Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-30, Aktenzeichen 1 A 17/12
ECLI:DE:VGSH:2013:0130.1A17.12.0A

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 26.10.2011 und des Widerspruchsbescheides vom 13.12.2012 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung der Genehmigung zum Umbruch für die Flurstücke 740, Flur 6, Gemarkung … und 206, Flur 4, Gemarkung … in der Größe von insgesamt 1,1015 ha unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten zu 2/3 und dem Kläger zu 1/3 auferlegt.

Dem jeweiligen Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckbaren Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Streitwert wird auf 5000 € festgesetzt.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Landwirt und erhält für die von ihm bewirtschafteten Flächen europarechtliche Direktzahlungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 73/2009. Die vom Kläger bewirtschafteten Flächen liegen auf der Insel … . Zu den Flächen gehören auch betriebsprämienbehaftete Dauergrünlandflächen.

2

Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung hatte aufgrund von § 5 Abs. 3 Nr. 1 und 2, Abs. 4 Satz 2 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes vom 21. Juli 2004 (DirektzahlverpflG) am 13.05.2008 die Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung-DGL-VO SH), gültig ab dem 30.05.2008 erlassen.

3

Nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektzahlverpflG in der zum Zeitpunkt des Erlasses der DGL-VO geltenden Fassung wird die Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung nach Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlandes, bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als die Hälfte des in Art. 3 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 769/2004 genannten Vomhundertsatzes (10%) verringert hat.

4

Die in § 1 Abs. 1 DGL-VO SH vorgesehene Feststellung, dass sich der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche, bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als 5% verringert hat, ist vom zuständigen Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (MELUR - vormals MLUR) mit Allgemeinverfügung vom 31. Mai 2008 getroffen worden. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH dürfen direktzahlungsberechtigte Betriebsinhaber nach Veröffentlichung der genannten Feststellung Dauergrünlandflächen für die Dauer des Erhalts von Direktzahlungen nicht umbrechen. Abweichend hiervon kann die zuständige Behörde das Umbrechen von Dauergrünland genehmigen (§ 2 Abs. 2 DGL-VO SH). Die umgebrochene Fläche ist unverzüglich nach Bekanntgabe der Genehmigung vollständig durch neuangelegtes Dauergrünland innerhalb derselben naturräumlichen Haupteinheit (lt. Anlage), in der die umgebrochene Fläche liegt, zu ersetzen (§ 2 Abs. 2 Satz 2 DGL-VO SH). Umbruchverbote aufgrund anderer Rechtsvorschriften bleiben unberührt (§ 2 Abs. 2 Satz 4 DGL-VO SH).

5

Mit Antrag vom 20. März 2011, beim Beklagten eingegangen am 24. März 2011, beantragte der Kläger für zwei (unstreitige) Dauergrünlandflächen (1.- Gemarkung A-Stadt, Flur 6, Flurstück 740/0, 2.- Gemarkung …, Flur 4, Flurstück 206) mit einer Gesamtfläche von 1,1015 ha die Genehmigung zum Grünlandumbruch und teilte in dem Antrag mit, dass die Neuanlage von Dauergrünland vorgenommen werde auf einer der Größe nach entsprechenden Fläche in der Gemarkung …, Flur 9, Flurstücke 38/2, 51/0. Der Eigentümer der letztgenannten Fläche sei mit der Neuanlage von Dauergrünland einverstanden.

6

Mit Erlass des MELUR vom 28.03.2011 wurde der Beklagte angewiesen, bis auf Weiteres keine Anträge auf Dauergrünlandumbruch zu genehmigen.

7

Mit Schreiben vom 27.04.2011 wurde dem Kläger seitens des Beklagten mitgeteilt, dass über seinen Antrag derzeit nicht entschieden werden könne, da die von ihm beantragte Umbruchfläche in der Gebietskulisse Wiesenvögel liege und hier deutliche Bestandsrückgänge bei Uferschnepfen, Feldlerchen und Kiebitzen zu verzeichnen seien. Daher werde im übergeordneten Ministerium derzeit geklärt, ob innerhalb dieser Kulisse überhaupt noch ein Umbruch von Dauergrünland nach den Vorgaben des Naturschutzrechtes zulässig bzw. an welche Auflagen dieser zu knüpfen sei.

8

Mit Erlass vom 05. Mai 2011 legte das MELUR Bedingungen für den Umbruch von Dauergrünland in Bereichen, die für den Wiesenvogelschutz unverzichtbar sind, als Bewirtschaftungsvorgaben nach § 44 Abs. 4 Satz 3 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) fest. Danach ist der Umbruch von Dauergrünland im Rahmen der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft weiterhin grundsätzlich artenschutzrechtlich zulässig. Sollten jedoch Dauergrünlandflächen, die in der dem Erlass als Anlage anliegenden Grünlandkulisse liegen, umgebrochen werden, ist der Umbruch im Einzelfall an Bedingungen geknüpft. Danach muss u.a. eine mindestens gleich große, zurzeit als Acker genutzte Fläche innerhalb des kleinräumigen Naturraums (gemäß dem Erlass anliegender Karte „Naturräume Schleswig-Holstein“) in Grünland umgewandelt werden.

9

Der Erlass wurde damit begründet, dass es gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG verboten sei, Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wildlebenden Tiere der besonders geschützten Arten, zu denen auch alle europäischen Vogelarten gehörten, zu beschädigen oder zu zerstören. Die Privilegierung der landwirtschaftlichen Bodennutzung nach § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG greife, wenn u.a. europarechtlich geschützte Vogelarten betroffen seien, demgegenüber indes nur, soweit sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung nicht verschlechtere. Letzteres sei nach vorliegenden Erkenntnissen aktuell nicht mehr gewährleistet. Insbesondere durch den landwirtschaftlichen Umbruch von Dauergrünland sei in den letzten 10 Jahren die Zahl der Fortpflanzungs- und Ruhestätten für Wiesenvögel erheblich zurückgegangen. Dies habe eine erhebliche Verringerung der entsprechenden Populationen, die sich bei einem Fortschreiten des Umbruchs auch fortsetzen werde, zur Folge gehabt. Andere Möglichkeiten, die Verschlechterung des Erhaltungszustandes zuverlässig zu verhindern, bestünden nicht, so dass als Bewirtschaftungsvorgabe ein landwirtschaftlicher Dauergrünlandumbruch nur noch dann zugelassen werden könne, wenn durch entsprechende begleitende Maßnahmen die Verhinderung der weiteren Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Wiesenvögel sichergestellt werde.

10

Auch nach Inkrafttreten des Grünlandumbruchverbotes habe sich auf der Grundlage entsprechender Einzelfallgenehmigungen der Umbruch von Dauergrünland in erheblichem Umfang mit stark zunehmender Tendenz fortgesetzt (2008 - 600 ha, 2009 - 2600 ha, 2010 - 3500 ha). Die von der DGL-VO geforderte Schaffung von Ersatzgrünland im jeweiligen Großnaturraum habe zwar absolut gesehen wieder zu einem leichten Anstieg von Dauergrünland geführt, allerdings gebe es kleinräumig auch weiterhin größere Grünlandverluste. Aufgrund der bisher vollzogenen Umbrüche sei es zu einer erheblichen Verschlechterung der lokalen Populationen der Wiesenvögel, insbesondere auch der Uferschnepfe gekommen. Die Populationen der Wiesenvögel in Schleswig-Holstein seien aufgrund ihrer Habitatansprüche existentiell auf die Erhaltung von Dauergrünland angewiesen. Exemplarisch könne auf die Kartierungen der vormals wichtigsten Wiesenvogelgebiete Eiderstedts hinsichtlich der Uferschnepfe verwiesen werden. In dem im Jahre 2008 dort eingerichteten Vogelschutzgebiet seien die Bestände um 23% zurückgegangen, in den übrigen Gebieten regelrecht zusammengebrochen (Rückgang um 74%). Es sei davon auszugehen, dass diese Entwicklung tendenziell für ganz Schleswig-Holstein exemplarisch sei. Hinsichtlich des Kiebitzes seien im Rahmen einer flächendeckenden Kartierung zwischen 1985 und 1994 16.500 Brutpaare in Schleswig-Holstein festgestellt worden, in den Jahren 2005 bis 2009 sei dieser Bestand auf 12.500 Brutpaare zurückgegangen, dies entspreche einem Rückgang von 24%. Beide Arten (Uferschnepfe, Kiebitz) seien auf strukturreiches, feuchtes Grünland als Lebensraum angewiesen, bei einem weiteren Verlust von Dauergrünland, auf dem sich Fortpflanzungs- und Ruhestätten der oben genannten Arten befänden, sei mit einem entsprechenden weiteren Rückgang der Populationen zu rechnen.

11

Nach den vorliegenden naturschutzfachlichen Erkenntnissen befänden sich die Fortpflanzungs- und Ruhestätten der in Schleswig-Holstein noch vorhandenen Restpopulationen der oben genannten Arten weitestgehend auf Teilflächen des verbliebenen Dauergrünlands innerhalb der ausgewiesenen Region der dem Erlass beigefügten Karte (zu der auch die gesamte Insel … sowie Teile des Festlandes gehören).

12

Zwar griffen auch Prädatoren (Beutegreifer) in den Wiesenvogelbestand ein, dies geschehe allerdings unabhängig von der landwirtschaftlichen Nutzung und betreffe alle Flächen; verringere sich in einem Naturraum der Anteil des Dauergrünlandes, nehme der Prädationsdruck auf die Wiesenvogelpopulation eher noch zu. Andere Maßnahmen (Gebietsschutz, Artenschutzprogramme, vertragliche Vereinbarungen oder gezielte Aufklärung) als die hier erlassenen Bewirtschaftungsvorgaben hätten nicht verhindern können, dass sich der Erhaltungszustand der jeweiligen Wiesenvogelpopulation verschlechtere.

13

Die DGL-VO erfordere zwar die Schaffung von Ersatzgrünland an anderer Stelle im Groß-Naturraum, dies helfe allerdings nicht den im Umbruchbereich vorhandenen Individuen, die Ersatzflächen in räumlicher Nähe und ähnlicher Qualität erforderten.

14

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit hätten sich die Bewirtschaftungsvorgaben auf das Erforderliche zu beschränken; erforderlich für die Verhinderung einer weiteren Verschlechterung des Erhaltungszustandes durch die landwirtschaftliche Bewirtschaftung sei es, die Fortpflanzungs- oder Ruhestätten in der anliegenden Kulisse zu erhalten. Nach den vorliegenden naturschutzfachlichen Erkenntnissen befänden sich auf den in dieser Karte gekennzeichneten Flächen Fortpflanzungs- und Ruhestätten der Uferschnepfe. Da diese in der Gilde der Wiesenvögel die höchsten Ansprüche an den Lebensraum stelle, könne sie als Indikatorart genutzt werden. Sei ihre Population stabil, gelte dies auch für andere Wiesenvogelarten. Eine Untersagung des Grünlandumbruches sei innerhalb dieser Kulisse dann nicht erforderlich, wenn entsprechend des Rechtsgedankens von § 44 Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG durch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen sichergestellt werde, dass die betroffenen Wiesenvögel auf Ersatzflächen als Fortpflanzungs- und Brutstätten ausweichen könnten; dies sei der Fall, wenn parallel zu dem Umbruch Ersatzflächen wiesenvogelgerecht angelegt werden könnten. Erforderlich sei ein Umbruchverbot während der Brutzeit vom 01. April bis 30. Juni eines Jahres, da während dieser Zeit ein Ausweichen auf andere Flächen nicht mehr möglich sei.

15

Der Kläger unterzeichnete die ihm im Rahmen des durch den Erlass geregelten Verfahrens vorgelegte Zusatzerklärung für den Umbruch von Dauergrünland in der betroffenen Wiesenvogelgebietskulisse am 14. Juli 2011. Bei dem umzubrechenden Grünland handelt es sich danach um Grünland der Kategorie 2 (intensiv genutztes, drainiertes Grünland ohne Beet-Grüppen-Struktur).

16

Nach Prüfung des Antrages durch das LLUR als Obere Naturschutzbehörde wurde durch diese festgestellt, dass der Kläger eine andere Ersatzfläche im kleinräumigen Naturraum „…“ nicht habe benennen können, so dass die Genehmigungsvoraussetzungen gemäß dem Erlass nicht vorlägen. Es seien auch keine Gründe geltend gemacht worden, dass die Untersagung des Grünlandumbruchs zu einer unzumutbaren Härte im Sinne von § 67 BNatSchG führen könnte.

17

Dies wurde dem Kreis … als Untere Naturschutzbehörde so mitgeteilt, dieser gab das Ergebnis dieser Prüfung wiederum an den Beklagten weiter. Dieser versagte daraufhin mit Bescheid vom 26.10.2011 die Umbruchgenehmigung für die beantragten Flächen mangels Sachbescheidungsinteresses. Dem beantragten Umbruch stünden andere, nicht auszuräumende artenschutzrechtliche Hindernisse nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG entgegen.

18

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 11.11.2011 Widerspruch ein und begründete diesen damit, es müsse bestritten werden, dass die umzubrechenden Dauergrünlandflächen in einen für Wiesenvögel bedeutsamen Bereich lägen. Diese Flurstücke seien direkt und in unmittelbarer Nähe von Gebäuden belegen. In einem dieser Häuser in unmittelbarer Nähe zu dem Flurstück 740 („…“) würde eine Vielzahl von Katzen gehalten. Allein diese Katzenhaltung schließe das Vorhandensein von Wiesenvögeln auf dem Flurstück 740 aus. Entsprechendes gelte für das Flurstück 206, welches sich in unmittelbarer Nähe zweier landwirtschaftlicher Betriebe an der K 80 befände. Die angrenzenden Flächen seien komplett Ackerfläche. Auch hier gebe es eine Vielzahl von Katzen, die zwangsläufig eine Niederlassung von Wiesenvögeln auf der Grünlandfläche verhinderten, eine Brut finde schon gar nicht statt.

19

Auch werde durch die Art der Grünlandbewirtschaftung verhindert, dass eventuelle Wiesenvögel tatsächlich lebende Nachzuchten aufziehen könnten. Um den 20. Mai eines Jahres werde der erste Schnitt gemacht, ca. fünf Wochen später der zweite. Dies reiche für eine ordnungsgemäße Aufzucht von Wiesenvögeln bei intensiver Grünlandbewirtschaftung nicht aus. Der Kläger beabsichtige, auf den in Rede stehenden Flächen Kartoffeln anzubauen; im Ackerbereich würden in der Regel sogar mehr Nester von Vögeln auffindbar sein als im Grünland.

20

Es werde auch Wert auf den Umbruch gelegt, weil dieser eine rationellere Bearbeitung der Ackerflächen insgesamt ermögliche. Der Antrag des Klägers sei auch vor dem Erlass des MELUR beim Beklagten eingegangen, er habe nach damaliger Sach- und Rechtslage positiv beschieden werden müssen. Außerdem liege die Ersatzgrünfläche (Gemarkung … ) in einem von der Struktur her vollkommen identischen Gebiet. Es könne dahinstehen, ob … überhaupt noch als nordfriesische Marschinsel begriffen werden könne, da diese durch den Damm und den … Koog inzwischen fest an das nordfriesische Festland angedockt sei; in Wahrheit handele es sich auch bei der Gemeinde … daher um den kleinräumigen Naturraum nordfriesische Marsch, so dass die Ersatzfläche tatsächlich im gleichen kleinräumigen Naturraum belegen sei.

21

Der Widerspruch ist durch Widerspruchsbescheid vom 13.12.2012 im Wesentlichen unter Hinweis auf die Erlassbegründung zurückgewiesen worden. Die Behauptung des Klägers, dass von Hauskatzen aufgesuchte Flächen nicht von Wiesenvögeln besiedelt werden könnten, stimme naturfachlich bereits nicht. Untersuchungen am Niederrhein zeigten, dass die Attraktivität derartiger Äcker und Wiesen nicht geringer sei als die anderer Flächen. Zudem gehörten Wiesenvögel nicht zum Beutespektrum von Hauskatzen. Die betroffenen Arten könnten in der offenen Landschaft leicht vor Katzen ausweichen. Auch sei nicht bekannt, dass Hauskatzen Gelege von Wiesenvögeln ausraubten. Hier könnten allenfalls die Jungvögel gefährdet sein.

22

Die Intensität der Grünlandbewirtschaftung entwerte die Flächen nicht automatisch, da sie durchaus trotzdem als Familien- und Nahrungslebensraum geeignet sein könnten. Zudem sei es per Gesetz verboten, freilebende gefährdete Tierarten wissentlich zu töten.

23

Der Kläger hat am 16. März 2012 Klage erhoben.

24

Der Kläger hat seine Klage im Wesentlichen mit den Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren begründet und diese vertieft. Die Behauptung des Beklagten, Wiesenvögel gehörten nicht zum Beutespektrum von Hauskatzen, sei abwegig. Wiesenvogelschutz und Katzenhaltung schlössen sich aus, kein einziger der vom Beklagten zugestandenermaßen durch Katzen gefährdeten Jungvögel habe eine Chance zum Überleben. Es müsse auch bestritten werden, dass Vögel wie Austernfischer, Kiebitze und Rotschenkel überhaupt in unmittelbarer Nähe von Gebäuden brüten würden. Austernfischer seien auch nicht auf Grünland zum Nahrungserwerb angewiesen, sondern hielten sich vornehmlich auf den Wattflächen auf. Darüber hinaus sei es auch ein unüberbrückbarer Widerspruch, dass die ehemaligen Außendeichflächen im … Koog durch mangelnde Pflege der Naturschutzbehörden selbst als Wiesenvogelschutzgebiet vollkommen unbrauchbar gemacht worden seien; dieses Gebiet sei völlig „verhunzt“. In diesem Bereich dominierten Disteln und Brennnessel sowie der Fuchs als Beutetier. Aus naturfachlicher Sicht müsse auch die bessere Eignung von Grünlandflächen gegenüber Ackerflächen für den Wiesenvogelschutz bestritten werden. Grünlandflächen wie die hier umzubrechenden würden abgeschleppt, um Maulwurfshügel plattzumachen, sie würden gewalzt und genauso gedüngt wie Ackerlandflächen. Bei dieser intensiven Grünlandbewirtschaftung hätten Wiesenvögel überhaupt keine Überlebenschance.

25

… sei auch nicht mehr als kleinräumiger Naturraum anzusehen, die vom Beklagten zugrunde gelegte Gliederung sei fast 70 Jahre alt, die Lebensrealität habe sich seitdem deutlich verändert. Es bleibe auch dabei, dass die zu Ungunsten des Klägers im laufenden Verwaltungsverfahren eingetretene Verschlechterung seiner materiell-rechtlichen Position durch den Erlass unberücksichtigt zu bleiben habe, da die Verschlechterung in bereits erworbene Rechte des Klägers eingreife und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoße.

26

Der Kläger hat einen Aufsatz von Dr. Daniel Hoffmann aus der Zeitschrift Wild und Hund (8/2012) überreicht, der sich mit dem Einfluss des Raubwildes auf bodenbrütende Arten auf der Grundlage von vierjährigen Beobachtungen auf der Halbinsel Eiderstedt befasst. Hieraus ergeben sich nach Ansicht des Klägers, dass auch auf …, dessen Bedingungen mit … vergleichbar seien, Wiesenvögel überhaupt keine Chance hätten, erfolgreich zu brüten und Jungvögel flügge werden zu lassen. Ausweislich der Darstellung von Dr. Hoffmann seien in den vier Untersuchungsjahren Bodenbrüter in jährlich 10 Kartierdurchgängen während der Brutzeit erfasst worden, dies habe eine Brutpaardichte für Kiebitz und Austernfischer von einem Brutpaar je 10 ha ergeben, Uferschnepfe und Rotschenkel fänden sich mit 0,2/0,25 Brutpaaren je 10 ha in noch deutlich geringerer Dichte. Dies sei auch auf … so.

27

Der Kläger beantragt,

28

den Bescheid des Beklagten vom 26.10.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.03.2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Grünlandumbruch für die Flurstücke 740, Flur 6, Gemarkung … und 206, Flur 4, Gemarkung … in der Größe von insgesamt 1,1015 ha zu genehmigen.

29

Der Beklagte beantragt,

30

die Klage abzuweisen.

31

Maßgeblich sei bei der vom Kläger begehrten Verpflichtung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Danach stelle sich der beantragte Grünlandumbruch als Verstoß gegen das artenschutzrechtliche Zugriffsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG dar.

32

Unter Berücksichtigung aller Parameter (Lebensraumqualität, Prädatoren etc.) sei für den Erlass vom 05.05.2011 zum Grünlandumbruchverbot eine fachliche Kulisse gewählt worden. Innerhalb dieser Kulisse seien alle Grünlandgebiete entweder als Brutgebiet, als Nahrungsgebiet oder als Rastgebiet von essentieller Bedeutung für den Erhalt der Uferschnepfe in Schleswig-Holstein, die exemplarisch als Wiesenvogel mit den höchsten Lebensraumansprüchen für den Populationserhalt anderer Wiesenvogelarten sei.

33

Die vom Kläger in den Raum gestellten naturfachlichen Behauptungen müssten sämtlich bestritten werden. Dies gelte zunächst für die Behauptung, Wiesenvögel könnten in der Nähe von Hauskatzen nicht überleben. Gegenteiliges beweise eine Untersuchung am Niederrhein. Auch Bruten in unmittelbarer Nähe von Gebäuden seien zum Beispiel bei Austernfischern, Kiebitz und Rotschenkel bekannt. Grünland sei auch besser geeignet für den Wiesenvogelschutz als Ackerfläche. Uferschnepfen, Brachvögel und Rotschenkel brüteten fast nur im Grünland und mieden Ackerflächen, Austernfischer, Kiebitze und Feldlerchen erreichten auf dem Grünland eine wesentlich höhere Siedlungsdichte. Sie seien zum Nahrungserwerb zwingend auf nahe gelegenes Grünland angewiesen, selbst wenn einige Populationen auch auf Ackerflächen brüten würden. Nur auf Grünlandflächen sei eine durchgehende Verfügbarkeit der wichtigsten Nahrungsorganismen (Regenwürmer und am Boden und auf Pflanzen lebende Arthropoden) gewährleistet. Das Vorhandensein solcher potentieller Kükenaufzuchthabitate spiele auch bei der Brutplatzwahl eine Rolle. Daher sei auch der Verlust einzelner Grünflächen, selbst wenn diese in manchen Jahren nicht zur Brut genutzt würden, für den Erhaltungszustand der Population von essentieller Bedeutung.

34

Verluste durch Prädatoren seien zwar nach gegenwärtigem Erkenntnisstand durchaus eine Ursache für das Verschwinden von Gelegen und vermutlich auch Küken bei Wiesenvögeln; Untersuchungen hätten aber gezeigt, dass Wiesenvögel trotz hoher Prädationsraten in den Gebieten, in denen die ökologischen Voraussetzungen wie ausreichend hohe Wasserstände, keine Verluste durch landwirtschaftliche Aktivitäten vorlägen, ihre Bestände halten oder sogar vergrößern konnten. Beispiele hierfür seien der Meggerkoog in der Eider-Treene-Sorge-Niederung sowie Gebiete mit Wasserstandanhebungen auf Eiderstedt.

35

Die Ausführungen des Klägers zur angeblichen Entwertung mehrerer 1000 ha Salzwiesen im Beltringharder Koog durch staatliche Maßnahmen seien mehr als überzogen und entbehrten jeder Grundlage. Im … Koog (800 ha Feuchtgrünland, 1300 ha Wasserfläche) seien in den Jahren 2008 bis 2010 erhebliche finanzielle Mittel zur Verbesserung von Wiesenvogellebensräumen investiert worden. Zudem erfolge dort seit 2000 eine gezielte Fuchsbejagung. Diese gesamten Maßnahmen hätten dazu geführt, dass der Uferschnepfenbestand und der Kiebitzbestand im Feuchtland des Kooges erheblich angestiegen seien.

36

Entgegen der Ansicht des Klägers reiche es auch nicht aus, eine Ersatzfläche im Großnaturraum (Marsch, Geest, östliches Hügelland) zu schaffen. Grund hierfür sei, dass vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen nach § 44 Abs. 5 BNatSchG nur dann Anwendung finden könnten, wenn die ökologische Funktion der Lebensstätte im räumlichen Zusammenhang erhalten bleibe. Die vom Umbruch betroffenen Vögel müssten daher die Möglichkeit haben, auf Ersatzgrünland in räumlicher Nähe auszuweichen. In Anlage 1 des Erlasses vom 05.05.2011 sei daher die naturräumliche Gliederung Schleswig-Holsteins mit 22 Unternaturlebensräumen als räumliche Nähe festgelegt worden. Diese Gliederung nach Meynen und Schmidthüsen 1953-1962 sei von der damaligen Bundesanstalt für Landeskunde herausgegeben worden und stelle seitdem bundesweit die Grundlage für die naturräumliche Gliederung Deutschlands dar. Grundlage für die Eingliederung seien die geologischen Verhältnisse der jeweiligen Landschaft.

37

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird ergänzend Bezug genommen auf die wechselseitigen Schriftsatze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe

38

Die als Verpflichtungsklage zulässige Klage des Klägers ist zum Teil begründet. Dem Kläger steht zwar der begehrte Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung für den Umbruch von Dauergrünland in Bezug auf die bezeichneten Flurstücke nicht zu (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Indes erweisen sich der angefochtene Bescheid des Beklagten und der hierauf beruhende Widerspruchsbescheid als rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrags (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO), denn der Beklagte hat zu Unrecht ein Sachbescheidungsinteresse an einer Genehmigung nach der Dauergrünlandverordnung verneint.

39

Entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung ist allerdings für die Beurteilung des von ihm geltend gemachten Verpflichtungsanspruches als maßgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung der Sach- und Rechtslage derjenige der letzten gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen.

40

Die Maßstäbe für die Bestimmung des richtigen Zeitpunktes für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach ergibt sich aus dem Prozessrecht, dass ein Kläger mit einem Aufhebungs- wie Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Hingegen beurteilt sich nach dem materiellen Recht, ob ein solcher Anspruch besteht, d. h. ob die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsaktes im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist. Danach sind dem materiellen Recht nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst zu entnehmen, aus ihm ergibt sich auch die Antwort auf die Frage, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. zuletzt BVerwG, B. v. 20.02.2012, 6 B 37/11, juris, RN 6 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 31. März 2004, 8 C 5.03, BVerwGE 120, 246).

41

Aus dem für die Beurteilung der Zeitpunktfrage maßgeblichen, diesem Verfahren zugrunde liegenden materiellen Recht, ergibt sich, dass es bei der Entscheidung über die Erteilung einer Genehmigung zum Grünlandumbruch auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ankommt.

42

Die weiterhin gemäß § 2 Abs. 2 der auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 Nr. 1 und 2 des Direktzahlungenverpflichtungsgesetzes (DirektzahlVerpflG) erlassenen Landesverordnungen zur Erhaltung von Dauergrünland (DGL-VO SH) vom 13. Mai 2008 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1122/2009 vom 30. November 2009 erforderliche Genehmigung für einen solchen Grünlandumbruch ist im Ermessenswege zu erteilen. Umbruchverbote aufgrund anderer Rechtsvorschriften bleiben von den Erteilungsvoraussetzungen nach der DGL-VO SH unberührt (§ 2 Abs. 2 Satz 4 DGL-VO SH).

43

Hieraus folgt, dass dem materiellen Anspruch auf Genehmigung im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung Verbote aufgrund anderer Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen dürfen.

44

Von einer Änderung der Rechtslage, die einer in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise echten Rückwirkung aufgrund einer Gesetzesänderung, mit der in eine verdichtete Rechtsposition des Klägers unzulässig eingegriffen worden wäre, ist im Übrigen vorliegend auch nicht auszugehen; geändert hat sich gegenüber dem Zeitpunkt der Antragstellung (nicht aber dem der letzten behördlichen Entscheidung) die Sachlage durch Bekanntgabe des Erlasses des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (MELUR). Dieser unterliegt einer vollumfänglichen gerichtlichen Kontrolle.

45

Einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Genehmigungsentscheidung nach § 2 Abs.2 DGL-VO SH können nur dann als Umbruchverbot auf Grund anderer Rechtvorschriften nach § 2 Abs. 2 S. 4 die hier allein in Betracht kommenden zwingenden artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote nach § 44 Abs.1 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) vom 29.07.2009, in Kraft seit dem 01.03.2010, entgegengehalten werden, wenn diese durch den beabsichtigten Umbruch verwirklicht werden (1.) und diese Verwirklichung nicht unter das Privileg landwirtschaftlicher Bodennutzung gemäß § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG fällt. Von Letzterem ist entweder dann auszugehen, wenn der Grünlandumbruch schon keine landwirtschaftliche Bodennutzung im Sinne der Vorschrift ist – was die Kammer indes nicht zugrunde legt (2.) - oder bei der hier in Rede stehenden Betroffenheit u.a. europäischer Vogelarten die naturfachliche Feststellung der Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Population einer Art (3.) zu einem rechtswirksamen Erlass von Bewirtschaftungsvorgaben geführt hat, mit denen Grünlandumbrüche ausgeschlossen oder beschränkt werden können. An letzterem fehlt es indes (4.).

1.

46

Nach § 44 Abs. 1 Ziffer 3 BNatSchG ist es verboten, Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wildlebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Zu den besonders geschützten Arten gehören nach § 7 Abs. 2 Ziffer 13 Buchstabe b) bb) BNatSchG europäische Vogelarten.

47

Fortpflanzungsstätten im Sinne dieser Norm sind grundsätzlich alle Orte, die für eine erfolgreiche Reproduktion einer Art benötigt werden. Geschützt sind damit sowohl Nist- und Brutstätten wie etwa Horstbäume, Wurfhöhlen, Laichgewässer oder Nester als auch im Einzelfall größere Areale beispielsweise für zahlreiche Brutvogelarten (Schütte/Gerbig in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 44, Rn 30). Auch Nahrungsstätten oder -habitate, die grundsätzlich keinen Schutz nach § 44 Abs. 1 Nr. BNatSchG genießen, können im Einzelfall unter den Begriff der Fortpflanzungsstätte fallen unter der Voraussetzung, dass der Fortpflanzungserfolg in unmittelbarem Bezug zum Bestehen der Nahrungsstätte steht, etwa weil die Vernichtung der Nahrungsstätte zum Verhungern der Nachkommenschaft führt (Schütte/Gerbig, a. a. O., § 44, Rn 30 unter Hinweis auf Louis, NuR 2009, 91, 94). Ebenso können im Einzelfall auf Grund der artspezifischen Lebens- und Verhaltensweisen einer Art Areale als artenschutzrechtlich geschützter Lebensraum angesehen werden (OVG Lüneburg, Urteil vom 22.05.1995, Az. 3 L 5685/93, juris Rn 2, zum Reetschneiden und den dortigen Lebensstätten zahlreicher Vogelarten; ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.03.2011, Az. 4 LA 24/10, juris; ebenfalls zur Schilfmahd).

48

Als Ruhestätten geschützt sind Örtlichkeiten, in denen sich die Tiere eine gewisse Zeit ohne größere Fortbewegung aufhalten, weil sie dort Ruhe und Geborgenheit suchen (Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band 2, § 44 BNatSchG, Rn 15 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 08.03.2007, 9 B 19.06). Damit fallen unter diesen Schutzbegriff diejenigen Bereiche, in die sich die Tiere zur Wärmeregulierung, zur Rast, zum Schlaf oder zur sonstigen Erholung, als Versteck, zum Schutz oder als Unterschlupf für die Überwinterung zurückziehen (Frenz/Müggenborg, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 44, Rn 16).

49

Nicht erforderlich für die Zuordnung als Fortpflanzungs- oder Ruhestätte ist die dauerhafte Nutzung dieser Stätten durch die betroffenen Arten. Das Schutzregime des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG bezieht sich in zeitlicher Hinsicht auch auf Momente, in denen die Stätte unbenutzt/unbewohnt ist, wenn eine regelmäßige Wiedernutzung erfolgt.

50

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schützt § 42 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 BNatSchG (a.F. als insoweit wortgleiche Vorgängerregelung) nicht den Lebensraum besonders geschützter Arten insgesamt, sondern nur selektiv die bezeichneten Lebensstätten, die durch bestimmte Funktionen geprägt sind. Um dem Schutz der Vorschrift zu unterfallen, müssen sie indes nicht dauerhaft von Individuen der jeweiligen Art genutzt werden. Erfolgt die Nutzung regelmäßig, so greift das Verbot auch in Zeiten ein, in denen die Lebensstätte nicht genutzt wird. Bloß potentielle Lebensstätten fallen dagegen nicht unter den Verbotstatbestand, weil es insoweit an dem in der Bestimmung vorausgesetzten Individuenbezug fehlt. Entsprechendes gilt für Lebensstätten von Individuen nicht standorttreuer Arten, nachdem sie von diesen verlassen worden sind (BVerwG, Urteil vom 12.03.2008, 9 A3.06, juris Rn 222)

51

Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seiner bisherigen Rechtsprechung zur Vorgängervorschrift bereits ausgeführt, dass die (entsprechende artenschutzrechtliche) Regelung des § 20 f Abs.1 Nr.1 BNatSchG 1993 nicht allgemein Lebensräume, insbesondere nicht die bloßen Nahrungsreviere, oder auch nur sämtliche Lebensstätten der geschützten Arten, sondern nur die in der Vorschrift ausdrücklich genannten Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtstätten schützt (BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2001 Az. 4 C 6.00, juris, Rn.15). Hinsichtlich dieser Begriffe sei jedoch - wie der Vergleich mit dem in § 62 Abs. 1 BNatSchG in Bezug genommenen Art. 5 Buchst. b VRL zeige, wo lediglich von "Nestern" und "Eiern" die Rede sei - eine weitere Auslegung als nach dieser Richtlinie geboten. Unter "Brutstätten" seien deswegen nicht nur von Vögeln gerade besetzte, sondern auch regelmäßig benutzte Brutplätze zu verstehen, selbst wenn sie während der winterlichen Abwesenheit von Zugvögeln unbenutzt sind. Brutstätten seien mithin jedenfalls dann in der in § 42 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG beschriebenen Weise betroffen, wenn ein ganzes Brutrevier, in dem sich solche regelmäßig benutzten Brutplätze befinden, vollständig beseitigt wird (BVerwG, Urteil vom 21.06.2006, 9 A 28/05, juris Rn 33).

52

Rechtlich umstritten ist die räumliche Bemessung der im obigen Sinn geschützten Lebensstätten. Strittig ist insoweit, ob unter Berücksichtigung europarechtlicher Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 lit. d) der FFH-RL von einem in räumlicher Hinsicht weiten Begriff der Brut- bzw. Ruhestätte im Sinne eines funktionalen Zusammenhanges (entsprechend dem Verständnis des Habitatsschutzes) auszugehen ist oder ob insoweit in diesem Sinne geschützte Lebensstätte jedenfalls dem Grunde nach lediglich ein eng begrenzter räumlicher, von seinem Umfeld unterscheidbarer Bereich zu verstehen ist (so BVerwG, Urteil vom 18.03.2009, 9 A 39.07, juris, Rn 69).

53

In Bezug auf die insoweit wortgleiche Vorgängerregelung des § 44 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG hat das Bundesverwaltungsgericht hierzu ausgeführt, dass es in Bezug auf die wildlebenden Vogelarten Art. 5 Buchstabe b der Richtlinie 79/409 - EWG - (Vogelschutzrichtlinie) rechtlich unbedenklich sei, wenn von einem engeren Verständnis der dem Zugriffsverbot unterliegenden Brut- und Ruhestätten ausgegangen werde, da der nationale Gesetzgeber insoweit den gemeinschaftsrechtlich geforderten Schutzstandard durch die funktionsbezogene Betrachtung auf der Prüfungsstufe der ökologischen Funktionserfüllung der vom Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang nach § 44 Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG Rechnung getragen habe (vgl. zum Streitstand umfassend Gellermann in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 44 BNatSchG, Rn 18 f.).

54

Um den Verboten des § 44 Abs. 1 BNatSchG ausreichend Rechnung tragen zu können, ist es erforderlich, eine ausreichende Ermittlung und Bestandsaufnahme der möglicherweise betroffenen Tiere und Pflanzen zu leisten. Den zuständigen Stellen kommt dabei ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum zu. Im Bereich der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände ist zu untersuchen, ob diese tatsächlich verwirklicht werden. Die zuständige Behörde muss daher in der Lage sein, dem individuumsbezogenen Ansatz der Zugriffsverbote hinreichend Rechnung tragen zu können und insofern über Daten verfügen, aus denen sie auf die Häufigkeit und die Verteilung geschützter Arten einschließlich deren Lebensstätte im Plangebiet schließen kann. Es kann indes nicht verlangt werden, dass bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Zugriffsverbote ein lückenloses Arteninventar erstellt wird. Es ist vielmehr zulässig, aufgrund vorhandener Vegetationsstrukturen auf die vermutlich vorhandenen Arten zu schließen, weshalb im Einzelfall selbst die gezielte Erhebung repräsentativen Datenmaterials rechtmäßig sein kann. Die naturfachlichen Annahmen sind daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zugänglich und vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im konkreten Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden (BVerwG, Urteil vom 09.07.2008, 9 A 14/07, juris, Rn 65).

55

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die dem Erlass vom 05.05.2011 zugrunde liegende naturfachliche Annahme des Beklagten, jeder Grünlandumbruch innerhalb der dem Erlass als Anlage beigefügten Gebietskulisse verwirkliche das Zugriffsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, nicht zu beanstanden.

56

Diese naturfachlichen Erkenntnisse, die weder naturfachlich unvertretbar noch methodisch ungeeignet ermittelt worden sind, weisen aus, dass sich das innerhalb der festgelegten Gebietskulisse befindliche Grünland bezogen auf jede dort befindliche Fläche als essentielle Fortpflanzungs- und Ruhestätte für dort beheimatete Wiesenvogelarten, namentlich Uferschnepfe und Kiebitz, darstellt. Nach den naturschutzfachlichen Erkenntnissen befinden sich innerhalb dieser Gebietskulisse auf den dortigen Grünlandflächen regelmäßig Brutreviere und Ruhestätten geschützter Wiesenvogelarten. Diese sind, damit überhaupt ein Artenerhalt gewährleistet werden kann, zwingend auf vorhandene Dauergrünflächen als Fortpflanzungs-, Nahrungs- und Ruhestätte angewiesen. Nur dort ist eine durchgehende Verfügbarkeit der wichtigsten Nahrungsorganismen gewährleistet. Dies ist nach den naturfachlichen Erkenntnissen zwingende Voraussetzung dafür, dass ein Bruterfolg beispielsweise bei Kiebitzen und Austernfischern zu erzielen ist. Uferschnepfen, Brachvögel und Rotschenkel brüten fast nur im Grünland.

57

Auf die klägerische Behauptung, auf den zum Umbruch vorgesehenen Flächen könnten sich wegen der in der Umgebung lebenden Hauskatzen weder Gelege von Wiesenvögeln befinden noch Küken erfolgreich aufgezogen werden, kommt es mithin unbeschadet der fehlenden wissenschaftlichen Validität einer solchen These nicht streitentscheidend an, da insoweit nicht eine ausschließliche individuelle Betrachtung der klägerischen Flächen geboten ist. Das Vorhandensein von Grünlandflächen insbesondere auch als Nahrungs- und Schutzflächen in einem kleinräumigen Umfeld ist nach den zugrundegelegten naturfachlichen Erkenntnissen essentiell für das Brutverhalten von Wiesenvögeln.

58

Wie der in der mündlichen Verhandlung anwesende, maßgeblich an den fachlichen Grundlagen des Erlasses vom 05.05.2011 beteiligte Vertreter des MELUR für den Beklagten ergänzend erläutert hat, besteht schon auf Grund der EU-Vogelschutzrichtlinie die Verpflichtung zu einem dauerhaften Monitoring. Ein Großteil der Wiesenvogelarten ist bereits auf Grund des Bestandsrückganges in der roten Liste der bedrohten Vogelarten gelistet.

59

Dem Erlass liegt auf der Grundlage der Monitoringergebnisse zunächst einmal die naturfachliche Feststellung des erheblichen Populationsrückganges von Wiesenvögeln innerhalb der letzten Jahre zugrunde. Diese Feststellung hat sodann zu einer wissenschaftlich durch das Michael-Otto-Institut begleiteten Evaluation der notwendigen Erhaltungsbedingungen anhand der Indikatorart Uferschnepfe geführt, wonach das Vorhandensein von Grünlandflächen sowohl in der intensiv als auch extensiv bewirtschafteten Form für den Brut-und Aufzuchtserfolg von Wiesenvögeln unerlässliche Voraussetzung ist. Die Flächen werden in einem kleinräumigen Flächenverbund sowohl als Nahrungs-, Schutz- als auch Ruhestätten benötigt. Die Festlegung einer möglichst kleinräumigen Gebietskulisse, innerhalb derer sich Vorkommen der betroffenen Wiesenvogelarten feststellen lassen, setzt damit mit der Grünlandumbrucheinschränkung die naturfachlichen Erkenntnisse über die qualitativ bestmöglichen Erhaltungsbedingungen um.

60

Diese Ermittlung naturfachlicher Erkenntnisse und die hierauf beruhenden naturfachlichen Schlussfolgerungen sind weder methodisch zu beanstanden noch sind die Ergebnisse als fachlich unvertretbar anzusehen.

2.

61

Ein Grünlandumbruch kann grundsätzlich durch die Privilegierung des § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG erfasst sein. Danach verstößt die (u.a.) landwirtschaftliche Bodennutzung nicht gegen die Zugriffs, Besitz-und Vermarktungsverbote, wenn sie den in § 5 Abs. 2-4 BNatSchG genannten sowie den sich aus § 17 Abs. 2 Bundes-Bodenschutzgesetz ergebenden Vorgaben und den aus dem Recht der Landwirtschaft folgenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis entspricht.

62

Dabei stellt sich hier zunächst die Frage, ob der vom Kläger beabsichtigte Grünlandumbruch als privilegierungsfähige landwirtschaftliche Bodennutzung im Sinne des § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG anzusehen ist.

63

Die Kammer hat in einem Beschluss vom 22.12.2006 zu der Eingriffsregelung des § 7 LNatSchG SH (a.F.) und der dortigen landwirtschaftlichen Privilegierungsklausel folgendes ausgeführt:

64

„Der Antragsteller kann sich schließlich auch nicht auf die so genannte Landwirtschaftsklausel des § 7 Abs. 3 S. 1 LNatSchG berufen. Danach ist die land-, forst-, und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Mit dieser sogenannten Landwirtschaftsklausel soll die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freigestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.04.1983 - 4 C 76/80 - BVerwGE 67, 93, 94). Dabei gehören zur land-, forst- oder fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung alle unmittelbar zur Gewinnung der bestimmungsgemäßen Früchte der betreffenden land-, forst-, oder fischereiwirtschaftlich genutzten Grundflächen erforderlichen oder üblichen Tätigkeiten einschließlich der diese Nutzung zwangsläufig vor- und nachbereitenden Tätigkeiten auf der betreffenden Grundfläche. Hierbei macht es keinen Unterschied, ob diese Tätigkeiten sich ständig - z. B. Ein- oder Mehrjahresrhythmus - oder von Zeit zu Zeit wiederholen oder praktisch einmalig sind. Hiervon sind die Tätigkeiten der Bodennutzung zu unterscheiden, die die vorgenannte land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Bodennutzung erst ermöglichen oder sie erleichtern, so z. B. das Rekultivieren von Öd- oder Unland. Damit entfallen von vornherein lediglich die im jährlichen oder mehrjährigen Bewirtschaftungsrhythmus regelmäßig anfallenden land-, forst-, oder fischereiwirtschaftlichen Arbeiten, da sich die Gestaltung und Nutzung der betroffenen Grundflächen über den Zeitraum des jeweils bewirtschafteten spezifischen, meist mehrjährigen Rhythmus nicht verändern und folglich keine Eingriffe sind (vgl. Beschluss der Kammer vom 07.06.2000, AZ.: 1 B 5/00, S. 4 f.). Eine bereits bestehende landwirtschaftliche Bodennutzung, nicht aber die Gewinnung bzw. Rückgewinnung von Flächen für diesen landwirtschaftlichen Nutzungszweck wird durch die so genannte Landwirtschaftsklausel begünstigt (vgl. Beschluss der Kammer vom 07.06.2000, aaO, S. 5 ).

65

Vor diesem Hintergrund unterfällt der hier streitgegenständliche Umbruch der Dauergrünlandflächen zu Ackerbauflächen für den Maisanbau nicht der Privilegierung in § 7 Abs. 3 S. 1 LNatSchG. Dabei kann dahinstehen, ob bereits die Tatsache, dass hier ein Wechsel zwischen zwei landwirtschaftlichen Nutzungsunterarten, nämlich von der Wiesen- und Weidewirtschaft zum Ackerbau, vorliegt, dazu führt, dass eine solche Maßnahme grundsätzlich nicht mehr vom Rahmen der Landwirtschaftsklausel gedeckt ist (so VGH Kassel, Beschluss vom 06.09.1991 - 3 TH 1077/91 NUR 1992, S. 86/87; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2000, 8 A 12418/99 S. 6, 7 zitiert nach Juris). Denn jedenfalls ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass der vorgenommene Umbruch des Dauergründlands zum Zwecke des Maisanbaus nicht der täglichen Wirtschaftsweise unterliegt. Der Antragsteller beabsichtigt hier langfristig die in Rede stehenden Flächen allein für den Maisanbau und damit für eine Monokultur zu nutzen, um die Maissilage für seine Biogasanlage, deren Kapazitäten noch erheblich erweitert werden sollen, zu nutzen. Damit verlässt er aber den Rahmen der üblicherweise innerhalb der einzelnen landwirtschaftlichen Nutzungsarten stattfindenden Fruchtfolge. Durch die Maßnahme soll die bisherige Nutzung als Grünland durch die Umwandlung in Maisanbau erst wirtschaftlich effektiver gestaltet werden. Eine solche Ermöglichung einer an ökonomischen Gesichtspunkten orientierten effektiveren Gestaltung der Bodennutzung gehört jedoch nicht mehr zur täglichen Wirtschaftsweise (Vgl. Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Kommentar, 29. Lieferung Oktober 2006, § 18 Rn. 38).“

66

Indes kann aus dieser Rechtsansicht nicht gefolgert werden, dass generell ein Umbruch von Dauergrünland in Ackerland keine landwirtschaftliche Bodennutzung darstellt und somit bereits die Privilegierung des § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG nicht greift (so indes HessVGH, Beschluss vom 06.09.1991, 3 TH 1077/91, juris)

67

Hiergegen spricht, dass auch § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG lediglich in bestimmten dort genannten Fällen Grünlandumbrüche als nicht der guten fachlichen Praxis entsprechend ansieht. Aus dem Umkehrschluss kann gefolgert werden, dass Grünlandumbruch in anderen Fällen landwirtschaftliche Bodennutzung entsprechend der guten fachlichen Praxis sein kann. Anders als in der oben zitierten Entscheidung der Kammer ist vorliegend aber auch davon auszugehen, dass die bisherige unstreitige intensive Grünlandnutzung bereits landwirtschaftliche Bodennutzung darstellt, der Umbruch auf Ackerland zum Zwecke des beabsichtigten Kartoffelanbaus mithin nur ein Wechsel in der Art der Bodenbewirtschaftung ist, nicht aber im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die erstmalige Ermöglichung landwirtschaftlicher Nutzung (BVerwG, Beschluss vom 26.02.1992, 4 B 38/92, NVwZ-RR 1992, 467 f) noch ein Wechsel in der landwirtschaftlichen Nutzungsart (Umstellung von Land- auf Forstwirtschaft, BVerwG, Urteil vom 13.04.1982, 4 C 76/80, juris).

3.

68

Die Privilegierung nach § 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG gilt gemäß Satz 2 der Vorschrift bei Betroffenheit von u. a. europäischen Vogelarten indes nur, soweit sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung nicht verschlechtert. Soweit diese Verschlechterung des Erhaltungszustands nicht durch anderweitige Schutzmaßnahmen, insbesondere durch Maßnahmen des Gebietsschutzes, Artenschutzprogramme, vertragliche Vereinbarungen oder gezielte Aufklärung sichergestellt ist, ordnet die zuständige Behörde gegenüber den verursachenden Land-, Forst- oder Fischwirten die erforderlichen Bewirtschaftungsvorgaben an.

69

Es ist nach Ansicht der Kammer dabei zunächst auch nicht zu beanstanden, dass der Erlass vom 05. Mai 2011 in einer das Gericht bindenden Weise von einer Verschlechterung des Erhaltungszustandes der lokalen Population der hier betroffenen Wiesenvogelarten ausgegangen ist. Hierzu hat das MELUR zulässigerweise auf die vorhandenen Kartierungen der vormals wichtigsten Wiesenvogelgebiete der benachbarten Halbinsel Eiderstedt abgestellt. Nach der dort durchgeführten flächendeckenden Kartierung im Jahr 2001, den 2004 bis 2006 durchgeführten detaillierten Untersuchungen im Rahmen eines landesweiten FFH-Monitorings und der erneuten Untersuchung des Gebietes im Jahre 2010 ist dort festgestellt worden, dass sich die Bestände der Wiesenvogelindikatorart Uferschnepfe seit 2001 stark verringert haben. In den eingerichteten Vogelschutzgebieten sind die Bestände um 23 %, in den übrigen Gebieten um 74 % zurückgegangen. Der für den Kiebitz festgestellte Bestand, der im Rahmen der Erhebung Brutvogelatlas Adebar in den Jahren 2005 bis 2009 festgestellt wurde (12.500 Brutpaare) entspricht einem Rückgang von 24 % gegenüber der flächendeckenden Kartierung des Brutvogelbestandes von 1985 bis 1994 (16.500 Brutpaare).

70

Mit diesen naturfachlichen Ermittlungen und Feststellungen liegen grundsätzlich die Voraussetzungen für die Einschränkung der Privilegierung land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, die gemäß § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG die Zugriffsverbote bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis nicht verwirklicht, vor.

71

Das MELUR ist dabei in naturfachlich nicht zu beanstandender Weise auf der Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse weiter zu Recht davon ausgegangen, dass sich der Erhaltungszustand der lokalen Populationen hier betroffener Wiesenvogelarten durch einen weiteren Grünlandumbruch innerhalb der festgelegten Gebietskulisse weiter verschlechtert. Angesichts der oben dargestellten naturfachlichen Erkenntnisse und Ermittlungen ist davon auszugehen, dass bestimmte Wiesenvogelarten (Uferschnepfen, Brachvögel und Rotschenkel) fast ausschließlich nur im Grünland brüten und auch Wiesenvogelarten wie Kiebitze und Austernfischer, auch wenn sie auf Äckern brüten, zwingend auf nahegelegenes Umland zum Nahrungserwerb angewiesen sind. Ein Bruterfolg in Bezug auf die letztgenannten Vogelarten ist demnach nur zu erwarten, wenn entsprechende Grünlandflächen in einem kleinräumigen Zusammenhang vorhanden sind. Der Verlust von Grünlandflächen durch Umbruch ist als unmittelbare Ursache aufgrund der Anforderungen für den Populationserhalt der hier betroffenen Vogelarten für die Verschlechterung des Erhaltungszustandes der jeweiligen Population unmittelbar kausal. Hieran besteht in naturfachlicher Hinsicht nach den vom Beklagten beanstandungsfrei zugrundegelegten Erkenntnissen und Ermittlungen kein durchgreifender Zweifel.

72

Zwar sind auch Gelegeverluste und Kükenverluste durch Einfluss von Prädatoren festzustellen. Ausweislich einer Literaturstudie zur Prädation bei den Niederwildarten Feldhase, Rebhuhn und Fasan des Instituts für Wildtierforschung an der Stiftung Tierärztliche Hochschule Hannover von August 2009 (s. dort insbesondere S. 19/20/21), die das Gericht in das Verfahren eingeführt hat, spielen als maßgebliche Prädatoren für Bodenbrüter im Wesentlichen die Tierarten Fuchs, Iltis, Hermelin sowie Raubvogelarten eine Rolle. Dabei ist festgestellt worden, dass die Prädation auf Küken für die Population der Wiesenvögel der wirkungsvollste Faktor sei, während die Wirkung der Gelegeprädation geringer oder vergleichbar zu anderen Faktoren (z. B. Verluste durch Mahd) gewesen sei.

73

Es zeige sich indes interessanterweise, dass die Höhe der Verluste sowohl von Eiern als auch von Jungvögeln weitestgehend von der Anzahl im Brutgebiet lebender Beutegreifer unabhängig gewesen sei. Landschaftliche und landwirtschaftliche Faktoren schienen in diesem Kontext eine wesentlich größere Rolle zu spielen und zudem auch das Ausmaß zu bestimmen, in dem bodenbrütende Vögel von Beutegreifern erbeutet werden konnten. In flurbereinigten, trocken gelegten Arealen waren die Verluste durch Beutegreifer beispielsweise deutlich höher als in weitgehend naturbelassenen Gebieten mit zahlreichen Teichen. Außerdem habe sich die vorhandene Deckung als Einflussgröße von erheblicher Bedeutung erwiesen. Wo Wiesen, die bodenbrütende Vögel als Sichtschutz vor Beutegreifern dienen konnten, erst spät in der Saison gemäht würden, verzeichneten die Wissenschaftler erheblich geringere Verluste als auf früh abgeernteten Flächen. Der Verlust von Habitaten sowie deren Qualitätsrückgang als eine Folge der landwirtschaftlichen Intensivierung würden mithin weithin als die primäre Rückgangsursache vieler Vogelarten in der Agrarlandwirtschaft anzusehen sein. Auch sei eine zunehmende Prädationsanfälligkeit von Gelegen infolge einer Habitatverschlechterung festzustellen.

74

Demgegenüber vermag das Vorbringen des Klägers, maßgeblicher Faktor der Verschlechterung des Erhaltungszustandes von Wiesenvogelpopulationen seien Prädatoren, insbesondere auch die in der Umgebung lebenden Hauskatzen, nicht durchzugreifen. Wissenschaftliche Anhaltspunkte dafür, dass (wildernde) Hauskatzen als überhaupt nennenswerte Prädatoren gegenüber Wiesenvögelgelegen oder Küken auftreten, lassen sich weder dem vom Kläger selbst eingereichten Aufsatz des Dr. Hoffmann noch der wissenschaftlichen Literaturstudie des Instituts für Wildtierforschung entnehmen. Katzen als Wiesenvogelprädatoren sind dort überhaupt nicht genannt.

75

Die genannten wissenschaftlichen Feststellungen bestätigen die naturfachliche Annahme des MELUR, dass der Erhalt von Grünland in einem engen, kleinräumigen Verbundbereich der Verschlechterung der populationsbezogenen Erhaltungsbedingungen entgegenzuwirken vermag.

76

Dem Erlass liegt auch in ebenfalls nicht zu beanstandender Weise die naturfachliche Einschätzung zugrunde, dass andere Maßnahmen (des Gebietsschutzes, Artenschutzprogramme, vertragliche Vereinbarungen oder gezielte Aufklärung) die Verschlechterung des Erhaltungszustandes der lokalen Population nicht sicherzustellen vermögen. Angesichts der zugrunde zu legenden Ansprüche der hier betroffenen Wiesenvogelarten an die zum Populationserhalt wesentlichen Umweltbedingungen ist davon auszugehen, dass insbesondere und vorrangig der Erhalt von Dauergrünlandflächen in einem kleinräumigen Naturverbund (und eben nicht nur in ortsunabhängiger absoluter Größe) die wesentliche und erforderliche Maßnahme zur Verhinderung der Verschlechterung des Erhaltungszustandes ist.

4.

77

Indes ist davon auszugehen, dass nicht bereits mit der naturfachlichen Feststellung der Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Population einer (geschützten) Art die Folge des Privilegierungsausschlusses von Gesetzes wegen eintritt.

78

Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass durch die landwirtschaftliche Bodennutzung der Erhaltungszustand der lokalen Population beeinträchtigt wird, ist es in Bezug auf die in § 44 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG genannten geschützten Arten erforderlich, dieser negativen Entwicklung durch entsprechende Maßnahmen zu begegnen. Diese müssen gewährleisten, dass die konkret vor Ort ausgeübte land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Bodennutzung künftig in einer den Bestand der lokalen Population erhaltenden bzw. wiederherstellenden Weise stattfindet. Die Feststellung des Erhaltungszustandes der lokalen Populationen ist dabei Aufgabe der zuständigen Behörden des Landes (BT-Drs. 16/5100 zu Nr. 7, zur insoweit wortgleichen Vorgängerregelung des § 42 BNatSchG 2007).

79

Diese nach naturfachlichen Kriterien zu treffende Feststellung löst differenzierte Rechtsfolgen aus. § 44 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG begründet kein totales Zugriffsverbot, sondern bildet nur die Grundlage für spezifische Bewirtschaftungsvorgaben, zu denen die nach Landesrecht zuständige Behörde verpflichtet ist (BT-Drs. 16/5100). Erst aus dieser behördlichen Maßnahme ist überhaupt für den einzelnen Landwirt hinreichend sicher erkennbar, durch die von ihm vorgenommene konkrete Bewirtschaftungsmaßnahme zur Verschlechterung der Population einer Art beizutragen und damit das Verbot des § 44 Abs. 1 BNatSchG zu verwirklichen. Bis zum entsprechenden Erlass von Bewirtschaftungsvorgaben darf die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft unter Einhaltung der guten fachlichen Praxis tätig sein.

80

Für diese Auslegung spricht auch, dass ansonsten die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot bußgeldbewehrter Vorschriften nicht eingehalten wären. Die Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG genügt schon aus sich heraus nicht den verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheitsanforderungen mit Blick auf die Verwirklichung der Zugriffsverbote durch die Privilegierungsausnahmeregelung (vgl. insoweit Gellermann, Die „kleine Novelle“ des Bundesnaturschutzgesetzes, Natur und Recht 2007, 783 ff. zur wortgleichen Vorgängerregelung).

81

Mit diesen rechtlichen Bedenken stellt sich indes die Frage, welche Anforderungen wiederum an die Form der insoweit normausfüllenden Bewirtschaftungsvorgaben zu stellen sind.

82

Da nach Ansicht der Kammer davon auszugehen ist, dass erst durch die verbindlichen Bewirtschaftungsvorgaben, zu denen die zuständige Behörde verpflichtet ist, der Rechtsgrund für die Ausnahme von der Privilegierungsvorschrift des § 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG mit der Folge der Verwirklichung von Zugriffsverboten bei Verstößen hiergegen gesetzt wird, bedarf es insoweit als Bewirtschaftungsvorgabe eines rechtsförmigen Aktes durch Verwaltungsakt, Allgemeinverfügung oder Verordnung. Erst durch die die Vorschrift des § 44 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG konkretisierende Bewirtschaftungsvorgabe und nicht schon unmittelbar durch das Gesetz wird in bestehende Rechte des Betroffenen - Eigentumsrechte, Berufsausübungsrechte - eingegriffen. Für einen solchen Eingriff bedarf es entweder eines Gesetzes oder eines rechtsförmigen auf einem Gesetz beruhenden Rechtsaktes. Hieraus folgt, dass Bewirtschaftungsvorgaben durch einen behördeninternen Erlass ohne unmittelbare Außenwirkung keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Einschränkung des landwirtschaftlichen Privilegs nach § 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG bilden.

83

Für ein solches Verständnis der rechtlichen Anforderungen an Bewirtschaftungsvorgaben im Sinne von § 44 Abs. 4 S. 3 BNatSchG spricht auch Satz 4 der Norm. Danach bleiben Befugnisse nach Landesrecht zur Anordnung oder zum Erlass entsprechender Vorgaben durch Allgemeinverfügung oder Rechtsverordnung unberührt. Hieraus lässt sich ebenfalls entnehmen, dass der bundesgesetzliche Normgeber Bewirtschaftungsvorgaben auf Grund ihrer Eingriffsqualität einen rechtsförmigen Charakter beimisst.

84

Der Bescheid des Beklagten, den Antrag des Klägers auf Genehmigung des beabsichtigten Grünlandumbruchs mangels Sachbescheidungsinteresse zu versagen, erweist sich daher als rechtsfehlerhaft. Von zwingenden, einem Genehmigungsanspruch nach der DGL-VO SH entgegenstehenden Umbruchverboten aufgrund anderer Rechtsvorschriften kann nach den obigen Darlegungen derzeit allein aufgrund des Erlasses nicht ausgegangen werden. Hieraus folgt, dass der Beklagte verpflichtet ist, eine Ermessensentscheidung über den Genehmigungsantrag des Klägers zu treffen. In diese Ermessensentscheidung können nach Ansicht der Kammer ebenfalls naturschutzrechtliche Erkenntnisse bezüglich der Erforderlichkeit der Schaffung von Ersatzgrünlandflächen im kleinräumigen Naturraum einfließen, da § 2 Abs. 2 DGL-VO SH insoweit keinen Rechtsanspruch im Wege der Ermessensreduzierung auf Null bei Schaffung von Ersatzgrünland im großräumigen Naturraum vermittelt.

85

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, ZPO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 2 GKG.