Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-01-09, Aktenzeichen 10a NE 75/86
ECLI:DE:OVGNRW:1989:0109.10A.NE75.86.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Der Antragsteller betreibt seit Ende der Siebziger Jahre auf dem Grundstück ...
Straße 43-47 in ... unter der Bezeichnung "..." ein sogenanntes Vergnügungscenter,
bestehend aus einem Sex-Shop und drei Porno-Xinos, einem Video-Kino und
mehreren Einzelfilmkabinen für Pornofilme. Das mit einer Eingangstür versehene,
innen durch ein Foyer erschlossene Vergüngungscenter steht unter einheitlicher
Leitung.

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Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 3/85
"Innenstadt-nördlicher Teil" der Stadt ..., der hier Kerngebiet, geschlossene Bauweise
und das Maß der baulichen Nutzung festsetzt. Er stellt im wesentlichen eine
Festschreibung des vorhandenen Bestandes dar. Nr. 3 der textlichen Festsetzungen
trifft folgende Bestimmungen:

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"In den MK-Gebieten sind gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO von den gemäß §
7 Abs. 2 Nr. 2 allgemein zulässigen Einzelhandelsbetrieben und Vergnügungsstätten
folgende Arten von Nutzungen nur ausnahmsweise zulässig: Imbißstuben, Sex-
Shops, Spielhallen, Sex-Kinos, Peep-Shows, Striptease-Shows, Eros-Center,
Dirnenunterkünfte."

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Durch diese Festsetzung sieht sich der Antragsteller in seiner geschäftlichen
Entwicklung behindert, soweit sie andere Nutzungen als Imbißstuben, Eroscenter und
Dirnenunterkünfte betrifft.

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Der Bebauungsplan wurde in folgendem Verfahren aufgestellt:

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Nach Behandlung im Ausschuß für Stadtentwicklung und Stadtplanung sowie in der
Bezirksvertretung beschloß der Rat am 25. September 1985 die Aufstellung und
öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Nach Bekanntmachung am 27. September
1985 erfolgte die öffentliche Auslegung vom 7. Oktober bis zum 7. November 1985;
die Träger öffentlicher Belange wurden benachrichtigt. Nach der Auslegung erfolgte
eine Änderung einiger Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung unter
Durchführung einer eingeschränkten Beteiligung nach § 2a Abs. 7 BBauG.

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Mit Schreiben vom 7. und 8. November 1985 wandte sich die Eigentümerin des
Grundstücks, auf dem der Antragsteller das Gewerbe betreibt, die ... Gesellschaft
bürgerlichen Rechts, gegen den Bebauungsplan. Sie führte aus, es bedeute einen
Eingriff in ihr Eigentum, wenn ihr vorgeschrieben werde, an welche Gewerbetreibende
vermietet werden dürfe.

9

Nachdem der Ausschuß für Stadtentwicklung und Stadtplanung und die
Bezirksvertretung ihre Stellungnahmen abgegeben hatten, behandelte der Rat am 27.
November 1985 die vorgebrachten Bedenken und Anregungen und beschloß den
Bebauungsplan als Satzung.

10

Der Regierungspräsident ... genehmigte den Bebauungsplan mit Verfügung vom 2.
Dezember 1985. Die Genehmigung wurde nach Anordnung des Oberbürgermeisters
am 13. Dezember 1985 bekanntgemacht.

11

Der Antragsteller hat am 10. Dezember 1986 den vorliegenden
Normenkontrollantrag gestellt. Er macht geltend, er habe von Anfang an vorgehabt, in
dem von ihm betriebenen Vergnügungscenter mehrere Spielhallen einzurichten und
eine Damenwäsche-Modenschau und verschiedene Striptease-Darbietungen
auszurichten. Die textliche Festsetzung des Bebauungsplans hindere ihn daran. Ihm sei
erklärt worden, daß eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werde. Mehrere
Rechtsstreitigkeiten seien wegen der Ausweisungen zu seinen Lasten ausgegangen.
Die Abwägung sei fehlerhaft. Die Planung sei von Anfang an auf das Verbot der
einschlägigen Gewerbe gerichtet gewesen. Die Entscheidung sei schon vorweg
getroffen worden, ohne daß der Rat an der Vorentscheidung in einer Weise mitgewirkt
habe, die es gestatte, sie ihm zuzurechnen. Die Planung beruhe letztlich auf den
Wünschen eines einzelnen Anliegers. Seine, des Antragstellers, privaten Interessen
seien nicht genügend berücksichtigt worden. Während der Planaufstellung seien
weder der Bestandsschutz der existierenden Betriebe noch die dafür erteilten
Baugenehmigungen in den Blick genommen worden. Der Bebauungsplan greife
unzulässig und schikanös in die Gewerbe- und Berufsfreiheit ein. Es habe gar keine
Veranlassung bestanden, einen Bebauungsplan aufzustellen, weil das Plangebiet
restlos bebaut sei. Ziel der Planung sei es ausschließlich, seine Unternehmungen zu
unterbinden. Besondere städtebauliche Gründe für den Ausschluß einzelner
Anlagearten lägen nicht vor.

12

Der Bebauungsplan sei auch nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt
worden, weil es an einem wirksamen Flächennutzungsplan für den fraglichen Bereich
fehle; die Antragsgegnerin habe den Flächennutzungsplan und seine Aufstellung nicht
genau beschrieben.

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Der Antragsteller beantragt,

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den Bebauungsplan Nr. 3/85 "Innenstadtnördlicher Teil" der Stadt ... für nichtig zu
erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie hält den Bebauungsplan für gültig. Er sei aus dem Flächennutzungsplan vom
30. März 1984 entwickelt worden. Für die Planung habe es, wie die Begründung
erweise, hinreichend Anlaß gegeben. Die Abwägung sei nicht zu beanstanden. Sie
leide auch nicht an einer unzulässigen Vorwegbindung. Daß der politische Wille zu der
Planung vorgelegen habe, sei nicht zu beanstanden. Das Abwägungsmaterial sei
umfassend zusammengetragen und ausgewertet worden.

18

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie auf die von der
Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsakten und Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Nach den Ausführungen des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung ist der
Bebauungsplan Nr. 3/85 der Antragsgegnerin nur insoweit zur Prüfung gestellt, als
nach Nr. 3 der textlichen Festsetzungen folgende Arten von Nutzungen nur
ausnahmsweise zulässig sind: Sex-Shops, Spielhallen, Sex-Kinos, Peep-Shows und
Striptease-Shows. Der in seinem Inhalt so klargestellte Normenkontrollantrag ist
zulässig. Die Begrenzung des Antrages ist unbedenklich, weil die erfaßten
Festsetzungen selbständiger Betrachtung zugänglich sind. Ein untrennbarer
Regelungszusammenhang mit den übrigen Ausweisungen ist nicht gegeben.

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Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Ein die
Befugnis zur Einleitung eines Normenkontrollverfahrens gegen einen Bebauungsplan
begründender Nachteil im Sinne der genannten Bestimmung ist gegeben, wenn, der
Antragsteller durch den Bebauungsplan oder seine Anwendung negativ, d.h.
verletzend, in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen
werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieses
Bebauungsplans als privates Interesse des Antragstellers in der Abwägung
berücksichtigt werden mußte. Zu dem notwendigen Abwägungsmaterial gehören die
privaten Belange, die nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden
müssen. Das sind alle Belange, von denen bei der Entscheidung über den Plan mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit absehbar ist, daß sie als nicht geringwertige und
auch schutzwürdige Interessen bestimmter Personen von dem Plan in mehr als
geringfügiger Weise betroffen werden. Bei der Planaufstellung mußten der Betrieb
des Antragstellers und die der Antragsgegnerin bekannten Änderungsabsichten in die
Abwägung eingestellt werden, unabhängig davon, ob der Betrieb für den Planbereich
oder einen Teil davon prägende Wirkung hatte.

22

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. September 1988 - 4 NB 15.88 -.

23

Der Antragsteller hat auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse, da er die von
dem Antrag erfaßten, durch den Bebauungsplan indessen nur noch ausnahmsweise
zulässigen Nutzungen entweder aufgenommen hat oder, wie sich aus dem Verfahren 4
A 2171/81 bzw. 4 A 2727/84 OVG NW ergibt, aufnehmen will.

24

Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.

25

Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan der Stadt ... entwickelt
worden. Dieser stellt für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Kerngebiet oder
Wohnbaufläche dar. Entsprechend diesen Darstellungen trifft der Bebauungsplan
Festsetzungen. Eine Ungültigkeit des Flächennutzungsplans kann nicht festgestellt
werden. Der Rat hat ihn am 27. April 1983 beschlossen; der Regierungspräsident ...
hat ihn am 3. November 1983/3. Februar 1984 unter Ausnahmen, Maßgaben und
Auflagen genehmigt, denen der Rat der Stadt am 22. Februar 1984 beigetreten ist.
Die Genehmigung ist am 30. März 1984 im Amtsblatt bekannt gemacht worden.
Angesichts der fehlenden Substantiierung angeblicher Mängel hat der Senat keine
Veranlassung zu weiteren Nachforschungen. Ein etwaiger Verfahrensmangel wäre
zudem nach § 244 BauGB i.V.m. § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich; Mängel der
Abwägung des Flächennutzungsplans sind nicht ersichtlich.

26

Der Bebauungsplan ist nicht wegen unzulässiger Vorabbindung ungültig. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

27

- Urteil vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 -, BRS 28 Nr. 4 -

28

ist eine "Vorabbindung" nicht schon um ihrer selbst Willen unzulässig. So wie sie
hier behauptet wird, ist sie unbedenklich.

29

Der Rat war in der Abwägung zwar entsprechend der politischen Leitvorstellungen
vorgeprägt, aber nicht gebunden. Daß durch die politischen "Vorgaben" der
Abwägungsvorgang nicht verkürzt wurde, zeigt sich gerade darin, daß der Rat die
Bedenken und Anregungen des Grundstückseigentümers und eines Dritten, der sich
ebenfalls gegen die textliche Festsetzung ausgesprochen hatte, in seine Überlegungen
einbezogen hat.

30

Der Bebauungsplan leidet nicht an einem sonstigen erheblichen Mangel im
Abwägungsvorgang. Die Antragsgegnerin hat die abwägungsbeachtlichen Interessen
auch des Antragstellers gesehen und in die Abwägung eingestellt. Insbesondere die
mit der textlichen Festsetzung Nr. 3 erfaßten Nutzungsinteressen sind als Belang
abgewogen worden, wie sich aus dem umfangreichen Planaufstellungsvorgang ergibt.
Auch Planungsalternativen sind bedacht worden.

31

Die textliche Festsetzung Nr. 3 findet mit den zur Prüfung gestellten
Einzelausweisungen ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO.

32

Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann in dem Bebauungsplan bei Anwendung (hier:) des
Abs. 5 festgesetzt werden, daß nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein
oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht
zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere
städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Mit Blick auf die Verweisung auf § 1 Abs. 5
BauNVO muß hinzukommen, daß die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietes
gewahrt bleibt.

33

Durch den Ausschluß der Anlagen gemäß der textlichen Festsetzung Nr. 3 des
Bebauungsplans bleibt die allgemeine Zweckbestimmung des Kerngebietes gewahrt.
Kerngebiete werden zwar auch durch die allgemeine Zulässigkeit von
Vergnügungsstätten charakterisiert.

34

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Juli 1988 - 4 B 119.88 -.

35

Die Frage, ob durch eine nur noch ausnahmsweise mögliche Zulassung von
Vergnügungsstätten die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietes gewahrt
bleibt, hat das Bundesverwaltungsgericht

36

- Beschluß vom 22. Mai 1987 - 4 N 4.86 -, BRS 57 Nr. 54 -

37

indessen bejaht, da die allgemeine Zweckbestimmung von Kerngebieten durch § 7
Abs. 1 BauNVO bestimmt wird. Vergnügungsstätten machen nicht das Wesen eines
Kerngebietes aus. Das folgt aus der Vielzahl der nach § 7 Abs. 2 BauNVO in
Kerngebieten zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen oder Nutzungen.

38

Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, daß nur
"bestimmte Arten" der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen
baulichen oder sonstigen Anlagen (hier:) nur ausnahmsweise zugelassen werden
können. Unter "bestimmten Arten" sind nicht nur die in den einzelnen Nummern der §§
2, 4 bis 9 und 13 BauNVO aufgeführten Arten von Nutzungen zu verstehen. Das ergibt
eine Gegenüberstellung mit der Regelung des § 1 Abs. 5 BauNVO. Nach § 1 Abs. 9
BauNVO können noch stärker ins einzelne gehende Differenzierungen und
Verfeinerungen planungsrechtlicher Festsetzungen erfolgen. § 1 Abs. 9 BauNVO
erlaubt der Gemeinde, Unterarten von Nutzungen, wie sie in den Katalogen der
vorgenannten Vorschriften enthalten sind, zu erfassen.

39

- Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, BRS 47 Nr. 58; vgl. auch
OVG Lüneburg, Urteil vom 11. September 1986 - 1 C 26/85 -, DÖV 1987, 211
m.w.N.

40

Mit Blick darauf ist es grundsätzlich möglich, die in der textlichen Festsetzung Nr. 3
genannten, hier interessierenden Nutzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO einer Regelung
zu unterziehen. Die Antragsgegnerin hat die bestimmten Typen von baulichen oder
sonstigen Anlagen in der textlichen Festsetzung auch typisierend beschrieben und
dadurch vermieden, eine konkrete Planung einzelner Objekte zu treffen.

41

Die Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO setzt voraus, daß "besondere
städtebauliche Gründe" sie rechtfertigen. Jede Bauleitplanung muß städtebaulich
begründet sein. Art und Gewicht dieser Gründe können sich unterscheiden. Jede auf §
1 Abs. 5 bis 9 BauNVO gestützte Planung muß mit Argumenten begründet werden
können, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergeben und geeignet sind, die
Abweichung von den in den jeweiligen Gebietstypen nach der Baunutzungsverordnung
generell zulässigen Anlagen städtebaulich zu begründen. Die Festsetzungen eines
Bebauungsplans müssen von dem Ziel bestimmt sein, die bauliche und sonstige
Nutzung der Grundstücke aus Gründen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung
zu leiten und eine sozialgerechte Bodennutzung zu gewährleisten. In bezug auf
Probleme, die nicht die Ordnung der Bodennutzung in der Gemeinde, sondern andere
Bereiche betreffen, wie den allgemeinen Jugendschutz und die Vorsorge gegen die
Förderung oder Ausbeutung der Spielleidenschaft, muß die Gemeinde die Wertung
des Bundesgesetzgebers allerdings hinnehmen, der die Gewerbefreiheit auch für
Spielhallen und andere Einrichtungen, wie sie in der textlichen Festsetzung Nr. 3
erwähnt sind, gewährleistet. Die Gemeinde darf nicht mit den Mitteln der
Bauleitplanung eine eigene, von der Wertung des Bundesgesetzgebers abweichende
"Politik" betreiben, indem sie gewisse Einrichtungen unabhängig von Erwägungen zur
Ordnung der Bodennutzung allgemein für das Gemeindegebiet ausschließt.

42

So BVerwG, Beschluß vom 22. Mai 1987 - 4 N 4.86 -, BRS 47 Nr. 54.

43

Der Antragsgegnerin geht es aber nicht darum, die in der textlichen Festsetzung
erfaßten Nutzungen, soweit hier noch von Interesse, generell aus ihrem
Gemeindegebiet zu "verbannen". Das ergibt sich daraus, daß entsprechende Pläne
nur für den engeren Innnenstadtbereich aufgestellt worden sind. Es ergibt sich
weiterhin auch daraus, daß die Stadt die betreffenden Nutzungen nicht schlechthin
ausgeschlossen hat, sondern immerhin ihre ausnahmsweise Zulassung ermöglicht. Die
von der Antragsgegnerin in der Begründung zum Bebauungsplan angeführten
Überlegungen sind städtebauliche Gesichtspunkte. Die Antragsgegnerin will
verhindern, daß die in der Festsetzung erwähnten Nutzungen solche Einzelhandels-
und Dienstleistungsbetriebe aus der Innenstadt verdrängen, die einen wichtigen
Beitrag zur Funktionserfüllung der ... Innenstadt leisten. Zudem soll das Niveau der
Stadt ... in ihrer Bedeutung als "Oberzentrum" gehalten werden. Daraus ergeben sich
Ansprüche an die Attraktivität der Innenstadt, die in der Begründung zum
Bebauungsplan im einzelnen aufgeführt sind. Das Ziel, die Nutzungsvielfalt in der
Innenstadt zu erhalten und das geschäftliche Niveau zu festigen, erscheint angesichts
der schon vorhandenen Betriebe als besonderer städtebaulicher Grund. Ausweislich
der Begründung zum Bebauungsplan, die - mit Ermittlungen im
Planaufstellungsverfahren belegt - dem Senat in der mündlichen Verhandlung erläutert
worden ist, sind im Innenstadtbereich, der durch den hier angegriffenen
Bebauungsplan teilweise überplant wird, ein Drittel der Spielhallen und mehr als die
Hälfte der Sex-Shops - teils mit Kino, Peep-Show und Striptease - des Stadtgebiets
vorhanden. Das weiterhin bestehende Interesse, für solche Einrichtungen Standorte im
Plangebiet zu finden, wird durch die Planzeichnung belegt, die die Antragsgegnerin in
der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat. Danach ist eine Reihe von Anträgen auf
Zulassung der von der textlichen Festsetzung erfaßten Nutzungen gestellt worden. Es
ist nicht zu beanstanden, daß der Rat davon ausgegangen ist, die von der genannten
textlichen Festsetzung erfaßten und hier noch interessierenden Nutzungen könnten -
mit unterschiedlicher Intensität und Wirkung - einerseits zur Verdrängung solcher
Nutzungen, die der Versorgungsfunktion ... gerecht werden, und andererseits zu einer
Niveausenkung - "Trading-down-Effekt" - führen. Der erstgenannte Aspekt betrifft in
erster Linie Spielhallen, weil angesichts erheblicher Umsätze und unreglementierter
Öffnungszeiten besonders hohe Mieten gezahlt werden können, der zweite
Gesichtspunkt gilt vor allem für die Sex-Shops, Sex-Kinos, Peep-Shows und
Striptease-Shows. Der Senat ist nicht der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts
Lüneburg.

44

- Urteil vom 11. September 1986 - 1 C 26/85 -, DÖV 1987, 211, 212 -,

45

daß für die Sex-Shops solche städtebaulichen Gründe nicht vorlägen. Es mag
zwar sein, daß die Gefahr, daß solche Läden traditionelle Einzelhandelsgeschäfte und
Dienstleistungsbetriebe verdrängen, nicht ganz so stark ausgeprägt ist. Das ist aber
nur einer der städtebaulichen Aspekte, der eine Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO
rechtfertigen kann. Der städtebauliche Gesichtspunkt, eine Niveausenkung und das
damit verbundene Abwandern von Käuferschichten zu verhindern, kann die nur noch
ausnahmsweise Zulassung solcher Einzelhandelsbetriebe begründen. Hinzu kommt,
daß Sex-Shops sich, wie an dem Beispiel des Betriebs des Antragstellers deutlich
wird, häufig im Verbund mit anderen Nutzungen befinden, die in ihrem
Zusammenwirken unerwünschte Auswirkungen auf das Niveau haben können. Eine
Abwertung von Geschäftslagen, eine Zerstörung funktionsfähiger
Versorgungsstrukturen und - in letzter Konsequenz - ein "Umkippen" in ein
Vergnügungsviertel zu verhindert, kann ein besonderer städtebaulicher Gesichtspunkt
sein.

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Vgl. Schlichter/Friedrich, WiV 1988, 199ff. (203, 235) m.w.N.

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Angesichts des Ziels der Bauleitplanung, die Nutzungsvielfalt der Innenstadt zu
erhalten, betreffen die besonderen städtebaulichen Gründe jedenfalls den engeren
Innenstadtbereich. Es ist nicht zu fordern, daß etwa für bestimmte Straßen und/oder
Plätze Untersuchungen über die besonderen städtebaulichen Gründe erfolgen.
Besondere städtebauliche Gründe können auch vorliegen, wenn besondere
Schutzbedürftigkeit eines engeren Umfeldes nicht gegeben ist.

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Angesichts des Umstandes, daß die von der textlichen Festsetzung erfaßten
Nutzungen ausnahmsweise zulässig bleiben, was zur Folge hat, daß im Rahmen der
Ermessensentscheidung nach § 31 Abs. 1 BauGB die städtebaulichen "Aspekte und
Kriterien", wie sie in der Begründung des Bebauungsplans - S. 7 - genannt werden, zu
beachten sind, und mit Blick darauf, daß hier nach dem anzuwendenden Bodenrecht
an anderen Stellen des Stadtgebietes derartige Einrichtungen zulässig bleiben, greift
die Festsetzung nicht übermäßig ein.

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Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1, § 167 VwGO, § 708 Nr. 10
ZPO.

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Die Sache ist nicht dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die
Auslegung revisiblen Rechts vorzulegen, weil die Voraussetzungen des § 47 Abs. 5
VwGO nicht vorliegen. Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung in
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das in
seinen Urteilen betreffend die gewerberechtlichen Verfahren des Antragstellers die
textliche Festsetzung Nr. 3 des Bebauungsplans nicht beanstandet hat.

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