Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-11-25, Aktenzeichen 11 LC 428/09

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover -7. Kammer -vom 4. Juni 2009 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin -DRK Hilfsdienste in der Region Hannover gGmbH -begehrt die Verpflichtung der beklagten Schiedsstelle für den Rettungsdienst, der Beigeladenen zu 1) -Region Hannover -als Trägerin des Rettungsdienstes aufzugeben, ihr die Folgekosten für die Abwicklung des am 31. Dezember 2006 ausgelaufenen Beauftragungsverhältnisses für den Rettungswachenbereich (RWB) Garbsen zu erstatten.

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Die Rechtsvorgängerin der Klägerin -DRK Rettungsdienst gGmbH -und der Rechtsvorgänger der Beklagten -Landkreis Hannover -schlossen am 6. Dezember 1999 einen Beauftragungsvertrag gemäß § 5 Abs. 1 des Nds. Rettungsdienstgesetzes (NRettDG), mit dem die Klägerin mit der Durchführung von Leistungen des Rettungsdienstes u.a. im Gebiet des RWB Garbsen ab dem 1. Januar 2000 betraut wurde. Die Finanzierung wurde in § 12 Abs. 1 des Vertrages wie folgt geregelt:

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"Zwischen der Beauftragten und dem Träger wird zur Erstattung der wirtschaftlichen Kosten ein Budget für das Rechnungsjahr 2000 i.H. von 13.120.400,--DM vereinbart. Dieses Budget ist die Basis für die folgenden Rechnungsjahre. Wesentliche Kostenveränderungen (z.B. Bedarfsplanänderungen, gesetzliche Änderungen, Mehr-/Minderleistungen ab 7,5 %) sind zu berücksichtigen." …

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§ 14 Abs. 2 des auf fünf Jahre abgeschlossenen Vertrages sah vor, dass er von beiden Seiten zum Ablauf der Vertragsdauer unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von einem Jahr jeweils zum Vertragsende schriftlich gekündigt werden kann. Diesen Vertrag kündigte die Beigeladene zu 1) mit Schreiben vom 16. Dezember 2003 zum 31. Dezember 2004. Die hiergegen von der Klägerin erhobene Klage wurde vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. März 2006 -12 A 4948/04 -abgewiesen. Nachdem sie den Antrag auf Zulassung der Berufung zurückgenommen hatte, wurde das Verfahren mit Senatsbeschluss vom 11. Juni 2007 -11 LA 148/06 -eingestellt.

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Im April 2004 eröffnete die Beigeladene zu 1) ein Auswahlverfahren zur Neuvergabe u.a. des RWB Garbsen, an dem sich die Klägerin beteiligte. Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 6. Oktober 2004 teilte die Beigeladene zu 1) der Klägerin mit, dass für diesen RWB ein anderer Bewerber ausgewählt worden sei. Auf Antrag der Klägerin stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 11. Januar 2005 -12 B 5858/04 -die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin gegen diesen Bescheid wieder her. Die hiergegen von der Beigeladenen zu 1) erhobene Beschwerde wies der erkennende Senat mit Beschluss vom 7. Januar 2006 -11 ME 26/05 -(Nds. VBl. 2006, 165) zurück. Hierauf nahm die Beigeladene zu 1) den Bescheid vom 6. Oktober 2004 am 31. Mai 2006 zurück. Die Klägerin erbrachte vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 weiterhin Rettungsdienstleistungen, ohne dass ein ausdrücklicher Beauftragungsvertrag geschlossen worden war. Mit Schreiben vom 21. September 2006 bestätigte die Beigeladene zu 1) der Klägerin, dass die in den Rechnungsjahren 2005 und 2006 für den RWB Garbsen geleisteten bzw. noch zu leistenden Zahlungen als Budget betrachtet würden. Der Abrechnung für diese beiden Rechnungsjahre würden die Rahmenbedingungen von Mehrjahresbudgets im Rettungsdienst der Region Hannover vom 5. Januar 2006 zu Grunde gelegt. Dies gelte allerdings nicht für die von der Klägerin verlangten "Abwicklungskosten" für die Beauftragung eines Rettungswachenbereichs an einen anderen Rettungsdienstanbieter. Soweit in diesem Zusammenhang tatsächlich Kosten anfallen sollten, seien diese Kosten als unternehmerisches Risiko zu betrachten und insofern von der Klägerin zu tragen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2006 teilte die Klägerin der Beigeladenen zu 1) mit, sie könne deren Hinweis, dass die entstehenden Abwicklungskosten Teil des unternehmerischen Risikos seien, nicht akzeptieren. Sie sei schon rechtlich nicht in der Lage, für einen solchen Fall Vorsorge durch Rückstellungen u.ä. zu bilden. Die Budgetabrede könne deshalb nur für die laufenden Kosten der Rechnungsjahre 2005 und 2006 gelten. Mit diesem Vorbehalt schloss die Klägerin mit der Beigeladenen zu 1) eine Budgetvereinbarung für das Jahr 2006, welche für den RWB Garbsen ein Budget von 1.050.084,38 € vorsah.

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Im Juli 2006 eröffnete die Beigeladene zu 1) ein zweites Auswahlverfahren zur Neuvergabe u.a. des RWB Garbsen, an dem sich die Klägerin erneut beteiligte. Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 26. September 2006 teilte die Beigeladene zu 1) der Klägerin mit, dass für den RWB Garbsen ein anderer Bewerber (Johanniter Unfallhilfe e.V.) mit Wirkung ab 1. Januar 2007 ausgewählt worden sei; zugleich wies sie den im ersten Auswahlverfahren erhobenen Widerspruch der Klägerin insoweit zurück. Nachdem ein Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom Verwaltungsgericht mit unanfechtbar gewordenem Beschluss vom 13. Dezember 2006 -7 B 6871/06 abgelehnt worden war, schloss sie die Rettungswache Garbsen mit Ablauf des 31. Dezember 2006. Die gegen die Auswahlentscheidung vom 26. September 2006 gerichtete Klage -7 A 7817/06 -nahm die Klägerin zurück.

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Mit Schreiben vom 14. Februar 2007 machte die Klägerin gegenüber der Beigeladenen zu 1) Folgekosten für die Abwicklung des Beauftragungsverhältnisses im Jahr 2007 in Höhe von 202.661,60 € für Gehaltsfortzahlungen an ihre im RWB Garbsen beschäftigten Mitarbeiter und Mietkosten für die Rettungswache in Höhe von 3.903,--€ geltend. Außerdem verlangte sie später zusätzlich die Erstattung von Abfindungskosten für die betroffenen Mitarbeiter in Höhe von 165.650,--€ zuzüglich Zinsen. Dies lehnte die Beigeladene zu 1) ab.

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Daraufhin wandte sich die Klägerin an die Beklagte und beantragte, die Beigeladene zu 1) zu verpflichten, an sie den Betrag von 372.220,69 € zuzüglich Zinsen seit Zustellung zu zahlen. Diesen Antrag wies die Beklagte mit Bescheid vom 12. Oktober 2007 in der Fassung vom 22. Oktober 2007 als unzulässig zurück. Sie führte zur Begründung aus: Da die geltend gemachten Nachfolgekosten keine Kosten des Rettungsdienstes im Sinne der §§ 18 Abs. 1, 14 Abs. 1 und 15 Abs. 1 NRettDG darstellten, könne die Schiedsstelle darüber nicht entscheiden. Das Gleiche gelte für einen möglichen Schadensersatzanspruch der Klägerin. Die beigeladenen Krankenkassen als Kostenträger seien ebenfalls nicht betroffen, weil sie nicht Partner des Beauftragungsvertrages zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 1) gewesen seien.

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Die Klägerin hat am 16. November 2007 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt. Sie hat zur Begründung ausgeführt:

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Die Beklagte habe zu Unrecht ihre Zuständigkeit verneint. Es treffe nicht zu, dass sich § 18 Abs. 1 Nds. NRettDG nur auf Kosten nach § 14 Abs. 1 NRettDG beziehe. Die Beklagte sei vielmehr immer dann zuständig, wenn es um Kosten gehe, die im Rahmen des Rettungsdienstes entstünden. Im Übrigen gehe die Beklagte von einem zu engen Kostenbegriff in § 14 Abs. 1 NRettDG aus. Dieser beschränke sich nicht auf die laufenden Kosten einer Abrechnungsperiode, sondern es seien die betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten des Rettungsdienstes zu ermitteln. Auf jeden Fall sei § 14 Abs. 1 NRettDG erweiternd dahin auszulegen, dass auch Abwicklungskosten zu dem vom Träger des Rettungsdienstes zu erstattenden Kosten gehörten. Es handele sich um eine vom Gesetzgeber offensichtlich nicht bemerkte Gesetzeslücke. Dieser sei ursprünglich davon ausgegangen, dass die Betrauung mit Rettungsdienstleistungen nach Inkrafttreten des Rettungsdienstgesetzes in den einzelnen Rettungsdienstbereichen dazu führen werde, dass die mit Rettungsdienstleistungen betrauten Organisationen und Unternehmen diese Aufgabe dauerhaft erfüllten. Wenn entgegen dieser ursprünglichen Absicht § 5 Abs. 1 NRettDG inzwischen dahin verstanden werde, dass wiederkehrende Ausschreibungen zulässig seien, müssten notwendigerweise auch hinsichtlich der daraus entstehenden Kosten Vorkehrungen für den Fall des Verlustes von Rettungsdienstaufgaben getroffen werden. Die Gesetzeslücke könne also nur dadurch geschlossen werden, dass auch Abwicklungskosten als erstattungsfähige Kosten des Rettungsdienstes angesehen würden. Insofern sei der Beauftragungsvertrag ergänzend auszulegen. Für sie -die Klägerin -seien die entstandenen Abwicklungskosten unvermeidbar gewesen. Sie sei nicht in der Lage gewesen, zu einem früheren Zeitpunkt die Arbeitsverhältnisse mit den hauptamtlichen Mitarbeitern zu kündigen. Das gelte in gleicher Weise für die Mietkosten. Sie habe auch keine Überschüsse erwirtschaftet, aus denen sie die streitbefangenen Kosten ausgleichen könne. Letztlich ergebe sich eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 1) zur Erstattung der geltend gemachten Abwicklungskosten auch daraus, dass diese Nebenverpflichtungen aus dem zwischen ihnen bestehenden Beauftragungsvertrag verletzt habe. Sie hätte den Verfahrensablauf so einrichten müssen und können, dass ihr -der Klägerin -eine rechtzeitige Kündigung der Miet-und der Arbeitsverhältnisse möglich gewesen wäre. Dies hätte der Grundsatz von Treu und Glauben geboten.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihren Schiedsspruch vom 12. Oktober 2007, berichtigt durch Beschluss vom 22. Oktober 2007 -RD 05/07 -, dahin zu ändern, dass die Beigeladene zu 1) verpflichtet wird, an die Klägerin den Betrag in Höhe von 372.220,69 € nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 30. Juli 2009 auf den Betrag von 206.570,69 € und seit dem 10. August 2008 auf den Betrag in Höhe von 165.650,00 € zu zahlen,

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hilfsweise

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die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat an ihrer Auffassung festgehalten, dass sie für eine Entscheidung über die geltend gemachten Abwicklungskosten nicht zuständig sei.

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Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 4. Juni 2009 die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Schiedsspruch sei rechtmäßig. Die Beklagte habe zutreffend ihre Zuständigkeit verneint. Bei den von der Klägerin zum Gegenstand des Schiedsverfahrens gemachten und im Nachfolgejahr 2007 entstandenen Kosten der Abwicklung ihres Defacto-Tätigwerdens im RWB Garbsen handele es sich nicht um Kosten im Sinne von § 18 Abs. 1 NRettDG. Bei systematischer Auslegung seien damit lediglich die betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten des Rettungsdienstes im Rettungsdienstbereich der Beigeladenen zu 1) im Sinne der §§ 14 und 15 NRettDG gemeint. Diese Kosten würden mit den Kostenträgern -den beigeladenen Krankenkassen -vereinbart. Es handele sich somit um die entgeltfähigen Kosten des Rettungsdienstes und nicht um beliebige Kosten, die einem (De-facto-)Beauftragten entstünden. Insbesondere zählten hierzu nicht Abwicklungskosten, die nach Schließung einer Rettungswache angefallen seien. Grundsätzlich obliege es dem Rettungsdienstträger, die Neuvergabe einer Rettungswache so zu gestalten, dass der bislang vom Rettungsdienstträger geduldete, wenn nicht gar stillschweigend für die ihm -dem Rettungsdienstträger -nach §§ 2 und 4 NRettDG obliegende Sicherstellungsverpflichtung in Anspruch genommene (De-facto-)Beauftragte seine Verpflichtungen rechtzeitig zum Ablauf des Beauftragungsverhältnisses abwickeln könne. Gelinge ihm dies nicht, seien die Kosten je nach Verursachung dem (De-facto-)Beauftragten oder dem Rettungsdienstträger zuzuweisen. Ihrer Rechtsnatur nach handele es sich jedoch um Schadensersatzansprüche, die erforderlichenfalls im Wege der Amtshaftungsklage unmittelbar gegen die Beigeladene zu 1) durchzusetzen wären und nicht auf dem Umweg über ein Schiedsverfahren auf die Kostenträger abwälzbar seien.

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Die Anrufung der Beklagten durch die Klägerin werde auch nicht deshalb zulässig, weil es sich um einen Streit über in einem Beauftragungsvertrag im Sinne von § 5 NRettDG vereinbarte Kosten handeln könnte. Zwar enthalte der am 6. Dezember 1999 zwischen der Rechtsvorgängerin der Klägerin und dem Rechtsvorgänger der Beigeladenen zu 1) geschlossene Beauftragungsvertrag hinsichtlich einzelner Selbstkosten der Klägerin einen Schiedsstellenvorbehalt. Jedoch sei zum einen dieser Vertrag bereits mit Wirkung zum

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31. Dezember 2004 rechtswirksam gekündigt und zum anderen enthalte § 2 Abs. 1 des Vertrages auch keine Regelung über Abwicklungskosten einer Rettungswache nach Beendigung der Beauftragung. § 12 des Vertrages sei auch keiner ergänzenden Vertragsauslegung zugänglich, weil die Haltung der Beigeladenen zu 1) seit Dezember 2003 deutlich gewesen sei, dass sie eine Neuvergabe der Rettungsdienstleistungen anstrebe und die Klägerin ihre Rettungswache erforderlichenfalls schließen müsse. Ebenso wenig könne sich die Klägerin auf die mit der Beigeladenen zu 1) unterzeichnete Budgetvereinbarung 2006 berufen. Zum einen handele es sich um ein festes Budget und zum anderen habe sie durch den Hinweis auf ihr Schreiben vom 17. Oktober 2006 und den sich daraus ergebenden Vorbehalt selbst die potenziellen Abwicklungskosten aus dem Regelungsgehalt der Vereinbarung herausgenommen.

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Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren. Ergänzend führt sie aus: § 18 NRettDG diene generell der ökonomischen Schlichtung von Streitigkeiten im Rettungsdienstwesen unter Entlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Deshalb sei die Schiedsstelle auch im vorliegenden Fall zur Schlichtung zuständig. Es komme nicht darauf an, ob die fraglichen Kosten im Sinne der §§ 14 und 15 NRettDG im Laufe der Beauftragung entstanden seien oder nach deren Beendigung als Abwicklungskosten anfielen. Dieser Auslegung stünde die Besetzung der Schiedsstelle nicht entgegen. Dass sie sich aus Vertretern der Rettungsdienstträger, der Beauftragten und der Kostenträger zusammensetze, gewährleiste hinreichende Sachkunde, um sämtliche in Betracht kommende Streitigkeiten zwischen den Adressaten der Norm zu entscheiden. Es fielen deshalb auch bilaterale Streitigkeiten zwischen Rettungsdienstträger und Beauftragtem in die Zuständigkeit der Beklagten.

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Aber selbst wenn sich die Zuständigkeit der Schiedsstelle für Abwicklungskosten nicht unmittelbar aus § 18 NRettDG ergeben sollte, müsste diese Vorschrift entsprechend angewendet werden, weil sonst eine planwidrige gesetzliche Regelungslücke bestehen würde. Der Gesetzgeber habe ursprünglich die Möglichkeit regelmäßiger Ausschreibungen mit folglich wechselnden Beauftragungsverhältnissen nicht vorgesehen, sondern sei von einer dauerhaften Beauftragung Dritter mit Leistungen des Rettungsdienstes ausgegangen. Soweit man Abwicklungs-und Folgekosten des Beauftragten nicht unmittelbar zu den betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten im Sinne der §§ 14 und 15 NRettDG zählen würde, müssten diese Vorschriften jedenfalls entsprechende Anwendung finden. Die Klägerin hätte diese Kosten auch nicht durch wirtschaftliches und vorausschauendes Agieren vermeiden können. Der erst am 26. September 2006 ergangene Widerspruchsbescheid der Beigeladenen zu 1) habe ihr keinen Raum gelassen, ihre arbeits-und mietvertraglichen Verpflichtungen fristgerecht zu beenden. Auch habe sie anders als etwa ein privater Unternehmer in einem vergleichbaren zivilrechtlichen Beauftragungsverhältnis keine Rückstellungen bilden dürfen.

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Dadurch, dass die Beigeladene zu 1) abschließend erst am 26. September 2006 über den Widerspruch der Klägerin entschieden habe, liege zudem -wie sie im Einzelnen ausführt eine Verletzung vertraglicher Nebenpflichten im Sinne der §§ 280 Abs. 1 Satz 1, 241 Abs. 2 und 242 BGB i.V.m. § 62 Satz 2 VwVfG vor. Insofern handele es sich um einen alternativen Schadensersatzanspruch, der selbständig neben dem Anspruch (unmittelbar oder entsprechend) aus §§ 14 und 15 NRettDG stehe. Dass die geltend gemachten Abwicklungskosten auch tatsächlich entstanden seien, könne die Buchhalterin der Klägerin -Frau C. -bezeugen, deren Vernehmung sie hilfsweise beantrage.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihren erstinstanzlichen Klaganträgen zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor:

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Es bestehe ein systematischer Zusammenhang zwischen den Kostenvorschriften der §§ 14 und 15 NRettDG und der Entscheidungszuständigkeit der Schiedsstelle. So werde die Regelung über die Schiedsstelle in § 18 NRettDG dem zweiten Abschnitt "Kosten" zugeordnet. Auch die Besetzung der Schiedsstelle zeige, dass die Schiedsstelle nur zur Schlichtung von Streitigkeiten über Kosten berufen ist, die im "Dreiecksverhältnis" von Rettungsdienstträger, Beauftragtem und Kostenträgern entstünden. Genau um solche Kosten handele es sich vorliegend aber nicht. Vielmehr gehe es um die behauptete Verletzung des bilateralen Beauftragungsverhältnisses zwischen Rettungsdienstträger und Beauftragtem, einem vertraglichen Verhältnis also, auf das die Kostenträger keinen Einfluss hätten.

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Die von der Klägerin behauptete Regelungslücke bestehe nicht. Die aus dem öffentlichrechtlichen Vertragsverhältnis zwischen dem Rettungsdienstträger und dem Beauftragten resultierenden Streitigkeiten, die sich nicht auf die Kosten des Rettungsdienstes im Sinne der §§ 14 und 15 NRettDG bezögen, könnten unmittelbar zum Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten gemacht werden, ohne dass es insofern einer vorherigen Anrufung der Schiedsstelle bedürfe.

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Ebenso wie die vor Erlass des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes auf der Grundlage des Personenbeförderungsgesetzes erteilten Erlaubnisse befristet erteilt worden und nunmehr auch die Genehmigungen zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des Rettungsdienstes zu befristen seien (vgl. § 23 NRettDG), entspreche auch eine Befristung der Beauftragungsverhältnisse nach § 5 NRettDG der Üblichkeit. Den Gesetzesmaterialien ließen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber abweichend von der vorherigen Rechtslage und Praxis hier eine Befristung nicht mehr in Betracht gezogen habe.

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Die Beigeladene zu 1), die ebenso wie die anderen Beigeladenen keinen Antrag stellt, schließt sich der Rechtsauffassung der Beklagten an und macht ergänzend geltend: Eine Zuständigkeit der Schiedsstelle ergebe sich auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung des § 18 Abs. 1 NRettDG. Es fehle bei den Abwicklungskosten im Vergleich zu den Kosten des Rettungsdienstes an einer Interessenidentität. Die Kosten des Rettungsdienstes stünden im unmittelbaren Zusammenhang mit der Beauftragung, die Abwicklungskosten entstünden aber erst nach der Beendigung des Beauftragungsverhältnisses. Die letztgenannten Kosten gehörten grundsätzlich zum unternehmerischen Risiko. Ebenso wenig komme eine analoge Anwendung der §§ 14 und 15 NRettDG in Betracht. Würde man der Argumentation der Klägerin folgen, müsste der Träger des Rettungsdienstes und damit die Allgemeinheit sämtliche Abwicklungs-und Folgekosten tragen, ohne Einfluss auf deren Art und Höhe zu haben. Dies sei aber nicht der Wille des Gesetzgebers. Mögliche Schadensersatzansprüche aus einem vorangegangenen Beauftragungsverhältnis gehörten nicht zu den Kosten des Rettungsdienstes im Sinne von § 18 Abs. 1 NRettDG, so dass auch insofern die Zuständigkeit der Schiedsstelle nicht gegeben sei. Die Frage, ob und ggf. in welcher Höhe die Klägerin einen Schadensersatzanspruch gegen die Beigeladene zu 1) haben könnte, sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Im Übrigen stünde der Klägerin -wie die Beigeladene zu 1) im Einzelnen ausführt -ein Schadensersatzanspruch weder dem Grunde noch der der geltend gemachten Höhe nach zu.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Beigeladenen zu 1) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Schiedsspruch der Beklagten vom 12. Oktober 2007 i.d.F. vom 22. Oktober 2007 ist nicht zu beanstanden. Sie hat zutreffend festgestellt, dass sie für eine Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Folgekosten für die Abwicklung des am 31. Dezember 2006 ausgelaufenen Beauftragungsverhältnisses für den RWB Garbsen nicht zuständig ist.

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Die Aufgabenstellung der Beklagten ergibt sich aus § 18 Abs. 1 NRettDG vom 29. Januar 1992 (Nds. GVBl. S. 21), geändert durch Art. 25 des Nds. Euro-Anpassungsgesetzes vom

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20. November 2001 (Nds. GVBl. S. 701, 704), da das Änderungsgesetz vom 12. Juli 2007 (Nds. GVBl. S. 316 und 473) erst ab dem 1. Oktober 2007 gilt. Nach § 18 Abs. 1 NRettDG ist die Schiedsstelle zur Schlichtung von Streitigkeiten zwischen den Trägern des Rettungsdienstes, Beauftragten und Kostenträgern über Kosten und Entgelte sowie über den Abschluss oder die Durchführung von Vereinbarungen nach den §§ 15 und 17 eingerichtet worden. Dabei handelt es sich um eine abschließende Aufzählung (vgl. Ufer, NRettDG, Komm., Stand: März 2006, § 18 Anm. 1). Entgegen der Auffassung der Klägerin dient § 18 NRettDG deshalb schon vom Wortlaut her nicht generell der Schlichtung von Streitigkeiten im Rettungsdienstwesen. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Regelung über die Schiedsstelle in § 18 NRettDG dem 2. Abschnitt dem NRettDG zugeordnet ist, der die Überschrift "Kosten" trägt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind Kosten im Sinne von § 18 Abs. 1 NRettDG bei systematischer Auslegung die betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten des Rettungsdienstes im Bereich des jeweiligen Rettungsdienstträgers im Sinne von §§ 14, 15 NRettDG, die dieser mit den Kostenträgern -den Sozialversicherungsträgern -vereinbart. Zu diesen betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten gehören auch die durch die Beauftragung Dritter nach § 5 Abs. 1 NRettDG bei ihnen anfallenden Kosten (vgl. § 14 Abs. 1 NRettDG). Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 NRettDG vereinbart der Träger des Rettungsdienstes mit den Kostenträgern privatrechtliche Entgelte für seine Leistungen des Rettungsdienstes. Scheitern die Verhandlungen über die Entgeltvereinbarung, entscheidet die Schiedsstelle unter Beachtung der rechtlichen Vorgaben des NRettDG durch anfechtbaren Verwaltungsakt (vgl. Senatsbeschl. v. 02.03.2000 -11 L 458/99 -, juris). Damit ist ihr die Kompetenz verliehen, eine zwischen den Vertragsparteien des § 15 Abs. 1 Satz 1 NRettDG nicht zustande gekommene Vereinbarung zu ersetzen (vgl. Ufer, a.a.O., § 18 Anm. 1 u. 4). Die nach § 5 Abs. 1 NRettDG Beauftragten sind nicht Vertragspartei im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 NRettDG, sondern gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 NRettDG nur berechtigt, an den Verhandlungen über die Vereinbarungen teilzunehmen. Im Übrigen ergibt sich ihre Vergütung regelmäßig aus dem Innenverhältnis mit dem Rettungsdienstträger (vgl. Ufer, a.a.O., § 18 Anm. 1). Die §§ 14 bis 18 NRettDG n.F. enthalten keine abweichenden Regelungen. Damit ist die Schiedsstelle nicht zuständig für Streitigkeiten zwischen Rettungsdienstträger und Beauftragtem über das Beauftragungsverhältnis selbst oder über das vorgeschaltete Auswahlverfahren.

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Auch die Besetzung der Schiedsstelle gemäß § 18 Abs. 2 NRettDG mit einem neutralen Vorsitzenden, zwei Vertretern der Träger des Rettungsdienstes, zwei Vertretern der Beauftragten und vier Vertretern der Kostenträger zeigt, dass die Schiedsstelle nur zur Schlichtung von Streitigkeiten über die (entgeltfähigen) Kosten berufen ist, die im "Dreiecksverhältnis" dieser Beteiligten entstehen. Dabei hat die Schiedsstelle insbesondere zu entscheiden, ob die zur Überprüfung gestellte Kostenregelung dem Kostendeckungsgebot gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 NRettDG und dem Wirtschaftlichkeitsgebot des § 15 Abs. 1 Satz 4 NRettDG entspricht (vgl. etwa Senatsurteil vom 21.02.2008 -11 LC 74/06 -, OVGE 51, 466).

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Hieran gemessen handelt es sich bei den von der Klägerin geltend gemachten Abwicklungskosten nicht um Kosten im Sinne von § 18 Abs. 1 i.V.m. §§ 14 und 15 NRettDG. Zwar hat die Klägerin vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 Rettungsdienstleistungen im RWB Garbsen erbracht, ohne dass ein ausdrücklicher Beauftragungsvertrag mit der Beigeladenen zu 1) für geschlossen worden war (das Verwaltungsgericht spricht in diesem Zusammenhang von einem "De-facto-Tätigwerden"), doch haben die Klägerin und die Beigeladene zu 1) für diesen Zeitraum ein Budget vereinbart, mit dem die von der Klägerin erbrachten Rettungsdienstleistungen abgerechnet worden sind. Auf dieser Basis hat die Beigeladene zu 1) auch mit den Kostenträgern -den beigeladenen Krankenkassen -gemäß § 15 NRettDG Entgelte zur Deckung der Gesamtkosten vereinbart. Die von der Klägerin geltend gemachten Personal-und Mietkosten für den RWB Garbsen betreffen das Jahr 2007, die dadurch entstanden sind, dass dieser Rettungswachenbereich mit Wirkung vom 1. Januar 2007 an einen anderen Beauftragten vergeben worden ist und die Klägerin ihren Angaben zufolge die Arbeitsverhältnisse ihrer Mitarbeiter und das Mietverhältnis über die Rettungswachenräume aufgrund der späten Entscheidung der Beigeladenen zu 1) über die Beauftragung eines anderen Leistungserbringers mit Bescheid vom 26. September 2006 nicht mehr rechtzeitig kündigen konnte. Es geht also gerade nicht um Kosten, welche die Durchführung des Rettungsdienstes in der Abrechnungsperiode 2005/2006 betreffen, sondern um nach diesem Zeitraum angefallene Kosten, die aus der behaupteten Verletzung des zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 1) bestehenden bilateralen Beauftragungsverhältnisses durch die Beigeladene zu 1) entstanden sind. An diesem Vertragsverhältnis waren die Kostenträger nicht beteiligt, so dass sie auch keinen Einfluss auf dessen Inhalt nehmen konnten. Die hier vorliegende Streitigkeit zwischen Rettungsdienstträger und Beauftragtem über die Frage der rechtzeitigen Beendigung des Beauftragungsverhältnisses und der sich daraus ggf. ergebenden Folgen gehört deshalb nicht in die Zuständigkeit der Beklagten als Schiedsstelle. Insbesondere hat sie nicht über in diesem Zusammenhang möglicherweise entstandene Schadensersatzansprüche zu entscheiden.

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Das Verwaltungsgericht hat ferner geprüft, ob die Anrufung der Beklagten durch die Klägerin ausnahmsweise deshalb gerechtfertigt sei, weil es sich um einen Streit über in einem Beauftragungsvertrag im Sinne von § 5 NRettDG vereinbarte Kosten handeln könnte. Der Senat hat Zweifel, ob derartige Kosten entgegen der eindeutigen Gesetzeslage überhaupt zu den betriebswirtschaftlichen Gesamtkosten im aufgezeigten Sinne gehören können. Aber selbst wenn man diese Bedenken zurückstellt, haben die Klägerin und die Beigeladene zu 1) im Hinblick auf die streitigen Folgekosten keinen entsprechenden Schiedsstellenvorbehalt vereinbart. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Auf die dortige Begründung (S. 7 f UA) wird verwiesen.

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Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht auf eine entsprechende Anwendung des § 18 i.V.m. §§ 14 und 15 NRettDG stützen. Für eine derartige Analogie ist nur dann Raum, wenn eine Norm -gemessen an dem ihr zugrundeliegenden Plan des Gesetzgebers -unvollständig ist und daher eine Regelungslücke aufweist. Planwidrig ist eine Gesetzeslücke, wenn die nicht geregelte Fallgestaltung den gesetzlich bestimmten Fällen vergleichbar und anzunehmen ist, dass sie vom Gesetzgeber bei entsprechender Kenntnis in die Regelung einbezogen worden wäre. Die entsprechende Anwendung des Gesetzes darf aber nicht darauf hinauslaufen, dass das Gericht anstelle des Gesetzgebers entscheidet, welche Sachverhalte als wesentlich gleich anzusehen sind und darum nicht ungleich behandelt werden dürfen (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 17.02.2005 -7 C 14.04 -, BVerwGE 123, 7 = NVwZ 2005, 691). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

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Insbesondere lassen sich in den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte für die Behauptung der Klägerin finden, der Gesetzgeber sei bei Erlass des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes von einer dauerhaften Beauftragung Dritter mit Leistungen des Rettungsdienstes ausgegangen und habe an die Möglichkeit regelmäßiger Ausschreibungen mit folglich wechselnden Beauftragungsverhältnissen nicht gedacht. Der von ihr dafür als einzigen Beleg zitierte Wortbeitrag des Abgeordneten Jordan (Grüne) auf der Plenarsitzung des Niedersächsischen Landtags -12. Wahlperiode -vom 22. Januar 1992 (Sten.Ber. S. 4119), in dem es heißt:

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"Wir schaffen mit dem System der Beauftragung so etwas wie einen Closed Shop. Wer beauftragt ist, ist im Geschäft und bildet mit den anderen Beauftragten ein Kartell. Damit aus dem Kartell kein kostentreibendes Monopol wird, sollen die Träger für die genannte Vielfalt sorgen",

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gibt dafür nichts her. Abgesehen davon, dass es sich dabei um einen politischen Debattenbeitrag gehandelt hat und der Abgeordnete Jordan entgegen der Darstellung der Klägerin nicht der Berichterstatter zum Entwurf eines Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes war, sondern die FDP-Abgeordnete Kopp (vgl. LT-Drs. 12/3016, S. 6 ff.), kann der zitierten Äußerung gerade nicht entnommen werden, dass die geplante gesetzliche Regelung jeglichen Wettbewerb zwischen Anbietern von Rettungsdienstleistungen vermeiden wollte. Dies wird auch an anderen Teilen der Rede des Abgeordneten Jordan deutlich. So hat er sich ausdrücklich für den Erhalt der Vielfalt der Dienstleister im Rettungsdienstwesen eingesetzt, die in § 4 Abs. 1 des Entwurfs ("bei der Auswahl der Beauftragten ist der Vielfalt der Anbieter und der gewachsenen Strukturen unter Berücksichtigung von Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung zu tragen") auch berücksichtigt sei. Aufgrund dieser Formulierung -so führte er auch unter Bezugnahme auf einen Debattenbeitrag des SPD-Abgeordneten Gabriel weiter aus -seien die jeweiligen Rettungsdienstträger vor Ort gehalten, allen anderen Anbietern eine gleichberechtigte Zugangschance zum Rettungsdienst zu gewähren. Auch könne nur durch eine gesunde Konkurrenz eine dauernde Überprüfung und Verbesserung der Qualität des Rettungsdienstes erreicht werden. Zum anderen werde nur bei einer Mehrzahl von Anbietern auch eine dauernde Überprüfung der Wirtschaftlichkeit möglich sein. Die Formulierung "Closed Shop" bezog sich danach offensichtlich darauf, dass bei der Auswahl der Beauftragten den gewachsenen Strukturen nach § 4 Abs. 1 des Entwurfs (= § 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG in der bis zum 30. September 2007 geltenden Fassung) in einem besonderen Maße Rechnung getragen werden sollte.

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Zur "gewachsenen Struktur" in einem Rettungsdienstbereich zählten nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts (vgl. etwa Urt. d. 7. Senats v. 07.11.1997 -7 L 5590/96 , Nds.VBl. 1998, 110 u. Beschl. d. 11. Senats v. 14.09.1999 -11 M 4747/98 -, Nds.VBl. 1999, 285) üblicherweise alle Anbieter, die in der Vergangenheit am organisierten Rettungsdienst in dem betreffenden Bereich teilgenommen und die Binnenstruktur des Rettungsdienstes geprägt haben. Unter Geltung des § 5 Abs. 1 Satz 4 NRettDG a.F. (Satz 4 wurde erst mit Wirkung vom 1. Oktober 2007 aus europarechtlichen Erwägungen gestrichen, vgl. Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 15/5953, S. 4 f) verbot sich deshalb ein Auswahlverfahren, das von vornherein und ausschließlich dem Merkmal der Wirtschaftlichkeit den Vorrang eingeräumt hätte (vgl. nur Senatsbeschl. v. 07.02.2006 -11 ME 26/05 -, Nds.VBl. 2006, 165 m.w.N.). Dies bedeutete jedoch nicht, dass die ursprüngliche gesetzliche Regelung jeglichen Wettbewerb vermeiden wollte, sondern es wurde lediglich den bisher mit Rettungsdienstleistungen Beauftragten, d.h. insbesondere den gemeinnützigen Hilfsorganisationen (wie DRK, Johanniter Unfallhilfe, ASB und Malteserhilfsdienst), in dem Auswahlverfahren eine gewisse Vorrangstellung eingeräumt (vgl. dazu auch Jahn, Beauftragung Dritter mit der Durchführung von Rettungsdienstleistungen, Nds.VBl. 2010, 33). Diese Vorrangstellung war allerdings in den Gesetzesberatungen umstritten, weil darin von Vertretern der CDU-und FDP-Fraktion eine verfassungsrechtlich bedenkliche Beschränkung der Tätigkeit privater Krankentransportunternehmer gesehen wurde, während Vertreter der Mehrheitsfraktionen SPD und Grüne die Regelung auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 GG für gerechtfertigt hielten (vgl. dazu den Bericht der Abgeordneten Kopp, a.a.O.). Mit der besonderen Betonung des Merkmals der "gewachsenen Strukturen" bei der Auswahlentscheidung wurde aber kein Besitzstand geschaffen, sondern die bisher Beauftragten standen -wie auch das vorliegende Verfahren zeigt -in Konkurrenz bei der Neuvergabe von Rettungswachen. Dies wiederum setzte eine befristete und nicht dauerhafte Vergabe von Rettungswachenbereichen voraus, um in einem neuen Auswahl-verfahren insbesondere dem Wirtschaftlichkeitsgebot Rechnung zu tragen (vgl. dazu das den Beteiligten bekannte rechtskräftige Urteil des VG Hannover vom 22.03.2006 -12 A 4948/04 -). Der jeweilige Beauftragte konnte deshalb nicht darauf vertrauen, dass er auch zukünftig mit der Erbringung von Rettungsdienstleistungen betraut werden würde, zumal die vor Erlass des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes auf der Grundlage des bundesrechtlichen Personenbeförderungsgesetzes erteilten Genehmigungen -wie auch die Übergangsvorschriften des § 32 Abs. 1 und 2 NRettDG zeigen -ebenfalls befristet waren (vgl. Ufer, a.a.O., § 32 Anm. 1 und 2). Der jeweilige Beauftragte musste sich deshalb darauf einstellen, dass er nach Ablauf bzw. Kündigung des Beauftragungsvertrages in einem neuen Auswahlverfahren möglicherweise den bisherigen Rettungswachenbereich an einen Konkurrenten verlieren könnte. Sollte er entsprechende Vorkehrungen nicht getroffen, sondern gehofft haben, die betreffende Rettungsdienstwache weiter betreiben zu dürfen, liegt das grundsätzlich in seinem Risikobereich. Von daher war es nicht erforderlich, eine Regelung zu den Folgekosten, die sich aus einer Beendigung des Beauftragungsverhältnisses ergeben, im Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz zu treffen. Dementsprechend sah der Gesetzgeber auch bei Novellierung des Rettungsdienstgesetzes im Jahr 2007 keinen Anlass für eine derartige Regelung, obwohl ihm dieses Problem spätestens seit dem Jahr 2006 im Zusammenhang mit dem hier in Rede stehenden Auswahlverfahren zur Neuvergabe des RWB Garbsen bekannt war. Die von der Klägerin behauptete planwidrige Regelungslücke liegt nach alledem nicht vor.

47

Ob die Klägerin möglicherweise gegen die Beigeladene zu 1) einen Anspruch auf Schadensersatz wegen der Verletzung vertraglicher Nebenpflichten haben könnte, kann ebenfalls nicht -wie bereits erwähnt -Gegenstand eines Schiedsspruchs nach § 18 NRettDG sein. Ein derartiger Anspruch ist ggf. im Wege der Amtshaftungsklage unmittelbar gegen die Beigeladene zu 1) vor den Zivilgerichten geltend zu machen. Aus diesem Grund musste auch dem hilfsweise gestellten Beweisantrag der Klägerin, dass die geltend gemachten Abwicklungskosten tatsächlich entstanden seien, nicht nachgegangen werden.

48

Da die Beklagte zur Entscheidung über den Anspruch der Klägerin nicht zuständig ist, musste auch ihr Antrag auf Neubescheidung erfolglos bleiben.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO.

50

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

51

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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