Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-15, Aktenzeichen 27 K 6714/08
ECLI:DE:VGD:2011:1115.27K6714.08.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechts¬streit hinsichtlich der Anträge aus der Klageschrift vom 26. September 2008 zu 1.), 2.) f) und g) sowie 3.) betreffend der Über¬gangserlaubnis für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin 7/8, der Beklagte 1/8.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheits-leistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckba-ren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungs-gläubiger vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v.H. des zu voll-streckenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Die Klägerin war Marktführerin auf dem Gebiet der gewerblichen Spielvermittlung über das Internet an staatliche Lotterien, insbesondere an die Lottogesellschaften der Länder. Seit 1999/2000 betrieb sie die gewerbliche Vermittlung ausschließlich von Spielaufträgen an inländische staatliche Lotterien, insbesondere von Zahlenlotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6 und den weiteren Spielen des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB), der Nord- und der Süddeutschen Klassenlotterie sowie der ARD-Fernsehlotterie.

2

Im Hinblick auf das Inkrafttreten des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) zum 1. Januar 2008 beantragte die Klägerin beim Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (IM NRW) bereits unter dem 29. November 2007 unter Vorlage entsprechender Unterlagen die Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung im Internet nach Maßgabe des § 25 Abs. 6 GlüStV in Verbindung mit § 19 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW).

3

Nachdem das IM NRW der Klägerin mit Schreiben vom 28. Januar 2008 mitgeteilt hatte, dass die Überprüfung des Antrags noch nicht habe abgeschlossen werden können, die Klägerin aber mangels Entscheidungsreife auch nicht nach § 19 GlüStV AG NRW davon ausgehen könne, dass ihre Tätigkeit bis zum 31. Dezember 2008 erlaubt sei sowie nach Ergänzung der Antragsunterlagen lehnte das IM NRW mit Bescheid vom 22. August 2008 – zugestellt gegen Einschreiben/Rückschein am 28. August 2008 – den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung der Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77", "Super 6", "KENO", "Plus 5", "Glücksspirale", Rubellose, Lose der Nordwest- und Süddeutschen Klassenlotterie sowie der ARD-Fernsehlotterie auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen über das Internet für das Jahr 2008 ab und setzte insoweit eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 3.750 Euro fest. Zur Begründung verwies es insbesondere auf die Nichterfüllung der Anforderungen im Bereich des Jugendschutzes, die fehlende Genehmigungsfähigkeit der Lotterie "KENO" und "Plus 5" sowie die Nichteinhaltung des Verbots der Werbung im Internet und des Gebots der Beschränkung auf Information und Aufklärung.

4

Hiergegen hat die Klägerin am 26. September 2008 die vorliegende Klage erhoben (Az.: 27 K 6714/08), die zunächst auf Aufhebung des Bescheides vom 22. August 2008 (Ziffer 1), auf Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Tätigkeit im Internet (Ziffer 2), insbesondere auch im Jahre 2008 entgegen § 25 Abs. 6 GlüStV (lit. f) und ohne Beachtung der dortigen Beschränkungen (lit. g), sowie hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis nach Maßgabe des § 25 Abs. 6 GlüStV (Ziffer 3) gerichtet war.

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Bereits unter dem 19. September 2008 hatte die Klägerin beim IM NRW die Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung der Lotterien

6

- Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, ARDFernsehlotterie, der Nord- und der Süddeutschen Klassenlotterie an die Lotteriegesellschaften der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein sowie das Saarland

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- ODDSET Sportwette, KENO und Rubellosen, soweit diese von den genannten Lotteriegesellschaften angeboten werden und

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- das damals von den Landeslotterien geplante sogenannte Euro- und Extralotto

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gemäß § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV für die Zeit ab dem 1. Januar 2009, hilfsweise die Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung gemäß § 4 GlüStV für die Zeit ab dem 1. Januar 2009 ohne den Vertrieb über das Internet. Hierzu gab die Klägerin an: Der Vertrieb erfolge über das Internet. Für den Fall, dass das Internetverbot Bestand haben sollte, würde sie ihre Geschäftstätigkeit entsprechend aus dem Internet heraus verlagern, wenn dies betriebswirtschaftlich sinnvoll sein sollte. Als möglichen zukünftigen Vertriebsweg nannte sie bereits im Antrag den Vertrieb über eine zentrale Servicenummer (Inbound) und per SMS und führte zu letzterem auf Nachfrage aus, dass das Internet zur Eingabe und Änderung für persönliche Kundendaten und bestehende Verträge genutzt werde, wohingegen der Vermittlungsvertrag erst durch eine SMS-Bestätigung zustande komme. In Nordrhein-Westfalen sei pro Jahr ein Umsatz in Höhe von 50 Mio. Euro geplant. Diesen Antrag leitete das IM NRW an die Bezirksregierung E weiter.

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Mit Beschluss vom 14. Oktober 2008 nahm die zweite Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen verschiedene Regelungen des GlüStV und entsprechende Ausführungsgesetze – unter anderem zur Erlaubnispflicht, zum Internetverbot, zum Regionalitätsprinzip und zu den Werbebeschränkungen – mangels grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung nicht zur Entscheidung an; durch die angegriffenen Bestimmungen werde die Klägerin insbesondere nicht in ihrer Berufsfreiheit verletzt (1 BvR 928/08).

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Mit Bescheid vom 11. Dezember 2008 – am 18. Dezember 2008 mit Postzustellungsurkunde zugestellt – lehnte die Bezirksregierung E den Antrag der Klägerin, ab dem 1. Januar 2009 im Internet (Ziffer 1) sowie auf den Vertriebswegen SMS und Inbound (Ziffer 2) gewerblich Glücksspiele im Sinne von § 3 GlüStV zu vermitteln, ab und setzte hierfür eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 37.500 Euro fest (Ziffer 4). Hinsichtlich des Internets verwies die Bezirksregierung E zur Begründung auf das ausnahmslose Vermittlungsverbot über diesen Vertriebsweg in § 4 Abs. 4 GlüStV; hinsichtlich der weiteren, angesichts der ergänzenden Angaben auf die Vertriebswege SMS und Inbound gerichteten Erlaubnis fehle es trotz Nachforderung an entsprechenden prüffähigen Unterlagen.

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Unter dem 29. Dezember 2008 konkretisierte die Klägerin ihre Angaben zum geplanten SMS-Vertriebsweg und begehrte darüber hinaus auch eine Erlaubnis zum fortgesetzten Vertrieb von Dauerscheinen und zum Vertrieb per Brief.

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Mit Schreiben vom 30. Dezember 2008 teilte die Klägerin der Bezirksregierung E mit, dass sie im Hinblick auf die ungeklärte Rechtslage bis auf weiteres ihre Tätigkeit in der Internetvermittlung von Lotterien eingestellt und diesen Geschäftszweig der U – einer ursprünglich 100%-igen Tochter einer ebenfalls 100%-igen Tochter der Klägerin, der N – überlassen habe, die dieses Geschäft ab dem 1. Januar 2009 eigenverantwortlich aus Großbritannien zu führen beabsichtige; gleichwohl halte sie an ihrem Antrag auf Erlaubniserteilung fest.

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Hinsichtlich des Ablehnungsbescheides vom 11. Dezember 2008 hat die Klägerin am Montag, dem 19. Januar 2009 Anfechtungs- und hilfsweise – für den Fall der Annahme einer Erlaubnispflicht – Verpflichtungsklage erhoben (Az. 27 K 468/09).

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Mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2010 hat die Klägerin im Verfahren 27 K 6714/08 ihre ursprünglichen Anträge zu 1. und 3. wegen Zeitablaufs für erledigt erklärt. Dem hat sich der Beklagte unter dem 16. Dezember 2010 angeschlossen. In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten entsprechende Erledigungserklärungen hinsichtlich des ursprünglichen Antrags zu 2. lit. f) und g) abgegeben.

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Das erkennende Gericht hat mit Beschluss vom 9. Mai 2011 die Klageverfahren 27 K 6714/08 und 27 K 468/09 zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen 27 K 6714/08 fortgeführt.

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Die Klägerin trägt vor: Die Klage sei zulässig, auch ihr Feststellungsantrag statthaft. Sie betreibe mit der vorliegenden Klage nicht wie mit einer Normenkontrolle die abstrakte Prüfung von Rechtsvorschriften, sondern begehre mit ihr die Feststellung, dass aus den betreffenden Vorschriften keine rechtlichen Bindungen für ihre ausgeübte Tätigkeit entstehen. Diese Regelungen verletzten bereits unter rein formellen Aspekten höherrangiges Recht. Für den Bereich der Vermittlung von Lotterien fehle es den Ländern an der Gesetzgebungskompetenz, da der Bund insoweit mit den Regelungen in der Gewerbeordnung (GewO) abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht habe. Ihr Altgewerbe sei bereits aufgrund des Rückwirkungsverbotes des § 1 Abs. 2 GewO genehmigungsfrei. § 33h Nr. 2 GewO sei lediglich auf die Veranstaltung, nicht aber auf die Vermittlung von Lotterien anwendbar. Außerdem seien die Regelungen zu den Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründen in § 4 Abs. 2 GlüStV sowie zur Werbung in § 5 Abs. 13 GlüStV zu unbestimmt. Darüber hinaus sei das GlüStV AG NRW vor Abschluss eines gesonderten Notifizierungsverfahrens bei der EU-Kommission nicht anwendbar. In materieller Hinsicht verletzten die Regelungen des GlüStV sie sowohl in ihrer Dienstleistungsfreiheit als auch in ihren Grundrechten insbesondere aus den Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Sie könne sich auf die unionsrechtlichen Grundfreiheiten berufen, da sie sich mit ihrer international aufrufbaren Website nicht lediglich an Lottospieler in Deutschland wende. Die entsprechende Voreinstellung in der Anmeldemaske unter www.U1.de könne ohne weiteres abgeändert werden. Sowohl das Internetverbot als auch der Erlaubnisvorbehalt, die Vorgabe der Regionalität der Vermittlung sowie das Internetwerbeverbot und die sonstigen allgemeinen Werbebeschränkungen nach dem GlüStV seien unverhältnismäßig und würden zudem dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht gerecht. Hinsichtlich des Internetverbots sei es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nicht statthaft, konkrete Gefahren des Internets schlicht und undifferenziert zu unterstellen. Der Mitgliedstaat müsse vielmehr belegen und das Gericht feststellen, dass Tatsachen vorliegen, die ein solches Internetverbot einer bestimmten Glücksspielart konkret geeignet, erforderlich und zumutbar erscheinen ließen. Entsprechend den Feststellungen der Verwaltungsgerichte Halle, Chemnitz und Berlin in deren jüngsten Entscheidungen sowie den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen, wie sie sich insbesondere aus den Veröffentlichungen von Professor N1 und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung ergäben, könne nicht angenommen werden, dass von den streitgegenständlichen staatlichen und niedrigfrequenten Lotterien – anders als gegebenenfalls vom Online-Gambling – relevante Suchtgefahren ausgingen. Lotto werde auch nicht dadurch gefährlich, dass man den Spielschein – statt in einem Kiosk, an einem Automaten oder per Post – im Internet abgebe. Vor diesem Hintergrund fördere das Internetverbot, soweit es die Lottovermittlung betreffe, nicht die Suchteindämmung in diesem Bereich. Es fehle daher bereits an einem hinreichenden Ziel und der Eignung des Internetverbotes, dieses zu erreichen. Es deute alles darauf hin, dass der Staatsvertrag jedenfalls im Hinblick auf Lotterien nicht der Bekämpfung der Spielsucht diene, sondern der Ausschaltung privater Marktteilnehmer, indem ihr Hauptvertriebsweg über das Internet geschlossen werde, während für den terrestrischen Hauptvertriebsweg der staatlichen Lotterieunternehmen keinerlei ernst zunehmende Begrenzung vorgesehen sei. Selbst wenn man aber ein "Lottosuchtproblem" unterstelle, sei das Internetverbot ungeeignet, eine solche Sucht zu bekämpfen, da es nur ca. 6 % des Lottovertriebs betreffe und in allen anderen Vertriebswegen unter dem GlüStV anonymes Lotteriespiel selbst durch erkannter maßen Spielsüchtige bzw. Spielsuchtgefährdete ohne Einsatzbegrenzung möglich bleibe. Es sei unschlüssig, den Offline-Vertrieb der staatlichen Lotterien vom Süchtigenschutz auszunehmen, den Online-Vertrieb derselben Veranstaltungen hingegen gänzlich zu verbieten. Im übrigen wäre das Internetverbot auch nicht erforderlich, da etwa die Einführung einer personalisierten Spielteilnahme und eines entsprechenden Spielerssperrsystems ebenso wie etwa die Senkung des Jackpots oder der Ziehungsfrequenz offensichtlich effektiver vor Spielsucht schützen könnten. Jedenfalls aber sei § 4 Abs. 4 GlüStV unverhältnismäßig im engeren Sinne, da das damit für sie verbundene Berufsverbot in keinem Verhältnis zu den Fortschritten stehe, die hierdurch für die Lottosuchtprävention erreicht werden könnten. § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV stellten keinen Erlaubnisvorbehalt im allgemeinen verwaltungsrechtlichen Sinne, sondern ein repressives Verbot der Vermittlung mit Befreiungsvorbehalt dar. Als solches werde es dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gerecht. Gleiches gelte für das Verbot Bundeslands übergreifender Vermittlung, dem es an einem sachlichen Grund fehle. Stattdessen könnte ohne weiteres für eine entsprechende Tätigkeit bundesweit nur eine Erlaubnis verlangt werden, wie dies etwa der Entwurf für einen ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vorsehe. Das Prinzip der Regionalität diene allein der Ausschaltung des kartellrechtlich geschützten Provisionswettbewerbs. Angesichts dessen seien auch das Internetwerbeverbot und die übrigen allgemeinen Werbebeschränkungen in § 5 Abs. 1-3 GlüStV unverhältnismäßig. Daneben verstießen die streitigen Vorschriften selbstständig tragend gegen das unionsrechtliche Kohärenzkriterium, das nicht nur innerhalb eines bestimmten Glücksspielsektors zu prüfen sei und auch nicht auf irgendeinen anderen Bereich – wie etwa das Internet – beschränkt werden dürfe, wobei in diese Prüfung auch das tatsächliche Verhalten des Mitgliedstaates einschließlich seiner Untergliederungen einbezogen werden müsse und eine Verletzung nicht erst bei krassen Widersprüchen anzunehmen sei. Dementsprechend dürfe man insoweit nicht nur internetbezogene Regelungen prüfen, da es ansonsten gleichgültig wäre, wie sich der Mitgliedstaat, der ein absolutes Internetverbot erlasse, außerhalb des Internets verhalte, was widersinnig wäre. Die vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 1. Juni 2011 abgelehnte Frage der Monopolakzessorietät betreffe nur das (deutsche) Problem, ob eine Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols auch andere Vorschriften des GlüStV erfasse, lasse aber die Anforderungen nach dem Kohärenzkriterium unberührt. Da angesichts der im GlüStV angelegten Anonymität der Lotterieteilnahme auch für spielsüchtige oder spielsuchtgefährdete Spieler von einer Verstärkung der Lottogefahren durch den Internetvertrieb keine Rede sein könne, sei auch nach dem Zeturf-Urteil des Europäischen Gerichtshofs der Markt in seiner Gesamtheit zu betrachten. Auch nach den allgemeinen in der Rechtssache Stoß entwickelten Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sei das Internetverbot inkohärent. Dies gelte hinsichtlich der Vermittlung von Lotto bereits wegen der unzulässigen Werbepraxis der staatlichen Lotterieanbieter. Auch die staatliche Geldspielautomaten-, Spielhallen- und Spielbankenpolitik begründe die Inkohärenz absoluter Berufsverbote wie des Internet-Vermittlungsverbotes im Fall von Lotto. Eine Inkohärenz des Internetverbotes sei aber selbst dann anzunehmen, wenn man die Kohärenzprüfung auf internetbezogene Vorschriften beschränke. So seien entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 1. Juni 2011 Pferdewetten, die im Übrigen kein geringeres Suchtpotenzial als Lotto aufwiesen, auch im Internet derzeit nicht verboten. Die Vorgabe einer Ortsbezogenheit gelte jedenfalls für die Hälfte der Internetpferdewettanbieter nämlich die Anbieter von Totalisatorwetten nicht, die bis heute auch im Internet tätig seien. Im Übrigen werde ein richterrechtliches Verbot der Internetpferdewette dem Gesetzesvorbehalt und dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht mehr gerecht, zumal bereits 1922 ausweislich der damaligen Kommentarliteratur die Telefon-, Telegramm- und Briefteilnahme an den örtlichen Pferdewetten zulässig gewesen sei. Auch die Hilfsargumentation, der Pferdewettenmarkt sei so klein, dass er für die Kohärenz vernachlässigt werden könne, erscheine europarechtlich nicht haltbar, hätte jedenfalls aber ohne ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof nicht zum Anlass genommen werden dürfen, Pferdewetten insoweit auszuklammern. Darüber hinaus dulde der Beklagte zahlreiche Onlineangebote der staatlichen Lotteriegesellschaften. Der E-Post-Brief sei ein Internetportal, das sich in der Bedienung im Wesentlichen durch nichts von ihrer eigenen früheren Website unterscheide. Dass die Aufsichtsbehörden – wie in einem anderen Urteil der Kammer angenommen – gegen die Entgegennahme von Lotteriespielaufträgen auf diesem Internetportal vorgingen, entspreche nicht den Tatsachen. Gleiches gelte für das OnlineAngebot von Westlotto auf www.M.lu, letztlich aber auch für das Angebot der Y mbH. Die Kammer stütze sich bei ihrer anderweitigen Einschätzung auf die im Internet abgerufenen AGB, während die tatsächliche Ausgestaltung dieses Angebotes anders aussehe. Auch die Spieltippabgabe am Bildschirm eines der von den Lotteriegesellschaften teilweise aufgestellten Selbstbedienungsterminals unterscheide sich durch nichts Relevantes von derjenigen auf einer Internetseite. Solche Terminals stünden nicht nur in Annahmestellen und selbst wenn stünde der Lottospieler dort keinem Menschen gegenüber. Von sozialer Kontrolle könne daher auch dort keine Rede sein, sehe man einmal von der zufälligen Anwesenheit anderer Kunden der Annahmestelle ab. Schließlich würden auch Gewinnspiele nach § 8a in Verbindung mit § 58 Abs. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) geduldet, obwohl sie ein höheres Suchtpotenzial haben könnten als die hier streitgegenständlichen Lotterien. § 8a RStV verbiete eine Mehrfachteilnahme von 50-Cent-Glücksspielen nicht. Ein solches Verbot lasse sich auch nicht § 4 Abs. 4 GlüStV entnehmen, zumal hier – im Verhältnis zu § 284 des Strafgesetzbuches (StGB) – die Erheblichkeitsschwelle sehr viel höher liege. Auch der Erlaubnisvorbehalt sei inkohärent. Entgegen der unionsrechtlichen Vorgaben seien die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nicht objektiv und vorhersehbar. Insbesondere seien die Tatbestandsmerkmale des § 1 GlüStV als negative Erlaubnisvoraussetzungen nicht hinreichend bestimmt. Auch fehle es angesichts sechszehnfacher behördlicher Möglichkeit einer Dispenserteilung insoweit an der Gewährung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes. Auch die Vorgabe der Regionalität der Vermittlung von Lotto sei inkohärent, da der Beklagte gemeinsam mit den 15 anderen Bundesländern aus der Spielerperspektive ein bundeseinheitliches Lotterieprodukt anbiete. Die Inkohärenz der Werbebeschränkungen und -verbote ergebe sich bereits daraus, dass sich die staatlichen Lotterieveranstalter an sie nicht hielten. Spätestens seit Eintritt der Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010, mit dem die Unionsrechtswidrigkeit der hier streitigen Vorschriften in Bezug auf Sachsen-Anhalt festgestellt worden sei, könne von einer kohärenten normativen Verbotsregelung mit Blick auf sie nicht mehr die Rede sein. Vor diesem Hintergrund verletzten die betreffenden Vorschriften des GlüStV sie auch in ihren eingangs genannten Grundrechten. Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG sei zu berücksichtigen, dass jedenfalls das Internet-Vermittlungsverbot eine objektive Berufszulassungsschranke darstelle, die nur gerechtfertigt werden könne, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut erforderlich sei. Art. 14 Abs. 1 GG sei einschlägig, weil sie vor Inkrafttreten des GlüStV bereits legal als gewerbliche Spielvermittlerin tätig gewesen sein (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb). Art. 5 Abs. 1 GG sei in Bezug auf die Werbebeschränkungen verletzt, Art. 3 Abs. 1 GG wegen der ungerechtfertigten Gleichbehandlung unterschiedlicher Glücksspielarten und der sachwidrigen Ungleichbehandlung von Annahmestellen und gewerblichen Spielvermittlern. Dem Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungs-gerichts zu ihrer Verfassungsbeschwerde komme keinerlei rechtliche Bindungswirkung zu. Das liege unter anderem daran, dass ein solcher Beschluss seiner Natur nach nicht auf einer vollständigen Sachaufklärung und -prüfung beruhe. Die Verletzung von Unionsrecht könne ohnehin nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden. Soweit dennoch von der Anwendbarkeit der Erlaubnispflicht auszugehen wäre, habe sie jedenfalls einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis für die beantragte Internet-Lottovermittlung, hilfsweise die beantragte Vermittlung per SMS bzw. Inbound. Die Kassation des Ablehnungsbescheides werde verfolgt, um den Rechtsschein zu beseitigen, der von der Versagung der Erlaubnis zur Internetvermittlung ausgehe.

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Die Klägerin beantragt,

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1. den Bescheid der Bezirksregierung E vom 11. Dezember 2008 – 21.03.03.01-U1AG – aufzuheben,

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2. festzustellen, dass sie im Land Nordrhein-Westfalen in der bis Ende 2008 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellose im Internet tätig sein darf, insbesondere festzustellen,

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a. dass sie mit Bezug auf das Land Nordrhein-Westfalen berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 3 Abs. 4, § 4 und § 7 GlüStV AG NRW in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des DLTB und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,

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b. dass sie hierbei mit Bezug auf das Land NordrheinWestfalen berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet zu vermitteln,

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c. dass sie hierbei mit Bezug auf das Land Nordrhein-Westfalen berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV in Verbindung mit § 2 Abs. 1, § 3, § 7 Abs. 2, § 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Landes NordrheinWestfalen und auch für Personen mit Aufenthalt im Land Nordrhein-Westfalen an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

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d. dass sie entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für ihre Tätigkeit auch im Internet werben darf,

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e. dass sie entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern darf,

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3. hilfsweise zu 1. und zu 2. a)-c) unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E vom 11. Dezember 2008 den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zu erteilen, ohne die Vermittlung von KENO und ODDSET, einschließlich der hilfsweise beantragten Vermittlung per SMS bzw. Inbound.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor: Die Feststellungsklage sei bereits offensichtlich unzulässig, da sie nichts anderes sei als eine abstrakte Normenkontrollklage. Denn mit ihr wende sich die Klägerin ausschließlich gegen die Wirksamkeit mehrerer Rechtsnormen. Hierfür sei der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Ein Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entstehe gerade nicht dadurch, dass das Gesetz unmittelbar einer Person eine Pflicht oder ein Verbot auferlege, deren Erfüllung bzw. dessen Einhaltung eine Behörde grundsätzlich zu überwachen habe. Die Klage sei aber auch unbegründet. Wie sich bereits aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2008 ergebe, verletzten die betreffenden Vorschriften des GlüStV die Klägerin nicht in ihren Grundrechten, insbesondere nicht in ihrer Berufsfreiheit. Die unionsrechtlichen Ausführungen gingen insgesamt fehl, weil es im vorliegenden Fall an einem grenzüberschreitenden Bezug fehle, da die Klägerin ihre Lotterieangebote in der Vergangenheit ausschließlich an deutsche Kunden vermittelt habe. Dementsprechend sei beim Registrierungsvorgang in der vom Teilnehmer auszufüllenden Anmeldemaske Deutschland voreingestellt und vom Spielteilnehmer nicht zu verändern gewesen. Die Klägerin habe sich bis zum Ende 2008 im Internet in deutscher Sprache und unter der deutschen Topleveldomain ".de" ausschließlich an deutsche Spielinteressenten gewandt. Abgesehen davon seien die betreffenden Vorschriften des GlüStV sowohl unions- als auch verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Landesgesetzgeber hätten auch für die Vermittlung von Lotterien die Gesetzgebungskompetenz besessen. Der Bundes-gesetzgeber habe insoweit nicht von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht. Die Freistellungsklausel des § 33h GewO erstrecke sich nach ihrem Sinn und Zweck auf das gesamte materielle Glücksspiel einschließlich dessen Vermittlung. Die Vorschriften seien auch hinreichend bestimmt genug. Des Weiteren liege eine Verletzung von Grundfreiheiten oder Grundrechten nicht vor. Der Gesetzgeber habe hinsichtlich der vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren seinen Prognose- und Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Auch Lotterien komme ein nicht zu unterschätzendes Suchtgefährdungspotenzial zu. Wie aktuelle wissenschaftliche Publikationen belegten, wiesen bis zu 0,7 % aller Lottospieler ein problematisches bzw. pathologisches Spielverhalten auf. Das Internetverbot sei maßgeblich bedingt durch das besondere Gefährdungspotenzial des anonym und ohne soziale Kontrolle stattfindenden Internetspiels. Die Gefahren, die gerade von einem gewerblichen Lotterieangebot im Internet ausgingen, reichten von der Veranstaltung schwarzer Lotterien bis zur Vermittlung von Angeboten, in denen der Kunde verdeckt zu Vertragsabschlüssen verleitet werde, die Laufzeiten von mehreren Monaten bei entsprechend horrenden Kosten aufwiesen. Das kumulative Angebot mehrerer Glücksspiele, die Vermittlung über "Zahlengeneratoren" und Ähnliches könnten die Spielleidenschaft anheizen. Vor diesem Hintergrund seien die Länder entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gehalten gewesen, das Zahlenlotto als eine nach Einschätzung der Klägerin "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels vom Geltungsbereich des GlüStV auszunehmen. Auch die Regelung des § 22 Abs. 2 GlüStV sei stringent, da sie darauf ausgerichtet sei, spielsuchtgefährdete Spieler auf das staatliche, kontrollierte Lotterieangebot zu kanalisieren und somit vor dem Abgleiten in erheblich spielsuchtgefährlichere Glücksspielsegmente zu bewahren. In unionsrechtlicher Hinsicht gehe die Bezugnahme der Klägerin auf die Kohärenzprüfung des Europäischen Gerichtshofes zur Rechtfertigung mitgliedstaatlicher Glücksspiel-monopole fehl. Mit ihrer Behauptung einer vermeintlichen Inkohärenz des staatlichen Lotteriemonopols greife sie die Rechtfertigung desjenigen Angebotes an, das sie selbst vermitteln möchte. Es sei jedoch strikt zu trennen zwischen der Frage der Unionsrechtmäßigkeit der monopolbegründenden Bestimmungen und derjenigen der von der Klägerin angegriffenen Verbotsvorschriften. Letztere hätten losgelöst vom staatlichen Monopol einen eigenständigen und sinnvollen Regelungscharakter. Wie sich aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in den Rechtssachen Stoß und Carmen Media ergebe, könne ein Gericht Zweifel an der Geeignetheit eines staatlichen Glücksspielmonopols haben, wenn andere Arten von Glücksspielen durch private Anbieter betrieben werden dürften, Behörden bei Spielen mit höherem Suchtpotenzial eine expansive Politik betrieben und die Träger des Monopols expansiv für die von ihnen angebotenen Glücksspiele werben würden. Diese Anforderungen würden jedoch nur für das höchst eingriffsintensive staatliche Glücksspielmonopol gelten, nicht aber für das vorliegend umstrittene Verbot eines Vertriebsweges, das sowohl für private Anbieter als auch den Staat gelte. Jedenfalls insoweit komme es auf eine Gesamtkohärenz nicht an. Gegenstand der Prüfung sei insoweit nur die Kohärenz der das Internet betreffenden Regelungen des GlüStV. Danach bestünden keine Zweifel an der Kohärenz des Internetverbotes. Die Onlineveranstaltung virtueller Geldspielgeräte sei infolge der abschließenden Funktion der Spielverordnung und dem eindeutigen Wortlaut des § 33c Abs. 1 GewO ("aufstellen") per se unzulässig. Auch 0,50 €-Glücksspiele seien im Internet nicht zulässig. Die Erlaubnisfreistellung des § 8a in Verbindung mit § 58 Abs. 4 RStV greife nur bei Geschicklichkeitsspielen ein. § 4 Abs. 4 GlüStV gelte mangels spezialgesetzlicher Regelung im Rennwett- und Lotteriegesetz auch für Pferdewetten im Internet. Im Übrigen würden insoweit die Kohärenzanforderungen nicht gelten, weil das Suchtpotenzial dieser Wettart zu gering sei. Die Durchführung von Glücksspielen in den Annahmestellen mithilfe von Internet-Terminals werde nicht von der Regelung des § 4 Abs. 4 GlüStV erfasst, da es sich insoweit nicht um Glücksspiele im Internet, sondern nur um die Übermittlung über Internetleitungen handele. Denn diese Terminals seien nicht mit dem allgemeinen Internet verbunden, sondern ausschließlich mit dem Intranet von Lotto Hamburg. Außerdem erfolge die Spielteilnahme auch insoweit terrestrisch in der gewohnten Annahmestelle, so dass eine anonyme und ohne soziale Kontrolle stattfindende Spielteilnahme nicht möglich sei. Gleiches gelte für die Lotto-Spielteilnahme per E-Postbrief in Hessen. Der von der Deutschen Post eingeführte E-Postbrief ersetze lediglich den körperlichen Standardbrief. Abgesehen davon beschränke Lotto Hessen aus Gründen des Spielerschutzes den maximalen Spieleinsatz insoweit pro Person und Woche auf 250 €, nehme zwischen 23 und 6:00 Uhr keine Spielaufträge an und trenne strikt zwischen dem Bezahlkonto und dem Gewinnauszahlungskonto, so dass anfallende Gewinne nicht zu unmittelbar erneuten Spieleinsätzen animieren sollten. Selbst wenn man indessen durch die Selbstbedienungsterminals in Hamburg und den E-Postbrief in Hessen einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 GlüStV annehmen wolle, so würden derartige Einzelverstöße in keiner Weise die Inkohärenz des Internetverbotes begründen. Die unionsrechtlichen Anforderungen an ermessens-abhängige Erlaubnisvorbehalte würden durch die Regelungen in § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV sowie die ergänzenden Vorgaben der landesrechtlichen Glücksspielgesetze erfüllt. Auch das Regionalitätsprinzip, das lediglich die Selbstverständlichkeit regele, dass ein Bundesland die Erlaubnis zur Durchführung gewerblicher Spielvermittlung aufgrund der ihm zustehenden begrenzten Verbandskompetenz nur für sein jeweiliges Staatsgebiet erteilen könne, sowie die Werbeverbote seien unionsrechtmäßig.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des IM NRW und der Bezirksregierung E verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat sowohl hinsichtlich des Hauptantrags (A) als auch in Bezug auf den Hilfsantrag (B) keinen Erfolg.

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A. Die Hauptanträge zu 1. und 2. sind zulässig (I), aber unbegründet (II).

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I. Nicht nur der Anfechtungsantrag zu 1. ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zulässig, sondern auch der Feststellungsantrag zu 2. gemäß § 43 VwGO.

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Dem steht nicht entgegen, dass die Begründetheit des Feststellungsantrages im Wesentlichen von der Rechtsgültigkeit von Normen – hier insbesondere des § 4 Abs. 1 GlüStV zur Erlaubnispflicht und § 4 Abs. 4 GlüStV zum Internetverbot – abhängig ist. Entgegen der Einschätzung des Beklagten entfaltet § 47 VwGO gegenüber dem Rechtsschutzbegehren der Klägerin keine Sperrwirkung. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht entnommen werden kann, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtssetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Es gehört vielmehr seit jeher zur richterlichen Prüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt. Von einer Umgehung des § 47 VwGO kann deshalb nur dann die Rede sein, wenn mit einem auf eine andere Klageart gestützten Rechtsschutzbegehren lediglich die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage aufgrund eines nur erdachten oder eines solchen Sachverhalts erreicht werden soll, dessen Eintritt noch ungewiss ist.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, Juris (Rn. 29); BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1982 - 5 C 103.81 -, Juris (Rn. 10).

37

So stellt sich die Situation aber hier nicht dar. Die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und dem Beklagten – wie auch zu den übrigen Unterzeichnerländern des GlüStV – hatten sich bereits bis zur Klageerhebung zu einem Rechtsverhältnis verdichtet. Es bestand und besteht weiterhin Meinungsverschiedenheit darüber, ob die Klägerin so, wie sie dies bis zum Inkrafttreten des GlüStV getan hat, in Nordrhein-Westfalen als Vermittlerin von in Deutschland zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche bzw. von Rubellosen im Internet tätig sein darf oder aber nicht und ihr deshalb, wie dies später auch geschehen ist, eine entsprechende Tätigkeit nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV untersagt werden kann.

38

Vgl. zu diesen Kriterien einer Meinungsverschiedenheit vor dem Hintergrund bestehender verwaltungsrechtlicher Eingriffsbefugnisse: BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, Juris (Rn. 30 f.); BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 - I C 33.68 -, Juris (Rn. 6), Bayerischer VGH, Urteil vom 30. August 2000 - 22 B 00.1833 -, Juris (Rn. 32).

39

Die Klägerin hatte bereits im Rahmen der Anhörung zum Entwurf des GlüStV unter dem 14. November 2006 ihre Einschätzung zur Unvereinbarkeit der ihre damalige Tätigkeit beschränkenden Vorschriften mit höherrangigem Recht klar geäußert.

40

Vgl. Anlage K9 zur Klageschrift vom 26. September 2008.

41

Der GlüStV ist dennoch mit diesen Beschränkungen zum 1. Januar 2008 auch in Nordrhein-Westfalen in Kraft getreten.

42

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung. Solange die Rechtslage zwischen den Parteien nicht geklärt ist, darf die Klägerin entweder ein Recht, das ihr ihrer Meinung nach zusteht, nicht ausüben oder sie muss sich der Gefahr aussetzen, dass die unerlaubte Tätigkeit der Vermittlung öffentlichen Glücksspiels zumindest als Ordnungswidrigkeit geahndet (vgl. § 21 Abs. 1 lit. a) GlüStV AG NRW), gegebenenfalls sogar strafrechtlich verfolgt wird (vgl. §§ 284, 287 StGB). Dies ist ihr nicht zuzumuten.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 - I C 33.68 -, Juris (Rn. 7), Bayerischer VGH, Urteil vom 30. August 2000 - 22 B 00.1833 -, Juris (Rn. 33).

44

Schließlich kann die Klägerin ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen und hätte sie hierdurch auch nicht verfolgen können (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Auf einen – von ihr nur hilfsweise gestellten – Verpflichtungsantrag kann die Klägerin insoweit nicht verwiesen werden, da sie ihre Tätigkeit als erlaubnisfrei ansieht und daher in erster Linie gerade nicht die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis begehrt.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1974 - VII C 36.72 -, Juris (Rn. 11); BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 - I C 33.68 -, Juris (Rn. 7), Bayerischer VGH, Urteil vom 30. August 2000 22 B 00.1833 -, Juris (Rn. 34).

46

Gleiches gilt für die – von der Klägerin nachfolgend tatsächlich ebenfalls wahrgenommene – Möglichkeit einer Anfechtungsklage gegen die nach Erhebung der Feststellungsklage am 26. September 2008 ergangene Untersagungsanordnung vom 12. November 2008. Die einmal erhobene Klage bleibt vielmehr zulässig, wenn erst nachträglich die Möglichkeit einer Gestaltungsklage entsteht.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1977 - VI C 96.75 -, Juris (Rn. 24).

48

Hierfür spricht auch, dass eine solche Gestaltungsklage nicht zwingend zur Prüfung der begehrten Feststellung führt, sondern etwa bereits dann erfolgreich sein kann, wenn der Eingriffsakt unter formellen Gesichtspunkten rechtswidrig ist.

49

II. Die Hauptanträge zu 1. und 2. sind jedoch unbegründet.

50

Die Klägerin darf nicht – wie mit dem Feststellungsantrag zu 2. geltend gemacht – im Land Nordrhein-Westfalen in der bis Ende 2008 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellose im Internet tätig sein. Einer Tätigkeit der Klägerin im Internet in Nordrhein-Westfalen als Vermittlerin von Lotterieprodukten bzw. Rubellosen steht bereits die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen, nach der unter anderem das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten ist (vgl. Antrag zu 2. lit. b). Denn bei den streitbefangenen Lotterien und Rubellosen handelt es sich zweifelsohne um öffentliche Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 und 2 GlüStV. Zudem fehlt der Klägerin die für die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann (vgl. Antrag zu 2. lit. a). Einer auf ihre Tätigkeit bezogenen Werbung im Internet steht schließlich § 5 Abs. 3 GlüStV entgegen (vgl. Antrag zu 2. lit. d). Vor diesem Hintergrund gehen die Begehren der Klägerin zur Feststellung der Zulässigkeit bestimmter Geschäftstätigkeiten im Rahmen der Vermittlung von Lotterien im Internet (entgegen dem Regionalitätsprinzip und den Werbebeschränkungen des GlüStV) ins Leere (vgl. Antrag zu 2. lit. c und e).

51

Die genannten Vorschriften zum Vermittlungsverbot im Internet (1.), der Erlaubnispflicht (2.) und dem Werbeverbot im Internet (3.) begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken.

52

1. Das auf das Internet bezogene Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und dessen Vorgaben im Hinblick auf die Bestimmtheit.

53

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (insbesondere Rn. 25 f.) auf die entsprechende Verfassungsbeschwerde der Klägerin; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.).

54

Zugleich ist es unionsrechtlich nicht zu beanstanden.

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011); OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 618/11 und 13 B 619/11 -, 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); dass., Beschluss vom 10. März 2011 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.

56

Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Frage der Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie),

57

vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris (Rn. 98 ff.); ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 283 ff.),

58

sondern auch in Bezug auf die Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV.

59

Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) ist nicht ersichtlich.

60

Dabei kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.

61

Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.

62

Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV – wie auch die Verbote des §§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV – nicht.

63

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 12); so auch: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 114 ff.); hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

64

Sie würde nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen, die Anwendbarkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV aber unberührt lassen. Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es bezieht sich nicht ausschließlich auf die staatlichen, sondern auch auf private Glücksspielangebote. Der Wortlaut der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum staatlichen Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit diesem Monopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine übergreifende Geltung der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV. Denn sie sind Teil des ersten Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften"), der sich nach den Erläuterungen zum GlüStV ausdrücklich auf das Angebot sowohl des staatlichen als auch des privaten Glücksspiels bezieht.

65

So LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 31.

66

Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt.

67

So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).

68

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt, dass sich die Internetverbote des § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols richten, sondern gemäß § 2 GlüStV alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele erfassen, und im weiteren im einzelnen dargelegt, dass sie unter Berücksichtigung des klaren Wortlauts, der Systematik sowie des Sinn und Zwecks dieser Regelungen nicht "monopolakzessorisch" sind.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 11 f.).

70

Ob das Bundesverwaltungsgericht damit möglicherweise von seiner früheren Feststellung, dass "die Bestimmungen über Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten und die Vorgaben für deren Vermarktung (...) nur das Angebot der (...) staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger (regeln)",

71

vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 30 i.V.m. 13),

72

abgewichen ist, ist unbeachtlich. Im Übrigen sei darauf verwiesen, dass das Bundesverwaltungsgericht bereits in einem seiner Urteile vom 24. November 2010 deutlich gemacht hatte, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich nicht berührt.

73

Vgl. insoweit zu den Vorschriften des § 4 Abs. 1 und § 21 Abs. 2 GlüStV: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).

74

Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.

75

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.

76

Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.

77

So auch im Einzelnen BVerwG, Urteil, vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011); OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 24 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 136 ff.).

78

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind unter anderem der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen anerkannt.

79

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).

80

Diesen Zielen dient das Internetverbot wie die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags insgesamt, der auf die Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und die Bekämpfung der Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV) ausgerichtet ist. Sie werden durch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet in besonderem Maße gefährdet.

81

Die Online-Teilnahme an einem Glücksspiel bringt spezifische Anreize und Gefahren mit sich. So ermöglicht der Vertriebsweg Internet bequeme, orts- und zeitunabhängige Glücksspielaktivitäten auf einer großen Vielfalt von Spielplattformen, mit hoher Ereignisfrequenz, ohne spürbare soziale Kontrolle und mit der Gefahr des Kontrollverlustes durch den bargeldlosen Zahlungsverkehr. Internet-Glücksspiel kann rund um die Uhr von jedem stationären oder mobilen Empfangsgerät – sei es zu Hause im eigenen Wohnzimmer oder am Arbeitsplatz mit dem PC, sei es unterwegs mit dem Handy, Smartphone, Tablet-PC, Net- oder Notebook – gespielt werden, ohne einen stationären Anbieter aufsuchen und sich dabei an dessen Öffnungszeiten und sonstige Zugangsvoraussetzungen (z.B. Kleidervorschriften) halten zu müssen. Die Angebotspalette im Internet umfasst ein breites Spektrum an Spielformen und Einsatzmöglichkeiten. Besonders gefährlich ist dabei die etwa im Bereich der Live-Wetten – angebotene hohe Anzahl an Spielen pro Zeitintervall, die den schnellen Ausgleich etwaiger Verluste in Aussicht stellt. Ebenso zur Gefahr des Kontrollverlustes trägt der im Internet allein mögliche bargeldlose Zahlungsverkehr bei, der den eigentlichen Geldwert verschleiert und zu einem gesteigerten Risikoverhalten verleiten kann. Des Weiteren bestehen beim Online-Glücksspiel Hemmschwellen nicht, die im stationären Bereich durch den persönlichen Kontakt zu Mitspielern oder Angestellten gegeben sind. Die Spielteilnahme lässt sich im Internet bezogen auf das soziale Umfeld eher verheimlichen. Die soziale Kontrolle greift nicht in vergleichbarem Maße. Zudem können die Angebote im Internet ohne großen Aufwand sehr benutzerfreundlich gestaltet werden: übersichtliche Darstellung, Hilfetexte, Kundenservice per Chat, E-Mail oder Telefon. Schließlich lässt sich ein Glücksspielangebot im Internet besonders einfach und effektiv vermarkten – etwa durch entsprechende Werbung mit dem Angebot eines Bonusspielkapitals oder anderer Sonderkonditionen, der Nutzung von E-Mail-Verteilern mit entsprechendem Glücksspiellink sowie Exit-Pop-Up-Fenstern, die sich immer dann öffnen, wenn ein Internetnutzer die Seite eines Glücksspielanbieters verlassen will, um ihn an das eigene Angebot zu binden. Diese Faktoren machen einen Erstkontakt mit Online-Glücksspielen wahrscheinlicher und begünstigen die Aufrechterhaltung einer (exzessiven) Online-Spielteilnahme.

82

Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung, Jg. 28 2005 Nr. 1/2 S. 29 (32 f.), abrufbar unter: http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf; Meyer/Hayer Problematisches und pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen, Bundesgesundheitsblatt, Gesundheitsforschung/Gesundheitsschutz 2010 S. 295 (302), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/s00103-010-1039-6.pdf; Meyer/Hayer, Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwertten – eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Mai 2005 S. 40, abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/gefaehrdungspotenzial-lotterien.pdf; Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, abrufbar unter: http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl%C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; vgl. hierzu nicht tragend auch die Aufzählung der Risikofaktoren durch das Komitee für Informationstechnologien des australischen Parlaments im englischsprachigen Papier "Netbets – A review of online gambling in Australia" aus März 2000 S. 52, abrufbar unter: http://www.aph.gov.au/senate/committee/it_ctte/completed_inquiries/1999-02/gambling/report/ contents.htm.

83

Über diese theoretischen Feststellungen hinaus liegen auch mehrere Studien vor, die Belege für den Zusammenhang zwischen einer Glücksspielbeteiligung im Internet und psychosozialen Belastungen liefern.

84

Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, a.a.O. (33 f.).

85

Dementsprechend ist jüngst in der deutschsprachigen Wissenschaft das Gefährdungspotential etwa von Sportwetten (Live-Wetten im Internet) und Poker im Internet auf der Grundlage empirisch validierter Beurteilungsmerkmale als hoch eingestuft worden.

86

Meyer/Häferli/Mörsen/Fiebig, Die Einschätzung des Gefährdungspotentials von Glücksspielen, Sucht 56 (6), 2010 S. 405 (411 f.), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/Sucht_6_2010__Messinstrument.pdf.

87

Ohne dass es hierauf ankommt, sei angemerkt, dass dies auch Ergebnissen fremdsprachiger Studien entspricht, die auf Selbstauskünften beruhen, insbesondere der Auswertung der britischen Untersuchung zur Spielprävalenz aus dem Jahre 2007 (2007 British Gambling Prevalence Survey). Diese hat sogar gezeigt, dass die Prävalenzrate für problematisches Spielen unter Internetspielern deutlich höher ist als unter Spielern außerhalb des Internets, und nahegelegt, dass dies insbesondere an der Bequemlichkeit, der Enthemmung, der Verfügbarkeit, der Zugänglichkeit und der Anonymität des häuslichen Internetspiels liegt.

88

Vgl. Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Sociodemographic Correlates of Internet Gambling: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, CyberPsychology & Behaviour (2009) 12 (2), S. 199 ff., Zusammenfassung abrufbar unter: http://www.liebertonline.com/ doi/abs/10.1089/cpb.2008.0196; Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Internet Gambling, Health, Smoking and Alcohol Use: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, International Journal of Mental Health and Addiction (2011) 9, S. 1 ff. (4 und 9 f.), abrufbar unter: http://www.springerlink.com/content/24717w407j8j47p8/fulltext.pdf.

89

Dabei wird eingeräumt, dass es auch Studien der Harvard Medical School gibt, die unter Verwendung eines anderen methodischen Ansatzes – nämlich der Analyse von Originaldatensätzen eines Glücksspielanbieters – zur Einschätzung gelangt sind, dass ihre Ergebnisse nicht die Annahme unterstützen, dass das Internetspiel einen großen Anteil der Spieler zu exzessivem Spielverhalten anregt.

90

Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, Assessing the Playing Field: A Prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling Behavior, Journal of Gambling Studies (2007) 23, S. 347 ff. (358), abrufbar unter: http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/ 19408.pdf.

91

Ungeachtet des Umstandes, dass diese Studien der Harvard Medical School Ergebnis einer "engen Zusammenarbeit" mit C, einem der größten Online-Glücksspielanbieter weltweit sind,

92

vgl. http://www.C.com/Sustainability/OurBusiness/AppliedResearch.aspx,

93

vermögen sie aus verschiedenen Gründen die Einschätzung, dass vom Internetglücksspiel spezifische Gefahren ausgehen, nicht zu erschüttern. Zum einen ist nicht ersichtlich, wie in diesen Studien im Einzelnen die Grenzziehung zum auffälligen Spieler (mit exzessivem Spielverhalten) erfolgt ist

94

vgl. zu diesem Kritikpunkt ausführlich: Wilcke/Fiedler, Zur Aussagekraft der Onlineglücksspielstudien der Harvard Medical School, S. 3 f. und 9 f., abrufbar unter. http://uni-hamburg.academia.edu/ IngoFiedler/Papers/741928/Zur_Aussagekraft_der_Onlinglucksspielstudien_der_Harvard_Medical_School,

95

– bei der Sportwette wurde festgelegt, dass zu dieser Gruppe die Spieler gehören, deren Aktivitäten 99% des gesamten Datensatzes überstiegen, während beim Online-Casino die Top 5% als solche bestimmt wurde.

96

Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, a.a.O.; LaBrie/Kaplan/LaPlante/Nelson/ Shaffer, Inside the virtual casino: a prospective longitudinal study of actual Internet casino gambling, European Journal of Public Health (2008) 18, S. 410 ff, abrufbar unter: http://eurpub.oxfordjournals.org/content/18/4/410.full.pdf+html.

97

Zum anderen berücksichtigen diese Studien lediglich das Verhalten der Spieler auf einer einzelnen Glücksspielseite und damit regelmäßig nicht ihr gesamtes Glücksspielverhalten.

98

Vgl. Wilcke/Fiedler, a.a.O. S. 4; Griffiths/Auer, Approaches to understanding online versus offline gaming impacts, Casino & Gaming International (2011) 3, S. 45 (46).

99

Dementsprechend ist nicht nur in der obergerichtlichen,

100

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris (Rn. 65 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 11 f.),

101

sondern auch in der höchstrichterlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass Wetten, aber auch sonstige Glücksspiele im Internet besondere Gefahren begründen.

102

Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt und hierzu ausgeführt:

103

"Wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet diese Ziele in besonderem Maße gefährden. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen sie anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren besonders für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können."

104

BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 34).

105

In diesem Zusammenhang hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits zuvor dargelegt, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.

106

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).

107

Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang mit dem früheren Lotterierstaatsvertrag darauf hingewiesen hatte, dass die – damalige – Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der Staatlichen Lotterieverwaltung vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft bedenklich sei,

108

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/11 -, Juris (Rn. 139),

109

hat es zwei Jahre später insoweit in Bezug auf den Glücksspielsstaatsvertrag ausdrücklich festgestellt:

110

"Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes von Geld – in den Hintergrund treten zu lassen."

111

BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40).

112

Diese Bewertung der nationalen Gerichte steht überdies im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, der die besonderen Gefahren des Internet-Glücksspiels ebenfalls anspricht, wenn er im Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache Carmen Media gerade in Bezug auf § 4 Abs. 4 GlüStV ausführt:

113

"Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).

114

Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).

115

Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können."

116

EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 102 f.).

117

Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,

118

vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungs-verfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),

119

angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,

120

vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

121

und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.

122

Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris; Europäische Kommission, Grünbuch vom 24. März 2011 "Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt", KOM(2011) 128 endgültig.

123

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.

124

Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.

125

So hat auch der Europäische Gerichtshof im oben zitierten Urteil festgestellt:

126

"Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."

127

EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 105).

128

Der Annahme eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses für die Einführung eines Internetverbotes in Bezug auf die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels und der Eignung eines solchen Verbotes zur Zielerreichung steht auch nicht der von der Klägerin geäußerte Einwand entgegen, von den von ihr vermittelten Glücksspielen, insbesondere den niedrigfrequenten staatlichen Lotterien gingen keine relevanten Suchtgefahren aus.

129

Dabei kann unterstellt werden, dass solche staatlichen Lotterien, wie etwa das klassische Lotto "6 aus 49", ein geringeres Suchtpotential als viele andere Glücksspiele, insbesondere als Sportwetten, Casinospiele sowie Geld- und Glücksspielautomaten, aufweisen.

130

Vgl. Meyer in: Jahrbuch Sucht 2010, S. 134; Stöver, Universität Bremen, Glücksspiele in Deutschland – Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld, Dezember 2006, abrufbar unter: http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/untersuchungen _glinde_BISDRO.pdf; Becker, Universität Hohenheim, Häufigkeit der Glücksspielsucht in Deutschland, S. 4 ff., abrufbar unter: https://gluecksspiel.unihohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/ Sucht/Gluecksspielsucht.pdf.

131

Dies stellt die Eignung des Internetverbotes zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele, vor allem der Vermeidung von Glücksspielsucht, der Begrenzung des Glücksspielangebotes und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, jedoch nicht in Frage und musste den Gesetzgeber nicht dazu veranlassen, derartige Lotterien vom Anwendungsbereich des Internetverbotes auszunehmen.

132

§ 4 Abs. 4 GlüStV statuiert ein generelles Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele. Den Gesetzgebern war ausweislich der Erläuterungen zum GlüStV daran gelegen, ein "klares" und "konsequentes" Verbot von Internetangeboten zu schaffen, um seine Durchsetzung bei allen Beteiligten zu erleichtern.

133

So LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 29 und 37.

134

Damit überschreitet der Gesetzgeber den ihm insoweit zukommenden Beurteilungsspielraum

135

vgl. hierzu allgemein: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 ff.); EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 104); EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 37 und 39); BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 30),

136

nicht. Dies wäre erst dann der Fall, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können.

137

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 30)

138

Hieran gemessen sind die Erwägungen der Partner des GlüStV rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, angesichts der beschriebenen erheblichen Gefahren, die von Glücksspielangeboten im Internet allgemein ausgehen, diesen Vertriebsweg insoweit vollständig zu verbieten. Hierfür sprechen gerade auch Gründe der Praktikabilität bei der Durchsetzung des Verbotes, die durch eine differenzierte Regelung, mit der entsprechende Abgrenzungsschwierigkeiten verbunden sind, naturgemäß erschwert würde. Der Gesetzgeber durfte insoweit also typisieren und pauschalieren und war nicht gehalten, verschiedene Arten des Glücksspiels hinsichtlich der Zulässigkeit ihres Angebotes im Internet unterschiedlich zu behandeln.

139

Entgegen der Einschätzung der Klägerin hat der Gesetzgeber das ihm zustehende Typisierungsermessen auch nicht dadurch bereits abschließend ausgeübt, dass er in anderen Bereichen des GlüStV für einzelne Glücksspielarten, insbesondere Lotterieprodukte unterschiedliche Regelungen getroffen hat. Es trifft zwar zu, dass er etwa in § 22 Abs. 2 GlüStV Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche privilegiert hat, indem er sie nicht dem System der Spielersperre unterworfen. Hierdurch dürfte er auch tatsächlich zum Ausdruck gebracht haben, dass er diese Glücksspielart im Vergleich zu anderen als weniger gefährlich einstuft. Damit hat er sich der Möglichkeit einer einheitlichen Regelung aller Glücksspiele in Bezug auf ihren Vertrieb im Internet aber nicht begeben. Die Differenzierung zwischen einzelnen Glücksspielarten in bestimmten Regelungsbereichen steht zum vollständigen Verbot aller Glücksspiele im Internet nicht in Widerspruch. Der GlüStV hat – wie bereits oben gesehen – das Internetverbot im ersten Abschnitt als allgemeine Vorschrift allen übrigen, zum Teil differenzierenden Regelungen vorangestellt. Letztere können daher nur noch für die übrigen Vertriebswege Geltung beanspruchen. Nur insoweit hat der Gesetzgeber Veranlassung gesehen, für bestimmte Glücksspiele etwa aufgrund ihres unterschiedlichen Gefährdungspotentials differenzierte Regelungen zu treffen. Dieses Konzept ist angesichts der besonderen vom Internet ausgehenden Gefahren, wie sie eingangs dargelegt worden sind, auch schlüssig.

140

Dem steht auch nicht die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV entgegen, die hinsichtlich entsprechend niedrigfrequenter Lotterien die Möglichkeit einer zeitlich eng nämlich auf ein Jahr – begrenzten Ausnahme vom Internetverbot eröffnete, da diese vor allem dem Verhältnismäßigkeitsausgleich der gesetzlichen Regelung gegenüber den beiden bei Abschluss des GlüStV vorhandenen gewerblichen Spielvermittlern diente und ihnen ausreichend Zeit für eine Umstellung des Betriebs auf zulässige Vertriebswege einräumen sollte.

141

So LT-Drs. 14/4849, S. 50 f.

142

Der weitergehende allgemeine Einwand, Lotto werde nicht dadurch gefährlich, dass man den Spielschein im Internet abgibt, geht fehl. Er verengt den Blick unzulässig auf eine einzelne Spieltätigkeit und übersieht, dass mit der Zulassung eines entsprechenden Internetangebotes von Lotterien die Gefahr begründet wird, dass ein Spieler, der dieses für sich genommen nur begrenzt gefährliche Angebot in Anspruch nimmt, am Internetspiel Gefallen findet, damit an einen im Grundsatz in Bezug auf Glücksspiele gefährlichen Vertriebsweg herangeführt wird und auf diesem in der Folge auch an suchtgefährdenderen Glücksspielen teilnimmt.

143

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.

144

Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).

145

Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,

146

vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),

147

und in den Urteilen vom 8. September 2010,

148

Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),

149

hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.

150

So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 35 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 69 ff.); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).

151

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.

152

So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.

153

Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

154

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).

155

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

156

So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).

157

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.

158

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 36), das die Kohärenzprüfung auf das Online-Glücksspiel begrenzt und speziell Automatenspiele insoweit ausdrücklich für "irrelevant" erklärt, "da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen".

159

Hieran hält die Kammer auch in Anbetracht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf fest.

160

Vgl. hierzu auch Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPRBVerwG 17/2011 Anm. 6.

161

Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 festgestellt, dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist und für die Frage des bei der Prüfung des Kohärenzgebotes in den Blick zu nehmenden Regelungsbereiches der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine erhebliche Erwägung darstellt, und ist daran anknüpfend zur Einschätzung gelangt, dass speziell der Markt der Pferdewetten insoweit grundsätzlich in seiner Gesamtheit betrachtet werden soll, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle, das heißt physische Annahmestellen, oder über das Internet angeboten werden. Der Gerichtshof hat jedoch sodann diese Forderung einer Gesamtbetrachtung lediglich auf den Fall einer nationalen Regelung bezogen, die gleichermaßen für online angebotene wie für Wetten gilt, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, und für die der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebs-kanälen nicht für erforderlich gehalten hat.

162

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 75-77 und 82).

163

Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV betrifft naturgemäß nur einen Vertriebskanal. Insoweit hat der nationale Gesetzgeber zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen davon wegen der dort bestehenden besonderen Gefahren für den Anwendungsbereich des GlüStV generell verboten hat. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil in der Rechtssache Zeturf noch einmal ausdrücklich unter Wiederholung seiner oben zitierten Feststellungen aus seiner zu § 4 Abs. 4 GlüStV ergangenen Entscheidung in der Rechtssache Carmen Media auf die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hingewiesen und seine Forderung nach einer Berücksichtigung sämtlicher austauschbarer Vertriebskanäle dahingehend eingeschränkt, dass sie nicht gilt, wenn die Nutzung des Internets dazu führt, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen.

164

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 78-81).

165

Gerade dieser Vorbehalt greift jedoch hier ein. Denn vom Internet gehen – wie oben gesehen und höchstrichterlich anerkannt – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten zusätzliche Gefahren aus.

166

Vor diesem Hintergrund bedurfte es insoweit auch keiner Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

167

Nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV besteht für ein mitgliedstaatliches Gericht eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, wenn ein Gericht in letzter Instanz entscheidet und wenn die Verwerfung von Unionsrecht infrage steht.

168

Vgl. Dörr, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage (2010), EVG Rn. 125; Karpenestein, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Loseblattwerk (Oktober 2009), EGV Art. 234 Rn. 62.

169

Im Übrigen liegt es nach § 267 Abs. 2 AEUV im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, eine gemeinschaftsrechtliche Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält.

170

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 5 B 72/92 -, Juris (Rn. 3).

171

Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV bestand nicht, da das Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angreifbar ist und die Gültigkeit einer entscheidungserheblichen Gemeinschaftsnorm nicht in Rede steht. Im Übrigen hat die Kammer von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen, da dieser in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 56 AEUV hinreichend geklärt hat und durch eine (wiederholte) Vorlage keine weitere Konkretisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu erwarten ist. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Verfahren BVerwG 8 C 5.10, welches die Vereinbarkeit des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hatte, von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen und sonach zu erkennen gegeben, dass die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen geklärt sind.

172

Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nach der im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblichen aktuellen Sach- und Rechtslage das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach dieser Vorschrift im Internet generell öffentliche Glücksspiele verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich auch aus anderen Glücksspielangeboten und den ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen nicht.

173

Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,

174

vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,

175

was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein (ausdrückliches) Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.

176

Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.

177

Denn im Internet veranstaltete und vermittelte Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.

178

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77); dass., Beschlüsse vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17), vom 11. November 2010 – 11 MC 429/10 , Juris (Rn. 32) und vom 16. Februar 2009 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).

179

Insoweit ist nach Einschätzung der Kammer auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf allein der Online-Pferdewettenmarkt in den Blick zu nehmen. Ist nach oben Gesagtem allgemein die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes auf den Online-Vertriebskanal zu beschränken, so kann sich nämlich eine Inkohärenz des Internetverbotes nicht aus dem terrestrischen Angebot von Pferdewetten ergeben.

180

Allerdings bedarf es insoweit keiner weiteren Differenzierung. Denn bereits die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der hierzu vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (den Beträgen, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich.

181

So beliefen sich die mit Pferdewetten erwirtschafteten Bruttospielerträge im Jahre 2009 in Deutschland auf etwa 60 Mio. Euro,

182

vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

183

und damit lediglich 6% des gesamten deutschen Online-Glücksspielmarktes, auf dem Bruttospielerträge in Höhe von etwa 1 Mrd. Euro erzielt wurden.

184

Vgl. Goldmedia, a.a.O. S. 5 f. und 9 f.; BITKOM, Stellungnahme vom 6. Juni 2010 im Rahmen der Strukturierten Anhörung zum Thema "Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland”, Punkt 3.18, abrufbar unter: http://www.bitkom.org/files/documents/Stellungnahme_Strukturierte_Anhoerung_ Gluecksspiel.pdf; vgl. auch die Prognose von H2 Gambling Capital, wiedergegeben in: Wöhr, Forschungsstelle Glücksspiel, Universität Hohenheim, Online-Spiele in Deutschland: Marktdaten, abrufbar unter: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/intern/Markt Online Spiele.pdf.

185

Ein noch deutlich geringerer Anteil ergibt sich aufgrund der niedrigeren Ausschüttungsquote bei der Pferdewette,

186

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 6 S. 9,

187

wenn man stattdessen auf die Spieleinsätze abstellt. Sie betrugen im Jahre 2010 im gesamten Bereich der Pferdewette 251 Mio. Euro,

188

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8; EPMA (europäischer Totalisatorverband), Der wirtschaftliche und soziale Beitrag des Pferderennsportes in Europa / The economic and social contribution of horseracing in Europe, September 2009, Abb. 9 S. 17, abrufbar unter: http://www.parimutuel-europe.org/index.php?option=com_content&view=article&id=60&Itemid= 6. Die letztgenannte Abbildung veranschaulicht im Übrigen auch eindrucksvoll die geringe Größe des deutschen Pferdewettmarktes im europäischen Vergleich, in dem das bevölkerungsreichste Land Europas nach absoluten Umsätzen zusammen mit Finnland hinter Großbritannien, Frankreich, Irland, Italien, Schweden und Norwegen auf Rang 7 liegt,

189

während 3,9 Mrd. Euro allein bei sonstigen Online-Sportwetten eingesetzt wurden,

190

vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8,

191

die ihrerseits lediglich etwa ein Drittel des gesamten Online-Glücksspielmarktes aus-machen.

192

Vgl. unter Berücksichtigung ähnlich hoher Ausschüttungsquoten die Verhältnisse zwischen Online-Wetten auf der einen und Online-Poker, Online-Casinos und Online-Lotto auf der anderen Seite in Bezug auf die Bruttospielerträge: Goldmedia, a.a.O. Abb. 2 S. 6.

193

Soweit geltend gemacht wird, dass bei den Zahlen Unschärfen im Hinblick auf den schwer zu beziffernden Umfang der Umsätze und Erträge ausländischer Anbieter von Online-Pferdewetten auf dem deutschen Markt bestehen, so ist dem entgegenzuhalten, dass insbesondere angesichts der Illegalität des Angebotes Gleiches für den gegenüber zu stellenden sonstigen Online-Glücksspielmarkt gilt.

194

Stellt man stattdessen auf das Volumen am Gesamtglücksspielmarkt ab,

195

so BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 42); Niedersächsisches OVG; Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77),

196

so fällt der Anteil der Pferdewetten gemessen hieran noch geringer aus.

197

Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 bereits festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."

198

Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.

199

Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten über das Internet nicht angeboten oder vermittelt werden dürfen.

200

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 37 ff.) und in gleicher Weise VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32), und Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 76); VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 4 K 26/07 , Juris (Rn. 64 f.).

201

Dies gilt nicht nur in Hinsicht auf das Wettangebot der Buchmacher, auf welches sich das Bundesverwaltungsgericht in den Gründen des Urteils vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 beschränkt, wenn es ausführt, dass die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden dürfen, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (§ 2 Abs. 2 RennwLottG) und sich eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet erstreckt, sondern in gleicher Weise in Hinsicht auf das Wettangebot der Totalisatoren. Aus den Vorschriften der § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG sowie § 5 RennwLottGABest und § 2 RennwLottGABest ergibt sich ein klarer Örtlichkeitsbezug, welcher einen Vertrieb der Totalisatorenwette über das Internet ausschließt. Nach § 5 RennwLottGABest ist dem Verein vorzuschreiben, auf welchen Plätzen der Rennbahn der Totalisator aufgestellt werden darf und welches der Mindestbetrag der Wetteinsätze sein soll. Es kann ihm gestattet werden, auch außerhalb der Rennbahn Wett

annahmestellen

für sein eigenes und für andere deutsche Totalisatorunternehmungen zu unterhalten. Nach § 2 RennwLottGABest darf zum Betrieb eines Totalisators nur ein Renn- oder Pferdezuchtverein (Verein) zugelassen werden. Die Erlaubnis ist für jeden Verein besonders zu erteilen und darf sich nur auf bestimmte Rennbahnen erstrecken. Im Besonderen die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG, nach der ordnungswidrig handelt, wer ohne zugelassener Unternehmer einer Totalisators oder zugelassener Buchmacher zu sein, außerhalb der

Örtlichkeiten des Totalisatorunternehmens

oder der Örtlichkeit, für welche die Erlaubnis erteilt ist, öffentlich zum Abschluss von Wetten auffordert, setzt den Örtlichkeitsbezug des Totalisators selbstverständlich voraus. Zudem geht das Rennwett- und Lotteriegesetz – wie § 4 RennwLottG unter besonderer Berücksichtigung der Ausführungsbestimmungen in § 9 RennwLottGABest zeigt – von einem Wettschein als ausgehändigter Urkunde aus, der bei Totalisatorwetten einen Tagesstempel oder das Tageszeichen des Rennvereins (§ 9 Buchstabe a) RennwLottGABest) bzw. bei Buchmacherwetten eine Unterschrift des Buchmachers oder seines Gehilfen (§ 10 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe f) RennwLottGABest) trägt, wobei letztgenannter Wettschein mithilfe des Durchschreibeverfahrens und damit gegenständlich hergestellt wird und mit nicht löschbarem Schreibmittel auszufüllen ist (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest). Diese Anforderungen an die Dokumentation der Pferdewetten vermittels Urkundenerstellung und Aushändigung erfüllt das Veranstalten oder Vermitteln von Pferdewetten im Internet nicht.

202

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.)

203

Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,

204

vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65),

205

so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.

206

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.).

207

Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit von Angeboten von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem Buchmachern und Totalisatoren vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern und Totalisatoren nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,

208

vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),

209

und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.

210

Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.

211

Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).

212

Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,

213

vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 11 LA 458/07 -, Juris,

214

vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,

215

vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.),

216

solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,

217

vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,

218

oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.

219

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).

220

Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.

221

So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).

222

Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,

223

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),

224

so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV

225

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),

226

und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.

227

Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).

228

Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin vorliegend auch nicht zu dem Ergebnis, dass sich eine inkohärente und unsystematische Gesetzeslage hinsichtlich des Online-Glücksspiels dadurch ergibt, dass seit Juli 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post durch Spieler in Hessen eingereicht werden können. Dabei lässt das Gericht offen, ob es sich bei dieser Möglichkeit der Teilnahme an Lottospielen um ein Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV handelt.

229

Vgl. hierzu VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 - 5 K 718/10.WI -, Juris (Rn. 72); VG Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 122/09.WI -, Juris (Rn. 69).

230

Denn selbst unterstellt, es handelte sich um das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel "im Internet", so erwiese sich dies als Angebot der konzessionierten staatlichen Lottounternehmen contra legem. Denn das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gilt umfassend. Dementsprechend gab es nach den vom Gericht eingeholten Auskünften auch in mehreren Bundesländern Überlegungen, gegen die Entgegennahme von Lotterie-Spielaufträgen per E-Postbrief vorzugehen. So befindet sich zum Beispiel die Freie und Hansestadt Hamburg noch im Anhörungsverfahren zu einem etwaigen ordnungsbehördlichen Einschreiten. Vor diesem Hintergrund ist nicht festzustellen, dass der Gesetzgeber insoweit Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet legalisieren.

231

Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 – 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 76).

232

Abgesehen davon ist das Angebot des E-Postbriefes nicht nur regional, sondern sowohl zeitlich als auch inhaltlich eingeschränkt.

233

Vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 84).

234

So ist die Annahme von Spielaufträgen auf die Zeit zwischen 6 und 23 Uhr und der maximale Spieleinsatz pro Person und Woche auf 250 Euro beschränkt.

235

Ebenso wenig führt das Angebot der Y mbH zur Annahme der Inkohärenz der Regelungen zum Internetverbot. Denn dieses Angebot bietet keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit über das Internet.

236

Vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 82); dass., Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 19).

237

Bei Y wird lediglich der Tippschein online ausgefüllt, während der Spielvertrag erst durch eine anschließende Unterschrift auf einem entsprechenden Formular und dessen postalischer Übersendung zustande kommt, so dass es sich insoweit um eine postgebundenes Angebot handelt.

238

Vgl. Angaben des Unternehmens unter: www.Y.de/s/play/ground/homepage.do.

239

In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Y mbH,

240

abrufbar unter: https://www.Y.de/s/managed_html/425/index.html,

241

wird bereits unter A – Allgemeines ausgeführt:

242

"Die Y mbH (Y) (...) bietet ab dem 01.01.2009 nur noch terrestrische LOTTO-Abonnements (...) an (...). Ein Spiel über das Internet ist ab dem 01.01.2009 gesetzlich nicht mehr möglich. Lediglich serviceorientierte und vorbereitende Tätigkeiten können über die Website vorgenommen werden."

243

Der konkrete Ablauf wird unter B – Spielvermittlung durch Y / IV Modalitäten der Auftragserteilung / 5. Der neue Vertriebsweg / b. Spiel wie folgt beschrieben:

244

"Der Spielteilnehmer wählt auf der Website von Y seine gewünschten Spiele und kreuzt – elektronisch unterstützt – die entsprechenden Felder an. Zur Verfügung stehen LOTTO 6aus49 mit den Zusatzlotterien Spiel 77 und Super 6, LottoXtra, Glücksspirale und Bingo! Die Umweltlotterie jeweils im Abo-Verfahren. Hat der Spielteilnehmer die Produkte gewählt und seinen Tipp getätigt, druckt er diesen aus, unterschreibt ihn und sendet ihn an Y. Dieses Dokument ist der eigentliche Spielvertrag. Der unterschriebene Spielauftrag muss bei Y eingetroffen sein, bevor der Kunde am Abo-Lotto teilnehmen kann. Vorher kommt kein Spiel zustande. Der Versand des unterschriebenen Dokuments kann per Post oder per Fax erfolgen."

245

Der eigentliche Spielvertrag liegt also in jedem Fall in Papierform vor. Damit handelt es sich nicht mehr um ein Glücksspiel im Internet. Diese Einschätzung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Spieler den ausgedruckten und unterschriebenen Spielvertrag sodann wieder einscannen und in elektronischer Form (als E-Mail) an Y senden kann.

246

Vgl. die ergänzenden Angaben unter: https://www.Y.de/s/managed_Html/608/index.html.

247

Denn dabei handelt es sich lediglich um eine im Rechtsverkehr inzwischen weithin anerkannte Alternative der Übermittlung einer schriftlichen Willenserklärung zur Übersendung per Post oder Fax.

248

Ebenfalls stellt das von der Klägerin angeführte Glücksspielangebot unter www.M.lu die Kohärenz des Internetverbotes nicht in Frage. Selbst eine faktische Duldung dieses Angebotes der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. KG durch Vermittlung der luxemburgischen Loterie Nationale kann dem deutschen Staat insoweit nicht vorgeworfen werden. Denn die deutschen Behörden hätten keine Veranlassung und auch keine Kompetenz zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen dieses Angebot, da es aufgrund seiner Gestaltung in französischer Sprache, bei der unter dem Menüpunkt "Règlement officiel" lediglich die Teilnahmebedingungen des deutschen Lotterieunternehmens in deutscher Sprache eingestellt worden sind,

249

https://www.M.lu/player/lottoReglement.do,

250

und des Erfordernisses eines Wohnortes oder eines Kontos in Luxemburg,

251

vgl. Art. 1.3 der RÈGLES DE PARTICIPATUION INTERNET AUX JEUX REGROUPÉS SOUS LA DÉNOMINATION « LOTTO »; abrufbar unter: https://www.M.lu/player/export/sites/default/lottery/resources/lottery/fr/lotto/pdf/reglement_internet.pdf,

252

nicht auf den deutschen Markt ausgerichtet ist.

253

Vgl. zu dem hinsichtlich der Frage der Regelungsgewalt geltenden Wirkungs- bzw. Marktortprinzip die ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt etwa VG Düsseldorf, Urteil vom 13. September 2011 27 K 1005/09 , Juris (Rn. 32 ff.).

254

Eine Inkohärenz der Regelung des Internetverbots wird auch nicht durch die von einigen Lotteriegesellschaften (zum Beispiel Lotto Hamburg, Lotto Rheinland-Pfalz und Sachsenlotto) aufgestellten SB-Terminals (sogenannte "JackPoints") begründet.

255

Vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 83).

256

Abgesehen davon, dass das Lotterieangebot an diesen Terminals zumindest derzeit noch erheblich eingeschränkt ist, werden entsprechende Geräte bisher soweit ersichtlich lediglich in den Annahmestellen aufgestellt.

257

Vgl.http://www.lotto-rlp.de/news/details/datum/2010/06/10/tipp-des-tages-oddset-ohne-tippschein-spielbar.html;http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC. infocus1b; http://www.isa-guide.de/articles/14303_lotto_hamburg_praesentiert_lotto_jackpoint.html.

258

In Anbetracht dessen werden durch diese Terminals gerade nicht die oben beschriebenen besonderen Gefahren des Onlinespiels begründet. Eine bequeme Spielteilnahme von zu Hause oder unterwegs ist so nicht möglich. Das Angebot ist zudem nicht zeitlich unbeschränkt verfügbar. Auch fehlt es an einem zahl- und umfangreichen Angebot mit internationalem Charakter. Ferner ist eine soziale Kontrolle und der Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter in der Annahmestelle gegeben. Dort können gerade auch Minderjährige vom Spiel abgehalten werden. Dies geschieht teilweise sogar automatisiert, da die Bezahlung per EC-Karte mit Alterskontrolle erfolgt.

259

Vgl.http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_ spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b

260

Die Terminals vereinfachen daher im Kern lediglich den Tipp- und Bezahlvorgang in der Annahmestelle, ohne in erheblichem Umfang zusätzliche Suchtgefahren zu begründen.

261

Auch stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.

262

So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e. K..

263

Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet erstreckt sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.

264

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris.

265

Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.

266

Schließlich vermag auch die rechtskräftige Feststellung der erlaubnisfreien Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung entsprechender Lotterien im Land Sachsen-Anhalt über das Internet, die das Verwaltungsgericht Halle in Bezug auf die Klägerin getroffen hat,

267

Urteil vom 11. November 2000 - 3 A 158/09 -, Juris,

268

angesichts der beschränkten Bindungswirkung dieser Entscheidung (vgl. § 121 VwGO) die Kohärenz des weiterhin geltenden Internetverbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht in Frage zu stellen.

269

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.

270

Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.

271

Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.

272

Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).

273

Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.

274

Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).

275

Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.

276

Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).

277

Des Weiteren ist das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,

278

vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),

279

vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichenden Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.

280

2. Des weiteren ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,

281

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),

282

als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.

283

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29ff.) und Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); VGH BadenWürttemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

284

Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.

285

Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).

286

3. Nach diesen Maßstäben ist schließlich auch das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV) weder verfassungs- noch unionsrechtswidrig.

287

So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011).

288

Dabei kann in verfassungsrechtlicher Hinsicht dahinstehen, ob § 5 Abs. 3 GlüStV in der vorliegenden Konstellation in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) eingreift. Denn jedenfalls ist ein entsprechender Eingriff nach obigen Ausführungen auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

289

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2009 - 13 B 716/09 -, Juris (Rn. 57).

290

Schließlich steht der Eignung des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie im Fernsehen und über Telekommunikationsanlagen – zur Erreichung dieser Ziele nicht entgegen, dass derartige Werbung über andere Kommunikationswege, etwa das Radio, zulässig bleibt. Denn jedenfalls das Internet begründet mit der Möglichkeit des sofortigen Übergangs zur Glücksspielteilnahme über eine entsprechende Verlinkung ein zusätzliches Gefahrenelement und auch vom Fernsehen geht angesichts seiner gerade im Vergleich zum Hörfunk größeren Suggestivkraft und seiner Reichweite ein zusätzliches Gefährdungspotential aus.

291

Vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 38.

292

Vor dem Hintergrund dieser – und auch der zu B. folgenden – Ausführungen ist der unter 1. isoliert angefochtene Bescheid der Bezirksregierung E vom 11. Dezember 2008, mit dem der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis kostenpflichtig abgelehnt worden ist, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). In Anbetracht der Höhe der laut Antrag in Nordrhein-Westfalen geplanten Umsätze von 50 Mio. Euro pro Jahr (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – GebG NRW) gilt dies abgestellt auf den insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung auch hinsichtlich der auf §§ 1 und 2 GebG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung sowie der Tarifstelle 17.2 des Allgemeinen Gebührentarifs gestützten Gebührenfestsetzung. Im Übrigen sind Rechtsverstöße durch den Bescheid vom 11. Dezember 2008 weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.

293

B. Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.

294

Soweit sich der Verpflichtungsantrag zu 3. auf die Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung der genannten Lotterien im Internet richtet, ist er zulässig, aber unbegründet. Die Ablehnung einer solchen Erlaubnis mit Bescheid der Bezirksregierung E vom 11. Dezember 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da sie infolge des nach obigen Ausführungen mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbaren Verbots der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele über diesen Vertriebsweg (§ 4 Abs. 4 GlüStV) keinen Anspruch auf eine entsprechende Erlaubnis hat.

295

Gleiches gilt hinsichtlich des Vertriebswegs SMS in der von der Klägerin dargelegten Form. Nach ihrer Darstellung in den Schriftsätzen vom 28. November und 29. Dezember 2008 erfolgt das Ausfüllen der Spielscheine im Internet, wohingegen der Vermittlungsvertrag erst durch eine SMS-Bestätigung zustande kommt. Danach wird der Tipp – anders als bei dem Angebot der Y mbH ausschließlich online übertragen. Denn die nachfolgende Bestätigung erfolgt nur noch in der Weise, dass der Kunde von U1 eine SMS mit einem 4-stelligen PIN-Code erhält, die er sodann in einer Antwort-SMS an U1 zurücksendet. Eine solche Vermittlung verstößt indes ebenfalls gegen das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.

296

Soweit die Klägerin darüber hinaus die Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis zur Lotterievermittlung per Inbound begehrt, ist die Klage bereits unzulässig. Insoweit fehlt es an einem hinreichend konkreten Antrag bei der Behörde. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden.

297

Vgl. zu dieser Zugangsvoraussetzung: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42.06 -, Juris (Rn. 22 f.); BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 – 5 C 11.94 -, Juris (Rn. 14); Kopp/Schenken, Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 16. Aufl., Vorb § 40 Rn. 11, § 42 Rn. 6 und § 75 Rn. 7.

298

Die Klägerin hat in ihrem Antrag vom 19. September 2008 lediglich angedeutet, dass es sich insoweit um eine telefonische Annahme von Spielaufträgen handele, bei dem der Kunde eine zentrale Servicenummer anrufe und ein Produkt seiner Wahl kaufe. Auf die Aufforderung der Bezirksregierung E vom 3. November 2008 zur genaueren Darstellung dieses Vertriebswegs von der Werbung bis zur Gewinnausschüttung hat die Klägerin mit Schreiben vom 28. November 2008 lediglich erklärt, dass sich dieser Vertriebsweg noch in der Planungsphase befinde, so dass hierzu noch keine detaillierten Informationen gegeben werden könnten. Auf dieser Grundlage war jedoch der Bezirksregierung E – wie sie in ihrem Bescheid vom 11. Dezember 2008 festgestellt hat – eine Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung über einen derartigen Vertriebsweg nicht möglich.

299

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils, d.h. den Anträgen im Zusammenhang mit der Übergangserlaubnis, entspricht es angesichts der offenen Erfolgsaussichten in Bezug auf die Klärung der aufgeworfenen Fragen der Erfüllung der Anforderungen des Jugendschutzes, der Genehmigungsfähigkeit der Vermittlung einzelner Lotterien sowie der Beachtung der Werbebeschränkungen der Billigkeit, die Kosten zu teilen. Andererseits steht für die Klägerin bei ihrer Rechtsverfolgung wertungsmäßig der Feststellungsantrag zur Zulässigkeit der Internetvermittlung deutlich im Vordergrund, den sie unabhängig vom Auslaufen der Übergangsfrist fortgeführt und mit dem sie – wie auch hinsichtlich der Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 11. Dezember 2008 und der Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV – unterlegen ist. Das Gericht erachtet es vor diesem Hintergrund für angemessen, den Beklagten lediglich mit 1/8 an den Kosten des Verfahrens zu beteiligen.

300

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

301

Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die bisher obergerichtlich noch nicht entschiedene Frage der Unionsrechtmäßigkeit des Verbots der Vermittlung auch von weniger suchtgefährdenden Lotterien im Internet erfolgt.