Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-03-12, Aktenzeichen 20 L 453/20
ECLI:DE:VGK:2020:0312.20L453.20.00

Tenor

1. Der Antragsgegner wird verpflichtet, Videoaufnahmen und Videoaufzeichnungen auf dem X. Q. in L. -N. am 14.03.2020 zwischen 15.00 bis 18.00 Uhr durch die dort befindliche stationäre polizeiliche Videoanlage (sieben Videokameras) an drei Kameramasten nach außen erkennbar mittels mechanischer Sperren an den Videokameras, z.B. durch das Verhüllen mit einer Mülltüte oder durch das Verwenden einer blickdichten Folie, unmöglich zu machen.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner zu 2/3, die Antragssteller zu 1/3.

2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe

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Der wörtliche Antrag,

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„den Antragsgegner zu verpflichten, Videoaufnahmen und Videoaufzeichnungen des X. Platzes in L. -N. am 14.03.2020 zwischen 15.00 bis 18.00 Uhr durch die dort befindliche stationäre polizeiliche Videoanlage (7 Videokameras) an 3 Kameramasten nach außen erkennbar,

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a) durch Abbau aller befindlichen Videokameras am X. Q. ,

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hilfsweise,

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b) mittels mechanischer Sperren an den Videokameras (z.B. durch das Verhüllen mit einer Mülltüte oder durch das Verwenden einer blickdichten Folie)

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unmöglich zu machen,“

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hat nur mit dem Hilfsantrag Erfolg.

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Eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO darf nur ergehen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt voraus, dass sowohl das streitige Rechtsverhältnis und der sich aus diesem ergebende und einer (vorläufigen) Regelung bedürfende Anspruch, der sog. Anordnungsanspruch, als auch die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der sog. Anordnungsgrund, besteht, wobei die dem Anordnungsanspruch und -grund zugrunde liegenden Tatsachen vom Antragsteller glaubhaft zu machen sind (§ 123 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

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Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend kann das Gericht nach § 123 VwGO grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und einem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang dasjenige gewähren, was er nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnte. Dieses Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache gilt allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG dann nicht, wenn die gerichtliche Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, weil dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.10.1998 – 2 BvR 745/88 – juris Rn 17 f.

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Ein Anordnungsgrund ist in einem solchen Fall nur dann glaubhaft gemacht, wenn es dem Antragsteller schlechthin unzumutbar ist, die Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten und das Begehren in der Hauptsache schon aufgrund der im vorläufigen Rechtschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten mit hoher Wahrscheinlichkeit besteht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.01.2008 – 14 B 1888/07 – juris Rn 4 f. m.w.N.

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Die von den Antragstellern begehrte Anordnung läuft auf die Vorwegnahme der Hauptsache hinaus. Die danach erforderlichen qualifizierten Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang erfüllt.

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Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren alleine möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass die Antragsteller einen Anspruch gegen den Antragsgegner mit dem Inhalt haben, dass dieser Videoaufnahmen und Videoaufzeichnungen während der Versammlung der Antragsteller nach außen erkennbar mittels mechanischer Sperren an den Videokameras unmöglich macht.

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Der Anordnungsanspruch folgt aus dem Grundrecht der Antragsteller als Versammlungsanmelder und Teilnehmer der Versammlung auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Im Rahmen des Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz geht das Gericht davon aus, dass die unverhüllte Präsenz der Kameras einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die Versammlungsfreiheit der Teilnehmer darstellt.

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Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammenzukommen. Dabei ist der Schutzbereich nicht nur dann betroffen, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern auch dann, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 – 1 BvR 2793/04 – juris Rn 14.

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In diese Freiheit wird durch die Präsenz der Kameras eingegriffen.

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Ein Eingriff in Grundrechte liegt nicht nur im Falle eines finalen staatlichen Ge- oder Verbotes vor, sondern schon durch jede staatliche Handlung, die dem Einzelnen ein grundrechtlich geschütztes Verhalten faktisch (beabsichtigt oder unbeabsichtigt) erschweren oder unmöglich machen kann.

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Vgl. VG Leipzig, Urteil vom 16.06.2016 – juris Rn 39 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 26.02.2002 – 1 BvR 670/91 –; BayVGH, Urteil vom 15.07.2008 – 10 BV 07.2143 – juris Rn 23 unter Verweis auf BVerfG vom 14.05.1983, BVerfGE 65, 1/43.

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Für den Fall der Videobeobachtung, also bei einer eingeschalteten Kamera, erschließt es sich ohne weiteres, dass das Bewusstsein, dass die Teilnahme einer Versammlung festgehalten wird, Einschüchterungswirkung hat, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Wer damit rechnen muss, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seines Grundrechts verzichten oder sich unter Einschränkung seiner grundrechtlich geschützten Freiheit anders verhalten. Dies gilt auch für den Fall, dass eine Aufzeichnung nicht erfolgen soll, solange die Versammlung einen friedlichen Verlauf nimmt. Auch im Falle der Information über den Umfang der Maßnahme vermag es die Möglichkeit der Videobeobachtung eine besondere Einschüchterung zu bewirken und damit in verfassungsrechtlich relevanter Weise auf die Ausübung der Versammlungsfreiheit einzuwirken.

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Vgl. so für den Fall der Videobeobachtung: OVG NRW, Beschluss vom 23.11.2010 – 5 A 2288/09 – juris Rn 3 f.; VG Münster, Urteil vom 21.08.2009 – 1 K 1403/08 – juris Rn 13 f. m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.02.2015 – 7 A 10683/14 – juris Rn 32 m.w.N.

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Gleiches gilt auch für den hier gegebenen Fall, in dem Kameras in einer Form installiert sind, bei der für den einzelnen Teilnehmer der Versammlung nicht erkennbar ist, ob und wann die Kameras eingeschaltet sind. Denn wer nicht wahrnehmen kann, wann bei der aufnahmebereiteten Kamera beabsichtigt oder gar versehentlich der Aufnahmeknopf betätigt wird, wird sich gleichermaßen beeinflusst fühlen und sich daher möglicherweise anders verhalten, als derjenige, der lediglich durch Polizeibeamte ohne Einsatz technischer Hilfsmittel wahrgenommen oder mit einem Fernglas beobachtet wird.

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Die Zusage, die Kameras während der Versammlung abzuschalten, lässt den Eingriff nicht entfallen. Ob und in welchem Umfang in der Vergangenheit Videobeobachtungen oder Videoaufzeichnungen bei Versammlungen tatsächlich erfolgt sind, ist unter anderem Gegenstand der bei Gericht anhängigen Parallelverfahren und bisher noch nicht abschließend geklärt. Jedoch bestehen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass jedenfalls eine Versammlung des Antragstellers zu 1. am 14.11.2019 zeitweise entgegen der Zusicherung des Antragsgegners durch eine Kamera – nach Vortrag des Antragsgegners allerdings versehentlich – beobachtet wurde.

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Vgl. Anlage 12 des Antragsschriftsatzes, Protokoll Workstation WS 0, unter der Uhrzeit 19:03:11 Uhr bis 20:15:04 Uhr für die Kamera „F.----platz 0“; sowie Anlage 13, Protokoll Workstation WS 00.

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Eine entsprechende Zusicherung müsste überdies auch an alle Versammlungsteilnehmer kommuniziert werden. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf die sich spontan einer Versammlung anschließenden Teilnehmer, denen auch mit einer Vorabinformation nicht geholfen wäre.

28

Vor diesem Hintergrund ist im Rahmen der summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht anzunehmen, dass allein ein Abschalten der Kameras sowie eine Zusicherung im Hinblick auf den dennoch bestehenden Anpassungsdruck sowie die Einschüchterungswirkung der Kamerapräsenz ausreichen. Denn für die Versammlungsteilnehmer ist in keiner Weise erkennbar, ob und dass die Kameras tatsächlich ausgeschaltet sind.

29

Hinsichtlich der Intensität des Eingriffs ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass die jederzeitige Möglichkeit der staatlichen Beobachtung und die Nichterkennbarkeit der Ausnutzung dieser Möglichkeit in besonderer Weise geeignet sind, vom Gebrauch der Versammlungsfreiheit abzuschrecken, weil das Grundrecht der Versammlungsfreiheit die Möglichkeit geben soll, sich mit eigenen, auch und insbesondere staatskritischen eigenen Überzeugungen in die Öffentlichkeit zu begeben, während zugleich die Verpflichtung besteht, sich hierbei nicht zu vermummen.

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Vgl. zu letzterem Gesichtspunkt auch BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08 – juris Rn 136.

31

Der Vortrag des Antragsgegners, ein signifikanter Einfluss auf die Ausübung des Versammlungsgrundrechts sei durch die offene Videobeobachtung nicht festzustellen gewesen, überzeugt nicht. Denn – wie bereits ausgeführt – ist nicht nur die Ausübung der Versammlungsfreiheit als solche, also die Teilnahme an einer Versammlung, grundrechtlich geschützt, sondern auch die Art und Weise der Ausübung dieser Freiheit.

32

Das Gericht folgt auch nicht der Auffassung des Antragsgegners, wonach nach dem anzulegenden objektiven Beurteilungsmaßstab ein vernünftiger Mensch nicht ernsthaft in Betracht ziehen würde, aufgrund der staatlichen Maßnahme von der Teilnahme an der Versammlung Abstand zu nehmen.

33

Vgl. zu diesem Maßstab: BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 – 6 C 46/16 juris Rn 33.

34

Denn – wie bereits ausgeführt – sieht das Gericht schon in der Präsenz von nicht erkennbar ausgeschalteten Kameras eine aus Sicht eines vernünftigen Menschen gegebene einschüchternde und abschreckende Wirkung. Dabei ist es – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – aus Sicht des Gerichts unerheblich, ob die Installation der Kameras im direkten Zusammenhang mit der Versammlung steht oder – wie hier – Beobachtungseinrichtungen nicht aus Anlass der Versammlung aufgestellt wurden. Denn die Eingriffsqualität einer Maßnahme hängt gerade nicht von einer bestimmten, nach außen auch gar nicht erkennbaren Willensrichtung der Polizei ab.

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Vgl. zu letzterem Gesichtspunkt auch Bay. VGH, Urteil vom 15.07.2008 – 10 BV 07.2143 – juris Rn 23; VG Leipzig, Urteil vom 17.06.2016 – 1 K 259/12 – juris Rn 40 m.w.N.

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Eine den Eingriff verfassungsrechtlich rechtfertigende gesetzliche Grundlage ist nicht erkennbar. Auch wenn die Eingriffsqualität von nur potentiell zur Beobachtung geeigneten Videokameras gegenüber der feststehenden Videobeobachtung oder sogar Aufzeichnung deutlich geringer ist, bedarf es auch insoweit aufgrund der möglichen Einschüchterungseffekte durch die Präsenz einer Kamera einer gesetzlichen Grundlage.

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Vgl. so wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 23.11.2010 – 5 A 2288/09 – juris Rn 4; VG Münster, Urteil vom 21.08.2009 – 1 K 1403/08 – juris Rn 36 f. m.w.N.

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Eine solche ergibt sich insbesondere nicht aus der Regelung des § 12a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 19a VersammlG, da die dortigen Voraussetzungen nicht vorliegen. Es bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass von der Versammlung erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Die in Rede stehende konkrete Versammlung umfasst eine Teilnehmerzahl von lediglich 300 Personen. Etwaige Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage sind weder vorgetragen noch erkennbar. Auf § 15a PolG NRW kann der Antragsgegner nicht zurückgreifen. Die Voraussetzungen liegen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht vor. Aufgrund der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts verbietet sich ein Rückgriff auf die polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlage. Diese sog. Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit bedeutet zwar nicht ausnahmslos, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden kann. Denn das Versammlungsgesetz enthält keine abschließende Regelung für die Abwehr aller Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können. Auf das Polizei- und Ordnungsrecht darf zurückgegriffen werden, wenn es um die Verhütung von - nicht versammlungsspezifischen - Gefahren geht.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.05.2019 – 6 B 149.18 – juris Rn 8, und vom 16.11.2010 – 6 B 58.10 – juris Rn 6; Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39.06 – juris Rn. 30.

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Solche sind hier weder erkennbar noch geltend gemacht.

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Auf das von den Antragstellern ebenfalls ins Feld geführte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG kommt es jedenfalls im Rahmen des Eilverfahrens nicht an, da hieraus für den konkreten Fall keine weitergehenden Ansprüche erwachsen.

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Das Gericht geht mangels entgegenstehender Anhaltspunkte und aufgrund der durch die Antragsteller vorgelegten Lichtbilder sowie der eidesstattlichen Versicherung des Antragstellers zu 1. mit den Antragstellern davon aus, dass sich auf dem X. Q. an den Kameramasten und Standorten insgesamt sieben Kameras befinden, auf die sich die Anordnung erstreckt. Da die Versammlung von 14.00 Uhr bis 19.00 Uhr in Form eines Aufzuges stattfinden soll, ist auch der beantragte Zeitraum von 15.00 bis 18.00 Uhr durch die Anordnung abzudecken.

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Der Einwand des Antragsgegners, dass das Abdecken einen hohen logistischen Aufwand erfordere, wie etwa den Einsatz eines Hubsteigers, führt zu keiner anderen Entscheidung. Die Organisation eines Hubsteigers, der nach dem Vortrag des Antragsgegners anzumieten und durch die Stadt L. zu genehmigen wäre, dürfte für den Antragsgegner keine unüberwindbare logistische Hürde darstellen. Die Stadt L. dürfte im Hinblick auf den bestehenden Zeitdruck in der Lage sein, auch kurzfristig eine Genehmigung zu erteilen. Auch ist der Abdeckvorgang auf (nur) sieben Kameras begrenzt und durch technisch unkomplizierte Mittel, wie etwa das Umhüllen mit einer Plastiktüte, zu bewerkstelligen. Eine entsprechende Ausrichtung der Kameras, die eine Aufnahme offensichtlich unmöglich machen würde, ist nach den Angaben der Antragsteller sowie auch des Antragsgegners nicht möglich und stellt demnach keine Alternative dar. Soweit der Antragsgegner geltend macht, eine Wiederinbetriebnahme am Abend des 14.03.2020 wäre nach einem Verhüllen nicht mehr möglich, sodass die Kameras erst im Laufe der darauffolgenden Woche wieder in Betrieb genommen werden könnten, ist dieser Nachteil mit Blick auf das hohe Schutzgut der Versammlungsfreiheit hinzunehmen. Der Antragsgegner könnte für diese vorübergehende Zeit eine Beobachtung des Platzes durch Beamte vor Ort sicherstellen.

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Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, da die einstweilige Regelung mit Blick auf die in zwei Tagen stattfindende Versammlung zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint. Dem Einwand des Antragsgegners, eine Eilbedürftigkeit bestehe nicht, weil die Antragsteller die Verhüllung der Kameras nicht mit einem größeren zeitlichen Vorlauf beantragt haben, obwohl ihnen aufgrund der anhängigen Gerichtsverfahren die Problematik bereits umfangreich bekannt sei, kann nicht gefolgt werden. Denn konkreter Anlass dieses Verfahrens ist die Versammlung am Samstag, dem 14.03.2020. Hinsichtlich dieser Versammlung besteht ein hinreichendes, konkretes Interesse, das nicht durch den Verweis auf eine Entscheidung in der Hauptsache entfällt.

45

Dem Erlass der einstweiligen Anordnung steht auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache nicht entgegen, weil die hierfür erforderlichen Voraussetzungen vorliegen. Es ist den Antragstellern mit Blick auf die in zwei Tagen stattfindende Versammlung schlechthin unzumutbar, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten. Die durch die Einschüchterungswirkung der Kameras zu besorgenden Grundrechtsverletzungen der Antragsteller könnten durch ein Stattgeben in der Hauptsache schon aufgrund des Zeitablaufs nicht mehr rückgängig gemacht werden.

46

Soweit die Antragsteller mit ihrem Hauptantrag den Abbau aller befindlichen Videokameras am X. Q. begehren, haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass sie einen dahingehenden Anspruch haben und dass die angestrebte Regelung notwendig im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist.

47

Hinsichtlich des Anordnungsanspruchs sind die Erfolgsaussichten des Verfahrens in der Hauptsache nicht mit der für eine Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen, hohen Wahrscheinlichkeit gegeben. Schon dem Anordnungsgrund, also der Notwendigkeit der Regelungsanordnung, steht entgegen, dass dem Schutz der Grundrechte der Antragsteller durch die weniger in die Rechte des Antragsgegners eingreifende Abdeckung der Videokameras entsprechend dem Hilfsantrag hinreichend Rechnung getragen werden kann.

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Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

49

Der Streitwert folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

52

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

53

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

54

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

55

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

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Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

57

Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

58

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

59

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.