Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-05, Aktenzeichen 8 A 2190/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0905.8A2190.04.00

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das auf die mündliche Verhandlung vom
30. März 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird
zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

In Teilen des Gebiets des S. -L. O. , insbesondere in E. , L1. und
L2. , sind mehrere Tausend Häuser von ansteigendem Grundwasser
bedroht. In Anbetracht der damit verbundenen Probleme beschloss der
Kreisausschuss des S. -L. O. in seiner Sitzung am 25. Juli 2001, eine aus
Kräften der Verwaltung bestehende Arbeitsgruppe Grundwasser einzusetzen und zur
Unterstützung dieser Arbeitsgruppe eine aus sieben Mitgliedern des Kreistags und
dem Landrat bestehende Kommission zu bilden.

3

Zur Arbeitsweise der so genannten Grundwasserkommission machte der
Beklagte im Rahmen des vorliegenden Verfahrens folgende Angaben: An den
Sitzungen der Grundwasserkommission nähmen neben deren Mitgliedern
regelmäßig Vertreter der Bezirksregierung, der Staatskanzlei des Landes, des
Ministeriums für Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW
und des Erftverbandes sowie Vertreter der Rheinisch-Westfälischen
Elektrizitätswerke und von drei Wasserwerken teil. Außerdem seien jeweils ein bis
zwei Bürger aus den betroffenen Gemeinden anwesend, die aus dem Kreis der
Bürgerschaft in Abstimmung mit den jeweiligen Gemeinden entsandt würden und
sich schriftlich zur Wahrung der Vertraulichkeit verpflichtet hätten. Je nach Bedarf
kämen zu einzelnen Sitzungen Sachverständige und Wissenschaftler hinzu. Aufgabe
der Grundkommission sei es, die Verwaltung bei der Unterstützung der von
Grundwasser betroffenen Kommunen sowie der Entwicklung konzeptioneller
Lösungsmodelle zu beraten. Dazu verschaffe sie sich, gegebenenfalls auch mit Hilfe
von Sachverständigen, zum einen Informationen über neu aufgetretene und neu
erkannte Probleme im Zusammenhang mit dem ansteigenden Grundwasser. Zum
anderen bestehe ihre Tätigkeit darin, auf der Grundlage der ermittelten Fakten im
gemeinsamen Gespräch Lösungsansätze für die festgestellten Probleme zu
finden.

4

In der konstituierenden Sitzung am 21. August 2001 beschlossen die Mitglieder
der Grundwasserkommission einstimmig, dass deren Sitzungen nicht öffentlich seien
und dass der Landrat die Kommission nach außen hin vertrete und die Öffentlichkeit
über seine Berichterstattung im Kreisausschuss informiere. Weiterhin wurde der
Beschluss gefasst, dass die Bürger der von hohen Grundwasserständen betroffenen
Gemeinden jeweils mit einem Vertreter aus der Bürgerschaft an den Sitzungen
teilnehmen können.

5

Am 28. Mai 2002 bat der Kläger fernmündlich u.a. um Übersendung der
Niederschriften über die Sitzungen der Grundwasserkommission.

6

Mit Bescheid vom 5. Juni 2002 übersandte der Beklagte dem Kläger u.a.
Auszüge aus den Niederschriften über die Sitzungen der Grundwasserkommission
vom 21. August (versehentlich bezeichnet als 22. August) und 6. November 2001.
Dabei wurden folgende Passagen dem Kläger nicht bekannt gegeben:

7

A. Aus der Niederschrift über die 1. Sitzung am 21. August 2001:

8

1.	Daten zum Beginn und Ende der Sitzung und zum Vorsitz sowie Namen der
Anwesenden (Seite 1 und 2)

9

2.	Inhaltsverzeichnis (Seite 3)

10

3.	Feststellung der ordnungsgemäß erfolgten Einladung und der
Beschlussfähigkeit (Seite 4 Abs. 1)

11

4.	Bestellung eines Schriftführers (Seite 4 Abs. 2)

12

5.	Feststellung der Nichtöffentlichkeit der Sitzung sowie Mitteilungen zur
Arbeitsweise und zur Organisation der Kommission (Seite 4 Abs. 3)

13

6.	Ausführungen des Kreisumweltdezernenten zur Historie der
Grundwasserproblematik und zur ersten Einschätzung der Haftungsfrage der am Bau
Beteiligten (Seite 4 Abs. 4)

14

7a.	Erste behördliche Meinungsäußerung zu einer betriebswirtschaftlichen
Prüfung von Maßnahmen zur Lösung der Grundwasserproblematik (Seite 5
Abs. 2)

15

7b.	Fragen zur inneren Organisation und Arbeitsweise der
Grundwasserkommission (Seite 5 Abs. 3 und 4)

16

8.	Überlegungen eines Abgeordneten zum räumlichen Umfang einer
hydraulischen Lösung, sofern diese in Betracht zu ziehen ist (Seite 5 Abs. 5)

17

9.	Dankesworte eines Bürgermeisters an den Kreis (Seite 5 Abs. 6 Sätze 3 und
4)

18

10.	Äußerungen eines Bürgermeisters zur Haushaltslage (Seite 6 Abs. 1
Sätze 3 und 4)

19

11.	Plädoyer eines Bürgermeisters zur weiteren Vorgehensweise zur
Klärung wasserrechtlicher Fragestellungen und zur Selbsthilfe der betroffenen Bürger
(Seite 6 Abs. 2)

20

12.	Erwägungen von Abgeordneten zum Kommunikationsmanagement
gegenüber den Betroffenen (Seite 6 Abs. 3)

21

13.	- wie Nr. 12 - (Seite 6 Abs. 4)

22

14.	Ausführungen zur Auswahl eines geeigneten Finanzierungsmodells
(Seite 7 Abs. 2)

23

15.	Nachfrage eines Abgeordneten zu eventuell widersprüchlichen
Auffassungen von Professoren zu trocken gefallenen Gewässern (Seite 8
Abs. 4)

24

16.	Anregung eines Sitzungsteilnehmers gegenüber einem
Sachverständigen zur Frage der Entschädigung von Wasserwerksbetreibern (Seite 9
Abs. 5)

25

17.	Äußerungen verschiedener Sitzungsteilnehmer zu möglichen
volkswirtschaftlichen, betriebswirtschaftlichen Aussagen eines eventuell in Auftrag zu
gebenden Grundwassersimulationsmodells sowie zur Bedeutung von
Modellaussagen für wasserwirtschaftliche Entscheidungen (Seite 9 Abs. 8)

26

18.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 9)

27

19.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 10 Sätze 2 bis 4)

28

20.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 11)

29

21.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 12)

30

22.	Äußerungen des Bürgermeisters zur Möglichkeit der Finanzierung von
Sofortmaßnahmen (Seite 10 Abs. 1)

31

23.	Information über den Verwaltungsweg beim Kreis im Hinblick auf eine
Entscheidung über einen Kreiszuschuss (Seite 10 Abs. 2)

32

24.	Mitteilung der Verwaltung zur personellen Besetzung einer
verwaltungsinternen Arbeitsgruppe (Seite 10 Abs. 3)

33

25.	Arbeitsaufträge der Grundwasserkommission für die Verwaltung
(Seite 11 Abs. 4 und 5)

34

26.	Redebeiträge zur Art und Weise, wie und wo die Verwaltung sich
Informationen zur Bewertung und Lösung der Grundwasserproblematik einholen
sollte, zu Überlegungen, eine bestimmte externe Stelle zu den
Kommissionssitzungen hinzuzuziehen, zur Arbeitsweise und zu den
Kommunikationsstrukturen der Grundwasserkommission (Seite 11 Abs. 6 bis
Seite 12 Abs. 1)

35

27.	Angaben zum Ende der Sitzung sowie zu den Namen des
Sitzungsleiters und der Schriftführung (Seite 12 Abs. 2)

36

B. Aus der Niederschrift über die 2. Sitzung am 6. November 2001:

37

1.	Daten zum Beginn und Ende der Sitzung, zum Vorsitz und die Namen der
Anwesenden (Seite 1)

38

2.	- wie Nr. 1 - (Seite 2)

39

3.	Feststellung der ordnungsgemäß erfolgten Einladung und der
Beschlussfähigkeit (Seite 3 Abs. 1)

40

4.	Informationen über den derzeitigen Sach-/Verfahrensstand und Aufzählung
von Unterlagen, die im Nachgang zur Einladung an die Kommissionsmitglieder
versandt wurden (Seite 3 Abs. 2)

41

5.	Kritik eines Sitzungsteilnehmers an der zum Dargebot geführten Diskussion
sowie Hinweis auf ein Gespräch zum Konzept "I. S1. " im Hessischen
Umweltministerium (Seite 5 Abs. 2)

42

6.	Anmerkung der Schriftführung zu Ergebnissen einer Recherche der
Verwaltung zu dem Gespräch im Hessischen Umweltministerium, Teilnahme des
Umweltministers, Überprüfung einer finanziellen Unterstützung (Seite 5 Abs. 3)

43

7.	Ausführungen eines Vertreters des Regierungspräsidiums E1. zum
Informationsmanagement im Hinblick auf hohe Grundwasserstände in Hessen sowie
zum Erfolg des Managements (Seite 7 Abs. 4)

44

8.	Erste rechtliche Einschätzung eines Kreisbediensteten zu den
bau(planungs)rechtlichen Folgen des Steinkohlebergbaus in den vom
Steinkohleabbau beeinflussten Gebieten auf Bitte eines Abgeordneten (Seite 8
Abs. 5)

45

9.	- wie Nr. 8 - (Seite 8 Abs. 6)

46

10.	Meinungsäußerung zur differenzierten Betrachtungen zur Betroffenheit
der Hauseigentümer sowie ergänzende Äußerung eines Sitzungsteilnehmers (Seite 9
Abs. 3)

47

11.	- wie Nr. 10 - (Seite 9 Abs. 4)

48

12.	Meinungsäußerungen von zwei Abgeordneten zum räumlichen Umfang
einer hydraulischen Gesamtlösung und zur Finanzierung einer großräumigen
Grundwasserhaltung (Seite 9 Abs. 5)

49

13.	Zusammenfassung zum Zwischenstand der Überlegungen zur Lösung
der Grundwasserproblematik (Seite 9 Abs. 7)

50

14.	- wie Nr. 13 - (Seite 9 Abs. 8 bis Seite 10 Abs. 1)

51

15.	Überlegungen eines Abgeordneten und des Landrats, eine bestimmte
externe Stelle zu den Kommissionssitzungen hinzu zu ziehen (Seite 10 Abs. 5)

52

16.	Bitte eines Bürgermeisters an den Kreis um ein Gespräch zwecks
Abstimmung verschiedener Fragen (Seite 10 Abs. 6)

53

17.	Erwägungen eines Abgeordneten zu dem öffentlichen Druck auf Politik
und Verwaltung und zum Umgang hiermit (Seite 10 Abs. 7)

54

18.	Erwägungen zu dem in der konstituierenden Sitzung formulierten
Vorschlag zum räumlichen Umfang einer hydraulischen Lösung (Seite 11 Abs. 1)

55

19.	Angaben zum Ende der Sitzung sowie zu den Namen des
Sitzungsleiters und der Schriftführung (Seite 11 Abs. 2)

56

20.	- wie Nr. 19 - (Seite 11 Abs. 3)

57

Zur Begründung der nur auszugsweise erfolgten Vorlage der Niederschriften
führte der Beklagte in seinem Bescheid an: Mit den übersandten Auszügen erhalte
der Kläger die in den Niederschriften enthaltenen Umweltinformationen im Sinne des
Umweltinformationsgesetzes.

58

Mit Schreiben vom 11. Juni 2002 erhob der Kläger Widerspruch und bat um
Übersendung der vollständigen Niederschriften.

59

Nachdem trotz Erinnerungen des Klägers keine Entscheidung über den
Widerspruch getroffen worden war, hat der Kläger am 23. September 2002 Klage
erhoben.

60

Im Verlauf des Klageverfahrens hat die Bezirksregierung E2. mit
Widerspruchsbescheid vom 10. Januar 2003 den Widerspruch des Klägers
zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der grundsätzlich bestehende
Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen scheitere daran, dass das
Bekanntwerden der vollständigen Niederschriften die Vertraulichkeit der Beratungen
einer Behörde berühre. Bei den Sitzungen der Grundwasserkommission handele es
sich um Beratungen einer Behörde im Sinne des Ausschlusstatbestandes. Diese
Beratungen seien auch vertraulich, da durch die Offenbarung der vollständigen
Niederschriften die unbefangene Entscheidungsfindung und die Effektivität der
Verwaltungsarbeit behindert werden könne. Es sei zu befürchten, dass die öffentliche
Diskussion die einzelnen Sitzungsteilnehmer daran hindern werde, sich unbefangen
in die Kommissionsarbeit einzubringen. Einzelne Mitglieder seien schon bedroht und
es seien Mahnwachen vor deren Haus abgehalten worden. Ein Anspruch aus dem
Informationsfreiheitsgesetz scheitere jedenfalls aus denselben Erwägungen. Im
Übrigen sei das Umweltinformationsrecht auch als speziellere Materie vorrangig
anzuwenden.

61

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger angeführt: Sein Anspruch auf
Zugang zu den vollständigen Sitzungsniederschriften ergebe sich zum einem aus
dem Umweltinformationsrecht. Es sei kein Grund dafür ersichtlich, die
Niederschriften nur zu einem Teil als Informationen über die Umwelt anzusehen. Auf
den Ausschlussgrund der Vertraulichkeit der Beratungen einer Behörde könne sich
der Beklagte nicht berufen, da die Beratungen der Grundwasserkommission nicht
eine einen besonderen Schutz rechtfertigende Vertraulichkeit genössen. Der
Beklagte habe keinen schutzwürdigen Grund geltend gemacht. Ein etwaiger
öffentlicher Druck auf die Mitglieder der Grundwasserkommission vermöge das
Erfordernis der Vertraulichkeit nicht zu begründen. Das Vorbringen des Beklagten
erschöpfe sich in der nicht hinreichend konkretisierten Behauptung, einzelne
Mitglieder seien bedroht worden. Ein Zugangsanspruch auf die vollständigen
Niederschriften ergebe sich zum anderen auch aus dem Informationsfreiheitsgesetz.
Sofern es sich bei den ihm nicht mitgeteilten Passagen aus den Niederschriften nicht
um umweltrelevante Informationen handele, könne er sich auf diese
Anspruchsgrundlage stützen.

62

Der Kläger hat beantragt,

63

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 5. Juni 2002 und des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E3. vom 10. Januar 2003 zu
verpflichten, ihm die vollständigen Niederschriften über die Sitzungen der
Grundwasserkommission des Kreistags vom "22. August" und 6. November 2001 zu
übersenden.

64

Der Beklagte hat beantragt,

65

die Klage abzuweisen.

66

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen
und unter Hinweis auf die Gründe des Widerspruchsbescheids ausgeführt, der vom
Kläger geltend gemachte Anspruch scheitere an dem Ausschlussgrund der
Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden.

67

Auf Antrag des Klägers ist mit Beschluss vom 14. Juli 2005 die Berufung
zugelassen worden.

68

Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger vor: Der geltend gemachte
Zugangsanspruch ergebe sich aus dem Umweltinformationsrecht. Als
Rechtsgrundlage sei die europarechtliche Richtlinie 2003/4/EG unmittelbar
heranzuziehen, da der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber diese trotz
Ablaufs der Umsetzungsfrist noch nicht in nationales Recht umgesetzt habe. Zu
Unrecht werde dagegen eingewandt, einzelne der nicht vorgelegten Passagen der
Niederschriften enthielten keine Umweltinformationen. Mit dem weiteren Einwand,
bestimmte Umweltinformationen beträfen ihn nicht, werde verkannt, dass es keines
subjektiven Interesses für die Geltendmachung eines Zugangsanspruchs bedürfe.
Ein Eingreifen des geltend gemachten Ausschlussgrunds der Vertraulichkeit der
Beratungen von Behörden scheitere daran, dass in der EG-Richtlinie ausdrücklich
vorgesehen sei, dass nur eine gesetzlich vorgeschriebene Vertraulichkeit zu
berücksichtigen sei. Die in der Geschäftsordnung des Kreistages enthaltenen
Regelungen seien deshalb ohne Bedeutung, weil es sich bei ihnen nicht um ein
formelles Gesetz handele. Auch nach dem Informationsfreiheitsgesetz stehe ihm,
jedenfalls soweit die nicht vorgelegten Passagen der Niederschriften tatsächlich
keine Umweltinformationen enthielten, ein Zugangsanspruch zu. Dieser
Zugangsanspruch sei ebenfalls nicht aus Gründen der Vertraulichkeit der
Beratungen von Behörden ausgeschlossen. Es sei kein schutzwürdiger Grund
benannt worden, der die Vertraulichkeit der Sitzungen der Grundwasserkommission
begründen könne. Im Übrigen bedürfe es für den Ausschluss des Zugangsanspruchs
aus Vertraulichkeitsgründen einer gesetzlichen Grundlage. Daran fehle es.

69

Der Kläger beantragt,

70

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines
Bescheids vom 5. Juni 2002 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E3. vom 10. Januar 2003 zu verpflichten, ihm Ablichtungen der vollständigen
Niederschriften über die Sitzungen der Grundwasserkommission vom 21. August und
6. November 2001 auszuhändigen.

71

Der Beklagte beantragt,

72

die Berufung zurückzuweisen.

73

Zur Begründung führt er an: Der geltend gemachte Anspruch aus dem
Umweltinformationsrecht greife insgesamt nicht durch. Teilweise stehe dem
Anspruch schon entgegen, dass Passagen aus den Sitzungsprotokollen keine
Umweltinformationen enthielten. Ein weiterer Teil der Passagen sei nicht zu
offenbaren, weil es sich um interne Mitteilungen im Sinne der EG-Richtlinie handele.
Ein dritter Teil könne aus Gründen des Schutzes der informationellen
Selbstbestimmung dem Kläger nicht bekannt gegeben werden. Für den restlichen
Teil greife der Ausschlussgrund der Vertraulichkeit von Beratungen ein, da durch die
Offenbarung der vollständigen Niederschriften die unbefangene
Entscheidungsfindung und die Effektivität der Verwaltungsarbeit behindert werden
könne. Maßgeblich für die Entscheidung der Grundwasserkommission, ihre
Sitzungen nicht öffentlich durchzuführen, seien der Wille und das Erfordernis
gewesen, eine freie und loyale Diskussions- und Konsultationsgrundlage für
Maßnahmen und Wege zur Lösung der Grundwasserproblematik zu schaffen und
einen freien und unbefangenen Meinungsaustausch zum Zwecke der effektiven und
neutralen Entscheidungsfindung zu konkreten finanziellen, verfahrenstechnischen,
verfahrensrechtlichen, organisatorischen, strategischen und materiell-rechtlichen
Fragestellungen zu ermöglichen, die mit der Lösung der Grundwasserproblematik im
Zusammenhang stünden. Auch die herausgehobene Bedeutung und die Komplexität
der Grundwasserproblematik für die Betroffenen und die beteiligten Behörden
erforderten eine schwierige Abwägung des Für und Wider konkreter Maßnahmen, die
in einer sachlich-freimütigen Atmosphäre erfolgen müsse, in der alle Beteiligten sich
nach bestem Wissen und Gewissen äußern könnten. Durch die Nichtöffentlichkeit
der Sitzungen solle vermieden werden, dass insbesondere spontane, im freien
Gedankenaustausch geäußerte Einfälle zur Lösung der Problematik publik würden.
Möglich sein solle auch ein Querdenken, ohne sich öffentlich rechtfertigen zu
müssen. Ohne die Offenheit der Entscheidungsvorbereitungen bei der Beratung
wäre ein wesentliches Element der Funktionsfähigkeit der Grundwasserkommission
beeinträchtigt. Es sei zu befürchten, dass Äußerungen einzelner Sitzungsteilnehmer
aus dem Zusammenhang gerissen und öffentlich emotional und unsachlich diskutiert
würden, so dass selbst gute Denkansätze und Einfälle in einer den Respekt vor den
Sitzungsteilnehmern abträglichen Art und Weise zerredet würden. Der Charakter der
Grundwasserkommission ginge verloren, wenn eine freie unbefangene Diskussion
und Beratung nicht mehr möglich wäre. Ein Anspruch aus dem
Informationsfreiheitsgesetz scheitere ebenfalls an dem Ausschlussgrund der
Vertraulichkeit der Beratungen. Außerdem handele es sich auch um Informationen
über den Prozess der Willensbildung innerhalb einer öffentlichen Stelle, was den
Informationszugang ebenfalls ausschließe. Es bestehe keine Veranlassung, das
Informationsfreiheitsgesetz richtlinienkonform auszulegen oder die
Ablehnungsgründe aus der EG-Richtlinie auf das Informationsfreiheitsgesetz zu
übertragen. Denn der Zweck der Richtlinie werde bei nicht umweltbezogenen
Informationen nicht tangiert.

74

Im Rahmen beidseitiger Bemühungen um eine unstreitige Beendigung des
Verfahrens hat am 13. Februar 2006 ein persönliches Gespräch zwischen dem
Kläger und dem Beklagten stattgefunden, bei dem dem Kläger einzelne, in den ihm
überlassenen Auszügen der Niederschriften nicht enthaltene Passagen vorgelesen
worden sind.

75

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Bände) Bezug
genommen.

76

Entscheidungsgründe:

77

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

78

Die als Untätigkeitsklage im Sinne von § 75 VwGO erhobene Verpflichtungsklage
ist zulässig.

79

Dem Kläger fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Da sein
Begehren auf den Erhalt von Ablichtungen der (vollständigen) Niederschriften über
die Sitzungen der Grundwasserkommission, mithin auf eine bestimmte Art des
Informationszugangs gerichtet ist, ist sein Rechtsschutzbedürfnis nicht dadurch
entfallen, dass ihm im Rahmen einer persönlichen Vorsprache einzelne der
vorenthaltenen Passagen aus den Sitzungsniederschriften vorgelesen worden sind,
und wäre auch nicht dadurch entfallen, wenn ihm der Beklagte die Möglichkeit
eingeräumt hätte, in die vollständigen Sitzungsniederschriften Einsicht zu
nehmen.

80

Die Klage ist aber unbegründet.

81

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, dem Kläger Ablichtungen der vollständigen
Niederschriften über die Sitzungen der Grundwasserkommission vom 21. August und
6. November 2001 auszuhändigen.

82

Nach der für die Prüfung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblichen Sach- und
Rechtslage zum Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung des
Berufungsgerichts steht dem Kläger kein Anspruch auf Aushändigung von
Ablichtungen der vollständigen Sitzungsniederschriften zu.

83

Anders als noch bei Erlass des Bescheids des Beklagten vom 5. Juni 2002 und
bei Erlass des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E3. vom
10. Januar 2003 scheidet nunmehr § 4 Abs. 1 des Umweltinformationsgesetzes in
der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2001 (BGBl. I S. 2218) - UIG
2001 - als mögliche Anspruchsgrundlage aus, da das UIG 2001 nach Art. 9 Abs. 1
des Gesetzes zur Neugestaltung des Umweltinformationsgesetzes und zur Änderung
der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I
S. 3704) am 14. Februar 2005 außer Kraft getreten ist.

84

Die Nachfolgebestimmung des § 3 Abs. 1 des als Art. 1 des Gesetzes zur
Neugestaltung des Umweltinformationsgesetzes und zur Änderung der
Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704)
am 14. Februar 2005 in Kraft getretenen neuen Umweltinformationsgesetzes - UIG
2005 - kann keine Anwendung finden, weil das UIG 2005 - anders als noch das UIG
2001 - allein für informationspflichtige Stellen des Bundes und der
bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts - und damit nicht
für den Beklagten - gilt.

85

Als mögliche Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommen
deshalb allein zwei Bestimmungen in Betracht, zum einen Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie
2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über
den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der
Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41 vom 14. Februar 2003, S. 26) - im
Folgenden: RL 2003/4/EG - und zum anderen § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die
Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen - IFG
NRW) vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 806). Beide Anspruchsgrundlagen
verhelfen dem Begehren des Klägers aber nicht zum Erfolg.

86

1. Die Herleitung eines Anspruchs aus Art. 3 Abs. 1 RL 2003/4/EG setzt zunächst
voraus, dass diese Richtlinie überhaupt eine unmittelbare Rechtswirkung entfaltet.

87

Grundsätzlich gelten EG-Richtlinien nicht unmittelbar, sondern sind für die
Mitgliedstaaten nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich und überlassen
diesen die Wahl der Form und der Mittel (Art. 249 - vormals Art. 189 - Abs. 3 EGV).
Die Tatsache, dass sie an die Mitgliedstaaten adressiert und ihrer Natur nach auf
eine Umsetzung angelegt sind, schließt es aber nicht aus, dass sie unmittelbare
Wirkung entfalten können. Dieser Fall kann eintreten, wenn eine Richtlinie bis zum
Ablauf der Umsetzungsfrist von einem Mitgliedstaat nicht, nicht vollständig oder
unzulänglich umgesetzt ist. Voraussetzung ist, dass die Richtlinie eine unbedingte
Regelung enthält. Dies trifft zu, wenn ihre Anwendung weder an Bedingungen
geknüpft ist noch von einer konstitutiven Entscheidung eines EG-Organs oder des
Mitgliedstaats abhängt. Hinzu kommen muss, dass die Verpflichtungen, die sich aus
der Richtlinie ergeben, hinreichend bestimmt umschrieben sind.

88

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238
= BauR 1996, 511 = BRS (1996) 58 Nr. 7 = DÖV 1996, 604 = DVBl. 1996, 677
= NuR 1996, 466 = NVwZ 1996, 788 = UPR 1996, 228 = ZfBR 1996, 275 = ZUR
1996, 255, unter Hinweis auf EuGH, Urteile vom 19. Januar 1982 - RS 8/81 - Slg.
1982, 53, 71, vom 26. Februar 1986 - RS 152/84 - Slg. 1986, 737, 748, und vom
23. Februar 1994 - C 236/92 - Slg. 1994, I 497, 502.

89

Ausgehend davon könnte eine unmittelbare Wirkung der Richtlinie 2003/4/EG in
Betracht zu ziehen sein, weil sie eine unbedingte Regelung enthält und die
Verpflichtungen, die sich aus ihr ergeben, hinreichend bestimmt umschrieben sind.
Denn die Richtlinie 2003/4/EG verfolgt als Ziel insbesondere die Gewährleistung des
Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder
für sie bereitgehalten werden, und legt die grundlegenden Voraussetzungen und
praktischen Vorkehrungen dieses Rechts ausreichend klar fest.

90

Vgl. dazu insbesondere VG Stuttgart, Beschluss vom 12. Dezember 2005 - 16 K
379/05 -, NuR 2006, 194 = NVwZ-RR 2006, 392 = UPR 2006, 123 = ZUR 2006, 103;
ebenso HessVGH, Beschlüsse vom 16. März 2006 - 12 Q 590/06 -, NVwZ 2006, 951,
und vom 4. Januar 2006 -12 Q 2828/05 -, NuR 2006, 239; Gemeinsamer Runderlass
des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbrauerschutz,
des Innenministeriums, des Ministeriums für Bauen und Verkehr und des
Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie vom 17. September 2005 zur
Handhabung des Umweltinformationsanspruchs im Lande NRW (MBl. NRW.
S. 1216).

91

Problematisch könnte aber die Frage sein, ob auch die weitere Voraussetzung
für den Eintritt einer unmittelbaren Rechtswirkung erfüllt ist, dass die Richtlinie
2003/4/EG bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist nicht, nicht vollständig oder
unzulänglich umgesetzt worden ist.

92

Dafür spricht, dass es im Land Nordrhein-Westfalen trotz Ablaufs der
Umsetzungsfrist an einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung über den Zugang
der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen fehlt. Denn nach Art. 10 Abs. 1 RL
2003/4/EG hatten die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in
Kraft zu setzen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 14. Februar 2005
nachzukommen. Nachdem mit dem Gesetz zur Neugestaltung des
Umweltinformationsgesetzes und zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum
Emissionshandel vom 22. Dezember 2004 das auch in den einzelnen Ländern
geltende UIG 2001 außer Kraft getreten ist und sich der Anwendungsbereich des
UIG 2005 auf den Bereich der informationspflichtigen Stellen des Bundes und der
bundesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts beschränkt, hat das
Land Nordrhein-Westfalen keine ausdrückliche gesetzliche Regelung zur Umsetzung
der Richtlinie 2003/4/EG erlassen.

93

Vgl. dazu auch den zuvor genannten Gemeinsamen Runderlass vom
17. September 2005, a.a.O.

94

Andererseits könnte aber auch daran zu denken sein, dass die Bestimmungen
des Informationsfreiheitsgesetzes NRW zur Ausfüllung der Vorgaben aus der
Richtlinie 2003/4/EG genügen oder jedenfalls im Wege einer richtlinienkonformen
Auslegung herangezogen werden können.

95

Vgl. dazu VG Minden, Beschluss vom 25. Mai 2005 - 11 K 32/05 -, NuR 2005,
551.

96

Diese Frage bedarf vorliegend aber keiner Entscheidung, da dem Kläger auch
bei einer unterstellten unmittelbaren Wirkung der Richtlinie 2003/4/EG kein Anspruch
aus Art. 3 Abs. 1 RL 2003/4/EG auf Aushändigung von Ablichtungen der
vollständigen Sitzungsniederschriften zusteht.

97

Für einen Teil der dem Kläger vorenthaltenen Passagen aus den
Sitzungsniederschriften folgt dies schon daraus, dass es sich nicht um
Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 RL 2003/4/EG handelt. So fehlt es
den Passagen

98

aus der Niederschrift über die 1. Sitzung am 21. August 2001:

99

1.	Daten zum Beginn und Ende der Sitzung und zum Vorsitz sowie Namen der
Anwesenden (Seite 1 und 2),

100

2.	Inhaltsverzeichnis (Seite 3),

101

3.	Feststellung der ordnungsgemäß erfolgten Einladung und der
Beschlussfähigkeit (Seite 4 Abs. 1),

102

4.	Bestellung eines Schriftführers (Seite 4 Abs. 2),

103

5.	Feststellung der Nichtöffentlichkeit der Sitzung sowie Mitteilungen zur
Arbeitsweise und zur Organisation der Kommission (Seite 4 Abs. 3),

104

soweit es um die Feststellung der Nichtöffentlichkeit der Sitzung geht,

105

6.	Ausführungen des Kreisumweltdezernenten zur Historie der
Grundwasserproblematik und zur ersten Einschätzung der Haftungsfrage der am Bau
Beteiligten (Seite 4 Abs. 4),

106

soweit es um die Einschätzung der Haftungsfrage geht,

107

9.	Dankesworte eines Bürgermeisters an den Kreis (Seite 5 Abs. 6 Sätze 3 und
4) und

108

27.	Angaben zum Ende der Sitzung sowie zu den Namen des
Sitzungsleiters und der Schriftführung (Seite 12 Abs. 2)

109

sowie aus der Niederschrift über die 2. Sitzung am 6. November 2001:

110

1.	Daten zum Beginn und Ende der Sitzung, zum Vorsitz und die Namen der
Anwesenden (Seite 1),

111

2.	- wie Nr. 1 - (Seite 2),

112

3.	Feststellung der ordnungsgemäß erfolgten Einladung und der
Beschlussfähigkeit (Seite 3 Abs. 1),

113

4.	Informationen über den derzeitigen Sach-/Verfahrensstand und Aufzählung
von Unterlagen, die im Nachgang zur Einladung an die Kommissionsmitglieder
versandt wurden (Seite 3 Abs. 2),

114

soweit es um die Aufzählung der versandten Unterlagen geht,

115

19.	Angaben zum Ende der Sitzung sowie zu den Namen des
Sitzungsleiters und der Schriftführung (Seite 11 Abs. 2) und

116

20.	- wie Nr. 19 - (Seite 11 Abs. 3)

117

offensichtlich an jeglichem Bezug zu umweltrelevanten Fragen.

118

Ob es sich bei den übrigen dem Kläger vorenthaltenen Passagen

119

aus der Niederschrift über die 1. Sitzung am 21. August 2001:

120

5.	Feststellung der Nichtöffentlichkeit der Sitzung sowie Mitteilungen zur
Arbeitsweise und zur Organisation der Kommission (Seite 4 Abs. 3),

121

soweit es um die Mitteilungen zur Arbeitsweise und Organisation der
Kommission geht,

122

6.	Ausführungen des Kreisumweltdezernenten zur Historie der
Grundwasserproblematik und zur ersten Einschätzung der Haftungsfrage der am Bau
Beteiligten (Seite 4 Abs. 4),

123

soweit es um die Ausführungen zur Historie der Grundwasserproblematik
geht,

124

7a.	Erste behördliche Meinungsäußerung zu einer betriebswirtschaftlichen
Prüfung von Maßnahmen zur Lösung der Grundwasserproblematik (Seite 5
Abs. 2),

125

7b.	Fragen zur inneren Organisation und Arbeitsweise der
Grundwasserkommission (Seite 5 Abs. 3 und 4),

126

8.	Überlegungen eines Abgeordneten zum räumlichen Umfang einer
hydraulischen Lösung, sofern diese in Betracht zu ziehen ist (Seite 5 Abs. 5),

127

10.	Äußerungen eines Bürgermeisters zur Haushaltslage (Seite 6 Abs. 1
Sätze 3 und 4),

128

11.	Plädoyer eines Bürgermeisters zur weiteren Vorgehensweise zur
Klärung wasserrechtlicher Fragestellungen und zur Selbsthilfe der betroffenen Bürger
(Seite 6 Abs. 2),

129

12.	Erwägungen von Abgeordneten zum Kommunikationsmanagement
gegenüber den Betroffenen (Seite 6 Abs. 3),

130

13.	- wie Nr. 12 - (Seite 6 Abs. 4),

131

14.	Ausführungen zur Auswahl eines geeigneten Finanzierungsmodells
(Seite 7 Abs. 2),

132

15.	Nachfrage eines Abgeordneten zu eventuell widersprüchlichen
Auffassungen von Professoren zu trocken gefallenen Gewässern (Seite 8
Abs. 4),

133

16.	Anregung eines Sitzungsteilnehmers gegenüber einem
Sachverständigen zur Frage der Entschädigung von Wasserwerksbetreibern (Seite 9
Abs. 5),

134

17.	Äußerungen verschiedener Sitzungsteilnehmer zu möglichen
volkswirtschaftlichen, betriebswirtschaftlichen Aussagen eines eventuell in Auftrag zu
gebenden Grundwassersimulationsmodells sowie zur Bedeutung von
Modellaussagen für wasserwirtschaftliche Entscheidungen (Seite 9 Abs. 8),

135

18.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 9),

136

19.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 10 Sätze 2 bis 4),

137

20.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 11),

138

21.	- wie Nr. 17 - (Seite 9 Abs. 12),

139

22.	Äußerungen des Bürgermeisters zur Möglichkeit der Finanzierung von
Sofortmaßnahmen (Seite 10 Abs. 1),

140

23.	Information über den Verwaltungsweg beim Kreis im Hinblick auf eine
Entscheidung über einen Kreiszuschuss (Seite 10 Abs. 2),

141

24.	Mitteilung der Verwaltung zur personellen Besetzung einer
verwaltungsinternen Arbeitsgruppe (Seite 10 Abs. 3),

142

25.	Arbeitsaufträge der Grundwasserkommission für die Verwaltung
(Seite 11 Abs. 4 und 5) und

143

26.	Redebeiträge zur Art und Weise, wie und wo die Verwaltung sich
Informationen zur Bewertung und Lösung der Grundwasserproblematik einholen
sollte, zu Überlegungen, eine bestimmte externe Stelle zu den
Kommissionssitzungen hinzuzuziehen, zur Arbeitsweise und zu den
Kommunikationsstrukturen der Grundwasserkommission (Seite 11 Abs. 6 bis
Seite 12 Abs. 1)

144

sowie aus der Niederschrift über die 2. Sitzung am 6. November 2001:

145

4.	Informationen über den derzeitigen Sach-/Verfahrensstand und Aufzählung
von Unterlagen, die im Nachgang zur Einladung an die Kommissionsmitglieder
versandt wurden (Seite 3 Abs. 2),

146

soweit es um die Informationen über den derzeitigen Sach-/Verfahrensstand
geht,

147

5.	Kritik eines Sitzungsteilnehmers an der zum Dargebot geführten Diskussion
sowie Hinweis auf ein Gespräch zum Konzept "I. S1. " im Hessischen
Umweltministerium (Seite 5 Abs. 2),

148

6.	Anmerkung der Schriftführung zu Ergebnissen einer Recherche der
Verwaltung zu dem Gespräch im Hessischen Umweltministerium, Teilnahme des
Umweltministers, Überprüfung einer finanziellen Unterstützung (Seite 5 Abs. 3),

149

7.	Ausführungen eines Vertreters des Regierungspräsidiums E1. zum
Informationsmanagement im Hinblick auf hohe Grundwasserstände in Hessen sowie
zum Erfolg des Managements (Seite 7 Abs. 4),

150

8.	Erste rechtliche Einschätzung eines Kreisbediensteten zu den
bau(planungs)rechtlichen Folgen des Steinkohlebergbaus in den vom
Steinkohleabbau beeinflussten Gebieten auf Bitte eines Abgeordneten (Seite 8
Abs. 5),

151

9.	- wie Nr. 8 - (Seite 8 Abs. 6),

152

10.	Meinungsäußerung zur differenzierten Betrachtungen zur Betroffenheit
der Hauseigentümer sowie ergänzende Äußerung eines Sitzungsteilnehmers (Seite 9
Abs. 3),

153

11.	- wie Nr. 10 - (Seite 9 Abs. 4),

154

12.	Meinungsäußerungen von zwei Abgeordneten zum räumlichen Umfang
einer hydraulischen Gesamtlösung und zur Finanzierung einer großräumigen
Grundwasserhaltung (Seite 9 Abs. 5),

155

13.	Zusammenfassung zum Zwischenstand der Überlegungen zur Lösung
der Grundwasserproblematik (Seite 9 Abs. 7),

156

14.	- wie Nr. 13 - (Seite 9 Abs. 8 bis Seite 10 Abs. 1),

157

15.	Überlegungen eines Abgeordneten und des Landrats, eine bestimmte
externe Stelle zu den Kommissionssitzungen hinzu zu ziehen (Seite 10 Abs. 5),

158

16.	Bitte eines Bürgermeisters an den Kreis um ein Gespräch zwecks
Abstimmung verschiedener Fragen (Seite 10 Abs. 6),

159

17.	Erwägungen eines Abgeordneten zu dem öffentlichen Druck auf Politik
und Verwaltung und zum Umgang hiermit (Seite 10 Abs. 7) und

160

18.	Erwägungen zu dem in der konstituierenden Sitzung formulierten
Vorschlag zum räumlichen Umfang einer hydraulischen Lösung (Seite 11 Abs. 1)

161

uneingeschränkt um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 RL
2003/4/EG handelt, bedarf keiner Entscheidung. Denn auch für den Fall, dass dies
anzunehmen ist, besteht kein Anspruch auf Aushändigung von Ablichtungen der
vollständigen Sitzungsniederschriften, da einem Zugangsanspruch des Klägers ein
Ausnahmetatbestand aus Art. 4 RL 2003/4/EG entgegensteht.

162

Die Ausnahmetatbestände aus Art. 4 RL 2003/4/EG finden bei einer
unmittelbaren Wirkung der Richtlinie 2003/4/EG Anwendung. Dem kann nicht mit
Erfolg entgegengehalten werden, dass dort keine den Zugang zu
Umweltinformationen betreffenden Ablehnungsgründe ausdrücklich bestimmt sind,
sondern lediglich vorgesehen ist, dass die Mitgliedstaaten diese Regelungen als
Ablehnungsgründe bestimmen können.

163

So aber VG Stuttgart, Beschluss vom 12. Dezember 2005 - 16 K 379/05 -, a.a.O.

164

Dieser Einwand trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass der
Einzelne sich - wie bereits ausgeführt - auf eine nicht oder unzureichend umgesetzte
Richtlinie nur hinsichtlich solcher Bestimmungen berufen kann, die inhaltlich
unbedingt und hinreichend bestimmt sind. Wenn und soweit die Entscheidung über
die nähere Ausgestaltung einer Rechtsposition in die Gestaltungsfreiheit des
Mitgliedstaates gestellt ist, handelt es sich, soweit der Gestaltungsspielraum des
Mitgliedstaates reicht, bereits nicht um eine unbedingte und damit auch nicht
unmittelbar anwendbare Richtlinienbestimmung. Hat der nationale Gesetzgeber eine
Richtlinie fehlerhaft umgesetzt, vermittelt diese dem Einzelnen - sofern die weiteren
Voraussetzungen einer unmittelbaren Richtliniengeltung erfüllt sind - lediglich einen
Anspruch darauf, dass die Bestimmungen, mit denen der nationale Gesetzgeber den
ihm überlassenen Gestaltungsspielraum überschritten hat, auf ihn nicht angewandt
werden.

165

Vgl. EuGH, Urteil vom 15. Juni 2000 - C-365/98 -, EuGHE I 2000, 4619.

166

Die unmittelbare Anwendung europarechtlicher Richtlinien, die dem nationalen
Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum belassen, begründet Ansprüche nur in
Bezug auf die in der Richtlinie vorgesehenen Mindestgarantien, denen sich der
Mitgliedstaat bei pflichtgemäßer Umsetzung der Richtlinie nicht entziehen könnte,
oder - anders ausgedrückt - in Bezug auf den Mindestschutz, der auf jeden Fall zu
verwirklichen ist. Nur so weit reicht der zwingende Charakter der aus Art. 249 Abs. 3
EGV folgenden Verpflichtung, die eine unmittelbare Anwendung nicht oder
unzureichend umgesetzter Richtlinien rechtfertigt.

167

Vgl. EuGH, Urteile vom 19. Januar 1982 - Rs. 8/81 -, EuGHE 1982, 53 = NJW
1982, 499, und vom 5. Oktober 2004 - C-397/01 bis C-403/01 -, EuGHE I 2004, 8835
= DVBl. 2005, 35 = NJW 2004, 3547.

168

Dies hat im vorliegenden Sachzusammenhang zur Folge, dass der Richtlinie
2003/4/EG überhaupt nur insoweit eine unmittelbare Wirkung zukommt, wie es
erforderlich ist, um den Mindeststandard an Zugang zu Umweltinformationen, den die
einzelnen Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Richtlinie nicht unterschreiten
dürfen, zu gewährleisten. Der Mindeststandard besteht aber nicht in einem
unbeschränkten Zugang zu sämtlichen vorhandenen Umweltinformationen, sondern
lediglich in einem Zugangsanspruch unter den Einschränkungen, die sich aus den in
Art. 4 RL 2003/4/EG genannten Ausnahmetatbeständen ergeben. Anders gewendet:
Ein Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen unmittelbar aus der Richtlinie
2003/4/EG greift nicht ein, wenn für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit besteht, auf
der Grundlage der in Art. 4 RL 2003/4/EG genannten Ausnahmetatbestände den
Anspruch ausschließen.

169

Ausgehend von diesen Erwägungen steht einem Zugangsanspruch des Klägers
entgegen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands
aus Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG vorliegen und die nach Art. 4 Abs. 2
Satz 3 RL 2003/4/EG vorzunehmende Einzelfallabwägung zu einem Überwiegen des
Interesses an der Verweigerung der Bekanntgabe führt.

170

Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG kommt die Ablehnung eines
Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen in Betracht, wenn die Bekanntgabe
negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden hätte,
sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist. Die Voraussetzungen
dieser Regelung sind vorliegend gegeben.

171

Die in Rede stehenden Passagen aus den Sitzungsniederschriften geben
Beratungen einer Behörde im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG
wieder.

172

Der Begriff der Beratungen im Sinne dieser Bestimmung ist bezogen auf den
Zweck der Regelung, die interne Willensbildung insbesondere im behördlichen
Bereich zu schützen,

173

vgl. Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Teil A, § 7 UIG Rn. 50;
Reidt/Schiller, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Teil II Nr. 3, § 8 UIG Rn. 21,

174

dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und
Abwägungsvorgänge, d.h. der Beratungsprozess oder -verlauf selbst, nicht aber die
den Beratungen zugrunde liegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen,
über die beraten wird (Beratungsgegenstand wie etwa die zur Entscheidung
führenden Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (wie etwa Gutachten, die
die tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen),
erfasst sind.

175

Vgl. OVG Schl.-H., Urteil vom 15. September 1998 - 4 L 139/98 -, DVBl. 1999,
250 = NVwZ 1999, 670; Fluck/Theuer, a.a.O., § 7 UIG Rn. 58; Reidt/Schiller, a.a.O.,
§ 8 UIG Rn. 21; Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG-Handkommentar,
2. Aufl. 2002, § 7 Rn. 9.

176

Ausgehend davon handelt es sich bei den im vorliegenden Zusammenhang in
Rede stehenden Passagen aus den Sitzungsniederschriften durchgängig um die
Wiedergabe von Beratungen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL
2003/4/EG, da es sich dabei in allen Punkten um die Niederlegung von
Wortbeiträgen der Sitzungsteilnehmer im Zusammenhang mit der Behandlung der
Grundwasserproblematik handelt. Die Passagen beinhalten sämtlich Angaben zum
Beratungsverlauf und geben weder einen Beratungsgegenstand noch ein
Beratungsergebnis wieder.

177

Vgl. ebenso für Beratungen in Angelegenheiten im Rat einer Gemeinde, bei
denen die Öffentlichkeit ausgeschlossen ist: Reidt/Schiller, a.a.O., § 8 UIG Rn. 23;
Schrader, a.a.O., § 7 Rn. 9.

178

Es handelt sich auch um Beratungen einer Behörde. Die
Grundwasserkommission ist Teil der Gemeindeverwaltung des S. -L. O.
und damit Teil einer Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2 RL 2003/4/EG.
Rechtsgrundlage für die Bildung der Grundwasserkommission ist § 8 Abs. 5 der
Hauptsatzung des S. -L. O. . Dort ist vorgesehen, dass Ausschüsse aus
ihren Mitgliedern für besondere Aufgaben Kommissionen bilden können. Von dieser
Befugnis hat der Kreisausschuss des S. -L. O. in seiner Sitzung am 25. Juli
2001 Gebrauch gemacht und die Grundwasserkommission gebildet.

179

Die Beratungen der Grundwasserkommission sind vertraulich und diese
Vertraulichkeit ist auch i.S.v. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG gesetzlich
vorgesehen.

180

Nach §§ 41 Abs. 2 und 4 Satz 1 sowie 33 Abs. 2 Satz 2 der Kreisordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen i.V.m. § 7 Abs. 6 der Geschäftsordnung des Kreistages
des S. -L. O. und § 8 Abs. 6 der Hauptsatzung des S. -L. O. kann
die Grundwasserkommission durch Beschluss für ihre Sitzungen die Öffentlichkeit
ausschließen, wenn es das öffentliche Wohl oder die Wahrung schutzwürdiger
Interessen erfordert. Von dieser - auf eine gesetzliche Grundlage
zurückzuführenden - Befugnis hat die Grundwasserkommission mit dem in ihrer
ersten Sitzung am 21. August 2001 gefassten Beschluss Gebrauch gemacht, nach
dem die Sitzungen der Grundwasserkommission nicht öffentlich stattfinden
sollen.

181

Der Ausschluss der Öffentlichkeit ist auch unter Berücksichtigung der großen
Bedeutung der Sitzungsöffentlichkeit in nicht zu beanstandender Weise erfolgt.

182

Zu den Anforderungen vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. April 2001
- 15 A 3021/97 -, DÖV 2001, 916 = DVBl. 2001, 1281 = NWVBl. 2002, 31 = NVwZ-
RR 2002, 135, und vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris.

183

Wie der Beklagte überzeugend dargelegt hat, ist es Ziel der
Grundwasserkommission, die Probleme des ansteigenden Grundwassers und die
dafür zur Verfügung stehenden Lösungsmöglichkeiten unter allen Facetten zu
beleuchten. Die Arbeit der Grundwasserkommission lebt davon, dass die
Sitzungsteilnehmer, zu denen insbesondere auch Vertreter von wirtschaftlichen
Unternehmen zählen, sich unbefangen zu den jeweils erörterten Fragen äußern
können, ohne befürchten zu müssen, sich in der Öffentlichkeit für die geäußerten
Auffassungen rechtfertigen zu müssen. Wenn aber die Sitzungen der
Grundwasserkommission öffentlich wären und damit für jedermann die Möglichkeit
eröffnet wäre, den Sitzungen beizuwohnen, stünde zu befürchten, dass derartige
unbefangene Meinungsäußerungen unterblieben und damit das angestrebte Ziel der
Grundwasserkommission nicht erreicht werden könnte. Insbesondere die Erörterung
von Themenkreisen, die Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse, Haftungsfragen und
sensible finanzielle Angelegenheiten betreffen, stellt einen hinreichenden Grund dar,
die Öffentlichkeit von den Sitzungen auszuschließen.

184

Dafür, dass die Grundwasserkommission die ihr zustehende Befugnis in
fehlerhafter Weise ausgeübt haben könnte, besteht demnach kein Anhalt.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit nur zum
Zwecke der Beschränkung von Informationszugangsrechten der Bürger erfolgt sein
könnte. Für eine sachgerechte Ausübung der Befugnis spricht im Übrigen auch, dass
auf Seiten der Grundwasserkommission das Bestreben festzustellen ist, die
Vertraulichkeit der Beratungen auch tatsächlich sicherzustellen. Dies zeigt sich
namentlich in dem Umstand, dass von den an den Sitzungen teilnehmenden Bürgern
aus den betroffenen Gemeinden die Abgabe einer Vertraulichkeitserklärung verlangt
wird.

185

Entgegen der Auffassung des Klägers bedarf es keines formellen Gesetzes, in
dem die Vertraulichkeit der Beratungen der Grundwasserkommission ausdrücklich
geregelt ist. Nach dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG
reicht es vielmehr aus, dass die Vertraulichkeit gesetzlich "vorgesehen" ist. Das ist
hier der Fall. Der Grundwasserkommission - eine Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2
RL 2003/4/EG - ist aufgrund eines formellen Gesetzes - der Kreisordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen - die Möglichkeit eingeräumt, die Vertraulichkeit der
Beratungen zu begründen. Von dieser Möglichkeit hat sie in nicht zu beanstandender
Weise Gebrauch gemacht.

186

Die Bekanntgabe der hier in Rede stehenden Passagen aus den
Sitzungsniederschriften hätte auch negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der
Beratungen. Denn aus den im Zusammenhang mit dem sachlichen Grund für den
Ausschluss der Öffentlichkeit dargestellten Erwägungen wäre eine erhebliche
Beeinträchtigung der Effektivität der Arbeit der Grundwasserkommission zu erwarten,
wenn die Sitzungsteilnehmer damit rechnen müssten, dass ihre
Meinungsäußerungen in den Sitzungen über die Veröffentlichung der
Sitzungsniederschriften publik würden.

187

Die nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 RL 2003/4/EG vorzunehmende Einzelfallabwägung
führt dazu, dass der Zugang zu den in Rede stehenden Passagen aus den
Sitzungsniederschriften zu versagen ist. Denn das Interesse an der Verweigerung
der Bekanntgabe überwiegt das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe. Dem
Interesse an einer möglichst uneingeschränkten Arbeit der Grundwasserkommission
kommt in Anbetracht der mit dem Anstieg des Grundwassers verbundenen Probleme
für mehrere Tausend Häuser im Kreisgebiet eine große Bedeutung zu. Da die
Effektivität der Arbeit der Kommission beeinträchtigt wäre, wenn die
Sitzungsteilnehmer befürchten müssten, dass ihre unbefangenen
Meinungsäußerungen publik würden, muss das öffentliche Interesse an der
Bekanntgabe der Passagen aus den Sitzungsniederschriften vorliegend
zurücktreten.

188

Da aufgrund der vorstehenden Erwägungen der Ausnahmetatbestand aus Art. 4
Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG eingreift, bedarf es keiner Entscheidung, ob
die Niederschriften über die Sitzungen der Grundwasserkommission auch als interne
Mitteilungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Buchst. e RL 2003/4/EG anzusehen
sind und auf der Grundlage dieser Bestimmung ebenfalls der Zugang verweigert
werden könnte.

189

Vgl. in diesem Sinne etwa Schrader, a.a.O., § 7 Rn. 29.

190

2. Auch die zweite als Anspruchsgrundlage in Betracht kommende Vorschrift des
§ 4 Abs. 1 IFG NRW greift nicht durch.

191

Dabei kann offen bleiben, ob einem Anspruch aus dieser Bestimmung, soweit er
auf die Gewährung eines Zugangs zu Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1
RL 2003/4/EG gerichtet ist, schon die Subsidiaritätsklausel des § 4 Abs. 2 Satz 1
IFG NRW entgegensteht. An ein Eingreifen der Subsidiaritätsklausel könnte zu
denken sein, wenn man die Regelungen in der Richtlinie 2003/4/EG als besondere
Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen verstünde.

192

Vgl. in diesem Zusammenhang für eine Eingreifen der Subsidiaritätsklausel
gegenüber einem Anspruch aus § 4 Abs. 1 UIG 2001: Haurand/ Stollmann, in: Praxis
der Kommunalverwaltung, Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für
das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: April 2003, § 4 Anm. 3.2; für ein
Eingreifen der vergleichbaren Subsidiaritätsklausel aus § 1 Abs. 3 des
Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes gegenüber einem Anspruch aus § 3
Abs. 1 UIG 2005: Jastrow/Schlatmann, IFG, 2006, Teil C § 1 Rn. 62; Reidt/Schiller,
a.a.O., § 3 UIG Rn. 30; Rossi, IFG, 2006, § 1 Rn. 109; Scheel, in:
Berger/Roth/Scheel, IFG, 2006, § 1 Rn. 133.

193

Gegen ein Eingreifen der Subsidiaritätsklausel könnte aber sprechen, dass mit
der unmittelbaren Anwendung der Richtlinie 2003/4/EG nur ein Mindeststandard an
Zugang zu Umweltinformationen gewährleistet wird. Das Recht der Mitgliedstaaten,
Vorschriften beizubehalten oder einzuführen, die der Öffentlichkeit einen weiteren
Zugang zu Informationen gestatten als in der Richtlinie vorgesehen, ist ausdrücklich
unberührt geblieben (vgl. Erwägungsgrund 24 der RL 2003/4/EG).

194

Diese Frage bedarf vorliegend aber keiner Entscheidung. Denn ein Anspruch aus
§ 4 Abs. 1 IFG NRW scheitert jedenfalls an dem Ausschlussgrund des § 7 Abs. 1
Fallvariante 3 IFG NRW, dessen Voraussetzungen hier vorliegen.

195

Nach dieser Bestimmung ist ein Antrag auf Informationszugang abzulehnen für
Protokolle vertraulicher Beratungen. Die Niederschriften über die Sitzungen der
Grundwasserkommission stellen derartige Protokolle dar.

196

Wie bereits im Rahmen der Prüfung des Ausnahmetatbestands aus Art. 4 Abs. 2
Satz 1 Buchst. a RL 2003/4/EG festgestellt, handelt es sich bei den im vorliegenden
Zusammenhang in Rede stehenden Passagen aus den Sitzungsniederschriften
durchgängig um die Wiedergabe von Beratungen. Der Inhalt des Begriffs der
Beratungen im Sinne der Richtlinie ist deckungsgleich mit demjenigen des
Informationsfreiheitsgesetzes NRW.

197

Diese Beratungen sind vertraulich, da die Grundwasserkommission beschlossen
hat, dass ihre Sitzungen nicht öffentlich sind. Wie ebenfalls im Zusammenhang mit
den Ausführungen zum Ausnahmetatbestand aus Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a RL
2003/4/EG festgestellt worden ist, ist für den Ausschluss der Öffentlichkeit eine
gesetzliche Grundlage vorhanden, von der in einer nicht zu beanstandenden Weise
Gebrauch gemacht worden ist.

198

Da mithin die Voraussetzungen des Ausschlussgrunds aus § 7 Abs. 1
Fallvariante 3 IFG NRW gegeben sind, könnte ein Zugangsanspruch des Klägers nur
dann bestehen, wenn die Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW zur
Anwendung gelangen könnte. Dies kommt jedoch nicht in Betracht, da die in Rede
stehenden Passagen aus den Sitzungsniederschriften keine Ergebnisse der
vertraulichen Beratungen beinhalten.

199

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

200

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

201

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO
liegen nicht vor.

202