Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-13, Aktenzeichen 12 K 4087/19

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Klägerin für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 nicht zur Zahlung einer Versorgungsabgabe an den Beklagten verpflichtet ist.

Der Bescheid vom 20. Juni 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Oktober 2019 wird aufgehoben, soweit der Abgabenbescheid den Betrag von 17.689,84 Euro übersteigt.

Der Bescheid vom 20. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Oktober 2019 wird aufgehoben, soweit der Abgabenbescheid den Betrag von 19.295,87 Euro übersteigt.

Der Bescheid vom 20. März 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Oktober 2019 wird aufgehoben, soweit der Abgabenbescheid den Betrag von 49.004,11 Euro übersteigt.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

Die Klägerin trägt 55% und der Beklagte 45% der Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Versorgungsabgaben für bei ihr angestellte verbeamtete Lehrkräfte.

2

Die Klägerin betreibt ein Privatgymnasium als allgemeinbildendes Gymnasium in .... Es handelt sich dabei um eine genehmigte Ersatzschule nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz Baden-Württemberg - PSchG). Gesellschafter der Klägerin war bis zum Jahr 2018 Herr ..., seither ist es die ... mit Sitz in .... Gesellschafter der ... ist Herr ..., der zugleich einzelberechtigter Geschäftsführer der Klägerin ist. Außerdem war Herr ... vom 28. April 2010 bis zum 11. April 2017 zugleich Geschäftsführer der ..., welche seinerzeit Trägerin des Privatgymnasiums ... war.

3

Die Klägerin erhält vom Beklagten nach den §§ 17 ff. PSchG einen Zuschuss je Kalenderjahr und Schüler (sog. Kopfsatz). Der Zuschuss je Schüler beträgt nach dem aktuell geltenden § 18 Abs. 2 Satz 1 PSchG 80% der nach § 18a PSchG ermittelten, bei einer entsprechenden Schule im öffentlichen Schulwesen entstehenden Kosten. Die Kosten des öffentlichen Schulwesens werden nach dem sogenannten Bruttokostenmodell berechnet (§ 18a Abs. 1 Satz 1 PSchG). Hierfür werden nach § 18a Abs. 1 Satz 2 PSchG die Kosten des Beklagten und der Schulträger für öffentliche Schulen nach § 18a Abs. 2 bis 13 PSchG erfasst (Bruttokosten). Als die im öffentlichen Schulwesen entstehenden Kosten im Sinne von § 18a Abs. 1 PSchG gelten nach § 18a Abs. 2 Satz 1 PSchG die auf einen Schüler bezogenen Kosten des Beklagten und der kommunalen Schulträger. Zu diesen Kosten des Beklagten zählt nach § 18a Abs. 6 Nr. 5 PSchG auch der pauschale Zuschlag für die Versorgung der beamteten Lehrkräfte in der in den jeweils geltenden Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen Baden-Württemberg zur Haushalts- und Wirtschaftsführung festgesetzten Höhe. Im Bruttokostenmodell werden die in der Haushaltsrechnung enthaltenen Ausgaben für die beamteten Lehrkräfte und ein pauschaler Versorgungszuschlag sowie eine Beihilfepauschale berücksichtigt. Die Träger einer Ersatzschule erhalten demnach auch Zuschüsse für bei ihnen beschäftigte Lehrer, die als Landesbeamte beurlaubt werden und für die aufgrund der Befreiung von der gesetzlichen Rentenversicherungspflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI keine Beiträge in die gesetzliche Rentenversicherung zu bezahlen sind. Bei beamteten Lehrkräften fällt dagegen kein Arbeitgeberanteil zur gesetzlichen Rentenversicherung an. Um zu vermeiden, dass den Schulträgern, die vom Landesdienst beurlaubte Lehrkräfte beschäftigen, kein Sondervorteil im Vergleich zu den Schulträgern, die keine vom Landesdienst beurlaubte Lehrkräfte beschäftigen, zukommt, weil sie den gleichen Zuschuss erhalten, ohne jedoch Versorgungsbeiträge für die beurlaubten Lehrkräfte abführen zu müssen, enthielt der Staatshaushaltsplan 2013/2014 vom 19. Dezember 2012 unter dem Haushaltstitel 684 16 folgenden Sperrvermerk:

4

„Erhöhung der Privatschulförderung zur Erhöhung des Deckungsgrades der Zuschüsse der nach § 17 Abs. 1 in Verbindung mit § 18 Abs. 2 PSchG geförderten Kopfsatzschulen in freier Trägerschaft im Bereich des Kultusministeriums und Sozialministeriums. Die Entsperrung des Mittelansatzes 2014 erfolgt nach Vorliegen einer Vereinbarung mit den Privatschulverbänden über den Einstieg in eine Versorgungsabgabe und Rückführung weiterer Doppelförderungstatbestände ab dem Schuljahr 2014/2015.“

5

Mit Schreiben des Vorstandes der Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Baden-Württemberg vom 14. Februar 2013, welche auch den Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. zu ihren Mitgliedern zählt, erklärte dieser die Bereitschaft, „in die Beteiligung an der Versorgung für beurlaubte Beamte mit dem Ziel einer für alle Seiten tragbaren Vereinbarung einzusteigen.“

6

Letztlich schloss die Landesregierung Baden-Württemberg am 18. Dezember 2013 mit sieben Privatschulverbänden (Verband Deutscher Privatschulen - Landesverband Baden-Württemberg e. V.; Evangelischer Schulbund in Südwestdeutschland; Evangelisches Schulwerk Baden und Württemberg; Stiftung Katholische Freie Schule der Diözese Rottenburg-Stuttgart; Schulstiftung und AG der Katholischen Freien Schulen der Erzdiözese Freiburg; Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen in Baden-Württemberg und Arbeitskreis Baden-Württembergischer Landerziehungsheime) eine Vereinbarung (im Folgenden: Vereinbarung über die Versorgungsabgabe). In Nummer I. 1. dieser Vereinbarung trafen die Vertragsparteien folgende Regelung:

7

„Für die vom Land an die in § 18 Abs. 2 PSchG genannten Schulen nach § 11 PSchG beurlaubten Lehrkräfte, für die das Land die Pensionslasten trägt, wird eine Versorgungsabgabe an das Land geleistet.“

8

Weiterhin vereinbarten die Vertragsparteien unter Nummer I. 3. Folgendes:

9

„Die von den privaten Trägern halbjährlich nachlaufend zu leistende Versorgungsabgabe je Lehrkraft beträgt unter Berücksichtigung der jeweils aktuellen Entgelttabelle samt Tarifsteigerungen pauschal 20 % der Endstufe der Entgeltgruppe 13 TV-L („Ecklehrer“). Für Lehrkräfte in Teilzeitbeschäftigung wird eine anteilige Versorgungsabgabe im Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit erhoben.“

10

Nach Nummer II. 4. der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe wird die Versorgungsabgabe für Lehrkräfte erhoben, die ab dem Schuljahr 2014/2015 vom Land beurlaubt werden. Für früher beurlaubte Lehrkräfte wird nach Nummer II. 5. keine Versorgungsabgabe erhoben. Die Klägerin war am 18. Dezember 2013 nicht Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., sondern trat diesem erst mit Wirkung zum ... 2018 bei. Das Privatgymnasium ... hingegen war am 18. Dezember 2013 Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V.

11

Der Landtag von Baden-Württemberg beschloss sodann mit Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 18. Februar 2016 (LT-Drs. 15/8073 S. 1) den Erlass von § 11 Abs. 2 PSchG mit folgendem Inhalt:

12

„Für Lehrkräfte, die vom Land nach Absatz 1 erstmalig zur Dienstleistung an den in § 18 Abs. 2 genannten Ersatzschulen beurlaubt werden, hat der Träger der Ersatzschule eine Versorgungsabgabe an das Land zu entrichten. Die Versorgungsabgabe beträgt je Lehrkraft und je Monat, für den die Lehrkraft zur Dienstleistung an der Ersatzschule beurlaubt ist, pauschal 20 Prozent der Endstufe der Entgeltgruppe 13 TV-L unter Berücksichtigung der jeweils geltenden Entgelttabelle. Die Versorgungsabgabe wird durch Bescheid festgesetzt. Das Nähere wird durch Rechtsverordnung des Kultusministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium geregelt.“

13

§ 11 Abs. 2 PSchG wurde am 23. Februar 2016 verkündet und trat nach Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze mit Wirkung zum 1. August 2015 in Kraft. Nach der Einführung zum Gesetz wollte der Gesetzgeber mit der Vorschrift eine „klarstellende Regelung zur Versorgungsabgabe betreffend nicht verbandlich organisierter Privatschulträger und gesetzliche Absicherung des Bestandsschutzes“ schaffen (LT-Drs. 15/7957 S. 13). Am 20. Juni 2017 erließ das Ministerium für Kultur, Jugend und Sport Baden-Württemberg im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen Baden-Württemberg aufgrund von § 11 Abs. 2 Satz 4 und § 23 Satz 1 Nr. 9 PSchG die Verordnung des Kultusministeriums über die Erhebung einer Versorgungsabgabe nach dem Privatschulgesetz (VersAbgVO). Diese regelt insbesondere in § 2 die Bemessungsgrundlage, Höhe und Fälligkeit der Versorgungsabgabe und in § 3 das Erhebungsverfahren. Nach § 6 trat die Versorgungsabgabeverordnung mit Wirkung vom 1. August 2015 in Kraft.

14

Mit Schreiben vom 2. März 2015, der Klägerin zugestellt am 5. März 2015, übersandte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg an die Klägerin eine Abrechnung der Versorgungsabgabe für vom Land beurlaubte Lehrkräfte für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Januar 2015 über 14.426,64 Euro. Das Schreiben enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung und benennt auch keine Rechts- oder Ermächtigungsgrundlage. Daraufhin forderte die Klägerin das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg mit Anwaltsschreiben vom 16. März 2015 dazu auf, mitzuteilen, auf welcher Rechtsgrundlage die Versorgungsabgabe erhoben werde und woraus sich die Höhe der angeforderten Versorgungsabgabe ergebe. Sodann legte die Klägerin gegen die Mitteilung vom 2. März 2015 mit Schreiben vom 1. April 2015 Widerspruch ein.

15

Mit Schreiben vom 31. März 2016, der Klägerin zugestellt am 6. April 2016, zog das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Klägerin zu einer Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 in Höhe von 33.816,66 Euro heran. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg stützte diese Forderung auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält das Schreiben nicht. Hiergegen legte die Klägerin am 9. Juni 2016 Widerspruch ein. Die Klägerin erstreckte diesen Widerspruch auch auf alle Folgebescheide zur Anforderung einer Versorgungsabgabe.

16

Mit Schreiben vom 20. Juni 2018, der Klägerin zugestellt am 27. Juni 2018, forderte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg von der Klägerin nochmals die Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 in Höhe von 33.816,66 Euro. Dabei stützte es sich nun auf § 11 Abs. 2 PSchG in Verbindung mit der Versorgungsabgabeverordnung und erteilte auch eine Rechtsbehelfsbelehrung. Hiergegen legte die Klägerin am 20. Juli 2018 Widerspruch ein.

17

Mit Schreiben vom 3. Juli 2018, der Klägerin zugestellt am 9. Juli 2018, übersandte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg an die Klägerin eine Neuberechnung der Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Januar 2015, wonach gemäß der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe eine Versorgungsabgabe in Höhe von 11.084,39 Euro zu zahlen sei. Das Schreiben enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung. Hiergegen legte die Klägerin am 2. August 2018 Widerspruch ein.

18

Mit Schreiben vom 8. August 2018, der Klägerin zugestellt am 14. August 2018, erhob das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg von der Klägerin die Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. Februar 2015 bis 31. Juli 2015 in Höhe von 12.983,23 Euro gemäß der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Das Schreiben enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung. Die Klägerin legte hiergegen am 28. August 2018 Widerspruch ein.

19

Mit drei Schreiben vom 17. Oktober 2018, der Klägerin jeweils zugestellt am 5. November 2018, nahm das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg eine teilweise Neuberechnung der Versorgungsabgaben vor. So legte es für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Januar 2015 eine Versorgungsabgabe in Höhe von 11.071,76 Euro fest. Für den Zeitraum 1. Februar 2015 bis 31. Juli 2015 korrigierte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den geltend gemachten Betrag auf 13.695,32 Euro. Bezüglich des Zeitraums 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 machte es nunmehr 30.772,55 Euro geltend. Die Abgabe für diese drei Halbjahre stützte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Die Schreiben enthalten keine Rechtsbehelfsbelehrung.

20

Mit Schreiben vom 30. Oktober 2018 teilte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg der Klägerin unter Bezugnahme auf deren Widersprüche – vom Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg „Schreiben“ genannt – vom 2. August 2018 und vom 28. August 2018 mit, dass Widersprüche gegen die Schreiben nicht zulässig seien, da für die Erhebung der Versorgungsabgabe für diesen Zeitraum keine Verwaltungsaktbefugnis bestehe.

21

Am 20. November 2018 forderte die Klägerin das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg dazu auf, die ihrerseits eingelegten Widersprüche zu bescheiden. Darauf reagierte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg nicht.

22

Mit Schreiben vom 20. November 2018, der Klägerin zugestellt am 28. November 2018, zog das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Klägerin zu einer Versorgungsabgabe für den Zeitraum vom 1. Februar 2016 bis 31. Juli 2016 in Höhe von 36.411,29 Euro gemäß § 11 Abs. 2 PSchG in Verbindung mit der Versorgungsabgabeverordnung heran. Hiergegen legte die Klägerin am 19. Dezember 2018 Widerspruch ein.

23

Mit Schreiben vom 20. März 2019, der Klägerin zugestellt am 25. März 2019, erhob das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg von der Klägerin eine Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2016 bis 31. Januar 2017 in Höhe von 62.165,47 Euro gemäß § 11 Abs. 2 PSchG in Verbindung mit der Versorgungsabgabeverordnung. Hiergegen legte die Klägerin am 18. April 2019 Widerspruch ein.

24

Die Klägerin trug zur Begründung ihrer Widersprüche im Wesentlichen vor, dass die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe schon keine rechtsbindende Wirkung für die verbandsgebundenen Schulen entfalte. So sei beispielsweise der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., einer der Vertragspartner, gemäß seiner Satzung nicht befugt, rechtsverbindlich für seine Mitglieder zu handeln, sofern er dazu nicht im Einzelfall legitimiert oder die Handlung nachträglich bei den Mitgliedern genehmigt worden sei. Diese Voraussetzungen seien in Bezug auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nicht gegeben. Vielmehr hätten die Verbandsmitglieder bis weit in das Jahr 2014 nicht einmal Kenntnis von der fraglichen Vereinbarung gehabt. In der Folge sei die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nach den Regelungen der §§ 177, 178 BGB auch gegenüber den verbandsgebundenen Schulen, welche die Vereinbarung nicht genehmigten, unwirksam. Jedenfalls für sie entfalte die Vereinbarung keinerlei Rechtswirkung, da sie zum Zeitpunkt des 18. Dezember 2013 keinem der vertragsschließenden Verbände angehört habe. Darüber hinaus sei die am 18. Februar 2016 beschlossene Neuregelung des § 11 Abs. 2 PSchG und dessen Inkrafttreten mit Wirkung zum 1. August 2015 wegen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot verfassungswidrig. Die Regelung greife rückwirkend in einen bereits abgeschlossenen Lebenssachverhalt ein. Diese Rückwirkung von Rechtsfolgen sei auch nicht ausnahmsweise gerechtfertigt. Denn die bisherige Gesetzeslage sei in keiner Weise unklar oder verworren, sondern klar und eindeutig gewesen, da es bis dato keine Rechtsgrundlage zur Erhebung der Versorgungsabgabe bei den Privatschulen gegeben habe. Die Landesregierung sei in fehlerhafter Weise davon ausgegangen, dass die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe Rechtsgrundlage für die verbandsgebundenen Schulen gewesen sei. Die Vereinbarung sei jedoch vollkommen unwirksam, und außerdem könne eine solche Vereinbarung zwischen zwei Parteien zu Lasten von unbeteiligten Dritten, den Privatschulen, dem Wesen nach schon nicht zu einer unsicheren rechtlichen Situation für diesen Dritten führen. Zusätzlich gelange man bei Durchführung einer umfassenden Interessenabwägung zu dem Ergebnis, dass das Interesse der Privatschulen am Fortbestand der Rechtslage zumindest bis zum Zeitpunkt der Verabschiedung einer gesetzlichen Änderung für die Zukunft, das Interesse des Landes an einer rückwirkenden gesetzlichen Änderung überwiege. Sie sei außerdem nicht von der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe betroffen und habe daher darauf vertraut, auch von den gesetzlichen Regelungen bezüglich der Versorgungsabgabe nicht betroffen zu sein beziehungsweise zu werden. Das Vertrauen sei auch schutzwürdig, da zum einen die Behörde in keiner Weise auf ihre Widersprüche reagiert habe und bei Durchführung der erforderlichen Interessen- und Güterabwägung unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes, der Grundrechte und vom Sinn und Zweck des Gesetzes her, eine Übergangsregelung erforderlich gewesen sei, um Rücklagen bilden zu können. Zum anderen habe sie bis zum 31. Juli 2016 keine Möglichkeit gehabt, das Arbeitsverhältnis zu einer zur Verbeamtung anstehenden Lehrkraft zu beenden und so die Versorgungsabgabe zu vermeiden, da sie über eine Verbeamtung stets erst nachträglich informiert worden sei. Auch deshalb habe sie zumindest bis zur gesetzlichen Änderung am 23. Februar 2016 auf die bisherige Praxis vertrauen dürfen.

25

Die Seitens der Klägerin eingelegten Widersprüche beschied das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg zunächst nicht.

26

Die Klägerin hat am 17. Juni 2019 Klage erhoben und ergänzend vorgetragen, dass es sich bei der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe zwischen der Landesregierung und den Privatschulverbänden um eine privatrechtliche Vereinbarung handele, die ihre rechtsbindende Wirkung ausschließlich zwischen dem Land Baden-Württemberg und dessen Vertragspartnern entfalten könne. Sie sei davon jedenfalls nicht betroffen. Der Beklagte habe auch frühzeitig Kenntnis von der mangelnden Vertretungsmacht des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. gehabt, weshalb sowohl für den Beklagten als auch für sie eindeutig erkennbar gewesen sei, dass die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe keine taugliche Rechtsgrundlage zur Erhebung einer Versorgungsabgabe bei den Mitgliedern des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. darstellen könne. Auch aus diesem Grund habe keine verworrene Rechtslage bestanden. Gerade dies habe der Beklagte aber bei der Neuregelung des § 11 Abs. 2 PSchG fälschlicherweise unterstellt. Weiterhin habe das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg sie jedenfalls bis zum 23. Februar 2016 nicht zu einer Versorgungsabgabe heranziehen dürfen. Im Vertrauen auf diese bisher für sie geltende Rechtslage habe sie als juristische Person des Privatrechts ihre Personal- und Kostenplanung für das Schuljahr 2015/2016 bereits abgeschlossen, als die rückwirkende gesetzliche Änderung am 23. Februar 2016 verabschiedet worden sei. Somit habe der Gesetzgeber in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen. Ihr Vertrauen sei auch nicht deshalb weniger schutzwürdig, weil ihr Geschäftsführer gewusst habe, dass sie nicht zur Zahlung einer Versorgungsabgabe aus Vertrag verpflichtet gewesen sei. Die fehlerhafte Gestaltung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gehe nicht zu Lasten des Vertrauens der Bürger. Dieser müsse nicht damit rechnen, dass der Staat seine ursprüngliche Rechtsfehlerhaftigkeit durch nachträglich rückwirkende gesetzliche Gestaltung korrigieren und damit sein rechtsfehlerhaftes Verhalten heilen dürfe. Aus der Teilnichtigkeit folge unmittelbar, dass die Erhebung einer Versorgungsabgabe ab dem 26. Februar 2016 nicht für beamtete Lehrkräfte gefordert werden könne, die vor der Verkündung bereits an ihre Schule beurlaubt gewesen seien. Dies würde wiederum eine unzulässige Rückwirkung darstellen. Daher könne die Versorgungsabgabe nur für verbeamtet Lehrkräfte gefordert werden, die nach dem Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes neu an ihre Schulen beurlaubt worden seien.

27

Während des anhängigen Gerichtsverfahrens wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg mit Widerspruchsbescheid vom 17. Oktober 2019 die Widersprüche vom 1. April 2015, 9. Juni 2016, 2. August 2018 und 28. August 2018 als unzulässig und die Widersprüche vom 20. Juli 2018, 19. Dezember 2018 und 18. April 2019 als unbegründet zurück. Soweit das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Widersprüche als unzulässig zurückwies, begründete es dies damit, dass die mit diesen Widersprüchen angegriffenen Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018, 8. August 2018 und 17. Oktober 2018 keine Verwaltungsakte im Sinne von § 68 VwGO in Verbindung mit § 35 Satz 1 LVwVfG seien. Es fehle am Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Denn bei den Schreiben handele es sich um bloße Aufforderungen an die Klägerin zur Zahlung der Versorgungsabgabe auf Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Diese Vereinbarung sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 LVwVfG. Mit den Schreiben habe das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg jeweils nur mitgeteilt, in welcher Höhe die Versorgungsabgabe von der Klägerin zu bezahlen sei. Das lasse sich auch an der äußeren Form der Schreiben und insbesondere dem Fehlen der Rechtsbehelfsbelehrung erkennen. Einer Aufhebung des Schreibens vom 31. März 2016 bedürfe es nicht. Ebenso wenig müsse das dritte Schreiben vom 17. Oktober 2018 betreffend den Zeitraum vom 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 aufgehoben werden. Denn mit Schreiben vom 20. Juni 2018 habe das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für diesen Zeitraum auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG die Versorgungsabgabe durch Verwaltungsakt endgültig festsetzt. Das Schreiben vom 17. Oktober 2018 sei kein Verwaltungsakt, da es nur auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ausdrücklich Bezug nehme; das Schreiben habe sich nur auf das Schreiben vom 31. März 2016 bezogen. Jedenfalls hätten sich die Schreiben vom 17. Oktober 2018 und vom 31. März 2016 durch die Festsetzung der Versorgungsabgabe mit Bescheid vom 20. Juni 2018 erledigt. Soweit das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Widersprüche als unbegründet zurückgewiesen habe, sei darauf abzuheben, dass es sich bei dem rückwirkend zum 1. August 2015 in Kraft getretenen § 11 Abs. 2 PSchG um einen Fall zulässiger unechter Rückwirkung handele. Der Gesetzgeber habe damit nicht nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingegriffen. Vielmehr knüpfe § 11 Abs. 2 Satz 1 PSchG die Erhebung der Versorgungsabgabe an die Beurlaubung nach § 11 Abs. 1 PSchG. Diese Beurlaubung sei kein einmaliger Vorgang, sondern ein dauerhafter Zustand. Dieser dauere an, solange die beurlaubte Lehrkraft an der Ersatzschule tätig sei. Für Lehrkräfte, die zwischen dem 1. August 2015 und dem 26. Februar 2016 beurlaubt worden seien, liege damit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Fall vor, in dem die belastenden Rechtsfolgen der Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst würden. Auch für diese Lehrkräfte genieße die allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen verfassungsrechtlichen Schutz. Es sei insbesondere im Abgabenrecht anerkannt, dass der Gesetzgeber nach den Grundsätzen der unechten Rückwirkung Normen mit Wirkung für den laufenden Erhebungszeitraum ändern dürfe. Ein Vertrauensschutz der Privatschulen bestehe auch deshalb nicht, weil mit § 11 Abs. 2 PSchG lediglich der ohnehin bestehende Ausgleichsanspruch zur Abschöpfung der Doppelförderung aufgrund des Bruttokostenmodells normiert werde.

28

Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 18. November 2019 ihre Klage auf den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg erweitert und zur Erwiderung ergänzend vorgetragen, es handele sich auch bei den Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018, 8. August 2018 und 17.Oktober 2018 um Verwaltungsakte. Insbesondere sei die Regelungswirkung gegeben. Nach ihrem objektiven Erklärungswert habe man die Schreiben nicht als bloße Zahlungsaufforderung verstehen können, denn die ausstellende Behörde habe hinreichend erkennen lassen, dass mit diesen Schreiben öffentlich-rechtliche Forderungen hoheitlich durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden sollten. Nach Form und Inhalt handele es sich um Verwaltungsakte. Schon der gewählte Begriff der Versorgungsabgabe lasse deutlich erkennen, dass vorliegend von ihr als juristische Person des Privatrechts eine öffentlich-rechtliche Abgabe in Form einer Geldleistung gefordert werde, die sie aufgrund von Rechtsvorschriften an den Staat abzuführen habe. Der Regelungscharakter trete auch durch die dem Schreiben zusätzlich als Anlage neben der Namensliste beigefügten Berechnungen der angeforderten Abgabe deutlich hervor.

29

Die Klägerin beantragt,

30

1. die Bescheide des Beklagten vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018, 8. August 2018 und vom 17. Oktober 2018 sowie die Bescheide vom 20. Juni 2018, 20. November 2018 und 20. März 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Oktober 2019 aufzuheben;

31

hilfsweise festzustellen, dass sie für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 nicht zur Zahlung einer Versorgungsabgabe an den Beklagten verpflichtet war;

32

2. die Zuziehung ihrer Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

33

Der Beklagte beantragt,

34

die Klage abzuweisen.

35

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass die Anfechtungsklage der Klägerin gegen die Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie den drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 bereits unstatthaft sei, da es sich bei den Schreiben nicht um Verwaltungsakte handele. Die den Schreiben beigefügten Berechnungen zur Höhe der Versorgungsabgaben würden nicht dazu führen, dass sie Regelungscharakter hätten. Vielmehr liege es in der Natur der Sache, dass den Zahlungsaufforderungen solche Berechnungen beigefügt gewesen seien. Außerdem habe ihm bereits die Befugnis gefehlt, die in der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe vereinbarte Leistung der Versorgungsabgabe gegenüber der Klägerin mittels Verwaltungsakt geltend zu machen. Unabhängig davon seien die genannten Zahlungsaufforderungen rechtmäßig. Die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe stelle insoweit eine wirksame Anspruchsgrundlage dar. Es handele sich dabei um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der §§ 54 ff. LVwVfG. Mit diesem sei in wirksamer Weise eine Zahlungspflicht für die Privatschulträger begründet worden. Auf die Bezeichnung als Versorgungsabgabe komme es nicht an. Die Versorgungsabgabe unterfalle auch nicht dem Abgabenrecht, da sie lediglich einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zum Ausgleich einer ansonsten bestehenden Doppelförderung aufgrund der von ihm gewährten Zuschüsse konkretisiere. Selbst wenn die Versorgungsabgabe dem Abgabenrecht zuzuordnen wäre, bestehe zumindest außerhalb des Kernbereichs des Abgabenrechts kein Verbot, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zu schließen. Die Klägerin sei bei dem Vertragsschluss auch wirksam nach § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit § 164 Abs. 1 BGB vom Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. vertreten worden. Nach seinem objektiven Empfängerhorizont als Vertragspartner habe kein Zweifel daran bestanden, dass der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. bei Vertragsschluss zumindest konkludent auch im Namen seiner Mitglieder gehandelt habe (§ 164 Abs. 1 Satz 2 BGB). Dies ergebe sich daraus, dass Gegenstand der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nur Regelungen seien, die sich unmittelbar auf die Privatschulträger bezögen. Auch habe der Verband bei Vertragsschluss als Vertreter der Klägerin mit Vertretungsmacht im Sinne von § 164 Abs. 1 Satz 1 BGB gehandelt. Der Vereinsvorstand sei Kraft seiner organschaftlichen Vertretungsmacht befugt, Verträge für den Verein abzuschließen (vgl. § 26 BGB). Darüber hinaus hätten die Vereinsmitglieder den Verein und damit den Vereinsvorstand auch rechtsgeschäftlich dazu ermächtigt, im Außenverhältnis gegenüber öffentlichen Institutionen als ihr Vertreter aufzutreten. Dies ergebe sich aus der Satzung des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. Jedenfalls folge die Vertretungsmacht aus Rechtsscheingrundsätzen. Es habe im Zeitpunkt des Vertragsschlusses eine Duldungsvollmacht bestanden. Denn die Klägerin habe Kenntnis von dem Vertragsschluss gehabt. Insoweit sei sie ebenso wie die weiteren Mitglieder des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. umfassend und laufend über den Verhandlungsstand informiert worden. Außerdem seien die Vertragsverhandlungen auch öffentlich bekannt gewesen. Selbst falls die Klägerin keine positive Kenntnis vom Auftreten des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. als ihrem Vertreter gehabt hätte, habe nach den Grundsätzen der Anscheinsvollmacht eine Vertretungsmacht dieses Vereines für die Klägerin bestanden. Der Vorstand der Klägerin hätte bei pflichtgemäßer Sorgfalt erkennen müssen und verhindern können, dass der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. die Verhandlungen mit der Landesregierung vorantreiben und mit der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe abschließen würde. Nach den Grundsätzen der Anscheins- und Duldungsvollmacht sei die Klägerin beim Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe selbst dann wirksam durch den Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. vertreten worden, wenn sie seinerzeit nicht Mitglied dieses oder eines anderen unterzeichnenden Verbandes gewesen wäre. Denn die Klägerin müsse sich nach § 166 Abs. 1 BGB die Kenntnis und das Kennenmüssen ihres Geschäftsführers von den Vertragsverhandlungen zurechnen lassen. Selbst wenn die Klägerin an die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nicht gebunden wäre, so stehe ihm ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gegen die Klägerin zu. Denn bei den Zuschusszahlungen nach §§ 17 ff. PSchG handele es sich um eine nicht gerechtfertigte Vermögensverschiebung, die zu einer gleichheitswidrigen Doppelförderung führe. Des Weiteren habe der Gesetzgeber mit § 11 Abs. 2 PSchG eine zulässige unechte Rückwirkung vorgenommen. Der rückwirkenden Erhebung der Versorgungsabgabe könnten insbesondere auch keine vermeintlich abgeschlossenen halbjährlichen Erhebungszeiträume entgegengehalten werden. Denn § 11 Abs. 2 Satz 1 PSchG sehe solche Erhebungszeiträume schon nicht vor. Er enthalte nur die Vorgabe, die Versorgungsabgabe tagesgenau anhand des Monatsgehalts zu berechnen. Dementsprechend sei die Beklagte bei den Berechnungen für die Lehrkräfte auch verfahren. Selbst falls § 11 Abs. 2 PSchG eine echte Rückwirkung enthielte, wäre diese zulässig. Denn ohne Erhebung einer Versorgungsabgabe habe seit dem Jahr 2006 eine nicht gerechtfertigte Doppelförderung einzelner Schulen vorgelegen. Ihm seien demgegenüber für den Versorgungsaufwand für beurlaubte Lehrer erhebliche Kosten entstanden. Weder für die Klägerin noch für andere Privatschulträger habe ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand ihrer Doppelförderung bestanden. Alle Privatschulen hätten zumindest ab dem 1. August 2015 mit der Erhebung der Versorgungsabgabe für das Schuljahr 2015/2016 rechnen müssen. Denn das Ziel der Landesregierung, eine Versorgungsabgabe von den Privatschulträgern zu erheben und damit die Doppelförderung zurückzuführen, sei unabhängig von der Mitgliedschaft in einem Privatschulverband öffentlich bekannt gewesen. Auch der Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe sei allgemein öffentlich bekannt gewesen. Jedenfalls die Klägerin habe Kenntnis davon erlangt, da sie von dem Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. darüber informiert worden sei. Nach Abschluss dieser Vereinbarung habe die Klägerin nicht mehr darauf vertrauen können, dass keine Versorgungsabgabe von ihr erhoben werde. Jedenfalls hätten sich die Nicht-Mitglieder eines Privatschulverbandes nicht darauf verlassen können, dass von den Verbandsmitgliedern eine Versorgungsabgabe zu leisten sei, von den Nicht-Mitgliedern dagegen ohne sachlichen Grund nicht. Denn es sei das öffentlich erklärte und bekannte Ziel der Landesregierung gewesen, die Doppelförderung für alle Privatschulträger zu beenden. Außerdem sei der Anwendungsbereich der bisherigen Regelung in der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe unklar gewesen. Insoweit stelle § 11 Abs. 2 PSchG lediglich klar, dass auch nicht verbandlich organisierte Privatschulen verpflichtet seien, die Versorgungsabgabe zu zahlen und behebe so eine mögliche Ungleichbehandlung verschiedener Privatschulträger. Letztlich sei mit § 11 Abs. 2 PSchG nur der ohnehin bestehende öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch normiert worden. Jedenfalls für die Erhebung der Versorgungsabgabe ab dem 27. Februar 2016 scheide eine Rückwirkung des § 11 Abs. 2 PSchG aus. Denn selbst im Falle einer unzulässigen Rückwirkung sei die Vorschrift für die Zeit nach der Verkündung nicht nichtig.

36

Der Kammer liegt die einschlägige Verwaltungsakte des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe

I.

37

Der Verwaltungsrechtsweg ist vorliegend gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es liegt hier insbesondere eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor.

38

Zum einen ist die streitentscheidende Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2 PSchG dem öffentlichen Recht zuzuordnen; die Regelung berechtigt und verpflichtet das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg zur Erhebung der Versorgungsabgabe mittels Bescheiden gegenüber den Privatschulträgern. Zum anderen ergibt sich auch aus der für den Zeitraum vor Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG geltenden Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Denn es handelt sich dabei um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 LVwVfG. Demnach kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Eine vertragliche Vereinbarung zwischen der Landesregierung und den Privatschulverbänden liegt hier unstreitig vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Vertragsinhalt dem öffentlichen Recht und nicht dem Privatrecht zuzuordnen. Die Abgrenzung des öffentlich-rechtlichen zum privatrechtlichen Vertrag erfolgt nach dem Vertragsgegenstand, also nach objektiven Kriterien und nicht nach den subjektiven Vorstellungen der Vertragsparteien. Bei der Klassifizierung des Vertragsgegenstands muss auf die allgemeinen Abgrenzungskriterien zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht zurückgegriffen werden. Es kommt darauf an, ob die den Vertrag prägenden Rechte und Pflichten der Vertragspartner auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts liegen, es sich also um von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelte Sachverhalte handelt. Dies ist vorliegend der Fall. Denn mit der Versorgungsabgabe sollte eine aus der Bezuschussung von Privatschulen nach §§ 17 ff. PSchG folgende Doppelförderung ausgeglichen und die Privatschulträger an der Versorgung von verbeamteten, in Zeiten der Beurlaubung bei ihr tätigen Lehrkräften beteiligt werden. Die Vorschriften der §§ 17 ff. PSchG, aus welchen die Versorgungsabgabe im Zusammenspiel mit § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI resultiert, sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen, da sie das Rechtsverhältnis der Hoheitsträger gegenüber den Privatschulträgern regeln. Auch die Versorgung von verbeamteten Lehrkräften ist insgesamt öffentlich-rechtlich und gerade nicht privatrechtlich geregelt.

II.

39

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag teilweise unzulässig (dazu unter 1.) und im Übrigen nur teilweise begründet (dazu unter 2.).

40

1. Die Klage ist teilweise unzulässig. Denn die von der Klägerin ausdrücklich als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erhobene Klage ist bereits nicht statthaft, soweit sie sich gegen die Schreiben des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie die drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 richtet.

41

a) Die Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO nur statthaft, soweit mit ihr die Aufhebung von Verwaltungsakten im Sinne von § 35 LVwVfG begehrt wird. Bei den Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie den drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 handelt es sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um Verwaltungsakte. Denn es fehlt am Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.

42

Eine „Regelung“ ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, wenn also Rechte oder Pflichten des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - juris, Rn. 15). Die Anordnung schließt ein behördliches Verwaltungsverfahren ab und bestimmt mit staatlicher Autorität und der Bestandskraft fähiger Wirkung (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - juris, Rn. 8) unmittelbar die subjektiv-öffentlichen Rechte oder Pflichten der Beteiligten (BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1985 - 3 C 33.83 - juris, Rn. 26). Die Regelung legt im Wege einseitiger, hoheitlicher und verbindlicher Gestaltung eines von öffentlich-rechtlichen Normen geprägten Lebenssachverhaltes fest, was der Betroffene tun, dulden oder unterlassen muss.Keine Regelungswirkung besteht bei schlicht-hoheitlichem Handeln, insbesondere in Form von behördlichen Realakten. Insoweit haben auch rechtsgeschäftliche Willenserklärungen im Rahmen verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse grundsätzlich keine Regelungswirkung (Kyrill-Alexander Schwarz in:Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 35 VwVfG, Rn. 95).Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist letztlich im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert – insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt – auf die äußere Form (z. B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte beziehungsweise fehlende Rechtsbehelfsbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen – aus der Sicht eines objektiven Betrachters –, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben, verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben beziehungsweise dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.2009 - 2 S 1457/09 - juris, Rn. 33).

43

b) In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze sind die hier streitgegenständlichen Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie die drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitige verbindliche Regelung seitens des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg als handelnder Behörde, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form von schlichten Zahlungsaufforderungen zu werten. Zwar deutet der von der Behörde gewählte Sprachgebrauch teilweise auf eine verbindliche hoheitliche Regelung und damit auf einen Verwaltungsakt hin. So wählte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für die Schreiben teilweise die Bezeichnung „Anforderung von Versorgungsabgaben“ (so im Schreiben vom 31. März 2016), und die Versorgungsabgaben wurden ausweislich der Schreiben gegenüber der Klägerin „erhoben“. Die Erhebung von Abgaben erfolgt typischerweise in Gestalt von Leistungsbescheiden.

44

Eine solche Auslegung ließe jedoch die übrigen, überwiegend gegen das Vorliegen von Verwaltungsakten sprechenden Umstände des Einzelfalles außer Acht.Bereits das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung deutet darauf hin, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Zahlungsaufforderung nicht, wie es den Verwaltungsakt begrifflich kennzeichnet, zur Bestandskraft nach sich ziehenden Regelung des Falles erlassen wollte (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - juris, Rn. 8). Hierfür spricht auch eine vergleichsweise Betrachtung der hier gegenständlichen Schreiben, welche sich auf § 11 Abs. 2 PSchG stützen – diese enthalten eine Rechtsbehelfsbelehrung. Weiterhin stützen sich die Zahlungsaufforderungen nicht auf eine gesetzliche Rechtsgrundlage. Vielmehr verweisen die meisten der Schreiben auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Dabei handelt es sich um eine vertragliche Vereinbarung. Mit den Zahlungsaufforderungen hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ersichtlich jeweils nur mitgeteilt, in welcher Höhe die Versorgungsabgabe von der Klägerin an es zu leisten sei. Es sollte mit den Schreiben keine Pflicht hoheitlich begründet, sondern die in Nr. II. 1. der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe festgelegte Zahlungspflicht geltend gemacht werden.Die Zahlungsaufforderungen ergingen innerhalb eines Rechtsverhältnisses, das von beiden Beteiligten als Vertragsverhältnis, mithin auf der Ebene der Gleichordnung angesehen wurde. Zu beachten ist insoweit auch, dass dem Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Befugnis fehlte, die in der (vertraglichen) Vereinbarung über die Versorgungsabgabe vereinbarte Leistung gegenüber der Klägerin durch Verwaltungsakt geltend zu machen (sogenannte Verwaltungsaktbefugnis). Dass ihm dies bewusst war, zeigt sich auch daran, dass erst die auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG – welcher eine Veraltungsaktbefugnis vermittelt – ergangenen Bescheide mit Rechtsbehelfsbelehrungen versehen wurden. Diese Übung belegt, dass die übrigen Schreiben als schlichte Zahlungsaufforderungen anzusehen sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15.94 - juris, Rn. 17). Des Weiteren waren die Schreiben teilweise als „Abrechnung der Versorgungsabgabe“ (so das Schreiben vom 2. März 2015) oder als „Neuberechnung der Versorgungsabgabe“ (so das Schreiben vom 3. Juli 2018) bezeichnet. Die Begriffe „Neuberechnung“ und „Abrechnung“ indizieren nichthoheitliches Handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15.94 - juris, Rn. 17). Schließlich enden die Schreiben lediglich mit einer Zahlungsaufforderung und einer anschließenden Grußformel. Die nicht näher begründeten (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG, der für Verwaltungsakte ein Begründungserfordernis vorschreibt) Schreiben drohen insbesondere keine Konsequenzen für den Fall der Nichtzahlung an.

45

Soweit die Klägerin auch die Aufhebung des Schreibens vom 31. März 2016 und des dritten Schreibens vom 17. Oktober 2018 begehrt, betreffen diese zwar den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016, für den bereits § 11 Abs. 2 PSchG galt. Es handelt sich bei ihnen dennoch um keinen tauglichen Gegenstand der Anfechtungsklage: Mit dem Schreiben vom 31. März 2016 wurde die Versorgungsabgabe für den Zeitraum vom 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 zunächst noch auf Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe angefordert. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält dieses Schreiben nicht. Mit Schreiben vom 20. Juni 2018 wurde dann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG für diesen Zeitraum die Versorgungsabgabe durch Verwaltungsakt festgesetzt. Das Schreiben vom 17. Oktober 2018 ist ebenfalls kein Verwaltungsakt. Vielmehr nimmt auch dieses Schreiben auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe Bezug und enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.

46

2. Die in objektiver Klagehäufung (§ 44 VwGO) erhobenen Klagen sind, soweit mit ihnen die Zahlungsbescheide vom 20. Juni 2018, 20. November 2018 und 20. März 2019 angefochten werden, als Anfechtungsklagen gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie sind aber nur teilweise begründet. Denn die Bescheide vom 20. Juni 2018 (dazu unter a)), 20. November 2018 (dazu unter b)) und 20. März 2019 (dazu unter c)) sind nur teilweise rechtswidrig und verletzen die Klägerin insoweit in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); im Übrigen sind sie rechtmäßig.

47

a) Mit Bescheid vom 20. Juni 2018 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für den Abrechnungszeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 eine Versorgungsabgabe in Höhe von 33.816,66 Euro fest. Die auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützte Anforderung der Versorgungsabgabe findet zwar in dieser Bestimmung eine taugliche, insbesondere verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage (dazu unter aa)). Allerdings ist die Festsetzung der Versorgungsabgabe für diesen Zeitraum auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG nur bis zu einem Betrag von 17.689,84 Euro berechtigt (dazu unter bb)). Den darüberhinausgehenden Betrag kann der Beklagte auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen (dazu unter cc)).

48

aa) Der angefochtene Bescheid findet seine rechtliche Grundlage in § 11 Abs. 2 Satz 1 bis 3 PSchG in der im maßgeblichen Veranlagungszeitraum geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163).

49

Nach diesen Bestimmungen hat der Träger der Ersatzschule für Lehrkräfte, die vom Land nach § 11 Abs. 1 PSchG erstmalig zur Dienstleistung an den in § 18 Absatz 2 PSchG genannten Ersatzschulen beurlaubt werden, eine Versorgungsabgabe an das Land zu entrichten. Die Versorgungsabgabe beträgt dabei je Lehrkraft und je Monat, für den die Lehrkraft zur Dienstleistung an der Ersatzschule beurlaubt ist, pauschal 20 Prozent der Endstufe der Entgeltgruppe 13 TV-L unter Berücksichtigung der jeweils geltenden Entgelttabelle (Satz 2) und die Versorgungsabgabe wird durch Bescheid festgesetzt (Satz 3).

50

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese Vorschrift des § 11 Abs. 2 PSchG in der Fassung vom 23. Februar 2016 nicht verfassungswidrig. Denn es ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, dass § 11 Abs. 2 PSchG nach Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163 <164>) rückwirkend am 1. August 2015 in Kraft getreten ist. Es liegt ein Fall zulässiger Rückwirkung vor.

51

Bei Gesetzesänderungen ist mit Blick auf den Vertrauensschutz zwischen Regelungen mit „echter Rückwirkung“ (auch: „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“) und „unechter Rückwirkung“ (auch: „tatbestandliche Rückanknüpfung“) zu unterscheiden. Relevanter Bezugspunkt ist dabei jeweils die Verkündung der neuen Regelung (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 40).

52

Eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, etwa wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 42). Eine Rechtsnorm entfaltet dagegen echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Die echte Rückwirkung ist nur ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 40 f.).

53

Vorliegend sind selbst die strengeren Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zulässigkeit der echten Rückwirkung erfüllt. Das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenzen. Es gilt nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder ein Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen ist gegeben, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung vertrauen durften, sondern mit deren Änderung rechnen mussten.Vertrauensschutz kommt insbesondere dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine Klärung erwartet werden musste oder wenn das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 55 f.). Nach diesen Grundsätzen durfte § 11 Abs. 2 PSchG rückwirkend in Kraft treten. Für die Kammer sind dabei folgende Gesichtspunkte für den Wegfall des Vertrauensschutzes in die bisherige Rechts- und Gesetzeslage leitend:

54

Ohne Erhebung einer Versorgungsabgabe war seit dem im Jahr 2006 eingeführten Bruttokostenmodell eine nicht beabsichtigte Doppelförderung gegeben. Einerseits wurde nach § 18a Abs. 6 Nr. 5 PSchG ein pauschaler Zuschlag für die Versorgung der beamteten Lehrkräfte bei der Ermittlung der Bruttokosten auch von Ersatzschulen berücksichtigt. Andererseits fielen bei Schulträgern, die vom Landesdienst beurlaubte Lehrkräfte beschäftigten, diese Kosten nicht an. Aufgrund des unterschiedlichen Anteils an beurlaubten Beamten kam es zugleich zu einer Ungleichbehandlung zwischen einzelnen Schulen in freier Trägerschaft. Dem Land Baden-Württemberg entstanden für den Versorgungsaufwand für die beurlaubten Lehrer erhebliche Kosten. So kam der Rechnungshof Baden-Württemberg bereits in seiner Denkschrift 2012 zu dem Ergebnis, dass die Privatschulen aufgrund des Bruttokostenmodells überfinanziert sind. In einer Mitteilung vom 6. November 2012 (LT-Drs. 15/2637, S. 7) wies ferner die Landesregierung auf die Problematik hin und veröffentlichte folgende Aussage:

55

„Neben den Zuschüssen zum laufenden Schulbetrieb gewährt das Land den Ersatzschulen noch weitere Leistungen, die über die Bruttokostenmodellberechnung hinausgehen und insofern in der Summe ein beachtliches Volumen zusätzlicher Leistungen des Landes darstellen. Da die unten aufgeführten Leistungen zudem bereits bei der Berechnung nach dem Bruttokostenmodell berücksichtigt werden und folglich in den laufenden Zuschüssen nach § 18 Abs. 2 PSchG an die Kopfsatzschulen enthalten sind, liegt durch die zusätzliche Gewährung dieser Leistungen eine Doppelförderung bzw. ein Vorteil vor. Betroffen sind folgenden Bereiche: – Beurlaubte Lehrkräfte/Versorgung: Im laufenden Schuljahr 2011/12 sind 5.569 Lehrkräfte gemäß § 11 PSchG aus dem öffentlichen Schuldienst an Privatschulen beurlaubt. Gegenüber dem letzten Bericht entspricht dies einer Steigerung in Höhe von ca. 15 %. Die Zunahme bezieht sich überwiegend auf die Kopfsatzschulen. Von den Privatschulträgern sind für diese Lehrkräfte keine Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung zu entrichten (obwohl die Privatschulen, durch die Berücksichtigung im Bruttokostenmodell, grundsätzlich dazu in die Lage versetzt werden), da bei Eintritt in den Ruhestand das Land für die Versorgung der bis dahin beurlaubten Lehrkräfte aufkommt. Dadurch ergibt sich für die Träger der Kopfsatzschulen, an denen beurlaubte Lehrkräfte unterrichten, ein finanzieller Vorteil in Höhe von rd. 30 Mio. EUR jährlich. Zusätzlich entfallen für die Privatschulträger für die o.g. beurlaubten Lehrkräfte die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, soweit die beurlaubten Lehrkräfte nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen bei Krankheit Anspruch auf Fortzahlung der Bezüge und auf Beihilfe haben.“

56

Darüber hinaus wies die Landesregierung bereits regelmäßig öffentlich auf die nicht zu rechtfertigende Doppelförderung hin und führte Anfang 2013 intensive Gespräche mit der Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Baden-Württemberg. Mitglieder dieser Arbeitsgemeinschaft sind der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., der Evangelische Schulbund in Südwestdeutschland, das Evangelische Schulwerk in Württemberg, die Stiftung Katholische Freie Schule der Diözese Rottenburg-Stuttgart, die Schulstiftung und AG der Katholischen Freien Schulen der Erzdiözese Freiburg, die Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen in Baden-Württemberg und der Arbeitskreis Baden-Württembergischer Landerziehungsheime. In einem Schreiben vom 14. Februar 2013 erklärte die Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Baden-Württemberg die Bereitschaft, „in die Beteiligung an der Versorgung für beurlaubte Beamte mit dem Ziel einer für alle Seiten tragbaren Vereinbarung einzusteigen.“ Außerdem enthielt auch der Staatshaushaltsplan 2013/2014 vom 19. Dezember 2012 einen Sperrvermerk, nach dem eine Versorgungsabgabe geschaffen werden sollte. Durch die öffentlichen Verlautbarungen des Rechnungshofs und der Landesregierung war das Ziel der Einführung der Versorgungsabgabe öffentlich, jedenfalls aber in den informierten Kreisen der Privatschulträger – was ausreichend ist – bekannt. Die Klägerin kann insoweit nicht mit Erfolg einwenden, sie selbst habe beziehungsweise ihre Organe hätten hiervon keine individuelle Kenntnis besessen. Denn selbst wenn die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum noch nicht verbandsmäßig organisiert war, so gehörte sie doch zum interessierten Kreis derjenigen, der von möglichen Änderungen der Rechts- und Gesetzeslage betroffen war. Dies gilt umso mehr, als der Geschäftsführer der Klägerin, Herr ..., zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 18. Dezember 2013 zugleich Geschäftsführer der ... war, welche seinerzeit Trägerin des Privatgymnasiums ... war. Das Privatgymnasium ... war aber bereits am 18. Dezember 2013 Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. als einem der vertragsschließenden Verbände. Entscheidend gegen einen Vertrauensschutz bei der Klägerin und anderen Privatschulträgern spricht hier aber letztlich, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg schon im März 2015 an alle Privatschulträger Zahlungsaufforderungen bezüglich der Versorgungsabgabe versandte. Die Klägerin im Speziellen wurde bereits erstmals mit Schreiben vom 2. März 2015 mit dem Betreff „Abrechnung der Versorgungsabgabe für vom Land beurlaubte Lehrkräfte Zeitraum vom 01.08.2014 bis 31.01.2015“ zur Zahlung der Versorgungsabgabe aufgefordert. In Erwiderung auf diese Zahlungsaufforderung wies die Prozessbevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 16. März 2015 selbst ausdrücklich auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe hin. Zumindest nach Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe und den daraus resultierenden Zahlungsaufforderungen im März 2015, also deutlich vor Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG zum 1. August 2015, gab es damit kein Vertrauen der Klägerin mehr, dass keine Versorgungsabgabe an den Beklagten zu leisten ist. Das gilt für Privatschulträger, die seinerzeit Mitglieder oder Nichtmitglieder eines Privatschulverbandes waren, gleichermaßen. Denn die Nichtmitglieder konnten sich nicht drauf verlassen, dass in Zukunft von den Verbandsmitgliedern eine Versorgungsabgabe zu leisten war, von den Nichtmitgliedern dagegen ohne sachlichen Grund nicht. Denn zum einen war es das seit längerem öffentlich erklärte Ziel der Landesregierung, die durch das Bruttokostenmodell entstandene Doppelförderung für alle Privatschulträger zu beenden. Zum anderen mussten die Klägerin und die anderen Privatschulträger bereits aufgrund der Zahlungsaufforderung im März 2015 mit der Anforderung von Versorgungsabgaben rechnen.

57

Letztlich diente die Schaffung von § 11 Abs. 2 PSchG auch als klarstellende Regelung zur Versorgungsabgabe und der Beseitigung einer verworrenen Rechtslage betreffend nicht verbandlich organisierter Privatschulträger. Denn insoweit bestand infolge des Abschlusses der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe im Jahr 2013 eine unklare Rechtslage. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ging ausweislich der Zahlungsaufforderungen und der Pressemitteilung des Staatsministeriums Baden-Württemberg vom 18. Dezember 2013 zum Abschluss der Vereinbarung davon aus, dass auch nicht verbandlich organisierte Privatschulträger zur Zahlung der Versorgungsabgabe verpflichtet seien. Demgegenüber gingen die Privatschulträger, darunter auch die Klägerin, teilweise davon aus, durch die Vereinbarung nicht gebunden zu sein. Eine gesetzliche Regelung bestand zu diesem Zeitpunkt ebenso wenig wie eine klarstellende gerichtliche Entscheidung.

58

bb) Der auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützte Bescheid vom 20. Juni 2018 ist im Übrigen formell rechtmäßig. Zwar erfolgte vor Bekanntgabe der Bescheide nicht die nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderliche Anhörung. Dieser Formmangel ist aber im Rahmen des Widerspruchsverfahren nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG geheilt worden. Denn die Klägerin hatte hier Gelegenheit, zu den Bescheiden Stellung zu nehmen und hat die mit der Ausgangsbehörde identische Widerspruchsbehörde – das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg – damit in die Lage versetzt, die Recht - und Zweckmäßigkeit (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) der Abgabenerhebungen nochmals zu überdenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 - 1 C 22.81 - NVwZ 1983, 284; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 13. Oktober 1986 - 12 A 17/86 - NVwZ 1987, 511).

59

Der Bescheid vom 20. Juni 2018 ist jedoch materiell rechtswidrig, soweit der geltend gemachte Betrag 17.689,84 Euro übersteigt. Zunächst sind die Voraussetzungen von § 11 Abs. 2 PSchG zwar gegeben. Denn die Klägerin beschäftigte im Abrechnungszeitraum verbeamtete, beurlaubte Lehrkräfte. Nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 PSchG hat der Träger der Ersatzschule jedoch nur für Lehrkräfte, die vom Land nach § 11 Abs. 1 PSchG erstmalig zur Dienstleistung an den in § 18 Abs. 2a PSchG genannten Ersatzschulen beurlaubt werden, eine Versorgungsabgabe an das Land zu entrichten. Demnach ist die Versorgungsabgabe nur für die Lehrkräfte zu entrichten, die nach Inkrafttreten der Regelung zum 1. August 2015 erstmalig zur Dienstleistung an der Ersatzschule beurlaubt werden. Für ein solches Normverständnis spricht auch die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/7957, S. 13): „Für bereits beurlaubte Lehrkräfte soll ein weitgehender Bestandsschutz gesetzlich festgeschrieben werden. [...] [D]em einzelnen Träger einer Ersatzschule, der zu diesem Zeitpunkt eine beurlaubte Lehrkraft beschäftigt, soll für die Lehrkraft aus der Vereinbarung keine finanzielle Belastung erwachsen.“ Diese Sichtweise des Gesetzgebers deckt sich mit der Regelung in der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe, wonach die Abgabe für vor dem 1. August 2014 beurlaubte Lehrkräfte nicht erhoben wird; die Vereinbarung enthält demnach ebenfalls einen Bestandsschutz für bereits beurlaubte Lehrkräfte. Mit § 11 Abs. 2 PSchG sollte die Vereinbarung lediglich in Gesetzesform gegossen und demnach auch eine Regelung zum Bestandsschutz aufgenommen werden. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg hat in der Berechnung der Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 fehlerhaft auch Lehrkräfte berücksichtigt, die ausweislich der Abrechnung des Zeitraums 1. Februar 2015 bis 31. Juli 2015 bereits früher beurlaubt bei der Klägerin tätig waren. Dies betrifft die Lehrkräfte ..., ... und .... Auf diese entfallen für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 Versorgungsabgaben in Höhe von insgesamt 16.126,82 Euro, die von dem geltend gemachten Betrag in Höhe von 33.816,66 Euro abzuziehen sind.

60

cc) Der Beklagte kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die Lehrkräfte ..., ... und ... darüber hinaus auf keine andere Rechtsgrundlage stützen. Dem steht zwar dem Grunde nach nicht entgegen, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Forderung in dem Bescheid vom 20. Juni 2018 ausdrücklich auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützt hat. Denn für den Fall, dass die Forderung nach einer anderen Rechtsgrundlage in rechtmäßiger Weise erhoben werden könnte, käme hier eine Auslegung des Verwaltungsaktes beziehungsweise eine Umdeutung durch Austausch der Rechtsgrundlage – entsprechend den Grundsätzen zum Austausch der Ermächtigungsgrundlage – in Betracht. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die Lehrkräfte ..., ... und ... jedoch weder auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe (dazu unter (1)), noch auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (dazu unter (2)) stützen. Sonstige andere Rechtsgrundlagen sind nicht ersichtlich.

61

(1) Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die genannten Lehrkräfte nicht auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe stützen. Zwar dürfte nach dem Willen des Landesgesetzgebers davon auszugehen sein, dass für Lehrkräfte, die zwischen dem 1. August 2014 und dem 31. Juli 2015 an eine Privatschule beurlaubt wurden, auch nach Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG zum 1. August 2015 die Versorgungsabgabe auf der Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe erhoben werden können sollte. Diese Vereinbarung begründet jedoch für die Klägerin schon keine Zahlungspflicht.

62

(a) Bei der Vereinbarung handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 LVwVfG (dazu bereits ausführlich unter I.). Der Wirksamkeit des Vertrages steht hier auch keine Rechtsvorschrift entgegen, vgl. § 54 Satz 1 Halbs. 2 LVwVfG. Zwar gelten nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG die Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes und damit auch die §§ 54 ff. LVwVfG nicht für Verfahren, die ganz oder überwiegend nach den Vorschriften der Abgabenordnung durchzuführen sind. Die Versorgungsabgabe ist jedoch nicht unter diese Vorschrift zu fassen, da nur die steuerrechtlichen Abgaben gesetzlich gemäß der Abgabenordnung geregelt werden (vgl. § 1 Abs. 1 AO). Des Weiteren bestand auch kein Handlungsformverbot. Zwar dürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) schließt aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - juris). Bei der Versorgungsabgabe handelt es sich jedoch entgegen der gewählten Bezeichnung nicht um eine öffentliche Abgabe im Rechtssinn. Unstreitig unterfallen dem Begriff der öffentlichen Abgabe jedenfalls Steuern, Gebühren und Beiträge. Die Versorgungsabgabe fällt jedoch unter keine dieser drei Kategorien. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Gebühr, da sie kein Entgelt für die konkret individuelle Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung oder einer öffentlichen Einrichtung darstellt. Soweit über die vorgenannten Steuern, Gebühren und Beiträge noch andere Abgabenarten bestehen, sind diese Geldleistungsforderungen nur dann Abgaben im rechtlichen Sinne, wenn sie hoheitlich geltend gemacht und aufgrund eines normativ bestimmten Tatbestandes erhoben werden und zusätzlich jedenfalls auch der Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner Aufgaben zu dienen bestimmt sind. Vorliegend besteht schon keine normative Bestimmung des Tatbestandes. Darüber hinaus dient die Versorgungsabgabe gerade nicht der Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers und soll nicht als Einnahmequelle dienen. Vielmehr ist die Versorgungsabgabe lediglich ein Ausgleich dafür, dass der Beklagte der Klägerin und anderen Privatschulträgern nach dem Bruttokostenmodell Zuschüsse unter Berücksichtigung späterer Pensionslasten gewährt, die Zeit der Beurlaubung aber ruhegehaltfähig ist und diese Lasten beim Beklagten verbleiben. Es soll dadurch eine Doppelförderung und potentielle Ungleichbehandlung von Privatschulen verhindert werden.

63

(b) Die Klägerin wurde jedoch bei dem Vertragsschluss zwischen der Landesregierung Baden-Württemberg und den Privatschulverbänden am 18. Dezember 2013 mangels Vertretungsmacht nicht wirksam nach § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit § 164 Abs. 1 BGB vom Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. vertreten.

64

Die Klägerin war zum Zeitpunkt des 18. Dezember 2013 nicht Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. Vielmehr trat sie diesem erst mit Wirkung zum ... 2018 bei. Weder aus der Satzung des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., noch aus einer gesetzlichen Regelung (vgl. § 26 BGB) folgt eine Vertretungsmacht dieses Vereines zum Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe auch für Nichtmitglieder wie der Klägerin.

65

Darüber hinaus scheidet auch eine Vertretungsmacht nach den Grundsätzen der Rechtsscheinvollmachten aus. Die privatrechtlichen Grundsätze zur Rechtsscheinhaftung finden jedenfalls auf die Vertretung des Bürgers im Verwaltungsverfahren und auch bei Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Anwendung (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juli 2003 - 18 B 2172/02 - juris, Rn. 18; Schubert in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2018, BGB, § 167, Rn. 100 f.; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG, § 14, Rn. 16). Eine Duldungsvollmacht ist gegeben, wenn der Vertretene es wissentlich geschehen lässt, dass ein anderer für ihn wie ein Vertreter auftritt und der Geschäftsgegner dieses Dulden nach Treu und Glauben dahin versteht und auch verstehen darf, dass der als Vertreter Handelnde bevollmächtigt ist (vgl. BGH, Urteil vom 14. Mai 2002 - XI ZR 155/01 - juris). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben.

66

Zwar wusste der Vorstand der Klägerin um die Vereinbarung. Auch wurde die Verpflichtung der Privatschulen zur Zahlung einer Versorgungsabgabe bereits vor Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe öffentlich diskutiert. Daraus allein kann jedoch entgegen dem Vorbringen des Beklagten nicht geschlossen werden, dass der Vorstand der Klägerin erkannt haben soll, dass mit der Vereinbarung auch Schulen, die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht Mitglied in einem der unterzeichnenden Verbände waren, gebunden werden sollten. Vielmehr wurde die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ausdrücklich nur zwischen der Landesregierung und den beteiligten Privatschulverbänden – und deren Mitgliedern – geschlossen. Dies ergibt sich auch aus dem Wortlaut der Vereinbarung: „...schließen die Landesregierung und die unterzeichnenden Privatschulverbände folgende Vereinbarung.“ Ausweislich dieser Umstände kann die Kammer nicht nachvollziehen, wie der Vorstand der Klägerin davon hätte ausgehen können, dass auch die hier in Rede stehende Privatschule von der Vereinbarung erfasst werden sollte. Außerdem ist schon nicht schlüssig, warum gerade der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – und nicht etwa ein anderer der vertragsschließenden Verbände – auch den Willen gehabt haben soll, die Klägerin im Rahmen des Vertragsschlusses zu vertreten. Die Kammer geht vielmehr davon aus, dass die Verbände naturgemäß nur ihre Mitglieder vertreten wollten. Dies musste sich nach dem Wortlaut der Vereinbarung und den objektiven Umständen auch für die Landesregierung Baden-Württemberg so darstellen.

67

Es bestand aus diesem Grunde auch keine Anscheinsvollmacht. Denn es wurde seitens des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – oder sonstiger Verbände – schon kein Rechtsschein einer Vollmacht erzeugt. Nach objektiven Umständen konnte der Beklagte nur davon ausgehen, dass mit der Vereinbarung allein die Mitglieder der Verbände verpflichtet werden und keine im Rahmen des Vertragsschlusses unbeteiligten Dritte. Darüber hinaus trifft die Klägerin jedenfalls keine Sorgfaltspflichtverletzung. Denn es war für sie nicht erkennbar, dass mit der Vereinbarung auch Nichtmitglieder verpflichtet werden sollten. Dass dies nicht offensichtlich war, zeigt sich auch daran, dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 11 Abs. 2 PSchG eine „klarstellende Regelung zur Versorgungsabgabe betreffend nicht verbandlich organisierter Privatschulträger“ schaffen wollte (LT-Drs. 15/7957, S. 13).

68

(c) Der Vorstand der Klägerin hat den Vertragsschluss auch nicht nach § 177 Abs. 1 BGB genehmigt. Zwar kann eine solche Genehmigung auch konkludent erfolgen. Die Kammer folgt insoweit jedoch der Auffassung des Beklagten nicht, der Vorstand der Klägerin habe mit dem Beitritt zu dem Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. den Vertragsschluss die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe betreffend konkludent genehmigt. Zum einen ist der Anwendungsbereich des § 177 Abs. 1 BGB vorliegend schon nicht eröffnet, da kein Handeln eines Vertreters ohne Vertretungsmacht vorliegt. Denn, wie bereits aufgezeigt, ist nicht schlüssig dargelegt, warum gerade der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – und nicht etwa ein anderer der vertragsschließenden Verbände – auch den Willen gehabt haben soll, die Klägerin im Rahmen des Vertragsschlusses überhaupt zu vertreten. Die Kammer geht vielmehr davon aus, dass die Verbände naturgemäß nur ihre Mitglieder vertreten wollten. Jedenfalls wäre eine konkludente Genehmigung nicht gegeben, da die Klägerin dem Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. erst am ... 2018 beigetreten ist und bereits deutlich vorher mit ihren Widersprüchen gegen die Zahlungsaufforderungen und sonstigen Schreiben an das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg zum Ausdruck gebracht hat, dass sie sich nicht als durch die Vereinbarung verpflichtet ansieht und auch nicht durch diese verpflichtet werden möchte.

69

(2) Für das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ergibt sich ein Anspruch auf Zahlung der Versorgungsabgabe auch nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.

70

Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sind erfüllt, wenn es zu einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung kommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. März 2015 - 3 S 2016/14 - juris, Rn. 38, m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn die zu der Doppelförderung der Privatschulen führenden Zuschüsse, welche mit der Versorgungsabgabe ausgeglichen werden sollten, erfolgten nicht ohne Rechtsgrund. Vielmehr wurden die Zuschüsse nach den gesetzlichen Vorgaben der §§ 17 ff. PSchG geleistet; dass diese Regelungen nichtig sein sollten, ist nicht ersichtlich und wurde vom Beklagten auch nicht behauptet. Ob das dort geregelte System „gerecht“ ist oder die Empfänger der Zuschüsse teilweise unangemessen bevorzugt werden, ist rechtlich insoweit unerheblich und kann nicht einfach über den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ausgeglichen werden. Vielmehr muss in einem solchen Fall das Gesetz geändert (was mit Erlass des § 11 Abs. 2 PSchG auch geschehen ist) oder eben eine wirksame Vereinbarung mit allen Privatschulen – auch denen, die nicht Mitglied in einem der Verbände waren – getroffen werden. Gegen die Argumentation des Beklagten spricht letztlich auch, dass es in diesem Falle nicht nötig gewesen wäre, die Versorgungsabgabe nach längerer Planung durch den Landesgesetzgeber mittels einer Vereinbarung und anschließend durch Gesetz festzuschreiben. Gerade dies ist aber geschehen.

71

b) Der Bescheid vom 20. November 2018, mit dem die Versorgungsabgabe in Höhe von 36.411,29 Euro für die Zeit vom 1. Februar 2016 bis 31. Juli 2016 festgesetzt wurde, ist rechtswidrig, soweit die Versorgungsabgabe einen Betrag in Höhe von 19.295,87 Euro übersteigt. Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid ist erneut § 11 Abs. 2 PSchG. Dieser ist, wie bereits festgestellt wurde, verfassungsgemäß. Im Übrigen scheidet für die Erhebung der Versorgungsabgabe ab dem 27. Februar 2016 eine Rückwirkung des § 11 Abs. 2 PSchG von vornherein aus. Die Klägerin übersieht insoweit, dass § 11 Abs. 2 PSchG selbst im Fall einer unzulässigen echten oder unechten Rückwirkung für die Zeit nach Verkündung nicht nichtig wäre. Denn von einer unzulässigen Rückwirkung würde allenfalls das rückwirkende Inkrafttreten nach Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163 <164>) „infiziert“, nicht jedoch § 11 Abs. 2 PSchG als solcher (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2017 - 9 B 19.16 - juris, Rn. 30). Jedenfalls nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen führte die unzulässige Rückwirkung nicht zur Gesamtnichtigkeit des § 11 Abs. 2 PSchG. Denn § 11 Abs. 2 PSchG wäre auch ohne die Rückwirkung eine mit höherrangigem Recht vereinbare Regelung und für die Geltung zumindest ab Verkündung kann hinreichend sicher ein hypothetischer Wille des Landesgesetzgebers angenommen werden (vgl. zu diesen Kriterien VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Mai 2015 - 3 S 1175/13 - juris, Rn. 102). Der Bescheid ist jedoch aus den bereits genannten Gründen insoweit materiell rechtswidrig, als für die Lehrkräfte ..., ... und ... in Ermangelung einer erstmaligen Beurlaubung Versorgungsabgaben in Höhe von 17.115,42 Euro zu Unrecht erhoben wurden. Der Beklagte kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für diese Lehrkräfte, wie bereits festgestellt (dazu unter II. 2. a) cc)), auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen.

72

c) Der Bescheid vom 20. März 2019, mit dem die Versorgungsabgabe in Höhe von 62.165,47 Euro für die Zeit vom 1. August 2016 bis 31. Januar 2017 festgesetzt wurde, ist rechtswidrig, soweit die Versorgungsabgabe den Betrag in Höhe von 49.004,11 Euro übersteigt. Als taugliche Ermächtigungsgrundlage dient wiederum § 11 Abs. 2 PSchG. Die Frage der Zulässigkeit der Rückwirkung stellt sich hier nicht, da der Abrechnungszeitraum vollständig nach Verkündung des § 11 Abs. 2 PschG liegt. Des Weiteren sind die Voraussetzungen von § 11 Abs. 2 PschG erfüllt. Auch im Rahmen dieses Bescheides hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg jedoch fehlerhaft Versorgungsabgaben für die bereits an die Privatschule der Kläger beurlaubten Lehrkräfte ... und ... in Höhe von 13.161,36 Euro erhoben. Auch insoweit kann der Beklagte die Versorgungsabgabe nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen (dazu unter II. 2. a) cc)).

III.

73

Der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung des Nichtbestehens einer Zahlungspflicht für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 begehrt, ist zulässig und begründet.

74

1. Zunächst wurde der Hilfsantrag an eine zulässige innerprozessuale Bedingung geknüpft, die keine Unsicherheit von außen in den Prozess hineinträgt (vgl. Helge Sodan, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 44, Rn. 5). Denn der Antrag wurde für den Fall gestellt, dass die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage unzulässig ist. Über den Hilfsantrag ist auch zu entscheiden, da diese Bedingung hier eingetreten ist (zur teilweisen Unzulässigkeit der Anfechtungsklage siehe unter II. 1.).

75

2. Das angerufene Verwaltungsgericht Karlsruhe ist auch für die negative Feststellungsklage örtlich zuständig. Zwar richtet sich die Zuständigkeit für die negative Feststellungsklage gemäß § 52 Nr. 5 VwGO grundsätzlich nach dem Sitz des Beklagten; ist der Bund oder – wie im vorliegenden Fall – ein Land Beklagter, so ist der Sitz der Behörde maßgeblich, die für den Staat gehandelt hat (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 - juris, Rn. 33). Dies ist vorliegend der Sitz des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg in Fellbach, und damit ist grundsätzlich die örtliche Zuständigkeit des VG Stuttgart eröffnet. Jedoch entscheidet das erkennende Gericht gemäß § 83 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG auch im Hinblick auf die örtliche Zuständigkeit unter allen maßgeblichen rechtlichen Gesichtspunkten. Bei Vorliegen eines Haupt- und Hilfsantrages richtet sich die örtliche Zuständigkeit nach dem Hauptantrag (vgl. nur Wolf-Rüdiger Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 83 VwGO, Rn. 10). Diese liegt hier für die Anfechtungsklage gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO beim Verwaltungsgericht Karlsruhe. Eine Verweisung des Hilfsantrages kommt vorliegend daher nicht in Betracht. Ist die Klage auf verschiedene Sachverhalte oder Rechtsnormen gegründet oder sind mehrere Anträge gestellt, für die unterschiedliche sachliche und örtliche Zuständigkeiten bestehen, so kann eine Verweisung nicht ohne Weiteres erfolgen (vgl. Winfried Porz, in: HK-VerwR, 4. Aufl. 2016, VwGO, § 83, Rn. 7; Kopp/Schenke, a. a. O.). Handelt es sich nur um andere rechtliche Gesichtspunkte im Sinne des § 17 Abs. 2 GVG, wird das Gericht durch den seine Zuständigkeit begründenden Gesichtspunkt auch für die übrigen zuständig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2010 - 1 BvR 1634/04 - juris; HK-VerwR, a. a. O.). Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG geht von einer umfassenden Entscheidungskompetenz des Gerichts aus, um Mehrfachentscheidungen – möglicherweise auch noch mit unterschiedlichen Ergebnissen – durch Verfahrenskonzentration bei einem örtlich zuständigen Gericht zu vermeiden (vgl. Josef Aulehner, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 83, Rn. 6; Schultzky, in: Zöller, ZPO, 33. Aufl. 2020, § 12, Rn. 20, m. w. N.; OLG Frankfurt a. M., Urteil vom 22. März 1996 - 24 U 173/94 - NJW-RR 1996, 1341). Vorliegend ergeben sich bei der Entscheidung über den Hilfsantrag gegenüber dem Hauptantrag keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte. Denn sämtliche, für die Begründetheit der negativen Feststellungsklage relevanten Gesichtspunkte (Bindung der Klägerin an die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe; Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs für den Beklagten), mussten bereits umfassend im Rahmen des Hauptantrages entschieden werden. Gerade für derartige Situationen greift § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG aus Gründen der Prozessökonomie ein und ordnet die umfassende Entscheidungskompetenz des für den Hauptantrag örtlich zuständigen Gerichts an.

76

3. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

77

a) Die negative Feststellungsklage ist vorliegend gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft, da die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt wird.

78

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, das heißt es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein(BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - juris, Rn. 24). Feststellungsfähig sind dabei sowohl das Rechtsverhältnis als solches, als auch einzelne sich daraus ergebende Rechte oder Pflichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1993 - 3 C 90/90 - juris, Rn. 34). Hier geht es der Klägerin um das Nichtbestehen ihrer Verpflichtung aus der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Bei dieser Vereinbarung handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis in der Gestalt eines öffentlich-rechtlichen Vertrages im Sinne von §§ 54 ff. LVwVfG. Feststellungsfähig ist auch die einzelne, für die Klägerin daraus folgende Zahlungspflicht.

79

b) Der Feststellungsklage steht auch nicht die Subsidiaritätsklausel in § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Denn wie bereits festgestellt, ist die Anfechtungsklage gegen die Schreiben, die auf Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ergangen sind, nicht statthaft. Eine Leistungsklage – zu denken wäre beispielsweise an eine Rückforderung nach den Grundsätzen über eine ungerechtfertigte Bereicherung – wäre ebenfalls nicht statthaft, da keine Zahlungen erfolgt sind.

80

c) Der Klägerin steht auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche negative Feststellungsinteresse zu.

81

Unter dem „berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung“ ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 - VI C 55.68 - juris, Rn. 38). Ein berechtigtes Interesse ist insbesondere gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist als der Kläger und der Kläger sein künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will oder er Grund zur Besorgnis der Gefährdung seiner Rechte hat.

82

Vorliegend wurden die Versorgungsabgaben durch das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg bereits mehrfach gegenüber der Klägerin geltend gemacht. Es hält auch bis zuletzt daran fest, dass die Klägerin zur Zahlung verpflichtet ist, mit der Folge, dass insoweit eine Meinungsverschiedenheit zwischen den Beteiligten über die Wirksamkeit der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe und der Bindung der Klägerin an diese Vereinbarung besteht. Bis zur Klärung der Rechtslage ist eine finanzielle Planung seitens der Klägerin nur eingeschränkt möglich. Ihre wirtschaftlichen Interessen sind durch die Zahlungsaufforderungen beeinträchtigt.

83

d) Die Klageänderung durch Stellung des Hilfsantrages ist schließlich auch zulässig. Die insoweit grundsätzlich maßgebliche Regelung in § 91 VwGO wird ergänzt durch den gemäß § 173 VwGO entsprechend heranzuziehenden § 264 ZPO. Diese Vorschrift erklärt bestimmte Änderungen für zulässig, ohne dass die Voraussetzungen des § 91 VwGO erfüllt sein müssen. Wenn sich – wie hier – die Veränderung des klägerischen Vorbringens im Rahmen des § 264 ZPO bewegt, ist diese ohne Zustimmung der Beteiligten und ohne Sachdienlichkeitsentscheidung des Gerichts zulässig. Im vorliegenden Fall fällt der Übergang von der allgemeinen Gestaltungsklage (insbesondere der Anfechtungsklage) zur allgemeinen Feststellungsklage unter § 264 Nr. 2 ZPO, denn die Feststellungsklage stellt lediglich ein Minus gegenüber dem ursprünglichen Verlangen dar (vgl. nur Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 91, Rn. 32).

84

4. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Denn weder die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe, noch der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch begründen für den Beklagten einen Anspruch auf Zahlung der Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 gegenüber der Klägerin. Wie bereits ausführlich dargestellt (unter II. 5. a)), ist die Klägerin an die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nicht gebunden. Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch scheidet ebenfalls aus, da die Zuschüsse für die Klägerin, wie bereits erläutert (unter II. 5. b)), nicht ohne Rechtsgrund erfolgt sind.

IV.

85

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. In Anwendung des § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO wird davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

V.

86

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt eines verständigen Beteiligten aus zu entscheiden. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung wird auch durch die Bedeutung der Sache für den Beteiligten bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2019 - 2 A 1.18 - juris, Rn. 5).

87

Nach diesen Maßstäben war hier die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig. Denn das Verfahren warf unter anderem komplexe Rechtsfragen zur Zulässigkeit der Rückwirkung von § 11 Abs. 2 PSchG und zur Wirksamkeit und Bindungswirkung der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe auf. Auch wegen der wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit konnte von der Klägerin nicht erwartet werden, das gegen ihre Heranziehung zu den Versorgungsabgaben angestrengte Vorverfahren ohne Hinzuziehung eines Bevollmächtigten zu führen.

VII.

88

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.

89

B E S C H L U S S

90

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG, § 39 Abs. 1 GKG auf 157.160 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

37

Der Verwaltungsrechtsweg ist vorliegend gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es liegt hier insbesondere eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor.

38

Zum einen ist die streitentscheidende Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2 PSchG dem öffentlichen Recht zuzuordnen; die Regelung berechtigt und verpflichtet das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg zur Erhebung der Versorgungsabgabe mittels Bescheiden gegenüber den Privatschulträgern. Zum anderen ergibt sich auch aus der für den Zeitraum vor Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG geltenden Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Denn es handelt sich dabei um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 LVwVfG. Demnach kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Eine vertragliche Vereinbarung zwischen der Landesregierung und den Privatschulverbänden liegt hier unstreitig vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Vertragsinhalt dem öffentlichen Recht und nicht dem Privatrecht zuzuordnen. Die Abgrenzung des öffentlich-rechtlichen zum privatrechtlichen Vertrag erfolgt nach dem Vertragsgegenstand, also nach objektiven Kriterien und nicht nach den subjektiven Vorstellungen der Vertragsparteien. Bei der Klassifizierung des Vertragsgegenstands muss auf die allgemeinen Abgrenzungskriterien zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht zurückgegriffen werden. Es kommt darauf an, ob die den Vertrag prägenden Rechte und Pflichten der Vertragspartner auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts liegen, es sich also um von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelte Sachverhalte handelt. Dies ist vorliegend der Fall. Denn mit der Versorgungsabgabe sollte eine aus der Bezuschussung von Privatschulen nach §§ 17 ff. PSchG folgende Doppelförderung ausgeglichen und die Privatschulträger an der Versorgung von verbeamteten, in Zeiten der Beurlaubung bei ihr tätigen Lehrkräften beteiligt werden. Die Vorschriften der §§ 17 ff. PSchG, aus welchen die Versorgungsabgabe im Zusammenspiel mit § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI resultiert, sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen, da sie das Rechtsverhältnis der Hoheitsträger gegenüber den Privatschulträgern regeln. Auch die Versorgung von verbeamteten Lehrkräften ist insgesamt öffentlich-rechtlich und gerade nicht privatrechtlich geregelt.

II.

39

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag teilweise unzulässig (dazu unter 1.) und im Übrigen nur teilweise begründet (dazu unter 2.).

40

1. Die Klage ist teilweise unzulässig. Denn die von der Klägerin ausdrücklich als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erhobene Klage ist bereits nicht statthaft, soweit sie sich gegen die Schreiben des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie die drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 richtet.

41

a) Die Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO nur statthaft, soweit mit ihr die Aufhebung von Verwaltungsakten im Sinne von § 35 LVwVfG begehrt wird. Bei den Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie den drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 handelt es sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um Verwaltungsakte. Denn es fehlt am Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.

42

Eine „Regelung“ ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, wenn also Rechte oder Pflichten des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - juris, Rn. 15). Die Anordnung schließt ein behördliches Verwaltungsverfahren ab und bestimmt mit staatlicher Autorität und der Bestandskraft fähiger Wirkung (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - juris, Rn. 8) unmittelbar die subjektiv-öffentlichen Rechte oder Pflichten der Beteiligten (BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1985 - 3 C 33.83 - juris, Rn. 26). Die Regelung legt im Wege einseitiger, hoheitlicher und verbindlicher Gestaltung eines von öffentlich-rechtlichen Normen geprägten Lebenssachverhaltes fest, was der Betroffene tun, dulden oder unterlassen muss.Keine Regelungswirkung besteht bei schlicht-hoheitlichem Handeln, insbesondere in Form von behördlichen Realakten. Insoweit haben auch rechtsgeschäftliche Willenserklärungen im Rahmen verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse grundsätzlich keine Regelungswirkung (Kyrill-Alexander Schwarz in:Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 35 VwVfG, Rn. 95).Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist letztlich im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert – insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt – auf die äußere Form (z. B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte beziehungsweise fehlende Rechtsbehelfsbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen – aus der Sicht eines objektiven Betrachters –, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben, verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben beziehungsweise dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.2009 - 2 S 1457/09 - juris, Rn. 33).

43

b) In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze sind die hier streitgegenständlichen Schreiben vom 2. März 2015, 31. März 2016, 3. Juli 2018 und 8. August 2018 sowie die drei Schreiben vom 17. Oktober 2018 nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitige verbindliche Regelung seitens des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg als handelnder Behörde, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form von schlichten Zahlungsaufforderungen zu werten. Zwar deutet der von der Behörde gewählte Sprachgebrauch teilweise auf eine verbindliche hoheitliche Regelung und damit auf einen Verwaltungsakt hin. So wählte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für die Schreiben teilweise die Bezeichnung „Anforderung von Versorgungsabgaben“ (so im Schreiben vom 31. März 2016), und die Versorgungsabgaben wurden ausweislich der Schreiben gegenüber der Klägerin „erhoben“. Die Erhebung von Abgaben erfolgt typischerweise in Gestalt von Leistungsbescheiden.

44

Eine solche Auslegung ließe jedoch die übrigen, überwiegend gegen das Vorliegen von Verwaltungsakten sprechenden Umstände des Einzelfalles außer Acht.Bereits das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung deutet darauf hin, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Zahlungsaufforderung nicht, wie es den Verwaltungsakt begrifflich kennzeichnet, zur Bestandskraft nach sich ziehenden Regelung des Falles erlassen wollte (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - juris, Rn. 8). Hierfür spricht auch eine vergleichsweise Betrachtung der hier gegenständlichen Schreiben, welche sich auf § 11 Abs. 2 PSchG stützen – diese enthalten eine Rechtsbehelfsbelehrung. Weiterhin stützen sich die Zahlungsaufforderungen nicht auf eine gesetzliche Rechtsgrundlage. Vielmehr verweisen die meisten der Schreiben auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Dabei handelt es sich um eine vertragliche Vereinbarung. Mit den Zahlungsaufforderungen hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ersichtlich jeweils nur mitgeteilt, in welcher Höhe die Versorgungsabgabe von der Klägerin an es zu leisten sei. Es sollte mit den Schreiben keine Pflicht hoheitlich begründet, sondern die in Nr. II. 1. der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe festgelegte Zahlungspflicht geltend gemacht werden.Die Zahlungsaufforderungen ergingen innerhalb eines Rechtsverhältnisses, das von beiden Beteiligten als Vertragsverhältnis, mithin auf der Ebene der Gleichordnung angesehen wurde. Zu beachten ist insoweit auch, dass dem Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Befugnis fehlte, die in der (vertraglichen) Vereinbarung über die Versorgungsabgabe vereinbarte Leistung gegenüber der Klägerin durch Verwaltungsakt geltend zu machen (sogenannte Verwaltungsaktbefugnis). Dass ihm dies bewusst war, zeigt sich auch daran, dass erst die auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG – welcher eine Veraltungsaktbefugnis vermittelt – ergangenen Bescheide mit Rechtsbehelfsbelehrungen versehen wurden. Diese Übung belegt, dass die übrigen Schreiben als schlichte Zahlungsaufforderungen anzusehen sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15.94 - juris, Rn. 17). Des Weiteren waren die Schreiben teilweise als „Abrechnung der Versorgungsabgabe“ (so das Schreiben vom 2. März 2015) oder als „Neuberechnung der Versorgungsabgabe“ (so das Schreiben vom 3. Juli 2018) bezeichnet. Die Begriffe „Neuberechnung“ und „Abrechnung“ indizieren nichthoheitliches Handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 - 1 C 15.94 - juris, Rn. 17). Schließlich enden die Schreiben lediglich mit einer Zahlungsaufforderung und einer anschließenden Grußformel. Die nicht näher begründeten (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG, der für Verwaltungsakte ein Begründungserfordernis vorschreibt) Schreiben drohen insbesondere keine Konsequenzen für den Fall der Nichtzahlung an.

45

Soweit die Klägerin auch die Aufhebung des Schreibens vom 31. März 2016 und des dritten Schreibens vom 17. Oktober 2018 begehrt, betreffen diese zwar den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016, für den bereits § 11 Abs. 2 PSchG galt. Es handelt sich bei ihnen dennoch um keinen tauglichen Gegenstand der Anfechtungsklage: Mit dem Schreiben vom 31. März 2016 wurde die Versorgungsabgabe für den Zeitraum vom 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 zunächst noch auf Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe angefordert. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält dieses Schreiben nicht. Mit Schreiben vom 20. Juni 2018 wurde dann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG für diesen Zeitraum die Versorgungsabgabe durch Verwaltungsakt festgesetzt. Das Schreiben vom 17. Oktober 2018 ist ebenfalls kein Verwaltungsakt. Vielmehr nimmt auch dieses Schreiben auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe Bezug und enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.

46

2. Die in objektiver Klagehäufung (§ 44 VwGO) erhobenen Klagen sind, soweit mit ihnen die Zahlungsbescheide vom 20. Juni 2018, 20. November 2018 und 20. März 2019 angefochten werden, als Anfechtungsklagen gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie sind aber nur teilweise begründet. Denn die Bescheide vom 20. Juni 2018 (dazu unter a)), 20. November 2018 (dazu unter b)) und 20. März 2019 (dazu unter c)) sind nur teilweise rechtswidrig und verletzen die Klägerin insoweit in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); im Übrigen sind sie rechtmäßig.

47

a) Mit Bescheid vom 20. Juni 2018 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für den Abrechnungszeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 eine Versorgungsabgabe in Höhe von 33.816,66 Euro fest. Die auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützte Anforderung der Versorgungsabgabe findet zwar in dieser Bestimmung eine taugliche, insbesondere verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage (dazu unter aa)). Allerdings ist die Festsetzung der Versorgungsabgabe für diesen Zeitraum auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PSchG nur bis zu einem Betrag von 17.689,84 Euro berechtigt (dazu unter bb)). Den darüberhinausgehenden Betrag kann der Beklagte auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen (dazu unter cc)).

48

aa) Der angefochtene Bescheid findet seine rechtliche Grundlage in § 11 Abs. 2 Satz 1 bis 3 PSchG in der im maßgeblichen Veranlagungszeitraum geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163).

49

Nach diesen Bestimmungen hat der Träger der Ersatzschule für Lehrkräfte, die vom Land nach § 11 Abs. 1 PSchG erstmalig zur Dienstleistung an den in § 18 Absatz 2 PSchG genannten Ersatzschulen beurlaubt werden, eine Versorgungsabgabe an das Land zu entrichten. Die Versorgungsabgabe beträgt dabei je Lehrkraft und je Monat, für den die Lehrkraft zur Dienstleistung an der Ersatzschule beurlaubt ist, pauschal 20 Prozent der Endstufe der Entgeltgruppe 13 TV-L unter Berücksichtigung der jeweils geltenden Entgelttabelle (Satz 2) und die Versorgungsabgabe wird durch Bescheid festgesetzt (Satz 3).

50

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese Vorschrift des § 11 Abs. 2 PSchG in der Fassung vom 23. Februar 2016 nicht verfassungswidrig. Denn es ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, dass § 11 Abs. 2 PSchG nach Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163 <164>) rückwirkend am 1. August 2015 in Kraft getreten ist. Es liegt ein Fall zulässiger Rückwirkung vor.

51

Bei Gesetzesänderungen ist mit Blick auf den Vertrauensschutz zwischen Regelungen mit „echter Rückwirkung“ (auch: „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“) und „unechter Rückwirkung“ (auch: „tatbestandliche Rückanknüpfung“) zu unterscheiden. Relevanter Bezugspunkt ist dabei jeweils die Verkündung der neuen Regelung (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 40).

52

Eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, etwa wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 42). Eine Rechtsnorm entfaltet dagegen echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Die echte Rückwirkung ist nur ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 40 f.).

53

Vorliegend sind selbst die strengeren Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zulässigkeit der echten Rückwirkung erfüllt. Das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenzen. Es gilt nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder ein Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen ist gegeben, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung vertrauen durften, sondern mit deren Änderung rechnen mussten.Vertrauensschutz kommt insbesondere dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine Klärung erwartet werden musste oder wenn das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden (BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14, 1 BvR 3051/14 - juris, Rn. 55 f.). Nach diesen Grundsätzen durfte § 11 Abs. 2 PSchG rückwirkend in Kraft treten. Für die Kammer sind dabei folgende Gesichtspunkte für den Wegfall des Vertrauensschutzes in die bisherige Rechts- und Gesetzeslage leitend:

54

Ohne Erhebung einer Versorgungsabgabe war seit dem im Jahr 2006 eingeführten Bruttokostenmodell eine nicht beabsichtigte Doppelförderung gegeben. Einerseits wurde nach § 18a Abs. 6 Nr. 5 PSchG ein pauschaler Zuschlag für die Versorgung der beamteten Lehrkräfte bei der Ermittlung der Bruttokosten auch von Ersatzschulen berücksichtigt. Andererseits fielen bei Schulträgern, die vom Landesdienst beurlaubte Lehrkräfte beschäftigten, diese Kosten nicht an. Aufgrund des unterschiedlichen Anteils an beurlaubten Beamten kam es zugleich zu einer Ungleichbehandlung zwischen einzelnen Schulen in freier Trägerschaft. Dem Land Baden-Württemberg entstanden für den Versorgungsaufwand für die beurlaubten Lehrer erhebliche Kosten. So kam der Rechnungshof Baden-Württemberg bereits in seiner Denkschrift 2012 zu dem Ergebnis, dass die Privatschulen aufgrund des Bruttokostenmodells überfinanziert sind. In einer Mitteilung vom 6. November 2012 (LT-Drs. 15/2637, S. 7) wies ferner die Landesregierung auf die Problematik hin und veröffentlichte folgende Aussage:

55

„Neben den Zuschüssen zum laufenden Schulbetrieb gewährt das Land den Ersatzschulen noch weitere Leistungen, die über die Bruttokostenmodellberechnung hinausgehen und insofern in der Summe ein beachtliches Volumen zusätzlicher Leistungen des Landes darstellen. Da die unten aufgeführten Leistungen zudem bereits bei der Berechnung nach dem Bruttokostenmodell berücksichtigt werden und folglich in den laufenden Zuschüssen nach § 18 Abs. 2 PSchG an die Kopfsatzschulen enthalten sind, liegt durch die zusätzliche Gewährung dieser Leistungen eine Doppelförderung bzw. ein Vorteil vor. Betroffen sind folgenden Bereiche: – Beurlaubte Lehrkräfte/Versorgung: Im laufenden Schuljahr 2011/12 sind 5.569 Lehrkräfte gemäß § 11 PSchG aus dem öffentlichen Schuldienst an Privatschulen beurlaubt. Gegenüber dem letzten Bericht entspricht dies einer Steigerung in Höhe von ca. 15 %. Die Zunahme bezieht sich überwiegend auf die Kopfsatzschulen. Von den Privatschulträgern sind für diese Lehrkräfte keine Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung zu entrichten (obwohl die Privatschulen, durch die Berücksichtigung im Bruttokostenmodell, grundsätzlich dazu in die Lage versetzt werden), da bei Eintritt in den Ruhestand das Land für die Versorgung der bis dahin beurlaubten Lehrkräfte aufkommt. Dadurch ergibt sich für die Träger der Kopfsatzschulen, an denen beurlaubte Lehrkräfte unterrichten, ein finanzieller Vorteil in Höhe von rd. 30 Mio. EUR jährlich. Zusätzlich entfallen für die Privatschulträger für die o.g. beurlaubten Lehrkräfte die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, soweit die beurlaubten Lehrkräfte nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen bei Krankheit Anspruch auf Fortzahlung der Bezüge und auf Beihilfe haben.“

56

Darüber hinaus wies die Landesregierung bereits regelmäßig öffentlich auf die nicht zu rechtfertigende Doppelförderung hin und führte Anfang 2013 intensive Gespräche mit der Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Baden-Württemberg. Mitglieder dieser Arbeitsgemeinschaft sind der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., der Evangelische Schulbund in Südwestdeutschland, das Evangelische Schulwerk in Württemberg, die Stiftung Katholische Freie Schule der Diözese Rottenburg-Stuttgart, die Schulstiftung und AG der Katholischen Freien Schulen der Erzdiözese Freiburg, die Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen in Baden-Württemberg und der Arbeitskreis Baden-Württembergischer Landerziehungsheime. In einem Schreiben vom 14. Februar 2013 erklärte die Arbeitsgemeinschaft Freier Schulen in Baden-Württemberg die Bereitschaft, „in die Beteiligung an der Versorgung für beurlaubte Beamte mit dem Ziel einer für alle Seiten tragbaren Vereinbarung einzusteigen.“ Außerdem enthielt auch der Staatshaushaltsplan 2013/2014 vom 19. Dezember 2012 einen Sperrvermerk, nach dem eine Versorgungsabgabe geschaffen werden sollte. Durch die öffentlichen Verlautbarungen des Rechnungshofs und der Landesregierung war das Ziel der Einführung der Versorgungsabgabe öffentlich, jedenfalls aber in den informierten Kreisen der Privatschulträger – was ausreichend ist – bekannt. Die Klägerin kann insoweit nicht mit Erfolg einwenden, sie selbst habe beziehungsweise ihre Organe hätten hiervon keine individuelle Kenntnis besessen. Denn selbst wenn die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum noch nicht verbandsmäßig organisiert war, so gehörte sie doch zum interessierten Kreis derjenigen, der von möglichen Änderungen der Rechts- und Gesetzeslage betroffen war. Dies gilt umso mehr, als der Geschäftsführer der Klägerin, Herr ..., zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 18. Dezember 2013 zugleich Geschäftsführer der ... war, welche seinerzeit Trägerin des Privatgymnasiums ... war. Das Privatgymnasium ... war aber bereits am 18. Dezember 2013 Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. als einem der vertragsschließenden Verbände. Entscheidend gegen einen Vertrauensschutz bei der Klägerin und anderen Privatschulträgern spricht hier aber letztlich, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg schon im März 2015 an alle Privatschulträger Zahlungsaufforderungen bezüglich der Versorgungsabgabe versandte. Die Klägerin im Speziellen wurde bereits erstmals mit Schreiben vom 2. März 2015 mit dem Betreff „Abrechnung der Versorgungsabgabe für vom Land beurlaubte Lehrkräfte Zeitraum vom 01.08.2014 bis 31.01.2015“ zur Zahlung der Versorgungsabgabe aufgefordert. In Erwiderung auf diese Zahlungsaufforderung wies die Prozessbevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 16. März 2015 selbst ausdrücklich auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe hin. Zumindest nach Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe und den daraus resultierenden Zahlungsaufforderungen im März 2015, also deutlich vor Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG zum 1. August 2015, gab es damit kein Vertrauen der Klägerin mehr, dass keine Versorgungsabgabe an den Beklagten zu leisten ist. Das gilt für Privatschulträger, die seinerzeit Mitglieder oder Nichtmitglieder eines Privatschulverbandes waren, gleichermaßen. Denn die Nichtmitglieder konnten sich nicht drauf verlassen, dass in Zukunft von den Verbandsmitgliedern eine Versorgungsabgabe zu leisten war, von den Nichtmitgliedern dagegen ohne sachlichen Grund nicht. Denn zum einen war es das seit längerem öffentlich erklärte Ziel der Landesregierung, die durch das Bruttokostenmodell entstandene Doppelförderung für alle Privatschulträger zu beenden. Zum anderen mussten die Klägerin und die anderen Privatschulträger bereits aufgrund der Zahlungsaufforderung im März 2015 mit der Anforderung von Versorgungsabgaben rechnen.

57

Letztlich diente die Schaffung von § 11 Abs. 2 PSchG auch als klarstellende Regelung zur Versorgungsabgabe und der Beseitigung einer verworrenen Rechtslage betreffend nicht verbandlich organisierter Privatschulträger. Denn insoweit bestand infolge des Abschlusses der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe im Jahr 2013 eine unklare Rechtslage. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ging ausweislich der Zahlungsaufforderungen und der Pressemitteilung des Staatsministeriums Baden-Württemberg vom 18. Dezember 2013 zum Abschluss der Vereinbarung davon aus, dass auch nicht verbandlich organisierte Privatschulträger zur Zahlung der Versorgungsabgabe verpflichtet seien. Demgegenüber gingen die Privatschulträger, darunter auch die Klägerin, teilweise davon aus, durch die Vereinbarung nicht gebunden zu sein. Eine gesetzliche Regelung bestand zu diesem Zeitpunkt ebenso wenig wie eine klarstellende gerichtliche Entscheidung.

58

bb) Der auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützte Bescheid vom 20. Juni 2018 ist im Übrigen formell rechtmäßig. Zwar erfolgte vor Bekanntgabe der Bescheide nicht die nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderliche Anhörung. Dieser Formmangel ist aber im Rahmen des Widerspruchsverfahren nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG geheilt worden. Denn die Klägerin hatte hier Gelegenheit, zu den Bescheiden Stellung zu nehmen und hat die mit der Ausgangsbehörde identische Widerspruchsbehörde – das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg – damit in die Lage versetzt, die Recht - und Zweckmäßigkeit (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) der Abgabenerhebungen nochmals zu überdenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 - 1 C 22.81 - NVwZ 1983, 284; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 13. Oktober 1986 - 12 A 17/86 - NVwZ 1987, 511).

59

Der Bescheid vom 20. Juni 2018 ist jedoch materiell rechtswidrig, soweit der geltend gemachte Betrag 17.689,84 Euro übersteigt. Zunächst sind die Voraussetzungen von § 11 Abs. 2 PSchG zwar gegeben. Denn die Klägerin beschäftigte im Abrechnungszeitraum verbeamtete, beurlaubte Lehrkräfte. Nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 PSchG hat der Träger der Ersatzschule jedoch nur für Lehrkräfte, die vom Land nach § 11 Abs. 1 PSchG erstmalig zur Dienstleistung an den in § 18 Abs. 2a PSchG genannten Ersatzschulen beurlaubt werden, eine Versorgungsabgabe an das Land zu entrichten. Demnach ist die Versorgungsabgabe nur für die Lehrkräfte zu entrichten, die nach Inkrafttreten der Regelung zum 1. August 2015 erstmalig zur Dienstleistung an der Ersatzschule beurlaubt werden. Für ein solches Normverständnis spricht auch die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/7957, S. 13): „Für bereits beurlaubte Lehrkräfte soll ein weitgehender Bestandsschutz gesetzlich festgeschrieben werden. [...] [D]em einzelnen Träger einer Ersatzschule, der zu diesem Zeitpunkt eine beurlaubte Lehrkraft beschäftigt, soll für die Lehrkraft aus der Vereinbarung keine finanzielle Belastung erwachsen.“ Diese Sichtweise des Gesetzgebers deckt sich mit der Regelung in der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe, wonach die Abgabe für vor dem 1. August 2014 beurlaubte Lehrkräfte nicht erhoben wird; die Vereinbarung enthält demnach ebenfalls einen Bestandsschutz für bereits beurlaubte Lehrkräfte. Mit § 11 Abs. 2 PSchG sollte die Vereinbarung lediglich in Gesetzesform gegossen und demnach auch eine Regelung zum Bestandsschutz aufgenommen werden. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg hat in der Berechnung der Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 fehlerhaft auch Lehrkräfte berücksichtigt, die ausweislich der Abrechnung des Zeitraums 1. Februar 2015 bis 31. Juli 2015 bereits früher beurlaubt bei der Klägerin tätig waren. Dies betrifft die Lehrkräfte ..., ... und .... Auf diese entfallen für den Zeitraum 1. August 2015 bis 31. Januar 2016 Versorgungsabgaben in Höhe von insgesamt 16.126,82 Euro, die von dem geltend gemachten Betrag in Höhe von 33.816,66 Euro abzuziehen sind.

60

cc) Der Beklagte kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die Lehrkräfte ..., ... und ... darüber hinaus auf keine andere Rechtsgrundlage stützen. Dem steht zwar dem Grunde nach nicht entgegen, dass das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg die Forderung in dem Bescheid vom 20. Juni 2018 ausdrücklich auf § 11 Abs. 2 PSchG gestützt hat. Denn für den Fall, dass die Forderung nach einer anderen Rechtsgrundlage in rechtmäßiger Weise erhoben werden könnte, käme hier eine Auslegung des Verwaltungsaktes beziehungsweise eine Umdeutung durch Austausch der Rechtsgrundlage – entsprechend den Grundsätzen zum Austausch der Ermächtigungsgrundlage – in Betracht. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die Lehrkräfte ..., ... und ... jedoch weder auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe (dazu unter (1)), noch auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (dazu unter (2)) stützen. Sonstige andere Rechtsgrundlagen sind nicht ersichtlich.

61

(1) Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für die genannten Lehrkräfte nicht auf die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe stützen. Zwar dürfte nach dem Willen des Landesgesetzgebers davon auszugehen sein, dass für Lehrkräfte, die zwischen dem 1. August 2014 und dem 31. Juli 2015 an eine Privatschule beurlaubt wurden, auch nach Inkrafttreten des § 11 Abs. 2 PSchG zum 1. August 2015 die Versorgungsabgabe auf der Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe erhoben werden können sollte. Diese Vereinbarung begründet jedoch für die Klägerin schon keine Zahlungspflicht.

62

(a) Bei der Vereinbarung handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 LVwVfG (dazu bereits ausführlich unter I.). Der Wirksamkeit des Vertrages steht hier auch keine Rechtsvorschrift entgegen, vgl. § 54 Satz 1 Halbs. 2 LVwVfG. Zwar gelten nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG die Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes und damit auch die §§ 54 ff. LVwVfG nicht für Verfahren, die ganz oder überwiegend nach den Vorschriften der Abgabenordnung durchzuführen sind. Die Versorgungsabgabe ist jedoch nicht unter diese Vorschrift zu fassen, da nur die steuerrechtlichen Abgaben gesetzlich gemäß der Abgabenordnung geregelt werden (vgl. § 1 Abs. 1 AO). Des Weiteren bestand auch kein Handlungsformverbot. Zwar dürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) schließt aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - juris). Bei der Versorgungsabgabe handelt es sich jedoch entgegen der gewählten Bezeichnung nicht um eine öffentliche Abgabe im Rechtssinn. Unstreitig unterfallen dem Begriff der öffentlichen Abgabe jedenfalls Steuern, Gebühren und Beiträge. Die Versorgungsabgabe fällt jedoch unter keine dieser drei Kategorien. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Gebühr, da sie kein Entgelt für die konkret individuelle Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung oder einer öffentlichen Einrichtung darstellt. Soweit über die vorgenannten Steuern, Gebühren und Beiträge noch andere Abgabenarten bestehen, sind diese Geldleistungsforderungen nur dann Abgaben im rechtlichen Sinne, wenn sie hoheitlich geltend gemacht und aufgrund eines normativ bestimmten Tatbestandes erhoben werden und zusätzlich jedenfalls auch der Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner Aufgaben zu dienen bestimmt sind. Vorliegend besteht schon keine normative Bestimmung des Tatbestandes. Darüber hinaus dient die Versorgungsabgabe gerade nicht der Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers und soll nicht als Einnahmequelle dienen. Vielmehr ist die Versorgungsabgabe lediglich ein Ausgleich dafür, dass der Beklagte der Klägerin und anderen Privatschulträgern nach dem Bruttokostenmodell Zuschüsse unter Berücksichtigung späterer Pensionslasten gewährt, die Zeit der Beurlaubung aber ruhegehaltfähig ist und diese Lasten beim Beklagten verbleiben. Es soll dadurch eine Doppelförderung und potentielle Ungleichbehandlung von Privatschulen verhindert werden.

63

(b) Die Klägerin wurde jedoch bei dem Vertragsschluss zwischen der Landesregierung Baden-Württemberg und den Privatschulverbänden am 18. Dezember 2013 mangels Vertretungsmacht nicht wirksam nach § 62 Satz 2 LVwVfG in Verbindung mit § 164 Abs. 1 BGB vom Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. vertreten.

64

Die Klägerin war zum Zeitpunkt des 18. Dezember 2013 nicht Mitglied des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. Vielmehr trat sie diesem erst mit Wirkung zum ... 2018 bei. Weder aus der Satzung des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V., noch aus einer gesetzlichen Regelung (vgl. § 26 BGB) folgt eine Vertretungsmacht dieses Vereines zum Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe auch für Nichtmitglieder wie der Klägerin.

65

Darüber hinaus scheidet auch eine Vertretungsmacht nach den Grundsätzen der Rechtsscheinvollmachten aus. Die privatrechtlichen Grundsätze zur Rechtsscheinhaftung finden jedenfalls auf die Vertretung des Bürgers im Verwaltungsverfahren und auch bei Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Anwendung (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Juli 2003 - 18 B 2172/02 - juris, Rn. 18; Schubert in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2018, BGB, § 167, Rn. 100 f.; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG, § 14, Rn. 16). Eine Duldungsvollmacht ist gegeben, wenn der Vertretene es wissentlich geschehen lässt, dass ein anderer für ihn wie ein Vertreter auftritt und der Geschäftsgegner dieses Dulden nach Treu und Glauben dahin versteht und auch verstehen darf, dass der als Vertreter Handelnde bevollmächtigt ist (vgl. BGH, Urteil vom 14. Mai 2002 - XI ZR 155/01 - juris). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben.

66

Zwar wusste der Vorstand der Klägerin um die Vereinbarung. Auch wurde die Verpflichtung der Privatschulen zur Zahlung einer Versorgungsabgabe bereits vor Abschluss der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe öffentlich diskutiert. Daraus allein kann jedoch entgegen dem Vorbringen des Beklagten nicht geschlossen werden, dass der Vorstand der Klägerin erkannt haben soll, dass mit der Vereinbarung auch Schulen, die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht Mitglied in einem der unterzeichnenden Verbände waren, gebunden werden sollten. Vielmehr wurde die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ausdrücklich nur zwischen der Landesregierung und den beteiligten Privatschulverbänden – und deren Mitgliedern – geschlossen. Dies ergibt sich auch aus dem Wortlaut der Vereinbarung: „...schließen die Landesregierung und die unterzeichnenden Privatschulverbände folgende Vereinbarung.“ Ausweislich dieser Umstände kann die Kammer nicht nachvollziehen, wie der Vorstand der Klägerin davon hätte ausgehen können, dass auch die hier in Rede stehende Privatschule von der Vereinbarung erfasst werden sollte. Außerdem ist schon nicht schlüssig, warum gerade der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – und nicht etwa ein anderer der vertragsschließenden Verbände – auch den Willen gehabt haben soll, die Klägerin im Rahmen des Vertragsschlusses zu vertreten. Die Kammer geht vielmehr davon aus, dass die Verbände naturgemäß nur ihre Mitglieder vertreten wollten. Dies musste sich nach dem Wortlaut der Vereinbarung und den objektiven Umständen auch für die Landesregierung Baden-Württemberg so darstellen.

67

Es bestand aus diesem Grunde auch keine Anscheinsvollmacht. Denn es wurde seitens des Verbandes Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – oder sonstiger Verbände – schon kein Rechtsschein einer Vollmacht erzeugt. Nach objektiven Umständen konnte der Beklagte nur davon ausgehen, dass mit der Vereinbarung allein die Mitglieder der Verbände verpflichtet werden und keine im Rahmen des Vertragsschlusses unbeteiligten Dritte. Darüber hinaus trifft die Klägerin jedenfalls keine Sorgfaltspflichtverletzung. Denn es war für sie nicht erkennbar, dass mit der Vereinbarung auch Nichtmitglieder verpflichtet werden sollten. Dass dies nicht offensichtlich war, zeigt sich auch daran, dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 11 Abs. 2 PSchG eine „klarstellende Regelung zur Versorgungsabgabe betreffend nicht verbandlich organisierter Privatschulträger“ schaffen wollte (LT-Drs. 15/7957, S. 13).

68

(c) Der Vorstand der Klägerin hat den Vertragsschluss auch nicht nach § 177 Abs. 1 BGB genehmigt. Zwar kann eine solche Genehmigung auch konkludent erfolgen. Die Kammer folgt insoweit jedoch der Auffassung des Beklagten nicht, der Vorstand der Klägerin habe mit dem Beitritt zu dem Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. den Vertragsschluss die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe betreffend konkludent genehmigt. Zum einen ist der Anwendungsbereich des § 177 Abs. 1 BGB vorliegend schon nicht eröffnet, da kein Handeln eines Vertreters ohne Vertretungsmacht vorliegt. Denn, wie bereits aufgezeigt, ist nicht schlüssig dargelegt, warum gerade der Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. – und nicht etwa ein anderer der vertragsschließenden Verbände – auch den Willen gehabt haben soll, die Klägerin im Rahmen des Vertragsschlusses überhaupt zu vertreten. Die Kammer geht vielmehr davon aus, dass die Verbände naturgemäß nur ihre Mitglieder vertreten wollten. Jedenfalls wäre eine konkludente Genehmigung nicht gegeben, da die Klägerin dem Verband Deutscher Privatschulen – Landesverband Baden-Württemberg e. V. erst am ... 2018 beigetreten ist und bereits deutlich vorher mit ihren Widersprüchen gegen die Zahlungsaufforderungen und sonstigen Schreiben an das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg zum Ausdruck gebracht hat, dass sie sich nicht als durch die Vereinbarung verpflichtet ansieht und auch nicht durch diese verpflichtet werden möchte.

69

(2) Für das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg ergibt sich ein Anspruch auf Zahlung der Versorgungsabgabe auch nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.

70

Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs sind erfüllt, wenn es zu einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung kommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31. März 2015 - 3 S 2016/14 - juris, Rn. 38, m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn die zu der Doppelförderung der Privatschulen führenden Zuschüsse, welche mit der Versorgungsabgabe ausgeglichen werden sollten, erfolgten nicht ohne Rechtsgrund. Vielmehr wurden die Zuschüsse nach den gesetzlichen Vorgaben der §§ 17 ff. PSchG geleistet; dass diese Regelungen nichtig sein sollten, ist nicht ersichtlich und wurde vom Beklagten auch nicht behauptet. Ob das dort geregelte System „gerecht“ ist oder die Empfänger der Zuschüsse teilweise unangemessen bevorzugt werden, ist rechtlich insoweit unerheblich und kann nicht einfach über den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ausgeglichen werden. Vielmehr muss in einem solchen Fall das Gesetz geändert (was mit Erlass des § 11 Abs. 2 PSchG auch geschehen ist) oder eben eine wirksame Vereinbarung mit allen Privatschulen – auch denen, die nicht Mitglied in einem der Verbände waren – getroffen werden. Gegen die Argumentation des Beklagten spricht letztlich auch, dass es in diesem Falle nicht nötig gewesen wäre, die Versorgungsabgabe nach längerer Planung durch den Landesgesetzgeber mittels einer Vereinbarung und anschließend durch Gesetz festzuschreiben. Gerade dies ist aber geschehen.

71

b) Der Bescheid vom 20. November 2018, mit dem die Versorgungsabgabe in Höhe von 36.411,29 Euro für die Zeit vom 1. Februar 2016 bis 31. Juli 2016 festgesetzt wurde, ist rechtswidrig, soweit die Versorgungsabgabe einen Betrag in Höhe von 19.295,87 Euro übersteigt. Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid ist erneut § 11 Abs. 2 PSchG. Dieser ist, wie bereits festgestellt wurde, verfassungsgemäß. Im Übrigen scheidet für die Erhebung der Versorgungsabgabe ab dem 27. Februar 2016 eine Rückwirkung des § 11 Abs. 2 PSchG von vornherein aus. Die Klägerin übersieht insoweit, dass § 11 Abs. 2 PSchG selbst im Fall einer unzulässigen echten oder unechten Rückwirkung für die Zeit nach Verkündung nicht nichtig wäre. Denn von einer unzulässigen Rückwirkung würde allenfalls das rückwirkende Inkrafttreten nach Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und anderer Gesetze vom 23. Februar 2016 (GBl. 2016 S. 163 <164>) „infiziert“, nicht jedoch § 11 Abs. 2 PSchG als solcher (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2017 - 9 B 19.16 - juris, Rn. 30). Jedenfalls nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen führte die unzulässige Rückwirkung nicht zur Gesamtnichtigkeit des § 11 Abs. 2 PSchG. Denn § 11 Abs. 2 PSchG wäre auch ohne die Rückwirkung eine mit höherrangigem Recht vereinbare Regelung und für die Geltung zumindest ab Verkündung kann hinreichend sicher ein hypothetischer Wille des Landesgesetzgebers angenommen werden (vgl. zu diesen Kriterien VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Mai 2015 - 3 S 1175/13 - juris, Rn. 102). Der Bescheid ist jedoch aus den bereits genannten Gründen insoweit materiell rechtswidrig, als für die Lehrkräfte ..., ... und ... in Ermangelung einer erstmaligen Beurlaubung Versorgungsabgaben in Höhe von 17.115,42 Euro zu Unrecht erhoben wurden. Der Beklagte kann die Erhebung der Versorgungsabgabe für diese Lehrkräfte, wie bereits festgestellt (dazu unter II. 2. a) cc)), auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen.

72

c) Der Bescheid vom 20. März 2019, mit dem die Versorgungsabgabe in Höhe von 62.165,47 Euro für die Zeit vom 1. August 2016 bis 31. Januar 2017 festgesetzt wurde, ist rechtswidrig, soweit die Versorgungsabgabe den Betrag in Höhe von 49.004,11 Euro übersteigt. Als taugliche Ermächtigungsgrundlage dient wiederum § 11 Abs. 2 PSchG. Die Frage der Zulässigkeit der Rückwirkung stellt sich hier nicht, da der Abrechnungszeitraum vollständig nach Verkündung des § 11 Abs. 2 PschG liegt. Des Weiteren sind die Voraussetzungen von § 11 Abs. 2 PschG erfüllt. Auch im Rahmen dieses Bescheides hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg jedoch fehlerhaft Versorgungsabgaben für die bereits an die Privatschule der Kläger beurlaubten Lehrkräfte ... und ... in Höhe von 13.161,36 Euro erhoben. Auch insoweit kann der Beklagte die Versorgungsabgabe nicht auf eine andere Rechtsgrundlage stützen (dazu unter II. 2. a) cc)).

III.

73

Der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung des Nichtbestehens einer Zahlungspflicht für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 begehrt, ist zulässig und begründet.

74

1. Zunächst wurde der Hilfsantrag an eine zulässige innerprozessuale Bedingung geknüpft, die keine Unsicherheit von außen in den Prozess hineinträgt (vgl. Helge Sodan, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 44, Rn. 5). Denn der Antrag wurde für den Fall gestellt, dass die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage unzulässig ist. Über den Hilfsantrag ist auch zu entscheiden, da diese Bedingung hier eingetreten ist (zur teilweisen Unzulässigkeit der Anfechtungsklage siehe unter II. 1.).

75

2. Das angerufene Verwaltungsgericht Karlsruhe ist auch für die negative Feststellungsklage örtlich zuständig. Zwar richtet sich die Zuständigkeit für die negative Feststellungsklage gemäß § 52 Nr. 5 VwGO grundsätzlich nach dem Sitz des Beklagten; ist der Bund oder – wie im vorliegenden Fall – ein Land Beklagter, so ist der Sitz der Behörde maßgeblich, die für den Staat gehandelt hat (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 - juris, Rn. 33). Dies ist vorliegend der Sitz des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg in Fellbach, und damit ist grundsätzlich die örtliche Zuständigkeit des VG Stuttgart eröffnet. Jedoch entscheidet das erkennende Gericht gemäß § 83 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG auch im Hinblick auf die örtliche Zuständigkeit unter allen maßgeblichen rechtlichen Gesichtspunkten. Bei Vorliegen eines Haupt- und Hilfsantrages richtet sich die örtliche Zuständigkeit nach dem Hauptantrag (vgl. nur Wolf-Rüdiger Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 83 VwGO, Rn. 10). Diese liegt hier für die Anfechtungsklage gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO beim Verwaltungsgericht Karlsruhe. Eine Verweisung des Hilfsantrages kommt vorliegend daher nicht in Betracht. Ist die Klage auf verschiedene Sachverhalte oder Rechtsnormen gegründet oder sind mehrere Anträge gestellt, für die unterschiedliche sachliche und örtliche Zuständigkeiten bestehen, so kann eine Verweisung nicht ohne Weiteres erfolgen (vgl. Winfried Porz, in: HK-VerwR, 4. Aufl. 2016, VwGO, § 83, Rn. 7; Kopp/Schenke, a. a. O.). Handelt es sich nur um andere rechtliche Gesichtspunkte im Sinne des § 17 Abs. 2 GVG, wird das Gericht durch den seine Zuständigkeit begründenden Gesichtspunkt auch für die übrigen zuständig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2010 - 1 BvR 1634/04 - juris; HK-VerwR, a. a. O.). Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG geht von einer umfassenden Entscheidungskompetenz des Gerichts aus, um Mehrfachentscheidungen – möglicherweise auch noch mit unterschiedlichen Ergebnissen – durch Verfahrenskonzentration bei einem örtlich zuständigen Gericht zu vermeiden (vgl. Josef Aulehner, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO, § 83, Rn. 6; Schultzky, in: Zöller, ZPO, 33. Aufl. 2020, § 12, Rn. 20, m. w. N.; OLG Frankfurt a. M., Urteil vom 22. März 1996 - 24 U 173/94 - NJW-RR 1996, 1341). Vorliegend ergeben sich bei der Entscheidung über den Hilfsantrag gegenüber dem Hauptantrag keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte. Denn sämtliche, für die Begründetheit der negativen Feststellungsklage relevanten Gesichtspunkte (Bindung der Klägerin an die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe; Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs für den Beklagten), mussten bereits umfassend im Rahmen des Hauptantrages entschieden werden. Gerade für derartige Situationen greift § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG aus Gründen der Prozessökonomie ein und ordnet die umfassende Entscheidungskompetenz des für den Hauptantrag örtlich zuständigen Gerichts an.

76

3. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

77

a) Die negative Feststellungsklage ist vorliegend gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft, da die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt wird.

78

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, das heißt es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein(BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - juris, Rn. 24). Feststellungsfähig sind dabei sowohl das Rechtsverhältnis als solches, als auch einzelne sich daraus ergebende Rechte oder Pflichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1993 - 3 C 90/90 - juris, Rn. 34). Hier geht es der Klägerin um das Nichtbestehen ihrer Verpflichtung aus der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe. Bei dieser Vereinbarung handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis in der Gestalt eines öffentlich-rechtlichen Vertrages im Sinne von §§ 54 ff. LVwVfG. Feststellungsfähig ist auch die einzelne, für die Klägerin daraus folgende Zahlungspflicht.

79

b) Der Feststellungsklage steht auch nicht die Subsidiaritätsklausel in § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Denn wie bereits festgestellt, ist die Anfechtungsklage gegen die Schreiben, die auf Grundlage der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe ergangen sind, nicht statthaft. Eine Leistungsklage – zu denken wäre beispielsweise an eine Rückforderung nach den Grundsätzen über eine ungerechtfertigte Bereicherung – wäre ebenfalls nicht statthaft, da keine Zahlungen erfolgt sind.

80

c) Der Klägerin steht auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche negative Feststellungsinteresse zu.

81

Unter dem „berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung“ ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 - VI C 55.68 - juris, Rn. 38). Ein berechtigtes Interesse ist insbesondere gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist als der Kläger und der Kläger sein künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will oder er Grund zur Besorgnis der Gefährdung seiner Rechte hat.

82

Vorliegend wurden die Versorgungsabgaben durch das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg bereits mehrfach gegenüber der Klägerin geltend gemacht. Es hält auch bis zuletzt daran fest, dass die Klägerin zur Zahlung verpflichtet ist, mit der Folge, dass insoweit eine Meinungsverschiedenheit zwischen den Beteiligten über die Wirksamkeit der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe und der Bindung der Klägerin an diese Vereinbarung besteht. Bis zur Klärung der Rechtslage ist eine finanzielle Planung seitens der Klägerin nur eingeschränkt möglich. Ihre wirtschaftlichen Interessen sind durch die Zahlungsaufforderungen beeinträchtigt.

83

d) Die Klageänderung durch Stellung des Hilfsantrages ist schließlich auch zulässig. Die insoweit grundsätzlich maßgebliche Regelung in § 91 VwGO wird ergänzt durch den gemäß § 173 VwGO entsprechend heranzuziehenden § 264 ZPO. Diese Vorschrift erklärt bestimmte Änderungen für zulässig, ohne dass die Voraussetzungen des § 91 VwGO erfüllt sein müssen. Wenn sich – wie hier – die Veränderung des klägerischen Vorbringens im Rahmen des § 264 ZPO bewegt, ist diese ohne Zustimmung der Beteiligten und ohne Sachdienlichkeitsentscheidung des Gerichts zulässig. Im vorliegenden Fall fällt der Übergang von der allgemeinen Gestaltungsklage (insbesondere der Anfechtungsklage) zur allgemeinen Feststellungsklage unter § 264 Nr. 2 ZPO, denn die Feststellungsklage stellt lediglich ein Minus gegenüber dem ursprünglichen Verlangen dar (vgl. nur Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 91, Rn. 32).

84

4. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Denn weder die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe, noch der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch begründen für den Beklagten einen Anspruch auf Zahlung der Versorgungsabgabe für den Zeitraum 1. August 2014 bis 31. Juli 2015 gegenüber der Klägerin. Wie bereits ausführlich dargestellt (unter II. 5. a)), ist die Klägerin an die Vereinbarung über die Versorgungsabgabe nicht gebunden. Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch scheidet ebenfalls aus, da die Zuschüsse für die Klägerin, wie bereits erläutert (unter II. 5. b)), nicht ohne Rechtsgrund erfolgt sind.

IV.

85

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. In Anwendung des § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO wird davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

V.

86

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt eines verständigen Beteiligten aus zu entscheiden. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung wird auch durch die Bedeutung der Sache für den Beteiligten bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2019 - 2 A 1.18 - juris, Rn. 5).

87

Nach diesen Maßstäben war hier die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig. Denn das Verfahren warf unter anderem komplexe Rechtsfragen zur Zulässigkeit der Rückwirkung von § 11 Abs. 2 PSchG und zur Wirksamkeit und Bindungswirkung der Vereinbarung über die Versorgungsabgabe auf. Auch wegen der wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit konnte von der Klägerin nicht erwartet werden, das gegen ihre Heranziehung zu den Versorgungsabgaben angestrengte Vorverfahren ohne Hinzuziehung eines Bevollmächtigten zu führen.

VII.

88

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.

89

B E S C H L U S S

90

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG, § 39 Abs. 1 GKG auf 157.160 Euro festgesetzt.