Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-05-03, Aktenzeichen DL 10 K 210/10

Tenor

Die Disziplinarverfügung der Beklagten vom 29. Januar 2010 wird
aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der … Kläger …

2

In der Zeit von 1987 bis zum 31.12.2005 war er Verwaltungsleiter des Städtischen Spitals. Seit dem 01.01.2006 ist er Betriebsleiter des zwischenzeitlich als Eigenbetrieb der Stadt geführten Altenheims „... ...“.

3

Mit Disziplinarverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt ... vom 29.01.2010 wurde der Kläger aus dem Beamtenverhältnis entfernt (Ziff.1). Des Weiteren wurde bestimmt, dass der Kläger bis zum unanfechtbaren Abschluss dieses Disziplinarverfahrens des Dienstes enthoben bleibt und seine monatlichen Bezüge in der bisherigen Höhe einbehalten werden (Ziff. 2). Als Ergebnis der Ermittlungen wurde in der Verfügung festgestellt:

4

„1) Sie haben gegen die Anzeigepflicht von Spenden und Zuwendungen verstoßen, Geldzuwendungen an das Spital nicht ordnungsgemäß verbucht (Trinkgelder, Telefongebühren, Spenden) und sog. „schwarze Kassen“ geführt.

5

2) Sie haben teilweise unter Einsatz von städt. Anlagen und Einrichtungen Privatangele-genheiten während der Arbeitszeit erledigt und sich so missbräuchlich einen Vorteil verschafft zum Nachteil Ihres Dienstherrn.

6

3) Sie haben städt. Mitarbeiter und städt. Geräte und Anlagen für Ihre privaten Zwecke eingesetzt.

7

4) Sie haben eine nicht genehmigte Nebentätigkeit ausgeübt.

8

5) Sie haben als Amtsträger Geschenke und Bargeldzuwendungen zu Ihrem Vorteil angenommen.

9

6) Sie haben als Leiter einer unter das Heimgesetz fallenden Einrichtung Zuwendungen entgegengenommen und damit gegen § 14 Abs.5 Heimgesetz verstoßen.

10

7) Sie haben sich strafbar gemacht wegen besonders schwerer Untreue in 17 Fällen, davon in 5 Fällen in Tateinheit mit Vorteilsannahme sowie Urkundenfälschung und wurden dafür mit Strafbefehl vom 02. März 2009 zu einer Freiheitsstrafe von 1 Jahr mit einer 3-jährigen Bewährungszeit verurteilt.“

11

Hiergegen hat der Kläger am 08.02.2010 Klage erhoben und mit Schriftsatz vom 23.03.2010 umfänglich begründet. Er macht u.a. geltend, die Disziplinarverfügung entspreche nicht dem Substantiierungsgebot.

12

Der Kläger beantragt,

13

die Disziplinarverfügung vom 29.01.2010 aufzuheben.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Der Kammer liegen die Akten der Beklagten (zwei Leitz-Ordner) vor. Auf diese und die gewechselten Schriftsätze wird ergänzend wegen des weiteren Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

17

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Disziplinarverfügung vom 29.01.2010 ist nichtig und deshalb - deklaratorisch - aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I.

18

1. Das behördliche Disziplinarverfahren wurde hinsichtlich aller Vorwürfe, die Gegenstand dieses Verfahrens sein könnten, ordnungsgemäß eingeleitet (wird ausgeführt). ... Ob die abschließende Anhörung mit ihren vagen und unsubstantiierten Ausführungen den Anforderungen des § 20 LDG entspricht, insbesondere ob dem Kläger im behördliche Disziplinarverfahren ausreichend rechtliches Gehör gewährt wurde, kann offen bleiben. Die Klage des Klägers hat nämlich Erfolg, weil die angefochtene Disziplinarverfügung nichtig ist.

19

2. Die Anforderungen an eine Disziplinarverfügung richten sich nach § 38 Abs. 2 LDG und gem. § 2 LDG nach dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG). Nach § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt - um einen solchen handelt es sich bei einer Disziplinarverfügung - inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot in § 37 Abs. 1 LVwVfG bedeutet zum einen, dass der Adressat des Verwaltungsakts in der Lage sein muss, das von ihm Geforderte zu erkennen. Zum anderen muss der Verwaltungsakt eine geeignete Grundlage für seine zwangsweise Durchsetzung bilden. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 - 4 C 18/3 - , BVerwGE 123, 261). Die Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit ergeben sich vorliegend aus den Besonderheiten des Disziplinarrechts. Eine Disziplinarverfügung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie eine Disziplinarmaßnahme ausspricht (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LDG), die wegen eines (leichten bis schweren) Dienstvergehens verhängt wird (§§ 27 - 33 LDG). Dies bedeutet für eine Disziplinarverfügung zum einen, dass sie eine Disziplinarmaßnahme enthalten muss. Zum anderen aber müssen auch und insbesondere die Disziplinarvergehen, deretwegen die Maßnahme verhängt wird, festgestellt werden.

20

In Anlehnung an die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an eine Anschuldigungsschrift (§ 65 BDO) gehört deshalb zum notwendigen Inhalt einer Disziplinarverfügung die Darstellung der Tatsachen, in denen ein Dienstvergehen gesehen wird (§ 38 Abs. 2 LDG i.V.m. §§ 2 LDG, 37 Abs. 1 LVwVfG). Der einem Beamten zur Last gelegte Sachverhalt muss deutlich bezeichnet werden. Es muss klar erkennbar sein, aus welchen Tatsachen ihm Vorwürfe gemacht werden. Hierzu gehört eine so hinreichende Substantiierung, dass dem Beamten eine sachgerechte Verteidigung möglich ist und das Disziplinargericht in die Lage versetzt wird, den in bestimmter Hinsicht erhobenen und dem Umfang nach klar abgegrenzten Vorwürfen nachzugehen, ohne seinerseits genötigt zu sein, aus einem allgemeinen Sachverhalt nach seinem eigenen pflichtgemäßen Ermessen und ohne Vorgabe durch einen klar umrissenen Anschuldigungs- bzw. Ahndungswillen das herauszuschälen, was als Verletzung der Beamtenpflichten in Betracht kommt und Grundlage der Disziplinarverfügung sein könnte. Entspricht die Disziplinarverfügung diesen Anforderungen nicht, kann sie ihrer am Opportunitätsprinzip orientierten Aufgabe, Grundlage und Umgrenzung des Disziplinarverfahrens und der Disziplinarverfügung bestimmt anzugeben, nicht gerecht werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24.10.2006 - 1 DB 6/06 - und vom 13.03.2006 - BVerwG 1 D 3.06 -, jeweils Juris m.w.N.). Die Regelung des § 38 Abs. 2 LDG nimmt diese Anforderungen an die Anschuldigungsschrift auf und entwickelt diese fort (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung - Gesetz zur Neuordnung des Landesdisziplinarrechts (LDNOG) - vom 15.07.2008, LT-Drs. 14/2996, S. 117).

21

Der konkreten Benennung der einzelnen Tatvorwürfe kommt entscheidende Bedeutung zu. Der einzelne konkrete Tatvorwurf bestimmt und begrenzt, welche Sachverhalte im Weiteren darzustellen sind, welche Tatsachen festgestellt und bewiesen sein müssen, welche Beweise zu erheben sind. Der Tatvorwurf bestimmt ebenfalls, worauf das Disziplinargericht seine Prüfung zu richten hat. Ohne konkreten Tatvorwurf ist eine gerichtliche Prüfung der Disziplinarverfügung nicht möglich. Das Disziplinargericht hat zu prüfen, ob aufgrund der konkreten Tatvorwürfe die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme rechtens ist, d.h. ob die dem Beamten vorgeworfenen Dienstvergehen solche sind und ob sie die verhängte Disziplinarmaßnahme rechtfertigen. Es ist aber nicht Aufgabe des Disziplinargerichts zu suchen, ob sich in dem - oft in romanhafter Breite - geschilderten Sachverhalt hinreichend Vorgänge finden, die die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme - unabhängig vom wirklichen Ahndungswillen der Behörde - rechtfertigen könnten. Weil einerseits nicht alle Sachverhalte, die ein Disziplinarvergehen darstellen, disziplinarrechtlich geahndet werden müssen (und oft aus verschiedenen Gründen auch nicht werden), und andererseits immer wieder Sachverhalte als Disziplinarvergehen angesehen werden, die objektiv keine sind, verbietet es sich geradezu für das Gericht, aus der breiten Darstellung von Lebenssachverhalten zu folgern, welche Taten Grundlage der Disziplinarverfügung sein könnten. Es steht im Ermessen der Behörde, welche Handlungen sie ahnden will und tatsächlich ahndet. Der Rückgriff auf die Begründung der Verfügung ergibt jedoch nur, welche Handlungen die Behörde ahnden könnte. Erst wenn eindeutig feststeht, welche Vorwürfe der Disziplinarmaßnahme zugrunde liegen, kann ggf. in gewissem Umfang ergänzend auf die weitere Begründung zurückgegriffen werden. Das Gericht, dem nach dem (neuen) Landesdisziplinargesetz keine eigene Disziplinargewalt mehr zukommt, ist nicht befugt, selbst zu entscheiden, welche Taten es einem Beamten vorwerfen will. Es kommt hinzu, dass mit Ausnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis und der Aberkennung des Ruhegehalts alle Disziplinarmaßnahmen im Ermessen der Behörde stehen. In dieses Ermessen würde das Disziplinargericht eingreifen, wenn es den der Maßnahme zugrunde zu legenden Sachverhalt nach Gutdünken variieren könnte. Selbst bei der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder der Aberkennung des Ruhegehalts, die bei gegebener Schwere des Dienstvergehens zwingend zu verhängen sind, hat sich die gerichtliche Prüfung nur darauf zu erstrecken, ob die zur Grundlage des Disziplinarbescheids gemachten Dienstvergehen die Maßnahme rechtfertigen; es ist nicht zulässig, andere, nicht vom Disziplinarvorwurf umfasste Vorgänge als Rechtfertigung heranzuziehen. Ein Rückgriff auf die Begründung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 5/90 -, Juris) der Disziplinarverfügung kommt deshalb, soweit es um die Bestimmtheit der Disziplinarverfügung geht, allenfalls unter engen Voraussetzungen in Betracht.

22

Dies bedeutet in einem ersten Schritt, dass der Kern der Vorwürfe hinreichend konkret nach Ort und Zeit, Zahl der Vorgänge, Umfang (etwa der Unterschlagungen) knapp zu umreißen ist (ähnlich wie in einer staatsanwaltlichen Anschuldigungsschrift), denn gemäß § 38 Abs. 2 LDG sind "die Tatsachen, die ein Dienstvergehen begründen", darzustellen. In einem weiteren Schritt ist dann der konkrete Lebenssachverhalt, in dem das Disziplinarvergehen verortet ist, detailliert wiederzugeben, soweit dies erforderlich ist, um die Abläufe und Handlungen verständlich zu machen und das Gewicht des Vorwurfs sowie das Verschulden des Beamten bewerten zu können.

23

Wiederum in einem weiteren Schritt ist darzulegen, weshalb der Tatvorwurf als bewiesen anzusehen ist. Dieser erfordert eine Würdigung der Beweislage, insbesondere natürlich einer Auseinandersetzung mit dem Vorbringen und den Einwendungen des Beamten. Wenig hilfreich ist es dabei, pauschal alle herbei gezogenen Beweismittel anzuführen, ohne diese konkreten Tatvorwürfen zuzuordnen.

24

Diesen Anforderungen genügt die Disziplinarverfügung der Beklagten nicht.In der Disziplinarverfügung sind die konkreten Dienstvergehen schon nicht als solche genannt. Die Verfügung nennt lediglich das "Ergebnis der Ermittlungen". Was das Ergebnis der Ermittlungen für den disziplinaren Vorwurf bedeutet, welche Konsequenzen die Beklagte aus dem Ermittlungsergebnis gezogen hat, kann allenfalls vermutet werden. Eine Disziplinarverfügung aber, die die geahndeten Vergehen nicht eindeutig und verbindlich feststellt, kann keinen Bestand haben.

25

Unterstellt man wohlwollend, dass das „Ergebnis der Ermittlungen" die konkreten Disziplinarvergehen darstellen soll, ist die Verfügung gleichwohl aufzuheben. Auch dann verstößt die Verfügung gegen das Bestimmtheitsgebot. Kein einziger der Vorwürfe ist hinsichtlich Ort, Zeit, Handlung, Höhe der Beträge hinreichend konkret. Eine Prüfung der Berechtigung dieser Vorwürfe ist angesichts ihrer Unbestimmtheit nicht möglich.

26

Abgesehen davon würde in den meisten Fällen auch der Rückgriff auf die weitere Begründung der Verfügung nicht weiterhelfen. Insoweit ist - ohne dass dies abschließend wäre - auszuführen:

27

Soweit dem Kläger ein Verstoß gegen die Anzeigepflicht von Spenden und Zuwendungen, gegen die ordnungsgemäße Verbuchung von Geldzuwendungen und gegen das Verbot zum Führen sog. „schwarzer Kassen“ vorgeworfen wird, fehlt die notwendige zeitlich, örtlich und sachlich substantiierte Schilderung der Verstöße, aus denen heraus ein schuldhaft pflichtwidriges Verhalten des Klägers abgeleitet wird. So wird lediglich ausgeführt, dass der Kläger entgegen der Dienstanweisung die erhaltenen Mittel (Welche? Von wem? Wann?) nicht weitergemeldet hat, sondern diese Mittel auch nicht ordnungsgemäß in der Buchhaltung aufgeführt, sondern eine sog. „schwarze Kasse“ hierzu geführt hat, die sich jeglicher Kontrolle durch andere städtische Dienststellen entzog.

28

Auch soweit es den Vorwurf der missbräuchlichen Vorteilsverschaffung zu Lasten des Dienstherrn (Privatkopien, Privatgespräche auf dem Dienst-Handy, Wein) betrifft, fehlt es an der notwendigen Substantiierung nach Ort, Zeit, Höhe u.a..

29

Gleiches gilt, soweit es um die „Erledigung von Privatangelegenheiten unter teilweisem Einsatz von städt. Anlagen und Einrichtungen“ geht. Obwohl in epischer Breite erläutert wurde, was alles bei der Durchsuchung des Dienstzimmers und des Dienst-PCs gefunden worden ist, wird die Kammer nicht annähernd in die Lage versetzt, zu erkennen, was eigentlich konkret angeschuldigt ist. So wird nicht ansatzweise dargelegt, wann der Kläger wo welche privaten Angelegenheiten erledigt hat und worin in jedem Einzelfall das Dienstvergehen liegt bzw. wieso ein Dienstvergehen anzunehmen ist.

30

Des Weiteren ist nicht substantiiert dargelegt, in welchem Umfang er Personal für private Zwecke eingesetzt hat (z. B.: Wieviel Zeit wurde darauf verwandt? Welche Kosten (Personal- und Sachkosten) wurden dadurch verursacht?). Auch die Ausführungen in der Begründung führen nicht weiter. Bereits die zeitliche Fixierung der Vergehen mit den Worten „gelegentlich“, „verschiedene Dinge“, „einmal“, ein weiteres Mal“ usw. macht deutlich, dass die Darstellung fern jeglicher Konkretisierung ist.

31

Hinsichtlich des Vorwurfs der Ausübung einer nicht genehmigten Nebentätigkeit verhält sich die Darlegung der Beklagten widersprüchlich und nicht schlüssig. Es ist schon fraglich, was die Beklagte unter „Übernahme der Betreuung“ von Frau E. M. versteht. In diesem Zusammenhang wäre herauszuarbeiten gewesen, welche Form der Betreuung in dem Merkblatt über die anzeige- und genehmigungspflichtigen Nebentätigkeiten gemeint ist. Sind es nur die gesetzlich vom Amtsgericht bestellten Betreuer? Welche „Betreuung“ fällt außerdem darunter? Genügt dafür jedes Verhalten, bei dem eine dritte Person tatsächlich und/oder rechtlich versorgt, vertreten o.a. wird?

32

Ferner mangelt es an einer konkreten Darlegung der Hintergründe zum Vorwurf der Annahme von Geschenken und Bargeldzuwendungen zum Vorteil des Klägers, denen zu entnehmen wäre, dass der Erhalt dieser Zuwendungen den Straftatbestand des § 331 StGB erfüllt.

33

Die 17 Fälle besonders schwerer Untreue, in 5 Fällen i.V.m. Vorteilsannahme und Urkundenfälschung, die Gegenstand des Strafbefehls sind, wurden schon gar nicht wirksam in die Disziplinarverfügung einbezogen, weil auf den Strafbefehl lediglich verwiesen wird. Grundsätzlich allerdings kann in einer Verfügung durchaus auf andere Schriftstücke oder Entscheidungen verwiesen werden, sofern hinreichend deutlich festgestellt wird, inwieweit eine andere Entscheidung in Bezug genommen wird. In einer Disziplinarverfügung ist allerdings die bloße Verweisung auf einen Strafbefehl nicht zulässig. Zwar kann gemäß § 38 Abs. 2 Satz 3 LDG auf die bindenden Feststellungen eines Urteils oder einer Entscheidung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LDG verwiesen werden. Dies gilt aber nicht für die Feststellungen eines - in dieser Bestimmung nicht aufgeführten - Strafbefehls. Auch aus § 14 Abs. 2 LDG lässt sich die Zulässigkeit einer Verweisung auf einen Strafbefehl nicht herleiten. Zwar können gemäß § 14 Abs. 2 LDG die in einem anderen (als Abs. 1 genannten) gesetzlich geregelten Verfahren getroffenen tatsächlichen Feststellungen der Entscheidung im Disziplinarverfahren (ohne weitere Prüfung) zugrunde gelegt werden. Diese Feststellungen müssen aber in der Disziplinarverfügung dargelegt werden, sie werden nicht durch bloße Verweisung auf den Strafbefehl zum Gegenstand der Disziplinarverfügung.

34

Abgesehen davon genügt die Disziplinarverfügung allenfalls bedingt den Anforderungen an eine Sachverhaltsdarstellung und Beweiswürdigung. Beides ist zwanglos miteinander vermengt, wobei von einer Beweiswürdigung letztlich nicht die Rede sein kann (vgl. hierzu § 38 Abs. 2 LDG, wonach die Beweismittel in der Begründung darzustellen sind).

35

3. Folge der inhaltlichen Unbestimmtheit der vorliegenden Disziplinarverfügung ist ihre Nichtigkeit. Nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Beschluss vom 11.05.2000 - 11 B 26/00 -, Juris).

36

Nach diesen Maßstäben ist die vorliegende Disziplinarverfügung nichtig. Die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme, insbesondere die Entfernung aus dem Dienst, ist schlechterdings unerträglich, wenn in der Disziplinarverfügung nicht eindeutig und unmissverständlich festgestellt wird, welche Handlungen als Dienstvergehen gewertet und geahndet werden. Die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen ohne Dienstvergehen ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar und schlechterdings nicht hinnehmbar. Von niemandem kann erwartet werden, dass er eine solche Disziplinarverfügung als verbindlich anerkennt (vgl. hierzu auch Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung - Gesetz zur Neuordnung des Landesdisziplinarrechts (LDNOG) - vom 15.07.2008, LT-Drs. 14/2996, S. 112 m.w.N., wonach es eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts ist, dass jede Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zulässig ist).

II.

37

Ist mithin die Entfernung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis aufzuheben, kann auch Ziff. 2 der Verfügung keinen Bestand haben. Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 31 Abs. 2 LDG. Danach wird bis zum unanfechtbaren Abschluss des Disziplinarverfahrens der Beamte des Dienstes enthoben, ein Teil der monatlichen Bezüge wird einbehalten. Voraussetzung für eine auf dieser Rechtsgrundlage ergehende Verfügung ist jedoch, dass der Beamte zugleich nach § 31 Abs. 1 LDG aus dem Beamtenverhältnis entfernt wird. Mit der gerichtlichen Aufhebung der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis sind auch die nach § 31 Abs. 2 LDG erlassenen Maßnahmen aufzuheben.

38

Vorsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die auf § 22 Abs. 1 und 2 LDG beruhende vorläufige Dienstenthebung und Einbehaltung der Bezüge weiter Geltung haben. Sie finden ihr Ende auch nicht etwa nach § 23 Abs. 5 Satz 2 LDG, den das Disziplinarverfahren ist mit diesem Urteil - auch nach Eintritt der Rechtskraft - nicht unanfechtbar abgeschlossen. Vielmehr ist die Beklagte verpflichtet und berechtigt, das Disziplinarverfahren fortzuführen und ggf. erneut eine Disziplinarmaßnahme zu verhängen

III.

39

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

40

Die Berufung wird nach §§ 124 a Abs. 1 Satz, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Gründe

17

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Disziplinarverfügung vom 29.01.2010 ist nichtig und deshalb - deklaratorisch - aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I.

18

1. Das behördliche Disziplinarverfahren wurde hinsichtlich aller Vorwürfe, die Gegenstand dieses Verfahrens sein könnten, ordnungsgemäß eingeleitet (wird ausgeführt). ... Ob die abschließende Anhörung mit ihren vagen und unsubstantiierten Ausführungen den Anforderungen des § 20 LDG entspricht, insbesondere ob dem Kläger im behördliche Disziplinarverfahren ausreichend rechtliches Gehör gewährt wurde, kann offen bleiben. Die Klage des Klägers hat nämlich Erfolg, weil die angefochtene Disziplinarverfügung nichtig ist.

19

2. Die Anforderungen an eine Disziplinarverfügung richten sich nach § 38 Abs. 2 LDG und gem. § 2 LDG nach dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG). Nach § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt - um einen solchen handelt es sich bei einer Disziplinarverfügung - inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot in § 37 Abs. 1 LVwVfG bedeutet zum einen, dass der Adressat des Verwaltungsakts in der Lage sein muss, das von ihm Geforderte zu erkennen. Zum anderen muss der Verwaltungsakt eine geeignete Grundlage für seine zwangsweise Durchsetzung bilden. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 - 4 C 18/3 - , BVerwGE 123, 261). Die Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit ergeben sich vorliegend aus den Besonderheiten des Disziplinarrechts. Eine Disziplinarverfügung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie eine Disziplinarmaßnahme ausspricht (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LDG), die wegen eines (leichten bis schweren) Dienstvergehens verhängt wird (§§ 27 - 33 LDG). Dies bedeutet für eine Disziplinarverfügung zum einen, dass sie eine Disziplinarmaßnahme enthalten muss. Zum anderen aber müssen auch und insbesondere die Disziplinarvergehen, deretwegen die Maßnahme verhängt wird, festgestellt werden.

20

In Anlehnung an die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an eine Anschuldigungsschrift (§ 65 BDO) gehört deshalb zum notwendigen Inhalt einer Disziplinarverfügung die Darstellung der Tatsachen, in denen ein Dienstvergehen gesehen wird (§ 38 Abs. 2 LDG i.V.m. §§ 2 LDG, 37 Abs. 1 LVwVfG). Der einem Beamten zur Last gelegte Sachverhalt muss deutlich bezeichnet werden. Es muss klar erkennbar sein, aus welchen Tatsachen ihm Vorwürfe gemacht werden. Hierzu gehört eine so hinreichende Substantiierung, dass dem Beamten eine sachgerechte Verteidigung möglich ist und das Disziplinargericht in die Lage versetzt wird, den in bestimmter Hinsicht erhobenen und dem Umfang nach klar abgegrenzten Vorwürfen nachzugehen, ohne seinerseits genötigt zu sein, aus einem allgemeinen Sachverhalt nach seinem eigenen pflichtgemäßen Ermessen und ohne Vorgabe durch einen klar umrissenen Anschuldigungs- bzw. Ahndungswillen das herauszuschälen, was als Verletzung der Beamtenpflichten in Betracht kommt und Grundlage der Disziplinarverfügung sein könnte. Entspricht die Disziplinarverfügung diesen Anforderungen nicht, kann sie ihrer am Opportunitätsprinzip orientierten Aufgabe, Grundlage und Umgrenzung des Disziplinarverfahrens und der Disziplinarverfügung bestimmt anzugeben, nicht gerecht werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24.10.2006 - 1 DB 6/06 - und vom 13.03.2006 - BVerwG 1 D 3.06 -, jeweils Juris m.w.N.). Die Regelung des § 38 Abs. 2 LDG nimmt diese Anforderungen an die Anschuldigungsschrift auf und entwickelt diese fort (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung - Gesetz zur Neuordnung des Landesdisziplinarrechts (LDNOG) - vom 15.07.2008, LT-Drs. 14/2996, S. 117).

21

Der konkreten Benennung der einzelnen Tatvorwürfe kommt entscheidende Bedeutung zu. Der einzelne konkrete Tatvorwurf bestimmt und begrenzt, welche Sachverhalte im Weiteren darzustellen sind, welche Tatsachen festgestellt und bewiesen sein müssen, welche Beweise zu erheben sind. Der Tatvorwurf bestimmt ebenfalls, worauf das Disziplinargericht seine Prüfung zu richten hat. Ohne konkreten Tatvorwurf ist eine gerichtliche Prüfung der Disziplinarverfügung nicht möglich. Das Disziplinargericht hat zu prüfen, ob aufgrund der konkreten Tatvorwürfe die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme rechtens ist, d.h. ob die dem Beamten vorgeworfenen Dienstvergehen solche sind und ob sie die verhängte Disziplinarmaßnahme rechtfertigen. Es ist aber nicht Aufgabe des Disziplinargerichts zu suchen, ob sich in dem - oft in romanhafter Breite - geschilderten Sachverhalt hinreichend Vorgänge finden, die die ausgesprochene Disziplinarmaßnahme - unabhängig vom wirklichen Ahndungswillen der Behörde - rechtfertigen könnten. Weil einerseits nicht alle Sachverhalte, die ein Disziplinarvergehen darstellen, disziplinarrechtlich geahndet werden müssen (und oft aus verschiedenen Gründen auch nicht werden), und andererseits immer wieder Sachverhalte als Disziplinarvergehen angesehen werden, die objektiv keine sind, verbietet es sich geradezu für das Gericht, aus der breiten Darstellung von Lebenssachverhalten zu folgern, welche Taten Grundlage der Disziplinarverfügung sein könnten. Es steht im Ermessen der Behörde, welche Handlungen sie ahnden will und tatsächlich ahndet. Der Rückgriff auf die Begründung der Verfügung ergibt jedoch nur, welche Handlungen die Behörde ahnden könnte. Erst wenn eindeutig feststeht, welche Vorwürfe der Disziplinarmaßnahme zugrunde liegen, kann ggf. in gewissem Umfang ergänzend auf die weitere Begründung zurückgegriffen werden. Das Gericht, dem nach dem (neuen) Landesdisziplinargesetz keine eigene Disziplinargewalt mehr zukommt, ist nicht befugt, selbst zu entscheiden, welche Taten es einem Beamten vorwerfen will. Es kommt hinzu, dass mit Ausnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis und der Aberkennung des Ruhegehalts alle Disziplinarmaßnahmen im Ermessen der Behörde stehen. In dieses Ermessen würde das Disziplinargericht eingreifen, wenn es den der Maßnahme zugrunde zu legenden Sachverhalt nach Gutdünken variieren könnte. Selbst bei der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis oder der Aberkennung des Ruhegehalts, die bei gegebener Schwere des Dienstvergehens zwingend zu verhängen sind, hat sich die gerichtliche Prüfung nur darauf zu erstrecken, ob die zur Grundlage des Disziplinarbescheids gemachten Dienstvergehen die Maßnahme rechtfertigen; es ist nicht zulässig, andere, nicht vom Disziplinarvorwurf umfasste Vorgänge als Rechtfertigung heranzuziehen. Ein Rückgriff auf die Begründung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 5/90 -, Juris) der Disziplinarverfügung kommt deshalb, soweit es um die Bestimmtheit der Disziplinarverfügung geht, allenfalls unter engen Voraussetzungen in Betracht.

22

Dies bedeutet in einem ersten Schritt, dass der Kern der Vorwürfe hinreichend konkret nach Ort und Zeit, Zahl der Vorgänge, Umfang (etwa der Unterschlagungen) knapp zu umreißen ist (ähnlich wie in einer staatsanwaltlichen Anschuldigungsschrift), denn gemäß § 38 Abs. 2 LDG sind "die Tatsachen, die ein Dienstvergehen begründen", darzustellen. In einem weiteren Schritt ist dann der konkrete Lebenssachverhalt, in dem das Disziplinarvergehen verortet ist, detailliert wiederzugeben, soweit dies erforderlich ist, um die Abläufe und Handlungen verständlich zu machen und das Gewicht des Vorwurfs sowie das Verschulden des Beamten bewerten zu können.

23

Wiederum in einem weiteren Schritt ist darzulegen, weshalb der Tatvorwurf als bewiesen anzusehen ist. Dieser erfordert eine Würdigung der Beweislage, insbesondere natürlich einer Auseinandersetzung mit dem Vorbringen und den Einwendungen des Beamten. Wenig hilfreich ist es dabei, pauschal alle herbei gezogenen Beweismittel anzuführen, ohne diese konkreten Tatvorwürfen zuzuordnen.

24

Diesen Anforderungen genügt die Disziplinarverfügung der Beklagten nicht.In der Disziplinarverfügung sind die konkreten Dienstvergehen schon nicht als solche genannt. Die Verfügung nennt lediglich das "Ergebnis der Ermittlungen". Was das Ergebnis der Ermittlungen für den disziplinaren Vorwurf bedeutet, welche Konsequenzen die Beklagte aus dem Ermittlungsergebnis gezogen hat, kann allenfalls vermutet werden. Eine Disziplinarverfügung aber, die die geahndeten Vergehen nicht eindeutig und verbindlich feststellt, kann keinen Bestand haben.

25

Unterstellt man wohlwollend, dass das „Ergebnis der Ermittlungen" die konkreten Disziplinarvergehen darstellen soll, ist die Verfügung gleichwohl aufzuheben. Auch dann verstößt die Verfügung gegen das Bestimmtheitsgebot. Kein einziger der Vorwürfe ist hinsichtlich Ort, Zeit, Handlung, Höhe der Beträge hinreichend konkret. Eine Prüfung der Berechtigung dieser Vorwürfe ist angesichts ihrer Unbestimmtheit nicht möglich.

26

Abgesehen davon würde in den meisten Fällen auch der Rückgriff auf die weitere Begründung der Verfügung nicht weiterhelfen. Insoweit ist - ohne dass dies abschließend wäre - auszuführen:

27

Soweit dem Kläger ein Verstoß gegen die Anzeigepflicht von Spenden und Zuwendungen, gegen die ordnungsgemäße Verbuchung von Geldzuwendungen und gegen das Verbot zum Führen sog. „schwarzer Kassen“ vorgeworfen wird, fehlt die notwendige zeitlich, örtlich und sachlich substantiierte Schilderung der Verstöße, aus denen heraus ein schuldhaft pflichtwidriges Verhalten des Klägers abgeleitet wird. So wird lediglich ausgeführt, dass der Kläger entgegen der Dienstanweisung die erhaltenen Mittel (Welche? Von wem? Wann?) nicht weitergemeldet hat, sondern diese Mittel auch nicht ordnungsgemäß in der Buchhaltung aufgeführt, sondern eine sog. „schwarze Kasse“ hierzu geführt hat, die sich jeglicher Kontrolle durch andere städtische Dienststellen entzog.

28

Auch soweit es den Vorwurf der missbräuchlichen Vorteilsverschaffung zu Lasten des Dienstherrn (Privatkopien, Privatgespräche auf dem Dienst-Handy, Wein) betrifft, fehlt es an der notwendigen Substantiierung nach Ort, Zeit, Höhe u.a..

29

Gleiches gilt, soweit es um die „Erledigung von Privatangelegenheiten unter teilweisem Einsatz von städt. Anlagen und Einrichtungen“ geht. Obwohl in epischer Breite erläutert wurde, was alles bei der Durchsuchung des Dienstzimmers und des Dienst-PCs gefunden worden ist, wird die Kammer nicht annähernd in die Lage versetzt, zu erkennen, was eigentlich konkret angeschuldigt ist. So wird nicht ansatzweise dargelegt, wann der Kläger wo welche privaten Angelegenheiten erledigt hat und worin in jedem Einzelfall das Dienstvergehen liegt bzw. wieso ein Dienstvergehen anzunehmen ist.

30

Des Weiteren ist nicht substantiiert dargelegt, in welchem Umfang er Personal für private Zwecke eingesetzt hat (z. B.: Wieviel Zeit wurde darauf verwandt? Welche Kosten (Personal- und Sachkosten) wurden dadurch verursacht?). Auch die Ausführungen in der Begründung führen nicht weiter. Bereits die zeitliche Fixierung der Vergehen mit den Worten „gelegentlich“, „verschiedene Dinge“, „einmal“, ein weiteres Mal“ usw. macht deutlich, dass die Darstellung fern jeglicher Konkretisierung ist.

31

Hinsichtlich des Vorwurfs der Ausübung einer nicht genehmigten Nebentätigkeit verhält sich die Darlegung der Beklagten widersprüchlich und nicht schlüssig. Es ist schon fraglich, was die Beklagte unter „Übernahme der Betreuung“ von Frau E. M. versteht. In diesem Zusammenhang wäre herauszuarbeiten gewesen, welche Form der Betreuung in dem Merkblatt über die anzeige- und genehmigungspflichtigen Nebentätigkeiten gemeint ist. Sind es nur die gesetzlich vom Amtsgericht bestellten Betreuer? Welche „Betreuung“ fällt außerdem darunter? Genügt dafür jedes Verhalten, bei dem eine dritte Person tatsächlich und/oder rechtlich versorgt, vertreten o.a. wird?

32

Ferner mangelt es an einer konkreten Darlegung der Hintergründe zum Vorwurf der Annahme von Geschenken und Bargeldzuwendungen zum Vorteil des Klägers, denen zu entnehmen wäre, dass der Erhalt dieser Zuwendungen den Straftatbestand des § 331 StGB erfüllt.

33

Die 17 Fälle besonders schwerer Untreue, in 5 Fällen i.V.m. Vorteilsannahme und Urkundenfälschung, die Gegenstand des Strafbefehls sind, wurden schon gar nicht wirksam in die Disziplinarverfügung einbezogen, weil auf den Strafbefehl lediglich verwiesen wird. Grundsätzlich allerdings kann in einer Verfügung durchaus auf andere Schriftstücke oder Entscheidungen verwiesen werden, sofern hinreichend deutlich festgestellt wird, inwieweit eine andere Entscheidung in Bezug genommen wird. In einer Disziplinarverfügung ist allerdings die bloße Verweisung auf einen Strafbefehl nicht zulässig. Zwar kann gemäß § 38 Abs. 2 Satz 3 LDG auf die bindenden Feststellungen eines Urteils oder einer Entscheidung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LDG verwiesen werden. Dies gilt aber nicht für die Feststellungen eines - in dieser Bestimmung nicht aufgeführten - Strafbefehls. Auch aus § 14 Abs. 2 LDG lässt sich die Zulässigkeit einer Verweisung auf einen Strafbefehl nicht herleiten. Zwar können gemäß § 14 Abs. 2 LDG die in einem anderen (als Abs. 1 genannten) gesetzlich geregelten Verfahren getroffenen tatsächlichen Feststellungen der Entscheidung im Disziplinarverfahren (ohne weitere Prüfung) zugrunde gelegt werden. Diese Feststellungen müssen aber in der Disziplinarverfügung dargelegt werden, sie werden nicht durch bloße Verweisung auf den Strafbefehl zum Gegenstand der Disziplinarverfügung.

34

Abgesehen davon genügt die Disziplinarverfügung allenfalls bedingt den Anforderungen an eine Sachverhaltsdarstellung und Beweiswürdigung. Beides ist zwanglos miteinander vermengt, wobei von einer Beweiswürdigung letztlich nicht die Rede sein kann (vgl. hierzu § 38 Abs. 2 LDG, wonach die Beweismittel in der Begründung darzustellen sind).

35

3. Folge der inhaltlichen Unbestimmtheit der vorliegenden Disziplinarverfügung ist ihre Nichtigkeit. Nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Beschluss vom 11.05.2000 - 11 B 26/00 -, Juris).

36

Nach diesen Maßstäben ist die vorliegende Disziplinarverfügung nichtig. Die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme, insbesondere die Entfernung aus dem Dienst, ist schlechterdings unerträglich, wenn in der Disziplinarverfügung nicht eindeutig und unmissverständlich festgestellt wird, welche Handlungen als Dienstvergehen gewertet und geahndet werden. Die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen ohne Dienstvergehen ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar und schlechterdings nicht hinnehmbar. Von niemandem kann erwartet werden, dass er eine solche Disziplinarverfügung als verbindlich anerkennt (vgl. hierzu auch Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung - Gesetz zur Neuordnung des Landesdisziplinarrechts (LDNOG) - vom 15.07.2008, LT-Drs. 14/2996, S. 112 m.w.N., wonach es eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts ist, dass jede Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zulässig ist).

II.

37

Ist mithin die Entfernung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis aufzuheben, kann auch Ziff. 2 der Verfügung keinen Bestand haben. Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 31 Abs. 2 LDG. Danach wird bis zum unanfechtbaren Abschluss des Disziplinarverfahrens der Beamte des Dienstes enthoben, ein Teil der monatlichen Bezüge wird einbehalten. Voraussetzung für eine auf dieser Rechtsgrundlage ergehende Verfügung ist jedoch, dass der Beamte zugleich nach § 31 Abs. 1 LDG aus dem Beamtenverhältnis entfernt wird. Mit der gerichtlichen Aufhebung der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis sind auch die nach § 31 Abs. 2 LDG erlassenen Maßnahmen aufzuheben.

38

Vorsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die auf § 22 Abs. 1 und 2 LDG beruhende vorläufige Dienstenthebung und Einbehaltung der Bezüge weiter Geltung haben. Sie finden ihr Ende auch nicht etwa nach § 23 Abs. 5 Satz 2 LDG, den das Disziplinarverfahren ist mit diesem Urteil - auch nach Eintritt der Rechtskraft - nicht unanfechtbar abgeschlossen. Vielmehr ist die Beklagte verpflichtet und berechtigt, das Disziplinarverfahren fortzuführen und ggf. erneut eine Disziplinarmaßnahme zu verhängen

III.

39

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

40

Die Berufung wird nach §§ 124 a Abs. 1 Satz, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.