Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-12-17, Aktenzeichen 10 LC 191/09

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger den durch Mandatsniederlegung frei gewordenen Sitz der NPD im Rat der Stadt Vienenburg beanspruchen kann.

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Bei der Kommunalwahl im Jahre 2006 war das Gebiet der Stadt Vienenburg in zwei Wahlbereiche aufgeteilt. Der Wahlbereich 1 umfasste das Gebiet der Kernstadt; der Wahlbereich 2 die Ortschaften Immenrode, Lengde, Lochtum, Weddingen und Wiedelah. Der Kläger kandidierte für die NPD als einer von zwei Kandidaten im Wahlbereich 2. Dort wurden 225 Stimmen für die NPD abgegeben; davon entfielen auf den Wahlvorschlag der Gesamtliste 93, auf den Kläger 78 (Personalwahl-) Stimmen und auf den weiteren Bewerber dieses Wahlvorschlags 54 (Personalwahl-)Stimmen. Im Wahlbereich 2 hatte die NPD Partei als einzigen Kandidaten den Bewerber D. aufgestellt. Dort wurden für sie insgesamt 227 Stimmen abgegeben, von denen 124 auf die Gesamtliste und 103 (Personalwahl-)Stimmen auf den Bewerber entfielen.

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Der Gemeindewahlausschuss stellte in seiner öffentlichen Sitzung am 13. September 2006 das Wahlergebnis fest, das vom Gemeindewahlleiter am 15. September 2006 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht wurde. Nach dieser Feststellung hat die NPD mit insgesamt 452 Stimmen einen Sitz im Rat der Stadt errungen, der mit ihrem Bewerber aus dem Wahlbereich 2 zu besetzen sei. Ersatzpersonen für den Sitz der NPD im Rat sind nach der Feststellung in keinem der beiden Wahlbereiche vorhanden.

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Mit Schreiben vom 28. Juni 2008 teilte der für die NPD in den Rat der Stadt Vienenburg eingezogene Herr D. der Bürgermeisterin mit, dass er sein Mandat im Rat der Stadt niederlege und mit sofortiger Wirkung dem Nachrücker der NPD zur Verfügung stelle. Die Bürgermeisterin nahm mit Antwortschreiben vom 10. September 2008 den Mandatsverzicht zur Kenntnis und wies abschließend auf die rechtskräftige Feststellung der Wahlergebnisse des Gemeindewahlausschusses hin. Danach stehe für die Liste der NPD zur Wahl des Rates kein Nachrücker zur Verfügung. Der aufgegebene Sitz im Rat bleibe somit bis zum Ende der Wahlperiode unbesetzt.

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In seiner Sitzung vom 30. September 2008 stellte der Beklagte den Sitzverlust des Herrn D. im Rat förmlich fest. Unter dem 1. Oktober 2008 gab der Gemeindewahlleiter durch Aushang bis zum 15. Oktober 2008 ergänzend öffentlich bekannt, dass der freigewordene Sitz gemäß § 44 Abs. 5 Satz 3 des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes (NKWG) bis zum Ablauf der Wahlperiode unbesetzt bleibe, da im Wahlgebiet auf den Wahlvorschlägen der NPD keine Ersatzperson vorhanden sei.

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Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom 16. Oktober 2008 Einspruch ein, den der Beklagte als Wahlprüfungsorgan in seiner Sitzung vom 16. Dezember 2008 zurückwies. Zur Begründung führte er mit Bescheid vom 29. Dezember 2008 im Wesentlichen aus: Die Auffassung des Klägers, er sei im vorliegenden Fall ungeachtet der Feststellung des Gemeindewahlausschusses aufgrund der Regelungen des § 44 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 37 Abs. 5 NKWG - Übergang von Sitzen bei fehlender Ersatzperson - als Ersatzperson zu benennen und damit als Nachrücker zu berücksichtigen, weil die Regelung des § 38 Abs. 1 NKWG - Ersatzpersonen nur bei Wahlvorschlägen, auf die mindestens ein Sitz entfallen ist - unbeachtlich sei, könne nicht nachvollzogen werden. Verliere ein durch Listenwahl gewählter Bewerber seinen Sitz, so gehe nach § 44 Abs. 1 NKWG der Sitz grundsätzlich nach Maßgabe des § 38 Abs. 3 NKWG auf die nächste Ersatzperson des Wahlvorschlags über, auf dem der Ausgeschiedene gewählt worden sei. Aufgrund der ausdrücklichen Bezugnahme auf § 38 NKWG für den Übergang des Sitzes bei Erschöpfung der Liste aus dem Wahlbereich 2 käme hier ein Sitzübergang auf einen nicht gewählten Bewerber des Wahlvorschlags für den Wahlbereich 1 mit Blick auf § 38 Abs. 1 NKWG nur in Betracht, wenn auf den Wahlvorschlag auch tatsächlich ein Sitz entfallen wäre. Dieses sei hier nicht der Fall. Sofern Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gültigkeit der Wahl sowie der Feststellung des Wahlergebnisses durch den Gemeindewahlausschuss vorlägen, hätte der Kläger nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses im Jahr 2006 Wahleinspruch gemäß § 46 NKWG erheben können. Noch anzumerken sei, dass der Gemeindewahlleiter in der öffentlichen Sitzung des Gemeindewahlausschusses am 13. September 2006 in Anwesenheit des Klägers und des Wahlbewerbers D. auf die nicht vorhandenen Ersatzpersonen für die Wahlvorschläge der NPD besonders hingewiesen habe. Da der Kläger keinen Wahleinspruch gegen die Entscheidung aus 2006 erhoben habe, sei das festgestellte Wahlergebnis bestandskräftig und somit unanfechtbar. Eine nachträgliche Änderung des Wahlergebnisses nach Unanfechtbarkeit durch die Wahlorgane sei nicht möglich und insbesondere aus Gründen des Vertrauensschutzes unzulässig. Die Wählerinnen und Wähler müssten sich auf ein ordnungsgemäß festgestelltes Wahlergebnis verlassen können. Die vom Kläger angeführten - gegenteiligen - verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen bezögen sich jeweils auf einen form- und fristgerechten Wahleinspruch vor Unanfechtbarkeit der festgestellten Wahlergebnisse.

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Der Kläger hat daraufhin am 28. Januar 2009 Klage erhoben.

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Er hat beantragt,

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den Beschluss des Beklagten vom 16. Dezember 2008 in Gestalt seines Bescheides vom 29. Dezember 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten festzustellen, dass der Kläger auf den durch den Mandatsverzicht des „Stadtrats“ D. freigewordenen Ratssitz nachrückt.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1. Oktober 2009 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

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Die nach § 49a Abs. 3 Satz 4 NKWG i.V.m. § 49 Abs. 2 NKWG zulässige Klage sei begründet. Der angefochtene Beschluss des Beklagten sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger könne die Feststellung des Beklagten beanspruchen, dass er auf den durch den Mandatsverzicht des Ratsmitglieds D. frei gewordenen Sitz nachrücke.

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Nachdem der Kläger als einspruchsberechtigte Person rechtzeitig binnen zwei Wochen nach der für den Fristbeginn maßgeblichen Beendigung des öffentlichen Aushangs gegen die vom Wahlleiter getroffene Entscheidung seinen ausreichend begründeten schriftlichen Einspruch eingelegt gehabt habe, hätte der Beklagte eine dem Begehren des Klägers entsprechende Überprüfungsentscheidung treffen müssen. Er hätte im Rahmen seiner Überprüfungsentscheidung gemäß § 49a Abs. 2 NKWG feststellen müssen, dass der Kläger auf den durch den Mandatsverzicht des Ratsherrn D. frei gewordenen Sitz der NPD nachrücke.

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Dies ergebe sich in materieller Hinsicht aus § 44 Abs. 5 NKWG. Für den Fall, dass eine gewählte Person die Wahl ablehne, sterbe oder ihren Sitz verliere, bestimme zunächst § 44 Abs. 1 NKWG grundsätzlich, dass der Sitz auf die nächste Ersatzperson des Wahlvorschlags übergehe, auf dem die ausgeschiedene Person gewählt worden sei. Welche von mehreren Ersatzpersonen dies sei, sei nach näherer Maßgabe des § 38 Abs. 2 NKWG (bei einer Personenwahl) oder des § 38 Abs. 3 NKWG (bei einer Listenwahl) zu entscheiden. Danach sei grundsätzlich die Person heranzuziehen, die die meisten persönlichen Stimmen unter den noch nicht Berücksichtigten des Wahlvorschlags erhalten habe, oder - wenn, wie hier, ein Fall der Listenwahl vorliege - die der ausgeschiedenen Person auf dem Wahlvorschlag (der Liste) nachfolge. Für den hier gegebenen Fall einer Wahl über einen Wahlvorschlag ohne als Ersatzpersonen in Betracht kommende weitere Listenbewerber bestimme § 44 Abs. 5 NKWG ergänzend, dass in einem Wahlgebiet mit mehreren Wahlbereichen § 37 Abs. 5 entsprechend gelte; das Gleiche gelte hiernach für einen Sitzübergang nach Absatz 4, wenn eine Ersatzperson gemäß § 38 Abs. 3 nicht vorhanden sei. Nur wenn für die Partei oder Wählergruppe im Wahlgebiet keine Ersatzperson mehr vorhanden sei, bleibe der Sitz bis zum Ablauf der Wahlperiode unbesetzt. Ergebe die Berechnung nach Absatz 3 mehr Sitze für einen Wahlvorschlag, als Bewerberinnen und Bewerber auf ihm vorhanden seien, so erhielten nach dem entsprechend anwendbaren § 37 Abs. 5 NKWG die übrigen Sitze diejenigen Bewerberinnen und Bewerber auf den Wahlvorschlägen dieser Partei oder Wählergruppe in den anderen Wahlbereichen, die dort keinen Sitz erhalten hätten. Die Sitze würden danach an diese Bewerberinnen und Bewerber in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen vergeben.

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Nachdem der Wahlausschuss bei der Feststellung des Wahlergebnisses gemäß § 38 Abs. 3 NKWG zu Recht festgestellt habe, dass mangels eines weiteren Bewerbers auf dem Wahlvorschlag des Gewählten keine Ersatzperson für die NPD (im Sinne des § 38 Abs. 3 NKWG, auf diesem auf den Wahlbereich 2 beschränkten Wahlvorschlag) vorhanden sei, hätte er nunmehr im Rahmen der nach § 44 Abs. 5 NKWG zu treffenden Entscheidung aufgrund der angeordneten entsprechenden Anwendung des § 37 Abs. 5 NKWG auf den Wahlvorschlag dieser Partei in dem anderen Wahlbereich des (gesamten) Wahlgebiets zurückgreifen und den Kläger als den Bewerber dieses Wahlvorschlags, auf den die meisten Stimmen entfallen waren, als Nachrücker feststellen müssen. Die auf § 44 Abs. 5 Satz 2 NKWG gestützte Annahme des Beklagten, im gesamten Wahlgebiet sei keine Ersatzperson dieser Partei mehr vorhanden, sei unzutreffend.

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Der Beklagte meine zu Unrecht, der Kläger könne nicht Ersatzperson (im Sinne des § 44 Abs. 5 NKWG) sein, weil § 38 Abs. 1 NKWG dem entgegenstünde, indem er bestimme, dass die nicht gewählten Bewerberinnen und Bewerber des Wahlvorschlages einer Partei oder Wählergruppe Ersatzpersonen dieses Wahlvorschlages seien, wenn auf ihn „mindestens ein Sitz entfallen ist“. Zum materiellen Gehalt dieser Einschränkung, die (lediglich) bedeute, dass Ersatzpersonen nur für Gewählte in Betracht kämen, habe die Kammer bereits im Urteil vom 18.07.2007 - 1 A 357/06 - ausgeführt:

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„Der Wortlaut des § 44 Abs. 5 NKWG verweist ausdrücklich (nur) auf die Absätze 2 und 3 des § 38 NKWG. Dass auch die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 NKWG bei der wahlbereichsübergreifenden Bestimmung von Ersatzpersonen erfüllt sein müssen, lässt sich aus der Bezugnahme auf die anderen Absätze der Vorschrift nicht schließen. Dies folgt auch nicht zwingend aus dem Regelungszusammenhang des Gesetzes, da § 44 Abs. 5 NKWG gerade eine Regelung für einen bestimmten Ausnahmefall trifft. § 38 NKWG stellt nur auf Wahlvorschläge ab, auf die mindestens ein Sitz entfallen ist und bezieht den in § 44 Abs. 5 Satz 1 NKWG geregelten Fall nicht ein (vgl. Schiefel, Niedersächsisches Kommunalwahlrecht 2. Aufl. 1991, § 44 NKWG Nr. 4.1; Kegler/Steinmetz, das Kommunalwahlrecht in Niedersachsen, 2. Aufl. 2006, Seite 97). § 38 Abs. 1 NKWG enthält somit nicht

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- wie vom Beklagten angenommen - eine Legaldefinition des Begriffs „Ersatzperson“, sondern bestimmt allgemein, dass die anderen Bewerber eines Wahlvorschlags, auf den ein Sitz entfallen ist, Ersatzpersonen des gewählten Kandidaten sind. In Bezug auf die wahlbereichsübergreifende Sitznachfolge nach § 44 Abs. 5 i.V.m. § 37 Abs. 5 NKWG trifft § 38 Abs. 1 NKWG mithin keine Regelung. Das Gericht folgt nicht der vom Beklagten und dem Kommentar von Thiele/Schiefel (Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 3. Aufl. 2006, § 44 NKWG Nr. 4.1 und 4.2) vertretenen Auffassung, es sei für eine Sitznachfolge nach § 44 Abs. 5 S. 1 i.V.m. § 37 Abs. 5 NKWG erforderlich, dass der „Nachrücker“ die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 NKWG erfülle. Vielmehr stützt § 44 Abs. 5 Satz 2 NKWG, wonach ein Sitz bis zum Ablauf der Wahlperiode nur dann unbesetzt bleibt, wenn für die Partei oder Wählergruppe im gesamten Wahlgebiet keine Ersatzperson mehr vorhanden ist, das hier gefundene Ergebnis. Schließlich ergibt sich auch aus der amtlichen Begründung zur Änderung des Kommunalwahlrechts (Niedersächsischer Landtag - 13. Wahlperiode, Drucksache 13/780), dass eine wahlbereichsübergreifende Bestimmung der Ersatzpersonen zulässig ist. Die mit der Personenwahl verbundene Listenwahl sollte die Möglichkeiten von neuen Bewerbern und Seiteneinsteigern, vor allem auch von jüngeren Bewerbern und Frauen, verbessern, in die Räte bzw. Kreistage gewählt zu werden. Zweck der Neuregelungen war insbesondere, die Chancen noch unbekannter Kandidaten zu verbessern. Dies muss auch für kleinere Parteien oder Wählervereinigungen gelten. Diese Gruppierungen haben aus personellen Gründen häufig nicht die Möglichkeit, für jeden Wahlbereich in einem Wahlgebiet Wahlvorschläge mit mehreren Kandidaten aufzustellen, sodass sie im Falle des Ausschlusses des wahlbereichsübergreifenden Sitzübergangs gegenüber größeren Parteien deutlich benachteiligt wären. Die von Ihnen errungenen Sitze müssten dann im Falle des Todes oder des Ausscheidens des Sitzinhabers aus anderen Gründen stets unbesetzt bleiben, wenn auf dem erfolgreichen Wahlvorschlag kein weiterer Kandidat vorhanden ist. Dies bedeutete auch ein Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl. Stimmen für die kleineren Parteien hätten einen geringeren Erfolgswert, wenn die mit diesen Stimmen erreichten Sitze nicht nachbesetzt werden könnten und somit verloren gingen.“

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Daran sei festzuhalten. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung des Beklagten und zur Richtigstellung auch der vorgenannten Kammerentscheidung sei jedoch hervorzuheben, dass eine Entscheidung nach § 44 Abs. 5 NKWG nur in den von dieser Vorschrift genannten Anwendungsfällen zu treffen und im Rahmen des (besonderen) Verfahrens nach § 49a NKWG zu überprüfen sei. Davon zu unterscheiden sei das (allgemeine) Wahleinspruchsverfahren nach den §§ 46 ff. NKWG. Für das Verfahren zur Feststellung des Wahlergebnisses, das in den §§ 35 bis 38 NKWG geregelt sei und ggf. in das Wahlprüfungsverfahren gemäß §§ 46 bis 49 NKWG einmünde, habe der Gesetzgeber noch keinen Bedarf gesehen, alle Eventualitäten, insbes. auch die Fälle des Sitzverlustes im Laufe der Wahlperiode, zu regeln. Er habe solche Entscheidungen dem Verfahren nach § 44 NKWG überantwortet, das ein gesondertes Verfahren sei, wie auch § 36 Abs. 5 Satz 3 NKWG betone. Die Unterschiede dieser Verfahren dürften nicht durch die verschiedenen, jeweils nur im Verfahrenskontext gemeinten und nur so verständlichen Bedeutungen des Ausdrucks „Ersatzperson“ verdeckt werden.

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Vor diesem Hintergrund könne auch das Argument des Beklagten nicht verfangen, die Feststellung des Wahlergebnisses stehe dem Begehren des Klägers entgegen. Der Wahlausschuss habe sich insoweit auf die von § 38 Abs. 3 NKWG geregelte, auf den Wahlvorschlag des Gewählten beschränkte Entscheidung über die (mangels auch nur eines weiteren Bewerbers) fehlende(n) Ersatzperson(en) der NPD zu beschränken gehabt. Er habe nicht über einen der Anwendungsfälle des § 44 NKWG zu befinden gehabt und demgemäß auch keine diesbezügliche Regelung getroffen, deren Bestandskraft dem gegenwärtigen Begehren des Klägers entgegengehalten werden könnte. Wäre die nach § 38 Abs. 3 NKWG zu treffende Entscheidung auch für die in § 44 NKWG geregelten Fälle maßgeblich, würde das Verfahren nach § 44 NKWG keinen Sinn machen und wäre auch die Regelung des § 49a NKWG überflüssig.

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Der Beklagte hat am 3. Dezember 2009 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung gegen das ihm am 9. November 2009 zugestellte Urteil eingelegt.

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Er trägt zur Begründung seiner Berufung im Wesentlichen vor:

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Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, für eine Sitznachfolge nach § 44 Abs. 5 Satz 1 NKWG i.V.m. § 37 Abs. 5 NKWG sei es nicht erforderlich, dass der Nachrücker die Voraussetzungen nach § 38 Abs. 1 NKWG erfülle, könne nicht gefolgt werden. Denn § 38 Abs. 1 NKWG definiere, wer überhaupt Ersatzperson sei, um an diese Eigenschaft dann weitere Voraussetzungen oder Rechtsfolgen anzuknüpfen. Andernfalls würde die Definition der Ersatzperson als nicht gewählte Bewerberin oder Bewerber des Wahlvorschlags einer Partei oder Wählergruppe, auf den mindestens ein Sitz entfallen sei, keinen Regelungsgehalt entfalten und wäre damit überflüssig. Die Vorschrift sei jedoch nicht sinnlos, sondern wolle ein wahlbereichsübergreifendes Nachrücken verhindern. Dafür lasse sich als Grund anführen, dass die Zusammensetzung einer Vertretung auch ortsteilspezifische Besonderheiten widerspiegeln solle. Damit könnten zwar andere ebenfalls wichtige Zielsetzungen konkurrieren, insbesondere die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit mit den Komponenten Stimmwertgleichheit und Erfolgswertgleichheit, doch dürfe der Gesetzgeber insoweit einen bestimmten Gestaltungsspielraum für sich in Anspruch nehmen.

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Zwischenzeitlich sei von den Fraktionen der CDU und FDP im Nds. Landtag ein Gesetzentwurf zur Änderung kommunalrechtlicher Bestimmungen (Lt-Drs. 16/2866) eingebracht worden, der u.a. die Ergänzung des § 38 Abs. 1 NKWG um folgenden Satz 2 vorschlage:

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„Sind in einem Wahlgebiet mit mehreren Wahlbereichen die Voraussetzungen des Satzes 1 in einem Wahlbereich erfüllt, so sind Ersatzpersonen auch die nicht gewählten Bewerberinnen und Bewerber der Wahlvorschläge der Partei oder Wählergruppe in den übrigen Wahlbereichen.“

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In der Begründung werde ausgeführt, diese Änderung solle die Rechte kleinerer Parteien oder Wählergruppen stärken. Bisher seien Ersatzpersonen in einem Wahlgebiet mit mehreren Wahlbereichen nur die Bewerberinnen und Bewerber aus den Wahlbereichen, aus denen der Wahlvorschlag ihrer Partei oder Wählergruppe mindestens einen Sitz erlangt hätten.

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Die weitere Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, bei der Feststellung des Wahlergebnisses nach § 38 Abs. 4 NKWG sei nicht über den Anwendungsfall des § 44 NKWG zu befinden, stimme mit dem Gesetzeswortlaut in § 38 Abs. 4 NKWG nicht überein. Der These, § 49a NKWG wäre ohne Relevanz, wenn die Nachrückeigenschaft bereits mit der Feststellung des Wahlergebnisses bestandskräftig festgestellt worden sei, sei zu widersprechen. Auch jenseits der Frage, wer zum Zeitpunkt der Feststellung des Wahlergebnisses als Nachrücker bestandskräftig festgestellt sei, gebe es im Laufe einer Wahlperiode vielfältige Entwicklungsmöglichkeiten, die zu Fragen und gerichtlichen Antworten im Hinblick auf § 49a NKWG Anlass gäben. So seien hiernach ggf. die Wirksamkeit eines Mandatsverlust und die Frage zu prüfen, ob die Ersatzperson während der Wahlperiode die Voraussetzung für die Wählbarkeit verloren habe und deshalb auch nicht mehr Ersatzperson sein könne. Die Feststellung des Wahlergebnisses könne nur mit dem Wahleinspruch angefochten werden. Mit dieser erhöhten „Richtigkeitsgewähr“ einer bestandskräftigen Feststellung des Wahlergebnisses genüge der Gesetzgeber dem Grundsatz der Stabilität der Wahl, der auch im Falle des Ausscheidens eines Ratsmitglieds zu gelten habe.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig - 1. Kammer - vom 1. Oktober 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er entgegnet im Wesentlichen:

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Es sei unzutreffend, dass bei der Einteilung des Wahlgebietes in Wahlbereiche entsprechend der Regelung in § 38 Abs. 1 NKWG als Ersatzpersonen nur diejenigen nicht gewählten Bewerber in Betracht kämen, auf deren Wahlvorschlag mindestens ein Sitz entfallen sei, es daher in Wahlbereichen, in denen ein Wahlvorschlagsträger keinen Sitz erhalten habe, keine Ersatzpersonen gebe. Für diesen Fall greife die lex specialis des § 44 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 und 5 NKWG ein, wodurch § 38 Abs. 1 NKWG zurücktrete. Gegenteiliges würde nicht dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl entsprechen.

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Diesem Ergebnis stehe nicht entgegen, dass in der öffentlich bekannt gemachten Feststellung des Wahlergebnisses durch den Gemeindewahlausschuss im Rahmen der Feststellungen der Ersatzpersonen für die NPD weder der Kläger noch eine andere Ersatzperson festgestellt worden sei. Das festgestellte Wahlergebnis beziehe sich auf den jeweiligen Wahlvorschlag und entfalte hinsichtlich der nicht getroffenen Feststellungen über Ersatzpersonen der Bewerber auf Wahlvorschlägen in anderen Wahlbereichen keine Bindungswirkung.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Der Senat tritt der Beurteilung bei, dass der Kläger den durch den Sitzverlust des im Wahlbereich 2 gewählten Ratsherrn D. freigewordenen Sitz der NPD im Rat der Stadt Vienenburg beanspruchen kann, obwohl im Wahlbereich 1 kein Kandidat der NPD in den Rat gewählt worden ist.

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Der Senat sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab und weist die Berufung aus den überzeugenden Gründen des angefochtenen Urteils als unbegründet zurück. Das Vorbringen im Berufungsverfahren enthält keine neuen Gesichtspunkte, die zu einer anderen Entscheidung führen könnten.

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Ergänzend ist lediglich zu bemerken:

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1. In der Rechtsprechung hat sich mit der entscheidungserheblichen Frage, ob die Einschränkung des § 38 Abs. 1 NKWG, wonach Ersatzpersonen nur die nicht gewählten Bewerberinnen und Bewerber des Wahlvorschlags einer Partei oder Wählergruppe sind, auf den mindestens ein Sitz entfallen ist, auch bei der wahlbereichsübergreifenden Bestimmung von Ersatzpersonen gilt, neben dem Verwaltungsgericht Braunschweig bisher nur das Verwaltungsgericht Lüneburg befassen müssen. Dieses hat in seinem Urteil vom 14. November 2007 (- 5 A 252/06 -) in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Braunschweig festgestellt, dass dann, wenn eine Partei in mehreren Wahlbereichen mit eigenen Wahllisten kandidiert und die Personen von einer Liste nicht gewählt werden, die erfolglosen Wahlbewerber zu Ersatzpersonen der erfolgreichen Wahlbewerber von der anderen Wahlliste zu bestimmen sind. § 38 Abs. 1 NKWG stehe diesem Ergebnis nicht entgegen. Hierbei handele es sich um eine allgemeine Regelung betreffend die Ersatzpersonen eines Wahlvorschlages. Für den hier in Rede stehenden Fall, dass auf dem Wahlvorschlag einer Partei keine weiteren nicht gewählten Bewerberinnen und Bewerber benannt seien, treffe nicht § 38 Abs. 1 NKWG, sondern § 44 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 und 5 NKWG eine Regelung. Auf letztgenannte Fälle sei § 38 Abs. 1 NKWG dementsprechend nicht anwendbar. Dies folge aus dem Wortlaut des § 44 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 und 5 NKWG. Absatz 1 der genanten Vorschrift verweise allein auf § 38 Abs. 2 und 3 NKWG, nehme aber nicht auch § 38 Abs. 1 NKWG in Bezug. Das lasse darauf schließen, dass für die in § 44 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 und 5 NKWG geregelten Sonderfälle die Anforderungen des § 38 Abs. 1 NKWG nicht gälten. Hierfür sprächen auch historische und systematische Erwägungen. Mit der Änderung u.a. des § 38 NKWG zum 24. Februar 2006 habe der Gesetzgeber beabsichtigt, die Bestimmung der Ersatzpersonen den gleichen Regeln zu unterwerfen wie die Bestimmung der gewählten Bewerber. Deswegen sei die entsprechende Anwendbarkeit des § 37 Abs. 5 NKWG geregelt worden. Entfielen nach der genannten Regelung auf einen Wahlvorschlag mehr Sitze als Bewerber auf ihm vorhanden seien, so würden die übrigen Sitze aus den Wahlvorschlägen dieser Partei in den anderen Wahlbereichen besetzt. Die Wahlbewerber würden in der Reihenfolge ihrer Stimmenanzahl berücksichtigt. Der Sitz könne einem Wahlbewerber aber auch dann zugewiesen werden, wenn er keine Stimme erhalten habe oder wenn auf den Wahlvorschlag, auf dem er kandidiert habe, kein Sitz entfallen sei. Erst wenn im gesamten Wahlgebiet kein noch nicht gewählter Bewerber der betreffenden Partei mehr vorhanden sei, bleibe ein Sitz unbesetzt. Ein anderes Ergebnis würde auch zu einem Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl führen. Kleinere Parteien hätten aus personellen Gründen häufig nicht die Möglichkeit, für jeden Wahlbereich in einem Wahlgebiet Wahlvorschläge mit mehreren Kandidaten aufzustellen, so dass sie im Falle eines Ausschlusses des wahlbereichsübergreifenden Sitzübergangs gegenüber größeren Parteien deutlich benachteiligt wären. Die von ihnen errungenen Sitze müssten im Falle eines Todes oder Ausscheidens des Sitzinhabers aus anderen Gründen stets unbesetzt bleiben, wenn auf dem erfolgreichen Wahlvorschlag kein weiterer Kandidat benannt sei. Stimmen für kleinere Parteien hätten unter diesen Umständen einen geringeren Erfolgswert, wenn die mit diesen Stimmen erreichten Sitze nicht nachbesetzt würden und deswegen verloren gingen.

41

In der Literatur wird die aufgeworfene Frage unterschiedlich beantwortet:

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Schiefel (Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 2. Aufl. 1991, § 44 Anm. 4.1 und § 37 Anm. 2) vertritt ebenfalls die Auffassung, der Sitz könne auch auf die nicht gewählten Bewerber der Wahlvorschläge derjenigen Wahlbereiche übergehen, auf die bei der Feststellung des Wahlergebnisses kein Sitz entfallen sei. Die Ersatzpersonen aus Wahlbereichen, auf die mindestens ein Sitz entfallen sei, würden nicht privilegiert. Erst wenn im gesamten Wahlgebiet kein noch nicht gewählter Bewerber der betreffenden Partei oder Wählergruppe mehr vorhanden sei, bleibe ein Sitz unbesetzt. Derselben Auffassung ist Kegler (in: Kegler/Steinmetz, Das Kommunalwahlrecht in Niedersachsen, 2. Aufl. 2006, III. Teil Anm. 2.1 b, sowie bereits in der 1. Aufl. 2001, III. Teil Anm. 2.1 b). Demgegenüber gilt für Thiele (in: Thiele/Schiefel, Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 3. Aufl. 2006, § 44 NKWG Anm. 4.1) „infolge der ausdrücklichen Bezugnahme“ des § 44 NKWG auf § 38 NKWG der Begriff der Ersatzperson auch für den Übergang des Sitzes bei Erschöpfung der Liste. Der Sitz könne deshalb auf einen nicht gewählten Bewerber von Wahlvorschlägen anderer Wahlbereiche, auf die kein Sitz entfallen sei, mit Blick auf § 38 Abs. 1 NKWG nicht übergehen.

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Die letztgenannte Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Zum einen verweist der § 44 NKWG gerade nicht auf § 38 Abs. 1 NKWG, sondern bestimmt stattdessen zunächst, dass ein freiwerdender Sitz nach Maßgabe des § 38 Abs. 2 oder 3 NKWG auf die nächste Ersatzperson des Wahlvorschlags übergeht, auf dem die oder der Ausgeschiedene gewählt worden ist. Er regelt ferner, dass dann, wenn eine Ersatzperson auf demselben Wahlvorschlag nicht vorhanden ist, in einem Wahlgebiet mit mehreren Wahlbereichen § 37 Abs. 5 NKWG entsprechend gilt, d.h. die Ersatzpersonen aus dem anderen Wahlvorschlag in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahl zu bestimmen sind. Auch ist nicht ersichtlich, weshalb für die wahlbereichsübergreifende Bestimmung der Ersatzpersonen etwas anderes gelten soll als bei der (erstmaligen) Feststellung des Wahlergebnisses in einem Wahlgebiet mit mehreren Wahlbereichen. Insoweit bestimmt aber § 37 Abs. 5 Satz 1 NKWK ausdrücklich, dass dann, wenn die Berechnung mehr Sitze für den Wahlvorschlag ergibt, als Bewerberinnen und Bewerber auf ihm vorhanden sind, die übrigen Sitze diejenigen Bewerberinnen und Bewerber auf den Wahlvorschlägen dieser Partei oder Wählergruppe in den anderen Wahlbereichen erhalten, die dort keinen Sitz erhalten. Zum anderen ist das gegenteilige Verständnis einer nur eingeschränkt möglichen wahlbereichsübergreifenden Bestimmung von Ersatzpersonen wahlrechtlich bedenklich und auch deshalb abzulehnen. Der Landeswahlleiter hat sich bei der Anhörung des Ausschusses für Inneres und Sport am 13. Oktober 2010 zu der - im Tatbestand wiedergegebenen - geplanten Änderung kommunalwahlrechtlicher Bestimmungen bzgl. wahlbereichsübergreifender Ersatzpersonen u.a. wie folgt geäußert:

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„Die Zielrichtung der mit dem Gesetzentwurf eingebrachten Regelung halte ich allein schon auf Grund der Schwierigkeiten, die die jetzige Regelung regelmäßig mit sich bringt, für richtig. Die jetzigen Vorschriften für das Nachrückenverfahren haben in der Vergangenheit wegen unterschiedlicher Auslegung und mehrerer Verweisungen regelmäßig zu Schwierigkeiten geführt, wenn Nachrücker nur noch auf Listen anderer Wahlbereiche zur Verfügung standen. Wenn ein Gewählter - aus welchem Grund auch immer - seinen Sitz verliert, auf seiner Liste aber keine Ersatzperson vorhanden ist, ist momentan nicht eindeutig geregelt, ob ein Bewerber von der Liste eines anderen Wahlbereichs nachrücken kann, wenn diese Liste keinen eigenen Sitz errungen hat. Eine Formulierung, die das wahlbereichsübergreifende Nachrücken auch in diesen Fällen ausdrücklich ermöglicht, dient der Rechtsklarheit und wäre für die Wahlleitungen in den Gemeinden eine große Hilfe.

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Aber auch aus wahlrechtlichen Erwägungen begrüße ich die angestrebte Regelung: Der Ausschluss des wahlbereichsübergreifenden Sitzübergangs für bestimmte Konstellationen, der nach einer Lesart aus der jetzigen Regelung hergeleitet werden kann, benachteiligt kleine Gruppierungen mit dünnerer Personaldecke und ist daher wahlrechtlich bedenklich. Von kleinen Gruppierungen errungene Sitze würden nämlich im Falle des Todes oder des Ausscheidens des Sitzinhabers aus anderen Gründen immer unbesetzt bleiben, wenn auf dem Wahlvorschlag kein weiterer Kandidat vorhanden ist und in anderen Wahlbereichen kein Sitz errungen wurde. Stimmen für kleinere Parteien oder Wählergruppen hätten im Ergebnis einen geringeren Erfolgswert, wenn die von der jeweiligen Gruppierung erreichten Sitze nicht mit Bewerbern aus anderen Wahlbereichen nachbesetzt werden könnten und damit verloren gingen.“

46

Der Senat teilt die Einschätzung des Landeswahlleiters, dass auch gewichtige wahlrechtliche Gesichtspunkte für das hier vertretene Ergebnis sprechen. Denn von einer Stimmenwertgleichheit kann nicht mehr gesprochen werden, wenn im Hinblick auf die Bestimmung von Ersatzpersonen für kleinere Parteien oder Wählergruppen der Erfolgswert der für diese abgegebenen Stimmen derartig eingeschränkt wird wie dies bei der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung der Fall wäre. Der Senat ist deshalb ebenso wie die Vorinstanz der Auffassung, dass das mit der Gesetzesänderung angestrebte Ziel lediglich der Klarstellung der bestehenden Rechtslage dient. Denn bereits diese ist bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung der einschlägigen Vorschriften so zu verstehen, dass in einem Wahlbereich freiwerdende Sitze einer Partei oder einer Wählergruppe wahlbereichsübergreifend auch an die nicht gewählten Bewerber oder Bewerberinnen eines Wahlvorschlags derselben Partei oder Wählergruppe zu vergeben sind, auf den kein Sitz entfallen ist.

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2. Dem Beklagten kann auch nicht in der Beurteilung gefolgt werden, dass dem Begehren des Klägers die im September 2006 getroffene Feststellung des Wahlergebnisses durch den Gemeindewahlausschuss entgegenstehe. Denn der Gemeindewahlausschuss hatte seinerzeit - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt - hinsichtlich der Ersatzpersonen lediglich die nach § 38 Abs. 3 und 4 NKWK erforderliche Bestimmung der nicht gewählten Bewerber und Bewerberinnen und deren Reihenfolge für den jeweiligen Wahlvorschlag festzustellen. Dabei war er an die Vorschrift des § 38 Abs. 1 NKWG gebunden, wonach Ersatzpersonen nur die nicht gewählten Bewerberinnen und Bewerber des Wahlvorschlags sein können, auf den mindestens ein Sitz entfallen ist. Dementsprechend zutreffend hatte der Gemeindewahlausschuss damals festgestellt, dass weder im Wahlbereich 1 noch im Wahlbereich 2 eine Ersatzperson der NPD zur Verfügung stehe. Über die hier entscheidungserhebliche Frage, ob bei einem zukünftigen Sitzverlust der NPD im Wahlbereich 2 mangels einer Ersatzperson auf dem Wahlvorschlag für diesen Wahlbereich wahlbereichsübergreifend einer der beiden nicht gewählten Bewerber auf dem Wahlvorschlag im Wahlbereich 1 als Ersatzperson in Betracht komme, hatte der Gemeindewahlausschuss nicht zu befinden. Diese im September 2006 verbindlich für alle zukünftigen Entwicklungen noch gar nicht mögliche Feststellung war nach dem Sitzverlust im Verfahren gemäß § 44 NKWG zu treffen. Erst die diesbezügliche Entscheidung vom 30. September 2008, mit der die Möglichkeit der wahlbereichsübergreifenden Bestimmung einer Ersatzperson abgelehnt worden ist, eröffnete dem Kläger mit dem begründeten Einspruch gegen diese Feststellung das besondere Wahlprüfungsverfahren nach § 49a NKWG.

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