Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-25, Aktenzeichen 25 K 5984/03
ECLI:DE:VGK:2004:0625.25K5984.03.00

Tenor

Der Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro-
dukte vom 2. September 2002 (B 61636) und der Widerspruchsbescheid vom
11. August 2003 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags ab-
wenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist auf dem Gebiet der medizinischen Forschung tätig und führt u.a.
für Auftraggeber Arzneimittelforschungen im Rahmen klinischer Prüfungen von Me-
dikamenten nach § 40 Arzneimittelgesetz (AMG) durch, die sie ihnen in Rechnung
stellt. Sie reichte sämtliche erforderlichen Unterlagen zusammen mit einem zustim-
mendem Votum der zuständigen Ethik-Kommission beim Bundesinstitut für Arznei-
mittel und Medizinprodukte (BfArM) ein, das der Klägerin daraufhin mit im Juli 2001
abgesandtem Schreiben mitteilte, dass die erforderlichen Unterlagen vollständig ein-
gegangen und somit die Voraussetzungen für den Beginn der klinischen Prüfung
gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und Satz 2 AMG erfüllt seien. Gleichzeitig wies es
darauf hin, eine Erhebung von Kosten für die Bearbeitung von Unterlagen im Rah-
men des Vorlageverfahrens nach § 40 Abs. 1 AMG bleibe bis zur Änderung der zu-
letzt durch Verordnung vom 23. Dezember 1998 geänderten Kostenverordnung aus-
drücklich vorbehalten.

3

Im Jahr 2001 wurde, wie in den Unterlagen zum Zeitplan angegeben, das Ver-
fahren abgeschlossen und das Projekt beendet.

4

Nachdem durch die am 23. März 2002 in Kraft getretene Änderungsverordnung
dem § 2 Kostenverordnung der Abs. 9 angefügt worden war, zog das BfArM die Klä-
gerin auf der Grundlage der Nr. 1 dieser Vorschrift mit Bescheid vom 2. September
2002 für die klinische Prüfung gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG zu einer Gebühr
in Höhe von 770,00 EUR heran.

5

Den dagegen gerichteten Widerspruch wies das BfArM mit der Klägerin am
13. August 2003 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 11. August 2003 zu-
rück.

6

Die Klägerin hat am Montag, dem 15. September 2003 Klage erhoben, zu deren
Begründung sie, ihren Widerspruch vertiefend, ausführt: Die Beklagte habe im Wege
einer so genannten echten Rückwirkung Gebühren erhoben, weil die Amtshandlun-
gen zur Zeit ihrer Vornahme noch nicht gebührenpflichtig gewesen seien, das Ver-
fahren bei Gebührenerhebung aber bereits abgeschlossen gewesen sei. Der die
Möglichkeit einer echten Rückwirkung einführende § 11 Abs. 5 Kostenverordnung sei
mangels Bestimmtheit unzulässig, weil er nicht die vorherige Angabe eines Gebüh-
renrahmens zur Voraussetzung gemacht habe. Die dort normierte Voraussetzung,
dass bei den Amtshandlungen unter Hinweis auf die bevorstehende Änderung der
Kostenverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten worden sei,
reiche nicht, weil der Gebührenrahmen im Voraus abschätzbar gewesen sei. Der le-
diglich pauschale Vorbehalt einer Kostenentscheidung habe den Vertrauensschutz
nicht entfallen lassen. Dafür wäre zusätzlich die Ankündigung eines Kostenrahmens
erforderlich gewesen, um sich auf die Höhe der Gebühren einstellen zu können. Oh-
ne einen solchen Rahmen seien Kosten in Höhe von 10 bis 10.000 EUR denkbar
gewesen. Der Vertrauensschutz entfalle hier auch nicht aufgrund einer Bagatellge-
bühr.

7

Wegen des lediglich pauschalen Hinweises habe die Beklagte nicht die
Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung überprüft und sich deshalb auch
nicht mit den Grundsätzen des Kostendeckungsprinzips auseinandergesetzt.

8

Da die Klägerin mangels zuvor benannten Kostenrahmens nicht gewusst habe,
in welcher Höhe Gebühren erhoben werden würden, habe sie sie nicht in der Kos-
tenkalkulation berücksichtigen und infolgedessen nicht ihrem Auftraggeber
überbürden können. Der von diesem zu zahlende Betrag stehe bei Abschluss der
Auftragserteilung fest. Eine unbezifferte Abwälzung dieses Risikos auf den
Auftraggeber sei wegen Verstoßes gegen das Transparenzgebot zivilrechtlich
unzulässig.

9

Die Klägerin beantragt,

10

den Kostenbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinpro-
dukte vom 2. September 2002 ( ) in der Fassung des Widerspruchsbe-
scheides vom 11. August 2003 aufzuheben.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung trägt sie vor: Sie habe das ihr durch § 11 Abs. 5 Kostenverord-
nung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt, weil das öffentliche Haushaltsinte-
resse die Interessen der Klägerin überwögen.

14

Die erhobene Gebühr entspreche dem Sach- und Personalaufwand der
zuständigen Fachabteilung für die fachliche Beurteilung der Unterlagen zur
Durchführung einer klinischen Prüfung. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
seien deshalb gewahrt. Die Voraussetzungen der §§ 7 und 8 Kostenverordnung
seien weder von der Klägerin vorgetragen noch ersichtlich.

15

Diese genieße auch keinen Vertrauensschutz, der zur Unzulässigkeit der hier
vorliegenden echten Rückwirkung führen würde. Die Klägerin sei nämlich zum
Zeitpunkt der Mitteilung über den Eingang und die Beurteilung der vorgelegten
Unterlagen auf den Vorbehalt der Gebührenerhebung hingewiesen worden. Ein
fehlender Gebührenrahmen in einem Kostenvorbehalt könne nicht dazu führen, dass
überhaupt keine Gebühren erhoben werden könnten. Es sei nicht nachvollziehbar,
wie die Klägerin auf einen angenommenen Rahmen von 10 bis 10.000 EUR komme.
Denn zum einen sei allgemein bekannt, dass derjenige, der die öffentliche
Verwaltung in Anspruch nehme, eine Gebühr zu entrichten habe. Zum anderen
könne die vorliegende Amtshandlung auch als eine wissenschaftliche Stellungnahme
oder als nicht einfache schriftliche Auskunft im Sinne der bereits zum Zeitpunkt der
Mitteilung über die Bewertung der Unterlagen existierenden Gebührentatbestände
des § 9 Nr. 1 bzw. Nr. 3 Kostenverordnung gewertet werden. Die Gebühr betrage im
ersten Fall 200 bis 1.000 DM. Diesen Kostenrahmen überschreite die festgesetzte
Gebühr, die entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht immens hoch sei, nur
unwesentlich.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

17

Die zulässige Klage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide der
Beklagten rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

18

Einzige in Betracht kommende Rechtsgrundlage für die hier in Rede stehende
Amtshandlung ist § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 der Kostenverordnung für die
Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und
Medizinprodukte und das Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und
Veterinärmedizin - Kostenverordnung (KostV) - in der Fassung der diese
Gebührenvorschriften einführenden, am 23. März 2002 in Kraft getretenen
Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung vom 19. März 2002 (BGBl. I S.
1125) - im Folgenden: Änderungsverordnung -. Nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV sind für
die Bearbeitung von Unterlagen für die klinische Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG bei
Vorliegen einer zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission - wie hier -
Gebühren in Höhe von 770 EUR zu erheben. Nach § 11 Abs. 5 KostV können u.a.
für Amtshandlungen nach § 40 Abs. 1 AMG, die - wie hier - vor dem 23. März 2002
vorgenommen worden sind, Kosten nach Maßgabe des durch die
Änderungsverordnung eingeführten § 2 Abs. 9 Nr. 1KostV erhoben werden, soweit
bei der Amtshandlung unter Hinweis auf den bevorstehenden Erlass dieser
Änderungsverordnung eine Kostenentscheidung ausdrücklich vorbehalten ist.

19

Es kann offen bleiben, ob der in der Eingangsbestätigung des BfArM enthaltene
Vorbehalt einer Kostenentscheidung „bei" der Amtshandlung oder wegen bereits
erfolgter Überprüfung der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen zu spät erfolgte,
weil § 2 Abs. 9 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 5 KostV hier keine wirksame Gebührenpflicht
begründen konnte. Diese Vorschriften sind für den streitbefangenen Kostenbescheid
keine taugliche Rechtsgrundlage, weil sie im Zeitpunkt der der Gebührenerhebung
zugrunde liegenden Amtshandlung rechtlich noch nicht existierten und insoweit
wegen der in § 11 Abs. 5 KostV angeordneten Rückwirkung gegen den im
Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes verankerten Grundsatz
des Vertrauensschutzes verstoßen.

20

Durch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein
dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen
ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich
geschützt. Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen
seiner Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen
dürfen.

21

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13,
261, und Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE
45, 142 (174).

22

Dieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im
Nachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen
musste und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte.

23

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und Urteil vom
19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.

24

Das gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht
auf abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.

25

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.,S. 271.

26

Für durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende
Eingriffe gilt nichts anderes.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 - 9 A 673/01 -.

28

Die Vorschrift des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV entfaltet - über § 11 Abs. 5 KostV -
Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen
Zeitpunkt festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu dem die Verordnung
veröffentlicht worden ist. Damit liegt eine so genannte Rückbewirkung von
Rechtsfolgen auf einen bereits abgeschlossenen Tatbestand (oder auch: echte
Rückwirkung) vor, weil nach dem Norminhalt die Rechtsfolge der Gebührenpflicht für
vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens am 23. März 2002 und sogar vor der
Veröffentlichung am 22. März 2002 liegende und mangels Regelung einer
Einschränkung gegebenenfalls - wie hier - sogar in diesem Zeitpunkt bereits
vollständig der Vergangenheit angehörende Tatbestände eintreten soll.

29

Dass sich die erstmalige konkrete Normierung der Gebührenpflicht als
Rechtsfolge der Bearbeitung vorgelegter Unterlagen durch das BfArM zwecks
Hinterlegung zur Beweissicherung,

30

vgl. zu Letzterem die Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, § 38 (jetzt
§ 40) AMG unter Ziffer 4, abgedruckt in: Kloesel/Cyran, Kommentar zum
Arzneimittelgesetz (70. Erg.-Lfg.), § 40 Blatt 65,

31

im vorliegenden Fall als echte Rückwirkung darstellt, ergibt sich zwar mangels
Antragsbedürftigkeit nicht daraus, dass ein Antrag vor Veröffentlichung der
Kostenverordnung gestellt wurde,

32

vgl. zu einer solchen Konstellation: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember
2001 a.a.O.,

33

aber daraus, dass die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Amtshandlung
nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG spätestens mit Beendigung der klinischen
Prüfung noch im Jahr 2001 und damit vor Veröffentlichung der Änderungsverordnung
beendet war.

34

Dabei kommt es nicht darauf an, dass die nach § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV
maßgebliche Amtshandlung der „Bearbeitung von Unterlagen für die klinische
Prüfung nach § 40 Abs. 1 AMG" sich zwar oft schon in der Überprüfung der
Unterlagen auf ihre Vollständigkeit, die hier ausweislich der Eingangsbestätigung des
BfArM spätestens im Juli 2001 abgeschlossen war, erschöpft, sie aber auch in
weiteren Bearbeitungen im Verlauf der klinischen Prüfung bestehen kann, etwa wenn
Änderungen und Ergänzungen der vorgelegten Unterlagen während des Ablaufs der
klinischen Prüfung dem BfArM mitzuteilen sind,

35

vgl. Sander, Kommentar zum Arzneimittelgesetz, 39. Lfg. Stand: Februar
2002, § 40 Erl. 11, S. 44, der auf den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 1 AMG
verweist, nach dem die klinische Prüfung nur erfolgen darf, wenn und
„solange" die einzeln aufgeführten Voraussetzungen vorliegen,

36

oder weil § 29 Abs. 1 Satz 8 AMG bestimmt, dass in § 29 Abs. 1 Sätze 2 bis 6
AMG genannte Anzeigen und Mitteilungen während der klinischen Prüfung zu
erfolgen haben. Denn diese Anzeige- bzw. Mitteilungspflicht besteht angesichts ihres
auf die Befugnis, eine klinische Prüfung durchzuführen, bzw. den Nachweis, ob die
Prüfung dem geforderten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprochen
hat,

37

vgl. Sander a.a.O., § 40 Erl. 11, S. 44,

38

bezogenen Zwecks nur für die Dauer einer klinischen Prüfung, die hier jedoch
bereits im Jahr 2001 abgeschlossen war.

39

Die echte Rückwirkung ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,

40

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(242), und Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, NJW 1997,
722,

41

und hier - jedenfalls ohne Übergangsregelungen für „Altfälle", die die
Kostenverordnung nicht enthält - unzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin
verletzte.

42

Sie konnte bis zur Beendigung der Bearbeitung ihrer Unterlagen durch das
BfArM und sogar bis zum Abschluss ihrer klinischen Prüfung im Jahr 2001 nicht nur
nicht wissen, mit welcher exakten oder auch nur ungefähr ermittelbaren Ge-
bührenhöhe sie rechnen musste, sie konnte darüber hinaus nicht einmal wissen,
dass die von § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AMG vorgeschriebene Vorlage der Unterlagen
überhaupt eine Gebühr nach sich ziehen würde. Bis zur Bestimmung der Gebühr für
diese Amtshandlung dem Grunde und der Höhe nach durch den Verordnungsgeber
war sie gebührenfrei. Denn weder zum Zeitpunkt des Einreichens der Unterlagen
noch bei Beendigung ihrer Bearbeitung noch bei Abschluss der klinischen Prüfung
gab es eine entsprechende Vorschrift in der Kostenverordnung. Es gab auch keinen
Gesetzesbefehl, nach dem für Amtshandlungen der hier in Rede stehenden Art eine
Gebühr erhoben werden sollte.

43

Vgl. für einen solchen Fall - offenbar gegen OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 a.a.O. -: (Vorlage-) Beschluss des BVerwG (an den EuGH)
vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, MMR 2003, 741, dem die gesetzliche Vor-
schrift des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG zugrunde lag, die bereits bei Beantragung
der Amtshandlung, die die dort streitgegenständliche Gebührenerhebung aus-
löste, existierte.

44

§ 33 Abs. 2 Satz 1 AMG ermächtigt den Verordnungsgeber vielmehr, auch die
gebührenpflichtigen Tatbestände näher zu bestimmen. § 33 Abs. 1 AMG bezeichnet
diese nicht schon selbst, weil diese Vorschrift hinsichtlich der Kostenerhebung nur
auf - hier nicht einschlägige - speziell benannte Handlungen, daneben aber nicht auf
„die (im Sinne von sämtliche) anderen Amtshandlungen", sondern lediglich
unbestimmt und deshalb auswahl- und konkretisierungsbedürftig auf „andere
Amtshandlungen" nach dem Arzneimittelgesetz verweist.

45

Die Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von
Rechtsfolgen (echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein. Eine Durchbrechung des
im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens
ist nur in engen Grenzen möglich, und zwar in den Fällen der „zwingenden Gründe
des gemeinen Wohls",

46

vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; Beschluss vom
31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE 18, 429; Beschluss vom 14. Mai
1986, a.a.O.; Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -,
BVerfGE 88, 384,

47

bei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des
Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen,
unklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen),

48

vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89;
Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 31. März
1965, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom
25. Mai 1993, a.a.O.; zum Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 - 8 C
83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 1989 - 9 A 135/87 -
,

49

oder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehalts,

50

vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168
u.a./66 -, BVerfGE 30, 367; Beschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O.; im
Übrigen auch: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 6 A 12926/95 -,
KStZ 1997, 158,

51

der vorliegend allerdings ausscheidet.

52

Zwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist
nicht ersichtlich, dass das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) im
Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWT)
nicht in der Lage gewesen wäre, jedenfalls noch vor Ende des Jahres 2001
(Abschluss der klinischen Prüfung) für einen rechtzeitigen Erlass der
Gebührenverordnung zu sorgen. Insoweit wäre der Beklagten entgegenzuhalten,
dass sie die Problematik einer rückwirkenden Kostenvorschrift hätte erkennen
müssen und die rückwirkende Kosteneinführung nicht einer Ausnahmesituation
entsprang, weil bereits früher - in Art. I Nr. 9 (§ 11 Abs. 4 KostV) der Änderungsver-
ordnung zur Kostenverordnung vom 23. Dezember 1998 (BGBl. I S. 405) - eine
ähnliche Rückwirkungsregelung erlassen worden war. Auch wenn diese Regelung
nicht angegriffen worden sein sollte, ist nichts dafür ersichtlich, dass dem BMG nicht
eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der Gebührenverordnung
möglich gewesen wäre. Gerade wenn eine Rückwirkungsregelung wiederum
beabsichtigt war, wie der Hinweis des BfArM in seiner Eingangsbestätigung vom Juli
2001 nahelegt, können auch eventuelle Verzögerungen aufgrund erforderlicher
Ressortabstimmungen mit dem BMWT nicht als „zwingende Gründe" angesehen
werden.

53

Vgl. zu dieser Problematik ebenfalls OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember
2001 a.a.O.

54

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung
die Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im
Allgemeinen im Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, waren die betroffenen
Amtshandlungen vor Erlass des § 2 Abs. 9 Nr. 1 KostV mangels konkreten
Gebührentatbestandes gebührenfrei, wie bereits oben dargelegt worden ist.

55

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 11 Abs. 5 KostV ist auch nicht
aufgrund des Vorbehalts einer Kostenentscheidung aus dem weiteren
Ausnahmetatbestand des Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt.

56

Jedenfalls bei erstmaliger Einführung einer Gebührenpflicht für - wie hier -
mitwirkungspflichtige Tatbestände kann lediglich ein nach außen hin erkennbarer
Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen Organs ein bis
dahin bestehendes Vertrauen beseitigen.

57

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 a.a.O.

58

Daran fehlte es jedoch hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.

59

Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in
ständiger Rechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den
Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die
normative Neuregelung festgelegt, und zwar selbst dann, wenn die politische Lage
den Erlass der gesetzlichen Neuregelung bereits von vornherein als mit hoher
Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen ließ.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30,
272 (287); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(261); Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.

61

Erst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und
nicht der letzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was sowohl das „Ob" als auch das
„Wie" der Neuregelung angeht. Das rechtfertigt und gebietet es, in diesen Fällen
auch den Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss enden zu lassen.
Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des
Gesetzgebungsverfahrens offen zutage und kann von jedem zur Kenntnis
genommen werden. Steht damit - schon wegen der (allerdings hier für die
Kostenverordnung gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 AMG nicht gegebenen)
Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats - auch weder der Inhalt des künftigen
Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so läuft es gleich-
wohl dem Rechtsstaatsprinzip nicht zuwider, wenn von diesem Einschnitt an der
Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen Rechtslage jedenfalls
nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die
öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die
gesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des
Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen.

62

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. S. 261.

63

Dem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung
durch das BMG gemäß § 33 Abs. 2 und 3 AMG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss
des inner- und interministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie
im Einzelnen der Verordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen
hin erkennbaren Vollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - sowohl über
das „Ob" als auch über das „Wie" der Neuregelung - beseitigt werden.

64

Vgl. für antragsabhängige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 a.a.O.

65

Im Fall einer nicht von der Bundes- oder einer Landesregierung, sondern von
einem einzelnen Ministerium, hier dem BMG, erlassenen Verordnung ist die Unter-
zeichnung der Änderungsverordnung (gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 der
Geschäftsordnung der Bundesregierung) als dessen „Beschlussfassung" nach
Herstellung des erforderlichen Einvernehmens, hier mit dem BMWT,
maßgeblich.

66

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NWVBl. 2003,
213.

67

Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame Durchbrechung des
Vertrauensschutzes ist der Zeitpunkt, auf den die in Kraft gesetzte Neuregelung ihre
Rückbewirkung erstreckt.

68

Vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, Beschluss vom
23. März 1971, a.a.O. (387), m.w.N., und Beschluss vom 15. Oktober 1996,
a.a.O. (723).

69

Dies ist im vorliegenden Fall ausschließlich der Zeitpunkt der Beendigung der
gebührenpflichtigen Amtshandlung - nach dem oben Gesagten: noch im Jahr 2001 -,
weil der Bundesgesetzgeber dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG
gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG
jedenfalls dahin gehend eine eigene Prägung verliehen hat, dass eine
Gebührenschuld, soweit kein Antrag notwendig ist, mit der Beendigung der
gebührenpflichtigen Amtshandlung entsteht. Bei antragsgebundenen
Amtshandlungen entsteht die Gebühr gemäß § 11 Abs. 1 erste Alternative VwKostG
dagegen schon mit dem Antrag. Dies stellt nach den obigen Darlegungen zugleich
den hinsichtlich der Rückbewirkung von Rechtsfolgen entscheidenden Zeitpunkt dar,
der früher als bei nicht antragsbedürftigen Amtshandlungen eintritt, weil bei letzteren
der entscheidende Zeitpunkt die Beendigung der Amtshandlung ist. Hinsichtlich der
Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung damit zwischen zwei
Arten von Amtshandlungen: den antragsgebundenen und den übrigen
Amtshandlungen. Für letztere legt § 11 Abs. 1 zweite Alternative VwKostG den
Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf die Beendigung der
Amtshandlung fest.

70

Ist danach bei nicht antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die
Beendigung der Amtshandlung der maßgebende und ausschließliche
Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob bzw. inwieweit eine
Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage
entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Beendigung
der Amtshandlung an der erforderlichen normativen Entscheidung fehlt, ob und in
welcher Höhe eine Gebühr für die betroffene Amtshandlung erhoben wird, eine
Gebührenpflicht nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht
mehr entstehen kann, als das Entstehen einer durch die Beendigung der betroffenen
Amtshandlung - wenn auch im Vergleich zu antragsbedürftigen Amtshandlungen
später - begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger
Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es vorliegend, weil in dem hier
maßgebenden Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung noch im Jahr 2001 die
Änderungsverordnung noch nicht durch die Bundesgesundheitsministerin unterzeich-
net war.

71

Die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung ist auch
unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 zweite Alternative
VwKostG geboten. Die genannte Regelung trägt bei - wie hier - zwar nicht antrags-,
aber mitwirkungsbedürftigen und damit dispositionsabhängigen Amtshandlungen
dem rechtsstaatlichen Grundsatz Rechnung, dass Gebührenpflichtigkeit und
Gebührenhöhe bei Entstehung der Gebühr festliegen müssen, selbst wenn dies bei
nicht antragsgebundenen Amtshandlungen erst bei ihrer Beendigung erforderlich
ist.

72

So für antragsbedürftige Amtshandlungen: OVG NRW, Urteil vom
6. Dezember 2001 a.a.O. unter Bezugnahme auf das Urteil vom
30. November 1983, a.a.O. (zu § 11 Abs. 1 erste Alternative GebG NRW
a.F.).

73

Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger
sich bei ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden
Abgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Wenn
Wirtschaftsunternehmen wie die Klägerin schon bei antragsgebundenen
Amtshandlungen darauf angewiesen sind, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich
relevanten Handlung, der Antragstellung, zumindest zu wissen, ob sie eine Gebühr
nach sich zieht, weil das wichtiger Bestandteil des unternehmerischen
Entscheidungsprozesses ist,

74

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 a.a.O.,

75

dürfen die von nicht antragsgebundenen Amtshandlungen Betroffenen gerade
wegen der - im Vergleich zur Rechtslage bei antragsabhängigen Amtshandlungen
trotz ebenfalls erforderlicher Mitwirkung und damit vorliegender
Dispositionsabhängigkeit - späteren Entstehung der Gebührenschuld nicht (noch)
schlechter als die eine Amtshandlung Beantragenden gestellt werden, indem eine
Gebührenschuld sogar noch nach Beendigung der Amtshandlung entstehen
kann.

76

Der Klägerin konnte auch nicht angesonnen werden, bis zu einer Verkündung
einer Änderungsverordnung mit ihren geschäftlichen Aktivitäten zu warten.

77

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.