Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-04-26, Aktenzeichen 12 A 858/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0426.12A858.03.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beschluss der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. vom 26. Februar
1999 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden, trägt in
beiden Rechtszügen der Beklagte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die im Mai 1997 gegründete und im Juli 1997 in das Handelsregister des
Amtsgerichts E. eingetragene Klägerin betreibt mehrere Alten- und Pflegeheime,
darunter die 1997 eingerichtete Seniorenresidenz St. D. in I. -C. N. .

3

Mit vorläufigen Feststellungsbescheiden vom 7. Mai 1997 und 9. Oktober 1997
erteilte der Oberkreisdirektor des Kreises M. dem Rechtsvorgänger der Klägerin
eine Betriebserlaubnis nach dem Heimgesetz für die Seniorenresidenz St. D. .

4

Mit Bescheid vom 3. Februar 1998 lehnte der Beklagte einen Antrag der Klägerin
vom 9. Oktober 1997 auf Förderung der Erstbeschaffung von
Einrichtungsgegenständen für die Seniorenresidenz St. D. nach § 8 i.V.m. §§ 11
bis 13 und 19 des Landespflegegesetzes Nordrhein-Westfalen (in der seinerzeit
geltenden Fassung) ab.

5

Unter dem 24. Februar 1998 wurde zwischen dem Rechtsvorgänger der Klägerin
und den Landesverbänden verschiedener Pflegekassen im Einvernehmen mit dem
Beklagten ein Versorgungsvertrag nach § 72 Sozialgesetzbuch Elftes Buch (SGB XI)
über vollstationäre Pflege und Kurzzeitpflege in der Altenpflegeeinrichtung
Seniorenresidenz St. D. geschlossen. Unter dem 30. April 1998 trafen die
Klägerin, die Landesverbände verschiedener Pflegekassen und der Beklagte eine
Vereinbarung gemäß § 85 und § 87 SGB XI über die Vergütung der Leistungen der
vollstationären Pflege und der Kurzzeitpflege in derselben Pflegeeinrichtung sowie
die Klägerin und der Beklagte eine Vereinbarung gemäß § 93 des
Bundessozialhilfegesetzes über die Vergütung der Versorgung von Bewohnern der
genannten Pflegeeinrichtung in der Pflegestufe 0.

6

Mit Schreiben vom 27. August 1998 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der
Tagessatz der gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen nach § 15
Landespflegegesetz NRW i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI betrage 35,54 DM, und
beantragte den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Zur
Erläuterung wies die Klägerin darauf hin, dass die Pflegeeinrichtung in gemieteten
Gebäuden betrieben werde und die vereinbarte Miete von 336.000,-- DM jährlich
ebenso die Gestellung der betriebsnotwendigen Ausstattung beinhalte.

7

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 27. Oktober 1998 ab. Zur
Begründung führte er aus, die gesonderte Berechnung von Investitionskosten erfolge
in der Einrichtung der Klägerin auf der Grundlage von § 82 Abs. 4 SGB XI, woraus
sich ergebe, dass die Gewährung von Pflegewohngeld in dieser Einrichtung nicht in
Betracht komme. Damit würde die Übernahme von Investitionskosten in dieser
Einrichtung einen unverhältnismäßigen Mehraufwand im Vergleich zu der
Übernahme von Investitionskosten in Einrichtungen, in denen Pflegewohngeld
gewährt werde, bedeuten. Insoweit komme der Abschluss einer Vereinbarung nach
§ 93 Abs. 7 BSHG nicht in Betracht. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass nach
den Ermittlungen des zuständigen Kreises ein Bedarf für die von der Klägerin
betriebene Pflegeeinrichtung nicht bestehe.

8

Gegen dieses Schreiben legte die Klägerin unter dem 12. November 1998
Widerspruch ein. Am 17. November 1998 beantragte sie bei der Schiedsstelle der
Bezirksregierung N. die Einleitung eines Schiedsstellenverfahrens. Zur
Begründung trug sie vor, die Frage eines aktuell vorhandenen oder nicht
vorhandenen Bedarfs an Pflegeplätzen dürfe bei einer Ermessensentscheidung im
Rahmen des § 93 BSHG keine Rolle spielen. Auch das Bundesverwaltungsgericht
habe festgestellt, dass der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG
nicht aus Gründen eines fehlenden Bedarfs an zusätzlichen Heimplätzen für
Sozialhilfeberechtigte abgelehnt werden dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht habe
darauf abgestellt, dass sich eine im Rahmen von § 93 BSHG zu treffende
Ermessensentscheidung ausschließlich an den Kriterien der Wirtschaftlichkeit,
Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit zu orientieren habe. Diese Argumentation
beruhe in erster Linie auf der Systematik des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG, der direkt auf
den Fall des § 82 Abs. 4 SGB XI verweise. Das bedeute, dass hier ausdrücklich für
nicht geförderte Einrichtungen die Möglichkeit für Verhandlungen mit dem
Sozialhilfeträger eröffnet werde. Die Aufnahme derartiger Verhandlungen könne
schon aufgrund dieser gesetzlichen Systematik gerade nicht mit der Begründung
abgelehnt werden, dass eine Einrichtung aufgrund des fehlenden Bedarfs nicht
gefördert werde. Das widerspräche dem Sinn dieser Regelung und würde sie
gleichzeitig überflüssig machen. Entscheidendes Kriterium sei vielmehr
ausschließlich die Wirtschaftlichkeit einer Einrichtung im Verhältnis zu anderen vor
Ort ansässigen Unternehmungen. Für den Fall, dass die Wirtschaftlichkeit
nachgewiesen sei, bestehe ein Anspruch des Einrichtungsträgers auf Abschluss
einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Jede andere Entscheidung würde dem
Grundsatz der Wahlfreiheit des Bewohners widersprechen und möglicherweise zu
einer Ungleichbehandlung von Bewohnern führen.

9

Im Schiedsstellenverfahren trug der Beklagte vor, bei Einrichtungen, die einen
Anspruch auf Pflegewohngeld hätten, komme eine Leistung des Sozialhilfeträgers
ausschließlich in Bezug auf die Vergütungselemente Pflegebedingter Aufwand sowie
Unterkunft und Verpflegung in Betracht. Eine Belastung hinsichtlich der anerkannten
Investitionskosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI sei aufgrund der Gewährung von
Pflegewohngeld ausgeschlossen. Bei Einrichtungen, die keinen Anspruch auf
Pflegewohngeld hätten, erstrecke sich die mögliche Belastung des Sozialhilfeträgers
hingegen auf die Vergütungselemente Pflegebedingter Aufwand sowie Unterkunft
und Verpflegung zuzüglich der jeweils maßgeblichen Investitionskosten. Im Hinblick
auf die Bedarfssituation im Kreis M. könne festgestellt werden, dass für potentielle
Hilfeempfänger, die die Investitionskosten nicht selber tragen könnten, hinreichend
anderweitige Einrichtungen mit Pflegewohngeldanspruch zur Auswahl stünden.

10

Zur Erläuterung seines Vorbringens legte der Beklagte eine Aufstellung über
Alten- und Pflegeheime im Kreis M. mit Angaben zu den Vergütungselementen
Pflegebedingter Aufwand, Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten für
das Jahr 1998 vor. Aus dieser Liste geht u.a. hervor, dass lediglich bei drei
Einrichtungen Investitionskosten in Höhe von mehr als 30 DM pro Person geltend
gemacht worden sind.

11

Die Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. lehnte den Antrag der Klägerin,
den Beklagten zu verpflichten, eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG mit ihr
abzuschließen, mit Beschluss vom 26. Februar 1999 ab. Zur Begründung führte sie
im Wesentlichen aus: Die Klägerin habe gegen den Beklagten einen Anspruch auf
fehlerfreie Ermessensausübung bei der Entscheidung über den Abschluss einer
Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Die Vereinbarungen müssten den
Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen.
Über die Beachtung dieser Grundsätze hinaus sei es dem Träger der Sozialhilfe nicht
gestattet, den Abschluss einer diesen Grundsätzen entsprechenden Vereinbarung
noch zusätzlich im Rahmen seiner Ermessens-ausübung von dem Ergebnis einer
Bedarfsprüfung abhängig zu machen. Die Entscheidung des Beklagten entspreche
diesen Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensausübung. Die Übernahme
gesondert berechenbarer Investitionskosten in Höhe von 35,54 DM pro Tag und
Platz im Rahmen einer solchen Vereinbarung werde den Grundsätzen der
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht gerecht. Das ergebe sich aus dem System
der Förderung von Altenpflegeeinrichtungen durch das Land Nordrhein-Westfalen.

12

Nach § 9 SGB XI seien die Länder verantwortlich für die Vorhaltung einer
leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen
Versorgungsstruktur; das Nähere zur Planung und zur Förderung der
Pflegeeinrichtungen werde durch Landesrecht bestimmt. Die Förderung von
betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen für vollstationäre
Pflegeeinrichtungen sei in § 13 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-
Versicherungsgesetzes (Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NRW) vom
19. März 1996 (GV NRW S. 137) in Verbindung mit der auf der Grundlage des § 13
Abs. 3 dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnung geregelt. Soweit die
Investitionsaufwendungen durch diese Förderung nicht vollständig gedeckt seien und
die Pflegeeinrichtung den ungedeckten Teil der Aufwendungen den
Pflegebedürftigen nach § 82 Abs. 3 SGB XI gesondert berechne, bestehe ein
Anspruch auf einen bewohnerorientierten Aufwendungszuschuss für
Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen (Pflegewohngeld) nach § 14
PfG NRW. Pflegeeinrichtungen, die nicht nach § 13 PfG NRW gefördert würden und
daher ihre betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 4 SGB XI
den Pflegebedürftigen ohne Zustimmung der zuständigen Landesbehörde gesondert
berechnen könnten, hätten dagegen keinen Anspruch auf Pflegewohngeld.

13

Bei diesem Förderungssystem treffe die Auffassung des Beklagten zu, dass für
ihn als überörtlichen Träger der Sozialhilfe der Abschluss einer Vereinbarung nach
§ 93 Abs. 7 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI grundsätzlich unwirtschaftlich sei. Denn
während bei Einrichtungen mit Investitionskostenförderung und der diese Förderung
ergänzenden Gewährung von Pflegewohngeld auf ihn als Träger der Sozialhilfe
keine Verpflichtung aus den gesondert berechneten Investitionskosten zukomme, sei
dies bei nicht geförderten Einrichtungen und der Festsetzung gesondert berechneter
Investitionskosten durch den Träger grundlegend anders. Der
Investitionskostenanteil stelle, gleichgültig wie hoch er sei, denknotwendig immer
eine höhere Belastung des Sozialhilfeträgers in diesen Einrichtungen dar als in
öffentlich geförderten Einrichtungen. Bei einer solchen Lage komme es dann auch
nicht darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im
Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus
anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile halte. Vorliegend sei
allerdings auch diese Situation nicht gegeben. Die von dem Beklagten zu den Akten
gereichte Aufstellung über die Investitionskostenanteile öffentlich geförderter
Einrichtungen im Kreis M. ergebe, dass der Investitionskostenanteil nur bei drei
von insgesamt 58 Altenpflegeeinrichtungen mehr als 30 DM betrage. Dabei handele
es sich jedoch um Einrichtungen, die Bestandsschutz genössen, also mit der
Einrichtung der Klägerin nicht vergleichbar seien.

14

Der Beschluss der Schiedsstelle wurde der Klägerin am 19. März 1999
zugestellt.

15

Die Klägerin hat am 14. April 1999 beim Verwaltungsgericht B. Klage
erhoben; dieses hat sich mit Beschluss vom 11. Juni 1999 für örtlich unzuständig
erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht N. verwiesen.

16

Die Klägerin hat zur Begründung der Klage vorgetragen, die Argumentation der
Schiedsstelle laufe im Ergebnis darauf hinaus, dass der Abschluss einer
Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 und Abs. 2 BSHG mit Einrichtungen, die wegen des
fehlenden Bedarfs nicht öffentlich gefördert würden, nicht in Frage komme. Dadurch
werde erneut die Bedarfsargumentation - wenn auch über Umwege - ins Feld
geführt, was nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht
zulässig sei und im Übrigen die gesetzliche Regelung überflüssig machen würde. Es
handele sich bei der Seniorenresidenz St. D. um eine Einrichtung, die nach den
Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit arbeite und
die im Verhältnis zu anderen Einrichtungen in der Region hinsichtlich der Kosten in
einem durchschnittlichen Bereich liege. Die Einrichtung habe 31 Pflegeplätze, von
denen durchschnittlich maximal ein Drittel mit sozialhilfebedürftigen Personen belegt
sei. Es sei demnach nicht ersichtlich, dass für den zuständigen Sozialhilfeträger ein
unverhältnismäßiger Mehraufwand im Verhältnis zu anderen Einrichtungen entstehen
würde. Wenn man der Rechtsauffassung des Beklagten folgte, ergäbe sich daraus
zukünftig die Konsequenz, dass sozialhilfebedürftige Bewohner abgewiesen werden
müssten und dem Grundsatz der Wahlfreiheit hinsichtlich der Unterbringung in einer
Altenpflegeeinrichtung in keiner Weise mehr Rechnung getragen werden könnte.
Darin sei eindeutig ein Verstoß gegen das gesetzliche Gebot der Trägervielfalt
gemäß § 2 Abs. 2 SGB XI zu sehen.

17

Die Klägerin hat beantragt,

18

den Beschluss der Schiedsstelle vom
26. Februar 1999 aufzuheben.

19

Der Beklagte hat beantragt,

20

die Klage abzuweisen,

21

und hat zur Begründung Bezug genommen auf sein Ablehnungsschreiben vom
27. August 1998, sein Vorbringen im Schiedsstellenverfahren und den Beschluss der
Schiedsstelle vom 26. Februar 1999.

22

Das Verwaltungsgericht N. hat die Klage mit Urteil vom 7. Januar 2003
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als
Anfechtungsklage zulässig mit dem Ziel, die Entscheidung der Schiedsstelle vom
26. Februar 1999 aufzuheben. Dies ergebe sich aus der Regelung in § 93 b Abs. 1
Sätze 2, 4 und 5 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung des Gesetzes zur
Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996. Die Klage sei jedoch unbegründet,
denn die Entscheidung der Schiedsstelle sei rechtmäßig und beeinträchtige die
Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Schiedsstelle habe in ihrem Beschluss vom
26. Februar 1999 die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben für den Abschluss einer
Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG beachtet. Diese Vorschrift regele, dass
der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten
nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet sei, wenn hierüber entsprechende
Vereinbarungen nach Abschnitt 7 des Bundessozialhilfegesetzes getroffen worden
seien. Mit Vereinbarungen im Sinne des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG seien
Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG gemeint. Dies bedeute, dass im Rahmen
des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die Vorgaben beachtet werden müssten, die für den
Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG gälten. Eine allgemeine
normative Vorgabe für die Schiedsstelle und damit zugleich auch Prüfungsmaßstab
im gerichtlichen Verfahren sei der Bedarfsdeckungsgrundsatz des Sozialhilferechts.
Diese Vorgabe sei von der Schiedsstelle beachtet worden, denn sie habe ausgeführt,
dass der Abschluss der von der Klägerin gewünschten Vereinbarung nicht notwendig
sei, um den Bedarf von Hilfesuchenden zu decken. Weitere gesetzliche Vorgaben
ergäben sich aus § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG. Danach müssten die Vereinbarungen
den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit
entsprechen. An diese gesetzlichen Vorgaben habe sich die Schiedsstelle bei ihrer
Entscheidung vom 26. Februar 1999 gehalten. Da die Klägerin einen
Investitionskostenanteil von 35,54 DM errechnet habe, habe schon der externe
Vergleich mit anderen Einrichtungen ergeben, dass die Klägerin, gemessen an den
Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, mit ihren „Preisen" hinter den
Bedingungen der übrigen Altenpflegeeinrichtungen im Kreis M. zurück geblieben
sei. Deshalb sei es vertretbar gewesen, den Antrag der Klägerin auf Abschluss einer
Vereinbarung abzulehnen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom
30. September 1993 ausdrücklich entschieden, dass durch die sachgerechte
Auslegung der Grundsätze über Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit eine Angebotssteuerung vorgenommen werden dürfe. Hieran knüpfe
die Schiedsstelle in ihrer Entscheidung an, indem sie zu dem Ergebnis komme, dass
die unterschiedlich hohen Investitionskostenanteile der im Kreis M. tätigen
Einrichtungsträger den Abschluss einer Vereinbarung mit dem von der Klägerin
gewünschten Inhalt ausschlössen, weil diese Vereinbarung nicht den Grundsätzen
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen würde.

23

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin im
Wesentlichen geltend: Die Schiedsstelle habe das Ermessen nicht rechtmäßig
ausgeübt, da sie den ihr zustehenden Entscheidungsrahmen bereits im Ansatz
verkannt und zudem den Zweck des Gesetzes nicht zutreffend erfasst habe, was zu
weiteren Rechtsfehlern bei der Ermessensausübung geführt habe. Der
Bundesgesetzgeber habe in § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die ausdrückliche Möglichkeit
zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten aufgenommen und somit
eine durch Landesrecht nicht grundsätzlich abänderbare Regelung getroffen. Es sei
dem Landesgesetzgeber nicht möglich, seinerseits den ihm gelassenen Rahmen zur
Regelung der Einzelheiten der Fürsorge, der in § 9 SGB XI einfach gesetzlich
ausgestaltet sei, in der Weise auszufüllen, dass ein gesetzlich geregelter Anspruch
im Bundessozialhilfegesetz ausgehöhlt werde. Das Bundessozialgericht habe in
einem Urteil vom 28. Juni 2001 u.a. ausgeführt, dass es den Ländern im Hinblick auf
das Grundrecht der Berufsfreiheit und aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue
untersagt sei, Pflegeeinrichtungen, die von den Pflegekassen zugelassen seien, als
nicht bedarfsgerecht von der finanziellen Förderung auszuschließen. Dies habe auch
der Landesgesetzgeber bereits erkannt, wie sich aus dem Papier „Eckpunkte
‚Weiterentwicklung Landespflegegesetz' - zukünftige Investitionskostenförderungen
von Pflegeeinrichtungen" ergebe. Bei der Ausübung des Ermessens habe eine der
Zielrichtung des Bundessozialhilfegesetzes entsprechende Prüfung des konkret
gestellten Antrags stattzufinden, bei der aufgrund der gesetzlichen Anordnung in
§ 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die Grundsätze des 7. Abschnitts, konkret also die der
Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit im Sinne des § 93 Abs. 2
Satz 2 BSHG, zu berücksichtigen seien. Der Bedarf könne, wie die Schiedsstelle im
Ansatz selbst zutreffend festgestellt habe, als eigenständiger Bestandteil der
Ermessensausübung nicht berücksichtigt werden.

24

Die Klägerin beantragt,

25

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beschluss der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung
N. vom 26. Februar 1999 aufzuheben.

26

Der Beklagte beantragt,

27

die Berufung zurückzuweisen.

28

Er nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Urteils und trägt
ergänzend vor, nach gegenwärtiger Rechtslage gar nicht mehr für die in Rede
stehende Hilfe zur Pflege zuständig zu sein.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Schiedsstelle bei der
Bezirksregierung N. Bezug genommen.

30

Entscheidungsgründe:

31

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet.

32

Die Klage, die sich gegen eine Entscheidung der nach § 94 des
Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Reform des
Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 (BGBl. I S. 1088) - BSHG - gebildeten
Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. richtet, ist als „isolierte"
Anfechtungsklage zulässig, wie das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

33

vgl. vor allem Beschluss vom 28. Februar 2002
- 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, S. 78 = FEVS 53, S.
484,

34

zutreffend ausgeführt hat. Auf diese Ausführungen nimmt der Senat zur
Vermeidung von Wiederholungen Bezug.

35

Die Klage ist auch begründet. Der Beschluss der Schiedsstelle bei der
Bezirksregierung N. vom 26. Februar 1999 ist rechtswidrig und die Klägerin
dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

Durch diesen Beschluss hat die Schiedsstelle entschieden, dass der Beklagte es
zu Recht abgelehnt hat, mit der Klägerin eine Vereinbarung betreffend die
Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG
abzuschließen. Nach dieser Vorschrift ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme
gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet,
wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 getroffen worden
sind. Da mit Vereinbarungen nach Abschnitt 7 solche nach § 93 Abs. 2 BSHG
gemeint sind, beruht die Entscheidung der Schiedsstelle auf § 93b Abs. 1 Satz 2
BSHG, wonach für den Fall, dass eine Vereinbarung nach §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr.
2, 93a Abs. 2 BSHG (Vergütungsvereinbarung) innerhalb von sechs Wochen nicht
zustande kommt, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat,
die Schiedsstelle nach § 94 BSHG auf Antrag einer Partei unverzüglich über die
Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Die
Entscheidung der nach § 94 BSHG gebildeten Schiedsstelle ist ein
vertragsersetzender bzw. vertragsgestaltender Verwaltungsakt im Sinne des § 31
Satz 1 SGB X, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung
unterliegt.

37

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2002
- 5 C 25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486, 489), unter
Hinweis auf sein Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5
C 17.97 -, BVerwGE 108, S. 47 = FEVS 49,
S. 337.

38

Der Gesetzgeber hat die Schiedsstelle als weisungsfreies, mit Vertretern der
Interessen der betroffenen Gruppen besetztes Konfliktlösungs- und
Schlichtungsgremium ausgestaltet und damit zum Ausdruck gebracht, dass er dieses
Gremium als mit der zur regelnden Materie vertrautes und zu einer vermittelnden
Zusammenführung potenziell gegenläufiger Interessen berufenes
Entscheidungsorgan für geeignet hält, eine sach- und interessengerechte Lösung zu
finden. Der Schiedsstelle steht deshalb für ihre Bewertungen und Beurteilungen im
Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe (insbesondere Wirtschaftlichkeit,
Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit [vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG]) eine
Einschätzungsprärogative zu, die es gebietet, die gerichtliche Überprüfung darauf zu
beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet
und den Sachverhalt vollständig ermittelt hat sowie in einem fairen und willkürfreien
Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 -
5 C 17.97 -, FEVS 49, S. 337 (341, 342, 344), sowie
Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C
25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486).

40

Bei Anlegung dieses Maßstabes erweist sich der angefochtene Beschluss der
Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 als rechtswidrig, weil sie bei der Auslegung und
Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Wirtschaftlichkeit" und „Sparsamkeit"
die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben nicht beachtet hat.

41

Sie vertritt die Auffassung, die Förderung der Investitionskosten von
vollstationären Pflegeeinrichtungen sei im Landespflegegesetz NRW abschließend
geregelt; soweit eine Pflegeeinrichtung nach diesem Gesetz nicht gefördert werde,
komme der Abschluss einer den Sozialhilfeträger zur Übernahme von
Investitionskosten verpflichtenden Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG
wegen Unwirtschaftlichkeit grundsätzlich nicht in Betracht. Mit dieser Beurteilung
übergeht die Schiedsstelle die Regelung des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG, der die
Verpflichtung des Trägers der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter
Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI vom Abschluss entsprechender
Vereinbarungen nach Abschnitt 7 (vgl. § 93 Abs. 2 BSHG) abhängig macht. § 82
Abs. 4 SGB XI regelt die gesonderte Berechnung von betriebsnotwendigen
Investitionsaufwendungen solcher Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht
gefördert werden. Wenn § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG eine Verpflichtung des
Sozialhilfeträgers zur Übernahme derartiger Investitionsaufwendungen ermöglicht,
kann der Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung mit dem Träger einer
Pflegeeinrichtung nicht mit der Begründung verweigert werden, es handele sich um
eine nach dem jeweiligen Landesrecht nicht geförderte Einrichtung. Denn der
Umstand, dass die Pflegeeinrichtung nicht gefördert wird bzw. worden ist, bildet
gerade eine wesentliche Voraussetzung für den Abschluss einer Vereinbarung nach
§ 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG. Wäre die Auffassung der Schiedsstelle zutreffend, so
könnten die Träger der Sozialhilfe den Abschluss solcher Vereinbarungen generell
ablehnen, und die Vorschrift des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG liefe leer, worauf die
Klägerin zu Recht hinweist. Eine Auslegung dieser Vorschrift, die dazu führt, dass sie
keinen Anwendungsbereich hat, ist nicht mehr vertretbar.

42

Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht,
Urteil vom 14. März 2001 - 4 L 2155 /00 -, S. 9 des
Urteilsabdrucks, und BVerwG, Beschluss vom 20.
September 2001 - 5 B 54.01 -, FEVS 53, S. 504 f.
(Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde
gegen dieses Urteil).

43

Die Schiedsstelle hat auch die Bedeutung des Merkmals der Wirtschaftlichkeit
(vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG) verkannt. Ihrer Argumentation, der Abschluss einer
Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI sei
grundsätzlich unwirtschaftlich, weil der Sozialhilfeträger dadurch zur Übernahme von
Investitionskosten verpflichtet werde, während er in Bezug auf landesrechtlich
geförderte Einrichtungen keine Investitionskosten tragen müsse, liegt ein
unzulässiger Vergleichsmaßstab zugrunde. Die Schiedsstelle vergleicht nämlich
Pflegeeinrichtungen, die nach Landesrecht - hier §§ 8, 13 PfG NRW - gefördert und
daher von der Regelung des § 82 Abs. 3 SGB XI erfasst werden, mit
Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht gefördert werden und daher der
Regelung des § 82 Abs. 4 SBG XI unterfallen. Ein solcher Vergleich ist im Rahmen
des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG nicht statthaft, weil diese Bestimmung ausschließlich
die von § 82 Abs. 4 SGB XI erfassten Pflegeeinrichtungen betrifft. Dass auf den
Sozialhilfeträger bei Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung Kosten im
Rahmen der Investitionsförderung zukommen, die ihm bei landesrechtlich
geförderten Einrichtungen erspart bleiben, liegt in der Natur der Sache, ist eine vom
Gesetzgeber einkalkulierte Folge und daher kein zulässiger Ablehnungsgrund.

44

Vgl. VG Minden, Urteil vom 28. Januar 2003
- 6 K 1859/01 -, S. 10 des Urteilsabdrucks.

45

Danach kann der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG
i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI nicht generell mit der Begründung abgelehnt werden, dass
die Investitionskosten der betroffenen Einrichtung nicht nach Landesrecht gefördert
worden sind. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Gründe, die einer
landesrechtlichen Förderung in Bezug auf Investitionsaufwendungen
entgegenstehen, bei den Verhandlungen über eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7
Satz 4 BSHG grundsätzlich keine Berücksichtigung finden können.

46

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. September
2001 - 5 B 54.01 -, a.a.O., S. 505.

47

Vielmehr muss im Einzelfall geprüft werden, aus welchen Gründen die konkrete
Pflegeeinrichtung keine landesrechtliche Förderung erhält und ob diese Gründe im
Rahmen des § 93 Abs. 2 BSHG zu berücksichtigen sind und es möglicherweise
sogar rechtfertigen können, den Abschluss einer Vereinbarung abzulehnen.
Abgesehen davon, dass die Schiedsstelle eine solche Prüfung nicht vorgenommen
hat, ist die Förderung der Investitionskosten der Seniorenresidenz St. D. auch aus
Gründen versagt worden, die in die Ermessensentscheidung des Sozialhilfeträgers,
ob er eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG abschließt,

48

vgl. dazu W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG,
16. Aufl. 2002, § 93 Rn. 60; zum Ermessen des
Sozialhilfeträgers bezüglich des Abschlusses einer
Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG vgl. BVerwG,
Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -,
BVerwGE 94, S. 202 = FEVS 44, S. 353 (355), und
Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -,
BVerwGE 108, S. 56 = FEVS 49, S. 345 (349),

49

nicht einfließen dürfen. Der Beklagte hatte den Antrag der Klägerin auf
Förderung der Erstbeschaffung von Einrichtungsgegenständen für die
Seniorenresidenz St. D. durch Bescheid vom 3. Februar 1998 im Wesentlichen
mit der Begründung abgelehnt, dass die Voraussetzung des § 8 Abs. 2 PfG NRW
nicht erfüllt sei, wonach die Förderung von vollstationären Einrichtungen die
Bedarfsbestätigung durch den zuständigen überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf
der Grundlage der örtlichen Ermittlung des Bedarfs voraussetzt; eine
Bedarfsempfehlung seitens des Kreises M. sei nicht ausgesprochen worden. Das
bedeutet, dass die Investitionskosten der Seniorenresidenz St. D. nicht nach §§ 8,
13 PfG NRW gefördert worden sind, weil für diese Einrichtung kein Bedarf bestanden
hat. Auch in seinem Schreiben vom 27. Oktober 1998 hat der Beklagte darauf
hingewiesen, dass nach den Ermittlungen des zuständigen Kreises ein Bedarf für die
Pflegeeinrichtung Seniorenresidenz St. D. nicht besteht. Unabhängig von der
Frage, ob eine landesrechtliche Vorschrift, die von den Pflegekassen zugelassene
Pflegeeinrichtungen als nicht bedarfsgerecht von der finanziellen Förderung
ausschließt, mit höherrangigem (Bundes-)Recht vereinbar ist,

50

vgl. dazu BSG, Urteil vom 28. Juni 2001
- B 3 P 9/00 R -, BSGE 88, S. 215 (222 ff.), sowie die
Änderung der Förderungsbestimmungen des
Landespflegegesetzes NRW durch Gesetz vom 8.
Juli 2003 (GV NRW S. 380) und Begründung zum
entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung
vom 3. Februar 2003 (LT-Drucks. 13/3498, S. 30 f.,
34),

51

ist die Einbeziehung von Bedarfsgesichtspunkten in das nach § 93 Abs. 2 BSHG
bestehende Abschlussermessen des Sozialhilfeträgers jedenfalls nicht zulässig, wie
auch die Schiedsstelle im angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt hat.
Vielmehr sprechen die gesetzliche Normierung der strengen Kriterien der
Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG
und die ihnen beigelegte angebotssteuernde Wirkung dafür, dass der Gesetzgeber
die Sozialhilfeträger zu weitergehenden Maßnahmen einer „Angebotssteuerung
durch Bedarfsprüfung" nicht hat ermächtigen wollen.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1993 -
5 C 41.91 -, a.a.O., S. 356 ff.; Niedersächsisches
Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 14. März 2001 -
4 L 2155 /00 -, S. 10 des Urteilsabdrucks;
W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG, a.a.O., § 93 Rn.
26, 60.

53

Nach alledem ist die Bewertung der Schiedsstelle, der Beklagte habe den Antrag
der Klägerin auf Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG in
Verbindung mit § 82 Abs. 4 SGB XI ermessensfehlerfrei abgelehnt, weil der
Abschluss einer solchen Vereinbarung für den überörtlichen Träger der Sozialhilfe
grundsätzlich unwirtschaftlich sei, nicht vertretbar. Dieser Mangel führt zur
Rechtswidrigkeit des von ihr getroffenen Beschlusses.

54

Eine abweichende Beurteilung ergibt sich auch nicht daraus, dass die
Schiedsstelle in der Begründung ihres Beschlusses weiter ausgeführt hat, der von
der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil (35,54 DM pro Tag und Platz) halte
sich ausweislich der vom Beklagten zu den Akten gereichten Aufstellung über
öffentlich geförderte Einrichtungen im Kreis M. nicht im Rahmen der von den
geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen
finanzierten Investitionskostenanteile.

55

Zum einen spricht viel dafür, dass der von der Klägerin für die Seniorenresidenz
St. D. pro Tag und Pflegeplatz errechnete Investitionskostenbetrag nicht mit den
aus der Aufstellung des Beklagten ersichtlichen Investitionskosten anderer Alten-
und Pflegeheime im Kreis M. verglichen werden kann. Denn dabei handelt es sich
dem Schreiben des Beklagten vom 23. Februar 1999 zufolge um „Investitionskosten
gem. Zustimmung zur gesonderten Berechnung nach § 82 Abs. 3 SGB XI", mithin
offenbar um den nach Abzug der öffentlichen Förderung gemäß § 9 SGB XI i.V.m. §§
8, 13 PfG NRW verbleibenden Teil der Investitionsaufwendungen, der den
Pflegebedürftigen gesondert berechnet werden kann. Dieser Teilbetrag kann jedoch
als Vergleichsmaßstab für die Investitionskosten der - nicht geförderten -
Altenpflegeeinrichtung St. D. nicht herangezogen werden.

56

Zum anderen hat die Schiedsstelle ihre Entscheidung nicht selbständig tragend
damit begründet, dass die Investitionsaufwendungen für die Seniorenresidenz
St. D. verglichen mit den Investitionskosten für die übrigen
Altenpflegeeinrichtungen im Kreis M. zu hoch seien. Sie hat insoweit ausgeführt,
der Investitionskostenanteil einer nicht nach Landesrecht geförderten
Pflegeeinrichtung - gleichgültig wie hoch er sei - stelle denknotwendig immer eine
höhere Belastung des Sozialhilfeträgers dar als bei öffentlich geförderten
Einrichtungen, in denen die Investitionskosten aus anderen Quellen bestritten
würden. Bei einer solchen Lage - so heißt es weiter - komme es dann auch nicht
darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im Rahmen
der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen
Quellen finanzierten Investitionskostenanteile halte.

57

Der vom Beklagten ins Feld geführte Wechsel der Zuständigkeit für die
Gewährung von Hilfe zur Pflege ändert nichts an der Rechtswidrigkeit der
angefochtenen Entscheidung der Schiedsstelle und an der in diesem Verfahren
hieraus zu ziehenden Konsequenz der Aufhebung des
Schiedsstellenbeschlusses.

58

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.

59

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

60

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

61