Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-07, Aktenzeichen 13 K 192/07
ECLI:DE:VGK:2008:0207.13K192.07.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 26. September 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2006 rechtswidrig gewesen ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu zwei Dritteln, die Beklagte zu
einem Drittel.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten jeweils gegen Sicherheitsleistung in Höhe
von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin vertreibt von ihr importierte Pflanzenschutzmittel in der Bundesrepublik Deutschland. Für die Einfuhr eines anderweit in einem Staat der Europäischen
Union zugelassenen Pflanzenschutzmittels benötigt der Importeur eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung.

3

Am 16. Mai 2006 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "U. ", das sie aus Belgien importieren
und unter der Bezeichnung "S. S1. 250" in der Bundesrepublik Deutschland in den Verkehr bringen wollte. Als Referenzmittel wurde das in der Bundesrepublik Deutschland zugelassene Pflanzenschutzmittel "U. " benannt.

4

Mit Bescheid vom 26. September 2006 lehnte das für die Erteilung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zuständige Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) den Antrag ab, weil "U. " in Belgien über keine Vollzulassung
verfüge, sondern lediglich als Parallelimport im Verkehr sei. Ein Parallelimport sei
aber nur zulässig, wenn das zu importierende Pflanzenschutzmittel eine den Anforderungen der maßgeblichen Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (im Folgenden: Richtlinie
91/414/EWG) genügende Zulassung besitze.

5

Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie an, dass
es ausreiche, wenn das zu importierende Mittel in dem Herkunftsstaat eine auch nur
abgeleitete Zulassung nach der Richtlinie 91/414/EWG besitze, weil sich diese zwingend auf eine in einem anderen in Frage kommenden Herkunftsstaat existierende
Vollzulassung zurückführen lasse. Die abweichende Rechtsauffassung des BVL sei
mit der Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG nicht vereinbar, was jedenfalls eine
gemeinschaftskonforme Auslegung des nationalen Rechts erforderlich mache.

6

Mit Bescheid vom 14. Dezember 2006 wies das BVL den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, es reiche nicht aus, wenn
das zu importierende Mittel im Herkunftsstaat nur über eine Parallelzulassung verfüge. Dies wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn sämtliche Mitgliedstaaten Parallelimporte einheitlich handhabten. Insbesondere wäre es erforderlich, dass einheitlich
jeder Mitgliedstaat an Parallelimporte die Anforderung stelle, dass das einzuführende
Produkt über eine eigene Zulassung gemäß der Richtlinie 91/414/EWG verfügt. Sowie ein Mitgliedstaat im Hinblick auf importierte Mittel nur prüfe, ob diese stofflich mit
einem inländischen Referenzmittel übereinstimmten und der Frage, ob sie zugelassen seien oder nicht, keine Beachtung schenke, sei dies schon nicht mehr der Fall.
In diesem Falle könne nicht mit Sicherheit gesagt werden, dass am Anfang der Kette
zwangsläufig ein gemäß der Richtlinie 91/414/EWG zugelassenes Pflanzenschutzmittel stehe. Die Klägerin habe nicht angegeben, in welchem möglichen Exportland
das Pflanzenschutzmittel eine Vollzulassung besitze.

7

Am 17. Januar 2007 hat die Klägerin Klage erhoben.

8

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt sie zunächst ihre Darlegungen aus dem
Verwaltungsverfahren und verweist darauf, dass ihre Rechtsauffassung auch durch
ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Schiwy gestützt werde. Weiter trägt sie vor, dass
eine Vollzulassung für das zu importierende Pflanzenschutzmittel im Sinne der Richtlinie 91/414/EWG gegeben sei. Es handele sich um das zugunsten der Firma E.
in Belgien angemeldete Produkt "U. ".

9

Die Klägerin beantragt,

10

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit
vom 26. September 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2006 zu verpflichten, der Klägerin eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S. S1. 250", zugelassen in Belgien
als Parallelimport unter der Bezeichnung "U. ", im Hinblick
auf das Referenzmittel "U. " zu erteilen,

11

hilfsweise,

12

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit
vom 26. September 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2006 zu verpflichten, über den
Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S. S1.
250", zugelassen in Belgien als Parallelimport unter der Bezeichnung "U. ", im Hinblick auf das Referenzmittel "U. "
unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

13

weiter hilfsweise,

14

festzustellen, dass der Bescheid des Bundesamtes für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom
26. September 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2006 rechtswidrig gewesen
ist.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Zur Begründung beruft sie sich auf den Inhalt der angegriffenen Bescheide und
vertieft ihre Auffassung.

18

In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der Beklagten darauf
hingewiesen, dass die Parallelzulassung für das Importmittel in Belgien erloschen ist.
Insoweit hat die Klägerin mit nachgelassenem Schriftsatz am 18. Februar 2008
mitgeteilt, dass "nicht nachvollzogen werden" könne, "dass die Zulassung im
Herkunftsland ausgelaufen sein soll".

19

Das Gericht hat einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss
vom 27. Februar 2007 abgelehnt, weil die Klägerin einen Anordnungsgrund nicht
glaubhaft gemacht hatte (13 L 77/07).

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes gleichen Rubrums (13
L 77/07) sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Bundesamtes für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe

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I. Die Klage hat weder mit dem Haupt- noch mit dem ersten Hilfsantrag Erfolg.

23

1. Die Klägerin hat zunächst keinen Anspruch auf die Erteilung der
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach § 16c Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 des Gesetzes
zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 14. Mai 1998 (BGBl. I S. 971, 1527, 3512), zuletzt geändert
durch Artikel 1 § 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2930),
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

24

Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nur in den Verkehr gebracht oder eingeführt
werden, wenn sie vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit
(BVL) zugelassen sind. Nach Satz 2 gilt als zugelassen auch ein Pflanzenschutzmittel, für das die Verkehrsfähigkeit nach § 16c PflSchG festgestellt worden ist. Die
Feststellung der Verkehrsfähigkeit durch das BVL setzt nach § 16c Abs. 1 Satz 1
PflSchG voraus, dass das Pflanzenschutzmittel in einem anderen Mitgliedstaat oder
einem Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum
zugelassen ist und mit einem in Deutschland zugelassenen Pflanzenschutzmittel -
dem so genannten Referenzmittel -übereinstimmt. Erst nach der Prüfung der
Übereinstimmung kann dem Antragsteller eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung
ausgestellt werden, § 16c Abs. 4 PflSchG.

25

Die Klägerin kann die Feststellung der Verkehrsfähigkeit hier nicht mehr
erreichen, nachdem die Parallelzulassung in Belgien erloschen ist, es mithin - neben
der stofflichen Übereinstimmung - am Tatbestandsmerkmal der Zulassung im
Ausfuhrstaat im Sinne von § 16c Abs. 1 PflSchG fehlt.

26

Daran, dass die Zulassung erloschen ist, bestehen für das Gericht keine
vernünftigen Zweifel. Die Vertreter der Beklagten haben - ebenso wie im
Parallelverfahren 13 K 188/07 - in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen,
dass auf der einschlägigen Homepage der zuständigen belgischen Behörde die PI-
Nummer für das Importmittel nicht mehr aufgeführt und deswegen von einem
Erlöschen der Parallelimporterlaubnis in Belgien auszugehen sei. Dem ist die
Klägerin nicht ansatzweise substantiiert entgegengetreten, sondern hat nur pauschal
angegeben, dass dies "nicht nachvollziehbar" sei. Ihr hätte es aber als einem
ordnungsgemäß seine Mitwirkungspflichten im Prozess wahrnehmenden Beteiligten
oblegen, im Einzelnen darzulegen, dass und warum die Angabe der Beklagtenseite
unzutreffend ist. Dazu war sie auch in der Lage, denn sie kann ohne weiteres über
ihren Geschäftspartner, den Importeur in Belgien, von dem sie das Mittel beziehen
und anschließend in die Bundesrepublik Deutschland einführen will, in Erfahrung
bringen, ob er seinerseits noch über die erforderliche Parallelimportzulassung
verfügt. Derartige Darlegungen fehlen.

27

2. Auch hat die Klägerin keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags,
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Auch für diesen ist Voraussetzung, dass die Zulassung
im Ausfuhrstaat noch besteht. Das Gericht ist in den Urteilen vom 7. Februar 2008 in
den parallel gelagerten Verfahren gleichen Rubrums - 13 K 190/07 und 13 K 197/07 -
allein deswegen zu einem Bescheidungsausspruch gekommen, weil die Versagung
der Feststellung der Verkehrsfähigkeit wegen der mangelnden Benennung des
Staates, in dem eine bestehende Zulassung im Sinne der maßgeblichen Richtlinie
91/414/EWG gegeben ist, durch die Klägerin aus den nachstehenden Gründen
rechtswidrig und das Gericht nicht gehalten war, die Spruchreife herbeizuführen. An
dieser Zulassung fehlt es hier.

28

II. Der damit zur Entscheidung des Gerichts gestellte weitere, auf die Feststellung
der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Bundesamtes für Verbraucherschutz und
Lebensmittelsicherheit (BVL) vom 26. September 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2006 gerichtete Hilfsantrag hat hingegen Erfolg. Er ist
im Hinblick auf die von der Klägerin geltend gemachte und angesichts ihrer
gerichtsbekannt umfangreichen geschäftlichen Aktivitäten im Bereich des
Parallelimports von Pflanzenschutzmitteln plausiblen Wiederholungsgefahr zulässig.

29

Er ist auch begründet. Die Ablehnung des Antrags auf Feststellung der
Verkehrsfähigkeit war rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113
Abs. 1 Satz 4 VwGO analog. Das BVL durfte die Erteilung der
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nicht mit der Begründung ablehnen, dass die
Klägerin nicht angegeben habe, wo das zu importierende Pflanzenschutzmittel eine
Vollzulassung nach der Richtlinie 91/414/EWG besitzt.

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1. Zutreffend gingen der Bescheid vom 26. September 2006 und der
Widerspruchsbescheid vom 14. Dezember 2006 allerdings davon aus, dass unter
Zulassung im Sinne von § 16c Abs. 1 PflSchG grundsätzlich die Vollzulassung nach
der maßgeblichen Richtlinie 91/414/EWG zu verstehen ist. Der alleinige Verweis der
Klägerin auf die Parallelzulassung des Importmittels im Ausfuhrstaat konnte daher
zunächst nicht ausreichen. Zwar spricht der Wortlaut des § 16c Abs. 1 PflSchG nur
von "Zulassung", so dass auf den ersten Blick auch eine Parallelzulassung im
Ausfuhrstaat erfasst sein könnte. Dem steht aber zum einen schon entgegen, dass
der ansonsten im Gesetz einheitlich verwendete Begriff der "Zulassung" oder
"zugelassen" im Sinn einer Vollzulassung nach der Richtlinie 91/414/EWG zu
verstehen ist: Im das grundsätzliche Erfordernis der Zulassung regelnden § 11 Abs.
1 PflSchG wird der Begriff ebenfalls verwendet. Die Zulassungsvoraussetzungen
selbst sind zentral in § 15 PflSchG aufgeführt, in dessen einzelnen Absätzen
entweder auf die Richtlinie 91/414/EWG direkt abgestellt oder aber die
Anforderungen der Richtlinie wortgetreu in nationales Recht übernommen worden
sind. Angesichts dieses Befundes kann nicht davon ausgegangen werden, dass der
in einem derartig engen Normierungszusammenhang gebrauchte Begriff
unterschiedlich verstanden werden soll.

31

Deutlich wird das Verständnis von Zulassung als "Vollzulassung" auch in § 11
Abs. 1 Satz 2 PflSchG. Danach "gilt" als zugelassen ein Pflanzenschutzmittel, für das
die Verkehrsfähigkeit nach § 16c PflSchG festgestellt worden ist. Schon die
Notwendigkeit einer Fiktion macht deutlich, dass die im vereinfachten Verfahren
erlangte Zulassung - wie etwa nach nationalem Recht nach § 16c PflSchG bzw. nach
den entsprechenden Regelungen anderer Mitgliedstaaten - keine Vollzulassung
darstellt, mithin auch die Parallelzulassung im Ausfuhrstaat - wie hier - keine
Zulassung im Sinne der Richtlinie 91/414/EWG und damit der § 11 Abs. 1, § 16c
Abs. 1 PflSchG darstellt. Denn ein lediglich als zugelassen geltendes
Pflanzenschutzmittel ist gerade kein zugelassenes. Auch wird in § 11 Abs. 1 Satz 3
PflSchG ausdrücklich klargestellt, dass ein Pflanzenschutzmittel, das in keinem Staat
der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums nach der
Richtlinie 91/414/EWG "zugelassen" ist, die Fiktion nicht beanspruchen kann. Die
identische Verwendung des Begriffs Zulassung in den genannten Vorschriften lässt
mithin nur den Schluss darauf zu, dass er innerhalb eines Gesetzes einheitlich, und
zwar als Vollzulassung im Sinne der Richtlinie 91/414/EWG zu verstehen ist,

32

ebenso Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 12. Februar 2007
- 13 B 67/07 -, Beschlussabdruck S. 4 f.,

33

die gerade nur Regelungen über "Zulassungen" enthält, sich aber nicht zur
Durchführung von Parallelimporten verhält.

34

Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Beweggründe des Gesetzgebers für die
Novellierung des Pflanzenschutzgesetzes, insbesondere auch der Einführung und
Anpassung der §§ 15 und 11 PflSchG. Denn mit dem Ersten Gesetz zur Änderung
des Pflanzenschutzgesetzes aus dem Mai 1998 sollte gerade auch die Richtlinie
91/414/EWG in nationales Recht umgesetzt werden,

35

vgl. Bundestagsdrucksache 13/8843, S. 4 und 24,

36

wobei - wie ausgeführt - auch wesentliche Teile der Richtlinie in nationales Recht
transformiert worden sind.

37

Maßgeblich bekräftigt wird diese Auslegung, wenn weiter Sinn und Zweck der
Richtlinie 91/414/EWG und des § 16c PflSchG in den Blick genommen werden.
Neben der Beseitigung von Handelshemmnissen (5. und 6. Begründungserwägung
der Richtlinie 91/414/EWG) soll diese auch insbesondere der Vereinheitlichung des
Zulassungsverfahrens (7. Begründungserwägung) dienen, wobei die Zulassungsbestimmungen ein hohes Schutzniveau gewährleisten müssen, damit vor
allem die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln verhindert wird, die nicht ausreichend
auf ihre Gesundheits-, Grundwasser- und Umweltgefährdung untersucht worden sind
(9. Begründungserwägung). Damit ist jedenfalls einmal vor der Erteilung einer
Zulassung das Durchlaufen eines der Richtlinie 91/414/EWG genügenden
Verfahrens erforderlich.

38

§ 16c PflSchG selbst hat ersichtlich den Zweck, eine unnötige Doppelprüfung
nach der Richtlinie 91/414/EWG in jedem Mitgliedstaat zu vermeiden,

39

vgl. Bundestagsdrucksache 16/645, S. 6,

40

weil eine solche Doppelprüfung auch europarechtlich eine unverhältnismäßige
Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG wäre,

41

Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 11. März
1999, Rs. C-100/96 - Agrochemicals, Slg. 1999, S. I-1499
(1532 f. - Rn. 32); Siegel, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
(NVwZ) 2007, 906 (907).

42

Eine unnötige Doppelprüfung liegt aber nur dann vor, wenn das
Pflanzenschutzmittel entweder im Herkunftsstaat oder in einem anderen
Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums
schon einmal entsprechend den hohen Anforderungen der Richtlinie geprüft worden
ist. Auch der im Lichte des Gemeinschaftsrechts zu ermittelnde Zweck des § 16c
PflSchG kann daher nur erreicht werden, wenn unter Zulassung im Sinne der Norm
eine Vollzulassung zu verstehen ist.

43

2. War danach für die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung eine
Vollzulassung für das Importmittel erforderlich, bedeutet dies jedoch nicht, dass von
einem Importeur in jedem Fall verlangt werden kann anzugeben, in welchem
Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums für
das Importmittel diese Vollzulassung erteilt worden ist. Zwar muss der Importeur als
derjenige, der sich auf eine Vollzulassung für sein Importmittel beruft, grundsätzlich
darlegen, dass diese anspruchsbegründende Tatsache erfüllt ist. Dem hatte die
Klägerin hier zunächst nicht Genüge getan. Soweit sie generell geltend macht, wenn
das Pflanzenschutzmittel im Ausfuhrstaat eine Parallelimporterlaubnis besitze,
müsse dem aus rechtlichen Gründen stets (am Ende der Kette) eine Vollzulassung
zugrunde liegen, sind dem die von der Beklagten dargestellten Gründe der
Ungewissheit über die Praxis anderer Mitgliedstaaten bei der Erteilung von
Parallelimporterlaubnissen entgegenzuhalten. Auch hatte die Klägerin im
vorliegenden Fall nicht konkret angegeben, in welchem Mitgliedstaat der
Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums für das Importmittel
eine Vollzulassung erteilt worden war. Denn in der mündlichen Verhandlung hat sie
klargestellt, dass sich aus der insoweit vorgelegten eidesstattlichen Versicherung
ihrer Angestellten nur die Vollzulassung des Referenzmittels im Ausfuhrstaat
entnehmen lässt. Dies berechtigte die Behörde aber noch nicht, die begehrte
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu versagen. Denn die Angabe, in welchem
Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums für
das Importmittel eine Vollzulassung erteilt worden ist, kann dann nicht verlangt
werden, wenn sie dem Importeur nicht bekannt ist und von ihm auch nicht mit
zumutbarem Aufwand beschafft werden kann.

44

Eine derartige Angabe kann - von Ausnahmefällen abgesehen - in der Regel von
einem Importeur, der - wie die Klägerin - als so genannter "Arbitrage-Händer" ein in
einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen
Wirtschaftsraums als Parallelimport zugelassenes Pflanzenschutzmittel von einem
Zwischenhändler erwirbt und einführen will, nicht verlangt werden.

45

Dahinstehen kann, ob sich dies bei alleiniger Betrachtung nach nationalem Recht
ergibt. Nach § 16c Abs. 2 Satz 2 PflSchG, der sich im Kontext der Anforderungen an
die Vergleichbarkeit von Import- und Referenzmittel (Satz 1) findet, hat der eine
Bescheinigung nach Abs. 1 und 4 begehrende Antragsteller die zur Feststellung der
Verkehrsfähigkeit erforderlichen Unterlagen, zu denen er Zugang hat oder deren
Beschaffung ihm zugemutet werden kann, sowie die erforderlichen Proben nach
weiterer Maßgabe einer Rechtsverordnung zu übermitteln. Selbst wenn diese
Regelung (erforderliche "Unterlagen") auch auf die Angabe des Staates der
Vollzulassung anzuwenden sein sollte, so wird von der Klägerin (regelmäßig) etwas
Unzumutbares verlangt. Denn wie sie in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat
und auch ohne weiteres plausibel ist, kennt die Klägerin diese Angaben - von
Ausnahmefällen abgesehen - nicht. Auch wird ihr Handelspartner, von dem sie das
zu importierende, parallel zugelassene Pflanzenschutzmittel erwerben will, ihr auf
Anfrage regelmäßig nicht mitteilen, wo er seinerseits seine Ware bezieht, und ihr so
die Möglichkeit geben, gegebenenfalls über mehrere Schritte den Staat der
Vollzulassung festzustellen. Denn dann hätte die Klägerin die Möglichkeit, sich unter
Übergehung ihres Handelspartners direkt an dessen Verkäufer zu wenden und ihr
Produkt entsprechend günstiger zu erwerben. Die Klägerin hat damit glaubhaft
dargelegt, dass es ihr mit zulässigen und zumutbaren Mitteln unter solchen
Umständen nicht möglich ist, den Staat der Vollzulassung zu ermitteln. Sie hat - wie
die Vertreter des BVL in der mündlichen Verhandlung grundsätzlich bestätigt haben -
damit weder nach § 16c Abs. 2 Satz 2 PflSchG Zugang zu diesen Informationen
noch kann ihr die Beschaffung zugemutet werden, weil es eine letztlich kaum zu
erfüllende Anforderung darstellt.

46

Unabhängig davon ist dieses Ergebnis auch aus dem Blickwinkel des
Gemeinschaftsrechts gefordert. Sowohl das Erfordernis einer erneuten Zulassung
eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen
Wirtschaftsraums bereits nach der Richtlinie 91/414/EWG zugelassenen
Pflanzenschutzmittels ("Doppelprüfung") wie auch das vereinfachte Verfahren für
eine Parallelzulassung - wie hier der Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung
- stellen eine die Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG beschränkende Maßnahme
gleicher Wirkung dar. Als den Warenverkehr einschränkende Maßnahme gleicher
Wirkung im Sinne des Art. 28 EG ist jede Maßnahme oder Regelung der
Mitgliedstaaten zu verstehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel
unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern,

47

EuGH, Urteil vom 11. Juli 1974, Rs. 8/74 - Dassonville, Slg.
1974, S. 837 - Rn. 5.

48

Selbst das vereinfachte Verfahren der Parallelzulassung ist nur unter den eine
Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit im Einzelfall rechtfertigenden
Voraussetzungen des Art. 30 EG zulässig. Insoweit hat es der Europäische
Gerichtshof im Hinblick auf die Schutzgüter der Richtlinie 91/414/EWG allerdings für
rechtmäßig erachtet, dass die zuständige Behörde prüft, ob Import- und
Referenzmittel, ohne in allen Punkten übereinzustimmen, zumindest nach der
gleichen Formel und unter Verwendung des gleichen Wirkstoffs hergestellt wurden
und überdies die gleichen Wirkungen haben, wobei etwaige Unterschiede bei den für
die Anwendung des Mittels relevanten Bedingungen in bezug auf Landwirtschaft,
Pflanzenschutz und Umwelt - einschließlich der Witterungsverhältnisse - zu berücksichtigen sind.

49

EuGH, Urteil vom 11. März 1999, Rs. C-100/96 -
Agrochemicals, a.a.O., S. I-1533 - Rn. 33.

50

Gleichzeitig hat der Gerichtshof betont, dass die zuständige Behörde des
Einfuhrmitgliedstaats über legislative und administrative Mittel verfügt, mit denen der
Hersteller des Pflanzenschutzmittels, für das bereits eine Genehmigung für das
Inverkehrbringen erteilt wurde, der offizielle Vertreter des Herstellers oder der
Lizenzinhaber gezwungen werden können, die Angaben zu machen, über die sie
verfügen und die die Behörde für notwendig hält. Die zuständige Behörde könne
ferner auf die Unterlagen zurückgreifen, die im Rahmen des Antrags auf Erteilung
der Genehmigung für das Inverkehrbringen des bereits zugelassenen
Pflanzenschutzmittels eingereicht wurden. Auch müsste der in Art. 12 der Richtlinie
91/414/EWG vorgeschriebene Informationsaustausch der zuständigen Behörde des
Einfuhrmitgliedstaats die Möglichkeit bieten, sich die für die Prüfung notwendigen
Unterlagen zu verschaffen.

51

EuGH, wie vor, S. I-1533 - Rn. 34 f.

52

Die Forderung, die Klägerin müsse zumindest auch den Staat der Vollzulassung
benennen, stellte vor diesem Hintergrund jedenfalls in der vorliegenden
Fallgestaltung eine weitergehende Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit des
Art. 28 EG in Gestalt einer Maßnahme gleicher Wirkung dar, die nicht nach Art. 30
EG gerechtfertigt war. Eine Maßnahme gleicher Wirkung in Form einer Behinderung
ist jede negative Beeinflussung der Handelsströme durch Beeinträchtigung der
Handlungsfreiheit bestimmter Marktteilnehmer

53

EuGH, Urteil vom 20. Mai 1976, Rs. 104/75 - De Peijper,
Slg. 1976, S. 613 - Rn. 12 f.

54

Mit der genannten Forderung wurde der Handel der Klägerin offenkundig
behindert. Diese Behinderung war jedenfalls unverhältnismäßig nach Art. 30 EG,
wobei offen bleiben kann, ob die fraglichen Angaben überhaupt aus den Gründen
des Art. 30 EG (öffentliche Sicherheit, Schutz der Gesundheit und des Lebens von
Menschen, Tieren oder Pflanzen) als reine Ausgestaltung der
verwaltungsverfahrensrechtlichen Darlegungslast von der Klägerin gefordert werden
können. Denn jedenfalls war die Maßnahme nicht gerechtfertigt im Sinne der
Vorschrift, weil nicht verhältnismäßig.

55

Zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Rahmen des Art. 30
EG vgl. nur Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 30 Rn. 49 f. m. w.
Nachw.

56

Eine derartige Forderung war nicht erforderlich und im Übrigen auch unangemessen. Denn - wie dargelegt - wird von der Klägerin regelmäßig etwas Unmögliches
verlangt, was nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen kann.

57

Dagegen hatte das BLV, wie in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen
erläutert, als milderes Mittel die Möglichkeit, sich die notwendige Kenntnis über die
Existenz einer Vollzulassung für das zu importierende Pflanzenschutzmittel zu
verschaffen, das im Ausfuhrstaat (nur) über eine Parallelzulassung verfügt. Denn
zum einen verfügt es schon aufgrund der eigenen, bei ihm als zentraler
Pflanzenschutzmittelzulassungsbehörde der Bundesrepublik Deutschland
vorhandenen, teilweise nach Art. 12 Richtlinie 91/414/EWG erlangten Informationen
über weitergehende Informationsmöglichkeiten als der Importeur. Zum anderen
besteht für das BLV, wie sich auch aus dem hier geführten Verwaltungsverfahren
ergibt, die Möglichkeit, sich an die jeweils zuständigen Behörden des Ausfuhrstaates
mit der Bitte um weitergehende Informationen zu wenden und notfalls den Weg der
Zulassungen bis zur Vollzulassung nach der Richtlinie 91/414/EWG
zurückzuverfolgen - eine Möglichkeit, die der Klägerin als im Wettbewerb stehender
(Zwischen-)Händlerin aus den oben dargelegten Gründen nicht offen steht. Dies
entspricht auch dem üblichen Verlauf eines Verwaltungsverfahrens, nachdem der
Antragsteller seiner Darlegungslast nachgekommen ist. Nur um letztlich dieses
Verwaltungsverfahren abzukürzen, können an die Klägerin als Importeurin keine
unzumutbaren, weil unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden.

58

Dem steht auch nicht entgegen, dass das BVL in einer
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung das vollzugelassene Produkt und den Staat der
Vollzulassung benennen und damit gegebenenfalls Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse des Zulassungsinhabers offenbaren müsste. Denn eine
solche Verpflichtung besteht nicht. Insoweit haben die Vertreter des BVL in der
mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt, dass eine
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nur Import- und Referenzmittel ausdrücklich
benennen müsse und im Übrigen die alleinige Feststellung ohne genauere Angaben
enthalten könne, dass das sich als Parallelimport im Ausfuhrstaat im Verkehr
befindliche Pflanzenschutzmittel über eine Vollzulassung in einem Mitgliedstaat der
Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums verfüge. Damit kann
dahinstehen, ob und auf welcher Stufe dieser Einwand überhaupt die Beschränkung
des freien Warenverkehrs rechtfertigen könnte.

59

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

60

IV. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit
§ 709 ZPO.