Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-10, Aktenzeichen 21 L 707/07
ECLI:DE:VGK:2007:0710.21L707.07.00

Tenor

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage
21 K 2316/07 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 412,50 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Der sinngemäße Antrag,

3

die aufschiebende Wirkung der Klage 21 K 2316/07 gegen den
Zweitwohnungssteueränderungsbescheid des Antragsgegners vom
16.05.2007 anzuordnen,

4

ist zulässig, jedoch nicht begründet.

5

Nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - haben
Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Abgabenbescheide - hierzu gehören auch
Bescheide über die Erhebung kommunaler Steuern wie die hier in Rede stehende
Zweitwohnungssteuer - keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht kann jedoch nach
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs ganz oder
teilweise anordnen. Dies kommt in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz
3 VwGO dann in Betracht, wenn an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschei-
des ernstliche Zweifel bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgabepflichtigen
eine unbillige nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur
Folge hätte. Keiner dieser beiden Fälle liegt hier vor.

6

Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides
bestehen nicht. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne liegen vor, wenn aufgrund
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsmittelführers
im Hauptsacheverfahren überwiegend wahrscheinlich, d.h. wahrscheinlicher ist als
sein Unterliegen,

7

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG
NRW -, Beschluss vom 22.02.1989 - 16 B 3000/88 -, NVwZ 1989, 588,
Beschluss vom 17.03.1994 - 15 B 3022/93 -, NWVBl. 1994, 337.

8

Dies ergibt sich daraus, dass der Gesetzgeber mit dem Ausschluss der
aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage bei der Anforderung von
öffentlichen Abgaben für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem
Sofortvollzug generell höher bewertet hat als das private Interesse an einer
vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung
entspricht es, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und dass das
Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den
Zahlungspflichtigen trifft.

9

Bei der Prüfung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens sind
vornehmlich solche Einwendungen zu berücksichtigen, die der
Rechtsschutzsuchende selbst geltend macht, es sei denn, sonstige Mängel stellen
sich bei summarischer Prüfung als offensichtlich dar. Nach diesen Maßstäben ist
nicht feststellbar, dass ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren
wahrscheinlicher ist als ihr Unterliegen.

10

Der angefochtene Zweitwohnungssteueränderungsbescheid des Antragsgegners
vom 16.05.2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.05.2007 erweist
sich als rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten.

11

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer ist die „Satzung
über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln
(Zweitwohnungssteuersatzung) vom 17.12.2004 in der Fassung der 1.
Änderungssatzung vom 16.12.2005 (ZwStS) in Verbindung mit §§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2
Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz - KAG -.
Danach erhebt die Stadt Köln eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer
Zweitwohnung im Stadtgebiet (§ 1 ZwStS). Gemäß § 2 Abs. 1 lit. a, Abs. 4 Satz 1
ZwStS ist Zweitwohnung jede Wohnung (im Sinne des § 2 Abs. 3 ZwStS), die dem
Eigentümer oder Hauptmieter als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen dient, wobei dies wiederum dann der Fall ist, wenn
sie von einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person bewohnt wird.
Gemäß § 2 Abs. 3 ZwStS ist Wohnung im Sinne der Satzung jeder umschlossene
Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird.
Die Antragstellerin hat in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum eine
entsprechende Nebenwohnung in Köln inne, so dass sie der
Zweitwohnungssteuersatzung des Antragsgegners unterfällt.

12

Die den Begriff der Zweitwohnung und damit die Voraussetzungen für die
Steuererhebung regelnden satzungsrechtlichen Normen sind wirksam. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass dem Steuergesetzgeber - hier Ortsgesetzgeber - bei der
Erschließung von Steuerquellen und deren inhaltlicher Ausgestaltung eine
weitgehende Gestaltungsfreiheit zukommt,

13

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1978 - 1 BvR 335, 427, 811/76 -,
BVerfGE 50, 57 ff. (77); BVerwG, Urteil vom 26.07.1979 - 7 C 53.77 -,
BVerwGE 58, 230 ff.

14

Diese Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze zum einen in dem aus dem
Rechtsstaatsprinzip ( Art. 20 und 28 GG ) abgeleiteten Bestimmtheitsgebot. Danach
müssen steuerbegründende Tatbestände einschließlich der Bemessungsgrundlage
nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so bestimmt gefasst und begrenzt
sein, dass die Steuerlast voraussehbar und für den Steuerpflichtigen mess- und
berechenbar ist,

15

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.12.1965 - 1 BvR 571/60 -, BVerfGE
19, 253 ff. (267); Beschluss vom 19.12.1978 - 1 BvR 335, 427, 811/76 -,
BVerfGE 50, 57 (93).

16

Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Satzung gibt den Kreis der
Steuerschuldner, den die Steuer begründenden Tatbestand, den Maßstab und den
Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit an, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2
KAG.

17

Die Regelungen der Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer in
der Stadt Köln sind auch materiell rechtmäßig und verstoßen, soweit sie den hier
streitigen Sachverhalt betreffen, nicht gegen höherrangiges Recht.

18

Die Zweitwohnungssteuer ist eine zulässige örtliche Aufwandsteuer im Sinne von
§ 3 Abs. 1 KAG und Art. 105 Abs. 2 a GG.
In ständiger Rechtsprechung werden Aufwandsteuern als Steuern auf die in der Ein-
kommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit definiert. Maßgebend für den Charakter einer
Steuer als Aufwandsteuer ist es also, dass die in der Einkommensverwendung zum
Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden soll,

19

vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE
65, 325; BVerwG, Urteil vom 06.12.1996 - 8 C 49.95 -, NVwZ 1998, 178;
BFH, Urteil vom 05.03.1997 - II R 28/95 -, BFHE 182, 243.

20

In dieser Absicht des Gesetzgebers liegt das wesentliche Merkmal des Begriffs
der Aufwandsteuer. Angesichts der Vielfalt der wirtschaftlichen Vorgänge und
rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten wäre die Erhebung einer Steuer, die nicht an
die Entstehung des Einkommens, sondern an dessen Verwendung anknüpft, nicht
praktikabel, wenn in jedem Fall die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des
Steuerpflichtigen festgestellt werden müsste. Ausschlaggebendes Merkmal ist daher
der Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle
Mittel verwendet werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise
Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf
ankäme, von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen
Zwecken er des Näheren dient. Im Konsum äußert sich in der Regel die
Leistungsfähigkeit. Ob der Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet,
ist für die Steuerpflicht unerheblich.

21

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, 325 (346 ff.); BVerwG, Urteil vom 26.07.1979 - 7 C 53.77 -,
BVerwGE 58, 230 ff; OVG NRW, Urteil vom 23.04.1993 -22 A 3850/92-,
NVwZ-RR 1994, 43 ff. (44).

22

Diesen Kriterien wird die Zweitwohnungssteuer der Stadt Köln gerecht. Das
Innehaben einer Zweitwohnung neben der Hauptwohnung ist ein Zustand, der
gewöhnlich die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordert und in der Regel
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt. Diese wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit zu besteuern, ist die erkennbare Absicht des Satzungsgebers, wie
sich aus § 5 ZwStS ergibt. § 5 Abs. 1 ZwStS bestimmt die Bemessungsgrundlage
nach dem Mietwert der Wohnung. Dass auch die unentgeltliche Nutzung einer
Zweitwohnung eine Aufwandssteuer auslöst (vgl. § 5 Abs. 3 ZwStS), steht dem nicht
entgegen. Der Begriff der Aufwandsteuer lässt es zu, sowohl für den, der die
Wohnung unentgeltlich überlässt, wie auch für den, dem sie überlassen wird, eine
Steuerpflicht zu begründen,

23

vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE
65, 325 (349).

24

Dass das Innehaben der Zweitwohnung durch die Berufsausübung oder eine
Ausbildung an einem anderen Ort als dem der Hauptwohnung veranlasst worden ist,
berührt die verfassungsrechtliche Einordnung der Zweitwohnungssteuer als
Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG mithin nicht. Soweit die
Antragstellerin daher geltend macht, das Innehaben einer Zweitwohnung am
Ausbildungs- oder Studienort drücke nicht eine besondere wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit aus, so dass eine Aufwandsteuer insoweit nicht ansetzen dürfe,
verkennt sie die Bedeutung der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer. Es ist in
der Rechtsprechung geklärt, dass als ausschlaggebendes Kriterium für die
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Konsum zu Grunde zu legen ist, der sich im
Fall der Zweitwohnungssteuer im Innehaben einer Zweitwohnung ausdrückt. Daher
darf typisierend auf das bloße Innehaben einer Zweitwohnung als Aufwand abgestellt
werden; auf die Frage, welchen Zwecken der Aufwand als ein äußerlich erkennbarer
Zustand dient, kommt es gerade nicht an.
Dem steht nach der bisherigen Rechtsprechung des OVG NRW auch nicht
entgegen, dass dem Studenten oder einer in der Berufsausbildung befindlichen
Person das Zimmer im Elternhaus - die Erstwohnung - offensichtlich kostenlos zur
Verfügung steht. Denn danach ist der für die Zweitwohnung am Studienort erbrachte
Aufwand ein speziell dafür, zusätzlich zu den sonstigen Lebenshaltungskosten
erbrachter Aufwand und zwar unabhängig davon, wie sich der Aufwand für die
sonstige Lebenshaltung einschließlich der Erstwohnung zusammensetzt,

25

OVG NRW, Beschluss vom 13.05.2004 - 14 B 778/04 -, NVwZ-RR
2005, 852.

26

Das Wesen der Aufwandssteuer schließt es damit von Vornherein aus, für die
Steuerpflicht auf eine wertende Berücksichtigung der Absichten und verfolgten
ferneren Zwecke, die dem Aufwand zugrunde liegen, abzustellen. Maßgeblich darf
allein der isolierte Vorgang des Konsums als Ausdruck und Indikator der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein. Die unterscheidende Berücksichtigung der
Gründe für den Aufenthalt zum Zwecke der Abgrenzung des Kreises der
Steuerpflichtigen ist damit im Rahmen der Aufwandsteuer ein sachfremdes Kriterium
und hat vor Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bestand.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, 325 (357); BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 - 11 C 12.99 -,
BVerwGE 111, 122 (zur sog. Erwerbszweitwohnungen); BFH, Urteil vom
05.03.1997 - II R 28/95 -, BStBl. II 1997, 469 (471).

28

Dass der Satzungsgeber im Wege eines generellen Befreiungstatbestandes von
vornherein eine Begünstigung für den hier betroffenen Personenkreis der Studenten
bzw. in ihrer Berufsausbildung stehenden Personen nicht vorgesehen hat, verstößt
somit nicht gegen das Wesen einer Aufwandsteuer und damit nicht gegen
höherrangiges Recht.

29

Unzutreffend ist auch die Auffassung, eine Satzung, die eine ausnahmslose
Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer vorsehe und keine Ausnahmeregelungen
für besonders einkommensschwache Personen vorhalte, sei insoweit unwirksam und
nichtig. Denn unabhängig von den Satzungsregelungen des Beklagten gelten die
gesetzlichen Regelungen der Abgabenordnung - AO -, anzuwenden gemäß § 12
Abs. 1 KAG NRW, die in § 163 bzw. § 227 Billigkeitsentscheidungen im Hinblick auf
die wirtschaftliche Situation des Abgabenpflichtigen ermöglichen,

30

so auch VG Schwerin, Urteil vom 22.05.2006 - 3 A 1504/04; VG Aachen,
Beschluss vom 25.5.2004 - 4 L 146/04 -, zitiert nach juris.

31

Soweit gegen die vorliegende Satzung eingewendet werden könnte, es
mangele an einer Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der
Zweitwohnungssteuer, weil das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom
11.10.2005,

32

1 BvR 1232/00 und 1 BvR 2627/03, abgedruckt z.B. in NJW 2005, 3556 ff,

33

gleichlautende Satzungen anderer Kommunen über die Erhebung von
Zweitwohnungssteuer wegen Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 GG für nichtig erklärt
habe, ist dies bereits deshalb unerheblich, weil die Stadt Köln ihre Satzung im
Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bereits mit der 1.
Änderungssatzung vom 16.12.2005 rückwirkend zum 01.01.2005 geändert hat.

34

Zur Zulässigkeit einer solchen Änderung: siehe BVerwG, Urteil vom
28.11.1975 - IV C 45.75 , BVerwGE 50, 2 ff; OVG NRW, Urteil vom
17.05.1990 - 2 A 500/88 -, NVwZ-RR 1991, 664 (664) m.w.N..

35

Es ist vorliegend auch kein Verstoß gegen den aus dem allgemeinen Gleichheits-
satz (Art. 3 Abs. 1 GG) abgeleiteten Grundsatz der Steuergerechtigkeit erkennbar.
Hiernach endet die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers dort, wo die gleiche oder
ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am
Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also kein
einleuchtender Grund mehr für die Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung
besteht,

36

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 - 2 BvR 154/74 -, BVerfGE 49,
343 (360 f.).

37

Hiervon ausgehend ist insbesondere nicht zu beanstanden, dass in § 2 ZwStS
zur Bestimmung des Begriffs der Zweitwohnung und zur Abgrenzung zur
Hauptwohnung auf die Vorschriften des Meldegesetzes des Landes Nordrhein-
Westfalen abgestellt wird. Die Anknüpfung an den melderechtlichen Begriff der
Nebenwohnung begründet keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG , denn für eine solche Handhabung sprechen Gesichtspunkte
der Praktikabilität und der Verwaltungsvereinfachung, zumal durch die gesetzliche
Verpflichtung zur melderechtlichen Anmeldung ( § 13 MG NRW ) eine vollständige
Erfassung aller Steuerpflichtigen vom Grundsatz her gewährleistet ist.
Dementsprechend wird auch in Literatur und Rechtsprechung eine Verknüpfung der
Vorschriften des Melderechts mit der Erhebung einer Zweitwohnungssteuer
grundsätzlich für zulässig erachtet,

38

vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 - 11 C 12/99 -,
BVerwGE 111, 122; VGH München, Urteil vom 14.02.2007 - 4 N 06.367 -;
OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E 1045/05 -; OVG Lüneburg,
Urteil vom 21.04.1999 - 13 L 5282/98 - NVwZ-RR 1999, 790;
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 29.09.1988 - 2 S
3458/86 -, KStZ 1989, 236;

39

Die vorliegende Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln knüpft mehrfach an
die melderechtlichen Vorschriften an. Zweitwohnung ist gemäß § 2 Abs. 1 ZwStS
zunächst grundsätzlich jede Wohnung (im Sinne des Absatzes 3), die melderechtlich
dem Eigentümer oder einer anderen in Absatz 1 genannten Person als
Nebenwohnung dient. Eine Wohnung dient gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS als
Nebenwohnung im Sinne des Nordrhein-Westfälischen Meldegesetzes, wenn sie von
einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person bewohnt wird. Damit wird die
melderechtliche Unterscheidung bei der Benutzung mehrerer Wohnung zwischen
„Hauptwohnung" und „Nebenwohnung" übernommen und die sachliche
Zweitwohnungssteuerpflicht unmittelbar und bindend an die Meldung als solche
geknüpft, deren materielle Richtigkeit grundsätzlich zweitwohnungssteuerrechtlich
nicht zur Prüfung steht. Ist eine Wohnung melderechtlich als Nebenwohnung erfasst,
handelt es sich mithin stets und uneingeschränkt um eine Zweitwohnung im
steuerrechtlichen Sinn. Diese formale Anknüpfung an das Melderegister wird in § 2
Abs. 4 Satz 2 ZwStS um eine materielle Komponente ergänzt, damit nicht zuletzt zur
Verwirklichung des Gleichheitsgebotes auch solche (materiellen) Nebenwohnungen
der Zweitwohnungssteuer unterworfen werden, deren Bewohner ihrer Meldepflicht
nicht nachgekommen. Wird nämlich eine Wohnung von einer Person bewohnt, die
mit dieser Wohnung nicht gemeldet ist, dient die Wohnung als Nebenwohnung im
Sinne des Nordrhein-Westfälischen Meldegesetzes, wenn sich die Person wegen
dieser Wohnung mit Nebenwohnung zu melden hätte, was u.a. gemäß § 2 Abs. 1
Buchstabe c) ZwStS der Fall ist, wenn jemand neben seiner Hauptwohnung eine
weitere Wohnung zu Zwecken des eigenen persönlichen Lebensbedarfs oder des
persönlichen Lebensbedarfs seiner Familie innehat. Damit ist die Verpflichtung zur
Zahlung der Zweitwohnungssteuer nicht allein von einer Anzeige oder Anmeldung
abhängig. Da hierbei auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen ist, ist von
Rechts wegen gewährleistet, dass unzutreffende melderechtliche Angaben das
Entstehen der Zweitwohnungssteuerpflicht nicht verhindern, so dass
satzungsrechtlich eine lückenlose Erfassung aller Zweitwohnungssteuerpflichtigen
gegeben ist. Dies gilt im Übrigen auch für Personen, die in Köln bereits für eine
andere Wohnung gemeldet sind und sich deshalb gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 MG
NRW nicht anmelden müssen. Insoweit greifen zwar nicht die Vorschriften des
Melderechts, es besteht jedoch nach § 8 Abs. 1 ZwStS eine Anmeldepflicht, deren
Verletzung zudem nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 Abs. 3 ZwStS mit einer Bußgeldandrohung
verbunden ist.

40

Soweit der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG für das Steuerrecht damit nicht
nur die rechtliche, sondern auch die tatsächliche Belastungsgleichheit der
Steuerpflichtigen verlangt,

41

vgl. BVerfG, Urteil vom 9.03.2004 - 2 BvL 17/02 -, BVerfGE 110, S. 94 ff;
Beschluss vom 27.06.1991 - 2 BvR 1492/89 -, BVerfGE 84, S. 239 ff (S. 280f),

42

sind durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der vorliegenden
Zweitwohnungssteuersatzung mithin nicht gegeben.

43

Persönlich zweitwohnungssteuerpflichtig ist nach § 3 Abs. 1 ZwStS, wer im
Stadtgebiet eine Zweitwohnung oder mehrere Wohnung innehat. Inhaber einer
Zweitwohnung ist derjenige, dessen melderechtliche Verhältnisse die Beurteilung der
Wohnung als Zweitwohnung bewirken oder der Inhaber einer Zweitwohnung im
Sinne von § 2 Abs. 1 Buchstabe c) ZwStS ist.

44

Vorliegend hat die Antragstellerin ihre Wohnung in Köln in dem hier
streitgegenständlichen Zeitraum als Nebenwohnung gemeldet und sie hatte diese
Wohnung auch inne. Anknüpfend an diese melderechtliche Anmeldung unterfällt sie
damit der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln.

45

Der Heranziehung der Antragstellerin zur Zahlung der Zweitwohnungssteuer
steht auch nicht entgegen, dass sie nunmehr vorträgt, sie habe bei ihrer Mutter in
Duisburg noch nicht einmal mehr ein sog. „Kinderzimmer" zur Verfügung, sondern
schlafe dort im Wohnzimmer. Denn auch insoweit muss sich die Antragstellerin
hinsichtlich ihrer Pflicht zur Zahlung der Zweitwohnungssteuer an ihren eigenen
Angaben festhalten lassen, dass sie die Adresse bei ihrer Mutter in Duisburg
gegenüber der Meldebehörde - aus welchen Gründen auch immer - als ihren
Hauptwohnsitz angegeben hat. Könnte sie nunmehr im Nachhinein erfolgreich
einwenden, ihre eigenen Angaben seien unzutreffend gewesen, würde dies Sinn und
Zweck der hier maßgeblichen Regelungen in der Zweitwohnungssteuersatzung
zuwiderlaufen. Denn durch das alleinige Anknüpfen an die Angaben des Betroffenen
gegenüber der Meldebehörde, der zudem allein seine Wohnverhältnisse kennt, soll
gerade aus Praktikabilitätsgründen vermieden werden, der
Zweitwohnungssteuerbehörde umfängliche tatsächliche Aufklärungen über die
zutreffenden Wohnverhältnisse „aufzubürden". Dies ist auch nicht unverhältnismäßig,
da es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, durch die eventuelle Richtigstellung
ihrer fehlerhaften Angaben, die Zahlung der Zweitwohnungssteuer zu
vermeiden.

46

Im Übrigen folgt das Gericht auch nicht der von der Antragstellerin geäußerten
Ansicht, ein „Kinderzimmer" in der Wohnung der Eltern, erfülle ohnehin nicht die
Anforderungen an eine „Erstwohnung", so dass sie auch aus diesem Grunde nicht
zur Zahlung einer „Zweitwohnungs"-steuer hätte herangezogen werden könne.

47

Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 ZwStS ist Wohnung im Sinne der Satzung jeder
umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird, mithin auch das
„Kinderzimmer" in der elterlichen Wohnung. Nach der Auffassung der Kammer ist
- entgegen der Auffassung der Antragstellerin und der des Verwaltungsgerichts
Lüneburg -,

48

Beschluss vom 28.07.2004 - 5 B 34/04 - und Urteil vom 16.02.2005
- 5 A 118/04 -, ähnlich auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29.01.2007
- 6 B 11579/06.OVG -; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20.03.2002
- 2 L 136/00 -, NVwZ-RR 2002, 528,

49

nicht erforderlich, dass die Hauptwohnung bestimmte besondere Anforderungen
erfüllt. Insofern unterscheidet sich die Satzung der Stadt Köln von der Satzung, die
dem Urteil des VG Lüneburg vom 16.02.2005 (5 A 118/04) zu Grunde lag. Denn
nach der dort einschlägigen Satzung war eine Wohnung im Sinne der Satzung „jede
baulich abgeschlossene Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen
bestimmt ist, zu der eine Küche oder Kochgelegenheit sowie eine Toilette und ein
Bad oder eine Dusche gehören".

50

Darüber hinaus führt die Entscheidung des Satzungsgebers, an die Annahme
einer Zweitwohnung hinsichtlich ihrer Ausstattung höhere Anforderungen als sie das
Melderecht vorsieht, zu stellen, nicht dazu, dass die gleichen Anforderungen auch an
die "Hauptwohnung" zu stellen sind,

51

so auch OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E 1045/05 -:

52

Gleiches gilt für das in § 1 ZwStS enthaltene Erfordernis, dass der
Steuerpflichtige die Zweitwohnung „inne hat". Auch dieses Erfordernis ist
ausdrücklich (nur) auf die Zweitwohnung bezogen und kann nicht - wie die
Antragstellerin meint - auf die Hauptwohnung erstreckt werden. Dies ergibt sich aus
Folgendem:

53

Die Zweitwohnungssteuersatzung definiert den Begriff des Innehabens nicht
selbst, sondern setzt ihn voraus. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist allein
die tatsächliche Verfügungsgewalt über eine Wohnung zur Erfüllung des
Tatbestandsmerkmals „Innehaben einer Zweitwohnung" nicht ausreichend. Vielmehr
wird hier vorausgesetzt, dass der Wohnungsinhaber nicht nur die tatsächliche
Verfügungsgewalt über die Wohnung hat, sondern ihm darüber hinaus auch ein
Verfügungsrecht zusteht. Denn allein die tatsächliche Verfügungsgewalt ermögliche
dem Wohnungsinhaber noch nicht, über die Wohnung zweckbestimmt - für den
persönlichen Lebensbedarf - verfügen zu können. Vielmehr bedürfe er dazu auch
einer rechtlichen Verfügungsbefugnis. Voraussetzung für das steuerpflichtige Inneha-
ben einer Zweitwohnung sei mithin, dass der (Zweit-)Wohnungsinhaber im
Erhebungszeitraum die tatsächliche Verfügungsgewalt über die Wohnung hat und
ihm ein Verfügungsrecht zustehe,

54

vgl. OVG NRW in st. R., z.B. Urteil vom 23.04.1993 - 22 A 3850/92 -
, NVwZ-RR 1994, 43 (S. 45 f.).

55

Es kann offen bleiben, ob dieser Auffassung in jeder Hinsicht zu folgen ist, denn
jedenfalls setzt die Steuerpflicht nicht voraus, dass der Steuerpflichtige auch eine
tatsächliche und rechtliche Verfügungsbefugnis hinsichtlich seiner Hauptwohnung
haben muss, woran es bei erwachsenen Kinder hinsichtlich der von ihnen bewohnten
Räumlichkeiten im Elternhaus im Regelfall fehlen dürfte, weil sie darüber keine
rechtliche Verfügungsbefugnis haben, sondern lediglich als Besitzdiener im Sinne
des § 855 BGB anzusehen sind,

56

vgl. Stöber in: Zöller, ZPO, 26 Aufl. 2007, § 885 Rn. 7 m.w.N.; so
auch bezogen auf die Erhebung von Zweitwohnungssteuer für das
Zimmer im Elternhaus: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 05.12.2002
- 16 K1649/00 -.

57

Dagegen spricht schon, dass der Begriff des „Innehabens" nur im
Zusammenhang mit der Zweitwohnung verwendet wird. Daneben definiert der
kommunale Zweitwohnungssteuersatzungsgeber speziell auch nur den Begriff der
Zweitwohnung, nicht jedoch den der Erst- oder Hauptwohnung. Dies deutet schon
darauf hin, dass die engeren Voraussetzungen des Innehabens - inklusive der
rechtlichen Verfügungsbefugnis - nur für die Zweitwohnung vorliegen müssen.

58

Auch entspricht es dem Zweck der Zweitwohnungssteuer, an die Zweitwohnung
höhere Anforderungen als an die Hauptwohnung zu stellen. Das Innehaben einer
Zweitwohnung ist typischerweise Ausdruck besonderer wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit des Inhabers, was es auch rechtfertigt, an diese Tatsache eine
Aufwandsteuer i.S. von Art. 105 Abs. 2 a GG zu knüpfen. Die besonderen
tatsächlichen und rechtlichen Verfügungsmöglichkeiten, die die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit indizieren, sind für den Erstwohnsitz dagegen unerheblich, da er
für sich keine steuerlichen Konsequenzen hat. Dass für den Begriff des
Hauptwohnsitzes ohne weiteres auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff
zurückgegriffen wird, unterliegt daher keinen Bedenken. Der Zweck der Aufwandbe-
steuerung erfordert es nur, die Zweitwohnung einer genaueren Prüfung zu
unterziehen, nicht jedoch die Hauptwohnung. Das Unterhalten einer Zweitwohnung
ist für sich Ausdruck besonderen Aufwandes, während sich die Qualität des
Erstwohnsitzes steuerlich neutral verhält. Die Zweitwohnung ist davon isoliert zu
betrachten. Nur ihre Qualität entscheidet über das Bestehen oder Nichtbestehen der
Steuerpflicht.

59

So im Ergebnis auch: OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006
- 14 E 1045/05 -; Beschluss vom 13.05.2004 - 14 B 778/04 -, NVwZ-RR
2005, 852; VG Schwerin, Urteil vom 22.05.2006 - 3 A 1504/04 - ; VG
Aachen, Urteil vom 23.10.2006 - 4 K 339/04 -.

60

Ansatz der Steuerpflicht ist mithin nicht das Halten zweier Wohnungen.
Anknüpfungspunkt ist vielmehr die Zweitwohnung , und zwar sowohl für Steuerpflicht
als auch Steuerhöhe. Es wird eben keine „Aufwandsummierung" der beiden
Wohnungen vorgenommen und eine Gesamtbetrachtung der
„Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf" durchgeführt. Ob mit
der Zweitwohnung eine besonders hohe „Einkommensverwendung für den
persönlichen Lebensbedarf" dokumentiert wird, ist ebenfalls ohne rechtliche Rele-
vanz,

61

a.A. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29.01.2007 - 6 B
11579/06. OVG -.

62

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 24.11.2005 war im Übrigen auch eine
„rückwirkende" Festsetzung für die Jahre 2005 und 2006 zulässig. Gemäß § 169 AO,
welcher nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 KAG vorliegend Anwendung findet, kann eine
Steuerfestsetzung innerhalb der Festsetzungsfrist - hier gemäß § 169 Abs.2 Nr. 2
AO 4 Jahre - und damit auch für bereits abgelaufene Zeiträume erfolgen,

63

so auch: BFH, Urteil vom 20.08.1985 - VII R 182/82 -.

64

Dass die „rückwirkende" Festsetzung aus sonstigen Gründen gegen Treu und
Glauben verstößt und aus diesem Grunde rechtswidrig sein könnte, ist nicht
erkennbar.

65

Dass der Antragsgegner im Hinblick auf die bei einem Studenten regelmäßig
geringe Einkommenslage nicht von Amts wegen ein Verfahren nach § 163 AO
durchgeführt hat, führt nach Auffassung der Kammer ebenfalls nicht zur
Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide.

66

Zwar hat das VG Lüneburg entschieden, dass die steuererhebende Gemeinde
von Amts wegen die Pflicht zur Prüfung habe, ob eine Ermäßigung oder Befreiung
gemäß § 163 AO in Betracht komme. Denn es sei in einer Universitätsstadt
offenkundig, dass bei der Mehrzahl der Studenten das Innehaben einer
abgeschlossenen Wohnung am Studienort regelmäßig nicht Ausdruck einer
besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist, was Voraussetzung zur Erhebung
der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer sei. Dem ist jedoch nicht zu folgen. Mit
seinen Ausführungen hat das Verwaltungsgericht Lüneburg ersichtlich auf sachliche
Billigkeitsgründe abgestellt, die in den Regelungen der § 163 AO betreffend
Billigkeitsmaßnahmen im Festsetzungsverfahren und des § 227 AO betreffend
Billigkeitsmaßnahmen im Erhebungsverfahren dieselben Voraussetzungen
aufweisen. Allerdings ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg insofern in
sich widersprüchlich. Sachliche Billigkeitsgründe im Sinne des § 163 AO sind dann
gegeben, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers
angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage -
hätte er sie geregelt - i.S. der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte,
oder wenn angenommen werden kann, dass die Einziehung den Wertungen des Ge-
setzgebers widerspricht. Da die genannten Regelungen der Abgabenordnung keine
vom Gesetzgeber nicht gewollte Befreiungsvorschrift ersetzen können, soll ein Erlass
nur in solchen Fällen zulässig und geboten sein, die bei Erlass des Gesetzes nicht
vorausgesehen wurden und deren Härten nicht in Kauf genommen worden
wären.

67

Vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Band II, § 227, Rdnr. 40.

68

Wenn nach der oben wiedergegebenen eigenen Auffassung des
Verwaltungsgerichts Lüneburg, die zudem mit der obergerichtlichen Rechtsprechung
übereinstimmt, grundsätzlich Studenten, die zwei Wohnungen innehaben, zur
Zweitwohnungssteuer herangezogen werden können, entspricht dies gerade dem
Willen des Satzungsgebers. Für die Mehrzahl der Studenten - und damit für den
Regelfall - für diese Konstellation sachliche Billigkeitsgründe zu konstruieren, würde
die Umkehrung des satzungsgeberischen Willens zur Folge haben.

69

Insoweit ist nicht das Festsetzungs-, sondern das Erhebungsverfahren der
sachgerechte Prüfungsrahmen für Maßnahmen im Wege des Erlasses oder der
Stundung,

70

so insbesondere auch OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006
- 14 E 1045/05 -:

71

Einen entsprechenden Antrag hat die Antragstellerin jedoch ausdrücklich nicht
gestellt. Dass der Antragsgegner diesbezüglich von Amts wegen keine Aufklärung
der konkreten finanziellen Situation der zur Zweitwohnungssteuer Herangezogenen
betreibt, ist im Übrigen bereits unter Datenschutzgesichtspunkten sowie des Rechts
auf informationelle Selbstbestimmung geboten.

72

Schließlich ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die meisten
Studenten durch eine Ummeldung ihrer Wohnung am Studienort als Hauptwohnung
die Zweitwohnungssteuerpflicht vermeiden können, weil die Anmeldung einer
Studentenwohnung als Hauptwohnsitz in der Regel sowohl den tatsächlichen
Lebensverhältnissen als auch den melderechtlichen Verpflichtungen entsprechen
dürfte. Denn gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 MG NRW ist Hauptwohnung die vorwiegend
benutzte Wohnung des Einwohners. Diese Voraussetzung dürfte regelmäßig für
Studenten bei ihrer Wohnung am Studienort vorliegen. Sind mit einer Ummeldung
zum Hauptwohnsitz im Übrigen in anderen Lebensbereichen finanzielle Nachteile
verbunden, so ist dies für das Melderecht nicht relevant.

73

Für die Kammer ist zwar zweifelsfrei, dass die Erhebung einer
Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln mit der ursprünglichen Intention dieser
Steuer nichts mehr gemein hat. War es, wie der "Erfinder" der Zweitwohnungssteuer
ausführt,

74

vgl. Bayer, 25 Jahre Zweitwohnungssteuer in Deutschland, KStZ 1998, 1,

75

im Jahre 1973 steuerwürdig, wenn jemand eine Wohnung hat, in der er sich
ausschließlich zum Zwecke des Ausspannens, der Erholung, des Urlaubmachens
aufhielt, und betraf der Anwendungstatbestand demgemäss immer nur das Gebiet
von Erholungsorten, von Kurorten, so hat sich dies grundlegend gewandelt. Der
Zweitwohnungssteuer-Schuldner des Jahres 1998 ist "alles andere als selten auch
jemand, der sich als Student in Bremen, Hannover oder Osnabrück eine angemietete
Vierzimmer-Wohnung mit einem Bad und einer Küche mit drei Kommilitonen teilt."

76

So Bayer a.a.O..

77

In Zeiten strikter Sparnotwendigkeiten erhebt inzwischen eine kaum noch
überschaubare Anzahl von Hochschulstädten eine solche Steuer, durchaus
zielgerichtet auch auf Studentenwohnungen. Dass hierzu seit dem Jahre 2005 die
Stadt Köln zählt, trägt ihrer finanziellen Situation wie auch der Forderung der (im
Rahmen des Finanzausgleichs) "Geberländer" Rechnung, eigene Möglichkeiten der
Einkünfteerzielung auszuschöpfen. Dieser Wandel der Zweitwohnungssteuer führt
nach obigen Ausführungen indes nicht zu deren rechtlichen Unhaltbarkeit, da Härten
über die Erlassregelung hinreichend korrigierbar sind.

78

Der Antrag ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

79

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1
Gerichtskostengesetz. Im zweitwohnungssteuerrechtlichen Verfahren über einen
Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entspricht der festgesetzte Streitwert einem
Viertel der streitbefangenen Steuerforderung.