Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-26, Aktenzeichen 15 K 5384/05
ECLI:DE:VGD:2007:1026.15K5384.05.00

Tenor

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die am 00.00.1970 in U1 (U) in Georgien geborene Klägerin besuchte von 1986
bis 1990 die B-Musikfachschule Nr. 1 ihrer Heimatstadt (Fachrichtung Violine) und
erwarb dort im Juni 1990 die Qualifikation zur Orchestermusikerin und
Musikschulpädagogin (Diplom Nr. 000000). Von 1990 bis 1995 studierte sie am T-
Staatskonservatorium der Stadt U (Fachrichtung: Violine) und schloss dieses
Studium mit einem Diplom ab.

3

Am 30. Mai 2005 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Anerkennung
dieses Diploms als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik. Sie fügte
ihrem Antrag unter anderem das Diplomzeugnis des Konservatoriums der Stadt U
nebst Anlage (Auszug aus dem Testatverzeichnis) bei. In dem Diplomzeugnis wird
ausgeführt, das Diplom Nr. 0000000 sei der Klägerin darüber ausgestellt worden,
dass sie 1990 in das T-Staatskonservatorium der Stadt U aufgenommen worden sei
und den gesamten Lehrgang dieses Konservatoriums 1995 mit der Fachrichtung
Violine absolviert habe; mit Beschluss der staatlichen Prüfungskommission vom 1.
Juli 1995 sei ihr die Qualifikation zur Orchestermusikerin, Lehrerin verliehen worden.
In der Anlage zum Diplom werden die von der Klägerin während ihres Studiums
abgelegten Testate und Prüfungen im Einzelnen aufgeführt.

4

Die Beklagte lehnte mit Bescheid vom 31. Mai 2005 den Antrag der Klägerin auf
Anerkennung ihrer in Georgien abgelegten Hochschulabschlussprüfung als Erste
Staatsprüfung für ein Lehramt im Fach Musik im Land Nordrhein-Westfalen ab. Zur
Begründung führte sie aus: Eine solche Anerkennung setze unter anderem voraus,
dass die außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen abgelegte Prüfung materiell
bzw. fachinhaltlich gleichwertig mit einer Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt im
Sinne des Lehrerausbildungsgesetzes (LABG) sei. Daran fehle es hier. Die von der
Klägerin am Staatskonservatorium U absolvierte Ausbildung habe im Wesentlichen
auf eine Tätigkeit im außerschulischen musischen Bereich abgezielt. Eine konkret
auf den Bereich der Schulmusik (Musikpraxis, Musikwissenschaft und
Musikpädagogik/Didaktik der Musik) hin konzipierte Ausbildung habe sie hingegen
nicht nachgewiesen. Die von ihr absolvierte Ausbildung sei am ehesten mit der
Ausbildung an einer deutschen Musikhochschule vergleichbar.

5

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 10. Juni 2005
Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus: Ihr am Staatskonservatorium U
erworbenes Diplom berechtige sie nicht nur zum Unterricht in Musikschulen, sondern
auch zum Musikunterricht in Schulen für alle Jahrgangsstufen. Ein detaillierter
Vergleich der Anlage zu ihrem Diplom mit beispielsweise der Studienordnung der
Musikhochschule Köln für das Studium „Lehramt Musik I+II" zeige, dass alle danach
erforderlichen Studienleistungen in der Anlage zu ihrem Diplom aufgeführt seien; die
geforderte Anzahl der Unterrichtseinheiten des Kölner Fächerplans sei meist geringer
als die in der Anlage zu ihrem Diplom aufgeführte Anzahl. Dort fehle allerdings das
Fach „Chor- oder Ensembleleitung". Erfahrung in Ensembleleitung habe sie nach
dem Abschluss des Musikhochschulstudiums an einer Musikfachschule gemacht. Sie
habe dort etwa 6 ½ Jahre die Kammerensembleklasse geleitet. Die in der Anlage zu
ihrem Diplom Nr. 000000 der B-Musikfachschule und in der Anlage zu ihrem Diplom
Nr. 0000000 des T-Staatskonservatoriums aufgeführten Studien- und
Prüfungsleistungen entsprächen den in der Studienordnung der Musikhochschule E
für den Studiengang Schulmusik vorgeschriebenen Studien- und Prüfungsleistungen
in den Bereichen Musikpraxis, Musikpädagogik und Musikwissenschaft, wie eine (in
der Widerspruchsbegründung enthaltene) detaillierte Gegenüberstellung zeige.

6

Die Klägerin legte eine Bescheinigung des georgischen Ministeriums für Bildung
und Wissenschaft vom 9. September 2005 vor, wonach sie als Inhaberin des am
Staatskonservatorium der Stadt U erworbenen Diploms nach georgischer
Gesetzgebung, entsprechend der verliehenen Qualifikation, das Studium an
weiterführenden universitären Bildungseinrichtungen fortsetzen oder als Pädagogin
an allgemeinbildenden Schulen und Gymnasien unterrichten dürfe.

7

Auf die Bitte der Beklagten um Stellungnahme zur Widerspruchsbegründung und
Bewertung der von der Klägerin absolvierten Ausbildung gab die Zentralstelle für
ausländisches Bildungswesen mit Schreiben vom 28. Oktober 2005 folgende
Stellungnahme ab: Belegt sei der Abschluss eines regulär fünfjährigen
Hochschulstudiums der Musik, Hauptfach Geige, aufbauend auf einer obligatorischen
zehnjährigen Schulvorbildung sowie dem berufsqualifizierenden Abschluss einer
Fachschule für Musik. Die georgische Qualifikation sei der Qualifikation einer
Diplommusikerin an einer deutschen Musikhochschule zuzuordnen und
gleichzustellen. Das Studium am Konservatorium U habe primär auf die Qualifikation
einer ausübenden Musikerin gezielt. In der Nebenqualifikation sei sie für Aufgaben
ausgebildet worden, die eine deutsche Diplommusiklehrerin wahrnehme. Die
Ausbildung zur Musiklehrerin an Schulen habe in der Sowjetunion (und in Georgien)
nicht an den Konservatorien (Musikhochschulen), sondern an den Pädagogischen
Instituten stattgefunden. Der Hinweis, dass in Georgien Personen mit der
vorliegenden Qualifikation auch für die Unterrichtung an Schulen hätten eingesetzt
werden können, bleibe ohne Folgen. Der Einsatz für die Unterrichtung an Schulen in
Deutschland werde gegebenenfalls unter den Bedingungen möglich, die für die
Diplomabsolventen deutscher Musikhochschulen gälten.

8

Daraufhin wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin unter Bezugnahme
auf die Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, bei der es
sich um eine unabhängige Gutachterstelle handele und an deren fachlicher
Kompetenz keine Zweifel bestünden, mit Widerspruchsbescheid vom 16. November
2005 zurück.

9

Die Klägerin hat am 14. Dezember 2005 Klage erhoben, zu deren Begründung
sie vorträgt: Zunächst sei es verfahrensfehlerhaft, dass im vorliegenden Fall derselbe
Sachbearbeiter, der den Ausgangsbescheid gefertigt habe, auch das
Widerspruchsverfahren bearbeitet habe. Es sei nicht ersichtlich, wie ein identischer
Sachbearbeiter in der Lage sein solle, seine eigene Entscheidung noch einmal von
Grund auf und in Anwendung des Amtsermittlungsgrundsatzes objektiv zu
überprüfen. Darüber hinaus sei der angefochtene Bescheid auch materiell
rechtswidrig. Die von ihr (der Klägerin) am Konservatorium U absolvierte Ausbildung
und Prüfung sei der nordrhein-westfälischen Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt im
Fach Musik gleichwertig. Mit der zweigliedrigen Ausbildung, die musikalische Praxis
und musikalische Fachdidaktik zum Gegenstand gehabt habe, sei sie in Georgien zur
Orchestermusikerin und zur Lehrerin ausgebildet worden. Ausweislich der Anlage
zum Diplom sei auch die Fachdidaktik Bestandteil der Prüfung gewesen. Die
Ausbildung zur Musiklehrerin im außerschulischen Bereich habe sie bereits im Juni
1990 mit dem Diplom der Musikfachschule abgeschlossen. Die Tatsache, dass sie
ihre Ausbildung in Georgien an einem Konservatorium absolviert habe, stehe der
Anerkennung ihres Diploms als Lehramtsprüfung nicht entgegen. Denn auch in
Nordrhein-Westfalen sei es möglich, sich an Musikhochschulen, die Konservatorien
entsprächen, zur Musiklehrerin für den Schuldienst ausbilden zu lassen. So biete
beispielsweise die Musikhochschule E ausdrücklich das Lehramtsstudium für das
Fach Musik an. Sie sei am Konservatorium U nicht nur zur Orchestermusikerin,
sondern auch zur Lehrerin ausgebildet worden; ihr Diplom sei zugleich eine
Lehramtsprüfung in Georgien. Das Studienprofil in fachdidaktischer Richtung sei
insoweit vergleichbar gewesen mit dem Lehrprogramm an den pädagogischen
Instituten. Richtigerweise sei dann auf den Studien- und Prüfungsinhalt konkret
abzustellen und danach die Frage der Gleichwertigkeit zu bejahen, wie sie in der
Widerspruchsbegründung im Einzelnen dargelegt habe. Der Anspruch auf
Anerkennung ihrer mit der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik
gleichwertigen Diplomprüfung ergebe sich nicht nur aus § 20 LABG, sondern auch
unmittelbar aus den Grundrechten (Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 3 Abs.
1 des Grundgesetzes).

10

Mit Schriftsatz vom 6. April 2006 hat die Klägerin beantragt, die Beklagte zu
verpflichten, ihre im Jahr 1995 am Konservatorium der Stadt U abgelegte
Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt Sekundarstufe II im Fach
Musik, hilfsweise über den Abschluss Diplominstrumentalpädagoge an einer
Musikhochschule entsprechend im Inland ausgebildeten Quereinsteigern in die
Lehrerausbildung, anzuerkennen. Mit Schriftsatz vom 5. Juli 2007 hat sie weiter
„höchst hilfsweise" die Verpflichtung der Beklagten beantragt, ihr auf der Grundlage
der vorgelegten georgischen Ausbildungsnachweise den Abschluss als „Staatlich
geprüfte Musiklehrerin" anzuerkennen. Nachdem die Klägerin in der mündlichen
Verhandlung zunächst beantragt hat, die Beklagte zu verpflichten, ihre am
Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung als Hochschulabschluss einer
Diplominstrumentalpädagogin an einer Musikhochschule entsprechend im Inland
ausgebildeten Quereinsteigern in die Lehrerausbildung anzuerkennen, hilfsweise ihre
in Georgien erworbenen Qualifikationen als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im
Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen anzuerkennen, beantragt sie
nunmehr bei teilweiser Klagerücknahme im Übrigen,

11

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 31. Mai
2005 und ihres Widerspruchsbescheides vom 16. November
2005 zu verpflichten, ihre in Georgien erworbenen
Qualifikationen in Gestalt der im Jahr 1995 am T-
Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung
mit der Qualifikation zur Orchestermusikerin und Lehrerin und
der im Juni 1990 an der B-Musikfachschule der Stadt U
abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das
Lehramt im Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen
anzuerkennen.

12

Die Beklagte hat sich mit der teilweisen Klagerücknahme einverstanden erklärt
und beantragt im Übrigen,

13

die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und trägt
ergänzend vor:

15

Für die Entscheidung über Anerkennungsbegehren und insbesondere für die
Beurteilung, ob eine Hochschulabschlussprüfung (hier: die am Konservatorium der
Stadt U abgelegte Diplomprüfung) mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt (hier:
im Fach Musik) inhaltlich im Wesentlichen übereinstimme, gebe es ausreichende
normative Maßstäbe. In § 2 Abs. 6 des Lehrerausbildungsgesetzes vom 2. Juli 2002
(LABG 2002) richte der Gesetzgeber das Lehramtsstudium zentral auf den Erwerb
von Kompetenzen aus. Das setze sich im Rahmen der hochschuldidaktischen
Debatten der letzten Jahre um die „Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung"
gerade ab von einer „Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten). Der
Gesetzgeber beauftrage in diesem Zusammenhang die Hochschulen, „verbindliche
Studieninhalte zu entwickeln" (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002). Entsprechend dieser
neuen Kompetenzzuweisung habe sich die Lehramtsprüfungsordnung vom 27. März
2003 (LPO 2003) darauf beschränkt, in recht abstrakter Form und fächerübergreifend
die Inhalte des Studiums zu beschreiben (§§ 1 bis 5 und § 13 Abs. 2 LPO 2003).
Nach § 7 LPO 2003 sei das Studium zu modularisieren. Module würden von den
Hochschulen in Modulhandbüchern beschrieben. Den Modulhandbüchern
korrespondierten Studien- und Prüfungsordnungen für die einzelnen Lehrämter und
Fächer. Diese Ordnungen würden dem Ministerium vor ihrem In-Kraft-Treten
angezeigt und fachlich geprüft. Die Studienordnungen der Hochschulen seien nach §
7 Abs. 3 LPO 2003 auch an „Rahmenvorgaben für Kerncurricula" des Landes
gebunden. Für Fächer, die in der LPO 2003 neu konzipiert worden seien, gebe es
auf der Grundlage des § 42 LPO 2003 gesonderte detaillierte fächerspezifische
Vorgaben des Landes, insbesondere für die Fächer Musik, Kunst und
Philosophie/Praktische Philosophie. Insofern blieben auch nach der Konzeption der
LPO 2003 Möglichkeiten der landesweiten Steuerung erhalten. Unter
Berücksichtigung der gesetzgeberischen Entscheidung in § 2 LABG 2002 zur
veränderten Rolle der Hochschulen sei es daher nicht zu beanstanden, wenn die
LPO 2003 selbst nicht mehr detaillierte Vorgaben zu Fachinhalten mache und in § 42
den Erlass von fächerspezifischen Vorschriften in das Ermessen des
Schulministeriums stelle. Da das dargestellte Konzept der LPO 2003 durch das
Lehrerausbildungsgesetz getragen werde, liege verfassungsrechtlich weder ein
Verstoß gegen grundrechtliche Gesetzesvorbehalte noch gegen den Grundsatz vom
Vorbehalt des Gesetzes (Wesentlichkeitstheorie) vor. Soweit LABG und LPO keine
Regelungen enthielten, würden Prüfungsentscheidungen nicht bloßen
Einzelfallentscheidungen der Verwaltung überlassen, sondern durch Satzungsrecht
der Universitäten geprägt. Insofern bestünden zusätzliche detaillierte abstrakt-
generelle Regelungen, auf die der Gesetzgeber verweise. Daraus, dass LABG 2002
und LPO 2003 an einer Staatsprüfung festhielten, lasse sich nicht ableiten, dass es
dem Staat verwehrt sei, die Festlegung der Studien- und Prüfungsinhalte weitgehend
den Hochschulen zu überlassen.

16

Im Anerkennungsverfahren nach § 20 LABG 2002 seien einheitliche
Anforderungen auch außerhalb der originären Lehrerausbildung an den Hochschulen
gewährleistet, so dass der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1
Grundgesetz) nicht verletzt werde. Die fünf Bezirksregierungen hätten jeweils
landesweite Zuständigkeiten, wodurch landesweit gleiche Maßstäbe zur Anwendung
gelangten. Soweit die Bezirksregierungen das Landesprüfungsamt für Erste
Staatsprüfungen beteiligten, werde eine Bündelung dadurch erleichtert, dass die fünf
Prüfungsämter im Jahr 2006 zu einem Landesprüfungsamt zusammengefasst
worden seien. Innerhalb des Landesprüfungsamtes seien einzelne Geschäftsstellen
landesweit zuständig für bestimmte Fächer bzw. Lehrämter. Alle Geschäftsstellen
arbeiteten nach denselben standardisierten Prüfverfahren und Prüfkriterien. Dabei
seien die zur Anerkennung vorgelegten Prüfungs- und Studienleistungen mit den
Anforderungen eines Lehramtsstudiums für ein bestimmtes Fach im Rahmen des
jeweiligen Lehramtes zu vergleichen. Maßstab der materiellen Prüfung sei die Frage,
ob ein wesentliches Maß an Übereinstimmung vorliege. Zu berücksichtigen seien
dabei unter anderem alle Vorgaben des Landes (sog. Anerkennungserlass,
Rahmenvorgaben, fächerspezifische Vorgaben für einzelne Fächer) sowie die
Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die in Nordrhein-Westfalen
Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten. Die zentralen Zuständigkeiten
(Expertenwissen) und Verfahren ermöglichten es, auch über gewisse Differenzen in
den Studien- und Prüfungsordnungen der einzelnen Hochschulen hinweg
landesweite Anforderungsprofile zu entwickeln und anzulegen. Selbst wenn man ein
„Regelungsdefizit" der LPO 2003 annähme, könnte dieses nicht zur Einstellung
sämtlicher Anerkennungsverfahren führen. Denn ein etwaiges Versäumnis des
Verordnungsgebers dürfe nicht zu Lasten der antragstellenden Bürger gehen und
Möglichkeiten der beruflichen Betätigung bzw. den Zugang zur weiteren Ausbildung
in einem Vorbereitungsdienst beschneiden. Darüber hinaus seien auch erhebliche
Interessen des Landes berührt, da über die Anerkennung von „anderen"
Hochschulabschlüssen als Erste Staatsprüfung in bestimmten Bereichen ein
nennenswerter Anteil der Lehrerversorgung gedeckt werde. Zwar könne ein etwaiges
Regelungsdefizit nicht durch unmittelbare Anwendung der Anlagen zu § 55 der
Lehramtsprüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August
1994 (LPO 1994) ausgeglichen werden, da die darin enthaltenen fächerspezifischen
Vorgaben unvereinbar seien mit dem kompetenzorientierten Konzept der
Lehrerausbildung, das dem LABG 2002 und der LPO 2003 zugrunde liege. Die
Anlagen zu § 55 LPO 1994 würden aber teilweise auch heute noch ergänzend
herangezogen, um Entscheidungen in Anerkennungsverfahren transparenter zu
machen, da der dort beschriebene Grundbestand von Fachinhalten weitestgehend
dem jeweiligen fachwissenschaftlichen Konsens entspreche, der in den heute
geltenden Studienordnungen fortgeschrieben sei.

17

Ferner nimmt die Beklagte Bezug auf eine von ihr eingeholte Stellungnahme des
Staatlichen Prüfungsamtes für Erste Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen
(Prüfungsamt) Bielefeld - Außenstelle Paderborn - vom 9. Juni 2006 und das dieser
Stellungnahme zugrunde liegende Gutachten der Hochschule für Musik E (Professor
O1) vom 30. Mai 2006. In der Stellungnahme des Prüfungsamtes wird ausgeführt:
Die Musikpraxis (z.B. Gesang, Sprecherziehung, Chor- und Orchesterleitung,
Höranalyse) werde von der Klägerin nicht in entsprechender Breite nachgewiesen.
Auch fehlten die Nachweise in Musikwissenschaft. Musikdidaktik und -pädagogik
würden unzureichend abgedeckt. Die hier angeführten Defizite bezögen sich auf
zentrale Kompetenzbereiche für Musiklehrer im Rahmen eines jeden Lehramts. Die
von der Klägerin erbrachten Bildungsnachweise entsprächen somit nicht dem
Lehramtsstudiengang Musik für ein Lehramt an öffentlichen Schulen gemäß dem
Lehrerausbildungsgesetz (insbesondere nicht für das Lehramt an Gymnasien und
Gesamtschulen sowie für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den
entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen).

18

Zur Stellungnahme des Prüfungsamtes vom 9. Juni 2006 und zum Gutachten
des Professor O1 vom 30. Mai 2006 trägt die Klägerin vor: Dem Gutachter sei die
Ausbildungssituation in Georgien nicht bekannt. So entstünden bereits durch
unterschiedlich verwendete Begrifflichkeiten Fehler in dem Gutachten. Das zeige sich
beispielsweise an der Einschätzung des Gutachters zum Ausbildungsinhalt des
Faches „Solfeggio", das in der georgischen Ausbildung durchaus den Bereich der
Gehörbildung abdecke. Das Gutachten setze sich nicht mit ihrer gesamten
Ausbildungsleistung auseinander und berücksichtigte nicht, dass vermisste
Ausbildungsinhalte in andere Fächer integriert gewesen seien. Das Gutachten
zeichne sich dadurch aus, dass nur die von ihr eingeführte Gegenüberstellung der
einzelnen Ausbildungsleistungen überprüft und als unzureichend eingestuft werde.
Demgegenüber hätte der Sachverständige selbst sämtliche Ausbildungsbestandteile
eigenständig einschätzen und zuordnen müssen, wozu er jedoch wegen
unzureichender Erfahrungen im Hinblick auf den georgischen Ausbildungsinhalt nicht
in der Lage gewesen sei. Daher sei eine weitere Begutachtung durch
Sachverständige erforderlich, die mit der georgischen Musiker-
/Musiklehrerausbildung vertraut seien.

19

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit den Parteien unter Beteiligung von
Vertretern des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-
Westfalen und des Leiters des Landesprüfungsamtes mit Blick auf die Frage erörtert,
ob das als Vergleichsmaßstab für Anerkennungsentscheidungen heranzuziehende
nordrhein-westfälische Lehrerausbildungsrecht in seiner derzeitigen Ausgestaltung in
Bezug auf die fächerbezogenen Inhalte von Ausbildung und Prüfung den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Wegen der Einzelheiten wird auf die
Sitzungsniederschrift vom 4. Juni 2007 verwiesen.

20

Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten ergänzend Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Soweit die Klägerin die schriftsätzlich gestellten Hilfsanträge und den in der
mündlichen Verhandlung zunächst gestellten Hauptantrag nach dem in der
mündlichen Verhandlung zuletzt gestellten Antrag nicht weiter verfolgt, sondern ihr
Klagebegehren auf die Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung ihrer in U in
den Jahren 1990 und 1995 abgelegten Diplomprüfungen als Erste Staatsprüfung für
das Lehramt im Fach Musik beschränkt hat, hat sie ihre Klage teilweise - mit der
nach § 92 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderlichen
Einwilligung der Beklagten und daher wirksam - zurückgenommen. Insoweit war das
Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

23

Soweit die Klägerin ihre Klage aufrechterhalten hat, ist diese unbegründet.

24

Der Klägerin steht derzeit kein Anspruch darauf zu, dass die Beklagte ihre in
Georgien erworbenen Qualifikationen in Gestalt der im Jahr 1995 am T-
Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung und der im Juni 1990
an der B-Musikfachschule der Stadt U abgelegten Diplomprüfung als Erste
Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen
anerkennt; die Ablehnung dieser Anerkennung durch den Bescheid der Beklagten
vom 31. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. November
2005 ist im Ergebnis rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

25

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Widerspruchsbescheid vom 16.
November 1995 nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er von demselben
Sachbearbeiter verfasst worden ist, der auch den Ablehnungsbescheid vom 31. Mai
2005 verfasst und unterschrieben hat. Abgesehen davon, dass eine formelle
Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheides nur dessen Aufhebung (vgl. § 79 Abs.
2 Satz 2 VwGO) und gegebenenfalls die Verpflichtung zum Erlass eines neuen
Widerspruchsbescheides rechtfertigen, aber nicht dem Verpflichtungsbegehren in der
Sache zum Erfolg verhelfen könnte, liegt hier auch kein Verfahrensfehler vor. Zwar
wird der Mitarbeiter der Beklagten, der im Bescheid vom 31. Mai 2005 als
Sachbearbeiter genannt wird und den Bescheid unterschrieben hat, auch im
Briefkopf des Widerspruchsbescheides namentlich benannt („Auskunft erteilt: Herr
E1"), so dass davon auszugehen ist, dass er den Widerspruch der Klägerin
bearbeitet und den Widerspruchsbescheid entworfen hat. Der Widerspruchsbescheid
ist jedoch nicht von diesem Mitarbeiter, sondern von einem anderen Bediensteten
der Beklagten unterschrieben worden, der damit die Verantwortung für den Inhalt des
Widerspruchsbescheides übernommen hat. Insoweit hat der Verfasser des
Bescheides vom 31. Mai 2005 nicht selbst über den Widerspruch entschieden,
sondern diese Entscheidung nur vorbereitet. Eine derartige Mitwirkung an der
Entscheidung über den Widerspruch verstößt nicht gegen Verfahrensvorschriften.
Der Sachbearbeiter, der den Ausgangsbescheid verfasst hat, ist weder nach § 20
Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) von einer Tätigkeit im
Widerspruchsverfahren ausgeschlossen, noch besteht nach § 21 Abs. 1 VwVfG die
Besorgnis der Befangenheit. Während von der Ausübung des Amtes als Richter
ausgeschlossen ist, wer bei dem vorausgegangenen Verwaltungsverfahren oder in
einem früheren Rechtszug bei dem Erlass der angefochtenen Entscheidung
mitgewirkt hat (§ 54 Abs. 2 VwGO, § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 Nr. 6 der
Zivilprozessordnung), fehlen vergleichbare Vorschriften für Amtsträger, die über
einen Widerspruch zu entscheiden haben. Im Verwaltungsverfahren ist eine
Überprüfung durch eine andere, neutrale Instanz auch verfassungsrechtlich nicht
geboten.

26

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Senatsbeschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR
419/81 und 213/83 -, BVerfGE 84, S. 34 (47), sowie Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 9. Dezember 1992 - 6 C 3.92 -, BVerwGE 91, S. 262 (273 f.), wonach im Prüfungsrecht die
Neubewertung einer Prüfungsleistung grundsätzlich durch dieselben Prüfer zu erfolgen hat, die
die angegriffene Bewertung vorgenommen haben.

27

Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch ergibt sich derzeit weder aus § 20
Abs. 1 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen
(Lehrerausbildungsgesetz - LABG) vom 2. Juli 2002 (GV NRW S. 325), zuletzt
geändert durch Art. 2 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GV
NRW S. 278), im Folgenden: LABG 2002, noch aus § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002.
Nach Absatz 1 kann das Ministerium eine innerhalb oder außerhalb des Landes
Nordrhein-Westfalen abgelegte Lehramtsprüfung als Erste Staatsprüfung für ein
entsprechendes Lehramt im Sinne dieses Gesetzes anerkennen, nach Absatz 2 Satz
1 kann es eine andere für ein Lehramt geeignete Prüfung als Erste Staatsprüfung
oder als Teil einer Ersten Staatsprüfung anerkennen (vgl. auch § 50 Abs. 1 der
Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen
[Lehramtsprüfungsordnung - LPO] vom 27. März 2003 [GV NRW S. 182], zuletzt
geändert durch Art. 5 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 [GV
NRW S. 278], im Folgenden: LPO 2003).

28

Das Ministerium hat diese Anerkennungsbefugnis - auf der Grundlage des § 20
Abs. 6 Nr. 2 LABG 2002 bzw. § 19 Abs. 5 Nr. 2 des Lehrerausbildungsgesetzes in
der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 1998 (GV NRW S. 564),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2001 (GV NRW S. 876), im
Folgenden: LABG 1998 - durch Rechtsverordnung auf die Bezirksregierungen
übertragen, und zwar durch § 1 der Verordnung zur Übertragung der Befugnis zur
Anerkennung von Lehramtsbefähigungen, Lehramtsprüfungen und
Hochschulabschlussprüfungen auf die Bezirksregierungen vom 16. September 1999
(GV NRW S. 565), zuletzt geändert durch Art. 78 des Vierten Befristungsgesetzes
vom 5. April 2005 (GV NRW S. 332). § 2 Abs. 2 Buchstabe b) dieser Verordnung
bestimmt, dass die Befugnis zur Anerkennung von Lehramtsbefähigungen,
Lehramtsprüfungen und sonstigen Hochschulabschlussprüfungen, soweit sie nicht in
der Bundesrepublik Deutschland und auch nicht in der ehemaligen DDR, Ländern
der Europäischen Gemeinschaft oder des Europäischen Wirtschaftsraums oder
Polen oder in der Schweiz abgelegt worden sind, auf die Beklagte übertragen wird.
Die Beklagte ist demnach für die Anerkennung der in Georgien abgelegten
Diplomprüfungen der Klägerin als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt zuständig.

29

Die Kammer kann aber nicht feststellen, dass die materiellen Voraussetzungen
des § 20 Abs. 1 oder des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 vorliegen.

30

Insoweit kommt es nicht darauf an und kann offen bleiben, ob es sich bei der von
der Klägerin im Jahr 1995 am Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten
Diplomprüfung um eine Lehramtsprüfung im Sinne des Absatz 1 oder um eine
„andere Prüfung" im Sinne des Absatz 2 Satz 1 handelt; die Prüfung, die die Klägerin
im Juni 1990 an der Musikfachschule der Stadt U abgelegt hat, ist offensichtlich
weder eine Lehramtsprüfung noch eine sonstige Hochschulabschlussprüfung. Dafür,
dass die am Konservatorium (Musikhochschule) der Stadt U abgelegte
Diplomprüfung als Lehramtsprüfung zu qualifizieren sein könnte (vgl. auch § 2 Abs. 2
LABG 2002), spricht jedenfalls die von der Klägerin im Widerspruchsverfahren
vorgelegte Bescheinigung des georgischen Ministeriums für Bildung und
Wissenschaft vom 9. September 2005, in der ausgeführt wird, dass die Inhaberin
eines solchen Diploms nach georgischer Gesetzgebung, entsprechend der
verliehenen Qualifikation, auch als Pädagogin an allgemeinbildenden Schulen und
Gymnasien unterrichten dürfe.

31

Sollte es sich um eine Lehramtsprüfung handeln, so kann jedoch nicht
festgestellt werden, dass das Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 20
Abs. 1 LABG 2002 erfüllt ist. Sollte es sich um eine sonstige
Hochschulabschlussprüfung handeln, so kann nicht festgestellt werden, dass diese
im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 „für ein Lehramt geeignet" ist.

32

Das gerichtlich voll überprüfbare Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt"
in § 20 Abs. 1 (und Abs. 4) LABG 2002 ist nur dann erfüllt, wenn sich die
Anforderungen an die außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen abgelegte
Lehramtsprüfung und die Anforderungen an die Lehramtsprüfung nach nordrhein-
westfälischem Recht inhaltlich im Wesentlichen entsprechen. Die Anerkennung
erfordert demnach nicht, dass die Ausbildungsgänge und Prüfungen, die zum Erwerb
der Lehramtsbefähigung geführt haben, in jeder Hinsicht identisch sind. Sie müssen
der Ersten Staatsprüfung in Nordrhein-Westfalen auch nicht vollständig gleichwertig
sein. Ausreichend, aber auch erforderlich ist vielmehr ein wesentliches Maß an
Übereinstimmung.

33

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss
vom 27. September 2007 - 19 A 2143/06 - (zu § 20 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002), sowie Urteil
vom 26. Mai 2000 - 19 A 1731/98 -, und Beschluss vom 3. Dezember 2002 - 19 E 777/02 -, juris
(beide zum Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 19 Abs. 1 und 4 LABG 1998),
jeweils unter Hinweis auf seine Urteile vom 19. Januar 1996 - 19 A 3537/92 - und 22. November
1996 - 19 A 6861/95 -.

34

Auch das Tatbestandsmerkmal „für ein Lehramt geeignete Prüfung" in § 20 Abs.
2 Satz 1 LABG 2002 ist gerichtlich voll überprüfbar und erfordert ein wesentliches
Maß an Übereinstimmung mit einer nordrhein-westfälischem Ersten Staatsprüfung
für ein Lehramt.

35

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2006 - 19 B 7/06 -, juris; zu § 20 Abs. 2 Satz 1
LABG auch Beschluss der erkennenden Kammer vom 24. Januar 2003 - 15 L 144/03 -, juris.

36

Die Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für ein Lehramt und an das
vorausgehende Studium haben sich mit der Reform der Lehrerausbildung in
Nordrhein-Westfalen im Jahr 2002/2003 erheblich gewandelt. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1
LABG 1998 umfasste das Studium am Ausbildungsziel orientierte
erziehungswissenschaftliche und fachwissenschaftliche Studien, und nach § 16 Abs.
1 LABG 1998 waren in der Ersten Staatsprüfung die erziehungswissenschaftlichen
und fachwissenschaftlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nachzuweisen, deren der
Bewerber bedurfte, um als Lehrer den Unterricht gemäß den dafür festgelegten
Lernzielen im Rahmen der Lehramtsbefähigung in den Fächern der Schule, auf die
das Studium bezogen war, ordnungsgemäß zu erteilen. Demgegenüber orientiert
sich das Lehramtsstudium in Nordrhein-Westfalen seit dem Jahr 2002/2003 „an der
Entwicklung der grundlegenden beruflichen Kompetenzen für Unterricht und
Erziehung, Beurteilung und Diagnostik sowie Evaluation und Qualitätssicherung" (so
§ 2 Abs. 6 Satz 1 LABG 2002 und § 1 Abs. 4 Satz 1 LPO 2003) und sind diese
Kompetenzen auch in der Ersten Staatsprüfung nachzuweisen (vgl. § 17 Abs. 1
Satz 1 LABG 2002). Wie die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 20. September 2007
vorträgt, hat der Gesetzgeber sich in § 2 Abs. 6 LABG 2002 von einer
„Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten) abgewandt und die
„Kompetenzorientierung" (Stärkung der berufsbezogenen Kompetenzen) in den
Mittelpunkt gerückt. Diese Neuausrichtung der Lehrerausbildung kommt in den vom
Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW auf der Grundlage des
§ 6 Abs. 5 Satz 2 LPO 2003 erlassenen Rahmenvorgaben „Entwicklung von
Kerncurricula" vom 28. Mai 2004 besonders deutlich zum Ausdruck. Dort heißt es:
„Die Lehrerausbildung soll berufsbezogener und praxisorientierter werden. Im
Zentrum der Reform steht dabei der Paradigmenwechsel von inhaltlichen Vorgaben
zu professionsbezogenen Kompetenzen. (...) Die Auswahl und Anordnung von
Inhalten orientiert sich am systematischen Aufbau von disziplin- und
professionsorientiertem Wissen und Können." Die Kompetenzorientierung erstreckt
sich auf alle drei Bereiche, die das Lehramtsstudium nach § 2 Abs. 4 Satz 1 LABG
2002 und § 1 Abs. 2 LPO 2003 umfasst, nämlich auf Fachwissenschaft, Fachdidaktik
und Erziehungswissenschaft (vgl. Ziffer 3. der Rahmenvorgaben).

37

Damit stellt sich die Frage, ob ein Studium, das kein nach dem LABG 2002 und
der LPO 2003 in Nordrhein-Westfalen absolviertes Lehramtsstudium ist, die auch im
hier vorwiegend interessierenden Bereich der Fachwissenschaft erforderlichen
professionsbezogenen Kompetenzen vermittelt und eine außerhalb des Landes
Nordrhein-Westfalen aufgrund eines „stofforientierten" Studiums abgelegte
Lehramtsprüfung oder eine sonstige - stets „stofforientierte" -
Hochschulabschlussprüfung insoweit überhaupt ein wesentliches Maß an
Übereinstimmung mit einer nordrhein-westfälischen Ersten Staatsprüfung für ein
Lehramt aufweisen kann. Allerdings hat der Gesetzgeber trotz des
Paradigmenwechsels die in § 19 Abs. 2 LABG 1998 geschaffene Möglichkeit der
Anerkennung sonstiger Hochschulprüfungen als Lehramtsprüfung in § 20 Abs. 2 und
5 LABG 2002 aufrechterhalten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass auch die
Anerkennung solcher Prüfungen, in denen fachliche Kenntnisse, aber keine auf den
Lehrerberuf bezogenen Kompetenzen nachgewiesen werden, nicht von vornherein
ausgeschlossen sein soll.

38

Auch wenn eine Anerkennung der Diplomprüfung der Klägerin als Erste
Staatsprüfung für ein Lehramt danach wohl nicht schon allein wegen des fehlenden
Nachweises lehramtsspezifischer Professionskompetenzen aus Rechtsgründen
ausscheidet, so kann doch nicht festgestellt werden, dass die Anforderungen an die
von der Klägerin am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung mit den
Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und
Gesamtschulen im Fach Musik im Wesentlichen übereinstimmen. Maßgeblich ist
dabei die Übereinstimmung der Anforderungen im fachwissenschaftlichen Bereich.
Zwar umfasst das Lehramtsstudium nach nordrhein-westfälischem Recht - wie oben
dargelegt - neben den fachwissenschaftlichen Studien auch fachdidaktische und
erziehungswissenschaftliche Studien und sind in der Ersten Staatsprüfung
Qualifikationen und Kompetenzen in diesen drei Bereichen nachzuweisen (vgl. § 17
Abs. 1 Satz 1 LABG 2002, § 13 Abs. 2 LPO 2003). Für die Anerkennung einer
Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt nach § 20
Abs. 1, 2 und 5 LABG 2002 genügt jedoch ein wesentliches Maß an
Übereinstimmung der fachwissenschaftlichen Studien- und Prüfungsleistungen.

39

Dass das Fehlen eines erziehungswissenschaftlichen Studiums bzw. einer
erziehungswissenschaftlichen Prüfung der Anerkennung nicht entgegensteht, folgt in
Bezug auf (Fach-) Hochschulabschlussprüfungen im Sinne der Absätze 2 und 5 des
§ 20 LABG 2002 aus § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002, der im Anwendungsbereich des
§ 20 Abs. 5 LABG 2002 entsprechend gilt (Satz 3). Danach muss der Nachweis
eines erziehungswissenschaftlichen Studiums im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung
erbracht werden, wenn in der anzuerkennenden Prüfung kein solches Studium
nachgewiesen worden ist. Diese Regelung ist entsprechend anzuwenden, wenn in
einer innerhalb oder außerhalb des Landes NRW abgelegten Lehramtsprüfung (§ 20
Abs. 1 LABG 2002) entweder überhaupt kein erziehungswissenschaftliches Studium
nachgewiesen worden ist, was in der Praxis nicht vorkommen dürfte, oder wenn das
nachgewiesene pädagogische Studium hinter den Anforderungen zurückbleibt, die in
NRW an die erziehungswissenschaftlichen Studien als Bestandteil des
Lehramtsstudiums gestellt werden. Wenn nach § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 sogar
der Nachweis eines vollständigen erziehungswissenschaftlichen Studiums im
Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden kann, dann muss das erst recht
für den Nachweis ergänzender pädagogischer Studien gelten. Davon geht auch § 50
Abs. 4 LPO 2003 aus, der die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 auf alle
Prüfungen erstreckt, die als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkannt werden
können, also auch auf Lehramtsprüfungen im Sinne des § 20 Abs. 1 LABG
2002.

40

Die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für
ein Lehramt setzt auch nicht den Nachweis fachdidaktischer Studien voraus, die den
für das Lehramtsstudium erforderlichen fachdidaktischen Studien (vgl. § 3 LPO 2003)
im Wesentlichen entsprechen. Auch wenn insoweit eine der Bestimmung des § 20
Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 entsprechende Regelung fehlt, ergibt sich aus § 20 Abs. 2
und 5 LABG 2002 mittelbar, dass nicht vorhandene oder unzureichende
fachdidaktische Studien durch die Ausbildung im Vorbereitungsdienst kompensiert
werden können. Denn diese Vorschriften ermöglichen die Anerkennung von
Hochschul- und Fachhochschulprüfungen, die keine Lehramtsprüfungen sind und
sich daher - von Ausnahmen abgesehen - nicht auf fachdidaktische Kenntnisse und
Fähigkeiten erstrecken, die für andere Berufe als den des Lehrers in der Regel nicht
benötigt werden. Wäre der Nachweis fachdidaktischer Studien Voraussetzung für die
Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt, so liefen die
Bestimmungen der Absätze 2 und 5 des § 20 LABG 2002 weitgehend leer.
Außerdem lässt die Regelung des § 50 Abs. 4 LPO 2003 darauf schließen, dass eine
Anerkennung auch dann möglich ist, wenn ein fachdidaktisches Studium völlig fehlt
oder - zum Beispiel bei einer außerhalb des Landes NRW abgelegten
Lehramtsprüfung - den Anforderungen des LABG 2002 und der LPO 2003 nicht
genügt. Nach der genannten Norm ist nicht nur der Nachweis eines
erziehungswissenschaftlichen Studiums, sondern auch - für das Lehramt an Grund-,
Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der
Gesamtschulen - der Nachweis eines didaktischen Grundlagenstudiums (§ 13 Abs. 1
Nr. 3 LABG 2002, §§ 32 ff. LPO 2003) spätestens im Rahmen der Zweiten
Staatsprüfung zu erbringen, wenn in der anzuerkennenden Prüfung ein
entsprechendes Studium nicht nachgewiesen wird. Kann aber sogar das für das
Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden
Jahrgangsstufen der Gesamtschulen elementare didaktische Grundlagenstudium in
Deutsch oder Mathematik mit einem Studienvolumen von 20
Semesterwochenstunden (§ 32 Abs. 2 Satz 2 LPO 2003) im Vorbereitungsdienst
nachgeholt werden, so gilt dies erst recht für das fachdidaktische Studium in den
jeweiligen Unterrichtsfächern mit einem Studienvolumen von (nur) 8
Semesterwochenstunden je Fach (§§ 32 Abs. 2 Satz 3, 35 Abs. 3 Satz 3, 37 Abs. 6
Satz 4, 39 Abs. 5 Satz 3 LPO 2003).

41

Vgl. zur Möglichkeit, sich fehlende fachdidaktische Kenntnisse und Fertigkeiten im
Vorbereitungsdienst anzueignen, auch OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2007 - 19 A
2143/06 -.

42

Die Anerkennung der von der Klägerin am Konservatorium der Stadt U
abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik
setzt demnach voraus, dass diese Diplomprüfung den Anforderungen an die
nordrhein-westfälische Lehramtsprüfung im Fach Musik in fachwissenschaftlicher
Hinsicht im Wesentlichen entspricht. Das Vorliegen dieser Voraussetzung kann
derzeit nicht festgestellt werden, weil es in Nordrhein-Westfalen an der gebotenen
normativen Festlegung der fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung
für Lehrämter in Bezug auf die verschiedenen Unterrichtsfächer - auch in Bezug auf
das Unterrichtsfach Musik - durch die LPO 2003 fehlt (1). Dieses Regelungsdefizit
kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass für eine Übergangszeit die derzeit
vorhandenen Bestimmungen über Studien- und Prüfungsinhalte, vor allem die
Studienordnungen der Hochschulen, als Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20
LABG 2002 angewandt werden (2). Das Fehlen von - zumindest vorübergehend
anwendbaren - Regelungen der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte führt zur
Klageabweisung; eine Verpflichtung der Beklagten, über das Anerkennungsbegehren
erneut zu entscheiden, kommt nicht in Betracht (3).

43

1. Hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an die nordrhein-westfälische Erste
Staatsprüfung für ein bestimmtes Lehramt ist grundsätzlich von dem allgemein
festgelegten Inhalt auszugehen,

44

vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1996 - 19 A 6861/95 -, S. 14 des
Urteilsabdrucks,

45

also von dem durch die Vorschriften des LABG und der LPO festgelegten Inhalt.
Die §§ 2 Abs. 4 Satz 1 und 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002 bestimmen insoweit
lediglich, dass das Studium am Ausbildungsziel (vgl. dazu § 1 Abs. 1 LABG 2002)
orientierte erziehungswissenschaftliche, fachwissenschaftliche und fachdidaktische
Studien umfasst und auf der Grundlage dieser Studien in der Ersten Staatsprüfung
Qualifikationen und Kompetenzen nachzuweisen sind, die insbesondere für den
Lehrerberuf erforderlich sind. Ferner regelt das LABG 2002 die Anzahl der
Unterrichtsfächer bzw. der beruflichen oder sonderpädagogischen Fachrichtungen,
auf die sich das Studium für die verschiedenen Lehrämter erstrecken muss (§§ 13
Abs. 1 Nr. 2, 14 Nr. 2, 15 Abs. 1 Nr. 2, 16 Nr. 2 und 3). Welche
fachwissenschaftlichen Inhalte des Studiums der verschiedenen Unterrichtsfächer
Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind, hat der Gesetzgeber im LABG 2002
nicht selbst festgelegt. Stattdessen hat er das Ministerium (früher: Ministerium für
Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW; seit 2005: Ministerium für Schule und
Weiterbildung des Landes NRW) in § 17 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002 damit beauftragt,
im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium die
Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen als
Rechtsverordnung zu erlassen, in der die Voraussetzungen und die Durchführung
der Prüfungen im Einzelnen geregelt werden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG 2002
trifft das Ministerium in dieser Rechtsverordnung insbesondere Regelungen über
bestimmte enumerativ (Nr. 1-16) aufgeführte Gegenstände, unter anderem über
Bezeichnung und Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer, der Lernbereiche, der
beruflichen Fachrichtungen und der sonderpädagogischen Fachrichtungen (Nr. 1).

46

Beide Sätze des § 17 Abs. 4 LABG haben nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht
nur einen ermächtigenden, sondern einen verpflichtenden Charakter. Denn es heißt
nicht, dass das Ministerium eine Prüfungsordnung erlassen und darin bestimmte
Regelungen treffen kann, sondern dass es sie erlässt und die beschriebenen
Regelungen trifft. Nur dieses Normverständnis im Sinne einer Verpflichtung zur
Regelung aller für die Erste Staatsprüfung wesentlichen Fragen durch eine
Rechtsverordnung wird den Anforderungen an den grundrechtlichen
Gesetzesvorbehalt gerecht.

47

Vorschriften, die - wie die Bestimmungen des LABG und der LPO - für die
Aufnahme des (Lehrer-)Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den
Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die
Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs.
1 GG genügen. Der Gegenstand einer solchen Prüfung, die Leistungsanforderungen
in der Prüfung und die Maßstäbe, nach denen die erbrachten Leistungen zu
bewerten sind, bedürfen einer gesetzlichen Grundlage.

48

Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, a.a.O., S.
45.

49

Der Gesetzgeber muss allerdings diese Angelegenheiten nicht in den
Einzelheiten selbst abschließend regeln. Es genügt, wenn er durch förmliches
Gesetz diejenigen Leitentscheidungen trifft, welche die Regelungsbefugnisse der zur
konkreteren Rechtsetzung (durch Rechtsverordnung), aber auch zur
Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung berufenen Verwaltung nach Tendenz
und Programm umgrenzen und für den betroffenen Prüfling berechenbar machen.
Dabei darf der Gesetzgeber abstrakte und generalklauselartige Formulierungen
verwenden und die Auswahl des Prüfungsstoffes sowie die inhaltliche Ausgestaltung
der Leistungsanforderungen im Einzelnen auf den Verordnungsgeber
delegieren.

50

Vgl. Niehues, Prüfungsrecht, 4. Aufl. 2004, Rn. 47 f., mit weiteren Nachweisen.

51

Zwar ist die Festlegung des Prüfungsstoffs von großer praktischer Bedeutung
und beeinflusst langfristig sowohl das Lernverhalten der Studenten wie auch die
Lehrangebote der Universitäten. Es ist jedoch ein Gebot der Praktikabilität, die
Aufstellung von Prüfungsstoffkatalogen dem Verordnungsgeber zu überlassen, der
sich dabei an dem gesetzlich vorgeschriebenen Zweck der Prüfung orientieren
muss.

52

So BVerfG, Senatsbeschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE
80, S. 1 (21 f.); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C 54.82 -, BVerwGE 68, S. 69
(73 f.), wonach der Gesetzgeber - unter anderem - Regelungen über den Prüfungsstoff nicht
selbst treffen muss, sondern dem Verordnungsgeber überlassen darf.

53

Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ist die Bestimmung des § 17
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 („Regelungen über Inhalte des Studiums der
Unterrichtsfächer") dahin auszulegen, dass die Lehramtsprüfungsordnung in Bezug
auf die einzelnen Unterrichtsfächer zumindest in den wesentlichen Grundzügen die
Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft festlegen muss, die Gegenstand der
Ersten Staatsprüfung in diesem Fach sind. Entgegen der Ansicht der Beklagten wird
diese Auslegung nicht dadurch in Frage gestellt, dass in § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG
2002 eine dem § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 LABG 1998 entsprechende Regelung fehlt.
Nach der zuletzt genannten Vorschrift musste die Lehramtsprüfungsordnung
Bestimmungen über Teilgebiete treffen, deren Studium der Bewerber für die
Zulassung zur Prüfung nachzuweisen hat, und konnte weitere Teilgebiete festlegen,
aus denen der Studierende im Hinblick auf die Prüfung eine Auswahl zu treffen hat.
Eine derart detaillierte Vorgabe enthält § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 in der
Tat nicht; er schreibt aber vor, dass die Lehramtsprüfungsordnung nicht nur
Regelungen über die Bezeichnung des Studiums der Unterrichtsfächer (vgl. § 16
Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LABG 1998), sondern auch über deren Inhalte trifft. Es kann
daher keine Rede davon sein, dass der Verordnungsgeber von der Verpflichtung
befreit worden sei, Regelungen über die fachwissenschaftlichen Studieninhalte zu
treffen. Insoweit hat der Gesetzgeber den Regelungsauftrag in § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr.
1 LABG 2002 im Vergleich zur früheren Rechtslage keineswegs abgeschwächt,
sondern nur die in § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 LABG 1998 enthaltenen
Bestimmungen in knapper Form („Bezeichnung und Inhalte des Studiums der
Unterrichtsfächer") zusammengefasst und darüber hinaus sogar - im Hinblick auf den
Wegfall des § 16 Abs. 3 LABG 1998 - genauere Regelungen für den Inhalt des
Studiums von der Gesetzesebene auf die Ebene der Rechtsverordnung
verlagert.

54

Vgl. dazu Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag NRW,
Drucksache 13/2084, S. 25.

55

Entgegen der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung wird die in § 17
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 enthaltene Ermächtigung und Verpflichtung des
Verordnungsgebers auch nicht durch die den Hochschulen im Hinblick auf die
Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung zugewiesene Rolle eingeschränkt oder
gar zurückgenommen. Nach Satz 3 des § 2 Abs. 6 LABG 2002 werden die in Satz 1
beschriebenen „grundlegenden beruflichen Kompetenzen" in einem stufenweisen
Aufbau erworben; dazu entwickeln die Hochschulen verbindliche Studieninhalte
(Satz 4). Schon der Wortlaut dieser Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die
Annahme, dadurch sollten die Hochschulen zur Festlegung der wesentlichen
fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung ermächtigt und solle die
diesbezügliche Kompetenz des Verordnungsgebers beschnitten werden. Denn die
Hochschulen werden nicht zur Bestimmung von Prüfungsinhalten ermächtigt,
sondern mit der Entwicklung von Studieninhalten beauftragt, die ein Ziel voraussetzt,
zu dem die Entwicklung hinführen soll. Dieses Ziel ist - bezogen auf das
fachwissenschaftliche Studium - der Erwerb bestimmter Kenntnisse und Fähigkeiten,
die in der Ersten Staatsprüfung in den verschiedenen Fächern nachgewiesen werden
müssen (vgl. § 13 Abs. 2 LPO 2003) und die gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG
2002 der Verordnungsgeber festlegt. Den Hochschulen bleibt es überlassen, in den
Studienordnungen im Einzelnen zu regeln, wie das Studium organisiert und gestaltet
wird, damit die Studierenden die für die Prüfung erforderlichen Kenntnisse und
Kompetenzen erlangen (vgl. auch § 7 Abs. 3 LPO 2003). Die Regelungsverpflichtung
des Verordnungsgebers wird durch den Entwicklungsauftrag der Hochschulen daher
nicht eingeschränkt, sondern ergänzt. Auch die Entstehungsgeschichte des § 2 Abs.
6 LABG 2002 enthält keinen Hinweis darauf, dass durch die Aufgabe der
Hochschulen, auf den Kompetenzerwerb abgestimmte Studieninhalte zu entwickeln,
die Verpflichtung des Verordnungsgebers zur Festlegung der fachwissenschaftlichen
Prüfungsinhalte beschränkt oder sogar beseitigt werden sollte.

56

Vgl. zur Entstehungsgeschichte der auf einen Änderungsantrag der Fraktionen von SPD
und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN zurückgehenden Absätze 5 bis 7 des § 2 LABG 2002:
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Schule und Weiterbildung, Landtag
NRW, Drucksache 13/2741.

57

Vielmehr stellt sich das Verhältnis zwischen § 2 Abs. 6 Satz 4 und § 17 Abs. 4
Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 so dar, dass der Verordnungsgeber in der LPO die
wesentlichen Prüfungsinhalte und damit mittelbar auch die wesentlichen
Studieninhalte festlegen muss (zum Zusammenhang zwischen Studien- und
Prüfungsinhalten siehe auch § 1 Abs. 6 LPO 2003) und die Hochschulen auf dieser
Grundlage die am Ziel des Erwerbs von Professionskompetenz orientierten
Studienordnungen entwickeln. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird bestätigt durch
die hochschulrechtlichen Vorschriften über die Verteilung der Kompetenzen zwischen
dem Staat und den Hochschulen bei einer Staatsprüfung.

58

Aus den §§ 7-12, 17 Abs. 1 LABG 2002 ergibt sich, dass das Lehramtsstudium
mit einer Staatsprüfung - und nicht mit einer Hochschulprüfung - abgeschlossen wird.
Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18), zuletzt geändert durch
Gesetz vom 12. April 2007 (BGBl. I S. 506), und § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes
über die Hochschulen des Landes NRW (Hochschulgesetz - HG) in der Fassung des
Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31. Oktober 2006 (GV NRW S. 474) wird das
Studium in der Regel durch eine Hochschulprüfung, eine staatliche oder eine
kirchliche Prüfung abgeschlossen. Hochschulprüfungen sind die Prüfungen, die unter
der Verantwortung der Hochschule auf der Grundlage einer
Hochschulprüfungsordnung (vgl. § 16 HRG, § 64 HG) durchgeführt werden.

59

Vgl. Waldeyer, in: Hailbronner/Geis (Hrsg.), Kommentar zum Hochschulrahmengesetz,
Stand: Dezember 2005, § 15 Rn. 3; Weber, in: Leuze/Epping (Hrsg.), Hochschulgesetz NRW,
Stand: Juni 2005, § 92 Rn. 4; Schnellenbach, in: Hartmer/Dettmer (Hrsg.), Hochschulrecht, Ein
Handbuch für die Praxis, 2004, S. 396.

60

Staatliche Prüfungen sind Prüfungen, die unter der Verantwortung des Staates
auf der Grundlage einer staatlichen Prüfungsordnung abgenommen werden.

61

Vgl. Waldeyer, a.a.O., § 15 Rn. 4; Weber, a.a.O., § 92 Rn. 8.

62

Die Hochschulen dürfen Prüfungsordnungen lediglich für solche Studiengänge
erlassen, die mit einer Hochschulprüfung abgeschlossen werden (vgl. § 16 Satz 1
HRG, § 64 Abs. 1 HG). In Bezug auf Studiengänge, die - wie das Lehramtsstudium -
mit einer staatlichen Prüfung abgeschlossen werden, beschränkt sich die
Regelungsbefugnis der Hochschulen auf den Erlass ergänzender - d.h. nicht die
Abschlussprüfung betreffender - (Studien-) Ordnungen (§ 60 Abs. 1 Satz 1 HG). Bei
dem Erlass oder der Änderung staatlicher Prüfungsordnungen haben die
Hochschulen lediglich begrenzte Mitwirkungsrechte (§ 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 HG),
die Entscheidung über den Inhalt der Prüfungsordnung trifft der Staat. Sogar
Ordnungen der Hochschule über Zwischenprüfungen oder sonstige Prüfungen in
Studiengängen, die mit einer Staatsprüfung abgeschlossen werden, bedürfen nach §
64 Abs. 4 Satz 3 HG der Zustimmung des für die Prüfungsordnung zuständigen
Fachministeriums im Einvernehmen mit dem Ministerium. Diese Vorschriften zeigen
deutlich, dass bei einer Staatsprüfung die Berechtigung und Verpflichtung, die in
formeller und materieller Hinsicht wesentlichen Fragen (z.B. Prüfungsverfahren,
Kanon der Prüfungsfächer, Art und Bewertung der Prüfungsleistungen) zu regeln,
beim Staat (und nicht bei den Hochschulen) liegt. Eine Ermächtigung der
Hochschulen, Gegenstände und Inhalte einer Staatsprüfung durch
Studienordnungen festzulegen, wäre damit nicht zu vereinbaren.

63

Wird somit die Regelungsverpflichtung des Verordnungsgebers gemäß § 17 Abs.
4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 durch den Auftrag der Hochschulen zur Entwicklung von
Studieninhalten (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002) nicht verdrängt, so ist das
Ministerium dieser Verpflichtung zwar hinsichtlich der Bezeichnung der
Unterrichtsfächer, Lernbereiche und Fachrichtungen nachgekommen (vgl. §§ 33 Abs.
3, 35 Abs. 1, 37 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 2 und 4 LPO 2003). Es fehlt in der LPO 2003
aber an der gesetzlich vorgeschriebenen Regelung der Prüfungsinhalte im Sinne
einer Festlegung derjenigen Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft, die in den
einzelnen Unterrichtsfächern Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind. Die
Vorschrift des § 2 LPO 2003 genügt den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht, weil sich die fachwissenschaftlichen Studien danach
„insbesondere auf grundlegende Gegenstände unter Berücksichtigung der
schulischen Anforderungen, Theorien und Forschungsperspektiven der jeweiligen
Fachwissenschaft" beziehen (§ 2 Nr. 1 LPO 2003), ohne dass in Bezug auf die
einzelnen Unterrichtsfächer die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen
Fachwissenschaft benannt werden. Die Kerncurricula, die die Hochschulen nach § 1
Abs. 4 Satz 3 LPO 2003 zum Erwerb der Kompetenzen entwickeln (sollen), aber bis
heute nicht entwickelt haben, und die Studienordnungen, durch die auf der
Grundlage dieser Kerncurricula ein vergleichbarer Wissens- und Kenntnisstand
sicherzustellen ist (§ 6 Abs. 5 LPO 2003), dürfen zur Ermittlung der
fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte nicht herangezogen werden, auch wenn sich
die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in Ermangelung entsprechender Vorgaben in
der LPO 2003 derzeit tatsächlich nach den Studienordnungen bestimmen dürften.
Denn die Hochschulen sind - wie oben dargelegt - zur Festlegung der
Prüfungsinhalte nicht befugt.

64

Die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen Fachwissenschaft, auf die sich
die Erste Staatsprüfung in dem entsprechenden Unterrichtsfach erstreckt, dürfen
schließlich auch nicht den „besonderen Vorschriften" entnommen werden, die das
Ministerium nach § 42 LPO 2003 für (Erziehungswissenschaft und) die einzelnen
Fächer erlassen kann. Abgesehen davon, dass das Ministerium solche Vorschriften
bisher nur für wenige Fächer (unter anderem Musik, Kunst, Philosophie/Praktische
Philosophie) erlassen hat, handelt es sich dabei lediglich um Verwaltungsvorschriften
(Erlasse). Das Ministerium ist aber nach § 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LABG
2002 entsprechend dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes verpflichtet, die
prüfungsrelevanten Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer in der als
Rechtsverordnung zu erlassenden Lehramtsprüfungsordnung zu regeln. Aus diesem
Grund kann § 42 LPO 2003 nur als Ermächtigung zum Erlass ergänzender
fächerspezifischer Vorschriften verstanden werden, die ähnlich wie die
Studienordnungen der Hochschulen die auf die Studieninhalte bezogenen Vorgaben
der LPO aufgreifen und weiter entfalten. Wenn und soweit der Verordnungsgeber
seiner Regelungsverpflichtung nicht nachkommt, können Verwaltungsvorschriften
nach § 42 LPO 2003 die gesetzlich gebotene Festlegung der fächerspezifischen
Prüfungsinhalte durch eine Rechtsverordnung nicht ersetzen.

65

2. Sind die fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung nach
alledem zurzeit nicht in der verfassungsrechtlich und durch § 17 Abs. 4 LABG 2002
gebotenen Weise normativ festgeschrieben, so fehlt es im Rahmen des § 20 LABG
2002 in fachwissenschaftlicher Hinsicht an einem Vergleichsmaßstab, an dem die
(Fach-)Hochschulprüfung, deren Anerkennung begehrt wird, hier die von der Klägerin
am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung, gemessen werden kann.
Einen solchen Vergleichsmaßstab kann das Gericht auch nicht dadurch gewinnen,
dass es für eine Übergangszeit zur Beantwortung der Frage, ob die in Rede
stehende Hochschulprüfung mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt in
fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, die derzeit
vorhandenen Regelungen über Studieninhalte und damit mittelbar auch über
Prüfungsinhalte, namentlich die Studienordnungen, heranzieht. Die in der
Rechtsprechung für ähnliche Fallkonstellationen entwickelten Voraussetzungen für
eine übergangsweise Anwendung einer dem Gesetzesvorbehalt nicht genügenden
Vorschrift liegen hier nicht vor.

66

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind untergesetzliche
Normen, die auf einer dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nicht genügenden
und damit verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen
oder für die gesetzliche Regelungen überhaupt fehlen, nicht schon deshalb als ohne
weiteres nichtig und damit unanwendbar anzusehen. Es ist vielmehr zur Vermeidung
eines rechtlosen Zustandes von deren übergangsweiser Fortgeltung auszugehen,
insbesondere dann, wenn es gilt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit
staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der
verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige.

67

Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1988 - 2 BvL 1/84 -, BVerfGE 79, S. 245
(250 f.), sowie auch BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2007 - 6 C 15.06 -, NJW 2007, S. 1478
(1482), jeweils mit weiteren Nachweisen.

68

Für den Fall einer als Verwaltungsvorschrift erlassenen
Laufbahnprüfungsordnung, die im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt und die
Wesentlichkeitstheorie als Gesetz oder zumindest als Rechtsverordnung hätte
ergehen müssen, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass aus Gründen
der Rechtssicherheit und der Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im Bereich der
Laufbahnprüfungen und der Chancengleichheit der Prüfungsteilnehmer für eine
Übergangszeit weiterhin von der auf der Verwaltungsvorschrift beruhenden Praxis
auszugehen ist, soweit dies mit höherrangigem Recht vereinbar ist.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, S. 324 (327 f.) m.w.N.;
Niehues, a.a.O., Rn. 69.

70

Hier erscheint bereits fraglich, ob es zur Vermeidung der Funktionsunfähigkeit
staatlicher Einrichtungen zwingend erforderlich ist, die derzeit vorhandenen, aber
rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügenden Regelungen über Studien- und
Prüfungsinhalte weiter anzuwenden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass es im
vorliegenden Verfahren nicht um die Ablegung einer originären Ersten Staatsprüfung
für ein Lehramt und damit nicht um die Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im
Bereich der Lehramtsprüfungen, sondern um die Anerkennung einer sonstigen
Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt geht. Zwar hat
die Beklagte unter Hinweis auf den im vorliegenden Verfahren am 4. Juni 2007
durchgeführten Erörterungstermin vorgetragen, das Land NRW habe ein erhebliches
Interesse an der Möglichkeit von Anerkennungen nach § 20 LABG 2002, weil auf
diese Weise in bestimmten Bereichen ein nennenswerter Anteil der
Lehrerversorgung gedeckt werde. Sie hat aber zugleich eingeräumt, dass
Anerkennungen in großen Bereichen keine Rolle spielten und nur in einigen
Schulformen für bestimmte Fächer ein hoher Prozentsatz der Lehrer über
Anerkennungsverfahren gewonnen werde. Es ist nicht erkennbar, dass die
Funktionsfähigkeit des Schulwesens gefährdet wäre, wenn vorübergehend keine
Anerkennungen nach § 20 LABG 2002 erfolgen können, zumal das Ministerium es in
der Hand hat, das aufgezeigte Regelungsdefizit der LPO 2003 kurzfristig zu
beheben. Für die übergangsweise Anwendung der vorhandenen Regelungen könnte
allerdings sprechen, dass die Untätigkeit des Verordnungsgebers nicht zu Lasten der
Antragsteller gehen darf, die nach § 20 LABG 2002 jedenfalls einen Anspruch auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung und möglicherweise sogar einen
grundrechtlichen Anspruch auf Anerkennung einer der Lehramtsprüfung
gleichwertigen Prüfung haben.

71

Vgl. zu der Frage, ob aus Art. 12 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Anerkennung der
Gleichwertigkeit einer Prüfung abgeleitet werden kann, einerseits BVerwG, Urteil vom 1.
Dezember 1982 - 7 C 12.81 -, NVwZ 1983, S. 470 (verneinend), andererseits Niehues, a.a.O.,
Rn. 18 (bejahend).

72

Die vorhandenen Vorschriften, die Regelungen über die fachwissenschaftlichen
Studieninhalte treffen und an denen sich die Bezirksregierungen bei der Prüfung von
Anerkennungsbegehren orientieren, können jedenfalls aus rechtlichen Gründen auch
nicht übergangsweise als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Wie der
erkennenden Kammer aus den bei ihr anhängigen Klageverfahren betreffend
Entscheidungen gemäß § 20 LABG 2002 bekannt ist und wie die Vertreter der
Bezirksregierungen sowie der Leiter des Landesprüfungsamtes in dem bereits
erwähnten Erörterungstermin vom 4. Juni 2007 ausgeführt haben, orientieren sich
die Bezirksregierungen und das von diesen in der Regel um eine Stellungnahme
gebetene Landesprüfungsamt bei ihren Anerkennungsentscheidungen nicht in
erheblichem Umfang an den nach § 42 LPO 2003 - ohnehin nur für wenige Fächer -
erlassenen fächerspezifischen Verwaltungsvorschriften, sondern an den
Studienordnungen der Hochschulen, und zwar entweder an der Studienordnung
einer einzelnen Hochschule oder an den Studienordnungen aller Hochschulen, die
den fraglichen Studiengang anbieten. Auch die Beklagte trägt in ihrem Schriftsatz
vom 20. September 2007 vor, bei der materiellen Prüfung seien neben Vorgaben
durch die Rechtsprechung und Vorgaben des Landes (insbesondere
„Anerkennungserlass") die Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die
in Nordrhein-Westfalen Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten, und zwar die
übereinstimmenden Kernbereiche dieser Ordnungen, zu berücksichtigen. Im
vorliegenden Fall hat der vom Prüfungsamt beauftragte Gutachter, Professor O1,
seiner Stellungnahme vom 30. Mai 2006 im Hinblick auf die
Widerspruchsbegründung der Klägerin offenbar die Studienordnung „Unterrichtsfach
Musik für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen" der Hochschule für Musik
E, jedenfalls nicht die fächerspezifischen Vorgaben „Studium der Musik" des
Ministeriums vom 7. Juni 2005 zugrundegelegt.

73

Eine Tolerierung der an den Studienordnungen orientierten Verwaltungspraxis für
eine Übergangszeit kommt nach der dargestellten höchstrichterlichen
Rechtsprechung nicht in Betracht. Zum einen besteht ein struktureller Unterschied
zwischen den vom Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht
entschiedenen Fällen, in denen die vorhandenen Regelungen wegen ihrer
Rechtsqualität dem Vorbehalt des Gesetzes nicht genügten (Verwaltungsvorschriften
statt Rechtsverordnungen), und der hier vorliegenden Konstellation, die sich dadurch
auszeichnet, dass die vorhandenen Regelungen über Prüfungsinhalte
(Studienordnungen) schon nicht von dem dafür zuständigen staatlichen Organ
(Ministerium), sondern von Organen anderer Körperschaften (Hochschulen) erlassen
worden sind. Nähme man diesen Zustand für einen begrenzten Zeitraum hin, um
weiterhin Anerkennungsentscheidungen zu ermöglichen, so räumte man den
Hochschulen und damit nach dem LABG unzuständigen Körperschaften die Befugnis
ein, die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in eigener Regelungskompetenz
festzulegen, ohne dass der Staat darauf in rechtlich durchsetzbarer Weise Einfluss
nehmen könnte. Der Hinweis der Beklagten, die Studienordnungen der Hochschulen
würden vor ihrem In-Kraft-Treten dem Ministerium angezeigt und von diesem fachlich
geprüft, überzeugt nicht, da eine Zustimmungspflicht des Ministeriums im Gesetz
nicht vorgesehen ist. Auch die bloße Anhörung des Prüfungsamtes vor
Beschlussfassung über eine Studienordnung (§ 30 Abs. 4 Nr. 1 LPO 2003) bietet
keine Möglichkeit, den Erlass einer aus staatlicher Sicht unzureichenden
Studienordnung mit rechtlichem Zwang zu verhindern.

74

Zum anderen und vor allem verstößt die Verwaltungspraxis, die im Rahmen des
§ 20 LABG 2002 als Vergleichsmaßstab dienenden Inhalte der Ersten Staatsprüfung
den Studienordnungen zu entnehmen, gegen den allgemeinen
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das folgt, soweit auf die
Studienordnung einer einzelnen Hochschule abgestellt wird, schon daraus, dass es
im Anerkennungsverfahren - womöglich anders als im originären Prüfungsverfahren -
keinen sachgerechten Anknüpfungspunkt für die Auswahl einer bestimmten
Hochschule gibt. Willkürlich ist es jedenfalls, die Studienordnung derjenigen
Hochschule zum Vergleichsmaßstab zu erheben, die dem Wohnort des
Antragstellers am nächsten gelegen ist, weil der Antragsteller dann durch die Wahl
seines Wohnortes Einfluss darauf nehmen könnte, an welcher Studienordnung seine
Hochschulprüfung gemessen wird.

75

Die Entwicklung eines Vergleichsmaßstabs im Wege einer Synopse aller
Studienordnungen, d.h. durch Ermittlung des übereinstimmenden Kernbereichs aller
für ein bestimmtes Fach existierenden Studienordnungen (Schnittmenge), stößt
ebenfalls auf durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken. Denn die Frage,
welche Bestandteile einer Fachwissenschaft in allen Studienordnungen als
verbindlicher Studieninhalt vorgeschrieben werden, kann nicht durch ein
mathematisches Verfahren, sondern letztlich nur durch eine wertende Betrachtung
beantwortet werden. Das bedeutet aber, dass die Behörde oder der
Sachverständige, der die Synopse erstellt, Einfluss auf die Bestimmung des
Kernbestandes der fachwissenschaftlichen Inhalte hat und dass sich von Fall zu Fall
unterschiedliche Kernbereiche ergeben können. Auch das Verfahren der
Schnittmengenbildung birgt also die Gefahr einer Ungleichbehandlung derjenigen,
die die Anerkennung einer Prüfung begehren, und ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG
nicht vereinbar. Diese Gefahr bestünde nur dann nicht, wenn die übereinstimmenden
Kernbereiche aller Studienordnungen für die verschiedenen Fächer durch abstrakt-
generelle Regelungen (Rechtsnormen im weiteren Sinne) festgelegt wären. Derartige
Regelungen existieren jedoch zurzeit nicht.

76

Insoweit kann auch nicht auf die als Anlagen zu § 55 der
Lehramtsprüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August
1994 (GV NRW S. 754), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. September
2000 (GV NRW S. 647), im Folgenden: LPO 1994, erlassenen besonderen
Vorschriften für die einzelnen Prüfungsfächer zurückgegriffen werden. Eine
unmittelbare Anwendung dieser Anlagen scheidet aus, weil die LPO 1994 mit
Inkrafttreten der LPO 2003 am 1. Oktober 2003 außer Kraft getreten ist (§ 54 Abs. 2
LPO 2003). Die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen Kataloge von
Bereichen und Teilgebieten der einzelnen Unterrichtsfächer können auch nicht
mittelbar - als Verkörperung der Fächertradition und des fachwissenschaftlichen
Konsenses über die elementaren Studieninhalte - weiter angewendet werden.
Abgesehen von dem Einwand der Beklagten, die Anlagen seien nicht mehr vereinbar
mit dem Gesamtkonzept von LABG 2002 und LPO 2003, beschreiben diese
Kataloge lediglich den jeweiligen fachwissenschaftlichen Kernbereich, auf den sich
die Erste Staatsprüfung erstrecken kann; sie geben aber keine Auskunft über den
konkreten fachwissenschaftlichen Zuschnitt der Prüfung. Denn nach den Ziffern 1.1,
2.1, 3.1, 4.1 und 5.1 der Anlage A zur LPO 1994 (Allgemeine Bestimmungen zu den
Besonderen Vorschriften für die Fächer) war im Rahmen des Nachweises des
ordnungsgemäßen Studiums im Hauptstudium das Studium einer begrenzten Anzahl
von Teilgebieten aus dem jeweiligen Katalog nachzuweisen; nach den Ziffern 1.4,
2.4, 3.4, 4.4 und 5.4 der Anlage A erstreckte sich die Prüfung (nur) auf die nach
Maßgabe der Studienordnung ausgewählten Teilgebiete. Insoweit hing es vom
Studienangebot der jeweiligen Hochschule und der vom Prüfungskandidaten
getroffenen Auswahl ab, welche Teilgebiete des Fachs Gegenstand der Ersten
Staatsprüfung waren. Vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme, dass sich
die Erste Staatsprüfung auf alle in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 aufgeführten
Bereiche und Teilgebiete des jeweiligen Faches erstreckte. Da der
Verordnungsgeber an den Vorschriften der Anlage A zur LPO 1994 nicht
festgehalten, sondern den Hochschulen weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten
eröffnet hat, sind auch die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen
Fächerkataloge, die über die Ausgestaltung der Prüfung nichts aussagen, als
Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20 LABG 2002 ungeeignet.

77

Mangels Vergleichsmaßstabes kann ein Anspruch auf Anerkennung der
georgischen Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien
und Gesamtschulen im Fach Musik auch nicht unmittelbar aus den Grundrechten
(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) hergeleitet werden. Selbst wenn die
Diplomprüfung der Klägerin - wie sie vorträgt - der an einer deutschen
Musikhochschule abgelegten Abschlussprüfung als Diplominstrumentalpädagoge
gleichwertig ist und derartige Abschlussprüfungen bisher nach ständiger
Verwaltungspraxis (gemäß § 20 Abs. 2 LABG 2002) als Erste Staatsprüfung für das
Ein-Fach-Lehramt Musik anerkannt worden sind, ergibt sich daraus kein Anspruch
der Klägerin auf Anerkennung ihrer Prüfung unter dem Gesichtspunkt der
Gleichbehandlung. Denn es kann aus den dargelegten Gründen auch nicht
festgestellt werden, ob eine Musikhochschulabschlussprüfung als
Diplominstrumentalpädagoge mit der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt im Fach
Musik in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, so dass
auch solche Anerkennungen nicht ausgesprochen werden dürfen.

78

3. Das Fehlen der erforderlichen Regelungen über die fachspezifischen
Prüfungsinhalte in der LPO 2003 und die Unzulässigkeit einer vorübergehenden
Anknüpfung an die Studienordnungen führen zwingend zur Abweisung der auf die
Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung
gerichteten Klage. Das Gericht kann die Beklagte nicht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO dazu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts zu bescheiden, weil die Voraussetzung dieser Norm - fehlende Spruchreife -
nicht vorliegt. Spruchreife bedeutet, dass das Verwaltungsgericht zu einer
abschließenden Entscheidung über den Erlass des Verwaltungsakts in der Lage
ist.

79

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 113 Rn. 193.

80

Die Spruchreife fehlt und kann in der Regel vom Gericht auch nicht hergestellt
werden, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht.

81

Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 195 m.w.N.

82

Ein derartiger Fall ist hier nicht gegeben. Zwar steht der Beklagten nach § 20
Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 ein Ermessensspielraum zu („kann anerkennen"); für die
Ausübung des Ermessens ist hier jedoch kein Raum, weil bereits der Tatbestand der
Norm nicht erfüllt ist. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Diplomprüfung der
Klägerin eine „für ein Lehramt geeignete Prüfung" ist. Denn der Verordnungsgeber
hat die fachwissenschaftlichen Inhalte der Lehramtsprüfung nicht festgelegt und
damit keinen Vergleichsmaßstab geschaffen, an dem die Prüfung der Klägerin
gemessen werden kann. Weder die Beklagte noch das Gericht ist in der Lage, diesen
Mangel zu beheben. Kann das Vorliegen eines Tatbestandsmerkmals nicht
festgestellt werden, so geht dies zu Lasten desjenigen, der die Beweislast trägt; das
ist die Klägerin.

83

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO.

84

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2
und Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

85

Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

86