Länder nach dem
Grundgesetz auch in der Lage sein sollen, solche für das ganze Bundesgebiet zu
erfüllende Aufgaben in einer der Notwendigkeit entsprechenden Weise zu erfüllen. ...
Es kommt hinzu, dass im Hinblick auf Art. 30 GG neue, nicht vorhergesehene
staatliche Aufgaben nicht ausgeschlossen werden können, die nur einheitlich oder
von einer zentralen Stelle für das Bundesgebiet erfüllt werden können, für die aber
der Bund nicht zuständig ist und - jedenfalls in der gebotenen Zeitkürze - auch nicht
zuständig gemacht werden kann. Dies nötigt zu einer Auslegung und Handhabung
des Grundgesetzes, die den Ländern sowohl übereinstimmende einheitliche
Regelungen wie die Einrichtung zentraler Stellen für die Erfüllung einer solchen
Aufgabe ermöglicht."

41

Auch die letztgenannte Voraussetzung ist nicht erfüllt. Deshalb bleibt es
Ländersache, diese Materie lediglich mit Wirkung für das Landesgebiet zu
regeln.

42

Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus Art. 19 Satz 1 EV. Danach bleiben vor
dem Wirksamwerden des Beitritts der DDR dort ergangene Verwaltungsakte
wirksam. Bereits dem Wortlaut dieser Bestimmung ist nicht zu entnehmen, dass
Verwaltungsakte der DDR nunmehr im gesamten Bundesgebiet gelten sollen. Auch
Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen nicht für ein derartiges Verständnis,
insbesondere gebieten weder die Rechtseinheit noch die Gleichbehandlung
zwischen den alten und neuen Bundesländern eine derartige Auslegung. Sinn und
Zweck der Regelung bestehen darin, DDR-Verwaltungsakte grundsätzlich ebenso zu
behandeln wie Verwaltungsakte, die vor der Wiedervereinigung in den alten
Bundesländern erlassen worden sind.

43

So Dietlein in BayVBl 2002, 161 (167); wohl auch
BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1997 - 7 C 21.86 -,
BVerwGE 105, 255 = NJW 1998, 253, wonach
Verwaltungsakten der DDR nach Art. 19 Satz 1 EV
grundsätzlich ebenso Geltung im gesamten
(erweiterten) Bundesgebiet zukommt, wie dies für
Verwaltungsakte zutrifft, die bis zum 3. Oktober 1990
von der Behörde eines alten Bundeslandes erlassen
worden sind.

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Art. 19 Satz 1 EV soll keine räumliche Ausweitung der "Regelung" eines DDR-
Verwaltungsakts bewirken, jedenfalls dann nicht, wenn bei räumlicher Teilbarkeit der
Maßnahme die räumliche Beschränkung auf das Gebiet der DDR Inhalt der
Maßnahme war und der Einigungsvertrag nicht ausdrücklich eine räumliche
Erweiterung vorsieht.

45

Vgl. P.u.U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl., § 35 Rn. 266,
sowie Sachs, aaO., § 43 Rn. 233b.

46

Gegenteiliges ist auch nicht der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
vom 15. Oktober 1997, aaO., zu entnehmen. Zwar hat das
Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung in Bezug auf einen
statusbildenden Verwaltungsakt die Ansicht vertreten, Art. 19 Satz 1 EV sei keine
Begrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs von DDR-Verwaltungsakten zu
entnehmen, vielmehr komme solchen Akten grundsätzlich im gesamten (erweiterten)
Bundesgebiet ebenso Geltung zu, wie dies auch für Verwaltungsakte zutreffe, die bis
zum 3. Oktober 1990 von Behörden eines alten Bundeslandes erlassen worden
seien. Die bundesweite Geltung des in Rede stehenden DDR-Verwaltungsakts hat es
aber nicht aus Art. 19 Satz 1 EV, sondern aus dem statusbildenden Charakter des
Verwaltungsakts hergeleitet. Es wäre auch nur schwer verständlich, wenn eine
Sportwettenerlaubnis der DDR nunmehr im gesamten Bundesgebiet gelten sollte,
während derartige von Behörden der alten Bundesländer erteilte Erlaubnisse nur im
jeweiligen Bundesland gelten. Dies würde die deutsche Rechtseinheit nicht
fördern.

47

Vgl. Dietlein, aaO..

48

Hat der Wettunternehmer aber keine in Nordrhein-Westfalen geltende Erlaubnis
zur Veranstaltung von T. , erfüllt er den Straftatbestand der unerlaubten
öffentlichen Veranstaltung eines Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 StGB.

49

Zu diesem leistet die Antragstellerin nach § 27 StGB strafbare Beihilfe, weil sie
die Handlung des Haupttäters tatsächlich fördert. Ob sie darüber hinaus
Einrichtungen zur Veranstaltung von Glücksspielen bereitstellt, indem sie eine
Annahmestelle betreibt, dort die Wettscheine annimmt sowie nach H. übermittelt
und damit Täterin ist, kann daher dahinstehen.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

51

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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