Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-05-12, Aktenzeichen 1 L 90/06

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 08. Februar 2006 - 3 A 1943/02 - wird abgelehnt.

Der Kläger hat auch die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 6.235,97 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Wasser- und Bodenverbandsgebühren durch das beklagte Amt. Er ist Eigentümer von Waldflächen mit einer Größe von etwa 190 ha im Gebiet der Gemeinde X..

2

Der Beklagte setzte auf der Grundlage der Satzung der Gemeinde X. über die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Beiträge und Umlagen des Wasser- und Bodenverbandes "Müritz" vom 19. September 1995 i.d.F. der Änderungssatzung vom 15. November 2001 mit (Dauer-) Bescheid vom 25. März 2002 gegenüber dem Kläger für das Jahr 2002 Gebühren für den Wasser- und Bodenverband in Höhe von 973,62 fest. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 23. Juli 2002 zurück.

3

Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Klage des Klägers (3 A 1943/02) sowie die mit diesem Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbundene, gegen einen Änderungsbescheid des Beklagten vom 28. Mai 2004 gerichtete Klage (3 A 1910/04) mit Urteil vom 8. Februar 2006 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die der Gebührenerhebung zugrundeliegenden Satzungen seien gültig, insbesondere verstießen sie nicht wegen einer fehlenden Sonderveranlagung von Waldflächen gegen das Äquivalenzprinzip, das Verursacherprinzip oder den Gleichheitsgrundsatz. Ein Abschlag für Waldflächen sei nicht geboten. Die Satzungen seien auch nicht deshalb unwirksam, weil das ihnen zugrundeliegende Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden (GUVG) gegen das Wasserverbandsgesetz (WVG) oder Verfassungsrecht verstieße. § 2 GUVG mit seiner Regelung über die Mitgliedschaft der Gemeinden für die der Grundsteuer unterliegenden Flächen verstoße nicht gegen § 23 Abs. 1 WVG, wonach derjenige, der Vorteile aus der Durchführung der Verbandsaufgabe zu erwarten oder Maßnahmen des Verbandes zu dulden habe, einen Anspruch auf Aufnahme als Verbandsmitglied in einen bestehenden Verband habe. Ein solcher Anspruch bestehe bei anderweitiger landesrechtlicher Regelung nicht. Dem Einwand des Klägers, die Grundstückseigentümer hätten keinerlei Mitwirkungsrechte bei der Verbandsarbeit und keine Einflussmöglichkeit auf die Willensbildung im Verband, sei nicht zu folgen. Darin liege kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip. Das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden stehe auch mit § 28 Abs. 4 WVG im Einklang, wonach für Verbandsmitglieder eine Beitragspflicht nur insoweit bestehe, als diese einen Vorteil hätten, der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringe oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegne. Es treffe zwar zu, dass die Mitgliedsgemeinden keinen unmittelbaren Vorteil durch die Verbandstätigkeit hätten, es genüge jedoch ein mittelbarer Vorteil. Dieser bestehe darin, dass die Gemeinden bis zum Inkrafttreten des Landeswassergesetzes (LWaG) potentielle Trägerinnen der Unterhaltungslast gewesen seien. In der Befreiung von dieser potentiellen Unterhaltungslast liege der mittelbare Vorteil für die Gemeinden. Eine mangels eigenen Vorteils rechtsgrundlose Leistung ihrer Beiträge an den Wasser- und Bodenverband könne daher nicht angenommen werden. Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 3 WVG scheide aus, weil die Bestimmung die Anhörung von Nichtmitgliedern zu Verbandsbeiträgen, nicht aber zu der in § 3 Satz 3 GUVG geregelten Gebührenerhebung durch die Gemeinde regele. Die Gebührensatzung der Gemeinde X. sei nicht deshalb unwirksam, weil die Verbandssatzung des Wasser- und Bodenverbandes nicht wirksam beschlossen worden sei. Die in § 7 Abs. 1 der Satzung für den Wasser- und Bodenverband Müritz vom 19. Dezember 2000 enthaltene Vertretungsregelung sei nach der ständigen Rechtsprechung der Kammer nicht zu beanstanden. Die Satzungsanwendung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Es treffe nicht zu, dass der Kläger im Hinblick auf seine forstwirtschaftlichen Grundstücke selbst gesetzliches Mitglied des Verbandes sei. Forstwirtschaftliche Grundstücke unterlägen nach den Regelungen des Grundsteuer- und des Bewertungsgesetzes als Bestandteile des forstwirtschaftlichen Betriebes der Grundsteuer. Steuerbefreiungstatbestände seien nicht ersichtlich.

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Der Kläger hat gegen das seinen Prozessbevollmächtigten am 21. Februar 2006 zugestellte Urteil mit am 20. März 2006 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz die Zulassung der Berufung fristgerecht beantragt und diesen Antrag mit am 21. April 2006 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz frist- und formgerecht begründet. Er macht geltend, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit ausgesetzt, die Sache weise besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten auf und habe grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Ziffer 3 VwGO. Das beklagte Amt ist der Auffassung, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts unterliege ernstlichen Richtigkeitszweifeln, entgegengetreten.

II.

5

Das Zulassungsvorbringen führt nicht zum Erfolg.

6

Der Kläger vertritt zur Begründung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zunächst die Auffassung, die Ansicht des Verwaltungsgerichts, wonach das Gesetz über die Gewässerunterhaltungsverbände nicht gegen das Wasserverbandsgesetz verstoße, insbesondere die Bestimmung der Verbandsmitglieder in § 2 GUVG nicht mit § 23 Abs. 1 WVG kollidiere, sei unzutreffend. Da die einzelnen Grundstückseigentümer, deren Flächen der Grundsteuerpflicht unterlägen, nach § 2 Nr. 1 GUVG von der Mitgliedschaft im Verband ausgeschlossen seien, sei dort keine Organisationsstruktur vorgegeben, die gemäß den verfassungsgerichtlichen Anforderungen ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür treffe, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt würden. Die Gesamtheit der privaten Grundstückseigentümer werde durch die Struktur der Wasser- und Bodenverbände nicht hinreichend und angemessen geschützt. Dieser Argumentation ist nicht zu folgen.

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Der geltend gemachte Verstoß von § 2 Abs. 1 GUVG gegen § 23 Abs. 1 WVG liegt nicht vor. Nach dieser Bestimmung hat einen Anspruch auf Aufnahme als Verbandsmitglied in einen bestehenden Verband, wer einen Vorteil aus der Durchführung der Verbandsaufgabe zu erwarten oder wer Maßnahmen des Verbands zu dulden hat. Nach der Grundnorm des § 2 Abs. 1 GUVG (in der Fassung des Gesetzes vom 04. August 1992, GVOBl. M-V S. 458, wie in der Neufassung vom 17. Dezember 2008, GVOBl. M-V S. 499) setzt sich der Kreis der Verbandsmitglieder zum einen aus den Gemeinden für die der Grundsteuerpflicht unterliegenden Flächen und zum anderen aus den Eigentümern der der Grundsteuerpflicht nicht unterliegenden Grundstücke zusammen. Verbandsmitglieder sind danach grundsätzlich nicht die Grundstückseigentümer als dingliche Mitglieder gem. § 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG, sondern die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 WVG). Auch wenn der Eigentümer eines im Verbandsgebiet gelegenen Grundstückes nach § 23 Abs. 1 WVG grundsätzlich Inhaber eines Anspruches auf Aufnahme als Verbandsmitglied sein sollte, besteht zwischen dieser Bestimmung und § 2 Abs. 1 GUVG, wonach Verbandsmitglied nur der Eigentümer von der Grundsteuerpflicht nicht unterliegenden Flächen ist, jedoch kein Widerstreit. § 23 Abs. 1 WVG ist auf die Wasser- und Bodenverbände in Mecklenburg-Vorpommern insoweit nicht anzuwenden.

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Nach § 80 WVG findet nämlich das Wasserverbandsgesetz auf Verbände, die durch besonderes Gesetz errichtet worden sind oder errichtet werden, nur dann Anwendung, wenn dies durch Rechtsvorschriften ausdrücklich angeordnet oder zugelassen worden ist. Solche Sonderverbände können auch auf landesgesetzlicher Grundlage gebildet werden (Rapsch, Wasserverbandsrecht, Rn. 31). Zweck der Vorschrift ist es, vom Bundesrecht abweichende Regelungen von Fall zu Fall durch besonderes Landesgesetz treffen zu können (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Begründung zu § 80 WVG, BT-Drs. 11/6764, S. 21). Dies ist für die Unterhaltungsverbände in Mecklenburg-Vorpommern durch das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden geschehen, nachdem die Schaffung dieser Verbände zunächst auf der Grundlage des Landeswassergesetzes vorgesehen war (vgl. dazu, insbesondere zu den seinerzeitigen Regelungserfordernissen im Einzelnen den Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 1/1266, S. 105). § 3 GUVG ordnet die Geltung des Wasserverbandsgesetzes für die Unterhaltungsverbände mit an dieser Stelle nicht einschlägigen Maßgaben zwar an. Davon ausgenommen ist bei gebotenem, an Sinn und Zweck orientiertem Verständnis des Gesetzes jedoch jedenfalls § 23 Abs. 1 WVG. Anderenfalls liefe die Grundsatzbestimmung des § 2 Abs. 1 GUVG, wonach Verbandsmitglieder grundsätzlich (soweit die Flächen der Grundsteuerpflicht unterliegen) gerade nicht die Eigentümer der Grundstücke sind, leer. Bei einer der offenkundigen Regelungsabsicht des Gesetzes Rechnung tragenden und auch systematisch gebotenen Lesart von § 2 Abs. 1 und § 3 Satz 1 GUVG kann daher § 23 Abs. 1 WVG nicht zur Anwendung kommen. Der von dem Kläger geltend gemachte Verstoß von § 2 Abs. 1 GUVG gegen höherrangiges Recht scheidet jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt aus.

9

Der Kläger macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an die Struktur von Wasserverbänden als funktionale Selbstverwaltung gemäß Art. 20 Abs. 2 GG verkannt, wie sie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (05.12.2002 - 2 BvL 5/98 -, BVerfGE 107, 59 ff.) entwickelt worden seien. Wenn der Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung wähle, so dürfe keine Ausgestaltung vorgeschrieben werden, die mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits nicht vereinbar wäre. Daher müsse die Organisationsstruktur von Selbstverwaltungseinheiten gewährleisten, dass auch ausreichend institutionelle Vorkehrungen getroffen würden, die sicherstellten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt würden. Eine angemessene Interessenwahrnehmung der durch die Tätigkeit des Wasserverbandes Betroffenen sei im bundesrechtlichen Wasserverbandsgesetz vorgesehen. Danach seien Eigentümer der von der Verbandsarbeit betroffenen Grundstücke als mögliche Verbandsmitglieder schon in § 4 Nr. 1 WVG aufgeführt. Im Ausschluss der Eigentümer dieser Grundstücke von der Verbandsmitgliedschaft durch das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden liege ein Verstoß gegen die Anforderungen an die organisatorische Struktur solcher Verbände nach Art. 20 Abs. 2 GG.

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Auch diese Einwendungen führen nicht zum Erfolg.

11

Soweit der Kläger danach in der Regelung des § 2 Abs. 1 GUVG, wonach im Grundsatz die Gemeinden Verbandsmitglieder sind, einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 WVG sehen will, ist zunächst zu beachten, dass es diese Regelung nach einhelliger Auffassung in Literatur und Rechtsprechung nicht ausschließt, dass Wasser- und Bodenverbände ausschließlich aus Gemeinden als nichtdinglichen Mitgliedern bestehen können, um etwa die Grundstücke ihrer Einwohner auf einfache Weise zu erfassen (vgl. BVerfG, 23.06.1981 - 2 BvL 14/79 -, BVerfGE 58, 45, 66; BVerwG, 10.05.1967 - IV C 46.66 -, BVerwGE 27, 52, 54; Rapsch, Wasserverbandsrecht, Rn. 143).

12

Weiter dringt der Kläger mit seiner unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips erhobenen Kritik an der Organisationsstruktur der Wasser- und Bodenverbände nicht durch.

13

Die Verbände greifen nicht in rechtlich geschützte Positionen der Eigentümer ein, sie tragen allein die ihnen selbst und nicht den Eigentümern nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 LWaG obliegenden Gewässerunterhaltungslasten. Die Unterhaltung der Gewässer dient nach § 61 Abs. 2 LWaG in dem in § 62 LWaG beschriebenen Umfang öffentlichen Interessen und nicht privaten Interessen von Grundstückseigentümern. Mitglieder der Verbände sind für die meisten, nämlich für die der Grundsteuerpflicht unterliegenden Grundstücke die Gemeinden. Die Gemeinden haben Verbandsbeiträge zu leisten (§ 28 Abs. 1 WVG). Sie können diese Beiträge auf die Eigentümer grundsteuerpflichtiger Grundstücke umlegen (§ 3 Satz 3 GUVG). Damit beschränkt sich die Betroffenheit der Grundstückseigentümer auf ihre im Rahmen dieses zweistufigen Finanzierungssystems bestehende Verpflichtung zur Leistung von Abgaben an die Gemeinden, deren Höhe von den von der Gemeinde an den Verband zu leistenden Verbandsbeiträgen abhängt.

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Vor diesem Hintergrund ist ein Defizit an demokratisch erforderlicher organisatorischer Ausgestaltung der Gewässerunterhaltungsverbände in Mecklenburg-Vorpommern nicht zu erkennen. Ein rechtliches Erfordernis, wonach derjenige, der für die Wahrnehmung von Aufgaben Abgaben zahlt, auch über die Aufgabenwahrnehmung müsse mitbestimmen können, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Ein derartiger Grundsatz ist auch sonst im Abgabenrecht nicht bekannt (OVG Berlin-Brandenburg, 22.11.2006 - 9 B 13/05 -, LKV 2007, 374, 376). Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, 11.07.2007 - 9 C 1.07 -, NVwZ 2008, 314, 316), der sich der Senat anschließt, lässt sich aus dem Demokratieprinzip nicht die Forderung ableiten, dass grundsteuerpflichtigen Grundstückseigentümern ein Zugang zur Mitgliedschaft oder eine sonstige organisatorische Teilhabe in den Unterhaltungsverbänden eröffnet werden müsse, nur weil sie auf der zweiten Stufe des Finanzierungssystems den Gemeinden als Abgabenschuldner hafteten. Die Binnenorganisation und die Aufgabenstellung der Unterhaltungsverbände erlaubten es, diese Körperschaften vorwiegend dem Typus des kommunalen Zweckverbandes zuzuordnen. Die Mitgliedschaft der Besitzer nicht grundsteuerpflichtiger Flächen, die neben die Mitgliedschaft der Gemeinden trete (§ 2 Abs. 1 GUVG), stelle die demokratische Legitimation der Unterhaltungsverbände nicht in Frage. Wenn im Bereich nichtkommunaler Selbstverwaltung gegebenenfalls Defizite der demokratischen Legitimation zu beobachten seien, lasse sich dieser Befund nicht unbesehen auf kommunale Zweckverbände übertragen, nur weil diese sonstige Rechtsträger organisatorisch in ihre Tätigkeit einbinden würden. Daran wäre nur zu denken, wenn diese Mitgliedschaft dem Partikularwillen bestimmter Gruppen von Privaten größere Einflussmöglichkeiten auf die Verbandstätigkeit einräumen würde. Davon könne hier keine Rede sein. Die Rechtsträger, die aus steuerpolitischen Gründen nach § 3 des Grundsteuergesetzes (GrStG) von der Grundsteuer befreit seien (z.B. die inländischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, das Bundeseisenbahnvermögen und die Kirchengemeinden), seien nicht als Private anzusprechen und verträten auch nicht die Interessen bestimmter privater Gruppen. Ihr durch die Mitgliedschaft organisatorisch gesicherter Einfluss auf die Tätigkeit der Unterhaltungsverbände bedürfe deshalb keiner Kompensation nach Maßgabe der vom Bundesverfassungsgericht für die funktionale Selbstverwaltung entwickelten Regeln.

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Dem Zulassungsvorbringen ist an dieser Stelle auch aus einem anderen Grunde nicht zu folgen. Wenn sich der Kläger zur Frage der Organisationsstruktur funktionaler Selbstverwaltung auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2002 (BVerfGE 107, 59 ff.) und einen hierin aufgestellten Grundsatz eines "wirksamen Mitspracherechts" beruft, so dürfte er die in dieser Entscheidung getroffenen gerichtlichen Aussagen missinterpretieren. Das Bundesverfassungsgericht hat anlässlich der von ihm zu bewertenden besonderen Sachverhaltsumstände entschieden, das demokratische Prinzip erlaube dem Gesetzgeber, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. Dadurch dürfe ein wirksames Mitspracherecht der Betroffenen geschaffen und verwaltungsexterner Sachverstand aktiviert werden. Diesen Ausführungen wird die der Berufung auf einen - vermeintlichen - "Grundsatz" zugrundeliegende Vorstellung nicht gerecht, auch bei kommunalen Zweckverbänden müsse der Gesetzgeber, wenn und weil das Finanzierungssystem - auf der zweiten Stufe - eine Abwälzung der Verbandslasten auf Private zulässt, diesen "sachnahen Betroffenen" notwendig eine organisierte Beteiligung an der Verbandstätigkeit einräumen. Eine Pflicht des Gesetzgebers, kommunale Zweckverbände in dieser Weise "demokratischer" auszugestalten, kennt das Grundgesetz nicht (BVerwG, 11.07.2007, a.a.O., 316). Sie ist insbesondere der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 05. Dezember 2002 nicht zu entnehmen.

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Auch der Auffassung des Klägers, das Urteil des Verwaltungsgerichts beachte nicht, dass § 3 GUVG gegen § 28 Abs. 4 WVG verstoße, folgt der Senat nicht. Der Kläger trägt vor, die Mitgliedsgemeinden hätten durch die Verbandstätigkeit keine - wie von § 28 Abs. 4 WVG vorausgesetzt - eigenen Vorteile. Eine von dem Verwaltungsgericht vorgenommene Unterscheidung zwischen mittelbaren und unmittelbaren Vorteilen sei unzulässig. Auch die Gleichsetzung des in § 28 Abs. 4 WVG verwendeten Vorteilsbegriffs mit dem Begriff des Vorteils aus dem Kommunalabgabenrecht sei unzulässig. Selbst wenn eine derartige Gleichsetzung zulässig wäre, entstünden den Gemeinden hinsichtlich der nicht in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke keine mittelbaren Vorteile. Vorteile erwüchsen allein den dritten Grundstückseigentümern. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu diesem Problem seien nicht nachvollziehbar. § 63 Abs.1 Nr. 3 LWaG begründe keine Befreiung der Gemeinden von einer potentiellen Unterhaltungslast nach § 29 WHG. Selbst wenn hierin ein Vorteil zu sehen wäre, wäre dieser nicht aus der Tätigkeit des Wasser- und Bodenverbandes entstanden, sondern durch das Inkraftsetzen des Landeswassergesetzes.

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Die geltend gemachte Gesetzeskollision liegt nicht vor. Nach § 28 Abs. 4 WVG besteht die Beitragspflicht für die Verbandsbeiträge nach § 28 Abs. 1 WVG insoweit, als die Verbandsmitglieder oder Nutznießer einen Vorteil haben oder der Verband für sie ihnen obliegende Leistungen erbringt oder von ihnen ausgehenden nachteiligen Einwirkungen begegnet. Diese Regelung steht § 3 Abs. 1 GUVG nicht entgegen. Danach gilt gemäß § 80 WVG das Wasserverbandsgesetz und somit auch § 28 Abs. 4 WVG mit der Maßgabe, dass die Beitragspflicht für die Gewässerunterhaltung sich nach dem Verhältnis bestimmt, in dem die Mitglieder Vorteile durch die Verbandstätigkeit haben und am Verbandsgebiet beteiligt sind. Eine Kollision der beiden genannten Vorschriften scheidet damit von vornherein aus. Da das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden in § 2 Abs. 1 im Wesentlichen die Gemeinden als nichtdingliche Verbandsmitglieder festlegt, setzt es selbst voraus, dass die Gemeinden durch die Verbandstätigkeit Vorteile haben können. Diese Vorteile sind für die Umlage der Verbandsaufwendungen auf die einzelnen Gemeinden des Verbandes (vgl. zu dem Charakter dieser Umlage: BVerwG, 11.07.2007, a.a.O., 316; zum Vorteilsbegriff: BVerwG, 23.05.1973 - IV C 21.70 -, BVerwGE 42, 210, 214; Siemers in Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Stand: Juli 2009, § 6, Anm. 13.1.4) neben der Beteiligung der Gemeinde am Verbandsgebiet (Anteil der gemeindlichen Fläche an der Verbandsfläche) ausschlaggebend. Worin die Vorteile bestehen und worin sie sich von Gemeinde zu Gemeinde unterscheiden können (vgl. dazu die Veranlagungsregel in Anlage 1 der Satzung für den Wasser- und Bodenverband "Müritz" v. 18.12.2000, Müritzkreis aktuell, Nr. 01/2001, 14, 17), ist für den hier geltend gemachten - bei näherer Betrachtung nicht vorliegenden - Verstoß des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden gegen die Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes für den vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich.

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Weiter macht der Kläger geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass der Beitragssatzung des Wasser- und Bodenverbandes kein wirksamer Satzungsbeschluss zugrundeliege. In den Verbandsversammlungen ließen sich zwischen dreißig und fünfzig Prozent der Mitgliedsgemeinden nicht durch die Bürgermeister oder deren Stellvertreter vertreten, sondern durch "dauerhaft beauftragte" Bürger. Dies sei unzulässig. Anders als das Verwaltungsgericht meine, könnten sich die Bürgermeister als gesetzliche Vertreter der Gemeinden nicht nach § 48 Abs. 3, § 15 Abs. 2 Satz 3 WVG i.V.m. § 14 Abs. 1 VwVfG M-V in der Verbandsversammlung durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. Vielmehr sei nach dem Wortlaut des § 15 Abs. 2 Satz 3 WVG klar, dass für die Vertretung nicht das Verwaltungsverfahrensgesetz, sondern das Verwaltungsverfahrensrecht des Landes und daher auch die entsprechende Bestimmung der Kommunalverfassung (§ 156 Abs. 4 KV) anzuwenden sei, wonach die Bürgermeister im Verhinderungsfall nur durch ihren Stellvertreter vertreten und für die weiteren Vertreter der Gemeinde Stellvertreter gewählt werden können. Die Beitragssatzung des Wasser- und Bodenverbandes sei damit nicht wirksam beschlossen und mithin nichtig. Dies könne der Kläger auch zur Anfechtung des ihm von dem beklagten Amt erteilten Gebührenbescheides geltend machen.

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Diesem Vortrag folgt der Senat im Ergebnis nicht.

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Zwar ist es richtig, dass sich der Grundstückseigentümer als Adressat eines Gebührenbescheides für Wasser- und Bodenverbandsgebühren grundsätzlich auf Einwände gegen die Entstehung des Kostenaufwandes aus dem Verhältnis der Gemeinde zum Unterhaltungsverband, also die erste Stufe des zweistufigen Finanzierungssystems betreffende Einwände, wie hier die monierte Unwirksamkeit der Beitragssatzung des Verbandes, berufen und darauf gestützt die gegen ihn - "auf der zweiten Stufe" - erhobene Gebührenforderung beanstanden kann (vgl. BVerwG, 11.07.2007, a.a.O., 317; OVG Berlin-Brandenburg, 22.11.2006, a.a.O., 376). Den Einwendungen des Klägers gegen die Wirksamkeit der Satzungen des Wasser- und Bodenverbandes ist aber nicht zu folgen. Der Senat sieht die Richtigkeit des von dem Verwaltungsgericht eingenommenen Standpunktes, für das Stimmrecht der Verbandsmitglieder und ihre Vertretung gelte nach § 48 Abs.3 i.V.m. § 15 Abs. 2 WVG das Landesverwaltungsverfahrensgesetz (hier § 14 Abs. 1 VwVfG M-V), durch das Zulassungsvorbringen nicht ernsthaft in Zweifel gezogen. Der argumentative Ansatz des Klägers, § 15 Abs. 2 Satz 3 WVG ordne die Geltung des Verwaltungsverfahrensrechts der Länder und infolgedessen auch die Anwendung spezialgesetzlicher Vorschriften wie der der Kommunalverfassung und nicht der des Verwaltungsverfahrensgesetzes an, wie es demgegenüber in § 48 Abs. 2 WVG zum Ausdruck komme, ist nicht überzeugend. Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem Wortlaut des § 15 Abs. 2 Satz 2 WVG um eine "möglicherweise ungenaue", jedenfalls nicht im buchstäblichen Sinne zu verstehende Formulierung handelt. Die von dem Kläger in der Argumentation des Verwaltungsgerichts vermisste Begründung dafür, dass § 15 Abs. 2 Satz 3 WVG mit dem Verweis auf das Verwaltungsverfahrensrecht gleichwohl auf das Landesverwaltungsverfahrensgesetz und nicht auf speziellere Verfahrensvorschriften des Landes verweist, findet sich in den Materialien zum Wasserverbandsgesetz, mit dem die Regelungen der Wasserverbandsverordnung abgelöst werden sollten. Diese belegen in für den Senat eindeutiger Weise die Absicht des Gesetzgebers, in § 15 des Wasserverbandsgesetzes die Anwendung des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes anzuordnen. In der Begründung zu dieser Bestimmung (BT-Drs. 11/6764, S. 27) heißt es:

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"... Für die Vertretung von Beteiligten war im bisherigen Recht keine Form vorgeschrieben. Künftig gelten für die Vertretung Beteiligter die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder sinngemäß."

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Hiernach unterscheidet das Wasserverbandsgesetz - anders als der Kläger meint - nicht eindeutig zwischen dem Verwaltungsverfahrensgesetz und dem Verwaltungsverfahrensrecht der Länder. Im Gegenteil wäre in dem von dem Kläger angenommenen Fall einer inhaltlich unterschiedlichen Inbezugnahme landesrechtlicher Bestimmungen eine eindeutige gesetzliche Anordnung zu erwarten gewesen, wenn abweichend von in demselben Gesetz verwendeten Verweisungen für die Vertretung von Verbandsmitgliedern die Anwendung spezieller kommunalrechtlicher Vertretungsregelungen hätte angeordnet werden sollen. Dies gilt umso mehr, als die fragliche Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 3 WVG im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens noch Gegenstand redaktioneller Änderungen bei gleichgebliebener Gesetzesbegründung gewesen ist (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BT-Drs. 11/8301, S. 13).

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Damit kann dahinstehen, ob bei Richtigkeit der Auffassung des Klägers, die Verbandsversammlung, die über die Verbandsumlagen auf die Verbandsmitglieder beschlossen habe, sei nicht dem Verwaltungsverfahrensrecht des Landes Mecklenburg-Vorpommern entsprechend zusammengesetzt gewesen, dieser Fehler nach § 3a der nunmehrigen Fassung des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden geheilt ist. Nach dieser Bestimmung sind Fehler bei der Ladung zur Verbandsversammlung und der Beschlussfassung für die Wirksamkeit der bis zum 31. Dezember 2008 erfolgten Wahlen und Beschlüsse der Verbandsversammlung unbeachtlich, sofern diese Entscheidungen nicht durch die Aufsichtsbehörde aufgehoben worden sind. Diese Bestimmung sowie die Frage ihrer Vereinbarkeit mit den Anforderungen des Verfassungsrechts ist Gegenstand von Entscheidungen des Senates gewesen (vgl. ausführlich Beschluss v. 08.06.2009 - 1 M 160/08 -, NordÖR 2008, 315). Auf die dort gemachten Ausführungen, von denen abzuweichen der vorliegende Fall keinen Anlass bietet, wird Bezug genommen.

24

Auch soweit sich der Kläger gegen die Ausführungen des angefochtenen Urteiles zur Satzungsanwendung und hier gegen die Auffassung wendet, dass auch Grundstücke, die zu einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb gehörten, der Grundsteuerpflicht unterlägen, ist seinem Zulassungsvorbringen nicht zu folgen. Er meint, Flächen, die der Grundsteuerpflicht unterliegen (§ 2 Nr. 1 GUVG), seien nicht die zu einem forstwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Flächen. Diese unterlägen auch nicht mittelbar der Grundsteuerpflicht, weil Steuergegenstand nach § 2 GrStG der sie bewirtschaftende Betrieb oder die Nutzungseinheit nach der Definition des § 33 BewG i.V.m. § 40 GrStG und § 145 BewG sei. Nach dem Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden müssten die Flächen vielmehr unmittelbar der Grundsteuerpflicht unterliegen. Dafür spreche der klare Wortlaut von § 2 Abs. 1 Nr. 1 GUVG. Diese Auffassung ist nicht zutreffend.

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Mit dem Begriff der "Grundstücke, die nicht der Grundsteuerpflicht unterliegen" zielt § 2 Abs. 1 Nr. 1 GUVG allein auf die Grundstücke, die nach §§ 3 und 4 GrStG von der Grundsteuer befreit sind. Das ist eindeutig den Gesetzesmaterialien zu entnehmen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zu dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden vom 10.09.2008, LT-Drs. 5/1771, Punkt 1., 2. sowie Begründung B., 1. zu § 2 Abs. 1). Die Grundsteuerbefreiung nach dem Grundsteuergesetz knüpft an öffentlich-rechtliche Zweckbindungen oder gemeinnützige bzw. mildtätige Nutzungen an. Diese Zweckbindungen bzw. Nutzungen von Grundstücken werden als geeignet angesehen, die direkte Mitgliedschaft ihrer Eigentümer im Verband zu rechtfertigen, denn die mit den Zweckbindungen verbundenen Belange können so von den Eigentümern direkt in die Verbandsversammlung eingebracht werden (vgl. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Reese und Schnur, LT-Drs. 5/1971, S. 2). Es geht bei der Frage, ob ein Grundstück der Grundsteuer unterliegt oder nicht, um die Frage der Befreiung (vgl. Antwort der Landesregierung, a.a.O.) von der Grundsteuer, nicht um die Unterscheidung, ob ein Grundstück "direkt" oder nur "mittelbar", wie womöglich ein landwirtschaftlich genutztes Grundstück, der Grundsteuer unterliegt.

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Aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 GUVG ("der Grundsteuer unterliegende Grundstücke/Flächen") ergibt sich entgegen dem Beschwerdevorbringen kein anderes Ergebnis. Nach § 2 Nr. 1 GrStG ist Steuergegenstand der Grundsteuer der Betrieb der Land- und Forstwirtschaft. Der Betrieb der Land- und Forstwirtschaft ist nach § 33 Abs. 1 Satz 2 BewG die wirtschaftliche Einheit des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens. Dazu rechnen nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BewG alle Wirtschaftsgüter, die einem Betrieb der Land- und Forstwirtschaft dauernd zu dienen bestimmt sind. Dazu wiederum gehört nach § 33 Abs. 2 BewG der Grund und Boden. Steuergegenstand ist damit die wirtschaftliche Einheit des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens, zu der insbesondere Grund und Boden gehören. Dabei sind Bewertungsgegenstand nicht die einzelnen Wirtschaftsgüter, die dem Betrieb dienen, sondern deren Gesamtheit (Falterbaum, Barthel, Hübner, Bewertungsrecht, Vermögenssteuer, 11. Aufl., S. 249). Wenn damit Steuergegenstand mithin die Gesamtheit der betrieblichen Wirtschaftsgüter ist, so "unterliegen" der Steuer logischerweise auch die einzelnen Wirtschaftsgüter als Bestandteile dieser Gesamtheit (vgl. mit demselben Ergebnis OVG Berlin-Brandenburg, 10.09.2008 - 9 B 2.08, 12 B 31.06 -, LKV 2009, 85 ff.).

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Mit Blick auf das Vorstehende kommt der Rechtssache weder eine besondere rechtliche Schwierigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) noch grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zu; die vom Zulassungsantrag angesprochenen Fragen lassen sich ohne weiteres im Berufungszulassungsverfahren beantworten und erfordern nicht die Durchführung eines Berufungsverfahrens.

28

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

29

Die Festsetzung des Streitwertes für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 52 Abs. 3, 47 GKG.

30

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

31

Hinweis

32

Mit der Ablehnung des Antrages wird das Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).