Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-29, Aktenzeichen 6 K 653/08.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2009:0129.6K653.08.MZ.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen einen lebensmittelrechtlichen Gebührenbescheid.

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Die Klägerin ist eine Großbäckerei und betreibt u.a. in W. als Shop-in-Shop in einem Supermarkt eine Bäckereifiliale mit eigenständiger Verkaufsabteilung. Dort führte der Beklagte am 20. November 2007 eine Betriebskontrolle durch und stellte dabei Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Hygieneanforderungen fest. Es fehlten ein Handwaschbecken sowie eine Glasschürze über der Theke bzw. eine Überdruckanlage und seitliche Abtrennungen zum Laden bzw. Einkaufsbereich. Außerdem stellte der Kontrolleur fest, dass eine Angestellte der Klägerin einen Korb mit frischen Backwaren ohne Abdeckung durch den Einkaufsmarkt trug. Die Beanstandungen dokumentierte er handschriftlich in einer Niederschrift, von der eine Angestellte der Klägerin vor Ort eine Durchschrift erhielt. Außerdem erörterte der Kontrolleur mit ihr mündlich die festgestellten Mängel und gab ihr auf, Backwaren nur abgedeckt durch den Markt zu transportieren. Drei Tage darauf, am 23. November 2007, führte ein Vertreter des Beklagten mit der bei der Klägerin für die Einhaltung lebensmittelhygienischer Vorschriften verantwortlichen Bezirksleiterin ein Telefonat. Hierbei vereinbarten sie, dass die Klägerin bis Ende November 2007 mitteilen müsse, welche Abhilfemaßnahmen sie ergreifen wolle, die dann bis zum 07. Dezember 2007 abzuschließen seien. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2007 und 09. Januar 2008 teilte die Klägerin mit, dass die ihr im Anschluss an die Betriebskontrolle vor Ort überlassene Niederschrift unleserlich sei und nicht erkennen lasse, welche Verstöße gegen Lebensmittelhygieneanforderungen beanstandet worden seien und welche Abhilfemaßnahmen sie zu ergreifen habe. Mit der Begründung, dass die Niederschrift keine rechtsverbindliche Regelung beinhalte, bat sie um die Anordnung konkreter Abhilfemaßnahmen. Dem kam der Beklagte nicht nach. Am 15. Januar 2008 führte er eine weitere Betriebskontrolle bei der Klägerin in W. durch, bei der er keine Mängel, sondern die Erfüllung der telefonisch getroffenen Vereinbarungen feststellte.

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Mit Bescheid vom 23. Januar 2008 setzte der Beklagte für diese weitere Kontrolle eine Gebühr i.H.v. insgesamt 41,22 € fest. Hierbei legte er für die Kontrollzeit einschließlich Fahrzeit und Nachbereitung 34,02 € (11,34 € pro angefangene ¼ Stunde) und als Fahrtkostenanteil 7,20 € (0,30 €/km) zugrunde und begründete dies mit der Landesverordnung über Gebühren im Geschäftsbereich des Ministeriums für Forsten und Umwelt und dem Besonderen Gebührenverzeichnis der Veterinärverwaltung. Zugleich übersandte er der Klägerin eine Kopie des Berichts über die Betriebskontrolle vom 20. November 2007 und der Gesprächsnotiz über das am 23. November 2007 zwischen den Beteiligten geführte Telefonat. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 18. Februar 2008 Widerspruch und begründete diesen im Wesentlichen damit, dass mangels lesbarer Niederschrift über die Betriebskontrolle im November 2007 nicht erkennbar gewesen sei, welche Hygienemängel festgestellt worden und wie diese zu beseitigen gewesen seien. Der Nachkontrolle hätte ein hinreichend bestimmter Verwaltungsakt vorausgehen müssen. Die Nachkontrolle habe den Zweck, die Befolgung der im Verwaltungsakt angeordneten Maßnahmen zu überprüfen. Weil der Beklagte keinen Verwaltungsakt erlassen habe, sei die zweite Kontrolle vom 15. Januar 2008 keine gebührenpflichtige Nachkontrolle, sondern eine reguläre, gebührenfreie Betriebskontrolle. Eine Nachkontrolle sei nach dem Verursacherprinzip zudem nur dann kostenpflichtig, wenn der Betroffene durch das Nichterfüllen bestandskräftig festgesetzter Pflichten hierzu Anlass gegeben habe. Dies sei bei ihr aber gerade nicht der Fall gewesen, weil ihr gegenüber keine Maßnahmen angeordnet worden seien. Außerdem habe der Beklagte vor der ersten Betriebsbesichtigung telefonisch zugesagt, die betroffene Bäckereifiliale nicht beanstanden zu wollen, weil diese nur übergangsweise in dem Supermarkt untergebracht sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 01. Juli 2008 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Das Handeln des Beklagten im Zusammenhang mit der Erstkontrolle sei ein Verwaltungsakt gewesen. Der dafür erforderliche Regelungscharakter ergebe sich aus dem immer wiederkehrenden Ablauf der Betriebskontrollen. Die festgestellten Beanstandungen und erforderlichen Abhilfemaßnahme würden vor Ort mündlich erörtert. Ungeachtet dessen folge die Gebührenpflichtigkeit der zweiten Betriebskontrolle aus der einschlägigen Landesverordnung und dem Sinn und Zweck der hier anfallenden Gebühr. Diese diene nicht nur dem Aufwendungsersatz, sondern habe zugleich erzieherischen Charakter, weil sie dem Betroffenen die festgestellten Hygienemängel erneut vor Augen führe. Die Behauptung, der Beklagte habe vor Durchführung der Erstkontrolle zugesagt, den Zustand der Bäckerei-Filiale nicht beanstanden zu wollen, sei eine bloße Schutzbehauptung. Schließlich begegne auch die Höhe der festgesetzten Gebühr keinen Bedenken, weil sie sich im rechtlich vorgesehen Rahmen halte. Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 03. Juli 2008 hat die Klägerin am 04. August 2008, einem Montag, Klage erhoben. Sie nimmt Bezug auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren und führt ergänzend aus, dass die zur Gebührenerhebung erforderliche Rechtsgrundlage fehle. Aufgabe des Gesundheitsdienstes sei der Schutz vor Gesundheitsgefahren, wofür keine Gebühren erhoben werden dürften. Außerdem setze die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids voraus, dass das Ergebnis der ersten Betriebskontrolle in einem rechtmäßigen Verwaltungsakt festgehalten wird. Diese Voraussetzung sei auch deshalb nicht erfüllt, weil die während der ersten Betriebskontrolle anwesende Ladenangestellte nicht empfangsbevollmächtigt im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 2 VwVfG gewesen sei und der Klägerin damit ein etwaiger Verwaltungsakt nicht wirksam bekannt gemacht worden sei. Schließlich sei auch die Höhe der hier festgesetzten Gebühr nicht nachvollziehbar und die Klägerin werde im Vergleich zu anderen Gebührenpflichtigen ungleich behandelt.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 01. Juli 2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt sinngemäß,

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die Klage abzuweisen.

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Die Gebührenpflicht setze nicht den vorherigen Erlass eines Verwaltungsaktes voraus, sondern lediglich die Vornahme einer Amtshandlung. Der Begriff der Amtshandlung sei weiter gefasst als der des Verwaltungsaktes und erstrecke sich auch auf die hier in Rede stehende Betriebskontrolle. Die Höhe der festgesetzten Gebühr ergebe sich daraus, dass der Lebensmittelkontrolleur der Entgeltgruppe E 9 TVÜ-VKA angehöre, die der Besoldungsgruppe A 9 und damit dem gehobenen Dienst entspreche. Zudem habe er die Dienstfahrt mit seinem privaten, anerkannten PKW unternommen.

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Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

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Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsakten des Beklagten Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr für die Nachkontrolle vom 15. Januar 2008 sind §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) i.V. mit §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1, 2 Landesgebührengesetz (LGebG) i.V. mit § 2 Abs. 1 der Landesverordnung über Gebühren der Behörden des öffentlichen Veterinärdienstes, der amtlichen Lebensmittelüberwachung und der Gesundheitsverwaltung im Rahmen des Trinkwasserrechts und der Umwelthygiene sowie des Landesuntersuchungsamtes im Fachbereich Lebensmittelchemie (Besonderes Gebührenverzeichnis) in der vom 13. Mai 2006 bis 28. Oktober 2008 gültigen Fassung. Hiernach dürfen für Amtshandlungen und für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und Gegenstände sowie für öffentlich-rechtliche Dienstleistungen Gebühren nach Maßgabe des Besonderen Gebührenverzeichnisses erhoben werden. Dieses Besondere Gebührenverzeichnis sieht in Teil 6 seiner Anlage, Ziff. 19.3.4, eine Gebühr von 10,12 € bis 291,44 € für Betriebsbesichtigungen oder das Ziehen von Proben vor, die zur Überwachung von Auflagen erfolgen oder durch eine Beanstandung im Rahmen vorangegangener Kontrollmaßnahmen veranlasst sind, wenn dabei die Anwendung der Ziff. 19.3.3 ausscheidet. Von dieser Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte formell und materiell rechtmäßig Gebrauch gemacht. Die Nachkontrolle vom 15. Januar 2008 war durch Beanstandungen im Rahmen vorangegangener Kontrollmaßnahmen veranlasst, weil bei der ersten Betriebsbesichtigung am 20. November 2008 verschiedene, in der Kontrollniederschrift dokumentierte Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Hygieneanforderungen festgestellt worden waren. Diese Beanstandungen waren ursächlich für die weitere Betriebskontrolle am 15. Januar 2008. Bei dieser Nachkontrolle handelte es sich auch nicht um eine Betriebsbesichtigung oder das Ziehen von Proben im Falle der rechtskräftigen strafgerichtlichen Verurteilung nach § 51 oder § 52 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) oder hierauf bezugnehmender Vorschriften im Sinne der Ziff. 19.3.3 des Besonderen Gebührenverzeichnisses. Entgegen der Auffassung der Klägerin setzt die Gebührenfähigkeit der Nachkontrolle darüber hinaus nicht voraus, dass ihr ein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V. mit § 35 VwVfG vorausgegangen ist, mit welchem die Beanstandungen der Erstkontrolle festgestellt und konkrete Abhilfemaßnahmen rechtsverbindlich angeordnet wurden. Die Annahme einer solchen Voraussetzung findet im Wortlaut des hier einschlägigen Gebührentatbestandes keine Stütze. § 2 Abs. 2 LGebG verweist für die Bestimmung derjenigen Amtshandlungen, für die eine Gebühr erhoben werden darf, auf die Gebührenverzeichnisse. Ziff. 19.3.4 des Besonderen Gebührenverzeichnisses knüpft die Gebühr an die Durchführung einer Nachkontrolle, der eine Erstkontrolle vorausgegangen sein muss. Bei beiden Kontrollen handelt es sich mangels Regelungswirkung um einen Realakt, nicht aber um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG. Dass es im Rahmen der Erstkontrolle Anlass zu Beanstandungen gegeben haben muss, bedeutet nicht zugleich, dass diese Beanstandungen auch Gegenstand eines feststellenden oder regelnden Verwaltungsaktes geworden sein müssen. Denn die Beanstandung als solche, auf welche die Ziff. 19.3.4 des Besonderen Gebührenverzeichnisses abstellt, ist ebenfalls ein rein tatsächlicher Vorgang. Auch das Tatbestandsmerkmal der Ursächlichkeit dieser Beanstandungen für die Zweitkontrolle ist kein Hinweis auf die Erforderlichkeit eines Verwaltungsaktes, sondern lediglich ein den Kreis der gebührenfähigen Maßnahmen eingrenzendes Kausalitätskriterium. Das Erfordernis eines vorangegangenen Verwaltungsaktes ergibt sich über den Wortlaut der Ziff. 19.3.4 hinaus auch nicht aus dem Sinn und Zweck der hier erhobenen Gebühr. Verwaltungsgebühren sind Gegenleistungen für die tatsächliche Inanspruchnahme einer Amtshandlung und dienen damit in erster Linie der Deckung hierdurch entstandener Kosten (vgl. § 3 LGebG). Nicht das Sanktionieren der Nichtbefolgung eines Verwaltungsaktes ist Sinn und Zweck der Gebühr, sondern die Deckung von Kosten für eine Amtshandlung, die nicht hätte erfolgen müssen, wenn im Zeitpunkt der Erstkontrolle keine Verstöße gegen Hygieneanforderungen festgestellt worden wären. Diesbezüglich ist zu unterscheiden zwischen routinemäßigen Betriebskontrollen, zu deren Durchführung die zuständigen Behörden auch ohne bestimmten Anlass verpflichtet sind (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB), und solchen Kontrollen, die anlassbezogen sind und allein dadurch notwendig werden, dass der Betroffene gegen Hygieneanforderungen verstoßen hat und nunmehr die Beseitigung dieses Verstoßes überprüft werden soll. Dabei hat sich der Normgeber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise dafür entschieden, nicht für jede routinemäßig durchzuführende Betriebskontrolle eine Gebühr zu erheben, sondern nur für solche Kontrollen, zu deren Durchführung der Betroffene selbst infolge eines von ihm begangenen Rechtsverstoßes Anlass gegeben hat. Diesen Anlass gibt der Betroffene im Fall der Ziff. 19.3.4 des Besonderen Gebührenverzeichnisses nicht erst dadurch, dass er einen an ihn adressierten Verwaltungsakt nicht befolgt, sondern bereits durch den Verstoß gegen Lebensmittelhygienerecht. Der Gebührenerhebung steht auch nicht die Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 LGebG entgegen. Hiernach dürfen Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache durch die Behörde nicht entstanden wären, nicht erhoben werden. Dabei ergibt sich aus dem Kontext dieser Bestimmung, dass mit „Sache“ die jeweilige Amtshandlung gemeint ist. Diesbezüglich kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die ihr überlassene Niederschrift der ersten Betriebskontrolle unleserlich gewesen sei und sie nicht habe erkennen können, welche Mängel der Beklagte im Einzelnen am 20. November 2007 festgestellt habe. Zum einen wurden die Mängel vor Ort mündlich erläutert. Zum anderen wurde das Ergebnis dieser Erstkontrolle drei Tage später telefonisch zwischen den Beteiligten erörtert und es wurden Abhilfemöglichkeiten diskutiert. Spätestens damit war der Klägerin das Ausmaß der Beanstandungen noch vor Durchführung der Zweitkontrolle bekannt. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Beklagte bei der Nachkontrolle die Erfüllung der telefonischen Vereinbarungen feststellte. Unerheblich unter dem Gesichtspunkt der unrichtigen Sachbehandlung ist auch die im Widerspruchsverfahren aufgestellte Behauptung der Klägerin, wonach der Beklagte noch vor Durchführung der ersten Betriebskontrolle zugesagt habe, die betroffene Filiale nicht beanstanden zu wollen. Dabei kann dahinstehen, ob dergleichen tatsächlich zugesagt wurde oder es sich hierbei lediglich um eine Schutzbehauptung der Klägerin handelt. Denn eine etwaige Zusage wäre mangels Einhaltung des Schriftformerfordernisses analog § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG jedenfalls nicht rechtsverbindlich. Nach dieser Bestimmung bedarf die Zusicherung, d.h. die Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen, zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Der hinter diesem Schriftformerfordernis stehende Gedanke der Rechtssicherheit kommt auch bei der Zusage der Vornahme bzw. Nichtvornahme eines Realaktes zum Tragen. Schließlich begegnet auch die Höhe der hier festgesetzten Gebühr keinen Bedenken. Ist, wie im vorliegenden Fall, keine bestimmte Gebührenhöhe, sondern lediglich ein Rahmensatz vorgesehen, sind gemäß § 9 Abs. 1 LGebG bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Diesem Bemessungsmaßstab ist der Beklagte gerecht geworden. Die für die Kontrollzeit einschließlich Fahrtzeit und Nachbereitung zugrunde gelegten 11,34 € je angefallener ¼ Stunde entsprechen den „Richtwerten für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands bei der Festsetzung der nach dem Landesgebührengesetz zu erhebenden Verwaltungs- und Benutzungsgebühren“ gemäß Rundschreiben des Ministeriums der Finanzen vom August 2007, die für den gehobenen Dienst diesen Betrag zur Deckung der Personal- und pauschalen Sachkosten vorsehen. Lebensmittelkontrolleure werden nach der Entgeltgruppe E 9 TVÜ-VKA entlohnt, was der Besoldungsgruppe A 9, der Eingangsstufe in den gehobenen Dienst, entspricht. Der als Auslage gemäß § 10 Abs. 1 Sätze 1 und 3 Nr. 6 LGebG zu erstattende Fahrtkostenanteil wurde mit 0,30 €/km zutreffend bemessen. Der Lebensmitteilkontrolleur der Beklagten hat die zur Kontrolle erforderliche Dienstfahrt mit seinem privateigenem, anerkannten Pkw unternommen. Gemäß § 6 Abs. 2 Landesreisekostengesetz (LRKG) i.V. mit § 1 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung über die Wegstrecken- und Mitnahmeentschädigung nach § 6 des Landesreisekostengesetzes (LVO zu § LRKG) beträgt die Wegstreckenentschädigung in diesem Fall 30 Cent je Kilometer.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V. mit § 708 Nr. 11 ZPO.

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Beschluss

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der 6. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 29. Januar 2009

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Der Streitwert wird auf 41,22 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).