Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-01-14, Aktenzeichen 3 M 422/14
ECLI:DE:OVGST:2015:0114.3M422.14.0A

Gründe

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Die zulässige Beschwerde des Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 1. Kammer - vom 7. Juli 2014, deren Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Die Einwendungen rechtfertigen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

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Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 18. August 2014 in der Sache nunmehr beantragt hat, „im Hinblick auf die Klage vom 20. Mai 2014 gegen den Erlass des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr Nr. 35.11-30011, erlassen am 28.11.2013, dessen Vollziehung auszusetzen und sämtliche praktischen Fahrprüfungen für die Erlangung der Führerscheinklassen D1, D1E, D, DE, C1, C1E, C und CE in A-Stadt zuzulassen“, hilfsweise „die Antragstellerin zu verpflichten, den Erlass mit einer vorläufigen Umstellungsfrist bis zum 31.12.2014 neu zu erlassen“, und damit ihren erstinstanzlichen Feststellungsantrag modifiziert und erweitert hat, ist bereits diese Antragsänderung im Beschwerdeverfahren unzulässig. Antragsänderungen, zu denen auch die Antragserweiterung zählt, sind im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO unzulässig, soweit sich - was hier jedoch nicht der Fall ist - die Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich geändert hat oder andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht zu erlangen ist (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 25. September 2014 - 13 ME 187/14 -, juris Rn. 13 m.w.N; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 146 Rn. 13c). Der Senat geht indes davon aus, dass die Antragstellerin ihr ursprüngliches Begehren jedenfalls hilfsweise aufrechterhalten hat.

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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass der in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gestellte Antrag der Antragstellerin auf Feststellung, dass ihre zum Aktenzeichen 1 A 639/14 MD beim Verwaltungsgericht Magdeburg erhobene Klage gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet, unstatthaft und daher unzulässig ist, weil es sich bei den Erlassen des Antragsgegners vom 28. November 2013 und 15. Mai 2014, gegen die sich die Klage richtet, nicht um nach § 42 Abs. 1 VwGO anfechtbare Verwaltungsakte handelt. Denn sie stellen keine Maßnahmen dar, die im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 1 VwVfG LSA auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet sind. Demzufolge scheidet auch die von der Antragstellerin mit der Beschwerde für richtig gehaltene Qualifizierung als Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG aus (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 269).

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Gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 FeV findet die praktische Prüfung zum Erwerb der Fahrerlaubnis grundsätzlich innerhalb und außerhalb geschlossener Ortschaften statt. Der innerörtliche Teil der praktischen Prüfung ist nach § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV in geschlossenen Ortschaften (Zeichen 310 der Straßenverkehrs-Ordnung) durchzuführen, die auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und -einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und -struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen (Prüfort). Nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV werden die Prüforte von der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder der nach Landesrecht zuständigen Stelle festgelegt. Der außerörtliche Teil der praktischen Prüfung ist nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV außerhalb geschlossener Ortschaften in der Umgebung des Prüfortes möglichst unter Einschluss von Autobahnen durchzuführen und muss die Prüfung aller wesentlichen Verkehrsvorgänge auch bei höheren Geschwindigkeiten ermöglichen.

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Gestützt auf § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV hat der Antragsgegner mit am 1. Januar 2014 in Kraft getretenem Erlass vom 28. November 2013 für das Land Sachsen-Anhalt die Prüforte in der praktischen Fahrerlaubnisprüfung (neu) festgelegt und dabei innerhalb des Bereichs der Niederlassung C-Stadt der Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr die Stadt A-Stadt - in deren Gebiet die Antragstellerin ihre Fahrschule betreibt - als anerkannten Prüfort nur noch für die Fahrerlaubnisklassen AM, A1, A2, A, B, BE, C1, C, C1E und CE, nicht aber - wie nach der bis dahin geltenden Erlasslage - auch für die Klassen D1, D1E, D und DE bestimmt. Durch weiteren Erlass des Antragsgegners vom 15. Mai 2014 ist seit dem 1. Juli 2014 die Anerkennung der Stadt A-Stadt als Prüfort auch für die Fahrerlaubnisklassen C1, C, C1E und CE entfallen.

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Die Festlegung der Prüforte nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV ist ihrem Gegenstand nach eine gegenüber den zuständigen (nachgeordneten) Behörden - nämlich gegenüber den Fahrerlaubnisbehörden und gegenüber den bei der Prüfungsabnahme gemäß § 15 Abs. 5 FeV als sog. Beliehene hoheitlich handelnden Technischen Prüfstellen - ergehende verwaltungsorganisatorische Entscheidung für die Durchführung von praktischen Fahrerlaubnisprüfungen (vgl. zur Beleihung Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2014, § 15 FeV Rn. 14). Dem entspricht es, dass der Antragsgegner seine Erlasse vom 28. November 2013 und 15. Mai 2014 an die Fahrerlaubnisbehörden und die Technische Prüfstelle gerichtet und sie nur nachrichtlich auch dem Fahrlehrerverband des Landes Sachsen-Anhalt e.V. übermittelt hat. In der Fahrerlaubnis-Verordnung ist für diese Entscheidung keine bestimmte Form vorgegeben. In Bezug auf die streitgegenständlichen Erlasse kann auch sonst nicht nach formellen Gesichtspunkten auf eine bestimmte Rechtsqualität geschlossen werden. Ob die Erlasse nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG i. V. m. § 1 VwVfG LSA als Verwaltungsakte oder als verwaltungsinterne Organisationsakte einzustufen sind, beantwortet sich deshalb danach, ob sich aus ihnen unmittelbare rechtliche Außenwirkungen ergeben. Das ist zu verneinen.

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Durch die Bestimmung der Prüforte werden entgegen der Auffassung der Antragstellerin subjektive Rechte der in den Prüforten betriebenen Fahrschulen nicht berührt.

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Das Verwaltungsgericht hat in den Blick genommen, dass die Entscheidung, dass eine Gemeinde nicht mehr Prüfort - gegebenenfalls beschränkt auf einzelne Fahrerlaubnisklassen - in der praktischen Fahrerlaubnisprüfung ist, dazu führen kann, dass Fahrschulen an diesem Ort finanzielle Einbußen insbesondere deswegen erleiden, weil Fahrschüler bei der Auswahl ihrer Fahrschule denjenigen Fahrschulen den Vorzug geben, die ihren Sitz in einem der anerkannten Prüforte haben (vgl. HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010 - 2 A 1821/09.Z, 2 A 1821/09 -, juris Rn. 6). Eine Beeinträchtigung ihres durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vermag die Antragstellerin aus der Befürchtung derartiger Nachteile aber nicht abzuleiten. Selbst wenn unterstellt wird, dass der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte von der Eigentumsgarantie erfasst wird, erstreckt sich dieser Schutz nach gefestigter Rechtsprechung jedenfalls nicht auf bloße Gewinn- und Umsatzchancen und tatsächliche Gegebenheiten wie die bestehenden Geschäftsverbindungen, den erworbenen Kundenstamm oder die Marktstellung; Umsatz- und Gewinnchancen und tatsächliche Gegebenheiten sind zwar für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung, sie werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 1991 - 1 BvR 314/90 -, juris Rn. 2 m.w.N. und Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 49 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 1990 - 4 B 21.90 -, juris Rn. 6 m.w.N.). Der Verlust des aus bestimmten rechtlichen Rahmenbedingungen folgenden Lagevorteils der Antragstellerin, der darin bestanden hat, dass sie ihre Fahrschule bis zum 31. Dezember 2013 an einem für sämtliche Fahrerlaubnisklassen anerkannten Prüfort betreiben konnte, und die mit diesem Verlust verbundenen negativen wirtschaftlichen Auswirkungen, zu denen auch der Aufwand für die von der Antragstellerin behauptete Notwendigkeit des Aufbaus einer Zweigstelle in C-Stadt und die von ihr als gegenwärtig nicht mehr „ökonomisch“ angesehene Nutzung des Fahrschulbusses gehören, fallen angesichts dessen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG (ebenso HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010, a.a.O. Rn. 8). Auch ist weder von der Beschwerde substantiiert vorgetragen worden noch sonst erkennbar, dass die Antragstellerin sich aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls im Sinne eines Vertrauenstatbestands auf das unveränderte Fortbestehen der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse auch für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 hätte verlassen und einrichten dürfen (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 1990, a.a.O.). Im Gegenteil weist die Beschwerde selbst darauf hin, dass bereits seit dem Jahr 1998 von den damit befassten Behörden und der Technischen Prüfstelle in gewissen zeitlichen Abständen wiederholt die Frage auf den Prüfstand gestellt worden ist, ob die Stadt A-Stadt noch uneingeschränkt als Prüfort geeignet ist. Das spricht dafür, dass für ein schutzwürdiges Vertrauen in das Fortbestehen der Prüforteigenschaft keine Basis vorhanden war.

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Die Festlegung der Prüforte betrifft die Fahrschulen auch nicht in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Entscheidungen. In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Marktteilnehmer haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 44 m.w.N.). Die Entscheidung nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV ist inhaltlich nicht auf die berufliche Tätigkeit der Fahrschulen bezogen. Die Berufsfreiheit ist jedoch auch dann berührt, wenn Maßnahmen, die zwar die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004, a.a.O. Rn. 45 und Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, juris Rn. 138 m.w.N.; VGH BW, Urteil vom 29. April 2014 - 1 S 1458/12 -, juris Rn. 38). Ein derartig enger Zusammenhang zwischen der Festlegung der Prüforte für die praktische Fahrerlaubnisprüfung und der Berufstätigkeit der Fahrschulen oder gar eine berufsregelnde Tendenz der Prüfortbestimmung besteht nicht. Die Festlegung der Prüforte kann und soll Fahrschulen nicht in irgendeiner Weise hindern, ihre Tätigkeit auszuüben, oder darauf hinwirken, dass sie ihre Tätigkeit nur an bestimmten Orten ausüben. Es ist schon nicht ersichtlich, dass Fahrschulen generell ausschließlich an solchen Orten wirtschaftlich sinnvoll betrieben werden können, die als Prüforte für sämtliche oder bestimmte Fahrerlaubnisklassen anerkannt sind. Bei einer fehlenden Anerkennung des Sitzes der Fahrschule als Prüfort wird die Festlegung nach § 17 Abs. 4 Satz 4 FeV auf die Organisation und Gestaltung des praktischen Fahrunterrichts zwar faktisch nicht ohne Einfluss bleiben. In der bloßen Neuausrichtung auf einen anderen Prüfort, die nur äußerlich einen begrenzten Teilausschnitt der Fahrschultätigkeit tangiert, liegt aber keine erhebliche Rückwirkung auf die Berufsausübung, die die Annahme einer mittelbaren Grundrechtsbetroffenheit rechtfertigt. Das gilt zumal dann, wenn - wie hier - die Prüfortanerkennung lediglich in ihrem Umfang reduziert, d.h. nur für bestimmte Fahrerlaubnisklassen aufgehoben worden ist.

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Auch aus § 17 Abs. 4 FeV ergibt sich kein Anspruch einer Fahrschule darauf, dass die praktischen Fahrerlaubnisprüfungen an bestimmten Orten und deren Umgebung stattfinden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV muss der Prüfort als geschlossene Ortschaft auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und -einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und -struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen. Dieser Kriterienkatalog zeigt, dass die Auswahl und Bestimmung der Prüforte für die praktische Fahrerlaubnisprüfung ausschließlich dem Interesse der Verkehrssicherheit dienen und sich daher allein an den Notwendigkeiten von Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs zu orientieren haben (vgl. NdsOVG, Urteil vom 5. Juni 1969 - VI OVG A 69/68 -, DVBl. 1970, 516, 517; HessVGH, Beschluss vom 26. April 2010, a.a.O. Rn. 6; VG Gießen, Urteil vom 1. April 2009 - 8 K 2158/08.GI -, juris Rn. 24;Hentschel/König/Dauer, a.a.O. § 17 Rn. 6). Neben dem öffentlichen Verkehrssicherheitsinteresse bezweckt die Vorschrift dagegen nicht den Schutz des Interesses der Fahrschulen, ihren Sitz möglichst an einem Prüfort zu haben und zu behalten.

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Gehen von den angegriffenen Erlassen danach keine unmittelbaren Rechtswirkungen, sondern allenfalls reflexhaft tatsächliche Nachteile für den Betrieb von Fahrschulen aus, so sind sie jedenfalls gegenüber der Antragstellerin nicht als Verwaltungsakte einzuordnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 51.83 -, juris Rn. 18). Das bedeutet zugleich, dass die Antragstellerin nicht - wie § 42 Abs. 2 VwGO für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage fordert - eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen kann; vielmehr ist eine solche Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 -, juris Rn. 8 m.w.N.). Aus beiden Gründen - dem Nichtvorliegen eines Verwaltungsakts und dem Fehlen der Klagebefugnis - konnte die zum Aktenzeichen 1 A 639/14 MD erhobene Klage der Antragstellerin keine aufschiebende Wirkung entfalten (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 80 Rn. 50 m.w.N.). Mithin kommt es nicht mehr darauf an, ob im Verhältnis zu anderen möglichen Betroffenen eine abweichende Beurteilung geboten wäre. Allerdings hat die Antragstellerin in einer den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Weise auch für den Eintritt konkreter rechtlicher Außenwirkungen gegenüber Dritten nichts dargelegt.

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Dass die (teilweise) Aberkennung der Prüforteigenschaft Rechtswirkungen gegenüber den in der Stadt A-Stadt wohnenden, auszubildenden oder berufstätigen Fahrerlaubnisbewerbern auslöst, zeigt die Beschwerde nicht auf. Ebenso wenig, wie eine Fahrschule die Durchführung der praktischen Fahrerlaubnisprüfungen an bestimmten Orten verlangen kann, können aber grundsätzlich die Fahrerlaubnisbewerber einen bestimmten Prüfort im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV für die Ablegung ihrer praktischen Prüfung beanspruchen, was einem Recht auf Einrichtung der Prüfungsmodalitäten nach ihren Vorstellungen gleichkäme. Daran ändert sich auch nichts im Hinblick darauf, dass der Bewerber gemäß § 17 Abs. 3 FeV die praktische Prüfung am Ort seiner Hauptwohnung oder am Ort seiner schulischen oder beruflichen Ausbildung, seines Studiums oder seiner Arbeitsstelle abzulegen hat und in dem Fall, dass diese Orte nicht Prüforte sind, die Prüfung grundsätzlich nach Bestimmung durch die Fahrerlaubnisbehörde an einem nahe gelegenen Prüfort abzulegen ist (a.A. VG Gießen, Urteil vom 1. April 2009, a.a.O. Rn. 18). Denn auch damit wird das Interesse eines Fahrerlaubnisbewerbers auf Anerkennung eines bestimmten Orts als Prüfort rechtlich nicht geschützt. Dass und inwieweit das Fehlen von Übergangsfristen für bereits in der Ausbildung befindliche Fahrschüler unter Berücksichtigung der Anforderungen des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nach Art. 20 Abs. 3 GG für sich genommen zu einer anderen Betrachtung der Rechtsbetroffenheit führen kann, wird von der Beschwerde nicht plausibel gemacht. Wenn die Antragstellerin sich weiter darauf beruft, mit den Erlassen des Antragsgegners werde gemäß § 35 Satz 2 VwVfG die öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Stadt A-Stadt als Prüfort geregelt, so lässt sich dem schon nicht entnehmen, gegenüber welchem Personenkreis daraus rechtliche Wirkungen abzuleiten sein sollen.

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Vor diesem Hintergrund rügt die Beschwerde auch zu Unrecht einen Verstoß gegen das aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG setzt eine im Interesse des Einzelnen gewährte Rechtsposition voraus, deren Verletzung durch die Exekutive vom Bürger geltend gemacht wird; denn zum Schutz derartiger Rechtspositionen ist der Rechtsweg verfassungsrechtlich garantiert. Dagegen genügt weder die Verletzung nur wirtschaftlicher Interessen noch die Verletzung von Rechtssätzen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also reine Reflexwirkungen haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 1991 - 1 BvR 314/90 -, juris Rn. 6 m.w.N.). Da im Interesse der Antragstellerin gewährte Rechtspositionen bei der Prüfortfestlegung nicht ersichtlich sind, ist die Rechtsweggarantie nicht verletzt.

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Soweit die Beschwerde schließlich geltend macht, der Senat habe bereits in den Eingangsverfügungen des Vorsitzenden vom 16. Mai 2014 in dem Normenkontrollverfahren 3 K 396/14 (GA Bl. 78) und dem zugehörigen vorläufigen Rechtsschutzverfahren (GA Bl. 74) darauf hingewiesen, dass er vom Vorliegen einer Allgemeinverfügung ausgehe, ist dem nicht zu folgen. In der besagten Verfügung ist der Inhaber der Antragstellerin unter Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 1. April 2009 (a.a.O.) um Darlegung gebeten worden, „warum aus seiner Sicht im vorliegenden Fall eine Rechtsnorm und keine Allgemeinverfügung gegeben ist, zumal er sich selbst auf die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes bezieht.“ Aus dieser Formulierung war - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt - nicht zu schließen, dass nach der Rechtsansicht des Senats eine Allgemeinverfügung im Streit steht.

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Auf die zur Beschwerdebegründung vorgebrachten Einwände, die sich in der Sache dagegen richten, dass der Antragsgegner die Stadt A-Stadt für bestimmte Fahrerlaubnisklassen nicht mehr zum Prüfort bestimmt hat, ist hiernach mangels Entscheidungserheblichkeit nicht mehr einzugehen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

18

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).