Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-23, Aktenzeichen VGH B 22/13
ECLI:DE:VERFGRP:2014:0523.VGHB22.13.0A

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Besetzung der Ausschüsse des Rats der Stadt Mainz.

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1. Die Beschwerdeführerin ist eine Ratsfraktion im Mainzer Stadtrat. Der Stadtrat hat 60 Sitze, von denen nach dem Ergebnis der letzten Kommunalwahl im Jahr 2009 zwei Sitze auf die Beschwerdeführerin entfallen, deren Partei 3,6 % der Stimmen erhielt.

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Die Zahl der Mitglieder für die sogenannten Großen Ausschüsse legte der Stadtrat auf 14 fest. Die Beschwerdeführerin erhielt in den Ausschüssen jeweils einen Sitz. Als in der Folgezeit ein Mitglied der Fraktion ÖDP/Freie Wähler zur Fraktion der FDP wechselte, änderte sich dadurch das Stärkeverhältnis der im Stadtrat vertretenen Gruppen derart, dass sich eine andere Verteilung der Ausschusssitze ergeben würde; dabei fiele auch der Sitz der Beschwerdeführerin weg. Daher musste nach § 45 Abs. 3 der Gemeindeordnung eine Neuwahl der Ausschussmitglieder erfolgen, wie das Verwaltungsgericht Mainz mit Urteil vom 22. August 2011 rechtskräftig entschied.

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Daraufhin beantragte die Beschwerdeführerin, die Zahl der Ausschussmitglieder von 14 auf 18 zu erhöhen, da sie bei einer solchen Mitgliederzahl weiter mit jeweils einem Sitz in den Großen Ausschüssen vertreten wäre. Der Stadtrat lehnte den Antrag mit der Begründung ab, eine Erhöhung der Mitgliederzahl lasse ein sinnvolles Arbeiten in den Ausschüssen nicht zu. Nach der Neuwahl der Ausschüsse war die Beschwerdeführerin in keinem Ausschuss mehr vertreten.

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Die Beschwerdeführerin erhob Klage mit dem Ziel, den Mainzer Stadtrat zu verurteilen, die Zahl der Mitglieder Großer Ausschüsse so festzulegen, dass alle im Stadtrat vertretenen politischen Gruppen die Möglichkeit haben, an der Ausschussarbeit mitzuwirken, hilfsweise die Mitgliederzahl des Haupt- und Personalausschusses auf mindestens 18 Sitze festzulegen, sowie festzustellen, dass der Stadtrat die Mitglieder der Großen Ausschüsse unverzüglich neu wählen muss. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

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Den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil lehnte das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. Mai 2013 ab. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestünden keine ernstlichen Zweifel. Der Stadtrat habe bei der Ablehnung des Antrags der Beschwerdeführerin sein ihm durch § 44 Abs. 2 Gemeindeordnung eingeräumtes Regelungsermessen, das Nähere über die Mitgliederzahl in den einzelnen Ausschüssen zu bestimmen, ordnungsgemäß ausgeübt. Der Stadtrat könne bei der Bestimmung der Größe von Ausschüssen die Funktionsfähigkeit des Rates und der Ausschüsse berücksichtigen. Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sei nur verletzt, wenn die Mitgliederzahl eines Ausschusses so gering bemessen sei, dass auch „ansehnlich große“ Fraktionen und Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden. In der Regel sei die Größe der Ausschüsse angemessen, wenn sie – wie hier – ungefähr ein Viertel der Plenumsgröße betrage, selbst wenn dann kleine Fraktionen nicht vertreten seien. Kleinen Gruppen stehe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein – vom Erreichen einer bestimmten Mindestgröße unabhängiges – sogenanntes Grundmandat in einem Ratsausschuss nicht zu. Hierdurch werde auch nicht gegen den Minderheitenschutz kleiner Gruppen und Fraktionen verstoßen, weil die Ausschüsse die gemeindlichen Angelegenheiten grundsätzlich nur vorberaten und lediglich in Fällen geringerer Bedeutung abschließend entscheiden dürften. Außerdem hätten Ratsmitglieder, die einem Ausschuss nicht angehörten, das Recht, als Zuschauer an den Ausschusssitzungen teilzunehmen. Im Übrigen sei die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Parlamentsausschüssen nicht uneingeschränkt auf Gemeinderatsausschüsse zu übertragen.

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2. Mit ihrer gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 50 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 76 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV –. Das Oberverwaltungsgericht habe die Bedeutung des sich aus diesen Bestimmungen ergebenden Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit verkannt. Danach müsse grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung das Plenum widerspiegeln. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Parlamentsausschüssen, die ebenso für Gemeinderatsausschüsse gelte, folge für die Festlegung der Ausschussgröße, dass ein völliger Ausschluss einer Fraktion nur als ultima ratio in Betracht komme. Er sei nur zulässig, wenn konkrete Anhaltspunkte im Einzelfall belegten, dass bei einer Abwägung der Beeinträchtigung der betroffenen Fraktion mit der sich aus der Vergrößerung des Ausschusses ergebenden Effektivitätsbeeinträchtigung letztere schwerer wiege. Es bestünden auch keine strukturellen Unterschiede zwischen den Mitwirkungsbefugnissen auf Bundes- und auf kommunaler Ebene, die eine unterschiedliche Behandlung verlangten. Die Fraktionsgröße könne kein Anknüpfungspunkt für Einschränkungen der Mitwirkungsbefugnisse sein. Darüber hinaus hätten in der kommunalpolitischen Praxis die Ausschüsse, insbesondere der Haupt- und Personalausschuss, eine wesentliche Funktion für die Ratsarbeit.

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3. Die Stadt Mainz hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, weil die Beschwerdeführerin sich als Ratsfraktion nicht auf die Rechte aus Art. 50 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 76 Abs. 1 LV berufen könne.

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Nach Ansicht des Landtags Rheinland-Pfalz und der Landesregierung ist die Verfassungsbeschwerde zulässig, aber unbegründet.

II.

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Die Verfassungsbeschwerde ist jedenfalls offensichtlich unbegründet. Sie kann deshalb gemäß § 15a des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – durch den vom Verfassungsgerichtshof bestellten Ausschuss zurückgewiesen werden.

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1. Unabhängig von der Frage, inwieweit sich die Beschwerdeführerin als Fraktion eines Gemeinderats auf eine Verletzung der sich aus Art. 50 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 76 Abs. 1 LV ergebenden Rechte und des hierauf gestützten Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit berufen kann, verstößt die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht gegen die genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen.

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a) Gemäß Art. 50 Abs. 1 Satz 1 LV wählen die Bürger in den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Vertretungskörperschaften nach den Grundsätzen des Art. 76 LV. Danach sind Wahlen und Volksentscheide aufgrund dieser Verfassung allgemein, gleich, unmittelbar, geheim und frei (Art. 76 Abs. 1 LV). Damit entspricht die Landesverfassung hinsichtlich der Grundsätze für die Wahl der Vertretungen in den Gemeinden und Kreisen den Vorgaben des Grundgesetzes in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 (vgl. Stamm, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 50 Rn. 2). Art. 50 Abs. 1 Satz 1 LV und Art. 76 Abs. 1 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG übertragen die Grundentscheidung der Verfassung für das Prinzip der Demokratie (vgl. Art. 74 Abs. 1 und 2 LV, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass der Gemeinderat, auch wenn er kein Parlament ist, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft, die Gemeindebürger repräsentiert (vgl. BVerfGE 47, 253 [272]; BVerwG, Beschluss vom 7. September 1992 – 7 B 49.92 –, juris, Rn. 3).

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Im Gegensatz zu den Abgeordneten des Deutschen Bundestags und des Landtags Rheinland-Pfalz (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV) ist die rechtliche Stellung der gewählten Gemeinderatsmitglieder nicht verfassungsrechtlich abgesichert (vgl. Nierhaus, in: Sachs [Hrsg.], GG, 6. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 18). Für den Deutschen Bundestag hat das Bundesverfassungsgericht aus der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten Freiheit und Gleichheit des Abgeordnetenmandats den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bei der Besetzung der Ausschüsse hergeleitet. Danach muss grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f., 222]; 112, 118 [133]).

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Für die Gemeinderäte, auf die Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV keine Anwendung findet, hat das Bundesverwaltungsgericht aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation gefolgert, dass auch Ratsausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 – 7 B 49.92 –, juris, Rn. 4 und Beschluss vom 9. Dezember 2009 – 8 C 17.08 –, juris, Rn. 18; stRspr.).

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Inwieweit sich aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation für den Grundsatz der Spielbildlichkeit bei der Besetzung von Ausschüssen der Gemeindevertretung die gleichen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie für den auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV gestützten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auf der Ebene des Bundes- oder Landesparlaments ergeben, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls verleiht das Demokratieprinzip einschließlich des Minderheitenschutzes keine weitergehenden Rechte als Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV (vgl. BVerfGE 80, 188 [220 f.]).

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Dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit wurde hier insofern entsprochen, als die Ausschusssitze abhängig vom Stärkeverhältnis der Fraktionen im Stadtrat vergeben wurden. Insoweit besteht keine Abweichung von dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, so dass sich die Frage, inwieweit er in einem Konfliktfall mit einem anderen verfassungsrechtlichen Grundsatz in Ausgleich zu bringen ist (vgl. dazu BVerfGE 112, 118 [140]), hier nicht stellt.

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b) Die Fraktion der Beschwerdeführerin, die aus lediglich zwei von 60 Stadtratsmitgliedern besteht, ist allerdings so klein, dass nach den maßgeblichen proportionalen Sitzzuteilungsregeln (vgl. § 45 Gemeindeordnung – GemO –) und der gegebenen Ausschussgröße von 14 Mitgliedern auf sie kein Sitz entfällt. Dies begegnet jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen verlangt, dass bei deren Bildung Fraktionen oder Gruppierungen fraktionsloser Abgeordneter Berücksichtigung finden, wenn auf sie bei der gegebenen Größe der Ausschüsse und auf der Grundlage des vom Parlament angewendeten Proportionalverfahrens ein oder mehrere Sitze entfielen. Für ein Recht auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss kommt es demnach auf dessen Mitgliederzahl an. Für einen Anspruch auf Einräumung eines – hiervon unabhängigen – Grundmandats fehlt es an einer verfassungsrechtlichen Grundlage (vgl. entspr. BVerfGE 84, 304 [323 f., 332]). Da auf kommunaler Ebene diesbezüglich zumindest keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen als für die Bildung von Parlamentsausschüssen bestehen, hat das Oberverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung verfassungsrechtlich unbedenklich im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1993 – 7 B 19.93 –, juris, Rn. 2) ein Recht kleiner Fraktionen oder Gruppen im Gemeinderat auf ein Grundmandat in jedem Ratsausschuss – unabhängig von der Erreichung einer bestimmten Mindeststärke – abgelehnt.

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Ebenfalls ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit hat das Oberverwaltungsgericht dabei einen Anspruch der Beschwerdeführerin verneint, die Mitgliederzahl in den Ratsausschüssen so zu erhöhen – von 14 auf 18 Mitglieder –, dass sie als kleine Fraktion in jedem Ausschuss mit einem Sitz vertreten wäre.

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Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit enthält für sich genommen keine Aussage über die zulässige Größe eines Ausschusses (vgl. BVerfGE 130, 318 [354]). Jedenfalls auf der Ebene der Gemeindevertretung darf sich die Bestimmung der Zahl der Ausschussmitglieder von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Es ist dabei nicht entscheidend von Belang, ob durch die Größe des Ratsausschusses gewährleistet ist, dass alle Fraktionen darin mitwirken können. Eine kleine Fraktion in der Gemeindevertretung ist nicht berechtigt, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu verlangen, um dann dort berücksichtigt zu werden (vgl. BVerfGE 120, 82 [121]). Bei einer Erhöhung der Mitgliederzahl der Ratsausschüsse zur proporzgerechten Berücksichtigung selbst der kleinsten Fraktion besteht generell die Gefahr, dass hierunter die Effektivität der Ausschussarbeit leidet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 – 7 B 49.92 –, juris, Rn. 4). Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass für Kommunalwahlen in Rheinland-Pfalz anders als für Bundes- und Landtagswahlen weder die Fünf-Prozent-Sperrklausel noch eine sonstige Sperrklausel gilt und dies die Mindestgröße der Fraktionen beeinflusst, die im Gemeinderat bereits aus zwei Personen bestehen kann (vgl. § 30a Abs. 1 Satz 2 GemO).

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Hiervon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht verfassungsrechtlich unbedenklich im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 – 7 B 49.92 –, juris, Rn. 4) angenommen, dass mit Blick auf die Notwendigkeit funktionsgerechter Aufgabenerfüllung des Rats und der Ausschüsse die Festlegung einer Ausschussgröße, die – wie hier – ungefähr einem Viertel der Zahl der Ratsmitglieder entspricht, sachlich gerechtfertigt ist, selbst wenn dann eine kleine Fraktion, wie die der Beschwerdeführerin, nicht vertreten ist.

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Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus dem Umstand, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine sachliche Delegation von Entscheidungsbefugnissen an einen Parlamentsausschuss mit der abnehmenden Größe des Ausschusses steigen, so dass es in Ausnahmefällen trotz formaler Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zu einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV wegen der zu geringen Größe des Ausschusses kommen kann (vgl. BVerfGE 130, 318 [354] zur Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages im Rahmen des europäischen Stabilisierungsmechanismus durch ein Untergremium des Haushaltsausschusses).

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Ein entsprechender Ausnahmefall der Verletzung des Prinzips der repräsentativen Demokratie einschließlich des Minderheitenschutzes in Gemeindevertretungen, für die Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LV keine Anwendung findet, trotz formaler Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit wegen einer zu geringen Größe der Ratsausschüsse liegt hier ersichtlich nicht vor. Denn Ausschüsse der Gemeindevertretung dürfen die gemeindlichen Angelegenheiten grundsätzlich nur vorberaten und lediglich in Fällen geringerer Bedeutung abschließend entscheiden, wie sich im Umkehrschluss aus § 32 Abs. 2 GemO ergibt. Deshalb sind kleine Fraktionen, die nicht in Ausschüssen vertreten sind, an den wichtigen Entscheidungen im Sinne des § 32 Abs. 2 GemO beteiligt, worauf das Oberverwaltungsgericht in seinem angegriffenen Beschluss zutreffend hingewiesen hat. Ratsmitglieder, die nicht in einem Ausschuss vertreten sind, haben überdies das Recht, an den Sitzungen als Zuhörer teilzunehmen (vgl. § 46 Abs. 4 Satz 3 GemO), so dass sie sich über die Ausschussarbeit und insbesondere über die Behandlung einer gemeindlichen Angelegenheit in den Ausschüssen schon vor einer Entscheidung im Gemeinderat informieren können.

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2. Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG).