Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-11-03, Aktenzeichen 20 B 2273/06
ECLI:DE:OVGNRW:2006:1103.20B2273.06.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für
beide Instanzen auf jeweils 330.000 EUR festgesetzt.

Der Beschluss soll den Beteiligten vorab mit Telefax übermittelt werden.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde mit dem Begehren,

3

den angefochtenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 26. September 2006 wieder herzustellen,

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hat keinen Erfolg.

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Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs.
4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen die erstrebte Änderung der vom Verwaltungsgericht
vorgenommenen Interessenabwägung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) nicht. Das
Verwaltungsgericht hat die Ordnungsverfügung, soweit es den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der
Nrn. 1, 2 und 4 abgelehnt hat, als rechtmäßig beurteilt und zugleich ein besonderes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Regelungen bejaht. Auf
der Grundlage des Beschwerdevorbringens bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung in den den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildenden
Punkten keine Bedenken von Gewicht, die unter dem Blickwinkel der
Erfolgsaussichten des Widerspruchs - auch - insofern den Vorrang der
Aufschubinteressen der Antragstellerin vor den öffentlichen Vollziehungsinteressen
ergeben könnten. Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglichen und
gebotenen summarischen Prüfung teilt der Senat vielmehr die Rechtsauffassung des
Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung.
Besondere Umstände, die dennoch dazu führen könnten, die privaten Interessen der
Antragstellerin höher zu bewerten als das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung, sind ebenfalls nicht gegeben.

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Das Verwaltungsgericht hat hinsichtlich der nach der Ordnungsverfügung zu
sanierenden Grundstücke eine schädliche Bodenveränderung angenommen, die
Antragstellerin als deren Verursacherin betrachtet und die angeordneten
Maßnahmen - mit Ausnahme der gesetzten und in den Nrn. 3, 5 und 6 der
Ordnungsverfügung geregelten Fristen - als verhältnismäßig bewertet. Das
Beschwerdevorbringen trägt keine abweichende Einschätzung.

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Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen,
die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für
den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbei zu führen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Die
natürlichen Funktionen des Bodens umfassen u. a. die Funktion als Bestandteil des
Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2
Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der
Boden u. a. die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als
Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die
Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die
Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c
BBodSchG). Diese Funktion ist beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen
worden sind, die in den Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren
oder erhebliche Nachteile zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf
den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität
hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit
bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des
hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad
an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere bei Substanzen im Boden gegeben, die mit
durchsickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser oder die
Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art sowie Konzentration das
Wasser verunreinigen oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner
Eigenschaften hervorrufen (§ 1 a Abs. 2 WHG). Solche Substanzen gehören nicht in
Gewässer, um so weniger in Wasservorkommen, die - wie hier - konkret für die
öffentliche Trinkwasserversorgung genutzt werden. Eine zum behördlichen
Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht
erst dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder
im besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge- oder Verbrauchswert
des Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der
zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen
Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung
nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an
Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu
diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der
ökologischen Funktionen der Gewässer (§ 1 a Abs. 1 Satz 1 WHG). Unabhängig von
dem allgemein beim Schutz von Gewässern geltenden Maßstab, vor allem dem
Besorgnisgrundsatz, der in § 34 Abs. 2 WHG zum Ausdruck gelangt, liegt dieser
hohe Schutzstandard auch § 6 TrinkwV 2001 zu Grunde. Danach dürfen im
Trinkwasser chemische Stoffe nicht in Konzentrationen enthalten sein, die eine
Schädigung der menschlichen Gesundheit besorgen lassen (§ 6 Abs. 1 TrinkwV
2001); Konzentrationen von chemischen Stoffen, die die Beschaffenheit des
Trinkwassers nachteilig beeinflussen können, sollen so niedrig gehalten werden, wie
dies nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik mit vertretbarem Aufwand
unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles möglich ist (§ 6 Abs. 3
TrinkwV 2001). Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des Bodens, soweit er
für den Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu bewahren, die sich
nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben der
Trinkwasserverordnung potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der
Gewässer auswirken.

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Derartige Auswirkungen sind hier hinreichend wahrscheinlich. Die mit der
Beschwerde angesprochenen Folgen von PFT und der zur Gruppe dieser
chemischen Verbindungen gehörenden Einzelsubstanzen - vor allem von PFOS und
PFOA - für die menschliche Gesundheit sind zwar noch nicht abschließend geklärt;
die wissenschaftliche Meinungsbildung dauert an. Hinlänglich gesichert ist jedoch,
dass PFT - und/oder bestimmte Einzelsubstanzen dieser Gruppe - wissenschaftlich
einhellig als Stoffe mit erheblichem gesundheitlichen Risikopotential eingestuft
werden. Die Dosis-Wirkungs-Betrachtungen in den Stellungnahmen des Hygiene-
Instituts des Ruhrgebiets, der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt und
des Bundesinstituts für Risikobewertung, die übereinstimmend und
naturwissenschaftlich abgeleitet niedrig anzusetzende Schwellen für die Aufnahme
von PFT - mittels Trinkwasser und Fischen - empfehlen, belegen das
unmissverständlich; die mit der Beschwerde vorgelegte Studie des
Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes verdeutlicht das ebenfalls. Letztere
bestätigt des Weiteren die Wasserlöslichkeit von PFT, also die Richtigkeit der die
Ordnungsverfügung tragenden Annahmen zum Ausbreitungsverhalten von PFT und
zum ursächlichen Zusammenhang zwischen den festgestellten Gehalten an PFT im
Boden und in den Gewässern. Bei den gesundheitlich kritischen stofflichen
Eigenschaften von PFT stehen, soweit ausweislich der vorgenannten
Stellungnahmen bislang bekannt, die Persistenz, Bioakkumulation und Toxizität im
Vordergrund. Nimmt man hinzu, dass in Fachkreisen davon ausgegangen wird, dass
PFT im Körper von Menschen bereits weit verbreitet vorhanden sind, dass sich ferner
die Gesamtbelastung durch zusätzliche Aufnahme von PFT folglich erhöht, ohne
dass die Wege, auf denen Menschen PFT aufnehmen, im einzelnen bekannt sind
und eine gesundheitliche Unbedenklichkeit bis hin zu einer weit entfernten kritischen
Konzentrationsschwelle angenommen werden kann, steht mit dem Hineingelangen
von PFT in die Gewässer unterhalb der nach der Ordnungsverfügung zu
sanierenden Fläche wegen der Nutzung der Gewässer zu Trinkwasserzwecken eine
Zusatzbelastung für die Menschen in Rede, die, weil es um Trinkwasser und damit
ein zentrales Lebensmittel geht, praktisch - vorbehaltlich von
Aufbereitungsmaßnahmen - unumgänglich eintritt. Ein Gewässer mit diesem
Risikopotential ist erheblich nachteilig verändert; Boden, der hierzu beiträgt, ist in
seinen Funktionen erheblich beeinträchtigt.

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Das gilt auch, was das ermittelte Ausmaß der Belastung der Gewässer durch
PFT anbelangt. Die festgestellten Konzentrationen an PFT übersteigen eine unter
Umständen allgemein vorhandene Hintergrundbelastung bei weitem; gerade dies hat
das Auffinden der Befrachtung der in Frage stehenden Grundstücke mit PFT
ermöglicht. Die Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt hat für das
Trinkwasser Höchstwerte empfohlen, die an einem der von der Belastung
betroffenen Wasserwerke unterhalb der Grundstücke sogar zum Einsatz einer
zusätzlichen Aufbereitungstechnik geführt hat. Der den Verwaltungsvorgängen
zufolge erzielte Erfolg dieser Maßnahme bezogen auf die Beschaffenheit des in das
Trinkwassernetz eingespeisten Reinwassers ändert nichts daran, dass es Sinn des
Bodenschutzes u. a. ist, für die Trinkwasserversorgung möglichst auf unbelastetes
Rohwasser zurückgreifen zu können. Entsprechend und gleichfalls wissenschaftlich
fundiert hat das Bundesinstitut für Risikobewertung eine Empfehlung für die
Beurteilung der Verkehrsfähigkeit von Fischen abgegeben; die für PFT als
Inhaltsstoff von Fischen genannten Werte werden in den Fischen, die den
betroffenen Gewässern entnommen worden sind, zum Teil beträchtlich überschritten.

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Die nach der Ordnungsverfügung zu sanierende Fläche bei C. -T. ist
als diejenige identifiziert worden, die schwerpunktmäßig und im besonderen Maße
zur Gesamtbelastung der Gewässer im fraglichen Bereich beiträgt. Dass die PFT im
Boden der belasteten Grundstücke und in den Gewässern aus auf den Boden
aufgebrachtem Material stammen und von dort in die Gewässer gelangt sind sowie
aktuell weiterhin gelangen, ist durch eingehende und aussagekräftige
Untersuchungen schlüssig belegt und zieht die Antragstellerin selbst nicht in Zweifel.
Die Ergebnisse der Gewässeruntersuchungen an den beiden Bächen nahe und
unterhalb der Fläche sowie der Beprobungen des Bodens auf der Fläche weisen im
Gesamtzusammenhang der umfangreich durchgeführten Untersuchungen
übereinstimmend darauf hin, dass sich an dieser Stelle eine, wenn nicht die,
maßgebliche Schadstoffquelle befindet. Ausgehend von der Konzentration an PFT
im Boden hat der Antragsgegner die noch im Boden der Grundstücke vorhandene
Gesamtmenge dieser Stoffe nachvollziehbar auf ca. 300 - 400 kg veranschlagt.
Gemessen an den empfohlenen Höchstwerten für die Aufnahme von PFT ist das ein
"Vorrat" an Schadstoffen, der zur Verunreinigung riesiger Wassermengen in einem
gesundheitlich erheblich bedenklichen Ausmaß ausreicht. Es ist allgemein
anerkannt, dass erkannte punktuelle Schadstoffquellen zu sanieren sind, soweit dies
möglich und zumutbar ist, um einer sonst drohenden Ausbreitung der Schadstoffe
mit der Folge u. a. zunehmend steigender Hintergrundbelastungen und einer dem
Schutz der Umwelt abträglichen Verlagerung oder Erstreckung der Schadstoffe auf
andere Umweltmedien wirkungsvoll zu begegnen. Insbesondere entspricht es den
Wertungen des Bodenschutzrechts und des Wasserrechts, bei einem
wasserlöslichen Schadstoff einem sukzessiven Schadstoffaustrag in die Gewässer
effektiv entgegen zu wirken, und zwar auch dann, wenn sich als Folge des Zutritts
großer Wassermengen letztlich "Verdünnungen" auf eher unkritischere
Konzentrationen ergeben. Nicht anders als etwa bei Deponien oder sonstigen
Anlagen, in denen wassergefährdende Stoffe vorhanden sind oder mit solchen
Stoffen umgegangen wird, gilt es prinzipiell und in erster Linie, die Schadstoffe an
ihrem Entstehungs- oder Auffindungsort zurück zu halten und dort Maßnahmen zur
Gewährleistung eines insgesamt gefahrlosen Zustandes der Umwelt zu
ergreifen.

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Hiernach greifen auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die
Verhältnismäßigkeit der ihr aufgegebenen Maßnahmen nicht durch. Ihr Hinweis
darauf, dass PFT bei Untersuchungen in Niedersachsen sogar in der Muttermilch
stillender Mütter vorgefunden worden sind und gegen das Stillen von Säuglingen
behördlich nicht vorgegangen wird, relativiert weder das beträchtliche Risikopotential
von PFT noch die Angemessenheit der vom Antragsgegner geforderten Sanierung.
Die in Bezug genommene Studie des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes
zeigt, dass bezogen auf eine Weitergabe von Schadstoffen im Wege des Stillens von
Säuglingen neben dem Aspekt der Schadstoffaufnahme durch die Muttermilch auch
derjenige der grundlegenden Vorzüge des Stillens gegenüber alternativ in Betracht
kommenden Formen der Ernährung der Säuglinge zu bedenken ist. Hinzu kommt der
typischerweise auf mehrere Monate begrenzte Zeitraum des Stillens. Dagegen bietet
das Belassen der PFT auf der zu sanierenden Fläche ebenso wenig wie das
Unterlassen von Maßnahmen gegen den fortwährend stattfindenden Austrag der
PFT in die Gewässer keinerlei vergleichbaren Vorteil; das Unterbleiben einer
Sanierung vermeidet lediglich die mit einer Sanierung einhergehenden finanziellen
Aufwendungen. Bei der mit der Ordnungsverfügung angeordneten Sanierung geht es
gerade auch darum, die Umwelt und also auch stillende Mütter vor vermeidbaren
zusätzlichen Belastungen durch PFT zu bewahren. Es gibt auch keinen Anhaltpunkt
dafür, dass dieses Ziel angesichts der Verbreitung von PFT sowie der schon
eingetretenen Belastungen von Menschen einschließlich der stillenden Mütter durch
diese Stoffe keinen Sinn mehr machen könnte.

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Die von der Antragstellerin für vorzugswürdig gehaltene Sanierung der Fläche
mittels bakterieller Reinigung des Erdreichs an Ort und Stelle stellt kein in gleicher
Weise geeignetes, jedoch milderes Mittel zur Erreichung der Zwecke der
Ordnungsverfügung dar. Zum einen zielt die mit der Ordnungsverfügung als
Sanierungsmethode angeordnete Fangdränage mit Behandlungsanlage, die auf der
Wasserlöslichkeit der PFT aufbaut, ähnlich wie die Sickerwasserfassung und -
behandlung bei einer Deponie darauf ab, das von der fraglichen Fläche
oberflächennah abfließende Niederschlagswasser mitsamt den hierdurch aus dem
Boden gelösten PFT zu sammeln, die PFT sodann mittels Behandlung durch
Aktivkohlefilter aus dem Wasser abzuspalten und anschließend schadlos zu
entsorgen. Entgegen der Meinung der Antragstellerin soll die Belastung des Bodens
daher durchaus wesentlich herabgesetzt werden. Zum anderen soll die Dränage mit
der Behandlungsanlage zugleich kurzfristig, spätestens vor den im anstehenden
Winter sowie Frühling zu erwartenden ergiebigen Niederschlägen und der
Schneeschmelze funktionsfähig sein und betrieben werden. Das erscheint
angesichts der bei der Bestimmung der Sanierungsmethode vom Antragsgegner mit
bedachten örtlichen Gegebenheiten, von Art und Umfang der in Rede stehenden
Baumaßnahmen und der praktischen Erfahrungen, die bei dem wegen der PFT im
Rohwasser stattfindenden Verwendung von Aktivkohlefiltern in dem Wasserwerk bei
Arnsberg gewonnen worden sind, auch realistischerweise erreichbar. Bei der
Fassung und Reinigung von mit Schadstoffen befrachtetem Wasser handelt es sich
im Ausgangspunkt um eine konventionelle, in der Praxis bewährte Methode, um die
Ausbreitung wasserlöslicher Schadstoffe wirkungsvoll zu unterbinden und die
Schadstoffe gleichzeitig aus den Umweltkreisläufen zu eliminieren. Hinsichtlich der
konkreten Verhältnisse bei der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Fläche
soll das Abfließen von mit PFT belastetem Niederschlagswasser in die Gewässer
innerhalb kurzer Zeit jedenfalls weitgehend verhindert werden. Dem gegenüber
erfordert die bakterielle Reinigung nach Angaben der Antragstellerin einen Zeitraum
von ca. 12 Monaten. Selbst wenn man diesen Zeitrahmen für realitätsnah hält,
obwohl er nicht durch Referenzmaßnahmen bezogen gerade auf PFT und unter
Einbeziehung der örtlichen Rahmenbedingungen konkretisiert worden ist, geht er
weit über denjenigen hinaus, der für die Umsetzung und Betriebsfertigkeit der
angeordneten Dränage-Lösung anzusetzen ist. Insbesondere wird der aktuell
fortwährende Austrag von PFT-belastetem Wasser aus den Grundstücken, die in
hängigem Gelände gelegen sind, während des Prozesses der bakteriellen Reinigung
nicht durchgreifend begrenzt. Der vom Antragsgegner betonte Zeitfaktor für den
Erfolg der Sanierung beruht gerade auf der andauernden Mobilisierung der PFT im
Boden. Es ist auch ein legitimes Anliegen des Antragsgegners, lässt vor allem das
wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an einer möglichst kostengünstigen
Sanierungsmethode nicht unzumutbar zurücktreten, bei der Auswahl unter mehreren
an sich tauglichen Varianten zur Sanierung dem Gesichtspunkt der Vermeidung
zeitlicher Verzögerungen bei der Unterbrechung des aktuellen Schadstoffaustrags
erhebliche Bedeutung beizumessen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die
bei der Streitwertbemessung in den Blick zu nehmenden wirtschaftlichen Folgen der
Ordnungsverfügung, die die Antragstellerin mit ihrem Begehren abwehren will,
lassen sich mangels anderer Anhaltspunkte an der Höhe der veranschlagten Kosten
der Ersatzvornahme ablesen. Dem nur vorläufig regelnden Charakter des
vorliegenden Verfahrens ist nach der Streitwertpraxis des Senats durch die
Herabsetzung des für das entsprechende Hauptsacheverfahren in Höhe der vollen
Kosten in Ansatz zu bringenden Betrages auf die Hälfte Rechnung zu tragen.

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Vgl. etwa Senatsbeschlüsse vom 10. August 2005 - 20 B 954 /05 - und vom 11.
Juli 2005 - 20 B 801/05 -.

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Das deckt sich mit der Empfehlung im Streitwertkatalog (Nr. 1.5). Die
Herabsetzung des Wertes für das Hauptsacheverfahren auf ¼, wie sie vom
Verwaltungsgericht praktiziert worden ist, hält der Senat in Fällen, in denen durch
eine Ordnungsverfügung Maßnahmen mit bestimmbaren wirtschaftlichen
Konsequenzen abverlangt worden sind, nicht für angemessen.

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