Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-01, Aktenzeichen 9 A 4158/04
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0201.9A4158.04.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.

Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Unter Einbeziehung der teilweise rechtskräftig gewordenen Kostenentscheidung
im angefochtenen Urteil werden die Kosten des Verfahrens beider Instanzen den
Klägern jeweils als Gesamtschuldner auferlegt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Kläger sind Eigentümer des Hausgrundstücks E.------straße 27 in C. .

3

Durch Bescheide vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar 2001 zog die
Beklagte die Kläger u.a. zur Zahlung von Schmutzwasser- und
Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000 und 2001 heran. Hinsichtlich
ihres rechtzeitig bezüglich der Höhe der für 1997 festgesetzten Schmutzwassergebühren
erhobenen Widerspruchs erteilten die Kläger ihr Einverständnis, dass eine Entscheidung nach
Rechtskraft ihrer Klage gegen den Abgabenbescheid für das Jahr 1996 erfolge. Sowohl
bezüglich dieses Widerspruchs als auch derjenigen gegen die Höhe der für 2000 und 2001
festgesetzten Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren stellte die Beklagte
die Bescheidung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage gegen die Veranlagung
zu Abwassergebühren 1996 zurück.

4

Vor dem Hintergrund der einschlägigen Senatsentscheidung änderte die Beklagte durch
Satzungen vom Dezember 2001 und April 2002 den in der Beitrags- und Gebührenordnung
für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage (Kanalabgabensatzung) geregelten
Gebührenmaßstab und Gebührensatz für die Erhebung von Schmutzwasser- und
Niederschlagsentwässerungsgebühren. Diese Neuregelung trat rückwirkend zum 1. Januar
1996 in Kraft.

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Durch Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 änderte die Beklagte die gegenüber den
Klägern für 1997 festgesetzten Abwassergebühren. Die Schmutzwassergebühr setzte sie auf
268,80 EUR statt wie bisher 144,96 EUR fest. Die Niederschlagsentwässerungsgebühren
ermäßigte sie von 108,50 EUR auf 67,20 EUR. Für die Jahre 2000 und 2001 fanden ebenfalls
eine Erhöhung der Schmutzwassergebühr sowie eine Ermäßigung der
Niederschlagsentwässerungsgebühr statt. Zur Begründung ist auf die Zulässigkeit
hingewiesen, rückwirkend wirksames Satzungsrecht als Grundlage für die Festsetzung von
Benutzungsgebühren zu schaffen. Eine Verböserung sei entgegen der klägerischen
Auffassung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens zulässig.

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Zur Begründung ihrer rechtzeitig erhobenen Klage haben die Kläger geltend gemacht,
durch das Verhalten der Beklagten werde der Rechtsschutzcharakter insbesondere der §§ 71
und 73 VwGO unterlaufen. Eine Verböserung sei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
ausgeschlossen. Der Widerspruchsbescheid sei im Übrigen nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig.
In der Anlage zum Widerspruchsbescheid werde auf Hinweise Bezug genommen, die nicht
abgedruckt seien.

7

Die Kläger haben beantragt,

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die Bescheide der Beklagten vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar 2001
in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 hinsichtlich der
Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000 und 2001
aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, die durch Widerspruchsbescheid erfolgte Neuberechnung der
Abwassergebühren sei rechtmäßig. Hinsichtlich des Widerspruchsverfahrens bestehe kein
Verböserungsverbot. Die Behörde sei auch bei Aufhebung eines Bescheides durch
gerichtliches Urteil nicht gehindert, einen neuen, rechtmäßigen Bescheid zu erlassen, solange
die Festsetzungsfrist nicht abgelaufen sei. Das Fehlen erläuternder Erklärungen in der Anlage
zum Widerspruchsbescheid wirke sich nicht aus, da sie auf den Ausgangsbescheiden
vorhanden gewesen seien.

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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten
vom 21. Januar 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002
aufgehoben, soweit der Widerspruchsbescheid die Schmutzwassergebühr für das Jahr 1997
von 144,96 EUR auf 268,80 EUR erhöht. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur
Begründung hat es ausgeführt, die Erhöhung der Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997
sei rechtswidrig. Der Ablauf der Festsetzungsfrist sei nicht durch den Widerspruch der Kläger
gegen den Bescheid vom Januar 1997 gehemmt worden. § 171 Abs. 3a AO sei bei Gebühren
der in Rede stehenden Art nicht entsprechend anwendbar. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG
NRW verweise lediglich auf Abs. 3 des § 171 AO. Für eine erweiternde Auslegung der
Vorschrift sei kein Raum. Eine entsprechende Anwendung des § 171 Abs. 3a AO setze eine
ausdrückliche Verweisung durch den Landesgesetzgeber voraus. Daran fehle es. Im Übrigen
sei die Klage unbegründet.

13

Zur Begründung ihrer rechtzeitig eingelegten Berufung macht die Beklagte geltend, die
Festsetzungsfrist sei im Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides im Juli 2002
nicht abgelaufen gewesen. § 171 Abs. 3a AO sei über § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG
NRW anzuwenden. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus dem Charakter der dynamischen
Verweisung in § 12 Abs. 1 KAG NRW. Die dynamische Verweisung auf Regelungen der
Abgabenordnung zur Hemmung des Ablaufs der Festsetzungsfrist beziehe sich auf die
Sachregelung im Bundesrecht. Die Übernahme der Sachregelung in einen anderen Absatz der
entsprechenden Vorschrift im Bundesrecht ändere demgemäß nichts.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

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Die Kläger nehmen auf die erstinstanzliche Entscheidung Bezug.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte in diesem sowie in dem Verfahren VG Köln 14 L 2037/02 und der
Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter
ergehen, weil die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben (§§ 87 a Abs. 1 und 3,
101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die Klage ist auch insoweit unbegründet, als die
Schmutzwassergebühr für das klägerische Grundstück für das Jahr 1997 durch den
Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 auf 268,80 EUR erhöht worden ist. Der
diesbezügliche Gebührenbescheid der Beklagten ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

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Die Beklagte durfte die streitgegenständliche Erhöhung der Schmutzwassergebühr auch
zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 noch vornehmen. Die
zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren allein umstrittene Frage, ob der in Rede
stehenden Gebührenerhebung der Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist
entgegengestanden hat, ist im verneinenden Sinne zu beantworten. Die nach § 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b) KAG i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Jahres 1997 begonnene
Festsetzungsfrist war zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides am 23. Juli 2002 noch nicht
verstrichen. Der Fristablauf ist durch den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom
21. Januar 1997 nach § 171 Abs. 3a AO (i.d.F. des Gesetzes zur Bereinigung von steuerlichen
Vorschriften vom 22. Dezember 1999, BGBl. I S. 2601) gehemmt worden. Nach dieser
Vorschrift läuft die Festsetzungsfrist, wenn ein Steuerbescheid mit einem Einspruch oder
einer Klage angefochten wird, nicht ab, bevor über den Rechtsbehelf unanfechtbar
entschieden ist. Nach Satz 2 der Vorschrift ist der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich
des gesamten Steueranspruchs gehemmt; dies gilt nicht, soweit der Rechtsbehelf unzulässig
ist. Da die Kläger den Gebührenbescheid der Beklagten vom 21. Januar 1997 im Wege des
Widerspruchs angefochten hatten und der Rechtsbehelf nicht unzulässig war, lief die
Festsetzungsfrist - ausgehend von § 171 Abs. 3a AO - nicht ab, bevor über den Widerspruch
unanfechtbar entschieden war. Letzteres war zum Zeitpunkt des Ergehens des
Widerspruchsbescheides am 23. Juli 2002 nicht der Fall.

22

§ 171 Abs. 3a AO ist bei Benutzungsgebühren der in Rede stehenden Art entsprechend
anwendbar. Dass § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis zum Inkrafttreten der
Verordnung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 28. April 2005, GV NRW S. 488, geltenden Fassung lediglich auf Abs. 3 des § 171 AO
verwies, steht dem nicht entgegen.

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Schon nach seinem Wortlaut enthält § 12 Abs. 1 KAG NRW eine dynamische
Verweisung. Nach dieser Vorschrift sind auf Kommunalabgaben die nachfolgend
aufgeführten Bestimmungen der Abgabenordnung "in der jeweiligen Fassung" entsprechend
anzuwenden, soweit nicht das KAG NRW oder andere Bundes- oder Landesgesetze
besondere Vorschriften enthalten. Der Landesgesetzgeber verweist in § 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b) KAG NRW u.a. auf die Sachregelung der Abgabenordnung über die Hemmung des
Ablaufs der Festsetzungsfrist. Dieses Verständnis entspricht dem Zweck der dynamischen
Verweisung. Hiermit wollte der Gesetzgeber erreichen, dass die Bestimmungen in der
Abgabenordnung über die Hemmung der Festsetzungsfrist auch auf
kommunalabgabenrechtliche Verfahren angewendet werden. Mögliche Änderungen der
sachlichen Regelungen im Bundesgesetz sollten ohne besonderen, weiteren Gesetzesbefehl
des Landesgesetzgebers auch für die landesrechtlich geregelten kommunalabgabenrechtlichen
Verfahren gelten. Vor diesem Hintergrund ist unerheblich, ob die vom Landesgesetzgeber in
Bezug genommene Regelung durch den Bundesgesetzgeber in einen anderen Absatz
derselben Rechtsvorschrift übernommen worden ist.

24

Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 12. Juli 2002 - 1 M 273/01 -, NVwZ-RR 2003, 233
betreffend das KAG LSA.

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Allein bei diesem Verständnis behält § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis
Mai 2005 geltenden Fassung Sinn, wonach Abs. 3 des § 171 AO mit der Maßgabe
Anwendung findet, dass „§ 100 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, 101 der FGO" durch die Worte
„§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 der VwGO" zu ersetzen sind. Diese Wendung hat nach
Änderung der Abgabenordnung nur Bedeutung, wenn sie sich auf § 171 Abs. 3a AO bezieht.

26

Vgl. Kutsch/Meier, KStZ 2003, 83.

27

Sinn und Zweck der Verweisungsbestimmung bestätigen die vorstehende Bewertung.
Durch die Regelung der Ablaufhemmung soll verhindert werden, dass der öffentlichen Hand
aus der ggfs. langen Dauer der Veranlagungs- und Einspruchsverfahren Einbußen entstehen
und der Abgabenpflichtige ungerechtfertigte Vorteile zieht.

28

Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften
(Steuerbereinigungsgesetz 1999), BT-Drs. 14/1514, S. 46 f.

29

Dieser Zielsetzung wird die vorstehend erfolgte Auslegung nachhaltig gerecht. Dass der
Landesgesetzgeber in § 12 Abs. 1 KAG NRW im Übrigen die jeweils entsprechend
anzuwendenden Vorschriften der Abgabenordnung konkret benannt und dabei auch nach
Absätzen und Sätzen unterschieden hat, steht der vorstehenden Beurteilung nicht entgegen.
Denn § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW beinhaltet, wie dargelegt, im hier
interessierenden Zusammenhang eine Verweisung auf die sachliche Regelung der
Abgabenordnung über die Ablaufhemmung.

30

Weder verfassungsrechtliche Gesichtspunkte noch die spätere Gesetzgebungstätigkeit des
nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers stehen der vorgenommenen Auslegung
entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

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vgl. Beschluss vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84 -, BVerfGE 78, 32 m.w.N.,

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sind dynamische Verweisungen nur in dem Rahmen zulässig, den die Prinzipien der
Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Bundesstaatlichkeit ziehen; grundrechtliche
Gesetzesvorbehalte können diesen Rahmen zusätzlich einengen. Vor diesem Hintergrund
müssen Verweisungen der in Rede stehenden Art klar genug erkennen lassen, welche
Vorschriften im einzelnen gelten sollen. Indem § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, wie
dargelegt, eine Verweisung auf die Sachregelung der Ablaufhemmung in der
Abgabenordnung enthält, wird diesen Anforderungen indes hinreichend entsprochen. Dass der
nordrhein-westfälische Gesetzgeber durch Art. 1 Nr. 3 der Verordnung zur Änderung des
Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. April 2005,
GV NRW S. 488, die Verweisung auf § 171 Abs. 1 bis 3a AO ausdrücklich in § 12 Abs. 1 Nr.
4 Buchst. b) KAG NRW aufgenommen hat, führt schließlich auch nicht zu einer
abweichenden Beurteilung. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Darlegungen handelt es
sich hierbei lediglich um einen klarstellenden Hinweis, und das vorherige Fehlen der
ausdrücklichen Aufnahme des Abs. 3a des § 171 AO stellt sich wegen der Verweisung auf
Sachregelungen in der Abgabenordnung als unschädlich dar.

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Dass § 171 Abs. 3a AO erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens in Kraft getreten ist,
wirkt sich nicht aus. Die Vorschrift erfasst ohne Weiteres diejenigen Tatbestände, hinsichtlich
derer bei ihrem Inkrafttreten die Festsetzungsfrist - wie hier - noch nicht abgelaufen war.

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Mithin steht der Anhebung der Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997 im
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 23. Juli 2002 nicht der Ablauf der vierjährigen
Festsetzungsfrist entgegen. Die angefochtenen Gebührenbescheide sind auch im Übrigen
rechtmäßig. Insbesondere sind Bedenken gegen die Gebührenhöhe weder vorgetragen noch
ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10,
711 ZPO.

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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen
nicht vor.

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