Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-03-21, Aktenzeichen 3 S 4115/20

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. November 2020 - 4 K 846/20 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 30.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.-Nr. ..., ... -straße ..., in Freiburg. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der „Satzung über den Schutz der Gesamtanlage 'Historische Altstadt und Innenstadtbereich' der Stadt Freiburg i.Br.“ vom 1.12.1987 (Gesamtanlagenschutzsatzung). Bei einer „Historischen Ortsanalyse“ aus dem Jahr 2017 ordnete das Landesamt für Denkmalschutz das auf dem Grundstück vorhandene Gebäude als „erhaltenswerte historische Bausubstanz“, aber nicht als Kulturdenkmal ein. Das Grundstück liegt ferner im Geltungsbereich des einfachen Bebauungsplans Nr. 1-047 „ ... -straße“, der ein besonderes Wohngebiet und eine straßenseitige Baulinie festsetzt.

2

Unter dem 11.7.2018 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zum Abbruch des bestehenden Gebäudes und zum Neubau eines Beherbergungsbetriebs. Mit Stellungnahme vom 8.11.2018 lehnte die untere Denkmalschutzbehörde der Beklagten die Erteilung einer Zustimmung nach § 19 Abs. 2 DSchG ab, weil es mit dem Abbruch zu einer erheblichen Beeinträchtigung des geschützten Erscheinungsbilds der Gesamtanlage „Historische Altstadt und Innenstadtbereich“ komme. Mit Bescheid vom 19.12.2018 lehnte die Beklagte den Bauantrag unter Hinweis auf die denkmalschutzrechtliche Stellungnahme ab und führte ergänzend aus, das Vorhaben füge sich auch nach dem Maß der baulichen Nutzung, insbesondere hinsichtlich der Traufhöhe, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 17.1.2020 unter Ergänzung denkmalschutzrechtlicher Ermessenserwägungen zurück. Die daraufhin erhobene Klage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 26.11.2020 (4 K 846/20) ab.

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Gegen dieses der Klägerin am 11.12.2020 zugestellte Urteil richtet sich der am 16.12.2020 beim Verwaltungsgericht eingegangene und mit Schriftsatz an den Verwaltungsgerichtshof am 11.2.2021 begründete Antrag auf Zulassung der Berufung.

II.

4

Der zulässige, insbesondere rechtzeitig gestellte und begründete Antrag hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht dargelegt und liegen nicht vor.

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1. a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten derart in Frage gestellt wird, dass ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens möglich erscheint (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 -, juris Rn. 11; Senatsbeschl. v. 11.5.2015 - 3 S 2420/14 -, juris Rn. 15). Es reicht nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen. Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente schlagen dann nicht auf das Ergebnis durch, wenn das angefochtene Urteil sich aus anderen Gründen als richtig darstellt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, juris Rn. 9). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung (vgl. Senatsbeschl. v. 11.5.2015 - 3 S 2420/14 -, juris Rn. 15).

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Nach diesem Maßstab zeigt der Zulassungsantrag keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf.

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b) Die Einwände der Klägerin gegen die Wirksamkeit der Gesamtanlagenschutzsatzung der Beklagten greifen nicht durch.

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aa) (1) Der Zulassungsantrag macht geltend, die Satzung sei entgegen § 1 Abs. 3 DVO GemO nicht in vollem Wortlaut bekannt gemacht worden. Die Veröffentlichung des Lageplans sei nicht geeignet gewesen, der Öffentlichkeit den Inhalt der Satzung hinreichend bestimmt zur Kenntnis zu bringen, weil er nur etwa 10 % der Originalgröße gehabt habe. Maßstab und räumlicher Geltungsbereich seien nicht wirklich erkennbar gewesen. Der Lageplan habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nur eine beschreibende oder informatorische Bedeutung, weil er in § 2 Gesamtanlagenschutzsatzung zum Bestandteil der Satzung erklärt worden sei. Eine nur nachrichtliche Bedeutung des Lageplans ergebe sich auch nicht aus der textlichen Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs in § 2 Abs. 1 Gesamtanlagenschutzsatzung, weil danach entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unklar sei, ob die genannten Straßenzüge noch zum Geltungsbereich gehörten. Eine Ersatzbekanntmachung sei nicht erfolgt.

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(2) § 1 Abs. 2 DVO GemO in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung maßgeblichen Fassung vom 13.2.1976 (jetzt § 1 Abs. 3 DVO GemO) setzt voraus, dass die Satzung „mit ihrem vollen Wortlaut“ bekannt gemacht wird. Das erfordert bei einer Wiedergabe von Plänen und zeichnerischen Darstellungen deren vollständige Abbildung. Nicht zwingend erforderlich ist hingegen, dass der veröffentlichte Plan denselben Maßstab aufweist wie das ausgefertigte Original. Auch die fehlende Bekanntgabe oder schwierige Lesbarkeit des Maßstabs bzw. der Legende führt nicht zwingend zu einem wesentlichen Bekanntmachungsfehler. Maßgeblich ist vielmehr der Sinn und Zweck der Bekanntmachung. Diese hat als notwendiger Bestandteil des Normsetzungsverfahrens die Funktion, den Inhalt der beschlossenen Satzung zu publizieren und damit der Öffentlichkeit mit der gebotenen Deutlichkeit zur Kenntnis zu bringen. Bei der Bekanntmachung geht es - anders als bei der Ausfertigung - nicht um Übereinstimmungsnachweise, sondern um die verlässliche Information der Öffentlichkeit. Für die Aussagekraft einer Karte kann deshalb nichts Anderes gelten als für die Lesbarkeit des übrigen Satzungstextes, die nicht davon abhängt, ob etwa die Schriftgröße mit derjenigen des Gemeinderatsprotokolls identisch ist. Etwas Anderes mag nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalles gelten, wenn nur eine feinmaßstäbliche Wiedergabe die Öffentlichkeit hinreichend bestimmt informiert, etwa wenn Flurstücke durchschnitten werden (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.8.1996 - 8 S 269/96 -, VBlBW 1997, 59; Urt. v. 23.7.2020 - 1 S 1584/18 -, juris Rn. 55; Urt. v. 10.9.2019 - 8 S 2050/17 -, juris Rn. 37; jeweils m.w.N.).

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(3) Nach diesen Maßgaben hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die Bekanntmachung den Geltungsbereich der Satzung der Öffentlichkeit hinreichend deutlich zur Kenntnis bringt. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, wird der Geltungsbereich bereits in § 2 Abs. 1 Gesamtanlagenschutzsatzung textlich hinreichend umschrieben. Danach wird die Gesamtanlage begrenzt durch die im Einzelnen benannten großen Ringstraßen in ihrem früheren Verlauf. Diese Abgrenzung ist auch in dem sehr kleinen Lageplan deutlich erkennbar, der den Geltungsbereich mit einer doppelten Linie umrandet. Der Maßstab ist auf dem Lageplan angegeben und in der Verkleinerung gut lesbar. Dass die Legende hingegen nur schwer entzifferbar ist, macht die Bekanntmachung nicht rechtsfehlerhaft. Es ist bereits fraglich, ob die Legende, die in dem der Satzung beigefügten Lageplan enthalten ist, als „Wortlaut“ der Satzung angesehen werden kann; denn sie dient allein dazu, die grafische Abbildung im Lageplan näher zu erläutern (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.9.2019 - 8 S 2050/17 -, juris Rn. 37). Dieser ist aber auch ohne diese Zusatzangabe ohne weiteres verständlich. Der Bedeutungsgehalt der doppelten Linie als Umgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung ist offenkundig, ohne dass es einer Legende bedürfte, weil es sich um die einzige grafische Hervorhebung auf dem Plan handelt und diese entsprechend der textlichen Beschreibung klar erkennbar entlang des sog. Altstadtrings verläuft, der die Innenstadt durch breite Straßen von der äußeren Bebauung abgrenzt und auch auf dem stark verkleinerten Lageplan gut erkennbar ist. Damit ist die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Funktion der Bekanntmachung, den Inhalt der Satzung der Öffentlichkeit deutlich zur Kenntnis zu bringen, erfüllt.

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Auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob der Lageplan den Geltungsbereich der Gesamtanlagenschutzsatzung nur nachrichtlich wiedergibt oder konstitutiv feststellt, kommt es danach in diesem Zusammenhang nicht mehr an.

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bb) (1) Der Zulassungsantrag rügt weiter, dass die Gesamtanlagenschutzsatzung nicht ordnungsgemäß ausgefertigt sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehle es an der für die ordnungsgemäße Ausfertigung erforderlichen „gedanklichen Schnur“ zwischen dem Satzungsbeschluss und dem Lageplan als Bestandteil der Satzung. Eine sichere Zuordnung des Lageplans sei nicht möglich, weil sich aus § 2 Abs. 2 Gesamtanlagenschutzsatzung nicht ergebe, welcher Lageplan in welcher Fassung und in welcher Ausfertigung gemeint sei.

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(2) Der Klägerin ist zuzugeben, dass die Beklagte ein ausgefertigtes Original des Lageplans nicht vorlegen konnte. Der (eventuelle) Verlust eines Originaldokuments führt aber nicht schon für sich genommen zur Ungültigkeit oder zum Außerkrafttreten der betreffenden Satzung. Daraus folgt auch, dass nicht allein wegen des Verlusts von Originalunterlagen die Fehlerhaftigkeit der Ausfertigung unterstellt werden darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1.4.1997 - 4 B 206.96 -, NVwZ 1997, 890; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.1.1998 - 8 S 2430/97 -, juris Rn. 30; Urt. v. 04.12.2003 - 5 S 1746/02 -, juris).

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Das Fehlen eines ausgefertigten Originals erschwert allerdings die Feststellung einer ordnungsgemäßen Ausfertigung. Aufgabe der rechtsstaatlich gebotenen Ausfertigung ist es zu gewährleisten, dass die Übereinstimmung des Inhalts der Satzung mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans durch das hierfür zuständige Organ geprüft und bestätigt wird. Weitere Anforderungen stellt jedenfalls das baden-württembergische Landesrecht nach ständiger Rechtsprechung aller Bausenate des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht; insbesondere ist es nicht Aufgabe der Ausfertigung, eine Originalurkunde herzustellen. Auch das Rechtsstaatsgebot stellt keine weitergehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.9.2014 - 4 B 29.14 -, juris Rn. 5). Zur Wahrung der Authentizitätsfunktion genügt es daher nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs, dass der Satzungsbeschluss in der Weise ausgefertigt wird, dass das ihn enthaltende Gemeinderatsprotokoll ordnungsgemäß ausgefertigt ist und dass in dem in Bezug genommenen Satzungsbeschluss, gewissermaßen als „gedankliche Schnur“, auf die sonstigen Bestandteile in einer Weise Bezug genommen wird, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließt (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 9.2.2009 - 3 S 2290/07 -, juris Rn. 25; VGH Baden-Württ., Urt. v. 8.5.1990 - 5 S 3064/88 -, NVwZ-RR 1991, 20; Urt. v. 2.11.2005 - 5 S 2662/04 -, juris; Urt. v. 19.9.2006 - 8 S 1989/05 -, juris Rn. 36 f.; Urt. v. 25.4.2007 - 5 S 2243/05 -, juris Rn. 32; Urt. v. 15.6.2016 - 5 S 1375/14 -, juris Rn. 36).

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(3) Diese Anforderungen sind hier erfüllt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Der Oberbürgermeister der Beklagten hat die Satzung mit dem vollständigen Satzungstext ausweislich der denkmalschutzrechtlichen Akten (Heft 1 AS. 293 ff.) am 3.12.1987 eigenhändig unterschrieben. Dieser war nach Aktenlage auch der Lageplan beigefügt (AS. 301). Außerdem hat der Oberbürgermeister das den vollständigen Satzungstext und den Lageplan enthaltende Gemeinderatsprotokoll am 1.12.1987 unterschrieben. Mit dieser Unterschrift hat er bestätigt, dass der Gemeinderat der Beklagten die Satzung in ihrem textlichen Teil einschließlich des als Anlage beigefügten Lageplans beschlossen hat.

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Entgegen dem Vorbringen des Zulassungsantrags ist damit auch die für die ordnungsgemäße Ausfertigung notwendige „gedankliche Schnur“ zwischen dem Satzungstext und den weiteren Teilen der Satzung gegeben. Nach der über die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts gefertigten Niederschrift haben die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung das Gemeinderatsprotokoll vom 1.12.1987 im Original vorgelegt; diesem war der Lageplan angeheftet, was auch der Zulassungsantrag nicht bestreitet. Auch sonst ergeben sich keine Zweifel an der Identität des Plans. Nach Aktenlage lag im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nur eine Fassung des Plans vor; inhaltliche Überarbeitungen oder Modifikationen, die Zweifel daran aufkommen lassen könnten, welcher Fassung der Gemeinderat zugestimmt hat, sind nicht ersichtlich. Daher ist es unschädlich, dass der Satzungstext und der Plan - soweit ersichtlich - kein Datum enthalten. Die Satzung beschreibt zudem in §§ 1, 2 Abs. 1 und 2 textlich den Inhalt des Plans und benennt dessen Maßstab. Es besteht daher vernünftiger Weise kein Zweifel daran, dass der bei den Akten befindliche und bekanntgemachte Lageplan mit dem Aufschrieb

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„Anlage zur

Satzung über den Schutz der Gesamtanlage Historische

Altstadt und Innenstadtbereich der Stadt Freiburg i.Br.

- Maßstab 1.2000 -

---- Ensembleschutz“

Bestandteil der Satzung ist.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Planverfasser nicht ausdrücklich benannt wird. Die Benennung des Planverfassers ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs lediglich als eine beispielhafte Möglichkeit der Identifizierung eines Plans benannt worden; den an die Ausfertigung zu stellenden Anforderungen kann aber auch auf andere Weise Genüge getan werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.9.2006 - 8 S 1989/05 -, juris Rn. 36 f. m.w.N.).

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cc) (1) Der Zulassungsantrag trägt weiter vor, der räumliche Geltungsbereich der Gesamtanlagenschutzsatzung entspreche nicht dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit. Angesichts der Ausdehnung der Gesamtanlage sei die gewählte Größe des Lageplans ungeeignet. Die Begrenzungslinie des Lageplans verlaufe auf den Straßen, so dass insoweit die räumliche Grenze des Geltungsbereichs unklar sei. Die textliche Beschreibung des Geltungsbereichs sei insbesondere in den Kreuzungsbereichen nicht nachvollziehbar, etwa zwischen dem westlichen Ende der Schreiberstraße und dem östlichen Ende der Faulerstraße sowie dem südlichen Ende des Schlossbergrings und dem nördlichen Ende des Schwabentorrings. Die Zweifel würden umso größer, wenn man der Ansicht des Verwaltungsgerichts folge, dass die Straßen selbst nicht Teil der Gesamtanlage seien. Diese Einwände greifen nicht durch.

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(2) Da es sich bei einer Gesamtanlagenschutzsatzung nach § 19 Abs. 1 DSchG um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG handelt, müssen die zur räumlichen Abgrenzung der Gesamtanlage dienenden Bestimmungen zweifelfrei erkennen lassen, welche Grundstücksflächen dem Genehmigungsvorbehalt des § 19 Abs. 2 DSchG unterworfen werden. Das erfordert grundsätzlich eine „parzellenscharfe Festlegung“. Soll dies durch einen Lageplan geschehen, müssen sich aus diesem die Grenzen des Geltungsbereichs der Satzung eindeutig entnehmen lassen. Das erfordert zumindest die Angabe eines eindeutigen und die Wahl eines geeigneten Maßstabs. Allerdings steht die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; es müssen sich dann aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.7.2020 - 1 S 1584/18 -, juris Rn. 60 ff. m.w.N.).

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(3) Nach diesen Maßgaben hält der Senat die Satzung mit dem Verwaltungsgericht für hinreichend bestimmt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, folgt die Begrenzung des Geltungsbereichs objektiv erkennbar den großen Ringstraßen in ihrem damaligen Verlauf. Namentlich die Straßenzüge Schwabentorring/Schlossbergring gehen ineinander über; auch die Schreiber- und die Faulerstraße haben einen eigenen Kreuzungsbereich, so dass schon nach dem Satzungstext der Grenzverlauf hinreichend deutlich wird. Wenn das Verwaltungsgericht weiter ausführt, selbst bei unterstellten geringfügigen Lücken durch in den Kreuzungsbereich einmündende weitere Straßen seien diese durch eine gedankliche Verbindung der beiden ausdrücklich genannten Straßen zu schließen, ist dem im Hinblick darauf zuzustimmen, dass nicht nur die textlichen Festsetzungen, sondern auch der Lageplan als Bestandteil der Satzung zu deren Auslegung heranzuziehen sind. Die vom Verwaltungsgericht hilfsweise herangezogene gedankliche Verbindung zwischen den genannten Straßen in der textlichen Beschreibung des Geltungsbereichs wird durch die im Lageplan eingezeichnete Begrenzungslinie zeichnerisch verdeutlicht. Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, dass die Straßen als solche nach dem Text der Satzung nicht zum Geltungsbereich gehören. Nach § 2 Abs. 1 Gesamtanlagenschutzsatzung wird die Gesamtanlage begrenzt durch die genannten Ringstraßen; diese stellen also die Grenzen des Geltungsbereichs dar. Nach Absatz 3 gehören zur Gesamtanlage die innerhalb der Grenzen liegenden baulichen Anlagen, Flurstücke, Straßen, Gassen, Wege und Plätze. Danach ist es unschädlich, dass die Begrenzungslinie auf dem Lageplan teilweise ungenau auf der Straße selbst zu verlaufen scheint. Dies rechtfertigt bei objektiver Betrachtung nicht den Schluss, dass Teile des Straßenkörpers noch zur Gesamtanlage gehören sollen, zumal die Unterschutzstellung der Erhaltung des historischen Orts-, Platz- und Straßenbildes dient (§ 1 Abs. 2 Gesamtanlagenschutzsatzung).

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Auch der gewählte Maßstab ist geeignet, den Grenzverlauf, hinreichend bestimmt darzustellen, zumal dieser sich - wie ausgeführt - auch in den tatsächlichen Straßenverläufen widerspiegelt. Einer Benennung der betroffenen Flurstücknummern bedurfte es nicht. Die insoweit strengeren Anforderungen im von der Klägerin in Bezug genommenen Urteil des 1. Senats des erkennenden Gerichtshofs vom 23.7.2020 (- 1 S 1584/18 -, juris) beruhen - worauf die Beklagte zutreffend hinweist - auf dem Umstand, dass in der dortigen Konstellation Widersprüche zwischen den textlichen und den zeichnerischen Darstellungen des Geltungsbereichs bestanden und Flurstücke durchschnitten wurden.

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Ob den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer eventuellen Teilnichtigkeit der Satzung zu folgen ist, kann danach offenbleiben.

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c) Auch der Einwand der Klägerin, sie habe im Fall der Wirksamkeit der Satzung jedenfalls einen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung nach §§ 19 Abs. 2, 7 Abs. 3 DSchG, weil das der Behörde eingeräumte Ermessen auf Null reduziert sei, greift nicht durch.

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aa) Nach § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG ist eine beantragte Genehmigung für eine vom Grundstückseigentümer begehrte Veränderung zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Liegen die Voraussetzungen aus § 19 Abs. 2 Satz 2 DSchG, nach denen eine Genehmigung zu erteilen „ist“, nicht vor, folgt daraus nicht etwa im Umkehrschluss, dass die Genehmigung zu versagen ist. Vielmehr hat die Behörde dann in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens darüber zu entscheiden, ob sie die beantragte Veränderung genehmigt. Hierbei ist es Aufgabe der Denkmalschutzbehörde, im Einzelfall - die unbestimmten Rechtsbegriffe des Gesetzes konkretisierend - die öffentlichen Denkmalschutzinteressen und die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers unter Beachtung des höherrangigen Rechts, insbesondere des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Dabei hat sie insbesondere die Grenze des Zumutbaren zu beachten. Denkmalschutzrechtliche Anforderungen dürfen insbesondere nicht dazu führen, dass selbst ein Eigentümer, der die im Interesse der Allgemeinheit geschuldete Aufgeschlossenheit für die Belange des Denkmalschutzes zeigt, von seinem Baudenkmal oder sonst in den Bereich des Denkmalschutzes fallenden Gegenstand keinen - auch wirtschaftlich - vernünftigen Gebrauch mehr machen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, juris Rn. 85; BVerwG, Beschl. v. 17.11.2009 - 7 B 25.09 -, juris Rn. 15, und Beschl. v. 28.7.2016 - 4 B 12.16 -, juris Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.10.1988 -, NVwZ-RR 1989, 232; Urteil v. 16.11.2005 - 1 S 2953/04 -, juris Rn. 4; Urt. v. 22.11.2019 - 1 S 2984/18 -, juris Rn. 70, und Urt. v. 23.7.2020 - 1 S 1584/18 -, juris Rn. 115 m.w.N.).

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In der Regel ist es erforderlich, dass der Eigentümer die wirtschaftliche Unzumutbarkeit der Erhaltung des Denkmals in einer nachvollziehbaren Wirtschaftlichkeitsrechnung darlegt, die alle relevanten Faktoren berücksichtigt. Diese den Eigentümer treffende Darlegungslast entspricht der zwischen Denkmaleigentümer und Denkmalbehörden bestehenden Aufgabenverteilung und ist angemessen, weil regelmäßig nur der Eigentümer über die für die Vergleichsberechnung notwendigen Informationen verfügt. Welche Möglichkeiten sich bieten, ein Denkmal überhaupt zu nutzen, und wie die Wirtschaftlichkeit dieser Möglichkeiten einzuschätzen ist, sind Umstände, die im Lebensbereich des Eigentümers wurzeln und zu deren Klärung der Eigentümer deshalb regelmäßig ohne unzumutbare Schwierigkeiten im Stande ist. Zudem ist es gerade wegen der Privatnützigkeit des Eigentums Sache des Eigentümers, ein Nutzungskonzept für das Denkmal zu entwickeln und auf seine Realisierbarkeit zu prüfen und sich nicht ein solches Konzept von der Denkmalbehörde vorgeben zu lassen (BVerwG, Beschl. v. 28.7.2016 - 4 B 12.16 -, juris Rn. 7; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 22.11.2019 - 1 S 2984/18 -, juris Rn. 71 ff. m.w.N.).

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Unter Beachtung dieser Grundsätze ist die Frage, ob die Versagung der Zustimmung verhältnismäßig ist, nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs zu Kulturdenkmalen (§§ 6 ff. DSchG) zunächst anhand einer objektiv-objektbezogenen Vergleichsberechnung sowie unter Berücksichtigung des Ranges des Kulturdenkmals zu beurteilen. In aller Regel ist danach eine wirtschaftliche Belastung für den Eigentümer unzumutbar und deshalb unverhältnismäßig, soweit die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch die Erträge oder den Gebrauchswert des Kulturdenkmals aufgewogen werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.5.1988 - 1 S 1949/87 -, juris; Urt. v. 29.6.1992 - 1 S 2245/90 -, juris Rn. 37 ff.; Urt. v. 11.11.1999 - 1 S 413/99 -, juris Rn. 27 ff.; Urt. v. 22.11.2019 - 1 S 2984/18 -, juris Rn. 71 ff.)

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bb) Nach diesen Maßgaben begegnet das Urteil des Verwaltungsgerichts keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln.

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(1) Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, das geschützte Bild der Gesamtanlage werde durch das Vorhaben nicht nur unerheblich und nicht nur vorübergehend beeinträchtigt. Die im Widerspruchsverfahren nachgeholten und ergänzten Ermessenserwägungen seien nicht zu beanstanden. Insbesondere habe die Klägerin nicht dargelegt, dass ihr die Erhaltung des Gebäudes bzw. seiner Fassade wirtschaftlich unzumutbar sei. Die in der Rechtsprechung zu §§ 7 f. DSchG aufgestellten Anforderungen gälten aufgrund der vergleichbaren Interessenlage auch im Rahmen des § 19 DSchG. Die Beklagte habe zu Recht darauf abgestellt, dass es an einer nachvollziehbaren Wirtschaftlichkeitsberechnung fehle; es erschließe sich nicht, weshalb es nicht möglich sein solle, jedenfalls im Ansatz darzulegen, welche Aufwendungen für den Erhalt gerade des äußeren Erscheinungsbildes erforderlich seien, ggf. auch unter Einbeziehung des von der Beklagten vorgeschlagenen „dahinterliegenden“ Neubaus unter Erhalt der Fassade, und welcher Ertragswert hieraus zu ziehen sei. Dass das Gebäude wegen der von der Klägerin behaupteten massiven Schäden gar nicht zu erhalten wäre, sei ebenfalls nicht nachvollziehbar dargelegt. Die Klägerin habe auch nicht dargelegt, dass sie das Haus nicht zu einem angemessenen Preis verkaufen könne. Die Beklagte sei ferner ermessensfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Fassade des Gebäudes trotz der Schäden das geschützte Bild der Gesamtanlage mitpräge. Die Beklagte habe ferner die negativen Änderungen des Straßenbildes nach 1987 in den Blick genommen, jedoch in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass diese das öffentliche Interesse am Schutz der bestehenden historischen Gebäude nicht veränderten.

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(2) Der Zulassungsantrag hält dem entgegen, die zu §§ 6 ff. DSchG entwickelten Kriterien zur wirtschaftlichen Zumutbarkeit könnten nicht auf § 19 DSchG übertragen werden, weil diese Bestimmung nur dem Bildnisschutz, nicht aber dem Substanzschutz diene. Das „Bild“ der Gesamtanlage könne keine Nutzungserträge generieren; der Gebrauchswert einer Fassade lasse sich nicht sinnvoll bestimmen. Die Fokussierung auf die fehlende Wirtschaftlichkeitsberechnung habe dazu geführt, dass das Verwaltungsgericht das öffentliche Denkmalschutzinteresse im Verhältnis zu den nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsinteressen der Klägerin als zu gewichtig angesehen habe. Hinzu komme, dass die Fassade und das Gebäude selbst kriegsbedingt und durch neuzeitliche Veränderungen massive Schäden aufwiesen und einsturzbedroht seien und daher keinen gewichtigen Beitrag zum geschützten Erscheinungsbild der Gesamtanlage mehr leisten könnten. Zudem habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass das öffentliche Denkmalschutzinteresse in Bezug auf das Vorhabengrundstück ein geringeres Gewicht habe als bei Grundstücken an Stellen der Gesamtanlage, die noch dem geschützten Erscheinungsbild entsprächen. Der derzeitige Zustand habe mit dem als schutzfähig und schutzwürdig erkannten Erscheinungsbild nichts mehr gemein.

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(3) Diese Einwände greifen nicht durch. Auch der Zulassungsantrag macht nicht geltend, dass eine Genehmigungspflicht nach § 19 Abs. 2 DSchG besteht. Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass das der Beklagten danach eingeräumte Ermessen sich nicht zu einem Anspruch auf Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Zustimmung verdichtet hat.

32

Der erkennende Gerichtshof hat die für Kulturdenkmale entwickelten Maßstäbe zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit jedenfalls im Grundsatz auch auf Genehmigungen nach § 19 Abs. 2 DSchG angewandt (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 23.7.2020 - 1 S 1584/18 -, juris Rn. 115 unter Bezugnahme auf das zu einem Kulturdenkmal ergangene Urteil v. 10.10.1988 - 1 S 1849/88 -, NVwZ-RR 1989, 232; Urt. v. 16.11.2005 - 1 S 2953/04 -, juris Rn. 40). Danach hat der Eigentümer die Unzumutbarkeit der Erhaltung des im Geltungsbereich einer Gesamtanlagenschutzsatzung liegenden Gebäudes in wirtschaftlicher Hinsicht darzulegen. Entgegen der Auffassung des Zulassungsantrags stehen dem die unterschiedlichen Schutzgegenstände von §§ 6 ff. DSchG und § 19 DSchG nicht entgegen. Der Zulassungsantrag weist zurecht darauf hin, dass durch eine Satzung nach § 19 DSchG in erster Linie das Erscheinungsbild der Gesamtanlage und kein - jedenfalls kein vollständiger - Substanzschutz bezweckt wird (vgl. Davydov in Hager u.a., Denkmalrecht Baden-Württemberg, Kommentar, 2. Aufl., § 19 Rn. 4). Hieraus ist aber nicht zu folgern, dass es im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsberechnung nur auf den - kaum darstellbaren - isolierten Ertragswert des „Bildes“ ankommen kann. Dem schützenswerten Bild der Gesamtanlage kommt ein übergreifender Denkmalwert zu, ohne dass die Einzelanlagen aber ihre Selbstständigkeit verlieren (Strobl/Sieche, Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl., § 19 Rn. 2, zur Abgrenzung der Sachgesamtheit). Der Schutz des „Bildes“ der Gesamtanlage kann nur durch den Erhalt der einzelnen Eigentumsobjekte zumindest in ihrer äußeren Erscheinung gewährleistet werden. Die Kosten für die Erhaltung eines vom Gesamtanlagenschutz erfassten Eigentumsobjekts unter Wahrung des geschützten Bildes - hier der Fassade - können daher ohne weiteres dem Gebrauchs- bzw. Ertragswert des Gebäudes gegenübergestellt werden. Ob die zu den Kulturdenkmälern entwickelten Kriterien an eine Vergleichsberechnung in jeder Hinsicht auf das Genehmigungsverfahren nach § 19 Abs. 2 DSchG übertragbar sind, kann vorliegend dahinstehen. Denn die Klägerin hat die Vorlage einer Wirtschaftlichkeitsberechnung schon dem Grunde nach abgelehnt; ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche im Einzelnen nachvollziehbar wäre, bedarf daher keiner Entscheidung. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, enthalten insbesondere die von der Klägerin vorgelegten fachlichen Stellungnahmen bereits im Ansatz keine tauglichen Vergleichsberechnungen. Der mit der Begutachtung des Gebäudes beauftragte Steinmetzbetrieb äußert sich ausdrücklich nicht zu den Kosten einer Restaurierung. In der Stellungnahme von Dr. Rh. findet sich lediglich der Satz, dass für den Erhalt des Gebäudes ein die etwaigen Neubaukosten weit übersteigender Aufwand erforderlich wäre, ohne diese pauschale Behauptung näher zu substantiieren und den Ertragswert des Gebäudes den Erhaltungskosten gegenüberzustellen. Eine Baukostenvergleichsberechnung, bei der die Kosten der Sanierung etwaigen Neubaukosten eines vergleichbaren Objekts gegenübergestellt werden, ist grundsätzlich nicht geeignet, die Zumutbarkeitsfrage zu beantworten (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 11.11.1999 - 1 S 413/99 -, juris). Zudem hat die Klägerin nicht dargelegt, dass sie das Gebäude nicht unter zumutbaren Konditionen veräußern kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, juris Rn. 85). Hat die Klägerin aber insoweit ihrer Darlegungslast nicht Genüge getan, ist es nicht ermessensfehlerhaft, dem Gesamtanlagenschutz den Vorrang einzuräumen und von der Zumutbarkeit der Erhaltung auszugehen.

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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gibt es trotz der von der Klägerin dargelegten erheblichen Schäden und der Vernachlässigung des Gebäudes auch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Erhaltung des Gebäudes objektiv, d.h. unabhängig von der Rentabilität, unmöglich wäre. Dies ergibt sich insbesondere nicht aus den von der Klägerin vorgelegten fachlichen Stellungnahmen und wird auch im Zulassungsantrag nicht näher substantiiert.

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Das öffentliche Denkmalschutzinteresse ist auch im Übrigen nicht fehlgewichtet worden. Nach der historischen Ortanalyse des Landesamts für Denkmalschutz vom Juli 2017 handelt es sich bei dem streitgegenständlichen Gebäude um einen um 1900 errichteten dreigeschossigen Traufseitbau mit Satteldach und einer streng durch Fensterachsen und Gesimse gegliederten Putzfassade mit segmentbogigen Öffnungen im Erdgeschoss und aufwendig mit Rahmungen, Brüstungsfeldern und einem Balkon auf Steinkonsolen gestaltetem ersten Obergeschoss. Sockel, Gesimse und Fensterrahmungen sind aus Sandstein hergestellt. Nach den nicht substantiiert angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts stellt das Gebäude trotz der vorgenommenen Veränderungen, dem teilweisen Ersatz des Sandsteins und der erkennbaren Vernachlässigung in den letzten Jahren immer noch ein bauliches Zeugnis für die städtebauliche Situation um 1900 dar. Die bei den Akten befindlichen zahlreichen Fotografien bestätigen die Annahme der Beklagten und des Verwaltungsgerichts, dass die historische Fassade des Gebäudes mit den geschilderten baulichen Merkmalen noch erhalten und durchaus geeignet ist, das geschützte Bild der Gesamtanlage zu prägen. Dass die Substanz der Fassade in Teilen nicht mehr historisch ist, vermag - weil es vorliegend in erster Linie um Bildschutz und weniger um Substanzschutz geht - hieran nichts zu ändern. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, hat die Beklagte auch den Umstand, dass die Zahl der historischen Gebäude in der ... -straße zunehmend abnimmt, in den Blick genommen und ermessensfehlerfrei gewichtet. Auch nach den Ausführungen im Zulassungsantrag erschließt sich nicht, weshalb der Abbruch einer von wenigen historischen Fassaden in der ... -straße aus denkmalschutzrechtlicher Sicht leichter hinnehmbar sein sollte, als wenn noch eine Vielzahl historischer Gebäude oder Fassaden vorhanden wäre. Vielmehr liegt es im Rahmen des Ermessenspielraums der Behörde, einen solchen Verlust als erheblich einzuschätzen, weil hierdurch das schützenswerte Gesamtbild in diesem Bereich möglicherweise endgültig verloren ginge. Dass die Einbeziehung der ... -straße in das geschützte Gesamtensemble von vorneherein nicht gerechtfertigt gewesen wäre, macht der Zulassungsantrag nicht geltend. Auch auf den Umstand, dass andere Grundstückseigentümer das Erscheinungsbild der Straße offenbar trotz des Ensembleschutzes nachteilig verändert haben, kann sich die Klägerin nicht zu ihren Gunsten berufen.

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2. Die Rechtsache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung.

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Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist dann gegeben, wenn mit ihr eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung nicht geklärte Frage von allgemeiner, d. h. über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung aufgeworfen wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war und sich im Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Deshalb ist darzulegen, warum sich eine solche Frage im konkreten Fall in einem Berufungsverfahren stellt und aus welchem Grund sie im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf, d. h. über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 26.4.2019 - A 12 S 2038/18 - juris Rn. 2).

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Die Klägerin wirft als grundsätzlich bedeutsam folgende Frage auf:

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„Ist bei der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens nach § 19 Abs. 2 Satz 1 DSchG die Grenze des dem Eigentümer Zumutbaren auch - wie im Rahmen von § 6 Satz 1 DSchG - anhand einer objektiv-objektbezogenen Vergleichsberechnung der voraussichtlichen Investitions- und Bewirtschaftungskosten einerseits und der möglichen Nutzungserträge andererseits sowie unter Berücksichtigung des Ranges der geschützten Gesamtanlage zu beurteilen, die sich aufgrund der im Rahmen des § 19 Abs. 1 DSchG erforderlichen Interessenabwägung ergibt?“

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Wie unter 1. ausgeführt, hat der erkennende Gerichtshof die zur Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens entwickelten Grundsätze für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Genehmigungsversagung nach §§ 6 ff. DSchG auf die Genehmigungserteilung nach §§ 19 Abs. 2 DSchG übertragen. Die grundsätzlichen Einwände des Zulassungsantrags gegen die entsprechende Anwendbarkeit überzeugen wie dargelegt nicht. Trotz unterschiedlicher Schutzgegenstände ist die Interessenlage grundsätzlich vergleichbar. Die Frage, ob eine Vergleichsberechnung im Rahmen des § 19 Abs. 2 DSchG in jeder Hinsicht den in der Fragestellung genannten Anforderungen an eine Wirtschaftlichkeitsberechnung bei einem Kulturdenkmal entsprechen muss oder ob sich aus dem Umstand, dass vor allem das Erscheinungsbild des Eigentumsobjekts geschützt ist, praktische Unterschiede ergeben, hat sich dem Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich gestellt, weil es vorliegend bereits im Ansatz an einer nachvollziehbaren Wirtschaftlichkeitsberechnung fehlt. Wo die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelnen verläuft und in welchem Umfang Eigentümer durch die Versagung einer Abbruchgenehmigung in unzumutbarer Weise betroffen werden, hängt im Übrigen von den konkreten Umständen des jeweiligen Sachverhalts ab und ist einer verallgemeinerungsfähigen Klärung nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.11.2009 - 7 B 25.09 -, juris Rn. 16). Die aufgeworfene Frage ist daher nicht klärungsbedürftig bzw. nicht klärungsfähig.

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

41

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts.

42

Der Beschluss ist unanfechtbar.