Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-09, Aktenzeichen 15 A 1596/07
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1009.15A1596.07.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin
vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Studentin J. T. wurde im Wintersemester 2006/2007 bei der Beklagten
eingeschrieben, nachdem sie den Studienbeitrag von 500,-- Euro an die Beklagte
gezahlt hatte. Unter dem 8. November 2006 trat sie den Anspruch auf Rückzahlung
des Beitrags an die Klägerin ab, wobei sie sich die Rückübertragung des Anspruchs
vorbehielt und für den Fall, dass die Klägerin den Rückzahlungsanspruch erfolgreich
durchsetzt, eine Erstattung dieses Betrages ausbedang.

3

Mit der erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Rückzahlung des gezahlten
Beitrags. Sie hat vorgetragen: Ihr stehe ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch
zu, da der Beitrag ohne Rechtsgrund geleistet worden sei. Die Beitragssatzung der
Beklagten vom 24. Mai 2006, mit der die Beitragspflicht eingeführt worden sei,
beruhe auf keiner gültigen Ermächtigungsgrundlage. Das Studienbeitrags- und
Hochschulabgabengesetz sei nämlich nichtig. Es verstoße gegen Art. 13 Abs. 2
Buchst. c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle
Rechte (Sozialpakt). Dieser verpflichte zum allmählichen Einführen der
Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes, verbiete mithin die Einführung von
Studiengebühren. Allenfalls könne die Einführung von Studiengebühren mit dem
Sozialpakt vereinbart werden, wenn durch die Beiträge die Hochschulkapazität
erhöht werde, so dass mehr Personen studieren könnten und damit ein größerer
Zugang zum Hochschulstudium erreicht werde. Das sei aber durch § 2 Abs. 2 des
Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes ausgeschlossen, der eine
zweckgebundene Verwendung der Beiträge für die Verbesserung der Lehre und der
Studienbedingungen vorschreibe. Soweit die Einführung von Studiengebühren
entgegen dem Wortlaut des Sozialpaktes unter dessen einschränkender Auslegung
für paktgemäß gehalten werde, seien die in Rede stehenden Studienbeiträge
jedenfalls nicht paktgemäß. Sie schreckten finanzschwache Bevölkerungskreise von
der Aufnahme des Hochschulstudiums ab, so dass die durch den Sozialpakt
angestrebten Zwecke beeinträchtigt würden. Auch der für die Überwachung der
Erfüllung des Sozialpaktes zuständige UN-Ausschuss gehe von einer Pflicht zur
Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes aus. Insbesondere rüge
dieser Ausschuss die mangelhafte Berücksichtigung des Sozialpaktes durch die
Justiz.

4

Darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs.
1 des Grundgesetzes vor. Aus ihr ergebe sich ein Teilhaberecht auf Zulassung zu
den Ausbildungseinrichtungen, soweit sie vom Staat dominiert würden. Zwar ergebe
sich daraus nicht unmittelbar ein Anspruch auf kostenloses Studium, jedoch werde
der Schutzbereich dieses Teilhaberechts berührt, wenn die Kosten dazu führten,
dass Besitzverhältnisse unüberwindbare soziale Barrieren errichteten. Dies sei für
die hier in Rede stehenden Studienbeiträge der Fall. In die Berufsfreiheit werde auch
unzulässig eingegriffen. In der Geldleistungspflicht liege hier eine Regelung des
Zugangs zum Hochschulstudium. Selbst wenn man in ihr aber nur eine
Berufsausübungsregelung sehe, müsse diese durch vernünftige Belange des
Allgemeinwohls gerechtfertigt werden. Der mit den Studienbeiträgen verfolgte Zweck
der Förderung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen bei effizientem Mitteleinsatz
könne aber nicht erreicht werden. Die dafür in der Gesetzbegründung gegebene
Erwägung, dass Studenten mit finanzieller Nachfragemacht ausgestattet werden
sollten, um so die Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu verbessern, könne nicht
greifen. Studenten könnten weder den Studienplatz noch die Studieninhalte frei
wählen und besäßen daher keine Nachfragemacht. Schließlich verstoße die
Regelung auch gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes.
Da die Gebührenerhebung keine Selbstverwaltungsangelegenheit der Hochschulen,
sondern eine staatliche Angelegenheit sei, bedeute die Delegation der
Gebührenerhebung an die Hochschulen durch das Studienbeitrags- und
Hochschulabgabengesetz, dass in ein und derselben staatlichen Angelegenheit
willkürlich bei einigen Hochschulen des Landes Gebühren erhoben würden und bei
anderen nicht.

5

Die Klägerin hat beantragt,

6

die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 500,--Euro zuzüglich Zinsen in Höhe
von 5 Prozentpunkten über den Basiszinssatz zu zahlen.

7

Die Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Sie hat vorgetragen: Die Klage sei schon mangels Prozessführungsbefugnis
unzulässig. Der Rückforderungsanspruch sei der Studentin T. wirtschaftlich
verblieben. Durch eine formelle Abtretung werde das Verbot gewillkürter
Prozessstandschaft im öffentlichen Recht umgangen. Die Klage sei aber auch der
Sache nach unbegründet, da ein Rückforderungsanspruch nicht bestehe. Die
Beitragspflicht habe bestanden.

10

Die Einführung der Studienbeiträge verstoße nicht gegen den Sozialpakt. Es sei
schon dessen unmittelbare Anwendbarkeit und Wirkung zweifelhaft. Es würden
nämlich Verpflichtungen der Staaten durch den Sozialpakt begründet, ohne dass
damit vor Gericht rügbare Rechte des Einzelnen geschaffen worden seien. Jedenfalls
verstoße das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz nicht gegen den
Sozialpakt. Unentgeltlichkeit sei nämlich bloß ein vom Pakt vorgeschlagenes Mittel
zur Erreichung des Zieles allgemeinen Hochschulzugangs, ohne dass gerade dieses
Mittel vorgeschrieben werde. Im übrigen erlaube eine zweckgemäße Auslegung des
Sozialpaktes die Einführung von Studiengebühren, da in der konkreten
Ausgestaltung der allgemeine Hochschulzugang nicht beeinträchtigt werde.
Studiengebühren seien nicht die Ursache für ein bereits vorher feststellbares oder
sogar zunehmendes soziales Ungleichgewicht der Studenten hinsichtlich des
Elternhauses. Auch der zuständige UN-Expertenausschuss halte Studiengebühren
nicht grundsätzlich für unzulässig, wenn Maßnahmen zur Gewährleistung des
Hochschulzuganges getroffen würden. Diese Sozialverträglichkeitskomponenten
seien durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz geregelt. Dabei
müsse ein weiter Gestaltungsspielraum und eine Einschätzungsprärogative des
Gesetzgebers zugrundegelegt werden.

11

Die soziale Verträglichkeit stütze sich auf drei Elemente, nämlich - erstens - auf
die Vorteile eines beitragsfinanzierten Studiums, - zweitens - auf die moderate Höhe
der Beiträge von bis zu 500,-- Euro pro Semester und - drittens - auf zusätzliche
Schutzinstrumente zu Gunsten sozial schwacher Studenten. Diese bestünden
ihrerseits aus drei Elementen, nämlich a) aus den Ausnahmen von der
Beitragspflicht, b) aus dem gesetzlichen Anspruch auf ein Studienbeitragsdarlehen
ohne Bonitätsprüfung und c) aus der Kappung der Rückzahlungsforderung bei
gewährten Darlehen. Außerdem sehe Art. 4 des Sozialpaktes ausdrücklich vor, dass
die in dem Pakt gewährten Rechte eingeschränkt werden könnten. Die Lage der
öffentlichen Haushalte und die Notwendigkeit, die Hochschulausbildung in ihrer
Qualität zu steigern, erforderten Studienbeiträge. Es liege auch kein Verstoß gegen
die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes vor. Danach müssten
lediglich unüberwindliche soziale Barrieren für ein Studium vermieden werden. Das
sei aber, wie sich aus den drei genannten Sozialverträglichkeitskomponenten
ergebe, nicht der Fall. Selbst wenn aber ein Eingriff zu bejahen sei, sei er wegen
seiner Geringfügigkeit und durch das Ziel der Förderung der Leistungsfähigkeit der
Hochschulen als vernünftiger Belang des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es liege auch
kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot vor. Die Beitragserhebung sei eine
Selbstverwaltungsangelegenheit, so dass als Basis der Gleichheitsfälle nur die
jeweilige Hochschule zugrunde zu legen sei, nicht etwa alle Hochschulen des
Landes. Die hier in Rede stehende Beitragsregelung der Beklagten weise keine
willkürlichen Regelungen auf.

12

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig eingelegte und begründete
Berufung der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und
vertieft und ergänzend ausführt: Der Sozialpakt sei durch das Vertragsgesetz
Bundesrecht geworden unabhängig davon, ob er auch Rechte des Einzelnen
begründe. Beiträge müssten nach dem Gebührengesetz des Landes, auf das das
Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz Bezug nehme, durch Bescheid
erhoben werden. Das sei hier nicht geschehen. Das Studienbeitrags- und
Hochschulabgabengesetz lasse nicht eindeutig erkennen, dass in Abweichung von
dieser gebührenrechtlichen Regelung auf einen Beitragsbescheid verzichtet werden
könne.

13

Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz biete keine Rechtsgrundlage
für die Beitragserhebung nach der Beitragssatzung der Beklagten. Das Gesetz sei
nämlich wegen Verstoßes gegen Bundesrecht nach Art. 31 des Grundgesetzes
nichtig. Zwar habe das Verwaltungsgericht zutreffend Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des
Sozialpaktes als unmittelbar anwendbares Bundesrecht angesehen und auch zu
Recht angenommen, dass diese Vorschrift die Einführung von Studienabgaben
grundsätzlich verbiete. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht aber gemeint, den
Sozialpakt einschränkend dahin auslegen zu können, dass eine Einführung von
Studienabgaben zulässig sei, wenn der chancengleiche Zugang zum Studium
gewährleistet sei. Eine solche Auslegung verbiete schon der Wortlaut des
Sozialpaktes. Außerdem gewährleisteten die sozialen Komponenten der
Beitragserhebung diesen chancengleichen Zugang nicht. Studienbeiträge wirkten
abschreckend, zumal auf den Bestand der heutigen Höhe der Beiträge nicht vertraut
werden könne. Dies habe schon die erstmalige Einführung von Studiengebühren für
bestimmte Studentengruppen und die anschließende Ausweitung durch die jetzt
geltende Regelung gezeigt. Eine gleiche Unsicherheit für die Zukunft bestehe über
die maximale Darlehenshöhe. Schon in anderen Bundesländern gälten höhere
Beträge, zumindest werde dies angedacht. Die NRW-Bank verweise in ihren
Darlehensbedingungen bereits auf zukünftige Verschärfungen. All dies führe dazu,
dass finanziell schlechter gestellte Studenten mit Rücksicht auf diese Unsicherheiten
verstärkt auf ein Studium verzichteten. Dies werde durch die tatsächlichen Umstände
gestützt. Nach der Einführung der Studienbeiträge sei die Studienanfängerzahl in
Nordrhein-Westfalen um 6,5 % gesunken, obwohl die Zahl der
Hochschulzugangsberechtigten um 4,9 % gestiegen sei. Die deutliche Reduzierung
des Anteils der Studienanfänger an den studienberechtigten Schulabgängern werde
auch durch die Berechnungen des Statistischen Bundesamtes belegt.
Sozialwissenschaftliche Untersuchungen hätten ergeben, dass namentlich bei sozial
schlechter gestellten Studenten die Studienabgaben der gehäuft auftretende Grund
für die Nichtaufnahme eines Studiums seien.

14

Die Klägerin beantragt,

15

unter Änderung des angegriffenen Urteils nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu entscheiden.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Sie trägt vor: Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergebe sich, dass der Beitrag
nicht durch Bescheid festgesetzt werden müsse. Die Beitragsregelung sei mit dem
Sozialpakt vereinbar, da sie sozialverträglich und nicht studienabschreckend sei.
Dass allgemeine Unsicherheiten vom Studium abhielten, lasse sich aus den
erstellten Untersuchungen nicht ableiten. Auch aus den Studentenzahlen lasse sich
nichts Belastbares folgern. Zwar seien sie im Studienjahr 2006/2007 leicht
zurückgegangen, das könne aber viele Ursachen haben, etwa die Verschärfung des
Numerus clausus. Es gebe Universitäten, die trotz Einführung von Studienbeiträgen
Zuwächse zu verzeichnen hätten, während bei anderen die Studentenzahl rückläufig
sei. Die Erfahrungen in anderen Bundesländern belegten, dass Studienabgaben auf
lange Sicht keinen Einfluss auf die Studienbereitschaft hätten.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen.

22

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin klagebefugt entsprechend
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie hat die Klagebefugnis
nicht rechtsmissbräuchlich erworben, indem sie sich den Anspruch auf Erstattung
des gezahlten Beitrags nach § 1 Abs. 2 des Studienbeitrags- und
Hochschulabgabengesetzes (GV. NRW. 2006 S. 119 - StBAG -) in Verbindung mit §
21 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG) hat
abtreten lassen. An der Abtretbarkeit des Erstattungsanspruchs bestehen keine
Zweifel.

23

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24.92 -, NJW 1993,
1610.

24

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass angesichts der der
Klägerin gesetzlich zugewiesenen Aufgaben ein rechtsmissbräuchlicher Erwerb der
Klagebefugnis nicht gesehen werden kann, wie es auch der Vertreter der Beklagten
in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat. Insoweit wird auf die
Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils (S. 12 bis 14) Bezug genommen (§
130b Satz 2 VwGO).

25

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten
Erstattungsanspruch gemäß § 1 Abs. 2 StBAG i.V.m. § 21 Abs. 1 GebG nicht. Dafür
wäre Voraussetzung, dass der gezahlte Beitrag überzahlt im Sinne des § 21 Abs. 1
GebG wäre, also ein Rechtsgrund für die Zahlung nicht bestanden hätte. Dieser
Rechtsgrund bestand aber, denn die Beitragsforderung ist nach dem
Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz entstanden.

26

Dieses Gesetz ist finanzverfassungsrechtlich kompetenzgerecht vom Land
erlassen worden. Der Studienbeitrag stellt sich als nichtsteuerliche Abgabe in Form
einer Vorzugslast für die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Hochschuleinrichtung
dar (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StBAG: "Die Hochschulen werden ermächtigt, ... für das
Studium von Studierenden ... einen Studienbeitrag ... zu erheben."). Es handelt sich
nicht etwa um eine - besonderen Zulässigkeitsanforderungen unterworfene -
Sonderabgabe, wie am Schluss aufgezeigt werden wird. Die
Gesetzgebungskompetenz folgt der Kompetenz für die Materie, in der die
Vorzugslast erhoben werden soll.

27

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 (13 f.);
BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194 (199).

28

Mangels einer bundesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz für
Hochschulabgaben,

29

vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Januar 2005 - 2 BvF 1/03 -, BVerfGE 112, 226 (242
ff.),

30

liegt die Kompetenz gemäß Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) somit bei
den Ländern.

31

Der Sozialpakt steht dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz nicht
entgegen. Allerdings erkennen die Vertragsstaaten in Art. 13 Abs. 2 des Sozialpaktes
an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung des in Abs. 1 der Vorschrift
genannten Rechts auf Bildung "der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise,
insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann
gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss".

32

Der Vertrag als solcher ist von vorneherein nicht geeignet, die innerstaatliche
Rechtslage zu gestalten. Bestandteil des Bundesrechts sind gemäß Art. 25 Satz 1
GG allein die allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Dazu zählt das
Völkervertragsrecht nicht.

33

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 1999 - 2 BvE 5/99 -, BVerfGE 100, 266
(269).

34

Völkervertragsrecht vermag das innerstaatliche Recht allein durch entsprechende
parlamentarische Beschlussfassung zu gestalten, nämlich bundesrechtlich durch ein
Vertragsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

35

Vgl. für Staatsverträge die Notwendigkeit der Zustimmung des Landtages nach
Art. 66 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen.

36

Hier ist ein Vertragsgesetz vom 23. November 1973 (BGBl. II S. 1569) ergangen.
Ob aus dem Pakt eine völkervertragsrechtliche Pflicht zur Einführung der
Unentgeltlichkeit des Hochschulstudiums oder jedenfalls das Verbot der Einführung
von Studiengebühren folgt, kann daher für den vorliegenden Rechtsstreit
dahinstehen. Denn maßgebend für das innerstaatliche Recht ist nicht das Bestehen
oder Nichtbestehen der genannten völkervertragsrechtlichen Pflicht, sondern die
innerstaatliche Rechtsgestaltung durch das Vertragsgesetz.

37

Auch dieses führt nicht zur Unzulässigkeit des Studienbeitrags nach dem
Grundsatz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG). Es bedarf in diesem
Rahmen keiner Entscheidung, welche Wirkung ein Vertragsgesetz genau in Bezug
auf das innerstaatliche Recht entfaltet, insbesondere ob es einen völkerrechtlichen
Vertrag in innerstaatliches Recht transformiert, also qualitativ umgestaltet zu
innerstaatlichem Recht erhebt (Transformationstheorie) oder ob es allein befiehlt,
den völkerrechtlichen Vertrag innerstaatlich anzuwenden (Vollzugstheorie).

38

Vgl. zu diesem Theorienstreit Streinz in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 59
Rn. 60 ff.; Kunig, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 4. Aufl., 2. Abschnitt, Rn. 37 ff.

39

Denn völkerrechtliche Vertragsbestimmungen können kraft des Vertragsgesetzes
nur dann innerstaatlich als Recht angewandt werden, wenn sie über die bloße
Begründung völkervertragsrechtlicher Rechte und Pflichten für die
vertragsschließenden Völkerrechtssubjekte hinaus alle Eigenschaften besitzen,
welche ein Gesetz nach innerstaatlichem Recht haben muss, um berechtigen oder
verpflichten zu können; die Vertragsbestimmung muss nach Wortlaut, Zweck und
Inhalt wie eine innerstaatliche Gesetzesvorschrift rechtliche Wirkungen auszulösen
geeignet sein. Insbesondere müssen solche unmittelbar vollzugsfähigen
sogenannten "self-executing" Vertragsbestimmungen hinreichend bestimmt zur
Entfaltung rechtlicher Wirkungen und keiner weiteren normativen Ausfüllung bedürftig
sein.

40

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1970 - 1 BvL 7/66 -, BVerfGE 29, 348
(360); BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2006 - 6 B 33.06 -, Buchholz 421.2
(Hochschulrecht) Nr. 163 Rn. 4; Urteil vom 16. Oktober 1990 - 1 C 15.88 -, BVerwGE
87, 11 (13).

41

Es ist daher unzutreffend, wenn unkritisch allein aus der bloßen Existenz eines
Vertragsgesetzes gefolgert wird, der Vertrag sei dadurch Bundesrecht.

42

So etwa Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von
Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1 (6): Der Vertrag sei damit "im Rang eines
Bundesgesetzes zu innerstaatlich verbindlichem Recht erklärt, das auch von den
Gerichten zu beachten ist."; ebenso verfehlt Lorenzmeier, Völkerrechtswidrigkeit der
Einführung von Studienbeiträgen und deren Auswirkung auf die deutsche
Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759 (761): "Nach der Übernahme steht der Pakt im
Range eines Bundesgesetzes, so dass staatliche Stellen den IPwskR wie anderes
Gesetzesrecht des Bundes zu beachten haben.".

43

Die Frage der innerstaatlichen Geltung des Vertrages und die der unmittelbaren
Anwendbarkeit als Rechtsnorm müssen unterschieden werden. Den Anforderungen
für eine unmittelbar anwendbare Rechtsnorm, die für ein bundesrechtliches Verbot
der Erhebung von Studienbeiträgen durch die Länder zu erfüllen wären, genügt der
Sozialpakt nicht. Maßgeblich ist, ob eine Vertragsbestimmung vorhanden ist, die,
wäre sie ein Bundesgesetz, die Länder gemäß Art. 31 GG hindern würde,
Studienbeiträge der vorliegenden Art zu erheben.

44

Dafür ist - im Gegensatz zum Völkervertragsrecht - die dem Vertragsgesetz
beigefügte amtliche deutsche Übersetzung des Sozialpaktes heranzuziehen, denn es
muss davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber dem Vertragsgesetz den
Inhalt des Vertrages zugrunde gelegt hat, der dieser deutschen Übersetzung zu
entnehmen ist.

45

Vgl. zur unterschiedlichen Bedeutung der amtlichen Übersetzung authentischer
Vertragstexte für das Völkerrecht einerseits und das innerstaatliche Recht
andererseits, Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., § 11 Rn. 23.

46

Dem Vertragstext in Art. 2 Abs. 1, 13 Abs. 2 Buchst. c fehlt die hinreichende
Bestimmtheit einer Rechtsnorm, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten
erforderlich wäre, um den Bundesländern kraft Bundesrechts das Recht zur
Erhebung von Abgaben für ein Hochschulstudium zu nehmen. Denn es können nicht
die im Völkervertragsrecht üblichen und hinzunehmenden Bestimmtheitsmaßstäbe
angelegt werden. Völkervertragsrecht ist wegen seiner politischen Natur und seines
diplomatischen Kompromisscharakters häufig sprachlich unbestimmt und
gelegentlich gar nicht auf Regelung eines Lebenssachverhalts, sondern auf
sprachliche Verdeckung des Umstandes angelegt, dass in der Sache gerade nichts
geregelt werden soll.

47

Vgl. dazu, dass deshalb auf das Völkervertragsrecht nicht die strengen Maßstäbe
innerstaatlichen Rechts angelegt werden dürfen, Verdross/Simma, Universelles
Völkerrecht, 3. Aufl., § 756.

48

Auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die
Unterscheidung zwischen den Bestimmtheitsanforderungen an einen
völkerrechtlichen Vertrag, dem durch Vertragsgesetz zugestimmt werden soll,
einerseits und den Bestimmtheitsanforderungen an das Recht für den
innerstaatlichen Vollzug des völkerrechtlichen Vertrages andererseits geläufig.

49

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 BvR 624/83 u.a. -, BVerfGE
77, 170 (231 f.).

50

Für eine hinreichende rechtsstaatliche Bestimmtheit einer innerstaatlich
unmittelbar anwendbaren Vertragsregelung zur hier maßgeblichen Frage wäre
erforderlich, dass in zumutbarer Weise erkannt werden könnte, dass die Rechtsfolge
(Verbot von Studienbeiträgen der vorliegenden Art) voraussetzungslos oder unter
näher zu bezeichnenden tatsächlichen Voraussetzungen eingetreten ist. Eine solche
hinreichende Bestimmtheit wies etwa § 27 Absatz 4 Satz 1 des
Hochschulrahmengesetzes i.d.F. des 6. Änderungsgesetzes vom 8. August 2002
(BGBl. I S. 3138) auf.

51

"Das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium
in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden
Abschluss führt, ist studiengebührenfrei."

52

Von einer solchen hinreichenden Bestimmtheit ist die völkervertragsrechtliche
Abmachung des UN-Sozialpakts zu Studienabgaben weit entfernt. Es ist schon
fraglich, ob der insoweit allein einschlägige Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes
überhaupt eine völkervertragsrechtliche Verpflichtung zur Gewährleistung der
Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts begründet. Die Regelung selbst spricht
keine Verpflichtung aus. Sie teilt lediglich mit, dass die Vertragsstaaten ein
bestimmtes Recht "anerkennen", wie es etwa auch in Art. 6 Abs. 1 (Recht auf Arbeit),
Art. 7 (Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen), Art. 9 (Recht auf
Soziale Sicherheit), Art. 11 Abs. 1 (Recht auf einen angemessenen Lebensstandard),
Art. 12 Abs. 1 (Recht auf körperliche und geistige Gesundheit) und Art. 15 Abs. 1
(Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben und Teilhabe an den Errungenschaften
des wissenschaftlichen Fortschritts) des Sozialpaktes geschieht. Aus diesen
"Anerkenntnissen" ergeben sich völkerrechtliche Pflichten aus Vorschriften speziell in
den jeweiligen Artikeln (etwa in Art. 15 Abs. 3 des Sozialpaktes mit der Verpflichtung
der Achtung der Forschungsfreiheit) und allgemein aus Art. 2 Abs. 1 des
Sozialpaktes, wonach sich jeder Vertragsstaat verpflichtet, unter Ausschöpfung aller
seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten
Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der
in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen. Aus dem Zusammenspiel der
Art. 2 Abs. 1 und 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes ergibt sich somit, dass sich
die Vertragspartner verpflichten, das Recht auf Bildung in der Form zu verwirklichen,
dass der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch
allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen
entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht wird.

53

Die Verpflichtung zu allgemeiner Öffnung des Hochschulunterrichts "auf jede
geeignete Weise" bedeutet nicht, dass alle geeigneten Weisen ergriffenen werden
müssen. Angesichts der mehr programmatischen Ausrichtung auf ein bestimmtes
Ziel, das durch positive Maßnahmen erreicht werden soll, kann nicht von einer so
weitreichenden Verpflichtung ausgegangen werden, dass alles Geeignete zu tun ist.
Vielmehr muss diese Passage dahin verstanden werden, dass jede geeignete Weise
zur Erreichung des Ziels erlaubt ist. Die Passage betont also die Handlungsfreiheit
der Vertragsparteien.

54

Die durch das Modaladverb "insbesondere" eingeleitete Passage hebt lediglich
eine "geeignete Weise" zur Verwirklichung des Ziels hervor. Sie besagt also nicht,
dass zusätzlich zu geeigneten Maßnahmen auch die Unentgeltlichkeit eingeführt
werden müsse. Diese Auslegung mag nach dem englischen und französischen Text,
die im Gegensatz zur deutschen Fassung verbindlich sind (Art. 31 des Sozialpaktes),
nicht nahe liegen. Dort ist nämlich vor der durch "in particular" und "notamment"
eingeleiteten Passage das Wort "and" bzw. "et" eingefügt. Im Deutschen hätte ein
Wortlaut "auf jede geeignete Weise und insbesondere durch allmähliche Einführung
der Unentgeltlichkeit" in der Tat eher den Inhalt, dass neben allgemein geeigneten
Maßnahmen zusätzlich die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts einzuführen
wäre.

55

Vgl. zu den verschiedensprachigen Vertragstexten Riedel/Söllner,
Studiengebühren im Lichte des UN-Sozialpakts, JZ 2006, 270 (272 f.).

56

Dem Vertragswortlaut - erst recht nicht dem nicht authentischen deutschen - ist
nicht hinreichend eindeutig zu entnehmen, dass eine unbedingte
völkervertragsrechtliche Verpflichtung zur Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts
eingegangen wurde. Denn die nach dem - auch englischen und französischen -
Wortlaut eingegangenen völkerrechtlichen Vereinbarungen zeichnen sich in hohem
Maße dadurch aus, dass sie proklamationsartig soziale Ziele aufstellen, die es durch
von den Vertragsstaaten zu ergreifende Maßnahmen zu erreichen gilt, nicht aber
dadurch, dass in Form von Rechtsregeln bei Vorliegen eines bestimmten
Tatbestandes bestimmte Rechtsfolgen in der sozialen Wirklichkeit unmittelbar
eintreten sollen.

57

Daher wird in der Literatur die These vertreten, die eingegangene vertragliche
Pflicht aus dem Sozialpakt sei eine bloße "Bemühensverpflichtung", vgl. Haug,
Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren,
WissR Bd. 33 (2000), 1 (6).

58

Die für eine unmittelbar anwendbare Norm fehlende Bestimmtheit, die die
Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hinsichtlich der Abschaffung
von Studienabgaben eingeräumt hat, umfasst auch die Einführung von
Studienabgaben. Eine solche Unterscheidung (unmittelbar anwendbares Verbot der
Regression, nicht unmittelbar anwendbare Pflicht der Einführung der
Unentgeltlichkeit) ist nicht im Vertragstext angelegt. Sie würde vielmehr den
einheitlichen Vorgang des - auch gewundenen - Weges zu einem völkervertraglich
gesetzten Programmziel künstlich in Rechts- und Programmsätze aufspalten.

59

Die völkervertragsrechtliche Rechtslage hinsichtlich der Unentgeltlichkeit wird
noch weniger eindeutig, wenn man berücksichtigt, dass bei der Auslegung
völkerrechtlicher Verträge zur Feststellung vereinbarter Rechte und Pflichten neben
dem Wortlaut auch die spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages
berücksichtigt werden.

60

Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., § 11 Rn. 14; Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen
Gewalt, VVDStRL Band 56 (1997), S. 54, zur dynamischen Fortentwicklung
völkerrechtlicher Verträge.

61

Damit kommt - selbst unter der Annahme, der Wortlaut ergebe ein eindeutiges
Verbot der Einführung von Studienbeiträgen - dem Umstand für den Umfang der
völkervertragsrechtlichen Pflichtenlage Bedeutung zu, dass die Vertragspraxis nach
Abschluss des Sozialpaktes die Einführung von Studiengebühren in vier Ländern
toleriert hat.

62

Schließlich ergibt sich die Ungeeignetheit der Vertragsbestimmung für eine
unmittelbare Anwendung auch daraus, dass - wie es namentlich in der Literatur unter
Bezugnahme auf Stellungnahmen des UN-Ausschusses zur Überwachung der
Erfüllung des Sozialpakts vertreten wird - der Wortlaut entsprechend dem
programmatischen Zweck des Vertrages einschränkend dahin auslegt werden kann,
dass die Entgeltlichkeit des Hochschulunterrichts jedenfalls dann vertragskonform ist,
wenn durch begleitende Maßnahmen die negative Wirkung auf den
Hochschulzugang beseitigt wird. So meinen Pieroth/Hartmann,

63

Studienbeitragsdarlehen am Maßstab höherrangigen Rechts, NWVBl. 2007, 81
(82),

64

dass die Erhebung von Studiengebühren vertragsgemäß sei, "wenn diese
Gebühren durch entsprechende Ausgestaltung ein Höchstmaß an sozialer
Verträglichkeit aufweisen und den Zugang finanzschwacher Interessenten in keiner
Weise erschweren".

65

Ebenso Riedel/Söllner, Studiengebühren im Lichte des UN-Sozialpaktes, JZ
2006, 270 (273).

66

Kronthaler,

67

Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen,
WissR Bd. 39 (2006), 276 (288),

68

hält die Einführung einer Studienabgabe für mit dem Pakt vereinbar, wenn "das
gesamte 'Umfeld', d.h. die Ausgestaltung der staatlichen Bildungsförderung, die
Rahmenbedingungen für die Zahlung der Studienbeiträge und die sonstigen
rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Umstände, in denen sich die Studierenden
befinden", und auch "die Studienqualität" in eine umfassende Gesamtbetrachtung
einbezogen werden.

69

Lorenzmeyer,

70

Völkerrechtswidrigkeit der Einführung von Studienbeiträgen und deren
Auswirkungen auf die deutsche Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759 (760),

71

meint, die Wiedereinführung von Studienbeiträgen sei nur dann mit dem Pakt
vereinbar, wenn nachgewiesen werde, "dass Studienbeiträge nach der
bestmöglichen Abwägung aller Alternativmöglichkeiten eingeführt wurden. Die
Gebühreneinführung ist im Hinblick auf die Gesamtheit der Rechte des Paktes und in
Zusammenhang mit dem vollen Ausschöpfen der dem Vertragsstaat zur Verfügung
stehenden Ressourcen zu rechtfertigen."

72

Angesichts dieser in keiner Weise mit hinreichender rechtsstaatlicher
Bestimmtheit aus dem Vertrag ableitbaren Kriterien für die völkerrechtliche
Zulässigkeit der Einführung von Studiengebühren ist es ausgeschlossen, die
Vertragsvereinbarungen als unmittelbar innerstaatliches Recht anzuwenden.

73

Unabhängig von der fehlenden rechstaatlichen Bestimmtheit sind Art. 2 Abs. 1
und 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpaktes aber auch deshalb nicht unmittelbar als
innerstaatliches Recht anwendbar, weil der Vertragsgesetzgeber dem Vertrag diese
Wirkung nicht beimessen, sondern es bei der alleinigen Statuierung
völkervertragsrechtlicher Pflichten belassen wollte. Der Vertrag ist in diesem Punkte
nicht auf unmittelbare Anwendbarkeit angelegt: Die Durchsetzung der dem Vertrag
entspringenden völkerrechtlichen Pflichten ist dem Berichtssystem des Teils IV des
Sozialpaktes und gegebenenfalls dem allgemeinen völkerrechtlichen
Instrumentarium der Reaktion auf völkerrechtswidriges Verhalten eines
Völkerrechtssubjekts (bis hin zur Repressalie) vorbehalten. Das vertraglich
vorgesehene Berichtssystem entspricht in seinem diskursiven Wesen der dem soft
law angenäherten verschwommenen völkerrechtlichen Pflichtenlage nach dem
Sozialpakt. Das allgemeine völkerrechtliche Instrumentarium sieht keine
Konfliktlösung durch richterliche Entscheidung, sondern durch Rechtswahrung
seitens der Völkerrechtssubjekte selbst vor. Daher hat die Bundesregierung in der
Denkschrift zum Vertrag zu Recht die unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit
des Sozialpaktes verneint.

74

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 7/658, S. 18.

75

Das ist auch die überwiegend in der Literatur vertretene Ansicht.

76

Vgl. Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 4. Aufl., 3. Abschnitt, Rn. 226;
Murswiek, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. 5, § 112 Rn. 43; für das schweizerische Recht ebenso
Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 8. April 2004 - 2P.223/2003 -.

77

Dies erklärt, warum die getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen den
innerstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Gesetzen nicht
entsprechen: Es liegt kein gesetzestechnischer Mangel in der Formulierung vor,
sondern es sollten alleine völkerrechtliche Verbindlichkeiten ohne unmittelbare
innerstaatliche Anwendbarkeit geschaffen werden, die diesen rechtsstaatlichen
Bestimmtheitserfordernissen nicht zu entsprechen brauchen.

78

Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz ist auch nicht deshalb
nichtig, weil die Landesgesetzgebungskompetenz unter Verstoß gegen den
ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem
Verhalten (Rechtspflicht zur Bundestreue),

79

vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1990 - 2 BvG 1/88 -, BVerfGE 81, 310 (337),

80

in Anspruch genommen worden wäre. Danach müssen sowohl der Bund als auch
die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen
zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die
Belange der Länder nehmen. Gegen diese Pflicht wird nicht schon dadurch
verstoßen, dass von einer durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz
Gebrauch gemacht wird; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein
oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz
herzuleiten sind.

81

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2002 - 2 BvF 4/98 -, BVerfGE 106, 1 (27);
zur Erheblichkeitsschwelle des für eine Verletzung der Bundestreue erforderlichen
treuwidrigen Verhaltens vgl. Bauer, Die Bundestreue, S. 339 f.

82

Namentlich ergibt sich aus diesem Grundsatz die Pflicht der Länder zur
Beachtung völkerrechtlicher Verträge des Bundes.

83

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, BVerfGE 12, 205
(254 f.); Urteil vom 26. März 1957 - 2 BvG 1/55 -, BVerfGE 6, 309 (361 f.); Bauer, Die
Bundestreue, S. 351, 358 f.

84

Allein unter diesem Gesichtspunkt könnte der Sozialpakt, der kraft des
Vertragsgesetzes innerstaatlich gilt und deshalb zu beachten ist, von Bedeutung für
das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz sein. Jedoch kann von einer
solchen rechtsmissbräuchlichen Wahrnehmung der
Landesgesetzgebungskompetenz zur Einführung der streitigen Studienbeiträge
durch das Land Nordrhein-Westfalen keine Rede sein. Dies würde nämlich
voraussetzen, dass das Land in Verfolgung seiner gesetzgeberischen
hochschulpolitischen Ziele überwiegende schutzwürdige Interessen des Bundes, hier
die Beachtung völkervertragsrechtlicher Bindungen im Rahmen der dem Bund nach
Art. 32 Abs. 1 GG zugewiesenen Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten,
missachtet hätte. Es ist, wie oben ausgeführt, schon zweifelhaft, ob überhaupt eine
völkerrechtliche Pflicht der Bundesrepublik Deutschland besteht, die Einführung
solcher Studienbeiträge zu unterlassen. Jedenfalls könnte die Einführung erst dann
überwiegende Interessen des Bundes verletzen, wenn die Vertragspartner des
Sozialpaktes in Übereinstimmung mit dem UN-Expertenausschuss die Beachtung
einer solchen Pflicht einforderten und deshalb der Bundesrepublik Deutschland
Schaden in ihren auswärtigen Beziehungen drohte, selbst wenn sich der Bund -
ebenfalls aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue - im internationalen Verkehr für
eine Vertragsauslegung und -handhabe einsetzt, die den landesgesetzgeberischen
Spielraum möglichst unangetastet lässt. Dafür bestehen schon im Ansatz keine
Anhaltspunkte, im Gegenteil: Die Tatsache der Einführung von Studiengebühren in
anderen Ländern, ohne dass dies von Seiten des UN-Ausschusses explizit als
vertragswidrig gerügt wurde und ohne dass die Vertragspartner negativ reagiert
haben, lässt die Annahme als fernliegend erscheinen, die Einführung der hier in
Rede stehenden Studienbeiträge könnte schützenswerte außenpolitische Interessen
der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Dem entspricht der Umstand, dass eine
Verletzung der Rechtspflicht zur Bundestreue wegen der Einführung der
Studienbeiträge vom Bund gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen auch nicht
geltend gemacht wurde.

85

Maßstab für die Gültigkeit des Studienbeitragsgesetzes ist somit nicht der
Sozialpakt - weder in unmittelbarer Anwendung noch mittelbar über die Rechtspflicht
zur Bundestreue -, sondern das Landesverfassungsrecht und das Bundesrecht,
namentlich das Bundesverfassungsrecht. Landesverfassungsrecht steht der
Erhebung von Studienbeiträgen nicht entgegen. Es gibt nicht nur keine
entsprechende Verbotsvorschrift, vielmehr kann aus Art. 9 Abs. 1 und 2 Satz 1 der
Landesverfassung gefolgert werden, dass der Erhebung einer Studienabgabe
verfassungsrechtlich nichts im Wege steht. Die Vorschrift regelt die Unentgeltlichkeit
des Unterrichts an Volks- und Berufsschulen, überlässt aber die Einführung und
Durchführung der Schulgeldfreiheit für die weiterführenden Schulen dem
Gesetzgeber. Wenn somit schon ein Schulgeld für die weiterführenden Schulen
landesverfassungsrechtlich möglich ist, kann erst recht nicht von der Unzulässigkeit
einer Studienabgabe ausgegangen werden.

86

Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz verstößt auch nicht gegen
Art. 12 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift gewährleistet das Recht, die Ausbildungsstätte
frei zu wählen. Die Inanspruchnahme dieses Rechts hängt von tatsächlichen
Voraussetzungen ab, deren Fehlen das Recht wertlos machen kann. Schafft der
Staat mit öffentlichen Mitteln Ausbildungseinrichtungen, so muss er auch den freien
und gleichen Zugang zu ihnen gewährleisten. Deshalb ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1
GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgrundsatz für jeden Bürger, der die
subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, ein Recht auf Zulassung zum
Hochschulstudium seiner Wahl.

87

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1991 - 1 BvR 393, 610/85 -, BVerfGE
85, 36 (53 f.).

88

Die Verpflichtung zur Beitragszahlung knüpft an die Ausübung dieses Rechts auf
Hochschulzulassung an und weist damit den nötigen engen Zusammenhang mit der
grundrechtlich geschützten Tätigkeit auf. Die Beitragserhebung hat auch eine
objektiv berufsregelnde Tendenz und stellt nicht nur eine berufsneutrale allgemeine
Abgabe dar.

89

Vgl. zu diesen Erfordernissen BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR
1298/94 u.a. -, BVerfGE 111, 191 (213 f.); 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss
vom 31. März 2006 - 1 BvR 1750/01 -, VR 2006, 287.

90

Die berufsregelnde Tendenz ergibt sich aus dem Zweck der Beitragserhebung,
mit der das Verhältnis von Studenten und Hochschullehrern dadurch verändert
werden soll, dass einerseits die Hochschulen einen Anreiz erhalten sollen, die Lehre
stärker an den studentischen Wünschen und Bedürfnissen zu orientieren, und
andererseits durch Stärkung des Kostenbewusstseins der Studenten diese zu
zielstrebigem Studium anzuhalten.

91

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung - LT-Drucks. 14/725, S. 1.

92

Die Beitragserhebung stellt sich als Berufsausübungsregelung dar. Die für die
Zulässigkeit von Regelungen der Berufswahl geltenden Maßstäbe sind entgegen der
Auffassung der Klägerin nicht einschlägig. Die Beitragsregelung könnte allenfalls
dann eine Beschränkung der Freiheit der Wahl der Ausbildungsstätte darstellen,
wenn die Abgabe ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach es nur Vermögenden
ermöglichte, die Wahl frei zu treffen.

93

Vgl. zum Umschlagen einer Steuernorm in eine Berufswahlnorm BVerfG,
Beschluss vom 1. April 1971 - 1 BvL 22/77 -, BVerfGE 31, 8 (29).

94

Eine unüberwindliche soziale Barriere darf durch Studienabgaben nicht errichtet
werden. Es muss ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein
finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot vorhanden
sein, dass allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der
Studierenden nach dem Besitzverhältnis der Eltern verhindert.

95

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (37); Urteil
vom 23. Oktober 1996 - 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142 (147).

96

Eine solche unüberwindliche Hürde wird nicht errichtet. Die Ausgestaltung der
Studienbeitragspflicht in Verbindung mit den Regelungen über ein
Studienbeitragsdarlehen verhindern dies. Die soziale Sicherung stellt sich wie folgt
dar: Obwohl die Nichtzahlung des Studienbeitrags zur Versagung der Immatrikulation
(§ 50 Abs. 2 Buchst. d des Hochschulgesetzes - HG -) oder zur Exmatrikulation (§ 51
Abs. 3 Buchst. c HG) führen können, ist kein Student gezwungen, die
Beitragszahlungen aus seinem Vermögen oder Einkommen - so vorhanden - oder
dem der Eltern aufzubringen. Gemäß § 12 Abs. 1 und 2 StBAG haben nämlich alle
studienbeitragspflichtigen Studenten mit ausreichendem Inlandsbezug (§ 8 Abs. 1
und 2 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - BAföG -) einen Anspruch auf
Studienbeitragsdarlehen, mit denen die Entrichtung der Studienbeiträge sicher
gestellt werden kann. Für den Darlehensanspruch kommt es nicht auf die
Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Studenten oder seiner Eltern an.

97

Vgl. auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung,
LT-Drucks. 14/725, S. 45, zur Bonitätsprüfung.

98

Das Darlehen kann zwar nicht beliebig lange beansprucht werden, sondern nur
für die Regelstudienzeit zuzüglich vier Semestern, bei einem konsekutiven
Masterstudiengang zuzüglich zwei Semestern. Damit entfällt der Darlehensanspruch
für diejenige Gruppe, für die in der Vergangenheit bereits eine
Langzeitstudiengebühr eingeführt worden war und gegen die Bedenken aus
höherrangigem Recht nicht bestehen.

99

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2006
- 1 BvR 1750/01 -, VR 2006, 287; BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2006 - 6 B
33.06 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 163; Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C
8.00 -, BVerwGE 115, 32.

100

Die Belastungen aus dem Darlehen einschließlich der Zinsen sind begrenzt.
Gemäß § 15 Abs. 1 und 2 StBAG beträgt der Höchstbetrag 1000,-- Euro je Semester
und insgesamt 10.000,-- Euro. Dabei ist diese Deckelung deshalb sozial besonders
wirksam, weil in die Höchstbeträge Rückzahlungsverpflichtungen aus
darlehensweise gewährter Ausbildungsförderung (§ 17 Abs. 2 BAföG) eingerechnet
werden. Das bedeutet, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung des
Studienbeitragsdarlehens umso geringer wird, je höher die Belastung aus der
Verpflichtung zur Rückzahlung der Ausbildungsförderung ist. Dies führt nach der von
der Beklagten vorgelegten Berechnung dazu, dass derjenige, der 57 % oder mehr
des BAföG-Höchstsatzes über zehn Semester bezogen hat, hinsichtlich des
gewährten Studienbeitragsdarlehens nichts zurückzahlen muss. Diejenigen, für die
also ausweislich der gewährten Ausbildungsförderung die sozialen Barrieren
besonders hoch sind, werden durch Studienbeiträge gar nicht belastet. Außerdem
beginnt die Rückzahlungsverpflichtung erst zwei Jahre nach erfolgreichem Abschluss
des Studiums, wobei die Mindestmonatsrate mit 50,-- Euro in zumutbarer Höhe
angesetzt ist.

101

Schließlich werden die durch Studienbeiträge errichteten sozialen Barrieren
weiter eingeebnet durch die Möglichkeiten der Befreiung von der Beitragspflicht,
insbesondere bei der Pflege und Erziehung minderjähriger Kinder und bei
studienzeitverlängernden Auswirkungen einer Behinderung oder schweren
Erkrankung (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 und 4 StBAG) sowie durch die generelle, wenngleich
auf wirkliche Notfälle beschränkte Härtefallregelung des § 8 Abs. 2 StBAG.

102

Durch dieses darlehensgestütze Studienbeitragssystem wird sichergestellt, dass
kein Hochschulzugangsberechtigter alleine wegen der finanziellen Belastung durch
Studienbeiträge davon abgehalten wird, ein von ihm gewünschtes Studium
aufzunehmen. Allenfalls stellen die Studienbeiträge einen wirtschaftlichen
Gesichtspunkt unter anderen dar, statt eines Studiums mit ungewissen
Berufsaussichten und einer - wenngleich begrenzten - Darlehensbelastung sofort
einen Beruf ohne Hochschulstudium zu ergreifen. Darin kann jedoch keine
unüberwindliche soziale Barriere im Sinne der zitierten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts gesehen werden, denn dass eine Studienentscheidung
nach einer Gesamtabwägung von Aufwand und Ertrag und damit möglicherweise
gegen die Studienaufnahme getroffen wird, macht nicht jedes Element der
Entscheidungsumstände zu einer Beschränkung der Berufswahl. Der Senat kann
daher offen lassen, ob der zu beobachtende Rückgang der Studienbereitschaft nach
Einführung der Studienbeiträge auf diese zurückzuführen ist, wie die Klägerin es
behauptet.

103

Schließlich verfangen auch die Überlegungen der Klägerin nicht, wenn sie auf die
Möglichkeit späterer Verschärfungen des Studienbeitragssystems und die sich
daraus ergebenden Abschreckungswirkungen verweist. Gegenstand der Prüfung ist
alleine, ob das gegenwärtige System des Studienbeitragsrechts verfassungsrechtlich
zulässig ist, nicht aber, ob dies auch für mögliche andere Systeme zutrifft. Die von
der Klägerin postulierte abschreckende Wirkung der Unsicherheit ist ebenfalls ein
Element der allgemeinen Abwägung im Rahmen der Studienentscheidung, aber
keine durch die hier in Rede stehende Regelung geschaffene Beschränkung der
Berufswahl.

104

Erweist sich somit die Studienbeitragsregelung nicht als Regelung der
Berufswahl, so hat sie sich an den Rechtfertigungsmaßstäben einer
Berufsausübungsregelung zu messen. Danach ist eine die Berufsausübung
einschränkende Regelung verfassungsgemäß, wenn sie durch vernünftige Gründe
des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.

105

Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10 (32).

106

Das ist der Fall. Das finanzpolitisch motivierte Kostenersatzinteresse im Rahmen
einer besseren Lehrausstattung der Hochschulen ist grundsätzlich ein legitimer
Abgabenerhebungszweck. Der Staat ist nicht gehalten, Leistungen für den
begünstigten Personenkreis (hier: Bereithaltung von universitären Ausbildungsstätten
für Studenten) kostenlos und damit im Ergebnis auf Kosten der diese Leistungen
überwiegend nicht in Anspruch nehmenden Steuerzahler zur Verfügung zu stellen.
Vielmehr ist es legitim, den durch die Leistung Bevorteilten als Gegenleistung
Vorzugslasten wie die hier in Rede stehenden Studienbeiträge aufzuerlegen.

107

Vgl. dazu, dass grundrechtlich ein Anspruch auf ein kostenloses Studium nicht
besteht, BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (36); Urteil
vom 23. Oktober 1996 - 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142 (147).

108

Neben der Einnahmebeschaffung werden mit den Studienbeiträgen auch legitime
verhaltenslenkende Zwecke verfolgt, nämlich einerseits die stärkere Förderung der
Lehre und der Studienbedingungen auf Seiten der Hochschulen und ein
kostenbewussteres, zielstrebigeres Studienverhalten auf Seiten der Studenten.

109

Die Studienbeitragsregelung ist verhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der
Klägerin ist sie geeignet, die gesetzlichen Ziele zu erreichen. Dabei kommt es nicht
darauf an, ob jedes Begründungselement stichhaltig ist, etwa ob Studenten
"Nachfragemacht" haben können. Maßgeblich sind vielmehr die gesetzlichen Ziele
der Einnahmebeschaffung und der doppelten Verhaltenssteuerung (der Hochschulen
in Bezug auf die Verbesserung der Lehre und der Studienbedingungen, der
Studenten in Bezug auf ihr Studienverhalten). Danach ist die Regelung geeignet: Für
die Verbesserung der Einnahmesituation gilt dies offensichtlich; die Lehre und die
Studienbedingungen profitieren von den Studienbeiträgen durch die Zweckbindung
ihrer Verwendung nach § 2 Abs. 2 StBAG. Schließlich liegt auch auf der Hand, dass
ein mit Kosten verbundenes Studium höhere Anreize zu zielstrebigerem und
rascherem Studienverhalten gibt als ein kostenfreies Studium. Infolge der oben
dargestellten Darlehensregelungen stellt sich die Beitragsbelastung auch als
zumutbar dar.

110

Schließlich verstößt die Beitragsregelung auch nicht gegen das Gleichheitsgebot
des Art. 3 Abs. 1 GG. Das gilt zum einen für den Umstand, dass die Hochschulen
jeweils für sich entscheiden, ob und in welcher Höhe sie Studienbeiträge erheben.
Das Studienbeitragserhebungsrecht steht nach §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 StBAG den
Hochschulen zu, also Körperschaften des öffentlichen Rechts in Selbstverwaltung (§
2 Abs. 1 und 2 HG). Art. 3 Abs. 1 GG verlangt lediglich die Gleichbehandlung durch
den nämlichen - zuständigen -, nicht aber auch die Gleichbehandlung durch
mehrere, voneinander unabhängige Verwaltungsträger.

111

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -,
BVerfGE 79, 127 (158).

112

Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz ist nicht an den besonderen
verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Sonderabgabe zu messen.

113

Vgl. dazu Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., Art. 105 Rn. 10.

114

Denn wesentliches Merkmal einer Sonderabgabe (mit Finanzierungsfunktion) ist,
dass den Betroffenen gegenleistungslos eine Geldleistungspflicht zur Finanzierung
einer bestimmten Sachaufgabe auferlegt wird.

115

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186
(217); Urteil vom 23. Januar 1990 1 BvL 44/86 und 48/87 -, BVerfGE 81, 156
(186).

116

Das trifft für den Studienbeitrag nicht zu, und zwar auch nicht unter
Berücksichtigung des Umstandes, dass das durch Studienbeiträge aufgebrachte
Mittelaufkommen nicht nur zweckgebunden für die Verbesserung der Lehre und der
Studienbedingungen einzusetzen ist, sondern auch für Ausgleichszahlungen an den
Ausfallfonds (§ 2 Abs. 2 StBAG).

117

A.A. Kronthaler, Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von
Studienbeiträgen, WissR Bd. 39 (2006), 276 (295 ff.)

118

Denn der Studienbeitrag wird, wie bereits ausgeführt, als Gegenleistung "für das
Studium", nämlich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme der vom Staat zur
Verfügung gestellten Einrichtung Universität erhoben. Mit dem Beitragstatbestand
des Immatrikulationsantrags bzw. der Rückmeldung (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG) soll der
Status des Studenten begründet oder fortgesetzt werden, aus dem die Berechtigung
zur Inanspruchnahme der universitären Leistung folgt. Demgegenüber betrifft die
Zweckbindung des § 2 Abs. 2 StBAG lediglich die Verwendung des
Mittelaufkommens. Eine unterstellte Rechtswidrigkeit der Pflicht der Hochschulen,
das Beitragsaufkommen zum Teil dem Ausfallfonds zuzuführen (§ 17 Abs. 3 StBAG),
würde somit allenfalls die Hochschulen, nicht aber die beitragspflichtigen Studenten
in ihren Rechten verletzen.

119

Unabhängig davon ist aber die Pflicht zur Abführung auch unter diesem
Gesichtspunkt unbedenklich: Der Ausfallfonds verfolgt den Zweck, die vornehmlich
sozialpolitisch motivierten Darlehensausfälle auf alle Hochschulen gleichmäßig zu
verteile. Das Darlehenssystem führt dazu, dass die Hochschulen von all ihren
Studenten unabhängig von deren Leistungsfähigkeit Studienbeiträge einnehmen,
obwohl aus sozialpolitischen Gründen im Ergebnis nur Leistungsfähige belastet
werden sollen. Die Hochschulen erhalten also vorab mehr, als der Gesetzgeber
ihnen über die Beitragsregelung letztlich einzunehmen erlauben will. Da aber zum
einen die endgültige Leistungsfähigkeit während des Studiums nicht zuverlässig
festgestellt werden kann und zum anderen auch diejenigen Hochschulen, deren
Studenten die Darlehen überproportional nicht vollständig zurückzahlen, die
eingenommenen Studienbeiträge behalten sollen, wird durch die Finanzierung des
Ausfallfonds durch alle Hochschulen proportional zu den erhobene Beiträgen eine
gleichmäßige Belastung aller Hochschulen durch den Ausfall der Darlehen erreicht.
Eine Verletzung des den Hochschulen zustehenden Rechts der Wissenschaftsfreiheit
und der Selbstverwaltung (Art 5 Abs. 3 GG, Art. 16 Abs. 1 Verf NRW) liegt daher in
der Abführungspflicht nicht.

120

Somit erweist sich das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz als
wirksame Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung.

121

Auch die Beitragssatzung ist wirksam. Die Erhebung eines einheitlichen
Studienbeitrags von 500 Euro unabhängig vom Studiengang und bereits absolvierten
Studienfortschritt, wie es § 1 der Beitragssatzung der Beklagten vom 24. Mai 2006
vorsieht, ist unter Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich.

122

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (46 f.).

123

Die Beklagte konnte sich angesichts des Umstandes, dass der erhobene Beitrag
auch für das kostengünstigste Studium in keiner Weise kostendeckend ist, darauf
beschränken, eine betragsmäßig pauschal gleiche Grundmitfinanzierung für alle
Studenten einzuführen, und auf eine verwaltungsaufwändige Differenzierung nach
der Kostenverursachung durch einzelne Studiengänge verzichten.

124

Der so durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz geschaffene
Rechtsgrund für den zurückgeforderten Studienbeitrag fehlt nicht deshalb, weil auf
eine Beitragsforderung gezahlt worden ist, über die kein Beitragsbescheid erlassen
wurde. Das ist nämlich nicht erforderlich. Der Beitragsanspruch hängt nicht von der
Festsetzung ab, sondern entsteht kraft Gesetzes (hier gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG
mit Stellung des Antrags auf Immatrikulation) und wird mit seiner Entstehung fällig
(§ 7 Abs. 2 Satz 1 StBAG). Deshalb konnte - und musste - auf die Beitragsschuld
auch ohne Beitragsfestsetzung gezahlt werden. Zwar sieht § 2 Abs. 1 StBAG die
entsprechende Anwendung des § 14 Abs. 1 GebG vor. Danach werden die Kosten
von Amts wegen festgesetzt. Das bedeutet aber nicht, dass die so eröffnete
Möglichkeit der Beitragsfestsetzung auch erfolgen musste, um eine Zahlung auf die
nach materiellem Recht entstandene Beitragsforderung behalten zu können. Eine
Pflicht zur Beitragsfestsetzung, um die Beitragsforderung zu verwirklichen im Sinne
der Geltendmachung, der verfahrensrechtlichen Durchsetzung und des
Behaltendürfens von Zahlungen, begründen weder das Studienbeitrags- und
Hochschulabgabengesetz noch die in Bezug genommenen Vorschriften des
Gebührengesetzes.

125

Vgl. zur anders gelagerten Rechtslage im Steuerrecht, das aber dennoch
Zahlungen mit Erfüllungswirkung auf nicht festgesetzte Steuern ermöglicht, BFH,
Urteil vom 6. Februar 1996 - VII R 50/95 -, BStBl. II 1997, 112 (114).

126

Die so zu erschließende fehlende Notwendigkeit der Beitragsfestsetzung wird
gestützt durch § 7 Abs. 2 Satz 2 StBAG, in dem davon die Rede ist, dass unter
bestimmten Bedingungen, die das Entstehen der Beitragsforderung umfassen, ein
"etwaig" erteilter Abgabenbescheid gegenstandslos wird. Wäre die
Beitragsfestsetzung in jedem Falle erforderlich, wäre das Adverb unverständlich.
Auch der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich entnehmen, dass eine
Beitragsfestsetzung nicht als zwingend gewollt war.

127

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innovation,
Wissenschaft, Forschung und Technologie,

128

LT-Drucks. Nr. 14/1179, S. 7, zu A. Nr. 1.

129

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung.

130

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

131