Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-17, Aktenzeichen 23 K 5634/12
ECLI:DE:VGD:2014:0217.23K5634.12.00

Tenor

Sofern das Verfahren in der Hauptsache erledigt ist, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und das beklagte Land je zur Hälfte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweiligen Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, sofern nicht der jeweils andere Teil vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

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Tatbestand:

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Die am 00. April 1973 geborene Klägerin stand als Kriminalkommissarin (A9 gD) im Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes. Sie wurde mit Ablauf des 31. Mai 2011 in den Ruhestand versetzt. Sie bezieht seit dem - bei einem errechneten (abgesenkten) Ruhegehaltsatz von 49,91 vH - die höhere Mindestversorgung nach dem Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).

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Mit Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung (Landesamt) vom 13. März 2012 wurde ihr Antrag auf eine vorübergehende Erhöhung ihres Ruhegehaltsatzes mit der Begründung abgelehnt, das angehobene erdiente Ruhegehalt sei geringer als die gewährte Mindestversorgung.

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Den erhobenen Widerspruch wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 9. Juli 2012 sinngemäß zurück. Zur Begründung führte es aus, der Mindestruhegehaltsatz nach § 14 Abs. 4 BeamtVG sei nicht vorübergehend zu erhöhen. Die Regelung gelte nur für den erdienten Ruhegehaltsatz. Maßgeblich sei das Recht im Zeitpunkt der Zurruhesetzung. Das sei das im Jahre 2009 rückwirkend geänderte Beamtenversorgungsgesetz des Bundes Bund. Das erhöhte erdiente Ruhegehalt von 1.311,88 Euro monatlich sei geringer als das Mindestruhegehalt von monatlich 1.417,72 Euro, so dass eine vorübergehende Erhöhung ausscheide.

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Mit der am 9. August 2012 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren der vorübergehenden Erhöhung des Mindestruhegehaltsatzes weiter.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie erfülle die Voraussetzungen des § 14a BeamtVG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auch die Mindestversorgung vorübergehend zu erhöhen. Die Obergrenze des § 14a Abs. 2 Satz 2 BeamtVG werde nicht überschritten. Eine zeitliche Beschränkung der vorübergehenden Erhöhung auf den 31. Mai 2013 greife nicht. Maßgeblich sei - wie auch im Widerspruchsbescheid ausgeführt - die Rechtslage im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand. Damit sei die Rechtslage mit Eintritt in den Ruhestand unabänderlich, alles andere stelle eine nicht gerechtfertigte Rückwirkung dar. Das Fehlen von Übergangsvorschriften sei nicht maßgeblich; es beruhe auf einem Redaktionsversehen des Gesetzgebers.

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Mit Abänderungsbescheid vom 20. Juni 2013 gewährte das Landesamt die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltsatzes bis zum 31. Mai 2013. Für die Zeit danach verneinte es einen Anspruch mit der Begründung, das am 1. Juni 2013 in Kraft getretene Landesbeamtenversorgungsgesetz (BeamtVG NRW) schließe die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltsatzes bei der gewährten Mindestversorgung aus.

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Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 13. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 2012 in der Fassung des Abänderungsbescheides vom 20. Juni 2013 zu verpflichten, den Ruhegehaltsatz der Klägerin über den 31. Mai 2013 hinaus vorübergehend zu erhöhen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es trägt nunmehr vor, maßgeblich bleibe das Recht im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand. Versorgungsbezüge nähmen jedoch an der Rechtsentwicklung teil, da der monatliche Einzelanspruch mit dem jeweiligen Monat des Erlebens entstehe. Folglich veränderten Gesetzesänderungen die zunächst getroffene Regelung. Das könne der Gesetzgeber durch Übergangsvorschriften, wie etwa in den §§ 69 ff, 84 ff. BeamtVG, verhindern. Solche Übergangsvorschriften habe der Landesgesetzgeber jedoch nicht eingeführt, so dass die neue Rechtslage im Grundsatz für alle Fälle ab dem 1. Juni 2013 greife. Entsprechend sei die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltsatzes abänderbar, bzw. von vornherein auf den 31. Mai 2013 zu begrenzen gewesen.

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In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten insoweit die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, als die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltsatzes für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2013 in Frage stand.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten ‑ auch im Verfahren 23 K 8455/13 - und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihm der Rechtstreit durch Beschluss der Kammer vom 29. Juli 2013 gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) übertragen worden ist.

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Soweit die Beteiligten das Verfahren für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2013 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.

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Im Übrigen ist die Klage unbegründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine vorübergehende Erhöhung der Mindestversorgung über den 31. Mai 2013 hinaus. Insoweit erweist sich die Entscheidung des Landesamtes als rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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Ein Anspruch der Klägerin ergibt sich nicht aus dem Landesbeamtenversorgungsgesetz. Dieses zum 1. Juni 2013 in Kraft getreten Gesetz gewährt einen solchen Anspruch nicht, da sich nach § 14a Abs. 1 BeamtVG NRW nur der nach § 14 Abs. 1 BeamtVG NRW „berechnete“ Ruhegehaltsatz vorübergehend erhöht. Das trifft auf die Klägerin nicht zu, die das Mindestruhegehalt bezieht, dem kein berechneter Ruhegehaltsatz zugrundeliegt.

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Ein Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 14a Abs. 1 BeamtVG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (§ 108 BeamtVG n.F.). Diese beschrieb das maßgebliche Recht beim Eintritt der Klägerin in den Ruhestand am 31. Mai 2011.

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Die Anspruchsgrundlage ist jedoch mit der Überleitung des Beamtenversorgungsgesetzes in das nordrhein-westfälische Landesrecht durch Art. 6 Dienstrechtsanpassungsgesetz NRW zum 1. Juni 2013 weggefallen.

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Dabei beurteilt sich die Rechtslage nach den im jeweiligen Zeitpunkt geltenden Rechtsvorschriften. Eine generelle Festlegung auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung oder den Eintritt in den Ruhestand gibt das Beamtenversorgungsrecht nicht her.

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Grundsätzlich beurteilt sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage nach dem materiellen Recht und nicht nach prozessualen Vorschriften,

25

BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 - 1 C 45.06 -, unter: bverwg.de (Rn. 13), m.w.N. auf BVerwG, Urteil vom 3. November 1986 - 9 C 254.86 -.

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Insofern enthält das materielle Recht nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes; dem materiellen Recht ist auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen,

27

BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 - 1 C 45.06 -, unter: bverwg.de (Rn. 13), m.w.N. auf BVerwG, Urteil vom 25. November 1981 - 8 C 14.81 -.

28

Da es der Landesgesetzgeber mit der Überleitung des Beamtenversorgungsgesetzes versäumt hat, einen solchen Zeitpunkt gesetzlich festzuschreiben, ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtslage aus dem Gesetz heraus zu ermitteln.

29

Zurückgreifend auf den unveränderten § 4 Abs. 2 BeamtVG könnte darauf abgestellt werden, dass - wie die Klägerin und das beklagte Land vortragen - auf den Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand abzustellen sei. Ausgeführt ist dort, dass der Anspruch auf Ruhegehalt mit dem Beginn des Ruhestandes beginnt. In dieser Wendung des Gesetzeswortlautes kommt so mittelbar zum Ausdruck, dass für den Anspruch auf Ruhegehalt die Verhältnisse maßgeblich sind, wie sie in sachlicher und tatsächlicher Hinsicht im Zeitpunkt des Beginns des Ruhestandes maßgeblich sind,

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OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. Juni 2012 - 4 B 2.10 -, in: juris (Rn. 22)

31

Das hat die obergerichtliche Rechtsprechung für die Frage nach der vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltsatz auch im Falle der Mindestversorgung mehrfach ausgeführt,

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BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2005 - 2 C 25.04 -, unter: bverwg.de (UA Bl. 7), und vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, unter bverwg.de (Rn. 9); BVerwG, Beschluss vom 19. August 2010 - 2 C 34.09 -, unter: bverwg.de (Rn. 17); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. Juni 2012 - 4 B 2.10 -, in: juris (Rn. 22).

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Festzustellen ist jedoch auch, dass § 4 Abs. 2 BeamtVG keine ausdrücklich Festlegung dahingehend enthält, dass die Festlegungen, die zu Beginn des Ruhestandes für die Festsetzung des Ruhegehaltes maßgeblich sind, während des gesamten Ruhestandes unveränderlich bleiben sollen und an weiteren gesetzgeberischen Änderungen nicht teilhaben dürfen, jedenfalls sofern der Gesetzgeber dies nicht ausdrücklich anordnet. Eine solche Bestimmung enthält etwa § 17o Abs. 5 sächsisches Besoldungsgesetz, der den (rückwirkenden) Ausschluss der vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltsatzes für Versorgungsempfänger mit der Mindestversorgung ausschließt, sofern diese vor dem 1. Januar 2012 in den Ruhestand getreten sind. Im dortigen Landesrecht ist nämlich ausdrücklich im Rahmen von Übergangsregelungen zur Anhebung der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand vorgesehen, dass auf Versorgungsfälle, die vor dem 1. Januar 2012 eingetreten sind, § 14a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG in der vor dem 1. Januar 2012 als Landesrecht geltenden Fassung Anwendung findet.

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Abweichend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird so die Auffassung vertreten, dass maßgeblich die (jeweilige) Rechtslage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung sei,

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Sächs.OVG, Urteil vom 8. Oktober 2013 - 2 A 273/13 -, in: juris (Ls. 1, Rn. 22); nunmehr auch: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - 6 B 10.11 -, in: juris (Rn. 13).

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So brächten der Wortlaut des Gesetzes wie auch die Gesetzesmaterialien deutlich zum Ausdruck, dass die rückwirkende Änderung des § 14a BeamtVG auf alle Beamten unabhängig vom Zeitpunkt ihres Eintritts in den Ruhestand gleichermaßen Anwendung finden sollte.

37

Für diese Ansicht spricht maßgeblich, dass der Gesetzgeber stets Änderungen durchführt, die nach seiner Vorstellung auch bereits bestehende Versorgungsfälle erfasst. Diese Änderungen beziehen sich dabei nicht nur auf wechselnde oder künftige Anrechnungs- oder Ruhensvorschriften, sondern auch auf die essentiellen Grundlagen des Ruhegehaltes.

38

Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG (NRW) bestimmt sich die Höhe des Ruhegehaltes maßgeblich nach der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit und den ruhegehaltsfähigen Dienstbezügen. § 14 Abs. 1 BeamtVG (NRW) legt dabei den für die Berechnung maßgeblichen Ruhegehaltsatz zur Bewertung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten fest. Diese wesentlichen Merkmale hat der Gesetzgeber mehrfach zu Lasten der Versorgungsempfänger geändert. Er ist dabei stets davon ausgegangen, dass auch Änderungen an den wesentlichen Bestandteilen zur Berechnung des Ruhegehaltes Rückwirkung entfalten auf bestehende Versorgungsempfänger. Das drückt sich etwa in § 69e BeamtVG (NRW) aus. Die mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 angeordnete Absenkung des Ruhegehaltsatz erfasste ausdrücklich auch die bereits vorhandenen Bezieher von Ruhegehalt. Um bei diesen aber nicht eine sofortige monatliche Absenkung der Versorgung herbeizuführen, sah sich der Gesetzgeber gezwungen, eine Übergangsregelung in das Gesetz aufzunehmen. Damit ist letztlich aber die gesetzgeberische Intention belegt, dass er vom Grundsatz her künftige Änderungen des Versorgungsrechts auch auf bestehende Versorgungsfälle angewendet wissen will, da es ansonsten keiner Übergangsregelung bedürfte.

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Mithin ist abweichend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den Fällen des § 14a BeamtVG nicht auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand abzustellen.

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Die Änderung durch den nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Gericht schließt sich insoweit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur rückwirkenden bundesgesetzlichen Änderung des § 14a BeamtVG an, der es folgt,

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BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 2012 - 2 BvL 5/10 -, unter: bverfg.de (Rn. 70 ff.).

42

Der Neuregelung des § 14a Abs. 1 BeamtVG NRW steht kein schutzwürdiges Vertrauen der betroffenen Beamten entgegen, da nach der ständigen Verwaltungspraxis in Nordrhein-Westfalen das Landesamt abweichend von der eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltsatzes bei Empfängern der Mindestversorgung ablehnte,

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BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 2012 - 2 BvL 5/10 -, unter: bverfg.de (Rn. 78), zur Maßgeblichkeit der Frage, ob sich anhand der konkreten Verwaltungspraxis ein schutzwürdiges Vertrauen entwickeln konnte.

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In Nordrhein-Westfalen handelte das Landesamt nach seinem Schriftsatz vom 8. Mai 2013 bis zu diesem Zeitpunkt im Wesentlichen nach einem rechtswidrigen Erlass des Finanzministeriums NRW, der erst im Mai 2013 geändert wurde. Auch unter Berücksichtigung, dass dies nicht das erste Einlenken des Landesamtes in entsprechenden Fallgestaltungen war, lässt sich eine durchgehende andere - und damit Vertrauensschutz auslösende - Verwaltungspraxis nicht feststellen. So lehnte der 21. Senat des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen noch mit Urteil vom 16. Januar 2008 einen entsprechenden Anspruch des Beamten ab,

45

OVG NRW, Urteil vom 16. Januar 2008 - 21 A 2098/06 -.

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Auch wenn im Revisionsverfahren das Urteil aufgehoben wurde,

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BVerwG, Urteil vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -,

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führte dies nicht zu einer geänderten Verwaltungspraxis. Denn das Bundesverwaltungsgericht entschied die Sache nicht durch, sondern verwies sie an das Berufungsgericht für eine nunmehr gebotene, weitere Sachaufklärung zurück. Durch das Einlenken des Landesamtes in dem dann erneut anhängigen Berufungsverfahren durch Änderungsbescheid vom 14. September 2010 wurde eine gerichtliche Entscheidung vermieden. Das führte - wie aufgezeigt - aber gleichwohl - wie auch die Vertreterin des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung einräumte - nicht zu einer geänderten Entscheidungspraxis in Nordrhein-Westfalen.

49

Vor dem beschriebenen Hintergrund geht das Gericht nicht davon aus, dass es sich bei der fehlenden Übergangsvorschrift für bereits am 1. Juni 2013 im Ruhestand befindliche Beamte um ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers handelt. Solche schließt das Gericht grundsätzlich nicht aus,

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VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2013 - 23 K 2388/13 - (UA Bl. 6).

51

Auch ist der Klägerin zuzugestehen, dass die Gesetzesmaterialien keinen Aufschluss darüber geben, dass der Landesgesetzgeber das Problem überhaupt erkannt hat. In der Gesetzbegründung geht der Gesetzgeber weiterhin und lapidar von einer „Klarstellung“ aus, nach welchen Maßgaben der Ruhegehaltsatz hier zu berechnen sei,

52

LT-Drs. 16/1625, Seite 78.

53

Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass mit der Frage der vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltsatzes auch beim Mindestruhegehalt die Rechtsprechung mehrfach befasst war. Das schließt auch die Frage ein, ob bei einem Ausschluss der vorübergehenden Erhöhung eine (zulässige) Rückwirkung für bereits bestehende Versorgungsempfänger vorliegt. Auch diese Frage war im Zeitpunkt der Beratungen des Gesetzes mehrfach Gegenstand – auch – der – verfassungsgerichtlichen – Rechtsprechung,

54

BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 2012 - 2 BvL 5/10 -, unter: bverfg.de (Rn. 66).

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Sie ist zudem - wie ausgeführt - vom sächsischen Landesgesetzgeber bei der dortigen Überführung des Beamtenversorgungsrecht in das Landesrecht gesehen und - abweichend von nordrhein-westfälischen Landesrecht - bereits zum 1. Januar 2012 aufgegriffen worden. Vor diesem Hintergrund nimmt das Gericht an, dass - trotz Fehlens von konkreten Anhaltspunkten im Gesetzgebungsverfahren - das Problem der vorübergehenden Erhöhung des Ruhegehaltsatzes bei der Mindestversorgung dem Gesetzgeber vollständig bekannt war und eine Übergangsregelung - wie sie etwa mit den §§ 69 f und 69g BeamtVG NRW in anderen Fällen getroffen wurde - bewusst unterblieben ist. Der Gesetzgeber hat sich vielmehr in Anlehnung an den Bundesgesetzgeber dazu entschieden, lediglich von einer so genannten „Klarstellung“ auszugehen.

56

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO und entspricht dem gegenseitigen Obsiegen und Unterliegen. Bis zum 31. Mai 2013 entspricht es billigem Ermessen, dem beklagten Land die Kosten aufzuerlegen, da es die Erledigung des Rechtstreits durch den Abänderungsbescheid vom 20. Juni 2013 nach Klagerhebung herbeigeführt. Im Übrigen ist die Klägerin unterlegen.

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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung.

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Die Berufung ist nach §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 4, Nr. 3 VwGO zuzulassen.

59

Das Urteil weicht zum einen von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

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- BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2005 - 2 C 25.04 -, unter: bverwg.de (UA Bl. 7), und vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, unter bverwg.de (Rn. 9) -

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ab und gibt dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zugleich die Gelegenheit, den zeitlichen Anwendungsbereich des Landesbeamtenversorgungsgesetzes für in der Vergangenheit begonnene Versorgungsfälle zu bestimmen; dem kommt grundsätzliche Bedeutung zu, da die Frage - über die Anwendung des § 14a BeamtVG NRW hinaus - eine unbestimmte Anzahl von Fällen trifft und im Urteil des Oberverwaltungsgerichts

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- OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2013 - 3 A 2192/10 - unter: nrwe.de (Rn. 50 f.) -

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ausdrücklich offen gelassen worden war.

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Beschluss:

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Der Streitwert wird auf 1.321,44 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und Abs. 3 Gerichtskostengesetz erfolgt. Im Verfahren des so genannten beamtenrechtlichen Teilstatus liegt dem Streitwert der 24-fache Betrag des streitigen monatlichen Differenzbetrages im Zeitpunkt der Klageerhebung zugrunde. Dieser betrug ausweislich der Anlage zum Änderungsbescheid vom 20. Juni 2013 monatlich 55,06 Euro (nach Abzug des auch hier vorgenommenen Versorgungsabschlags gemäß § 14a Abs. 2 Satz 3 BeamtVG), mithin 1.321,44 Euro.