Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-24, Aktenzeichen 14 K 2131/98
ECLI:DE:VGK:2000:1024.14K2131.98.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks N. 00 in Köln, auf welchem
insgesamt fünf Personen wohnen. Ihnen wurde eine 120-Liter-Tonne für den Rest-
müll zugeteilt.

3

Unter dem 11.12.1997 beantragten die Kläger den Austausch der 120-Liter-
Tonne gegen eine 80-Liter-Tonne mit der Begründung, diese kleinere Tonne reiche
für ihren Haushalt aus. Im übrigen hätten Nachbarn mit identischer Haushaltsgröße
bereits kleinere Behälter erhalten.

4

Mit Bescheid vom 19.12.1997 lehnte der Beklagte den Antrag ab, da samm-
lungsbedingt ein Mindestbehältervolumen von 20 Litern pro Woche und Person an-
zusetzen sei. Dieser Wert sei auf eine aktuelle Kölner Hausmüllanalyse gestützt und
zur Sicherstellung einer geordneten Entsorgung unabdingbar.

5

Die Kläger legten unter dem 13.01.1998 Widerspruch ein und trugen vor, es sei
auf den Einzelfall und den Einzelverbrauch abzustellen, nicht aber auf Statistiken und
Analysen. Da die Kläger weniger Müll produzierten, hätten sie einen Anspruch auf
eine kleinere Mülltonne.

6

Mit Bescheid vom 10.02.1998 - zur Post gegeben am 17.02.1998 - wies der Be-
klagte den Widerspruch zurück und führte im wesentlichen aus: Die Anwendung des
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes rechtfertige es, dass sich aus Gründen der Praktika-
bilität die Behältergrößenzuordnung nicht am Einzelfall orientieren könne, sondern
nach betrieblichen Erfahrungswerten zu bestimmen sei. Das auf 20 Liter pro Person
und Woche festgelegte Mindestvolumen entspreche der Kölner Hausmüllanalyse aus
den Jahren 1992/1993. Bei der Bestimmung des Mindestvolumens seien bereits alle
verwertbaren Bestandteile herausgerechnet, so dass auch nach Einführung der
DSD-Wertstoffsammlung über die gelben Depotcontainer eine weitere Reduzierung
des Mindestvolumens nicht erfolgen könne. Die jährliche Aktualisierung der tatsächli-
chen Abfallmengen bestätige die Richtigkeit des angesetzten Mindestvolumens;
denn das Restmüllaufkommen sei in den letzten Jahren in Relation zur Einwohner-
zahl nur unwesentlich gesunken, obwohl zunehmend Abfallmengen über die Wert-
stoffsammlung erfasst würden. Dass im Einzelfall das zur Verfügung gestellte Behäl-
tervolumen nicht ausgenutzt werde, sei angesichts der auf Durchschnittswerte ab-
stellenden Zuteilung der Abfallbehälter hinzunehmen. Die Kläger hätten im übrigen
die Möglichkeit, eine Behältergemeinschaft mit Nachbarn einzugehen und auf diese
Weise Abfallgebühren einzusparen.

7

Die Kläger haben am 18.03.1998 die vorliegende Klage erhoben.

8

Sie machen geltend, die der Mindestvolumenberechnung des Beklagten
zugrunde liegende Hausmüllanalyse sei inzwischen ca. sechs Jahre alt und tauge
daher nicht mehr als hinreichende Berechnungsgrundlage. Die Einführung der
Biotonne und der „gelben Tonne" hätten zu einer erheblichen Verringerung des
Restmüllaufkommens geführt. Sie nutzten zwar die Biotonne nicht, verfügten jedoch
über einen Komposter. Angesichts der vorgenannten Entwicklung sei die
Entscheidung des Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Kläger bezweifeln, dass
angesichts der Einführung der zusätzlichen Tonnen das Restmüllaufkommen
konstant geblieben sei, wie vom Beklagten vorgetragen. Im übrigen weisen sie
erneut darauf hin, dass es in ihrer Nachbarschaft Fünf-Personen-Haushalte mit
kleinerer Tonne gebe.

9

Die Kläger beantragen,

10

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19.12.1997 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10.02.1998 zu verpflichten, den
Klägern eine 80-Liter-Tonne zur Verfügung zu stellen.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er verweist im wesentlichen auf sein Vorbringen in den angefochtenen
Bescheiden und trägt ergänzend vor, er gehe nicht von einer veralteten
Entscheidungsgrundlage aus. Die abfallwirtschaftlichen Basisdaten würden auf der
Grundlage der Hausmüllanalyse 1992/1993 ständig aktualisiert. Die Wertstoffe,
welche inzwischen über die „gelbe Tonne" entsorgt würden, seien auch vor deren
Einführung nicht in die Bestimmung des Mindestbehältervolumens eingegangen, weil
sie schon in jener Phase in die zentralen Wertstoffcontainer hätten entsorgt werden
können. Die Einführung der gelben Tonne hätte insoweit zu einer Umstellung von
einem Bring- auf ein Holsystem geführt, die in die Mindestvolumenberechnung
einzustellende Restabfallmenge aber nicht beeinflusst. Auch die verwertbaren
organischen Bestandteile des Abfalls seien von vornherein nicht in die Bestimmung
des Mindestvolumens eingerechnet worden, so dass die Einführung der Biotonne
eine Herabsetzung des Mindestvolumens ebenfalls nicht erforderlich gemacht habe.
Soweit in der Nachbarschaft der Kläger Fünf-Personen-Haushalte mit kleineren
Tonnen vorhanden seien, könne dies nur darauf zurückzuführen sein, dass die
Eigentümer der besagten Grundstücke entgegen der Verpflichtung des § 18 der
städtischen Abfallsatzung die Vergrößerung ihrer Haushalte auf fünf Personen nicht
angezeigt hätten.

14

Mit Schriftsatz vom 13.10.2000 hat der Beklagte in einem Parallelverfahren den
Endbericht der Studie „Repräsentative Ermittlung der Raumdichte des Restabfalls in
der Stadt Köln als Basis für die Gebührenveranlagung" vom Oktober 1999 vorgelegt.
Er verweist darauf, dass in dem Gutachten eine Raumdichte von 0,125 t/m3 im
Stadtmittel ermittelt worden sei.

15

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

17

Die zulässige Klage ist unbegründet.

18

Der Ablehnungsbescheid des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Kläger
nicht in deren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zuteilung eines 80-
Liter-Restabfallbehälters.

19

Grundlage der Behördenentscheidung ist § 8 Abs. 2 der Satzung über die
Abfallentsorgung in der Stadt Köln vom 20.12.1999. Danach richten sich bei
Wohngrundstücken Anzahl, Art und Größe der erforderlichen Behälter nach der
Anzahl der Bewohner. Bei ihnen ist ein Behältervolumen von 35 l je Person und
Woche erforderlich. In Ausnahmefällen kann hiervon abweichend auf begründeten
schriftlichen Antrag ein Behältervolumen von weniger als 35 l je Person und Woche
zugelassen werden.

20

Diese Satzungsregelung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Nach § 9 Abs. 1
S. 3 Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen (LAbfG NW) kann in der Satzung
geregelt werden, dass für einzelne Abfallfraktionen mindestens ein bestimmtes
Behältervolumen vorzuhalten ist. Die Frage des mindestens vorzuhaltenden Volu-
mens ist demnach in das (Organisations-) Ermessen des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers gestellt.

21

Die Satzungsregelung verstößt auch nicht gegen § 9 Abs. 1 S. 3 LAbfG NW.
Nach dieser Vorschrift darf durch die Zuteilung eines bestimmten
Mindestbehältervolumens die Anreizfunktion der Gebührenbemessung nicht
unterlaufen werden. Insoweit ist vorliegend zu berücksichtigen, dass von der
Regelung des § 8 Abs. 2 S. 1 Abfallsatzung, der zufolge pro Einwohner und Woche
35 l erforderlich sind, auf Antrag nach unten abgewichen werden kann. Durch diese
Möglichkeit können Bürger, die sich besonders um Vermeidung, Getrennthaltung und
Verwertung ihrer Abfälle bemühen, im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten die
Beschränkung auf ein kleineres Abfallgefäß erreichen und damit Gebühren einspa-
ren. Die Ausnahmeregelung schafft somit einen zusätzlichen (organisatorischen)
Anreiz, der sich unmittelbar in den Gebühren niederschlägt. Dass durch die
Organisation der Abfallentsorgung der größtmögliche Anreiz geschaffen wird,
verlangt § 9 Abs. 1 S. 3 LAbfG NW nicht, wie sich schon aus der Formulierung
ableiten lässt, nach der die Anreizfunktion der Gebührenbemessung „nicht
unterlaufen" werden darf. Insoweit ist es unproblematisch, dass der Beklagte nicht
jede denkbare Behältergröße anbietet, sondern sich aus Gründen der Praktikabilität
auf bestimmte Größen beschränkt. Dass im übrigen bei der Gebührenbemessung die
Anreizwirkung häufig nur in eingeschränktem Maße Berücksichtigung finden kann,
hat auch der Gesetzgeber erkannt. Dies lässt sich daran ersehen, dass er in § 9 Abs.
2 Satz 6 LAbfG NW die Erhebung von Grundgebühren für zulässig erklärt hat, von
Gebühren also, die unabhängig vom konkreten Ausmaß der Inanspruchnahme der
Abfallentsorgungseinrichtung erhoben werden.

22

Die Ausübung des durch § 8 Abs. 2 Satz 3 Abfallsatzung dem Beklagten
eingeräumten Ermessens im vorliegenden Fall ist rechtlich nicht zu beanstanden.

23

Den Klägern ist in Anwendung der Ausnahmeregelung des § 8 Abs. 2 Satz 3
Abfallsatzung bei fünf Grundstücksbewohnern ein 120-Liter-Abfallbehälter zugeteilt
worden; sie verfügen demnach bereits über ein reduziertes Behältervolumen. Wäre
ihnen das Regelvolumen der Abfallsatzung von 35 l je Person und Woche zugeteilt,
müsste ihr Grundstück mit einem 240-Liter-Abfallbehälter ausgestattet sein. Den
Antrag der Kläger auf ein Behältervolumen von 80 l, d.h. 16 l pro Person und Woche
abzulehnen, entspricht der ständigen Ermessenspraxis des Beklagten, der zufolge
ein Behältervolumen von 20 l je Person und Woche als Mindestausstattung
vorzuhalten ist.

24

Der Beklagte hat sein Ermessen entsprechend dem Ermächtigungszweck
ausgeübt, eine geordnete Entsorgung sicherzustellen. Er hat sich dabei an
vertretbaren, sachlichen Kriterien orientiert.

25

Zu den Grundsätzen einer solchen Ermessensausübung hat das Ober-
verwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ausgeführt:

26

„Der Beklagte ist nicht in der Lage, den Müllanfall, der erheblichen
Schwankungen und Unsicherheiten aufweist, in jedem einzelnen Haushalt zu
ermitteln. Das wäre auch sinnlos, weil der Beklagte ein entsprechendes
individuelles Behältervolumen ohnehin nicht zuteilen kann, sondern im
Interesse einer reibungslosen Abfuhr auf wenige genormte Behältergrößen
angewiesen ist. Er darf daher bei der Zuteilung des Behältervolumens im
Rahmen seines Organisationsermessens allgemeine Durchschnittswerte
sowohl für den Ansatz eines durchschnittlichen Abfallaufkommens als auch für
die Bereithaltung von Behältergrößen zugrunde legen.

27

Vgl. OVG NW, Urt. v. 22.02.1990 - 22 A 398/89 -, S. 9; OVG NW,
Urt. v. 14.06.1982 - 2 A 2312/81 -, GemHlt 1983, 146

28

Er kann bei der Veranschlagung der Behältergrößen außerdem Reserven
für unvorhergesehene Situationen berücksichtigen, in denen mehr Müll anfällt,
der ebenfalls mit den zur Verfügung stehenden Müllbehältern bewältigt werden
muss. Die Rechtmäs-sigkeit des Anschlusszwangs wird daher nicht berührt,
wenn die bereitgestellten Müllbehälter nicht voll ausgenutzt werden.
OVG NW, Beschl. v. 30.09.1988 - 22 A 2100/86 -, S. 5; OVG NW, Urt.
v. 14.06.1982, a.a.O.

29

Daraus folgt, dass der Beklagte [...] allgemeine Durchschnittswerte
zugrunde legen darf. Es ist nicht zu beanstanden, dass er in Anlehnung an den
von ihm in den Jahren 1992/93 ermittelten niedrigst möglichen
Durchschnittswert von 20,68 l sein Ermessen generell dahin ausübt, dass je
Person und Woche ein Mindestvolumen von 20 l bereitzustellen ist. Die
Annahme eines solchen Mindestwertes ist jedenfalls solange nicht
rechtsfehlerhaft, als sich nicht dessen allgemeine Unbrauchbarkeit - etwa
wegen eines geänderten Abfallbeseitigungsverhaltens - aufdrängt."

30

(OVG NW, Urteil vom 28.11.1994 - 22 A 3036/93 -, NWVBl. 1995, 308
ff.)

31

Dem schließt die Kammer sich an; auch die inzwischen erfolgte Änderung des
Landesabfallgesetzes vom November 1998 führt insoweit nicht zu einem anderen
Ergebnis. Durch die Einfügung des § 9 Abs. 1 S. 3 LAbfG NW hat sich der dem
Ortsgesetzgeber zugestandene Ermessensspielraum nicht wesentlich verändert.
Zwar ist nunmehr klargestellt, dass das Anreizgebot auch bei der Organisation der
Abfallentsorgung zu beachten ist. Gleichzeitig ist jedoch durch die ausdrückliche
Regelung über die Zulässigkeit von Mindestvolumina deutlich geworden, dass
generalisierende Regelungen über die Möglichkeiten, durch Abfallvermeidung,
Getrennthaltung und Verwertung Gebühren zu sparen, zulässig, also keine
individuellen Regelungen für jeden Einzelfall erforderlich sind.

32

Die Annahme eines Mindestvolumens von 20 l pro Person und Woche ist auch
heute nicht ermessensfehlerhaft.

33

Der Beklagte orientiert sich auch heute noch an den Werten der
Hausmüllanalyse 1992/93, auf deren Grundlage er das Regelvolumen von 35 l pro
Person/Woche und das Mindestvolumen von 20 l pro Person/Woche bestimmt hat.
Er schreibt diese Berechnung jedoch jährlich fort. Dazu rechnet er zunächst auf der
Grundlage des jeweiligen Haus- und Geschäftsmüllaufkommens und der Annahme
eines Hausmüllanteils von 75% das durchschnittliche Restmüllaufkommen pro
Einwohner/Woche aus. Unter Zugrundelegung einer „mittleren Schüttdichte" von
0,127 t/m3 ergibt sich so das bereitzustellende durchschnittliche Behältervolumen,
das nach dieser Rechnung 1997 36,38, 1998 37,24 und 1999 38,58 betrug. Gegen
diese Fortschreibung ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Gründe, warum sich der
Hausmüllanteil (75 %) seit 1992/93 verkleinert haben sollte, sind nicht
ersichtlich.

34

Allerdings hat die mündliche Verhandlung ergeben, dass der Beklagte jahrelang
das Wesen des von ihm der Berechnung zugrundegelegten Wertes der „mittleren
Schüttdichte" verkannt hat. Dieser in dem ITU-Gutachten 1993 auf 0,127 t/m3
bestimmte Wert gibt das Verhältnis zwischen dem Gewicht des in einer Tonne
befindlichen Abfalls und dem durch den Abfall ausgefüllten Tonnenvolumen an. Der
Beklagte ging jedoch davon aus, dass es sich bei dem Wert von 0,127 t/m3 um die
„Raumdichte" handelt, d.h. das Verhältnis zwischen dem Gewicht des in der Tonne
befindlichen Abfalls zu dem Nennvolumen der Tonne. Diese fehlerhafte Annahme
hat sich jedoch schon in den vergangenen Jahren nicht zulasten der um eine
Reduzierung des Tonnenvolumens bemühtem Bürger ausgewirkt. Hätte der Beklagte
nämlich anstelle des von ihm zugrunde gelegten Schüttdichtewertes einen
Raumdichtewert ermittelt, so hätte dieser notwendigerweise unter dem Wert von
0,127 t/m3 gelegen. Bei Zugrundelegung eines niedrigeren mittleren Dichtewertes
ergibt sich jedoch in der Rechnung des Beklagten ein höheres Mindestvolumen, weil
mehr Volumen benötigt wird, um die durchschnittlich anfallende Abfallmenge
unterzubringen. Hätte der Beklagte also seinen Fehler erkannt, hätte er das
Mindestbehältervolumen allenfalls erhöht, keinesfalls aber gesenkt. Inzwischen liegt
dem Beklagten das Gutachten H. von Oktober 1999 vor, in dem Raumdichte
und Schüttdichte des Abfalls ermittelt sind. Als mittlerer Raumdichtewert ist in dieser
Untersuchung ein Wert von 0,125 t/m3 ermittelt worden. Unter Zugrundelegung
dieses aktuellen Wertes, der in der Nähe der bereits zuvor zugrundegelegten 0,127
t/m3 liegt, findet die Bestimmung des Regelvolumens durch den Beklagten ihre
Bestätigung. Wollte man also in der Verkennung des Dichtewertes in den
vergangenen Jahren einen Ermessensfehler sehen, so wäre dieser durch die neuen
Erkenntnisse, die der Beklagte bereits bei der Vorbereitung der Abfall- und
Abfallgebührensatzung 2000 berücksichtigt hat, geheilt.

35

Die Raumdichte bei der Bestimmung von Regel- und Mindestvolumen zugrunde
zu legen, ist auch keine völlig ungeeignete Berechnungsmethode. Allerdings ist nicht
zu verkennen, dass die Raumdichte allein als Berechnungsgrundlage nicht
unproblematisch ist. Sollten nämlich in den Haushalten im Laufe der Zeit weniger
Abfälle anfallen und infolgedessen die Tonnen weniger gefüllt sein, so führt dies, da
die Raumdichte notwendigerweise sinkt, in der Berechnung des Beklagten zur
Zuteilung eines größeren Regel- und Mindestvolumens. Diese wenig sinnvolle
Konsequenz wird indes dadurch vermieden, dass der Beklagte bei seinen
Kontrollberechnungen auch regelmäßig den Füllgrad der Abfallbehälter kontrolliert.
So wurde auch bei der Untersuchung H. 1999 in den untersuchten
Abfallbehältern der Füllgrad gemessen und - je nach Behältertyp - auf Werte
zwischen 79,3 und 87,2% bestimmt. Solange über eine solche Kontrollrechnung
gewährleistet ist, dass der Füllgrad der Abfallbehälter nicht wesentlich abgesunken
ist, ist die Zugrundelegung der Raumdichte bei der Bestimmung des Regel- und
Mindestvolumens jedenfalls nicht völlig ungeeignet.

36

Ob die Heranziehung der Schüttdichte als Ausgangspunkt für die Berechnung
des Regel- bzw. Mindestvolumens vorzuziehen wäre, ist vorliegend nicht erheblich,
da es sich um eine Entscheidung handelt, die im Organisationsermessen des
Beklagten liegt, dessen Ausübung nur daraufhin zu überprüfen ist, ob der Beklagte
mit sachgerechten Überlegungen zu seinen Schlüssen gelangt ist. Im übrigen wäre
der Beklagte bei einem Abstellen auf die Schüttdichte nicht gehindert, einen
Volumenzuschlag als Reserve für erhöhten Entsorgungsbedarf vorzunehmen, so
dass eine Berechnung auf der Grundlage der Schüttdichte nicht notwendig zu einem
geringeren Regel- bzw. Mindestvolumen führen würde.

37

Um von dem Regelvolumen von 35 l pro Person und Woche zum Mindestwert
von 20 l zu gelangen, subtrahiert der Beklagte von dem durchschnittlich
erforderlichen Volumen das noch realistisch abschöpfbare Wertstoffpotenzial. Dieses
ergibt sich, indem die im Berechnungsjahr tatsächlich erfassten Wertstoffe von dem
durch die Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung 1995 ermittelten
theoretischen Wertstoffpotenzial abgezogen werden. Diese Berechnung, die auf der
Annahme beruht, dass die besonders verwertungsbewussten Haushalte das volle
Wertstoffpotenzial ausschöpfen, ist nachvollziehbar und sinnvoll. Insbesondere
ermöglicht sie es, Faktoren wie die Umstellung von dem zentralen Wertstoffcontainer
des DSD auf die gelbe Tonne bei der Bestimmung des Mindestvolumens
unberücksichtigt zu lassen, weil das realistisch abschöpfbare Potenzial durch eine
solche Maßnahme nicht größer wird. Zieht man von dem ermittelten
durchschnittlichen Behältervolumen von 38,59 l je Einwohner und Woche die
abschöpfbaren Anteile ab, so ergibt sich (für das Jahr 1999) ein Mindestvolumen von
20.32 l.

38

Eine Ungleichbehandlung verschiedener Haushalte bei der Zuteilung des
Behältervolumens liegt nicht vor. Die Kläger haben vorgetragen, dass anderen
Haushalten derselben Größe ein kleinerer Abfallbehälter zugeteilt worden ist. Der
Beklagte hat dies jedoch plausibel damit erklärt, dass er zur Zuteilung eines
größeren Abfallbehälters auf die Mitteilung des entsprechenden
Grundstückseigentümers angewiesen ist. Vergrößert sich die Zahl der auf einem
Grundstück wohnenden Personen etwa durch die Geburt eines Kindes, so hat der
Grundstückseigentümer dies gemäß § 18 Abs. 1 der Abfallsatzung dem Beklagten
mitzuteilen. Unterbleibt diese Mitteilung, so kann es vorübergehend dazu kommen,
dass das zugeteilte Abfallvolumen den Wert von 20 l pro Person und Woche
unterschreitet. Dass der Beklagte wissentlich von seiner generellen
Verwaltungspraxis abweicht, ist demgegenüber nicht erkennbar.

39

Auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ist der
Ablehnungsbescheid nicht zu beanstanden bzw. ergibt sich nicht der von Klägern
verfolgte Anspruch. Die Beschränkung auf bestimmte Behältergrößen und die
Bestimmung des Mindestvolumens sind zur Gewährleistung einer geordneten,
kostengünstigen Entsorgung geeignet und auch erforderlich. Die Kläger werden
dadurch auch nicht unangemessen benachteiligt.

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.