Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-01, Aktenzeichen 1 L 181/04
ECLI:DE:VGMS:2004:0301.1L181.04.00

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 4.000 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e

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I. Die Anträge der Antragstellerin,

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1. dem Antragsgegner zu 1. aufzugeben, das am
30. Oktober 2003 eingereichte Bürgerbegehren „Q." mit der
Fragestellung „Soll die Stadt Ahlen alleinige Gesellschafterin
der Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" für zulässig zu
erklären,

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2. dem Antragsgegner zu 2. aufzugeben, unverzüglich eine
Sitzung des Antragsgegners zu 1 einzuberufen, in der das
Bürgerbegehren sachlich behandelt wird und für den Fall, dass
der Antragsgegner zu 1. dem Bürgerbegehren n i c h t
entspricht, unverzüglich einen Bürgerentscheid mit der
Fragestellung „soll die Stadt Ahlen alleinige Gesellschafterin der
Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" durchzuführen
und

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3. den Antragsgegnern aufzugeben, einem Vertragsschluss
mit Kaufinteressenten von Gesellschaftsanteilen der Stadtwerke
Ahlen GmbH nur in Verbindung mit einer - für den Fall des
erfolgreichen Bürgerentscheids vorbehaltenen - freien,
insbesondere ohne Schadensersatzverpflichtung bestehenden
Rücktrittsmöglichkeit zuzustimmen,

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haben keinen Erfolg, weil in dem Bürgerbegehren Herr L. als weiterer Vertreter
im Sinne des § 26 Abs. 2 S. 2 GemO benannt ist und er sich an dem Verfahren nicht
(mehr) beteiligt.

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Entweder ist die Antragstellerin nicht prozessführungsbefugt, weil sie den Antrag
auf vorläufigen Rechtsschutz allein gestellt hat (zu 1.), oder die Anträge auf Erlass
der einstweiligen Anordnungen bleiben deshalb ohne Erfolg, weil das
Bürgerbegehren infolge einer fehlerhaften Angabe der Vertreter unzulässig ist (zu
2.). Damit ist hier unerheblich, ob der in dem Bürgerbegehren enthaltene
Kostendeckungsvorschlag den inhaltlichen Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1
Gemeindeordnung NRW (GemO) genügt, wenn er einen Deckungsvorschlag ohne
Angabe von Zahlen allein plakativ umschreibt.

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Vgl. zu den inhaltlichen Anforderungen nach dem nordrhein - westfälischen
Landesrecht z. B. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 - NWVBl.
2003, 312; Klenke, NWVBl. 2002, 45, 48; Ritgen, NWVBl. 2003, 87, 91

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1. Wenn die „Vertretungsmacht" des Herrn L. fortwirkt, ist die Antragstellerin nicht
allein prozessführungsbefugt.

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Die Antragstellerin hat ihren Antrag auf vorläufigen Rechtschutz allein gestellt.
Ein an das Gericht gerichteter Antrag oder auch nur eine Genehmigungserklärung
des Herrn L. liegen nicht vor, obwohl auch Herr L. zum Vertreter derjenigen
Bürgerinnen und Bürger bestimmt ist, die mit ihrer Eintragung in die
Unterschriftenliste ihre Unterstützung des Bürgerbegehrens dokumentierten.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, OVGE 48, 118 =
NWVBl. 2000, 375 = NVwZ-RR 2001, 49 = VR 2002, 247

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Auf Seiten „des Bürgerbehrens" sind „nur die Vertreter" beteiligt (§ 26 Abs. 2 S. 2
GemO). Der oder die Vertreter treten zwar im eigenen Namen auf. Auch wenn die
Vertreter eines Bürgerbegehrens damit die von ihnen behaupteten Rechte im
eigenen Namen geltend machen, ist ihre Prozessführungsbefugnis, also der Umfang
der „Vertretungsmacht", nicht umfassend und allein von ihrem Willen abhängig. Sie
ist durch das aus § 26 GemO folgende zwingende Recht beschränkt, das nicht zur
Disposition der Beteiligten steht. So können die Vertreter des Bürgerbegehrens als
Vertreter z. B. nicht durch Verhandlungen eine andere als die nach einem
Bürgerbegehren beantragte Entscheidung erwirken.

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OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002,
110

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Sie verfolgen als Vertreter eines Bürgerbegehrens nicht eigene Interessen; sie
vertreten ausschließlich die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens
ähnlich einem Prozessstandschafter. Angesichts der ausdrücklichen Vorgabe des
Gesetzgebers aus § 26 Abs. 6 S. 2 GemO, die nachträglich mit Gesetz vom 20. März
1996 (GV. NRW. S. 124, 132) eingefügt wurde, ist der Begriff des Vertreters nicht
rechtstechnisch, sondern materiell zu verstehen. Anders als bei einer Vertretung im
Sinne des § 164 BGB sind die „Vertretenen", also die Unterzeichner des
Bürgerbegehrens, ausgeschlossen, selbst eigene Rechte geltend zu machen. Alle
Verfahrensrechte sind bei den Vertretern konzentriert.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998,
273 = NVwZ-RR 1999, 136 = DVBl. 1998, 785 = EStT NW 1998, 509 = StGRat 1998,
153

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Die damit maßgeblichen Vorgaben des § 26 GemO bestimmen nach der
Rechtsauffassung der Kammer eine Art Gesamtprozessstandschaft im materiellen
Sinne einer Gesamtvertretung, wenn in einem Bürgerbegehren mehr als ein Vertreter
benannt sind.

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Ebenso VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000,
155

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Nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 6 S. 2 GemO können „nur d i e Vertreter des
Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2" Widerspruch gegen eine ablehnende
Entscheidung des Rats einlegen. Die Verwendung des Plural spricht dafür, dass eine
gemeinschaftliche Vertretung gewollt ist. Der Gesetzgeber hat nicht die mögliche
Formulierung gewählt, dass „ein Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz
2" und damit von mehreren Vertretern jeder Vertreter selbstständig das
Verfahrensrecht geltend machen kann.

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Der von dem Gesetzgeber verfolgte Zweck einer Konzentration spricht ebenfalls
dafür, dass die Vertreter gemeinsam handeln sollen. Ebenso wie für den zu
vermeidenden Fall, dass einzelne Unterzeichner die Verfahrensrechte geltend
machen wollten, ist eine Konzentration auch für den Fall sinnvoll, dass eine Mehrheit
von Vertretern auftreten. Andernfalls könnte sich eine Minderheit der Vertreter
gegenüber Mehrheitsentscheidungen durchsetzen.

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Dies entspricht auch den üblichen organschaftlichen Grundsätzen der
Willensbildung. Die Vertreter nach § 26 Abs. 2 S. 2 GemO treten als eine Art
Prozessstandschafter für einen Teil eines Gemeindeorgans auf, nämlich für einen
Teil der Bürgerschaft. Bei Organen, die aus mehreren Teilen zusammengesetzt sind,
ist die Willensbildung regelmäßig nach Mehrheit organisiert.

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Vgl. z. B. §§ 50 Abs. 1 S. 1 GemO, 35 Abs. 1 S. 1 Kreisordnung NRW; vgl. auch
§§ 28 Abs. 1, 32 Abs. 1 S. 3, 86 S. 1, 709, 714, 744 BGB

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Schließlich spricht auch die Beschränkung auf das Maximum von drei Vertretern
für eine Gesamtvollmacht. Die Beschränkung ist wegen des Mangels der Möglichkeit
einer Korrespondenz zwischen Gemeinde und Unterzeichnern des Bürgerbegehrens
geschaffen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2003 - 15 E 581/03 - unter Hinweis auf
die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucksache 11/4983, S. 8

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Dieses Interesse setzt eine Gesamtvertretung voraus. Wären die im
Bürgerbegehren benannten Vertreter Einzelvertreter und damit
Einzelempfangsbevollmächtigte, bestände kein Interesse für eine
korrespondenzbedingte Beschränkung der Zahl der Vertreter, weil die Gemeinde ihre
Mitteilungen und Entscheidungen dann mit Wirkung gegenüber allen auch nur
gegenüber einem von mehreren Vertretern abgeben könnte (entsprechend §§ 130,
164 Abs. 3 BGB). Die Bestimmung der geringen Zahl von bis zu drei Vertretern
spricht daher dafür, dass die Gemeinde mit allen (Gesamt-)Vertretern
korrespondieren soll.

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Aus der Gesetzesbegründung folgt nichts Gegenteiliges, das für eine
Einzelvertretung sprechen könnte.

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Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. November 1995 (LT-
Drucksache 12/402) und im Einzelnen VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K
7677/96 -

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Wenn die Vertreterstellung des Herrn L. nicht erloschen sein sollte, obwohl er
seinen Wohnsitz verlegt hat und nicht mehr Bürger der Stadt Ahlen ist,

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vgl. etwa den unterschiedlichen Wortlaut in § 26 Abs. 2 S. 2 GemO einerseits
(„Personen") und in § 26 Abs. 1 GemO andererseits („Bürger")

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wäre er weiterhin Vertreter des Bürgerbegehrens; er müsste auf der Grundlage
der o. a. Vorgaben an der Geltendmachung der Verfahrensrechte wie auch immer
mitwirken, weil ihm als einem von zwei Vertretern die Hälfte der
Entscheidungsbefugnis zusteht. Der Antragstellerin kann mit ihren Entscheidungen
daher kein Übergewicht im Sinne einer Stimmenmehrheit zukommen. Wie oben
angeführt, wirkt Herr L. am gerichtlichen Verfahren aber nicht mit.

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Wenn jedoch mit der Verlegung seines Wohnsitzes seine Vertretereigenschaft
erloschen sein sollte, dürfte die Antragstellerin zwar allein prozessführungsbefugt
sein. Eine Ersatzbenennung wäre wohl nicht erforderlich, da die
Mindestvoraussetzungen des § 26 Abs. 2 GemO gewahrt blieben. Aber auch dies
braucht die Kammer letztendlich aus den Gründen zu 2. nicht zu entscheiden.

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2. Wenn die Antragstellerin mit dem Umzug des Herrn L. alleinige Vertreterin des
Bürgerbegehrens geworden ist, wären die Anträge auf Erlass der einstweiligen
Anordnungen unbegründet, weil das Bürgerbegehren dann infolge seines Inhalts
unzulässig wäre. In diesem Fall enthielte das Bürgerbegehren nicht zutreffende
Angaben, die Einfluss auf die Willensbildung haben.

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Das Erlöschen der Vertretereigenschaft des Herrn L. wäre nicht erst nach dem
30. Oktober 2003 und damit nach der Einreichung des Bürgerbegehrens bei dem
Antragsgegner zu 2., sondern mit dem 15. September 2003 und damit während des
Verlaufs der Willensbildung eingetreten. Über den Zeitraum von sechs Wochen
wären Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern der Stadt Ahlen unter einer
Erklärung geleistet worden, die wegen der Angabe der Vertreter teilweise inhaltlich
falsch (geworden) wäre.

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War die Angabe der Vertreter des Bürgerbegehrens inhaltlich teilweise falsch,
wäre das Bürgergebehren unzulässig, ohne dass es darauf ankommt, ob dem eine
Absicht der Initiatoren zu Grunde lag oder nicht.

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Für den Fall der nicht zutreffenden Begründung eines Bürgerbegehrens OVG
NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 = NVwZ-RR 2002,
766

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Ebenso wie die Begründung ist die Benennung der Vertreterpersonen zwingender
Inhalt eines Bürgerbegehrens (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Mit den Anforderungen des
§ 26 Abs. 2 GemO wird das Ziel verfolgt, einer Verfälschung des Bürgerwillens
vorzubeugen. Diese Funktion erfüllt - ebenso wie die Begründung - auch die
notwendige Benennung der Vertreter nur, wenn die Angabe zutrifft. Die vom
Gesetzgeber geforderte Benennung der Vertreter ist nicht „nur" eine formale
Verfahrensvoraussetzung. Die Benennung der Personen nimmt - ebenso wie die
Begründung - (zumindest auch) teil an der Willensbildung der Bürgerschaft. Das
Oberverwaltungsgericht NRW hat dazu ausgeführt:

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„…
Der Wille der erforderlichen Zahl von Bürgern, an Stelle des Rates über eine
bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, wird
maßgeblich auch dadurch mitbeeinflusst, durch welche Personen das
Bürgerbegehren vertreten werden soll. Vielfach wird ein Bürgerbegehren gerade
deshalb unterschrieben, weil es von bestimmten Personen - und nicht von anderen -
vertreten wird.

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VG Köln, Urteil vom 31.5.1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des
Urteilsabdrucks; VG Ansbach, Beschluss vom 26. März 1996 -
AN 4 E 96.00499 -, BayVBl. 1996, 411.

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Hängt aber der Entschluss der Bürger, ob sie ein bestimmtes sachliches
Begehren einem Bürgerentscheid zuführen wollen, nicht nur von sachlichen
Erwägungen, sondern auch von den Persönlichkeiten ab, die sich dieses sachliche
Begehren als Vertreter des Bürgerbegehrens zu Eigen machen sollen, so erscheint
es zu deren ausreichender verfahrensrechtlicher Legitimation geboten, dass jedem
einzelnen Bürger zweifelsfrei vor Augen geführt wird, wer diese Personen sind. …"

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OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, a.a.O.; ebenso Ritgen,
NWVBl. 2003 S. 87, 91

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Dieser Bewertung schließt sich die Kammer an.

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Die Frage, ob und ggf. wie während des Verlaufs eines Bürgerbegehrens die
Vertretung verändert werden kann, ist für die hier zu treffende Entscheidung nicht
erheblich. Die Initiatoren und die Unterzeichner des Bürgerbegehrens werden allein
an ihrer Entscheidung festgehalten, die Entscheidungsbefugnis (auch) auf Herrn L.
übertragen zu haben (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Durch das Verhalten des Herrn L. ist
dokumentiert, dass er - aus welchen Gründen auch immer - kein weiteres Interesse
an dem Bürgerbegehren hat und es im eigenen Namen nicht fortführen will.

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II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt
entsprechend der ständigen Streitwertpraxis des Oberverwaltungsgerichts NRW in
Verfahren der vorliegenden Art, der die Kammer folgt, das Doppelte des
Auffangstreitwertes und - wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung - davon
die Hälfte als angemessen zu Grunde. Die Kammer hat davon abgesehen, den
Streitwert wegen der Mehrzahl der Anträge zu erhöhen, weil alle Anträge auf ein
identisches Ziel gerichtet sind.

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