Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-02-07, Aktenzeichen 4 L 208/12
ECLI:DE:OVGST:2014:0207.4L208.12.0A

Gründe

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Der statthafte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines von den Beigeladenen im November 2010 initiierten Bürgerbegehrens nach § 25 GO LSA. Die Fragestellung des Begehrens lautet: „Sind Sie mit der Herauslösung (Ausscheiden) der Gemeinde A-Stadt aus der Verbandsgemeinde (...) und der Eingemeindung in die Stadt Aschersleben einverstanden?". Während der Gemeinderat der Klägerin festgestellt hatte, das Bürgerbegehren sei unzulässig, hat der Beklagte auf Widersprüche u.a. der Beigeladenen dessen Zulässigkeit festgestellt.

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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht.

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Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist immer schon dann erfüllt, wenn im Zulassungsverfahren ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Schlüssige Gegenargumente liegen bereits dann vor, wenn mit dem Zulassungsantrag substanziiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (so BVerfG, Beschl. v. 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, zit. nach JURIS).

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Diese Voraussetzung liegt nicht vor.

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a) Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, das in Rede stehende Bürgerbegehren sei auf eine Rückgängigmachung des Beschlusses ihres Gemeinderates vom 2. Juli (Richtig: Juni) 2009 zu ihrem Beitritt zur Verbandsgemeinde (...) gerichtet und verstoße daher gegen § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA.

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Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderates, muss es nach § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA innerhalb von sechs Wochen nach der ortsüblichen Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Die Ausschlussfrist greift nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats nicht nur dann, wenn sich ein Bürgerbegehren ausdrücklich auf einen Gemeinderatsbeschluss bezieht, sondern bereits dann, wenn es seinem Inhalt nach auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist bzw. auf die Änderung eines Ratsbeschlusses in wesentlichen Punkten zielt. Dabei kommt es weder auf die Wertung und Begründung des Bürgerbegehrens einerseits und die Motive des Stadtrates andererseits an, sondern auf die mit dem Bürgerbegehren verfolgten Ziele; denn die gesetzliche Ausschlussfrist des § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA soll im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Regelung dient damit der Effektivität und Sparsamkeit der Gemeindeverwaltung und ist zugleich Ausdruck eines Vorrangs der Entscheidungsbefugnis des Gemeinderats im System der repräsentativen Demokratie (so OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 2. Juni 2009 - 4 L 231/07 -, zit. nach JURIS m.w.N.).

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Das auf eine Eingemeindung der Klägerin in die Stadt Aschersleben zielende Bürgerbegehren ist aber nicht auf die Korrektur des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. Juni 2009 gerichtet und auch nicht auf eine Änderung dieses Beschlusses in wesentlichen Punkten. Dazu hätte der Gemeinderat - wie es das Verwaltungsgericht dargelegt hat - einen Beschluss über die Frage des Austritts der Klägerin aus der Verbandsgemeinde (...) und die Eingemeindung in die Stadt Aschersleben treffen müssen oder zumindest einen Beschluss, dass eine Eingemeindung in die Stadt Aschersleben abgelehnt werde. Mit dem Beschluss vom 2. Juni 2009 wurde aber allein die Verbandsgemeindevereinbarung zur Bildung der Verbandsgemeinde (...) gebilligt. Dass der Ratsbeschluss einen darüber hinausgehenden Entscheidungsinhalt hatte, insbesondere hinsichtlich der Ablehnung einer Eingemeindung in die Stadt Aschersleben, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Soweit die Klägerin geltend macht, der Gemeinderat habe „im Zuge der Beschlussfassung auch andere Optionen als den Beitritt zur Verbandsgemeinde (...) geprüft, so auch ein mögliches Zusammengehen mit der Stadt Aschersleben“, handelt es sich schon um eine pauschale Behauptung ohne näheren Beleg. Unabhängig davon hat sich jedenfalls das Ergebnis einer solchen Prüfung nicht in dem Gemeinderatsbeschluss niedergeschlagen. Mit der Billigung einer Verbandsgemeinschaftsvereinbarung lehnt ein Gemeinderat nicht inzidenter sämtliche anderen Alternativen zur Bildung einer neuen Gebietskörperschaft ab. Diese Auffassung der Klägerin hätte zudem zur Folge, dass die Durchführung von Bürgerbegehren hinsichtlich einer kommunalen Gebietsänderung nur sechs Wochen nach einem insoweit ergangenen Ratsbeschluss möglich und danach faktisch nahezu ausgeschlossen wäre. Ein derartige Beschränkung ließe sich mit dem den §§ 25, 26 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA zugrundeliegenden Ziel des Gesetzgebers, den Bürgern die Möglichkeit einer umfassenden und unmittelbaren Beteiligung bei Fragen der kommunalen Neuordnung zu geben, nicht vereinbaren.

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b) Das Verlassen einer Verbandsgemeinde und die Eingemeindung in eine Einheitsgemeinde stellt eine wichtige Gemeindeangelegenheit i.S.d. § 25 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 26 Abs. 2 GO LSA dar. Dass insoweit auch noch andere Gebietskörperschaften ihre Zustimmung geben müssen, steht einem initiativ wirkenden Bürgerbegehren nicht entgegen. Ein Bürgerbegehren nach § 25 GO LSA, das letztlich auf einen wie einen Gemeinderatsbeschluss wirkenden Bürgerentscheid (§ 26 Abs. 4 Satz 1 GO LSA) oder eine Beschlussfassung des Gemeinderates (§ 26 Abs. 4 Satz 3) gerichtet ist, kann auch eine politische Willensentschließung des Gemeinderates (vgl. VGH Hessen, Beschl. v. 2. Juni 1995 - 6 TG 1554/95 - zu § 8b HGO, zit. nach JURIS; Wiegand, Kommunales Verfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 26 GO LSA Nr. 2.1.) bzw. eine Grundsatzentscheidung (vgl. OVG Brandenburg, Beschl. v. 1. August 2002 - 1 B 22/02 -, LKV 2003, 87, 88 ff. zu § 20 GO BB; vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschl. v. 21. Mai 2012 - 10 LA 3/11 - zu § 32 Abs. 1 NKomVG; VGH Bayern, Urt. v. 21. März 2012 - 4 B 11.221 - zu Art. 18a BayGemO; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27. Juni 2011 - 1 S 1509/11 - zu § 21 GemO BW, jeweils zit. nach JURIS zur Bauleitplanung) zum Ziel haben. Ansonsten wären ein Bürgerbegehren oder ein Bürgerentscheid, die gem. § 26 Abs. 2 GO LSA ausdrücklich die Änderung von Gemeindegrenzen und Landkreisgrenzen sowie die Auflösung von Verwaltungsgemeinschaften betreffen können, nur auf die Billigung oder Ablehnung einer nach Abschluss von Verhandlungen erfolgenden Entscheidung des Gemeinderates zur kommunalen Neuordnung beschränkt, ohne initiativ tätig werden zu können. Dies entspricht ebenfalls nicht dem gesetzgeberischen Ziel.

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c) Das Bürgerbegehren enthält auch einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme i.S.d. § 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA.

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Die in der Begründung zum Bürgerbegehren getroffenen Aussagen, das Ergebnis des Bürgerentscheides sei kostenneutral und die mit der Durchführung des Bürgerentscheides verbundenen Kosten - ca. 3.500,- € für das Wahlverfahren - könnten durch Einsparungen anderenorts ausgeglichen werden bzw. müssten von der jeweiligen Verwaltung getragen werden, erfüllen (noch) die Vorgabe des § 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA. Der Kostendeckungsvorschlag soll eine hinreichende Entscheidungsgrundlage für die Bürger bereitstellen, indem diese darüber informiert werden, welche Tragweite und Konsequenzen die begehrte Entscheidung für die finanzielle Lage der Gemeinde hat. Gleichzeitig dient er dem Interesse an der Kostenneutralität des Bürgerbegehrens. Daher muss der Kostendeckungsvorschlag grundsätzlich konkrete Feststellungen zu den voraussichtlichen Kosten (einschließlich von Einnahmeausfällen) enthalten sowie die Beschreibung der - nicht gegen rechtliche Bestimmungen verstoßenden - Mittel und Wege, auf denen die Kosten aufgebracht bzw. Einsparungen verwirklicht werden sollen. Allerdings dürfen mit dem Verwaltungsgericht an den Kostendeckungsvorschlag schon vornherein keine überzogenen Anforderungen gestellt werden, und dessen Überprüfung muss zudem an dem mit dem Bürgerbegehren bezweckten Vorhaben orientiert sein. Wenn es - wie hier - um eine Grundsatzentscheidung zu einer kommunalen Neuordnung der Gemeinde geht, bei der die Entstehung von Folgekosten für die Gemeinde maßgeblich von den zu verhandelnden (Gebietsänderungs-)Vereinbarungen (vgl. § 17 Abs. 3 VerbGemG; §§ 17 Abs. 1 Satz 1, 18 GO LSA) abhängt, ist eine von der Klägerin geforderte prognostische Bezifferung zur Höhe dieser Kosten nicht zu leisten (vgl. auch OVG Brandenburg, Beschl. v. 1. August 2002, a.a.O. zu § 20 Abs. 1 Satz 4 GO BB; Klang/Gundlach/Kirchmer, GO LSA, 3. A., § 24 Rdnr. 5b: überhaupt kein Kostenvoranschlag erforderlich). Es reicht dann jedenfalls aus, dass die Initiatoren insoweit von einer Kostenneutralität ausgehen und eine solche Prognose in der Begründung angeben. Ihre Wertung der im Rahmen des Bürgerbegehrens vorgenommenen Prognose als „klare Falschaussage“ belegt die Klägerin nicht hinreichend. Dass die Stadt Aschersleben der Klägerin im Falle ihrer Eingemeindung als Ortschaft geringere Finanzmittel zuweisen würde als sie gegenwärtig als Mitgliedsgemeinde der Verbandsgemeinde (...) erhält, ist lediglich eine gegenteilige Prognose. Der Verweis auf die Verschuldung der Stadt Aschersleben und die pauschale Behauptung, die gegenwärtigen Ortschaften der Stadt Aschersleben würden geringere Finanzmittel für freiwillige Aufgaben erhalten, stellt keinen Beleg dar. Abgesehen davon, dass es insoweit an einer Substanziierung mangelt, zeigt die Klägerin nicht auf, dass und warum die zu verhandelnden öffentlich-rechtlichen (Gebietsänderungs)Vereinbarungen keine Kostenneutralität einer Eingemeindung der Klägerin in die Stadt Aschersleben zur Folge haben sollten.

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d) Der sinngemäße Einwand der Klägerin, das Bürgerbegehren verfolge gem. § 25 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 26 Abs. 3 Nr. 7 GO LSA ein gesetzwidriges Ziel, ist nicht durchgreifend.

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Die Klägerin begründet dies damit, dass Verbandsgemeinden gem. § 2 Abs. 7 GemNeuglGrG LSA 10.000 Einwohner haben sollten und die Einwohnerzahl der Verbandsgemeinde (...) durch ein Ausscheiden der Klägerin sogleich auf ca. 9.800 Einwohner absinken und im Jahre 2025 voraussichtlich nur noch bei ca. 7.600 Einwohnern liegen würde. Dadurch wäre auch die Mindesteinwohnerzahl von 8.000 Einwohnern für eine Verbandsgemeinde nach § 76 Abs. 1b GO LSA i.V.m. § 15 Abs. 1 Nr. 1 VerbGemG LSA ebenfalls unterschritten.

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Soweit die Klägerin eine Verletzung des § 2 Abs. 7 GemNeuglGrG LSA rügt, setzt sie sich schon nicht i.S.d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO mit der Feststellung des Verwaltungsgerichts auseinander, dass sich die Bestimmung der Einwohnerzahl gem. § 2 Abs. 10 GemNeuGlGrG LSA nach den für den 31. Dezember 2005 vom Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt ermittelten Zahlen richte und danach die Verbandsgemeinde (...) ohne die Klägerin eine Einwohnerzahl von 10.290 Einwohnern gehabt habe.

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Die Regelung in § 76 Abs. 1b GO LSA ist für Verbandsgemeinden nicht gem. § 15 Abs. 1 VerbGemG LSA entsprechend anwendbar. § 76 Abs. 1b GO LSA bestimmt für keiner Verwaltungsgemeinschaft angehörende Gemeinden, dass die §§ 76 Abs. 1 und 1a, 75 Abs. 1a GO LSA mit der Maßgabe entsprechend gelten, dass von einer dauerhaften Leistungsfähigkeit regelmäßig auszugehen sei, wenn die Einwohnerzahl der Gemeinde 8.000 aufweise. Diese Anordnung regelte die Frage, unter welchem Umständen einzelne Gemeinden außerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft bestehen durften (vgl. Wiegand, a.a.O., § 76 Nr. 1.2) und betrifft damit nicht die durch das Gemeindeneugliederungsgrundsätzegesetz Sachsen-Anhalt und das Verbandsgemeindegesetz Sachsen-Anhalt geregelte Bildung und den Fortbestand von Verbandsgemeinden (vgl. auch Klang/Gundlach/Kirchmer, a.a.O., § 15 VerbGemG Rdnr. 1).

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2. Eine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat die Rechtssache ebenfalls nicht.

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Eine solche Bedeutung ist nur dann gegeben, wenn die Rechtssache eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist (so BVerfG, Beschl. v. 1. Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -, zit. nach JURIS). Der Rechtsmittelführer muss eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 17. November 2010 - 4 L 213/09 -, zit. nach JURIS m.w.N.).

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a) Soweit die Klägerin die Frage formuliert „Greift die gesetzliche Ausschlussfrist des § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA nur ein, wenn sich ein Bürgerbegehren ausdrücklich nur auf die Rückgängigmachung eines Gemeinderatsbeschlusses und die Wiederherstellung des Ausgangszustandes bezieht?“ wird diese Frage - soweit sie rechtsgrundsätzlich geklärt werden kann -, durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 2. Juni 2009 (a.a.O.) beantwortet.

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b) Die Frage „Genügt die pauschale Angabe im Kostendeckungsvorschlag, das Ergebnis sei kostenneutral, die mit der Durchführung des Bürgerentscheides verbundenen Kosten für das Wahlverfahren könnten im Folgehaushalt eingeplant und durch Einsparungen anderen Orts ausgeglichen werden bzw. müssten von der jeweiligen Verwaltung getragen werden, den Anforderungen des § 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA?“ ist einzelfallbezogen und damit einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.

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c) Hinsichtlich der Frage „Bleibt die Pflicht zur Beibringung eines Kostendeckungsvorschlages für die Kostenbelastung des Rechtsnachfolgers der Gemeinde bestehen, auch wenn die Gemeinde als Ortschaft in einer größeren Einheitsgemeinde (Rechtsnachfolger) aufgeht, weil ein Gebiets-, Vermögens- und Rechtspflichtennachfolge besteht?“ legt die Klägerin schon deren Entscheidungserheblichkeit nicht dar.

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Hinsichtlich aller Fragen legt die Klägerin im Übrigen deren übergreifende Klärungsbedürftigkeit nicht dar. Der bloße Hinweis, es sei „über den Einzelfall hinaus die Klärung der der dargelegten Rechtsfrage im Interesse der Rechtssicherheit zwingend erforderlich“ bzw. die Rechtsfragen seien „bislang weder durch das Bundesverwaltungsgericht noch durch das Oberverwaltungsgericht geklärt“, reicht hierfür nicht aus.

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d) Soweit die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht weiche im Hinblick auf die Fristbestimmung des § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA von einem Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 18. Juni 1990 (- 1 S 657/90 -) und hinsichtlich der Anforderungen des § 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA von einem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Niedersachsen vom 11. August 2003 (- 10 ME 82/03 -) ab, fehlt es schon an einer Darlegung der vom Verwaltungsgericht aufgestellten divergierenden Rechtssätze. Im Übrigen liegt eine Divergenz bei landesrechtlich geprägten Rechtsfragen nur vor, wenn eine Übereinstimmung des jeweiligen Landesrechts mit sachsen-anhaltinischem Landesrecht besteht. Dazu trägt die Klägerin jedoch nichts vor. Die von der Klägerin zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 1993 (- 2 BvR 1058/92 - u.a. -, zit. nach JURIS) erging zu der Regelung des § 32 AsylVfG a.F. und betraf somit Bundesrecht.

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3. Eine Divergenz des angegriffenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zu der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 2. Juni 2009 (a.a.O.) ist nicht gegeben. Denn das Verwaltungsgericht legt seinem Urteil in einer Alternativbegründung ausdrücklich den maßgeblichen Rechtssatz dieser Entscheidung zugrunde.

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4. Verfahrensfehler i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO bestehen nicht.

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a) Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) liege darin, dass das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen auf ihren Vortrag zur Prüfung der in Betracht kommenden Optionen bei der Gemeinderatsentscheidung vom 2. Juni 2009, u.a. die Möglichkeit einer Eingemeindung nach Aschersleben, nicht eingegangen sei.

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Ein Verstoß gegen das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, liegt vor, wenn das Gericht seiner Verpflichtung, die für die Entscheidung erheblichen Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen, nicht nachkommt. Das Verwaltungsgericht hat jedoch diese Ausführungen der Klägerin ersichtlich nicht als entscheidungserheblich angesehen. Denn es hat darauf abgestellt, dass innerhalb der Frist des § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA kein Beschluss des Gemeinderates über die Frage des Austritts aus der Verbandsgemeinde und der Eingemeindung in die Stadt Aschersleben ergangen sei. Das Verwaltungsgericht musste danach nicht ausdrücklich auf den von der Klägerin angesprochenen Vortrag eingehen.

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b) In der Zugrundelegung der von den Beigeladenen für den 31. Dezember 2005 genannten Einwohnerzahlen durch das Verwaltungsgericht liegt keine als Verfahrensfehler anzusehende Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 VwGO).

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Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner Überzeugung, die es aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewinnt. Das Gericht darf seine Überzeugung nicht gänzlich ohne Grundlage bilden; es darf Umstände, auf deren Vorliegen es nach seiner Rechtsauffassung für die Entscheidung ankommt, nicht ungeprüft behaupten (so BVerwG, Beschl. v. 14. Juni 2011 - 8 B 74/10 -, zit. nach JURIS). Die bei der Überzeugungsbildung dem Gericht eingeräumte "Freiheit" ist erst dann überschritten, wenn es entweder seiner Sachverhalts- und Beweiswürdigung nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt, sondern nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen; diese Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz können als Verfahrensmängel gerügt werden (so BVerwG, Beschl. v. 10. Januar 2012 - 8 PKH 8/11 u.a. -, zit. nach JURIS m.w.N.).

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Das Verwaltungsgericht hat seiner Entscheidung ausdrücklich die von den Beigeladenen in ihrem Schriftsatz vom 29. Februar 2012 übermittelten statistischen Angaben des Statistischen Landesamtes zugrunde gelegt. Damit liegt von vornherein schon keine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes vor.

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c) Die Ablehnung des klägerischen Beweisantrages, mit dem Beweis darüber erhoben werden sollte, dass die Verbandsgemeinde (...) ohne die Einwohner der Klägerin in den Jahren 2010 und 2011 eine Einwohnerzahl von 10.000 nicht erreiche, erfolgte zu Recht. Nach der für eine Beweisaufnahme maßgeblichen Rechtsaufassung des Verwaltungsgerichts kam es - wie das Gericht in dem angegriffenen Urteil auch dargelegt hat - für seine Entscheidung auf die Verhältnisse am 31. Dezember 2005 an.

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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Billigkeitsgründe, wonach im Berufungszulassungsverfahren die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO der Klägerin aufzuerlegen wären, liegen nicht vor.

32

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG und erfolgt in Anlehnung an den Streitwertkatalog 2014 Nr. 22.6.

33

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).