Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-09-03, Aktenzeichen 17 K 1907/02
ECLI:DE:VGD:2002:0903.17K1907.02.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Klägerin auch ab dem 1. Januar 2003 nicht
verpflichtet ist, für Bier, das sie in Einweg-Getränkeverpackungen vertreibt, und für
das sie oder ein anderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt
Duales System Deutschland (DSD) AG beteiligen, von ihren Abnehmern ein Pfand
nach § 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten und
die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 und/oder § 6 Abs. 2 der Verpackungsverordnung
zurückzunehmen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Dem beklagten Land und der Beigeladenen werden die Gerichtskosten und die
außergerichtlichen Kosten der Klägerin je zur Hälfte auferlegt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz (Sprungrevision) wird
zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine Brauerei, die Bier in Einwegverpackungen vertreibt. Sie
wendet sich dagegen, für diese Einwegverpackungen ein Pfand zu erheben, bei
Rückgabe zu erstatten und die Verpackung zurückzunehmen. Gleichgerichtete
Klagen sind bei verschiedenen Verwaltungsgerichten in Nordrhein-Westfalen und
anderen Bundesländern anhängig.

3

Die Pflicht zur Erhebung eines Zwangspfandes auf Einweg-
Getränkeverpackungen ergibt sich aus der Verordnung über die Vermeidung und
Verwertung von Verpackungsabfällen - VerpackV -. Die Verpackungsverordnung ist
eine Rechtsverordnung, welche die Bundesregierung auf der Grundlage des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erlassen hat. Grundsätzlich besteht bereits
seit über zehn Jahren die Pflicht, ein Pfand auf Getränke in Einwegverpackungen zu
erheben (§ 8 Abs. 1 VerpackV). Die Pflicht wurde jedoch zunächst ausgesetzt. Das
Pflichtpfand sollte nur dann tatsächlich erhoben werden müssen, wenn von allen
verkauften Getränken dauerhaft weniger als 72 % in einer Mehrwegverpackung
("Pfandflasche") abgegeben werden. Der Referenzwert von 72 % bildet die
Mehrwegquote im Jahr 1991 ab, dem Jahr, in dem die erste Verpackungsverordnung
erlassen wurde. Welche Mehrwegquote bei Getränken jedes Jahr erreicht wird, stellt
die Bundesregierung fest. Sie veröffentlicht die Quote im Bundesanzeiger. Ist nach
dieser Feststellung in einem Kalenderjahr die Mehrwegquote unter 72 % gefallen,
findet im Anschluss an die Bekanntgabe eine zwölfmonatige Nacherhebung statt.
Liegt in diesen zwölf Monaten die Mehrwegquote erneut unter 72 %, setzt die
Pfandpflicht ein. Sie erfasst aber nicht alle Arten von Getränken, sondern nur solche,
deren individuelle Mehrwegquote unter derjenigen aus dem Jahr 1991 liegt (§ 9 Abs.
2 Satz 2 VerpackV). Rechtstechnisch wird dieser Mechanismus dadurch ausgelöst,
dass die tatbestandliche Voraussetzung der Befreiung von der Pfandpflicht entfällt.
Befreiungsvoraussetzung in § 9 Abs. 1 VerpackV ist die Feststellung der jeweiligen
obersten Landesabfallbehörde, dass das System des "Grünen Punktes" landesweit
verordnungsgemäß besteht. Sie gilt für die Getränkebereiche als widerrufen, für
welche die Nacherhebung ein Ergebnis unter dem Wert von 1991 feststellt.

4

Im Bundesanzeiger Nr. 66 vom 4. April 2000 S. 6009 machte die Beigeladene
durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die
"Erhebungen der Bundesregierung bezüglich der Anteile ökologisch vorteilhafter
Getränkeverpackungen in den Jahren 1991 bis 1998 gemäß § 9 Abs. 3 der
Verpackungsverordnung" bekannt. Danach lag der Mehrweganteil bei Getränken
insgesamt (ohne Milch) im Jahr 1998 bei 70,13 %. Im Bundesanzeiger Nr. 119 des
Jahres 2002 S. 14690 machte die Beigeladene die Ergebnisse der "Nacherhebung
der Bundesregierung bezüglich der Mehrweganteile von Getränkeverpackungen im
Zeitraum Mai 2000 bis April 2001 gemäß § 9 Abs. 3 der Verpackungsverordnung"
bekannt. Danach blieben die Mehrwegquoten der Getränkebereiche Mineralwasser,
Bier und Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure unter denen des Referenzjahres
1991. In der Nacherhebung für den Zeitraum Februar 1999 bis Januar 2000 waren
die Getränkebereiche Bier und Mineralwasser bereits unter den Mehrwegquoten des
Jahres 1991 geblieben. Auch in der Folgezeit sank der Mehrweganteil immer weiter.
Diese Tatsachen werden von der Klägerin nicht bestritten.

5

Nach der Regelung der §§ 8, 9 der Verpackungsverordnung sind
Getränkewirtschaft und Einzelhandel ab dem 1. Januar 2003 verpflichtet, auf alle
einwegverpackten Getränke aus den Bereichen Mineralwasser, Bier und
Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure ein Pfand von 25 bzw. 50 Cent zu erheben,
bei Rückgabe der Verpackung zu erstatten und diese einer Verwertung zuzuführen.
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage.

6

Sie legt § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV dergestalt aus, dass mit der
Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse ein fiktiver Teilwiderruf des
beklagten Landes ergehe. Die Feststellung des beklagten Landes vom 18.
Dezember 1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids
vom 7. Juli 1994 (MBl. NW. 1994, 1006) nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV, dass ein
haushaltsnahes Abholsystem für Verkaufsverpackungen im Sinne des § 6 Abs. 3
Satz 1 VerpackV eingerichtet sei, werde für die betroffenen Getränkebereiche
hierdurch widerrufen. Als fiktiver Verwaltungsakt stünden gegen ihn alle Rechtsmittel
zur Verfügung, die auch bei einem tatsächlich erlassenen Verwaltungsakt eröffnet
seien. Deswegen greift die Klägerin in ihrem Hauptantrag den fiktiven Teilwiderruf mit
einem Anfechtungsantrag an. Hilfsweise verfolgt sie ihr Begehren mit einem
Feststellungsantrag.

7

In der Sache meint die Klägerin, dass der Teilwiderruf gegen den höherrangigen
§ 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verstoße, der einfachgesetzlich den
verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz - GG
-) normiere. Die Voraussetzungen für den Erlass der widerrufenen Feststellung seien
nicht weggefallen. Weiter meint die Klägerin, dass die Pfandpflicht dem Zweck der
§§ 22 ff. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) zuwiderlaufe. Das
Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zur kommunalen
Verpackungssteuer erkannt, dass die kooperative kollektive Pflichterfüllung der
individuellen Pflicht zur Produktverantwortung vorgehe. Das Pflichtpfand ziele aber
auf die (nachrangige) individuelle Verpflichtung. Weiter meint die Klägerin, dass die
Verpackungsverordnung nach der Ermächtigungsgrundlage nur die Art und Weise
regeln dürfe, wie die Produktverantwortung wahrzunehmen sei. Eine
Ermächtigungsgrundlage für die mengenmäßige Begrenzung des
Einwegverpackungsverkaufs um das bestehende Mehrwegsystem zu stabilisieren,
gebe es im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht. Darüber hinaus sieht die
Klägerin das Verhältnismäßigkeitsprinzip des § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG verletzt, da das
Abholsystem des "Grünen Punktes" ebenso effektiv, aber sie weniger belastend
arbeite. Zusätzlich hält die Klägerin die grundrechtliche Berufsfreiheit (Art. 12 GG) für
verletzt, weil sich auch aus den Feststellungen des Rates von Sachverständigen für
Umweltfragen, den die Bundesregierung eingesetzt habe, ergebe, dass
Mehrwegverpackungen nur in bestimmten Fällen ökologisch den
Einwegverpackungen überlegen seien. Schließlich rügt die Klägerin einen Verstoß
gegen das Gleichheitsgebot (Art. 3 GG), weil die Mehrwegquote bei Fruchtsäften
immer etwa um die Hälfte niedriger als bei anderen Getränkesorten gelegen habe,
diese Getränkeart vom Pflichtpfand aber verschont bleibe.

8

Die Klägerin beantragt,

9

1. den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 der
Verpackungsverordnung erheblichen Mehrweganteile bei
der Nacherhebung von Februar 1999 bis Januar 2000
ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 der
Verpackungsverordnung aufzuheben,

10

2.

11

3. den durch das Unterschreiten der erheblichen
Mehrweganteile bei der Nacherhebung von April 2000 bis
März 2001 ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6
Abs. 3 der Verpackungsverordnung aufzuheben,

12

4.

13

hilfsweise sinngemäß

14

3. festzustellen, dass sie auch ab dem 1. Januar 2003 nicht
verpflichtet ist, für Bier, das sie in Einweg-
Getränkeverpackungen vertreibt, und für das sie oder ein
anderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma der
Grüne Punkt Duales System Deutschland AG beteiligen,
von ihren Abnehmern ein Pfand nach § 8 Abs. 1 der
Verpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten
und die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 und/oder § 6 Abs. 2
der Verpackungsverordnung zurückzunehmen.

15

4.

16

Das beklagte Land beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Das beklagte Land hält die Klage für unzulässig. Es ist der Auffassung, dass das
angerufene Gericht örtlich nicht zuständig sei. Außerdem rügt es die mehrfache
Rechtshängigkeit derselben Sache. Eine Anfechtungsklage sei unstatthaft, weil ein
fiktiver Widerrufsverwaltungsakt des beklagten Landes nicht gegeben sei. § 9 Abs. 2
Satz 2 VerpackV sei eine selbstausführende ("self-executing") Norm. Jedenfalls sei
ein fiktiver Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe unwirksam. Gäbe es einen fiktiven
Verwaltungsakt, müsste der als von der Bundesregierung erlassen gelten und die
Klage müsste beim Verwaltungsgericht Berlin gegen die Bundesrepublik Deutschland
erhoben werden. Gleiches gelte für die hilfsweise erhobene Feststellungsklage.
Bislang habe auch nicht das beklagte Land für sich in Anspruch genommen, ab dem
1. Januar 2003 gelte das Pflichtpfand, sondern nur die Bundesregierung bzw. der
Bundesumweltminister. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle der Klägerin,
weil sie sachdienlicher gegen die Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse
Anfechtungsklage erheben könne. Deswegen verstoße die Hilfsfeststellungsklage
gegen das Subsidiaritätsgebot des § 43 Abs. 2 VwGO und sei unzulässig.

19

In der Sache hält das beklagte Land die Pfandpflicht für rechtmäßig.
Vertrauensschutz könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen, weil die
Pfandpflicht bereits in der ersten Verpackungsverordnung aus dem Jahr 1991
enthalten gewesen sei. Auf die Regeln des allgemein geltenden § 49 VwVfG könne
sich die Klägerin angesichts der spezielleren Regelung in der
Verpackungsverordnung nicht stützen. Die Pfandpflicht in der
Verpackungsverordnung sei von den Ermächtigungsgrundlagen der §§ 22 ff. KrW-
/AbfG gedeckt. Insbesondere § 22 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG lege fest, Teil der
Produktverantwortung sei die Entwicklung, Herstellung und das Inverkehrbringen von
Erzeugnissen, die mehrfach verwendbar seien. Den Mechanismus der
Mehrwegquote hält das beklagte Land für eine Lenkungsbestimmung mit
Signalwirkung. Außerdem entspreche es der Hierarchie des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes, wenn der Verordnungsgeber die Vermeidung der Verwertung von
Abfällen vorziehe. Aus verschiedenen ökobilanziellen Untersuchungen gehe
außerdem hervor, dass höchstens bei Erfrischungsgetränken ohne Kohlensäure
sowie bei Milch und Wein die ökologische Vorteilhaftigkeit der
Mehrweggetränkeverpackungen fraglich sei. Auf diese Getränke beziehe sich die
Pfandpflicht aber gerade nicht. Einen Verstoß gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 GG)
sieht das beklagte Land nicht als gegeben an, weil dem Verordnungsgeber
angesichts der prognostischen Natur der Pfandregelung ein Gestaltungsspielraum
eröffnet sei.

20

Die Beigeladene beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Sie tritt dem Vortrag des beklagten Landes bei. Sie bestreitet mit ähnlichen
Argumenten wie es die Existenz eines fiktiven Teilwiderrufs und hält das beklagte
Land für nicht passivlegitimiert. Weiter meint auch sie, dass eine Klage gegen die
Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse der Hilfsfeststellungsklage vorgehe.
Soweit es um die Rechtmäßigkeit der Pfandpflicht an sich geht, macht sich die
Beigeladene die Argumente des Oberverwaltungsgerichts Berlin (DVBl. 2002, 630)
ausdrücklich zu Eigen.

23

Das beklagte Land hat das Bundesverwaltungsgericht angerufen, nach § 53
VwGO das zuständige Gericht zu bestimmen. Diesen Antrag hat das
Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02 abgelehnt. In
der Beschlussbegründung hat es mitgeteilt, dass der von der Klägerin
angenommene fiktive Verwaltungsakt den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2
VerpackV nicht treffe.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte des Leitverfahrens 17 K 1907/02 sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Klage ist im Hilfsantrag zulässig und begründet, weil die Klägerin auch ab
dem 1. Januar 2003 nicht verpflichtet ist, von ihren Abnehmern auf die im Antrag
näher bezeichneten Getränkeverpackungen ein Pfand zu erheben bzw. ihnen zu
erstatten und die Verpackungen zurückzunehmen. Im Übrigen ist die Klage
unzulässig.

27

I.

28

Die erhobene Anfechtungsklage ist unstatthaft, weil § 9 Abs. 2 Satz 2 der
Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom 21.
August 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur
Änderung der Verpackungsverordnung vom 15. Mai 2002 (BGBl I. S. 1572) -
VerpackV - einen Widerrufsverwaltungsakt nicht fingiert.

29

Ob eine Anfechtungsklage statthaft ist, richtet sich nach § 42 Abs. 1, 1. Alt
VwGO. Danach ist Voraussetzung, dass ein Verwaltungsakt tatsächlich vorliegt. Die
bloße Behauptung des Klägers, es liege ein Verwaltungsakt vor, genügt nicht.

30

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV C 101.67, in:
BVerwGE 30, 287; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl.
(2000), § 42 Rn. 10; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage
(2000), § 42 Rn. 54.

31

Die maßgebliche Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV besagt
Folgendes:

32

"Liegt ... der Mehrweganteil im Bundesgebiet unter dem ... festgesetzten Anteil,
gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 vom ersten Tage des auf die Bekanntgabe ...
folgenden sechsten Kalendermonats bundesweit ... als widerrufen ... ."

33

Die Beteiligten streiten mit gewichtigen Argumenten darüber, ob aus dieser Norm
ein anfechtbarer fiktiver Verwaltungsakt abzuleiten ist. § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV
lässt - insbesondere vor dem Hintergrund seiner Entstehungsgeschichte - keine völlig
zweifelsfreie Auslegung zu. Weil die Klage im Hilfsantrag zulässig und diese Frage
im Endergebnis nicht entscheidungserheblich ist, schließt sich das erkennende
Gericht der bundesverwaltungsgerichtlichen Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2
VerpackV an. Ein fiktiver Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV liegt
nicht vor, sodass eine Anfechtungsklage unstatthaft ist,

34

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.

35

II.

36

Die Klage ist in ihrem Hilfsantrag zulässig.

37

Die Klägerin hat hilfsweise einen Feststellungsantrag erhoben, mit dem sie
sinngemäß beantragt festzustellen, dass sie zur Pfanderhebung- und Erstattung
nach Maßgabe des § 8 Abs. 1 VerpackV und zur Rücknahme nach § 6 VerpackV
nicht verpflichtet ist, soweit es sich um einwegverpackte Getränke handelt.

38

1. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf ist gemäß § 52 Nr. 5 VwGO i. V. m. § 1
Abs. 2 lit. c) AG VwGO NRW für die Feststellungsklage örtlich zuständig, da das
beklagte Land seinen Sitz in Düsseldorf hat.

39

Zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit nach dem allein vom Kläger
bestimmten Streitgegenstand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5.
Juli 2002 - 7 AV 2.02; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV
C 101.67, in: BVerwGE 30, 287; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Februar
1981 - 2 C 42/78, in: DVBl 1981, 495.

40

2. Die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung, dass die Klägerin ab dem
1. Januar 2003 bei Einweg-Getränkeverpackungen, für die sie sich oder ein anderer
Vertreiber am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt Duales System Deutschland
(DSD) AG beteiligt, nicht den Verpflichtungen zu Pfanderhebung, Pfanderstattung
und Rücknahme nach §§ 6, 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung unterliegt, ist
statthaft.

41

a) Mit einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann das Bestehen oder
Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden. Die Klägerin beantragt
das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festzustellen, nämlich dass sie im
Verhältnis zum beklagten Land eine Pfanderhebungs- und -erstattungspflicht nicht
trifft. Eine Feststellungsklage kann "nur unter der Voraussetzung erhoben werden,
dass die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren
Sachverhalt streitig ist". Sie dient "der gerichtlichen Klärung der rechtlichen
Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-
rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen (Rechtssubjekte)
untereinander ergeben" (= Rechtsverhältnis).

42

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50/89, in:
NVwZ 1993, 64; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Juni 1962 - VII C 78.61,
in: BVerwGE 14, 235, 236.

43

Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann nur das
Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses sein, das durch besondere
Umstände hinreichend konkretisiert ist. Die streitigen Beziehungen müssen sich zu
einer festen Form verdichtet haben.

44

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE
77, 207; vgl. auch Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C
86.64 bei Buchholz 310 § 43 Nr. 31.

45

Anders als das beklagte Land und die Beigeladene meinen, kommt es nicht
darauf an, ob das beklagte Land einer Feststellungsklage dieses Recht ausdrücklich
oder schlüssig für sich in Anspruch genommen hat oder nicht. Maßgeblich ist allein,
ob nach materiellem Recht ein solches Rechtsverhältnis besteht bzw. dies umstritten
ist.

46

Es ist unbestritten, dass derzeit eine Pfand- und Erstattungspflicht der Klägerin
noch nicht besteht, weil die sechsmonatige Frist seit der Bekanntgabe der
Nacherhebungsergebnisse noch nicht verstrichen ist. Feststellungsfähig sind
entgegen der Beigeladenen aber nicht nur gegenwärtige, sondern auch zukünftige
Rechtsverhältnisse. Zukünftige Rechtsverhältnisse sind feststellungsfähig, wenn sie
schon jetzt konkretisiert, also die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen
Grundlagen gelegt sind.

47

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE
77, 207, 211; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Oktober 1971 - VI C 57.66,
in: BVerwGE 38, 346; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C
8.95, in: BayVBl 1997, 90; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 4. Mai 1994 - 6 A 690/93, in: NVwZ-RR 1995, 98;
zustimmend Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43
Rn. 18; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21.

48

Das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land ist
hinreichend konkretisiert. Durch die für sofort vollziehbar erklärte Bekanntmachung
der Mehrwegquoten im Bundesanzeiger stehen die am 1. Januar 2003 eintretenden
Rechtsfolgen bereits jetzt fest. Das festzustellende Rechtsverhältnis reicht auch
schon insofern in die Gegenwart hinein, als die Klägerin bereits jetzt Vorkehrungen
treffen muss, um einer evtl. Rücknahme- und Pfandpflicht zum 1. Januar 2003
genügen zu können. Diese Vorkehrungen sind nur durch weit reichende, kaum
rückgängig zu machende Investitionsentscheidungen herbeizuführen. Schon
deswegen hat die Klägerin bereits heute ein Interesse an der baldigen Feststellung,
ob das streitige Rechtsverhältnis besteht oder nicht.

49

Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass für eine Klage, die sich
gegen eine unmittelbar aus der Verpackungsverordnung folgende Pflicht richtet, die
Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft ist, wenn die Norm keines gesonderten
Vollzugsakts mehr bedarf und deshalb unmittelbare Wirkung entfaltet.

50

Bundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 3.
Juli 2001 - 1 BvR 1472/99, in: DVBl 2001, 1429, 1430; vgl. auch
Bundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 2. April
1997 - 1 BvR 446/96, in: NVwZ 1998, 169: gegen eine bundesrechtliche
Durchführungsverordnung zum Luftverkehr ist die Feststellungsklage nach § 43
VwGO zulässig; dazu Peters, Zur Zulässigkeit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO)
bei untergesetzlichen Normen, in: NVwZ 1999, 506.

51

Auch nach der Auffassung des beklagten Landes handelt es sich bei § 9 Abs. 2
Satz 2 VerpackV um eine selbstvollziehende ("self-executing") Norm (Schriftsatz des
beklagten Landes vom 23. Mai 2002, GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 249). Dem
stimmt der Sache nach das Bundesverwaltungsgericht zu, denn nach seinem
Beschluss zum Antrag nach § 53 VwGO sind weitere (angreifbare) Vollzugsakte zur
Umsetzung der Pfandpflicht nicht von § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorgesehen.

52

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.

53

Die Bekanntgabe der Mehrwegquoten ist kein Vollzugsakt in diesem Sinne, also
keine gegenüber dem Einzelnen verbindliche Festsetzung von Rechtsfolgen,
sondern nur die Feststellung des Tatbestandsmerkmals der sich dann selbst
vollziehenden Norm.

54

Die Feststellungsklage ist außerdem statthaft, weil der Klägerin eine repressive
Verfolgung droht, wenn sie ab dem 1. Januar 2003 kein Pfand erhebt. Das
Bundesverwaltungsgericht hat erkannt, dass ein Feststellungsinteresse bei
drohender repressiver Verfolgung in Fällen zukünftiger Rechtsverhältnisse zu
bejahen ist. Dem schließt die Kammer sich an.

55

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C 86.64 bei
Buchholz 310 § 43 Nr. 31; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C
53/85, in: BVerwGE 77, 207.

56

Nach § 15 Nr. 17 VerpackV handelt derjenige, der ein Pfand nicht erhebt oder
erstattet, ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG. § 61 Abs. 3
KrW-/AbfG droht für diesen Fall eine Geldbuße bis 50.000 Euro an. Die Beigeladene
- vertreten durch den Bundesumweltminister - hat mit Schreiben vom 28. März 2002
(Anlage 1 zum Antragsschriftsatz im Eilverfahren 17 L 1916/02) mit "Sanktionen
durch die Vollzugsbehörden" gedroht, wenn ein "reibungslos funktionierendes
Rücknahmesystem" nicht bis zum 1. Januar 2003 eingerichtet sei. Es ist daher mit
der Anwendung der repressiven Instrumente zu rechnen.

57

Die Feststellungsklage ist auch nicht etwa deswegen unstatthaft, weil der Antrag
darauf hinausläuft, dass - als Vorfrage - über die Gültigkeit der einschlägigen Normen
der Verpackungsverordnung entschieden werden muss. Der Umstand allein, dass
die zu treffende Entscheidung die Überprüfung einer Norm erfordert und in diesem
Bereich konkreter Normenkontrolle ihr eigentlicher Zweck liegt, macht die Klage
nicht unzulässig. Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann
nicht etwa entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von
Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Es gehört seit jeher zur richterlichen
Prüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, sofern es für den Ausgang
des Rechtsstreits hierauf ankommt. Daran hat sich durch die Zulassung der
abstrakten Normenkontrolle in den Fällen des § 47 VwGO nichts geändert.

58

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. September 1979 - 7 C 7/78, in:
BVerwGE 58, 299, 301 (sub. Ziff. 1); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.
Juni 2000 - 11 C 13/99, in: BVerwGE 111, 276.

59

b) Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist nicht deswegen unzulässig,
weil die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte
durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann (§ 43 Abs. 2 Satz 1
VwGO).

60

Das in dieser Regelung niedergelegte Subsidiaritätsgebot der Feststellungsklage
verfolgt zusammenfassend gesagt zwei Zwecke. Einerseits soll der erforderliche
Rechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren konzentriert werden
(Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes). Der Kläger soll kein
Feststellungsurteil erwirken, aus dem er später auf Leistung oder Aufhebung klagen
muss, wenn er dieses Ziel durch eine andere Klageart sofort erreichen kann.

61

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Juli 1969 - 7 C 56.68, in: BVerwGW
32, 333, 335; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C 8/95, in:
NVwZ-RR 1998, 302.

62

Andererseits soll die Subsidiarität verhindern, dass die für die Anfechtungs- und
Verpflichtungsklage geltenden Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren
unterlaufen werden.

63

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85, in: BVerwGE
77, 207, 211.

64

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt das
Vorrangverhältnis zwischen Leistungs-/Gestaltungsklage und Feststellungsklage
aber nicht stets und unbesehen, sondern es ist auf die besondere Interessenlage der
Beteiligten besonders Bedacht zu nehmen: "Kann die zwischen den Parteien streitige
Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch
Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine
Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das
Rechtsverhältnis, an dessen selbstständiger Feststellung er ein berechtigtes
Interesse hat, (...) nur Vorfrage wäre."

65

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2/95, in: NJW 1997,
2534, 2535.

66

Das beklagte Land und die Beigeladene gehen fehl, wenn sie meinen, dass eine
Feststellungsklage wegen Verstoßes gegen § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft
sei, weil die Klägerin gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquoten klagen könne.

67

aa) Eine Klage gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquote durch den Bund
ist in ihrem Begehren auf etwas qualitativ anderes gerichtet als eine
Feststellungsklage gegen das vollziehende Land. Es handelt sich im Begehren um
ein aliud, auf das im Verhältnis zur erhobenen Feststellungsklage das
Subidiaritätsgebot nicht anwendbar ist.

68

Das ergibt sich bereits daraus, dass es sich um unterschiedliche Beklagte
handelt und damit verschieden weit reichende Entscheidungen ergehen. Ein
zwischen dem Bund und der Klägerin ergehendes Urteil würde nur zwischen diesen
Bindungswirkung entfalten, § 121 VwGO, nicht zwischen der Klägerin und dem
jeweiligen mit dem Vollzug der Verpackungsverordnung betrauten Land.

69

Da die Anfechtungsklage auf ein anderes Rechtsschutzziel gerichtet ist, kommt
dem Zweck der Sicherung der besonderen Voraussetzungen der Anfechtungsklage
und der Vermeidung von mehrfachen Klagen in diesem Fall keine eigene Bedeutung
zu.

70

bb) Des Weiteren ist nicht klar, ob das von der Klägerin verfolgte Begehren,
nämlich die Feststellung, dass sie aus der Verpackungsverordnung keine
Pfandpflichten treffen, bei einer Anfechtungsklage gegen die Bekanntgabe der
Ergebnisse der Nacherhebung überhaupt als Vorfrage entschieden würde. Denn es
ist sehr gut möglich, dass die Anfechtungsklage aus ganz anderen Gründen Erfolg
oder Misserfolg hat, das angerufene Gericht zu dieser Frage also gar nicht Stellung
nimmt. Außerdem nähme das zur Vorfrage gefundene Ergebnis nicht an der
Rechtskraft der Entscheidung teil.

71

Zu diesem Einwand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember
1982 - 5 C 103.81, in: DVBl 1983, 552 und Sodan, in: Sodan/Ziekow,
Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt (Stand: Februar 2002), § 43 Rn. 123.

72

Davon abgesehen unterliegt es Zweifeln, ob bei der Klage gegen die Feststellung
der Mehrwegquoten auch gerichtlich überprüft wird, ob eine Ermächtigung besteht,
die angegriffene Pfandpflicht einzuführen. Nur weil das Oberverwaltungsgericht
Berlin eine solche Prüfung im Eilverfahren vorgenommen hat, erscheint dies nicht
zwingend. Es begründet die Prüfung der Pfandpflicht im Rahmen des
Eilrechtsschutzes gegen die Bekanntgabe der Ergebnisse damit, dass nur dann eine
künftige Belastung der Antragsteller durch die Bekanntgabe festgestellt werden
könne, wenn die Pfandpflichtregelung wirksam sei.

73

Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2 S
6.01, in: DVBl 2002, 630, 631 (rechte Spalte).

74

Bei der Klage gegen einen feststellenden Verwaltungsakt zu prüfen, ob die
Bekanntgabenorm für sich genommen wirksam ist, kann nicht beanstandet werden.
Es unterliegt jedoch Zweifeln, ob die Prüfung der Wirksamkeit von Normen, die
anknüpfend an den feststellenden Verwaltungsakt weitere Rechtsfolgen anordnen,
zu den tragenden Entscheidungsgründen gehört oder nicht vielmehr als obiter dictum
zu werten ist. Handelt es sich um ein obiter dictum, nimmt dieses erstens nicht an der
Rechtskraft der Entscheidung teil und zweitens kann insofern nicht auf die
Anfechtungsklage als der Feststellungsklage vorgängig verwiesen werden.

75

Würde man den Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts Berlin konsequent
durchführen, müsste man bei Klagen gegen feststellende Verwaltungsakte die
Rechtswirksamkeit aller Normen überprüfen, die an diesen Verwaltungsakt
anknüpfen. Ein solches Vorgehen ist nicht nur schlechthin unpraktikabel, sondern
überschreitet den Streitgegenstand der erhobenen Klage (ne eat iudex ultra petita
partium), die sich nur gegen die Feststellung richtet. Demgemäß hat das
Bundesverwaltungsgericht es bei der Entscheidung über eine Klage, die sich gegen
die Feststellung der Einwohnerzahl einer Gemeinde richtete, überhaupt nicht in
Erwägung gezogen, alle an die Einwohnerzahl der Gemeinde anknüpfenden
Rechtsnormen auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen.

76

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in:
DVBl 1992, 1295.

77

cc) Die vorzunehmende Differenzierung zwischen der Feststellung der
Mehrwegquote und den daran anknüpfenden Widerruf der Feststellung nach § 6
Abs. 3 VerpackV übersieht das beklagte Land. Zwar beschreibt es das
Rechtsschutzziel der Klägerin zutreffend damit, dass sie ein Wiederaufleben der
Pfanderhebungspflichten verhindern will. Es beachtet aber nicht, dass es
verwaltungsprozessual verschiedene Wege und Ansatzpunkte gibt, um dieses Ziel zu
erreichen. Die Klägerin dieses Verfahrens schlägt einen anderen Weg ein, als es die
Antragsteller vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin getan haben. Jene wandten
sich gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse. Diese greifen in einer
grundsätzlicheren Art und Weise das Bestehen einer Pfandpflicht überhaupt an.

78

Unabhängig davon, dass das beklagte Land seine Ansicht nicht auf den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin stützen kann, erscheinen die
Regelungswirkungen, die es der Bekanntgabe beimisst, zu weit gehend.
Grundsätzlich sind feststellende Verwaltungsakte solche, durch die rechtserhebliche
Eigenschaften in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich festgestellt werden
sollen,

79

Stelkens/Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6.
Aufl. (2001), § 35 Rn. 142 m. w. N. aus der Literatur.

80

Das Bundesverwaltungsgericht hat als Regelungsgegenstand eines
feststellenden Verwaltungsakts einmal die Verbindlichkeit seiner Feststellung
definiert,

81

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. April 1997 - 3 C 2/95, in: BayVBl
1998, 346.

82

Hinsichtlich eines Sachverhaltes, bei dem es auch um Zählungen ging
(Volkszählung), hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass die Bekanntgabe
der einer Gemeinde zugeordneten Einwohnerzahl einen feststellenden
Verwaltungsakt darstellt, aus dem sich nach seiner Bestandskraft die amtliche
Einwohnerzahl ergibt. Regelungsgegenstand war hier nur die verbindliche
Feststellung der - künftigen Entscheidungen zugrundezulegenden -
Einwohnerzahl.

83

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in:
DVBl 1992, 1295.

84

Die Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts liegt demzufolge gerade
darin begründet, dass sich an seinen Verfügungsausspruch keine
vollstreckungsfähigen Rechtsfolgen knüpfen. Er beschränkt sich vielmehr auf die
Feststellung der behördlichen Subsumtion. Weiter gehende Rechtsfolgen zu setzen,
bleibt Folgemaßnahmen überlassen. Bei der Pfandpflicht handelt es sich aber
gerade um vollstreckungsfähige Rechtsfolgen, die von dem
Feststellungsverwaltungsakt nicht umfasst werden. Wird die Bekanntgabe der
Mehrwegquoten angefochten, ist Streitgegenstand der (isolierte) feststellende
Verwaltungsakt, der außer der Verbindlichkeit der in ihm getroffenen Feststellungen
keine Rechtsfolgen herbeiführt. Ob aus der Bekanntgabe der Quoten die Betroffenen
tatsächlich die Pflicht trifft, ein Pfand zu erheben und zu erstatten, ist eine hiervon zu
unterscheidende Frage.

85

Wäre die Bekanntgabe der Mehrwegquoten auch auf die Herbeiführung der
Pfandpflicht gerichtet, würde dies der bundestaatlichen Kompetenzverteilung bei der
Ausführung von Bundesrecht (Art. 83 GG) zuwiderlaufen. Nur weil die
Verpackungsverordnung die Pfandpflicht von der Mehrwegquote "im Geltungsbereich
dieser Verordnung", also im gesamten Bundesgebiet, abhängig macht, konnte das
Oberverwaltungsgericht Berlin für diese Feststellungsentscheidung eine
ungeschriebene Bundeskompetenz annehmen. Dass auch die Pfandpflicht selbst nur
bundeseinheitlich gelten kann, wird nicht einmal von der Verpackungsverordnung
vorausgesetzt, wie § 10 VerpackV zeigt, der Regelungen für den Fall vorsieht, dass
in bestimmten Ländern ein Pfand zu erheben ist und in anderen nicht.

86

dd) Durch das den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Landesexekutive (Art.
83 GG) durchbrechende Zusammenwirken von Bund und Land bei der Pfandpflicht
entsteht die wegen des genannten Grundsatzes ansonsten ungewöhnliche Situation,
dass der Betroffene sich sowohl gegen den Bund als auch gegen das Land zur Wehr
setzen kann. Hätte das Land auf Grund der Mehrwegquote einen gebundenen
Widerrufsverwaltungsakt zu erlassen, würden Zweifel an dessen Anfechtbarkeit nicht
bestehen. Auf Grund der Garantie des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG)
können solche Zweifel nicht dadurch entstehen, dass durch eine andere
Handlungsform als durch Verwaltungsakt, nämlich durch die Anordnung des Eintritts
der Rechtsfolgen eines Widerrufs, entschieden wird. Die Zeiten, die einen
Verwaltungsakt voraussetzten, um gerichtlichen Rechtsschutz zu eröffnen, sind
spätestens seit Einführung des § 40 VwGO beendet. Fehlt es am Verwaltungsakt, ist
die Feststellungsklage als Auffangklageart statthaft, wenn keine Leistungs- oder
Gestaltungsklage erhoben werden kann.

87

Soweit in der Literatur vertreten wird, die Subsidiarität greife auch ein, wenn der
Kläger sein Prozessziel mindestens ebenso gut mit einer Gestaltungsklage gegen
einen Dritten erreichen könne, ist diese Ansicht vereinzelt geblieben.

88

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43 Rn.
26.

89

Ihre Vertreter haben ihre Ansicht auch weder begründet, noch hat sie in der
Rechtsprechung - soweit ersichtlich - Widerhall gefunden. Im Übrigen erscheint es
wie dargelegt sehr fraglich, ob im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die
Bekanntmachung der Mehrwegergebnisse die von der Klägerin angegriffene
Wirksamkeit der Pflichtpfandregelung insgesamt einer Prüfung unterzogen werden
muss,

90

keine Prüfung: Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 15. August 2001
- VG 10 A 708.00, Beschlussabdruck Bl. 12.

91

Ob die Bekanntgabe des Ergebnisses der Nacherhebung gemäß § 9 Abs. 2 Satz
2 VerpackV (auch) auf die Setzung der Rechtsfolge "Widerruf der Feststellung nach
§ 6 Abs. 3 VerpackV" gerichtet ist und so den betroffenen Herstellern und Vertreibern
Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet, braucht aber letztlich nicht entschieden zu
werden, weil die Klägerin weiter gehenden Rechtsschutz begehrt, nämlich die
Feststellung, dass sie einer Pfand- und Erstattungspflicht nicht unterliegt.

92

3. Die Klage ist gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Gegen wen eine
verwaltungsgerichtliche Klage zu richten ist, bestimmt sich nach dem
Rechtsträgerprinzip. Für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage findet sich dieser
Grundsatz in § 78 VwGO ausformuliert. Er gilt aber auch für die Feststellungsklage
nach § 43 VwGO. Sie ist gegen die Rechtspersönlichkeit zu richten, der gegenüber
das streitige Rechtsverhältnis positiv oder negativ festgestellt werden soll.

93

Meissner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung
(Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21, 49.

94

Deswegen war das Rubrum der Klage in Bezug auf den Hilfsantrag
stillschweigend auf den Rechtsträger - das beklagte Land - umzustellen.

95

a) Unzutreffend meint das beklagte Land, dass die Klage gegen die beigeladene
Bundesrepublik Deutschland zu richten ist. Aus § 63 KrW-/AbfG folgt, dass die
Landesbehörden für die Durchsetzung der Verpflichtungen aus der
Verpackungsverordnung zuständig sind,

96

vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2
S 6.01, in: DVBl. 2002, 630, 640 (linke Spalte), das zutreffend darlegt, dass ein
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Bund über die Frage, ob eine
Pfandpflicht besteht, nicht existiert, da zur Durchsetzung der
Verpackungsverordnung die jeweiligen Bundesländer zuständig seien.

97

Dem stimmt auch die Beigeladene zu: "Wenn ... die Klägerinnen ... die
Auffassung vertreten, dass die Landesbehörden für die Durchsetzung der
Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung zuständig sind, so ist dies ... für
die Zukunft richtig." (GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 659).

98

Dies entspricht dem Grundsatz der Landesexekutive bei Bundesgesetzen, der in
Art. 83 GG niedergelegt ist. Die Verwaltungskompetenz fehlt dem beklagten Land
entgegen seiner Ansicht gerade nicht. Für Nordrhein-Westfalen ist in § 34 Abs. 1 des
Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AbfG NRW) festgelegt, dass das
beklagte Land als oberste Abfallwirtschaftsbehörde zum Vollzug des Abfallrechts
zuständig ist. Die Pflicht zur Pfanderhebung und -erstattung obläge der Klägerin
damit gegenüber dem beklagten Land Nordrhein-Westfalen.

99

Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob der Bund für die Feststellung der
Bekanntgabe der bundesweiten Mehrwegquoten zuständig ist. Diese Feststellung ist
aber nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens, sondern allenfalls eine Vorfrage.
Soweit das beklagte Land und die Beigeladene auf die vom Oberverwaltungsgericht
Berlin festgestellte Bundeskompetenz für die Feststellung der (bundesweiten)
Mehrwegquote verweisen, lassen sie außer Acht, dass das Gericht dem Bund diese
Kompetenz nur ausnahmsweise zugesprochen hat. Diese weder in der Verfassung
noch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz niedergelegte Ausnahmekompetenz
lässt sich nicht auf alle Rechtsakte oder Rechtsverhältnisse im Zusammenhang mit
§§ 6, 8 f. der Verpackungsverordnung ausdehnen.

100

b) Die Bedenken, die das beklagte Land und die Beigeladene wegen eventuell
abweichender Gerichtsentscheidungen der Länder hegen, mögen aus
prozessökonomischen und auch praktischen Erwägungen gerechtfertigt sein.
Divergenzen sind aber als Folge des föderalen Staatsaufbaus und des Grundsatzes
der Landesexekutive (Art. 83 GG) jedenfalls dann unvermeidbar, wenn Bundesrecht
jeweils einzelne (angreifbare) Rechtsverhältnisse zwischen Gesetzesunterworfenem
und Land vorsieht. Wie das vom beklagten Land in dieser Sache angerufene
Bundesverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, sind Erwägungen der
Prozessökonomie nicht in der Lage, Verfassungsnormen - etwa die des gesetzlichen
Richters, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG - außer Kraft zu setzen.

101

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02.

102

Im Übrigen hat die Verpackungsverordnung (seit ihrem Erlass) den Fall, dass die
Pfanderhebungspflicht nicht in allen Bundesländern gilt, bereits vorausgesehen. § 10
in Verbindung mit § 3 Abs. 9 VerpackV regelt diesen Fall ausdrücklich. Danach
können Vertreiber, die in einem Bundesland ansässig sind, in dem die Pfandpflicht
nach § 8 VerpackV gilt, die Rücknahme und Pfanderstattung für solche
Verpackungen verweigern, die aus einem Bundesland ohne Pfandpflicht stammen.
Der Verordnungsgeber rechnete also mit der Situation, dass Pfandpflichten nicht
bundeseinheitlich gelten.

103

Schließlich kann auch die Feststellung, dass ein flächendeckendes Abholsystem
nach § 6 Abs. 3 VerpackV (Duales System) besteht, nur dann "bundesweit"
(genauer: in allen Bundesländern) wirken, wenn jeweils ein entsprechender
feststellender Verwaltungsakt der obersten Landesabfallbehörde ergangen ist.
Bedenken dagegen, dass eine um ein Vielfaches weitreichendere Entscheidung als
die über die Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen ggfs. von Bundesland
zu Bundesland divergieren könnte, sind bislang nicht geäußert worden.

104

c) Die Klägerin musste die Feststellungsklage auch nicht gegen das Bundesland,
in welchem sie ihren Sitz hat, richten. Nach dem allein maßgeblichen
Klagegegenstand kommt es nur darauf an, ob ein feststellungsfähiges
Rechtsverhältnis zum beklagten Land besteht. Das ist der Fall. Ob daneben auch
gegenüber dem Land, in dem die Klägerin ihren Sitz hat, die Pflicht zur
Pfanderhebung und -erstattung (= ein weiteres Rechtsverhältnis) besteht, muss in
diesem Rahmen nicht entschieden werden.

105

4. Der Klägerin fehlt nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dass sie bei
verschiedenen Verwaltungsgerichten Klage erhoben haben, stellt keine willkürliche
oder rechtsmissbräuchliche mehrfache Inanspruchnahme der Justiz dar, sondern ist
zwingende Folge des auf Art. 83 GG beruhenden und in § 63 KrW-/AbfG
einfachgesetzlich umgesetzten Grundsatzes der Landesexekutive.

106

Die erhobenen Klagen richten sich jeweils gegen unterschiedliche Beklagte,
soweit sie in unterschiedlichen Ländern anhängig sind. Soweit in einem Land
mehrere Klagen anhängig sind, unterscheiden sich die jeweiligen Kläger, sodass
eine mehrfache Rechtshängigkeit, die § 17 Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz
(GVG) ausschließt, wegen unterschiedlicher Streitgegenstände nicht vorliegt.

107

Der der Klägerin angediente Weg, gegen die Bekanntmachung der
Nacherhebungsergebnisse durch die Bundesregierung vor dem Verwaltungsgericht
Berlin zu klagen, ist eine qualitativ andere, aber keine einfachere und effektivere
Möglichkeit zur Erreichung des Rechtsschutzziels. Eine solche Klage dürfte zwar
auch möglich sein, aber es ist Sache der betroffenen Klägerin darüber zu befinden,
in welcher Weise, vor allem mit welcher Reichweite sie gerichtlichen Rechtsschutz
sucht.

108

Der Klägerin steht auch deswegen ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung
zu, weil die auf das Pflichtpfand bezogenen Normen der Verpackungsverordnung
den Rechtsschein der Gültigkeit tragen und die Beigeladene beständig öffentlich
darauf verweist, dass die Pfandpflicht zum 1. Januar 2003 eintrete.

109

III.

110

Die Klage ist im Hilfsantrag begründet.

111

§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV liegt keine wirksame Ermächtigungsgrundlage zu
Grunde. Die Einführung eines Pflichtpfandes auf Einweggetränkeverpackungen zu
dem Zweck, nicht deren Rückgabe sicherzustellen, sondern die bestehenden
Mehrwegsysteme zu schützen, ist vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht
vorgesehen.

112

Eine belastende rechtliche Regelung - hier die Belastung mit einer Pfandpflicht -
muss von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein. Das verlangt bereits das in
Art. 20 Abs. 3 GG normierte Prinzip vom Vorbehalt des Gesetzes.

113

Als Ermächtigungsgrundlage kommt nur § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV in Betracht.
Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass dessen tatbestandliche
Voraussetzungen erfüllt sind. Es kommt deswegen allein auf die Wirksamkeit von § 9
Abs. 2 Satz 2 VerpackV an.

114

§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV ist Teil einer bundesrechtlichen Rechtsverordnung,
welche die Bundesregierung erlassen hat. Ob § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV wirksam
ist, richtet sich danach, ob er in der in Anspruch genommenen formell-gesetzlichen
Ermächtigungsnorm eine Grundlage findet. Denn nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
muss die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen durch "Gesetz", d. h.
einzelne parlamentsgesetzliche Bestimmungen erfolgen.

115

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Oktober 1968 - 2 BvE 2/66, in:
BVerfGE 24, 184, 196.

116

Nach ihrem Vorspruch ist die Verpackungsverordnung auf Grund der
Ermächtigungen in § 6 Abs. 1 Satz 4, § 23 Nrn. 1, 2, 6, § 24 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, Abs.
2 Nr. 1, § 57, § 59, § 7 Abs. 1 Nr. 3, § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG ergangen. Der Inhalt der
Verordnung muss von diesen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt sein. Die
Verordnung kann sich hinsichtlich der Pflichtpfandregelung und damit ihres § 9 Abs.
2 Satz 2 nur auf § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG stützen. Die übrigen zitierten Normen
behandeln andere Sachverhalte und scheiden offensichtlich aus.

117

Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 S 6.01, in:
DVBl 2002, 630, 635 (rechte Spalte unten). Dem stimmt die Beigeladene zu (GA
Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 666).

118

§ 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG lautet:

119

"Zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 wird die Bundesregierung
ermächtigt (...) zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber (...)
Nr. 2: bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete
Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines
Pfandes, sicherzustellen haben,
Nr. 3 (...)"

120

Ob diese Vorschrift zum Erlass der angegriffenen Verordungsregelung
ermächtigt, muss durch Auslegung ihrer Reichweite ermittelt werden. Hierbei ist der
Rahmen zu beachten, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dem Erlass von
Ermächtigungsnormen setzt. Danach hat der Gesetzgeber einer solchen Norm
"Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz" selbst zu
bestimmen. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit
zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was
dem Bürger gegenüber zulässig sein soll,

121

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in:
DVBl 2002, 479, 480; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3
C 9/00, in: NJW 2001, 1592, 1593; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22.
November 2000 - 6 C 8.99, in: BVerwGE 112, 194, 200.

122

Einerseits richtet sich nach den genannten Anforderungen die Beantwortung der
Frage, ob die ermächtigende Norm hinreichend bestimmt und deswegen wirksam ist.
Andererseits begrenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zugleich auch die Reichweite der
Verordnungsermächtigung, hier also des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG. Er verbietet
Auslegungen, die über das erkennbare Regelungsprogramm des Gesetzgebers
hinausgehen. Solche gesetzgeberischen Festlegungen müssen sich zwar nicht mehr
unmittelbar aus Wortlaut ergeben. Sie müssen sich aber nach den allgemeinen
Grundsätzen der Auslegung von Gesetzen ermitteln lassen.

123

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in:
DVBl 2002, 479, 480. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Oktober 1972 - 2
BvL 51/69, in: BVerfGE 34, 52, 60: "Es muss entscheidbar sein, ob die Exekutive
als Verordnungsgeber sich innerhalb der gesetzten Grenzen gehalten hat.";
zustimmend: Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum
Grundgesetz (Stand: März 2002), Art. 80 Rn. 266.

124

Der im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt
gebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der
Grundrechtsausübung, alle wesentlichen staatlichen Entscheidungen dem
Gesetzgeber zu überlassen.

125

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999,
1266, 1268; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84, in:
BVerfGE 80, 124, 132; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 27. November 1990
- 1 BvR 402/87, in: BVerfGE 83, 130, 142.

126

Das Bundesverwaltungsgericht verdeutlicht diese Anforderungen im Hinblick auf
Ermächtigungsnormen für Rechtsverordnungen, wenn es erklärt, dass die
Ermächtigung so deutlich gefasst sein muss, dass schon aus ihr, nicht erst aus der
ermächtigten Verordnung erkennbar und voraussehbar wird, was vom Bürger
verlangt werden kann. Das lasse jedenfalls in der Tendenz keinen Raum für eine
eher weite Auslegung der Ermächtigungsnorm.

127

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3 C 9/00, in: NJW
2001, 1592, 1593.

128

Die Beantwortung der Frage, ob der Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3
VerpackV durch § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV von der Ermächtigungsnorm des § 24
Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gedeckt ist, lässt keine isolierte Betrachtung der
Widerrufsnorm zu. Diese ist aus sich heraus noch nicht verständlich. Vielmehr ist die
Regelung zur Aktualisierung des Pflichtpfandes, das durch das Zusammenspiel
verschiedener Normen ausgelöst wird, in ihrer Gesamtheit zu betrachten.

129

§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bietet keine in sich geschlossene Regelung, sondern
ist Teil eines sich über verschiedene Vorschriften der Verpackungsverordnung
erstreckenden - rechtstechnisch nicht einfachen - Regelungsmechanismus'.
Ausgangspunkt ist § 8 Abs. 1 VerpackV. Er gibt allen Vertreibern, die flüssige
Lebensmittel in Einweg-Getränkeverpackungen in Verkehr bringen, auf, ein Pfand
von 25 bzw. 50 Cent zu erheben und bei Rückgabe zu erstatten. Nach § 9 Abs. 1
VerpackV gilt jedoch eine Anwendungsausnahme von § 8 VerpackV bei
Verpackungen, für die sich der Hersteller oder ein Vertreiber an einem
haushaltsnahen Abholsystem für Verpackungen gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV
beteiligt. Ein solches System stellt die Duales System Deutschland (DSD) AG
("Grüner Punkt") gemäß der Feststellung des beklagten Landes vom 18. Dezember
1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids vom 7. Juli
1994 (MBl. NW. 1994, 1006) auf der Grundlage des § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV
dar. Deswegen gab es bislang keine Pfandpflicht für Einweg-Getränkeverpackungen.
Wenn in bestimmten Getränkebereichen die von § 9 Abs. 2 VerpackV festgelegten
Mehrweganteile nicht erreicht werden, "gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 (...) als
widerrufen". Damit fallen die Tatbestandsvoraussetzungen des befreienden § 9 Abs.
1 VerpackV weg. Die latente Pfandpflicht wird aktualisiert.

130

Es stellt sich die Frage, ob § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG den Verordnungsgeber
dazu ermächtigt, bei Unterschreiten einer bestimmten Gesamt-Mehrwegquote eine
Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen zum Schutz der bestehenden
Mehrwegsysteme zu begründen. Wendet man auf diese allgemeine Fragestellung
konkret die Kriterien an, die gemäß der Rechtsprechung der obersten Gerichte des
Bundes aus Art. 80 Abs. 1 GG folgen, ergibt sich Folgendes: Entscheidend ist, ob
eine Pfandpflicht mit diesem Schutzzweck und dieser Beschränkung hinsichtlich der
betroffenen Getränke in der Ermächtigungsnorm des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
angelegt und für den Gesetzesunterworfenen erkennbar ist.

131

Die Frage, ob die Ermächtigungsnormen der § 14 AbfG 1986/§§ 22, 24 Abs. 1
Nr. 2 KrW-/AbfG zu weit reichenden umweltrechtlichen Verordnungen den
Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen, wird verschiedentlich verneint:
Friauf, Abfallrechtliche Rücknahmepflichten, in: Baur/Müller-Graff/Zuleeg,
Europarecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht - Festschrift für Bodo Börner, 1992 S.
701, 711 ff; Aulehner, Einweg-Mehrweg-Irrweg, in: Betriebs-Betrater 1995, Beilage
3, S. 1, 9. Kritisch auch Schink/Schwade, Von der Abfallentsorgung zur
Kreislaufwirtschaft, in: Stadt und Gemeinde 1993, 18, 21; Doose, Der Entwurf
eines Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aus kommunaler Sicht, in: Zeitschrift
für angewandte Umweltforschung 1992, 450, 453. A. A. Di Fabio, Die
Verfassungskontrolle indirekter Umweltpolitik am Beispiel der
Verpackungsverordnung, in: NVwZ 1995, 1, 3 f. für die Einführung eines dualen
Systems (DSD AG) überhaupt.

132

1. Wie die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Auslegung einer
Ermächtigungsnorm stellt, exakt zu bestimmen sind, kann nicht einheitlich
beantwortet werden. Vielfach hat das Bundesverfassungsgericht nicht deutlich
zwischen "Inhalt, Zweck und Ausmaß" geschieden, sondern festgestellt, dass die
Begriffsinhalte sich gegenseitig ergänzen, durchdringen, erläutern und erst
zusammen den vollen Sinngehalt der Norm ergeben.

133

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74, in:
BVerfGE 38, 348, 357 f.

134

Hieraus hat es die bereits angeführten allgemeinen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2
folgenden Auslegungsgrundsätze entwickelt. Gleichwohl hat das
Bundesverfassungsgericht in einer jüngeren Entscheidung zur
Hennenhaltungsverordnung Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sehr normtextorientiert - nach
Inhalt, Zweck und Ausmaß gegliedert - angewendet.

135

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999,
1266, 1267.

136

Ein zwingendes methodisches Prüfprogramm lässt sich also aus Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG nicht ableiten. Es verbleibt vielmehr bei der Erkenntnis, die das
Bundesverfassungsgericht bereits im ersten Band seiner Entscheidungssammlung
veröffentlicht hat: Eine sachgerechte Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
fordert, dass sie sich an die Eigenart der Regelungsmaterie anpasst.

137

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51, in:
BVerfGE 1, 14, 60 (Leitsatz Nr. 19); kritisch: Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Band III (1988), § 64 Rn. 18 a. E.

138

In wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Materien wie hier kann wegen der
sachgesetzlich erforderlichen Reaktionsschnelligkeit und der Vielgestaltigkeit
abfallwirtschaftlicher Sachverhalte eine großzügigere Betrachtungsweise der
Bestimmtheit geboten sein,

139

vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56, 2
BvL 26/56, 2 BvL 40/56, 2 BvL 1/57, 2 BvL 7/57, in: BVerfGE 8, 274, 321.

140

Die mögliche Großzügigkeit der Betrachtungsweise nimmt indes mit
zunehmender Grundrechtsrelevanz der Maßnahme ab. Je mehr die Eingriffe den
Randbereich der Grundrechtsgarantie verlassen und zu ihrem Kerngehalt vordringen,
desto bestimmter muss die Ermächtigungsnorm gefasst sein.

141

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. November 1982 - 2 BvL 28/81, in:
BVerfGE 62, 203, 210; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3
C 45/90, in: BVerwGE 89, 121, 131 f.

142

2. Dass überhaupt eine Pfandpflicht "Inhalt" einer auf § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-
/AbfG gestützten Rechtsverordnung sein kann, wird bereits aus dessen Wortlaut
deutlich: "Erhebung eines Pfandes". Die von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG geforderte
Festlegung des "Ausmaßes" der exekutiven Normsetzungsbefugnisse wird aus der
Ermächtigungsnorm weniger deutlich. Modalitäten, Gründe, Anlässe, Reichweite
oder Höhe der Pfandpflichten sind nicht näher bestimmt. Das ist jedoch insoweit
unschädlich, als § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG auf die Anforderungen nach § 22 KrW-
/AbfG verweist und so die Einführung der Pfandpflicht an bestimmte Ziele knüpft, die
wiederum der Parlamentsgesetzgeber selbst bestimmt hat. Betroffene Erzeugnisse,
Höhe und weitere Modalitäten des Pfandes können der Verwaltung zur näheren
Bestimmung überlassen werden, da so die Möglichkeit besteht, Einzelheiten
differenziert zu regeln und den sich ggfs. schnell ändernden Bedürfnissen ohne
aufwändiges Gesetzgebungsverfahren anzupassen.

143

Ebenso Beckmann, Rechtsprobleme der Rücknahme- und Rückgabepflichten,
in: DVBl 1995, 314, 315.

144

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt weiter vor, dass neben Inhalt und Ausmaß
auch der "Zweck" der Ermächtigung zu exekutiver Rechtssetzung in der
Delegationsnorm festzulegen ist. Der Zweck wird vielfach als das herausragende
Element der Bestimmtheitstrias angesehen, weil er gleichermaßen auf Inhalt und
Ausmaß der Ermächtigung ausstrahle,

145

siehe nur Bryde, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3.
Auflage (1996), Rn. 22 "zentrale Kategorie"; Enquête-Kommission
Verfassungsreform 1976, in: BT-Drs. 7/5924 S. 90: Vorschlag, Art. 80 Abs. 1 Satz
2 GG auf "Zweck" zu reduzieren.

146

Den Sinn der Regelung des Art. 80 Abs. 1 GG - der unter dem Eindruck eines
sogar verfassungsändernden Verordnungsgebers in der nationalsozialistischen
Diktatur entstand,

147

Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz
(Stand: März 2002), Art. 80 Abs. 1, Rn. 1-58, insbes. Rn. 52 ff. -

148

hat das Bundesverfassungsgericht so zusammengefasst: "Sinn der Regelung
des Art. 80 Abs. 1 GG ist es, das Parlament daran zu hindern, sich seiner
Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern." Speziell zur
Gestaltungskompetenz der Verwaltung im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG hat es
wenige Zeilen weiter ausgeführt: "Es gehört im Geltungsbereich des
Gesetzesvorbehalts zum rechtsstaatlich-demokratischen Gehalt dieser Vorschrift,
dass in einer Verordnung, die auf ihrer Grundlage ergeht und ihrem Grundgedanken
entspricht, niemals originärer Gestaltungswille der Exekutive zum Ausdruck
kommen darf."

149

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85, 2 BvL 3/86,
in: BVerfGE 78, 249, 273 (Hervorhebung durch das
Bundesverfassungsgericht).

150

Der Gestaltungswille eines Normgebers ergibt sich in besonderer Weise aus dem
Zweck eines Vorhabens, da alle Einzelregelungen dazu beitragen sollen, ihn zu
erreichen.

151

Der Pflicht, den Zweck der Ermächtigung anzugeben, ist der Gesetzgeber
nachgekommen. Er hat die Erhebung eines Pfandes an zwei Zwecke gebunden.
Allgemein dürfen nach § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG Rechtsverordnungen - und damit
auch die Verpackungsverordnung - nur erlassen werden zum Zwecke der
"Festlegung von Anforderungen nach § 22". Speziell zur Pfanderhebung ist in § 24
Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG weiter gehend festgelegt, dass der Verordnungsgeber die
Hersteller oder Vertreiber bestimmter Erzeugnisse verpflichten kann, dass sie "die
Rückgabe ... durch Erhebung eines Pfandes sicherzustellen haben". Das Pfand ist
mit der Rückgabesicherstellung verknüpft. Der ermächtigende Gesetzgeber hat das
Pfand also (nur) als Mittel dafür angesehen, den Käufern einen starken
wirtschaftlichen Anreiz zu bieten, ihr Rückgaberecht - dem eine Rücknahmepflicht
der Hersteller und Vertreiber korrespondiert - wahrzunehmen. Das Pfand darf also
nur zu dem Zweck vorgesehen werden, die Rückgabequote des Erzeugnisses zu
erhöhen oder zu halten.

152

Verschiedentlich wird betont, dass das Pfandsystem der Sicherstellung der
Rückgabe der abgegebenen Erzeugnisse zu dienen hat: Versteyl, in:
Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 1998,
§ 24 Rn. 24/26; Fluck/Fischer, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und
Bodenschutzrecht, § 24 KrW-/AbfG Rn. 84; von Lersner, in: von Lersner u. a.,
Recht der Abfallbeseitigung (Stand: Mai 2002), § 24 KrW-/AbfG Rn. 27.

153

Diesem Zweck dient das in §§ 8, 9 VerpackV vorgesehene Pflichtpfand auf
Einweg-Getränkeverpackungen indes nicht. Denn es setzt tatbestandlich nicht
voraus, dass Einwegverpackungen von Getränken in bestimmtem Umfang von den
Konsumenten nicht zurückgegeben werden oder dies zu besorgen ist. Es knüpft
überhaupt nicht an Einwegverpackungen, sondern vielmehr an ein gänzlich anderes
Erzeugnis an, nämlich an mehrwegverpackte Getränke. Bei diesen spielt auch nicht
die Rückgabequote eine Rolle, sondern ihr Marktanteil im jeweiligen Getränkesektor.
Die Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen dient ausweislich der
ausdrücklichen Bezugnahme auf den Marktanteil von Getränken in
"Mehrwegverpackungen" in §§ 8, 9 Abs. 2 VerpackV dem wirtschaftlichen Schutz des
bestehenden Getränkevertriebs in Mehrwegbehältnissen. Hieran ändert auch die

154

- durch die neu erlassene Verpackungsverordnung vom 21. August 1998
(BGBl I, S. 2379) -

155

allgemeiner gefasste Überschrift des § 9 VerpackV von "Schutz der
Mehrwegsysteme" zu "Schutz von ökologisch vorteilhaften Getränkeverpackungen"
und die Wiederholung dieses Begriffs in § 9 Abs. 3, 4 VerpackV nichts. Dadurch,
dass der Verordnungsgeber das Pflichtpfand eingeführt hat, um die bestehenden
Mehrwegvertriebssysteme möglichst davor zu schützen, unter einen Marktanteil von
72 % zu fallen, verfolgt er einen eigenen politischen Gestaltungswillen, den zu
betätigen ihm die Verfassung aber durch Art. 80 Abs. 1 GG versagt. Wie die
öffentliche Diskussion um die Wirksamkeit oder ökologische Sinnhaftigkeit eines
Pflichtpfandes und möglicher Alternativen zeigt, kommen viele unterschiedliche
Wege zur Zielerreichung in Frage. Hierzwischen zu wählen und insofern gestaltend
in den Getränkemarkt und damit zugleich in die Berufsfreiheit der an ihm Beteiligten
einzugreifen, ist Sache des parlamentarischen Gesetzgebers und nicht der
Verwaltung. Der Gesetzgeber hätte in der Verordnungsermächtigung zum Ausdruck
bringen müssen, dass er den Schutz der bestehenden Mehrweg-
Getränkevertriebsform unter den verschiedenen Möglichkeiten, die
abfallwirtschaftlichen Zwecke zu erreichen, als so vorzugswürdig ansieht, dass den
konkurrierenden Einweg-Vertriebsformen gerade zur Erreichung dieses
Schutzzweckes besondere Nachteile aufgebürdet werden dürfen. Einen derartigen
gesetzgeberischen Gestaltungswillen zum Schutz der bestehenden
Mehrwegsysteme hat das Parlament indes nicht betätigt, indem es die Verwaltung
nur ermächtigte, in einer Verordnung zu bestimmen, "dass Hersteller oder Vertreiber
... die Rückgabe ... durch Erhebung eines Pfandes sicherzustellen haben ...".

156

3. Dass die Pfandpflicht auf Einweggetränkeverpackungen allein dem
wirtschaftlichen Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme dienen und nicht die
Rückgabe der Einwegverpackungen an die Hersteller/Vertreiber sichern soll,
bestätigen die Materialien zu den beiden bisherigen Verpackungsverordnungen von
1991 und 1998.

157

Begründung der Verpackungsverordnung 1991 durch die Bundesregierung:
"Zum Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme bei Massengetränken gibt es
keine Freistellung ..., wenn die bestehenden Anteile der Mehrwegsysteme unter
bestimmte Bestandsgrenzen fallen.", in: BR-Drs. 817/90 S. 3, 31 (allgemein), S. 57
(speziell zu § 9)

158

Begründung der Bundesregierung zum Entwurf einer Verpackungsverordnung
von 1996 (vom Bundesrat später abgelehnt): "Absatz 2 Satz 2 soll ... insbesondere
sicherstellen, dass die in der Bundesrepublik Deutschland als auch in den
einzelnen Bundesländern bestehenden Mehrwegsysteme für Massengetränke
nicht über die Einrichtung dualer Systeme destabilisiert werden.", in: BR-Drs.
992/96 S. 24.

159

Begründung der Bundesregierung zum Entwurf einer Verpackungsverordnung
von 1998 (beschlossen): "Absatz 2 Satz 2 soll ... insbesondere sicherstellen, dass
die in der Bundesrepublik Deutschland als auch in den einzelnen Bundesländern
bestehenden Mehrwegsysteme für Massengetränke nicht über die Einrichtung
dualer Systeme destabilisiert werden.", in: BT-Drs. 13/10943 S. 27.

160

Der wirtschaftliche Schutz der überkommenen Mehrwegvertriebsformen soll
dadurch erreicht werden, dass die spezifischen Nachteile der Mehrwegvertriebsform
auch der Einwegvertriebsform auferlegt werden.

161

Der Hauptnachteil von Mehrwegverpackungen besteht darin, dass der Käufer die
geleerte Verpackung nicht einfach zum Hausmüll geben kann, wenn er den
eingesetzten Pfandbetrag zurückerhalten will. Er muss sich zu einer
Rücknahmestelle bemühen, die Verpackung dort abgeben und erhält erst dann den
Pfandbetrag zurück. Der zweite Nachteil, den die bestehenden Mehrwegsysteme
aufweisen, besteht darin, dass die so vertriebenen Getränke auf den ersten Blick
teurer sind als die einwegverpackten Konkurrenzprodukte, weil der reine
Produktpreis auf der Preisauszeichnungstafel mit dem Pfandbetrag zu einem
Gesamtpreis addiert wird. Da das Pflichtpfand betragsmäßig höher liegt als das
(freiwillig) erhobene Mehrwegpfand, würden Getränke in Einwegverpackungen im
Vergleich sogar noch teurer wirken.

162

Kurz gesagt soll der Kauf eines einwegverpackten Getränks mit der Einführung
des Pflichtpfandes genauso unbequem und (scheinbar) teuer werden wie der Kauf
eines Getränks in einem Mehrwegbehältnis.

163

So auch die beigeladene Bundesrepublik Deutschland, GA Leitverfahren 17 K
1907/02 Bl. 649-651, insbes. Bl. 650.

164

Der Verordnungsgeber erhofft sich offensichtlich von dieser Maßnahme, dass die
Verbraucher von ihren geänderten Konsumgewohnheiten - die erst ein Absinken der
Mehrwegquote unter den Wert von 1991 verursacht haben - abrücken und wieder
vermehrt Produkte der klassischen Mehrwegvertriebsform wählen. Ob die
Mehrwegvertriebsform tatsächlich ökologisch generell den Einwegverpackungen
vorzuziehen ist, wird unter Sachverständigen kontrovers diskutiert. Der Streit muss
im Rahmen dieses Verfahrens nicht entschieden werden. Hingewiesen sei lediglich
darauf, dass der vom Verordnungsgeber selbst eingesetzte Rat von
Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten 2002 (erneut)
festgestellt hat, dass "sich nach den zwischenzeitlich verfügbaren Ökobilanzen eine
ökologische Überlegenheit von Mehrwegsystemen nicht in allen Fällen belegen"
lässt.

165

Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, in: BT-Drs. 14/8792 S. 410 (Tz.
961).

166

Ob die Getränkekäufer tatsächlich wieder vermehrt zum mehrwegverpackten
Getränk greifen oder der Handel die Pfandsystemkosten durch verstärkte
Absatzbemühungen im Bereich der Einweggetränke zu Lasten der Mehrwegsysteme
wieder hereinzuholen versuchen wird, bleibt ungewiss.

167

Verhältnismäßig sicher ist demgegenüber, dass auf Straßen, Wegen, Plätzen
und in der freien Natur die achtlos weggeworfenen Getränkeverpackungen
("littering") stark zurückgehen würden, soweit sie pfandpflichtig sind. Erstens würden
wegen des Pfandwerts weniger Käufer die Verpackungen fortwerfen. Zweitens
würden sich zahlreiche Dritte (z. B. Kinder) finden, die die weggeworfenen
Verpackungen einsammeln und das Pfand auslösen. Hierdurch würde -
gewissermaßen nebenbei - der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG niedergelegte Zweck
der Pfandpflicht, nämlich die Rückgabe der Verpackungen zu sichern, für einen
(vermutlich kleinen) Teil der verkauften Verpackungen tatsächlich erreicht. Da aber
aus §§ 8, 9 VerpackV klar hervorgeht, dass allein der Schutz der bestehenden
Mehrwegsysteme Zweck der Pfanderhebung ist, handelt es sich hierbei nur um einen
Reflex der Pfandpflichtanordnung, nicht aber um seinen Zweck.

168

Die Regelung des Pflichtpfandes für Einweggetränkeverpackungen entspricht im
Zusammenspiel von § 8 und (nur) § 9 Abs. 1 VerpackV dem Zweck der
Ermächtigungsgrundlage. Wenn nämlich ein haushaltsnahes Abholsystem für
Verkaufsverpackungen im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV nicht festgestellt werden
kann, besteht zumindest die begründete Befürchtung, dass die Rückgabe der
Getränkeverpackungen an Hersteller/Vertreiber nicht in dem gebotenen Umfang
erfolgt. In dem Fall stellt ein Pfand die Rückgabe sicher. Existiert allerdings ein nach
§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV festgestelltes System und beteiligen sich
Getränkehersteller und -vertreiber hieran, spricht alles dafür, dass die Rückgabe der
Getränkeverpackungen über das System umfänglich erfolgt. Andernfalls könnte es
die Verwertungsquoten, die im Anhang I zu § 6 VerpackV genannt sind, kaum
erreichen. Weder das beklagte Land noch die Beigeladene tragen vor, dass
Einweggetränkeverpackungen ungenügend zurückgegeben werden. In diesem Fall
kann eine Pfandpflicht keine wesentlich höhere Rückgabequote "sicherstellen". § 9
Abs. 2 VerpackV pfropft der in sich stimmigen und dem gesetzlichen
Ermächtigungszweck entsprechenden Verordnungsregelung mit dem
Mehrwegschutz nun einen weiteren Zweck auf. Er knüpft dabei weder an die
tatsächliche Rückgabequote von Einweggetränkeverpackungen an, noch will § 9
Abs. 2 Satz 2 VerpackV sie erhöhen. Der Schutz der Marktanteile der
Mehrwegvertriebssysteme ist aber nicht vom Ermächtigungszweck des § 24 Abs. 1
Nr. 2 KrW-/AbfG gedeckt.

169

4. Von einem solchen Ermächtigungszweck ging auch der historische
Gesetzgeber ausweislich der Materialien zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
nicht aus. Auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (und nicht das frühere
Abfallgesetz 1986, unter dessen Geltung die erste Verpackungsverordnung von 1991
erlassen wurde) kommt es entscheidend an, weil die Verpackungsverordnung am 21.
August 1998 unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes neu erlassen
wurde und die Verpackungsverordnung von 1991 aufgehoben wurde,

170

§ 17 Satz 2 VerpackV 1998: "Mit Inkrafttreten dieser Verordnung tritt die
Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) außer Kraft".

171

Die Begründung der Bundesregierung zum heutigen § 24 KrW-/AbfG erschöpft
sich in folgender Aussage: "Hier werden die bewährten Regelungen der
Rücknahmepflichten aufgegriffen und um die Möglichkeit der Verordnung einer
Rückgabepflicht ergänzt."

172

Gesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 47.

173

Zu den gesamten Ermächtigungsregelungen in den heutigen §§ 22 bis 24 KrW-
/AbfG führte die Bundesregierung vorangestellt zusammenfassend aus: "Es werden
in §§ 20 ff. KrW-/AbfG vor allem die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für
die Anordnung von Rücknahme- und Rückgabepflichten für Hersteller/Vertreiber und
Konsumenten durch Rechtsverordnung auf Grund der bisherigen Erfahrungen mit
dem Erlass von Rechtsverordnungen nach § 14 AbfG konkretisiert."

174

Gesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 32.

175

Der Bundesrat hatte noch im Gesetzgebungsverfahren kritisiert, dass die
Produktverantwortungen, die im heutigen § 22 KrW-/AbfG niedergelegt sind, in den
Verordnungsermächtigungen nicht hinreichend zum Ausdruck kommen, sondern alle
materiellen Inhalte auf die exekutive Ebene verlagert werden: "Die zur
Konkretisierung des § 20 gedachten §§ 21 und 22 vermögen ebendies nicht zu
leisten, verschieben sie doch die wesentlichen materiellen Inhalte einer
Produktverantwortung in von der Bundesregierung zu erlassende
Rechtsverordnungen.",

176

Bundesrat zu §§ 20 bis 22 E-KrW-/AbfG, in: BT-Drs. 12/5672, S. 72.

177

Auch die Sachverständigen, die in den Ausschussberatungen zur
Vorgängernorm des § 14 Abfallgesetz 1986 gehört worden waren, hatten auf diese
fehlende gesetzliche Vorgabe hingewiesen. Der Bericht des Innenausschusses des
Bundestages teilt dazu mit: "In Sachverständigenanhörungen wurde bemängelt, dass
genaue gesetzliche Vorgaben in der VO-Ermächtigung fehlen, insbesondere zu
Einweg-/Mehrweggebinden."

178

Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zum Entwurf des
Abfallgesetzes von 1986, in: BT-Drs. 10/5656 S. 43.

179

Die Bedenken wies die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren zum
Erlass des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zurück mit der Gegenäußerung:
"Die Bundesregierung ist nicht bereit, die Regelungen der §§ 21 und 22 zu
reduzieren, da sie weit gehend bereits dem geltenden § 14 AbfG entsprechen und im
Wesentlichen eine Verbesserung der Ermächtigung für Rücknahmeverpflichtungen
für Altprodukte beinhalten."

180

Gegenäußerung der Bundesregierung, in: BT-Drs. 12/5672 S. 123.

181

Die Gesetzesmaterialien zeigen, dass die gesetzgebenden Körperschaften sich
beim Erlass der Ermächtigungsgrundlagen der derzeit geltenden
Verpackungsverordnung mit der Frage, ob auf Einwegverpackungen ein Pfand
erhoben werden darf, um bestehende Mehrwegsysteme zu schützen, nicht befasst
haben. Sie haben lediglich auf § 14 des Abfallgesetzes in der Fassung von 1986
verwiesen. Dieser lässt nach seinem - dem § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG sehr
ähnlichen - Wortlaut aber auch keinen Rückschluss darauf zu, dass er zu einer
Pfandeinführung zu diesem Zweck ermächtigen sollte. § 14 Abfallgesetz in der vom
1. November 1986 geltenden Fassung lautete in seiner hier entscheidenden
Passage: "... kann die Bundesregierung bestimmen, dass bestimmte Erzeugnisse,
insbesondere Verpackungen und Behältnisse ... Nr. 3: nach Gebrauch
zurückgenommen werden müssen und dass die Rückgabe durch geeignete
Rücknahme- und Pfandsysteme sichergestellt werden muss."

182

Auch die Materialien zu § 14 AbfallG 1986 lassen ebenfalls nicht den Schluss
darauf zu, dass ein Pflichtpfand mit der in der Verpackungsverordnung
niedergelegten Zwecksetzung auf seiner Grundlage solle erhoben werden können.
Es heißt vielmehr in der Einzelbegründung der Bundesregierung zum Entwurf des
§ 14 Abs. 1 Nr. 4b AbfG 1986: "Maßnahmen nach Absatz 1 Nr. 4 Buchstabe b sind in
Betracht zu ziehen, wenn die Rückführung von Verpackungen und Behältnissen nicht
möglich ist. Pfandpflichten für wiederverwendbare Verpackungen und Behältnisse
können erwünscht sein, um den Rücklauf von Mehrwegflaschen zum Abfüllen zu
Gewähr leisten."

183

Gesetzentwurf der Bundesregierung, in: BT-Drs. 10/2885 S. 18 (Hervorhebung
durch das Gericht).

184

Der Gesetzgeber des § 14 AbfG, dessen Regelungen der Gesetzgeber der §§ 22
bis 24 KrW-/AbfG übernehmen wollte, sah also nur ein Pfand für wiederverwendbare
Verpackungen, nicht für Einwegverpackungen vor. Hinweise auf eine
Bepfandungsmöglichkeit zum Zwecke des wirtschaftlichen Mehrwegschutzes sind
nicht erkennbar.

185

Vgl. dazu Backes, Das neue Abfallgesetz des Bundes und seine Entstehung,
in: DVBl 1987, 333, 337 f.

186

5. Eine erweiternde Auslegung des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG hinsichtlich
seines Ermächtigungszwecks kommt nicht in Betracht. Die Sanktionierung einer
Vertriebsform mit einem Pflichtpfand stellt bereits einen nicht ganz unbeachtlichen
Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 GG dar.

187

Eine Verletzung mindestens des Art. 12 GG bei pauschaler Bevorzugung der
Mehrwegvertriebsform vor Einwegverpackungen erblicken: Papier,
Mehrwegkampagnen der Kommunen in öffentlich-rechtlicher Beurteilung, in:
VerwArch Bd. 84 (1993), S. 417, 436; Arndt/Fischer, Das Zwangspfand für
Getränkeverpackungen - Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und Europäischem
Gemeinschaftsrecht, in: Betriebs-Berater 2001, 1909, 1914; Aulehner, Einweg-
Mehrweg-Irrweg, in: Betriebs-Betrater 1995, Beilage 3, S. 1, 9-13.

188

Wenn dieser Eingriff mit der Zielrichtung erfolgt, eine unmittelbar konkurrierende
Vertriebsform auf einem Marktanteil zu halten, der nach kartellrechtlichen
Grundsätzen als marktbeherrschend im Sinne des § 19 Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) einzustufen wäre, handelt es sich um
einen so erheblichen Eingriff, dass über ihn nach der Wesentlichkeitsrechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts durch den parlamentarischen Gesetzgeber
entschieden werden muss. Diesem käme dann auch die Gestaltungsbefugnis
hinsichtlich der wesentlichen Frage zu, ab welchem Marktanteil in etwa die
Mehrwegsysteme geschützt werden sollen. Die von der Verpackungsverordnung
gesetzten 72 % folgen ausweislich der Gesetzgebungsgeschichte keiner sachlich
begründeten Notwendigkeit, sondern schreiben nur die im Jahr 1991 - dem Jahr des
Erlasses der ersten Verpackungsverordnung - vorgefundenen Verhältnisse fort. Es
handelt sich bei der Frage, ab welchem Marktanteil Schutzmaßnahmen zu Gunsten
einer Vertriebsform zu ergreifen sind, aber um ein ganz entscheidendes Moment,
sodass der Gesetzgeber zumindest die Größenordnung vorgeben muss, ab der die
Eingriffsschwelle überschritten ist.

189

Eine Pfandvorschrift, die genau dem in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG zum
Ausdruck kommenden Zweck der Rückgabesicherung dient, findet sich
beispielsweise in § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Rücknahme und Entsorgung
gebrauchter Batterien und Akkumulatoren vom 2. Juli 2001, BGBl I S. 1486
(BattV). Danach muss der Vertreiber von Autobatterien (so genannte
"Starterbatterien") ein Pfand erheben, wenn der Endverbraucher im Zeitpunkt des
Kaufs keine gebrauchte Starterbatterie zurückgibt.

190

6. Soweit die Kammer eine fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Einführung
der Pfandpflicht zu dem in der Verpackungsverordnung normierten Zweck feststellt,
folgt sie nicht der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen die Bekanntgabe
der Mehrwegquoten vom Oberverwaltungsgericht Berlin geäußerten Ansicht. Das
Oberverwaltungsgericht Berlin war im Eilrechtsschutz der Auffassung gewesen, dass
die Einführung eines Pflichtpfandes zur Stützung des Marktanteils von
Mehrwegvertriebsformen durch die Verpackungsverordnung von § 24 Abs. 1 Nr. 2
KrW-/AbfG gedeckt sei,

191

Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 S 6.01, in:
DVBl 2002, 630, 635 f.

192

Die erkennende Kammer lässt insoweit offen, ob das Oberverwaltungsgericht
Berlin überhaupt Anlass hatte, im Rahmen eines Antrages, der sich nur gegen den
feststellenden Verwaltungsakt der Bekanntgabe der Mehrwegquoten durch den Bund
richtete, die von der Feststellungswirkung verschiedenen, später eintretenden
Rechtsfolgen und deren Ermächtigungsgrundlage zu prüfen.

193

Das Berliner Oberverwaltungsgericht befasst sich - dem Eilcharakter seiner
Entscheidung entsprechend - jedoch weder mit den Anforderungen des Art. 80 Abs.
1 GG noch mit den Materialien zur Verpackungsverordnung, zum
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz oder zum Abfallgesetz 1986. Es behandelt
vielmehr nur den Einleitungssatz von § 24 Abs. 1 KrW-/AbfG, der u. a. auf § 22 Abs.
2 Nr. 1 KrW-/AbfG (irrtümlich im Beschluss als Nr. 2 bezeichnet) verweist, und den
Einsatz mehrfach verwendbarer Erzeugnisse als zur Produktverantwortung gehörend
ansieht. Dazu ist gegen die Meinung der Beigeladenen festzustellen, dass die
Produktverantwortung aus § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG - die dessen Absatz 2 näher
definiert - nach dem Gesetzeswortlaut nur denjenigen trifft, der "Erzeugnisse
entwickelt, herstellt, be- und verarbeitet oder vertreibt". Im Zusammenspiel von § 22
Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG bedeutet dies, dass hiernach verordnet werden
kann (vgl. § 22 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG), dass für bestimmte Erzeugnisse nur
Mehrwegverpackungen zulässig sein sollen. Das Pflichtpfand aus der
Verpackungsverordnung trifft aber keine Mehrwegverpackungen, sondern nur
Einweg-Getränkeverpackungen.

194

Selbst wenn man dem Oberverwaltungsgericht Berlin und seiner in der
Eilentscheidung geäußerten Auffassung, dass die Pfandpflicht die
Produktverantwortung nach § 22 Abs. 1 KrW-/AbfG konkretisiere, folgt, bleibt die
besondere Zweckbestimmung in § 24 KrW-/AbfG bestehen. § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-
/AbfG gibt für die Einführung einer Pfandpflicht zusätzlich zu § 24 Abs. 1 Einl. KrW-
/AbfG eine spezielle Zweckbestimmung vor: die Sicherstellung der Rückgabe (der mit
einem Pfand zu belegenden Verpackung).

195

Vgl. Versteyl, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,
Kommentar, 1998, § 24 Rn. 24 ff., insbesondere Rn. 26.

196

Die Sicherstellung der Rückgabe ist mit der Pfandregelung in §§ 8, 9 VerpackV
aber nicht bezweckt, sondern ausweislich der Tatbestandsvoraussetzungen und der
Entstehungsgeschichte der Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme.

197

Angesichts der sich aus dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
ergebenden Folgerungen kann die Produktverantwortung nach § 22 KrW-/AbfG - zu
deren Konkretisierung die nach § 24 KrW-/AbfG erlassenen Verordnungen unter
anderem dienen sollen - nicht auf "fremde" Produkte ausgedehnt werden. Den
Hersteller und Vertreiber von einwegverpackten Getränken trifft keine
Produktverantwortung insofern, dass er dafür Sorge zu tragen hat, dass weniger von
seinem und mehr von konkurrierenden mehrwegverpackten Produkten gekauft wird.
Wie sich aus der beispielhaften ("insbesondere") Reihung in § 22 Abs. 2 KrW-/AbfG
ergibt, trifft die Produktverantwortung (die stets erst durch eine Rechtsverordnung
konkretisiert werden muss, § 22 Abs. 4 KrW-/AbfG) denjenigen, der irgendwie am
Inverkehrbringen eines bestimmten Erzeugnisses beteiligt ist. Der so Beteiligte muss
beispielsweise Erzeugnisse herstellen, die geeignet sind, mehrfach verwendet zu
werden und die technisch langlebig sind (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG), er muss bei
der Herstellung vorrangig verwertbare Abfälle verwenden (§ 22 Abs. 2 Nr. 2), er
muss seine schadstoffhaltigen Erzeugnisse kennzeichnen (§ 22 Abs. 2 Nr. 3) und so
fort. Stets treffen ihn also besondere Pflichten in Bezug auf genau das Produkt, um
dessen Herstellung/Verkauf/Inverkehrbringen/ Rücknahme es geht, an dem er
"beteiligt" ist. Aus der beispielhaften Aufzählung der Produktpflichten in § 22 Abs. 1,
2 i. V. m. § 24 Abs. 1 Einl. KrW-/AbfG ist nicht ohne Verstoß gegen die dargelegten
Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ableitbar, dass die Produktverantwortung
umfasst, das Inverkehrbringen des eigenen Produkts zum Zweck des Schutzes eines
anderen Produkts zu erschweren (indem ein Pfand zu erheben/erstatten ist).
Leitgedanke der Produktverantwortung, der in § 22 Abs. 1, 2 KrW-/AbfG, aber auch
in den Verordnungsermächtigungen der §§ 23, 24 KrW-/AbfG zum Ausdruck kommt,
ist, dass das in Verkehr gebrachte Erzeugnis abfallwirtschaftlich so unbedenklich wie
möglich zu gestalten und zu handhaben ist. Die Produktverantwortung kommt aber
nicht dergestalt zum Ausdruck, dass einem Erzeugnis gezielt Vertriebsnachteile
zugefügt werden dürfen, deren Anwendung von den Marktanteilen einer
konkurrierenden Vertriebsform abhängt. Jedes Erzeugnis - so folgt aus §§ 22 Abs. 2,
23, 24 KrW-/AbfG - darf immer dann uneingeschränkt in Verkehr gebracht werden,
wenn mit seinen Rückständen im Einklang mit den abfallwirtschaftlichen Zielen des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verfahren wird oder verfahren werden kann.
Sogar bei gefährlichen Erzeugnissen findet nur eine Betrachtung des Erzeugnisses
selbst statt. Die Indienstnahme eines Erzeugnisses zur
Förderung/Absatzstabilisierung eines anderen ist in den §§ 22 ff. KrW-/AbfG nicht
vorgesehen.

198

7. Da der Klage im Hilfsantrag wegen fehlender Ermächtigungsgrundlage
stattzugeben ist, trifft das Gericht keine Feststellungen zu den aufgeworfenen
Fragen, ob ein Verstoß gegen Grundrechte (Art. 3, 12, 14 GG) vorliegt, das
Mehrwegvertriebssystem dem Einwegsystem generell oder unter bestimmten
Bedingungen aus ökologischen Gründen vorzuziehen ist, die Feststellung der
Mehrwegquoten rechtmäßig ist oder die Pfandpflichtregelung mit europäischem
Recht vereinbar ist.

199

IV.

200

1. Wegen der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung der Sache ist nach § 124a Abs.
1 VwGO die Berufung zugelassen. Die Einlegung der Revision unter Übergehung der
Berufungsinstanz (Sprungrevision) ist gemäß § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO ebenfalls
zuzulassen, weil nicht um Tatsachen-, sondern nur um Rechtsfragen gestritten wird
und die Sache grundsätzliche Bedeutung hat.

201

2. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 3 VwGO. Dabei
war bei der Ermittlung der Kostenverteilung mit Blick auf § 19 Abs. 1 Satz 3 GKG das
Unterliegen des beklagten Landes bezüglich des wertmäßig gleichwertigen
Hilfsantrages maßgeblich;

202

Olbertz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann, Verwaltungsgerichtsordnung (Stand:
Januar 2002), § 155 Rn. 4; Neumann, in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur
Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: Dezember 2001), § 155 VwGO Rn. 54.

203

Die Vollstrecksbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709
Sätze 1, 2 ZPO.