Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-06-14, Aktenzeichen 6 A 476/05

Tenor

Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger zum Realschulrektor
zu ernennen und ihm den Dienstposten und das Amt eines
Realschulrektors einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360
Schülern (Besoldungsgruppe A 14 BBesO mit Amtszulage nach Fußnote 5
der Anlage IX BBesG) an der ...-...-Realschule in V... zu
übertragen.

Der Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. Juli 2004 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 14. Januar
2005 und deren Bescheid vom 26. Januar 2005 werden aufgehoben,
soweit sie dem entgegenstehen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das
Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Befähigung des Klägers für das Funktionsamt eines Realschulrektors an einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern (Besoldungsgruppe A 14 BBesO mit Amtszulage nach Fußnote 5 der Anlage IX zum BBesG) an der ...-...-Realschule in V....

2

Der am ... geborene Kläger bestand nach vorausgegangenem erfolgreichem Studium am 14. September 1982 die Zweite Staatsprüfung und erwarb damit die Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen. Anschließend war er drei Jahre bei der Stadtverwaltung V... (...) tätig.

3

Die Bezirksregierung Lüneburg ernannte den Kläger am 18. August 1986 zum Lehrer z.A. und verlieh ihm mit Wirkung vom 22. Juni 1988 die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit. Am 14. Juni 1990 ernannte die Bezirksregierung Lüneburg den Kläger zum Konrektor. Mit Verfügung vom 18. März 1994 übertrug sie ihm befristet bis zum 31. Januar 2003 das Amt eines Rektors an der selbständigen Orientierungsstufe R... und wies ihn in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 mit der Maßgabe ein, dass seine Rechtsstellung als Konrektor dadurch nicht berührt werde. Sie übertrug ihm mit Verfügung vom 12. Dezember 1994 das Amt eines Rektors und wies ihn in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 sowie mit Wirkung vom 1. Januar 1996 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 mit Amtszulage nach Fußnote 5 (der Anlage IX zum BBesG) an der Orientierungsstufe in R... ein.

4

Vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Abschaffung der Orientierungsstufen in Niedersachsen zum Sommer 2004 bewarb sich der Kläger im September 2003 auf die im Schulverwaltungsblatt 9/2003 ausgeschriebene Stelle eines Realschulrektors an der Marienschule in .... Nach seinen Angaben wiesen ihn der seinerzeitige Regierungsschuldirektor ... in Ferngesprächen am 29. September 2003 und im Februar 2004 sowie die seinerzeitige leitende Regierungsschuldirektorin ... der Bezirksregierung Weser-Ems - Außenstelle Osnabrück - in Ferngesprächen Mitte/Ende Februar 2004 auf geringe Erfolgsaussichten seiner Bewerbung (wegen eines aussichtsreichen Mitbewerbers) hin und empfahlen ihm eine Bewerbung auf die Realschulrektorenstelle an der staatlichen und eigenständigen Realschule im Schulzentrum V...-... (...-...-Realschule), die voraussichtlich wegen steigender Schülerzahlen nach Auflösung der Orientierungsstufe zum 1. August 2004 nach der Besoldungsgruppe A 15 bewertet werde. Daraufhin verzichtete der Kläger auf seine Bewerbung in ...und bewarb sich unter dem 25. März 2004 auf die im Schulverwaltungsblatt 3/2004 ausgeschriebene Stelle eines Realschulrektors (A 14 + Z) an der ...-...-Realschule in V....

5

Nachdem die Bezirksregierung Lüneburg den Kläger mit Wirkung vom 1. Juni bis 31. Juli 2004 an die ...-...-Schule in V... abgeordnet hatte, erklärte sich die Rechtsvorgängerin der Beklagten unter dem 29. Juni 2004 bereit, ihn zum 1. August 2004 zu übernehmen und bat die Bezirksregierung Lüneburg um dessen Versetzung. Gleichzeitig gab sie an, die Amtsbezeichnung des Klägers sei vom Zeitpunkt der Versetzung an „Realschulrektor“. Nach entsprechender Versetzung übertrug die Rechtsvorgängerin der Beklagten dem Kläger mit Verfügung vom 23. Juli 2004 den Dienstposten des Leiters einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern an der ...-...-Realschule in V.... Am Schluss der nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Verfügung heißt es, dass seine Amtsbezeichnung weiterhin Rektor laute. Seitdem erfüllt der Kläger die Aufgaben des Leiters der ...-...-Realschule.

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Gegen die genannte Verfügung legte der Kläger unter dem 10. September 2004 Widerspruch ein, mit dem er sich gegen die Versagung der Amtsbezeichnung und des Status eines Realschulrektors wandte.

7

Nach einem erfolglosen Einigungsversuch mit dem Niedersächsischen Kultusministerium - Nds. MK - wies die Beklagte den Widerspruch durch Bescheid vom 14. Januar 2005 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Nds. MK habe im Hinblick auf die geplante Neuordnung der Lehramtslaufbahnen grundsätzlich entschieden, das Funktionsamt eines Realschulrektors bis auf weiteres nur an Lehrkräfte mit der durch Prüfung erworbenen Laufbahnbefähigung zu übertragen. Dem Kläger, der diese Voraussetzung nicht erfülle und der lediglich durch Änderung der besonderen Niedersächsischen Laufbahnverordnung - Bes. NLVO - zum 1. November 2001 die Befähigung für die Laufbahn des Lehramtes an Grund-, Haupt- und Realschulen erworben habe, könne lediglich das Amt eines Rektors übertragen werden. Im Übrigen bestehe gemäß § 14 Abs. 5 NBG auch kein Rechtsanspruch auf Beförderung.

8

Mit am 28. Januar 2005 ausgehändigter Verfügung vom 26. Januar 2005 übertrug die Beklagte dem Kläger das Amt eines Konrektors an der ...-...-Realschule und wies ihn in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zuzüglich einer Zulage nach Fußnote 7 (der Anlage IX zum BBesG) mit der Maßgabe ein, dass er zusätzlich gemäß § 13 Abs. 1 BBesG eine ruhegehaltfähige Ausgleichszulage zur Wahrung der Bezüge in Höhe der Besoldungsgruppe A 14 BBesO zuzüglich einer Amtszulage nach Fußnote 5 erhalte. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass er fortan die Amtsbezeichnung Konrektor führe und daneben die Amtsbezeichnung „Rektor außer Dienst (a.D.)“ führen könne.

9

Am 8. Februar 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Er habe einen Anspruch auf Ernennung zum Realschulrektor sowie auf Übertragung des Dienstpostens und die Verleihung des Amtes eines Realschulrektors einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern (Besoldungsgruppe A 14 BBesO mit Amtszulage nach Fußnote 5 der Anlage IX zum BBesG) an der ...-...-Realschule in V..., da er nach der geltenden Bes. NLVO die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen dafür erfülle. In rechtswidriger Weise sei er trotz engagierter und einwandfreier Arbeit als Schulleiter degradiert sowie in seinem Ansehen und seinen beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten geschädigt worden. Der Umstand, dass er seine Laufbahnbefähigung nicht durch Prüfung, sondern durch Änderung der Bes. NLVO erworben habe, berühre weder seine Befähigung noch seine Eignung für das Amt eines Realschulrektors (vgl. VG Hannover, Urteil vom 19. Januar 2006 - 13 A 8792/05 -). Die zusätzliche Differenzierung danach, ob die Lehrbefähigung durch Prüfung erworben sei, sei rechtswidrig. Sein Begehren sei auch aus Gründen des Vertrauensschutzes und wegen Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn begründet. Obwohl die Bezirksregierung Weser-Ems frühzeitig von dem Erlass des Nds. MK vom 17. Mai 2004 Kenntnis erlangt habe, sei er nicht über die Risiken der angestrebten Versetzung an die ...-...-Realschule in V... informiert worden. Vielmehr hätten ihn u.a. Regierungsschuldirektor ... und die Leitende Regierungsdirektorin ... in den Glauben versetzt und gestärkt, er könne dort zum 1. August 2004 das Amt eines Realschulrektors erhalten, das wahrscheinlich in absehbarer Zeiten nach der Besoldungsgruppe A 15 BBesO bewertet werde. Die Rechtsvorgängerin der Beklagten habe ihn so in eine „berufliche Sackgasse“ gelenkt. Es bestehe die Gefahr, dass er noch weiter degradiert werde. Die gewährte Ausgleichszulage kompensiere den erlittenen Schaden nicht. Verschiedene ehemalige Rektoren von Orientierungsstufen seien von niedersächsischen Schulbehörden unproblematisch in Ämter der Realschullaufbahn befördert worden.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihn zum Realschulrektor zu ernennen und ihm den Dienstposten und das Amt eines Realschulrektors einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern (Besoldungsgruppe A 14 BBesO mit Amtszulage nach Fußnote 5 der Anlage IX BBesG) an der ...-...-Realschule in V... zu übertragen und den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 23. Juli 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 14. Januar 2005 und deren Bescheid vom 26. Januar 2005 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.

12

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Sie bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und erwidert ergänzend: Die sie bindende Ermessensentscheidung des Nds. MK sei rechtmäßig. Folglich könne der Kläger die Ernennung zum Realschulrektor sowie die Übertragung des Dienstpostens und die Verleihung des Amtes eines Realschulrektors einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern nicht verlangen. Auch aus Vertrauensschutz und Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergebe sich nichts anderes. Zur Zeit der Gespräche des Klägers mit Regierungsschuldirektor ... und Leitender Regierungsschuldirektorin ... sei die Grundsatzentscheidung des Nds. MK in den nachgeordneten Schulbehörden nicht bekannt gewesen, so dass die betreffenden Kollegen die entsprechenden Gespräche nach bestem Wissen und Gewissen geführt hätten. Das Bedauern über den unglücklichen Ablauf und den empfundenen Vertrauensschaden habe sie mehrfach dem Kläger gegenüber zum Ausdruck gebracht. Gleichwohl könnten die bindenden Erlassvorgaben des Ministeriums nicht allein durch mündliche Zusagen außer Kraft gesetzt werden. Einen „beruflichen Abstieg“ und einen Ansehensverlust des Klägers könne sie nicht nachvollziehen. Zwar habe sich die Amtsbezeichnung des Klägers geändert, nicht aber seine Besoldung, da er durch die gewährte Ausgleichszulage Bezüge in der Höhe der Besoldungsgruppe A 14 mit Amtszulage erhalte. Auch ohne das Amt eines Realschulrektors und den entsprechenden Dienstposten inne zu haben leite er die ...-...-Realschule.

15

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und auch begründet.

17

Gemäß § 192 Abs. 4 NBG konnte der Bescheid der Beklagten vom 26. Januar 2005 auch ohne ein Vorverfahren in die Klage mit einbezogen werden.

18

Der Kläger hat einen Anspruch darauf, zum Realschulrektor ernannt zu werden und den Dienstposten und das Amt eines Realschulrektors einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern (Besoldungsgruppe A 14 BBesO mit Amtszulage nach Fußnote 5 der Anlage IX BBesG) übertragen zu bekommen; eine entsprechende Planstelle im Haushaltsplan steht zur Verfügung. Soweit ihm dies in den angefochtenen Bescheiden abgesprochen und er darin zum Konrektor ernannt und ihm ein entsprechender Dienstposten und ein entsprechendes Amt übertragen worden sind, ist dies rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die dem zugrunde liegenden Vorgaben des Nds. MK verstoßen gegen das Grundgesetz und gegen die laufbahnregelnden Vorschriften des Landesrechtes (im Anschluss an VG Hannover, Urteil vom 19. Januar 2006 - 13 A 8792/05 -; vgl. auch Urteile des Gerichts vom 8. März 2006 - 6 A 2428/04 - und vom 31. Mai 2006 - 6 A 1266/05 -).

19

Rechtlicher Ausgangspunkt des von dem Kläger geltend gemachten Rechts auf Berücksichtigung bei der Besetzung des ausgeschriebenen Funktionsamtes eines Realschulrektors an der ...-...-Realschule in V... ist Art. 33 Abs. 2 GG. Nach dieser Verfassungsnorm, der grundrechtsgleiche Wirkung zukommt, hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt (Prinzip der Bestenauslese). In Bezug auf Ämter, die nach der eingerichteten Organisationsstruktur mit Beamten besetzt werden, wird dieses Zugangsrecht über das Tatbestandsmerkmal der „Befähigung“ durch das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte sogenannte Laufbahnprinzip kanalisiert. Nach diesem Prinzip sind die im Verwaltungsaufbau eingegliederten Ämter grundsätzlich nach den mit ihnen verbundenen Aufgaben und Anforderungen in Laufbahnen und innerhalb dieser Laufbahnen einzuordnen. Landesgesetzlich findet das Laufbahnprinzip seine Ausprägung in § 22 Abs. 1 bis 3 NBG sowie in den auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 NBG durch Verordnung erlassenen Laufbahnvorschriften. Ein wesentliches Element dieser Vorschriften sind die Regelungen über die sogenannte Laufbahnbefähigung. Ist ein öffentliches Amt nach den einschlägigen Laufbahnvorschriften einer bestimmten Laufbahn zugeordnet, ist der Begriff der „Befähigung“ in Art. 33 Abs. 2 GG als Laufbahnbefähigung zu verstehen.

20

Nach den geltenden Vorschriften des Nds. Laufbahnrechts gehört das Amt einer Realschulrektorin bzw. eines Realschulrektors sowohl zu der übergangsweise noch existierenden Laufbahn des Lehramtes an Realschulen als auch zu der mit der Änderung der Besonderen Niedersächsischen Laufbahnverordnung - Bes. NLVO - zum 1. November 2001 neu eingerichteten Laufbahn des Lehramtes an Grund-, Haupt- und Realschulen. Dieser Befund ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig. Dass das Amt einer Realschulrektorin bzw. eines Realschulrektors auch der Laufbahn des Lehramtes an Grund-, Haupt- und Realschulen zugeordnet ist, findet seine Bestätigung im Übrigen in dem Erlass des Nds. MK vom 6. Januar 2006 - 14-03 111/4 (38) -. Denn in diesem Erlass wird der Zugang zu jenen Ämtern gerade auch für diejenigen Lehrkräfte ausdrücklich bestätigt, die auf der Grundlage der seit 1998 gültigen PVO-Lehr I die Laufbefähigung für diese Laufbahn durch Prüfung erworben haben. Ebenfalls unstreitig besitzt auch der Kläger die Befähigung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen. Gemäß § 6 Abs. 2 der Bes. NLVO besitzen diese Befähigung nämlich auch diejenigen Lehrkräfte, die die Befähigung für das inzwischen abgeschaffte Lehramt an Grund- und Hauptschulen besaßen. Dass dies beim Kläger der Fall war, ist unstreitig. (Schon) aufgrund verordnungsrechtlicher Überleitung gemäß § 17 Abs. 1 Bes. NLVO befindet sich der Kläger nunmehr in der Laufbahn des Lehramtes an Grund-, Haupt- und Realschulen, der auch das Amt eines Realschulrektors zugeordnet ist.

21

Die von der Beklagten auf Weisung des Nds. MK gleichwohl vorgenommene Differenzierung danach, auf welche Weise die Befähigung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen erlangt worden ist, findet weder in der Verfassung noch im Landesrecht eine gesetzliche Grundlage. Die Regelung in Art. 33 Abs. 2 GG nimmt eine derartige Unterscheidung im Hinblick auf das Merkmal „Befähigung“ nicht vor. In § 6 Abs. 2 Bes. NLVO wird sogar gegenteilig ausdrücklich bestimmt, dass die durch Prüfung erlangte Befähigung und die durch verordnungsrechtliche Überleitung erlangte Befähigung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen einander gleichwertig sind. Ohne eine solche Gleichwertigkeitsfeststellung wäre die Überleitung der in der früheren Laufbahn des Lehramtes an Grund- und Hauptschule befindlichen Lehrkräfte in die neu geschaffene Laufbahn nicht zulässig gewesen, denn sie hätte gegen § 22 a Abs. 1 und 2 NBG verstoßen.

22

Laufbahnrelevante Vorschriften müssen gemäß § 21 Abs. 1 NBG durch Verordnung erfolgen und nicht wie hier geschehen im Erlasswege. Dass insbesondere Einschränkungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, zeigt die Ausnahmeregelung in § 22 Abs. 4 NBG, wonach bestimmte in § 47 Abs. 2 NBG genannte Ämter nur Beamten verliehen werden dürfen, die eine durch Prüfung erworbene Befähigung für ihre Laufbahn besitzen. Die dort genannten Ausnahmevorschriften gelten für das hier streitige Funktionsamt nicht. Entgegen der Auffassung der Beklagten finden sich in den einschlägigen verordnungsrechtlichen Laufbahnbestimmungen keine auslegungsbedürftigen oder -fähigen Tatbestandsvoraussetzungen. Schließlich lässt sich eine Differenzierung nach der Art und Weise, wie die Laufbahnbefähigung erlangt worden ist, im Hinblick auf das anzuwendende Prinzip der Bestenauslese sachlich nicht begründen. Das zeigt sich exemplarisch im vom VG Hannover (Urteil vom 19. Januar 2006 - 13 A 8792/05 -) entschiedenen Fall daran, dass der dortigen Klägerin das Amt einer Realschulkonrektorin - ein von dem Erlass des Nds. MK erfasstes Funktionsamt an einer Realschule - nach erfolgreicher Erprobung übertragen worden war. Damit dokumentierte die Schulbehörde selbst, dass die dortige Klägerin nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung in der Lage ist, ein derartiges Amt zu bekleiden. Nach den dortigen Feststellungen war dies kein Einzelfall. Auch im hier streitigen Fall ist - wie die dienstlichen Gespräche des Regierungsschuldirektors ... sowie der Leitenden Regierungsschuldirektorin ... im Vorfeld der Versetzung oder das Schreiben der Rechtsvorgängerin der Beklagten vom 29. Juni 2004 zeigen - eine Amtsübertragung an den Kläger ernsthaft erwogen und entsprechend vorbereitet worden. Außerdem nimmt er seit geraumer Zeit faktisch die Aufgaben eines Realschulrektors an einer Realschule mit mehr als 180 bis zu 360 Schülern wahr, wenn auch im Range eines Konrektors. Schließlich benennt der Kläger unwidersprochen einige Fälle, in denen Kollegen unter vergleichbaren Umständen ohne weiteres - unter entsprechender Ernennung - das Amt eines Realschulrektors übertragen wurde. Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, welcher sachliche Grund es unter Berücksichtigung des Prinzips der Bestenauslese rechtfertigen könnte, allein unter Anknüpfung an den regelmäßig länger zurückliegenden Tatbestand der Erlangung der Laufbahnbefähigung diesen Teil der Lehrerschaft trotz vorhandener Laufbahnbefähigung generell vom Zugang zu den Beförderungsämtern der Laufbahn auszuschließen. Allein der auch in diesem Verfahren erklärte politische Wille, die Zusammenfassung der Lehrämter wieder rückgängig zu machen, entbindet das Nds. MK und die ihm nachgeordnete Beklagte nicht von der Verpflichtung, sich an derzeit geltendes Recht und Gesetz zu halten (so schon VG Hannover, Urteil vom 20. Januar 2006 aaO.).

23

Der Umstand, dass der Kläger seine Laufbahnbefähigung nicht durch Prüfung erlangt hat, lässt sich im Übrigen auch nicht als „negatives“ Eignungsmerkmal qualifizieren. Dem steht entgegen, dass Art. 33 Abs. 2 GG gerade zwischen den Merkmalen der Eignung und der Befähigung unterscheidet. Diese Unterscheidung würde unterlaufen, wenn eine Vorfrage der Befähigungsfeststellung für die Beurteilung der (fachlichen) Eignung herangezogen würde.

24

Die Kostenentscheidung ergeht nach § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

25

Gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO war die Berufung zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

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