Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-24, Aktenzeichen 15 A 378/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0124.15A378.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger
vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Im Jahre 1992 errichtete die Klägerin die K. -D. -T. -Gesamtschule. Bis
zum Schuljahr 2000/2001 wurden alle Grundschüler aus O. , die sich für diese
Schule angemeldet hatten, aufgenommen. Erstmals im Schuljahr 2001/2002 wurden
fünf aufnahmewillige Grundschüler aus O. aus Kapazitätsgründen abgelehnt.
Daraufhin beschloss der Gemeinderat der Klägerin am 22. März 2001:

3

"Als Trägerin der K. -D. -T. -Schule legt die Gemeinde O. für die
alljährlichen Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 AschO i.V.m. 20 Abs. 4 Satz 2
SchVG folgendes allgemeine Aufnahmekriterium fest:

4

Aufnahmeanspruch im Rahmen des Elternwahlrechts von einheimischen Kindern
(Hauptwohnsitz in der Gemeinde O. ) gegenüber Kindern aus
Nachbargemeinden ohne eigene Gesamtschule bis zur Ausschöpfung einer
Kapazitätsgrenze von 75 % der Gesamtzahl der in die Jahrgangsstufe 5
aufzunehmenden Kinder; vorrangig vor sonstigen Aufnahmekriterien.

5

Gleiches gilt für die Aufnahme von Kindern in spätere Jahrgangsstufen sowohl
für zuziehende Kinder als auch für Rückläufer von anderen Schulen."

6

Mit Verfügung vom 13. November 2001 wies der Beklagte den Bürgermeister der
Klägerin an, diesen Beschluss zu beanstanden. Dies geschah mit
Verwaltungsvorlage vom 11. März 2002. In der Ratssitzung vom 21. März 2002
beschloss der Gemeinderat, den beanstandeten Beschluss nicht aufzuheben.
Daraufhin hob der Beklagte durch Verfügung vom 25. April 2002 den in Rede
stehenden Beschluss auf und führte zur Begründung aus: Der Beschluss sei nicht
durch § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung gedeckt. Nach dieser Vorschrift
dürfe der Schulträger für das Aufnahmeverfahren lediglich einen allgemeinen
Rahmen setzen. Die Verantwortung des Schulträgers für äußere
Schulangelegenheiten beziehe sich dabei insbesondere auf die sachgerechte und
wirtschaftliche Nutzung der Sachmittel, insbesondere der Räumlichkeiten. Ein
darüber hinausgehendes allgemeines Recht des Schulträgers, Einfluss darauf zu
nehmen, welche Schüler die Schule besuchten und dass alle Schüler aus dem
Gemeindegebiet des Schulträgers zunächst einen Platz bekämen, bestehe nicht.
Außerdem verstoße der Beschluss gegen § 28 Abs. 2 des
Schulverwaltungsgesetzes, der es verbiete, auswärtige Schüler bei einer nicht
vorhandenen Wahlschule in deren Wohnort von der Aufnahme auszuschließen. Zwar
beschränke sich der Vorrang einheimischer Schüler nach dem Beschluss auf 75 %
der Aufnahmekapazität. Da jedoch dieser Gesichtspunkt vorrangig vor sonstigen
Aufnahmekriterien zu berücksichtigen sei, ergebe sich ein gravierender
Aufnahmevorrang für Gemeindekinder und damit eine mittelbare Auswirkung auf die
in der Verantwortlichkeit der Schulleitung liegende Aufnahmeentscheidung. Die so
festgestellte Verletzung der Rechtsordnung sei im Rahmen des pflichtgemäßen
Ermessens höher zu bewerten als das Interesse der Klägerin, einheimischen
Schülern gegenüber auswärtigen Kindern einen Aufnahmevorrang einzuräumen.
Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Verfügung an.

7

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wendet sich die Klägerin gegen die
Aufhebungsverfügung und hat vorgetragen: Die Festlegung allgemeiner
Aufnahmekriterien nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung sei eine pflichtige
Selbstverwaltungsangelegenheit, die durch das Recht des Kindes und der Eltern
eingeschränkt sei, die Schulform frei zu wählen, wie es durch § 28 Abs. 2 des
Schulverwaltungsgesetzes auch für gemeindeauswärtige Kinder gewährleistet
werde. Der aufgehobene Ratsbeschluss halte sich an diese gesetzlichen Vorgaben.
Der allgemeine Rahmen nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung erlaube eine
Vielzahl von Aufnahmekriterien, die nicht abschließend festgelegt seien. Darunter sei
der Wohnsitz ein zulässiges sachbezogenes Auswahlkriterium, das sich auf den
Schulweg und die Einbeziehung der Schule in das Gemeindeleben auswirke und der
Tatsache Rechnung trage, dass es sich bei der Schule um eine Einrichtung der
Gemeinde nach § 8 der Gemeindeordnung handele, die zu nutzen die Einwohner der
Gemeinde einen Anspruch hätten. So habe auch bei der Errichtung der Schule die
Versorgung der O. Schüler im Vordergrund gestanden. Die Vorgabe des § 28
Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes sei durch die Zuteilung eines
Auswärtigenkontingentes berücksichtigt worden, so dass niemand alleine wegen
seines auswärtigen Status abgelehnt werde. Darüber hinaus handele es sich bei der
75 %-Grenze, wie sich aus der Formulierung "bis zu" in dem Ratsbeschluss ergebe,
um einen bloßen Richtwert, der im Einzelfall über- oder unterschritten werden könne.
Auch aus der Kostenbelastung des Schulträgers ergebe sich ein berechtigtes
Interesse, die Aufnahmevoraussetzungen mit zu bestimmen.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

die Verfügung des Beklagten vom 25. April 2002 aufzuheben.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er hat vorgetragen: Der allgemeine Rahmen, den der Schulträger für die
Aufnahme von Schülern nach § 5 Abs. 2 der Allgemeinen Schulordnung setzen
dürfe, betreffe die Höchstaufnahmezahl. Eine Auswahlentscheidung, die nicht die
Verteilung zwischen mehreren Schulen des Trägers derselben Schulform betreffe,
stehe jedoch alleine dem Schulleiter zu. Der Schulträger sei demgegenüber nur für
die äußere Schulverfassung zuständig. Der Rahmen nach § 5 Abs. 2 der
Allgemeinen Schulordnung dürfe daher keine Aufnahmekriterien festlegen, die die
Kompetenz der Schulleitung beeinträchtige. Soweit es um den Wohnsitz gehe, könne
der Schulträger lediglich durch die Bildung von Schuleinzugsbereichen nach § 9
Abs. 1 Satz 1 des Schulverwaltungsgesetzes die Aufnahme beeinflussen. Die hier in
Rede stehende 75 %-Grenze für Einheimische verbiete es jedoch dem Schulleiter,
besondere Gründe für die Aufnahme von Auswärtigen auch bei der Existenz von
Schuleinzugsbereichen nach § 9 Abs. 1 Satz 5 des Schulverwaltungsgesetzes zu
berücksichtigen. Die 75 %-Quote sei daher eine willkürliche Festlegung, die die
Berücksichtigung von Einzelfällen ausschließe. Der Wohnsitz sei kein
sachbezogenes Auswahlkriterium, wie sich aus § 28 Abs. 2 des
Schulverwaltungsgesetzes ergebe, ein Vorrang einheimischer Schüler dürfe nur
dann festgelegt werden, wenn für auswärtige Schüler ein entsprechendes
Schulangebot bestehe und dort eine Anmeldung noch möglich sei. Ansonsten
müssten einheimische und auswärtige Schüler nach dieser Vorschrift gleich gestellt
werden. Das Interesse auswärtiger Schüler an der Aufnahme stehe höher als das
Interesse des Schulträgers, dass alle einheimischen Kinder beschult würden. Auch
aus den finanziellen Belastungen der Schulträgerschaft könne eine Berechtigung zur
Festlegung von Aufnahmekriterien durch den Schulträger nicht hergeleitet werden,
da einerseits das Land große Teile der Finanzlasten der Schule trage und zum
anderen die Schülerzahl im Rahmen des gemeindlichen Finanzausgleiches
zugunsten der Klägerin berücksichtigt werde.

13

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

14

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und
ergänzend ausführt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne in
dem aufgehobenen Ratsbeschluss ein Ermessensfehler nicht festgestellt werden.
Schon bei Schaffung der Schule sei die Versorgung einheimischer Kinder mit
Schulplätzen ein zentrales Motiv gewesen. Die auch bei Errichtung der Schule
erkannte Notwendigkeit, ein Schulangebot für auswärtige Schüler zu bieten, sei
durch die Festlegung eines Auswärtigenkontingentes von 25 % berücksichtigt
worden.

15

Die Klägerin beantragt,

16

das angegriffen Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
entscheiden.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat mit dem
angegriffenen Urteil die zulässige Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen, da der
angefochtene Aufhebungsbescheid des Beklagten rechtmäßig ist (vgl. § 113 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Verfügung rechtfertigt sich
aus § 119 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der
Fassung des Änderungsgesetzes vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 811 - GO
NRW -). Danach kann die Aufsichtsbehörde, hier der Beklagte gemäß § 117 Abs. 1
GO NRW, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger
Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben.
Diese Voraussetzungen liegen vor, insbesondere das allein strittige Merkmal der
Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses.

22

Der Ratsbeschluss misst sich seinem ausdrücklichen Inhalt nach den
Rechtscharakter einer Festlegung eines den Schulleiter bindenden allgemeinen
Rahmens für seine Schüleraufnahmeentscheidung zu. Als solche Rahmenfestlegung
verstößt der Beschluss gegen § 5 Abs. 2 der Allgemeine Schulordnung in der
Fassung des Art. 16 des Gesetzes vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462, berichtigt
2001 S. 29 - ASchO -). Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO (heute § 46 Abs. 1 Satz 1 des
Schulgesetzes - SchulG -) entscheidet über die Aufnahme eines Schülers in die
Schule der Schulleiter innerhalb des vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten
allgemeinen Rahmens.

23

Der Beschluss ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er ausdrückliche
Kriterien für die Aufnahme von Schülern festlegt. Der Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 1
ASchO schließt nicht schon aus, dass der Schulträger überhaupt Aufnahmekriterien
festlegt. Mit dem Normbegriff des Rahmens ist mehr gemeint als die bloße Existenz
in anderem Zusammenhang vom Schulträger geschaffener und für die
Aufnahmeentscheidung relevanter Rahmenbedingungen. Das ergibt sich aus dem
Attribut "vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten" Rahmen. Der Rahmen wird
demnach nicht bloß als relevante Bedingung vorgefunden, sondern durch Festlegung
gerade für die Aufnahme geschaffen.

24

Der Ratsbeschluss erfüllt auch die begrifflich von einen "allgemeinen Rahmen"
zu fordernden formalen Voraussetzungen. Wie sich aus dem Verhältnis von
Entscheidung des Schulleiters über die Aufnahme einerseits und dem zu fordernden
Verbleib der Entscheidung innerhalb des festgelegten allgemeinen Rahmens
andererseits ergibt, ist es dem Schulträger zwar versagt, die Einzelentscheidung an
sich zu ziehen, nicht aber, die Einzelentscheidung bei der Auswahl durch Vorgabe
abstrakter Kriterien als eines allgemeinen Rahmens vorzuprägen. Die Vorgabe einer
allgemeinen Quotierung ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine
Rahmenvorgabe.

25

Jedoch überschreitet die in Rede stehende Festlegung, nämlich eine vor anderen
Auswahlkriterien zu berücksichtigenden Quote gemeindeansässiger Schüler vor
gemeindefremden Schülern, inhaltlich die Befugnis des Schulträgers, einen
allgemeinen Rahmen für die Aufnahme zu setzen.

26

Allerdings lässt sich eine solche Beschränkung dem Wortlaut des § 5 Abs. 2
ASchO nicht entnehmen, da dieser allein auf das formale Kriterium der Allgemeinheit
des Rahmens, nicht auf den Inhalt des Rahmens abstellt. Sie ergibt sich jedoch aus
systematischen Gründen, nämlich aus der allgemeinen schulrechtlichen Verteilung
der Aufgaben zwischen Schulleiter und Schulträger. Das allgemein zur Erledigung
aller schulischen Aufgaben in schulfachlicher und verwaltungsfachlicher Hinsicht
berufene Organ ist nach § 20 Abs. 2 des Schulverwaltungsgesetzes in der Fassung
des Art. 15 des Gesetzes vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462, berichtigt 2001 S. 29
- SchVG -) der Schulleiter (heute § 59 Abs. 2 und 3 SchulG), dem § 5 Abs. 2 ASchO
auch die Aufnahmeentscheidung zugewiesen hat. Der Schulträger demgegenüber ist
in seinem Aufgabenbereich auf bestimmte Materien beschränkt, nämlich auf
Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung und Unterhaltung der Schule (§§ 2
Abs. 1, 30 Abs. 1 SchVG). Nur in diesem herkömmlich als äußere
Schulangelegenheiten bezeichneten Bereich ist der Schulträger dem Schulleiter
gegenüber weisungsbefugt (§ 20 Abs. 4 SchVG, heute § 59 Abs. 9 Satz 2 SchulG
unter Verwendung des Begriffes des Aufgabenbereichs des Schulträgers).

27

Diese Aufgabenverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger verändert die
Allgemeine Schulordnung nicht dadurch, dass sie in § 5 Abs. 2 dem Schulträger die
Kompetenz zuweist, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme
festzulegen. Dies folgt schon daraus, dass dann, wenn man keine inhaltliche
Begrenzung der Rahmenvorgaben des Schulträgers annehmen wollte, die
Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger materiell vollständig
aufgehoben wäre und alleine auf das formale Kriterium der Allgemeinheit der
Rahmenregelung beschränkt wäre. Der Schulträger wäre etwa befugt - was dem
Prinzip der Aufgabenverteilung zuwider liefe - spezifisch pädagogische
Auswahlgesichtspunkte im allgemeinen Rahmen vorzugeben. Dass eine solche
punktuelle Aufhebung der allgemeinen Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter
und Schulträger gleichsam nebenbei durch Weglassen ausdrücklicher
Kompetenzgrenzen mit der Formulierung in § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO über den
allgemeinen Rahmen gewollt sein könnte, ist auszuschließen. Dies ergibt sich im
Übrigen auch daraus, dass die Allgemeine Schulordnung als Rechtsverordnung auf
der Ermächtigung des § 26 SchVG beruht. Sie dient daher der weiteren Ausfüllung
der durch das Schulverwaltungsgesetz vorgeprägten Materie, nicht aber deren
qualitativer Veränderung. Die dem Schulträger in § 5 Abs. 2 ASchO eröffnete
Möglichkeit, einen allgemeinen Rahmen für die Aufnahme festzulegen, ist also
keineswegs allein dadurch eingegrenzt, dass die Schulformwahlfreiheit der Eltern zu
wahren ist.

28

Vgl. Bülter, Das Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO auf der
Grundlage der Rechtsprechung des OVG NRW, NWVBl. 2003, 449 (450); a. A.
möglicherweise Pöttgen/Jehkul/Zaun, ASchO, 16. Aufl., § 5 Rn. 2 (S. 54).

29

Vielmehr steht dem Schulträger diese Regelungsbefugnis nur dann zu, wenn er
damit die ihm ansonsten zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt. Dazu zählt die
Aufnahmequotierung nach gemeindeansässigen und gemeindefremden Schülern
nicht, denn sie betrifft weder die Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung noch
Unterhaltung der Schule. Insbesondere kann - entgegen der von der Klägerin in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat vertretenen Auffassung - aus der
Zuständigkeit des Schulträgers für die Errichtung einer Schule nicht hergeleitet
werden, dieser dürfe die im Zeitpunkt der Schulerrichtung vorhandenen Motivationen
und Ziele fortlaufend in der Weise weiter verfolgen, dass er sie ohne weitere
Anknüpfung an zugewiesene Kompetenzbereiche durch Festlegung eines
allgemeinen Rahmens für die Aufnahme von Schülern konkretisieren könne. Der
Kompetenztitel "Errichtung" ist mit der Gründung der Schule abgeschlossen und
kann sich allenfalls in Form einer Erweiterung fortsetzen. Auch der Kompetenztitel
"Verwaltungsführung" stützt den aufgehobenen Ratsbeschluss nicht, da damit allein
die Verwaltungsaufgaben angesprochen sind, die die personelle und sächliche
Ausstattung der Schule durch den Schulträger betreffen.

30

Die Befugnis des Schulträgers, Schuleinzugsbereiche festzulegen (§ 9 SchVG,
heute § 84 SchulG), gibt für die Zulässigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses
nichts her: Ein solcher Einzugsbereich ist hier nicht festgelegt worden. Die
Ermächtigung, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme festzulegen,
dient nicht dazu, den Einzugsbereich der Schule ohne Erlass einer Verordnung nach
§ 9 SchulVG zu beschränken. Darüber hinaus würde durch die hier in Rede
stehende Rahmenfestlegung die für gebildete Schuleinzugsbereiche bestehende
Regelung für die Aufnahme von Schülern nach § 9 Abs. 1 Satz 5 SchVG (heute § 84
Abs. 1 Satz 3 SchulG) umgangen.

31

Die Verpflichtung des Schulträgers, Schülerfahrkosten zu tragen (vgl. die
Schülerfahrkostenverordnung in der Fassung des Art. 50 des Gesetzes vom
25. September 2001 - GV. NRW. S. 708 -; heute Schülerfahrkostenverordnung vom
16. April 2005 - GV. NRW. S. 24) rechtfertigt den Ratsbeschluss nicht. Abgesehen
davon, dass dessen Inhalt hierauf nicht abstellt, kann dieser Aspekt jedenfalls ein
absolut vorrangiges Aufnahmekriterium, wie es hier in Rede steht, nicht stützen.

32

Schließlich kann der Ratsbeschluss auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass
die Schule eine gemeindliche Einrichtung im Sinne des § 8 der Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist, der den Einwohnern einen
Benutzungsanspruch einräume. Die schulrechtlichen Sondervorschriften über den
Zugang zu Schulen und insbesondere der Grundsatz des Zugangs auch
gemeindefremder Schüler (§ 28 Abs. 2 Satz 1 SchVG, heute § 46 Abs. 3 SchulG)
gehen diesen allgemeinen Vorschriften über kommunale Einrichtungen vor und
führen bei § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO nicht zu einer Erweiterung der Kompetenzen des
Schulträgers über den schulrechtlich zugewiesenen Aufgabenbereich hinaus.

33

Vgl. zur Vereinbarkeit der Eröffnung des Zugangs der Schulen für
gemeindefremde Schüler mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht OVG NRW,
Beschluss vom 28. Mai 2002 - 19 B 1145/01 -, NWVBl. 2003, 269 (271 f.).

34

Sonstige Gesichtspunkte aus dem Aufgabenbereich der Klägerin, die die
Festlegung des beanstandeten allgemeinen Rahmens rechtfertigen könnten, sind
nicht ersichtlich. Da somit der aufgehobene Ratsbeschluss bereits kompetenzwidrig
ergangen ist, kann dahinstehen, ob die Quotierung darüber hinaus auch gegen § 28
Abs. 2 SchVG verstößt.

35

Anhaltspunkte dafür, dass das kommunalaufsichtliche Einschreiten
ermessenswidrig sein könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung.

37

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

38