Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2011-02-08, Aktenzeichen 10 ME 43/10

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 12. März 2010 geändert.

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 30.Juli 2009 wiederherzustellen, wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,- € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer auf § 130 Abs. 1 Satz 1 NGO gestützten kommunalrechtlichen Beanstandung von zwei Ratsbeschlüssen der Antragstellerin durch den Antragsgegner als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde.

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Die Antragstellerin ist eine Mitgliedsgemeinde der Samtgemeinde S im Kreisgebiet des Antragsgegners. Anfang Juli 2007 beschloss der Rat der als Schulträger zuständigen Samtgemeinde S, zum 1. August 2008 die Grund- und Hauptschule in S zu trennen und gleichzeitig die Haupt- und die Realschule zu einer Haupt- und Realschule S zusammenzufassen. Nach Erteilung der hierfür erforderlichen Genehmigung der Landesschulbehörde beantragte die Antragstellerin bei der Samtgemeinde S, die Grund- und Hauptschule B um einen Realschulzweig zu erweitern. Dies lehnte der Rat der Samtgemeinde S wegen fehlenden Bedürfnisses im Sinne von § 106 Abs. 1 NSchG ab. Ende Oktober 2008 teilte die Samtgemeinde S dem Landrat des Antragsgegners mit, nach Äußerungen des Bürgermeisters der Antragstellerin werde dort konkret das Ziel verfolgt, eine Realschule in freier Trägerschaft zu errichten. Ein erster Elternabend mit 90 Teilnehmern habe bereits stattgefunden. Die Antragstellerin wolle nun mit eigenen Finanzmitteln ein Schulgebäude errichten, es einem noch zu gründenden Förderverein überlassen und diesem Verein die notwendigen Mittel zur Anstellung der Lehrkräfte und zur Deckung der weiteren sächlichen Kosten zur Verfügung stellen. Am 16. Januar 2009 beschloss der Rat der Antragstellerin, "einem noch zu gründenden Träger für die Errichtung, Unterhaltung und den Betrieb einer Schule in freier Trägerschaft in der Gemeinde B eine finanzielle Unterstützung nach der erarbeiteten und als Anlage beigefügten Kostenschätzung verbindlich zu gewähren". Die Abstimmung erfolgte einstimmig mit 13 Stimmen. Die als Anlage beigefügte Kostenschätzung wies für den Zeitraum von 2008 bis 2015 Endkosten von 1.530.000,00 € aus und stellt dem Einnahmen in Höhe von 1.250.000,00 € gegenüber. Der Beschluss wurde dem Antragsgegner per Fax am 19.01.2009 auszugsweise übermittelt. Im Januar 2009 wurde in B die "… - F S H GmbH" (im Folgenden FSH) gegründet mit den Gesellschaftern a) … B e.V., b) ... B GmbH und c) A. B., Bürgermeister der Gemeinde B. Die FSH beantragte am 30. Januar 2009 bei der Landesschulbehörde die Erteilung der Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Realschule nach § 143 NSchG. Auf Anfrage des Bürgermeisters der Antragsgegnerin stellte der Antragsgegner mit Schreiben vom 26. März 2009 fest, aus den hierzu erschienenen Veröffentlichungen in der Presse und den bisher bekannten Haushaltsdaten sei zu entnehmen, dass die Antragstellerin den freien Schulträger in der Weise zu unterstützen beabsichtige, dass die Baukosten, die Aufwendungen für den Betrieb und die Unterhaltung übernommen würden, soweit sie nicht von Dritten oder aus eigenen Mitteln des freien Schulträgers getragen würden. Insoweit müsse davon ausgegangen werden, dass eine Defizitabdeckung geplant sei. Die am 29. Januar 2009 gegründete FSH beabsichtige, die Realschule B in freier Trägerschaft zu betreiben. Es bestünden Zweifel, dass der freie Schulträger in der Lage sei, die Schulträgerschaft zu übernehmen und auf Dauer wahrzunehmen. Ob der Ratsbeschluss vom 16. Januar 2009 gegen geltendes Recht verstoße, hänge wesentlich von der tatsächlichen Finanzierung der Realschule ab. Sollte die Antragstellerin zu einem Defizitausgleich bereit sein, würde sie de facto eine verdeckte Schulträgerschaft übernehmen und damit gegen § 72 Abs. 1 Nr. 2 NGO verstoßen. Unter dem 13. Mai 2009 ergänzte die Antragstellerin den aus ihrer Sicht zu erwartenden Finanzierungsbedarf für Nutzung und Ausbau eines auf dem Grundstück der Gemeinde zu errichtenden Gebäudes und die Finanzierung der Zuschüsse für Innenausbau und Ausstattung der Klassen und Fachräume. Über die Personalkosten legte sie eine Schätzung vor, die von jährlich 25 Schülern je Klassenstufe ausging und nach dem dritten Jahr des Betriebs eine Finanzhilfe des Landes für Ersatzschulen berücksichtigte. Diese Aufstellung ergänzte sie Ende Juni 2009 um einen Investitionsplan.

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Am 14. Juli 2009 beschloss der Rat der Antragstellerin unter dem Tagesordnungspunkt "Vereinbarung über die Errichtung und Nutzung von Schulgebäuden durch die FSH" einstimmig, "als Anfangszuschuss einen Betrag von 150.000,00 € aus Haushaltsausgaberesten 2008 sofort an die FSH zu überweisen".

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Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 30. Juli 2009 beanstandete der Antragsgegner unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Beschlüsse der Antragstellerin vom 16. Januar und 14. Juli 2009 mit im Wesentlichen folgender Begründung: Die Auswertung der von der FSH aufgestellten Übersicht habe ergeben, es sei beabsichtigt, dass die Antragstellerin in den Jahren 2009 bis 2012 von den insgesamt entstehenden Aufwendungen in Höhe von 1.096.300,00 € eine Summe von 929.900,00 € (rd. 85 %) übernehmen solle. Die FSH solle für diese Zeit lediglich Geldmittel in Höhe von rd. 55.800,00 € und Arbeitsleistungen in Höhe von rd. 84.000,00 € (entsprechend 12,75 %) aufbringen. Der Restbetrag solle durch den Landkreis als Sachkostenzuschuss aufgebracht werden Nach dem Beschluss vom 16. Januar 2009 sei die Antragstellerin offenbar bereit, von den durch die FSH ermittelten Gesamtkosten der Realschule in Höhe von rd. 1,1 Mill. € rd. 930.000,- € zu übernehmen. Damit trage die Antragstellerin in den ersten Jahren des Schulbetriebs die ganz überwiegende finanzielle Hauptlast. Die FSH übernehme lediglich rd. 12,75 %, wovon der überwiegende Teil offenbar Eigenleistungen in Form von Arbeit seien. Aufgrund der Höhe der Kostenbeteiligung ergebe sich eine verdeckte Schulträgerschaft durch die Antragstellerin, die damit unzulässigerweise in die Zuständigkeit der Samtgemeinde S als Schulträger nach § 72 Abs. 1 Nr. 2 NGO eingreife. Der Beschluss vom 16. Januar 2008 verstoße damit gegen die Zuständigkeitsregelung des § 72 NGO. Da nicht davon auszugehen sei, dass der Bürgermeister der Antragstellerin gegen diesen Beschluss gemäß § 65 NGO Einspruch erheben werde, bestehe die Notwendigkeit einer Beanstandung nach § 130 NGO. Der (weitere) Beschluss vom 14. Juli 2009 sei Gegenstand des Überprüfungsverfahrens, um welches das Nds. Innenministerium unter dem 7. Juli 2009 gebeten worden sei. Solange dieses noch nicht abgeschlossen sei, könnten wegen der bestehenden Rechtsunsicherheit keine Mittel an die FSH ausgekehrt werden. Bei Auszahlung der von der Antragstellerin angewiesenen Zahlung an die FSH würde der Beschluss vom 16. Januar 2009, der gegen geltendes Recht verstoße, de facto umgesetzt werden. Eine Ausführung der Anweisung sei bisher deshalb nicht erfolgt, weil der Bürgermeister der Samtgemeinde S fernmündlich angewiesen worden sei, wegen des noch laufenden Genehmigungsverfahrens bei der Landesschulbehörde und des Beanstandungsverfahrens nach § 130 NGO die Auszahlung nicht vorzunehmen. Ein weiteres Beanstandungsrecht ergebe sich aus § 143 NSchG. Danach dürften Ersatzschulen nur mit vorheriger Genehmigung der Schulbehörde errichtet und betrieben werden. Zwar habe die FSH die schulrechtliche Genehmigung beantragt, aber diese sei noch nicht erteilt worden. Ein wesentlicher Grund dafür sei der noch fehlende Nachweis der Gesamtfinanzierung. Gemäß § 149 Abs. 1 NSchG gewähre das Land Niedersachsen einem Träger der anerkannten Ersatzschulen nach Ablauf von drei Jahren Finanzhilfen zu den laufenden Betriebskosten. Dies bedeute im Umkehrschluss, dass der Träger der Ersatzschule die Finanzierung für die ersten drei Jahre nach Errichtung und Betrieb aus eigenen Mitteln sicherstellen müsse. Da die FSH wegen fehlender Finanzmittel für die ersten drei Jahre den Schulbetrieb nicht sicherstellen könne, habe der Rat der Antragstellerin der FSH insbesondere mit dem Grundsatzbeschluss vom 16. Januar 2009 eine uneingeschränkte finanzielle Zusicherung erteilt. Träger der Ersatzschule sei damit offensichtlich nicht die FSH, sondern die Antragstellerin in Form einer verdeckten Schulträgerschaft. Damit konterkarierten die Beschlüsse der Antragstellerin vom 16. Januar 2009 und 14. Juli 2009 den Grundsatzbeschluss der Samtgemeinde S, eine Realschule am Standort B nicht zu errichten.

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Die Klägerin hat gegen die Beanstandungsverfügung vom 30.07.2009 am 27.08.2009 Klage erhoben und zugleich beantragt, die aufschiebende Wirkung dieser Klage gegen die Beanstandungsverfügung des Beklagten wiederherzustellen.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 9. März 2010 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

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Die zulässige Klage sei begründet. Die Kommunalaufsicht sichere die Rechtmäßigkeit des kommunalen Verwaltungshandelns. Dabei sei einerseits das verfassungsrechtlich gewährleistete Selbstverwaltungsinstitut zu berücksichtigen, andererseits zeige auch die einfachgesetzliche Ausgestaltung mit der in § 127 Abs. 1 Satz 2 NGO aufgestellten Forderung, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude der Gemeinde nicht durch die Ausübung der Aufsicht beeinträchtigt werden und auch dem Freiraum der Gemeinde Rechnung getragen werden solle. Das lege es nahe, der Kommunalaufsicht auch ein Einschreitensermessen zuzugestehen. Ob man im Falle eindeutiger Rechtsverstöße von einem intendierten Ermessen der Kommunalaufsicht auszugehen habe, könne für das vorliegende Verfahren offen bleiben, weil ein evidenter Rechtsverstoß in diesem Sinne jedenfalls nicht erkennbar sei. Maßgeblich komme es darauf an, ob der mit der Beanstandungsverfügung geltend gemachte Gesetzesverstoß der Klägerin erkennbar werde.

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Der Beklagte mache in seiner Beanstandungsverfügung im Wesentlichen geltend, mit der Unterstützung im Umfang von 85 % der erwarteten Kosten geriere sich die Antragstellerin unter Verletzung der Zuständigkeitsregelungen als "verdeckter" Schulträger. Hiermit werde eine Umgehung der Kompetenzzuweisung geltend gemacht. Sie könnte dann ggf. angenommen werden, wenn die Gemeinde dauerhaft zur Übernahme der nicht gedeckten Aufwendungen für Errichtung und Betrieb der in der freien Trägerschaft stehenden Schule eintreten müsste oder wollte und durch die fortlaufende Förderung dauerhaft die Entscheidungskompetenz in diesen Punkten erwürbe. Eine entsprechende Konzeption ergebe sich aus den vorliegenden Beschlüssen, insbesondere dem Beschluss vom 14. Juli 2009, aber nicht. In diesem sei eine Bezuschussung mit einem festen Betrag vorgesehen, der einen wesentlichen, nämlich etwa 85 %igen, Anteil des Finanzierungsbedarfs im Jahr 2009 ausgemacht habe. Er sei aber betragsmäßig begrenzt und als "Anfangszuschuss" gekennzeichnet worden. Damit werde zwar deutlich, dass weitere Zuschüsse beabsichtigt seien, die Fassung dieses Beschlusses lasse aber nicht erkennen, dass sich die Antragstellerin damit gegenüber der FSH entweder der Höhe nach oder für künftige Zeiträume bindend habe festlegen wollen. Ihr bleibe danach für die Folgejahre je nach Maß der Entwicklung des schulrechtlichen Genehmigungsverfahrens die Möglichkeit, weitere, der Höhe nach noch zu bestimmende Zuschüsse zu beschließen und zu gewähren, oder ihre Unterstützung - auch unter Inkaufnahme eines Scheiterns des Projektes - einzustellen. Der Umstand, dass es um einen Zuschuss gegangen sei, lediglich die Absicht weiterer Unterstützung bestanden habe und für die Zukunft jeweils neue Umsetzungsbeschlüsse unter Berücksichtigung der Haushaltslage erforderlich werden würden, spreche dafür, dass es sich auch im Beschluss vom 14. Juli 2009 nicht um eine dauerhafte Bindung im Sinne einer Defizitübernahme handeln sollte und gehandelt habe. Denn die konkrete Handlungsanweisung in diesem Beschluss habe darin bestanden, Geld in bestimmter Höhe - 150.000,00 € - aus einer bestimmten Quelle - Haushaltsausgabereste 2008 - an einen bestimmten Empfänger - FSH - zu überweisen. Für jeweils weitere Zahlungen bedürfte der Bürgermeister der Antragstellerin bei Höhen jenseits der laufenden Geschäfte der Beschlussfassung und Beauftragung durch den Rat. Dies spreche dagegen, eine Umgehung der Kompetenznorm anzunehmen, weil die Antragstellerin mit diesen Beschlüssen nicht dauerhaft die wirtschaftlichen Lasten unabhängig von ihrer jeweiligen Höhe übernommen und damit die Entscheidungen an sich gezogen habe, die mit der Bereitstellung eines notwendigen Schulangebots und der erforderlichen Schulanlagen verbunden seien. Damit begebe sie sich zwar in die Rolle des zumindest anfänglich hauptsächlichen Förderers des Schulträgers, dieser bleibe aber nicht quasi leere Hülle, sondern solle nach dem Konzept der Antragstellerin in die Aufgaben gleichsam hineinwachsen und sich auch wirtschaftlich nach ihren Vorstellungen auf die aus anderen Quellen fließenden - auch staatlichen - Leistungen stützen können. Neben dieser mangelnden zeitlich dauerhaften Erstreckung fehle es auch an tatsächlichen Bestimmungsmöglichkeiten in einer Weise, dass die Antragstellerin die für die Schulträgerschaft prägenden Entscheidungen gleichsam an Stelle der FSH treffen könnte. Zuständiges Beschlussorgan für die künftige Gewährung von Zuschüssen sei und bleibe der Rat der Antragstellerin. Dem stehe der Vorstand der FSH gegenüber. In beiden Beschlussorganen sei zwar der Bürgermeister der Antragstellerin mit Sitz und Stimme vertreten. Dies führe jedoch nicht zur Identität der Beschlussorgane in einem solchen Sinne, dass Vorstellungen der FSH im Verhältnis 1:1 das Beschlussorgan der Antragstellerin durchlaufen müssten. Weder habe sich deren Rat seiner Beschlussfassungskompetenz mit den streitgegenständlichen beanstandeten Beschlüssen begeben, noch sei davon auszugehen, dass der Bürgermeister als Ratsvorsitzender in jedem Falle eine solche Einflussmöglichkeit auf die Mehrheit der Ratsmitglieder habe, dass jede Entscheidung der FSH in finanzieller Hinsicht ohne weitere inhaltliche Auseinandersetzung und ohne Entscheidungsspielraum im Rat so beschlossen werden würde. Weder regiere nach den erkennbaren Konstruktionen der Rat durch die FSH hindurch als Schulträger, noch habe diese die maßgeblichen Einflussmöglichkeiten auf das Beschlussorgan der Antragstellerin, dass sie ihre Vorstellungen der künftigen Entwicklung der zu tragenden Schule ungeprüft realisieren könnte.

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Der Beklagte hat am 17. März 2010 beantragt, die Berufung gegen das vorstehend wiedergegebene Urteil wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit und wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (10 LA 44/10). Hierüber hat der Senat noch nicht entschieden.

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Mit Beschluss vom 12. März 2010 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 30. Juli 2009 mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass die Umsetzung der beanstandeten Beschlüsse davon abhängig gemacht wird, dass die schulrechtliche Genehmigung zum Betrieb einer Ersatzschule nach § 143 NSchG der FSH vor der Auszahlung erteilt worden ist oder eine Bescheinigung der Landesschulbehörde vorliegt, wonach die Genehmigung nur deshalb nicht erteilt wird, weil die wirtschaftliche Stellung der Lehrkräfte ohne Berücksichtigung des von der Antragstellerin beschlossenen Zuschusses nicht genügend gesichert ist. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässige Antrag habe Erfolg, weil ausweislich der Ausführungen im Urteil der Kammer vom 9. März 2010 die kommunalverfassungsrechtliche Beanstandungsverfügung mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig anzusehen sei. Daher könne auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung im gerichtlichen Eilrechtsschutz keinen Bestand haben. Durch die der Wiederherstellung beigegebene Maßgabe nach § 80 Abs. 5 S. 4 VwGO stelle das Gericht sicher, dass durch die vorbehaltslose Wiederherstellung die Hauptsache vor rechtskräftigem Abschluss des Klageverfahrens nicht vorweggenommen werde. Diese Wirkung wäre zu besorgen, wenn die Auszahlung des von der Antragstellerin beschlossenen Zuschusses völlig unabhängig von dem von einer weiteren Genehmigung abhängigen Zweck, dem Schulbetrieb, erfolgen könnte. Mit der Maßgabe werde erreicht, dass diese Verbindung aufrechterhalten bleibe, die Landesschulbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 143 NSchG aber sicher davon ausgehen könne, dass dem freien Schulträger dieser Betrag zur Deckung der zu erwartenden Ausgaben zur Verfügung stehen werde.

11

Der Antragsgegner hat gegen diesen Beschluss am 17. März 2010 Beschwerde eingelegt. Während des Zulassungs- und Beschwerdeverfahrens hat die Landesschulbehörde - Standort ... - der FSH mit Bescheid vom 9. Dezember 2010 die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Realschule (Ersatzschule) in B nach § 143 NSchG erteilt. Eine Auszahlung der durch die Antragstellerin angewiesenen Zahlung von 150.000,00 € an die FSH durch die Samtgemeindekasse ist nach fernmündlicher Auskunft des Antragsgegners vom 27. Januar 2011 noch nicht erfolgt.

II.

12

Die nach § 146 Abs. 1 VwGO zulässige Beschwerde des Antragsgegners hat Erfolg.

13

Der Senat tritt dem Antragsgegner in seiner mit der Beschwerde dargelegten Beurteilung bei, dass die im erstinstanzlichen Urteil begründete Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die Beanstandungsverfügung des Antragsgegners sei rechtswidrig, unzutreffend ist.

14

Der erstmals im gerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassung der Antragstellerin, der beanstandete Beschluss ihres Rates vom 16. Januar 2009 sei mangels Regelungsinhalt kein solcher im rechtlichen Sinne, sondern lediglich eine Absichtserklärung, die nicht gemäß § 130 Abs. 1 Satz 1 NGO beanstandet werden könne, teilt der Senat nicht. Zwar trifft es zu, dass im Beschluss nur von "einem noch zu gründenden" Träger für die Errichtung, Unterhaltung und den Betrieb "einer Schule" in freier Trägerschaft in der Gemeinde B die Rede ist, dort mithin FSH und Realschule nicht bezeichnet werden. Doch ist es schlechterdings nicht glaubhaft, dass den Ratsmitgliedern bei der Beschlussfassung nicht bekannt gewesen sein soll, dass es um die finanzielle Unterstützung des Trägers der im Gemeindegebiet gewünschten Realschule in freier Trägerschaft ging. Denn bereits im Vorjahr hatte in B ein Elternabend bezüglich der zukünftigen Realschule stattgefunden und die Gründung der FSH erfolgte bereits am 29.Januar 2009, also kurz nach der Beschlussfassung. Da der Bürgermeister der Antragstellerin einer der drei Gesellschafter der FSH ist und deren Kuratorium neben ihm und seinem Stellvertreter noch zwei weitere Ratsmitglieder der Antragstellerin angehören, kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, dass alle Ratsmitglieder bei ihrer Abstimmung am 16. Januar 2009 genau wussten, dass sie eine finanzielle Unterstützung für den Träger der Realschule B beschlossen. Dem Beschluss in Verbindung mit der ihm beigegebenen Kostenschätzung kommt auch im Übrigen ein Regelungsinhalt zu. Denn mit ihm wird als von der Antragstellerin für die finanzielle Förderung des Trägers der zukünftigen Realschule "verbindlich zu gewähren" ein Betrag von 1.250.000,- € für die ersten drei Jahre des - aus damaliger Sicht 2010 beginnenden - Schulbetriebes beschlossen. Die jetzt von der Antragstellerin vorgenommene Bewertung des Beschlusses vom 16. Januar 2009 kann im Übrigen angesichts dessen, dass der Bürgermeister der Antragstellerin nach der Beschlussfassung zunächst selbst beim Antragsgegner um Prüfung gebeten hat, ob er den Beschluss - gestützt auf § 65 Abs. 1 Satz 2 NGO - beanstanden müsse, nur als überraschend bezeichnet werden.

15

Die Beschlüsse des Rates der Antragstellerin vom 16. Januar 2009 und 14. Juli 2009 sind wegen Verstoßes gegen § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NGO i.V.m. § 102 Abs. 3 NSchG, § 149 Abs. 1 NSchG materiell rechtswidrig.

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Die Samtgemeinde S ist kraft Übertragung der Schulträgerschaft durch die Landesschulbehörde nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NGO i.V.m. § 102 Abs. 3 NSchG Träger der öffentlichen Realschule im Gebiet ihrer Mitgliedsgemeinden. Damit obliegt der Samtgemeinde nach §§ 101 Abs. 1, 106 Abs. 1 NSchG u.a. die Pflicht, die Realschule nach Maßgabe des Bedürfnisses zu errichten, zu teilen oder aufzuheben. Ob ein Bedürfnis in diesem Sinne besteht, stellt der Schulträger insbesondere unter Berücksichtigung der Entwicklung der Schülerzahlen fest. Der Rat der Samtgemeinde S hat - gestützt auf diese Vorschriften - im Juli 2007 beschlossen, zum 1. August 2008 die Realschule S als einzige Realschule zu betreiben, und es nach Genehmigung der Zusammenfassung zur Haupt- und Realschule S abgelehnt, die Grund- und Hauptschule B um einen Realschulzweig zu erweitern. Diese Schulorganisationsakte der Samtgemeinde stellen gegenüber den Mitgliedsgemeinden keine mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakte dar. Ergeben sich insoweit Interessenkonflikte, sind diese grundsätzlich im Rahmen der Schulentwicklungsplanung auszutragen und zu lösen (Beschl. d. Sen. v. 20.8.1985 - 13 OVG B 65/85 - DVBl 1985, 1074).

17

Zwar kann die Samtgemeinde S als Schulträger nicht verhindern, dass in Konkurrenz zur öffentlichen Realschule in deren Einzugsbereich eine Realschule in freier Trägerschaft entsteht und betrieben wird, die möglicherweise der öffentlichen Realschule bei insgesamt rückläufigen Schülerzahlen die zum Fortbestand der verlangten Zweizügigkeit notwendigen Schüler entzieht. Denn Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (sog. Ersatzschulen) zu errichten. Ersatzschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG sind Privatschulen, die nach dem mit ihrer Einrichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen soll. Ersatzschulen bedürfen gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 3 der staatlichen Genehmigung. Diese setzt voraus, dass die zu genehmigende Schule in ihren Lernzielen und Einrichtungen nicht hinter den entsprechenden öffentlichen Schulen zurücksteht. Bei Erfüllung dieser und der weiteren in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4, Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen besteht ein verfassungsrechtlicher Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - BVerfGE 27, 195 = DÖV 1970, 92 = NJW 1970, 275; BVerwG, Urt. v. 13.12.2000 - 6 C 5.00 - BVerwGE 112, 263 = DÖV 2001, 422 = DVBl 2001, 813 = NVwZ 2001, 919 = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 127). Nach der landesrechtlichen Vorschrift des § 144 Abs. 1 Satz 1 NSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Ersatzschule in ihren Lernzielen und Einrichtungen sowie in der Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurücksteht und wenn eine Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Für Grundschulen und Hauptschulen in freier Trägerschaft sind (zusätzlich) die Vorschriften des Art. 7 Abs. 5 GG maßgebend, d.h. es muss ein besonderes pädagogisches Interesse vorliegen (§ 144 Abs. 1 Satz 2 NSchG). Eine Bedürfnisprüfung erfolgt im Genehmigungsverfahren nicht; auch kann sich der öffentliche Schulträger seiner Verpflichtung zur Vorhaltung aller erforderlichen öffentlichen Schulen nicht mit dem Hinweis auf etwa bestehende private Schulen entziehen (vgl. Brockmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: Dezember 2010, Erl. 2 und 5 zu § 139).

18

Indes muss es die Samtgemeinde S nicht hinnehmen und ist der Antragsgegner im Rahmen der Kommunalaufsicht zum Einschreiten aufgefordert, wenn die Antragstellerin als eine der Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinde S, die nach der Schulentwicklungsplanung von Samtgemeinde und Landesschulbehörde nicht Standort der öffentlichen Realschule geworden sind, daraufhin in ihrem Gemeindegebiet die Errichtung und den Betrieb einer Realschule in freier Trägerschaft initiiert und finanziell mit öffentlichen Mitteln unterstützt. Denn die beanstandeten Beschlüsse des Rates der Antragstellerin stehen im Widerspruch zu dem im Staatsrecht entwickelten, auf das Verhältnis kommunaler Organe untereinander und auf das Verhältnis zwischen Samtgemeinde und Mitgliedsgemeinden übertragbaren Grundsatz der Organtreue, der die Organe bzw. die Samtgemeinde und deren Mitgliedsgemeinden verpflichtet, sich so zu verhalten, dass die jeweils anderen ihre Zuständigkeiten ordnungsgemäß wahrnehmen können, also auf die Kompetenzen der jeweils anderen Rücksicht zu nehmen (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 19.3.2004 - 15 B 522/04 - OVGE 50, 48 = NVwZ-RR 2004, 519 = NWVBl 2004, 346 = DÖV 2004, 968). Da sich die Gemeinden bei der Bildung der Samtgemeinde zur Stärkung der Verwaltungskraft zusammengeschlossen haben, sind sie überdies gegenüber der Samtgemeinde verpflichtet, diese bei der Erfüllung der Aufgaben zu unterstützen, soweit dies für die Aufgabenerledigung erforderlich ist. Der Zusammenschluss zur Stärkung der Verwaltungskraft verpflichtet die Mitgliedsgemeinden zu einem samtgemeindefreundlichen Verhalten (vgl. Slawski in: Lüersen/Neuffer, NGO, Stand: Mai 1994, § 71 RdNr. 7; Göke in: KVR-NGO, Stand: September 2009, § 71 RdNr. 25). Auch diese - der Organtreue vergleichbare Verpflichtung verletzt die Antragstellerin, indem sie versucht, die vom dafür zuständigen Rat der Samtgemeinde S beschlossenen Schulorganisationsakte zur Ansiedlung und zum Betrieb der Realschule in S zu gefährden und damit die Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und der Landesschulbehörde zumindest erheblich zu erschweren.

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Der Senat lässt dahingestellt, ob die Antragstellerin mit den beanstandeten Beschlüssen ihre Rates unzulässiger Weise bereits eine "verdeckte" Schulträgerschaft für die Realschule in B übernommen hat oder ob davon auszugehen ist, dass eine solche erst vorläge, wenn der Rat der Antragstellerin - anders als geschehen - eine Defizitabdeckung der FSH beschlossen hätte. Denn dessen Beschluss vom 16. Januar 2009, einen Finanzierungsanteil von 1.250.000,00 € für die ersten drei Jahre des Schulbetriebes zu übernehmen, und auch die Bewilligung eines Anfangszuschusses in Höhe 150.000,00 € durch den Ratsbeschluss vom 14. Juli 2009 verstoßen jedenfalls auch gegen die Vorschrift des § 149 Abs. 1 NSchG. Nach dieser - mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zu vereinbarenden (BVerfG, Beschl. v. 22.8.1995 - 1 BvR 1692/95 - zitiert nach Brockmann, a.a.O., Erl. 2 zu § 149) - landesrechtlichen Finanzierungsregelung, gewährt das Land den Trägern der anerkannten Ersatzschulen sowie der Ersatzschulen von besonderer pädagogischer Bedeutung nach Ablauf von drei Jahren seit der Genehmigung der Schule auf Antrag Finanzhilfe als Zuschuss zu den laufenden Betriebskosten. Durch die dreijährige Wartefrist, die auch als "Durststrecke" bezeichnet wird (vgl. Bräth in: Bräth/Eickmann/Galas, NSchG, 6. Aufl. 2009, § 149 RdNr. 2), soll erst eine gewisse Bewährung und Institutionalisierung der Schule abgewartet werden, bevor staatliche Finanzhilfe gewährt wird. Der Schulträger der Schule in freier Trägerschaft hat zu zeigen, dass er finanziell in der Lage ist, eine Schule auf Dauer über diesen Zeitraum zu führen (vgl. Brockmann, a.a.O., Erl. 4.3 zu § 149). Zu dieser gesetzgeberischen Entscheidung steht es in deutlichem Widerspruch, dass die Antragstellerin beschlossen hat, während der dreijährigen "Durststrecke" anstelle der FSH aus öffentlichen Mitteln mehr als 80 % der kalkulierten Gesamtkosten der Realschule in B zu tragen, und sie bereits einen Betrag von 150.000,00 € aus Haushaltsresten 2008 an die FSH zu überweisen.

20

Ob die Antragstellerin gegen weitere Rechtsvorschriften verstoßen hat, indem sie die Anlieger der Dünenstraße in B aufgefordert hat, aufgrund von Ablösevereinbarungen zu zahlende Beträge nicht auf ein Konto der Gemeinde oder der Samtgemeinde S, sondern auf ein Treuhandkonto der FSH zu überweisen, auf dem bislang zumindest ein Ablösebetrag der Markengemeinde B in Höhe von 60.000,- € eingegangen ist, hat der Senat in diesem Verfahren nicht zu entscheiden. Denn die Aktivitäten der Antragstellerin im Zusammenhang mit der finanziellen Abwicklung des Ausbaus der Dünenstraße sind nicht Gegenstand der angefochtenen Beanstandungsverfügung des Antragsgegners.

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Die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht deshalb jedenfalls im Ergebnis als richtig, weil - wie von der Antragstellerin im erstinstanzlichen Verfahren vertreten - der Antragsgegner in seiner Beanstandungsverfügung keine hinreichenden Ermessenserwägungen angestellt habe.

22

Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 57 Abs. 1 Nds. Verfassung verwalten die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung (Selbstverwaltungsgarantie). Dabei sind die Gemeinden bei Ausübung ihrer Selbstverwaltung an Recht und Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 2 Nds. Verfassung). Das Land stellt durch seine Aufsicht sicher, dass die Selbstverwaltungskörperschaften die Gesetze beachten (Art. 57 Abs. 5 Nds. Verfassung). Verfassungsrechtlich stellt die Kommunalaufsicht die institutionelle Absicherung dafür dar, dass sich die Gemeinden bei der Wahrnehmung des Selbstverwaltungsrechts "im Rahmen der Gesetze halten; die Kommunalaufsicht ist damit das notwendige "Korrelat" zur Befugnis zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die Gemeinden (Beschl. d. Sen. v. 15.8.2007 - 10 LA 271/05 OVGE 51, 334 = NdsVBl 2007, 308 = NdsRpfl 2007, 386 = NVwZ-RR 2008, 127 = NordÖR 2008, 114). Diese Grundsätze finden sich in § 127 Abs. 1 NGO wieder. Nach dieser Bestimmung schützt die Kommunalaufsicht die Gemeinden in ihren Rechten, sichert aber auch die Erfüllung der Pflichten der Gemeinden. Die Kommunalaufsicht stellt sicher, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Sie soll so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden. Ob und inwieweit die Aufsichtsbehörden von den Mitteln der §§ 129 bis 132 NGO Gebrauch machen, liegt im Ermessen der Kommunalaufsichtsbehörde; sie ist nicht zwingend zum Einschreiten verpflichtet (Beschl. d. Sen. v. 15.8.2007, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urt. v. 25.3. 1987 - 2 A 126/85 - NVwZ 1988, 464; Thiele, Nds. Gemeindeordnung, 8. Aufl. 2007, § 127 Nr. 4; Smollich, in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Stand: September 2009, § 127 NGO Rdnr. 7). Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Antragsgegner die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens nicht eingehalten oder er von seinem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Das hierauf bezogene erstinstanzliche Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt eine abweichende Beurteilung nicht. Der Antragsgegner hat zur Begründung seiner Beanstandungsentscheidung u.a. ausgeführt, der Beschluss des Rates der Antragstellerin vom 16. Januar 2009 verstoße gegen die Zuständigkeitsregel des § 72 NGO. Da nicht davon auszugehen sei, dass der Bürgermeister gemäß § 65 NGO Einspruch gegen den Beschluss erhebe, sehe er - der Antragsgegner - die Notwendigkeit einer Beanstandung gemäß § 130 NGO. Mit der de facto - Schulträgerschaft durch die Antragstellerin werde gegen die Zuständigkeitsnormen des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NGO und § 103 Abs. 3 NSchG verstoßen. Hieraus rechtfertige sich die Beanstandung. Auch der Beschluss vom 14. Juli 2009 verstoße gegen geltendes Recht und werde beanstandet. Er dürfe nicht ausgeführt werden. Diese - in der Tat sehr knapp gehaltene - Begründung der Ermessensentscheidung des Antragsgegners unterliegt (noch) keinen rechtlichen Bedenken. Auf Grund der festgestellten materiellen Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Antragstellerin bedurfte die angefochtene Beanstandungsverfügung keiner weitergehenden Begründung. Mit ihrer gegenteiligen Auffassung lässt die Antragstellerin außer Betracht, dass im vorliegenden Fall das Ermessen auf ein Einschreiten gerichtet ist (sogen. intendiertes Ermessen). Ist eine Ermessensvorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst; in diesem Fall bedarf es auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55 = DÖV 1997, 1006 = DVBl 1998, 145 = NJW 1998, 2233 = Buchholz 316 § 39 VwVfG Nr. 25 m.w.N.; Nds.OVG, Beschl. v. 25.1.2006 - 8 LA 85/05 - DWW 2006, 210). Die das Ermessen des Antragstellers lenkenden Vorgaben im dargestellten Sinne sind im vorliegenden Fall den Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2, 57 Abs. 5 Nds. Verfassung zu entnehmen. Hiernach hat die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordert bei eindeutigen Rechtsverstößen ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; die Sollvorschrift des § 127 Abs. 1 Satz 3 NGO muss deshalb bei materiellen Gesetzesverletzungen zurücktreten (Beschl. d. Sen. v. 15.8.2007, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urt. v. 25.3.1987, a.a.O.). Dies steht auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, 57 Abs. 1 Nds. Verfassung), da diese nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet ist.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

24

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der - hinsichtlich der Höhe zutreffend begründeten - Streitwertbemessung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren.

25

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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