Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-27, Aktenzeichen 13 K 562/09
ECLI:DE:VGD:2009:1127.13K562.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hin-terlegung des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen-den, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger steht als Oberstaatsanwalt im Dienst des beklagten Landes und ist bei der Staatsanwaltschaft E tätig.

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Dem Kläger war für die Zeit vom 21. bis 24. August 2006 Sonderurlaub zur Teilnahme an einer Informationstagung des Deutschen Richterbundes in C, veranstaltet vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, gewährt worden. Unter dem 26. August 2008 beantragte er Sonderurlaub für die Zeit vom 8. bis 11. September 2008 (Montag bis Donnerstag), ebenfalls zur Teilnahme an einer Informationsveranstaltung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung in C. Mit Bescheid vom 28. August 2008, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, lehnte der Leitende Oberstaatsanwalt in E den Antrag ab. Er führte aus, er sähe sich aus dienstlichen Gründen gezwungen, den beantragten Sonderurlaub zu versagen. Der Kläger habe vor zwei Jahren an einer vergleichbaren Veranstaltung teilgenommen. Der beantragte Sonderurlaub würde die Arbeitsbelastung der Behörde, auch unter Berücksichtigung der weiteren Teilnehmerwünsche, in nicht vertretbarer Weise erhöhen. Sodann wurde dem Kläger auf Antrag für den in Rede stehenden Zeitraum Erholungsurlaub gewährt.

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Sechs weitere Angehörige des staatsanwaltlichen Dienstes der Staatsanwaltschaft E hatten gleichlautende Sonderurlaubsanträge gestellt, von denen drei entsprochen worden war. Im fraglichen Zeitraum stellte sich demnach die Personalsituation bei der Staatsanwaltschaft E wie folgt dar: Von den 58 Dezernenten des staatsanwaltlichen Dienstes waren 19 für den gesamten Zeitraum abwesend und zwar zwölf wegen Erholungsurlaubs (darunter der Kläger), drei wegen Sonderurlaubs für die Informationsveranstaltung in C und vier weitere aus sonstigen Gründen. Außerdem waren fünf weitere Dezernenten wegen Erholungsurlaubs teilweise abwesend, nämlich einer an drei Tagen, einer an zwei Tagen und drei an einem Tag.

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Der Kläger hat am 22. Januar 2009 Klage erhoben. Er macht geltend:

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Der Bewilligung des beantragten Sonderurlaubs stünden keine dienstlichen Gründe entgegen. Insbesondere sei es nicht zu einer signifikanten Erhöhung der Arbeitsbelastung eines Kollegen gekommen, weil er seine Abwesenheit vorbereitet gehabt habe. Das Abstellen auf die Arbeitsbelastung der Behörde sei nicht plausibel, weil in mehreren Fällen tatsächlich Sonderurlaub gewährt worden sei. Auch habe er selbst Erholungsurlaub erhalten, was vorausgesetzt habe, dass die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet gewesen sei. Dass er bereits zwei Jahre zuvor an einer Veranstaltung in C teilgenommen habe, stelle keinen dienstlichen Belang dar. Zudem seien beide Veranstaltungen nicht miteinander vergleichbar.

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Ein generell zu knapp bemessener Personalbestand sei kein dienstlicher Grund, der einer Sonderurlaubsgewährung entgegenstehe. Dienstliche Gründe stünden einer Bewilligung von Sonderurlaub nur dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen dienstlichen Aufgaben, für die der den Sonderurlaub beantragende Beamte an sich vorgesehen sei, bei seinem Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert würden. Bei einem kurzen Sonderurlaub diene die Tatbestandsvoraussetzung, dass dienstliche Gründe nicht entgegenstehen dürften, lediglich dazu, eine Urlaubsgewährung zur Unzeit zu vermeiden, weil nachteilige Auswirkungen auf die Verwaltungszwecke in einem solchen Fall nur in seltenen Ausnahmefällen zu erwarten seien. Deshalb sei im Einzelfall zu prüfen, ob die Bewilligung von Sonderurlaub konkret an dienstlichen Gründen scheitere. Das beklagte Land habe nicht dargetan, dass durch seine, des Klägers, viertägige Abwesenheit unter Berücksichtigung der bestehenden Vertretungsregeln zu einer erheblichen Verzögerung bei den dem Kläger zugewiesenen Dienstaufgaben geführt hätte. Er habe für den in Rede stehenden Zeitraum seine Abwesenheit vorbereitet gehabt. Im Bedarfsfalle hätte auch der dafür vorgesehene Leiter der Partnerabteilung, Oberstaatsanwalt Englisch, bereit gestanden, ihn zu vertreten.

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Selbst wenn dem beklagten Land ein Ermessen eingeräumt wäre, hätte es dieses fehlerhaft ausgeübt. Das Abstellen auf die Teilnahme an der Veranstaltung im Jahre 2006 sei zu beanstanden, weil beide Veranstaltungen nicht miteinander vergleichbar seien und es sich zudem bei diesem Gesichtspunkt nicht um einen dienstlichen Grund handele. Außerdem dürfe nur auf Umstände des konkreten Urlaubsjahres abgestellt werden. Auch stehe die Versagung des Sonderurlaubs im Widerspruch dazu, dass ihm für den in Rede stehenden Zeitraum Erholungsurlaub gewährt worden sei.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 28. August 2008 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 8. September 2008 bis 11. September 2008 Sonderurlaub zu bewilligen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und führt aus:

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Der Gewährung von Sonderurlaub stünden wegen der angespannten Personalsituation dienstliche Gründe entgegen. Auch bei der Regelung der Vertretung des Klägers im eigenen Dezernat sei weiterhin zu berücksichtigen, dass er für die Erledigung unaufschiebbarer Aufgaben und der durch die Vertretungssituation im Übrigen anfallenden Arbeiten ebenfalls nicht zur Verfügung gestanden habe.

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Selbst wenn dienstliche Gründe nicht entgegengestanden hätten, liege kein Ermessensfehler vor. Für die Gewährung von Sonderurlaub würden andere Voraussetzungen gelten als für die Gewährung von Erholungsurlaub. Allerdings müsse bei beiden die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet sein. Dass in drei anderen Fällen für die in Rede stehende Veranstaltung im September 2008 Sonderurlaub gewährt worden sei, verstoße nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Denn in zwei Fällen hätten die Bediensteten nicht zwei Jahre zuvor an einer vergleichbaren Veranstaltung teilgenommen und in einem Fall handele es sich um den Bediensteten, der die in Rede stehende Fahrt im September 2008 organisiert habe. Im Rahmen der Ermessensentscheidung hätten auch sonstige dienstliche Gründe berücksichtigt werden können, insbesondere eine angespannte Personal- und Arbeitssituation.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich der Personalakte des Klägers Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig. Insbesondere hat sich das Begehren des Klägers nicht durch Zeitablauf erledigt.

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Der Anspruch auf Sonderurlaub erledigt sich nicht schon dann, wenn der Tag oder das Ereignis, für den der Sonderurlaub begehrt wird, verstrichen ist. Zwar kann der Beamte wegen Zeitablaufs nicht mehr nachträglich auf der Grundlage einer Urlaubsbewilligung von der Dienstleistungspflicht befreit werden. Er kann jedoch die Rechtswirkungen zu Unrecht versagten Sonderurlaubs und deshalb überflüssig in Anspruch genommenen Erholungsurlaubs auch noch für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum beseitigen lassen. Dies gilt aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes ebenfalls dann, wenn eine gesetzliche Frist für die Bewilligung von Erholungsurlaub für das abgelaufene Kalenderjahr zwischenzeitlich abgelaufen ist. Im Falle des Obsiegens muss dann das Erholungsurlaubskonto des Beamten im Wege der Folgebeseitigung um entsprechende Tage aufgestockt werden.

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Dezember 2005 – 2 C 4/05 –, DVBl. 2006, 648; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Januar 2009 – 4 S 111/06 –, DVBl. 2009, 670.

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Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid vom 28. August 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung von Sonderurlaub für den Zeitraum vom 8. bis 11. September 2008.

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Maßgeblich ist § 4 Sonderurlaubsverordnung NRW (SUrlV). Danach gilt: Für die Teilnahme an Tagungen und Veranstaltungen, die staatsbürgerlichen, wissenschaftlichen oder anderen beruflichen, politischen, kirchlichen, gewerkschaftlichen, karitativen, sportlichen oder ähnlichen Zwecken dienen, kann Urlaub unter Beschränkung auf das notwendige Maß bewilligt werden, soweit die Ausübung der Tätigkeit außerhalb des Dienstes nicht möglich ist und dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, Abs. 1 Satz 1. Der Urlaub darf, auch wenn er für verschiedene Zwecke bewilligt wird, insgesamt fünf Arbeitstage einschließlich Reisetage im Urlaubsjahr nicht übersteigen, Abs. 2 Satz 1.

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Im Falle des Klägers stehen der Bewilligung von Sonderurlaub dienstliche Gründe entgegen. Daher kommt es nicht darauf an, dass – wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen – die Übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Sonderurlaub vorliegen dürften.

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Bei dem Erfordernis, dass dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, über den der Dienstherr vom Grundsatz her ohne Beurteilungsspielraum entscheidet. Das Gericht hat demgemäß zunächst einmal in vollem Umfang nachzuprüfen, ob dienstliche Gründe der Gewährung von Sonderurlaub entgegenstehen. Allerdings ist in Fällen vorliegender Art eine Besonderheit zu berücksichtigen, die zur Folge hat, dass das Gericht die Entscheidung des Dienstherrn in bestimmter Hinsicht nur eingeschränkt überprüfen kann. In Bezug auf – in beamtenrechtlichen Vorschriften in unterschiedlicher Ausgestaltung aufgeführte – dienstliche Interessen, wie etwa dienstliche Belange, dienstliche Bedürfnisse oder eben auch dienstliche Gründe, wird dem Dienstherrn regelmäßig ein verwaltungspolitischer und aus dem Organisationsrecht folgender Gewichtungsspielraum zugestanden. Innerhalb dieses Gewichtungsspielraums kann er die dienstlichen Aufgaben und Erfordernisse der Verwaltung nach Art und Umfang in Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele unter Berücksichtigung finanzieller Ressourcen frei festlegen und mit einer ihm angemessenen erscheinenden Dringlichkeitsstufenfolge unterlegen. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21/03 –, BVerwGE 120, 382; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. November 2006 – 1 A 777/05 –, NRWE und juris.

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Es ist Sache des Dienstherrn, in Ausübung seines Organisationsrechts festzulegen, auf welche Art und Weise die bereitgestellten persönlichen und sachlichen Mittel zielführend eingesetzt werden.

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Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2008 – 13 K 1480/08 –, NRWE und juris.

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Werden vom Gesetz nicht bloß dienstliche Gründe, sondern dringende oder sogar zwingende dienstliche Gründe gefordert, ist der Gestaltungsspielraum des Dienstherrn eingeschränkt oder u.U. ganz zu verneinen.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21/03 –, BVerwGE 120, 382; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. November 2006 – 1 A 777/05 –, NRWE und juris.

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Der Bedeutungsgehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs dienstliche Gründe ergibt sich aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist.

31

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. März 2006 – 2 C 23/05 –, DVBl. 2006, 1191.

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Beschreibt der Rechtsbegriff dienstliche Gründe – wie hier – einen Grund für die Versagung von Sonderurlaub, so bringt er das Interesse an der sachgemäßen und möglichst reibungslosen Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zur Geltung. Er soll die Berücksichtigung der Nachteile ermöglichen, die die Erteilung von Sonderurlaub voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich bringen wird.

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Vgl. zu dem ähnlich gelagerten Fall der Versagung von Teilzeitbeschäftigung: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. März 2006 – 2 C 23/05 –, DVBl. 2006, 1191.

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Dieses vorausgesetzt ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Leitende Oberstaatsanwalt in E den beantragten Sonderurlaub mit der Begründung abgelehnt hat, dass dienstliche Gründe entgegenstehen. Dabei ist auch bedeutsam, dass der Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bei der Ausfüllung des Begriffs dienstliche Gründe in § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV nicht etwa durch Adjektive wie dringend oder zwingend einschränkt ist.

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Nach der dem angefochtenen Bescheid vom 28. August 2008 beigegebenen Begründung wird die Versagung des beantragten Sonderurlaubs darauf gestützt, dass dienstliche Gründe entgegenstehen, weil andernfalls die Arbeitsbelastung der Behörde in nicht vertretbarer Weise erhöht würde. Mit dieser Einschätzung in Bezug auf die Arbeitsbelastung der Behörde hat sich der Leitende Oberstaatsanwalt in E innerhalb des Gewichtungsspielraums gehalten, der ihm bei der Festlegung der dienstlichen Aufgaben und der Erfordernisse der Verwaltung, insbesondere was die Art und Weise des zielführenden Einsatzes der bereitgestellten persönlichen Mittel angeht, zukommt. Es liegt als Ausfluss seines Organisationsrechts grundsätzlich in der Kompetenz des Dienstherrn zu bestimmen, bei Vorliegen welcher Umstände die Arbeitsbelastung der Behörde unvertretbar hoch ist. Dass dem Leitenden Oberstaatsanwalt in E insoweit ein rechtlich bedeutsamer Fehler unterlaufen wäre, ist nicht erkennbar.

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So hat er in Übereinstimmung mit dem Bedeutungsgehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs dienstliche Gründe auf Nachteile abgestellt, die seiner Einschätzung nach die Erteilung von Sonderurlaub voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich bringen würde. Des Weiteren hat er sich dabei aber auch nicht von sachwidrigen, also willkürlichen Erwägungen leiten lassen.

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In dem in Rede stehenden Zeitraum war die Personalsituation beim staatsanwaltlichen Dienst der Staatsanwaltschaft E angespannt, was auch der Kläger an sich nicht in Frage stellt. Von den planmäßig vorgesehenen Dezernenten stand ungefähr ein Drittel nicht zur Verfügung. Wenn der Dienstherr in einer solchen Situation dafürhält, dass weiteren Dienstbefreiungen (durch die Gewährung von Sonderurlaub) dienstliche Gründe entgegenstehen, ist das durch das ihm zustehende Organisationsrecht gedeckt. Auch wenn, wie der Kläger vorträgt und vom beklagten Land nicht in Zweifel gezogen wird, seine Vertretung für die Aufgaben, die er in seinem Dezernat zu erledigen hat, geregelt war, ist nicht zu beanstanden, wenn der Leitende Oberstaatsanwalt in E etwa im Blick auf die Gesamtsituation der Behörde und die Erledigung unaufschiebbarer, möglicherweise nicht im vorhinein absehbarer Aufgaben angenommen hat, dass dienstliche Gründe entgegenstehen. Denn es liegt in seiner Entscheidungskompetenz, in welcher Art und Weise die grundsätzlich zur Verfügung stehenden persönlichen Mittel zielführend eingesetzt werden.

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Der Leitende Oberstaatsanwalt in E ist dem Kläger gegenüber auch nicht im Hinblick darauf willkürlich vorgegangen, dass er die gleichgerichteten Sonderurlaubsanträge von drei anderen Bediensteten des staatsanwaltlichen Dienstes genehmigt hat. Er hat dabei nicht auf sachwidrige Umstände abgestellt. Das gilt insbesondere für die beiden Fälle, in denen er dem Anträgen im Hinblick darauf entsprochen hat, dass den Bediensteten, anders als dem Kläger, nicht bereits vor zwei Jahren Sonderurlaub für eine Informationsveranstaltung in C gewährt worden ist. Darauf wird im Übrigen soweit ersichtlich in dem angefochtenen Bescheid vom 28. August 2008 Bezug genommen, wenn es dort heißt, der Kläger habe vor zwei Jahren an einer vergleichbaren Veranstaltung teilgenommen. Diese unterschiedliche Behandlung ist nicht zu beanstanden. Dass sich die Veranstaltungen im Jahr 2006 und 2008 derart unterscheiden, dass eine daran anknüpfende Ungleichbehandlung willkürlich wäre, hat der Kläger nicht dargetan und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich. Anders als der Kläger meint, lässt sich auch § 4 Abs. 2 Satz 1 SUrlV nicht entnehmen, dass nicht darauf abgestellt werden darf, ob er bereits zwei Jahre zuvor an einer Informationsveranstaltung in C teilgenommen hat. Denn diese Vorschrift erschöpft sich darin, den zeitlichen Umfang von Sonderurlaub im Urlaubsjahr festzulegen.

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Soweit der Kläger geltend macht, dienstliche Gründe stünden einer Bewilligung von Sonderurlaub nur dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen dienstlichen Aufgaben, für die der den Sonderurlaub beantragende Beamte an sich vorgesehen sei, bei seinem Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert werde, und sich insoweit auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beruft,

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Urteile vom 25. Juni 1992 – 2 C 14/90 –, ZBR 1993, 26, und vom 30. Januar 1986 – 2 C 24/84 –, ZBR 1987, 12,

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vermag ihm das Gericht nicht zu folgen. Denn in den angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, in denen es im Übrigen um die Anwendung von für Bundesbeamte geltende Vorschriften ging, wird nicht ausgeführt, dass dienstliche Gründe ausschließlich dann einer Sonderurlaubsgewährung entgegenstünden, wenn die vom Kläger angeführten Voraussetzungen vorliegen. Zudem ist das Erfordernis, dass die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte während des Urlaubs gewährleistet sein muss, nach den im Falle des Klägers anzuwendenden beamtenrechtlichen Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen generelle Voraussetzung für die Gewährung von Sonderurlaub, § 13 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 SUrlV. Mit dem in § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV demnach zusätzlich aufgeführten Tatbestandsmerkmal des Nichtentgegenstehens dienstlicher Gründe kann also nicht dasselbe gemeint sein. Vielmehr werden damit auch sonstige Nachteile für den Dienstbetrieb mit umfasst, die ein Sonderurlaub voraussichtlich mit sich bringen wird.

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Der Kläger macht zudem unter Hinweis auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg, bei der es ebenfalls um die Anwendung von für Bundesbeamte geltende Vorschriften ging,

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Januar 2009 – 4 S 111/06 –, DVBl. 2009, 670,

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ein generell zu knapp bemessener Personalstand sei kein dienstlicher, einem Sonderurlaub entgegenstehender Grund. Ob dem zu folgen ist, kann hier dahin stehen. Denn wie dargelegt liegt der Bewertung des Leitenden Oberstaatsanwalts in E die angespannte Personalsituation gerade in dem hier in Rede stehenden viertägigen Zeitraum zu Grunde. Dass es sich dabei sozusagen um einen Dauerzustand gehandelt hat, der Personalbestand also generell zu knapp bemessen war, ist nicht erkennbar und wird auch von dem Kläger nicht substatiiert dargetan.

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Da somit die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Sonderurlaub nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV nicht vorliegen, weil dienstliche Gründe entgegenstehen, steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Das bedeutet zugleich, dass dem beklagten Land ein Ermessen nicht eingeräumt war, eine Verpflichtung des beklagten Landes, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), also von vorneherein ausscheidet. Somit kommt es auch darauf an, ob der Leitende Oberstaatsanwalt in E überhaupt Ermessen ausgeübt hat und ob ihm, wenn das zu bejahen wäre, dabei Fehler unterlaufen sind.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.