Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-28, Aktenzeichen 4 K 142/06
ECLI:DE:VGAC:2007:0628.4K142.06.00

Tenor

Die Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005 wird
aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsbehördliche
Anordnung, mit der ihr Satzungsbeschluss über die Festsetzung der Hebesätze für
die Gewerbesteuer und die Grundsteuer für das Jahr 2005 aufgehoben wird.

3

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde, die seit Jahren über keinen
ausgeglichenen Haushalt und kein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept
verfügt. Im Jahre 2003 ordnete der Beklagte im Wege der Ersatzvornahme für das
Haushaltsjahr 2003 die Festsetzung eines Hebesatzes für die Grundsteuer von 391
% (im Vorjahr 350 %) und für die Gewerbesteuer von 413 % (im Vorjahr 400 %) an
und berief sich zur Begründung darauf, die Klägerin habe alle
Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen.

4

Für das Jahr 2004 setzte die Klägerin die Hebesätze in ihrer Haushaltssatzung,
die mangels Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde jedoch keine Wirksamkeit
erlangte, in Höhe des Vorjahres fest.

5

Am 31. Mai 2005 beschloss der Rat der Klägerin die Haushaltssatzung für das
Haushaltsjahr 2005. Danach war vorgesehen, den Hebesatz für die Grundsteuer B
wieder auf 350 %, den für die Gewerbesteuer wieder auf 400 % festzusetzen.

6

Wegen des Bestehens eines Haushaltssicherungskonzeptes legte die Klägerin
dem Beklagten mit Bericht vom 6. Juni 2005 die Haushaltssatzung für das Jahr 2005
zur Genehmigung vor. Der Haushalt war gemäß der Satzung nicht ausgeglichen.
Das beigefügte Haushaltssicherungskonzept sah auch bis zum Ablauf des Zeitraums
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung keinen Haushaltsausgleich vor. Der
Verwaltungshaushalt wies für das Jahr 2005 einen Fehlbedarf von 4.383.660,- EUR
aus. Der jahresbezogene Fehlbedarf betrug 2.102.100,- EUR. Bis Ende 2008 sollte
sich das Defizit im Verwaltungshaushalt auf rund 8.116.000,- EUR summieren. Eine
Genehmigung durch den Beklagten erfolgte nicht.

7

Mit Schreiben vom 14. Juni 2005 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der Rat
wolle in der Sitzung vom 5. Juli 2005 eine gesonderte Satzung zur Festsetzung der
Realsteuerhebesätze beschließen, da von der Nichtgenehmigung der
Haushaltssatzung ausgegangen werde und die in der Haushaltssatzung
beschlossenen Hebesätze andernfalls keine Wirksamkeit erlangen würden.

8

Mit Schreiben vom 5. Juli 2005 kündigte der Beklagte an, er werde im Falle der
avisierten separaten Beschlussfassung über die Festsetzung der niedrigeren
Hebesätze den Bürgermeister anweisen, den Beschluss zu beanstanden. Die
finanzielle Lage der Klägerin habe sich seit dem Haushaltsjahr 2003 keineswegs
verbessert.

9

Der Rat der Klägerin beschloss in seiner Sitzung vom 5. Juli 2005 eine
Hebesatzsatzung, in der rückwirkend zum 1. Januar 2005 der Hebesatz für die
Grundsteuer B auf 350 % und der für die Gewerbesteuer auf 400 % festgesetzt
wurde.

10

Mit Verfügung vom 5. August 2005 wies der Beklagte den Bürgermeister der
Klägerin an, den Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 über die Hebesatzfestsetzungen
unverzüglich zu beanstanden. Die Haushaltslage der Klägerin habe sich gegenüber
2003 nicht verbessert. Das ohnehin zu erwartende Defizit würde sich im Falle der
nunmehr beabsichtigten Hebesätze weiter vergrößern. Die Klägerin verzichte damit
in unvertretbarer Weise auf Einnahmemöglichkeiten. Eine effektive Entlastung der
Bürger könne ohnehin mit der Festsetzung der niedrigeren Hebesätze nicht erreicht
werden. Ein Standortnachteil gegenüber den Nachbarkommunen bestehe nicht. Das
Selbstverwaltungsrecht der Klägerin sei bei der Gestaltung der Hebesätze aufgrund
der bedenklichen Haushaltssituation eingeschränkt. Die zulässige Intensität der
aufsichtsbehördlichen Maßnahme richte sich nach dem Ausmaß der
haushaltsrechtlichen Schieflage.

11

Mit Schreiben vom 15. August 2005 beanstandete der Bürgermeister der
Klägerin weisungsgemäß den Ratsbeschluss. Der Rat der Klägerin beschloss am
1. September 2005, der Beanstandung nicht beizutreten.

12

Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 23. Dezember 2005 hob der
Beklagte den Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 über die Hebesatzfestsetzungen auf
und ordnete die sofortige Vollziehung seiner Verfügung an. Unter Wiederholung
seiner Ausführungen in der Verfügung vom 5. August 2005 führte der Beklagte zur
Begründung ergänzend aus, der Haushalt müsse nach § 75 Abs. 3 GO NRW jedes
Jahr ausgeglichen sein. Könne dies nicht erreicht werden, müsse der Ausgleich zum
nächstmöglichen Zeitpunkt wiederhergestellt werden. Mit der Festsetzung der
niedrigeren Hebesätze und dem damit verbundenen Verzicht auf Einnahmen verletze
die Klägerin elementare Haushaltsgrundsätze und damit geltendes Recht.

13

Die Klägerin hat am 23. Januar 2006 Klage erhoben. Der aufgehobene
Ratsbeschluss verstoße nicht gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen. Das in § 75
Abs. 1 Satz 2 GO NRW verankerte Gebot wirtschaftlicher und sparsamer
Haushaltsführung belasse den Kommunen einen Entscheidungsspielraum, den sie
nicht überschritten habe. Sie halte die Festsetzung niedrigerer Hebesätze angesichts
der Gesamtbelastung ihrer Bürger für notwendig. Auf diese Weise würden zudem
Investitionsanreize und eine größere Kaufkraft geschaffen, was letztlich zu höheren
Einnahmen führen werde. Im Übrigen sei es unerheblich, ob die Hebesätze mit dem
vom Innenministerium herausgegebenen Handlungsrahmen vereinbar seien, da es
sich dabei nur um eine Verwaltungsvorschrift handele. Schließlich sei es, wie auch
das Verwaltungsgericht Köln ausgeführt habe, unzulässig, auf der Grundlage
landesrechtlicher Ermächtigungen auf das den Kommunen bundesrechtlich
eingeräumte Recht zur Bestimmung der Hebesätze einzuwirken.

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Die Klägerin beantragt,

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die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom
23. Dezember 2005 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung bezieht er sich zunächst auf die Gründe der angefochtenen
Verfügung und führt ergänzend aus, die Klägerin könne ihre Hebesätze nach dem
Handlungsrahmen des Innenministeriums nur dann entsprechend dem Durchschnitt
ihrer Größenklasse festsetzen, wenn das gesetzliche Ziel des Haushaltsausgleichs
erreicht sei und die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde durch die Senkung
der Hebesätze nicht gefährdet werde. Die Klägerin wolle die Sätze sogar unterhalb
der Durchschnitte in Land, Regierungsbezirk und Kreis festsetzen. Dies hätte
Einnahmeverluste von rund 220.000,- EUR zur Folge. Angesichts der Haushaltslage
komme ein solcher Einnahmeverlust nicht in Betracht.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin und des
Beklagten Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 123 der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung (GO
NRW 2004) ohne vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig.
Die Gemeindeordnung ist im vorliegenden Verfahren wegen Art. 1 § 9 des Gesetzes
über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-
Westfalen vom 16. November 2004 (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW -
NKFG NRW - GV NW 2004, 644) in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden
Fassung anzuwenden, da die Klägerin ihre Haushaltsführung zum Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung noch nicht auf das System der doppelten
Buchführung umgestellt hatte.

22

Die Klage ist auch begründet.

23

Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in eigenen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

24

Als Ermächtigungsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist allein § 119 Abs.
1 GO NRW 2004 in Betracht zu ziehen.
Der Anwendungsbereich dieser Norm ist eröffnet. Die Rechtskontrolle der
Kommunalaufsicht erstreckt sich auch auf Ratsbeschlüsse, die auf einer
bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen. Die allgemeine
Kommunalaufsicht überwacht nach § 116 GO NRW 2004 die Rechtmäßigkeit
gemeindlichen Handelns umfassend und ungeachtet der Frage, ob es an
landesrechtlichen, bundesrechtlichen oder europarechtlichen Normen zu messen ist,

25

vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
17. September 2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25; Spieker,
Grenzen kommunalrechtlicher Weisungsbefugnis in Finanz- und
Steuersachen, NVwZ 2005, 1276 m.w.N..

26

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 119 Abs. 1 GO NRW 2004 liegen
allerdings nicht vor.

27

Der Beschluss des Rates der Klägerin vom 5. Juli 2005, dessen Aufhebung die
angefochtene Verfügung anordnet, verletzt nicht das geltende Recht. Insbesondere
ist der Satzungsbeschluss vom 5. Juli 2005 nicht wegen Verstoßes gegen § 75 GO
NRW 2004 rechtswidrig. Diese landesrechtliche Vorschrift kann nicht als Grund für
eine etwaige Rechtswidrigkeit des Satzungsbeschlusses mit Blick auf die
festgesetzten Hebesätze herangezogen werden. Dies ergibt sich aus folgenden
Überlegungen:

28

Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) ist den Gemeinden durch
Bundesgesetz das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grund- und
Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Diese
bundesverfassungsrechtliche Hebesatzgarantie lässt eine Einschränkung der
gemeindlichen Hebesatzbestimmung nur durch Bundesgesetz zu oder durch ein
Landesgesetz, soweit dieses von einer bundesrechtlichen Ermächtigung gedeckt
ist,

29

vgl.	BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32/90 - NVwZ
1994, 176.

30

Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Grundsteuergesetz (Gesetz vom 7. August
1973 - BGBl. I S. 965) und dem Gewerbesteuergesetz (in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 - BGBl. I S. 4167) seine
verfassungsrechtliche Regelungskompetenz ausgeübt. Der Gesetzesvorbehalt des
Art 106 Abs. 6 Satz 2 GG ermöglicht daneben keinen allgemeinen landesrechtlichen
Zugriff auf das Hebesatzrecht der Kommunen. "Im Rahmen der Gesetze" bedeutet
vielmehr nach Maßgabe der bestehenden Gesetzgebungsbefugnisse. Soweit der
Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, ist für damit
nicht in Einklang stehendes Landesrecht kein Raum mehr (Art. 31 GG),

31

vgl.	BVerwG, a.a.O..

32

Nach den insoweit übereinstimmenden Regelungen in § 16 Abs. 5
Gewerbesteuergesetz und § 26 Grundsteuergesetz kann in einer landesrechtlichen
Vorschrift nur bestimmt werden, in welchem Verhältnis die Hebesätze für die
Grundsteuer der Betriebe der Land-und Forstwirtschaft, für die Grundsteuer der
Grundstücke und für die Gewerbesteuer zueinander stehen müssen und welche
Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen. Eine Befugnis, Mindesthebesätze
vorzuschreiben, steht den Ländern hiernach nicht zu. Eine landesrechtliche Norm,
die die Kommunen zur Festsetzung höherer Hebesätze verpflichtet, wäre vor diesem
Hintergrund gemäß Art. 31 GG unwirksam.

33

Hiervon ausgehend kann die landesrechtliche Vorschrift des § 75 GO NRW nicht
die Rechtsfolge auslösen, dass der Satzungsbeschluss des Rates der Klägerin
wegen zu niedriger Festsetzung von Hebesätzen rechtswidrig ist. Ein Verstoß gegen
sonstige Rechtsvorschriften wird vom Beklagten nicht vorgetragen und ist auch nicht
ersichtlich. Insbesondere liegt mit Blick auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
kein Verstoß gegen § 16 Abs. 3 GewStG bzw. § 25 Abs. 3 GrStG vor, da die Höhe
der beschlossenen Hebesätze die der Hebesätze des Vorjahres nicht überschreitet.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

35

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).