Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-15, Aktenzeichen 9 L 1932/16
ECLI:DE:VGK:2016:0915.9L1932.16.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

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Gründe

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Der Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 16. August 2016 sowie einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen die Untersagungs- und Abschaltungsanordnung der Antragsgegnerin vom 02. August 2016 anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 137 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz (TKG) zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Anordnung der Antragsgegnerin vom 02. August 2016 ist unbegründet. Die Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der angeordneten Maßnahmen und dem Interesse der Antragstellerin, von deren sofortiger Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid vom 02. August 2016, mit dem

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der Antragstellerin die Zuteilung von Ortsnetzrufnummern mit weniger als 11 Stellen für Netzzugänge mit einzelnen Rufnummern (NZ-E) in Ortsnetzen mit 3 Stellen und mehr untersagt wird (Ziffer I. 1 des Bescheides);

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die Vorlage einer Lister aller den Kunden falsch zugeteilten Rufnummern bis zum 02. September 2016 angeordnet wird (Ziffer I. 2 des Bescheides);

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die Abschaltung der falsch zugeteilten Rufnummern innerhalb von 18 Monaten, spätestens aber bis zum 02. Februar 2018 angeordnet wird (Ziffer I. 3 des Bescheides);

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die Antragstellerin verpflichtet wird, über den Fortschritt der Abschaltung zusammen mit den Halbjahresmeldungen zu berichten (Ziffer I. 4 des Bescheides);

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die Antragstellerin verpflichtet wird, die betroffenen Kunden unverzüglich, spätestens bis zum 02. Oktober 2016, schriftlich darüber zu informieren, zu welchem Datum ihre bisherigen Rufnummern abgeschaltet werden und dass die Abschaltung auch erfolgt, falls sie bis dahin zu einem anderen Anbieter wechseln sollten (Ziffer I. 5 des Bescheides);

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die Antragstellerin verpflichtet wird, bei bereits erfolgten und noch erfolgenden Portierungen den aufnehmenden Anbieter von der Abschaltungsanordnung einschließlich des Endtermins der Abschaltungsanordnung unverzüglich, bei bereits erfolgten Portierungen spätestens bis zum 02. Oktober 2016 und bei zukünftigen Portierungen unverzüglich nach Eingang des Portierungsauftrages schriftlich in Kenntnis zu setzen, (Ziffer I.6 des Bescheides) und

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mit dem der Antragstellerin für den Fall, dass sie diesen Anordnungen nicht oder nicht fristgerecht nachkommt unter II ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht wird,

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ist nach summarischer Überprüfung nicht offensichtlich rechtswidrig.

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Das gilt zunächst hinsichtlich der Anordnung der Abschaltung der fehlerhaft vergebenen Rufnummern. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 67 Abs. 1 Sätze 1 und 5 TKG. Nach § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG soll die Bundesnetzagentur im Falle der gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer gegenüber dem Netzbetreiber, in dessen Netz die Rufnummer geschaltet ist, die Abschaltung der Rufnummer anordnen. Diese Bestimmung ist eine spezielle Ermächtigungsgrundlage im Verhältnis zu der Generalermächtigung des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG, wonach die Bundesnetzagentur im Rahmen der Nummernverwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen kann, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr erteilten Bedingungen über die Zuteilung von Nummern sicherzustellen.

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Die Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG sind erfüllt. Die Zuteilung von 10stelliger statt 11stelliger Rufnummern verstößt – was die Antragstellerin auch eingeräumt hat - gegen § 66 Abs. 4 TKG i.V.m. § 12 Satz 1 TNV und Ziffer 1.1.1 der Anlage zu § 12 TNV i.V.m. der Verfügung 25/2006 „Struktur und Ausgestaltung des Nummernbereichs für Ortsrufnetze (Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 9/2006 vom 10. Mai 2006) i.V.m. der Verfügung 13/2009 (Amtsblatt der Bundesnetzagentur 8/2009 vom 06. Mai 2009), wonach in dem hier betroffenen Nummernraum nur noch 11stellige Rufnummern neu zugeteilt werden dürfen. Nach Ziffer 8.8 der Verfügung 25/2006 führt eine auf einem Bearbeitungsfehler des Anbieters beruhende Rufnummernzuteilung dazu, dass der Teilnehmer keine Nutzungsrechte an der betroffenen Nummer erhält und die Zuteilung nichtig ist mit der Folge, dass der Teilnehmer die Rufnummer rechtwidrig nutzt. Hiervon hat die Antragsgegnerin auch gesicherte Kenntnisse.

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§ 67 Abs. 1 Satz 5 TKG ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch auf Fälle der vorliegenden Art anwendbar, in denen die Rechtswidrigkeit der Nummernnutzung sich allein aus den Bestimmungen der Nummernverwaltung ergibt, ihr also keine im engeren Sinn missbräuchliche Nutzung der Rufnummer durch den abgeleiteten Zuteilungsnehmer zugrundeliegt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. November 2013 – 134 B 905/13 -, juris; VG Köln, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 1 K 104/13 -, die beide hiervon ohne weitere Begründung ausgehen.

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Dem Wortlaut der Bestimmung ist eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf eine rechtsmissbräuchliche Nutzung der Nummer durch den abgeleiteten Zuteilungsnehmer nicht zu entnehmen. Vielmehr ist dort nur von einer rechtswidrigen Nutzung die Rede, die auch bei einem bloßen Verstoß gegen die Regeln über die Zuteilung von Rufnummern vorliegt. Auch aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich nicht, dass der Anwendungsbereich der Norm beschränkt sein soll auf eine missbräuchliche Rufnummernnutzung durch den abgeleiteten Zuteilungsnehmer. Zwar sah der Regierungsentwurf noch vor, dass die Sollvorschrift nur in den Fällen der rechtswidrigen Nutzung einer Mehrwertdienstenummer greifen sollte. Diese Beschränkung ist aber auf Bitten des Bundesrates entfallen. Die Anregung des Bundesrates zielte darauf, die Eingriffsbefugnisse der Regulierungsbehörde insgesamt, d.h., für alle Fälle einer rechtswidrigen Nutzung, konsistent zu regeln, wobei das Interesse des Verbraucherschutzes lediglich als ein möglicher Belang („vor allem auch im Hinblick auf Verbraucher- und Kundenschutzbelange“) hervorgehoben wurde.

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Vgl. BT-Drucksache 15/2679 Seite 83 und Seite 119.

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Die dann Gesetz gewordene Fassung greift dies mit ihrem weiten, auf die Rechtswidrigkeit und nicht – was dem Gesetzgeber ohne weiteres möglich gewesen wäre - auf die Missbräuchlichkeit der Nutzung abstellenden - Wortlaut auf.

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Für diese Sicht sprechen im Übrigen auch systematische Erwägungen. Die Anwendung der Sollvorschrift ist – stellt man ihr den Tatbestand des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG gegenüber - allein von dem zusätzlichen Merkmal der „gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung“ abhängig und setzt damit keinen besonders schwerwiegenden oder folgenreichen Rechtsverstoß für ein Einschreiten der Bundesnetzagentur voraus. Eine auf Intensität und Folgenschwere des Rechtsverstoßes abstellende Differenzierung im Rahmen von § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG würde die Grenzen zwischen der Generalermächtigung in § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG und der qualifizierten Ermächtigung in § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG verwischen; sie würde dazu führen, dass auch bei gesicherter Kenntnis der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer - anders als gesetzlich angeordnet - nicht die Regelfolge der Rufnummernabschaltung einträte, sondern eine andere Folge („Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen“), die bei Anwendung von § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG im Ermessen der Antragsgegnerin steht.

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Vgl. VG Köln, Urteil vom 06. März 2013 – 21 K 3572/11 -, juris, Rz. 54 ff.

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Die von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung steht diesem Normenverständnis nicht entgegen. Sie betrifft Verfahren, die Rechtsverstöße gegen das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb zum Gegenstand hatten und greift auf die amtliche Begründung zurück, um zu begründen, dass die Bestimmung auch in den Fällen anwendbar ist, in denen die Rufnummernnutzung nicht gegen die Bestimmungen des TKG und der TNV verstößt, sondern in denen „nur“ ein Verstoß gegen das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb vorliegt.

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Liegen danach die Tatbestandsvoraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG vor, soll die Bundesnetzagentur die Abschaltung der Rufnummer anordnen. Das Ermessen der Antragsgegnerin ist dahingehend gebunden, dass im Regelfall eine Abschaltungsanordnung erfolgen soll. Allein ein atypischer Sonderfall rechtfertigt eine Abweichung von dieser Rechtsfolge.

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Vgl. VG Köln, Urteil vom 06. März 2013 – 21 K 3572/11 -, juris, Rz. 44 m.w.N.

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Ein atypischer Fall liegt dann vor, wenn die Anwendung der Regelentscheidung dem Sinngehalt der Norm widerspricht, was dann der Fall sein kann, wenn der Sachverhalt unter den abstrakten Rahmen einer gesetzlichen Regelung fällt, deren Zweckbestimmung nicht auf Fälle dieser Art zugeschnitten ist,

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vgl. VG Köln Urteil vom 06. März 2013 – 21 K 3572/11 -, juris, Rz. 50 m.w.N.

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Ein atypischer Fall ist hier nicht gegeben. Zwar deutet die Entstehungsgeschichte der Norm darauf hin, dass die Regelung vor allem dem Schutz von Verbrauchern und Kunden vor einer missbräuchlichen Rufnummernnutzung soll. Sie ist aber hierauf nicht beschränkt, sondern erfasst – wie oben dargelegt – jegliche missbräuchliche oder auch „nur“ rechtswidrige Rufnummernnutzung. Vor diesem Hintergrund ist aber auch die Abschaltung von rechtswidrig zugeteilten Rufnummern kein atypischer Fall, für den die Regelung des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG nicht gedacht war.

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Weitere Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Abschaltungsanordnung verhältnismäßig. Die Abschaltungsanordnung dient der Einhaltung der gesetzlichen und sonstigen Vorschriften, die einen sparsamen Umgang mit der knappen Ressource Rufnummern sichern sollen. Bei den Rufnummern und insbesondere bei den hier betroffenen Ortsnetzrufnummern handelt es sich um eine knappe Ressource, die gemäß § 66 TKG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie (RL 2002/21/EG) der „Bewirtschaftung“ durch die Antragsgegnerin unterliegt, um so gemäß § 1 TKG flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Dabei ist eine knappe Ressource entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht erst dann gegeben, wenn eine Knappheitssituation tatsächlich eingetreten ist, sondern schon dann, wenn aufgrund einer ausreichenden Prognose von einer ohne Bewirtschaftung in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit auszugehen ist. Das ist aber bei den hier betroffenen Ortsnetznummern der Fall, da diese nicht beliebig reproduzierbar sind.

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Vgl. hierzu im einzelnen OVG NRW, Urteil vom 06. Dezember 2001 – 9 A 589/01; VG Köln, Urteil vom 03. März 2006 - 11 K 4217/05 -, juris.

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Die Abschaltung von Rufnummern ist geeignet, die Einhaltung der gesetzlichen und sonstigen Vorschriften über die Rufnummernzuteilung, die auf die Vermeidung von Rufnummernknappheit zielen, sicherzustellen, indem die weitere rechtswidrige Nutzung der betroffenen Rufnummern unterbindet.

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Sie ist auch erforderlich. Denn zum einen sind im Rahmen des Anwendungsbereichs des § 67 Abs. 5 Satz 1 TKG weniger einschneidende Maßnahmen nicht eröffnet. Unabhängig davon sind aber auch keine milderen, gleich geeigneten Mittel erkennbar. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf verweist, dass eine Abmahnung genügt hätte, ist dem entgegenzuhalten, dass diese den eingetretenen Rechtsverstoß nicht beseitigen kann.

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Die Maßnahme ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Dass die Abschaltung der Rufnummern zu erheblichen wirtschaftlichen Beeinträchtigungen bei der Antragstellerin und gegebenenfalls auch bei ihren Kunden führen kann, ist ihre regelmäßige, vom Gesetzgeber in Kauf genommene, planmäßige Folge. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin mit der großzügig bemessenen Abschaltungsfrist den Belangen der Antragstellerin und ihrer Kunden ausreichend Rechnung getragen, da sie damit hinreichend Zeit haben, die Erreichbarkeit der Kunden auch in der Zukunft sicherzustellen.

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Die Anordnung, die betroffenen Kunden bis spätestens zum 02. Oktober 2016 darüber zu informieren, zu welchem Datum ihre bisherigen Rufnummern abgeschaltet werden und dass die Abschaltung auch erfolgt, falls sie bis dahin zu einem anderen Anbieter wechseln sollten, ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Diese Anordnung beruht auf § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2 TNV. Ermessensfehler sind insoweit nicht ersichtlich.

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Auch Ziffer 6 der Anordnung, wonach bei bereits erfolgten und noch erfolgenden Portierungen die aufnehmenden Anbieter von der Abschaltungsanordnung einschließlich des Endtermins der Abschaltungsanordnung unverzüglich, bei bereits erfolgten Portierungen spätestens bis zum 02. Oktober 2016 und bei zukünftigen Portierungen unverzüglich nach Eingang des Portierungsauftrags schriftlich in Kenntnis zu setzen sind, ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Sie beruht auf § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG und ist geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die mit der Abschaltung bezweckte Beseitigung des Gesetzesverstoßes zu gewährleisten.

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Bedenken gegen Ziffer 1, 2 und 5 der Anordnung hat die Antragstellerin, die den Verstoß gegen die Zuteilungsbestimmungen eingeräumt hat, nicht geltend gemacht. Sie sind auch nicht ersichtlich.

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Die Zwangsgeldandrohung beruht auf §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 b), 11. Abs. 1 VwVG und begegnet gleichfalls keinen rechtlichen Bedenken.

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Auch die Interessenabwägung im Übrigen fällt zulasten der Antragstellerin aus. Gründe, die dafür sprechen, im vorliegenden Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung des sofortigen Vollzugs nach § 137 Abs. 1 TKG abzuweichen, sind nicht ersichtlich. Konsequenzen, die über die mit einer Abschaltung verbundenen Folgen hinausgehen, hat die Antragstellerin nicht aufgezeigt. Die von ihr befürchteten wirtschaftlichen Folgen sind unmittelbare Folge der der Bundesnetzagentur zugewiesenen Befugnis, diese Verfügung zu erlassen. Dass – etwa dadurch, dass die betreffenden Kunden sich einen neuen Anbieter suchen könnten – ihre wirtschaftliche Existenz gefährdet sein könnte, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin ihr mit der Ankündigung der Abschaltung erst zum 02. Februar 2018 hinreichend Gelegenheit gegeben, für die betroffenen Kunden nach einer verträglichen Lösung bei den sich aus der Abschaltung der 10stelligen Rufnummer ergebenden Folgen zu suchen. Zudem bleibt es der Antragstellerin – worauf auch die Antragsgegnerin hinweist - unbenommen, ihre Kunden darauf hinzuweisen, dass sie gegen die Abschaltungsanordnung Rechtsmittel eingelegt habe, um so zu versuchen, auf das Kundenverhalten noch Einfluss zu nehmen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer das Interesse der Antragstellerin als Anbieterin – abweichend von den Fällen, in denen vor allem Verstöße gegen das UWG mit nicht unerheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen Verfahrensgegenstand waren – in Ermangelung anderweitiger Anhaltspunkte mit der die Hälfte des im Hauptsacheverfahren festzusetzenden Regelstreitwertes für jede der von der Antragstellerin angegriffenen Teilregelungen der Anordnung bewertet.