Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2016-09-28, Aktenzeichen 10 LB 38/16

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 26. Januar 2016 geändert.

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres insoweit entgegenstehenden Bescheides vom 29. Dezember 2014 verpflichtet, der Klägerin eine weitere Betriebsprämie 2014 in Höhe von 9.900,- EUR nebst 0,5 % Zinsen monatlich hierauf seit dem 19. Januar 2015 zu bewilligen.

Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich im Berufungsverfahren noch gegen die 20 %-ige Kürzung ihrer Betriebsprämie für das Antragsjahr 2014 wegen des ungenehmigten vorsätzlichen Umbruchs von Dauergrünland.

2

Die Klägerin, eine aus zwei Gesellschaftern bestehende Gesellschaft bürgerlichen Rechts, unterhielt im Jahr 2014 einen landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Fläche von rd. 162 ha in I. (Landkreis Osterholz).

3

Am 15. Mai 2014 reichte die Klägerin ihren Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2014 bei der Bewilligungsstelle Bremervörde der Beklagten ein. Der Antrag schloss nach der Anlage 1a unter den „lfd. Nummern“ 26, 64 und 88 die „Schläge“ mit den Nummern 668 (0,46 ha), 65 (3,02 ha) und 654 (1,73 ha) ein. Sie wiesen jeweils den Kulturcode Nr. 452 für Mähweiden auf; (nur) der Schlag Nr. 65 war ergänzend mit dem Code „DGL“ als Dauergrünland gekennzeichnet. Für alle drei Schläge wurde in der Anlage 1a vermeintlich auf die Anlage 7 verwiesen; tatsächlich gemeint war von der Klägerin aber die Anlage 8, in der unter der Überschrift „Schläge mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2013“ für diese drei Schläge sowie zusätzlich einen weiteren Schlag (Nr. 66) auf (vermeintlich) jeweils laufende Genehmigungsverfahren für den Grünlandumbruch verwiesen wurde.

4

Damit war der vorausgehende Umbruchantrag der Klägerin vom 2. Mai 2014 gemeint, der sich allerdings nur auf die Schläge 668, 65 und 654, nicht aber auch auf den Schlag Nr. 66 bezog. Die Beklagte nahm u.a. nach Auswertung von Luftbildern sowie - soweit vorhanden - der Antragsangaben aus den Vorjahren an, dass es sich bei allen drei im Umbruchantrag bezeichneten Schlägen um Dauergrünland handele. Die Beklagte leitete den Umbruchantrag deshalb an den Landkreis Osterholz weiter, der mit Schreiben vom 28. Mai 2014 aus Sicht „des Naturschutzes und der Landschaftspflege“ keine Bedenken gegen den Umbruch erhob. Eine vorab angekündigte Stellungnahme des Landkreises aus wasserrechtlicher Sicht folgte am 5. Juni 2014 nach. Für den Schlag Nr. 654 wurde darin wegen seiner Lage in einem Wasserschutzgebiet auf die Erforderlichkeit einer gesonderten Genehmigung sowie ergänzend auf den jedenfalls notwendigen Schutz des Gewässerrandes verwiesen.

5

Zwischenzeitlich hatte Herr J., Mitarbeiter des Niedersächsischen Landvolkes und Bevollmächtigter der Klägerin, bei der Beklagten wiederholt auf eine schnelle Genehmigung gedrängt; denn die Klägerin wolle auf den Flächen noch vor Pfingsten Mais aussäen und die Kulturcodeänderungen müssten bis zum 1. Juni 2014 erfolgen.

6

Bei der deshalb veranlassten Vor-Ort-Kontrolle wurde am 4. Juni 2014 festgestellt, dass die Schläge Nr. 668, Nr. 65 und Nr. 654 bereits gepflügt worden waren, auf den Schlägen Nr. 668 und Nr. 65 Mais zu erkennen und auf dem Schlag Nr. 654 jedenfalls die Aussaat von Mais erfolgt war. Bei einer weiteren Vor-Ort-Kontrolle am 11. Juni 2014 stand nunmehr auch auf dem Schlag Nr. 654 deutlich erkennbar Mais. Der o.a. Schlag Nr. 66, für den kein Umbruchantrag vorlag, war ebenfalls mit Mais bestellt worden, welcher zu diesem Zeitpunkt (11. Juni 2014) etwa drei Wochen alt war.

7

Zu der deshalb beabsichtigten Kürzung der Direktzahlungen, und zwar um bis zu 20 % wegen der Annahme von Vorsatz, hörte die Beklagte die Klägerin erstmals im September 2014 und nochmals mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 an. Mit E-Mails von Herrn J. für die Klägerin wurde ein Verstoß gegen das Umbruchverbot zunächst in Abrede gestellt bzw. nachfolgend vorgetragen, sie habe den Umbruch in der Annahme vorgenommen, es wären keine weiteren Einwände mehr zu erwarten gewesen.

8

Mit Billigung der Zentrale der Beklagten gelangte die örtliche Bewilligungsstelle zu der Einschätzung, dass es sich bei den ungenehmigten Umbrüchen um einen vorsätzlichen, mit einem Kürzungssatz von 20 % zu ahndenden Cross Compliance (= CC)-Verstoß handele. Im Übrigen bestanden Zweifel, ob die im Umbruchantrag bezeichneten Ersatzflächen als solche geeignet waren oder nicht bereits jetzt Dauergrünland darstellten.

9

Die Beklagte bewilligte der Klägerin mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 eine Betriebsprämie in Höhe von 40.011,70 EUR und eine Umverteilungsprämie in Höhe von 1.654,46 EUR jeweils für das Antragsjahr 2014. Die Beträge wurden dabei jeweils um 20 %, d.h. für die Betriebsprämie um 10.002,93 EUR und für die Umverteilungsprämie um 413,62 EUR, wegen des in dem ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland liegenden CC-Verstoßes gekürzt.

10

Am 19. Januar 2015 hat die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg beschritten.

11

Sie hat sich zur Begründung vorrangig darauf berufen, dass es in Niedersachsen schon an der erforderlichen Rechtsgrundlage für den ihr vorgehaltenen ungenehmigten Umbruch mangele. Denn eine Genehmigungspflicht für den Umbruch von Dauergrünland habe nur bestanden, solange die Abnahme des Dauergrünlandanteils in der hier maßgebenden Region mehr als 5 % betragen habe. Ob dies (noch) der Fall gewesen sei, sei jährlich einmal auf der Grundlage der Angaben in den bis zum 15. Mai abzugebenden Förderanträgen festzustellen. Nach der Auswertung der Sammelanträge 2014 sei jedoch in der Region Niedersachsen/Bremen im Jahr 2014 der Dauergrünlandanteil wieder angestiegen und habe damit die 5 % Schwelle wieder unterschritten. Deshalb sei das Genehmigungserfordernis bereits ab dem Mai 2014 und nicht erst ab dem Zeitpunkt der Bekanntmachung in Niedersächsischen Ministerialblatt am 19. Dezember 2014 wieder entfallen. Die Genehmigungspflicht sei (hilfsweise) zumindest aber ab dem Zeitpunkt der Bekanntmachung am 19. Dezember 2014 entfallen und könne deshalb nicht mehr Grundlage für die erst danach mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 erfolgte Kürzung ihrer Direktzahlungen sein. Weiter hilfsweise sei in Anwendung des Günstigkeitsprinzips gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 die sanktionsweise Kürzung auf den Umfang des ab dem Jahr 2015 geltenden neuen Förderrechts zu begrenzen. Die Kürzung betrage danach, d.h. gemäß Art. 25 Abs. 2 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014, bei einem höchstens wegfallenden Betrag von etwa 90 EUR/ha (für die sog. Ökologisierungszahlung) und hier betroffenen rd. 5,3 ha (ohne Schlag Nr. 66) für die Klägerin „nur“ rd. 500 EUR. Um diesen Betrag hat die Klägerin vorsorglich ihre Klageforderung auf gerundet 9.900 EUR vermindert.

12

Im Übrigen habe es sich nicht um einen vorsätzlichen Verstoß gehandelt, so dass bei Annahme einer Genehmigungspflicht allenfalls eine Kürzung von 3 % angemessen sei. Denn sie habe aus ihrer Sicht fest mit der kurzfristigen Erteilung der Genehmigung zum Umbruch gerechnet.

13

Die Klägerin hat beantragt,

14

die Beklagte zu verpflichten, ihr weitere Betriebsprämie und Umverteilungsprämie 2014 in Höhe von zusammengerechnet 9.900,00 EUR nebst 6 % Zinsen p.a. seit Klageerhebung zu bewilligen und den Bescheid vom 29. Dezember 2014 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

15

Die Beklagte hat beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Für die Kürzung habe eine hinreichende Rechtsgrundlage bestanden. Denn es komme auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des CC-Verstoßes an. Im hier maßgebenden Umbruchzeitpunkt Mai 2014 habe jedoch die Genehmigungspflicht nach der niedersächsischen Dauergrünland-Erhaltungsverordnung noch bestanden. Ob diese „nachträglich anders ausgelegt“ werden müsse, sei unerheblich. Die am 19. Dezember 2014 erfolgte Bekanntgabe, dass die Schwelle von 5 % wieder unterschritten sei und damit die Genehmigungspflicht entfalle, wirke (ebenfalls) nicht zurück. Auf das Günstigkeitsprinzip könne sich die Klägerin nicht erfolgreich berufen. Denn es bestünde mit Art. 93 Abs. 3 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 eine speziellere Übergangsregelung, wonach (selbst) in den Jahren 2015 und 2016 Verstöße gegen die Erhaltung von Dauergrünland weiterhin CC-relevant seien. Zudem stelle sich die dann (ab dem Jahr 2017) eintretende Kürzung der Ökologisierungszahlung wegen eines unerlaubten Umbruchs von Dauergrünland im Verhältnis zu der bisherigen Kürzung insbesondere der Betriebsprämie wegen eines so begründeten CC-Verstoßes als eine grundlegende Systemänderung dar, auf die das Günstigkeitsprinzip unanwendbar sei.

18

Die Klägerin habe vorsätzlich ungenehmigt Dauergrünland umgebrochen. Denn ihr sei bekannt gewesen, dass der Umbruch von Dauergrünland erst nach der Erteilung der Genehmigung durch sie, die Beklagte, habe erfolgen dürfen. Die Klägerin habe gleichwohl auf drei Dauergrünlandflächen Mais während des noch laufenden Genehmigungsverfahrens ausgesät bzw. im Falle des Schlags Nr. 66 sogar, ohne zuvor überhaupt einen entsprechenden Umbruchantrag gestellt zu haben.

19

Das Verwaltungsgericht Stade - 6. Kammer - hat die Beklagte mit Urteil vom 26. Januar 2016 unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. Dezember 2014 zur Neubescheidung verpflichtet.

20

Die Beklagte sei zu Recht davon ausgegangen, dass das agrarförderrechtliche Verbot, Dauergrünland ungenehmigt umzubrechen, nach § 2 Abs. 1 Dauergrünland-Erhaltungsverordnung (DG-ErhVO) in Niedersachsen bis zum 19. Dezember 2014 gegolten habe. Erst mit der an diesem Tage erfolgten Bekanntmachung über den Wiederanstieg der Dauergrünlandquote sei das Genehmigungserfordernis mit Wirkung ab dem Folgetag entfallen. Gegen dieses Verbot habe die Klägerin durch den im Mai bzw. Anfang Juni 2014 erfolgten ungenehmigten Umbruch von vier Dauergrünland-Schlägen verstoßen. Da dieser Verstoß vorsätzlich erfolgt sei, seien die in Rede stehenden Direktzahlungen, d.h. Betriebs- und Umverteilungsprämie, grundsätzlich zu Recht um 20 % gekürzt worden. Allerdings erweise sich die insoweit erfolgte Sanktionskürzung „zwar nicht in der Quote, aber im Gesamtbetrag als unverhältnismäßig hoch“. Die Beklagte müsse unter dem Gesichtspunkt der „Dauer“ des Verstoßes kürzungsmindernd berücksichtigen, dass der Umbruch ab dem 20. Dezember 2014 nicht mehr genehmigungspflichtig gewesen sei. Da sie das nicht getan habe, habe sie über die Höhe der der Klägerin noch zu bewilligenden Direktzahlungen unter Beachtung dieser Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu befinden.

21

Auf die Anträge der Klägerin und der Beklagten hat der Senat durch Beschluss vom 27. Mai 2016 (10 LA 28/16) wechselseitig die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

22

Denn die Klägerin habe unter Bezugnahme u.a. auf das Senatsurteil vom 31. März 2016 (- 10 LB 32/14 -, juris, Rn. 59 ff.) zutreffend darauf verwiesen, dass danach das Verbot nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO, ungenehmigt Dauergrünland umzubrechen, nicht - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - bis zur Bekanntgabe des Wiederanstiegs der Quote nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO im Niedersächsischen Ministerialblatt am 19. Dezember 2014 fortbestanden habe, sondern stattdessen auf die inhaltliche Richtigkeit dieser Bekanntmachung abzustellen sei. Danach entfalle der Genehmigungsvorbehalt bereits in dem früheren Zeitpunkt, in dem die Annahme eines um mehr als 5% gesunkenen Dauergrünlandanteils in Niedersachsen/Bremen nicht mehr gerechtfertigt gewesen sei, weil tatsächlich bereits ein Wiederanstieg über diese maßgebliche Schwelle eingetreten sei. Nach den Angaben der Beklagten in dem Parallelverfahren mit dem Aktenzeichen 10 LB 3/16 sei dies jedoch in der Region Niedersachsen/Bremen ausgehend von dem maßgebenden neuen, dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 2. Oktober 2014 (C-47/13) entsprechenden Begriffsverständnis von Dauergrünland bereits im Vorjahr 2013 der Fall gewesen. Damit sei zweifelhaft, ob das Verbot nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO im Umbruchzeitpunkt Mai/Anfang Juni 2014 noch fortbestanden habe.

23

Ungeachtet dessen sei auch der Zulassungsantrag der Beklagten begründet. Denn das Unionsrecht schreibe in Art. 24 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 72 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bei vorsätzlichen Vorstößen zwingend eine Kürzungsquote vor. Damit sei die Annahme des Verwaltungsgerichts unvereinbar, die erfolgte Sanktionskürzung sei „zwar nicht in der Quote, aber im Gesamtbetrag … unverhältnismäßig hoch“. Zudem handele es sich bei dem ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland nicht um ein Dauerdelikt (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 27.4.2016 - 10 LB 82/14 -, juris, Leitsatz 2), so dass eine Verminderung des Kürzungssatzes auch nicht auf die vermeintlich nicht über den 19. Dezember 2014 hinausgehende Dauer des Verstoßes gestützt werden könne.

24

Dass der Klage insgesamt stattzugeben sei, wenn das Verbot nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO im Umbruchzeitpunkt Mai/Anfang Juni 2014 abweichend von der Annahme des Verwaltungsgerichts keinen Bestand mehr gehabt habe, stehe dem Erfolg des Zulassungsantrages der Beklagten nicht entgegen. Denn mit dieser - ausgewechselten - Begründung könne der Zulassungsantrag der Beklagten nur abgelehnt werden, wenn die Abnahme des Dauergrünlandanteils bereits im Umbruchzeitpunkt Mai/Anfang Juni 2014 offensichtlich wieder weniger als 5 % betragen habe und damit ersichtlich bereits zu diesem Zeitpunkt die Genehmigungspflicht entfallen sei. Eine solche Feststellung könne jedoch im Zulassungsverfahren nicht getroffen werden.

25

Die Klägerin hat ihre Berufung am 17. Juni 2016 begründet und sich zur Begründung auf die o.a. Senatsrechtsprechung berufen. Danach sei die in Rede stehende Genehmigungspflicht für den Umbruch von Dauergrünland nicht erst im Zeitpunkt der Bekanntgabe am 19. Dezember 2014, sondern in dem davor liegenden Zeitpunkt entfallen, ab dem für die Region Niedersachsen/Bremen bekannt gewesen sei, dass die Schwelle von 5 % wieder unterschritten worden sei. Das sei aber bereits im Frühjahr 2014 und damit vor dem von ihr vorgenommenen Umbruch der Fall gewesen. Andernfalls könne aus den bereits erstinstanzlich genannten Gründen nur von einem fahrlässigen Verstoß ausgegangen werden.

26

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie sich (nur) gegen die Kürzung ihrer Betriebsprämie um 9.900 EUR wendet.

27

Die Klägerin beantragt,

28

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 26. Januar 2016 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine weitere Betriebsprämie 2014 in Höhe von 9.900 EUR nebst 6 % Zinsen p.a. seit Klageerhebung zu bewilligen und den Bescheid vom 29. Dezember 2014 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht, sowie
die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

29

Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 26. Januar 2016 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen, sowie
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

31

Sie hat ihre Berufung - nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses am 8. Juni 2016 - am 5. Juli 2016 begründet. Sie räumt ein, dass „unter Beachtung der Ausführungen des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 2. Oktober 2014 (- C-47/13 -) schon zu Beginn des Antragsjahres 2014 der Dauergrünlandanteil“ (in der Region Niedersachsen/Bremen) „wieder so gestiegen sei, dass die Abnahme im Verhältnis zum Referenzjahr wieder weniger als 5 % betragen habe“. D.h. in Kenntnis dieser Sach- und Rechtslage wären das Unterschreiten dieser Schwelle und der damit verbundene Wegfall der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO bereits vor dem Dezember 2014 nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO im Ministerialblatt bekannt gemacht worden; wann genau, könne man jedoch nicht sagen. Allerdings sei die Feststellung, ob die Schwelle von 5 % jeweils über- oder unterschreiten sei, jährlich nur einmal vorzunehmen, und zwar nach Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf der Grundlage der Angaben in den jeweiligen Sammelanträgen. Das Ergebnis sei dann nach Art. 84 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bis Ende Oktober der EU-Kommission mitzuteilen. Ob danach bereits Ende Oktober 2013 eine entsprechende Bekanntmachung auch im Ministerialblatt hätte erfolgen müssen, sei jedoch im Verhältnis zu den jeweiligen Antragstellern nunmehr unerheblich. Denn bei der Bekanntmachung handele es sich um einen Verwaltungsakt mit konstitutiver Wirkung, der nach dem erfolgten Eintritt seiner Bestandskraft bis zur Aufhebung im Dezember 2014 wirksam geblieben sei (vgl. LT-Drs. 17/2620, S. 72). Die Klägerin habe damit im Mai 2014 „gegen einen wirksamen Verwaltungsakt verstoßen“.

32

Ausgehend von einem demnach im Umbruchzeitpunkt fortbestehenden Genehmigungserfordernis sei die im Umfang von 20 % erfolgte Kürzung nicht zu beanstanden. Ausmaß, Schwere und Dauer des vorsätzlichen Verstoßes der Klägerin rechtfertigten keine Herabsetzung dieses Regelsatzes. Denn der Verstoß umfasse unter Einbeziehung des Schlages 66 eine Fläche von 6,84 ha, wobei eine Teilfläche sogar in einem Wasserschutzgebiet liege und deshalb ökologisch besonders schützenswert sei. Bei dem Umbruch handele es sich weder rechtlich noch tatsächlich um ein Dauerdelikt, da der ökologische Wert des Dauergrünlandes mit dem einmal erfolgten Umbruch vernichtet sei.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

34

Die zulässige Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit es ihre Klage abgewiesen hat, ist begründet, die Berufung der Beklagten gegen dieses Urteil hingegen unbegründet.

35

Die zulässige Klage ist in vollem Umfang begründet, da der Klägerin ein Anspruch nicht nur auf eine Neubescheidung, sondern unmittelbar auf Gewährung einer weitergehenden Betriebsprämie in der geltend gemachten Höhe von 9.990 EUR (1.) zzgl. Prozesszinsen zusteht (3.); eine Kürzung dieses Anspruches wegen eines CC-Verstoßes durch einen agrarförderrechtlich unerlaubten Umbruch von Dauergrünland ist ausgeschlossen, da im Umbruchzeitpunkt Mai/Anfang Juni 2014 in der Region Niedersachsen/Bremen kein wirksames Genehmigungserfordernis mehr bestand (2.).

36

1. Der Klägerin steht für das Jahr 2014 gemäß Art. 34 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich eine Betriebsprämie in Höhe von 50.014,63 EUR nach Haushaltsdisziplin zu. Bedenken gegen die Richtigkeit der von der Beklagten hierzu in den Anlagen 1 bis 4 ihres Bescheides vom 29. Dezember 2014 getroffenen Feststellungen insbesondere zur „beihilfefähigen Hektarfläche“, zu den von der Klägerin aktivierten Zahlungsansprüchen, zur rechtzeitigen Antragstellung und schließlich zur Höhe der Abzüge (2014) bzw. der Erstattung (2013) für die Haushaltsdisziplin haben die Beteiligten nicht geltend gemacht und sind auch für den Senat nicht ersichtlich.

37

Die Beklagte hat diesen Betrag in ihrem Bescheid vom 29. Dezember 2014 wegen des angenommenen vorsätzlichen CC-Verstoßes der Klägerin um 20 % entsprechend 10.002,93 EUR gekürzt und der Klägerin „nur“ eine Betriebsprämie in Höhe von 40.011,70 EUR bewilligt. Die Kürzungssumme von 10.002,93 EUR ist hier allerdings nicht in vollem Umfang streitig, sondern nur in Höhe von 9.900 EUR; über diesen Betrag hinausgehende Beträge kann das Gericht nach § 88 Halbsatz 1 VwGO nicht zusprechen.

38

2. Die Kürzung ist zu Unrecht erfolgt. Die Klägerin hat zwar im Mai/Anfang Juni 2014 vorsätzlich Dauergrünland im Umfang von mehr als 6 ha ohne Genehmigung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO umgebrochen. Ein CC-Verstoß lag darin aber nicht, weil ein solches Genehmigungserfordernis zumindest ab dem November 2013 in der hier maßgebenden Region Niedersachsen/Bremen nicht mehr wirksam bestand. Im Einzelnen ergibt sich dies aus den folgenden Überlegungen:

39

Nach Art. 4 ff. Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Bewilligung der Betriebsprämie für das hier in Rede stehende Bewilligungsjahr 2014 auch von der Einhaltung sog. „anderweitiger Verpflichtungen“ abhängig (Cross Compliance = CC). Denn gemäß Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen - wie insbesondere die Betriebsprämie nach Art. 2 d), Anhang I - bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 dieser Verordnung erfüllen. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung müssen dazu Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als solche erhalten bleiben. Unionsrechtlich ist diese Pflicht zur Erhaltung von Dauergrünland in Art. 4 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch näher konkretisiert worden, und zwar bezogen auf die einzelbetriebliche Ebene. Danach legen die Mitgliedstaaten bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Betriebsinhabern, die eine Direktzahlung beantragen, auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung auf, die Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen. Im Bundesgebiet ist diese unionsrechtliche Verpflichtung zunächst bundesrechtlich durch § 3 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes, hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588, DirektZahlVerpflG), geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044), umgesetzt und an die regionale Ebene, d.h. u.a. an die Länder Niedersachsen und Bremen, die nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG eine Region bilden, „weitergegeben“ worden. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben u.a. diese Länder dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG erfolgt die Ermittlung dieses Anteils nach Art. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. In Niedersachsen erfolgte die Umsetzung wiederum durch die bereits im Tatbestand dieses Urteils angeführte Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362, DG-ErhVO).

40

Unter der Überschrift „Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland“ bestimmt § 2 Abs. 1 DG-ErhVO:

41

„Verringert sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrünland (Artikel 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung [EG] Nr. 796/2004) genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Artikel 2 Buchst. h der Verordnung [EG] Nr. 73/2009), berechnet nach Artikel 3 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, so macht das Fachministerium dies im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt. Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag dürfen als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit behördlicher Genehmigung umgebrochen werden. Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland bleiben unberührt. Eine Genehmigung nach Satz 2 ist nicht mehr erforderlich, sobald das Fachministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt macht, dass sich der Anteil der als Dauergrünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat.“

42

Die demnach gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO für die agrarförderrechtliche Genehmigungspflicht des Umbruchs von Dauergrünland in Niedersachsen entscheidende Schwelle der Abnahme des Dauergrünlandanteils von 5 % ist nach den vorgenannten Normen nicht unmittelbar unionsrechtlich vorgegeben. Denn unionsrechtlich wird die Genehmigungspflicht nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nur an die Abnahme des Dauergrünlandanteils geknüpft, ohne den Umfang der Abnahme insoweit - anders als nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 3 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 für die weitergehende Pflicht zur Wiederansaat, die unionsrechtlich jedenfalls bei einer Abnahme von mehr als 10 % erforderlich ist - näher zu bestimmen.

43

Die 5 %-Schwelle folgt vielmehr aus dem nationalen Recht, nämlich der Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 DirektZahlVerpflG. Danach gilt:

44

„(3) Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung

45

1. den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 6 von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlandes bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als die Hälfte des in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 genannten Vomhundertsatzes verringert hat,

46

2. im Falle eines Rückganges des Anteils des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche um mehr als 8 vom Hundert bezogen auf das Referenzjahr 2003 zu bestimmen, dass umgebrochene Dauergrünlandflächen wieder eingesät werden oder auf sonstigen Flächen Dauergrünland neu angelegt wird“.

47

Wie der Senat wiederholt, zuletzt mit Urteil vom 27. April 2016 (- 10 LB 82/14 -, juris, Rn. 61) entschieden hat, ist es nicht zu beanstanden,

48

„dass sich die Einzelheiten der vorliegend in Rede stehenden unionsrechtlichen CC-Verpflichtung (Genehmigungspflicht für Dauergrünlandumbruch) damit erst aus dem Partikularrecht eines Mitgliedsstaates ergeben … . Diese Regelungssystematik ist für die Umsetzung von CC-Pflichten, die sich aus Richtlinien ergeben, in der Rechtsprechung gebilligt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.3.2013 - 3 C 25/12 -) und nunmehr im Unionsrecht ausdrücklich geregelt (vgl. Art. 93 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Für die vorliegende Fallgestaltung, in der durch Unionsverordnung der nähere, durch die Mitgliedsstaaten auszufüllende Rahmen vorgegeben ist, gilt nichts anderes. Wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat (vgl. Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -), ist es unionsrechtlich auch nicht geboten, zumindest die Sanktionsbewehrung des Umbruchsverbots so zu beschränken, dass sie vermeintlich bloß formelle Verstöße ausnimmt.“

49

Erforderlich ist aber schon nach dem Wortlaut der bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG, dass sich die CC-relevante Genehmigungspflicht aus einer Rechtsverordnung, d.h. einer Norm ergibt. Nach der Senatsrechtsprechung entspricht die in § 2 Abs. 1 DG-ErhVO gewählte Regelungstechnik einer „ständigen variablen Verknüpfung der (inneren) Wirksamkeit der DG-ErhVO mit dem jeweiligen Dauergrünlandanteil“ grundsätzlich noch dieser Pflicht zu einer normativen Bestimmung der CC-relevanten Genehmigungspflicht. Im Einzelnen hat der Senat dies in seinem Beschluss vom 23. September 2014 (- 10 LA 36/14 -, sowie ergänzend mit Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -) wie folgt begründet:

50

Die von der Klägerin vorgetragenen Bedenken gegen die Wirksamkeit, insbesondere die (Landes-)Verfassungskonformität, der DG-ErhVO greifen nicht durch.

51

Die Klägerin hält die in § 2 Abs. 1 DG-ErhVO enthaltene aufschiebende Bedingung für das „Inkrafttreten“ der Norm für mit Art. 45 (Abs. 1 Satz 2) NdsVerf. unvereinbar, weil danach solche Bedingungen generell unzulässig seien, hilfsweise nur aus einem besonderen, hier fehlenden Grund aufgenommen werden dürften und zumindest der Bedingungseintritt auch im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt und nicht nur im Ministerialblatt hätte abgedruckt werden müssen.

52

In der Rechtsprechung (vgl. für ein Bundesgesetz: BVerfG, Urt. v. 8.7.1976 - 1 BvL 19/75, 1 BvL 20/75, 1 BvR 148/75 -, BVerfGE 42, 263 ff., sowie sinngemäß für eine Verordnung des Bundes: BVerwG, Urt. v. 16.1.2003 - 7 C 31/02 -, BVerwGE 117, 322 ff.), Literatur (vgl. von Lewinski, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 82, Rn. 283 ff.) und Praxis (vgl. BMJ, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl., Ziffer 11.3, Rn. 452 ff.) zu dem Art. 45 Nds.Verf. im Kern entsprechenden Art. 82 GG ist zu Recht anerkannt, dass danach der maßgebliche Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Norm (Gesetz) nicht unter allen Umständen wörtlich und unter genauer Bestimmung eines Termins in der Norm (Gesetz) selbst angeführt sein muss, sondern eine Norm ggf. auch in der Weise in Kraft gesetzt werden kann, dass hierfür ein hinreichend bestimmtes Ereignis, also eine Bedingung maßgebend sein soll. Die (aufschiebende) Bedingung muss in der Norm klar formuliert und darf nicht von der Exekutive beeinflussbar sein.

53

Diesen Voraussetzungen entspricht § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO, da das In-krafttreten des Genehmigungserfordernisses danach an die nicht von der Exekutive beeinflussbare Verringerung des Dauergrünlandanteils um mehr als 5 % angeknüpft worden ist.

54

Ob es zusätzlich eines besonderen Grundes für die Zulässigkeit eines aufschiebend bedingten Inkrafttretens der Norm bedarf, mag offen bleiben. Ein solcher Grund ist hier jedenfalls zu bejahen. Denn die Regelungen der DG-ErhVO sollen nach dem Wortlaut nicht lediglich einmalig von dem o.a., ggf. im Erlasszeitpunkt bereits feststehenden Bedingungseintritt abhängen, sondern dauerhaft, wie sich aus der in § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO enthaltenen auflösenden Bedingung - des Wiederanstieges des Dauergrünlandanteils - ergibt. Eine solche ständige variable Verknüpfung der (inneren) Wirksamkeit der DG-ErhVO mit dem jeweiligen Dauergrünlandanteil wäre über eine Regelung in der Verordnung selbst jedoch nicht möglich gewesen.

55

Die Bekanntgabe des Bedingungseintritts stellt demnach ungeachtet der daran anknüpfenden Wirkungen für die innere Wirksamkeit der Norm keine konstitutive, sondern lediglich eine deklaratorische „Feststellung“ der zur Veröffentlichung bestimmten Behörde dar (vgl. von Lewinski, a. a. O., Rn. 289; BMJ, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, a.a.O., Rn. 454), ist aus den zutreffend bereits vom Verwaltungsgericht genannten Gründen formell nicht als Teil der Norm (Verordnung), sondern als Allgemeinverfügung zu qualifizieren und muss deshalb nicht in demselben Amtsblatt bekannt gegeben werden wie die Norm (Verordnung). Zur notwendigen Wahrung der Publizität reichte daher hier die in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO vorgeschriebene Veröffentlichung im Niedersächsischen Ministerialblatt aus, die in der Ausgabe Nr. 41/2009 vom 21. Oktober 2009 (S. 890) erfolgt ist. Auch in dem vom Bundesverwaltungsgericht mit dem o. a. Urteil vom 16. Januar 2003 entschiedenen Fall erfolgte die Bekanntgabe des Bedingungseintritts nicht im Bundesgesetzblatt - wie grundsätzlich nach Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG, §§ 1 f. des Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetzes vorgesehen -, sondern im Bundesanzeiger. Schließlich spricht auch die anerkannte Möglichkeit, u.a. in Verordnungen auf anderweitig als im Amtsblatt veröffentlichte technische Normen, wie DIN-Vorschriften, zu verweisen (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 21/12 -, BVerwGE 147, 100 ff.), gegen die These der Klägerin, sämtliche Bestandteile einer Norm (Verordnung) müssten zwingend in einem Publikationsorgan (Amtsblatt) bekannt gegeben werden.

56

Aus dem vorgenannten Grund steht schließlich auch § 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 (Nds. GVBl. S. 82), wonach Verordnungen der Landesregierung und der Ministerien im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden sind, der hier erfolgten Veröffentlichung des Bedingungseintritts als Allgemeinverfügung im Niedersächsischen Ministerialblatt nicht entgegen.“

57

Aus der demnach inhaltlich lediglich zulässigen deklaratorischen Wirkung einer von der Exekutive festzustellenden Bedingung für die innere Wirksamkeit einer Norm, hier der 5 %-Schwelle für die Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO, hat der Senat weiter geschlossen (vgl. Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -), dass es mit dieser deklaratorischen Wirkung unvereinbar wäre,

58

„den Bedingungseintritt jedenfalls nach Ablauf der Jahresfrist - wie von der Beklagten ursprünglich geltend gemacht - allein an die Wirksamkeit der Bekanntgabe und nicht an ihre inhaltliche Richtigkeit zu knüpfen. Andernfalls würde zudem die Pflicht ins Leere laufen, die Wiederzunahme des Dauergrünlandanteils nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO bekanntzumachen. Schließlich würde die Annahme, die Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO sei nach Ablauf der Jahresfrist unabhängig von ihrer materiellen Rechtmäßigkeit grundsätzlich wirksam, der ihr zugrunde liegenden Ermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO eine - etwa § 10 Abs. 1 Satz 1 NKomVG, § 215 BauGB inhaltlich entsprechende - Heilungswirkung vermitteln, für die es aber an der erforderlichen speziellen (bundes-)gesetzlichen und unionsrechtlichen Ermächtigung mangelt.“

59

Wenn die Wirksamkeit der CC-relevanten Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO nicht unmittelbar mit dem Über- bzw. Unterschreiten der Schwelle von 5 % hätte verknüpft sein sollen, so hätte es sich ferner erübrigt, die ungewöhnliche Regelungstechnik der aufschiebend bzw. auflösend bedingten Genehmigungspflicht statt des üblichen Verfahrens des zeitlich genau bestimmten In- und Außerkrafttretens einer Norm, hier in der Form der Rechtsverordnung, zu wählen.

60

Entscheidend für die Wirksamkeit dieser Genehmigungspflicht ist damit bezogen auf den hier maßgebenden Umbruchzeitpunkt im Mai/Anfang Juni 2014 nicht allein, ob die Bekanntmachung im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009, dass die 5 %-Schwelle überschritten sei, als Verwaltungsakt noch wirksam wäre; sie muss vielmehr bezogen auf den vorgenannten Umbruchzeitpunkt auch inhaltlich noch richtig gewesen sein, d.h. der Anteil des Dauergrünlandes darf in der Region Niedersachsen/Bremen nicht zwischenzeitlich wieder soweit angestiegen sein, dass die 5 %-Schwelle unterschritten ist. Die Genehmigungspflicht bleibt mit anderen Worten also nicht unabhängig von dieser Schwelle solange in Kraft, bis eine § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO entsprechende Bekanntmachung im Niedersächsischen Ministerialblatt erfolgt ist.

61

An dieser Senatsrechtsprechung wird auch unter Berücksichtigung der Einwände der Beklagten bzw. des Fachministeriums festgehalten.

62

Insbesondere greift der Einwand nicht durch, dass damit für das Inkrafttreten und Außerkrafttreten der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 DG-ErhVO zu Unrecht unterschiedliche Anforderungen gelten. Die Differenzierung besteht, folgt aber aus dem Rechtsstaatsprinzip, und zwar zunächst in seiner Ausprägung als Gebot der ausreichenden Bestimmtheit von Normen. Damit wäre es unvereinbar, den Eintritt der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO ohne förmliche Bekanntmachung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO allein an das für die betroffenen Betriebsinhaber nicht erkennbare Überschreiten der Schwelle von 5 % zu knüpfen. Das Rechtsstaatsprinzip wirkt insoweit aber nur zu Gunsten der Normunterworfenen, nicht aber zu ihren Lasten oder zu Gunsten des Normgebers, d.h. die CC-relevante und damit sanktionsbewehrte Genehmigungspflicht kann nicht unabhängig von ihrer materiellen Rechtfertigung bis zu der Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO aufrechterhalten bleiben. Dass die Anforderungen an die Bestimmtheit von Normen zu Gunsten bzw. zu Lasten von natürlichen Personen unterschiedlich sind, wird aus dem unterschiedlichen Geltungsumfang des Analogieverbots deutlich: Zu Lasten der Normunterworfenen gilt etwa nach Art. 103 Abs. 2 GG ein Analogieverbot (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 8. 12.2014 - 2 BvR 450/11 -, juris, Rn. 19). Demgegenüber sind die Gerichte insbesondere zum Schutz der Grundrechte zu richterlicher Rechtsfortbildung in dem Sinne befugt, dass sie bei unzureichenden gesetzlichen Vorgaben das materielle Recht gegebenenfalls aus den allgemeinen Rechtsgrundlagen ableiten können und müssen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.8.2008 - 6 B 49/08 -, juris, Rn. 9, m. w. N.).

63

Für das vorgenannte Senatsverständnis spricht weiterhin das aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Gebot effektiven Rechtschutzes. Denn für die betroffenen Betriebsinhaber wäre andernfalls effektiver Rechtsschutz kaum zu gewährleisten: Würde die Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO unabhängig von ihrer fortdauernden materiellen Richtigkeit bis zu ihrer Aufhebung weiterhin wirksam bleiben, das Genehmigungserfordernis also bis dahin Bestand haben, müsste ein Betriebsinhaber auf den Erlass einer Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO, d.h. der Aufhebung klagen. Er hat jedoch schon keinen Zugang zu den Daten, auf deren Grundlage der Dauergrünlandanteil in seiner Region ermittelt wird. Eine Veröffentlichung der insoweit jährlich regional bzw. national ermittelten, nach Art. 84 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 an die EU-Kommission zu übermittelnden Daten ist ebenfalls nicht vorgesehen. Schließlich hat das Fachministerium auf Nachfrage im Niedersächsischen Landtag (vgl. Drs. 17/2620, S. 71 f.) erklärt, dass für die Feststellung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO keine Frist oder ein Stichtag vorgesehen sei; die Beklagte hat sich dementsprechend auch in diesem Verfahren auf gerichtliche Nachfrage außer Stande gesehen, anzugeben, in welchem zeitlichen Abstand zum Eintritt der auflösenden Bedingung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO die entsprechende Bekanntmachung erfolgen müsse bzw. erfolgt wäre. Bei dieser Ausgangslage fehlen einem Betriebsinhaber in der Regel also schon die tatsächlichen Grundlagen für eine Klage; zumindest würde eine solche aber nicht zeitnah, etwa noch in der laufenden Vegetationsperiode zu einem Erfolg führen. Dann muss ihm aber zumindest eine Möglichkeit offen stehen, gerichtlich nachträglich inzident - wie vorliegend - prüfen zu lassen, ob das Genehmigungserfordernis zu Recht fortbestanden hat.

64

Schließlich handelt es sich bei der Kürzung von Direktzahlungen wegen eines CC-Verstoßes nach Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 i. V. m. Art. 2 Nr. 10 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, der insoweit den Begriff der „Unregelmäßigkeit“ gegenüber der allgemeinen Definition in Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 sektorspezifisch erweitert, um eine Sanktion i. S. d. Art. 5 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25/12 -, juris, Rn. 18), wie nunmehr in Art. 91 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 klargestellt ist (vgl. Dänicke, AuR 2015, 335, 340). Eine solche Sanktion kann nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 der letztgenannten Verordnung nur verhängt werden, wenn sie in einem „Rechtsakt der Gemeinschaften“ vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Wie dargelegt, reicht insoweit sektorspezifisch zwar auch ein Verstoß gegen eine nationale Norm aus, die sich in dem vorgegebenen Rahmen des Unionsrechts bewegt. Erforderlich ist aber jedenfalls eine nationale Norm, aus der sich die CC-relevante Verpflichtung ergibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25/12 -, juris, Rn. 25 f.); der Umfang und die Dauer der Verpflichtung müssen normativ vorgegeben sein, dürfen hingegen nicht im Ermessen der Verwaltung liegen. Dies wäre jedoch letztlich der Fall, wenn man mit der Beklagten annehmen würde, das Fachministerium könne den Zeitpunkt der Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 4 DG-ErhVO nach seinem Ermessen wählen und so über die Fortdauer der CC-relevanten Genehmigungspflicht des Umbruchs von Dauergrünland bestimmen.

65

Ist demnach für die Fortdauer der Genehmigungspflicht gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO inhaltlich zu prüfen, ob der Anteil des Dauergrünlandes im Verhältnis zum Referenzjahr noch um mehr als 5 % abgenommen hat, so ist damit noch nicht gesagt, dass eine solche Prüfung „taggenau“ zu erfolgen habe. Die Beklagte weist insoweit vielmehr zu Recht darauf hin, dass dies tatsächlich unmöglich wäre. Die Prüfung muss nach Art. 3 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf der Grundlage der Angaben der Betriebsinhaber in den jährlich regelmäßig bis zum 15. Mai (Art. 11 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) abzugebenden Sammelanträgen erfolgen und nach Kontrollen (Art. 26 ff. Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) spätestens bis Ende Oktober zumindest vorläufig abgeschlossen sein; andernfalls wäre die bis zu diesem Regeltermin nach Art. 84 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vorgeschriebene Mitteilung des genauen nationalen Dauergrünlandanteils nicht möglich. Ergibt sich danach, dass die Schwelle von 5 % wieder unterschritten worden ist, so entfällt spätestens ab dem folgenden Monat, d.h. ab November die Genehmigungspflicht. Dies gilt auch dann, wenn nachträglich eine Neuberechnung erforderlich ist, weil die Behörden irrtümlich - wie vorliegend auf Grund des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 2. Oktober 2014 (- C-47/13 -) - von einem fehlerhaften Verständnis des Begriffs „Dauergrünland“ ausgegangen sind. Denn eine solche gerichtliche Entscheidung stellt grundsätzlich vorbehaltlich abweichender, hier aber nicht ersichtlicher spezieller Regelungen die Rechtslage klar und wirkt damit auch für die Vergangenheit und nicht erst in die Zukunft (vgl. Senatsurt. v. 29.8.2012 - 10 LC 107/10 -, juris, Rn. 52 ff.). Ein Vertrauensschutz zu Gunsten der normvollziehenden Behörden besteht nicht. Damit greift auch der Einwand der Beklagten nicht durch, sie habe Betriebsinhabern, deren Flächen erst auf der Grundlage des neuen Begriffsverständnisses als Dauergrünland eingestuft worden seien, im Jahr 2015 übergangsweise noch eine Umbruchmöglichkeit eröffnet. Ob dies rechtlich geboten oder zumindest möglich gewesen ist, kann offen bleiben. Denn dieses „Entgegenkommen“ kann nur auf die Annahme eines schutzwürdigen Vertrauens der Betriebsinhaber auf die bisherige Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ u. a. durch die Beklagte gestützt worden sein. Wie bereits zuvor zum rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ausgeführt, wirkt sich aber auch ein solcher, ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteter Vertrauensschutz nur zu Gunsten und nicht zu Lasten von Bürgern bzw. zu Gunsten öffentlicher Rechtsträger (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.4.1999 - 8 B 87/99 -, juris, Rn. 4, m. w. N.) aus, kann jedoch nicht zugleich eine letztlich CC-relevante und damit den Bürger belastende übergangsweise Fortgeltung des fehlerhaften Begriffsverständnisses von Dauergrünland rechtfertigen.

66

Ebenso wenig besteht insoweit eine notwendige normative Grundlage dafür, dass sich die Rechtssicherheit gegen die materielle Richtigkeit der Bekanntmachung durchsetzt.

67

Nach den dem Senat von der Beklagten übermittelten Zahlen ist die hier relevante Schwelle von 5 % in der Region Niedersachsen/Bremen auf der Grundlage des neuen Begriffsverständnisses von Dauergrünland und den Angaben der aus dieser Region stammenden Betriebsinhaber in ihren Sammelanträgen 2013 aber bereits in Laufe dieses Jahres wieder unterschritten und seitdem nicht wieder überschritten worden:

68

Danach betrug in den Referenzjahren 2003/2005 in der Region Niedersachsen/Bremen die gesamte landwirtschaftliche Fläche 2.641.351,31 ha und nach dem alten Verständnis die Dauergrünlandfläche 764.060 ha entsprechend 28,927 %. Im Jahr 2013 ergab sich gleichfalls nach altem Verständnis bei einer landwirtschaftlichen Fläche von noch 2.603.191,02 ha eine Dauergrünlandfläche von 713.946,25 ha entsprechend 27,426 %, mithin eine Abnahme in Höhe von 5,19 %.

69

Unter Berücksichtigung des o.a. Urteils des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich für das Jahr 2013 bei gleicher Gesamtfläche ein Anstieg des Dauergrünlandes, das von Antragstellern aus Niedersachsen und Bremen bewirtschaftet wurde, auf 719.163, 37 ha. Bezieht man zusätzlich die aus den Referenzjahren 2003/2005 bekannten 5.271,86 ha Dauergrünland von „auswärtigen“ Antragstellern ein, so ergibt sich ein Anstieg des Dauergrünlandes um weitere 5.271, 86 ha auf 724.435, 23 ha. Damit beträgt sein Anteil im Jahr 2013 27,829 % der Gesamtfläche, mithin die Abnahme des Dauergrünlandanteils im Verhältnis zu den Referenzjahren „nur“ noch 3,80 %.

70

Die Berechnung enthält noch Ungenauigkeiten. Da die Beklagte auf die Daten der Antragsteller aus anderen Bundesländern keinen Zugriff hatte, ist in der neuen Berechnung des Dauergrünlandanteils des Jahres 2013 zunächst nicht der genaue Anteil einbezogen, der ggf. zu Unrecht von Antragstellern außerhalb Niedersachsens nicht als Dauergrünland bewertet worden ist. Außerdem bedürfte es für die Berechnung der Abnahme der anteiligen Dauergrünlandfläche nach dem neuen Begriffsverständnis an sich auch der Neuberechnung des Dauergrünlandanteils in den Referenzjahren 2003/2005, die voraussichtlich zu einer Erhöhung des Anteils führen würde, mangels Unterlagen aber ebenfalls nicht erfolgt ist.

71

Auf ausdrückliche gerichtliche Nachfrage hat die Beklagte aber in Absprache mit dem Fachministerium mit Schriftsatz vom 13. Juli 2016 mitgeteilt, dass „keine Möglichkeiten der weiteren Berechnung zur Veränderung des Dauergrünlandanteils mehr gesehen werden.“ Solche erfolgsversprechenden Aufklärungsmöglichkeiten sind auch für den Senat nicht zu erkennen, so dass die o.a. Zahlen zu Grunde zu legen sind.

72

Danach betrug bei dem zutreffenden Begriffsverständnis die Abnahme des Dauergrünlandanteils spätestens ab dem November 2013 in der Region Niedersachsen/Bremen aber „nur“ noch 3,80 %.

73

Demnach entfiel jedenfalls ab dem November 2013 und nicht erst ab dem 19. Dezember 2014 in Niedersachsen die Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO. Folglich benötigte die Klägerin für ihren im Mai/Anfang Juni 2014 erfolgten Umbruch keiner solchen agrarförderrechtlichen Genehmigung, so dass der nur vermeintlich ungenehmigte Umbruch auch keine Kürzung ihrer Betriebsprämie rechtfertigt.

74

Da es auf die objektive Rechtslage ankommt, ist unerheblich, dass der Klägerin der Wegfall der Genehmigungspflicht unbekannt war.

75

Ebenso unerheblich ist hier, dass die Umwandlung des Schlages 66 wasserrechtlich (nach § 2 Abs. 1 Satz 3 DG-ErhVO bleiben sonstige Genehmigungsvorbehalte bestehen) genehmigungspflichtig war und im Bereich des Gewässerrandstreifens nicht erfolgen durfte. Denn auf einen solchen Verstoß ist die Kürzung nicht gestützt worden und es ist auch nicht zu erkennen, dass die entsprechenden Verbote nach dem Anhang II zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 überhaupt CC-relevant (gewesen) sind.

76

3. Zinsen seit Rechtshängigkeit auf die nachträglich zu bewilligenden 9.900 EUR Betriebsprämie als Direktzahlung stehen der Klägerin nach §§ 6 Abs. 1 Nr. 2, 14 Abs. 2 Satz 1 MOG zu, wobei sich der maßgebende Zinssatz von 0,5 % monatlich aus dem nach § 14 Abs. 2 Satz 1 MOG anzuwendenden § 238 Abs. 1 Satz 1 AO ergibt.

77

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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