Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-02, Aktenzeichen 25 K 7643/00
ECLI:DE:VGK:2002:1202.25K7643.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Voll-
streckung durch Sicherheitsleistung - auch in Form einer Bankbürgschaft - in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstre-
ckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger erhielt mit Bescheid vom 20. September 1995 die vorläufige und mit
Bescheid vom 10. November 1997 die endgültige Zulassung als Umweltgutachter
nach dem Umweltauditgesetz in der hier zur Anwendung kommenden Fassung vom
07. Dezember 1995, BGBl. I S. 1591 (UAG).

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Die Beklagte ist als beliehene Unternehmerin nach der Verordnung über die Be-
leihung der Zulassungsstelle nach dem Umweltauditgesetz vom 18. Dezember 1995
(BGBl. I S. 2013) i. V. m. § 28 UAG für die Zulassung und für die Aufsicht nach dem
Umweltauditgesetz zuständig. Unter dem 27. Juli 1998 forderte die Beklagte den
Kläger auf, an Hand eines Erhebungsbogens die für die Durchführung des Regelauf-
sichtsverfahrens nach § 15 UAG erforderlichen Angaben zu machen. Nach den An-
gaben in dem Erhebungsbogen hatte der Kläger bis dahin insgesamt 16 Standorte
begutachtet, da- runter acht Standorte mit bis zu 50 Beschäftigten, drei Standorte mit
51 bis zu 250 Beschäftigten und fünf Standorte mit mehr als 250 Beschäftigten. Dar-
über hinaus hatte er für einen Standort mit bis zu 50 Beschäftigten ein Zertifizie-
rungsverfahren nach der Norm DIN ISO 14001 durchgeführt (vgl. § 9 Abs. 3
UAG).

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Nach Auswertung der schriftlichen Unterlagen forderte die Beklagte die Begut-
achtungsunterlagen des Klägers zu zwei Verfahren als Grundlage für die stichpro-
benhaft durchgeführte so genannte Plausibilitätsprüfung an. Die beiden Stichproben
wurden am 23. Oktober 1998 jeweils durch einen Mitarbeiter der Beklagten und ei-
nen externen Beauftragten überprüft. Am 1. Dezember 1998 fand ein Witnessaudit
statt, an dem wiederum ein Mitarbeiter der Beklagten und ein externer Beauftragter
beteiligt waren. Nach Anhörung des Klägers erließ die Beklagte am 30. Dezember
1998 einen Bescheid zum Abschluss des Regelaufsichtsverfahrens. In diesem Be-
scheid erteilte die Beklagte dem Kläger mehrere aufsichtliche Hinweise und führte
weiter aus, Anhaltspunkte, die der Fortführung der gutachterlichen Tätigkeit entge-
genstünden, lägen nicht vor.

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Ebenfalls mit Bescheid vom 30. Dezember 1998 zog die Beklagte den Kläger für
die Durchführung der Regelaufsicht nach der Verordnung über Gebühren und
Auslagen für Amtshandlungen der Zulassungsstelle und des
Widerspruchsausschusses bei der Durchführung des Umweltauditgesetzes -
Gebührenverordnung - (UAGGebV) vom 18. Dezember 1995, BGBl. I S. 2014, i. d. F.
der 2. Verordnung zur Änderung der UAG-Gebührenverordnung vom 5. Mai 1998,
BGBl. I S. 857, zu Gebühren und Auslagen in Höhe von insgesamt 19.162,19 DM
heran. Im Einzelnen setzten sich die Gebühren wie folgt zusammen:

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- 3.000,- DM zzgl. 480,- DM MwSt, Grundgebühr gemäß Nr. 14 a) Gebühren-
verzeichnis zur UAGGebV
- 2.700,- DM zzgl. 432,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 300,- DM für 9 Standorte ge-
mäß
Nr. 14 b) aa) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV
- 1.800,- DM zzgl. 288,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 600,- DM für 3 Standorte ge-
mäß
Nr. 14 b) bb) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV
- 7.000,- DM zzgl. 1.120,- DM MwSt, Leistungsgebühr à 1.400,- DM für 5 Standorte
gemäß Nr. 14 b) cc) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV
- 340,- DM zzgl. 54,40 DM MwSt, Gebühr für die bei zwei Stichproben durchgeführte
Plausibilitätsprüfung gemäß Nr. 14 c) Gebührenverzeichnis zur UAGGebV
- 1.520,- DM zzgl. 243,20 DM MwSt, Gebühr für Witnessaudit gemäß Nr. 14 d)
Gebührenverzeichnis zur UAGGebV

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Des Weiteren wurden dem Kläger für die Durchführung des Witnessaudits
Auslagen (Reisekosten) gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 UAGGebV i. H. v. 159,13 DM zzgl.
25,46 DM Mehrwertsteuer auferlegt.

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Mit dem gegen den Gebührenbescheid erhobenen Widerspruch machte der
Kläger geltend:

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Die Gebühren seien unangemessen hoch; insbesondere stehe der
Leistungsgebühr nach Nr. 14 b) der Anlage zur UAG-Gebührenverordnung keine
entsprechende Leis-tung der Beklagten gegenüber. Die Erhebung dieser Gebühr für
die Überprüfung von Begutachtungen, die vor dem Inkrafttreten der 2. Änderung der
UAG-Gebührenverordnung erfolgt seien, verstoße auch gegen das
Rückwirkungsverbot und den Gleichheitsgrundsatz. Ihm sei zwar bekannt gewesen,
dass für die Regelaufsicht Gebühren auf ihn zukommen könnten. Die Höhe der
Gebühr, insbesondere das Anknüpfen der Leistungsgebühr an das jeweils
begutachtete Unternehmen, habe er jedoch nicht vorhersehen und deshalb bei der
Bemessung seiner Honorare nicht einkalkulieren können. Der Gleichheitsgrundsatz
sei verletzt, weil Umweltgutachter, die nach dem Inkrafttreten der 2. Änderung der
UAG-Gebührenverordnung Begutachtungsverträge abgeschlossen hätten, nunmehr
die Leistungsgebühr in ihre Kalkulation einbeziehen, d.h. als externe Kosten an die
Unternehmen weiter geben könnten.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2000 gab der
Widerspruchsausschuss beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit dem Widerspruch insoweit statt, als für die Monate Juni bis
September 1998 eine anteilige Grundgebühr erhoben wurde. Der Gebührenanteil
wurde entsprechend i. H. v. 333,33 DM zuzüglich 53,33 DM Mehrwertsteuer (d. h.
um 4/36) gekürzt. Im Übrigen wies der Widerspruchsausschuss den Widerspruch
zurück.

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Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft
er seine Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Auch wenn über das
Finanzierungsmodell der Beklagten in der Fachöffentlichkeit diskutiert worden sei, so
sei doch die konkrete Ausgestaltung der Gebühren nicht vorhersehbar gewesen.
Nicht die Erhebung von Aufsichtsgebühren allgemein, wohl aber die rückwirkende
Einführung der unternehmensbezogenen Leistungsgebühr nach Nr. 14 b) UAGGebV
stelle für ihn eine unangemessene wirtschaftliche Benachteiligung dar. Die
Aufsichtsgebühren hätten sich in seinem Fall auf 16,7% seines Umsatzes belaufen.
Der von der Beklagten angenommene durchschnittliche Umsatz der Umweltgutachter
von 15.000,00 DM je Begutachtung sei nicht realistisch. Der Kläger hat hierzu
Alternativberechnungen vorgelegt , auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes liege im Übrigen schon
darin, dass das Umweltauditgesetz erst zu einem Zeitpunkt in Kraft getreten sei, als
er bereits seine erste Begutachtung durchgeführt bzw. Verhandlungen mit
Unternehmen geführt habe; die erste Gültigkeitserklärung habe er am 18.Dezember
1995 - wenige Tage nach Inkrafttreten des Umweltauditgesetzes - unterzeichnet.

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Der Kläger beantragt,

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den Gebührenbescheid der Beklagten vom 30. Dezember 1998 i. d. F. des
Widerspruchsbescheides des Widerspruchsausschusses beim
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 11.
August 2000 "insoweit aufzuheben, als er sich auf die Anwendung der Nr. 14
b) der UAG-Gebührenverordnung vom 18. Dezember 1995, geändert mit
Verordnung vom 05. Mai 1998, auf Leistungen des Umweltgutachters vor
Erlass der Verordnung am 05. Mai 1998 bezieht".

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und macht geltend: In der Einführung
von Gebühren für die Regelaufsicht nach der zweiten Verordnung zur UAG-
Gebührenverordnung vom 5. Mai 1998 liege weder eine echte noch eine unechte
Rückwirkung, da die gebührenpflichtigen Aufsichtsmaßnahmen sämtlich erst nach
Inkrafttreten der Änderungsverordnung erfolgt seien. Der Kläger könne sich auch
nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er sich aufgrund der Regelung in § 36 UAG
und des voraus gegangenen Gesetzgebungsverfahrens von Anfang an darauf habe
einrichten können, dass die Beklagte auch für die Regelaufsicht Gebühren erheben
werde. Das Finanzierungsmodell für die Beklagte sei über Jahre in der
Fachöffentlichkeit diskutiert worden. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass der
Verordnungsgeber die Höhe der Gebühren erst gegen Ende des ersten
Überwachungszeitraumes festgesetzt habe. Auch der Gleichheitsgrundsatz sei
dadurch nicht verletzt. Mit Anzahl und Größe - gemessen an der Zahl der
Beschäftigten - der im Aufsichtszeitraum validierten Betriebe orientiere sich die
Staffelung der Leistungsgebühren an sachgerechten Differenzierungskriterien. Je
umfangreicher die Tätigkeit des beaufsichtigten Umweltgutachters insgesamt sei,
desto höher seien auch die Gebühren für die Durchführung der Regelaufsicht.
Anzahl und Größe der Betriebe seien sowohl für den Aufwand der Aufsicht als auch
für die Interessen des beaufsichtigten Umweltgutachters zu berücksichtigende
Größen. Das Äquivalenzprinzip werde beachtet. Nach einer Umfrage des Umweltgut-
achterausschusses bei Unternehmen (Ende 1996/Anfang 1997) betrage das durch-
schnittliche Gutachterhonorar für eine Begutachtung ca. 15.000,00 DM. Aber auch
wenn man von geringeren Umsätzen ausgehe und insoweit die von dem Kläger
angeführten Berechnungen zugrunde lege, stehe der Wert der Durchführung des
Regelaufsichtsverfahrens nicht in einem Missverhältnis zum Wert eines positiven
Urteils für das Fortbestehen der gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung als
Umweltgutachter.

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Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die
Beteiligten hierauf verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

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Die Klage ist nicht begründet.

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Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger
deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für
Amtshandlungen der Zulassungsstelle ist § 36 UAG i. V. m .§ 1 der UAGGebV und
Nr. 14 der Anlage zu dieser Verordnung. Die in § 36 Abs. 2 UAG enthaltene
Ermächtigung zum Erlass der Gebührenverordnung ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden; in Verbindung mit den hier ergänzend zur Anwendung kommenden
Regelungen des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG, vgl. dessen § 1 Abs. 1 und
Abs. 4) und den übrigen Bestimmungen des Umweltauditgesetzes, aus denen sich
die in Betracht kommenden Amtshandlungen der Zulassungsstelle entnehmen
lassen, sind in § 36 Abs. 2 UAG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Gebührenverordnung
- den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG)
entsprechend - hinreichend konkret umschrieben.

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In der Anwendung der Nr. 14 der Anlage zur UAG-Gebührenverordnung liegt
auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung (d. h. ein
nachträgliches Eingreifen in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende
Tatbestände) liegt ersichtlich nicht vor, weil die Gebührenschuld an die
Aufsichtsmaßnahmen anknüpft. Gemäß § 11 Abs. 1 VwKostG entsteht die
Gebührenschuld bei - wie hier - nicht antragsgebundenen Amtshandlungen erst mit
der Beendigung der Amtshandlung. Die Aufsichtsmaßnahmen wurden aber sämtlich
erst nach Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung zur UAG-Gebührenverordnung
eingeleitet. Ob eine so genannte unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche
Rückanknüpfung vorliegt, kann offen bleiben. Denn selbst wenn dies zu bejahen ist,
wäre diese hier zulässig, weil kein Verstoß gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip
herzuleitenden Grundsatz des Vertrauensschutzes ersichtlich ist. Der Kläger musste
- wie alle Umweltgutachter - aufgrund der Regelung in § 36 und § 15 UAG sowie des
voraus gegangenen Gesetzgebungsverfahrens und der Diskussion in der
Fachöffentlichkeit bereits bei Aufnahme seiner Tätigkeit damit rechnen, dass die Be-
klagte spätestens nach Ablauf von 36 Monaten Aufsichtsmaßnahmen einleiten und
dafür Gebühren erheben würde. Dies gilt auch für die - eine - Begutachtung, die er
zwischen seiner vorläufigen Zulassung am 20. September 1995 und dem
Inkrafttreten des Umweltauditgesetzes am 07. Dezember 1995 durchgeführt hat,
sowie die im Zeitraum zwischen Ende September 1995 und Anfang Dezember 1995
nach seinen Angaben geführten Verhandlungen mit Unternehmen. Denn auch in
diesem Zeitraum war klar, dass eine Regelaufsicht stattfinden würde - dies ergab
sich schon aus Art. 6 i.V.m. Anhang III Buchstabe A Ziffer 5 der Verordnung (EWG)
Nr. 1863/93 vom 29. Juni 1993, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L
168/1 - und dass die Zulassungsstelle für diese Maßnahmen Gebühren erheben
würde. In seiner Widerspruchsbegründung vom 31. März 1999 und in seinem
Schriftsatz vom 18. September 2000 (Seite 2 unten) hat der Kläger dies auch
eingeräumt. Dass die in Betracht kommenden Maßnahmen einen nicht
unerheblichen Verwaltungsaufwand verursachen würden und dass mit den
Gebühren für die Zulassung und die Aufsicht die Tätigkeit der Beklagten - deren
Gründung und Beleihung gerade zu diesem Zweck erfolgte - finanziert werden sollte,
konnte der Kläger ebenfalls absehen. Vor diesem Hintergrund konnte sich kein
schützenswertes Vertrauen entwickeln, für die Aufsichtsmaßnahmen nicht mit
Gebühren - in den Grenzen des Äquivalenzprinzips (dazu siehe unten) - belegt zu
werden. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes gebietet es nicht, dass die
Gebührentatbestände und die Höhe der Gebühren bei Aufnahme der Tätigkeit als
Umweltgutachter bereits in allen Einzelheiten vorhersehbar waren. Dies gilt auch für
die von dem Kläger angegriffene "unternehmensspezifische", d.h. an Zahl und Größe
der begutachteten Standorte anknüpfende "Leistungsgebühr" nach Nr. 14 b) der
Anlage zur UAG-Gebührenverordnung.

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Allerdings durfte der Kläger darauf vertrauen, dass jedenfalls nicht Gebühren
erhoben werden, die gegen das Äquivalenzprinzip (§ 3 Satz 1 VwKostG) verstoßen
und ihn deshalb unverhältnismäßig belasten. Nach diesem Prinzip muss zwischen
der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und
der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits
ein angemessenes Verhältnis bestehen. Das Äquivalenzprinzip ist hier jedoch nicht
verletzt. Insbesondere führt die Höhe der Gebühren nicht zu einer wirtschaftlichen
"Erdrosselung". Die für die Aufsicht erhobenen Gebühren stehen nicht außer
Verhältnis zum wirtschaftlichen Wert der fortbestehenden Zulassung für die der
Aufsicht unterliegenden Umweltgutachter. Sie verstoßen schon deshalb nicht gegen
das Äquivalenzprinzip, weil kein Umweltgutachter gehindert war und ist, die
Gebührenbelastung bei der Kalkulation seines Gutachterhonorars zu
berücksichtigen. Auch wenn die genaue Gebührenhöhe und die einzelnen
Gebührentatbestände erst am Ende des Aufsichtszeitraums bekannt waren, so war
es dem Kläger doch zumutbar, einen geschätzten Betrag für die in jedem Fall zu
gewärtigende Gebührenbelastung anzusetzen. Dass diese dann höher als von ihm
erwartet ausfiel, ist im Rahmen des allgemeinen unternehmerischen Risikos
hinzunehmen, zumal die Ungewissheit über die Höhe der Aufsichtsgebühren nur für
die erstmalige Durchführung der Regelaufsicht bestand. Von einer "erdrosselnden" -
d.h. jeden Vernünftigen von der wirtschaftlichen Tätigkeit abschreckenden - Wirkung
kann schon aus diesem Grund nicht die Rede sein. Es kann deshalb offen bleiben,
ob ein Gebührenanteil von 16,7% am Umsatz - wie der Kläger meint - als Verstoß
gegen das Äquivalenzprinzip anzusehen wäre. Unabhängig davon sind die Angaben
des Klägers zum Verhältnis Gebühren/Umsatz - ohne dass es auf die von der
Beklagten durchgeführte Umfrage zu den nach ihren Angaben erzielten
durchschnittlichen Umsätzen ankäme - ohnehin kein Beleg dafür, dass allgemein die
Höhe der Gebühren zu einer wirtschaftlichen "Erdrosselung" der Umweltgutachter
führt. Für atypische Einzelfälle bietet § 6 VwKostG die Möglichkeit der
Gebührenermäßigung oder -befreiung aus Billigkeitsgründen.

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Dass die Gebührenverordnung bei der von dem Kläger gerügten
"Leistungsgebühr" (Nr. 14 b der Anlage zur Gebührenverordnung) an die Anzahl der
begutachteten Standorte und - differenzierend - an deren Größe, gemessen an der
Anzahl der Mitarbeiter, anknüpft, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei kann
dahinstehen, ob es bessere oder "gerechtere" Anknüpfungspunkte gibt. Denn der
weite Gestaltungsspielraum, der dem Verordnungsgeber im Gebührenrecht zusteht
und insbesondere eine weit gehende Pauschalierung und Typisierung der
gebührenpflichtigen Tatbestände erlaubt, ist hier nicht überschritten. Die Anknüpfung
an die ohne großen Aufwand festzustellende Zahl der Beschäftigten kann als
sachgerechtes Kriterium angesehen werden, weil in der Regel - wenn auch nicht in
jedem Einzelfall - ein Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Wert der
Begutachtung für den Umweltgutachter unterstellt werden kann. Die Anzahl der
Mitarbeiter je Standort erweist sich deshalb bei der gebotenen typisierenden Be-
trachtung als ein mögliches, jedenfalls nicht sachwidriges, Kriterium.

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Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. GG) liegt nicht vor. Die
Gebühren werden für alle Umweltgutachter nach denselben - sachgerechten -
Kriterien erhoben. Eine sachwidrige Benachteiligung der Umweltgutachter, die
bereits vor Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung zur UAG-Gebührenverordnung
Begutachtungen vorgenommen haben, ist aus den bereit ausgeführten Gründen
nicht gegeben.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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