Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-08, Aktenzeichen 13 K 5467/05
ECLI:DE:VGK:2007:0208.13K5467.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d

2

Das klagende Kommunalunternehmen - eine Anstalt des öffentlichen Rechts -
begehrt von der Beklagten, die u.a. in seinem Zuständigkeitsgebiet ein Abholsystem
für private gebrauchte Verkaufsverpackungen betreibt, die Beteiligung an den Kosten
der Abfallberatung für die Jahre 2002 und 2003.

3

Durch Abstimmungsvertrag des Landkreises Würzburg als damals zuständigem
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit der Beklagten und der Firma „L.
GmbH & Co KG" (im folgenden Entsorger) vom 30. September / 4. November / 10.
November 1992 wurde in seinem Kreisgebiet die „privatwirtschaftliche Erfassung,
Sortierung und stoffliche Verwertung aller Verkaufsverpackungen, insbesondere von
Verkaufsverpackungen aus Glas, Metall, Papier, Kartonagen, Kunst- und Verbundstoffen," (§ 1) eingeführt. Der Vertrag wurde auf eine Laufzeit von zehn Jahren abgeschlossen; er sollte sich um jeweils fünf Jahre verlängern, wenn er nicht zwölf Monate vor Vertragsablauf gekündigt worden war (§ 11). Darin verpflichtete die Beklagte
sich, neben der Zahlung einer Kostenpauschale für die im Zusammenhang insbesondere mit den Container-Stellplätzen entstehenden Kosten und eines Kostenzuschusses für allgemeine Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit, einen weiteren Betrag
„als Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung...." an den Landkreis entsprechend der diesem Vertrag als Anlage beigefügten gesonderten Vereinbarung zu zahlen (§ 4 Ziffer 3). Diese Zahlungsvereinbarung vom 27. Oktober / 4. November / 10.
November 1992 legte in Ziffer 1. für den Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung einen Betrag von 0,50 DM pro Einwohner und Jahr fest und sah dafür einen
Zahlungszeitraum von 18 Monaten ab Beginn der Vorlaufphase vor. Nach Ablauf
dieser Zeit werde unter Berücksichtigung des tatsächlichen Bedarfs zwischen dem
Landkreis und dem Beklagten über diesen Betrag neu verhandelt. Bei nachgewiesenem Bedarf könne diese Zahlung längstens bis 1996 fortgeschrieben werden. In § 12
verpflichteten sich die Vertragspartner, notwendige Vertragsanpassungsverhandlungen zu führen, wenn sich die einschlägigen rechtlichen Bestimmungen änderten. §
15 Ziffer 2 enthielt die weitere Verpflichtung der Vertragsparteien, unwirksame Vertragsbestimmungen im Rahmen des Zulässigen durch Regelungen zu ersetzen, die
am besten geeignet sind, den erstrebten wirtschaftlichen Erfolg der entfallenen Bestimmung zu erreichen.

4

Der sog. Leistungsvertrag, mit dem die Beklagte den Entsorger [hier wie auch
z.T. in späteren Vereinbarungen firmierend als „T. -GmbH"] mit dem
Aufbau und Betrieb des dualen Systems beauftragt hatte, war bereits im Dezember
1991 abgeschlossen worden.

5

Nachdem der Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung bis einschließlich
Dezember 1993 gezahlt worden war, verlangte der Landkreis im Jahre 1994 von der
Beklagten eine Weiterzahlung auch dieses Entgelts ab Januar 1994. Mit Schreiben
vom 4. November 1994 lehnte die Beklagte die Zahlung eines Personalkostenzu-
schusses zur Wertstoffberatung über die vereinbarten 18 Monate hinaus ab.

6

Mit Schreiben vom 1. März 2001 kündigte der Kläger den Abstimmungsvertrag
vom 30. September / 4. November / 10. November 1992; eine Begründung war in
dem Schreiben nicht angegeben.

7

Am 16. Januar 2002 schlossen der Kläger, die Beklagte und der Entsorger eine
„Flankierende Vereinbarung zum Betrieb des Dualen Systems" im Gebiet des Landkreises Würzburg, mit der die Laufzeit des Abstimmungsvertrages aus dem Jahre
1992 - in Anpassung an die aktuelle Laufzeit des Leistungsvertrages zwischen der
Beklagten und dem Entsorger - bis zum 31. Dezember 2003 verlängert wurde. Des
weiteren wurde darin festgehalten, dass die Beteiligten beabsichtigten, auf der
Grundlage einer zwischen der Beklagten und den kommunalen Spitzenverbänden
noch auszuhandelnden Mustervereinbarung eine neue Vereinbarung insbesondere
für die sog. Nebenentgelte gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 und 10 der Verpackungsverordnung abzuschließen.

8

Durch eine „Abstimmungsvereinbarung" zwischen dem Kläger, der Beklagten
und dem Entsorger vom 25. März / 9. April 2003 verpflichtete die Beklagte sich als
Systembetreiber unter Bezugnahe auf ihre „Pflicht nach § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV", sich u.a. an den Kosten der Abfallberatung mit 0,26 Euro je Einwohner und
Jahr für die Vertragslaufzeit vom 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2006 zu
beteiligen.

9

Mit Schreiben vom 27. Dezember 2004 machte der Kläger am 30. Dezember
2004 unter Hinweis auf ein Schreiben des Deutschen Landkreistages vom 10. Dezember 2004 und die dort aufgeführten Gründe gegenüber der Beklagten die Erstat-
tung von Abfallberatungskosten für den Zeitraum von August 1998 bis Ende 2003
geltend und forderte die Beklagte zu Verhandlungen darüber auf.

10

Unter dem 17. Januar 2005 lehnte die Beklagte eine Beteiligung an den Kosten
der Abfallberatung für diese vergangenen Zeiträume ab und wies u.a. darauf hin,
dass jedenfalls die Forderungen betreffend die Jahre 1998 bis 2001 verjährt seien.

11

Am 15. September 2005 hat der Kläger Klage auf Beteiligung der Beklagten an
den Kosten der Abfallberatung für die Jahre 2002 und 2003 erhoben.

12

Zur Begründung macht der Kläger im wesentlichen geltend: Ein Anspruch auf
Ersatz der vollständigen Kosten seiner Abfallberatung stehe ihm in erster Linie nach
Vorschriften der 1998 geänderten Abfallverpackungsverordnung zu. Dabei handele
es sich um einen zwingenden, nicht abdingbaren Anspruch. Der unmittelbar aus der
Verpackungsverordnung abzuleitende Anspruch stehe ihm zu, da immer noch ein
beständiger Beratungsbedarf der Bevölkerung bestehe, den er durch seine Abfallberater erfülle, wodurch ihm die angeführten Kosten entstünden. Da eine Abgrenzung
von Kosten der Abfallberatung und der Wertstoffberatung nicht trennscharf möglich
sei und die Beratung in der Praxis auch ineinandergreifend erfolge, habe die Beklagte nach dem Gedankengut des im Gebührenrecht anerkannten Bedarfsdeckungsprinzips die gesamten Kosten als angemessene Beteiligung zu erstatten. Es sei insbesondere Sinn der Regelung, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
nicht mit Kosten für das System der Beklagten belastet würden; die Kostenübernahme stelle sich als Ausgleich für die Inanspruchnahme der durch den Kläger geleisteten Beratung dar. Diese gesetzliche Anspruchsgrundlage gelte nicht nur zeitlich begrenzt; insbesondere habe sich 2004 auch keine neue Situation ergeben, die es
rechtfertige, für die Zeit davor keine normierte Zahlungspflicht anzunehmen.

13

Durch die Abfallberatung einschließlich der Beratung für das System der
Beklagten seien ihm Kosten in Höhe von mehr als 69.000,00 Euro im Jahr 2002 und
mehr als 65.000,00 Euro im Jahr 2003 entstanden. Diese Kosten entstünden im
wesentlichen durch Auskünfte, Beratung und Informationen im Zusammenhang mit
der Sammlung und Entsorgung von Leichtverpackungen, Altglas und Altpapier, und
entsprechendes Beschwerdemanagement. Außerdem erfolge die Abfallberatung
durch Angaben im Abfallkalender und in weiteren Informationsbroschüren (in 7
Sprachen) sowie etwa auf seiner Internetseite; schließlich finde Abfallberatung z.B.
auch in Schulen, Krankenhäusern usw. statt.

14

Hilfsweise stehe ihm ein Kostenerstattungsanspruch aus dem Abstimmungsvertrag mit der Beklagten aus dem Jahre 1992 zu. Der vertragliche Zahlungsanspruch
für die streitige Zeit ergebe sich im Hinblick auf die Aufnahme der
Kostenbeteiligungspflicht in die Verpackungsverordnung aus der für den Fall der
Änderung der einschlägigen rechtlichen Bestimmungen vereinbarten
Vertragsanpassungspflicht. Er ergebe sich außerdem aus der Teilnichtigkeitsklausel
in § 15 des Vertrages. Insoweit sei nämlich mit dem Inkrafttreten der
Beteiligungspflicht des Systembetreibers u.a. an den Kosten der Abfallberatung die
vertragliche Regelung über die zeitliche Begrenzung dieser Zahlungen rechtswidrig
geworden mit der Folge, dass die Befristung aufzuheben und gemäß § 15 Ziffer 2
des Abstimmungsvertrages durch eine neue Regelung zu ersetzen sei. Hinsichtlich
der Höhe der Kostenbeteiligung sei die Fortzahlung des für den früheren (und späteren) Zeitraum vereinbarten Betrags von 0,50 DM / 0,26 Euro pro Einwohner und
Jahr am besten zur Erreichung des intendierten wirtschaftlichen Erfolges geeignet.
Auf dieser Grundlage stehe ihm also jedenfalls ein Betrag von 83.117,06 Euro
zu.

15

Seine Klageforderung sei weder verjährt noch verwirkt. Es bestehe insbesondere
keine Pflicht, ein Anpassungsbegehren sofort geltend zu machen. Vielmehr sei die
Einhaltung der Verjährungsfristen ausreichend. Für eine Verwirkung fehle auch ein
sog. Umstandsmoment. Denn der Kläger habe die Beklagte nie im Glauben
gelassen, er wolle seine Abfallberatungskosten nicht mehr geltend machen. Die
ursprünglich ausgesprochene Befristung der Zahlungsvereinbarung für die
Wertstoffberatung sei nie so zu verstehen gewesen, dass danach keine Beteiligung
des Beklagten mehr habe stattfinden sollen. Vielmehr habe ausweislich des
Vertrages die Weiterzahlung vom Beratungsbedarf und der tatsächlichen
Durchführung der Beratung seitens des Klägers abhängen sollen. So habe der
Kläger auch nie auf eine Weiterzahlung verzichtet, sondern habe im Gegenteil eine
Fortführung der Zahlungen über den 1. Januar 1994 hinaus verlangt und angemahnt.
Er habe sich insbesondere auch nicht etwa dadurch mit dem Auslaufen der
Zahlungen einverstanden erklärt, dass er auf das Schreiben der Beklagten vom 4.
November 1994 nicht mehr reagiert habe. Dass er 1994 seine Zahlungsforderungen
nicht gerichtlich verfolgt habe, sei nur darauf zurückzuführen gewesen, dass er zur
damaligen Zeit keine Erfolgschance gesehen und auch jeden weiteren Schriftverkehr
mit der Beklagten als aussichtslos erachtet habe. Durch die Neuregelungen in der
Verpackungsverordnung im Jahre 1998 habe sich die Rechtslage jedoch inzwischen
zu seinen Gunsten geändert.

16

Der Kläger beantragt,

17

die Beklagte zu verurteilen, an ihn zur Beteiligung an
den Kosten der Abfallberatung für den Zeitraum vom 1.
Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 einen Betrag
von 134.831,42 Euro nebst 5 % Zinsen über dem
Basiszinssatz seit dem 15. September 2005 zu
zahlen,

18

hilfsweise,

19

die Beklagte zu verurteilen, sich mit ihm für den
Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003
über die Höhe der Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung abzustimmen und den sich hieraus
ergebenden Betrag nebst 5 % Zinsen über dem
Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit an ihn zu zahlen.

20

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

22

Sie ist der Auffassung, dass sie nicht zu einer weiteren Beteiligung an den Kosten
der Abfallberatung für die geltend gemachten Zeiträume verpflichtet sei, weil die
Zahlungspflicht in dem Abstimmungsvertrag befristet gewesen und diese Frist
abgelaufen sei. Infolge der befristeten Regelung sei auch der dispositive gesetzliche
Anspruch ausgeschlossen. Im übrigen sei eine beratende Tätigkeit des Klägers nach
dem Einführungszeitraum nicht mehr erforderlich gewesen und in dem geltend gemachten Umfang auch nicht geleistet worden. Etwa noch verbliebene
Beratungsaufgaben seien von den örtlichen Entsorgern und durch gelegentliche
bundesweite Kampagnen von der Beklagten selbst wahrgenommen worden. Der
Kläger habe diese Tätigkeiten nie als nicht ausreichend gerügt. Infolge der Abnahme
des Beratungsbedarfs seien auch keine Zahlungen mehr an die öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger geleistet worden. Nur wegen der veränderten
Rahmenbedingungen sei die Zahlung von Entgelten für die Beratung ab 2004 für die
Dauer von drei Jahren wieder aufgenommen worden, da erstmals seit der
Einführungsphase aufgrund des Auftretens weiterer dualer Systeme wieder ein
gewisser Bedarf an koordinierender und beratender Tätigkeit der öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger anzuerkennen sei.

23

Der Kläger habe auch gegenüber der Beklagten nie substantiiert die
Erforderlichkeit einer weiteren Beratung geltend gemacht; pauschale Forderungen
habe die Beklagte jeweils unmissverständlich zurückgewiesen, so insbesondere mit
Schreiben vom 4. November 1994. Da der Kläger nach der Änderung der
Verpackungsverordnung nicht alsbald die Zahlung und Beteiligung an den Kosten
der Abfallberatung verlangt habe, sondern dies erst nach mehreren Jahren mit
Schreiben vom 27. Dezember 2004 erstmals geschehen sei, seien die
entsprechenden Ansprüche des Klägers verwirkt. Der Kläger habe in Kenntnis der
veränderten Vertragsgestaltung zwischen der Beklagten und dem Entsorger, in die
der Kläger immer einbezogen gewesen sei, die zehnjährige unveränderte Praxis,
dass die Beklagte an ihn nichts mehr gezahlt habe, letztlich gebilligt, zumal
tatsächlich bis 2003 keine Wertstoffberatung des Klägers für die Beklagte mehr
erforderlich gewesen sei.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und den
sonstigen Inhalt der Streitakte.

25

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

26

Die Klage ist insgesamt zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Der - nichtverfassungsrechtliche - Streit um die Beteiligung der Beklagten an
den Kosten der Abfallberatung ist öffentlich-rechtlicher Natur, da der geltend
gemachte Kostenbeteiligungsanspruch seine Grundlage im öffentlichen Recht findet.
Das gilt sowohl für eine Herleitung dieses Anspruchs aus dem u.a. zwischen den
Rechtsvorgängern der Beteiligten geschlossenen Abstimmungsvertrag vom 30.
September / 4. November / 10. November 1992 als auch bei Stützung dieses
Anspruchs unmittelbar auf § 6 Abs. 3 Satz 10 der Verordnung über die Vermeidung
und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV)
vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch
Änderungsverordnung vom 30. Dezember 2005 (BGBl. I S. 2). Denn das durch § 6
Abs. 3 VerpackV begründete System zur regelmäßigen Abholung gebrauchter
Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe und die
sich daraus für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ergebenden Ansprüche
gegen den Systembetreiber sind öffentlich-rechtlicher Natur. Durch das System nach
§ 6 Abs. 3 VerpackV ist die herkömmliche öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht
des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers teilweise abgelöst worden, ohne es
vollständig dem Privatrecht zu unterwerfen. Das zeigt sich schon an § 6 Abs. 3 Satz
11 VerpackV, wonach es zur Aufnahme des Systembetriebs der - zweifelsfrei hoheitlichen - Feststellung der für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten
Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde bedarf, dass ein
entsprechendes System flächendeckend eingerichtet ist. Wenn die Abstimmung
zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Systembetreiber,
bei der nach § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV die Belange der öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger besonders zu berücksichtigen sind und in der nach § 6 Abs. 3
Satz 4 VerpackV das System auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzustimmen ist, nach § 6 Abs. 3 Satz 6
VerpackV Voraussetzung für die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 11
VerpackV ist, zeigt dies zugleich, dass auch diese die öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht behandelnde Abstimmungsvereinbarung den öffentlich-rechtlichen
Charakter der hoheitlichen Systemfeststellung teilt.

27

Die danach insgesamt zulässige Klage ist jedoch weder mit dem Haupt- noch mit
dem Hilfsantrag begründet. Der Kläger hat gegen die Beklagte keinen Anspruch auf
die Zahlung von insgesamt 134.831,42 Euro als Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die Zeit vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 und auch
nicht in Höhe von 0,26 Euro je Einwohner und Jahr, was einem Betrag von 83.117,06
Euro entspräche.

28

Ein solcher Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus dem ursprünglich für zehn
Jahre geschlossenen - im Januar 2002 mit Wirkung bis zum 31. Dezember 2003
verlängerten - Abstimmungsvertrag zwischen dem Landkreis Würzburg und der Beklagten vom 30. September / 4. November / 10. November 1992. Nach dem die sog.
Nebenentgelte behandelnden § 4 Ziffer 3 des Vertrages leistet die „Der Grüne Punkt"
Duales System Deutschland, Gesellschaft für Abfallvermeidung und
Sekundärrohstoffgewinnung mbH, die Rechtsvorgängerin der Beklagten - im
folgenden ebenfalls Beklagte -, an den Landkreis als Rechtsvorgänger des Klägers in
der Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Benutzung seiner
Einrichtungen ein angemessenes Entgelt. In Ziffer 1 der dazu gesondert getroffenen
Kostenvereinbarung ist geregelt: „Die DSD beteiligt sich an den Personalkosten der
Wertstoffberatung mit einem jährlichen Betrag von 0,50 DM/ Einwohner, zahlbar ab
dem Beginn der Vorlaufphase (...) für einen Zeitraum von 18 Monaten. (...) Bei
nachgewiesenem Bedarf kann die Zahlung dieses Betrages längstens bis 1996
fortgeschrieben werden." Da als Grund für die mit dem Hauptantrag begehrte
Geldleistungspflicht die Abfallberatung in einer Zeit nach dem 1. Dezember 2002
angegeben ist, die Pflicht zur Zahlung eines Personalkostenzuschusses zur
Wertstoffberatung in den genannten vertraglichen Regelungen aber ausdrücklich auf
18 Monate, ggfls. jedoch längstens auf eine Zeit bis zum 31. Dezember 1996
befristet war, scheiden diese Vertragsbestimmungen schon deshalb als Anspruchsgrundlage ersichtlich aus. Es kommt in diesem Zusammenhang mithin auch
nicht darauf an, aus welchen Gründen der Kläger bzw. der Landkreis Würzburg
damals davon abgesehen hat, eine Verlängerung des Zahlungszeitraumes bis zum
Ende der nach der maßgeblichen Vertragsregelung allein in Betracht kommenden
Zeitspanne bis 1996 weiter zu verfolgen und ggfls. gerichtlich durchzusetzen.

29

Eine Auslegung dieses Vertrages mit dem Ziel, die Zahlungspflicht nach § 4
Ziffer 3 i.V.m. Ziffer 1 der gesonderten Kostenvereinbarung über diesen Zeitpunkt
hinaus auszudehnen, ist nicht möglich und wird auch von dem Kläger nicht gefordert.
Eine Zahlungspflicht für den in Rede stehenden Zeitraum vom 1. Dezember 2002 bis
zum 31. Dezember 2002 kann schließlich auch nicht daraus abgeleitet werden, dass
die Beklagte sich in der Vergangenheit in den Jahren 1992 und 1993 sowie erneut
wieder von 2004 bis 2006 an den Kosten der Abfallberatung beteiligt hat. Denn es ist
den Beteiligten unbenommen, Leistungspflichten nur für bestimmte Zeitabschnitte zu
vereinbaren.

30

Es bedarf deshalb hier mit Blick auf ein auf den ursprünglichen
Abstimmungsvertrag gestütztes Zahlungsbegehren auch keiner Befassung mit der
Frage, ob ein etwaiger Zahlungsanspruch dem Kläger oder nicht vielmehr dem
Landkreis Würzburg zustehen könnte. Es erscheint insoweit zumindest nicht
offenkundig, dass allein aus dem Umstand der Rechtsnachfolge als Träger der
öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten auch vertraglich begründete
Zahlungsansprüche für die Vergangenheit automatisch auf den neuen Rechtsträger
übergehen.

31

Als gesetzliche Anspruchsgrundlage, die in Ermangelung sonstiger vertraglicher
Grundlagen zur Stützung des unmittelbar auf Zahlung gerichteten Begehrens des
Klägers allein verbleibt, kommt aber auch § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV nicht in
Betracht. Nach dieser Vorschrift ist der Systembetreiber verpflichtet, sich an den
Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch
Abfallberatung für sein System (und durch die Errichtung, Bereitstellung,
Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen) entstehen. Auf diese Vorschrift kann der Kläger - unabhängig
davon, wann er in die Stellung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger
eingetreten ist - sein Zahlungsbegehren indes ebenfalls nicht stützen, da die
Bestimmung nicht unmittelbar Zahlungsansprüche begründet, sondern nur
Anforderungen an die erforderliche Abstimmung zwischen dem Systembetreiber und
dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufstellt. Gegen die Qualität von § 6
Abs. 3 Satz 10 VerpackV als unmittelbare Anspruchsgrundlage spricht schon der für
eine Anspruchsnorm vergleichsweise unbestimmte Regelungsgehalt der normierten
Rechtsfolge. Wenn in der Vorschrift nämlich nur von der Verpflichtung die Rede ist,
sich an bestimmten Kosten zu beteiligen, bleibt die Höhe dieser Beteiligung gerade
unklar. Schon diese Offenheit des Wortlauts für unterschiedliche Höhen der
Beteiligung legt die Auslegung nahe, dass die Bestimmung der exakten
Beteiligungsquote dem Kostengläubiger - also dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger - und dem Kostenschuldner - also dem Systembetreiber -
überlassen bleiben sollte. Dann handelte es sich um eine Vorschrift, die
Anforderungen an den Inhalt der erforderlichen Abstimmung enthält. Zu dieser
Auslegung im Sinne einer Inhaltsbestimmung des Abstimmungsvertrages zwingt
auch die systematische Auslegung mit Blick auf die Stellung des § 6 Abs. 3 Satz 10
VerpackV innerhalb des Abs. 3 des § 6 VerpackV. Während § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2
VerpackV die Anforderungen enthält, die an das System bzw. den Systembetreiber
und damit an den Wegfall der Verpflichtung der Hersteller und Vertreiber von
Verkaufsverpackungen zu deren Rücknahme und Verwertung zu stellen sind, und §
6 Abs. 3 Satz 3 VerpackV die Nachweisbarkeit der Beteiligung an einem solchen
System fordert, bestimmt § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV, dass das neue System auf die
vorhandenen Sammel- und Verwertungssysteme abzustimmen ist. Satz 5 der
Vorschrift bestimmt sodann die Beteiligten an der Abstimmung, nämlich den
Systembetreiber und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, und die
Notwendigkeit der Schriftform. Alsdann werden in den nachfolgenden Sätzen
notwendige Bestimmungen für den Inhalt der Abstimmungsvereinbarung getroffen,
bevor in Satz 11 ff. abschließend die Regelungen über die Systemfeststellung folgen.
Dass es bei Satz 6 bis 10 um Anforderungen an den Inhalt der
Abstimmungsvereinbarung geht, ist zweifelsfrei für den § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV,
wonach die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger „dabei" besonders
zu berücksichtigen sind. Dabei kann mit dem Wort „dabei" nur die im voran-
gegangenen Satz 6 geregelte Abstimmung in Bezug genommen worden sein. Der
Aussagegehalt von § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV geht daher dahin, dass die Belange
der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger „in der Abstimmung" besonders zu
berücksichtigen sind. Auf diese Abstimmung bezieht sich ersichtlich auch der
nachfolgende Satz 8, wonach die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die
Übernahme oder Mitbenutzung bestimmter Einrichtungen gegen ein angemessenes
Entgelt verlangen können. Denn die Übernahme oder Mitbenutzung solcher
vorhandenen systemdienlichen Einrichtungen liegt gerade im besonderen Interesse
der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, das nach Satz 7 in der Abstimmung
besonders zu berücksichtigen ist. In diesem Rahmen ist ersichtlich auch eine
Einigung über die Höhe und Angemessenheit des zu entrichtenden Entgelts zu
treffen. Mit dem Inhalt der Abstimmung, wenn auch im Sinne einer Negativbestimmung, befasst sich alsdann auch der nachfolgende § 6 Abs. 3 Satz 9 VerpackV,
wonach die Abstimmung der Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen im
Wettbewerb nicht entgegenstehen darf, die Abstimmung mithin keinen
wettbewerbswidrigen oder -beschränkenden Inhalt haben darf. Wenn dann in diesem
textlichen Zusammenhang in dem hier besonders interessierenden nachfolgenden
Satz 10 bestimmt ist, dass der Systembetreiber verpflichtet ist, sich an den Kosten
der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die (u.a.) durch
Abfallberatung für sein System entstehen, spricht alles dafür, auch diese Vorschrift
als Bestimmung des notwendigen Inhalts der Abstimmungsvereinbarung
aufzufassen. Dann aber scheidet § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV als unmittelbare
Anspruchsgrundlage für das Zahlungsbegehren des Klägers aus. Es bedarf deshalb
hier auch keiner Auseinandersetzung mit der Frage nach dem möglichen bzw.
angemessenen Umfang der „Beteiligung" der Beklagten an den - hier mit dem
Hauptantrag in erster Linie vollständig, zumindest aber in Höhe eines Betrages von
0,26 Euro pro Einwohner und Jahr zur Erstattung gestellten - Abfallberatungskosten.

32

Einen Zahlungsanspruch in Höhe von zumindest 83.117,06 Euro (= 0,26 Euro je
Einwohner und Jahr) kann der Kläger auch nicht mit Erfolg auf § 15 Ziffer 2 des
Abstimmungsvertrages aus dem Jahre 1992 stützen. Nach dieser Vereinbarung
haben sich die Vertragspartner verpflichtet, unwirksame Vertragsbestimmungen im
Rahmen des rechtlich Zulässigen durch Regelungen zu ersetzen, die am besten
geeignet sind, den erstrebten wirtschaftlichen Erfolg der entfallenen Bestimmung zu
erreichen. Soweit der Kläger diesbezüglich geltend macht, mit Wirksamwerden der
Regelung zur Kostenbeteiligungspflicht des Systembetreibers in § 6 Abs. 3 Satz 10
VerpackV sei die vertraglich getroffene Regelung über die zeitliche Begrenzung der
Zahlung des Betrages von 0,50 DM für die Abfallberatung des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers unwirksam geworden und mithin in Anwendung von § 15 des
Abstimmungsvertrages - gleichsam automatisch - zu ersetzen durch eine
Bestimmung, dass ab dem Inkrafttreten der Änderung der Verpackungsverordnung
der ursprünglich vereinbarte Betrag wieder zu zahlen sei, kann dem nicht gefolgt
werden. Aus der Neuregelung in § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV lässt sich weder vom
Wortlaut noch nach Sinn und Zweck entnehmen, dass er überhaupt unmittelbare
Auswirkungen auf zu dem Zeitpunkt laufende Abstimmungsverträge haben sollte.
Vielmehr kann sich daraus - in Ansehung der vorstehend dargelegten Bedeutung als
allgemeine Anforderung an den Inhalt eines Abstimmungsvertrages - nur ergeben,
dass hieraus ein Recht auf Nachverhandlungen folgen kann, wie es überdies in
dem Abstimmungsvertrag der Beteiligten aus dem Jahre 1992 auch in dessen § 12
als gegenseitige Verpflichtung festgeschrieben ist. Ein Anspruch auf Zahlung in Höhe
von 0,26 Euro pro Einwohner und Jahr ergibt sich also auch nicht unmittelbar aus §
15 Ziffer 2 des Vertrages, sondern könnte mit Blick auf die insoweit vom Kläger
angeführte Änderung der rechtlichen Bestimmungen der Verpackungsverordnung
allenfalls im Wege der darauf gestützten Vertragsanpassung begründet werden.

33

Hat der Kläger damit gegen die Beklagte keinen Anspruch auf unmittelbare
Zahlung von Kosten der Abfallberatung, bleibt der Hauptantrag ohne Erfolg und ist
damit der Hilfsantrag des Klägers zur Entscheidung des Gerichts gestellt.

34

Aber auch insoweit ist die Klage nicht begründet. Der Kläger hat gegen die
Beklagte auch keinen Anspruch darauf, dass diese sich mit ihm für den Zeitraum
vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 über die Höhe der Beteiligung an
den Kosten der Abfallberatung abstimmt und den sich hieraus ergebenden Betrag an
ihn zahlt. Denn der Kläger hat ein solches Abstimmungsbegehren erstmals mit
Schreiben vom 27. Dezember 2004 gegen die Beklagte geltend gemacht. Weder für
die Zeit nach dem Inkrafttreten des § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV in der heute
geltenden Fassung am 28. August 1998 noch im Zusammenhang mit der neuen
„Abstimmungsvereinbarung" vom 25. März / 9. April 2003 für die Jahre 2004 bis 2006
ist der Kläger mit dem Ziel einer Abstimmung über die Höhe der Beteiligung an den
Kosten der Abfallberatung für die Jahre 1998 bis 2003 an die Beklagte
herangetreten. Ein solches Abstimmungsverlangen lässt sich schon aus Gründen
des zeitlichen Zusammenhangs ersichtlich nicht aus den damaligen Forderungen
nach Fortführung der Zahlungen für die Wertstoffberatung im Jahre 1994 herleiten.
Dass der Kläger (oder sein Rechtsvorgänger) in der Zeit danach vor Dezember 2004
jemals mit dem Verlangen an die Beklagte herangetreten wäre, in Vertragsverhandlungen über Zahlungen für seine Abfallberatung für die Zeit nach
September 1998 einzutreten, ist weder vorgetragen worden, noch ersichtlich.

35

Mit seinem erstmals Ende Dezember 2004 (ursprünglich für die Zeit vom 1.
September 1998 bis zum 31. Dezember 2003) geltend gemachten
Abstimmungsbegehren ist der Kläger jedoch auch ausgeschlossen, soweit es die
von der Klageforderung umfassten Jahre 2002 und 2003 angeht. Denn dieses
Verlangen ist vertrags- und treuwidrig und damit als unzulässige Rechtsausübung zu
qualifizieren.

36

In § 12 Ziffer 1 des Abstimmungsvertrages vom 30. September / 4. November /
10. November 1992 haben die Vertragspartner sich allerdings verpflichtet,
notwendige Vertragsanpassungsverhandlungen zu führen, wenn sich die
einschlägigen rechtlichen Bestimmungen ändern. Durch die Änderung der VerpackV
durch Verordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379) und die Normierung einer
Pflicht zur Abstimmung u.a. über die Beteiligung des Systembetreibers an den
Kosten der Abfallberatung für sein System im Abstimmungsvertrag in § 6 Abs. 3 Satz
10 VerpackV dürften sich auch einschlägige rechtliche Bestimmungen geändert
haben. Dennoch ist der Kläger mit seinem Verlangen nach
Vertragsanpassungsverhandlungen ausgeschlossen, weil die Beklagte zum
Zeitpunkt des erstmals im Dezember 2004 ihr gegenüber geäußerten
Anpassungsverlangens nicht mehr mit einem solchen Begehren rechnen musste.

37

Die Entstehung dieses schutzwürdigen Vertrauens auf Seiten der Beklagten
beruhte wesentlich auf einem zurechenbaren Verhalten des Klägers. Dabei ist
zunächst zu berücksichtigen, dass die Beteiligten (bzw. deren Rechtsvorgänger) sich
in dem erwähnten Abstimmungsvertrag aus dem Jahre 1992 gegenseitig eine in
besonderem Maße vertrauensvolle Zusammenarbeit zugesagt haben. So
verpflichten sich die Vertragspartner in § 9 Ziffer 1 u.a., die jeweils anderen Seiten
nach besten Kräften im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten zu unterstützen und
über alle für das Vertragsverhältnis wichtigen Umstände zu informieren. Für den
Bereich der Öffentlichkeitsarbeit ist in § 9 Ziffer 2 ausdrücklich bestimmt, dass die
Gebietskörperschaft sowie DSD und Entsorger vertrauensvoll zusammenarbeiten. In
§ 14 Ziffer 2 erklären die Vertragspartner, dass bei Unstimmigkeiten die gütliche
Einigung den Vorrang haben soll. Angesichts dieser Vereinbarungen zu einer
vertrauensvollen Zusammenarbeit, insbesondere der übernommenen Verpflichtung,
sich über alle für das Vertragsverhältnis wichtigen Umstände zu informieren, war der
Kläger (bzw. sein Rechtsvorgänger) gehalten, die Beklagte zeitnah nach dem Inkrafttreten des neuen § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV am 28. August 1998 darüber zu
unterrichten, dass er beabsichtige, von der Beklagten gemäß § 12 Ziffer 1 eine
Anpassung des Abstimmungsvertrages an die geänderte Rechtslage mit dem Ziel
ihrer Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung für ihr System zu verlangen. Es
bedarf hier keiner genauen Abgrenzung, welcher Zeitraum zur Geltendmachung
dieses Anpassungsverlangens noch als angemessen angesehen werden kann.
Angesichts aller erkennbaren Umstände ist ein Zeitraum von - wie hier - mehr als
sechs Jahren nach dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung jedoch nicht
mehr angemessen. Nach mehr als sechs Jahren durfte die Beklagte angesichts aller
Umstände davon ausgehen, dass der Kläger wegen der Änderung von § 6 Abs. 3
Satz 10 VerpackV eine Anpassung des Abstimmungsvertrages mit dem Ziel ihrer
Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung für die Zeit nach September 1998 nicht
mehr verlangen würde. Dabei war neben der übernommenen Verpflichtung zur
Information über alle wichtigen Umstände auch zu berücksichtigen, dass mit der
Einführung des Dualen Systems Neuland beschritten wurde und die Beteiligten
daher in besonderem Maße auf die Kenntnis aller wesentlichen Umstände,
insbesondere auch auf der Kostenseite, angewiesen waren. Auch war das
Anpassungsverlangen nicht auf eine einmalige Zahlung beschränkt, sondern auf
wiederkehrende Leistungen gerichtet. Orientiert an den für die Zeit bis 1993 bzw.
ggfls. bis 1996 vereinbarten Zahlungen beliefen sich diese zudem auf eine nicht
unerhebliche Höhe. Von besonderer Bedeutung ist der Umstand, dass die Beklagte
möglicherweise berechtigt war, eine etwa zu vereinbarende Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung ganz oder teilweise auf den von ihr beauftragen Entsorger
abzuwälzen, was für einen zurückliegenden Zeitraum naturgemäß mehr
Schwierigkeiten bereitet als für gegenwärtige oder zukünftige Zeiträume. Schon
angesichts dieser Umstände konnte der Kläger nicht mehr als sechs Jahre bis zur
erstmaligen Geltendmachung seines Anpassungsverlangens zuwarten.

38

Es kommt hinzu, dass der Kläger darüber hinaus auch durch aktives Handeln in
der Zeit nach der genannten Änderung der Verpackungsverordnung dazu
beigetragen hat, ein solches schutzwürdiges Vertrauen auf Seiten der Beklagten zu
begründen. Dies ergibt sich zunächst aus der zwischen ihm, der Beklagten sowie
dem Entsorger getroffenen „Flankierende(n) Vereinbarung zum Betrieb des Dualen
Systems" vom 16. Januar 2002. Diese sah zum einen in § 1 vor, dass die Laufzeit
der ursprünglich nach zehn Jahren kündbaren - und auch vom Kläger gekündigten -
Abstimmungsvereinbarung einvernehmlich bis zum 31. Dezember 2003 verlängert
werden sollte. Zum anderen enthielt § 2 des Vertrags jedoch die übereinstimmende
Absichtserklärung, unabhängig von der Vertragsverlängerung auf der Grundlage
einer zwischen der Beklagten und den Kommunalen Spitzenverbänden noch
auszuhandelnden Mustervereinbarung eine neue Vereinbarung zu schließen, die
sich dann insbesondere auch auf die sogenannten Nebenentgelte gemäß § 6 Abs. 3
Satz 8 und Satz 10 VerpackV erstrecken sollte. Ob die Beteiligten bei dieser
Regelung möglicherweise sogar schon davon ausgingen, dass hierdurch letztlich
beide Vertragspartner ihre vertragliche Verpflichtung zu Nachverhandlungen bereits
erfüllt hatten, bedarf keiner abschließenden Beurteilung. Jedenfalls war hiermit
nämlich einvernehmlich die Anpassung der bisher zwischen den Beteiligten gültigen
Abstimmungsvereinbarung an das Ergebnis von Verhandlungen auf einer
übergeordneten Ebene über den Abschluss einer Mustervereinbarung geknüpft
worden, so dass die Beklagte vor diesem Hintergrund mit einer anderweitigen
direkten Inanspruchnahme durch den Kläger aus gleichem Rechtsgrund nicht mehr
rechnen musste. Dass letztlich das jetzt gestellte Anpassungsverlangen auf eine
entsprechenden Mustervereinbarung der kommunalen Spitzenverbände mit der
Beklagten gestützt werden soll, hat weder der Kläger dargelegt noch sind sonst
hierfür Anhaltspunkte ersichtlich.

39

Hier kommt weiter hinzu, dass die Verfahrensbeteiligten (in Umsetzung der o.a.
Absicht) außerdem im März /April 2003 bereits eine neue Abstimmungsvereinbarung
mit Wirkung für die Zeit vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2006 geschlossen
haben, mit der die Beklagte sich unter Hinweis auf § 6 Abs. 3 Satz 10 der
Verpackungsverordnung u.a. zu einer Kostenbeteiligung an der Abfallberatung
lediglich für Zeit von 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2006 verpflichtet hat. Mit dem
Ziel einer Abstimmung über die Höhe der Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die Zeit von September 1998 oder jedenfalls von Anfang 2002 bis
Ende 2003 ist der Kläger aber auch in diesem Zusammenhang an die Beklagte nach
eigenem Vortrag nicht ernsthaft herangetreten. Insoweit ist zu seinen Lasten
außerdem zu berücksichtigen, dass schon im Frühjahr 2003 - noch zur verlängerten
Laufzeit des alten Abstimmungsvertrages - eine nachträglich Vertragsanpassung mit
Blick auf die in Bezug genommene Vorschrift der Verpackungsverordnung getroffen
worden ist, die allerdings gerade für die mit der Klage streitig gestellten
Beratungskosten für die Jahre 2002 und 2003 keine Erstattung vorsieht. Damit dürfte
mangels entgegenstehender Anhaltspunkte eine abschließende Regelung für die
gesamte hier streitige Zeit bis Ende 2003 geschaffen worden sein, die weitere -
erstmals nach Abschluss dieser Vereinbarung geltend gemachte - diesbezügliche
Zahlungs- und Nachverhandlungsansprüche für zurückliegende Zeiträume
ausschließt.

40

Schließlich dürfte das Abstimmungsbegehren auch noch daran scheitern, dass
bei erstmaliger Berufung hierauf im Dezember 2004 der insoweit abzuändernde Vertrag aus dem Jahre 1992 als Anspruchsgrundlage gar nicht mehr in Kraft, sondern
bereits nahezu 2 Jahre zuvor durch die neue Abstimmungsvereinbarung vom 25.
März / 9. April 2003 ersetzt worden war. Soweit der Kläger sich etwa auf die
entsprechende Regelung zur Vertragsanpassungspflicht in § 11 Ziffer (1) dieses
Vertrages berufen will, fehlt es schon an einer Änderung der einschlägigen
rechtlichen Bestimmungen nach Abschluss dieses Vertrages.

41

Nach allem musste die Beklagte mehr als sechs Jahre nach der von dem von
dem Kläger als hierfür maßgeblich bezeichneten Änderung in § 6 Abs. 3 Satz 10 der
VerpackV nicht mehr damit rechnen, in Missachtung der von dem Kläger
übernommenen Informationspflicht und im Widerspruch zu der in der
„Flankierende(n) Vereinbarung zum Betrieb des Dualen Systems" enthaltenen
einvernehmlich getroffenen Regelungen zwischen den Beteiligten sowie der 2003
neu geschlossenen Abstimmungsvereinbarung noch mit Forderungen nach
Vertragsanpassungsverhandlungen wegen einer (rückwirkenden) Beteiligung an den
Kosten der Abfallberatung für Zeiträume zwischen September 1998 bis Ende 2003
konfrontiert zu werden. Die Beklagte durfte vielmehr zu diesem Zeitpunkt davon
ausgehen, dass das der alte Abstimmungsvertrag erfüllt, die daraus resultierenden
wechselseitigen Rechte und Pflichten ihr Ende gefunden und dieses Vertragsverhältnis insgesamt „abgewickelt" war. Das Verhalten des Klägers verstößt mithin
insofern gegen den auch im Verwaltungsrecht anzuwendenden Grundsatz von Treu
und Glauben; angesichts aller erkennbaren Umstände war jedenfalls im Dezember
2004 ein mögliches Recht aus § 12 Ziffer 1 des Abstimmungsvertrages auf die
Führung von Vertragsanpassungsverhandlungen wegen der am 28. August 1998 in
Kraft getretenen Änderung von § 6 Abs. 3 VerpackV verwirkt.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711
Satz 1 ZPO.

43

Anlass, die Berufung gem. § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, bestand nicht.