Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-01, Aktenzeichen 1 Bf 216/18

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Insoweit ist der am 18. Mai 2018 ergangene Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Hamburg wirkungslos.

Im Übrigen wird – soweit der Kläger die erneute Ausstellung des Berufsschul-Abschlusszeugnisses ohne Angabe der unentschuldigten Versäumnisse begehrt – auf die Berufung der Beklagten der Gerichtsbescheid aufgehoben und die Klage abgewiesen.

Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen der Kläger zu ¾ und die Beklagte zu ¼.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der jeweils auf Grund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% der jeweils zu vollstreckenden Kosten leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Erteilung seines Berufsschul-Abschlusszeugnisses ohne Angaben zu Fehlzeiten. Nachdem die Beklagte dem Kläger im Berufungsverfahren zugesichert hat, ihm ein Abschlusszeugnis ohne Eintragung der entschuldigten Fehlzeiten auszustellen, begehrt er nunmehr nur noch die Ausstellung des Zeugnisses ohne Vermerk der unentschuldigten Fehlzeiten.

2

Der am ... geborene Kläger besuchte vom ... 2012 bis zum ... 2015 die Staatliche Gewerbeschule Kraftfahrzeugtechnik und schloss seine Ausbildung im Bereich Kraftfahrzeugmechatroniker/Personenkrafttechnik erfolgreich ab. Das dem Kläger am ... 2015 erteilte, nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Berufsschul-Abschlusszeugnis enthält die folgenden Angaben:

3

„Versäumnisse seit dem Beginn der Ausbildung:
entschuldigt 112 Stunden (davon im 1./2./3./4. Jahr: 0/42/70/0 Stunden)
unentschuldigt 103 Stunden (davon im 1./2./3./4. Jahr: 40/26/0/37 Stunden)“.

4

Mit Schreiben vom 19. August 2016 erhob der Kläger gegen das Abschlusszeugnis Widerspruch, soweit darin Fehlzeiten eingetragen worden seien. Zur Begründung führte er mit Schreiben vom 31. August 2016 aus: Die Erwähnung der Fehlzeiten sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG. Gerade die Dokumentation der unentschuldigten Fehlzeiten erzeuge ein negatives Erscheinungsbild. Es könne dahingestellt bleiben, ob sie zu Recht eingetragen worden seien, da sie jedenfalls nicht in ein Abschlusszeugnis aufgenommen werden dürften. Sie behinderten seine Suche nach einer Arbeits- und Ausbildungsstelle. Sein Ausbildungsbetrieb habe ihn deshalb nicht übernommen. Eine Kurzzeittätigkeit bei einer anderen Firma sei nur möglich gewesen, weil diese das Abschlusszeugnis nicht verlangt habe. Die Betriebe verlangten jetzt jedoch die Vorlage des Abschlusszeugnisses, nicht nur des Gesellenbriefes. .....Es liege außerdem ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil solche Vermerke bei Abiturzeugnissen und Zeugnissen von Berufsschülern aus anderen Bundesländern nicht erfolgten, so dass Auswahlentscheidungen von Unternehmen zulasten der Berufsfachschüler aus Hamburg ausgingen.

5

Am 21. November 2016 hat der Kläger Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht Hamburg erhoben. Er wiederholt und vertieft im Wesentlichen die Begründung seines Widerspruchs. Ergänzend führt er aus: Für den Eintrag der Fehlzeiten und den damit verbundenen Grundrechtseingriff gebe es keine Rechtsgrundlage. Zudem sei die Angabe der Fehlzeiten unverhältnismäßig. Zwar gestatte § 13 Abs. 2 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für berufsbildende Schulen – Allgemeiner Teil – (APO-AT) mittlerweile die Aufnahme unentschuldigter Fehlzeiten in das Abschlusszeugnis. Die Ermächtigungsgrundlage des § 44 Abs. 4 HmbSG reiche für den Erlass einer solchen Regelung jedoch nicht aus, weil sie zu unbestimmt sei und der Vorbehalt des Gesetzes nicht gewahrt werde. Außerdem liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor. In den Verordnungen zu den Zeugnisinhalten anderer Schulformen, z. B. für das Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife, sei eine solche Regelung für Abschlusszeugnisse nicht getroffen worden. Eine unterschiedliche Behandlung von Schülerinnen und Schülern allgemeinbildender Schulen und berufsbildender Schulen bei Abschlusszeugnissen sei jedoch sachlich nicht gerechtfertigt.

6

Der Kläger hat beantragt,

7

1. die Beklagte zu verpflichten, das von ihrer Staatlichen Gewerbeschule für Kraftfahrzeugtechnik dem Kläger am ... 2015 ausgestellte und erteilte Berufsschul-Abschlusszeugnis abzuändern und in dem Berufsschul-Abschlusszeugnis den Eintrag zu den Versäumnissen ersatzlos zu streichen.

8

2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung hat sie ausgeführt: Auch wenn sie mit der neuen Verordnungsregelung die Bedingungen für die Schülerinnen und Schüler verbessert habe, gehe sie unverändert von der Rechtmäßigkeit der Eintragungen in dem angegriffenen Zeugnis aus. Insoweit berufe sie sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 15. Dezember 2016 (1 K 2112/16). Eine Rückabwicklung der nach altem Recht ausgefertigten Zeugnisse auf Antrag werfe erhebliche Gleichheitsfragen auf und sei mit unvertretbarem Verwaltungsaufwand verbunden.

12

Mit Gerichtsbescheid vom 18. Mai 2018, der Beklagten zugestellt am 24. Mai 2018, hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, das Berufsschul-Abschlusszeugnis des Klägers dahingehend abzuändern, dass der Eintrag zu den Versäumnissen ersatzlos gestrichen wird. Außerdem hat es die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht – unter weitgehender Bezugnahme auf ein vorhergehendes Urteil derselben Kammer vom 11. Februar 2015 (2 K 1369/14) – ausgeführt, Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Abänderungsanspruch sei § 10 Abs. 1 Satz 1 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung der Fachschulen mit zweijähriger Ausbildungsdauer der Fachbereiche Technik, Wirtschaft und Gestaltung (APO-FS TWG). Danach erhalte, wer die Prüfung bestanden habe, ein Abschlusszeugnis. Diesen Anspruch habe die Beklagte durch Ausstellung des Abschlusszeugnisses vom ... 2015 bisher nicht hinreichend erfüllt, weil sie belastende Angaben über seine Versäumnisse seit Beginn der Ausbildung aufgenommen habe. Hierfür sei eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich, weil das Zeugnis seinem Sinn und Zweck nach dazu bestimmt sei, an Dritte weitergeleitet zu werden. Der Inhaber werde somit mittelbar verpflichtet, Daten über seine Fehlzeiten an Dritte weiterzugeben. Zudem könne die Eintragung der Fehlzeiten für ihn nachteilige Konsequenzen haben, wenn er sich um einen Arbeits- oder Ausbildungsplatz bewerbe. Dies seien Eingriffe in die Grundrechte des Betroffenen aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 GG. Die hierfür erforderliche Rechtsgrundlage sei nicht vorhanden. In der APO-FS TWG gebe es keine Ermächtigung für den Vermerk von Fehlzeiten im Abschlusszeugnis. Eine solche ergebe sich auch nicht aus § 13 Abs. 2 APO-AT in der maßgeblichen, vor dem 1. Juli 2016 geltenden Fassung (APO-AT a. F.). Danach würden in den Zeugnissen die Versäumnisse der Schülerin oder des Schülers im Bewertungszeitraum mit der Unterscheidung „entschuldigt“ oder „unentschuldigt“ angegeben. Der Begriff des Zeugnisses sei jedoch dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die Norm nicht auf Abschlusszeugnisse, sondern nur auf Jahres- und Halbjahreszeugnisse anwendbar sei. Für die einschränkende Auslegung spreche auch der Vergleich mit den Regelungen für Zeugnisse von allgemeinbildenden Schulen, nach denen es unzulässig sei, in Abgangs- und Abschlusszeugnissen Eintragungen über Versäumnisse aufzunehmen. Für eine unterschiedliche Behandlung der Schülerinnen und Schüler allgemeinbildender Schulen einerseits und berufsbildender Schulen andererseits bestehe jedoch kein sachlicher Grund i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG. Beide Schülergruppen konkurrierten auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt miteinander, wo sie ihre Zeugnisse vorlegen müssten. Das Informationsinteresse zukünftiger Ausbilder bzw. Arbeitgeber sei in Bezug auf beide Schülergruppen gleich. Gleiches gelte für das Interesse an der Disziplinierung der Schülerinnen und Schüler, damit sie regelmäßig den Unterricht besuchten. Auch zeige der Umstand, dass der Verordnungsgeber sich mit der Neuregelung des § 13 Abs. 2 APO-AT n. F. dafür entschieden habe, ausdrücklich eine Ermächtigungsgrundlage zu schaffen, um unentschuldigte Fehlzeiten anzugeben, dass auch er die vorherige Gesetzeslage für nicht bestimmt genug erachtet habe, um eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Eintragung von Fehlzeiten in Abschlusszeugnissen zu gewährleisten.

13

Dagegen hat die Beklagte am 11. Juni 2018 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 14. September 2018, der Beklagten zugestellt am 18. September 2018, hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

14

Am 16. Oktober 2018 hat die Beklagte die Berufung begründet: Eine konkrete gesetzliche Grundlage zur Aufnahme der Versäumnisse des Klägers in sein Abschlusszeugnis sei nicht erforderlich. § 44 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 98 Abs. 1 HmbSG sei hierfür ausreichend. Der Wortlaut stehe der Anwendung des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. auf Abschlusszeugnisse nicht entgegen. Der Oberbegriff „Zeugnisse“ umfasse auch Abschlusszeugnisse. Speziellere Regelungen hierzu existierten nicht. Auch die Systematik der Norm gebiete keine Beschränkung der Angabe von Versäumnissen auf Jahres- und Halbjahreszeugnisse. Auch bestehe der Wille des Verordnungsgebers ausdrücklich darin, die Angabe von Versäumnissen im Abschlusszeugnis zuzulassen. Denn in anderen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen sei das Abschlusszeugnis ausdrücklich ausgenommen. Das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG und das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Absolventen geböten keine einschränkende Auslegung. Die Angabe hoher Fehlzeiten sei keinesfalls nur nachteilig; so könne eine hohe Fehlzeit, die zum Beispiel auf einen Unfall zurückzuführen sei, im Ergebnis schwächere Abschlussleistungen rechtfertigen. Auch zeigten hohe Fehlzeiten bei einem guten Abschlussergebnis, dass eine besondere Leistungsfähigkeit bestehe. Auch der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlange keine einschränkende Auslegung. Die Situation allgemeinbildender Schulen auf der einen und beruflicher Schulen auf der anderen Seite sei so unterschiedlich, dass eine Gleichbehandlung nicht geboten sei. Die Absolventen der beruflichen Schulen könnten sofort den erlernten Beruf ergreifen und sich um einen Arbeitsplatz bewerben. Hierfür sei auch die regelmäßige Teilnahme am Unterricht ein für den Arbeitgeber relevanter Auswahlfaktor. Schüler allgemeinbildender Schulen müssten dagegen eine berufliche Ausbildung noch abschließen, um einen Ausbildungsberuf ergreifen zu können. Beide Schülergruppen konkurrierten deshalb regelmäßig nicht auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt miteinander.

15

Nachdem sich die Beklagte mit der Berufung zunächst gegen den gesamten Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts gewendet hatte, hat sie dem Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 1. März 2019 zugesichert, ihm ein neues Abschlusszeugnis auszustellen, in dem die entschuldigten Fehlstunden nicht aufgeführt werden. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit er sich auf die Angabe der entschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis bezieht.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Klage unter Aufhebung des Gerichtsbescheides vom 18. Mai 2018 abzuweisen, soweit der Rechtsstreit nicht für erledigt erklärt worden ist.

18

Der Kläger beantragt,

19

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen, soweit der Rechtsstreit nicht für erledigt erklärt worden ist.

20

Er verweist auf die Gründe der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts und trägt im Wesentlichen vor, die Angabe der Fehlzeiten sei nicht geeignet, etwaige schlechte Leistungen zu „entschuldigen“ oder sogar den Eindruck eines besonderen Leistungsvermögens zu vermitteln. Denn die Ursache der Fehlzeiten und ihre Auswirkungen auf die Leistungen würden im Zeugnis nicht erläutert. Vielmehr trage der Zeugnisinhaber hierfür in einer Bewerbungssituation die Darlegungslast; im Übrigen blieben Ursache und Auswirkungen der Fehlzeiten auf das Leistungsvermögen der Interpretation und Spekulation des Vorlageadressaten überlassen. Die wenigen Einzelfälle, in denen der Eintrag für den Zeugnisinhaber vorteilhaft sein könne, rechtfertigten den damit in der Mehrzahl der Fälle verbundenen Grundrechtseingriff nicht. Außerdem seien Grundlage eines Abschlusszeugnisses nicht die gesamte Schulzeit, sondern die in den Abschlussprüfungen gezeigten Leistungen.

Entscheidungsgründe

I.

21

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen und gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung auszusprechen, dass der angefochtene Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts insoweit wirkungslos ist.

II.

22

Soweit über die Berufung der Beklagten noch zu entscheiden ist, ist sie zulässig und begründet.

23

Die Berufung ist nach der Zulassung durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 14. September 2018 gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthaft und nach § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO fristgemäß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung begründet worden. Die Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 2 sowie Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO sind eingehalten worden. Zwar muss die Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO nicht nur die Berufungsgründe, sondern auch einen bestimmten Antrag enthalten. Einen ausdrücklichen Antrag hatte die Beklagte in der Berufungsbegründung vom 16. Oktober 2018 noch nicht gestellt. Das Fehlen eines formulierten Antrags ist aber unschädlich, wenn sich Ziel und Umfang des Berufungsbegehrens aus dem fristgemäßen Berufungsvorbringen eindeutig entnehmen lassen (Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 124a Rn. 29 m. w. N.). Aus der Berufungsbegründung ergibt sich hinreichend deutlich, dass die Beklagte zunächst die vollständige Aufhebung der durch den Gerichtsbescheid vom 18. Mai 2018 ausgesprochenen Verpflichtung zur ersatzlosen Streichung des Zeugniseintrags zu den Versäumnissen und die Klageabweisung begehrte.

24

Die Berufung der Beklagten, die nach der übereinstimmenden Teilerledigungserklärung nur noch die ihr im Gerichtsbescheid auferlegte Verpflichtung zur Streichung der unentschuldigten Fehlstunden im Abschlusszeugnis des Klägers betrifft, hat auch in der Sache Erfolg.

25

Dabei ist der Klagantrag des Klägers, das ihm „am ... 2015 ausgestellte und erteilte Berufsschul-Abschlusszeugnis abzuändern und in dem Berufsschul-Abschlusszeugnis den Eintrag zu den Versäumnissen ersatzlos zu streichen“ gemäß § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Kläger die erneute Ausstellung des Zeugnisses ohne den gerügten Eintrag begehrt. Eine Abänderung bzw. Streichung in dem bereits ausgestellten Zeugnis würde seinem Rechtsschutzziel nicht entsprechen, da die Änderung in diesem Falle sichtbar bliebe. Die so verstandene Klage ist zwar zulässig (unten 1.), jedoch unbegründet (unten 2.). Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts war deshalb insoweit aufzuheben und die Klage abzuweisen.

26

1. Die Klage ist zulässig, insbesondere als allgemeine Leistungsklage statthaft. Eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO kommt nicht in Betracht, da die Angabe der Fehlstunden im Zeugnis mangels eigener Regelungswirkung kein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 HmbVwVfG, sondern schlicht-hoheitliches Handeln ist (vgl. zu Zeugnisbemerkungen über die Berücksichtigung einer Legasthenie BVerwG, Urt. v. 29.7.2015, 6 C 35/14, BVerwGE 152, 330 ff., juris Rn. 10). Durch den Vermerk werden – anders als durch die Feststellungen des Zeugnisses über den Erwerb des Berufsschulabschlusses, die Gesamtnote und die Noten in den einzelnen Fächern – keine unmittelbaren Rechtswirkungen in dem Sinne gesetzt, dass Rechte des Klägers begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden. Die Folgen des Vermerks für die Chancen des Klägers, einen Berufs- oder einen weiteren Ausbildungsplatz zu finden, stellen keine unmittelbare Rechtswirkung des Vermerks dar. Dementsprechend hat auch die erneute Ausstellung des Zeugnisses, in dem lediglich die schlicht-hoheitliche Angabe von Fehlstunden weggelassen werden soll, ohne dass im Übrigen erneut mit Regelungswirkung über die Leistungsbewertungen entschieden wird, keinen Regelungscharakter (vgl. zum Ganzen auch VG München, Urt. v. 26.2.2013, M 3 K 11.2962, juris Rn. 26; VG Hamburg, Urt. v. 15.12.2016, 1 K 2112/16, juris Rn. 18).

27

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf erneute Ausstellung des Abschlusszeugnisses ohne die Angabe der unentschuldigten Fehlstunden.

28

Rechtsgrundlage des Anspruchs auf erneute Ausstellung des Abschlusszeugnisses ohne Angaben zu den unentschuldigt versäumten Unterrichtsstunden ist der allgemeine Folgenbeseitigungsanspruch (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.7.2015, 6 C 35/14, BVerwGE 152, 330 ff., juris Rn. 8 m. w. N.; VG Hamburg, Urt. v. 15.12.2016, 1 K 2112/16, juris Rn. 20). Wird jemand durch schlicht-hoheitliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt, so kann er verlangen, dass diese die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht. Dieser Anspruch findet seine Grundlage in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Der Anspruch auf Folgenbeseitigung setzt voraus, dass durch hoheitliches Handeln in ein subjektives Recht des Betroffenen eingegriffen wird (unten a) und für den Betroffenen dadurch ein rechtswidriger Zustand entstanden ist, der andauert (unten b). Der Anspruch auf Folgenbeseitigung entfällt, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes rechtlich oder tatsächlich unmöglich oder für den verpflichteten Rechtsträger unzumutbar ist. Letzteres ist der Fall, wenn damit ein unverhältnismäßig hoher Aufwand verbunden ist, der zu dem erreichbaren Erfolg in keinem vernünftigen Verhältnis mehr steht (vgl. zum Ganzen z. B. BVerwG, Urt. v. 26.8.1993, 4 C 24/91, BVerwGE 94, 100 ff., juris Rn. 24; VGH Mannheim, Urt. v. 17.10.2018, 5 S 1276/16, juris Rn. 33).

29

a) Die Angabe der unentschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis stellt einen hoheitlichen Eingriff in die Grundrechte des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG (unten aa) und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG (unten bb) dar.

30

aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Im vorliegenden Fall beschränkt der Vermerk im Zeugnis zwar nicht direkt die Freiheit des Zeugnisinhabers, Beruf, Arbeitsplatz oder Ausbildungsstelle frei zu wählen. Die Freiheit, einen Beruf als solchen (d. h. hier das Berufsbild „Kraftfahrzeugmechatroniker“) zu wählen, dürfte auch nicht mittelbar beeinträchtigt sein (vgl. zum Schutzbereich der Freiheit der Berufswahl Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 9). Denn die Negativwirkung des Zeugnisses betrifft weder die Modalitäten der Ausübung dieses Berufes an sich noch stellt sie allgemeine subjektive oder objektive Hürden für den Zugang zu diesem Berufsbild auf. Es liegt jedoch eine mittelbare Beeinträchtigung der Freiheit, einen Arbeitsplatz (oder ggf. eine weitere Ausbildungsstätte) zu wählen, vor. Diese schützt die Freiheit, einen konkreten Arbeitsplatz, d. h. einen bestimmten Betätigungsort bzw. ein konkretes Arbeitsverhältnis, oder eine bestimmte Ausbildungsstätte nach eigener Wahl anzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2003, 1 BvR 238/01, BVerfGE 108, 150 ff., juris Rn. 52; Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 11). Der Einzelne wird in seinem Entschluss, eine konkrete Beschäftigungsmöglichkeit in dem gewählten Beruf zu ergreifen oder ein bestehendes Arbeitsverhältnis beizubehalten oder aufzugeben, vor staatlichen Maßnahmen geschützt, die ihn am Erwerb eines zur Verfügung stehenden Arbeitsplatzes hindern oder zur Annahme, Beibehaltung oder Aufgabe eines bestimmten Arbeitsplatzes zwingen (BVerfG, Beschl. v. 27.1.1998, 1 BvL 15/87, BVerfGE 97, 169 ff., juris Rn. 25). Eine Beschränkung dieser Freiheit ergibt sich hier zwar erst aus der Entscheidung eines potentiellen Arbeitgebers oder Ausbilders, den Zeugnisinhaber wegen der im Zeugnis dokumentierten Fehlzeiten nicht einzustellen. Zeugnisbemerkungen können jedoch aufgrund ihrer mittelbaren oder tatsächlichen Auswirkungen die Berufsfreiheit beeinträchtigen, wenn sie nach Zielsetzung und Wirkung einem Eingriff gleichkommen (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 17 m. w. N.). Im vorliegenden Fall ist wegen der Zielsetzung und Wirkung der Angabe unentschuldigter Fehlzeiten im Berufsschul-Abschlusszeugnis ein mittelbarer Eingriff in die Freiheit der Wahl des Arbeitsplatzes und der Ausbildungsstätte zu bejahen: Der Berufsschulabsolvent muss sein Abschlusszeugnis bei der Bewerbung um einen Arbeits- oder weiteren Ausbildungsplatz in der Regel vorlegen. Dabei wird insbesondere die Anzahl unentschuldigter Fehlzeiten während der dualen Berufsausbildung für zukünftige Arbeitgeber/Ausbilder ein wichtiges Kriterium für die Beurteilung der Zuverlässigkeit des Bewerbers darstellen und bei vielen unentschuldigten Fehlstunden einen negativen Einfluss auf die Entscheidung über die Einstellung haben. Dies stellt eine mehr als nur unerhebliche Beeinträchtigung des Zeugnisinhabers in seinem beruflichen Fortkommen dar. Das Interesse eines möglichen Arbeitgebers an den Angaben zu Versäumnissen ist auch ein wesentlicher, von der Beklagten selbst angeführter Regelungszweck der Dokumentation der Versäumnisse im Abschlusszeugnis. Die mittelbare Beeinträchtigung des Zeugnisinhabers in seinem beruflichen Fortkommen entspricht damit auch in der Zielsetzung einem finalen Grundrechtseingriff.

31

bb) Die Aufnahme der Angaben über Versäumnisse in das Abschlusszeugnis greifen auch in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ein (vgl. zu Bemerkungen im Zeugnis auch BVerwG, Urt. v. 29.7.2015, 6 C 35/14, BVerwGE 152, 330 ff., juris Rn. 11). Dieses Recht gewährleistet dem Grundrechtsträger die Freiheit, selbst zu entscheiden, welche persönlichen, d. h. zu den persönlichen oder sachlichen Verhältnissen einer bestimmten Person gehörenden, Lebenssachverhalte er preisgibt und verwendet (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, BVerfGE 65, 1 ff., Rn. 149; Urt. v. 24.11.2010, 1 BvF 2/05, BVerfGE 128, 1 ff., juris Rn. 156). Dabei ist unerheblich, ob es sich um wahre oder öffentliche bzw. allgemein zugängliche Daten handelt (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 42 m. w. N.). Die im Abschlusszeugnis dokumentierten Fehlzeiten des Klägers sind personenbezogene Daten in diesem Sinne, so dass der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet ist. Eingriffe sind die Erhebung, Sammlung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten, zum Beispiel die Verpflichtung, persönliche Daten zu offenbaren (Jarass/Pieroth, a. a. O., Rn. 53). Die Beklagte hat mit der Angabe der Fehlzeiten im Zeugnis personenbezogene Daten des Klägers verwendet. Abschlusszeugnisse sind außerdem wie bereits ausgeführt dazu bestimmt, bei Bewerbungen um einen Arbeits- oder einen weiteren Ausbildungsplatz vorgelegt zu werden. In diesem Fall führen sie zur mittelbar erzwungenen Offenlegung der im Zeugnis verwendeten personenbezogenen Daten (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 29.7.2015, a. a. O.).

32

b) Durch den Eingriff in die Grundrechte des Klägers ist jedoch kein rechtswidriger, andauernder Zustand geschaffen worden. Denn der Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sowohl das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG unterliegen einem einfachen Gesetzesvorbehalt (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art 2 Abs. 1 GG [„verfassungsmäßige Ordnung“]). Die Beschränkung des Grundrechts darf nur durch oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen und muss dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Die Aufnahme unentschuldigter Fehlstunden in das Abschlusszeugnis beruht auf einer dem Vorbehalt des Gesetzes genügenden Ermächtigungsgrundlage (unten aa). Diese ist auch mit den Grundrechten der Zeugnisinhaber aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar (unten bb) und verstößt nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichheitsgrundsatz (unten cc).

33

aa) Ermächtigungsgrundlage für die Aufnahme der unentschuldigten Versäumnisse ist § 13 Abs. 2 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für berufsbildende Schulen – Allgemeiner Teil – vom 25. Juli 2000 (HmbGVBl. S. 183) in der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Zeugniserlasses (9. Oktober 2015) geltenden Fassung vom 22. Juli 2011 (HmbGVBl. S. 346, APO-AT a. F.). Danach werden in den Zeugnissen die Versäumnisse der Schülerin oder des Schülers im Bewertungszeitraum mit der Unterscheidung „entschuldigt“ oder „unentschuldigt“ angegeben.

34

(1) Keine Anwendung findet dagegen die erst am 1. Juli 2016 in Kraft getretene Neufassung des § 13 Abs. 2 APO-AT durch die Verordnung zur Änderung der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für berufsbildende Schulen – Allgemeiner Teil – vom 24. Juni 2016 (HmbGVBl. S. 259). Danach werden lediglich in den Zeugnissen, die nicht Abgangs- oder Abschlusszeugnisse sind, die Versäumnisse der Schülerin oder des Schülers im Bewertungszeitraum mit der Unterscheidung »entschuldigt« oder »unentschuldigt« angegeben; in Abgangs- und Abschlusszeugnissen werden hingegen nur die unentschuldigten Fehlzeiten im gesamten Bildungsgang angegeben. Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bestimmt sich nach dem einschlägigen materiellen Recht (vgl. z. B. BVerwG, Urt. v. 3.11.1994, 3 C 17/92, BVerwGE 97, 79 ff., juris Rn. 23; Urt. v. 25.11.1981, 8 C 14/81, BVerwGE 64, 218 ff., juris Rn. 17; Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 46). Die von einer Schule einzuhaltenden rechtlichen Vorgaben für den Inhalt eines Zeugnisses richten sich nach den im Zeitpunkt der Zeugniserteilung geltenden Vorschriften. Eine nachträgliche Änderung dieser Vorgaben führt nicht etwa dazu, dass das Zeugnis rechtswidrig wird; etwas anderes könnte nur in dem hier nicht vorliegenden Ausnahmefall gelten, dass die Neuregelung ausdrücklich eine entsprechende Rückwirkung beansprucht.

35

§ 13 Abs. 2 APO-AT a. F. wird auch nicht durch die Regelungen einer spezielleren Ausbildungs- und Prüfungsordnung verdrängt. Dabei ist für das Abschlusszeugnis des Klägers nicht § 10 APO-FS TWG (v. 16.7.2002, HmbGVBl. 2002, S. 151, 164) maßgeblich. Die APO-FS TWG regelt die Ausbildung und Prüfung in bestimmten Fachbereichen an einer Fachschule im Sinne von § 24 Abs. 1 HmbSG. Der Kläger hat keine Fachschule, sondern eine Berufsschule im Sinne von § 20 HmbSG besucht. Abschluss und Zeugnisarten an einer Berufsschule regelte im Zeitpunkt der Ausstellung des hier streitgegenständlichen Abschlusszeugnisses am 9. Oktober 2015 die bis zum 31. Juli 2017 geltende Zeugnisordnung der Berufsschule (ZO-BES) vom 16. Juli 2002 (HmbGVBl. S. 151, 174, i. d. F. v. 22.7.2011, HmbGVBl. S. 346; abgelöst durch die Verordnung über die Ausbildung an einer Berufsschule – AO-BeS v. 11.9.2017, HmbGVBl. S. 263). Vorgaben für das Abschlusszeugnis nach der berufsschulischen Ausbildung enthält § 4 ZO-BES. Daneben bleibt jedoch auch § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. anwendbar. Gemäß § 1 ZO-BES gilt die ZO-BES in Verbindung mit der APO-AT; nach § 1 Satz 1 APO-AT gilt die APO-AT für alle berufsbildenden Schulformen und Bildungsgänge, soweit nicht in der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnung etwas anderes bestimmt ist. § 4 ZO-BES stellt keine gegenüber der APO-AT abschließende Regelung des Inhalts eines Berufsschul-Abschlusszeugnisses dar. Die Vorschrift regelt nur den maßgeblichen Beurteilungszeitraum, die für den Abschluss erforderlichen Leistungsbewertungen und die Bildung einer Durchschnittsnote. Regelungsgegenstand des § 13 APO-AT a. F. sind dagegen nicht die eigentlichen Leistungsbewertungen, sondern Bemerkungen und Vermerke in den Zeugnissen, die in § 4 ZO-BES nicht normiert sind.

36

(2) Die durch den Senat als Rechtsverordnung erlassene Vorschrift des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. beruht ihrerseits auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

37

Nach § 44 Abs. 4 Satz 1 Hamburgisches Schulgesetz (HmbSG) vom 16. April 1997 (HmbGVBl. S. 97, m. nachf. Änd.) wird der Senat ermächtigt, Beurteilungsgrundsätze für die Bewertung nach § 44 Abs. 1 HmbSG, Notenstufen und eine entsprechende Punktebewertung sowie weitere Angaben im Zeugnis durch Rechtsverordnung zu regeln. Der Vermerk von Fehlstunden stellt derartige „Angaben im Zeugnis“ dar. Soweit es um die Verarbeitung personenbezogener Daten durch deren Angabe in einem Zeugnis geht, ist § 44 Abs. 4 Satz 1 HmbSG vorrangige Spezialvorschrift zu der Ermächtigung des § 101 Satz 1 HmbSG, der den Senat ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Regelungen über die Verarbeitung personenbezogener Daten nach den §§ 98 bis 100 HmbSG zu treffen.

38

Die Verordnungsermächtigung des § 44 Abs. 4 Satz 1 HmbSG genügt hinsichtlich der Angaben der Fehlzeiten im Abschlusszeugnis auch Art. 53 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (HV). Danach müssen beim Erlass von Rechtsverordnungen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HV ist inhaltlich mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG identisch, so dass auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dem aus dieser Norm folgenden Bestimmtheitsgrundsatz zurückgegriffen werden kann (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.10.2003, HVerfG 10/02, NordÖR 2004, 66, juris Rn. 40 m. w. N.; zum Folgenden BVerfG, Beschl. v. 21.9.2016, 2 BvL 1/15, BVerfGE 143, 38 ff., juris Rn. 54 ff. m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Ihr Zweck besteht darin, dass sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch soll entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie möglich gefasst, sondern nur hinreichend bestimmt sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich somit nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger berührt. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist.

39

Nach diesem Maßstab sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der durch § 44 Abs. 4 Satz 1 HmbSG erteilten Ermächtigung im Gesetz hinreichend bestimmt. Der Wortlaut der Ermächtigung, der Verordnungsgeber dürfe neben der Bewertung der Schülerinnen und Schüler „weitere Angaben im Zeugnis“ durch Rechtsverordnung regeln, lässt in der Tendenz bereits hinreichend erkennen, dass sich diese „Angaben“ auch auf versäumte Unterrichtsstunden beziehen dürfen. Die Gesetzgebungsmaterialien zu § 44 Abs. 4 Satz 1 HmbSG ergeben zwar keine unmittelbaren Anhaltspunkte für die Auslegung der Reichweite des Begriffs „Angaben“ (vgl. Bü-Drs. 15/5553, S. 44). Doch die Angabe unentschuldigter Fehlstunden gehört nach herkömmlichem Verständnis zu den typischen und damit bei Auslegung der Ermächtigungsnorm erwartbaren Zeugnisangaben, die über die Leistungsbewertung in Notenform hinausgehen und die Dokumentation des Leistungsbilds vervollständigen. Weitergehende Bestimmtheitsanforderungen ergeben sich auch nicht aus der Grundrechtsrelevanz dieser Angaben. Insoweit folgt bereits aus dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes, dass im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu treffen sind (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 72 m. w. N.). Bei grundrechtsrelevanten Maßnahmen hängt der Umfang des Gesetzesvorbehalts von der Intensität ab, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten betroffen werden. Da dies in den verschiedenen Regelungsbereichen des Schulrechts von Fallgruppe zu Fallgruppe verschieden sein kann, bedarf es hier jeweils einer besonderen Prüfung im Einzelfall, was der parlamentarischen Willensbildung vorbehalten ist und was durch gesetzliche Ermächtigung dem Verordnungsgeber übertragen werden darf (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981, 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257 ff., juris Rn. 55; OVG Saarlouis, Urt. 19.8.2002, 3 N 1/01, juris Rn. 33 ff.; OVG Greifswald, Urt. v. 14.10.2008, 4 K 16/08, NordÖR 2009, 128 ff., juris Rn. 37). Maßnahmen, die das Grundrecht des Schülers auf freie Berufswahl und freie Wahl der Ausbildungsstätte gemäß Art. 12 Abs. 1 GG besonders einschneidend berühren, wie zum Beispiel die zwangsweise Schulentlassung, bedürfen danach grundsätzlich der gesetzlichen Regelung. Dagegen darf die Regelung weniger einschneidender Maßnahmen, wie zum Beispiel die Nichtversetzung eines Schülers oder die Leistungsbewertung in einem versetzungsrelevanten Fach, dem Verordnungsgeber überlassen werden (vgl. OVG Saarlouis, a. a. O.; OVG Greifswald, a. a. O.). Im vorliegenden Fall ist eine konkretere Ausgestaltung der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen, die die Angabe von Fehlzeiten in Berufsschul-Abschlusszeugnissen vorsehen, trotz der Grundrechtsrelevanz dieser Angaben nicht erforderlich. Die Angabe von unentschuldigten Fehlzeiten gehört nicht zu den besonders einschneidenden Maßnahmen, die der Gesetzgeber im Einzelnen selbst zu regeln hat. Für die Zulässigkeit der Übertragung der weiteren Regelung auf den Verordnungsgeber spricht auch die fehlende Komplexität und Variantenbreite des Regelungsbereichs „Angabe von Fehlzeiten im Zeugnis“ (anders etwa der Regelungsbereich der Entlassung/Beendigung des Schulverhältnisses, der eine normative Ausgestaltung zahlreicher Details erfordert, z. B. der Voraussetzungen für eine Entlassung aus der Schule, der Zuständigkeiten und der Grundsätze des dabei einzuhaltenden Verfahrens, vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981, a. a. O., Rn. 56 f.). Die Ermächtigung in § 44 Abs. 4 Satz 1 HmbSG lässt wie ausgeführt hinreichend deutlich erkennen, dass der parlamentarische Gesetzgeber die Angabe derartiger Versäumnisse ermöglichen wollte und insoweit die für die Grundrechtsausübung „wesentliche“ Entscheidung selbst getroffen hat. Mit einer konkreteren Formulierung (z. B. „die Angabe von Fehlzeiten in allen Zeugnisarten“) würde keine weitergehende inhaltliche Determinierung des untergesetzlichen Rechts durch den parlamentarischen Gesetzgeber erreicht. Der Gesetzgeber hätte in diesem Fall lediglich eine eindeutigere Formulierung gewählt, in der Sache aber keine weiteren, für die Ausübung der betroffenen Grundrechte „wesentlichen“ Fragen im Zusammenhang mit der Angabe von Fehlzeiten geregelt.

40

(3) Die Normauslegung von § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. ergibt, dass die Vorschrift zur Angabe unentschuldigter Fehlstunden auch in Abschlusszeugnissen ermächtigt.

41

(a) Der Wortlaut des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. enthält keine Beschränkung der Vorschrift auf bestimmte Zeugnisarten, insbesondere nicht auf Jahres- und Halbjahreszeugnisse. Er spricht ohne Einschränkung von „den Zeugnissen“. Wäre eine Bezugnahme auf die in § 13 Abs. 1 Satz 1 APO-AT a. F. genannten Jahres- und Halbjahreszeugnisse beabsichtigt gewesen, so hätte die Formulierung „In diesen Zeugnissen“ nahegelegen. Die Formulierung „In den Zeugnissen“ wiederholt dagegen den Wortlaut der amtlichen Überschrift des § 13 APO-AT a. F. („Bemerkungen und Vermerke in den Zeugnissen“), die auf alle in der Vorschrift geregelten Zeugnisarten, also nicht nur Jahres- und Halbjahreszeugnisse, Bezug nimmt. Zwar macht § 13 Abs. 3 Satz 1 APO-AT a. F. mit der Formulierung „Alle Zeugnisse“ noch deutlicher als Abs. 2, dass keine Zeugnisart ausgenommen sein soll. Dies legt jedoch keine engere Auslegung von § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. nahe. Die Wortwahl „alle“ in Abs. 3 Satz 1 lässt sich weniger in Abgrenzung zu Abs. 2 erklären als durch die innere Systematik von Abs. 3. Sie grenzt nämlich Satz 1, der alle Zeugnisarten erfassen soll, von den nachfolgenden Sätzen ab, die nur bestimmte Zeugnisse regeln: Satz 2 gilt nur für Zeugnisse, die für die Versetzung einer Schülerin oder eines Schülers entscheidend sind, und die darauf folgenden Sätze 3 und 4 gelten nur für Abgangszeugnisse. Für diese Auslegung spricht auch, dass § 13 Abs. 4 APO-AT a. F., der ebenfalls alle Zeugnisarten erfasst, wieder wie Abs. 2 den direkten Artikel („Die Zeugnisse“) verwendet.

42

Es ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. auf den „Bewertungszeitraum“, in dem die Versäumnisse der Schülerin oder des Schülers aufgetreten sind, dass die Vorschrift nur auf Halbjahres- und Jahreszeugnisse anwendbar sein kann. Dies folgt insbesondere nicht aus § 11 Abs. 5 Satz 1 APO-AT a. F., wonach das Abschlusszeugnis die Endnoten für die Prüfungsfächer und gegebenenfalls die Note für die besondere Lernleistung enthält. Diese Regelung schließt nicht aus, dass das Abschlusszeugnis darüber hinaus eine Aussage über weitere Leistungen oder das Verhalten der Schülerin oder des Schülers in einem bestimmten Zeitraum enthalten kann. Die für das damalige Abschlusszeugnis einschlägige Vorschrift des § 4 Abs. 1 ZO-BES regelt, dass Grundlage der Beurteilung der Schülerinnen und Schüler im Abschlusszeugnis die Leistungen während der Gesamtdauer der berufsschulischen Ausbildung sind. Im Falle des Klägers ist der Bewertungszeitraum im Sinne des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. damit ausdrücklich geregelt. Ein solcher lässt sich bei dem Abschlusszeugnis deshalb jedenfalls nicht generell ausschließen. Fehlt eine ausdrückliche Regelung des Bewertungszeitraums, so liegt es im Übrigen nahe, in der Regel den vollen Zeitraum des jeweiligen Bildungsgangs zugrunde zu legen (so jetzt auch die Neuregelung in § 13 Abs. 2 Satz 2 APO-AT: „im gesamten Bildungsgang“). Sollte sich aus anderen speziellen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen dagegen ausdrücklich ergeben, dass das Abschlusszeugnis für den jeweiligen Bildungsgang lediglich eine einzelne abschließende Prüfungsleistung bewertet, so dürfte auch daraus nicht zwingend folgen, dass der Anwendungsbereich § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. allgemein auf Jahres- und Halbjahreszeugnisse zu beschränken ist.

43

(b) Systematisch spricht für die Einbeziehung von Abschlusszeugnissen in den Anwendungsbereich des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. und gegen eine Beschränkung auf Jahres- und Halbjahreszeugnisse, dass für letztere eine besondere Regelung in § 13 Abs. 1 APO-AT a. F. getroffen wurde. Hätte der Verordnungsgeber eine Beschränkung der Möglichkeit zur Angabe von Versäumnissen der Schülerinnen und Schüler auf diese Zeugnisarten beabsichtigt, so hätte es nahegelegen, dies nicht in einem allgemein formulierten weiteren Absatz zu regeln, sondern in Absatz 1. Des Weiteren befindet sich § 13 APO-AT a. F. in Abschnitt 2 der Verordnung, der amtlich mit „Leistungsbewertung, Zeugnisse“ überschrieben ist. Der auch in § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. verwendete Begriff „Zeugnisse“ umfasst als Oberbegriff die in § 10 APO-AT a. F. geregelten Zeugnisarten Halbjahreszeugnis (§ 10 Abs. 1 APO-AT a. F.), Jahreszeugnis (§ 10 Abs. 2 APO-AT a. F.), Abgangszeugnis (§ 10 Abs. 3 APO-AT a. F.), Abschlusszeugnis (§ 10 Abs. 4 APO-AT a. F.) und Zeugnis der Fachhochschulreife (§ 10 Abs. 5 und 6 APO-AT a. F.). § 13 APO-AT a. F. nimmt diese Terminologie auf und unterscheidet den Oberbegriff „Zeugnisse“ (§ 13 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 APO-AT a. F.) von Jahres- und Halbjahreszeugnissen (§ 13 Abs. 1 APO-AT a. F.) und Abgangszeugnissen (§ 13 Abs. 3 Satz 3 und 4 APO-AT a. F.). Es ist deshalb davon auszugehen, dass mit der Wahl des allgemeinen Begriffs „Zeugnis“ innerhalb des § 13 APO-AT a. F. auch das Abschlusszeugnis im Sinne von § 10 Abs. 4 APO-AT a. F. erfasst werden soll.

44

(c) Aus der zum 1. Juli 2016 in Kraft getretenen Neuregelung des § 13 Abs. 2 APO-AT, der nunmehr ausdrücklich zwischen Abgangs- und Abschlusszeugnissen einerseits und sonstigen Zeugnissen andererseits differenziert, kann nicht geschlossen werden, welche Rechtslage nach Auffassung des historischen Verordnungsgebers vor der Neuregelung bestand. Dieser hatte wegen des Urteils des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 11. Februar 2015 (2 K 1369/14, juris) Anlass für eine Neuregelung. Die historische Auslegung ergibt jedoch nicht eindeutig, ob die jetzt geltende Vorschrift eine Klarstellung, Erweiterung oder Beschränkung im Vergleich zur vorherigen Rechtslage darstellt. Die Behörde für Schule und Berufsbildung, die die Änderungsverordnung vom 24. Juni 2016 (HmbGVBl. S. 259) erlassen hat, hat zwar in der Klageerwiderung (Bl. 25 d. A.) ausgeführt, sie habe „de lege lata die Bedingungen für die Schülerinnen und Schüler verbessert“, betrachtet die Neuregelung also als Einschränkung der Möglichkeit zur Angabe von Versäumnissen im Vergleich zur vorherigen Rechtslage. Es bleibt jedoch offen, ob diese nachträgliche Einschätzung der alten Rechtslage die Regelungsabsicht des historischen Verordnungsgebers bei Erlass der Vorgängernorm widerspiegelt.

45

bb) Diese Auslegung des § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. ist auch mit den Grundrechten der Zeugnisinhaber aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar, soweit sie die Angabe von unentschuldigten Fehlstunden im Abschlusszeugnis ermöglicht. Der mit der Eintragung verbundene Eingriff in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ist verhältnismäßig. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass der Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist (vgl. z. B. BVerfG, Beschl. v. 20.6.1984, 1 BvR 1494/78, BVerfGE 67, 157 ff., juris Rn. 48).

46

(1) Mit der Angabe der unentschuldigten Fehlstunden im Zeugnis werden mehrere Zwecke verfolgt, die als solche legitim sind:

47

Zunächst dient der Vermerk über die unentschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis dem vom Erziehungs- und Bildungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG, § 2 HmbSG) der Beklagten gedeckten Ziel, einen Anreiz für einen regelmäßigen Schulbesuch zu setzen (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 15.12.2016, 1 K 2112/16, juris Rn. 47). Nach den Ausführungen der Beklagten erhöhe die regelmäßige Teilnahme am Unterricht dabei nicht nur die Qualität der Ausbildung, sondern erziehe auch zu einem zuverlässigen Verhalten, auf das in einem späteren Arbeitsverhältnis regelmäßig sehr viel Wert gelegt werde. Des Weiteren erfüllt der Vermerk über die unentschuldigten Fehlzeiten die Funktion des Zeugnisses, Ausbildung und Leistungsbild des Schülers zu dokumentieren. Die Angabe der unentschuldigten Fehlzeiten ergänzt insoweit einerseits die fachlichen Noten, da sie eine Aussage dazu trifft, in welchem Umfang der Schüler an dem Unterrichtsangebot unentschuldigt nicht teilgenommen hat und sich daher den Unterrichtsstoff eigenständig erarbeiten musste. Andererseits gibt die Angabe der unentschuldigten Fehlzeiten eine Information über das Arbeitsverhalten des Schülers (vgl. auch OVG Saarlouis, Urt. v. 19.8.2002, 3 N 1/01, juris; zu Kopfnoten: VG Dresden, Beschl. v. 20.22.2018, 5 L 607/18, juris). All dies sind Informationen, die die Aussagekraft des erteilten Zeugnisses erhöhen und daher auch einen potentiellen Arbeitgeber bei der Einschätzung der Fähigkeiten des Schülers unterstützen. Dementsprechend hat die Beklagte darauf hingewiesen, die „regelmäßige Teilnahme am Unterricht [sei] ein relevanter Auswahlfaktor, der vom Arbeitgeber stark nachgefragt“ werde.

48

(2) Die Angabe der unentschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis ist auch geeignet und erforderlich, um die genannten Zwecke zu erreichen. Die Beklagte hat insbesondere zutreffend darauf hingewiesen, dass die Aufnahme der unentschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis im Hinblick auf die Kenntnisnahme eines möglichen Arbeitgebers ein starker Anreiz für die Schülerinnen und Schüler sei, während der Ausbildung regelmäßig am Unterricht teilzunehmen. Zwar sind zahlreiche andere ebenfalls geeignete – insbesondere disziplinarische – Maßnahmen denkbar, mit denen dieser Zweck erreicht werden könnte. Diese Maßnahmen sind jedoch nicht ohne weiteres als milder oder ebenso geeignet anzusehen als bzw. wie die Erwähnung der unentschuldigten Fehlzeiten im Abschlusszeugnis.

49

(3) Die Angabe von unentschuldigten Fehlstunden im Abschlusszeugnis erweist sich auch als verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Eingriff in die Grundrechte des Zeugnisinhabers aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG steht in einem angemessenen Verhältnis zu den mit dem Fehlzeitenvermerk verfolgten Zwecken: Die Schule verwirklicht, indem sie den Schüler zu einem regelmäßigen Schulbesuch anhält, wie ausgeführt ihren aus Art. 7 Abs. 1 GG und § 2 HmbSG folgenden Bildungs- und Erziehungsauftrag. Die regelmäßige Teilnahme am Unterricht ist eine der wesentlichen Pflichten der Schülerinnen und Schüler aus dem Schulverhältnis (§ 28 Abs. 2 HmbSG sowie §§ 13 Satz 2 Nr. 2, 15 Satz 1 BBiG) und Voraussetzung für die Erfüllung des Bildungsauftrags der jeweiligen Berufsschule. Das Gewicht, das der Gesetzgeber dem regelmäßigen Berufsschulbesuch für ein Gelingen der Ausbildung und damit für eine wirkungsvolle Verwendung der für die Berufsschulausbildung bereitgestellten staatlichen Mittel zumisst, zeigt sich auch daran, dass er in § 14 Abs. 1 Nr. 4 BBiG die Pflicht des Ausbildenden geregelt hat, Auszubildende zum Besuch der Berufsschule anzuhalten. Die Angabe der unentschuldigten Fehlzeiten unterstützt zudem die Funktion des Berufsschul-Abschlusszeugnisses, das gerade der Verwendung bei Bewerbungen dient, in denen der Einschätzung des zuverlässigen Arbeitsverhaltens als Teil des gezeigten Leistungsbilds hohe Aussagekraft zukommt und regelmäßig große Bedeutung auch für das spätere Arbeitsverhältnis beigemessen wird. Demgegenüber kann zwar die Betroffenheit des Zeugnisinhabers insbesondere in seiner durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten freien Wahl des Arbeitsplatzes bei einer hohen Zahl unentschuldigter Fehlstunden ein erhebliches Maß erreichen. Bei der Gewichtung der Eingriffsintensität ist jedoch ausschlaggebend, dass der Zeugnisinhaber sich nicht ohne eigene Einflussmöglichkeit einem stets in gleicher Weise einschneidenden Grundrechtseingriff gegenübersieht. Denn die Zahl unentschuldigter Fehlzeiten hängt von seinem eigenen Verhalten ab. Er kann sowohl das „Ob“ als auch die Intensität des in der Angabe unentschuldigter Fehlstunden liegenden Grundrechtseingriffs durch Erfüllung seiner Präsenzpflicht aus § 28 Abs. 2 HmbSG selbst steuern. Mit der Verletzung seiner Anwesenheitspflicht verfolgt der Schüler auch keine als solche schützenswerten und in der Abwägung relevanten Interessen.

50

cc) Die Angabe der unentschuldigten Fehlstunden im Abschlusszeugnis der Berufsschule verletzt auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

51

Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber die Eintragung von Unterrichtsversäumnissen für die Abschlusszeugnisse der berufsbildenden Schulen in § 13 Abs. 2 APO-AT a. F. zwar anders geregelt als für die Abschlusszeugnisse allgemeinbildender Schulen und das Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife. So werden gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 APO-GrundStGy nur in den Zeugnissen, die nicht Abgangs- oder Abschlusszeugnisse sind, die im jeweiligen Beurteilungszeitraum von den Schülerinnen und Schülern versäumten Unterrichtstage und -stunden mit der Unterscheidung „entschuldigt“ oder „nicht entschuldigt“ angegeben. Auch nach §§ 15 Abs. 4, 16 Abs. 4, 18 APO-AH a. F. (jetzt §§ 15 Abs. 3 Satz 1, 18 APO-AH) ist die Angabe von Versäumnissen der Schülerinnen und Schüler lediglich in Halbjahreszeugnissen und Jahreszeugnissen vorgesehen, nicht aber im Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife. Darin liegt jedoch keine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG.

52

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet einem Träger hoheitlicher Gewalt, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln. Für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Normen gibt der allgemeine Gleichheitssatz keinen einheitlichen Prüfungsmaßstab vor (BVerfG, Beschl. v. 27.1.1998, 1 BvL 15/87, BVerfGE 97, 169 ff., juris Rn. 42). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49 ff., Rn. 64 f.)

53

Nach diesem Maßstab ist die ungleiche Behandlung von Absolventen der allgemeinbildenden Schulen und solchen der berufsbildenden Schulen sachlich gerechtfertigt (im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Urt. v. 15.12.2016, 1 K 2112/16, juris Rn. 53 ff.; tendenziell anders OVG Lüneburg, Beschl. v. 28.8.2001, 13 MA 2718/01, juris Rn. 3). Dabei ist von einer über ein bloßes Willkürverbot hinausgehenden strengeren Bindung des Verordnungsgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung nachteilig auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirkt, hier der Grundrechte des Zeugnisinhabers aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG. Zwischen den Bildungsgängen der Berufsschulen auf der einen und denen der allgemeinbildenden Schulen auf der anderen Seite bestehen jedoch sachliche Unterschiede von solchem Gewicht, dass die Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist: Stadtteilschule und Gymnasium vermitteln ihren Schülerinnen und Schülern eine allgemeine Bildung und ermöglichen ihnen entsprechend ihren Leistungen und Neigungen eine Schwerpunktbildung, die sie befähigt, nach Maßgabe der Abschlüsse ihren Bildungsweg an einer Hochschule oder in berufsqualifizierenden Bildungsgängen fortzusetzen (§§ 15 Abs. 2, 17 Abs. 2 HmbSG). Demgegenüber ist der Berufsschulbesuch bereits ein berufsqualifizierender Bildungsgang. Die Berufsschule ist im Rahmen der dualen Ausbildung neben dem Ausbildungsbetrieb Lernort der Berufsbildung (§ 2 Abs. 1 BBiG). Die Berufsausbildung hat das Ziel, dem Auszubildenden berufliche Handlungsfähigkeit zu vermitteln (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BBiG). In diesem Rahmen vermittelt die Berufsschule nach § 20 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 HmbSG berufsbezogene und berufsübergreifende Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten in Abstimmung mit der betrieblichen und überbetrieblichen Ausbildung. Dieser Unterschied der Bildungsgänge führt dazu, dass Absolventen allgemeinbildender Schulen und Berufsschulabsolventen sich jedenfalls in der Regel nicht um dieselben Arbeitsplätze (oder ggf. Ausbildungsplätze) bewerben und miteinander verglichen werden. Denn Absolventen der Berufsschule haben bereits eine berufsqualifizierende Ausbildung abgeschlossen, Absolventen der allgemeinbildenden Schulen werden im Regelfall eine solche Ausbildung erst beginnen oder ein Studium aufnehmen. Zwar kann es zu Konkurrenzsituationen kommen, in denen sich Inhaber eines Berufsschulzeugnisses und Inhaber eines Zeugnisses einer allgemeinbildenden Schule um einen Arbeitsplatz (oder einen Ausbildungsplatz) bewerben, der keine vorherige Berufsausbildung erfordert. Dabei handelt es sich jedoch um Ausnahmekonstellationen, die der Verordnungsgeber bei einer typisierenden Betrachtung angesichts der wesentlichen Unterschiede der betroffenen Bildungsgänge nicht berücksichtigen musste. Denn der Bildungsgang an einer Berufsschule hat bereits einen konkreten Bezug zu der späteren Tätigkeit. Ein Berufsschulabsolvent weist mit seinem Abschlusszeugnis nach, berufsbezogene Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten erworben zu haben (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 HmbSG). Die in einer Berufsausbildung, die berufliche Handlungsfähigkeit (vgl. § 1 Abs. 3 BBiG) gerade in dem selbst gewählten Ausbildungsberuf vermitteln soll, gezeigte Unzuverlässigkeit und die Menge des versäumten Unterrichts ist für die Einschätzung der Eignung für eine Tätigkeit in diesem Beruf von besonderer Relevanz. Zuletzt ist der konkrete Bezug des Ausbildungsgangs zur Handlungskompetenz in der späteren Tätigkeit im Ausbildungsberuf auch ein sachlicher Grund, aus dem der Verordnungsgeber es für besonders geboten halten durfte, durch pädagogische Anreize auf einen regelmäßigen Unterrichtsbesuch der Berufsschülerinnen und -schüler hinzuwirken.

54

Soweit der Kläger schließlich eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Inhabern von Berufsschulzeugnissen aus anderen Bundesländern rügt, so kann er damit schon deshalb keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründen, weil er die Handlungen verschiedener Hoheitsträger miteinander vergleicht. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes setzt jedoch voraus, dass die Vergleichsfälle in den Zuständigkeitsbereich desselben Hoheitsträgers fallen (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 9 m. w. N.).

III.

55

1. Die Entscheidung über die Kosten beruht hinsichtlich des noch zu entscheidenden Teils des Rechtsstreits auf § 154 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des ursprünglichen Streitgegenstands auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entsprach es der Billigkeit unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes i.S.v. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Kosten dieses Teils des Streitgegenstands den Beteiligten jeweils zur Hälfte aufzuerlegen. Denn die Erfolgsaussichten der Berufung waren im Hinblick auf die Angabe der entschuldigten Fehlstunden im Abschlusszeugnis des Klägers als offen anzusehen. Die Eintragung dieser Fehlzeiten stellt ebenfalls einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG dar. Die ober- bzw. höchstgerichtlich noch nicht geklärte Frage, ob dieser Eingriff in die Grundrechte des Zeugnisinhabers aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG durch die mit der Eintragung verfolgten Zwecke ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, wurde vom Verwaltungsgericht Hamburg unterschiedlich beantwortet (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 15.12.2016, 1 K 2112/16, juris, einerseits und VG Hamburg, Urt. v. 11.2.2015, 2 K 1369/14, juris, und die im vorliegenden Verfahren angegriffene Entscheidung andererseits).

56

2. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 711, 708 Nr. 11 ZPO. Ein Grund, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegt nicht vor.