Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-24, Aktenzeichen 15 A 1540/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0724.15A1540.05.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 650,-- Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Wegen des Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des angegriffenen
Urteils Bezug genommen. Mit ihm hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

4

Dagegen wendet sich die zugelassene und rechtzeitig eingelegte und
begründete Berufung der Klägerin mit der sie vorträgt: Das Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz enthalte eine umfassende Ermächtigung zur Bestimmung der
Gebührenhöhe durch eine Verordnung, ohne dass der Gesetzeszweck klar werde,
nämlich ob die Gebühr zu Zwecken der Kostendeckung, der Einnahmeerzielung oder
der Lenkung erhoben werden solle. Dies widerspreche den verfassungsrechtlichen
Vorgaben. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass es bei der
Gebührenerhebung um einen Vorteilsausgleich gehe, da dies dem Gesetz nicht
entnommen werden könne. Auch gehe es nicht darum, ob dem allgemeinen
grundrechtsbezogenen Gesetzesvorbehalt Genüge geleistet sei, vielmehr müssten
die besonderen Voraussetzungen eines finanzverfassungsrechtlichen Vorbehaltes
erfüllt sein. Dabei falle auch ins Gewicht, dass das Gesetz selbst keine
Härtefallregelung vorsehe, sondern dies nur in der Verordnung vorgesehen sei.

5

Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass die
Gebührenregelung unter Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich sei. Es
widerspreche nämlich dem Gleichheitsgebot, wenn die Klägerin nur deshalb zu einer
Zweitstudiengebühr ohne Anrechnung eines Restguthabens herangezogen werde,
weil sie ihr Erststudium vor dem Sommersemester 2004 abgeschlossen habe statt es
verzögernd über diesen Zeitpunkt hinaus zu betreiben und erst dann den Abschluss
zu machen. Der vom Verwaltungsgericht in den Vordergrund gestellte Gesichtspunkt,
dass eine Lenkungswirkung im Sinne einer Beschleunigung des Erststudiums
beabsichtigt sei, trage nicht: Zum einen führe die vorgenannte Begünstigung durch
Verschleppung des Erststudiums in das Sommersemester 2004 hinein gerade zu
einer Verzögerung des Erststudiums. Im Übrigen habe eine Lenkungswirkung auf
das Erststudium ohnehin nur ab dem Sommersemester 2003 eintreten können,
nachdem das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz verabschiedet worden sei.
Zu Unrecht stütze sich das Verwaltungsgericht auf einen vermeintlich hohen
Verwaltungsaufwand, der erforderlich sei, um ein Restguthaben aus einem zuvor
abgeschlossenen Studium zu ermitteln. Vergleichbare Schwierigkeiten träten nämlich
auch bei Studenten auf, die nach Inkrafttreten des Gesetzes ein Semester in
Nordrhein-Westfalen studierten, das Studium dann in einem anderen Bundesland
fortsetzten, um sodann hier mit einem Zweitstudium zu beginnen.

6

Die Klägerin beantragt,

7

das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.

8

Der Beklagte und der Beigeladenen haben sich im Berufungsverfahren zur Klage
nicht geäußert.

9

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

10

II.

11

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.

12

Wegen der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angegriffenen
Urteils verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Im Hinblick auf das
Berufungsvorbringen ist nur noch auszuführen:

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Zu Unrecht meint die Klägerin, die Auferlegung der Gebühr sei unzulässig, weil
nicht erkennbar sei, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben werde und
welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolge. Richtig ist,
dass die grundgesetzliche Kompetenzverteilung, die das Gesetzgebungsrecht für
Gebühren an die Sachkompetenz für die Materie knüpft, in der die Gebühr erhoben
wird, nicht nur für die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach, sondern auch für die
Rechtfertigung der Gebühr der Höhe nach maßgeblich ist. Danach ist die
Bemessung der Gebühr verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch
zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen
Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist.

14

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 -, BVerfGE 108, 1 (17 ff.).

15

Diesen Anforderungen genügt das Studienkonten- und Finanzierungsgesetz vom
28. Januar 2003 (GV NRW S. 36, StKFG). Nach § 1 Abs. 1 StKFG werden "für ein
Studium bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss keine
Studiengebühren" erhoben, wenn nicht nach diesem Gesetz Ausnahmen zulässig
sind. Daraus ergibt sich, dass die nach diesem Gesetz vorgesehene Gebühr als
Gegenleistung für das Studium, und zwar "für jedes Semester" (§ 9 Abs. 1 Satz 1
StKFG) als Ersatz für die entstehenden Kosten erhoben wurde. Angesichts der
Gebührenhöhe von 650 Euro (§ 12 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die
Einrichtung und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die
Erhebung von Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und
Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003, GV
NRW S. 570, RVO-StKFG NRW), die - unabhängig vom Studiengang - nicht
kostendeckend ist,

16

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32 (46 f.),

17

ging es in erster Linie um eine bloße Beteiligung bestimmter Studentengruppen
an den Kosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen für ihr Studium,
wobei die Auswahl der so belasteten Studentengruppen bildungspolitisch motiviert
war.

18

Vgl. auch den - was den Gesetzeszweck betrifft unveränderten - Gesetzentwurf
der Landesregierung LT-Drs. 13/3023, S. 1: "Klar ist aber auch, dass die
unbegrenzte Inanspruchnahme von Hochschulleistungen weder bildungspolitisch
zielführend noch finanzpolitisch vertretbar ist."; ähnlich der allgemeine Teil der
Begründung, S. 19.

19

Speziell zur Motivation der Belastung der Studenten im Zweitstudium stellt die
amtliche Begründung darauf ab, dass Studiengebührenfreiheit grundsätzlich nur bis
zum Erreichen eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses gewährt werde und
daher diejenigen, die nach abgeschlossenem Studium ein zweites oder weiteres
Studium absolvieren, in begrenztem Umfang zu den im Wesentlichen aus
Steuermitteln finanzierten Kosten dieses Studiums herangezogen würden. Dies sei
gleichsam ein Beitrag zu einer gerechteren Verteilung der Studienressourcen. Mit der
Zweitstudiengebühr soll der Vorteil abgegolten werden, der in der jederzeitigen und
umfassenden Berechtigung bestehe, das Ausbildungsangebot der Hochschule zu
nutzen.

20

Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 19,22.

21

Damit ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Studiengebühr für Studenten im
Zweitstudium erkennbar den Zweck einer teilweisen Kostendeckung verfolgte, die
aufzuerlegen er sich berechtigt sah, weil die soziale Gewährleistung eines
gebührenfreien Studiums für diese Studentengruppe bereits erfüllt und somit ein
weiteres Angebot kostenfreien Studiums bildungspolitisch nicht mehr als
gerechtfertigt angesehen wurde.

22

Das sind legitime Zwecke für eine Gebührenerhebung. Das finanzpolitisch
motivierte Kostenersatzinteresse ist grundsätzlich ein legitimer
Gebührenerhebungszweck. Die Unterwerfung gerade der hier betroffenen Gruppe
der Studenten im Zweitstudium unter die Gebührenpflicht ist eine Ausnahme vom
sozial- und bildungspolitisch motivierten Prinzip des gebührenfreien Erststudiums. In
diesem Bereich hat der Gesetzgeber einen weiten Raum zur freien Gestaltung,
dessen Entscheidungen hinzunehmen sind, solange seine Erwägungen weder
offensichtlich fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar
sind.

23

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89,
365 (376); Beschluss vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 -, BVerfGE 29, 221
(235).

24

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Nach § 2 Abs. 1 StKFG werden für alle
Studierenden, die in einem Studiengang zum Erwerb eines ersten
berufsqualifizierenden Abschlusses bzw. konsekutiven Studiengang eingeschrieben
sind, ab dem Sommersemester 2004 Studienkonten eingerichtet. Wenn trotz der
Regelabbuchungen des § 6 StKFG nach dem erreichten Studienabschluss noch ein
Studienguthaben unverbraucht bleibt, kann es gemäß § 8 StKFG für ein weiteres
Studium eingesetzt werden. Das bedeutet, dass für Studenten, die - wie die
Klägerin - ihr berufsqualifizierendes Studium vor dem Sommersemester 2004
abgeschlossen haben, keine Studienkonten eingerichtet wurden und somit auch kein
Restguthaben verfügbar blieb, unabhängig davon, ob das Erststudium so schnell
abgeschlossen wurde, dass - wäre ein Studienkonto eingerichtet worden - ein
Restguthaben vorhanden wäre.

25

Dass es sich angesichts der begrenzten Hochschulkapazität bei einem
Zweitstudium grundsätzlich um ein die Differenzierung rechtfertigendes Merkmal
handelt, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt. Der Staat ist nicht
gehalten, Hochschulausbildungskapazitäten kostenfrei Personen anzubieten, die
bereits eine berufsqualifizierende Hochschulausbildung genossen haben, denn die
Aufgabe der Hochschulen, auf bestimmte berufliche Tätigkeiten vorzubereiten (§ 3
Abs. 1 Satz 1 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000, GV NRW, S. 190), ist
bereits anderweitig erfüllt worden. Das gilt auch dann, wenn das Zweitstudium - wie
hier - eine sinnvolle Ergänzung oder Weiterführung des Erststudiums ist, denn
gerade der Umfang der Gewährung eines kostenfreien Studiums liegt im weiten
Ermessensspielraum des Gesetzgebers, dessen oben genannte Grenzen nicht
überschritten sind.

26

Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Gesetzgeber auch nicht gehalten,
die Gebührenpflicht für ein Zweitstudium danach auszudifferenzieren, ob ein
Erststudium auch vor dem Sommersemester 2004 so schnell absolviert wurde, dass
ein Restguthaben für ein Zweitstudium bestünde.

27

Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als Ausprägung des Gleichheitssatzes
des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verlangt vom Normgeber die
Gleichbehandlung der Abgabenpflichtigen und fordert für Differenzierungen zwischen
oder die Gleichbehandlung von Sachverhalten einen sachlich einleuchtenden und
hinreichend gewichtigen Grund. Es ist dabei für das Abgabenrecht anerkannt, dass
Typisierungen und Pauschalierungen - insbesondere bei der Regelung von
Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und
Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt sein können, solange die durch jede typische
Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu
den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der
Ausnahmen gering ist.

28

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 2005 - 10 BN 2.05 -, Juris Rn. 8;
Urteil vom 29. September 2004 - 10 C 3.04 -, DVBl. 2005, 255 (256); OVG NRW,
Beschluss vom 17. März 2005 - 15 A 809/03 -, Gemhlt. 2005, 165 (167).

29

Der Gleichheitssatz fordert nicht eine immer mehr individualisierende und
spezialisierende Normgebung.

30

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 77/92 -, BVerfGE 96, 1
(6).

31

Nach diesen Maßstäben verstößt die Nichteinbeziehung von Studenten, die
bereits im Sommersemester 2004 ein berufsqualifizierendes Studium abgeschlossen
hatten, in die Restguthabensregelung nicht gegen den Gleichheitssatz. Grundsätzlich
rechtfertigt sich die Restguthabensregelung daraus, dass derjenige belohnt werden
soll, der durch zielgerichtetes, schnelles Erststudium sein Studienguthaben nur
teilweise in Anspruch nimmt. Dadurch wird die Hochschulausbildungskapazität
effizienter genutzt und - da nicht alle Studenten, die über ein Restguthaben verfügen,
dieses auch tatsächlich einsetzen - auf mehr Personen verteilt.

32

Wie die Klägerin zu Recht geltend macht, greift dieses Anreizsystem für einen
Studenten, der im Sommersemester 2004 bereits studierte, nur beschränkt, wenn er
sich kurz vor dem Studienabschluss befand. Denn da erst Anfang 2003 nach
Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes mit einem solchen
Belohnungssystem für schnelles Studium gerechnet werden konnte, hatte ein
zügiges Studium zuvor andere Gründe. Im Sinne des mit der Restguthabensregelung
verfolgten Zwecks wäre es daher zulässig gewesen, im Rahmen einer
Übergangsregelung für Personen, die sich bereits im Sommersemester 2004 im
Studium befunden haben, eine nur beschränkte Restguthabensregelung zu schaffen,
die alleine das beschleunigte Studium ab dem Sommersemester 2003 belohnte. Da
eine solche Wirkung aber nicht feststellbar ist, vielmehr für das weiter einsetzbare
Restguthaben auf die - aus welchen Gründen auch immer eingetretene - Tatsache
schnellen Studienabschlusses abgestellt wird, ist es legitim, insoweit keine für diese
Gruppe belastende Übergangsregelung zu treffen.

33

Aus einer solchen Großzügigkeit bei der Einführung der Studienkonten für diese
Personengruppe kann aber kein Anspruch auf noch weitergehende Begünstigung
auch derjenigen abgeleitet werden, für die wegen bereits vorhandenen
berufsqualifizierenden Abschlusses gar keine Studienkonten eingerichtet wurden,
also für eine Personengruppe, für die eine Anreizwirkung für ein rasches Erststudium
durch die Restguthabensregelung von vorne herein ausscheidet.

34

Auch steht der kombinierten Einführung von Studienkonten und
Restguthabensregelung zum Sommersemester 2004 nicht entgegen, dass - wie die
Klägerin anführt - damit ein geradezu kontraproduktiver Anreiz geschaffen worden
sei, das Erststudium über das Wintersemester 2003/2004 hinauszuzögern, um noch
in den Genuss der Restguthabensregelung zu gelangen. Ob ein solcher Effekt
eingetreten ist, kann dahinstehen, jedenfalls wäre es eine bloß unbeabsichtigte
Übergangserscheinung, die häufig mit einer Veränderung der Rechtslage einhergeht.
Daraus kann kein Anspruch auf weitergehende zweckwidrige Begünstigung
abgeleitet werden.

35

Der argumentative Kern des Begehrens der Klägerin beruht auf einem
Missverständnis der Ausgestaltung der Gewährung von Hochschulleistungen nach
dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz. Ihr liegt die Annahme zugrunde, allen
Bürgern stünde ein Studienguthaben von 200 Semesterwochenstunden zu, das hier
mangels Ausschöpfung noch in Anspruch genommen werden solle. Das ist ein
Irrtum. Nach der Regelung des Gesetzes steht grundsätzlich jedem Bürger ein
kostenfreies Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss zu. Das hat
die Klägerin erhalten, sodass ihr nichts mehr zustand. Die Restguthabensregelung
betrifft alleine die Art und Weise der Gewährung dieses kostenfreien Studiums unter
Geltung der Gebührenpflicht, also für diejenigen, deren "Anspruch" auf ein
kostenfreies Studium noch nicht erfüllt war.

36

Wenn es Fälle geben sollte, bei denen der allgemeine Ausschluss von Personen
mit abgeschlossenem berufsqualifizierendem Studium von kostenfreier
Hochschulausbildungsleistung den Charakter einer ungewollten Typisierung
annimmt, durfte der Gesetzgeber dennoch auf eine weitere Differenzierung
verzichten. Eventuell aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls auftretende
unbillige Härten konnten dann nämlich zu einem Erlassanspruch nach § 14 Abs. 1
Satz 1 RVO-StKFG NRW führen.

37

Vgl. dazu, dass typisierende Regelungen auch deshalb gerechtfertigt sein
können, weil für Härten im verbleibenden Ausnahmefällen ein Ausgleich vorgesehen
ist, BVerwG, Beschluss vom 8. August 1988 - 5 B 62.88 -, Buchholz 436.36, § 68
BAföG Nr. 6, S. 2.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

40

Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes.

41