Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-28, Aktenzeichen 7 D 4/03.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0128.7D4.03NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Antragsteller wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die
Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans H 28 "Windkraft"
für den Eignungsbereich COE 57 des Gebietsentwicklungsplans Münsterland (im
Nachfolgenden "Veränderungssperre H 28/COE 57" genannt). Nach
Bekanntmachung des Bebauungsplans H 28 "Windkraft COE 57" (im Nachfolgenden
"Bebauungsplan H 28/COE 57" genannt) begehrt der Antragsteller nunmehr die
Feststellung, dass die Veränderungssperre ungültig war.

3

Die Veränderungssperre H 28/COE 57 erfasste einen Bereich in der Bauerschaft
O. am Südostrand des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin. Der Antragsteller
hat Bauanträge für die Errichtung von insgesamt drei Windkraftanlagen gestellt, die
im Geltungsbereich der Veränderungssperre errichtet werden sollen. Dabei handelt
es sich um den Bauantrag vom 21. Februar 2000 für die Errichtung von zwei
Windkraftanlagen mit jeweils einer Gesamthöhe von 133 m auf dem Grundstück
Gemarkung I. , Flur 9, Flurstück 18 und den Bauantrag vom 27. April 2000 für die
Errichtung einer weiteren Windkraftanlage mit gleichfalls einer Gesamthöhe von
133 m auf den Grundstücken Gemarkung I. , Flur 9, Flurstücke 14 und 17. Diese
Bauanträge nahmen zwischenzeitlich folgendes Schicksal:

4

Die Bauanträge wurden zunächst mit Bescheiden des Landrats des Kreises
D. zurückgestellt, nachdem der Bau-, Planungs- und Umweltausschuss der
Antragsgegnerin den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans H 28/COE 57
gefasst hatte. Nachdem das Verwaltungsgericht N. mit Beschluss vom 8. Mai
2001 (2 L 171/01) die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die
Zurückstellungsbescheide angeordnet sowie die Antragsgegnerin die strittige
Veränderungssperre H 28/COE 57 beschlossen und bekannt gemacht hatte, lehnte
der Landrat des Kreises D. die beantragten Baugenehmigungen unter Hinweis
auf die Veränderungssperre ab. Mit seiner bereits am 17. November 2000 als
Untätigkeitsklage erhobenen Klage hat der Antragsteller die Verpflichtung zur
Erteilung der beantragten Baugenehmigungen zunächst an sich und später an neue
Bauherren beantragt; hilfsweise hat er die Feststellung begehrt, dass der Landrat
des Kreises D. verpflichtet war, ihm - dem Antragsteller - die beantragten
Baugenehmigungen zu erteilen. Das Verwaltungsgericht N. hat mit Urteil vom
4. Dezember 2003 - 2 K 3535/00 - die Klage insgesamt abgewiesen. Hiergegen ist
beim Senat ein Antrag des Antragstellers auf Zulassung der Berufung (7 A 707/04)
anhängig, über den bislang nicht entschieden ist.

5

Dem Erlass der strittigen Veränderungssperre H 28/COE 57 liegt folgende
Vorgeschichte zugrunde:

6

Der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N. - Teilabschnitt N1. -
enthält in seinem Teil 3 den vom Bezirksplanungsrat N. am 9. Juni 1997
aufgestellten sachlichen Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare
Energien/Windkraft" (im Nachfolgenden "GEP" genannt). Die Bekanntmachung der
Genehmigung des GEP erfolgte am 12. November 1998 (GV. NRW. S. 606). In den
Jahren 1998 und 1999 wurde er ergänzt.

7

Der GEP stellt für die Gemeinden des N2. 119 Bereiche mit Eignung für
die Nutzung erneuerbarer Energien - Windkraft (im Nachfolgenden
"Eignungsbereiche" genannt) zeichnerisch dar. Sie erfassen Flächen von insgesamt
ca. 23.500 ha und sollen die Installierung von ca. 1.200 Windkraftanlagen der
1,5 MW-Klasse ermöglichen. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin liegen die
Eignungsbereiche COE 15 (Größe: 320 ha), COE 17 (Größe: 180 ha), COE 18
(Größe: 320 ha) und COE 57 (Größe: 90 ha), wobei der Eignungsbereich COE 15
teilweise auch im Gebiet der Gemeinde T. liegt.

8

Nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen des GEP hat sich zur Verwirklichung der
landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen die Planung und
Errichtung von Windkraftanlagen grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die als
Eignungsbereiche zeichnerisch dargestellt sind. Um eine günstige Energieausbeute
innerhalb der Eignungsbereiche durch optimierte räumliche Zuordnung der einzelnen
Windkraftanlagen untereinander zu gewährleisten, sollen die landesplanerischen
Eignungsbereiche und die betreffenden Kompensationsmaßnahmen nach Nr. 4 der
textlichen Darstellungen in der Regel durch ergänzende Festsetzungen im Rahmen
der Bauleitplanung konkretisiert werden. In den Erläuterungen zum GEP finden sich
insbesondere Aussagen über die mit dem GEP verfolgten Zielsetzungen (Nrn. 9 -
11), über die ihm zugedachte Konzentrationswirkung (Nr. 11a), über die bei der
Aufstellung des GEP abwägend berücksichtigten Ziele und Kriterien (Nrn. 19 - 31)
sowie zu den Möglichkeiten der Konkretisierung des GEP durch gemeindliche
Flächennutzungspläne und Bebauungspläne (Nrn. 12, 33 - 36).

9

Auf Grund der Ausführungen im GEP wurde bei der Antragsgegnerin wie in den
anderen Gemeinden des N3. zunächst kein Anlass gesehen, die Nutzung der
Windenergie auch durch die gemeindliche Bauleitplanung zu steuern. Man ging
davon aus, dass die dargestellten Eignungsbereiche entsprechend den Darlegungen
in Nr. 11a der Erläuterungen eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB auch für einzelne im Außenbereich gelegene gewerbliche (nicht-
landwirtschaftliche) Windkraftanlagen außerhalb der Eignungsbereiche entfalteten.
Als sich eine Änderung des einschlägigen ministeriellen Windenergieerlasses für das
Land Nordrhein-Westfalen mit dem Inhalt abzeichnete, dass von einer
Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen erst bei der Errichtung von drei (nahe
beieinander liegenden) Anlagen auszugehen sei, wurde bei der Antragsgegnerin
nunmehr ein Bedarf gesehen, auch die Errichtung einzelner Windkraftanlagen über
den Flächennutzungsplan durch Festlegung von Konzen-trationszonen mit
Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu steuern. Mit Beschluss ihres
Bau-, Planungs- und Umweltausschusses (im Nachfolgenden "BPUA" genannt) vom
21. April 1999 leitete sie daher ein Verfahren zur Aufstellung der 46. Änderung ihres
Flächennutzungsplans (im Nachfolgenden "46. FNP-Änderung" genannt) ein. In der
diesem Beschluss zugrunde liegenden Vorlage 766 vom 7. April 1999 heißt es
hierzu:

10

"Nach den Erläuterungen Nr. 11 a zu den textlichen Darstellungen im
Zuge der Fortschreibung des Gebietsentwicklungsplanes N1. sollte
im Regelfall davon ausgegangen werden, dass jede Windenergieanlage
im Außenbereich als raumbedeutsam einzustufen ist. Im Vertrauen darauf
hat die überwiegende Zahl der Gemeinden, so auch Ascheberg, darauf
verzichtet, in ihren Flächennutzungsplänen Konzentrationszonen für
Windenergieanlagen darzustellen.

11

Das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
beabsichtigt aber,... eine landesweite Regelung der Raumbedeutsamkeit
vorzunehmen. Dabei wird festgelegt werden, dass im Regelfall drei oder
mehr beieinanderliegende Anlagen raumbedeutsam sind. Eine derartige
Regelung hat zur Folge, dass außerhalb der im Gebietsentwicklungsplan
dargestellten Bereiche mit Eignung für die Nutzung der Windenergie
jeweils ein bzw. zwei Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben
zulässig sind, sofern öffentliche Belange nicht entgegenstehen.

12

Die Gemeinden können jedoch nach § 5 i.V.m. § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB im Flächennutzungsplan Konzentrationszonen für
Windenergieanlagen darstellen, um die Errichtung solcher Anlagen
räumlich zu steuern. Diese Möglichkeit besteht selbstverständlich auch für
die Gemeinden im Geltungsbereich des GEP N1. , jedoch
grundsätzlich nur innerhalb der im Gebietsentwicklungsplan dargestellten
Windenergiebereiche. Mit dieser Änderung des Flächennutzungsplanes
wird hiervon Gebrauch gemacht."

13

Der auf Grund entsprechender Beschlussfassung des BPUA im Rahmen der
Bürgerbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Jahr 2000
vorgestellte Entwurf für die 46. FNP-Änderung sah vor, dass innerhalb von vier
Bereichen, deren Umgrenzungen an die im GEP festgelegten Eignungsbereiche
angelehnt waren, kleinere Tabubereiche und größere Restriktionsbereiche
(insbesondere Schutzabstände um Außenbereichsbebauung) vorgesehen wurden,
so dass jeweils nur Teilflächen der im GEP festgelegten Eignungsbereiche als
konfliktarm angesehen wurden.

14

Parallel zum laufenden Verfahren zur 46. FNP-Änderung fasste der BPUA der
Antragsgegnerin am 14. Juni 2000 Aufstellungsbeschlüsse für Bebauungspläne für
die im GEP festgelegten Eignungsbereiche, nämlich für den Bebauungsplan A 40
bezüglich des Eignungsbereichs COE 15 (im Nachfolgenden "Bebauungsplan
A 40/COE 15" genannt), für den Bebauungsplan A 41 bezüglich des
Eignungsbereichs COE 17 (im Nachfolgenden "Bebauungsplan A 41/COE 17"
genannt), für den Bebauungsplan H 27 bezüglich des Eignungsbereichs COE 18 (im
Nachfolgenden "Bebauungsplan H 27/COE 18" genannt) und für den hier
interessierenden Bebauungsplan H 28 bezüglich des Eignungsbereichs COE 57 (im
Nachfolgenden "Bebauungsplan H 28/COE 57" genannt). Diesen am 4. Juli 2000
bekannt gemachten Aufstellungsbeschlüssen lag die Vorlage 176 vom 30. Mai 2000
zu Grunde.

15

Mit Beschluss vom 21. Februar 2001 stellte der BPUA der Antragsgegnerin das
Verfahren zur 46. FNP-Änderung ein und leitete ein Verfahren zur 49. Änderung des
FNP (im Nachfolgenden "49. FNP-Änderung" genannt) ein.

16

Am 30. Mai 2001, nach Einleitung des Verfahrens zur 49. FNP-Änderung,
beschloss der Rat der Antragsgegnerin neben der hier strittigen Veränderungssperre
H 28/COE 57 auch Veränderungssperren für die Bereiche der Bebauungspläne
A 40/COE 15 (diese Veränderungssperre ist Gegenstand des beim Senat
anhängigen Verfahrens 7 D 10/03.NE), A 41/COE 17 und H 27/COE 18. In der dem
Beschluss für die hier strittige Veränderungssperre H 28/COE 57 zugrunde liegenden
Vorlage 341/1 vom 30. Mai 2001 wird näher ausgeführt, aus welchen Gründen der
Erlass der Veränderungssperre als notwendig erachtet wurde.

17

Die Satzungen über die Veränderungssperren wurden am 1. Juni 2001 bekannt
gemacht. Die Geltungsdauer der hier strittigen Veränderungssperre H 28/COE 57
wurde mit Satzung vom 14. Mai 2003, bekannt gemacht am 17. Mai 2003, um ein
Jahr verlängert; dabei ist ferner festgelegt, dass die Satzung auch außer Kraft tritt,
sobald und soweit die Bebauungsplanung für das von der Veränderungssperre
betroffene Gebiet rechtsverbindlich abgeschlossen ist.

18

Nach Erlass der Veränderungssperren nahmen die Planungen der
Antragsgegnerin folgenden Verlauf:

19

Im Verfahren zur 49. FNP-Änderung beschloss der BPUA der Antragsgegnerin
am 17. April 2002 einen Entwurf mit der Ausweisung von vier den Eignungsbereichen
des GEP im Wesentlichen entsprechenden Konzentrationszonen mit einer
Begrenzung der Gesamthöhe der Anlagen auf weniger als 100 m. Nach Beteiligung
der Bürger und Träger öffentlicher Belange beschloss der Rat der Antragsgegnerin
am 16. Juli 2002 die entsprechende 49. FNP-Änderung mit einer gewissen
räumlichen Korrektur des Teilbereichs C (dieser bezieht sich auf den
Eignungsbereich COE 18). Alle vier Konzentrationszonen sind im
Flächennutzungsplan in der Fassung der 49. Änderung als sonstige Sondergebiete
mit der Zweckbestimmung Windenergieanlagen und zugleich als Flächen für die
Landwirtschaft bzw. in kleineren Teilbereichen als Flächen für Wald dargestellt. In
den textlichen Darstellungen ist die Gesamthöhe der Windenergieanlagen auf
"maximal kleiner 100 m" festgelegt. Die Genehmigung der 49. FNP-Änderung durch
die Bezirksregierung N. wurde am 18. Dezember 2002 bekannt gemacht.

20

Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans H 28/COE 57 führte zu dem
Ergebnis, dass im Geltungsbereich des Plans, der eine Gesamtfläche von rd. 130 ha
umfasst, ein sonstiges Sondergebiet Wind/Landwirtschaft von knapp 13 ha
festgesetzt wurde. Die übrigen Bereiche des Plangebiets sind als Flächen für die
Landwirtschaft oder Wald sowie öffentliche Straßenverkehrsflächen ausgewiesen.
Die textlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan geben u.a. vor, dass innerhalb der
festgesetzten Flächen für die Landwirtschaft oder Wald Vorhaben gemäß § 35 Abs. 1
Nr. 5 - 6 BauGB nicht zulässig sind. Der am 24. Juli 2003 vom Rat der
Antragsgegnerin als Satzung beschlossene Bebauungsplan H 28/COE 57 wurde am
30. Juli 2003 bekannt gemacht. Gegen ihn hat die SL Windenergie GmbH am
28. Februar 2004 den beim Senat noch anhängigen Normenkontrollantrag
7 D 21/04.NE gestellt. Einen Antrag der SL Windenergie GmbH, deren
Geschäftsführer der Antragsteller ist, auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
bezüglich des Bebauungsplans H 28/COE 57 hat der Senat mit Beschluss vom
20. August 2004 - 7a B 1748/04.NE - abgelehnt.

21

Die weiteren Bebauungsplanverfahren führten zu folgenden Ergebnissen:

22

Der Bebauungsplan H 27/COE 18 mit einem gleichfalls nur kleinen sonstigen
Sondergebiet Wind/Landwirtschaft wurde wie der hier interessierende
Bebauungsplan H 28/COE 57 am 24. Juli 2003 vom Rat der Antragsgegnerin als
Satzung beschlossen und am 30. Juli 2003 bekannt gemacht.

23

Die Aufstellungsbeschlüsse für die Bebauungsplanverfahren A 40/COE 15 und
A 41/COE 17 wurden vom BPUA der Antragsgegnerin am 23. September 2003
aufgehoben, nachdem im Geltungsbereich dieser Bebauungspläne keine Flächen als
für Sondergebiete für Windenergieanlagen geeignet angesehen wurden.

24

Die Antragsgegnerin führte schließlich zwei weitere Verfahren zur Änderung ihres
Flächennutzungsplans durch:

25

Im Verfahren zur 55. Änderung des Flächennutzungsplans wurde für die im
Rahmen der 49. FNP-Änderung dargestellten Teilbereiche A - dieser entspricht dem
Gebiet des anschließend nicht weiter verfolgten Bebauungsplanentwurfs
A 40/COE 15 - und B - dieser entspricht dem Gebiet des anschließend nicht weiter
verfolgten Bebauungsplanentwurfs A 41/COE 17 - die überlagernde Darstellung als
Konzentrationszone für Windenergieanlagen aufgehoben. Das Verfahren zur
55. FNP-Änderung war am 6. Mai 2003 eingeleitet worden. Die am 4. August 2003
erteilte Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 24. Juli 2003 wurde am
14./21. August 2003 bekannt gemacht.

26

Im Verfahren zur 56. Änderung des Flächennutzungsplans wurde für die im
Rahmen der 49. FNP-Änderung dargestellten Teilbereiche C - dieser entspricht dem
Gebiet des Bebauungsplans H 27/COE 18 - und D - dieser entspricht dem Gebiet
des hier interessierenden Bebauungsplans H 28/COE 57 - die überlagernde
Darstellung als Konzentrationszone für Windenergieanlagen entsprechend den
Ausweisungen in den als Satzung beschlossenen Bebauungsplänen angepasst. Das
Verfahren zur 56. FNP-Änderung war am 17. Juli 2003 eingeleitet worden. Die am
8. März 2004 erteilte Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 9. Dezember 2003
wurde am 20. März 2004 bekannt gemacht.

27

Der Antragsteller hat am 22. Januar 2003 den vorliegenden
Normenkontrollantrag gestellt, mit dem er zunächst beantragt hat, die strittige
Satzung über die Veränderungssperre H 28/COE 57 für nichtig zu erklären. Nach
Bekanntmachung des Bebauungsplans H 28/COE 57 hat er sein Begehren dahin
umgestellt, dass er nunmehr die Feststellung begehrt, die Satzung über die
Veränderungssperre sei ungültig gewesen.

28

Zur Begründung trägt der Antragsteller insbesondere vor:

29

Der nunmehr gestellte Feststellungsantrag sei nach der höchstrichterlichen
Rechtsprechung auch im Normenkontrollverfahren zulässig.

30

Der ursprüngliche Antrag auf Nichtigerklärung der Satzung sei zulässig gewesen.
Bereits die Position als Antragsteller in einem Baugenehmigungsverfahren (Bauherr)
reiche aus, zulässigerweise einen Normenkontrollantrag gegen eine
Veränderungssperre zu stellen. Zudem habe er - der Antragsteller - sich die
Möglichkeit zur Bebauung des betreffenden Grundstücks durch einen
Nutzungsvertrag mit dem Grundstückseigentümer verschafft.

31

Für den Antrag habe auch nach Bekanntmachung der 49. FNP-Änderung ein
Rechtsschutzbedürfnis bestanden. Zwar sehe diese Änderung eine
Höhenbegrenzung von 100 m vor, die von den von ihm zur Genehmigung gestellten
Anlagen überschritten werde. Diese Höhenbegrenzung sei nach seiner Auffassung
jedoch mangels städtebaulicher Erforderlichkeit und wegen Abwägungsmängeln
nichtig. Er hätte zudem seinen Bauantrag auf Anlagen mit einer Höhe von weniger
als 100 m umstellen können. Ferner wäre er mit der Nichtigerklärung der
Veränderungssperre seinem Ziel der Genehmigung der beantragten
Windkraftanlagen jedenfalls näher gekommen.

32

Er habe auch ein Rechtsschutzinteresse an der nunmehr begehrten Feststellung.
Dies komme in Betracht, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die
Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten
behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs-
oder Schadensersatzansprüche habe. Neben Ansprüchen aus Amtshaftung und § 39
OBG NRW kämen hier auch Ansprüche aus dem Institut des enteignungsgleichen
Eingriffs in Betracht. Ein Feststellungsinteresse fehle nur, wenn eine nachfolgende
Entschädigungs- oder Schadensersatzklage offensichtlich aussichtslos sei. Das sei
hier nicht der Fall.

33

Gegenteiliges lasse sich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht
daraus herleiten, dass nach der jüngsten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts die von ihm - dem Antragsteller - ursprünglich bei der
zuständigen Bauaufsichtsbehörde zur Genehmigung gestellten drei
Windkraftanlagen nunmehr seit dem Inkrafttreten der Novellierung der 4. BImSchV
am 3. August 2001 als Windpark der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungspflicht unterlägen. Auf Grund der Rechtswidrigkeit der
Veränderungssperre sei der Kreis D. als zuständige Bauaufsichtsbehörde
bereits vor dem 3. August 2001 verpflichtet gewesen, ihm - dem Antragsteller - die
beantragten Baugenehmigungen zu erteilen. Ferner sei bereits zweifelhaft, ob
tatsächlich alle drei ursprünglich beantragten Windkraftanlagen dem
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsregime unterlegen hätten. So sei das
zunächst aus drei Windkraftanlagen bestehende Projekt auf zwei Betreiber aufgeteilt
worden, so dass zwei Anlagen durchaus einem Betreiber nach Baurecht hätten
genehmigt werden können. Selbst wenn alle drei Anlagen ab dem 3. August 2001
dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsregime unterlegen hätten, hätte der
Kreis D. als Bauaufsichtsbehörde ab diesem Zeitpunkt seine Unzuständigkeit
erkennen und das Verfahren an die zuständige Immissionsschutzbehörde abgeben
müssen. Diese hätte die Genehmigung erteilen müssen, da ihr keine öffentlichen
Belange entgegen gestanden hätten. Insgesamt seien Ansprüche aus den
genannten Rechtsgrundlagen jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen.

34

Schließlich treffe es auch nicht zu, dass die beantragten Anlagen - gehe man von
einer unmittelbaren Wirkung der UVP-Änderungsrichtlinie 97/11/EG aus - einer
Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterlegen
hätten. Nach den allenfalls als unmittelbar geltend anzusehenden Regelungen dieser
Richtlinie hätte sich die Notwendigkeit einer UVP nur auf Grund einer
Einzelfallprüfung im Sinne von Buchstabe b) des Anhangs II zu dieser Richtlinie
ergeben können. Eine solche Einzelfallprüfung sei im Rahmen des
Baugenehmigungsverfahrens mit der "Umwelterheblichkeitsprüfung" vom 11. August
2000 vorgenommen worden. Diese sei zu dem Ergebnis gekommen, dass auf die
Durchführung einer UVP zu verzichten sei.

35

Der Antrag sei auch begründet. Die Veränderungssperre sei aus mehreren
Gründen unwirksam gewesen.

36

Die Veränderungssperre habe nicht der Sicherung der Aufstellung eines
Bebauungsplans gedient, sondern der Sicherung der Flächennutzungsplanung, da
beim Erlass der Veränderungssperre eine Änderung des Flächennutzungsplans erst
habe erarbeitet werden sollen. Wenn die Aufstellung eines Bebauungsplans durch
Veränderungssperre gesichert werden solle, müsse jedoch die generelle Eignung
des betroffenen Gebiets für die Errichtung von Windkraftanlagen bereits feststehen.
Der Bebauungsplan könne insoweit nur eine Feinsteuerung festlegen.
Demgegenüber sei es der Antragsgegnerin nicht etwa darum gegangen, eine
Windenergienutzung innerhalb der gesamten von der Veränderungssperre erfassten
Fläche umzusetzen, sondern vielmehr um die Frage, in welchem Bereich der vier in
Bearbeitung befindlichen Bebauungspläne überhaupt eine Windenergienutzung
vorzusehen sei. Dies werde dadurch bestätigt, dass im Ergebnis zwei der vier von
den Veränderungssperren erfassten Gebiete nachträglich aus dem
Flächennutzungsplan gestrichen und die Arbeiten an den entsprechenden
Bebauungsplänen eingestellt worden seien.

37

Bei Erlass der Veränderungssperre habe kein den Anforderungen der
Rechtsprechung entsprechendes Konzept für den Bebauungsplan vorgelegen. Wenn
hinsichtlich der Aufstellungsbeschlüsse für die Bebauungspläne von dem Ziel einer
"windphysikalisch optimierten Anordnung der Anlagen" die Rede gewesen sei, habe
sich dies nicht auf das hier betroffene Gebiet COE 57 bezogen. Für dieses sei wegen
der bereits vorliegenden Bauanträge gerade kein Bedarf für eine verbindliche
Bauleitplanung gesehen worden. Auf spätere Planungsüberlegungen nach Erlass der
Veränderungssperre komme es nicht an. Bei ihrem Erlass habe noch nicht einmal
der Ansatz eines Plankonzeptes existiert. Die Antragsgegnerin habe sich trotz
entgegenstehender Ausführungen des Planungsbüros für die Aufstellung eines
Bebauungsplans auch für den Bereich COE 57 entschieden. Ein hinreichendes
Plankonzept setze weiter voraus, dass im Großen und Ganzen bereits klar sein
müsse, "wohin die Reise gehe". Es reiche nicht aus, wenn sich die Gemeinde in
allgemeinen Ausführungen verliere, sie wolle Größe, Anzahl und Standorte der
Anlagen festlegen, ohne sich darüber im Klaren zu sein, welche Standorte konkret in
Betracht kämen, wie viele Anlagen im Geltungsbereich des Bebauungsplans
vorstellbar seien und welche Höhe diese nicht überschreiten sollten. Auch der
allgemeine Wunsch der Gemeinde nach "Innenkoordination" reiche nicht aus, eine
Veränderungssperre zu rechtfertigen. Im Übrigen habe die seinerzeit in Form von
Bauanträgen vorliegende Planung dem Anspruch einer windphysikalisch optimierten
Anordnung der Anlagen bereits entsprochen. Letztlich sei es der Antragsgegnerin
der Sache nach allein darum gegangen, die Errichtung von Windenergieanlagen auf
ihrem Gemeindegebiet im Wege einer restriktiven Planung so weit wie möglich zu
verhindern. Unzulässig sei es, allein auf die bloße Bewahrung des aktuellen
Bestandes abzuzielen. Ferner habe auch deshalb keine hinreichende
Konkretisierung der Planziele vorgelegen, weil es bei der Einleitung der
Bebauungsplanung an vorgesehenen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung
und zum Charakter der geplanten Baugebietstypen gefehlt habe.

38

Schließlich sei die in Angriff genommene Bebauungsplanung auch wegen
evidenter nicht behebbarer Mängel nicht sicherungsfähig gewesen.

39

Der gesicherten Planung hätten gemäß § 1 Abs. 4 BauGB Ziele der
Raumordnung entgegen gestanden. Die im GEP festgelegten Eignungsbereiche
seien als solche Ziele anzusehen, bei denen bereits eine abschließende Abwägung
der Windenergienutzung mit öffentlichen Belagen stattgefunden habe, soweit diese
in das Planungskonzept eingeflossen und dort berücksichtigt worden seien. Dies
gelte z.B. für Aspekte des Schutzes des Landschaftsbildes, da der GEP auch die
Eigenart der münsterländischen Parklandschaft als ein wichtiges Potential der
Region berücksichtigt habe. Dies hindere die Gemeinde an einer erneuten
Abwägung derselben Belange bei der Erarbeitung eines gemeindlichen Bauleitplans.
Zudem könne der festgesetzte Eignungsbereich von rd. 130 ha Größe nicht, wie bei
der Aufstellung des Bebauungsplans H 28/COE 57 geschehen, auf ein Sondergebiet
für Windenergie von nur etwa 10 ha reduziert werden. Dies führe die Ausweisung
des Eignungsgebiets "ad absurdum". Gehe man entsprechend dem GEP von einem
Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-Klasse aus, könne im
Gebiet des Bebauungsplans letztlich nur eine einzige Anlage gebaut werden. Die
Bebauungsplanung verstoße auch gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2
Satz 1 BauGB, wenn von einer im Flächennutzungsplan dargestellten
Konzentrationszone weniger als 10 % für die Errichtung von Windkraftanlagen
verblieben.

40

Dem Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB lasse sich nicht entgegen halten, dass
der GEP vor Erlass des Bebauungsplans hätte geändert oder dass ein
Zielabweichungsverfahren nach § 19a LPlG hätte durchgeführt werden können. Die
Bezirksregierung N. plane keine Änderung des GEP mit dem Ziel einer
Anpassung der auf dem Gebiet der Antragsgegnerin befindlichen Eignungsbereiche.
Ferner müsse sich die planende Gemeinde stets an den zur Zeit der Einleitung der
Planung geltenden planungsrechtlichen Vorgaben ausrichten. Es könne nicht
zulässig sein, geradezu "ins Blaue hinein" Planungen zu betreiben, die
übergeordneten Plänen widersprächen, und diese Planungen im Wege der
Veränderungssperre für mindestens zwei Jahre gegen jegliche Bauvorhaben
abzusichern.

41

Der Antragsteller beantragt,

42

festzustellen, dass die Satzung der
Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für
den Geltungsbereich des Bebauungsplans H 28 für
den Eignungsbereich COE 57 des
Gebietsentwicklungsplans N1. ungültig
war.

43

Die Antragsgegnerin beantragt,

44

den Antrag abzulehnen.

45

Sie trägt insbesondere vor:

46

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags sei bereits von Anfang an zumindest
zweifelhaft gewesen. Ein allgemeiner Rechtsgedanke, wonach - auch im Bereich des
Baurechts - ein grundrechtlicher Schutz von bloßen Chancen und Aussichten
bestehe, sei nicht ersichtlich.

47

Jedenfalls sei das nunmehr verfolgte Feststellungsbegehren unzulässig. An der
Feststellung einer Rechtswidrigkeit der strittigen Veränderungssperre bestehe kein
Interesse, weil die Verfolgung weiterer Ansprüche durch den Antragsteller
offensichtlich aussichtslos sei.

48

Einem Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff stehe bereits entgegen, dass
der Antragsteller nicht Eigentümer von im Gebiet der Veränderungssperre gelegenen
Grundflächen sei. Sonstige rechtliche Interessen, etwa eventuelle reine
Vermögensschäden, seien über den Aufopferungsgedanken nicht geschützt.

49

Schadensersatzansprüche wegen schuldhafter Amtspflichtverletzung setzten ein
Verschulden beteiligter Amtsträger bei Erlass der Veränderungssperre voraus.
Hierfür sei nichts erkennbar. Ein schuldhaftes Verhalten scheide aus, wenn ein
Kollegialgericht die im Ergebnis zu missbilligende Entscheidung einmal gebilligt
habe. So liege der Fall hier, da der erkennende Senat im Verfahren 7a D 1/02.NE
bezüglich der Gemeinde S. in einer tatsächlich und rechtlich absolut
vergleichbaren Situation die Voraussetzungen für den Erlass einer
Veränderungssperre als gegeben angesehen habe. Auch gegenüber dem Kreis
D. als Genehmigungsbehörde seien Schadensersatzansprüche offensichtlich
ausgeschlossen. So habe sich das Verwaltungsgericht N. in dem noch
anhängigen Verfahren 7 A 707/04 der von ihr - der Antragsgegnerin - als dort
Beigeladener vertretenen Auffassung angeschlossen, dass die Errichtung und der
Betrieb der drei beantragten Anlagen nur auf Grund einer bis heute nicht beantragten
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zulässig sei. Im Übrigen könne der
Antragsteller mit seinem in jenem Verfahren gestellten
Fortsetzungsfeststellungsantrag die Frage einer gerichtlichen Klärung zuführen, ob
die beantragte Baugenehmigung vor Inkrafttreten der Änderung der 4. Verordnung
zum BImSchG hätte erteilt werden müssen, was das Verwaltungsgericht unter
Verweis auf die zu diesem Zeitpunkt (noch) nicht gegebene Genehmigungsfähigkeit
verneint habe.

50

Der Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens stehe ferner entgegen, dass im
vorliegenden Verfahren nur eine Baugenehmigung für das nach der jüngeren
höchstrichterlichen Rechtsprechung unzweifelhaft als Windfarm zu wertende und
damit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterliegende Vorhaben
beantragt worden sei. Zudem sei keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt
worden, obwohl die hierfür maßgebliche Richtlinie der EU mit Ablauf der
Umsetzungsfrist seit dem 15. März 1999 unmittelbar anzuwenden gewesen sei.

51

Der Antragsteller habe es schließlich auch versäumt, um effektiven und
zumutbaren Rechtsschutz nachzusuchen. Weder habe er ein Eilverfahren im
Zusammenhang mit der Verpflichtungsklage angestrebt, noch sei im vorliegenden
Verfahren ein Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gestellt worden.

52

Der Antrag sei auch nicht begründet. Gründe für eine Unwirksamkeit der
Veränderungssperre lägen nicht vor.

53

Die Veränderungssperre habe nicht unzulässigerweise allein der Sicherung der
Flächennutzungsplanung gedient, wie bereits der historische Ablauf der Planung
deutlich mache. Die Flächennutzungsplanung sei mit dem Verfahren der
49. Änderung abgeschlossen worden. Bestandteil dieses Plan- und
Umsetzungskonzepts sei selbstverständlich auch das Aufstellungsverfahren für den
hier interessierenden Bebauungsplan H 28/COE 57 gewesen. So machten die
verschiedenen Stellungnahmen des zur Beratung eingeschalteten
Prozessbevollmächtigten ab Frühjahr 2002 deutlich, dass sie - die Antragsgegnerin -
ein ausgewogenes, nachhaltiges und zielgerichtetes Aufstellungsverfahren
umgesetzt habe, das den Entwicklungsgeboten aus § 1 Abs. 4 und § 8 Abs. 2
BauGB genüge. Es sei keineswegs ungewöhnlich, wenn zunächst die vorbereitende
Flächennutzungsplanung im Wesentlichen abgeschlossen worden sei. Dabei könne
die Planungskonzeption selbstverständlich im Rahmen des weiteren
Planungsverfahrens konkretisiert und gegebenenfalls im Detail auch abgeändert
werden. Es habe auch keineswegs eine Vorprägung des Gebiets durch bereits
genehmigte Windindustrieanlagen vorgelegen, auf Grund derer für planerische
Koordinationen der Anlagen kaum Raum verblieben sei.

54

Es treffe ferner nicht zu, dass es an einer positiven städtebaulichen Konzeption
gefehlt habe. Auf dem Gemeindegebiet seien insgesamt vier Flächen als
Eignungsbereiche im GEP ausgewiesen. Aus der vom Bundesverwaltungsgericht
bestätigten Rechtsprechung des erkennenden Senats folge jedoch, dass eine
Gemeinde nicht alle Flächen, die für eine Windindustrienutzung in Frage kämen, im
Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung darstellen müsse. Bei mehreren
großflächigen Gebieten könne die Windenergienutzung aus hinreichend gewichtigen
städtebaulichen Gründen nach Abwägungsgrundsätzen zurückgestellt werden. Es
sei ferner nicht illegitim, mit der Aufstellung eines Bebauungsplans negative
Zielvorstellungen zu verfolgen. Eine verbindliche Bauleitplanung könne vielmehr
zulässigerweise das Ziel verfolgen, eine restriktive Steuerung der
Windindustrienutzung auf dem Gemeindegebiet umzusetzen.

55

Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sei der künftige Inhalt des
Bebauungsplans auch in einem den Anforderungen der Rechtsprechung
genügenden Mindestmaß konkretisiert und absehbar gewesen. Insoweit hänge der
notwendige Grad der Konkretisierung im Wesentlichen von den Umständen des
Einzelfalls ab; die Anforderungen dürften nicht überzogen werden. Positive
Vorstellungen der planenden Gemeinde seien jedenfalls dann gegeben, wenn sie im
Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre weiterhin (auch) die Errichtung von
Windenergieanlagen plane. Dabei sei hier nicht der Inhalt der Bekanntmachung des
Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan H 28/COE 57 vom 29. Juni 2000
maßgeblich, sondern der Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre. Insoweit
hätten ihr - der Antragsgegnerin - Rat und ihre Verwaltung seit 1999 die Problematik
der Windenergie zum Gegenstand ihrer Beschlussfassungen gemacht. Insbesondere
die Verwaltungsvorlage 341/1 für die Ratssitzung vom 30. Mai 2001 begründe die
Notwendigkeit der Veränderungssperre umfangreich. Der Tenor der Begründung
mache deutlich, dass zum Zeitpunkt der Beschlussfassung ein positives Plankonzept
selbstverständlich vorhanden gewesen sei. Insoweit spreche die Begründung
eindeutig davon, dass nach einer Eignungskonkretisierung im Planbereich Flächen
für die Windenergienutzung verbleiben sollten. Dabei hätten nicht bereits die
Vorschriften für die entsprechenden Festsetzungen genannt werden müssen. Es
könne nicht verlangt werden, dass im Zeitpunkt des Erlasses der
Veränderungssperre die konkreten Anlagenstandorte bereits feststünden sowie die
Höhenbegrenzung exakt bestimmt und die Gestaltungsmerkmale genau definiert sein
müssten. Es sei ihr - der Antragsgegnerin - auch unbenommen gewesen,
entgegenstehende Nutzungen, die Belange der Wohnbevölkerung, der Natur und
Landschaft und der Erholungsnutzung etc. zu berücksichtigen und legitime
städtebauliche Ziele nachhaltig zu sichern. Die positive Grundsatzentscheidung,
innerhalb der Planbereiche dieser Zielsetzung entsprechen zu können und eine
Fläche für die Nutzung der Windenergie auszuweisen, ergebe sich dabei explizit aus
dem letzten Absatz der Begründung.

56

Zweck ihrer insbesondere mit der Aufstellung der 49. FNP-Änderung
fortgesetzten Bauleitplanung sei es gewesen, die Eignungsbereiche des GEP zu
konkretisieren. Dabei habe im Rahmen der Flächennutzungsplanung eine für die
Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich notwendige
flächendeckende Untersuchung erstellt werden sollen. Die verbindliche
Bauleitplanung in den eigentlichen Eignungsflächen habe der dortigen
Binnenkoordination gedient. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sei
durchaus denkbar gewesen, dass nicht alle Bereiche innerhalb der Planflächen als
Sondergebiet für die Windenergie ausgewiesen werden könnten. Öffentliche Wege
hätten nicht überbaut werden können. Die im Windenergieerlass festgelegten
Abstandsvorschriften seien zu beachten gewesen. Die gemeindlichen
Planungsgrundlagen hätten zu einer weiteren Reduzierung geführt, so dass nur noch
ein geringer Teil der Planungsfläche überhaupt für die Bebauung mit
Windkraftanlagen zur Verfügung gestanden habe. Zudem habe sich im hier
betroffenen Plangebiet der Flächenbereich unter Berücksichtigung eines
Mindestabstands zur Wohnbebauung von 300 m - unter den Aspekten eines
optischen Bedrängungseffekts und des Immissionsschutzes - sowie des Abstands zu
benachbarten Waldflächen als geschützter Landschaftsbestandteile und zu einer
Erdgasleitung reduziert. Wegen all dieser entgegenstehenden Belange sei im
Planbereich nur ein Bruchteil der Fläche für die Windenergie verfügbar gewesen.

57

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte, der Gerichtsakten
7 A 707/04, 7 D 10/03.NE und 7 D 21/04.NE sowie der von den Beteiligten im
vorliegenden Verfahren und im Verfahren 7 D 10/03.NE vorgelegten Pläne,
Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

58

Entscheidungsgründe:

59

Der Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr vom Antragsteller verfolgten
Feststellungsbegehren zulässig.

60

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein Antragsteller dann, wenn eine
Veränderungssperre nach § 14 BauGB (früher: § 14 BBauG) während der
Anhängigkeit eines nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässigen Antrags auf
Feststellung ihrer Unwirksamkeit (früher: Nichtigkeit) außer Kraft tritt, die Feststellung
begehren kann, dass die Veränderungssperre ungültig war.

61

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. September
1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.

62

So liegt der Fall hier.

63

Der Antragsteller hat seinen gegen die Veränderungssperre H 28/COE 57
gerichteten Normenkontrollantrag am 22. Januar 2003 gut 1 1/2 Jahre nach
Bekanntmachung der Veränderungssperre gestellt. Bedenken gegen die Zulässigkeit
dieses ursprünglich auf Nichtigerklärung der Veränderungssperre gerichteten
Antrags bestehen nicht.

64

Einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO - auch gegen eine als Satzung
erlassene Veränderungssperre - kann nicht nur der Eigentümer des betreffenden
Grundstücks zulässigerweise stellen, sondern auch derjenige, der eine
Baugenehmigung für ein Vorhaben beantragt hat, deren Erteilung die Satzung
entgegengehalten wird.

65

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994
- 4 NB 27.93 -, BRS 56 Nr. 31.

66

Diese Stellung als Bauantragsteller und Bauherr hatte der Antragsteller hinsichtlich
der im Februar/April 2000 zur Genehmigung gestellten Windkraftanlagen. Allerdings
hatte er gemeinsam mit den neuen Bauherren später einen Bauherrenwechsel
hinsichtlich beider Bauanträge angezeigt, nämlich mit Schreiben vom 16. Dezember
2002 den Bauherrenwechsel auf Herrn F. bezüglich des Bauantrags vom
27. April 2000 und mit Schreiben vom 5. Januar 2003 den Bauherrenwechsel auf die
von ihm als Geschäftsführer vertretene T1. Windenergie GmbH bezüglich des
Bauantrags vom 21. Februar 2000. Ob diese Anzeigen über die Bauherrenwechsel
bereits am 22. Januar 2003 (Einleitung des vorliegenden Normenkontrollantrags) bei
der Bauaufsicht eingegangen waren (vgl. § 57 Abs. 5 Satz 3 BauO NRW) und ob der
Bauherrenwechsel unabhängig von der Anzeige aus anderen Gründen bereits vor
dem 22. Januar 2003 wirksam geworden war, kann letztlich dahinstehen. Auch wenn
die Bauherreneigenschaft an diesem Tag bereits vom Antragsteller auf die neuen
Bauherren übergegangen war, bestehen gegen die Zulässigkeit des eingeleiteten
Normenkontrollantrags keine Bedenken. Der Antragsteller hatte zu diesem Zeitpunkt
bereits beim Verwaltungsgericht N. die Verpflichtungsklage auf Erteilung der
begehrten Baugenehmigung (2 K 3535/00) erhoben und konnte diese nach dem
Bauherrenwechsel zulässigerweise mit dem Begehren weiterverfolgen, die
Bauaufsichtsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung an seine Nachfolger zu
verpflichten.

67

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 -
4 C 9.03 -, BauR 2004, 1745 = NVwZ 2004,
1235.

68

In einer solchen Konstellation bestehen keine Bedenken, dass der frühere Bauherr,
der zulässigerweise den von ihm geltend gemachten Anspruch auf Erteilung einer
Baugenehmigung gerichtlich weiterverfolgt, auch die seinem Bauantrag entgegen
gehaltene Veränderungssperre mit der Normenkontrolle angreifen kann.

69

Die Veränderungssperre H 28/COE 57 ist auch während des anhängigen
Normenkontrollverfahrens außer Kraft getreten. Insoweit kann in diesem
Zusammenhang dahinstehen, ob das Außerkrafttreten bereits mit der
Bekanntmachung des Bebauungsplans H 28/COE 57 erfolgt ist, gegen dessen
Gültigkeit - wie im Nachfolgenden noch anzusprechen ist - allerdings erhebliche
Bedenken bestehen. Die Veränderungssperre ist jedenfalls mit Ablauf der in der
Verlängerungssatzung festgelegten Geltungsdauer von 3 Jahren nach der ersten
Bekanntmachung vom 1. Juni 2001 außer Kraft getreten.

70

Der Zulässigkeit des nunmehr verfolgten Feststellungsbegehrens könnte
allenfalls noch entgegenstehen, dass dem Antragsteller ein berechtigtes Interesse an
dieser Feststellung fehlt.

71

Vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom
2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99 und
Urteil vom 11. April 2002 - 7 CN 1.02 -, DVBl 2002,
1127.

72

Ein solches Feststellungsinteresse kann sich namentlich daraus ergeben, dass die
begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder
Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit
für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben
kann. Dabei hat das Normenkontrollgericht allerdings nicht in eine eingehende
Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten
Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der
etwaigen Klage angerufenen Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der
beantragten Feststellung besteht vielmehr nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung
einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist.

73

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom
2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.

74

Von Letzterem kann hier entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht
ausgegangen werden.

75

Die Veränderungssperre H 28/COE 57 war für die Bauaufsichtsbehörde bereits
vor Inkrafttreten der Änderung der 4. BImSchV Anlass, die Erteilung der vom
Antragsteller beantragten Baugenehmigungen allein schon wegen ihrer
Unvereinbarkeit mit der Veränderungssperre abzulehnen, nachdem der zuvor
ausgesprochenen Zurückstellung des Bauantrags im Beschluss des
Verwaltungsgerichts N. vom 8. Mai 2001 - 2 L 171/01 - rechtliche Bedenken
entgegen gehalten worden waren. Ohne die Veränderungssperre hätten der
Genehmigung bis zum Inkrafttreten der 49. FNP-Änderung, deren Wirksamkeit hier
offen bleiben kann, öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht
entgegen gestanden, da die Standorte der zu genehmigenden Anlagen innerhalb des
im GEP dargelegten Eignungsbereichs COE 57 lagen. Dafür, dass der
Genehmigungsantrag im Übrigen jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Änderung der
4. BImSchV am 3. August 2001 offensichtlich aussichtslos war, liegen keine
hinreichenden Anhaltspunkte vor. Dem Einwand der Antragsgegnerin, die Anlagen
wären wegen fehlender Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht
genehmigungsfähig gewesen, tritt der Antragsteller immerhin mit nicht von
vornherein von der Hand zu weisenden Argumenten - insbesondere fehlende Pflicht
zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auf Grund des Ergebnisses
der Umwelterheblichkeitsprüfung vom August 2000 - entgegen.
Schadensersatzforderungen des Antragstellers erscheinen im Übrigen selbst dann
nicht ausgeschlossen, wenn den neuen Bauherren künftig eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die drei Windkraftanlagen, deren
Qualifizierung als Windfarm ernsthaft in Betracht kommt, erteilt werden sollte. Die
Veränderungssperre hätte dann jedenfalls bis zum Inkrafttreten der 4. BImSchV zu
einer Verzögerung mit eventuellen Einbußen an Einspeisungsvergütungen
geführt.

76

Der Vortrag der Antragsgegnerin gibt zu einer anderen Wertung keinen Anlass.
Ihm ist bereits entgegenzuhalten, dass das Rechtsschutzinteresse für das
Feststellungsbegehren eben nur dann fehlt, wenn eine Schadensersatzklage
"offensichtlich" aussichtslos ist. In dezidierte Prüfungsüberlegungen, wie sie die
Antragsgegnerin anstellt, hat das Normenkontrollgericht gerade nicht einzutreten.
Ergänzend ist anzumerken:

77

Das Fehlen eventueller Ansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff liegt auch in
Anbetracht der hier relevanten besonderen Umstände nicht gleichsam auf der Hand.
Dem Hinweis der Antragsgegnerin auf offensichtlich fehlendes Verschulden wegen
der vom erkennenden Senat in seinem Urteil vom 15. Mai 2003 - 7a D 1/02.NE -
bezüglich einer Veränderungssperre der Gemeinde S. vertretenen Auffassung
ist bereits entgegenzuhalten, dass die Sachverhalte jenes und des hier vorliegenden
Verfahrens nicht ohne Weiteres vergleichbar sind. Auf die - nicht von der Hand zu
weisende - Einschätzung des Verwaltungsgerichts N. im Verfahren 2 K 3535/00,
die vom Antragsteller zur Genehmigung gestellten drei Windkraftanlagen hätten
jedenfalls ab dem 3. August 2001 dem immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsregime unterlegen, kommt es möglicherweise schon deshalb nicht an,
weil die Bauanträge zu diesem Zeitpunkt bereits über ein Jahr alt waren und
jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen erscheint, dass sie positiv zu
bescheiden gewesen wären. Schließlich geht auch der Hinweis der Antragsgegnerin
auf eine dem Antragsteller vorzuhaltende Versäumung effektiven Rechtsschutzes
wegen fehlender Beantragung gerichtlichen Rechtsschutzes in Eilverfahren fehl. Ein
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der vorläufigen
Erteilung einer Baugenehmigung wäre von vornherein aussichtslos gewesen, da eine
vorläufige Baugenehmigung regelmäßig nicht in Betracht kommt.

78

Vgl.: OVG NRW, Beschluss vom 20. August
2004 - 7a B 1748/04.NE - unter Hinweis auf die
einschlägige Rechtsprechung zahlreicher
Obergerichte.

79

Der Antragsteller war auch nicht etwa gehalten gewesen, "effektiven Rechtsschutz"
durch Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47
Abs. 6 VwGO gegenüber der strittigen Veränderungssperre zu verfolgen. Abgesehen
davon, dass das Unterlassen eines solchen Eilantrags wegen der gerade an den
Erlass einstweiliger Anordnungen nach § 47 Abs. 6 VwGO zu stellenden hohen
Anforderungen

80

- vgl. hierzu gleichfalls: OVG NRW, Beschluss
vom 20. August 2004 - 7a B 1748/04.NE - m.w.N. -

81

schwerlich als Versäumung effektiven Rechtsschutzes vorwerfbar sein dürfte, konnte
der Antragsteller im vorliegenden Verfahren durchaus von einer zügigen
Bescheidung seines Normenkontrollantrags ausgehen. Dazu ist es letztlich nur
deshalb nicht gekommen, weil der Abschluss des Bebauungsplanverfahrens
H 28/COE 57 bereits rd. ein halbes Jahr nach Stellung des vorliegenden
Normenkontrollantrags erfolgt ist und damit nach übereinstimmender Auffassung der
Beteiligten für eine Sachentscheidung im Sinne der Nichtig- bzw.
Ungültigkeitserklärung der Veränderungssperre kein Raum mehr gesehen
wurde.

82

Das Feststellungsbegehren ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung
des Antragstellers liegen keine Gründe dafür vor, dass die Veränderungssperre
H 28/COE 57 ungültig war.

83

Die Antragsgegnerin war nicht etwa von vornherein gehindert gewesen, mit der
Aufstellung zunächst der 46. FNP-Änderung und sodann der 49. FNP-Änderung
einerseits und der Aufstellung von Bebauungsplänen für die Eignungsbereiche
COE 15, COE 17, COE 18 und COE 57 andererseits parallel sowohl eine
Flächennutzungsplanung als auch eine Bebauungsplanung zu betreiben, die beide
auf die Steuerung der nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 (früher: Nr. 6) BauGB im Außenbereich
privilegierten Windkraftanlagen abzielen, und die entsprechende Bebauungsplanung
- hier für den Bereich COE 57 - mit einer Veränderungssperre zu sichern.

84

Insoweit ist allerdings zunächst klarzustellen, dass von dem Instrument der
Veränderungssperre nach § 14 BauGB nur dann Gebrauch gemacht werden darf,
wenn es um die Sicherung der Aufstellung eines Bebauungsplans geht. Die
Veränderungssperre ist hingegen kein zulässiges Instrument, die Aufstellung oder
Änderung eines Flächennutzungsplans zu sichern. Die zwischenzeitlich gegen-
standslos gewordene Regelung des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB sah nur vor, dass
die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die
Zulässigkeit von Windenergieanlagen bis längstens zum 31. Dezember 1998
auszusetzen hatte, wenn die Gemeinde die Aufstellung oder Änderung eines
Flächennutzungsplans mit der Absicht beschlossen hatte, die Festlegung von
Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu
prüfen. Eine Möglichkeit, die Aufstellung bzw. Änderung einer solchen
Flächennutzungsplanung auch durch eine Veränderungssperre zu sichern, war nach
dem zwischenzeitlich ausgelaufenen Recht nicht gegeben. Auch die am 20. Juli 2004
in Kraft getretene Neuregelung des § 14 Abs. 3 BauGB, die im vorliegenden
Verfahren ohnehin nicht einschlägig ist, lässt zur Sicherung einer
Flächennutzungsplanung, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB erreicht werden sollen, lediglich eine Zurückstellung von Baugesuchen für
längstens ein Jahr, nicht hingegen die Sicherung einer solchen
Flächennutzungsplanung durch eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu.

85

Das Auslaufen der Zurückstellungsmöglichkeit des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB
mit dem 31. Dezember 1998 als solches hindert die Gemeinden jedoch nicht, nach
diesem Zeitpunkt die Errichtung von Windenergieanlagen in Konzentrationszonen,
die im Flächennutzungsplan dargestellt sind, einer Feinsteuerung (z. B. Begrenzung
der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) durch einen
Bebauungsplan zu unterziehen und die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans
durch eine Veränderungssperre zu sichern. Eine solche Vorgehensweise kommt
selbst dann in Betracht, wenn neben dem Verfahren zur Aufstellung des auf eine
Feinsteuerung abzielenden Bebauungsplans gleichzeitig der Flächennutzungsplan
im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB geändert werden soll.

86

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 25. November
2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115.

87

Der hiernach allein zur Sicherung einer Bebauungsplanung zulässige Erlass einer
Veränderungssperre steht allerdings nicht gleichsam im Belieben der Gemeinde. Sie
kann von dem Sicherungsinstrument des § 14 BauGB vielmehr nur unter bestimmten
Voraussetzungen Gebrauch machen. Diese Voraussetzungen lagen bei dem Erlass
der Veränderungssperre H 28/COE 57 vor.

88

Eine Ungültigkeit der strittigen Veränderungssperre folgt nicht bereits daraus,
dass bei ihrem Erlass die Bebauungsplanung, die sie sichern sollte, nicht hinreichend
konkretisiert war.

89

Die insoweit gerade an Planungen, die - wie hier - die Zulässigkeit von
Windkraftanlagen steuern sollen, zu stellenden Anforderungen sind in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfassend geklärt. Sie lassen sich
dahin gehend zusammenfassen, dass Voraussetzung für den Erlass einer
Veränderungssperre ist, dass die Planung, die die Veränderungssperre sichern soll,
ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden
Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive
Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine
Negativplanung, die nur einzelne Vorhaben ausschließt, reicht nicht aus. Auch eine
Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorgesehenen Gebiet
Festsetzungen zugunsten der Windenergie von "Null bis Hundert" möglich sind, also
alles noch offen ist, kann nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Ihr
Zweck ist es, eine bestimmte Bauleitplanung, und nicht lediglich die
Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Die bloße
"Absicht zu planen" genügt nicht.

90

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom
19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-Dokumentation
unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom
19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 =
NVwZ 2004, 984 und Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

91

Vom Gesetz nicht gedeckt ist es daher, wenn eine Gemeinde eine
Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten
Planungskonzepts zu gewinnen.

92

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

93

Die Wirkungen einer Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - unerträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen
sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt.

94

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004,
984.

95

Letzteres ist etwa der Fall bei einer Überplanung von Bereichen, die nach
Einschätzung der Regionalplanung grundsätzlich für Windkraftanlagen geeignet sind,
wenn die Gemeinde der Auffassung ist, dass diese Einschätzung der
Regionalplanung etwa an berechtigten Nutzungsinteressen der Nachbarschaft
insgesamt scheitern könne.

96

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

97

Es reicht daher nicht aus, wenn die Gemeinde lediglich das städtebauliche Ziel
verfolgt, "gegebenenfalls" positiv geeignete Standorte für die Errichtung von
Windkraftanlagen festzusetzen.

98

So der Sachverhalt, der dem Urteil des BVerwG
vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004,
1256 = NVwZ 2004, 984 zugrunde lag.

99

Allerdings darf das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden, weil sonst
die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. So wird
sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des
Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können;
denn es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der
Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung
des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird.

100

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858
m.w.N..

101

Im Wesentlichen hängt das Mindestmaß der Konkretisierung der zu sichernden
Planung letztlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Ob eine
Veränderungssperre unter bestimmten Voraussetzungen in der Regel die
beschriebenen Kriterien an eine hinreichend konkretisierte Planung erfüllen wird,
lässt sich nicht in allgemeingültiger Form rechtsgrundsätzlich klären.

102

So ausdrücklich: BVerwG, BVerwG, Beschluss
vom 19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-
Dokumentation.

103

Gemessen an diesen Maßstäben unterliegt die strittige Veränderungssperre
H 28/COE 57 keinen Bedenken.

104

Zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses des Rates der
Antragsgegnerin vom 30. Mai 2001 über die Veränderungssperre H 28/COE 57 hatte
die Antragsgegnerin sowohl das Verfahren zur 49. FNP-Änderung - als
nachfolgendes Verfahren zur eingestellten 46. FNP-Änderung - als auch die
Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen für den im GEP festgelegten
Eignungsbereich COE 57 sowie für die drei weiteren im Stadtgebiet der
Antragsgegnerin gelegenen Eignungsbereiche eingeleitet. Der Stand dieser
Aufstellungsverfahren stellte sich nach den für die Prüfung des Senats maßgeblichen
Verlautbarungen der zuständigen Organe der Antragsgegnerin, deren Inhalte
Gegenstand der Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat waren,
am 30. Mai 2001 wie folgt dar:

105

Bis etwa Ende des Jahres 2000 betrieb die Antragsgegnerin zunächst das Verfahren zur
Aufstellung der 46. FNP-Änderung. Wie sich bereits aus der im Tatbestand wiedergegebenen
Vorlage 766 vom 7. April 1999 ergibt, der der BPUA bei seinem Einleitungsbeschluss vom
21. April 1999 folgte, zielte dieses Verfahren darauf ab, mit der Flächennutzungsplanung eine
Steuerung der im Außenbereich privilegierten Windkraftanlagen zu ermöglichen, die über die
auf raumbedeutsame Vorhaben beschränkte Steuerung des GEP hinausgehend auch
Einzelanlagen erfassen sollte. Dabei ließ der zuständige Ausschuss sich, wie gleichfalls aus
der Vorlage 766 folgt, davon leiten, dass die ergänzende Darstellung von
Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan "grundsätzlich nur innerhalb der im
Gebietsentwicklungsplan dargestellten Windenergiebereiche" möglich sei. Die
Antragsgegnerin ging seinerzeit mithin davon aus, dass ihre Flächennutzungsplanung
grundsätzlich die Eignungsbereiche des GEP zu respektieren hatte.

106

Diesen konzeptionellen Überlegungen entsprach der 1999/2000 für die Beteiligung der
Bürger und Träger öffentlicher Belange erarbeitete und im Rahmen der Offenlegung nach § 3
Abs. 2 BauGB vom 2. Oktober bis 3. November 2000 vorgestellte Planentwurf für die
46. FNP-Änderung. Er sah vier Bereiche für Konzentrationszonen vor, deren Umgrenzungen
an die Eignungsbereiche des GEP angelehnt waren und kleinere Tabubereiche sowie größere
Restriktionsbereiche darstellten, so dass jeweils nur Teilflächen der im GEP festgelegten
Eignungsbereiche als konfliktarm angesehen wurden. Hierzu heißt es etwa auf den Seiten 4/5
des vom seinerzeit beauftragten Planungsbüro Wolters Partner erstellten Entwurfs des
Erläuterungsberichts zur 46. FNP-Änderung (Stand September 2000):
"Durch die Ausweisung grundsätzlich geeigneter Bereiche im GEP - Teilabschnitt
N1. - ist eine Untersuchung des gesamten Stadtgebietes bereits erfolgt.

107

Die von der Regionalplanung ausgewiesenen Bereiche COE 15, COE 17,
COE 18 und COE 57 werden auf der Maßstabsebene der Flächennutzungsplanung
(1:5.000) näher geprüft und in seinen Abgrenzungen detaillierterer dargestellt.
Aus den großmaßstäblichen Vorgaben sind im FNP ‚Konzentrationszonen zur
Windenergienutzung' zu entwickeln.
...

108

Je nach Konfliktintensität der Schutzgüter wurden Gebiete ermittelt, in denen
- der Bau und Betrieb von WKA grundsätzlich nicht stattfinden kann
(Tabubereiche),
- unter bestimmten Voraussetzungen (Berücksichtigung bauordnungsrechtlicher
Vorgaben, gegenseitige Rücksichtnahme) gegebenenfalls WKA errichtet werden
können (Restriktionsbereiche),
- keine konkurrierenden Nutzungen auf FNP-Ebene erkennbar sind (konfliktarme
Bereiche)."

109

Weiter wird auf Seite 11 dieses Entwurfs des Erläuterungsberichts ausgeführt, es sei
"empfehlenswert, mittels rechtsverbindlicher Bauleitplanung die Struktur der Standorte
rechtzeitig festzuschreiben, sowohl hinsichtlich der Höhen, als auch der Staffelung der
Anlagen".

110

Dieser Empfehlung hatte der BPUA der Antragsgegnerin bereits am 14. Juni
2000 entsprochen, indem er auf der Grundlage der Vorlage 176 vom 30. Mai 2000
Aufstellungsbeschlüsse für vier Bebauungspläne gefasst hatte, deren Gebiete den im
GEP festgelegten Eignungsbereichen entsprachen. In jener Vorlage war auf eine
Stellungnahme des Planungsbüros X. Partner verwiesen worden. Dieses hatte
hinsichtlich der Eignungsbereiche COE 17 und COE 18 angemerkt, dass dort keine
Aktivitäten im Hinblick auf Vorhaben zur Errichtung von Windkraftanlagen bekannt
seien und deshalb in diesen Bereichen bezüglich der optimalen Standortplanung und
der Gestaltung noch die besten Steuerungsmöglichkeiten für einen Bebauungsplan
bestünden. Für den Bereich COE 15 wurde darauf hingewiesen, es gebe
"Informationen, dass derzeit im COE 15 ein ‚Windhundrennen' zur Errichtung"
beginne; die Regelungsmöglichkeiten eines Bebauungsplanes seien "vor dem
Hintergrund der Anzahl in unmittelbarer Vorbereitung befindlicher Anlagen nur noch
gering". Für den - hier interessierenden - Bereich COE 57 wurde unter Hinweis auf
bereits sieben vorliegende Bauanträge ausgeführt, es sei "davon auszugehen, dass
der Bereich in Kürze bereits von den Anlagen geprägt sein" werde und "nur noch
geringe Eingriffsmöglichkeiten für einen Bebauungsplan" bestünden; für den
Eignungsbereich COE 57 werde "kein Erfordernis für eine verbindliche
Bauleitplanung mehr gesehen".

111

Der BPUA folgte bei seiner Beschlussfassung vom 30. Mai 2000 dem Vorschlag,
lediglich Bebauungspläne für die Bereiche COE 17 und COE 18 aufzustellen, jedoch nicht,
sondern fasste Aufstellungsbeschlüsse für alle vier Bereiche, auch COE 15 und COE 57. In
den am 4. Juli 2000 erfolgten Bekanntmachungen der Aufstellungsbeschlüsse für die vier
Bebauungspläne ist hierzu jeweils ausgeführt:
"Mit dem Bebauungsplan soll eine windphysikalisch optimierte Anordnung
der Anlagen erreicht werden. Außerdem sollen mit dem Bebauungsplan
Aspekte der Gestaltung und der Einfügung in das Landschaftsbild geregelt
werden."

112

Der um die Jahreswende 2000/2001 erreichte Stand der Planungsarbeiten hinsichtlich der
Flächennutzungsplanung und der gleichzeitig angegangenen Bebauungsplanung lässt sich
hiernach wie folgt umschreiben:

113

Im Rahmen der Flächennutzungsplanung sollten die Vorgaben der im GEP festgelegten
Eignungsbereiche grundsätzlich respektiert, zugleich aber auch räumlich und inhaltlich
konkretisiert werden. Dabei sollte insbesondere dem immissionsbezogenen Schutz der in den
Eignungsbereichen vorhandenen Wohnnutzungen Rechnung getragen werden, auch sollten
"Tabuflächen" wie z.B. Wald berücksichtigt werden. Beide Aspekte waren nämlich - wie im
Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist - bei der Erstellung des GEP mit seiner
regionalplanerischen Ausrichtung nicht im Detail berücksichtigt worden, so dass insoweit
durchaus noch ein gewisser planerischer Spielraum der Antragsgegnerin für ihre
Flächennutzungsplanung bestand.

114

Ergänzend dazu sollte die Bebauungsplanung eine zusätzliche Feinsteuerung unter den
Aspekten der Standortplanung, der Gestaltung und der Einfügung in das Landschaftsbild
bewirken. Wenn sich der zuständige Ausschuss der Antragsgegnerin dabei - entgegen der
Empfehlung des beauftragten Planungsbüros - dazu entschlossen hatte, eine solche
Feinsteuerung auch für die Bereiche anzustreben, in denen bereits verschiedene
Genehmigungsanträge vorlagen, ist das nicht zu beanstanden. Eine Gemeinde kann gerade
auch vorhandene Bauwünsche und gestellte Bauanträge zum Anlass nehmen, mit ihrer
verbindlichen Bauleitplanung den künftigen Genehmigungen das von ihr nach Abwägung der
betroffenen Belange gewünschte städtebauliche Konzept vorzugeben.

115

An dem solchermaßen gekennzeichneten Planungskonzept hatte sich bis zum hier
interessierenden maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der strittigen Veränderungssperre am
30. Mai 2001 nichts Wesentliches geändert.

116

Am 13. Dezember 2000 befasste sich der BPUA der Antragsgegnerin mit der Vorlage 284
vom 1. Dezember 2000, wonach vor der abschließenden Beratung zur
Flächennutzungsplanänderung "grundsätzlich noch einmal über die wirtschaftlichen
Interessen der Investoren, die landesplanerischen Vorgaben und die unterschiedlichen
juristischen Aussagen hierzu, und über Art und Maß der baulichen Nutzung zu verhandeln"
sei. Es kam am 11. Januar 2001 zu einem interfraktionellen Gespräch insbesondere über die
Höhenentwicklung der Windkraftanlagen und am 22. Januar 2001 zu einem Gespräch mit
Vertretern der Bezirksregierung N. . Nach dem seitens der Antragsgegnerin gefertigten
Vermerk über dieses Gespräch wurden die Alternativen einer Weiterführung der bisherigen
Planungen auf der alten Grundlage einerseits und eines Neubeginns der Planung mit einer
flächendeckenden Untersuchung andererseits erörtert; dabei machten die Vertreter der
Bezirksregierung deutlich, dass Abweichungen von im GEP dargestellten Eignungsbereichen
möglich seien, wenn sie hinreichend begründet seien und echte neue Erkenntnisse vorlägen.
Diese Überlegungen führten zu dem Beschluss des BPUA der Antragsgegnerin vom
21. Februar 2001, das Verfahren zur 46. FNP-Änderung einzustellen und ein neues Verfahren
zur 49. FNP-Änderung einzuleiten. Der Ausschuss folgte dabei der Vorlage 299 vom
15. Februar 2001, in der zur Begründung der Einleitung eines neuen Verfahrens bezüglich der
FNP-Änderung ausgeführt ist:
"Aufgrund der Festsetzungen im Gebietsentwicklungsplan, Regierungsbezirk
N. - Teilabschnitt N1. - (GEP) und der bisherigen Rechtslage ist für die
Ausweisung der Konzentrationszonen nicht das gesamte Gemeindegebiet
untersucht worden, sondern es wurden nur Konfliktflächen innerhalb und am
Rand der Eignungsbereiche ermittelt. Ebenso wurde für die Raumbedeutsamkeit
und die Darstellung von Abstandflächen der GEP und der inzwischen nicht mehr
gültige Windenergieerlass zugrundegelegt.

117

Der Windenergieerlass wurde überarbeitet und ist am 03.05.2000
veröffentlicht worden. Auch wenn dieser Erlass keine Rechtsnorm ist, muss, auch
nach Aussage der Bezirksregierung N. , damit gerechnet werden, dass die
Änderungen in das Landesentwicklungsprogrammgesetz übernommen werden
und damit zur Rechtsnorm werden.

118

Daraus ergeben sich folgende Konsequenzen: Das Steuerungsinstrument der
Positivausweisung zur Ausweisung von Konzentrationszonen für
Windenergieanlagen nach § 5 i.V.m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, das dazu führt,
dass diese Darstellung in der Regel das Gewicht eines öffentlichen Belangs hat,
der einer Windenergieanlage an anderer Stelle entgegensteht, greift nicht. Nach
Ziff. 3.2.2 des Windenergieerlasses liegen die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB nur vor, wenn die Gemeinde eine Untersuchung des gesamten
Gemeindegebiets vorgenommen und ein schlüssiges Plankonzept für die
Ausweisung von Konzentrationszonen erarbeitet hat. Bei dieser Untersuchung
sind sowohl über den GEP hinausgehende Entwicklungskonzepte für Gewerbe-
und Baugebiete in der Nähe der bebauten Ortslagen zu berücksichtigen (auch
freizuhaltende Korridore für Natur- und Landschaftsschutz hin zu den Ortslagen)
als auch die Belange des Tourismus und der Ökologie. Ferner muss die Gemeinde
nach Ziff. 3.2.2 des Windenergieerlasses nachprüfbar belegen, warum
Vorsorgeabstände zu Einzelgehöften und Weilern sachgerecht, also aus
städtebaulicher Sicht zu rechtfertigen sind."

119

Aus diesen Ausführungen folgt, dass mit der Einleitung des Verfahrens der 49. FNP-
Änderung weiterhin eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch für die
nach dem neuen Windenergieerlass nicht als raumbedeutsam anzusehenden einzelnen
Windkraftanlagen erzielt werden sollte und noch keine grundlegende Änderung der die
GEP-Bereiche betreffenden bisherigen Planungsüberlegungen erfolgt ist. Es blieb bei der
Grundkonzeption, dass im Rahmen der Flächennutzungsplanung die Vorgaben durch die
Eignungsbereiche des GEP grundsätzlich respektiert und räumlich und inhaltlich konkretisiert
werden sollten. Insoweit wollte die Antragsgegnerin ersichtlich lediglich die Spielräume
nutzen, die der GEP nach Aussage der Vertreter der Bezirksregierung in der Erörterung vom
22. Januar 2001 zuließ. Dass der GEP Konkretisierungen der Eignungsbereiche in gewissen
Grenzen zulässt, namentlich unter dem Vorbehalt, dass die Eignungsbereiche nicht ausgehöhlt
bzw. deren Festlegungen nicht konterkariert werden dürfen, trifft in der Tat zu, wie im
Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist.

120

Auch hinsichtlich der konzeptionellen Zielsetzungen für die bereits eingeleitete
Bebauungsplanung ergaben sich bis zum hier interessierenden Stichtag (30. Mai 2001) keine
grundlegenden Änderungen. So hatte der Bürgermeister der Antragsgegnerin in seinem im
Verfahren 2 L 171/01 an das Verwaltungsgericht N. gerichteten Schreiben vom 25. April
2001 über Darlegungen zur eingeleiteten Flächennutzungsplanung hinaus entsprechend den
Darlegungen in den am 4. Juli 2000 erfolgten Bekanntmachungen der Aufstellungsbeschlüsse
für die Bebauungspläne ausgeführt, "mit dem Bebauungsplan sollen u.a. Aspekte der
Gestaltung und der Einfügung in das Landschaftsbild geregelt werden". Auf dieser bislang
verfolgten Linie - Konkretisierung des GEP durch die Flächennutzungsplanung und hieran
anknüpfend weitere Feinsteuerung im Detail durch die Bebauungspläne - liegen auch die
Erwägungen, die schließlich am 30. Mai 2001 zu den Beschlüssen des Rates der
Antragsgegnerin über die vier Veränderungssperren - einschließlich der hier strittigen -
führten. Insoweit ist der Rat der Vorlage 341/1 vom 30. Mai 2001 gefolgt, in der zur
Begründung der hier strittigen Veränderungssperre - entsprechend den in anderen Vorlagen
enthaltenen Begründungen bezüglich der weiteren Veränderungssperren - ausgeführt wird:
"Der Erlass einer Satzung über eine Veränderungssperre ist notwendig, wenn die
nachfolgend formulierten städtebaulichen Planungsziele erreicht werden sollen.
Die Bauleitplanung, in der die städtebaulichen Ziele konkretisiert werden, ist
durch eine Änderung des Flächennutzungsplanes und die Aufstellung des
Bebauungsplanes zu gewährleisten. Dabei sind die Belange von Gewicht, die
einer Nutzung der Windenergie von vornherein entgegenstehen bzw. durch die
Nutzung der Windenergie maßgeblich beeinträchtigt werden können. In diesem
Zusammenhang kommt insbesondere den Belangen der Wohnbevölkerung, der
Natur und Landschaft, der Erholungsnutzung der Landschaft usw. besonderes
Gewicht zu.

121

Mit der Aufstellung des Bebauungsplanes ist daher beabsichtigt, die für die
Windenergienutzung ungeeigneten Flächen durch entsprechende Festsetzungen in
ihrem aktuellen Bestand zu bewahren, sowie durch entsprechende Festsetzungen
die für diese Bereiche formulierten städtebaulichen Ziele - Förderung der
Landwirtschaft, Förderung von Natur und Landschaft, Förderung der
Erholungsnutzung, Sicherung von Lebens- und Arbeitsbedingungen - nachhaltig
zu sichern. Anderenfalls steht zu befürchten, dass ohne die planerische Steuerung
durch die Gemeinde im Zuge der Privilegierung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
Windenergieanlagen ohne Berücksichtigung eines fachplanerisch abgeleiteten
Gesamtkonzeptes errichtet werden, die dann u.U. keinen nennenswerten Beitrag
zur gewünschten Förderung der regenerativen Energien leisten.

122

Hinsichtlich der im Zuge der Eignungskonkretisierung verbleibenden Flächen
für die Nutzung der Windenergie besteht ein Erfordernis zur Binnenkoordination.
Ziel dessen ist zum Einen die Minimierung der Auswirkungen von
Windenergieanlagen auf angrenzend konkurrierende Nutzungen, wobei vor allem
die Belange der Wohnbevölkerung, von Natur und Landschaft und der
Erholungsnutzung zu berücksichtigen sind. Durch die optimierte Festsetzung der
konkreten Standorte der Anlagen, der zulässigen Höhen und äußeren
Gestaltungsmerkmale besteht für die Gemeinde ein planungsrechtliches
Instrument zur Umsetzung dieses Zieles. Zum anderen kann mit der
Binnenkoordination darauf hingewirkt werden, dass die für die
Windenergienutzung geeigneten Flächen durch fachlich begründete
Aufstellungsanordnungen optimal genutzt werden können. Damit wird den
bundes- und landespolitischen Zielsetzungen entsprochen hinsichtlich der
Förderung von regenerativen Energien, die ihren Niederschlag auch in den
Zielsetzungen des Gebietsentwicklungsplanes gefunden haben."

123

Diese Erwägungen verdeutlichen zum einen, dass die Antragsgegnerin weiterhin daran
festgehalten hatte, die Zielsetzungen des GEP grundsätzlich zu respektieren. Zum anderen
sollten die Bebauungspläne weiterhin an die Eignungskonkretisierung im Rahmen der
Flächennutzungsplanung anknüpfen und insoweit die Flächen, die sich dort im Rahmen der
Konkretisierung des GEP als ungeeignet erwiesen, mit positiven Ausweisungen für andere
Nutzungen sichern sowie im Wege der Binnenkoordination der geeigneten Flächen
insbesondere konkrete Standorte, Höhen und Gestaltungsmerkmale steuern.

124

Insgesamt betrachtet ist für den hier interessierenden Stichtag des 30. Mai 2001 kein
Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass die den GEP konkretisierende Flächennutzungsplanung
und die daran anknüpfende Feinsteuerung durch Bebauungspläne konkret auf planerische
Festlegungen abzielten, bei denen im Hinblick auf positive Festlegungen zugunsten der
Windenergie im Sinne der dargelegten höchstrichterlichen Rechtsprechung "alles offen" war
und nur "gegebenenfalls" Positivausweisungen in Betracht kommen sollten. Bei den
seinerzeitigen konzeptionellen Überlegungen reichte das als möglich erachtete Spektrum von
Ausweisungen zugunsten der Windenergie gerade nicht von "Null bis Hundert", sondern ging
von einem nicht unerheblichen Anteil an positiven Ausweisungen aus, wie sie auch bereits im
Rahmen der 46. FNP-Änderung entwickelt worden waren. Der Unterschied zu den seinerzeit
verfolgten Überlegungen bestand im Wesentlichen nur in der insbesondere durch den neuen
Windenergieerlass veranlassten Befürchtung, die weitgehende Übernahme der bereits zum
GEP angestellten abwägenden Überlegungen könnte künftig möglicherweise nicht als
ausreichend dafür angesehen werden, dass der Flächennutzungsplanung die gewünschte
umfassende, auch Einzelanlagen erfassende Steuerung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
zukommen würde.

125

Dass die Antragsgegnerin am 30. Mai 2001 nach alledem jedenfalls ein hinreichend
konkretisiertes und damit durch eine Veränderungssperre sicherungsfähiges Plankonzept
(auch) für ihre Bebauungsplanung verfolgte, wird durch die weitere Entwicklung der
Planungen der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt.

126

Erst im Laufe des Jahres 2002, nach der mit Beauftragung vom 8. Februar 2002 erfolgten
Einschaltung des jetzigen Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin als Berater, zeichnete
sich eine grundlegende Umorientierung der konzeptionellen Überlegungen der
Antragsgegnerin ab, die sie im Rahmen ihrer Flächennutzungs- und Bebauungsplanung dann
auch tatsächlich umsetzte. Dieses neu verfolgte Konzept stellte sich zusammenfassend wie
folgt dar: Im Rahmen der Flächennutzungsplanung sollten die Eignungsbereiche nicht näher
konkretisiert, sondern uneingeschränkt als Konzentrationszonen übernommen werden, um die
erforderliche Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung nicht zu gefährden.
Demgegenüber sollten Überlegungen zur Einschränkung der im GEP festgelegten
Eignungsbereiche erst im Rahmen der Bebauungsplanaufstellung angestellt werden, die damit
nicht mehr auf eine an die Konkretisierungen im Flächennutzungsplan anknüpfende
Feinsteuerung, sondern - erstmals - auf einschränkende Regelungen der generellen Eignung
der GEP-Flächen allein im Bebauungsplan abzielte. Dabei wurde nunmehr auch eine
Bebauungsplanung als zulässig angesehen und damit in die Überlegungen einbezogen, die im
Ergebnis - etwa durch Ansatz hoher Schutzabstände zu Wohnbebauung - zu einer
"Nulllösung" bezüglich zulässiger Windkraftanlagen führt.

127

Diese konzeptionellen Überlegungen werden anschaulich deutlich in den von der
Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren selbst auszugsweise vorgelegten Unterlagen. So
heißt es auf S. 15 der gutachterlichen Stellungnahme des jetzigen Prozessbevollmächtigten
vom 22. März 2002 zusammenfassend:
"Aufgrund der Unwägbarkeiten bezüglich der Beurteilung der rechtlichen
Natur von Eignungsgebieten und dem sich daraus ergebenden Risiko für
die Erteilung einer Genehmigung von Flächennutzungsplänen durch die
Bezirksregierung ist folgendes Vorgehen vorzuschlagen:

128

Alle Eignungsgebiete werden im Flächennutzungsplan vollumfänglich
ausgewiesen. Da die Ziele der Raumordnung damit berücksichtigt werden, steht
einer Genehmigung des Flächennutzungsplanes durch die Bezirksregierung nichts
entgegen. Durch den Flächennutzungsplan entsteht dann eine
Konzentrationswirkung für alle und nicht nur für raumbedeutsame
Vorhaben...

129

Der Bebauungsplan für alle vier Gebiete sollte dann unter Zugrundelegung
aller abwägungsrelevanter Kriterien entwickelt werden. Die im Gutachten NWP
benannten Konflikte können konkret berücksichtigt werden. Die konkreten
Festsetzungen haben sich dabei nicht an Aspekten der Wirtschaftlichkeit des
Betriebs von Windindustrieanlagen zu orientieren."

130

Dass dabei der für die Bebauungsplanung verwandte Begriff "entwickelt" auch ein
völliges "Wegplanen" einzelner der insgesamt vier Eignungsgebiete des GEP erfassen konnte,
wird aus den weiteren Ausführungen auf S. 24 der Stellungnahme des jetzigen
Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin vom 16. Januar 2003 deutlich, in der es u.a.
heißt:
"Es sind aus der derzeit erkennbaren Rechtssprechung des OVG NRW keine
Gründe ersichtlich, die gegen eine Festsetzung eines (pauschalen) Abstandes von
500 m zwischen Windindustrieanlagen und jedweder Wohnbebauung sprechen.
Aus Gründen des vorbeugenden Immissionsschutzes dürfte ein derartiger Abstand
städtebaulich begründbar sein.

131

Eine Planung, die im Ergebnis nicht zu einer Konzentrierung der Anlagen auf
ein oder mehrere Gebiete führt, ist rechtlich bedenklich und städtebaulich
offensichtlich nicht gewollt. Der Abwägungsprozess einer ergebnisoffenen
Bebauungsplanung kann für die einzelnen Gebiete auch zu einer ‚Nulllösung'
führen. Ist dies städtebaulich gerechtfertigt, liegt keine Verhinderungsplanung
vor."

132

Diesen Erwägungen ist die Antragsgegnerin ersichtlich gefolgt. Das von ihr
nunmehr - erst nach Erlass der Veränderungssperren - in den Jahren 2002/2003
verfolgte und letztlich auch umgesetzte Konzept - vollständige Überplanung der im
GEP festgelegten Eignungsbereiche als Konzentrationszonen im Rahmen der
Flächennutzungsplanung und sodann als zulässig erachtetes deutliches
Einschränken bzw. sogar vollständiges "Wegplanen" einzelner Eignungsbereiche im
Rahmen der Bebauungsplanung - dürfte allerdings nicht (mehr) sicherungsfähig
gewesen sein. Der Sache nach lief das Konzept nunmehr darauf hinaus, dass für die
jeweiligen Bereiche der einzelnen als "ergebnisoffen" bezeichneten Bebauungspläne
hinsichtlich positiver Festsetzungen zugunsten der Windenergie "alles offen" war und
solche Festsetzungen "von Null bis Hundert" lauten konnten. Diese Umorientierung
hat für das vorliegende Verfahren jedoch keine Bedeutung, da der Antragsteller hier
die Feststellung begehrt, dass die Veränderungssperre "ungültig war" und insoweit,
wie er im Übrigen auch selbst vorträgt, die erst nach Erlass der Veränderungssperre
eingetretene Entwicklung der Planung ohne Bedeutung ist.

133

Anderes mag allenfalls dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die spätere
Entwicklung der Planung ein zusätzliches Indiz ist für etwaige bereits vor oder bei
Erlass der Veränderungssperre gegebene, der Gemeinde als Trägerin der
kommunalen Planungshoheit zuzurechnende Anhaltspunkte, dass von Anfang an ein
hinsichtlich eventueller positiver Ausweisungen zugunsten der Windenergie noch
völlig offenes und damit nicht sicherungsfähiges Plankonzept verfolgt wurde. Solche
Anhaltspunkte gibt es hier, wie dargelegt, jedoch gerade nicht. Die Planungen der
Antragsgegnerin machen vielmehr geradezu plastisch deutlich, dass sich im Laufe
eines längeren Planungsprozesses die konzeptionellen Überlegungen durchaus
wandeln können, wie es gerade in der Bauleitplanung häufig der Fall ist.

134

Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass der Vorwurf der Antragstellerin nicht
zutrifft, die Veränderungssperren seien von der Antragsgegnerin - unzulässigerweise
- letztlich nur deshalb erlassen worden, um die eingeleitete Flächennutzungsplanung
in Form der Darstellung von Vorrangzonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB zu sichern, und nicht zur Sicherung einer Bebauungsplanung, die -
anknüpfend an eine grundsätzliche Respektierung des GEP und der ihn
konkretisierenden Flächennutzungsplanung - die möglichen Ansiedlungsbereiche für
Windkraftanlagen einer mit den Mitteln der Regional- und Flächennutzungsplanung
nicht möglichen Feinsteuerung unterziehen sollte.

135

Dass die Veränderungssperre H 28/COE 57 jedenfalls wegen ersichtlicher
Verletzung des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB ungültig ist, wie der
Antragsteller weiterhin meint, lässt sich gleichfalls nicht feststellen.

136

Hierzu ist zunächst klarzustellen, dass es für die im vorliegenden Verfahren nur
interessierende Frage einer Gültigkeit oder Ungültigkeit der Veränderungssperre
H 28/COE 57 nicht darauf ankommt, ob das Ergebnis der Planung, deren Abwicklung
die Antragsgegnerin mit der Veränderungssperre sichern wollte, den Anforderungen
des § 1 Abs. 4 BauGB genügt. Es ist mithin insbesondere unerheblich, dass die nach
Erlass der 49. FNP-Änderung und Abschluss der Bebauungsplanverfahren
ergangene 55. und 56. Änderung des Flächennutzungsplans, so wie sie letztlich
beschlossen wurden, ihrerseits ebenso wenig im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB an die
Ziele der Raumordnung angepasst sein dürften wie die letztlich beschlossenen
Bebauungspläne H 27/COE 18 und H 28/COE 57, mit denen die Eignungsbereiche
COE 18 und COE 57 auf jeweils (deutlich) weniger als 10 % tatsächlich für die
Windenergienutzung zur Verfügung stehende Flächen reduziert wurden. Die
Vereinbarkeit der von der Antragsgegnerin verfolgten Flächennutzungsplanung und
der darauf beruhenden Bebauungsplanung, die mit der Veränderungssperre
gesichert werden sollte, mit den Vorgaben der die Antragsgegnerin bindenden Ziele
der Raumordnung ist hier nur insoweit von Bedeutung, als mit einer
Veränderungssperre keine Planung gesichert werden kann, die von vornherein
erkennbar rechtswidrig ist.

137

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858

138

Die Veränderungssperre wäre danach mit Blick auf das Anpassungsgebot des § 1
Abs. 4 BauGB allenfalls ungültig gewesen, wenn die Planung, die durch ihren Erlass
gesichert werden sollte, von vornherein deshalb offensichtlich fehlerhaft war, weil sie
zwangsläufig an rechtlichen Hindernissen, nämlich einer fehlenden Anpassung an
die die Gemeinde bindenden Ziele der Raumordnung, scheitern musste. Dies ist hier
jedoch nicht der Fall.

139

Diese Wertung folgt allerdings nicht bereits daraus, dass die im GEP festgelegten
Eignungsbereiche im Hinblick auf eine "interne" Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB
nicht als bindende Ziele der Raumordnung, sondern (nur) als Grundsätze der
Raumordnung zu qualifizieren wären. Letzteres trifft hier nicht zu. Die im GEP
festgelegten Eignungsbereiche sind Ziele der Raumordnung, so dass ihnen neben
der Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB untrennbar zugleich auch
Bindungswirkung für die kommunale Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB
zukommt.

140

Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines
Grundsatzes der Raumordnung hat, hängt nicht von der Bezeichnung ab, sondern
richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine
planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die nunmehr in § 3
Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende
Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die
Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.

141

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 -
4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.

142

Die insoweit für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung maßgebliche
Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG ist im Zusammenhang mit der Novellierung des
BauGB durch das BauROG am 1. Januar 1998 - mithin noch vor der Genehmigung
und Bekanntmachung des GEP - in Kraft getreten und lehnt sich der Sache nach an
das an, was zuvor bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung

143

- vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 -
4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12 -

144

als Voraussetzung für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung umschrieben
worden ist.

145

Vgl. die amtliche Begründung zum BauROG in
BT-Drs. 13/6392, S. 81.

146

Nach dieser Definition handelt es sich bei Zielen der Raumordnung um "verbindliche
Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom
Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen
oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung,
Ordnung und Sicherung des Raums". Alle diese Voraussetzungen werden von den
im GEP festgelegten Eignungsgebieten erfüllt.

147

Die räumliche Bestimmtheit folgt aus der zeichnerischen Darstellung der
Eignungsgebiete in der dem GEP beigefügten Karte. Dass die Bereiche damit nicht
etwa metergenau bzw. parzellenscharf festgelegt sind, ist unschädlich. Dies ist die
zwangsläufige Folge des notwendigerweise groben Maßstabs bei der zeichnerischen
Darstellung der Eignungsbereiche auf der Ebene des als raumplanerische
Entscheidung großräumig angelegten GEP. Dementsprechend stellt Nr. 12 der
Erläuterungen zum GEP ausdrücklich klar, dass die zeichnerische Darstellung der
Eignungsbereiche "lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde
räumliche Lage" bestimmt und dass die konkrete räumliche Abgrenzung der
Bereiche "unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen
des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden"
muss. Damit hat der Plangeber des GEP insbesondere zulässigerweise den
planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene geschont

148

- vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18. September
2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5 -

149

und den gemeindlichen Planungen bei ihren zulässigen räumlichen
Konkretisierungen (vgl. Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP) gewisse Spielräume
zugestanden, etwa um die exakte Grenzziehung den räumlichen Gegebenheiten vor
Ort mit ihren konkreten Bedürfnissen anzupassen.

150

Nichts anderes gilt auch insoweit, als sich die Planung und Errichtung von
Windkraftanlagen nach Nr. 1 der textlichen Darstellung nur "grundsätzlich" auf den
zeichnerisch als Eignungsbereiche dargestellten Flächen zu vollziehen hat. Insoweit
verdeutlicht das Wort "grundsätzlich" insbesondere, dass nach den nachfolgenden
Nrn. 2 und 3 der textlichen Darstellungen für die Planung von Windkraftanlagen auch
die in diesen Nummern umschriebenen Bereiche in Betracht kommen und dass unter
Beachtung der in Nr. 12 der Erläuterungen angeführten Kriterien bei der - bereits
angesprochenen - konkretisierenden Planung auf den nachfolgenden
Planungsebenen auch in gewissem Umfang von den zeichnerisch dargelegten
Abgrenzungen der Eignungsbereiche abgewichen werden kann.

151

Die Festlegungen des GEP beziehen sich nach Nr. 1 der textlichen
Darstellungen ferner auf "die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen" und sind
damit auch sachlich hinreichend bestimmt. Sie enthalten danach Vorgaben sowohl
für die gemeindlichen Planungen als auch für die Zulassung konkreter Vorhaben im
Einzelfall.

152

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche der Entwicklung, Ordnung und
Sicherung des Raumes dienen, folgt insbesondere daraus, dass sie nach Nr. 1 der
textlichen Darstellungen "zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten
Konzentration der Raumnutzungen" erlassen sind und durch ihre Darstellung nach
Nr. 10 der Erläuterungen "die Voraussetzungen für eine planvolle und gezielte
Errichtung von Windenergieanlagen im N1. geschaffen" werden. Zugleich
sollen sie nach Nr. 11 der Erläuterungen dazu beitragen, "in großem Umfang
besonders günstig gelegene Flächen für die Windkraftnutzung planerisch
bereitzustellen und gleichzeitig die Eigenart der münsterländischen Parklandschaft
als ein wichtiges Potential der Region in zusammenhängenden Teilräumen zu
erhalten".

153

Auch die Voraussetzung, dass es sich um "abschließend abgewogene"
Festlegungen handeln muss, liegt bei den Eignungsbereichen vor. Mit diesem
Merkmal greift die Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG die bereits zuvor in der
höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für das Vorliegen
von Zielen der Raumordnung auf. Insoweit handelt es sich bei einem Ziel der
Raumordnung um eine landesplanerische (bzw. regionalplanerische)
Letztentscheidung, die auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer (bzw.
regionalplanerischer) Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer (bzw.
regionalplanerischer) Gesichtspunkte beruht und Lösungen bietet, die auf
landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Ebene keiner Ergänzung mehr
bedürfen, auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich -
je nach dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage - noch einer
Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind.

154

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 -
4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54
Nr. 12.

155

Dass die Festlegungen der Eignungsgebiete in diesem Sinne abschließend
abgewogen sind, folgt aus den Darlegungen in den Nrn. 13 und 19 bis 32 der
Erläuterungen. Hiernach hat den Festlegungen der Eignungsbereiche "eine
flächendeckende Untersuchung des Plangebietes zugrunde" gelegen (Nr. 13). Die
Darstellung der Eignungsbereiche "ist das Ergebnis einer detaillierten,
flächendeckenden Untersuchung, die mit allen Beteiligten abgestimmt wurde"
(Nr. 32). Dabei waren nach Nr. 19 der Erläuterungen für den planerischen
Abwägungsprozess die zahlreichen, in den nachfolgenden Nummern aufgelisteten
Ziele und Kriterien maßgebend. Von diesen sind insbesondere zu erwähnen:
- Windpotenziale (Nr. 20),
- Vorbelastungen von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe (Nr. 22),
- besondere Eignung von weniger strukturierten Landschaftsteilen (Nr. 23),
- langfristige Sicherung von räumlichen Entwicklungspotenzialen für die
Siedlungsentwicklung (Nr. 24),
- Schutz größerer geschlossener Waldbereiche (Nr. 26),
- Erhaltung sonstiger wertvoller Biotopstrukturen und markanter
landschaftsprägender Strukturen (Nrn. 27 und 28),
- notwendige Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen Ortslagen im
Freiraum, zu regional bedeutsamen Sichtachsen, zu Richtfunkstrecken, zu
militärischen Einrichtungen und zu Flugplätzen (Nr. 29),
- Berücksichtigung planerischer Überlegungen der Gemeinden und Handlungsbedarf
aufgrund der Antragslage (Nr. 31).

156

Auf Grund dieser Abwägungen ist die Festlegung der Eignungsbereiche auch im
Sinne der dargelegten Anforderungen als planerische "Letztentscheidung" auf der
Ebene der Regional- bzw. Gebietsentwicklungsplanung erfolgt, wie aus den bereits
angesprochenen festgelegten Bindungen für nachfolgende (Bauleit-) Planungen auf
gemeindlicher Ebene folgt. Verdeutlicht wird dieser Letztentscheidungscharakter
insbesondere auch durch die Ausführungen in Nr. 32 der Erläuterungen, wonach
eine zusätzliche gesamtgemeindliche Betrachtung im Rahmen der Vorbereitung der
Bauleitplanung - gemeint ist damit selbstverständlich nur eine solche Bauleitplanung,
die die Vorgaben durch die festgelegten Eignungsgebiete grundsätzlich respektiert
und lediglich konkretisiert - nicht mehr erforderlich ist, und in Nr. 36 der
Erläuterungen, nach der zur optimalen Ausnutzung einer geeigneten Fläche für die
Windenergienutzung die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich werden
kann.

157

Aus den Ausführungen in Nr. 11a der Erläuterungen folgt zugleich, dass den
festgelegten Eignungsbereichen eine Konzentrationswirkung in dem Sinne
zukommen soll, dass sie jedenfalls die Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben
steuern. Damit ist ersichtlich gemeint, dass den Eignungsgebieten - bezogen auf als
"raumbedeutsam" zu qualifizierende Windkraftanlagen - eine Steuerungsfunktion im
Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll, sie mithin als Eignungsgebiete
im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG zu qualifizieren sind. Nicht anders ist ihre
Festlegung in der Praxis der im N1. zuständigen Genehmigungsbehörden und
der betroffenen Gemeinden sowie der Bezirksregierung N. als höherer
Verwaltungsbehörde auch verstanden worden.

158

Erfüllen die im GEP dargestellten Eignungsbereiche nach alledem die normativ
festgelegten und in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärten Merkmale von
Zielen der Raumordnung, entfalten sie als solche auch eine Bindungswirkung nach
dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, das auf eine dauerhafte
Übereinstimmung der beiden Planungsebenen der Regionalplanung einerseits und
der kommunalen Bauleitplanung andererseits abzielt.

159

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 -
4 C 14.01 - BRS 66 Nr. 1 (S. 11).

160

Einer gegenteiligen Einschätzung - dass die im GEP festgelegten Eignungsbereiche
zwar eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zur Folge haben, nicht
aber die gemeindliche Planung binden - steht entgegen, dass ein- und dieselbe
raumordnerische Festlegung bezogen auf unterschiedliche Rechtsfolgen nicht jeweils
einen unterschiedlichen Rechtscharakter haben kann. Kommt den festgelegten
Eignungsbereichen die vom Plangeber des GEP als solche ausdrücklich auch
beabsichtigte Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu, können sie
diese Ausschlusswirkung nach dem eindeutigen Wortlaut der genannten Vorschrift
nur entfalten, weil sie "Ziele der Raumordnung" sind. Dies entspricht übrigens auch
der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Kategorie "Eignungsgebiet" in das
ROG durch das BauROG. So wird in der amtlichen Begründung zum BauROG (BT-
Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich ausgeführt, dass die Träger der Landes- oder
Regionalplanung "Vorrang- und Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung zu
bezeichnen" haben. Dann ist dieselbe raumordnerische Festlegung aber auch im
Hinblick auf die Bindungen für die gemeindliche Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4
BauGB ein Ziel der Raumordnung. Dementsprechend heißt es an der bereits
angesprochenen Stelle der amtlichen Begründung zum BauROG:

161

"Die Eignungsgebiete nach Nummer 3 sollen raumbedeutsame
Maßnahmen (Vorhaben) im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach
§ 35 BauGB dadurch steuern, dass bestimmte Gebiete in einer Region für
diese Maßnahmen als geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese
raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete regelmäßig
ausgeschlossen sein sollen. Die Bindungswirkung einer solchen
Festlegung soll sich nach §§ 4 und 5 Entwurf - ggfls. in Verbindung mit der
in § 35 Abs. 3 BauGB enthaltenen Raumordnungsklausel - richten;
Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Eignungsgebiete als
Ziele der Raumordnung anzupassen."

162

Dabei hängt allerdings das konkrete Ausmaß der Bindungen im Rahmen der
Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB davon ab, mit welcher Schärfe das Ziel im
jeweils maßgeblichen GEP festgelegt ist und inwieweit der Träger der
Regionalplanung den Gemeinden - zulässigerweise - noch Spielräume bei der
Umsetzung des regionalplanerischen Ziels im Rahmen der kommunalen
Bauleitplanung belassen hat.

163

Für die gegenteilige Sichtweise, nämlich dass ein- und dieselbe raumordnerische
Festlegung im Hinblick auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
als Ziel der Raumordnung, im Hinblick auf die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4
BauGB hingegen als bloßer Grundsatz der Raumordnung qualifiziert werden könnte,
lässt sich auch aus der einschlägigen Kommentarliteratur nichts herleiten. Zwar wird
in der Kommentierung von Gaentzsch

164

- in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage,
Stand August 2002, § 1 RdNr. 31 -,

165

die Auffassung von Schinck

166

- in: Jarras, Raumordnungsgebiete, N. 1998,
S. 58 f -

167

referiert, wonach Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG mit
ihrer Ausschlusswirkung nach außen Zielcharakter haben, während sie nach innen
nur einen Abwägungsgrundsatz im Sinne eines Optimierungsgebots darstellen
sollen. In der anschließenden Randnummer 32 seiner Kommentierung tritt
Gaentzsch dieser Auffassung jedoch deutlich entgegen, indem er einleuchtend
ausführt:
"So spricht für den Zielcharakter z.B. der Festlegung eines
Eignungsgebiets (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG) auch ‚nach innen', dass
die Gemeinde in der Bauleitplanung für das Gebiet keine gänzlich andere
Nutzung ausweisen darf als die, für die das Gebiet raumordnerisch
geeignet ist. Sie darf zwar partiell andere Nutzungen zulassen, darf aber
nicht die raumordnerische Eignungsfestlegung aushöhlen und damit den
Raumordnungsplan hinsichtlich eines ausgewählten Standorts
korrigieren."

168

Auch die Kommentierung von Dallhammer

169

- in: Kohlhammer-Kommentar, Raumordnung in
Bund und Ländern, 4. Auflage Stand November
2003, RdNr. 135 zu § 7 ROG -

170

gibt keinen Anlass zu einer anderen Wertung. Allerdings ist dort ausgeführt, die
Schwäche des Instruments "Eignungsgebiet" liege darin, dass seine innergebietliche
Wirkung vollkommen offen sei; hierzu würden sich sowohl der Gesetzestext als auch
die Begründung vollkommen ausschweigen. Dabei wird jedoch übersehen, dass es
in der bereits wörtlich wiedergegebenen amtlichen Begründung zum BauROG (BT-
Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich auch heißt, dass Bauleitpläne "gemäß § 1 Abs. 4
BauGB an die Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung anzupassen" seien.
Dieser Halbsatz ist in der von Dallhammer zuvor in RdNr. 133 seiner Kommentierung
wiedergegebenen Passage aus der Begründung zum BauROG zu § 7 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 ROG - aus welchem Grund auch immer - nicht erwähnt. Mit ihm bringt der
Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass die gemeindliche Bauleitplanung die
regionalplanerische Entscheidung, das Gebiet sei nach Abwägung der auf
regionalplanerischer Ebene relevanten Belange für bestimmte Nutzungen geeignet,
eben gerade nicht konterkarieren oder - mit den Worten von Gaentzsch - aushöhlen
darf.

171

Aus dem nach alledem zu bejahenden Charakter der im GEP festgelegten
Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung folgt jedoch nicht, dass das bei Erlass
der Veränderungssperren verfolgte Planungskonzept der Antragsgegnerin - sowohl
bezüglich der seinerzeit an die 46. FNP-Änderung anschließenden dargelegten
ersten Überlegungen zur 49. FNP-Änderung als auch bezüglich der jedenfalls im hier
maßgeblichen Zeitpunkt des 30. Mai 2001 (noch) als ihre Konkretisierung
beabsichtigten Bebauungspläne - zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB scheitern
musste und die zur Sicherung dieser Planung erlassenen Veränderungssperren
(jedenfalls) deshalb ungültig waren.

172

Insoweit zielten die dargelegten, der Antragsgegnerin als Trägerin der
kommunalen Planungshoheit maßgeblich zuzurechnenden Planungsüberlegungen,
wie sie sich im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperren am 30. Mai
2001 darstellten, nämlich seinerzeit (noch) nicht darauf ab, dass für ein oder gar
mehrere der im GEP festgelegten Eignungsgebiete im Rahmen der 49. FNP-
Änderung ggf. auch gar keine Vorrangzone für Windkraftanlagen dargestellt werden
sollte. Die Antragsgegnerin hatte sich seinerzeit vielmehr (noch) dazu bekannt, die
festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren, sie im Rahmen ihrer
Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und mit den Bebauungsplänen eine
daran anknüpfende Feinsteuerung vorzunehmen.

173

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche einer planerischen Konkretisierung
durch die Gemeinde zugänglich sind, folgt bereits aus den textlichen Darstellungen
des GEP in Verbindung mit den hierzu ergangenen Erläuterungen. So lässt der GEP
- wie dargelegt - durchaus räumliche Korrekturen der Eignungsbereiche zu, sofern
sie sich entsprechend Nr. 12 der Erläuterungen an der "allgemeinen Größenordnung
und annähernden räumlichen Lage" der festgelegten Eignungsbereiche orientieren.
Auch bei der internen Konkretisierung der Bereiche gibt der GEP nicht etwa vor, dass
in den Eignungsbereichen gleichsam flächendeckend Standorte für Windkraftanlagen
vorzusehen sind. Dies folgt schon da-raus, dass bei der Aufstellung des GEP
entsprechend der regionalplanerischen Ausrichtung dieser Planung auf eine über die
Berücksichtigung von Wohnsiedlungsbereichen und kleinen Ortslagen (vgl. Nr. 29
der Erläuterungen) hinausgehende Prüfung auch der Schutzabstände etwa zu
Einzelgehöften verzichtet wurde. Die Eignung der betroffenen Bereiche wurde - wie
aus den zeichnerischen Festlegungen des GEP ohne Weiteres ablesbar ist - in
Kenntnis des Umstands festgelegt, dass in ihnen zahlreiche verstreute
Außenbereichsnutzungen vorhanden sind, die zu Wohnzwecken genutzt werden und
damit vor unzumutbaren Immissionen geschützt werden müssen. Bezogen auf den
Schutz von Wald stellt Nr. 26 der Erläuterungen ferner klar, dass im Rahmen der
Gebietsentwicklungsplanung nur der Schutz der größeren geschlossenen
Waldbereiche berücksichtigt worden sei und, sofern im Einzelfall kleinere
Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert würden, diese in den
nachfolgenden Planungsstufen zu sichern seien. Hiernach hat der Träger der
Regionalplanung eindeutig den Gemeinden auch einen planerischen Spielraum
überlassen, bei ihren nachfolgenden Konkretisierungen der Eignungsgebiete die
nicht geprüften Schutzanforderungen erstmals sachgerecht zu berücksichtigen.

174

Insoweit kann im vorliegenden Verfahren letztlich dahinstehen, ob etwa Abstände
von rd. 300 m zwischen Windkraftanlagen und einzelnen Wohnnutzungen ohne
Weiteres in dem vom GEP zugelassenen Konkretisierungsspektrum liegen.
Einerseits kommen bei Windkraftanlagen durchaus technische Ausführungen in
Betracht, die selbst bei Abständen von weniger als 300 m noch die für
Wohnnutzungen im Außenbereich einschlägigen Zumutbarkeitsgrenzen

175

- vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Urteil vom
18. November 2002 - 7 A 2127/00 -, BRS 65 Nr. 182
-

176

wahren. Andererseits kann sich bei den außerordentlich hohen Windkraftanlagen
neueren Typs mit Gesamthöhen von bis zu 150 m oder mehr bereits bei Abständen
um 300 m durchaus die Frage stellen, ob von ihnen jedenfalls eine unzumutbare
erdrückende Wirkung ausgeht.

177

Vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Beschlüsse vom
2. April 2003 - 10 B 1572/02 -, BRS 66 Nr. 164 und
vom 21. Januar 2005 - 10 B 2397/03 -.

178

Demgegenüber läge allerdings eine Konkretisierung der Eignungsbereiche, die etwa
bei Ansatz von Schutzabständen zu Einzelgehöften von 400 oder gar 500 m im
Ergebnis die regionalplanerisch gewollte und mit bindender Wirkung für die
Gemeinden festgelegte Eignung der Bereiche für Windenergienutzung weitgehend
oder gar vollständig obsolet werden ließe, kaum noch im Spektrum zulässiger
Konkretisierungen des GEP. Die kommunale Bauleitplanung würde dann die
raumordnerische Eignungsfestlegung konterkarieren bzw. aushöhlen, was nicht mehr
mit den Bindungen nach § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar wäre.

179

Zu Letzterem vgl.: Gaentzsch in Berliner
Kommentar zum BauGB, 3. Auflage Stand August
2002, § 1 RdNr. 32.

180

Hiervon ausgehend lag es - je nach der tatsächlich vorhandenen Bebauungsstruktur
in den jeweiligen Eignungsbereichen - durchaus im Spektrum der ohne Weiteres
möglichen Konkretisierung, dass in bestimmten, relativ dicht bebauten
Eignungsbereichen nur an verschiedenen über das Gebiet verstreuten Stellen
einzelne bzw. mehrere Windkraftanlagen, die auch untereinander gewisse
Mindestabstände einhalten müssen, zulassungsfähig waren.

181

Selbst bei einer Überschreitung der mit den Festlegungen des GEP noch zu
vereinbarenden Konkretisierungsmöglichkeiten hätte die im hier maßgeblichen
Zeitpunkt verfolgte Planungskonzeption der Antragsgegnerin nicht zwangsläufig an
§ 1 Abs. 4 BauGB mit der Folge scheitern müssen, dass die sie sichernde
Veränderungssperre deshalb ungültig war. Die Antragsgegnerin hätte zum einen
eine entsprechende Änderung des GEP initiieren können. Zum anderen wäre auch
ohne förmliche Änderung des GEP zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach
§ 19 a LPlG möglich gewesen. Ein solches Zielabweichungsverfahren, das allerdings
bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen stellt, kommt jedenfalls dann in
Betracht, wenn die Abweichung von den Zielen der Raumordnung die "Grundzüge
der Planung" nicht berührt. Dies erscheint bei erheblicher Reduzierung einzelner der
im GEP festgelegten Eignungsbereiche oder ggf. auch bei einer vollständigen
Nichtberücksichtigung nicht als von vornherein ausgeschlossen. Immerhin sieht der
GEP für das gesamte N1. 119 Eignungsbereiche vor, die - wie dargelegt -
rechnerisch insgesamt ca. 1.200 Windkraftanlagen der heute üblichen 1,5 MW-
Klasse ermöglichen sollen. Der Wegfall einer gewissen Anzahl von Anlagen in
einzelnen, auf Grund der konkreten örtlichen Situation besonders kritischen
Bereichen würde die Grundzüge der Planung des GEP damit nicht zwangsläufig in
Frage stellen. Für ein solches Zielabweichungsverfahren spricht insbesondere auch,
dass auf der regionalplanerischen Ebene - wie dargelegt - jedenfalls die letztlich nur
bei einer Detailplanung vor Ort sachgerecht greifbaren Schutzabstände gerade zu
den im N1. häufig anzutreffenden Einzelgehöften ausdrücklich nicht bedacht
wurden und bei ihrer Berücksichtigung im Einzelfall selbst bei größeren
Eignungsbereichen möglicherweise nur einige wenige rechtlich unbedenkliche
Standorte für Windkraftanlagen übrig bleiben könnten.

182

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die strittige Veränderungssperre
entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht deshalb ungültig war, weil sie
eine Planung sichern sollte, die zwangsläufig an dem Anpassungsgebot des § 1 Abs.
4 BauGB scheitern musste. Dabei kann hier sogar dahinstehen, ob das
Planungskonzept der Antragsgegnerin, wie es sich bei Erlass der
Veränderungssperre darstellte, noch im Rahmen des Spektrums zulässiger
Konkretisierungen der als Ziele der Raumordnung im GEP festgelegten
Eignungsbereiche lag. Denn selbst wenn das zu verneinen wäre, hätte die
Antragsgegnerin das bei Erlass der Veränderungssperre (noch) verfolgte Konzept
jedenfalls bei entsprechender Änderung des GEP oder bei (ggf. gleichzeitiger)
Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nach § 19 a LPlG ohne Verstoß
gegen § 1 Abs. 4 BauGB umsetzen können. Dass dabei von vornherein keine
hinreichende Zeit bestand, die konkretisierende Bebauungsplanung zugleich durch
eine Veränderungssperre zu sichern, lässt sich nicht feststellen. Immerhin kann eine
solche Veränderungssperre für insgesamt drei Jahre erlassen und, wenn auch nur
unter den erschwerten Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB, sogar noch weiter
verlängert werden.

183

Klarstellend merkt der Senat an, dass die vorstehend erörterten Grenzen des
zulässigen Konkretisierungsspektrums der Antragsgegnerin nicht etwa in
Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats stehen, die sich über die
Anforderungen an eine gemeindliche Flächennutzungsplanung verhält, mit der eine
Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden soll.

184

Vgl. hierzu insbesondere: OVG NRW, Urteil vom
30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101,
bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95, sowie OVG NRW,
Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004,
690.

185

Jene Entscheidungen befassen sich ausschließlich mit Flächennutzungsplanungen,
bei denen die planende Gemeinde - anders als im vorliegenden Fall - gerade nicht
die raumordnerischen Zielvorgaben von Eignungsbereichen mit ihrer aus dem
Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Bindung der kommunalen
Planungsfreiheit zu beachten hatte. Insofern liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde,
wenn sie ohne entsprechende raumordnerische Bindungen plant, bei der konkreten
Wahl ihrer abwägend zu berücksichtigenden Prüfungsmaßstäbe durchaus weite
Spielräume hat. Diese müssen allerdings im Sinne der vorstehend angesprochenen
Rechtsprechung bei der auf einem schlüssigen Plankonzept beruhenden
planerischen Kontingentierung von Windkraftanlagen der in § 35 Abs. 1 Nr. 5 (früher:
Nr. 6) BauGB normierten Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung
tragen und der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance geben,
die ihrer Privilegierung gerecht wird. Sind hingegen - wie im vorliegenden Fall -
geeignete Standortbereiche auf regionalplanerischer Ebene bereits bindend
vorgeben, hat die kommunale Bauleitplanung diese Vorgabe grundsätzlich zu
respektieren und darf sie - wie dargelegt - gerade nicht konterkarieren oder
aushöhlen.

186

Diese Bindungen waren von der Antragsgegnerin im Anschluss an die 2002/2003
erfolgte anwaltliche Beratung verkannt worden. Wenn der Flächennutzungsplan die
Eignungsbereiche des GEP in vollem Umfang als Konzentrationszonen übernimmt,
kann ein Bebauungsplan, der das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
zu beachten hat

187

- zur Bedeutung des Entwicklungsgebots nach
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB bei der Überplanung einer
im Flächennutzungsplan dargestellten
Konzentrationszone für Windkraftanlagen durch
einen Bebauungsplan vgl.: OVG NRW, Urteil vom
12. Februar 2004 - 7a D 134/02.NE -, BauR 2004,
972 -,

188

nicht seinerseits dazu benutzt werden, die Zielvorgaben der Eignungsbereiche zu
konterkarieren oder auszuhöhlen. Erst recht ist es mit einem nach der angeführten
Rechtsprechung zur Erzielung der Steuerungsfunktion des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB erforderlichen, auf das gesamte Gemeindegebiet bezogenen schlüssigen
Gesamtkonzept unvereinbar, wenn die Flächennutzungsplanung zunächst große,
den Vorgaben des GEP entsprechende Konzentrationszonen darstellt, diese sodann
im Rahmen der Bebauungsplanung unter Anwendung zusätzlicher restriktiver, von
den Vorgaben des GEP deutlich abweichender Kriterien auf einen kleinen Bruchteil
ihrer im Flächennutzungsplan dargestellten Größe reduziert bzw. vollständig
"weggeplant" werden und der Flächennutzungsplan dann wiederum ohne Weiteres
an die solchermaßen "geschrumpften" bzw. "weggeplanten" Konzentrationszonen
angepasst wird.

189

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

190

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

191

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

192