Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-20, Aktenzeichen 2 KM 384/20 OVG

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die in § 2 Abs. 3 Satz 3 der Verordnung der Landesregierung zum dauerhaften Schutz gegen das neuartige Coronavirus in Mecklenburg-Vorpommern vom 8. Mai 2020 (GVOBl. S. 230; im Folgenden: Corona-LVO MV) geregelte Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels.

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Die Norm hat folgenden Wortlaut:

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„Für die Beschäftigten und Kundinnen und Kunden besteht die Pflicht, eine Mund-Nase-Bedeckung (zum Beispiel Alltagsmaske, Schal, Tuch) zu tragen, wobei Kinder bis zum Schuleintritt und Menschen, die aufgrund einer medizinischen oder psychischen Beeinträchtigung oder wegen einer Behinderung keine Mund-Nase-Bedeckung tragen können und dies durch eine ärztliche Bescheinigung nachweisen können, ausgenommen sind.“

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Der Antragsteller ist der Auffassung, die Bestimmung sei von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 IfSG nicht gedeckt, weil es sich nicht um eine den §§ 28 ff. IfSG entsprechende Regelung handele, nach der Verordnungsermächtigung nur ein begrenzter Personenkreis in Anspruch genommen werden dürfe und das eingeschränkte Grundrecht nicht im Katalog des § 32 IfSG enthalten sei. Die Vorschrift sei auch unbestimmt, weil nicht erkennbar sei, welche qualitativen Anforderungen an die Bedeckung gestellt würden. Schließlich sei die Bestimmung auch unverhältnismäßig, weil die Bedeckung nach wissenschaftlicher Erkenntnis nicht geeignet sei. Die Bedeckung schütze nicht vor einer Infektion und belaste den Träger mit einem erheblichen Infektionsrisiko durch fehlerhaften Gebrauch und die Vermehrung von Viren und Bakterien innerhalb der Maske bei längerem Gebrauch. Sie sei nicht erforderlich, weil die geringen Fallzahlen in M-V keinen Grund zur Bedeckung gäben und die Verringerung der Fallzahlen nicht auf die Bedeckungspflicht zurückzuführen sei. Andere, mildere Mittel reichten aus. Schließlich sei die Bestimmung auch unangemessen, weil der Gebrauch der Bedeckung ein erhöhtes Ansteckungrisikos mit sich bringe, die Bedeckung diskriminierende Wirkung auf Personen habe, die diese nicht tragen müssten und die nicht begründbare Pflicht zum Tragen einen erheblichen Eingriff in die Menschenwürde und die allgemeine Entfaltungsfreiheit darstelle.

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Der Antragsteller beantragt,

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§ 2 Abs. 3 Satz 3 der Verordnung der Landesregierung zum dauerhaften Schutz gegen das neuartige Coronavirus in Mecklenburg-Vorpommern vom 08.05.2020 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er verteidigt die angegriffene Vorschrift. Er verweist insbesondere auf die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur Einhaltung der Ermächtigungsgrundlage durch die Vorgängerverordnungen, die Geeignetheit der Bedeckungspflicht, die wissenschaftlich vertreten werde, den weiten Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers, die Unbedenklichkeit der Bedeckung bei ordnungsgemäßem Gebrauch und die Angemessenheit bei Abwägung mit den geschützten Rechtsgütern.

II.

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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Er ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

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1. Der Antrag ist nach § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V statthaft, weil er eine Rechtsverordnung der Landesregierung und damit eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift betrifft.

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Der Antragsteller ist antragsbefugt, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Als natürliche Person kann er geltend machen, durch die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) und in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt zu sein.

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2. Der Antrag ist unbegründet.

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Im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Hierüber entscheidet der Senat auf der Grundlage einer summarischen Überprüfung der Erfolgsaussichten des Antrages in der Hauptsache. Erweist sich dieser als voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Eilrechtsschutz abzulehnen; erweist sich der Antrag in der Hauptsache als voraussichtlich zulässig und begründet, ist dies ein wesentliches Indiz dafür, den Vollzug der Norm bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu suspendieren, wenn die ansonsten dem Antragsteller, betroffenen Dritten oder der Allgemeinheit drohenden Nachteile dies für geboten erscheinen lassen. Bei offenen Erfolgsaussichten verbleibt es bei einer Folgenabwägung (BVerwG, Beschluss vom 30.04.2019 – 4 VR 3.19 – juris Rn. 4 für einen Bebauungsplan; auf Rechtsvorschriften nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erweiternd VGH Mannheim, Beschluss vom 10.07.2019 – 8 S 2962/18 – juris Rn. 16).

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Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung erweist sich die angegriffene Regelung über die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels als mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 30.04.2020 – 13 B 539/20.NE – juris; VGH München Beschluss vom 05.05.2020 – 20 NE 20.926 – juris; VGH Kassel, Beschluss vom 05.05.2020 – 8 B 1153/20.N – juris; OVG Bremen, Beschluss vom 12.05.2020 – 1 B 140/20 –; VGH Mannheim, Beschluss vom 13.05.2020 – 1 S 1314/20 – juris; OVG Saarlouis, Beschluss vom 13.05.2020 – 2 B 175/20 – juris; OVG Schleswig, Beschluss vom 13.05.2020 – 3 MR 14/20 –; Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit hat OVG Lüneburg, Beschluss vom 05.05.2020 – 13 MN 1190/20 - juris); der Normenkontrollantrag in der Hauptsache wird daher voraussichtlich erfolglos bleiben.

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Die Regelung durch Rechtsverordnung findet eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der Fassung des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl I S. 587). Die Verordnungsermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt und ist hinreichend bestimmt (Beschluss des Senats vom 08.04.2020 – 2 KM 236/20 OVG – juris Rn. 24). Eine Verletzung des Zitiergebots aus Art. 19 Abs 1 Satz 2 GG ist nicht ersichtlich (vgl. ausführlich VGH Kassel, Beschluss vom 07.04.2020 – 87 B 892/20.N – juris Rn. 37 ff.). Diese Vorgabe betrifft lediglich Grundrechtsbeschränkungen, zu denen der Gesetzgeber im Grundgesetz ausdrücklich ermächtigt wird, nicht aber Regelungen, mit denen die bereits im Grundrecht selbst angelegten Grenzen konkretisiert werden (vgl. Huber in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG 7. Aufl. 2018 Art. 19 Rn 71 m. Fn. 178).

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Die angegriffene Regelung zur Mund-Nase-Bedeckung in § 2 Abs. 3 Satz 3 Corona-LVO MV ist eine Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Der Senat hat bereits entschieden, dass Maßnahmen zum Schutz besonders vulnerabler Personengruppen vor einer Ansteckung mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und zur Verhinderung oder wenigstens Verzögerung der Ansteckung einer größeren Anzahl von Menschen von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG gedeckt sind (Beschluss vom 08.04.2020 – 2 KM 236/20 – juris Rn. 22 ff.). Insbesondere handelt es sich bei der durch das Virus ausgelösten Erkrankung COVID-19 um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Ermächtigung erlaubt auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen. An diesen Grundsätzen hält der Senat fest (Beschluss vom 11.05.2020 – 2 KM 389/20 –, S. 8 f.). Auch Anordnungen gegenüber einer unbestimmten Vielzahl von Personen bzw. gegenüber allen Bürgern des Landes werden damit von der Ermächtigungsgrundlage umfasst. Die Ermächtigungsgrundlage erlaubt ferner gerade auch andere als die in den §§ 29 ff. IfSG speziell geregelten Maßnahmen (s. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG: „insbesondere“). Dass in Mecklenburg-Vorpommern aktuell nur eine sehr geringe Zahl von Infektionen mit dem Coronavirus nachgewiesen ist, ändert nichts daran, dass die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG weiterhin vorliegen.

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Die Regelung ist nicht mangels Bestimmtheit rechtswidrig. Der Begriff der Mund-Nase-Bedeckung wird durch Beispiele näher konkretisiert. Der Verordnungsgeber verlangt eine Bedeckung von Mund und Nase, durch die insbesondere bewirkt werden soll, dass Tröpfchen, die beim Sprechen, Husten oder Niesen oder auch nur intensiven Ausatmen ausgestoßen werden, nicht ungehindert verbreitet, sondern durch die Bedeckung wenigstens teilweise zurückgehalten werden. Erkennbar reicht jedes um Mund und Nase befestigte Stück Stoff aus. Mangels Vorgaben für die Art und Weise des Tragens bedarf es lediglich der gleichzeitigen Bedeckung von Mund und Nase. Luftundurchlässige Stoffe dürften der Natur der Sache nach ausscheiden. Auch z.B. das Tragen eines Helms mit geschlossenem Visier erfüllt die Anforderungen. Ob der verfolgte Zweck durch die angeordnete Bedeckung gleich welcher Art wirksam erreicht werden kann, ist keine Frage der Bestimmtheit.

19

Das Gebot zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels gemäß § 2 Abs. 3 Satz 3 Corona-LVO MV genügt derzeit voraussichtlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

20

Der Verordnungsgeber verfolgt mit der Regelung das legitime Ziel, Infektionen mit dem neuartigen Coronavirus zu verhindern und die Verbreitung des Virus zu verlangsamen, und damit entsprechend dem staatlichen Schutzauftrag aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG das Leben und die körperliche Unversehrtheit von Menschen zu schützen.

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Die Regelung dürfte hierzu geeignet sein. Es reicht aus, wenn das gewählte Mittel dazu beitragen kann, den angestrebten Erfolg zu fördern, wobei dem Normgeber hinsichtlich der Eignung ein Beurteilungsspielraum zusteht. Nach dem gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse wird das Virus insbesondere durch Tröpfcheninfektion übertragen. Durch eine Mund-Nase-Bedeckung können infektiöse Tröpfchen, die man z.B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstößt, abgefangen werden; das Risiko, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken, kann so verringert werden. Deshalb empfiehlt das Robert-Koch-Institut (RKI) im Sinne des Fremdschutzes ein generelles Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren (Epidemiologisches Bulletin 19/2020 vom 07.05.2020 https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 20.05.2020). Dem RKI kommt nach § 4 IfSG im Zusammenhang mit der Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen eine besondere Rolle zu (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 3 MR 14/20 – S. 8). Indem der Verordnungsgeber sich auf die Einschätzung des RKI stützt, hält er sich im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die angestrebte Schutzwirkung nach den Angaben des RKI bislang nur in wenigen Studien untersucht wurde bzw. nur als „bisher nicht wissenschaftlich belegt, ... aber plausibel“ bezeichnet wird, die Wirksamkeit auch unter Wissenschaftlern umstritten sein mag, und die WHO mangels ausreichender Evaluierung derzeit keine Empfehlung für oder gegen eine Mund-Nase-Bedeckung abgibt. Eine durch wissenschaftliche Studien erwiesene oder sogar unstreitige Wirksamkeit kann beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Diskussion und Erkenntnis nicht als Voraussetzung für eine Maßnahme der Gefahrenabwehr verlangt werden. Auch dass Dritte nicht zuverlässig geschützt werden, spricht nicht gegen die Geeignetheit der Maskenpflicht, die lediglich als eine Komponente in einem System von Maßnahmen den Schutz erhöhen soll. Erst recht steht der Geeignetheit nicht entgegen, dass der Träger selbst nicht wirksam geschützt wird; dies ist nicht Ziel der Regelung. Die Geeignetheit wird auch nicht durch den Einwand in Frage gestellt, bei unsachgemäßem Gebrauch der Bedeckung bestehe die Gefahr einer Selbstinfizierung oder Weiterverbreitung des Virus. Diesen Bedenken wird durch eine Aufklärung der Öffentlichkeit über den sachgemäßen Gebrauch begegnet. Dass ein jedenfalls ganz überwiegend sachgemäßer Gebrauch auf dieser Grundlage nicht zu erwarten wäre, ist nicht ersichtlich (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 13.05.2020 – 1 S 1314/20 – juris Rn. 42).

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Zur Erreichung des vom Verordnungsgeber angestrebten Ziels ist die Regelung zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels voraussichtlich auch erforderlich, weil ein anderes gleich wirksames, aber weniger belastendes Mittel derzeit nicht zur Verfügung steht. Auch diesbezüglich steht dem Verordnungsgeber ein Beurteilungsspielraum zu. Soweit der Antragsteller geltend macht, die Wahrscheinlichkeit einer Infektion sei aufgrund der Infektionszahlen in Mecklenburg-Vorpommern aktuell denkbar gering, lässt er unberücksichtigt, dass die derzeitigen Infektionszahlen noch nicht erkennen lassen können, welche Auswirkungen die erst kürzlich in Kraft getretenen Lockerungsmaßnahmen haben, und dass weitere Lockerungsmaßnahmen vorgesehen sind, insbesondere auch die Öffnung für Einreisen von Personen aus anderen Bundesländern zu touristischen Zwecken ab dem 25. Mai 2020 (§ 5 Abs. 8 Corona-LVO). Andere Maßnahmen wie insbesondere Abstands- und Hygieneregeln einschließlich der Pflicht, in Verkaufsstellen einen Einkaufswagen zu benutzen, mögen ebenfalls geeignet sein, zur Erreichung des vom Verordnungsgeber verfolgten Ziels beizutragen. Der Verordnungsgeber überschreitet seinen Beurteilungsspielraum aber nicht, wenn er davon ausgeht, dass diese Maßnahmen zum Schutz vor Infektionsgefahren in Verkaufsstellen des Einzelhandels, in denen Menschen typischerweise gehäuft und eng aufeinandertreffen, für sich allein nicht ebenso wirksam sind wie die zusätzliche Anordnung der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung (vgl. VGH Mannheim a.a.O. Rn. 49).

23

Die Regelung in § 2 Abs. 3 Satz 3 Corona-LVO MV stellt sich derzeit auch als voraussichtlich angemessen dar. Ein Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG liegt nicht vor. Dass durch die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung für die Personen, die nicht ausdrücklich von dieser Pflicht ausgenommen sind, zusätzliche gesundheitliche Risiken entstehen, ist nicht ersichtlich. Vor den hygienischen Folgen einer unsachgemäßer Nutzung kann der Träger sich in zumutbarer Weise selbst schützen. Eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) ist nicht erkennbar. Insbesondere stellt die Maskenpflicht nicht die Subjektqualität der Träger in Frage. Auch eine diskriminierende Wirkung für solche Personen, die von der Bedeckungspflicht befreit sind, ist nicht ersichtlich. Die Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) sind durch den Schutz Dritter vor Gefahren für Leib und Leben gerechtfertigt, zu dem der Staat grundsätzlich verpflichtet ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Grundrechtseingriff von eher geringem Gewicht handelt. Die Reichweite der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Verkaufsstellen des Einzelhandels ist räumlich und zeitlich beschränkt; über kurzfristige Alltagssituationen hinaus kann der Verpflichtete über den Umfang der Belastung selbst entscheiden. Für den Ausgleich der Freiheits- und Schutzbedarfe verschiedener Grundrechtsträger hat der Verordnungsgeber einen Entscheidungsspielraum; hinzu kommt im vorliegenden Fall aufgrund der fachwissenschaftlichen Ungewissheiten und der damit unsicheren Entscheidungsgrundlage auch ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 10). Zudem ist der Geltungszeitraum der Verordnung auf den 10. Juni 2020 begrenzt, und die getroffenen Regelungen unterliegen auch innerhalb ihres Geltungszeitraums einer Beobachtungs- und Überprüfungspflicht (vgl. Beschlüsse des Senats vom 08.04.2020 – 2 KM 236/20 OVG – juris Rn. 28 und vom 11.05.2020 – 2 KM 389/20 OVG – S. 11). Dass die Landesregierung dieser Verpflichtung bislang nicht nachgekommen wäre, ist insbesondere im Hinblick auf die in den letzten Wochen beschlossenen schrittweisen Lockerungen nicht ersichtlich.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

25

Hinweis:

26

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.