Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-02-23, Aktenzeichen 20 B 1710/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0223.20B1710.00.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert. Die aufschiebende Wirkung
des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 21. Juli 1997 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Verfahren II. Instanz auf 10.000,-- DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde mit dem Begehren der Antragstellerin,

3

den angefochtenen Beschluss zu
ändern und die aufschiebende Wirkung
ihres Widerspruchs gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners
vom 21. Juli 1997 wiederherzustellen,

4

hat Erfolg.

5

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene
Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragstellerin aus.
Das Interesse der Antragstellerin, vorläufig, bis zum
Abschluss des Widerspruchsverfahrens und des sich unter
Umständen anschließenden Klageverfahrens, von der Vollziehung
der Ordnungsverfügung verschont zu bleiben, überwiegt das
öffentliche Interesse an einer sofortigen Umsetzung der
Ordnungsverfügung.

6

Die Ordnungsverfügung ist nicht offensichtlich rechtmäßig;
vielmehr sind die Erfolgsaussichten des von der
Antragstellerin eingelegten Widerspruchs nach gegenwärtiger
Sach- und Rechtslage zumindest als offen einzuschätzen. Die
Verpflichtung, Untersuchungsmaßnahmen zur Erkundung der von
einer stillgelegten Deponie, wie sie der Antragsgegner
vorliegend annimmt, ausgehenden Gefahren u.a. für das
Grundwasser vorzunehmen, kann nicht (mehr) aus den in der
Ordnungsverfügung als Rechtsgrundlage herangezogenen
Vorschriften des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG, § 31 Abs. 2 Satz 1
LAbfG abgeleitet werden. Während des Widerspruchsverfahrens
hat sich die Rechtslage insoweit infolge des Inkrafttretens
des Bodenschutzrechts erheblich geändert; diese
Rechtsänderungen vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens sind
für die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung
entscheidungserheblich. Nach § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG in
der nunmehr geltenden Fassung der Änderung vom 17. März 1998,
BGBl. I S. 502, finden, wenn der Verdacht besteht, dass von
einer stillgelegten Deponie nach § 36 Abs. 1 schädliche
Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen
oder die Allgemeinheit ausgehen, für die Erfassung,
Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des
Bundes-Bodenschutzgesetzes Anwendung. Da das Bundes-
Bodenschutzgesetz stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen,
durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren
für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden,
den Altlasten zuordnet (§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG), auf die es
vorbehaltlich vorrangiger abfallrechtlicher Vorschriften
anzuwenden ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG), regelt das
Abfallrecht nach der Stilllegung einer Deponie (§ 29
Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 KrW-/AbfG) sich ergebende Gefahren für den
Einzelnen oder die Allgemeinheit nicht mehr.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom
16. November 2000 - 20 A 1774/99 -.

8

§ 31 Abs. 2 Satz 1 LAbfG in der bei Erlass der
Ordnungsverfügung geltenden Fassung vom 13. März 1995, GVBl.
NRW S. 134, ist durch Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Ausführung
und Ergänzung des Bundes-Bodenschutzgesetzes in Nordrhein-
Westfalen vom 9. Mai 2000, GVBl. NRW S. 439, aufgehoben
worden. Maßgeblich für Anordnungen mit einem auf stillgelegte
Abfalldeponien bezogenen Regelungsgehalt ist nunmehr § 9
Abs. 2 Sätze 1 und 2 BBodSchG; landesrechtliche
Mitwirkungspflichten (§ 9 Abs. 2 Satz 3 BBodSchG) erstrecken
sich nicht auf die Vornahme von Untersuchungen, sondern sind,
soweit hier von Belang, darauf beschränkt, Untersuchungen zu
dulden (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LbodSchG).

9

Dagegen, dass die Voraussetzungen für die Befugnis des
Antragsgegners, Untersuchungsanordnungen gegenüber der
Antragstellerin zu treffen, erfüllt sind, bestehen unabhängig
davon erhebliche Bedenken, ob die von der Antragstellerin in
den 70er-Jahren als städtische "Müllkippe" für
Siedlungsabfälle betriebene Deponie auf dem Flurstück
stillgelegt ist (§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG, § 2 Abs. 5
Nr. 1 BBodSchG) oder lediglich in veränderter Art und Weise
als Bestandteil der Bodenaushub- und Bauschuttdeponie weiter
betrieben wird. Geht man davon aus, dass die Hausmülldeponie
der Antragstellerin noch nicht stillgelegt ist, gilt das
ursprüngliche abfallrechtliche Regime fort mit der Folge, dass
gegenüber dem Inhaber Anordnungen ergehen können (§§ 35
Abs. 1, 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG). Abfallrechtlich kann
lediglich gegen den gegenwärtigen Inhaber eingeschritten
werden. Dass die Antragstellerin (noch) Inhaberin der Deponie
auf dem Flurstück ist, macht der Antragsgegner selbst nicht
geltend und ist angesichts dessen, dass die Ablagerung von
Hausmüll durch die Antragstellerin schon 1977 eingestellt
worden ist und 1980 für das Flurstück sowie angrenzende
Flurstücke einem privaten Betreiber die in der Folgezeit
zumindest teilweise ausgenutzte Genehmigung für die Errichtung
und den Betrieb einer Bodenaushub- und Bauschuttdeponie
erteilt worden ist, auch nicht gesichert.

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Legt man in Übereinstimmung mit dem Antragsgegner zugrunde,
dass die frühere Deponie auf dem Flurstück nach Beendigung
der Ablagerung von Hausmüll nicht in veränderter Form
fortgeführt, sondern stillgelegt worden ist, bedarf keiner
Erörterung, ob einer Berücksichtigung des § 9 Abs. 2 Sätze 1
und 2 BBodSchG entgegensteht, dass der Behörde durch diese
Vorschrift Ermessen hinsichtlich der Wahrnehmung der
Ermächtung zum Einschreiten eingeräumt ("kann") und die
Ordnungsverfügung auf andere Rechtsgrundlagen gestützt ist;
diesem Gesichtspunkt kann gegebenenfalls im
Widerspruchsverfahren Rechnung getragen werden. Jedenfalls ist
das Vorhandensein einer zureichend erhärteten Verdachtslage im
Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG zumindest nachhaltig
zweifelhaft. Während für die Durchführung der
Ermittlungstätigkeit der Behörde Anhaltspunkte für das
Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast
ausreichen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG), was für die
Duldungspflicht der von den Maßnahmen Betroffenen bedeutsam
ist, setzt die Verpflichtung des Personenkreises nach § 4
Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG zur eigenen Vornahme von
Untersuchungen konkrete Anhaltspunkte voraus, die den
hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder
einer Altlast tragen. Solche Anhaltspunkte liegen in der Regel
vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten
ergeben oder wenn aufgrund einer Bewertung der Gefahrenlage
mittels einer Sickerwasserprognose eine Überschreitung von
Prüfwerten zu erwarten ist (§§ 3 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 3
BBodSchV). Untersuchungen mit dem Ziel der Ermittlung einer
Über - bzw. Unterschreitung von Prüfwerten sind noch nicht
durchgeführt worden; der Antragsgegner stützt seine Annahme,
infolge des Zustandes der Deponie seien Beeinträchtigungen des
Grundwassers und der Luft wahrscheinlich, auf das
Gefahrenpotential von in den 70er-Jahren in Hausmülldeponien
verfüllten Abfällen, das Fehlen von Vorkehrungen zur
Abdichtung der Deponie und zur Fassung des Sickerwassers sowie
der Deponiegase und - zusätzlich zu den Ausführungen in der
angefochtenen Ordnungsverfügung - auf festgestellte
Verunreinigungen nahe der Deponie verlaufender oberirdischer
Gewässer. § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV verdeutlicht zwar, dass
ein hinreichender Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1
BBodSchG nicht notwendig von dem durch Beprobung
nachgewiesenen Überschreiten einschlägiger Prüfwerte abhängt;
sonstigen Feststellungen kann ein entsprechend zu würdigender
konkreter Aussagegehalt zukommen. Hinsichtlich der
Anforderungen an solche Feststellungen ist aber die Funktion
der Prüfwerte zu berücksichtigen, die Grenze festzulegen, bei
deren Überschreiten unter Berücksichtigung der Bodennutzung
eine einzelfallbezogene Prüfung durchzuführen und
festzustellen ist, ob eine schädliche Bodenveränderung oder
Altlast vorliegt (§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG). Die
Feststellung des Überschreitens von Prüfwerten ist nach der
durch das Bundes-Bodenschutzgesetz und die hierzu ergangene
Verordnung vorgegebenen, standardisierten Methodik der
Untersuchungen zur fortschreitenden Verdichtung der
Erkenntnisse hinsichtlich einer Verdachtsfläche bzw.
altlastverdächtigen Fläche (§ 2 Abs. 4 und 6 BBodSchG) und
nach den Regelungen zu deren Bewertung das Ergebnis einer
orientierenden Untersuchung (§§ 2 Nr. 3, 3 Abs. 3 BBodSchV);
die orientierende Untersuchung, deren Erforderlichkeit sich
aus Anhaltspunkten tatsächlicher Art für das Vorliegen einer
Altlast oder schädlicher Bodenveränderungen (§ 3 Abs. 1 und 2
BBodSchV) ergibt, ist Ausgangspunkt und Grundlage einer
"Erstbewertung" (§ 4 Abs. 1 und 2 BBodSchV). Aufgrund dieser
systematischen Abfolge der Maßnahmen zur Abklärung eines
gegebenen Verdachts sowie zur Abstufung der behördlichen
Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG einerseits und nach
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG andererseits müssen "sonstige
Feststellungen" im Sinne des § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV eine
den Prüfwerten annähernd vergleichbare, konkret
einzelfallbezogene wertende Aussage zur Erforderlichkeit von
(weiteren) Untersuchungen zulassen. Da als (einfacher)
Verdacht die sich aus einem standortbezogenen Tatsachenkern
ergebende Möglichkeit eines bodenschutzrechtlich bedeutsamen
Schadens zu verstehen ist (§ 3 Abs. 1 und 2 BBodSchV),

11

vgl. BT-Drucks. 13/6701 S. 30 (zu
Verdachtsflächen, altlastverdächtigen
Flächen), S. 39 f. (zu § 9); Sanden/
Schoeneck, BBodSchG, § 2 Rdnrn. 65 f.,
89 f.,

12

muss der Verdacht nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG auf einer
gegenüber § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG verbesserten Kenntnislage
beruhen. Erforderlich sind nachprüfbare, hinreichend sichere
Indizien, aus denen im Sinne eines qualifizierten Verdachts
auf die Wahrscheinlichkeit schädlicher Bodenveränderungen oder
sonstiger Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit zu
schließen ist. Das entspricht dem erklärten Zweck des § 9
Abs. 1 und 2 BBodSchG, die nach bisherigem Rechtszustand
uneinheitlich beantwortete Frage der Zulässigkeit und der
Grenzen von "Gefahrerforschungseingriffen zu regeln,

13

vgl. BT-Drucks. 13/6701 S. 40 (zu
§ 9).

14

Der allgemeine ordnungsrechtliche Grundsatz, dass an die
Wahrscheinlichkeit der Verwirklichung einer Gefahr umso
geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und
folgenschwerer der drohende Schaden ist, ändert angesichts
auch der im Bodenschutzrecht typischerweise betroffenen
hochrangigen Rechtsgüter nichts daran, dass zwischen einem
"einfachen" Verdacht aufgrund von Anhaltspunkten und einem
"hinreichenden" Verdacht aufgrund von "konkreten"
Anhaltspunkten zu unterscheiden ist und hierbei das Prinzip
der Einzelfallbewertung (§ 4 BBodSchV),

15

vgl. BT-Drucks. 13/6701 S. 37 f. (zu
§ 8 Abs. 1 Nrn. 1 und 2),

16

Beachtung verlangt.

17

Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO angezeigten
summarischen Prüfung lassen die vorliegenden Anhaltspunkte
nicht den zureichend verlässlichen Schluss auf einen
hinreichenden Verdacht zu. Der Antragsgegner verfolgt der
Sache nach einen Prüfungsansatz, der in den 70er-Jahren
betriebene kommunale Hausmülldeponien generell erfasst, und
damit "branchenbezogen" ist; eine derartige Ableitung der
Notwendigkeit von Untersuchungen unterfällt nach den Kriterien
des § 3 Abs. 1 und 2 BBodSchV dem Regelungsbereich des § 9
Abs. 1 Satz 1 BBodSchG. Nach Meinung des Antragsgegners sind
seinerzeit betriebene Deponien für Siedlungsabfälle aufgrund
der anzunehmenden Zusammensetzung des Deponiekörpers auch aus
"gefährlicheren" Abfällen schlechthin als kritisch
einzuschätzen. Mit dem Fehlen einer dem Gefährdungspotential
angepassten Deponietechnik in Bezug auf die Abdichtung,
Sickerwasserfassung und Deponiegasfassung spricht der
Antragsgegner Merkmale an, die auf nach damaligem Stand
errichtete und betriebene Deponien auf Gemeindeebene vielfach
zutreffen dürften. Müllbeseitigung auch durch die Gemeinden
erschöpfte sich bei Inkrafttreten des
Abfallbeseitigungsgesetzes 1972 vielfach in der Verfüllung
vorhandener Bodenvertiefungen.

18

vgl. Versteyl in: Kunig/Paetow/
Versteyl, KrW-/AbfG, Einl Rdnr. 12.

19

Die 1971 für die Deponie der Antragstellerin auf dem
Flurstück erteilte Baugenehmigung spiegelt diesen Standard
wider, wenngleich deutlich wird, dass die Frage der
Auswirkungen der Ablagerung des Abfalls auf das Grundwasser
als Problem erkannt war. Zudem gibt das Fehlen der aus
heutiger Sicht notwendigen Sicherheitsvorkehrungen bei einer
Deponie keinen signifikanten Aufschluss darüber, ob bzw. in
welchem Umfang welche Schadstoffe aus der Deponie etwa in das
Grundwasser und die Luft gelangen. Insbesondere können nur
Vermutungen angestellt werden, ob mögliche Schadstoffausträge
als Gefahren, erhebliche Nachteile oder doch erhebliche
Belästigungen einzustufen sind; ferner ergibt sich nichts
Konkretes im Hinblick auf das Gefahrenpotential bei den vom
Antragsgegner mit der Ordnungsverfügung vorgegebenen
Untersuchungsparametern. Gleichfalls unbekannt ist die
Beschaffenheit des Untergrundes des Deponiekörpers. Die
Antragstellerin beruft sich - im Einklang mit der im
Aktenvermerk des Staatlichen Amtes für Wasser- und
Abfallwirtschaft M. vom 8. Juni 1976 verwandten
Bezeichnung als "Tongrube" - auf anstehende Ton- bzw.
Lehmschichten; Gegenteiliges ist ebenso wenig festgestellt wie
eine gefahrenträchtige inhomogene Bodenstruktur des
Untergrundes. Die 1976 und 1985 in der Deponie benachbarten
oberirdischen Gewässern aufgetretenen Belastungen haben nach
Lage der Akten nicht zu Konsequenzen geführt. Soweit aufgrund
dieser Belastungen jemals Rückschlüsse auf die mit der
Ordnungsverfügung in den Blick genommenen Gefährdungen des
Grundwassers möglich gewesen sein sollten, ist die
Aussagekraft der damaligen Feststellungen jedenfalls infolge
des zwischenzeitlich verstrichenen Zeitraums erheblich
gemindert. Die 1995 bemerkten Ausfällungen in einem Randgraben
der Deponie sind unspezifischer Natur, zumal seit spätestens
1980 Bodenaushub und Bauschutt jedenfalls auf dem Flurstück
benachbarten Flächen aufgebracht worden ist, ohne dass
insofern in der Plangenehmigung vom 8. Januar 1980
Vorkehrungen zur Basisabdichtung und/oder Sickerwasserfassung
vorgesehen sind. In Bezug auf Anhaltspunkte für die Bildung
und den Austritt von Deponiegasen sowie hierdurch
hervorgerufene Beeinträchtigungen hat der Antragsgegner nur
auf allgemeine Erfahrungen verwiesen.

20

Damit kann dahingestellt bleiben, ob Bedenken gegen die
Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung auch im Hinblick auf Art
und Umfang der geforderten Untersuchungsmaßnahmen sowie
- nicht zuletzt vor dem Hintergrund einer beabsichtigten
weiteren Nutzung des Geländes - im Hinblick auf die Auswahl
des Pflichtigen bestehen.

21

Umstände, die es rechtfertigen könnten, ungeachtet der
Erfolgsaussichten in der Hauptsache dem öffentlichen Interesse
bei der Interessenabwägung den Vorrang einzuräumen, sind nicht
dargetan worden und nicht zu erkennen. Wegen der in § 80
Abs. 1 Satz 1 VwGO für den Regelfall vorgesehenen
aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage
bedarf es, um den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen
zurückstellen zu können, besonderer Verhältnisse. Auch unter
Berücksichtigung der herausragenden Bedeutung des Grundwassers
für einen geordneten Wasserhaushalt und der vom Antragsgegner
außerdem befürchteten Gesundheitsschädigungen infolge
austretender Deponiegase ist eine keinen Aufschub duldende
Gefahrensituation nicht ausreichend wahrscheinlich. Die
möglicherweise gefahrauslösenden Gegebenheiten bei der dem
Antragsgegner schon 1986 als Altlast gemeldeten
Hausmülldeponie sind seit 1977 unverändert; die Erkenntnislage
bezüglich des Gefahrenpotentials ist ebenfalls im Kern seit
Jahren gleich geblieben. Der Erlass der Ordnungsverfügung
wurde nicht durch eine aktuelle Zuspitzung von
Gefahrenmomenten ausgelöst, sondern geht - zumindest
zeitlich - darauf zurück, dass die Auffüllung des Geländes mit
Bodenaushub und Bauschutt geplant ist und in diesem
Zusammenhang ein eventuelles Gefahrenpotential der
Hausmülldeponie als gegebenenfalls regelungsbedürftig
erschien. Dem Vorbringen der Beteiligten ist nicht zu
entnehmen, dass sich seit Erlass der Ordnungsverfügung etwas
ereignet hat, was die Eilbedürftigkeit der Befriedigung des
Aufklärungsinteresses im Sinne der Ordnungsverfügung
verstärken könnte. Wegen der Lage der Deponie weit ab von
verdichteter Bebauung ist zudem ungewiss, ob bzw. inwieweit
Personen überhaupt nachteiligen Deponiegasen ausgesetzt sein
können. Insgesamt findet die Annahme einer besonderen
Dringlichkeit der angeordneten Maßnahmen keine Bestätigung.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

23