Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-17, Aktenzeichen 4 S 1942/14

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 31. Juli 2014 - 2 K 84/14 - wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die Beklagte verpflichtet ist, den Antrag des Klägers auf Neufestsetzung des Zuschusses zu seiner Krankheitskostenversicherung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu bescheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt einen höheren Zuschuss zu den Beiträgen für seine private Krankheitskostenversicherung.

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Er ist Beamter der Berufsfeuerwehr der Beklagten im Amt eines Stadtbrandamtsrates (Besoldungsgruppe A 12).

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Die Beklagte gewährt ihren Beamten der Berufsfeuerwehr seit dem 12.10.1973 anstelle der Heilfürsorge gemäß § 79 Abs. 4 LBG Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes Baden-Württemberg und einen Zuschuss zu den Beiträgen einer Krankheitskostenversicherung. Die Höhe des Zuschusses wurde zuletzt 2011 geprüft und seit dem 01.01.2012 mittels einer entsprechenden Verwaltungsvorschrift auf 75,00 Euro festgesetzt. Diese Festsetzung erfolgte in Abstimmung mit anderen Kommunen des Landes, bei denen verbeamtete Feuerwehrleute aktiv sind, insbesondere im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft der Personalämter, und wurde landesweit in einem Rahmen von derzeit 75,00 bis 90,00 EUR überwiegend einheitlich umgesetzt. Die Städte Göppingen und Tübingen erstatten ihren Feuerwehrbeamten hingegen die vollen jeweiligen Krankenversicherungsbeiträge. Die Stadt Karlsruhe gewährt einen Zuschuss zwischen 62,89 und 139,58 Euro, gestaffelt insbesondere nach Kinderzahl (Beihilfe-Bemessungssatz). Die Städte Ulm und (noch bis 31.12.2016) Esslingen haben das System der Heilfürsorge nach § 79 Abs. 1 LBG.

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Der Kläger unterhält eine private Krankenversicherung, mit der er sich gegen das durch die Beihilfe nicht abgedeckte Krankheitskostenrisiko absichert. Für diese Versicherung leistete er im Jahr 2012 monatliche Beiträge in Höhe von 187,87 Euro. Der durch die Beklagte gewährte Zuschuss deckte diesen Versicherungsaufwand mithin (nur) zu knapp 40 Prozent ab.

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Mit Schreiben vom 04.10.2012 beantragte der Kläger, den Zuschuss zu seinen Krankenversicherungsbeiträgen auf monatlich 150,30 Euro festzusetzen (80 % der Beiträge). Zur Begründung verwies er auf die immer größere „Lücke“ zwischen dem gewährten Zuschuss und den Kosten der Krankenversicherung. Eine solche Entwicklung könne der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Zwar bedeute das in § 79 Abs. 4 LBG verwendete Wort „Zuschuss“ nicht, dass der Krankenversicherungsbeitrag voll abgedeckt werden müsse. Andererseits sei aber zu beachten, dass für Feuerwehrbeamte wegen der besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Dienstes von Gesetzes wegen grundsätzlich freie Heilfürsorge vorgesehen sei, d.h. diese Beamten während ihrer Dienstzeit nicht mit Gesundheitskosten belastet werden sollten. Der aktuell gezahlte Zuschuss müsse daher spürbar erhöht werden, wobei eine prozentuale Beteiligung des Dienstherrn an den Krankenversicherungsbeiträgen sachgerecht sei, weil die von den einzelnen Beamten zu zahlenden Beiträge deutlich differierten. Angemessen erscheine ein Zuschuss in Höhe von 80 Prozent des tatsächlichen Versicherungsaufwands.

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Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 16.08.2013 ab. Für einen höheren Zuschuss bestehe keine Rechtsgrundlage. Die Höhe des Zuschusses sei weder im Landesbeamtengesetz (LBG) noch in der Heilfürsorgeverordnung des Innenministeriums (HVO) festgelegt. Der Zuschuss sei daher durch Verwaltungsvorschrift nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen und dem aus Art. 33 Abs. 5 GG abzuleitenden Recht des Beamten auf amtsangemessene Alimentation und Fürsorge des Dienstherrn festzusetzen. Die Fürsorgepflicht gebiete zwar, dass der Dienstherr Vorkehrungen treffe, damit Beamte bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheit nicht in ihrem angemessenen Lebensunterhalt gefährdet würden. Es sei aber Sache des Dienstherrn, wie er diese Pflicht erfülle. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen zur Krankheitsvorsorge sei dabei nicht geboten. Der Dienstherr entspreche seiner Fürsorgepflicht vielmehr bereits dann, wenn der in § 79 Abs. 4 LBG vorgesehene Zuschuss so bemessen sei, dass hiervon „eine angemessene Entlastung“ des Berechtigten ausgehe. Das sei durch den von der Beklagten gewährten Zuschuss in Höhe von 75,00 Euro erreicht. Denn es sei nicht ersichtlich, dass aufgrund der durch den Kläger selbst zu tragenden Krankenversicherungsbeiträge ein amtsangemessener Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Auch sei es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in ständiger Praxis seit 1973 den Zuschuss in der Gestalt eines Pauschalbetrages und nicht als prozentualen Zuschuss zu den Kosten der jeweiligen Krankenversicherung gewähre. Der Dienstherr könne grundsätzlich frei darüber entscheiden, welche Vorkehrungen er treffe, um den angemessenen Lebensunterhalt seiner Beamtinnen und Beamten sicherzustellen.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend, die (verfassungsrechtlichen) Ausführungen der Beklagten zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gingen an der zu entscheidenden Frage vorbei. Solange sich der Gesetzgeber (einfachgesetzlich) für ein bestimmtes System entschieden habe, müsse die Ausführung desselben in sich stimmig, d.h. systemgerecht sein. Sinn und Zweck der Heilfürsorge sei es sicherzustellen, dass Beamte, die dienstbedingt ein erhöhtes Krankheitsrisiko hätten, möglichst nicht mit Krankheitskosten belastet würden. Grundsätzlich sollten die betroffenen Beamten daher keine eigenen finanziellen Mittel für ihre Krankheitskosten aufzuwenden haben. Auch anhand des umfangreichen Leistungskatalogs der Heilfürsorgeverordnung zeige sich, dass der Gesetzgeber den heilfürsorgeberechtigten Beamten durchaus eine kostenfreie „Krankenvollversicherung“ zukommen lassen wolle. Der zurzeit gewährte Zuschuss von 75,00 Euro erreiche in den meisten Fällen die von den Beamten tatsächlich zu tragenden Beiträge bei weitem nicht. Er sei daher systemwidrig und ermessensfehlerhaft. Es stehe dem Dienstherrn im Rahmen des Zuschusssystems auch nicht frei, ohne Rücksicht auf individuelle Verhältnisse einen bestimmten Pauschalbetrag festzusetzen. Vielmehr müsse sich der Zuschuss nach Sinn und Zweck der Heilfürsorge an den Kosten orientieren, die der jeweilige Beamte tatsächlich zu tragen habe.

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Die Beklagte wies diesen Widerspruch mit Bescheid vom 16.12.2013 zurück. Unter Verweis auf die Begründung des Ausgangsbescheids führte sie aus, aus dem Gesetz lasse sich nicht entnehmen, dass der Dienstherr den Zuschuss so bemessen müsse, dass Feuerwehrbeamte nicht mit Krankheitskosten belastet würden. Der Dienstherr schulde nach dieser Bestimmung nur einen angemessenen „Zuschuss“ zu den Beiträgen einer Krankheitskostenversicherung, nicht aber deren vollständige oder auch nur überwiegende Übernahme. Der Kläger sei durch den Zuschuss in Höhe von 75,00 Euro immer noch wesentlich besser gestellt, als ausschließlich beihilfeberechtigte Beamte. Das erhöhte Dienstunfallrisiko von Feuerwehrbeamten werde im Übrigen bereits durch die Vorschriften über die Unfallfürsorge abgesichert. Auch die praktizierte pauschale Bemessung des Zuschusses sei nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger eine prozentuale Übernahme der Versicherungskosten für geboten halte, verkenne er, dass auch bei Beamten mit bloßem Anspruch auf Beihilfe eine solche Differenzierung nicht erfolge.

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Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 31.07.2014 die Beklagte unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf einen höheren Zuschuss zu den Beiträgen für seine private Krankheitskostenversicherung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Klage sei zulässig und teilweise begründet. Zwar könne ein Dienstherr nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob er seinen Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr anstelle von Heilfürsorge Beihilfe zuzüglich eines Zuschusses zu den Beiträgen einer Krankheitskostenversicherung gewähre. Mache der Dienstherr aber von diesem Wahlrecht Gebrauch, so müsse der Zuschuss so bemessen sein, dass er bei generalisierender Betrachtung geeignet sei, diejenigen finanziellen Nachteile auszugleichen, die den Beamtinnen und Beamten durch den Verlust der Heilfürsorge und den dadurch notwendigen Abschluss einer privaten Krankheitskostenversicherung entstehen. Bei der Bewertung dieses auszugleichenden Nachteils stehe dem Dienstherrn ein gerichtlich nicht voll nachprüfbarer Spielraum zu. Um diesen rechtmäßig auszuschöpfen, müsse der Dienstherr allerdings alle Faktoren, die er für die Festsetzung des Zuschusses berücksichtigt, offenlegen, sie in sachlich vertretbarer Weise bewerten und den Zuschuss in gerichtlich nachvollziehbarer Weise berechnen, gegebenenfalls auf der Grundlage von durch Sachverständigengutachten ermittelten hypothetischen Versicherungskosten bzw. der geldwerten Vor- und Nachteile, die einem typisierten Beamten durch den Verlust der freien Heilfürsorge einerseits und einer stattdessen abgeschlossenen privaten Krankheitskostenversicherung andererseits entstünden.

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Am 17.09.2014 hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung insbesondere vorgetragen, aus § 79 Abs. 4 LBG ergebe sich für den Kläger allenfalls ein Zuschuss-Anspruch in einem Umfang, der sicherstelle, dass er nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge durch Abschluss einer angemessenen Krankenversicherung nicht zu decken vermag. Der gewährte Zuschuss in Höhe von monatlich 75,00 Euro genüge dem, weil dadurch der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht gefährdet werde, was der Kläger nicht im Rahmen seiner Darlegungs- und Beweislast widerlegt habe. Etwas anderes ergebe sich auch weder aus Wortlaut, Historie, Systematik oder Gesetzeszweck. Insbesondere habe § 79 Abs. 4 LBG den schon bis 1979 bestandenen Rechtszustand fortgeschrieben, bei dem zu keiner Zeit, weder in der Praxis des Landes noch der Gemeinden, ein beinahe vollständiger Ausgleich der Aufwendungen für eine Krankheitskostenversicherung existent gewesen sei.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 31.07.2014 - 2 K 84/14 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt die angegriffene Entscheidung und betont, dass sich die Frage der Gefährdung des amtsangemessenen Lebensunterhalts und damit der Besoldung hier nicht stelle, weil Heilfürsorge auf die Besoldung nicht angerechnet werde. Maßgeblich bezüglich des streitigen Zuschusses sei vielmehr der Zusammenhang des Systems Beihilfe/Beitragszuschuss mit dem vom Gesetzgeber grundsätzlich vorgesehenen System der freien Heilfürsorge. Umgekehrt habe die Beklagte deshalb darzulegen und zu beweisen, dass der Zuschuss nicht mit dem „großen Daumen“ festgesetzt worden sei, d.h. ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig. Wähle der Dienstherr das Zuschuss-System, so müsse der Zuschuss den Beamten im Hinblick auf die Ausgleichs- und Ersatzfunktion („anstelle“) zumindest weitgehend von Krankheitskosten freistellen. Denn der grundsätzliche Wille des Gesetzgebers sei es, dass die Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr „freie“ Heilfürsorge genießen und also während ihrer aktiven Dienstzeit grundsätzlich überhaupt nicht mit Gesundheitskosten belastet werden. Jedenfalls aber könne es bei der seit vielen Jahren praktizierten „freien“ Festsetzung des Zuschusses nicht bleiben.

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In der mündlichen Verhandlung hat der Senat Herrn Brandoberamtsrat K. als sachverständigen Zeugen insbesondere zur Versorgung über das Fürsorgesystem sowie zu den privaten Kosten im Rahmen des Beihilfe- und Zuschusssystems angehört. Der Zeuge führte u.a. ergänzend aus, dass von den rund 110.000 aktiven Feuerwehrangehörigen im Land ca. 2.100 hauptamtlich tätig und etwa 1.500 verbeamtet sind. Er schätzte, dass rund 75% der verbeamteten Feuerwehrleute im mittleren Dienst, rund 20% im gehobenen und rund 5% im höheren Dienst besoldet sind.

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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze sowie das Sitzungsprotokoll verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte auf die insoweit zulässige Klage im Ergebnis zu Recht zur Neubescheidung verurteilt. Denn der angefochtene Bescheid vom 16.08.2013 und der Widerspruchbescheid vom 16.12.2013 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte muss über den Antrag des Klägers auf Neufestsetzung des Zuschusses zu seinen Krankenversicherungsbeiträgen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheiden (§ 113 Abs. 5 VwGO).

I.

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Aus § 79 LBG ergibt sich für den Kläger als Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr ein subjektiv-öffentlicher Rechtsanspruch auf entweder die in § 79 Abs. 1 LBG vorgesehene und insbesondere in den Absätzen 2, 3 und 6 näher ausgestaltete Heilfürsorge oder auf die in § 79 Abs. 4 LBG geregelte Beihilfe in Verbindung mit einem Zuschuss zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung. Zwar wurden die Regelungen über die Heilfürsorge für Polizei- und Feuerwehrbeamte nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers „vorrangig im öffentlichen Interesse getroffen“. Im Hinblick auf die regelmäßig größere Gefährdung bei Ausübung des Dienstes ist ihr Sinn und Zweck „in erster Linie die Gewährleistung der Einsatzbereitschaft dieser Beamten“ (vgl. LT-Drs. 7/6077, S. 1). Im Sinne der Schutznormtheorie sind die Heilfürsorgeregelungen des § 79 LBG aber zumindest auch den Individualinteressen der begünstigten Beamtinnen und Beamten zu dienen bestimmt, was sich aus ihrem objektiven Gehalt im Lichte insbesondere des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt. Was insoweit für die Heilfürsorgeregelungen gemäß § 79 Abs. 1 LBG gilt, gilt nach Ausübung des entsprechenden Wahlrechts durch den Dienstherrn dann in gleicher Weise für die an ihre Stelle tretende Beihilfe- und Zuschussregelung nach § 79 Abs. 4 LBG. Gemäß § 79 Abs. 5 LBG trägt der Dienstherr ausdrücklich entweder die Kosten der Heilfürsorge oder die Kosten der Leistungen nach Absatz 4.

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1. Das Heilfürsorgesystem ist in § 79 Abs. 1 LBG geregelt. Hiernach erhalten Beamtinnen und Beamte des Polizeivollzugsdienstes, auch wenn sie in Planstellen des Landesamts für Verfassungsschutz eingewiesen sind, des Einsatzdienstes der Feuerwehr und des technischen Dienstes der Landesfeuerwehrschule Heilfürsorge, solange sie Anspruch auf laufende Dienst- oder Anwärterbezüge haben und nicht Anspruch auf vergleichbare Leistungen eines anderen Dienstherrn oder eines Dritten oder auf truppenärztliche Versorgung besteht. Gemäß § 79 Abs. 2 LBG sind die Leistungen der Heilfürsorge grundsätzlich als Sach- und Dienstleistungen in dem aus gesundheitlichen Gründen notwendigen angemessenen Umfang in der Regel unter Beachtung der Wirtschaftlichkeitsgrundsätze zu gewähren, die in der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch für die Behandlungs- und Verordnungsweise gelten. Heilmaßnahmen, die aufgrund des Bundesversorgungsgesetzes zustehen oder für die ein Träger der gesetzlichen Unfallversicherung leistungspflichtig ist, und Behandlungen zu ausschließlich kosmetischen Zwecken sind von Leistungen der Heilfürsorge ausgenommen. Besteht ein Anspruch auf Dienstunfallfürsorge, gelten für das Heilverfahren die Heilfürsorgevorschriften. Weitergehende Leistungen nach den Vorschriften über die Dienstunfallfürsorge werden als Heilfürsorgeleistungen mit gewährt. Nach § 79 Abs. 3 LBG kann die Heilfürsorge ganz oder teilweise versagt werden, wenn eine die Behandlung betreffende Anordnung ohne gesetzlichen oder sonstigen wichtigen Grund nicht befolgt und dadurch der Behandlungserfolg beeinträchtigt wird. Die Leistungen der Heilfürsorge dürfen zusammen mit anderen aus demselben Anlass zustehenden Leistungen, insbesondere aus Krankheitskostenversicherungen, die Gesamtaufwendungen nicht übersteigen. Leistungen aus Krankentagegeld- und Krankenhaustagegeldversicherungen bleiben unberücksichtigt. Nach § 79 Abs. 6 LBG regelt das Innenministerium die näheren Einzelheiten der Heilfürsorge im Einvernehmen mit dem Finanz- und Wirtschaftsministerium durch Rechtsverordnung und kann dabei in der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch bestehende gesetzliche Leistungsausschlüsse oder -begrenzungen, die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach § 92 Abs. 1 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und bei Wahlleistungen im Krankenhaus die Regelungen der beihilferechtlichen Vorschriften des Landes einschließlich des Einbehalts nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG für entsprechend anwendbar erklären sowie insbesondere beim Zahnersatz, bei Arznei- und Verbandmitteln, bei Hilfsmitteln und bei Sehhilfen Fest- und Höchstbeträge festsetzen sowie ferner Genehmigungspflichten, Verfahren und Zuständigkeiten bestimmen.

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2. Das Beihilfe- und Zuschusssystem ist in § 79 Abs. 4 LBG angelegt. Hiernach kann Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr anstelle der Heilfürsorge zu den Aufwendungen in Krankheitsfällen Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes und ein Zuschuss zu den Beiträgen an eine Krankheitskostenversicherung gewährt werden; daneben können zur Erhaltung der Gesundheit Vorsorgekuren nach den Heilfürsorgevorschriften bewilligt werden.

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3. Abgesehen von den (Landes-)Beamtinnen und Beamten des technischen Dienstes der Landesfeuerwehrschule, die gemäß § 79 Abs. 1 LBG zwingend Heilfürsorge erhalten, hat der jeweilige (kommunale) Dienstherr für seine Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr zwischen dem Heilfürsorgesystem nach § 79 Abs. 1 LBG und dem Beihilfe- und Zuschusssystem nach § 79 Abs. 4 LBG ein Wahlrecht nach Ermessen. Dies ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, in denen hierzu u.a. ausgeführt wird: „Nach Angaben des Landesamtes für Besoldung und Versorgung und des kommunalen Versorgungsverbandes ist es … unwirtschaftlich und tatsächlich nicht machbar, ein Heilfürsorgesystem für wenige oder nur einzelne Beamtinnen und Beamte aufzubauen. Der Verwaltungsaufwand wäre zu hoch, da mit allen kassenärztlichen und kassenzahnärztlichen Vereinigungen Verträge abgeschlossen werden müssten. Bei nur wenigen Beamtinnen und Beamten, die Anspruch auf Heilfürsorge haben, ist die Bereitstellung ausreichender Haushaltmittel schwer vorherzusehen. Erkranken Beamtinnen oder Beamte schwer oder erleiden sie einen schweren Unfall, kann dies einen Gemeindehaushalt überplanmäßig stark belasten. Hinzu kommt, dass die Gewinnung von neuem Personal und der Personalaustausch zwischen Feuerwehren erheblich erschwert würden. Nach dem Wunsch der Städte und Gemeinden und der betroffenen Beamtinnen und Beamten der Feuerwehr soll es deshalb künftig möglich sein, anstelle von Heilfürsorge Beihilfe, Vorsorgekuren, und daneben einen Zuschuss zur Krankheitskostenversicherung zu gewähren. … Die Entscheidung für den Übergang auf das Beihilfesystem liegt bei dem einzelnen kommunalen Dienstherrn.“ (LT-Drs. 14/6694, S. 442 f.).

II.

23

Nachdem die Beklagte von ihrem Wahlrecht (allerdings offenbar ohne Gemeinderatsbeschluss nur in Abstimmung mit den Personalamtsleitern der Stadtkreise in Baden-Württemberg mittels Verwaltungsvorschriften) Gebrauch gemacht und sich bezüglich ihrer Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr für das Beihilfe- und Zuschusssystem entschieden hat, ist zwischen den Beteiligten im Wesentlichen lediglich die Höhe des in § 79 Abs. 4 LBG zwingend vorgesehenen Zuschusses zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung streitig. Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass sich weder der Historie des § 79 LBG (dazu 1.) noch dem Wortlaut (dazu 2.) oder der Normsystematik (dazu 3.) substanzielle Hinweise zur Höhe dieses Zuschusses entnehmen lassen. Nach Sinn und Zweck der Norm ist die Höhe des Zuschusses deshalb vom kommunalen Normgeber, d.h. dem Gemeinderat, anhand sachlicher Kriterien differenziert oder in Form eines einheitlichen Pauschalbetrags mittels Satzung festzusetzen (hierzu 4.), woran es im vorliegenden Fall fehlt.

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1. Der Historie des § 79 LBG lassen sich keine substanziellen Hinweise zur Höhe des Zuschusses entnehmen. Vor der Reform des Landesbeamtenrechts durch das Landesbesoldungsanpassungsgesetz 1979 (GBl. 1979, S. 134) war Kommunalbeamten im Einsatzdienst der Feuerwehr nach den §§ 197, 209 LBG 1962 (GBl. 1962, S. 89) eigentlich zwingend Heilfürsorge zu gewähren. Gemäß § 4 Abs. 2 Heilfürsorge-Verordnung vom 10.03.1960 konnten Gemeinden allerdings „statt der Heilbehandlung mit freier Arztwahl oder durch einen Polizei-(Vertrags-)Arzt einen Zuschuss zu den Versicherungsbeiträgen gewähren“, dessen Höhe sich nach Absatz 3 der Norm grundsätzlich am „Satz für die staatlichen Polizeibeamten“ orientieren sollte. Dieser Satz betrug seit dem 21.11.1968 gemäß einem entsprechenden Erlass des Innenministeriums (Nr. 3 8401/744) 13,50 DM. Verschiedene Städte in Baden-Württemberg übernahmen diese Regelung für ihre Berufsfeuerwehren in entsprechender Weise. Auch die Beklagte hatte diese Regelung seit dem 12.10.1973 für ihre neu eingerichtete Berufsfeuerwehr übernommen und statt Heilfürsorge einen Zuschuss in Höhe von zunächst 13,50 DM gewährt. Mit dem Gesetz war diese auf Geldzahlungen ausgerichtete Praxis seinerzeit allerdings kaum vereinbar, weil Heilfürsorge auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung nach ihrem überkommenen Inhalt durch Sachleistungen gewährt wird (vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52.85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132> m.w.N.). Dieses Problem geriet im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz von 1979 verstärkt in das Blickfeld der von den Heilfürsorgevorschriften betroffenen Körperschaften. Es entstand die Befürchtung, dass die bis dahin geübte Praxis gefährdet werden könnte, weil der Gesetzentwurf zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz Regelungsvorschläge enthielt, nach denen es ausdrücklich klargestellt werden sollte, dass Heilfürsorge als Sachleistung zu gewähren ist (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Landesanpassungsgesetz LT-Drs. 7/2700, S. 30, 80; s. ferner LT-Drs. 7/5320, S. 41, 103 ff.; LT-Drs. 7/3270, S. 31). Da die bis dahin auf die Gewährung von Geldleistungen bezogene Praxis jedoch als sachgerecht empfunden wurde (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104 f.; LT-Drs. 7/3270, S. 31), wurde eine Bestandsschutzregelung in das Landesbesoldungsanpassungsgesetz aufgenommen (Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes, GBl. 1979, S. 134). Diese Regelung zielte auf die Beibehaltung von „bestehenden Regelungen der Gemeinden über die Gewährung von Heilfürsorge […] an Beamte des Einsatzdienstes der Feuerwehr“ und nahm damit ausweislich der Begründung auf die bisherige Verwaltungs- bzw. Abgeltungspraxis Bezug (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 104 f.). Dabei ging man im Gesetzgebungsverfahren bei den Beratungen davon aus, diese Praxis bestehe in der Gewährung von „Heilfürsorge in Form von Geldleistungen“ (LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104, dort zum Bericht des Finanzausschusses; in diesem Sinne auch die Mitteilung der Landesregierung in LT-Drs. 7/6077, S. 3) bzw. von einer „Geldabfindung“ (so die im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigte Stellungnahme des Städtetags, vgl. LT-Drs. 7/3270, S. 31). Dennoch wurde in den §§ 141, 150 Abs. 1 des novellierten Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19.03.1996 daran festgehalten, dass für die Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr grundsätzlich Heilfürsorge zu leisten ist. Formal ausgenommen hiervon wurden nur die schon vor dem 26.04.1979 ernannten Beamtinnen und Beamten, für die die Bestandsschutzregel des Art. VI § 7 Satz 2 Landesbesoldungsanpassungsgesetz fortgalt. Damit entstand für viele Kommunen die Problematik, dass (nur) für neueingestellte Beamtinnen und Beamte ein Heilfürsorgesystem hätte geschaffen werden müssen, was in der Praxis auf Schwierigkeiten stieß und deshalb offenbar teilweise ignoriert wurde. Der Gesetzgeber des zum 01.01.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetzes wollte bei der Neufassung des § 79 Abs. 4 LGB zur Vermeidung dieser Schwierigkeiten deshalb wiederum an die Bestandsschutzregelung des Art. VI § 7 Satz 2 Landesbesoldungsanpassungsgesetz anknüpfen (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 442 f., ferner auch die Stellungnahme des Städtetags a.a.O., S. 644). Er ging dabei von der Annahme aus, dass das künftig in § 79 Abs. 4 LBG n.F. normierte Modell einer „Ablösung“ der Heilfürsorge durch eine an ihre Stelle tretende Kombination aus Beihilfe und Zuschuss auf „allgemeine Akzeptanz“ stoße (LT-Drs. 14/6694 ebd.). Die Entscheidung für den Übergang auf das Beihilfe- und Zuschusssystem solle dabei dem einzelnen kommunalen Dienstherrn zustehen (LT-Drs. 14/6694, S. 443).

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Soweit ersichtlich hat sich der Gesetzgeber bei den skizzierten Reformen des diesbezüglichen Landesbeamtenrechts in keiner Weise mit der Frage der Höhe des Zuschusses befasst und sich deshalb hierzu in den Gesetzesmaterialien auch nicht verhalten. Im Zentrum der Diskussionen standen immer nur die Fragen zum „Ob“ eines Beihilfe- und Zuschusssystems, nicht jedoch die des „Wie“. Da der seit 1960 von verschiedenen Kommunen bezahlte Zuschuss zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung offenbar durchgängig verhältnismäßig gering war, z.B. ab 1968 nur 13,50 DM betrug, kann aus der Einführung einer gesetzlichen Grundlage in § 79 Abs. 4 LBG auch nicht abgeleitet werden, der Gesetzgeber habe hiermit auf einen echten Nachteilsausgleich abgezielt, um die betroffenen Beamtinnen und Beamten ähnlich wie beim Heilfürsorgesystem weitgehend von Krankheitskosten freizustellen. Den Gesetzesmaterialien lässt sich, soweit ersichtlich, jedenfalls kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass dem Gesetzgeber der vom Kläger geltend gemachte „weitgehende finanzielle Ausgleich“ vor Augen gestanden haben könnte. Der Umstand, dass die in den 60- bzw. 70er Jahren begründete Praxis des - relativ geringen - Zuschusses fortgeschrieben und gesetzlich legitimiert werden sollte, spricht vielmehr eher gegen diese Annahme.

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2. Der Senat vermag auch dem Wortlaut des § 79 Abs. 4 LBG keine substanziellen Hinweise zur Höhe des Zuschusses zu entnehmen. Der Hinweis des Klägers, das Beihilfe- und Zuschusssystem trete ausdrücklich „anstelle“ des Heilfürsorgesystems, trifft zu, impliziert aber nicht zwingend, dass dieses bezüglich Art und Umfang im Wesentlichen gleich ausgestaltet sein müsste. Aus dem Wort „anstelle“ kann ebenso abgeleitet werden, dass den betroffenen Beamtinnen und Beamten entweder Heilfürsorge, wie in § 79 Abs. 1, 2, 3 und 6 LBG i.V.m. der Heilfürsorgeverordnung ausgestaltet, oder eben Beihilfe mit Zuschuss, in welcher Höhe auch immer, geleistet werden soll. Umgekehrt führt auch der Einwand der Beklagten nicht entscheidend weiter, der Gesetzgeber habe ausdrücklich nur einen „Zuschuss“ normiert und nicht etwa die volle „Übernahme“ der Krankheitskosten. Denn der Begriff des Zuschusses muss nicht im Sinne eines Teilbetrages, sondern kann auch dahingehend verstanden werden, dass den begünstigten Beamtinnen und Beamten dieses Geld ohne Anrechnung auf andere Leistungen bzw. ohne Rückzahlungspflicht gewährt werden muss. Dann aber würde der Begriff „Zuschuss“ selbst einem Vollausgleich nicht entgegenstehen.

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3. Auch aus der Gesetzessystematik lassen sich keine substanziellen Hinweise auf die notwendige Mindesthöhe des Zuschusses entnehmen. Es trifft zu, dass gesetzestechnisch in Absatz 1 des § 79 LBG gewissermaßen die Regel der Heilfürsorge normiert ist und in Absatz 4 die Ausnahme in Form von Beihilfe mit Zuschuss. Aus einem Regel- und Ausnahmeverhältnis folgt jedoch nicht zwingend, dass die Ausnahme in Art und Umfang derjenigen der Regel entsprechen muss. Im Gegenteil ist eine Ausnahme typischerweise anders ausgestaltet als die Regel. Zudem hat die Gesetzessystematik in einerseits § 79 Abs. 1, 2, 3 und 6 LBG (Heilfürsorgesystem) und andererseits § 79 Abs. 4 LBG (Beihilfe- und Zuschusssystem) ihren Ursprung in der dargestellten Historie der Norm. Nachdem bis zum Inkrafttreten des heutigen § 79 LBG am 01.01.2011 im Landesbeamtengesetz nur das Fürsorgesystem, nicht aber das seit den 60er Jahren parallel entstandene Beihilfe- und Zuschusssystem normiert war, lag es nahe, dieses in die vorhandene Heilfürsorgenorm einzufügen. Normtechnisch hätte man dies jedoch auch etwa durch einen neuen § 79 a LBG machen können. Deshalb kann allein aus der Absatz 1/Absatz 4-Systematik nicht gefolgert werden, dass Leistungen nach Absatz 4 im Wesentlich den gleichen Umfang wie diejenigen nach Absatz 1 haben müssten.

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Dagegen spricht im Übrigen auch der Umstand, dass die Systeme der Heilfürsorge und der Beihilfe, wie die gesamten Systeme der Sozialversicherung einerseits und der Beamtenversorgung andererseits, grundsätzlich wesensverschieden und in ihrer Gesamtheit bezüglich des Leistungsumfangs kaum seriös miteinander vergleichbar sind (vgl. BSG, Urteil vom 22.04.1986 - 1/8 RR 25/83 -, Juris Rn. 23). Denn sie bestehen aus zahllosen Einzelregelungen, die jeweils anders ausgestaltet sind. Einerseits wird im Rahmen der Heilfürsorge etwa bei Sehhilfen für Brillengestelle 10,23 Euro übernommen und für die einfache Entspiegelung eine Pauschale von 7,93 Euro je Glas festgesetzt (vgl. Nr. 12.3.2 VwVHVO) bzw. für ein Implantat nur ein relativ geringer Festzuschuss nach der Zahnersatz-Richtlinie geleistet (vgl. Nr. 7.1.1 VwVHVO) und es sollte eine Anwartschaftsversicherung bedient werden, um bei Ende des aktiven Dienstes nicht sehr hohe Krankenversicherungsbeiträge bezahlen zu müssen. Andererseits werden bei Beihilfeberechtigung pro Brillengestell 20,50 Euro sowie für Gläserkosten je nach Dioptrien zwischen 50 und 280 Euro bezahlt (vgl. insbes. Nr. 2.2 Anlage BVO) bzw. die Gesamtkosten für zwei Implantate pro Kieferhälfte übernommen (vgl. Nr. 1.2.4 Anlage BVO), jedoch zugleich eine Kostendämpfungspauschale in Rechnung gestellt sowie nicht unerhebliche private Krankenversicherungsbeiträge fällig. Was insgesamt „besser“ ist, lässt sich pauschal kaum errechnen, weswegen auch versicherungsmathematische Gutachten zu den Kosten einer „im wesentlichen gleichen“ Privatversorgung im Vergleich zur Heilfürsorge nicht entscheidend weiterhelfen können. Solche Gutachten müssten immer an bestimmte, vorgegebene Faktoren (Alter, Geschlecht, Gesundheitszustand, Beihilfeprozentsatz, konkrete Beihilfehöhe, etc.) anknüpfen und würden je nachdem anders ausfallen. Evident erscheint nur, dass die Versorgung als Privatpatient in vielerlei Hinsicht eine grundsätzlich „bessere“ medizinische Versorgung leistet als Heilfürsorge, woraus folgt, dass der Dienstherr auch im Rahmen des § 79 Abs. 4 LBO jedenfalls nicht zur vollen oder zumindest „weitgehenden“ Übernahme der Krankenversicherungsbeiträge gezwungen sein kann. Umgekehrt kann hingegen aus dem System der Heilfürsorge auch kein Mindestniveau für den hier streitigen Zuschuss zum Beitrag an einer beihilferechtlichen Krankheitskostenversicherung errechnet oder anderweitig hergeleitet werden. Denn jedes System sollte in sich schlüssig sein, nicht jedoch im Vergleich zum wesensverschieden anderen.

29

4. Damit ist nach Sinn und Zweck des § 79 Abs. 4 LBG in Verbindung mit der kommunalen Satzungsautonomie und Personalhoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 71 LV sowie dem allgemeinen Satzungsrecht nach § 4 Abs. 1 GemO, die Höhe des Zuschusses vom kommunalen Normgeber, d.h. dem Gemeinderat, anhand sachlicher Kriterien differenziert oder in Form eines einheitlichen Pauschalbetrags mittels Satzung festzusetzen. Dabei muss sich der Gemeinderat weder an anderen Kommunen noch dem Land orientieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12.2009 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 13), sondern es kommt ihm ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer Spielraum zu, unabhängig von der insoweit irrelevanten rechtsdogmatischen Frage, ob der Begriff des „Zuschusses“ einen Beurteilungsspielraum auf Tatbestandsseite oder ein Ermessen auf Rechtsfolgenseite eröffnen will.

30

a. Aus Sinn und Zweck der Heilfürsorge folgt, dass die Höhe des Zuschusses anhand sachlicher Kriterien unter Berücksichtigung der tatsächlichen Versicherungsmöglichkeiten der betroffenen Beamtinnen und Beamten nach dem Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG, d.h. unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu bestimmen ist. Die Heilfürsorge bezüglich der besonders risikoreichen Berufsgruppen der Polizisten, Feuerwehrleute, JVA-Beamten und Soldaten hat bekanntlich ihren historischen Ursprung in dem Umstand, dass davon ausgegangen wurde, dass sich diese Beamtengruppen aufgrund des erhöhten Berufsrisikos allenfalls mit außerordentlich hohen Prämien privat krankenversichern können. Da dies als unzumutbar bewertet wurde, schuf der Dienstherr für sie die Heilfürsorge. Aus dieser historischen Ratio könnte gefolgert werden, dass, wenn heute im Wesentlichen auch diese Risikoberufsgruppen in der privaten Krankenversicherung unterschiedslos - wie etwa der Kläger bei seiner D.-Versicherung - über den allgemeinen „Beamten-/Richtertarif“ versichert, d.h. für sie auf dem Markt keine Risikoaufschläge mehr erhoben werden, sie im Rahmen des Beihilfe- und Zuschusssystems grundsätzlich auch nicht mehr wesentlich besser gestellt werden müssen als alle anderen beihilfeberechtigten Beamtinnen und Beamten. Diese Grundsatzfrage der besonderen Förderung hat der Gesetzgeber jedoch mit § 79 LBG zu Gunsten der betroffenen Beamtinnen und Beamten entschieden.

31

b. Der Gemeinderat hat bei der Regelung von Krankheitskosten in jedem Fall auch auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr besondere Rücksicht zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 12). Denn die Feuerwehrleute sind keinesfalls alle wie der Kläger mit A 12 besoldet, sondern ganz überwiegend im mittleren Dienst mit den niedrigeren Besoldungsgruppen A 7 bis A 9, nur teilweise im gehobenen Dienst mit A 9 bis maximal A 13 und allenfalls in den wenigen Posten des höheren Dienstes mit A 13 bis A 16 bzw. sogar B 3 tätig. Auch hinsichtlich der finanziellen Belastbarkeit sind von Verfassungs wegen jedoch keine starren Grenzen vorgegeben, sondern es besteht ein Gestaltungsspielraum. Zwar hat der Dienstherr nach Art. 33 Abs. 5 GG Vorkehrungen zu treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten auch bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen, insbesondere in Krankheits- und Pflegefällen, nicht gefährdet wird. Wie genau er diese Pflicht aber erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Kommt der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht wie im vorliegenden Fall durch die Entscheidung gemäß § 79 Abs. 4 LBG für ein Beihilfe- und Zuschusssystem nach, das die aus der Alimentation zu bestreitende Eigenvorsorge ergänzt, so muss allerdings gewährleistet sein, dass die Beamtinnen und Beamten „nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleiben, die sie auch über eine ihnen zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern können“ (vgl. BVerfGE 83, 89 <100 f.>; 106, 225 <232>; BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 12, m.w.N.).

32

c. Diese Vorgabe streitet grundsätzlich gegen einen starren Pauschalbetrag und für ein vor allem an Besoldungsgruppe, Besoldungsstufe bzw. Beihilfe-Bemessungssatz orientiertes gestaffeltes Zuschusssystem, wie es im Ansatz etwa die Stadt Karlsruhe verwirklicht hat. Dem Gemeinderat ist allerdings zu Gunsten einer vereinfachten Verwaltung auch die Gewährung eines einheitlichen Pauschalbetrags, gegebenenfalls in Verbindung mit einer Härtefallklausel, nicht verwehrt. Denn der Gesetzgeber knüpfte, wie unter 1. aufgezeigt, mit § 79 Abs. 4 LBG bewusst an die frühere Regelung des Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetz an, dem einen solcher Pauschalbetrag zugrunde lag. Hätte im Sinne höherer Einzelfallgerechtigkeit ein individualisierter Zuschuss erzwungen werden sollen, hätte der Gesetzgeber eine andere Formulierung gewählt und dies in der Gesetzesbegründung deutlich gemacht, was nicht der Fall ist.

33

d. Zuständig für die Ausgestaltung bzw. Höhe des Zuschusses nach § 79 Abs. 4 LBG ist jedoch weder ein Verwaltungsgericht noch gar ein Versicherungsmathematiker, sondern der gemäß § 4 Abs. 1 GemO für solche Entscheidungen im kommunalen Bereich grundsätzlich berufene Gemeinderat als Vertretung der Bürger und Hauptorgan der Gemeinde. Das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -) und der erkennende Senat (vgl. Urteile vom 23.06.2009 - 4 S 87/08 -und - 4 S 3098/07 -; alle Juris) haben bezüglich der Beihilfevorschriften unter Anwendung des aus Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot abgeleiteten Grundsatzes entschieden, dass der Normgeber wesentliche Entscheidungen über den Schutz bei Krankheit und Pflege selbst treffen muss und deshalb Verwaltungsvorschriften der Exekutive insoweit grundsätzlich nicht den Anforderungen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts entsprechen. Diese Entscheidungen waren im Übrigen Anlass der hier streitigen (Neu-)Regelung in § 79 LBG (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 442). Sie gelten mutatis mutandis auch für die Ausgestaltung bzw. Festlegung der Höhe des in § 79 Abs. 4 LBG vorgesehenen Zuschusses. Im Gemeinderat ist zu diskutieren und mittels Satzung zu entscheiden, was als „angemessener“ Zuschuss für die eigenen Feuerwehrbeamtinnen und -beamten angesehen wird. Da weder Verfassung noch Gesetz einen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil vorgeben und der Gemeinderat Gestaltungsspielraum hat, muss er sich hierbei zur Vermeidung der von dem Kläger angeprangerten „freien Festsetzung per großem Daumen“ an sachlichen Kriterien orientieren und diese transparent offenlegen. Im Sinne eines normativen Programms sollten dabei vor allem Berücksichtigung finden: Besoldungsgruppe, Besoldungsstufe, Beihilfe-Bemessungssatz, Höhe der typischen Krankenversicherungstarife sowie der Wert der Gewährung von Vorsorgekuren gemäß § 79 Abs. 4 Hs. 2 LBG bzw. gegebenenfalls sonstige freiwillige Leistungen. Weitere Vorgaben für die erforderliche Satzung gemäß § 4 Abs. 1 GemO sind dem Gemeinderat von Seiten des Gerichts jedoch nicht zu machen.

III.

34

Da es bislang bei der Beklagten an einer entsprechenden Satzung fehlt, fehlt es hinsichtlich des streitigen Zuschusses an einer Rechtsgrundlage, die die angefochtenen Bescheide tragen könnte. Diese sind mithin schon aus diesem Grund rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, weshalb das Verwaltungsgericht sie zu Recht aufgehoben und, mangels eines einzigen „richtigen“ Zuschusses im Sinne einer Ermessensreduktion auf Null, zur Neubescheidung verurteilt hat.

35

Darüber hinaus fehlt es nach alledem bislang möglicherweise bei der Beklagten sogar an einer wirksamen Ausübung des Wahlrechts gemäß § 79 Abs. 4 LBG zugunsten des Beihilfe- und Zuschusssystems, weil diese Systemwahl wohl kaum ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 44 Abs. 2 GemO ist, d.h. auch insoweit ein kommunaler Satzungsbeschluss erforderlich sein dürfte. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beihilferecht (vgl. Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 20) ist aus übergeordneten Gründen jedoch auch hier für eine „gewisse Übergangszeit“ - der Beklagtenvertreter hielt in der mündlichen Verhandlung wegen des weitgehend fertiggestellten Doppelhaushalts 2017/18 rund 36 Monate als für den Satzungserlass erforderlich - von der Weitergeltung des rechtsgrundlos praktizierten Beihilfe- und Zuschusssystems bis allerspätestens 31.12.2019 auszugehen. Sollte bis dahin keine, gegebenenfalls rückwirkende Satzung zu „Ob“ und „Wie“ des Beihilfe- und Zuschusssystems in Kraft getreten sein, gilt gemäß § 79 Abs. 1 LBG das Heilfürsorgesystem.

IV.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

V.

37

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Im Zentrum des Streits stehen Regelungen des Landesrechts.

38

Beschluss vom 17.11.2016

39

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 1.807,20 EUR festgesetzt (entspr. Nr. 10.4 Streitwertkatalog 2013: 24 x 150,30 ./. 75,00 EUR).

40

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

18

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte auf die insoweit zulässige Klage im Ergebnis zu Recht zur Neubescheidung verurteilt. Denn der angefochtene Bescheid vom 16.08.2013 und der Widerspruchbescheid vom 16.12.2013 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte muss über den Antrag des Klägers auf Neufestsetzung des Zuschusses zu seinen Krankenversicherungsbeiträgen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheiden (§ 113 Abs. 5 VwGO).

I.

19

Aus § 79 LBG ergibt sich für den Kläger als Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr ein subjektiv-öffentlicher Rechtsanspruch auf entweder die in § 79 Abs. 1 LBG vorgesehene und insbesondere in den Absätzen 2, 3 und 6 näher ausgestaltete Heilfürsorge oder auf die in § 79 Abs. 4 LBG geregelte Beihilfe in Verbindung mit einem Zuschuss zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung. Zwar wurden die Regelungen über die Heilfürsorge für Polizei- und Feuerwehrbeamte nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers „vorrangig im öffentlichen Interesse getroffen“. Im Hinblick auf die regelmäßig größere Gefährdung bei Ausübung des Dienstes ist ihr Sinn und Zweck „in erster Linie die Gewährleistung der Einsatzbereitschaft dieser Beamten“ (vgl. LT-Drs. 7/6077, S. 1). Im Sinne der Schutznormtheorie sind die Heilfürsorgeregelungen des § 79 LBG aber zumindest auch den Individualinteressen der begünstigten Beamtinnen und Beamten zu dienen bestimmt, was sich aus ihrem objektiven Gehalt im Lichte insbesondere des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt. Was insoweit für die Heilfürsorgeregelungen gemäß § 79 Abs. 1 LBG gilt, gilt nach Ausübung des entsprechenden Wahlrechts durch den Dienstherrn dann in gleicher Weise für die an ihre Stelle tretende Beihilfe- und Zuschussregelung nach § 79 Abs. 4 LBG. Gemäß § 79 Abs. 5 LBG trägt der Dienstherr ausdrücklich entweder die Kosten der Heilfürsorge oder die Kosten der Leistungen nach Absatz 4.

20

1. Das Heilfürsorgesystem ist in § 79 Abs. 1 LBG geregelt. Hiernach erhalten Beamtinnen und Beamte des Polizeivollzugsdienstes, auch wenn sie in Planstellen des Landesamts für Verfassungsschutz eingewiesen sind, des Einsatzdienstes der Feuerwehr und des technischen Dienstes der Landesfeuerwehrschule Heilfürsorge, solange sie Anspruch auf laufende Dienst- oder Anwärterbezüge haben und nicht Anspruch auf vergleichbare Leistungen eines anderen Dienstherrn oder eines Dritten oder auf truppenärztliche Versorgung besteht. Gemäß § 79 Abs. 2 LBG sind die Leistungen der Heilfürsorge grundsätzlich als Sach- und Dienstleistungen in dem aus gesundheitlichen Gründen notwendigen angemessenen Umfang in der Regel unter Beachtung der Wirtschaftlichkeitsgrundsätze zu gewähren, die in der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch für die Behandlungs- und Verordnungsweise gelten. Heilmaßnahmen, die aufgrund des Bundesversorgungsgesetzes zustehen oder für die ein Träger der gesetzlichen Unfallversicherung leistungspflichtig ist, und Behandlungen zu ausschließlich kosmetischen Zwecken sind von Leistungen der Heilfürsorge ausgenommen. Besteht ein Anspruch auf Dienstunfallfürsorge, gelten für das Heilverfahren die Heilfürsorgevorschriften. Weitergehende Leistungen nach den Vorschriften über die Dienstunfallfürsorge werden als Heilfürsorgeleistungen mit gewährt. Nach § 79 Abs. 3 LBG kann die Heilfürsorge ganz oder teilweise versagt werden, wenn eine die Behandlung betreffende Anordnung ohne gesetzlichen oder sonstigen wichtigen Grund nicht befolgt und dadurch der Behandlungserfolg beeinträchtigt wird. Die Leistungen der Heilfürsorge dürfen zusammen mit anderen aus demselben Anlass zustehenden Leistungen, insbesondere aus Krankheitskostenversicherungen, die Gesamtaufwendungen nicht übersteigen. Leistungen aus Krankentagegeld- und Krankenhaustagegeldversicherungen bleiben unberücksichtigt. Nach § 79 Abs. 6 LBG regelt das Innenministerium die näheren Einzelheiten der Heilfürsorge im Einvernehmen mit dem Finanz- und Wirtschaftsministerium durch Rechtsverordnung und kann dabei in der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch bestehende gesetzliche Leistungsausschlüsse oder -begrenzungen, die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach § 92 Abs. 1 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und bei Wahlleistungen im Krankenhaus die Regelungen der beihilferechtlichen Vorschriften des Landes einschließlich des Einbehalts nach § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG für entsprechend anwendbar erklären sowie insbesondere beim Zahnersatz, bei Arznei- und Verbandmitteln, bei Hilfsmitteln und bei Sehhilfen Fest- und Höchstbeträge festsetzen sowie ferner Genehmigungspflichten, Verfahren und Zuständigkeiten bestimmen.

21

2. Das Beihilfe- und Zuschusssystem ist in § 79 Abs. 4 LBG angelegt. Hiernach kann Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr anstelle der Heilfürsorge zu den Aufwendungen in Krankheitsfällen Beihilfe nach den beihilferechtlichen Vorschriften des Landes und ein Zuschuss zu den Beiträgen an eine Krankheitskostenversicherung gewährt werden; daneben können zur Erhaltung der Gesundheit Vorsorgekuren nach den Heilfürsorgevorschriften bewilligt werden.

22

3. Abgesehen von den (Landes-)Beamtinnen und Beamten des technischen Dienstes der Landesfeuerwehrschule, die gemäß § 79 Abs. 1 LBG zwingend Heilfürsorge erhalten, hat der jeweilige (kommunale) Dienstherr für seine Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr zwischen dem Heilfürsorgesystem nach § 79 Abs. 1 LBG und dem Beihilfe- und Zuschusssystem nach § 79 Abs. 4 LBG ein Wahlrecht nach Ermessen. Dies ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, in denen hierzu u.a. ausgeführt wird: „Nach Angaben des Landesamtes für Besoldung und Versorgung und des kommunalen Versorgungsverbandes ist es … unwirtschaftlich und tatsächlich nicht machbar, ein Heilfürsorgesystem für wenige oder nur einzelne Beamtinnen und Beamte aufzubauen. Der Verwaltungsaufwand wäre zu hoch, da mit allen kassenärztlichen und kassenzahnärztlichen Vereinigungen Verträge abgeschlossen werden müssten. Bei nur wenigen Beamtinnen und Beamten, die Anspruch auf Heilfürsorge haben, ist die Bereitstellung ausreichender Haushaltmittel schwer vorherzusehen. Erkranken Beamtinnen oder Beamte schwer oder erleiden sie einen schweren Unfall, kann dies einen Gemeindehaushalt überplanmäßig stark belasten. Hinzu kommt, dass die Gewinnung von neuem Personal und der Personalaustausch zwischen Feuerwehren erheblich erschwert würden. Nach dem Wunsch der Städte und Gemeinden und der betroffenen Beamtinnen und Beamten der Feuerwehr soll es deshalb künftig möglich sein, anstelle von Heilfürsorge Beihilfe, Vorsorgekuren, und daneben einen Zuschuss zur Krankheitskostenversicherung zu gewähren. … Die Entscheidung für den Übergang auf das Beihilfesystem liegt bei dem einzelnen kommunalen Dienstherrn.“ (LT-Drs. 14/6694, S. 442 f.).

II.

23

Nachdem die Beklagte von ihrem Wahlrecht (allerdings offenbar ohne Gemeinderatsbeschluss nur in Abstimmung mit den Personalamtsleitern der Stadtkreise in Baden-Württemberg mittels Verwaltungsvorschriften) Gebrauch gemacht und sich bezüglich ihrer Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr für das Beihilfe- und Zuschusssystem entschieden hat, ist zwischen den Beteiligten im Wesentlichen lediglich die Höhe des in § 79 Abs. 4 LBG zwingend vorgesehenen Zuschusses zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung streitig. Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass sich weder der Historie des § 79 LBG (dazu 1.) noch dem Wortlaut (dazu 2.) oder der Normsystematik (dazu 3.) substanzielle Hinweise zur Höhe dieses Zuschusses entnehmen lassen. Nach Sinn und Zweck der Norm ist die Höhe des Zuschusses deshalb vom kommunalen Normgeber, d.h. dem Gemeinderat, anhand sachlicher Kriterien differenziert oder in Form eines einheitlichen Pauschalbetrags mittels Satzung festzusetzen (hierzu 4.), woran es im vorliegenden Fall fehlt.

24

1. Der Historie des § 79 LBG lassen sich keine substanziellen Hinweise zur Höhe des Zuschusses entnehmen. Vor der Reform des Landesbeamtenrechts durch das Landesbesoldungsanpassungsgesetz 1979 (GBl. 1979, S. 134) war Kommunalbeamten im Einsatzdienst der Feuerwehr nach den §§ 197, 209 LBG 1962 (GBl. 1962, S. 89) eigentlich zwingend Heilfürsorge zu gewähren. Gemäß § 4 Abs. 2 Heilfürsorge-Verordnung vom 10.03.1960 konnten Gemeinden allerdings „statt der Heilbehandlung mit freier Arztwahl oder durch einen Polizei-(Vertrags-)Arzt einen Zuschuss zu den Versicherungsbeiträgen gewähren“, dessen Höhe sich nach Absatz 3 der Norm grundsätzlich am „Satz für die staatlichen Polizeibeamten“ orientieren sollte. Dieser Satz betrug seit dem 21.11.1968 gemäß einem entsprechenden Erlass des Innenministeriums (Nr. 3 8401/744) 13,50 DM. Verschiedene Städte in Baden-Württemberg übernahmen diese Regelung für ihre Berufsfeuerwehren in entsprechender Weise. Auch die Beklagte hatte diese Regelung seit dem 12.10.1973 für ihre neu eingerichtete Berufsfeuerwehr übernommen und statt Heilfürsorge einen Zuschuss in Höhe von zunächst 13,50 DM gewährt. Mit dem Gesetz war diese auf Geldzahlungen ausgerichtete Praxis seinerzeit allerdings kaum vereinbar, weil Heilfürsorge auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung nach ihrem überkommenen Inhalt durch Sachleistungen gewährt wird (vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 26.11.1987 - 2 C 52.85 -, NVwZ 1988, 1131 <1132> m.w.N.). Dieses Problem geriet im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz von 1979 verstärkt in das Blickfeld der von den Heilfürsorgevorschriften betroffenen Körperschaften. Es entstand die Befürchtung, dass die bis dahin geübte Praxis gefährdet werden könnte, weil der Gesetzentwurf zum Landesbesoldungsanpassungsgesetz Regelungsvorschläge enthielt, nach denen es ausdrücklich klargestellt werden sollte, dass Heilfürsorge als Sachleistung zu gewähren ist (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Landesanpassungsgesetz LT-Drs. 7/2700, S. 30, 80; s. ferner LT-Drs. 7/5320, S. 41, 103 ff.; LT-Drs. 7/3270, S. 31). Da die bis dahin auf die Gewährung von Geldleistungen bezogene Praxis jedoch als sachgerecht empfunden wurde (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104 f.; LT-Drs. 7/3270, S. 31), wurde eine Bestandsschutzregelung in das Landesbesoldungsanpassungsgesetz aufgenommen (Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetzes, GBl. 1979, S. 134). Diese Regelung zielte auf die Beibehaltung von „bestehenden Regelungen der Gemeinden über die Gewährung von Heilfürsorge […] an Beamte des Einsatzdienstes der Feuerwehr“ und nahm damit ausweislich der Begründung auf die bisherige Verwaltungs- bzw. Abgeltungspraxis Bezug (vgl. LT-Drs. 7/5320, S. 104 f.). Dabei ging man im Gesetzgebungsverfahren bei den Beratungen davon aus, diese Praxis bestehe in der Gewährung von „Heilfürsorge in Form von Geldleistungen“ (LT-Drs. 7/5320, S. 41, 104, dort zum Bericht des Finanzausschusses; in diesem Sinne auch die Mitteilung der Landesregierung in LT-Drs. 7/6077, S. 3) bzw. von einer „Geldabfindung“ (so die im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigte Stellungnahme des Städtetags, vgl. LT-Drs. 7/3270, S. 31). Dennoch wurde in den §§ 141, 150 Abs. 1 des novellierten Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19.03.1996 daran festgehalten, dass für die Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr grundsätzlich Heilfürsorge zu leisten ist. Formal ausgenommen hiervon wurden nur die schon vor dem 26.04.1979 ernannten Beamtinnen und Beamten, für die die Bestandsschutzregel des Art. VI § 7 Satz 2 Landesbesoldungsanpassungsgesetz fortgalt. Damit entstand für viele Kommunen die Problematik, dass (nur) für neueingestellte Beamtinnen und Beamte ein Heilfürsorgesystem hätte geschaffen werden müssen, was in der Praxis auf Schwierigkeiten stieß und deshalb offenbar teilweise ignoriert wurde. Der Gesetzgeber des zum 01.01.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetzes wollte bei der Neufassung des § 79 Abs. 4 LGB zur Vermeidung dieser Schwierigkeiten deshalb wiederum an die Bestandsschutzregelung des Art. VI § 7 Satz 2 Landesbesoldungsanpassungsgesetz anknüpfen (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 442 f., ferner auch die Stellungnahme des Städtetags a.a.O., S. 644). Er ging dabei von der Annahme aus, dass das künftig in § 79 Abs. 4 LBG n.F. normierte Modell einer „Ablösung“ der Heilfürsorge durch eine an ihre Stelle tretende Kombination aus Beihilfe und Zuschuss auf „allgemeine Akzeptanz“ stoße (LT-Drs. 14/6694 ebd.). Die Entscheidung für den Übergang auf das Beihilfe- und Zuschusssystem solle dabei dem einzelnen kommunalen Dienstherrn zustehen (LT-Drs. 14/6694, S. 443).

25

Soweit ersichtlich hat sich der Gesetzgeber bei den skizzierten Reformen des diesbezüglichen Landesbeamtenrechts in keiner Weise mit der Frage der Höhe des Zuschusses befasst und sich deshalb hierzu in den Gesetzesmaterialien auch nicht verhalten. Im Zentrum der Diskussionen standen immer nur die Fragen zum „Ob“ eines Beihilfe- und Zuschusssystems, nicht jedoch die des „Wie“. Da der seit 1960 von verschiedenen Kommunen bezahlte Zuschuss zu den Beiträgen an einer Krankheitskostenversicherung offenbar durchgängig verhältnismäßig gering war, z.B. ab 1968 nur 13,50 DM betrug, kann aus der Einführung einer gesetzlichen Grundlage in § 79 Abs. 4 LBG auch nicht abgeleitet werden, der Gesetzgeber habe hiermit auf einen echten Nachteilsausgleich abgezielt, um die betroffenen Beamtinnen und Beamten ähnlich wie beim Heilfürsorgesystem weitgehend von Krankheitskosten freizustellen. Den Gesetzesmaterialien lässt sich, soweit ersichtlich, jedenfalls kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass dem Gesetzgeber der vom Kläger geltend gemachte „weitgehende finanzielle Ausgleich“ vor Augen gestanden haben könnte. Der Umstand, dass die in den 60- bzw. 70er Jahren begründete Praxis des - relativ geringen - Zuschusses fortgeschrieben und gesetzlich legitimiert werden sollte, spricht vielmehr eher gegen diese Annahme.

26

2. Der Senat vermag auch dem Wortlaut des § 79 Abs. 4 LBG keine substanziellen Hinweise zur Höhe des Zuschusses zu entnehmen. Der Hinweis des Klägers, das Beihilfe- und Zuschusssystem trete ausdrücklich „anstelle“ des Heilfürsorgesystems, trifft zu, impliziert aber nicht zwingend, dass dieses bezüglich Art und Umfang im Wesentlichen gleich ausgestaltet sein müsste. Aus dem Wort „anstelle“ kann ebenso abgeleitet werden, dass den betroffenen Beamtinnen und Beamten entweder Heilfürsorge, wie in § 79 Abs. 1, 2, 3 und 6 LBG i.V.m. der Heilfürsorgeverordnung ausgestaltet, oder eben Beihilfe mit Zuschuss, in welcher Höhe auch immer, geleistet werden soll. Umgekehrt führt auch der Einwand der Beklagten nicht entscheidend weiter, der Gesetzgeber habe ausdrücklich nur einen „Zuschuss“ normiert und nicht etwa die volle „Übernahme“ der Krankheitskosten. Denn der Begriff des Zuschusses muss nicht im Sinne eines Teilbetrages, sondern kann auch dahingehend verstanden werden, dass den begünstigten Beamtinnen und Beamten dieses Geld ohne Anrechnung auf andere Leistungen bzw. ohne Rückzahlungspflicht gewährt werden muss. Dann aber würde der Begriff „Zuschuss“ selbst einem Vollausgleich nicht entgegenstehen.

27

3. Auch aus der Gesetzessystematik lassen sich keine substanziellen Hinweise auf die notwendige Mindesthöhe des Zuschusses entnehmen. Es trifft zu, dass gesetzestechnisch in Absatz 1 des § 79 LBG gewissermaßen die Regel der Heilfürsorge normiert ist und in Absatz 4 die Ausnahme in Form von Beihilfe mit Zuschuss. Aus einem Regel- und Ausnahmeverhältnis folgt jedoch nicht zwingend, dass die Ausnahme in Art und Umfang derjenigen der Regel entsprechen muss. Im Gegenteil ist eine Ausnahme typischerweise anders ausgestaltet als die Regel. Zudem hat die Gesetzessystematik in einerseits § 79 Abs. 1, 2, 3 und 6 LBG (Heilfürsorgesystem) und andererseits § 79 Abs. 4 LBG (Beihilfe- und Zuschusssystem) ihren Ursprung in der dargestellten Historie der Norm. Nachdem bis zum Inkrafttreten des heutigen § 79 LBG am 01.01.2011 im Landesbeamtengesetz nur das Fürsorgesystem, nicht aber das seit den 60er Jahren parallel entstandene Beihilfe- und Zuschusssystem normiert war, lag es nahe, dieses in die vorhandene Heilfürsorgenorm einzufügen. Normtechnisch hätte man dies jedoch auch etwa durch einen neuen § 79 a LBG machen können. Deshalb kann allein aus der Absatz 1/Absatz 4-Systematik nicht gefolgert werden, dass Leistungen nach Absatz 4 im Wesentlich den gleichen Umfang wie diejenigen nach Absatz 1 haben müssten.

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Dagegen spricht im Übrigen auch der Umstand, dass die Systeme der Heilfürsorge und der Beihilfe, wie die gesamten Systeme der Sozialversicherung einerseits und der Beamtenversorgung andererseits, grundsätzlich wesensverschieden und in ihrer Gesamtheit bezüglich des Leistungsumfangs kaum seriös miteinander vergleichbar sind (vgl. BSG, Urteil vom 22.04.1986 - 1/8 RR 25/83 -, Juris Rn. 23). Denn sie bestehen aus zahllosen Einzelregelungen, die jeweils anders ausgestaltet sind. Einerseits wird im Rahmen der Heilfürsorge etwa bei Sehhilfen für Brillengestelle 10,23 Euro übernommen und für die einfache Entspiegelung eine Pauschale von 7,93 Euro je Glas festgesetzt (vgl. Nr. 12.3.2 VwVHVO) bzw. für ein Implantat nur ein relativ geringer Festzuschuss nach der Zahnersatz-Richtlinie geleistet (vgl. Nr. 7.1.1 VwVHVO) und es sollte eine Anwartschaftsversicherung bedient werden, um bei Ende des aktiven Dienstes nicht sehr hohe Krankenversicherungsbeiträge bezahlen zu müssen. Andererseits werden bei Beihilfeberechtigung pro Brillengestell 20,50 Euro sowie für Gläserkosten je nach Dioptrien zwischen 50 und 280 Euro bezahlt (vgl. insbes. Nr. 2.2 Anlage BVO) bzw. die Gesamtkosten für zwei Implantate pro Kieferhälfte übernommen (vgl. Nr. 1.2.4 Anlage BVO), jedoch zugleich eine Kostendämpfungspauschale in Rechnung gestellt sowie nicht unerhebliche private Krankenversicherungsbeiträge fällig. Was insgesamt „besser“ ist, lässt sich pauschal kaum errechnen, weswegen auch versicherungsmathematische Gutachten zu den Kosten einer „im wesentlichen gleichen“ Privatversorgung im Vergleich zur Heilfürsorge nicht entscheidend weiterhelfen können. Solche Gutachten müssten immer an bestimmte, vorgegebene Faktoren (Alter, Geschlecht, Gesundheitszustand, Beihilfeprozentsatz, konkrete Beihilfehöhe, etc.) anknüpfen und würden je nachdem anders ausfallen. Evident erscheint nur, dass die Versorgung als Privatpatient in vielerlei Hinsicht eine grundsätzlich „bessere“ medizinische Versorgung leistet als Heilfürsorge, woraus folgt, dass der Dienstherr auch im Rahmen des § 79 Abs. 4 LBO jedenfalls nicht zur vollen oder zumindest „weitgehenden“ Übernahme der Krankenversicherungsbeiträge gezwungen sein kann. Umgekehrt kann hingegen aus dem System der Heilfürsorge auch kein Mindestniveau für den hier streitigen Zuschuss zum Beitrag an einer beihilferechtlichen Krankheitskostenversicherung errechnet oder anderweitig hergeleitet werden. Denn jedes System sollte in sich schlüssig sein, nicht jedoch im Vergleich zum wesensverschieden anderen.

29

4. Damit ist nach Sinn und Zweck des § 79 Abs. 4 LBG in Verbindung mit der kommunalen Satzungsautonomie und Personalhoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 71 LV sowie dem allgemeinen Satzungsrecht nach § 4 Abs. 1 GemO, die Höhe des Zuschusses vom kommunalen Normgeber, d.h. dem Gemeinderat, anhand sachlicher Kriterien differenziert oder in Form eines einheitlichen Pauschalbetrags mittels Satzung festzusetzen. Dabei muss sich der Gemeinderat weder an anderen Kommunen noch dem Land orientieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12.2009 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 13), sondern es kommt ihm ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer Spielraum zu, unabhängig von der insoweit irrelevanten rechtsdogmatischen Frage, ob der Begriff des „Zuschusses“ einen Beurteilungsspielraum auf Tatbestandsseite oder ein Ermessen auf Rechtsfolgenseite eröffnen will.

30

a. Aus Sinn und Zweck der Heilfürsorge folgt, dass die Höhe des Zuschusses anhand sachlicher Kriterien unter Berücksichtigung der tatsächlichen Versicherungsmöglichkeiten der betroffenen Beamtinnen und Beamten nach dem Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG, d.h. unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu bestimmen ist. Die Heilfürsorge bezüglich der besonders risikoreichen Berufsgruppen der Polizisten, Feuerwehrleute, JVA-Beamten und Soldaten hat bekanntlich ihren historischen Ursprung in dem Umstand, dass davon ausgegangen wurde, dass sich diese Beamtengruppen aufgrund des erhöhten Berufsrisikos allenfalls mit außerordentlich hohen Prämien privat krankenversichern können. Da dies als unzumutbar bewertet wurde, schuf der Dienstherr für sie die Heilfürsorge. Aus dieser historischen Ratio könnte gefolgert werden, dass, wenn heute im Wesentlichen auch diese Risikoberufsgruppen in der privaten Krankenversicherung unterschiedslos - wie etwa der Kläger bei seiner D.-Versicherung - über den allgemeinen „Beamten-/Richtertarif“ versichert, d.h. für sie auf dem Markt keine Risikoaufschläge mehr erhoben werden, sie im Rahmen des Beihilfe- und Zuschusssystems grundsätzlich auch nicht mehr wesentlich besser gestellt werden müssen als alle anderen beihilfeberechtigten Beamtinnen und Beamten. Diese Grundsatzfrage der besonderen Förderung hat der Gesetzgeber jedoch mit § 79 LBG zu Gunsten der betroffenen Beamtinnen und Beamten entschieden.

31

b. Der Gemeinderat hat bei der Regelung von Krankheitskosten in jedem Fall auch auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamtinnen und Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr besondere Rücksicht zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 12). Denn die Feuerwehrleute sind keinesfalls alle wie der Kläger mit A 12 besoldet, sondern ganz überwiegend im mittleren Dienst mit den niedrigeren Besoldungsgruppen A 7 bis A 9, nur teilweise im gehobenen Dienst mit A 9 bis maximal A 13 und allenfalls in den wenigen Posten des höheren Dienstes mit A 13 bis A 16 bzw. sogar B 3 tätig. Auch hinsichtlich der finanziellen Belastbarkeit sind von Verfassungs wegen jedoch keine starren Grenzen vorgegeben, sondern es besteht ein Gestaltungsspielraum. Zwar hat der Dienstherr nach Art. 33 Abs. 5 GG Vorkehrungen zu treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten auch bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen, insbesondere in Krankheits- und Pflegefällen, nicht gefährdet wird. Wie genau er diese Pflicht aber erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Kommt der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht wie im vorliegenden Fall durch die Entscheidung gemäß § 79 Abs. 4 LBG für ein Beihilfe- und Zuschusssystem nach, das die aus der Alimentation zu bestreitende Eigenvorsorge ergänzt, so muss allerdings gewährleistet sein, dass die Beamtinnen und Beamten „nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleiben, die sie auch über eine ihnen zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern können“ (vgl. BVerfGE 83, 89 <100 f.>; 106, 225 <232>; BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 12, m.w.N.).

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c. Diese Vorgabe streitet grundsätzlich gegen einen starren Pauschalbetrag und für ein vor allem an Besoldungsgruppe, Besoldungsstufe bzw. Beihilfe-Bemessungssatz orientiertes gestaffeltes Zuschusssystem, wie es im Ansatz etwa die Stadt Karlsruhe verwirklicht hat. Dem Gemeinderat ist allerdings zu Gunsten einer vereinfachten Verwaltung auch die Gewährung eines einheitlichen Pauschalbetrags, gegebenenfalls in Verbindung mit einer Härtefallklausel, nicht verwehrt. Denn der Gesetzgeber knüpfte, wie unter 1. aufgezeigt, mit § 79 Abs. 4 LBG bewusst an die frühere Regelung des Art. VI § 7 Satz 2 des Landesbesoldungsanpassungsgesetz an, dem einen solcher Pauschalbetrag zugrunde lag. Hätte im Sinne höherer Einzelfallgerechtigkeit ein individualisierter Zuschuss erzwungen werden sollen, hätte der Gesetzgeber eine andere Formulierung gewählt und dies in der Gesetzesbegründung deutlich gemacht, was nicht der Fall ist.

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d. Zuständig für die Ausgestaltung bzw. Höhe des Zuschusses nach § 79 Abs. 4 LBG ist jedoch weder ein Verwaltungsgericht noch gar ein Versicherungsmathematiker, sondern der gemäß § 4 Abs. 1 GemO für solche Entscheidungen im kommunalen Bereich grundsätzlich berufene Gemeinderat als Vertretung der Bürger und Hauptorgan der Gemeinde. Das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -) und der erkennende Senat (vgl. Urteile vom 23.06.2009 - 4 S 87/08 -und - 4 S 3098/07 -; alle Juris) haben bezüglich der Beihilfevorschriften unter Anwendung des aus Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot abgeleiteten Grundsatzes entschieden, dass der Normgeber wesentliche Entscheidungen über den Schutz bei Krankheit und Pflege selbst treffen muss und deshalb Verwaltungsvorschriften der Exekutive insoweit grundsätzlich nicht den Anforderungen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts entsprechen. Diese Entscheidungen waren im Übrigen Anlass der hier streitigen (Neu-)Regelung in § 79 LBG (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 442). Sie gelten mutatis mutandis auch für die Ausgestaltung bzw. Festlegung der Höhe des in § 79 Abs. 4 LBG vorgesehenen Zuschusses. Im Gemeinderat ist zu diskutieren und mittels Satzung zu entscheiden, was als „angemessener“ Zuschuss für die eigenen Feuerwehrbeamtinnen und -beamten angesehen wird. Da weder Verfassung noch Gesetz einen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil vorgeben und der Gemeinderat Gestaltungsspielraum hat, muss er sich hierbei zur Vermeidung der von dem Kläger angeprangerten „freien Festsetzung per großem Daumen“ an sachlichen Kriterien orientieren und diese transparent offenlegen. Im Sinne eines normativen Programms sollten dabei vor allem Berücksichtigung finden: Besoldungsgruppe, Besoldungsstufe, Beihilfe-Bemessungssatz, Höhe der typischen Krankenversicherungstarife sowie der Wert der Gewährung von Vorsorgekuren gemäß § 79 Abs. 4 Hs. 2 LBG bzw. gegebenenfalls sonstige freiwillige Leistungen. Weitere Vorgaben für die erforderliche Satzung gemäß § 4 Abs. 1 GemO sind dem Gemeinderat von Seiten des Gerichts jedoch nicht zu machen.

III.

34

Da es bislang bei der Beklagten an einer entsprechenden Satzung fehlt, fehlt es hinsichtlich des streitigen Zuschusses an einer Rechtsgrundlage, die die angefochtenen Bescheide tragen könnte. Diese sind mithin schon aus diesem Grund rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, weshalb das Verwaltungsgericht sie zu Recht aufgehoben und, mangels eines einzigen „richtigen“ Zuschusses im Sinne einer Ermessensreduktion auf Null, zur Neubescheidung verurteilt hat.

35

Darüber hinaus fehlt es nach alledem bislang möglicherweise bei der Beklagten sogar an einer wirksamen Ausübung des Wahlrechts gemäß § 79 Abs. 4 LBG zugunsten des Beihilfe- und Zuschusssystems, weil diese Systemwahl wohl kaum ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 44 Abs. 2 GemO ist, d.h. auch insoweit ein kommunaler Satzungsbeschluss erforderlich sein dürfte. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beihilferecht (vgl. Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, Juris Rn. 20) ist aus übergeordneten Gründen jedoch auch hier für eine „gewisse Übergangszeit“ - der Beklagtenvertreter hielt in der mündlichen Verhandlung wegen des weitgehend fertiggestellten Doppelhaushalts 2017/18 rund 36 Monate als für den Satzungserlass erforderlich - von der Weitergeltung des rechtsgrundlos praktizierten Beihilfe- und Zuschusssystems bis allerspätestens 31.12.2019 auszugehen. Sollte bis dahin keine, gegebenenfalls rückwirkende Satzung zu „Ob“ und „Wie“ des Beihilfe- und Zuschusssystems in Kraft getreten sein, gilt gemäß § 79 Abs. 1 LBG das Heilfürsorgesystem.

IV.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

V.

37

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Im Zentrum des Streits stehen Regelungen des Landesrechts.

38

Beschluss vom 17.11.2016

39

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 1.807,20 EUR festgesetzt (entspr. Nr. 10.4 Streitwertkatalog 2013: 24 x 150,30 ./. 75,00 EUR).

40

Der Beschluss ist unanfechtbar.