Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-05, Aktenzeichen 2 A 10243/09
ECLI:DE:OVGRLP:2009:1005.2A10243.09.0A

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Januar 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, von ihm hergestellte Druckwerke als Pflichtexemplare abzunehmen und ihm hierfür einen Zuschuss zu den Herstellungskosten zu gewähren.

2

Der Kläger betreibt in T. den Verlag "B.". Er beschäftigt sich im Wesentlichen damit, Reproduktionen von Landkarten und Stadtplänen aus Böhmen, Mähren und Schlesien herzustellen. Unter dem 23. Januar und 24. Februar 2007 übersandte er der Beklagten Teile eines "Böhmen- und Mährenatlas" sowie historische Stadtpläne als Pflichtexemplare und beantragte die Gewährung eines Zuschusses. Zur Begründung führte er aus, die Landkarten- und Stadtplanfaksimiles würden in Stückzahlen von höchstens zwölf Exemplaren hergestellt. Wegen der notwendigen umfangreichen Retuschierarbeiten und der Fertigung in Handarbeit sei die Herstellung sehr kostenintensiv. Den Verkaufspreis der Lieferungen bezifferte der Kläger auf insgesamt 22.654,-- €. Der Direktor der Stadtbibliothek der Beklagten teilte dem Kläger mit, die Bibliothek könne die Werke nicht übernehmen, er werde die Frage aber im Beirat besprechen.

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Mit angefochtenem Bescheid vom 15. Oktober 2007 verzichtete die Beklagte unter Hinweis auf § 4 der Landesverordnung zur Durchführung des § 14 des Landesmediengesetzes – DV-LMG – auf die Ablieferung der Druckwerke des Klägers. Zur Begründung führte sie aus, aufwendige Nachdrucke, die einzeln auf Anforderung hergestellt würden, könnten und sollten nicht gesammelt werden. Das Ziel, einen möglichst geschlossenen Überblick über das geistige Schaffen in Rheinland-Pfalz zu bekommen, müsse in einem angemessenen Verhältnis zu den aufzuwendenden Mitteln stehen. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2008 zurück. Ihrer Verantwortung zur Erfüllung des Bildungsauftrags, der allgemeinen Informationsversorgung und der Qualitätssicherung könne die Bibliothek nicht mehr nachkommen, wenn größere Teile des Etats durch Pflichtstückkäufe gebunden seien. Die Werke des Klägers wiesen keinen regionalen Bezug auf und fielen daher eher in den Aufgabenbereich der Deutschen Nationalbibliothek. Auf Landesebene hingegen bestehe an ihnen kein öffentliches Interesse.

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In seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er habe sich in den Jahren 2004 und 2005 mehrfach mit der Stadtbibliothek in Verbindung gesetzt. Der damalige Direktor habe ihn gebeten, als Pflichtstücke zunächst nur solche Bücher und Broschüren zu liefern, bei denen er keinen Antrag auf die Gewährung eines Zuschusses stelle. Sodann solle er weitere Pflichtexemplare, für die er Zuschüsse begehre, abliefern und seinem Antrag Kopien der Zuschussbewilligungen für die Pflichtexemplare der Deutschen Nationalbibliothek beifügen. Er verlege Druckwerke auf Anforderung und erfülle die Voraussetzungen für eine Ablieferungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 Landesmediengesetz – LMG –. Der Verzicht auf die Ablieferung sei unwirksam.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Oktober 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides zu verpflichten, für die ihr am 23. Januar und 24. Februar 2007 als Pflichtexemplare übergebenen Druckwerke einen Zuschuss in Höhe von 50 v.H. der Herstellungskosten zu zahlen.

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Die Beklagte hat unter Vertiefung ihrer Ausführungen des Ausgangs- und Widerspruchsbescheides beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht Trier hat die Klage mit Urteil vom 21. Januar 2009 abgewiesen. Für die Werke des Klägers bestehe keine Ablieferungspflicht. Die Pflichtexemplarregelung betreffe nur Druckwerke, an deren Aufbewahrung ein wissenschaftliches oder öffentliches Interesse bestehe. Ein derartiges Interesse werde erst ab einer bestimmten Auflagenhöhe vermutet. Bezüglich der darunter bleibenden Werke unterstelle der Gesetzgeber, dass es an einem öffentlichen Interesse an der Aufbewahrung fehle. Dies gelte auch für Veröffentlichungen auf Anforderung. Die Gegenausnahme in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG beziehe sich nicht auf die zu erwartende Auflagenhöhe, sondern ausschließlich auf den Zeitpunkt der Entstehung der Ablieferungspflicht. Die Vermutung eines öffentlichen Interesses an dem Druckwerk erst ab einer bestimmten Höhe werde hiervon nicht berührt. Geregelt werden solle vielmehr nur die Möglichkeit, bei dieser Erscheinungsform schon vor Erstellung des zehnten Exemplars die Ablieferungspflicht auszulösen. Die Werke des Klägers ließen eine derartige Auflagenhöhe hingegen nicht erwarten. Der Wegfall der Ablieferungspflicht bedeute für ihn auch keinen unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteil.

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Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, die in § 14 Abs. 5 LMG geregelte Zuschusspflicht begründe ein subjektiv-öffentliches Recht. Sie werde jedoch durch einen Verzicht auf die Ablieferung vereitelt. Dieser habe daher für den Kläger eine belastende Wirkung mit der Folge, dass eine Klagebefugnis im Sinne der Adressatentheorie gegeben sei. Subjektiv-öffentliche Rechte des Klägers ergäben sich zudem aus § 14 Abs. 1 LMG. Die Norm verpflichte den Betroffenen, unaufgefordert und unmittelbar nach Beginn der Verbreitung ein Pflichtexemplar auf eigene Kosten abzuliefern. Er müsse daher in Vorleistung gehen, die in den von § 14 Abs. 5 LMG gemeinten Fällen zu einer erheblichen Belastung führe. Stünde es der Bibliothek frei, einzelne Werke nach eigenem Belieben abzulehnen, wäre der Herausgeber zunächst mit der bußgeldbewehrten Ablieferungspflicht belastet, ohne erkennen zu können, ob die Bibliothek vorhabe, das Werk tatsächlich abzunehmen. Bei Druckwerken auf Anforderung sei der Betroffene daher verpflichtet, ungeachtet hoher Herstellungskosten zur Vermeidung empfindlicher Bußgelder ein Exemplar über den tatsächlichen Marktbedarf hinaus zu produzieren. Der Verzicht der Behörde wirke sich damit finanziell ebenso aus wie die Ablieferungspflicht selbst. Der Herausgeber müsse mit den Herstellungskosten in Vorleistung treten und bleibe im Falle der Unverkäuflichkeit des "überzähligen" Exemplars auf diesem sitzen. Dem habe der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, dass die Behörde lediglich allgemein auf die Ablieferung von Pflichtexemplaren bestimmter Arten von Druckwerken verzichten könne. Anders als bei einem – unzulässigen – Verzicht auf die Ablieferung einzelner Ausgaben könne sich der Hersteller hierauf einstellen.

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Im Übrigen handele es sich bei der Ablieferungspflicht nach § 14 Abs. 1 LMG um einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz – GG –. Diese Rechtfertigung entfalle, wenn durch eine gesetzeswidrige Verzichtspraxis das grundsätzlich verfassungskonforme Ziel der Ablieferungspflicht, das innerhalb des Landes erscheinende Schrifttum vollständig zu sammeln, vereitelt werde. Auch aus diesem Gesichtspunkt sei § 14 Abs. 6 LMG i.V.m. § 4 DV-LMG als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu sehen, das dem Schutz des betroffenen Herausgebers diene und damit zur Klage berechtige. Ein Anspruch auf gesetzeskonforme Anwendung der Ablieferungspflicht ergebe sich jedenfalls aus dem Gebot der Folgerichtigkeit gemäß Art. 20 Abs. 3 GG.

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Die Klage sei auch begründet. Die Regelung der Mindestauflage gelte gerade nicht für Druckwerke, die einzeln auf Anforderungen verlegt würden. Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG enthalte kein Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Interesses. Das Verwaltungsgericht habe eine Mindestauflagenregelung getroffen, von der der Gesetzgeber bewusst abgesehen habe. Die Veröffentlichungsform "on demand" werde oft gerade für Druckwerke gewählt, deren Inhalt und Verarbeitung von besonderer kunsthistorischer Bedeutung seien und bei denen aufgrund der zu investierenden Zeit und Arbeit eine Produktion auf Vorrat nicht wirtschaftlich sei. Aufgrund dieser Besonderheit seien sie aus der Mindestauflagenregelung herausgenommen worden. Der Kläger plane nicht, höchstens zehn Exemplare herzustellen. Der Entwicklung eines einschränkenden Tatbestandsmerkmals bedürfe es darüber hinaus nicht, weil der Gesetzgeber durch die Ermächtigung in § 14 Abs. 6 LMG selbst die Voraussetzungen dafür geschaffen habe, eine Belastung der Bibliotheken mit Werken zu verhindern, an deren Aufbewahrung kein Interesse bestehe. Ein solcher Verzicht könne jedoch nur allgemein und nicht – wie vorliegend – auf den Einzelfall beschränkt erklärt werden.

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Der Kläger beantragt,

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unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Januar 2009 die Beklagte unter Abänderung des Bescheides vom 15. Oktober 2007 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 2008 zu verpflichten, ihm für die am 23. Januar und 24. Februar 2007 als Pflichtexemplare übergebenen Druckwerke einen angemessenen Zuschuss zu den Herstellungskosten zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung. Aufgrund der hohen Herstellungskosten und der eigenen Schätzungen der Verkaufsaussichten durch den Kläger könne nicht von einer höheren Auflagenzahl ausgegangen werden. Es wäre widersprüchlich, nähme der Gesetzgeber Druckwerke in geringen Auflagen von der Ablieferungspflicht aus, unterwerfe diese aber nur deshalb wieder dieser Pflicht, weil es sich um „on-demand“-Werke handele. Diese seien nicht per se von übergeordneter Bedeutung.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die wechselseitigen Schriftsätze sowie auf die vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsakten (2 Hefte) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist bereits deshalb jedenfalls unbegründet, weil die Zuschussgewährung nach § 14 Abs. 5 LMG die Annahme von Pflichtexemplaren durch die zuständige Stelle voraussetzt (1.), der Kläger hierauf jedoch keinen Anspruch hat (2.). Der Ablehnungsbescheid vom 15. Oktober 2007 und der Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2008 verletzen daher den Kläger bereits nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Die von ihm überreichten Werke sind darüber hinaus gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG von der Ablieferungspflicht ausgenommen, weshalb die vorgenannten Bescheide auch rechtmäßig sind (3.).

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1. Die zuständige Stelle gewährt dem Ablieferungspflichtigen nach § 14 Abs. 5 LMG für das Pflichtexemplar auf Antrag einen Zuschuss zu dessen Herstellungskosten. Die Vorschrift gewährleistet die Verhältnismäßigkeit der Ablieferungspflicht auch solcher Druckwerke, die mit großem Aufwand und zugleich nur in kleiner Auflage hergestellt werden und deren unentgeltliche Abgabe daher eine unzumutbare Belastung darstellte (vgl. BVerfGE 58, 237 [149 ff.]). Der Entschädigungsanspruch knüpft folglich nicht allein an die rechtliche Ablieferungspflicht an, sondern setzt die tatsächliche Entgegennahme durch die zuständige Stelle als Pflichtexemplar voraus.

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2. Hieraus wiederum folgt, dass in Fällen, in denen die Bibliothek die Annahme ablehnt, der Zahlungsanspruch nur dann bestehen könnte, wenn der Verleger einen Anspruch auf die Ablieferung von ihm hergestellter Druckwerke als Pflichtexemplar hätte. Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 LMG begründet jedoch kein derartiges subjektiv-öffentliches Recht.

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a) Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 LMG ist von jedem Druckwerk, das in Rheinland-Pfalz verlegt wird, unaufgefordert unmittelbar nach Beginn der Verbreitung unentgeltlich und auf eigene Kosten ein Stück an die zuständige Stelle abzuliefern. Der Zweck der Vorschrift besteht darin, das gesamte innerhalb des Landes erscheinende Schrifttum vollständig zu sammeln, der Öffentlichkeit bereit zu halten und der Nachwelt zu überliefern. Maßgebendes Regelungsmotiv ist ausschließlich das kulturpolitische Bedürfnis, die literarischen Erzeugnisse dem wissenschaftlich und kulturell Interessierten möglichst geschlossen zugänglich zu machen und zukünftigen Generationen einen umfassenden Eindruck vom geistigen Schaffen früherer Epochen zu vermitteln (vgl. BVerfGE 58, 137 [146 ff.]). Die Vorschrift dient damit allein öffentlichen Interessen und nicht auch dem Schutz der Hersteller von Druckwerken.

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Weil sich der Kläger gegen das Unterlassen eines ihn belastenden Verwaltungsaktes und damit gegen eine ihn begünstigende Entscheidung wehrt, kann er sich nicht auf die sogenannte Adressatentheorie berufen, der zufolge der Adressat eines behördlichen Eingriffs bei dessen Rechtswidrigkeit stets in eigenen Rechten verletzt ist. Insoweit unterscheidet sich der hier zu entscheidende Fall von demjenigen, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 1979 (BVerwGE 58, 37) zugrunde lag. Danach kann der Wehrpflichtige einen Ausmusterungsbescheid ungeachtet seiner zunächst allein begünstigenden Wirkung wegen der besonderen Bedeutung der „Pflicht aller männlichen Bürger, für den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als den obersten Rechtsgütern der Gemeinschaft, deren Träger sie selbst sind, einzutreten“, anfechten. Seitens des Klägers streiten jedoch keine vergleichbar gewichtigen, rechtlich geschützten Interessen.

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b) Die Vorschrift des § 14 Abs. 5 LMG, der zufolge die zuständige Stelle dem Ablieferungspflichtigen für das Pflichtexemplar auf Antrag einen Zuschuss zu dessen Herstellungskosten gewährt, wenn die entschädigungslose Abgabe eine unzumutbare Belastung darstellen würde, führt gleichfalls nicht dazu, den Verleger in den Schutzbereich des § 14 Abs. 1 LMG einzubeziehen. Der Entschädigungsanspruch knüpft an die Ablieferungspflicht an und setzt diese mithin voraus. Deren Belastungen sollen hiermit lediglich abgemildert werden. Insoweit hat der Kläger in seiner Erwiderung auf den Vorwurf, seinen Anträgen liege ein "Geschäftsmodell" zugrunde, selbst dargelegt, der Zuschuss sei nicht kostendeckend. Die Möglichkeit der Gewährung eines Zuschusses für die Herstellungskosten führt daher – wie auch die Entschädigungspflicht der Enteignung keinen Anspruch auf Enteignung begründet – nicht zu einem subjektiv-öffentlichen Recht des Verlegers auf die Übernahme seines Werkes in den öffentlichen Bibliotheksbestand.

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Die vermeintliche Unsicherheit, auf die der Kläger mit Hinblick auf die Herstellungskosten sowie die Androhung einer Ordnungswidrigkeit verweist, kann er dadurch ausräumen, dass er sich vor der Fertigung der Exemplare mit der zuständigen Stelle in Verbindung setzt und diese auffordert, sich rechtsverbindlich zur Frage der Ablieferungspflicht zu äußern. Darüber hinaus soll der Verleger aufwendiger und deshalb teurer Kleinauflagen mit der Entschädigungsregelung lediglich von den Kosten des Pflichtexemplars, nicht aber auch von seinem erhöhten wirtschaftlichen Risiko befreit werden, welches sich – wie vorliegend – aus dem gewählten Publikationsformat ergibt (vgl. BVerfGE 58, 137 [150]).

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Dementsprechend bestimmt auch § 1 Abs. 2 der Verordnung über die Pflichtablieferung von Medienwerken an die Deutsche Nationsbibliothek – deklaratorisch –, dass kein Anspruch auf die Aufnahme eines Medienwerkes in die Sammlung der Bibliothek besteht.

28

c) Den Einwand eines ungleichmäßigen oder lückenhaften Vollzugs der Vorschriften über die Ablieferung von Pflichtexemplaren könnte der Kläger allenfalls gegenüber einem Ablieferungsbegehren der Beklagten erheben. Im umgekehrten Fall hingegen besteht kein Anspruch auf die Vollziehung allein öffentlichen Interessen dienender Vorschriften.

29

d) Soweit der Kläger schließlich auf die Vorteile verweist, die sich aus der Aufnahme von Druckwerken in den Bibliothekskatalog hinsichtlich der Bekanntheit und damit der Absatzchancen ergeben, handelt es sich hierbei um bloße Rechtsreflexe, die gleichfalls kein subjektiv-öffentliches Recht begründen.

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3. Ungeachtet dessen ist die Klage auch deshalb unbegründet, weil für die Werke des Klägers keine Ablieferungspflicht besteht. Ausgenommen hiervon sind gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG Druckwerke, die in einer geringeren Auflage als zehn Exemplare erscheinen. Zu Unrecht macht der Kläger geltend, bei seinen Publikationen handele es sich um einzeln auf Anforderung verlegte Druckwerke mit der Folge, dass für sie gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG ungeachtet der Höhe der Auflage eine Ablieferungspflicht bestehe.

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Ausweislich der Gesetzesbegründung wollte der Gesetzgeber Werke mit nur geringer Verbreitung von dieser Pflicht ausnehmen (vgl. LT-Drucks. 14/3235, S. 44). Diese Absicht ist auch der Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG zugrundezulegen. Sachliche Gesichtspunkte, die eine unterschiedliche Handhabung der Ablieferungspflicht von Druckwerken in geringer Auflage allein wegen der unterschiedlichen Art der Veröffentlichung – herkömmlich oder „on demand“ – rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Mit der Gegenausnahme für die letztgenannte Publikationsform wollte der Gesetzgeber allein den Umstand berücksichtigen, dass diese aufgrund der Einzelherstellung letztlich in gar keiner Auflage, sondern allenfalls in unterschiedlichen Versionen erscheinen. Rechnung getragen werden sollte damit lediglich einer neuen Form, Bücher zu verlegen, ohne jedoch auf das Erfordernis einer – nach der gesetzgeberischen Wertung in der Auflagenhöhe zum Ausdruck kommenden – Mindestbedeutung.

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Diese Voraussetzungen erfüllen die in Streit stehenden Werke des Klägers nicht. Er hat bei der Ablieferung selbst ausgeführt, die Faksimiles würden in Stückzahlen von höchstens zwölf Exemplaren hergestellt. Im Berufungsverfahren macht er nunmehr sogar geltend, mit Ausnahme der Pflichtexemplare überhaupt keine weiteren Werke veräußern zu können mit der Folge, dass er mit den Kosten der als Pflichtexemplare vorgesehenen Bücher belastet bleibe.

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Unterfallen die vom Kläger verlegten Werke mithin bereits nicht der Ablieferungspflicht nach § 14 Abs. 1 LMG, so bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ablehnung nach § 14 Abs. 6 LMG i.V.m. § 4 DV-LMG erfolgen kann.

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4. Die Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.

35

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

37

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 11.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 3, § 47 Abs. 1, 2 Gerichtskostengesetz).