Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-05-04, Aktenzeichen 5 A 5682/97
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0504.5A5682.97.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen, soweit mit ihr die Aufhebung des der Beigeladenen
erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 über einen Betrag von
4.900,87 DM hinaus begehrt wird.

Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen - einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - tragen die Klägerin zu 1/2 sowie die
Beklagte und die Beigeladene zu je 1/4.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Am 16. Januar 1996 ging bei der (damaligen) Präsidentin des
Deutschen Bundestages ein Schreiben des Bundesschatzmeisters
der Beigeladenen vom 11. Januar "1995" mit folgendem Wortlaut
ein:

3

"Betr.: Antrag auf Abschlagszahlung
nach § 21 Parteiengesetz

4

Sehr geehrte Frau Präsidentin,

5

gemäß Parteiengesetz beantrage ich
für die Freie Demokratische Partei
sowohl für die Bundespartei wie auch
für die 16 Landesverbände die
Abschlagszahlungen gemäß
Parteiengesetz.

6

Die Zahlungen für die Bundespartei
wollen Sie bitte auf das Konto ......
überweisen lassen.

7

Die in der Anlage für jeden
Landesverband einzeln beigefügten
Anschriften, Bankverbindungen und
Kontonummern bitte ich den Landtagen im
Rahmen Ihrer Mitteilung nach § 21
Parteiengesetz zu übermitteln.

8

Mit freundlichen Grüßen"

9

Dem Schreiben waren die angeführten Anlagen mit den
Anschriften und Bankverbindungen der 16 Landesverbände
beigefügt.

10

Wegen der Befürchtung, daß das Schreiben "vom 11. Januar
1996 einen Tag nach Ablauf der gesetzlichen Frist eingegangen
sei", beantragte der Bundesschatzmeister der Beigeladenen mit
Schreiben vom 24. Januar 1996 unter Vorlage eidesstattlicher
Versicherungen von Mitarbeitern der Bundesgeschäftsstelle der
Beigeladenen sowie dienstlicher Erklärungen der diensthabenden
Boten der F.D.P.-Bundestagsfraktion die Wiedereinsetzung in
den vorigen Stand. Nach Überprüfung der Angelegenheit teilte
die Präsidentin des Deutschen Bundestages dem
Bundesschatzmeister der Beigeladenen mit Bescheid vom
6. Februar 1996 u.a. mit, der - auf die im Jahre 1996
möglichen Abschlagszahlungen für den Bundesverband und für die
16 Landesverbände der Partei gerichtete - Antrag vom
11. Januar 1996 sei noch fristgerecht eingegangen. Der
Bescheid endete mit dem Hinweis, daß über die auf Landesebene
zu gewährenden Abschlagszahlungen an die Landesverbände die
hierfür zuständigen Präsidentinnen und Präsidenten der
Landesparlamente entsprechend unterrichtet würden.

11

Ende März 1996 setzte zwischen der Beigeladenen und der
Präsidentin des Deutschen Bundestages ein Schriftwechsel
hinsichtlich der Rechenschaftsberichte der Beigeladenen ein.
Dabei ging es im wesentlichen um Fragen der Ausweisung der
Mitgliedsbeiträge nach § 26 Abs. 5 ParteiG.

12

Am 27. September 1996 ging mit einem auf den 30. September
1996 datierten Anschreiben der Rechenschaftsbericht der
Beigeladenen für das Jahr 1995 bei der Beklagten ein.

13

Am 7. Oktober 1996 erstellte der Referatsleiter PD 2
(Partei-enfinanzierung) nach Gesprächen mit der
Schatzmeisterei der Beigeladenen einen Vermerk zu den
Rechtsfolgen betreffend die "Versäumung der Antragsfrist nach
§ 19 Abs. 1 ParteiG auf Festsetzung und Auszahlung der
staatlichen Mittel". Er kommt zu dem Ergebnis, daß es die
Beigeladene versäumt habe, für das Jahr 1996 einen
(fristgemäßen) Antrag auf Festsetzung und Auszahlung der
staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 ParteiG zu stellen. Der
Vermerk stützt sich auf die Verwaltungspraxis in
vergleichbaren Fällen sowie die vom Verwaltungsgericht Köln
durch das rechtskräftige Urteil vom 28. Februar 1996
- 23 K 22/95 - bestätigte Rechtsansicht, daß der Antrag auf
Abschlagszahlung nicht gleichzeitig auch als Antrag auf
Festsetzung gedeutet werden könne.

14

Ebenfalls am 7. Oktober 1996 erteilte der dienstvorgesetzte
Leiter der Unterabteilung Parlamentsdienste - Unterabteilungs-
leiter - dem Referatsleiter PD 2 Weisungen "für die
Bearbeitung und Behandlung von Anträgen auf Festsetzung
und/oder Auszahlung von Parteifinanzierungsmitteln":
Anschreiben, Nachrichten, Begleitvermerke u.ä., die der
Verwaltung im Verkehr mit politischen Parteien zugingen, seien
im Zweifel stets zugunsten des Absenders auszulegen. Unklare
Ausdrucksweisen, Weglassungen oder Büroversehen seien mit
Rücksicht auf den grundlegenden Sachverhalt zu beurteilen, daß
die Parteien in aller Regel gewillt seien, die ihnen
gesetzlich zustehenden Finanzierungsmittel rechtzeitig,
vollständig und in der jeweils günstigsten zeitlichen oder
beitragsmäßigen Aufteilung zu beantragen. Zum Beispiel zeige
das Antragsschreiben der Beigeladenen vom 11. Januar 1996
nicht den Willen, auf Teile der zustehenden Finanzierung zu
verzichten. Vielmehr sei davon auszugehen, daß nach "Einübung"
im Anschluß an die Rechtsänderungen nunmehr im Sinne einer
Routine der Eindruck entstanden sei, es genüge, die
regelmäßigen Abschläge zu beantragen, an die sich dann alles
weitere im Sinne einer Schlußabrechnung anschließen würde.

15

In einem weiteren - an den Unterabteilungsleiter
gerichteten - Vermerk vom 23. Oktober 1996 hielt der
Referatsleiter PD 2 an seiner Auffassung fest, der
Beigeladenen könnten für 1996 keine staatlichen Mittel
ausgezahlt werden. Ein schriftlicher Festsetzungsantrag sei
bis zum 30. September 1996 - auch nach eigenem Bekunden der
Schatzmeisterei der Beigeladenen - nicht gestellt worden,
sondern nur ein Antrag auf Abschlagszahlungen. Eine
Festsetzung staatlicher Mittel zugunsten der Beigeladenen
würde deshalb eine diametrale Änderung der bisherigen
Verwaltungspraxis bedeuten, deren Richtigkeit durch das
rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom
28. Februar 1996 bestätigt worden sei.

16

Unter dem 28. Oktober 1996 unterrichtete der
Unterabteilungsleiter die Präsidentin des Deutschen
Bundestages darüber, daß mit dem Schreiben der Beigeladenen
vom 11. Januar 1996 alles Notwendige wie im Vorjahr habe
beantragt werden sollen, und zwar in zusammengefaßter und
vereinfachter Form. Bei diesem Versuch der Vereinfachung seien
allerdings Ungenauigkeiten unterlaufen, die im Kontrast zu dem
sehr formellen Schreiben des Vorjahres vom 10. Januar 1995
stünden. Die vom Gesetz geforderte Schriftlichkeit liege
jedoch im Ergebnis vor, wenn man die etwas mißglückten
Formulierungen auf das eigentlich Gewollte hin untersuche und
insbesondere die Bezeichnungen "nach § 21 Parteiengesetz" und
"gemäß Parteiengesetz" hinreichend würdige.

17

Mit Schreiben vom 31. Oktober 1996 teilte der
Unterabteilungsleiter sodann der Schatzmeisterei der
Beigeladenen mit, nach Durcharbeitung der Akten habe der
Sachverhalt rekonstruiert und festgestellt werden können, daß
keine Fristversäumnis und kein verspäteter Antrag vorgelegen
habe, weil er schon längst existiert habe. Dies alles habe
aber für das Referat Parteienfinanzierung Mühe gemacht. Er
sehe auch, daß die diesbezüglichen Bestimmungen überreguliert
seien und in einem gewissen Mißverhältnis zu Sinn und Zweck
der Parteienfinanzierung stünden. Solange dies so sei, sollten
Anträge zukünftig so detailliert und in der Form eindeutig
eingereicht werden, daß sie gewissermaßen automatisch den
entsprechenden Vorschriften des gesetzlich festgelegten
Verfahrens zugeordnet werden könnten.

18

Unter dem 2. Dezember 1996 erstattete der
Prozeßbevollmächtigte der Beklagten im Auftrag der Präsidentin
des Deutschen Bundestages eine "Gutachtliche Äußerung zur
Frage der Rechtzeitigkeit des Antrages der Beigeladenen auf
Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19
ParteiG für das Jahr 1996". Diese kommt zu dem Ergebnis, der
Antrag der Beigeladenen vom 11. Januar 1996 sei
mißverständlich formuliert und lasse mehrere Ausdeutungen zu.
Er bedürfe deshalb der Auslegung anhand der für Anträge von
Beteiligten an einem Verwaltungsverfahren in Rechtsprechung
und Schrifttum entwickelten Grundsätze. Eine solche am Willen,
dem Interesse und der Zielsetzung orientierte, aber
gleichzeitig vom objektiven Gehalt ausgehende Auslegung führe
zu dem Ergebnis, daß mit dem Antrag nicht nur die Leistung von
Abschlagszahlungen, sondern auch die Festsetzung und
Auszahlung im Sinne des § 19 ParteiG beantragt worden sei.
Auch die Sicht des Empfängerhorizonts führe zu dieser
Auslegung.

19

Mit Bescheid vom 4. Dezember 1996 setzte die Präsidentin
des Deutschen Bundestages für die Beigeladene auf den Antrag
vom 11. Januar 1996 gemäß § 19 Abs. 2 ParteiG Mittel für das
Jahr 1996 in Höhe von 12.374.046,47 DM vorläufig fest.

20

Die Berechnung und endgültige Festsetzung der staatlichen
Finanzierung für das Jahr 1996 gegenüber allen
anspruchsberechtigten Parteien - u.a. auch gegenüber der
Klägerin und der Beigeladenen - erfolgte durch Bescheide der
Präsidentin des Deutschen Bundestages vom 5. Februar 1997. Für
die Parteien ergab sich unter Berücksichtigung ihres
jeweiligen Wähler- und Zuwendungsanteils ein Gesamtanspruch in
Höhe von 321.196.301,13 DM. Unter Berücksichtigung der
absoluten Obergrenze von 230.000.000,-- DM (§ 18 Abs. 2
ParteiG) entfiel davon auf die Beigeladene ein Betrag in Höhe
von 12.388.104,49 DM, auf ihren Bundesverband ein Anteil von
10.481.057,49 DM. Die Bescheide enthielten den Hinweis, daß
sie bis zur Bestandskraft aller auf der Gesamtberechnung
fußenden Bescheide unter Vorbehalt stünden. Die für 1996
festgesetzte staatliche Parteienfinanzierung wurde der
Beigeladenen in vollem Umfang ausgezahlt.

21

Die Klägerin hat am 5. März 1997 Klage erhoben.

22

Sie hat geltend gemacht: Die Klage sei zulässig, auch
soweit sie sich gegen den der Beigeladenen erteilten Bescheid
richte; insbesondere liege eine Rechtsverletzung im Sinne des
§ 42 Abs. 2 VwGO vor, da sie - die Klägerin - in eigenen
Rechten betroffen sei. Hiervon sei vorliegend schon deshalb
auszugehen, weil zum einen jede rechtswidrige Bewilligung von
Parteifinanzierungsmitteln aufgrund der absoluten Obergrenze
des § 18 Abs. 2 ParteiG dazu führe, daß den
anspruchsberechtigten Parteien ihnen zustehende (Mehr-)Mittel
vorenthalten würden. Zum anderen bewirke jede unzulässige
Gewährung staatlicher Finanzierungsmittel eine rechtswidrige
Bevorteilung des Empfängers - hier der Beigeladenen - und
damit eine verfassungswidrige Benachteiligung der übrigen
Parteien, mithin also eine Verletzung der wahlrechtlichen
Chancengleichheit. In diesem Zusammenhang sei das
Bundesverfassungsgericht gerade in seiner jüngsten
Entscheidung ausdrücklich davon ausgegangen, daß die Parteien
untereinander in einer Wettbewerbssituation stünden. Die
staatliche Parteienfinanzierung gemäß §§ 18 ff. ParteiG sei
daher nicht im Sinne eines schlichten Berechnungsvorganges zu
sehen; vielmehr sei davon auszugehen, daß die §§ 18 ff.
ParteiG eine einfachgesetzliche Ausprägung der
verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Chancengleichheit und
Wettbewerbsfreiheit der Parteien darstellten. Der Kreis der
Betroffenen sei in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts auch dahingehend individualisierbar,
daß allein die nach §§ 18 ff. ParteiG anspruchsberechtigten
Parteien klagebefugt seien.

23

Die Klage sei auch begründet, weil dem Antrag der
Beigeladenen vom 11. Januar 1996 seinem Wortlaut und dem
zugrundeliegenden Rechtsfolgewillen nach allein die Erwirkung
von Abschlagszahlungen zu entnehmen sei. Die endgültige
Festsetzung der Mittel sei hingegen nicht beantragt worden.
Entscheidungserhebliche Bedeutung komme insoweit den Vermerken
des Leiters des Referats Parteienfinanzierung zu, in denen der
zugrundeliegende Sachverhalt in geradezu musterhafter
Genauigkeit erfaßt und insbesondere festgehalten sei, daß in
den mit der Schatzmeisterei der Beigeladenen im Oktober 1996
geführten Gesprächen eingeräumt worden sei, daß das Schreiben
vom 11. Januar 1996 nur den Antrag auf Abschlagszahlung
enthalte und den Antrag auf Festsetzung nicht umfasse. In der
höchstrichterlichen Rechtsprechung sei geklärt, daß für die
Interpretation einer Erklärung durch Auslegung, wie die
Beklagte sie vorgenommen habe, dann kein Raum mehr sei, wenn
der zugrundeliegende Wille - wie hier - bereits eindeutig
feststehe. Selbst wenn man aber den Antrag vom 11. Januar 1996
hinsichtlich seines Erklärungsinhaltes auslege, führe diese
Interpretation zu keinem anderen Ergebnis.

24

Die Klägerin hat beantragt,

25

1. den der Beigeladenen erteilten
Festsetzungsbescheid vom 5. Februar
1997 über einen endgültigen staat-
lichen Teilfinanzierungsbetrag in
Höhe von 12.388.104,49 DM aufzu-
heben,

26

2. die Beklagte unter Abänderung
ihres
der Klägerin gegenüber erteilten
Festsetzungsbescheides vom 5. Fe-
bruar 1997 zu verpflichten, für die
Klägerin einen zusätzlichen Betrag
an staatlicher Teilfinanzierung in
Höhe von 4.900,87 DM
festzusetzen.

27

Die Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,

28

die Klage abzuweisen.

29

Die Beklagte hat vorgetragen: Die Klage sei nur zulässig,
soweit sie sich gegen den der Klägerin selbst erteilten
Bescheid richte. Die Klage sei insoweit aber unbegründet, da
die Beigeladene den erforderlichen Antrag auf Festsetzung
staatlicher Finanzierung gestellt habe, wie sich aus den
Ausführungen im Gutachten vom 2. Dezember 1996 im einzelnen
ergebe. Im übrigen sei die Klage unzulässig, soweit sie auf
den an die Beigeladene gerichteten Bescheid ziele. Die
Klägerin sei nicht "Dritte" im Verfahren zwischen Beklagter
und Beigeladener. Nicht jeder Bescheid, den die Beklagte im
Rahmen der Parteienfinanzierung erlasse, sei ein
Verwaltungsakt mit Drittwirkung. Hierfür finde sich kein
Anhaltspunkt im Parteiengesetz. Den §§ 18 ff. ParteiG lasse
sich in Anwendung der sogenannten Schutznormtheorie nicht
entnehmen, daß durch den Festsetzungsbescheid gegenüber einer
Partei gleichzeitig auch in subjektive Rechte einer anderen
Partei eingegriffen werde. Das Gesetz lege in § 18 ParteiG im
einzelnen fest, welcher Betrag der einzelnen Partei zufließen
könne. Irgendeine Abhängigkeit dieses Geldflusses von der
Festsetzung gegenüber einer anderen Partei bestehe nicht.
Selbst wenn sich die Berechnung der Gesamtsumme als fehlerhaft
erweise, weil z.B. eine Partei zu Unrecht mit einbezogen
worden sei, sei damit nur ein Berechnungsfaktor falsch, so daß
die Gesamtsumme unter Ausschaltung des Fehlers neu ermittelt
werden müsse. Der gesetzlichen Regelung könne nicht entnommen
werden, daß über die Richtigstellung des Fehlers hinaus der
Verwaltungsakt unmittelbar in Rechte der anderen Parteien
eingreife. Hieran ändere sich nichts, wenn die Gesamtsumme der
gestellten Anträge die absolute Obergrenze überschreite.
Erweise sich der Ansatz einer Partei als fehlerhaft, müsse sie
aus der Gesamtsumme ausscheiden, was die Ansprüche der anderen
Parteien rechnerisch erhöhe. Dem sei durch Abänderung der
ihnen erteilten Bescheide zu entsprechen. Es sei dann Sache
der Beklagten, aus einer solchen Entscheidung gegebenenfalls
die notwendigen Konsequenzen gegenüber der Beigeladenen gemäß
§ 48 VwVfG zu ziehen.

30

Soweit sich die Klägerin auf den Grundsatz der
Chancengleichheit berufe, trage auch dies den Klageanspruch
nicht. Die jetzige Regelung der Parteienfinanzierung gehe von
der Position der jeweiligen Partei selbst aus. An die Stelle
der Wahlkampfkostenerstattung und damit einer die
Chancengleichheit möglicherweise berührenden Finanzierung sei
durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
9. April 1992 der Grundsatz getreten, daß der Staat nicht
gehindert sei, den Parteien Mittel für die Finanzierung der
ihnen allgemein nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeiten
zu gewähren. Auch unter Einbeziehung der absoluten Obergrenze
zeige die jetzige Regelung, daß sie die Frage der
Chancengleichheit der Parteien nicht berühre. Die §§ 18 ff.
ParteiG regelten lediglich Ansprüche der einzelnen Parteien,
sie bildeten aber kein Gesamtgefüge, das in sich einen
zusätzlichen Anspruch auf Chancengleichheit enthalte.

31

Die Beigeladene hat vorgetragen: Ihr Antrag vom 11. Januar
1996 sei zwar mißverständlich formuliert. Aufgrund der im
"Betreff" erfolgten Bezugnahme auf § 21 ParteiG habe aber eine
Auslegung dahingehend zu erfolgen, daß sie mit diesem Antrag
die gesamte Finanzierung des Jahres 1996 habe abgewickelt
wissen wollen. Ferner folge aus der Vorlage ihres
Rechenschaftsberichts 1995 am 27. September 1996, der für die
Abschlagszahlungen ohne jede Bedeutung sei, daß sie von einem
ordnungsgemäßen Antrag auf endgültige Festsetzung ausgegangen
sei. Jedenfalls sei aufgrund ihrer Korrespondenz mit der
Bundestagsverwaltung wegen der Ausweisung der
Mitgliedsbeiträge in den Rechenschaftsberichten ein Hinweis
der Beklagten zu erwarten gewesen, daß ihr Antrag vom
11. Januar 1996 nur auf Abschlagszahlungen bezogen werde.
Sollte sie, die Beigeladene, keinen wirksamen Antrag auf
Festsetzung gestellt haben, könne sich die Beklagte dennoch
nicht auf die Fristversäumung berufen, weil dies gegen Treu
und Glauben verstoße. Ihr stehe ein Anspruch auf staatliche
Finanzierung zu, den sie auch regelmäßig und fristgerecht
beantragt habe. Sie habe zu keinem Zeitpunkt Anlaß zu der
Annahme gegeben, daß sie erstmals keinen entsprechenden Antrag
habe stellen wollen. Die Parteien hätten einen
verfassungsrechtlichen Anspruch auf staatliche
Parteienfinanzierung, der durch ein einfaches Gesetz, das eine
Ausschlußfrist normiere, nicht zu Fall gebracht werden
könne.

32

Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom
19. November 1997 den der Beigeladenen erteilten
Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 über einen
endgültigen staatlichen Teilfinanzierungsbetrag in Höhe von
12.388.104,49 DM aufgehoben und die Beklagte unter Abänderung
ihres der Klägerin erteilten Festsetzungsbescheides vom selben
Tage verpflichtet, für die Klägerin einen weiteren Betrag an
staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 4.900,87 DM
festzusetzen; auf die Entscheidungsgründe wird verwiesen.

33

Auf die Anträge der Beklagten und der Beigeladenen hat der
Senat durch Beschluß vom 20. Februar 1998 die Berufung gegen
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 1997
wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Mit Beschluß vom selben Tag hat
der Senat in dem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes
5 B 130/98 in Abänderung des Beschlusses der Vorinstanz vom
10. Dezember 1997 den Antrag der Klägerin abgelehnt, der
Beklagten aufzugeben, von der Beigeladenen die ihrem
Bundesverband für das Jahr 1996 gewährten Mittel zur
staatlichen Teilfinanzierung der Parteien in Höhe von
10.481.057,49 DM unverzüglich vorläufig - bis zur endgültigen
Klärung der Rechtmäßigkeit des an die Beigeladene gerichteten
Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 -
zurückzufordern.

34

Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte unter
Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im wesentlichen
vor: Die verwaltungsgerichtliche Auslegung des Antrages der
Beigeladenen vom 11. Januar 1996 werde weder dem erkennbaren
Willen der Antragstellerin noch den Regelungen der §§ 18 ff.
ParteiG gerecht. Insbesondere vernachlässige sie entscheidend
verfassungsrechtlich gebotene Überlegungen. Die Auszahlung
staatlicher Mittel an die Parteien erfolge nicht nur in deren
Interesse. Die Zuwendungspraxis unterscheide sich insoweit
grundlegend von derjenigen im Bereich des Subventions- oder
Sozialrechts. Es gehe nicht um herkömmliche staatliche
Leistungsverwaltung oder um die Gewährleistung des
Existenzminimums oder anderer Rechtspositionen zugunsten des
Einzelnen. Die von der Klägerin zitierten Entscheidungen aus
dem Subventions- oder Sozialrecht sowie aus sonstigen
Bereichen, in denen staatliche Genehmigungen oder Ressourcen
kontingentiert würden, seien deshalb ohne Aussagekraft. Mit
ihnen werde die entscheidende Besonderheit des vorliegenden
Verfahrens übergangen. Mit der Staatsfinanzierung der Parteien
werde deren Funktionsfähigkeit im Interesse des demokratischen
Willensbildungsprozesses insgesamt aufrechterhalten. Die
Parteien seien für das demokratische Gemeinwesen von
übergeordneter Bedeutung. Als Mittler zwischen
gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung komme ihnen
eine zentrale Aufgabe für die Funktionsfähigkeit der
Demokratie im modernen Staat zu. Dieser Aufgabe versuche das
Bundesverfassungsgericht mit seinem austarierten System von
Anforderungen an die Finanzierung der Parteien im Urteil vom
9. April 1992 gerecht zu werden. Der erforderlichen und
angestrebten Mittlerfunktion zwischen gesellschaftlichem und
staatlichem Bereich entspreche eine Balance zwischen
staatlicher Finanzierung einerseits und privater bzw.
gesellschaftlicher Förderung andererseits. Die Antragsfrist
stehe zu diesem austarierten Gleichgewicht in einem
unübersehbaren Spannungsverhältnis. Ihr komme eine über die
bloße Verwaltungsfunktion - die Zusammenstellung der
Berechnungsgrundlagen für die Mittelverwendung - hinausgehende
Aufgabe nicht zu. In das beschriebene System trage sie jedoch
ein "Element des Zufalls" hinein, das einem ausgewogenen und
unbeeinflußten Meinungswettbewerb im politischen
Willensbildungsprozeß entgegenwirken könne. Die Auslegung des
Antrags habe all dies zu berücksichtigen. Sie müsse
insbesondere der Tatsache Rechnung tragen, daß es anders als
im Bereich sonstiger Leistungsverwaltung hier im Interesse des
Gemeinwesens liege, Anträge meistbegünstigend auszulegen. Das
angefochtene Urteil genüge diesen Anforderungen nicht.

35

Die Berufung sei darüber hinaus auch deshalb begründet,
weil das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgehe, daß die
Klägerin durch den Bescheid zugunsten der Beigeladenen in
ihren eigenen Rechten verletzt sei. Der Festsetzungsbescheid
erzeuge keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber der
Klägerin. Die Rechtswirkung der Einzelfestsetzungen gegenüber
den Parteien beschränke sich vielmehr nach der Konzeption des
Parteiengesetzes ausschließlich auf das jeweilige Verfahren
und damit auf den jeweiligen Antragsteller. Auch die
Rückwirkung, die eine Überschreitung der absoluten Obergrenze
mit sich bringe, könne deshalb keine Rechtsverhältnisse
zwischen den anspruchsberechtigten Parteien erzeugen. Soweit
sich Berechnungsfehler gegenüber einzelnen Parteien auf die
Höhe der Überschreitung der absoluten Obergrenze auswirkten,
sei dies von einer Partei nur im Rahmen ihres jeweils eigenen
Festsetzungsverfahrens geltend zu machen. Eine drittschützende
Wirkung der Vorschriften des § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 ParteiG
zur Antragsfrist lasse sich insbesondere nicht aus einer
Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit herleiten,
wie das Verwaltungsgericht dies in der angefochtenen
Entscheidung versucht habe.

36

Die Beigeladene trägt unter Vertiefung ihres
erstinstanzlichen Vorbringens im wesentlichen vor: Die
angefochtene Entscheidung sei schon deshalb rechtsfehlerhaft,
weil Antragserfordernis und Antragsfrist des § 19 Abs. 1
ParteiG verfassungswidrig seien und deshalb nach § 18 Abs. 4
ParteiG anspruchsberechtigte Parteien nicht von der
staatlichen Finanzierung ausschließen könnten. Den Parteien
stehe unmittelbar aus der Verfassung ein Anspruch auf
staatliche Mittel zu. Dieser verfassungsrechtliche
Finanzierungsanspruch könne einfachrechtlich nur dann
beschränkt werden, wenn dafür andere mit Verfassungsrang
ausgestattete Belange streiten würden und die Beschränkung zur
Erreichung dieses Zwecks erforderlich und den Parteien
zumutbar sei. Diesen Anforderungen genüge das
Antragserfordernis nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG nicht, noch
weniger die in § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG angeordnete
Ausschlußwirkung. Es fehle jeweils schon an einem
rechtfertigenden gewichtigen Grund. Zudem seien beide
Maßnahmen nicht erforderlich, weil sich die verfolgten Zwecke
durch mildere Mittel ebenso effektiv erreichen ließen. Auch
stehe die Regelung im Widerspruch zu den sonstigen
gesetzlichen Regelungen im Rahmen der staatlichen
Parteienfinanzierung. Schließlich sei eine Ausschlußwirkung
nicht zumutbar. In jedem Fall sei bei der tatsächlich
praktizierten Vergabe staatlicher Mittel an die Parteien der
strikte Grundsatz der Chancengleichheit zwischen den Parteien
zu wahren. Die Chancengleichheit verbiete staatliche Eingriffe
in die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den Parteien.
Regelungen, die zwischen Parteien differenzierten und einzelne
Parteien im Ergebnis schlechter stellten, seien nur
verfassungsmäßig, wenn für die Differenzierung gewichtige und
zwingende Gründe beständen, die dem strikt zu verstehenden
Prinzip der Chancengleichheit die Waage halten könnten und im
übrigen verhältnismäßig seien. Auch diesen Anforderungen
genüge § 19 Abs. 1 ParteiG nicht. Im übrigen enthalte ihr
Schreiben vom 11. Januar 1996 an die Beklagte entweder kraft
Gesetzes oder nach Vornahme der verfassungsrechtlich gebotenen
Auslegung den von § 19 Abs. 1 ParteiG geforderten Antrag auf
Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel für das Jahr
1996. Die Gewährung von Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG
setze nach den dort enthaltenen Tatbestandsmerkmalen voraus,
daß u.a. auch der Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG abweichend
von der dafür eigentlich geltenden Frist schon zu diesem
Zeitpunkt gestellt sei. Mit dem Tatbestandsmerkmal
"anspruchsberechtigte Partei" "inkorporiere" § 20 Abs. 1
Satz 1 ParteiG das gleichlautende Tatbestandsmerkmal des § 19
Abs. 2 ParteiG. Eine Partei sei "anspruchsberechtigt" im Sinne
von § 19 Abs. 2 ParteiG erst dann, wenn sie den Antrag nach
§ 19 Abs. 1 ParteiG gestellt habe. Dieses gesetzliche
Verhältnis zwischen § 19 und § 20 ParteiG führe dazu, daß in
dem Antrag auf Gewährung von Abschlagszahlungen zugleich auch
der jedenfalls konkludent gestellte Antrag auf Festsetzung der
staatlichen Mittel zu erblicken sei. Jedenfalls sei die
gebotene Auslegung von Anträgen im Zusammenhang mit
staatlicher Parteienfinanzierung verfassungsrechtlich
zugunsten der Parteien vorgeprägt. Selbst die vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung nach
einfachrechtlichen Maßstäben müsse zu dem Ergebnis führen, daß
sie mit ihrem Schreiben vom 11. Januar 1996 auch den Antrag
nach § 19 ParteiG gestellt habe. Verpflichtungs- und
Anfechtungsklage müßten schließlich auch schon deshalb
abgewiesen werden, weil es an einem Anspruch der Klägerin auf
Zuweisung zusätzlicher Mittel ebenso fehle wie an einer
Verletzung in eigenen Rechten durch den ihr - der
Beigeladenen - erteilten Festsetzungsbescheid der Beklagten
vom 5. Februar 1997.

37

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

38

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

39

Die Klägerin beantragt,

40

die Berufungen zurückzuweisen.

41

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem
Berufungsvorbringen der Beklagten und der Beigeladenen
entgegen. Die von ihr vertretene und vom Verwaltungsgericht
zugrundegelegte Rechtsauffassung werde in ihrer Richtigkeit
durch die Berufungen nicht widerlegt. Namentlich die
Ausführungen zum fehlenden drittschützenden Charakter des § 19
Abs. 1 Satz 2 ParteiG berücksichtigten nicht, daß sich aus
§ 19 Abs. 2 ParteiG ein subjektives Recht auf ordnungsgemäße
Festsetzung der Mittel ergebe. Wegen der absoluten Obergrenze
des § 18 Abs. 2 ParteiG habe sie, die Klägerin, einen Anspruch
darauf, daß in die Verteilung der 230 Mio. DM pro Jahr nicht
zu ihren Lasten solche Parteien einbezogen würden, denen nach
den Regeln der §§ 18, 19 ParteiG ein Anspruch auf Finanzierung
nicht zustehe. Im übrigen gehe die Beklagte zu Unrecht davon
aus, daß es sich bei § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG um eine reine
Verfahrensvorschrift handele. § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG habe
vielmehr auch materiell-rechtlichen Charakter. Kennzeichen
materiell-rechtlicher Vorschriften sei es, daß sie das
Entstehen, das Bestehen oder das Erlöschen von Ansprüchen
regelten. Demgegenüber regelten verfahrensrechtliche
Vorschriften die Art und Weise der Geltendmachung von
Ansprüchen. § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG schließe den Anspruch
einer Partei auf staatliche Mittel für das laufende Jahr aus.
Gegenstand der Vorschrift sei die Ausschlußwirkung. Die
Regelung habe deshalb neben ihrer verfahrensrechtlichen
Relevanz ebenso materiell-rechtlichen Charakter. Hiervon sei
die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG zu unterscheiden.
Diese Vorschrift bestimme u.a., daß ein Antrag gestellt werden
müsse, um einen etwaigen Anspruch auf staatliche Mittel
geltend zu machen. Die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
berühre für sich genommen nicht den Anspruch selbst. Sie
normiere keine materiellen Folgen einer Säumnis, sondern
begründe nur das Erfordernis, einen Antrag innerhalb einer
bestimmten Frist zu stellen, um den Finanzierungsanspruch
geltend machen zu können. Deshalb habe § 19 Abs. 1 Satz 1
ParteiG ausschließlich verfahrensrechtlichen Charakter, nicht
jedoch § 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG. Mithin gehe die
Argumentation fehl, ein subjektives Recht könne sich nicht aus
§ 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG ergeben. Insbesondere bestehe auch
ihr - der Klägerin - gegenüber die aus dem Grundsatz der
Chancengleichheit erwachsende Neutralitätspflicht der
Beklagten, die diese mit der angefochtenen Mittelfestsetzung
verletzt habe.

42

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten
zum Verfahrenskomplex 5 A 5682/97 bis 5 A 5684/97 vorgelegten
Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 und 2 zum Verfahren
5 A 5682/97, Beiakten Hefte 1 und 2 zum Verfahren 5 A 5683/97
und Beiakten Hefte 1 bis 3 zum Verfahren 5 A 5684/97) Bezug
genommen.

43

Entscheidungsgründe:

44

Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen sind in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet. Die Klage hat entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nur zum Teil Erfolg.

45

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht verpflichtet, unter Abänderung
des der Klägerin erteilten Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 zu deren
Gunsten einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von
4.900,87 DM festzusetzen; es hat insoweit den der Beigeladenen erteilten
Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 zu Recht hinsichtlich eines Betrages in
Höhe von 4.900,87 DM aufgehoben. Die Aufhebung des Bescheides vom 5. Februar
1997 hinsichtlich des darüber hinausgehenden Betrages in Höhe von
12.383.204,02 DM ist hingegen zu Unrecht erfolgt.

46

I. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Klage nur teilweise
zulässig. Mangels Klagebefugnis ist sie unzulässig, soweit mit ihr die Aufhebung des
der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheides über einen Betrag von
4.900,87 DM hinaus begehrt wird.

47

1. Die Klage ist zulässig, soweit die Klägerin die Festsetzung weiterer Mittel zu
ihren Gunsten in Höhe von 4.900,87 DM begehrt und soweit sie in dieser Höhe die
Mittelfestsetzung zu Gunsten der Beigeladenen anficht.

48

a) Die Klägerin begehrt mit ihrem (Verpflichtungs-)Antrag zu 2. die Festsetzung
weiterer Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 1996 und macht
insoweit unter substantiierter Darlegung einer möglichen Rechtsverletzung geltend,
durch eine fehlerhafte Festsetzung der Mittel in eigenen Rechten aus §§ 18 Abs. 4,
19 Abs. 2, Abs. 6 Parteiengesetz (ParteiG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149) verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es ist nicht
von vornherein ausgeschlossen, daß sich die von der Klägerin gerügte Versäumung
der Antragstellung durch die Beigeladene zugunsten der Klägerin bei der
Berechnung der ihr zustehenden Mittel auswirkt.

49

b) Soweit die Klägerin mit ihrem (Anfechtungs-)Antrag zu 1. erreichen will, daß
der der Beigeladenen erteilte Festsetzungsbescheid vom 5. Februar 1997 insgesamt
aufgehoben wird, ist sie (nur) hinsichtlich des mit ihrem Verpflichtungsantrag geltend
gemachten Teilbetrages in Höhe von 4.900,87 DM klagebefugt. Insoweit macht sie
eine Verletzung in eigenen Rechten geltend. In Höhe des genannten Teilbetrages ist
der Anfechtungsantrag der Klägerin lediglich Spiegelbild ihres
Verpflichtungsantrages und ergänzt ihn in zulässiger Weise.

50

Der Verwaltungsakt, in dem die Höhe der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 2
ParteiG festgesetzt wird, ist ein Verwaltungsakt, der entgegen der Rechtsauffassung
der Beklagten und der Beigeladenen Rechtswirkungen über den jeweils unmittelbar
Beteiligten hinaus auch gegenüber den anderen Parteien als "Dritten" entfaltet.

51

Vgl. Morlok, Unnötige Förmelei oder gebotene
Formenstrenge?, DVBl. 1999, 277.

52

Die begehrte Begünstigung der Klägerin und die erstrebte Belastung der
Beigeladenen sind "stoffgleich",

53

Laubinger, Der Verwaltungsakt mit Drittwirkung,
1967, S. 29,

54

bzw. "wechselbezüglich",

55

Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im
Verwaltungsrecht, 1992, S. 34 ff.

56

Dies folgt daraus, daß der an die Parteien ausgeschüttete Betrag gemäß § 18
Abs. 2 ParteiG durch die Festlegung einer absoluten Obergrenze summenmäßig
begrenzt ist. Aufgrund dieser auch im Jahr 1996 relevanten sog. Deckelung ist die
Höhe der Mittel, die eine Partei erhält, abhängig von der Höhe der Mittel, die an die
anderen Parteien auszuzahlen sind. § 19 Abs. 6 Satz 2 ParteiG bestimmt für den
Fall, daß die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze
überschreitet, daß der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe
besteht, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht. Wegen dieser
Wechselbezüglichkeit der den einzelnen Parteien zustehenden
Finanzierungsbeiträge setzt die erfolgreiche Verwirklichung des
Verpflichtungsbegehrens der Klägerin voraus, daß der der Beigeladenen erteilte
Festsetzungsbescheid in gleicher Höhe angefochten wird. Der Anfechtungsantrag
der Klägerin sichert mithin in Verfolgung einer eigenen Rechtsposition die
Durchsetzbarkeit des Verpflichtungsantrages im Erfolgsfalle; er ist - soweit es um
den Teilbetrag in Höhe von 4.900,67 DM geht - darauf gerichtet, daß unter
Beachtung und Wahrung der absoluten Obergrenze des § 18 Abs. 2 ParteiG
Finanzmittel in Höhe des Betrages, der der Klägerin möglicherweise zusätzlich
zusteht, zur Verfügung stehen. Entgegen der Auffassung der Klägerin und des
Verwaltungsgerichts bedarf es insoweit nicht der Anfechtung des gesamten
Bescheids. Zwar beruhen die den einzelnen Parteien erteilten Bescheide auf einer
einheitlichen Berechnung. Diese ist aber lediglich Vorfrage für die Festsetzung der
konkreten Finanzierungsmittel.

57

2. Die Klägerin ist hingegen nicht klagebefugt, soweit sie mit ihrem Antrag zu 1.
den der Beigeladenen erteilten Festsetzungsbescheid über den Betrag von
4.900,87 DM hinaus in der Gesamthöhe von 12.388.104,49 DM angefochten hat.
Bestimmt - wie im Streitfall - das Gesetz nichts anderes, ist eine Klage gemäß § 42
Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den
Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt
zu sein. Für Anfechtungsklagen hat die Rechtsprechung diese Anforderungen dahin
konkretisiert, daß eine Verletzung eigener Rechte des Klägers durch den
angefochtenen Verwaltungsakt nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder
denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen erscheinen darf, so daß sich das
Begehren als unzulässige Popularklage darstellt,

58

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1973
- VII C 6.72 -, BVerwGE 44, 1, 3.

59

So liegen die Dinge hier. Die Klägerin macht sich mit ihrem Anfechtungsantrag,
soweit er nicht für die eigene Mittelfestsetzung und -auszahlung von Bedeutung ist,
zum Sachwalter einer ordnungsgemäßen Festsetzung der staatlichen
Parteienfinanzierung für das Jahr 1996, ohne in eigenen Rechten betroffen zu sein.
Etwas anderes folgt nicht aus dem durch Art. 3 Abs. 1 GG, 21 Abs. 1 GG und Art. 38
Abs. 1 GG grundgesetzlich garantierten Recht aller Parteien auf Wahrung der
Chancengleichheit.

60

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1996
- 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56 (116); Urteil vom
19. Juli 1966 - 2 BvE 1/62 und 2/64 -, BVerfGE 20,
119 (133); Beschluß vom 9. März 1976
- 2 BvR 89/74 -, BVerfGE 41, 399 (413); Urteil vom
29. September 1990 - 2 BvE 1, 3, 4/90,
2 BvR 1247/90 -, BVerfGE 82, 322 (337); Urteil vom
9. April 1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264 (295);
Beschlüsse vom 17. November 1994 - 2 BvR 1/93 -,
BVerfGE 91, 262, 269 und - 2 BvR 2, 3/93 -,
BVerfGE 91, 276, 286; Beschluß vom 27. Mai 1998
- 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, 218, jeweils
m.w.N.

61

Die Klägerin selbst ist nicht Adressatin des von ihr angefochtenen
Verwaltungsaktes. Sein Fortbestand hat auf die sie betreffende (Neu-)Festsetzung
der Mittel nach § 19 Abs. 2 ParteiG außerhalb ihres Verpflichtungsantrags zu 2. und
der für zulässig erachteten Teilanfechtung zu 1. keinen Einfluß. Eine Verletzung
eigener Rechte käme daher nur dann in Betracht, wenn die möglicherweise
fehlerhafte Mittelfestsetzung gegenüber der Beigeladenen gegen eine Norm
verstieße, die nicht ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit erlassen wurde,
sondern - zumindest auch - dem Schutz der Interessen einzelner an dem
betreffenden Rechtsverhältnis nicht beteiligter Dritter dient, sog. drittschützende
Norm.

62

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1968
- VII C 122.66 -, BVerwGE 30, 191, 197 f.; Urteil vom
23. März 1982 - 1 C 157.79 -, BVerwGE 65, 167,
171; Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -,
BVerwGE 81, 329, 334, jeweils m.w.N.

63

Dagegen genügte nicht eine Verletzung von Normen, durch die der einzelne
Dritte nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also
reine Reflexwirkungen haben.

64

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Januar 1991
- 1 BvR 207/87 -, BVerfGE 83, 182, 194; BFH, Urteil
vom 15. Oktober 1997 - I R 10/92 -, NJW 1999, 107,
109, m.w.N.

65

Eine derartige Schutznormverletzung liegt hier nicht vor. Im vorliegenden Fall ist
entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht allgemein die Frage zu beantworten,
ob das Recht der Parteien auf Chancen- und Wettbewerbsgleichheit nach Art. 3
Abs. 1 GG und 21 GG als Schutznorm von Verfassungsrang generell dritten Parteien
unmittelbar die Möglichkeit eröffnet, Mittelfestsetzungen konkurrierender
Wettbewerber anzufechten. Dies mag im Einzelfall, etwa bei einer offenkundig
willkürlichen Mittelvergabe, der Fall sein. Im übrigen ist von folgendem auszugehen:
Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergibt sich aus der
Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die
freiheitliche Demokratie zukommen. Es gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst,
sondern auch für die Wahlvorbereitung und den Wettbewerb der Parteien um die
Erlangung von Spenden. Es gilt schließlich namentlich für die Gewährung staatlicher
Finanzierungshilfen an die Parteien.

66

Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. April 1992, a.a.O.,
S. 297.

67

In letzterem Bereich hat der verfassungsrechtliche Anspruch der Parteien auf
Chancengleichheit seine einfachgesetzliche Konkretisierung und Ausgestaltung
durch die Vorschriften der §§ 18 ff. ParteiG erfahren.

68

Vgl. zum Anwendungsvorrang des einfachen
Rechts bei der Ermittlung des konkreten
Schutzbereichs Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
§ 42 Rdnr. 383 f.

69

In Anwendung dieser Vorschriften ist vorliegend von entscheidungserheblicher
Bedeutung, ob die Mittelfestsetzung gegenüber der Beigeladenen deshalb
rechtswidrig ist, weil es an einem nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG gebotenen Antrag
der Beigeladenen auf Festsetzung fehlt. Dagegen steht außer Rede, daß die
Beigeladene im übrigen materiell anspruchsberechtigt wäre. Dem Antragserfordernis
nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG kommt jedoch - wie die Beklagte und die
Beigeladene im Ergebnis zutreffend dargelegt haben - eine drittschützende Wirkung
nicht zu. § 42 Abs. 2 VwGO geht grundsätzlich vom Bild einer materiellen
Betroffenheit des Klägers aus. Verfahrensrechte begründen regelmäßig keinen
subjektiven (Dritt-)Rechtsschutz. Ausnahmsweise kann sich die Klagebefugnis auch
aus einem Verfahrensverstoß ergeben, wenn eine dem Schutz des Klägers dienende
Norm des Verwaltungsverfahrensrecht verletzt worden ist. Von solcher Qualität ist
eine Verfahrensvorschrift aber nur dann, wenn sie nicht nur der Ordnung des
Verfahrensablaufs, insbesondere einer umfassenden Information der
Verwaltungsbehörde, dient, sondern dem betroffenen Dritten in spezifischer Weise
und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare
verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren will, sei es im Sinne eines Anspruchs
auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens überhaupt, sei es im Sinne eines
Anspruchs auf die ordnungsgemäße Beteiligung an einem (anderweitig) eingeleiteten
Verwaltungsverfahren. Die Frage, ob eine solche verfahrensrechtliche Rechtsposition
im Rahmen einer konkreten gesetzlichen Regelung anzunehmen ist, beantwortet
sich dabei nicht nach der Art und Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf
das sich das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der
Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst. Aus ihrem
Regelungsgehalt muß sich ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens
mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar in
der Weise, daß der Begünstigte unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden
Verfahrensmangel, d.h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der
Sache, die Aufhebung bzw. den Erlaß einer verfahrensrechtlich gebotenen
behördlichen Entscheidung gerichtlich soll durchsetzen können.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1973
- IV C 50.71 -, BVerwGE 44, 235, 240; Urteil vom
15. Januar 1982 - 4 C 26.78 -, BVerwGE 64, 325,
331 f.

71

In Anwendung dieser Grundsätze hat die höchstrichterliche Rechtsprechung
einen derartigen Drittschutz bislang nur bei bestimmten "absoluten
Verfahrensrechten"

72

vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1990
- 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62

73

und bei "relativen Verfahrensrechten" angenommen, die eine Klagebefugnis (nur)
im Zusammenhang mit einer materiellen Rechtsbetroffenheit des Klägers begründen
können.

74

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
1986 - 7 C 29.85 -, BVerwGE 75, 285, 291 f.; vgl.
weiter Schmidt-Preuß, a.a.O., S. 520 ff.;
Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, § 42 Abs. 2 Rdnr. 73 f.

75

Das Antragserfordernis nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG läßt sich diesen
Kategorien nicht zuordnen. Es dient weder nach seinem Wortlaut noch nach seiner
Bedeutung für das Festsetzungsverfahren dem Schutz Dritter; es soll vielmehr
vorrangig in Verbindung mit der Ausschlußfrist die Beklagte in die Lage versetzen, ab
einem bestimmtem Zeitpunkt die Mittel der staatlichen Teilfinanzierung gegenüber
der antragstellenden Partei nach Maßgabe der Bestimmungen der §§ 18 ff. Partei
festzusetzen.

76

Vgl. auch Entwurf eines Gesetzes zur Änderung
des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom
28. September 1993, BT-Drs. 12/5774, S. 14.

77

Soweit die Norm darüber hinaus auf eine zügige Auszahlung der staatlichen
Mittel an alle Parteien zielt, ist dieser Schutzzweck der Norm hier nicht berührt, da
die Klägerin die auf sie entfallenden Mittel fristgerecht erhalten hat.

78

Das Antragserfordernis bezweckt im übrigen nicht - wie dies für Verfahrensrechte
mit Drittschutz charakteristisch ist -

79

vgl. Wahl/Schütz, a.a.O., § 42 Abs. 2
Rdnr. 78

80

vorgezogenen Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren und räumt daher "Dritten"
auch keine Anhörungs- oder Beteiligungsrechte ein. Antragserfordernis und
Antragsfrist bestehen insgesamt nicht im Interesse unbeteiligter dritter Parteien,
sondern lösen ihnen gegenüber bloße Reflexwirkungen aus.

81

II. Die Klage ist demgegenüber zulässig - wie dargelegt - und auch begründet,
soweit sie auf eine weitergehende Zahlung staatlicher Mittel gerichtet ist.

82

Die Klägerin kann nach §§ 18 ff. ParteiG über den mit Bescheid der Beklagten
vom 5. Februar 1997 festgesetzten Betrag hinaus weitere Mittel staatlicher
Parteienfinanzierung für das Jahr 1996 in Höhe von 4.900,87 DM beanspruchen
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

83

1. Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 ParteiG gewährt der Staat den Parteien Mittel als
Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit.
Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Mittel bilden nach § 18 Abs. 1 Satz 2
ParteiG der Erfolg, den eine Partei bei den Wählern bei Europa-, Bundestags- und
Landtagswahlen erzielt, die Summe ihrer Mitgliedsbeiträge sowie der Umfang der
von ihr eingeworbenen Spenden. Dabei erhalten die Parteien gemäß § 18 Abs. 3
ParteiG jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung einen bestimmten
festgelegten Betrag für die auf sie entfallenden Stimmen sowie für die Zuwendungen,
die sie erhalten haben. Ein Anspruch besteht gemäß § 18 Abs. 4 ParteiG nur für die
Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten Wahl einen bestimmten
Prozentsatz - bei einer Europa- oder Bundestagswahl 0,5 vom Hundert - der für
Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben. Nach § 18 Abs. 5 Satz 1
ParteiG darf die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung bei einer Partei die Summe
ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten (relative
Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf gemäß § 18 Abs. 5
Satz 2 ParteiG die in § 18 Abs. 2 ParteiG normierte absolute Obergrenze von
230.000.000,-- DM nicht überschreiten. Schließlich sind Festsetzung und Auszahlung
der Mittel von den Parteien nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG schriftlich bis zum
30. September des laufenden Jahres zu beantragen. Hiervon ausgehend kann die
Klägerin unstreitig den mit Bescheid der Beklagten vom 5. Februar 1997 zu ihren
Gunsten festgesetzten Betrag für das Jahr 1996 beanspruchen.

84

Darüber hinaus steht ihr der mit dem Verpflichtungsantrag geltend gemachte
weitere Betrag in Höhe von 4.900,87 DM zu, weil die Beklagte die Beigeladene zu
Unrecht in die staatliche Finanzierung für das Jahr 1996 einbezogen hat. Die
Beigeladene hat den nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG erforderlichen Antrag auf
Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 1996 nicht bis zum 30. September
1996 gestellt, so daß sie bei der Mittelfestsetzung und -auszahlung für das Jahr 1996
"unberück-sichtigt" bleibt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 ParteiG). Sie war damit nicht
anspruchsberechtigt im Sinne des § 19 Abs. 2 und Abs. 3 ParteiG. Als
spiegelbildliche Rechtsfolge erhöht sich der der Klägerin gemäß § 19 Abs. 6 Satz 2
ParteiG zustehende Anteil an der absoluten Obergrenze von 230.000.000,-- DM um
die von ihr begehrte Summe von 4.900,87 DM.

85

Diesem Begehren steht die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 ParteiG
nicht entgegen. Sie bestimmt nur für den - hier nicht einschlägigen - Fall, in dem eine
andere Partei endgültig ihrer Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung nicht
nachgekommen ist, daß die Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien
unverändert bleiben. Welche Gründe den Gesetzgeber zu dieser Regelung im
einzelnen veranlaßt haben, läßt sich den Materialien nicht entnehmen.

86

Vgl. BT-Drucksache 12/6090, S. 9, 20 ff.

87

Offenkundig sollte sichergestellt werden, daß nicht zu einem derart späten
Zeitpunkt das gesamte Festsetzungsverfahren wieder aufgegriffen werden muß. Der
Vorschrift läßt sich jedenfalls ein allgemeiner Rechtsgedanke, der auch auf die hier
allein interessierende Fallkonstellation des § 19 Abs. 1 ParteiG entgegen der
ständigen Praxis der Beklagten zu übertragen wäre, nicht entnehmen.

88

2. Zur Überzeugung des Senats steht in Übereinstimmung mit dem
Verwaltungsgericht fest, daß die Beigeladene den nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
- einer verfassungsgemäßen Verfahrensregelung - erforderlichen (jährlichen) Antrag
auf Festsetzung und Auszahlung der Mittel für 1996 nicht gestellt hat, ohne daß es
auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter Beweis
gestellten Tatsachen ankommt. Die Beigeladene hat unstreitig einen ausdrücklich auf
"Fest-setzung" der Mittel für 1996 gerichteten Antrag - wie sie dies noch im Jahre
1995 getan hatte - nicht gestellt. Ein solcher Antrag kann auch nicht in ihrem
Schreiben vom 11. Januar 1996 gesehen werden, das sich nach seinem
- eindeutigen - Wortlaut ausschließlich auf die Beantragung von Abschlagszahlungen
bezog. Dieser Antrag nach § 20 Abs. 2 ParteiG auf Gewährung von
Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 ParteiG enthielt weder von Gesetzes wegen
zugleich den Antrag auf Festsetzung und Auszahlung nach § 19 Abs. 1 ParteiG,
noch läßt er sich - auch unter Berücksichtigung der damaligen Praxis der Beklagten
zur Behandlung von Anträgen nach § 20 Abs. 1 ParteiG - in dieser Hinsicht
auslegen. Dagegen sprechen auch die sonstigen tatsächlichen Umstände. Im
einzelnen ist von folgendem auszugehen:

89

a) Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist weder das in § 19 Abs. 1
Satz 1 ParteiG verankerte Antragsprinzip noch die Antragsfrist des § 19 Abs. 1
Satz 2 ParteiG verfassungswidrig, soweit durch diese Regelungen die nach § 18
Abs. 4 ParteiG anspruchsberechtigten Parteien von der staatlichen Finanzierung
ausgeschlossen werden. Selbst wenn - was vorliegend keiner Klärung bedarf - ein
Leistungsanspruch der Parteien auf staatliche Finanzierung über die Institutsgarantie
des Art. 21 GG hinaus unmittelbar aus der Verfassung herzuleiten wäre, würden
Antragserfordernis und Antragsfrist nicht unverhältnismäßig in ein solches Recht
eingreifen. Die Antragsfrist dient dem Zweck, die Festsetzung und Auszahlung der
staatlichen Parteienfinanzierungsmittel in einem für alle Beteiligten zumutbaren
Zeitraum abzuschließen. Das Antragserfordernis und die Antragsfrist dienen zudem
- wie der Unterabteilungsleiter Parlamentsdienste des Deutschen Bundestages in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt hat - dem sinnvollen Ziel, bis zu
dem vorgeschriebenen Zeitpunkt einen genauen Überblick über die angemeldeten
Ansprüche zu erlangen; im Hinblick auf die Beachtung der absoluten Obergrenze ist
die Beantragung der Ansprüche unverzichtbar. Der Ausschluß von nicht fristgemäß
beantragten Ansprüchen ist durch den rechtsstaatlichen Grundsatz der
Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens gerechtfertigt.

90

Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluß vom
15. Dezember 1982 - 2 BvR 893/79 -, NJW 1984,
2148; Beschluß vom 8. Oktober 1985 - 1 BvL 17,
19/83 -, BVerfGE 70, 278.

91

Das Gesetz stellt auch keine unzumutbaren Anforderungen an den Antrag, der
lediglich einmal jährlich bis zum 30. September schriftlich zu stellen ist. Es handelt
sich insoweit nicht - wie die Beklagte meint - um ein "Element des Zufalls", sondern
um eine verfassungsgemäße Verfahrensausgestaltung hinsichtlich des "Wie" der
staatlichen Parteienfinanzierung, die der Beklagten die ordnungsgemäße
Mittelgewährung und -vertei-lung überhaupt erst ermöglicht. Sie ist nicht allein
deshalb verfassungswidrig, weil es die Beigeladene - wie im folgenden noch
darzulegen sein wird - aus allein von ihr zu vertretenden Gründen versäumt hat,
einen den Anforderungen des § 19 Abs. 1 ParteiG genügenden Antrag für das Jahr
1996 zu stellen.

92

b) Der Antrag der Klägerin nach § 20 Abs. 2 ParteiG auf Abschlagszahlungen
nach § 20 Abs. 1 ParteiG umfaßt nicht schon von Gesetzes wegen zugleich den
Antrag auf endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19
Abs. 1 ParteiG.

93

Vgl. VG Köln, Urteil vom 28. Februar 1996
- 23 K 22/95 -; VG München, Urteil vom
18. Dezember 1996 - M 24 K 95.404 -.

94

Insoweit ist unerheblich, ob eine derartige gesetzliche Regelung möglich oder
sogar sinnvoll wäre, weil eine Partei, die Abschlagszahlungen beansprucht,
regelmäßig auch den Willen haben wird, die endgültige Festsetzung anzustreben, um
die durch Abschlagszahlungen gewährten Mittel endgültig behalten zu dürfen.

95

Vgl. zu Reformüberlegungen Bericht der
Kommission unabhängiger Sachverständiger zur
Parteienfinanzierung vom 17. März 1999,
S. 51 ff.

96

Es bedarf ferner keiner Erwägung, ob und welchen Sinn es machen kann, daß
eine Partei ausschließlich einen Antrag auf Abschlagszahlungen stellt. Maßgeblich ist
vielmehr, daß der Gesetzgeber in der geltenden Gesetzesfassung das
Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG einerseits und die Modalitäten der
Abschlagszahlung nach § 20 ParteiG andererseits hinsichtlich des Verfahrens
einschließlich der Antragsfristen sowie der materiellen Voraussetzungen getrennt
geregelt hat und daß er jedes dieser beiden Verfahren durch einen gesonderten
Antrag - § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 2 ParteiG - eingeleitet wissen will. Das
Parteiengesetz schreibt für die endgültige Festsetzung und Auszahlung der Mittel in
§ 19 ParteiG einerseits sowie für die Gewährung von Abschlagszahlungen in § 20
ParteiG andererseits zwei getrennte Verwaltungsverfahren mit unterschiedlichen
Antragsfristen vor. Auch die materiellen Voraussetzungen der Mittelfestsetzung
unterscheiden sich, denn die Gewährung von Abschlagszahlungen hängt von den
Festsetzungen des Vorjahres ab, während die endgültige Festsetzung die
Wahlergebnisse im laufenden Jahr sowie Zuwendungen nach Maßgabe des § 18
Abs. 3 ParteiG berücksichtigt. In diesem Zusammenhang kann die Beigeladene nicht
mit Erfolg geltend machen, § 20 Abs. 1 Satz 1 ParteiG greife mit dem
Tatbestandsmerkmal "anspruchsberechtigte Partei" das gleichlautende
Tatbestandsmerkmal des § 19 Abs. 2 ParteiG auf und setze damit letztlich voraus,
daß im Zeitpunkt der Beantragung von Abschlagszahlungen bereits der Antrag nach
§ 19 Abs. 1 ParteiG gestellt sei. § 20 Abs. 1 ParteiG geht zwar davon aus, daß die
Parteien regelmäßig am Finanzierungsprozeß teilnehmen. Das Normverständnis der
Beigeladenen würde aber den unterschiedlichen Fristbestimmungen in § 19 und § 20
ParteiG jede Grundlage entziehen. Es würde zudem unberücksichtigt lassen, daß mit
"Anspruchs-berechtigung" in § 20 Abs. 1 ParteiG eine voraussichtliche Berechtigung
gemeint ist, wie sich unmittelbar aus § 20 Abs. 3 ParteiG ergibt, der den Fall regelt,
daß "ein Anspruch nicht entstanden ist". Etwas anderes folgt ferner nicht aus der
Überlegung, die Festsetzung nach § 19 Abs. 2 ParteiG trete lediglich an die Stelle
einer vierten Abschlagszahlung. Diese Sichtweise wird weder der gesetzlichen
Systematik noch dem Sinn des Festsetzungsverfahrens gerecht. Der Gesetzgeber
hat - in erster Linie - ein Festsetzungsverfahren nach Maßgabe des § 19 ParteiG
vorgesehen und lediglich zusätzlich im Vorgriff auf die zu erwartenden
Parteienfinanzierungsmittel die Möglichkeit eröffnet, drei Abschlagszahlungen zu
beantragen. Mit der Festsetzung nach § 19 Abs. 2 ParteiG wird - unter Anrechnung
der Abschlagszahlungen - die Gesamtsumme für das Kalenderjahr abschließend
festgesetzt und zugleich der Restbetrag ausgezahlt. Hierdurch ist die Unterscheidung
zwischen den Abschlagszahlungen auf der einen und der endgültigen Festsetzung
der Mittel auf der anderen Seite nicht aufgegeben, sondern lediglich die notwendige
Verzahnung hergestellt. Mit der Differenzierung hat der Gesetzgeber schließlich, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, die schon im Parteiengesetz in der
vor dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung verankerte Unterscheidung zwischen
Festsetzung und Abschlagszahlungen ohne erkennbare Änderungsabsicht
übernommen, wenn auch die damalige Wahlkampfkostenerstattung in der Sache
anders ausgestaltet war.

97

c) Nach seinem objektiven Erklärungsinhalt kann das Schreiben vom 11. Januar
1996 aus Empfängersicht auch nicht dahin ausgelegt werden, daß die Beigeladene,
die im Jahre 1995 sorgfältig zwischen den beiden Anträgen unterschieden hatte,
neben dem Antrag auf Abschlagszahlungen zugleich einen Antrag auf Festsetzung
und Auszahlung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1 ParteiG stellen wollte. Das
Schreiben vom 11. Januar 1996 läßt einen solchen Willen der Beigeladenen nicht
erkennen. Weder dem Wortlaut des Schreibens noch den Begleitumständen ist ein
solcher Erklärungsinhalt zu entnehmen. Der Wortlaut des Schreibens weist
- ungeachtet seiner verkürzten Formulierungen - eindeutig und ausschließlich auf das
Begehren der Beigeladenen hin, Abschlagszahlungen erhalten zu wollen. Sowohl im
Betreff des Schreibens als auch im Text selbst ist allein von Abschlagszahlungen die
Rede. Demgegenüber enthält das Schreiben an keiner Stelle auslegungsfähige
Hinweise oder Formulierungen, die Anlaß zu der Annahme eines Antrages nach § 19
Abs. 1 ParteiG für das Jahr 1996 geben könnten. Indizien für einen
Festsetzungsantrag lassen sich auch nicht darin erblicken, daß in dem Schreiben
vom 11. Januar 1996 von "Abschlags-zahlungen nach § 21 ParteiG" bzw. von der
Bitte um Übermittlung der Anschriften pp. der Landesverbände "im Rahmen Ihrer
Mitteilung nach § 21 ParteiG" die Rede ist. § 21 ParteiG regelt sowohl für die Mittel
nach § 18 ParteiG als auch für die Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG das
Verfahren der Bereitstellung von Bundesmitteln und das Auszahlungsverfahren. Im
Zusammenhang mit den beigefügten Anlagen konnte die Erwähnung des § 21
ParteiG im Schreiben vom 11. Januar 1996 nur dahin verstanden werden, daß auf
das Auszahlungsverfahren für die beantragten Abschlagszahlungen hingewiesen
wurde. Für dieses Verständnis spricht auch die Formulierung "Abschlagszahlungen
nach § 20, jeweils i.V.m. § 21 ParteiG" in den Anlagen. Allein der Umstand, daß das
Auszahlungsverfahren für Abschlagszahlungen und (endgültig) festgesetzte
Parteifinanzierungsmittel gleich geregelt ist, rechtfertigt kein anderes
Auslegungsergebnis. Dasselbe gilt, soweit in dem Schreiben vom 11. Januar 1996
die allgemeine Formulierung "gemäß Parteiengesetz" verwandt wird. Diese
Auslegung wird schließlich auch durch weitere Begleitumstände gestützt. Der
Zeitpunkt der Antragstellung der Beigeladenen Mitte Januar 1996 sowie der
nachfolgende Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand mit Blick auf die
mögliche Versäumung der für die erste Abschlagszahlung des Jahres 1996
maßgeblichen Antragsfrist (15. Januar 1996, vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1
Satz 3 ParteiG) weisen darauf hin, daß allein das Begehren auf Abschlagszahlungen
nach § 20 Abs. 1 ParteiG im Blick war.

98

d) Auch das weitere Geschehen bis zum Ablauf der Frist des § 19 Abs. 1 Satz 1
ParteiG am 30. September 1996 läßt nicht die Auslegung zu, daß die Beigeladene
auf der Grundlage und in Ergänzung ihres Antrages auf Abschlagszahlungen den
notwendigen Festsetzungsantrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt hat.

99

(1) Ein Antrag der Beigeladenen nach § 19 Abs. 1 ParteiG auf Festsetzung kann
zunächst nicht in ihrem Ende März 1996 einsetzenden Schriftwechsel mit der
Beklagten über die von ihr beabsichtigte Änderung der Ausweisung der
Mitgliedsbeiträge nach § 26 Abs. 5 ParteiG in künftigen Rechenschaftsberichten
erblickt werden. Diese Korrespondenz stand in keinem unmittelbaren
Zusammenhang mit dem Festsetzungsverfahren für das Jahr 1996, sondern befaßte
sich allgemein mit grundsätzlichen Fragen der ordnungsgemäßen Erstellung der
Rechenschaftsberichte. Sie wurde eingeleitet durch die Ankündigung der
Wirtschaftsprüfer der Beigeladenen im Schreiben vom 25. März 1996, die
Mitgliedsbeiträge in Zukunft in geänderter Form ausweisen zu wollen. Der
Schriftwechsel bezog sich auch in der Folgezeit ausschließlich auf Gesichtspunkte,
die der Vorschrift des § 26 Abs. 5 ParteiG zuzuordnen sind. Dies gilt entgegen der
Auffassung der Beigeladenen auch für das Schreiben der Beigeladenen vom
30. August 1996. Die Beklagte wies die Beigeladene in diesem Schreiben allein mit
Blick auf die Anforderungen, die § 26 Abs. 5 ParteiG an den Rechenschaftsbericht
stellt, allgemein auf die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen § 26 Abs. 5 ParteiG
und die gesetzlichen Auswirkungen für das Festsetzungsverfahren hin. In keinem
Schreiben der Beigeladenen oder ihrer Wirtschaftsprüfer finden sich Formulierungen
oder Hinweise, die Anlaß zu der Annahme geben, daß mit diesen Schreiben
(zugleich) der Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG habe gestellt werden sollen.

100

(2) Auch die Vorlage des Rechenschaftsberichts für das Jahr 1995 am
27. September 1996 mit dem auf den 30. September 1996 datierten Anschreiben ist
unter Berücksichtigung aller Umstände kein hinreichender Anhaltspunkt dafür, daß
die Beigeladenen einen Festsetzungsantrag gestellt hat. Das Anschreiben der
Beigeladenen hat keinen auf einen Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gerichteten
objektiven Erklärungsinhalt. Es erschöpft sich in dem Hinweis, daß der
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1995 überreicht wird und enthält im übrigen allein
die Bitte um Überlassung von 25 Exemplaren der Bundestagsdrucksache, in der die
Rechenschaftsberichte der Parteien veröffentlicht werden. Allenfalls die Vorlage des
Rechenschaftsberichts selbst könnte unter Berücksichtigung des Vorlagedatums ein
Indiz dafür sein, daß die Beigeladene - auch - dem Erfordernis nach § 19 Abs. 1
ParteiG Rechnung tragen wollte und ihm zumindest - konkludent - entsprochen hat.
Die Vorlage des Rechenschaftsberichts läßt jedoch trotz seiner Bedeutung für das
Festsetzungsverfahren nach §§ 19 Abs. 3 und 4, 23 Abs. 4 ParteiG und der in diesen
Vorschriften normierten Verzahnung zwischen der Erfüllung der Vorlagepflicht und
der Mittelfestsetzung keinen hinreichenden Rückschluß auf die hier allein
interessierende Frage zu, ob die Beigeladene mit der Übergabe am 27. September
1996 zumindest konkludent - auch - einen Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG gestellt
hat. Dieser Rückschluß wäre nur möglich, wenn der Rechenschaftsbericht
ausschließlich Bedeutung für das Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG hätte
und die Vorlage allein im Hinblick auf dieses Verfahren erfolgt wäre. Dies ist nicht der
Fall. Die Vorlage des Rechenschaftsberichts ist in seinem objektiven Erklärungsinhalt
neutral. Mit der Vorlage des Rechenschaftsberichts erfüllen die Parteien ihre in
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierte verfassungsrechtliche Verpflichtung, über die
Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich
Rechenschaft abzulegen. Diese Verpflichtung ist einfachgesetzlich in § 23 ParteiG
normiert und besteht unabhängig davon, ob ein Anspruch auf staatliche Finanzierung
gegeben ist oder auch nur geltend gemacht wird. Nach § 23 Abs. 1 ParteiG haben
die Vorstände der Parteien über die Herkunft und Verwendung der Mittel, die ihrer
Partei innerhalb eines Kalender(Rechnungs-)jahres zugeflossen sind, sowie über das
Vermögen der Partei zum Ende des Kalenderjahres in einem Rechenschaftsbericht
öffentlich Rechenschaft zu geben. Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft,
ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften der §§ 23 bis 31 ParteiG entspricht
und nimmt das Ergebnis der Prüfung in seinen Bericht nach § 23 Abs. 5 ParteiG auf.
Daneben und unabhängig von dieser Vorlagepflicht nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
i.V.m. § 23 ParteiG hat der Rechenschaftsbericht - auch - Bedeutung für das
Festsetzungsverfahren nach § 19 ParteiG. Die Gleichsetzung der Vorlage des
Rechenschaftsberichts mit einem konkludenten Antrag auf staatliche Mittel würde
zudem die unterschiedlichen Rechtsfolgen bei Versäumung der Antragsfrist nach
§ 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG einerseits und bei der verspäteten Abgabe des
Rechenschaftsberichts nach § 23 Abs. 4 ParteiG andererseits negieren und das
gesetzliche Antragserfordernis des § 19 Abs. 1 Satz 1 ParteiG praktisch leerlaufen
lassen. Schließlich sprechen auch die Auslegungspraxis der Beklagten und die
entsprechende Verkehrsauffassung gegen eine konkludente Antragstellung. Wie der
Unterabteilungsleiter Parlamentsdienste des Deutschen Bundestages in der
mündlichen Verhandlung dargelegt hat, werden allein die Beantragung von
Abschlagszahlungen (ohne Hinweis auf § 21 ParteiG) sowie die Vorlage des
Rechenschaftsberichts kurz vor Ablauf der Antragsfrist am 30. September
regelmäßig nicht dahin verstanden, daß ein Antrag auf Festsetzung nach § 19 Abs. 1
ParteiG gestellt wird, zumal der Gesetzgeber die Frist "30. September" auch in § 23
Abs. 2 Satz 3 ParteiG normiert hat. Diese Auffassung vertritt die Beklagte im übrigen
auch in dem entsprechend gelagerten, derzeit noch beim Verwaltungsgericht Köln
anhängigen Verfahren der Partei "Die Grauen Graue Panther Bundesverband"
- 23 K 164/96 -.

101

e) Der Senat verkennt nicht, daß im Rahmen des Auslegungsprozesses und mit
Blick auf das Auslegungsergebnis auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte zu
berücksichtigen sind. So haben die Beklagte und die Beigeladene zu Recht auf die
besondere verfassungsrechtliche Stellung der - auf staatliche Finanzmittel
angewiesenen - Parteien als Mittler zwischen gesellschaftlicher und staatlicher
Willensbildung sowie auf ihre Bedeutung für das demokratische Gemeinwesen
hingewiesen. Zu bedenken ist ferner, daß es für die Beigeladene um Finanzmittel in
Millionenhöhe geht, auf die sie zur Erfüllung ihrer verfassungsgemäßen Aufgaben
angewiesen ist und die sie schon aus diesem Grund regelmäßig beantragt wissen
will. Selbst wenn aus diesen Gründen ihr Antrag vom 11. Januar 1996
"meistbegünstigend" auszulegen wäre, so sind dem doch Grenzen gesetzt, die mit
der Auslegung, die der Beklagte in seinem Schreiben vom 31. Oktober 1996
vorgenommen hat, überschritten werden. Diese Grenzen ergeben sich zum einen
- wie vorliegend - aus der Auslegungsfähigkeit eines - eindeutigen - Antrages. Sie
sind zum anderen durch das Verfassungsrecht selbst, nämlich durch das Recht der
politischen Parteien auf Chancengleichheit und das Gebot des Staates, dieses Recht
gegenüber allen Parteien strikt und formal zu handhaben, vorgegeben. Die Beklagte
hat in den Jahren 1994 und 1995 in ständiger Praxis Anträge nach § 19 Abs. 1
ParteiG einerseits und § 20 Abs. 2 ParteiG andererseits zutreffend unterschieden
und diese Auffassung zu Lasten mehrerer Parteien - einschließlich der Klägerin - in
Verwaltungs- und Gerichtsverfahren vertreten (vgl. Urteil des VG Köln vom
28. Februar 1996 - 23 K 22/95 -) und vertritt sie noch heute (vgl. Verfahren VG Köln
- 23 K 164/96 -). Vor diesem Hintergrund widerspricht es dem Gebot einer strikten
und formalen Gleichbehandlung der Parteien, wenn sie diese Praxis nicht
gleichermaßen im (laufenden) Festsetzungsverfahrens der Beigeladenen ihrer
Entscheidung zugrundelegt. Die Beklagte ist an ihre Praxis der Auslegung und
Behandlung der Anträge gebunden. Sie kann diese nur aus wichtigem Grund ändern,
wofür hier zur Überzeugung des Senats nichts ersichtlich ist. Ob es die auf dem
Gebiet der staatlichen Parteienfinanzierung zu beachtenden Verfassungsgrundsätze
gebieten, Änderungen nur nach öffentlicher Vorankündigung für die Zukunft
vorzunehmen,

102

vgl. Morlok, a.a.O., S. 281,

103

um nicht nur Mißbrauch auszuschließen, sondern auch dem Verdacht
parteipolitischer Begünstigung den Boden zu entziehen, bedarf hier keiner
Entscheidung.

104

f) Von einem fristgerecht gestellten Festsetzungsantrag der Beigeladenen ist
schließlich nicht deshalb auszugehen, weil die Beklagte Beratungspflichten
gegenüber der Beigeladenen verletzt hätte und die Beigeladene deshalb im Ergebnis
so zu stellen wäre, als ob sie den Antrag fristgerecht gestellt hätte. Ob eine etwaige
Verletzung behördlicher Beratungspflichten nach § 25 VwVfG im vorliegenden
Zusammenhang überhaupt einen derartigen (Erfüllungs-)Anspruch begründen
könnte, ist zweifelhaft. Eine Übertragung des vom Bundessozialgericht entwickelten
und in ständiger Rechtsprechung vertretenen sog. (sozialrechtlichen)
Herstellungsanspruchs

105

- vgl. BSG, Urteile vom 12. Oktober 1979
- 12 RK 47/77 - BSGE 49, 76, 77 ff., vom 25. August
1993 - 13 RJ 27/92 -, BSGE 73, 56, 59 f., vom
11. November 1993 - 7 RAr 8/93 -, BSGE 73, 204,
210 und vom 22. Oktober 1996 - 13 RJ 23/95 -,
BSGE 79, 168, 171 ff. -

106

auf das allgemeine Verwaltungsverfahren als Erfüllungsanspruch bei fehlerhafter
behördlicher Beratung ist bislang in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
allgemein nicht anerkannt.

107

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 1995
- 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 = NJW 1997, 71, 75,
und vom 18. April 1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997,
2966; vgl. auch Pietzner/Müller, VerwArch 1994, 603,
611 ff.; Stelkens/ Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 25 Rdnr. 15 und 17
m.w.N.

108

Ob und unter welchen Voraussetzungen ein Herstellungsanspruch in einem
Bereich außerhalb eines Sozialrechtsverhältnisses in Betracht kommen könnte und
ob hierzu das Verfahren nach §§ 18 ff. ParteiG zu rechnen wäre, bedarf hier keiner
Entscheidung. Denn die Beklagte hat die ihr obliegenden Pflichten nach § 25 VwVfG
im Hinblick auf die Antragstellung der Beigeladenen nach § 19 Abs. 1 ParteiG nicht
verletzt. Nach dieser Vorschrift soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die
Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Anträgen anregen, wenn diese
offensichtlich oder nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig
abgegeben oder gestellt worden sind. Eine allgemeine behördliche Belehrungspflicht
besteht danach nicht. Ob und gegebenenfalls welche Hinweise die Behörde zu
geben hat, hängt vielmehr insgesamt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles
ab. Diesen Anforderungen hat die Beklagte gegenüber allen Parteien, auch
gegenüber der Beigeladenen im konkreten Einzelfall Rechnung getragen. Alle
Parteien sind im Jahr 1994 mit einem Rundschreiben vom 30. August 1994 auf die
Auswirkungen der Neufassung des Parteiengesetzes einschließlich der zu
beachtenden Fristen hingewiesen worden; dieses Rundschreiben, das in seinem
letzten Absatz ausdrücklich auf die Frist des § 19 Abs. 1 ParteiG und die
Rechtsfolgen einer Fristverletzung hinweist, war nochmals dem "Bericht über die
Rechenschaftsberichte 1993 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien
gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes" der Präsidentin des Deutschen
Bundestages vom 30. April 1996 im Anhang III als Anlage 1 beigefügt.

109

Vgl. BT-Drucksache 13/4503, S. 133, 136; BT-
Drucksache 13/8888, S. 70 f.

110

In diesem Bericht, den alle Parteien im Mai 1996 in je einem Exemplar erhalten
haben, wurde zudem ausdrücklich auf die schwerwiegenden Folgen der
Fristversäumnis, u.a. unter Hinweis auf das rechtskräftige Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln im Verfahren der Partei "Die Republikaner" vom
28. Februar 1996 - 23 K 22/95 - aufmerksam gemacht, in dem es - wie vorliegend -
um die Frage ging, ob der Antrag auf Abschlagszahlungen nach § 20 ParteiG auch
den Antrag nach § 19 Abs. 1 ParteiG umfaßt.

111

Vgl. BT-Drucksache 13/4503, S. 53; vgl. auch
BT-Drucksache 13/8888, S. 71.

112

Darüber hinaus hatte die Beklagte der Beigeladenen im Jahre 1996 auf deren
ausdrückliche Bitte hin die Prozeßkorrespondenz in dem vorgenannten Verfahren zur
Verfügung gestellt.

113

Die Beklagte hat gegenüber der Beigeladenen auch nicht deshalb eine
Hinweispflicht verletzt, weil davon auszugehen wäre, daß die Stellung des
erforderlichen Antrags nach § 19 Abs. 1 ParteiG für sie - die Beklagte - offensichtlich
nur versehentlich unterblieben ist. § 25 VwVfG begründet nicht eine allgemeine
Verpflichtung der Behörde, einem Antragsteller, der seine Angelegenheit selbst
nachlässig betreibt, in jedem Fall zum Erfolg zu verhelfen.

114

Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 25. Februar 1985
- VIII OE 30/82 -, NVwZ 1985, 915;
Stelkens/Kallerhoff, a.a.O., § 25 Rdnr. 32.

115

Die Beklagte ist ihren Hinweis- und Beratungspflichten grundsätzlich dadurch
nachgekommen, daß sie alle Parteien einschließlich der Beigeladenen - wie bereits
ausgeführt - allgemein unterrichtet hat. Eine weitergehende Verpflichtung der
Beklagten gegenüber der Beigeladenen ergab sich hier nicht aus dem
Geschehensablauf im Jahre 1996. Der Antrag vom 11. Januar 1996 ließ - soweit er
sich ausschließlich auf die Beantragung von Abschlagszahlungen bezog - aus sich
heraus kein Versehen erkennen. Weiterhin hatte die Beigeladene nicht der
Interpretation der Beklagten im Bescheid vom 6. Februar 1996 widersprochen, daß
mit dem Antrag vom 11. Januar 1996 "die im Jahre 1996 möglichen
Abschlagszahlungen beantragt" sind. Auch in der Folgezeit verhielt sich die
Beigeladene bis zum Fristablauf am 30. September 1996 zu keinem Zeitpunkt so,
daß sich für die Beklagte das Vorliegen eines Versehens aufdrängen mußte. Weder
dem Schriftwechsel hinsichtlich der Ausweisung der Mitgliedsbeiträge nach § 26
Abs. 5 ParteiG noch dem Eingang des Rechenschaftsberichts am 27. September
1996 war für die Beklagte mit Evidenz zu entnehmen, daß die Beigeladene den
erforderlichen Antrag für die Festsetzung der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 1
Satz 1 ParteiG noch nicht gestellt hatte.

116

3. Die Klägerin hat mithin einen Anspruch auf Festsetzung eines weiteren
Betrages an staatlicher Teilfinanzierung für das Jahr 1996 in Höhe von 4.900,87 DM
unter gleichzeitiger Aufhebung des der Beigeladenen erteilten
Festsetzungsbescheides vom 5. Februar 1997 in Höhe dieses Betrages.

117

Ob die Beigeladene die ihr danach verbleibenden staatlichen Mittel für 1996
endgültig behalten kann, war im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht zu
entscheiden; eine entsprechende Prüfung ist der Beklagten vorbehalten.

118

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO;
die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO
i.V.m. § 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

119

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher
Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Sie wirft bislang höchstrichterlich nicht
geklärte entscheidungserhebliche Rechtsfragen auf, die die staatliche
Parteienfinanzierung auf der Grundlage der §§ 18 ff. ParteiG betreffen und deren
Beantwortung im allgemeinen Interesse liegt.

120