Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-03, Aktenzeichen 1 B 780/21
ECLI:DE:OVGNRW:2021:0903.1B780.21.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Das fristgerecht vorgebrachte Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, auf dessen Prüfung der Senat im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem im Beschwerdeverfahren weiter verfolgten Antrag der Antragstellerin zu entsprechen,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die unter dem 17. Februar 2021 verfügte Umsetzung der Antragstellerin von der Referatsleitung P I 6 auf den Dienstposten der Referatsleiterin P II 7 vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache rückgängig zu machen.

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit der Begründung abgelehnt, die Antragstellerin habe die tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes nicht glaubhaft gemacht. Im Falle einer – hier vorliegenden – Umsetzung könne der Betroffene grundsätzlich auf den Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren verwiesen werden, da eine Umsetzung im Grundsatz jederzeit wieder rückgängig gemacht werden könne. Auch unter Berücksichtigung des Lebensalters der Antragstellerin sei nichts Gegenteiliges ersichtlich. Sie habe auch im Übrigen keine Umstände glaubhaft gemacht, aus denen sich der erforderliche Anordnungsgrund ergebe. Eine Ruf- oder Ansehensschädigung folge nicht aus den ihre Person betreffenden Passagen im Vorlagebericht vom 14. Dezember 2020, wonach der Antragstellerin u. a. „hinreichend ausgeprägte integrative Fähigkeiten“ abgesprochen würden, „um innerhalb der Abteilung und abteilungsübergreifend bestehende unterschiedliche Positionen zu harmonisieren und zielgerichtet Lösungen herbeizuführen“. Es handele sich um eine wertende Einschätzung in Bezug auf Teilbereiche der Befähigung. Die Annahme einer Ruf- und Ansehensschädigung könne auch nicht aus dem in dem genannten Vorlagebericht weiter angeführten Gesichtspunkt hergeleitet werden, dass die Maßnahme der Vermeidung übermäßig langer Stehzeiten auf einem Referatsleiterdienstposten diene und bezwecke, den damit verbundenen Verfestigungen inhaltlicher Strukturen, fachlicher Ausrichtungen und persönlicher Bewertungen entgegenzuwirken. Solche Erwägungen, die nicht nur die Antragstellerin beträfen, sondern auch in Bezug auf eine weitere, ebenfalls von der als Rotation angelegten Umsetzungsmaßnahme betroffene Beamtin angestellt worden seien, seien ohne weiteres sachlich gerechtfertigt, nämlich durch das Gebot und die Pflicht des Dienstherrn, eine bestmögliche Aufgabenerfüllung sicherzustellen und auf die Erreichung dieses Ziels durch ihm geeignet erscheinenden Personaleinsatz hinzuwirken. Gegenüber diesem Ziel habe die Vermeidung – vermeintlicher – Beeinträchtigungen des Rufes und des Ansehens des von einer (sachlich gerechtfertigten und willkürfreien) Umsetzung betroffenen Beamten zurückzustehen.

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Ungeachtet dessen erscheine die angegriffene Umsetzung für sich genommen nicht dazu angetan, eine rufschädigende Außenwirkung zu erzeugen. Es könne keine Rede davon sein, dass einer (Weg-)Umsetzung als Maßnahme der Steuerung eines bedarfsgerechten und bestmöglichen Personaleinsatzes im Allgemeinen ein Unwerturteil über den hiervon betroffenen Beamten anhafte, das dessen Persönlichkeitsrecht in rechtserheblicher Weise beeinträchtige. Es sei weder ersichtlich noch vorgetragen, dass die von der Antragstellerin beanstandeten und von ihr als ruf- und ansehensschädigend empfundenen Bestandteile der für ihre Umsetzung angeführten Begründung nach außen hin, d. h. über den Kreis der mit dieser Personalmaßnahme befassten Bediensteten, bekannt geworden seien und Außenwirkung entfaltet hätten.

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Die streitbefangene Umsetzung sei auch nicht offensichtlich rechtswidrig, sondern erweise sich auf der Grundlage des bekannten und glaubhaft gemachten Sachverhalts als rechtmäßig. Selbst wenn dem Vortrag der Antragstellerin entnommen werden können sollte, dass mit ihrer Umsetzung ein angebliches – tatsächlich aber nicht vorgefallenes – Fehlverhalten sanktioniert werden solle, folge hieraus kein die Rechtswidrigkeit der Maßnahme begründender Ermessensfehlgebrauch. Ohne Zweifel würden in Form der Vermeidung übermäßig langer Stehzeiten auf Referatsleiterdienstposten auch sachlich tragfähige Gründe für eine Umsetzung der Antragstellerin streiten. Anhaltspunkte dafür, dass die Umsetzung im Hinblick auf den der Antragstellerin übertragenen neuen Dienstposten rechtsfehlerhaft sein könne, bestünden nicht, insbesondere behaupte die Antragstellerin nicht, mit dem ihr nunmehr übertragenen Aufgabenbereich nicht amtsangemessen beschäftigt zu werden. Auch ein Anordnungsanspruch sei nicht glaubhaft gemacht.

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Diese Annahmen werden durch das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin nicht durchgreifend in Frage gestellt. Die Antragstellerin hat auch in Ansehung ihres Beschwerdevorbringens keine Umstände glaubhaft gemacht, aus denen ein Anordnungsanspruch (dazu 1.) und ein Anordnungsgrund (dazu 2.) hergeleitet werden könnten, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO.

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1. Ein Anordnungsanspruch ist auch nach Einschätzung des Senats nicht gegeben.

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Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die Umsetzungsverfügung vom 17. Februar 2021 nicht rechtswidrig. Der Antragstellerin macht insoweit geltend, es mangele an zutreffenden dienstlichen Gründe für die Weg-Umsetzung von ihrem bisherigen Dienstposten. Die geltend gemachten Erwägungen seien ersichtlich lediglich vorgeschoben und beruhten auf unzutreffenden Sachverhaltsannahmen. Aufgrund des Fehlens eines belastbaren Grundes gerate die erforderliche Abwägung mit den Interessen der Antragstellerin in eine Schieflage.

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Dieses Beschwerdevorbringen stellt die Annahme, die angegriffene Umsetzungsverfügung sei rechtmäßig, nicht durchgreifend in Frage.

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Die Umsetzung eines Beamten ist die dessen statusrechtliches und funktionelles Amt im abstrakten Sinn unberührt lassende Übertragung eines anderen Dienstpostens (funktionelles Amt im konkreten Sinn) innerhalb der Beschäftigungsbehörde. Die Berechtigung des Dienstherrn zur Vornahme einer solchen innerdienstlichen Maßnahme folgt aus seiner Organisationsgewalt. Bei der Umsetzung handelt es sich daher um eine dienstliche Anordnung, der der betroffene Beamte aufgrund seiner allgemeinen Gehorsamspflicht (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG) zu befolgen hat. Umsetzungen müssen von einem sachlichen (dienstlichen) Grund getragen sein, der sich auf das Interesse des Dienstherrn an der effektiven Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben zurückführen lässt. Die Ausübung des pflichtgemäß zu betätigenden Ermessens wird begrenzt durch das Recht auf amtsangemessene Beschäftigung oder eine Zusicherung. Im Rahmen der Ermessensausübung sind aus Fürsorgegründen die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf den beruflichen Werdegang des Betroffenen oder dessen private Lebensführung zu berücksichtigen. Der Dienstherr muss sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einstellen und gewichten. Grundsätzlich gilt, dass die dienstlichen Belange, die der Umsetzung zugrunde liegen, umso gewichtiger sein müssen, je schwerer die Folgen einer Umsetzung für den Beamten sind. Die Umsetzung ist ermessensfehlerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer unzureichenden Abwägung betroffener Belange beruht.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juli 2014 – 2 B 33.14 –, juris, Rn. 7 ff. und vom 21. Juni 2012 – 2 B 23.12 – juris, Rn. 7 ff.; Urteil vom 26. Mai 2011 – 2 A 8.09 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2019 – 6 B 1459/18 –, juris, Rn. 7.

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Das Umsetzungsermessen wird hingegen nicht dadurch beschränkt, dass die Umsetzung mit dem Verlust von Besonderheiten des bisherigen Aufgabenbereichs verbunden ist wie z. B. Beförderungsmöglichkeiten oder einem etwaigen gesellschaftlichen Ansehen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 1991 – 2 C 41.89 –, juris, Rn. 19.

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Es ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen missbräuchlich oder willkürlich ausgeübt hätte. Ein sachlicher Grund für die Umsetzung liegt vor (hierzu unter a)). Die Abwägung mit den Belangen der Antragstellerin ist nicht zu beanstanden (hierzu unter b)).

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a) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt mit der Vermeidung übermäßig langer Stehzeiten auf einem Referatsleiterdienstposten ein dienstlicher Grund für die Umsetzung vor. Die Antragstellerin verantwortet das Aufgabenfeld „Ausbildung und Qualifizierung“ bereits seit April 2006, also seit mehr als 15 Jahren. Nach den Darlegungen der Antragsgegnerin schon im Vorlagebericht vom 14. Dezember 2020 (Seite 2, Punkt 7) ist es aus Gründen der Personalführung dringend geboten, überdurchschnittlich lange Stehzeiten auf einem Referatsleiterdienstposten zu vermeiden und den hiermit zwangsläufig verbundenen Verfestigungen inhaltlicher Strukturen, fachlicher Ausrichtungen und persönlicher Bewertungen entgegenzuwirken. Dabei handelt es sich ersichtlich um einen sachlichen Grund, der sich auf das Interesse des Dienstherrn an einer effektiven Aufgabenwahrnehmung bezieht.

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Das Vorliegen dieses sachlichen Grundes wird durch das Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist insbesondere nicht erkennbar, dass dieser dienstliche Grund nur vorgeschoben sein könnte und auf unzutreffenden Sachverhaltsannahmen beruht.

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(1) Dies gilt zunächst für den Vortrag der Antragstellerin zu ihrer Leistung und Befähigung. Der eine Umsetzung rechtfertigende Grund, überlange Stehzeiten auf einem Referatsleiterdienstposten zu vermeiden, greift nämlich unabhängig davon ein, wie die Qualifikation des von der Umsetzung Betroffenen zu bewerten ist. Dies gilt letztlich auch losgelöst von der mit der Beschwerde gerügten Formulierung in der Vorlage, die Antragstellerin verfüge „in der über Jahre gewachsenen Konstellation nicht über hinreichend ausgeprägte integrative Fähigkeiten, um in diesem Umfeld innerhalb der Abteilung und abteilungsübergreifend bestehende unterschiedliche Positionen zu harmonisieren und zielgerichtet Lösungen herbeizuführen“.

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Im Übrigen stellen die von der Antragstellerin als Anlagen 1 bis 8 sowie 10 bis 13 vorgelegten Unterlagen die soeben zitierte Einschätzung nicht konkret in Frage. Sie betreffen verschiedene Projekte des von der Antragstellerin geleiteten Referats, lassen jedoch keine Aussage über ihre integrativen Fähigkeiten innerhalb der Abteilung und abteilungsübergreifend zu. Die Bemerkung unter Ziffer 19 des Vorlageberichts vom 14. Dezember 2020 bezieht sich weniger auf die fachliche Arbeit, als vielmehr auf den Umgang mit Mitarbeitern aus dem eigenen Referat sowie die Zusammenarbeit mit anderen Abteilungen. Dass sich aus den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen eine Zusammenarbeit auch mit militärischen Abteilungen ergibt, sagt nichts über die konkrete Ausgestaltung und Qualität dieser Zusammenarbeit aus.

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(2) Das weitere Beschwerdevorbringen, in der Abteilung P gebe es auch andere Referatsleiter mit langen Stehzeiten, kann der Annahme des Vorliegens eines sachlichen Grundes für die Umsetzung der Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden. Die genannten Fälle sind bereits nicht mit dem der Antragstellerin vergleichbar. Die Antragstellerin, die als Referatsleiterin das Aufgabenfeld „Ausbildung und Qualifizierung“ seit April 2006 verantwortet, hat auch im Vergleich zu den von ihr aufgeführten Referatsleitern die längste Dienstzeit auf ihrem Posten. Im Hinblick auf den Dienstposten des Referatsleiters P I 5, Ministerialrat T. , den dieser seit 14 Jahren bekleidet, hat die Antragsgegnerin unbestritten vorgetragen, das Aufgabenfeld dieses Dienstpostens sei im Gegensatz zu dem des Dienstpostens der Antragstellerin nicht als besonders korruptionsgefährdet eingestuft. Zudem sei nur noch ein anderer Dienstposten der Besoldungsgruppe A 16/B3 vorhanden, der der Abteilung Personal zugeordnet und am Dienstort C. angesiedelt sei, für den ein Wechsel aber nicht anstehe. Alle anderen von der Antragstellerin angegebenen Referatsleiter reichten hinsichtlich der Verwendungsdauer in einer Aufgabe bei weitem nicht an die der Antragstellerin heran.

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(3) Auch der Vortrag der Antragstellerin, der Personalaustausch sei keine übliche Maßnahme, spricht selbst unter Berücksichtigung des Schreibens des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium der Verteidigung vom 27. April 2021 nicht gegen das Vorliegen des dargelegten sachlichen Grundes. Der Hauptpersonalrat führt in seinem Schreiben zwar aus, ein solches Rotationsverfahren sei nach dortiger Kenntnis bisher einmalig. Hieraus ergibt sich jedoch nicht, dass generell keine Verwendungswechsel bei langer Standzeit vorgenommen werden. Verwendungswechsel auch auf der Ebene der Referatsleitungen werden nach dem Vortrag der Antragsgegnerin regelmäßig praktiziert. Unabhängig davon wäre mit der Vermeidung überlanger Standzeiten ein sachlicher Grund auch dann gegeben, wenn erstmals die vorliegende Umsetzung von dieser Überlegung getragene wäre. Es steht der Antragsgegnerin im Rahmen ihres Organisationsermessens nämlich auch frei, eine solche Praxis zu begründen.

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(4) Die Annahme der Antragstellerin, ihre Umsetzung diene allein dazu, dem insoweit interessierten Ministerialrat T1. die Übernahme des Referats P I 6 zu ermöglichen, ist eine nicht mit Tatsachen unterlegte bloße Vermutung. Gegen diese Vermutung spricht schon, dass die Gesamtmaßnahme als Ringtausch angelegt ist, drei Referatsleitungen betrifft und dementsprechend mit Ministerialrätin von C1. auch eine weitere Person umgesetzt wird. Ferner ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass – wie die Antragsgegnerin gegen die Mutmaßung der Antragstellerin eingewendet hat – die Entscheidung über die Besetzung der Referatsleitung P I 6 erst in einem zweiten Schritt erfolgt ist, weil die Aspekte einer überlangen Stehzeit und der Korruptionsgefährdung für die Umsetzung von Ministerialrat T1. anders als für die Umsetzungen der Antragstellerin und der weiter betroffenen Referatsleiterin keine Rolle gespielt haben. Unabhängig von dem Vorstehenden ist die Mutmaßung der Antragstellerin auch nicht geeignet, das Vorliegen eines sachlichen Grundes im Übrigen in Frage zu stellen. Für die Rechtmäßigkeit der Umsetzung der Antragstellerin von vornherein unerheblich ist insoweit schließlich deren Vortrag, ihr Nachfolger habe keine hinreichende Vorerfahrung für die Leitung ihres bisherigen Referats. Die den Personaleinsatz im Wege der Umsetzung betreffende Einschätzung, ob und wie gut Ministerialrat T1. gemessen an seiner Gesamtqualifikation für die Besetzung des in Rede stehenden Dienstpostens geeignet ist, obliegt nämlich allein der Antragsgegnerin.

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b) Es ist nicht erkennbar (gemacht), dass die Belange der Antragstellerin im Rahmen der Ermessensausübung nicht angemessen berücksichtigt worden sind.

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Das gilt zunächst in Bezug auf die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf den beruflichen Werdegang der Antragstellerin und ihr Lebensumfeld. Die Antragstellerin wird, was sie auch nicht bestreitet, nach ihrer Umsetzung amtsangemessen innerhalb derselben Abteilung des Bundesministeriums der Verteidigung am selben Standort in der bisherigen Funktion als Referatsleiterin verwendet. Die Referatsleitung P II 7 ist nach den Ausführungen der Antragsgegnerin im Vorlagebericht vom 14. Dezember 2020 (Seite 6 f, Punkt 21), denen die Antragstellerin ebenfalls nicht entgegengetreten ist, zudem mit einer großen Außenwirkung verbunden, z. B. durch engen Austausch mit dem BMI und dem BMF in grundsätzlichen Fragen des Tarifrechts und Begleitung der Tarifverhandlungen des Bundes. Die Antragsgegnerin hat an dieser Stelle des Vorlageberichts ferner angenommen, die berufliche Entwicklung der Antragstellerin werde durch die beabsichtigte Maßnahme, die ihr die Möglichkeit gebe, ihr fachliches Wissen zu erweitern und sich entsprechend zu entwickeln, gefördert. Auch dem hat die Antragstellerin nichts entgegengehalten.

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Nicht ersichtlich ist, warum die Umsetzung den Ruf der Antragstellerin schädigen sollte, zumal noch zwei weitere Dienstposten in die Rotation einbezogen waren. Der der Antragstellerin neu übertragene Dienstposten hat ebenso wie der bisher von ihr innegehabte Posten die Leitung eines Referats zum Gegenstand. Die von der Antragstellerin nicht weiter konkretisierten „Andeutungen“ belegen keine Rufschädigung durch die Umsetzung. Auch die Antragstellerin selbst sieht ihre Rufschädigung offensichtlich weniger in der Umsetzungsmaßnahme an sich als in der Einschätzung ihrer integrativen Fähigkeiten in der internen Vorlage an den Staatssekretär. Die angegriffene Umsetzungsmaßnahme ist aber unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung langer Standzeiten auch unabhängig von dieser Einschätzung gerechtfertigt.

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2. Die Antragstellerin hat auch mit der Beschwerde das Vorliegen eines Anordnungsgrundes nicht glaubhaft gemacht.

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Soll – wie hier – die Umsetzung einer Beamtin auf einen anderen Dienstposten durch eine einstweilige Anordnung vorläufig abgewehrt werden, so ist ein Anordnungsgrund für eine solche Regelung nur im (besonderen) Einzelfall gegeben. Grundsätzlich können Betroffene insoweit auf den Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren verwiesen werden, weil sie in der Zwischenzeit keinen endgültigen Rechtsnachteil erleiden. Denn eine Umsetzung kann im Grundsatz jederzeit wieder rückgängig gemacht werden. Ein Anordnungsgrund besteht deswegen in Fällen solcher Art nur, wenn dem betroffenen Beamten in sonstiger Weise ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere, (schlechthin) unzumutbare Nachteile drohen, die sich auch bei einem späteren Erfolg im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgleichen lassen.

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Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 25. Juni 2001 – 1 B 789/01 –, juris, Rn. 7, vom 7. Oktober 2014– 6 B 1021/14 –, juris, Rn. 5, vom 9. Juli 2018– 1 B 1329/17 –, juris, Rn. 15 ff., vom 21. Januar 2019 – 1 B 631/18 –, juris, Rn. 8 und vom 21. März 2019 – 6 B 1459/18 –, juris, Rn. 18.

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In Anwendung dieser Maßstäbe zeigt das Beschwerdevorbringen nicht auf, dass der Antragstellerin aufgrund besonderer Umstände ihres Einzelfalles unzumutbare Nachteile drohen. Ihr ist vielmehr auch unter Berücksichtigung der üblichen Laufzeiten verwaltungsgerichtlicher Hauptsacheverfahren und ihres für 2025 geplanten Eintritts in den Ruhestand zuzumuten, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache über die streitbefangene Umsetzung auf dem Dienstposten der Referatsleitung P II 7 zu verbleiben.

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Unzumutbare Nachteile ergeben sich nicht aus der behaupteten Rufschädigung durch die angegriffene Umsetzung, die nur durch eine alsbaldige, ihr Beförderungsmöglichkeiten erst wieder eröffnende Rückumsetzung zu beseitigen sei. Das gilt schon deshalb, weil eine solche Rufschädigung aus den oben dargelegten Gründen weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich ist. Daher kann auch die von der Antragstellerin gerade wegen der behaupteten Rufschädigung befürchtete Verschlechterung etwaiger Beförderungsmöglichkeiten während ihrer noch verbliebenen Dienstzeit nicht zu einem Anordnungsgrund führen. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass der Antragstellerin auf ihrem neuen Dienstposten etwaige Beförderungsmöglichkeiten abgeschnitten würden. Die Antragstellerin ist auch nach der Umsetzung auf einem gleichwertigen Dienstposten beschäftigt. Es ist ihr auch von diesem Dienstposten aus ohne weiteres möglich, sich auf andere – förderliche – Dienstposten zu bewerben.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Eine Halbierung des Auffangwerts erscheint im Hinblick auf die Vorläufigkeit der erstrebten Regelung und einer insoweit lediglich zeitlich befristeten Vorwegnahme der Hauptsache angemessen.

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Vgl. hierzu Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juli 2018 – 1 B 1329/17 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.