Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-13, Aktenzeichen 5 A 57/15
ECLI:DE:VGHALLE:2016:0413.5A57.15.0A

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Aufhebung einer Regelbeurteilung und die Verurteilung des Beklagten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

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Der Kläger ist Beamter des Landes Sachsen-Anhalt und bekleidet das Amt eines Regierungsrates.

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Er wurde mit Beurteilung vom 30. Oktober 2014 für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2011 bis zum 30. April 2014 regelbeurteilt.

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Der Kläger erhob unter dem 14. November 2014 Widerspruch, mit dem er u. a. geltend macht, es fehle an einem Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum vom 21. Oktober 2013 bis zum 31. Mai 2014, indem er an den S...kreis abgeordnet gewesen sei.

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Der Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 21. Januar 2015 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Beurteilung sei nicht zu beanstanden. Durch die Abordnung an den S...kreis sei eine beurteilungslose Zeit entstanden. Ein Beurteilungsbeitrag sei nach den Beurteilungsrichtlinien nur einzuholen, wenn die Abordnung innerhalb des Landes Sachsen-Anhalt erfolge. Das werde von dem Beklagten in allen Fällen so gehandhabt. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 23. Januar 2015 zugestellt.

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Am 23. Februar 2015 hat der Kläger beim erkennenden Gericht Klage erhoben.

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Er trägt im Wesentlichen vor, die Beurteilung sei fehlerhaft. Die Zeit seiner Abordnung an den S...kreis sei – obwohl im Beurteilungszeitraum gelegen – nicht in die Beurteilung einbezogen worden. Er sei hinsichtlich seines Führungsverhaltens und seiner Führungsfähigkeit beurteilt worden, obwohl ihm beim Beklagten höchstens zwei Mitarbeiter unterstellt gewesen seien. Die wesentlich umfangreichere Führungstätigkeit in der Abordnung beim S...kreis sei dagegen nicht bewertet worden.

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Der Kläger beantragt,

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die Beurteilung vom 30. Oktober 2014 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 21. Januar 2015 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2011 bis zum 30. April 2014 neu zu beurteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt die angefochtene Beurteilung und den Widerspruchsbescheid. Er sei nicht verpflichtet, für Zeiten der Abordnung an einen anderen Dienstherrn Beurteilungsbeiträge einzuholen und diese Zeiträume innerhalb der Beurteilung zu berücksichtigen. Er habe allerdings den S...kreis gebeten, den Kläger für die Abordnungszeit zu beurteilen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist auch begründet.

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Die angefochtene Beurteilung und der Widerspruchsbescheid der Beklagten sind rechtswidrig. Die Beurteilung ist aufzuheben. Der Kläger verfügt auch über einen Anspruch auf Neubeurteilung, weil Regelbeurteilungen lückenlos ergehen müssen.

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Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und in wie weit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amts und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sich die Verwaltung frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien über die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – BVerwG 2 C 31.01 – juris = DVBl. 2003, 1545; Urteil vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 7.99 – Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2 m.w.N.; Urteil vom 11. November 1999 – BVerwG 2 A 6.98 – Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 7 S. 9).

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In Anwendung dieser Grundsätze ist die angegriffene Beurteilung rechtswidrig.

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Die angefochtene dienstliche Beurteilung widerspricht § 21 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2009 (GVBl. S. 648) – LBG LSA – seitdem insoweit nicht geändert.

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Nach dieser Vorschrift ist die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Den obersten Dienstbehörden ist dabei nach § 21 Abs. 2 LBG LSA die nähere Bestimmung durch allgemeine Anordnung übertragen. Sie haben auch die Ermächtigung erhalten, Ausnahmen von der Beurteilungspflicht für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten vorzusehen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 LBG LSA). Gesetzlich ist damit eine regelmäßige und ununterbrochene Beurteilung aller unter das Beamtengesetz Sachsen-Anhalt fallender Beamter vorgesehen, dies steht aber unter Ausnahmevorbehalt. Eine Ausnahme darf aber ausschließlich die oberste Dienstbehörde verfügen. Keine andere Behörde verfügt über eine dementsprechende Entscheidungsbefugnis, die Ermächtigung darf die oberste Dienstbehörde auch nicht weiterübertragen.

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Das hat sogleich Rückwirkungen auf die Auslegung und Anwendung der Beurteilungsrichtlinie. Beurteilungsrichtlinien als Verwaltungsvorschriften unterliegen im Normalfall nicht der gerichtlichen Auslegung. Das Gericht hat nur zu prüfen, ob die von der handelnden Behörde gefundene Auslegung des Inhalts einer Verwaltungsvorschrift mit dem Gesetz vereinbar ist. Die Beachtung des tatsächlichen Willens, der in einer Verwaltungsvorschrift niedergelegt worden ist, ist ausschließlich den vorgesetzten Behörden zugewiesen, die durch Inanspruchnahme des Weisungsrechts die Auslegung der Verwaltungsvorschrift im Einzelfall oder allgemein vorgeben kann. Das lässt sich aber auf die hier zu entscheidende Frage nicht übertragen. Denn hier ist nicht nur durch das Gericht zu entscheiden, ob Beamte im Falle einer Abordnung an einen anderen Dienstherrn eine Gruppe sind, für die eine Ausnahme von der Beurteilungspflicht geschaffen werden kann, sondern auch noch zu prüfen, wer die Entscheidung getroffen hat. Anders gewendet bedeutet das, dass das Gericht festzustellen hat, ob ein von der obersten Dienstbehörde angeordneter Beurteilungsausschluss vorliegt oder ob ein solcher von dem Beklagten nur zu Unrecht angenommen wird. Aufgrund der gesetzlichen Anordnung muss sichergestellt sein, dass ein dementsprechender Wille von der obersten Dienstbehörde gebildet worden ist. Zudem erfordert in solchen Fällen das Rechtsstaatsprinzip eine ausdrückliche Kundgabe dieses Willens. Das obliegt gerichtlicher Prüfung. Handelt die oberste Dienstbehörde – wie hier - nicht selbst, sondern der Beklagte als nachgeordnete Behörde, so muss der Wille der obersten Dienstbehörde aus den Beurteilungsrichtlinien ermittelt werden. Ein Wille des Ministeriums für Inneres und Sport, auf eine Beurteilung von Beamten, die im Rahmen der Abordnung außerhalb der unmittelbaren Landesverwaltung tätig sind, während dieser Abordnung zu verzichten, lässt sich dem aber nicht entnehmen. Die oberste Dienstbehörde, das Ministerium des Innern (jetzt Ministerium für Inneres und Sport) – MI -, hat in der Beurteilungsrichtlinie MI (Runderlass des MI vom 31. März 2014 – 12.21-03002/0) – BRL MI - Ausnahmen von der Regelbeurteilung unter der Nummer 3.1.2 aufgeführt. Dort ist eine Abordnung an einen anderen Dienstherrn nicht aufgeführt. Eine Ausnahme von der Beurteilung ist nur vorgesehen unter Buchstabe c) für Bedienstete, die im Beurteilungszeitraum weniger als sechs Monate im Geschäftsbereich des Ministeriums für Inneres und Sport tätig waren. Unter diese Nummer fällt der Kläger ersichtlich nicht. Eine beurteilungsfreie Zeit innerhalb des Beurteilungszeitraumes ist ebenfalls nicht vorgesehen. Der Beurteilungszeitraum wird in Nr. 3.1.1 BRL MI als lückenlos beschrieben.

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Die von dem Beklagten herangezogene Nummer 11.7 BRL MI beschäftigt sich nur mit der Frage, wann Beurteilungsbeiträge einzuholen sind. Das Gericht braucht unter dem oben genannten Maßstab nicht zu überprüfen, ob die dementsprechende Auslegung des Beklagten richtig ist. Jedenfalls lässt sich der vom Beklagten gezogene Schluss, dass eine fehlende Pflicht zur Einholung eines Beurteilungsbeitrages zu einer beurteilungslosen Zeit führt, nicht auf eine erkennbare Entscheidung des Ministeriums für Inneres und Sport zurückführen und ist damit rechtlich zu beanstanden.

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Die Auslegung der Beurteilungsrichtlinie durch den Beklagten widerspricht auch noch mehreren allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen. So dient die Beurteilung, die § 21 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA fordert, dazu, die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung von Beamten zu dokumentieren, um eine Grundlage für Auswahlentscheidungen anhand dieser von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Merkmale treffen zu können. Eine an diesen Kriterien orientierte Auswahlentscheidung zwischen mehreren Beamten ist aber nur möglich, wenn die Beurteilungen vergleichbar sind. Das erfordert nach ständiger und zutreffender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Beurteilungen hinreichend differenziert sind, auf gleichen Beurteilungsmaßstäben beruhen und im Wesentlichen dieselben Beurteilungszeiträume umfassen. Letzteres ist nicht der Fall, wenn erhebliche Zeiträume aufgrund einer Abordnung an einen anderen Dienstherrn schlicht nicht beurteilt werden. Zudem beschränkt sich die Beurteilung auf einen Teil des Tätigkeitsbereichs des Beamten. Eine solche Beurteilung enthält erhebliche Lücken ist damit schlechthin untauglich, um einen Vergleich zwischen mehreren Beamten vornehmen zu können. Damit würde es der für eine Personalentscheidung zuständigen Behörde aufgebürdet, zuerst die Vergleichbarkeit der Beurteilungen herzustellen und die im Beurteilungsverfahren entstandenen Lücken zu füllen. Es ist aber nicht ersichtlich, dass das Ministerium für Inneres und Sport ein solches Ergebnis beabsichtigt oder auch nur billigend in Kauf genommen hat.

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Die Beurteilung selbst widerspricht zudem den Beurteilungsrichtlinien des Ministeriums für Inneres und Sport. Nach einem Wechsel im Unterstellungsverhältnis zwischen dem Erstbeurteiler und dem Bediensteten im Beurteilungszeitraum ist nach Nr. 11.4 BRL MI ein Beurteilungsbeitrag zu erstellen. In den als vollständig vorgelegten Verwaltungsvorgängen sind keine Beurteilungsbeiträge enthalten. Die Aufnahme der früheren Vorgesetzten Regierungsdirektor AM und Oberregierungsrat AL. in Blatt 5 der Beurteilung als Mitwirkende genügt insoweit nicht. Das allein zeigt nicht die Art der Mitwirkung auf und vermag erst recht weder die Existenz der Beurteilungsbeiträge noch die Auseinandersetzung der Beurteiler mit diesen zu belegen.

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Die Beurteilung verstößt weiterhin gegen Nrn. 6.3 und 6.5 BRL MI. Diese Nummern sehen eine Begründungspflicht für die Gesamtbewertung oder -einschätzung vor, wobei die Begründung hinreichend konkret sein und die Bewertung schlüssig tragen muss. Das ist weder hinsichtlich der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung noch der Gesamteinschätzung der Befähigungsbeurteilung der Fall. Bei der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung wird nur das gefundene Gesamtergebnis mitgeteilt und auf die gründliche Arbeitsweise des Klägers hingewiesen. Eine Abwägung mit anderen Merkmalen erfolgt nicht. Bei der Gesamteinschätzung der Befähigungsbeurteilung werden Einzelmerkmale begründet und das Ergebnis der Gesamteinschätzung mitgeteilt. Das genügt weder den Anforderungen der Beurteilungsrichtlinie noch allgemeinen Beurteilungsmaßstäben, da der erforderliche Abwägungsvorgang nicht dargestellt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – BVerwG 2 C 27.14 – juris Rn. 30).

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Zudem widerspricht der unter C. aufgeführte Verwendungsvorschlag Nr. 7 BRL MI. Der bloße Hinweis auf die Möglichkeit der Übertragung anderer Dienstposten genügt nicht der unter Nr. 7 Satz 3 BRL MI enthaltenen Forderung, den Verwendungsvorschlag unter Berücksichtigung der Entwicklungsmöglichkeiten des Bediensteten differenziert und sorgfältig zu erstellen und eingehend zu begründen.

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Die Beurteilbarkeit des Führungsverhalten und der Führungsfähigkeit ist nicht intersubjektiv nachvollziehbar begründet. Verwiesen wird durch die Beurteiler im Widerspruchsverfahren ausschließlich auf den Umstand, dass der Kläger im Falle der Vertretung Führungsaufgaben wahrzunehmen hatte. Die Erstbeurteilerin befasst sich insoweit nicht mit dem tatsächlich angefallenen Umfang dieser Aufgaben und weist nur schlagwortartig in der nachgeholten Begründung im Widerspruchsverfahren auf zwei Umstände hin. Einer der Umstände, die Nichtabzeichnung von bestimmten Widerspruchsbescheiden, hat aber mit dem zu bewertenden Gesichtspunkt nichts zu tun, sondern gehört ersichtlich zu den Merkmalen der Arbeitsmenge. Ein Vorgesetzter, der die alleinige Zeichnungsbefugnis besitzt, nimmt mit der Kontrolle und Unterzeichnung eines Entwurfes seine eigene Arbeitsaufgabe wahr und führt insoweit nicht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.