Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2003-03-25, Aktenzeichen 16 A 3815/01

Tatbestand

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I.
Die Antragstellerin ist als Beamtin des gehobenen Dienstes des Bundeseisenbahnvermögens (BEV) dem Unternehmen Deutsche Bahn AG (DB AG) gemäß § 12 Abs. 2 Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG) zur Dienstleistung zugewiesen. Sie hat ihren Wohnsitz in H.; der Beschäftigungsbetrieb der Antragstellerin, die AFP Niederlassung West, befindet sich in Hamburg.

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Seit 1994 ist die Antragstellerin freigestelltes Mitglied zunächst der bei der Dienststelle Nord des BEV gemäß § 17 Abs. 1 DBGrG eingerichteten Besonderen Personalvertretung für die der DB AG zugewiesenen Beamten, des Beteiligten zu 2.. Der Beteiligte zu 2. hatte seinen Sitz zunächst in Hamburg. Mit Verwaltungsanordnung des Präsidenten des BEV ist die Zusammensetzung des Kreises der zugewiesenen Beamten, für den jeweils eine Besondere Personalvertretung zuständig ist, mit Wirkung vom 1. März 2000 unter Zusammenlegung der Dienststellen Hamburg und Hannover neu geregelt worden. Danach ist der bei der Dienststelle Nord des BEV eingerichtete Besondere Personalrat, der Beteiligte zu 2., nunmehr mit Sitz in Hannover für die zugewiesenen Beamten aus den Bereichen Hannover/Hamburg und aus den neuen Bundesländern und Berlin zuständig. Die Antragstellerin ist die 2. stellvertretende Vorsitzende des Beteiligten zu 2.; als freigestelltes Mitglied ist ihr nach Maßgabe des Geschäftsverteilungsplanes des Vorstands des Beteiligten zu 2. ein festgelegter Anteil der Geschäftsführungsaufgaben innerhalb der Personalvertretung übertragen. Die Antragstellerin ist daneben auch Mitglied des Betriebsrats ihres Beschäftigungsbetriebes AFP Niederlassung West in Hamburg.

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Am 2. Mai 2001 beantragte die Antragstellerin bei dem BEV - Dienststelle Nord - die Vergütung von Reisekosten in der Gestalt des Verpflegungsmehraufwandes in Höhe von jeweils 10,- DM für die Reisen von ihrem Wohnort H. zu Sitzungen des Beteiligten zu 2. in Hannover am 24. und 25. April 2001 in Höhe von insgesamt 20,- DM. Diesen Antrag gab die Dienststelle Nord der Antragstellerin zunächst unbearbeitet zurück, wobei sie der Rückgabe die Fotokopie aus einer Vorschriftensammlung beifügte. In dieser fand sich eine Wiedergabe des Leitsatzes der in der PersV 1990 S. 351 veröffentlichten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.2.1990 - 6 P 13.88 -, wonach das freigestellte Mitglied eines Bezirkspersonalrats keinen Anspruch auf Reisekostenvergütung für die täglichen Fahrten zwischen seinem Wohnort und dem Sitz der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrates hat, weil diese Fahrten nicht Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 2 BRKG entsprechen. Die Antragstellerin widersprach diesem Vorgehen mit der Begründung, ihr dienstlicher Wohnsitz werde weiterhin durch den Sitz ihres Wahlbetriebes bei der DB AG in Hamburg bestimmt. Außerdem führe sie bei der Außenstelle Hamburg des BEV feste Sprechtage durch, auch nähme sie Beratungstermine in Hamburg wahr. Insoweit lägen die Verhältnisse bei der Besonderen Personalvertretung beim BEV anders als bei einem Bezirkspersonalrat.

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Die Dienststelle Nord lehnte den Antrag auf Reisekostenvergütung sodann mit Bescheid vom 28. Juni 2001 ab mit der Begründung, dass eine vollständige Freistellung von Personalratsmitgliedern zu einer Verlagerung ihres Dienstortes an den Sitz der Geschäftsstelle der Personalvertretung führe mit der Folge, dass die Fahrten zwischen Wohnort und Geschäftsstelle keine Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 1 BRKG mehr darstellten.

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Zur Begründung ihres dagegen erhobenen Widerspruchs machte die Antragstellerin geltend, dass sie weiterhin ihren dienstlichen Wohnsitz an ihrem Beschäftigungsort in Hamburg habe. Das BEV könne mangels Ermächtigungsgrundlage ihren Dienstort nicht ändern. Die Zuständigkeit dafür sei nämlich auf die DB AG bzw. die ausgegliederten Gesellschaften übertragen worden. Insoweit sei auch die bisherige Rechtsprechung zu § 2 Abs. 1 BRKG, der von einer Identität von Dienststellenzugehörigkeit und weisungsbefugtem Dienstherrn ausgehe, nicht anwendbar. Im Übrigen wäre ihre gegenwärtige Versetzung nach Hannover auch rechtswidrig, weil dazu der Betriebsrat ihres Wahlbetriebes noch nicht beteiligt worden sei.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 24. August 2001 wies das BEV - Dienststelle Nord - den Widerspruch gegen die Versagung von Reisekosten als unbegründet zurück: Ob die DB AG den dienstlichen Wohnsitz der Antragstellerin zu einem früheren Zeitpunkt festgesetzt habe, könne dahingestellt bleiben. Jedenfalls sei nach § 15 Abs. 1 BBesG der dienstliche Wohnsitz einer Beamtin der Ort, an dem die Behörde oder Dienststelle ihren Sitz habe. Da der Beteiligte zu 2. dem BEV - Dienststelle Nord - in Hannover zugeordnet sei, sei Hannover für die Antragstellerin für die Dauer ihrer Freistellung ihr dienstlicher Wohnsitz. Allerdings könne die Freistellung in Anwendung des § 22 Abs. 1 BRKG einen Trennungsgeldanspruch begründen.

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Mit der am 21. September 2001 bei Gericht eingegangen Antragsschrift macht die Antragstellerin einen auf das Tagegeld nach § 9 BRKG beschränkten Anspruch auf Vergütung ihrer am 24. und 25. April 2001 entstandenen Reisekosten geltend. Sie vertritt die Auffassung, dass der Beteiligte zu 1. nicht berechtigt sei, ihren dienstlichen Wohnsitz zu ändern. Dieses könne nach § 1 Nr. 2 der DB-AG-Zuständigkeitsverordnung nur die DB AG durch Zuweisung einer Tätigkeit auf Dauer in einem anderen Betrieb der DB AG. Dazu legt die Antragstellerin eine Anordnung der DB AG vom 17. Dezember 2001 vor, mit der sie unbeschadet ihrer Freistellung nach Beteiligung des Betriebsrats zum Betrieb AFP West Standort Hamburg mit Arbeitsort Hamburg umgesetzt worden ist. Die Antragstellerin trägt ferner vor, sie müsse aufgrund der besonderen Situation des Beteiligten zu 2. und wegen dessen Geschäftsverteilung sowohl in Hannover als auch in Hamburg tätig werden und dazu pendeln. Schon aus diesem Grund könne mit der Verwaltungsanordnung vom 26. April 2001 keine konkludente Änderung des dienstlichen Wohnsitzes einhergegangen sein.

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Die Antragstellerin beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Bundeseisenbahnvermögens - Dienststelle Nord - vom 28. Juni 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 24. August 2001 rechtswidrig sind und dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet ist, der Antragstellerin auf ihren Antrag vom 2. Mai 2001 Reisekostenvergütung zu gewähren und den sich vergebenen Vergütungsbetrag ab Rechtshängigkeit mit 5 % Zinsen über dem jeweiligen Basiszinssatz nach § 1 Diskontsatzüberleitungsgesetz zu verzinsen.

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Der Beteiligte zu 1. beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Beteiligte zu 1. vertritt die Auffassung, dass die Fahrten der Antragstellerin von ihrem Wohnort H. nach Hannover keine Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 1 BRKG seien. Vielmehr handele es sich um Fahrten zum Dienstort. Eine eventuell früher getroffene Festsetzung des dienstlichen Wohnsitzes der Antragstellerin durch die DB AG sei spätestens mit ihrer Freistellung aus Anlass der Mitgliedschaft im Beteiligten zu 2. überholt gewesen, denn damit sei die Antragstellerin von ihren dienstlichen Aufgaben entbunden und der Schwerpunkt ihrer beruflichen Tätigkeit nach Ergehen der Verwaltungsanordnung vom 1. März 2000 nach Hannover verlagert worden. Dem stehe auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin an zwei Tagen in der Woche Sprechstunden in Hamburg abhalte.

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Der Beteiligte zu 2. stellt keinen Antrag.

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Er trägt vor, er betreue etwa 15.000 Bedienstete und bestehe aus 31 Mitgliedern, von denen 9 Mitglieder im vollen Umfange von ihrem Dienst bei der DB AG freigestellt seien. Nach Zusammenlegung der früher selbstständigen Dienststellen in Hamburg und Berlin mit der in Hannover habe er für die betreuten Bediensteten nunmehr Sprechtage in Hamburg und Berlin eingerichtet, die mit Ausnahme der Sitzungstage jeweils Montags und Freitags stattfänden und vorzugsweise von in räumlicher Nähe wohnenden Vorstandsmitgliedern in einem roulierenden Verfahren wahrgenommen würden. Wie dem vorgelegten Einsatzplan zu entnehmen sei, treffe es aber nicht zu, dass die Tätigkeit der Antragstellerin regelmäßig an zwei Tagen in der Woche in Hamburg wahrgenommen würde, da mit Ausnahme der festen Sprechtage eine Betreuung von Bediensteten durch den Beteiligten zu 2. im ganzen Bundesgebiet notwendig sei. Zwar dürfe das BEV als Dienstherr der der DB AG überwiesenen Beamtinnen auch Versetzungen, Abordnungen oder Umsetzungen aussprechen, bei Personalratsmitgliedern nach § 47 Abs. 2 BPersVG allerdings nicht gegen deren Willen. Somit könne sich der auf die Organisationseinheit der DB AG bezogene dienstliche Wohnsitz der freigestellten Personalratsmitglieder auch nicht automatisch ändern. In der Konsequenz könne mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insoweit nur eine Abordnung der Freigestellten an den Sitz der Personalvertretung unterstellt werden, so dass das BRKG in der Tat nicht anwendbar sei. Um aber einen finanziellen Ausgleich zu schaffen, sei schon zwischen der damaligen Bahndirektion und dem ehemaligen Bezirkspersonalrat vereinbart worden, dass in diesen Fällen der § 6 Abs. 1 und 2 TGV Anwendung finden sollte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts nimmt die Kammer ergänzend auf die Schriftsätze der Antragstellerin und der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte Bezug.

Entscheidungsgründe

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II.
Der Feststellungsantrag ist gemäß § 83 Abs. 1 BPersVG zulässig.

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Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sind Mitglieder einer Personalvertretung für die Verfolgung von Kostenerstattungsansprüchen aus ihrer Personalratstätigkeit im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren antragsbefugt. Das gilt auch, soweit das Rechtsschutzbegehren auf eine gerichtliche Entscheidung gerichtet ist, die vorprozessual ergangenen Verwaltungsakten Rechnung tragen muss. Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 27.4.1983, BVerwGE 67, 135) können in die Anträge nicht nur Ausgangs-, sondern auch Widerspruchsbescheide einbezogen werden, die in reisekostenrechtlichen Streitigkeiten von Mitgliedern der Personalvertretungen ergangen sind oder die Ablehnung der Übernahme anderer Kosten der Personalvertretung (z.B. Rechtsanwaltskosten) betreffen. Allerdings ist es nicht erforderlich, dass derartige Bescheide im Widerspruchsverfahren angefochten und in einem eventuell nachfolgenden gerichtlichen Verfahren aufgehoben werden, denn die Verpflichtung der Dienststelle zu Tragung der Kosten der Personalvertretung folgt nach § 44 Abs. 1 BPersVG unmittelbar aus dem Gesetz, und auf ihre gerichtliche Durchsetzung in dem gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG vorgesehenen personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nach dem Zweiten Abschnitt des ArbGG findet das Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG keine Anwendung.

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Davon ausgehend ist es regelmäßig ausreichend, dass im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten der Dienststelle, die Entscheidungen über Ansprüche aus § 44 Abs. 1 BPersVG enthalten, beantragt wird.

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Der darauf gerichtete Feststellungsantrag der Antragstellerin ist auch begründet. Der Bescheid des Bundeseisenbahnvermögens - Dienststelle Nord - vom 28. Juni 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 24. August 2001 sind rechtswidrig.

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Obwohl dem Bescheid vom 28. Juni 2001 eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, lassen die Gesamtumstände des Verfahrens nur darauf schließen, dass das Bundeseisenbahnvermögen mit diesem Bescheid den Anspruch der Antragstellerin auf Reisekostenvergütung nicht formlos, sondern in Gestalt einer verbindlichen Rechtsfolgenanordnung ablehnen wollte. Die sich aus § 44 BPersVG ergebenden Verpflichtungen der Dienststelle zur Tragung des Kosten-, Personal- und Sachaufwandes der Personalvertretung lassen sich aber nicht verbindlich durch einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG regeln, weil es insoweit an einer personalvertretungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt. Eine Regelungsbefugnis der Dienststelle würde bereits daran scheitern, dass der Streit über die Verpflichtung der Dienststelle zur Kostentragung zwischen Dienstelle einerseits und Personalvertretung und/oder Personalratsmitglied andererseits auf der Ebene gleichberechtigter, zum Wohle der Dienststelle zusammenarbeitender Partner (§ 2 Abs. 1 BPersVG) ausgetragen wird und nicht durch ein Über- und Unterordnungsverhältnis gekennzeichnet ist (OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.01.2002 - 17 L 2327/00 - m.w.N.). Das gilt nicht nur für die Ansprüche der Personalvertretung, sondern auch für die Ansprüche ihrer Mitglieder auf Reisekostenvergütung aus § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG, gleich welchen dienstrechtlichen Beschäftigungsstatus sie innehaben. Die Erfüllung dieser Ansprüche ist zwar Teil der Verwaltungstätigkeit, dieses allerdings nur im internen Bereich der Verwaltung ohne Auslösung eines Verwaltungsverfahrens im Sinne von § 9 VwVfG. Deshalb ist die Dienststelle grundsätzlich nicht ermächtigt, über Reisekosten eines Personalratsmitglied im Rahmen des § 44 Abs. 1 BPersVG durch Verwaltungsakt zu entscheiden. Tut sie es doch, sind die ergangenen Bescheide rechtswidrig (OVG Lüneburg, ebd.).

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Der darüber hinausgehende Feststellungsantrag ist dagegen unbegründet. Der Beteiligte zu 1. ist nicht verpflichtet, der Antragstellerin auf ihre Reisekostenrechnung vom 2. Mai 2001 eine Reisekostenvergütung zu gewähren und ihr auf den Vergütungsbetrag Prozesszinsen zu zahlen.

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Der Anspruch der Antragstellerin auf Reisekostenvergütung nach Maßgabe des BRKG lässt sich nicht auf § 44 Abs. 1 BPersVG stützen. Danach trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrates entstehenden Kosten. § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG bestimmt hierzu näher, dass Mitglieder des Personalrates bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach dem Bundesreisekostengesetz erhalten und dass die Reisekostenvergütungen sind nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 geltenden Bestimmungen zu bemessen sind. Daraus folgt, dass das Bundesreisekostengesetz in vollem Umfang auf Reisen von Personalratsmitgliedern Anwendung findet, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind. In Bezug auf die Kosten der Reisen zwischen der Wohnung der Antragstellerin in H. und dem Sitz des Beteiligten zu 2. in Hannover ist dieses bei entsprechender Anwendung der §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 BRKG nicht der Fall, weil diese Reisen nicht mit den Dienstreisen im Sinne des BRKG, also Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG), vergleichbar sind. Vielmehr handelt es sich um Reisen, die Reisen vom Wohnort zum Dienstort in Hannover vergleichbar sind und in entsprechender Anwendung des § 3 Abs. 1 BRKG einen Anspruch auf Reisekostenvergütung nicht begründen.

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Dienstort im reisekostenrechtlichen Sinne ist grundsätzlich die politische Gemeinde, in der die Behörde oder Dienststelle ihren Sitz hat, der die Beamtin als Inhaberin einer Planstelle oder aufgrund Abordnung zugewiesen ist, wobei Beamtinnen und Beamte nur einen Dienstort haben. Befinden sich Teile oder Nebenstellen der Behörde oder Dienststelle in einer anderen Gemeinde, so ist Dienstort der Beamtin der Ort, in dem sie über längere Zeit ständig oder überwiegend Dienst leisten muss (BVerwG, Beschuss vom 14.2.1990, PersV 1990 S. 351, m.w.N.). Diese Definition des Dienstortes lässt sich auf die dienstliche Situation der Antragstellerin allerdings nicht unmittelbar übertragen. Als im vollen Umfang freigestelltes Personalratsmitglied übt sie nur Personalratstätigkeit aus. Sie geht keinen Dienstgeschäften ihres Amtes für das Bahnunternehmen, dem sie zugewiesen ist, nach und kann daher ihren Dienstort nicht wie die anderen zugewiesenen Beamtinnen am Sitz des Beschäftigungsbetriebs eines Bahnunternehmens haben. Aus diesem Grund kann der Begriff des Dienstortes für die Fälle des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG bei vollständig freigestellten Mitgliedern einer Personalvertretung nur eine, die Besonderheiten dieser Konstellation berücksichtigende entsprechende Anwendung finden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Februar 1990 (a.a.O.) den Begriff des Dienstortes auf die Fälle des § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG dergestalt übertragen, dass danach zu fragen ist, wo der Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit einer Beamtin ist. Ist die Beamtin danach von der Berufstätigkeit in ihrem (dienstrechtlichen) Amt im funktionellen Sinne uneingeschränkt freigestellt, übt sie ihren Beruf nur in Gestalt einer Personalratstätigkeit und damit am Sitz der Personalvertretung aus. Befindet sich der Sitz der Personalvertretung an einem anderen als dem Ort, an dem sie zuletzt in ihrem (dienstrechtlichen) Amt beschäftigt war, hat sie den Schwerpunkt ihrer beruflichen Tätigkeit und damit ihren "Dienstort" mit dem sie betreffenden Freistellungsbeschluss der Personalvertretung (reisekostenrechtlich) zum Sitz der Personalvertretung verlagert. Daraus schließt das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.), dass sich ein freigestelltes Personalratsmitglied insoweit in derselben Situation wie eine abgeordnete Beamtin befindet. Wegen des Benachteiligungs- und Bevorzugungsverbots aus § 8 BPersVG ist es daher konsequent, in diesen Fällen mit dem Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) eine analoge Anwendung des § 22 BRKG für erforderlich zu halten, da insoweit zwischen abgeordneten und (auswärtig) freigestellten Beamtinnen kein Unterschied hinsichtlich des erforderlichen Maßes an Fürsorge des Dienstherrn besteht.

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Diese Auffassung hat sich allgemein für den Anwendungsbereich des BPersVG und der Landespersonalvertretungsgesetze durchgesetzt (vgl. HessVGH, PersV 1993 S. 562; und die einschlägige Lit. z.B.: Grabendorff u.a., Bundespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl., § 44 Rdnr. 8; Dembowski u.a. Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, § 37 NPersVG Rdnr. 66; ebenso: Rundschreiben des BMI vom 11.8.1993 an die Obersten Bundesbehörden - D I 4 - 212 152/12 -). Die Besonderheiten des Beteiligten zu 2. rechtfertigen keine andere Betrachtungsweise. Darauf, dass es sich bei ihm im Gegensatz zu dem vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) entschiedenen Fall bei dem Beteiligten zu 2. nicht um eine Stufenvertretung handelt, kommt es im Rahmen der Anwendung des § 44 Abs. 1 BPersVG nicht an. Insoweit sind die Mitglieder der Stufenvertretungen nach § 54 Abs. 1 BPersVG den Mitgliedern der übrigen Personalvertretungen rechtlich gleichgestellt. In der Beurteilung ihrer tatsächlichen Situation sind ebenfalls keine entscheidenden Unterschiede feststellbar. An der als Folge des Freistellungsbeschlusses eingetretenen Verlagerung des Beschäftigungsortes nach Hannover ändert sich dadurch, dass die Antragstellerin auch auswärtige Sprechtage und Betreuungsarbeit durchführen muss und dabei teilweise große Entfernungen überwinden muss, nichts. Insoweit befindet sich die Antragstellerin grundsätzlich in keiner anderen Situation wie die Mitglieder der Stufenvertretung einer Flächenverwaltung (wie z.B. der Landesarbeitsämter, Oberfinanzdirektionen, BGS-Direktionen usw.).

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