Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-24, Aktenzeichen 2 A 1323/06

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Abwassergebühren.

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Die Beklagte veranlagte die Klägerin mit Bescheiden vom 2. Februar 2006, 2. Februar 2007, 25. Januar 2008 und 2. Februar 2009 u.a zu Abwassergebühren bzw. Vorauszahlungen auf Abwassergebühren für die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke C. 16, C. 50 und (zusammen mit Herrn W.) H. 30 im Gemeindegebiet der Beklagten. Die Bescheide vom 2. Februar 2006 enthielten die Festsetzung von „Abwassergebühren“ (gemeint: Vorauszahlungen auf Abwassergebühren) für dieses Jahr, in den Folgebescheiden erfolgten jeweils die endgültigen Festsetzungen für das Vorjahr, die Verrechnung mit der im Vorjahr festgesetzten Vorauszahlung sowie die erneute Festsetzung einer Vorauszahlung für das laufende Jahr.

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Die Klägerin hat am 2. März 2006, 1. März 2007, 21. Februar 2008 und 27. Februar 2009 gegen die jeweiligen Bescheide Klage erhoben.

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Mit Beschlüssen vom 27. Februar 2008 und 28. April 2009 hat die Kammer die Verfahren 2 A 1323/06, 2 A 669/07, 2 A 529/08 und 2 A 808/09 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 2 A 1323/06 verbunden.

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Die Klägerin trägt im Wesentlichen vor: Der in der jeweils anzuwendenden Fassung der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Kanalbenutzungsgebühren für die Abwasserbeseitigung (Schmutzwasserkanalisation) enthaltene Gebührensatz sei zu hoch festgelegt worden. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass in die Kalkulation auf der Kostenseite jeweils zu hohe Beträge für die Verzinsung des Anlagekapitals eingestellt worden seien. Die Beklagte ermittle die Basis für die Verzinsung des Anlagekapitals, indem sie von dem Gesamtbetrag der Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten neben den Einnahmen aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter lediglich die Abschreibung für ein Jahr in Abzug bringe. Dies sei unzulässig. Die Verzinsung sei - vom Anfangsjahr abgesehen - nicht auf der Grundlage der Anschaffungs- bzw. Herstellungswerte, sondern auf der Grundlage der Restbuchwerte, vermindert um das Abzugskapital (Beiträge und Zuschüsse Dritter), d.h. nach der sog. Restwertmethode, zu ermitteln. Aus den von der Beklagten eingereichten Unterlagen ergebe sich, dass sie nur bis zum Jahr 1991 die Restwertmethode angewandt habe. Da seit 1986 die Einnahmen, d.h. das Abzugskapital, den Restbuchwert überstiegen hätten, habe dies zur Folge gehabt, dass seitdem die Verzinsung des Anlagekapitals entfallen sei. Im Jahr 1992 habe die Beklagte daraufhin die Restwertmethode aufgegeben. Sie habe fortan die Abschreibungen der vergangenen Jahre und damit den Restbuchwert schlicht unberücksichtigt gelassen und von dem Gesamtbetrag der Anschaffungs- und Herstellungskosten lediglich den Abschreibungsbetrag für ein Jahr in Abzug gebracht. Dadurch habe sich die Beklagte ein zu verzinsendes Anlagekapital geschaffen und belaste seitdem die Gebührenschuldner mit Zinsen als kalkulatorische Kosten. Nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 4. November 2002, Az. 9 LB 215/02) sei aber vom Anschaffungs- und Herstellungswert zu Beginn eines jeden Jahres das Kapital abzuziehen, das in Form von - in den Gebühren enthaltenen - Abschreibungsbeträgen bereits in die Gemeindekasse zurückgeflossen sei. Da dieses Kapital der Gemeinde wieder zur Verfügung stehe, entfalle insoweit die Rechtfertigung für die weitere Erhebung kalkulatorischer Zinsen, so dass nur der Restwert, und zwar zu Beginn der Kalkulationsperiode, für die Zinsberechnung maßgeblich sein könne.

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Im Termin zur mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Bescheide vom 2. Februar 2006 in vollem Umfang sowie hinsichtlich der Bescheide vom 2. Februar 2007 und 25. Januar 2008, soweit Vorauszahlungen auf Abwassergebühren festgesetzt worden sind, übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Bescheide der Beklagten vom 2. Februar 2009 hinsichtlich der Abwassergebühren in vollem Umfang sowie die Bescheide vom 2. Februar 2007 und 25. Januar 2008 insoweit aufzuheben, als Abwassergebühren für das jeweilige Vorjahr festgesetzt worden sind.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie entgegnet: Eine weitergehende als die hier vorgenommene Berücksichtigung der Abschreibung bei der Berechnung der Verzinsungsbasis sei rechtlich nicht gefordert und ließe sich mit betriebwirtschaftlichen Grundsätzen nicht vereinbaren. Lediglich ergänzend sei anzumerken, dass das im Anlagekapital gebundene Kapital von Beitragszahlern und Zuschussgebern in jedem Falle auch am Schicksal des Anlagegutes teilnehme und somit ebenfalls, wie das Anlagegut selbst, über die Dauer der Nutzung abgeschrieben werden müsse. Insofern sei die im Jahre 1992 vorgenommene Korrektur nur folgerichtig gewesen.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen; sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Das Verfahren war in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

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Im Übrigen ist die zulässige Klage begründet. Die Bescheide der Beklagten sind im noch angegriffenen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die Beklagte verfügt nicht über ein wirksames Satzungsrecht für die Heranziehung der Klägerin zu Abwassergebühren.

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Grundlage der Gebührenerhebung ist die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Kanalbenutzungsgebühren für die Abwasserbeseitigung (Schmutzwasserkanalisation) vom 30. September 2005 (Amtsblatt für den Landkreis Friesland vom 15. Dezember 2005) in den Fassungen der 1. Änderungssatzung vom 16. Dezember 2005 (betr. das Jahr 2006), der 2. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 (betr. das Jahr 2007), der 3. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2007 (betr. das Jahr 2008) und der 4. Änderungssatzung vom 11. Dezember 2008 (betr. das Jahr 2009) i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 und § 5 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz - NKAG - , für 2006 in der Fassung vom 11. Februar 1992 (Nds. GVBl. S.29), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. November 2005 (Nds. GVBl. S.342) und für 2007 bis 2009 in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung vom 23. Januar 2007 (Nds. GVBl. S.41).

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Die Gebührensatzung ist materiell zu beanstanden. Sie enthält zwar die für eine Erhebung einer Benutzungsgebühr nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG erforderlichen Bestimmungen.

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Der in der Satzung festgesetzte Gebührensatz ist jedoch fehlerhaft und damit nichtig. Er verstößt gegen § 5 NKAG. Dazu im Einzelnen:

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Die Gemeinden und Landkreise erheben als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen - wie hier die öffentliche Abwasseranlage der Beklagten - Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Das Gebührenaufkommen soll die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, jedoch nicht übersteigen, § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG. Die Kosten der Einrichtung sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Zu den Kosten gehören auch die Gemeinkosten einschließlich der anteiligen Kosten für den Hauptverwaltungsbeamten und die Volksvertretung der Gemeinde oder des Landkreises, Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, Abschreibungen, die nach der mutmaßlichen Nutzungsdauer oder Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind, sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals; bei der Verzinsung bleibt der aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachte Kapitalanteil außer Betracht (§ 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG). Nach § 5 Abs. 2 Satz 5 NKAG kann der Berechnung der Abschreibungen der Anschaffungs- oder Herstellungswert oder der Wiederbeschaffungszeitwert zugrunde gelegt werden.

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Gemessen an diesen Vorgaben ist die für die Festlegung des Gebührensatzes erforderliche Kalkulation zu beanstanden. Die Gebührensätze sind wegen einer in zweifacher Hinsicht fehlerhaften Gebührenkalkulation mehr als nur geringfügig überhöht, wodurch die Klägerin in ihren Rechten verletzt wird.

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Die Beklagte hatte die in die Kalkulation des Gebührensatzes einzustellenden kalkulatorischen Zinsen bis 1991 auf folgender Zinsbasis berechnet: Sie errechnete zunächst den Restwert der Anlage, indem sie von dem Gesamtbetrag der Investitionen zum Stichtag 31.12. des jeweils vorvergangenen Jahres 2% Abschreibungen für bauliche Anlagen einschließlich Rohrsysteme und 7% Abschreibungen für die Maschinenausrüstung, ebenfalls per 31.12. des jeweils vorvergangenen Jahres, abzog. Sodann zog sie hiervon alle erzielten Einnahmen ab. Mit dieser Berechnungsmethode ließ sich zuletzt für das Haushaltsjahr 1986 eine positive Zinsbasis errechnen. Für das Haushaltsjahr 1987 und die Folgejahre bis 1991 gelang dies nicht mehr, weil die Einnahmen den Restwert der Anlage überstiegen.

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Zum Haushaltsjahr 1992 änderte die Beklagte die Berechnungsmethode dahingehend, dass sie zunächst von dem Gesamtbetrag der Investitionen den Gesamtbetrag der Einnahmen abzog und von diesem Betrag sodann allein die Abschreibungen für das vorvergangene Haushaltsjahr zum weiteren Abzug brachte. Nach dieser Berechnungsmethode ergab sich für die Jahre ab 1992 ein positiver Wert als Zinsbasis, z.B. für das Jahr 1992 in Höhe von 3.279.733,82 DM oder für das Jahr 2006 in Höhe von 2.194.435,47 Euro. Für das Jahr 2006 ergaben sich daraus Zinsen in Höhe von 98.749,60 Euro, die in die Kosten von insgesamt 834.175,55 Euro eingeflossen sind.

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Die Gebührensätze sind bereits deshalb überhöht, weil Zinsvorteile aus Abschreibungen in Bezug auf beitragsfinanzierte Anlageteile nicht zu Gunsten der Gebührenpflichtigen berücksichtigt worden sind. Eine darauf bezogene Gutschrift zugunsten des Gebührenhaushalts ist hier nicht erfolgt. Die Kammer schließt sich zu diesem Erfordernis der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts an, wonach systemgerecht und mit dem Kostenüberschreitungsverbot lediglich vereinbar ist, dass diejenigen Zinserträge, die aus Abschreibungen von beitragsfinanzierten Anlageteilen resultieren, dem Abwassergebührenhaushalt - und damit den Gebührenschuldnern, die die Drittmittel in erheblichem Umfang aufgebracht haben - gutgeschrieben werden und nicht (letztlich als Gewinn aus der Abwasserbeseitigung) in den allgemeinen Gemeindehaushalt einfließen. Solche Zinsvorteile sind nicht nur anzunehmen, wenn - was ohnehin nur ausnahmsweise vorkommen dürfte - Zinserträge tatsächlich erzielt werden. Zinsvorteile der genannten Art liegen auch vor, wenn dem Vermögenshaushalt der Gemeinde zugeflossene Abschreibungserlöse wegen des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Gesamtdeckung bis zur vorgesehenen Verwendung für Abwasserbeseitigungszwecke zunächst für andere Vorhaben eingesetzt werden. In diesen Fällen hat eine Gutschrift zu Gunsten des Gebührenhaushalts in der Form zu erfolgen, dass die zunächst nicht für Abwasserbeseitigungszwecke verwendeten Abschreibungserlöse in einer fiktiven Rücklage angesammelt und mit einem jährlichen kalkulatorischen Zins belegt werden. Die Gutschrift des - tatsächlich erzielten oder fiktiven - Zinsvorteils zu Gunsten des Gebührenhaushalts rechtfertigt sich in den genannten Fällen aus der Erwägung, dass Abschreibungserlöse aus beitragsfinanzierten Anlageteilen nicht im Zusammenhang stehen mit einem eigenen Kapitaleinsatz der Gemeinde. Vielmehr haben Dritte, nämlich die Beitragszahler (und eventuell die Zuschussgeber), in die Abwasserbeseitigung investiert und es auf diese Weise ermöglicht, dass von den vorhandenen Anlagegütern abgeschrieben wird und die Abschreibungserlöse in den allgemeinen Gemeindehaushalt fließen. Die daraus resultierenden tatsächlichen oder fiktiven Zinsvorteile aus den Investitionen der Beitragszahler stehen nicht dem allgemeinen Gemeindehaushalt, aus dem die Investitionen nicht herrühren, sondern dem Gebührenhaushalt zu (Nds. OVG, Urteil vom 18. September 2003 - 9 LB 390/02 - juris mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NVwZ-RR 2004, 681). Diese, mangels entgegenstehender Anhaltspunkte für das Vorliegen der vom Nds. Oberverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung dargelegten Ausnahmekonstellation auch hier erforderliche Gutschrift - die Verfügung des erkennenden Gerichts vom 23. Februar 2009 blieb auch insofern unbeantwortet - hätte ersichtlich zu einer spürbaren Senkung des Gebührensatzes geführt. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der in der Kalkulation der Beklagten z. B. für 2006 zu Grunde gelegte Gesamtbetrag der Investitionen in Höhe von 12.492.144,54 Euro in einer Höhe von 7.030.975,98 Euro, d.h. zu ca. 56%, über Beiträge finanziert worden ist. Es handelt sich hierbei um einen deutlich höheren Prozentsatz als derjenige, der dem Nds. Oberverwaltungsgericht in dem Urteil vom 18. September 2003 Anlass gegeben hat, wegen der Nichtberücksichtigung der damit verbundenen Gutschrift eine relevante Erhöhung des Gebührensatzes anzunehmen (vgl. hierzu auch den vorangegangenen Beschluss des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 16. August 2002 - 9 LA 152/02 - , juris, in dem von einem etwa 50%igen Anteil der Mittel aus den Abschreibungen von drittfinanzierten Anlageteilen, die nicht für Abwasserbeseitigungszwecke verwendet werden, ausgegangen worden ist).

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Der Gebührensatz ist hier aber noch aus einem weiteren, mit der dargelegten Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts in direktem Zusammenhang stehenden Grund überhöht. Das Nds. Oberverwaltungsgericht führt in dem zitierten Urteil weiter aus, dass im Gegenzug zu den den Gebührenschuldnern gutzuschreibenden Zinsvorteilen die Gemeinde auf die von ihr zugunsten der Abwasserbeseitigung getätigten Kapitaleinsätze kalkulatorische Zinsen nach § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG erhält, so dass jedem Geldgeber diejenigen Zinsvorteile zufließen, die auf seinen Kapitaleinsatz zurückzuführen sind. Bereits daraus wird deutlich, dass für die Beklagte aber auch nur ihr Kapitaleinsatz einer Verzinsung zugänglich ist. Dies erfordert, dass bei der Berechnung der Zinsbasis das Kapital abzuziehen ist, das in Form von - in den Gebühren enthaltenen - Abschreibungsbeträgen bereits wieder in die Gemeindekasse zurückgeflossen ist. Die Klägerin verweist zu Recht darauf, dass insoweit die Rechtfertigung für die weitere Erhebung kalkulatorischer Zinsen entfällt, da dieses Kapital der Gemeinde wieder zur Verfügung steht und folglich nur der Restwert, und zwar zu Beginn der Kalkulationsperiode, für die Zinsberechnung maßgeblich sein kann (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 4. November 2002 - 9 LB 215/02 -, juris, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf DVBl. 2003, 347). Die Beklagte hat demgegenüber aber bei der seit 1992 vorgenommenen Berechnung der Zinsbasis von den gesamten Herstellungskosten zunächst die gesamten Einnahmen abgezogen und sodann Abschreibungen nur für ein Jahr weiter in Abzug gebracht. Damit kann aber der Restwert der Anlage bereits deshalb nicht nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ermittelt werden, weil das in den vorangegangenen Jahren in Form von Abschreibungsbeträgen in die Kasse zurückgeflossene und der Gemeinde damit wieder zur Verfügung stehende Kapital unberücksichtigt bleibt.

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Der zur Rechtfertigung dieser Methode vorgebrachte Einwand der Beklagten, dass das im Anlagekapital gebundene Kapital von Beitragszahlern und Zuschussgebern in jedem Falle auch am Schicksal des Anlagegutes teilnehme und somit ebenfalls, wie das Anlagegut selbst, über die Dauer der Nutzung abgeschrieben werden müsse, greift nicht durch. Ihr ist zwar zuzugeben, dass bei einem Abzug aller Abschreibungen und dem gleichzeitigen Abzug aller Einnahmen - wie hier in den Kalkulationen bis 1991 erfolgt - hinsichtlich der auf Beiträgen und Zuschüssen beruhenden Kapitalanteile ein doppelter Abzug vorgenommen worden ist. Allerdings führt dies nicht dazu, die von der Beklagten nunmehr seit 1992 vorgenommene Berechnung rechtlich billigen zu können. Dies wäre nur möglich, wenn damit die Zinsbasis derart berechnet werden könnte, dass tatsächlich nur das jeweils aktuell noch in der Einrichtung gebundene Eigenkapital der Gemeinde Gegenstand der Verzinsung ist (vgl. hierzu auch OVG Münster, Urteil vom 21. März 1997 - 9 A 1921/95 - , juris, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NWVBl. 1997, 422). Die von der Beklagten hier stattdessen seit 1992 vorgenommene Reduzierung der in Abzug zu bringenden Abschreibungen auf diejenigen für ein Jahr steht mit dieser Bezugsgröße aber in keinerlei Zusammenhang. Die Berechnungsmethode der Beklagten führt vielmehr zu einer deutlich überhöhten Zinsbasis und damit einer unzulässigen, gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG) verstoßenden Erhöhung des Gebührensatzes.

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Die Erhöhung liegt für alle hier strittigen Veranlagungsjahre auch nicht mehr innerhalb eines Toleranzspielraums von maximal 1% bzw. bis zu 3% (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand März 2009, § 6 Rn. 731 mwN. zur insofern unterschiedlichen Rechtsprechung) bzw. der von § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG in der seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung gesetzlich geregelten Grenze von 5%. Liegt der Beschlussfassung über Abgabensätze eine Berechnung der voraussichtlichen Kosten zugrunde, mit der bezüglich einzelner Kostenbestandteile gegen Rechtsvorschriften verstoßen wird, ist dieser Mangel jedenfalls dann beachtlich, wenn dadurch die Grenze einer rechtmäßigen Kostenvorausberechnung um mehr als 5 vom Hundert überschritten wird. Hier ergibt sich bereits ungeachtet der von der Beklagten seit 1992 - und damit auch in den streitigen Veranlagungsjahren - nicht berücksichtigten Abschreibungen zur Bestimmung des Restwertes der Anlage wegen der von der Beklagten ebenso wenig berücksichtigten Gutschrift zugunsten des Gebührenhaushalts hinsichtlich des zu über 50% aus Beiträgen finanzierten Anlagekapitals, dass dadurch die dem Gemeindehaushalt zustehende Verzinsung des in der Anlage noch gebundenen Eigenkapitals in vollem Umfang aufgewogen wird. Für die Kalkulation des jeweiligen Gebührensatzes führt allein dies dazu, dass die einerseits zugunsten des Gebührenhaushalts und andererseits zugunsten des Gemeindehaushalts zu berücksichtigenden Zinsen im Ergebnis nicht Gebühren erhöhend zu Buche schlagen können. Dies hat zur Folge, dass die von der Beklagten z.B. für 2006 veranschlagten Zinsen in Höhe von 98.749,60 Euro nicht berücksichtigt werden können. Angesichts der von der Beklagten für dieses Jahr in die Kalkulation eingestellten Kosten von insgesamt 834.175,55 Euro ergibt sich daraus eine Erhöhung von mehr als 10%, d.h. auch ein entsprechend überhöhter Gebührensatz. Relevante Abweichungen hiervon werden für die Folgejahre nicht vorgetragen, insbesondere beließ es die Beklagte offensichtlich bei dem seit 1992 geänderten Berechnungsmodus, der konzeptionell zur Überhöhung des Gebührensatzes führen muss.

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Der Klage war nach allem stattzugeben, soweit sie nicht ihre Erledigung gefunden hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

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