Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-21, Aktenzeichen 16 A 85/09
ECLI:DE:OVGNRW:2012:1121.16A85.09.00

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25. November 2008 geändert.

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27. März 2006 in der Gestalt des Ergänzungsbescheids vom 24. Juni 2008 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. November 2006 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung C. , Flur 39, Flurstück 63 in X. . Die südlich gelegene Teilfläche (ca. 3.940 qm) des insgesamt 6.461 qm großen Grundstücks war bereits seit dem Jahre 1890 an die Firma J. & A. I. GmbH & Co. KG (Fa. I. ) bzw. deren Rechtsvorgängerin, die Firma I. & A. I. , vermietet, der nördliche Teilbereich (ca. 2.520 qm) seit 1954. Spätestens seit Beginn des 20. Jahrhunderts nutzte die Fa. I. die angemieteten Flächen als ober- und unterirdisches Großtanklager zur Lagerung und zum Umschlag von Mineralölen und Mineralölprodukten (Benzin, Heizöl, Schmieröl, Teeröl) sowie deren Abfüllung. Den 1954 angemieteten nördlichen Teilbereich hatte zunächst seit 1899 eine Fa. W. C. u. a. zum Betrieb eines Holzgroßhandels genutzt. Während des Zweiten Weltkriegs war das Gelände Ziel von Bombenangriffen. Nachdem der laufende Geschäftsbetrieb an die B. AG verkauft worden war, stellte die Fa. I. den Tanklagerbetrieb im Jahre 1998 ein.

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Anlässlich eines Schadensfalls, bei dem mindestens 300 l Heizöl ausgelaufen und in die Wupper gelangt waren, stellte die Beklagte Anfang 1993 fest, dass sämtliche Abfüllplätze auf dem Betriebsgelände nicht den gesetzlichen Bestimmungen entsprachen. Geschäftsführer der Komplementär-GmbH waren zu diesem Zeitpunkt die Herren S. C. T. und I. T. . Die Genannten waren seit 1958 bzw. 1970 zunächst persönlich haftende Gesellschafter des zu diesen Zeitpunkten als Kommanditgesellschaft geführten Unternehmens, an deren Stelle 1973 die R + H T. Beteiligungsgesellschaft mbH trat. Im Juni 1994 trat Herr N. D. T. als Kommanditist in die Gesellschaft ein, im November 1997 schied Herr S. C. T. aus ihr aus. Eine weitere, im Beisein der damaligen Geschäftsführer erfolgte Besichtigung des Betriebsgeländes im September 1994 ergab "katastrophale Zustände" der Tankanlagen. Auf unzureichend befestigtem Untergrund tropften nach den Feststellungen der Beklagten verschiedene Schieber und Ventile der Tanks.

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Nachdem eine historische Recherche zur Geländenutzung im Jahr 1994 (Bericht der S. GmbH vom 17. Oktober 1994) zu der Einschätzung geführt hatte, aufgrund der sensiblen hydrogeologischen Situation im Untersuchungsgebiet das ehemalige Betriebsgrundstück der Fa. I. liegt im Verbreitungsgebiet des stark verkarsteten Massenkalks des oberen Mitteldevon sei eine Kontamination des Grundwassers zu besorgen, wurde der Standort 1995 mehrfach Bodenuntersuchungen unterzogen (Gutachten über Boden- und Bodenluftuntersuchungen des Instituts für Sicherheitsforschung und Umwelttechnik e. V. IST von März und Mai 1995). Dabei wurden Belastungen insbesondere durch Mineralöle, PAK (polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe), Phenole und BTEX (aromatische Kohlenwasserstoffe - Benzol, Toluol, Ethylbenzol, Xylole) nachgewiesen, eine akute Grundwassergefährdung aber ausgeschlossen.

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Im Jahre 1999 begann der von der Fa. I. beauftragte Generalunternehmer, das Europäische Institut für Sanierung, Sicherheit, Versicherung und Umwelttechnik e. V. SVT mit dem Ausbau der ober- und unterirdischen Tankanlagen sowie dem Abbruch der aufstehenden Gebäude. Dabei wurden große Mengen kontaminierten Bodens bestehend aus angefüllten Materialien überwiegend der Sand-/Schluff-Fraktion angetroffen und zum Teil ausgekoffert. Unter dem 12. August 1999 erstellte das vom SVT mit der gutachterlichen Überwachung der Arbeiten und deren Dokumentation beauftragte Umweltgeologische Sachverständigenbüro von der C. /L. einen Zwischenbericht. Dort ist festgehalten, dass MKW-, PAK- und BTEX-Belastungen vorhanden seien und angesichts dieser Verunreinigung und ihrer Tiefenwirkung von einer latenten Grundwassergefährdung ausgegangen werden müsse. Aufgrund der hydrogeologischen Gegebenheiten sei anzunehmen, dass Niederschläge weitgehend ungehindert in den Untergrund versickerten. Über eine wirksame Oberflächenabdichtung der vorhandenen Massenkalke durch einen quartären Verwitterungslehm lägen keine Erkenntnisse vor. Das Rückhaltevermögen für Schadstoffe im Boden werde aufgrund der überwiegend sandig-schluffigen Zusammensetzung des Auffüllungskörpers als relativ gut eingeschätzt.

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Mit bestandskräftiger Ordnungsverfügung vom 11. August 2000 nahm die Beklagte die Fa. I. erfolglos als Abfallerzeuger und -besitzer auf Beseitigung der kontaminierten Bodenmassen in Anspruch. Die Rückbauarbeiten sind bis heute nicht abgeschlossen. Derzeit befinden sich auf dem eingezäunten Gelände verschiedene Haufwerke mit mehreren tausend Tonnen kontaminiertem Aushubmaterial, wobei das größte Haufwerk mit Folie abgedeckt auf einer Betonplatte in der südwestlichen Ecke des Grundstücks lagert.

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Nachfolgend beauftragte die Beklagte das Umweltgeologische Sachverständigenbüro von der C. /L. mit Boden- und Sickerwasseruntersuchungen auf dem klägerischen Grundstück. In ihrem Gutachten vom 31. Juli 2002 gelangten die Gutachter zu der Bewertung, die festgestellten Schadstoffgehalte in der Bodenoriginalsubstanz seien als hoch bis sehr hoch einzuschätzen. Aufgrund dessen sowie einer sehr hohen Schadstoffmobilität und der wegen des direkten Kontakts verunreinigter Bodenbereiche mit dem verkarsteten Massenkalk praktisch nicht vorhandenen Schutzwirkung der ungesättigten Bodenzone sei von einer signifikanten Grundwassergefährdung auszugehen.

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Mit Antrag vom Juni 2003 leitete die Klägerin beim Landgericht Wuppertal ein selbständiges Beweisverfahren (7 OH 6/03) ein, dass sowohl gegen die Fa. I. als auch die Geschäftsführer der Komplementär-GmbH, I. T. und N. D. T. , gerichtet war. Zur Begründung verwies die Klägerin unter Bezugnahme auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 20. Juni 2006 darauf, dass die Geschäftsführer allein für die Organisation und den Arbeitsablauf des gesamten Betriebs der Fa. I. verantwortlich (gewesen) seien und daher neben dieser ebenfalls zum Kreis der nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz verantwortlichen Personen zählten. Von der Einleitung des Beweisverfahrens unterrichtete die Klägerin die Beklagte mit Schreiben vom 25. Juli 2003, dem ein Doppel der Antragsschrift beigefügt war.

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Nach entsprechendem Beweisbeschluss erstattete der zum Sachverständigen bestellte Dipl.-Ing. N. unter dem 5. April 2005 sein Gutachten. Die Frage nach möglichen Schadstoffeinträgen in das Grundwasser beantwortete der Sachverständige dahingehend, dass für einen solchen Verlauf keine konkreten Anhaltspunkte und Erkenntnisse vorlägen. Bei Probeentnahmen an insgesamt vier Stellen seien Schluffschichten (Lehm) festgestellt worden. Der von einer Probe bestimmte kf-Wert (Durchlässigkeitsbeiwert) von 2,56*10-12 m/s lasse die Aussage zu, dass die Durchdringung dieser natürlichen Sperrschicht und damit ein Schadstoffeintrag ins Grundwasser mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht zu befürchten sei. Darüber hinaus belege die Bewertung der Untersuchungsergebnisse, dass mit zunehmender Tiefe die Konzentration der Schadstoffe abnähme, bis letztendlich keine nennenswerte Kontamination mehr feststellbar gewesen sei. Zum Alter der vorgefundenen Bodenverunreinigungen gab der Sachverständige an, es sei insgesamt sehr wahrscheinlich, dass der Schadstoffeintrag überwiegend aus der Zeit nach 1954 stamme. Für die Benzinkontaminationen sei aufgrund des Gehalts an organischem Blei der früheste Eintrag für Mitte 1970 ermittelt worden.

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Über das Vermögen der Fa. I. wurde am 15. September 2005 wegen Überschuldung das Insolvenzverfahren eröffnet.

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Zwischenzeitlich fanden seit dem Jahre 2001 Verhandlungen zwischen den Beteiligten mit dem Ziel einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Durchführung von Detailuntersuchungen auf dem Grundstück statt, die jedoch daran scheiterten, dass sich die Beteiligten nicht auf den Umfang der Untersuchungen, insbesondere die Vornahme von Grundwasseruntersuchungen, einigen konnten.

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Mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 27. März 2006 gab die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung auf, auf dem ehemaligen Betriebsgelände der Fa. I. innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft fünf Grundwasser-Güte-Messstellen, zwei im Abstrom, eine im Oberstrom, eine im Schadenszentrum und eine im Seitenstrom zu errichten (Nr. 1) und dort alle drei Monate für die Dauer von vorerst einem Jahr Grundwasser-Analysen auf im einzelnen benannte Stoffe durchzuführen (Nr. 2). Darüber hinaus ordnete die Beklagte die Dokumentation der Ergebnisse der Grundwasseruntersuchungen und das Aufzeigen weiterer Untersuchungsschritte hinsichtlich des Grundwasserpfades an (Nr. 3). Zudem wurde der Klägerin aufgegeben, mit der Errichtung der Grundwassermessstellen und der Durchführung der Grundwasseruntersuchungen einen nach der Verordnung über Sachverständige für Bodenschutz und Altlasten NRW zugelassenen Sachverständigen zu beauftragen (Nr. 4). Für den Unterlassensfall drohte die Beklagte der Klägerin nach der jeweiligen Maßnahme gestufte Zwangsgelder bis zu 20.000 Euro an. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, es bestünden aufgrund des Gutachtens des Umweltgeologischen Sachverständigenbüros von der C. /L. vom 31. Juli 2002 konkrete Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Altlast. Daher sei eine vertiefte Untersuchung zur abschließenden Gefährdungsabschätzung im Hinblick auf den Wirkungspfad Boden - Grundwasser erforderlich. Die Verfügung werde gegen die Klägerin als Grundstückseigentümerin gerichtet. Eine Inanspruchnahme der für die Verunreinigung des Grundstücks maßgeblich verantwortlichen Fa. I. sei unter dem Gesichtspunkt der möglichst effektiven Gefahrenabwehr nicht angezeigt, da dort keine nennenswerten finanziellen Mittel mehr vorhanden seien. Die Maßnahme sei verhältnismäßig. Die voraussichtlichen Kosten lägen mit etwa 105.000 Euro deutlich unter dem Grundstückswert.

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Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 19. April 2006 Widerspruch ein. Hinsichtlich der Störerauswahl führte die Klägerin aus, diese sei defizitär, da die Beklagte nicht erwogen habe, dass neben ihr, der Klägerin, und der Fa. I. noch weitere bodenschutzrechtlich verantwortliche Personen herangezogen werden könnten. Fehlerhaft sei, dass die Beklagte insoweit auch keine Ermittlungen weiterer Verantwortlicher angestellt habe.

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Den Widerspruch wies die Bezirksregierung E. mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2006 als unbegründet zurück. Die Auswahl des Ordnungspflichtigen sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht defizitär. Das behördliche Ermessen sei vielmehr rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Der Beklagten stünden als Adressatinnen der Maßnahme die Fa. I. als Handlungsverantwortliche und die Klägerin als Grundstückseigentümerin zur Verfügung. Weitere bodenschutzrechtlich verantwortliche Personen seien nicht ersichtlich. Die Auswahl habe sich allein am Effektivitätsgrundsatz zu orientieren. Da die Fa. I. sich in Insolvenz befinde, bleibe zur schnellen und effektiven Gefährdungsabschätzung nur die Klägerin übrig.

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Die Klägerin hat am 7. Dezember 2006 Klage erhoben, mit der sie unter Vorlage einer fachlichen Stellungnahme der H. X. & P. GmbH (H. GmbH) vom 20. April 2007 im Wesentlichen geltend gemacht hat: Die Beklagte habe spätestens ab 1993 aus rechtlich nicht zu rechtfertigenden Umständen keinerlei Sanierungs- und Untersuchungsmaßnahmen gegenüber der Fa. I. veranlasst. Unter Verstoß gegen das Gebot der unvoreingenommenen Sachverhaltsermittlung und -bewertung habe die Beklagte einseitig parteiisch gehandelt. Mit dem Gutachterbüro von der C. /L. habe sie zudem diejenigen Gutachter beauftragt, die bereits für die Fa. I. tätig geworden seien. In der Sache sei bereits zweifelhaft, ob die Anordnungsbefugnis nach § 9 Abs. 2 BBodSchG auf Gewässerverunreinigungen bezogen werden könne. Unabhängig davon fehle es nach den Feststellungen des Sachverständigen Dipl.-Ing. N. an dem hinreichenden Verdacht einer Grundwasserbeeinträchtigung. Demgegenüber weise das Gutachten von der C. /L. eine Reihe gravierender fachlicher Mängel auf. Die Auswahl der Probennahmepunkte und die Methodik des Rückschlusses vom Ort der Probennahme auf den Ort der Beurteilung seien nicht nachvollziehbar. Die Abbau- und Rückhaltewirkung der ungesättigten Bodenzone habe das Gutachten nicht bzw. nur unzureichend untersucht. Der angetroffene Verwitterungslehm über dem Massenkalk, der aufgrund seiner feinkörnigen, überwiegend tonig-schluffigen Matrix ein hohes Rückhaltevermögen gegenüber Schadstoffen aufweise, sei unberücksichtigt geblieben. Das Gutachten könne mithin nicht als hinreichender Beleg einer signifikanten Grundwassergefährdung dienen. Jedenfalls sei als Maßnahme zur weiteren Gefährdungsabschätzung im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG nicht sogleich die Vornahme von Grundwasseruntersuchungen vorgesehen, sondern zunächst eine Sickerwasserprognose durchzuführen. Die Störerauswahl sei fehlerhaft, weil regelmäßig von einer prioritären Verantwortlichkeit des Verursachers auszugehen sei. Die Störereigenschaft des Insolvenzverwalters als Inhaber der tatsächlichen Gewalt sei nicht erwogen worden. Auch die persönliche bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit der Geschäftsführer der Komplementär-GmbH der Fa. I. sei nicht geprüft worden. Des Weiteren habe die Beklagte zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass sie selbst als ordnungsrechtlich Verantwortliche anzusehen sei, weil die zuständige Behörde über einen langjährigen Zeitraum nicht gegen die Fa. I. vorgegangen sei. Schließlich stelle sich die angeordnete Grundwasseruntersuchung als unverhältnismäßige Belastung dar, da bereits die Sanierungskosten für die Beseitigung der festgestellten Bodenverunreinigungen den Grundstückswert deutlich überstiegen.

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Unter dem 24. Juni 2008 erließ die Beklagte im Nachgang zu einem gerichtlichen Erörterungstermin einen weiteren Bescheid und ergänzte die angefochtene Ordnungsverfügung durch Verweis auf einen Lageplan. Aus dem Lageplan ergibt sich gestützt auf eine gutachterliche Stellungnahme des Geotechnischen Büros Prof. Dr.-Ing. H. E. GmbH (Gutachterin Frau Dr. P. ) vom 15. Mai 2008 die genaue Lage der zu errichtenden Grundwasser-Güte-Messstellen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Ordnungsverfügung mit Androhung des Zwangsgeldes der Beklagten vom 27. März 2006 und 24. Juni 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 10. November 2006 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hat im Wesentlichen vorgetragen: Die Vornahme von Grundwasseruntersuchungen könne zumindest dann auf § 9 Abs. 2 BBodSchG gestützt werden, wenn, wie hier, Untersuchungen ausschließlich zu dem Zweck angeordnet würden, Umfang und Auswirkungen der festgestellten Bodenverunreinigungen eingrenzen zu können. Der Vorwurf der Untätigkeit sei unbegründet. Die 1994 festgestellten Missstände seien kurzfristig behoben worden, die Boden- und Bodenluftuntersuchungen von 1995 habe sie veranlasst. Konkrete Anhaltspunkte, die einen hinreichenden Verdacht auf eine schädliche Bodenveränderung oder eine Altlast begründeten, lägen vor. Das Sachverständigenbüro von der C. / L. habe eine Abschätzung der im Sickerwasser am Ort der Beurteilung zu erwartenden Belastungen sowohl anhand eines Säulenversuchs als auch aufgrund einer unmittelbaren Beprobung des Sickerwassers vorgenommen. Fachliche Mängel seien nicht erkennbar. Das Gutachten des Ingenieurbüros N. sei nicht geeignet, das Vorhandensein einer durchgehenden Sperrschicht zu belegen. Der angenommene kf-Wert stehe außerdem in deutlichem Widerspruch zu dem als Schluffschichten (Lehm) angesprochenen Boden. Unabhängig davon stelle eine nur geringmächtige Lehmlage keinen wirksamen Schutz gegen eindringendes verunreinigtes Sickerwasser dar. Die Störerauswahl sei nicht zu beanstanden. Namentlich die Heranziehung der zuletzt für die Fa. I. tätig gewesenen Geschäftsführer scheide ungeachtet der Frage, ob Geschäftsführer einer GmbH überhaupt ordnungsrechtlich herangezogen werden könnten, schon deshalb aus, weil zumindest der Großteil der festgestellten Schadstoffe bereits zu einer Zeit eingetragen worden sein dürfte, als diese noch gar nicht Geschäftsführer gewesen seien. Auch fehlten jegliche Anhaltspunkte dafür, dass es gerade durch ein Unterlassen dieser Geschäftsführer erst zu einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast gekommen sein könnte.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25. November 2008 abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung in der Fassung des Ergänzungsbescheids sei rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Errichtung von fünf Grundwasser-Güte-Messstellen sei in Verbindung mit dem zulässigerweise ergänzten Lageplan hinreichend bestimmt. In der Sache lägen die Voraussetzungen für die Anordnung einer Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG vor. Ausgehend von dem Gutachten von der C. /L. bestehe eine signifikante Grundwassergefährdung. Den die Durchführung der Untersuchungen betreffenden Einwänden der Klägerin müsse nicht nachgegangen werden. Neben den die Regelvermutung tragenden Untersuchungen des § 3 Abs. 4 Satz 1 BBodSchV könnten gemäß Satz 2 der Vorschrift auch sonstige Feststellungen den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast begründen. Das sei hier der Fall. Die nachweislich vorhandenen erheblichen Bodenverunreinigungen mit PAK, MKW, BTEX und Phenolen stellten typischerweise eine Gefahr für das Grundwasser dar. Eine Situation, in der trotz dieser Kontaminationen ausnahmsweise eine Grundwassergefährdung auszuschließen sei, liege nicht vor. Um einen Stoffeintrag in das Grundwasser sicher ausschließen zu können, müsse der Grundwasserleiter nach der Vollzugshilfe zur Gefährdungsabschätzung "Boden-Grundwasser" des nordrhein-westfälischen Umweltministeriums sowie des Landesumweltamtes NRW (Vollzugshilfe) von 2003 neben anderen Voraussetzungen von einer mindestens 2 m mächtigen, nicht kontaminierten Deckschicht aus Tonen, Schluffen oder Lehmen geschützt sein. Die Mächtigkeit der Grundwasserüberdeckung sei danach zwar keine absolute Größe. Allerdings stelle sie einen ungünstigen, für eine Grundwassergefährdung sprechenden Umstand dar, weil die Verweildauer des Sickerwassers mit abnehmender Mächtigkeit der unbelasteten Grundwasserüberdeckung geringer werde. Das zugrundelegt könne der spezielle Bodenaufbau in dem ehemaligen Betriebsgrundstück der Fa. I. den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung in Bezug auf den Wirkungspfad Boden - Grundwasser nicht ausräumen. Die sehr schwache Durchlässigkeit des nachgewiesenen Verwitterungslehms führe nicht zu geringeren Anforderungen an die Mächtigkeit der Grundwasserüberdeckung. Darüber hinaus stehe nicht fest, ob auf dem Gelände durchgängig eine entsprechende Deckschicht vorhanden sei. Auf Massenkalk seien kleinräumige Schwankungen des Verwitterungslehms typisch. Die natürliche Schichtenfolge sei zudem im Zuge der Bebauung erheblich gestört worden. Überdies unterschreite die Schluffschicht, soweit sie belegt sei, an einigen Stellen den Orientierungswert von 2 m nicht nur knapp, sondern mit 0,5 m deutlich. Fehle es damit an einer wirksamen Grundwasserüberdeckung, komme den übrigen Faktoren Art der Schadstoffe, Schadstoffpotential, Abnahme der Schadstoffgehalte zur Tiefe hin, spezifisches Schadstoffverhalten keine durchgreifende Bedeutung mehr zu. Da etwa die Mobilität von BTEX als hoch eingeschätzt werden müsse, spreche jedenfalls diese Art der Schadstoffe für eine Grundwassergefährdung. Entgegen der Ansicht der Klägerin seien auch Ermessensfehler bei der Störerauswahl nicht ersichtlich. Im Interesse einer schnellen und effektiven Gefahrenbeseitigung sei es regelmäßig gerechtfertigt, den finanziell Leistungsfähigsten in Anspruch zu nehmen. Eine Rangfolge zwischen mehreren möglichen Adressaten gebe es nicht. Eine Inanspruchnahme der Fa. I. als Verhaltensstörerin sei wegen deren Insolvenz nicht angezeigt gewesen; entsprechendes gelte für den Insolvenzverwalter. Unbedenklich sei auch, dass die Beklagte eine Heranziehung der Geschäftsführer nicht geprüft habe. Deren Inanspruchnahme als Handlungsstörer setze voraus, dass sie die schädliche Bodenveränderung durch ihr Verhalten zumindest mitverursacht hätten und die eingetretenen Bodenverschmutzungen jedenfalls auch in dem Zeitraum ihrer Geschäftsführertätigkeit entstanden seien. Dafür gebe es nach derzeitigem Sachstand keine Anhaltspunkte. Eine Verantwortlichkeit der Beklagten selbst sei nicht gegeben, da sie allenfalls die Beseitigung des eingetretenen Schades verzögert, jedoch nichts mit dessen ursprünglicher Entstehung zu tun habe. Die auf plausiblen sachverständigen Erwägungen beruhende Festlegung der Grundwassermessstellen sei nicht zu beanstanden. Schließlich sei die Maßnahme verhältnismäßig.

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Mit ihrer vom erkennenden Gericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Die Störerauswahl sei ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe die Verantwortlichkeit der Geschäftsführer der Komplementär-GmbH der Fa. I. trotz entsprechender Hinweise ihrerseits nicht einmal geprüft. Insbesondere der Geschäftsführer I. T. habe jedoch während des Zeitraums seiner Tätigkeit erhebliche Bodenverunreinigungen (mit) zu verantworten, wie etwa der von der Beklagten selbst dokumentierte katastrophale Zustand der Abfüllplätze und Tankanlagen 1993/1994 zeige. Sei eine Isolierbarkeit der Teilbeträge mehrerer Verantwortlicher für die Gesamtstörung nachträglich unmöglich, könne jeder Verursacher für die vollständige Störungsbeseitigung in Anspruch genommen werden. Das treffe jedenfalls auf den Geschäftsführer I. T. zu, der dafür einstehen müsse, dass der Betrieb der Fa. I. auf eine Art und Weise geführt worden sei, die eine Verunreinigung des Bodens ermöglicht habe. Ferner habe die Beklagte ihre eigene Verantwortung nicht berücksichtigt, die sie infolge jahrelanger bewussten Untätigkeit und der dadurch bedingten Ermöglichung weiterer Schadstoffeinträge treffe. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Gefahr einer Grundwassergefährdung erweise sich im Übrigen als falsch. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die genaue Mächtigkeit des Verwitterungslehms nicht abschließend bestimmt worden, um die schützende Schluffschicht nicht zu durchstoßen. Ungeachtet dessen werde dem Faktor Mächtigkeit der Grundwasserdeckschicht unzulässigerweise eine absolute Wirkung zugesprochen. Die insoweit in Bezug genommene NRW-Vollzugshilfe 2003 beschreibe keine Standardvorgehensweise. Angesichts der im Rahmen der Untersuchungen der Gutachter N. und H. gewonnenen differenzierten Kenntnisse insbesondere über die Rückhaltefähigkeit des Bodens sowie das Mobilitätsverhalten der Schadstoffe sei für eine Gefährdungsabschätzung allein anhand "einfacher Überlegungen" im Sinne der NRW-Vollzugshilfe 2003 kein Raum mehr gewesen. Das Vorhandensein einer durchgängigen Deckschicht liege aufgrund der sachverständigen Feststellungen von N. und H. nahe, wobei selbst ein partielles Fehlen des Verwitterungslehms nicht zwangsläufig zu einer Grundwassergefährdung führe. Die mit dem Ergänzungsbescheid vorgenommene Positionierung der Grundwassermessstellen sei fachlich fehlerhaft. Das Durchbohren wasserstauender Schichten in belasteten Bodenbereichen sei zudem zur Durchführung einer Grundwasseruntersuchung ungeeignet, weil hierdurch erst eine potentielle Gefahr für das Grundwasser geschaffen werde. Mit noch verhältnismäßigem Aufwand umsetzbare Sicherungsmaßnahmen stünden derzeit nicht zur Verfügung. Der Ergänzungsbescheid weiche ferner wesentlich vom Ausgangsbescheid ab, indem er zwei Messstellen im Seiten- oder Abstrom vorsehe. Eine wirksame Heilung sei daher ausgeschlossen. Schließlich sei daran festzuhalten, dass die Maßnahme mit Blick auf voraussichtliche Kosten allein für die notwendige Bodensanierung von mehr als 2 Mio. Euro unverhältnismäßig sei.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung verteidigt die Beklagte zunächst das angegriffene Urteil. Darüber hinaus trägt sie zur Frage der Störerauswahl vor: Als potentielle Adressatinnen der Ordnungsverfügung habe sie die "in erster Linie" Sanierungspflichtigen die Fa. I. als Verursacherin und die Klägerin als Grundstückseigentümerin betrachtet. Eine Heranziehung der Geschäftsführer sei demgegenüber von vornherein als nicht aussichtsreich angesehen worden. Die mehr 100 Jahre währende Nutzungsgeschichte des Grundstücks schließe es aus, die der angefochtenen Verfügung zugrunde liegenden Verunreinigungen der Tätigkeit eines bestimmten Geschäftsführers zeitlich zuzuordnen. Herr N. C. T. sei erst im August 1994 in die Geschäftsführung eingetreten und trage schon deshalb keine Verantwortung für die im September 1994 festgestellten Verunreinigungen. Aber auch für eine unmittelbare Verursachung schädlicher Bodenveränderungen oder Altlasten durch den seit 1970 zunächst als persönlich haftenden Gesellschafter und seit 1973 als Geschäftsführer tätigen Herrn I. T. fehlten hinreichende Anhaltspunkte. Nach dem im selbständigen Beweisverfahren vor dem Landgericht Wuppertal eingeholten Gutachten des Sachverständigen N. seien die durch den Umgang mit Teeröl hervorgerufenen Bodenkontaminationen voraussichtlich bereits in den 40er und 50er Jahren des letzten Jahrhunderts entstanden. Lediglich der frühestens auf Mitte 1970 datierte Eintrag von Benzin falle in den Zeitraum der Geschäftsführertätigkeit von I. T. . Diese allein auf den gefundenen Bleigehalt einer einzigen Bodenprobe gestützte Datierung sei indes wissenschaftlich schwerlich belastbar. Die Bestimmung des Zeitpunkts oder Zeitintervalls einer Kontamination sei äußerst schwierig und hänge regelmäßig von der Betrachtung einer Vielzahl von Parametern ab. Angesichts der daraus resultierenden erheblichen Unwägbarkeiten bei der Führung des ihr obliegenden konkreten Nachweises einer Verursachung der schädlichen Bodenveränderungen durch einen der in Betracht kommenden Geschäftsführer sei es nicht zu beanstanden, wenn sie von einer Heranziehung der Geschäftsführer letztlich abgesehen habe. Dessen ungeachtet habe sie etwaige defizitäre Ermessenserwägungen im Laufe des gerichtlichen Verfahrens jedenfalls in hinreichender Weise ergänzt. Eine solche Ergänzung sei auch zulässig, da bereits im Verwaltungsverfahren Ermessenserwägungen zur Störerauswahl angestellt worden seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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Entscheidungsgründe

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Das Passivrubrum ist im Hinblick auf den Wegfall von § 5 Abs. 2 AGVwGO NRW (vgl. Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010, GV. NRW. S. 30) von Amts wegen geändert worden.

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Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27. März 2006 in der Gestalt des Ergänzungsbescheids vom 24. Juni 2008 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. November 2006 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1. Die angefochtenen Untersuchungsmaßnahmen zur Gefährdungsabschätzung erweisen sich ungeachtet der Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für ihre Anordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG vorlagen, deshalb als rechtswidrig, weil die Beklagte ihr Ermessen nicht rechtsfehlerfrei (§ 114 VwGO) ausgeübt hat. Die Heranziehung der Klägerin als Grundstückseigentümerin genügt nicht den Anforderungen an eine ermessensfehlerfreie Störerauswahl (a). Der diesbezügliche Fehler ist auch nicht nachträglich geheilt worden (b).

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a) Die getroffene Auswahlentscheidung ist fehlerhaft, da die Behörde den hierfür erforderlichen Sachverhalt nicht ordnungsgemäß ermittelt hat. Die pflichtgemäße Ausübung des in § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG eröffneten Ermessens erfordert grundsätzlich die zutreffende Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts einschließlich der in Betracht kommenden Adressaten der Untersuchungsanordnung, weil die Behörde ansonsten nicht in sachgerechter Weise zwischen den verschiedenen Möglichkeiten wählen kann.

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Vgl. allgemein Ruffert, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2010, § 40 Rdnr. 52; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 40 Rdnr. 224; speziell zu § 9 Abs. 2 BBodSchG Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2. Aufl. 2005, § 9 Rdnr. 35.

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Das ist hier nicht geschehen. Taugliche Adressaten einer bodenschutzrechtlichen Untersuchungs- und Gefahrabschätzungsanordnung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG können wegen der Verweisung auf § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG die dort genannten Personen sein. Danach kommt als Pflichtiger neben dem Grundstückeigentümer insbesondere auch der (potentielle) Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Betracht (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG).

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Ausgehend davon ist zwar nicht zu beanstanden, dass die Beklagte eine eigene Verantwortlichkeit nicht erwogen hat. Losgelöst von der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen im Einzelnen eine Behörde durch ein pflichtwidriges Untätigbleiben selbst zum mittelbaren Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung werden kann, teilt der Senat die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass eine solche Untätigkeit hier nicht gegeben war. Die vorliegenden Verwaltungsvorgänge zeigen, dass bereits 1994 auf Veranlassung der Unteren Wasser- und Abfallwirtschaftsbehörde erste Maßnahmen seitens der Fa. I. ergriffen worden waren, um die aus den zuvor festgestellten Missständen resultierende akute Gefahr weiterer Untergrundverunreinigungen zu beseitigen. Davon erfasst waren u. a. die Stilllegung bzw. das Leerfahren der meisten Tanks, die Stilllegung des VK-Tankbereichs sowie die Überdachung der Heizöltankanlage (vgl. Besprechungsvermerk vom 5. Dezember 1994, BA Heft 9, Bl. 30). Lediglich von weiterreichenden Anordnungen wurde zunächst mit Blick auf Überlegungen zur Standortaufgabe abgesehen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das damalige Vorgehen unter Berücksichtigung des behördlichen Entschließungsermessens unvertretbar gewesen sein sollte, sind nicht ersichtlich, zumal die Gutachten über Boden- und Bodenluftuntersuchungen des IST vom März und Mai 1995 eine akute Grundwassergefährdung ausgeschlossen hatten.

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Jedoch hätte die Beklagte die Verantwortlichkeit der Geschäftsführer der Komplementär-GmbH der Fa. I. prüfen müssen. Leitungspersonen juristischer Personen oder diesen aufgrund ihrer Struktur gleichgestellter Personengesellschaften können persönlich als Verursacher schädlicher Bodenveränderungen ordnungspflichtig sein. Anknüpfungspunkt für einen Zugriff auf den Betreffenden ist, dass er (auch) in seiner Person die Voraussetzungen der Verhaltensverantwortlichkeit erfüllt, etwa indem er persönlich die zur schädlichen Bodenveränderung führenden Umstände zentral und umfassend gesteuert hat. Sind diese Voraussetzungen gegeben, steht der persönlichen Inanspruchnahme des Betreffenden nicht entgegen, dass sein Handeln unter Umständen auch der juristischen Person zugerechnet werden kann mit der Folge, dass die juristische Person ordnungsrechtlich für sein Handeln einzustehen hat. Eine derartige Zurechnung ist nicht ausschließlich in dem Sinne, dass sie den Handelnden von seiner eigenen Verantwortlichkeit befreit.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. März 2007 20 B 61/07 , juris, Rdnr. 7 ff., 16 f. (= UPR 2007, 315).

40

Gemessen daran kam eine Ordnungspflichtigkeit der Geschäftsführer I. T. und S. C. T. als Verhaltensverantwortliche ernsthaft in Betracht. Die Beklagte hat selbst festgestellt, dass 1993/1994 "sämtliche Abfüllplätze auf dem Betriebsgelände nicht den gesetzlichen Bestimmungen" entsprachen und hinsichtlich der Tankanlagen "katastrophale Zustände" herrschten, weil auf unzureichend befestigtem Untergrund verschiedene Schieber und Ventile der Tanks tropften. Zu diesem Zeitpunkt standen sowohl S. C. T. als auch I. T. bereits seit mehreren Jahrzehnten in Leitungsverantwortung. Ausweislich des von der Beklagten eingeholten Handelsregisterauszugs waren beide zunächst S. C. T. seit 1958 und I. T. seit 1970 persönlich haftende Gesellschafter der vormaligen I. & A. I. KG. Nach Umwandlung der Gesellschaft in die J. & A. I. GmbH & Co. KG mit Wirkung vom 22. Januar 1973 wurden beide sodann Geschäftsführer der persönlich haftenden Gesellschafterin, der R + H T. Beteiligungsgesellschaft mbH. Während schließlich I. T. auch noch über 1994 hinaus als Geschäftsführer agierte, dürfte S. C. T. im Laufe dieses Jahres aus der Geschäftsführung ausgetreten und an seine Stelle N. D. T. eingetreten sein. Das zugrunde gelegt sprach alles dafür, dass erhebliche, durch ordnungswidrige Betriebsabläufe ausgelöste Bodenverunreinigungen auch in dem Zeitraum entstanden waren, in dem S. C. T. und I. T. als Geschäftsführer tätig gewesen sind. Zugleich musste davon ausgegangen werden, dass hierfür aufgrund ihrer beherrschenden Stellung im Unternehmen die Genannten einzeln oder zusammen die Verantwortung trugen. Hinweise, dass anstelle der Geschäftsführer ein Dritter die maßgeblichen technischen wie rechtlichen Betriebsabläufe gesteuert haben könnte, waren und sind nicht ersichtlich.

41

Einer Verantwortlichkeit der Geschäftsführer stand auch nicht entgegen, dass unter Berücksichtigung der etwa hundertjährigen Nutzungsgeschichte des Betriebsgrundstücks sowie möglicher Kriegseinwirkungen wesentliche Teile der nachgewiesenen Bodenverunreinigungen auf Umstände zurückgeführt werden müssen, die weder S. C. T. noch I. T. anzulasten sind. Bei sog. Summationsschäden, bei denen wie hier eine nachträgliche Isolierung der Teilbeiträge für die Gesamtstörung nicht möglich ist, ist jeder Verursacher, der einen erheblichen Beitrag geleistet hat.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 7 C 3.05 , juris, Rdnr. 14 (= BVerwGE 125, 325), mit weiteren Nachweisen.

43

Die erforderliche Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags war vorliegend bezogen auf die Geschäftsführer schon aufgrund der Langjährigkeit ihrer Leitungsverantwortung zu bejahen. Bei den festgestellten Bodenverunreinigungen handelt es sich im Wesentlichen um Kontaminationen, die durch den Umgang mit Treibstoffen sowie mit Heiz-, Schmier- und Teerölen bedingt sind. Während Teeröl vorrangig in den 1940er und 1950er Jahren umgeschlagen worden sein dürfte, wurden Treibstoffe auf dem Gelände bis zuletzt gelagert und gehandelt. Selbst wenn die dadurch hervorgerufenen Benzinkontaminationen anders als von dem Sachverständigen N. wegen des Gehalts an organisch gebundenem Blei angenommen nicht ohnehin frühestens ab Mitte 1970 entstanden sein sollten, war daher davon auszugehen, dass jedenfalls ein erheblicher Teil dieser für das Gesamtschadensbild gravierenden Belastungen auch auf den Zeitraum entfällt, in dem S. C. T. und/oder I. T. für die betrieblichen Abläufe der Fa. I. verantwortlich waren.

44

Für die Beklagte bestand ferner hinreichender Anlass, die Möglichkeit einer Heranziehung der Geschäftsführer der Komplementär-GmbH ernsthaft in Erwägung zu ziehen. Insoweit ist entgegen der Auffassung der Beklagten unerheblich, dass die oben zitierte Entscheidung des erkennenden Gerichts zur Verhaltensverantwortlichkeit von Leitungspersonen juristischer Personen des Privatrechts erst nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens ergangen ist. Die Entscheidung wendet lediglich die für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht seit langem anerkannten Grundsätze,

45

vgl. etwa Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehrrecht, 9. Auf. 1986, S. 294,

46

auch im Rahmen von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG an, der unstrittig an den überkommenen polizeirechtlichen Begriff des Verursachers anknüpft.

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Vgl. BT-Drucks. 13/6701, S. 34.

48

Hinzu kommt, dass die Klägerin die Beklagte wenn auch indirekt schon im Verwaltungsverfahren wiederholt auf die potentielle Verantwortlichkeit der/des Geschäftsführer(s) der Komplementärin der Fa. I. hingewiesen hat. So sind in dem von der Klägerin im Nachgang zu ihrer erstmaligen Anhörung vom Dezember 2002 übersandten Beweissicherungsantrag an das Landgericht Wuppertal als Antragsgegner zu 2. und 3. (neben der Fa. I. als Antragsgegnerin zu 1.) I. T. und N. D. T. bezeichnet. In der Begründung hatte die Klägerin unter Vorlage eines mitübersandten Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 20. Juni 2001 (4 E 1513/00) eingehend dargelegt, dass diese als die (damaligen) Geschäftsführer der Komplementär-GmbH nach den Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes persönlich als Handlungsstörer verantwortlich seien. Nachdem das Landgericht Wuppertal dem Beweisantrag in vollem Umfang stattgegeben hatte, hat die Klägerin die Beklagte zudem mit Schreiben vom 14. Oktober 2003 nochmals ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass der Beschluss antragsgemäß (auch) gegen beide Geschäftsführer erlassen worden sei. Schließlich hat sie in der Begründung des gegen den streitgegenständlichen Bescheid gerichteten Widerspruchs vom 30. Juni 2006 geltend gemacht, die Störerauswahl sei defizitär, da die Beklagte nicht erwogen habe, dass außer ihr und der Fa. I. noch weitere bodenschutzrechtlich verantwortliche Personen herangezogen werden könnten.

49

All dies zusammengenommen hätte sich der Beklagten die Notwendigkeit aufdrängen müssen, im Rahmen ihres Auswahlermessens eine persönliche Verantwortlichkeit der Geschäftsführer zu prüfen. Dass das tatsächlich geschehen wäre, lässt sich indes weder den angefochtenen Bescheiden noch den vorgelegten Verwaltungsvorgängen entnehmen. Die Ausgangsverfügung vom 27. März 2006 verhält sich nicht zu der Frage, ob der/die Geschäftsführer der Fa. I. bzw. deren Komplementär-GmbH als Verantwortliche(r) im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Betracht kommen. Vielmehr heißt es dort nur, dass potentielle Adressaten in erster Linie die Fa. I. als die für die Verunreinigung des Grundstücks maßgeblich Verantwortliche und die Klägerin als Grundstückseigentümerin seien. In dem unter ganz anderen Gesichtspunkten erlassenen Ergänzungsbescheid vom 24. Juni 2008 spielt der Aspekt der Störerauswahl keine Rolle. Der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. November 2006 geht schließlich davon aus, der Beklagten stünden nur die Fa. I. als Handlungsverantwortliche sowie die Klägerin als Grundstückeigentümerin zur Verfügung, indem explizit ausgeführt wird, weitere bodenschutzrechtlich verantwortliche Personen seien nicht ersichtlich. Soweit die Beklagte mit der Berufungserwiderung vorgetragen hat, sowohl aus den Verwaltungsvorgängen als auch aus der mit der Klägerin gewechselten Korrespondenz ergäben sich Hinweise darauf, dass Erwägungen zu einer Heranziehung der Geschäftsführer angestellt worden seien, ist dem nicht zu folgen. Die dem Senat vorliegenden Akten tragen diese Darstellung nicht. Zwar ist richtig, dass die Beklagte die Entscheidung über den Erlass der gegenüber der Klägerin bereits in Aussicht gestellten Untersuchungsanordnung mit Blick auf das selbständige Beweisverfahren vor dem Landgericht Wuppertal zunächst zurückgestellt hatte. Allerdings lässt dieser Umstand mangels konkreter Anhaltspunkte nicht darauf schließen, dass dies (auch) deswegen erfolgt sein könnte, um im Zusammenhang mit der Beantwortung der Beweisfrage nach dem Alter der festgestellten Verunreinigung näheren Aufschluss über eine mögliche Verhaltensverantwortlichkeit der Geschäftsführer zu gewinnen. Dagegen spricht im Übrigen bereits, dass das nachfolgend erstattete Gutachten des Sachverständigen N. angesichts der Datierung der Benzinkontaminationen allemal Anlass zu weiteren Überlegungen in diese Richtung gegeben hätte, die aber soweit für den Senat ersichtlich an keiner Stelle auch nur ansatzweise dokumentiert sind.

50

Ist danach die Störerauswahl ermessensfehlerhaft, kommt es nicht darauf an, ob die Beklagte, hätte sie eine Verantwortlichkeit der Geschäftsführer erwogen, dieselbe Entscheidung hätte fehlerfrei treffen können. Die Fehler fiele vielmehr nur dann nicht ins Gewicht, wenn insoweit infolge einer Ermessensreduzierung auf Null dieselbe Entscheidung hätte ergehen müssen oder wenn offensichtlich ist, dass er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

51

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18. Oktober 2010 22 CS 10.439 , juris, Rdnr. 14 (= BayVBl. 2011, 762); Ruffert, a. a. O., Rdnr. 53.

52

Das ist nicht der Fall. Auch wenn aufgrund des Gebots möglichst effektiver Gefahrenabwehr in der Phase der Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG im Vergleich zu der eigentlichen Sanierung regelmäßig weniger strenge Maßstäbe an die Ausübung des Auswahlermessens bei mehreren potentiellen Adressaten anzulegen sind und namentlich die Anforderungen an die Erforschung des Sachverhalts nicht überspannt werden dürfen,

53

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 7 C 5.08 , juris, Rdnr. 15 (= NVwZ 2009, 55); Bay. VGH, Beschluss vom 18. April 2007 22 ZB 07.222 , juris, Rdnr. 15 (= NVwZ-RR 2007, 670); OVG Bremen, Beschluss vom 19. August 2003 1 A 42/03 , NuR 2004, 182, 183; Sondermann/Hejma, a. a. O., Rdnr. 40,

54

greifen diese Überlegungen hier schon angesichts des zeitlichen Ablaufs der Geschehnisse keinen Raum. Betrachtet man die Dauer des Verwaltungsverfahrens erste Erkenntnisse über eine erhebliche Bodenbelastung und eine daraus möglicherweise resultierende Grundwassergefährdung lagen der Beklagten spätestens 1994 vor, die Klägerin wurde erstmals im Dezember 2002 zu dem beabsichtigten Erlass einer Untersuchungsanordnung angehört, seit dem Jahr 2001 fanden zwischen den Beteiligten Verhandlungen mit den Ziel einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Durchführung von Detailuntersuchungen statt, die angefochtene Ordnungsverfügung datiert vom März 2006, der Widerspruchsbescheid vom November 2006 liegt es fern anzunehmen, eine genauere Überprüfung der Möglichkeit einer Heranziehung der Geschäftsführer hätte zu einer weiteren Verzögerung der Gefährdungsabschätzung geführt. Entsprechende Überlegungen und gegebenenfalls weitere Ermittlungen etwa hinsichtlich der Frage, welcher Geschäftsführer wann für welchen Geschäftsbereich zuständig war hätten nach den vorstehenden Ausführungen bereits 2002/2003 angestellt werden können. Davon abgesehen hätten etwaige Erwägungen der Beklagten, aus Gründen einer möglichst effektiven und zeitnahen Gefahrerforschung von Ermittlungen zu weiteren potentiellen Schadensverursachern abzusehen, wegen des geschilderten Verfahrensverlaufs jedenfalls als Ermessenserwägungen in den streitigen Bescheiden Berücksichtigung finden müssen. Tatsächlich aber hatte die Beklagte offenbar nicht einmal die Notwendigkeit gesehen, die sofortige Vollziehbarkeit ihrer Verfügung anzuordnen, was wiederum gegen eine aus ihrer Sicht gegebene besondere Dringlichkeit des Einschreitens spricht. Konkrete Anhaltspunkte, dass die Geschäftsführer nicht leistungsfähig sind, lagen und liegen nicht vor. Hiervon kann bei geschätzten Gesamtkosten von 105.000 Euro auch nicht ohne Weiteres ausgegangen werden. Im Gegenteil hat die Klägerin wiederholt auf Informationen hingewiesen, wonach im Zuge der Veräußerung des laufenden Geschäftsbetriebs der Fa. I. an die B. AG ein Gewinn von mehr als 5,7 Mio. DM (vgl. S. 4 der Klagebegründung vom 8. Juni 2007) erzielt worden sein soll. Dass ein nicht unwesentlicher Teil dieses Betrags jedenfalls an den Geschäftsführer I. T. geflossen ist, der anders als der Geschäftsführer S. C. T. auch noch im Zeitpunkt der Betriebsveräußerung Kommanditist der Gesellschaft war, erscheint plausibel.

55

b) Eine nachtägliche Heilung der ermessensfehlerhaften Störerauswahl ist nicht erfolgt. Zwar ist ein Nachschieben von Gründen für eine Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich möglich. Dies ergibt sich schon aus dem Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO), der das Gericht verpflichtet, angefochtene Hoheitsakte von Amts wegen unter allen denkbaren rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkten zu überprüfen. Entsprechendes bestätigt das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht, das in § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW das Nachholen einer fehlenden Begründung erlaubt, wenn auch beschränkt auf den Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Allerdings schafft § 114 Satz 2 VwGO, der die prozessrechtliche Seite des Nachschiebens von Gründen bei Ermessensentscheidungen regelt, nur die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Ergänzung defizitärer Ermessenserwägungen im Verwaltungsprozess, nicht aber für die erstmalige Ermessensausübung oder für ein völliges Auswechseln der bisherigen Begründung.

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Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 2 C 4.11 -, juris, Rdnr. 25, und vom 13. Dezember 2011 1 C 14.10 , juris, Rdnr. 9 (= NVwZ 2012, 171); OVG NRW, Urteil vom 29. Juni 2010 18 A 1450/09 , juris, Rdnr. 65 (= NWVBl. 2010, 471).

57

Ausgehend davon ist zumindest fraglich, ob die im Laufe des gerichtlichen Verfahrens angestellten Überlegungen der Beklagten zu einer möglichen Verantwortlichkeit der Geschäftsführer im Ausgangspunkt noch ein zulässiges Ergänzen der Ermessenserwägungen darstellen, da in deren ursprünglicher Nichtberücksichtigung ein partieller Ermessensausfall liegen könnte.

58

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 11 B 10.09 , juris, Rdnr. 51.

59

Letztlich kann dies indes dahinstehen. Denn auch die nachgeschobenen Erwägungen genügen nicht den Anforderungen an eine fehlerfreie Störerauswahl. Wie die entsprechenden Ausführungen sowohl in der Klage- als auch in der Berufungserwiderung belegen, hat die Beklagte eine Inanspruchnahme der Geschäftsführer als (potentielle) Verhaltensverantwortliche nach wie vor nicht ernsthaft in Betracht gezogen, da eine zeitliche Zuordnung der schädlichen Bodenveränderungen zu deren Tätigkeit nicht möglich und demgemäß der notwendige Verursachungsnachweis nicht zu führen sei. Diese Beurteilung erweist sich aus den obigen Gründen weder tatsächlich noch rechtlich als tragfähig.

60

2. Unterliegen damit die streitigen Untersuchungsanordnungen der Aufhebung, gilt dies mangels Grundverwaltungsakts auch für die hieran anknüpfenden Zwangsgeldandrohungen.

61

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO.

62

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.