Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-10-29, Aktenzeichen 2 S 2843/21

Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. Juli 2021 - 1 K 946/19 - wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 113.986,69 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.07.2021 - 1 K 946/19 - hat keinen Erfolg.

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I. Der Kläger ist seit dem 18.05.2021 Insolvenzverwalter der L. GmbH. Das Insolvenzverfahren war bereits mit Beschluss vom 01.07.2017 mit Wirkung für denselben Tag, 8.30 Uhr, eröffnet worden. Ursprünglich war Rechtsanwalt A. zum Insolvenzverwalter ernannt worden. Die L. GmbH war in den Jahren 1994 bis 1996 Eigentümerin des Betriebsgrundstücks FIst.-Nr. 3127, W. Str. 37, im Gemeindegebiet der Beklagten.

3

Mit Bescheid vom 24.02.1995 setzte die Beklagte gegenüber der L. GmbH für dieses Grundstück Abwassergebühren für das Kalenderjahr 1994 fest. Hiergegen erhob die L. GmbH Widerspruch, woraufhin mehrere Teilabhilfebescheide ergingen, ohne dass über den Widerspruch entschieden wurde.

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Nachdem der Gemeinderat der Beklagten am 06.10.2010 rückwirkend zum 01.01.1994 eine neue Abwassersatzung mit einem gesplitteten Gebührenmaßstab beschlossen und die Beklagte die Gebühr daraufhin nochmals reduziert hatte, hob das Verwaltungsgericht auf die Klage der L. GmbH den Bescheid vom 24.02.1995 mit rechtskräftigem Urteil vom 24.04.2013 - 1 K 773/10 - auf, soweit er von der Beklagten aufrechterhalten worden war.

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Am 23.10.2014 beschloss der Gemeinderat der Beklagten dann auf der Grundlage einer geänderten Kalkulation rückwirkend zum 01.01.1994 eine weitere Änderung der Abwassersatzung, mit der der Gebührensatz in gleicher Höhe wie mit der Satzung vom 06.10.2010 festgesetzt wurde.

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Mit Bescheid vom 21.11.2014 setzte die Beklagte daraufhin die von der L. GmbH zu entrichtende Abwassergebühr für das Jahr 1994 auf 113.986,69 EUR fest. Hiergegen erhob die L. GmbH rechtzeitig Widerspruch, über den die Widerspruchsbehörde bis heute nicht entschieden hat.

7

Am 25.04.2017 beschloss der Gemeinderat der Beklagten rückwirkend zum 01.01.1994 erneut eine Änderung der Abwassersatzung mit einem geänderten Gebührensatz, dem eine neue Nachkalkulation zugrunde lag. Über diese Nachkalkulation hatte der Gemeinderat bereits am 01.12.2016 in einer nichtöffentlichen Sitzung beraten.

8

Mit Bescheid vom 25.07.2017 setzte die Beklagte in einem an Insolvenzverwalter A. adressierten Bescheid - gestützt auf die mittlerweile erlassene Änderungssatzung vom 25.04.2017 - Abwassergebühren für das Jahr 1994 in Höhe von 121.768,83 EUR zu Lasten der L. GmbH fest. In dem Begleitschreiben vom 28.07.2017 meldete sie u.a. die daraus resultierende Forderung zur Insolvenztabelle an.

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Unter dem 11.09.2017 wies der Insolvenzverwalter A. darauf hin, dass eine Festsetzung der Gebühr für das Jahr 1994 durch Bescheid vom 25.07.2017 aufgrund der zwischenzeitlichen Eröffnung des Insolvenzverfahrens wegen § 87 InsO nicht mehr möglich sei.

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In dem insolvenzrechtlichen Prüfungstermin am 26.10.2017 widersprach Insolvenzverwalter A. der von der Beklagten angemeldeten Abgabenforderung. Diese erließ daraufhin unter dem 25.02.2019 einen Bescheid, mit dem u.a. die Abwassergebühr für die L. GmbH für das Jahr 1994 gemäß dem Abwassergebührenbescheid vom 25.07.2017 zur Insolvenztabelle festgestellt wurde.

11

Der Insolvenzverwalter A. erhob gegen diesen Feststellungsbescheid rechtzeitig Widerspruch, über den noch nicht entschieden worden ist.

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Am 01.03.2019 hat der Insolvenzverwalter A. beim Verwaltungsgericht eine Untätigkeitsklage erhoben, mit der er ausdrücklich nur die Aufhebung des früheren Bescheids vom 21.11.2014 begehrt hat, mit dem für das Jahr 1994 eine Abwassergebühr in Höhe von 113.986,69 EUR festgesetzt worden war. Der Kläger hat das Klageverfahren nach seiner Bestellung zum Insolvenzverwalter weiter betrieben.

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Das Verwaltungsgericht hat der Untätigkeitsklage mit dem angegriffenen Urteil vom 21.07.2021 - 1 K 946/19 - stattgegeben und den Bescheid vom 21.11.2014 aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht zusammengefasst ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Insbesondere sei der Bescheid vom 21.11.2014 nach wie vor rechtlich existent. Er sei nicht mit Bescheid vom 25.07.2017 wirksam aufgehoben worden. Denn dieser Bescheid sei nichtig, da er gegen § 87 InsO verstoße.

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Auch der Feststellungsbescheid der Beklagten vom 25.02.2019, der auf den Widerspruch des Insolvenzverwalters A. gegen die angemeldete Gebührenforderung ergangen sei, stehe dem Rechtsschutzbedürfnis für die Klage auf Aufhebung des Bescheids vom 21.11.2014 nicht entgegen. Denn der Feststellungsbescheid sei noch nicht bestandskräftig.

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Die Klage sei auch begründet. Der angefochtene Bescheid vom 21.11.2014 sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Denn die Änderungssatzung vom 25.04.2017, die diesem zugrunde liege, sei unwirksam. Zwar habe der Gemeinderat die Satzung selbst in öffentlicher Sitzung beschlossen. Allerdings „infiziere“ der Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO) bei der Beratung über die der Satzung zugrundeliegende Gebührenkalkulation am 01.12.2016 den späteren Satzungsbeschluss am 25.04.2017 und führe zur Unwirksamkeit der Änderungssatzung.

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II. Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist zulässig, jedoch nicht begründet.

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1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der jeweils dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl. 2004, 838). Es kommt dabei darauf an, ob vom Antragsteller ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten derart in Frage gestellt worden ist, dass der Erfolg des Rechtsmittels mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie sein Misserfolg (vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - DVBl. 2004, 822, und vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 - DVBl. 2000, 1458). Dazu müssen zum einen die angegriffenen Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen - zumindest im Kern - zutreffend herausgearbeitet werden (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.04.1997 - 8 S 1040/97 - VBlBW 1997, 299). Zum anderen sind schlüssige Bedenken gegen diese Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen aufzuzeigen, wobei sich der Darlegungsaufwand im Einzelfall nach den Umständen des jeweiligen Verfahrens richtet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.02.1998 - 7 S 216/98 - VBlBW 1998, 378 m.w.N.), insbesondere nach Umfang und Begründungstiefe der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Der Streitstoff muss dabei unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil gesichtet, rechtlich durchdrungen und aufbereitet werden; erforderlich ist eine fallbezogene Begründung, die dem Berufungsgericht eine Beurteilung der Zulassungsfrage ohne weitere eigene aufwändige Ermittlungen ermöglicht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 30.06.2006 - 5 B 99.05 - juris).

18

Nach diesen Maßgaben hat die Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht aufgezeigt.

19

a) Ohne Erfolg rügt sie, die Klage hätte als unzulässig abgewiesen werden müssen, da dem Kläger die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) fehle, weil am 25.04.2017 rückwirkend zum 01.01.1994 eine Änderungssatzung erlassen worden sei, die den Aufhebungsanspruch des Klägers beseitige. Nach Erlass der Änderungssatzung habe der Kläger lediglich die Möglichkeit gehabt, einer Kostenlast dadurch zu entgehen, dass er die Erledigung des Widerspruchsverfahrens herbeiführe. Diesen Weg sei er jedoch nicht gegangen.

20

Mit diesem Zulassungsvorbringen verkennt die Beklagte die von ihr selbst zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 28.01.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.01.2013 - 2 S 2120/12 - juris Rn. 20 ff., Beschluss vom 23.07.1992 - 2 S 2301/91 - VBlBW 1993, 18). Danach führt allein eine rückwirkende Satzungsänderung zur Heilung von Mängeln der Vorgängersatzung nicht zur Erledigung des Rechtsstreits und damit zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses. Tritt während des Rechtsbehelfsverfahrens eine neue Abgabensatzung in Kraft, mit welcher der angefochtene Bescheid geheilt werden soll, hat der Rechtsmittelführer vielmehr zu entscheiden, ob er das Rechtsmittelverfahren im Hinblick auf die neue Situation aus Kostengründen für erledigt erklären oder seinen Rechtsbehelf trotz der veränderten Rechtslage aufrechterhalten will. Diese Entscheidung hängt davon ab, ob er seine gegen den angefochtenen Abgabenbescheid erhobenen Einwendungen durch den Erlass der neuen Satzung als ausgeräumt ansieht oder den Bescheid weiterhin für rechtswidrig hält (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2, juris Rn. 25; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.01.2013 - 2 S 2120/12 - juris Rn. 22, Beschluss vom 24.09.2012 - 2 S 1676/12 - n.v.).

21

Hätte allein der Erlass einer neuen Satzung die Erledigung des Rechtsstreits zur Folge, wäre dem Rechtsmittelführer die Weiterverfolgung seines Rechtsschutzbegehrens selbst dann abgeschnitten, wenn die neue Satzung an denselben oder anderen Mängeln litte. Damit hätte es eine Gemeinde in der Hand, jeden gegen einen Abgabenbescheid erhobenen Rechtsbehelf auch gegen den Willen des jeweiligen Rechtsmittelführers zur Erledigung zu bringen, indem sie während des Verfahrens eine neue Satzung erlässt. Dass dies nicht richtig sein kann, liegt auf der Hand. Der Streitgegenstand des Verfahrens - nämlich der Gebührenbescheid - bleibt vielmehr vor und nach der Satzungsänderung derselbe.

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b) Die Beklagte hat auch die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht ernstlich in Zweifel gezogen, wonach der angegriffene Bescheid vom 21.11.2014 durch den Bescheid vom 25.07.2017 nicht aufgehoben worden sei, weil dieser Bescheid gegen § 87 InsO verstoße und deshalb nichtig sei.

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aa) Das Verwaltungsgericht hat hierzu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Nach § 87 InsO könnten Insolvenzgläubiger ihre Forderungen nur nach den Vorschriften über das Insolvenzverfahren verfolgen. Dieser Vorschrift unterfielen auch öffentlich-rechtliche Forderungen, die durch Verwaltungsakt geltend zu machen seien, falls sie bereits zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gegen den Insolvenzschuldner im Sinne von § 38 InsO begründet gewesen seien. Maßgeblich sei nicht das Entstehen der Gebührenschuld, sondern die Verwirklichung des gebührenrechtlichen Tatbestands vor Insolvenzeröffnung.

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Hier sei die streitgegenständliche Gebührenforderung für das Jahr 1994 bereits bei Eröffnung des Insolvenzverfahrens mit Wirkung zum 01.07.2017 im Sinne des § 38 InsO begründet gewesen, so dass gemäß § 87 InsO nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens diesbezüglich kein Festsetzungs- oder Leistungsbescheid mehr hätte ergehen dürfen.

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Eine vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründete Forderung sei gemäß § 174 Abs. 1 InsO durch Anmeldung zur Tabelle geltend zu machen. Der Abgabenschuldner habe nicht mehr das Recht, wegen eines solchen Anspruchs einen Abgabenbescheid zu erlassen, denn ansonsten würde der Vorrang des Prüfungsverfahrens der zur Tabelle angemeldeten Forderungen unterlaufen. Ergehe dennoch ein solcher Bescheid, sei er nichtig bzw. unwirksam. Dies folge - ohne Rückgriff auf die Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze oder der Abgabenordnung - bereits unmittelbar aus der Regelung des § 87 InsO und dem Vorrang des Insolvenzrechts.

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Allerdings werde für das Beitragsrecht vertreten, dass die Forderung erst dann (im Sinne des § 38 InsO) begründet sei, wenn auch die sachliche und die persönliche Beitragspflicht entstanden seien. Dies erfordere unter anderem das Vorliegen einer gültigen Satzung und den Erlass eines Beitragsbescheids. Diese zum Beitragsrecht ergangene Rechtsprechung lasse sich auf das Gebührenrecht jedoch nicht übertragen. Das baden-württembergische Kommunalabgabengesetz enthalte keine ausdrückliche Regelung, wann eine Gebührenpflicht entstehe. Grundsätzlich entstehe eine Gebührenforderung bereits mit der Inanspruchnahme der Leistung, für welche die Gebühr erhoben werde. Jedenfalls bei der Anwendung der §§ 38, 87 InsO sei im Fall einer Gebühr entscheidend, dass der Tatbestand, der die Gebührenpflicht ausgelöst habe, bereits vollständig verwirklicht worden sei, und nicht, ob die Gebührenforderung bereits in rechtlicher Hinsicht entstanden oder sogar fällig geworden sei. Nur diese Auslegung werde dem Vorrang des Insolvenzrechts gerecht. Nach § 38 InsO sei nicht auf das abgabenrechtliche Entstehen der Gebührenpflicht, sondern auf die Begründung der Forderung abzustellen. Dies deute darauf hin, dass es im Fall eines gebührenrechtlichen Anspruchs nicht auf das Entstehen der sachlichen und persönlichen Gebührenpflicht ankommen solle, sondern darauf, ob der Tatbestand, der die Gebühr auslöse, bereits vollständig verwirklicht worden sei.

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Dies zeige der vorliegende Fall besonders eindrücklich. Obwohl es um eine Gebührenforderung aus dem Jahr 1994 gehe, habe im Zeitpunkt der Eröffnung des Insolvenzverfahrens zum 01.07.2017 immer noch keine wirksame Satzung vorgelegen. Würde auf den Erlass einer rechtsgültigen Satzung abgestellt, wäre der Zeitpunkt für die Begründung der Forderung zulasten der anderen Insolvenzgläubiger im Fall einer ungültigen Satzungsregelung sehr weit nach hinten verschoben und die Forderung könnte noch Jahrzehnte nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens geltend gemacht werden. Die Gemeinde würde in einem solchen Fall letztlich davon profitieren, dass sie nicht in der Lage gewesen sei, bereits früher eine wirksame Gebührensatzung zu erlassen.

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Schließlich lasse sich die von dem Kläger zitierte Rechtsprechung zum Beitragsrecht auf den vorliegenden gebührenrechtlichen Fall auch deshalb nicht übertragen, weil die Beklagte die Änderungssatzung vom 25.04.2017 ausdrücklich mit Rückwirkung zum 01.01.1994 in Kraft gesetzt habe. Die oben zitierte Rechtsprechung zum Beitragsrecht habe demgegenüber - soweit ersichtlich - nur Fallgestaltungen zum Gegenstand gehabt, in denen eine solche Rückwirkung nicht angeordnet worden sei. Jedenfalls wenn der die Forderung begründende Sachverhalt bereits vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens vollständig abgeschlossen gewesen sei und aufgrund der Rückwirkung der Abgabensatzung hierfür eine Gebühr erhoben werde, sei die Forderung bereits zu diesem Zeitpunkt im Sinne des § 38 InsO begründet.

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bb) Mit ihrem Zulassungsvorbringen beanstandet die Beklagte zu Unrecht die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, es komme für die Begründung eines Gebührenanspruchs im Sinne des § 38 InsO nur auf die Verwirklichung des Gebührentatbestands, nicht aber auf das Entstehen der Gebührenschuld an. Diese Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts steht mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs in Einklang. Danach liegt eine Insolvenzforderung im Sinne des § 38 InsO, also ein zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründeter Vermögensanspruch, dann vor, wenn der Rechtsgrund für diesen Anspruch vor der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gelegt worden ist. Der Rechtsgrund für einen (abstrakten) Steueranspruch ist gelegt, wenn der gesetzliche (Besteuerungs-)Tatbestand vollständig verwirklicht ist. Unerheblich ist dagegen der Zeitpunkt des Entstehens oder der Fälligkeit der Steuerschuld (vgl. BFH, Urteil vom 19.01.2021 - VII R 38/19 - juris Rn. 26, Urteil vom 16.05.2013 - IV R 23/11 - BFHE 241, 233, juris Rn. 19; Klüger in Koenig, AO, 4. Aufl., § 251 Rn. 46). Dem entspricht es, für die Begründung eines Gebührenanspruchs im Sinne des § 38 InsO nur auf die (vollständige) Verwirklichung des Gebührentatbestands, nicht aber auf das Entstehen der Gebührenschuld abzustellen.

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Die Beklagte hält dieser zutreffenden Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts im Zulassungsverfahren nur entgegen, andere Gerichte gingen für das Beitragsrecht von der Rechtmäßigkeit „eines solchen Abgabenbescheides“ aus und benennt hierzu Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt (Beschluss vom 11.03.2003 - 1 M 268/02 - juris), des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 25.10.2007 - 23 ZB 07.1941 - juris) und des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 27.09.2006 - 4 EO L283/04 - juris). Mit diesen Entscheidungen hat sich jedoch auch das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil befasst und dargelegt, warum sich diese zum Beitragsrecht ergangene Rechtsprechung, nach der die Forderung erst dann im Sinne des § 38 InsO begründet sei, wenn auch die sachliche und die persönliche Beitragspflicht entstanden seien, was unter anderem das Vorliegen einer gültigen Satzung und den Erlass eines Beitragsbescheids erfordere, nicht auf das Gebührenrecht übertragen lasse. Mit diesen in der Sache überzeugenden Ausführungen hat sich die Beklagte in ihrer Antragsschrift nicht auseinandergesetzt.

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cc) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil auch davon ausgegangen, dass ein Gebührenbescheid, der unter Verletzung des Vorrangs des Insolvenzverfahrens (§ 87 InsO) ergangen ist, nicht nur rechtswidrig, sondern nichtig ist. Diese Rechtsansicht vertritt auch der Bundesfinanzhof in ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa BFH, Beschluss vom 31.01.2012 - I S 15/11 - juris Rn. 8, Urteil vom 10.12.2008 - I R 41/07 - juris Rn. 7, Urteil vom 04.05.2004 - VII R 45/03 - BFHE 205, 409, juris Rn. 14). So hat dieser etwa in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Urteil vom 18.12.2002 (- I R 33/01 - BFHE 201, 392, juris Rn. 6) ausgeführt, Insolvenzgläubiger könnten ihre Forderungen gemäß § 87 InsO nur nach den Vorschriften über das Insolvenzverfahren verfolgen. Um keine Rechtsnachteile zu erleiden, müssten sie somit ihre im Zeitpunkt der Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründeten Vermögensansprüche gegen den Insolvenzschuldner (§ 38 InsO) nach den Vorschriften der §§ 174 f. InsO geltend machen. Ansprüche aus einem Steuerschuldverhältnis, die gemäß § 174 InsO als Insolvenzforderung zur Eintragung in die Tabelle anzumelden seien, dürften deshalb nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens von den Finanzämtern nicht mehr festgesetzt werden. Ein dennoch erlassener Steuerbescheid sei unwirksam.

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Mit dieser Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs befasst sich die Antragsschrift ebenso wenig wie mit der vom Verwaltungsgericht angeführten Kommentarliteratur (vgl. Cymutta in Fridgen/Geiwitz/Göpfert, BeckOK InsO, § 87 Rn. 15 f.; Mock in Uhlenbrock, InsO, 15. Aufl. § 87 Rn. 30 f.; Sternal in Schmidt, InsO, 19. Aufl., § 87 Rn. 13), die sich dieser Rechtsprechung anschließt (vgl. auch Jatzke in Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 251 AO Rn. 414; Kayser in Kayser/Thole, Heidelberger Kommentar zur Insolvenzordnung, 10. Aufl., § 87 Rn. 7; Werth in Klein, AO 15. Aufl., § 251 Rn. 9; Welzel, DStZ 1999, 559).

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Vielmehr benennt die Beklagte in ihrer Antragsschrift zur Begründung ihrer Auffassung, ein Verstoß gegen § 87 InsO führe nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur Rechtswidrigkeit des Bescheids, lediglich zwei verwaltungsgerichtliche Entscheidungen (VG Aachen, Urteil vom 14.12.2015 - 7 K 2394/14 - und VG Greifswald, Urteil vom 14.08.2007 - 3 A 415/07 -). In diesen Entscheidungen wird die dort vertretene Ansicht, ein Bescheid, der gegen § 87 InsO verstoße, sei rechtswidrig, allerdings gar nicht begründet, weil das Problem einer möglichen Nichtigkeit von Bescheiden infolge eines Verstoßes gegen den Vorrang des Insolvenzverfahrens gar nicht gesehen wurde.

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c) Hat die Beklagte mithin die Feststellung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid vom 25.07.2017 sei wegen Verstoßes gegen § 87 InsO nichtig, nicht ernstlich in Zweifel gezogen, so kann sie auch mit ihrem weiteren Vorbringen nicht durchdringen, dem Kläger fehle für seine Klage das Rechtsschutzbedürfnis, da der Bescheid vom 25.07.2017 nicht angefochten worden sei und er sich deshalb nicht auf die Nichtigkeit dieses Bescheids berufen könne. Denn ein nichtiger Bescheid muss nicht angefochten werden; er entfaltet vielmehr von vornherein keine Rechtswirkungen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b KAG i.V.m. § 124 Abs. 3 AO), ohne dass sich der Adressat hiergegen zur Wehr setzten muss.

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d) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zeigt die Beklagte auch nicht auf, soweit sie sich gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts wendet, die am 25.04.2017 beschlossene Änderungssatzung sei nichtig, weil zwar nicht bei der Beschlussfassung, jedoch bei der Beratung über die Kalkulation am 01.12.2016 gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO verstoßen worden sei.

36

aa) Das Verwaltungsgericht hat hierzu im angegriffenen Urteil ausgeführt, Gründe für einen zulässigen Ausschluss der Öffentlichkeit nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO seien weder ersichtlich noch von der Beklagten geltend gemacht worden. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit bei der Beratung über die Gebührenkalkulation am 01.12.2016 „infiziere“ den späteren Satzungsbeschluss am 25.04.2017 und führe zur Unwirksamkeit der Änderungssatzung.

37

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteile vom 23.07.2020 - 5 S 824/18 - und vom 23.06.2015 - 8 S 1386/14 - jeweils juris) gehöre der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen zu den wesentlichen Verfahrensbestimmungen des Gemeinderechts. Er sei im demokratischen Rechtsstaat eines der wichtigsten Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Er habe die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des Gemeinderats vorzubeugen; es solle so bereits der Anschein vermieden werden, dass „hinter verschlossenen Türen“ unsachliche Motive für die Entscheidung maßgebend gewesen sein könnten.

38

§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO sei danach nicht lediglich eine formale Ordnungsvorschrift, sondern ein Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit führe zur Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses. Die Regelung in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 GemO bestätige dies. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GemO gälten Satzungen, die unter Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes zu Stande gekommen seien, ein Jahr nach der Bekanntmachung als von Anfang an gültig zu Stande gekommen. Satzungen, die unter Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeit der Sitzung zu Stande gekommen seien, seien davon aber gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 GemO ausdrücklich ausgenommen.

39

Der Öffentlichkeitsgrundsatz verlange nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 23.07.2020 - 5 S 824/18 - juris) nicht nur, dass der Beschluss des Gemeinderats in öffentlicher Sitzung gefasst werde, sondern dass darüber auch öffentlich beraten werde. Angesichts des dem Satzungsgeber eingeräumten Satzungsermessens komme bereits der öffentlichen Debatte im politischen Willensbildungsorgan eine besondere Bedeutung zu. Dabei erfolge im Regelfall die der Beschlussfassung vorausgehende Beratung in derselben öffentlichen Sitzung des Gemeinderats. Fielen im Einzelfall - wie hier - die beiden Schritte auseinander, gelte der Grundsatz der Öffentlichkeit für beide Einzelschritte, also sowohl für die Beratung als auch für die Beschlussfassung. Durch die Vorwegnahme der Sachdiskussion in der nichtöffentlichen Sitzung werde die der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen zukommende Legitimations-, Kontroll- und Beteiligungsfunktion erheblich beeinträchtigt. Hieran vermöge auch die Beschlussfassung in einer öffentlichen Sitzung nichts mehr zu ändern. Denn diese sei zur Verwirklichung des Zwecks des Öffentlichkeitsgebots nicht ausreichend. Die bloße Beschlussfassung in einer öffentlichen Sitzung ändere nichts daran, dass den Gemeindebürgern der tatsächliche Willensbildungsprozess des Gemeinderats vollständig verborgen bleibe. Damit fehle es insgesamt an einer Informationsgrundlage für die Bürger, die ihnen die Wahrnehmung der Kontrolle des Gemeinderats und die Willensbildung im Hinblick auf künftige Wahlen ermögliche.

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Etwas Anderes dürfte nur dann gelten, wenn das Ergebnis der vorherigen nichtöffentlichen Beratungen in der öffentlichen Sitzung umfassend wiedergegeben

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werde und damit eine hinreichende öffentliche Wahrnehmbarkeit der dort durchgeführten Beratung gegeben sei. Die eigentliche Sachdiskussion dürfe aber in der nichtöffentlichen Sitzung in keinem Fall vorweggenommen werden. Keinen Verstoß stelle es hingegen dar, wenn nur eine Einzelfrage in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werde, die der Information der Gemeinderäte diene, und nicht die Rede davon sein könne, dass die nichtöffentliche Vorberatung die in öffentlicher Sitzung zu führende Sach- und Abwägungsdiskussion ersetzt, vorweggenommen oder in sonstiger Weise der öffentlichen Wahrnehmung entzogen habe.

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Allein der Umstand, dass keine streitige Diskussion mit Rede und Gegenrede stattgefunden habe, begründe für sich genommen noch keinen Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO. Denn auf eine Beratung könne im Einzelfall auch ganz verzichtet werden. Wenn jedoch - wie hier - bereits eine nichtöffentliche Sitzung mit einer Vorberatung, in der eine ausführliche Diskussion erfolgt sei, stattgefunden habe und bei der eigentlichen Beschlussfassung keine Wortmeldung mehr erfolge, belege bereits der äußere Anschein, dass die eigentliche Sachdiskussion in der nichtöffentlichen Sitzung vorweggenommen worden sei.

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Hier habe zwar der Bürgermeister ausweislich der Niederschrift der öffentlichen Sitzung vom 25.04.2017 beim Beschluss der Satzung in die Thematik eingeführt. Dass er aber die gesamte ausführliche und umfassende Information über die Nachkalkulation nachgeholt und die eingehende Diskussion, die in der nichtöffentlichen Vorberatung vom 01.12.2016 stattgefunden habe, umfangreich und vollständig wiedergegeben haben könnte, ergebe sich daraus nicht. Auch in der öffentlichen Sitzung vom 15.12.2016, in welcher der Gemeinderat der Nachkalkulation zugestimmt hätte, sei dies nach den vorliegenden Unterlagen nicht geschehen. In der Vorlage für diese Sitzung werde vielmehr im Gegenteil auf die Information und die Beratung in der nichtöffentlichen Sitzung vom 01.12.2016 verwiesen.

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Die Auffassung der Beklagten, ein möglicher Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit bei der Beratung am 01.12.2016 sei deshalb für den Satzungsbeschluss unerheblich, weil zwischen der Kalkulation auf der einen und der Satzung auf der anderen Seite zu differenzieren sei, könne nicht überzeugen. Zwar möge es Konstellationen geben, in denen dies der Fall sei. Dies dürfte insbesondere dann gelten, wenn es um Satzungsbestimmungen gehe, die keinen Bezug zur Gebührensatzhöhe und damit zur Kalkulation aufwiesen, wie beispielsweise die Regelung des Gebührenschuldners. So liege der Fall hier aber nicht. Gegenstand der Satzungsänderung am 25.04.2017 sei allein der Gebührensatz gewesen. Die Satzungsänderung sei ausschließlich im Hinblick auf die Nachkalkulation erfolgt, die am 01.12.2016 in nichtöffentlicher Sitzung beraten worden sei. Bei dieser Sachlage könne nicht zweifelhaft sein, dass die unzulässige nichtöffentliche Vorberatung in der Sitzung vom 01.12.2016 auch den späteren Satzungsbeschluss infiziert habe. Daran ändere auch der zeitliche Abstand von fast fünf Monaten zwischen den beiden Sitzungen nichts. Entscheidend sei eine inhaltliche Betrachtungsweise. Es komme ausschließlich darauf an, ob die eigentliche Sachdiskussion zu Unrecht in einer nichtöffentlichen Sitzung vorweggenommen worden sei. Dies sei hier trotz des zeitlichen Abstands zwischen den Sitzungen der Fall gewesen.

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bb) Die Beklagte hält dem entgegen, es sei unschädlich, dass der Gemeinderat am 01.12.2016 in nichtöffentlicher Sitzung über eine neue Gebührenkalkulation beraten habe. Denn Gegenstand dieser Beratung sei allein die Gebührenkalkulation gewesen, nicht aber die Gebührensatzung.

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Hiervon ist allerdings auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Es hat dennoch angenommen, der Grundsatz der Öffentlichkeit (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO) sei verletzt, weil der Beschluss über den Gebührensatz in einem untrennbaren Zusammenhang mit der diesem zugrundeliegenden Kalkulation stehe; die Satzungsänderung sei ausschließlich im Hinblick auf die Nachkalkulation erfolgt. Diese Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist nicht zu beanstanden.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit zeigt die Beklagte auch mit ihrem weiteren Zulassungsvorbringen nicht auf.

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Ohne Relevanz sind ihre Ausführungen zu den Gründen, weshalb sich der Gemeinderat am 01.12.2016 mit der Gebührenkalkulation befasst habe. Hierzu trägt die Beklagte vor, sie habe damals gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26.10.2016 - 1 K 2721/15 - einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und habe für die Begründung dieses Antrags eine „Überarbeitung“ der Gebührenkalkulation benötigt, die den Anforderungen dieses Urteils genügte.

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Mit diesem Zulassungsvorbringen legt die Beklagte allerdings nur dar, warum am 01.12.2016 eine Beratung über eine neue Gebührenkalkulation stattgefunden hat; hieraus ergibt sich indes kein Grund dafür, warum diese Beratung unter Ausschluss der Öffentlichkeit und nicht, wie von § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO gefordert, in einer öffentlichen Sitzung erfolgt ist.

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Ungeachtet dessen erscheint dieses Zulassungsvorbringen auch nicht schlüssig. Denn allein eine neue Gebührenkalkulation vermag den Mangel einer Satzung nicht zu heilen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats muss die Gebührenkalkulation dem Beschluss über den Gebührensatz zugrunde liegen. Ein wirksamer Beschluss über den Gebührensatz kann nur erfolgen, wenn dem Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung eine Kalkulation unterbreitet wird, die sich dieser zu eigen macht. Aus der Gebührenkalkulation ergeben sich die tatsächlichen Grundlagen für die rechtssatzmäßige Festsetzung des Gebührensatzes durch den Gemeinderat. Ist dem Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies grundsätzlich die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge, weil der Gemeinderat das ihm bei der Festsetzung des Gebührensatzes eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausüben konnte (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.07.2020 - 2 S 2777/19 - juris Rn. 137, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 71 f., 77, jeweils mwN). Eine Gebührenkalkulation kann somit nicht nachträglich korrigiert oder nachgeschoben werden, ohne dass der Gemeinderat auf der Grundlage der neuen Kalkulation erneut über den Gebührensatz beschließt.

51

Vor diesem Hintergrund erscheint auch der weitere Vortrag der Beklagten nicht nachvollziehbar, die Vorberatung der Gebührenkalkulation habe den erst fünf Monate später darauf gestützten Beschluss nicht betroffen, es fehle jede Kausalität zwischen der Vorberatung und dem Satzungsbeschluss. Dass dies nicht sein kann, folgt bereits aus dem Grundsatz, dass ein wirksamer Beschluss über den Gebührensatz nur erfolgen kann, wenn dem Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung eine Kalkulation unterbreitet wird, die sich dieser zu eigen macht.

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2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Dieser Zulassungsgrund ist gegeben, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechtsfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.05.1997 - A 16 S 1388/97 - AuAS 1997, 261; Beschluss vom 18.01.2007 - 13 S 1576/06 - juris). Im Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung ist die Rechtsfrage, die grundsätzlich geklärt werden soll, zu bezeichnen und zu formulieren. Es ist darüber hinaus näher substantiiert zu begründen, warum sie für grundsätzlich und klärungsbedürftig gehalten wird und weshalb die Rechtsfrage entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist (vgl. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl., § 124 Rn. 10).

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Den von der Beklagten formulierten Fragen

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a) „Führt der Verstoß eines auf § 8 KAG BW gestützten Gebührenbescheides nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens zur Rechtswidrigkeit oder (gar) zur Nichtigkeit des Bescheides?“ und

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b) „lst die insoweit zum kommunalen Beitragsrecht ergangene Rechtsprechung einiger VGe auf das Gebührenrecht anwendbar?“

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lässt sich isoliert betrachtet kein sinnvoller Inhalt entnehmen; eine grundsätzliche Klärung dieser Fragen ist deshalb nicht möglich.

57

Selbst wenn unter Berücksichtigung des weiteren Zulassungsvorbringens zu Gunsten der Beklagten anzunehmen wäre, dass sie die Fragen für klärungsbedürftig erachtet,

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a) ob ein Gebührenbescheid, der einen vor der Eröffnung des Insolvenzverfahrens liegenden Veranlagungszeitraum betrifft, aber erst nach Insolvenzeröffnung erlassen wird, gegen § 87 InsO verstößt und

59

b) ob der Verstoß gegen § 87 InsO die Nichtigkeit oder nur die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheides zur Folge hat,

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hat die Beklagte jedenfalls eine grundsätzliche Bedeutung dieser Fragen nicht den Darlegungsanforderungen entsprechend aufgezeigt. Hierzu genügt nicht der bloße Verweis auf Entscheidungen verschiedener Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte ohne inhaltliche Auseinandersetzung mit diesen und der angegriffenen Entscheidung.

61

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache hat die Beklagte auch nicht hinsichtlich der von ihr formulierten Frage aufgezeigt,

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„ob eine in öffentlicher Sitzung eines Gemeinderats beschlossene Gebührensatzung dadurch ‚infiziert‘ werden kann, dass (fünf) Monate zuvor eine Gebührenkalkulation in nichtöffentlicher Sitzung durch den Gemeinderat beschlossen wurde, deren Gegenstand ausschließlich die (neue) Gebührenkalkulation war“.

63

Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig, da sie sich anhand der vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteile vom 23.07.2020 - 5 S 824/18 - und vom 23.06.2015 - 8 S 1386/14 - jeweils juris) ohne weiteres beantworten lässt, wie sich aus den Ausführungen unter (II. 1. d)) ergibt. Der Antragsschrift ist nicht zu entnehmen, woraus sich ein weiterer Klärungsbedarf ergeben sollte.

64

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.