Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-25, Aktenzeichen 2 S 1314/10

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. April 2010 - 2 K 1843/09 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen Erschließungsbeitragsbescheid. Zwischen den Beteiligten ist allein die Frage der Festsetzungsverjährung umstritten.

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks FIst.Nr. .../... der Gemarkung Kippenheim. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „..." der Beklagten. Die bautechnische Herstellung der Erschließungsanlage „...", die das Grundstück der Klägerin erschließt, war im Jahre 2001 abgeschlossen. Das Ingenieurbüro ..., dem unter anderem Ausführungsplanung und Bauleitung oblagen, fertigte seine Schlussrechnung unter dem 9.11.2004.

3

Mit Bescheid vom 30.10.2008 zog die Beklagte die Klägerin für das Grundstück FIst.Nr. .../... zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 5.773,81 EUR für die Erschließungsanlage „..." heran. Auch für weitere Grundstücke der Klägerin ergingen Erschließungsbeitragsbescheide mit einer Gesamtforderung von 182.989,63 EUR.

4

Hiergegen legte die Klägerin am 6.11.2008 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, es sei zweifelhaft, ob die sachliche Beitragspflicht tatsächlich erst mit dem Eingang der Rechnung des Ingenieurbüros ... am 9.11.2004 entstanden sei. Diese Rechnung beziehe sich auf die „bisher erbrachten Ingenieurleistungen" für die Erschließungsmaßnahme „...". Es sei aber unstreitig, dass diese Ingenieurleistungen Jahre zuvor erbracht und abgeschlossen gewesen seien. In einem solchen extremen Fall der zeitlichen Verzögerung der Rechnungsstellung könne diese Rechnung deshalb nicht den Zeitpunkt der endgültigen Fertigstellung der Maßnahme und damit den Beginn der Festsetzungsverjährung festlegen. Der Anspruch auf Zahlung des Erschließungsbeitrages der Beklagten sei deshalb im Hinblick auf die vierjährige Festsetzungsfrist verjährt.

5

Das Landratsamt Ortenaukreis wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 6.10.2009 zurück. Zur Begründung wurde angeführt, die Erschließungsbeitragspflicht entstehe mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Dies sei nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Arbeiten, vielmehr sei der Tatbestand der endgültigen Herstellung erst in dem Zeitpunkt erfüllt, in dem im Anschluss an die Beendigung der Baumaßnahmen der hierfür entstandene Aufwand feststellbar sei. Dies setze im Allgemeinen den Eingang der letzten Unternehmerrechnung voraus, weil ab diesem Zeitpunkt sämtliche beitragsfähigen Aufwendungen ermittelt werden könnten. Die sachliche Erschließungsbeitragspflicht könne nicht unabhängig von der Berechnung des Aufwandes allein dadurch entstehen, dass die Gemeinde es versäume, auf eine zügige Rechnungsstellung hinzuwirken.

6

Die Klägerin hat am 9.10.2009 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21.4.2010 - der Klägerin zugestellt am 2.6.2010 - abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Rechtsgrundlage der Bescheide seien die §§ 127 ff. BauGB i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 13.6.1988 (EBS). Die Erschließungsbeitragsforderung sei entgegen der Auffassung der Klägerin nicht verjährt. Verjährung trete über die landesrechtliche Verweisungsnorm des § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO nach Ablauf von vier Jahren seit Ende des Kalenderjahres ein, in dem die Beitragsforderung entstanden sei. Nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entstehe die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Dazu müsse der umlagefähige Aufwand ermittlungsfähig sein. Die Ermittlungsfähigkeit sei regelmäßig mit Eingang der letzten Unternehmerrechnung erfüllt. Auch die Honorarschlussrechnung des Ingenieurbüros ... vom 9.11.2004 sei in diesem Sinne als Unternehmerrechnung anzusehen und dem Erschließungsaufwand zuzurechnen. Damit sei die Verjährung erst mit Ende des Kalenderjahres 2004 in Gang gesetzt und mithin bei Erlass des Beitragsbescheides am 30.10.2008 noch nicht abgelaufen gewesen.

7

Eine andere Beurteilung lasse sich auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass die Rechnung erst drei Jahre nach Abschluss der eigentlichen Straßenbauarbeiten vorgelegt worden sei. Das Abgabenrecht sei auf eindeutig erkennbare, einfache und klare Merkmale angewiesen, und zwar insbesondere dort, wo es um die Bestimmung von Fristen gehe, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhänge. Darauf abzustellen, ob eine Gemeinde den Eintritt der noch fehlenden Voraussetzungen für die Abrechenbarkeit ohne jeden sachlichen Grund verzögert habe, würde dagegen bedeuten, dass der Entstehungszeitpunkt der sachlichen Beitragspflicht auf einen nicht eindeutig bestimmbaren, beliebigen Zeitpunkt vorverlegt oder auch hinausgeschoben werde. Dem stehe bereits entgegen, dass dies im Wortlaut des Gesetzes („endgültige Herstellung") keinen Rückhalt finde. Zudem müsse dann in jedem Einzelfall bestimmt werden, ab wann die Gemeinde nach einer nicht unerheblichen Verzögerung nicht mehr das ihr Zumutbare unternommen habe und ab wann in solchen Fällen das Entstehen der Beitragspflicht fingiert werden solle. Von eindeutig erkennbaren, einfachen und klaren Merkmalen, die für die Bestimmung von Fristen, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhänge, erforderlich seien, könne dann nicht mehr die Rede sein.

8

Die Ansicht der Klägerin, der beitragspflichtige Grundstückseigentümer habe nach dem sichtbaren Abschluss der technischen Bauarbeiten ein hohes Interesse daran, feststellen zu können, wann mit der Zustellung der Erschließungsbeitragsbescheide gerechnet werden müsse, vermöge hieran nichts zu ändern. Denn dieser Meinung folgend müsste für das Merkmal „endgültige Herstellung" letztlich doch auf den Zeitpunkt der technischen Fertigstellung abgestellt würde, was zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen würde.

9

Unabhängig von diesen Erwägungen spreche des Weiteren gegen eine derartige Fiktion des Beginns der Festsetzungsverjährung, dass auch die Honorarforderung des Ingenieurs erst mit der Erteilung einer (prüffähigen) Schlussrechnung fällig werde, vgl. § 8 Abs. 1 HOAI. Solange eine Schlussrechnung nicht gestellt sei, fehle es an der Fälligkeit der Honorarforderung und werde deren Verjährung nicht in Gang gesetzt. Werde das Entstehen der Erschließungsbeitragspflicht „vorverlegt", führe dies zu dem - wenig nachvollziehbaren - Ergebnis, dass der Ingenieur seine nicht verjährte Honorarforderung gegenüber der Gemeinde geltend machen, diese gleichwohl die Forderung nicht mehr in die Berechnung der Herstellungskosten einstellen könne; im äußersten Fall sei ihr sogar die Geltendmachung der Erschließungsbeiträge - wegen Verjährung - verwehrt.

10

Die Gefahr einer Manipulation des Beginns der Festsetzungsverjährung durch die Gemeinde halte die Kammer demgegenüber nicht für so groß, zumal einem verspäteten Eingang der letzten Unternehmerrechnung in Ausnahmefällen mit dem Institut der Verwirkung begegnet werden könnte. Schließlich möge zwar auch in der Verzögerung des Beginns der Festsetzungsverjährungsfrist wegen verspäteter Vorlage der letzten Unternehmerrechnung ein Element der Rechtsunsicherheit zu sehen sein, allerdings sei diese Unsicherheit auf Seiten der Beitragsschuldner eher akzeptabel, da dies im Ergebnis einen Aufschub ihrer Zahlungspflichten beinhalte.

11

Die Klägerin hat am 7.6.2010 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und am 16.6.2010 wie folgt begründet: Statt der §§ 127 - 135 BauGB sei hier bereits die Neuregelung des Erschließungsbetragsrechts maßgeblich, da nach ihrer Auffassung gerade kein Erschließungsbeitrag i.S.v. § 49 Abs. 7 KAG mehr erhoben werden dürfe. Das könne jedoch letztlich dahinstehen, da die jeweiligen Vorschriften keine entscheidungserheblichen Unterschiede aufweisen. Die Beklagte habe nicht alles ihr Zumutbare veranlasst, um in einem angemessenen zeitlichen Abstand zur Fertigstellung der Erschließungsanlage eine prüffähige Schlussrechnung des Ingenieurbüros zu erhalten. Der zeitliche Abstand zwischen der tatsächlichen Fertigstellung der Erschließungsanlage und der Schlussrechnung des Ingenieurbüros betrage ca. drei Jahre. Es sei nicht ersichtlich, dass sich die Beklagte bemüht habe, die Schlussrechnung des Ingenieurbüros bis spätestens zum 31.12.2003 zu erhalten. Auch wenn der damalige Leiter des Rechnungsamtes über einen längeren Zeitraum erkrankt gewesen sei, dürfe dies schwerlich ausreichen, die Gemeinde zu exkulpieren. Würde die gegenteilige Auffassung zu Grunde gelegt, führe dies zu einer nicht hinnehmbaren Rechtsunsicherheit der betroffenen Grundstückseigentümer. Denn im Falle eines verspäteten Eingangs der letzten Unternehmerrechnung gebe es keine zeitliche Begrenzung mit der Folge, dass in diesen Fällen Sinn und Zweck der Vorschriften über die Festsetzungsverjährung letztlich ins Leere liefen. Dies widerspreche nicht nur zu Lasten der Beitragsschuldner dem Gedanken der Rechtssicherheit, sondern auch dem des Rechtsfriedens. Dem Senat sei es möglich, im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung der Gemeinde einen Zeitraum - angemessen erscheine ein Jahr nach bautechnischer Fertigstellung - vorzugeben, innerhalb dessen sie dafür Sorge zu tragen habe, dass die Schlussrechnung vorgelegt werde.

12

Die Klägerin beantragt,

13

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.4.2010 - 2 K 1843/09 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 30.10.2008 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Ortenaukreis vom 6.10.2009 aufzuheben.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie macht geltend: Die Festsetzungsfrist sei bei Erlass des Beitragsbescheides am 30.10.2008 nicht abgelaufen gewesen. Für den Beginn der Festsetzungsfrist spiele es keine Rolle, ob sich der Zugang der letzten Unternehmerrechnung verzögert habe. Hierfür fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Gegenläufige „Rechtsunsicherheit“ könne nicht gegeneinander ausgespielt werden. Die Bindung an fixe Ereignisse und schematisch anwendbare Fristvorschriften wirke unparteiisch. Folge man der Auffassung der Klägerin, trete die Verjährung der Beitragsforderung möglicherweise bereits ein, bevor die Forderung entstanden sei und gegenüber den Beitragsschuldnern erhoben werden könne. Schließlich habe die Rechtsordnung keine klare Antwort auf die Frage, was denn anstelle des schlichten Faktums der letzten Unternehmerrechnung treten solle. Der Gedanke einer „materiellen Verjährung“ lasse sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung einführen. Für das von der Klägerin vorgeschlagene Zeitmodell fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Zudem sei unklar, wie sich der von der Klägerin vorgeschlagene Beginn der Verjährung - ein Jahr nach bautechnischer Fertigstellung - auf die Beitragserhebungspflicht der Gemeinde auswirken solle, insbesondere, weshalb entweder nicht der gesamte Aufwand erhoben werden oder die Verjährung vor Entstehen der Forderung eintreten könne.

17

Dem Senat liegen die Erschließungsbeitragsakten der Beklagten, die Widerspruchsakten des Landratsamts Ortenaukreis und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

18

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet, da das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat. Der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insoweit kann zunächst auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen werden, die sich der Senat zu Eigen macht (§ 130b Satz 2 VwGO). Ergänzend ist auszuführen:

19

Die Neuregelung des KAG vom 17.3.2005 ist auf den vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Klägerin nicht anwendbar (§ 49 Abs. 7 Satz 2 KAG 2005). Danach finden die §§ 127 bis 135 BauGB Anwendung, wenn eine Beitragsschuld vor dem 1.10.2005 entstanden ist und der Erschließungsbeitrag noch erhoben werden kann. Die Ansicht der Klägerin, hier sei bereits die Neuregelung des Erschließungsbetragsrechts maßgeblich, da nach ihrer Meinung gerade kein Erschließungsbeitrag i.S.v. § 49 Abs. 7 KAG mehr erhoben werden könne, verkennt den Sinngehalt dieser Übergangsvorschrift. Wollte man § 49 Abs. 7 KAG im Sinne der Klägerin auslegen, hinge die Anwendbarkeit der Neuregelung davon ab, ob materiell-rechtlich tatsächlich die Verjährung eingetreten ist oder nicht. Dies entspricht aber nicht dem erkennbaren Sinn und Zweck der Vorschrift. Ob das „alte“ oder das „neue“ Recht anwendbar ist, kann nicht von der - oft erst nach einem jahrelangen Rechtsstreit zu klärenden - Frage abhängen, ob Verjährung eingetreten ist. Mit dem zweiten Halbsatz des § 49 Abs. 7 KAG wollte der Gesetzgeber lediglich deklaratorisch auf die - selbstverständliche - Tatsache hinweisen, dass Beiträge, die inzwischen verjährt sind, auch nach dem Inkrafttreten der landesrechtlichen Neuregelung nicht mehr erhoben werden können (vgl. LT-Drucks. 13/3966, S. 65).

20

Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids sind die §§ 127 ff. BauGB und die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (Erschließungsbeitragssatzung) vom 13.6.1988. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit dieser Satzung drängen sich dem Gericht nicht auf, auch die Klägerin hat insoweit keine Einwendungen erhoben. Sie macht ausschließlich geltend, die Erschließungsbeitragsforderung sei verjährt. Dies trifft indes nicht zu.

21

Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.8.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.8.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 19 Rn. 9; Reif, Erschließungsbeitrag KAG, Stand März 2007, 2.7.4.). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrages von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage und zwar "voll ausgebildet"; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach "voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der - im Übrigen landesrechtlich zu bestimmenden - Verjährungsfrist führen.

22

Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 15.2.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 8.5.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).

23

Zu einer hiervon abweichenden Beurteilung sieht der Senat keine Veranlassung. Die Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten spricht auch nach Auffassung des Senats entscheidend dafür, die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen (so zum Entstehen des Anspruchs auf Erstattung der Grundstücksanschlusskosten gemäß § 10a Abs. 1 S. 1 KAG a.F.: Senatsurteil vom 26.6.2003 - 2 S 344/03 - ESVGH 53, 241). Wollte man auf den Zeitpunkt der technischen Fertigstellung bzw. der Abnahme abstellen, würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Denn dann könnte die Festsetzungsverjährungsfrist zu laufen beginnen und möglicherweise sogar schon die Verjährung eintreten, bevor der Gemeinde der Erschließungsaufwand bekannt ist. Erst zu dem Zeitpunkt, in dem der Gemeinde alle relevanten Tatsachen bekannt sind, besteht für sie die Möglichkeit, die Kostenzusammenstellung und Kostenverteilung vorzunehmen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 28.10.2002 - 6 ZB 98.2832 - juris).

24

Darauf, ob ein
verzögerter
Eingang der letzten Unternehmerrechnung vorliegt, kommt es für die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage und damit auch für Frage der Festsetzungsverjährung nicht an. Auch wenn sich der Eingang der letzten Unternehmerrechnung nicht unerheblich verzögert, wird dadurch der Zeitpunkt des Entstehens des Erstattungsanspruchs und dementsprechend der Beginn des Laufs der Verjährungsfrist hinausgeschoben. Ebenfalls unerheblich ist, ob die Gemeinde alles Zumutbare veranlasst hat, um die Schlussrechnung sobald wie möglich zu erhalten, d.h. ob sie den verspäteten Rechnungszugang zu vertreten hat (ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1.2.2005 - 6 A 11716/04 KStZ 2005, 116 zum Erschließungsbeitragsrecht und Beschluss vom 6.6.2006 - 6 A 10389/06 - NVwZ-RR 2007, 128 zum Ausbaubeitragsrecht; Driehaus, aaO, § 19 Rn. 9).

25

Für diese Auffassung spricht bereits der Wortlaut des Gesetzes, der keinen Anhaltspunkt dafür liefert, dass die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage vom Unterlassen nicht näher definierter oder festgelegter Handlungen der Gemeinde abhängig gemacht werden sollte. Entscheidend ist aber letztlich der Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zu Recht ausgeführt hat, ist das Abgabenrecht sowohl aus Gründen der Praktikabilität als auch im Interesse der Rechtssicherheit auf eindeutig erkennbare, einfache und klare Merkmale angewiesen, und zwar insbesondere dort, wo es um die Bestimmung von Fristen geht, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhängt. Darauf abzustellen, ob eine Gemeinde den Eintritt der noch fehlenden Voraussetzungen für die Abrechenbarkeit ohne jeden sachlichen Grund verzögert habe, würde dagegen bedeuten, dass der Entstehungszeitpunkt der sachlichen Beitragspflicht auf einen nicht eindeutig bestimmbaren, beliebigen Zeitpunkt vorverlegt oder auch hinausgeschoben wird. Zudem müsste dann in jedem Einzelfall bestimmt werden, ab wann die Gemeinde nach einer nicht unerheblichen Verzögerung nicht mehr das ihr Zumutbare unternommen hat und ab wann in solchen Fällen das Entstehen der Beitragspflicht fingiert werden soll. Von eindeutig erkennbaren, einfachen und klaren Merkmalen, die für die Bestimmung von Fristen, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhängt, erforderlich sind, könnte dann nicht mehr die Rede sein. Es ist ferner nicht hinreichend bestimmbar, welche Bemühungen die Gemeinde (außer der nicht obligatorischen eigenen Abrechnung nach § 14 Nr. 4 VOB/B; vgl. Senatsurteil vom 26.6.2003, aaO) im Einzelnen entfalten müsste, um die Schlussrechnung sobald wie möglich zu erhalten, und ab welchem Zeitpunkt sie andernfalls einen verspäteten Rechnungszugang zu vertreten hätte.

26

Anders als möglicherweise das Verwaltungsgericht hält es der Senat allerdings nicht für nicht entscheidend, wie sich die zivilrechtliche Rechtslage zur Fälligkeit der Forderung allgemein oder im jeweiligen Einzelfall darstellt. Die zivilrechtliche Rechtslage kann schon deshalb nicht für das öffentlich-rechtliche Erschließungsbeitragsrecht maßgeblich sein, weil sich die Gesetzeslage jederzeit ändern kann, für Unternehmer einerseits sowie für Architekten und Ingenieure andererseits unterschiedliche Regelungen anwendbar sein können und abweichende vertragliche Vereinbarungen im Zivilrecht grundsätzlich zulässig sind (so ausdrückl. nunmehr § 15 Abs. 1 HOAI n.F.). Dennoch zeigt der Vergleich mit der zivilrechtlichen Rechtslage, dass es entgegen der Auffassung der Klägerin keinesfalls ungewöhnlich ist, wenn der Eintritt der Verjährung auch von einer Handlung des Gläubigers abhängig ist. Gerade im Falle einer Architektenforderung tritt auch nach den Vorschriften der HOAI die Fälligkeit - und damit der Beginn des Laufs der Verjährung - erst ein, wenn dieser eine prüffähige Rechnung vorlegt (vgl. zur HOAI a.F.: BGH, Urteil vom 27.11.2003 - VII ZR 288/02 - BGHZ 157, 118).

27

Für die von der Klägerin gewünschte richterliche Rechtsfortbildung, der Gemeinde einen Zeitraum - angemessen erscheine ein Jahr nach bautechnischer Fertigstellung - vorzugeben, innerhalb dessen sie dafür Sorge zu tragen habe, dass die Schlussrechnung vorgelegt werde, sieht der Senat keinen Anlass. Für eine solche Rechtsfortbildung besteht kein dringender Bedarf, zudem würde sie zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen.

28

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, ist die Gefahr einer Manipulation des Beginns der Festsetzungsverjährung durch die Gemeinde von vornherein nur gering. Im Regelfall ist davon auszugehen, dass ein Bauunternehmer (bzw. ein Architekt oder Ingenieur) als privater Teilnehmer am Wirtschaftsleben versucht, seine Forderungen so bald wie möglich zu realisieren. Es ist kaum denkbar, dass er nur deshalb auf die Geltendmachung seiner Ansprüche gegenüber der Gemeinde als Auftraggeberin zeitweilig verzichtet, um den Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist hinauszuzögern. Auch für ein entsprechendes Verhalten der Gemeinde ist kein vernünftiger Grund ersichtlich.

29

Hinzu kommt, dass die von der Klägerin vorgeschlagene Frist von einem Jahr ab technischer Fertigstellung frei gegriffen und tatsächlich oder rechtlich nicht begründbar wäre. Dies wäre insbesondere dann bedenklich, wenn diese Jahresfrist als absolute Ausschlussfrist gemeint gewesen sein sollte. Sollte der Klägerin lediglich eine Beweislastumkehr o.ä. nach Fristablauf vorschweben, ginge dies wiederum zu Lasten der Rechtssicherheit. Denn dann müsste auch nach der von der Klägerin vorgeschlagenen richterlichen Rechtsfortbildung jedenfalls bei einem Überschreiten dieser Jahresfrist wiederum in jedem Einzelfall bestimmt werden, ab wann genau die Gemeinde im konkreten Fall nicht mehr das ihr Zumutbare unternommen hat und ab wann in solchen Fällen das Entstehen der Beitragspflicht fingiert werden muss. Das oben bereits angesprochene Problem einer erheblichen Rechtsunsicherheit bestünde demzufolge auch dann, wenn man das von der Klägerin befürwortete „Modell“ anwenden würde.

30

Jedenfalls in der Regel bringt zudem die durch eine verspätete Einreichung der letzten Unternehmerrechnung verzögerte Beitragserhebung keinen gravierenden Nachteil für den Beitragspflichtigen mit sich. Im Gegenteil führt eine spätere Beitragserhebung zu einem „Zinsvorteil“. Zudem gehen die durch eine Verzögerung möglicherweise verursachten Beweisschwierigkeiten in aller Regel zu Lasten der Gemeinde, die für die anspruchsbegründenden Tatsachen die materielle Beweislast trägt.

31

Ob Fälle denkbar sind, in denen das objektive Abstellen auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung zu grob unangemessenen Ergebnissen führen würde, kann dahinstehen. Denn selbst wenn solche Fälle existierten, rechtfertigte dies keine richterliche Rechtsfortbildung, für die sich keinerlei Anhalt im Gesetzeswortlaut findet. Einzelfälle, in denen eine Beitragserhebung grob unbillig wäre, könnten vielmehr bereits mit hergebrachten und anerkannten Rechtsinstituten angemessen gelöst werden. Sollte beim Beitragspflichtigen ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sein und dieser sein Vertrauen entsprechend betätigt haben, stünde der Beitragserhebung möglicherweise das Institut der Verwirkung entgegen (vgl. hierzu Löhr in: Battis/Krautz-berger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 135 Rn. 31). Bei einem - wohl nur theoretisch denkbaren - kollusiven Zusammenwirken zwischen Unternehmer und Gemeinde zum Zwecke der Schädigung des Beitragspflichtigen könnte sogar daran gedacht werden, den Gedanken des Rechtsmissbrauchs fruchtbar zu machen.

32

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt der Rechtssache insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung zu. Wann eine Erschließungsanlage im Rechtssinne endgültig hergestellt ist, hat das Bundesverwaltungsgericht - wie bereits oben dargelegt - schon 1975 grundsätzlich geklärt; auch in den folgenden Jahren ist es in seiner Rechtsprechung von diesen Grundsätzen ausgegangen.

34

Beschluss vom 25. November 2010

35

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf
5.773,81 EUR
festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gründe

18

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet, da das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat. Der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insoweit kann zunächst auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen werden, die sich der Senat zu Eigen macht (§ 130b Satz 2 VwGO). Ergänzend ist auszuführen:

19

Die Neuregelung des KAG vom 17.3.2005 ist auf den vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Klägerin nicht anwendbar (§ 49 Abs. 7 Satz 2 KAG 2005). Danach finden die §§ 127 bis 135 BauGB Anwendung, wenn eine Beitragsschuld vor dem 1.10.2005 entstanden ist und der Erschließungsbeitrag noch erhoben werden kann. Die Ansicht der Klägerin, hier sei bereits die Neuregelung des Erschließungsbetragsrechts maßgeblich, da nach ihrer Meinung gerade kein Erschließungsbeitrag i.S.v. § 49 Abs. 7 KAG mehr erhoben werden könne, verkennt den Sinngehalt dieser Übergangsvorschrift. Wollte man § 49 Abs. 7 KAG im Sinne der Klägerin auslegen, hinge die Anwendbarkeit der Neuregelung davon ab, ob materiell-rechtlich tatsächlich die Verjährung eingetreten ist oder nicht. Dies entspricht aber nicht dem erkennbaren Sinn und Zweck der Vorschrift. Ob das „alte“ oder das „neue“ Recht anwendbar ist, kann nicht von der - oft erst nach einem jahrelangen Rechtsstreit zu klärenden - Frage abhängen, ob Verjährung eingetreten ist. Mit dem zweiten Halbsatz des § 49 Abs. 7 KAG wollte der Gesetzgeber lediglich deklaratorisch auf die - selbstverständliche - Tatsache hinweisen, dass Beiträge, die inzwischen verjährt sind, auch nach dem Inkrafttreten der landesrechtlichen Neuregelung nicht mehr erhoben werden können (vgl. LT-Drucks. 13/3966, S. 65).

20

Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids sind die §§ 127 ff. BauGB und die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (Erschließungsbeitragssatzung) vom 13.6.1988. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit dieser Satzung drängen sich dem Gericht nicht auf, auch die Klägerin hat insoweit keine Einwendungen erhoben. Sie macht ausschließlich geltend, die Erschließungsbeitragsforderung sei verjährt. Dies trifft indes nicht zu.

21

Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der endgültigen Herstellung der beitragspflichtigen Erschließungsanlage. Der Zeitpunkt der „endgültigen Herstellung“ einer Erschließungsanlage ist nicht gleichbedeutend mit dem Abschluss der technischen Ausführungsarbeiten, also sozusagen mit dem „letzten Spatenstich“. Eine Erschließungsanlage im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB ist vielmehr nach allgemeiner Auffassung erst dann endgültig hergestellt, wenn u.a. der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung (vgl. grundlegend hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 22.8.1975 - IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.8.1994 - 2 S 963/93 -; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., § 19 Rn. 9; Reif, Erschließungsbeitrag KAG, Stand März 2007, 2.7.4.). Sieht man von der Möglichkeit ab, in der Erschließungsbeitragssatzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des Erschließungsbeitrages von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwandes Bestandteil der endgültigen Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB sein muss. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Anlage und zwar "voll ausgebildet"; sie entsteht in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb schon geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen Entsteht die Beitragspflicht aber bereits der Höhe nach "voll ausgebildet", so muss - wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom entstandenen Aufwand - dieser Aufwand zumindest ermittlungsfähig sein. Auch im Hinblick auf die Verjährung führt allein dieses Verständnis des Begriffes der endgültigen Herstellung zu dem sachgerechten Ergebnis, dass die Verjährungsfrist jedenfalls nicht in Lauf gesetzt werden kann, bevor die Schlussrechnung eingegangen ist. Die gegenteilige Meinung würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der - im Übrigen landesrechtlich zu bestimmenden - Verjährungsfrist führen.

22

Die endgültige Herstellung ist folglich im Rechtssinne erst abgeschlossen, wenn über die technische Herstellung hinaus der Erschließungsbeitrag mit Hilfe der letzten Unternehmerrechnung der Höhe nach ermittelt werden kann. Diese schon 1975 entwickelten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht auch in den folgenden Jahren seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt, ohne diese Frage indes erneut ausführlich zu erörtern (vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 15.2.1991 - 8 C 46/89 - NVwZ 1991, 235 und vom 8.5.2002 - 9 C 5.01 - NVwZ-RR 2002, 770).

23

Zu einer hiervon abweichenden Beurteilung sieht der Senat keine Veranlassung. Die Abhängigkeit des Erschließungsbeitragsanspruchs vom Herstellungsaufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten spricht auch nach Auffassung des Senats entscheidend dafür, die Berechenbarkeit des Aufwandes als Bestandteil der endgültigen Herstellung anzusehen (so zum Entstehen des Anspruchs auf Erstattung der Grundstücksanschlusskosten gemäß § 10a Abs. 1 S. 1 KAG a.F.: Senatsurteil vom 26.6.2003 - 2 S 344/03 - ESVGH 53, 241). Wollte man auf den Zeitpunkt der technischen Fertigstellung bzw. der Abnahme abstellen, würde zu Lasten der Gemeinden zu einer nicht gerechtfertigten Verkürzung der Verjährungsfrist führen. Denn dann könnte die Festsetzungsverjährungsfrist zu laufen beginnen und möglicherweise sogar schon die Verjährung eintreten, bevor der Gemeinde der Erschließungsaufwand bekannt ist. Erst zu dem Zeitpunkt, in dem der Gemeinde alle relevanten Tatsachen bekannt sind, besteht für sie die Möglichkeit, die Kostenzusammenstellung und Kostenverteilung vorzunehmen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 28.10.2002 - 6 ZB 98.2832 - juris).

24

Darauf, ob ein
verzögerter
Eingang der letzten Unternehmerrechnung vorliegt, kommt es für die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage und damit auch für Frage der Festsetzungsverjährung nicht an. Auch wenn sich der Eingang der letzten Unternehmerrechnung nicht unerheblich verzögert, wird dadurch der Zeitpunkt des Entstehens des Erstattungsanspruchs und dementsprechend der Beginn des Laufs der Verjährungsfrist hinausgeschoben. Ebenfalls unerheblich ist, ob die Gemeinde alles Zumutbare veranlasst hat, um die Schlussrechnung sobald wie möglich zu erhalten, d.h. ob sie den verspäteten Rechnungszugang zu vertreten hat (ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1.2.2005 - 6 A 11716/04 KStZ 2005, 116 zum Erschließungsbeitragsrecht und Beschluss vom 6.6.2006 - 6 A 10389/06 - NVwZ-RR 2007, 128 zum Ausbaubeitragsrecht; Driehaus, aaO, § 19 Rn. 9).

25

Für diese Auffassung spricht bereits der Wortlaut des Gesetzes, der keinen Anhaltspunkt dafür liefert, dass die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage vom Unterlassen nicht näher definierter oder festgelegter Handlungen der Gemeinde abhängig gemacht werden sollte. Entscheidend ist aber letztlich der Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zu Recht ausgeführt hat, ist das Abgabenrecht sowohl aus Gründen der Praktikabilität als auch im Interesse der Rechtssicherheit auf eindeutig erkennbare, einfache und klare Merkmale angewiesen, und zwar insbesondere dort, wo es um die Bestimmung von Fristen geht, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhängt. Darauf abzustellen, ob eine Gemeinde den Eintritt der noch fehlenden Voraussetzungen für die Abrechenbarkeit ohne jeden sachlichen Grund verzögert habe, würde dagegen bedeuten, dass der Entstehungszeitpunkt der sachlichen Beitragspflicht auf einen nicht eindeutig bestimmbaren, beliebigen Zeitpunkt vorverlegt oder auch hinausgeschoben wird. Zudem müsste dann in jedem Einzelfall bestimmt werden, ab wann die Gemeinde nach einer nicht unerheblichen Verzögerung nicht mehr das ihr Zumutbare unternommen hat und ab wann in solchen Fällen das Entstehen der Beitragspflicht fingiert werden soll. Von eindeutig erkennbaren, einfachen und klaren Merkmalen, die für die Bestimmung von Fristen, von denen der Zeitpunkt des Entstehens und Erlöschens von Ansprüchen abhängt, erforderlich sind, könnte dann nicht mehr die Rede sein. Es ist ferner nicht hinreichend bestimmbar, welche Bemühungen die Gemeinde (außer der nicht obligatorischen eigenen Abrechnung nach § 14 Nr. 4 VOB/B; vgl. Senatsurteil vom 26.6.2003, aaO) im Einzelnen entfalten müsste, um die Schlussrechnung sobald wie möglich zu erhalten, und ab welchem Zeitpunkt sie andernfalls einen verspäteten Rechnungszugang zu vertreten hätte.

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Anders als möglicherweise das Verwaltungsgericht hält es der Senat allerdings nicht für nicht entscheidend, wie sich die zivilrechtliche Rechtslage zur Fälligkeit der Forderung allgemein oder im jeweiligen Einzelfall darstellt. Die zivilrechtliche Rechtslage kann schon deshalb nicht für das öffentlich-rechtliche Erschließungsbeitragsrecht maßgeblich sein, weil sich die Gesetzeslage jederzeit ändern kann, für Unternehmer einerseits sowie für Architekten und Ingenieure andererseits unterschiedliche Regelungen anwendbar sein können und abweichende vertragliche Vereinbarungen im Zivilrecht grundsätzlich zulässig sind (so ausdrückl. nunmehr § 15 Abs. 1 HOAI n.F.). Dennoch zeigt der Vergleich mit der zivilrechtlichen Rechtslage, dass es entgegen der Auffassung der Klägerin keinesfalls ungewöhnlich ist, wenn der Eintritt der Verjährung auch von einer Handlung des Gläubigers abhängig ist. Gerade im Falle einer Architektenforderung tritt auch nach den Vorschriften der HOAI die Fälligkeit - und damit der Beginn des Laufs der Verjährung - erst ein, wenn dieser eine prüffähige Rechnung vorlegt (vgl. zur HOAI a.F.: BGH, Urteil vom 27.11.2003 - VII ZR 288/02 - BGHZ 157, 118).

27

Für die von der Klägerin gewünschte richterliche Rechtsfortbildung, der Gemeinde einen Zeitraum - angemessen erscheine ein Jahr nach bautechnischer Fertigstellung - vorzugeben, innerhalb dessen sie dafür Sorge zu tragen habe, dass die Schlussrechnung vorgelegt werde, sieht der Senat keinen Anlass. Für eine solche Rechtsfortbildung besteht kein dringender Bedarf, zudem würde sie zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen.

28

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, ist die Gefahr einer Manipulation des Beginns der Festsetzungsverjährung durch die Gemeinde von vornherein nur gering. Im Regelfall ist davon auszugehen, dass ein Bauunternehmer (bzw. ein Architekt oder Ingenieur) als privater Teilnehmer am Wirtschaftsleben versucht, seine Forderungen so bald wie möglich zu realisieren. Es ist kaum denkbar, dass er nur deshalb auf die Geltendmachung seiner Ansprüche gegenüber der Gemeinde als Auftraggeberin zeitweilig verzichtet, um den Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist hinauszuzögern. Auch für ein entsprechendes Verhalten der Gemeinde ist kein vernünftiger Grund ersichtlich.

29

Hinzu kommt, dass die von der Klägerin vorgeschlagene Frist von einem Jahr ab technischer Fertigstellung frei gegriffen und tatsächlich oder rechtlich nicht begründbar wäre. Dies wäre insbesondere dann bedenklich, wenn diese Jahresfrist als absolute Ausschlussfrist gemeint gewesen sein sollte. Sollte der Klägerin lediglich eine Beweislastumkehr o.ä. nach Fristablauf vorschweben, ginge dies wiederum zu Lasten der Rechtssicherheit. Denn dann müsste auch nach der von der Klägerin vorgeschlagenen richterlichen Rechtsfortbildung jedenfalls bei einem Überschreiten dieser Jahresfrist wiederum in jedem Einzelfall bestimmt werden, ab wann genau die Gemeinde im konkreten Fall nicht mehr das ihr Zumutbare unternommen hat und ab wann in solchen Fällen das Entstehen der Beitragspflicht fingiert werden muss. Das oben bereits angesprochene Problem einer erheblichen Rechtsunsicherheit bestünde demzufolge auch dann, wenn man das von der Klägerin befürwortete „Modell“ anwenden würde.

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Jedenfalls in der Regel bringt zudem die durch eine verspätete Einreichung der letzten Unternehmerrechnung verzögerte Beitragserhebung keinen gravierenden Nachteil für den Beitragspflichtigen mit sich. Im Gegenteil führt eine spätere Beitragserhebung zu einem „Zinsvorteil“. Zudem gehen die durch eine Verzögerung möglicherweise verursachten Beweisschwierigkeiten in aller Regel zu Lasten der Gemeinde, die für die anspruchsbegründenden Tatsachen die materielle Beweislast trägt.

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Ob Fälle denkbar sind, in denen das objektive Abstellen auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung zu grob unangemessenen Ergebnissen führen würde, kann dahinstehen. Denn selbst wenn solche Fälle existierten, rechtfertigte dies keine richterliche Rechtsfortbildung, für die sich keinerlei Anhalt im Gesetzeswortlaut findet. Einzelfälle, in denen eine Beitragserhebung grob unbillig wäre, könnten vielmehr bereits mit hergebrachten und anerkannten Rechtsinstituten angemessen gelöst werden. Sollte beim Beitragspflichtigen ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sein und dieser sein Vertrauen entsprechend betätigt haben, stünde der Beitragserhebung möglicherweise das Institut der Verwirkung entgegen (vgl. hierzu Löhr in: Battis/Krautz-berger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 135 Rn. 31). Bei einem - wohl nur theoretisch denkbaren - kollusiven Zusammenwirken zwischen Unternehmer und Gemeinde zum Zwecke der Schädigung des Beitragspflichtigen könnte sogar daran gedacht werden, den Gedanken des Rechtsmissbrauchs fruchtbar zu machen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt der Rechtssache insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung zu. Wann eine Erschließungsanlage im Rechtssinne endgültig hergestellt ist, hat das Bundesverwaltungsgericht - wie bereits oben dargelegt - schon 1975 grundsätzlich geklärt; auch in den folgenden Jahren ist es in seiner Rechtsprechung von diesen Grundsätzen ausgegangen.

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Beschluss vom 25. November 2010

35

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf
5.773,81 EUR
festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).