Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-17, Aktenzeichen 8 A 728/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0817.8A728.03.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts
vom 14. Dezember 2002 unwirksam.

Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/5 und der
Beklagte zu 3/5; die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens trägt der
Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen Anordnungen in einem
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid, durch die ihr die Durchführung
kontinuierlicher Messungen in der Abgasleitung der Entstaubungsanlage eines
Schredders aufgegeben worden ist.

3

Die Klägerin betreibt auf dem Betriebsgelände in F. -L. , S. Straße,
Gemarkung L. , einem ehemaligen Zechengelände, seit 1971 eine
Schredderanlage mit Nebenanlagen zum Zerkleinern und Aufbereiten von Altautos,
leichtem Sammelschrott, Verbundstoffen, Elektromotoren, Schalterschrott und
Nichteisenmetallschrott mit einer Antriebsleistung von 920 kW. Ein weiterer
Schredder, der nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist, befindet sich an dem in
geringer Entfernung befindlichen Betriebsstandort K.------straße .

4

Durch Beschwerden von Pächtern einer benachbarten Kleingartenanlage gegen
die Schredderanlagen der Klägerin veranlasst führte das Chemische und
Geowissenschaftliche Institut der Stadt F. an Staubniederschlägen im Umfeld der
Anlage Anfang 1996 orientierende Untersuchungen durch, die relativ hohe
Schwermetallkonzentrationen und bedenklich hohe Konzentrationen an
polychlorierten Biphenylen - PCB - nachwiesen. Insbesondere ungewaschener
Grünkohl aus der Kleingartenanlage enthielt im Vergleich mit Literaturangaben
deutlich erhöhte PCB-Gehalte, während Bodenproben unauffällig waren. Deshalb
wurde im Untersuchungsbericht vom 1. Februar 1996 eine Verursachung durch
Immissionen aus dem Betrieb der Schredderanlage als naheliegend angesehen.

5

In hierdurch ausgelösten weiteren Untersuchungen des Landesumweltamts NRW
- LUA - von Nadelproben auf PCB- und Kupferbelastungen erhärtete sich der
Verdacht, dass beide Schredder der Klägerin die Hauptemittenten an PCB
darstellten. In entsprechend untersuchten Laubproben wurde der höchste PCB-
Gehalt im unmittelbaren Nahbereich zu dem Gebäudeteil ermittelt, in dem die
Schredderleichtfraktion anfiel und gelagert wurde. Der zweithöchste Gehalt wurde in
unmittelbarer Nachbarschaft des Schredders festgestellt. Die ermittelten Belastungen
lagen weit über denen, die das LUA an einer anderen Schredderanlage festgestellt
hatte.

6

Um Rückschlüsse auf die Belastung von Nahrungsmitteln zu gewinnen, führte
das LUA in den Jahren 1996 bis 1998 weitere Untersuchungen nach standardisierter
Methode an küchenfertig aufgearbeiteten, gefriergetrockneten und vermahlenen
Grünkohl- sowie anderen Gemüseproben aus der Umgebung des Betriebsgeländes
der Klägerin durch. Auch hierbei bestätigte sich jeweils, dass deren PCB-
Belastungen deutlich über der durchschnittlichen Belastung von Grünkohl in Gärten
des Rhein-Ruhrgebiets und im Umfeld einer anderen Schredderanlage lagen.

7

Wegen der Beschwerden aus der Nachbarschaft beantragte die Klägerin im Juni
1996 die Genehmigung zur Änderung ihrer Schredderanlage an der S. Straße
durch Errichtung und Betrieb einer Entstaubungsanlage sowie einer Absiebanlage
zur Trennung der Schredderleichtfraktion. Nach den im Laufe des
Genehmigungsverfahrens vervollständigten Antragsunterlagen sollte dem Schredder
nach dem schon bestehenden Hochleistungsvorabscheider ein Reihen-
Ovalschlauchfilter Typ ROVAL 118-4 mit einem Abgasvolumenstrom von 50.000
m³/h nachgeschaltet werden, durch den der Reststaubgehalt auf höchstens 5 mg/m³
reduziert werden sollte. Über diesen Filter sollte die Abluft beim Einsatz von
Materialien geführt werden, bei denen keine Verpuffungen oder Explosionen zu
befürchten sind. Er sollte über eine vollautomatische druckdifferenzabhängige
Abreinigung der Filterschläuche verfügen. Eine Precoatanlage sollte bei eventuellen
Schwelbränden zur Neutralisation der Dämpfe Kalk eindüsen. Zur Brandverhütung
war eine Trockenlöschanlage vorgesehen. Bei Einsatz von Autokarossen und
Mischschrott sollte alternativ weiterhin die bisherige Nassentstaubungsanlage
eingesetzt werden. An der geplanten Absiebanlage war ein Reihenschlauchfilter
vom Typ ROVAL 118-1 mit einem Abgasvolumenstrom von 15.000 m³/h vorgesehen,
durch den der Reststaubgehalt auf höchstens 2 mg/m³ begrenzt werden sollte. Beide
ROVAL-Schlauchfilter sollten elektronisch überwacht werden, um einen
störungsfreien Betrieb zu gewährleisten. Bei einer Störung war ein akustisches und
ein optisches Signal für das Bedienungspersonal vorgesehen; parallel dazu sollte die
weitere Produktion durch elektrische Verriegelung sofort gestoppt werden, damit
keine erhöhten Emissionen aus der Anlage emittieren könnten. Mit einem dritten
Trockenfilter, einem Patronenfilter, mit einer Luftleistung von 3.400 m³/h sollten
schließlich die Stäube erfasst werden, die im Aufgabebunker der Absiebanlage
entstünden. Dieser Filter sollte den Reststaubgehalt auf höchstens 5 mg/m³
beschränken.

8

Nach einem in den Antragsunterlagen enthaltenen Emissionsmessungsbericht
der DMT-Gesellschaft für Forschung und Prüfung mbH vom 8. Januar 1997 betrug
die Emissionskonzentration an PCB in der Abluft der nach vorzeitiger Zulassung
bereits betriebenen Schredderanlage bei einer Messung am 4. Dezember 1996 bei
Einsatz von Elektroschrott im Mittel 3,6 µg/m³, die Maximalkonzentration lag bei 4,7
µg/m³.

9

Nachdem der Beklagte der Klägerin einen ersten Entwurf eines
Genehmigungsbescheids übersandt hatte, aus dem unter anderem hervorging, dass
er der Klägerin die Durchführung kontinuierlicher Messungen im Abluftstrom der
Schredderanlage aufgeben wollte, wandte die Klägerin im Wesentlichen ein: Eine
solche Anordnung könne nicht auf § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG gestützt werden. Die
Schredderanlage sei keine Anlage mit erheblichen Emissionsmassenströmen
luftverunreinigender Stoffe oder erheblichen Abgasströmen, insbesondere mit einem
Abgasstrom von mehr als 50.000 m³/h. Es sei nicht gerechtfertigt, die
Abgasvolumenströme der Absiebanlage hinzuzurechnen, weil es sich im Hinblick auf
das Emissionsverhalten um zwei selbständige Anlagen handele und darüber hinaus
ausschließlich für eine der beiden Anlagen eine kontinuierliche Messung verlangt
werden solle. Auch die zweite Voraussetzung des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG sei
nicht gegeben, weil eine Überschreitung der festgelegten Emissionsbegrenzungen
ausgeschlossen werden könne. Diese Grenzwerte seien bisher immer erheblich
unterschritten worden. Daher könne die Anordnung kontinuierlicher Messungen nur
auf § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt werden, müsse aber auch dann
ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig sein. Die Erforderlichkeit einer
kontinuierlichen Messung werde durch Nr. 3.2.3.1 i.V.m. Nr. 3.2.3.2 der TA Luft
konkretisiert, deren Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Die Anordnung sei im
Übrigen gleichheitswidrig, weil bislang in Deutschland kein Schredderbetreiber
verpflichtet worden sei, kontinuierliche Messungen durchzuführen, die mit einem
erheblichen finanziellen Aufwand von mehreren 10.000,- DM allein für die Installation
der Messgeräte verbunden wären. Das sei umso weniger nachvollziehbar, als für die
Klägerin Emissionsgrenzwerte gälten, die wesentlich unter dem Grenzwert der TA
Luft von 50 mg/m³ lägen und die sie darüber hinaus bis zum Faktor 10 unterschreite.

10

Mit Genehmigungsbescheid vom 22. September 1997 gestattete der Beklagte
die von der Klägerin beantragte Änderung mit zahlreichen Nebenbestimmungen
(Abschnitt IV.). Unter Nr. IV.9 wurden Grenzwerte für die Massenkonzentration
luftverunreinigender Stoffe im Abgas festgesetzt. Danach war für die
Schredderentstaubung bei Fahrweise mit Schlauchfilter eine höchstzulässige
Massenkonzentration für Gesamtstaub von 5 mg/m³ und bei Fahrweise mit
Nassabscheider von 30 mg/m³ festgelegt. Daneben sollten die Konzentrationen
organischer Stoffe gemäß Nr. 3.1.7 der TA Luft eingehalten werden. Für die
Schlauchfilterabluft der Absiebanlage war eine maximale Massenkonzentration an
Gesamtstaub von 2 mg/m³ und für die Patronenfilteranlage von 5 mg/m³ festgelegt.
Unter Nr. IV.10 bis 19 enthielt der Genehmigungsbescheid bis ins Einzelne gehende
Regelungen über den Einbau, die Wartung, die Prüfung und die
Manipulationssicherung einer Messeinrichtung zur kontinuierlichen Ermittlung der
Massenkonzentration an Staub in der Abgasleitung der
Schredderentstaubungsanlage, über die Ermittlung der Massenkonzentrationen
sowie über die Aufzeichnung und Auswertung der Messwerte. Die Anordnung
kontinuierlicher Messungen war gestützt auf § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, weil der
Abgasstrom der Gesamtanlage mehr als 50.000 m³/h betrage und § 29 BImSchG
insoweit mittlerweile über die Vorgaben in Nr. 3.2.3 der TA Luft hinausgehe.

11

Die Klägerin legte gegen eine Reihe von Nebenbestimmungen, darunter die
Anordnungen unter Nr. 10 bis 19, des Genehmigungsbescheids vom 22. September
1997 Widerspruch ein und wiederholte in Bezug auf die Anordnung kontinuierlicher
Messungen im Wesentlichen ihre bereits vorgebrachten Argumente.

12

Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Dezember 1999 wies die Bezirksregierung
E. unter anderem den Widerspruch hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nr. 10
bis 19 zurück. Zur Anordnung kontinuierlicher Messungen führte sie aus: Die
Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG seien gegeben, weil die
Abgasvolumenströme der Absiebanlage und des Patronenfilters zu denen der
Schredderentstaubung hinzuzurechnen seien. Die Absiebanlage sei eine
Nebeneinrichtung der Schredderanlage mit vergleichbarem Emissionsverhalten,
wobei der Schredder der Hauptemittent sei. Deshalb liege der tatsächliche
Abgasvolumenstrom über 50.000 m³/h. Auch sei die Überschreitung der festgelegten
Emissionsbegrenzungen nicht ausgeschlossen. Das Emissionsverhalten des
Schredders sei von vielen Faktoren abhängig, in erster Linie aber vom eingesetzten
Material. Das Emissionsverhalten sei auch bei Verwendung des Nassfilters anders
als bei Einsatz des Schlauchfilters. Aus Eintragungen im Betriebstagebuch ergebe
sich, dass es immer wieder zu Störungen des an sich hoch effizienten Schlauchfilters
komme und auch die Funkenlöschanlage nicht immer störungsfrei arbeite. Bei
Schlauchfiltern bestehe allgemein die Gefahr, dass Schläuche abrissen oder
Undichtigkeiten durch (schleichenden) Verschleiß im Schlauchmaterial aufträten. Bei
solchen Mängeln auftretende erhöhte Emissionen ließen sich nicht immer sofort
erkennen. Die Differenzdruckmessung sei zu ihrer Feststellung nicht geeignet. Zwar
könnten die vorliegenden Messergebnisse den Eindruck vermitteln, dass auf die
Anordnung einer kontinuierlichen Messung verzichtet werden könne, jedoch stellten
Einzelmessungen nur Momentaufnahmen des Emissionsverhaltens der Anlage dar,
die aus den genannten Gründen ein diskontinuierliches Emissionsverhalten
aufweise. Bei einem Rohgasmassenstrom der Hauptemissionsquelle von bis zu 200
kg Staub pro Stunde könne ein Filterdefekt zur Freisetzung erheblicher Schadstoffe,
insbesondere von PCB, führen. Zudem befinde sich die Anlage der Klägerin ohnehin
in einem unter anderem mit PCB hochbelasteten Gebiet. Die Emissionen an PCB
gingen mit Verringerung des Gesamtstaubgehalts zurück, so dass sich mit der
kontinuierlichen Staubmessung zugleich die PCB-Emissionssituation überwachen
lasse. Im Hinblick auf die PCB-Problematik liege schließlich kein atypischer
Sachverhalt vor, bei dem ausnahmsweise auf die Anordnung kontinuierlicher
Messungen verzichtet werden könne.

13

Die Klägerin hat am 27. Dezember 1999 unter anderem gegen die
Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids in der Fassung des
Widerspruchsbescheids Klage erhoben. In Bezug auf die Anordnungen über
kontinuierliche Messungen hat sie ihre Einwände vertieft und ergänzend ausgeführt:
Der Hersteller der Entstaubungsanlage garantiere, dass der Reststaubgehalt
maximal 2 mg/m³ betrage. Deshalb müsse als gesichert gelten, dass die Grenzwerte
von 5 bzw. 30 mg/m³ ganz erheblich unterschritten würden. Störungen des Filters
könnten zwar nicht völlig ausgeschlossen werden, aber auch bei deren Eintritt
könnten die Emissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, weil der Schredder und
die Entstaubungsanlage automatisch abschalteten, sobald es zu einer Störung
komme. Zur Abschaltung komme es bei einer Druckdifferenz von 3 mbar.

14

Die Klägerin hat beantragt,

15

die Nr. 10 bis 19 des Genehmigungsbescheids
des Beklagten vom 22. September 1997 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids der
Bezirksregierung E. vom 9. Dezember 1999
aufzuheben.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Er hat erwidert: Indem die Klägerin Maßnahmen ergriffen habe, um
Grenzwertüberschreitungen möglichst zu vermeiden, habe sie damit zwar ihre
Betreiberpflicht erfüllt. Sie könne aber nicht ausschließen, dass es zu Störungen
komme.

19

Das Verwaltungsgericht hat mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
14. Dezember 2002 ergangenem Urteil die Nr. 10 bis 19 der Nebenbestimmungen
des Genehmigungsbescheids vom 22. September 1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 9. Dezember 1999 aufgehoben und das Verfahren,
soweit es andere Nebenbestimmungen betraf, eingestellt bzw. die Klage
abgewiesen. Es hat die Anordnungen über kontinuierliche Messungen als
rechtswidrig angesehen, weil eine Überschreitung der in Nr. IV.9 des
Genehmigungsbescheids festgelegten Emissionsbegrenzungen nach der Art der
Anlage ausgeschlossen sei. Es schieden von vornherein alle Überschreitungen aus,
die nicht im normalen Betrieb der Anlage erfolgten, sondern auf außergewöhnlichen
Ereignissen beruhten. Im Übrigen habe die Klägerin überzeugend dargelegt, dass
etwa bei einem Abriss von Filterschläuchen sowohl der Schredder als auch die
Filteranlage automatisch abschalte. Auch unter Berücksichtigung üblicher
Verschleißerscheinungen, die zu einer Minderung der Abreinigungsleistung des
Filters führen könnten, sei im Normalbetrieb eine Überschreitung der
Emissionsbegrenzungen ausgeschlossen. Denn der Hersteller garantiere eine
Abreinigungsleistung der Schlauchfilteranlage für Staub, die mit 2 mg/m³ deutlich
unter der festgesetzten Emissionsgrenze für die Fahrweise mit Schlauchfilter von
5 mg/m³ liege und es sei nichts dafür ersichtlich geworden, dass dieser Wert in der
Praxis nicht eingehalten werden könne. Die Anlage entspreche dem Stand der
Technik, so dass davon auszugehen sei, dass ihre praktische Eignung zur
Begrenzung von Emissionen gesichert sei. Auch der Nassabscheider schalte bei
möglichen Störungen automatisch ab, so dass eine Grenzwertüberschreitung ebenso
beim Betrieb mit Nassabscheider ausgeschlossen erscheine.

20

Am 18. Dezember 2002 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht
zugelassene Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht die
Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des angefochtenen Bescheids aufgehoben hat.
Er räumt zwar ein, dass die für Staub festgelegten Emissionsgrenzwerte bei
störungsfreiem Betrieb des Schredders eingehalten würden, hält damit aber ein
Überschreiten noch nicht von der Art der Anlage für ausgeschlossen. Das sei nicht
schon dann der Fall, wenn Emissionsminderungsmaßnahmen eingebaut seien, die
dem Stand der Technik entsprächen. Die Druckdifferenzmessung schließe eine
Grenzwertüberschreitung bei einer Filterstörung nicht absolut sicher aus. Es gebe
keinen verlässlichen Nachweis für die von der Klägerin behauptete Korrelation
zwischen Staubkonzentration und Druckdifferenz, weshalb die Wahl des
Differenzwerts von 3 mbar willkürlich erscheine. Ergänzend führt der Beklagte aus,
auch nach den Bestimmungen der TA Luft in der alten und der aktuellen Fassung sei
die kontinuierliche Messung des Staubgehalts im Hinblick auf die im Staub
gebundenen, nicht unerheblichen PCB-Bestandteile geboten, weil für PCB ein
Minimierungsgebot bestehe. Zur PCB-Minimierung sei eine höchstwirksame
Überwachung der vollen Funktionsfähigkeit des Filters besonders wichtig.

21

Im November 2003 hat die Klägerin dem Beklagtem gemäß § 15 Abs. 1
BImSchG angezeigt, dass sie den alternativ genehmigten Nassabscheider am
Schredder außer Betrieb nehme, weil aufgrund der Bestimmungen der
Altautoverordnung und der Altfahrzeugverordnung lange keine Altautos mehr
eingesetzt worden seien, die Trockenentstaubung seit Jahren auch für leichten
Sammelschrott störungsfrei laufe und der Nassabscheider seit etwa zwei Jahren
nicht mehr genutzt worden sei. Im Hinblick darauf haben die Beteiligten das
Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend insoweit für erledigt erklärt, als sich
die angefochtenen Nebenbestimmungen auf die Fahrweise mit Nassabscheider
beziehen.

22

Der Beklagte beantragt,

23

unter teilweiser Abänderung des angefochtenen
Urteils die Klage insoweit abzuweisen, als sie die
Nebenbestimmungen Nr. 10 bis 19 des
Genehmigungsbescheids des Beklagten vom
22. September 1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung
E. vom 9. Dezember 1999 zum Gegenstand
hat.

24

Die Klägerin beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Sie ist der Ansicht, es müsse genügen, dass Grenzwerte nach menschlichem
Ermessen nicht überschritten werden könnten. Bei allen denkbaren Störungen
würden die festgelegten Grenzwerte eingehalten. Die Klägerin tritt im Übrigen der
Einschätzung des Beklagten entgegen, die Voraussetzungen der TA Luft für die
Anordnung kontinuierlicher Messungen lägen mit Blick auf PCB vor, zumal keine
Messung des Einzelparameters PCB gefordert worden sei. Dem Minimierungsgebot
in Bezug auf PCB entspreche sie bereits durch ihre Entstaubungsanlage. Das habe
der Beklagte in einem Aktenvermerk auch ausdrücklich anerkannt.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die
Gerichtsakte einschließlich der von der Klägerin eingereichten Anlagen und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Bezirksregierung
E. Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben,
ist es in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen und das
angefochtene Urteil für unwirksam zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269
Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 ZPO).

30

Soweit über die vom Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 VwGO
zugelassene Berufung des Beklagten noch zu entscheiden ist, ist sie zulässig, aber
unbegründet. Insoweit hat die Klage Erfolg.

31

Die Klage ist zulässig. Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind selbständig
im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anfechtbar. Denn die
Klägerin macht der Sache nach geltend, die Genehmigung hätte rechtmäßig ohne
die Nebenbestimmungen erlassen werden müssen, ohne dass dies von vornherein
auszuschließen ist.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000
- 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = NVwZ 2001, 429
= UPR 2001, 148; OVG NRW, Urteile vom
10. Dezember 1999 - 21 A 3481/96 -, NVwZ-RR
2000, 671, vom 25. Oktober 2001 - 21 A 1022/97 -,
NWVBl. 2002, 229 m.w.N., und vom 19. Mai 2005 - 8
A 2228/03 -.

33

Die Klage ist auch begründet.

34

Das Verwaltungsgericht hat die Regelungen in den Nr. 10 bis 19 der
Nebenbestimmungen unter IV. des Genehmigungsbescheids des Beklagten vom
22. September 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung
E. vom 9. Dezember 1999 zu Recht aufgehoben. Diese sind rechtswidrig und
verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

35

I. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
angefochtenen Nebenbestimmungen ist derjenige der gerichtlichen Entscheidung. Es
ist höchstrichterlich geklärt, dass es keine prozessrechtliche Norm gibt, nach der es
bei der Anfechtungsklage für die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung grundsätzlich
auf die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung ankommt. Der
maßgebliche Beurteilungszeitpunkt richtet sich vielmehr nach materiellem Recht
unter Beachtung des Regelungsgehalts einschließlich der zeitlichen Dimension der
Regelung.

36

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B
23.95 -, NVwZ-RR 1996, 20, und vom 26. März 1996
- 1 B 50.96 -.

37

Nur in diesem Rahmen ist tendenziell davon auszugehen, dass es bei der
Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich auf die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt, weil es im
Anfechtungsprozess Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist, die Rechtmäßigkeit einer
getroffenen Behördenentscheidung zu überprüfen und eine rechtswidrig getroffene
Entscheidung aufzuheben.

38

Vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1987
- 9 C 254.86 -, BVerwGE 78, 243 (244) m.w.N., und
vom 6. Dezember 1985 - 4 C 23 u. 24.83 -, NJW
1986, 1186 (1187).

39

Von diesem Grundsatz gibt es eine Reihe von Ausnahmen. So sind bei der
Anfechtung sogenannter Dauerverwaltungsakte Veränderungen der Sach- und
Rechtslage bis zur gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen.

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1995,
a.a.O.

41

Im Einzelfall kann auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebieten, bei einer für
den Kläger günstigen Änderung der Sach- oder Rechtslage auf den Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung abzustellen.

42

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989
- 4 B 132.88 -.

43

So liegt der Fall hier, weil die Durchsetzung der noch nicht vollzogenen
angefochtenen Nebenbestimmungen - unabhängig davon, ob sie ursprünglich
rechtmäßig gewesen sind - wegen einer inzwischen eingetretenen, für die Klägerin
günstigen Änderung der Rechtslage und im Hinblick auf die zeitliche Dimension der
angefochtenen Nebenbestimmungen unverhältnismäßig wäre.

44

Die Unverhältnismäßigkeit ergibt sich aus Folgendem: Die Klägerin ist im
Zusammenhang mit den sachlich zusammengehörenden Nebenbestimmungen
Nr. 10 bis 19 nicht nur zum einmaligen Einbau von Messeinrichtungen verpflichtet
worden, sondern auch dazu, künftig weiterhin kontinuierlich zu messen. Insoweit
haben die Regelungen Dauerwirkung, die es gebietet, bis zur gerichtlichen
Entscheidung eintretende Veränderungen der Sach- und Rechtslage grundsätzlich
zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für eine Regelanordnung nach § 29 Abs. 1
Satz 2 BImSchG liegen aber seit dessen Änderung durch das Siebte Gesetz zur
Änderung des BImSchG vom 11. September 2002 (BGBl. I S. 3622) nicht mehr vor.
Während nach § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG in der zur Zeit der Entscheidung über
den Widerspruch geltenden Fassung des Gesetzes vom 19. Oktober 1998 (BGBl. I
S. 3178) - BImSchG F. 1998 - kontinuierliche Messungen im Regelfall auch bei
Anlagen mit erheblichen Abgasströmen, insbesondere einem Abgasstrom von mehr
als 50.000 m³/h, vorgesehen waren, kommt es nach der Neuregelung nur noch auf
erhebliche Emissionsmassenströme an, die die Anlage der Klägerin aber nicht
erreicht (dazu im Einzelnen unten unter II.1.). Aktuell darf der Klägerin deshalb nicht
mehr auf der Grundlage von § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG in der derzeit geltenden
Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830), zuletzt
geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865),
- BimSchG - nur wegen der Höhe des Abgasstroms der Anlage abverlangt werden,
kontinuierliche Emissionsmessungen durchzuführen. Vor diesem Hintergrund wäre
es unverhältnismäßig, wenn die zu Messungen nicht mehr ohne Weiteres
verpflichtete Klägerin heute noch eine mit erheblichem Aufwand verbundene
Messeinrichtung installieren müsste, obwohl nach den in der Neuregelung zum
Ausdruck kommenden wissenschaftlichen Erkenntnissen, die in der Technischen
Anleitung zur Reinhaltung der Luft in ihrer Neufassung vom 24. Juli 2002 (GMBl.
S. 511) - TA Luft - (II.1.a) sowie bereits in der alten Fassung vom 27. Februar 1986
(GMBl. S. 95, ber. S. 202) - TA Luft F. 1986 - (II.1.b) ihren Ausdruck gefunden haben,
nicht zu rechtfertigen ist, eine genehmigungsbedürftige Anlage wie die der Klägerin
nur deshalb kontinuierlichen Messungen zu unterwerfen, weil sie mit einem höheren
Abgasstrom als 50.000 m³/h betrieben wird.

45

Für die Frage der Unverhältnismäßigkeit ist es unerheblich, ob der Klägerin
kontinuierliche Messungen möglicherweise wegen der PCB-Problematik auch heute
noch nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG aufgegeben werden könnten. Denn der
Beklagte hat sein Ermessen insoweit bisher nicht ausgeübt. Es steht auch nicht fest,
dass dieselben Anordnungen auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
tatsächlich ermessensfehlerfrei ergehen werden (dazu unten unter II.2.).

46

II. Als Rechtsgrundlage für die streitigen Nebenbestimmungen unter Nr. 10 bis 19
des Genehmigungsbescheids vom 22. September 1997 kommt § 12 Abs. 1
BImSchG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann eine immissionsschutzrechtliche
Genehmigung u.a. mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist, um
die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen
sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist eine immissionsschutzrechtliche
Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG
und einer aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden
Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und
Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht
entgegenstehen (Nr. 2). Die umstrittenen kontinuierlichen Messungen sind nicht zur
Sicherstellung dieser Voraussetzungen erforderlich. Die Klägerin ist derzeit weder im
Rahmen der Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG noch im Zusammenhang
mit § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zur Durchführung kontinuierlicher Messungen
verpflichtet. Insbesondere begründet § 29 Abs. 1 BImSchG keine derartige
Pflicht.

47

1. Die Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG liegen nicht vor.

48

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann die zuständige Behörde bei
genehmigungsbedürftigen Anlagen anordnen, dass bestimmte Emissionen oder
Immissionen unter Verwendung aufzeichnender Messgeräte fortlaufend ermittelt
werden (kontinuierliche Messungen). Nach Satz 2 sollen bei Anlagen mit erheblichen
Emissionsmassenströmen luftverunreinigender Stoffe unter Berücksichtigung von Art
und Gefährlichkeit dieser Stoffe Anordnungen nach Satz 1 getroffen werden, soweit
eine Überschreitung der in Rechtsvorschriften, Auflagen oder Anordnungen
festgelegten Emissionsbegrenzungen nach der Art der Anlage nicht ausgeschlossen
werden kann. Auf den Umfang des Abgasstroms kommt es anders als nach § 29
Abs. 1 Satz 2 BImSchG F. 1998 nicht mehr an, weil der Abgasstrom allein nicht als
geeigneter Indikator für den Schadstoffausstoß von Anlagen angesehen wird.
Vielmehr soll aufgrund der verschärften Anforderungen, die an die zulässige
Konzentration von Schadstoffen im Abgasvolumen von Anlagen durch die TA Luft
seit 1986 begründet werden, neben dem Massenstrom auch auf die Art und
Gefährlichkeit der emittierten Stoffe abgestellt werden <BT-Drs. 14/8450, S. 11; vgl. dazu bereits BT-Drs. 10/1862 (neu), S. 12>.

49

Die Konkretisierung dessen, ab welchem Umfang und welcher
Schadstoffbelastung Emissionsmassenströme luftverunreinigender Stoffe im Sinne
von § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erheblich sind - auch unter Berücksichtigung von
Art und Gefährlichkeit dieser Stoffe -, erfolgt durch die normkonkretisierenden
Bestimmungen der TA Luft. Als solche sind diese auch im gerichtlichen Verfahren
beachtlich.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2001 - 7 C
21.00 -, NVwZ 2001, 1165 m.w.N.

51

Der Gesetzgeber hat sich in § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bewusst der
Terminologie bedient, die in Nr. 2.1.3 Satz 2 Buchst. a) und b) der TA Luft F. 1986
und nunmehr in Nr. 2.5 Satz 2 Buchst. a) und b) der TA Luft verwendet wird.

52

Vgl. Lechelt, in: GK-BImSchG, § 29 Rn. 13, wo
allerdings der Begriff des Emissionsmassenstroms
unzutreffend zitiert wird.

53

Die TA Luft sieht ebenso wie schon die TA Luft F. 1986 kontinuierliche
Messungen allein bei Überschreiten bestimmter genau festgelegter
Emissionsmassenströme an staubförmigen Stoffen und an weiteren im Einzelnen in
Bezug genommenen Schadstoffen vor, die in der Anlage der Klägerin nicht erreicht
werden. Nach beiden Fassungen ist das Überschreiten bestimmter Abgasströme
allein kein maßgebendes Kriterium für die Anordnung von kontinuierlichen
Messungen.

54

a) Die Voraussetzungen der Nr. 5.3.3 der TA Luft für die Anordnung
kontinuierlicher Messungen liegen für die Anlage der Klägerin nicht vor. Nach
Nr. 5.3.3.1 soll grundsätzlich eine Überwachung der Emissionen relevanter Quellen
durch kontinuierliche Messungen gefordert werden, soweit die in Nr. 5.3.3.2
festgelegten Massenströme überschritten und Emissionsbegrenzungen festgelegt
werden. Nach Nr. 5.3.3.2 sollen die relevanten Quellen bei Anlagen mit einem
Massenstrom an staubförmigen Stoffen von 1 kg/h bis 3 kg/h mit Messeinrichtungen
ausgerüstet werden, die in der Lage sind, die Funktionsfähigkeit der
Abgasreinigungseinrichtung und die festgelegte Emissionsbegrenzung kontinuierlich
zu überwachen (qualitative Messeinrichtungen); bei Anlagen mit einem
entsprechenden Massenstrom von mehr als 3 kg/h sollen die
Massenkonzentrationen der staubförmigen Emissionen an den relevanten Quellen
kontinuierlich ermittelt werden.

55

Massenströme an staubförmigen Stoffen von mindestens 1 kg/h verursacht die
Anlage der Klägerin nicht. Ausgehend von der maximal zulässigen
Reingaskonzentration an Staub an der Schredderentstaubung von 5 mg/m³ und
einem maximal zulässigen Abluftstrom von 50.000 m³/h (vgl. Nr. 5.3.3.1 Abs. 1
Satz 3 der TA Luft) ergibt sich ein Emissionsmassenstrom für Staub von 250 g/h
(50.000 m³/h x 5 mg/m³). Hinzu kommen entsprechend ermittelte
Emissionsmassenströme der übrigen Quellen der Anlage von insgesamt 47 g/h
(15.000 m³/h x 2 mg/m³ + 3.400 m³/h x 5 mg/m³). Der sich daraus ergebende
Gesamtmassenstrom von 297 g/h liegt deutlich unter den in Nr. 5.3.3.2 der TA Luft
für die Anordnung qualitativer Messungen festgelegten Emissionsmassenströmen
von mindestens 1 kg/h. Erst recht wird der Massenstrom von 3 kg/h unterschritten,
dessen Erreichen quantitative Messungen rechtfertigt.

56

Ein erheblicher Emissionsmassenstrom liegt auch nicht unter Berücksichtigung
von Art und Gefährlichkeit in der Abluft enthaltener Stoffe vor. Diesem Erfordernis
trägt Nr. 5.3.3.2 Abs. 3 der TA Luft Rechnung, indem danach kontinuierliche
Messungen auch erfolgen sollen bei Anlagen mit staubförmigen Emissionen an
Stoffen nach den Nr. 5.2.2, 5.2.5 Klasse I oder 5.2.7 der TA Luft, wenn der
Massenstrom das Fünffache eines der dort genannten Massenströme überschreitet.
Das ist nach den durchgeführten und zu den Genehmigungsunterlagen
genommenen Emissionsmessungen nicht der Fall und zwischen den Beteiligten nicht
streitig. Auch im Hinblick auf die PCB-Belastung wird das Fünffache des in Nr. 5.2.5
Klasse I der TA Luft genannten Massenstroms von 0,10 kg/h nach allen bisher
aktenkundig gewordenen Messungen bei Weitem unterschritten. Es ist auch nicht
ersichtlich, dass dieser Wert bei Berücksichtigung der diffusen Quellen der Anlage
erreicht würde. Dieser Massenstrom ist ungeachtet des Klammerzusatzes in
Nr. 5.2.7.2 Abs. 2 der TA Luft für PCB maßgeblich, weil PCB im Verzeichnis
krebserzeugender, erbgutverändernder oder fortpflanzungsgefährdender Stoffe
(TRGS 905, www.baua.de) die Einstufungen K3, RF2 und RE2 erhalten hat und damit
gemäß Nr. 5.2.5 Abs. 6 Satz 1 Spiegelstriche 1 und 2 der TA Luft der Klasse I
zuzuordnen ist, obwohl es im Anhang 4 nicht namentlich genannt ist. Der vom
Beklagten angeführte Bagatellmassenstrom von 0,25 µg/h für die hochtoxischen
organischen Stoffe Dioxine und Furane nach Nr. 5.2.7.2 Abs. 1 der TA Luft gilt nicht
für PCB. Allein das Bestehen des Emissionsminimierungsgebots nach Nr. 5.2.7 bzw.
nach Nr. 5.2.7.2 Abs. 2 der TA Luft, das gegenüber dem nach Nr. 5.2.5 Klasse I der
TA Luft einzuhaltenden Massenstrom weitergehende Anforderungen stellt, führt nach
Nr. 5.3.3.2 der TA Luft nicht dazu, dass im Hinblick auf die unbestrittene
Gefährlichkeit von PCB von einem erheblichen Emissionsmassenstrom im Sinne des
§ 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG auszugehen ist. Das Emissionsminimierungsgebot kann
damit allenfalls im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1
BImSchG von Bedeutung sein.

57

b) Dass kontinuierliche Messungen nach den Bestimmungen der TA Luft bei der
Anlage der Klägerin grundsätzlich nicht durchgeführt werden müssen, hat sich
gegenüber der Vorgängerfassung der TA Luft nicht geändert. Auch die nach
Nr. 3.2.3.2 der TA Luft F. 1986 früher zugrunde zu legenden
Emissionsmassenströme an staubförmigen Stoffen von mindestens 2 kg/h für
qualitative Messeinrichtungen und von mindestens 5 kg/h für die kontinuierliche
Ermittlung der Massenkonzentration werden damit erheblich unterschritten. Ebenso
wird gemäß Nr. 3.2.3.2 Abs. 3 der TA Luft F. 1986 das jeweils Fünffache der in den
Nr. 2.3, 3.1.4 oder 3.1.7 Klasse I der TA Luft F. 1986 genannten Massenströme für
gefährliche Abgasbestandteile, die tendentiell niedriger sind als nach der TA Luft, bei
Weitem unterschritten.

58

c) Liegen auch unter Berücksichtigung von Art und Gefährlichkeit der in der
Abluft enthaltenen Stoffe bereits keine erheblichen Emissionsmassenströme vor,
kommt es nicht mehr darauf an, ob eine Überschreitung der festgelegten
Emissionsbegrenzungen nach der Art der Anlage ausgeschlossen werden kann.

59

2. Die angefochtenen Nebenbestimmungen können ihre Rechtfertigung nicht in
§ 29 Abs. 1 Satz 1 BImSchG finden. Das folgt schon daraus, dass der Beklagte das
hierdurch eingeräumte Ermessen bisher nicht ausgeübt hat, weil er von einer
Bindung durch die Sollvorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 2 BImSchG F. 1998
ausgegangen ist. Unabhängig davon würden die im Laufe des gerichtlichen
Verfahrens vom Beklagten ergänzend zur Rechtfertigung angeführten Erwägungen,
die vor allem auf die besondere Gefährlichkeit von PCB abstellen, allein für eine
ordnungsgemäße Ermessensausübung nicht ausreichen. Eine
Einzelfallentscheidung müsste sich mit den weiteren Besonderheiten des Falls
auseinandersetzen: So stammt die vorhandene PCB-Belastung ganz überwiegend
noch aus einer Zeit vor der Sanierung der Anlage der Klägerin. Darüber hinaus stellt
nach Erkenntnissen des LUA vom Wind abgetragener Schredderleichtmüll und nicht
die Abluft der Schredderentstaubung die maßgebliche PCB-Emissionsquelle dar
(Aktenvermerk des Beklagten vom 22. August 1996). Dementsprechend sind für die
PCB-Belastung der Nachbarschaft nach dem Ergebnisprotokoll des Beklagten vom
20. Oktober 2004 zumindest zu einem erheblichen Anteil Staubabwehungen aus
dem Schrotteingangslager und sonstige diffuse Quellen verantwortlich, in Bezug auf
die die Klägerin bereits im Verfahren erster Instanz Verbesserungen angekündigt
hat.

60

Vor einer Ermessensentscheidung im Einzelfall über Anordnungen
kontinuierlicher Messungen in der Abluft der Schredderentstaubung bedürfte es
zudem einer näheren Prüfung, ob die Einhaltung des Emissionsminimierungsgebots
für PCB wegen der Abhängigkeit von der Zusammensetzung der Einsatzstoffe durch
Messungen der Massenkonzentration an Staub überhaupt sinnvoll überwacht
werden kann und ob gegebenenfalls qualitative Messeinrichtungen (z. B.
Abgastrübungsmessungen) oder sonstige Vorkehrungen hierfür ausreichen.

61

Vgl. zu Möglichkeiten einer Funktionskontrolle
von Gewebefiltern Davids/Lange, Die TA Luft ´86,
1986, Nr. 3.2.3.1 Anm. 161, Abs. 2 a. E.

62

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist deutlich geworden, dass diese
Gesichtspunkte vom Beklagten noch nicht hinreichend in den Blick genommen
worden sind.

63

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Es
entspricht der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens beider Instanzen
auch insoweit aufzuerlegen, als sich die streitigen Nebenbestimmungen auf den
Betrieb der Anlage mit Nassabscheider bezogen. Auch insoweit lagen keine
erheblichen Emissionsmassenströme vor, die zur Anwendung des § 29 Abs. 1 Satz 2
BImSchG hätten führen können. Hinsichtlich der Kosten des erstinstanzlichen
Verfahrens verbleibt es im Ergebnis bei der im angefochtenen Urteil
ausgesprochenen Quote, weil bereits das Verwaltungsgericht für den nun erledigten
Teil des Verfahrens von der Kostenpflicht des Beklagten ausgegangen ist. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den
§§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

64

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO
liegen nicht vor.