Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-17, Aktenzeichen 1 K 1651/01
ECLI:DE:VGD:2004:0917.1K1651.01.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Kläger zur Ausstellung von Presseausweisen entsprechend der Anlage
„Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen" (Ministerialblatt NRW Nr. 76 vom
23. Dezember 1993, S. 1855) berechtigt ist und diese vom Beklagten in gleicher Weise wie Ausweise der
anderen dort genannten Verbände zu achten sind.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund der Entscheidung beizutreibenden Betrages
vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist ein 1995 als Berufsverband der Fotojournalistinnen und
Fotojournalisten gegründeter Verein, der im Jahr 2002 über 1.500 Mitglieder hatte,
von denen ca. 80 % hauptberuflich arbeitende Fotojournalisten sind.

3

Im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Dezember 1993
(MBl. NRW 1854) ist der Runderlass des Innenministeriums vom 25.11.1993
- I A 3/22-10.1.13 veröffentlicht, der auszugsweise folgenden Inhalt hat:

4

„Die bisherige Vereinbarung zwischen den Innenministern/-senatoren des
Bundes und der Länder sowie den Journalisten- und Verlegerverbänden über die
Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen wird mit
Ablauf des Jahres 1993 gegenstandslos. Zu diesem Zeitpunkt entfällt auch der
bisherige „Amtliche Passierschein" für Inhaber von Presseausweisen.

5

Ab 1. Januar 1994 stellen die bundesweit tätigen Journalisten- und
Verlegerverbände in Absprache mit den Innenministern/-senatoren des Bundes
und der Länder weiterhin in eigener Verantwortung Presseausweise aus.

6

Der Presseausweis soll den Behörden die Überprüfung erleichtern, wer als
Vertreter(in) der Presse tätig ist. Es wird darauf hingewiesen, dass Journalisten,
die keinen Presseausweis besitzen (z. B. nebenberufliche Journalisten), nach
Maßgabe des Landespressegesetzes den gleichen Zugang zu Informationen
fordern können wie Inhaber von Presseausweisen, wenn sie sich auf andere
Weise als Vertreter der Presse legitimieren können.

7

Die Grundsätze für die „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen
Presseausweisen" werden als Anlage bekannt gegeben.

8

Von

9

dem Bundesministerium des Innern,

10

den Innenministern/-senatoren der Länder,

11

dem Deutschen Journalisten-Verband e.V.(DJV)
- Gewerkschaft der Journalisten -

12

der Industriegewerkschaft Medien,
Fachgruppe Journalismus (dju/SWJV),

13

der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG)
- Bundesfachgruppe der Journalisten -,

14

dem Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V.,

15

dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e. V.

16

wird folgender beim Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen
verliegender Schriftwechsel bestätigt:

17

I.

18

Ausstellende Verbände

19

1. Die Ausstellung von Presseausweisen nach Abschnitt III erfolgt durch
folgende Verbände:

20

2.

21

Deutscher Journalisten-Verband (DJV)
- Gewerkschaft der Journalisten -,

22

Industriegewerkschaft Medien,
Fachgruppe Journalismus (dju/SWJV),

23

Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG)
- Bundesfachgruppe der Journalisten -,

24

Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V.,

25

Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e. V.

26

Die genannten Verbände tragen die Verantwortung für eine
gewissenhafte und ordnungsmäßige Ausstellung und Ausgabe der
Presseausweise.

27

2. Die Verbände erklären sich bereit, auch an nicht oder anderweitig
organisierte, hauptberufliche Journalisten bei Vorlage entsprechender
Unterlagen Presseausweise auszustellen, ohne die Mitgliedschaft zu
verlangen.

28

2.

29

II.

30

Grundsätze und Verfahren der Verbände für die Ausgabe von
Presseausweisen

31

1. Die Verbände legen an die Ausgabe von Presseausweisen einen
strengen Maßstab an. Die Ausweise werden nur an hauptberufliche
Journalisten ausgegeben, die eine verantwortliche, im öffentlichen
Interesse liegende journalistische Tätigkeit ausüben. An Personen, die
diese Tätigkeit nur gelegentlich ausüben, wird ein Presseausweis nicht
erteilt. Hauptberuflich tätig sind nur solche Journalisten, die ihren
Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer
Tätigkeit erzielen.

32

2.

33

3. Personen, deren publizistische Tätigkeit laufend oder sonst besonders
schwerwiegend gegen gesetzliche Bestimmungen verstößt, die dem
Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik dienen,
erhalten keinen Presseausweis.

34

4.

35

5. Die Presseausweise werden grundsätzlich nur an Personen über 18
Jahre erteilt. Von diesem Grundsatz werden die Verbände nur in
Ausnahmefällen und unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabes
abgehen.

36

6.

37

7. Jeder ausstellende Verband wird vor Ausstellung der bei ihm
beantragten Ausweise die anderen Verbände darüber unterrichten, an wen
er Ausweise ausgeben will. Die anderen Verbände können innerhalb von
vierzehn Tagen nach Erhalt der Mitteilung Einspruch gegen die Ausstellung
einzelner Ausweise einlegen. Wird innerhalb der Frist von vierzehn Tagen
kein Einspruch eingelegt, kann die Ausstellung vorgenommen werden. Bei
Einspruch entscheidet ein von den Verbänden zu bildender Ausschuss
über die Ausstellung.

38

8.

39

9. Etwaige Verstöße gegen diese Ausstellungsrichtlinien werden von dem
in Ziffer 4 vorgesehenen Ausschuss überprüft.

40

10.

41

III.

42

Gestaltung des Presseausweises

43

1. Die Presseausweise werden von den genanten Verbänden einheitlich in
Form, Farbe und Text gestaltet.

44

2.

45

Sie enthalten:

46

1.1 Die Bezeichnung „Presseausweis"

47

1.2 Vor- und Zuname, Wohnort, Straße, Geburtsdatum, Geburtsort,
Staatsangehörigkeit des Inhabers

48

1.3 Lichtbild und Unterschrift des Inhabers

49

1.4 Raum für Vermerke zur Verlängerung der Gültigkeit des Ausweises

50

1.5 Als Hinweis:
Die Innenministerkonferenz ist damit einverstanden, dass der folgende Text
auf die Rückseite des Presseausweises abgedruckt wird:

51

„Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Die Behörden sind nach
Maßgabe der Landespressegesetze verpflichtet, den Vertretern der Presse die
der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der
Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung
seines/ihres Auskunftsrechts unterstützen. Sofern dies nicht aus zwingenden
Gründen verweigert werden muss, legitimiert er den/die Ausweisinhaber(in),
sich zur Erleichterung seiner/ihrer Berufsausübung innerhalb behördlicher
Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung aufzuhalten. Der Presseausweis
erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse
tätig ist."

52

.............................................................................................................................
...............
Der/Die Vorsitzende der Innenministerkonferenz

53

3. Die Presseausweise werden von den Verbänden mit laufenden, im Text
eingedruckten Verbands-Nummern mit Ausstellungsdatum, Verbands-Stempel
und Unterschrift versehen.

54

4.

55

5. Der Presseausweis gilt für ein Kalenderjahr. Seine Gültigkeit wird zu
Beginn eines jeden Kalenderjahres von dem Verband, der den Ausweis
ausgestellt hat, mit Stempel und Unterschrift neu bescheinigt. Die Ablehnung
der Verlängerung des Gültigkeitsvermerks sowie die Einziehung und
Ungültigkeitserklärung von Ausweisen werden entsprechend Ziffer II 4 Satz 1
den anderen ausstellungsberechtigten Verbänden mitgeteilt.

56

6.

57

7. Bei Ungültigwerden der alten Presseausweise durch Zeitablauf werden von
den Verbänden neue mit Gültigkeitsbeginn ab 1. Januar des ersten Jahres der
neuen Ausgabeperiode ausgestellt. Die ungültig gewordenen Presseausweise
werden von den Verbänden eingezogen und vernichtet.

58

8.

59

9. Nach diesen Grundsätzen wird ab 1.1.1994 verfahren."

60

10.

61

Seit einiger Zeit bemüht sich der Kläger, in den Kreis der Verbände einbezogen
zu werden, die nach Abschnitt I des Runderlasses als ausstellungsberechtigt gelten.
Der Beklagte entsprach dem Anliegen u. a. im Hinblick auf Bedenken der in der
bisherigen Fassung genannten ausstellungsberechtigten Verbände nicht.

62

Am 23. März 2001 hat der Kläger Klage erhoben und im Wesentlichen geltend
gemacht: Die jetzige Fassung des Erlasses bevorzuge die anderen Verbände unter
Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Journalisten, die bei ihm - dem Kläger -
organisiert seien, benötigten im selben Umfang wie andere Kollegen
Presseausweise. Sie könnten dabei keineswegs darauf verwiesen werden, den
Ausweis bei anderen Verbänden - gegen beträchtliches Entgelt - anzufordern. Er
sichere zu, bei der Ausstellung von Presseausweisen dieselben Maßstäbe
anzulegen, die bisher gegolten hätten und entsprechende Unterrichtungspflichten
einzuhalten.

63

Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung beantragt,

64

festzustellen, dass er zur Ausstellung von Presseausweisen
entsprechend der Anlage „Gestaltung und Ausgabe von
bundeseinheitlichen Presseausweisen" (Ministerialblatt NRW
Nr. 76 vom 23. Dezember 1993, S. 1855) berechtigt ist und diese
vom Beklagten in gleicher Weise wie die Ausweise der anderen
dort genannten Verbände zu achten sind.

65

Das beklagte Land hat beantragt,

66

die Klage abzuweisen.

67

Es hat auf die Schwierigkeiten hingewiesen, von einer bundeseinheitlich
getroffenen Absprache abzuweichen. Hierzu bestehe auch deswegen kein Anlass,
da der Kläger durch die jetzige Regelung keinen Nachteil erfahre. Seine Mitglieder
könnten sich entsprechende Presseausweise auch von anderen Organisationen
ausstellen lassen. Die Anwendung des Gleichheitssatzes scheitere an der
mangelnden Vergleichbarkeit. Der Kläger sei kleiner als die übrigen Organisationen,
verfüge über keine bundesweite Organisationsstruktur und erbringe nicht dieselben
Leistungen für seine Mitglieder wie die übrigen Verbände.

68

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
Beiakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen
sind.

69

Entscheidungsgründe:

70

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung sein Begehren anders
formuliert hat, als zuvor schriftlich angekündigt, liegt hierin keine teilweise
Klagerücknahme (§ 92 VwGO), die die Kostenfolge des § 155 Abs. 2 VwGO
auslöste. Durch diese Formulierung hat der Kläger von seinem Sachanliegen nichts
aufgegeben, sondern dieses Anliegen nur in die Form eines nach Erörterung (§§ 104
Abs. 1, 86 Abs. 3 VwGO) sachdienlichen Antrages gekleidet.

71

I. Die Klage ist als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) zulässig. Zwischen
den Beteiligten ist streitig, ob ein Rechtsverhältnis besteht, ausweislich dessen der
Kläger Presseausweise wie im Runderlass beschrieben ausstellen darf und der
Beklagte diese ebenso wie die von anderen Organisationen respektieren muss. An
der baldigen Feststellung dieses Rechtsverhältnisses hat der Kläger auch ein
berechtigtes Interesse. Eine Klärung der differierenden rechtlichen Standpunkte ist
erforderlich. Zwar hängt die Ausübung der Pressefreiheit nicht vom Besitz eines
entsprechenden Dokumentes ab noch öffnet es sonst einen im Übrigen versperrten
rechtlichen Zugang (a), doch erleichtert die Inhabung eines Presseausweises seinem
Träger die Legitimation gegenüber Bediensteten des Landes (b).

72

(a) Der Zugang zu einer presserechtlich geschützten Tätigkeit wird allerdings
durch die im Runderlass umschriebenen Ausweise nicht erst eröffnet. Ob Art. 5 Abs.
1 S. 2 GG - anderen Grundrechten vergleichbar - es zuließe, die Ausübung der
grundrechtlich geschützten Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig zu
machen, bedarf keiner Entscheidung. Nach nordrhein-westfälischem Presserecht ist
eine solche Erlaubnis jedenfalls nicht vorgesehen und deshalb nicht erforderlich (§ 3
PresseG NRW). Ebenso fremd ist dem nordrhein-westfälischen Presserecht die
hoheitliche Erteilung von Ausweisen, die ihren Trägern die Zugehörigkeit zur Presse
mit den Rechtswirkungen einer öffentlichen Urkunde bestätigen und zugleich die der
Presse eingeräumten Sonderrechte bestätigen oder konkretisieren. Da das
nordrhein-westfälische Presserecht - abweichend von den presserechtlichen
Bestimmungen anderer Bundesländer - eine dahingehende Möglichkeit zugunsten
der Behörden nicht vorsieht, verbietet sich auch eine Deutung, nach der die im
Runderlass genannten ausstellungsberechtigten Verbände mit einer entsprechenden
Befugnis beliehen sein könnten. Dem Fehlen einer öffentlich-rechtlichen
Tatbestandswirkung der Presseausweise entspricht es, dass der Runderlass in
seinem Vorspruch ausdrücklich darauf hinweist, „dass Journalisten, die keinen
Presseausweis besitzen ... den gleichen Zugang zu Informationen fordern können
wie Inhaber von Presseausweisen, wenn sie sich auf andere Weise als Vertreter der
Presse legitimieren können".
(b) Vor diesem Hintergrund beschränkt sich der Vorteil derjenigen, die einen von den
ausstellungsberechtigten Organisationen erstellten Presseausweis besitzen, auf eine
Erleichterung der Legitimation: Nach dem Runderlass - einer Verwaltungsvorschrift
ohne Außenwirkung - sind nämlich die nordrhein-westfälischen Behörden im
Innenverhältnis dazu angehalten, Personen, die einen dort umschriebenen Ausweis
vorlegen, ohne weitere Nachprüfung als Vertreter der Presse anzusehen. Wo das
Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG oder das einfache Presserecht materielle
Befugnisse der Presse statuieren, darf die förmliche Rechtsinhaberschaft von
nordrhein-westfälischen Landesbediensteten nicht mehr angezweifelt werden.
Demgegenüber müssen Personen, die überhaupt keinen oder einen Ausweis
vorlegen, der von einer anderen Organisation ausgestellt worden ist, gegebenenfalls
mit der Aufforderung rechnen, ihre Zugehörigkeit zur Presse noch auf andere Weise
nachzuweisen. Damit wird nachvollziehbar, dass der Kläger ein Interesse daran hat,
dass die nordrhein-westfälischen Behörden ihm nicht nur das Recht zur Ausstellung
inhalts- und artgleicher Ausweise zugestehen, sondern die Träger jener Ausweise mit
denjenigen gleich behandeln müssen, die den Ausweis einer bereits im Erlass
genannten Stelle vorlegen. Da dieses Recht bisher vom beklagten Land geleugnet
wird, ist das Interesse an seiner Feststellung berechtigt.

73

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage scheitert auch nicht an der sogenannten
Alternativität (§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO), weil der Kläger seine Rechte weder durch
Gestaltungs- noch durch Leistungsklage verfolgen kann. Unabhängig von der Frage,
ob jene Einschränkungen überhaupt für Klagen gegen Hoheitsträger gelten,

74

vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteile vom 27.10.1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36,
179 (181 f.) und vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162 (163),

75

ordnet das Gesetz den Vorrang der Leistungs- und Gestaltungsklage nur für
jenen Fall an, dass diese effektiveren Rechtsschutz gewähren als die
Feststellungsklage, die zu keinem vollstreckungsfähigen Tenor führt. Alternative
Formen der effektiven Rechtsverfolgung gibt es aber nicht. Eine Leistungsklage, die
jeweils darauf gerichtet wäre, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen Ausweise
des Klägers als Legitimation anzuerkennen, würde bereits am Fehlen eines
bestimmten Klageantrages (§ 82 Abs. 1 S. 2 VwGO) scheitern, könnte aber
jedenfalls auch zu keinem vollstreckungsfähigen Tenor führen.

76

Schließlich sind auch jene besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen
erfüllt, deren entsprechende Anwendung auf die Feststellungsklage diskutiert wird:
Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger einen Anspruch auf
Gleichbehandlung mit den übrigen Vereinigungen hat (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).
Schließlich fehlt auch das Rechtsschutzbedürfnis nicht, da der Kläger keinen
einfacheren und effektiveren Weg zur Rechtsverfolgung hat: Dass seine Mitglieder
möglicherweise - gegen Entgelt - Ausweise auch von anderen Stellen erhalten
können, erübrigt nicht die Verfolgung des behaupteten Rechtes, selber diese
Ausweise ausstellen zu dürfen.

77

II. Die Klage ist auch begründet. Zwischen den Beteiligten besteht das mit dem
Klageantrag behauptete Rechtsverhältnis. Der Kläger ist berechtigt, Ausweise
auszustellen, wie sie im Runderlass umschrieben sind (a), und das beklagte Land
muss sie in gleicher Weise wie bei den übrigen dort genannten Organisationen
anerkennen (b).

78

(a) Das Recht, Ausweise, wie sie im Runderlass umschrieben sind, auszustellen,
folgt - wenn nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG - jedenfalls aus der
allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), denn eine Norm, die diese Rechte
dahin beschränkte, dass sie die Erstellung von Ausweisdokumenten den im Erlass
bezeichneten Organisationen vorbehielte, gibt es nicht. Der Erlass selbst stellt sie
keinesfalls dar, da er als Verwaltungsvorschrift von vornherein nur Innenwirkung hat
und es im Übrigen an einer gesetzlichen Legitimation zur Beschränkung der Rechte
des Klägers im Außenverhältnis fehlte. Da die in Abschnitt III des Runderlasses
umschriebenen Ausweise gerade keine amtlichen Dokumente sind (§ 273 StGB) gibt
es auch keine anderweitige Norm, die ihre Erstellung bestimmten Berechtigten
vorbehält. Diese Wirkung hat auch nicht mittelbar das in den Ausweisen
wiedergegebene Zitat des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz. Allerdings dürfte
dem Funktionsträger keine konkrete Aussage unterschoben werden, die er so nicht
gemacht hat. Anderweitiges Verhalten könnte in die Nähe zu einer strafbaren
Urkundenfälschung (§ 267 StGB) geraten. Indes ist das wiedergegebene Zitat
neutral. Es verhält sich lediglich allgemein zu den Aufgaben der Presse und enthält
nicht die eigene Aussage, dass der Inhaber des Ausweises Vertreter dieser
Institution sei. In dieser Allgemeinheit unterliegt das Zitat weder strafrechtlichem noch
sonstigem urheberrechtlichem Schutz.

79

(b) Ein Anspruch darauf, dass nordrhein-westfälische Behörden Inhaber von
Presseausweisen des Klägers mit den Inhabern der anderen Ausweise
gleichbehandeln, folgt zum einen aus Art. 3 Abs. 1 GG. Quelle eines inhaltsgleichen
Anspruches ist zum anderen das aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ableitbare derivative
Leistungsrecht. Es hält den Staat bei Leistungen, die eine grundrechtliche geschützte
Aktivität ermöglichen oder unterstützen sollen, zu Gleichbehandlung an.

80

Der Gleichbehandlungsanspruch setzt voraus, das jener Sachverhalt, für den
Gleichbehandlung verlangt wird, mit dem Verglichenen im Wesentlichen gleich ist.
Was wesentlich für die hier zu entscheidende Frage ist, bestimmt sich nach dem
Sinn und Zweck des Presseausweises: Er soll seinem Träger die unproblematische
Geltendmachung der Zugehörigkeit zur Presse und der damit verbundenen
Sonderrechte ermöglichen. Will das beklagte Land diese Funktion anerkennen, muss
es die Gewissheit haben, dass der ausstellende Verband den Ausweis nicht
leichtfertig, namentlich nicht ohne hinreichende Prüfung der materiellen
Inhaberberechtigung ausstellt. Deshalb sind solche Differenzierungskriterien
sachgerecht, die die Zuverlässigkeit der ausstellenden Institution generalisierend
bewerten. Nur dort, wo die Bescheinigung einer Stelle uneingeschränkt zuverlässig
ist, kann der Beklagte seine Beamten anweisen, auch ungeprüft auf die Richtigkeit
des Inhaltes zu vertrauen.

81

Vor diesem Hintergrund sind solche Differenzierungskriterien sachgerecht, die
die Zuverlässigkeit einer Presseausweise ausstellenden Institution generalisierend
bewerten. Für ein positives Urteil kann noch nicht genügend sein, dass die
betreffende Organisation nicht schon durch handgreiflich fehlerhafte
Bescheinigungen aufgefallen ist. Würde dies allein genügen, um die nähere
Überprüfung durch nordrhein-westfälische Behörden auszuschließen, wäre
missbräuchlichen Gestaltungen das Tor geöffnet. Namentlich könnten
Organisationen allein zu dem Zwecke gegründet werden, falsche Presseausweise
auszustellen, und ebenso rasch durch andere ersetzt werden, wenn sich der
Verdacht des Missbrauchs hat erhärten lassen. Dementsprechend ist es
sachgerecht, wenn der Beklagte Ausweise nur von solchen Organisationen
anerkennt, die über einen längeren Zeitraum existieren und eine nicht nur
unbeachtliche Mitgliederzahl haben. Denn bei ihnen spricht von vornherein nichts
dafür, dass es sich um „ad hoc-Gründungen" handelt, deren ausschließlicher Zweck
darin besteht, ihren Mitgliedern trotz fehlender materieller Berechtigung die von der
Pressefreiheit vermittelten Rechte zu verschaffen.

82

An diesen Voraussetzungen kann beim Kläger nicht mehr gezweifelt werden. Er
besteht seit annähernd zehn Jahren und hat mit über 1.500 Mitgliedern eine
ausreichende personelle Stärke.

83

Sachgerecht ist es nicht weniger, darauf abzustellen, ob ein Verband gewillt ist,
die in dem Erlass umschriebene Vorgehensweise einzuhalten. Dazu gehört die
Unterrichtung der übrigen Verbände, die ausschließen soll, dass missbräuchlich
Mehrfachantragstellungen erfolgen. Der Kläger hat sich bereit erklärt, das im Erlass
beschriebene Verfahren einzuhalten. Ob die mit ihm zum Teil konkurrierenden
anderen Organisationen hierzu bereit sind, spielt für seinen
Gleichbehandlungsanspruch keine Rolle. Auf dieses Verhalten hat der Kläger keinen
Einfluss, und der Beklagte muss gegebenenfalls Mittel und Wege finden, auf
entsprechende Kooperation hinzuwirken.

84

Nicht wesentlich für die hier in Rede stehenden Anliegen ist, dass der Kläger
weniger dezentrale Büros unterhält als die übrigen Verbände. Es ist zu keiner Zeit
deutlich geworden, warum jene Büros nicht in gleicher Weise in der Lage sein
sollten, die Zugehörigkeit eines Antragstellers zu dem im Erlass umschriebenen
Personenkreis zu überprüfen. Denn jene Prüfung wird regelmäßig nicht durch
tatsächliche Ermittlungen vor Ort sondern anhand von vorgelegten Urkunden
(Verträge, Honorarabrechnungen, steuerliche Abrechnungen u.ä.) erfolgen. Ebenso
unwesentlich ist, dass Mitglieder des Klägers nur bestimmte Fachjournalisten sein
können, dieser also Ausweise für andere Gruppen von Journalisten nicht ausstellen
kann. Denn für jene nach seiner Satzung nicht aufzunehmenden Journalisten
beansprucht der Kläger eine solche Kompetenz von vornherein nicht. Überdies
spricht nichts dafür, dass der Kläger auf Grund seiner Ausrichtung auf eine
bestimmte Gruppe von Fachjournalisten nicht in der Lage sein sollte, eine
sachgerechte Prüfung auch bei Nichtmitgliedern durchzuführen. Angesichts der oben
genannten Prüfung anhand von Urkunden kommt dem vom Beklagten angeführten
Umstand, dass der Kläger insbesondere in Rundfunkanstalten und privaten
Sendeunternehmen nicht über ein den anderen Verbänden vergleichbares Netz von
Ansprechpartnern verfüge, keine maßgebliche Bedeutung zu.

85

Schließlich ist auch unerheblich, dass die übrigen Journalistenverbände das
Hinzukommen eines weiteren ausstellungsberechtigten Verbandes nicht für
erforderlich halten. Ob aus funktionalen Gründen eine gewisse zahlenmäßige
Obergrenze bestehen kann - namentlich wenn sonst die Kommunikation unter den
Verbänden und mit den Behörden wesentlich erschwert würde -, kann auf sich
beruhen. Es ist jedenfalls nicht ernstlich dargetan, dass das Hinzukommen eines
einzelnen weiteren Verbandes mit nicht unbeträchtlicher Mitgliederzahl bereits solche
Gefahren heraufbeschwören könnte.

86

Die Berechtigung des Beklagten, den Kläger entsprechend dem
Feststellungsurteil zu behandeln ist auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass sich
die Innenbehörden der Länder auf die im Erlass umschriebene Vorgehensweise
geeinigt haben und das beklagte Land hiervon nicht einseitig abrücken könnte. Zum
einen hält der Runderlass lediglich eine Übereinkunft fest, nach der bestimmten
Organisationen eine gewisse faktische Rechtsposition zustehen sollte. Er schließt
schon von seinem Wortlaut nicht aus, weiteren Organisationen eine entsprechende
Rechtsposition einzuräumen. Zum anderen könnte die Vereinbarung - hätte sie einen
solchen Inhalt - auch nicht in die Rechte des an ihr unbeteiligten Klägers eingreifen
(vgl. etwa § 58 VwVfG). Wenn das beklagte Land den Kläger mit den übrigen im
Erlass genannten Organisationen gleichbehandelt, mischt es sich auch nicht in die
Kompetenzen anderer Länder ein. Denn jene Gleichbehandlung bezieht sich nur auf
den Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Sie enthält keine rechtliche Festlegung
dahin, dass Ausweise des Klägers auch von den Behörden anderer Länder
anzuerkennen wären.

87

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.