Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-04, Aktenzeichen 20 D 180/97.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0304.20D180.97AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen jeweils zur Hälfte die Kosten des Klage- und des
Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschulder darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Kläger sind jeweils Eigentümer selbstgenutzter Hausgrundstücke bzw.
selbstgenutzter Wohnungen in R. -F. , wenige Kilometer nordöstlich des
Flughafens Köln/Bonn. Mit ihrer Klage wenden sie sich gegen die Verlegung der
Abflugstrecken DOM, GMH, COL und SIGEN, die das Luftfahrt-Bundesamt bei
Benutzung der beiden Hauptstart- und -landebahnen des Flughafens für Abflüge in
Richtung Nordosten in der später mehrfach geänderten
147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung ("Festlegung von
Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom
Flughafen Köln/Bonn") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) festgelegt hatte. Die Kläger
sehen sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem sie auf ihren Grundstücken seit der
Verlegung der Abflugstrecken ausgesetzt sind.
Von Juni 1991 bis November 1994 wurden die genannten Abflugstrecken auf
verschiedenen Radialen geführt, z.T. zunächst über Heumar und Rath und sodann
über Teile der Stadt Bergisch Gladbach. Schon bald nach der erstmaligen
Einrichtung der Strecken griff die für den Flughafen Köln/Bonn gebildete Kommission
nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) auch im Hinblick auf Lärmbeschwerden die
Anregung auf, die Abflugstrecken zur "wirksame[n] Lärmverringerung über
lärmsensitiven Gebieten" neu festzulegen. Sie bildete im Juli 1993 einen
Technischen Arbeitsausschuß, der in Zusammenarbeit mit der DFS Deutsche
Flugsicherung GmbH (DFS), der Deutschen Lufthansa und der Beigeladenen zu 2.
die Möglichkeit einer Zusammenlegung der Abflugstrecken und ihrer Führung über
den Königsforst, ein dünn-, weitgehend sogar unbesiedeltes Waldgebiet zwischen
den Ortsrändern von Bergisch Gladbach-Bensberg und R. bzw. Overath, in
einem einjährigen Feldversuch "Längstmöglicher Königsforstüberflug" untersuchte.
Dabei sollte die Abfluggrundlinie zunächst auf den Radial 072 zum Funkfeuer
Nörvenich (NOR), also nach Süden, verlegt werden. Das Luftfahrt-Bundesamt setzte
die Empfehlung zur Einleitung des Feldversuches durch entsprechende Änderung
der 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung mit Geltung ab dem
10. November 1994 um. Die Auswertung von Flugspuraufzeichnungen ergab
allerdings, daß der Radial 072 NOR zu weit südlich lag, um den gewünschten
mittigen Königsforstüberflug zu gewährleisten, und zu einer unerwünscht starken
Lärmbelastung der südlich der Abfluggrundlinie liegenden Wohngebiete R. -
Kleineichen, R. -F. bach und Overath führte. Die DFS änderte deshalb die
Streckenführung verschiedentlich; u.a. wurde der Kurs von Radial 072 NOR auf
071 NOR und sodann auf 070 NOR zurückverlegt. Einer abschließenden
Empfehlung der Beratungskommission folgend, legte das Luftfahrt-Bundesamt
schließlich durch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 1995 die
Abflugstrecken über dem Königsforst mit Geltung vom 7. Dezember 1995 endgültig
auf den Radial 070 NOR, der nach dem Abheben auf einem Kurs von 30° zu
erfliegen war (DOM5B, GMH6B, SIGEN5B). Durch die 7. Änderungsverordnung vom
16. September 1996 wurde zusätzlich die Abflugstrecke COL1B eingerichtet, die im
hier interessierenden Abschnitt mit den vorgenannten Strecken identisch ist.
Die Kläger haben am 27. Oktober 1997 Klage erhoben.
Während des Klageverfahrens hat das Luftfahrt-Bundesamt die Abflugstrecken
DOM, GMH, COL und SIGEN wiederum neu festgelegt. Mit der
11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März 1999) sind die
Strecken getrennt für konventionelle und für rechnergestützte Abflüge beschrieben
worden. Luftfahrzeuge mit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken seither
über kodierte Wegpunkte mit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. An der
Streckenführung über dem Königsforst - jetzt unter Bezug auf den Radial 244 zum
Funkfeuer Germinghausen (GMH) - hat sich dadurch allerdings nichts Wesentliches
geändert. Durch die 14. Änderungsverordnung vom 21. Juli 1999 (BAnz Nr. 144, in
Kraft seit dem 12. August 1999) sind die Streckenbeschreibungen für konventionelle
Abflüge durch Bezug auf das Funkfeuer LJ definiert; für GPS/FMS-gestützte Abflüge
ist die Strecke bis zum Erreichen des Radials 244 GMH als kontinuierliche Kurve
kodiert. Für die Benutzung der Startbahn 32 L sind nunmehr Flugverfahren mit dem
Kennbuchstaben M eingerichtet, deren Ideallinie über dem Königsforst bis zur
Aufteilung in eigenständige Strecken aber ebenfalls auf dem Radial 244 GMH liegt.
Zurzeit gilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der
23. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2002,
S. 23429).
Der Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig abgewiesen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine Leistungsklage
stehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur Normaufhebung
nicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im Sinne des
§ 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die Verletzung
einer drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige aus
Grundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen
zuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene
Revision der Kläger hin mit Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 16.99 - (Parallelurteil
veröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen.
Die Kläger machen zur Begründung ihrer Klage geltend: Die Rechtsverordnung der
Beklagten, auf die ihre Belastung durch Fluglärm zurückgehe, und die
Ermächtigungsnorm in § 27a LuftVO seien rechts- und verfassungswidrig. Zur
Festlegung von Flugstrecken bedürfe es eines parlamentarischen Gesetzes und
eines wissenschaftlich und rechtsstaatlich geordneten Verfahrens. Die bisherige
Praxis der Flugroutenverlegung sei willkürlich und grundrechtswidrig. Schon das
Erlassverfahren sei fehlerhaft. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung habe nicht
stattgefunden. Der Feldversuch sei unwissenschaftlich und dilettantisch durchgeführt
worden; er habe sein Ziel, Bensberg zu entlasten, ohne eine signifikante
Verschlechterung für andere Ortschaften zu verursachen, völlig verfehlt. Das
Luftfahrt-Bundesamt sei nicht von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen.
Ihm hätten keine Unterlagen vorgelegen, die die Notwendigkeit der
Flugroutenverlegung zweifelsfrei belegten. Mit der Verlegung habe vielmehr rein
persönlichen Interessen Einzelner Rechnung getragen werden sollen. Ausreichende
Ermittlungen zur Lärmbelastung, Bebauung, Bevölkerungsdichte und zu den
Geländehöhen im Überfluggebiet seien nicht vorgenommen worden. Ausreichendes
Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen der betroffenen Orte, wie
sie im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts gefordert würden, hätten zu
keinem Zeitpunkt vorgelegen. Die begleitenden Fluglärmmessungen seien fehlerhaft
durchgeführt worden. Eine repräsentative Bestandsaufnahme der ursprünglichen
Lärmsituation, insbesondere in Gestalt von Referenzmessungen in F. bach und
Overath, sei nicht erfolgt, die DIN 45 643 Teil 2 nicht beachtet und die
computersimulierten Optimierungsverfahren seien technisch grob fehlerhaft
durchgeführt worden. FANOMOS-Aufzeichnungen seien ein Werkzeug, mit dem die
Einhaltung der Routen überwacht werden könne; Aussagen über die tatsächlich
auftretenden Lärmimmissionen ließen sich damit hingegen nicht machen. Die
Aufzeichnungen seien überdies fehlerhaft. § 29b LuftVG sei nicht beachtet und
alternative Streckenführungen seien nicht untersucht worden, obwohl die Alternative
"Abflug = Anflug" signifikante Vorteile biete. Eine Abwägung habe nicht
stattgefunden. Dies folge bereits daraus, dass zwischen den Beteiligten ein
subjektives Recht auf Abwägung streitig gewesen und den Lärmbetroffenen erst
durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuerkannt worden sei. Auch
sei die sachliche Entscheidungsbefugnis von Dritten, nämlich von der
Fluglärmkommission bzw. dem von dieser eingesetzten Technischen Ausschuss,
ausgeübt worden. Die Beschlüsse der Fluglärmkommission würden offensichtlich
ungeprüft umgesetzt. Die Arbeit in der Kommission sei aber ihrerseits ungenügend.
Die Flugstreckenverlegung habe auch ihr Ziel verfehlt. Eine nennenswerte
Entlastung der zuvor betroffenen Gebiete sei nicht erreicht, wohl aber eine
gravierende Belastung anderer Wohngebiete herbeigeführt worden. In den südlich
des Königsforstes gelegenen Wohngebieten führten auch Flüge, die die Ideallinie
exakt einhielten, zu einer signifikanten Mehrbelastung mit Fluglärm. Nur eine
Verschiebung der Abflugstrecken nach Norden würde gewährleisten, dass es
zwischen Bensberg und F. bach zu einer einigermaßen gleichmäßigen Verteilung
der Lärmbelastung komme. Die derzeit verursachte Lärmbelastung verletze
Grundrechte. Auch sie, die Kläger, würden nunmehr mit Fluglärm belastet, der die
enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle überschreite und insbesondere zur
Nachtzeit gesundheitsgefährdend sei; der Akustiker Prof. Dr. habe Pegel bis
79 dB(A) gemessen. Es bestehe ein Anspruch gegen das Luftfahrt-Bundesamt, vor
Fluglärm solchen Ausmaßes bewahrt zu werden. Dieser Anspruch könne nur durch
eine erneute Verlegung der Flugstrecken erfüllt werden. Durch die weiteren
Änderungsverordnungen habe sich ihre Betroffenheit nicht verbessert. Das nunmehr
eingeführte NeSS-Verfahren habe zu einer zusätzlichen drastischen
Verschlechterung der Lärmsituation geführt.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die Festlegung der
Abflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL von
den Startbahnen 32 L und 32 R in § 3 Abs. 2 Nrn. 1
und 2 der 147. Durchführungsverordnung zur
Luftverkehrs-Ordnung sie in ihren Rechten verletzt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Es treffe zu, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse durch die
Streckenverlegung zu Ungunsten der Kläger geändert hätten. Doch sei die
Grundentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes aus dem Jahre 1994, die bis dahin
geltenden Abflugstrecken zu verlegen, weder in tatsächlicher noch in rechtlicher
Hinsicht zu beanstanden. Die früheren Abflugverfahren seien flugsicherungs- und
flugbetrieblich günstig gewesen, hätten aber über die westlichen und östlichen Teile
der Stadt Bergisch Gladbach geführt und bereits 1991/92 massive Proteste der
Bevölkerung ausgelöst. Man habe mit Hilfe des Feldversuchs zu einer
gleichmäßigeren Verteilung der sich aus den Überflügen ergebenden Belastungen
kommen wollen. Fehler des Feldversuchs seien jedenfalls nicht kausal für die
streitige Rechtsverordnung geworden. Die Streckenverlegung habe nicht nur
Bergisch Gladbach, sondern auch Heumar und Rath spürbar entlastet. Die Zunahme
der Lärmbelastung sei maßgeblich auf die Steigerung des Nachtflugbetriebes am
Flughafen Köln/Bonn zurückzuführen. Das Luftfahrt-Bundesamt stütze sich bei der
Erarbeitung der Flugverfahren zwar inhaltlich auf die Vorgaben der DFS; es treffe
aber nicht zu, dass es seine Entscheidungsbefugnis de facto von Dritten, etwa der
Fluglärmkommission, ausüben lasse. Das Vorhandensein von Fluglärm in den
Wohngebieten der Kläger sei nie ernsthaft bestritten worden; doch könne das
Überschreiten der Zumutbarkeitsgrenze unterstellt werden, ohne dass die
Entscheidung als willkürlich angesehen werden könne: Aufgrund des verwendeten
Kartenmaterials, das weder veraltet noch ungeeignet sei, sowie der ermittelten
"Gütewerte" mit Hilfe des NIROS-Verfahrens sei erkennbar, dass die gegenwärtige
Linienführung daran orientiert sei, den Kreis und das Ausmaß der Betroffenheiten
möglichst gering zu halten. Eine echte Alternative der Flugroutenführung im Sinne
einer Lösung mit insgesamt geringeren Belastungen in der Umgebung des
Flughafens Köln/Bonn durch dünn oder sehr dünn besiedelte Gebiete gebe es nicht,
wie die Schaubilder der DFS belegten. Dass es überhaupt ein Flugverfahren gebe,
das zumindest ähnliche Betroffenheiten ausschließe, könne auch von den Klägern
nicht ernsthaft behauptet werden. Dem Luftfahrt-Bundesamt sei lediglich eine
Auswahl zwischen mehr und minder starken Belastungen geblieben. Eine
Linienführung am südlichen Rand von Bergisch Gladbach würde eine höher
verdichtete Bebauung treffen als die derzeitige Lösung. Insofern spreche bereits die
Kartenlage gegen die Rückkehr zum Zustand vor dem Feldversuch. Die von den
Klägern und der Beigeladenen zu 3. bevorzugte Variante "Abflugroute = Anflugroute"
sei willkürlich; sie nehme sehenden Auges in Kauf, eine weitaus höhere
Einwohnerzahl im Großstadtbereich von Köln Fluglärm auszusetzen, als dies jemals
der Fall gewesen sei. Es gebe keine Möglichkeit, die Kläger zu verschonen, ohne
das Risiko, gleichartige neue Beeinträchtigungen zu bewirken. Zu Unrecht leiteten
die Kläger aus ihrer persönlichen Betroffenheit den Schluss ab, die Verlegung der
Abflugstrecken sei willkürlich. Sie übersähen, dass sich die tatsächlichen
Verhältnisse bezüglich Art, Menge und Intensität des zu bewältigenden Luftverkehrs
seit 1994 grundlegend verändert hätten. Auch rühre jedenfalls ein Teil ihrer
Betroffenheit unmittelbar vom Flugverkehr auf dem Flughafengelände her und nicht
von den festgelegten Flugverfahren. Dass die Streckenbeschreibung nunmehr auf
dem NeSS-Verfahren beruhe, bringe für die Bevölkerung keine Verschlechterung mit
sich. Es bedeute, dass die Streckenführung der Abflugverfahren mit Wegpunkten
beschrieben werde, die speziell an die Flächennavigationssysteme moderner
Luftfahrzeuge angepasst seien. Eine solche Darstellung habe für den tatsächlichen
Flugweg in der Regel geringere Abweichungen von der Ideallinie zur Konsequenz als
die herkömmliche Navigation, sofern das Luftfahrzeug entsprechend ausgestattet sei
und der Luftfahrzeugführer von den Möglichkeiten Gebrauch mache. Allerdings
werde es auch weiterhin zulässige Abweichungen von der Ideallinie im Sinne eines
Flugerwartungsgebiets geben. Diese Problematik gelte jedoch allgemein und sei kein
spezifisches Element des NeSS-Verfahrens.
Die Beigeladene zu 1. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie weist darauf hin, dass dem Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung der
Abflugstrecke ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme. Unzumutbare
Beeinträchtigungen stünden der Festlegung nicht von vornherein entgegen. Die
Klage könne nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil
keinen Erfolg haben. Das Interesse der Kläger am Schutz vor unzumutbaren
Lärmbeeinträchtigungen sei nicht willkürlich unberücksichtigt gelassen worden. Die
überwiegende Zahl der klägerischen Einwände sei bereits durch das
Bundesverwaltungsgericht selbst als nicht durchgreifend bewertet worden. Ein
willkürliches Verhalten des Luftfahrt-Bundesamtes sei weder schlüssig dargelegt
noch ersichtlich, zumal die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung nicht mit deren
Willkürlichkeit gleichzusetzen sei. Die Festlegung von Flugrouten stelle sich
allgemein als "Verwaltung" desjenigen Lärms dar, der aufgrund anderer
Vorbedingungen bereits bestehe. Nur ein Teil der Faktoren, die zur Belastung mit
Fluglärm führten, seien vom Luftfahrt-Bundesamt beeinflussbar. Deshalb könne es
trotz einer Optimierung der Flugwege zu erheblichen Belastungen kommen. Eine
Verbesserung könne dann nur durch Rechtsschutz gegenüber der
Flughafengenehmigungsbehörde erreicht werden. Die Gemeinden, die von der
Änderung der Flugrouten betroffen sein könnten, seien in dem Technischen
Arbeitsausschuss der Fluglärmkommission seinerzeit vertreten gewesen. Auf diese
Weise seien die Gemeinden über sämtliche Arbeitsschritte unmittelbar informiert
worden und hätten Gelegenheit gehabt, ihre Position darzulegen. Die Zielvorgabe
eines zentrierten Überflugs des Königsforstes sei nach verschiedenen Versuchen
schließlich erreicht worden. Es sei eine relativ gleichmäßige Belastung von Bensberg
und F. bach festgestellt worden. Der Feldversuch sei durch wöchentliche
Messungen an verschiedenen Lärmbrennpunkten begleitet worden. Die Messungen
seien nicht fehlerhaft gewesen. Aber selbst Fehler des Feldversuches hätten nicht
zur Folge, dass die Interessen der Kläger willkürlich unberücksichtigt geblieben
seien. Sachfremde Erwägungen der Beklagten seien nicht erkennbar. Auch sei Ziel
des NeSS-Verfahrens ein verbesserter Lärmschutz für die Anwohner des Flughafens
gewesen. Die DFS habe über 80 Varianten auf ihre Tauglichkeit hin überprüft, ehe
sich die Fluglärmkommission auf die späteren Routen verständigt habe. Es sei
vorrangig darauf geachtet worden, dass die Ideallinie möglichst weit entfernt von
allen Siedlungszonen liege und eine gleichmäßige Belastung der Anrainer-
Kommunen Köln, Bergisch Gladbach, R. und Overath gegeben sei. In den
Konsensgesprächen in der Fluglärmkommission hätten sich sämtliche beteiligten
Kommunen auf die NeSS-Route "mittiger Königsforstabflug" geeinigt.
Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag, unterstützt aber den Antrag der
Beklagten.
Die Beigeladene zu 3. stellt ebenfalls keinen Antrag, unterstützt aber den Antrag der
Kläger, weil namentlich die Alternative "Abflugroute = Anflugroute" nicht untersucht
worden sei, obwohl sie signifikante Vorteile biete.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der
Akten der DFS Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren konkretisierten und im neuerlichen
Klageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig, aber nicht begründet.
Die Kläger wenden sich gegen Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO, die vom
Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch
Rechtsverordnung festgelegt worden sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat im
Revisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6
VwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage
(§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, die Kläger insbesondere
als Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen können, bei
der Festlegung der Flugverfahren sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung
ihrer eigenen rechtlich geschützten Interessen verletzt worden.
Die Feststellungsklage ist indessen nicht begründet, weil die Kläger von der
Festlegung der streitigen Abflugverfahren nicht in ihren Rechten verletzt werden.
Die Festlegung dieser Abflugverfahren beruht - wie in der Verordnung gemäß Art. 80
Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m. der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO.
Durchgreifenden Bedenken ist die Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt:
Flugverfahren sind einer Festlegung durch untergesetzliche Norm nicht deshalb
verschlossen, weil sie im Sinne der Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des
parlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem
Kern Maßnahmen der bloßen Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen
(vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an
anderweitig bereits getroffene Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle
Zulässigkeit von Luftverkehr im Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit
nicht fraglich ist (s. auch Art. 87d GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem
bestimmten Flugplatz in dessen luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw.
Planfeststellung. Demgemäß regeln die Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3
LuftVG hervorgehoben ist, die "zur Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs
und der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Einzelheiten über die
Durchführung der Verhaltensvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1", die ihrerseits
u.a. "das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten bei Start und Landung ..." betreffen.
Hierauf aufbauend greifen Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen
Planungsentscheidung für einen Flughafen zugrunde liegenden Teil der
prognostischen Annahmen - nämlich das so genannte Flugbetriebsmodell - wieder
auf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf Lärmschutz "hinzuwirken" hat, wie
§ 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die Entscheidung über Flugverfahren ebenso
wenig im Sinne einer unmittelbaren Grundrechtsrelevanz mit der Folge der
Notwendigkeit einer parlamentarischen Regelung, wie es bei planerischen
Entscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung des Schutzes vor Fluglärm
verpflichteten Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2
Satz 1 LuftVG) der Fall ist.
In der Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb
als "wesentliche" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in
einzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu
grundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im
Rahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung
getragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der
entsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen
gegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung,
die den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat
im vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom
19. August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese
Sicht im Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug
genommen.
In der damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren
Verfahren zu suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche
Rechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen
Handlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen
Kompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung,
(einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu
übertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG
- soweit hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der
Flugplätze (durch Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht
jedoch hinsichtlich der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen
Luftraumnutzung.
Die Ermächtigung wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3
Satz 3 i.V.m. Satz 2 LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der
Vorschrift dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang:
Bundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt,
wie in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne
des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates
zu der Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32
Abs. 1 LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine
"anderweitige bundesgesetzliche Regelung" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG
getroffen ist. Schließlich sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung
hinreichend bestimmt: Nach der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist
Regelungsgegenstand das Verhalten (von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen)
im Luftraum, insbesondere bei Start und Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2
LuftVO durch die Wendung "bei Flügen nach Instrumentenflugregeln", was die
technischen Notwendigkeiten des Sachbereichs "Instrumentenflugbetrieb"
einschließt, sowie durch die Begriffe "einschließlich der Flugwege, Flughöhen und
Meldepunkte" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich - präzisiert.
Das vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf
Rechtsfehler zulasten der Kläger:
Insbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht gehalten, die Kläger am Verfahren
(individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu beteiligen. Eine gesetzliche
Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch die Auswirkungen zu
verordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden kann, besteht nicht.
Die Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(hier: des Bundes) können nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein
Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein
Rechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine Beteiligungspflicht lässt
sich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, herleiten.
Aus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im Kern Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind, darstellen. Originäre
Eingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden, anders als etwa bei der
Festlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung festzusetzenden
Lärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980
- 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535 (537 f.),
nicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren, wie
gesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die
grundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage
ausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz
hinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer
konkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung
im Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen;
so wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen
Gehalt des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend
gewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu
stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu
bewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des
Grundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes
und einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von
Drittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach
Art und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden
Gefahren durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember
1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.);
BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und
56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.); vgl. ferner zum
Abfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988
- 7 B 215.87 -, UPR 1989, 24.
Eine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht geboten, wenn
man darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach jedenfalls auf
der Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2
VwVfG liegen.
Vgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen
zivilen Fluglärm bei der Festlegung von "Flugrouten",
DÖV 1990, 1033 und Czybulka,
Verwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage
gegen die Festlegung von "Flugrouten", DÖV 1991,
410.
Denn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu entnehmen
ist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine zwingende Notwendigkeit
zur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich der - gegebenenfalls
anzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur Befolgung der
(vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1 LuftVO).
Schließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen
Sachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell
betroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher
Bestimmungen und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die
Gestaltung des Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im
sachgerecht auszuübenden Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen
ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es
sich die notwendigen Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden
örtlichen Verhältnisse und Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die
Ausübung des Ermessens ist insoweit, wie später noch näher darzulegen, das im
Einzelfall verfolgte Regelungskonzept. Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil
hervorgehoben - zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung mit
Blick auf anderweitig zur Verfügung stehende Erkenntnismittel keine generelle Pflicht
zu einer bis auf die Ebene der einzelnen Grundstücke vordringenden
Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte; vielmehr
kann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung
ausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept war - wie später noch
ausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich, als was anhand
der herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist klägerseitig auch
nichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten Anhörung vorgetragen
worden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der gewählten Vorgehensweise
der Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung zugunsten der Kläger hätte
relevant werden können.
Unzulässige Einflussnahmen auf das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren
sind nicht festzustellen: So ist nicht zu beanstanden, dass sich das Luftfahrt-
Bundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS bedient hat. Wie im Revisionsurteil
bereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt der DFS sogar im Wesentlichen
die Erarbeitung der Abwägungsentscheidung überlassen. Die Inanspruchnahme
einer so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil die DFS - als Nachfolgerin der
Bundesanstalt für Flugsicherung - die für die Vorbereitung von Flugverfahren
uneingeschränkt kompetente, personell und sachlich hinreichend ausgestattete
Stelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche Faktoren, von denen
eine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt, vorhanden ist.
Überdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren regionalen
Flugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG) und
nach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur
Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I
S. 1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also
auch mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl.
die Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom
17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des
Schutzes gegen Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung
in die Tätigkeit der Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert.
Die DFS ist auch keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder
beliebigen Einflüssen offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als
Beliehener hinsichtlich ihrer Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie
insofern der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau-
und Wohnungswesen (vgl. § 31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als
selbstverständlich vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren -
sichert.
Ebenso wenig ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der
Gestaltung der streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden
Bewertung der widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der
örtlichen Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die
Fluglärmkommission ist ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit
einer beratenden Funktion, die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise
Lärmschutzaspekte umfasst, die auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu
berücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2 LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit
ihnen verbundenen Verlagerung von Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier
vorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den betrieblichen Maßnahmen der so genannten
aktiven Lärmminderung gehören, also unmittelbar zum Beratungsgegenstand
"Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm" im Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG.
Wenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der Genehmigungsbehörde sowie der für
die Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen ist, so ist doch nicht zweifelhaft,
dass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der
örtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer detaillierten Umsetzung
eines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen kann, insbesondere
deshalb nichts im Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der Sache heraus
angezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz im
Rahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist,
nämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen
Gemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche
informierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters
der Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG).
Dass der DFS, der das Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung der Flugverfahren, die
Sachverhaltsaufklärung und die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt,
überlassen durfte, die in der Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige
Meinungsbildungsprozess vor Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend
bekannt waren, ist aufgrund der Einbindung des Vertreters der für die
Flugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die
Kommission bzw. der hier festzustellenden faktischen Teilnahme weiterer
Bediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich aber auch aus den
von der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der Kommission für den
Flughafen Köln/Bonn und aus den Ausführungen des Beklagtenvertreters sowie des
Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Ebenso wenig ist
fraglich, dass eine hinreichende Prüfung der letztlich gefundenen Flugverfahren
durch das Luftfahrt-Bundesamt, das für die Entscheidung verantwortlich bleibt,
stattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden Schilderungen des
Ablaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
ergeben haben - neben den vorgelegten Kommissionsprotokollen vor allem die
laufenden Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die
Grundlage waren. Ausweislich der über Jahre intensiv geführten Diskussionen, der
vorgenommenen Versuche, Berechnungen und Messungen steht zur Überzeugung
des Senats fest, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bzw. die DFS nicht als
Vollzugsorgan für einen - wie auch immer zustande gekommenen - Beschluss der
Kommission verstanden oder geriert, sondern Erkenntnisse aus der
Kommissionsarbeit verwertet hat.
Die Kläger sind durch die streitigen Abflugverfahren nicht in ihrem subjektiven Recht
auf gerechte Abwägung verletzt.
Dazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das
gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Kläger berührenden
Belangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der
DFS und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann
schlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und
Wider verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die
Lärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem
Gewicht einbezogen worden sind. Dass sich zur Belastung gerade der klägerischen
Grundstücke keine Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie
oben bereits gesagt - zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine
grundlegende Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen
der Beklagten im vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin
aufgehobene Urteil des Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben
Abwägungsmangel der eingangs genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und
insbesondere unter Berücksichtigung welcher Aspekte die Streckenfestlegung
zustande gekommen ist, sondern um die Frage, inwieweit damit Rechte von
Betroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im Klagewege verfolgt werden
können. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende Berücksichtigung seiner
Belange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob
seine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen worden ist. Auch wird
das Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von gesetzlichen Wertungen
bestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich davon ab, ob dem
Verordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung individualrechtlicher
Positionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen Kontrolle bewusst
war oder nicht.
Die weitere gerichtliche Prüfung der Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im
Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten
beeinflusst, die die Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO
prägen und sich im Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben.
Die Besonderheiten rühren zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die
eigentliche Ursache einer möglichen Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der
Festlegung von Flugverfahren nicht mehr zur Disposition steht. Diese Ursache liegt
im vom konkreten Flugplatz ausgehenden Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf
anderweitig getroffenen Entscheidungen beruht, die im Verfahren zur Festlegung von
An- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als gegeben hinzunehmen sind.
Auch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung festzulegende Flugverfahren keine
klare und verbindliche Aussage über die tatsächliche räumliche Ausdehnung und die
Schwerpunkte des Lärmgeschehens im Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit
üblichen Berechnungsmethoden (etwa nach der Anleitung zur Berechnung nach dem
Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine Prognose der langfristigen mittleren
Lärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen um das Start- und
Landebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung solcherart allgemein zu
gewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im Rahmen der
Flugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend gemindert. Die so
ermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es um die durch
Flugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln oder um
Belastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus, dass
jedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie
ergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die
Ideallinie notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen
Fluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet.
Vielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig
von "Ausreißern" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die
letztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei
regelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung
der Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als "average
track", d.h. als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare,
gestaltet und zu verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der
einzelnen Flüge von der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen
zu Lärmschutzzwecken für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch
weitere Faktoren weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb
von Kurzzeiträumen ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch
wechselnde Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte
Verteilungsänderungen des erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so
genannte Windverdriftungen des Lärms wie sie auch die Kläger beklagen).
Besonderheiten bietet die Abwägung zu Flugverfahrensfestlegungen auch in
verfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht:
Verfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache
zeigt - oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang
heraus, sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere
wenn es, wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf
Früherem aufbaut, das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn
der Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde
liegt, ist anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw.
formalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit
Einschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch
die Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung
erheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das
Ergebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für
Rechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird.
Eine nachhaltige weitere Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist,
dass die in ihr zu erarbeitende Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell
berührten Belangen der Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne
Flugstrecken - weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines "Störers" und
eines "Gestörten" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell
gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden
Interessen der einzelnen in der Flughafenumgebung Lebenden am Fernhalten von
Lärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht. Dabei geht es insbesondere
nicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten dem "Begünstigten" eines
emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein
Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher.
Bei seinen Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit
einer Regelung in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt,
neben dem für das gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden
interessenbestimmenden Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine
Abwägung einzustellen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren
flugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die ganz vorrangig der sicheren,
geordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der Luftfahrtunternehmen an der
Vermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs
verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch
aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den
Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem durch das
flugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen bleibt
Raum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu
nehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der
Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken".
Die genannten Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die
gerichtliche Überprüfung nach sich:
Da auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame
Zulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der
Besiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes
Gebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer
Flugverfahrensfestlegung oder -änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich
ergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung
der Lärmschutzinteressen.
Zudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der Flugverfahren und die
damit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise ein großes Maß an
Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der planerischen
Abwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der dargelegten
grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den potenziellen
Überfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch die
Luftverkehrs-Ordnung "Planungsleitsätze" beinhalten, die bei der den Lärm
verteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären.
Selbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet,
auf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken", was im Sinne einer
Abwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in
der Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm
der Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes
oder eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden.
Lassen sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht
auf gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf
Allgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des
Lärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer
abstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt.
Solche Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl
?	zwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen),
vgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm e.V.,
Merkblatt LT009 "Bündeln oder Streuen?", in:
Oeser/Beckers, Fluglärm 2000, S. 368,
?	zwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und
der Neubelastung bisher verschonter Gebiete,
?	zwischen Relationen von Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr
Menschen mit weniger Ereignissen oder niedrigeren Pegeln oder weniger
Menschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren Pegeln?) oder etwa
?	einer Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile.
Die Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde
liegenden Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der
- demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein
Gericht regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben
können.
Der notwendige Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist
nicht abstrakt und allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der
Bindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des
Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die
Entscheidungsgrundlage entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen
Ausführungen sind nach ihrem Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun,
dass bestimmte klägerseitig angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage
auch im Revisionsverfahren nicht streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg
verhelfen können, und zeigen in diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend
anzusehenden Sachverhaltsermittlung auf; dass diesen die Bedeutung eines
unerlässlichen Mindeststandards an Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt
sich nicht. Auszugehen ist vielmehr von den allgemeinen Grundsätzen zur
Vorbereitung von behördlichen Entscheidungen in tatsächlicher Hinsicht. Danach
beziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den entscheidungserheblichen
Sachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen Ermittlungen richtet sich mithin
in den vorliegenden Fällen nach dem konkreten Regelungskonzept - dem
angestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei angesichts der
besonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus den oben
genannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht und
weitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das Regelungsziel
nicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen Erwägungen greift
es zu kurz, wenn die Kläger vorbringen, die Festlegung der angegriffenen
Flugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung, weil die
Beklagte "Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen" von einem
Aussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil
gefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und
berücksichtigt vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne
derartiges Material auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden
Grundlage beruht, steht jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur
Überzeugung des Gerichts fest.
Im Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten,
dass eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von
Abwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung
nicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden
Anwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von
Einfluss gewesen sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B
63.01 -,
was voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition
des Dritten anders entschieden hätte.
Der sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Ergebnis im
Wesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen
entwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als
Rechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im
Übrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der
Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen
Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer
Ergebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des
Rechtssetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer
regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der
an ihrem Erlass mitgewirkt hat -,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB
1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995
- 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2;
Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u.a. -,
BVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg,
Urteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81
u.a. -, NVwZ 1983, 369 f.,
und dass die Grundsätze über die Ermessensausübung beim Erlass von
Verwaltungsakten nicht übertragbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B
47.88 -, Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 73 (S. 17).
In Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden Grundsätze ist nicht
festzustellen, dass die angegriffenen Abflugstrecken die Kläger in ihrem Recht auf
fehlerfreie Abwägung verletzen:
Die Beklagte hat mit der Zusammenlegung der ursprünglich (von 1991 bis etwa Mitte
1994) getrennt verlaufenden Abflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL im hier
interessierenden flughafennahen Streckensegment,
hinsichtlich der Strecken DOM, GMH und SIGEN
durch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober
1995 zur 147. DVO (gültig ab 7. Dezember 1995),
hinsichtlich der Strecke COL durch die
7. Änderungsverordnung vom 16. September 1996,
ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem Wege erreicht.
Nicht zu kritisierender Anlass für die Streckenänderung war eine massive
Fluglärmproblematik im Raum Bergisch Gladbach, wo aufgrund der alten, seit 1991
gültigen Streckenführungen im mäßigen Abstand nach dem Abheben von den
Startbahnen zentrale Siedlungsgebiete (vor allem Bensberg und Herkenrath) in
breiter Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war schon aufgrund der
Lagebeziehung zwischen dem Flughafen und den Siedlungsgebieten, nicht zuletzt
aber aufgrund von in der mündlichen Verhandlung exemplarisch vorgelegten
Flugspuraufzeichnungen objektiv erkennbar; ein daraus resultierender
Handlungsbedarf im Sinne von Überlegungen zu einer Entschärfung der
Belastungssituation lag auf der Hand, zumal im Hinblick auf das Konfliktpotenzial mit
einem südlich angrenzenden Waldgebiet, dem Königsforst, ein greifbar nicht in
gleicher Weise kritischer Bereich erkennbar war. Den Lärmbeschwerden aus
Bergisch Gladbach und der Anregung der Fluglärmkommission kommt gegenüber
diesen objektiven Anhaltspunkten lediglich Gewicht im Sinne einer Anstoßwirkung
mit zusätzlicher indizieller Bedeutung zu, so dass ihr Aufgreifen durch die Beklagte
keinesfalls auf einen einseitigen und unsachlichen Einstieg in die Prüfung der
Routenführung hinweist.
Mit der Bündelung aller nordöstlichen Abflugstrecken auf einer längstmöglichen und
mittigen - d.h. gleichen Abstand zu den nördlichen und südöstlichen
Siedlungsgebieten wahrenden - Ideallinie über dem Königsforst hat die Beklagte eine
Handlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist; denn sie
ist von einem guten Grund getragen. Ziel dieser Bündelung ist ein doppeltes:
Vorrangig soll das Zentrum des Abfluggeschehens nach Nordosten - und damit die
Masse des gerade in der ersten lärmintensiven Zeit nach dem Start erzeugten
Fluglärms - auf den nahezu unbesiedelten Königsforst verlagert, insofern also
Lärmentlastung für Wohnbevölkerung gewährleistet werden; andererseits sollen die
verbleibenden, nach den örtlichen und technischen Gegebenheiten unvermeidlich
Wohnbebauung treffenden Lärmereignisse möglichst gleichmäßig zwischen den
beidseitig der Ideallinie liegenden Siedlungsbereichen verteilt werden; dabei sollen
die Abstände zu den stärker besiedelten Gebieten so groß wie möglich gehalten
werden.
Demgegenüber ist die von den Klägern angeführte Vorstellung, im Zuge der
angestrebten Entlastung keine neuen oder zusätzlichen Betroffenheiten zu schaffen,
kein Regelungsziel. Es ist schon nicht erkennbar, dass es sich überhaupt jemals um
mehr als nur eine Hoffnung Einzelner innerhalb der Fluglärmkommission gehandelt
haben könnte - weder die DFS noch das Luftfahrt-Bundesamt hat sich eine
Neuregelung unter Vermeidung jeglicher neuer Betroffenheiten als striktes Ziel
erkennbar zu eigen gemacht, was angesichts des - wie oben ausgeführt - in der
Routenbestimmung lediglich zu verteilenden Lärms in solcher Absolutheit auch
schlechterdings bereits im Ansatz verfehlt wäre. Jedenfalls aber ist eine solche
Intention, wäre sie ursprünglich verfolgt worden, bei der 5. Änderungsverordnung
vom 26. Oktober 1995, die den Zeitpunkt der definitiven Verfestigung des
Regelungswillens markiert, der später nur noch verfeinert worden ist, fallen gelassen
worden, nachdem sich im Rahmen des Feldversuchs herausgestellt hatte, dass eine
vollständige Schonung der südöstlich des Königsforstes gelegenen Gebiete (also
insbesondere die Ortsränder von R. und Overath) nicht realisierbar war. Eine
Lösung unter Inkaufnahme einer Belastung dieser Gebiete ist nicht bereits im Ansatz
zu beanstanden. Angesichts der Verhältnisse in der Umgebung des Flughafens war
von vornherein klar, dass insgesamt - auch bei Berücksichtigung des Königsforstes
angesichts von dessen Größe, Lage und Zuschnitt - allein Verbesserungen in der
Lärmbetroffenheit zu erreichen waren. Auf diese nicht deshalb zu verzichten, weil
absehbar keine vollständige Schonung der Bevölkerung zu erreichen war, ist - zumal
unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Einschätzungsprärogative der
Beklagten - sachlich ohne weiteres vertretbar; es ging der Beklagten nicht nur um die
Verlagerung einer vorhandenen und in der Summe unverändert bleibenden
Lärmbetroffenheit auf ein anderes, aber ähnlich strukturiertes Siedlungsgebiet,
sondern darum, die Lärmbetroffenheit insgesamt herabzusetzen auf das nach Lage
der Dinge mit dem Mittel des Abstandes zwischen Überflügen und Wohnbereichen
erzielbare Minimum, also die bei gegebener Minderung nicht mehr vermeidbare
Betroffenheit in der Fläche zu verteilen, um übermäßige Betroffenheit eines kleineren
Bereichs zu vermeiden.
Alternative Lösungen boten sich nicht ernsthaft an. Insbesondere ist die von den
Klägern und von der Beigeladenen zu 3. nachdrücklich favorisierte Variante "Abflug =
Anflug" von der Beklagten fehlerfrei nicht näher in Erwägung gezogen worden. Der
zu Recht mit erheblichem Gewicht versehene Ansatz, unter Ausnutzung der mit dem
Königsforst eröffneten Möglichkeit, die Masse des Abfluglärms bei Betriebsrichtung
Nord auf unbesiedeltes Gebiet zu verlagern, wäre damit aufgegeben, ohne dass an
die Stelle ein vergleichbarer Vorteil getreten wäre. Im Gegenteil führte diese Variante
unter Lärmgesichtspunkten zu einem ähnlichen Zustand wie dem, dem mit der
Regelung gerade abgeholfen werden sollte; sie ist deshalb als Problemlösung
greifbar untauglich: Sie zwingt nämlich, wie das Kartenmaterial ohne weiteres
erkennen lässt, zum lärmintensiven Überflug dicht besiedelter Bereiche des Kölner
Ostens (beginnend mit Rath-Heumar), die zudem deutlich näher am Abhebepunkt
der Flugzeuge liegen als Bergisch Gladbach und ferner bereits durch die
überwiegende Zahl der Anflüge aus Richtung Norden erheblich belastet sind. Auch
im weiteren Verlauf einer solchen - wegen der Flugziele alsbald nach Osten
abdrehenden - Streckenführung befinden sich keine annähernd vergleichbar
dünnbesiedelten Bereiche wie der Königsforst nebst östlich anschließendem Bereich.
Demgegenüber ist es von zu vernachlässigender Bedeutung, dass die Flugzeuge bei
der "Abflug = Anflug"-Variante wegen des längeren Geradeausflugs etwas schneller
an Höhe gewinnen als im Kurvenflug. Das gilt auch bei Einbeziehung der
unterschiedlichen Geländeverhältnisse im Rheintal und im weiteren Bereich des
Königsforstes. Wie von dem Vertreter der DFS in der mündlichen Verhandlung vor
dem Senat überzeugend dargestellt, kommt Höhenunterschieden bzw. Tallagen
wegen der Streubreite der Überflüge und des Einflusses weiterer Faktoren wie
insbesondere der Windverhältnisse und wegen der Großräumigkeit der betrachteten
Zusammenhänge innerhalb der Flugverfahrensplanung nur geringe Bedeutung zu,
die sich mit zunehmender Entfernung vom Flughafen und damit wachsender Höhe
des Überflugs weiter relativiert. Daher liegt die Vorzugswürdigkeit auf der Hand,
wenn - wie bei der von der Beklagten festgelegten Streckenführung -
Siedlungsschwerpunkte überhaupt nicht überflogen, sondern allenfalls an ihren
Rändern von Lärmeinwirkungen aus seitlichen Vorbeiflügen berührt werden. Die
Beklagte hat die Variante schließlich auch nicht deshalb aufgreifen müssen, weil die
Wohnbebauung im Kölner Osten teilweise mit Schallschutzausstattung versehen ist.
Der bauliche Schallschutz beseitigt nicht die Belastung, der ein Grundstück durch
Fluglärm ausgesetzt ist, sondern mildert lediglich die Folgen des Fluglärms für die
Innenraumnutzung, sodass sich ein schon "geschütztes" Gebiet gegenüber einem
solchen, das in vergleichbarer Nähe zum Flughafen liegt und im Wesentlichen
unbesiedelt ist, keinesfalls allein deshalb als vorzugswürdig darstellt. Selbst wenn
davon ausgegangen würde, dass die Beklagte die Lösungsmöglichkeit "Abflug =
Anflug" mit ihren vorerörterten Aspekten der Höhenverhältnisse und des
Schallschutzes in ihre Abwägung hätte einstellen müssen, kommt dem keine
Entscheidungsrelevanz zu. Angesichts der dargestellten Vorzüge der gefundenen
Lösung im Übrigen hat sich ein gegebenenfalls festzustellender Mangel jedenfalls mit
Blick auf abwägungserhebliche Positionen der Kläger nicht auf das Ergebnis
auswirken können: Zum einen werden die Kläger in aller Regel nur von seitlichen
Vorbeiflügen betroffen, woraus sich die Bedeutung von Höhenunterschieden
gegenüber dem Rheintal deutlich relativiert; zum anderen unterfällt es, wie oben
bereits gesagt, dem weiten Wertungs- und Gestaltungsspielraum der Beklagten, ob
sie sich bei der Planung oder Änderung eines Flugverfahrens für die zusätzliche
Belastung schallgeschützter Gebiete oder die Neubelastung von Gebieten
entscheidet.
Das Luftfahrt-Bundesamt ist von einem zutreffenden und für seine Entscheidung
ausreichend detaillierten Sachverhalt ausgegangen. Die tatsächlichen
Gegebenheiten, soweit sie im Hinblick auf die - wie oben ausgeführt - den
Ermittlungsumfang bestimmenden Entscheidungskriterien erforderlich sind, waren
anhand des verwendeten - wenn auch auf den ersten Blick eher grob
erscheinenden - Kartenmaterials des Landesvermessungsamtes im Maßstab
1 : 50.000 (TK 50) in angemessener Weise zu erfassen und zu beurteilen. Denn es
kam hier nur auf die großräumigen Zusammenhänge und Relationen zwischen der
Lärmquelle und den Besiedlungsräumen an. Aus einer genaueren Kenntnis der
Verhältnisse am Boden hätten keine entscheidungserheblichen Konsequenzen
gezogen werden können. Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, dass die
Bevölkerungsdichte nördlich und nordöstlich des Flughafens in relevanter Weise
falsch eingeschätzt wurde. Die herangezogenen Karten lassen die
Bebauungszusammenhänge und die Dichte der Besiedlung nördlich und nordöstlich
des Flughafens erkennen und ergeben so deutliche Unterschiede zwischen den vor
der Änderung der Flugrouten, den bei "Abflug = Anflug" sowie den nach der
angegriffenen Regelung betroffenen Bereichen, dass auf Differenzierungen gemäß
der Bebauung etwa mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern oder der genauen Ermittlung
etwaiger gewerblicher Nutzung verzichtet werden konnte. Dass der Aussagegehalt
der Karten ein tatsächlich falsches Bild ergeben hätte oder die Informationen wegen
des Alters der Karten, die hinter dem jeweils aktuellen Stand bis zu vier Jahre
zurückbleiben können, im Entscheidungszeitpunkt prinzipiell überholt gewesen
wären, ist zur Überzeugung des Senats auszuschließen. Dagegen spricht schon die
Diskussion, die auf der Grundlage dieser Karten unter Beteiligung von Vertretern der
betroffenen Gemeinden in der Fluglärmkommission geführt worden ist. Auch die in
dem betroffenen räumlichen Bereich ansässigen Kläger zeigen nicht ansatzweise
auf, dass tatsächlich unzutreffende Annahmen von möglicherweise
entscheidungserheblichem Gewicht eingeflossen sind, sondern üben lediglich unter
Bezugnahme auf einen - überinterpretierten und ohnehin von der Bindungswirkung
nicht erfassten - Hinweis im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts abstrakt
Kritik an dem Karten- und sonstigen Material. Der einzige konkrete Ansatz des
genauen und im Zeitpunkt der Streckenfestlegung aktuellen Bestandes an
Wohnbebauung unter Berücksichtigung neuer Bebauung im Sülzbachtal vermochte
die Grundannahmen der Planung - das Überfliegen dünner besiedelter Bereich in
größerer Höhe - nicht zu erschüttern und hat daher keine Ergebnisrelevanz. Im
Übrigen wird die Richtigkeit der für die Abwägungsentscheidung der Beklagten
maßgeblichen Annahmen bestätigt durch die ab 1997 durchgeführten Berechnungen
von Gesamtgütewerten für Abflugverfahren mit dem System NIROS (Noise Impact
Reduction and Optimization System, einem computergestützten
Simulationsverfahren zur Minimierung der Lärmimmission durch

Optimierung des Flugwegverlaufes), die die Beklagte zu den Akten gereicht und
gegen deren Aussagekraft die Kläger keine durchgreifenden Einwände vorgebracht
haben. Was - über den bereits erörterten Vergleich im Hinblick auf die Variante
"Abflug = Anflug" hinaus in Bezug auf die Gestaltung beim Königsforst-Überflug - die
Geländehöhen betrifft, so ist festzustellen, dass sie ausweislich der verwendeten
Karten TK 50 im gesamten Bereich der Abflugstrecken so stark (zwischen etwa 10
und 180 m) wechseln, dass sich aus ihnen - unter Berücksichtigung der
Ausführungen des Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung zur
Unmöglichkeit zuverlässiger Aussagen über die Wirkungen - mit Blick auf das Ziel
- möglichst großer seitlicher Abstand zu Wohnbebauung - keine eindeutige
Folgerung ergeben hätte.
Dass die Beklagte bei ihrer Entscheidung bedeutsame und anerkannte Grundsätze
missachtet hätte, ergibt sich nicht. Die klägerseitig angeführten technischen Regeln
der DIN 45 643 Teil 2 (Messung und Beurteilung von Flugzeuggeräuschen) messen
sich für die Planung von Flugverfahren keine Geltung bei und bieten auch der Sache
nach dafür keine Hilfestellung, weshalb die Beklagte sie nicht beachten musste.
Vielmehr legt die DIN ausdrücklich nur Anforderungen an
"Fluglärmüberwachungsanlagen im Sinne von § 19a Luftverkehrsgesetz" fest,
insbesondere soweit diese dazu dienen, "Flugstrecken und Flugverfahren in der
Umgebung von Verkehrsflughafen akustisch zu überwachen" (vgl. dort Anm. 1).
Auch sonstige Fehler mit einem möglichen Aussagegehalt für die Wahrung der
Rechte der Kläger sind nicht festzustellen. Die Berücksichtigung der Lärmwirkungen
als ein wesentliches Abwägungselement ist oben schon dargestellt worden. Es war
von vornherein klar, dass beim Königsforst-Überflug, für den sich die Beklagte
fehlerfrei entschieden hat, für die beiderseits der gewählten Ideallinie liegenden
Siedlungsgebiete Lärmfreiheit angesichts der Breite des Königsforstes und der
einzustellenden Streubreite der Lärmereignisse nicht gewährleistet werden kann. Im
flughafennahen Kurvensegment der Abflugstrecken, in dessen südöstlichen
Einwirkungsbereich die Grundstücke der Kläger liegen, wirken sich insofern zwei
Faktoren nachteilig aus: Zum einen tritt dort u.a. aufgrund der unterschiedlichen
Flugeigenschaften der abzuwickelnden Flugzeugbaumuster eine (derzeit) nicht
weiter zu reduzierende Streubreite der Abflüge auf; zum anderen verengen die von
den Klägern beklagten, durch Änderungen der 147. Durchführungsverordnung
sukzessive umgesetzten Bemühungen der Beklagten, die Abflüge
verfahrenstechnisch so weit wie möglich mittig zu bündeln, den Kurvenradius und
rücken damit die Flugbewegungen näher an die Siedlungsbereiche der Kläger heran.
Die Inkaufnahme einer solchen Gestaltung des Kurvenflugs unmittelbar nach dem
Abheben ist gleichwohl - auch mit Blick auf die Kläger - nicht zu beanstanden. Denn
die Gestaltung der Beklagten ist durch das zu billigende Ziel getragen, auch im
Kurvenbereich einen gleichen Abstand der Ideallinie und der tatsächlichen Flugwege
zu den nördlichen und südöstlichen Siedlungsgebieten zu wahren. Gerade im hier
fraglichen Bereich spricht für diese Lösung, dass der Königsforst unterhalb der
Kurvensegments die relativ größte und überhaupt nur bei der gewählten
Streckenführung nutzbare Breite aufweist, was in der Summe die größterzielbare
Reduzierung der Betroffenheiten erlaubt. In der mündlichen Verhandlung ist
demgemäß deutlich geworden, dass, zumal seit der Bezugnahme auf den Radial 244
des Funkfeuers GMH, das Ziel einer Entlastung dicht besiedelter Gebiete erreicht
werden konnte, mithin der Belastung der Kläger ein positiver Effekt gegenübersteht.
Dies belegen namentlich die vorgelegten Flugspuraufzeichnungen, nach denen
nunmehr zwar die Kläger mit Lärmereignissen belastet werden, dies aber mit einer
unmittelbaren Entlastung von Rath-Heumar, im späteren Verlauf von Bensberg,
einhergeht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO,
§ 100 ZPO. Die Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären entspricht
- unabhängig von der Stellung eines Antrags - nicht der Billigkeit. In der Sache wird
nicht um Rechtspositionen der - hier nach § 65 Abs. 1 VwGO, also nicht notwendig -
Beigeladenen gestritten. Vielmehr erfolgte die Beiladung allein deshalb, um ihnen
Gelegenheit zu geben, die sie betreffenden Bezüge gegebenenfalls in das Verfahren
einzubringen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2,
§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

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