Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 9 K 1752/05
ECLI:DE:VGAC:2007:1115.9K1752.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungbetrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

2

Der am 00. 00.0000 geborene Kläger wurde im Jahre 2001 am L. Gymnasium
L1. im gemeinsamen Unterricht unterrichtet.

3

Im Rahmen der jährlichen Überprüfung beantragte das Gymnasium einen
Förderortwechsel.

4

Mit Bescheid vom 8. April 2002 setze die Beklagte den Förderort neu fest und
bestimmte als Schulform die Schule für Erziehungshilfe.

5

Durch Bescheid vom 1. September 2004 stellte das Schulamt fest, dass bei dem
Kläger sonderpädagogischer Förderbedarf gemäß § 5 Abs. 3 der damaligen
Verordnung über die Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs und die
Entscheidung über den schulischen Förderort (VO-SF) vorliege. Zugleich werde auf
Antrag der Schule für Erziehungshilfe vom 28. Mai 2003 festgestellt, dass eine
Erziehungsschwierigkeit erheblich über die üblichen Erscheinungsformen
hinausgehend vorliege und der Kläger der Gruppe der Schwerstbehinderten gemäß
§ 8 VO-SF zuzuordnen sei. Als Förderort werde eine Schule für Erziehungshilfe
festgelegt.

6

Gegen den Bescheid erhob der Kläger am 9. September 2004 Widerspruch. Er
trug vor, eine Anhörung sei vor Erlass des Bescheides nicht erfolgt. Bei der
Feststellung gemäß § 8 VO-SF, die zudem mit einer erheblichen Stigmatisierung
verbunden sei, handele es sich um einen tiefgreifenden Einschnitt in das
Persönlichkeitsrecht.

7

Mit Schreiben vom 15. April 2005 bat die Beklagte das Schulamt um Aufhebung
des Bescheides. Sie führte aus, die darin enthaltene Feststellung des
sonderpädagogischer Förderbedarfs sei keine eigenständige Regelung, sondern
eine Wiederholung dessen, was in ihrem Bescheid vom 8. April 2002 bestandskräftig
festgestellt worden sei. Das Gleiche gelte für die Festlegung einer Sonderschule als
Förderort. In einem mit dem Prozessbevollmächtigten des Klägers geführten
Telefonat habe dieser erläutert, dass es nur um die Feststellung nach § 8 VO-SF
gehe.

8

Das Schulamt nahm unter dem 12. Mai 2005 seinen Bescheid vom 1. September
2004 gemäß § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) mit der
Begründung zurück, die Feststellung nach § 8 VO-SF sei zum Bestandteil des
Bescheides geworden. Bei der Einordnung als Schwerstbehinderung handele es sich
lediglich um eine interne Feststellung, die keinen Regelungsgehalt beinhalte.
Insoweit sei der Bescheid zurückzunehmen.

9

Mit Schreiben vom 8. Mai 2005 beantragte der Kläger bei der Beklagten, die
Kosten des Widerspruchsverfahrens dem Schulamt aufzuerlegen und
auszusprechen, dass die Beauftragung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren
notwendig gewesen sei. Er führte aus, das Schulamt habe mit seinem Bescheid dem
Widerspruch abgeholfen und sich in vollem Umfang in die Rolle des Unterlegenen
begeben. Dem stehe insbesondere nicht entgegen, dass die Ausgangsbehörde den
Bescheid zurückgenommen habe. Durch eine derartige Entscheidung dürfe § 80
VwVfG nicht umgangen werden. Die Ausgangsbehörde entgehe dem
Kostenerstattungsanspruch nur, wenn für die Aufhebung des Verwaltungsaktes
andere Gründe maßgebend seien als das drohende Unterliegen. Die Begründung, es
handele sich bei der Einordnung im Sinne des § 8 VO-SF um eine interne
Feststellung ohne Regelungsgehalt, sei nicht haltbar. Die Klassifizierung als
Schwerstbehinderter sei beispielsweise bedeutsam für die Berechnung der Lehrer-
Schüler-Relation an Sonderschulen usw. Hieraus folge, dass die
Widerspruchsbehörde dem Widerspruch hätte abhelfen müssen, sofern das
Schulamt dem mit seiner Rücknahmeentscheidung nicht zuvorgekommen wäre.

10

Die Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 25. Mai 2005, dass das
Widerspruchsverfahren aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides erledigt
sei und eingestellt werde. Eine Kostenentscheidung sei nicht zu treffen. Ein
Widerspruchs-verfahren setze das Vorliegen eines Verwaltungsaktes voraus. In dem
als Bescheid deklarierten Schreiben des Schulamtes vom 1. September 2004 sei
aber keine neue Entscheidung bezüglich des Förderortes und des Förderbedarfs
getroffen worden. Die Einordnung nach § 8 VO-SF berühre die Rechtsstellung des
Klägers nicht. Durch die Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG sei auch keine
Regelung des § 80 VwVfG umgangen worden. Für die Aufhebung des Schreibens
vom 1. September 2004 sei ein drohendes Unterliegen im Widerspruchsverfahren
nicht maßgebend gewesen. Es wäre nämlich ein zurückweisender
Widerspruchsbescheid ergangen.

11

Unter dem 30. Mai 2005 verwies der Kläger darauf, dass der Bescheid vom
1. September 2004 selbst bei Zugrundelegung der Auffassung der Beklagten einen
die Anfechtung ermöglichenden Rechtsschein entfaltet habe.

12

Die Beklagte führte unter dem 7. Juni 2005 aus, es sei nicht zu verkennen, dass
durch die äußere Form des Schulamtsschreibens vom 1. September 2004 der
Rechtschein eines Verwaltungsaktes erweckt worden sei. Es könne dahinstehen, ob
deshalb eine Zurückweisung des Widerspruchs wegen Unzulässigkeit
ausgeschlossen gewesen sei, weil dieser jedenfalls wegen Unbegründetheit
zurückgewiesen worden wäre.

13

Der Kläger hat am 5. August 2005 Klage erhoben. Er macht geltend, das
Schulamt habe im Zusammenhang mit dem seinerzeit geführten Verfahren auf
Eingliederungshilfe ohne erkennbaren Grund die Entscheidung getroffen, dass er der
Gruppe der Schwerstbehinderten im Sinne des § 8 VO-SF zuzuordnen sei. Da die
Beklagte offensichtlich der Auffassung gewesen sei, dass der angefochtene
Bescheid völlig haltlos und rechtswidrig sei, habe sie das Schulamt zur Vermeidung
einer kostenträchtigen Entscheidung im Widerspruchsverfahren angewiesen, den
angefochtenen Bescheid zurückzunehmen. Die Rechtsauffassung der Beklagten,
aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides seien das
Widerspruchsverfahren erledigt und eine Kostenentscheidung nicht zu treffen, sei
unzutreffend. Ihm stehe ein Kostenerstattungsanspruch gegenüber dem Schulamt
zu, welches in seiner Entscheidung vom 12. Mai 2005 auch selbst von der
Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 1. September 2004 ausgegangen sei. § 80
VwVfG sei in einem weitgehenden Sinne zu verstehen. Es spiele keine Rolle, ob dem
Widerspruch zu Recht stattgegeben worden sei oder nicht. Ohne Bedeutung sei, ob
eine Entscheidung auf der Grundlage des § 8 VO-SF - wofür vieles spreche - einen
Regelungsgehalt besitze oder ob - wie seitens der Beklagten angenommen - der
Regelungsgehalt allein infolge eines Rechtsscheins entstanden sei, welcher mit dem
Rücknahmebescheid beseitigt werden sollte. Bei ihm liege keine
Schwerstbehinderung nach § 8 VO-SF vor.

14

Der Kläger beantragt,
1.	die Beklagte zu verpflichten, die Kosten des
Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid des
Schulamtes für den Kreis E. vom 1. September
2004 diesem aufzuerlegen,

15

2.	die Beklagte zu verpflichten, auszusprechen,
dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für
das Vorverfahren erforderlich war.

16

Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

17

Sie trägt vor, sie habe das Schulamt gebeten, den Bescheid wegen der durch die
äußere Form desselben gesetzten Scheins eines Verwaltungsaktes
aufzuheben.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der seitens der Beklagten hierzu vorgelegten
Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten 2 L 577/04 sowie 2 K 4002/04 Bezug
genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die Klage ist zulässig.

21

Die Verpflichtungsklage erweist sich für beide Anträge als zutreffende Klageart.
Dies gilt unabhängig davon, ob eine von der Widerspruchsbehörde bewusst
unterlassene Kostenentscheidung, mit der nach § 80 Abs. 3 Satz 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW)
auch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwaltes zu befinden ist,
erstritten werden soll,

22

vgl.	hierzu Funke-Kaiser in Bader,
Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 4. Auflage, § 73
Rdn. 37, 40,

23

oder ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1
VwVfG NRW verfolgt wird,

24

vgl.	zum wortgleichen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. April 1996 -
4 C 6/95 -, Amtliche Entscheidungssammlung des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 101, 64; BVerwG, Urteil
vom 26. März 2002 - 6 C 24/02 -, BVerwGE 118, 84,

25

den Kläger so zu stellen, als wäre eine Abhilfeentscheidung ergangen.

26

Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Klage
nur zulässig, wenn er geltend machen kann, durch die Ablehnung des
Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Davon ist auszugehen, wenn die
Möglichkeit der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers, welches
Anspruchsqualität hat, besteht.

27

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hat der Rechtsträger, dessen Behörde den
angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben
hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung
notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist.
Diese Bestimmung führt für sich gesehen indes noch nicht auf einen Anspruch,
sondern regelt den Inhalt einer erforderlichen Kostenentscheidung. Wann eine
solche zu ergehen hat, bestimmen die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Dabei ist der
Erfolg des Widerspruches am tatsächlichen Verfahrensgang der §§ 68 ff. VwGO zu
messen. Ist dem Widerspruch weder abgeholfen noch stattgegeben worden, scheidet
eine Anwendung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW aus.

28

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.

29

Der Bescheid des Schulamtes vom 12. Mai 2005 beinhaltet eine Rücknahme des
Bescheides vom 1. September 2004, so dass dahinstehen kann, gegen wen sich ein
Anspruch auf Erlass der einem Abhilfebescheid fehlenden Kostenentscheidung
überhaupt zu richten hätte. Eine Auslegung des Bescheides vom 12. Mai 2005 in
eine Abhilfeentscheidung kommt nicht in Betracht,

30

Vgl. in diesem Zusammenhang Oberverwaltungsgericht für das
Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 1988 - 11 A
2125/87-; Urteil vom 15. Mai 1991 - 22 A 1809/90 -, Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungs-Report 1992,
450,

31

weil darin mehrfach eine Rücknahme zum Ausdruck gebracht und § 48 VwVfG
angezogen worden ist.

32

Indes ist die Möglichkeit eines Anspruches gegen die Beklagte nach § 73 Abs. 3
Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG NRW hier nicht von vornherein
auszuschließen, weil zu prüfen ist, ob das Widerspruchsverfahren zu Recht
eingestellt worden ist.

33

Zum anderen scheidet ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des
§ 72 VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW nicht offensichtlich
aus.

34

Für die gegen die Beklagte gerichtete Verpflichtungsklage bedarf es der
Durchführung eines Vorverfahrens im Sinne des § 68 Abs. 2 sowie Abs. 1 Satz 1
VwGO nicht. Die Beklagte, die gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch
Widerspruchsbehörde wäre, hat es abgelehnt, eine Kostengrundentscheidung zu
treffen. In einer derartigen Konstellation kann das Vorverfahren seinen Zweck nicht
mehr erreichen. Unabhängig davon könnte auch der Ablauf des
Verwaltungsverfahrens als Vorverfahren gewertet werden. Die Beklagte hatte den
Antrag des Klägers nämlich unter dem 25. Mai 2005 abgelehnt. Nachdem der Kläger
dem entgegengetreten war, hat sie unter dem 7. Juni 2005 eine Kostenentscheidung
erneut versagt.

35

Diese Klage ist auch nicht verfristet. Sie musste die einmonatige Klagefrist des
§ 74 Abs. 2 VwGO nicht wahren, weil weder das Schreiben des Beklagten vom
25. Mai 2005 noch dasjenige vom 7. Juni 2005 mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen waren.

36

Die Klage ist jedoch unbegründet.

37

Dem Kläger steht gegen die Beklagte kein Anspruch auf Erlass einer
Kostenentscheidung zu.

38

Ein Anspruch nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG
NRW scheitert daran, dass als Folge der Erledigung des Widerspruchsverfahrens
keine Kostenentscheidung zu ergehen hat.

39

Vgl.	Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 7, 33 sowie Rennert in
Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12. Auflage,
§ 73 Rdn. 25, jeweils mit weiteren Nachweisen; Stelkens/Kallerhoff
in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz,
Kommentar, 6. Auflage, § 80, Rdn. 19; anderer Ansicht
Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen
Recht, 11. Auflage, § 42, Rdn. 33.

40

Zwar handelte es sich um ein Widerspruchsverfahren, weil der Bescheid des
Schulamtes vom 1. September 2004 einen Verwaltungsakt und nicht lediglich eine
wiederholende Verfügung darstellte. Er beinhaltete nämlich die Sachentscheidung
der nunmehr zuständig gewordenen Behörde aufgrund zwischenzeitlich vorliegender
Erkenntnisse. Jedoch ist von der Erledigung des Widerspruchsverfahrens
auszugehen. Auch wenn die Begründung des Rücknahmebescheides des
Schulamtes mit der Formulierung "insoweit" darauf hindeuten könnte, dass nur eine
Rücknahme bezüglich der Feststellung nach § 8 VO-SF ausgesprochen werden
sollte, bringt der für die Frage der Erledigung des Bescheides vom 1. September
2004 maßgebliche Verfügungssatz des Bescheides vom 12. Mai 2005 eine
Rücknahme des zuvor genannten Bescheides zum Ausdruck. Anhaltspunkte dafür,
dass es dem Kläger darum ging, das Vorverfahren dennoch in der Sache weiter zu
verfolgen, sind nicht ersichtlich.

41

Vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a.a.O., Rdn. 7

42

Selbst wenn der Gegenauffassung zu folgen wäre, wonach im Erledigungsfall
eine ausdrückliche Entscheidung, die eine Kostenentscheidung beinhaltet, ergehen
muss, verbliebe es dabei, dass die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid
die notwendigen Aufwendungen des Widerspruchsführers mangels einer
Rechtsgrundlage nicht dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde auferlegen
könnte.

43

Vgl.	Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar,
15. Auf-lage, § 73 Rdn. 17.

44

§ 80 VwVfG NRW sieht im Gegensatz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen
anderer Bundesländer keine Regelung über die Kostenerstattung bei Erledigung des
Verwaltungsaktes vor.

45

Dieses Ergebnis ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil es keine Pflicht gibt,
in jeder Hinsicht eine Kostenerstattung vorzusehen. Auch eine entsprechende
Anwendung gerichtlicher Verfahrensvorschriften scheidet aus, weil die §§ 72, 73
Abs. 3 Satz 3 VwGO einerseits und § 80 VwVfG NRW andererseits in dieser
Richtung einer gewollte Lücke enthalten.

46

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.; Urteil vom
10. Juni 1981 - 8 C 29/80 -, BVerwGE 62, 296.

47

Des Weiteren greift ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72
VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW gegen die Beklagte nicht,
ohne dass es darauf ankommt, ob die Voraussetzungen für eine Abhilfe vorgelegen
haben und die Behörde gute Gründe hatte, sich dennoch für eine Rücknahme zu
entscheiden.
Der Anspruch ist nämlich darauf gerichtet, die Behörde, welche die
Abhilfeentscheidung treuwidrig unterlassen hat, im Hinblick auf die Kosten so zu
stellen, als wäre eine Abhilfeentscheidung ergangen,

48

vgl.	BVerwG, Urteil vom 26. März 2003, a. a. O.,

49

und führt auf Ergänzung des Rücknahmebescheides um eine
Kostenentscheidung.

50

Vgl.	Funke-Kaiser, a. a. O., § 72 Rdn. 5; Rennert, a. a. O., § 72
Rdn. 11.

51

Ob im Falle einer Weisung zur Aufhebung eine rechtswidrig,

52

vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 5;
Rennert, a.a.O., § 73 Rdn. 14,

53

handelnde Widerspruchsbehörde Gegnerin besagten Anspruches sein kann,
wobei sich die Frage nach deren Einwirkungsmöglichkeit auf den
Rücknahmebescheid der Ausgangsbehörde über eine fachaufsichtliche Weisung zur
Ergänzung hinaus stellen könnte, bedarf hier keiner Entscheidung, weil sich eine
Weisung dem Schreiben der Beklagten an das Schulamt vom 15. April 2005 nicht
entnehmen lässt.

54

Mangels eines Anspruches auf eine Kostenentscheidung gegen die Beklagte
kann diese auch nicht zu einer Entscheidung nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
verpflichtet werden,

55

vgl.	BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1981, a.a.O.,

56

weil diese - wie bereits dargelegt - Teil der Kostenentscheidung ist.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

58

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils im
Kostenpunkt beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.

59