Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-04, Aktenzeichen 6 A 11159/20
ECLI:DE:OVGRLP:2021:0504.6A11159.20.00

Tenor

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 22. August 2019 wird der Beitragsbescheid der Beklagten vom 5. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2018 aufgehoben, soweit ein höherer Beitrag als 456,11 € festgesetzt worden ist.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich als Eigentümer des Grundstücks in der Gemarkung K..., Flur ..., Flurstück .../... (D... Straße ...) gegen die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau öffentlicher Verkehrsanlagen im Bereich der Beklagten für die Jahre 2015 und 2016 durch Bescheid vom 5. Dezember 2017 in Höhe von insgesamt 456,54 €. Dem lagen Ausbauaufwendungen für die Neugestaltung des Gehwegs an der Ortsdurchfahrt der K...straße ... in K... zugrunde.

2

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. August 2019 den Beitragsbescheid der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2018 aufgehoben, soweit ein höherer Beitrag als 379,84 € festgesetzt worden war. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Ausbau des Gehwegs an der Ortsdurchfahrt stelle eine beitragsfähige Ausbaumaßnahme dar, die aufgrund des gemeindlichen Bauprogramms durchgeführt worden sei, in dem die Beklagte die räumliche Ausdehnung und den Umfang der Straßenausbaumaßnahme nach ihrem fehlerfrei ausgeübten Ermessen bestimmt habe. Die dem streitbefangenen Bescheid zugrunde gelegte gesamtbeitragspflichtige Fläche bedürfe jedoch der Korrektur, einerseits hinsichtlich der Tiefenbegrenzung für einzelne Grundstücke und andererseits in Bezug auf die Berücksichtigung von nicht qualifiziert überplanten Grundstücken, die nur über die ungewidmeten Verkehrsanlagen „A... d... K...“ und „W...“ zu erreichen seien und damit der Beitragspflicht nicht unterlägen. Die zuletzt genannten Grundstücke seien aufgrund einer schutzwürdigen Erwartungshaltung der übrigen Beitragspflichtigen nach Treu und Glauben im Wege des vom Bundesverwaltungsgericht zum Erschließungsbeitragsrecht aufgestellten Grundsatzes des sogenannten „letzten Korrekturansatzes“ in die Oberverteilung aufzunehmen. Von diesen Grundstücken werde unabhängig von der fehlenden rechtlichen Zugangssicherung seit Jahrzenten tatsächlich Zugang zum gemeindlichen Verkehrsnetz genommen. Zudem beruhe es auf einem (Fehl-)Verhalten der Beklagten, dass diese überwiegend bebauten Grundstücke nicht zu Ausbaubeiträgen herangezogen werden könnten, da sie die genannten Straßen über einen geraumen Zeitraum weder endgültig erschlossen noch gewidmet habe. Der sich dadurch und durch die Korrekturen der Tiefenbegrenzungen vermindernde Beitragssatz führe zu einer Beitragsermäßigung auf 379,84 € für das Grundstück des Klägers.

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Mit Beschluss vom 22. September 2020 hat der Senat die Berufung der Beklagten zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht den Beitragsbescheid vom 5. Dezember 2017 in einem den Betrag von 380,27 € übersteigenden Umfang aufgehoben hat, und ihren Zulassungsantrag im Übrigen sowie den Zulassungsantrag des Klägers abgelehnt.

4

Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor, die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Grundsätze des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht seien auf das rheinland-pfälzische Straßenausbaubeitragsrecht nicht übertragbar. Dort werde, anders als im Erschließungsbeitragsrecht, nicht zwischen abstrakt erschlossenen und damit bei der Oberverteilung zu berücksichtigenden Grundstücken und konkret erschlossenen beitragspflichtigen Grundstücken unterschieden. Grundstücke, die nicht an einer öffentlichen Straße lägen, nicht erschlossen und mithin nicht beitragspflichtig seien, könnten daher nicht an der Oberverteilung des beitragsfähigen Aufwandes teilnehmen. Denn nur erstmals hergestellte und gewidmete Straßen könnten Teil einer Abrechnungseinheit bzw. einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge sein.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 22. August 2019 die Klage abzuweisen, soweit damit die Aufhebung des Beitragsbescheids vom 5. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2018 über den noch streitigen, 380,27 € übersteigenden Betrag begehrt wird.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt die angegriffene Entscheidung der Vorinstanz, die sich jedenfalls im Ergebnis als richtig erweise, soweit sie die fehlerhafte Aufwandsverteilung durch die Beklagte korrigiere. Die Beklagte könne nicht durch missbräuchliches Unterlassen von Widmung und erstmaliger Herstellung der faktisch seit ca. 50 Jahren zum Anbau bestimmten und genutzten Straßen Anlieger von der Beitragspflicht dauerhaft verschonen. Auf dem Gebiet der Beklagten existierten nur zwei gewidmete Erschließungsstraßen, die Straßen „I... d... S...“ und „A... B...“, alle anderen Straßen seien nicht erstmalig hergestellt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hätte den Beitragsbescheid der Beklagten vom 5. Dezember 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2018 nur aufheben dürfen, soweit darin ein höherer Betrag als 456,11 € festgesetzt worden ist. In diesem geringfügigen Umfang erweist sich der Beitragsbescheid als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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I. Der angefochtene Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 2 und 10a des Kommunalabgabengesetzes – KAG – vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) in der hier nach den Grundsätzen des intertemporalen Rechts (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Juni 2020 – 6 C 10927/19.OVG –, juris Rn. 16) noch anwendbaren Fassung vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 472) in Verbindung mit der rückwirkend zum 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Satzung der Beklagten über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Ausbau von Verkehrsanlagen in der Ortsgemeinde Kirchweiler vom 14. März 2017 (im Folgenden: ABS).

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Nach § 3 Abs. 1 ABS bilden sämtliche zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen des Gemeindegebietes der Beklagten als einheitliche öffentliche Einrichtung das Ermittlungsgebiet (Abrechnungseinheit). Der beitragsfähige Aufwand wird gemäß § 3 Abs. 2 ABS für die eine Abrechnungseinheit bildenden Verkehrsanlagen nach den jährlichen Investitionsaufwendungen in der Abrechnungseinheit nach § 3 Abs. 1 ABS ermittelt. Der Beitragspflicht unterliegen alle baulich, gewerblich, industriell oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage haben (§ 4 ABS). Beitragsmaßstab ist die Grundstücksfläche mit Zuschlägen für Vollgeschosse (§ 6 Abs. 1 Satz 1 ABS).

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II. Gemessen hieran bedurfte die im streitbefangenen Bescheid zugrunde gelegte gesamtbeitragspflichtige Fläche (203.805 Maßstabseinheiten) – worüber die Beteiligten im Wesentlichen noch streiten – im Hinblick auf die Grundstücke in der Gemarkung K..., Flur..., Flurstücke ..., ..., .../... und in der Flur ..., Flurstücke .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../... u. .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../..., .../... und .../..., .../..., .../... u. .../..., .../..., .../..., .../... nicht der Korrektur. Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass diese Grundstücke (insgesamt 40.960 Maßstabseinheiten), die nur über die ungewidmeten Verkehrsanlagen „A... d... K...“ und „W... zu erreichen sind, nicht in die Verteilung der in den fraglichen Kalenderjahren 2015 und 2016 angefallenen Aufwendungen einzubeziehen sind.

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1. Grundstücke an nicht gewidmeten Straßen unterliegen keiner Ausbaubeitragspflicht und sind daher auch nicht in die Oberverteilung des beitragsfähigen Aufwandes einzubeziehen. Denn ungewidmete Straßen können nach der Rechtsprechung des Senats (noch) nicht Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen bzw. der Abrechnungseinheit zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge sein (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2012 – 6 A 10818/12.OVG –, juris Rn. 22, m.w.N., vom 14. Januar 2013 – 6 A 10836/12.OVG –, juris Rn. 15, und vom 30. Oktober 2018 – 6 C 11920/17.OVG –, juris Rn. 23). Die „Öffentlichkeit“ der ausgebauten Verkehrsanlage muss als wesentliche Voraussetzung für die Ausbaubeitragspflicht spätestens im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht (31. Dezember des Kalenderjahres) vorliegen. Ob diese „Öffentlichkeit“ rechtlich gesichert ist, hängt – für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes – grundsätzlich von der Widmung ab, die nicht rückwirkend verfügt werden kann (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Juni 2003 – 6 A 10310/03.OVG –, juris). Die Grundstückseigentümer sind auch nicht als sogenannte Hinterlieger der nächsterreichbaren öffentlichen Straße beitragspflichtig (OVG RP, Urteil vom 12. April 2005 – 6 A 12155/04.OVG –, juris Rn. 15 f.).

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2. Auf das Erfordernis eines durch Widmung rechtlich gesicherten Zugangs von Grundstücken zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage kann nicht mit Rücksicht auf eine berechtigte Erwartung der übrigen Beitragspflichtigen verzichtet und die betroffenen Grundstücke unter Rückgriff auf den – auch im Beitragsrecht Geltung beanspruchenden – Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) in die Aufwandsverteilung einbezogen werden.

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a) Soweit das Bundesverwaltungsgericht im Erschließungsbeitragsrecht (vgl. Urteil vom 24. Februar 2010 – 9 C 1.09 –, juris Rn. 34, m.w.N.) eine solche Erwägung als eine Art „letzten Korrekturansatz“ im Rahmen des die sogenannte Verteilungsphase bestimmenden § 131 Abs. 1 BauGB eingreifen lässt, ist diese Würdigung auf die Konstellation des fehlenden Erschlossenseins eines Grundstücks mangels Widmung der angrenzenden Verkehrsanlage nicht übertragbar. § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt, dass der ermittelte beitragsfähige Erschließungsaufwand für eine Erschließungsanlage auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen ist.

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Mit dem Bundesverwaltungsgericht geht zwar auch der Senat davon von aus, dass bei der Beurteilung der Frage, ob ein nicht an eine öffentliche Anbaustraße grenzendes (Hinterlieger-)Grundstück von dieser beitragsfähigen Erschließungsanlage im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen ist, im Einzelfall ausnahmsweise darauf abgestellt werden kann, ob die Eigentümer der übrigen durch die Anbaustraße erschlossenen Grundstücke nach den bestehenden Verhältnissen schutzwürdig erwarten können, dass auch die nicht angrenzenden (Hinterlieger-)Grundstücke in den Kreis der erschlossenen Grundstücke einbezogen werden müssen und sich so die Beitragsbelastung dieser übrigen Grundstücke vermindert.

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Die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich jedoch ausdrücklich auf Grundstücke, deren Erschlossensein durch eine Verkehrsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB auf der Grundlage einzig der bebauungsrechtlichen Situation zu verneinen ist (vgl. Urteile vom 24. Februar 2010
– 9 C 1.09 –, juris Rn. 34; vom 27. September 2006 − 9 C 4.05 −, juris Rn. 13; vom 17. Juni 1994 – 8 C 24.92 –, juris Rn. 14 f., 19; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 – 9 C 20.15 –, juris Rn. 39, sowie – zur Grundstückserschließung durch einen privaten Weg zu einer beitragsfähigen Anlage – Urteil vom 23. März 1984 – 8 C 65.82 –, juris Rn. 15). Sie setzt daher zunächst selbst das Vorhandensein einer gewidmeten Straße voraus, da nur Straßen, die nach Landesrecht den Charakter einer öffentlichen Straße haben, die mithin dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind, Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB sein können. Hieran anknüpfend bezieht sich die genannte Rechtsprechung sodann ausschließlich auf die Zugänglichkeit eines Grundstücks von dieser (öffentlichen) Straße aus, mithin auf die bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Erreichbarkeitsanforderungen. Dementsprechend hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in aller Regel nur für sogenannte Hinterliegergrundstücke oder etwa durch Böschungen oder ähnliche Hindernisse von der Straße getrennte Grundstücke Bedeutung (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1994 – 8 C 24.92 –, juris Rn. 13 f., zum Erschlossensein i.S.d. § 131 BauGB trotz eines bebauungsplanrechtlichen Zu- und Abfahrverbots). In diesen Fallkonstellationen kann die schutzwürdige Erwartung der Eigentümer der zweifelsfrei erschlossenen Grundstücke ausnahmsweise das mangelnde bebauungsrechtliche Erschlossensein (unter dem Blickwinkel des § 131 Abs. 1 BauGB) gleichsam ersetzen bzw. das aus dem Bebauungsrecht folgende Ergebnis korrigieren (Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 17 Rn. 18). Insoweit bestehen auch keine Bedenken, die Korrekturüberlegungen des Bundesverwaltungsgerichts auf das rheinland-pfälzische Straßenausbaubeitragsrecht zu übertragen (zur Anwendung in diesem Rahmen vgl. bereits OVG RP, Urteil vom 29. Juni 2016 – 6 A 11070/15.OVG –, juris Rn. 38 f.; Beschluss vom 20. Mai 2011 – 6 A 10314/11.OVG –, n.v.; Urteil vom 21. August 2007 – 6 A 10527/07.OVG –, juris Rn. 33).

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b) Die Interessenlage der Eigentümer zweifelsfrei erschlossener Grundstücke verlangt allerdings keine Korrektur der Oberverteilung aus Treu und Glauben für den Fall, dass das Erschlossensein eines Grundstücks allein wegen des Nichtbestehens einer öffentlichen Verkehrsanlage mangels Widmung zu verneinen ist.

22

Für das Erschließungsbeitragsrecht folgt dies bereits aus der fehlenden Schutzbedürftigkeit der Grundstückseigentümer. Denn hier hat das Fehlen der Widmung
einer Straße – vorbehaltlich einer Abschnittsbildung i.S.v. § 130 Abs. 2 Satz 1 BauGB – die Rechtsfolge, dass die Anlage noch nicht eine „öffentliche Straße“ ist und es daher an dem in § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB für die Beitragserhebung vorausgesetzten Tatbestandsmerkmal fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1977 – IV C 84 - 92.74 –, juris Rn. 13). Insofern erfordert auch der latente Erschließungsvorteil im Sinne des § 131 Abs. 1 BauGB eine Widmung der betroffenen Erschließungsanlage.

23

Im Ausbaubeitragsrecht ist die Erwartung der übrigen Beitragspflichtigen, rechtlich nicht erschlossene Grundstücke am beitragsfähigen Aufwand zu beteiligen, hingegen nicht schutzwürdig. Gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG (in der maßgeblichen Fassung vom 22. Dezember 2015) ist hier nämlich der Aufwand für den Ausbau von Erschließungsanlagen – anders als im Erschließungsbeitragsrecht – allein auf die bei Entstehung der Beitragspflicht für die Ausbaumaßnahmen bereits „beitragspflichtigen Grundstücke” zu verteilen. Insoweit besteht eine Identität der Anknüpfungsmerkmale in der Heranziehungs- und Verteilungsphase (vgl. dazu auch OVG RP, Urteil vom 9. November 1982 – 6 A 33/81 – AS 18, 2). Damit unterscheidet sich die Rechtslage aber vom Erschließungsbeitragsrecht, das in § 131 Abs. 1 und § 133 Abs. 1 BauGB zwischen dem Erreichbarkeitserfordernis für die Verteilung des Aufwandes (§ 131 Abs. 1 BauGB) und der erforderlichen Baulandeigenschaft des Grundstücks für die Heranziehung (§ 133 Abs. 1 BauGB) differenziert.

24

c) Der Umstand, dass sich die in § 4 ABS geregelte Ausbaubeitragspflicht inhaltlich sowohl auf die Erreichbarkeitsanforderungen als auch auf die Baulandeigenschaft eines Grundstücks bezieht, indem sie im Grundsatz davon abhängt, dass allein wegen der ausgebauten Straße und der von ihr vermittelten Zugänglichkeit ein Grundstück qualifiziert (baulich, gewerblich, industriell oder in ähnlicher Weise) nutzbar ist, führt zu keiner abweichenden Würdigung. Anders als das Erschließungsbeitragsrecht kennt das Ausbaubeitragsrecht keinen latenten Erschließungsvorteil dergestalt, dass zwar das Grundstück wegen eines solchen in die Verteilung einzubeziehen ist (§ 131 Abs. 1 BauGB), aber erst bei Aktualisierung des Vorteils durch Beseitigung des Hindernisses beitragspflichtig wird (§ 133 Abs. 1 BauGB). Vielmehr kommt es für die Verteilung und die Unterwerfung unter die Beitragspflicht auf deren tatsächliches Bestehen an. Das setzt auf Seiten der Straße die Beseitigung, nicht nur die Ausräumbarkeit von Erschließungshindernissen voraus (vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2007 – 15 A 786/05 –, juris Rn. 30 f.).

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3. Soweit der Kläger einwendet, die Beklagte könne nicht durch missbräuchliches Unterlassen von Widmung und erstmaliger Herstellung der faktisch seit ca. 50 Jahren zum Anbau genutzten Straßen Anlieger von der Beitragspflicht dauerhaft verschonen, vermag er damit nicht durchzudringen.

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Unabhängig davon, ob der Kläger mit dieser Erwägung aus Rechtsgründen eine – seine Interessen allenfalls berührende – Einbeziehung der damit angesprochenen Grundstücke in die Aufwandsverteilung erreichen könnte, sind Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht für diese Grundstücke rechtsmissbräuchlich hinausgezögert hätte, weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich.

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Aus dem Vorwurf des Klägers einer jahrzehntelangen Untätigkeit der Beklagten in Bezug auf die erstmalige Herstellung und Widmung bestimmter Straßen lässt sich in dieser Pauschalität nicht der Schluss ziehen, die Beklagte habe dort das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Vergangenheit aus sachwidrigen Gründen stets aufs Neue verzögert. Zu den genauen (Planungs-)Umständen der jeweiligen Verkehrsanlagen verhält sich der Kläger nicht. Daraus, dass der Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten (durch erstmalige Herstellung und Widmung der Verkehrsanlagen) in vielfältiger Weise von Handlungen der Gemeinde abhängt und deren Beeinflussung unterliegt, lassen sich außerdem grundsätzlich kein Bedenken herleiten (vgl. dazu auch Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 37 Rn. 2).

28

Der weitere Einwand des Klägers, auf dem Gebiet der Beklagten seien nur die Straßen „I... d... S...“ und „A... B...“ gewidmet und alle anderen Straßen seien nicht erstmalig hergestellt, erweist sich bereits angesichts der durch die Ortslage verlaufenden klassifizierten Straßen (H...straße, L...straße) sowie den – ggf. schon im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht für die im streitgegenständlichen Bescheid festgelegten Abrechnungsjahre 2015 und 2016 – abgestuften Straßen (G... Straße, D... Straße, vgl. Blatt 97 der Gerichtsakte), deren anliegende Grundstücke nach Aktenlage ebenfalls der Ausbaubeitragspflicht unterliegen, als offensichtlich unzutreffend.

29

III. Nach allem erweist sich der angegriffene Beitragsbescheid vom 5. Dezember 2017 auch in Höhe des im Berufungsverfahren noch streitgegenständlichen Betrages von 76,27 € als rechtmäßig. Unter Berücksichtigung der rechtskräftig gewordenen Aufhebung des Bescheides i.H.v. 0,43 € wegen der vom Verwaltungsgericht zu Gunsten der Beitragspflichtigen vorgenommenen Korrekturen verbleibt es somit bei einer Beitragshöhe von 456,11 € (= 456,54 € - 0,43 €). Im Übrigen war der Bescheid aufzuheben.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

31

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

32

Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

33

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 76,27 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).