Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-02, Aktenzeichen 1 K 4332/04
ECLI:DE:VGD:2005:1202.1K4332.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages
leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Beklagte konnte aufgrund des strukturellen Defizits des städtischen
Haushalts bei der Aufstellung des Haushaltsplanes 2002 / 2003 einen
Haushaltsausgleich nicht herbeiführen. Mit Beschluss des Beklagten vom 18.03.2002
waren deshalb u.a. Haushaltssicherungsmaßnahmen im Bereich der Grundschulen
vorgesehen mit der Vorgabe, zur Umsetzung einzelner Maßnahmen die notwendigen
Beschlüsse herbeizuführen. Mit seinen Beschlüssen vom 17.02.2003 hatte der
Beklagte nach Überprüfung der Grundschulplanung und des festgestellten
Rückgangs der Schülerzahlen eine neue Grundschulentwicklungsplanung
aufgestellt, mit der im Wesentlichen die Auflösung von sechs Grundschulen bzw. die
Verlegung von zwei Grundschulen beschlossen wurde, sowie deren finanzielle
Auswirkungen festgelegt. Ziel der neuen Grundschulentwicklungsplanung war u.a.
die Reduzierung von Kosten, da die Stadt X ihren Haushalt seit 2002 nach den
Vorschriften der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 81 der Gemeindeordnung
NRW (GO) in der bis zum 31.12.2004 geltenden Fassung führt.

3

Die Bezirksregierung E hatte als Aufsichtbehörde mit Verfügung vom 21.06.2002
die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts 2002 versagt, da trotz
verschiedener Maßnahmen ein struktureller Ausgleich im Finanzplanungszeitraum
nicht möglich gewesen war. Bereits zuvor hatte die Aufsichtsbehörde in ihrer
Verfügung vom 22.11.2000 folgende Regelungen aufgestellt:

4

„3.
Mehreinnahmen dürfen nicht für über- oder außerplanmäßige Ausgaben, sondern
ausschließlich zur Minderung des originären Defizits beziehungsweise zur
Reduzierung der Altdefizite verwendet werden. Etwas anderes gilt nur dann, wenn
zur Leistung der Ausgaben eine rechtliche Verpflichtung besteht.

5

4.
Mit dem Haushaltsplan und Haushaltssicherungskonzept 2002 sind die
strukturellen Maßnahmen, mittels derer die Abdeckung der verbleibenden
Altdefizite der Jahre 2006 und 2007 sichergestellt werden soll, detailliert
nachzuweisen. Sollten strukturelle Verbesserungen in dem erforderlichen Umfang
nicht möglich sein oder sich die Planung als unrealistisch erweisen, kann auf die
Veräußerung von städtischem Vermögen nicht mehr verzichtet werden."

6

Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das nach eigenen Angaben
28.911 prüffähige Unterschriften gewonnen hat. Das Bürgerbegehren hat folgenden
Inhalt:

7

„Ich bin dafür, dass zu folgender Frage ein Bürgerentscheid durchgeführt
wird:

8

Soll die Stadt X alle Xer Grundschulen erhalten?

9

Begründung:

10

Der Rat der Stadt X hat mit den Ratsbeschlüssen vom 17.02.03 beschlossen,
den Grundschulentwicklungsplan (VO/5059/02) umzusetzen. Es ist neben
weiteren Maßnahmen beschlossen, 5 Grundschulen bis 2009 zu schließen und
2 Schulen an einen anderen Standort zu verlegen.
Die Vorteile der wohnortnahen Grundschulen sollen aus finanziellen Gründen
geopfert werden. (...)

11

Kostendeckungsvorschlag:

12

Mit Schreiben vom 25.03.03 teilt uns die Stadt X mit, dass bei
Nichtdurchführung des Ratsbeschlusses der städtische Haushalt angeblich
einmalig mit EUR 4.662.700 (verteilt auf mehrere Jahre) belastet wird und
laufende Mehrkosten von jährlich EUR 450.225 anfallen.
Wir meinen, dass bei Berücksichtigung aller mit der Schließung und Verlegung
von Grundschulen zusammenhängenden Kosten (u.a. notwendige Erweiterungen
an benachbarten Schulen) und der tatsächlich zu erzielenden Erlöse sogar
Mehraufwendungen bei Durchführung des Grundschulentwicklungsplanes auf die
Stadt zukommen. Wir sind weiterhin der Überzeugung, dass geeignetere
Maßnahmen, z.B. Bildung von Klassen gewünschter Größe durch Einrichten
flexibler Schulbezirke und/oder Kooperationsmodelle zwischen benachbarten
Schulen einen effektiveren Schulbetrieb vor dem Hintergrund der zu erwartenden
Schülerzahlen bewirken können. Das Begehren, den Grundschul-Ist-Bestand
beizubehalten, betrifft kein „neues Projekt", für das „neue Investitionsmittel"
aufzubringen wären. Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung von
Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise
weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag
für neu entstehende Kosten entfällt.
Im Zweifel mag die Stadt X den von ihr errechneten, durchaus fragwürdigen
Haushaltsfehlbetrag durch moderate Steuererhöhungen ausgleichen: Die
einmalige Belastung kann durch zeitlich befristete Erhöhung des Hebesatzes der
Gewerbesteuer auf 445 % für 5 Jahre (jährliches Aufkommen etwa 101 Mio. EUR,
Hebesatz z.Zt. 440 %) ausgeglichen werden. Die angeblichen
Mehrbetriebsausgaben von jährlich EUR 450.225 können durch dauerhafte
Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer auf 495 % (jährliches Aufkommen
etwa 55 Mio. EUR, Hebesatz z.Zt. 490 %) finanziert werden."

13

Auf Bitte um Beratung durch den Oberbürgermeister der Stadt X nahm die
Bezirksregierung E im Zusammenhang mit der Durchführung des Bürgerbegehrens
mit Verfügung vom 10.06.2003 zu schulorganisatorischen Maßnahmen und zur
Frage des Deckungsvorschlages zur Finanzierung des Erhalts von Grundschulen
Stellung wie folgt:

14

„(...) dass angesichts der zu Grunde zu legenden Schülerzahlen in X im
Rahmen eines Schulentwicklungsplanes Grundschulen zu schließen sind, um
einen geordneten Schulbetrieb sicher zu stellen. Dies wurde der Stadt X mit
Verfügung vom 11.02.2002, Az.: 48.22.08.20, mitgeteilt.

15

Soweit Grundschulen unter fachrechtlichen Gesichtspunkten zu schließen
sind, wäre ein Erhalt und Weiterbetrieb entsprechender Schulen aus meiner Sicht
als freiwillige Leistung zu beurteilen, die gemäß § 81 der Gemeindeordnung im
Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung unzulässig ist. Dem steht das der Stadt
eingeräumte Planungsermessen nicht entgegen. Denn wenn auch
aufsichtsbehördlich nicht vorgegeben wird, welche schulorganisatorischen
Maßnahmen bezogen auf die einzelnen Schulen zu treffen sind, so ist doch der
Abbau von schulischen Kapazitäten, also die Schließung verschiedener
Grundschulen rechtlich verbindlich.

16

Im Übrigen trifft es zu, dass die Stadt X angesichts ihrer außerordentlich
schwierigen Haushaltslage alles daran setzen muss, die Vorgaben des
Haushaltssicherungskonzeptes umzusetzen und dadurch finanzielle Entlastungen
für den städtischen Haushalt zu erreichen. Auch über das derzeitige
Haushaltssicherungskonzept hinaus müssen Grundlagen für weitere strukturelle
Verbesserungen geschaffen werden, um die finanzielle Handlungsfähigkeit wieder
herzustellen.

17

Wenn zusätzliche Einnahmen, beispielsweise durch eine Erhöhung der
Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer, erzielt werden können, müssen
entsprechende Verbesserungen grundsätzlich zur Reduzierung der Fehlbeträge
verwendet werden, also als Mehreinnahmen dem städtischen Haushalt zufließen
ohne erweiterte Ausgaben zu finanzieren. Eine Finanzierung freiwilliger
Leistungen mit solchen Mehreinnahmen halte ich für haushaltsrechtlich
unzulässig."

18

Mit Beschluss vom 28.07.2003 hat der Beklagte die Feststellung getroffen, dass
das am 16.05.2003 eingereichte Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26
GO entspreche und unzulässig sei, da ihm der gemäß § 26 Abs. 2 S. 1 GO
erforderliche Vorschlag fehle, wie die Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen
der gesetzlichen Bestimmungen zu decken sei. Weder sei ein solcher Vorschlag
überflüssig, noch genüge der hilfsweise gemachte Vorschlag, die Realsteuersätze zu
erhöhen, den gesetzlichen Bestimmungen. Mit Bescheiden vom 07.08.2003 teilte der
Oberbürgermeister der Stadt X das Ergebnis des Ratsbeschlusses den Klägern
mit.

19

Hiergegen hat der Kläger zu 2. am 08.08.2003 mit anwaltlichem Schriftsatz
Widerspruch erhoben. Die Kläger zu 1. bzw. zu 3. haben am 27.02.2004
Widerspruch erhoben unter gleichzeitiger Beantragung der Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand wegen Versäumung der Widerspruchsfrist. Die Widersprüche wurden
nicht weiter begründet.

20

Mit am 09.06.2004 zur Post gegebenen Bescheiden vom 03.06.2004 teilte der
Oberbürgermeister der Stadt X mit, dass der Beklagte die Widersprüche
zurückgewiesen hat. Bezüglich der Kläger zu 1. bzw. zu 3. wurde wegen der
Versäumung der Widerspruchsfrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gewährt.

21

Zur Begründung der dagegen am 02.07.2004 erhobenen Klage haben die Kläger
im wesentlichen vorgebracht:
Die Ausführungen des Bürgerbegehrens zum Kostendeckungsvorschlag seien
ausreichend. Nachvollziehbar sei die Darlegung, dass aufgrund der mit der
Schließung notwendig verbundenen baulichen Erweiterungsmaßnahmen an
benachbarten Schulen und ein viel zu hoch angesetzter Verkaufserlös für
geschlossene und aufgegebene Schulgebäude tatsächlich nicht die
Aufrechterhaltung der Schulen, sondern deren Schließung Mehrkosten verursache.
Die Mehrkostenberechnung der Verwaltung sei fragwürdig. In diese Berechnung
seien aber nur und ausschließlich die notwendigen Baukosten für die Schaffung der
Ersatzräumlichkeiten für die zu schließenden Schulen eingestellt worden. Sie
berücksichtigten in keiner Weise die mit dieser Investition - vor allem die Zinsen für
aufzunehmende Kredite in Höhe von fast 10 Mio. Euro - und mit der Schließung der
Schulen verbundenen weiteren Kosten. Die eingerechneten Erlöse von
Grundstücksverkäufen seien zu hoch angesetzt, zumal völlig offen sei, ob es zur
Realisierung dieser Erlöse bis zum Jahre 2007 käme. Auch der von der Verwaltung
angenommene sog. Sanierungsstau bei den aufzugebenden Gebäuden sei
unangemessen hoch angesetzt worden, wie ein Arbeitspapier des Arbeitskreises
gegen die Schließung der GGS D Straße vom 15.11.2002 zeige.
Die von der Verwaltung behaupteten haushaltsrechtlichen Vorgaben für die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens seien völlig überzogen. Denn dies würde
bedeuten, das die Stadt verpflichtet wäre, auf die Einzügigkeit hin tendierende
Grundschulen zu schließen. Dies könne aber nur falsch sein, da es alleiniger
Entscheidung der Stadt unterliege und nicht der Fachaufsicht, in welcher Zügigkeit
die Stadt Grundschulen unterhalten wolle oder für erforderlich halte. Im übrigen sei
nicht ernsthaft diskussionsfähig, dass die Aufrechterhaltung von nicht mehr ganz
zweizügigen Grundschulen zur haushaltsrechtlichen Zweckerreichung mit den
Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar sei.
Darüber sei anhand des Beispiels GGS D Straße erkennbar, wie schnell Prognosen
überholt seien. Für das Schuljahr 2005 / 2006 seien dort 59 Schüler angemeldet
worden, was im Ergebnis auf eine Dreizügigkeit hinauslaufe und nicht auf die von der
Verwaltung prognostizierte Einzügigkeit.

22

Die Kläger beantragen,

23

den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom
07.08.2003 und vom 03.06.2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens „Gegen Grundschulschließungen"
festzustellen.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Klage abzuweisen.

26

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:
Ein Kostendeckungsvorschlag sei nicht entbehrlich. Soweit dieser von dem
Bürgerbegehren dargestellt werde, entspreche er nicht den gesetzlichen
Bestimmungen. Bei Erfolg des Bürgerbegehrens komme es nach den zum
Verwaltungsvorgang genommenen Berechnungen zu Belastungen, die sich mit
mindestens 4 Mio. Euro einmalig und jährlich wiederkehrend mit mindestens
430.000,00 Euro beziffern ließen.
Bei der Finanzierung von Neu- und Erweiterungsbauten komme es nicht - wie die
Kläger behaupteten - zu Zinsbelastungen zum Nachteil der Stadt, da zur
Finanzierung ausschließlich Landesmittel (aus der Schulpauschale) in Anspruch
genommen würden.
Beim Ansatz der Verkaufserlöse seien konservative Berechnungen zugrunde gelegt
worden.
Die Kritik an den von der Verwaltung in Ansatz gebrachten Sanierungskosten sei
pauschal. Vielmehr müsse anhand eines jeden Gebäudes im einzelnen der
Sanierungsaufwand bestimmt werden; dies habe die Verwaltung vorgenommen.
Angesichts der weiterhin bestehenden schwierigen Haushaltssituation der Stadt und
dem bestehenden Regime der vorläufigen Haushaltsführung sei der Erhalt und
Weiterbetrieb der betroffenen Grundschulen unzulässig.
Auch die Kritik an den Prognosen zur Schulentwicklungsplanung, besonders am
Beispiel GGS D Straße sei unberechtigt. Diese Schule habe besonders viele sog.
„nichtzuständige" Schüler aus anderen Schulbezirken aufgenommen, 87 % im
Schuljahr 2003, 36 % im Schuljahr 2004 und 61 % im Schuljahr 2005 / 2006. Die
Kläger überschätzten zudem die Auswirkungen auf die Schülerentwicklung durch
Bautätigkeiten und Generationenwechsel in den betroffenen Schulbezirken.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen
Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

30

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Gegen
Grundschulschließungen" festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern
steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass
das Bürgerbegehren unzulässig ist.

31

Das Begehren genügt den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
nicht, da es „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag
für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" nicht enthält.

32

Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen
Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis
anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das
Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf
Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen
Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative
mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über
die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben
würden, bleiben außer Betracht.

33

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -.

34

Ein Kostendeckungsvorschlag ist selbst dann erforderlich, wenn das Begehren
keine zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde
angestrengte Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26
Abs. 5 Nrn. 3 und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich
unabhängig davon jedenfalls aus § 75 Abs. 2 GO NRW, wenn der gemeindliche
Haushalt - wie in X - nicht ausgeglichen ist.

35

Vgl. Urteil der Kammer vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 -.

36

Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die
Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses
durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den
Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung
voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran
erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der
Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine
verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.

37

Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine
überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt
am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,

38

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -,

39

braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht
aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische
Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren
des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen
Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag,
der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.

40

Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen
Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für
eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein
müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass
es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden
soll.

41

Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom
26.02.1999 - 1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 sowie Urteil vom 13.02.1998 -
1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368, jeweils m.w.N. und Urteil vom 22.10.2004 -
1 K 2006/03 -.

42

Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag
unter mehreren Gesichtspunkten nicht. Nach dem Wortlaut des
Bürgerbegehrens

43

- "Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung von
Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise
weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag
für neu entstehende Kosten entfällt. -

44

ist schon fraglich, ob überhaupt ein Kostendeckungsvorschlag gemacht wird.

45

Ein Kostendeckungsvorschlag ist allenfalls dann entbehrlich, wo die beantragte
Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der
Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident
ist.

46

Urteil der Kammer vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 -; Klenke, NWVBl. 2002,
S. 45, 48.

47

Der von der Gemeinde gewählte Weg kann sich aber schon als der
kostengünstigste herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg
durch Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen.
Vor diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der
Erfolg des Begehrens werde in dem Fall billiger kommen. Vielmehr müssen die
Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die Alternativen und ihre
betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.

48

Vgl. Urteile der Kammer vom 13.02.1998 - 1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S.
368, vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, in: www.nrwe.de, und vom 28.10.2005 - 1 K
5195/04 -.

49

Zweifel am Einsparungseffekt einer Maßnahme erübrigen den
Deckungsvorschlag daher allenfalls, wenn sie - ex ante - evident oder zumindest so
substantiiert sind, dass sie von den Abstimmungsberechtigten nachvollzogen werden
können, woran es hier fehlt. Es enthält keinen für die Deckung der Kosten der
verlangten Maßnahme überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung.

50

Vgl. dazu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 26.02.1999 - 1 K 11023/96 -,
NWVBl. 1999, S. 356 ff.

51

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens beschränken sich darauf, die Berechnungen
der Stadtverwaltung zu kritisieren, ohne dabei eine Alternativberechnung - in einer
notwendigen, für den abstimmungsberechtigten Bürger nachvollziehbar kurzen, aber
zutreffenden Weise - auszubreiten. Es werden lediglich Wertungen und Meinungen
sowie eigene, nicht weiter begründete Wertungen dargestellt:

52

„Wir meinen, dass (...) sogar Mehraufwendungen bei Durchführung des
Grundschulentwicklungsplanes auf die Stadt zukommen. Wir sind weiterhin der
Überzeugung, dass geeignete Maßnahmen (...) einen effektiveren Schulbetrieb
(...) bewirken können. (...) Die Grundschulen sollen vielmehr unter Ausnutzung
von Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art in der bisherigen Weise
weitergeführt und weiterfinanziert werden, so dass ein neuer Deckungsvorschlag
für neu entstehende Kosten entfällt."

53

Welche „Einsparmöglichkeiten der oben geschilderten Art" aber konkret erreicht
werden können und welche finanziellen Auswirkungen dies hat, wird nicht in der
rechtlich erforderlichen Weise ausgebreitet. Es reicht nicht aus, hinzuweisen auf
die

54

„Überzeugung, dass geeignetere Maßnahmen, z.B. Bildung von Klassen
gewünschter Größe durch Einrichten flexibler Schulbezirke und/oder
Kooperationsmodelle zwischen benachbarten Schulen einen effektiveren
Schulbetrieb vor dem Hintergrund der zu erwartenden Schülerzahlen bewirken
können."

55

Derartige Ausführungen befähigen die Abstimmungsberechtigten nicht zu einem
Urteil über die Alternative und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität. Da der
Grundschulentwicklungsplan nicht zuletzt aufgestellt worden ist, um auch der
prekären Haushaltslage gegenzusteuern, mithin durch Schließung von Schulen
Kosten eingespart werden sollen, hat sich das Bürgerbegehren im Hinblick auf die
von ihr vertretene Alternative (i.e. Grundschulbeibehaltung) auch bilanzierend mit der
Einnahmen-Ausgaben-Seite auseinander zu setzen. Die Voraussetzungen dafür,
dass ausnahmsweise ein Kostendeckungsvorschlag entfallen kann,

56

vgl. Klenke, NVWBl. 2002, S. 45, 48,

57

liegen hier nicht vor, da die beantragte Maßnahme eben doch Kosten verursacht
und nicht evident ist, dass sie die billigere Alternative zu dem von der Kommune
beschlossenen Vorhaben darstellt. Die Einzeldarstellung einer Einnahmen-
Ausgaben-Rechnung

58

- und insoweit auch die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung
der Kläger, das Zahlenwerk des Beklagten treffe schon deshalb nicht zu, weil auch
in der Übergangszeit bis zur vollständigen Auflösung der Schulen nach Austritt der
letzten Schüler in der 4. Klasse Reparatur- / Sanierungskosten anfielen -

59

erfolgt erst im Klageverfahren und damit zu spät, da die erst nachträglich
gemachten Angaben nicht in die Entscheidungsfindung der Wahlberechtigten
einfließen konnten.

60

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003,
S. 466 ff.

61

Für die entscheidenden Bürger ist keineswegs klar, welche der Alternativen
günstiger ist, damit die zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens unter
Haushaltssicherungskonzept stehende Stadt Wuppertal aus haushaltsrechtlichen
Gründen Kosten einsparen kann. Der vorgeschlagene Weg der Steuererhöhung

62

- "Im Zweifel mag die Stadt X denn von ihr errechneten, durchaus
fragwürdigen Haushaltsfehlbetrag durch moderate Steuererhöhungen
ausgleichen: (...)" -

63

genügt den Anforderungen schon deshalb nicht, weil er haushaltsrechtlich nicht
gangbar ist. Insoweit wird verwiesen auf die Verfügung der Bezirksregierung E vom
22.11.2000 - 31.2.11.10 - (BA I, Bl. 57), mit der das Haushaltssicherungskonzept
2000 der Stadt X genehmigt wird. Darin heißt es unter Punkt 3:

64

„Mehreinnahmen dürfen nicht für über- oder außerplanmäßige Ausgaben,
sondern ausschließlich zur Minderung des originären Defizits beziehungsweise
zur Reduzierung der Altdefizite verwendet werden."

65

Die Bezirksregierung E weist zudem darauf hin, dass unter bestimmten
Voraussetzungen auf die Veräußerung von städtischem Vermögen nicht mehr
verzichtet werden kann.

66

Im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren werden diese Vorgaben von der
Bezirksregierung E auch später - zutreffenderweise - aufrechterhalten. Insoweit wird
verwiesen auf die (Beratungs-) Verfügung der Bezirksregierung E vom 10.06.2003
- 31.2.11.10 - (BA I, Bl. 96). Darin heißt es:

67

„Soweit Grundschulen unter fachrechtlichen Gesichtspunkten zu schließen
sind, wäre ein Erhalt und Weiterbetrieb entsprechender Schulen aus meiner Sicht
als freiwillige Leistung zu beurteilen, die gemäß § 81 der Gemeindeordnung im
Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung unzulässig ist.

68

(...) Im Übrigen trifft es zu, dass die Stadt X angesichts ihrer außerordentlich
schwierigen Haushaltslage alles daran setzen muss, die Vorgaben des
Haushaltshaltssicherungskonzeptes umzusetzen und dadurch finanzielle
Entlastungen für den städtischen Haushalt zu erreichen. (...)

69

Und zum Vorschlag einer Erhöhung der Hebesätze für die Gewerbesteuer und
die Grundsteuer heißt es:

70

„.... müssen entsprechende Verbesserungen grundsätzlich zur Reduzierung
der Fehlbeträge verwendet werden, also als Mehreinnahmen dem städtischen
Haushalt zufließen ohne erweiterte Aufgaben zu finanzieren."

71

Die Ausführungen der Bezirksregierung zu § 81 GO in der bis zum 31.12.2004
geltenden Fassung, auf die sich der Beklagte letztlich stützt, sind haushaltsrechtlich
nicht angreifbar. Soweit aufgrund der Finanzsituation davon ausgegangen werden
kann, dass die Aufgaben als solche fortgeführt werden können und sollen, darf der
laufende Betrieb und die Unterhaltung u.a. kultureller und ähnlicher Einrichtungen
nicht allein durch das vorübergehende Fehlen der haushaltsrechtlichen Grundlagen
gefährdet werden.

72

Hamacher, in: Articus / Schneider, Erl. 2 zu § 81 GO; Rehn / Crohnauge, Erl.
II.2. zu § 81 GO.

73

Daraus folgt zugleich, dass sich die Gemeinde, die dem Regime der vorläufigen
Haushaltsführung unterliegt, sich aufgrund der Finanzsituation derjenigen Aufgaben
zu entledigen hat, die als solche nicht fortgeführt werden können und sollen. So liegt
der Fall hier zum Zeitpunkt der Durchführung des Bürgerbegehrens, wohl aber sogar
noch heute. Dass die Haushaltslage der Stadt X auch weiterhin prekär ist - ohne
dass es insoweit auf den heutigen Stand ankäme -, bestreiten die Kläger nicht;
entsprechendes ergibt sich - nebenbei bemerkt - auch der Pressemitteilung der Stadt
X vom 13.09.2005 zum neuen Doppelhaushalt 2006 / 2007 (www.X.de). Dass sich
möglicherweise bis heute die Schülerentwicklungszahlen anders darstellen, spielt
ebenfalls keine Rolle, da es auf den Zeitpunkt der Durchführung des
Bürgerbegehrens ankommt.

74

Eine den Klägern günstigere Sicht ergäbe sich im übrigen selbst dann nicht,
wenn jedes - oder einzelne - der ins Spiel gebrachten Begründungselemente für sich
genommen tragfähig wäre. Dem Gebot, „einen" Kostendeckungsvorschlag zu
machen, ist nach Wortlaut und Sinn nicht genügt, wenn eine Vielzahl alternativer
Deckungsmöglichkeiten vor den Abstimmungsberechtigten ausgebreitet wird, ohne
dass sich die Initiatoren auf einen Lösungsvorschlag festlegen. Die Bürgerinnen und
Bürger müssen wissen, womit sie ggfs. den Erfolg ihres Begehrens bezahlen sollen.
Daran fehlt es, wenn die Initiatoren der politischen Diskussion letztlich ausweichen,
indem sie im Unbestimmten lassen, welche von zahlreichen „lästigen" Alternativen
zum Tragen kommen soll, womit bei jedem Abstimmungsberechtigtem der Eindruck
erweckt werden kann, die letztlich erfolgende Einsparung werde gerade ihn nicht
treffen. Ebenso wenig übernimmt die Bürgerschaft in einem solchen Fall die mit
ihrem Votum verbundene politische Verantwortung für die finanzielle Deckung des
Lösungskonzepts.

75

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m.
§ 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

76