Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-06-17, Aktenzeichen 25 A 1096/97
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0617.25A1096.97.00

Tenor

Die Berufung des Klägers und die Anschlußberufung der Beklagten
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 27. November 1996 werden
zurückgewiesen.

Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Berufungsverfahrens zu je
1/2.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Veranstalter der seit 1925 durchgeführten
ADAC-Rallye Ostwestfalen-Lippe. Sie fand bis einschließlich
1995 jährlich mit jeweils von der Beklagten erteilten
Ausnahmegenehmigungen statt. An dem Wochenende des 8. und
9. März 1996 sollte die 58. ADAC-Westfalen-Lippe-Fahrt mit
Start und Ziel in B. auf dem Gebiet der Kreise Lippe,
Gütersloh und Paderborn stattfinden. Es war vorgesehen,
während der Rallye Wertungsprüfungen zur Erzielung einer
Bestzeit auf abgesperrten Strecken zum Teil im öffentlichen
Straßenraum durchzuführen. Am 28. September 1995 fand bei der
Beklagten zur Vorbereitung dieser Rennveranstaltung ein
Gespräch statt, bei dem der Kläger auf eine mögliche Änderung
der Entscheidungspraxis bei der Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung für die Rennveranstaltung durch die neue
Behördenleitung hingewiesen wurde.

3

Entsprechend seiner bisherigen Übung beantragte der Kläger
rund drei Monate vor Beginn der Veranstaltung unter dem Datum
des 8. Dezember 1995 über den Oberkreisdirektor des Kreises
Lippe u.a. die Erteilung einer straßenverkehrsrechtlichen
Ausnahmegenehmigung der Beklagten für die Rallye.

4

Mit Bescheid vom 19. Februar 1996 lehnte die Beklagte den
Antrag auf die Erteilung einer Ausnahme von § 29 Abs. 1 StVO
für die Rallyeveranstaltung ab. Zur Begründung führte sie aus,
nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen in dem Urteil vom 15. November 1993
sei das Rennverbot des § 29 Abs. 1 StVO ein repressives Verbot
mit Ausnahmemöglichkeit, d.h. der Normgeber habe derartige
Veranstaltungen generell verboten, weil er sie als
sozialschädlich und unerwünscht ansehe. Die Beklagte führte
weiter aus, Raum für eine Ausnahme sei nur dann, wenn der
Antragsteller besondere Umstände vortrage, wonach das
generelle Verbot dem Charakter der Veranstaltung nicht gerecht
werde. Der Antragsteller müsse die verkehrstechnische
Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von
Rallyes auf öffentlichen Straßen begründen. Einen solchen
Ausnahmetatbestand habe der Kläger nicht vorgetragen. Auch
wenn Jugendliche an der Veranstaltung teilnehmen sollten, sei
ein Ausnahmetatbestand nicht gegeben. Bei jugendlichen
Fahrzeugführern seien Rennen eher geeignet, Nachahmungseffekte
in bezug auf überhöhte Geschwindigkeiten zu verursachen, als
das Beherrschen von Gefahrensituationen im normalen
Straßenverkehr einzuüben. Die Tatsache, daß die Veranstaltung
in den vergangenen Jahren von ihr genehmigt worden sei,
begründe keinen Anspruch für die bevorstehende Veranstaltung.
Für die Genehmigung im Jahr 1995 habe sie keinen
Ausnahmebestand im Sinne der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts verlangt. Sie sei aber nicht
gehindert, in diesem Jahr die Ausnahmegenehmigung nur noch zu
erteilen, wenn besondere Umstände im Sinne der genannten
Rechtsprechung vorlägen. Über die Genehmigung sei in jedem
Jahr neu zu entscheiden. Auf eine mögliche Änderung der
Entscheidungspraxis sei bei dem Gespräch vom 28. September
1995 hingewiesen worden.

5

Der Kläger erhob am 29. Februar 1996 Widerspruch. Er trug
vor, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung, ihre
langjährige Genehmigungspraxis zu ändern,
Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigen müssen. Sie
habe den Wechsel der Beurteilungskriterien zuvor deutlich
machen müssen. Bis zur Antragstellung sei auf einen solchen
möglichen Wechsel nicht konkret hingewiesen worden. Davon habe
er erst am 25. Januar 1996 fernmündlich erfahren. Die
Veranstaltung sei bereits ausgeschrieben gewesen, Verträge
abgeschlossen und Absprachen mit verschiedenen an der
Veranstaltung beteiligten Personen getroffen worden.

6

Nachdem ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz keinen
Erfolg gehabt hatte (ablehnender Beschluß des VG Minden vom
5. März 1996 in dem Verfahren 3 L 211/96), fand die geplante
Veranstaltung nicht statt. In der in diesem Verfahren
eingereichten Antragserwiderung vom 1. März 1996 führte die
Beklagte aus, erst bei Vorliegen einer besonderen
Ausnahmesituation habe die Behörde im Rahmen einer
Ermessensentscheidung abzuwägen, ob die für oder gegen die
Ausnahme sprechenden Belange überwögen.
Tatbestandsvoraussetzung sei eine Ausnahmesituation, die vom
Antragsteller vorzutragen und gegebenenfalls zu beweisen sei.
Erst wenn dieser Ausnahmetatbestand vorliege, sei Raum für
eine Ermessensbetätigung. In dem Antrag vom 8. Dezember 1995
sei mit keiner Zeile ein Ausnahmetatbestand vorgetragen
worden. Ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor. Für eine
Ermessensbetätigung sei kein Raum mehr; folglich könne es auch
keine Ermessensreduzierung geben. Wegen der Erledigung der
Angelegenheit durch Zeitablauf wurde über den Widerspruch
nicht mehr entschieden.

7

Der Kläger hat am 9. April 1996
Fortsetzungsfeststellungsklage erhoben. Zur Begründung macht
er geltend: Er habe ein berechtigtes Interesse an der
begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides der
Beklagten. Es bestehe Wiederholungsgefahr, da die Beklagte zu
erkennen gegeben habe, daß mit weiteren Ausnahmegenehmigungen
nicht mehr gerechnet werden könne. Außerdem beabsichtige er,
die ihm im Zusammenhang mit der Ausschreibung und Vorbereitung
der Veranstaltung entstandenen Kosten im Wege des
Schadenersatzes geltend zu machen.

8

Die Weigerung, die beantragte Ausnahmegenehmigung zu
erteilen, sei auch rechtswidrig gewesen. Die Veranstaltung sei
wegen der langjährigen vorangegangenen Genehmigungspraxis zu
genehmigen gewesen. Zwar habe im Vorfeld der Veranstaltung am
28. September 1995 bei der Beklagten ein Gespräch
stattgefunden, bei dem dem Kläger keine völlig eindeutige
Zusage gegeben worden sei, daß Veranstaltungen, die bisher
genehmigt worden seien, auch in Zukunft genehmigt werden
würden. Es sei jedoch ausdrücklich erwähnt worden, man gehe
davon aus, daß auch eine neue Behördenleitung die
Ausnahmegenehmigung für eine historisch gewachsene
Veranstaltung nicht von heute auf morgen verweigern werde. Die
Beklagte habe auch nach Ergehen des von ihr bei ihrer
Entscheidung herangezogenen Urteils des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
Rallyeveranstaltungen genehmigt. Von ihm sei zuvor nie
verlangt worden, die verkehrstechnische Notwendigkeit und die
sozial erwünschte Durchführung der Veranstaltung zu begründen.
Bei einem Gespräch zwischen dem Kläger und der Beklagten vom
15. Februar 1996 habe die Regierungspräsidentin ausgeführt,
die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung sei mit ihrem
persönlichen politischen Willen nicht zu vereinbaren. Dies
zeige, daß eine rechtmäßige Ermessensausübung nicht
stattgefunden habe.

9

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

10

festzustellen, daß der Ablehnungsbescheid der
Beklagten vom 19. Februar 1996 rechtswidrig und
die Beklagte verpflichtet war, die beantragte
Ausnahmegenehmigung gemäß §§ 46 Abs. 2, 29
Abs. 1 StVO zu erteilen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat ergänzend geltend gemacht, bei dem Gespräch vom
28. September 1995 hätten die Vertreter der Beklagten
eindeutig herausgestellt, daß nach dem Urteil des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
15. November 1993 es in aller Regel keinen Anspruch mehr auf
eine Ausnahmegenehmigung von § 29 Abs. 1 StVO gebe. Im
Gegensatz zu allen anderen Bezirksregierungen in Nordrhein-
Westfalen habe die Beklagte bisher aufgrund einer Entscheidung
des früheren Behördenleiters noch solche Ausnahmegenehmigungen
erteilt, ohne die Erfüllung eines Ausnahmetatbestandes zu
verlangen. Es sei darauf hingewiesen worden, daß die neue
Behördenleiterin frei in der Entscheidung sei, ob diese Praxis
aufrechterhalten oder geändert werde. Es sei auch die
Möglichkeit erörtert worden, bei einer Änderung der
Entscheidungspraxis eine Übergangsfrist zu gewähren. Eine
verbindliche Zusage sei aber nicht gegeben worden. Bei diesem
Gespräch sei erklärt worden, daß mit einer Änderung der
Entscheidungspraxis gerechnet werden müsse. Der Hinweis des
Kreises Lippe in seinen dem Kläger in den voraufgegangenen
Jahren erteilten Erlaubnisbescheiden nach § 29 Abs. 2 StVO
habe auch für die Entscheidung der Beklagten nach § 29 Abs. 1
StVO gegolten, weil sie dem Kläger einen gesonderten Bescheid
hinsichtlich § 29 Abs. 1 StVO nicht erteilt habe. Bei dem
Gespräch vom 15. Februar 1996 habe die Regierungspräsidentin
ihre Entscheidung, die Ausnahmegenehmigung nicht zu erteilen,
mit Belangen des Umweltschutzes und der Verkehrssicherheit
begründet.

14

Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Verpflichtung des Beklagten
festgestellt, über den Antrag des Klägers vom 8. Dezember 1995
erneut zu entscheiden; im übrigen hat es die Klage
abgewiesen.

15

Gegen das ihm am 28. Januar 1997 zugestellte Urteil hat der
Kläger am 24. Februar 1997 Berufung eingelegt und ergänzend
folgendes ausgeführt: Bei der Frage, ob eine
Ermessensreduzierung eingetreten sei, sei nicht allein auf den
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes abzustellen. Die Beklagte
habe zahlreiche, für die Entscheidung des Falles wesentliche
Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen. Aber schon die
Genehmigungspraxis der Beklagten habe einen Vertrauensschutz
seitens des Klägers nicht ausschließen können. Auch unter
Berücksichtigung der damals herangezogenen gerichtlichen
Entscheidungen seien zahlreiche Veranstaltungen genehmigt
worden. Die Beklagte habe es nicht vermocht, konkrete,
nachvollziehbare und gewichtige Belange vorzubringen, die
gegen die Genehmigung der Veranstaltung gesprochen hätten. Dem
habe gegenübergestanden, daß es sich bei der 58. ADAC
Westfalen-Lippe-Fahrt um eine Veranstaltung mit
jahrzehntelanger Tradition gehandelt habe, nämlich um die
älteste noch durchgeführte Rallye in der Bundesrepublik
Deutschland und die zweitälteste Rallye der Welt nach der
Rallye Monte Carlo. Die Möglichkeit, daß auch eine
Veranstaltung mit jahrzehntelanger Tradition bei tragfähigen
Gründen keine Ausnahmegenehmigung mehr erhalte, ziehe er nicht
in Zweifel. Die Veranstaltungstradition habe aber als
gewichtiger Gesichtspunkt in die Ermessensausübung eingestellt
und die langjährige Behördenpraxis nicht abrupt geändert
werden dürfen, ohne sachliche Argumente dafür zu benennen.

16

Der Kläger beantragt,

17

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und
in vollem Umfang gemäß dem erstinstanzlichen
Antrag zu erkennen sowie die Anschlußberufung der
Beklagten zurückzuweisen.

18

Die Beklagte, die am 22. September 1997 Anschlußberufung
eingelegt hat, beantragt,

19

die Berufung des Klägers zurückzuweisen und
die Klage unter teilweiser Änderung des
angefochtenen Urteils insgesamt abzuweisen.

20

Zur Begründung trägt sie ergänzend vor, der angefochtene
Bescheid beruhe auf der damals maßgeblichen Rechtsprechung,
nämlich dem Urteil des 13. Senats des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. November 1993. Nach
dieser Rechtsprechung sei der Ermessensbetätigung ein
Ausnahmetatbestand vorgeschaltet gewesen. Einen solchen
Ausnahmetatbestand habe der Kläger nicht vorgetragen. Nach dem
heutigen Stand der Rechtsprechung seien alle Argumente für und
gegen die Ausnahmegenehmigung im Rahmen des Ermessens
abzuhandeln. Die in dem angefochtenen Bescheid angeführten
Gründe seien als Ermessenserwägungen umzudeuten. In dem
Bescheid sei zum Beispiel auf den Belang der
Verkehrssicherheit hingewiesen worden. Die vorgesehene
Veranstaltung habe in Widerspruch zu dem Grundgedanken des
Straßenverkehrsrechts, insbesondere zur Verkehrssicherheit,
gestanden. Jeder Gedanke an Wettkampf oder Fahren auf Zeit
beeinträchtige die Verkehrssicherheit. Für das Rennverbot des
§ 29 Abs. 1 StVO seien folgende Gründe maßgeblich: Die
Straßenbenutzung durch die Allgemeinheit werde bei einem
Rennen ausgeschlossen, die Zuschauer und die Fahrer gefährdet
und die Straße mehr als verkehrsüblich abgenutzt. Diese Gründe
stünden auch dem hier ehemals zur Genehmigung gestellten
Rennen entgegen. Es lägen keine Umstände vor, die es
rechtfertigten, dieses Rennen anders zu behandeln als das
typische Rennen, das der Verordnungsgeber mit dem Verbot habe
treffen wollen.

21

Gemäß § 114 Satz 2 VwGO könne die Verwaltungsbehörde ihre
Ermessenserwägungen auch noch im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren ergänzen. Vor diesem Hintergrund führe sie folgende
Ermessenserwägungen zusätzlich an: Die Wertungsprüfungen 1 und
14 hätten in einem Gewerbegebiet stattfinden sollen, das
unmittelbar an ein Naturschutzgebiet angrenze. Durch die
zusätzliche Verlärmung während der Veranstaltung sei eine
Beeinträchtigung der Tierwelt zu befürchten. Darüber hinaus
sei es nach den Festsetzungen des Landschaftsplanes verboten,
Flächen außerhalb der befestigten Straßen, Wege, Park- und
Stellplätze zu betreten. Es bestünden aus Sicht des
Naturschutzes und der Landschaftspflege erhebliche Bedenken
gegen diese Wertungsprüfungen. Die Strecke der
Wertungsprüfungen 2 und 7 verlaufe durch ein ausgewiesenes
Landschaftsschutzgebiet. Hier müsse davon ausgegangen werden,
daß außerhalb der befestigten Wege und Plätze Fahrzeuge
unzulässigerweise abgestellt würden. Dies hätte zu einer nicht
unerheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsschutzgebietes
geführt. Gleiches gelte für die Wertungsprüfungen 3 und 6. Die
Wertungsprüfungen 9 und 12 hätten am Rande eines ausgewiesenen
Landschaftsschutzgebietes verlaufen sollen. Auch hier sei
infolge der zusätzlichen Verlärmung eine Beeinträchtigung der
Tierwelt nicht auszuschließen. Die Wertungsprüfungen 10 und 13
hätten in der freien Landschaft stattfinden sollen. Auch hier
sei eine Beeinträchtigung von Naturschutz und
Landschaftspflege nicht auszuschließen. Die genannten
öffentlichen Belange überwögen die Belange des Klägers an der
Durchführung der Veranstaltung.

22

Der Kläger hat dem entgegengehalten, daß die von ihm
beantragte Sperrung fast ausnahmslos nur als Wirtschaftswege
benutzte feste Straßen betroffen hätte. Deshalb wäre die
Beeinträchtigung der Allgemeinheit außerordentlich gering
geblieben. Eine Gefährdung der Zuschauer oder der Teilnehmer
bestehe nach menschlichem Ermessen aufgrund der
Sicherheitsvorkehrungen nicht. Eine mehr als verkehrsübliche
Abnutzung der Straßen habe es in der Vergangenheit nicht
gegeben, da seitens der Baulastträger bislang keine Mängel
festgestellt worden seien. Die Beklagte argumentiere pauschal
ohne Einzelfallprüfung. Die Beklagte könne Ermessenserwägungen
nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO nachträglich einführen, da sie
bei dem angefochtenen Verwaltungsakt keine
Ermessensentscheidung getroffen habe. Eine Gefährdung des von
der Beklagten angesprochenen Naturschutzgebietes sei in den
vergangenen Jahren nie geltend gemacht worden. Das
Naturschutzgebiet sei zuvor neun Jahre lang als Motocross-
Strecke benutzt worden. Zu den Wertungsprüfungen 2 und 7 sei
anzumerken, daß für das allein vorgesehene Abstellen von
Rettungs-, Service- und Funktionärsfahrzeugen außerhalb der
befestigten Fahrwege ab dem Jahre 1990 vom Oberkreisdirektor
des Kreises Gütersloh die Befreiung von den Verboten der
Landschaftschutzverordnung erteilt worden sei; dies gelte auch
für 1996. Die Strecken der Wertungsprüfungen 3 und 6 sowie 9
und 12 seien in den vergangenen Jahren mehrfach gefahren
worden. Die Strecke der Wertungsprüfungen 10 und 13 sei im
Jahre 1995 erstmals befahren worden, ohne daß es Probleme
gegeben habe.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Akte des
Verwaltungsgerichts Minden 3 L 211/96 und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Oberkreisdirektors
des Kreises Lippe (4 Hefte) Bezug genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die Berufung des Klägers (I.) und die (unselbständige)
Anschlußberufung der Beklagten (II.), die denselben
Streitgegenstand wie die Berufung des Klägers betrifft und
daher zulässig ist (§ 127 VwGO), sind unbegründet.

26

I. Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat seine Klage insoweit zu Recht
abgewiesen, als er die Feststellung begehrt, daß die Beklagte
verpflichtet war, die beantragte Ausnahmegenehmigung für die
geplante Rennveranstaltung zu erteilen.

27

Die Klage ist analog § 113 Abs. 1 Satz 4, Abs. 5 VwGO als
Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, denn das
Antragsbegehren hat sich mit dem 9. März 1996, dem letzten
geplanten Veranstaltungstag, durch Zeitablauf erledigt. Die
Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch im übrigen zulässig.
Das erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem
Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Die Beklagte hat mit
dem Bescheid vom 19. Februar 1996 dem Kläger gegenüber zu
erkennen gegeben, daß sie die ADAC Westfalen-Lippe-Fahrten im
Gegensatz zu der bis 1995 von ihr vertretenen Rechtsauffassung
nicht mehr als genehmigungsfähig ansieht, wenn der Kläger die
verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte
Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen - entgegen
bisheriger Praxis - nicht begründet (vgl. S. 2 des
Ablehnungsbescheides vom 19. Februar 1996); mit entsprechender
Bescheidung künftiger Anträge ist zu rechnen.

28

Die Klage ist in dem hier zu beurteilenden Umfang nicht
begründet. Die Begründetheit einer
Fortsetzungsfeststellungsklage setzt voraus, daß dem Kläger in
dem für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt des
Eintritts des erledigenden Ereignisses, hier also am 9. März
1996, der geltend gemachte Anspruch gegen die Beklagte auf
Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung zustand.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 - 3 C
25.84 -, BVerwGE 72, 38 (43).

30

Das war nicht der Fall. Der Kläger hatte keinen Anspruch
auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung nach
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO i.V.m. § 29 Abs. 1 StVO im
maßgeblichen Zeitpunkt.

31

Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO können die zuständigen
obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten
Stellen von allen Vorschriften der StVO Ausnahmen für
bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte
Antragsteller genehmigen. Ob der Tatbestand des § 46 Abs. 2
Satz 1 StVO erfüllt war, kann in diesem Zusammenhang
dahinstehen. Die mit der Berufung des Klägers weiterverfolgte
Feststellung des Bestehens eines strikten Anspruchs auf
Erteilung eines Ausnahmegenehmigung scheidet jedenfalls
deshalb aus, weil das der Beklagten durch die vorbezeichnete
Vorschrift eingeräumte Ermessen nicht in diesem Sinne "auf
Null" reduziert war. Der Sache nach zutreffend ist das
Verwaltungsgericht insoweit davon ausgegangen, daß eine solche
Ermessensreduzierung nur vorliegt, wenn so gewichtige Gründe
für die Durchführung der beantragten Rennveranstaltung
sprechen, daß jede andere Entscheidung als die Erteilung der
Ausnahmegenehmigung ermessens- und damit rechtswidrig wäre (§
40 VwVfG). Gewichtige öffentliche Interessen an der
Durchführung eines Autorennens werden kaum je vorliegen.
BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 5.97 -, S. 14
f. des Urteilsabdrucks.

32

Solche Interessen sind auch im vorliegenden Fall nicht
erkennbar. Daß darüber hinaus auch die privaten Interessen des
Klägers, insbesondere ein ihm zuzubilligender Vertrauensschutz
die Annahme einer Reduzierung des Ermessens hin zu einem
Genehmigungsanspruch nicht rechtfertigen, hat bereits das
Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Dabei kann
dahinstehen, ob Vertrauensschutz sowie der Umstand, daß die
hier streitige Rallye eine Traditionsveranstaltung darstellt,
schon generell ungeeignet sind, zu einer entsprechenden
Ermessensreduzierung zu führen.

33

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C
48.92 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10, S.
1 (8 f.) zur Versagung der Genehmigung bei einem
seit Jahrzehnten abgehaltenen Autorennen.

34

Denn hier mußte der Kläger bereits vor seiner
Antragstellung im Dezember 1995 aufgrund des Gespräches bei
der Beklagten im September 1995 mit einer eventuellen Änderung
der bisherigen Genehmigungspraxis rechnen. Wie er selbst
vorgetragen hat, sind ihm bei dem Gespräch keine eindeutigen
Zusagen gegeben worden. Soweit er das Gespräch dahingehend
wiedergibt, es sei ihm von seinen Gesprächspartnern gesagt
worden, man gehe davon aus, daß bei einer neuen
Behördenleitung die Ausnahmegenehmigung jedenfalls für eine
historisch gewachsene Veranstaltung nicht von heute auf morgen
verweigert würde, zeigt dies, daß über die weitere
Entscheidungspraxis eben keine Klarheit bestand. Der Kläger
konnte sich daher nicht mehr auf eine problemlose Fortführung
der bisherigen ihm positiven Entscheidungspraxis einstellen.
Eine gesteigerte Vertrauensposition kommt ihm ohnehin nicht
zu, da die ihm bislang erteilten Genehmigungen immer nur für
jede einzelne Veranstaltung galten. Der Kläger mußte sich
bewußt sein, daß er für jede neue Rennveranstaltung neuerlich
das Genehmigungsverfahren zu durchlaufen hatte. Aufgrund der
Vorgeschichte der für das Jahr 1996 geplanten
Rennveranstaltung investierte der Kläger in eine
Veranstaltung, um deren Genehmigungsrisiken er wußte. Eine
völlig überraschende Änderung der Genehmigungspraxis lag nicht
vor; wegen der rund ein halbes Jahr vor der Veranstaltung
gegebenen "Vorwarnung" seitens der Beklagten kann mit der
langjährigen vorherigen anderen Genehmigungspraxis jedenfalls
eine Ermessensreduzierung auf Null nicht begründet werden.
Soweit der Kläger auf fünf andere Veranstaltungen und die
beiden ADAC Westfalen-Lippe-Fahrten Nrn. 56 und 57 aus den
Jahren 1994 und 1995 verweist, die nach Ergehen der in dem
Ablehnungsbescheid zitierten Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
15. November 1993 - 13 A 3032/92 - (NWVBl.1994, 273 ff.)
genehmigt worden waren, ohne daß der Vortrag besonderer
Umstände verlangt worden wäre, vermag auch dies den geltend
gemachten Anspruch nicht zu stützen. Diese Genehmigungen lagen
vor dem Gespräch des Klägers mit der Beklagten im September
1995, das ein eventuelles Vertrauen in den Fortbestand der
bisherigen Entscheidungspraxis erschüttern mußte.

35

Abgesehen davon darf die Ablehnung einer
Ausnahmegenehmigung für eine Rennveranstaltung unter anderem
darauf gestützt werden, daß Gefahren bestehen für die
Sicherheit von Zuschauern und Teilnehmern, ggfs. auch für
andere Verkehrsteilnehmer auf Verkehrswegen, die an die
Rennstrecke angrenzen.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C
2.97 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 11, S. 9
(14).

37

Unter diesem Gesichtspunkt ist eine Ermessensreduzierung
"auf Null" zugunsten des vom Kläger geltend gemachten
Anspruchs daher in vorliegendem Fall schon deshalb
ausgeschlossen, weil von der konkreten Veranstaltung derartige
Sicherheitsaspekte berührt werden. Einen Anhaltspunkt für
Sicherheitsbedenken liefert das Schreiben des
Gemeindedirektors B. vom 28. Dezember 1995 an den
Oberkreisdirektor des Kreises Lippe. Darin stimmte dieser der
Durchführung der Rennveranstaltung bezogen auf die im
öffentlichen Verkehrsraum geplanten Wertungsprüfungen 1 und 14
nur unter dem Vorbehalt zu, daß ein Sicherheitsposten des ADAC
vor dem Eingangstor des Asylbewerberwohnheimes O. -X. -
Ring 39 mit Funkkontakt zur Rennleitung sicherstelle, daß das
Rennen unterbrochen werde, sobald ein Bewohner dieses
Grundstück verlasse oder betrete. Daraus ergibt sich, daß mit
der Durchführung zumindest dieser Wertungsprüfungen eine
Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer, die Bewohner oder
Besucher des Asylbewerberheims, verbunden sein konnte. Es
hätte im Ermessen der Beklagten gelegen zu entscheiden, ob die
von dem Gemeindedirektor vorgeschlagene Lösung des
Sicherheitsproblems ausreichend war. Da auch Dritte, die vom
Straßenverkehr drohenden Gefahren ausgesetzt sind, durch die
Straßenverkehrsordnung geschützt werden sollen (vgl. § 6
Abs. 1 Nr. 3 StVG),

38

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C
48.92 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10, S. 1
(6 f.),

39

kam eine aus sachgerechten Gründen den Antrag ablehnende
Ermessenentscheidung unter Sicherheitsaspekten hier konkret in
Betracht.

40

Ein weiterer sachgerechter Ablehnungsgesichtspunkt ergibt
sich aus dem Umstand, daß nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 d StVG die
Straßenverkehrsordnung auch Erholungssuchenden Schutz gegen
Lärm und Abgas durch den Kraftfahrzeugverkehr gewähren kann.
Es kann mithin offenbleiben, ob auch der objektive
Landschafts- und Naturschutz, auf den sich die Beklagte im
Berufungsverfahren berufen hat, zum Bereich der Sicherheit und
Ordnung im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG gehört, zu dessen
Erhaltung die Regelungen der StVO getroffen und Erwägungen bei
der Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung angestellt
werden dürfen. Schon aus § 6 Abs. 1 Nr. 3 lit d) StVG folgt,
daß eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 29 Abs. 1 StVO
nach § 46 Abs. 2 StVO auch zur Vermeidung von Belästigungen
Erholungssuchender in der freien, zur Erholung bestimmten
Natur durch Lärm und Abgas versagt werden kann.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C
48.92 -, a.a.O., S. 7.

42

Dieser, eine Versagungsentscheidung ermöglichende,
jedenfalls eine Ermessensreduzierung auf Null ausschließende
Aspekt ist hier einschlägig. Die Veranstaltung des Klägers
läßt Belästigungen Erholungssuchender in der freien Landschaft
befürchten. Die Wertungsprüfungen 1 und 14 sollten in einem
unmittelbar an ein Naturschutzgebiet angrenzenden
Gewerbegebiet stattfinden. Die zu nutzende S. straße ist
ausweislich des bei den beigezogenen Verwaltungsvorgängen
befindlichen Lageplans gegenüber dem Außenbereich nicht durch
eine Bebauung abgeschirmt. Jedenfalls das betroffene Gebiet in
B. ist nach diesem Kartenmaterial aufgrund der
bestehenden natürlichen Gegebenheiten (baumbestandene
Landschaft mit Wegen) geeignet, der Erholung der Menschen in
der freien Natur zu dienen. Unerheblich ist, ob diese Belange
von der Beklagten bei ihrer Ermessensentscheidung
berücksichtigt worden sind. Der Kläger hätte zum maßgeblichen
Zeitpunkt der Erledigung seines Antragsbegehrens unabhängig
von den durch die Behörde angestellten oder unterlassenen
Ermessenserwägungen - wie dargelegt - nur dann einen strikten
Anspruch auf Erteilung der Genehmigung gehabt, wenn keine
sonstigen Ermessensgesichtspunkte eine ablehnende Entscheidung
hätten rechtfertigen können.

43

II. Die (unselbständige) Anschlußberufung des Beklagten ist
zulässig (§ 127 Satz 2 VwGO). Die Anschlußberufung betrifft
denselben Streitgegenstand wie die Berufung des Klägers,
nämlich die Entscheidung über die Ablehnung des Antrages auf
Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die vom Kläger für den
8. und 9. März 1996 geplante Rennveranstaltung.

44

Vgl. zu einer vergleichbaren Konstellation, in der
die die Anschlußberufung führende Behörde in der
ersten Instanz zu einer Neubescheidung verurteilt
worden war: BVerwG, Beschluß vom 5. September
1994 - 11 B 78.94 -, NVwZ-RR 1995, 58 f.

45

Die Anschlußberufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, daß die Beklagte
(im Zeitpunkt der Erledigung) verpflichtet war, den Antrag des
Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur
Durchführung der fraglichen Rennveranstaltung neu zu
bescheiden. Insoweit ist die Fortsetzungsfeststellungsklage
des Klägers begründet. Die Begründetheit der
Fortsetzungsfeststellungsklage setzt hier voraus, daß dem
Kläger in dem für die rechtliche Beurteilung maßgebenden
Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses am
9. März 1996 der (hilfsweise) geltend gemachte Anspruch gegen
die Beklagte auf Neubescheidung zustand. Das war der Fall. Die
Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2
Satz 1 StVO durch die Beklagte auf der Grundlage der im
Ablehnungsbescheid vom 19. Februar 1996 dargelegten
Rechtsauffassung war rechtswidrig.

46

Der Beklagten stand bei ihrer Entscheidung über die
Erteilung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO i.V.m.
§ 29 Abs. 1 StVO Ermessen zu.

47

Der Tatbestand dieser beiden Vorschriften war erfüllt. Zu
den ausnahmefähigen Vorschriften im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz
1 StVO gehört auch § 29 Abs. 1 StVO, der Rennen mit
Kraftfahrzeugen verbietet.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997
- 3 C 4.97 -, S. 7 des Urteilsabdrucks, DVBl. 1998,
94.

49

Die vom Kläger vorgesehenen Wertungsprüfungen, die
innerhalb der von ihm veranstalteten Rallye erfolgen sollten,
sind als Rennen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO zu
qualifizieren, soweit sie im öffentlichen Verkehrsraum
stattfinden sollten. Rennen sind nach der nicht zu
beanstandenden Definition der Verwaltungsvorschriften zu § 29
StVO Wettbewerbe oder Teile eines Wettbewerbs zur Erzielung
von Höchstgeschwindigkeiten von Kraftfahrzeugen.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997,
a.a.O.

51

Nach den Ausschreibungsunterlagen wollte der Kläger im
Rahmen der Rallye Wertungsprüfungen zur Erzielung der Bestzeit
auf abgesperrten Strecken durchführen, d.h. es sollten in
diesen als Rennen im Sinne des § 29 Abs. 1 StVO zu
verstehenden Wertungsprüfungen Höchstgeschwindigkeiten mit den
teilnehmenden Kraftfahrzeugen erzielt werden.

52

Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO steht die Erteilung von
Ausnahmegenehmigungen im Ermessen der zuständigen Behörde,
ohne daß die Eröffnung des Ermessensspielraums das Vorliegen
eines "besonderen Ausnahmefalls" als zwingendes objektives
Tatbestandsmerkmal voraussetzte. Die Feststellung, ob ein
besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt den gewichtenden
Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen
Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrundeliegt. Das
Merkmal der Ausnahmesituation ist aber nicht als
eigenständiges Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden,
sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden
Ermessensentscheidung.

53

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 1997 - 3 C
2.97 -, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 11, S. 9
(12).

54

Dieses Ermessen kann das Gericht nach § 114 VwGO nur
eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Beklagte das ihr
eingeräumte Ermessen erkannt (Ermessensnichtgebrauch), ob sie
die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten
(Ermessensüberschreitung) oder ob sie von ihrem Ermessen in
einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch
gemacht hat (Ermessensfehlgebrauch).

55

Die Beklagte war verpflichtet, den Antrag des Klägers zur
Zeit der Erledigung erneut zu bescheiden, weil der
Ermessensfehler des Ermessensnichtgebrauchs vorlag. Die
Beklagte ist in ihrem Bescheid unzutreffend davon ausgegangen,
mangels hinreichender Darlegung der tatbestandlichen
Voraussetzungen eines Ausnahmefalls durch den Kläger zu einer
einzelfallbezogenen Abwägung der widerstreitenden Belange im
Ermessenswege nicht verpflichtet gewesen zu sein. Ausweislich
der Begründung zu ihrem Bescheid hat sie das Rennverbot des
§ 29 Abs. 1 StVO als repressives Verbot mit
Ausnahmemöglichkeit angesehen und einen Raum für eine Ausnahme
nur dann angenommen, wenn der Antragsteller besondere Umstände
vorträgt, wonach das generelle Verbot dem Charakter der
Veranstaltung nicht gerecht wird. Sie hat die Forderung
aufgestellt, der Antragsteller müsse die verkehrstechnische
Notwendigkeit und die sozial erwünschte Durchführung von
Rallyes auf öffentlichen Straßen begründen. Sie hat
festgestellt, einen solchen Ausnahmetatbestand habe der Kläger
nicht vorgetragen. Da schon der von der Beklagten für
erforderlich gehaltene Ausnahmetatbestand nicht gegeben war,
hat sie konsequenterweise keine Ermessensentscheidung
getroffen. Diese wäre aber erforderlich gewesen, da das
Merkmal der Ausnahmesituation in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO - wie
bereits dargelegt - nicht als eigenständiges
Tatbestandsmerkmal verselbständigt worden, sondern Bestandteil
der der Behörde eingeräumten Ermessensentscheidung ist.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1997
- 3 C 4.97 -, S. 8 des Urteilsabdrucks.

57

Die Erwägungen hinsichtlich der Teilnahme von Jugendlichen
an der Veranstaltung und der Abweichung von der bisherigen
Genehmigungspraxis stellten vor dem Hintergrund der von der
Beklagten vertretenen Rechtsauffassung keine Ermessensausübung
dar, sondern dienten der Verneinung eines
Ausnahmetatbestandes. Daß die Beklagte bei ihrer Entscheidung
von der Auffassung ausging, ihr stehe kein Ermessen zu, ergibt
sich insbesondere auch aus ihrer Antragserwiderung vom 1. März
1996 in dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren vor dem
Verwaltungsgericht Minden. Die Antragserwiderung kann als
wirksame Konkretisierung der im Ablehnungsbescheid geäußerten
Begründung angesehen werden, weil sie den
Prozeßbevollmächtigten des Klägers am 6. März 1996, also noch
vor Eintritt der Erledigung, zugestellt worden ist. Diese
Stellungnahme des Bediensteten der Beklagten, der auch als
Verfasser des Bescheides vom 19. Februar 1996 verantwortlich
gezeichnet hat, belegt, daß die Beklagte sich ihrer Pflicht,
eine Ermessensentscheidung zu treffen, nicht bewußt war.

58

Die von der Beklagten im Berufungsverfahren unter Hinweis
auf § 114 Satz 2 VwGO nachgeschobenen Ermessenserwägungen
können eine bei Erledigung des Verwaltungsaktes gegebene
Fehlerhaftigkeit nicht mehr berühren. Der maßgebliche
Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung ist allein der des
Eintritts des erledigenden Ereignisses. Ein Anspruch auf
neuerliche Bescheidung bestand im Erledigungszeitpunkt, wenn
dem Kläger bereits im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten
über die Ausnahmegenehmigung ein Anspruch auf Neubescheidung
zugestanden hat und er diesen Anspruch nicht vor Eintritt des
erledigenden Ereignisses durch eine zwischenzeitliche
Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse
verloren hat, oder er zwar im Zeitpunkt der Entscheidung
(noch) keinen Anspruch auf die Neubescheidung hatte, er jedoch
einen solchen Anspruch danach und vor Eintritt der Erledigung
infolge einer zwischenzeitlichen Veränderung der tatsächlichen
oder rechtlichen Verhältnisse erlangt hatte.

59

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1985 - 3 C
25.84 -, a.a.O., S. 43.

60

Bei Erledigung nicht angestellte Ermessenserwägungen sind
für die rechtliche Beurteilung mithin nicht mehr
maßgebend.

61

Auch § 114 Satz 2 VwGO rechtfertigt keine andere
Beurteilung der Zeitpunktfrage. Als prozessuale Vorschrift
kommt sie von vornherein nur dann zum Zuge, wenn das
materielle Recht, das für die Beantwortung dieser Frage
grundsätzlich maßgebend ist, anders als hier ein Nachschieben
von Ermessenserwägungen während des Prozesses überhaupt
ermöglicht.

62

Im übrigen hat § 114 Satz 2 VwGO nicht die Funktion, eine
erstmalige Begründung einer Ermessensentscheidung, etwa bei
einem ursprünglichen Ermessensausfall, zu ermöglichen. Dies
ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Norm, nach dem die
Verwaltungsbehörde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur
eine Ergänzung ihrer Ermessenserwägungen vornehmen kann. Ein
anderes Gesetzesverständnis entspräche auch nicht dem Willen
des Gesetzgebers. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung zum Sechsten Gesetz zur Änderung der VwGO soll
ein (völliges) Auswechseln der bisherigen Begründung oder eine
erstmalige Begründung der Ermessensentscheidung nicht der
neuen Regelung des § 114 Satz 2 VwGO unterfallen. Durch die
auf Vorschlag des Bundesrates Gesetz gewordene Fassung des §
114 Satz 2 VwGO sollte keine Gestattung der Änderung eines
Verwaltungsaktes in seinem Wesensgehalt ermöglicht werden.

63

Vgl. Bundestagsdrucksache 13/3993
Begründung der Bundesregierung zu Art. 1, Nr. 14,
S. 13 und Stellungnahme des Bundesrates, zu Art. 1,
Nr. 14, S. 21 sowie BT-Drucksache 13/5098,
Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses zu Nr.
14, S. 24.

64

Eine Umdeutung der in dem Bescheid für das Fehlen eines
Ausnahmetatbestandes gegebenen Begründung in
Ermessenserwägungen kommt nicht in Betracht, weil damit der
als gebundene Entscheidung ergangene Bescheid in seinem
Wesensgehalt geändert würde (vgl. den Rechtsgedanken in § 47
Abs. 3 VwVfG).

65

Abgesehen davon litte der Bescheid aber auch an dem Fehler
des Ermessensfehlgebrauchs, wenn die darin angestellten
Überlegungen als Ermessenserwägungen angesehen werden könnten.
In dem Bescheid ist betont, daß der Kläger die
verkehrstechnische Notwendigkeit und die sozial erwünschte
Durchführung von Rallyes auf öffentlichen Straßen hätte
begründen müssen, deren Fehlen zur Versagung der Genehmigung
führe. Diese Beschränkung der zugunsten des Vorhabens zu
berücksichtigenden Interessen findet in den maßgeblichen
Vorschriften des § 29 Abs. 1 StVO keine Grundlage und
entspricht daher nicht einer zweckgerechten Ermessensausübung
im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat nicht
berücksichtigt, daß die Ausnahmevorschrift auch die
Berücksichtigung anderer privater Interessen ermöglicht. Die
Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 2 StVO kommt in
Betracht, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu
tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht
hinreichend berücksichtigt werden könnten.

66

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 1994 - 11 C
48.92 -, a.a.O., S. 1 (7) und vom 13. März 1997 - 3 C
5.97 - Buchholz 442.151 § 46 Nr. 12, S. 16 f..

67

Dazu können auch andere als die von der Beklagten genannten
Belange gehören. Die Beklagte hatte für die Durchführung der
Veranstaltung auch im Jahre 1996 sprechende Gesichtspunkte,
soweit sie nicht die verkehrstechnische Notwendigkeit und die
soziale Erwünschtheit der Durchführung von Rallyes auf
öffentlichen Straßen betrifft, bei ihrer Interessenabwägung
nicht ernstlich in den Blick genommen. Solche Umstände hätten
etwa sein können, daß es sich bei der fraglichen
Rennveranstaltung um eine Traditionsveranstaltung handelte,
die zudem als Wertungslauf für andere Rennsportveranstaltungen
diente (vgl. III Art. 2 der Ausschreibungsunterlagen des
Klägers), so daß die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung auch
überörtliche Bedeutung gewann.

68

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

69

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

70