Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-09-28, Aktenzeichen 6 B 10895/06
ECLI:DE:OVGRLP:2006:0928.6B10895.06.0A

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den
Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 21. Juli 2006 wird
zurückgewiesen.

Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu
tragen.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500,- €
festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die von ihm dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss abweichenden Interessenabwägung.

2

Dem Verwaltungsgericht ist vielmehr im Ergebnis darin zuzustimmen, dass das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Verfügung der Antragsgegnerin vom 26. Juni 2006, mit der dem Antragsteller aufgegeben wurde, seine gewerbliche Tätigkeit als Vermittler privater Sportwetten sofort einzustellen, schwerer wiegt als das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung.

I.

3

Die Abwägung der widerstreitenden Interessen durch den Senat fällt zu Gunsten des öffentlichen Interesses an der sofortigen Einstellung der Wettvermittlungstätigkeit aus, weil dem Interesse der Sportwettvermittler, ihre gewerbliche Tätigkeit einstweilen fortsetzen zu können, demgegenüber geringeres Gewicht zukommt. Soweit sie Aufwendungen für die Ausübung dieses Gewerbes erbracht haben, die nun nutzlos werden, waren diese vor dem Hintergrund einer unklaren Rechtslage erkennbar risikobehaftet und deshalb in ihrer Schutzwürdigkeit gemindert.

4

Das Interesse an der Fortsetzung der gewerblichen Tätigkeit als Vermittler privater Sportwetten ist vor allem deshalb deutlich geringer als das gegenläufige öffentliche Interesse zu veranschlagen, weil die angefochtene Untersagungsverfügung nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung der Sach- und Rechtslage einen Wettvermittler nicht in seinen Rechten verletzt.

5

Mit der angefochtenen Verfügung ist die auch nach Auffassung des Senats erforderliche Maßnahme gegen unerlaubtes Glücksspiel i.S.d. § 12 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland - LottStV - getroffen worden, der nach § 1 Abs. 1 des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel - LGlSpG - (GVBl. 2004 S. 332) in Rheinland-Pfalz verbindlich ist. Als öffentliches Glücksspiel - dazu zählen auch Sportwetten zu festen Gewinnquoten (vgl. BVerwGE 114, 92 [94]) - wären die hier in Rede stehenden Sportwetten und ihre Vermittlung nur erlaubt, wenn dafür eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG vorläge (1.) oder eine solche wegen höher- bzw. vorrangigen Rechts nicht verlangt werden dürfte (2.).

6

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, so dass offen bleiben kann, ob ein Einschreiten auch mit Rücksicht auf die Strafdrohung des § 284 StGB erfolgen konnte. Das Bundesverfassungsgericht hat im Kammerbeschluss vom 4. Juli 2006 (WM 2006, 1644, juris) abweichend von dem am 27. April 2005 ergangenen Kammerbeschluss ( GewArch 2005, 246 = NVwZ 2005, 1303) zum Ausdruck gebracht, dass unabhängig von einer Strafbarkeit ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verbots der unerlaubten Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten während der Übergangszeit besteht, die es dem Gesetzgeber im Urteil vom 28. März 2006 (NJW 2006, 1261) zur Neuregelung dieser Materie eingeräumt hat.

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1. Eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG ist weder dem (EG-ausländischen) Buchmacher noch dem Wettvermittler erteilt. Es bestehen auch keine Aussichten, dass sie mit einem diesbezüglichen Begehren Erfolg haben würden (vgl. bereits OVG RP, 12 B 10190/05.OVG). Einen darauf gerichteten Antrag zu stellen, kann deshalb nicht verlangt werden. Denn die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels ist im Interesse der Eindämmung und Lenkung des Spieltriebs in Deutschland monopolisiert (vgl. OVG RP, 12 B 10190/05.OVG; Kment, NVwZ 2006, 617; Bücker/Gabriel, NVwZ 2006, 662). Die Bundesländer haben nach § 5 Abs. 1 LottStV die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 LottStV können sie diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften erfüllen, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Durch § 16 Abs. 1 Satz 2 LottStV wird dem Land Rheinland-Pfalz die Möglichkeit eingeräumt, abweichend von § 5 Absatz 2 LottStV seine Aufgabe nach § 5 Absatz 1 LottStV durch ein betrautes Unternehmen wahrzunehmen. Angesichts der Zweckbestimmung dieses Staatsvertrags ist dies ebenso wie die gleichlautende Bestimmung des § 2 Abs. 1 LGlSpG so zu verstehen, dass nur ein einziges Unternehmen durch Erteilung einer Konzession mit dieser Aufgabenwahrnehmung betraut werden darf, das damit - wie das Land selbst - in vollem Umfang der sich aus § 1 LottStV ergebenden Zielfestlegung einer Lenkung und damit einer Begrenzung des Spieltriebs unterworfen ist. Die in § 6 LottStV (für alle Bundesländer) vorgesehene Möglichkeit, außerhalb des Anwendungsbereichs des § 5 Abs. 2 LottStV eine Erlaubnis für die Veranstaltung einer öffentlichen Lotterie zu erteilen, ist auf Sportwetten nicht übertragbar. Dass im Land Rheinland-Pfalz an diesem Sportwettenmonopol zur Bekämpfung von Wettsucht und zur Begrenzung der Wettleidenschaft festgehalten werden soll, kann der Antwort des Ministeriums der Finanzen vom 26. Juli 2006 auf eine Kleine Anfrage eines Landtagsabgeordneten entnommen werden (LTDrs. 15/129). Wörtlich heißt es darin: „Im Wesentlichen bleibt daher die bestehende Rechtslage in Rheinland-Pfalz, die ebenfalls eine Monopollösung vorsieht, unverändert.“

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2. Dass eine Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG nicht erteilt wird und die Vermittlung demgemäß unerlaubter öffentlicher Glücksspiele untersagt wurde, verletzt den Wettvermittler bei überschlägiger Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht in eigenen Rechten. Selbst wenn man das erwähnte Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist es zumindest einstweilen hinzunehmen (a). Das Gemeinschaftsrecht, dem Anwendungsvorrang zukommt, wird dem Widerspruch gegen die angefochtene Verfügung voraussichtlich ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Es verbietet nicht, die Zulassung zur Vermittlung von Sportwetten unter den vorliegenden Umständen von einer Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG abhängig zu machen (b). Soweit mit der Beschwerde kartellrechtliche Bedenken geltend gemacht werden, hat das Bundeskartellamt in seinem Beschluss vom 23. August 2006 (S. 84, Rn 291) ausdrücklich nicht das Lotto- und Sportwettenmonopol als solches, sondern Einzelheiten seiner Ausgestaltung unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten beanstandet.

9

a) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28. März 2006 (NJW 2006, 1261) deutlich gemacht, es sei mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten einem staatlichen Monopol vorbehalten werde, ohne dieses Monopol konsequent am Ziel der Begrenzung und Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten auszurichten. Obwohl dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele (Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht; Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter; Schutz vor irreführender Werbung; Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität) zugrunde lägen, werde das Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren allein durch ein staatliches Wettmonopol noch nicht gesichert. Ein Monopol könne nämlich auch fiskalischen Interessen des Staates dienen und damit in ein Spannungsverhältnis zur Zielsetzung geraten. Da die Veranstaltung der Sportwetten ODDSET erkennbar auch fiskalische Zwecke verfolge und der Vertrieb von ODDSET nicht aktiv an einer Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichtet sei, fehle es an der Verfassungsmäßigkeit des Sportwettmonopols. Der Gesetzgeber sei daher verfassungsrechtlich gehalten, den Bereich der Sportwetten bis zum 31. Dezember 2007 neu zu regeln. Ein verfassungsmäßiger Zustand könne sowohl durch eine konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols erreicht werden, die sicherstellt, dass es wirklich der Suchtbekämpfung dient, als auch durch eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Veranstaltungen durch private Wettunternehmen. Diese Maßstäbe sind auch auf die rheinland-pfälzische Rechtslage anwendbar, die - wie ausgeführt - durch ein staatlich konzessioniertes und kontrolliertes privates Sportwettmonopol gekennzeichnet ist. Denn für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Einschränkung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG kann es keine entscheidende Rolle spielen, ob der Grundrechtsträger zugunsten eines Wettmonopols des Staates selbst, einer von diesem maßgeblich beeinflussten juristischen Person oder eines von diesem exklusiv konzessionierten Privaten gesetzlich zum Verzicht auf eine Tätigkeit als Wettvermittler gezwungen wird. Angesichts der auch im Übrigen weitgehend übereinstimmenden Interessenlage in den Bundesländern gilt auch für Rheinland-Pfalz die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (NJW 2006, 1261) festgelegte Übergangsfrist für eine Umgestaltung des Glücksspielrechts. Dementsprechend dürfen auch in Rheinland-Pfalz das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten außerhalb des Monopols weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden, wenn - wie durch Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2006 geschehen - Maßnahmen ergriffen werden, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen. Mit diesem Auflagenbescheid wurden der Konzessionsinhaberin, der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH, Einschränkungen des Wettangebots, des Vertriebs und der Werbung sowie Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben. Auch im Interesse des Jugendschutzes darf danach künftig nur noch mit Kundenkarten gewettet werden. Zwischen der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH und der Landeszentrale für Gesundheitsförderung in Rheinland-Pfalz wurde am 11. Juli 2006 eine Vereinbarung über die Einrichtung einer Informationsstelle gegen Suchtgefahren mit dem Schwerpunkt Spielsucht geschlossen. Damit ist der - einstweilen verfassungsrechtlich ausreichende - erste Schritt hin zu dem Zustand getan, der die Aufrechterhaltung des Wettmonopols auf Dauer erlaubt.

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b) Das Gemeinschaftsrecht verbietet nicht, die Zulassung zur Vermittlung von Sportwetten unter den vorliegenden Umständen von einer Konzession nach § 2 Abs. 2 LGlSpG abhängig zu machen. Die Tätigkeit eines Vermittlers von Wetten, die von EG-ausländischen Buchmachern veranstaltet werden, ist nicht schon aufgrund der diesen im EG-Ausland erteilten Buchmacherkonzessionen als erlaubt anzusehen (aa). Die summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage durch den Senat führt des Weiteren zu dem Ergebnis, dass wenig für die Annahme spricht, die angefochtene Untersagungsverfügung verstoße gegen (unkonzessionierten) Wettvermittlern zustehende Grundfreiheiten des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EGV - (bb). Sollten sie sich gleichwohl im vorliegenden Zusammenhang auf diese berufen können, sind die in Rede stehenden Beschränkungen gerechtfertigt (cc). Einer Vorlage an den EuGH bedarf es nicht (dd).

11

aa) Die Vermittlung von Wetten an und für einen EG-ausländischen Buchmacher ist in Deutschland nicht allein deshalb als erlaubt zu betrachten, weil diese Buchmacher über eine Wettkonzession ihres jeweiligen Mitgliedstaats verfügen. Diese ausländischen Buchmacherkonzessionen haben schon ihrerseits keine Gültigkeit in Deutschland, so dass offen bleiben kann, ob die Wettvermittlung gleichsam mittelbar von einer solchen Erlaubnis erfasst sein kann. Dass EG-ausländische Buchmacherkonzessionen nicht aufgrund des Gemeinschaftsrechts in Deutschland anerkannt werden müssen, ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH und aus dem Umstand, dass dieser Rechtsbereich bislang nicht harmonisiert ist. In der Rechtssache Zenatti (GewArch 1999, 476) hat der EuGH entschieden, es sei Sache der Mitgliedstaaten, das Glücksspielwesen im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens zu regeln. Weiter heißt es in dieser Entscheidung, den nationalen Stellen obliege die Beurteilung, „ob es im Rahmen des verfolgten Ziels notwendig ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck bestimmte Kontrollen vorzusehen“ (Rn 33). Auch die Ausführungen des EuGH in der Rechtssache Gambelli (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30) setzen gerade die Möglichkeit voraus, dass einzelne Mitgliedstaaten die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen (so auch NdsOVG, GewArch 2005, 282 = NVwZ 2005, 1336; BayVGH, 22 BV 05.457, juris).

12

Etwas hiervon Abweichendes kann auch den Schlussanträgen des Generalanwalts Colomer in den verbundenen Rechtssachen C- 338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u.a. - (www.curia.europa.eu) nicht entnommen werden, in denen es um die Frage geht, ob die italienischen Beschränkungen EG-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können (Rn 110). Aus der Auffassung des Generalanwalts, die britische Erlaubnis eines Wettanbieters sei in Italien anzuerkennen, weil die britischen Behörden besser als die italienischen in der Lage seien, die Integrität des im Vereinigten Königreich ansässigen Anbieters zu überprüfen (Rn. 130, 132), können keine Rückschlüsse für die vorliegende Problematik einer verhältnismäßigen, aber effektiven Begrenzung der Wettleidenschaft gezogen werden.

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bb) Es spricht viel für die Auffassung, dass die Untersagung der unkonzessionierten Vermittlung von Sportwetten die Wettvermittler nicht in ihrer Dienstleistungsfreiheit verletzt. Art. 49 Satz 1 EGV verbietet - nach Maßgabe der ihm folgenden Bestimmungen - Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Schon diese Formulierung lässt deutlich werden, dass die Berufung auf die Dienstleistungsfreiheit einen grenzüberschreitenden Bezug voraussetzt.

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In Art. 50 Satz 3 EGV ist ausdrücklich nur der Fall normiert, dass der Leistende sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, um dort seine Tätigkeit auszuüben. Daneben ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass auch ein grenzüberschreitender Bezug vorliegt, wenn der Empfänger der Dienstleistung in ein anderes Land der EG reist, um dort Dienste entgegen zu nehmen (sog. Dienstleistungsempfangsfreiheit; EuGH, NJW 1984, 1288 - Luisi und Carbone -). Um eine Grenzüberschreitung und damit die Anwendbarkeit des Art. 49 EGV auszulösen, genügt es auch, wenn die Vertragspartner in ihren jeweiligen Mitgliedstaaten bleiben, die Dienstleistung selbst aber die Grenze überschreitet (sog. Korrespondenz-Dienstleistungen; EuGH, NJW 1995, 2541 [2542] - Alpine Investments BV -). Schließlich ist ein grenzüberschreitender Bezug angenommen worden, wenn Leistungserbringer und -empfänger nicht gebietsfremd sind, die Leistung aber in einem anderen Mitgliedstaat erbracht wird (EuGH, Slg. I 1999, 7641 = EuGRZ 2000, 55 - Vestergaard -). Zusätzlich ist vom EuGH (Slg. I 1999, 2517 = NJW 1999, 2355 - Ciola -) ausgesprochen worden, auch der Vertragspartner des Trägers der Dienstleistungsfreiheit könne sich wegen der „Parallelität der Rechtsstellung“ auf diese berufen (vgl. hierzu Randelzhofer/Forsthoff in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Stand: 12/2005, Art. 49/50, Rn. 57).

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Die Frage, in welcher Weise die Dienstleistungsfreiheit unter den vorliegenden Umständen verletzt sein kann, erfordert eine genaue Betrachtung der mehrpoligen vertraglichen Beziehungen, die eine Wettvermittlung kennzeichnen. Es handelt sich nämlich um ein „Dreiecksverhältnis“, an dem der EG-ausländische Buchmacher, der Vermittler und der Wettkunde beteiligt sind. Der Vermittler informiert den Wettkunden über die Wettbedingungen des EG-ausländischen Buchmachers, nimmt die Wette des Kunden entgegen und übermittelt sie elektronisch an den Buchmacher in einem anderen Mitgliedstaat, wodurch die Wette zwischen dem Kunden und dem Buchmacher zustande kommt.

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Während das Verhältnis zwischen dem Vermittler und dem Wettkunden als rein innerstaatlich zu qualifizieren ist (vgl. Korte, NVwZ 2004, 1449 [1452]), gilt dies für die Beziehungen des Wettkunden zum EG-ausländischen Wettanbieter nicht. Denn gegenüber dem Wettkunden handelt es sich bei einer solchen Wette um eine (grenzüberschreitende) Korrespondenzdienstleistung des EG-ausländischen Buchmachers, die dementsprechend grundsätzlich von dessen Dienstleistungsfreiheit (sowie evtl. auch von der Niederlassungsfreiheit des Art. 43 EGV) umfasst wird (vgl. auch EuGH, NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -). Auf die Dienstleistungsfreiheit ausländischer Buchmacher kann sich der Wettvermittler allerdings nicht berufen. Er kann deren Grundfreiheiten nicht in Prozessstandschaft geltend machen. Diese Grundfreiheiten müssen im Rahmen der Überprüfung der hier angefochtenen Untersagungsverfügung auch nicht etwa deswegen Berücksichtigung finden, weil die EG-ausländischen Buchmacher zur Wahrnehmung ihrer Niederlassungs- und ihrer Dienstleistungsfreiheit auf den Vertriebsweg über Vermittler in Deutschland angewiesen wären, um ihre Sportwetten anbieten zu können. Denn es gibt für diese Buchmacher andere Möglichkeiten, auf dem deutschen Wettmarkt tätig zu werden, beispielsweise über das Internet (vgl. BVerfG, NJW 2006, 1261).

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Ist der Wettvermittler aber lediglich befugt, die angefochtene Verfügung wegen eigener Rechtsverletzung(en) anzufechten, kommt es darauf an, ob ihm selbst im Zusammenhang mit der Vermittlung von Sportwetten eines EG-ausländischen Unternehmens in Deutschland die in Art. 49 EGV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit zusteht. Dies wäre nur der Fall, wenn ein hinreichender grenzüberschreitender Bezug der Vermittlungstätigkeit bestünde. Dafür spricht indessen wenig.

18

Die Bestimmungen über den Dienstleistungsverkehr sind nach der Rechtsprechung des EuGH (Slg. 1980, 833, Rn 9 - Debauwe -) nicht auf Betätigungen anwendbar, deren wesentliche Elemente nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen. So liegen die Dinge jedoch bei der in Rede stehenden Vermittlungstätigkeit, die nach ihrem tatsächlichen Erscheinungsbild ausschließlich in Deutschland und nur zwischen Inländern, dem Vermittler und dem Wettkunden, stattfindet. Das einzig grenzüberschreitende Moment besteht darin, dass der Vermittler die Ergebnisse seiner Tätigkeit in Form von Daten gewissermaßen per Tastendruck dem EG-ausländischen Buchmacher ins Ausland übermittelt. Ob die Untersagungsverfügung den Wettvermittler damit in der Möglichkeit beschränkt, in einem anderen EG-Staat am Dienstleistungsmarkt teilzunehmen (vgl. hierzu EuGH, NJW 1995, 2541 [2542], Rn 38 - Alpine Investments BV), erscheint zweifelhaft (vgl. auch Korte, NVwZ 2004, 1449 [1451]), zumal in der Gambelli-Entscheidung (NJW 2004, 139 = EuGH, GewArch 2004, 30, Rn 58) nur die Rede von den Grundfreiheiten des britischen Buchmachers ist, nicht aber von Grundfreiheiten der italienischen Vermittler. Ausdrücklich heißt es dort, das Verbot, die Erbringung von Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer organisiert werden, der seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem hat, in dem diese Vermittler ihre Tätigkeit ausüben, zu erleichtern, stelle eine Beschränkung des Rechts des Buchmachers auf freien Dienstleistungsverkehr dar, und zwar auch dann, wenn die Vermittler in demselben Mitgliedstaat ansässig seien wie die Empfänger dieser Dienstleistungen. Damit hat der EuGH die Wettkunden, also nicht den Buchmacher, als Empfänger der Dienstleistungen des Vermittlers bezeichnet. Auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften erwähnt in ihrem Schreiben vom 4. April 2006 an den Bundesminister des Auswärtigen lediglich die Dienstleistungsfreiheit der Wettanbieter, die in anderen EU-Mitgliedstaaten niedergelassen sind, also der Buchmacher.

19

cc) Selbst wenn man davon ausgeht, die Wettvermittler könnten sich im vorliegenden Zusammenhang auf die Dienstleistungsfreiheit berufen, sind die Einschränkungen aufgrund der Monopolisierung des öffentlichen Glücksspiels in Deutschland aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt.

20

Als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages hat der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30) eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit angesehen. Nach dieser Rechtsprechung ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedsstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Sie muss darüber hinaus verhältnismäßig sein und darf nicht in diskriminierender Weise angewandt werden. Nichts anderes folgt aus der Entscheidung in der Rechtssache Lindman (EuGH, Slg. I 2003, 13519), die eine Rechtfertigung nicht von Untersuchungen abhängig macht, die erweisen, dass private Wetten aus dem EG-Ausland „gefährlicher“ sind als inländische Monopolwetten. Diese Entscheidung enthält allerdings den Hinweis (Rn 25), dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme angesichts der Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind (Rn 26), begleitet werden müssen. Eine solche Untersuchung ist vom Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen im Mai 2005 veröffentlicht worden (www.mags.nrw.de\Publikationen).

21

Das in Rheinland-Pfalz bestehende Sportwettmonopol ist nach diesen Maßstäben nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession i.S.d. § 2 Abs. 2 LGlSpG in gleicher Weise vom Markt fernhält. Die Aufrechterhaltung des Monopols unter den durch den Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen vom 6. Juni 2006 geänderten Bedingungen erscheint auch verhältnismäßig. Die Eignung dieser Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich aus dem Umstand der (künftig) bis auf sachliche Information untersagten Werbung für Sportwetten und dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot. Als milderes Mittel bietet sich die Zulassung privater Wettanbieter unter Einschränkungen nicht an. Einerseits könnte die zur Kontrolle der Einhaltung dieser Einschränkungen erforderliche staatliche Aufsicht nicht annähernd so effektiv sein wie die Überwachung eines Monopolbetriebes. Andererseits würde eine mit der Zulassung privater Wettanbieter einhergehende Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten bereits dem Ziel der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Der bereits genannten Untersuchung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen kann entnommen werden, dass angesichts des vorherrschenden Konkurrenzkampfs der Sportwettanbieter die Vermutung nahe liegt, dass das Spielbedürfnis über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize weiterhin stimuliert werde (S. 158 f.). Dieser Untersuchung zufolge (S. 35) besteht ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der leichten Verfügbarkeit und einem verstärkten Nachfrageverhalten; eine Vergrößerung des Glücksspielangebots erhöht danach die Auftretenshäufigkeit problematischen Spielverhaltens bei einem entsprechend anfälligen Personenkreis. Die Beschränkungen der Wettvermittlung sind auch im Blick auf die mit Sportwetten verbundene Suchtgefahr verhältnismäßig. Wie sich ebenfalls aus der erwähnten Untersuchung ergibt, wird das Gefährdungspotenzial bei Sportwetten beispielsweise durch die Möglichkeit gesteigert, über die Berücksichtigung bestimmter Informationen oder die Aneignung spezifischer Kenntnisse die Gewinnchance (minimal) günstiger zu gestalten (S. 36). Mit der Überschätzung der eigenen Einflussnahme steige die Überzeugung, langfristig Gewinne zu verbuchen (S. 46). In Staaten mit einem mannigfaltigen legalen oder illegalen Sportwettangebot (wie in Großbritannien, Kanada, USA) machten Sportwetter einen hohen Anteil der Spieler in Suchtkranken-Versorgungseinrichtungen aus (S. 61). Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass bei Sportwetten nach festen Quoten von einem gegenüber Lotterien gesteigerten Suchtpotential auszugehen ist (S. 45, 137 f., 158). Dabei werden „ODDSET“-Wetten und Sportwetten in privaten Wettbüros unter der Überschrift „Problemfeld Festquotenwette“ (Punkt 10.1.6) und unter Punkt 11.3 zusammengefasst bewertet. Der Anteil der Problemspieler bei „ODDSET“ und bei privaten Wettbüros ist nach dieser Untersuchung ungefähr gleich groß (S. 158).

22

Ein Monopol zum Zwecke der Angebotsverringerung kann auch nicht deshalb unverhältnismäßig sein, weil EG-ausländische Buchmacher über Lizenzen ihrer Mitgliedstaaten verfügen, deren Erteilung eine Überprüfung der Integrität dieser Buchmacher vorausging. Denn die Aufrechterhaltung des Sportwettmonopols in Rheinland-Pfalz dient nicht in erster Linie der Betrugsbekämpfung, sondern - wie erwähnt - vor allem dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel und damit Wettleidenschaft und insbesondere Wettsucht zu vermindern. Angesichts der durch den Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen vom 6. Juni 2006 eingeleiteten Umorientierung kann derzeit bei überschlägiger Bewertung nicht (mehr) davon die Rede sein, das Sportwettmonopol in Rheinland-Pfalz stehe im Widerspruch zur Dienstleistungsfreiheit der Wettvermittler.

23

dd) Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung bedarf es im vorliegenden Verfahren nicht. Eine Vorlagepflicht nach Art. 234 EGV besteht im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO selbst dann nicht, wenn die betreffende gerichtliche Entscheidung mit keinen weiteren Rechtsmitteln angefochten werden kann (BVerfG, GewArch 2005, 246; EuGH, Slg. 1977, 957 = NJW 1977, 1585 - Hoffmann-La Roche -).

II.

24

Gegenüber dem dargestellten Interesse des Wettvermittlers gebührt dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Einstellung der Wettvermittlungstätigkeit der Vorrang.

25

Denn der hier betroffene Wirtschaftsbereich der Sportwetten befindet sich - wie schon ausgeführt wurde - in einer Phase rechtlicher Umgestaltung durch den Gesetzgeber, die durch die Zulassung privater Sportwetten und der Vermittlung solcher Wetten erheblich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht würde. Die vom Land Rheinland-Pfalz beabsichtigte (LTDrs. 15/129) Aufrechterhaltung des Sportwettmonopols unter Beachtung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben wäre kaum möglich, wenn es während der vom Bundesverfassungsgericht (NJW 2006, 1261) eingeräumten Übergangsfrist zu einer Öffnung des Sportwettenmarkts käme. Schon die Vielzahl anhängiger vorläufiger Rechtsschutzverfahren aus allen Teilen des Landes Rheinland-Pfalz lässt deutlich werden, dass private Wettanbieter über Vermittler in großer Zahl auf den Sportwettenmarkt drängen. Eine solche Entwicklung wäre auch durch spätere gesetzgeberische Maßnahmen wohl nicht mehr rückgängig zu machen. Die Dynamik eines solchen Marktgeschehens würde es dem Gesetzgeber voraussichtlich nicht erlauben, an einem den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gerecht werdenden Sportwettenmonopol festzuhalten. Dies müsste insbesondere angenommen werden, wenn der Monopolveranstalter aufgrund der ihm gegenüber mittlerweile erlassenen Einschränkungen und der von ihm zu leistenden Konzessionsabgabe so erhebliche Wettbewerbsnachteile hätte, dass er schon während der Übergangszeit vom Wettmarkt verdrängt würde. Dem Gesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht (NJW 2006, 1261) aufgezeigte und von der Konferenz der Regierungschefs der Bundesländer am 22. Juni 2006 beschlossene Beibehaltung des Monopols nicht unmöglich zu machen, liegt im besonderen öffentlichen Interesse.

26

Die Zulassung privater Sportwetten in der gegenwärtigen Phase der Neuorientierung des staatlichen oder staatlich konzessionierten Wettmonopols würde auch insoweit dem öffentlichen Interesse zuwider laufen, als wirksame Maßnahmen gegen die Eindämmung der Spielsucht, wie sie dem Monopolveranstalter bereits auferlegt wurden, gegenüber privaten Wettanbietern mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage nicht ergriffen werden könnten, so dass ein weitgehend ungeregelter Wettbewerb entstünde, der angesichts des erweiterten Angebots und entsprechender Werbung voraussichtlich zu einem Anstieg der Wettleidenschaft führen würde, wie der bereits erwähnten Untersuchung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen entnommen werden kann. Eine solche Entwicklung würde weder der vom Bundesverfassungsgericht (NJW 2006, 1261) geforderten Eindämmung der Spiel- und Wettleidenschaft noch den vom Europäischen Gerichtshof (NJW 2004, 139 = GewArch 2004, 30 - Gambelli -) anerkannten Belangen des Verbraucherschutzes und der Verminderung von Gelegenheiten zum Spiel genügen. Dem kann nicht entgegen gehalten werden, der Senat könne im Rahmen seiner Ermessensbetätigung die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten mit Auflagen wiederherstellen, die diesen Anforderungen Rechnung tragen. Denn solche Auflagen wären nur gegenüber verfahrensbeteiligten Wettvermittlern möglich, während die übrigen Wettvermittler nach bloßer Anzeige ihres Gewerbes nach § 14 Gewerbeordnung ohne solche Beschränkungen gewerblich tätig werden könnten.

27

Soweit der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH bzw. einzelnen Annahmestellen vorgehalten wird, die Auflagen des Ministeriums der Finanzen zu missachten, können solche Einzelfälle das dargestellte öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht mindern. Sollte sich die derzeitige Ausgestaltung eines staatlich konzessionierten privaten Monopols jedoch bei der erforderlichen Umgestaltung des Glücksspielrechts oder auch nur bei der zügigen und konsequenten Umsetzung der Auflagen als Hemmnis erweisen, könnte sich die Frage stellen, ob mit einem staatlichen Monopol problematisches Wettverhalten und die Spielsucht nicht effektiver bekämpft werden können als mit dem bisherigen Modell, zumal die Sportförderung künftig allenfalls untergeordnetes Nebenprodukt staatlicher Wett- und Spielsuchtprävention sein kann.

28

Die Beschwerde war nach alledem mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.

29

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG.