Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2018-07-04, Aktenzeichen 7 ME 32/18

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 12. Kammer - vom 28. März 2018 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 22.500 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Betriebsschließungsverfügung des Antragsgegners vom 26. Februar 2018.

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In dem Gebäudekomplex C. Straße 3, D. betrieb die Antragstellerin seit 2004 in einem „Entertainment Center“ mit entsprechenden Erlaubnissen des Antragsgegners nach § 33i GewO zunächst vier Spielhallen, seit dem 08. Dezember 2008 sechs Spielhallen.

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Erlaubnisse gemäß § 24 GlüStV bzw. Befreiungen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von den Anforderungen des § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV für diese sechs Spielhallen beantragte die Antragstellerin bei dem Antragsgegner am 14. Dezember 2015. Im Hinblick auf ein mögliches Los-Auswahlverfahren favorisierte die Antragstellerin unter dem 28. März 2017 die Spielhalle 4 für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV. Mit Bescheid vom 12. Juni 2017 erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin für die Spielhalle 4 die beantragte Erlaubnis. Für die übrigen Spielhallen legte die Antragstellerin ein Abbaukonzept vor, das sich über die Jahre 2017 bis 2020 erstreckte und demzufolge eine Spielhalle sofort, eine zweite Spielhalle zum Ende des Jahres 2017 und von den verbliebenen Spielhallen bis zum Ende eines jeden weiteren Jahres jeweils eine weitere Spielhalle geschlossen werden sollte. Im Laufe des Jahres 2017 schloss die Antragstellerin die Spielhallen 1 und 2. Durch Bescheid vom 23. Januar 2018 lehnte der Antragsgegner die Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhallen 1, 2, 3, 5 und 6 sowie auf Genehmigung des Abbaukonzeptes ab. Gegen die Ablehnung - soweit es die Spielhallen 3, 5 und 6 betrifft - erhob die Antragstellerin Klage beim Verwaltungsgericht Oldenburg (7 A 583/18), über die noch nicht entschieden ist.

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Mit Bescheid vom 26. Februar 2018 untersagte der Antragsgegner gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO unter Hinweis auf die fehlende Genehmigung nach § 24 Abs. 1 GlüStV, § 10 NGlüSpG den Betrieb der Spielhallen 3, 5 und 6 und forderte die Antragstellerin auf, den Betrieb von Unterhaltungsautomaten mit und ohne Gewinnmöglichkeit auf eigene und fremde Rechnung spätestens drei Tage nach Zustellung des Bescheides einzustellen und die Aufgabe des Betreibens schriftlich anzuzeigen. Außerdem drohte der Antragsgegner für den Fall der Nichtbeachtung der Verfügung unmittelbaren Zwang durch Versiegelung der Betriebsräume bzw. Wegnahme von Arbeitsmitteln und Arbeitsunterlagen bzw. die Stilllegung technischer Arbeits- und Betriebsmittel an und ordnete zudem die sofortige Vollziehung der Verfügung an.

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Gegen diesen am 27. Februar 2018 zugestellten Bescheid erhob die Antragstellerin am 05. März 2018 Klage (12 A 1111/18) und stellte gleichzeitig einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, den das Verwaltungsgericht Oldenburg durch Beschluss vom 28. März 2018, dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin am 06. April 2018 zugestellt, abgelehnt hat.

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Dagegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin vom 11. April 2018. In der per Fax am 04. Mai 2018 übersandten Begründungsschrift trägt sie im Wesentlichen vor, dass die Annahme der formellen Illegalität nicht tragfähig sei, weil die landesrechtliche Erlaubnispflicht mit Art. 125a GG unvereinbar sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass das Gewerbe ursprünglich aufgrund einer rechtmäßigen und nicht erloschenen gewerberechtlichen Erlaubnis betrieben worden sei und auch eine unbillige Härte vorliege. Außerdem fehle es für die Untersagung des Betriebs von erlaubnisfreien Unterhaltungsautomaten ohne Gewinnmöglichkeit an einer Rechtsgrundlage, was zu der weiteren Folge führe, dass auch die Zwangsmittelandrohung entsprechend unverhältnismäßig sei.

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Die Antragstellerin beantragt,

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1. den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 28. März 2018 - 12 B 1112/18 - aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Schließungsverfügung vom 26. Februar 2018 wiederherzustellen,

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2. hilfsweise insoweit wiederherzustellen, als ihr der Betrieb der Spielhallen auch untersagt worden ist, wenn dort keine Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit aufgestellt werden.

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Der Antragsgegner beantragt,

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die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg abzulehnen,

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und nimmt zur Begründung seine zugrundeliegende Schließungsverfügung vom 26. Februar 2018 sowie den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 28. März 2018 in Bezug.

II.

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Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 28. März 2018 hat in der Sache keinen Erfolg.

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1. Im Beschwerdeverfahren berücksichtigt das Beschwerdegericht hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe. Hinsichtlich der für die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe gilt hingegen der Untersuchungsgrundsatz nach § 86 Abs. 1 VwGO; das Beschwerdegericht hat folglich - unabhängig von entsprechenden Darlegungen des in erster Instanz obsiegenden Beschwerdegegners - ggf. auch zu prüfen, ob eine möglicherweise fehlerhaft begründete Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 06.03.2018 - 7 ME 14/18 -, juris Rn. 2; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, juris Rn. 6 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 21.05.2003 - 1 CS 03.60 -, juris Rn. 15 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.08.2002 - 7 B 315/02 -, juris Rn. 3 - 6).

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Daneben gilt für das einstweilige Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, dass die Gerichte eine eigene Abwägung des privaten Aufschubinteresses einerseits und des öffentlichen Interesses an der Vollziehung des in Rede stehenden Verwaltungsaktes andererseits vornehmen und dabei dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend eine vorläufige Entscheidung im Regelfall nur auf der Grundlage einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als wesentliches Element der Interessensabwägung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angeordneten Sofortvollzugs treffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.03.2010 - 7 VR 1.10 -, juris Rn. 13).

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2. Nach diesen Prüfungsmaßstäben ist eine Änderung des mit der Beschwerde angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts Oldenburg nicht veranlasst.

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a. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu Recht abgelehnt, weil sich die angegriffene Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 26. Februar 2018 bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweist und die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten des Antragsgegners ausfällt. Insofern macht sich der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO die zutreffenden Erwägungen des angefochtenen Beschlusses zu eigen und verweist auf diese.

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b. Die Beschwerdebegründung gibt keinen Anlass für eine andere Beurteilung.

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aa. Der Einwand der Antragstellerin, dass die Annahme der formellen Illegalität - in Anbetracht der Ausführungen des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2018 (4 A 589/17) sowie der im Hinblick auf diese Entscheidung erfolgten Zulassungen der Berufung in den in Parallelverfahren ergangenen Urteilen des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 24. April 2018 (7 A 2338/17 und 7 A 2348/17) - nicht tragfähig sei, weil in Niedersachsen die landesrechtliche Regelung über die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht für Spielhallen höchst fragmentarischer Natur sei und die bundesrechtliche Regelung in § 33i GewO nur ergänzen und nicht ersetzen solle, so dass eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage zwischen Bundes- und Landesrecht vorliege und folglich § 10 Abs. 1 NGlüSpG mit Art. 125a GG unvereinbar sei, greift nicht durch.

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Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich die landesrechtliche Erlaubnispflicht nicht aus § 10 NGlüSpG, sondern aus § 24 Abs. 1 GlüStV ergibt. Diese Vorschrift bestimmt, dass die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle, unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse, einer Erlaubnis nach dem GlüStV bedürfen. Bei der Regelung des § 10 Abs. 1 NGlüSpG handelt es sich hingegen ausweislich § 1 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG lediglich um eine den GlüStV ergänzende Ausführungsbestimmung im Sinne des § 24 Abs. 3 GlüStV zur Bestimmung der für die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV zuständigen Behörde (vgl. Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 57).

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Vor diesem Hintergrund versteht der Senat die Argumentation der Antragstellerin dergestalt, dass eine formelle Verfassungswidrigkeit der aus § 24 Abs. 1 GlüStV resultierenden landesrechtlichen Erlaubnispflicht und nicht der (bloßen) Zuständigkeitsvorschrift des § 10 Abs. 1 NGlüSpG geltend gemacht werden soll.

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Im Rahmen der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Überprüfung ist indes nicht ersichtlich, dass der landesrechtliche Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüStV wegen eines Verstoßes gegen Art. 125a GG formell verfassungswidrig wäre. Der für das Glücksspielrecht zuständige 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hat dazu in seinem Beschluss vom 23. April 2018 (11 ME 552/17, juris Rn. 9 - 12), ausgeführt:

23

„a) Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u.a. -, NVwZ 2017, 1111, juris) festgestellt, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen, das Abstandsgebot und die Übergangsregelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht zur formellen Verfassungsmäßigkeit des § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV sowie zu den Mindestabstandsgeboten in § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin und in § 3 Abs. 2 Nr. 2 Saarländisches Spielhallengesetz entschieden, dass diese Regelungen dem Recht der Spielhallen zuzuordnen sind, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus der konkurrierenden Kompetenz des Bundes herausgenommen worden ist, und auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) formell verfassungswidrig sind (Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 97 ff.). Diesen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts folgt der Senat.

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Die Regelung des Erlaubnisvorbehalts in § 24 Abs. 1 GlüStV verstößt auch nicht gegen Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG. Danach können die Länder im Bereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Materien das als Bundesrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es den Ländern verwehrt, bei Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung einzelne Vorschriften zu ändern. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Eine Ersetzung des Bundesrechts erfordert, dass der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht gleich lautendes Landesrecht zu erlassen (BVerfG, Beschl. der 1. Kammer des 2. Senats v. 7.10.2015 - 2 BvR 568/15 -, juris, Rn. 11; BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 -, juris, Rn. 103 ff.).

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Der Niedersächsische Landesgesetzgeber hat anders als in den vom Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris) bewerteten Länderregelungen nicht einen einheitlichen neuen Erlaubnistatbestand für Spielhallen geschaffen, durch den die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO ersetzt und um weitere Anforderungen nach dem GlüStV ergänzt worden ist (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz Berlin, § 12 Abs. 1 Satz 1 Saarländisches Spielhallengesetz). Vielmehr ist in Niedersachsen neben den als Bundesrecht fortgeltenden gewerberechtlichen Erlaubnistatbestand des § 33 i GewO eine weitere glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung nach § 24 Abs. 1 GlüStV getreten. Dies steht mit Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang. Denn der Staatsvertrag ändert nicht lediglich einzelne Worte oder Sätze des § 33 i GewO ab, sondern ergänzt diesen Erlaubnistatbestand für einen abgegrenzten Teil des Spielhallenrechts durch eine weitere, ausschließlich vom Landesgesetzgeber verantwortete glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung. Da der gewerberechtliche Erlaubnistatbestand nach der früheren bundesgesetzlichen Regelungskonzeption keine den §§ 25 und 26 GlüStV vergleichbaren Abstandsgebote, Verbundverbote und Werbeeinschränkungen enthalten hat, entsteht auch keine unklare Mischlage, bei der eine eindeutige parlamentarische Verantwortlichkeit für die Gesamtregelung verloren ginge. Vielmehr sind die vom Landesgesetzgeber verantworteten Regelungsbereiche (§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüStV) und der vom Bundesgesetzgeber verantwortete Regelungsbereich (§ 33 i GewO) formell klar abgegrenzt. Es wird lediglich der mit einer gewerberechtlichen Erlaubnis verbundene Freigabeeffekt bei Altspielhallen durch das Hinzutreten eines weiteren Erlaubnisvorbehalts eingeschränkt (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 29).

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Dieser auf die Rechtslage in Sachsen bezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schließt sich der Senat weiterhin ausdrücklich an (vgl. Senatsbeschl v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, juris, Rn. 11; siehe auch OVG Sachsen, Beschl. v. 5.1.2018 - 3 B 315/17 -, juris, Rn. 8). Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt zu keiner anderen Beurteilung und gibt angesichts der eindeutigen Aussagen in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. April 2017 (- 8 C 16/16 -, juris, Rn. 29), nach denen die - auch in Niedersachsen vorliegende - formell klare Abgrenzung der vom Landesgesetzgeber und Bundesgesetzgeber zu verantwortenden Regelungsbereiche maßgeblich ist, keinen Anlass zu weiteren Ausführungen.“

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Diesen Ausführungen schließt sich der Senat an. Während danach der niedersächsische Landesgesetzgeber nicht etwa einen einheitlichen neuen Erlaubnistatbestand für Spielhallen geschaffen hat, durch den die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und um weitere Anforderungen nach dem GlüStV ergänzt worden wäre, hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 16.04.2018 - 4 A 589/17 -, juris Rn. 39 ff.) anstelle der bisherigen Regelung in § 33i GewO durch § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW ein neues eigenständiges Genehmigungserfordernis für Errichtung und Betrieb von Spielhallen geschaffen, das die bundesrechtliche Reglung in § 33i GewO ersetzt. Da sich die von der Antragstellerin angeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen auf die nordrhein-westfälische Rechtslage nach dem AG GlüStV NRW bezieht, die sich von der niedersächsischen Rechtslage im NGlüSpG deutlich unterscheidet, können - nach der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung - die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen nicht auf Niedersachsen übertragen werden.

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bb. Desweiteren kann die Antragstellerin nicht durchdringen mit Ihrer Argumentation, dass die formelle Illegalität die Schließungsverfügung nicht rechtfertigen könne, weil das Gewerbe aufgrund einer rechtmäßigen und nicht erloschenen gewerberechtlichen Erlaubnis betrieben werde und die formelle Illegalität allein darauf zurückzuführen sei, dass der Gesetzgeber nachträglich eine zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht eingeführt habe und daher - deutlich unterhalb der Schwelle der „offensichtlichen“ Genehmigungsfähigkeit - zu berücksichtigen sei, wie mehr oder weniger wahrscheinlich es ist, dass der Gewerbetreibende einen Anspruch auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis habe, zumindest die ernsthafte Möglichkeit bestehe, dass die Fortsetzung der Gewerbeausübung materiell genehmigungsfähig sei.

29

Das Verwaltungsgericht Oldenburg hat insofern bereits zutreffend ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO vorliegen. Nach dieser Vorschrift kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausführung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Dabei geht der Senat in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Wortlaut des § 15 Abs. 2 GewO bereits das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis, d. h. die formelle Illegalität für den Erlass der Schließungsverfügung ausreichen lässt, jedenfalls dann, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit des Betriebes im Zeitpunkt der Entscheidung der Untersagungsbehörde nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar ist, d. h. wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit nicht auf der Hand liegt (vgl. Beschlüsse des Senats vom 04.04.2018 - 7 ME 15/18 -, juris Rn. 13, vom 07.11.2017 - 7 ME 91/17 -, juris Rn. 10, vom 06.09.2017 - 7 ME 70/17 -, juris Rn. 7 und - 7 ME 63/17 -, juris Rn. 5, jeweils unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 40.12 -, juris Rn. 52).

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Hier ist die formelle Illegalität des Spielhallenbetriebs gegeben, weil die in Rede stehenden Spielhallen 3, 5 und 6 ohne die erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 GlüStV betrieben werden. Die Antragstellerin verfügt auch nicht über eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von dem in § 25 Abs. 2 GlüStV normierten Verbot von Verbundspielhallen. Zwar hat sie gegen die Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse und gegen die Ablehnung der Zulassung einer Befreiung vor dem Verwaltungsgericht Oldenburg Klage erhoben (Az. 12 A 583/18). Dies ändert jedoch nichts an dem derzeitigen Umstand des Fehlens der erforderlichen Erlaubnisse.

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Zudem ist nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung erkennbar, dass die Spielhallen 3, 5 und 6 materiell genehmigungsfähig wären. Denn der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für diese Spielhallen steht § 25 Abs. 2 GlüStV entgegen. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die Spielhallen 3, 5 und 6 der Antragstellerin befinden sich in dem „Entertainment-Center“ im Verbund mit der Spielhalle 4, für die aufgrund einer von der Antragstellerin vorgenommenen Priorisierung eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, so dass eine Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für die Spielhallen 3, 5 und 6 nach § 25 Abs. 2 GlüStV ausscheidet.

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Gegenüber diesem nach heutiger ständiger Rechtsprechung maßgeblichen Prüfungsmaßstab des Nichtvorliegens der offensichtlichen materiellen Genehmigungsfähigkeit verfängt die Argumentation der Beschwerde, die sich hierzu auch auf ältere Entscheidungen des Senats (vom 17.09.1975 - VII OVG A 149/75 -, GewArch 1976, 124 ff., und vom 06.09.1976 - VII OVG B 62/76 -, GewArch 1977, 18 f.) bezieht, nicht.

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Zunächst wird bereits in der Entscheidung vom 06. September 1976 ausgeführt, dass es nicht darauf ankomme, „ob diese Betätigungen von Anfang an unerlaubt war oder erst nachträglich - etwa durch den Wegfall einer befristet erteilten Genehmigung oder wie hier nach der Einführung einer besonderen Erlaubnispflicht - unerlaubt geworden ist.“ Desweiteren wird dort ausgeführt, dass ein Ermessensfehler für eine auf § 15 Abs. 2 GewO gestützte Gewerbeuntersagungsverfügung vorliege, wenn „der Gewerbetreibende alle Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis erfüllt.“ Gerade dies ist bei der Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall.

34

Auch die Entscheidung vom 17. September 1975 geht lediglich davon aus, dass „besondere Umstände vorliegen“ können, „die es gerechtfertigt erscheinen lassen, die Untersagung zu unterlassen oder zurückzustellen“, wobei beispielhaft genannt wird, dass „der Betroffene zwar die Voraussetzungen für die Eintragung in die Handwerksrolle erfüllt, die Eintragung aus anderen, insbesondere von dem Betroffenen nicht zu vertretenden Umständen unterblieben ist, oder daß der Betroffene zwar die materiellen Voraussetzungen nicht erfüllt, mit ihrer Erfüllung aber in nächster Zeit gerechnet werden kann.“ Außerdem stellt die Entscheidung vom 17. September 1975 weiterhin darauf ab, dass „auch die Tatsache, daß der Gewerbetreibende vor wesentlichen Schäden und Verlusten dadurch bewahrt werden kann, daß ihm Gelegenheit gegeben wird, die mit der Betriebsaufgabe notwendigen Geschäfte zunächst abzuwickeln,“ was Anlass sein könne, von einer sofortigen Untersagung Abstand zu nehmen.

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Insofern geht es der Beschwerde ersichtlich um die Frage einer Befreiung wegen unbilliger Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, deren Vorliegen jedoch in diesem Verfahren nicht vertiefend geprüft werden kann.

36

Der Senat hat bereits mehrfach (Beschluss vom 04.04.2018 - 7 ME 15/18 -, juris Rn. 27; Beschluss vom 07.11.2017 - 7 ME 91/17 -, juris Rn. 27; Beschluss vom 06.09.2017 - 7 ME 63/17 -, juris Rn. 14) entschieden, dass die Frage, ob ein Spielhallenbetreiber einen Anspruch auf eine derartige härtefallbezogene Befreiung - hier vom Verbot von Mehrfachkonzessionen (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 NGlüSpG) bzw. dem Verbot von Verbundspielhallen (§ 25 Abs. 2 GlüStV) - hätte, grundsätzlich nicht im Verfahren gegen die auf § 15 Abs. 2 GewO gestützte Schließungsverfügung zu prüfen ist, für deren Erlass allein die formelle Illegalität der gewerblichen Betätigung ausreichend ist, sofern die materielle Genehmigungsfähigkeit des Betriebes nicht auf der Hand liegt. An diesem Prüfungsmaßstab hält der Senat fest.

37

Aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergibt sich jedenfalls nicht offensichtlich und ohne weitere Prüfung ein Anspruch auf eine Befreiung wegen unbilliger Härte. Dies gilt insbesondere für die weitere Beschwerdebegründung, dass eine unbillige Härte anzunehmen sei, weil aufgrund der gegenüber der Antragstellerin vor Errichtung des „Entertainment-Centers“ von den zuständigen Behörden erteilten Zusagen ein besonderer Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei und sie im Vertrauen auf diese Zusagen das speziell auf eine Spielhallennutzung ausgerichtete Gebäude unter einem ganz erheblichen Investitionsaufwand errichtet und das Grundstück durch einen Erbbaurechtsvertrag, der eine Laufzeit bis 31. Dezember 2043 habe, langfristig angepachtet habe.

38

Hinsichtlich der Auslegung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV hat der für das Glücksspielrecht zuständige 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 23. April 2018 (11 ME 552/17, juris Rn. 27 - 38) ausgeführt:

39

„Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.

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Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (BVerwG, Beschl. v. 4.9.2012 - 5 B 8/12 -, juris, Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen (BVerfG, Beschl. der 2. Kammer v. 28.2.2017 - 1 BvR 1103/15 -, juris, Rn. 12, zu §§ 163, 227 AO). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (BVerfG, Beschl. der 1. Kammer - 1 BvR 2539/07 -, NVwZ 2010, 902, juris, Rn. 30 ff., zu § 227 AO). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Gesetzesbegründung und aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen, dass die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV restriktiv zu handhaben ist. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag ist es, das - staatsvertraglich zunächst nicht erfasste - gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung von Vorschriften über das Glücksspiel vom 22.5.2012, Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 74). Die Abstandsregelung zwischen Spielhallen und das Verbot von Verbundspielhallen dienen der Vermeidung von Mehrfachkonzessionen. Dadurch soll das gewerbliche Spiel in Richtung seines Charakters als bloßes Unterhaltungsspiel zurückgeführt und die Entstehung von spielbankenähnlichen Großspielhallen verhindert werden (Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O., S. 74 und 91). Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollen den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Mittels der Befreiung soll im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum zu beschränken ist, der erforderlich ist, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne die Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen (Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O., S. 94).

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Nach der Begründung des Gesetzentwurfs kommt eine Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten somit nur „im Einzelfall“ bzw. „im individuellen Fall“ in Betracht. Der Gesetzgeber strebt eine Verringerung der Zahl und Dichte der vorhandenen Spielhallen an, was grundsätzlich zeitnahe Schließungen nach Ablauf der Übergangsfrist voraussetzt und einer weiten Auslegung der Härtefallregelung entgegensteht. Ein anderes Verständnis ist auch nicht der Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.O., S. 94) beizulegen, wonach durch die Befreiungsvorschrift und die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung beispielsweise bei Spielhallenkomplexen ein stufenweiser Rückbau erreicht werden könne. Auch nach systematischer Auslegung handelt es sich um einen klassischen Ausnahmetatbestand, der lediglich atypische, die Grenze der Zumutbarkeit ersichtlich überschreitende Belastungen für Spielhallenbetreiber auffangen soll.

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Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (BVerfG, Urt. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, a.a.O., Rn. 193). Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trägt eine fünfjährige Übergangsfrist dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 getätigt wurden, sind von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie waren darauf ausgelegt, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Spätestens seit diesem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Stichtag, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, mussten sich Spielhallenbetreiber auf zu erwartende Schließungen einstellen und durften daher nicht darauf vertrauen, ihre Spielhallen nach Ablauf des gesetzlich festgelegten Übergangszeitraums weiterbetreiben zu können. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich war. Dabei ist zudem die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, juris, Rn. 100) in den Blick zu nehmen, wonach dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotenzial aller Glücksspielformen zukommt. Spielhallenbetreiber mussten deshalb bereits seit diesem Urteil damit rechnen, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 190).

43

Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, reicht dieser Vortrag für sich genommen nicht aus, um eine Härte anzuerkennen. Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber mit den glücksspielrechtlichen Regelungen bezweckt, das Glücksspielangebot in Spielhallen wegen der von dem Spiel an Geldgeräten ausgehenden Suchtgefahren massiv zu beschränken. Im Befreiungsantrag ist deshalb nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht. Da sich ein Spielhallenbetreiber nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung seines Gewerbetriebes einstellen musste, bedarf es der substanziellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschl. der 3. Kammer v. 5.8.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris, Rn. 26). Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden. Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (BVerfG, Urt. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 194).

44

Da die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV lediglich für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden kann, bedarf es der näheren Darlegung, aus welchen Gründen für welchen Zeitraum die beantragte Befreiung erforderlich ist. Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.

45

Dagegen spricht nicht, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallen- und nicht betreiberbezogen auszulegen ist (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 42 ff.; so auch Nds. OVG, Beschl. v. 18.1.2017 - 7 ME 3/17 -, juris, Rn. 6 m.w.N.). Diese Auslegung beruht darauf, dass die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in den Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, Rechnung trägt. Dieser Investitionsschutz soll bei einem Betreiberwechsel während des Übergangszeitraums nicht entfallen (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 48). Demgegenüber kommt es bei der Prüfung, ob ein Härtefall nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorliegt, darauf an, ob eine atypische Belastung für den jeweiligen Spielhallenbetreiber vorliegt. Dafür reicht, wie bereits dargelegt worden ist, eine schlichte wirtschaftliche Betroffenheit nicht aus. Wird eine konkret bevorstehende Existenzvernichtung geltend macht, kann diese nur in Bezug auf den jeweiligen Betreiber und für den Fall, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, nur in Bezug auf das Gesamtunternehmen beurteilt werden. Eine standortbezogene Betrachtung ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG geboten. Unternehmen, die alle Spielhallen in einer Gesellschaft betreiben, stehen nicht willkürlich schlechter da als solche Unternehmen, die jede Spielhalle in einer separaten Gesellschaft betreiben. Das Ergebnis der Härtefallprüfung hängt nicht von der wirtschaftlichen Gestaltung ab. Bei der Aufspaltung eines Spielhallenkonzerns in rechtlich selbständige Tochtergesellschaften, die jeweils eine Spielhalle betreiben und deren Anteile vollständig von einer Muttergesellschaft gehalten werden, sind bei der erforderlichen wertenden Gesamtschau die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Muttergesellschaft einzubeziehen.“

46

Nach diesen Maßstäben, denen sich der Senat anschließt, ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin nicht etwa offensichtlich eine unbillige Härte, die einen Anspruch auf Befreiung von der Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV begründen könnte. Das Verwaltungsgericht hat bereits zutreffend ausgeführt, dass es an konkreten Darlegungen der behaupteten wirtschaftlichen Folgen fehle, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin überregional tätig ist und eine rein standortbezogene Betrachtung ausscheidet. Das Vorbringen der Antragstellerin, im Vertrauen auf behördliche Zusagen das speziell auf eine Spielhallennutzung ausgerichtete Gebäude unter einem ganz erheblichen Investitionsaufwand errichtet und das Grundstück durch einen Erbbaurechtsvertrag langfristig angepachtet zu haben, ist nach diesen Maßstäben zu unkonkret. Die angesprochenen Gesichtspunkte unterfallen vielmehr ihrem unternehmerischen Risiko und vermögen einen Härtefall jedenfalls nicht offensichtlich zu begründen. Daher ist es in diesem Verfahren auch nicht weiter von Relevanz, dass die Antragstellerin ein zum Teil bereits umgesetztes Konzept für einen stufenweisen Rückbau der Spielhallen vorgelegt hat.

47

cc. Das Vorbringen der Antragstellerin, die in den unterschiedlichen Auffassungen der Ausgangs- und Aufsichtsbehörde zum Ausdruck kommende Unsicherheit über die materielle Genehmigungsfähigkeit und das Fehlen einer verbindlichen Anweisung der Aufsichtsbehörde hätte zumindest im Rahmen des Ermessens hinsichtlich der Schließungsverfügung berücksichtigt werden müssen, verhilft der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg.

48

Ein Dissens zwischen Ausgangs- und Aufsichtsbehörde vermittelt der Antragstellerin ohnehin keinen Rechtsanspruch. Auszugehen ist vielmehr von der nach außen wirkenden maßgeblichen letztbehördlichen Entscheidung, die hier - im Übrigen nach entsprechender verbindlicher Weisung durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr in den Emails vom 25. und 26. Juli 2017 - durch den Bescheid des Antragsgegners vom 23. Januar 2018 in ablehnender Weise erfolgt ist. Diese steht zudem in Einklang mit der sich aus dem Gesetz ergebenden Rechtslage, welche den eigentlich maßgeblichen Prüfungsmaßstab in der Sache darstellt.

49

Auch vor diesem Hintergrund besteht jedenfalls kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, weil nach den vorstehenden Ausführungen unter bb. bereits die tatbestandliche Voraussetzung einer unbilligen Härte nicht vorliegt; das Ermessen der Vorschrift ist somit - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht eröffnet.

50

Insofern greift auch das weitere Argument der Beschwerde nicht, das Verwaltungsgericht habe widersprüchlich argumentiert, als es einerseits zunächst davon ausgegangen sei, dass das Vorhaben nicht offensichtlich materiell genehmigungsfähig sei und andererseits angenommen habe, dass kein Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnisse zustehen solle, weil das Tatbestandsmerkmal einer unbilligen Härte nicht vorliege.

51

Ein Widerspruch in der Argumentation des Verwaltungsgerichts ist darin nicht zu erkennen; vielmehr handelt es sich um zwei ineinandergreifende rechtliche Ansatzpunkte. Zum einen geht es um die im Hinblick auf den Ausschlusstatbestand des § 25 Abs. 2 GlüStV offensichtlich nicht gegebene Genehmigungsmöglichkeit der im Verbund mit der Spielhalle 4 stehenden Spielhallen 3, 5 und 6 und zum anderen um die Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzung der unbilligen Härte für die Eröffnung des Ermessens zur Erteilung einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV in Betracht kommt. Beide Fragen hat das Verwaltungsgericht im Eilverfahren bei summarischer Prüfung widerspruchsfrei und zutreffend beantwortet.

52

dd. Der Beschwerde bleibt schließlich der Erfolg versagt, soweit sie - damit offenbar zugleich zur Begründung des gestellten Hilfsantrags - vorträgt, dass es für die Untersagung des Betriebs von Unterhaltungsautomaten ohne Gewinnmöglichkeit an einer Rechtsgrundlage fehle, weil die Aufstellung von Unterhaltungsautomaten ohne Gewinnmöglichkeit nicht - weder nach § 24 GlüStV noch nach § 33i GewO - erlaubnispflichtig sei, daher weder nach § 15 Abs. 2 GewO noch nach einer anderen Rechtsgrundlage untersagt werden könne und insbesondere der Anwendungsbereich der Vorschriften im 7. Abschnitt des GlüStV über die Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 3 GlüStV nur auf solche Spielhallen beschränkt sei, in denen Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereitgehalten werden, Unterhaltungsspielgeräte ohne Gewinnmöglichkeit hingegen aufgrund von Bedenken der EU-Kommission hinsichtlich der Erforderlichkeit der Regelung des § 33i GewO von dieser Regelung ausgenommen seien.

53

Wenngleich die Legaldefinition des Spielhallenbegriffs in § 3 Abs. 7 GlüStV solche Spielhallen mitumfasst, die der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielgeräten ohne Gewinnmöglichkeit dienen, beschränkt § 2 Abs. 3 GlüStV den Anwendungsbereich des GlüStV auf solche Spielhallen, die Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten bereithalten (vgl. Dietlein/Hüsken in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 3 GlüStV Rn. 22). Soweit Spielhallen jedoch neben Spielgeräten ohne Gewinnmöglichkeit auch Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit vorsehen, gelten gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV die dort genannten entsprechenden Regulierungsvorschriften, das heißt, es gilt - wie in § 33i Abs. 1 Satz 1 GewO - der weite Begriff der Spielhalle (vgl. Hecker in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 24 GlüStV Rn. 9).

54

Hier hatte die Antragstellerin bislang in den in Rede stehenden Spielhallen 3, 5 und 6 Spielgeräte mit und ohne Gewinnmöglichkeit aufgestellt und sodann - wie sich aus dem beigezogenen zugrundeliegenden Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (BA 001 zum Verfahren 7 A 583/18 des VG Oldenburg) und den darin enthaltenen entsprechenden Antragsunterlagen ergibt - im Dezember 2015 ausdrücklich eine Befreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von den Anforderungen des § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV beantragt und damit zu erkennen gegeben, dass es sich auch künftig um Spielhallen handeln soll, die dem Anwendungsbereich des GlüStV unterfallen. Allein auf diese Ausgangssituation bezieht sich demgemäß die Untersagungsverfügung vom 26. Februar 2018, die daher nicht zu beanstanden ist. Denn die Formulierung unter Ziffer 2. des Bescheidtenors „den Betrieb von Unterhaltungsautomaten mit und ohne Gewinnmöglichkeit … einzustellen“ zeigt durch das Wort „und“ deutlich, dass insofern richtigerweise das bisherige und das künftig geplante Betriebskonzept der Antragstellerin, das ein Nebeneinander von Spielgeräten mit und ohne Gewinnmöglichkeit vorsieht, zugrunde gelegt worden ist.

55

ee. Daher hat die Beschwerde schließlich auch keinen Erfolg mit ihrem Argument, die Zwangsmittelandrohung sei unverhältnismäßig, weil eine Versiegelung der Betriebsräume sowie die Wegnahme von Arbeitsmitteln und Arbeitsunterlagen und die Stilllegung technischer Arbeits- und Betriebsmittel weit über das hinausgehe, was zur Durchsetzung der Verfügung erforderlich sei und es hingegen ausreichend sei, lediglich den Betrieb der Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit zu unterbinden und deren Entfernung aus den Spielhallen anzuordnen. Denn wenn bezogen auf den bisherigen Spielhallenbetrieb und die mit ihrer Antragstellung im Dezember 2015 deutlich gewordenen weiteren Betriebsplanungen der Antragstellerin, die den Betrieb von Spielgeräten mit und ohne Gewinnmöglichkeiten untersagende Verfügung nicht zu beanstanden ist, gilt dies in gleicher Weise für die darauf bezogene Zwangsmittelandrohung, die im Übrigen in der Sache nicht mit der Beschwerde angegriffen worden ist.

56

c. Hat das Verwaltungsgericht damit zu Recht entschieden, dass sich die angegriffene Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 26. Februar 2018 nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweist und mithin die vor dem Verwaltungsgericht Oldenburg erhobene Klage im Hauptsacheverfahren (Az. 12 A 1111/18) voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, hat dies zur Folge, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausfällt, zumal ein - in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO grundsätzlich erforderliches - besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht.

57

Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u. a.-, juris Rn. 133 ff. m. w. N.) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 38 m. w. N.) haben festgestellt, dass es sich bei der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt, weil die Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Dieses besonders wichtige Gemeinwohlziel rechtfertigt es, private, insbesondere wirtschaftliche Belange einzelner Spielhallenbetreiber geringer zu gewichten und ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung zu begründen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die mit dem GlüStV verfolgten gesetzgeberischen Ziele der Eindämmung und Bekämpfung der Spielsucht auf eine unmittelbare - und nicht nur langfristige - Umsetzung angelegt sind. Dies ist darin zu erkennen, dass der Gesetzgeber für die von ihm für erforderlich gehaltenen Änderungen der Rechtslage eine Konstruktion gewählt hat, die ohne das Erfordernis der vorherigen Aufhebung der gemäß § 33i GewO erteilten Erlaubnisse bereits von Gesetzes wegen mit dem Ablauf der Übergangsfrist zum Eintritt der formellen und materiellen Illegalität einer Spielhalle wie derjenigen der Antragstellerin führt. Der GlüStV zielt damit erkennbar auf eine beschleunigte Schließung der Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ab (vgl. Beschluss des Senats vom 04.04.2018 - 7 ME 15/18, juris Rn. 30).

58

Das Vorliegen dieses besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung führt dazu, dass selbst bei unterstellten - hier nicht gegebenen - offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren eine reine Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausginge.

59

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

60

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Ziffern 54.1, 54.2.1 sowie 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) und entspricht der Hälfte des für das Hauptsacheverfahren festzusetzenden Streitwertes für drei Spielhallen.

61

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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