Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-20, Aktenzeichen 10 S 690/07

Tenor

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist sachlich und örtlich zuständig.

Gründe

I.

1

Die Klägerin betreibt das Gemeinschaftskernkraftwerk Neckarwestheim. Block I des Kraftwerks (GKN I) hat gemäß Anlage 3 zum Atomgesetz den kommerziellen Leistungsbetrieb am 01.12.1976 aufgenommen und verfügt über eine Reststrommenge von 57,35 TWh. Der Leistungsbetrieb von Block II (GKN II) wurde am 15.04.1989 aufgenommen. Hierfür steht eine Reststrommenge von 236,04 TWh zur Verfügung.

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Mit Schreiben vom 21.12.2006 beantragte die Klägerin, die Beklagte möge der Übertragung einer Elektrizitätsmenge von 46,9 TWh von GKN II auf GKN I zustimmen. Die Übertragung hätte zur Folge, dass beide Blöcke des Gemeinschaftskernkraftwerks einheitlich bis ins Jahr 2017 hinein betrieben werden könnten. Eine sachliche Entscheidung über diesen Antrag steht bislang noch aus.

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Am 22.03.2007 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgerichtshof Klage nach § 75 VwGO erhoben, mit der sie beantragt, die Beklagte zur Zustimmung zur geplanten Elektrizitätsmengenübertragung zu verurteilen. Die Klägerin trägt im Hinblick auf die sachliche Zuständigkeit des VGH vor, dieser entscheide gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im ersten Rechtszug über sämtliche den Betrieb der Kraftwerksblöcke GKN I und II betreffenden Streitigkeiten. Der Zweck der Bestimmung liege in der Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher Verfahren mit Blick auf Vorhaben von großer Tragweite, in der Entlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie in der Vermeidung sich widersprechender Urteile. Die im Streit stehende Strommengenübertragung sei Voraussetzung dafür, dass nach Ende der Produktion der für GKN I vorgesehenen Elektrizitätsmenge dessen Betrieb fortgesetzt werden könne. Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit des VGH macht die Klägerin geltend, die Übertragung von Strommengen stehe mit der betroffenen Anlage in einer besonderen Beziehung. Sie habe das ortsgebundene Recht zum Leitungsbetrieb der kerntechnischen Anlage zum Gegenstand, so dass nach § 52 Nr. 1 VwGO der Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung berufen sei.

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Die Beklagte hält das angerufene Gericht für unzuständig. Sie beantragt, den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Köln zu verweisen. Sie vertritt in Bezug auf die sachliche Zuständigkeit die Auffassung, § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO sei im Fall der Strommengenübertragung nicht anwendbar. Der dort verwendete Begriff „Betrieb“ sei in Anlehnung an die Begrifflichkeiten des § 7 AtG auszulegen. Schon nach dem Wortlaut sei nach den Begriffen „Berechtigung zum Leistungsbetrieb“ in § 7 Abs. 1 a AtG und „Elektrizitätsmengen“ in § 7 Abs. 1 b AtG zu scheiden. Auch in systematischer Hinsicht zeige sich eine Trennung zwischen dem Tatbestand des Betriebs nach § 7 Abs. 1 AtG und der Übertragung von Elektrizitätsmengen nach § 7 Abs. 1 a bis 1 d AtG, die sich in getrennten Zuständigkeiten der Landesbehörden für das betriebliche Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit für die Übertragung von Reststrommengen niederschlage. Die Trennung zeige sich auch in unterschiedlichen Beurteilungsmaßstäben. Im Gegensatz zur auf Sicherheitskriterien fußenden Betriebsgenehmigung seien für die ministeriale Zustimmung von Strommengenübertragung auch ökonomische Erwägungen leitend. Die Zustimmung schaffe in öffentlich-rechtlicher Hinsicht die Voraussetzung für die ansonsten privatrechtlich vorzunehmende Strommengenübertragung und habe keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Berechtigung zum Leistungsbetrieb. Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Vorgängerregelung in Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 1 EntlG sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Strommengenübertragung ausdrücklich in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO hätte aufnehmen müssen, um sie der sachlichen Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte zu unterstellen. In der Atomgesetz-Novelle habe der Gesetzgeber jedoch zwecks Beendigung der gewerblichen Kernenergienutzung in § 7 Abs. 1 a bis 1 d AtG mit der „Berechtigung zum Leistungsbetrieb“ eine neue, von den zulassungsbezogenen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 und 2 AtG unabhängige Kategorie geschaffen, ohne § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO entsprechend zu ergänzen.

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Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit hält die Beklagte § 52 Nr. 1 VwGO nicht für einschlägig. Ihrer Natur nach seien Elektrizitätsmengen nicht ortsgebunden, sondern zwischen verschiedenen Orten übertragbar. Da sich die Zustimmung einer Bundesbehörde im Streit befinde, sei § 52 Nr. 2 VwGO zur Anwendung zu bringen. Die Vielzahl der bereits jetzt neben dem Antrag des Klägers beim Bundesumweltministerium vorliegenden Anträge auf Zustimmung zeige, dass die Frage der Strommengenübertragung jeweils eine übergreifende Entscheidung erfordere, die sich nicht von vornherein auf ein bestimmtes Grundstück beziehe. Der Gesichtspunkt der Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen, von dem die Zuständigkeitsregelung in § 52 Nr. 1 VwGO getragen werde, habe im Fall der Strommengenübertragung kein ausreichendes Gewicht. Je nach der Anforderung des Einzelfalls könne bei der Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts schwerpunktmäßig sowohl die abgebende als auch die empfangende Anlage im Mittelpunkt einer Beweiserhebung stehen. Anders als im vorliegenden Fall der Übertragung innerhalb einer Kraftwerksanlage befänden sich die beiden Anlagen nicht notwendigerweise am gleichen Standort und im gleichen Gerichtsbezirk. Der Umstand, dass das Bundesumweltministerium mehrere nach gleichen Kriterien zu treffende Entscheidungen hinsichtlich der Übertragung von Reststrommengen zwischen Kernkraftwerken an unterschiedlichen Standorten treffen müsse, spreche für eine Konzentration an diesbezüglichen Rechtsstreitigkeiten am Gerichtsstand der beklagten Behörde nach § 52 Nr. 2 VwGO. Da das Bundesumweltministerium seinen Dienstsitz in Bonn habe, sei im Ergebnis das Verwaltungsgericht Köln sachlich und örtlich zuständig.

6

In Erwiderung auf dieses Vorbringen trägt die Klägerin ergänzend vor, § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO beziehe sich umfassend auf alle den Betrieb des jeweiligen Kernkraftwerks betreffenden Streitigkeiten. Der Leistungsbetrieb nach Maßgabe von § 7 Abs. 1 a bis 1 d AtG sei ein Teil des Betriebs i. S. von § 7 Abs. 1 AtG. Ferner bestehe ein innerer Zusammenhang zwischen dem Tatbestand des Betriebs und der Übertragung von Elektrizitätsmengen. Die daraus folgende Zuordnung der Übertragung zum Begriff des Betriebs in § 48 Abs. 1 VwGO entspreche auch dem gesetzgeberischen Ziel, Verfahren von großer wirtschaftlicher und politischer Tragweite zu beschleunigen. Die begehrte Strommengenübertragung sei von großer betriebswirtschaftlicher Bedeutung für sie und im Hinblick auf die Klimaschutzziele der Bundesregierung auch von großer volkswirtschaftlicher und politischer Bedeutung. Im Hinblick auf die örtliche Zuständigkeit gehe es bei der Klage um die Zustimmung zur Übertragung von Elektrizitätsmengen auf eine bestimmte Anlage. Ein konkreter und besonderer Ortsbezug der zu treffenden Entscheidung sei nicht zu verkennen. Im Rahmen von § 52 Nr. 1 VwGO sei nicht die Frage maßgeblich, ob die übertragenen Elektrizitätsmengen ortsgebundene Rechte seien, sondern vielmehr, ob die Streitigkeit sich auf unbewegliches Vermögen beziehet. Der Übertragungsvorgang sei anlagenbezogen; er betreffe den Betrieb sowohl der abgebenden wie auch der aufnehmenden Anlage.

II.

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Über die Frage der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit ist nach § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. entsprechender Anwendung von § 17 a Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GVG durch Beschluss vorab zu entscheiden, da die Beklagte die Zuständigkeit des angerufenen Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg rügt.

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1. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist sachlich zur Entscheidung über den Rechtsstreit zuständig. Die Frage der begehrten Zustimmung zur Übertragung von Elektrizitätsmengen betrifft eine Streitigkeit um den Betrieb von Anlagen i. S. von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Nach dieser Bestimmung entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten die (u.a.) die Errichtung von Anlagen i. S. der §§ 7 und 9 a Abs. 3 des Atomgesetzes betreffen.

9

Eine solche Streitigkeit liegt hier vor. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Systematische Gründe gebieten es, den Inhalt zuständigkeitsbegründender Tatbestände des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO, die dem jeweiligen Fachgesetz entlehnt sind, in Übereinstimmung mit diesem Fachgesetz zu bestimmen (vgl. Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 48 Rd. 16; Ziekow, in: Sodan/Siekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 48 Rn. 6).

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Der vorliegende Streitfall betrifft den Betrieb von kerntechnischen Anlagen i. S. von § 7 AtG. Bereits dessen Wortlaut spricht dafür, dass die in § 7 Abs. 1 a AtG geregelte Berechtigung zum Leistungsbetrieb begrifflich als Unterfall (des allgemeinen) Betriebs einer Anlage anzusehen ist. Die systematische Stellung der Regelung des Leistungsbetriebs, zu der die Übertragung von Elektrizitätsmengen gehört (vgl. hierzu § 7 Abs. 1 a Satz 1 AtG a.E., der ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 b AtG Bezug nimmt), spricht ebenfalls für diese Auslegung. Während die Frage des allgemeinen Betriebs einer Atomanlage in § 7 Abs. 1 AtG angesprochen ist, erfolgen nähere Regelungen zum Leistungsbetrieb nicht etwa in einem gesonderten Abschnitt des Atomgesetzes, sondern in unmittelbarer Folge in § 7 Abs. 1 a bis 1 d AtG. Aus Wortlaut und Stellung der Begriffe „Betrieb einer Anlage“, „Berechtigung zum Leistungsbetrieb“ und „Übertragung von Elektrizitätsmengen“ ergibt sich vor diesem Hintergrund schwerlich eine Trennung, wie sie die Beklagte geltend macht, sondern vielmehr eine innere Verbindung: Der Begriff „Leistungsbetrieb“ erscheint als besonderer Ausschnitt des allgemeinen „Betriebs einer Anlage“. Die Übertragung von Elektrizitätsmengen ihrerseits ist als besondere Form der Ermöglichung des Leistungsbetriebs und somit als Ermöglichung eines besonderen Teils des allgemeinen Anlagenbetriebs ausgestaltet.

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Auch Sinn und Zweck der atomgesetzlichen Regelung sprechen für diese Auslegung. Die Bestimmung des § 7 AtG in der gegenwärtigen Gestalt ist durch die Atomgesetznovelle des Jahres 2002 erfolgt (Gesetz vom 22.04.2002, BGBl. I S. 1351). Grundgedanke dieser Novelle war der „faktisch unumkehrbare Ausstieg aus der Nutzung der kommerziellen Kernenergie“ (vgl. Amtliche Begründung, BT-Drs. 14/6890, S. 18). Zur Verwirklichung dieses Ziels musste der Gesetzgeber zum einen Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen für neue Anlagen ausschließen und zum andern bestehende kommerzielle Nutzungen zum Erliegen bringen. Diese doppelte Stoßrichtung spiegelt § 7 AtG wider. Während in § 7 Abs. 1 Satz 2 AtG die Klarstellung erfolgte, dass für Errichtung und Betrieb von Atomanlagen keine neuen Genehmigungen erteilt werden, schafft der neue § 7 Abs. 1 a AtG einen Erlöschenstatbestand im Hinblick auf die Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität. Diesen Erlöschenstatbestand suchte der Gesetzgeber auf den „Leistungsbetrieb“ zu begrenzen. Andere Regelungsinhalte der atomrechtlichen Genehmigung, wie etwa nähere Maßgaben zum Stillstandsbetrieb, sollten gegenüber bestehen bleiben (vgl. Amtliche Begründung, BT-Drs. 14/6890, S. 21). Daraus ergibt sich, dass der Begriff des „Leistungsbetriebs“ aus § 7 Abs. 1 a AtG einen Teilausschnitt des allgemeinen, nach § 7 Abs. 1 genehmigten „Betriebs der Anlage“ bilden sollte (so auch Posser, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, Atomgesetznovelle 2002, § 7 Abs. 1 a bis d, Rn. 120).

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Anders als die Beklagte annimmt, spricht gegen die vorgenommene Zuordnung auch nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Vorgängervorschrift des Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 1 EntlG. Das Bundesverwaltungsgericht hat es dort im Zusammenhang mit jener Vorschrift abgelehnt, den Abbau einer stillgelegten Atomanlage unter den in Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 1 EntlG aufgenommenen Begriff der „Stilllegung“ zu fassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, es sei nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber im Entlastungsgesetz - abweichend von § 7 Abs. 3 AtG - einen weiten, den Abbau einschließenden Stilllegungsbegriff verwendet habe (BVerwG, Urt. v. 19.05.1988 - 7 C 43.88 -, NVwZ 1988, 913, 914). In § 7 Abs. 3 AtG erscheint die Stilllegung einer Anlage als Genehmigungstatbestand neben den weiteren Tatbeständen des sicheren Einschlusses und des Abbaus der Anlage. In dem vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O) entschiedenen Fall ging es damit um die Frage, ob ein eigenständiger Begriff des Atomgesetzes, der Eingang in Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 3 EntlG gefunden hat, extensiv in dem Sinn ausgelegt werden kann, dass dieser Begriff weitere atomgesetzliche Tatbestände umfasst. Der vorliegende Fall betriff demgegenüber eine andere Konstellation: § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO enthält den weiten, allgemeinen Begriff des „Betriebs einer Anlage“, der ohne Weiteres den Spezialfall des „Leistungsbetriebs“ mit einschließt.

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2. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist auch örtlich zur Entscheidung des Rechtsstreits zuständig. Das ergibt sich aus § 52 Nr. 1 VwGO, da ein hinreichender Ortsbezug zur aufnehmenden Anlage zu bejahen ist.

14

Ortsgebundene Rechte oder Rechtsverhältnisse im Sinn von § 52 Nr. 1 VwGO sind alle auf bestimmte Grundstücke bezogene Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Das ist für das Recht, eine Kernbrennstoffanlage zu errichten und zu betreiben, zu bejahen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 52 Rn. 7; Bier, in: Schoch/Schmit-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 52 Rn. 5), erfasst aber auch den vorliegenden Rechtsstreit.

15

Auch wenn der Übertragungsvorgang als solcher - wie die Beklagte zu Recht anmerkt - abstrakter Natur sein mag, und auch die Elektrizitätsmenge als Übertragungsobjekt diesen abstrakten Charakter teilt, kann bei der Beurteilung eines Ortsbezugs nicht außer acht gelassen werden, dass sich die Übertragung selbst normativ und faktisch zwischen zwei Atomanlagen abspielt, nämlich der aufnehmenden und der abgebenden Anlage.

16

Obgleich damit ein - zumindest faktischer - Bezug zu mehreren Atomanlagen hergestellt ist, die - anders als im vorliegenden Fall - auch in verschiedenen OVG-Bezirken liegen können, liegt der Schwerpunkt des nach § 52 Nr. 1 VwGO maßgeblichen Anlagenbezugs bei der aufnehmenden Anlage. Dies ergibt sich daraus, dass die im Streit stehende begehrte Zustimmung zur Strommengenübertragung ein notwendiger Rechtsakt dafür ist, um den Leistungsbetrieb der aufnehmenden Anlage zu erweitern. Ohne die Strommengenübertragung, zu der die Zustimmung begehrt wird, würde nach § 7 Abs. 1 a AtG die Berechtigung zum Leistungsbetrieb nämlich erlöschen, sobald die für die Anlage normativ vorgesehene Elektrizitätsmenge produziert ist. Damit wird - im weiteren Sinn - das „Genehmigungsregime“ dieser Anlage modifiziert, ungeachtet des Umstandes, dass für die Zustimmungserklärung nicht die für das sonstige Genehmigungsregime zuständigen Behörden zur Entscheidung berufen sind, sondern das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Auch gerät die erstrebte Zustimmung eher bei dieser Anlage in einen möglichen Widerspruch zum gesetzlichen Ziel des Ausstiegs aus der Nutzung der kommerziellen Kernenergie, weil sie zu einem längeren Leistungsbetrieb der aufnehmenden Anlage führen kann.

17

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 83 Satz 2 VwGO).