Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-07-04, Aktenzeichen 2 A 336/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2013:0704.2A336.13.0A

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die teilweise Aufhebung eines Grundsteueränderungsbescheides für das Jahr 2013 und zwar hinsichtlich des Teilbetrages, der auf der Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B im Ortsteil H. beruht.

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Die Kläger sind (Mit-) Eigentümer des in der Gemarkung H. gelegenen Grundstücks A-Straße in A-Stadt.

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Die früher selbstständige Gemeinde H. ist auf Grund des mit der Beklagten am 18.05.2009 geschlossenen Gebietsänderungsvertrages mit Wirkung zum 01.01.2010 aufgelöst und in das Gemeindegebiet der Beklagten eingegliedert worden. In Bezug auf die Fortgeltung der Steuerhebesätze trifft § 11 des v. g. Vertrages die Regelung, dass die für das Gebiet der Ortschaft H. entsprechend der für 2009 vom Gemeinderat beschlossenen Haushaltssatzung festgesetzten Steuerhebesätze – Grundsteuer A 200 v. H., Grundsteuer B 300 v. H. und Gewerbesteuer 320 v. H. – bis zum Haushaltsjahr 2019 fortgelten.

4

Die kommunalaufsichtliche Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages erging mit Bescheid des Landkreises Harz vom 30.09.2009. Die Gebietsänderungsvereinbarung sowie deren kommunalaufsichtliche Genehmigung wurden im Amtsblatt des Landkreises Harz Nr. 11/2009 öffentlich bekannt gemacht.

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Aufgrund von Mindereinnahmen aus den Allgemeinen Zuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz (FAG) in Höhe von 2.055.328,00 Euro (Berechnung der Beklagten), ausgelöst durch die Änderung der Schlüsselzuweisung infolge der Änderung des FAG, der Gemeindegebietsreform sowie des Rückgangs der Steuereinnahmen und damit der Finanzausgleichsmasse aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise, sowie aufgrund der Belastung des Haushalts mit Fehlbeträgen der Verwaltungshaushalte zweier eingegliederter Gemeinden (C. und D.) aus den Vorjahren (in Höhe von 901.011,25 Euro), befand sich die Beklagte mit der Aufstellung des ersten gemeinsamen Haushalts nach der Gemeindegebietsreform im Jahre 2010 in Konsolidierung.

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Wegen der anhaltenden Haushaltsnotlage der Beklagten wurde von dieser im Rahmen der 2. Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes als Konsolidierungsmaßnahme am 05.03.2012 u. a. beschlossen, die in den verschiedenen Gebietsänderungsverträgen festgeschriebenen Realsteuerhebesätze anzuheben. Bereits am 19.04.2012 hatte der Ortschaftsrat H. die Vorlage des v. g. Haushaltskonsolidierungskonzeptes beraten und anschließend mehrheitlich zum Beschluss empfohlen.

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In der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 vom 25.04.2013 beschloss der Stadtrat der Beklagten die Anhebung der Realsteuerhebsätze für 2013 und bestimmte hierbei den Hebsatz für die Grundsteuer B (von ursprünglich 300 v. H. für ) auf 400 v. H.. Die Haushaltssatzung wurde entsprechend § 17 Abs. 1 der Hauptsatzung der Beklagten vom 16.12.2004 i. d. F. vom 10.12.2009 im Amtsblatt der Stadt A-Stadt vom 08.06.2013 öffentlich bekannt gemacht.

8

Auf der Grundlage dieses erhöhten Hebesatzes sowie eines Grundsteuermessbetrages in Höhe von 48,06 Euro änderte die Beklagte mit Bescheid vom 04.07.2013 gegenüber den Klägern die Grundsteuer B und setzte diese (von ursprünglich 144,18 Euro) auf 192,24 Euro fest (Erhöhungsbetrag 48,06 Euro). Den dagegen von den Klägern eingelegten Widerspruch, wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17.10.2013 zurück.

9

Am 15.11.2013 haben die Kläger hiergegen Klage erhoben im Wesentlichen mit der Begründung, der angefochtene Steuerbescheid sei (teilweise) rechtswidrig, weil die Beklagte aufgrund der Festschreibung der Steuerhebsätze bis zum Haushaltsjahr 2019 in § 11 des Gebietsänderungsvertrages vom 18.05.2009 rechtlich gehindert gewesen sei, den Hebesatz für die Grundsteuer B anzuheben.

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Der Gebietsänderungsvertrag sei wirksam und sehe die Möglichkeit einer nachträglichen Änderung nicht vor. Auch eine Vertragsänderung entsprechend § 60 VwVfG wegen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage komme nicht in Betracht. Es fehle bereits an einer wesentlichen Änderung der maßgeblichen Verhältnisse seit Abschluss des Vertrages, weil hierfür die Verschlechterung der Haushaltslage nicht genüge. Vor dem Hintergrund der zeitlichen Abfolge – Vertragsschluss im Mai 2009 und Haushaltskonsolidierung im August 2010 – dürfte es zudem bereits bei Vertragsschluss absehbar gewesen sein, wie es haushaltsrechtliche um die Rechtsnachfolgerin stehe. Dennoch sei eine Änderungsklausel im Vertrag nicht aufgenommen worden. Zudem sei aus diesen Gründen ein weiteres Festhalten an der vertraglichen Regelung in § 11 für die Beklagte zumutbar.

11

Soweit der Ortschaftsrat H. die 2. Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes der Beklagten am 19.04.2012 beraten und anschließend mehrheitlich zum Beschluss empfohlen habe, rechtfertige auch dies keine andere Beurteilung. Denn der Einhaltung der Regelung in § 11 des Vertrages könne sich die Beklagte nicht dadurch entziehen, dass sie auf ein mit dem Ortschaftsrat abgestimmtes einvernehmliches Abweichen vom Vertrag in Form einer Verwaltungsentscheidung verweise.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des klägerischen Vortrags im Klageverfahren wird gemäß § 117 Abs. 3 S. 2 VwGO auf die Schriftsätze der Prozessbevollmächtigten der Kläger Bezug genommen.

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Die Kläger beantragen,

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den Grundsteuerbescheid der Beklagten vom 04.07.2013 betreffend das Grundstück: A-Straße (Kassenzeichen: ) über 192,24 Euro Grundsteuer B in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17.10.2013 wird in Höhe von 48,06 Euro aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid und tritt der Argumentation der Kläger entgegen. Sie verweist insbesondere auf die Billigung der mit der 2. Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes beschlossenen Erhöhung der Realsteuerhebesätze durch den Ortschaftsrat H., in der eine einvernehmliche Änderung des § 11 des Gebietsänderungsvertrages zu sehen sei, sowie darauf, dass aufgrund der Erlasslage die Mindereinnahmen aus den Allgemeinen Zuweisungen nach dem FAG bei Abschluss des Gebietsänderungsvertrages nicht absehbar gewesen seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Sitzungsniederschrift und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, mit der die Kläger (entsprechend der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung) die Aufhebung des Teilbetrages der für 2013 festgesetzten Grundsteuer begehren, der auf der Erhöhung des Hebesatzes beruht, hat Erfolg.

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I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere bestehen an der für die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis der Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO keine durchgreifenden Bedenken. Zwar sind die Kläger nicht Vertragspartei des Gebietsänderungsvertrages vom 18.05.2009, was zunächst dagegen spricht, dass sie subjektive Rechte aus dieser Vereinbarung für sich herleiten können. Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, dass der in Rede stehenden Regelung über die Festschreibung der Steuerhebesätze bis zum 31.12.2019 (§ 11), die das Hebesatzrecht der Beklagten einschränkt, normative Wirkung zukommt. Insoweit wirkt sie erkennbar auch zugunsten der Steuerpflichtigen der eingegliederten, ehemals selbständigen Gemeinden und vermittelt diesen (als Normbetroffene) ein wehrfähiges Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Dessen ungeachtet sind die Kläger (Inhalts-)Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes (Erhöhung der Realsteuer) mit der Folge, dass ihnen ein Abwehrrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG zusteht, wenn die der Erhöhung der Hebesätze zugrundeliegende Satzung unwirksam ist, weil sie gegen § 11 des Gebietsänderungsvertrages verstößt. Denn in diesem Fall fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die angefochtene Erhöhung der Realsteuer.

21

II. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Steuerbescheid der Beklagten vom 04.07.2013 und deren Widerspruchsbescheid vom 17.10.2013 erweisen sich hinsichtlich des Teilbetrages, der auf der Erhöhung der Hebesätze beruht, als rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. VwGO).

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Grundlage für den in dem angefochtenen Steuerbescheid in Ansatz gebrachten (erhöhten) Steuerhebesatz ist die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 vom 25.04.2013, die rechtlichen Bedenken unterliegt, soweit es die durch diese Satzung für das Haushaltsjahr 2013 vorgenommene Erhöhung des Steuerhebsatzes für die Grundsteuer B (von ursprünglich 300 v. H. für ) auf 400 v. H. betrifft. Denn einer solchen Erhöhung steht § 11 des Gebietsänderungsvertrages vom 18.05.2009 entgegen.

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Nach Art. 106 Abs. 6 Grundgesetz steht das Aufkommen der Grundsteuer den Gemeinden zu. Die Gemeinden haben dabei das Recht, die Hebesätze der Grundsteuer festzusetzen. Bei der Festsetzung der Hebesätze haben die Gemeinden wegen dieser verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum, der seine Grenzen lediglich in allgemeinen Grundsätzen des Haushalts- und Steuerrechts findet (BVerwG, U. v. 11.06.1993 – 8 C 32.90 –, zitiert nach juris). Eine Beschränkung des Hebesatzrechts der Gemeinde kann sich dabei aus § 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG ergeben, der im Falle von Gebietsänderungen nach entsprechender landesrechtlicher Gestattung die Möglichkeit eröffnet, unterschiedliche Hebesätze festzusetzen. Liegt – wie hier - eine solche landesrechtliche Gestattung vor (vgl. hierzu Beschlüsse der Landesregierung vom 6. Februar 2001 [MBl. LSA 2001, 157] und vom 28. Juli 2007 [MBl. LSA 2007, 734] sowie OVG LSA, B. v. 10.12.2012 – 4 L 174/12 -) und vereinbart die Parteien hiernach im Rahmen eines Gebietsänderungsvertrages unterschiedliche Hebsätze, so sind sie daran für die vertraglich bestimmte Zeit gebunden, wenn die Vereinbarung wirksam zustande gekommen ist, eine einschränkende Auslegung des Vertragstextes nicht in Betracht kommt und der eingemeindenden bzw. neu entstehenden Gemeinde auch ein Recht auf Vertragsanpassung entsprechend § 60 VwVfG wegen wesentlicher Veränderung der Umstände, die für diese Regelung maßgebend gewesen sind, nicht zusteht (vgl. VG MD, U. v. 25.04.2013 – 2 A 286/12 MD -, juris).

24

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben (vgl. 1.). Der Gebietsänderungsvertrag hat bislang auch keine (wirksame) Änderung erfahren (vgl. 2.).

25

1. Der Gebietsänderungsvertrag vom 18.05.2009 ist – soweit aus den vorliegenden Unterlagen ersichtlich - wirksam zustande gekommen. Die hierfür erforderliche kommunalaufsichtliche Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages erging mit Bescheid des Landkreises Harz vom 30.09.2009. Die Gebietsänderungsvereinbarung sowie deren kommunalaufsichtliche Genehmigung wurden im Amtsblatt des Landkreises Harz Nr. 11/2009 öffentlich bekannt gemacht. Damit ist die Beklagte an die Vereinbarung in § 11 des Gebietsänderungsvertrages grundsätzlich gebunden (vgl. auch OVG LSA, B. v. 27.04.2012 – 4 M 75/12 -, zit. nach juris).

26

Eine einschränkende Auslegung des Vertragstextes in § 11 kommt nicht in Betracht. Die Einhaltung dieser Bestimmung steht insbesondere nicht unter einem allgemeinen „Haushaltsvorbehalt“ in dem Sinne, dass sich die Beklagte durch eine einfache Rats- oder Verwaltungsentscheidung von ihr lösen könnte. Vielmehr sind grundsätzlich auch „unwirtschaftliche“ Bestimmungen in Eingliederungsverträgen einzuhalten, soweit sie – wie hier - im Rahmen der gesetzlichen Gestaltungsfreiheit ausgehandelt wurden und wirksam sind. Eingliederungsverträge werden gerade zu dem Zweck abgeschlossen, verbindliche Regelungen für den Fall zu treffen, dass die aufnehmende Gemeinde den Inhalt früherer Zusicherungen nicht mehr als zweckmäßig ansieht. Gerade durch ihre Bindungswirkung unterscheiden sich Eingliederungsverträge von bloßen Absichtserklärungen oder Wahlkampfversprechen. Diese Bindungswirkung entfällt nicht schon dadurch, dass eine Vertragspartei nach heutiger Interessen- oder Kenntnislage einer damals ausgehandelten Regelung vernünftigerweise nicht mehr zustimmen könnte. Etwas anderes ergibt sich auch aus dem in § 156 Abs. 2 GO LSA enthaltenen Gebot, den Gemeindehaushalt sparsam und wirtschaftlich zu führen. Denn diesem - eher als wertfreiem Optimierungsgebot denn als zwingenden Rechtssatz zu verstehenden - allgemeinen Haushaltsgrundsatz sind schon mit Blick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Rechtsstaatsgebot nur in Ausnahmefällen konkrete Handlungsgebote für die Gemeinden zu entnehmen. Damit sind auch „unwirtschaftliche“ Regelungen eines ansonsten wirksamen Eingemeindungsvertrages nicht ohne weiteres wegen eines gesetzlichen Verbots i. S. v. § 59 VwVfG i. V. m. § 134 BGB nichtig (vgl. insg.: Sächs. OVG, B. v. 04.01.2008 - 4 BS 449/07 – sowie B. 25.07.2013 – 4 A 218/13 -, jeweils juris; VG MD, U. v. 25.04.2013 – 2 A 286/12 MD -, juris).

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Soweit sich die Beklagte auf den Erlass des MI vom 14.10.2011/19.12.2011 (Recht zur Abweichung von Regelungen in Gebietsänderungsverträgen aufgrund der Pflicht zur Haushaltskonsolidierung) beruft und darin gefordert wird, „freiwillige öffentliche Verpflichtungen unter Beachtung bindender gesetzlicher Vorgaben (§ 90 bzw. § 156 Abs. 3 GO LSA) auszulegen (VG Sigmaringen, Urteil vom 10.10.2007, Az.: 3 K 102/06)“, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Denn für eine solche einschränkende Auslegung des Vertragstextes besteht vorliegend kein Raum. Entscheidend hierbei ist, dass in dem vom VG Sigmaringen entschiedenen Fall, auf den der Erlass insoweit Bezug nimmt, die in Streit stehende Regelung des Gebietsänderungsvertrag (Verpflichtung zur Erhaltung einer Grundsschule) den ausdrücklichen Zusatz enthielt: „solange dies gesetzlich möglich ist“. Ein solcher Vorbehalt fehlt in der hier in Rede stehenden Bestimmung des § 11 des Gebietsänderungsvertrages. Findet jedoch die vom Ministerium geforderte Auslegung in der Formulierung der betreffenden Vereinbarung keine Stütze, kommt eine solche einschränkende Auslegung nicht in Betracht (so auch Sächs. OVG, B. v. 04.01.2008, a. a. O.).

28

Auch die Voraussetzungen für eine Kündigung/Anpassung der Vereinbarung durch die Beklagte entsprechend § 60 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA wegen wesentlicher Veränderung der Umstände, die für diese Regelung maßgebend gewesen sind, liegen nicht vor.

29

Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen haben. Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut (BGH, Urteil vom 24. März 2010 - VIII ZR 160/09 - NJW 2010, 1663 ). Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse daher nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten. Schließlich müssen die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar ist (vgl. zum Ganzen: BVerwG, U. v. 18.07.2012 – 8 C 4.11 -, zit. nach juris).

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Gemessen an diesem Maßstab steht der Beklagten ein Recht auf Kündigung/Vertragsanpassung entsprechend § 60 VwVfG nicht zu.

31

Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im v. g. Sinn ist nicht deshalb eingetreten, weil sich die Haushaltslage der Beklagten nach Abschluss des Gebietsänderungsvertrages insbesondere infolge der veränderten Zuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz (FAG) nicht unerheblich verschlechtert hat. Denn hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass im Zeitpunkt der Vereinbarung Vorstellungen der Beklagten zu Tage getreten sind oder zumindest erkennbar für eine der vereinbarenden Parteien waren, wonach Grundlage der Vereinbarung in § 11 des Vertrages sein sollte, dass sich die Haushaltslage der Beklagten zukünftig nicht verschlechtere, liegen nicht vor. Zwar mag anlässlich der Verhandlungen zum Gebietsänderungsvertrag über die weitere wirtschaftliche Entwicklung der neuen Einheitsgemeinde gesprochen und aufgrund der damaligen Erlasslage davon ausgegangen worden sein, dass diese auch im Hinblick auf die Zuweisungen nach FAG stabil verlaufe. Dies allein genügt indes nicht. Denn eine Vorstellung, die bei Abschluss der Vereinbarung in der erforderlichen Art und Weise zu Tage getreten ist, vermag nur dann die Geschäftsgrundlage einer Vereinbarung zu bilden, wenn der Geschäftswille beider (bzw. sämtlicher) Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut. Daran fehlt es regelmäßig, wenn Umstände betroffen sind, die nach dem Sinn der Vereinbarung in den Risikobereich einer Partei fallen (vgl. SächsOVG, B. v. 30.06.1997 – 3 S 391/97 –, a. a. O., m. w. N.).

32

So liegt der Fall hier. Denn anders als in § 7 Abs. 1 des Vertrages (Bereitstellung von finanziellen Mitteln für die Wahrung der Eigenart der Ortschaft) haben die Parteien in dem hier in Rede stehenden § 11 des Vertrages auf die Aufnahme einer Änderungsklausel bzw. eines entsprechendes Vorbehaltes (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 4: „im Rahmen der haushaltsrechtlichen Möglichkeiten“) verzichtet und dadurch zum Ausdruck gebracht, dass die Festschreibung der in der aufgelösten Gemeinden geltenden Hebesätze auch bei einer Verschlechterung der Einnahmesituation der Beklagten fortbestehen soll. Die in Rede stehende Bestimmung über die Festschreibung der Hebesätze in § 11 des Vertrages ist danach von den Vertragsparteien offenbar bewusst als Gegenleistung dafür vereinbart worden, dass die früher selbstständige Gemeinde H. ihre Selbständigkeit aufgibt und auf diese Weise ein Zusammenschluss auf freiwilliger Basis ermöglicht wird.

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Dem entsprechend ist davon auszugehen, dass die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Beklagten – jedenfalls soweit es die Bestimmung in § 11 des Vertrages betrifft - nach dem Sinn der Vereinbarung in den Risikobereich der Beklagten fallen sollte. Sie ist somit nicht zur Geschäftsgrundlage geworden.

34

Dessen ungeachtet – und darauf weist das Gericht lediglich ergänzend hin – ist weder hinreichend dargelegt noch ersichtlich, dass der Beklagten das unveränderte Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung in § 11 des Gebietsänderungsvertrages nicht mehr zuzumuten ist.

35

Für eine Unzumutbarkeit im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügt nicht, dass sich für eine Vertragspartei das normale Vertragsrisiko realisiert. Es reicht ferner nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Vertragsschluss vernünftigerweise jetzt nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss nach dem Regelungszusammenhang sowie nach dem Zweck der Vorschrift die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für die Vertragspartei geführt haben, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen also den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden der Vertragspartei abzustellen, sondern ein objektiver Maßstab zugrunde zulegen. Anderenfalls hätte es eine Vertragspartei entgegen dem - für die Gewährleistung von Rechtssicherheit unverzichtbaren - Grundsatz "pacta sunt servanda" in der Hand, über die Eigendefinition der Unzumutbarkeit die Notwendigkeit einer Vertragsanpassung weitgehend selbst zu bestimmen. Die rechtliche Würdigung, ob sich aus der wesentlichen Änderung der gemeinsam vorausgesetzten Grundlagen des Vertrages unzumutbare Folgewirkungen für eine Vertragspartei ergeben, ist auf der Grundlage aller maßgebenden Umstände des Einzelfalls vorzunehmen (vgl. BVerwG, U. v. 18.07.2012, a. a. O., m. w. N.)

36

Gemessen an diesem Maßstab ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass die verschlechterte Haushaltslage insbesondere infolge der Mindereinnahmen aus den Allgemeinen Zuweisungen nach dem FAG den Risikorahmen bereits überschreitet, den die Beklagte nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Im Ausgangspunkt der Betrachtung maßgeblich ist auch hier der Umstand, dass die Beklagte es in der Hand hatte, im Hinblick auf die Festschreibung der Realsteuerhebsätze in § 11 des Vertrages einen ausdrücklichen Vorbehalt aufzunehmen, wie sie es etwa in § 7 Abs. 1 des Vertrages (Bereitstellung von finanziellen Mitteln für Wahrung der Eigenart der Ortschaft) getan hat. Da sie davon Abstand genommen hat und diese Entscheidung von ihrem Entscheidungsspielraum gedeckt war, dürfte ihr ein Festhalten an der getroffenen vertraglichen Regelung erst dann nicht mehr zuzumuten sein, wenn sich die haushaltsrechtlichen Verhältnisse derart verschlechtern, dass ein Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Frage, wie der gesetzlich vorgegebene Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll, nicht mehr besteht, sich also aus dem allgemeinen Haushaltsgrundsatz ein konkretes Handlungsgebot ergibt (vgl. VG MD, U. v. 25.04.2013 – 2 A 286/12 MD -, juris). Zu berücksichtigen ist hierbei indes, dass auch dann, wenn die Finanzlage der betreffenden Gemeinde sehr angespannt und die Erfüllung der Pflichtaufgaben nicht mehr sichergestellt ist, es grundsätzlich innerhalb des Gestaltungsspielraums der Gemeinde liegt, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, wie die notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen erfolgen soll (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2010 – 8 C 43/09 -: für den Fall einer kommunalaufsichtlichen Beanstandung der Senkung der Realsteuerhebsätze durch die Gemeinde bei anhaltender Haushaltsnotlage, zitiert nach juris).

37

Ein solcher Gestaltungsspielraum bestand für die Beklagten auch im Jahre 2013. Denn aus dem Inhalt der kommunalaufsichtlichen Genehmigungen des Landkreises Harz betreffend die Haushaltssatzung und das Haushaltskonsolidierungskonzept der Beklagten für das Hauhaltsjahr 2012 und 2013 ergibt sich, dass zum damaligen Zeitpunkt weitere Möglichkeiten der Haushaltskonsolidierung bestanden und diese Möglichkeiten durch die Beklagte nicht ausgeschöpft worden sind (etwa bei den Ausgaben für freiwillige Aufgaben). In Anbetracht dieser tatsächlichen Gegebenheiten kann nicht davon die Rede sein, dass im Jahre 2013 ein Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Frage, wie der gesetzlich vorgegebene Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll, nicht mehr bestand, sich also aus dem allgemeinen Haushaltsgrundsatz in Bezug auf die Erhöhung der Realsteuersätze bereits ein konkretes Handlungsgebot ergab. Bis zu diesem Zeitpunkt aber liegt das Risiko der Verschlechterung der Haushaltslage – wie oben ausgeführt - einseitig bei der Beklagten.

38

2. Der Gebietsänderungsvertrag hat bislang – entgegen der Auffassung der Beklagten - auch keine (wirksame) Änderung erfahren.

39

Erforderlich ist hierzu grundsätzlich eine vertraglich, d.h. im gegenseitigen Einvernehmen vereinbarte Änderungsregelung (vgl. OVG LSA, B. v. 27.04.2012 – 4 M 75/12 -, juris Rn. 4), an der es vorliegend fehlt.

40

Die Tatsache, dass der Ortschaftsrat H. die 2. Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes der Beklagten vom 03.05.2012, mit der diese u. a. die Erhöhung der Realsteuerhebesätze entgegen der Regelung in § 11 des Gebietsänderungsvertrages beschlossen hat, im Vorfeld am 19.04.2012 beraten und anschließend mehrheitlich zum Beschluss empfohlen hatte, genügt hierfür nicht. Dies ergibt sich schon daraus, dass diese Bekundung des Ortschaftsrates erkennbar nicht auf den Abschluss eines Änderungsvertrages gerichtet war, sondern es sich hierbei um die Ausübung lediglich des Anhörungsrechts des Ortschaftsrates gemäß § 87 Abs. 1 Satz 3 GO LSA handelte.

41

Hinzu tritt, dass der Beschluss des Ortschaftsrates auch den Anforderungen im Hinblick auf Form und Verfahren nicht genügt, die Änderungen oder Ergänzungen des Gebietsänderungsvertrages zu ihrer Wirksamkeit bedürfen. Zwar trifft die Gebietsänderungsvereinbarung vom 18.05.2009 hierzu selbst – anders als in dem vom Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt entschiedenen Fall – keine Regelung. Maßgeblich ist jedoch, dass die Änderung einzelner Regelungen einer Gebietsänderungsvertrages sich als ein „actus contrarius“ zum Abschluss der Regelungen darstellt mit der Folge, dass es auch hierfür einer vertraglichen Regelung bedarf, deren wirksames Zustandekommen zusätzlich die kommunalaufsichtliche Genehmigung (§ 18 Abs. 1 Satz 5 GO LSA) sowie die Veröffentlichung der Änderungsvereinbarung und der Genehmigung amtlichen Verkündungsblatt des Landkreises voraussetzt (§ 18 Abs. 3 GO LSA). Diese förmlichen Anforderungen tragen dem Umstand Rechnung, dass die einzelnen Zusagen in einem Gebietsänderungsvertrag durch die Vereinbarung Rechtsqualität (Vertragsrecht) erlangt haben (vgl. Klang/Gundlach/Kirchmer GO LSA, 3. Aufl. (2012), § 18 Anm. 2). Im Hinblick auf die in Rede stehende Regelung über die Festschreibung der Steuerhebesätze bis zum 31.12.2019 (§ 11) tritt hierbei hinzu, dass sie das Hebesatzrecht der Beklagten einschränkt, ihr normative Wirkung zukommt und sie – wie oben bereits ausgeführt - insoweit erkennbar auch zugunsten der Steuerpflichtigen der eingegliederten, ehemals selbständigen Gemeinden wirkt.

42

Diese Erwägungen schließen aus Sicht des Gerichts die Annahme aus, die Regelungen in einem Gebietsänderungsvertrag, die entsprechende Zusagen der aufnehmenden oder neu gebildeten Gemeinde gegenüber der aufgelösten Gemeinde enthalten und die wirksam zustande gekommen sind, könnten allein durch die Anhörung des Ortschaftsrates im Verfahren nach § 87 Abs. 1 Satz 3 GO LSA eine wirksame Änderung erfahren.

43

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

44

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

45

Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus § 52 Abs. 3 und 1 GKG und berücksichtigt die Höhe der strittigen Steuerfestsetzung.