Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-02, Aktenzeichen 7 A 2983/98
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0302.7A2983.98.00

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das angefochtene Urteil
geändert.

Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.

Die Anschlussberufung der Klägerin wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer
Baugenehmigung bzw. eines Vorbescheids für den Neubau eines
Lebensmittelmarkts mit Backshop auf dem am W. weg in
A. -O. gelegenen Grundstück der Klägerin
Gemarkung O. Flur 7 Flurstück 113.

3

Das dreieckförmige Grundstück grenzt mit seiner südlichen
Spitze an die O. Straße (B 7), die in West-Ost-
Richtung den Stadtteil O. der Stadt A.
durchquert. Westlich des Grundstücks verläuft die R. , die
von Osten kommend in einem bogenförmigen Verlauf um O.
herum und mit einer über 600 m langen geraden Strecke in
Richtung Süden auf die B 7 zufließt, die sie im Bereich einer
Brücke neben der Südspitze des Grundstücks der Klägerin
unterquert. Das Gelände westlich der geraden Strecke der R.
steigt steil an und ist bewaldet. Einige wenige Gebäude
befinden sich unmittelbar westlich der R. an der Nord-
bzw. Südseite der B 7. Östlich neben der R. verläuft ein
Streifen Grünland. Das Grundstück der Klägerin, das gleichfalls
als Grünland genutzt wird, wird zur R. hin mit einer über 2
m hohen, dicht mit Gehölzen bestandenen steilen Böschung
abgegrenzt.

4

Östlich des Grundstücks der Klägerin verläuft der neben der
Südspitze des Grundstücks von der B 7 abzweigende W. weg
zunächst nach Norden und geht sodann in einen weiten Bogen in
nordöstliche Richtung über. Ca. 650 m nordöstlich der Südspitze
des Grundstücks der Klägerin endet der W. weg an der
K. straße (L 735), die O. in Nord-Süd-Richtung
durchquert. Etwa parallel zum W. weg verläuft die
zweigleisige Bahnstrecke der oberen Ruhrtalbahn, die rd. 50 m
östlich der Südspitze des Grundstücks der Klägerin die B 7
kreuzt. Östlich der Bahngleise, etwas nördlich der B 7,
befindet sich der Bahnhof O. . Das sichelförmige Gelände
zwischen W. weg und Bahnstrecke, das in Höhe der B 7 gut
30 m breit ist und bis zur Einmündung W. weg/K. straße
spitz ausläuft, ist unbebaut. Es wird im Bereich westlich des
Bahnhofs als Parkplatz genutzt. Östlich der Bahnstrecke
befindet sich die teils gewerblich, teils für Wohnungen
genutzte Bebauung von O. , die teilweise bis dicht an
die Bahn heranrückt. An der K. straße als der historisch
gewachsenen Einkaufsstraße von O. liegen zahlreiche
Einzelhandelsgeschäfte sowie Restaurations- und
Dienstleistungsbetriebe. Zwischen der K. straße und dem
Bahnhof befindet sich nördlich der B 7 ein L. -Markt, der
nach den Vorstellungen der Klägerin in das hier strittige
Objekt umziehen soll(te).

5

Entlang der West-, Nordwest- bzw. Nordseite des W. weg
befindet sich im nördlichen Anschluss an das unbebaute
Grundstück der Klägerin im Wesentlichen großvolumige Bebauung,
hinter der sich zur R. hin unbebaute Freiflächen
anschließen. Im Einzelnen handelt sich um folgende Nutzungen:
Unmittelbar nördlich des Grundstücks der Klägerin befindet sich
der ca. 120 x 90 m große Komplex der Fa. S. Söhne, die
Hartverchromungen und Präzisions-Schleifarbeiten durchführt.
Hieran schließt sich der etwas kleinere Komplex der früheren
Polstermöbelfabrik G. an, der teilweise unter
Denkmalschutz steht. In Teilen dieses Komplexes befindet sich
ein Reste-Markt für Bodenbeläge, in einem anderen Teil ein
Betrieb zur Herstellung von Tonmöbeln. Hinter diesem Komplex
stehen ein Wohnhaus und eine Reithalle. Weiter nach Nordosten
befindet sich der umgebaute Komplex einer weiteren ehemaligen
Möbelfabrik, in dem verschiedene Einzelhandelsbetriebe unter
der Bezeichnung "W. -Markt" angesiedelt sind und dem zur
W. straße ein ausgedehnter Stellplatzbereich mit Tankstelle
vorgelagert ist. Bei den Einzelhandelsnutzungen handelt es sich
nach den vom Beklagten vorgelegten Überprüfungen um:
- Fa. S. : Genehmigte Verkaufsfläche für Drogerie ohne
Sortimentsbeschränkung 252,32 qm, tatsächlich vorhanden 270
qm;

6

- Fa. T. Mode: Genehmigte Verkaufsfläche 616,71 qm ohne
Sortimentsbeschränkung (davon 92,50 qm für Randsortimente),
tatsächlich vorhanden 593 qm;

7

- Fa. C. -Markt (einschließlich Getränkemarkt):
Genehmigte Verkaufsfläche 1.742,19 qm für umfangreiche
Sortimentsliste, tatsächlich vorhanden 1.940 qm;

8

- Fa. A. : Genehmigte Verkaufsfläche 646 qm ohne
Sortimentsbeschränkung, tatsächlich vorhanden 485 qm.

9

Ferner wurde für den Bereich des W. -Markts eine
Genehmigung für Möbel-Einzelhandel mit einer Verkaufsfläche von
9.764,55 qm, davon 1.800 qm für verschiedene Randsortimente,
erteilt, die derzeit nicht ausgenutzt wird; nach Auffassung des
Beklagten ist die Genehmigung wegen Unterbrechung der
Bauarbeiten erloschen.

10

Hinter dem Komplex des W. -Markts befinden sich
verschiedene Sportanlagen (Sportplatz, Sporthalle, Hallenbad,
Tennisplätze) sowie nahe der K. straße (L 735) die
Schützenhalle. Ferner steht an der Nordseite des W. weg nahe
der K. straße ein weiteres Wohnhaus.

11

Der Stadtteil O. einschließlich der westlich bzw.
nordwestlich des W. weg gelegenen Bebauung liegt im
Geltungsbereich der im November 1982 bekannt gemachten Satzung
der Stadt A. über die Grenzen der im Zusammenhang
bebauten Ortsteile, die auf Grund von § 34 Abs. 2 BBauG
erlassen worden war. Die Satzung erfasst auch die Sportanlagen
hinter dem W. markt mit Ausnahme des weiter zur R. hin
gelegenen Hallenbads, den Komplex der ehemaligen
Polstermöbelfabrik G. , das seinerzeit noch unbebaute
Gelände der Fa. S. Söhne sowie den weit überwiegenden
Teil des Grundstücks der Klägerin zwischen dem W. weg und
der Böschung zur R. mit Ausnahme der äußersten Südspitze. Im
geltenden Flächennutzungsplan der Stadt A. sind das
Gelände der Fa. S. Söhne und das Grundstück der Klägerin
weit überwiegend als Gewerbegebiet dargestellt; als Grünfläche
dargestellt ist ein Streifen zur R. hin sowie der südliche
Bereich des Grundstücks der Klägerin (bis etwa 70 m nördlich
der an die B 7 heranreichenden Südspitze).

12

Der W. weg wird vom Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg"
der Stadt A. erfasst, der im April 1994 bekannt gemacht
wurde. Dieser weist das in Straßenverkehrsflächen, öffentliche
Parkflächen und Verkehrsgrünflächen aufgeteilte Verkehrsband
des W. weg von der B 7 bis zur K. straße sowie private
Grünflächen aus und gibt die Flächen für Bahnanlagen der oberen
Ruhrtalbahn nachrichtlich wieder. Ferner legt er im Einzelnen
Ein- und Ausfahrten zu den westlich, nordwestlich und nördlich
des W. weg gelegenen Grundstücken fest und trifft Regelungen
zum passiven Schallschutz für den Bereich des W. -Markts und
die östlich bis zur K. straße anschließende Bebauung. Für
das Grundstück der Klägerin, das seinerzeit noch Bestandteil
des sich nördlich anschließenden Grundstücks der Fa. S.
Söhne war, ist keine Ein- und Ausfahrt festgesetzt, sondern nur
für das nördlich anschließende Areal der Fa. S. Söhne im
- auch nach der Abtrennung des Grundstücks der Klägerin
weiterhin zum Grundstück der Fa. S. Söhne gehörenden -
Bereich nahe der Südostecke des vorhandenen Gebäudes.

13

Am 13. März 1997 beantragte die Klägerin beim Beklagten die
Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines
Lebensmittelmarkts mit Backshop. Nach den zur Genehmigung
gestellten Bauvorlagen soll das Verkaufsgebäude mit einer
Verkaufsfläche von 791,10 qm für den Lebensmittelmarkt (Fa.
L. ) und von 30,49 qm für den Backshop - Gesamtnutzfläche
991,01 qm - im nördlichen Bereich des Grundstücks errichtet
werden. 6 Mitarbeiter-Stellplätze sind nördlich des Gebäudes
vorgesehen; insgesamt 102 Kunden-Stellplätze sollen dem Markt
zum W. weg und zur B 7 hin vorgelagert werden. Eine
unmittelbare Zufahrt zum W. weg ist nicht vorgesehen,
vielmehr soll diese über den südöstlichen Bereich des Geländes
der Fa. S. Söhne genommen werden.

14

Bei der internen Prüfung des Beklagten wurde ein Verstoß
gegen das Einfügungsgebot des § 34 BauGB verneint. Die
beteiligten Behörden für Arbeits-, Umwelt- und Immissionsschutz
erhoben keine Bedenken gegen das Vorhaben. Die Klägerin wurde
allerdings u.a. auf die erforderlichen Unterlagen zur
Baulasteintragung hingewiesen. Daraufhin legten die öffentlich
bestellten Vermessungsingenieure W. /S.
Anfang April 1997 einen Lageplan mit den auf dem Gelände der
Fa. S. Söhne vorgesehenen Baulastflächen vor. Unter dem
14. Mai 1997 forderte der 1. Beigeordnete der Stadt A.
das Bauaufsichtsamt im Hinblick auf eine in Aussicht genommene
Überplanung des Bereichs westlich bzw. nordwestlich des
W. weg auf, sicherzustellen, dass hinsichtlich des
Bauantrags eine Zurückstellung bzw. eine Ablehnung
herbeigeführt werde. Mit Schreiben vom 18. Juni 1997 hörte der
Beklagte die Klägerin daraufhin zu einer beabsichtigten
Ablehnung des Bauantrags wegen fehlender Erschließung an. Die
Klägerin legte keine weiteren Unterlagen vor, sondern erhob am
9. Juli 1997 die vorliegende Klage.

15

Bereits unter dem 3. Juni 1997 war vom Bauverwaltungsamt des
Beklagten eine Teilungsgenehmigung gem. § 19 BauGB und § 8 BauO
NRW für die Abtrennung des jetzigen Grundstücks der Klägerin
vom Gelände der Fa. S. Söhne (Flurstück 1) erteilt
worden. In dem der Teilungsgenehmigung zu Grunde liegenden
Antrag ist ausgeführt, die Teilung erfolge zum Zwecke der
Bebauung; die beabsichtigte Nutzung ist mit "Neubau eines
Lebensmittelmarkts" umschrieben.

16

Parallel zum vorliegenden Klageverfahren wurde das Verfahren
zur Aufstellung des Bebauungsplans O 26 "Gewerbegebiet in den
O. " eingeleitet und weiterbetrieben sowie eine
Veränderungssperre zur Sicherung der Planung erlassen. Im
Einzelnen nahmen diese Verfahren folgenden Verlauf:

17

Am 1. Oktober 1997 beschloss der Rat der Stadt A. ,
den Bebauungsplan O 26 mit der Zielsetzung aufzustellen, eine
weitere ungelenkte Einzelhandelsentwicklung, insbesondere im
Bereich innenstadtrelevanter Sortimente, und die damit
einhergehende Fehlentwicklung zu verhindern. Das Plangebiet
erfasst das Gelände westlich, nordwestlich und nördlich des
W. weg von der B 7 bis zur K. straße, wobei der
Aufstellungsbeschluss die hinter dem W. -Markt bzw. der
früheren Polstermöbelfabrik G. gelegenen Bereiche der
Sportanlagen noch nicht erfasste. Der Anfang 1999 erstellte und
zum Gegenstand einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung sowie
Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gemachte
Planentwurf sieht für den neben dem W. weg gelegenen Bereich
vom Grundstück der Klägerin bis einschließlich der früheren
Polstermöbelfabrik G. Gewerbegebiete mit Ausschluss von
Einzelhandel vor sowie für den Bereich des W. -Markts ein
Sondergebiet für ein Einkaufszentrum; für die nördlich
anschließenden Bereiche von der Reithalle bis zur Schützenhalle
ist ein Sondergebiet für Sport- und Freizeiteinrichtungen
vorgesehen. Während des Aufstellungsverfahrens wurden
Ermittlungen - insbesondere zu den vorhandenen Nutzungen -
angestellt und verschiedene Gutachten eingeholt. Hierbei
handelt es sich um ein Gutachten zu Bodenuntersuchungen im
Bereich W. weg 6 vom 15. September 1998, ein
Einzelhandelsgutachten und Einzelhandelskonzept, dessen
vorläufige Endversion mit Stand Oktober 2000 zwischenzeitlich
vorliegt, sowie eine schalltechnische Untersuchung für den
Bebauungsplan O 26, die im November 1999 vorgelegt wurde.
Letztere erfasst den Verkehrslärm von Straßen und
Schienenwegen, den Sportlärm, den Gewerbelärm (einschließlich
der zugehörigen Parkplätze) und Überlegungen zur
Kontingentierung der Lärmemissionen. Die Offenlegung des
Planentwurfs findet derzeit (Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat) statt.

18

Zur Sicherung der Planung beschloss der Rat der
Antragsgegnerin am 1. Oktober 1997 eine auf 2 Jahre befristete
Veränderungssperre für den seinerzeit noch kleiner - ohne die
Sportanlagen - vorgesehenen Planbereich, die mit dem
Aufstellungsbeschluss am 10. Oktober 1997 bekannt gemacht
wurde. Am 8. September 1999 beschloss der Rat der Stadt
A. , die Veränderungssperre erstmals bis zum 10. Oktober
2000 zu verlängern. Die Satzung über die erste Verlängerung
wurde am 24. September 1999 bekannt gemacht. Eine zweite
Verlängerung der Veränderungssperre spätestens bis zum
10. Oktober 2001 beschloss der Rat der Stadt A. am
19. September 2000. Die Satzung über die zweite Verlängerung,
der die Bezirksregierung unter dem 25. August 2000
gemäß § 17 Abs. 2 BauGB zugestimmt hatte, wurde am
29. September 2000 bekannt gemacht.

19

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin insbesondere
vorgetragen, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig. Sie
- die Klägerin - habe auch einen Anspruch auf die begehrte
Baugenehmigung. Ihr Vorhaben sei nach § 34 BauGB zu beurteilen,
weil es im Geltungsbereich der Satzung über die Grenzen der im
Zusammenhang bebauten Ortsteile und im Übrigen auch unabhängig
hiervon im unbeplanten Innenbereich liege. Es füge sich
hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein, weil das
maßgebliche Gebiet, zu dem es gehöre, Elemente von
großflächigem Handel bis zu Gewerbe aufweise. Auch die
Erschließung, die über das Nachbargrundstück erfolge, sei
gesichert. Sie - die Klägerin - habe mit Zustimmung des
Nachbareigentümers einen Antrag auf Eintragung einer Baulast
gestellt, der genehmigungsfähig sei. Die Genehmigung sei ferner
auch deshalb zu erteilen, weil die in Kenntnis der Bauabsichten
erteilte Teilungsgenehmigung vom 3. Juni 1997 entsprechende
Bindungswirkungen entfalte.

20

Nach Bekanntmachung der Veränderungssperre hat die Klägerin
weiter vorgetragen, die Veränderungssperre könne ihrem Vorhaben
nicht entgegengehalten werden. Es handele sich um eine reine
Verhinderungsplanung. Das Planziel einer Bewahrung der Zentren
von A. vor weiterem Kaufkraftabzug könne ohnehin nicht
erreicht werden. Angesichts der umfangreichen bereits
vorhandenen Verkaufsflächen im Bereich des W. -Markts (ca.
15.000 qm) und des benachbarten Geländes werde das Hinzutreten
einer Verkaufsfläche von 700 bis 800 qm keinen weiteren
spürbaren Kaufkraftabfluss zur Folge haben, zumal es sich bei
ihrem - der Klägerin - Vorhaben nur um die Verlagerung eines
bereits vorhandenen Lebensmittelmarkts um etwa 150 m handele.
Auf der K. straße seien Lebensmittelmärkte heutigen
Zuschnitts nicht vorhanden und auch nicht lebensfähig, wie der
Umzug des C. -Markts in den W. -Markt zeige. Schließlich
sei kaum anzunehmen, dass die Stadt A. angesichts der
insbesondere schon durch die Bindungswirkung der
Teilungsgenehmigung gegebenen erheblichen Schadensersatz- und
Entschädigungsansprüche in Millionenhöhe an den
Planungsvorstellungen festhalten werde.

21

Die Klägerin hat beantragt,

22

den Beklagten zu verpflichten, den
Bauantrag der Klägerin vom 12. März
1997 betreffend die Errichtung eines
Lebensmittelmarkts mit Bäckereiverkauf
auf dem Grundstück Gemarkung O.
Flur 7 Flurstück 113 unter
Ausklammerung der die wegemäßige
Erschließung betreffenden Fragen zu
genehmigen,

23

hilfsweise festzustellen, dass die
in der Untätigkeit liegende Versagung
der Baugenehmigung bis zum 10. Oktober
1997 rechtswidrig gewesen ist.

24

Der Beklagte hat beantragt,

25

die Klage abzuweisen.

26

Er hat insbesondere vorgetragen, das Vorhaben sei
planungsrechtlich unzulässig, wie aus einer Stellungnahme der
Bezirksregierung vom 5. August 1997 folge. Hiernach
handele es sich bei dem Vorhaben um einen großflächigen
Einzelhandelsbetrieb iSv § 11 Abs. 3 BauNVO, der sich nicht
nach § 34 BauGB einfüge. Der W. -Markt gehöre nicht (mehr)
zur maßgeblichen Umgebung. Aus der Teilungsgenehmigung folge
nichts Gegenteiliges, da die beabsichtigte Nutzung im Antrag
auf Erteilung der Teilungsgenehmigung nicht eindeutig genug
offenbart worden sei. Ferner sei die Erschließung nicht
gesichert, da der zu erwartende Zu- und Abgangsverkehr nicht
über das Nachbargrundstück abgewickelt werden könne. Einer
Baugenehmigung stehe schließlich die zwischenzeitlich erlassene
Veränderungssperre entgegen. Diese verfolge legitime Ziele. Die
Ansiedlung eines weiteren Einzelhandelsvorhabens hätte zur
Konsequenz, dass weiterer Einzelhandel auf den noch
angrenzenden Grundstücken nicht zu verhindern wäre. Dann würde
der periphere Standort zu einer Verlagerung von Kundenströmen
an den Stadtrand und einer weiteren Schwächung des
Einkaufsbereichs an der K. straße führen. Die Stadt dürfe
eine Gefährdung der lokalen funktionsfähigen
Versorgungsstrukturen in den Stadtteilen O. und
A. zum Anlass nehmen, im Rahmen ihrer Planungshoheit die
Aufstellung eines Bebauungsplans und den Erlass einer
Veränderungssperre zu beschließen.

27

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage hinsichtlich des Hauptantrags abgewiesen, weil der
Genehmigung des strittigen Vorhabens die wirksame
Veränderungssperre entgegenstehe. Aus der Teilungsgenehmigung
könne die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung
herleiten, weil § 21 BauGB ab 1. Januar 1998 weggefallen sei
und die Überleitungsvorschriften der §§ 233 ff BauGB nicht
einschlägig seien. Im Übrigen sei das Vorhaben
planungsrechtlich nach § 35 BauGB zu beurteilen, weil die
Abrundungssatzung unwirksam und das Antragsgrundstück nicht
mehr dem Bebauungszusammenhang zuzuordnen sei. Hiernach sei es
unzulässig, weil es der natürlichen Eigenart der Landschaft
widerspreche. Dem Hilfsantrag hat das Verwaltungsgericht
hingegen stattgegeben. Vor Erlass der Veränderungssperre sei
das Vorhaben zwar gleichfalls planungsrechtlich unzulässig
gewesen, einer hierauf gestützten Versagung hätte jedoch die
Teilungsgenehmigung entgegenstanden. Sie habe nach dem
seinerzeit noch geltenden § 21 BauGB a.F. Bindungswirkung
entfaltet, da die Bauabsicht "Neubau eines Lebensmittelmarkts"
eindeutig verlautbart worden sei.

28

Gegen das ihm am 8. Juni 1998 zugestellte Urteil hat der
Beklagte am 27. Juni 1998 die Zulassung der Berufung beantragt.
Mit Beschluss vom 20. Oktober 1998, dem Beklagten zugestellt am
23. Oktober 1998, hat der Senat die Berufung zugelassen. Der
Beklagte hat am 20. November 1998 die Berufung begründet und
einen Berufungsantrag gestellt. Gleichfalls am 20. November
1998 hat die Klägerin Anschlussberufung mit dem Ziel eingelegt,
dass ihrem erstinstanzlichen Hauptantrag stattgegeben werden
soll.

29

Im Berufungsverfahren trägt der Beklagte insbesondere vor,
die Anschlussberufung der Klägerin sei unzulässig, da das
angefochtene Urteil hinsichtlich des Hauptantrags rechtskräftig
geworden sei. Dem Begehren auf Erteilung der Genehmigung stehe
zudem weiterhin die Veränderungssperre entgegen. Deren zweite
Verlängerung sei gerechtfertigt, da sie infolge besonderer
Umstände zur Sicherung der Planung erforderlich sei. Die zu
bewältigende Planungsaufgabe sei insbesondere mit Blick auf die
Einzelhandelsproblematik in zentralen Versorgungsbereichen der
Stadt A. außergewöhnlich umfangreich und schwierig. So
habe es wegen Diskrepanzen zwischen den genehmigten und den
tatsächlich vorhandenen Nutzungen im W. -Markt
zeitaufwändiger Ermittlungen bedurft. Das vorliegende
Einzelhandelsgutachten für die Stadt A. aus dem Jahr
1990 sei nicht mehr aktuell gewesen, sodass es der Erarbeitung
eines neuen Einzelhandelsgutachtens und -konzepts bedurft habe,
dessen Erarbeitung 1997 angeregt worden sei. Nach
Bestandsaufnahmen und umfangreichen Befragungen lägen erst
seit Oktober 2000 Empfehlungen vor. Auf den Ablauf der
Veränderungssperre sei auch keine faktische Zurückstellung
anzurechnen. Der Bauantrag sei zügig bearbeitet worden und bei
Inkrafttreten der Veränderungssperre nicht bescheidungsreif
gewesen. So seien die Bauvorlagen nicht vollständig und die
Erschließung nicht gesichert gewesen. Zwar habe ihm - dem
Beklagten - ein Plan für die Baulast vorgelegen, nicht aber
eine Verpflichtungserklärung des Eigentümers des zu belastenden
Grundstücks. Vertragliche Vereinbarungen, die anlässlich des
Erwerbs des Grundstücksteils durch die Klägerin getroffen
worden seien, seien ihm - dem Beklagten - nicht bekannt
gewesen. Schließlich habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht dem
Hilfsantrag stattgegeben. Der Teilungsgenehmigung komme keine
Bindungswirkung zu. Sie sei nicht von der Klägerin beantragt
worden. Auch habe keine eindeutige Verlautbarung der
Nutzungsabsichten vorgelegen. Die im Teilungsantrag angegebene
Nutzungsabsicht sei mit dem Inhalt des Bauantrags nicht
identisch gewesen. Es sei nicht Aufgabe der
Baugenehmigungsbehörde, Nachforschungen hinsichtlich konkreter
Bauabsichten anzustellen; Unklarheiten gingen zu Lasten des die
Teilungsgenehmigung Beantragenden.

30

Der Beklagte beantragt,

31

unter Änderung des erstinstanzlichen
Urteils die Klage in vollem Umfang
abzuweisen sowie die Anschlussberufung
der Klägerin zurückzuweisen.

32

Die Klägerin beantragt,

33

die Berufung des Beklagten
zurückzuweisen sowie unter Änderung des
angefochtenen Urteils ihr die am
12. März 1997 beantragte Baugenehmigung
für einen Lebensmittelmarkt mit
791,1 qm Verkaufsfläche sowie einen
Backshop mit 30,49 qm Verkaufsfläche
unter Ausklammerung der Frage der
Erschließung zu erteilen.

34

Sie trägt insbesondere vor, ihre Anschlussberufung sei
zulässig, weil sie sich auf denselben Streitgegenstand beziehe
wie die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten. Sie sei
auch begründet. Die Veränderungssperre stehe dem
Verpflichtungsbegehren - jedenfalls nunmehr - nicht entgegen,
weil die Voraussetzungen für eine zweite Verlängerung der
Veränderungssperre nicht vorlägen. Die vorliegende Planung sei
nicht durch eine besondere Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet. Ihr
- der Klägerin - stehe auch ein Anspruch auf die begehrte
Genehmigung zu. Ihr Vorhaben sei ungeachtet der Frage der
Wirksamkeit der Innenbereichssatzung von 1982 nach § 34 BauGB
zu beurteilen und hiernach zulässig, weil der W. -Markt die
durch große Grundstücke gekennzeichnete Umgebung mitpräge.
Selbst bei Annahme einer Außenbereichslage sei das Vorhaben
zulässig, weil die Eigenart der Landschaft nicht beeinträchtigt
werde. Das Verwaltungsgericht habe im Übrigen jedenfalls dem
Feststellungsbegehren zu Recht stattgegeben. Einen Schaden habe
sie - die Klägerin - auch deshalb zu erwarten, weil die
vorgesehene Mieterin des Objekts wegen des langen Zeitablaufs
nicht mehr zur Verfügung stehe. Der Beklagte habe den Bauantrag
bis zum Erlass der Veränderungssperre schon wegen der durch die
Teilungsgenehmigung begründeten Bindungswirkung positiv
bescheiden müssen. Der Teilungsantrag sei von einem öffentlich
bestellten Vermessungsingenieur gestellt worden. In einem
Bearbeitungsvermerk von Bediensteten des Beklagten sei
ausdrücklich angeführt worden, dass ein Bauantrag vorliege. Der
positiven Bescheidung habe auch nicht entgegengehalten werden
können, dass die Erschließung nicht gesichert sei. Pläne für
die Baulast seien erstellt worden und dem Beklagten
Anfang April 1997 zugegangen. Der Veräußerer des Grundstücks
sei ihr - der Klägerin - gegenüber nach einem Vertrag vom
24. Februar 1997 auch verpflichtet, ihr ein Wegerecht
einzuräumen und dieses im Grundbuch und durch Baulast zu
sichern. Im Übrigen gelte die Bindungswirkung der
Teilungsgenehmigung unabhängig davon, ob die Erschließung
gesichert sei.

35

Gemäß Beschluss vom 3. November 2000 hat der
Berichterstatter des Senats am 12. Dezember 2000 eine
Ortsbesichtigung durchgeführt. Auf die hierüber gefertigte
Niederschrift wird verwiesen.

36

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und
des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Pläne,
Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug
genommen.

37

Entscheidungsgründe:

38

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht
hat dem hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag
der Klägerin zu Unrecht entsprochen.

39

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist allerdings entgegen
der Auffassung des Beklagten nicht bereits deshalb unzulässig,
weil der Klägerin ein Feststellungsinteresse nicht zustünde.
Die Klägerin hat insoweit vorgetragen, sie wolle gegenüber dem
Beklagten Ersatzansprüche geltend machen, die sich daraus
ergäben, dass die beantragte Genehmigung ihrer Meinung nach zu
Unrecht nicht bereits vor Eintritt des erledigenden Ereignisses
- erstmaliges Inkrafttreten der Veränderungssperre - erteilt
worden sei. In diesem Zusammenhang hat sie insbesondere auch
betont, dass die vorgesehene Mieterin für das strittige
Vorhaben zwischenzeitlich nicht mehr zur Verfügung stehe. Dass
sich aus diesen Gesichtspunkten ein Ersatzanspruch der Klägerin
ergeben könnte, erscheint jedenfalls nicht von vornherein
ausgeschlossen.

40

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf die im Verfahren
erster Instanz begehrte und vom Verwaltungsgericht auch
ausgesprochene Feststellung, dass "die in der Untätigkeit
liegende Versagung der Genehmigung des Bauantrags der Klägerin
vom 12. März 1997 bis zum 10. Oktober 1997 rechtswidrig gewesen
ist".

41

Diese Feststellung bezieht sich nicht etwa darauf, dass der
Beklagte der Klägerin bis zum 10. Oktober 1997 keinen
Vorbescheid unter Ausklammerung der die wegemäßige Erschließung
betreffenden Fragen erteilt hatte, sondern darauf, dass die
Klägerin bis zum genannten Stichtag einen Anspruch auf eine
uneingeschränkte Baugenehmigung hatte, wie sie von ihr mit dem
am 13. März 1997 beim Beklagten eingegangenen Bauantrag vom
12. März 1997 beantragt worden und im gerichtlichen Verfahren
jedenfalls bis zum Erlass der Veränderungssperre weiterverfolgt
worden war. Dies folgt schon aus dem vorstehend wiedergegebenen
Wortlaut des im Verfahren erster Instanz zu Protokoll
genommenen Hilfsantrags sowie dem entsprechenden Tenor des
erstinstanzlichen Urteils. Mit der Versagung "der Genehmigung
des Bauantrags" ist eindeutig das bis zum Erlass der
Veränderungssperre zur Entscheidung gestellte Begehren in
seiner Gesamtheit erfasst. In diesem Stadium hat die Klägerin
ausschließlich ihren vermeintlichen Anspruch auf eine
Baugenehmigung iSv § 75 BauO NRW verfolgt, die neben der
umfassenden Feststellung, dass das Vorhaben einschließlich der
beabsichtigten Nutzung den öffentlich-rechtlichen Vorschriften
entspricht, auch die Erlaubnis zur Ausführung des genehmigten
Vorhabens ("Baufreigabe") enthält.

42

Zum entsprechenden Unterschied
zwischen einer Baugenehmigung und einem
(eingeschränkten) planungsrechtlichen
Vorbescheid (sog. Bebauungsgenehmigung)
vgl.: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1975 -
IV C 28.72 - BRS 29 Nr. 116; Urteil vom
3. Februar 1984 - 4 C 39.82 - BRS 42
Nr. 170, jeweils m.w.N..

43

Die Erteilung eines Vorbescheids unter Ausklammerung der Frage
der Erschließung, der gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW einen
entsprechenden Antrag voraussetzt, hat die Klägerin in dem hier
maßgeblichen Zeitraum nicht beantragt. Dem zur Entscheidung
gestellten uneingeschränkten Begehren entsprechen auch die
Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils, die sich im
Einzelnen zu der vom Verwaltungsgericht getroffenen Aussage
verhalten, der Beklagte hätte jedenfalls bis zum Inkrafttreten
der Veränderungssperre "den Bauantrag der Klägerin genehmigen
müssen".

44

Eine solche Feststellung lässt sich entgegen der Auffassung
des Verwaltungsgerichts jedoch nicht treffen. Die Klägerin
hatte zu keinem Zeitpunkt bis zum 10. Oktober 1997 einen
Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung, weil die Erschließung
nicht gesichert war.

45

Die Erschließung war nicht etwa deshalb gesichert, weil vom
Grundstück der Klägerin aus unmittelbar eine Zufahrt zum
W. weg genommen werden kann. Dem steht entgegen, dass der
insoweit maßgebliche Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg", der
ausdrücklich die Ein- und Ausfahrten zum W. weg festsetzt,
eine solche für den Bereich des nachträglich durch Teilung
entstandenen Grundstücks der Klägerin nicht vorsieht, und steht
im Übrigen auch außer Streit. Fehlt es an einer unmittelbaren
Zufahrt zum öffentlichen Wegenetz, bedarf es zur Sicherung der
Erschließung im bauplanungsrechtlichen Sinne einer besonderen
rechtlichen Sicherung, nach der die Erschließung - hier die
Anbindung an das öffentliche Wegenetz - auf Dauer zur Verfügung
steht. Rein schuldrechtliche Vereinbarungen des Bauherren mit
einem privaten Nachbarn reichen hierfür nicht aus.

46

Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss
vom 22. November 1995 - 4 B 224.95 -
BRS 57 Nr. 104.

47

Entsprechend diesen Anforderungen hat die Klägerin vorgesehen,
dass die Anbindung des strittigen Vorhabens über eine
Teilfläche des nördlichen Nachbargrundstücks und die dort
vorhandene, im Bebauungsplan Nr. O 20 "W. weg" festgesetzte
Zufahrt erfolgen soll. Hierzu soll nach den Vorstellungen der
Klägerin eine Baulast (§ 83 BauO NRW; früher: § 78 BauO NRW)
auf dem betreffenden nördlichen Nachbargrundstück eingetragen
werden. Eine solche Baulast war im hier maßgeblichen Zeitpunkt
jedoch weder eingetragen noch waren die Voraussetzungen für
ihre Eintragung gegeben. Die Eintragung der Baulast setzt nach
§ 83 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (früher: § 78 Abs. 1 Satz 1 BauO
NRW) eine Verpflichtungserklärung des Eigentümers des zu
belastenden Grundstücks voraus. Eine solche
Verpflichtungserklärung lag bis zum 10. Oktober 1997 dem
Beklagten jedoch nicht vor. Mit dem von der Klägerin erwähnten
"Antrag" der öffentlichen bestellten Vermessungsingenieure
W. /S. vom 4. April 1997, der am 7. April beim
Beklagten einging, ist lediglich ein Flurkartenauszug mit
Darstellung der räumlichen Lage der Baulastflächen vorgelegt
worden, nicht jedoch die der Baulasteintragung zu Grunde zu
legende Verpflichtungserklärung des betroffenen
Grundstückseigentümers. Auch der Architekt der Klägerin hat dem
Bauaufsichtsamt des Beklagten mit seinem späteren Schreiben vom
11. April 1997 lediglich mitgeteilt, die Baulasten
einschließlich Entwässerung seien "in Vorbereitung".

48

Der seitens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor
dem Senat angesprochene Umstand, es entspreche der
Verwaltungspraxis, dass in einer derartigen Fallkonstellation
die Einverständniserklärung des Eigentümers des zu belastenden
Grundstücks von der Verwaltung (Bauaufsicht) eingeholt werde,
ist unerheblich. Eine solche - bürgerfreundliche -
Verwaltungspraxis ändert nichts daran, dass es nach § 69 Abs. 1
Satz 1 BauO NRW Sache des Bauantragstellers ist, die für die
Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens
erforderlichen Antragsunterlagen vollständig vorzulegen.

49

Vgl.: OVG NRW, Beschluss vom
5. Februar 2001 - 7 A 410/01 - (zur
Veröffentlichung vorgesehen).

50

Dementsprechend ist die Klägerin mit dem Anhörungsschreiben des
Beklagten vom 18. Juni 1997 ausdrücklich darauf hingewiesen
worden, es sei beabsichtigt, den Bauantrag wegen fehlender
Erschließung abzulehnen. Da die Klägerin hierauf nur mit der
(zunächst) auf die Verpflichtung des Beklagten zur positiven
Bescheidung ihres Bauantrags abzielenden Untätigkeitsklage,
nicht aber mit der Vorlage der noch fehlenden
Einverständniserklärung reagiert hat, hat sie den
erforderlichen Nachweis der Sicherung der Erschließung nicht
erbracht.

51

Aus dem im Gerichtsverfahren vorgelegten Auszug aus dem
Vertrag vom 24. Februar 1997, nach dem zu gunsten der zu
erwerbenden Teilfläche (Grundstück der Klägerin) ein Geh- und
Überfahrrecht auf die verbleibende Restfläche eingetragen
werden soll, lässt sich - allenfalls - eine nach dem
Dargelegten nicht ausreichende schuldrechtliche Verpflichtung
herleiten, sodass es nicht darauf ankommt, ob dem Beklagten bis
zum hier maßgeblichen Zeitpunkt diese Vereinbarung überhaupt
bekannt war. Auch hat die Klägerin nichts dafür dargetan, dass
die vorgesehene Zuwegung über das Nachbargrundstück im hier
maßgeblichen Zeitpunkt jedenfalls dinglich, z.B. durch eine
Grunddienstbarkeit, gesichert war.

52

Dazu, dass auch eine solche
Dienstbarkeit zur Sicherung der
Erschließung im planungsrechtlichen
Sinne ausreichen kann, vgl.: BVerwG,
Beschluss vom 22. November 1995 - 4 B
224.95 - BRS 57 Nr. 104.

53

Schließlich folgt auch nicht aus der Teilungsgenehmigung vom
3. Juni 1997, dass die Klägerin im hier maßgeblichen Zeitpunkt
des Inkrafttretens der Veränderungssperre einen Anspruch auf
eine uneingeschränkte Baugenehmigung hatte. Insoweit kann die
zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob die
Teilungsgenehmigung überhaupt die von der Klägerin reklamierte
Bindungswirkung entfaltet, dahinstehen. Im
Bodenverkehrsverfahren bleibt die Frage der Sicherung der
Erschließung ungeprüft. Dementsprechend nimmt diese Frage auch
nicht an einer Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung
teil.

54

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 9. Oktober
1981 - 4 C 9.78 - BRS 38 Nr. 114
m.w.N..

55

Danach hat das Verwaltungsgericht dem hilfsweise gestellten
Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin zu Unrecht
stattgegeben.

56

Die Anschlussberufung der Klägerin ist dagegen bereits
unzulässig.

57

Da die Klägerin innerhalb der Rechtsmittelfrist keinen
Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt hat, ist ihre
Berufung als unselbstständige Anschlussberufung im Sinne von
§ 127 Satz 2 VwGO zu werten. Als solche ist sie nur zulässig,
wenn sie sich im Rahmen der zugelassenen Berufung hält. Eine
Anschließung kann nur hinsichtlich des Streitgegenstandes
erfolgen, der Gegenstand der zugelassenen Berufung ist.

58

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. März
1996 - 9 C 64.95 - NVwZ-RR 197, 253;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
20. Juli 1998 - 7 S 1125/98 - NVwZ
1998, 1320; OVG NRW, Urteil vom
29. Januar 1999, 11 A 4952/97 - BauR
2000, 92.

59

Streitgegenstand der zugelassenen Berufung ist - in Form der
Fortsetzungsfeststellungsklage - der von der Klägerin geltend
gemachte Anspruch auf Erteilung einer uneingeschränkten
Baugenehmigung bis zum 10. Oktober 1997. Streitgegenstand der
Anschlussberufung ist hingegen der Anspruch auf Erteilung eines
Vorbescheids unter Ausklammerung der Frage der Erschließung,
der nach Auffassung der Klägerin im Zeitpunkt der Entscheidung
der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (weiter bzw. wieder)
bestehen soll. Die uneingeschränkte Baugenehmigung und der
eingeschränkte Vorbescheid betreffen wegen ihrer bereits
angesprochenen unterschiedlichen rechtlichen Wirkungen
verschiedene Streitgegenstände. Dementsprechend wird in der
Spruchpraxis des erkennenden Gerichts der Übergang von einer
Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung zu einer
Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Vorbescheids stets als
Klageänderung angesehen.

60

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 15. Januar
1992 - 7 A 81/89 - NWVBl 1993, 25;
Urteil vom 26. Februar 1992 - 7 A
699/89 -; Urteil vom 9. Januar 1997 - 7
A 2233/96 -.

61

Darüber hinaus geht die Anschlussberufung auch zeitlich über
den Streitgegenstand der zugelassenen Berufung hinaus. Während
diese lediglich den Zeitraum bis zum 10. Oktober 1997 erfasst,
will die Klägerin mit ihrer Anschlussberufung eine Entscheidung
nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
maßgeblichen Rechtslage. Eine derartige Erweiterung des
Streitgegenstandes hält sich nicht mehr im Rahmen der
zugelassenen Berufung.

62

Im Übrigen wäre die Anschlussberufung der Klägerin auch
unbegründet, weil das im Wege der Untätigkeitsklage verfolgte
Begehren auf Erteilung eines Vorbescheides unzulässig ist.

63

Hinsichtlich der Klage auf Erteilung eines Vorbescheids
fehlt es am erforderlichen Vorverfahren (§ 68 Abs. 2 VwGO).
Geht - wie hier - der Kläger von der ursprünglichen Klage auf
Erteilung einer uneingeschränkten Baugenehmigung im Wege der
nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässigen Klageänderung auf eine solche
auf Erteilung eines Vorbescheids mit eingeschränktem Umfang
über, steht das Fehlen eines Vorverfahrens für den nunmehr
beantragten Vorbescheid der Zulässigkeit der Klage dann nicht
entgegen, wenn eine Durchführung des Vorverfahrens als reine
Formalität entbehrlich erscheint. Das ist dann der Fall, wenn
die Rechtsfragen, die nach der Klageänderung zur Prüfung
anstehen, von der Baubehörde und der Widerspruchsbehörde
bereits in dem den Bauantrag betreffenden Vorverfahren geprüft
worden sind.

64

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 15. Januar
1992 - 7 A 81/89 - NWVBl 1993, 25.

65

An diesen Voraussetzungen fehlt es hier schon deshalb, weil die
Klägerin vor einer Bescheidung ihres Bauantrags unmittelbar
Untätigkeitsklage erhoben hat und sich die Widerspruchsbehörde
auch im weiteren Verlauf des Verfahrens nicht mit dem Antrag
der Klägerin zu befassen hatte.

66

Eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens kann hier auch nicht
aus den Regelungen über die Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO)
hergeleitet werden. Zwar war die Untätigkeitsklage mit dem
ursprünglichen Begehren auf Erteilung einer uneingeschränkten
Baugenehmigung zulässig. Bezüglich des Genehmigungsgegenstands,
der erst in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht zum Gegenstand des Verfahrens gemacht worden
ist (Vorbescheid unter Ausklammerung der wegemäßigen
Erschließung), hat die Klägerin jedoch keinen
Genehmigungsantrag an den Beklagten gerichtet, der insoweit
deshalb auch nicht untätig war.

67

Vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil
vom 19. März 1993 - 7 A 1638/90 -.

68

Die Erteilung eines Vorbescheids setzt - wie bereits
angesprochen - gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW einen
entsprechenden Antrag voraus. Ohne einen solchen Antrag ist die
Baugenehmigungsbehörde, bei der eine uneingeschränkte
Baugenehmigung beantragt worden ist, nicht - gleichsam
ungefragt - verpflichtet, etwa über einzelne nicht strittige
Fragen des zur Genehmigung gestellten Vorhabens im Wege des
Vorbescheids mit Bindungswirkung positiv zu entscheiden. Liegt
ihr ein Antrag auf Erteilung einer umfassenden Baugenehmigung
vor, so kann sie ihn bei Unvollständigkeit der Bauvorlagen
gemäß § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW zurückweisen

69

- vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss
vom 5. Februar 2001 - 7 A 410/01 - zur
Veröffentlichung vorgesehen -

70

bzw. bei nach ihrer Meinung gegebenem Fehlen einzelner
Genehmigungsvoraussetzungen ablehnen. Es ist hingegen Sache des
Antragstellers, der Baugenehmigungsbehörde durch - ggf. auch
sinngemäß gestellten - entsprechenden Antrag nach § 71 Abs. 1
Satz 1 BauO NRW vorzugeben, jedenfalls über einzelne Fragen des
Vorhabens mit bindender Wirkung durch Vorbescheid zu
entscheiden. Wird ein solcher Antrag nicht ausdrücklich
gestellt, scheidet auch eine diesbezügliche Untätigkeit der
Behörde im Sinne von § 75 VwGO jedenfalls dann aus, wenn sie
keinen Anlass hat, den Bauantrag zugleich dahin zu werten, dass
er jedenfalls der Sache nach auch ein Begehren auf Erteilung
eines eingeschränkten Vorbescheids unter Ausklammerung der
strittigen Frage mit umfasst. Dass der Beklagte hier keinen
Anlass hatte, von einem solchen sinngemäß gestellten Antrag
auszugehen, folgt aus der Reaktion der Klägerin auf die
Anhörung zur beabsichtigten Ablehnung des Bauantrags wegen
fehlender Sicherung der Erschließung. Es wäre Sache der
Klägerin gewesen, in dieser Konstellation dem Beklagten
gegenüber ausdrücklich klarzustellen, dass sie - ungeachtet der
weiteren Geltendmachung ihres vermeintlichen Anspruchs auf eine
uneingeschränkte Baugenehmigung - jedenfalls auch einen
Vorbescheid unter Ausklammerung der Frage der Erschließung
begehrt.

71

Ohne dass es darauf noch ankommt, weist der Senat weiter
darauf hin, dass die Klägerin auf den begehrten Vorbescheid
keinen Anspruch hat, weil dem die zwischenzeitlich zum zweiten
Mal - nunmehr bis zum 10. Oktober 2001 - verlängerte
Veränderungssperre entgegensteht.

72

Die Veränderungssperre ist wirksam erlassen worden. Ihr
liegt ein Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans zu
Grunde (§ 14 Abs. 1 BauGB), der vom Rat der Stadt A.
gefasst und mit seiner ortsüblichen Bekanntmachung vom
10. Oktober 1997 wirksam geworden ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2
BauGB). Der Umstand, dass der Aufstellungsbeschluss für den
Bebauungsplan und der Satzungsbeschluss für die
Veränderungssperre in derselben Ratssitzung gefasst und
gleichzeitig im Amtsblatt der Stadt A. vom 10. Oktober
1997 bekannt gemacht wurden, steht der Wirksamkeit der
Veränderungssperre nicht entgegen. Entscheidend ist allein,
dass die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im
Zeitpunkt der Bekanntmachung der Veränderungssperre
vorliegt.

73

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom
9. Februar 1989 - 4 B 236.88 - BRS 49
Nr. 21.

74

Dies ist auch bei gleichzeitiger Bekanntmachung, wie sie hier
erfolgt ist, der Fall, denn in dem Augenblick, in dem die
Veränderungssperre bekannt gemacht ist und damit in Kraft
tritt, ist auch der Aufstellungsbeschluss bekannt gemacht und
damit wirksam.

75

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom
30. November 1998 - 7a D 138/97.NE;
Lemmel in Berliner Kommentar zum BauGB,
2. Aufl. 1995, § 14 Rdnr. 5.

76

Auch im Übrigen lagen die Voraussetzungen für den Erlass der
Veränderungssperre vor.

77

Materiell-rechtliche Voraussetzung der Veränderungssperre
ist insbesondere, dass die Planung der Gemeinde einen Stand
erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was
Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann
kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene
planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu
ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen,
wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten
Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im
Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen
Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende
Konkretisierung und Fixierung der Planungsabsichten
vorliegen.

78

Vgl. BVerwG, Urteil vom
10. September 1976 - IV C 39.74 -,
BRS 30 Nr. 76; Beschluss vom 15. April
1988 - 4 N 4.87 -, BRS 48 Nr. 21;
Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B
236.88 -, BRS 49 Nr. 21; Beschluss vom
9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz
406.11 § 14 BauGB Nr. 17; OVG NRW,
Urteil vom 30. November 1998 - 7a D
138/97.NE -; Urteil vom 8. Februar 2001
- 7a D 81/00.NE -.

79

Diesen Anforderungen ist im vorliegenden Fall Genüge getan, wie
aus den Erwägungen folgt, die dem zugleich mit der
Veränderungssperre gefassten Aufstellungsbeschluss für den
Bebauungsplan O 26 zu Grunde lagen. Davon, dass das in erster
Linie angestrebte - legitime - Planziel der Verhinderung einer
weiteren ungelenkten Einzelhandelsentwicklung im hier
betroffenen Bereich nicht (mehr) erreicht werden könnte, kann
keine Rede sein. Zutreffend weist der Beklagte vielmehr darauf
hin, dass in der Nachbarschaft des W. -Markts weiterer
Einzelhandel - etwa im Bereich der früheren Polstermöbelfabrik
G. - angesiedelt werden könnte, der zu einer weiteren
Schwächung des Einkaufsbereichs an der K. straße führen
könnte.

80

Es bestehen entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine
Bedenken gegen die erst im Laufe des Berufungsverfahrens in
Kraft getretene zweite Verlängerung der Veränderungssperre bis
zum 10. Oktober 2001.

81

§ 17 Abs. 2 BauGB setzt für eine über den Zeitraum von drei
Jahren hinausgehende weitere Verlängerung einer
Veränderungssperre neben der im vorliegenden Fall erfolgten
Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde - hier der
Bezirksregierung (§ 2 Abs. 1 der Verordnung zur
Durchführung des Baugesetzbuchs vom 7. Juli 1987; GV NW S. 220)
- voraus, dass "besondere Umstände es erfordern". Solche
besonderen Umstände liegen vor, wenn ein Planverfahren durch
eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem
allgemeinen Rahmen der städtebaulichen Planungstätigkeit
wesentlich abhebt, wobei es sich um Besonderheiten des
Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs
handeln kann. Notwendig ist weiter ein ursächlicher
Zusammenhang; d.h. gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss
ursächlich dafür gewesen sein, dass die Aufstellung des Planes
mehr als die übliche Zeit erfordert. Schließlich muss die
jeweilige Gemeinde die - verzögerungsverursachende -
Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten haben. Insoweit muss die
Gemeinde jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten vertreten, wobei
im Allgemeinen - im Sinne einer widerlegbaren Regel - davon
ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der
Gemeinde auftreten, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde
zurückzuführen sind.

82

Vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom
10. September 1976 - IV C 39.74 - BRS
30 Nr. 76; ferner: OVG NRW, Urteil vom
4. Mai 2000
- 7 A 1117/97 -.

83

Diesen Anforderungen wird die zweite Verlängerung der
Veränderungssperre gerecht.

84

Umfangreiche und kostenintensive Untersuchungen können ein
Grund dafür sein, dass ein Bebauungsplanverfahren nicht in dem
vom Gesetzgeber grundsätzlich als ausreichend angesehenen
Zeitraum von drei Jahren

85

- vgl.: BVerwG, Urteil vom
10. September 1976 a.a.O. -

86

abgeschlossen werden kann.

87

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 4. Mai
2000 - 7 A 1117/97 -.

88

Solche Untersuchungen waren hier in mehrfacher Hinsicht
anzustellen.

89

Von besonderer Bedeutung ist das vom Beklagten zutreffend
hervorgehobene Erfordernis, für die beabsichtigte Steuerung der
Zulässigkeit zentrenschädlichen Einzelhandels im hier
betroffenen Bereich verlässliche Entscheidungsgrundlagen zu
schaffen. Dazu gehörten zum einen Ermittlungen zum vorhandenen
Nutzungsbestand, der bei Verfolgung der planerischen
Zielsetzungen überplant und ggf. auf den passiven Bestandschutz
gesetzt werden oder jedenfalls nur in zentrenverträglicher
Weise auch künftigen Änderungen offen stehen soll. Zum anderen
kann die vorgesehene Steuerung des Einzelhandels nicht isoliert
für das hier betroffene Plangebiet betrachtet werden. Es war
vielmehr sachgerecht, dass die Stadt A. Überlegungen
dazu anstellte, wie sich die hier zu treffenden
planungsrechtlichen Vorgaben in ein Gesamtkonzept für die
Steuerung des Einzelhandels in den Zentren der Stadt - nicht
nur in dem bestehenden Einkaufsbereich an der K. straße in
O. - einbinden lassen. Dass die hierfür erforderlichen
Erhebungen und Prüfungen nicht kurzfristig abgewickelt werden
können und auch für die Beratung der zu ziehenden planerischen
Konsequenzen ein den üblichen Rahmen für eine "normale"
Bauleitplanung deutlich übersteigender Zeitbedarf besteht,
liegt auf der Hand. Schließlich ist nach den dem Senat
vorgelegten umfangreichen Planunterlagen über das noch laufende
Aufstellungsverfahren auch nichts dafür erkennbar, dass die
Stadt A. in vorwerfbarer Weise eine den gegebenen
Umständen noch angemessene zügige Abwicklung dieser Prüfungen
unterlassen hat.

90

Hinzu kommt, dass die in Angriff genommene Bebauungsplanung
sachgerechterweise auch die vorhandenen Sportanlagen - mit
Ausnahme des Hallenbades - namentlich wegen ihrer von den
Emissionen der gewerblichen Nutzungen nicht zu trennenden
immissionsmäßigen Auswirkungen in die Planung mit einbezogen
hat. Auf Grund dessen war es sachgerecht, die von den
verschiedenen Emissionsquellen ausgehenden Lärmimmissionen
zusammenfassend in den Blick zu nehmen, zumal im Plangebiet
selbst zumindest vereinzelte Wohnnutzung vorhanden und auch das
weitere Umfeld maßgeblich von Wohnnutzung mitgeprägt ist. Die
insoweit erstellte schalltechnische Untersuchung belegt
anschaulich die Komplexität der hier in Angriff genommenen
Planung, bei der eine Vielzahl verschiedener schalltechnischer
Untersuchungen - Verkehrslärm von Straßen und Schienenwegen,
Sportlärm von Sportanlagen verschiedenster Art und Gewerbelärm
einschließlich der beachtlichen Emissionen der verschiedenen
umfangreichen Stellplatzanlagen von Gewerbe- und
Handelsbetrieben - anzustellen war, wobei die in Rede stehenden
Emissionen jeweils nach unterschiedlichen Regelwerken zu
ermitteln und zu bewerten waren.

91

Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass im Rahmen
einer sachgerechten Abwicklung der eingeleiteten Planung
vorhandene Altlastverdachtsflächen einer näheren
gutachterlichen Überprüfung bedurften. Diese Überprüfung ist -
wie die Prüfung der Lärmimmissionen - ersichtlich ohne
vorwerfbare Verzögerung eingeleitet und abgewickelt worden.

92

Zusammenfassend ergibt sich, dass die hier in Angriff
genommene Planung in der Tat durch besondere Umstände
gekennzeichnet ist, die es rechtfertigen, der planenden
Gemeinde einen über die "Regel" von drei Jahren hinausgehenden
Zeitraum für die Abwicklung des Aufstellungsverfahrens
zuzugestehen.

93

Dass die nach alledem wirksame zweite Verlängerung der
Veränderungssperre weiterhin einer Erteilung der von der
Klägerin begehrten Genehmigung entgegensteht, weil das zur
Genehmigung gestellte Einzelhandelsvorhaben die Verwirklichung
der Planziele beeinträchtigen kann, bedarf keiner weiteren
Vertiefung. Ebenso wenig ist ein Anhalt dafür ersichtlich, dass
im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats die
Veränderungssperre wegen Berücksichtigung faktischer
Zurückstellungen des Bauantrags der Klägerin in entsprechender
Anwendung von § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB

94

- vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom
11. November 1970 - IV C 79.68 - BRS 23
Nr. 88; Beschluss vom 28. Februar 1990
- 4 B 174.89 - BRS 50 Nr. 99; Beschluss
vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - BRS 50
Nr. 101; Beschluss vom 27. April 1992 -
4 NB 11.92 - BRS 54 Nr. 76 -

95

der Klägerin gegenüber jedenfalls bereits abgelaufen ist. Dies
folgt schon daraus, dass der Bauantrag vom 13. März 1997,
weniger als vier Jahre vor der Entscheidung des Senats,
gestellt wurde und die hier gerechtfertigte Dauer der
Veränderungssperre von vier Jahren der Klägerin gegenüber daher
unter keinem denkbaren Gesichtspunkt abgelaufen sein kann.

96

Einen Anspruch auf den begehrten Vorbescheid kann die
Klägerin schließlich auch nicht aus der Teilungsgenehmigung vom
3. Juni 1997 herleiten.

97

Dies folgt - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts - allerdings nicht bereits daraus, dass die
die Bindungswirkung einer solchen Teilungsgenehmigung regelnde
Vorschrift des § 21 BauGB a.F. mit Inkrafttreten des Gesetzes
zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts
der Raumordnung (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081)
am 1. Januar 1998 weggefallen ist. Es gibt keinen Grund für die
Annahme, dass der Gesetzgeber mit dem Wegfall des § 21 BauGB ab
1. Januar 1998 eine nach früherem Recht entstandene
Vertrauensposition habe beseitigen wollen. Eine solche Absicht
lässt sich weder dem durch Auslegung ermittelten Inhalt der
gesetzlichen Vorschriften noch den Gesetzesmaterialien
entnehmen. Dem Wegfall des § 21 BauGB a.F. kommt vielmehr nur
Wirkung für die Zukunft zu; auf früherer Grundlage erteilte
Teilungsgenehmigungen behalten damit ihre Wirkung.

98

Vgl. hierzu im Einzelnen: OVG NRW,
Urteil vom 24. Juli 2000 - 10 A 5693/98
- m.w.N..

99

Eine Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung im hier
maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats ist jedoch
jedenfalls deshalb zu verneinen, weil dies unmittelbar aus § 21
Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F. folgt. Hiernach gilt die in Absatz 1
der genannten Vorschrift geregelte Bindungswirkung nicht, wenn
sich die für die Erteilung der Genehmigung maßgeblichen
rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen geändert haben.
Hierzu zählt auch das Inkrafttreten einer Veränderungssperre,
wie sie im vorliegenden Fall nach Erteilung der
Teilungsgenehmigung in Kraft getreten ist.

100

Vgl.: Krautzberger in
Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 5.
Aufl. 1996, § 21 RdNr. 12; Taegen in
Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl.
1995, § 21 RdNr. 13.

101

Unerheblich ist auch, dass die Änderung der für die Erteilung
der Teilungsgenehmigung maßgebenden rechtlichen oder
tatsächlichen Voraussetzungen - wie hier - erst nach Stellung
des Baugenehmigungsantrags eingetreten ist.

102

Vgl.: BVerwG, Urteil vom
24. November 1989 - 4 C 54.87 - BRS 49
Nr. 118.

103

Auf die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob die
Teilungsgenehmigung überhaupt die von der Klägerin reklamierte
Bindungswirkung entfaltet, kommt es daher auch in diesem
Zusammenhang nicht an.

104

Die Klage war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1
VwGO in vollem Umfang abzuweisen.

105

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht
auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

106

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

107