Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2000-07-27, Aktenzeichen 1 L 4472/99

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Genehmigung der (Außenbereichs-)Satzung Nr. 4 der Beklagten "N", die die Beklagte versagte, weil deren Geltungsbereich bislang zu geringen Umfangs bebaut sei, im Übrigen die Wohnbebauung zu geringes Gewicht habe.

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Nach zweimaliger öffentlicher Auslegung (29. September bis 30. Oktober 1997 und 29. Dezember 1997 bis 28. Januar 1998) beschloss der Rat der Klägerin am 9. Juli 1998 die hier streitige Außenbereichssatzung nebst Begründung und wies einige -- vor allem von dort lebenden Personen -- gegen ihren Erlass erhobene Einwendungen zurück. Das Satzungsgebiet liegt zwischen dem Hauptort B. und dem Ortsteil der Klägerin H. zum letztgenannten Ortsteil hin orientiert. Es erstreckt sich beidseits einer insgesamt rund 170 m langen Stichstraße, welche in einem Wendehammer endet. Die Südseite dieser Stichstraße war bei Erlass der Satzung bei einigen Lücken regelmäßig mit Wohn- sowie Nebengebäuden bestanden. Zwischenzeitlich ist die Lücke zwischen dem westlichen Gebäudekomplex und dem etwa in der Mitte der Sackgasse stehenden Vorhaben mit einem weiteren Wohngebäude geschlossen worden. Die Nordseite dieser Stichstraße ist nur in dem der Landesstraße zwischen B. und H. zugewandten Bereich mit zwei 100 und 30 Jahren alten Wohngebäuden bestanden. Daran schließt sich nach Osten eine Reihe von drei Garagen, eine gärtnerisch genutzte Fläche mit einem Swimmingpool und kleinen Gewächshäusern sowie -- etwa zu Beginn des letzten Drittels der Strecke -- zwei Lauben aus Holz und Stein an. Der östliche Bereich ist unbebaut.

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Ziel dieser Außenbereichssatzung ist es nach der beschlossenen Begründung, Wohnraum für Zuzugswillige und Ortsansässige zu schaffen und dazu die vorhandene Erschließung sinnvoll und effektiv zu nutzen. Hier sei bereits Wohnbebauung einigen Gewichts, nicht jedoch landwirtschaftliche Nutzung vorhanden. Die Erschließung im engeren und im weiteren Sinne sei gewährleistet. Der erhöhte An- und Abfahrtsverkehr könne den Satzungsbereich trotz des Umstandes gefahrlos erreichen, dass die Landesstraße in diesem Bereich stark befahren sei; denn es sei vorgesehen, den Einmündungsbereich verkehrsgerecht auszubilden.

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Die Beklagte lehnte mit Verfügung vom 27. Oktober 1998 die Erteilung der erbetenen Genehmigung ab und führte zur Begründung aus: Entgegen der Annahme der Klägerin handele es sich nicht um einen bereits bebauten Bereich, in dem Wohnbebauung einigen Gewichts vorhanden sei. Abzustellen sei dabei auf die sonstige Siedlungsstruktur der Klägerin; im Vergleich dazu sei die Anzahl der Wohngebäude zu gering, um eine Außenbereichssatzung erlassen zu können. Im Übrigen sei nördlich der Stichstraße so gut wie keine Bebauung vorhanden. Deshalb sei zumindest dort noch immer dem Grundanliegen des Baugesetzbuches zu entsprechen, den Außenbereich von wesensfremder Nutzung freizuhalten, denn der Erlass der Außenbereichssatzung dürfe nach dem Gesetzeswortlaut nicht dazu dienen, eine Splittersiedlung zu erweitern.

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Zur Begründung ihrer fristgerecht erhobenen Klage hat die Klägerin u.a. ausgeführt, es sei ein reines Redaktionsversehen, dass der Gesetzgeber die Erweiterung der Splittersiedlung im Gegensatz zu ihrer Entstehung und Verfestigung nicht für unbeachtlich erklärt habe. Im Übrigen treffe die von der Beklagten angestellte "relative" Betrachtungsweise nicht zu. Sinn und Zweck des Gesetzes sei es gerade, Splittersiedlungen, welche sich -- wie hier -- nicht zu einem Ortsteil entwickeln könnten, Entwicklungsmöglichkeiten zu geben.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 27. Oktober 1998 zu verpflichten, ihrer Außenbereichssatzung "N" die Genehmigung gemäß dem Antrag vom 18. August 1998 zu erteilen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Namentlich im nördlichen Bereich der Außenbereichssatzung sei noch keine Wohnbebauung eines Gewichts vorhanden, welches für diesen Bereich die Verwirklichung des Grundsatzes ausschließe, den Außenbereich möglichst von Bebauung freizuhalten. Außenbereichssatzungen dürften sich nur auf bereits bebaute Bereiche erstrecken.

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Das Verwaltungsgericht hat die Örtlichkeit am 11. Juni 1999 durch den Vorsitzenden in Augenschein nehmen lassen und die Klage mit der angegriffenen Entscheidung vom 24. Juni 1999 abgewiesen. Darin hat es zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Im Einzelnen herrsche zwar Streit darum, wieviel Wohngebäude vorhanden sein müssten, um dieses Tatbestandsmerkmal als erfüllt anzusehen. Die hier stehenden sechs Wohngebäude jedenfalls hätten ein zu geringes städtebauliches Gewicht, als dass sie ein mit dem Mittel der Außenbereichssatzung entwicklungsfähiges Gebilde darzustellen vermöchten. Insoweit komme es nicht darauf an, ob es sich um eine Splittersiedlung handele.

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Dagegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 17. Oktober 1999 -- 1 L 3999/99 -- zugelassene Berufung. Zu deren Begründung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Sie macht insbesondere geltend, das Verwaltungsgericht habe zu strenge Anforderungen an das Gewicht gestellt, welches die Wohnbebauung aufweisen müsse. Auch im Übrigen seien die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass der Außenbereichssatzung erfüllt.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem Klageantrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung und bezieht sich im Wesentlichen auf ihr bisheriges Vorbringen. In Übereinstimmung mit der überwiegenden Auffassung in der Literatur sei eine Wohnbebauung einigen Gewichts erst bei zehn oder mehr Wohnhäusern gegeben. Zudem stehe der erstrebten Genehmigung nach wie vor entgegen, dass der nördliche Teil des Satzungsbereichs von Bebauung im Wesentlichen frei sei; die Erweiterung einer Splittersiedlung werde durch den Erlass der Außenbereichssatzung jedoch nicht begünstigt.

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Der Senat hat die Örtlichkeit am 27. Juli 2000 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom gleichen Tage verwiesen.

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Wegen der Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und überreichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, welche in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte die Satzung gemäß § 35 Abs. 6 Satz 6 BauGB genehmigt.

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Nach § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegengehalten werden kann, sie widersprächen einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald oder ließen die Entstehung oder die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten.

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Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts scheitert eine der Klägerin günstige Anwendung dieser Vorschrift allerdings nicht schon daran, dass es im fraglichen Bereich an einer Wohnbebauung "einigen Gewichts" fehlte. Der Tatbestand dieser Vorschrift kann nicht ohne Rücksicht auf ihre Rechtsfolgen ausgelegt werden. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die mit der Vorschrift intendierten Rechtsfolgen schon deshalb nicht (vollständig) zum Tragen kommen können, weil man ihrem Tatbestand einen zu engen Inhalt beigemessen hat. Deshalb ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass eine wirksame Außenbereichssatzung gemäß § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB auch die Entstehung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB unbeachtlich sein lässt. Diese systematische Überlegung lässt nur den Schluss zu, § 35 Abs. 6 BauGB erfasse grundsätzlich auch eine solche Wohnbebauung, welche noch nicht einmal eine Splittersiedlung, sondern nur einen Siedlungssplitter darstelle. Dem lässt sich nicht (wie dies allerdings Jäde, BauGB, Komm., § 35 Rdn. 259) tut, entgegenhalten, es handele sich um ein bloßes Redaktionsversehen, wenn der Gesetzgeber auch die Entstehung einer Splittersiedlung für unbeachtlich habe erklären wollen. Dagegen spricht schon, dass es sich bei dieser Vorschrift nicht "um den ersten Wurf" des Gesetzgebers handelt, welcher dementsprechend als mit größerer Fehlerquote behaftet angesehen werden könne. Da der Gesetzgeber diese Vorschrift bereits mit § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnG geschaffen hatte, verbietet es sich, der unverändert beibehaltenen Gesetzesfassung trotz der schon seinerzeit geäußerten Kritik noch immer "Geburts-", d.h. Redaktionsfehler vorzuhalten. Anders als Satzungen gemäß § 34 Abs. 4 BauGB haben Außenbereichssatzungen daher nicht Gebilde zur Voraussetzung, welche "das Zeug zu Ortsteilen" haben; sie können vielmehr weit dahinter zurückbleiben.

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Diese Auslegung wird durch die Gesetzesbegründung zum BauGB-Maßnahmengesetz (vgl. BT-Drs. 11/6508, S. 11 und 15; BT-Drs. 11/6636, S. 26) bestätigt. Darin wird ausgeführt, die Außenbereichssatzung solle unter anderem die bauliche Entwicklung von Weilern und (!) Splittersiedlungen befördern helfen. Daraus wird deutlich, dass nicht nur Splittersiedlungen, sondern schon solche städtebaulichen Gebilde, welche noch nicht einmal Splittersiedlungen darstellen, mit den Mitteln des § 35 Abs. 6 BauGB -- unter anderem zur besseren Ausnutzung einer bereits vorhandenen Infrastruktur -- sich sollen fortentwickeln dürfen. Das wird im Übrigen auch durch den wiederkehrenden Gebrauch des Wortes Weiler verdeutlicht. Dies sind unter der Schwelle einer Splittersiedlung angesiedelte Ansammlungen von Gebäuden, welche nicht (notwendig) mehr als drei bis vier Gebäude umfassen müssen und trotz der zwischen ihnen liegenden Entfernungen noch einen gewissen Bezug untereinander haben.

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Ob die durch § 35 Abs. 6 BauGB geschaffenen Möglichkeiten damit dazu führen (müssen), bei der Abgrenzung des Innen- vom Außenbereich einen Ortsteil künftig erst dann annehmen zu können, wenn die vorhandene Bebauung ein erhebliches und nicht nur im Vergleich zur sonstigen Bebauung in der Gemeinde beachtliches Gewicht haben (vgl. dazu den Grenzfall BVerwG, Urt. v. 30.4.1969 -- IV C 38.67 --, BRS 22 Nr. 76: nur 6 Gebäude!), braucht hier nicht entschieden zu werden.

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Die hier bei Erlass der streitigen Satzung vorhandenen Gebäude reichten zur Annahme eines "entwicklungsfähigen" Siedlungssplitters aus. Die vorhandenen Gebäude nahmen einen nicht mehr zu vernachlässigenden Teil des Außenbereichs baulich in Anspruch und waren durch eine Stichstraße in einer Weise miteinander verbunden, welche den erforderlichen Zusammenhang untereinander begründete und noch weiteren Wohnbauvorhaben zur bescheidenen, aber noch ausreichenden Erschließung dienen konnte.

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Die erstrebte Genehmigung scheitert indes daran, dass sich die Klägerin nicht darauf beschränkt hat, die streitige Außenbereichssatzung auf den "bebauten Bereich" zu beschränken. Schon der klare Wortlaut des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB legt die Annahme nahe, dass der Geltungsbereich einer solchen Satzung über diesen Bereich nicht hinausgehen darf. Dieses Ergebnis wird durch einen Blick auf die Rechtsfolgenseite der Vorschrift bestätigt. Aus den oben genannten Gründen bedeutet es (andererseits) auch kein Redaktionsversehen, wenn der Gesetzgeber die Rechtswirkungen der Außenbereichssatzung darauf beschränkt hat, von den in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB normierten drei Varianten des öffentlichen Belangs "Splittersiedlung" nur deren zwei, nicht aber die Variante "Erweiterung einer Splittersiedlung" unbeachtlich sein zu lassen (ebenso: BayVGH, Urt. v. 19.4.1999 -- 14 B 98.1902 --, BayVBl. 1999, 661 = BauR 2000, 711). Das liegt gerade im Sinn des Gesetzes begründet, den Grundsatz größtmöglicher Schonung des Außenbereichs -- in den geordneten Bahnen einer Außenbereichssatzung -- nur in den Bereichen nicht mehr durchgreifen zu lassen, deren Bebauung die Einhaltung dieses Grundsatzes bereits in relevantem Maße berührt, d.h. unmöglich gemacht hat (vgl. Degenhart, DVBl. 1993, 177). Dementsprechend bietet § 35 Abs. 6 BauGB nur die Grundlage zur baulichen Entwicklung dieses baulich bereits in Anspruch genommenen Teils des Außenbereichs. Das bringt der Gesetzgeber durch die Formulierung zum Ausdruck, "für bebaute Bereiche im Außenbereich" könne diese Art der Satzung erlassen werden. Das ist nur der Bereich, der "zwischen den Wohngebäuden" liegt. Die Außenbereichssatzung darf mithin nur so weit reichen, wie diese Bebauung -- noch -- einen "Bebauungszusammenhang" herstellt. Es dürfte wohl zutreffen, dass dieser "Bebauungszusammenhang" hier etwas weiter reichen kann, als dies zur Annahme eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils erforderlich ist (vgl. dazu zuletzt BVerwG, Beschl. v. 10.7.2000 -- 4 B 39.00 --, V.n.b.). Aber auch dieser "Bebauungszusammenhang" reicht nur so weit, wie die vorhandenen Wohngebäude den Außenbereich dem oben genannten Grundsatz zuwider baulich in Anspruch genommen haben. Dabei dürfte ein großzügigerer Maßstab anzulegen, d.h. unschädlich sein, dass zwischen den Gebäuden vergleichsweise große Freiräume liegen. Diese dürfen durchaus einen Umfang annehmen, welcher bei einer Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB deshalb zur Unzulässigkeit des Vorhabens führte, weil es an der erforderlichen Unterordnung unter die vorhandene Bebauung fehlte (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 27.8.1998 -- 4 C 13.97 --, DVBl. 1999, 235 = BRS 60 Nr. 92). Denn Sinn des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB ist es ja gerade, die letztgenannte Vorschrift für den Bereich der Außenbereichssatzung "auszuschalten". Das ergibt sich im Übrigen auch aus den oben schon gewürdigten Ausführungen des Gesetzgebers, auch für "Weiler" sei der Weg des § 35 Abs. 6 BauGB eröffnet. Dessen "Einzelgehöfte" dürfen andererseits nicht so beziehungslos weit voneinander getrennt im Außenbereich stehen, dass der Eindruck der Zusammengehörigkeit zu diesem einen Weiler erst gar nicht aufkommen kann.

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Daraus ergibt sich zugleich, dass es mit den Mitteln des § 35 Abs. 6 BauGB hingegen nicht möglich ist, den Siedlungssplitter in den Außenbereich hinein zu erweitern. Das zeigt im Übrigen auch ein Vergleich mit § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB.

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Letzteres sucht die Klägerin mit der angegriffenen Satzung indes zu erreichen. Die Ortsbesichtigung des Senats hat das von den Vertretern der Klägerin letztlich nicht bestrittene Ergebnis gebracht, dass der "bebaute Bereich" an der Nordseite der Straße N. nach etwa einem Drittel ihrer Länge mit der drei Garagen umfassenden Anlage endet. Daran schließen sich im Wesentlichen nur gärtnerisch und parkartig genutzte Bereiche an. Die dort anzutreffenden Anlagen -- außer einem Swimmingpool standen dort noch zwei kleine Lauben in Holz- und Steinbauweise -- sind von zu geringem Gewicht, als dass sie die Einordnung als "bebauter Bereich" gestatteten. Dementsprechend ist dieser Teil der Satzung Teil des von Norden und Osten heranreichenden Außenbereichs, der auch dort noch nicht die ihm zugedachte Erholungsfunktion im Wesentlichen eingebüßt hat, d.h. die Grundsatzentscheidung gegen seine Freihaltung von baulicher Nutzung noch nicht wesentlich berührt worden ist (vgl. nochmals Degenhart, a.a.O.). Erst recht und geradezu auffällig gilt dies für die letzten zwei bis drei am Ostende der Nordseite dieser Straße liegenden Parzellen, welche die Klägerin in den Geltungsbereich der streitigen Satzung einbezogen hat. Die vorhandenen Gebäude "spannen" bei weitem nicht mehr "ein Feld auf", welches auch diese Flächen noch erfasste.

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Daran muss die erstrebte Genehmigung scheitern. Es ist insbesondere nicht möglich, die Beklagte zu eingeschränkter Genehmigung etwa des "stiefelförmigen" Bereiches zu verpflichten, der von der vorhandenen Bebauung umschrieben und eingeschlossen wird. Denn die Vertreter der Klägerin haben es auf entsprechendes Anerbieten der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gerade als wesentliches Ziel der streitigen Satzung bezeichnet, diese Flächen in den Geltungsbereich einzubeziehen. Die Aufstellung eines Bebauungsplanes für die "Restflächen" solle gerade vermieden werden. Damit ist es nicht möglich, die Satzung räumlich in der beschriebenen Weise zu teilen.

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Nach den vorstehenden Ausführungen kann unentschieden bleiben, ob die erstrebte Genehmigung auch deshalb versagt werden durfte, weil die Satzung i.S.d. § 35 Abs. 6 Satz 4 BauGB mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht zu vereinbaren ist, soweit sie über den bebauten Bereich hinausgeht. Das könnte mit Rücksicht darauf zu bejahen sein, dass zu den städtebaulichen Ordnungsprinzipien auch § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, Alt. 3 BauGB gehört und die Satzung jedenfalls dann diesen Zielen widerspricht, wenn eine Bebauung der bislang unbebauten Flächen an der Nordseite der Straße offensichtlich an den Anforderungen dieser Vorschrift scheitern müsste. Ob die damit schon oben angestellten Erwägungen systematisch eher hier ihren vom Gesetzgeber zugedachten Platz haben, kann indes unentschieden bleiben, weil sich an dem der Klägerin nachteiligen Ergebnis nichts änderte.

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Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 2, 167 Abs. 2 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Gründe für eine Zulassung der Revision sind nicht gegeben, da sich die hier stellenden Fragen ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten lassen und jedenfalls in dem Teil, der die Entscheidung trägt, nicht der Fortentwicklung des Rechts dienen.

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