Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-16, Aktenzeichen 2 K 2376/15
ECLI:DE:VGD:2015:0916.2K2376.15.00

Tenor

Das beklagte Land wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags.

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Tatbestand:

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Die am 00.00.0000 geborene Klägerin ist als tarifbeschäftigte Lehrkraft im öffentlichen Schuldienst des beklagten Landes tätig. Sie begehrt die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.

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Im Jahr 1993 nahm die Klägerin ein Magisterstudium in den Fächern Philosophie und Geschichte an der Universität-Gesamthochschule-F. auf. Im Jahr 1994 bekam die Klägerin ihre Tochter M. . Sie nahm drei Urlaubssemester, die sie nach eigenen Angaben zur Kindeserziehung nutzte. Im Wintersemester 1995/1996 begann sie ein Lehramtsstudium mit den Unterrichtsfächern Kunst und Geschichte. Im Jahr 1996 bekam die Klägerin ihren Sohn W. . Im Jahr 1999 nahm sie an der Kunstakademie E. ein Studium mit Schwerpunkt Malerei auf. Dort arbeitete sie nebenher unter anderem vom Wintersemester 2001 bis zum Sommersemester 2003 als Tutorin. Im Januar 2003 wurde sie an der Kunstakademie zur Meisterschülerin ernannt. Im Mai 2003 bestand sie die erste Staatsprüfung für die Lehrämter für die Sekundarstufe II und für die Sekundarstufe I mit den Fächern Erziehungswissenschaft, Kunst und Geschichte. Vom Herbst 2004 bis Sommer 2005 arbeitete sie als Assistentin im Fach Philosophie an der Kunstakademie E. . Im Anschluss war sie zunächst im Bereich Museumspädagogik an verschiedenen Museen, Kunstsammlungen und Galerien tätig und nahm an der Kunstakademie E. Lehraufträge im Fach Philosophie wahr.

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Mit Arbeitsvertrag vom 21. September 2007 stellte die Bezirksregierung E. die Klägerin vom 8. Oktober 2007 bis zum 25. Juni 2008 als teilzeitbeschäftigte Lehrkraft zur Aushilfe mit 13 Unterrichtsstunden je Woche mit Eingruppierung in die Entgeltgruppe 13 TV-L ein und wies sie dem Gymnasium an der X. in F. zu. Im Folgenden setzte die Bezirksregierung die Klägerin auf der Grundlage weiterer Arbeits- und Änderungsverträge an unterschiedlichen Gymnasien als Vertretungslehrerin ein, zuletzt mit Arbeitsvertrag vom 10. Januar 2011 am B. -F1. -Gymnasium in L. und mit Arbeitsvertrag vom 24. Januar 2011 am Gymnasium I. in L1. .

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Mit Schreiben vom 25. Juli 2011 erklärte die Bezirksregierung E. die Absicht, die Klägerin zum 31. August 2011 unter Teilnahme an der berufsbegleitenden Ausbildung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (OBAS) in den öffentlichen Schuldienst einzustellen. Das Schreiben enthielt den Hinweis: „Bei erfolgreichem Absolvieren der Maßnahme werden Sie in ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis übernommen; bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfolgt dann die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe.“ Die Klägerin wurde aufgefordert, ein amtsärztliches Gesundheitszeugnis beizubringen. In den Hinweisen an das Gesundheitsamt wurde darauf hingewiesen, dass die Berufung der Lehrkraft in das Beamtenverhältnis auf Probe derzeit geprüft werde. In dem Gesundheitszeugnis müsse bescheinigt werden, dass die Bewerberin aufgrund des derzeitig festgestellten Gesundheitszustandes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit geeignet und mit vorzeitiger Dienstunfähigkeit nicht zu rechnen sei. Unter dem 8. September 2011 teilte das Gesundheitsamt der Stadt E. mit, dass gegen die Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Zeit, Probe- oder Lebenszeit keine Bedenken bestünden.

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Mit Arbeitsvertrag vom 31. August 2011 stellte die Bezirksregierung E. die Klägerin am B. -F1. -Gymnasium als vollzeitbeschäftigte Lehrkraft ein und nahm sie in die Ausbildung für Lehrämter an Schulen auf. In § 2 Nr. 4 des Arbeitsvertrags wurde vereinbart: „Nach Feststellung der Bewährung im Schuldienst während der gesamten Vertragsdauer und Bestehen der Staatsprüfung wird der Lehrkraft ab dem 01.11.2013 ein Dauerbeschäftigungsverhältnis mit voller Pflichtstundenzahl angeboten.“

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Am 8. April 2014 schloss die Klägerin im zweiten Versuch erfolgreich die Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in den Fächern Kunst und Geschichte ab. Mit Schreiben vom 15. und 16. April 2014 erklärte die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin die Absicht, sie nach Beendigung der OBAS unbefristet als Lehrkraft mit einem Arbeitsvertrag einzustellen. Mit Arbeitsvertrag vom 28. April 2014 stellte die Bezirksregierung E. sie ab dem 1. Mai 2014 mit Eingruppierung in die Entgeltgruppe 13 TV-L auf unbestimmte Zeit als Lehrkraft mit voller Pflichtstundenzahl ein und beschäftigte sie am B. -F1. -Gymnasium in L. .

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Mit Schreiben vom 7. Januar 2015 beantragte die Klägerin (erneut) die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe zum nächstmöglichen Zeitpunkt. Zur Begründung führte sie aus, für ihre Kinder jeweils mehrere Jahre Erziehungszeit aufgewendet zu haben. Außerdem sei ihr die Option einer Verbeamtung im Rahmen der in den Jahren 2011 bis 2014 absolvierten OBAS-Ausbildung vertraglich zugesichert worden. Mit Schreiben vom 17. März 2015 bat die Bezirksregierung E. die Klägerin zunächst um Vorlage von Nachweisen zu den konkreten Tätigkeiten der Klägerin in den Jahren 1994 bis 1999 und der Geburtsurkunden der Kinder.

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Am 25. März 2015 hat die Klägerin Klage erhoben zur Fristwahrung wegen der nach ihrer Auffassung konkludent erfolgten Ablehnung der Übernahme in das Beamtenverhältnis durch Aushändigung des Arbeitsvertrages im April 2014.

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Mit Schreiben vom 31. März 2015 nahm die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung zu ihren Tätigkeiten in der Zeit von 1994 bis 1999 Stellung und erklärte, sie habe auch nach dem Fachrichtungswechsel zum Lehramt das Studium wegen der Kinderbetreuung nur in einem begrenzten Umfang betreiben und daher nicht in der Regelstudienzeit beenden können. Die universitäre Studienberatung habe ihr geraten, das Studium wegen der Kindeserziehung nicht erneut vollständig zu unterbrechen, sondern kontinuierlich eine geringe Anzahl von Leistungsnachweisen je Semester zu erwerben. Mit Schreiben vom 16. April 2015 hörte die Bezirksregierung E. die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung des Verbeamtungsantrages vom 7. Januar 2015 an und führte im Wesentlichen aus: Die Kinderbetreuungszeiten seien für die verzögerte Einstellung nicht kausal gewesen. Die Klägerin habe bereits bei der Einstellung in die OBAS das 40. Lebensjahr überschritten gehabt. Die Aufnahme anderer Tätigkeiten zwischen 2003 und 2007 lasse nicht erkennen, dass sie das Ziel, Lehrkraft im öffentlichen Schuldienst zu werden, mit dem nötigen Nachdruck verfolg habe. Sie habe sich bereits ab Mai 2003 um die Einstellung in den Vorbereitungsdienst bewerben können.

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Mit Schreiben vom 9. Juni 2015 erklärte die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin, dass aufgrund der unklaren rechtlichen Regelungen zur Altersgrenze (gemeint war der in der Zwischenzeit ergangenen Beschluss des BVerfG vom 21. April 2015 ‑ 2 BvR 1322/12 und 2 BvR 1989/12 - zur Verfassungswidrigkeit der Höchstaltersgrenze gemäß § 6 LVO 2009; Anm. der Kammer) fraglich sei, ob eine Bescheidung zum jetzigen Zeitpunkt sinnvoll wäre. Die Klägerin forderte daraufhin mit Schreiben vom 24. Juni 2015 die umgehende Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Mit Schriftsatz an das Gericht vom 30. Juni 2015 hat die Bezirksregierung mitgeteilt, dass sie eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin derzeit nicht treffen könne. Eine Entscheidung in der Übergangsphase vor Erlass einer Neuregelung würde den Gleichheitsgrundsatz verletzen.

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Die Klägerin ist der Auffassung, dass ihrem Begehren schon mangels einer rechtmäßigen Altershöchstgrenze stattzugeben sei. Auch im Übrigen seien aber die Voraussetzungen gemäß § 8 LVO erfüllt, da Kinderbetreuungszeiten im Umfang von insgesamt viereinhalb Jahren anzurechnen seien, durch die sich die Aufnahme und Durchführung des Lehramtsstudiums der Klägerin verzögert hätten. Sie habe sich aufgrund der wirtschaftlichen Situation der Familie auch nicht schon im Jahr 2003 in den Vorbereitungsdienst begeben können, sondern sei auf die Verrichtung anderer Tätigkeiten angewiesen gewesen.

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Die Klägerin beantragt,

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das beklagte Land zu verpflichten, über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft die Bezirksregierung E. den Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten der Klägerin Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat Erfolg.

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I. Die Klage ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, gerichtet auf die konkludent mit der Überlassung des Arbeitsvertrags abgelehnte Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.

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Die Klägerin hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Unerheblich ist, dass die Bezirksregierung E. noch nicht über den am 7. Januar 2015 – erstmals schriftlich – gestellten Verbeamtungsantrag der Klägerin entschieden hat. Die Klägerin ist nicht zunächst auf den Ausgang dieses behördlichen Verfahrens zu verweisen. Denn es bestünde für die Klägerin die begründete Gefahr, dass sich die Bezirksregierung bei der späteren Entscheidung auf den Standpunkt stellen könnte, dass die anderenfalls in Bestandskraft erwachsende konkludente Ablehnung der Übernahme in das Beamtenverhältnis entgegen stünde.

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Vgl. zur entgegenstehenden Bestandskraft einer konkludenten Ablehnung etwa OVG NRW, Beschluss vom 28. November 2013 - 6 A 368/12 -, juris, Rn. 31 und 44.

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Zum anderen würde der Verweis auf das laufende Antragsverfahren im vorliegenden Fall die effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten der Klägerin unangemessen beschränken. Denn die Bezirksregierung E. hat in ihrem Schreiben vom 9. Juni 2015 gegenüber dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin und mit Schriftsatz an das Gericht vom 30. Juni 2015 zu erkennen gegeben, den Antrag bis zu einer erwarteten gesetzlichen Neuregelung nicht bescheiden zu wollen. Auch aus prozessökonomischen Gründen ist es nicht angezeigt, dass die Klägerin zunächst den Ausgang des Antragsverfahrens abwarten müsste. Denn hinsichtlich des Antrags vom 7. Januar 2015 lägen nunmehr die Voraussetzungen für eine Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO vor, so dass die Klägerin schon jetzt im Wege einer neu zu erhebenden Klage die gerichtliche Durchsetzung des geltend gemachten Anspruchs verfolgen könnte. Insbesondere sind mehr als drei Monate seit dem Antrag vergangen (§ 75 Satz 2 VwGO). Auch ist kein objektiv zureichender Grund im Sinne von § 75 Satz 1 VwGO für die Aufschiebung der Entscheidung ersichtlich. Einer abschließenden Entscheidung über die Voraussetzungen des § 75 VwGO bedarf es nicht, weil mit der konkludenten Ablehnung ein tauglicher Verfahrensgegenstand der Versagungsgegenklage vorliegt.

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II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Ablehnung der Bezirksregierung E. mit Überlassung des Arbeitsvertrags vom 28. April 2014 war rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

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1. Die Klägerin kann sich allerdings nicht mit Erfolg auf eine von der Bezirksregierung E. erteilte Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW berufen, also auf eine Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen.

27

Eine derartige schriftliche Erklärung, welche die verbindliche Selbstverpflichtung enthält, die Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen, hat die Bezirksregierung E. nicht abgegeben. Maßgeblich ist insoweit der objektive Erklärungswert der behördlichen Erklärung, der in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln ist. Dafür ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bloße Auskünfte, Erklärungen, Hinweise oder sonstige behördliche Erklärungen, bei denen die Verwaltung eine Maßnahme ohne Bindungswillen in Aussicht stellt, können nicht als Zusicherung gewertet werden. Auch das bloße Wecken von Erwartungen in Bezug auf ein künftiges Verhalten der Behörde reicht für eine Zusicherung nicht aus, selbst wenn berechtigtes Vertrauen geschaffen wird.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, juris, Rn. 36; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 38, Rn. 9 ff.

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Hiernach liegt eine Zusicherung nicht vor. Insbesondere enthält das Einstellungsschreiben vom 25. Juli 2011 keine Zusicherung i.S.v. § 38 VwVfG NRW. Dort heißt es, die Klägerin werde „bei erfolgreichem Absolvieren der Maßnahme (…) in ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis übernommen; bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen (erfolge) dann die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe“. Diese Erklärung verdeutlicht zwar, dass eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe in Betracht kommt. Es fehlt aber an einem gerade hierauf gerichteten Rechtsbindungswillen der Bezirksregierung. Das ergibt sich aus dem ausdrücklichen Vorbehalt, dass die beamtenrechtlichen Voraussetzungen vorzuliegen haben.

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Ständige Kammerrechtsprechung zu den standardisierten Einstellungsschreiben der Bezirksregierung E. , vgl. VG E. , Urteil vom 20. November 2007 - 2 K 2604/07 -, juris, Rn. 35 ff. (m.w.N.).

31

Die Formulierung „bei Vorliegen“ macht hinreichend deutlich, dass die Verbeamtung unter eine noch zu erfüllende Bedingung gestellt war, und dass die Voraussetzungen für die Übernahme erst zu einem späteren Zeitpunkt geprüft werden sollten. Das verdeutlicht ausdrücklich auch der im gleichen Schreiben enthaltene Hinweis für das Gesundheitsamt, dass die Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe „derzeit geprüft“ werde. Vor diesem Hintergrund konnte auch die Tatsache, dass die gesundheitliche Eignung für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit begutachtet werden sollte, kein weitergehendes Vertrauen der Klägerin begründen. Angesichts der genannten Formulierungen wollte die Bezirksregierung E. diese weitgehende medizinische Einschätzung erkennbar nur vorsorglich einholen.

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Auch eine vertragliche Zusicherung ist nicht erkennbar. Der Arbeitsvertrag vom 31. August 2011 sah lediglich vor, dass der Klägerin ein „Dauerbeschäftigungsverhältnis mit voller Pflichtstundenzahl angeboten“ werden sollte. Ein solches ist jedoch nicht in jedem Fall mit der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe verbunden, sondern kann – wie hier – auch durch unbefristete Einstellung als tarifbeschäftigte Lehrkraft begründet werden.

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2. Der Anspruch der Klägerin ergibt sich aber aus Art. 33 Abs. 2 GG und den zur Konkretisierung dieser Norm ergangenen einfachgesetzlichen Vorschriften. Hiernach hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Zwar ergibt sich hieraus kein unmittelbarer Anspruch auf Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Vielmehr steht die Entscheidung über die Einstellung nach §§ 9 BeamtStG und 15 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherren. Dem Begehren der Klägerin steht aber insbesondere nicht die vom Beklagten geltend gemachte Überschreitung der Höchstaltersgrenze nach § 8 Abs. 1 LVO entgegen.

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Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 und 2 BvR 1989/12 -, juris, entschieden, dass die durch die Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 23. November 1995 (GVBl. 1996 S. 1) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 30. Juni 2009 des Landes Nordrhein-Westfalen (GVBl. S. 381, im Folgenden LVO 2009) auf der Grundlage des § 5 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW festgelegten Höchstaltersgrenzen in §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2 LVO 2009 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Im Kern hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten in § 5 Abs. 1 LBG NRW nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage genüge. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichteten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Dies gelte auch für die Einstellungshöchstaltersgrenzen, die einen schwerwiegenden Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG und grundsätzlich auch in Art. 33 Abs. 2 GG darstellten, weil sie ältere Bewerber regelmäßig ohne Rücksicht auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung vom Beamtenverhältnis ausschlössen. Insoweit fehle es an der erforderlichen parlamentarischen Leitentscheidung, da nicht ersichtlich sei, dass sich der Gesetzgeber Gedanken über die Einführung einer Einstellungshöchstaltersgrenze und ihre grundrechtliche Eingriffsrelevanz gemacht habe.

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Im Ergebnis nichts anderes gilt für die hier entscheidungserhebliche Vorschrift des § 8 Abs. 1 LVO. Auch insoweit fehlt es aus den Gründen der angegebenen Entscheidung, die gemäß § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft hat, an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die in Rede stehende Einstellungshöchstaltersgrenze. Diese kann der Klägerin daher nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden.

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Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 8. Juli 2015 - 2 K 574/13 -, nicht veröffentlicht.

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Auf die Gründe für die späte Einstellung – hier insbesondere auf die Ursächlichkeit der Kindererziehung für die verzögerte Einstellung oder Übernahme – kommt es somit nicht an.

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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.