Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-09-25, Aktenzeichen 13 A 2039/12
ECLI:DE:OVGNRW:2013:0925.13A2039.12.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 16. Juli 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 60.000 Euro festgesetzt.

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I.

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Die Klägerin wendet sich gegen die vom Beklagten verfügte Schließung der von ihr betriebenen Apotheke in B. .

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Am 19. April 2005 wurde der N. St. F. gGmbH als Trägerin des N. Krankenhauses St. F. in K. die Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke für dieses Krankenhaus in der ca. 7 km entfernten Betriebsstätte in der J.--------straße 42 in B. erteilt.

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Unter dem 11. Dezember 2008 beantragte die N1. N. TrägergeseIlschaft gGmbH (im Folgenden: N1. ) beim Gesundheitsamt des Beklagten die Übertragung der Betriebserlaubnis für die Krankenhausapotheke in B. von der N. St. F. gGmbH auf die Muttergesellschaft N1. . Zur Begründung führte sie aus: Sie betreibe gemeinsam mit ihren Tochtergesellschaften im S. sechs Krankenhäuser. Neben dem N. Krankenhaus St. F. in K. handele es sich um das N. Krankenhaus C. /S1. -T. , das N. Krankenhaus St. B1. in E. -I. , das N. Krankenhaus St. K1. -Stift in E. -I1. , das N. Krankenhaus St. I2. in L. und das N. Krankenhaus St. C1. in T1. . Im Jahr 2005 sei mit der Einrichtung der Krankenhausapotheke am Standort B. eine zentrale Versorgung dieser Krankenhäuser mit Arzneimitteln geschaffen worden. Inhaber der Apothekenbetriebserlaubnis sei derzeit ihre Tochtergesellschaft, die N. St. F. gGmbH, zu der auch das N. Krankenhaus St. F. in K. gehöre. Zurzeit führe man Gespräche mit der D. Trägergesellschaft X. im Hinblick auf eine Übernahme dieses Krankenhauses. Die Apotheke in B. sei ein wichtiger Bestandteil des Verbundes der N. . Sie sichere die Versorgung mit Arzneimitteln und medizinischem Sachbedarf für alle Krankenhäuser der N1. . An der bisherigen personellen Besetzung und Struktur werde sich durch den beantragten Trägerwechsel nichts ändern.

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Mit Bescheid vom 13. Januar 2009 erteilte der Beklagte der N1. unter Beifügung einer Erlaubnisurkunde „die Erlaubnis zur Übernahme und zum Weiterbetrieb der bisher durch die N. St. F. gGmbH K. betriebenen „Krankenhaus-Apotheke“ in der J.--------straße 42, 52457 B. , ab dem 01.02.2009.“

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Im Sommer 2009 gab die N. St. F. gGmbH die Trägerschaft für das St. F. Krankenhaus an die D. Trägersellschaft X. D1. gGmbH ab. Mit Spaltungs- und Übernahmevertrag vom 26. August 2009 übertrug die N. St. F. gGmbH den Teilbetrieb Krankenhausapotheke im Wege der Abspaltung auf ihre Gesellschafterin, die N1. . Am selben Tag beschlossen die Gesellschafterversammlungen der N1. und der N. St. F. gGmbH die Übertragung der Apotheke des Krankenhauses St. F. K. sowie des Logistikzentrums in B. rückwirkend zum 1. Mai 2009 auf die N1. .

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Mit Verschmelzungsvertrag vom 24. August 2011 wurde die N1. mit der Klägerin, der W. GmbH, verschmolzen.

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Mit Ordnungsverfügung vom 20. März 2012 forderte der Beklagte die Klägerin auf, die Krankenhausapotheke in B. innerhalb von sechs Monaten nach Zustellung der Verfügung zu schließen und die für die N1. ausgestellte Erlaubnisurkunde zurückzugeben. Dazu führte sie aus, der Betrieb der Apotheke sei formell und materiell rechtswidrig.

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Einen Antrag der N. St. I2. gGmbH in L. auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für die Krankenhausapotheke in B. lehnte die Stadt L. wegen der Entfernung zwischen dem Krankenhaus und der Apotheke ab. Dieser Bescheid ist Gegenstand eines beim Verwaltungsgericht L. anhängigen Verfahrens (7 K 4182/12).

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Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Schließungsverfügung gerichtete Klage der Klägerin abgewiesen. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung.

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II.

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor. Das klägerische Vorbringen lässt weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Klageabweisung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) hervortreten. Ebenso wenig kommt der Rechtsache eine grundsätzliche Bedeutung zu (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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1. Ernstliche Zweifel sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2009

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- 2 BvR 758/09 -, juris.

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Hieran fehlt es.

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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die auf § 5 ApoG gestützte Verfügung zur Schließung der Krankenhausapotheke in B. sei rechtmäßig, weil die Klägerin nicht im Besitz einer Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke sei. Die letzte der N1. unter dem 13. Januar 2009 mit Wirkung zum 1. Februar 2009 erteilte Erlaubnis sei nicht nach § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG infolge der Verschmelzung von der N1. auf die Klägerin übergegangen. Der Übergang der Betriebserlaubnis sei ausgeschlossen, weil der Beklagte der N1. die Erlaubnis für die Krankenhausapotheke des Krankenhauses St. F. erteilt habe. Infolge des am 26. August 2009 geschlossenen Spaltungs- und Übernahmevertrags zwischen der N. St. F. gGmbH und der N1. zur Übertragung des Teilbetriebs Krankenhausapotheke sei die Erlaubnis gegenstandslos geworden. Unabhängig hiervon könne die Klägerin den Betrieb der Apotheke auch deshalb nicht auf die Betriebserlaubnis vom 13. Januar 2009 stützen, weil die Erlaubnis jedenfalls mit der Eintragung der Verschmelzung im Handelsregister erloschen sei. Die Erlaubnis zum Betrieb einer Krankenhausapotheke stelle keine übertragungsfähige öffentlich-rechtliche Rechtsposition dar.

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Die Schließungsverfügung sei auch nicht unverhältnismäßig. Aus § 5 ApoG folge, dass grundsätzlich die formelle Illegalität für die Schließung einer Apotheke ausreiche. Angesichts der Entfernung zwischen der Apotheke in B. und dem Krankenhaus C. /S1. -T. von 77,8 km sei auch nicht offensichtlich, dass der Klägerin eine Erlaubnis zum Betrieb einer Krankenhausapotheke für das Krankenhaus C. /S1. -T. zu erteilen sei.

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a) Hiergegen wendet die Klägerin zunächst ein, die von dem Verwaltungsgericht vertretene Interpretation der Erlaubnis vom 13. Januar 2009 sei bereits im Ansatz verfehlt. Sie stehe im Widerspruch zu der antragsgemäßen Erteilung der Erlaubnis an die N1. . Diese habe sich in ihrem Antrag vom 11. Dezember 2008 nicht als Trägerin des Krankenhauses St. F. in K. geriert. Sie sei auch tatsächlich weder Trägerin des St. F. Krankenhauses gewesen, noch habe sie die Absicht gehabt, die Trägerschaft zu übernehmen. Im Dezember 2008 und im Januar 2009 sei die N1. nur Trägerin des Krankenhauses C. /S1. -T. gewesen. Allein auf dieses Krankenhaus habe sich die Erlaubnis bezogen.

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Diese Ausführungen verhelfen dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg.

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Die Auslegung eines Verwaltungsaktes - hier des Erlaubnisbescheides vom 13. Januar 2009 - hat zum einen nach seinem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung und zum anderen danach zu erfolgen, wie ihn der Adressat - hier die N1. - nach Treu und Glauben verstehen darf.

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Vgl. zur Auslegung von Verwaltungsakten BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 2001 - 8 C 17.01 - Buchholz 310 § 69 VwGO Nr. 7 und vom 17. August 1995 - 1 C 15.94 - Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 14, vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 - BVerwGE 88, 286 = Buchholz 451.171 AtG Nr. 36 sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 - 7 B 48.07 -, juris.

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Ausgehend hiervon ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der N1. mit Erlaubnisbescheid vom 13. Januar 2009 die Erlaubnis für den (Weiter-) Betrieb der Krankenhausapotheke des St. F. -Krankenhauses erteilt wurde.

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Dies lässt sich zwar der der N1. N. Trägergesellschaft erteilten Erlaubnisurkunde vom 13. Januar 2009 nicht entnehmen, weil diese - anders als die Erlaubnisurkunde vom 19. April 2005 - nicht den Zusatz „ ... Erlaubnis zum Betreiben der Krankenhaus-Apotheke des N. Krankenhauses St. F. “ enthält. In ihr ist lediglich ohne Zuordnung zu einem bestimmten Krankenhaus von der Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke in der J.--------straße 42, 52457 B. die Rede. Allerdings heißt es in dem zugehörigen Erlaubnisbescheid vom 13. Januar 2009, der N1. werde die Erlaubnis zur Übernahme und zum Weiterbetrieb der bisher durch die N. St. F. gGmbH betriebenen Krankenhausapotheke erteilt. Gegenstand der Übertragung und damit des Erlaubnisbescheides konnte deshalb - auch für die N1. erkennbar - allein die bereits bestehende, mithin die dem St. F. Krankenhaus zugeordnete Krankenhausapotheke sein. Dass mit der Erlaubnis die Apotheke einem anderen Krankenhaus zugeordnet werden sollte, ist schon angesichts der im Bescheid verwandten Formulierung „Erlaubnis zum Weiterbetrieb“ nicht anzunehmen.

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Die Übertragung der bereits bestehenden Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke des St. F. Krankenhauses auf die N1. entsprach auch dem erkennbaren Antragsbegehren. Der Beklagte durfte nach der Antragsbegründung vom 11. Dezember 2008 davon ausgehen, dass die Apotheke von der N1. zumindest vorübergehend noch als Krankenhausapotheke des St. F. Krankenhauses betrieben werden sollte und deshalb zunächst nur eine Übertragung der Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke begehrt wurde.

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So war der Antrag der N1. ausdrücklich gerichtet „auf Übertragung der Betriebserlaubnis unserer Krankenhausapotheke in B. von der N. St. F. gGmbH auf die Muttergesellschaft N1. N. Trägergesellschaft gGmbH“. Auch im Folgenden bezog sich die N1. auf den von ihr „beantragten Trägerwechsel“; durch diesen werde sich, so die N1. , an der bisherigen personellen Besetzung und Struktur der Apotheke nichts ändern. Diesen Ausführungen ließ sich nicht entnehmen, dass wegen einer in Zukunft geplanten Veräußerung des St. F. Krankenhauses der N1. - nunmehr erstmalig - eine auf das N. Krankenhaus C. / S1. -T. bezogene Erlaubnis erteilt werden sollte. Der Antrag ließ auch nicht erkennen, dass die Zuordnung zum St. F. Krankenhaus wegen einer bereits unmittelbar bevorstehenden Veräußerung des Krankenhauses nicht mehr sinnvoll gewesen wäre.

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Schließlich konnte die N1. , wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch nicht davon ausgehen, dass die Beklagte wegen einer fehlenden ausdrücklichen Zuordnung der Apotheke zu einem Krankenhaus die Erlaubnis ohne eine solche Zuordnung erteilen wollte. Einer solchen Annahme steht bereits entgegen, dass die Krankenhausapotheke definiert ist als Funktionseinheit eines bestimmten Krankenhauses (§ 26 ApBetrO) und die Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke nach § 14 Abs. 1 ApoG nur dem Träger des Krankenhauses erteilt werden darf. Diese Regelungen erfordern zwingend die Zuordnung zu einem bestimmten Krankenhaus. Zugleich schließen sie aus, dass die Trägerschaft des Krankenhauses und die Inhaberschaft der Erlaubnis auseinanderfallen. Dass dem so war, und der N1. deshalb die Erlaubnis nicht hätte erteilt werden dürfen, war für die Beklagte nicht offensichtlich. Die N1. trat faktisch als Trägerin des St. F. Krankenhauses auf. So erklärte sie, (Mit-)Betreiberin der Krankenhausapotheke zu sein (vgl. Antrag vom 11. Dezember 2008 „unsere Krankenhausapotheke“) und gemeinsam mit ihrer Tochtergesellschaft die von ihr benannten sechs Krankenhäuser zu betreiben. Sie - nicht ihre Tochtergesellschaft - befinde sich in Gesprächen mit der D. Trägergesellschaft X. , bei denen es um die Übernahme des St. F. Krankenhauses gehe.

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Ausgehend hiervon ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass auch für die N1. kein Anlass zu der Annahme bestand, der Beklagte habe ihr nicht die Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke des Krankenhauses St. F. übertragen. Ob dies mit Blick auf eine fehlende Trägerschaft der N1. rechtmäßig erfolgte, ist für die Auslegung der der N1. erteilten Erlaubnis ohne Belang.

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Dass diese Erlaubnis infolge der Abspaltung des Teilbetriebs Krankenhausapotheke von der N. St. F. gGmbH auf die N1. gegenstandslos geworden ist, wird durch das Zulassungsvorbringen nicht in Frage gestellt. Weiterer Ausführungen hierzu bedarf es deshalb nicht.

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b) Ohne Erfolg wendet sich die Klägerin weiter gegen die hilfsweisen Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach die der N1. erteilte Erlaubnis jedenfalls nicht durch Verschmelzung auf die Klägerin übergegangen sei. Mit Blick auf die das Urteil selbstständig tragenden Ausführungen zur Gegenstandslosigkeit der der N1. am 13. Januar 2009 erteilten Erlaubnis wegen der erfolgten Übertragung des Teilbetriebs Krankenhausapotheke von der N. St. F. gGmbH auf die N1. , kommt es auf dieses Zulassungsvorbringen nicht an.

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Abgesehen davon stellt sich die Frage, ob die Betriebserlaubnis für eine Krankenhausapotheke eine übertragungsfähige öffentlich-rechtliche Rechtsposition darstellt und infolge der Verschmelzung auf die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der N1. übergegangen sein könnte, in der vorliegenden Konstellation nicht, weil sich die der N1. am 13. Januar 2009 erteilte Erlaubnis jedenfalls durch die vor der Verschmelzung erfolgte Abgabe der Trägerschaft und Veräußerung des St. F. Krankenhauses an die D. Trägergesellschaft X. D1. gGmbH auf sonstige Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt hatte. Sie ist gegenstandslos geworden, weil die Aufgabe des Krankenhauses zur Folge hatte, dass die Krankenhausapotheke in B. nicht mehr Funktionseinheit des St. F. Krankenhauses war und ihren auf dieses Krankenhaus beschränkten Versorgungsauftrag nicht mehr wahrnehmen konnte. Zu einer Versorgung anderer Krankenhäuser, insbesondere solcher in fremder Trägerschaft, berechtigte die der N1. am 13. Januar 2009 erteilte Erlaubnis nicht. Vielmehr fordert das Apothekengesetz für die Versorgung weiterer Krankenhäuser desselben Trägers eine gesonderte Genehmigung nach § 14 Abs. 5 Satz 3 ApoG sowie für die Versorgung weiterer Krankenhäuser anderer Träger einen zu genehmigenden Versorgungsvertrag nach § 14 Abs. 3, 5 ApoG.

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c) Anders als die Klägerin meint, ist die Schließungsverfügung auch nicht unverhältnismäßig. Es ist nicht offensichtlich, dass ihr die Erlaubnis zum Betrieb der Krankenhausapotheke in B. für das Krankenhaus C. /S1. -T. erteilt werden muss.

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Ungeachtet der Frage, ob der Beklagte für die Erteilung überhaupt zuständig wäre und ungeachtet der Frage, ob bereits ein – bezogen auf das Krankenhaus C. /S1. -T. - bescheidungsfähiger Antrag der Klägerin vorliegt, teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach das Vorliegen eines Anspruchs auf Erteilung einer Erlaubnis wegen der Entfernung zwischen Krankenhaus und Apotheke von 77,8 km problematisch ist. Soweit die Klägerin hierzu ausführt, für die Versorgung der bettenführenden Abteilungen eines Krankenhauses, dem die Apotheke als Funktionseinheit zugeordnet sei, könne nichts anderes gelten, als für die Medikamentenversorgung auf Grund eines Versorgungsvertrages und sich hierzu auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2012 - 3 C 24.11 - beruft, berücksichtigt sie nicht, dass Gegenstand der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts die Regelung des § 14 Abs. 5 Nr. 3 ApoG war. Danach setzt die Genehmigungsfähigkeit eines Arzneimittelversorgungsvertrages im Sinne des § 14 Abs. 3 ApoG voraus, dass die Apotheke Arzneimittel, die das Krankenhaus zur akuten medizinischen Versorgung besonders dringlich benötigt, unverzüglich und bedarfsgerecht zur Verfügung stellen kann. Hierzu hatte das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, die Apotheke müsse in einer räumlichen Nähe zum Krankenhaus liegen, die es ermöglicht, die angeforderten Arzneimittel innerhalb einer Stunde zur Verfügung zu stellen. Es dürfte sich zwar von selbst verstehen, dass die Krankenhausapotheke den Patienten ihres Krankenhauses die zur akuten medizinischen Versorgung erforderlichen Arzneimittel ebenso unverzüglich zur Verfügung stellen kann. Ob an eine Krankenhausapotheke mit Blick darauf, dass es sich um eine Funktionseinheit des Krankenhauses handelt, engere räumliche Anforderungen zu stellen sind, ist durchaus fraglich. Nach Auffassung des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes NRW in dem an die Stadt L. gerichteten Schreiben vom 28. November 2011 soll bei einem Krankenhaus aus krankenhausplanerischen Erwägungen die Entfernung zu einzelnen Betriebsstellen aus organisatorischen und funktionellen Gründen allenfalls 15 km betragen.

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Schließlich lässt sich auch dem Urteil des EuGH vom 11. September 2008

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- C-141/08 - nicht entnehmen, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Krankenhausapotheke des Krankenhauses C. /S1. -T. offensichtlich erfüllt wären. Soweit es in dem Urteil heißt, die Krankenhäuser könnten nach § 14 Abs. 1-6 ApoG wählen, ob sie ihre Arzneimittelversorgung einer internen Apotheke, d. h. einer in den Räumen des betreffenden Krankenhauses betriebenen und im Allgemeinen der Öffentlichkeit nicht zugänglichen Apotheke, oder der Apotheke eines anderen Krankenhauses oder einer Apotheke außerhalb eines Krankenhauses (im Folgenden: externe Apotheke) anvertrauen wollten, schließt dies das Erfordernis eines besonderen räumlichen Näheverhältnisses der Apotheke zum Krankenhaus im Falle einer internen Apotheke nicht ohne Weiteres aus.

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d) Der Rechtmäßigkeit der Schließungsverfügung steht weiter nicht entgegen, dass die N1. mit zahlreichen Krankenhäusern Versorgungsverträge geschlossen hat. Dies hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Keiner Klärung im vorliegenden Verfahren bedarf deshalb die Frage, welche Bedeutung das Fehlen der Erlaubnis zum Betrieb einer Krankenhausapotheke in B. auf nach § 14 Abs. 5 ApoG erteilte Genehmigungen hat.

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2. Die Berufung ist ferner nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen grundsätzlich nicht vor, wenn - wie hier - im Hinblick auf die insoweit vorgetragenen Gründe ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der an-gefochtenen Entscheidung verneint worden sind, weil die Richtigkeit bereits im Zulassungsverfahren festgestellt werden kann.

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3. Die Berufung kann schließlich auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. An diesen Voraussetzungen fehlt es, weil es auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage,

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ob eine auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 Satz 1 ApoG erteilte Erlaubnis ·für den Betrieb einer Krankenhausapotheke gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG auf den übernehmenden Rechtsträger übergeht,

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aus den oben genannten Gründen nicht ankommt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).