Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-05-27, Aktenzeichen 3 K 465/15.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2015:0527.3K465.15.NW.0A

Tenor

Das Verfahren wird gemäß Art. 130 Abs. 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz (LV), § 94 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ausgesetzt.

Es soll eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz darüber eingeholt werden, ob die Regelung in § 11 Abs. 4 Nr. 1 Satz 1 Landesfinanzausgleichgesetz – LFAG – mit Art. 49 Abs. 6 LV zu vereinbaren ist.

Gründe

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Überblick

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I. Sach- und Streitstand

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II. Voraussetzungen der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (VGH RP)

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A. Erheblichkeit der Vorlagefrage

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1. Zulässigkeit und Begründetheit der Klage

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a) Zulässigkeit der Klage
b) Begründetheit der Klage

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2. Ergebnis im Falle der Unvereinbarkeit mit Art. 49 Abs. 6 LV

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3. Ergebnis im Falle der Vereinbarkeit mit Art. 49 Abs. 6 LV

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B. Vereinbarkeit des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG mit Art. 49 Abs. 6 LV

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1. Inhalt des Art. 49 Abs. 6 LV und des Urteils des Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –

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a) Art. 49 Abs. 6 LV
b) Urteil des Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –

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2. Verstoß gegen Art. 49 Abs. 6 LV

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a) Typisierung im Rahmen des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG
b) Zulässigkeit der Typisierung

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I. Sach- und Streitstand

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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit von Schlüsselzuweisungen nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 (Stationierungsansatz) LFAG für das Haushaltsjahr 2013.

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Nach der Grundkonzeption des Landesfinanzausgleichsgesetzes in der bis zum 31. Dezember 2013 gültig gewesenen und in der seit dem 1. Januar 2014 geltenden Fassung wird der Finanzbedarf einer Gemeinde im Wesentlichen durch die Zahl der Einwohner bestimmt, für die kommunale Einrichtungen vorgehalten und Leistungen erbracht werden müssen. Dieser Systematik entsprechend stellt der Gesetzgeber zur Festsetzung der für die Bemessung der Schlüsselzuweisung B2 maßgeblichen Bedarfsmesszahl auf die Zahl der Einwohner ab, die zu einem bestimmten Stichtag mit ihrer Hauptwohnung den melderechtlichen Vorschriften unterliegen (§ 11 Abs. 3 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 LFAG).

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Dieser Hauptansatz wird zum Ausgleich besonderer Belastungen durch so genannte Leistungsansätze ergänzt. In der Finanzverteilung des kommunalen Finanzausgleichs werden ergänzend zu den mit Hauptwohnsitz gemeldeten Einwohnern bestimmte „Sondereinwohner" im Rahmen von Leistungsansätzen hinzugezählt und damit berücksichtigt. Zu diesen „Sondereinwohnern“ gehören die nicht kasernierten Soldaten1 , Zivilangehörigen und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, soweit diese nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegen.

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Im Bereich des so genannten Stationierungsansatzes nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG soll in Ergänzung der vom Landesgesetzgeber gewählten Ausgleichskonzeption zum Ausgleich der Stationierungslasten dieser Personenkreis erfasst und der Anwendungsbereich der Norm zugleich durch ihn begrenzt werden. Diese Stationierungseinwohner wurden nach der bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Gesetzesfassung mit einer Gewichtung von 35 v. H. und werden in der seit dem 1. Januar 2014 gültigen Gesetzesfassung mit einer Gewichtung von 40 v. H. berücksichtigt, da durch diese Personengruppe eine Belastung der Wohnsitzgemeinde in einem geringeren Umfang erfolgt als durch die mit Hauptwohnsitz gemeldeten „Meldeeinwohner".

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§ 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG in der bis zum 31. Dezember 2013 geltenden und hier maßgeblichen Fassung (GVBl. 2007 S. 80) lautet:

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„4) Zum Ausgleich besonderer Belastungen wird die Einwohnerzahl nach dem Hauptansatz durch folgende Leistungsansätze ergänzt:

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1. Ansatz für nicht kasernierte Soldatinnen und Soldaten, Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte

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Der Ansatz beträgt bei Gemeinden 35 v. H. der nach dem Stand vom 30. Juni des Vorjahres ermittelten Zahl der nicht kasernierten Soldatinnen und Soldaten, Zivilangehörigen und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, soweit diese nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegen.“

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Die Stationierungseinwohner nutzen laut übereinstimmendem Vortrag der Beteiligten dieses Klageverfahrens überwiegend Leistungen der Infrastruktur der ausländischen Stationierungsstreitkräfte ("on base"), nehmen aber auch kommunale Leistungen und Einrichtungen in Anspruch.

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Zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehen seit Jahren unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der konkreten Anzahl der in der Verbandsgemeinde im Rahmen des Stationierungsansatzes zu berücksichtigenden nicht kasernierten Soldaten, Zivilangehörigen und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte.

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Mit Schreiben vom 14. November 2012 hatte die Klägerin die Zahlen der nicht kasernierten Soldaten, Zivil- und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, soweit diese nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegen, nach dem Stand vom 30. Juni 2012 gemeldet.

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Bei der vorläufigen Festsetzung der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2013 in dem Festsetzungsbescheid vom 15. Juli 2013 lautete der Ansatz für nicht kasernierte Soldaten, Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Streitkräfte am 30. Juni 2012: 2.442 (= 35 % von 6.977). Zugrunde lagen die von der Klägerin gemeldeten 6.892 Personen plus 80 AAFES, also gesamt 6.972 Personen. Nicht berücksichtigt waren 943 im Soldatenwohnheim untergebrachte Soldaten, die die Klägerin berücksichtigt haben möchte.

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Mit Bescheid vom 9. September 2013 erfolgte die endgültige Festsetzung der Schlüsselzuweisungen. Der Ansatz für nicht kasernierte Soldaten und Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte am 30. Juni 2012 betrug 2.442.

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Die Klägerin hat am 16. April 2014 Klage erhoben gegen den Bescheid vom 15. Juli 2013 und vom 9. September 2013, beide ohne Rechtsmittelbelehrung. Sie ist der Auffassung, die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, weil der Beklagte seiner Berechnung des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG für nicht kasernierte Soldaten, Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte eine zu geringe Anzahl dieser Personen zugrunde gelegt habe. Der Beklagte lege in seinem Bescheid vom 15. Juli 2013 hinsichtlich dieser Personen eine Anzahl von 6.972 Personen zugrunde, was einen Ansatz von 2.442 ergebe. Tatsächlich liege die Zahl jedoch um bis zu 2.800 Personen höher. Bis zu 1.500 Personen seien von den amerikanischen Militärbehörden der Klägerin überhaupt nicht gemeldet worden. Weitere rund 1.300 Personen würden von dem Beklagten als nicht berücksichtigungswürdig gewertet, weil er diese unzutreffend als kasernierte Soldaten ansehe.

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Sie habe darauf hingewiesen, dass die in den „Barracks“ untergebrachten Soldaten nicht als kasernierte Soldaten angesehen werden könnten. Bei den „Barracks“ handele es sich nicht um Kasernen, sondern um Wohngebäude mit Ein-Zimmer-Appartements mit WC; jeweils zwei Appartements verfügten über eine Küche sowie ein Badezimmer. Die dort wohnenden Soldaten unterlägen nicht den für Kasernen typischen Restriktionen im Hinblick auf ihre persönliche Bewegungsfreiheit. Es bestehe keine für Kasernen übliche Präsenzpflicht. Die so untergebrachten Soldaten würden die Verkehrsinfrastruktur der Gemeinde nutzen. Dem sei bei der Finanzausstattung der Standortgemeinden gemäß Art. 49 Abs. 6 LV Rechnung zu tragen.

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Es sei insbesondere auf die Regelung in Baden-Württemberg hinzuweisen. Dort werde die Bedarfsmesszahl einer Gemeinde gemäß § 7 Abs. 3 Finanzausgleichsgesetz für Baden-Württemberg (FAG BW) nach einem näher bezeichneten Schlüssel für jeden stationierten Wehrdienstleistenden und kasernierten Soldaten der Stationierungskräfte um 15 v. H. erhöht. Der dortige Landesgesetzgeber erkenne damit an, dass auch kasernierte Soldaten die kommunale Infrastruktur der Standortgemeinden in Anspruch nähmen und dies beim kommunalen Finanzausgleich Berücksichtigung finden müsse.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 15. Juli 2013 und des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, gegenüber der Klägerin die Schlüsselzuweisungen B2 für das Haushaltsjahr 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin trage bezüglich des Stationierungsansatzes im Wesentlichen vor, die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, weil der Beklagte seiner Berechnung des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG für nicht kasernierte Soldaten, Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Streitkräfte eine zu geringe Anzahl dieser Personen zugrunde gelegt habe. Der Beklagte habe insoweit 6.972 Personen (Ansatz: 35% = 2.440, angesetzt: 2.442) zugrunde gelegt, die Klägerin halte demgegenüber einen Ansatz von 9.772 Personen (Ansatz: 35% = 3.420) für korrekt.

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Hinsichtlich der Gruppe der „kasernierten Soldaten“ sei Folgendes auszuführen: Die Unterscheidung der kasernieren von den nicht kasernierten Soldaten gehe auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 – (GVBl. S. 125 und AS 33, 66 ff.) zurück.

37

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz habe für § 11 Abs. 4 Nr. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 30. November 1999 – LFAG 1999 – (GVBl. S. 415) festgestellt, dass der Gesetzgeber im Rahmen des Leistungsansatzes die nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Gegensatz zu den Familien- und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungsstreitkräfte unter Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung unberücksichtigt gelassen habe. Für die Personengruppe der kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte sei ein entsprechender Verstoß seitens des Verfassungsgerichtshofs nicht festgestellt worden. Während der Gesetzgeber als Reaktion auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs im Rahmen seines ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums die nicht kasernierten Soldaten in den Stationierungsansatz zusätzlich aufgenommen habe, seien die kasernierten Soldaten beim Leistungsansatz nach wie vor unberücksichtigt geblieben. Dies entspreche auch der Rechtslage in Bayern (Art. 3 Abs. 1 FAG Bayern) oder Baden-Württemberg (§ 30 Abs. 2 Nr. 2 FAG BW).

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Nach allgemein üblicher Definition würden Personen als kaserniert gelten, die in einer Kaserne untergebracht seien, wobei eine Kaserne ein Gebäudekomplex für die ständige Unterbringung von Truppen einschließlich deren Bewaffnung und Ausrüstung bzw. eine militärische oder polizeiliche Gebäudeanlage sei, in der Soldaten bzw. Polizisten abrufbereit (kaserniert) untergebracht seien. Bei Kasernen handele es sich daher grundsätzlich um ausschließlich zur Unterbringung von Soldaten vorgesehene Truppen- bzw. Mannschaftsunterkünfte. Unerheblich sei es für die Feststellung einer Kasernierung, ob die Soldaten – wie von der Klägerin eindrucksvoll belegt – in Appartements mit eigenem Bad und WC oder in Mehrbettzimmern untergebracht seien. Der jeweilige „Unterbringungskomfort" lasse keinerlei Rückschlüsse auf den Grad der Inanspruchnahme kommunaler Leistungen zu.

39

Als nicht kasernierte Soldaten würden demgegenüber Soldaten gelten, die – wie andere Bevölkerungsgruppen auch – in normalen Wohnungen regelmäßig zusammen mit ihren Familien leben würden, wobei es keine Rolle spiele, ob sich diese Wohnungen innerhalb einer von den US-Streitkräften verwalteten Wohnanlage (Housings) „on base“ oder innerhalb eines sonstigen Wohngebietes innerhalb einer (Zivil-)Gemeinde befänden. Nach Auffassung der US-Streitkräfte würden sowohl die Housings als auch die Soldatenwohnheime eindeutig der Kategorie „on base" unterfallen. Aus der historischen Entwicklung des Stationierungsansatzes werde eine Berücksichtigung der in Housings wohnenden Soldaten als nicht kaserniert für gerechtfertigt angesehen und die Einordnung der Soldatenwohnheime als kaserniert für richtig befunden. Nach dem beschriebenen Begriffsverständnis seien die „on base" in Soldatenwohnheimen wohnhaften US-Soldaten somit als kaserniert anzusehen und würden beim Stationierungsansatz unberücksichtigt bleiben.

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Nach der von der Klägerin vertretenden Auffassung gäbe es dagegen nur noch nicht kasernierte Soldaten; die Unterscheidung des Verfassungsgerichtshofs wäre ebenso wie die sich daran anschließende gesetzliche Unterscheidung im Ergebnis aufgehoben.

41

Der rheinland-pfälzische Gesetzgeber sei zu der Beurteilung gelangt, dass sich die kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte durch eine besondere Nähe zum Militärbetrieb und dem dort – insbesondere von den US-Streitkräften – vorgehaltenen umfangreichen Angebot an Einrichtungen und Leistungen auszeichnen würden, so dass von ihnen eine signifikant geringere Inanspruchnahme kommunaler Infrastruktur ausgehe als von den übrigen Stationierungseinwohnern.

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Die US-Streitkräfte würden die Anzahl der Soldaten im Soldatenwohnheim im Bereich Ramstein-Miesenbach zum 30. Juni 2012 mit 943 Personen angeben.

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II. Voraussetzungen der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz

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Gemäß Art. 130 Abs. 3 LV ist das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen, wenn das Gericht ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für mit der Landesverfassung nicht vereinbar hält. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben.

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A. Erheblichkeit der Vorlagefrage

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1. Zulässigkeit und Begründetheit der Klage

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a) Die vorliegende Klage der Klägerin gegen den Beklagten auf Gewährung einer Schlüsselzuweisung B2 nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG – Ansatz für Stationierungskräfte – ist als Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 VwGO zulässig.

48

Der Klägerin fehlt nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zur Erhebung der Klage, mit der sie die Verpflichtung des Beklagten begehrt, die Schlüsselzuweisungen B2 für das Haushaltsjahr 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts im Hinblick auf den Stationierungsansatz nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG neu festzusetzen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

49

Die Schlüsselzuweisungen stehen nach der gesetzlichen Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Nr. 1 LFAG den Verbandsgemeinden als Gläubiger zu. Dies folgt aus der besonderen gesetzlichen Regelung, dass der jeweilige Leistungsansatz nach § 11 Abs. 5 Satz 1 LFAG der Verbandsgemeinde gewährt wird. Nach § 11 Abs. 5 Satz 2 LFAG hat die Verbandsgemeinde zwar den auf den Leistungsansatz der Ortsgemeinde entfallenden Teilbetrag der Schlüsselzuweisungen im Falle des Absatzes 4 Nr. 1 zu 60 v. H. an die Ortsgemeinde weiterzuleiten, der restliche Teilbetrag von 40 v. H. steht aber der Verbandsgemeinde zu. Sowohl die Ortsgemeinde als auch die Verbandsgemeinde sind somit von dem Stationierungsansatz nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG in ihrer Finanzausstattung betroffen. Die Versagung des Leistungsansatzes nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG betrifft daher sowohl die Ortsgemeinde als auch die Verbandsgemeinde in eigenen Rechten im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis der Verbandsgemeinde Ramstein-Miesenbach ist damit gegeben (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. Juni 2004 – 7 A 11227/03.OVG –).

50

b) Die Begründetheit der Klage hängt zunächst davon ab, ob die in „Barracks on base“ untergebrachten Soldaten, die die Klägerin im Gegensatz zum Beklagten als nicht kasernierte Soldaten ansieht, kaserniert oder nicht kaserniert im Sinne des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG sind.

51

Die Kammer sieht mit dem Beklagten diese Soldaten als kaserniert an, weswegen es auf die Beantwortung der Vorlagefrage ankommt.

52

Die in „Barracks“ wohnenden Soldaten sind ungeachtet der baulichen Gestaltung und Ausstattung sowie der konkreten Bezeichnung der Unterkünfte (barracks, dormitary oder Soldatenwohnheim, Truppenunterkunft) als in einer Gemeinschaftsunterkunft kaserniert zu betrachten. Charakteristisch für eine Kasernierung ist die Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft (vgl. hierzu auch § 18 Soldatengesetz – SG –). Eine Kasernierung erfordert keine spartanische Unterbringung der Soldaten. Die Erwartungen und Bedürfnisse der (Berufs)Soldaten an ihre räumliche Unterbringung haben sich im Laufe der Jahre geändert und sind gestiegen. Dem tragen die US-Streitkräfte durch entsprechende Gestaltung der Unterkünfte Rechnung. Die in den „Barracks on base“ untergebrachten Soldaten haben aufgrund ihres niedrigen Dienstrangs die Pflicht, auf der Air Base Ramstein zu wohnen (vgl. Anlage CBH 44 zur Klagebegründung in dem Verfahren 3 K 359/14.NW), die sie in ihrer dienstfreien Zeit aber verlassen dürfen. Bezüglich dieser Unterkünfte haben die Dienstvorgesetzten ein Betretens- und Kontrollrecht. Die Kammer erachtet daher die „on base“ in „Barracks“ untergebrachten Soldaten als kaserniert.

53

Die Entscheidung des Streitfalls hängt damit maßgeblich von der Gültigkeit der Regelung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG ab, soweit im Rahmen des nach dieser Gesetzesvorschrift zu bemessenden Leistungsansatzes die kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Gegensatz zu den nicht kasernierten Soldaten unberücksichtigt bleiben. Bei Gültigkeit dieser Vorschrift kommt das Gericht zu einem anderen Ergebnis als im Falle der Unvereinbarkeit dieser Norm mit Art. 49 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 LV.

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2. Ergebnis im Falle der Unvereinbarkeit der Vorschrift mit Art. 49 Abs. 6 LV

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Gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG wird zum Ausgleich besonderer Belastungen nach dem Hauptansatz die Einwohnerzahl durch den Leistungsansatz für nicht kasernierte Soldaten, Zivilangehörige und Familienangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte ergänzt. Im Falle der Unvereinbarkeit dieser Vorschrift mit Art. 49 Abs. 6 LV, weil die kasernierten Soldaten bei diesem Leistungsansatz unberücksichtigt bleiben, wäre die festgesetzte Schlüsselzuweisung im Falle der Klägerin nicht korrekt bemessen, weil ca. 1.000 Soldaten für das Haushaltsjahr 2013 unberücksichtigt blieben.

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Der Gesetzgeber wäre dann verpflichtet, eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen. Diese Verpflichtung würde sich auf den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Norm am 12. Juni 2007 (GVBl. S. 80) erstrecken und alle Entscheidungen erfassen, die auf dem festgestellten Verfassungsverstoß beruhten und noch nicht bestandskräftig sind (vgl. VGH RP, Urteil vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS 33, 66 [75] und juris, Rn. 41).

57

3. Ergebnis im Falle der Vereinbarkeit der Vorschrift mit Art. 49 Abs. 6 LV

58

Ist hingegen die Vorschrift des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG verfassungsgemäß, so kann die Klägerin nicht die Berücksichtigung der kasernierten Soldaten bei der Festsetzung des Leistungsansatzes nach dieser Gesetzesvorschrift begehren. Die Klage könnte insoweit keinen Erfolg haben.

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B. Vereinbarkeit des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG mit Art. 49 Abs. 6 LV

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1. Inhalt des Art. 49 Abs. 6 LV und des Urteils des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –

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a) Inhalt des Art. 49 Abs. 6 LV

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Art. 49 Abs. 6 LV gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung (Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV) und verpflichtet darüber hinaus das Land, den Kommunen die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern (Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV).

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Hieraus hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in gefestigter Rechtsprechung abgeleitet, dass den Gemeinden eine angemessene Finanzausstattung verfassungsrechtlich verbürgt ist. Art. 49 Abs. 6 LV gewährleistet den Kommunen die Finanzhoheit, verstanden als Ausgabenhoheit auf der Grundlage einer angemessenen Finanzausstattung. Die Regelung geht vom Grundsatz einheitlicher Aufgabenerfüllung und einheitlicher Ausgleichsleistung aus und beinhaltet eine einheitliche Finanzgarantie. Sie lässt – vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 LV – keinen Raum für einen Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine gesonderte Erstattung der Kosten für die Wahrnehmung staatlicher Auftragsangelegenheiten oder bestimmter Aufgabenbereiche (VGH RP, Urteil vom 10. Januar 1974 – VGH 2/74 –, AS 15, 66 [70 ff.]; Urteil vom 8. Mai 1985 – VGH 2/84 –, AS 19, 339 [341]; Urteil vom 18. März 1992 – VGH 3/91 –, AS 23, 434 [437]; Urteil vom 16. März 2001 – VGH B 8/00 –, AS 29, 75 [81]). Bezugsgröße für eine angemessene Finanzangleichung ist daher das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln (Paul Kirchhof, Der Finanzausgleich als Grundlage kommunaler Selbstverwaltung, DVBl. 1980, 711 [713]).

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In diesem Sinne verfolgt der kommunale Finanzausgleich insbesondere zwei Ziele: Zum einen ergänzt er die Finanzquellen der Kommunen und stockt deren Finanzmasse insgesamt auf (vertikale oder fiskalische Funktion des kommunalen Finanzausgleichs). Zum anderen bezweckt er, die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen abzubauen. Denn alle Kommunen sollen finanziell in die Lage versetzt werden, die ihnen zugeordneten öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen (horizontale oder distributive Funktion). Diese horizontale oder distributive Funktion ist als interkommunaler Lasten- und Finanzausgleich zu verstehen (vgl. VGH RP, AS 15, 66 [69]; Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 –, AS 26, 391 [396]).

65

Zur Erreichung der genannten Ziele schreibt Art. 49 Abs. 6 LV dem Gesetzgeber kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Vielmehr hat er bei seiner Entscheidung für das eine oder andere in Betracht kommende Modell grundsätzlich ein weites Ermessen (VGH RP, AS 26, 391 [396]). Er muss aber das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung beachten, welches sich aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie herleitet. Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Verteilungssystem und dessen Ausgestaltung darf deshalb jedenfalls nicht willkürlich sein (VGH RP, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391 [396]). Durch sie bindet sich der Gesetzgeber und verpflichtet sich, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu schaffen und sie einzuhalten.

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b) Inhalt des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –

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Mit dieser verfassungsgerichtlichen Entscheidung wurde § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG in der Fassung vom 30. November 1999 (GVBl. S. 415) für mit Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 LV unvereinbar erklärt, soweit zur Festsetzung des nach dieser Regelung zu bemessenden Leistungsansatzes die nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Gegensatz zu den Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte unberücksichtigt blieben.

68

Der Verfassungsgerichtshof führte hierzu aus, die Entscheidung des Gesetzgebers, die Gruppe der nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Rahmen des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG im Gegensatz zu der Gruppe der Familien- und Zivilangehörigen unberücksichtigt zu lassen, stelle keine folgerichtige, widerspruchsfreie Umsetzung der von dem Gesetzgeber selbst gewählten Konzeption des Lasten- und Finanzausgleichs dar. Vielmehr bilde die damit verbundene unterschiedliche Bewertung dem Grunde nach vergleichbarer Sachverhalte eine Systemwidrigkeit, die nicht durch hinreichend plausible Gründe gerechtfertigt sei. Sie überschreite die Grenzen zulässiger Typisierung durch den Gesetzgeber, da sie weder durch praktische Erfordernisse der Verwaltung geboten sei noch die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären. Damit verstoße sie gegen das in Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV angelegte Gebot interkommunaler Gleichbehandlung.

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Nicht entschieden hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in diesem Urteil die Frage, ob die Nichtberücksichtigung kasernierter Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar ist. Diese Rechtsfrage war nicht Gegenstand der am 18. Januar 2005 erhobenen Verfassungsbeschwerde, mit der die Nichtberücksichtigung nicht kasernierter Soldaten als Verstoß gegen Art. 49 Abs. 3 und 6 LV geltend gemacht worden war.

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2. Verstoß gegen Art. 49 Abs. 6 LV

71

Die Entscheidung des Gesetzgebers, die Gruppe der kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Rahmen des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG im Gegensatz zur Gruppe der nicht kasernierten Soldaten unberücksichtigt zu lassen, ist zur Überzeugung der Kammer keine folgerichtige, widerspruchsfreie Umsetzung der von dem Gesetzgeber selbst gewählten Konzeption des Lasten- und Finanzausgleichs. Die unterschiedliche Bewertung vergleichbarer Sachverhalte stellt dem Grunde nach eine Systemwidrigkeit dar, die nicht durch hinreichend plausible Gründe gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86, 1 BvL 48/87 –, juris, Rn. 169).

72

Sie überschreitet die Grenze zulässiger Typisierung durch den Gesetzgeber (a), da sie weder durch praktische Erfordernisse der Verwaltung geboten ist noch die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (b) (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, juris, Rn. 40). Damit verstößt die Norm gegen das in Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV angelegte Gebot interkommunaler Gleichbehandlung.

73

a) Der aufgabenabhängige Finanzbedarf einer Gemeinde wird nach der Grundkonzeption des Landesfinanzausgleichsgesetzes wesentlich bestimmt durch die Zahl der Einwohner, für die kommunale Einrichtungen und Leistungen erbracht oder vorgehalten werden müssen. Dieser Systematik entsprechend stellt der Gesetzgeber zur Festsetzung der für die Bemessung der Schlüsselzuweisung B2 maßgeblichen Bedarfsmesszahl auf die Zahl der Einwohner ab, die zu einem bestimmten Stichtag mit ihrer Hauptwohnung den melderechtlichen Vorschriften unterliegen (§ 11 Abs. 3 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 LFAG).

74

Dieser Hauptansatz wird zum Ausgleich besonderer – u.a. streitkräftebedingter – Belastungen durch Leistungsansätze ergänzt. Hierzu stellt § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG auf die Zahl der nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegenden nicht kasernierten Soldaten, Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte ab. Damit soll in Ergänzung der vom Gesetzgeber gewählten Ausgleichskonzeption ein weiterer Personenkreis erfasst und der Anwendungsbereich der Norm durch ihn zugleich begrenzt werden, der sich nach seiner konkreten Lebenssituation dem für die Bemessung des Hauptansatzes maßgeblichen Einwohnerkreis annähert. Der Gesetzgeber selbst geht davon aus, diese Annahme treffe auf nicht kasernierte Soldaten, Familien- und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte zu. Diese Annahme gilt ungeachtet der Tatsache, dass die Belastungen für die Gemeinde durch diese Personen niedriger sind als durch die (Melde-)Einwohner im Sinne des § 29 Abs. 1 LFAG, da sie kommunale Einrichtungen und Anlagen wegen der ihnen auch zur Verfügung stehenden Angebote der Stationierungsstreitkräfte in geringerem Maße in Anspruch nehmen. Dieser geringeren Belastung der Gemeinde wird durch die Gewichtung des Stationierungsansatzes von 35 v. H. Rechnung getragen.

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Mit seiner Entscheidung nimmt der Gesetzgeber zudem eine Grenzziehung gegenüber den kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte vor, die er als Bezugsgröße zur Festsetzung des Leistungsansatzes ausschließt. Hinreichend plausible Gründe für diese Begrenzung des Leistungsansatzes sind für die Kammer nicht zu erkennen.

76

Taugliches Merkmal einer systemkonformen Differenzierung zwischen den genannten Personengruppen könnte das unterschiedliche Maß ihrer Einbindung innerhalb der Stationierungsstreitkräfte sein. Allein diese Statusunterschiede begründen aber noch nicht die Annahme, das Verhalten der verschiedenen Gruppen in ihrem privaten Wohnumfeld weiche so erheblich voneinander ab, dass ihre unterschiedliche Berücksichtigung im Rahmen des Leistungsansatzes durch den Gesetzgeber vertretbar wäre (so VGH RP, Urteil vom 25. Januar 2006, AS 33, 66 [72] und juris, Rn. 32).

77

Ein taugliches Unterscheidungsmerkmal ist die stärkere Nutzung der Einrichtungen einer Gemeinde durch im zivilen Umfeld der jeweiligen Gemeinde lebende nicht kasernierte Soldaten, Familienangehörige und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte (vgl. VGH RP, AS 33, 66 [72] und juris, Rn. 33). Dem trägt § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG Rechnung.

78

Tatsächlich gibt es aber nicht nur Angehörige dieser Personengruppen, die in einer Zivilgemeinde („off base“) wohnen, sondern auch solche, die mit ihren Familien in den Housings „on base“ wohnen. Nach den seitens des Beklagten unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 27. Mai 2015 gibt es zurzeit ca. 700 Wohneinheiten in den Housings (Reihenhäuser). Die in diesen Immobilien mit ihren Familien wohnenden Soldaten gelten nach dem Vortrag des Beklagten kraft Historie als „nicht kaserniert“ (vgl. zu Familienwohnungen innerhalb von Kasernen: Scherer/Alff/Poretschkin, Soldatengesetz, 9. Aufl. 2013, § 18 Rn. 5), weswegen sie – mit ihren Familien – bei der Ermittlung des Leistungsansatzes nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG zu berücksichtigen sind.

79

Um das Differenzierungsmerkmal nicht kasernierte Soldaten und kasernierte Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte als Rechtfertigung für eine unterschiedliche Regelung im Finanzausgleich nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG heranziehen zu können, müsste es einen erkennbarer Unterschied im Nutzungsverhalten der Personengruppen – einerseits kasernierte Soldaten und andererseits nicht kasernierte Soldaten, Familienangehörige und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte „on base“ und „off base“ – bezüglich der Leistungen und Einrichtungen einer Gemeinde geben.

80

Sowohl den nicht kasernierten Soldaten, Familienangehörigen und Zivilangehörigen als auch den kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte stehen neben den Einrichtungen in den Zivilgemeinden Einrichtungen der US-Stationierungsstreitkräfte (Einkaufsmöglichkeiten, soziale Einrichtungen wie z.B. Schulen sowie Freizeit- und Sporteinrichtungen „on base“) zur Verfügung.

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Der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 25. Januar 2006 ist nicht zu entnehmen, in welchem konkreten Maße die nicht kasernierten Soldaten, Familienangehörigen und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte bis zum Ergehen jener Entscheidung die Einrichtungen ihrer Wohnsitzgemeinde und die Einrichtungen der Stationierungsstreitkräfte genutzt haben, da die entsprechenden Einlassungen der damaligen Beschwerdeführer nicht wiedergegeben werden (siehe zur Nutzung dieser und kommunaler Einrichtungen: VGH RP, AS 33, 66 [72] und juris, Rn. 34).

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Bei der aufgrund des verfassungsgerichtlichen Urteils vom 25. Januar 2006 erforderlichen anschließenden Änderung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG vom 30. November 1999 war für den Landesgesetzgeber entscheidend, dass diese „Sondereinwohner“, d. h. die nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, nach Anzahl und Nutzungsumfang die kommunalen Leistungen nach wie vor in einer Weise in Anspruch nehmen würden, die es rechtfertige, sie bei der Bedarfsermittlung im Rahmen des Leistungsansatzes zu berücksichtigen (LT-Drs 15/627, S. 9 f.). Aus diesem Grund wurde bei der damaligen Änderung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG davon abgesehen, den Stationierungsansatz zu streichen, wie es das ifo Gutachten aus 1998 vorgeschlagen hatte. Eine erneute Untersuchung des Ausmaßes der Inanspruchnahme kommunaler Leistungen und Einrichtungen durch nicht kasernierte Soldaten, Familienangehörige und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte ging der damaligen Gesetzgebung nicht voraus.

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Bei der Aufnahme der Personengruppe der nicht kasernierten Soldaten in § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG wurde – wie bereits bei der in dem Gesetz enthaltenen gesetzlichen Regelung für die Familienangehörigen und Zivilangehörigen der Stationierungsstreitkräfte – nicht danach differenziert, ob sich der Wohnort der nicht kasernierten Soldaten „on base“ oder „off base“ befindet.

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Auch in den folgenden Jahren wurden keine Erhebungen durchgeführt, in welchem Umfang die kommunalen Einrichtungen von den genannten Personengruppen genutzt wurden.

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Die von der Klägerin in das Verfahren eingeführte Erhebung des rheinland-pfälzischen Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur im Rahmen der Initiative „Willkommen in Rheinland-Pfalz – Unsere Nachbarn aus Amerika“ vom 24. April 2015 – durchgeführt von der Unternehmensberatung b... – (Anlage CBH 1 zum Schriftsatz vom 12. Mai 2015 in dem Verfahren 3 K 359/14.NW) erfolgte nicht mit der Zielsetzung, den Nutzungsumfang gemeindlicher Einrichtungen und sonstiger Einrichtungen in einer Gemeinde durch Angehörige der US-Streitkräfte im Raum Ramstein-Miesenbach vor dem Hintergrund des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG zu ermitteln. Aus diesem Grund, aber vor allem wegen der geringen Rücklaufquote der verteilten Fragebögen (von 1.300 gelangten 51 Fragebögen zurück) kommt dem Ergebnis dieser Befragung unter Angehörigen der Stationierungsstreitkräfte kein im Zusammenhang mit dem kommunalen Finanzausgleich belastbarer Aussagewert zu.

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Es gibt demnach keine empirischen Erhebungen dazu, dass die nicht kasernierten in den Housings „on base“ lebenden Soldaten der Stationierungsstreitkräfte die Einrichtungen einer (Zivil)Gemeinde stärker nutzen als die „on base“ kasernierten Soldaten dieser Streitkräfte.

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Die in der mündlichen Verhandlung der Kammer seitens des Beklagtenvertreters geäußerte Vermutung, die nicht kasernierten Soldaten mit Familie würden die Infrastruktur der Gemeinde – hier der Stadt Ramstein-Miesenbach – wohl häufiger nutzen als die kasernierten Soldaten („on base“), ist nicht geeignet, die Ungleichbehandlung der beiden genannten Gruppen plausibel zu machen. Vermuten könnte man auch, dass alleinstehende Soldaten in ihrer dienstfreien Zeit gemeinsam die Air Base verlassen und ihre Freizeit außerhalb derselben gestalten.

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Als Beleg hierfür könnte ein Aktenvermerk über einen Vor-Ort-Termin am Flugplatz Ramstein am 29. Oktober 2013, an dem Vertreter der US-Luftstreitkräfte teilgenommen haben, dienen (Anlage CBH 44 zur Klageschrift in dem Verfahren 3 K 359/14.NW). Darin heißt es, die in den „Dormitories“ untergebrachten Soldaten würden die „kommunale Infrastruktur genau wie die in Housings untergebrachten Soldaten mit Familien“ nutzen. Dies „zeigt sich auch darin, dass nahezu alle diese ledigen Soldaten über eigene PKWs“ verfügen würden.

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Plausible Gründe für die Begrenzung des Leistungsansatzes auf nicht kasernierte Soldaten unabhängig davon, ob sie „on base“ in Housings oder „off base“ wohnen, und die Nichtberücksichtigung der kasernierten Soldaten im Rahmen des Stationierungsansatzes nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG sind damit weder den Gesetzesmaterialien zu entnehmen noch sind solche ansonsten dargelegt oder erkennbar. In der sich aus § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG ergebenden Differenzierung zwischen nicht kasernierten und kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte sieht die Kammer daher eine Systemwidrigkeit.

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b) Diese Systemwidrigkeit lässt sich zur Überzeugung der Kammer nicht als noch hinnehmbare Folge einer dem Gesetzgeber grundsätzlich noch möglichen typisierenden Regelung komplexer Sachverhalte einordnen. Wesentlich für die Zulässigkeit einer Typisierung ist, ob die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar und durch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht gerechtfertigt wären (so BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, juris, Rn. 40). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen kann die Kammer nicht erkennen.

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Die Ermittlung der Anzahl kasernierter Soldaten dürfte nach dem Vorbringen der Beteiligten in dem Klageverfahren 3 K 359/14.NW keine größeren Schwierigkeiten bereiten. Selbst wenn die ermittelten Zahlen insoweit nicht den berechtigten Qualitätsansprüchen genügen sollten, wäre die damit einhergehende Ungenauigkeit als Differenzierungsgrund ungeeignet (so VGH RP, Urteil vom 25. Januar 2006, AS 33, 66 [73] und juris, Rn. 37). Praktische Erfordernisse der Verwaltung, die die hier getroffene gesetzliche Typisierung erforderten, sind nicht ersichtlich.

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Gegen die Annahme einer noch zulässigen Typisierung durch den Gesetzgeber spricht des Weiteren, dass es im Bundesgebiet Regelungen gibt, die eine Berücksichtigung kasernierter Soldaten bei dem kommunalen Finanzausgleich vorschreiben (zu diesem Argument siehe VGH RP, Urteil vom 25. Januar 2006, AS 33, 66 [75] und juris, Rn. 39).

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So sieht § 7 Abs. 3 Nr. 1 FAG BW vor, dass die Bedarfsmesszahl einer Gemeinde sich um 15 v. H. des nach Absatz 2 sich ergebenden (Einwohner) Kopfbetrags für jeden auf ihrem Gebiet stationierten Wehrdienstleistenden nach dem Wehrpflichtgesetz und kasernierten Soldaten der Stationierungsstreitkräfte erhöht. Hinsichtlich der nicht kasernierten Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte sieht § 30 Abs. 2 Nr. 2 FAG BW vor, dass der Einwohnerzahl nach § 4 Abs. 1 (kommunale Investitionspauschale) und § 7 Abs. 1 und 2 (Bedarfsmesszahl – Kopfbetrag) die Zahl der nicht kasernierten Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte zu drei Vierteln hinzugerechnet wird, soweit sie darin nicht enthalten ist. Beim kommunalen Finanzausgleich findet demnach in Baden-Württemberg eine Berücksichtigung sowohl der kasernierten als auch der nicht kasernierten Soldaten der Stationierungsstreitkräfte – wenn auch mit unterschiedlicher Gewichtung – statt.

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Eine Differenzierung zwischen kasernierten und nicht kasernierten Soldaten ausländischer Stationierungskräfte kennt auch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 – GFG 2015 – von Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2014 nicht. § 19 Abs. 2 Nr. 3 GFG 2015 sieht pauschale Zuweisungen an Gemeinden zur Milderung von Belastungen im Zusammenhang mit der Stationierung von Gaststreitkräften (Gaststreitkräftestationierungshilfe) in Höhe von bis zu 5.925.500,-- € vor, wobei die empfangsberechtigten Gemeinden und der für die Gemeinde festgesetzte Betrag sich aus einer Anlage (Anlage 6) zu dem Gesetz ergeben.

Fußnoten