Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-28, Aktenzeichen 1 C 11131/07
ECLI:DE:OVGRLP:2008:0228.1C11131.07.0A

Tenor

Die 1. Änderung (Ergänzung) des Flächennutzungsplans – Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau – der Stadt Andernach vom 2. Juli 2007 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht zuvor die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin, ein Kiesabbau betreibender Betrieb, wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die 1. Änderung (Ergänzung) des Flächennutzungsplanes der Stadt Andernach – Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau -.

2

Die angegriffene Fassung des Flächennutzungsplanes setzt für das Gebiet der Antragsgegnerin eine Konzentrationsfläche für den Kiesabbau von 102 ha fest. Die Fläche befindet sich an der südlichen Grenze des Stadtgebiets von Andernach westlich des Stadtteils Miesenheim („Burgerberg“). Die Antragstellerin ist aufgrund eines Vertragsverhältnisses zivilrechtlich befugt, Flächen nördlich von Namedy („Namedy“) unweit der Burg Namedy zur Nassauskiesung zu nutzen.

3

Der Stadtrat beschloss am 30. März 2006 eine Änderung des Flächennutzungsplanes vom 26. Februar 2005 mit dem Ziel, durch Ausweisung geeigneter Konzentrationsflächen an anderer Stelle den Kiesabbau in Namedy zu verhindern und machte dies (in leicht abgeänderter Form) am 20. Mai 2006 öffentlich bekannt. Zwischenzeitlich hatte die Antragstellerin mit Schreiben vom 16. Mai 2006 einen Antrag auf Erteilung eines positiven planungsrechtlichen Vorbescheides für ein Vorhaben zur Nassauskiesung im Stadtteil Namedy, gestellt. Nachdem das Verwaltungsgericht Koblenz im Beschluss vom 20. September 2006 – 1 L 1354/06.KO – die öffentliche Bekanntmachung des Stadtratsbeschlusses für unwirksam gehalten und zudem darauf hingewiesen hatte, dass eine unzulässige Verhinderungsplanung im Raum stehen könnte, fasste der Stadtrat am 28. September 2006 einen neuen Aufstellungsbeschluss und machte diesen am 14. Oktober 2006 öffentlich bekannt. Hiernach hat die Änderung das Ziel, an geeigneter Stelle Konzentrationsflächen für den Kiesabbau darzustellen, um von den planerischen Steuerungsmöglichkeiten des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch machen zu können. Konzentrationsflächen für den Kiesabbau sollen im Bereich geeigneter Kiesvorkommen, insbesondere auch am Burgerberg in der Nähe zu bereits planfestgestellten Abbauflächen in der angrenzenden Gemarkung Plaidt überprüft und gegebenenfalls dargestellt werden. In der Rheintalebene der Kernstadt und des Stadtteils Namedy sollen aus Gründen des Orts- und Landschaftsbildes, der Erholungsfunktion dieser Flächen, des Schutzes von Natur und Landschaft, des Wasserschutzes, des Immissionsschutzes und des Denkmalschutzes keine Konzentrationsflächen dargestellt werden.

4

Es folgten Bürgerbeteiligung und Beteiligung der Behörden nach den Vorschriften des Baugesetzbuches. In diesem Rahmen gab auch die Antragstellerin mit Schreiben vom 6. April 2007 Anregungen bekannt. Sie verwies auf eine unzulässige Verhinderungsplanung, die fehlende bzw. geringere Geeignetheit des Standorts Burgerberg und die besondere Eignung des Standorts Namedy. Insbesondere trug sie vor, dass es einen erheblichen tatsächlichen Unterschied mache, ob es sich bei den zu fördernden Bodenschätzen um Flusskies oder um Höhenkies handele. Nicht nur die Größe der Körnung, sondern auch die Beimischung von anderen Bodenbestandteilen verhindere einen Einsatz des Höhenkieses zur Betonfertigung. Auf dem Burgerberg seien zudem wesentlich höhere Überdeckungsschichten mit einer Mächtigkeit von bis zu 8 m vorhanden, die eine wirtschaftlich vernünftige Kiesausbeute nicht mehr ermöglichten. Die Anregungen wurden von der Antragsgegnerin entgegengenommen und gewürdigt. Die wirtschaftliche Verwertbarkeit beider Kiesarten, so ist ihrer Stellungnahme zur Beschlussvorlage für den Planaufstellungsbeschluss zu entnehmen, sei bei beiden Kiesarten, insbesondere auch im Hinblick auf die Eignung für die Betonherstellung ohne weiteres gegeben. Bezüglich des am Burgerberg vorhandenen und in der Nachbarschaft bereits abgebauten Kieses lägen definitive Aussagen des dort auf den angrenzenden Gemarkungen tätigen Abbauunternehmens vor, wonach hier seit Jahrzehnten kontinuierlich Kies und Sand im Trockenabbau gewonnen werde. Dieser Sachverhalt sei von dem dort tätigen Unternehmen mit Schreiben vom 22. März 2007 nochmals schriftlich bestätigt worden.

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Vor der endgültigen Beschlussfassung über die Änderung des Flächennutzungsplanes am 3. Mai 2007 durch den Stadtrat holte die Antragsgegnerin Fachgutachten ein, unter anderem eine „Flächendeckende Voruntersuchung und Begründung mit Umweltbericht“.

6

Zunächst wurden in dieser fünf Flächen mit einer ausreichenden geologisch-wirtschaftlichen Grundeignung ermittelt. Danach folgte die sog. erste Restriktionsanalyse. Potentiell geeignet für den Kiesabbau sind hiernach nur Flächen, die sich außerhalb genereller Ausschlusskriterien befinden; dies wurde für die Fläche Burgerberg bejaht und für das Gebiet Namedy verneint. Dennoch wurde das Gebiet Namedy in die zweite Restriktionsanalyse, bei welcher die abwägbaren Ausschlusskriterien und begünstigende Lagefaktoren berücksichtigt wurden, einbezogen. Zwei Flächen (die zusammengefasst das Gebiet Burgerberg bilden) wurden schließlich auf der Grundlage der ermittelten örtlichen Gegebenheiten zur Darstellung im Flächennutzungsplan empfohlen.

7

In der zusammenfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB vom 12. Juli 2007 führte die Antragsgegnerin aus, wesentliche öffentliche Belange, die im Bereich des Landschaftsschutzes und des Schutzes der Erholungsfunktion anzusiedeln seien, sprächen gegen eine Darstellung des Standorts Namedy als Konzentrationsfläche und begründete dies. Der engere Bereich des Mittelrheintals sei gegenüber Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes wesentlich empfindlicher als die vom Rhein her nicht einsehbaren und nicht zum engeren Rheintalbereich zählenden Flächen am Burgerberg. Trotz der Qualitätsunterschiede zwischen dem am Burgerberg vorhandenen Vorkommen von Höhenkies und dem Flusskies im Bereich der Namedyer Rheinaue sei die wirtschaftliche Verwertbarkeit bei beiden Kiesarten, insbesondere auch im Hinblick auf die Eignung für die Betonherstellung, ohne weiteres gegeben.

8

Die angegriffene Änderung des Flächennutzungsplanes wurde am 21. Juli 2007 ortsüblich bekannt gemacht.

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Mit ihrem am 5. November 2007 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend:

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Da der angegriffene Teilflächennutzungsplan in der Gemarkung Namedy keine Konzentrationszone für den Kiesabbau festsetze, sie aber dort das Recht zur Kiesausbeutung habe, werde sie in ihrem Recht auf Art. 14 Abs. 1 GG (eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb) verletzt.

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Als reine Verhinderungsplanung sei die Änderung des Flächennutzungsplanes nicht erforderlich i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB und damit unzulässig. Die Kiesabbauflächen am Burgerberg im Bereich der Konzentrationszone seien bis zum heutigen Zeitpunkt nicht nachgewiesen worden.

12

Die Darstellungen im Flächennutzungsplan verstießen auch gegen das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, da ihnen kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liege. Eine Nassauskiesung sei nur in Namedy möglich, sodass für ihr Vorhaben die anderen Standorte objektiv ungeeignet seien. Zwischen den Kiesformen Flusskies und Höhenkies bestünden qualitativ immense Unterschiede, da nur bei Höhenkies mit einer Beimischung von anderen Bodenbestandteilen zu rechnen sei. Das Abbauverfahren sei im Bereich Burgerberg deutlich aufwändiger, sowohl in tatsächlicher als auch in finanzieller Hinsicht. Es sei insbesondere nicht berücksichtigt worden, dass die Oberfläche am Burgerberg in großem Umfang abgetragen werden müsse. Das Verhältnis Überdeckung-Abbauhöhe sei beim Flusskiesabbau in Namedy deutlich günstiger, sodass nur dort ein wirtschaftlich sinnvoller Abbau stattfinden könne.

13

Belange der Denkmalpflege stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Die Kiesausbeutung werde einen Abstand von mehr als 100 m von der denkmalgeschützten Burg Namedy haben. Bei einer Nassauskiesung entstünden auch keine Staubpartikel. Radfahrer auf dem Radweg entlang des Rheins würden daher nicht gestört. Auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege seien durch ein Vorhaben zur Nassauskiesung nicht negativ berührt. Belange des Immissionsschutzes seien ebenfalls nicht beeinträchtigt, da der Ziel- und Quellverkehr nicht durch die Ortslage Namedy geführt werden solle.

14

Die Antragstellerin beantragt,

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die 1. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Andernach - Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau – vom 21. Juli 2007 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie weist insbesondere darauf hin, dass der Änderungsplanung ein schlüssiges Plankonzept, das ausschließlich von städtebaulichen Gründen getragen sei, zugrunde liege. Kiesabbauflächen sollten dort ausgewiesen werden, wo die wenigsten öffentlichen Belange entgegenstünden. Das Rheintal und die Burg Namedy seien besonders schützenswert.

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Nicht jede Verhinderung sei eine Verhinderungsplanung. Der am Burgerberg vorkommende Höhenkies sei entgegen dem Vortrag der Antragstellerin nicht minderwertig; vielmehr sei seine wirtschaftliche Verwertbarkeit gegeben. Nur wenige 100 m von der dargestellten Konzentrationsfläche sei eine in Betrieb befindliche Kiesabbaustätte. Aufgrund der vergleichbaren örtlichen Gegebenheiten könnten Rückschlüsse auf das Vorhandensein abbauwürdiger Kiesvorkommen auch am Burgerberg gezogen werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten, die beigezogenen Planaufstellungsunterlagen der Antragsgegnerin (2 Aktenordner) sowie den Flächennutzungsplan vom 26. Februar 2005 mit der zugehörigen Akte (1 Ordner) und den „Regionalen Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald“. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle ist zulässig und begründet.

I.

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1. Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Der angegriffene Flächennutzungsplan, der eine Konzentrationsfläche für den Kiesabbau darstellt und damit gleichzeitig einen Ausschluss derartiger Vorhaben an anderer Stelle im Plangebiet anstrebt und festschreibt, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO. Während der Senat bislang der Auffassung war, dass die Darstellung einer Konzentrationsfläche im Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB den Charakter einer Rechtsvorschrift i.S. von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO hat (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. Dezember 2005 – 1 C 10065/05.OVG -, NVwZ 2006, S. 1442; Urteil vom 18. Januar 2007 – 1 C 10350/06.OVG -), unterliegen nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts derartige Darstellungen in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der (prinzipalen) Normenkontrolle (Urteil vom 26. April 2007, BVerwGE 128, 382; Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 -). Die analoge Anwendung entspreche, so die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, dem Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, einen möglichst effektiven, rechtzeitigen und vor allem auch bundeseinheitlich ausgestalteten Rechtsschutz gegen planerische Festlegungen zu schaffen, die in sehr einschneidender Weise in die Rechtsstellung der Planbetroffenen eingreifen. Der Senat schließt sich nunmehr der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts an.

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2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO. Sie ist zwar nicht Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich des angegriffenen Flächennutzungsplanes, kann aber gleichwohl geltend machen, durch die streitige Darstellung – die Ausweisung einer Konzentrationszone für den Kiesabbau mit gleichzeitiger Ausschlusswirkung für die übrigen Flächen des Stadtgebiets der Antragsgegnerin – in ihren Rechten verletzt zu sein. Ihr ist es nämlich zivilrechtlich aufgrund eines Vertragsverhältnisses mit der Eigentümerin gestattet, im Geltungsbereich des Flächennutzungsplanes liegende Flächen nördlich von Namedy zur Nassauskiesung zu nutzen. Auch obligatorisch oder dinglich Berechtigte können ein Recht auf die gerechte Abwägung ihrer privaten Interessen geltend machen (OVG RP, Urteil vom 18. Januar 2007, a.a.O.).

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3. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ist trotz der Regelung in § 38 Satz 1 BauGB zu bejahen. Hiernach sind auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung, die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird; städtebauliche Belange sind zu berücksichtigen. Für Vorhaben, die die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 38 Satz 1 BauGB erfüllen, kommt also der Fachplanung Vorrang vor der Bauleitplanung zu. Damit soll der der Planfeststellung immanenten Abwägung aller relevanten, also auch über die fachplanerischen Interessen hinausgehenden, insbesondere auch städtebaulichen, Belangen Rechnung getragen werden (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, § 38 BauGB Rn. 6).

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Die Antragstellerin kann aber nicht darauf verwiesen werden, ihre Rechte im wasserrechtlichen Fachplanungsverfahren geltend zu machen. Ein solches ist zwar möglicherweise für das Vorhaben der Antragstellerin durchzuführen (ob die beabsichtigte Nassauskiesung einer wasserrechtlichen Planfeststellung oder Plangenehmigung bedarf, hat der Senat in seinem Urteil vom 22. November 2007, - 1 A 10650/07.OVG -; zitiert nach juris, offen gelassen). Vieles spricht überdies dafür, dass ein etwaiges Planfeststellungsverfahren oder Plangenehmigungsverfahren ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung betreffen würde. Die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lehnt sich nämlich insoweit an die im rechtswissenschaftlichen Schrifttum vertretene Auffassung an und wählt für die Abgrenzung zwischen örtlicher und überörtlicher Fachplanung eine typisierende Betrachtungsweise, wonach die durch ein Fachplanungsgesetz begründete nichtgemeindliche, überörtliche Planungszuständigkeit die überörtliche Bedeutung des Vorhabens indiziert (BVerwG, Beschluss vom 31.Oktober 2000 – 11 VR 12/00 -, NVwZ 2001, S. 90; Beschluss vom 30. Juni 2004 – 7 B 92/03 -, NVwZ 2004, S. 1240). Damit könnte das Vorhaben der Antragstellerin vom Anwendungsbereich des § 38 Satz 1 BauGB erfasst sein. Eine strikte Bindung der planfeststellenden Wasserbehörde an das materielle Bauplanungsrecht besteht dann wegen § 38 Satz 1 Halbs. 1 BauGB nicht. Ihr ist aber durch die Pflicht in § 38 Satz 1 Halbs. 2 BauGB, auch die Belange des Städtebaus abwägend zu bewältigen, nicht etwa eine eigenständige städtebauliche Planungs- und Gestaltungsbefugnis eingeräumt. Sie muss vielmehr von der städtebaurechtlichen Situation ausgehen, wie sie in den Bauleitplänen oder aufgrund anderer sachlich und räumlich hinreichend verfestigter Planungsabsichten der Gemeinde konkretisiert ist (BVerwGE 85, 155). Der im angegriffenen Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende Planungswille der Gemeinde ist also ein in eine etwaige fachplanerische Abwägung einzubeziehender städtebaulicher Belang. Für die Antragstellerin ergibt sich hieraus das Bedürfnis, unabhängig von der rechtlichen Einordnung ihres Vorhabens eine Verletzung ihrer privaten Belange schon im Rahmen der vorliegenden Normenkontrolle geltend zu machen.

II.

26

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

27

Die 1. Änderung (Ergänzung) des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin – Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau – ist fehlerhaft und damit unwirksam. Der Flächennutzungsplan dürfte zwar erforderlich i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB sein (1.), ihm liegt aber jedenfalls kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird (2.).

28

1. Der Gesetzgeber richtet mit dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit unter anderem eine Planungsschranke für den Fall auf, dass sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweist, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Der angegriffene Flächennutzungsplan ist ein solcher mit Darstellungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, durch die eine positive Standortzuweisung mit einer Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet verknüpft wird. Das mit dieser Regelung verfolgte Ziel wird aber von vornherein verfehlt, wenn die Fläche, die für die vorgesehene Nutzung zur Verfügung stehen soll, für diesen Zweck schlechthin ungeeignet ist (vgl. BVerwGE 117, 287). Davon kann aber vorliegend nicht ausgegangen werden.

29

Unüberwindbare Hindernisse stehen einem Kiesabbau am Burgerberg nicht im Wege. Die von der Antragsgegnerin eingeholten Informationen, die auf Stellungnahmen, Kartenmaterial und Erkundung der örtlichen Verhältnisse beruhen, lassen vielmehr den Schluss zu, dass am dortigen, im Flächennutzungsplan dargestellten Standort abbaufähiger Kies vorhanden ist. Zwar weist die Karte der oberflächennahen Rohstoffe in Rheinland-Pfalz von Negendank aus dem Jahre 1982 (Herausgeber: Ministerium für Wirtschaft und Verkehr) auf den dargestellten Flächen kein Kiesvorkommen, sondern für einen Teilbereich lediglich ein Bimsvorkommen aus. Des Weiteren bezeichnet auch der Regionale Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald (RROP) der Planungsgemeinschaft Mittelrhein-Westerwald, veröffentlicht am 10. Juli 2006, nur einen kleinen Teil der Konzentrationszone als Vorranggebiet für die Rohstoffgewinnung, trifft aber für den restlichen Bereich keine Festsetzungen. Im Übrigen macht er auch nicht deutlich, welcher Rohstoff im Vorranggebiet vorhanden ist. Im Rahmen der vorgezogenen Behördenbeteiligung am 4. Oktober 2006 hat aber das Landesamt für Geologie und Bergbau ausgeführt, dass am Burgerberg überwiegend Kies vorhanden sei. Dieses Kiesvorkommen ist überdies vom Landesamt für Geologie und Bergbau für den RROP 2006 als Vorranggebiet für die Rohstoffgewinnung vorgeschlagen worden. Diese Auskünfte einer sachverständigen Behörde reichen aus, um auf das Vorhandensein von Kies schließen zu können, zumal südlich der Konzentrationsfläche außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin bereits jetzt Kies abgebaut wird. Darüber hinaus hat das Landesamt für Geologie und Bergbau mit Schreiben vom 28. März 2007 der geplanten Ausweisung der Konzentrationsfläche für den Kiesabbau am Burgerberg ausdrücklich zugestimmt und damit letztlich erneut das Vorhandensein von Kies bejaht.

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2. Im Ergebnis kann die Frage der Erforderlichkeit des Flächennutzungsplanes dahingestellt bleiben, da die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin rechtlich zu beanstanden ist. Die 1. Änderung des Flächennutzungsplanes – Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau – der Antragsgegnerin ist fehlerhaft und damit unwirksam, weil ihr kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegt, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebotes gerecht wird.

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a) Bei dieser Bewertung ist zunächst von den Grundsätzen auszugehen, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Dezember 2002 (BVerwGE 117, 287) für die Darstellung von Windkraftanlagen in Flächennutzungsplänen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entwickelt hat. Danach muss die Ausweisung einer Konzentrationszone an bestimmter Stelle Hand in Hand mit der Prüfung gehen, ob und inwieweit die übrigen Gemeindegebietsteile als Standort ausscheiden. Die öffentlichen Belange, die für die negative Wirkung der planerischen Darstellung ins Feld geführt werden, sind mit dem Anliegen, dem Vorhaben nach § 35 Nrn. 2 bis 6 BauGB an geeigneten Standort eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird, nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB abzuwägen. Ebenso wie die positive Aussage müssen sie sich aus den konkreten örtlichen Gegebenheiten nachvollziehbar herleiten lassen. Aus dem Regelungszusammenhang, in den § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hineingestellt ist, ergibt sich, dass nicht beliebige Gründe einen Ausschluss rechtfertigen. Die mit der positiven Standortzuweisung verbundene Ausschlusswirkung muss vielmehr durch städtebauliche Gründe legitimiert sein. Die Gemeinde darf nicht im Gewande der Bauleitplanung eine Politik betreiben, die den Bewertungen des Baugesetzbuches zuwiderläuft und darauf abzielt, Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB aus anderweitigen Erwägungen zu reglementieren oder gänzlich zu unterbinden, das heißt, das Konzept darf keinen prohibitiven Charakter haben. Der Ausschluss der privilegierten Vorhaben auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebotes gerecht wird. Dagegen ist es einer Gemeinde verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die privilegierten Nutzungen in substantieller Weise Raum schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004, NVwZ 2005, S. 211 m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 8. Dezember 2005 – 1 C 10065/05.OVG -, a.a.O. und Urteil vom 18. Januar 2007 – 1 C 10350/06.OVG -).

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b) Gemessen an diesen Grundsätzen ist der hier in Rede stehende Teilflächennutzungsplan Konzentrationsflächen Kiesabbau als abwägungsfehlerhaft anzusehen.

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aa) Das vorliegende Planänderungsverfahren ist nicht bereits deshalb fehlerhaft, weil es nicht ergebnisoffen durchgeführt worden ist. Wenn einer Planung von vornherein eine bestimmte Richtung vorgegeben wird, sind zwar Abwägungsdefizite vorprogrammiert. Von Belang könnten insoweit die Ausführungen in der öffentlichen Bekanntmachung über die Aufstellung der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes vom 14. Oktober 2006 sein. Dort heißt es: „Konzentrationsflächen für den Kiesabbau sollen im Bereich geeigneter Kiesvorkommen, insbesondere auch am Burgerberg in der Nähe zu bereits planfestgestellten Abbauflächen in der angrenzenden Gemarkung Plaidt überprüft und gegebenenfalls dargestellt werden. In der Rheintalebene der Kernstadt und des Stadtteils Namedy sollen aus Gründen des Orts- und Landschaftsbildes, der Erholungsfunktion dieser Flächen, des Schutzes von Natur und Landschaft, des Wasserschutzes, des Immissionsschutzes und des Denkmalschutzes keine Konzentrationsflächen dargestellt werden.“ Absichtserklärungen und Ergebnisoffenheit schließen sich indessen nicht aus; erstere geben nur Anlass, Abwägungsvorgang und -ergebnis in besonderer Weise in den Blick zu nehmen.

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bb) Entgegen der Rechtsansicht der Antragstellerin ist der angegriffene Flächennutzungsplan auch nicht schon deshalb unwirksam, weil er einen Kiesabbau im Wege der Nassauskiesung im Plangebiet verhindert. Die Antragstellerin beruft sich insoweit darauf, dass durch die Darstellung einer Konzentrationszone in einem Bereich mit Höhenkiesvorkommen eine Nassauskiesung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin vollständig ausscheide. Jedoch trägt die Antragsgegnerin der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers im Rahmen der Abwägung bereits dann Rechnung, wenn sie für den Kiesabbau als privilegierte Nutzung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB in substantieller Weise Raum schafft. Weitergehende Differenzierungen, insbesondere nach der Art der Gewinnung des Kieses, muss sie nicht vornehmen. Dies ergibt sich aus Folgendem:

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§ 5 BauGB, der den Inhalt von Flächennutzungsplänen regelt, sieht in § 5 Abs. 2 Nr. 8 BauGB die Darstellung von Flächen für die Gewinnung von Steinen, Erden und anderen Bodenschätzen vor. Ausgehend von der Funktion des Flächennutzungsplanes, eine Aussage über die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung zu machen, erfordert die Darstellung von derartigen Flächen neben der konkretisierenden Angabe der Bodenschätze auch die Angabe, ob ein untertägiger oder obertägiger Abbau vorgesehen ist (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, 85. Ergänzungslieferung 2007, § 5 BauGB Rn. 51); die Abbaumethode gehört hierzu nicht, da sie städtebaulich nicht von Belang ist.

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Ein Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nimmt insoweit allerdings eine Sonderstellung ein, da die Vorschrift den Darstellungen im Flächennutzungsplan rechtliche Außenwirkung gegenüber den Bauantragstellern und Vorhabenträgern mit der Folge verleiht, dass Vorhaben an Standorten außerhalb der Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig sind. Im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllt der Flächennutzungsplan mithin eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion. Für Bebauungspläne regelt § 9 Abs. 1 BauGB die für Grundstücke im Bereich des Bebauungsplans zulässigen Festsetzungen; nach § 9 Abs. 1 Nr. 17 BauGB können „Flächen … für die Gewinnung von Steinen … und an deren Bodenschätzen“ festgesetzt werden. Da die Festsetzung ausdrücklich „… aus städtebaulichen Gründen …“ erfolgt, sind Konkretisierungen nur in demselben Umfang wie bei Flächennutzungsplänen erforderlich (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 9 BauGB Rn. 143).

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Nichts anderes gilt wegen der Besonderheiten des angegriffenen Flächennutzungsplanes. Zu berücksichtigen ist insoweit, dass der Flächennutzungsplan Positiv- und Negativplanung nicht nur dergestalt verbindet, dass ein Kiesabbau außerhalb der Konzentrationsfläche unzulässig ist, sondern darüber hinaus die Nassauskiesung als im Außenbereich privilegierte Nutzung im gesamten Plangebiet unterbindet. Der Gesetzgeber versteht aber die Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als ein die Privilegierung flankierendes Instrument, durch das die Gemeinde in die Lage versetzt wird, die bauliche Entwicklung im Außenbereich planerisch zu steuern. Durch die Privilegierung bringt der Gesetzgeber einerseits zum Ausdruck, dass es sich um Nutzungen handelt, die im Außenbereich adäquat sind. Er verschließt sich andererseits aber nicht der Einsicht, dass er sich vielfach mit Massenphänomenen konfrontiert sieht, die ohne Planung nicht zu bewältigen sind. So kann etwa beim Abbau von Bodenschätzen eine „Verkraterung“ der Landschaft entgegengewirkt werden. Der Gemeinde wird ein Instrument an die Hand gegeben, das es ihr ermöglicht, durch eine Kanalisierung der in § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB aufgeführten Vorhaben die städtebauliche Entwicklung in ihrem Gemeindegebiet in geordnete Bahnen zu lenken (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O.). Mithin darf sie sich auch bei Flächennutzungsplänen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Darstellungen beschränken, die geeignet sind, ihre städtebaulichen Ordnungsvorstellungen festzulegen. Die Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Darstellung richten sich dabei nach dem Nutzungskonflikt, der bewältigt werden soll.

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Dies ist auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Zwar bestimmen Darstellungen des Flächennutzungsplanes mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – wie die Festsetzungen eines Bebauungsplanes – Inhalt und Schranken des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 GG (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 – 4 CN 3/06 – NVwZ 2007, S. 1081). Die Nutzungsmöglichkeit eines Grundstücks im Außenbereich bestimmt sich aber – wie die Bebaubarkeit eines Grundstücks im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes (vgl. hierzu BVerwGE 117, 287 mit Verweis auf BVerfGE 35, 263) – nach Maßgabe des einfachen Rechts.

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cc) Dem angegriffenen Flächennutzungsplan fehlt es aber dennoch an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept, da die Antragsgegnerin es versäumt hat, durch eine sachgerechte Abwägung sicherzustellen, dass dem privilegierten Kiesabbau in angemessenem Umfang Raum gegeben wird. Dem Abwägungsgebot ist nur dann genügt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt stattgefunden hat, in die Abwägung das nach Lage der Dinge Beachtenswerte eingestellt worden ist und das Ergebnis der Abwägung nicht außer Verhältnis zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange steht (vgl. grundlegend BVerwGE 34, 301; ferner BVerwG, Urteil vom 1. November 1974, Buchholz 406.11 § 1 Nr. 10; BVerwGE 45, 301 f.). Aus diesen Grundsätzen ergibt sich zwingend, dass es an einer gerechten Abwägung von vornherein dann fehlt, wenn eine Gemeinde im Planaufstellungsverfahren die als abwägungserheblich erkennbaren Belange, hier insbesondere die Eignung der Konzentrationsfläche für den Kiesabbau, unvollständig ermittelt und deshalb bei der Abwägung nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt. Bei der Bestimmung des notwendigen Umfangs der Ermittlungen ist zu berücksichtigen, dass diese Teil eines Planungsverfahrens sind, das die Aufgabe hat, die durch den Plan vorgesehene künftige Nutzung des Gebietes vorausschauend zu erfassen und abzuschätzen. Es geht darum, im Wege der Prognose u.a. künftige Nutzungsanforderungen zu erkennen und darauf angemessen zu reagieren. Da es sich somit um eine Prognoseentscheidung handelt, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit und damit auch die Frage nach dem Umfang der erforderlichen Ermittlungen danach, ob im Zeitpunkt der Prognose aufgrund vollständiger und zutreffender Tatsachen sowie aufgrund korrekter Methoden der Vorausschau entschieden wurde (vgl. BVerwGE 56, 110, 121).

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Danach hätte es der Antragsgegnerin vorliegend oblegen, den von der Antragstellerin schon im Rahmen der Offenlage des Flächennutzungsplanes nach § 3 Abs. 2 BauGB geäußerten Bedenken nicht nur hinsichtlich der Qualität des am Burgerberg vorhandenen Kieses, sondern auch hinsichtlich der Mächtigkeit der Kiesschicht und der Höhe der Überdeckungsschicht und – damit verbunden – der wirtschaftlichen Verwertbarkeit nachzugehen und insoweit eine Klärung herbeizuführen. Zumindest was die Höhe der am Burgerberg anzutreffenden Kies- und Überdeckungsschicht anbelangt, ist es der Antragsgegnerin nicht gelungen, die aufgeworfenen Fragen im Verlaufe des Abwägungsverfahrens befriedigend zu beantworten. Die Nachforschungen, die die Antragsgegnerin betrieben hat, beschränken sich auf die Einholung einer Auskunft des Unternehmens, das seit Jahrzehnten südlich des Burgerberges im Bereich der Gemarkung Plaidt Kies und Sand im Wege der Trockenauskiesung abbaut. Dieses Unternehmen hat in einem Schreiben vom 22. März 2007 an die Antragsgegnerin ausgeführt, dass für die Wirtschaftlichkeit des Abbaus das Verhältnis von Abraum zur Mächtigkeit von entscheidender Bedeutung sei. Im Durchschnitt solle das Verhältnis zwischen Abraum und gewinnbarem Kies mindestens 1:2,5 betragen. Die Kiesmächtigkeit solle im Durchschnitt 6 m sein. Die „Flächendeckende Voruntersuchung“ vermutet in Anlehnung an die Verhältnisse im südlich angrenzenden Abbaugebiet eine Überdeckung mit Oberboden des Kiesvorkommens am Burgerberg von bis zu 8 m und eine Kiesmächtigkeit von bis zu 6 m und geht davon aus, dass Mächtigkeit und Überdeckung des Kiesvorkommens kleinräumig zum Teil erheblich variieren. Hieraus mussten sich für die Antragsgegnerin nicht zu vernachlässigende Zweifel an der Abbauwürdigkeit des Kieses ergeben. Denn wenn auch das von dem Unternehmen der Steinindustrie postulierte Überdeckungsverhältnis ein Durchschnittswert ist und die in der „Flächendeckenden Voruntersuchung“ ermittelten Werte Maximalwerte sind, war doch genügend Anlass zu weiteren Nachforschungen vorhanden, da das Verhältnis der Überdeckungsschicht zum Kiesvorkommen nach den Angaben in der „Flächendeckenden Voruntersuchung“ im ungünstigsten Fall 1:0,75 betragen kann und damit weit entfernt ist vom oben genannten Verhältnis 1:2,5. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr – in einem kurz vor der mündlichen Verhandlung eingegangenen Schriftsatz – vorträgt, ihr sei bei einem Gespräch am 13. März 2007 von privater Seite mitgeteilt worden, dass Probebohrungen im Jahre 1972 ein Kies-/Kiessandvorkommen mit einer Mächtigkeit von 9 bis 10 m unter einer zwischenzeitlich abgebauten Bimsschicht von 6,50 m ergeben hätten, hat diese Mitteilung im Rahmen der Abwägungsentscheidung keine Rolle gespielt und hätte eine solche mangels entsprechender aussagekräftiger Unterlagen auch nicht spielen dürfen; im Übrigen trifft sie keine Aussage zum Überdeckungsverhältnis.

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Ohne unzumutbaren Aufwand wäre es der Antragsgegnerin demgegenüber möglich gewesen, die Mächtigkeit der Kiesschicht und das Überdeckungsverhältnis etwa durch eine geoelektrische Erkundung der Konzentrationszone am Burgerberg zu ermitteln. Zu der Ermittlung dieser Umstände bestand umso mehr Anlass, als dem am Burgerberg gewonnenen Höhenkies unbestrittenermaßen andere Bodenbestandteile beigemischt sind. Erst nachdem er von diesen Verunreinigungen durch Waschgänge befreit worden ist, ist er zur Herstellung von Mörtel und Beton geeignet. Die mit der Aufbereitung des Kieses verbundenen Kosten fließen ein in den Gesamtaufwand für die Gewinnung des Kieses am Burgerberg und damit in die Beantwortung der Frage, ob dort vernünftigerweise Kiesabbau betrieben werden kann.

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Hinzu kommt Folgendes: Auch wenn, wie oben dargelegt, es vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden ist, dass die Darstellung einer Konzentrationszone für den Kiesabbau letztlich zur Unzulässigkeit von Nassauskiesungsvorhaben im gesamten Planbereich führt, gebietet die Eigentumsgarantie für diesen Fall aber eine besonders sorgfältige Abwägungsentscheidung und Prüfung, ob der Privilegierung tatsächlich substantiell Raum gegeben wird. Denn nur ein Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, der dies gewährleistet, entspricht den Vorgaben des einfachen Rechts und ist somit geeignet, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Vorliegend steht am Burgerberg überdies die Gewinnung von Quarzkies im Raum, sodass auch die Rohstoffsicherungsklausel des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG eine sorgfältige Prüfung gebietet. Die Vorschrift will im gesamtwirtschaftlichen Interesse die heimische Rohstoffversorgung sicherstellen und räumt daher dem Aufsuchen und Gewinnen von Bodenschätzen eine Vorrangstellung ein (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 30. Juli 1998 – 4 A 1/98 -, NVwZ-RR 1999, S. 162; Urteil vom 4. Juli 1996 – BVerwGE 74, 315).

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Nach alledem hat die Antragsgegnerin die Eignung der ausgewählten Konzentrationsflächen auf der Grundlage unzureichender Ermittlungen festgesetzt. Die somit abwägungsfehlerhafte Planung ist deshalb für unwirksam zu erklären.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

45

Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

46

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 1 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

48

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).