Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-01-29, Aktenzeichen 10 K 4722/19

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Bildobservation der Versammlung „Friday-for-Future-Kundgebung“/„Freiburger Klimastreik“ am 20. September 2019 mittels eines Unmanned Aircraft Systems (Drohne) in der Freiburger Innenstadt durch das Polizeipräsidium Freiburg rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Feststellung, dass der Einsatz eines polizeilichen Unmanned Aircraft Systems (Drohne) bei einer „Friday-for-Future“- Versammlung rechtswidrig gewesen ist.

2

Am 20. September 2019 nahm der Kläger ab etwa 10:00 Uhr an der Kundgebung in der Freiburger Innenstadt teil. Schätzungen zufolge lag die Teilnehmerzahl bei 20.000 bis 30.000 Personen. Zunächst versammelten sich die Menschen auf dem Platz der Alten Synagoge, um dann in einem Aufzug durch die Freiburger Innenstadt zu ziehen. Zeitweise betrug die Länge des Aufzuges etwa 1,5 km. Die gesamte Versammlung verlief – wie auch im Vorfeld seitens des Polizeipräsidiums Freiburg prognostiziert – friedlich.

3

Zwischen 10:09 Uhr und 10:28 Uhr sowie von 11:02 Uhr bis 13:30 Uhr flog, mit Unterbrechungen zum Aufladen der Akkumulatoren, eine Drohne etwa 50 m bis 70 m über der Versammlung beziehungsweise schräg seitlich neben dem Aufzug her und übertrug Bildaufnahmen in das Lagezentrum der Polizei. Der Start- und Landepunkt befanden sich auf dem Hochhaus neben dem Polizeirevier Freiburg Nord, auf welchem sich auch der Drohnenführer aufhielt. Weder die Polizeibeamten noch die Versammlungsleiter wiesen die Versammlungsteilnehmer auf diese Maßnahme hin. Die eingesetzte Drohne war weiß und hatte einen Durchmesser von etwa 40 cm sowie vier Propellerarme und einen etwas voluminöseren Korpus, an dessen Unterseite sich die Kameraaufhängung befand.

4

Der Kläger bemerkte die Drohne zwar, nahm aber zunächst weiterhin an der Versammlung teil. Er beendete die Teilnahme nach seinen eigenen Angaben später vorzeitig, um im Internet nach Informationen über die von ihm wahrgenommene Drohne zu recherchieren.

5

Im Anschluss an die Versammlung richtete der Kläger mehrere Auskunftsersuchen an das Polizeipräsidium Freiburg und begehrte Auskunft darüber, ob es sich um eine polizeiliche Drohne gehandelt habe sowie Informationen über technische Details der eingesetzten Drohne, die genauen Einsatzmodalitäten sowie die konkrete Kommunikation zwischen Polizei und Versammlungsanmeldern/-leitern. Das Polizeipräsidium gab nur insoweit Auskunft, als dem Kläger mitgeteilt wurde, dass die einsatzführende und damit verantwortliche Dienststelle das Polizeipräsidium Freiburg gewesen sei, der Drohneneinsatz zu Aufklärungszwecken gerade hinsichtlich der verkehrlichen Sicherheit in der Zeit zwischen ca. 11:00 Uhr bis ca. 13:30 Uhr stattgefunden habe, wobei lediglich eine Übertragung – ausschließlich des Bildes – in Echtzeit nach dem Kamera-Monitor-Prinzip, ohne Speicherung der Daten erfolgt sei, der mögliche Drohneneinsatz in dem Kooperationsgespräch gegenüber der Versammlungsleitung bekannt gegeben worden sei und eine Anzeige des Einsatzes gegenüber einer besonderen Stelle der Datenschutzkontrolle nicht erforderlich gewesen und daher nicht erfolgt sei. Mangels Speicherung der Aufnahmen könne auch keine diesbezügliche „Akteneinsicht“ gewährt werden. Weitere Beschwerden hinsichtlich des Drohneneinsatzes seien gegenüber dem Polizeipräsidium nicht eingegangen. Darüberhinausgehende Informationen zur Einsatzstärke, technischen Details der Drohne sowie zu personenbezogenen Daten der verantwortlichen Polizeibeamten wurden ihm (auch auf weitere Nachfrage) nicht erteilt.

6

Der Kläger hat am 02. Dezember 2019 Klage erhoben. Er trägt vor, die Drohne etwa auf der Höhe der VAG-Haltestelle „Theater“ bemerkt zu haben, bevor sich der Aufzug in Bewegung gesetzt habe. Er habe beobachtet, wie sie den Platz der Alten Synagoge überflogen und sich auf der Nordseite Richtung Innenstadt entfernt habe. Er habe zunächst weiter an der Versammlung teilgenommen, sich aber beobachtet und abgeschreckt gefühlt. Er behauptet, dass die Aufnahmen der Drohne auch aufgezeichnet und gespeichert worden seien und dass es sich nicht lediglich um Übersichtsaufnahmen ohne die Möglichkeit einer Individualisierung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer gehandelt habe. Der Stand der Technik ermögliche dies problemlos und unter Umständen auch „versehentlich“. Ebenso bezweifle er, dass der Einsatz der Drohne lediglich zur Lenkung des Aufzuges erfolgt sei. Er beabsichtige auch weiterhin, an Versammlungen dieser Art und Größe teilzunehmen, und die technische Überwachung einer Versammlung stelle einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff in seine Versammlungsfreiheit dar. Die anlasslose Überwachung der Versammlung am 20. September 2019 mittels Drohne sei rechtswidrig gewesen. Es habe einer Rechtsgrundlage bedurft, da durch den Einsatz in sein Grundrecht aus Art. 8 GG eingegriffen worden sei. Die polizeiliche Generalklausel genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage insoweit nicht. Vielmehr hätte es einer spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im Versammlungsrecht bedurft, an der es vorliegend fehle.

7

Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die Bildobservation der Versammlung „Friday-for-Future-Kundgebung“/„Freiburger Klimastreik“ am 20.09.2019 mittels eines Unmanned Aircraft Systems (Drohne) in der Freiburger Innenstadt durch das Polizeipräsidium Freiburg rechtswidrig gewesen ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Er verteidigt die gerügte polizeiliche Maßnahme. Die Übersichtsaufnahmen seien nach dem Kamera-Monitor-Prinzip – in Echtzeit, ohne Aufzeichnung – in das Lagezentrum der Polizei übertragen worden. Der Einsatz der Drohne sei zur Lenkung der Versammlung aufgrund der „nur schwachen Kräfte der Zugbegleitung“ notwendig gewesen. Die Drohne sei lediglich zur Aufklärung etwaiger Verkehrsstörungen sowie der Verkehrslage an kritischen Punkten eingesetzt worden. Damit hätten Gefahren schnellstmöglich erkannt und die Versammlungsteilnehmer geschützt werden sollen. Mehrfach habe hinsichtlich der Aufzugsstrecke lenkend eingegriffen werden müssen, um gefährliche Situationen für Versammlungsteilnehmer zu vermeiden, wobei die Versammlungsleitung einbezogen worden sei. Insbesondere habe verhindert werden sollen, dass infolge einer „Pfropf“-Bildung eine Massenpanik entstehe. Der Einsatz sei aber ausdrücklich nicht zur Abwehr von Gefahren aus der Versammlung heraus erfolgt. Personenbezogene Daten seien nicht erhoben worden; bloße Übersichtsaufnahmen dürften zulässigerweise auf der Grundlage des § 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW erstellt werden. Eine Sperrwirkung des Versammlungsrechts stehe dem nicht entgegen, da es sich nicht um versammlungspezifische Gefahren gehandelt und sich der Einsatz nicht gegen die Versammlung oder Versammlungsteilnehmer gerichtet habe. Vorbereitend auf die Kundgebung habe am 19. September 2019 ein zweites Kooperationsgespräch zwischen den Versammlungsanmeldern und Polizeibeamten des Polizeipräsidiums Freiburg als einsatzführender Dienststelle stattgefunden. In diesem Zusammenhang sei auch auf den in Betracht kommenden Einsatz einer Drohne in Form des Kamera-Monitor-Prinzips zur Übertragung von Übersichtsaufnahmen zum Zwecke der Lenkung der Versammlung hingewiesen worden, wobei ausdrücklich erklärt worden sei, dass ein solcher Einsatz lediglich vorgesehen sei, sofern die Übersicht sowie andere Maßnahmen der Verkehrslenkung nicht mehr möglich seien. Denn der Streckenverlauf habe auch recht enge Straßen im Bereich der Freiburger Innenstadt umfasst.

12

Der Kläger sowie der Leiter des Führungs- und Einsatzstabes (nachfolgend: Einsatzleiter) sind in der mündlichen Verhandlung vom 29. Juli 2021 informatorisch angehört worden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

13

Gegenstand der mündlichen Verhandlung war die Akte des Polizeipräsidiums Freiburg (ein Heft). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Akte, die Gerichtsakte sowie die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.).

A.

15

Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

I.

16

Der Kläger begehrt die Feststellung des (Nicht-)Bestehens eines (vergangenen) Rechtsverhältnisses zwischen ihm und dem Beklagten. Unter Rechtsverhältnis in dem Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (Kopp/Schenke VwGO, 27. Aufl. 2021, § 43 Rn. 11. m.w.N.). Durch den Einsatz der polizeilichen Drohne während einer Versammlung, an welcher der Kläger teilgenommen hat, ist zwischen diesem und dem Beklagten streitig, ob eine entsprechende rechtliche Duldungspflicht des Klägers bestanden hat. Diese (Rechts-)Frage ist klärungsfähig und -bedürftig.

II.

17

Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte (qualifizierte) Feststellungsinteresse.

18

Das berechtigte Interesse in dem Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art ein (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 – 6 C 66.14 –, Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, BVerwGE 100, 262 <271>). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 – 6 C 66.14 –, Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 15. Februar 1989 – 6 A 2.87 –, BVerwGE 81, 258 <262>). Ist die Feststellungsklage auf ein vergangenes Rechtsverhältnis gerichtet, so bedarf es eines qualifizierten Feststellungsinteresses, für welches die Kriterien der Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses maßgeblich sind (BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2.95 –, juris Rn. 17; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08. Dezember 2014 – 13 A 1505/14 –, BeckRS 2014, 59309; Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 90).

19

1. Ein solch qualifiziertes Feststellungsinteresse ergibt sich für den Kläger bereits aufgrund einer bestehenden konkreten Wiederholungsgefahr.

20

Ein Feststellungsinteresse wegen konkreter Wiederholungsgefahr – als anerkannter Fallgruppe (vgl. dazu Sennekamp, in: Quaas/Zuck/Funke-Kaiser Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl. 2018, § 3 Rn. 109) – setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Entscheidung oder Maßnahme ergehen wird, was regelmäßig der Fall ist, wenn der Beklagte die Auffassung vertritt, seine Verfahrensweise gebe zu keinen Beanstandungen Anlass (Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 91, § 113 Rn. 270 ff. jeweils m.w.N.).

21

Der Beklagte erachtet sein hier angegriffenes Vorgehen als rechtmäßig, weshalb davon auszugehen ist, dass der Kläger auch bei der von ihm beabsichtigten Teilnahme an künftigen (Groß-)Demonstrationen von einer polizeilichen Überwachungsmaßnahme mittels Drohne erfasst werden kann.

22

2. Ferner ist das berechtigte Interesse des Klägers an der von ihm begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen polizeilichen Maßnahme auch unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gegen sich kurzfristig erledigende hoheitliche Maßnahmen gegeben.

23

a) Von einem solchen berechtigten Feststellungsinteresse wird nach einhelliger Auffassung in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe ausgegangen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann, etwa bei polizeilichen Maßnahmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Januar 2017 – 1 BvR 1259/16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5.19 –, juris Rn. 15; Beschluss vom 10. Mai 2019 – 6 B 20.19 –, juris Rn. 10; Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 6 B 133.18 –, juris; Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14.17 –, juris Rn. 13; Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 20; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. April 2005 – 1 S 2362/04 –, juris Rn. 25 m.w.N.; OVG Bremen, Urteil vom 08. Januar 2019 – 1 LB 252/18 –, juris Rn. 25; Sächsisches OVG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 3 A 851/18 –, juris Rn. 23 m.w.N.; Beschluss vom 17. November 2015 – 3 A 440/15 –, juris Rn. 8; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 11 C 16.2607 –, juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 09. Februar 2015 – 7 N 72.13 –, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 28. Juni 2010 – 3 K 2356/09 –, juris Rn. 18). Nach einem extensiveren Verständnis wird zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes in dem Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG auf das Erfordernis eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffes verzichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 – 10 C 6.16 –, juris Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Mai 2015 – 6 S 494/15 –, juris Rn. 56; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07. August 2018 – 5 A 294/16 –, juris Rn. 29; VG Freiburg, Urteil vom 04. April 2019 – 10 K 3092/18 –, juris Rn. 25; VG Freiburg, Urteil vom 15. April 2016 – 4 K 143/15 –, juris Rn. 26; Urteil vom 25. September 2015 – 4 K 35/15 –, juris Rn. 34; VG Karlsruhe, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 1 K 4943/17 –, juris Rn. 20 m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 11. April 2019 – 1 K 2888/18 –, juris Rn. 22; Sächsisches OVG, Urteil vom 27. Januar 2015 – 4 A 533/13 –, juris Rn. 29; Riese, in: Schoch/Schneider VwGO, 40. EL Februar 2021, § 113 Rn. 143; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke VwGO, 27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 145). Die Anerkennung eines Feststellungsinteresses sei bereits dann erforderlich, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränke, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 u.a. –, BVerfGE 104, 220 <233>; BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 – 6 A 1.07 –, BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.), weil sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des behördlichen Handelns selbst ergebe (vgl. zur kurzfristigen Erledigung im Zusammenhang mit der Anerkennung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris Rn. 32 a.E.).

24

b) Die Kammer schließt sich dem letztgenannten weiten Verständnis eines qualifizierten Feststellungsinteresses an, so dass es keiner Entscheidung der Frage bedarf, ob es sich vorliegend um einen „tiefgreifenden“ Grundrechtseingriff handelt. Anderenfalls würden die meisten, sich typischerweise kurzfristig erledigenden Verwaltungsmaßnahmen – insbesondere polizeiliche Maßnahmen – faktisch nie einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden können mit der Konsequenz, dass die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG leerliefe (so auch Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 90 m.w.N.). Gerade auch im Hinblick auf die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO) sowie die Konstruktion der Rechtmäßigkeit der Vollstreckung von rechtswidrigen sofort-vollziehbaren Verwaltungsakten (§ 2 LVwVG) gebietet es der effektive Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG, diese Maßnahmen nicht auch noch einer nachträglichen (verwaltungs-)gerichtlichen Kontrolle zu entziehen (ebenso Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 101).

25

c) Gemessen daran hat der Kläger ein qualifiziertes Feststellungsinteresse. Der Einsatz der Drohne ist eine grundrechtsrelevante Maßnahme gewesen. Dabei kann im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs offenbleiben, ob hierdurch in die Versammlungsfreiheit des Klägers (Art. 8 Abs. 1 GG), dessen Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts oder (lediglich) dessen allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) berührt worden ist. Die polizeiliche Maßnahme hat sich noch an dem Tag der Versammlung, nämlich mit dem Landen der Drohne gegen 13:30 Uhr, erledigt und der Kläger konnte binnen dieser nur wenige Stunden andauernden Zeitspanne noch nicht einmal vorläufigen Rechtsschutz erlangen. Zumal erst seine Recherche, ergänzt um die polizeilichen Auskünfte im Anschluss an die Versammlung, den Kläger in die Lage versetzt hat, um (verwaltungs-)gerichtlichen Rechtsschutz zu ersuchen. Zuvor war für ihn nicht erkennbar, dass es sich überhaupt um eine staatliche Maßnahme gehandelt hat.

III.

26

Der Kläger gehörte – davon gehen die Beteiligten übereinstimmend aus – zu den Personen, die von der Beobachtung durch die Drohne erfasst worden sind, weil er sich im Zeitpunkt deren Einsatzes im Bereich der Versammlung aufgehalten und die Drohne – nach eigenen Angaben – visuell wahrgenommen hat. Ein (rechtswidriger) Eingriff in die Grundrechte des Klägers in der Gestalt seiner Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG), seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) oder seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ist nicht von vornherein unter jeglichen Gesichtspunkten ausgeschlossen. Es erscheint daher möglich, dass er in eigenen Rechten betroffen ist, § 42 Abs. 2 VwGO analog.

IV.

27

Der Zulässigkeit der Klage steht schließlich auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Der Kläger hätte seine Rechte nicht durch eine Gestaltungsklage – weder in Form einer Anfechtungs- noch in Form einer Fortsetzungsfeststellungsklage – verfolgen können (§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO), da die angegriffene polizeiliche Maßnahme einen Realakt darstellt und nicht als Verwaltungsakt in dem Sinne des § 35 S. 1 LVwVfG zu qualifizieren ist.

B.

28

Die Klage ist begründet, da der polizeiliche Einsatz der Drohne während der Versammlung am 20. September 2019 rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten, namentlich der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG, verletzt hat.

29

Die Beobachtung einer Versammlung unter freiem Himmel in der Gestalt von Übersichtsaufnahmen in Echtzeit nach dem Kamera-Monitor-Prinzip unter Einsatz einer polizeilichen Drohne ist ein Eingriff in die (innere) Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer.

30

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist, ausgehend von der gebotenen objektivierenden ex-ante-Betrachtungsweise (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1974 – I C 31/72 –, NJW 1974, 807 <810>; BVerwG, Urteil vom 01. Juli 1975 – I C 35/70 –, NJW 1975, 2158 <2159>; Denninger, in: Lisken/Denninger HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, D.I.4.d) Rn. 48), die Rechtslage im Zeitpunkt der polizeilichen Maßnahme am 20. September 2019.

I.

31

Die Erstellung von Übersichtsaufnahmen einer Versammlung mittels einer Drohne im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips berührt – ausgehend von einem informationellen Grundrechtsverständnis der Versammlungsfreiheit und einer entsprechend weiten Auslegung – den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit des Klägers aus Art. 8 Abs. 1 GG.

32

1. Die Verfassung gewährleistet gemäß Art. 8 Abs. 1 GG allen Deutschen das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die ebenfalls durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete innere Versammlungsfreiheit garantiert die individuelle Entschlussfassung, an der kollektiven Meinungsbildung in freier Selbstbestimmung teilzunehmen (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.). Denn Versammlungen sind als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung geschützt und stellen eine für die Demokratie unentbehrliche Form der Meinungsäußerung und Meinungsbildung dar (vgl. Dürig-Friedl, in Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, Einl. Rn. 2; ausführlich zum Schutzbereich der Versammlungsfreiheit Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, Teil I A. Rn. 62 ff.). Dabei schützt Art. 8 Abs. 1 GG den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns (BVerfG, Beschluss vom – 1 BvR 771/90 –, juris Rn. 16), wozu auch zählt, dass die Teilnehmer sowohl im Vorfeld von als auch bei Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen vor staatlicher Ausspähung geschützt werden (BVerwG, Beschluss vom 18. November 1997 – 1 WB 46/97 –, NVwZ 1998, 403 <404>; OVG Bremen, Urteil vom 24. April 1990 – 1 BA 18/89 –, NVwZ 1990, 1188 <1189>; VG Bremen, Urteil vom 05. Dezember 1988 – 4 A 226/86 –, NVwZ 1989, 895 <896>; VG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2004 – 3 A 116/02 –, NVwZ-RR 2005, 248 <250>).

33

2. Damit korrespondiert das grundsätzliche Verbot der Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung, wobei die bloße (technische) Möglichkeit hierzu genügt (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 8 m.w.N.). Mit der Teilnahme gerade an öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel exponieren sich die Grundrechtsträger nicht nur mit ihren Meinungen und Einstellungen, sondern auch mit ihrem Körper einschließlich ihrem – eine Identifizierung ermöglichenden – Gesicht für den unmittelbaren Zugriff der Staatsgewalt (vgl. Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 85 m.w.N.).

II.

34

Das bloße Beobachten durch den Einsatz der Drohne in der Gestalt von Übersichtsaufnahmen nach dem Kamera-Monitor-Prinzip – ohne dass diese Bilder aufgezeichnet worden sind – ist ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers gemäß Art. 8 Abs. 1 GG gewesen.

35

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt (hierzu BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626 <2628>). Ferner genügt nach einem weiteren Grundrechtsverständnis für einen Eingriff jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht (dazu ebenfalls BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626 <2628>, in dem auch eine mittelbare faktische Wirkung als Grundrechtsbeeinträchtigung anerkannt wurde; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00 –, NJW 2007, 51 Rn. 82 ff.; BVerfG, Beschluss vom 15. März 2018 – 2 BvR 1371/13 –, NJW 2018, 2312 Rn. 29 ff.; zu den verschiedenen Eingriffsbegriffen Hobusch, JA 2019, 278 m.w.N.). Von diesem Eingriffsverständnis sind sowohl hoheitliche Maßnahmen erfasst, die eine faktische Grundrechtsbeeinträchtigung bewirken als auch solche, die zu einer mittelbaren Verkürzung des Schutzbereichs eines Grundrechts führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626), wenn diese in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichstehen und eine abschreckende oder einschüchternde Wirkung entfalten.

36

Mit Blick auf Art. 8 Abs. 1 GG sind staatliche Maßnahmen demnach auch dann rechtfertigungsbedürftige Eingriffe, wenn sie geeignet sind, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen (wollen) (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2015 – 2 BvQ 39/15 –, juris Rn. 11, Beschluss vom 11. Juni 1991 – 1 BvR 772/90 –, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 28 und 31 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 –, juris Rn. 55).

37

Eine polizeiliche Datenerhebung und -speicherung durch Anfertigung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen beeinträchtigt Art. 8 Abs. 1 GG (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.). Die Entschlussfassung, an einer Versammlung teilzunehmen, muss frei bleiben von Unsicherheit, Angst und Einschüchterungseffekten, denn wer damit rechnen muss, dass seine Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.) und damit jedenfalls faktisch in seiner Versammlungsfreiheit beeinträchtigt sein.

38

2. Übersichtsaufnahmen von Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen stellen jedenfalls Eingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG dar, wenn die Abgelichteten bestimmbar sind (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95) und die Erstellung der Übersichtsaufnahme gerade durch die Polizei oder andere staatliche Stellen für die Versammlungsteilnehmer erkennbar ist.

39

a) Die Digitalisierung ermöglicht die Identifikation der Versammlungsteilnehmer anhand von Übersichtsaufnahmen (vgl. hierzu auch Tomerius, LKV 2020, 481 <484 f.>), und allein diese Möglichkeit der Bestimmbarkeit der Teilnehmer begründet eine Eingriffsqualität der Übertragung, und zwar ungeachtet dessen, ob hierin auch der Zweck der Aufnahmen bestand (BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441 <446>; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 8 m.w.N.). Der Umstand, dass die (bloße) Echtzeit-Übertragung nicht aufgezeichnet wird, steht der Annahme einer Eingriffsqualität im Rahmen des Art. 8 Abs. 1 GG nicht entgegen, da für die Versammlungsteilnehmer nicht erkennbar ist, ob die Kamera überhaupt aktiviert ist, und ob die Aufnahmen aufgezeichnet oder nur in Echtzeit übertragen werden. Für den von der Rechtsprechung geforderten Einschüchterungseffekt genügt daher die Präsenz einer auf die Teilnehmer gerichteten, einsatzbereiten Kamera (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 9 m.w.N.).

40

b) Dies gilt nach Auffassung der Kammer uneingeschränkt jedenfalls dann, wenn die Kamera erkennbar von der Polizei oder einer anderen staatlichen Stelle eingesetzt wird. Muss der einzelne Teilnehmer der Versammlung damit rechnen, dass seine Anwesenheit oder sein Verhalten bei einer Veranstaltung durch Behörden registriert wird, könnte ihn dies von einer Teilnahme abschrecken oder ihn zu ungewollten Verhaltensweisen zwingen, um den beobachtenden Polizeibeamten möglicherweise gerecht zu werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007 – 1 BvR 2368/06 –, NVwZ 2007, 688 <690>). Durch diese Einschüchterung der Teilnehmer könnte mittelbar auf den Prozess der Meinungsbildung und demokratischen Auseinandersetzung eingewirkt werden (VG Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 –, BeckRS 2009, 37985), was bereits für die Annahme der Eingriffsqualität genügt. Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen (VG Berlin, Urteil vom 05. Juli 2010 – 1 K 905/09 –, NVwZ 2010, 1442 <1442>). Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (VG Berlin, Urteil vom 05. Juli 2010 – 1 K 905/09 –, NVwZ 2010, 1442 <1442> unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – NJW 1984, 419; BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441).

41

c) Nach Auffassung der Kammer wird der Eingriffscharakter einer Übersichtsaufnahme auch nicht durch den hiermit verfolgten Zweck wie etwa der Lenkung eines Aufzugs berührt (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02. Juli 2020 – 15 B 950/20 –, juris Rn. 16, wonach ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit abgelehnt wird, wenn die Maßnahme „erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemos dient und hierfür erforderlich ist“). Das Bundesverfassungsgericht führt in seiner Entscheidung (Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441 Rn. 135) aus, dass die Nachteile durch Übersichtsaufnahmen in Echtzeitübertragung, ohne eine Speicherung der Daten, von „deutlich geringerem Gewicht“ seien und relativiert damit allein die Eingriffsintensität, ohne den Eingriffscharakter in Frage zu stellen. Und auch im Übrigen erfolgt eine Differenzierung nach dem Zweck des Einsatzes – zur (bloßen) Steuerung und Lenkung oder zur Abwehr (sonstiger) Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung – in der Literatur und der Rechtsprechung überwiegend nicht (so z.B. Hettich, in: Hettich Versammlungsrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2018, 2.5.1.2. Rn. 76; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95 und 389; Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil vom 11. April 2014 – 129/13 –, juris Rn. 47 ff. nimmt einen Grundrechtseingriff von Übersichtsaufnahmen zur Lenkung von Großdemonstrationen an; offengelassen, wohl aber ebenfalls gegen eine Differenzierung OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05. Februar 2015 – 7 A 10683/14 –, juris Rn. 39). Dies ist nach Auffassung der Kammer auch überzeugend. Anderenfalls würde das Vorliegen eines Eingriffs in die Versammlungsfreiheit in das Belieben des jeweils agierenden Hoheitsträgers und seine Zweckbestimmung – regelmäßig der Polizei – gestellt werden. Es widerspricht jedoch der umfassenden Bindung der Exekutive an die Grundrechte, dass ein Hoheitsträger durch die beliebige Zweckbestimmung einer Maßnahme über das Vorliegen eines Grundrechtseingriffs bestimmt und damit selbst über die Bindung an das betroffene Grundrecht und die daraus folgenden rechtlichen Voraussetzungen der Maßnahme bestimmt. Vielmehr muss bereits jenseits einer Zweckbestimmung eindeutig sein, ob der Schutzbereich eines Grundrechts berührt ist und welche Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs zu stellen sind. Überdies kann der Zweck der Maßnahme grundsätzlich allein für die Rechtfertigung eines Eingriffs im Hinblick auf die legitime Zielsetzung und deren Gewicht im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit relevant sein. Die Heranziehung des Zwecks für die Bestimmung, ob überhaupt ein Eingriff vorliegt, vermengt hingegen die Frage der Begründung eines Eingriffs mit dem Gesichtspunkt der Rechtfertigung eines – zuvor festgestellten – Eingriffs.

42

3. In die Versammlungsfreiheit wird aber auch dann eingegriffen, wenn es um die bloße Beobachtung und Registrierung gerade der Versammlung oder ihrer Teilnehmer in eben dieser Eigenschaft geht (vgl. Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95), ohne dass die Beobachtung und Registrierung selbst oder jedenfalls ihre Zurechenbarkeit zu staatlichen Stellen, insbesondere der Polizei, für die Versammlungsteilnehmer erkennbar ist (so wohl auch Tomerius, LKV 2020 481 <483>). Informationelle polizeiliche Aktivitäten wie Observation, Abhören, Videografieren sind als Maßnahmen der Datenerhebung grundsätzlich Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94). Erfolgen sie im Zusammenhang mit Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen, garantiert Art. 8 Abs. 1GG das möglichst unbeeinflusste Engagement des Einzelnen bei der Vorbereitung und Durchführung sowie die möglichst ungestörte Kommunikation untereinander und mit der Öffentlichkeit während der Veranstaltung (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94 m.w.N.). Das Recht der Versammlungsteilnehmer auf informationelle Selbstbestimmung in Bezug auf ihre Teilnahme an der Versammlung wird dementsprechend vorrangig von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt. Werden Versammlungsteilnehmer ohne ihr Wissen anlässlich ihrer Versammlungsteilnahme beobachtet, können sie sich – anders als bei einer offenen, und erkennbar staatlichen Stellen zuzuordnenden, Datenerhebung – nicht frei entscheiden, ob sie gleichwohl (weiter) an der Versammlung teilnehmen wollen oder nicht, da ihnen der Umstand ihrer Beobachtung schlechterdings nicht bekannt ist (vgl. Tomerius, LKV 2020 481 <483>; so im Ergebnis auch Roggan, NVwZ 2011, 590 <592>).

43

4. Die vorstehenden Erwägungen sind auf die hier streitgegenständliche Erstellung von Übersichtsaufnahmen mittels einer Drohne zu übertragen.

44

a) Die Kammer ist sowohl nach den Schilderungen des Einsatzleiters als auch denjenigen des Klägers in der mündlichen Verhandlung nicht davon überzeugt (§ 108 VwGO), dass der Einsatz der Drohne eine einschüchternde Wirkung auf die Versammlungsteilnehmer entfaltet hat. Denn anhand der Beschreibung der Drohne und ihres konkreten Einsatzes im Rahmen der Versammlung am 20. September 2019 geht die Kammer davon aus, dass es bereits an einer – der Einschüchterung denklogisch vorangehenden – Wahrnehmung beziehungsweise Wahrnehmbarkeit der Drohne seitens der Teilnehmer gefehlt hat (vgl. auch Tomerius, LKV 2020, 481 <483>). Hierbei ist nach Auffassung der Kammer eine objektivierende Betrachtungsweise nach Maßgabe eines besonnenen, gegenüber staatlicher Überwachung durchschnittlich aufmerksamen Versammlungsteilnehmers vorzunehmen. Demnach ist es unerheblich, dass der Kläger selbst die Drohne tatsächlich wahrgenommen hat.

45

Die akustische Wahrnehmung der Drohne durch die Versammlungsteilnehmer ist nach der Überzeugung der Kammer aufgrund der Schilderungen des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung fernliegend gewesen, da die Drohne lediglich sehr leise summt und die Geräuschkulisse einer Versammlung von über 20.000 Teilnehmern dieses Summen wohl überlagert hat. Auch dürfte ein weißes Flugobjekt von circa 40 cm Durchmesser, das sowohl von einem Hochhausdach gestartet als auch anschließend wieder dort gelandet ist und die Versammlung aus einer Höhe von etwa 50 m bis 70 m beobachtet hat, lediglich zufällig visuell wahrgenommen worden sein. Ferner ist die Drohne weder aufgrund ihrer Farbe noch aufgrund einer – in dieser Entfernung ohnehin wohl kaum sichtbaren – Beschriftung gerade als staatliches Einsatzmittel zur Erstellung von Bildaufnahmen nach dem vorstehenden Maßstab erkennbar gewesen. Der Kläger selbst hat nach seinen Angaben zunächst Recherchen dazu angestellt, in wessen Verantwortungsbereich der Einsatz der Drohne zuzuordnen gewesen ist. Aus Sicht der Kammer hätte – eine Wahrnehmung der Drohne vorausgesetzt – auch eine Zuordnung zu einer journalistischen Tätigkeit oder dem Zweck einer medialen Darstellung der Versammlung durch die Initiatoren nahegelegen. Denn im deutschen Luftraum waren im Jahr 2019 etwa 500.000 Drohnen unterwegs, die ganz überwiegend privat oder gewerblich genutzt wurden (Tomerius, LKV 2020, 481). Dagegen stellt sich die Zahl der polizeilich eingesetzten Drohnen gegenwärtig noch als verschwindend gering dar (Tomerius, LKV 2020, 481 m.w.N.). So soll das Land Baden-Württemberg – Stand 2020 – insgesamt lediglich über sechs polizeilich genutzte Drohnen verfügt haben (https://netzpolitik.org/2021/studie-polizeidrohnen-werden-mittlerweile-in-fast-allen-bundeslaendern-eingesetzt, zuletzt eingesehen am 07.09.2021).

46

Insofern unterscheidet sich der Überflug einer Versammlung durch einen Tornado (so aber in dem Sachverhalt, der einer Entscheidung des BVerwG vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 – zugrunde lag) hinsichtlich der hiervon ausgehenden Abschreckung und Einschüchterung erheblich und ist nicht mit dem Einsatz einer Drohne – wie in dem vorliegenden Fall – vergleichbar.

47

b) Dennoch ist die polizeiliche Maßnahme vom 20. September 2019 als Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers zu qualifizieren. Allein die (technische) Möglichkeit der Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung bewirkt – nach den oben ausführlich dargelegten Grundsätzen – einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG. Insbesondere durch die Fähigkeit einer Drohne, ihren Beobachtungswinkel durch Schwenken der montierten Kamera zu verändern und eventuell an bestimmte Situationen heranzuzoomen oder schlichtweg den Abstand durch Heranfliegen zu verringern, genügt für die Annahme einer möglichen Erhebung personenbezogener Daten. Der Einsatzleiter konnte die Fähigkeit der Kamera zu schwenken und heranzuzoomen auch für die konkret eingesetzte Drohne im Rahmen seiner informatorischen Anhörung nicht verlässlich ausschließen. Gerade bei dem Start- beziehungsweise dem Landeflug verringert sich der Abstand zwischen der Drohne und den Versammlungsteilnehmern zwangsweise und ist eine Bestimmbarkeit der Personen – ungeachtet dessen, ob dies beabsichtigt ist – nicht auszuschließen.

48

Der Einsatz von Videodrohnen zwecks Anfertigung von Übersichtsaufnahmen, der für die Demonstranten nicht erkennbar ist, stellt als faktisch verdeckte Maßnahme einen Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit dar (vgl. auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 12 m.w.N.; Roggan NVwZ 2011, 590, 591; Zöller NVwZ 2014, 408, 410 ff.).Diese Verdecktheit einer Maßnahme – gerade auch bei dem Einsatz von Drohnen – vertieft den Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 13 m.w.N.; Tomerius, LKV 2020, 481 <485>). Dies gilt auch unabhängig davon, ob die Drohne explizit eingesetzt wird, um verdeckt agieren zu können, oder ob dies lediglich ein unbeabsichtigter Nebeneffekt ist. Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit entfaltet als spezifisches Kommunikationsgrundrecht neben dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung zusätzlichen Schutz. Denn wer grundsätzlich damit rechnen muss, dass seine Versammlungsteilnahme – möglicherweise sogar von ihm unbemerkt – behördlich registriert wird und ihm dadurch Nachteile entstehen können, wird in seinen individuellen Entfaltungschancen beeinträchtigt, wenn er deshalb auf die Ausübung der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit verzichten zu müssen meint (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 24. April 1990 – 1 BA 18/89 –, NVwZ 1990, 1188 <1189>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Januar 1998 – 1 S 3280/96 –, NVwZ 1998, 761 <762>; Alberts, NVwZ 1989, 839; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, Teil I Rn. 200 m.w.N.).

49

Für dieses informationelle Verständnis der Versammlungsfreiheit spricht auch der Umstand, dass mittels einer – wenn auch nur potentiellen – Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung mittelbar gerade auch Daten über verfassungsrechtlich – unstreitig – geschützte Belange der Betroffenen generiert werden. So ermöglicht diese Datenerhebung Erkenntnisse darüber, wer an welcher Art von Versammlung teilnimmt und gegebenenfalls auch darüber, wie sich diese Person in einem entsprechenden Kontext verhält. Dies aber sind gerade diejenigen Erkenntnisse, die bei den Versammlungsteilnehmern ein Gefühl des Beobachtetwerdens auszulösen und zu einer möglichen Verhaltensveränderung beizutragen geeignet sind. Diese Beeinflussung aber soll durch Art. 8 Abs. 1 GG – wie oben ausführlich dargelegt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 32) – gerade verhindert werden. Jeder Versammlungsteilnehmer darf berechtigter Weise erwarten, dass seine Teilnahme grundsätzlich nicht staatlich registriert oder gar überwacht wird, unabhängig davon, ob dies offen oder – faktisch – verdeckt geschieht. Diese verfassungsrechtlich geschützte Erwartung rechtfertigt es, im Falle einer – verdeckten und deshalb von den Versammlungsteilnehmern unbemerkten – Überwachung mittels einer Drohne nicht nur einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sondern (auch) einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit anzunehmen, ohne dass es auf die tatsächliche Wahrnehmung der staatlichen Überwachungsmaßnahme gerade als solche ankommt. Anderenfalls würden sogar gezielt verdeckte Maßnahmen zur Überwachung einer Versammlung aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ausgeschlossen. Wenn jedoch bereits offene Maßnahmen zur Überwachung einer Versammlung oder einzelner Versammlungsteilnehmer einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen, so muss dies erst Recht für verdeckte Maßnahmen gelten, die nach den allgemeinen Grundsätzen per se eingriffsintensiver sind. Erfolgt eine Überwachungsmaßnahme mit großer Streubreite verdeckt, wird sie vom Betroffenen mangels Wahrnehmung in der Regel zwar nicht als lästig empfunden. Dadurch entfällt indes nicht der Kontrollcharakter, und die darin liegende Beeinträchtigung der individuellen Freiheit (vgl. zur automatisierten Kennzeichenerfassung BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15 –, juris Rn. 98)

III.

50

Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers (Art. 8 Abs. 1 GG) ist vorliegend nicht gerechtfertigt gewesen. Nach dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) hätte es einer Ermächtigungsgrundlage für das polizeiliche Handeln bedurft. Die Voraussetzungen der in Baden-Württemberg geltenden versammlungsrechtlichen Befugnisnormen sind hier nicht erfüllt gewesen (dazu a)). Im Übrigen fehlt es an einer versammlungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage für die Erstellung von Übersichtsmaßnahmen zur bloßen Gefahrenvorsorge, wie der Lenkung und Steuerung von Großdemonstrationen. Polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlagen wie die Standardmaßnahmen oder gar die polizeirechtliche Generalklausel sind aufgrund der auch hier einschlägigen Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts gesperrt (dazu b)).

51

1. Der Einsatz der Drohne ist nicht durch die bestehenden versammlungsrechtlichen Befugnisnormen legitimiert gewesen.

52

Die Beobachtung einer (friedlichen) Versammlung unter freiem Himmel durch Einsatz einer polizeilichen Drohne zur (bloßen) Gefahrenabwehrvorsorge – namentlich zur Steuerung und Lenkung der Versammlung – ist nicht auf der Grundlage der §§ 19a, 12a VersammlG zulässig.

53

Baden-Württemberg hat von seiner landesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz bisher keinen Gebrauch gemacht, so dass gemäß § 125a GG das Bundesversammlungsgesetz heranzuziehen ist. Als Ermächtigungsgrundlage kommen daher allein die §§ 19a, 12a VersammlG in Betracht. Nach § 12a Abs. 1 VersammlG darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs. 1 S. 2 VersammlG dürfen die Maßnahmen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Über § 19a VersammlG gelten die Regelungen des § 12a VersammlG für Versammlungen unter freiem Himmel sowie für Aufzüge.

54

a) Die §§ 12a, 19a VersammlG sind grundsätzlich auch auf den vorliegenden Fall anwendbar.

55

aa) Teilweise wird bereits in Frage gestellt, ob Übersichtsaufnahmen im Kamera-Monitor-Verfahren überhaupt von § 12a VersammlG erfasst werden (gegen die Anwendung des § 12a VersammlG auf Übersichtsaufnahmen Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 6). Der Gesetzgeber sei seinerzeit davon ausgegangen – und habe dies auch gedurft –, dass mit solchen Übersichtsaufnahmen keine Grundrechtseingriffe verbunden seien, die der ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedurft hätten (Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 6 m.w.N.).

56

Die Kammer teilt diese Bedenken nicht. Die in der Literatur in Bezug genommene Einschätzung des historischen Gesetzgebers mag in dem Jahr des Inkrafttretens des § 12a VersammlG – 1989 – zutreffend gewesen sein. In Anbetracht der seit damals durch die Digitalisierung erheblich erweiterten technischen Möglichkeiten, insbesondere des optischen und digitalen Zooms sowie der Gesichtserkennung ist indes eine Eingriffsqualität – wie oben bereits ausführlich dargelegt (siehe hierzu bereits oben B. II.) – auch bei (bloßen) Übersichtsaufnahmen anzunehmen.

57

Auch der Wortlaut steht einer Anwendung auf Übersichtsmaßnahmen nicht entgegen. Zwar ermächtigt § 12a Abs. 1 VersammlG allein zu „Aufnahmen“. Wenn die Rechtsgrundlage aber sogar Aufzeichnungen abdeckt, so ist erst Recht auch das (bloße) Beobachten in Form des Kamera-Monitor-Prinzips – als Minus zu einer Aufzeichnung/Speicherung – von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, zumal § 12a Abs. 2 VersammlG deutlich macht, dass nicht pauschal von einer Speicherung der erhobenen Daten ausgegangen wird (so auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 20).

58

bb) Die Anwendbarkeit der §§ 12a, 19a VersammlG setzt nach Auffassung der Kammer ferner nicht voraus, dass allein von der Versammlung gegen Dritte gerichtete – versammlungsspezifische – Gefahren durch die Maßnahme abgewendet werden sollen. Die §§ 12a, 19a VersammlG rechtfertigen vielmehr auch – so wie hier – Maßnahmen zum Schutze der Versammlungsteilnehmer vor sich selbst.

59

Vorliegend sollten die Versammlungsteilnehmer vor etwaigen Gefahren geschützt werden, die sich infolge der großen Anzahl von Versammlungsteilnehmern hätten ergeben können – insbesondere vor einer möglichen Massenpanik. So sollten Engstellen gefahrlos passiert und nötigenfalls umgangen und auch dafür Sorge getragen werden, dass innerhalb des Aufzugs ein angemessener Abstand zueinander eingehalten wird. Hierdurch sollte die Sicherheit der – friedlichen – Versammlung selbst gewährleistet werden. Mit anderen Worten: Die Versammlungsteilnehmer sollten vor Gefahren geschützt werden, die von der Größe der Versammlung und der großen Anzahl der – teilweise noch sehr jungen – Teilnehmer selbst ausgingen und überdies auch Dritte hätten beeinträchtigen können.

60

Diese Auslegung der Norm ist von ihrem – weitgefassten – Wortlaut („von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen“) erfasst. Die Formulierung „von ihnen“ ist so zu verstehen, dass die abzuwendende Gefahr von der Versammlung beziehungsweise ihren Teilnehmern ausgeht. Sie setzt indes, anders als in manchen landesrechtlichen Versammlungsgesetzen (vgl. z.B. § 17 NVersG), nicht voraus, dass die Gefahr auf der drohenden Unfriedlichkeit der Versammlung oder der bevorstehenden Begehung von Straftaten beruht. Vielmehr sind sämtliche, von der Versammlung oder deren Teilnehmer für diese und/oder Dritte ausgehenden Gefahren erfasst. Es begegnet daher vorliegend kleinen Bedenken, auf eine mögliche Massenpanik als von der Versammlung, infolge der Teilnehmeranzahl ausgehenden Gefahr abzustellen. Für diese Auslegung spricht auch § 12 Abs. 1 S. 2 VersammlG, wonach die gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 VersammlG zulässigen Maßnahmen auch dann durchgeführt werden dürfen, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Hieran wird deutlich, dass sich die Maßnahme grundsätzlich – wie generell im Gefahrenabwehrrecht – auch gegen Nichtstörer richten kann.

61

Auch die Systematik der Norm, namentlich die Regelung in § 12a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VersammlG zeigt, dass der Gesetzgeber gerade nicht davon ausgeht, dass sich die Maßnahmen ausschließlich gegen Teilnehmer richten dürfen, die sich potentiell strafrechtlich relevant verhalten. Vielmehr ist hiervon nur in einzelnen Fällen auszugehen und eine Speicherung der Daten auch nur unter den Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 VersammlG zulässig.

62

Dieses Verständnis entspricht ferner dem Telos der Norm. Die Vorschrift dient der Wahrung von Sicherheit und Ordnung im Kontext von Versammlungen. Hierunter können gerade auch Gefahren wie die einer drohenden Massenpanik subsumiert werden, die sich (lediglich) aufgrund der Anzahl der Teilnehmer eines Aufzuges, nicht aber einer Unfriedlichkeit der Versammlung, ergeben und den Schutz bedeutender Rechtsgüter – namentlich Leib und Leben – der Teilnehmer intendieren. Daneben dient die Regelung wohl auch Datenschutz, wenngleich hier eine andere Terminologie verwendet wird; diese Auslegung bezieht sich aber primär auf die Verpflichtungen nach § 12 Abs. 2 VersammlG (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 396 ff.).

63

Dem steht auch nicht der Wille des Gesetzgebers – der zugegebenermaßen seinerzeit mutmaßlich noch nicht an den Einsatz von Drohnen, wohl aber an die Durchführung von Großdemonstrationen, gedacht hat – entgegen (BGBl. I 1059; vgl. zur Entstehung BT-Drs. 11/4359; ursprünglich wurde die Vorschrift durch das Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozessordnung und des Versammlungsgesetzes und zur Einführung einer Kronzeugenregelung bei terroristischen Straftaten vom 09. Juni 1989 eingeführt).

64

cc) Der Einsatz von Drohnen zur Erstellung von Übersichtsaufnahmen ist grundsätzlich von dem Anwendungsbereich der §§ 12a, 19a VersammlG erfasst.

65

Es begegnet aus Sicht der Kammer keinen durchgreifenden Bedenken, § 12a VersammlG grundsätzlich auch für den Einsatz von Drohnen als Rechtsgrundlage heranzuziehen. Zwar dürfte der Gesetzgeber bei Einführung der Norm 1989 derartige technische Möglichkeiten noch nicht in seine Vorstellung des Regelungsbereiches aufgenommen haben, weil diese seinerzeit schlicht nicht existierten. Es ist indes nicht ersichtlich, dass überhaupt irgendeine Beschränkung auf bestimmte technische Mittel hat erfolgen sollen. Der Umstand, dass der Gesetzgeber hinsichtlich einer etwaigen Benennung bestimmter technischer – allein – zulässiger Mittel seit 1989 nicht tätig geworden ist, zeigt, dass ein diesbezügliches Regelungsbedürfnis augenscheinlich nicht angenommen wurde. Anderenfalls hätte konsequenterweise bereits die Umstellung von analoger zu digitaler Technologie sowie auch weitere technische Innovationen, die seither verfügbar sind, zu einer entsprechenden Modifizierung der Regelung führen müssen.

66

Vielmehr ist aber Wortlaut der Norm – bewusst – weit gefasst, damit der Gesetzgeber gerade nicht bei jeder technischen Neuerung gehalten ist, eine entsprechende Gesetzesänderung/-anpassung vorzunehmen. Auch mit dem Sinn und Zweck der Norm ist der Einsatz von Drohnen vereinbar. Bei gefahrträchtigen Situationen soll, über die bloße Wahrnehmung durch die Polizeibeamten hinaus, Bildmaterial generiert und somit der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gewährleistet werden. Zwar mag eine Erweiterung der Beobachtungsmöglichkeit um die Vogelperspektive zugleich einen intensiveren Eingriff in die betroffenen Grundrechte darstellen. Zugleich wird damit aber auch ein höherer Schutz der betroffenen Personen gewährleistet. Allerdings unterscheiden sich Drohnen in Größe und Wahrnehmbarkeit wesentlich von Videokameras, und zwar ungeachtet deren konkreter Verwendung. Letztere sind zwar für sich genommen akustisch ebenso wenig wahrnehmbar und teilweise sogar kleiner. Sie operieren indes nicht in 50 m bis 70 m Höhe (so aber im vorliegenden Fall die Drohne), sondern werden dadurch zu einer offenen Datenerhebung, indem sie von Polizeibeamten geführt, an Dienstfahrzeugen, Polizeihubschraubern oder Gebäuden befestigt und somit für den Betroffenen erkennbar werden. Ein weiterer Unterschied liegt in der größeren Flexibilität und Agilität der Drohne, die nicht fest an einem Punkt verharrt, sondern zumeist in Bewegung ist. Dass es dem Einzelnen deshalb erschwert sein soll, sich einer Beobachtung zu entziehen, trifft hingegen nur teilweise zu. Denn eine Beobachtung durch eingesetzte Drohnen beschränkt sich – auch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – auf den Bereich der Versammlung. Es ist aber in der Konsequenz davon auszugehen, dass bei einem alternativen Einsatz fest installierter visueller Überwachungssysteme, diese ebenfalls in einer solchen Anzahl eingesetzt werden, dass der Polizei gleichermaßen eine Übersicht über den gesamten Bereich der Versammlung ermöglicht wird. Genau zu diesem Zweck soll die Beobachtung schließlich erfolgen. Insofern kann – unabhängig von dem eingesetzten technischen Mittel – sich der „Überwachung“ nur zuverlässig entziehen, wer der Versammlung fernbleibt. Dies ist jedoch keine Drohnen-spezifische Beschränkung. Gegenüber einer – alternativ – erhöhten Polizeipräsenz und Beobachtung durch Bodycams, fest installierte Kameras oder auf Übertragungswagen oder an Helikoptern montierten Kameras greift die Beobachtung durch den Einsatz einer Drohne nicht weiter in die Grundrechte der Betroffenen ein. Auch differenziert § 12a VersammlG nicht zwischen offener und verdeckter Datenerhebung, sondern erfasst gleichsam beide Vorgehensweisen (in diesem Sinne wohl auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 11, der darauf hinweist, dass nach §§ 12a, 19a VersammlG offenbleibe, ob die Anfertigung von Aufnahmen auch verdeckt erfolgen dürfe).

67

b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 12a, 19a VersammlG sind vorliegend jedoch nicht erfüllt gewesen, da keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vorgelegen haben, dass erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung haben abgewendet werden sollen.

68

aa) Hierfür bedarf es einer gesicherten Gefahrenprognose; bloße Vermutungen reichen demgegenüber nicht aus (Wache, in: Erbs/Kohlhaas Strafrechtliche Nebengesetze, 236. EL Mai 2021, § 12a VersammlG Rn. 3). Eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung wird unter anderem angenommen, wenn die in § 5 VersammlG für ein Versammlungsverbot genannten Voraussetzungen vorliegen können (Wache, in: Erbs/Kohlhaas Strafrechtliche Nebengesetze, 236. EL Mai 2021, § 12a VersammlG Rn. 3). Es bedarf folglich einer Gefahrenverdachtssituation (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 395).

69

bb) Die Ermittlungen der Polizei im Vorfeld der Versammlung ergaben, dass diese voraussichtlich friedlich und störungsfrei ablaufen werde (s. Bl. 73 der Gerichtsakte). An dieser Einschätzung änderte sich auch während der Versammlung nichts. Dies bestätigte der Einsatzleiter auch in der mündlichen Verhandlung. Die Überwachung mittels Drohne erfolgte ausschließlich zur Steuerung und Lenkung der Versammlung. Es hat sich dabei also vielmehr um eine „Vorsorgemaßnahme“ gehandelt. Die Polizei war in Anbetracht der Anzahl der Versammlungsteilnehmer zwar kräftemäßig überfordert. Es sei der größte Aufmarsch der Nachkriegszeit in Freiburg und zwar mit schätzungsweise zwischen 20.000 und 30.000 Menschen, die an der Kundgebung teilgenommen hätten. So glaubte der den Aufzug „anführende“ Beamte nicht, dass ein Teil des Aufzuges noch immer an dem Platz der Alten Synagoge war, als er selbst bereits an der Brücke der Schlossberggarage angelangt war (s. Bl. 76 der Gerichtsakte). Durch den Einsatz der Drohne sollte eine gefahrlose Lenkung und Steuerung des Aufzuges gewährleistet und damit die körperliche Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer sowie deren Leben geschützt werden. Allerdings ergab sich weder nach dem schriftsätzlichen Vortrag des Beklagten noch nach den Äußerungen des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung, dass dieser im Zeitpunkt des Einsatzes der Drohne bereits von tatsächlichen Anhaltspunkten ausgegangen wäre, die eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung hätten begründen können. Die (bloße) Lenkung und Steuerung des friedlichen Versammlungszuges – auch bei der Teilnahme von mindestens 20.000 Personen – diente der Gefahrenvorsorge; eine Konkretisierung einer möglichen Gefahr – oder vielmehr einer erheblichen Gefahr – hatte sich zu keinem Zeitpunkt abgezeichnet.

70

cc) Mangels Ermächtigungsgrundlage sind Übersichtsaufnahmen – unterhalb der Gefahrenschwelle des § 12a VersammlG – daher gegenwärtig in Baden-Württemberg unzulässig (so auch Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 14 ff.). Die Kammer bezweifelt dabei nicht die Sinnhaftigkeit des Einsatzes polizeilicher Drohnen gerade zur Lenkung und Steuerung von Aufzügen zum Schutze von Versammlungsteilnehmern sowie Dritter sowohl in dem hier zu entscheidenden Fall wie auch ganz grundsätzlich. Gleichwohl mangelt es hierfür – jedenfalls gegenwärtig – an einer tauglichen (landes-)versammlungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage.

71

2. Die polizeiliche Maßnahme kann auch auf keine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.

72

Die Videoüberwachung von Versammlungen richtet sich nach den spezielleren Regelungen im Versammlungsgesetz (LT Drs. 14/3165, S. 41; in diesem Sinne auch Nusser, in: BeckOK Polizeirecht BW, 21. Ed. 01.01.2021, § 21 Rn. 32), da es gegenüber dem allgemeinen Polizeirecht besondere Voraussetzungen für beschränkte Maßnahmen als Ausprägung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit normiert (sog. Polizeifestigkeit der Versammlung). Andere versammlungsrechtliche Ermächtigungsgrundlagen als die §§ 12a, 19a VersammlG sind nicht ersichtlich. Soweit das Versammlungsrecht – wie in dem vorliegenden Fall – abschließende Regelungen hinsichtlich polizeilicher Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor. Demgemäß war die polizeiliche Maßnahme weder an §§ 1 Abs. 1 S. 1, 3 PolG BW noch an § 21 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 2 PolG BW a.F. zu messen. Ein Rückgriff auf das allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehrrecht kommt wegen der abschließenden Regelungen in dem (Bundes-)Versammlungsrecht (LT Drs. 14/3165, S. 41; in diesem Sinne auch Nusser, in: BeckOK Polizeirecht BW, 21. Ed. 01.01.2021, § 21 Rn. 32), und der daraus folgenden Sperrwirkung anderer Ermächtigungsgrundlagen, hierfür nicht in Betracht (im Ergebnis wohl auch so, allerdings unter Rückgriff auf das allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehrrecht, Hofmann-Hoeppel, der davon ausgeht, dass eine Ausnahme der sogenannten Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit anzunehmen und in Ermangelung einer speziellen Regelung auf das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende Polizeirecht der Länder zurückgegriffen werden könne, wenn es um die Verhütung von Gefahren geht, die allein aus der Ansammlung einer Vielzahl von Menschen an einem dafür ungeeigneten Ort entstehen, in: Eiding/Hofmann-Hoeppel, Verwaltungsrecht, 2. Auflage 2017, Abschnitt 15 § 64 Rn. 74 f. m.w.N., allerdings in anderen Kontexten: BVerwG, Urteil vom 08. September 1981 – 1 C 88.77 –, NJW 1982, 1008 (Auflösung einer Versammlung und etwaige mildere Mittel nach dem PolG); BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 – 1 C 12.97 –, NVwZ 1999, 991 (Versammlungsverbot); BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39.06 –, NVwZ 2007, 1439 (Meldepflicht zur Verhinderung der Ausreise); indes ist auch diesen Auffassungen und Konstellationen gemein, dass ein gewisser Gefahrengrad zu fordern ist und die jeweiligen Maßnahmen nicht als sogenannte Gefahrenvorsorgemaßnahmen ergriffen werden dürfen).

III.

73

Nach dem Vorstehenden kommt es auf die Frage eines möglichen rechtswidrigen Eingriffs durch die streitgegenständliche Maßnahme in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts vorliegend nicht an.

C.

74

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

D.

75

Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Frage des Eingriffs in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG durch den Einsatz eines polizeilichen Unmanned Aircraft Systems (Drohne) zur Erstellung einer Übersichtsaufnahme – und die daraus folgende Frage einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage – grundsätzliche Bedeutung hat.

Gründe

14

Die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.).

A.

15

Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

I.

16

Der Kläger begehrt die Feststellung des (Nicht-)Bestehens eines (vergangenen) Rechtsverhältnisses zwischen ihm und dem Beklagten. Unter Rechtsverhältnis in dem Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (Kopp/Schenke VwGO, 27. Aufl. 2021, § 43 Rn. 11. m.w.N.). Durch den Einsatz der polizeilichen Drohne während einer Versammlung, an welcher der Kläger teilgenommen hat, ist zwischen diesem und dem Beklagten streitig, ob eine entsprechende rechtliche Duldungspflicht des Klägers bestanden hat. Diese (Rechts-)Frage ist klärungsfähig und -bedürftig.

II.

17

Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte (qualifizierte) Feststellungsinteresse.

18

Das berechtigte Interesse in dem Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art ein (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 – 6 C 66.14 –, Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, BVerwGE 100, 262 <271>). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 – 6 C 66.14 –, Presserecht Nr. 15 Rn. 16 und vom 15. Februar 1989 – 6 A 2.87 –, BVerwGE 81, 258 <262>). Ist die Feststellungsklage auf ein vergangenes Rechtsverhältnis gerichtet, so bedarf es eines qualifizierten Feststellungsinteresses, für welches die Kriterien der Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses maßgeblich sind (BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2.95 –, juris Rn. 17; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08. Dezember 2014 – 13 A 1505/14 –, BeckRS 2014, 59309; Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 90).

19

1. Ein solch qualifiziertes Feststellungsinteresse ergibt sich für den Kläger bereits aufgrund einer bestehenden konkreten Wiederholungsgefahr.

20

Ein Feststellungsinteresse wegen konkreter Wiederholungsgefahr – als anerkannter Fallgruppe (vgl. dazu Sennekamp, in: Quaas/Zuck/Funke-Kaiser Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl. 2018, § 3 Rn. 109) – setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Entscheidung oder Maßnahme ergehen wird, was regelmäßig der Fall ist, wenn der Beklagte die Auffassung vertritt, seine Verfahrensweise gebe zu keinen Beanstandungen Anlass (Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 91, § 113 Rn. 270 ff. jeweils m.w.N.).

21

Der Beklagte erachtet sein hier angegriffenes Vorgehen als rechtmäßig, weshalb davon auszugehen ist, dass der Kläger auch bei der von ihm beabsichtigten Teilnahme an künftigen (Groß-)Demonstrationen von einer polizeilichen Überwachungsmaßnahme mittels Drohne erfasst werden kann.

22

2. Ferner ist das berechtigte Interesse des Klägers an der von ihm begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen polizeilichen Maßnahme auch unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gegen sich kurzfristig erledigende hoheitliche Maßnahmen gegeben.

23

a) Von einem solchen berechtigten Feststellungsinteresse wird nach einhelliger Auffassung in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe ausgegangen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann, etwa bei polizeilichen Maßnahmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Januar 2017 – 1 BvR 1259/16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 12. November 2020 – 2 C 5.19 –, juris Rn. 15; Beschluss vom 10. Mai 2019 – 6 B 20.19 –, juris Rn. 10; Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 6 B 133.18 –, juris; Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14.17 –, juris Rn. 13; Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 20; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. April 2005 – 1 S 2362/04 –, juris Rn. 25 m.w.N.; OVG Bremen, Urteil vom 08. Januar 2019 – 1 LB 252/18 –, juris Rn. 25; Sächsisches OVG, Urteil vom 19. Dezember 2019 – 3 A 851/18 –, juris Rn. 23 m.w.N.; Beschluss vom 17. November 2015 – 3 A 440/15 –, juris Rn. 8; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 11 C 16.2607 –, juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 09. Februar 2015 – 7 N 72.13 –, juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 28. Juni 2010 – 3 K 2356/09 –, juris Rn. 18). Nach einem extensiveren Verständnis wird zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes in dem Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG auf das Erfordernis eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffes verzichtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2017 – 10 C 6.16 –, juris Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Mai 2015 – 6 S 494/15 –, juris Rn. 56; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07. August 2018 – 5 A 294/16 –, juris Rn. 29; VG Freiburg, Urteil vom 04. April 2019 – 10 K 3092/18 –, juris Rn. 25; VG Freiburg, Urteil vom 15. April 2016 – 4 K 143/15 –, juris Rn. 26; Urteil vom 25. September 2015 – 4 K 35/15 –, juris Rn. 34; VG Karlsruhe, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 1 K 4943/17 –, juris Rn. 20 m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 11. April 2019 – 1 K 2888/18 –, juris Rn. 22; Sächsisches OVG, Urteil vom 27. Januar 2015 – 4 A 533/13 –, juris Rn. 29; Riese, in: Schoch/Schneider VwGO, 40. EL Februar 2021, § 113 Rn. 143; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke VwGO, 27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 145). Die Anerkennung eines Feststellungsinteresses sei bereits dann erforderlich, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränke, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99 u.a. –, BVerfGE 104, 220 <233>; BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 – 6 A 1.07 –, BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.), weil sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des behördlichen Handelns selbst ergebe (vgl. zur kurzfristigen Erledigung im Zusammenhang mit der Anerkennung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris Rn. 32 a.E.).

24

b) Die Kammer schließt sich dem letztgenannten weiten Verständnis eines qualifizierten Feststellungsinteresses an, so dass es keiner Entscheidung der Frage bedarf, ob es sich vorliegend um einen „tiefgreifenden“ Grundrechtseingriff handelt. Anderenfalls würden die meisten, sich typischerweise kurzfristig erledigenden Verwaltungsmaßnahmen – insbesondere polizeiliche Maßnahmen – faktisch nie einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden können mit der Konsequenz, dass die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG leerliefe (so auch Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 90 m.w.N.). Gerade auch im Hinblick auf die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO) sowie die Konstruktion der Rechtmäßigkeit der Vollstreckung von rechtswidrigen sofort-vollziehbaren Verwaltungsakten (§ 2 LVwVG) gebietet es der effektive Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG, diese Maßnahmen nicht auch noch einer nachträglichen (verwaltungs-)gerichtlichen Kontrolle zu entziehen (ebenso Sodan, in: Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 101).

25

c) Gemessen daran hat der Kläger ein qualifiziertes Feststellungsinteresse. Der Einsatz der Drohne ist eine grundrechtsrelevante Maßnahme gewesen. Dabei kann im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs offenbleiben, ob hierdurch in die Versammlungsfreiheit des Klägers (Art. 8 Abs. 1 GG), dessen Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts oder (lediglich) dessen allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) berührt worden ist. Die polizeiliche Maßnahme hat sich noch an dem Tag der Versammlung, nämlich mit dem Landen der Drohne gegen 13:30 Uhr, erledigt und der Kläger konnte binnen dieser nur wenige Stunden andauernden Zeitspanne noch nicht einmal vorläufigen Rechtsschutz erlangen. Zumal erst seine Recherche, ergänzt um die polizeilichen Auskünfte im Anschluss an die Versammlung, den Kläger in die Lage versetzt hat, um (verwaltungs-)gerichtlichen Rechtsschutz zu ersuchen. Zuvor war für ihn nicht erkennbar, dass es sich überhaupt um eine staatliche Maßnahme gehandelt hat.

III.

26

Der Kläger gehörte – davon gehen die Beteiligten übereinstimmend aus – zu den Personen, die von der Beobachtung durch die Drohne erfasst worden sind, weil er sich im Zeitpunkt deren Einsatzes im Bereich der Versammlung aufgehalten und die Drohne – nach eigenen Angaben – visuell wahrgenommen hat. Ein (rechtswidriger) Eingriff in die Grundrechte des Klägers in der Gestalt seiner Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG), seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) oder seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ist nicht von vornherein unter jeglichen Gesichtspunkten ausgeschlossen. Es erscheint daher möglich, dass er in eigenen Rechten betroffen ist, § 42 Abs. 2 VwGO analog.

IV.

27

Der Zulässigkeit der Klage steht schließlich auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Der Kläger hätte seine Rechte nicht durch eine Gestaltungsklage – weder in Form einer Anfechtungs- noch in Form einer Fortsetzungsfeststellungsklage – verfolgen können (§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO), da die angegriffene polizeiliche Maßnahme einen Realakt darstellt und nicht als Verwaltungsakt in dem Sinne des § 35 S. 1 LVwVfG zu qualifizieren ist.

B.

28

Die Klage ist begründet, da der polizeiliche Einsatz der Drohne während der Versammlung am 20. September 2019 rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten, namentlich der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG, verletzt hat.

29

Die Beobachtung einer Versammlung unter freiem Himmel in der Gestalt von Übersichtsaufnahmen in Echtzeit nach dem Kamera-Monitor-Prinzip unter Einsatz einer polizeilichen Drohne ist ein Eingriff in die (innere) Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer.

30

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist, ausgehend von der gebotenen objektivierenden ex-ante-Betrachtungsweise (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1974 – I C 31/72 –, NJW 1974, 807 <810>; BVerwG, Urteil vom 01. Juli 1975 – I C 35/70 –, NJW 1975, 2158 <2159>; Denninger, in: Lisken/Denninger HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, D.I.4.d) Rn. 48), die Rechtslage im Zeitpunkt der polizeilichen Maßnahme am 20. September 2019.

I.

31

Die Erstellung von Übersichtsaufnahmen einer Versammlung mittels einer Drohne im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips berührt – ausgehend von einem informationellen Grundrechtsverständnis der Versammlungsfreiheit und einer entsprechend weiten Auslegung – den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit des Klägers aus Art. 8 Abs. 1 GG.

32

1. Die Verfassung gewährleistet gemäß Art. 8 Abs. 1 GG allen Deutschen das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die ebenfalls durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete innere Versammlungsfreiheit garantiert die individuelle Entschlussfassung, an der kollektiven Meinungsbildung in freier Selbstbestimmung teilzunehmen (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.). Denn Versammlungen sind als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung geschützt und stellen eine für die Demokratie unentbehrliche Form der Meinungsäußerung und Meinungsbildung dar (vgl. Dürig-Friedl, in Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, Einl. Rn. 2; ausführlich zum Schutzbereich der Versammlungsfreiheit Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, Teil I A. Rn. 62 ff.). Dabei schützt Art. 8 Abs. 1 GG den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns (BVerfG, Beschluss vom – 1 BvR 771/90 –, juris Rn. 16), wozu auch zählt, dass die Teilnehmer sowohl im Vorfeld von als auch bei Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen vor staatlicher Ausspähung geschützt werden (BVerwG, Beschluss vom 18. November 1997 – 1 WB 46/97 –, NVwZ 1998, 403 <404>; OVG Bremen, Urteil vom 24. April 1990 – 1 BA 18/89 –, NVwZ 1990, 1188 <1189>; VG Bremen, Urteil vom 05. Dezember 1988 – 4 A 226/86 –, NVwZ 1989, 895 <896>; VG Lüneburg, Urteil vom 30. März 2004 – 3 A 116/02 –, NVwZ-RR 2005, 248 <250>).

33

2. Damit korrespondiert das grundsätzliche Verbot der Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung, wobei die bloße (technische) Möglichkeit hierzu genügt (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 8 m.w.N.). Mit der Teilnahme gerade an öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel exponieren sich die Grundrechtsträger nicht nur mit ihren Meinungen und Einstellungen, sondern auch mit ihrem Körper einschließlich ihrem – eine Identifizierung ermöglichenden – Gesicht für den unmittelbaren Zugriff der Staatsgewalt (vgl. Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 85 m.w.N.).

II.

34

Das bloße Beobachten durch den Einsatz der Drohne in der Gestalt von Übersichtsaufnahmen nach dem Kamera-Monitor-Prinzip – ohne dass diese Bilder aufgezeichnet worden sind – ist ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers gemäß Art. 8 Abs. 1 GG gewesen.

35

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt (hierzu BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626 <2628>). Ferner genügt nach einem weiteren Grundrechtsverständnis für einen Eingriff jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht (dazu ebenfalls BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626 <2628>, in dem auch eine mittelbare faktische Wirkung als Grundrechtsbeeinträchtigung anerkannt wurde; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00 –, NJW 2007, 51 Rn. 82 ff.; BVerfG, Beschluss vom 15. März 2018 – 2 BvR 1371/13 –, NJW 2018, 2312 Rn. 29 ff.; zu den verschiedenen Eingriffsbegriffen Hobusch, JA 2019, 278 m.w.N.). Von diesem Eingriffsverständnis sind sowohl hoheitliche Maßnahmen erfasst, die eine faktische Grundrechtsbeeinträchtigung bewirken als auch solche, die zu einer mittelbaren Verkürzung des Schutzbereichs eines Grundrechts führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, NJW 2002, 2626), wenn diese in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichstehen und eine abschreckende oder einschüchternde Wirkung entfalten.

36

Mit Blick auf Art. 8 Abs. 1 GG sind staatliche Maßnahmen demnach auch dann rechtfertigungsbedürftige Eingriffe, wenn sie geeignet sind, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen (wollen) (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2015 – 2 BvQ 39/15 –, juris Rn. 11, Beschluss vom 11. Juni 1991 – 1 BvR 772/90 –, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 28 und 31 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 –, juris Rn. 55).

37

Eine polizeiliche Datenerhebung und -speicherung durch Anfertigung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen beeinträchtigt Art. 8 Abs. 1 GG (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.). Die Entschlussfassung, an einer Versammlung teilzunehmen, muss frei bleiben von Unsicherheit, Angst und Einschüchterungseffekten, denn wer damit rechnen muss, dass seine Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 4 m.w.N.) und damit jedenfalls faktisch in seiner Versammlungsfreiheit beeinträchtigt sein.

38

2. Übersichtsaufnahmen von Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen stellen jedenfalls Eingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG dar, wenn die Abgelichteten bestimmbar sind (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95) und die Erstellung der Übersichtsaufnahme gerade durch die Polizei oder andere staatliche Stellen für die Versammlungsteilnehmer erkennbar ist.

39

a) Die Digitalisierung ermöglicht die Identifikation der Versammlungsteilnehmer anhand von Übersichtsaufnahmen (vgl. hierzu auch Tomerius, LKV 2020, 481 <484 f.>), und allein diese Möglichkeit der Bestimmbarkeit der Teilnehmer begründet eine Eingriffsqualität der Übertragung, und zwar ungeachtet dessen, ob hierin auch der Zweck der Aufnahmen bestand (BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441 <446>; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 8 m.w.N.). Der Umstand, dass die (bloße) Echtzeit-Übertragung nicht aufgezeichnet wird, steht der Annahme einer Eingriffsqualität im Rahmen des Art. 8 Abs. 1 GG nicht entgegen, da für die Versammlungsteilnehmer nicht erkennbar ist, ob die Kamera überhaupt aktiviert ist, und ob die Aufnahmen aufgezeichnet oder nur in Echtzeit übertragen werden. Für den von der Rechtsprechung geforderten Einschüchterungseffekt genügt daher die Präsenz einer auf die Teilnehmer gerichteten, einsatzbereiten Kamera (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 9 m.w.N.).

40

b) Dies gilt nach Auffassung der Kammer uneingeschränkt jedenfalls dann, wenn die Kamera erkennbar von der Polizei oder einer anderen staatlichen Stelle eingesetzt wird. Muss der einzelne Teilnehmer der Versammlung damit rechnen, dass seine Anwesenheit oder sein Verhalten bei einer Veranstaltung durch Behörden registriert wird, könnte ihn dies von einer Teilnahme abschrecken oder ihn zu ungewollten Verhaltensweisen zwingen, um den beobachtenden Polizeibeamten möglicherweise gerecht zu werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007 – 1 BvR 2368/06 –, NVwZ 2007, 688 <690>). Durch diese Einschüchterung der Teilnehmer könnte mittelbar auf den Prozess der Meinungsbildung und demokratischen Auseinandersetzung eingewirkt werden (VG Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 –, BeckRS 2009, 37985), was bereits für die Annahme der Eingriffsqualität genügt. Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen (VG Berlin, Urteil vom 05. Juli 2010 – 1 K 905/09 –, NVwZ 2010, 1442 <1442>). Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (VG Berlin, Urteil vom 05. Juli 2010 – 1 K 905/09 –, NVwZ 2010, 1442 <1442> unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – NJW 1984, 419; BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441).

41

c) Nach Auffassung der Kammer wird der Eingriffscharakter einer Übersichtsaufnahme auch nicht durch den hiermit verfolgten Zweck wie etwa der Lenkung eines Aufzugs berührt (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02. Juli 2020 – 15 B 950/20 –, juris Rn. 16, wonach ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit abgelehnt wird, wenn die Maßnahme „erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemos dient und hierfür erforderlich ist“). Das Bundesverfassungsgericht führt in seiner Entscheidung (Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, NVwZ 2009, 441 Rn. 135) aus, dass die Nachteile durch Übersichtsaufnahmen in Echtzeitübertragung, ohne eine Speicherung der Daten, von „deutlich geringerem Gewicht“ seien und relativiert damit allein die Eingriffsintensität, ohne den Eingriffscharakter in Frage zu stellen. Und auch im Übrigen erfolgt eine Differenzierung nach dem Zweck des Einsatzes – zur (bloßen) Steuerung und Lenkung oder zur Abwehr (sonstiger) Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung – in der Literatur und der Rechtsprechung überwiegend nicht (so z.B. Hettich, in: Hettich Versammlungsrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2018, 2.5.1.2. Rn. 76; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95 und 389; Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil vom 11. April 2014 – 129/13 –, juris Rn. 47 ff. nimmt einen Grundrechtseingriff von Übersichtsaufnahmen zur Lenkung von Großdemonstrationen an; offengelassen, wohl aber ebenfalls gegen eine Differenzierung OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05. Februar 2015 – 7 A 10683/14 –, juris Rn. 39). Dies ist nach Auffassung der Kammer auch überzeugend. Anderenfalls würde das Vorliegen eines Eingriffs in die Versammlungsfreiheit in das Belieben des jeweils agierenden Hoheitsträgers und seine Zweckbestimmung – regelmäßig der Polizei – gestellt werden. Es widerspricht jedoch der umfassenden Bindung der Exekutive an die Grundrechte, dass ein Hoheitsträger durch die beliebige Zweckbestimmung einer Maßnahme über das Vorliegen eines Grundrechtseingriffs bestimmt und damit selbst über die Bindung an das betroffene Grundrecht und die daraus folgenden rechtlichen Voraussetzungen der Maßnahme bestimmt. Vielmehr muss bereits jenseits einer Zweckbestimmung eindeutig sein, ob der Schutzbereich eines Grundrechts berührt ist und welche Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs zu stellen sind. Überdies kann der Zweck der Maßnahme grundsätzlich allein für die Rechtfertigung eines Eingriffs im Hinblick auf die legitime Zielsetzung und deren Gewicht im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit relevant sein. Die Heranziehung des Zwecks für die Bestimmung, ob überhaupt ein Eingriff vorliegt, vermengt hingegen die Frage der Begründung eines Eingriffs mit dem Gesichtspunkt der Rechtfertigung eines – zuvor festgestellten – Eingriffs.

42

3. In die Versammlungsfreiheit wird aber auch dann eingegriffen, wenn es um die bloße Beobachtung und Registrierung gerade der Versammlung oder ihrer Teilnehmer in eben dieser Eigenschaft geht (vgl. Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 95), ohne dass die Beobachtung und Registrierung selbst oder jedenfalls ihre Zurechenbarkeit zu staatlichen Stellen, insbesondere der Polizei, für die Versammlungsteilnehmer erkennbar ist (so wohl auch Tomerius, LKV 2020 481 <483>). Informationelle polizeiliche Aktivitäten wie Observation, Abhören, Videografieren sind als Maßnahmen der Datenerhebung grundsätzlich Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94). Erfolgen sie im Zusammenhang mit Versammlungen beziehungsweise Demonstrationen, garantiert Art. 8 Abs. 1GG das möglichst unbeeinflusste Engagement des Einzelnen bei der Vorbereitung und Durchführung sowie die möglichst ungestörte Kommunikation untereinander und mit der Öffentlichkeit während der Veranstaltung (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94 m.w.N.). Das Recht der Versammlungsteilnehmer auf informationelle Selbstbestimmung in Bezug auf ihre Teilnahme an der Versammlung wird dementsprechend vorrangig von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt. Werden Versammlungsteilnehmer ohne ihr Wissen anlässlich ihrer Versammlungsteilnahme beobachtet, können sie sich – anders als bei einer offenen, und erkennbar staatlichen Stellen zuzuordnenden, Datenerhebung – nicht frei entscheiden, ob sie gleichwohl (weiter) an der Versammlung teilnehmen wollen oder nicht, da ihnen der Umstand ihrer Beobachtung schlechterdings nicht bekannt ist (vgl. Tomerius, LKV 2020 481 <483>; so im Ergebnis auch Roggan, NVwZ 2011, 590 <592>).

43

4. Die vorstehenden Erwägungen sind auf die hier streitgegenständliche Erstellung von Übersichtsaufnahmen mittels einer Drohne zu übertragen.

44

a) Die Kammer ist sowohl nach den Schilderungen des Einsatzleiters als auch denjenigen des Klägers in der mündlichen Verhandlung nicht davon überzeugt (§ 108 VwGO), dass der Einsatz der Drohne eine einschüchternde Wirkung auf die Versammlungsteilnehmer entfaltet hat. Denn anhand der Beschreibung der Drohne und ihres konkreten Einsatzes im Rahmen der Versammlung am 20. September 2019 geht die Kammer davon aus, dass es bereits an einer – der Einschüchterung denklogisch vorangehenden – Wahrnehmung beziehungsweise Wahrnehmbarkeit der Drohne seitens der Teilnehmer gefehlt hat (vgl. auch Tomerius, LKV 2020, 481 <483>). Hierbei ist nach Auffassung der Kammer eine objektivierende Betrachtungsweise nach Maßgabe eines besonnenen, gegenüber staatlicher Überwachung durchschnittlich aufmerksamen Versammlungsteilnehmers vorzunehmen. Demnach ist es unerheblich, dass der Kläger selbst die Drohne tatsächlich wahrgenommen hat.

45

Die akustische Wahrnehmung der Drohne durch die Versammlungsteilnehmer ist nach der Überzeugung der Kammer aufgrund der Schilderungen des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung fernliegend gewesen, da die Drohne lediglich sehr leise summt und die Geräuschkulisse einer Versammlung von über 20.000 Teilnehmern dieses Summen wohl überlagert hat. Auch dürfte ein weißes Flugobjekt von circa 40 cm Durchmesser, das sowohl von einem Hochhausdach gestartet als auch anschließend wieder dort gelandet ist und die Versammlung aus einer Höhe von etwa 50 m bis 70 m beobachtet hat, lediglich zufällig visuell wahrgenommen worden sein. Ferner ist die Drohne weder aufgrund ihrer Farbe noch aufgrund einer – in dieser Entfernung ohnehin wohl kaum sichtbaren – Beschriftung gerade als staatliches Einsatzmittel zur Erstellung von Bildaufnahmen nach dem vorstehenden Maßstab erkennbar gewesen. Der Kläger selbst hat nach seinen Angaben zunächst Recherchen dazu angestellt, in wessen Verantwortungsbereich der Einsatz der Drohne zuzuordnen gewesen ist. Aus Sicht der Kammer hätte – eine Wahrnehmung der Drohne vorausgesetzt – auch eine Zuordnung zu einer journalistischen Tätigkeit oder dem Zweck einer medialen Darstellung der Versammlung durch die Initiatoren nahegelegen. Denn im deutschen Luftraum waren im Jahr 2019 etwa 500.000 Drohnen unterwegs, die ganz überwiegend privat oder gewerblich genutzt wurden (Tomerius, LKV 2020, 481). Dagegen stellt sich die Zahl der polizeilich eingesetzten Drohnen gegenwärtig noch als verschwindend gering dar (Tomerius, LKV 2020, 481 m.w.N.). So soll das Land Baden-Württemberg – Stand 2020 – insgesamt lediglich über sechs polizeilich genutzte Drohnen verfügt haben (https://netzpolitik.org/2021/studie-polizeidrohnen-werden-mittlerweile-in-fast-allen-bundeslaendern-eingesetzt, zuletzt eingesehen am 07.09.2021).

46

Insofern unterscheidet sich der Überflug einer Versammlung durch einen Tornado (so aber in dem Sachverhalt, der einer Entscheidung des BVerwG vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 – zugrunde lag) hinsichtlich der hiervon ausgehenden Abschreckung und Einschüchterung erheblich und ist nicht mit dem Einsatz einer Drohne – wie in dem vorliegenden Fall – vergleichbar.

47

b) Dennoch ist die polizeiliche Maßnahme vom 20. September 2019 als Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers zu qualifizieren. Allein die (technische) Möglichkeit der Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung bewirkt – nach den oben ausführlich dargelegten Grundsätzen – einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG. Insbesondere durch die Fähigkeit einer Drohne, ihren Beobachtungswinkel durch Schwenken der montierten Kamera zu verändern und eventuell an bestimmte Situationen heranzuzoomen oder schlichtweg den Abstand durch Heranfliegen zu verringern, genügt für die Annahme einer möglichen Erhebung personenbezogener Daten. Der Einsatzleiter konnte die Fähigkeit der Kamera zu schwenken und heranzuzoomen auch für die konkret eingesetzte Drohne im Rahmen seiner informatorischen Anhörung nicht verlässlich ausschließen. Gerade bei dem Start- beziehungsweise dem Landeflug verringert sich der Abstand zwischen der Drohne und den Versammlungsteilnehmern zwangsweise und ist eine Bestimmbarkeit der Personen – ungeachtet dessen, ob dies beabsichtigt ist – nicht auszuschließen.

48

Der Einsatz von Videodrohnen zwecks Anfertigung von Übersichtsaufnahmen, der für die Demonstranten nicht erkennbar ist, stellt als faktisch verdeckte Maßnahme einen Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit dar (vgl. auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 12 m.w.N.; Roggan NVwZ 2011, 590, 591; Zöller NVwZ 2014, 408, 410 ff.).Diese Verdecktheit einer Maßnahme – gerade auch bei dem Einsatz von Drohnen – vertieft den Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 13 m.w.N.; Tomerius, LKV 2020, 481 <485>). Dies gilt auch unabhängig davon, ob die Drohne explizit eingesetzt wird, um verdeckt agieren zu können, oder ob dies lediglich ein unbeabsichtigter Nebeneffekt ist. Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit entfaltet als spezifisches Kommunikationsgrundrecht neben dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung zusätzlichen Schutz. Denn wer grundsätzlich damit rechnen muss, dass seine Versammlungsteilnahme – möglicherweise sogar von ihm unbemerkt – behördlich registriert wird und ihm dadurch Nachteile entstehen können, wird in seinen individuellen Entfaltungschancen beeinträchtigt, wenn er deshalb auf die Ausübung der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit verzichten zu müssen meint (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 24. April 1990 – 1 BA 18/89 –, NVwZ 1990, 1188 <1189>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Januar 1998 – 1 S 3280/96 –, NVwZ 1998, 761 <762>; Alberts, NVwZ 1989, 839; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 94; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, Teil I Rn. 200 m.w.N.).

49

Für dieses informationelle Verständnis der Versammlungsfreiheit spricht auch der Umstand, dass mittels einer – wenn auch nur potentiellen – Erhebung personenbezogener Daten anlässlich oder gelegentlich einer Versammlung mittelbar gerade auch Daten über verfassungsrechtlich – unstreitig – geschützte Belange der Betroffenen generiert werden. So ermöglicht diese Datenerhebung Erkenntnisse darüber, wer an welcher Art von Versammlung teilnimmt und gegebenenfalls auch darüber, wie sich diese Person in einem entsprechenden Kontext verhält. Dies aber sind gerade diejenigen Erkenntnisse, die bei den Versammlungsteilnehmern ein Gefühl des Beobachtetwerdens auszulösen und zu einer möglichen Verhaltensveränderung beizutragen geeignet sind. Diese Beeinflussung aber soll durch Art. 8 Abs. 1 GG – wie oben ausführlich dargelegt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 32) – gerade verhindert werden. Jeder Versammlungsteilnehmer darf berechtigter Weise erwarten, dass seine Teilnahme grundsätzlich nicht staatlich registriert oder gar überwacht wird, unabhängig davon, ob dies offen oder – faktisch – verdeckt geschieht. Diese verfassungsrechtlich geschützte Erwartung rechtfertigt es, im Falle einer – verdeckten und deshalb von den Versammlungsteilnehmern unbemerkten – Überwachung mittels einer Drohne nicht nur einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sondern (auch) einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit anzunehmen, ohne dass es auf die tatsächliche Wahrnehmung der staatlichen Überwachungsmaßnahme gerade als solche ankommt. Anderenfalls würden sogar gezielt verdeckte Maßnahmen zur Überwachung einer Versammlung aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ausgeschlossen. Wenn jedoch bereits offene Maßnahmen zur Überwachung einer Versammlung oder einzelner Versammlungsteilnehmer einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen, so muss dies erst Recht für verdeckte Maßnahmen gelten, die nach den allgemeinen Grundsätzen per se eingriffsintensiver sind. Erfolgt eine Überwachungsmaßnahme mit großer Streubreite verdeckt, wird sie vom Betroffenen mangels Wahrnehmung in der Regel zwar nicht als lästig empfunden. Dadurch entfällt indes nicht der Kontrollcharakter, und die darin liegende Beeinträchtigung der individuellen Freiheit (vgl. zur automatisierten Kennzeichenerfassung BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15 –, juris Rn. 98)

III.

50

Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Klägers (Art. 8 Abs. 1 GG) ist vorliegend nicht gerechtfertigt gewesen. Nach dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) hätte es einer Ermächtigungsgrundlage für das polizeiliche Handeln bedurft. Die Voraussetzungen der in Baden-Württemberg geltenden versammlungsrechtlichen Befugnisnormen sind hier nicht erfüllt gewesen (dazu a)). Im Übrigen fehlt es an einer versammlungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage für die Erstellung von Übersichtsmaßnahmen zur bloßen Gefahrenvorsorge, wie der Lenkung und Steuerung von Großdemonstrationen. Polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlagen wie die Standardmaßnahmen oder gar die polizeirechtliche Generalklausel sind aufgrund der auch hier einschlägigen Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts gesperrt (dazu b)).

51

1. Der Einsatz der Drohne ist nicht durch die bestehenden versammlungsrechtlichen Befugnisnormen legitimiert gewesen.

52

Die Beobachtung einer (friedlichen) Versammlung unter freiem Himmel durch Einsatz einer polizeilichen Drohne zur (bloßen) Gefahrenabwehrvorsorge – namentlich zur Steuerung und Lenkung der Versammlung – ist nicht auf der Grundlage der §§ 19a, 12a VersammlG zulässig.

53

Baden-Württemberg hat von seiner landesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz bisher keinen Gebrauch gemacht, so dass gemäß § 125a GG das Bundesversammlungsgesetz heranzuziehen ist. Als Ermächtigungsgrundlage kommen daher allein die §§ 19a, 12a VersammlG in Betracht. Nach § 12a Abs. 1 VersammlG darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs. 1 S. 2 VersammlG dürfen die Maßnahmen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Über § 19a VersammlG gelten die Regelungen des § 12a VersammlG für Versammlungen unter freiem Himmel sowie für Aufzüge.

54

a) Die §§ 12a, 19a VersammlG sind grundsätzlich auch auf den vorliegenden Fall anwendbar.

55

aa) Teilweise wird bereits in Frage gestellt, ob Übersichtsaufnahmen im Kamera-Monitor-Verfahren überhaupt von § 12a VersammlG erfasst werden (gegen die Anwendung des § 12a VersammlG auf Übersichtsaufnahmen Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 6). Der Gesetzgeber sei seinerzeit davon ausgegangen – und habe dies auch gedurft –, dass mit solchen Übersichtsaufnahmen keine Grundrechtseingriffe verbunden seien, die der ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedurft hätten (Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 6 m.w.N.).

56

Die Kammer teilt diese Bedenken nicht. Die in der Literatur in Bezug genommene Einschätzung des historischen Gesetzgebers mag in dem Jahr des Inkrafttretens des § 12a VersammlG – 1989 – zutreffend gewesen sein. In Anbetracht der seit damals durch die Digitalisierung erheblich erweiterten technischen Möglichkeiten, insbesondere des optischen und digitalen Zooms sowie der Gesichtserkennung ist indes eine Eingriffsqualität – wie oben bereits ausführlich dargelegt (siehe hierzu bereits oben B. II.) – auch bei (bloßen) Übersichtsaufnahmen anzunehmen.

57

Auch der Wortlaut steht einer Anwendung auf Übersichtsmaßnahmen nicht entgegen. Zwar ermächtigt § 12a Abs. 1 VersammlG allein zu „Aufnahmen“. Wenn die Rechtsgrundlage aber sogar Aufzeichnungen abdeckt, so ist erst Recht auch das (bloße) Beobachten in Form des Kamera-Monitor-Prinzips – als Minus zu einer Aufzeichnung/Speicherung – von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, zumal § 12a Abs. 2 VersammlG deutlich macht, dass nicht pauschal von einer Speicherung der erhobenen Daten ausgegangen wird (so auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 20).

58

bb) Die Anwendbarkeit der §§ 12a, 19a VersammlG setzt nach Auffassung der Kammer ferner nicht voraus, dass allein von der Versammlung gegen Dritte gerichtete – versammlungsspezifische – Gefahren durch die Maßnahme abgewendet werden sollen. Die §§ 12a, 19a VersammlG rechtfertigen vielmehr auch – so wie hier – Maßnahmen zum Schutze der Versammlungsteilnehmer vor sich selbst.

59

Vorliegend sollten die Versammlungsteilnehmer vor etwaigen Gefahren geschützt werden, die sich infolge der großen Anzahl von Versammlungsteilnehmern hätten ergeben können – insbesondere vor einer möglichen Massenpanik. So sollten Engstellen gefahrlos passiert und nötigenfalls umgangen und auch dafür Sorge getragen werden, dass innerhalb des Aufzugs ein angemessener Abstand zueinander eingehalten wird. Hierdurch sollte die Sicherheit der – friedlichen – Versammlung selbst gewährleistet werden. Mit anderen Worten: Die Versammlungsteilnehmer sollten vor Gefahren geschützt werden, die von der Größe der Versammlung und der großen Anzahl der – teilweise noch sehr jungen – Teilnehmer selbst ausgingen und überdies auch Dritte hätten beeinträchtigen können.

60

Diese Auslegung der Norm ist von ihrem – weitgefassten – Wortlaut („von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen“) erfasst. Die Formulierung „von ihnen“ ist so zu verstehen, dass die abzuwendende Gefahr von der Versammlung beziehungsweise ihren Teilnehmern ausgeht. Sie setzt indes, anders als in manchen landesrechtlichen Versammlungsgesetzen (vgl. z.B. § 17 NVersG), nicht voraus, dass die Gefahr auf der drohenden Unfriedlichkeit der Versammlung oder der bevorstehenden Begehung von Straftaten beruht. Vielmehr sind sämtliche, von der Versammlung oder deren Teilnehmer für diese und/oder Dritte ausgehenden Gefahren erfasst. Es begegnet daher vorliegend kleinen Bedenken, auf eine mögliche Massenpanik als von der Versammlung, infolge der Teilnehmeranzahl ausgehenden Gefahr abzustellen. Für diese Auslegung spricht auch § 12 Abs. 1 S. 2 VersammlG, wonach die gemäß § 12 Abs. 1 S. 1 VersammlG zulässigen Maßnahmen auch dann durchgeführt werden dürfen, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Hieran wird deutlich, dass sich die Maßnahme grundsätzlich – wie generell im Gefahrenabwehrrecht – auch gegen Nichtstörer richten kann.

61

Auch die Systematik der Norm, namentlich die Regelung in § 12a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VersammlG zeigt, dass der Gesetzgeber gerade nicht davon ausgeht, dass sich die Maßnahmen ausschließlich gegen Teilnehmer richten dürfen, die sich potentiell strafrechtlich relevant verhalten. Vielmehr ist hiervon nur in einzelnen Fällen auszugehen und eine Speicherung der Daten auch nur unter den Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 VersammlG zulässig.

62

Dieses Verständnis entspricht ferner dem Telos der Norm. Die Vorschrift dient der Wahrung von Sicherheit und Ordnung im Kontext von Versammlungen. Hierunter können gerade auch Gefahren wie die einer drohenden Massenpanik subsumiert werden, die sich (lediglich) aufgrund der Anzahl der Teilnehmer eines Aufzuges, nicht aber einer Unfriedlichkeit der Versammlung, ergeben und den Schutz bedeutender Rechtsgüter – namentlich Leib und Leben – der Teilnehmer intendieren. Daneben dient die Regelung wohl auch Datenschutz, wenngleich hier eine andere Terminologie verwendet wird; diese Auslegung bezieht sich aber primär auf die Verpflichtungen nach § 12 Abs. 2 VersammlG (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 396 ff.).

63

Dem steht auch nicht der Wille des Gesetzgebers – der zugegebenermaßen seinerzeit mutmaßlich noch nicht an den Einsatz von Drohnen, wohl aber an die Durchführung von Großdemonstrationen, gedacht hat – entgegen (BGBl. I 1059; vgl. zur Entstehung BT-Drs. 11/4359; ursprünglich wurde die Vorschrift durch das Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozessordnung und des Versammlungsgesetzes und zur Einführung einer Kronzeugenregelung bei terroristischen Straftaten vom 09. Juni 1989 eingeführt).

64

cc) Der Einsatz von Drohnen zur Erstellung von Übersichtsaufnahmen ist grundsätzlich von dem Anwendungsbereich der §§ 12a, 19a VersammlG erfasst.

65

Es begegnet aus Sicht der Kammer keinen durchgreifenden Bedenken, § 12a VersammlG grundsätzlich auch für den Einsatz von Drohnen als Rechtsgrundlage heranzuziehen. Zwar dürfte der Gesetzgeber bei Einführung der Norm 1989 derartige technische Möglichkeiten noch nicht in seine Vorstellung des Regelungsbereiches aufgenommen haben, weil diese seinerzeit schlicht nicht existierten. Es ist indes nicht ersichtlich, dass überhaupt irgendeine Beschränkung auf bestimmte technische Mittel hat erfolgen sollen. Der Umstand, dass der Gesetzgeber hinsichtlich einer etwaigen Benennung bestimmter technischer – allein – zulässiger Mittel seit 1989 nicht tätig geworden ist, zeigt, dass ein diesbezügliches Regelungsbedürfnis augenscheinlich nicht angenommen wurde. Anderenfalls hätte konsequenterweise bereits die Umstellung von analoger zu digitaler Technologie sowie auch weitere technische Innovationen, die seither verfügbar sind, zu einer entsprechenden Modifizierung der Regelung führen müssen.

66

Vielmehr ist aber Wortlaut der Norm – bewusst – weit gefasst, damit der Gesetzgeber gerade nicht bei jeder technischen Neuerung gehalten ist, eine entsprechende Gesetzesänderung/-anpassung vorzunehmen. Auch mit dem Sinn und Zweck der Norm ist der Einsatz von Drohnen vereinbar. Bei gefahrträchtigen Situationen soll, über die bloße Wahrnehmung durch die Polizeibeamten hinaus, Bildmaterial generiert und somit der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gewährleistet werden. Zwar mag eine Erweiterung der Beobachtungsmöglichkeit um die Vogelperspektive zugleich einen intensiveren Eingriff in die betroffenen Grundrechte darstellen. Zugleich wird damit aber auch ein höherer Schutz der betroffenen Personen gewährleistet. Allerdings unterscheiden sich Drohnen in Größe und Wahrnehmbarkeit wesentlich von Videokameras, und zwar ungeachtet deren konkreter Verwendung. Letztere sind zwar für sich genommen akustisch ebenso wenig wahrnehmbar und teilweise sogar kleiner. Sie operieren indes nicht in 50 m bis 70 m Höhe (so aber im vorliegenden Fall die Drohne), sondern werden dadurch zu einer offenen Datenerhebung, indem sie von Polizeibeamten geführt, an Dienstfahrzeugen, Polizeihubschraubern oder Gebäuden befestigt und somit für den Betroffenen erkennbar werden. Ein weiterer Unterschied liegt in der größeren Flexibilität und Agilität der Drohne, die nicht fest an einem Punkt verharrt, sondern zumeist in Bewegung ist. Dass es dem Einzelnen deshalb erschwert sein soll, sich einer Beobachtung zu entziehen, trifft hingegen nur teilweise zu. Denn eine Beobachtung durch eingesetzte Drohnen beschränkt sich – auch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – auf den Bereich der Versammlung. Es ist aber in der Konsequenz davon auszugehen, dass bei einem alternativen Einsatz fest installierter visueller Überwachungssysteme, diese ebenfalls in einer solchen Anzahl eingesetzt werden, dass der Polizei gleichermaßen eine Übersicht über den gesamten Bereich der Versammlung ermöglicht wird. Genau zu diesem Zweck soll die Beobachtung schließlich erfolgen. Insofern kann – unabhängig von dem eingesetzten technischen Mittel – sich der „Überwachung“ nur zuverlässig entziehen, wer der Versammlung fernbleibt. Dies ist jedoch keine Drohnen-spezifische Beschränkung. Gegenüber einer – alternativ – erhöhten Polizeipräsenz und Beobachtung durch Bodycams, fest installierte Kameras oder auf Übertragungswagen oder an Helikoptern montierten Kameras greift die Beobachtung durch den Einsatz einer Drohne nicht weiter in die Grundrechte der Betroffenen ein. Auch differenziert § 12a VersammlG nicht zwischen offener und verdeckter Datenerhebung, sondern erfasst gleichsam beide Vorgehensweisen (in diesem Sinne wohl auch Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel Versammlungsgesetze, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 11, der darauf hinweist, dass nach §§ 12a, 19a VersammlG offenbleibe, ob die Anfertigung von Aufnahmen auch verdeckt erfolgen dürfe).

67

b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 12a, 19a VersammlG sind vorliegend jedoch nicht erfüllt gewesen, da keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vorgelegen haben, dass erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung haben abgewendet werden sollen.

68

aa) Hierfür bedarf es einer gesicherten Gefahrenprognose; bloße Vermutungen reichen demgegenüber nicht aus (Wache, in: Erbs/Kohlhaas Strafrechtliche Nebengesetze, 236. EL Mai 2021, § 12a VersammlG Rn. 3). Eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung wird unter anderem angenommen, wenn die in § 5 VersammlG für ein Versammlungsverbot genannten Voraussetzungen vorliegen können (Wache, in: Erbs/Kohlhaas Strafrechtliche Nebengesetze, 236. EL Mai 2021, § 12a VersammlG Rn. 3). Es bedarf folglich einer Gefahrenverdachtssituation (Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, HB des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, K. Rn. 395).

69

bb) Die Ermittlungen der Polizei im Vorfeld der Versammlung ergaben, dass diese voraussichtlich friedlich und störungsfrei ablaufen werde (s. Bl. 73 der Gerichtsakte). An dieser Einschätzung änderte sich auch während der Versammlung nichts. Dies bestätigte der Einsatzleiter auch in der mündlichen Verhandlung. Die Überwachung mittels Drohne erfolgte ausschließlich zur Steuerung und Lenkung der Versammlung. Es hat sich dabei also vielmehr um eine „Vorsorgemaßnahme“ gehandelt. Die Polizei war in Anbetracht der Anzahl der Versammlungsteilnehmer zwar kräftemäßig überfordert. Es sei der größte Aufmarsch der Nachkriegszeit in Freiburg und zwar mit schätzungsweise zwischen 20.000 und 30.000 Menschen, die an der Kundgebung teilgenommen hätten. So glaubte der den Aufzug „anführende“ Beamte nicht, dass ein Teil des Aufzuges noch immer an dem Platz der Alten Synagoge war, als er selbst bereits an der Brücke der Schlossberggarage angelangt war (s. Bl. 76 der Gerichtsakte). Durch den Einsatz der Drohne sollte eine gefahrlose Lenkung und Steuerung des Aufzuges gewährleistet und damit die körperliche Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer sowie deren Leben geschützt werden. Allerdings ergab sich weder nach dem schriftsätzlichen Vortrag des Beklagten noch nach den Äußerungen des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung, dass dieser im Zeitpunkt des Einsatzes der Drohne bereits von tatsächlichen Anhaltspunkten ausgegangen wäre, die eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung hätten begründen können. Die (bloße) Lenkung und Steuerung des friedlichen Versammlungszuges – auch bei der Teilnahme von mindestens 20.000 Personen – diente der Gefahrenvorsorge; eine Konkretisierung einer möglichen Gefahr – oder vielmehr einer erheblichen Gefahr – hatte sich zu keinem Zeitpunkt abgezeichnet.

70

cc) Mangels Ermächtigungsgrundlage sind Übersichtsaufnahmen – unterhalb der Gefahrenschwelle des § 12a VersammlG – daher gegenwärtig in Baden-Württemberg unzulässig (so auch Enders, in: Dürig-Friedl/Enders Versammlungsrecht, 1. Aufl. 2016, § 12a Rn. 14 ff.). Die Kammer bezweifelt dabei nicht die Sinnhaftigkeit des Einsatzes polizeilicher Drohnen gerade zur Lenkung und Steuerung von Aufzügen zum Schutze von Versammlungsteilnehmern sowie Dritter sowohl in dem hier zu entscheidenden Fall wie auch ganz grundsätzlich. Gleichwohl mangelt es hierfür – jedenfalls gegenwärtig – an einer tauglichen (landes-)versammlungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage.

71

2. Die polizeiliche Maßnahme kann auch auf keine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.

72

Die Videoüberwachung von Versammlungen richtet sich nach den spezielleren Regelungen im Versammlungsgesetz (LT Drs. 14/3165, S. 41; in diesem Sinne auch Nusser, in: BeckOK Polizeirecht BW, 21. Ed. 01.01.2021, § 21 Rn. 32), da es gegenüber dem allgemeinen Polizeirecht besondere Voraussetzungen für beschränkte Maßnahmen als Ausprägung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit normiert (sog. Polizeifestigkeit der Versammlung). Andere versammlungsrechtliche Ermächtigungsgrundlagen als die §§ 12a, 19a VersammlG sind nicht ersichtlich. Soweit das Versammlungsrecht – wie in dem vorliegenden Fall – abschließende Regelungen hinsichtlich polizeilicher Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor. Demgemäß war die polizeiliche Maßnahme weder an §§ 1 Abs. 1 S. 1, 3 PolG BW noch an § 21 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 2 PolG BW a.F. zu messen. Ein Rückgriff auf das allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehrrecht kommt wegen der abschließenden Regelungen in dem (Bundes-)Versammlungsrecht (LT Drs. 14/3165, S. 41; in diesem Sinne auch Nusser, in: BeckOK Polizeirecht BW, 21. Ed. 01.01.2021, § 21 Rn. 32), und der daraus folgenden Sperrwirkung anderer Ermächtigungsgrundlagen, hierfür nicht in Betracht (im Ergebnis wohl auch so, allerdings unter Rückgriff auf das allgemeine polizeiliche Gefahrenabwehrrecht, Hofmann-Hoeppel, der davon ausgeht, dass eine Ausnahme der sogenannten Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit anzunehmen und in Ermangelung einer speziellen Regelung auf das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende Polizeirecht der Länder zurückgegriffen werden könne, wenn es um die Verhütung von Gefahren geht, die allein aus der Ansammlung einer Vielzahl von Menschen an einem dafür ungeeigneten Ort entstehen, in: Eiding/Hofmann-Hoeppel, Verwaltungsrecht, 2. Auflage 2017, Abschnitt 15 § 64 Rn. 74 f. m.w.N., allerdings in anderen Kontexten: BVerwG, Urteil vom 08. September 1981 – 1 C 88.77 –, NJW 1982, 1008 (Auflösung einer Versammlung und etwaige mildere Mittel nach dem PolG); BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 – 1 C 12.97 –, NVwZ 1999, 991 (Versammlungsverbot); BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39.06 –, NVwZ 2007, 1439 (Meldepflicht zur Verhinderung der Ausreise); indes ist auch diesen Auffassungen und Konstellationen gemein, dass ein gewisser Gefahrengrad zu fordern ist und die jeweiligen Maßnahmen nicht als sogenannte Gefahrenvorsorgemaßnahmen ergriffen werden dürfen).

III.

73

Nach dem Vorstehenden kommt es auf die Frage eines möglichen rechtswidrigen Eingriffs durch die streitgegenständliche Maßnahme in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts vorliegend nicht an.

C.

74

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

D.

75

Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Frage des Eingriffs in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG durch den Einsatz eines polizeilichen Unmanned Aircraft Systems (Drohne) zur Erstellung einer Übersichtsaufnahme – und die daraus folgende Frage einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage – grundsätzliche Bedeutung hat.