Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-28, Aktenzeichen 6 A 10154/10
ECLI:DE:OVGRLP:2010:0628.6A10154.10.0A

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das aufgrund der Beratung vom 7. Dezember 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz insoweit aufgehoben, als es den Widerrufsbescheid vom 1. Februar 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Februar 2009 aufgehoben und der Beklagten die hierauf entfallenden Kosten des Verfahrens auferlegt hat. Insoweit wird die Rechtssache an das Verwaltungsgericht Koblenz zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klage richtet sich gegen den Widerruf der Betrauung des Klägers mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs.

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Die Beklagte ist eine von mehreren Sachverständigenorganisationen gebildete Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie wurde im Jahre 1990 von mehreren Bundesländern als Überwachungsorganisation im Sinne der Anlage VIII zu § 29 StVZO in der damals geltenden Fassung anerkannt, unter anderem für das Gebiet der Länder Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Hessen.

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In den Jahren 1997 und 1998 betraute sie den Kläger als Mitarbeiter eines Ingenieurbüros mit der Durchführung von Fahrzeuguntersuchungen. Diese Betrauung wurde mit dem Ausscheiden des Klägers aus dem Ingenieur-Büro widerrufen. Die Beteiligten schlossen in der Folgezeit eine Reihe von Verträgen, zuletzt am 10. September 2005 einen Partnerschaftsvertrag für Büroinhaber sowie einen Prüfingenieur-Vertrag. Unter Bezugnahme auf diese Verträge betraute die Beklagte den Kläger mit Zustimmung der jeweiligen Aufsichtsbehörden mit der Durchführung von Hauptuntersuchungen gemäß § 29 StVZO, Ein- und Anbauabnahmen nach § 19 Abs. 3 StVZO, Untersuchungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 9 GGVS und Begutachtungen gemäß § 23 StVZO in den Ländern Rheinland-Pfalz, Hessen und Baden-Württemberg.

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Nachdem das Regierungspräsidium Darmstadt der Beklagten mitgeteilt hatte, im Rahmen der Gutachtertätigkeit des Klägers sei es zu Unregelmäßigkeiten gekommen, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 15. Januar 2008 die Betrauung des Klägers für alle amtlichen Tätigkeiten und für alle Bundesländer zunächst aus und widerrief sie sodann mit Bescheid vom 01. Februar 2008. Der Kläger legte gegen beide Bescheide Widerspruch ein.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 2009 wies die Beklagte die Widersprüche als unbegründet zurück. Nach der Betrauung des Klägers seien Tatsachen eingetreten, auf Grund derer die Beklagte berechtigt wäre, ihn nicht mit amtlichen Kraftfahrzeuguntersuchungen zu betrauen. Er habe sich aufgrund fehlerhafter Begutachtungen - in sechs im Einzelnen beschriebenen Fällen -, organisatorischer Mängel, einer zu geringen Zahl von Terminen zur Fortbildung und zum Erfahrungsaustausch mit anderen Prüfern sowie einer unterdurchschnittlichen Beanstandungsquote als unzuverlässig erwiesen. Ohne die Aussetzung und den Widerruf sei das öffentliche Interesse gefährdet.

6

Auf die fristgerecht erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Widerrufsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es - zusammengefasst - ausgeführt: Die Aussetzungsverfügung habe sich durch den nachfolgenden Widerruf erledigt. Im Übrigen sei die Klage hingegen zulässig und begründet. Die Beklagte sei nicht zum Widerruf der Betrauung nach § 49 VwVfG berechtigt. Selbst wenn man aber eine solche Befugnis annähme, fehle es jedoch an der für einen Widerruf erforderlichen Zustimmung der jeweiligen Aufsichtsbehörde.

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Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Ihre Zuständigkeit für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG folge mangels einer speziellen Regelung aus dem Grundsatz, dass für die Rücknahme bzw. den Widerruf eines Verwaltungsaktes die Behörde zuständig sei, die zum Zeitpunkt der Rücknahme- bzw. Widerrufsentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsaktes zuständig wäre. Für die Betrauung sei sie zuständig; das seit 1993 bestehende Zustimmungserfordernis der Aufsichtsbehörde stehe dem nicht entgegen. Der speziell geregelte Widerruf der Bestellung des technischen Leiters der anerkannten Überwachungsorganisation (Nr. 5 Anlage VIIIb StVZO) betreffe eine Konstellation, die nicht von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfasst sei und daher einer eigenständigen Grundlage bedürfe. Anlage VIIIb StVZO sehe im Übrigen eine Zustimmung der Anerkennungsbehörde lediglich für die Betrauung, nicht aber für deren Widerruf vor. Ein möglicher Verfahrensmangel sei zudem entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG durch die nachträglich abgegebenen Zustimmungserklärungen der Aufsichtsbehörden geheilt.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Dezember 2009 die Klage gegen den Bescheid vom 1. Februar 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen,

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Beide Beteiligte beantragen hilfsweise,

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die Rechtssache an das Verwaltungsgericht Koblenz zurückzuverweisen.

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Der Kläger verteidigt unter Bezugnahme auf sein erstinstanzliches Vorbringen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Ergänzend macht er im Wesentlichen geltend:

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Für die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde spreche insbesondere, dass der Widerruf der Betrauung für den betroffenen Prüfingenieur einschneidend und existenzbedrohend sei. Aufgrund der zu beachtenden verfassungsrechtlichen Grundsätze könne daher allein die Aufsichtsbehörde zuständig sein. Das Fehlen einer notwendigen Zustimmung zum Widerruf der Betrauung könne nicht nachträglich geheilt worden sein.

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Seine Unzuverlässigkeit stehe nicht fest. Alle in Rede stehenden Fahrzeuge, die er angeblich fehlerhaft untersucht habe, seien auch durch den Nachprüfer in keinem Fall als verkehrsunsicher qualifiziert worden. Ihm würden im Widerspruchsbescheid zudem Sachverhalte vorgeworfen, die nicht Gegenstand des Ursprungsbescheides gewesen und daher nicht für dessen Rechtmäßigkeit von Bedeutung seien.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beklagten führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit es mit der Berufung angegriffen wird, und zur Zurückverweisung der Rechtssache an das Verwaltungsgericht (§ 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Denn es hat der Klage zu Unrecht wegen der angeblichen Unzuständigkeit der Beklagten (1.) und des Fehlens der Zustimmung der Aufsichtsbehörde bzw. Anerkennungsstelle (2.) stattgegeben, ohne die maßgeblichen Fragen in der Sache selbst zu beantworten. Da die abschließende Entscheidung eine weitere - voraussichtlich umfangreiche - Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen erfordert, ist es sachgerecht, entsprechend den hilfsweise gestellten Anträgen der Beteiligten die Rechtssache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (3.).

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1. Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Betrauungen des Klägers sind mangels einer speziellen Regelung § 1 des Landesverwaltungsgesetzes i.V.m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 des (Bundes-)Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG – bzw. die inhaltsgleichen hessischen und baden-württembergischen landesrechtlichen Vorschriften.

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a) Die von der Beklagten ausgesprochenen Betrauungen des Klägers sind als Verwaltungsakte anzusehen, die selbständig neben den von den Beteiligten geschlossenen Verträgen bestehen und den Kläger mit den der Beklagten verliehenen hoheitlichen Befugnissen (unter-)beleihen (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2000 – 8 A 2429/99, NZV 2001, 184; Dauer, in: Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 29 Rn. 22) . Da dies sowohl der Auffassung der Beteiligten als auch der des Verwaltungsgerichts entspricht, wird insoweit von einer weiteren Begründung abgesehen.

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b) Die sachliche Zuständigkeit der Beklagten für den Widerruf der Betrauungen folgt aus dem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz, wonach für den Widerruf eines Verwaltungsakts die Behörde zuständig ist, die zum Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung für dessen Erlass sachlich zuständig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 - 7 C 42/98 -, BVerwGE 110, 226 - bzgl. der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte -; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 49 Rn. 117 i.V.m. § 48 Rn. 254). Dies ist nach Nr. 3 Anlage VIIIb StVZO der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - in der Fassung vom 25. September 2008 (BGBl. I, S. 1878) die Beklagte als amtlich anerkannte Überwachungsorganisation.

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aa) An der Anerkennung der Beklagten als Überwachungsorganisation besteht kein Zweifel. Zwar ergingen die hier maßgeblichen Anerkennungsbescheide im Jahre 1990 auf der Grundlage der damaligen Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 StVZO, die auf einer unzureichenden Ermächtigungsgrundlage beruhte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. April 2001 - 3 B 198.00 - VRS 101, 315; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2000, a.a.O.). Durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11. September 2002 - StVRÄndG - (BGBl. I, Seite 3580) wurde jedoch durch die Änderung des § 6 StVG (Art. 1) die erforderliche gesetzliche Verordnungsermächtigung geschaffen. Zudem wurde durch Art. 3 Nr. 5 StVRÄndG mit Nr. 7.1 Anlage VIIIb StVZO eine Übergangsregelung getroffen, wonach die Anerkennungen von Organisationen, die am 18. September 2002 zur Durchführung von Hauptuntersuchungen und Abnahmen nach § 19 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 4 bereits anerkannt waren, bestehen blieben.

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bb) § 68 Abs. 1 StVZO steht der sachlichen Zuständigkeit der Beklagten für den Widerruf der Betrauungen nicht entgegen. Danach wird diese Verordnung zwar, soweit nicht die von den obersten Landesbehörden zu bestimmenden höheren Verwaltungsbehörden zuständig sind, von den nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder den Behörden ausgeführt, denen durch Landesrecht die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde zugewiesen werden. Die Vorschrift verdrängt jedoch nicht die speziellere Regelung in Nr. 3 der Anlage VIIIb, welche die Zuständigkeit für die Betrauung von Prüfingenieuren abweichend von § 68 Abs. 1 StVZO ausdrücklich den anerkannten Überwachungsorganisationen überträgt. Daher ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Schaffung des § 68 Abs. 1 StVZO die Zuständigkeit für die Betrauung von Prüfingenieuren nicht anderweitig regeln wollte. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Zuständigkeit für den Widerruf der Betrauung aufgrund des eingangs dargestellten allgemeinen Rechtsgrundsatzes. Für die Annahme, der Verordnungsgeber habe sich bewusst dafür entschieden, die Zuständigkeit für den Widerruf der Betrauung abweichend von der Zuständigkeit für deren Erteilung den allgemeinen Straßenverkehrsbehörden zu übertragen, fehlt es an tragfähigen sachlichen Gründen. Somit gilt § 68 Abs. 1 StVZO weder für die ausdrücklich abweichend hiervon geregelte Zuständigkeit für die Betrauung von Prüfingenieuren noch für deren Widerruf.

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cc) Die Zuständigkeit der anerkannten Überwachungsorganionen für den Widerruf der von ihnen ausgesprochenen Betrauungen entspricht auch der erkennbaren Intention der Anlage VIIIb StVZO, die rechtlichen Beziehungen zwischen den Organisationen und ihren Prüfingenieuren von der unmittelbaren Einflussnahme staatlicher Behörden freizuhalten. So bedarf die Betrauung selbst lediglich der Zustimmung der Anerkennungsbehörde (Nrn. 3.7, 4.1.3). Eine fachliche Weisungsbefugnis der Aufsichtsbehörden besteht nur gegenüber dem technischen Leiter (Nr. 5 Satz 3), während dieser gegenüber den Prüfingenieuren weisungsbefugt ist (Nr. 5 Satz 2, 2. Halbsatz). Der (unmittelbaren) staatlichen Aufsicht unterliegen lediglich die Inhaber der Anerkennungen, also die Überwachungsorganisationen (Nr. 9.1). Es würde somit eine Durchbrechung dieses Systems bedeuten, würde man annehmen, die Straßenverkehrsbehörden und nicht die Überwachungsorganisationen seien für den Widerruf der Betrauungen zuständig.

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dd) Die vom Verwaltungsgericht angesprochene speziell geregelte Möglichkeit des Widerrufs der Bestellung des technischen Leiters oder seines Vertreters einer Überwachungsorganisation, wenn sie die von der Aufsichtsbehörde erteilten fachlichen Weisungen nicht beachten oder sonst keine Gewähr mehr dafür bieten, dass sie ihre Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllen werden (Nr. 5 Satz 5 Anlage VIIIb StVZO), spricht ebenfalls nicht gegen die Zuständigkeit der Überwachungsorganisationen für den Widerruf der Betrauungen ihrer Prüfingenieure. Dass der Verordnungsgeber eine spezielle Regelung zum Widerruf der Bestellung des technischen Leiters und seines Stellvertreters für erforderlich gehalten hat, gestattet keine Rückschlüsse auf die Zuständigkeit für den Widerruf der Betrauung von Prüfingenieuren. Der Wortlaut der Vorschrift lässt nicht erkennen, ob die Zuständigkeit für den Widerruf in diesen Fällen bei der Überwachungsorganisation liegen soll oder bei der Aufsichtsbehörde. Sollte letzteres der Fall sein, so wäre dies die Folge der herausgehobenen Stellung des technischen Leiters bzw. seines Stellvertreters. Ein Argument gegen die Zuständigkeit der Überwachungsorganisationen für den Widerruf der Betrauungen ihrer Prüfingenieure ließe sich hieraus nicht ableiten. Sollte auch der Widerruf der Bestellung des technischen Leiters und seines Stellvertreters der Überwachungsorganisation obliegen, wäre ohnehin nicht nachvollziehbar, weshalb die staatlichen Behörden für den Widerruf der Betrauung von Prüfingenieuren zuständig sein sollten.

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2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedarf der Widerruf der Betrauung auch nicht der Zustimmung der Anerkennungsbehörde. Das Erfordernis der Zustimmung zur Betrauung von Prüfingenieuren (Nrn. 3.7, 4.1.3) dient ersichtlich dem Zweck, sicherzustellen, dass nur solche Personen auf dem Gebiet der technischen Kraftfahrzeugprüfung hoheitlich tätig werden, deren Eignung und Zuverlässigkeit von einer staatlichen Stelle geprüft worden sind. Dies entspricht ebenso der staatlichen Verantwortung für die ordnungsgemäße Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben wie auch dem Interesse der Allgemeinheit daran, sicherheitsrelevante Kraftfahrzeuguntersuchungen nur von fachkundige und zuverlässige Personen vornehmen zu lassen. Eine entsprechende Interessenlage besteht beim Widerruf einer Betrauung hingegen nicht.

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Im Übrigen haben die zuständigen Ministerien der Bundesländer Rheinland-Pfalz, Hessen und Baden-Württemberg nachträglich dem Widerruf zugestimmt, so dass ein solcher Fehler jedenfalls nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG (bzw. den inhaltsgleichen landesrechtlichen Vorschriften) geheilt wäre.

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3. Das Verwaltungsgericht hat die weiteren Voraussetzungen für den von der Beklagten ausgesprochenen Widerruf der Betrauungen nicht geprüft, sondern den Widerrufsbescheid aus den dargelegten formalen Gründen aufgehoben. Es hat somit im Sinne des § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO noch nicht in der Sache entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1971 - BVerwG VI C 39.68 -, BVerwGE 38, 139 [146]; BVerwG, Beschluss vom 27. November 1981 - 8 B 189.81 -, NVwZ 1982, 500 [501]; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, 18. Aufl. 2009, § 130 Rn. 8 f. m.w.N.). Es ist sachgerecht, entsprechend den Hilfsanträgen der Beteiligten die Rechtssache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, da die abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs eine umfangreiche Aufklärung der entscheidungserheblichen Tatsachen erfordert.

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a) Es liegt zwar auf der Hand, dass es sich bei den gegenüber dem Kläger erhobenen Vorwürfen um nachträgliche Tatsachen im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG handelt und die nach § 49 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG einzuhaltende Jahresfrist gewahrt worden ist. Ob und in welchem Umfang jedoch die gegen den Kläger erhobenen und von ihm bestrittenen Vorwürfe zutreffen und den Schluss zulassen, ihm fehle die für die Wahrnehmung der Aufgaben eines Prüfingenieurs erforderliche Zuverlässigkeit (Nr. 3.2 Anlage VIIIb StVZO), bedarf hingegen der weiteren Aufklärung des Sachverhalts.

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b) Die Vertreterin der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung allerdings zu Recht darauf hingewiesen, von der Unzuverlässigkeit des Klägers sei möglicherweise bereits dann auszugehen, wenn eine Vielzahl amtlicher Prüfplaketten und Untersuchungsberichtvordrucke beim Kläger ohne nachvollziehbare Gründe nicht mehr auffindbar wäre. Die Beklagte legt dem Kläger insbesondere zur Last, der Verbleib erheblicher Mengen von Untersuchungsberichts-Vordruckpapier habe von ihm nicht plausibel nachgewiesen werden können, es hätten 17 Prüfplaketten für Abgasuntersuchungen 2009, 10 Prüfmarken für die Sicherheitsüberprüfung am LKW 2009 und 400 Prüfplaketten zur Hauptuntersuchung mit der Gültigkeit 2010 gefehlt. Zudem habe er 94 angeblich falsch verklebte und wieder abgelöste Prüfplaketten weisungswidrig nicht zurückgesandt und auch nicht verwahrt.

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aa) Der Senat teilt nicht die Auffassung des Klägers, der Widerruf könne nicht auf diese Vorwürfe gestützt werden, da die Beklagte die maßgeblichen Feststellungen erst nach dem Erlass des Ausgangsbescheides bei der Überprüfung seines Büros getroffen habe. Da bei Anfechtungsklagen grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung als letzter Verwaltungsentscheidung abzustellen ist und die Bürorevision am 22. September 2008, also vor dem Abschluss des Widerspruchsverfahrens stattgefunden hat, bestehen somit keine Bedenken gegen die Berücksichtigung der dabei getroffenen Feststellungen.

32

bb) Auch insoweit gab es für den Senat aber keine Möglichkeit, den Sachverhalt bereits in der durchgeführten mündlichen Verhandlung in dem erforderlichen Umfang aufzuklären. Der von der Beklagten als Zeuge benannte Dipl.-Ing. M…, der die Bürorevision vorgenommen hatte, stand wegen einer Terminkollision in der mündlichen Verhandlung nicht zur Verfügung. Der anwesende Leiter der Abteilung Qualität und Revision der Beklagten hätte über die bei der Überprüfung des Büros des Klägers getroffenen Feststellungen allenfalls mittelbar erlangte Kenntnisse wiedergeben können.

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Die dem Senat bislang vorgelegten Unterlagen lassen ebenfalls keine zuverlässige Beurteilung der Vorwürfe zu. So ist in dem von der Beklagten vorgelegten Revisionsbericht vom 22. September 2008 keine Rede von verschwundenen Vordrucken. Vorhandene verklebte Plaketten werden zwar erwähnt, jedoch wird weder ihre Zahl angegeben noch erläutert, wie viele hätten vorhanden sein müssen bzw. wie viele fehlten. Bezüglich der 400 Plaketten „HU 2010“ heißt es in dem Bericht lediglich, diese seien vermisst worden, der Pool habe nicht gezählt werden können, da die Plaketten zu Hause vergessen worden seien. In einer vom Kläger vorgelegten E-Mail eines Mitarbeiters der Beklagten vom 21. Januar 2009 heißt es, bei der Jahresinventur 2008 sei festgestellt worden, dass 400 „HU 2010 Klebe“ abgegangen seinen, beim Kläger aber nur 200 verbucht worden seien.

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Der Kläger hat hierzu erklärt, bei der Inventur bezüglich des Geschäftsjahrs 2008 habe es keine weiteren Beanstandungen gegeben. Die Plaketten seien nachträglich wieder aufgefunden worden. Im Übrigen habe die Beklagte nach der fristlosen Kündigung des Vertragsverhältnisses am 27. Februar 2009 alles aus seinem Büro mitgenommen, dabei sei nichts mehr moniert worden. Die Beklagte hat hierzu bislang weder Erklärungen abgegeben noch Unterlagen vorgelegt.

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Die Kostenentscheidung ist dem Endurteil des Verwaltungsgerichts vorbehalten (OLG Köln, Urteil vom 18. März 1987 - 2 U 99/86 -, NJW-RR 1987, 1152; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 130 Rn. 12).

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Eine Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit erübrigt sich, da das Urteil keinen vollstreckungsfähigen Inhalt hat (vgl. OLG Köln, a.a.O.).

37

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 42.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).