Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-12, Aktenzeichen 8 A 2398/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0312.8A2398.02.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin einen
Auskunftsanspruch begehrt hat. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 7. Mai 2002 wirkungslos.

Im Übrigen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Mai 2002
auf die Berufung der Klägerin geändert.

Die Beklagte zu 2. wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 18. Dezember
2001 verpflichtet, die Wahl zur Vollversammlung der Niederrheinischen Industrie-
und Handelskammer E. -X. -L. zu E. 2001 für ungültig zu erklären und
eine Wiederholungswahl anzuordnen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tragen die Beklagten.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagten können die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist ein Unternehmen im Bezirk der Beklagten zu 1. und wendet sich
gegen die Wahl zur Vollversammlung der Niederrheinischen Industrie- und
Handelskammer E. -X. -L. zu E. 2001.

3

Die Kammerzugehörigen wählen nach § 2 der Satzung der Niederrheinischen
Industrie- und Handelskammer E. -X. -L. zu E. vom 2. Dezember 1999
- Satzung - der Beklagten zu 1. vom 2. Dezember 1999 eine Vollversammlung, die
aus 82 unmittelbar gewählten Mitgliedern und bis zu 10 mittelbar zugewählten
Mitgliedern besteht. Die Mitglieder werden nach § 1 der Wahlordnung vom
5. Dezember 2000 für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Aktiv wahlberechtigt sind
die Kammerzugehörigen, die nach ihrer Branchenzugehörigkeit in acht Wahlgruppen
eingeteilt sind. In jeder Wahlgruppe wird eine in § 7 der Wahlordnung vom
5. Dezember 2000 festgelegte Anzahl von Mitgliedern der Vollversammlung gewählt.
Für fünf Wahlgruppen sind Wahlbezirke gebildet worden, denen jeweils eine
bestimmte Anzahl an Sitzen zugeordnet worden ist. Der Geschäftsführer der Klägerin
trat in der Wahlgruppe VI im Wahlbezirk Kreis L. als Kandidat an und wurde
gewählt.

4

Am 5. Dezember 2000 wählte die Vollversammlung die Mitglieder des
Wahlausschusses sowie das Ehrenmitglied T. zu dessen Vorsitzenden nach
§ 8 der Wahlordnung vom 24. Mai 1977, zuletzt geändert am 11. Dezember 1996
- Wahlordnung a.F. -.

5

In dem nach § 9 der Satzung zugleich als amtliches Verkündungsorgan
dienenden Mitteilungsblatt der Kammer "Thema Wirtschaft" erschien in der Ausgabe
Juli/August 2001 die 3. Bekanntmachung des Wahlausschusses mit der
Bewerberliste für die Wahl zur Vollversammlung der Kammer 2001. In der gleichen
Ausgabe wurden mit Bild und Darstellung des Lebenslaufs vier
Vollversammlungsmitglieder vorgestellt, die Ende des Jahres 2000 durch mittelbare
Wahl in die Vollversammlung gewählt wurden bzw. nach Ausscheiden von
Vollversammlungsmitgliedern nachgerückt waren. Zwei von ihnen kandidierten bei
der angefochtenen Wahl.

6

Am 7. September 2001 wurden die Wahlunterlagen versandt. In dem beigefügten
"Wegweiser für die Briefwahl IHK Wahl 2001" wurde unter anderem ausgeführt, dass
auf dem Stimmzettel stehe, wie die Stimme abgegeben werden könne (I.1.). Die
Stimme sei nur gültig, wenn die Hinweise auf dem Stimmzettel beachtet worden
seien (II.2). Der Stimmzettel für die Wahlgruppe VI, Wahlbezirk Kreis L. , enthält
den Hinweis:

7

"Es sind 4 Vollversammlungsmitglieder zu wählen.
Nach § 13 der Wahlordnung sind Stimmzettel ungültig,
a)...
c) in denen mehr Bewerber angekreuzt sind, als in dem
Wahlbezirk der Wahlgruppe zu wählen sind,..."

8

Die Frist zur Stimmabgabe lief am 5. Oktober 2001, einem Freitag, ab. Am
8. Oktober 2001 fand die Auszählung durch und unter Aufsicht von Mitarbeitern der
Beklagten zu 1. statt. Der Vorsitzende und ein weiteres Mitglied des
Wahlausschusses waren bei der Auszählung anwesend. Das Ergebnis der Wahl
stellte der Wahlausschuss in seiner Sitzung am 22. Oktober 2001 fest. In der
November-Ausgabe des Mitteilungsblattes wurde das Wahlergebnis bekannt
gemacht.

9

Mit Schreiben vom 8. November 2001 bat die Klägerin um Angaben zur
- Anzahl der Wahlberechtigten gesamt
- Anzahl der abgegebenen Stimmen gesamt
- Wahlbeteiligung in %
- Aufgliederung der vorgenannten Daten nach Wahlgruppen
- Anzahl der Stimmen pro Kandidat, absolut und in % bezogen auf die jeweilige
Wahlgruppe.

10

Die Beklagte zu 1. lehnte das Begehren unter dem 30. November 2001 mit der
Begründung ab, dass ein über die Bekanntmachung nach § 14 Abs. 2 der
Wahlordnung hinaus gehender Anspruch nicht bestehe.

11

Durch ein am 3. Dezember 2001 bei der Beklagten zu 1. eingegangenes
Schreiben legte die Klägerin Einspruch gegen die Wahl ein, mit dem sie folgende
Rügen erhob: Es sei nicht nachvollziehbar, nach welchen Kriterien die Wahlgruppen
aufgestellt worden seien; sie entsprächen jedenfalls nicht der Wirtschaftsstruktur im
Kammerbezirk. Es müsse überprüfbar sein, welche Überlegungen zur Einteilung der
Wahlgruppen geführt hätten. Die Kriterien müssten abstrakt definiert werden, bevor
sie angewendet würden, und auf einen demokratischen Willensbildungsakt der
Vollversammlung zurückzuführen sein. Die Bildung der Wahlgruppen mit sehr
unterschiedlichen Mitgliederzahlen führe zudem zu sehr unterschiedlichen
Bedingungen für Bewerber, die Wahlwerbung betreiben wollten. Damit wirkten sich
die unterschiedlich großen Wahlgruppen zwangsläufig auch auf die Wahlchancen
aus. Dies hätte bei der Bildung der Gruppen nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sei verletzt worden, weil die Stimmen einen
unterschiedlichen Erfolgswert hätten. Je unterschiedlicher der Erfolgswert der
Stimmen durch das Wahlsystem ausfalle, um so mehr müsse hierfür eine
Rechtfertigung vorliegen. Eine solche sei nicht erkennbar. Der Erfolgswert werde
zusätzlich dadurch in Frage gestellt, dass die in die Vollversammlung unmittelbar
Gewählten weitere Mitglieder in die Vollversammlung hinzuwählen bzw. berufen
könnten. Für diese lediglich mittelbare Wahl bestehe keine Notwendigkeit und keine
Legitimation durch das IHKG. Der Wählerwille könne so verfälscht werden, weil nicht
gewählte Bewerber dennoch in die Vollversammlung aufgenommen werden könnten.
In der Wahlordnung fehle auch eine Bestimmung, nach der die Wahl von einem
unabhängigen Gremium auf ordnungsgemäße Durchführung, auf das Vorhandensein
rechtsstaatlicher Kriterien und deren Anwendung überprüft werde. Der Stimmzettel
für die Wahlgruppe VI genüge nicht den formalen Ansprüchen, die sich aus der
Wahlordnung ergäben. Die dortige Bestimmung, dass eine bestimmte Anzahl von
Kandidaten zu wählen sei, bezeichne nur eine Höchstzahl der zu wählenden
Personen. Es könnten aber auch weniger Kandidaten gewählt werden. Darauf sei
weder auf den Stimmzetteln noch in den Wahlunterlagen hingewiesen worden.

12

Nachdem der Wahlausschuss beschlossen hatte, dem Einspruch nicht
abzuhelfen, fasste die Vollversammlung der IHK in der alten Zusammensetzung am
11. Dezember 2001 den Beschluss, den Einspruch zurückzuweisen. Dies wurde der
Klägerin durch ein als Widerspruchsbescheid bezeichnetes Schreiben vom
18. Dezember 2001 mitgeteilt.

13

Am 16. Januar 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie
ergänzend vorgetragen: Die Wahlgruppeneinteilung sei rechtlich nicht hinreichend
abgegrenzt worden. Die Begriffe "Industrie", "Einzelhandel", "Verkehrsgewerbe" und
"sonstige Dienstleistungsgewerbe" seien rechtlich nicht eindeutig. Rechtswidrig sei
insbesondere die Tatsache, dass die Wahlgruppen I, II, III, VI und VII jeweils in 3
Wahlbezirke unterteilt und den Bezirken sogar Sitze der Vollversammlung
zugeordnet worden seien. Eine Begründung hierfür gehe aus der Wahlordnung nicht
hervor. Der Erfolgswert einer Stimme sei dadurch nicht einmal innerhalb der
Wahlgruppe gewährleistet. Besondere Kriterien für die Aufteilung der Sitze auf die
Wahlbezirke gebe es nicht. Es liege deshalb Willkür vor. Der Hauptgeschäftsführer
der Beklagten zu 1. habe mit seinem Rundschreiben vom 7. Dezember 2001 massiv
in den Wahlkampf eingegriffen. Dieser Eingriff mache die Wahl rechtswidrig. § 14 der
Wahlordnung verstoße gegen das Demokratieprinzip und sei deshalb rechtswidrig.
Zur Bekanntgabe eines Wahlergebnisses gehöre die Mitteilung über die
Wahlbeteiligung und die Mitteilung der Stimmen, die jeder einzelne Bewerber
erhalten habe.

14

Die Klägerin hat beantragt,

15

1. die Beklagte zu 1. zu verurteilen, Auskunft zu
geben über
a) die Anzahl der Wählerstimmen insgesamt,
b) die Anzahl der abgegebenen Stimmen gesamt,
c) die Wahlbeteiligung in Prozenten,
d) die Aufgliederung der vorgenannten Daten nach
Wahlgruppen,
e) die Anzahl der Stimmen pro Kandidat, absolut und
in Prozenten bezogen auf die jeweilige
Wahlgruppe.

16

2. die Beklagte zu 2. unter Aufhebung des
Bescheides vom 18. Dezember 2001 zu verpflichten,
die Wahl zur Vollversammlung im Jahre 2001 für
ungültig zu erklären und insoweit eine
Wiederholungswahl anzuordnen.

17

Die Beklagten haben beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Sie haben ergänzend vorgetragen, der Klägerin fehle für ihr Verlangen nach einer
detaillierten Auskunft das Rechtsschutzinteresse. Sie habe keinen selbständigen,
von der Wahlanfechtung unabhängigen Auskunftsanspruch. Die Forderung der
Klägerin, die Wahlunterlagen vorzulegen, scheitere daran, dass der Wahleinspruch
nicht ausreichend substantiiert sei und sich die gerichtliche Überprüfung auf
diejenigen Punkte beschränke, zu denen rechtzeitig und konkret Mängel des
Wahlverfahrens gerügt worden seien.

20

Die Bildung von Wahlgruppen und die Sitzverteilung seien keine Rechenaufgabe,
sondern beruhten auf einer Wertung der wirtschaftlichen Verhältnisse des
Kammerbezirks. Insoweit bestehe ein Gestaltungsspielraum. Nach der allgemeinen
Erfahrung der Industrie- und Handelskammern sei dazu eine Kombination aus der
Zahl der Unternehmen und ihren Gewerbeerträgen bzw.
Gewerbesteuermessbeträgen am besten geeignet, im vorliegenden Fall noch ergänzt
um die Zahl der Beschäftigten (Arbeitnehmer und Auszubildende). Diese drei
Aspekte ergänzten sich gegenseitig und garantierten, dass die Vollversammlung ein
Spiegelbild der Bezirkswirtschaft sei.

21

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und ausgeführt: Die Klägerin
habe keinen Anspruch auf Auskunft über die näheren Einzelheiten des
Wahlergebnisses. Eine Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf detaillierte
Auskünfte sei nicht ersichtlich. Die Klägerin könne sich insbesondere nicht mit Erfolg
auf die Erwägung stützen, die verlangten Auskünfte dienten dem
Wahlprüfungsverfahren. Neue Anfechtungsgründe könne die Klägerin auf die
verlangten Angaben nicht stützen. Gegenstand der Klage sei nicht unmittelbar die
Gültigkeit der angefochtenen Wahl, sondern der auf den Einspruch hin ergangene
Bescheid. Daraus ergebe sich zugleich, dass der allgemeine Grundsatz des
Wahlprüfungsrechts zu beachten sei, der das Verwaltungsgericht auf die Prüfung der
innerhalb der Einspruchsfrist vorgetragenen Einspruchsgründe beschränke. Die
rechtzeitig erhobenen Rügen der Klägerin zur Wahl seien unbegründet.

22

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom
21. November 2002 zugelassen.

23

Die Klägerin bezieht sich zur Begründung der Berufung auf ihr bisheriges
Vorbringen und führt ergänzend aus: Der unterschiedliche Erfolgswert auch
innerhalb der Wahlgruppen zeige sich besonders in der Wahlgruppe VI. Gründe
dafür, Wahlbezirke nicht für alle Gruppen zu bilden, seien nicht gegeben. Der Grund
für die Aufteilung in Wahlbezirke sei sachfremd, weil er mit der Neuordnung der
Kammerbezirke - E. , Kreis X. und Kreis L. - zusammenhänge.

24

Die in der Wahlordnung niedergelegten Kriterien seien bei der Sitzverteilung auf
die einzelnen Wahlgruppen fehlerhaft angewendet worden. Die Beklagte zu 1. habe
wertend eingegriffen, indem sie die Gewerbeerträge doppelt in Anrechnung gebracht
habe und weitere Kriterien wie z.B. Ausbildungsverhältnisse,
Sozialversicherungspflichtigkeit der Beschäftigten oder Umsatz berücksichtigt habe.
Hierzu fehle eine Legitimation durch die Wahlordnung. Dass in der Vollversammlung
vom 5. Dezember 2000 die Wahlordnung ohne jeden Hinweis auf die zusätzlichen
Kriterien zur Abstimmung gestellt worden sei, könne nur als bewusst verkürzende
Informationspolitik gedeutet werden. Wegen der weiteren Einwände der Klägerin zu
den bei der Sitzverteilung berücksichtigten Kriterien sowie zu der Berechnung der
Sitzverteilung und den unterschiedlichen Erfolgswerten der Stimmen wird auf den
Schriftsatz der Klägerin vom 25. Februar 2003, Bl. 130 ff. der Gerichtsakte, Bezug
genommen.

25

Eine Zuwahl von vier Personen sei mittlerweile erfolgt. Sie stammten, wie zu
erwarten gewesen sei, alle aus E. . Zwei davon hätten kandidiert, seien aber
nicht gewählt worden. Die Wahl des Vorsitzenden des Wahlausschusses stehe nicht
mit der gültigen Wahlordnung in Einklang. Die Wahlordnung a.F. schreibe vor, dass
zum Vorsitzenden möglichst ein Mitglied des Präsidiums gewählt werden solle.
Dieses könne nur ein Vollversammlungsmitglied sein. Ausweislich der Niederschrift
der 4. Sitzung des Wahlausschusses am 11. Dezember 2001 seien neben dem
Vorsitzenden, der entgegen der Wahlordnung gewählt worden sei, nur vier weitere
Mitglieder anwesend gewesen. Der Ausschuss sei somit nicht beschlussfähig
gewesen.

26

Hinsichtlich des Antrags der Klägerin auf Erteilung von detaillierten Auskünften
haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung
übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

27

Die Klägerin beantragt nunmehr,

28

das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 7. Mai 2002 zu ändern und die
Beklagte zu 2. unter Aufhebung des Bescheides
vom 18. Dezember 2001 zu verpflichten, die
Wahl zur Vollversammlung der
Niederrheinischen Industrie- und
Handelskammer E. -X. -L. zu E. im
Jahre 2001 für ungültig zu erklären und insoweit
eine Wiederholungswahl anzuordnen.

29

Die Beklagte zu 2. beantragt,

30

die Berufung zurückzuweisen.

31

Zur Begründung führt sie aus, es gehöre zu den allgemeinen, in ständiger
Rechtsprechung bestätigten Wahlrechtsgrundsätzen, dass sich die gerichtliche
Nachprüfung von Wahlen auf die konkret, substantiiert und fristgerecht
vorgetragenen Wahleinsprüche beschränke. Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2002 - 6 C 21.01 -, GewArch 2002, 432,
könne daher nur als "Ausreißer" bezeichnet werden. Die Klägerin verkenne, dass es
sich nicht um politische Wahlen, sondern um gebündelte Gruppenwahlen handele.
Der Gesetzgeber habe bewusst einen weiten Rahmen für die Wahlordnung
vorgegeben, um den wirtschaftlichen Besonderheiten der Kammerbezirke gerecht zu
werden. Die in der Wahlordnung vom 5. Dezember 2000 neu geregelte Sitzverteilung
nach nur vier Jahren zeige, wie stark der Strukturwandel im Kammerbezirk gewesen
und wie schnell und genau ihm die Wahlordnung gefolgt sei, damit die
Vollversammlung ein Spiegelbild der gewerblichen Wirtschaft bleibe. Die
Sitzverteilung folge dabei eng den statistischen Daten, soweit dies möglich sei.

32

Die Aufteilung in Wahlbezirke hänge mit den Besonderheiten einer
Persönlichkeitswahl zusammen. Die aufgeteilten Wahlgruppen seien sehr groß. In
der Regel erfolge keine Wahlwerbung der Kandidaten. Nach Möglichkeit solle jedoch
ein Großteil der Wähler die Bewerber kennen. Dies werde durch die Bildung von
Wahlbezirken wesentlich gefördert. Alle Flächenkammern hätten solche Wahlbezirke
gebildet, weil damit zugleich den Besonderheiten des Kammerbezirks Rechnung
getragen und die Spiegelbildlichkeit in der Zusammensetzung der Vollversammlung
noch verfeinert werde. Die nicht aufgeteilten Wahlgruppen seien so überschaubar,
dass die Bildung von Wahlbezirken nicht notwendig sei und vor allem die Zahl der
auf sie entfallenden Sitze zu klein würde. Erfahrungsgemäß verringere sich dann die
Wahlbeteiligung. Bei der Abgrenzung liege es nahe, auf die wirtschaftlichen
Schwerpunkte des Bezirks zurückzugreifen, wie sie auch im Namen der IHK zum
Ausdruck kämen. Eine Ungleichbehandlung scheide schon deshalb aus, weil für
Wahlgruppen und Wahlbezirke derselbe Maßstab gelte. Die Beanstandungen zum
Stimmzettel seien auch deshalb unbegründet, weil es sich durchweg um erfahrene
Kaufleute handele, die schon mehrfach an Kammerwahlen teilgenommen hätten und
die zitierte Formulierung nicht missverstünden.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

34

Entscheidungsgründe:

35

Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich des Auskunftsanspruchs in der
Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren
einzustellen und das angefochtene Urteil für wirkungslos zu erklären (entsprechend
§ 92 Abs. 3 Satz 1, § 173 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO).

36

Im Übrigen ist die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung
begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage
ist zulässig (I.) und begründet (II.).

37

I. Die von der Klägerin als wahlberechtigte Kammerzugehörige (§ 2 Abs. 1
Wahlordnung vom 5. Dezember 2000) gegen die Zurückweisung ihres Einspruchs
gegen die Wahl zur Vollversammlung 2001 erhobene Klage ist zulässig.

38

1. Die Klage ist insoweit zutreffend gegen die Beklagte zu 2. gerichtet worden. Es
handelt sich bei der Klage betreffend die Gültigkeit einer Kammerwahl nach
gefestigter Rechtsprechung um eine Verpflichtungsklage, so dass die Klage gemäß
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW gegen die Behörde zu
richten ist, die den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat bzw. erlassen
soll.

39

Vgl. Urteil vom 5. September 1980 - 15 A
538/79 -, OVGE 35, 75 (77) m.w.N; vgl. auch VGH
Bad. Württ., Vorlagebeschluss vom 2. Dezember
1997 - 9 S 785/95 -, GewArch 1998, 65 (66).

40

Nach der Wahlordnung der Beklagten zu 1. ist danach die Vollversammlung die
richtige Beklagte. Der Wahlausschuss kann nach § 15 Abs. 2 der Wahlordnung
einem Einspruch gegen die Wahl abhelfen, andernfalls entscheidet hierüber die
Vollversammlung in der alten Besetzung. Diese Regelung erfasst nur den Fall, dass
die alte Vollversammlung über den Einspruch vor der Konstituierung der neu
gewählten Vollversammlung entscheidet. Eine Beteiligung der Vollversammlung der
abgelaufenen Wahlperiode in der damaligen Zusammensetzung kommt
demgegenüber im derzeitigen Verfahrensstadium nicht mehr in Betracht. Zur
Ungültigerklärung der Wahl und Anordnung einer Wiederholungswahl kann nur die
neue Vollversammlung verpflichtet werden.

41

Dass die Klage zunächst nicht gegen die Beklagte zu 2., sondern allein gegen
die Beklagte zu 1. als Rechtsträger gerichtet war, ist unschädlich. Nach § 78 Abs. 1
Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO genügt zur Bezeichnung des richtigen Beklagten die Angabe
der Behörde. Für den hier einschlägigen Fall, dass nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW die Klage gegen die Behörde zu erheben
und statt dessen die Körperschaft verklagt worden ist, gilt entsprechend, dass zur
Bezeichnung der Behörde die Angabe ihrer Körperschaft ausreicht. Die Bezeichnung
des Beklagten kann von Amts wegen richtig gestellt werden.

42

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. März 1991 - 22 A
871/90 -, NJW 1991, 2586; Meissner, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 78
Rdnr. 58.

43

2. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) der Klägerin folgt aus ihrer
Einspruchsberechtigung. Als Kammerzugehörige hat sie ein rechtliches Interesse
daran, dass die Wahl ordnungsgemäß durchgeführt und nicht durch Wahlmängel
beeinflusst worden ist. Unerheblich ist, ob die Klägerin geltend machen kann, durch
die von ihr behaupteten Wahlfehler in eigenen Rechten verletzt worden zu sein.
Denn das Wahlanfechtungsverfahren dient nicht in erster Linie dem individuellen
Rechtsschutz des einzelnen Wählers oder Wahlbewerbers, sondern dem Schutz des
objektiven Wahlrechts. Eine § 101 Abs. 1 Halbsatz 2 Handwerksordnung
entsprechende Regelung, dass sich jeder Kammerzugehörige bei den Wahlen zur
Vollversammlung nur gegen die Wahl von Mitgliedern seiner eigenen Wahlgruppe
wenden kann, enthält weder das IHKG noch die Wahlordnung.

44

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. September 1980,
a.a.O., S. 78 f.; VG Berlin, Urteil vom 7. Oktober
1981 - 4 A 162/80 -, UA S. 6 f.; VG Karlsruhe, Urteil
vom 11. April 2002 - 9 K 778/01 -, juris;
Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 6.Aufl. 1999, § 5 Rdnr.
80.

45

3. Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht entgegen, dass das vorgeschriebene
Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VwGO) nicht durchgeführt worden ist. Der
Einspruch der Klägerin ist kein Widerspruch gegen die Feststellung des
Wahlergebnisses; er hat ein eigenständiges Verwaltungsverfahren erst eingeleitet.
Die Notwendigkeit zur Durchführung eines Vorverfahrens ist auch nicht wegen der
insoweit unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung entfallen.

46

Vgl. VGH Bad. Württ., Urteil vom 23. Juli 1998 - 8
S 3189/96 -, NVwZ-RR 1999, 431 (432); VG
Karlsruhe, a.a.O.

47

Von der Durchführung des Vorverfahrens kann allerdings nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der Prozessökonomie
abgesehen werden, wenn sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und
deren Abweisung beantragt hat. Entscheidend ist dabei, ob dem Zweck des
Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder sich sein Zweck ohnehin nicht
mehr erreichen lässt. Die Durchführung des Vorverfahrens ist von vornherein
zwecklos, wenn erkennbar keine Änderung der angefochtenen Entscheidung
herbeigeführt werden könnte.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C
2.93, NVwZ-RR 1995, 90; VGH Bad.Württ., Urteil v.
23. Juli 1998, a.a.O., S. 432.

49

So liegt der Fall hier. Die Beklagte zu 2. hat sich auf die Klage eingelassen, ohne das
fehlende Vorverfahren zu rügen, und ist der Klage mit Gründen entgegengetreten,
aus denen deutlich wird, dass ein Vorverfahren zu keinem anderen Ergebnis geführt
hätte.

50

II. Die Wahlanfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist
rechtswidrig. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zu 2.,
die Ungültigkeit der Wahl zur Vollversammlung 2001 festzustellen und eine
Wiederholungswahl anzuordnen (§ 113 Abs. 5 S.1 VwGO).

51

1.
Nach § 14 Abs. 2 der Wahlordnung stellt der Wahlausschuss das Wahlergebnis fest.
Einsprüche gegen die Feststellung des Wahlergebnisses sind nach § 15 Abs. 1 der
Wahlordnung zulässig. Nähere Voraussetzungen für die Begründetheit eines
Einspruchs nennt die Wahlordnung nicht. Für die Regelung des Wahlrechts und des
Wahlprüfungsrechts hat § 5 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der
Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I 920) zuletzt
geändert durch Art. 6 des Neunten Euro-Einführungsgesetzes vom 10. November
2001 (BGBl. I 2992) - IHKG - dem Satzungsgeber weitgehende Gestaltungsfreiheit
eingeräumt. Zu beachten sind aber die Grenzen, die sich aus den allgemeinen
Wahlrechtsgrundsätzen ergeben.

52

Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O. § 5 Rdnr. 28.

53

Ob im Hinblick auf das Demokratieprinzip eine einschränkende Auslegung des § 15
Abs. 1 der Wahlordnung dahin geboten ist, dass nur ein Verstoß gegen wesentliche
Wahlvorschriften, durch den das Wahlergebnis beeinflusst werden kann, zur
Ungültigkeit der Wahl führt, kann letztlich dahin stehen. Dafür spricht allerdings, dass
der Bestandsschutz einer gewählten Vertretung es ausschließt, Wahlfehler einfacher
Art und ohne jedes Gewicht ohne Weiteres zum Wahlungültigkeitsgrund zu erheben.
Der Eingriff in die Zusammensetzung einer gewählten Vertretung durch eine
wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss vor diesem Bestandserhaltungsinteresse
gerechtfertigt werden. Je tiefer und weiter die Wirkungen eines Eingriffs in die
Zusammensetzung einer gewählten Vertretung reichen, desto schwerer muss der
Wahlfehler wiegen, auf den dieser Eingriff gestützt wird.

54

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF
1/00 -, NJW 2001, 1048 (1051 f.).

55

Im vorliegenden Verfahren liegt jedenfalls ein Verstoß gegen wesentliche
Wahlvorschriften vor, durch den das Wahlergebnis beeinflusst werden konnte.

56

2.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Wahl ist § 5 IHKG in Verbindung mit § 2
Abs. 1 der Satzung der Niederrheinischen Industrie- und Handelskammer E. -
X. -L. zu E. vom 2. Dezember 1999 sowie der Wahlordnung. Danach wählen
die Kammerzugehörigen in gleicher, allgemeiner, unmittelbarer und geheimer Wahl
82 Mitglieder der Vollversammlung, während bis zu weitere 10 Mitglieder in
mittelbarer Wahl von den unmittelbar gewählten Vollversammlungsmitgliedern
gewählt werden können, § 1 der Wahlordnung.

57

Die Wahl zur Vollversammlung der IHK ist nicht - wie die Klägerin meint - schon
deshalb ungültig und zu wiederholen, weil die der Wahlordnung zu Grunde liegende
Vorschrift des § 5 Abs. 3 IHKG verfassungswidrig (dazu 2.2.) oder die Wahlordnung
der Beklagten zu 1. wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig (dazu 2.3.)
wäre. Die Wahl leidet jedoch an einem ergebnisrelevanten Wahlfehler (dazu 2.4.).
Dies führt zur Verpflichtung der Beklagten zu 2., die Wahl für ungültig zu erklären und
eine Wiederholungswahl anzuordnen.

58

2.1.
Die Prüfung des Senats ist dabei nicht auf die von der Klägerin innerhalb der
Einspruchsfrist vorgebrachten Gründe beschränkt. § 15 der Wahlordnung enthält
keine materielle Präklusionsvorschrift, die das Einspruchsrecht des Wahlberechtigten
auf rechtzeitig vorgebrachte Einspruchsgründe begrenzt. Nach seinem Wortlaut
bestimmt § 15 Abs. 1 der Wahlordnung lediglich die Einspruchsfrist. Anhaltspunkte
für eine Präklusionsregelung ergeben sich daraus nicht. Der Vorschrift lässt sich
nicht entnehmen, dass nach Ablauf der Einspruchsfrist erhobene Einwendungen
keine Bedeutung für die Wahlprüfung haben und dass im gerichtlichen Verfahren
nicht auch solche Gesichtspunkte geprüft werden dürfen, auf die sich der jeweilige
Kläger nicht gestützt hat. Sinn und Zweck der Bestimmung erfordern auch unter
Berücksichtigung der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Vollversammlung der IHK
keine Auslegung dahin, dass nicht innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert geltend
gemachte Gründe für eine Wahlanfechtung präkludiert sind. Die Wirksamkeit der
Beschlüsse der Vollversammlung wird durch den Einspruch nämlich nicht berührt,
solange die Bestellung der Vollversammlungsmitglieder nicht rechtskräftig für
ungültig erklärt worden ist.

59

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1
C 7.98 -, BVerwGE 108, 169 (176 f.).

60

Hätte die Wahlordnung einem gleichwohl noch bestehenden Interesse an der
raschen und verbindlichen Klärung der Zusammensetzung des Vertretungsorgans
entscheidendes Gewicht beimessen und daher in einem bestimmten Umfang eine
Präklusion anordnen wollen, hätte dies angesichts der Tragweite einer solchen
Regelung eindeutig und unmissverständlich in der Wahlordnung angeordnet werden
müssen. Dies gebieten einerseits die subjektiven Rechte des
Anfechtungsberechtigten und andererseits die rechtsstaatlichen Grundsätze der
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit.

61

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 - 6 C
21.01 -, GewArch 2002, 432 (433 f.) zu § 101 Abs. 3
Satz 1 HwO, und Beschluss vom 13. Mai 1998 - 6 P
9.97 -, BVerwGE 106, 378 (380 ff.) zu § 22 LPVG
NRW; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17. Februar
1999 - 7 K 8643/97 -, UA S. 9 ff. (zur Wahlordnung
der Ärztekammer Nordrhein), Antrag auf Zulassung
der Berufung abgelehnt durch Beschluss des Senats
vom 14. März 2000 - 8 A 2193/99 -.

62

Zu keinem anderen Ergebnis führt die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts in Wahlprüfungssachen.

63

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1998 -
2 BvC 5/88 - BVerfGE 79, 50.

64

Das dort anerkannte Gebot, den Wahleinspruch innerhalb der Einspruchsfrist
substantiiert zu begründen, findet seine Grundlage in den jeweiligen gesetzlichen
Bestimmungen über die Gültigkeit von politischen Wahlen. Nach § 2 Abs. 3, Abs. 4
Satz 1 WahlPrüfG ist der Einspruch schriftlich zu begründen und muss innerhalb der
festgelegten Einspruchsfrist beim Bundestag eingehen. Bereits dieser Wortlaut legt
eine Auslegung nahe, die Wahlprüfung ausschließlich auf Gründe zu erstrecken, die
innerhalb der Einspruchsfrist angeführt wurden. Die Rechtfertigung jenes Gebots
ergibt sich aus dem Interesse an der raschen und verbindlichen Klärung der
ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments.

65

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 1998,
a.a.O., S. 383 f.

66

Demgegenüber bietet die Wahlordnung der Beklagten zu 1. nicht einmal einen
Anhalt dafür, dass der Wahleinspruch zu begründen ist.

67

Zur Klarstellung weist der Senat darauf hin, dass es der Dispositionsmaxime und
Mitwirkungspflicht der Beteiligten widersprechen würde, wenn die Gerichte ohne
erkennbaren und aktenkundigen Anlass Wahlunterlagen beiziehen, um nach
Gründen zu forschen, aus denen sich die Ungültigkeit der Wahlergebnisse ergeben
könnte. Der Gedanke einer Beschränkung der gerichtlichen Wahlprüfung im
Wesentlichen auf das, was durch das Vorbringen der Beteiligten veranlasst worden
ist, verdient im Interesse einer schnellen Durchsetzung des Wählerwillens durch
Entscheidung über das mit der Antragsbegründung zum Ausdruck gebrachte
Wahlprüfungsbegehren Beachtung. Weder ein rechtzeitig gestellter, in der Sache
uneingeschränkter Antrag noch der Untersuchungsgrundsatz verpflichten die
Gerichte, ungefragt sämtlichen hypothetischen Wahlrechtsverstößen nachzugehen.
Allerdings sind die Verwaltungsgerichte nicht gehindert, nicht von vornherein
ausscheidende Wahlanfechtungsgründe zum Anlass zu nehmen, auch ungerügte
Wahlrechtsverstöße zu prüfen.

68

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 1998,
a.a.O., S. 384.

69

2.2.

70

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG, auf dem die
Wahlordnung beruht, bestehen nicht. Es verstößt nicht gegen höherrangiges Recht,
dass bei der nach dieser Vorschrift vorgesehenen Gruppenwahl der Erfolgswert der
Stimmen nicht von Gruppe zu Gruppe gleich ist. Der für politische Wahlen geltende
Grundsatz der streng formalen Wahlgleichheit ist auf die Kammerwahl nicht
übertragbar. Die Kammerwahl zielt nicht auf die Schaffung einer parlamentarischen
Vertretung im politischen Raum, sondern auf die Wahl eines Repräsentativorgans im
Rahmen der funktionalen Selbstverwaltung.

71

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 5 Rdnr 28;
Oebbecke, Demokratische Legitimation nicht-
kommunaler Selbstverwaltung, in: VerwArch 1990,
349, 364 ff.;

72

Die gesetzlich angeordnete Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere
Wahlgruppen verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Ein
hinreichender sachlicher Grund für die Gruppenwahl und den damit verbundenen
unterschiedlichen Erfolgswert der Stimmen ist die unterschiedliche
gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen. Die Vollversammlung soll
nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nicht das rechnerische Ergebnis aus der Anzahl der
abgegebenen Stimmen, sondern ein Spiegelbild der wirtschaftlichen Verhältnisse
des Kammerbezirks darstellen. Hätte jede Stimme den gleichen Erfolgswert, würden
die für den Kammerbezirk bedeutenderen Wirtschaftszweige in der Vollversammlung
nicht ausreichend berücksichtigt.

73

Vgl. zu § 93 Abs. 1 HwO: BVerwG, Urteil vom
26. Juni 2002, a.a.O., S. 434, das die
Verfassungsmäßigkeit der Gruppenwahl nicht in
Frage stellt.

74

2.3.
Auch die von der Klägerin gegen die Wahlordnung erhobenen Bedenken greifen
nicht durch.

75

2.3.1.
Nicht zu beanstanden ist, dass die Wahlordnung eine Kombination aus unmittelbarer
Gruppenwahl und mittelbarer Wahl (hier von bis zu 10 weiteren Mitgliedern der
Vollversammlung) vorsieht. Der in § 5 IHKG gezogene gesetzliche Rahmen enthält
keine Festlegung auf nur ein bestimmtes Wahlsystem, sondern überlässt die
Einzelheiten u.a. über "die Ausübung des Wahlrechts" und die "Durchführung der
Wahl" dem Satzungsgeber. Dieser ist in der Wahl und Ausgestaltung eines
Wahlsystems weitgehend frei. Er muss allerdings sicherstellen, dass die Mitglieder
der Vollversammlung überhaupt durch Wahlakt bestimmt,

76

zur Unzulässigkeit der sog. Friedenswahl
BVerwG, Beschluss vom 27. März 1980 - 5 C 2.79 -,
GewArch 1980, 296,

77

sowie die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und die
gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen Berücksichtigung finden und
dass die Wahlberechtigten zu diesem Zweck in besondere Wahlgruppen aufgeteilt
werden (§ 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG).

78

Einen Vorrang der unmittelbaren vor der mittelbaren Wahl gibt es danach im
Kammerwahlrecht nicht.

79

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 - I C
113.61 -, BVerwGE 16, 312 (316); Hess. VGH, Urteil
vom 2. August 1961 - OS II 148/59 -, ESVGH 14, 16
(20 ff.); Nds. OVG, Urteil vom 15. Juni 1992 - 8 L
43/90 -, GewArch 1992, 420 (421); Frentzel/Jäkel
/Junge, a.a.O., § 5 Rdnr 37 ff.

80

Eine begrenzte Zuwahl durch die Mitglieder der Vollversammlung, die insoweit als
Wahlmänner fungieren, kann insbesondere deshalb sachgerecht sein, um eine
Ergänzung der Vollversammlung durch Vertreter von - für das Bild des
Kammerbezirks - bedeutsamen Wirtschaftszweigen zu ermöglichen, die über das
Wahlgruppenverfahren keinen Sitz erlangt haben, oder um im Laufe der Amtsperiode
Gewichtsverschiebungen zwischen den Wahlgruppen auszugleichen.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 1963,
ebda., Frentzel/Jäkel/Junge ebda.

82

Vor diesem Hintergrund ist es auch unbedenklich, dass die Zuwahl von
Kammerzugehörigen möglich ist, die bei der unmittelbaren Wahl als Bewerber
angetreten, aber nicht gewählt worden sind. Von der befürchteten Verfälschung des
Wählerwillens kann insoweit nicht die Rede sein.

83

2.3.2
Die konkrete Wahlgruppenaufteilung in § 7 der Wahlordnung ist ebenfalls nicht zu
beanstanden.

84

2.3.2.1

85

Die Wahlgruppeneinteilung ist entgegen der Annahme der Klägerin bestimmt
genug. Die von ihr monierten Begriffe "Industrie", "Einzelhandel", "Verkehrsgewerbe"
und "sonstige Dienstleistungsgewerbe (genauer: sonstige überwiegend
unternehmensbezogene bzw. sonstige verbraucherbezogene Dienstleistungen)" sind
hinreichend klar. Die Abgrenzung geht im Wesentlichen von den Begriffen aus, die
das Statistische Bundesamt für die Klassifikation der Wirtschaftszweige (Ausgabe
1993 bzw. nunmehr 2003) verwendet.

86

Vgl. www.destatis.de/allg/d/klassif/wz93.htm.

87

Diese Einteilung geht zurück auf die Verordnung (EWG) Nr. 761/93 der Kommission
vom 24. März 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates
betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen
Gemeinschaft, Abl. EG Nr. L 83,1.

88

Der Einwand der Klägerin, die Bezeichnung "Industrie" sei diffus, ist
unbegründet. Gegen die Verwendung dieses Oberbegriffs bestehen keine Bedenken.
Die Klägerin erläutert diesen Begriff insoweit selbst zutreffend entsprechend dem
allgemeinem Sprachgebrauch mit "Herstellung/Produktion". Zudem kann im Einzelfall
bei Zweifelsfragen die Zuordnung zu einer Wahlgruppe nach § 9 der Wahlordnung
auch noch im Wahlverfahren geändert werden.

89

2.3.2.2

90

Auch die von der Klägerin beanstandete Sitzverteilung hält einer rechtlichen
Überprüfung stand.

91

2.3.2.2.1

92

Zunächst verkennt die Klägerin, dass es nach der Formulierung des Gesetzes
nicht erforderlich ist, die abstrakten Maßstäbe für die Aufteilung der Wahlberechtigten
in Wahlgruppen in der Wahlordnung zu verankern, da sich diese Maßstäbe -
wirtschaftliche Besonderheiten im Kammerbezirk und gesamtwirtschaftliche
Bedeutung der Gewerbegruppen - bereits aus dem Gesetz ergeben. Sie normativ
noch weiter zu konkretisieren,

93

vgl. hierzu Oebbecke, a.a.O., S. 366 f.

94

ist jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn die Wahlordnung - wie hier in § 7 Abs. 3
der Wahlordnung - die konkrete Sitzverteilung für die einzelnen Gruppen und Bezirke
festlegt. Im Hinblick auf diese Regelung ist kein Grund dafür ersichtlich, abstrakte
Maßstäbe für die Verteilung der Sitze in die Wahlordnung aufzunehmen. Davon zu
unterscheiden ist die Frage, ob die konkrete Sitzverteilung rechtlich zu beanstanden
ist (s.u.).

95

Die Rüge, in der Vollversammlung am 5. Dezember 2000 sei die Sitzverteilung
ohne Hinweis auf die angewandten Kriterien, die über § 7 Abs. 1 Satz 2 der
Wahlordnung hinaus gegangen seien, zur Abstimmung gestellt worden, führt zu
keinem anderen Ergebnis. Ob insoweit eine - wie die Klägerin meint - bewusst
verkürzende Informationspolitik statt gefunden hat und wie die vorgeschlagene
Sitzverteilung in der Vollversammlung im Einzelnen begründet worden ist, ist hier
letztlich ohne Belang. Die streitige Satzungsregelung würde auch ohne weiter
gehende Erörterung in der Vollversammlung nicht an einem zur Rechtswidrigkeit
führenden Abwägungs- oder Begründungsdefizit leiden. Ebenso wie die Überprüfung
der Vertretbarkeit einer gesetzgeberischen Einschätzung in der Regel nicht auf die
vom Gesetzgeber angestellten und gegebenenfalls dokumentierten Überlegungen
beschränkt ist,

96

vgl. Verfassungsgerichtshof des Landes
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Dezember 1990
- VerfGH 2/90 -, NWVBl 1991, 187 (189),

97

kann sich auch die Vereinbarkeit der streitigen Satzungsregelung mit § 5 Abs. 3
Satz 2 IHKG aus objektiven Gründen ergeben. Nach den Angaben der Beklagten zu
2. im Berufungsverfahren zu der maßgeblichen Formel für die Sitzverteilung
bestehen hinreichende objektive Gründe, die die Entscheidung der Vollversammlung
im Ergebnis als vertretbar erscheinen lassen (dazu im Folgenden).

98

2.3.2.2.2

99

Die Wahlordnung hat bei der Sitzverteilung die wirtschaftlichen Besonderheiten
des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen
in nicht zu beanstandender Weise berücksichtigt. Die Sitzverteilung kann aus den
bereits angeführten Gründen nicht ohne Weiteres an den aus dem Bereich
staatlicher politischer Wahlen übernommenen Maßstäben gemessen werden. Das
Kammerwahlsystem muss dem Ziel dienen, eine Abbildung der besonderen
wirtschaftlichen Strukturen in der Vollversammlung zu erreichen. Weil die praktische
Verwirklichung dieses Ziels in erster Linie eine Frage des Einzelfalls ist, hat der
Satzungsgeber - ausgerichtet am Maßstab des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG - auch bei der
Abgrenzung der Wahlgruppen einen weiten Gestaltungsspielraum. Die Entscheidung
des Satzungsgebers ist hinzunehmen, solange nicht sachwidrige oder willkürliche
Kriterien zugrunde gelegt werden.

100

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. September 1963 - I C
113.61 -, a.a.O., S. 316 ff.; Nds. OVG, Urteil vom
15. Juni 1992 - 8 L 43/90 -, a.a.O., S. 421;
Frentzel/Jäkel /Junge, a.a.O., § 5 Rdnr. 54 ff.

101

Die Beklagte zu 2. hat hierzu im Einzelnen die Formel zur Errechnung der auf die
einzelnen Gruppen entfallenen Sitze dargelegt und erläutert. Diese berücksichtigt die
in § 7 Abs. 1 Satz 2 der Wahlordnung ausdrücklich genannten Kriterien des
Gewerbeertrags, der Anzahl der Beschäftigten und der Zahl der
Kammerzugehörigen. Der Einwand der Klägerin, es fehle an einer Legitimation dafür,
dass die Gewerbeerträge doppelt gewichtet und darüber hinaus auf die Anzahl der
Ausbildungsverhältnisse und die Sozialversicherungspflichtigkeit der
Beschäftigungsverhältnisse abgestellt worden sei, stellt die Rechtmäßigkeit der
Sitzverteilung nicht in Frage. § 7 Abs. 1 Satz 2 der Wahlordnung steht der
angewendeten Formel schon deshalb nicht entgegen, weil die Vorschrift nicht
abschließend ist, sondern nur die Kriterien nennt, nach denen sich die Sitzverteilung
"insbesondere" richten soll. Ungeachtet dessen hat die Wahlordnung selbst - wie
dargelegt - die Sitzverteilung normativ festgelegt.

102

Hiervon ausgehend und gemessen an den dargestellten gesetzlichen Vorgaben
ist die doppelte Gewichtung der Gewerbeerträge als wesentliches Kriterium für die
wirtschaftliche Bedeutung der Kammerzugehörigen und damit der jeweiligen
Wahlgruppen nicht zu beanstanden. Auch die zusätzlich in die Formel eingestellten
Kriterien halten sich in dem - wie angeführt - weiten Ermessensrahmen. Die Anzahl
der Ausbildungsverhältnisse und der sozialversicherungspflichtigen
Beschäftigungsverhältnisse erscheinen als sachgerechte Indikatoren für die
Bewertung der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen. Die
Ausführungen der Klägerin im Schriftsatz vom 25. Februar 2003 geben keinen
Anlass, die Vertretbarkeit der angewandten Kriterien in Frage zu stellen. Der Vortrag
der Klägerin ist widersprüchlich, wenn zunächst die besondere Gewichtung des
Gewerbeertrags moniert, andererseits die Bedeutung, die der Anzahl der
Ausbildungsverhältnisse zukommt, beanstandet wird, schließlich aber eingeräumt
wird, dass die "Sonderstellung" des Gewerbeertrags durch die Berücksichtigung der
Ausbildungsverhältnisse "mehr als aufgehoben wird".

103

Im Übrigen wird die Beklagte zu 2. zu beobachten haben, ob das von der
Klägerin gerügte Kriterium der "Sozialversicherungspflichtigkeit" der
Beschäftigungsverhältnisse auch unter veränderten arbeits- und sozialrechtlichen
Rahmenbedingungen und der tatsächlichen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt ein
geeigneter Indikator für die Bewertung der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der
Gewerbegruppen sein kann. Auf der anderen Seite ist die Beklagte zu 2. jedoch auch
nicht gehindert, aus Gründen der Praktikabilität von einer weiter gehenden
Verfeinerung der anzustrebenden Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung der
Vollversammlung abzusehen.

2.3.3

104

Die Bildung der Wahlbezirke: Stadt E. , Kreis X. und Kreis L. in den
Wahlgruppen I, II, III, VI und VII lässt keine Rechtsfehler erkennen.

105

Die Beklagte zu 2. hat auch hinsichtlich der Aufteilung der Wahlgruppen in
Wahlbezirke einen Gestaltungsspielraum. Es ist der Satzungsregelung überlassen, in
welcher Weise die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks bei der
Aufteilung innerhalb der einzelnen Gruppen berücksichtigt werden. Dies kann je nach
den Verhältnissen unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten geschehen.
Eine Verteilung der auf die einzelnen Gruppen entfallenden Mitglieder der
Vollversammlung auf Landkreise und kreisfreie Städte ist grundsätzlich zulässig.
Denn dadurch können mosaikartig die wirtschaftliche Struktur des Kammerbezirks
erfasst und durch Zusammenfügung der Erkenntnisse das Gesamtbild im Bezirk
ermittelt werden. Da die Verteilung auf einzelne Kreise nicht als selbständiges
Kriterium im Gesetz bestimmt ist, kann die Einbeziehung der Kreise in den
Aufteilungsmaßstab allerdings nur verfeinernde Bedeutung haben, indem dadurch
die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und die
gesamtwirtschaftliche Bedeutung der einzelnen Gruppen genauer erfasst werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 a.a.O., S. 434
f.; zu § 5 IHKG: Nds. OVG, a.a.O., S. 421.

106

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Bildung der Wahlbezirke in fünf der acht
Wahlgruppen nicht zu beanstanden. Die Beklagten haben die Gründe für die
Aufteilung im Berufungsverfahren im Einzelnen dargelegt. Das Abstellen auf die
Größe der aufgeteilten Wahlgruppen, die Verfeinerung der Spiegelbildlichkeit in der
Zusammensetzung der Vollversammlung und die regionale Abgrenzung nach den
wirtschaftlichen Schwerpunkten lässt keine Verletzung des Gleichheitssatzes
erkennen. Für die Zuteilung der Sitze auf die Wahlbezirke ist derselbe Maßstab wie
bei der Sitzverteilung auf die Wahlgruppen angelegt worden. Damit wird auch
innerhalb der Wahlgruppen die Zusammensetzung der Vollversammlung unter
Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung verfeinert. Die
Einschätzung, dass die Wahlgruppen IV,V und VII so überschaubar seien, dass eine
Aufteilung in Wahlbezirke nicht notwendig, sondern die Anzahl der zu verteilenden
Vollversammlungssitze dafür zu klein sei, ist ebenfalls anhand der vorgelegten
Unterlagen nachvollziehbar.

107

2.3.4.

108

Der Einwand der Klägerin, es fehle an einer Kontrolle der Durchführung und des
festgestellten Ergebnisses der Wahl durch ein unabhängiges Gremium, führt nicht
zur Rechtswidrigkeit der Wahlordnung.

Nach § 5 Abs. 3 IHKG regelt die Wahlordnung u.a. das Nähere über die Ausübung
des Wahlrechts und die Durchführung der Wahl. Damit ist es der Satzungsautonomie
der Beklagten überlassen, die Kontrolle der Durchführung der Wahl und der
Feststellung des Ergebnisses zu regeln. Die Wahlordnung sieht hierzu im Einzelnen
Regelungen über die Bildung und Zusammensetzung des Wahlausschusses, der für
die Durchführung der Wahl, die Feststellung der Gültigkeit der abgegebenen
Stimmen und des Wahlergebnisses verantwortlich ist, vor. Der Wahlausschuss
besteht aus Vollversammlungsmitgliedern, die von der Vollversammlung zu wählen
sind. Die Bildung eines solchen Gremiums ist auch bei politischen Wahlen üblich, soll
eine gegenseitige Kontrolle gewährleisten und Unkorrektheiten damit weitgehend
ausschließen.

109

Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 4. Dezember 1990 -
7 A 11827/90 -, NVwZ 1991, 598 (599); VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 17. Februar 1999 - 7 K
8642/97, UA, S. 12 f.

110

Ein weiter gehender Grundsatz der Art, dass eine "unabhängige" Kontrolle der Wahl
durch Dritte bzw. nicht Wahlberechtigte und/oder Wahlbewerber gewährleistet sein
müsste, ergibt sich weder aus dem Recht der Industrie- und Handelskammern noch
aus sonstigem allgemeinen Wahlverfahrensrecht.

111

2.3.5.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist, dass nach § 14 Abs. 2 der Wahlordnung lediglich
die Namen der gewählten Bewerber bekannt gemacht werden. Die von der Klägerin
zusätzlich verlangte Angabe der Zahl der Wahlberechtigten, der Zahl der
abgegebenen Stimmen, der Zahl der gültigen Stimmen und der Zahl der gültigen
Stimmen je Kandidat sind für eine wirksame Bekanntgabe des Wahlergebnisses
nicht erforderlich.

112

VG Karlsruhe Urteil vom 11. April 2002 - 9 K
778/01 -, juris; Frentzel/Jäkel/Junge a.a.O., § 5 Rdnr.
77.

113

Unter der Bekanntgabe des Wahlergebnisses ist nicht mehr zu verstehen als die
Mitteilung, welche Kandidaten gewählt wurden. Die zusätzlichen Angaben, die die
Klägerin vermisst, sind zwar beispielsweise für Nachrücker durchaus von
erheblichem Interesse. Dennoch handelt es sich bei diesen Angaben nur um eine
Begründung, weshalb es zu dem bekannt gegebenen Wahlergebnis gekommen ist,
nicht aber um einen Teil des Wahlergebnisses selbst. Daher besteht auch keine
Pflicht der Beklagten, diese Angaben zusammen mit den Namen der gewählten
Bewerber zu veröffentlichen. Abgesehen davon wäre ein Fehler bei der
Veröffentlichung des Wahlergebnisses unbeachtlich, da sich ein diesbezüglicher
Mangel auf die Zusammensetzung des gewählten Gremiums nicht ausgewirkt
hätte.

114

Vgl. VG Karlsruhe a.a.O.

115

2.4.
Die Wahl zur Vollversammlung 2001 weist jedoch in ihrer praktischen Durchführung
einen Wahlfehler auf, der sich auf das Wahlergebnis ausgewirkt haben kann.

116

2.4.1

117

Nicht zu beanstanden ist allerdings die Bekanntmachung der Kandidatenliste in
der Juli/August-Ausgabe der Zeitschrift "Thema Wirtschaft" und die Gestaltung dieser
Ausgabe im Übrigen.

118

Auch für die Kammerwahl sind die Grundsätze der Chancengleichheit der
Wahlbewerber und der Wahlfreiheit zu beachten, die zu den wesentlichen
Vorschriften über das Wahlverfahren gehören. Die allgemeinen
Wahlrechtsgrundsätze, wie sie in Art. 38 Abs. 1 GG niedergelegt sind, gelten im
Verhältnis der Wahlbewerber untereinander - anders als etwa der Grundsatz der
Wahlgleichheit im Hinblick auf den Erfolgswert der Wählerstimme - gleichermaßen
für politische wie nicht politische Wahlen, also auch bei Wahlen zu anderen
öffentlich-rechtlichen Vertretungskörperschaften als Volksvertretungen.

119

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1985
- 1 BvL 44/83 -, BVerfGE 71, 81 (94 f.); Tettinger,
Kammerrecht, 1997, S. 111.; Oebbecke, a.a.O.,
S. 362 ff.; Schiffer, Wahlrecht, in:
Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des
Verfassungsrechts, 1983, S. 295 (296)

120

Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Freiheit der Wahl mit dem ihm
korrespondierenden Recht auf chancengleiche Wahlteilnahme. Nur ein
Wahlverfahren, das diesem Grundsatz Rechnung trägt, kann demokratische
Legitimation verleihen.

121

BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -,
NJW 1977, 751 (752 f.); BVerwG, Urteil vom 18. April
1997 - 8 C 5.96 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 44, 9
(11); vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 19. August
1988 - 15 A 924/88 -, NVwZ-RR 1989, 149;
Oebbecke, a.a.O., S. 362 ff.;

122

Nach dem Grundsatz der Freiheit der Wahl soll jeder Wahlberechtigte sein Wahlrecht
ohne (physischen) Zwang oder (psychologischen) Druck oder sonstige unzulässige
direkte oder indirekte Einflussnahme auf die Entschließungsfreiheit - durch die
öffentliche Hand, durch politische Parteien oder durch sonstige Institutionen,
gesellschaftliche Gruppierungen oder von privater Seite - ausüben können. Der
Wahlberechtigte muss die seiner Überzeugung entsprechende Wahlentscheidung in
einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen
können.

123

Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE
1/76 -, a.a.O., S. 751.

124

Eine Wahlbeeinflussung ist insbesondere dann unzulässig, wenn ein Hoheitsträger
unter Verstoß gegen das ihm obliegende Neutralitätsgebot in mehr als nur
unerheblicher Weise parteiergreifend auf die Bildung des Wählerwillens eingewirkt
hat.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2
BvF 1/00 -, a.a.O. S. 1051; OVG NRW, Urteil
vom 19. August 1988 - 15 A 924/88 -, a.a.O.,
S. 149 f.

125

Als funktional ausgerichtete öffentlich-rechtliche Körperschaft mit Pflichtmitgliedschaft
unterliegt die Beklagte zu 1. bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben dem Gebot der
Neutralität. Zudem müssen die Veröffentlichungen in einem Amtsblatt grundsätzlich
dem Neutralitätsgebot in besonderem Maße Rechnung tragen.

126

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
26. Februar 1996 - 1 S 2570/95 -, NVwZ-RR 1996,
411 (413), Urteil vom 17. Februar 1992 - 1 S 226/91 -
, NVwZ 1992, 504 (505), und Urteil vom 7. November
1983 - 1 S 1311/83 -, DVBl. 1985, 170; Hess. VGH,
Urteil vom 25. Februar 1999 - 8 UE 4368/98 -,
ESVGH 49, 167 (169); Bay. VGH, Urteil vom
27. November 1991 - 4 B 91.573 -, NVwZ 1992, 287
(288).

127

Aus diesen Grundsätzen ergibt sich für die Bekanntmachung der gültigen
Wahlvorschläge durch den Wahlausschuss gemäß § 11 Abs. 6 der Wahlordnung,
dass dem Wähler alle zur Wahl stehenden Kandidaten in neutraler Form zu
präsentieren sind. Kein Wahlbewerber darf gegenüber den anderen hervorgehoben
oder zurückgesetzt werden. Deshalb dürfen schon die Wahlbewerbungen nur
Namen, Geburtsdatum, Beruf bzw. Stellung und kammerzugehöriges Unternehmen
und dessen Anschrift enthalten, vgl. § 11 Absatz 2 Satz 4 der Wahlordnung. Jegliche
Wahlwerbung ist dem Wahlausschuss untersagt. Er darf lediglich zur Wahl aufrufen
mit dem Ziel, eine hohe Wahlbeteiligung anzuregen. Eine textliche, bildliche oder
andersartige optische Unterschiedlichkeit in der Präsentation der Kandidaten birgt
die Gefahr, einzelne Kandidaten so darzustellen, dass sie den Wählern mehr
auffallen oder nachhaltiger im Gedächtnis bleiben als andere Kandidaten.

128

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O. § 5 Rdnr.
28.

129

Die Bewerberliste ist danach ordnungsgemäß in der Juli/August-Ausgabe der
Zeitschrift "Thema Wirtschaft", dem amtlichen Verkündungsorgan der IHK,
veröffentlicht worden.

130

Die Zeitschrift enthält auch eine klare Unterscheidung zwischen dem
redaktionellen Teil und den Bekanntmachungen.

131

Zur möglichen Doppelfunktion eines
Verkündungsorgans und den daraus sich
ergebenden Anforderungen: OVG Lüneburg, Urteil
vom 15. Juni 1992 - 8 L 43/90 -, a.a.O., 420;
Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 5 Rdnr. 38 ff.

132

Trotz der auch im amtlichen Teil vorhandenen Werbung ist insoweit eine
ausreichende Differenzierung gegeben. Bereits das Inhaltsverzeichnis unterscheidet
zwischen Bekanntmachungen und den übrigen Inhalten. Der jeweilige Abschnitt der
Zeitschrift wird auf jeder Doppelseite schlagwortartig und farblich hervorgehoben. Die
Veröffentlichung der Bewerberliste erfolgt für den Leser erkennbar auf den Seiten 62
ff. in dem Abschnitt "Bekanntmachungen", der bereits als solcher im
Inhaltsverzeichnis der Ausgabe aufgeführt wird.

133

Der von der Klägerin monierte Bericht über vier neue
Vollversammlungsmitglieder findet sich in derselben Ausgabe der Zeitschrift auf
S. 37 unter dem Abschnittsnamen "IHK und Niederrhein" und der Überschrift
"Veränderungen in der Vollversammlung". Der Klägerin ist einzuräumen, dass der
Bericht auch in einer anderen Ausgabe der Zeitschrift hätte erscheinen können. Nach
den hier gegebenen Umständen ist die Vorstellung der beiden Mitglieder, die
zugleich Wahlbewerber sind, aber letztlich nicht zu beanstanden. Der Bericht enthält
keinen Hinweis auf die Wahl und auch im Übrigen ist ein Kontext mit der Wahl oder
ein Zusammenhang mit der Bekanntmachung der Bewerberliste nicht ersichtlich.
Vielmehr knüpft der Bericht an die personellen Veränderungen in der
Vollversammlung Ende 2000 an und hat damit nach der äußeren Darstellung und
dem Inhalt neutralen, informativen Charakter. Es besteht somit kein Anlass zu der
Annahme, die Wahlchancen der beiden Bewerber seien durch den Bericht erhöht
worden. Die Grenze zu einer unzulässigen Wahlbeeinflussung ist damit noch nicht
überschritten.

134

2.4.2.

135

Der behauptete Eingriff in die Wahl durch das Schreiben des
Hauptgeschäftsführers vom 7. Dezember 2001 liegt schon deshalb nicht vor, weil der
Wahlvorgang zum Zeitpunkt dieses Schreibens bereits abgeschlossen war.

136

2.4.3.

137

Auch die Gestaltung der Stimmzettel ist nicht zu beanstanden.

138

Die Stimmzettel haben keinen irreführenden Hinweis enthalten, der einen
erheblichen Verstoß gegen ungeschriebenes Wahlverfahrensrecht bedeuten würde.
Zusätze auf den Stimmzetteln dürfen unkundige Wähler nicht davon abzuhalten, von
ihrem Stimmrecht vollen Gebrauch zu machen. Dass ein Wähler sich wenigstens auf
die Richtigkeit der Angaben auf dem Stimmzettel uneingeschränkt verlassen können
muss, ist selbstverständlich und bei jeder Wahl zu beachten.

139

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.6. 1990 - 6 P
2.90 -, PersV 1990, 536.

140

Sind Stimmzettel unrichtig gestaltet, so führt dies dann zur Ungültigkeit der gesamten
Wahl, wenn die Gestaltung unklare, Gültigkeitsfragen aufwerfende Stimmabgaben
zur Folge hat, die der Zahl nach für das Wahlergebnis erheblich sind. Dies folgt aus
dem allgemeinen Gebot, Abstimmungsvorgänge klar und eindeutig abzuwickeln, und
zwar sowohl im Allgemeininteresse an der Verwirklichung des Demokratieprinzips
(Sicherung der Mehrheitsfindung) als auch im Einzelinteresse der Wahlberechtigten
(Sicherung der Stimmgültigkeit).

141

Vgl. OVG Saarland, Urteil vom 16. Dezember
1993 - 1 R 50/92 -, juris.

142

Nach diesen Grundsätzen muss der Stimmzettel einen eindeutigen Hinweis darauf
enthalten, wie viele Bewerber wählbar sind. Dieser Anforderung ist genügt. Der
Stimmzettel ist auch nicht deshalb irreführend, weil - wie die Klägerin meint - nicht
hinreichend deutlich gemacht geworden sei, dass auch weniger als in dem jeweiligen
Wahlbezirk bzw. der jeweiligen Wahlgruppe höchstens zu wählende Bewerber hätten
angekreuzt werden dürfen. Nach § 12 Abs. 4 der Wahlordnung darf der Wähler
höchstens so viele Bewerber ankreuzen, wie in dem Wahlbezirk der Wahlgruppe zu
wählen sind. Der Stimmzettel der Wahlgruppe VI - Wahlbezirk L. - hebt im
Fettdruck hervor, dass vier Vollversammlungsmitglieder zu wählen seien. Dies
entspricht der Anzahl der höchstens wählbaren Bewerber. Dieser Satz kann - isoliert
betrachtet - (auch) dahin verstanden werden, dass der Wähler für einen gültigen
Stimmzettel (zwingend) vier Bewerber zu wählen habe. Ein ausdrücklicher Hinweis
darauf, dass es sich hierbei um die maximal zu wählende Anzahl an Bewerbern
handelt und auch weniger Kandidaten angekreuzt werden können, fehlt. Der
Stimmzettel ist deshalb jedoch weder fehlerhaft noch irreführend. Denn jedenfalls in
Verbindung mit der nachfolgenden Erläuterung im zweiten Satz ergibt sich
hinreichend deutlich, dass die Wähler für eine gültige Stimmabgabe auf dem
Stimmzettel auch weniger als vier Bewerber ankreuzen können. Unter a) bis d) wird
dort im Einzelnen ausgeführt, unter welchen Voraussetzungen ein Stimmzettel nach
§ 13 der Wahlordnung ungültig ist. Einen Hinweis darauf, dass das Ankreuzen von
weniger als vier Bewerbern zur Ungültigkeit führen könnte, enthält der Stimmzettel
gerade nicht. Entscheidend gegen die Annahme, der Stimmzettel erwecke einen
falschen oder irreführenden Eindruck, spricht insoweit der ausdrücklich unter c)
genannte Fall, dass ein Stimmzettel ungültig ist, in dem mehr Bewerber angekreuzt
sind, als in dem Wahlbezirk der Wahlgruppe zu wählen sind. Jedenfalls durch diese
Erläuterung wird hinreichend deutlich, dass die Möglichkeit besteht, auch weniger als
vier Bewerber anzukreuzen.

143

2.4.4

144

Ein Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften, der zur Ungültigkeit der Wahl
führt, liegt jedoch vor, weil die Wahl von einem Wahlausschuss durchgeführt wurde,
der den Vorschriften der maßgeblichen Wahlordnung nicht entspricht. Zudem hat er
die wesentlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ermittlung und
Feststellung des Wahlergebnisses nicht selbst getroffen.

145

2.4.4.1

146

Nach § 8 Abs. 1 der Wahlordnung wählt die Vollversammlung zur Durchführung
jeder Wahl einen Wahlausschuss, der aus fünf Personen besteht; der
Wahlausschuss wählt aus seiner Mitte einen Vorsitzenden. Der Wahlausschuss ist
beschlussfähig, wenn mindestens drei Mitglieder anwesend sind, § 8 Abs. 1 Satz 4
der Wahlordnung.

147

Die Beklagte zu 2. hat jedoch in der Vollversammlung am 5. Dezember 2000, in
der die zum Zeitpunkt der Wahl in Kraft getretene und damit für die angefochtene
Wahl maßgebliche Wahlordnung beschlossen wurde, noch nach § 8 der
Wahlordnung a.F. einen neunköpfigen Wahlausschuss und zugleich den
Vorsitzenden gewählt. Mit Inkrafttreten der neuen Wahlordnung konnte und durfte
jedoch - mangels einer Übergangsregelung - nur noch ein den neuen Vorschriften
entsprechender Wahlausschuss die Wahl durchführen.

148

Fehlerhaft, weil nicht mit der maßgeblichen Wahlordnung vereinbar, ist danach
bereits die unmittelbare Wahl des Vorsitzenden durch die Vollversammlung sowie die
Größe des Wahlausschusses. Auch die Regelung über die Beschlussfähigkeit des
Wahlausschusses nach § 8 Abs. 1 Satz 4 der Wahlordnung, wonach lediglich drei
Mitglieder, also ein Drittel des tatsächlich gewählten Wahlausschusses, anwesend
sein müssen, während nach der alten Fassung die Anwesenheit von fünf Mitgliedern
erforderlich gewesen wäre, macht deutlich, dass der tätig gewesene Wahlausschuss
kein Wahlausschuss im Sinne der für die Wahl maßgeblichen Wahlordnung war.

149

Die Auffassung des Prozessbevollmächtigten der Beklagten zu 2., der
Wahlausschuss sei ein Organ der Beklagten zu 1. oder 2., das auf Dauer gewählt
und im Bestand von der Fassung der jeweiligen Wahlordnung unabhängig sei, geht
fehl. Dies folgt bereits aus § 8 Abs. 1 der Wahlordnung, wonach zur Durchführung
"jeder Wahl" ein Wahlausschuss gewählt wird. Entsprechend ist auch die Beklagte zu
2. verfahren, die für die Wahl 2001 einen Wahlausschuss gewählt hat. Diese Ansicht
wird auch von der Beklagten zu 1. vertreten, wie ihr Vertreter in der mündlichen
Verhandlung erläutert hat.

150

Dieser Fehler führt zur Ungültigkeit der Wahl und zur Anordnung einer
Wiederholungswahl. Nur der den Vorschriften entsprechende Wahlausschuss ist
Wahlausschuss im Sinne der Wahlordnung und als solcher befugt, die dem
Wahlausschuss übertragenen Aufgaben zu erfüllen und Entscheidungen zu treffen,
die für den Ablauf und das Ergebnis der Wahl von Bedeutung sind. Entsprach der
Wahlausschuss in seiner Zusammensetzung nicht den Wahlvorschriften, folgt daraus
stets die Möglichkeit einer Beeinflussung des Wahlergebnisses und der
Anfechtbarkeit der Wahl.

151

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November
1959 - VII P 18.58 -, BVerwGE 9, 357 (361).

152

2.4.4.2

153

Ein Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften ergibt sich auch daraus, dass
der Wahlausschuss die Wahl zu einem großen Teil nicht selbst durchgeführt und
wesentliche Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ermittlung und Feststellung
des Wahlergebnisses nicht selbst getroffen hat.

154

Die Durchführung der Wahl obliegt - wie bereits dargelegt - nach § 8 ff. der
Wahlordnung einem von der Vollversammlung gewählten Wahlausschuss. Der Senat
muss im vorliegenden Verfahren nicht abschließend entscheiden, welche Schritte bei
der Durchführung der Wahl der Wahlausschuss selbst vornehmen muss und in
welchen Fällen er sich gemäß § 8 Abs. 1 Satz 5 der Wahlordnung bei der
Wahrnehmung seiner Tätigkeit der Unterstützung durch die Geschäftsführung
bedienen kann. Diese Vorschrift ermöglicht es dem Wahlausschuss, bei seiner Arbeit
in personeller und sachlicher Hinsicht Hilfe durch die Geschäftsführung der
Beklagten zu 1. in Anspruch zu nehmen. Danach dürfte auch im Hinblick auf die
ehrenamtliche Tätigkeit der Vollversammlungsmitglieder und bei einem
verhältnismäßig langen Zeitraum für die schriftliche Stimmabgabe eine Hilfeleistung
durch die Geschäftsführung in einem weiten Rahmen zulässig sein. Die Möglichkeit
zur Heranziehung von Wahlhelfern kann den Wahlausschuss aber nicht von der
Verpflichtung zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben entbinden. Jedenfalls bei
der eigentlichen Ermittlung des Wahlergebnisses - nämlich bei der Entscheidung
über gültige und ungültige Stimmen sowie beim Auszählen der gültigen Stimmen -
handelt es sich um die originäre Aufgabe des Wahlausschusses. Zwar regelt die
Wahlordnung nicht ausdrücklich, wer die Auszählung der Stimmen vorzunehmen hat.
Da der Wahlausschuss nach § 8 Abs. 1 der Wahlordnung aber für die
"Durchführung" der Wahl insgesamt zuständig ist, besteht keine Veranlassung zu der
Annahme, die Wahlordnung lasse für diesen wesentlichen Teil der Wahl eine
Übertragung der Aufgaben durch den Wahlausschusses auf Dritte zu.

155

Die Hinzuziehung von Wahlhelfern mag danach auch bei der Auszählung der
Stimmen zulässig sein. Eine Übertragung der Kompetenzen auf Wahlhelfer zur
eigenverantwortlichen Wahrnehmung kommt insoweit jedoch auch nicht auf der
Grundlage des § 8 Abs. 1 Satz 5 der Wahlordnung in Betracht. Diese Vorschrift lässt
(lediglich) eine "Unterstützung" des Wahlausschusses "bei der Wahrnehmung seiner
Tätigkeit", aber keine Übertragung auf bzw. Wahrnehmung der wesentlichen
Aufgaben des Wahlausschusses durch Dritte an Stelle des Wahlausschusses zu.
Insoweit hat der Wahlausschuss die Entscheidungen als Ganzes zu treffen und nicht
Dritten zu überlassen. Die Feststellung des Ergebnisses der Wahl ist - wie dargelegt
- dem Wahlausschuss, der aus einer Mehrzahl von Vollversammlungsmitgliedern
besteht, überantwortet worden, damit eine gegenseitige Kontrolle gewährleistet ist
und Unkorrektheiten weitgehend ausgeschlossen werden. Dies gilt in besonderem
Maße bei der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses, die noch mehr als
die Wahlhandlung selbst die Gefahr von Inkorrektheiten in sich birgt.

156

Vgl. OVG Rh.-Pf., , Urteil vom 4. Dezember
1990, a.a.O., S. 598; VG Gelsenkirchen, Urteil vom
17. Februar 1999, a.a.O., S. 12 f.; vgl. auch OVG
NRW, Beschluss vom 27. November 1997 - 1 A
878/97. PVB -, UA S. 19 ff.;

157

Diese Grundsätze sind bei der angefochtenen Wahl nicht beachtet worden. Nach der
Ergebnisniederschrift über die 2. Sitzung des Wahlausschusses am 21. Mai 2001,
TOP 4, Bl. 4, beschloss der Wahlausschuss, zur Entgegennahme und Öffnung der
Wahlbriefe, zur Aufsicht bei der Bearbeitung der Wahlbriefe und bei der Auszählung
der Stimmen geeignete Mitglieder der Geschäftsführung und Mitarbeiter der Kammer
durch den Verwaltungsleiter der Kammer benennen zu lassen. Zur Begründung
wurde angegeben, eine unmittelbare Wahrnehmung der Tätigkeiten durch den
Wahlausschuss sei praktisch nicht möglich. Wie sich aus der Niederschrift über den
Wahlablauf, Bl. 3, ergibt,

"wurde die Auszählung von Mitarbeitern der Kammer
vorgenommen, die gemäß Ermächtigung des
Wahlausschusses vom 21.05.2001 vom
Verwaltungsdirektor bestimmt worden waren. Die
Aufsicht führten gemäß dem genannten
Ermächtigungsbeschluss Ass. H. und Ass. I. .
Während der gesamten Auszählung waren ferner der
Vorsitzende des Wahlausschusses, Herr Klaus
T. , und als Mitglied des Wahlausschusses Herr
Dr. T. M. zugegen, um den
ordnungsgemäßen Ablauf zu kontrollieren."

158

Damit steht fest, dass kein Mitglied des Wahlausschusses am Auszählvorgang
unmittelbar beteiligt gewesen ist. Die Aufsicht bei der Stimmenauszählung übten
nicht die beiden anwesenden Wahlausschussmitglieder - was ohnehin unzureichend
gewesen wäre -, sondern Beschäftigte der Beklagten zu 1. aus. Der Wahlausschuss
ist am Tag der Auszählung der Stimmen nicht einmal beschlussfähig gewesen, um
über die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Stimmen in Zweifelsfällen entscheiden zu
können.

159

Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht, dass nach der Ergebnisniederschrift
über die 3. Sitzung des Wahlausschusses am 22. Oktober 2001 zu TOP 2 und 3 der
Wahlausschuss zwei Wochen nach der Auszählung die bei der Auszählung von den
Bearbeitern getroffene Entscheidung über die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der
Stimmzettel gebilligt und das Wahlergebnis festgestellt hat. Den
Ausschussmitgliedern wurde in dieser Sitzung, wie sich aus dem Protokoll ergibt,
über den Wahlablauf berichtet und eine Liste über das vorläufige Ergebnis der Wahl
zugänglich gemacht. Die beiden Wahlausschussmitglieder, die bei der Auszählung
anwesend waren, "ergänzten, dass diese reibungslos abgelaufen sei." Weiter heißt
es, dass die für die Auszählung verwandten Strich- und Zähllisten, die Stimmzettel
und Wahlumschläge, zurückgewiesene Wahlbriefe sowie die Wahlscheine sämtlicher
Wahlgruppen und -bezirke während der Sitzung ausgelegen hätten. Diese
Vorgehensweise genügt nicht ansatzweise den dargelegten Anforderungen, die die
Wahlordnung an die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses durch den
Wahlausschuss stellt.

160

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob auch dieser Verstoß zu einer
Wiederholungswahl führen würde oder ob insoweit nur die Anordnung einer erneuten
Auszählung und Feststellung des Ergebnisses in Betracht gekommen wäre.

161

Denn jedenfalls die nicht vorschriftsmäßige Zusammensetzung des
Wahlausschusses führt zur Anordnung der Wiederholungswahl. Ob darüber hinaus
die Feststellung des Wahlergebnisses auch nicht "unverzüglich" im Sinne des § 14
Abs. 2 der Wahlordnung erfolgt ist, kann hier offen bleiben.

162

III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Absatz 2 VwGO, § 161 Abs. 2
VwGO. Soweit der Rechtsstreit hinsichtlich des Antrags zu 1. in der Hauptsache
übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, entspricht es billigem Ermessen, den
Beklagten auch insoweit die Kosten aufzuerlegen. Es spricht Vieles dafür, dass die
Klägerin auch insoweit obsiegt hätte. Die Klägerin hatte jedenfalls als
Einspruchsführerin zumindest einen Anspruch auf die hilfsweise begehrte Einsicht in
die Wahlunterlagen.

163

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., Rdnr. 81

164

Zudem ist auch nicht ersichtlich, aus welchem Grund die Beklagte zu 1. einem
Kammerzugehörigen - unabhängig von einer Wahlanfechtung - Einblick in das
detaillierte Wahlergebnis verwehren könnte. Zwar besteht keine ausdrücklich
normierte Anspruchsgrundlage für ein solches Begehren. Insbesondere scheitert ein
Anspruch nach § 4 des Informationsfreiheitsgesetzes NRW im Falle der Klägerin
schon daran, dass sie eine juristische Person ist. Die Auskunftserteilung dürfte
danach im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten stehen.

165

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 13. August
1998 - 13 A 2118/96 -, NWVBl 1999, 139 m.w.N.

166

Schutzwürdige öffentliche Interessen oder Belange Dritter, die dem Interesse eines
Kammerzugehörigen, sich Kenntnis über die Einzelheiten des Wahlergebnisses zu
verschaffen, entgegen stehen könnten, sind jedoch weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich.

167

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

168

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

169