Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-08, Aktenzeichen 10 D 113/06.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0408.10D113.06NE.00

Tenor

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 "N. -C. , G.-------
weg /M. " der Antragsgegnerin ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten jeweils zur
Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin trägt die Antragsgegnerin.
Im übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin betreibt den Verkehrsflughafen "Düsseldorf International". Sie
wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den vorhabenbezogenen
Bebauungsplan Nr. 6 "N. -C. , G.-------weg /M. " der Antragsgegnerin.
Das ca. 0,8 ha große Plangebiet liegt etwa 5 km vom Flughafen Düsseldorf entfernt
innerhalb der nach der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für
den Verkehrsflughafen Düsseldorf bestimmten Lärmschutzzone 2.

3

Der räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans erfasst im Wesentlichen
den südlichen Teil des G1.-------weges und - östlich hiervon - das unbebaute
Flurstück 1587 der Flur 10, Gemarkung C. . Nach Süden wird das Plangebiet
durch den bis zur E.---straße (L 30) reichenden Denkmalplatz sowie den unter
Denkmalschutz stehenden M. , nach Osten durch die Wohnbebauung an der
Straße Am M1. und nach Nordosten durch eine Straßenbahnlinie begrenzt.
Nach Norden schließen sich Pferdeweiden an. Westlich des Plangebiets befinden
sich Wohngrundstücke der Straßen Am I. und G.-------weg .

4

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 setzt den G.-------weg sowie
14 Parkplätze als öffentliche Verkehrsfläche fest. Für das oben genannte unbebaute
Flurstück enthält der Plan die zeichnerische Festsetzung "reines
Wohngebiet/Seniorenresidenz". Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass
gemäß § 3 Abs. 2 BauNVO in Verbindung mit § 3 Abs. 4 BauNVO nur die
"Nutzungsart Seniorenresidenz (Wohngebäude mit Betreuung und Pflege)" zulässig
ist. Die Ausnahmen nach § 3 Abs. 3 BauNVO sind nicht Bestandteil des
Bebauungsplans. Der Plan enthält des weiteren Festsetzungen zur Höhenlage von
Gebäude und Gelände, zum Maß der baulichen Nutzung (Zweigeschossigkeit,
festgesetzte Trauf- und Firsthöhen) und zur überbaubaren Grundstücksfläche. Im
übrigen ist eine Tiefgarage mit 38 Stellplätzen und eine Fläche für 9 oberirdische
Stellplätze ausgewiesen. Ziffer 7 der textlichen Festsetzungen enthält zum Schutz
gegen den örtlich vorhandenen Straßen- und Schienenverkehrslärm Regelungen
zum Mindest-Bauschalldämm-Maß der Außenwände, die abhängig von der Lage der
Wände und dem Nutzungszweck der Räume 30 bis 40 dB(A) betragen. Für den
östlichen Teil der Südfassade ist zudem der Einbau einer Lüftungseinrichtung
vorgesehen. Im weiteren heißt es unter Ziffer 7:

5

"Diese Festsetzungen berühren nicht die höheren Anforderungen nach der
Schallschutzverordnung zum Schutz gegen Fluglärm vom 05.04.1974 mit einem
bewerteten Mindest-Bauschalldämm-Maß von 45 dB(A) für Außenbauteile innerhalb
der Schutzzone des Verkehrsflughafens Düsseldorf."

6

Im Vorhaben- und Erschließungsplan ist auf dem Flurstück 1587 der Flur 10,
Gemarkung C. , die aus einem Gebäude bestehende "T. Seniorenresidenz"
ausgewiesen. Der Plan beinhaltet Ansichtszeichnungen dieser baulichen Anlage
sowie einen Grundriss des Untergeschosses.

7

Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:

8

Am 11. Juni 2002 beantragte die Beigeladene die Einleitung eines
vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens "für das Grundstück 1587, Flur 10 in
N. -C. sowie den zum Grundstück führenden Teil des G1.-------weges ". Sie
beabsichtige die Errichtung und den Betrieb einer Seniorenresidenz mit
84 Wohneinheiten. Es sei eine intensive Betreuung und Versorgung der Bewohner
vorgesehen. Aufgrund von Bedenken der Antragsgegnerin u.a. zum vorgesehenen
Bauvolumen überreichte die Beigeladene der Antragsgegnerin am 17. September
2002 geänderte Planvorlagen.

9

Am 28. Mai 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur
Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 6 "N. -C. , G.------
-weg /M. " einzuleiten.

10

Im Auftrag der Beigeladenen erstattete die Ingenieurgesellschaft C1. . aus
E1. das schalltechnische Gutachten vom 24. Juli 2003. Hiernach werden an
mehreren Fassaden der Seniorenresidenz die Orientierungswerte der DIN 18005
durch den Straßenverkehr auf der E.---straße sowie den Schienenverkehr der
S. tags und nachts um bis zu 9 dB(A) überschritten. Dies erfordere ein
Schalldämm-Maß der Außenbauteile nach DIN 4109 von 30 bis 35 dB(A) für
Wohnräume. Da jedoch nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm für alle
Außenbauteile bereits ein Dämm-Maß von 45 dB(A) einzuhalten sei, sei der
erforderliche Schallschutz gewährleistet. Lediglich für die besonders lärmexponierte
Südfassade seien mechanische Be- und Entlüftungssysteme erforderlich.

11

Im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung wandte sich die Antragstellerin
gegen die Planung, weil für die Seniorenresidenz wegen der Lage in der
Lärmschutzzone 2 ein allgemeines Bauverbot gemäß § 5 Abs. 1
Satz 1 FluglärmG bestehe.

12

Mit Schreiben vom 2. Juni 2004 lehnte die Bezirksregierung E1. gegenüber
der Beigeladenen eine Zustimmung zu dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ab.
Zur Begründung führte sie aus, die Seniorenresidenz dürfe als eine schutzbedürftige
Einrichtung nach § 5 FluglärmG nicht errichtet werden. Die Voraussetzungen für eine
ausnahmsweise Zulassung des Vorhabens seien nicht gegeben. Planungsrechtlich
zwingende Gründe für den gewählten Standort seien nicht erkennbar.

13

Daraufhin legte die Beigeladene eine gutachtliche Stellungnahme der
Ingenieurgesellschaft C2. vom 6. August 2004 zum Ausmaß des Fluglärms vor.
Danach ist das Schalldämm-Maß von 45 dB(A) grundsätzlich hinreichend, um
innerhalb der Seniorenresidenz erhebliche Belästigungen auszuschließen. Dies gelte
nicht nur für den mittleren fluglärmbedingten Außenpegel von ca. 60 dB(A), sondern
auch für die mittleren Maximalpegel von 80 dB(A) und die Spitzenpegel von 90
dB(A). Im Hinblick auf die reduzierte Dämmwirkung bei gekippten Fenstern sei es
jedoch prüfenswert, inwiefern für Schlafräume zur Nachtzeit die Be- und
Entlüftungsanlage hinreichend sei.

14

Der Landrat des Kreises O. teilte unter dem 13. Oktober 2004 der
Beigeladenen auf ihre Anfrage mit, der ursprünglich bestehende "Investitionsstau" im
Sektor der stationären Altenpflege sei aufgelöst worden. Aufgrund zahlreicher
Investitionen stehe nunmehr für das gesamte Kreisgebiet dem wachsenden Bedarf
an Heimplätzen auch eine Ausweitung des Angebotes gegenüber. Für den Bereich
der Stadt N. gebe es jedoch bislang keinen weiteren Interessenten. Mit
Schreiben vom 25. Oktober 2004 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der
Beigeladenen, die Zahl der Senioren über 75 Jahre in N. -C. werde von
gegenwärtig 1734 Personen voraussichtlich auf 2312 Personen im Jahre 2015
steigen. Das einzige Altenheim in diesem Stadtteil sei das K. T1. mit 120
Heimplätzen. Hieraus ergebe sich eine Deckungsquote von 6,9 %. Der Landrat des
Kreises O. fordere aber 8,8 % und damit 153 Plätze. Im Jahre 2015 sei mit einem
Bedarf für 204 Personen zu rechnen.

15

Unter Verweis auf diese Auskünfte bat die Beigeladene die Bezirksregierung
E1. darum, eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG
in Aussicht zu stellen. Der dringende Bedarf an Heimplätzen könne anderweitig nicht
ortsnah gedeckt werden. Die zwei in anderen N1. Stadtteilen vorhandenen
Altenheime seien zu weit entfernt. Das - ebenfalls in der Lärmschutzzone 2 gelegene
- K. T1. reiche für die Bedarfsdeckung nicht aus. Auf Nachfrage der
Bezirksregierung E1. teilte der Landrat des Kreises O. unter dem 24. Juni
2005 mit, innerhalb von N. -C. wohnten im Bereich der Lärmschutzzone B
(gemäß Landesentwicklungsplan "Schutz vor Fluglärm") 1347 Senioren über 75
Jahre. Unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen zeige dies den Bedarf
für die vollstationäre Pflegeeinrichtung mit 80 Plätzen an. Unter dem 28. Juni 2005
erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der Bezirksregierung E1. , in N. -
C. gebe es keine städtischen Alternativflächen. Andere Entwicklungsansätze
seien auch nicht in der Planung. Es bestehe ein zwingender Bedarf für die
vorgesehene Pflegeeinrichtung.

16

Daraufhin stimmte die Bezirksregierung E1. gegenüber der Beigeladenen
mit Schreiben vom 18. Juli 2005 der Aufstellung des vorhabenbezogenen
Bebauungsplans Nr. 6 der Antragsgegnerin hinsichtlich der luftrechtlichen Belange
im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG zu. Gleichzeitig erklärte sie die Verfügung
vom 2. Juni 2004 für gegenstandslos. Zur Begründung führte sie aus, aufgrund der
vorliegenden Erklärungen der Antragsgegnerin und des Kreises O. sei der
dringende Bedarf für die Seniorenresidenz nachgewiesen. Durch das Vorhaben
werde "kein neues Baurecht im eigentlichen Sinne des Landesentwicklungsplans
geschaffen". Gegen diese Zustimmung erhob die Antragstellerin nach erfolgloser
Durchführung des Widerspruchsverfahrens am 25. Oktober 2005 Klage beim
Verwaltungsgericht E1. (6 K 4651/05); das Berufungsverfahren ist nach einer
die Klage abweisenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts beim erkennenden
Gericht anhängig (20 A 89/07).

17

Am 7. März 2006 beschloss der Ausschuss der Antragsgegnerin für Planung,
Wirtschaftsförderung und Liegenschaften die öffentliche Auslegung des
Planentwurfs. Die Antragstellerin beanstandete während der Offenlage die
Ausnahme vom Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG. Allgemeine Bedarfs-
und Zweckmäßigkeitserwägungen seien hierfür nicht ausreichend. Es sei nicht
ersichtlich, dass der Bedarf nicht anderweitig gedeckt werden könne. Die
Antragstellerin müsse bei einer zukünftigen betrieblichen Erweiterung mit
zusätzlichen Einwendungen und finanziellen Verpflichtungen rechnen. Das
Bauvorhaben verstoße gegen Ziffer 4.5.2. des Landesentwicklungsplans "Schutz vor
Fluglärm", wonach die hier vorliegende Schaffung neuen Baurechts für eine
besonders lärmempfindliche Bebauung in der Lärmschutzzone unzulässig sei.

18

Der vorbezeichnete Ausschuss der Antragsgegnerin entschied am 30. Mai 2006
über die eingegangenen Anregungen. Zu den Einwendungen der Antragstellerin
führte er aus, die Belange des Düsseldorfer Flughafens seien berücksichtigt worden.
Es seien jedoch keine Nachteile für diesen ersichtlich. Zudem sei der dringende
Bedarf an Altenheimplätzen zu würdigen, der nicht anderweitig ortsnah gedeckt
werden könne. Im Hinblick darauf habe die Bezirksregierung E1. die
Ausnahme vom Bauverbot erteilt. Der Landesentwicklungsplan lasse
ausnahmsweise die Schaffung von Baurechten zu, wenn es sich - wie hier - um die
Abrundung einer Baufläche handele.

19

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene schlossen am 7. Juni 2006 einen
Durchführungs- und Grundstücksübertragungsvertrag zum vorhabenbezogenen
Bebauungsplan Nr. 6, N. -C. . Hiernach soll eine Seniorenresidenz mit 79
Wohneinheiten errichtet werden.

20

Am 22. Juni 2006 stimmte der Rat der Antragsgegnerin diesem Durchführungs-
und Grundstücksübertragungsvertrag zu. Am gleichen Tag beschloss er den
vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 als Satzung. Hierbei machte sich der Rat
ausweislich der Niederschrift zur Ratssitzung die vom Ausschuss für Planung,
Wirtschaftsförderung und Liegenschaften am 30. Mai 2006 beschlossene Abwägung
zu eigen. Der Satzungsbeschluss wurde am 4. Juli 2006 öffentlich bekannt gemacht.

21

Der Bürgermeister der Antragsgegnerin erteilte der Beigeladenen am 16. August
2006 für das Flurstück 1587 der Flur 10, Gemarkung C. einen Vorbescheid für
die Errichtung eines Altenwohnheims mit 80 Einheiten und "vollstationärem
Dementenbereich". Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2007 hat der Landrat
des Kreises O. den Widerspruch der Antragstellerin gegen den der Beigeladenen
erteilten Vorbescheid für das Vorhaben zurückgewiesen. Hiergegen hat die
Antragstellerin beim Verwaltungsgericht E1. Klage erhoben (9 K 352/07).

22

Am 7. September 2006 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren
eingeleitet. Sie trägt vor, ihre Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 VwGO ergebe sich
aus der möglichen Verletzung des Abwägungsgebots. Im Rahmen der nach § 1 Abs.
6 Nr. 8a BauGB zu beachtenden Belange der Wirtschaft sei ihr Interesse an einer
Erweiterung oder Änderung des Flughafenbetriebes erheblich. Es liege ein
Abwägungsdefizit vor, da die Antragsgegnerin die Hintergründe des Bauverbots
unzureichend erfasst und fehlerhaft ein öffentliches Interesse an der
Seniorenresidenz angenommen habe. Das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1
FluglärmG diene auch der Standortsicherung des Flughafens. Es sei bei der
Bauleitplanung zwingend zu berücksichtigen. Die Ausnahmebestimmung des § 5
Abs. 1 Satz 2 FluglärmG sei drittschützend. Wegen der Zulassung des
Seniorenheimes müsse sie mit zusätzlichen finanziellen Belastungen rechnen. Dies
werde durch die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das
Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens E1. vom 9. November 2005
belegt. In dieser sei sie dazu verpflichtet worden, die Aufwendungen für den Einbau
schallgedämmter Belüftungsgeräte in dem - erst im Jahre 1997 durch eine
Ausnahmegenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG zugelassenen - K. -
T1. in N. -C. zu tragen. In der Sache sei der vorhabenbezogene
Bebauungsplan unwirksam, da die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2
FluglärmG nicht erfüllt seien. Eine Ausnahme komme wegen der besonderen
Schutzbedürftigkeit der Bewohner von Altenheimen nur zur Verhinderung eines
Versorgungsnotstandes in Betracht. Es bestehe kein Bedarf für ein weiteres
Altenheim. Im übrigen könne dieses in N. an anderen, gleich geeigneten,
außerhalb der Lärmschutzzone liegenden Standorten errichtet werden. Der
Bebauungsplan verstoße auch gegen den Landesentwicklungsplan zum Schutz vor
Fluglärm, wonach für besonders lärmempfindliche Einrichtungen die Schaffung
neuen Baurechts unzulässig sei. Hier werde neues Baurecht geschaffen, da die
Zulassung der Seniorenresidenz ohne den Bebauungsplan nicht möglich sei. Im
weiteren habe der Festsetzung eines reinen Wohngebiets die Überschreitung der
zulässigen Immissionswerte um 9 dB(A) entgegengestanden.

23

Die Antragstellerin beantragt,

24

den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 "N. -C. , G.-------weg
/M. " der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

25

Die Antragsgegnerin beantragt,

26

den Antrag abzulehnen.

27

Sie trägt vor, der Normenkontrollantrag sei unzulässig, da § 5 FluglärmG keinen
Drittschutz zugunsten des Flughafenbetreibers begründe. Er sei auch unbegründet.
Dem Vorhaben könne das Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG nicht
entgegengehalten werden, da die Verordnung über die Festsetzung des
Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen E1. wegen der zwischenzeitlich
geringeren Immissionsbelastung nicht mehr anwendbar sei. Im übrigen habe der Rat
der Antragsgegnerin im Rahmen einer Prognoseentscheidung die Voraussetzungen
für eine Ausnahme vom Bauverbot annehmen dürfen, zumal die Bezirksregierung
E1. der Aufstellung des Bebauungsplans zugestimmt habe. Der
überdurchschnittlich stark wachsende Anteil älterer Menschen in N. -C.
begründe einen steigenden Bedarf an Altenheimplätzen. Dieser müsse befriedigt
werden. Es sei im Hinblick auf die bestehenden Sozialkontakte der Senioren
geboten, die örtliche Nachfrage auch ortsnah zu befriedigen. Dies lasse sich den
Zielbestimmungen der § 2 SGB XI und § 1 Satz 2 LandesPflegeG NRW entnehmen.
Alternative Standorte mit einer vergleichbaren günstigen zentralen Lage gebe es in
diesem Stadtteil nicht. Das Vorhabengrundstück liege nach dem
Gebietsentwicklungsplan im allgemeinen Siedlungsbereich. Es sei ohne den
Bebauungsplan grundsätzlich nach § 34 BauGB bebaubar. Im Rahmen der
Abwägung seien die besondere Bedeutung des Flughafens und das Interesse der
Antragstellerin berücksichtigt worden. Das Vorhaben beeinträchtige die
wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin nicht, da Entschädigungsansprüche
nicht ersichtlich seien.

28

Die Beigeladene beantragt,

29

den Antrag abzulehnen.

30

Zur Begründung führt sie aus, eine Antragsbefugnis der Antragstellerin ergebe
sich nicht aus § 5 FluglärmG. Dieser Bestimmung lasse sich kein Schutzkonzept
entnehmen. Der Ausgleich fluglärmbedingter Nutzungskonflikte werde nur durch den
Regelungsgehalt der nach dem Luftverkehrsgesetz zu erteilenden
Zulassungsentscheidung zur Errichtung und zum Betrieb eines Flughafens bewirkt.
Die Antragsbefugnis ergebe sich auch nicht aus einem möglichen Verstoß gegen das
Abwägungsgebot. Zu Gunsten der Antragstellerin zu berücksichtigende
abwägungsrelevante Belange seien nicht gegeben. Es sei nicht ersichtlich, dass der
Antragstellerin durch das streitige Vorhaben höhere Schallschutzaufwendungen
drohen könnten als durch eine andere nach § 34 BauGB zulässige bauliche Anlage.
Die Antragstellerin müsse im Hinblick auf die Seniorenresidenz auch nicht mit
zusätzlichen betrieblichen Beschränkungen rechnen, da der vorgesehene Standort
nicht näher am Flughafen liege als die bereits vorhandene Wohnbebauung. Für das
Altenheim sei auch kein weitergehender Schallschutz als für sonstige Wohnnutzung
erforderlich. In der Sache scheitere die Umsetzung des Bebauungsplans nicht am
Bauverbot des § 5 Abs. 1 FluglärmG. Die Tatbestandswirkung der erteilten
Ausnahme dürfe nicht ignoriert werden. Der erforderliche Bedarf für das geplante
Altenheim ergebe sich aus der Altersstruktur in N. -C. . Es sei mit einer
hinreichenden Nachfrage für die vorgesehene exklusive Seniorenanlage der
Beigeladenen durch die zahlreichen wohlhabenden Senioren in N. -C. zu
rechnen. Der Standort sei im Hinblick auf die Integration in den Ortsteil besonders
geeignet. Vergleichbare alternative Standorte gebe es nicht. Der
Landesentwicklungsplan "Schutz vor Fluglärm" sei nichtig, weil die für die dort
dargestellten Lärmschutzbereiche zugrunde gelegten Mindestschallpegel veraltet
seien. Bereits bei der Bekanntmachung des Plans seien die gemessenen Werte
niedriger gewesen als die angesetzten Pegel. Inzwischen sei die tatsächliche
Lärmbelastung noch geringer. Im übrigen werden durch den streitigen
Bebauungsplan keine neuen Baurechtsansprüche begründet, sondern lediglich
modifiziert. Die Festsetzung des reinen Wohngebietes sei auch nicht im Hinblick auf
die verkehrsbedingten Immissionen abwägungsfehlerhaft. Zum einen sei die
vorhandene Bebauung stärker belastet als die Seniorenresidenz. Zum anderen
könne durch die Gebäudeanordnung, die Grundrissgestaltung und passiven
Schallschutz die angemessene Wohnruhe ermöglicht werden.

31

Der Berichterstatter des Senats hat am 27. März 2008 die Örtlichkeit in
Augenschein genommen; auf die Niederschrift vom gleichen Tage wird verwiesen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, die Planaufstellungs- und Verwaltungsvorgänge der
Antragsgegnerin, die Pläne sowie die beigezogenen Genehmigungen zu den
Änderungen der Betriebsregelung für den Verkehrsflughafen E1. vom 21.
September 2000, 5. Juni 2003 und 9. November 2005 Bezug genommen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat Erfolg.

34

A. Der Antrag ist zulässig.

35

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede
natürliche oder juristische Person einen Normenkontrollantrag stellen, die geltend
macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt
zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sie muss Tatsachen vortragen,
die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass durch die Festsetzungen des
Bebauungsplans die geltend gemachte Rechtsverletzung eintritt.

36

Nach dem tatsächlichen Vorbringen der Antragstellerin kommt jedenfalls eine
Verletzung des ihr zustehenden Rechts auf gerechte Abwägung ihrer privaten
Belange in Betracht. Das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Abwägungsgebot hat
drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die
Abwägung erheblich sind, und kann deshalb ein "Recht" im Sinne von § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO sein. Abwägungserheblich sind solche private Belange, die in der
konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Dieses
umfassende Recht des von der Planung Betroffenen ist erforderlich, weil auf der
anderen Seite ein - in seinem Kern gerichtlich nicht überprüfbarer -
Gestaltungsspielraum besteht, der jeder Planung innewohnt.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.

38

Das Interesse der Antragstellerin, jedenfalls bei Erweiterungen oder Änderungen
ihres Flughafenbetriebs keinen zusätzlichen Beschränkungen oder finanziellen
Verpflichtungen wegen der Seniorenresidenz ausgesetzt zu sein, war in die
Abwägung der durch die Planung berührten öffentlichen und privaten Belange
einzustellen. Solche Erweiterungen und Änderungen sind in Anbetracht des seit
Jahren erheblich wachsenden Luftverkehrs und prognostizierten Wachstumsraten
von jährlich fünf Prozent in den kommenden 20 Jahren,

39

vgl. Anlage 5 zum Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Drucksache 16/508
-, Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der
Umgebung von Flugplätzen, sowie zu den Anträgen der Abgeordneten Kauch,
Hermann u.a., Bundestags-Drucksache 36/3813, S. 24,

40

beim Flughafen E1. konkret zu erwarten.

41

Die Antragstellerin musste zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 22. Juni
2006 wegen der Seniorenresidenz mit betrieblichen oder finanziellen Nachteilen im
Hinblick auf den durch ihren Flugbetrieb verursachten Lärm rechnen. Denn bei der
genannten Anlage handelt es sich um eine besonders schutzwürdige Einrichtung, für
die ein weitergehender Schutz vor Fluglärm geboten war als für die vorhandenen,
den Immissionen der Flugzeuge bereits ausgesetzten Wohnhäuser. Dies gilt sowohl
für die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses als auch für die derzeit geltende
Rechtslage.

42

Bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung betrieblicher Änderungen eines
Flughafens gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - sowie der
Planfeststellung für Änderungen von Flughäfen gemäß § 8 LuftVG ist der Schutz vor
Fluglärm nach § 6 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu berücksichtigen.
Nach § 9 Abs. 2 LuftVG sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die
Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die zur Sicherung der
Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile
notwendig sind. Den Bestimmungen der zur Zeit des Satzungsbeschlusses im Juni
2006 geltenden §§ 6 ff. des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 27. März 1999
(BGBl. I S. 550) - LuftVG a.F. - hat sich nicht entnehmen lassen, welche
Fluglärmbeeinträchtigungen einen relevanten "Nachteil" begründet haben und
welche zumutbar gewesen sind. Eine mögliche konkretisierende Regelung ist
unterblieben, da von der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG zum
Erlass einer Rechtsverordnung zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm kein
Gebrauch gemacht worden ist. Die in § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen
Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) (FluglärmG a.F.) für die Einrichtung
von Lärmschutzzonen genannten gebietsbezogenen Werte von 67 dB(A) und 75
dB(A) waren nicht hinreichend aussagekräftig.

43

Mangels normativer Werte war es Aufgabe der Zulassungsbehörden und
Gerichte zu entscheiden, wann Lärmbelästigungen in relevante Nachteile
umschlagen und welche Lärmschutzvorkehrungen zur Einhaltung der mit einer
gerechten Abwägung nicht mehr überwindbaren Zumutbarkeitsgrenze notwendig
sind. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit wurden für die einzelnen Flughäfen
allgemein zulässige Dauerschall- und Maximallärmpegel für die Tag- und Nachtzeit
bestimmt.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - IV C. 79.76 -, DVBl 1978, 845 (851); Urteil
vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, BRS 70 Nr. 28.

45

Dabei galt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die
lärmsensiblen Einrichtungen der Altenwohn- und Altenpflegeheime ein über die für
Wohnnutzungen allgemein geltenden Anforderungen hinausgehendes Schutzniveau,
um eine angemessene Kommunikation trotz altersbedingter Erschwernisse zu
ermöglichen und die vegetative Belastbarkeit der Betroffenen zu reduzieren.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.

47

Dieses erhöhte Schutzniveau war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
maßgeblich, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan sowohl die Errichtung eines
Altenwohn- als auch eines Altenpflegeheims zulässt. Denn zu den ausgewiesenen
Wohngebäuden im Sinne des § 3 Abs. 4 BauNVO gehören solche, die ganz oder
teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen, sodass die Festsetzung
die typischen Altersheime in Form der Altenwohn- und Altenpflegeheime erfasst.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 1997 - 7 A 2175/05-; Beschluss vom 24.
November 2006 - 7 A 1052/06 -.

49

Der besondere Lärmschutz für Altenwohn- und Altenpflegeheime konnte nach
dem z.Z. des Satzungsbeschlusses geltenden Recht zu Lasten der Antragstellerin
durch passive Schallschutzmaßnahmen oder durch betriebsregelnde Maßnahmen
erreicht werden.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.

51

Der Betreiber eines Flughafens musste also damit rechnen, dass er jenseits der
Verpflichtungen des § 9 FluglärmG a.F. zur Erreichung dieser niedrigeren Lärmwerte
auch die Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen (Schalldämmfenster,
Belüftungseinrichtungen) zu tragen haben könnte. Derartige über
§ 9 FluglärmG a.F. hinausgehende Aufwendungen musste die Antragstellerin bereits
in der Vergangenheit erstatten. Nach der Genehmigung des Ministeriums für Bauen
und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen zur Änderung der Betriebsregelung für
das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens E1. vom
9. November 2005 war die Antragstellerin verpflichtet, zur Sicherung niedriger
Innenpegel in Altenheimen u.a. die Aufwendungen für den Einbau schallgedämmter
Belüftungsgeräte in dem bereits in der Lärmschutzzone 2 bestehenden Altenheim
(K. T1. ) in N. -C. zu tragen.

52

Schließlich musste die Antragstellerin zur Wahrung des Lärmschutzes in den
schutzwürdigen Einrichtungen auch mit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes
durch betriebliche Beschränkungen (z.B. hinsichtlich der Zahl der nächtlichen
Flugbewegungen) rechnen. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf die
Seniorenresidenz. Denn mit der Errichtung dieses Altenheims rückt eine
schutzwürdige Einrichtung in die unmittelbare Nähe des von der Antragstellerin
betriebenen Flughafens. In der südwestlichen Verlängerung der Start- und
Landebahnen ist das geplante Vorhaben das nächste zum Flughafen liegende
Altenheim. Das andere in N. -C. befindliche Altenheim - das K. -T1.
an der T2. Straße - ist über einen Kilometer weiter vom Flughafen entfernt. Es
ist insoweit unerheblich, dass einige Wohnhäuser einen kürzeren Abstand zu den
Start- und Landebahnen aufweisen, da - wie oben dargelegt - für Altenheime ein
besonderer Lärmschutz geboten gewesen ist.

53

Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ist auch nicht im Hinblick auf die
Neufassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung der
Bekanntmachung vom 31. Oktober 2007 entfallen. Die Antragstellerin hat bei
betrieblichen Erweiterungen und Änderungen wegen der Seniorenresidenz auch
weiterhin mit Nachteilen zu rechnen. Zwar sind anders als nach dem bisherigen
Recht nach § 8 Abs. 1 Sätze 3 und 4 LuftVG bei der Genehmigung bzw. der
Planfeststellung von Flughäfen die - niedrigeren - gebietsbezogenen Lärmwerte des
§ 2 Abs. 2 FluglärmG zu beachten, die keine gesonderte Regelung für
schutzbedürftige Einrichtungen enthalten. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist es aber der zuständigen Behörde bei der Festsetzung
von Lärmschutzbereichen nicht verwehrt, diese Lärmgrenzwerte zum Schutz
lärmsensibler Einrichtungen zu unterschreiten.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2007 - 4 A 1007.07 (4 A 1023.06) -,
juris (dort Rn 29); kritisch hierzu: Wysk, Rechtliche Aspekte des neuen
Fluglärmgesetzes, Lärmbekämpfung 2007, 243 (248).

55

Jedenfalls muss die Antragstellerin mit beschränkenden Maßnahmen des aktiven
Schallschutzes rechnen. Nach § 13 Abs. 2 FluglärmG bleiben Vorschriften, die
weitergehende Planungsmaßnahmen zulassen, unberührt. Solche
Planungsmaßnahmen sind bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung und
Planfeststellung von Flughäfen nach §§ 6, 8 LuftVG im Rahmen der
luftverkehrsrechtlichen Abwägung möglich. Hier sind gerade zum Schutz
lärmsensibler Einrichtungen Maßnahmen des - im FluglärmG nicht geregelten -
aktiven Schallschutzes (z.B. Nachtflugbeschränkungen) in Betracht zu ziehen.

56

Vgl. Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit,
a.a.O., S. 12, Anlage 1 zu dem Bericht, a.a.O., S. 19; Giemulla/Rathgeb, in:
Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1., Stand:
Dezember 2007, § 6 Rn 15c; Wysk, a.a.O.

57

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

58

Der Plan ist materiell rechtswidrig.

59

1. Der Bebauungsplan steht nicht im Einklang mit § 1 Abs. 3 BauGB. Nach § 1
Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und
soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.

60

a) Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan, der sich als vollzugsunfähig erweist,
weil seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche
Hindernisse im Wege stehen. Das ist hier der Fall, weil das Bauverbot des § 5 Abs. 1
Satz 1 FluglärmG - ungeachtet der Frage, ob diese Regelung drittschützend ist - ein
derartiges rechtliches Hindernis darstellt.

61

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95 (zu
einem landschaftsrechtlichen Bauverbot).

62

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG dürfen im Lärmschutzbereich keine
Altenheime - und andere schutzbedürftige Einrichtungen - errichtet werden.

63

Dieses verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Bauverbot,

64

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 598/76, 599/76
und 604/76 -, BVerfGE 56, 298 (314),

65

stellt eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art.
14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, da die Privatnützigkeit des Eigentums und die
Verfügungsbefugnis erhalten bleiben.

66

Vgl. Soell, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand der Bearbeitung:
Oktober 1991, § 8 FluglärmG Rn 4; BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04
-, BVerwG 125, 116 (261).

67

Das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG begründet keine völlige
wirtschaftliche Entwertung des Eigentums. Es schließt lediglich grundsätzlich die
Bebauung des Grundstücks mit schutzbedürftigen Einrichtungen aus, nicht aber
dessen sonstige wirtschaftliche Nutzung.

68

Die Voraussetzungen dieses Bauverbots sind gegeben. Die im Bebauungsplan
ausgewiesene Seniorenresidenz ist ein Altenheim und soll innerhalb der in §§ 2, 4
der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den
Verkehrsflughafen E1. vom 4. März 1974 (BGBl. I S. 657)
(Lärmschutzbereichsverordnung) festgesetzten Schutzzone 2 dieses
Lärmschutzbereichs errichtet werden.

69

Der Wirksamkeit der getroffenen Festsetzung stehen die von der
Antragsgegnerin erhobenen Bedenken an der fortdauernden Gültigkeit dieser
Verordnung nicht entgegen. Der Umstand, dass nach der jüngsten
Betriebsgenehmigung für den Flughafen E1. vom 9. November 2005 das
Gebiet mit einem zu erwartenden Dauerschallpegel von mindestens 67 dB(A) kleiner
ist als die in der Lärmschutzbereichsverordnung für den gleichen Pegel
ausgewiesene Schutzzone 2, begründet als solcher keine nachträgliche
Unwirksamkeit der Verordnung. Entscheidend für die Festsetzung der Schutzgebiete
- und damit auch für die fortbestehende Gültigkeit der Verordnung - ist gemäß § 3
FluglärmG der
äquivalente Dauerschallpegel unter Berücksichtigung von Art und Umfang des
voraussehbaren Flugbetriebs auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des
Flughafens, also eine Lärmbelastung, die voraussichtlich in der Zukunft
- etwa in einem Jahrzehnt - eintreten wird.

70

Vgl. Bericht der Bundesregierung über die Erfahrungen bei der Durchführung des
Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 - Fluglärmbericht -, BT-
Drucksache 8/2254, S. 13.

71

In Anbetracht des zunehmenden Flugverkehrs und damit - entsprechend der
bisherigen Entwicklung weiterhin - zu erwartender betrieblicher Erweiterungen des
Betriebs des Verkehrsflughafens E1. drängt es sich nicht auf, dass der
genannte Dauerschallpegel auch in Zukunft nicht erreicht wird. Dies ist von der
Antragsgegnerin auch nicht substantiiert behauptet worden.

72

b) Ein dauerhaftes rechtliches Hindernis für den Erlass eines Bebauungsplans ist
trotz grundsätzlichen Bauverbots dann nicht gegeben, wenn die Voraussetzungen für
eine Ausnahme oder Befreiung von diesem Verbot objektiv vorliegen und deren
Erteilung auch sonst nichts entgegensteht.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O., Beschluss vom 9. Februar
2004 - 4 BN 28.03 -, BRS 67 Nr. 1.

74

Der Senat ist nicht gehindert darüber zu entscheiden, ob die Voraussetzungen
für eine Ausnahme vom Bauverbot nach der - gemäß Art. 3 des Gesetzes zur
Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom
1. Juni 2007 (BGBl. I S. 986 (991)) bis zur Ausweisung neuer Lärmschutzgebiete
fortgeltenden - Bestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. (§ 5 Abs. 1 Satz 3
FluglärmG n.F.) vorliegen, da er nicht durch eine möglicherweise erteilte Ausnahme
gebunden ist.

75

Zwar ist eine bestandskräftig erteilte Ausnahme infolge ihrer Tatbestandwirkung
von allen Staatsorganen, insbesondere auch von den Gerichten zu beachten. Ob
eine bestandskräftige Ausnahme zu Recht erteilt worden ist, ob also eine
Ausnahmelage objektiv gegeben ist, dürfte das Gericht in einem solchen Fall nicht
überprüfen. Fehlt es jedoch an einer bestandskräftigen Entscheidung, so bildet die in
der Ausnahme zum Ausdruck gekommene Beurteilung der Fachbehörde zwar ein
gewichtiges Indiz, vermag das Gericht jedoch nicht zu binden.

76

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2004, a.a.O.

77

Die mit Schreiben der Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 erteilte
Zustimmung zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans stellt danach
keine den Senat bindende Ausnahme dar. Es kann hier dahinstehen, ob es sich bei
dieser ohne ersichtliche Ermessensausübung und ohne jegliche Begründung (vgl. §
35 Abs. 1 Satz 3 VwVfG) erklärten Zustimmung überhaupt um eine förmliche
Ausnahmeerteilung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. handelt. Es mag sogar
einiges dafür sprechen, dass die bloße Zustimmung zu dem streitgegenständlichen
Bebauungsplan nicht als die in § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. vorgesehene
Entscheidung zu verstehen ist, sodass es an einer solchen bisher gänzlich fehlt. Dies
kann jedoch offen bleiben. Denn jedenfalls ist keine Bindungswirkung eingetreten.
Denn die Zustimmung hat bis heute keine Bestandskraft erlangt. Sie ist Gegenstand
des beim 20. Senat des erkennenden Gerichts anhängigen Berufungsverfahrens 20
A 89/07.

78

Sollte das Schreiben der Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 als
Zustimmung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. anzusehen sein, so ist
diese rechtswidrig. Denn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme zur
Errichtung des Altersheims "Seniorenresidenz" sind nicht gegeben. Nach § 5 Abs. 1
Satz 2 FluglärmG a.F. können Ausnahmen vom Bauverbot nur zugelassen werden,
wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst
im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. Daran fehlt es hier.

79

Eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. kann nur
dann "dringend geboten" sein, wenn die Hinnahme fluglärmbedingter
Beeinträchtigungen die einzige realistische Möglichkeit darstellt, die in der Vorschrift
genannten gewichtigen öffentlichen Interessen zu befriedigen. An das Vorliegen
dieser Voraussetzung sind strenge Anforderungen zu stellen.

80

Zur vergleichbaren Problematik im Prozessrecht vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.
Juni 2004 - 2 BvQ 70/03 -; Beschluss vom 1. Oktober 1963 - 1 BvR 415/63 -, BVerfG
17, 120 (122); OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 1997 -10a B 3010/96.NE -,
BRS 59 Nr. 52.

81

Denn mit der Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot wird hingenommen, dass
die Nutzer der in der Lärmschutzzone errichten Baulichkeiten durch Fluglärm in
einem Maße beeinträchtigt werden, der jedenfalls im Außenwohnbereich - im
vorliegenden Fall mit sehr hohen durchschnittlichen Spitzenpegeln sowie mit einem
zulässigen Dauerschallpegel oberhalb von 67 dB(A) - Gesundheitsrisiken nicht mehr
ausschließt. Eine derartige mit Sicherheit zu erwartende Beeinträchtigung kann aus
Gründen der allgemeinen Gesundheitsvorsorge, aber auch wegen der grundrechtlich
relevanten Betroffenheit der dem Lärm ausgesetzten Personen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG), nur in seltenen Ausnahmefällen hingenommen werden. Dies mag dann
denkbar sein, wenn ein Bedarf an wichtigen öffentlichen Infrastruktureinrichtungen
schlechthin nicht an anderer Stelle befriedigt werden kann - wie dies bei zwingend
wohnungsnahe zu errichtenden Kindergärten oder Grundschulen der Fall sein mag -
oder seiner Befriedigung an anderer Stelle kaum überwindbare Hindernisse
entgegenstehen.

82

Ob die Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot in diesem Sinne "dringend
geboten" ist, kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen
Einzelfalles entschieden werden. Dabei ist sowohl das Gewicht der zu
befriedigenden öffentlichen Interessen als auch die Frage zu berücksichtigen,
innerhalb welchen Zeitraums dieses Interesse innerhalb des Lärmschutzbereichs
einerseits bzw. an anderer Stelle befriedigt werden kann. Zu bedenken ist auch, dass
Gemeinden, deren Gebiet überwiegend innerhalb von Fluglärmschutzzonen liegt,
trotz dieses Lagenachteils verpflichtet sind, die erforderlichen
Infrastruktureinrichtungen zu schaffen; allerdings rechtfertigt dieser Umstand für sich
genommen eine Ausnahme von dem auch im öffentlichen Interesse bestehenden
Bauverbot nicht. Ebenso wenig vermögen wirtschaftliche Vorteile oder Gründe der
Praktikabilität für sich genommen die Erteilung einer Ausnahme zu begründen.
Schließlich ist bei der Anwendung der Vorschrift der gesetzgeberischen Wertung
einer Unterscheidung zwischen Wohnungen und in stärkerem Maße
schutzbedürftigen Einrichtungen Rechnung zu tragen; die letztgenannten sollen nach
der eindeutigen Wertung des Gesetzgebers dort, wo bloßes Wohnen noch zulässig
ist, regelmäßig gerade nicht errichtet werden. Denn die Nutzer öffentlicher
Einrichtungen oder - wie hier - von privat geführten Einrichtungen, deren
Vorhandensein im öffentlichen Interesse liegt, sind in besonderem Maße
schutzwürdig, weil sie auf die zur Verfügung stehenden Einrichtungen in hohem
Maße angewiesen sind und regelmäßig nur wenig Alternativen vorfinden; auch ist ein
Wechsel der einmal gewählten Einrichtung im Falle von Altenwohneinrichtungen
häufig nur unter besonderen Schwierigkeiten möglich. Demgegenüber sind
Privatpersonen nicht in gleichem Maße darauf angewiesen, Bauland gerade im
Bereich einer Lärmschutzzone zu nutzen, auch wenn selbstverständlich nicht zu
verkennen ist, dass gerade im Umfeld von Flughäfen das Angebot an weniger
lärmbelasteten Flächen die Nachfrage in vielen Fällen nicht decken kann.

83

Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen ist die Ausnahme vom Bauverbot hier
nicht dringend geboten. Die Errichtung der Seniorenresidenz innerhalb der
Schutzzone 2 des Lärmschutzbereichs stellt nicht die einzige realistische Möglichkeit
dar, die - unbezweifelbar im öffentlichen Interesse liegende - Versorgung der
Bevölkerung mit Altenheimplätzen sicherzustellen.

84

Bereits für einen ungedeckten Bedarf an Altersheimplätzen im Gesamtgebiet des
S1. -Kreises O. - zu dem die Stadt N. gehört - fehlt jeglicher Anhaltspunkt.
Der Landrat des Kreises O. hat in seinem Schreiben vom 13. Oktober 2004
vielmehr ausgeführt, dass der früher bestehende Investitionsstau im Bereich der
stationären Altenpflege durch die Errichtung einiger neuer Altenheime aufgelöst
worden sei und dem wachsenden Bedarf an Heimplätzen eine Ausweitung des
Angebots gegenüberstehe.

85

Selbst bei einer unzureichenden Zahl von Heimplätzen im - isoliert betrachteten -
Gebiet der Stadt N. wäre die Bedarfsdeckung nicht zwingend im
Lärmschutzbereich von N. -C. erforderlich. Denn jedenfalls ist die
Errichtung eines Altenheims in einem anderen Stadtteil von N. außerhalb des in
der Lärmschutzbereichsverordnung festgesetzten Lärmschutzbereichs grundsätzlich
möglich, da der größte Teil des Stadtgebiets außerhalb dieses Fläche liegt. Es fehlt
auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass in diesen Stadtteilen kein Altenheim in einer
zentrumsnahen und verkehrsgünstigen Lage gebaut werden kann.

86

Die Errichtung eines Altenheims ist auch in N. -C. außerhalb des
Lärmschutzbereichs nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Denn auch außerhalb der
Lärmschutzzone stehen für die gemeindliche Planung der Antragsgegnerin Flächen
zur Verfügung. Dies bedarf hier keiner weiteren Klärung, denn es ist nicht zwingend
erforderlich, dass der vollständige Bedarf an Altenheimplätzen für die Bewohner von
N. -C. ausschließlich innerhalb ihres Stadtteils gedeckt wird. Es genügt,
dass die Heimplätze - wie hier - in einem angrenzenden zwei bis drei Kilometer
entfernten Stadtteil geschaffen werden können. Dies steht der angestrebten
ortsnahen Versorgung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 SGB XI) nicht entgegen. Es ist auch
nicht zwingend, dass sich das Altenheim in einer fußläufigen Entfernung zu den
früheren Wohnungen der Heimbewohner und zum bisherigen Ortsmittelpunkt
befindet. Einen solchen Grundsatz, der ein dringendes Bedürfnis für eine Ausnahme
vom gesetzlichen Bauverbot rechtfertigen könnte, gibt es nicht.

87

Abgesehen davon besteht auch innerhalb der Lärmschutzzone in N. -C.
kein dringender Bedarf für die Errichtung der Seniorenresidenz mit 80 Plätzen. Denn
dort ist ein Altersheim mit 120 Plätzen vorhanden. Unter Zugrundelegung der
eigenen Berechnung der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. hat
dieses zur Zeit des Satzungsbeschlusses zur vollständigen Deckung ausgereicht.
Nach dem - auf Angaben der Antragsgegnerin beruhenden - Schreiben des Landrats
des Kreises O. vom 24. Juni 2005 lebten zu diesem Zeitpunkt 1347 Senioren über
75 Jahre in der Lärmschutzzone. Nach der vom Kreis O. für erforderlich
erachteten Deckungsquote stationärer Heimplätze von 8,8 % sind lediglich 118
Plätze nötig. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass ein darüber
hinausgehender dringender Bedarf besteht. Das bedeutet, dass die von der
Beigeladenen geplante Seniorenresidenz zumindest zu einem erheblichen Teil auf
Interessenten angewiesen wäre, die bisher außerhalb der Lärmschutzzone wohnen.
Trotz der steigenden Zahl der Senioren über 75 Jahre gilt nach den vorgelegten
Zahlen der Antragsgegnerin dasselbe auch für das Jahr 2015. Voraussichtlich
werden dann im genannten Bereich 1734 Personen der betroffenen Altersgruppe
wohnen (75 % von 2312 Personen in ganz N. -C. ). Aber selbst für diese
besteht bei einer Quote von 8,8 % nur ein Bedarf von insgesamt 153 Heimplätzen.
Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen als wichtig erachtete örtliche
Nähe des Altenheims zu den bisherigen Wohnungen der alten Menschen gebietet
die Errichtung der Seniorenresidenz an diesem Standort damit nicht. Denn aufgrund
der gegebenen Bedarfsdeckung innerhalb der Lärmschutzzone ist davon
auszugehen, dass der größte Teil von deren potentiellen Bewohnern nicht aus deren
unmittelbarer Umgebung stammen wird.

88

Das Fehlen der Voraussetzungen für die Ausnahme vom Bauverbot im Rahmen
der Prognose, die sie bei der nach § 1 Abs. 3 BauGB gebotenen
Erforderlichkeitsprüfung anzustellen hat,

89

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O.,

90

musste sich der Antragsgegnerin aufdrängen. Dem stand das Schreiben der
Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 nicht entgegen, wonach die
Voraussetzungen für eine Ausnahme gegeben seien. Denn diese Beurteilung
beruhte nicht auf einer besonderen Kompetenz der Fachbehörde, über die die
Antragsgegnerin nicht verfügt hat. Die Antragsgegnerin hat vielmehr selbst
maßgeblich hieran mitgewirkt. Die Bezirksregierung E1. hat sich insoweit
entscheidend auf die Angaben des Bürgermeisters der Antragsgegnerin und des
Landrates des Kreises O. gestützt. Diese haben die Bezirksregierung erst dazu
bewegt, abweichend von der ursprünglich bestehenden Auffassung die
Voraussetzungen für eine Ausnahme zu bejahen.

91

2. Der vorhabenbezogene BebauungspIan verstößt auch gegen § 1 Abs. 4
BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

92

a) Nach § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in
Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der
Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder
zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung
oder Sicherung des Raumes. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und
sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen
Voraussetzungen zu schaffen. Ihnen liegt eine landesplanerische Abwägung
zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten
unterschiedlichen raumordnerischen Belangen zu Grunde. Einer weiteren Abwägung
auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich, sodass die sich
aus ihnen ergebenden planerischen Vorgaben verbindlich sind. Dem für eine
Zielfestsetzung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt,
wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr
bedarf.

93

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -BRS 66 Nr. 5; OVG
NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2.

94

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gemäß § 12 LPlG
NRW u.a. in Landesentwicklungsplänen dargestellt.

95

Dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 steht danach ein Ziel der
Raumordnung entgegen, weil er nicht im Einklang mit bindenden Planungsvorgaben
des Landesentwicklungsplans "Schutz vor Fluglärm" vom 17. August 1998 (GV NW
1998, S. 512) (LEP) steht.

96

Der LEP bestimmt unter der textlichen Darstellung II.2., dass innerhalb der - in
einem Plan ausgewiesenen - "Lärmschutzzone B" in der Bauleitplanung reine,
allgemeine und besondere Wohngebiete, Kleinsiedlungsgebiete, Dorf- und
Mischgebiete, Kerngebiete und Sondergebiete, soweit in ihnen nach ihrer
Zweckbestimmung Wohnungen oder andere besonders lärmempfindliche Anlagen
oder Einrichtungen zulässig sind, nicht in einer Weise neu dargestellt bzw.
festgesetzt werden, die neue Baurechte entstehen lässt. Im Rahmen der
Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes sind Ausnahmen zulässig, wenn es
sich um die Abrundung einer Baufläche handelt. Hierbei können auch Festsetzungen
für Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden.

97

Diese die Bauleitplanung beschränkenden Vorgaben sind verbindlich, weil sie
eindeutig sind. Den zeichnerischen Darstellungen lässt sich der räumliche Bereich
der Lärmschutzzone B (67 dB(A)) hinreichend präzise entnehmen. Auch die
genannten textlichen Vorgaben sind bestimmt bzw. eindeutig bestimmbar.

98

b) Der Senat hat - entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen - auch keine
Zweifel an der Wirksamkeit des LEP. Es ist insbesondere unschädlich, dass die zur
Zeit der Bekanntmachung dieses Plans im Jahre 1998 gemessenen
Fluglärmimmissionen an der zur Lärmschutzzone B gehörenden Messstation N.
-C. den Pegel von 67 dB(A) um ca. 4 - 5 dB(A) unterschritten haben. Denn für
die Darstellung im LEP kommt es nicht auf seinerzeit vorgenommene Messungen an.
Der LEP hat die Aufgabe, die langfristige Entwicklung lärmempfindlicher
Siedlungsstrukturen in der Umgebung der Flughäfen mit der langfristigen
Entwicklung des auf diesen Flugplätzen durchgeführten Flugbetriebes so zu
koordinieren, dass Konfliktsituationen vorsorglich vermieden werden.
Dementsprechend dokumentiert der LEP in Anknüpfung an einen vorgestellten
Endausbauzustand und eine entsprechende Zahl an Flugbewegungen auf dem
Flughafen, auf welchen Flugbetrieb die Umgebung des Flughafens bei ihren
Planungen und Vorstellungen Bedacht zu nehmen hat.

99

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK - u.a.,
NWVBl 2005, 338 (341); Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen: BVerwG,
Beschluss vom 18. August 2005 - 4 B 17.05 -, Buchholz, 442.40, § 10 LuftVG Nr. 13.

100

Es spricht auch nichts dafür, dass die genannten Vorgaben inzwischen
gegenstandslos geworden sein könnten. Die tatsächliche Lärmentwicklung der
vergangenen Jahre, die namentlich durch Fortschritte der Flugzeugtechnik im
Bereich der Lärmminderung gekennzeichnet war, bietet hierfür keine Anknüpfung.
Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die bestehenden landesplanerischen
Zielvorstellungen - u.a. im Regionalplan für den Regierungsbezirk E1. (GEP
99) -, die eine weitergehende Entwicklung des Flughafens und die erweiterte
Nutzung der bereits vorhandenen baulichen Kapazitäten anerkennen.

101

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2007 - 20 D 136.05.AK-.

102

c) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 widerspricht der textlichen
Darstellung im LEP unter Ziffer II.2. Ausweislich der zeichnerischen Darstellungen
des LEP befindet sich das Bebauungsplangebiet in der Lärmschutzzone B. Mit der
Festsetzung "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz" weist der vorhabenbezogene
Bebauungsplan Nr. 6 die besonders lärmempfindliche Anlage eines Altenheims aus.
Diese Festsetzung ist nach Ziffer II.2, S. 1 der textlichen Darstellungen des LEP
unzulässig, weil hierdurch neue Baurechte geschaffen werden.

103

Ohne den Erlass des Bebauungsplans ist die Errichtung der geplanten
Seniorenresidenz bereits ungeachtet des Bauverbots nach § 5 Abs. 1 Satz 1
FluglärmG bauplanungsrechtlich unzulässig, ohne dass es einer abschließenden
Entscheidung darüber bedarf, ob das Vorhabengrundstück im Außen- oder
Innenbereich liegt.

104

Nach § 35 Abs. 2 BauGB war das Vorhaben unzulässig. Es wäre unzumutbaren
Lärmbeeinträchtigungen ausgesetzt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB); zudem hätte
es zu einer unerwünschten Zersiedlung geführt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB).

105

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1985 - 4 C 29.81 -, BRS 44 Nr. 87 sowie
Beschluss vom 11. Oktober 1999

106

- 4 B 77.99 -, BRS 62 Nr. 118.

107

Denn es hätte zu einer Ausdehnung des nördlichen Ortsrands von N. -
C. in den bislang von Bebauung freigehaltenen Bereich geführt, denn eine
unkontrollierte Ausweitung der Bebauung auf die nördlich vom Vorhabengrundstück
entlang des G2.-------wegs gelegenen Flächen wäre zu befürchten gewesen. Die
Vorbildwirkung für eine Bebauung dieser Grundstücke liegt auf der Hand, zumal sie -
ähnlich wie das Vorhabengrundstück - durch die Straßenbahnlinie auf der einen
Seite und den G.-------weg und die Bebauung Am I. auf der anderen Seite
begrenzt werden.

108

Auch nach § 34 Abs. 1 BauGB wäre das Vorhaben unzulässig, da es sich
hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht in die Eigenart der
näheren Umgebung einfügt. Der als "nähere Umgebung" für das Einfügen des
Bauvorhabens maßgebliche Bereich reicht so weit, wie sich die Ausführung des zur
Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und wie die Umgebung
ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch
beeinflusst. Bezüglich des Merkmals der Grundstücksfläche, die überbaut werden
soll, wird die nähere Umgebung im Regelfall enger als z.B. bei dem Merkmal der Art
der baulichen Nutzung zu bemessen sein. Denn die von den überbauten
Grundflächen ausgehende Prägung bleibt in ihrer Reichweite im Allgemeinen hinter
den von der Art der baulichen Nutzung ausgehenden Wirkungen zurück. Maßgeblich
ist, wie weit die wechselseitigen Auswirkungen im Verhältnis von Vorhaben und
Umgebung reichen.

109

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2006 - 7 A 2473/03 -.

110

Nach diesem Beurteilungsmaßstab umfasst die nähere Umgebung des
Plangebiets - bezogen auf die überbaubare Grundstücksfläche - nach dem Eindruck
von der Örtlichkeit, den der Berichterstatter im Ortstermin gewonnen und den
anderen Mitgliedern des Senats vermittelt hat, das durch den G.-------weg , die E.---
straße und die Straße Am M1. begrenzte Straßengeviert. Die
Straßenbahnlinie trennt das Geviert von der östlich bzw. nordöstlich angrenzenden
Bebauung. Diese so bezeichnete nähere Umgebung wird von straßenrandnaher
Bebauung geprägt. Kein anderes Gebäude - einschließlich des angrenzenden
M2. - weist dort eine Bautiefe auf, die mit derjenigen der geplanten
Seniorenresidenz vergleichbar wäre. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass
sich diese Beurteilung nicht ändern würde, wenn man auch die westlich und östlich
angrenzende Bebauung ("Am I. ", "K1. .-L. -Straße") in die nähere
Umgebung einbeziehen würde. Denn auch deren Bautiefe ist deutlich geringer als
diejenige des geplanten Vorhabens. Es fehlt auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass
im Jahre 2006 in der näheren Umgebung Gebäude in einer größeren Bautiefe
vorhanden gewesen sind.

111

Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen steht der Schaffung neuen
Baurechts durch den Bebauungsplan nicht entgegen, dass im Plangebiet
möglicherweise bislang eine Bebauung in geringerer Bautiefe zulässig gewesen ist.
Denn das ändert nichts daran, dass für eine Bebauung in der vorgesehenen Tiefe
kein Baurecht bestanden hat, sondern erst durch den Bebauungsplan begründet
wird.

112

Die Ausweisung eines "reinen Wohngebiets/Seniorenresidenz" ist auch nicht
nach Ziffer II.2, S. 4 und 5 der textlichen Darstellungen des LEP ausnahmsweise
zulässig. Es handelt sich nicht um den Fall der Abrundung einer Baufläche. Bei einer
Abrundung kann es sich allenfalls um eine geringfügige Erweiterung einer
vorhandenen Baufläche handeln. Die neu zugelassene Baufläche stellt aufgrund
ihrer Größe keine geringfügige Erweiterung dar. Zudem hat es bislang keine
separate Ausweisung einer Baufläche für eine Seniorenresidenz gegeben, die
abzurunden ist. Im übrigen dürfen bei der Abrundung einer anderen Baufläche nach
Ziffer II.2., Satz 5 der textlichen Darstellungen des LEP lediglich Festsetzungen für
Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden. Bei der geplanten
lärmempfindlichen Einrichtung "Altersheim" handelt es sich aber nicht um eine
wohnungsnahe Infrastruktur, wie dies z.B. bei Kindergärten der Fall ist. Zudem wird
auch in der Begründung des LEP die besonders weitgehende Beschränkung der
Zulassung lärmsensibler Einrichtungen herausgestellt. Nach Ziffer 4.5.2 darf in der
Zone B für diese Anlagen grundsätzlich kein neues Baurecht begründet werden.
Wohnungsnahe Infrastruktur soll hiernach nur dann ausnahmsweise zulässig sein,
wenn sie für die vorhandene Siedlungsstruktur dringend erforderlich ist. Ungeachtet
der fehlenden Zugehörigkeit des Altersheims zur wohnungsnahen Infrastruktur ist die
Seniorenresidenz für die vorhandene Siedlungsstruktur - wie oben dargelegt - auch
nicht dringend erforderlich.

113

d) Ein für eine Abweichung von der verbindlichen Planungsvorgabe des LEP
erforderliches Zielabweichungsverfahren nach § 24 LPlG NRW ist nicht durchgeführt
worden.

114

3. Schließlich weist der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Abwägungsmängel
auf, die ebenfalls zu seiner Unwirksamkeit führen.

115

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und
gegeneinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB), wird verletzt, wenn eine
sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an
Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden
muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der
Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise
vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer
Verhältnis steht.

116

Die Abwägungsentscheidung, trotz der erheblichen Lärmbeeinträchtigung durch
den Flugverkehr (Dauerschallpegel ca. 60 dB(A)) sowie des die Orientierungswerte
der DIN 18005 überschreitenden Straßen- und Schienenverkehrslärms ein "reines
Wohngebiet/Seniorenresidenz" innerhalb des Lärmschutzbereichs von N. -
C. festzusetzen, ist unabhängig von den bisherigen Ausführungen zu § 1 Abs. 3
und 4 BauGB fehlerhaft. Je weiter die Orientierungswerte der DIN 18005
überschritten werden und desto höher die Immissionsbelastung ist, desto gewichtiger
müssen die für die Planung sprechenden städtebaulichen Gründe sein und umso
mehr hat die Gemeinde die baulichen und technischen Möglichkeiten
auszuschöpfen, die ihr zu Gebote stehen, um diese Auswirkungen zu
verhindern.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2007 - 4 CN 2.06 -, BVerwGE 128, 238
(241).

118

Als gewichtigen städtebaulichen Grund für die vorgenommene Planung hat die
Antragsgegnerin lediglich angeführt, es sei dringend geboten, den Bedarf an
Altenheimplätzen in N. -C. zu decken. Eine gleichwertige Alternative für
den vorgesehenen Standort bestehe nicht. Diese angeführten Gründe rechtfertigen
die Ausweisung der Seniorenresidenz an diesem stark immissionsbelasteten
Standort nicht, da sie unzutreffend sind. Wie oben dargelegt, ist es nicht dringend
geboten, einen Bedarf an Altenheimplätzen an dem vorgesehenen Standort im
Lärmschutzbereich in N. -C. zu decken. Insbesondere hätte sich ein
alternativer Standort des Altenheims in einem lediglich 2 - 3 km entfernten Stadtteil
oder außerhalb der Fluglärmzone 2 in C. als ernsthafte Alternative aufgedrängt.
Dort steht dem Nachteil eines begrenzten Abstands zum bisherigen Wohnumfeld der
Senioren der erhebliche Vorteil einer deutlich geringeren Lärmbeeinträchtigung
entgegen. Zudem ist bei der Abwägung nicht berücksichtigt worden, dass wegen des
fehlenden Bedarfs für ein Altenheim mit 80 Personen innerhalb des
Lärmschutzbereichs ein großer Teil der Bewohner der geplanten Seniorenresidenz
aus anderen Gebieten der Stadt N. oder aus anderen Städten kommen wird.
Damit fehlt diesen Bewohnern nicht nur die von der Antragsgegnerin und der
Beigeladenen für die Standortwahl als wichtig erachtete unmittelbare räumliche Nähe
zu ihrem bisherigen Wohnsitz. Vor allem hat dies zur Folge, dass viele bislang
außerhalb des Lärmschutzbereichs wohnende Senioren erst in die Lärmschutzzone
ziehen müssen, um im Altenheim leben zu können. Die Aufnahme in eine besonders
schutzwürdige Einrichtung bewirkt dementsprechend für viele Bewohner, dass sie
erstmalig einer erheblichen Lärmbeeinträchtigung ausgesetzt werden. Dieser
wesentliche Aspekt hätte bei der Entscheidung zur planerischen Festsetzung des
Altenheims, dessen Bewohner einer besonders starken Lärmbeeinträchtigung
ausgesetzt sind, nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

119

Der dargelegte Abwägungsfehler ist auch beachtlich im Sinne des § 214 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BauGB. Der Mangel betrifft einen wesentlichen Punkt. Dieser ist
offensichtlich, da er sich aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Zudem ist er auf das
Ergebnis von Einfluss gewesen. Hätte der Rat den betroffenen Belang
ordnungsgemäß berücksichtigt, hätte er voraussichtlich vom Erlass dieses
vorhabenbezogenen Bebauungsplans abgesehen.

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Die dargelegten Mängel haben die Unwirksamkeit des Plans insgesamt zur
Folge.

121

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Entscheidung
zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

122

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

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