Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-13, Aktenzeichen 8 S 2254/17

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Juni 2016 - 11 K 3152/15 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die baurechtliche Genehmigung einer Nutzungsänderung von Teilflächen eines als Werk- bzw. Lagerhalle genehmigten Gebäudes in eine Spielhalle und eine Gaststätte.

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flst. Nr. ..., in K.. Dieses ist - neben einem von ihm selbst genutzten Wohnhaus - mit einem im Jahr 1988 als Werk- bzw. Lagerhalle genehmigten Gebäude bebaut, dessen Untergeschoss zuletzt als Verkaufsraum genutzt wurde.

3

Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Unteres Gewässer III“ vom 26.06.1984, der als Art der baulichen Nutzung ein - eingeschränktes - Gewerbegebiet gemäß § 8 i.V.m. § 1 Abs. 4 BauNVO 1977 vorsieht. Zulässig sind danach das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe mit Ausnahme von der Versorgung der Bevölkerung dienenden Einzelhandelsbetrieben (Textteil, Ziff. 1.1 und 1.1.1).

4

Mit dem Bebauungsplan „Unteres Gewässer I, II, III - Änderung“ vom 01.02.2005 ergänzte die Beklagte die Festsetzungen des Bebauungsplans wie folgt:

5

„Art der baulichen Nutzung § 9 Abs. 1 BauGB und § 1 Abs. 5 und § 8 BauNVO

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1. Großflächige Einzelhandelsbetriebe und großflächige Handelsbetriebe sind nicht zulässig.

7

2. Nicht zulässig sind zentrenrelevante Sortimente wie:
[...]

8

3. Bestehende zentrenrelevante Einzelhandelsbetriebe genießen Bestandsschutz. [...]

9

Getränkemärkte und Eigenverkauf (Werksverkauf) von im Gebiet produzierten Waren aus dem zentrenrelevanten Sortiment können ausnahmsweise kleinflächig zugelassen werden.

10

Mit Inkrafttreten dieser Bebauungsplanänderung bleiben sämtliche übrigen Festsetzungen der Bebauungspläne „Unteres Gewässer I“, „Unteres Gewässer II“ und „Unteres Gewässer III“ innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs dieses Planes weiterhin in Kraft.

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Rechtsgrundlagen:

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- Baugesetzbuch (BauGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2141, ber. am 16.01.1998, BGBl. I S. 137)
- Baunutzungsverordnung (BauNVO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.01.1990 (BGBl. I S. 132)
[...]

13

Oben genannte Gesetze und Verordnungen jeweils in der derzeit gültigen Fassung.“

14

Mit Bauantrag vom 03.09.2014 beantragte der Kläger die Genehmigung der Nutzungsänderung „der bestehenden Verkaufsräume“ zu einer Spielhalle mit einer Nutzfläche von 98,39 m2, acht Glücksspielgeräten, einem Wechselautomaten, einer Theke und einer Sitzgelegenheit sowie - getrennt durch eine Brandschutzwand (Feuerwiderstandsklasse F90) - einer Gaststätte mit einer Nutzfläche von 30,23 m2. In der Gaststätte sollen alkoholische und nichtalkoholische Getränke, jedoch keine Speisen angeboten werden. Als Öffnungszeiten waren im Bauantrag für die Spielhalle 6.00 bis 24.00 Uhr und für die Gaststätte 6.00 bis 3.00 Uhr angegeben. Der Zugang zu Spielhalle und Gaststätte soll über einen gemeinsamen Vorraum erfolgen. Die Planunterlagen sehen die gemeinsame Nutzung von Toiletten sowie eines Personalraums mit Personaltoilette im hinteren Teil des Untergeschosses der Halle vor. Elf notwendige Stellplätze werden auf dem Baugrundstück nachgewiesen.

15

Im Rahmen der Nachbarbeteiligung wandten die Eigentümer der Nachbargrundstücke ein, das Vorhaben sei nicht gebietsverträglich und rücksichtslos, u.a. auch mit Blick auf die notwendige Regenerationszeit der vor Ort wohnenden Selbständigen in den Abend- und Nachtstunden. Mit Beschluss vom 11.11.2014 verweigerte der Gemeinderat der Beklagten die Erteilung des Einvernehmens.

16

Die Beklagte lehnte den Bauantrag mit Bescheid vom 15.12.2014 ab. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Durch die Bebauungsplanänderung im Jahr 2005 sei für das Plangebiet die Baunutzungsverordnung 1990 verbindlich eingeführt worden. Allgemein zulässig seien im festgesetzten eingeschränkten Gewerbegebiet nur das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, wohingegen Vergnügungsstätten wie die geplante Spielhalle nur ausnahmsweise zugelassen werden könnten. Gründe für die Erteilung einer Ausnahme lägen nicht vor. Dadurch, dass der Gaststätten- und der Spielhallenbereich in mehrfacher Weise miteinander verbunden seien, entstehe eine betriebliche Einheit mit einer Gesamtnutzfläche von 120,62 m2. Die beantragte Spielhalle verfüge über keine eigenen Sozialräume und keine eigenen Besuchertoiletten. Diese Einrichtungen sowie der Eingangsbereich und der zweite bauliche Rettungsweg würden gemeinsam mit der Gaststätte genutzt. Eine Trennung sei nicht möglich, weil sonst die bauordnungsrechtlich geforderte eigene Toilette je Nutzungseinheit fehlen würde. Der Größe nach handle es sich damit um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte, die sinnvoller Weise nur in einem Kerngebiet zugelassen werden könne. Für die Kerngebietstypik der Spielhalle spreche zudem, dass bei der beantragten Größe neben den vorgesehenen Glücksspielautomaten auch andere Spielgeräte (z.B. Billard, Dart, Flipperautomaten) aufgestellt werden könnten, die das Spielangebot und die Besucherplätze erweitern und so auf eine größere Attraktivität und einen größeren Einzugsbereich abzielen würden. Ferner könne die Spielhalle durch die Nutzungseinheit mit der Gaststätte, in der nach Gaststättenrecht weitere Spielautomaten aufgestellt werden könnten, derart in ihrer Attraktivität gesteigert werden, dass sie auch infolge der Betriebseinheit einen zentralen Dienstleistungsbetrieb mit einem größeren Einzugsbereich für ein größeres und allgemeines Publikum darstelle. Das Gewerbegebiet „Unteres Gewässer III“ sei geprägt durch zahlreiche Familienbetriebe des produzierenden Gewerbes sowie Handwerkerbetriebe mit einer Vielzahl von Betreiberwohnungen. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zulassung der geplanten Spielhalle mit Gaststätte seien dort nicht gegeben. Der zu erwartende Störgrad für die angrenzenden Betreiberwohnungen sei als hoch einzustufen. Die familiäre kleinteilige Struktur des bestehenden Gewerbegebietes am äußersten Südrand des Gemeindegebiets würde durch den zu erwartenden starken Besucherandrang mit allen negativen Auswirkungen wie erhöhtem Parksuchverkehr, Ruhestörungen durch An- und Abfahrten oder lärmenden Personen im öffentlichen Straßenraum in Verbindung mit den angestrebten langen Öffnungszeiten bis weit in die Nacht hinein stark beeinträchtigt. Der Gebietscharakter würde sich dadurch grundlegend verändern. Die mit der beantragten Nutzung gerade beabsichtigte beträchtliche Ausstrahlungswirkung und die damit zu erwartende hohe Frequentierung der geplanten Spielhalle mit Gaststätte durch einen aus einem größeren Einzugsgebiet stammenden Kundenkreis zeigten, dass das beabsichtigte Vorhaben einen erstmaligen Fremdkörper im Gewerbegebiet darstellen würde. Ihre Zulassung würde zu einem „Abkippen“ des Gebiets im Sinne eines „Trading-Down-Effekts“ führen. Es sei zu befürchten, dass die Ansiedlung der Spielhalle zu einer Abwertung führen und das Gebiet für die Ansiedlung herkömmlicher produzierender Gewerbebetriebe sowie Handwerksbetriebe unattraktiv würde. Dies würde dem Ziel der Beklagten, das produzierende und verarbeitende Gewerbe anzusiedeln, die bisherige Gebietsfunktion zu erhalten und Fehlentwicklungen entgegenzuwirken, nicht gerecht. Die Unzulässigkeit des Vorhabens folge schließlich auch aus § 15 Abs. 1 BauNVO. Die Lage am äußersten Ende des Gewerbegebiets direkt an der Gemarkungsgrenze ohne direkten Anschluss an das überörtliche Straßennetz sei für eine dem Umfang nach kerngebietstypische Nutzung ungeeignet. Da es sich um einen Fremdkörper im bestehenden Gewerbegebiet handeln würde, würde seine Zulassung auch das Rücksichtnahmegebot verletzen.

17

Über den hiergegen am 15.01.2015 erhobenen Widerspruch ist bislang nicht entschieden.

18

Am 29.06.2015 hat der Kläger Untätigkeitsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Im Gewerbegebiet seien nach § 8 Abs. 3 BauNVO Vergnügungsstätten ausnahmsweise zulässig, ohne dass es darauf ankomme, ob es sich um eine kerngebietstypische oder eine nicht kerngebietstypische Spielhalle handle. Das Gewerbegebiet sei der einzige Alternativstandort für Vergnügungsstätten, die sonst wegen ihrer zentralen Funktion und ihres überörtlichen Einzugsbereichs nur im Kerngebiet zulässig seien. In die bezüglich der Ausnahmeerteilung zu treffende Ermessensentscheidung dürften nur städtebauliche Gründe einbezogen werden. Die Ablehnung der ausnahmsweisen Zulassung eines ausnahmefähigen Vorhabens sei nur ermessensgerecht, wenn besondere, nicht bereits von § 15 Abs. 1 BauNVO erfasste städtebauliche Gründe vorlägen. Zu berücksichtigen sei weiterhin, dass die nur ausnahmsweise zulässigen Nutzungen den Gebietscharakter mitprägten. Im vorliegenden Fall sprächen die tatsächlichen Gegebenheiten für das beantragte Bauvorhaben. In der näheren Umgebung befänden sich Gewerbebetriebe unterschiedlichster Art (u.a. eine EDEKA-Filiale, Hotels, Gaststätten, eine Bar, eine Kletterhalle und eine Tankstelle), die bis in die Abendstunden geöffnet hätten und einen regen Zu- und Abfahrtsverkehr verursachten. Es treffe damit offensichtlich nicht zu, dass das Gebiet durch Familienbetriebe und Betriebe des produzierenden Gewerbes geprägt sei. Vielmehr biete es in nicht unerheblichem Umfang ein breitgefächertes Unterhaltungsangebot. Die Zulassung der geplanten Spielhalle führe auch nicht zu einem „Trading-Down-Effekt“. Spielhallen seien keine „Milieubetriebe“, sondern würden von nahezu jeder Bevölkerungsschicht besucht. Das Spielen selbst sei gesellschaftlich akzeptiert und in keiner Weise anrüchig oder verwerflich. Ohnehin könne in einem Gewerbegebiet ein „Trading-Down-Effekt“ allenfalls in einer extremen Ausnahmesituation angenommen werden, die hier in Anbetracht des vielschichtigen Leistungsspektrums der ansässigen Betriebe nicht gegeben sei. Der Beklagten gehe es in erster Linie um die Verhinderung der Eröffnung einer Spielhalle.

19

Die Beklagte hat demgegenüber ausgeführt, die vom Kläger genannten Betriebe befänden sich jeweils etliche hundert Meter entfernt. Von Relevanz könnten insoweit allenfalls eine ca. 150 m entfernte Gaststätte und ein ca. 200 m entferntes Hotel sein. Gaststätten und Hotels seien im Gewerbegebiet aber anders als Spielhallen allgemein zulässig. Einen Anhaltspunkt für die angenommene Betriebseinheit zwischen Spielhalle und Gaststätte biete der gemeinsame Zugang bzw. die Erreichbarkeit über eine im Gebäude liegende allgemein zugängliche Fläche. Zu berücksichtigen sei außerdem der betrieblich-funktionale Gesichtspunkt, dass die Gaststätte in der geplanten Größe für sich allein nicht wirtschaftlich geführt werden könne. Eine betriebliche Funktionseinheit lege überdies die gemeinsame Nutzung der Parkplätze und Toiletten nahe. Ungeachtet dessen spreche Erhebliches dafür, bei Spielhallen bereits ab einer Fläche von 96 m2 - welche die Spielhalle auch allein überschreite - eine Kerngebietstypik anzunehmen.

20

Das Verwaltungsgericht hat das Baugrundstück und die nähere Umgebung im Rahmen eines Ortstermins am 23.11.2015 in Augenschein genommen. Der Kläger hat zur Konzeption der geplanten Gaststätte nachgetragen, er plane eine gehobene Schankwirtschaft, in der allenfalls kleinere Speisen gereicht werden sollten. Es gehe darum, ortsansässigen Gästen oder auch Leuten aus der Region die Möglichkeit zu bieten, in gehobenem Ambiente Getränke zu sich zu nehmen. Hierzu wolle er sich auf die regionalen Weine fokussieren. Eine Außenbewirtung sei nicht geplant.

21

Am 20.06.2016 hat die Beklagte einen weiteren Bescheid erlassen. Darin heißt es:

22

„Ergänzend zur Begründung der baurechtlichen Entscheidung vom 15.12.2014 wird ausgeführt, dass die Zulassung der Nutzungsänderung nach § 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO im Ermessen der Gemeinde K... liegt. Das Ermessen wird dahingehend ausgeübt, die Nutzungsänderung abzulehnen. Ausweislich der Niederschrift vom 23.11.2015 über den Augenschein zielt die Spielhalle/Gaststätte auf einen regionalen Einzugsbereich ab („Leute aus der Region“). Der Bereich in der Umgebung der geplanten Spielhalle ist durch kleinere Gewerbebetriebe, meist Familienbetriebe, sowie Wohnbebauung geprägt. Die Zulassung der Spielhalle würde ein Abkippen des Gebiets im Sinne eines Trading-Down-Effekts bewirken. Ergänzend wird auf die weitere Begründung vom 15.12.2014 Bezug genommen. Städtebaulich wird das Ermessen deshalb dahingehend ausgeübt, die Spielhalle nicht zuzulassen. Dies gilt selbst dann, sollte sich die Spielhalle als gerade noch nicht kerngebietstypisch erweisen.“

23

Mit Urteil vom 20.06.2016, zugestellt am 29.06.2016, hat das Verwaltungsgericht die Bescheide vom 15.12.2014 und 20.06.2016 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Genehmigung der Nutzungsänderung neu zu bescheiden. Der Kläger habe einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Vorhaben, das entgegen der Ansicht der Beklagten nicht gegen Bauplanungsrecht verstoße.

24

Da der Bebauungsplan keine explizite Aussage zur Zulässigkeit von Spielhallen enthalte, sondern als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet festsetze, beurteile sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach den Vorgaben der §§ 2 - 14 BauNVO. Spielhallen seien bauplanungsrechtlich als Vergnügungsstätten zu qualifizieren. Da Vergnügungsstätten im Gewerbegebiet gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässig seien, wandle sich der gebundene Anspruch aus § 58 LBO in eine behördliche Ermessensentscheidung. Für die ausnahmsweise Zulassung komme es nicht auf die Kerngebietstypik der Spielhalle an, da § 8 Abs. 3 BauNVO insoweit nicht differenziere. Demnach könnten selbst eindeutig kerngebietstypische Spielhallen zulässig sein. Eine ausnahmsweise Zulässigkeit sei gegeben, wenn die Spielhalle gebietsverträglich sei. Die allgemeine Zweckbestimmung des Gebiets ergebe sich aus § 8 Abs. 1 BauNVO, wonach Gewerbegebiete der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben dienten. Entscheidend seien demnach einerseits das auf ihrer tatsächlichen Attraktivität beruhende städtebauliche Störpotenzial einer Spielhalle und andererseits die in ihrer Umgebung bestehende, typisiert zu bewertende Störanfälligkeit anderer Nutzer im Gewerbegebiet. Das Störpotenzial einer Spielhalle ergebe sich aus Art und Zahl der dort zur Verfügung stehenden Spielgeräte und Besucherplätze. Dieses lasse sich nicht aus einer pauschalierten, an der Hallengröße orientierten Betrachtung ableiten, so dass es unerheblich sei, ob man der Betrachtung nur den als Spielhalle vorgesehenen Teil oder die gesamte Hallenfläche zugrunde lege. Nach dem Betriebskonzept mit acht Spielautomaten und - insgesamt - 15 Besucherparkplätzen sowie dem Verzicht auf eine Außenbewirtung stelle sich das Vorhaben als nicht wesentlich störende Nutzung des Gewerbegebiets dar. Ein besonderes, mit einem Gewerbegebiet unvereinbares Störpotenzial ergebe sich auch nicht aus den sonstigen Umständen des Einzelfalls. Das Vorhaben liege am äußersten Rand des Gewerbegebiets ohne Anbindung an das überörtliche Straßennetz. Auch häufig frequentierte sonstige Einrichtungen oder Plätze befänden sich nicht in ihrer Nähe. Eine besondere Attraktivität für Laufkundschaft oder ein reger Durchgangsverkehr seien daher nicht zu erwarten. Auch weiträumig zur Verfügung stehender Parkraum durch ein nahes Parkhaus oder sonstige Spezifika der näheren Umgebung, aus denen sich eine besondere Attraktivität ergeben könnte, seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine besondere Attraktivität ergebe sich auch nicht aus einer besonderen Ausstattung oder sonstigen außergewöhnlichen Gestaltung der Spielhalle. Bei der Bewertung müsse ferner die Auffangfunktion des Gewerbegebiets beachtet werden, die dort besondere Bedeutung erlange, wo nur wenige Möglichkeiten für die Unterbringung kerngebietstypischer Vergnügungsstätten bestünden. Nach Aussage der Beklagten gebe es in der Gemeinde zwar ein Kerngebiet, in dem jedoch eine Unterbringung der Spielhalle nicht möglich sei, weil es dem größeren örtlichen Lebensmittelmarkt vorbehalten sei. Der Kläger sei zur Ansiedlung seiner Spielhalle daher auf das Gewerbegebiet angewiesen. Schließlich habe es der Beklagten oblegen, im Rahmen ihrer Planung Spielhallen gemäß § 1 Abs. 7 Nr. 3 BauNVO als zulässige Nutzung auszuschließen.

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Das Vorhaben sei auch nicht nach § 15 Abs. 1 BauNVO unzulässig. Die Spielhalle widerspreche weder im Hinblick auf die Anzahl noch auf Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets. Es handle sich um die erste ihrer Art in der ganzen Gemeinde. Sie richte sich vorrangig an die lokale Bevölkerung und befinde sich in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem glas- sowie einem metallverarbeitenden Betrieb am Rande des Gewerbegebiets, so dass nicht ersichtlich sei, dass ihre Lage der Eigenart des Gebiets widersprechen könnte. Sie falle auch größenmäßig nicht aus dem Rahmen der Umgebungsbebauung. Das Gebiet sei geprägt durch gemischte Nutzungen unterschiedlichster Größe, aus denen es in quantitativer Hinsicht nicht hervorsteche. Qualitativ sei das Vorhaben bereits nicht groß genug, um einen signifikanten überörtlichen Nutzerkreis anzuziehen. Insbesondere stehe nicht zu erwarten, dass sich ein städtebaulich selbständig zu bewertender Teil des Gewerbegebiets in ein „Vergnügungsviertel“ umwandeln würde. Die geplante Spielhalle habe nicht den Charakter eines „Entertainmentcenters“. Auch durch die Öffnung in den Abend- und Nachtstunden werde die Prägung des Gebiets nicht verändert. Zu dieser Zeit werde im Gewerbegebiet zwar üblicherweise nicht gearbeitet. In der Nähe befänden sich aber eine Kletterhalle sowie mehrere Restaurants, die in den Abendstunden geöffnet seien und zu dieser Zeit auch üblicherweise genutzt würden. Schließlich widerspreche auch die Zweckbestimmung der Spielhalle nicht der Eigenart der näheren Umgebung. Vergnügungsstätten seien im Gewerbegebiet, dem hier gerade eine Auffangfunktion zukomme, ausnahmsweise zulässig. Die Spielhalle widerspreche damit weder den allgemeinen und erst recht nicht den hier - aufgrund der Auffangfunktion - geminderten Anforderungen, die sich aus der Zweckbestimmung des Gebiets ergäben. Insbesondere mit Blick auf die benachbarte Kletterhalle und die im Gebiet befindlichen Restaurantbetriebe sei nicht ersichtlich, dass sich die Spielhalle nicht mehr in die Vielfalt der produzierenden und artverwandten Nutzungen, wie sie dem Leitbild des Gewerbegebiets entsprächen, einfügen würde. Auch eine kumulierte Betrachtung der Merkmale des § 15 Abs. 1 BauNVO führe zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere sei kein „Trading-Down-Effekt“ zu erkennen. Das Gebiet verlöre mit der Zulassung des Vorhabens nicht seinen Charakter. Die gesamte Eigenart des Gewerbegebiets, welches u.a. verarbeitendes Gewerbe und Logistik, eine Kletterhalle, Wohnbebauung, mehrere Restaurants, eine Möbelwerkstatt, Büro- und Wohnnutzung, eine Tierarztpraxis, eine Physiotherapiepraxis sowie diverse Kfz-nahe Dienstleistungen wie eine Reifenhalle, einen Autosalon, eine Karosserielackiererei sowie einen Unfallreparatur- und Mietwagenservice beherberge, zeuge von einem bunten Nebeneinander der Nutzungen. Bei diesen spielten die Attraktivität des Einkaufsbereichs oder des Einkaufserlebnisses durchweg eine zu vernachlässigende Rolle. Das Gewerbegebiet sei von den vorhandenen Nutzungen her und ihrer sozialen Wertigkeit als durchschnittlich anzusehen. An Nutzungen mit einer gewissen Hochwertigkeit fehle es. In dem Gebiet seien auch keine Nutzungen vorhanden, die vor der Ansiedlung einer Spielhalle besonders geschützt werden müssten. Dabei müsse sich die vorhandene Wohnbebauung hinsichtlich ihrer Schutzwürdigkeit die Gewerbegebiets-Festsetzung entgegenhalten lassen.

26

Im Rahmen des damit eröffneten Ausnahmeermessens dürften nur städtebauliche Gründe berücksichtigt werden. Bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen müsse eine solche in der Regel auch gewährt werden. Voraussetzung für eine negative Ermessensentscheidung sei, dass der Ausnahme gewichtige Interessen entgegenstünden. Bei einem ausnahmefähigen Vorhaben sei die Ablehnung der ausnahmsweisen Zulassung nur dann ermessensgerecht, wenn dem Vorhaben besondere, nicht bereits von § 15 Abs. 1 BauNVO erfasste städtebauliche Gründe entgegenstünden. Derartige Erwägungen habe die Beklagte mit dem Verweis auf kleinere Gewerbebetriebe und die in der näheren Umgebung vorhandene Wohnbebauung sowie den ohne weitere Substantiierung unterstellten „Trading-Down-Effekt“ nicht angestellt. Weder eine Hochwertigkeit der angrenzenden Nutzungen noch deren Relativierung durch die Lage im Gewerbegebiet seien dargelegt. Überdies fehlten Erwägungen zur Zweckbindung des Ermessens im Rahmen des § 8 Abs. 3 BauNVO und eine Abwägung der öffentlichen Belange.

27

Die auf ihren Antrag vom 28.07.2016 mit Beschluss vom 27.09.2017 - 8 S 1468/16 - vom Senat wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassene Berufung hat die Beklagte am 20.10.2017 wie folgt begründet:

28

Die ausnahmsweise Zulassung von Spielhallen nach § 8 Abs. 3 BauNVO unterscheide zwar nicht zwischen kerngebietstypischen und nicht kerngebietstypischen Spielhallen. Diese Differenzierung könne aber bei den Ermessenserwägungen nicht unberücksichtigt bleiben, wenn es sich wie hier um ein eingeschränktes Gewerbegebiet handle, in dem nur Betriebe zulässig seien, die das Wohnen nicht wesentlich störten. Das Baugebiet werde durch kleinteiliges Gewerbe mit Wohnen charakterisiert, wobei ein erheblicher Wohnanteil bestehe. Es zeichne sich städtebaulich dadurch aus, dass es für klassische Familienbetriebe (Arbeiten und Wohnen) genutzt werde. Damit sei es zumindest nicht mehr weit von einem typischen Mischgebiet entfernt, in dem kerngebietstypische Vergnügungsstätten nicht zulässig seien. Die geplante Spielhalle würde zu einer städtebaulichen Fehlentwicklung führen, die das planerische Ziel gefährden würde, kleinteilige Gewerbebetriebe mit Wohnen anzusiedeln. Diese besonderen städtebaulichen Umstände habe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt. Es sei zudem nicht auf die Symbiose zwischen der Spielhalle und der angegliederten Gaststätte eingegangen, sondern habe lediglich die prognostizierten Auswirkungen der Spielhalle beurteilt.

29

Für die Beurteilung der Kerngebietstypik könne nicht auf die geplanten Besucherplätze abgestellt werden, die im Bauantrag willkürlich gesteuert werden könnten. Vielmehr komme es auf die Raumgröße an, wobei die Grenze nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung bei 100 m2 liege, nach Änderung der Spieleverordnung teilweise aber bereits bei ca. 80 bis 96 m2 (bis sechs Geldspielgeräte) gesehen worden sei. Die Spielhalle selbst erreiche mit 98,21 m2 knapp den Schwellenwert, weil fehlende 1,5 m2 es nicht rechtfertigten, nicht mehr von einem größeren Einzugsbereich auszugehen. Zudem müsse die Fläche der Gaststätte (30,23 m2) hinzugerechnet werden, weil es sich nicht um selbständige Nutzungen, sondern um eine betrieblich-organisatorische Einheit handle. Daran, dass die Spielhalle und die Gaststätte wegen des gemeinsamen Eingangs sowie der gemeinsam genutzten Parkplätze, Toiletten und Betriebseinrichtungen von außen als Einheit betrachtet würden, ändere die Brandschutzwand zwischen ihnen nichts. Hinzu komme die Attraktivität der Symbiose zwischen Spielhalle und Gaststätte, in der gerade auch Alkohol angeboten werde, wobei die Gaststätte allein mit ihrer geringen Größe nicht lebensfähig sei. Aufgrund der Lage im Gewerbegebiet sei auch nicht davon auszugehen, dass der Betrieb auf typische Laufkundschaft abziele, sondern auf Kunden, die mit dem Pkw anreisten. Für die Gaststätte habe der Kläger zugestanden, dass Zielgruppe „Leute aus der Region“ seien.

30

Die beabsichtigte Nutzung widerspreche außerdem § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Auch in diesem Zusammenhang sei darauf abzuheben, dass sie in einem Gebiet aufgenommen werden solle, das von Wohnnutzung mitgeprägt werde. Die Symbiose zwischen Spielhalle und Gaststätte widerspreche der Eigenart dieses Gebiets. Dem Gewerbegebiet komme entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine Auffangfunktion für Spielhallen zu, da diese hier nur ausnahmsweise zulässig und daher nicht zur Gebietstypik zu rechnen seien. Das im Gemeindegebiet vorhandene Kerngebiet sei im Übrigen nicht dem örtlichen Lebensmittelmarkt vorbehalten. Dass dort bereits Nutzungen vorhanden seien und dadurch möglicherweise kein Raum für eine Vergnügungsstätte verbleibe, rechtfertige es nicht, einem bestimmten Gewerbegebiet eine Auffangfunktion für Vergnügungsstätten zuzuschreiben. Es sei ferner zumindest zweifelhaft, ob die Ansiedlung eines weiteren Betriebs aus der Unterhaltungsbranche neben der in der Nachbarschaft bereits vorhandenen Kletterhalle nicht dazu führe, dass die Straße zunehmend zu einer Anlaufstelle für Freizeitaktivitäten werde. Schließlich solle nach den Planungen der Beklagten in lediglich 300 m Entfernung zum Vorhabengrundstück ein Kindergarten errichtet werden. Diese Planungen würden bei Zulassung der Nutzungsänderung mit Blick auf den glücksspielrechtlichen Mindestabstand von 500 m zunichtegemacht. Damit verstoße das Vorhaben auch gegen das Gebot der Rücksichtnahme.

31

Die Beklagte beantragt,

32

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Juni 2016 - 11 K 3152/15 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

33

Der Kläger beantragt,

34

die Berufung zurückzuweisen.

35

Die geplante Spielhalle sei nicht kerngebietstypisch. Der von der Rechtsprechung zur Abgrenzung herangezogene Schwellenwert von 100 m2 schränke den Betrieb von Spielhallen - im Vergleich zu anderen Geschäften, die in der Regel unabhängig von der Art des Gewerbes größer seien - stark ein. Hierdurch würden Spielhallenbetreiber unangemessen benachteiligt. Es gebe jedenfalls - gerade vor dem Hintergrund der grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit - keinen sachlichen Grund dafür, den von der geplanten Nutzung nicht erreichten Schwellenwert noch weiter nach unten zu setzen.

36

Die Spielhalle und die Gaststätte bildeten keine betriebliche Einheit. Dass das Objekt nur über einen einzigen Eingang verfüge, sei weder ungewöhnlich noch für den hiesigen Fall relevant. Hinter der Eingangstür würden die Kunden durch einen kleinen Eingangsbereich über voneinander unabhängige Eingänge in die beiden Einrichtungen gelangen. Ein nahtloser Wechsel zwischen Spielhalle und Gaststätte sei ausgeschlossen. Beide würden getrennt voneinander betrieben. Die Trennung werde sowohl in räumlicher als auch in personeller Hinsicht vollzogen. So werde separates Personal eingesetzt. Eine Trennung der Toiletten sei bautechnisch ebenfalls ohne großen Aufwand möglich. Schließlich sprächen auch die tatsächlichen Umstände gegen eine Einordnung als zentraler Dienstleistungsbetrieb mit einem überregionalen Einzugsbereich, weil die Spielhalle hierfür weder die Größe noch den Standort habe. Es sei nur mit einem überschaubaren Publikumsverkehr zu rechnen.

37

Bauplanungsrechtlich handle es sich bei dem Baugebiet nicht um ein eingeschränktes Gewerbegebiet, da die Regelung des § 8 BauNVO ein solches nicht vorsehe. Die Inaugenscheinnahme durch das Verwaltungsgericht habe bestätigt, dass es sich um ein normales Gewerbegebiet ohne irgendwelche Besonderheiten handle. Es treffe nicht zu, dass es durch einen überproportionalen Anteil an Wohnbebauung geprägt sei. Ebenso wenig herrschten kleinere Familienbetriebe vor, sondern beherberge es unterschiedlichste Nutzungsarten. In einem Gewerbegebiet seien nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO sowohl kerngebietstypische als auch nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten ausnahmsweise zulässig. Selbst bei Annahme einer Kerngebietstypik sei zugunsten des Klägers zu berücksichtigen, dass sich das geplante Vorhaben mit seiner geringen Größe am unteren Rand der Bandbreite bewegen würde.

38

Die Eröffnung einer Spielhalle hätte auch keinen „Trading-Down-Effekt“ zur Folge. Es müsse davon ausgegangen werden, dass ein solcher Effekt in Gewerbegebieten generell ausgeschlossen sei bzw. nur in gravierenden Fällen angenommen werden könne. In Anbetracht der vom Verwaltungsgericht beschriebenen Struktur des Baugebiets sei eine derartige Ausnahmesituation nicht einmal im Ansatz zu erkennen. Der Aufstellungsbeschluss für ein angrenzendes Baugebiet mit Kindergarten sei schließlich für das vorliegende Verfahren schon deswegen unerheblich, weil sich der Bebauungsplan noch in der Planung befinde.

39

Dem Senat liegen die Akten der Beklagten (1 Heft Bauakten, Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“ vom 26.06.1984 mit Textteil, Satzungsbegründung und Veröffentlichungsnachweis, Bebauungsplan „Unteres Gewässer I, II und III - Änderung“ mit Begründung, 1 Ordner Planakten zum Bebauungsplanverfahren „Unteres Gewässer I, II und III - Änderung“ sowie Baugenehmigungen vom 21.07.1988 und vom 22.12.1988), die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart (bestehend bislang ausschließlich aus dem Vorlagebericht) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die Senatsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

40

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die baurechtlichen Entscheidungen vom 15.12.2014 und 20.06.2016 aufgehoben und die Beklagte zur Neubescheidung des Antrags des Klägers auf Genehmigung der beabsichtigten Nutzungsänderung verpflichtet. Die Ablehnung des Bauantrags ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher auch nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

41

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Umnutzungsgenehmigung, weil seinem Vorhaben von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegenstehen (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Die beabsichtigte Nutzungsänderung in eine Spielhalle mit Gaststätte widerspricht den Festsetzungen des Bebauungsplans zur Art der zulässigen Nutzungen. Sie kann danach weder allgemein noch ausnahmsweise zugelassen werden (siehe nachfolgend unter 1.). Die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans liegen nicht vor (siehe nachfolgend unter 2.).

42

1. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der zur Genehmigung gestellten Nutzungsänderung beurteilt sich nach den Festsetzungen des Bebauungsplans „Unteres Gewässer III“ der Beklagten und den zu seinem Bestandteil gewordenen Vorschriften der Baunutzungsverordnung (§§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Die danach zulässigen bzw. ausnahmsweise zulassungsfähigen Nutzungen ergeben sich - soweit hier von Interesse - aus § 8 BauNVO in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.09.1977 (BauNVO 1977, BGBl. I S. 1763) unter Berücksichtigung der im Bebauungsplan gesondert festgesetzten Einschränkungen (siehe nachfolgend unter a). Danach ist die vom Kläger beabsichtigte Nutzung als Spielhalle mit Gaststätte weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig (siehe nachfolgend unter b).

43

a) Grundlage der bauplanungsrechtlichen Beurteilung ist der vom Gemeinderat der Beklagten am 26.06.1984 als Satzung beschlossene, qualifizierte Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“, der als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet festsetzt, das - neben dem Ausschluss von Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieben - insoweit eingeschränkt ist, als nur das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe zulässig sind (Textteil, Ziff. 1.1). Zweifel am rechtswirksamen Zustandekommen dieses Bebauungsplans wurden von den Beteiligten weder geäußert noch sind solche ersichtlich. Soweit der Kläger zur Baugebietsfestsetzung anmerkt, die Baunutzungsverordnung kenne ein eingeschränktes Gewerbegebiet als Gebietsfestsetzung nicht, übersieht er die sich aus § 1 Abs. 4 und 5 BauNVO ergebenden besonderen Festsetzungsmöglichkeiten des Plangebers. Gründe, die hier gegen eine grundsätzlich zulässige Beschränkung auf das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe sprechen könnten, die ausweislich der Planbegründung (dort Ziff. 4) die Ansiedlung strukturfremder, emissionsstarker Betriebe verhindern soll, um Raum zur Ansiedlung ortsspezifischer Handwerksbetriebe zu schaffen (vgl. insoweit auch Senatsbeschl. v. 16.12.1993 - 8 S 1889/93 -, ESVGH 44, 139, sowie Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 8 Rn. 3.4 m.w.N.), oder für eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans streiten könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

44

Durch die Gebietsfestsetzung ist § 8 BauNVO in der seit dem 01.10.1977 geltenden Fassung Bestandteil des Bebauungsplans geworden (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1977). Hierbei handelt es sich um eine „statische“ Verbindung, so dass sich die späteren Änderungen der Baunutzungsverordnung nicht auf den bereits in Kraft befindlichen Bebauungsplan auswirkten (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.02.1992 - 4 C 43.87 -, BVerwGE 90, 57; Urt. v. 05.12.1986 - 4 C 31.85 -, BVerwGE 75, 262; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34; Senatsbeschl. v. 27.01.1999 - 8 S 19/99 -, VBlBW 1999, 268). Soweit § 25c Abs. 3 Satz 1 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 23.01.1990 (BauNVO 1990) ursprünglich die Anwendung der Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1990 über die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den Baugebieten auch in Gebieten mit Bebauungsplänen vorsah, die wie hier auf der Grundlage einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung aufgestellt worden sind, wurde diese Bestimmung wegen Zweifeln am Vorliegen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zum 01.05.1993 wieder aufgehoben (Art. 3 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22.04.1993, BGBl. I, S. 466, vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 12/3944, S. 47 f. unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 27.02.1992, a.a.O.).

45

Die spätere Ergänzung des Bebauungsplans durch den Bebauungsplan „Unteres Gewässer I, II, III - Änderung“ vom 01.02.2005 führte - mit Blick auf die Gebietsfestsetzung - ebenfalls nicht zur Anwendbarkeit der Bestimmungen der Baunutzungsverordnung 1990. Denn insoweit hat der Gemeinderat der Beklagten keine Änderung beschlossen (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Da es für die Verbindung zwischen Bebauungsplan und Baunutzungsverordnung und damit deren maßgebliche Fassung auf den Zeitpunkt der öffentlichen Auslegung ankommt (§§ 25 ff. BauNVO), können innerhalb eines Bebauungsplans durch nachträgliche Teiländerungen oder Ergänzungen unterschiedliche „Generationen“ der Baunutzungsverordnung nebeneinander anwendbar sein. Die Entstehung eines derartigen „Schichtenbebauungsplans“ kann die planende Gemeinde durch eine erneute Einleitung und Durchführung des Aufstellungsverfahrens vermeiden (vgl. klarstellend § 25c Satz 2 BauNVO). Auf diese Weise kann sie erreichen, dass auf den Bebauungsplan einschließlich seiner Änderungen insgesamt die jeweils aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung anwendbar ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 18.02.2004 - 4 BN 2.04 -, juris Rn. 3). Belässt es die Gemeinde jedoch bei der Änderung einzelner Festsetzungen, wird das Nebeneinander der verschiedenen Fassungen der Baunutzungsverordnung nicht beseitigt. Eine vollständige Umstellung auf die aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung kann etwa dadurch bewirkt werden, dass die Gemeinde den unter Geltung einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung erlassenen Bebauungsplan ohne inhaltliche Änderungen insgesamt neu aufstellt. Dies muss allerdings in den Festsetzungen des Änderungsplans hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen; erforderlich ist jedenfalls eine ausdrücklich auf die Anwendung der neuen Fassung der Baunutzungsverordnung bezogene Änderung (vgl. OVG NW, Urt. v. 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE -, NVwZ-RR 2008, 13; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 -, NVwZ-RR 2000, 79; König, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, Einl. Rn. 30).

46

Der Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“ wurde durch die Ergänzungsplanung im Jahr 2005 nicht insgesamt auf die Baunutzungsverordnung 1990 umgestellt. Seine Festlegungen beschränkten sich darauf, einen Teil der bis dahin zulässigen gewerblichen Nutzungen - im Plangebiet ebenso wie in den angrenzenden Gebieten „Unteres Gewässer I und II“ - auszuschließen. Der festgesetzte Ausschluss großflächiger Einzelhandels- und Handelsbetriebe sowie bestimmter zentrenrelevanter Sortimente stellte weder eine vollständige Neuplanung noch eine neue Gebietsfestsetzung i.S. des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO dar, sondern beschränkte sich auf einzelne Ergänzungen der bereits in der ursprünglichen Planung enthaltenen Einschränkungen, deren Fortgeltung der Plangeber im Satzungstext ausdrücklich bestimmt hat. Hieran ändert auch die abschließende Feststellung, dass die zur Begründung genannten Rechtsgrundlagen „jeweils in der derzeit gültigen Fassung“ zur Anwendung gekommen seien, nichts. Denn die aufgeführten Rechtsgrundlagen stellen für sich genommen keine ausdrückliche Anordnung dar, die die unberührt gebliebene ursprüngliche Planung geändert haben könnte. Für eine Umstellung der gesamten Bebauungspläne oder doch der Gewerbegebiete auf die Regelungen der Baunutzungsverordnung 1990 finden sich im Änderungsplan auch sonst keine Anhaltspunkte. Dessen Interpretation ist zwar nicht durch den formalen Satzungstext begrenzt. Ein - unterstellter - Wille der Beklagten zu einer solchen Umstellung, den der Gemeinderat noch im Aufstellungsbeschluss vom 29.04.2003 formuliert und den das Bauamt auch in der Erläuterung der Vorlage vom 18.01.2005 zur endgültigen Beschlussfassung aufgegriffen hatte, müsste aber wenigstens andeutungsweise im Satzungstext - oder in den zeichnerischen Festsetzungen - seinen Niederschlag gefunden haben. Da dies nicht der Fall ist, ist der Änderungsbebauungsplan einer entsprechenden Auslegung nicht fähig (vgl. hierzu Senatsurt. v. 23.08.2013 - 8 S 3408/11 - sowie BVerwG, Beschl. v. 14.12.1995 - 4 N 2.95 -, NVwZ-RR 1996, 429; OVG NW, Urt. v. 26.06.2018 - 2 D 80/16.NE -, juris Rn. 40; Urt. v. 13.09.2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408). Mangels auslegungsfähiger Planfestsetzungen kommt es insoweit nicht mehr auf die Begründung des Änderungsbebauungsplans an, die selbst kein Planbestandteil ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.09.2003 - 4 CN 3.02 -, BVerwGE 119, 45) und deswegen nur zur Auslegung und Erklärung unklarer Satzungsbestimmungen herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). Die Planbegründung spricht zudem eher für einen fehlenden Umstellungswillen, da von einer Umstellung auch dort - jedenfalls ausdrücklich - nicht die Rede ist, sondern lediglich von der Notwendigkeit einer Änderung bzw. Ergänzung der Bebauungspläne zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung gesprochen wird.

47

b) Entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichts und der - ursprünglich insoweit übereinstimmenden - Auffassung der Beteiligten beurteilt sich die Zulässigkeit der Nutzungsänderung somit nicht nach § 8 BauNVO 1990, sondern nach § 8 BauNVO 1977. Da die vom Kläger geplante Nutzung bauplanungsrechtlich als kerngebietstypische Vergnügungsstätte zu qualifizieren ist (nachfolgend aa), ist sie im - hier planerisch eingeschränkten - Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig (nachfolgend bb).

48

aa) (1) Für die Beurteilung des Störpotenzials der Spielhalle und damit auch einer Kerngebietstypik kommt es - entgegen der vom Verwaltungsgericht angedeuteten Auffassung (Urteilsabdruck, S. 6 f.) - maßgeblich auf die Betriebsgröße als Indikator für ihre Bedeutung, die Größe ihres Einzugsbereichs und die Erreichbarkeit für ein größeres und allgemeines Publikum (vgl. BVerwG, Beschl. vom 28.07.1988 - 4 B 119.88 -, NVwZ 1989, 50) an. Hierbei handelt es sich freilich nur um einen wesentlichen Anhalt, denn maßgeblich ist letztlich die im jeweiligen Einzelfall auf der Einschätzung der tatsächlichen örtlichen Situation beruhende Beurteilung (vgl. Senatsbeschl. v. 15.03.2013 - 8 S 2073/12 -, BWGZ 2013, 356 = juris Rn. 7 m.w.N.). Der an die Spielverordnung (SpielV) angelehnte Flächenmaßstab, der in der Grundfläche des Betriebs, an welchen die zulässige Anzahl von Geldspielgeräten anknüpft (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV: ein Gerät je 12 m2 - insgesamt höchstens zwölf Geräte), einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Einstufung als kerngebietstypisch sieht, ist nach wie vor sachgerecht. Denn er orientiert sich an der die Attraktivität von Spielhallen maßgeblich ausmachenden Anzahl und Variationsbreite der dort zulässiger Weise aufgestellten bzw. aufstellbarer Geld- und sonstigen Spielgeräte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, BauR 2014, 527). Auch wenn sich das Störpotenzial von Spielhallen mit der Änderung der Spielverordnung und der Einführung des Verbots sog. Fun Games (§ 6a SpielV) im Jahr 2006 geändert haben mag (vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.02.2011 - 3 S 445/09 -, VBlBW 2011, 235), stellt dies den Flächenmaßstab - auch mit Blick auf die verbleibenden Möglichkeiten zur Aufstellung der Unterhaltung dienender Spielgeräte - nicht grundsätzlich in Frage (vgl. hierzu näher VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, a.a.O., Rn. 52). Der Schwellenwert wird nach gefestigter Rechtsprechung herkömmlich bei 100m2 Grundfläche (ohne Nebenräume wie Abstellräume, Flure, Toiletten, Vorräume und Treppen, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 4 SpielV) angesetzt (vgl. zuletzt etwa SaarlOVG, Beschl. v. 18.06.2018 - 2 B 104/18 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Dieser Wert orientiert sich an einer bei zwei Dritteln der Nutzfläche (von 150 m²) angesetzten Schwelle, die nach der Altfassung der Spielverordnung für maximal zulässige zehn Geldspielgeräte erforderlich war (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV 1985). Bei der - naheliegenden - Übertragung dieser Schwelle auf die Neufassung der Spielverordnung von 2006 wäre der Schwellenwert auf 96 m2 zu reduzieren (zwei Drittel der für eine maximal zulässige Belegung mit zwölf Geldspielgeräten zulässige Grundfläche, d.h. von 144 m2, vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, a.a.O., Rn. 53).

49

Ausgehend von einer auf 96 m2 reduzierten Schwelle wäre der Spielhallenteil der geplanten Nutzung ohne Weiteres als kerngebietstypische Vergnügungsstätte anzusehen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die besonderen Verhältnisse im vorliegenden Einzelfall eine abweichende Bewertung gebieten könnten. Das Verwaltungsgericht führt insoweit zwar die Randlage im Gewerbegebiet und die fehlende (direkte) Anbindung an überörtliche Erschließungsstraßen an (Urteilsabdruck, S. 7 f.). Dies kann jedoch nicht überzeugen. So beträgt die Entfernung zur ... Straße als wesentlicher Verkehrsanbindung des Gewerbegebiets nur wenige hundert Meter, so dass das Grundstück - gerade für auswärtige Besucher, die mit Kraftfahrzeugen anreisen - ohne Weiteres leicht erreichbar ist. Im Übrigen finden sich im Gebiet nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts bei der Inaugenscheinnahme zahlreiche Betriebe, die zusätzlichen Publikumsverkehr erwarten lassen, so dass auch sog. „Laufkundschaft“ - selbst wenn sie nicht die typische Zielgruppe von Spielhallen sein mag - nicht ausgeschlossen erscheint. Mit ihrer Größe und ihrer Lage hat die Spielhalle damit durchaus das Potenzial, eine größere Besucherzahl anzusprechen.

50

(2) Neben der Größe der Spielhalle, die für sich genommen mit 98,39 m2 nahezu den hergebrachten höheren Schwellenwert von 100 m2 erreicht, ist vorliegend zusätzlich die durch die unmittelbar angrenzend vorgesehene Gaststätte bewirkte Attraktivitätserhöhung zu berücksichtigen. Denn das Vorhandensein der gleichzeitig zur Genehmigung gestellten und - zunächst ungeachtet der Frage einer Betriebseinheit - nah erreichbaren Gaststätte ist geeignet, einen wesentlich größeren Kundenkreis anzuziehen als eine Spielhalle, die über keine unmittelbar angrenzende Bewirtungsmöglichkeit verfügt (vgl. zur Attraktivitätssteigerung durch einen engen räumlichen Zusammenhang mit einem Gaststättenbereich auch BVerwG, Beschl. v. 29.10.1992 - 4 B 103.92 -, NVwZ-RR 1993, 287; OVG NW, Beschl. v. 27.07.2017 - 7 A 730/16 -, juris, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.11.2013 - 5 S 3218/11 -). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass der Ausschank alkoholischer Getränke in der Spielhalle selbst eine erhebliche Reduzierung der Anzahl der Geldspielgeräte erforderte (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SpielV: höchstens drei Geldspielgeräte). Dies wird, nähme man keine Betriebseinheit an, durch eine separate Gaststätte vermieden, ohne dass Kunden im Zusammenhang mit dem Besuch der Spielhalle auf den Verzehr alkoholischer Getränke verzichten müssen. Hinzu käme, dass in der Gaststätte gewerberechtlich drei weitere Geldspielgeräte aufgestellt werden könnten, ohne dass dies im Baugenehmigungsverfahren verhindert werden könnte (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV).

51

(3) Der Senat geht freilich davon aus, dass die Beklagte die Spielhalle und die Gaststätte in der zur Genehmigung gestellten und hier allein maßgebenden Ausgestaltung zu Recht als betriebliche und organisatorische Einheit angesehen hat. Der Bewertung ist damit eine betriebliche Nutzfläche von 128,62 m2 (98,39 + 30,23m2) zugrunde zu legen, welche die Schwelle zur Kerngebietstypik deutlich überschreitet. Gewerberechtlich ermöglicht diese Gesamtgröße - sofern der Kläger auf den vorgesehenen Ausschank alkoholischer Getränke verzichtet (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SpielV) - die Aufstellung von insgesamt zehn Geldspielgeräten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV).

52

Für die Beurteilung, ob die Spielhalle und die Gaststätte als selbständige Nutzungseinheiten oder als Teile einer betrieblich-organisatorischen Einheit anzusehen sind, kommt es auf die jeweiligen baulichen und betrieblich-funktionalen Gesichtspunkte an, die für oder gegen einen selbständigen Betrieb sprechen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992 - 4 C 57.89 -, NVwZ-RR 1993, 66; Beschl. v. 29.10.1992, a.a.O., Urt. v. 27.04.1993 - 1 C 9.92 -, NVwZ-RR 1993, 545; Urt. v. 24.11.2005 - 4 C 8.05 -, BauR 2006, 648). Anhaltspunkte für eine Betriebseinheit können ein gemeinsamer Zugang, ein einheitlicher Theken- und Aufsichtsbereich oder die Erreichbarkeit der Eingangstüren über eine im Gebäude liegende allgemein zugängliche Fläche sowie auch der Umstand sein, dass Spielhalle und Gaststätte durch ein- und denselben Betreiber auf der Grundlage eines einheitlichen Nutzungsrechts betrieben werden und sich die Einheitlichkeit des Nutzungskonzepts auch baulich dokumentiert. Gegen eine Betriebseinheit spricht, wenn die Betriebe eigene Eingänge haben und auch sonst baulich und räumlich getrennt sind, ohne dass für eine Betriebseinheit prinzipiell mehrere Gemeinsamkeiten vorliegen müssten (vgl. Senatsbeschl. v. 15.03.2013 - 8 S 2073/12 -, BWGZ 2013, 356 = juris Rn. 6 m.w.N.).

53

Danach handelt es sich bei der Spielhalle und der Gaststätte ersichtlich um eine betrieblich-organisatorische Einheit. Dies ergibt sich daraus, dass ein gemeinsamer Eingangsbereich genutzt werden soll und die Planunterlagen darüber hinaus eine gemeinsame Nutzung nicht nur der Parkplätze, sondern auch der Toiletten- und Personalräume vorsehen. Ein Wechsel zwischen Spielhalle und Gaststätte wird nicht nur über den gemeinsamen Eingangsbereich, sondern auch über den Toilettenflur im hinteren Bereich problemlos ermöglicht. Bei natürlicher Betrachtung stellt sich die Gaststätte letztlich als Nebeneinrichtung der Spielhalle dar. Denn es spricht alles dafür, dass jene in Anbetracht ihrer geringen Größe - jedenfalls unter Berücksichtigung ihrer Lage im Gewerbegebiet - allein nicht wirtschaftlich betrieben werden könnte. Darüber, ob die Spielhalle und die Gaststätte unter den räumlichen Bedingungen vor Ort baulich so voneinander abgetrennt werden könnten, dass sie als separate Betriebe anzusehen wären, ist hier nicht entscheiden, da sich der Bauantrag nicht auf ein solches Vorhaben bezieht. Im Übrigen wäre die Spielhalle - auch bei organisatorischer und räumlicher Trennung von der Gaststätte - aus den oben dargelegten Gründen bereits für sich genommen als kerngebietstypisch einzustufen.

54

bb) (1) Als kerngebietstypische Vergnügungsstätte ist die Spielhalle mit Gaststätte im Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 unzulässig. Spielhallen können nur dann - hier unter der zusätzlichen Einschränkung, dass sie das Wohnen nicht wesentlich stören dürfen - als gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 allgemein zulässige „Gewerbebetriebe aller Art“ angesehen werden, wenn sie nicht dem Typus einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977) entsprechen (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 22.05.2018 - 8 S 1915/17 -, n.v., sowie BVerwG, Beschl. v. 28.07.1988 - 4 B 119.88 -, NVwZ 1989, 50; Urt. v. 21.02.1986 - 4 C 31.83 -, NVwZ 1986, 643 zu „sonstigen Gewerbebetrieben“ i.S.v. § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1977; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.01.1990 - 3 S 3002/89 -, juris; Fickert-Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 8 Rn. 16.2 m.w.N.). Dies beruht auf der besonderen Erwähnung der Vergnügungsstätten in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977, aus der sich ergibt, dass der Verordnungsgeber eine solche spezielle gewerbliche Nutzung wegen der typischerweise mit ihr verbundenen städtebaulichen Auswirkungen und ihrer typischen Standortanforderungen als in der Regel nicht mit der Zweckbestimmung anderer Baugebiete vereinbar angesehen hat. Dies gilt auch in Bezug auf Gewerbegebiete. Auch wenn die Wohnruhe dort im Allgemeinen keine maßgebliche Rolle spielen mag, stehen kerngebietstypische Vergnügungsstätten mit der von der Baunutzungsverordnung 1977 vorausgesetzten typischen Funktion des Gewerbegebietes, vornehmlich nicht erheblich störende Betriebe des Handwerks sowie Dienstleistungsbetriebe einschließlich Tankstellen, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Lagerplätze und -häuser aufzunehmen, nicht in Einklang (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.1988, a.a.O.). An dieser Beurteilung hat sich weder durch die zwischenzeitliche Änderung der Baunutzungsverordnung, noch durch das Inkrafttreten der Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes (§§ 40 ff. LGlüG) etwas geändert (vgl. Senatsbeschl. v. 22.05.2018, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34). Die Möglichkeit einer Zulassung auch kerngebietstypischer Spielhallen wurde erst mit der Novellierung der Baunutzungsverordnung im Jahr 1990 geschaffen. Da § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 hier aber nicht anwendbar ist, ist das Ausnahmeermessen gemäß § 31 Abs. 1 BauGB schon nicht eröffnet.

55

(2) Darüber hinaus wäre die beabsichtigte Nutzung als Spielhalle mit Gaststätte auch dann unzulässig, wenn sie die Schwelle zur Kerngebietstypik nicht überschritte. Obwohl es sich dann um einen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 dem Grunde nach allgemein zulässigen Gewerbebetrieb handeln würde, stünde seiner Zulassung § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO entgegen. Danach sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO (hier in der Fassung von 1977) aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Die geänderte Nutzung würde - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - der besonderen Zweckbestimmung des hier eingeschränkten Gewerbegebiets widersprechen. Denn sie würde das Wohnen wesentlich stören und wäre deswegen mit Blick auf die entgegenstehende Festsetzung im Bebauungsplan (Textteil, Ziff. 1.1), deren (weitere) Wirksamkeit auch von den Beteiligten nicht substantiiert in Zweifel gezogen wurde, nicht gebietsverträglich. Dies ergibt sich aus der für die Frage der Zweckentsprechung anzulegenden typisierenden Betrachtung, die zusätzlich die örtliche Situation, in die das Gewerbegebiet hineingeplant worden ist sowie insbesondere den im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen konkreten planerischen Willen der Gemeinde zu berücksichtigen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1988 - 4 C 34.86 -, BVerwGE 79, 309; Beschl. v. 16.08.1989 - 4 B 242.88 -, Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 14; Beschl. v. 30.03.1990 - 4 B 16.90 -, juris; Beschl. v. 16.12.2008 - 4 B 68.08 -, BRS 73 Nr. 82; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2012 - 5 S 1778/11 -, BauR 2013, 203). Bei der örtlichen Situation, in die ein Baugebiet hineingeplant wird und die dessen Eigenart mit charakterisiert, handelt es sich letztlich nur um die örtlichen Verhältnisse, auf die ein Plan in dem Gebiet trifft, für das er gelten soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1988, a.a.O). Insoweit sind hier freilich keine Besonderheiten erkennbar, die für eine Gebietsverträglichkeit sprechen könnten. Nicht maßgeblich für die Zweckbestimmung des festgesetzten Gewerbegebiets ist die inzwischen tatsächlich im Gebiet vorhandene Nutzung. Zu berücksichtigen ist demgegenüber die planerische Beschränkung auf das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, zu denen die Spielhalle mit Gaststätte von ihrem Typus her nicht gerechnet werden kann. Bei Vergnügungsstätten wie einer Spielhalle kann typischerweise nicht davon ausgegangen werden, dass sie das Wohnen nicht wesentlich stören (vgl. hierzu OVG NW, Beschl. v. 05.10.2009 - 1 MB 16/09 -, juris Rn. 31 m.w.N.). Etwas anderes gilt nur, wenn eine Vergnügungsstätte - etwa aufgrund ihrer Größe und der Öffnungszeiten oder auch des Getränkeangebots (z.B. Verzicht auf den Ausschank alkoholischer Getränke) - keine wesentlichen Störungen des Wohnens zu erwarten lässt, ohne dass es insoweit auf die Vorbelastung im Baugebiet ankäme (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 64.69 -, BVerwGE 68, 207; Urt. v. 21.02.1986, a.a.O.; OVG NW, Urt. v. 24.06.1987 - 11 A 1389/85 -, NVwZ 1987, 1093). Eine solche Prognose kann für das zur Genehmigung gestellte Vorhaben bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise mit Blick auf seine Größe, die vorgesehenen Öffnungszeiten und auch den geplanten Ausschank alkoholischer Getränke nicht gestellt werden. Indem die Spielhalle mit Gaststätte eine Vergnügungsmöglichkeit bis in die Nachtstunden mit den zu erwartenden typischen Begleiterscheinungen schafft, ist sie als das Wohnen wesentlich störend und damit nicht gebietsverträglich anzusehen (ähnlich VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.02.2011 - 3 S 445/09 -, VBlBW 2011, 235).

56

Aufgrund der mangelnden Gebietsverträglichkeit in einem eingeschränkten Gewerbegebiet könnte die Spielhalle mit Gaststätte im Übrigen selbst unter Geltung des § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 nicht ausnahmsweise zugelassen werden. Denn auch wenn die Neuregelung dem Grunde nach eine Zulassung auch kerngebietstypischer Vergnügungsstätten ermöglicht, steht eine solche Zulassung doch unter dem Vorbehalt des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Auf die Frage der Rücksichtslosigkeit (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO) kommt es daneben nicht an. Eine solche könnte allerdings nicht schon aus den noch nicht abgeschlossenen Planungen der Beklagten für ein benachbartes Baugebiet hergeleitet werden.

57

Etwas anderes ergibt sich daher - anders als das Verwaltungsgericht meint (Urteilsabdruck, S. 8) - auch nicht aus einer vermeintliche Auffangfunktion des Gewerbegebiets für Vergnügungsstätten. Eine gewisse Auffangfunktion für - je nach den Umständen des Einzelfalls auch die Schwelle zur Kerngebietstypik überschreitende - Vergnügungsstätten kommt (nicht eingeschränkten) Gewerbegebieten erst seit der Einführung von § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 zu. Dies gilt allerdings nur insoweit, als der Verordnungsgeber Vergnügungsstätten nunmehr im Gewerbegebiet - im Grundsatz zunächst unabhängig von der Frage der Kerngebietstypik (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992, a.a.O.) - als ausnahmsweise zulassungsfähige Nutzungen ausdrücklich vorsieht. Die Ausnahmefähigkeit trägt dem Umstand Rechnung, dass Gewerbegebiete unterschiedlich strukturiert sind und daher im Einzelfall auch kerngebietstypische Vergnügungsstätten in ihnen unbedenklich sein können. Sie befreit allerdings nicht von der Notwendigkeit, dass die betreffende Vergnügungsstätte im konkreten Einzelfall auch nach § 15 Abs. 1 BauNVO gebietsverträglich sein muss (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2012, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 15.12.2010 - 2 B 09.2419 -, NVwZ-RR 2011, 514). In einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 stellt sich die Rechtslage demgegenüber grundsätzlich anders dar, weil es insoweit an einer vergleichbaren Regelung fehlt und der Verordnungsgeber vor der Novelle im Jahr 1990 eine Zulassung von Vergnügungsstätten nur für das Kerngebiet ausdrücklich geregelt hat (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977). Schon gar nicht ist ersichtlich, warum hier einem eingeschränkten Gewerbegebiet eine Auffangfunktion zukommen sollte.

58

Auch eine gerade noch gebietsverträgliche Spielhalle müsste die Beklagte im Übrigen nicht ohne Weiteres zulassen. Vielmehr könnte sie im Rahmen ihres Annahmeermessens eine Zulassung ablehnen, um eine Entwicklung des eingeschränkten Gewerbegebiets zu einem Vergnügungsviertel bzw. Viertel für Freizeitaktivitäten zu verhindern (vgl. hierzu Senatsurt. v. 02.11.2006 - 8 S 1891/05 -, BauR 2007, 1373). Ob die von der Beklagten insoweit angestellten Ermessenserwägungen ausreichend gewesen wären, kann hier dahinstehen.

59

2. Das verwaltungsgerichtliche Urteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar. Insbesondere liegen die Voraussetzungen einer - für die Zulassung des Vorhabens allein in Betracht kommenden - Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans (§ 31 Abs. 2 BauGB) nicht vor. Denn die Zulassung der Spielhalle mit Gaststätte würde die Grundzüge der Planung berühren. Welche Festsetzungen eines Bebauungsplans zu den Grundzügen der Planung gehören, lässt sich nicht generell beantworten, sondern bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen der Gemeinde. Bezogen auf das planerische Wollen der Gemeinde darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98). Eine solche beachtliche Beeinträchtigung der im Plan zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnung liegt nicht erst vor, wenn die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebiets führen wird oder die Funktionslosigkeit der in Rede stehenden Festsetzung bewirkt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34). Eine Befreiung kommt vielmehr nur in Betracht, wenn durch sie von Festsetzungen abgewichen werden soll, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen, oder wenn die Abweichung von Festsetzungen, die für die Grundzüge der Planung maßgeblich sind, nicht ins Gewicht fällt (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 129. Ergl. 2018, § 31 Rn. 36 m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Befreiung von einer Festsetzung bezüglich der Art der baulichen Nutzung grundsätzlich tiefer in das Interessengeflecht eines Bebauungsplanes eingreift als Befreiungen von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung oder zur überbaubaren Grundstücksfläche, da mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung die wichtigste städtebauliche Gestaltungsfunktion des Bebauungsplans ausgeübt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017, a.a.O.). Nach diesen Maßstäben würde die Erteilung einer Befreiung die Grundzüge der Planung berühren. Denn der Gemeinderat der Beklagten hat die zulässigen Nutzungen im Gewerbegebiet „Unteres Gewässer III“ gerade deswegen eingeschränkt, weil er die Ansiedlung ortsspezifischer Handwerksbetriebe wie Schreinereien, Steinmetzbetrieben, Kfz-Reparaturwerkstätten oder Malerbetrieben ermöglichen und die Ansiedlung strukturfremder, emissionsstarker Betriebe verhindern wollte (vgl. Begründung zum Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“ vom 26.06.1984, Ziff. 4). Diese planerische Entscheidung, die dem Bebauungsplan konzeptionell zugrunde liegt, würde konterkariert, würde man den Kanon der zulässigen Nutzungen durch eine Befreiung für störungsintensivere Betriebe wie den zur Genehmigung gestellten erweitern. Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte noch im Bereich dessen liegt, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich der für eine Abweichung geltend gemachten Gründe gekannt hätte. Auch wenn bei der Ermittlung von Inhalt und Bestandteil der Planungsgrundsätze eine auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bezogene Auslegung des Bebauungsplans vorzunehmen ist, muss für die Beurteilung, ob die ursprüngliche planerische Grundkonzeption noch durch die Befreiung berührt wird, die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung berücksichtigt werden. Denn die Planungsgrundzüge können nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden, wenn der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass er nicht mehr nennenswert negativ beeinträchtigt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166; Senatsurt. v. 10.10.2017 - 8 S 1606/15 -, BauR 2018, 224; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011 - 3 S 465/11 -, juris). Dafür, dass die Planung durch die tatsächliche Entwicklung im Baugebiet in einem Ausmaß überholt sein könnte, das die Zulassung (weiterer) nach dem Bebauungsplan gebietsunverträglicher Nutzungen als nicht mehr besonders gewichtig erscheinen ließe, bestehen unter Zugrundelegung der vor Ort getroffenen verwaltungsgerichtlichen Feststellungen, denen die Beteiligten nicht entgegengetreten sind, keine Anhaltspunkte. Bei dem vom Verwaltungsgericht festgestellten „bunten Nebeneinander der Nutzungen“ handelt es sich - einschließlich der Schank- und Speisewirtschaften (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 - 4 BN 15.99 -, BauR 1999, 1136) - ganz überwiegend um im (eingeschränkten) Gewerbegebiet vorbehaltlich § 15 Abs. 1 BauNVO allgemein oder ausnahmsweise zulässige Nutzungen (§ 8 Abs. 2 und 3 BauNVO 1977). Nichts anderes würde sich ergeben, wenn man die in der Nachbarschaft des Baugrundstücks vorhandene Kletterhalle nicht als ausnahmsweise zulässige Anlage für sportliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), sondern als Vergnügungsstätte und überdies kerngebietstypisch qualifizieren würde. Denn eine einzelne gebietsunverträgliche Nutzung wäre nicht geeignet, die Grundkonzeption der Planung in Frage zu stellen.

II.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

61

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

62

Beschluss vom 13. September 2018

63

Der Streitwert wird, gleichzeitig unter Abänderung der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, für beide Rechtszüge auf 77.172,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. der Empfehlung in Nr. 9.1.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und ausgehend von der Gesamtnutzfläche der zur Genehmigung gestellten Spielhalle mit Gaststätte von zusammen 128,62 m2).

64

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

40

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die baurechtlichen Entscheidungen vom 15.12.2014 und 20.06.2016 aufgehoben und die Beklagte zur Neubescheidung des Antrags des Klägers auf Genehmigung der beabsichtigten Nutzungsänderung verpflichtet. Die Ablehnung des Bauantrags ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher auch nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

41

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Umnutzungsgenehmigung, weil seinem Vorhaben von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegenstehen (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Die beabsichtigte Nutzungsänderung in eine Spielhalle mit Gaststätte widerspricht den Festsetzungen des Bebauungsplans zur Art der zulässigen Nutzungen. Sie kann danach weder allgemein noch ausnahmsweise zugelassen werden (siehe nachfolgend unter 1.). Die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans liegen nicht vor (siehe nachfolgend unter 2.).

42

1. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der zur Genehmigung gestellten Nutzungsänderung beurteilt sich nach den Festsetzungen des Bebauungsplans „Unteres Gewässer III“ der Beklagten und den zu seinem Bestandteil gewordenen Vorschriften der Baunutzungsverordnung (§§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Die danach zulässigen bzw. ausnahmsweise zulassungsfähigen Nutzungen ergeben sich - soweit hier von Interesse - aus § 8 BauNVO in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.09.1977 (BauNVO 1977, BGBl. I S. 1763) unter Berücksichtigung der im Bebauungsplan gesondert festgesetzten Einschränkungen (siehe nachfolgend unter a). Danach ist die vom Kläger beabsichtigte Nutzung als Spielhalle mit Gaststätte weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig (siehe nachfolgend unter b).

43

a) Grundlage der bauplanungsrechtlichen Beurteilung ist der vom Gemeinderat der Beklagten am 26.06.1984 als Satzung beschlossene, qualifizierte Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“, der als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet festsetzt, das - neben dem Ausschluss von Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieben - insoweit eingeschränkt ist, als nur das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe zulässig sind (Textteil, Ziff. 1.1). Zweifel am rechtswirksamen Zustandekommen dieses Bebauungsplans wurden von den Beteiligten weder geäußert noch sind solche ersichtlich. Soweit der Kläger zur Baugebietsfestsetzung anmerkt, die Baunutzungsverordnung kenne ein eingeschränktes Gewerbegebiet als Gebietsfestsetzung nicht, übersieht er die sich aus § 1 Abs. 4 und 5 BauNVO ergebenden besonderen Festsetzungsmöglichkeiten des Plangebers. Gründe, die hier gegen eine grundsätzlich zulässige Beschränkung auf das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe sprechen könnten, die ausweislich der Planbegründung (dort Ziff. 4) die Ansiedlung strukturfremder, emissionsstarker Betriebe verhindern soll, um Raum zur Ansiedlung ortsspezifischer Handwerksbetriebe zu schaffen (vgl. insoweit auch Senatsbeschl. v. 16.12.1993 - 8 S 1889/93 -, ESVGH 44, 139, sowie Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 8 Rn. 3.4 m.w.N.), oder für eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans streiten könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

44

Durch die Gebietsfestsetzung ist § 8 BauNVO in der seit dem 01.10.1977 geltenden Fassung Bestandteil des Bebauungsplans geworden (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1977). Hierbei handelt es sich um eine „statische“ Verbindung, so dass sich die späteren Änderungen der Baunutzungsverordnung nicht auf den bereits in Kraft befindlichen Bebauungsplan auswirkten (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.02.1992 - 4 C 43.87 -, BVerwGE 90, 57; Urt. v. 05.12.1986 - 4 C 31.85 -, BVerwGE 75, 262; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34; Senatsbeschl. v. 27.01.1999 - 8 S 19/99 -, VBlBW 1999, 268). Soweit § 25c Abs. 3 Satz 1 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 23.01.1990 (BauNVO 1990) ursprünglich die Anwendung der Vorschriften der Baunutzungsverordnung 1990 über die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den Baugebieten auch in Gebieten mit Bebauungsplänen vorsah, die wie hier auf der Grundlage einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung aufgestellt worden sind, wurde diese Bestimmung wegen Zweifeln am Vorliegen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zum 01.05.1993 wieder aufgehoben (Art. 3 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22.04.1993, BGBl. I, S. 466, vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 12/3944, S. 47 f. unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 27.02.1992, a.a.O.).

45

Die spätere Ergänzung des Bebauungsplans durch den Bebauungsplan „Unteres Gewässer I, II, III - Änderung“ vom 01.02.2005 führte - mit Blick auf die Gebietsfestsetzung - ebenfalls nicht zur Anwendbarkeit der Bestimmungen der Baunutzungsverordnung 1990. Denn insoweit hat der Gemeinderat der Beklagten keine Änderung beschlossen (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO). Da es für die Verbindung zwischen Bebauungsplan und Baunutzungsverordnung und damit deren maßgebliche Fassung auf den Zeitpunkt der öffentlichen Auslegung ankommt (§§ 25 ff. BauNVO), können innerhalb eines Bebauungsplans durch nachträgliche Teiländerungen oder Ergänzungen unterschiedliche „Generationen“ der Baunutzungsverordnung nebeneinander anwendbar sein. Die Entstehung eines derartigen „Schichtenbebauungsplans“ kann die planende Gemeinde durch eine erneute Einleitung und Durchführung des Aufstellungsverfahrens vermeiden (vgl. klarstellend § 25c Satz 2 BauNVO). Auf diese Weise kann sie erreichen, dass auf den Bebauungsplan einschließlich seiner Änderungen insgesamt die jeweils aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung anwendbar ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 18.02.2004 - 4 BN 2.04 -, juris Rn. 3). Belässt es die Gemeinde jedoch bei der Änderung einzelner Festsetzungen, wird das Nebeneinander der verschiedenen Fassungen der Baunutzungsverordnung nicht beseitigt. Eine vollständige Umstellung auf die aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung kann etwa dadurch bewirkt werden, dass die Gemeinde den unter Geltung einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung erlassenen Bebauungsplan ohne inhaltliche Änderungen insgesamt neu aufstellt. Dies muss allerdings in den Festsetzungen des Änderungsplans hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen; erforderlich ist jedenfalls eine ausdrücklich auf die Anwendung der neuen Fassung der Baunutzungsverordnung bezogene Änderung (vgl. OVG NW, Urt. v. 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE -, NVwZ-RR 2008, 13; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 -, NVwZ-RR 2000, 79; König, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, Einl. Rn. 30).

46

Der Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“ wurde durch die Ergänzungsplanung im Jahr 2005 nicht insgesamt auf die Baunutzungsverordnung 1990 umgestellt. Seine Festlegungen beschränkten sich darauf, einen Teil der bis dahin zulässigen gewerblichen Nutzungen - im Plangebiet ebenso wie in den angrenzenden Gebieten „Unteres Gewässer I und II“ - auszuschließen. Der festgesetzte Ausschluss großflächiger Einzelhandels- und Handelsbetriebe sowie bestimmter zentrenrelevanter Sortimente stellte weder eine vollständige Neuplanung noch eine neue Gebietsfestsetzung i.S. des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO dar, sondern beschränkte sich auf einzelne Ergänzungen der bereits in der ursprünglichen Planung enthaltenen Einschränkungen, deren Fortgeltung der Plangeber im Satzungstext ausdrücklich bestimmt hat. Hieran ändert auch die abschließende Feststellung, dass die zur Begründung genannten Rechtsgrundlagen „jeweils in der derzeit gültigen Fassung“ zur Anwendung gekommen seien, nichts. Denn die aufgeführten Rechtsgrundlagen stellen für sich genommen keine ausdrückliche Anordnung dar, die die unberührt gebliebene ursprüngliche Planung geändert haben könnte. Für eine Umstellung der gesamten Bebauungspläne oder doch der Gewerbegebiete auf die Regelungen der Baunutzungsverordnung 1990 finden sich im Änderungsplan auch sonst keine Anhaltspunkte. Dessen Interpretation ist zwar nicht durch den formalen Satzungstext begrenzt. Ein - unterstellter - Wille der Beklagten zu einer solchen Umstellung, den der Gemeinderat noch im Aufstellungsbeschluss vom 29.04.2003 formuliert und den das Bauamt auch in der Erläuterung der Vorlage vom 18.01.2005 zur endgültigen Beschlussfassung aufgegriffen hatte, müsste aber wenigstens andeutungsweise im Satzungstext - oder in den zeichnerischen Festsetzungen - seinen Niederschlag gefunden haben. Da dies nicht der Fall ist, ist der Änderungsbebauungsplan einer entsprechenden Auslegung nicht fähig (vgl. hierzu Senatsurt. v. 23.08.2013 - 8 S 3408/11 - sowie BVerwG, Beschl. v. 14.12.1995 - 4 N 2.95 -, NVwZ-RR 1996, 429; OVG NW, Urt. v. 26.06.2018 - 2 D 80/16.NE -, juris Rn. 40; Urt. v. 13.09.2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408). Mangels auslegungsfähiger Planfestsetzungen kommt es insoweit nicht mehr auf die Begründung des Änderungsbebauungsplans an, die selbst kein Planbestandteil ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.09.2003 - 4 CN 3.02 -, BVerwGE 119, 45) und deswegen nur zur Auslegung und Erklärung unklarer Satzungsbestimmungen herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). Die Planbegründung spricht zudem eher für einen fehlenden Umstellungswillen, da von einer Umstellung auch dort - jedenfalls ausdrücklich - nicht die Rede ist, sondern lediglich von der Notwendigkeit einer Änderung bzw. Ergänzung der Bebauungspläne zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung gesprochen wird.

47

b) Entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichts und der - ursprünglich insoweit übereinstimmenden - Auffassung der Beteiligten beurteilt sich die Zulässigkeit der Nutzungsänderung somit nicht nach § 8 BauNVO 1990, sondern nach § 8 BauNVO 1977. Da die vom Kläger geplante Nutzung bauplanungsrechtlich als kerngebietstypische Vergnügungsstätte zu qualifizieren ist (nachfolgend aa), ist sie im - hier planerisch eingeschränkten - Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig (nachfolgend bb).

48

aa) (1) Für die Beurteilung des Störpotenzials der Spielhalle und damit auch einer Kerngebietstypik kommt es - entgegen der vom Verwaltungsgericht angedeuteten Auffassung (Urteilsabdruck, S. 6 f.) - maßgeblich auf die Betriebsgröße als Indikator für ihre Bedeutung, die Größe ihres Einzugsbereichs und die Erreichbarkeit für ein größeres und allgemeines Publikum (vgl. BVerwG, Beschl. vom 28.07.1988 - 4 B 119.88 -, NVwZ 1989, 50) an. Hierbei handelt es sich freilich nur um einen wesentlichen Anhalt, denn maßgeblich ist letztlich die im jeweiligen Einzelfall auf der Einschätzung der tatsächlichen örtlichen Situation beruhende Beurteilung (vgl. Senatsbeschl. v. 15.03.2013 - 8 S 2073/12 -, BWGZ 2013, 356 = juris Rn. 7 m.w.N.). Der an die Spielverordnung (SpielV) angelehnte Flächenmaßstab, der in der Grundfläche des Betriebs, an welchen die zulässige Anzahl von Geldspielgeräten anknüpft (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV: ein Gerät je 12 m2 - insgesamt höchstens zwölf Geräte), einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Einstufung als kerngebietstypisch sieht, ist nach wie vor sachgerecht. Denn er orientiert sich an der die Attraktivität von Spielhallen maßgeblich ausmachenden Anzahl und Variationsbreite der dort zulässiger Weise aufgestellten bzw. aufstellbarer Geld- und sonstigen Spielgeräte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, BauR 2014, 527). Auch wenn sich das Störpotenzial von Spielhallen mit der Änderung der Spielverordnung und der Einführung des Verbots sog. Fun Games (§ 6a SpielV) im Jahr 2006 geändert haben mag (vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.02.2011 - 3 S 445/09 -, VBlBW 2011, 235), stellt dies den Flächenmaßstab - auch mit Blick auf die verbleibenden Möglichkeiten zur Aufstellung der Unterhaltung dienender Spielgeräte - nicht grundsätzlich in Frage (vgl. hierzu näher VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, a.a.O., Rn. 52). Der Schwellenwert wird nach gefestigter Rechtsprechung herkömmlich bei 100m2 Grundfläche (ohne Nebenräume wie Abstellräume, Flure, Toiletten, Vorräume und Treppen, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 4 SpielV) angesetzt (vgl. zuletzt etwa SaarlOVG, Beschl. v. 18.06.2018 - 2 B 104/18 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Dieser Wert orientiert sich an einer bei zwei Dritteln der Nutzfläche (von 150 m²) angesetzten Schwelle, die nach der Altfassung der Spielverordnung für maximal zulässige zehn Geldspielgeräte erforderlich war (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV 1985). Bei der - naheliegenden - Übertragung dieser Schwelle auf die Neufassung der Spielverordnung von 2006 wäre der Schwellenwert auf 96 m2 zu reduzieren (zwei Drittel der für eine maximal zulässige Belegung mit zwölf Geldspielgeräten zulässige Grundfläche, d.h. von 144 m2, vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.10.2013 - 5 S 29/12 -, a.a.O., Rn. 53).

49

Ausgehend von einer auf 96 m2 reduzierten Schwelle wäre der Spielhallenteil der geplanten Nutzung ohne Weiteres als kerngebietstypische Vergnügungsstätte anzusehen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die besonderen Verhältnisse im vorliegenden Einzelfall eine abweichende Bewertung gebieten könnten. Das Verwaltungsgericht führt insoweit zwar die Randlage im Gewerbegebiet und die fehlende (direkte) Anbindung an überörtliche Erschließungsstraßen an (Urteilsabdruck, S. 7 f.). Dies kann jedoch nicht überzeugen. So beträgt die Entfernung zur ... Straße als wesentlicher Verkehrsanbindung des Gewerbegebiets nur wenige hundert Meter, so dass das Grundstück - gerade für auswärtige Besucher, die mit Kraftfahrzeugen anreisen - ohne Weiteres leicht erreichbar ist. Im Übrigen finden sich im Gebiet nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts bei der Inaugenscheinnahme zahlreiche Betriebe, die zusätzlichen Publikumsverkehr erwarten lassen, so dass auch sog. „Laufkundschaft“ - selbst wenn sie nicht die typische Zielgruppe von Spielhallen sein mag - nicht ausgeschlossen erscheint. Mit ihrer Größe und ihrer Lage hat die Spielhalle damit durchaus das Potenzial, eine größere Besucherzahl anzusprechen.

50

(2) Neben der Größe der Spielhalle, die für sich genommen mit 98,39 m2 nahezu den hergebrachten höheren Schwellenwert von 100 m2 erreicht, ist vorliegend zusätzlich die durch die unmittelbar angrenzend vorgesehene Gaststätte bewirkte Attraktivitätserhöhung zu berücksichtigen. Denn das Vorhandensein der gleichzeitig zur Genehmigung gestellten und - zunächst ungeachtet der Frage einer Betriebseinheit - nah erreichbaren Gaststätte ist geeignet, einen wesentlich größeren Kundenkreis anzuziehen als eine Spielhalle, die über keine unmittelbar angrenzende Bewirtungsmöglichkeit verfügt (vgl. zur Attraktivitätssteigerung durch einen engen räumlichen Zusammenhang mit einem Gaststättenbereich auch BVerwG, Beschl. v. 29.10.1992 - 4 B 103.92 -, NVwZ-RR 1993, 287; OVG NW, Beschl. v. 27.07.2017 - 7 A 730/16 -, juris, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.11.2013 - 5 S 3218/11 -). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass der Ausschank alkoholischer Getränke in der Spielhalle selbst eine erhebliche Reduzierung der Anzahl der Geldspielgeräte erforderte (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SpielV: höchstens drei Geldspielgeräte). Dies wird, nähme man keine Betriebseinheit an, durch eine separate Gaststätte vermieden, ohne dass Kunden im Zusammenhang mit dem Besuch der Spielhalle auf den Verzehr alkoholischer Getränke verzichten müssen. Hinzu käme, dass in der Gaststätte gewerberechtlich drei weitere Geldspielgeräte aufgestellt werden könnten, ohne dass dies im Baugenehmigungsverfahren verhindert werden könnte (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV).

51

(3) Der Senat geht freilich davon aus, dass die Beklagte die Spielhalle und die Gaststätte in der zur Genehmigung gestellten und hier allein maßgebenden Ausgestaltung zu Recht als betriebliche und organisatorische Einheit angesehen hat. Der Bewertung ist damit eine betriebliche Nutzfläche von 128,62 m2 (98,39 + 30,23m2) zugrunde zu legen, welche die Schwelle zur Kerngebietstypik deutlich überschreitet. Gewerberechtlich ermöglicht diese Gesamtgröße - sofern der Kläger auf den vorgesehenen Ausschank alkoholischer Getränke verzichtet (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SpielV) - die Aufstellung von insgesamt zehn Geldspielgeräten (§ 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV).

52

Für die Beurteilung, ob die Spielhalle und die Gaststätte als selbständige Nutzungseinheiten oder als Teile einer betrieblich-organisatorischen Einheit anzusehen sind, kommt es auf die jeweiligen baulichen und betrieblich-funktionalen Gesichtspunkte an, die für oder gegen einen selbständigen Betrieb sprechen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992 - 4 C 57.89 -, NVwZ-RR 1993, 66; Beschl. v. 29.10.1992, a.a.O., Urt. v. 27.04.1993 - 1 C 9.92 -, NVwZ-RR 1993, 545; Urt. v. 24.11.2005 - 4 C 8.05 -, BauR 2006, 648). Anhaltspunkte für eine Betriebseinheit können ein gemeinsamer Zugang, ein einheitlicher Theken- und Aufsichtsbereich oder die Erreichbarkeit der Eingangstüren über eine im Gebäude liegende allgemein zugängliche Fläche sowie auch der Umstand sein, dass Spielhalle und Gaststätte durch ein- und denselben Betreiber auf der Grundlage eines einheitlichen Nutzungsrechts betrieben werden und sich die Einheitlichkeit des Nutzungskonzepts auch baulich dokumentiert. Gegen eine Betriebseinheit spricht, wenn die Betriebe eigene Eingänge haben und auch sonst baulich und räumlich getrennt sind, ohne dass für eine Betriebseinheit prinzipiell mehrere Gemeinsamkeiten vorliegen müssten (vgl. Senatsbeschl. v. 15.03.2013 - 8 S 2073/12 -, BWGZ 2013, 356 = juris Rn. 6 m.w.N.).

53

Danach handelt es sich bei der Spielhalle und der Gaststätte ersichtlich um eine betrieblich-organisatorische Einheit. Dies ergibt sich daraus, dass ein gemeinsamer Eingangsbereich genutzt werden soll und die Planunterlagen darüber hinaus eine gemeinsame Nutzung nicht nur der Parkplätze, sondern auch der Toiletten- und Personalräume vorsehen. Ein Wechsel zwischen Spielhalle und Gaststätte wird nicht nur über den gemeinsamen Eingangsbereich, sondern auch über den Toilettenflur im hinteren Bereich problemlos ermöglicht. Bei natürlicher Betrachtung stellt sich die Gaststätte letztlich als Nebeneinrichtung der Spielhalle dar. Denn es spricht alles dafür, dass jene in Anbetracht ihrer geringen Größe - jedenfalls unter Berücksichtigung ihrer Lage im Gewerbegebiet - allein nicht wirtschaftlich betrieben werden könnte. Darüber, ob die Spielhalle und die Gaststätte unter den räumlichen Bedingungen vor Ort baulich so voneinander abgetrennt werden könnten, dass sie als separate Betriebe anzusehen wären, ist hier nicht entscheiden, da sich der Bauantrag nicht auf ein solches Vorhaben bezieht. Im Übrigen wäre die Spielhalle - auch bei organisatorischer und räumlicher Trennung von der Gaststätte - aus den oben dargelegten Gründen bereits für sich genommen als kerngebietstypisch einzustufen.

54

bb) (1) Als kerngebietstypische Vergnügungsstätte ist die Spielhalle mit Gaststätte im Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 unzulässig. Spielhallen können nur dann - hier unter der zusätzlichen Einschränkung, dass sie das Wohnen nicht wesentlich stören dürfen - als gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 allgemein zulässige „Gewerbebetriebe aller Art“ angesehen werden, wenn sie nicht dem Typus einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977) entsprechen (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 22.05.2018 - 8 S 1915/17 -, n.v., sowie BVerwG, Beschl. v. 28.07.1988 - 4 B 119.88 -, NVwZ 1989, 50; Urt. v. 21.02.1986 - 4 C 31.83 -, NVwZ 1986, 643 zu „sonstigen Gewerbebetrieben“ i.S.v. § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1977; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.01.1990 - 3 S 3002/89 -, juris; Fickert-Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 8 Rn. 16.2 m.w.N.). Dies beruht auf der besonderen Erwähnung der Vergnügungsstätten in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977, aus der sich ergibt, dass der Verordnungsgeber eine solche spezielle gewerbliche Nutzung wegen der typischerweise mit ihr verbundenen städtebaulichen Auswirkungen und ihrer typischen Standortanforderungen als in der Regel nicht mit der Zweckbestimmung anderer Baugebiete vereinbar angesehen hat. Dies gilt auch in Bezug auf Gewerbegebiete. Auch wenn die Wohnruhe dort im Allgemeinen keine maßgebliche Rolle spielen mag, stehen kerngebietstypische Vergnügungsstätten mit der von der Baunutzungsverordnung 1977 vorausgesetzten typischen Funktion des Gewerbegebietes, vornehmlich nicht erheblich störende Betriebe des Handwerks sowie Dienstleistungsbetriebe einschließlich Tankstellen, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie Lagerplätze und -häuser aufzunehmen, nicht in Einklang (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.1988, a.a.O.). An dieser Beurteilung hat sich weder durch die zwischenzeitliche Änderung der Baunutzungsverordnung, noch durch das Inkrafttreten der Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes (§§ 40 ff. LGlüG) etwas geändert (vgl. Senatsbeschl. v. 22.05.2018, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34). Die Möglichkeit einer Zulassung auch kerngebietstypischer Spielhallen wurde erst mit der Novellierung der Baunutzungsverordnung im Jahr 1990 geschaffen. Da § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 hier aber nicht anwendbar ist, ist das Ausnahmeermessen gemäß § 31 Abs. 1 BauGB schon nicht eröffnet.

55

(2) Darüber hinaus wäre die beabsichtigte Nutzung als Spielhalle mit Gaststätte auch dann unzulässig, wenn sie die Schwelle zur Kerngebietstypik nicht überschritte. Obwohl es sich dann um einen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 dem Grunde nach allgemein zulässigen Gewerbebetrieb handeln würde, stünde seiner Zulassung § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO entgegen. Danach sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO (hier in der Fassung von 1977) aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Die geänderte Nutzung würde - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - der besonderen Zweckbestimmung des hier eingeschränkten Gewerbegebiets widersprechen. Denn sie würde das Wohnen wesentlich stören und wäre deswegen mit Blick auf die entgegenstehende Festsetzung im Bebauungsplan (Textteil, Ziff. 1.1), deren (weitere) Wirksamkeit auch von den Beteiligten nicht substantiiert in Zweifel gezogen wurde, nicht gebietsverträglich. Dies ergibt sich aus der für die Frage der Zweckentsprechung anzulegenden typisierenden Betrachtung, die zusätzlich die örtliche Situation, in die das Gewerbegebiet hineingeplant worden ist sowie insbesondere den im Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen konkreten planerischen Willen der Gemeinde zu berücksichtigen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1988 - 4 C 34.86 -, BVerwGE 79, 309; Beschl. v. 16.08.1989 - 4 B 242.88 -, Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 14; Beschl. v. 30.03.1990 - 4 B 16.90 -, juris; Beschl. v. 16.12.2008 - 4 B 68.08 -, BRS 73 Nr. 82; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2012 - 5 S 1778/11 -, BauR 2013, 203). Bei der örtlichen Situation, in die ein Baugebiet hineingeplant wird und die dessen Eigenart mit charakterisiert, handelt es sich letztlich nur um die örtlichen Verhältnisse, auf die ein Plan in dem Gebiet trifft, für das er gelten soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.1988, a.a.O). Insoweit sind hier freilich keine Besonderheiten erkennbar, die für eine Gebietsverträglichkeit sprechen könnten. Nicht maßgeblich für die Zweckbestimmung des festgesetzten Gewerbegebiets ist die inzwischen tatsächlich im Gebiet vorhandene Nutzung. Zu berücksichtigen ist demgegenüber die planerische Beschränkung auf das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, zu denen die Spielhalle mit Gaststätte von ihrem Typus her nicht gerechnet werden kann. Bei Vergnügungsstätten wie einer Spielhalle kann typischerweise nicht davon ausgegangen werden, dass sie das Wohnen nicht wesentlich stören (vgl. hierzu OVG NW, Beschl. v. 05.10.2009 - 1 MB 16/09 -, juris Rn. 31 m.w.N.). Etwas anderes gilt nur, wenn eine Vergnügungsstätte - etwa aufgrund ihrer Größe und der Öffnungszeiten oder auch des Getränkeangebots (z.B. Verzicht auf den Ausschank alkoholischer Getränke) - keine wesentlichen Störungen des Wohnens zu erwarten lässt, ohne dass es insoweit auf die Vorbelastung im Baugebiet ankäme (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 64.69 -, BVerwGE 68, 207; Urt. v. 21.02.1986, a.a.O.; OVG NW, Urt. v. 24.06.1987 - 11 A 1389/85 -, NVwZ 1987, 1093). Eine solche Prognose kann für das zur Genehmigung gestellte Vorhaben bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise mit Blick auf seine Größe, die vorgesehenen Öffnungszeiten und auch den geplanten Ausschank alkoholischer Getränke nicht gestellt werden. Indem die Spielhalle mit Gaststätte eine Vergnügungsmöglichkeit bis in die Nachtstunden mit den zu erwartenden typischen Begleiterscheinungen schafft, ist sie als das Wohnen wesentlich störend und damit nicht gebietsverträglich anzusehen (ähnlich VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.02.2011 - 3 S 445/09 -, VBlBW 2011, 235).

56

Aufgrund der mangelnden Gebietsverträglichkeit in einem eingeschränkten Gewerbegebiet könnte die Spielhalle mit Gaststätte im Übrigen selbst unter Geltung des § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 nicht ausnahmsweise zugelassen werden. Denn auch wenn die Neuregelung dem Grunde nach eine Zulassung auch kerngebietstypischer Vergnügungsstätten ermöglicht, steht eine solche Zulassung doch unter dem Vorbehalt des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Auf die Frage der Rücksichtslosigkeit (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO) kommt es daneben nicht an. Eine solche könnte allerdings nicht schon aus den noch nicht abgeschlossenen Planungen der Beklagten für ein benachbartes Baugebiet hergeleitet werden.

57

Etwas anderes ergibt sich daher - anders als das Verwaltungsgericht meint (Urteilsabdruck, S. 8) - auch nicht aus einer vermeintliche Auffangfunktion des Gewerbegebiets für Vergnügungsstätten. Eine gewisse Auffangfunktion für - je nach den Umständen des Einzelfalls auch die Schwelle zur Kerngebietstypik überschreitende - Vergnügungsstätten kommt (nicht eingeschränkten) Gewerbegebieten erst seit der Einführung von § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 zu. Dies gilt allerdings nur insoweit, als der Verordnungsgeber Vergnügungsstätten nunmehr im Gewerbegebiet - im Grundsatz zunächst unabhängig von der Frage der Kerngebietstypik (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.08.1992, a.a.O.) - als ausnahmsweise zulassungsfähige Nutzungen ausdrücklich vorsieht. Die Ausnahmefähigkeit trägt dem Umstand Rechnung, dass Gewerbegebiete unterschiedlich strukturiert sind und daher im Einzelfall auch kerngebietstypische Vergnügungsstätten in ihnen unbedenklich sein können. Sie befreit allerdings nicht von der Notwendigkeit, dass die betreffende Vergnügungsstätte im konkreten Einzelfall auch nach § 15 Abs. 1 BauNVO gebietsverträglich sein muss (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2012, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 15.12.2010 - 2 B 09.2419 -, NVwZ-RR 2011, 514). In einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 stellt sich die Rechtslage demgegenüber grundsätzlich anders dar, weil es insoweit an einer vergleichbaren Regelung fehlt und der Verordnungsgeber vor der Novelle im Jahr 1990 eine Zulassung von Vergnügungsstätten nur für das Kerngebiet ausdrücklich geregelt hat (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977). Schon gar nicht ist ersichtlich, warum hier einem eingeschränkten Gewerbegebiet eine Auffangfunktion zukommen sollte.

58

Auch eine gerade noch gebietsverträgliche Spielhalle müsste die Beklagte im Übrigen nicht ohne Weiteres zulassen. Vielmehr könnte sie im Rahmen ihres Annahmeermessens eine Zulassung ablehnen, um eine Entwicklung des eingeschränkten Gewerbegebiets zu einem Vergnügungsviertel bzw. Viertel für Freizeitaktivitäten zu verhindern (vgl. hierzu Senatsurt. v. 02.11.2006 - 8 S 1891/05 -, BauR 2007, 1373). Ob die von der Beklagten insoweit angestellten Ermessenserwägungen ausreichend gewesen wären, kann hier dahinstehen.

59

2. Das verwaltungsgerichtliche Urteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar. Insbesondere liegen die Voraussetzungen einer - für die Zulassung des Vorhabens allein in Betracht kommenden - Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans (§ 31 Abs. 2 BauGB) nicht vor. Denn die Zulassung der Spielhalle mit Gaststätte würde die Grundzüge der Planung berühren. Welche Festsetzungen eines Bebauungsplans zu den Grundzügen der Planung gehören, lässt sich nicht generell beantworten, sondern bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen der Gemeinde. Bezogen auf das planerische Wollen der Gemeinde darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98). Eine solche beachtliche Beeinträchtigung der im Plan zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnung liegt nicht erst vor, wenn die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebiets führen wird oder die Funktionslosigkeit der in Rede stehenden Festsetzung bewirkt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017 - 3 S 381/17 -, VBlBW 2018, 34). Eine Befreiung kommt vielmehr nur in Betracht, wenn durch sie von Festsetzungen abgewichen werden soll, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen, oder wenn die Abweichung von Festsetzungen, die für die Grundzüge der Planung maßgeblich sind, nicht ins Gewicht fällt (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 129. Ergl. 2018, § 31 Rn. 36 m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Befreiung von einer Festsetzung bezüglich der Art der baulichen Nutzung grundsätzlich tiefer in das Interessengeflecht eines Bebauungsplanes eingreift als Befreiungen von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung oder zur überbaubaren Grundstücksfläche, da mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung die wichtigste städtebauliche Gestaltungsfunktion des Bebauungsplans ausgeübt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.07.2017, a.a.O.). Nach diesen Maßstäben würde die Erteilung einer Befreiung die Grundzüge der Planung berühren. Denn der Gemeinderat der Beklagten hat die zulässigen Nutzungen im Gewerbegebiet „Unteres Gewässer III“ gerade deswegen eingeschränkt, weil er die Ansiedlung ortsspezifischer Handwerksbetriebe wie Schreinereien, Steinmetzbetrieben, Kfz-Reparaturwerkstätten oder Malerbetrieben ermöglichen und die Ansiedlung strukturfremder, emissionsstarker Betriebe verhindern wollte (vgl. Begründung zum Bebauungsplan „Unteres Gewässer III“ vom 26.06.1984, Ziff. 4). Diese planerische Entscheidung, die dem Bebauungsplan konzeptionell zugrunde liegt, würde konterkariert, würde man den Kanon der zulässigen Nutzungen durch eine Befreiung für störungsintensivere Betriebe wie den zur Genehmigung gestellten erweitern. Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte noch im Bereich dessen liegt, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich der für eine Abweichung geltend gemachten Gründe gekannt hätte. Auch wenn bei der Ermittlung von Inhalt und Bestandteil der Planungsgrundsätze eine auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bezogene Auslegung des Bebauungsplans vorzunehmen ist, muss für die Beurteilung, ob die ursprüngliche planerische Grundkonzeption noch durch die Befreiung berührt wird, die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung berücksichtigt werden. Denn die Planungsgrundzüge können nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden, wenn der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass er nicht mehr nennenswert negativ beeinträchtigt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166; Senatsurt. v. 10.10.2017 - 8 S 1606/15 -, BauR 2018, 224; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011 - 3 S 465/11 -, juris). Dafür, dass die Planung durch die tatsächliche Entwicklung im Baugebiet in einem Ausmaß überholt sein könnte, das die Zulassung (weiterer) nach dem Bebauungsplan gebietsunverträglicher Nutzungen als nicht mehr besonders gewichtig erscheinen ließe, bestehen unter Zugrundelegung der vor Ort getroffenen verwaltungsgerichtlichen Feststellungen, denen die Beteiligten nicht entgegengetreten sind, keine Anhaltspunkte. Bei dem vom Verwaltungsgericht festgestellten „bunten Nebeneinander der Nutzungen“ handelt es sich - einschließlich der Schank- und Speisewirtschaften (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 - 4 BN 15.99 -, BauR 1999, 1136) - ganz überwiegend um im (eingeschränkten) Gewerbegebiet vorbehaltlich § 15 Abs. 1 BauNVO allgemein oder ausnahmsweise zulässige Nutzungen (§ 8 Abs. 2 und 3 BauNVO 1977). Nichts anderes würde sich ergeben, wenn man die in der Nachbarschaft des Baugrundstücks vorhandene Kletterhalle nicht als ausnahmsweise zulässige Anlage für sportliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), sondern als Vergnügungsstätte und überdies kerngebietstypisch qualifizieren würde. Denn eine einzelne gebietsunverträgliche Nutzung wäre nicht geeignet, die Grundkonzeption der Planung in Frage zu stellen.

II.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

61

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

62

Beschluss vom 13. September 2018

63

Der Streitwert wird, gleichzeitig unter Abänderung der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, für beide Rechtszüge auf 77.172,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. der Empfehlung in Nr. 9.1.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und ausgehend von der Gesamtnutzfläche der zur Genehmigung gestellten Spielhalle mit Gaststätte von zusammen 128,62 m2).

64

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.