Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-25, Aktenzeichen 15 A 548/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0125.15A548.03.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Am 1. Juni 1999 beschloss der Bauausschuss des Rates der Stadt I. die
Erneuerung der Straßen T. von der Straße An dem I1.---wege bis zur
Einmündung X. und der Straße X. von der Einmündung An dem I1.---
wege bis zur Straße T. im Mischprinzip und in Pflasterbauweise. Mit dem
Straßenausbau sollte auch der Mischwasserkanal unter größerer Dimensionierung
erneuert werden. Die im hier maßgeblichen Bereich zuletzt Ende der 50er Jahre
hergestellten Straßen T. und X. bilden in ihrer ausgebauten Strecke
einen von der Straße An dem I1.---wege im Süden ausgehenden und in einem
Bogen darauf zurückführenden Straßenzug, wobei die Straße X. nach Süden
über die Einmündung der Straße An dem I1.---wege und die Straße T. über
die Einmündung der Straße X. nach Norden weiterführen. Nach Durchführung
von Bürgerinformationsveranstaltungen beschloss der Bauausschuss am 7. März
2000 eine Änderung des Bauprogramms. Nunmehr sollten die Straßen im
Trennprinzip und bezüglich der Fahrbahn in Asphaltbauweise erneuert werden. Die
schmalere Straße X. sollte eine 5,55 m breite Fahrbahn und einen einseitigen
Gehweg im Westen bzw. Norden von knapp 1,4 m Breite erhalten. Die Straße
T. sollte eine 5,65 m breite Fahrbahn, beidseitige Gehwege (östlich
überwiegend knapp 1,4 m, westlich etwa 1 m breit) sowie im östlichen Bereich
Parkflächen erhalten. Die Baumaßnahmen begannen im Oktober 2000 und waren
jedenfalls im September 2002 noch nicht vollständig abgeschlossen.

3

Die Klägerin ist Eigentümerin u.a. der Flurstücke Gemarkung F. , Flur 14,
Flurstücke 413, 1724 und 1723. Bis in das Jahr 2000 bildeten die Flurstücke 1724
und 1723 das Flurstück 408. Mit Bauantrag vom 4. Oktober 1956 beantragte die
Klägerin für dieses Flurstück und das zur Straße X. hin vorgelagerte Flurstück
413 sowie für weitere Flächen die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung
von fünf Wohnblocks und einem Hochhaus. Auf den Flurstücken 408 und 413 sollten
drei aneinander grenzende, zueinander leicht versetzte Mehrfamilienreihenhäuser
errichtet werden. Die Flurstücke grenzten im Osten an die Straße X. und im
Westen an die F1. Straße. Zwischen diesen Straßen erstreckt sich nunmehr die
im Bauantrag als Wohnblock IV bezeichnete Bebauung aus den drei Häusern
X. 38, 40 und 42. Eine vergleichbare Bebauung ist nördlich auf den früheren
Flurstücken 410 (Wohnblock III) und 414 (Wohnblocks I und II) verwirklicht worden.
Jeder dieser vier Wohnblocks aus je drei Reihenhäusern wurde durch eine
Baugenehmigung mit dem Text "Neubau eines Mehrfamilienhauses (Block IV)" bzw.
entsprechend Block I bis Block III genehmigt und unter Erteilung eines
entsprechenden Gebrauchsabnahmescheines abgenommen. Nördlich des
Wohnblocks IV verläuft, ausgehend von der Straße X. , ein Fußweg auf dem
Grundeigentum der Klägerin an den Häusern X. 38, 40 und 42 vorbei und
mündet auf einen ebenfalls auf dem Gelände der Klägerin liegenden Fußweg parallel
zur F1. Straße, der jeweils am nördlichen und südlichen Ende der
Wohnblockbebauung auf die F1. Straße führt. Das der Klägerin gehörende
Gelände zwischen diesem Fußweg und der F1. Straße steigt in einer mit Gehölz
bestockten leichten Böschung an.

4

Mit Verfügung vom 23. April 2000 genehmigte der Beklagte die Teilung des
Flurstücks 408 in die heutigen Flurstücke 1724 und 1723. Dadurch wurde für das
westliche Haus des Blocks (X. 42) das an die F1. Straße grenzende
Flurstück 1723 gebildet, während die beiden anderen Häuser X. 38 und 40
nunmehr auf der an die Straße X. grenzenden Fläche der Flurstücke 1724 und
413 liegen . Gleiches geschah für die anderen drei Wohnblocks (Bildung der an die
F1. Straße grenzenden Flurstücke 1727 und 1729 und der an die Straße X.
grenzenden Flurstücke 1728 und 1730).

5

Mit Bescheid vom 20. Februar 2001 zog der Beklagte die Klägerin für die mit den
Häusern X. 38, 40 und 42 bebaute Fläche zu einer Vorausleistung auf den
künftigen Straßenbaubeitrag in voller Höhe heran. Dabei betrachtete er die
Flurstücke 413, 1724 und 1723 als wirtschaftliche Einheit. Von dem so gebildeten
Grundstück im wirtschaftlichen Sinne wurde die Fläche, soweit sie an die Straße
X. grenzt und nicht über das Ausbauende hinausreicht, veranlagt, und zwar im
Wesentlichen bis zur Tiefenbegrenzung ganz und darüber hinaus entsprechend der
Regelung der Beitragssatzung insoweit, als sie tatsächlich bebaut ist zuzüglich der
Abstandsflächen. Gleichermaßen wurde hinsichtlich der Grundstücke mit den drei
anderen Wohnblocks verfahren.

6

Der veranschlagte Aufwand für den Ausbau der Straßen X. und T.
wurde zusammen abgerechnet und die so gebildete einheitliche Anlage als
Anliegerstraße eingestuft.

7

Für die mit den Wohnhäusern X. 38, 40 und 42 bebaute Fläche setzte der
Beklagte eine Vorausleistung von 40.299,29 DM fest. Auf den dagegen erhobenen
Widerspruch ermäßigte der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 12.
September 2001 die festgesetzte Vorausleistung auf 38.214,23 DM auf Grund einer
neuen Aufwandsberechnung (nunmehriger umlagefähige Aufwand 536.178,14 DM)
und einer neuen Verteilungsflächenberechnung (nunmehr 102.327
Verteilungsanteile), sodass sich bei einem Beitragssatz von 5,23985 DM je
Verteilungsanteil und für das klägerische Grundstück angesetzten 7.293
Verteilungsanteilen der festgesetzte Vorausleistungsbetrag ergab. Im Übrigen wurde
der Widerspruch zurückgewiesen.

8

Mit der dagegen rechtzeitig erhobenen Klage hat sich die Klägerin - im weiteren
Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens nur noch teilweise - gegen den
Vorausleistungsbescheid gewandt und vorgetragen: Das Flurstück 1723 sei zu
Unrecht mit in die Veranlagung einbezogen worden. Es bilde keine wirtschaftliche
Einheit mit den vorgelagerten Flurstücken 1724 und 413. Ausgangspunkt bei der
Bildung wirtschaftlicher Einheiten sei das Buchgrundstück. Hier liege kein Grund vor,
eine wirtschaftliche Einheit über die genannten Flurstück 1724 und 413 hinaus zu
bilden. Im Übrigen hätte auch das Schulgrundstück im Norden an der Straße
T. in die Verteilung einbezogen werden müssen.

9

Die Klägerin hat zuletzt beantragt,

10

den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom
20. Februar 2001 für das Grundstück X. 38,
40, 42, Gemarkung F. , Flur 14, Flurstück 413
teilweise, Flurstück 1723 teilweise, Flurstück 1724
teilweise in Gestalt des am 14. September 2001
zugestellten Widerspruchsbescheides insoweit
aufzuheben, als mehr als 25.869,44 DM (13.226,83
EUR) von ihr gefordert werden.

11

Der Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er hat vorgetragen: Bei den Flurstücken 1723, 1724 und 413 handele es sich um
eine wirtschaftliche Einheit, wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Bebauung
ergebe. Diese wirtschaftliche Einheit sei von der F1. Straße und von der Straße
X. erschlossen. Das Schulgrundstück im Norden der Straße T. sei
nicht erschlossen. An die ausgebaute Anlage grenze lediglich eine südlich des
Schulgrundstücks gelegene öffentliche Grünanlage, die nicht der Beitragspflicht
unterliege.

14

Die ursprünglich weitergehende Klage hat die Klägerin im erstinstanzlichen
Verfahren zurückgenommen. Mit dem angefochtenen Urteil hat das
Verwaltungsgericht dem aufrecht erhaltenen Teil der Klage stattgegeben. Das
Flurstück 1723 wie auch die entsprechenden Flurstücke bei den anderen
Wohnblöcken seien nicht in die Verteilung einzubeziehen, da sie keine wirtschaftliche
Einheit mit den zur Straße X. vorgelagerten Flurstücken bildeten. Auch
könnten die Straßen T. und X. wegen ihres unterschiedlichen
Ausbaustandards nicht als eine einheitliche Anlage abgerechnet werden. Wegen der
sich daraus ergebenden Beitragsminderung könne der Beklagte nicht mehr
verlangen, als von der Klägerin zugestanden sei.

15

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des
Beklagten, mit der er seinen erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und vertieft und
ergänzend ausführt: Das früher vorhandene Flurstück 408 sei im Zeitpunkt der
Bebauung als eine wirtschaftliche Einheit anzusehen gewesen. Das könne wegen
einer nachträglichen Grundstücksteilung nicht anders beurteilt werden. Tatsächlich
würden die Baublöcke auch von der Straße X. erschlossen, während zur
F1. Straße hin nur eine Zweiterschließung bestehe. Auch dürften die Straßen
T. und X. in ihren ausgebauten Teilen als eine Anlage abgerechnet
werden, da in Folge des weiten Anlagenbegriffs der Straßenbaubeitragssatzung das
Bauprogramm die räumliche Ausdehnung der Anlage bestimme. Hier sei durch das
Bauprogramm eine Verbindung des Ausbaus der Straßen T. und X.
angeordnet. Eine Grenze für eine Zusammenfassung könne allenfalls dort
angenommen werden, wo durch die Zusammenfassung unvertretbare Zustände
einträten, etwa eine gravierende Beitragsverzerrung. Das sei hier aber nicht der Fall.
Ursprünglich sei eine einheitliche Mischfläche geplant gewesen, erst die
Bürgeranhörung habe zu der jetzt gefundenen Lösung geführt, die wegen der
erforderlichen Berücksichtigung der Einzelkosten der Teileinrichtungen bei getrennter
Abrechnung zu einem rechnerisch höheren Beitrag für die Anlieger der Straße
T. führe, obwohl die wirtschaftlichen Vorteile annähernd gleich mit denen der
Anlieger der Straße X. seien. Durch die vom Verwaltungsgericht für richtig
gehaltene Abrechnungsart werde eine Beitragsverzerrung zu Lasten der Anlieger der
Straße T. herbeigeführt.

16

Der Beklagte beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

18

Die Klägerin beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie wiederholt und vertieft ihre erstinstanzlichen Ausführungen. Sie hält die
Flurstücke 1724 und 413 für die hier maßgebliche wirtschaftliche Einheit. Eine
Zusammenfassung verschiedener Anlagen durch ein Bauprogramm sei unzulässig,
wenn - wie hier - aus Rechtsgründen Anlagen getrennt abzurechnen seien.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringen der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage
zu Recht stattgegeben. Im angefochtenen Umfang ist der Vorausleistungsbescheid
rechtswidrig und verletzt die Rechte der Klägerin. Insoweit kann er sich nicht auf § 8
des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) in
Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für
straßenbauliche Maßnahmen der Stadt I. vom 2. Januar 1984 in der Fassung der
1. Änderungssatzung vom 1. Dezember 1993 (SBS) stützen. Nach § 8 Abs. 8
KAG NRW können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen
verlangt werden, sobald mit der Durchführung der beitragsfähigen Maßnahme
begonnen worden ist. Hier kann der Beklagte die Vorausleistung nicht in der
berufungsbefangenen Höhe verlangen, weil sich bei richtiger Abgrenzung der
abzurechnenden Anlage und richtiger Bildung des Abrechnungsgebiets kein höherer
als der von der Klägerin unangefochten gelassene Betrag ergibt.

24

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die beitragsrechtliche
Abrechnung der Ausbaumaßnahmen an den Straßen X. und T. nicht
zusammen erfolgen darf. Es handelt sich nämlich um den Ausbau zweier
verschiedener Anlagen.

25

Was die abzurechnende Anlage ist, richtet sich in erster Linie nach der
gemeindlichen Straßenbaubeitragssatzung. Diese kann den Anlagenbegriff des
Erschließungsbeitragsrechts wählen (Erschließungsanlagenbegriff), der darauf
abstellt, welcher Straßenteil bei natürlicher Betrachtungsweise durch Unterschiede
im Erscheinungsbild (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge,
Straßenausstattung) zu einem augenfällig abgegrenzten Element des öffentlichen
Straßennetzes gemacht wird.

26

Vgl. Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 12 Rn. 10.

27

Dieser Begriff wird etwa gewählt, wenn Gegenstand der Ausbaumaßnahme
öffentliche Straßen, Wege und Plätze und damit Anlagen sein sollen.

28

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 1999
- 15 A 1784/96 -, S. 10 des amtl. Umdrucks.

29

Die Satzung kann jedoch auch - wie hier in § 1 SBS geschehen - mit der
Wendung "Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze" den
spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagenbegriff wählen, der für die
räumliche Abgrenzung der Anlage grundsätzlich auf das Bauprogramm abstellt.

30

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2002
- 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870.

31

Ein Bauprogramm legt die räumliche Ausdehnung der Anlage fest und bestimmt,
wo, was und wie ausgebaut werden soll, und zwar so konkret, dass festgestellt
werden kann, ob die Anlage i.S.d. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG NRW endgültig hergestellt
ist.

32

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November
1996 - 15 B 369/96 -, NVwZ-RR 1998, 70.

33

Hier spricht viel dafür, dass das Bauprogramm den gemeinsamen Ausbau der
Straße T. und X. vorsah: Die Beschluss am 7. März 2000 erfolgte auf
Grund einer einzigen Beschlussvorlage, die nur diesen Ausbau zum Gegenstand
hatte. Der Ausbauplanung, der mit dem Beschluss zugestimmt wurde, lag ein
einziger, die Gesamtmaßnahme betreffender Ausbauplan zu Grunde mit der
Bezeichnung "T. /X. ".

34

Dennoch bestimmen sich die Grenzen der Anlage hier nicht nach diesem
Bauprogramm. Denn die Maßgeblichkeit des Bauprogramms unterliegt gewissen
rechtlichen Schranken, die dazu führen können, dass die räumliche Ausdehnung
einer Anlage über das Bauprogramm hinausgeht oder hinter diesem zurück bleibt.
Diese Schranken ergeben sich aus dem dem Straßenbaubeitragsrecht zu Grunde
liegenden Vorteilsgedanken. Da der wirtschaftliche Vorteil ein Erschließungsvorteil
ist, muss die Anlage so begrenzt werden, dass ihr erkennbar eine
Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Das setzt voraus, dass
die Anlage selbst durch örtlich erkennbare Merkmale oder nach rechtlichen
Gesichtspunkten abgrenzbar ist. Weitere Voraussetzung ist, dass durch die
Abgrenzung der Anlage alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die
Ausbaumaßnahme annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2002
- 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870.

36

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, verhindert die unterschiedliche
Ausstattung der Straßen T. und X. eine Zusammenfassung zu einer
Anlage, da den Anliegern nicht annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten
werden: Während die Straße T. mit einem Parkstreifen auf der Ostseite und
beidseitigen Gehwegen versehen ist, fehlen solche Parkmöglichkeiten auf der Straße
X. und ist hier nur ein einseitiger Gehweg vorhanden. Außerdem ist die
Fahrbahn der Straße X. - wenngleich nur geringfügig - schmaler. Die
Unterschiedlichkeit der Ausstattung der beiden Straßen wird im Unterschied im
Beitragssatz deutlich, der bei getrennter Abrechnung entsteht. Nach dem Vortrag des
Beklagten liegt bei getrennter Abrechnung der Beitragssatz für die Straße T.
bei 6,8163 DM je Verteilungsanteil und für die Straße X. bei 4,2861 DM je
Verteilungsanteil. Damit übersteigt der Beitragssatz der Straße T. den der
Straße X. um fast 60 %. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann nicht
von ungefähr gleichen wirtschaftlichen Vorteilen für die Anlieger der Straße T.
und X. gesprochen werden, denn die genannte unterschiedliche Ausstattung
führt zu einer besseren Erschließungssituation der durch die Straße T.
erschlossenen Grundstücke. Die gegenüber der Straße X. zusätzlichen
Gebrauchsvorteile an der Straße T. steigern den Gebrauchswert der durch
sie erschlossenen Grundstücke und damit die wirtschaftlichen Vorteile für deren
Eigentümer entsprechend. Deshalb kann von einer Beitragsverzerrung zu Lasten der
Anlieger der Straße T. durch eine getrennte Abrechnung, wie der Beklagte
meint, keine Rede sein. Vielmehr würde eine gemeinsame Abrechnung zu einer nicht
durch entsprechende wirtschaftliche Vorteile gerechtfertigten Beitragsnivellierung zu
Lasten der Anlieger der Straße X. führen. Die vom Beklagten angeführte
Entstehungsgeschichte der Ausbauplanung, die vor allem auf Wünsche der Anlieger
beider Straßen zurückzuführen sein soll, spielt für die hier in Rede stehende Frage
der Möglichkeit zusammengefasster Abrechnung keine Rolle.

37

Die einheitliche Ermittlung und Verteilung des Aufwandes für die beiden Straßen
kann auch nicht auf den Gesichtspunkt einer Erschließungseinheit gestützt werden.
Allerdings ist es möglich, dass der vom Bauprogramm bestimmte
straßenbaubeitragsrechtliche Anlagenbegriff auch Erschließungseinheiten umfasst.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember
1994 - 15 B 1196/94 -, S. 2 f. des amtl. Umdrucks;
zur Zusammenfassung mehrerer Straßen zu einer
Anlage kraft Bauprogramms vgl. auch Beschluss
vom 11. Juni 1996 - 15 B 1313/96 -, NWVBl. 1997,
187; Beschluss vom 10. Juni 1992 - 2 B 2342/91 -, S.
3 ff. des amtl. Umdrucks.

39

Hier erlaubt § 9 Abs. 3 SBS, den beitragsfähigen Aufwand für mehrere Anlagen,
welche für die erschlossenen Grundstücke eine Einheit bilden, insgesamt zu
ermitteln, auf die durch sie erschlossenen Grundstücke zu verteilen und den Beitrag
zu erheben. Für diese an die erschließungsbeitragsrechtliche Regelung des § 130
Abs. 2 Satz 3 des Baugesetzbuches (BauGB) angelehnte Regelung besteht zwar in
§ 8 KAG NRW keine ausdrückliche Ermächtigung. Indes ist die Gemeinde, weil § 8
KAG NRW keinen bestimmten Anlagenbegriff vorschreibt, befugt, durch
Satzungsrecht eine derartige Möglichkeit der Bildung einer Erschließungseinheit
anzuordnen.

40

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991
- 2 A 1232/89 -, S. 12 ff. des amtl. Umdrucks;
Beschluss vom 4. Februar 1985 - 2 B 499/84 -, S. 2 f.
des amtl. Umdrucks.

41

Die vorliegende satzungsrechtliche Ermächtigung, "für mehrere Anlagen, welche
für die erschlossenen Grundstücke eine Einheit bilden," eine gemeinsame
Abrechnung vorzunehmen, deckt jedoch selbst dann, wenn der Rat, der nach § 9
Abs. 3 Satz 2 SBS alleine über die Bildung einer solchen Einheit zu entscheiden hat,
dies für die endgültige Beitragserhebung beschließen sollte, hier eine gemeinsame
Abrechnung nicht. Es fehlt nämlich daran, dass die zusammen abzurechnenden
Straßen für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden.

42

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bildung einer
Erschließungseinheit nach § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB muss eine funktionelle
Abhängigkeit der zusammen abgerechneten Straßen in der Weise vorliegen, dass
die mit geringerem Aufwand hergestellte Straße ihre Erschließungsfunktion nur im
Zusammenwirken mit der aufwändiger hergestellten Anlage erfüllen kann.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1998
- 8 C 8.97 -, DVBl. 1999, 395 (397 f.); Urteil vom 25.
Februar 1994 - 8 C 14.92 -, NVwZ 1994, 913 (914 f.);
Urteil vom 22. Mai 1992 - 8 C 57.90 -, DVBl. 1992,
1107 (1108).

44

Zwar gilt für den Bereich des Beitragsrecht nach § 8 KAG NRW dieses
grundsätzlich auch hier maßgebliche Verständnis des Funktionszusammenhangs
zweier zusammen abgerechneter Straßen nicht in der Rigidität, dass praktisch nur
ein Hauptzug zusammen mit einem davon abzweigenden Nebenzug als Stichstraße
oder auf den Hauptzug zurückführender Ring als Erschließungseinheit anerkannt
werden kann.

45

Vgl. zu dieser aus der Rechtsprechung
gewonnenen Beschränkung Driehaus,
Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 14
Rn. 39 f.; Fischer, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch
des öffentlichen Baurechts, Loseblattsammlung
(Stand: Juli 2004), F Rn. 262 ff.; kritisch Quaas, in:
Schrödter, BauGB, 6. Aufl., § 130 Rn. 12 f.

46

Vielmehr kann auch ein System von Sackgassen, die von einem Hauptzug
ausgehen, in Folge ihrer inneren Verbindung und Abhängigkeit zusammen mit dem
Hauptzug eine ausreichende einheitliche Erschließungsfunktion für ein
Abrechnungsgebiet haben und damit eine Erschließungseinheit bilden.

47

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2000
- 15 A 6119/96 -, S. 7 f. des amtl. Umdrucks.

48

Die ausgebauten Straßen T. und X. stehen aber nicht in einer
solchen funktionellen Abhängigkeit: Die Straße X. ist über die Straße An dem
I1.---wege und in Fortführung im Süden über die D.---straße an das Verkehrsnetz
angebunden. Die Straße X. ist damit lediglich eine von der Straße T.
abzweigende und im weiteren Verlauf mit dem sonstigen Verkehrsnetz verbundene
Straße. Das begründet nicht die erforderliche Einheit in der Erschließungsfunktion.

49

Weil die satzungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bildung einer
Erschließungseinheit nicht vorliegen, bedarf es keiner Prüfung, ob eine Entscheidung
des Rates über die Bildung einer Einheit nach § 9 Abs. 3 Satz 2 SBS überhaupt noch
möglich und vor der Erhebung von Vorausleistungen auf der Basis einer
Erschließungseinheit erforderlich ist. Ebenso bedarf es auch keiner Prüfung, ob § 9
Abs. 3 SBS, der die Bildung einer Einheit dem Rat vorbehält, die Bildung einer
Erschließungseinheit kraft Bauprogramms, das nicht vom Rat aufgestellt wurde,
ausschließt. Selbst wenn sich § 9 Abs. 3 SBS lediglich auf Fälle bezieht, bei denen
vom Bauprogramm her unterschiedliche Anlagen zusammengefasst werden sollen,
und die Vorschrift daher die Bildung einer allein durch ein Bauprogramm
hergestellten Erschließungseinheit nicht ausschließt, kann hier eine
Erschließungseinheit durch Bauprogramm nicht festgestellt werden. Liegen nämlich
unterschiedliche wirtschaftliche Vorteile für die Anlieger der durch ein Bauprogramm
zusammengefassten Straßen vor, so kann eine gemeinsame Abrechnung mit der
sich daraus ergebenden Beitragsnivellierung nur dann erfolgen, wenn die oben
genannte funktionelle Abhängigkeit der Straßen vorliegt. Denn nur dies rechtfertigt
es, trotz bei isolierter Betrachtung unterschiedlicher wirtschaftlicher Vorteile die
Anlieger der weniger aufwändig hergestellten Straße an den Kosten der aufwändiger
hergestellten Straße zu beteiligen. Die damit auch für eine allein durch ein
Bauprogramm hergestellte Erschließungseinheit zu fordernde funktionelle
Abhängigkeit fehlt aber, wie oben ausgeführt wurde.

50

Das Verwaltungsgericht hat schließlich ebenfalls zu Recht entschieden, dass die
Flurstücke 1723, 1727 und 1729 aus dem Abrechnungsgebiet herauszunehmen sind.
Sie bilden keine wirtschaftliche Einheit mit den zur Straße X. vorgelagerten
Flurstücken. Sie sind auch nicht als Hinterliegergrundstücke von dieser Straße,
sondern allein als Anliegergrundstücke von der F1. Straße erschlossen.

51

Eine wirtschaftliche Einheit ist der demselben Eigentümer gehörende Teil der
Grundfläche, der selbstständig baulich oder gewerblich genutzt werden kann.
Ausgangspunkt ist das Buchgrundstück, denn in der Mehrzahl der Fälle sind
Grundstücke im Sinne des bürgerlichen Rechts zugleich auch wirtschaftliche
Einheiten. Davon ausgehend ist hier festzustellen, ob die an der Straße X.
liegenden Buchgrundstücke zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit um die aus den
genannten Flurstücken gebildeten Flächen vergrößert werden müssen. Für eine
Zusammenlegung von Flächen ist ein Mindestmaß an rechtlicher
Zusammengehörigkeit der Flächen erforderlich.

52

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2004
- 15 B 1432/04 -, S. 3 f. des amtl. Umdrucks;
Beschluss vom 9. Juni 1998 - 15 A 6852/95 -,
NWVBl. 1999, 25, zum Anschlussbeitragsrecht.

53

Hier liegt kein Grund vor, die drei Flächen, die aus den Flurstücken 413 und
1724, 1728 und 1730 bestehen, um die Flurstücke 1723, 1727 und 1729 zu
erweitern. Das erforderliche Mindestmaß an rechtlicher Zusammengehörigkeit für
eine Zusammenlegung zu drei wirtschaftlichen Einheiten fehlt.

54

Sie kann nicht darauf gestützt werden, dass im Baugenehmigungsverfahren
insoweit einheitliche Baugrundstücke vorhanden gewesen sein sollen. Allerdings ist
bei bebauten Grundstücken darauf abzustellen, was im Einzelfall auf Grund und in
Übereinstimmung mit der erteilten Baugenehmigung an Bausubstanz verwirklicht
worden ist, wobei der Darstellung des Baugrundstücks nach § 3 Abs. 1 der
Verordnung über bautechnische Prüfungen hervorgehobene Bedeutung zukommt.

55

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1998
- 15 A 6852/95 -, NWVBl. 1999, 25.

56

Hier geben jedoch weder die verwirklichte Bausubstanz noch die in den
Bauvorlagen bezeichneten Baugrundstücke etwas für eine rechtliche
Zusammengehörigkeit her. Die verwirklichte Bausubstanz besteht aus zwölf
Mehrfamilienhäusern, die in vier Hausgruppen angeordnet sind. Gegenstand des
Bauantrags war damit die Genehmigung zur Errichtung von zwölf Reihenhäusern, die
nicht entlang einer Straße, sondern quer zwischen zwei Straßen gebaut werden
sollten. Dieser Bebauung stünde sogar die Existenz dreier Buchgrundstücke als
wirtschaftlicher Einheiten pro Hausgruppe, auf denen je ein Reihenhaus errichtet ist,
nicht entgegen. Wegen der Notwendigkeit der Anbindung an eine öffentliche
Verkehrsfläche für das jeweils mittlere Grundstück nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 der
Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) wäre dann allerdings
eine öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer Straße erforderlich. Die jetzige
Grundstückslage von nur zwei wirtschaftlichen Einheiten, die jeweils an eine Straße
grenzen und mit einem Reihenhaus oder zweien bebaut sind, entspricht damit der
Bebauung, sodass diese nicht zur Bildung einer einzigen wirtschaftlichen Einheit
zwingt.

57

Auch der zum Baugenehmigungsantrag gehörende Lageplan gibt für die
Annahme einer wirtschaftlichen Einheit nichts her. Er stellt nämlich die Fläche der
Gesamtbebauung dar, auf der die vier hier in Rede stehenden Hausgruppen sowie
eine weitere Hausgruppe (Block V) und ein Hochhaus errichtet werden sollten, wie es
im Bauantrag vom 4. Oktober 1956 beantragt wurde. Der Beklagte hat einzelne
Reihenhäuser im Genehmigungsverfahren zusammengefasst, indem er jeweils eine
Baugenehmigung für eine Hausgruppe erteilte, wobei er als Gegenstand den
"Neubau eines Mehrfamilienhauses" angab. Gleiches galt für die
Gebrauchsabnahmebescheinigungen. Alleine durch derartige zusammengefasste
behördliche Erklärungen wird aber die erforderliche rechtliche Zusammengehörigkeit
der Flächen nicht begründet.

58

Auch sonst gibt es keine Gesichtspunkte für eine solche Zusammengehörigkeit.
Insbesondere ergibt sie sich nicht aus dem Bauordnungsrecht, denn die
Genehmigung der Teilung, ohne dass dazu Baulasten auf Nachbargrundstücken
geschaffen werden mussten, die Anknüpfungspunkt für die Bildung einer
wirtschaftlichen Einheit hätten sein können, erfolgte, weil die Bildung der
eigenständigen Grundstücke bauordnungsrechtlichen Vorschriften nicht zuwider lief
(§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW). Der Beklagte macht auch baurechtliche Gründe, die
zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit zwängen, nicht geltend.

59

Unerheblich ist, dass nach dem Vortrag des Beklagten die tatsächliche
Erschließung des rückwärtigen Reihenhauses X. 42 zur Straße X. über
den an den Häusern 38 bis 42 entlang über die Flurstücke 1723, 1724 und 413
führenden Fußweg erfolge. Solchen tatsächlichen Umständen kommt für die Bildung
einer wirtschaftlichen Einheit keine maßgebliche Bedeutung zu, da erst die rechtliche
Zusammengehörigkeit die wirtschaftliche Einheit begründet. Daher bleibt es auch im
vorliegenden Fall bei dem Grundsatz, dass die abgetrennten Buchgrundstücke selbst
wirtschaftliche Einheiten sind.

60

Der Maßgeblichkeit des Buchgrundstücks für die Bildung der wirtschaftlichen
Einheiten hier kann nicht entgegen gehalten werden, die Grundstücksteilung sei
beitragsrechtlich unbeachtlich, weil sie einen Missbrauch rechtlicher
Gestaltungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 42
Abs. 1 der Abgabenordnung (AO) darstelle. Nach dieser Vorschrift kann durch
Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten des Rechts das Abgabengesetz nicht
umgangen werden, vielmehr entsteht der Abgabeanspruch so, wie er bei einer den
wirtschaftlichen Vorgängen angemessenen rechtlichen Gestaltung entsteht. Nach
der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs, der sich der Senat für das Beitragsrecht
nach dem Kommunalabgabengesetz NRW anschließt, liegt ein solcher Missbrauch
vor, wenn eine rechtliche Gestaltung gewählt wird, die zur Erreichung des erstrebten
wirtschaftlichen Ziels unangemessen ist, der Abgabenminderung dienen soll und
durch wirtschaftliche oder sonst beachtliche außersteuerliche Gründe nicht zu
rechtfertigen ist.

61

Vgl. BFH, Urteil vom 20. März 2002 - I R 63/99 -,
BFHE 198, 506 (509).

62

Das Motiv, Abgaben zu sparen, macht eine rechtliche Gestaltung noch nicht
unangemessen. Dies ist erst dann der Fall, wenn der Abgabepflichtige die vom
Gesetz vorausgesetzte Gestaltung zum Erreichen eines bestimmten wirtschaftlichen
Ziels nicht gebraucht, sondern dafür einen ungewöhnlichen Weg wählt, auf dem nach
den Wertungen des Gesetzes das Ziel nicht erreichbar sein soll.

63

Vgl. BFH, Urteil vom 3. Februar 1998 - IX R
38/96 -, BFHE 185, 379 (381); Urteil vom 26. März
1996 - IX R 51/92 -, BFHE 180, 330 (331).

64

Die Unangemessenheit einer Rechtsgestaltung tritt deutlich hervor, wenn sie
überhaupt keinem wirtschaftlichen Ziel dient, also ein vernünftiger wirtschaftlicher
Grund nicht zu entdecken ist.

65

Vgl. BFH, Urteil vom 17. Januar 1991 - IV R
132/85 -, BFHE 163, 449 (454); OVG NRW, Urteil
vom 21. April 1997 - 3 A 3508/92 -, NWVBl. 1998,
245 (246).

66

Die hier vorgenommene Teilung in mit einzelnen oder mehreren Reihenhäusern
bebaute Grundstücke ist nicht unangemessen im oben beschriebenen Sinne.
Vielmehr entspricht sie der gegebenen baulichen Situation einer
Reihenhausbebauung, die sogar mit einer weiteren Aufteilung (für jedes Reihenhaus
ein Grundstück) übereinstimmen würde.

67

Vgl. dazu, dass es sogar zum
bauplanungsrechtlichen Begriff des Reihenhauses
gehören soll, dass jedes Haus auf einem eigenen
Grundstück steht, Fickert/Fieseler,
Baunutzungsverordnung, 9. Aufl., § 22 Rn. 6.4.

68

Mit der vorliegenden Teilung, die der baulichen Selbstständigkeit der errichteten
Gebäude entspricht, können die einzelnen Objekte getrennt - etwa durch
Veräußerung oder Umwandlung in Eigentumswohnungen - verwertet werden, mag
dies auch gegenwärtig nicht geplant sein. Wenn - wie es hier nach den obigen
Ausführungen der Fall ist - kein Grund vorliegt, die Flurstücke als eine wirtschaftliche
Einheit zu behandeln, kann die vorgenommene Grundstücksaufteilung auch nicht als
Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten angesehen werden. Denn diese
Bewertung der Grundstücksituation unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen
Einheit zeigt, dass die vorgenommene Teilung beitragsrechtlich zu billigen ist.
Angesichts der Flexibilität des Begriffs der wirtschaftlichen Einheit, die die
vorgegebene rechtliche Grundstücksituation mit den Anforderungen des
Beitragsrechts verbindet, dürfte es bei Grundstücksteilungen keinen
Anwendungsbereich des § 42 Abs. 1 AO geben, wenn nur, wie es der Begriff der
wirtschaftlichen Einheit verlangt, Eigentümeridentität zwischen den betroffenen
Flurstücken besteht. Regelmäßig werden nämlich dann, wenn die
Grundstücksteilung als missbräuchlich im Sinne des § 42 Abs. 1 AO anzusehen
wäre, die betroffenen Flurstücke als wirtschaftliche Einheit zusammenzufassen sein,
wie umgekehrt dann, wenn die Grundstücksteilung beitragsrechtlich zu mehreren
wirtschaftlichen Einheit führt, jene regelmäßig nicht als missbräuchlich angesehen
werden kann.

69

Schließlich sind die abgetrennten Grundstücke (Flurstück 1723, 1727 und 1729)
auch nicht als selbstständige Hinterliegergrundstücke zur Straße X. zu
veranlagen. Die in der Rechtsprechung des erkennenden Senats dafür aufgestellten
Voraussetzungen für eine gesicherte Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten
Straße,

70

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai
2004 - 15 B 747/04 -, NVWZ-RR 2004, 784 f.,

71

liegen nicht vor. Eine solche gesicherte Inanspruchnahmemöglichkeit begründet
auch die Eigentümeridentität nicht. Grundsätzlich ist zwar auch bei einem
Hinterliegergrundstück dann eine Beitragspflicht gerechtfertigt, wenn die
Inanspruchnahme der Anlage nur noch vom Willen des Eigentümers dieses
Grundstücks abhängt. Daher spricht viel dafür, dass das Merkmal bei einem - auch
unbebauten - Hinterliegergrundstück dann zu bejahen ist, wenn es für seine Nutzung
auf die ausgebaute Straße angewiesen ist und das Vorderliegergrundstück im
Eigentum desselben Eigentümers wie das Hinterliegergrundstück steht.

72

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. August 2004
- 15 B 1351/04 -, S. 4 des amtl. Umdrucks.

73

Denn dann wird durch die nur so vermittelte Erschließung des
Hinterliegergrundstücks dessen Gebrauchswert erhöht und dem Eigentümer ein
wirtschaftlicher Vorteil zugewandt, ohne dass es darauf ankommt, ob er diesen
Vorteil durch Anlegung einer öffentlich-rechtlich gesicherten Zufahrt zur Straße
realisiert, was in Folge der Eigentümeridentität alleine von seinem Willen abhinge.
Dies gilt jedoch nicht bei einem bereits anderweitig voll erschlossenen Grundstück,
da dann nur eine Zweiterschließung über ein Vorderliegergrundstück vermittelt wird,
von der die Nutzung des Grundstücks nicht abhängt. Eine solche nur mittelbare und
nicht notwendige Erschließungsmöglichkeit rechtfertigt die Beitragspflicht noch nicht.
Hier lässt sich ein beitragsrechtlich relevanter Vorteil möglicherweise schon dann
bejahen, wenn der Eigentümer durch sein Verhalten nach außen kund tut, dass er
die Straße über eine solche Zweiterschließung tatsächlich in Anspruch zu nehmen
gedenkt, etwa indem er eine Zufahrt über das Vorderliegergrundstück herstellt.

74

Vgl. zur Bedeutung einer tatsächlich angelegten
Zufahrt für die Erschließungsbeitragspflicht von
Hinterliegergrundstücken Driehaus, Erschließungs-
und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., § 17 Rn. 77 ff.

75

Auch dies ist jedoch hier nicht der Fall, da allein eine fußläufige Verbindung der
Hinterliegergrundstücke über die Vorderliegergrundstücke zur ausgebauten Straße
besteht.

76

Nach der somit erforderlichen Korrektur des abzurechnenden Aufwands und des
zu bildenden Abrechnungsgebiets vermindert sich die künftige Beitragsschuld in der
Weise, dass die vom Beklagten mit der Berufung erstrebte weitere Vorausleistung
nicht gefordert werden kann. Insoweit wird auf die Ausführungen im angegriffenen
Urteil (S. 11 und 16 f.), denen der Beklagte nicht entgegengetreten ist, Bezug
genommen.

77

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung.

78

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

79