Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-05, Aktenzeichen 15 K 3835/05
ECLI:DE:VGK:2006:1005.15K3835.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin steht als Kriminaloberkommissarin (BesGr. A 10 BBesO) in den
Diensten des Bundeskriminalamtes (BKA) mit Dienstort N. .

3

Für die Zeit vom 06.02.2004 bis 04.02.2005 war sie an den (damals noch so bezeichneten) Bundesgrenzschutz abgeordnet und von dort zur Teilnahme an der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien und Herzegowina (EUPM) gemäß §
123 a BRRG entsandt worden.

4

Zu Beginn dieser Mission hatte das Bundesministerium des Innern (BMI) den
Tagessatz für den Auslandsverwendungszuschlag (AVZ) gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4
Auslandsverwendungszuschlagsverordnung (im Folgenden AuslVZV) auf Stufe 4
festgesetzt (66,57 Euro täglich). Mit Erlass des BMI vom 29.04.2004 wurde der Tagessatz auf Stufe 3 (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV) herabgesetzt (53,69 Euro täglich).

5

Mit Bescheid vom 17.02.2005 setzte die Grenzschutzdirektion Koblenz die der
Klägerin zustehenden Gebührnisse endgültig fest, nachdem sie zuvor Abschläge
gewährt hatte. Dabei wurde der Auslandsverwendungszuschlag - entsprechend der
Erlasslage - für die Zeit bis 14.05.2004 auf der Grundlage der Stufe 4 (66,47 Euro)
und für die Zeit ab 15.05.2004 auf der Grundlage der Stufe 3 (53,69 Euro) festgesetzt.

6

Mit Schreiben vom 07.03.2005 legte die Klägerin Widerspruch ein, mit dem sie
die Beibehaltung der Stufe 4 in Höhe von täglich 66,47 Euro auch für die Zeit ab
15.05.2004 begehrte. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, in Bosnien und
Herzegowina (BiH) seien die Tatbestandsmerkmale einer „außergewöhnlichen Gewaltkriminalität" und „Minen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV erfüllt. Das Land
sei nach wie vor in weiten Teilen minenverseucht und zähle auch heute noch zu den
am meisten belasteten Ländern der Erde. Daneben gebe es zahlreiche Auftragsmorde unter konkurrierenden Banden der Organisierten Kriminalität und Sprengstoffanschläge. Diese Situation spiegele sich in der täglichen Presse und auch in den Lageberichten wider. Maßnahmen zur Verhinderung von Anschlägen auf EUPM-
Einrichtungen hätten während ihrer Verwendungszeit u.a. zur Evakuierung ihrer Station in Foca geführt. Auch sei ihr Dienstwagen bei einem Sprengstoffanschlag auf
das Auto des ehemaligen Polizeipräsidenten von Pale stark beschädigt worden. Nur
durch glückliche Umstände sei es zu keinem Personenschaden gekommen.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 03.06.2005 wies die Grenzschutzdirektion Koblenz den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde
im Wesentlichen ausgeführt, dass die Festsetzung des AVZ auf der Stufe 3 der
AuslVZV rechtmäßig erfolgt sei. In den täglichen Berichten über die Sicherheitslage
in BiH werde die Lage seit langem durchgehend als „insgesamt ruhig und insgesamt
stabil" bezeichnet. Der Beginn der Lageverbesserung liege bereits einige Zeit zurück,
ohne dass seinerzeit eine Absenkung des AVZ erfolgt sei. Bürgerkriegsähnliche
Auseinandersetzungen oder terroristische Handlungen würden nicht gemeldet. Zwar
sei nicht ausgeschlossen, dass deutsche Polizeivollzugsbeamte auf Grund des hohen Potenzials an Waffen in der Zivilbevölkerung im Einzelfall Gefahren für Leib und
Leben ausgesetzt sein könnten. Diese Gefahren seien aber bereits von der AVZ-
Stufe 3 erfasst. Gleiches gelte für die Konflikte zwischen den verschiedenen Volksgruppen sowie für die Gewaltakte im Rahmen der organisierten Kriminalität. Diese
Auseinandersetzungen seien nicht gegen deutsche Polizeivollzugsbeamte gerichtet,
was aber für eine Festsetzung der AVZ-Stufe 4 erforderlich wäre.
Es sei zutreffend, dass BiH nach wie vor zu den am dichtesten verminten Ländern
der Erde zähle. Die hohe Minenbelastung stelle aber in erster Linie eine besondere
Gefahr für die Zivilbevölkerung dar und nicht für die Mitglieder der EUPM. Wie sich
aus § 2 AuslVZV ergebe, müsse von der Minenbelastung eine konkrete Gefahr für
Leib und Leben der eingesetzten Beamten ausgehen. Polizeivollzugsbeamtinnen
und Polizeivollzugsbeamte kämen bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften mit minenverseuchtem Gebiet aber nur selten in unmittelbare Berührung. Anders als die
bei der SFOR eingesetzten Soldaten verrichteten die dort im Rahmen der EUPM
eingesetzten Polizeivollzugsbeamten überwiegend beratende Tätigkeiten in den Ministerien, den Kantonsverwaltungen sowie dem nachgeordneten Bereich. Sie hätten
keinen exekutiven Auftrag und seien nicht bewaffnet. Da die Aufgabenwahrnehmung
der dort eingesetzten Polizeivollzugsbeamten nur im Ausnahmefall abseits befestigter Wege und Straßen stattfinde, könne der Schutz vor der (eher abstrakten) Minengefahr durch konsequentes Einhalten der vorgeschriebenen Sicherheitsbestimmungen sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang weise man darauf hin, dass
die Minenschutzausbildung für alle Missionen obligatorisch sei und nicht allein der
Vorbereitung für die EUPM diene. Eine konkrete Gefährdung der eingesetzten Bediensteten durch Minen sei demnach nicht in dem für eine Festsetzung der Stufe 4
erforderlichen Maße gegeben.
Die Stufe 3 sei vom BMI als für die Verwendung im Ausland zuständige oberste
Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem
Auswärtigen Amt als Tagessatz festgesetzt worden. Als Erkenntnisquellen für eine
Lagebewertung hätten die Erkenntnisse des BMI und die der jeweiligen Fachreferate
anderer Ressorts - u.a. des Fachreferats für nationale Risikobeurteilung - des
Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) und Erkundungsreisen von aus
Angehörigen des BMVg und anderer Ressorts zusammengesetzten Kommissionen
in das jeweilige Einsatzland gedient.

8

Am 30.06.2005 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie vertiefend aus, dass die Einordnung des ihr zustehenden
AVZ in Stufe 4 geboten sei, weil die in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV genannte
Voraussetzung „Minen" erfüllt sei. Bosnien-Herzegowina sei hinsichtlich der Minen
weltweit an führender Rangstelle einzugruppieren. Der Gesetzestext gebe keinen
Spielraum dahingehend, den Anwendungsbereich des Tatbestandsmerkmals
„Minen" von einer subjektiven Gefährdungslage abhängig zu machen. Die Forderung
nach Vorhandensein einer konkreten Gefährdung durch Minen missachte Wortlaut
und Systematik der AuslVZV. Die AuslVZV verwende den Begriff der konkreten
Gefährdung, also der im Einzelfall bestehenden hinreichenden Wahrscheinlichkeit für
einen Schadenseintritt, erst in Stufe 6. Daraus könne nur der Schluss gezogen
werden, dass für die übrigen Stufen abstrakte Gefährdungen ausreichten.
Aber selbst wenn auf eine subjektive Gefährdungslage abzustellen sei, wäre dies in
ihrem Falle zu bejahen. Denn bei der zugrunde gelegten Zahl möglicherweise
vorhandener Minen müsse latent stets mit einer entsprechenden konkreten
Gefahrensituation gerechnet werden, zumal die in den Minenkarten der UN
angegebenen Minenfelder sich durch witterungsbedingte Bodenerosionen ständig
verändern bzw. verschieben könnten. Die Tätigkeit der Beamten des
Polizeikontingents erschöpften sich nicht in der Wahrnehmung vermeintlich sicherer
Büro-Dienstposten in sicheren Städten. Aufgrund ihrer Aufgabenstellung, die eine
Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei beinhalte, bewegten sie sich im Gegenteil
häufig in unbekannten Gebieten. Dieser Umstand sei insbesondere bei ihr gegeben,
da sie zusammen mit dem Kläger Düllmann (15 K 2889/05) im Bereich von
Foca/Srbinje in der serbischen Republik - südlich von Sarajevo - eingesetzt gewesen
sei. Der Ort liege etwa 10 km von der Grenze zu Montenegro entfernt, unmittelbar
angrenzend liege die moslemische Enklave Gorazde. Die Zuständigkeit der Einheit
erstrecke sich auf einen sehr großen Grenzabschnitt genau desjenigen Gebietes, in
dem seinerzeit eine der hauptsächlichen Kampflinien verlaufen sei. Daher sei der
Bereich, in dem sie eingesetzt gewesen sei, in besonderem Maße vermint
(„Hotspot").
Zu ihren Aufgaben habe insbesondere auch das Monitoring von Massengräbern
gehört, die sich in großer Zahl im fraglichen Bereich befunden hätten, also das
Aufspüren, Abstecken und Verzeichnen von Landabschnitten, in denen sich die
Gräber befänden, sowie das Beobachten und Überwachen der dann folgenden
Ausgrabungen. Diese Massengräber lägen regelmäßig weit ab von Straßen und
Wegen, erst recht von befestigten Asphaltstraßen, so dass die Einsatzgebiete in aller
Regel zu Fuß in der freien Landschaft bei dort durchaus ungeklärter Minenlage
hätten aufgesucht werden müssen. Auf entsprechende Weisung der Vorgesetzten
habe es bei alledem gegolten, die tagtägliche Präsenz bei den Ausgrabungs- und
Bergungsarbeiten zu gewährleisten. Zwar habe zu den Weisungen der Vorgesetzten
auch gehört, nach Möglichkeit nur auf befestigten Wegen zu wandern, was aber
deren durchgängige Existenz vorausgesetzt hätte. Die Existenz dieser Anordnung
zeige, dass die tägliche Präsenz einer Minengefahr für sehr real erachtet worden sei.
Zu erwähnen sei hierbei des Weiteren, dass gerade auch in die Massengräber selbst
häufig Minen gelegt worden seien, und zwar solche, die nicht (wie normalerweise)
bei Belastung zündeten, sondern tückischerweise beim Entlasten. Dies belege, dass
in ihrem Aufgabenbereich, der durchaus von den Einsatzaufgaben der militärischen
Helfer zu unterscheiden sei, eine massive Minengefahr bestanden habe.
Und es dürfe schließlich auch nicht verkannt werden, dass die Angehörigen der
EUPM im ganzen Lande verteilt seien und in Privatunterkünften wohnten, so dass es
stets Wege zwischen diesen und ihrem jeweiligen Einsatz- oder Dienstort geben
werde, auf denen sie auch einer allgemeinen Minengefahr ausgesetzt gewesen
seien.

9

Es sei auch immer wieder zu Sprengstoffattentaten oder Sprengstoffunfällen
gekommen. In den Berichten des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft
Sarajevo werde von einer großen Anzahl von Attentaten auf Zivilisten und SFOR-
bzw. EUFOR-Truppen berichtet. Diese Attentate seien Ausdruck einer nach wie vor
bestehenden Gewaltbereitschaft. Man möge es ablehnen, hier von „terroristischen
Handlungen" zu sprechen. Zumindest aber deuteten die Anschläge auf eine
fortbestehende Gewaltkriminalität bzw. „vergleichbare gesundheitliche
Gefährdungen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV hin. Zu Berücksichtigen sei
auch das nach wie vor bestehende hohe Waffenpotenzial in der Zivilbevölkerung.
Noch gar nicht erwähnt sei auch die weitere Gefährdung durch die während des Bosnienkrieges benutzte uranangereicherte Munition. Nach § 3 Nr. 4 AuslVZV dürfte die
Uran-Munition als der Minengefahr „vergleichbare gesundheitliche Gefährdung"
angesehen werden.

10

Erschwerend komme hinzu, dass die der Neufestsetzung zugrunde liegende
Einschätzung der zur Festlegung des AVZ zuständigen Kommission pauschal auf
alle EUPM-Angehörigen übertragen worden und der Einzelfall unberücksichtigt
geblieben sei. Zur Prüfung der Sicherheitslage seien lediglich im Jahr 2004 Kasernen
vor Ort besucht worden, in denen ausschließlich Soldaten stationiert seien. Die
Feststellungen, die in den Kasernen getroffen worden seien, seien jedoch in keiner
Weise mit der Lage zu vergleichen, mit der die Polizeivollzugsbeamten täglich
konfrontiert würden.

11

Von einer Einschätzungsprärogative des Dienstherrn bei der Festsetzung der
AVZ-Höhe auszugehen, sei keinesfalls zwingend. Dafür, dass die Festsetzung des
AVZ nach § 3 AuslVZV einer vollen gerichtlichen Prüfung unterliegen solle, spreche
insbesondere die Verwendung der „Regelbeispielstechnik" bei der
Stufenbeschreibung in § 3 Abs. 1 AuslVZV. Die Verwendung von „Regelbeispielen"
setze der juristischen Wertung durch die Verwaltung gut überprüfbare enge Grenzen.
Auch die von der Beklagten herangezogene Entscheidung des OVG NRW
entscheide die Rechtsfrage gerade nicht eindeutig zugunsten einer
Einschätzungsprärogative des Dienstherrn.

12

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,

13

die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der
Grenzschutzdirektion Koblenz vom 17.02.2005 und Aufhebung des
Widerspruchsbescheides vom 03.06.2005 zu verpflichten, der Klägerin einen
Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 (66,47 Euro pro Tag) für die
Verwendungszeit vom 15.05.2004 bis 04.02.2005 zu gewähren und der
Klägerin den daraus resultierenden Betrag in Höhe von 3.335,58 Euro
nachzuzahlen.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Zur Begründung führt sie vertiefend an, dass bei der nicht nur vorübergehenden
wesentlichen Änderung der Einsatzbedingungen die Anpassung der Stufen des
Auslandsverwendungszuschlags geboten gewesen sei. Auch die von der Klägerin
beschriebene Verwendung führe zu keiner anderen Beurteilung, da im Vergleich zu
den anderen Missionsteilnehmern hierin keine wesentlichen Unterschiede in den
Verwendungsverhältnissen bestünden.
Ein Vergleich mit den in BiH eingesetzten Soldaten, wie ihn die Klägerin anstelle,
verbiete sich, da die Verwendungsverhältnisse nicht vergleichbar seien. Die in BiH
eingesetzten Soldaten würden überwiegend operativ tätig und seien damit einer
höheren Gefährdung ausgesetzt als die dort eingesetzten Polizeibeamten. Wenn die
Anpassung des Auslandsverwendungszuschlags für die eingesetzten
Bundeswehrsoldaten ab dem 15.05.2004 als notwendig angesehen worden sei,
müsse dies erst recht für die in BiH tätigen Polizeivollzugsbeamten gelten, da diese
durch ihre Aufgaben und Tätigkeiten weniger gefährdet seien als die dort
eingesetzten Soldaten.

17

Im Übrigen weise man darauf hin, dass nach einer Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts NRW vom 15.10.2003 - 1 A 3827/02 - die Festsetzung des
Auslandsverwendungszuschlags nur einer eingeschränkten gerichtlichen
Überprüfbarkeit unterliege, da nur die Verwaltung über die zur Festsetzung des AVZ
notwendige Sachnähe und Sachkunde verfüge.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

19

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

20

Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Teil des Bescheides der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 17.02.2005, in dem
es um die Ablehnung des höheren AZV der Stufe 4 geht, und der
Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 03.06.2005 sind rechtmäßig und
verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf
den AZV der Stufe 4 für ihre Verwendungszeit in BiH vom 15.05.2004 bis
04.02.2005, vgl. § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.

21

Anspruchsgrundlage für den AZV der Stufe 4 ist § 58 a Abs. 1 BBesG i.V.m. § 1
Abs. 2 und § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV in der hier maßgeblichen Fassung vom
27.03.2002 (BGBl. I 2002, 1243). Danach wird der Auslandsverwendungszuschlag
für u.a. Beamte gewährt, wenn sie im Ausland im Rahmen von humanitären und
unterstützenden Maßnahmen verwendet werden, die die Bundesregierung auf Grund
einer über- oder zwischenstaatlichen Vereinbarung beschlossen hat. Zweifellos
handelt es sich bei dem Einsatz der Klägerin im Rahmen der EUPM in BiH um eine
Verwendung im Sinne des § 58 a BBesG.

22

Anhaltspunkte dafür, dass das in § 3 Abs. 2 AuslVZV geregelte Verfahren zur
Festlegung der jeweiligen Stufe des Auslandsverwendungszuschlages, in dem das
BMI im Einvernehmen mit der für die Verwendung zuständigen obersten
Dienstbehörde sowie im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und mit dem
Bundesministerium der Finanzen zur Entscheidung berufen sind, nicht beachtet
worden wäre, sind nicht ersichtlich. Durch den Erlass des BMI vom 29.04.2004 - Z
1b-002 162/11 - wurde für die Mission, an der die Klägerin mitwirkte, der Tagessatz
mit Wirkung vom 15.05.2004 von Stufe 4 (66, 47 Euro) auf Stufe 3 in Höhe von
täglich 53,69 Euro herabgesetzt.

23

Die Ablehnung des begehrten höheren Auslandsverwendungszuschlages ist
auch materiell rechtmäßig. Die angefochtene Einstufung in die Stufe 3 begegnet
keinen rechtlichen Bedenken. Nach § 3 Abs. 1 AuslVZV werden die Belastungen und
erschwerenden Besonderheiten der Verwendung in 6 Stufen berücksichtigt.

24

Mit Stufe 4 (66,47 Euro) sollen
hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere bei
bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen,
außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren
gesundheitlichen Gefährdungen

25

und mit Stufe 3 (53,69 Euro) sollen
über die Stufe 2 hinausgehende Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere durch besondere gesundheitliche Risiken, die im
Heimatland üblicherweise nicht bestehen, oder hohes Potential an Waffen in
der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei
eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates

26

abgegolten werden (§ 3 Abs. 1 Nrn. 4 und 3 AuslVZV).

27

Den Begriff „Belastungen" konkretisiert § 2 AuslVZV. Danach werden
ausschließlich allgemeine physische und psychische Belastungen (§ 2 Ziffer 1) sowie
Gefahren für Leib und Leben (§ 2 Ziffer 2) berücksichtigt, für die ihrer Art nach
beispielhaft Belastungen ausgeführt werden. Ausgehend von dieser Grobeinteilung
werden die Belastungen und erschwerenden Besonderheiten der Verwendung in § 3
AuslVZV in sechs Stufen berücksichtigt, wobei die dort genannten Stufen 1 und 2 an
die in § 2 Ziffer 1 AuslVZV erwähnten „physischen und psychischen" Belastungen
anknüpfen, während ab Stufe 3 an die in § 2 Ziffer 2 AuslVZV erwähnte „Gefahr für
Leib und Leben" angeknüpft wird.

28

Es kann offen bleiben, ob die in den genannten Nummern verwendeten
unbestimmten Rechtsbegriffe dem Dienstherrn wegen seiner besonderen Sachnähe
und Sachkunde eine der nur beschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle
unterliegende Einschätzungsprärogative geben,

29

beschränkte Kontrolle für § 3 AuslVZV a.F. bejahend: OVG Koblenz, Urteil
vom 16.08.2001 - 2 A 1025/01 -; VG Köln, Urteil vom 19.07.2002 - 27 K 8615;
im Ergebnis offen gelassen: OVG NRW, Urteil vom 15.10.2003 - 1 A 3827/02 -
, ZTR 2004, 111 (zu § 3 AuslVZV a.F.); VG Giessen, Urteil vom 30.03.2006 - 5
E 1654/05 -; VG Darmstadt, Urteil vom 22.06.2003 - 1 E 972/05 (1) und Urteil
vom 21.08.2006 - 5 E 702/05 (2), jeweils zu § 3 AuslVZV n.F..

30

Denn sowohl bei uneingeschränkter als auch bei eingeschränkter Kontrolle
erweist sich die vorgenommene Einstufung als rechtmäßig. Bei Annahme
uneingeschränkter Kontrolle kommt die Kammer zu der Auffassung, dass die
Voraussetzungen der begehrten Stufe 4 zum Zeitpunkt der Herabstufung im Mai
2004 und auch während der Einsatzzeit der Klägerin nicht vorlagen. Bei Annahme
eines gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraumes erweist sich
die vorgenommene Einstufung nicht als rechtswidrig, weil ihr ein vollständiger und
zutreffender Sachverhalt zu Grunde liegt, sie nicht gegen anerkannte
Wertungsmaßstäbe verstößt und sie auch nicht von sachfremden oder willkürlichen
Erwägungen geleitet ist.

31

Hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen hoher Belastungen und
erschwerender Besonderheiten, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen
Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher
Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren Gefährdungen im Sinne des
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV, die die Richtigkeit der von der Beklagten in den
angefochtenen Bescheiden mitgeteilten Beurteilung für die Lage in BiH im Mai 2004
oder während der Einsatzzeit der Klägerin in Frage stellen könnten, liegen der
Kammer nicht vor. Das Bundesministerium des Innern bezeichnet die Lage in BiH
aufgrund eigener Erkenntnisse, die vom Bundesministerium für Verteidigung und
vom Auswärtigen Amt bestätigt werden, als insgesamt ruhig und stabil. Diese
Einschätzung findet sich auch in den Berichten anderer europäischer Länder. So
wird in der „Botschaft zum Bundesbeschluss über den Friedensförderungseinsatz
von Schweizer Armeeangehörigen in der multinationalen European Union Force
(EUFOR) in Bosnien-Herzegowina" an den Schweizerischen Bundesrat vom
26.05.2004 ebenfalls ausgeführt, dass auf strategischer Ebene die Sicherheitslage in
BiH zurzeit insgesamt ruhig und stabil sei. Die Kammer teilt auf Grund der aus
allgemeinen Quellen, wie Presse- und Fernsehberichten, gewonnenen Kenntnisse
die Einschätzung der Sicherheitslage als „insgesamt ruhig und stabil". Auch die vom
Kläger vorgelegten Berichte des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft
in Sarajevo legen keine andere Einschätzung nahe.

32

Insbesondere erfüllt auch die von der Kläger ins Feld geführte Minenbelastung in
BiH zum Zeitpunkt ihres Einsatzes nicht die Voraussetzungen der Stufe 4 der AVZV.
Zwar galt BiH zum Zeitpunkt des Einsatzes der Klägerin unter Berücksichtigung der
Anzahl der betroffenen Gebiete und des Grades der Minengefährdung als eines der
meist gefährdeten Länder in der Welt bzw. als Land mit größter Minenzahl in Europa.
Dies folgt u.a. auch aus den von der Klägerin vorgelegten Berichten des „German
Support Teams" der Deutschen Botschaft Sarajevo und wird von der Beklagten auch
nicht in Frage gestellt. In diesen Berichten sind Einzelheiten über die Minenanzahl,
Minenräumungsaktionen, Minenunfälle, Sprengsatzexplosionen, Attentate und
Aktionen zur Einsammlung von Waffen (so genannte „Harvest-Aktionen") dargelegt.
Allerdings ist die Anzahl der Minenopfer seit Ende der Kampfhandlungen aufgrund
der Anstrengungen der Internationalen Gemeinschaft und der lokalen Behörden im
Bereich der Minenräumung stark zurückgegangen. So wurden nach den
einschlägigen Berichten seit Kriegsende bis Ende 2003 noch ca. 1500 Personen
durch Minen und Blindgänger verletzt, wobei ca. 400 ums Leben kamen. Im Jahre
2003 betrug die Opferzahl „nur" noch 4,5 Opfer monatlich. Die Zahlen sind nach
Darlegung des BMI in seiner Stellungnahme vom 14.09.2006, gestützt auf den Minen
Action Report, weiter rückläufig.

33

Doch genügt allein diese Minenbelastung nicht für die Gewährung der begehrten
Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags. Vielmehr ist zusätzlich zu der
Minenbelastung eine konkrete Gefährdung der eingesetzten Beamten erforderlich.
Diese Voraussetzung der konkreten Gefährdung ist zwar nicht ausdrücklich in § 3
Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV genannt. Indem aber die mit „insbesondere" beginnende
Aufzählung mit „......oder vergleichbare gesundheitliche Gefährdungen" endet, bringt
der Verordnungsgeber ausreichend klar zum Ausdruck, dass die mit dem Zuschlag
abzugeltenden Belastungen und Besonderheiten nur solche mit
Gesundheitsgefährdungspotential für die eingesetzten Beamten sein können und
Gefahren durch Minen für die Bevölkerung oder andere im Auslandseinsatz
befindliche Berufsgruppen nicht genügen. Diese Schlussfolgerung rechtfertigt sich
auch aus der in §§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 Abs. 2 Nr. 2 AuslVZV formulierten
Zielsetzung, wonach Gefahren für Leib und Leben bei u.a. minenverseuchtem Gebiet
(Nr. 2.2), Terrorakten (Nr. 2.3) und bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen
(Nr. 2.4) als Belastungen und erschwerende Besonderheiten abgegolten werden
sollen. Darüber hinaus ist der Systematik der Regelungen in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AZVZ
auch zu entnehmen, dass, was den Grad der konkreten Gefährdung anbelangt, nicht
jede weit entfernte (konkrete) Minengefährdung für die Gewährung der Stufe 4
ausreichend sein kann, mag dies auch die Wortwahl „Minen" für sich allein betrachtet
nahe legen können. Vielmehr ergibt sich aus dem Nebeneinanderstellen der
verschiedenen Regelbeispiele, dass der konkrete Gefährdungsgrad der Minengefahr
mit „bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen" bzw. „außerordentlicher
Gewaltkriminalität" vergleichbar sein muss. Eine solche konkrete Gefährdungslage
lässt sich für den Einsatzzeitraum der Klägerin ab dem 15.05.2004 in BiH hinsichtlich
der Minengefahr nicht feststellen.

34

Es ist rechtlich zunächst nicht zu beanstanden, bei der Wertung der
Gefahrenlage und der dadurch bedingten Einstufung in den Katalog des § 3 AuslVZV
grundsätzlich vom Aufgabenzweck der dienstlichen Tätigkeit der Klägerin
auszugehen. Hierbei ist festzustellen, dass sich die Aufgabenwahrnehmung der bei
der EUPM eingesetzten Polizeivollzugsbeamten überwiegend auf beratende
Tätigkeiten in Ministerien, in den Kantonsverwaltungen und in nachgeordneten
Verwaltungsbereichen konzentriert. Die Beamtinnen und Beamten haben keinen
exekutiven Auftrag und sind dementsprechend nicht bewaffnet. Dies ergibt sich
insbesondere auch aus den von der Beklagten überreichten Stellen- bzw.
Tätigkeitsbeschreibungen (jobdescriptions). Hiernach gehen die Tätigkeitsfelder der
Polizeivollzugsbeamten, die der multinationalen Polizeimission EUPM in BiH zur
Dienstverrichtung zugewiesen worden sind und werden, von Führungsfunktionen des
höheren Managements über „Teamleader" bis hin zu „Adviser". Die Mehrzahl der
Arbeitsstunden finden in Büroräumen oder bei Besprechungen statt. Nur im Einzelfall
haben die deutschen Kontingentsangehörigen im Rahmen eines „Monitoring" auch
Außendienst.

35

Diese überwiegend beratende Teilnahme an den genannten Einsätzen genügt
nach Einschätzung der Kammer nicht zur Annahme eines konkreten typischen hohen
Gefährdungspotentials durch Minen. In den von der Klägerin vorgelegten Berichten
des „German Support Teams" der Deutschen Botschaft in Sarajevo, in denen eine
Vielzahl von Minenunfällen dargestellt sind, wird kein Fall benannt, in dem
Angehörige der SFOR- bzw. EUFOR-Truppen oder der lokalen Polizei im Rahmen
der Minen- und Waffensammelaktionen zu Schaden gekommen sind. Bei den
Minenunfällen sind entweder Minenräumer oder aber Angehörige der
Zivilbevölkerung, letztere überwiegend bei Arbeiten im Feld oder Garten, verletzt
oder getötet worden. Hauptsächlich gehören zu den Minenopfern auch Rückkehrer,
welche die lokalen Gefahren noch nicht richtig einschätzen können,

36

vgl. hierzu insbesondere Botschaft zum Bundesbeschluss über den
Friedensförderungseinsatz von Schweizer Armeeangehörigen in der
multinationalen European Union Force (EUFOR) in Bosnien-Herzegowina vom
26.05.2004 zu Ziffer 1.3.3.

37

Weder die Klägerin noch die sonstigen EUPM-Angehörigen waren zum Zwecke
der Minenräumung eingesetzt. Darüber hinaus sind die minenverseuchten Gebiete
nach nunmehr über 10 Jahren nach Ende der Kampfhandlungen weitgehend
bekannt. Die Aufgabenwahrnehmung der EUPM konzentriert sich darüber hinaus
überwiegend auf beratende Tätigkeiten, wobei allerdings eine Begleitung der
örtlichen Polizeikräfte im Außendienst im Einzelfall nicht auszuschließen ist. Diese
Situationen sind jedoch für die Aufgabenstellung der eingesetzten Beamten nicht
prägend, wie dies auch von den Klägerinnen und Klägern in den Parallelverfahren in
der mündlichen Verhandlung am 05.10.2006 im Wesentlichen bestätigt wurde. Die
Klägerin war in der mündlichen Verhandlung nicht anwesend. Dies gilt auch für das
von der Klägerin vorgetragene Aufsuchen von Massengräbern. Wegen der
Witterungsbedingungen in BiH ist die Untersuchung von entsprechenden Gräbern
zum einen nur in den Sommermonaten möglich. Zum anderen hat der Kläger E.
in dem Verfahren 15 K 2889/05, der gemeinsam mit der Klägerin in BiH eingesetzt
gewesen ist, in der mündlichen Verhandlung vom 05.10.2006 vorgetragen, dass er in
seiner gesamten Einsatzzeit nur 3 Massengräber aufgesucht habe, so dass diese
Aufgabenstellung nicht zu seinem täglichen Einsatzspektrum gehörte. Insoweit ist
der Beklagten bei der Festsetzung der Stufe des AVZ auf der Grundlage der
AuslVZV auch eine bestimmte Pauschalierungsbefugnis zuzugestehen. Zwar wird
der AVZ grundsätzlich tageweise festgesetzt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass bei
der Festsetzung der Stufe die Gefährdungslage täglich neu eingeschätzt oder die
konkrete Aufgabenstellung jedes einzelnen Polizeivollzugsbeamten an jedem Tage
neu berücksichtigt werden müsste. Im Sinne einer Gleichbehandlung der eingesetzten Beamten, dem Gedanken einer Belastungs- und Gefahrengemeinschaft der
eingesetzten Beamten,

38

vgl. hierzu insbesondere II zu Nr. 3 des Artikel 1 - DT-Drs. 12/4749 vom
20.04.1993 - wonach die einheitliche pauschale Abgeltung für alle Beteiligung
dem Gedanken der Belastungs- und Gefahrengemeinschaften entsprechen
soll,

39

und nach der Systematik der Verordnung ist hier vielmehr eine pauschalierende
Betrachtungsweise geboten, die vornehmlich die globale Gefährdungslage der
eingesetzten Beamten in den Blick nimmt.
Sollten die eingesetzten Beamten bei ihrer Aufgabenerfüllung ausnahmsweise im
Einzelfall abseits befestigter Straßen und Wege mit einer erhöhten Minengefährdung
in Berührung gekommen sein, erlangt in diesem Zusammenhang der Hinweis der
Beklagten Bedeutung, dass die im Auslandseinsatz befindlichen Kräfte in der
Meidung von Minengefahren ausdrücklich geschult sind und daher die Beamten im
Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung weitgehend in der Lage gewesen sind,
gefährlichen Situationen vorzubeugen. Die Angehörigen der EUPM BiH erhalten
darüber hinaus auch Minenkarten des Gesamtgebietes und der Region des
spezifischen Dienstortes, in der sie eingesetzt sind. Ferner haben die Angehörigen
der EUPM BiH durch dienstliche Internet-Anschlüsse die Möglichkeit, sich jederzeit
über die Homepage der bosnien-herzegowinischen Minen-Action-Commission über
neue Entwicklungen, Ansprechpartner in den Regionen und Karten zum Thema
Minen zu informieren. Weitestgehender Schutz vor einer konkreten Minengefahr
kann daher durch konsequentes Einhalten der vorgeschriebenen
Sicherheitsbestimmungen erreicht werden. Dies gilt auch, soweit angeführt wird,
dass Minen sich auch immer noch in bereits als sicher bezeichneten Gebieten und
Flüssen und auch in Straßengräben befänden.
Soweit die EUPM-Polizeibeamten Einsätze in minengefährdeten Gebieten gehabt
haben sollten, wurden diese - wie die Beklagte vorträgt - zunächst durch
ausgebildete Einheiten abgesucht. Sollte diese Möglichkeit im Einzelfall nicht
bestanden haben, hätte sich der betroffene Beamte durch Befragung der heimischen
Bewohner über das Bekanntsein von Minenfeldern erkundigen können. Hätte
hiernach noch ein Restrisiko bestanden, hätte der betroffene Beamte die
Aufgabenerfüllung unter Hinweis auf die Weisung seines deutschen Dienstherrn,
kein ungesichertes Gelände zu betreten, verweigern können bzw. müssen.

40

Die Kammer vermag daher im Hinblick auf die Minengefährdung konkrete
gesundheitliche Gefährdungen und damit verbundene hohe Belastungen und
erschwerende Besonderheiten gemäß der Stufe 4 im Rahmen des EUPM-Einsatzes
nicht zu erkennen bzw. - für den Fall der Annahme eingeschränkter gerichtlicher
Kontrolle - hat die Beklagte solche Gefahren rechtsfehlerfrei verneint. Bei dieser
Sachlage kann auch offen bleiben, ob es für die Frage der konkreten Gefährdung auf
den generellen Aufgabenbereich der Einsatzgruppe EUPM oder auf das konkrete
Aufgabenfeld der Klägerin ankommt. Denn auch diese war bei ihrer konkreten
Aufgabenwahrnehmung nach Überzeugung der Kammer keiner hohen konkreten
Gesundheitsgefährdung im Sinne der Stufe 4 durch Minen ausgesetzt. So hat der
Kläger E. in der mündlichen Verhandlung am 05.10.2006 zwar vertiefend
vorgetragen, dass bei der Untersuchung von zwei kleineren Massengräbern kein
Entschärfungskommando vorausgegangen sei, sondern diese, die abseits befestigter
Wege gelegen hätten, von der zuständigen Kommission nach Hinweisen aus der
einheimischen Bevölkerung aufgesucht worden seien. Zu berücksichtigen ist jedoch,
dass zumindest Einheimische die Kommission führten, die die Gebiete kannten und
daher auch wussten, wo eine besondere Minengefahr bestand. Darüber hinaus muss
es bei dem oben Gesagten bleiben, dass im Falle eines Restrisikos die Möglichkeit
bestand, dass der betroffene Beamte die Begleitung der Kommission auf
ungesichertem Gelände unter Hinweis auf die Weisung seines deutschen
Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, hätte verweigern können bzw.
müssen.
Was die Schilderungen des Klägers E. hinsichtlich der Untersuchung des großen Massengrabes anbetrifft, war die Minengefahr hier nicht sehr groß, da es
diesbezüglich aus politischen Gründen schon relativ viel Publikumsverkehr gegeben
hatte.
Schließlich hat der Kläger in dem Verfahren 15 K 2639/06 vorgetragen, dass es mehr
oder weniger vom Zufall abgehangen habe, ob vor der Untersuchung eines
vermuteten Massengrabes ein Entschärfungskommando das Gelände absuchte. So
habe sich bei seinem Einsatzort in der Nähe eine Kaserne mit Soldaten der SFOR
befunden, die über ein Entschärfungskommando verfügt hätten, so dass
entsprechende Einsätze stets vorab durch dieses gesichert worden seien. Billigt man
der Beklagten, wie oben bereits ausgeführt, eine Pauschalierungsbefugnis bei der
Festsetzung der zutreffenden Stufe des AVZ zu, so muss nicht jeder Einzelfall für
sich berücksichtigt werden, wie z.B. der vereinzelte Einsatz eines Beamten bei der
Untersuchung eines Massengrabes ohne vorherige Untersuchung durch
Minenräumer, sondern können auch andere Umstände - grundsätzlicher Einsatz
eines Entschäferkommandos - in die Überlegungen einfließen.

41

Was den weiteren Vortrag der Klägerin anbetrifft, sie sei auch bei der Benutzung
ihres Fahrzeuges auf den Straßen im Einsatzgebiet, zumindest bei den täglichen
Fahrten zur Arbeit oder in der Freizeit, einer gewissen Minengefahr ausgesetzt
gewesen, führen auch diese Umstände nicht allein für sich dazu, eine erhöhte
konkrete Gesundheitsgefährdung durch Minengefahr im Sinne der Stufe 4
anzunehmen. Aufgrund der Erkenntnislage ist davon auszugehen, dass die Straßen
selbst in BiH minensicher sind. Dies gilt grundsätzlich auch für Umgehungsstraßen
bzw. -wege. Denn auch wenn diese über unwegsames Gelände geführt haben
sollten, waren dort doch bereits Fahrspuren vorhanden, die die Klägerin nutzen
konnte. Sollten sich am Straßenrand minengefährdete Gebiete gefunden haben,
musste die Klägerin aufgrund der besonderen Vorbereitung auf die Minengefahr klar
sein, dass sie Straßenränder bzw. unberührt wirkendes Gelände zur Vermeidung von
Unfällen niemals begehen durfte. Durch strenge Einhaltung der ihr bekannten
Sicherheitsvorschriften konnte die Klägerin daher eine konkrete Minengefährdung
vermeiden.

42

Auch soweit die Klägerin Sprengstoffattentate und Sprengstoffunfälle anführt und
hierin terroristische Handlungen und eine außerordentliche Gewaltkriminalität in der
Bevölkerung sieht, fehlt es diesbezüglich an einer konkreten Gefährdung der
Klägerin bei ihrem Einsatz bzw. bei einem ansonsten üblichen Einsatz der EUPM-
Angehörigen in den Verwaltungen. Der Bericht des „German Support Teams" spricht
zwar von einer Vielzahl von Sprengstoffattentaten, die aber ausweislich der
einzelnen Erläuterungen nicht gegen Angehörige der Schutztruppen gerichtet waren.
Auch die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, dass sie in Begleitung der
Schutztruppen und der lokalen Polizei solchen Attentatsgefahren konkret ausgesetzt
gewesen sei.

43

Es ist zwar im Einzelfall nicht ausgeschlossen, dass deutsche
Polizeivollzugsbeamte auf Grund des hohen Potenzials an Waffen in der
Zivilbevölkerung im Einzelfall Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt sein können.
Dem Vorhandensein eines verhältnismäßig hohen Potentials an Waffen in der
Zivilbevölkerung wird jedoch bereits mit der Stufe 3 des AVZ Rechnung getragen.
Der Vortrag der Klägerin, es hätte auch durch die Funde uranangereicherte Munition
eine besondere Gesundheitsgefährdung bestanden, wurde von der Beklagten in
Abrede gestellt und von der Klägerin nicht weiter substantiiert.

44

Nach alledem ist die Kammer der Überzeugung, dass die mit der Tätigkeit der
EUPM-Polizisten in den diversen Verwaltungen in BiH und die mit dem
Tätigkeitsbereich der Klägerin verbundenen Gefahren bereits mit der Stufe 3 des § 3
Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV ausreichend und angemessen abgegolten sind.

45

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

46

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.