Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-05, Aktenzeichen 19 K 3703/03
ECLI:DE:VGK:2005:0805.19K3703.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand
Der im Jahre 1946 geborene Kläger steht als Richter am Landgericht
(Besoldungsgruppe R 1 BBesO) im Dienst des beklagten Landes und ist beim Landgericht
Köln beschäftigt. Er ist verheiratet und Vater von fünf Kindern, von denen im Jahre 2003 vier
beihilferechtlich berücksichtigungsfähig waren.

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Unter dem 10. März 2003 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfen zu
ihm in den Jahren 2002 und 2003 für ärztliche Behandlungen, Arzneimittel und
Hilfsmittel sowie Beförderungskosten entstandene Aufwendungen. Auf diesen
Beihilfeantrag gewährte ihm der Präsident des Oberlandesgerichts Köln mit Bescheid
vom 14. März 2003 eine Beihilfe in Höhe eines Gesamtbetrages von 397,31 EUR.
Der Festsetzung dieser Beihilfe wurden in dem Bescheid beihilfefähige
Aufwendungen von 480,54 EUR aus dem Jahre 2002 und von 220,44 EUR aus dem
Jahre 2003 sowie ein Bemessungssatz von 70 v.H. (für Aufwendungen des Klägers
selbst) bzw. von 80 v.H. (für Aufwendungen seiner berücksichtigungsfähigen Söhne)
zugrunde gelegt. Der in dieser Weise ermittelte Beihilfebetrag von insgesamt
537,31 EUR [366,16 EUR für Aufwendungen aus 2002 und 171,15 EUR für
Aufwendungen aus 2003] wurde abschließend unter Hinweis auf § 12a der
Beihilfenverordnung (BVO) in der seit dem 1. Januar 2003 geltenden Fassung für
das Kalenderjahr 2003 um eine nach der Besoldungsgruppe des Klägers und einem
Minderungsbetrag von 40 EUR für jedes berücksichtigungsfähige Kind bemessene
Kostendämpfungspauschale von 140 EUR [300 EUR - (4 x 40 EUR)] gekürzt.

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Den gegen den Abzug der Kostendämpfungspauschale eingelegten Widerspruch des
Klägers wies der Präsident des Oberlandesgerichts Köln mit Widerspruchsbescheid vom
30. Mai 2003 als unbegründet zurück.

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Am 17. Juni 2003 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er sich gegen die Absetzung der
Kostendämpfungspauschale bei der Beihilfegewährung zu den ihm im Jahre 2003
entstandenen Aufwendungen wendet. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Sowohl
das die sog. Kostendämpfungspauschale einführende als auch das diese mit Wirkung zum
1. Januar 2003 erhöhende Landesgesetz seien bereits rechtsfehlerhaft zustande gekommen
und verstießen ferner in mehrfacher Hinsicht gegen höherrangiges Bundesrecht. Die
landesgesetzliche Regelung der nach Besoldungsgruppen gestaffelten
Kostendämpfungspauschale in § 12a BVO stelle sich materiell als eine die bundesgesetzlich
festgelegte Besoldung unterlaufende Gehaltskürzung dar, für die nach Art. 74 GG nicht den
Ländern, sondern dem Bund und die Gesetzgebungskompetenz zustehe. Die Staffelung der
Kürzungspauschale führe des Weiteren zu nach Besoldungsgruppen unterschiedlich hoch
ausfallenden Beihilfeleistungen und erweise sich daher in Wahrheit als rechtswidrige Steuer.
Die zum Beginn des Jahres 2003 erheblich angehobene Kostendämpfungspauschale bedeute
zugleich eine Verletzung der zu durch Art. 33 Abs. 5 GG grundgesetzlich gewährleisteten
Alimentationspflicht des Dienstherrn, da die pauschale Beihilfekürzung die insoweit geltende
verfassungsrechtliche Höchstgrenze von 1 % der Jahresbruttobezüge des Beihilfeberechtigten
übersteige und dadurch den angemessenen Lebensunterhalt des einzelnen Beamten und
Richters beinträchtige, insbesondere wenn er eine kinderreiche Familie zu unterhalten habe.
Die Regelung des § 12a BVO bewirke zudem eine mit Beihilfegrundsätzen nicht vereinbare
„Unterversicherung" des Beihilfeberechtigten, gegen die er mangels Versicherbarkeit keine
private Vorsorge treffen könne. Soweit die Anwendung des § 12a BVO dazu führe, dass in
den Fällen, in denen die gekürzte Beihilfeleistung hinter der Kostendämpfungspauschale
zurückbleibe, überhaupt keine Beihilfe gewährt werde, widerspreche die Vorschrift nicht nur
der Alimentationspflicht des Dienstherrn, sondern auch der Verordnungsermächtigung des
§ 88 Satz 5 LBG, die lediglich eine Begrenzung der Beihilfe, nicht aber deren Ausschluss
zulasse. Die pauschalierte Beihilfekürzung verstoße weiterhin gegen den allgemeinen
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie eine sachlich nicht gerechtfertigte,
unsoziale Benachteiligung erkrankter Beamter und Richter zur Folge habe. Die Vorschrift des
§ 12a BVO beinhalte außerdem insoweit einen durch die Minderungsbeträge für Kinder nicht
ausgeglichenen Verstoß gegen Art. 6 GG, als die unterhaltsberechtigte Ehefrau des Beamten
oder Richters, auch wenn sie über kein eigenes Einkommen verfüge, bei der Bemessung der
Kostendämpfungspauschale völlig unberücksichtigt bleibe. Schließlich sei die Regelung des
§ 12a BVO sowohl in Bezug auf die Normüberschrift als auch in Bezug auf ihre inhaltliche
Ausgestaltung irreführend und daher wegen Verstoßes gegen die normativen Anforderungen
des Rechtsstaatsprinzips unwirksam. Die Bezeichnung der Beihilfekürzung als
„Kostendämpfungspauschale" diene der Irreführung und der Verschleierung einer
unzulässigen Regelung, da durch ihre Anwendung keine beihilferechtlich relevanten
Heilbehandlungskosten, sondern allein Beihilfeleistungen gedämpft würden. In der Sache
führe die Vorschrift zu inhaltlich widersprüchlichen Beihilfebescheiden, in denen eine
Beihilfe zunächst nach unverändert gebliebenen Grundsätzen festgesetzt, anschließend aber
zugleich wieder gekürzt, also teilweise eingezogen werde; dies entspreche nicht der gesetzlich
vorgesehenen Gewährung von Beihilfen. Im Übrigen verweist der Kläger zur weiteren
Klagebegründung auf eine gegenüber dem Deutschen Richterbund abgegebene
Stellungnahme seines Prozessbevollmächtigten zu den Beschlüssen des
Bundesverwaltungsgerichts vom 10. März 2004 - 2 B 8.04 - und vom 12. März 2004 -
2 B 7.04 - („Das letzte Wort steht noch aus - Zu Kostendämpfungspauschale und
Eigenbeteiligung", Bl. 31-33 d.A.).

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts Köln vom 14. März 2003 und dessen
Widerspruchsbescheides vom 30. Mai 2003 zu verpflichten, ihm - dem Kläger -
auf seinen Beihilfeantrag vom 10. März 2003 eine weitere Beihilfe von
140,00 EUR nebst Zinsen von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit
dem Erlass des Beihilfebescheides vom 14. März 2003 zu bewilligen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus: Die angegriffene
Verwaltungsentscheidung beruhe auf einer zutreffenden Anwendung der seit dem
1. Januar 2003 geltenden Fassung des § 12a BVO, die ihrerseits mit höherrangigem
Recht im Einklang stehe. Insoweit verweist das beklagte Land zur näheren
Begründung auf die Entscheidungsgründe des zwischen denselben Beteiligten
ergangenen (Berufungs-)Urteils des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen
vom 12. November 2003 - 1 A 4753/00. Ergänzend führt das Land aus, die von dem
Kläger beanstandete Anhebung der Sätze der Kostendämpfungspauschale zum
Jahresbeginn 2003 überstiegen in seinem Fall nicht die ohnehin verfassungsrechtlich
nicht verbürgte Obergrenze von 1 % Prozent seines jährlichen Bruttoeinkommens
und gefährdeten selbst bei einer unterstellten geringfügigen Überschreitung dieser
Grenze nicht den amtsangemessenen Lebensunterhalt seiner Familie.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte, der beigezogenen Gerichtsakten zu dem die beihilferechtlichen Selbstbehalte
zu Krankenhauswahlleistungen betreffenden weiteren Klageverfahren des Klägers
19 K 6482/03 und zu seinen rechtskräftig abgeschlossenen Klageverfahren 19 K 5212/99 und
19 K 1459/01 sowie auf den Inhalt der zu den genannten Verfahren beigezogenen
Verwaltungsvorgängen des Oberlandesgerichts Köln Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe
Die Klage, über die der Berichterstatter gemäß § 6 Abs. 1 VwGO als Einzelrichter
entscheiden kann, ist nicht begründet.

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Der Beihilfebescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Köln vom 14. März 2003
und dessen Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2003 sind in dem mit der Klage
angegriffenen Umfang rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Ihm
steht kein Anspruch auf die begehrte weitere Beihilfe zu.

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Rechtsgrundlage für die Gewährung einer Beihilfe ist § 88 Satz 1 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 des
Landesrichtergesetzes. Danach erhalten Beamte und Richter Beihilfe zu Aufwendungen in
Krankheitsfällen nach Maßgabe der aufgrund des § 88 Sätze 4 und 5 LBG erlassenen
Rechtsverordnung. Maßgebend ist demnach im vorliegenden Fall die Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung -
BVO) vom 27. März 1975 (GV NRW 1975, 332) in der Fassung der Nr. 1 des am 1. Januar
2003 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember
2002 (GV NRW 2002, 660), da nach der Übergangsregelung der durch Nr. 2 dieses Gesetzes
dem § 16 BVO angefügten Sätze 5 und 6 diese Änderung der BVO (namentlich des § 12a
Abs. 1 und Abs. 5) erstmals für solche Aufwendungen anzuwenden ist, die - wie hier - nach
dem 31. Dezember 2002 entstanden sind. Die nachfolgenden weiteren Änderungen der
Beihilfenverordnung sind für die rechtliche Beurteilung des Klagebegehrens nicht
relevant.

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Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 BVO wird Beamten und Richtern auf Antrag (§ 13 Abs. 1
Satz 1 BVO) Beihilfe zu den im Sinne der §§ 3 ff BVO beihilfefähigen Aufwendungen
gewährt und nach Maßgabe des § 12 BVO anhand des jeweiligen Bemessungssatzes
festgesetzt. Dem Kläger steht für die mit seinem Beihilfeantrag vom 10. März 2003 u.a.
geltend gemachten, im Jahre 2003 entstanden Aufwendungen nur die von dem Präsidenten
des Oberlandesgerichts Köln zutreffend berechnete Beihilfe in Höhe von 31,15 EUR (=
171,15 EUR - 140,00 EUR) zu. Der Präsident des Oberlandesgerichts Köln hat insoweit von
dem nach den vorstehenden Vorschriften ermittelten Beihilfebetrag (171,15 EUR) in
Anwendung des § 12a Abs. 1 und Abs. 5 BVO (2003) für das Kalenderjahr 2003 eine
Kostendämpfungspauschale der u.a. für Angehörige der Besoldungsgruppe R 1 BBesO
geltenden Stufe 2 (300 EUR) in Abzug gebracht, die er für jedes der vier
berücksichtigungsfähigen Kinder des Klägers um einen Betrag von jeweils 40 EUR
verminderte.

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Diese mit der Klage allein angegriffene, auf § 12a BVO gestützte Kürzung der
Beihilfeleistung um die Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2003 in Höhe eines Betrages
von 140 EUR [300 EUR - (4 x 40 EUR)] bietet entgegen der Auffassung des Klägers kein
Anlass zu rechtlichen Bedenken.

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Die Kürzung der Beihilfeansprüche der Beamten und Richter um eine für jedes
Kalenderjahr anzusetzende sog. Kostendämpfungspauschale als ein nach Besoldungsgruppen
abgestufter Eigenanteil der Beihilfeberechtigten an ihren Aufwendungen in Krankheitsfällen
wurde erstmalig durch das Gesetz zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz)
vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 1998, 750) - mit Wirkung für nach dem 31. Dezember
1998 entstandene Aufwendungen - unter gleichzeitiger Erweiterung der
Verordnungsermächtigung des § 88 LBG durch Neufassung des Satzes 5 in die
Beihilfenverordnung eingeführt (vgl. Art. II Abs. 2, Abs. 8, Abs. 9 und Art. III Abs. 1
Haushaltssicherungsgesetz) und zum 1. Januar 2002 durch Art. 4 Nr. 10 des Gesetzes zur
Anpassung des Landesrechts an den Euro in Nordrhein-Westfalen (EuroAnpG NRW) vom
25. September 2001 (GV NRW 2001, 708) im Wege der Umrechnung der bisherigen DM-
Beträge in Euro an das neue gesetzliche Zahlungsmittel in der Bundesrepublik Deutschland
angepasst. Durch das Gesetz zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember 2002,
durch das die Regelung des § 12a BVO ihre vorliegend anzuwendende Fassung erhalten hat,
wurden die Stufen der Kostendämpfungspauschale nach § 12a Abs. 1 BVO um jeweils 50 %
angehoben und zugleich der Minderungsbetrag je berücksichtigungsfähiges Kind (§ 12a
Abs. 5 BVO) von zuvor 26 EUR auf 40 EUR erhöht.

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Die letztgenannte Änderung des § 12a BVO durch das Gesetz vom 18. Dezember 2002 ist
formell ordnungsgemäß zustande gekommen und verstößt auch im Übrigen nicht gegen
höherrangiges Recht.

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Die von dem Kläger beanstandete Verfahrensweise des Landesgesetzgebers, durch ein
formell-materielles Gesetz die Beihilfenverordnung zu ändern, ist verfassungsrechtlich
unbedenklich, beinhaltet namentlich keine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips oder der
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm. Der Landesgesetzgeber hat
bei der Änderung des § 12a BVO durch das Gesetz vom 18. Dezember 2002 nicht von der
dem Finanzministerium und dem Innenministerium durch § 88 Sätze 4 und 5 LBG erteilten
Verordnungsermächtigung Gebrauch gemacht, sondern in Ausübung seiner originären
Gesetzgebungskompetenz die Beihilfenverordnung ohne Bindung an Art. 80 GG und
Art. 70 LVerf NRW durch Gesetz geändert und diese als Gesetz erlassene Regelung zugleich
durch die in Nr. 3 des Änderungsgesetzes enthaltene „Entsteinerungsklausel" auf den
Verordnungsrang zurückgeführt und damit dem Verordnungsgeber die aus der
Verordnungsermächtigung folgende Befugnis eröffnet, diese Regelung in Zukunft wieder
aufzuheben oder zu ändern. Dem Gesetzgeber ist es im Rahmen einer ihm zugewiesenen
Gesetzgebungskompetenz verfassungsrechtlich nicht verwehrt, die zunächst einem
Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis nachträglich ganz oder teilweise oder auf
Zeit wieder selbst in Anspruch zu nehmen.

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Vgl.: BVerfG, Urteil vom 15.11.1967 - 2 BvL 7/64 u.a., BVerfGE 22, 330 (346),
BVerwG, Urteil vom 16.01.2003 - 4 CN 8.01 -, BVerwGE 117, 313 (317).

20

Eine von dem Kläger geltend gemachte vermeintliche Widersprüchlichkeit des Vorgehens
des Landesgesetzgebers kann im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb nicht
angenommen werden, weil die Verordnungsermächtigung des § 88 Sätze 4 und 5 LBG durch
das Gesetz zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezember 2002 nicht geändert
worden ist.

21

Die durch dieses Änderungsgesetz neugefasste Vorschrift des § 12a Abs. 1 und Abs. 5
BVO (2003) stellt entgegen der Ansicht des Klägers schon deshalb keinen Eingriff in die
konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Besoldung und Versorgung
der Angehörigen des öffentlichen Dienstes sowie der Richter im Landesdienst nach Art. 74a
Abs. 1 und Abs. 4 GG dar, weil der Bundesgesetzgeber von dieser Gesetzeskompetenz im
Bereich des Beihilferechts für Landesbeamte und Landesrichter bisher keinen Gebrauch
gemacht hat.

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Die Regelung des § 12a Abs. 1 und Abs. 5 BVO (2003) beinhaltet auch im Übrigen keine
Verletzung höherrangigen Bundesrechts. Die seitens des Klägers insoweit erhobenen
Einwendungen beschränken sich im Wesentlichen auf eine Wiederholung seines Vorbringens
in dem rechtskräftig abgeschlossenen früheren Klageverfahren 19 K 5212/99 gegen die
erstmalige Einführung der beihilferechtlichen Kostendämpfungspauschale durch § 12a BVO
in der Fassung des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998. Diese erneut
vorgetragenen Einwendungen begründen weder in formeller noch in materieller Hinsicht
einen Verstoß gegen höherrangiges Bundesrecht. Dies ist in dem im Verfahren 19 K 5212/99
ergangenen Urteil der Kammer vom 18. August 2000, in dem die dagegen eingelegte
Berufung des Klägers zurückweisenden Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW) vom 12. November 2003 - 1 A 4753/00 - und in dem die Beschwerde
des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des OVG NRW
zurückweisenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 2004 - 2 B 7.04 -
im Einzelnen erschöpfend ausgeführt worden, so dass zur Vermeidung von Wiederholungen
auf Gründe dieser Entscheidungen Bezug genommen werden kann.

23

Die von dem Kläger insbesondere angegriffene Anhebung der Stufen der
Kostendämpfungspauschale nach § 12a Abs. 1 BVO (2003) um jeweils 50 % [in der Stufe 2
u.a. für Angehörige der Besoldungsgruppe R 1 BBesO von ursprünglich 400 DM bzw.
200 EUR auf 300 EUR] unter gleichzeitiger Erhöhung des Minderungsbetrages für jedes
berücksichtigungsfähige Kind (§ 12a Abs. 5 BVO) von ursprünglich 50 DM bzw. 26 EUR auf
40 EUR durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 2002 rechtfertigt keine von den
vorgenannten Entscheidung abweichende rechtliche Beurteilung seiner Einwendungen. Durch
die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwischenzeitlich geklärt, dass eine
nach Besoldungsgruppen abgestufte Kostendämpfungspauschale im geltenden Beihilfesystem
der Länder die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33
Abs. GG gehörende Alimentationspflicht des Dienstherrn und dessen Fürsorgepflicht
jedenfalls dann nicht verletzt, wenn der von dem Beamten oder Richter zu seinen
Aufwendungen in Krankheitsfällen zu tragende Eigenanteil weniger als ein Prozent seiner
Jahresbezüge ausmacht, weil unter diesen Umständen in aller Regel der amtsangemessene
Lebensunterhalt gewahrt bleibt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 03.07.2003 - 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 ff.

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Dieser Richtwert wird in dem vorliegend allein zu beurteilenden Fall des nach
Besoldungsgruppe R 1 BBesO besoldeten Klägers durch die Kürzung seiner
Beihilfeansprüche im Kalenderjahr 2003 um eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von
140 EUR eindeutig nicht überschritten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.

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