Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-17, Aktenzeichen 2 B 45/13

Gründe

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Der Rechtsstreit betrifft die Gewährung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis.

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1. Der Kläger absolvierte als Rechtsreferendar den juristischen Vorbereitungsdienst im Saarland, zeitgleich übte er zusätzlich eine Nebentätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer Rechtsanwaltskanzlei aus. Auf seine Nebentätigkeitsanzeige hin hatte ihn der Beklagte darauf hingewiesen, dass Einkünfte aus der Nebentätigkeit auf die für die Durchführung des Vorbereitungsdienstes gewährte Unterhaltsbeihilfe (hier monatlich 1 004,27 € brutto) angerechnet werden, soweit sie 150 v.H. der jeweiligen Unterhaltsbeihilfe übersteigen. Nach Vorlage seiner Verdienstbescheinigungen forderte der Beklagte die gewährte Unterhaltsbeihilfe für vier Monate des Jahres 2010 teilweise zurück. Die hiergegen gerichteten Widersprüche blieben erfolglos.

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Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide aufgehoben, weil der Beklagte das ihm zur Ausübung einer Billigkeitsentscheidung eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Insbesondere habe berücksichtigt werden müssen, dass der Kläger wegen seiner deutlich über der Anrechnungsgrenze liegenden Nebentätigkeitsvergütung im Ergebnis schlechter gestellt sei, als ein Referendar, der die Anrechnungsgrenze knapp einhalte. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage auf die Berufung des Beklagten abgewiesen. Die mögliche Schlechterstellung des Klägers sei eine Folge des vom Gesetzgeber gewählten Bruttoprinzips bei der Festsetzung der Anrechnungsgrenze und könne im Rahmen der Billigkeitsentscheidung daher nicht ausgeglichen werden. Im Übrigen stamme die Überzahlung nicht aus dem Verantwortungsbereich des Beklagten.

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2. Die Beschwerde hat keinen Verfahrensmangel des angegriffenen Urteils aufgezeigt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht dadurch gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verstoßen, dass es dem Kläger keine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Schriftsatz des Beklagten vom 19. Februar 2013 gegeben hat. Auf die darin enthaltenen Ausführungen ist das zwei Tage später ergangene Urteil nicht gestützt.

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Art. 103 Abs. 1 GG gibt den Verfahrensbeteiligten einen Anspruch darauf, sich zu dem der gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt vor deren Erlass äußern zu können. Gelegenheit zur Äußerung muss daher grundsätzlich zu jedem dem Gericht unterbreiteten Vortrag gegeben werden, soweit er für die Entscheidung erheblich ist. Dementsprechend darf das Gericht nur solche Tatsachen und Beweisergebnisse verwerten, zu denen sich die Verfahrensbeteiligten vorher äußern konnten (BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juni 1985 - 2 BvR 414/84 - BVerfGE 70, 180 <189>, vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 765/89 u.a. - BVerfGE 89, 381 <392> und vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <129> m.w.N.).

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Hiergegen hat das Oberverwaltungsgericht nicht verstoßen, weil es die im Schriftsatz vom 19. Februar 2013 enthaltenen Ausführungen seiner Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat. Das benannte Schreiben enthält ausschließlich Ausführungen des Beklagten zu der Frage, ob bei der nachträglichen Zustellung der Widerspruchsbescheide nur Kopien übermittelt worden sind oder die Bescheide mit schwarzem Kugelschreiber unterzeichnet waren. Diese Frage war für die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht von Bedeutung, weil es bereits den Empfang einer Kopie für ausreichend gehalten hat. Es ist auch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Entscheidung auf dem gerügten Unterlassen beruhen könnte.

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b) Damit zeigt die Beschwerde auch nicht auf, dass der Senat des Oberverwaltungsgerichts bei seiner Entscheidung über die Berufung des Klägers nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen sein könnte. Die Beschwerde leitet gegen den Senat des Oberverwaltungsgerichts eine Besorgnis der Befangenheit daraus her, dass dieser den vorerwähnten Schriftsatz verwertet habe, ohne dem Kläger zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben zu haben. Unabhängig davon, dass auch eine unrichtige Sachbehandlung des Gerichts - ihr Vorliegen unterstellt - für sich allein genommen nicht geeignet wäre, die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. Beschluss vom 7. April 2011 - BVerwG 3 B 10.11 - juris Rn. 5 m.w.N.), war die Verfahrensweise - wie dargestellt - nicht zu beanstanden.

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Entsprechendes gilt für den Umstand, dass sich das Gericht Kenntnis vom Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens 2 BvR 866/11 verschafft hat. Nachdem der Kläger selbst auf das anhängige Verfahren hingewiesen und im Hinblick hierauf eine Aussetzung des Verfahrens beantragt hatte (Schriftsatz vom 28. August 2011), war dies vielmehr sachlich geboten.

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c) Schließlich ist auch kein Begründungsmangel der angegriffenen Entscheidung aufgezeigt.

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Nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind in dem Urteil die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht ist aber nicht verpflichtet, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden (BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 1621/94 - BVerfGE 96, 205 <216 f.>). Dies gilt insbesondere für Fragen, die für die Entscheidung nicht von Bedeutung sind.

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Die Beschwerde vermisst Ausführungen des Berufungsgerichts zur zutreffenden Spruchkörperbesetzung im Verfahren der ersten Instanz. Diese Frage war indes für die Berufungsinstanz nicht entscheidungserheblich. Die unzutreffende Besetzung des Verwaltungsgerichts kann zwar - ihr Vorliegen unterstellt - zur Eröffnung des Berufungsverfahrens führen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO); sie ist für den Erfolg der Berufung selbst indes ohne Belang. Angesichts der umfassenden Prüfung durch das Berufungsgericht (§ 128 VwGO) wirkt ein etwaiger Verfahrensverstoß des Verwaltungsgerichts in der Berufungsinstanz grundsätzlich auch nicht fort (vgl. Urteil vom 3. Juni 2010 - BVerwG 9 C 4.09 - BVerwGE 137, 105 = Buchholz 310 § 113 Abs. 2 VwGO Nr. 2, jeweils Rn. 15 m.w.N.; Beschluss vom 19. Juli 2010 - BVerwG 2 B 127.09 - juris Rn. 5). Die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts könnte auf einer etwaigen Fehlbesetzung des Verwaltungsgerichts daher auch nicht beruhen.

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3. Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen zur näheren Ausgestaltung des juristischen Vorbereitungsdienstes als öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- bzw. Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt oder lassen sich auf Grundlage vorhandener Entscheidungen dieser Gerichte auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantworten (vgl. Beschluss vom 24. Januar 2011 - BVerwG 2 B 2.11 - NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4 m.w.N.).

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Dabei bezieht sich die Prüfung nicht nur auf die Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern erstreckt sich auch auf für revisibel erklärtes Landesrecht (vgl. § 127 Nr. 2 BRRG, der gemäß § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG nicht außer Kraft getreten ist). Zwar handelt es sich bei dem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis für Rechtsreferendare nach § 21 Abs. 1 des saarländischen Gesetzes Nr. 1228 über die juristische Ausbildung vom 6. Juli 1988 in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Januar 2004 (ABl S. 78; zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. März 2009, ABl S. 514 - JAG -) nicht um ein Beamtenverhältnis im Sinne von § 127 BRRG (vgl. Urteil vom 30. April 1992 - BVerwG 2 C 6.90 - BVerwGE 90, 147 <149> = Buchholz 240 § 59 BBesG Nr. 8 S. 13 sowie Beschluss vom 1. September 1992 - BVerwG 2 NB 1.92 - Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 53 jeweils m.w.N.). Durch die in § 22 Abs. 5 JAG getroffene Anordnung, nach der für den Rechtschutz der Rechtsreferendare die §§ 126 und 127 BRRG entsprechend gelten, hat der saarländische Gesetzgeber aber die Prüfungskompetenz des Revisionsgerichts auf die Anwendung landesrechtlicher Vorschriften erstreckt. Diese Regelung wird durch Art. 99 GG gedeckt (BVerfG, Beschluss vom 2. Februar 1960 - 2 BvF 5/58 - BVerfGE 10, 285 <292 f., 301 f.>; BVerwG, Beschlüsse vom 13. Januar 1961 - BVerwG 7 P 3.60 - BVerwGE 11, 336 <337> und vom 12. Dezember 2011 - BVerwG 2 B 34.11 - Buchholz 310 § 187 VwGO Nr. 3 Rn. 5 m.w.N.).

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a) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass der Vorbereitungsdienst auch so organisiert werden kann, dass er in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis abgeleistet wird, das nicht ein Beamtenverhältnis ist (BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <372>). Auch §§ 5, 5b DRiG bestimmen nicht in welchem Rechtsverhältnis der Vorbereitungsdienst zu gestalten ist.

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Für Referendare im Ausbildungsverhältnis gilt der Alimentationsgrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht (BVerfG, Beschluss vom 12. April 1972 - 2 BvR 704/70 - BVerfGE 33, 44 <50>; Kammerbeschlüsse vom 3. Juli 2007 - 2 BvR 733/06 - juris Rn. 4 und vom 24. September 2007 - 2 BvR 442/06 - FamRZ 2007, 1956 Rn. 10). Dem Anwärter wird kein Amt im statusrechtlichen Sinn übertragen. Das zeitlich beschränkte Dienstverhältnis wird zum Zwecke der Ausbildung begründet, wobei der Anwärter während der Zeit der Ausbildung für seinen Dienstherrn nur eine beschränkte Dienstleistung erbringt. Deshalb sind die dem Anwärter gewährten Bezüge nicht auf Vollalimentation ausgelegt, sondern stellen lediglich eine Hilfe zur Bestreitung des Lebensunterhalts während der Ausbildungszeit dar. Eine volle Absicherung des Lebensunterhalts des Anwärters und seiner Familie ist damit nicht beabsichtigt. Die gewährte Unterhaltsbeihilfe findet ihre Rechtsgrundlage vielmehr in der Fürsorgepflicht (Beschluss vom 8. Dezember 2009 - BVerwG 2 B 43.09 - juris Rn. 6 m.w.N.). Dies gilt für Anwärter, die nicht in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen wurden, sondern in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis tätig werden, erst recht.

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Bei der Ausgestaltung der Anwärterbezüge steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Oktober 1992 - 2 BvR 1318/92 - NVwZ 1993, 467; BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1989 - BVerwG 2 B 2.89 - Buchholz 240 § 61 BBesG Nr. 1 S. 1). Er ist auch nicht daran gehindert, Einkünfte aus einer genehmigten Nebentätigkeit auf die gewährte Unterhaltsbeihilfe anzurechnen (BVerfG, Beschluss vom 12. April 1972 a.a.O. S. 48 ff.; BVerwG, Urteil vom 3. September 1970 - BVerwG 2 C 34.69 - BVerwGE 36, 61 <65 ff.>; vgl. zur Intention, Anreize für ein erhöhtes Maß von Nebentätigkeiten während der Ausbildung zu vermeiden: Beschluss vom 8. Dezember 2009 - BVerwG 2 B 43.09 - juris Rn. 8; OVG Hamburg, Urteil vom 19. Januar 2009 - 1 Bf 69/05 - VR 2009, 427 = juris Rn. 65).

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b) Auch die weitere Frage, ob es mit dem Wesentlichkeitsprinzip vereinbar ist, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber keine Vorgaben für die Höhe der Unterhaltsbeihilfe macht, ist nicht klärungsbedürftig. Die Unterhaltsbeihilfe stellt keine Besoldung im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 BBesG dar, die gemäß § 2 Abs. 1 BBesG durch Gesetz geregelt werden muss. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers, die Höhe der gewährten Unterhaltsbeihilfe selbst durch Gesetz vorzugeben, folgt auch nicht aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz.

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Nach der sogenannten Wesentlichkeitstheorie verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen (BVerfG, Urteil vom 24. Mai 2006 - 2 BvR 669/04 - BVerfGE 116, 24 <58>). Ob eine Entscheidung wesentlich ist und damit dem Parlament selbst vorbehalten bleiben muss oder zumindest nur aufgrund einer inhaltlich bestimmten parlamentarischen Ermächtigung ergehen darf, richtet sich zunächst nach dem Grundgesetz (BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 - 1 BvL 1/75 u.a. - BVerfGE 47, 46 <79>).

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Auch wesentliche Entscheidungen für die Verwirklichung des Grundgesetzes muss der Gesetzgeber nicht selbst in allen Einzelheiten treffen. Dem Parlamentsvorbehalt genügt auch eine gesetzliche Verordnungsermächtigung, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der delegierten Regelungsbefugnis hinreichend bestimmt (vgl. Art. 104 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Saarlandes). Demgemäß ist etwa die Übertragung der Festlegung von Höchstaltersgrenzen für die Einstellung in ein Beamtenverhältnis auf den Verordnungsgeber in der Rechtsprechung gebilligt worden (Urteil vom 23. Februar 2012 - BVerwG 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59 <65> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 54 Rn. 26).

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Die Festsetzung der Höhe der für Rechtsreferendare in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis gewährten Unterhaltsbeihilfe bewirkt keinen Eingriff in Grundrechte oder andere verfassungsrechtliche Positionen - wie den durch Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Grundsatz der Bestenauswahl (vgl. Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 <145> = Buchholz 237.7 § 15 NW LBG Nr. 6 Rn. 10 f.). Die Bestimmung des gewährten Unterhaltszuschusses beinhaltet vielmehr eine Regelung zur Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses.

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Die grundlegenden Entscheidungen hierzu - einschließlich derjenigen, nur eine Unterhaltsbeihilfe unter Berücksichtigung eines familiären Mehrbedarfs zu gewähren - hat der saarländische Gesetzgeber in § 22 Abs. 1 JAG selbst getroffen. Für die Regelung der Einzelheiten enthält § 22 Abs. 1 Satz 4 JAG eine Verordnungsermächtigung.

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Diese Regelungstechnik begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über die Unterhaltsbeihilfe von Rechtsreferendaren befugt den Verordnungsgeber zum Erlass derjenigen Vorschriften, durch die herkömmlicherweise dieser Unterhaltszuschuss gestaltet wird. Hierzu gehört auch die Festsetzung der jeweils auszuzahlenden Höhe. § 22 Abs. 1 Satz 4 JAG ist durch den Gesamtzusammenhang, in dem die Ermächtigung steht, daher nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. April 1972 - 2 BvR 704/70 - BVerfGE 33, 44 <49>). Anhaltspunkte dafür, dass für die Festsetzung der Höhe der Rechtsreferendaren gewährten Unterhaltsbeihilfe unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit gesteigerte Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung gelten müssten, sind nicht ersichtlich.

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c) Gesetz- und Verordnungsgeber waren auch nicht verpflichtet, den Rechtsstatus und die finanzielle Unterstützung von Rechtsreferendaren einerseits und Studienreferendaren andererseits identisch auszugestalten. Zwar dient das im staatlichen Ausbildungsmonopol stehende Referendariat in beiden Fällen primär der Berufsausbildung der Anwärter. Zwischen beiden Personengruppen bestehen aber sachliche Unterschiede, die eine Differenzierung möglich machen.

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Die Berufung von Studienreferendaren in das Beamtenverhältnis auf Widerruf findet einen sachlichen Grund bereits darin, dass ihnen auch schon im Vorbereitungsdienst die eigenständige Ausübung hoheitlicher Aufgaben übertragen ist. Während Rechtsreferendare im hoheitlichen Bereich nur unter Aufsicht tätig werden dürfen (§§ 10, 142 Abs. 3 GVG), übernimmt der Studienreferendar auch eigenverantwortlich Unterricht und Lernerfolgskontrollen (§ 33 Abs. 1 Satz 2, § 37 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 Satz 3 und 4 der saarländischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen vom 22. September 1981, ABl S. 737, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Januar 2013, ABl I S. 27). Der eigenverantwortliche Unterricht beträgt dabei für die Dauer eines vollen Schuljahres 10 Wochenstunden und ist fester Bestandteil der Unterrichtsverteilung der Schule, an der der Studienreferendar eingesetzt wird. Trotz seines Ausbildungsverhältnisses nimmt der Studienreferendar damit eine eigenständige Aufgabe im Rahmen des staatlichen Schulwesens wahr (vgl. hierzu auch Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Beschluss vom 20. August 2012 - Lv 11/11 - S. 13 f.). Dies muss zwar nicht zwingend in einem Beamtenverhältnis erfolgen (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <267>), Lehrkräfte werden in vielen Ländern aber traditionell verbeamtet.

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Ein stärkerer Bezug der Studienreferendare zur hoheitlich geprägten Sphäre folgt auch daraus, dass der Vorbereitungsdienst hier ganz überwiegend an öffentlichen Schulen stattfindet, während Rechtsreferendare große Teile ihrer Ausbildung an nicht staatlichen Stellen absolvieren (§ 5b Abs. 2 Nr. 4 DRiG, § 24 Abs. 2 Nr. 1, 5 und 6 JAG).

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Schließlich werden Studienreferendare nach Abschluss ihrer Ausbildung regelmäßig auch zu weit größeren Teilen im öffentlichen Dienst beschäftigt, als dies bei Rechtsreferendaren der Fall ist, die nur zu einem geringeren Teil eine Anstellung bei staatlichen Stellen finden.

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d) Die grundsätzliche Zulässigkeit dynamischer Verweisungen von Landesrecht auf Bundesrecht ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt (vgl. etwa Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. - BVerfGE 47, 285 <312>). Weitgehenden Klärungsbedarf hierzu zeigt die Beschwerde nicht auf.

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e) Die Beantwortung der Frage, ob die Anrechnung der Nebentätigkeitsvergütung auf Grundlage der Bruttobeträge erfolgen darf, rechtfertigt die Durchführung eines Revisionsverfahrens ebenfalls nicht.

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Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass bei der Festsetzung der Dienst- und Versorgungsbezüge grundsätzlich das Bruttoprinzip gilt (vgl. zuletzt Urteil vom 31. Mai 2012 - BVerwG 2 C 18.10 - Buchholz 449.4 § 53 SVG Nr. 1 Rn. 27). Gleiches hat für die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare nach § 22 JAG zu gelten. Die Vorschrift knüpft in vielfältiger Weise an die beamtenrechtlichen Normen an und verweist hinsichtlich der Anrechnung von Nebentätigkeitsvergütungen ausdrücklich auf die einschlägigen Bestimmungen des Saarländischen Beamtengesetzes (§ 22 Abs. 4 Satz 2 JAG). Auch dort gilt für die Ablieferungspflicht von Nebentätigkeitsvergütungen das Bruttoprinzip (§ 92 Nr. 3 SBG i.V.m. § 9 der Saarländischen Nebentätigkeitsverordnung vom 27. Juli 1988, ABl S. 841, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2007, ABl S. 2393).

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Der Umfang der Überzahlung, die nach § 6 Satz 1 der Saarländischen Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendarinnen und Rechtsreferendare vom 15. Juni 2001 (ABl S. 1224, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. August 2009, ABl S. 1450) zurückzufordern ist, besteht daher in der Differenz der Brutto-Unterhaltsbeihilfe, die der Beklagte seiner tatsächlichen Auszahlung zugrunde gelegt hat, und dem Bruttobetrag, die dem Kläger nach materiellem Recht zugestanden hätte (vgl. Urteil vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 2 C 21.97 - Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 25 S. 13).

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Soweit der Kläger die Klärung der ordnungsgemäßen Rechtsanwendung anmahnt, richtet sich diese Rüge gegen deren Richtigkeit im Einzelfall und ist nicht geeignet, einer Grundsatzrüge zum Erfolg zu verhelfen. Entsprechendes gilt für die Anwendung der Billigkeitsvorschrift aus § 6 Satz 3 der benannten Unterhaltsbeihilfeverordnung (zum vorrangigen steuerrechtlichen Ausgleich bereits versteuerter Überzahlungen vgl. auch Urteil vom 8. Oktober 1998 a.a.O. S. 15).