Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-09-03, Aktenzeichen 20 K 8466/95
ECLI:DE:VGK:1998:0903.20K8466.95.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstückes C. Straße 000 in C. . Das
Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes 0000-00 vom
12. September 1990 mit der Gebietsausweisung GE 1 (Gewerbegebiet mit einge-
schossiger Bebauung). Das Klägergrundstück und das darauf befindliche Gebäude
dienten ehemals einem Glasereibetrieb. Neben dem Gebäude der Klägerin befindet
sich ein Schrottplatz sowie ein Gebrauchtwagenhandel; auf der gegenüberliegenden
Straßenseite liegt ein großes Autohandelsunternehmen. Im Mai 1993 beantragte die
Klägerin bei dem Oberstadtdirektor der Stadt C. als Funktionsvorgänger der Be-
klagten (nachfolgend einheitlich: die Beklagte) die Genehmigung einer Nutzungsän-
derung der ehemaligen Glaserei in ein Wettkampfstudio in Form eines sogenannten
"Laserdromes" sowie den Einbau einer Zwischendecke. Dabei gab sie an, daß inner-
halb des Wettkampfstudios sechs Schießbahnen sowie Kulissen unterschiedlicher
Art angeordnet werden sollten; mit Laserzielgeräten solle sportlicher wie auch wett-
bewerbsmäßiger Wettkampf ausgetragen werden. Mit Bescheid vom 07. September
1993 genehmigte die Beklagte das Bauvorhaben, dessen Realisierung allerdings
- baurechtlich unerheblich - von den eingereichten Entwürfen abwich.

3

Wegen des Spielbetriebs in dem Laserdrome im einzelnen, den Spielregeln etc.
wird auf die Darstellung in dem Beschluß der Kammer vom 18. November 1994
- 20 L 1955/94 -, Seite 2 bis 4, Bezug genommen. Wegen der Ausrüstung der Spie-
ler, der Laserzielgeräte und Ziele wird ergänzend auf die von der Kammer im Rah-
men eines Ortstermins in diesem Eilverfahren gefertigten Fotografien (Hülle Blatt 58),
das hierzu gefertigte Protokoll und die in der mündlichen Verhandlung vorgelegten
jetzigen Ausrüstungsgegenstände Bezug genommen.

4

Bereits vor der Inbetriebnahme des Laserdromes kam es seit Anfang 1994 zu
heftigen Reaktionen in der Öffentlichkeit. Vielfach wandten sich Bürger in Unterschrif-
tenaktionen gegen dessen Eröffnung, weil befürchtetet wurde, daß dort menschen-
verachtende Spiele ("spielerisches Töten von Menschen") ablaufen würden. Weiter-
hin war der Betrieb des Laserdromes Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage
im Landtag von Nordrhein-Westfalen sowie von schriftlichen Anfragen im Deutschen
Bundestag. Auch auf örtlicher politischer Ebene wurden Initiativen gegen das La-
serdrome ergriffen. Schließlich waren innerhalb der Verwaltung der Stadt C. Be-
denken gegen den Betrieb aufgekommen.

5

Als Bitten der Beklagten um Auskunft nach dem konkreten Spielablauf - dem im
Baugenehmigungsverfahren nur oberflächlich Beachtung geschenkt worden war -
erfolglos blieben, kündigte diese der Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 1994
den Erlaß einer Ordnungsverfügung für den Fall an, daß in dem Laserdrome in ir-
gendeiner Weise das "spielerische Töten von Menschen" ermöglicht werde. In einer
Stellungnahme gab die Klägerin an, ein spielerisches Töten finde nicht statt; Sinn
und Zweck des Spieles sei allein das Sammeln von Punkten durch Treffer an den
festinstallierten Zielobjekten. Am 01. August 1994 wurde das Laserdrome offiziell
eröffnet. Im Rahmen von - verdeckten - Ermittlungen durch Bedienstete der Beklag-
ten und von Dritten wurde nachfolgend festgestellt, daß in der Spielstätte auch auf
Menschen "geschossen" werden könne.

6

Mit Ordnungsverfügung vom 14. September 1994 untersagte die Beklagte der
Klägerin mit dem Tage der Zustellung der Verfügung, in der Betriebsstätte
Spielabläufe zu ermöglichen bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von
Menschen mittels Laserstrahl oder sonstiger technischer Einrichtungen (wie zum Bei-
spiel Infrarot), also auf Grund einer Trefferregistrierung ein sogenanntes
"spielerisches Töten" von Menschen, zum Gegenstand haben. Ferner wurde der
Klägerin ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000,00 DM angedroht und die sofortige
Vollziehung angeordnet. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, daß
eine Gefahr für die öffentliche Ordnung vorliege. Die simulierten Tötungshandlungen
und die damit einhergehende Verharmlosung von Gewalt verstießen gegen die
grundlegenden Wertvorstellungen der Allgemeinheit.

7

Am 20. September 1994 legte die Klägerin Widerspruch gegen die Verfügung
ein. Auf einen Eilantrag der Klägerin hin stellte das erkennende Gericht mit Beschluß
vom 18. November 1994 - 20 L 1955/94 - die aufschiebende Wirkung des
Widerspruches wieder her bzw. ordnete diese - hinsichtlich der Zwangsgeldan-
drohung - an. Auf die Beschwerde der Beklagten änderte das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW) mit Beschluß
vom 28. Juni 1995 - 5 B 3187/94 - den Beschluß der Kammer ab und lehnte den
Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab.

8

Mit Widerspruchsbescheid vom 06. November 1995 wies die Bezirksregierung
Köln den Widerspruch als unbegründet zurück.

9

Am 21. November 1995 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie im
wesentlichen vorträgt: Sie habe zwischenzeitlich ihre Ausrüstung erneuert. Die
jetzige unterstütze das schon zuvor vorgefundene futuristische Ambiente in der Halle
und habe mit irgendwelchen real existierenden aktiven oder passiven
Bewaffnungsgegenständen nichts mehr zu tun und sei diesen auch nicht ähnlich.
§ 14 Abs. 1 2. Alternative Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-
Westfalen (OBG NW) entspreche nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen,
die an die Bestimmtheit einer Eingriffsnorm zu stellen seien. Davon abgesehen seien
dessen Voraussetzungen nicht erfüllt. Der Betrieb des Laserdromes widerspreche
nicht den in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz (GG) zum Ausdruck
kommenden Grundwerten; weder die Menschenwürde noch das Recht auf Leben
und körperliche Unversehrtheit würden bei dem konkreten Spielablauf unmittelbar
verletzt. Die Annahme, es solle die Situation von kriegs- oder kriegsähnlichen
Schauplätzen nachgestellt werden, sei nicht gerechtfertigt. Der Spielablauf in dem
Laserdrome unterscheide sich von sog. "Quasaranlagen", weil es vorliegend - anders
als dort - nicht um die Ausschaltung des Gegners, sondern um das Sammeln von
Punkten gehe, was nur durch Treffer an den festinstallierten Zielen möglich sei. Ein
sogenanntes "spielerisches Töten" von Menschen finde nicht statt, vielmehr komme
es lediglich auf die Blockade des Gegners an; jedenfalls bleibe die Spielsituation in
der Dunkelheit der Halle abstrakt. Sie könne den Spielbetrieb nicht unter den
Auflagen der Beklagten eröffnen; nach den vertraglichen Vereinbarungen mit ihrer
Franchisegeberin, der Q.
Ltd., Klägerin im parallelen Rechtsstreit VG Köln
- 20 K 1290/98 -, dürfe sie die von jener hergestellten Gerätschaften und die
Software nutzen, ihr seien aber keinerlei Eingriffe in die technische Anlage
(abgesehen von der Einbindung der von ihr selbst beschafften Laserzielgeräte) bzw.
in den Spielablauf gestattet; vgl. zum Vertrag i.e. Blatt 151 bis 160 der Gerichtsakte.
Sportarten wie Boxen und Fechten oder einige asiatische Kampfsportarten würden
nicht als gegen die öffentliche Ordnung verstoßend bewertet und verboten, obwohl
auch dort die Teilnehmer jeweils den Gegner ausschalten wollten; zwischen diesen
Sportarten und dem Betrieb des Laserdromes könne nicht nachvollziehbar
differenziert werden. Es liege auch keine "Gefahr" vor. Es sei in keiner Weise
dargetan und bloße Hypothese, daß der Spielbetrieb zu einer Herabsetzung der
Hemmschwelle für die Anwendung von Gewalt bei den Spielern bzw. dem von dem
Laserdrome angesprochenen Kundenkreis führe. Ebensowenig werde durch die
Veranstaltung die Anwendung von Gewalt verharmlost. Zudem finde das Geschehen
nicht in der Öffentlichkeit, sondern in einer geschlossenen Halle statt. Im übrigen sei
sie angesichts der aufgezeigten Ungleichbehandlungen in ihren Rechten aus Art. 3
Abs. 1 GG verletzt. Insoweit sei darauf hinzuweisen, daß in Recklinghausen eine
gleichartige Anlage und im Zuständigkeitsbereich der Beklagten ein Paint-Ball-Feld
("Gotcha") jeweils unbeanstandet betrieben würden. Eine Ungleichbehandlung
ergebe sich auch daraus, daß gegen den Betrieb von Spielautomaten, an denen
tatsächlich Tötungshandlungen simuliert würden, und gegen den Vertrieb derartiger
Spiele nicht eingeschritten werde.

10

Schließlich könnten die im Laserdrome verwandten Laserzielgeräte im Handel
als Kinderspielzeug frei erworben werden; insoweit werde mit zweierlei Maß
gemessen. Weiterhin verletze die Ordnungsverfügung ihre Grundrechte aus Art. 12
GG, konkret ihre Berufswahlfreiheit. Darüber hinaus habe die Beklagte ihr gegenüber
mit der Erteilung der Baugenehmigung einen Vertrauensschutztatbestand
geschaffen, der der Ordnungsverfügung entgegenstehe; die Beklagte habe
zumindest wissen müssen, welche Spielabläufe in dem Laserdrome beabsichtigt
seien. Schließlich liege ein Verstoß gegen Art. 59 des Vertrages zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft (EGV) vor. Sie könne den mit ihrer Franchisegeberin
geschlossenen Vertrag nicht in Kraft setzen; danach entstehe für diese ein Anspruch
auf Vergütung erst mit Inbetriebnahme des Laserspieles. Im europäischen Ausland
seien vergleichbare Anlagen seit langem anerkannt und akzeptiert, ohne daß der
Betrieb dort in vergleichbarer Weise eingeschränkt werde. Eine Diskriminierung folge
ferner aus den aufgezeigten Ungleichbehandlungen mit anderen Spiel- und
Sportarten. Der freie Dienstleistungsverkehr dürfe nur durch solche Regelungen
beschränkt werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt seien; ein
solches Interesse liege hier nicht vor.

11

Die Klägerin beantragt,

12

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom
06. November 1995 aufzuheben.

und

die Sache gemäß Art. 177 EG-Vertrag dem Europäischen Gerichtshof vorzule-
gen.

13

Die Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie hält die Klage wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses bereits für
unzulässig, weil der Klägerin mittlerweile eine Baugenehmigung für die Einrichtung
eines Kopiercenters und mehrerer Spielhallen in der betreffenden Halle erteilt worden
sei. Schon die Stellung des Bauantrages mache deutlich, daß die Klägerin nicht
mehr an der bisherigen Nutzung als Laserdrome festhalten wolle. Darüber hinaus
hält sie die Klage aber auch für unbegründet und bezieht sich insoweit im
wesentlichen auf die Begründung des Beschlusses des OVG NW sowie der
angefochtenen Bescheide. Ergänzend trägt sie vor, aus der Tatsache, daß der
Laserdrome gegenwärtig nicht betrieben werde, folge, daß im Mittelpunkt des Spieles
das simulierte Töten von Menschen stehe und alternative Spielsituationen keinen
genügenden Reiz böten. Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage
sei der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Deshalb sei es unerheblich, daß
mittlerweile veränderte Laserzielgeräte und Westen verwendet würden. Sie habe
keinerlei Erkenntnisse über die Existenz von sog. Paint-Ball-Feldern in ihrem
Zuständigkeitsbereich. Wegen des hier maßgeblichen Zeitpunktes komme es auf die
Vertragsgestaltung zwischen der Klägerin und ihrer Franchisegeberin nicht an; der in
bezug genommene Vertrag sei erst am 29. Mai 1997 geschlossen worden. Deshalb
sei auch die Frage einer Vereinbarkeit der Ordnungsverfügung mit Art. 59 EGV nicht
entscheidungserheblich. Im übrigen berufe sich die Klägerin rechtsmißbräuchlich auf
die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 59 EGV, weil der Franchisevertrag allein mit
Blick auf das vorliegende Verfahren abgeschlossen worden sei. Davon abgesehen
sei die Ordnungsverfügung mit der genannten Vorschrift vereinbar.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens VG Köln
- 20 L 1955/94 - sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und
der Bezirksregierung Köln Bezug genommen.

17

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

18

Die Klage ist zulässig.

19

Soweit der Klägerin nach Erhebung der Klage von der Beklagten eine
Baugenehmigung für die Einrichtung eines Kopiercenters und mehrere Spielhallen
erteilt worden ist, erlaubt dies nicht den Schluß auf ein mangelndes
Rechtsschutzinteresse der Klägerin an der Aufhebung der Ordnungsverfügung. Denn
diese belastet die Klägerin weiterhin und ihre Aufhebung könnte jener einen recht-
lichen Vorteil bringen. Die Klägerin trägt hierzu nachvollziehbar vor, sie habe die
Baugenehmigung lediglich vorsorglich beantragt und sei weiterhin an dem
uneingeschränkten Betrieb des Laserdromes interessiert.

20

Die Klage ist aber unbegründet.

21

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 und der Wider-
spruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 06. November 1995 sind
rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO.

22

Rechtsgrundlage für die mit der Ordnungsverfügung gegenüber der Klägerin
ausgesprochene Untersagung, in ihrer Betriebsstätte "Spielabläufe" zu ermöglichen
bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von Menschen mittels Laserstrahl oder
sonstiger technischer Einrichtungen (wie zum Beispiel Infrarot) zum Gegenstand
haben, ist § 14 Abs. 1 OBG NW. Danach können die Ordnungsbehörden die
notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für
die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser
Norm liegen vor; die untersagten Laserspiele stellen eine Störung der öffentlichen
Ordnung dar. Die Kammer hält nach erneuter Prüfung damit nicht an ihrer in dem
Beschluß vom 18. November 1994 - 20 L 1955/94 - vertretenen Auffassung fest, bei
den von der Klägerin in dem Laserdrome ermöglichten bzw. geduldeten
Spielabläufen dränge sich - nach summarischer Prüfung - eine Gefahr für die
öffentliche Ordnung nicht auf und es spreche vieles für die Rechtswidrigkeit der
Ordnungsverfügung vom 14. September 1994. Sie schließt sich - nicht zuletzt auch
im Interesse einer einheitlichen Rechtsprechung im Land Nordrhein-Westfalen zu der
Frage, unter welchen Umständen von Laserspielen in einem Laserdrome eine
Störung der öffentlichen Ordnung ausgeht - nunmehr der gegenteiligen Bewertung
des OVG NW im Beschluß vom 28. Juni 1995 - 5 B 3187/94 - an. Zur Begründung
und zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen nimmt die Kammer auf die
Ausführungen des OVG NW in jenem Beschluß Bezug.

23

Im Hinblick auf das Klagevorbringen ist ergänzend folgendes auszuführen:

24

Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung ist auch angesichts der zwischenzeitlich
erfolgten Erneuerung der Ausrüstung für die Teilnehmer an den Laserspielen
gegeben. Dies ist zwar nicht von vornherein unerheblich, weil maßgeblicher
Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach Auffassung der
Kammer nicht derjenige der Widerspruchsentscheidung, sondern der der mündlichen
Verhandlung ist. Denn einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung
vergleichbar,

25

vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 19. Dezember 1995 - 11 A 2734/93 -,
UPR 1996, 458,

26

beinhaltet die Ordnungsverfügung der Beklagten nicht nur das Gebot, die
beanstandeten Spielabläufe einmalig einzustellen, sondern auch das auf Dauer
angelegte Verbot, solche Spielabläufe zu ermöglichen bzw. zu dulden. Allerdings
kann bei dem jetzt verwendeten Laserzielgerät - insbesondere unter
Berücksichtigung des "Betriebsgeräuschs" - und der neuen Weste, von denen sich
das Gericht in der mündlichen Verhandlung einen Eindruck verschafft hat, keine
Rede davon sein, diese seien nicht mehr realitätsnah und unterstützten ein
futuristisches Ambiente in der Halle. Ein Vergleich mit realen aktiven und passiven
Bewaffnungsgegenständen liegt vielmehr auch jetzt auf der Hand. Weiterhin steht
das "spielerische / simulierte Töten" von Menschen im Mittelpunkt des Laserspieles.
Dabei ist es ohne Belang, ob die Klägerin den Spielbetrieb nicht unter
Berücksichtigung der Ordnungsverfügung eröffnen kann, weil ihr nach den
vertraglichen Vereinbarungen mit der Franchisegeberin vom 21./29. Mai 1997
keinerlei Eingriffe in die technische Anlage bzw. in den Spielablauf gestattet sind. Die
Klägerin hatte es bei den Verhandlungen mit ihrer Franchisegeberin zudem in der
Hand, eine derartige Vertragsgestaltung zu akzeptieren oder davon Abstand zu
nehmen und einen anderen Vertragspartner zu suchen.

27

Ferner steht Art. 3 Abs. 1 GG einem Vorgehen gegen das Laserspiel der Klägerin
nach wie vor nicht entgegen. Die Behauptung der Klägerin, in Recklinghausen werde
eine vergleichbare Einrichtung von den dortigen Behörden unbeanstandet betrieben,
ist während des gesamten Verfahrens nicht weiter konkretisiert worden und damit
unsubstantiiert geblieben; ob dies überhaupt Auswirkungen für das vorliegende
Verfahren hätte haben können, kann damit auf sich beruhen. Ebensowenig hat die
Klägerin näher dargelegt, wo genau im Gebiet der Stadt C. Paint-Ball-Spiele (sog.
"Gotcha") mit Kenntnis und Duldung der Beklagten stattfänden, sondern es
gleichfalls bei der bloßen Behauptung belassen. Soweit die Beklagte den Betrieb von
Spielautomaten mit sog. "Killerspielen" und den Vertrieb von letzteren nicht
beanstandet, liegt darin keine willkürliche Ungleichbehandlung zu Lasten der
Klägerin. Im Unterschied zu der von der Klägerin gewählten Spielvariante ist bei
diesen "Unterhaltungsspielen" eben nicht eine lebende Person als solche
Zielscheibe, sondern es wird nur an einem Bildschirm "geschossen". Die Klägerin
kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, die von ihr verwandten Laserzielgeräte
seien im Spielwarenhandel frei erhältlich und würden sogar als Kinderspielzeug
angeboten. Es stellt ersichtlich einen Unterschied dar, ob Kinder bzw. Jugendliche
mit derartigen Gegenständen in ihrem privaten Umfeld - und sei es in der Öf-
fentlichkeit - spielen oder ob derartige Gegenstände in einem Laserdrome
gewerbsmäßig und zur Gewinnerzielung eingesetzt werden und somit "spielerisches
Töten" bei Laserspielen für eine breitere Öffentlichkeit als Zeitvertreib etabliert
werden soll.

28

Darüber hinaus liegt keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG vor. Das OVG NW
hat in diesem Zusammenhang bereits darauf hingewiesen, daß das Gewicht der
Interessen der Klägerin entscheidend dadurch gemindert ist, daß sie mit ihrem
Verhalten eine rechtzeitige Klärung der Rechtmäßigkeit ihres Spielbetriebes vor
Eröffnung des Laserdromes verhindert hat. Der Eingriff der Beklagten in die
Berufsfreiheit (Berufsausübung) der Klägerin wird durch hinreichende Gründe des
Allgemeinwohls gerechtfertigt. Die Untersagung einer bestimmten Spielvariante ist
zur Erreichung des verfolgten Zieles - nämlich zu verhindern, daß die Wertmaßstäbe
des Grundgesetzes, insbesondere die Menschenwürde und das Recht auf Leben
und körperliche Unversehrtheit bei dem Betrieb des Laserdromes verletzt werden -
geeignet und erforderlich. Bei einer Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs
und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ist unter den gegebenen
Umständen die Grenze der Zumutbarkeit für die Klägerin gewahrt.

29

Schließlich kommt eine Vorlage des Verfahrens an den Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften (EuGH) gemäß Art. 177 EGV nicht in Betracht. Nach
Auffassung der Kammer ist Art. 59 EGV nicht zu Lasten der Klägerin dadurch
verletzt, daß die Beklagte ihr untersagt hat, in dem Laserdrome bestimmte
Laserspiele zu ermöglichen oder zu dulden, und mit Blick darauf die Umsetzung des
zwischen der Klägerin und der Q.
Ltd. unter dem 21./29. Mai 1997 geschlossenen
Franchisevertrages nicht möglich oder jedenfalls nicht mit dem von beiden
Vertragspartnern vorausgesetzten wirtschaftlichen Erfolg verbunden ist. Dies läßt
sich von der Kammer unter Berücksichtigung der Auslegung der hier einschlägigen
Bestimmungen des EGV durch den EuGH feststellen. Das Vorbringen der Klägerin
ist insoweit unter zwei Gesichtspunkten zu prüfen, nämlich zum einen, ob ihre
Tätigkeit als Franchisenehmerin der Q. Ltd. überhaupt von Art. 59, 60 EGV - in
denen die Dienstleistungsfreiheit näher geregelt ist - erfaßt wird, und zum anderen,
ob mit der Ordnungsverfügung zu Lasten der Klägerin eine unmittelbare oder
mittelbare Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit verbunden ist.

30

Die Tätigkeit der Klägerin als Franchisenehmerin der Q. Ltd. unterfällt dem
Anwendungsbereich der Bestimmungen des EGV über die Dienstleistungsfreiheit.
Art. 59 Abs. 1 EGV bestimmt, daß die Beschränkungen des freien
Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der
Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des
Leistungsempfängers ansässig sind, während der Übergangszeit - die abgelaufen
ist -,

31

vgl. Randelzhofer, in Grabitz/Hilf, Kommentar zum EGV, Art. 59
Rdnr. 9,

32

schrittweise aufgehoben werden. Nach Art. 60 Abs. 1 EGV sind Dienstleistungen
im Sinne des EGV Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden,
soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über
die Freizügigkeit der Personen unterliegen. Als Dienstleistungen gelten nach Art. 60
Abs. 2 EGV insbesondere auch gewerbliche Tätigkeiten. Nach Abs. 3 der Vorschrift
kann der Leistende unbeschadet des Kapitels über die Niederlassungsfreiheit
zwecks Erbringung seiner Leistungen seine Tätigkeit vorübergehend in dem Staat
ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen,
die dieser Staat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt.

33

Um unter den Begriff der Dienstleistung zu fallen und tatbestandlich von Art. 59,
60 EGV überhaupt erfaßt zu werden, muß eine Tätigkeit also folgende Kriterien
erfüllen: Sie darf nicht Gegenstand anderer vom EGV gewährter Freiheiten sein. Die
Bestimmungen des EGV über die Niederlassungsfreiheit und über die
Dienstleistungsfreiheit "schließen einander aus". Die letztgenannten Vorschriften
kommen nur zur Anwendung, wenn die Bestimmungen über die
Niederlassungsfreiheit nicht einschlägig sind; mit anderen Worten treten die Art. 59
und 60 EGV gegenüber den Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit
zurück,

34

EuGH, Urteile vom 30. November 1995 - Rs. C-55/94 - ("H. "),
Slg. 1995, I-4165, 4194, Rdnr. 22, und vom 12. Dezember 1996 - Rs. C-3/95 -
("S.
"), Slg. 1997, I-6511, 6535, Rdnr. 19,

35

Ferner darf die Tätigkeit nicht den Vorschriften über den freien Waren- und
Kapitalverkehr unterliegen. Im Gefüge der Tätigkeiten, die Art. 60 Abs. 1 EGV den
Dienstleistungen gegenüberstellt und die Gegenstand anderer vom EGV gewährter
Freiheiten sind, erfaßt die Dienstleistungsfreiheit nur den grenzüberschreitenden
Austausch von "Produkten", die nicht "Waren" sind,

36

EuGH, Urteil vom 05. Juni 1997 - Rs. C-398/95 - ("U. "), Schlu-
ßanträge des Generalanwalts M. , Slg. 1997, I-3091, 3099, Rdnr. 17,

37

und die nicht als mit dem Kapitalverkehr verbundene Dienstleistungen - etwa der
Banken oder Versicherungen - einzuordnen sind. Darüber hinaus muß die Tätigkeit
zeitlich beschränkt und in der Regel gegen Entgelt erbracht werden. Schließlich muß
die Tätigkeit in irgendeiner Form eine Grenze eines Mitgliedstaates überschreiten,
setzt also ein zwischenstaatliches Element voraus. Die Vertragsbestimmungen über
den freien Dienstleistungsverkehr sind nicht auf Betätigungen anwendbar, von deren
wesentlichen Elementen keines über die Grenzen eines Mitgliedstaates hinaus-
weist,

38

EuGH, Urteil vom 12. Dezember 1996 - Rs. C-3/95 - ("S. ),
Slg. 1997, I-6511, 6534, Rdnr. 14; Schlußanträge des Generalanwalts G.
in dieser Sache, ebenda, I-6516, Rdnr. 11.

39

Gemessen an diesen Voraussetzungen geht es im vorliegenden Zusammenhang
um die Inanspruchnahme einer Dienstleistung i.S.v. Art. 59 f. EGV durch die
Klägerin. Die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit (vgl. Art. 52 ff. EGV)
spielen hier erkennbar keine Rolle. Ob diese Bestimmungen insoweit anwendbar
sind, als der Klägerin von ihrer Franchisegeberin u.a. ein Alleinvertriebsrecht für die
von Art. 1 Abs. 1 des Franchisevertrages erfaßten Nutzungsrechte des
Franchisegebers (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 4 des Vertrages) gewährt wird,
dessentwegen die Klägerin die Stellung einer Agentur oder Zweigniederlassung der
Franchisegeberin i.S.v. Art. 52 Abs. 1 Satz 2 EGV haben könnte, braucht hier nicht
vertieft zu werden. Denn dieses Recht wird von der streitigen Ordnungsverfügung in
keiner Weise berührt. Ebensowenig unterfallen die streitigen Laserspiele den
Vorschriften über den freien Warenverkehr, weil es bei dem Vollzug des
Franchisevertrages schwerpunktmäßig um den Austausch nicht-körperlicher
Leistungen, nämlich die Nutzungsrechte an der Software für die Installation des
Laserspieles geht. Soweit auch Waren ausgetauscht werden, tritt dies völlig in den
Hintergrund gegenüber dem der Klägerin eingeräumten Recht, das Know-how, das
Warenzeichen und das geistige Eigentum der Q. Ltd. an dem Laserspiel nutzen
zu dürfen. Daß das Nutzungsrecht an Laserspielen nicht den Vorschriften über den
Kapitalverkehr unterfällt, versteht sich von selbst. Die Leistungsbeziehungen zwi-
schen der Klägerin und ihrer Franchisegeberin erfolgen auch zeitlich beschränkt und
entgeltlich, wie sich aus dem vorgenannten Franchisevertrag ergibt. Schließlich
haben die Leistungen zwischen der Klägerin und ihrer Franchisegeberin
grenzüberschreitenden Charakter i.S.v. Art. 59 und 60 EGV,

40

vgl. die Aufzählung möglicher Fallkonstellationen durch Generalanwalt
K. , Schlußanträge in der Rs. C-384/93 ("B. "), Slg. 1995,
I-1141, 1150 f., Rdnr. 28 m.w.N.

41

Daß die Klägerin dabei lediglich Empfängerin und nicht der Erbringer einer
Dienstleistung aus einem anderen Mitgliedstaat ist, ist unerheblich, weil die Freiheit
des Dienstleistungsverkehrs auch dem Dienstleistungsempfänger zusteht,

42

EuGH, Urteil vom 09. August 1994 - Rs. C-43/93 - ("W. "),
Slg. 1994, I-3803, 3823, Rdnr. 13,

43

und dieser sich auf die Freizügigkeit zum Zweck des Empfanges einer
Dienstleistung berufen kann,

44

EuGH, Urteil vom 05. Juni 1997, a.a.O., Schlußanträge des
Generalanwalts M. , a.a.O., 3102, Rdnr. 29 f.

45

Wenngleich sonach Art. 59, 60 EGV grundsätzlich auf die Vertragsbeziehung
zwischen der Klägerin und der Q. Ltd. anwendbar sind und sich die Klägerin hier
auf das Recht auf Freizügigkeit zum Zweck des Empfangs einer Dienstleistung auch
berufen kann, ist eine Verletzung (Beschränkung) dieses Rechtes zu Lasten der
Klägerin durch die Ordnungsverfügung jedoch nicht feststellbar.

46

Art. 59 EGV erfaßt und verbietet zunächst diskriminierende Beschränkungen der
Dienstleistungsfreiheit. Diskriminierend sind solche Beschränkungen, die den
Erbringer von Dienstleistungen wegen seiner Staatsangehörigkeit oder des
Umstands, daß er in einem anderen Mitgliedstaat als dem der Leistungserbringung
ansässig ist, treffen,

47

vgl. etwa EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 - ("T. "),
NJW 1994, 2013, 2015 Rdnr. 48.

48

Eine Diskriminierung ist mit der Ordnungsverfügung und der darin
vorgenommenen Auslegung des Begriffs der "öffentlichen Ordnung" schon deshalb
nicht verbunden, weil sie nicht darauf abzielt, gerade die Anbieter von Laserspielen
aus anderen Mitgliedstaaten in ihrer Dienstleistungsfreiheit zu beschränken; vielmehr
geht es ausschließlich und ohne Rücksicht auf die Ansässigkeit der an den
Leistungsbeziehungen Beteiligten, also unterschiedslos, darum, eine Verletzung der
öffentlichen Ordnung durch die Veranstaltung bestimmter Laserspiele zu
verhindern.

49

Art. 59 EGV verlangt nach ständiger Rechtsprechung des EuGH darüber hinaus
aber auch die Aufhebung aller Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit - selbst
wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistende wie für solche anderer
Mitgliedstaaten gelten -, wenn sie geeignet sind, die Tätigkeit des Dienstleistenden,
der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche
Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu
machen (nichtdiskriminierende Beschränkungen),

50

vgl. nur EuGH, Urteile vom 12. Dezember 1996, a.a.O., 6537, Rdnr. 25,
und vom 05. Juni 1997, a.a.O., 3119 Rdnr. 16, jeweils m.w.N.

51

Von der Ordnungsverfügung geht jedoch auch keine solche nichtdiskriminierende
(unmittelbare oder mittelbare) Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit mit Blick auf
das Vertragsverhältnis der Klägerin und der Q. Ltd. aus. Zunächst bezweckt die
Ordnungsverfügung schon angesichts ihres Gegenstandes keine unmittelbare
Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin oder ihrer Vertragspartnerin.
§ 14 Abs. 1 OBG NW, auf der sie beruht, ist ferner keine Norm, die in irgendeiner
Weise derartige Wirkungen - und sei es als Nebenfolge - entfalten soll. Bereits dies
unterscheidet den vorliegenden Fall von denen, die der Rechtsprechung des EuGH
zu Grunde gelegen und zur Herausbildung der vorgenannten Grundsätze geführt
haben. Zudem hatte der EuGH - soweit ersichtlich - in allen zu Art. 59 EGV
ergangenen Entscheidungen die Vereinbarkeit von Rechtssätzen der Mitgliedstaaten
mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen, die unmittelbar diskriminierende oder
zumindest die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Wirkungen entfalteten. Hier
geht es aber lediglich um die mittelbaren Auswirkungen einer einzelnen
Ordnungsverfügung auf Grund der Auslegung des unbestimmten Gesetzesbegriffs
der öffentlichen Ordnung. Auch soweit die Klägerin zur Stützung ihrer Argumentation
auf die in den Rechtssachen "C. " und "T. /H. ",

52

vgl. EuGH, Urteile vom 28. Januar 1992 - Rs. C-204/90 -, Slg. 1992,
I-249 ff., und vom 14. November 1995 - Rs. C-484/93 -, Slg. 1995,
I-3955 ff.,

53

vom EuGH entwickelten Grundsätze verweist, kann sie damit nicht durchdringen.
Denn die dortigen Grundsätze sind auf der Basis völlig anders gelagerter
Sachverhalte aufgestellt worden und können vorliegend nicht fruchtbar gemacht
werden. In diesen Fällen resultierte für die Dienstleistungsempfänger jeweils aus
einer nationalen Regelung unmittelbar eine Beschränkung der
Dienstleistungsfreiheit, weil die Wahrnehmung von Dienstleistungsangeboten aus
anderen Ländern, als denen, in denen die Betroffenen ansässig waren, eine
Verschlechterung ihrer Rechtspositionen bedeutete; Vorteile, die bei Wahl eines
inländischen Vertragspartners wahrgenommen werden konnten, wurden bei Wahl
eines ausländischen Vertragspartners nicht gewährt. Darüber hinaus folgt aus dem
Umstand, daß ein Mitgliedstaat weniger strenge Vorschriften erläßt als ein anderer
Mitgliedstaat, nicht automatisch, daß dessen Vorschriften unverhältnismäßig und mit
dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sind,

54

EuGH, Urteil vom 10. Mai 1995 - Rs. C-384/93 - ("B. "),
Slg. 1995, I-1141, 1181, Rdnr. 51.

55

Schließlich wird die Erbringung des Dienstleistungsangebotes der
Franchisegeberin und dessen Annahme durch die Klägerin für sich betrachtet durch
die Regelungen der streitigen Ordnungsverfügung weder unterbunden noch in
irgendeiner Weise behindert. Denn der Leistungsaustausch kann weiterhin
stattfinden und ist nicht inzidenter untersagt worden; er wird auch nicht zwangsläufig
weniger attraktiv gemacht. Es ist lediglich eine ganz bestimmte Variante des
Laserspieles untersagt worden, so daß von einer erzwungenen Schließung des
Laserdromes keine Rede sein kann. Die Klägerin und ihre Vertragspartnerin haben
es in der Hand, ein Spielsystem zu installieren, bei dem die öffentliche Ordnung nicht
tangiert wird. Wie die Klägerin im Laufe des Verfahrens selbst mehrfach ausgeführt
hat, kann das Laserspiel auch ohne die Variante "spielerisches Töten" gespielt
werden. Soweit die Klägerin zwischenzeitlich den Betrieb des Laserdromes einge-
stellt hat und die Franchisegeberin deshalb keinen Anspruch auf die
Franchisegebühren haben sollte, ist dies nicht auf die Ordnungsverfügung
zurückzuführen, sondern auf die freie Entscheidung der Klägerin.

56

Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 60, 61 und 63
VwVG NW.

57

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

58