Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-01-12, Aktenzeichen 10 B 1827/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0112.10B1827.00.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Wertfestsetzung für
beide Rechtszüge auf jeweils 100.000,- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag ist unbegründet. Die von dem Antragsteller
geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

3

I. Das Zulassungsvorbringen des Antragstellers ergibt keine
ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Beschlusses (Zulassungsgrund des § 146
Abs. 4 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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1. Es ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die angefochtene
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. Oktober 2000 - mit
der der Antragsgegner dem Antragsteller aufgegeben hat, nicht
mehr als 200 Personen gleichzeitig Einlass in die Diskothek "Am
K. 1-7" zu gewähren - rechtmäßig ist.

5

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen,
dass Gegenstand der dem Antragsteller am 19. August 1999
erteilten Baugenehmigung eine Diskothek für jedenfalls nicht
mehr als 200 Besucher ist. Dies folgt bereits daraus, dass der
Antragsteller keinen Bauantrag für eine Diskothek mit einer
größeren Besucherzahl als 200 Personen gestellt und
infolgedessen auch keine derartige Baugenehmigung erhalten
hat.

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aa) Bei einer Baugenehmigung handelt es sich um einen
mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt. Sie ergeht nur auf
Antrag (vgl. § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Der Antragsteller
bestimmt somit selbst, was Gegenstand des
Baugenehmigungsverfahrens ist. Es ist daher seine Sache, durch
seinen Bauantrag den Verfahrensgegenstand festzulegen,
namentlich eine genehmigungsfähige Art der Betriebsführung zu
entwickeln und zur Genehmigung zu stellen, sowie hierzu klar
und eindeutig alle für die Genehmigung notwendigen Angaben zu
machen, von denen die Bauaufsichtsbehörde auszugehen hat. Der
Antrag, der den Anforderungen der Bauprüfverordnung (BauPrüfVO)
zu genügen hat, muss so klar sein, dass auf ihn, wird ihm
stattgegeben, ein verständlicher, inhaltlich genau
abgegrenzter, eindeutig bestimmter Verwaltungsakt ergehen kann,
der Umfang und Bindung der Baugenehmigung regelt.

7

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.
September 1991 - 11 A 1604/89 - BRS 52
Nr. 144 mwN. und
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW,
Loseblatt, Stand Juli 2000, § 69 Rn. 13
ff. u. § 75 Rn. 20 ff.

8

Ein Bauantrag ist als Willenserklärung des Bürgers gegenüber
der Behörde nach dem erklärten Willen auszulegen, d. h. danach,
wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen
konnte.

9

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.
September 1991, aaO, mwN.

10

Für die Auslegung eines Bauantrags als Willenserklärung ist
zum einen auf die Angaben des Bauherrn in dem
Bauantragsformular, zum anderen auf die von ihm eingereichten
Bauvorlagen abzustellen. Soweit diese von der Behörde mit einem
Zugehörigkeitsvermerk versehen sind, werden sie zum
inhaltlichen Bestandteil der Baugenehmigung und haben Anteil an
ihren Rechtswirkungen. Ohne Zugehörigkeitsvermerk nehmen sie
nicht an der gemäß § 75 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW vorgeschriebenen
Schriftform der Baugenehmigung und damit an ihrer
Beweisfunktion teil. Mündliche Absprachen zwischen Bediensteten
der Bauverwaltung und dem Bauwilligen bzw. seinem Architekten
sind somit für den Inhalt der erteilten Baugenehmigung
regelmäßig ohne Bedeutung.

11

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.
Dezember 1996 - 10 A 4248/92 - BRS 58
Nr. 216.

12

Jedenfalls vermögen sie weder fehlende Bauvorlagen zu
ersetzen noch gar den Inhalt vorhandener Bauvorlagen zu
verändern.

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bb) Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Baugenehmigung
vom 19. August 1999 in Verbindung mit der Nachtragsgenehmigung
vom 20. Juli 2000 auf der Grundlage des Bauantrags des
Antragstellers in Verbindung mit den durch
Zugehörigkeitsvermerk gekennzeichneten Bauvorlagen dahin
auszulegen, dass der Antragsteller nicht mehr als 200 Personen
gleichzeitig Zugang zur Diskothek gewähren darf.

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In seinem Bauantrag vom 12. April 1999 hat der Antragsteller
das zur Genehmigung gestellte Vorhaben, soweit es das hier
interessierende Obergeschoss betrifft, wie folgt umschrieben:
"Umbau des Obergeschosses: Nutzung als Tanzlokal, Diskothek
...". Weder im Bauantrag noch in der Bau- oder
Betriebsbeschreibung findet sich ein Hinweis auf die Zahl der
geplanten Nutzer. Bei der Berechnung der erforderlichen
Stellplätze geht der Antragsteller offenbar von (nur) ca. 100
Diskothekenbesuchern aus. Er ermittelt den Stellplatznachweis
wie folgt: "ca. 100 Sitzplätze/1 Stellplatz/5 Sitzplätze = 20
Stellplätze". Die Zahl der Sitzplätze ist von dem Antragsgegner
auf der Grundlage des Bestuhlungsplans mit Grüneintrag in 102
geändert worden. Es kann dahinstehen, ob - wofür einiges
spricht - die höchst zulässige Zahl der Diskothekenbesucher
damit 102 beträgt oder ob - wovon der Antragsgegner zugunsten
des Antragstellers ausgegangen ist - 200 gleichzeitige Nutzer
zugelassen sind (dann wäre die Baugenehmigung allerdings
mangels Nachweises der erforderlichen Stellplätze
rechtswidrig). Eine über 200 Personen hinausgehende Zahl von
Diskothekennutzern ist jedenfalls in keinem Fall Inhalt der
Baugenehmigung geworden.

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Etwas anderes wäre nur anzunehmen, wenn der Antragsteller in
dem Bauantragsformular die Rubrik I.A.16. ("Bauvorlagen für
besondere Bauvorhaben") angekreuzt, die insoweit erforderlichen
zusätzlichen Bauvorlagen beigefügt hätte und diese Bauvorlagen
mit dem Zugehörigkeitsvermerk zur Baugenehmigung versehen
worden wären. In der erwähnten Rubrik werden die besonderen
Bauvorhaben durch einen Klammerzusatz dahin erläutert, dass
dazu u.a. auch Vorhaben gehören, auf die § 106
Versammlungsstättenverordnung (VStättVO ) Anwendung findet.
Diese Vorschrift ist auf das Vorhaben des Antragstellers
anwendbar, wenn die Zahl der Besucher über 200 hinausgehen
soll.

16

Diskotheken zählen begrifflich zu den Versammlungsstätten im
Sinne der Versammlungsstättenverordnung. Nach § 2 Abs. 1
VStättVO sind Versammlungsstätten nämlich bauliche Anlagen oder
Teile baulicher Anlagen, die für die gleichzeitige Anwesenheit
vieler Menschen bei Veranstaltungen ... geselliger, ... oder
unterhaltender Art bestimmt sind. Diese Voraussetzungen erfüllt
eine Diskothek in gleicher Weise wie ein Kino oder ein
Konzertsaal.

17

Vgl. zu letzteren Beispielen:
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 54
Rn. 65;
Gädtke/Böckenförde/Temme/Heintz, BauO
NRW, 9. Auf., 1998, § 54 Rn. 27.

18

Nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 VStättVO gelten die Vorschriften der
Versammlungsstättenverordnung für den Bau und Betrieb von (u.
a.) Versammlungsstätten mit Versammlungsräumen, die einzeln
oder zusammen mehr als 200 Besucher fassen, also auch für die
von dem Antragsteller nach eigenen Angaben von vornherein
geplante "große" Diskothek (mehr als 200 gleichzeitige
Besucher).

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Ist damit auf das Vorhaben des Antragstellers der bei
Antragstellung noch geltende § 106 VStättVO (i.d.F. vom 1. Juli
1969, GV.NRW. S. 548) anzuwenden (vgl. hierzu nunmehr § 12
Abs. 2 BauPrüfVO), wären u.a. Angaben über die Zahl der
Besucher erforderlich gewesen (§ 106 Abs. 1 Nr. 2 VStättVO).
Des Weiteren hätte der Antragsteller im Lageplan gemäß § 106
Abs. 2 VStättVO die Anordnung und den Verlauf der Rettungswege
im Freien und die Bewegungsflächen für die Feuerwehr angeben
müssen.

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Da der Antragsteller die hiernach erforderlichen Angaben
nicht gemacht und die danach erforderlichen Unterlagen nicht
eingereicht hat, hat er lediglich eine Diskothek mit bis zu 200
Besuchern zur Genehmigung gestellt. Demzufolge bezieht sich
auch die erteilte Genehmigung nur hierauf. Was sich der
Antragsteller darüber hinaus vorgestellt hat, ist rechtlich
unerheblich.

21

Des Weiteren hätte der Antragsteller in dem
Bauantragsformular die Rubrik I.A.16. auch unter dem
Gesichtspunkt des dort ausdrücklich genannten § 29
Gaststättenbauverordnung (GastBauVO) ankreuzen und die gemäß
der genannten Vorschrift erforderlichen zusätzlichen
Bauvorlagen einreichen müssen. Erforderlich gewesen wären gemäß
§ 29 Abs. 1 Nr. 2 GastBauVO (in der seinerzeit maßgeblichen
Fassung vom 9. Dezember 1983, GV.NRW. 1984 S. 4; vgl. nunmehr §
12 Abs. 5 BauPrüfVO) u.a. Angaben über die Zahl der Gastplätze
(zu denen gemäß § 2 Abs. 6 GastBauVO Sitz- und Stehplätze für
Gäste gehören) und gemäß § 29 Abs. 2, 3 GastBauVO Lagepläne
über Anordnung und Verlauf der Rettungswege.

22

Hat der Antragsteller es aber versäumt, in seinem Bauantrag
kenntlich zu machen, dass das zur Genehmigung gestellte
Vorhaben auf Grund der beabsichtigten Besucherzahlen den weiter
gehenden Anforderungen der Versammlungsstättenverordnung bzw.
der Gaststättenbauverordnung unterliegt, konnte die
Bauaufsichtsbehörde den Bauantrag nur so verstehen, dass er
sich auf ein Vorhaben mit einer Nutzerzahl unterhalb der in § 1
Abs. 1 Nr. 4 VStättVO genannten Nutzerzahl (200 Besucher)
bezieht.

23

Der mangelnde Hinweis im Bauantragsformular, dass ein
besonderes Bauvorhaben im Sinne des § 106 VStättVO bzw. § 29
GastBauVO geplant sei, sowie die insoweit fehlenden besonderen
Bauvorlagen werden auch nicht etwa dadurch ersetzt, dass die
eingereichten allgemeinen Bauvorlagen wegen der dargestellten
Größe des Gastraums (280 m²), des Umfangs der Thekenanlage, der
Zahl der sanitären Anlagen, der Entlüftungsanlagen, der
Fluchttür- und Fluchtwegbreiten sowie der Einrichtung einer
Standleitung zur Feuerwehr Rückschlüsse auf beabsichtigte
größere Nutzerzahlen (über 200) zuließen. Es ist Sache des
Bauherrn zu entscheiden, ob er eine an den rechtlichen
Mindestanforderungen orientierte oder eine in räumlicher und
sonstiger Hinsicht großzügige Ausgestaltung der Grundstücks-
und Gebäudenutzung beabsichtigt. Dies entbindet ihn aber nicht
von der Verpflichtung, detaillierte Angaben zu dem geplanten
Nutzungsumfang jedenfalls dann zu machen, wenn dies für die Art
des Vorhabens rechtlich bedeutsam ist und sich gerade hieraus
weitergehende rechtliche Anforderungen ableiten.

24

Erst recht ist - nach der eingangs erwähnten Rechtsprechung
- für die Auslegung der dem Antragsteller erteilten
Baugenehmigung unerheblich, ob er während des
Bauantragsverfahrens die Dimensionierung des Vorhabens mit dem
Antragsgegner - was dieser im Übrigen bestreitet - und/oder dem
vorbeugenden Brandschutz des Kreises M. abgestimmt hat.
Derartige Gespräche wären nicht geeignet, einen unvollständigen
Bauantrag zu ergänzen oder gar die fehlenden Bauvorlagen zu
ersetzen.

25

b) Rechtlich nicht zu beanstanden ist, dass der
Antragsgegner mit der angefochtenen Bauordnungsverfügung den
Antragsteller als ordnungspflichtigen Störer in Anspruch
genommen hat. Der Antragsgegner durfte in Ausübung
pflichtgemäßen Ermessens darüber entscheiden, ob er den
Antragsteller gleichzeitig als Eigentümer des Grundstücks, als
Inhaber der Baugenehmigung und als Bauherrn oder den Pächter
als den Betreiber der Diskothek als Ordnungspflichtigen in
Anspruch nehmen wollte. Entgegen der Auffassung des
Antragstellers war dessen Inanspruchnahme durchaus geeignet,
rechtmäßige Zustände herzustellen und Gefahren für Leib und
Leben der Diskothekenbesucher abzuwehren. Sie drängte sich hier
insoweit geradezu auf, als es um die inhaltliche
Konkretisierung und Durchsetzung der dem Antragsteller
erteilten Baugenehmigung und im Weiteren um bauliche
Veränderungen (Anlegung eines zweiten Treppenraumes als
Rettungsweg) geht, die in erster Linie Sache des Eigentümers
sind. Dieser hatte zudem die vorzeitige Ingebrauchnahme der
Diskothek beantragt. Weiterhin ist nicht zweifelhaft, dass der
Antragsteller - sei es über vertragliche
Gestaltungsmöglichkeiten, sei es auf sonstigem Wege - Einfluss
auf die maximale Besucherzahl nehmen kann. Dies wird, wie die
von dem Antragsteller erwähnte Schadensersatzdrohung des
Betreibers belegt, durch den tatsächlichen Geschehensablauf
bestätigt.

26

c) Die Inanspruchnahme des Antragstellers ist schließlich
entgegen seiner Auffassung nicht unter dem Aspekt
unverhältnismäßig, dass ihm nach eigenen Angaben durch eine
Beschränkung der Besucherzahl auf 200 wirtschaftliche Nachteile
- wegen der von dem Diskothekenbetreiber angekündigten
Auflösung des langfristigen Pachtvertrages - in einer
Größenordnung zwischen 1,2 und 1,5 Millionen DM drohen.
Angesichts der Erfahrungen mit Diskothekenbränden in der
Vergangenheit, bei denen auf Grund brandschutztechnischer
Mängel immer wieder zahlreiche Todesopfer zu beklagen waren,
wäre es geradezu unverantwortlich, wirtschaftlichen Interessen
des Eigentümers oder Betreibers Vorrang vor dem
Sicherheitsinteresse der Diskothekenbesucher einzuräumen.

27

d) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen
Entscheidung bestehen auch nicht deshalb, weil das Vorhaben des
Antragstellers in dem von ihm beabsichtigten Nutzungsumfang
ohne weiteres genehmigungsfähig wäre und deshalb anstelle der
angefochtenen Ordnungsverfügung genau so gut eine
Nachtragsgenehmigung ergehen könnte. Abgesehen davon, dass
Gegenstand einer Nachtragsgenehmigung nur kleinere Änderungen
des Bauvorhabens, nicht aber - wie hier - ein aliud, sein
dürfen,

28

vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte,
a.a.O. § 75 Rn. 75 ff.,

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fehlt es (nach wie vor) an den erforderlichen Bauvorlagen
für ein Bauvorhaben, das nach § 68 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 7, 11
BauO NRW in der ab 1. Juni 2000 gültigen Fassung des Art. I Nr.
46, III des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesbauordnung
vom 9. November 1999 (GV.NRW. S. 622) im normalen
Baugenehmigungsverfahren zu beurteilen ist.

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Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Die
neue Bauordnung in NRW, 2. Aufl., § 68
Rn. 15 u. 19.

31

Insbesondere hat der Antragsteller kein Brandschutzkonzept
gemäß § 69 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW, § 9 BauPrüfVO (in der
Fassung der Verordnung vom 20. Februar 2000 - GV.NRW. S. 226)
vorgelegt. Auch ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller
den in §§ 11, 12 Abs. 2 und 5 BauPrüfVO normierten
Anforderungen bezüglich der Einreichung zusätzlicher
Bauvorlagen bei Sonderbauten genügt hätte. Derzeit spricht im
Übrigen vieles dafür, dass das Vorhaben in dem von dem
Antragsteller beabsichtigten Nutzungsumfang die
brandschutztechnischen Anorderungen nicht erfüllt, insbesondere
nicht den Anforderungen des § 23 VStättVO, § 37 BauO NRW an
notwendige Treppen und Treppenräume entspricht. Dem lassen sich
nicht die Ausführungen in dem von dem Antragsteller
überreichten Gutachten eines Ingenieurbüros für Brandschutz und
Bauwesen vom 18. September 2000 entgegenhalten. Denn auch dort
wird die Forderung erhoben, dass die vorhandenen Notleitern
durch eine Nottreppe in den erforderlichen Ausmaßen ersetzt
(und weitere brandschutztechnische Vorkehrungen getroffen)
werden. Eine in dem Gutachten für einen Übergangszeitraum für
vertretbar gehaltene Nutzung der Diskothek durch ca. 500
Besucher, die durch ein Abstellen auf die geschätzte
Rettungskapazität der vorhandenen Notleitern begründet wird,
steht ersichtlich nicht im Einklang mit den oben genannten
Rechtsvorschriften. Weiterhin ist der Nachweis der gemäß § 51
Abs. 1 Satz 1 BauO NRW erforderlichen Stellplätze für eine über
102 Besucher hinausgehende Nutzerzahl bislang nicht erbracht
worden. Auch die von dem Antragsgegner angeführten
planungsrechtlichen Bedenken hat der Antragsteller mit seinem
Zulassungsvorbringen nicht entkräftet.

32

2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung
bestehen auch insoweit nicht, als das Verwaltungsgericht den
Antrag des Antragstellers abgelehnt hat, ihm im Wege des
Erlasses einer einstweiligen Anordnung die vorzeitige
Ingebrauchnahme der Diskothek durch gleichzeitig mindestens 500
Personen zu gestatten. Abgesehen davon, dass bereits die
Erteilung einer Baugenehmigung im Wege des Erlasses einer
einstweiligen Anordnung wegen der darin liegenden Vorwegnahme
der Hauptsache grundsätzlich unzulässig ist,

33

vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 26.
Oktober 1979 - I B 83/79 -BRS 35 Nr.
174; OVG Berlin, Beschlüsse vom 14.
März 1989 - 2 S 35.88 - BRS 49 Nr. 162
und vom 11. März 1991 - 2 S 1.91 - BRS
52 Nr. 167; Niedersächsisches OVG,
Beschluss vom 8. September 1993 - 6 M
3885/93 - BRS 55 Nr. 155,

34

hat der Antragsteller im vorliegenden Fall jedenfalls das
Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht dargetan. Insoweit
kann auf die obigen Ausführungen zur mangelnden gegenwärtigen
Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten Vorhabens Bezug
genommen werden.

35

II. Da nach den vorstehenden Darlegungen die
Erfolgsaussichten des Antragstellers in einem etwaigen
Hauptsacheverfahren derzeit zu verneinen sind, ist auch der
Zulassungsgrund des § 146 Abs. 4 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
(tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache)
nicht gegeben.

36

III. Schließlich greift auch der von dem Antragsteller
geltend gemachte Zulassungsgrund des § 146 Abs. 4 iVm § 124
Abs. 2 Nr. 5 VwGO (Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung
beruht) nicht durch.

37

1. Der Antragsteller rügt das Ergehen einer
Überraschungsentscheidung durch das Verwaltungsgericht und
damit eine Verletzung rechtlichen Gehörs, weil er keine
Gelegenheit gehabt habe, zum Schriftsatz des Antragsgegners vom
17. November 2000 Stellung zu nehmen. Es kann dahinstehen, ob
das Verwaltungsgericht mit seiner Entscheidung bis zum Eingang
einer Stellungnahme des Antragstellers hätte zuwarten müssen.
Es ist nämlich nicht ersichtlich, dass der - hier unterstellte
- Verfahrensmangel Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens
gehabt hat. Die im Zulassungsverfahren nachgeholte
Stellungnahme und die in diesem Zusammenhang überreichte
eidesstattliche Versicherung des Architekten Lucht wären für
den Ausgang des Verfahrens rechtlich unerheblich gewesen. Denn
die behaupteten mündlichen Erläuterungen gegenüber der
Bauaufsichtsbehörde wären nicht geeignet gewesen, den Umfang
der Baugenehmigung auszudehnen, da dieser, wie dargelegt,
maßgeblich durch den Inhalt der schriftlichen Bauvorlagen
bestimmt wird.

38

2. Ein Verfahrensmangel ist auch nicht darin zu sehen, dass
das Verwaltungsgericht den Betreiber der Diskothek in dem
vorliegenden Verfahren nicht beigeladen hat. Die angefochtene
Ordnungsverfügung richtet sich ausschießlich an den
Antragsteller. Damit liegen die Voraussetzungen des § 65 Abs. 2
VwGO, wonach ein Dritter, der an dem streitigen
Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, dass die Entscheidung
auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann (notwendige
Beiladung), beizuladen ist, nicht vor.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

40

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 25
Abs. 2 Satz 2 GKG. Der Senat hat den Streitwert im Hinblick auf
das erhebliche wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an
dem Ausgang des Verfahrens, das von ihm in der Größenordnung
zwischen 1,2 und 1,5 Millionen DM beziffert wird, angemessen
heraufgesetzt.

41

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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