Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-02, Aktenzeichen 13 K 5038/08
ECLI:DE:VGK:2009:0702.13K5038.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand

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Die Klägerin betreibt auf dem angemieteten Gelände 00000 I. , S.----straße 0,
Gemarkung I. , Flur 0, Flurstücke 0000, 0000 und 0000, eine Anlage zur Behandlung, Zwischenlagerung und zum Umschlag von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen. Das Gelände ist als Industriegebiet ausgewiesen.

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Seit Beginn des Betriebs - zunächst auf baurechtlicher Grundlage - kam es immer wieder zu Überschreitungen der Lagermengen, was im Juni 2004 erstmals zur
Einleitung eines Ermittlungsverfahrens führte, das aber nach § 153a StPO eingestellt
wurde (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 185/05 A). Nach entsprechenden Kontrollen
und Hinweisen des Beklagten und der Bezirksregierung Köln auf die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit wurde der Klägerin auf ihren Antrag unter dem 27. Juli 2006 vom damals zuständigen Staatlichen Umweltamt Köln (im Folgenden: StUA) eine Genehmigung nach §§ 4, 6 BlmSchG zur Errichtung und zum
Betrieb einer Anlage zur Behandlung, Zwischenlagerung und zum Umschlag von
nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen nach Nr. 8.11 b) bb), Nr. 8.12 b)
und Nr. 8.15 b), jeweils der Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV in der damals geltenden Fassung erteilt. Die Betriebszeit wurde auf 06.00 Uhr bis 22.00 Uhr festgelegt. Antragsgemäß sollte der Tagesdurchsatz 160 Tonnen und die Gesamtlagermenge 80 Tonnen sowie die tägliche Umschlagkapazität 160 Tonnen nicht überschreiten.

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Bereits im September 2006 wurde bei einer Kontrolle des StUA eine erhebliche
Mengenüberschreitung festgestellt, gelagert wurden ca. 1.200 t, was von der Klägerin mit Schreiben vom 11. September 2006 auch eingeräumt wurde. Dies führte zu
einer erneuten Strafanzeige und Einleitung eines Ermittlungsverfahrens, das noch
nicht abgeschlossen ist (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 596/06). Bei weiteren Ortsbesichtigungen im Oktober und November 2006 wurde keine signifikante Änderung
der Lagermengen festgestellt - trotz mehrfacher Zusagen der Klägerin unter Vorlagen von Konzepten, die Menge auf den genehmigten Umfang zurückzuführen. Im
November 2006 hörte der Beklagte die Klägerin erstmals zum Erlass einer Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung an. Die Klägerin gab an, die Lagermenge sei
mehr als halbiert worden; eine Kontrolle im Dezember 2006 seitens des StUA ergab
hingegen, dass die Mengensituation unverändert war. Die Klägerin wies in diesem
Zusammenhang darauf hin, dass sie ein Änderungsgenehmigungsverfahren einleiten
wolle, dessen Ziel vor allem die Kapazitätserhöhung der Lagermenge sei. Bei einer
Ortsbesichtigung durch den Beklagten im Januar 2007 wurde festgestellt, dass die
genehmigte Lagermenge immer noch erheblich überschritten wurde (ca. 800 t); ein
Abbau sei zwar feststellbar, aber ein Erreichen der genehmigten Kapazität nicht absehbar. Daraufhin kündigte der Beklagte unter Hinweis auf die Brandgefahren erneut
den Erlass einer Ordnungsverfügung an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme.
Die Klägerin bat, das Verfahren bis zur Genehmigungserteilung auszusetzen. Im
März 2007 reichte die Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen ersten Antragsentwurf für die beabsichtigte Änderungsgenehmigung ein, dem ein Brandschutzkonzept nicht beigefügt war. Eine Kontrolle seitens des StUA im April 2007 ergab, dass
die Lagermenge weiter zugenommen hatte; nach Einschätzung des Mitarbeiters des
StUA als ehemals zuständiger Genehmigungsbehörde war der Erweiterungsantrag
nicht genehmigungsfähig.

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Mit der auf den 21. November 2006 datierten, am 27. April 2007 zugestellten, für
sofort vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung gab der Beklagte der Klägerin gestützt auf § 20 Abs. 2 BlmSchG auf, unmittelbar nach Zugang der Verfügung jede
weitere Annahme von Abfällen einzustellen (Ziffer 1) und innerhalb von vier Wochen
ab Zugang der Verfügung die auf den Freiflächen und der Halle lagernden Abfallmengen auf die durch den Genehmigungsbescheid des StUA festgesetzte Gesamtlagermenge von 80 t abzubauen (Ziffer 2). Zu Ziffer 1 erfolgte der Hinweis, dass die
Anordnung solange gelte, bis die gemäß Ziffer 2 geforderte Lagermenge von 80 t
eingehalten werde. Hinsichtlich Ziffer 1 wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein
Zwangsgeld von 1.000,00 Euro angedroht. Falls die Klägerin die Abfallmenge nicht
gemäß Ziffer 2 innerhalb der dort gesetzten Frist auf 80 t reduzierte, wurde die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 10.000,00 Euro angedroht. Zur Begründung verwies der Beklagte auf die deutliche Mengenüberschreitung und die fehlende Rückführung. Über den Genehmigungsantrag sei noch nicht entschieden, so dass eine
eventuelle Erhöhung der Lagermengen außer Betracht bleiben müsse. Nur durch
eine Beseitigung der widerrechtlichen Abfallablagerung könne eine Brandgefahr
durch Selbstentzündung ausgeschlossen werden. Erläuternde Ausführungen zu den
Zwangsgeldandrohungen fanden sich nicht. Die Klägerin legte Widerspruch ein und
erklärte, dass sie in Ansehung der Anordnung der sofortigen Vollziehung Ziffer 2 voll
umfänglich entsprechen werde. Hinsichtlich Ziffer 1 kamen die Beteiligten überein,
dass die Klägerin weiter Abfall in dem durch die bestehende Genehmigung erlaubten
Umfang annehmen dürfe, dies aber gegenüber dem Beklagten alle drei Werktage
dokumentieren müsse; durchschnittlich sollten mehr Abfälle abgefahren als angenommen werden. Einen Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stellte die Klägerin
nicht. Zur Widerspruchsbegründung führte sie im November 2007 aus, Ziffer 1 sei
rechtswidrig, weil unverhältnismäßig. Ziffer 2 habe sich durch Zeitablauf erledigt. Den
Widerspruch gegen die Stilllegungsverfügung wies die Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 14. Dezember 2007 zurück und führte zur Begründung unter anderem
aus, die Zwangsgeldandrohungen seien nicht zu beanstanden, sie seien rechtmäßig
und zweckmäßig. Die Stillegungsverfügung ist Gegenstand des Klageverfahren 13 K
484/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das Gericht die Klage abgewiesen.

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Auch nach Erlass der Stilllegungsverfügung wurde die Lagermenge nahezu
wöchentlich kontrolliert, wobei zwar ein Abbau festgestellt wurde, die abgelagerten
Mengen aber noch weit von den genehmigten 80 t entfernt waren. Mit Verfügung
vom 21. Juni 2007 setzte der Beklagte das für Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres
Zwangsgeld in gleicher Höhe an. Zur Begründung führte der Beklagte an, dass die
Klägerin der Verpflichtung aus Ziffer 2 nicht im erforderlichen Umfang
nachgekommen sei. Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch gegen die
Zwangsgeldfestsetzung mit Bescheid vom 17. Dezember 2007 als unbegründet
zurück. Die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 21. Juni 2007 ist Streitgegenstand des Klageverfahrens 13 K 483/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das
Gericht die Klage abgewiesen.

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Bei einer Abnahmeprüfung seitens der Bezirksregierung Köln wurde im
September 2007 erstmals keine Überschreitung der Lagermengen festgestellt. Bei
weiteren unangekündigten Kontrollen im November 2007 lagen die abgelagerten
Mengen hingegen wieder deutlich über dem genehmigten Umfang, nämlich bei ca.
800 t. Als Grund dafür gab der Geschäftsführer der Klägerin einen
Krankenhausaufenthalt sowie ein stark schwankendes Tagesgeschäft an.

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Am 13. Dezember 2007 reichte die Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen
überarbeiteten Antrag für die Änderungsgenehmigung ein und stellte gleichzeitig
einen Antrag auf Genehmigung eines Probebetriebs. Mehrfach wurde in der
Folgezeit seitens der Genehmigungsbehörde die Unvollständigkeit oder mangelnde
Aussagekraft der für die Genehmigung erforderlichen Antragsunterlagen gegenüber
der Klägerin bemängelt. Erstmals im Mai 2008 teilte die Bezirksregierung Köln der
Klägerin mit, dass die Unterlagen für den Antrag auf Erteilung der
Änderungsgenehmigung vollständig seien. Unter dem 3. Juni 2008 erteilte die
Bezirksregierung eine vorläufige Errichtungsgenehmigung nach § 8a Abs. 1
BlmSchG für die Errichtung der Grenzwand. Der beantragte Betrieb im Hinblick auf
die erhöhte Lagerkapazität wurde ausdrücklich nicht zugelassen, denn dadurch
würde kein Probebetrieb aufgenommen, sondern der illegale Zustand legalisiert.
Derzeit sei allerdings nicht ersichtlich, dass der Genehmigung offensichtliche
Hindernisse entgegenstehen würden.

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Im Juni und Juli 2008 wurde bei entsprechenden Kontrollen festgestellt, dass die
zulässige Lagermenge weiterhin überschritten wurde. In dem Anhörungsverfahren
zur erneuten Zwangsgeldfestsetzung wies die Klägerin darauf hin, dass sie um
Reduzierung bemüht sei, und verwies auf die Vollständigkeitserklärung der
Bezirksregierung Köln. Mit Verfügung vom 9. Juli 2008 setzte der Beklagte erneut ein
Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in
gleicher Höhe an. Zur Begründung führte er an, die Kontrollen am 3. Juni 2008 und
8. Juli 2008 hätten weitere Überschreitungen der zugelassenen Lagermengen
ergeben. Auf die Änderungsgenehmigung komme es nicht an, diese sei bislang nicht
erteilt worden. Daraufhin bat die Klägerin zunächst um Vollstreckungsaufschub. Die
Sachlage sei bekannt und werde nicht bestritten, es gebe eine Möglichkeit zur
zügigen Entsorgung der das zulässige Maß überschreitenden Lagermengen.

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Am 29. Juli 2008 hat die Klägerin Klage gegen die erneute
Zwangsgeldfestsetzung erhoben.

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Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, das Zwangsgeld sei in einer
unangemessenen Höhe festgesetzt worden. Zwar sei es in der festgesetzten Höhe
angedroht worden. Bei der konkreten Festsetzung habe der Beklagte jedoch
berücksichtigen müssen, dass die Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe.
Die schleppende Reduzierung resultiere aus der Störung einer anderen Anlage und
sei daher der Klägerin nicht zuzurechnen. Die Klägerin sei grundsätzlich bereit, die
Abfallmengen zu reduzieren, soweit sie dies nicht in ihrer Existenz gefährde. Diese
Bemühungen sowie die mangelnde Verantwortlichkeit hätten sich in einer niedrigeren
Bemessung des in Höhe von 10.000,00 Euro angedrohten Zwangsgeldes
niederschlagen müssen. Insoweit sei aber ein Ermessensausfall festzustellen, der im
gerichtlichen Verfahren nicht nachgebessert werden könne. Zudem sei die
Zwangsgeldfestsetzung im Hinblick auf die beantragte und zwischenzeitlich
genehmigte Änderung der Lagerkapazität unverhältnismäßig. Bereits im Zeitpunkt
der Festsetzung sei von einer baldigen Erteilung der Genehmigung im beantragten
Umfang auszugehen gewesen, so dass keine Notwendigkeit mehr für die
Verhängung eines Zwangsgelds bestanden habe.

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Die Klägerin beantragt,

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die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung des Beklagten vom
9. Juli 2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht zur Begründung geltend, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig
angedroht und festgesetzt worden. Insoweit werde auf die Ausführungen im
Verfahren 13 K 484/08 verwiesen. Es bestehe kein Anlass, von der Höhe des
angedrohten Zwangsgeldes abzuweichen. Vorsorglich würden die
Ermessenserwägungen dahingehend ergänzt, dass angesichts der mangelnden
Rückführung der rechtswidrig abgelagerten Abfallmengen die Festsetzung in der
getroffenen Höhe erforderlich gewesen sei, um den nötigen Druck auf die Klägerin
auszuüben, die ihre Zusagen, die Mengen zu reduzieren, immer wieder nicht
eingehalten habe. Ein Verschulden sei im Ordnungsrecht unbeachtlich; im Übrigen
sei den Schwierigkeiten und Interessen der Klägerin durch die zeitweilige
Vollzugsaussetzung Rechnung getragen worden.

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Unter dem 4. Mai 2009 ist der Klägerin die begehrte Änderungsgenehmigung erteilt
worden, mit der ihr unter anderem ein Anlagenbetrieb mit einer maximalen
Gesamtlagerkapazität von 1.100 Tonnen genehmigt worden ist. Die Inbetriebnahme
ist unter anderem an die Bedingung der Errichtung einer Brandschutzwand und des
Nachweises einer Sicherheitsleistung von 63.787,80 Euro geknüpft worden. Die
Klägerin hat gegen die Änderungsgenehmigung der Bezirksregierung Köln vom
4. Mai 2009 am 4. Juni 2009 eine uneingeschränkte Anfechtungsklage vor dem
erkennenden Gericht erhoben (13 K 3602/09), über die noch nicht entschieden
ist.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die
Widerspruchsakte der Bezirksregierung Köln in diesem und in den Verfahren 13 K
483/08, 13 K 484/08 und 13 K 3602/09 Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg, die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung
des Beklagten vom 9. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 VwGO.

21

Die Zwangsgeldfestsetzung beruht auf § 64 Satz 1 des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. Februar 2003 (GV NRW S. 156). Danach setzt die
Vollzugsbehörde das Zwangsmittel - hier das Zwangsgeld - fest, wenn die
Verpflichtung innerhalb der in der Androhung bestimmten Frist nicht erfüllt wird.

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Der Beklagte war hier als Vollzugsbehörde nach § 56 Abs. 1 VwVG NRW, § 1
Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember 2007
(GV NRW S. 662, ber. 2000, S. 155) zuständig,

23

zur ursprünglichen Zuständigkeit des Beklagten als
Erlassbehörde vgl. das Urteil des Gerichts vom heutigen Tag im
Verfahren 13 K 484/08 betreffend die mit dem Zwangsgeld
durchgesetzte Ordnungsverfügung.

24

Das Zwangsgeld ist auch rechtmäßig, insbesondere hinsichtlich der Höhe
ermessensfehlerfrei angedroht worden,

25

vgl. Urteile des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 und 13 K
483/08.

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Auch steht fest und stellt die Klägerin nicht in Abrede, dass sie der für sofort
vollziehbar erklärten und daher vollziehbaren Verpflichtung, die gelagerte Menge auf
das genehmigte Maß von 80 t innerhalb der gesetzten Frist bis zum 27. Mai 2007 (=
vier Wochen nach Zugang) zu reduzieren, ebenso wenig nachgekommen war wie im
Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes im Juli 2008.

27

Das Zwangsgeld ist auch in verhältnismäßiger Höhe festgesetzt worden, der
festgesetzte Betrag entsprach der Androhung. Anlass für eine Reduzierung bestand
nicht. Die Ansicht der Klägerin, der Beklagte habe berücksichtigen müssen, dass die
Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe, findet in der Rechtsordnung keine
Stütze. Auf ein Verschulden kommt es im Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich nicht
an, so dass die Gründe für die Nichtreduzierung hier außer Betracht bleiben
müssen.

28

Auch das Genehmigungsverfahren und die im Mai 2009 erteilte
Änderungsgenehmigung standen der Zwangsgeldfestsetzung nicht entgegen; zur
Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die diesbezüglichen
Ausführungen im Urteil des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 vom heutigen Tage
verwiesen.

29

Die erneute Zwangsgeldandrohung beruht auf § 63, § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2,
Abs. 3 Satz 2, § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 VwVG NRW. Die Androhung ist der
Höhe nach aus dem im Urteil des Gerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 K
484/08 genannten Gründen nicht zu beanstanden, weil der Beklagte denselben
Betrag erneut angedroht hat. Im Übrigen hat er, wie sich ebenfalls aus dem in Bezug
genommenen Urteil ergibt, seine Ermessenserwägungen in zulässiger Weise
ergänzt.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

32

Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.