Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-09-13, Aktenzeichen 15 B 1565/02
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0913.15B1565.02.00

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.112,92 Euro
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Senat hat das Rubrum auf der Passivseite berichtigt. Es steht ein Anspruch
auf Leistung eines Zuschusses in Streit, der im Hauptsacheverfahren mit einer
allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen wäre. In diesem wäre, da § 78 Abs. 1 Nr. 2
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für solche Klagearten nicht gilt, nach dem
Rechtsträgerprinzip die Körperschaft, nicht der Bürgermeister als deren Behörde, zu
verklagen.

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Die Beschwerde hat nicht aus den mit der Beschwerde geltend gemachten, allein
maßgeblichen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Gründen Erfolg.

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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es an einem
Anordnungsanspruch (§ 123 VwGO, § 920 ZPO) fehlt, weil der Antragsteller keine
Tatsachen dargelegt und damit glaubhaft gemacht hat, aus denen sich das
Zustandekommen eines Vertrages zwischen ihm und der Antragsgegnerin durch
Abgabe einander entsprechender, auf einen Vertragsschluss gerichteter Angebots-
und Annahmeerklärungen (§ 145 BGB) ergibt. Angesichts des Bestreitens eines
solchen Vertragsschlusses durch die Antragsgegnerin und des Umstands, dass der
Antragsteller eine Vertragsurkunde nicht vorgelegt hat, hätte es wenigstens eines
substantiierten, in sich schlüssigen Tatsachenvortrags zu den genauen Umständen
des Vertragsschlusses und zu dessen Inhalt bedurft. Der Antragsteller hat solche
Umstände auch in der Beschwerde nicht aufgezeigt. Er räumt vielmehr ein, dass ein
schriftlicher Vertrag nicht geschlossen worden ist.

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Solche konkreten Umstände können auch den mit der Beschwerde vorgelegten
eidesstattlichen Versicherungen nicht entnommen werden. Die eidesstattlichen
Versicherungen des ehemaligen Stadtdirektors der Antragsgegnerin, ,
und des ehemaligen Bürgermeisters sind bereits unergiebig, weil sie sich allein
auf Umstände beziehen, die den
betreffen. Allein die Versicherung des 1. Vorsitzenden des Antragstellers verhält sich
zu Umständen, die den Antragsteller betreffen. Nach dem Inhalt dieser Versicherung
kann jedoch nur davon ausgegangen werden, dass im Zusammenhang mit der
Gründung des Vereins im Jahr 1986 Gespräche über die künftige Finanzierung der
Arbeit des Antragstellers mit dem Kreis und der Antragsgegnerin
stattgefunden haben und abgeklärt worden ist, dass eine finanzielle Unterstützung
sowohl vom Kreis als auch der Antragsgegnerin in Anlehnung an die dem
gewährten Zuschüsse geleistet werden
sollte. Soweit nach dem Inhalt der Versicherung in diesem Zusammenhang Einigkeit
darüber erzielt worden sein soll, dass die Antragsgegnerin und der Kreis
jeweils die Hälfte des nicht durch Landesmittel gedeckten Zuschusses aus eigenen
Mitteln decken sollten, mögen alle Beteiligten dies als Absicht geäußert haben.
Gegen einen entsprechenden Vertragsabschluss im Sinne von rechtlich
verbindlichen und übereinstimmenden Willenserklärungen zwischen Vertretern des
Antragstellers und der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt spricht jedoch schon der
Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 11. September 1989. Der Beschluss
wurde auf Grund eines Antrags des Antragstellers auf Finanzierung der
Beratungsstelle gefasst und ging dahin, dem Antragsteller einen Zuschuss zu den
Personal- und Sachkosten in Höhe von 50 % der nicht durch Landesmittel gedeckten
Kosten zu gewähren. Es hätte jedoch weder eines Antrags noch eines Beschlusses
bedurft, wenn bereits 1986 eine entsprechende vertragliche Regelung getroffen
worden wäre. Im Übrigen ist auch mit dem Kreis erst 1991 ein Vertrag
geschlossen worden.

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Auch die weiteren, in dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts
und im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 20. August 2002 aufgezeigten
Umstände belegen eindeutig, dass es bis Oktober 1996 nicht zu einer vertraglichen
Bindung zwischen den Parteien gekommen war und dass davon auch der damalige
Leiter der Beratungsstelle des Antragstellers ausgegangen ist. Anhaltspunkte dafür,
dass es danach zu einer solchen Vereinbarung gekommen ist, sind weder mit der
Beschwerde aufgezeigt worden noch aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich.

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Fehlt es mithin schon an der Glaubhaftmachung der für einen Vertragsschluss
erforderlichen übereinstimmenden Willenserklärungen der Beteiligten, kommt es auf
die Frage des Formmangels (§ 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) nicht an.

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Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist ein Vertrag auch nicht konkludent
durch die langanhaltende Übung der Antragsgegnerin zustande gekommen, dem
Antragsteller Zuschüsse zu seiner satzungsmäßigen Arbeit zu leisten. Eine
konkludente Erklärung der Verwaltung im öffentlichen Recht kann im Hinblick auf die
allgemeinen Grundsätze der Klarheit und Bestimmtheit, die gerade im Bereich des
öffentlich-rechtlichen Vertrages durch das in § 57 VwVfG niedergelegte
Schriftformerfordernis und die Regelung des § 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wonach
Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, der Schriftform
bedürfen, in besonderem Maß betont werden, ohnehin allenfalls ausnahmsweise
angenommen werden. Es bedarf dazu jedenfalls des Nachweises, dass in der
Rechtsgemeinschaft einem bestimmten Verhalten ein bestimmter Erklärungswert
zukommt.

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Vgl. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,
11. Aufl. 1998, § 22, Rz. 3.

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Der - auch regelmäßigen - Gewährung von Zuschüssen als solcher kommt kein
Erklärungswert zu, ein Vertragsangebot zu unterbreiten, auch zukünftig Zuschüsse
zu gewähren.

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Ferner hat das Verwaltungsgericht zu Recht das Vorliegen einer einseitig
verpflichtenden Zusage der Antragsgegnerin zur Förderung des Antragstellers
verneint. Damit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt wesentlich von der
Sachlage, die der vom Antragsteller angesprochenen Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts Lüneburg

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Beschluss vom 26. November 1976 - V OVG B
76/76 -, NJW 1977, 773 f.

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zu Grunde liegt. Dort ergab sich die Pflicht zu einer weiteren Gewährung von
Zuschüssen daraus, dass der Zuschussgeber gegenüber dem Empfänger eine
einseitig verpflichtende Zusage des Inhalts abgegeben hatte, der Antragsteller
erhalte einen jährlichen Zuschuss. Im vorliegenden Fall kann eine einseitig
verpflichtende Zusage weder in den Beschlüssen des Rates der Stadt noch in
der jährlichen Bereitstellung der Haushaltsmittel im Haushaltsplan gesehen werden.
Eine solche könnte nur angenommen werden, wenn sich die Antragsgegnerin mit
diesem Verhalten gegenüber dem Antragsteller mit unmittelbarer Rechtswirkung zu
der zukünftigen uneingeschränkten Förderung des Antragstellers hätte bindend
verpflichten wollen. Ein solcher Regelungsgehalt lässt sich den gefassten
Ratsbeschlüssen oder der Einstellung von Mitteln für die Förderung in die jeweiligen
Haushaltspläne nicht entnehmen. Ratsbeschlüsse richten sich an die Verwaltung und
sind nur Handlungsanweisungen an diese; erst deren Umsetzung durch die
Verwaltung z.B. in Form eines Verwaltungsakts führt zu einer dem Betroffenen
gegenüber verbindlichen Regelung. Auch der Haushaltsplan wirkt als Innenrecht
unmittelbar nur im Organbereich der Körperschaft, für die er bestimmt ist.

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So schon zum Haushaltsplan für das Land
Nordrhein-Westfalen für das Rechnungsjahr 1970
BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL
3/72 -, BVerfGE 38, 121 (126); zum Haushaltsplan
für das Land Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1989
BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6/95 -,
NVwZ 1998, 273.

Rechtswirkungen außerhalb dieses Organbereichs entfaltet er dagegen nicht; durch
ihn werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch
aufgehoben (vgl. § 78 Abs. 3 Satz 3 GO NW). Im Übrigen kann den Ratsbeschlüssen
inhaltlich keine Bindung der Antragsgegnerin entnommen werden, auch zukünftig
den in Rede stehenden Zuschuss zu gewähren.

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Eine Zusicherung der Gewährung eines Zuschusses für das Jahr 2002 lässt sich
- entgegen der Ansicht des Antragstellers - auch nicht dem Schreiben der
Antragsgegnerin vom 4. März 2002 entnehmen. Wie das Verwaltungsgericht
zutreffend ausgeführt hat, betrifft das Schreiben nach seinem eindeutigen Wortlaut
allein die Gewährung von Abschlagszahlungen. Abschlagszahlungen ist ein Element
der Vorläufigkeit zu Eigen. Bei derartigen Zahlungen werden, wie sich aus ihrem
Begriff und ihrem Wesen ergibt, die endgültigen Leistungen erst zu einem späteren
Zeitpunkt - auch für einen zurückliegenden Zeitraum - endgültig festgesetzt.

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Vgl. für Abschlagszahlungen auf Dienstbezüge
eines Beamten: BVerwG, Urteil vom 15. Dezember
1993 - 10 A 1/91 -, nachgewiesen bei juris; für
Abschlagszahlungen auf Wirtschaftsbeihilfen OVG
NRW, Beschluss vom 31. August 1993 - 25 A
2105/90 -, NWVBl. 1994, 107 (108); für
Abschlagszahlungen auf den Schulgeldersatz nach
dem bayrischen Schulfinanzierungsgesetz Bay.
VGH, Urteil vom 23. Februar 1994 - 7 B 92.3639 -,
VGHE BY 47, 19 (20); für Abschlagszahlungen nach
dem Flüchtlingsaufnahmegesetz NRW OVG NRW,
Urteil vom 20. November 2001 - 15 A 3420/97 -, UA
S. 16.

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Mit der Gewährung von Abschlagszahlungen wird daher regelmäßig noch keine
Aussage zu der Frage der endgültigen Gewährung einer Leistung getroffen. Die
endgültige Entscheidung über den Anspruch bleibt vielmehr regelmäßig einer
Schlussrechnung oder einer abschließenden, auf entsprechenden Antrag hin
erfolgenden Festsetzung durch die zuständige Behörde vorbehalten.

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Auch die Antragsgegnerin hat in der Vergangenheit so verfahren und den
Zuschuss für den Antragsteller nach Abschluss des jeweiligen Rechnungsjahres und
Vorlage der Verwendungsnachweise endgültig festgesetzt. So heißt es auch in dem
Schreiben vom 4. März 2002, dass hinsichtlich der eingereichten
Verwendungsnachweise für das Jahr 2001 ein gesonderter Bescheid ergehen werde.
Dem Schreiben kommt daher - wenn überhaupt - allenfalls für die bereits gewährte
hier außer Streit stehende Abschlagszahlungen Regelungscharakter zu. Hinsichtlich
der im vorliegenden Verfahren begehrten Zahlungen beschränkt sich das Schreiben
dagegen auf eine - unverbindliche - Inaussichtstellung.

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Letztendlich macht der Antragsteller mit der Beschwerde sinngemäß geltend, ihm
stehe die Förderung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zu. Zwar
muss eine Behörde auch unterhalb der Schwelle einer förmlichen Zusage
gravierende Vertrauenstatbestände, die sie selbst gesetzt hat und die erhebliche
Vermögensaufwendungen des Betroffenen zur Folge hatten, bei einer
Ermessensentscheidung über eine Förderung berücksichtigen.

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BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 1994 - 3 B
79/93 -, juris im Anschluss an OVG NRW, Urteil vom
30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, juris.

21

Der Antragsteller leitet aus dem Umstand jahrelanger Förderung einen
Vertrauenstatbestand für die Förderung auch im laufenden Haushaltsjahr 2002
her. Allein die Förderung in der Vergangenheit kann jedoch kein Vertrauen in
die weitere Förderung begründen. Subventionen werden jährlich gewährt. Sie
hängen jeweils nicht nur von dem Subventionserfordernis und den Umständen
beim Subventionsempfänger ab, sondern auch und gerade von der allgemeinen
Haushaltslage. Im Subventionsrecht muss der Empfänger daher stets mit dem
künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen

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OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 1995 - 16 A
4932/95 -, NWVBl. 1996, 309 (310).

23

Es ist gerade dieses Risiko, das sich nunmehr verwirklicht hat.

24

Dass schließlich das politische Interesse von Stadtratsmitgliedern und
Vertretern der Antragsgegnerin an der Arbeit des Antragstellers, das sich u.a. in
deren Mitarbeit im Vorstand des Antragstellers niedergeschlagen hat, nicht zu
einem weiterführenden Vertrauensschutz führen kann, liegt auf der Hand.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus § 14 Abs. 1, § 20 Abs.
3, § 13 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Aus den vom
Verwaltungsgericht genannten Gründen ist er trotz der begehrten vorläufigen
Regelung auf die volle Summe festzusetzen.

27

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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