Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-29, Aktenzeichen 1 A 35/09
ECLI:DE:VGHALLE:2010:0429.1A35.09.0A

Tatbestand

1

Die Kläger begehren vom Beklagten die Aufhebung der Wohnsitzauflagen in ihren Niederlassungserlaubnissen.

2

Die am 6. Oktober 1937 und 11. September 1947 geborenen Kläger sind miteinander verheiratet und aus der ehemaligen Sowjetunion stammende jüdische Emigranten. Sie reisten im Jahre 1999 nach Durchführung eines Aufnahmeverfahrens für jüdische Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion mit einem Visum zur Aufnahme nach dem Kontingentflüchtlingsverfahren in die Bundesrepublik Deutschland ein, beziehen seither Sozialleistungen und erhielten vom Beklagten am 19. Januar 2000 eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis mit der Nebenbestimmung „Wohnsitz und gewöhnlicher Aufenthalt nur im Landkreis Wittenberg gestattet“. Zugleich erteilte der Beklagte den Klägern eine „ausländerbehördliche Bescheinigung“, nach der die Kläger die Rechtsstellung eines Flüchtlings im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 (Flüchtlingsmaßnahmengesetz - HumHAG) haben. Unter dem 6. Dezember 2000 erteilte der Beklagte den Klägern eine weitere ausländerbehördliche Bescheinigung, nach der diese als Flüchtlinge im Sinne des § 1 Abs. 1 HumHAG gelten.

3

Im Mai 2004 beantragten die Kläger beim Beklagten die Streichung der Wohnsitzauflage, um zu ihrer Tochter, ebenfalls eine Emigrantin, nach Bruchsal in Baden-Württemberg zu ziehen, da sie deren Hilfe im täglichen Leben benötigten. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 17. August 2004 ab, da die Stadt Bruchsal dem beabsichtigten Zuzug nicht zustimmte und die Kläger Sozialleistungen erhielten.

4

Am 15. August 2006 erteilte der Beklagte den Klägern eine Niederlassungserlaubnis gem. § 23 Abs. 2 AufenthG mit der Auflage, „Wohnsitznahme nur im Land Sachsen-Anhalt gestattet“.

5

Mit Schreiben vom 6. Oktober 2006 stellten die Kläger beim Beklagten erneut einen Antrag auf Umverteilung nach Bruchsal, da sie wegen verschiedener körperlicher Gebrechen auf die Hilfe ihrer Tochter angewiesen seien. Hierzu legten die Kläger eine ärztliche Bescheinigung vom 21. Oktober 2006 zu den Erkrankungen der Klägerin vor, wonach eine Familienzusammenführung eventuell die Leiden der Klägerin lindern könnte.

6

Die Stadt Bruchsal stimmte einem Zuzug der Kläger wiederum nicht zu, da diese Sozialleistungen erhielten und im Übrigen deren Tochter mitgeteilt habe, dass ein Antrag auf Feststellung einer Pflegestufe für die Klägerin von der Krankenkasse abgelehnt worden sei.

7

Mit Bescheid vom 12. Januar 2007 lehnte der Beklagte den Umverteilungsantrag ab, da die Kläger Sozialleistungen bezögen und die Stadt Bruchsal deshalb ihre Zustimmung zur Umverteilung verweigert habe. Die Zustimmung könne zwar auch unabhängig von der Sicherung des Lebensunterhaltes u. a. dann erteilt werden, wenn der Umzug der Sicherstellung der benötigten Pflege von Betroffenen, die wegen ihres Alters oder wegen ihrer Krankheit oder Behinderung pflegebedürftig seien, durch die Verwandten am Umzugsort diene. Diese Voraussetzungen lägen aber nicht vor, weil eine Pflegebedürftigkeit nicht nachgewiesen sei. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 2008 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, nach § 23 Abs. 2 AufenthG könne das Bundesministerium des Innern zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland anordnen, dass Ausländern aus bestimmten Staaten oder in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen eine Aufnahme durch Zusage erteilt werde. Die Aufenthaltserlaubnis könne gem. § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden, damit insbesondere bei Bezug von Sozialleistungen für eine gerechte Lastenverteilung gesorgt werde. Die Kläger erfüllten keine der Voraussetzungen für eine Streichung der wohnsitzbeschränkenden Auflage nach dem Erlass des Landes Sachsen-Anhalt für die entsprechende bundeseinheitliche Verfahrensweise. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteil vom 15. Januar 2008 (1 C 17/07) entschieden, dass Wohnsitzauflagen gegenüber anerkannten Flüchtlingen, die Sozialhilfeleistungen bezögen, gegen Art. 23 der Genfer Flüchtlingskonvention verstieße, wenn sie zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten verfügt würden. Das Gericht habe nicht generell verneint, dass Wohnsitzauflagen verfügt werden könnten. Es habe aber klargestellt, dass die bisherige Begründung jedenfalls nicht für den Personenkreis der anerkannten Flüchtlinge aufrechterhalten werden könne. Für die Kläger treffe dieses nicht zu.

8

Der Widerspruchsbescheid wurde den Klägern am 5. September 2008 zugestellt.

9

Daraufhin haben die Kläger am 1. Oktober 2008 Klage erhoben.

10

Die im Widerspruchsbescheid angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes sei auch auf Wohnsitzauflagen und Umverteilungsanträge von jüdischen Emigranten anzuwenden. Ihnen sei als sog. Kontingentflüchtlinge kein schlechterer Rechtsstatus hinsichtlich Freizügigkeit und Sozialhilfe als Konventionsflüchtlingen zuzuerkennen. Die Aufnahme jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion sei nämlich auf der Grundlage eines Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 erfolgt, wonach Angehörige dieses Personenkreises entsprechend den Vorschriften des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommener Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 aufgenommen werden sollten. Nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 7. August 2008 (19 B 07.1777) seien deshalb jüdische Emigranten grundsätzlich mit Flüchtlingen, die unter die Art. 2 bis 34 der Genfer Flüchtlingskonvention fielen, gleichzustellen. Im Übrigen sei der Nachweis der Pflegebedürftigkeit der Klägerin an den zu hohen Anforderungen des Beklagten gescheitert. Ihre Tochter lebe jetzt in Forst (Baden), aber auch das insoweit nunmehr zuständig gewordene Landratsamt Karlsruhe verweigere die Zustimmung zu ihrem Zuzug.

11

Die Kläger beantragen sinngemäß,

12

die Wohnsitzauflagen in den ihnen erteilten Niederlassungserlaubnissen des Beklagten vom 15. August 2006 sowie den Bescheid des Beklagten vom 12. Januar 2007 und den Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 28. August 2008 aufzuheben.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Der Beklagte weist darauf hin, dass das Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge - HumHAG - am 1. Januar 2005 außer Kraft getreten sei, so dass sich auch bei einer entsprechenden Anwendung dessen § 1 Abs. 1 keine Gleichstellung jüdischer Emigranten mit Flüchtlingen ergebe, die unter die Genfer Flüchtlingskonvention fielen.

16

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die Beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

17

Die Kammer kann gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.

18

Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Wohnsitzauflagen ist § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG. Danach kann die Niederlassungserlaubnis mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden. Dabei ist das Ermessen des Beklagten durch den im Widerspruchsbescheid aufgeführten Erlass zunächst in rechtlich nicht zu beanstandender Art und Weise gebunden, um ungleiche Belastungen der Träger der Sozialleistungen zu vermeiden. Danach ist u.a. eine Aufhebung der Wohnsitzauflage und damit ein Umzug zu Verwandten - wie hier von den Klägern begehrt - möglich, wenn dies der Sicherung der benötigten Pflege von Betroffenen, die wegen ihres Alters oder wegen ihrer Krankheit oder Behinderung pflegebedürftig sind, dient. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt, weil die Kläger nicht pflegebedürftig im Sinne dieser Regelung sind. Eine Pflegebedürftigkeit ist nicht festgestellt worden. Die Krankenversicherung hat der Klägerin keine Pflegestufe zuerkannt. Der von den Klägern vorgelegten ärztlichen Bescheinigung ist lediglich zu entnehmen, dass eine Familienzusammenführung evtl. die Leiden der Klägerin lindern könnte. Deshalb ist nicht von der erforderlichen Pflegebedürftigkeit der Kläger oder auch nur der Klägerin auszugehen.

20

Die Wohnsitzauflagen sind aber deshalb ermessensfehlerhaft ergangen, weil sie mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 (BGBl. I S. 1057) - HumHAG - und Art. 23 i.V.m. Art. 26 der Genfer Flüchtlingskonvention nicht vereinbar sind.

21

Der Heranziehung der Genfer Flüchtlingskonvention steht zunächst nicht entgegen, dass es sich bei den Klägern nicht unmittelbar um Flüchtlinge im klassischen Sinn handelt, also um Personen, die sich in einer nachgewiesenen Verfolgungssituation befunden haben. Ihre mit Flüchtlingen vergleichbare Rechtsstellung rechtfertigt sich vielmehr daraus, dass sie von der Bundesrepublik Deutschland entsprechend den Vorschriften des HumHAG aufgenommen worden sind. Damit haben sie die Rechtsstellung gem. § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes erworben. Nach dieser Vorschrift genießt derjenige, der als Ausländer im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen der Bundesrepublik Deutschland ….. aufgenommen worden ist, die Rechtsstellung nach den Art. 2 bis 34 der Genfer Flüchtlingskonvention. Dementsprechend sind den Klägern unbefristete Aufenthaltserlaubnisse und ausländerbehördliche Bescheinigungen erteilt worden, nach denen sie die Rechtsstellung von Flüchtlingen nach § 1 Abs. 1 HumHAG haben und als Flüchtlinge im Sinne dieser Vorschrift gelten, ohne dass es zuvor einer Überprüfung im Hinblick auf eine Verfolgung in der ehemaligen Sowjetunion bedurft hätte. Hintergrund ist der Beschluss in der Konferenz der Regierungschefs des Bundes und der Länder am 9. Januar 1991, der Einreise jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion „entsprechend“ den Vorschriften des HumHAG vor dem Hintergrund der historischen Verantwortung Deutschlands für die Verbrechen des Nationalsozialismus sowie des Wunsches sowjetischer Juden, auch in der Bundesrepublik Deutschland eine neue Heimat zu gründen, zuzustimmen. Die nur „entsprechende“ Anwendung des HumHAG beruht darauf, dass - wie bereits oben ausgeführt - Voraussetzung für eine Aufnahme nicht eine nachgewiesene Verfolgung in der ehemaligen Sowjetunion sein sollte. Es bestehen aber keine Anhaltspunkte dafür, dass die nur „entsprechende“ Anwendung des HumHAG zur Versagung der Rechtsgewährungen dieses Gesetzes führen sollte (vgl. dazu ausführlich Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 7. August 2008 - 19 B 07.1777 - rechtskräftig - unter Aufarbeitung der Quellenlage und umfangreicher Rechtsprechung). Das Gericht folgt nicht der vom 10. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes in dessen Urteil vom 29. Juli 2009 - 10 B 8.2447 - (ebenfalls rechtskräftig) vertretenen Auffassung, wonach § 1 Abs. 1 HumHAG nicht auf jüdische Emigranten aus dem Gebiet der früheren Sowjetunion entsprechend angewandt werden könne. Entscheidend ist nämlich nicht - wie der 10. Senat meint -, dass die in § 1 Abs. 1 HumHAG vorgesehene Zuerkennung der Rechtsstellung als Flüchtling im Hinblick auf die Gewährung eines Daueraufenthaltsrechts und die sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenen Rechtsfolgen für die jüdischen Emigranten weder erforderlich noch angemessen gewesen sei. Maßgeblich ist vielmehr, dass genau dies gewollt war und auch umgesetzt worden ist. Hierzu heißt es unmissverständlich in dem dem Beschluss vom 9. Januar 1991 nachfolgenden Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 10. August 1993 - A 2 125 341 - ISR/1 -:

22

„Nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 findet das Kontingentflüchtlingsgesetz ausdrücklich nur entsprechende Anwendung. Maßgeblich hierfür war vor allem, dass nur bei einer Aufnahme nach diesem Gesetz eine finanzielle Beteiligung des Bundes an den erforderlichen Eingliederungsmaßnahmen vorgesehen ist und dass es für Aufnahmen ein Verteilungsverfahren auf die Länder gibt. Dies bedeutet allerdings, dass die Juden aus der ehemaligen Sowjetunion den unmittelbar nach dem Kontingentflüchtlingsgesetz aufgenommenen Flüchtlingen gleichgestellt werden und denselben Rechtsstatus erhalten, d.h. ihnen stehen die sich aus den Artikeln 2 bis 34 der Genfer Konvention ergebenden Vergünstigungen zu (z.B. unbefristete Aufenthaltserlaubnis, Eingliederungshilfen, Zugang zum Arbeitsmarkt). Ihnen kann zum Nachweis ihrer Rechtsstellung daher auch eine Bescheinigung nach § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz erteilt werden.“ (zitiert nach dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. August 2008 - 19 B 07.1777 -)

23

Ihren Rechtsstatus haben die Kläger auch nicht im Hinblick auf die Neuregelungen durch das Zuwanderungsgesetz verloren, weil durch die Übergangsvorschriften der §§ 101 Abs. 1 Satz 2, 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG die Sonderstellung bereits immigrierter Personen bewahrt wird. Nach § 101 Abs. 1 Satz AufenthG gelten die unbefristeten Aufenthaltserlaubnisse der Kläger vom 19. Januar 2000 als Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG fort. Entsprechend sind den Klägern vom Beklagten Niederlassungserlaubnisse vom 15. August 2006 deklaratorisch erteilt worden. Gem. § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bleiben begünstigende Maßnahmen wirksam. Damit können sich die bereits seit Jahren in der Bundesrepublik Deutschland als jüdische Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion lebenden Kläger auch nach Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes weiterhin auf die ihnen mit der entsprechenden Anwendung des HumHAG gewährten „Rechtsfolgenverheißungen“ berufen (vgl. dazu ebenfalls Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 7. August 2008 - 19 B 07.1777 -).

24

Ausgehend vom den Klägern in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG vermittelten Rechtsstatus verstoßen die Wohnsitzauflagen gegen Art. 23 i.V.m. Art. 26 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). Art. 26 GFK gewährt Flüchtlingen, welche sich rechtmäßig im Aufnahmestaat befinden, das Recht, den Aufenthalt zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehaltlich der Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden. Die wie Flüchtlinge zu behandelnden Kläger befinden sich aufgrund ihrer Niederlassungserlaubnis rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland. Art. 26 GFK ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2008 - 1 C 17/07), welcher sich die Kammer anschließt, ebenso im Lichte des Art. 23 GFK anzuwenden. Danach ist Flüchtlingen, die sich rechtmäßig im Zufluchtsland aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstiger Hilfeleistungen die gleiche Behandlung zu gewähren wie den Staatsangehörigen des Aufnahmelandes. Daraus folgt, dass freizügigkeitsbeschränkende Maßnahmen nicht zum Zwecke einer angemessenen Verteilung von Sozialhilfeleistungen eingesetzt werden dürfen. Ausgenommen sind allein Beschränkungen, die aus migrationspolitischen Gründen erfolgen und die auf einen besonderen Bedarf auf Integrationsmaßnahmen zurückzuführen sind. Vorliegend knüpft aber der Beklagte ermessensfehlerhaft allein an fiskalische Zwecke, die gerechte Lastenverteilung zugunsten der Sozialleistungsträger, an, so dass die Wohnsitzauflagen rechtswidrig ergangen sind.

25

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

26

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

27

Die Berufung wird gem. §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.