Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-22, Aktenzeichen 1 A 210/04

Tatbestand

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Der Kläger begehrt für die Dauer seiner Zugehörigkeit zum Mobilen Einsatzkommando (MEK) die Gewährung einer Zulage für Wechselschichtdienst und für Schichtdienst.

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Der Kläger ist als Polizeioberkommissar Beamter des Landes Niedersachsen und - mit einer Unterbrechung - seit dem 1. September 1994 Mitglied des MEK A. Dessen Aufgabenstellung besteht hauptsächlich in Observationsmaßnahmen, weshalb die Polizeibeamten des MEK keinem festen Schicht- und Dienstplan unterliegen, sondern regelmäßig einsatz- und anlassbezogen Dienst - insbesondere auch außerhalb der regulären Dienstzeit - in den Nachtstunden und am Wochenende zu versehen haben. Nach Ziffer 4.1 der personalvertretungsrechtlichen Dienstvereinbarung über die Arbeitszeit bei der Kriminalpolizeiinspektion Organisierte Kriminalität (KPI-OK) A. leisten die Beschäftigten des MEK Dienst nach besonderem Plan. Dies ist ein Dienst, der nach einem Dienstplan die Anwesenheit während der Zeiten gewährleistet, in denen erfahrungsgemäß die Dienstgeschäfte vermehrt anfallen. Ausweislich eines Vermerkes der KPI-OK A. vom 17. September 2003 ist die Durchführung des Dienstes für die Mitarbeiter des MEK anhand eines klassischen Dienstplanes/Schichtplanes mit regelmäßigen, wechselnden Arbeitsschichten nicht möglich, da die Wochenvorplanungen einer ständigen Anpassung an die Einsatzlage unterliegen und der tatsächliche Dienstbeginn und das Dienstende grundsätzlich sehr kurzfristig erfolgen. Als Angehöriger des MEK erhält der Kläger eine Erschwerniszulage für Polizeivollzugsbeamte für besondere polizeiliche Einsätze in Höhe von zunächst 200 DM und ab 1. Januar 1995 in Höhe von 300 DM/153,39 EUR monatlich - sog. MEK-Zulage.

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Mit Schreiben vom 23. August 2002 beantragte er unter Hinweis auf die Praxis in den Bundesländern Berlin und Bremen und die starke Beeinträchtigung aufgrund des bedarfsorientierten Dienstes darüber hinaus, ihm auch eine Zulage für Wechselschichtdienst und für Schichtdienst zunächst nach § 22 Erschwerniszulagenverordnung in der Bekanntmachung der Neufassung vom 13. März 1992 (BGBl. I S. 519) - im Folgenden: EZulV a. F. - und seit 1998 gem. § 20 EZulV in der Bekanntmachung der Neufassung vom 3. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3497) - im Folgenden: EZulV n. F. - zu gewähren.

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Nachdem die Bezirksregierung Lüneburg als Rechtsvorgängerin der jetzigen Beklagten dem Niedersächsischen Innenministerium berichtet und dieses mit Erlass vom 31. Oktober 2003 geantwortet hatte, lehnte die Bezirksregierung Lüneburg den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Zulage gemäß § 20 EZulV n. F. für die Zeit der Zugehörigkeit des Klägers zum MEK mit Bescheid vom 12. Januar 2004 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, die Gewährung einer Zulage nach § 20 EZulV n. F. neben einer solchen nach § 22 EZulV n. F. scheide aus, da dessen Voraussetzungen nicht vorlägen. Nach § 20 Abs. 2 EZulV n. F. sei Schichtdienst der Dienst nach einem Schichtplan, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Zeitabschnitten von längstens einem Monat vorsehe. Die entscheidende Voraussetzung für die Zahlung der Zulage sei somit die Definition des Schichtplanes. Dieser sei der abstrakte Plan für die in der Dienststelle abzuleistenden Schichten. Darunter stehe der Dienstplan, der den konkretisierten Personaleinsatz im Rahmen des Schichtplanes beinhalte. Der Dienst nach einem Schichtplan sei gekennzeichnet durch eine erkennbare Regelmäßigkeit, d. h. es gebe vorausschauend planbare, sich wiederholende Arbeitszeiten, zu denen sich der Beamte im Rahmen des Dienstplanes eintragen könne. Für die Beamten im Wechselschichtdienst sei durch diese vorausschauende Schichtplangestaltung und den Personaleinsatz in den Schichten gewährleistet, dass die objektiven persönlichen Voraussetzungen des § 20 EZulV n. F. regelmäßig erfüllt würden. Die Polizeivollzugsbeamten des MEK leisteten aber ihren Dienst „nach einem besonderen Plan“ i. S. d. Dienstvereinbarung über die Arbeitszeit bei der KPI-OK Lüneburg, so dass es keinen abstrakten Schicht- und Dienstplan i. S. d. § 20 EZulV n. F. gebe. Dieser „besondere Plan“ sei nach den Ziffern 2.2.4 und 2.5 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst ein Dienst, der, ohne Wechselschichtdienst, Schichtdienst oder Regeldienst zu sein, die Anwesenheit des Polizeivollzugsbeamten des MEK nach einem Dienstplan gewährleiste. Insbesondere sei das Merkmal der „Regelmäßigkeit“ nicht geben. Die Erschwernisse des Dienstes im MEK würden durch die Gewährung der MEK-Zulage nach § 22 EZulV n. F. pauschal abgegolten. MEK-Beamte seien angesichts der Höhe der pauschalen Zulage in Höhe von 153,39 EUR im Monat erheblich besser gestellt als Beamte im Wechselschicht-/Schichtdienst nach § 20 EZulV n. F., der nur eine Zulage von minimal 17.90 EUR bis maximal 61,36 EUR im Monat vorsehe. Die MEK-Zulage werde im Gegensatz zur Schichtzulage auch aufgrund der bloßen Zugehörigkeit zum MEK gewährt, und zwar auch dann, wenn der Beamte über einen längeren Zeitraum nur Tagesdienst versehe. Die Zahlung der Schichtzulage werde dagegen unterbrochen bzw. eingestellt, wenn z. B. durch eine längerfristige Erkrankung oder die Teilnahme an einem Lehrgang die Voraussetzungen nicht mehr vorlägen. Der zum Teil nicht so strengen Auslegung der Vorschrift des § 20 EZulV n. F. in anderen Bundesländern sei nicht zu folgen.

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Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein, den er damit begründete, dass sich die Schichtzulage nach § 20 EZulV n. F. und die MEK-Zulage nach § 22 EZulV n. F. nicht überschnitten, sondern völlig unterschiedliche Erschwernisse finanziell ausglichen. Die MEK-Zulage nach § 22 EZulV n. F. werde aufgrund der bloßen Zugehörigkeit zum MEK gewährt, knüpfe an die besondere Gefährlichkeit der entsprechenden Tätigkeit an und sei dienstzeitunabhängig. Mit dieser Zulage sei deshalb nicht, und zwar auch nicht teilweise, die Erschwernis abgegolten, die sich durch die MEK-typischen unregelmäßigen Dienstzeiten für die betroffenen Beamten ergäben. Die Wechselschicht- und Schichtzulage nach

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§ 20 EZulV n. F. solle die Erschwernisse finanziell ausgleichen, die durch die Wahrnehmung von Wechselschichtdienst oder Schichtdienst entstünden und dadurch bedingt seien, dass Beamten im Schichtdienst Einschränkungen im Zusammenhang mit der Planung privater und familiärer Belange entstünden. Der Argumentation, die Dienstzeiten im MEK orientierten sich nicht an einem Schichtplan, der durch eine erkennbare Regelmäßigkeit geprägt sei, könne nicht gefolgt werden. Denn nach Sinn und Zweck der Regelung des § 20 EZulV n. F. sei diese Vorschrift in einem Erst-recht-Schluss auf die Fälle anzuwenden, in denen - wie im MEK - unregelmäßig zu den verschiedensten Zeiten Dienst zu versehen sei. Gegenüber den Beamten, die Schichtdienst nach einem regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Zeitabschnitten von längstens einem Monat zu leisten hätten, stünden sich die Beamten im MEK nochmals deutlich schlechter, da ihnen jegliche Planbarkeit in Bezug auf Zeiten der notwendigen Dienstverrichtung und ihrer Freizeit fehle. Demnach dürfe in Bezug auf Beamte des MEK der Begriff des Schicht- und Dienstplans i. S. d. § 20 EZulV n. F. nicht zu eng, d. h. nicht allein wortgetreu ausgelegt werden. Vielmehr sei nach Sinn und Zweck wie in einigen anderen Bundesländern eine erweiternde Auslegung und damit eine Anwendung auf Beamte des MEK zwingend geboten.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 20. April 2004 wies die Bezirksregierung Lüneburg den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung vertiefte und ergänzte sie die Ausführungen in ihrem Ablehnungsbescheid.

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Daraufhin hat der Kläger am 6. Mai 2004 Klage erhoben, zu deren Begründung er seinen bisherigen Vortrag vertieft und ergänzt. Auch der Arbeitskreis für Besoldungsfragen des Nds. Innenministeriums vertrete die Auffassung, die Zahlung einer Zulage nach § 20

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EZulV n. F. an Beamte, die Dienst nach besonderem Plan leisteten, sei neben der Gewährung einer Zulage nach § 22 Abs. 2 EZulV n. F. zulässig, weil eine Konkurrenzregelung fehle und sich die Regelungszwecke beider Zulagen nicht vollkommen decken würden. Gegen die andere Auffassung der Beklagten spreche auch, dass die MEK-Zulage im Gegensatz zur Schichtzulage aufgrund der bloßen Zugehörigkeit zum MEK gewährt werde, und zwar auch dann, wenn ein Beamter über einen längeren Zeitraum ausschließlich Tagesdienst versehe. Dies spreche eindeutig dafür, dass mit der MEK-Zulage nicht die Erschwernis abgegolten werden solle, die mit wechselnden Diensten und der damit einhergehenden stetigen Umstellung des Arbeits- und Lebensrhythmus abgegolten werden solle. Denn andernfalls dürfte die MEK-Zulage nicht gewährt werden, wenn MEK-Beamte über einen längeren Zeitraum ausschließlich Tagesdienst verrichteten. Vielmehr diene die MEK-Zulage in erster Linie dem Ausgleich für die besondere Gefährlichkeit und die damit einhergehenden Belastungen dieser Tätigkeit. Der Aspekt, dass im Bereich des MEK kein fester Dienstplan erstellt werden könne, nach dem regelmäßig unterschiedliche Dienste zu versehen seien, spreche ebenfalls nicht gegen die Gewährung der Schichtzulage an MEK-Beamte. Zwar fehle insofern das formale Kriterium der Regelmäßigkeit; dies aber nur deshalb, weil der Dienst im MEK sich strikt an der Einsatzlage orientiere. Deshalb sei die Belastung für die betroffenen Beamten deutlich höher als für diejenigen, die aufgrund eines regelmäßigen Dienstplanes unterschiedliche Schichten abzuleisten hätten.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 12. Januar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm für die Dauer seiner Zugehörigkeit zum Mobilen Einsatzkommando A. eine Zulage für Wechselschichtdienst und Schichtdienst gemäß § 20 EZulV n. F./§ 22 EZulV a. F. neben der Zulage gemäß § 22 Abs. 2 EZulV n. F./§ 23 a EZulV a. F. zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Auch sie vertieft die Ausführungen der Bezirksregierung Lüneburg in deren Bescheiden. Die vom Kläger dargestellten Erschwernisse eines Beamten des MEK würden in vollem Umfang durch die Gewährung einer Zulage nach § 22 Abs. 2 EZulV n. F. abgegolten. Bereits die formalen Anspruchsvoraussetzungen des § 20 EZulV n. F. seien bei der Dienstplangestaltung „nach besonderem Plan“ nicht gegeben. Für § 20 EZulV n. F. sei allein maßgeblich die Ausgestaltung der Arbeitszeit nach einem Schicht-/Dienstplan mit einem regelmäßigen Wechsel der Arbeitszeit, die im MEK unstreitig nicht vorliege.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Zulage für Wechselschichtdienst und für Schichtdienst gemäß § 22 EZulV a. F. und § 20 EZulV n. F. Der Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 12. Januar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2004 ist mithin rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Anspruchsgrundlage für sein Begehren ist § 47 Satz 1 BBesG i. V. m. § 22 EZulV a. F. und § 20 EZulV n. F. Nach § 47 Satz 1 BBesG ist die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Gewährung von Zulagen zur Abgeltung besonderer, bei der Bewertung des Amtes oder bei der Regelung der Anwärterbezüge nicht berücksichtigter Erschwernisse (Erschwerniszulagen) zu regeln. Von dieser Verordnungsermächtigung ist durch Erlass der Erschwerniszulagenverordnung Gebrauch gemacht worden.

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Die Zulagen für Wechselschichtdienst und für Schichtdienst waren bis 1998 in § 22 EZulV a. F. und sind seitdem in § 20 EZulV n. F. geregelt. Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV n.F./§ 22 Abs. 1 Satz 1 EZulV a. F. erhielten und erhalten Beamte und Soldaten eine Wechselschichtzulage von 200 DM/102,26 EUR, wenn sie ständig nach einem Schichtplan (Dienstplan) eingesetzt sind, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Wechselschichten vorsieht, und sie dabei in je fünf Wochen durchschnittlich mindestens 40 Dienststunden in der dienstplanmäßigen oder betriebsüblichen Nachschicht leisten. Nach Absatz 2 dieser Regelungen erhalten sie unter bestimmten Bedingungen eine der Höhe nach gestaffelte Zulage. Nach § 22 Abs. 2 EZulV a. F./§ 20 Abs. 2 EZulV n. F. ist Schichtdienst der Dienst nach einem Schichtplan, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Zeitabschnitten von längstens einem Monat vorsieht. Diese Regelungen nach Absatz 1 und 2 gelten gemäß § 20 Abs. 3 Satz 1 EZulV n. F. nicht, soweit der Schichtplan (Dienstplan) eine Unterscheidung zwischen Volldienst und Bereitschaftsdienst nicht vorsieht.

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Entgegen der Ansicht des Klägers erfüllt er die Voraussetzungen für den Bezug der Zulage für Wechselschichtdienst und Schichtdienst nach § 22 Abs. 1 EZulV a. F. und § 20 Abs. 1 EZulV n. F. in Höhe von zunächst 200 DM und jetzt 102,26 EUR monatlich und auch nach Absatz 2 dieser Bestimmungen nicht. Denn er leistet keinen Schichtdienst in dem genannten Sinn. Damit fällt er nach dem Wortlaut dieser Vorschrift dem Grunde nach aus ihrem Geltungsbereich heraus. Wegen der näheren Begründung verweist die Kammer auf die Begründungen der angefochtenen Bescheide, denen sie folgt (§ 117 Abs. 5 VwGO). Im Hinblick auf die Klagebegründung sei Folgendes teils ergänzend, teils wiederholend ausgeführt:

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Einer ausdehnenden Auslegung - entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut - sind diese Vorschriften nicht zugänglich. Der Gesetzesvorbehalt des § 2 Abs. 1 BBesG für die Besoldung, der gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 BBesG auch für Landesbeamte und gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG auch für Zulagen gilt, setzt nach ständiger Rechtsprechung einer ausdehnenden Auslegung von leistungsbegründenden Tatbeständen sehr enge Grenzen. Ausweitungen des Personenkreises der Empfänger von Besoldungsleistungen sind daher grundsätzlich ausgeschlossen (Schwegmann/Summer, BBesG, Kommentar, Stand: 1. Januar 2005, § 2 Anm. 8; BVerwG, Urt. v. 3.12.1998 - 2 C 27.97 -, ZBR 1999, 170; OVG Schleswig, Urt. v. 21.1.1994 - 3 L 61/93 -, ZBR 1995, 48, 49, jeweils m. w. N.).

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Das sinngemäße Vorbringen des Klägers, sein Ausschluss aus dem Kreis der Zulageberechtigten verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, könnte indes - wie mit dem Klageantrag inzidenter auch mit beantragt - allenfalls einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO tragen. Aber auch im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG hält die Erschwerniszulagenverordnung einer rechtlichen Überprüfung durch das Gericht stand.

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Dem Gesetzgeber kommt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und des Bundesverwaltungsgerichtes gerade auf dem Gebiet des Besoldungsrechtes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dies gilt in besonderem Maße für Regelungen von Zulagen. Die vielfältigen, vom Gesetz- und Verordnungsgeber insoweit zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden gerade auf diesem Gebiet häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen sein. Er muss nämlich innerhalb des Besoldungsrechts nicht nur auf das Verhältnis einzelner Ämter zu benachbarten oder nahe stehenden Ämtern sehen, sondern auch übergreifende Gesichtspunkte berücksichtigen, vor allem solche der Wirkung einer konkreten Differenzierung oder Nichtdifferenzierung auf das übrige Besoldungsgefüge. Er darf nicht nur die Aufgaben und die Verantwortung, sondern auch ein besonderes Risiko berücksichtigen. Die sich dadurch ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen in der Regel hingenommen werden. Derartige Regelungen verletzen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nur dann, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen. Es ist mithin nicht zu überprüfen, ob der Gesetz- oder Verordnungsgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann mit anderen Worten von Gerichts wegen nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstandet werden, jenseits derer sich gefundene Lösungen bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 26.1.1995 - 2 B 109/94 -, Buchholz 240.1 BBesO Nr. 11; OVG Schleswig, Urt. v. 21.1.1994 - 3 L 61/93 -, a. a. O., jeweils m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und Bundesverfassungsgerichtes).

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Diese Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 - (DVBl. 2004, 1102) nochmals ausdrücklich bestätigt. Insbesondere muss hiernach dem Gesetz- und Verordnungsgeber zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen. Jede Regelung des Besoldungsrechtes muss zwangsläufig generalisieren und typisieren. Sie wird in Grenzfällen unvermeidbare Härten mit sich bringen, so dass sie insoweit vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig erscheinen kann. Die vielfältigen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen müssen deshalb hingenommen werden.

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Hieran gemessen begegnen die in § 22 EZulV a. F./§ 20 EZulV n. F. einerseits und § 23 a Abs. 1 EZulV a. F./§ 22 EZulV n. F. andererseits gefundenen Regelungen keinen durchgreifenden Bedenken. Die gegenwärtig geltende Ausgestaltung der Erschwerniszulagenverordnung und damit verbunden der Ausschluss derjenigen Polizeivollzugsbeamten von der Wechselschichtdienstzulage, die - wie der Kläger - in einem Mobilen Einsatzkommando eingesetzt sind, ist nicht evident sach- und gleichheitswidrig. Die Erschwernisse, die sich aus der Zugehörigkeit und der Arbeit im Mobilen Einsatzkommando ergeben, werden abschließend durch die Gewährung einer - im Vergleich zur Wechselschichtzulage nach

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§ 22 EZulV a. F./§ 20 EZulV n. F. wesentlich höheren - Zulage nach § 22 Abs. 2 EZulV n. F. in Höhe von 153,39 EUR monatlich (ab 1. Januar 1995 nach § 23 a EZulV a. F.: 300 DM) abgegolten. Diese Erschwernisse liegen nicht nur - wie der Kläger meint - in der besonderen Gefährlichkeit der Tätigkeit eines Polizeivollzugsbeamten im MEK und der daraus resultierenden größeren psychischen und physischen Belastung. Vielmehr sind durch

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§ 22 Abs. 2 EZulV auch die typischer- und notwendigerweise mit dieser Tätigkeit einhergehenden unregelmäßigen Arbeitszeiten in den Tag- und Nachtstunden sowie an Wochenenden und Feiertagen und mithin die dadurch gegenüber normalen Dienstzeiten hervorgerufenen Erschwerungen mitumfasst. Denn anders als etwa im Fall der Konkurrenz der Bordzulage und der Wechselschichtzulage (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 27.5.2004 - 2 C 31.03 -, ZBR 2004, 394) leisten die Beamten des MEK durchweg Dienst nach besonderem Plan ohne feste, geregelte Dienstzeiten und nicht Dienst zu normalen Dienstzeiten. Die Beklagte weist zudem zu Recht darauf hin, dass die Angehörigen der Mobilen Einsatzkommandos auch angesichts der pauschalen Gewährung der MEK-Zulage besser gestellt sind als diejenigen Beamten, die eine Wechselschichtzulage und Schichtzulage erhalten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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