Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-04-06, Aktenzeichen 13 B 221/05
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0406.13B221.05.00

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 17. Januar 2005 geändert.

Der Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen einschließlich etwaiger beim Verwaltungsgericht Münster entstandener Kosten.

Der Streitwert wird für beide Instanzen auf jeweils 20.000 € festgesetzt.

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Die Beschwerde der Antragsgegnerin, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der dargelegten Gründe befindet, hat Erfolg. Der Antragsteller hat einen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

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Bei dem allein als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Antragstellers in Betracht kommenden § 13 ZHG, zuletzt geändert durch Zuwanderungsgesetz vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950, 2006), handelt es sich – wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – um eine einen weiten Ermessensspielraum eröffnende Bestimmung.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Februar 2000 – 13 B 1111/99 – und vom 23. August 1989 – 5 B 1795/89 -, MedR 1990, 156.

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Dementsprechend kann die beantragte einstweilige Anordnung auf Verlängerung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nur ergehen, wenn eine sog. Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen und allein die Entscheidung, die Erlaubnis für den Antragsteller zu verlängern, ermessensgerecht ist. Eine derartige Reduzierung des Ermessens der Antragsgegnerin ist aber nicht anzunehmen.

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Zwar macht § 13 Abs. 1 ZHG die Erteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde vom Wortlaut her nur abhängig vom Abschluss einer zahnärztlichen Ausbildung, ohne danach zu differenzieren, wo die Ausbildung absolviert wurde; anders als z. B. bei § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG wird im Rahmen des § 13 ZHG bei einer zahnärztlichen Ausbildung im Ausland auch nicht ausdrücklich die "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes" gefordert. Dennoch führt die Nichterwähnung dieses Merkmals in § 13 Abs. 1 ZHG nicht dazu, dass diese Frage bei der Erteilung der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde an einen Antragsteller mit im Ausland abgeschlossener zahnärztlicher Ausbildung ohne jegliche Bedeutung ist. Vor dem Hintergrund des auch bei § 13 ZHG maßgebenden Patientenschutzes, der darin besteht, die Ausübung zahnärztlicher Tätigkeiten nur denjenigen zu erlauben, welche die erforderliche fachliche Eignung zur Berufsausübung besitzen, ist es bei einem Bewerber mit im Ausland abgeschlossener zahnärztlicher Ausbildung im Grundsatz sachgerecht und daher ermessensfehlerfrei, auch für die Erteilung einer Berufserlaubnis die "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes" zu fordern.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1980

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– 3 B 55/80 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2000 – 13 B 1111/99 –; VG Bremen, Urteil vom 5. Dezember 1979 – 1 A 190/78 –, InfoAuslR 1980, 315; VG Frankfurt/Main, Urteil vom 17. September 1986 – V/II E 330/86 –, InfoAuslR 1987, 16; VG Düsseldorf, Beschluss vom 12. April 2002 – 3 L 1020/02 –.

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Dies gilt gerade auch dann, wenn – wie hier – der vorrangig mit der Erteilung einer Berufserlaubnis nach § 13 ZHG verfolgte Zweck (vgl. § 13 Abs. 2 ZHG), einem ausländischen Arzt eine Weiterbildung und deren Abschluss in Deutschland zu ermöglichen, bereits erfüllt ist und weitere Erlaubnisse zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde wegen anderer Tatbestandsmerkmale des § 13 ZHG erteilt werden bzw. werden sollen. Die Erteilung weiterer Erlaubnisse nach § 13 Abs. 3 ZHG, für die in dieser Bestimmung eine Befristung nicht vorgesehen ist, führt regelmäßig dazu, dass von den Zahnärzten, die ihre Ausbildung außerhalb des Geltungsbereichs des Zahnheilkundegesetzes abgeschlossen haben, letztlich die Approbation nach § 2 Abs. 2 ZHG beantragt wird. Vor dem Hintergrund, dass auch § 13 ZHG dem Patientenschutz dient, wäre es aber nicht sachgerecht und würde es dem Zweck des § 13 ZHG nicht entsprechen, wenn bei einer zahnärztlichen Ausbildung im Ausland die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes erst im Rahmen der Approbationserteilung geprüft würde und nicht schon bei der vorhergehenden Entscheidung über die Erteilung einer vorläufigen Berufserlaubnis, auf Grund derer der Betreffende zahnärztlich tätig werden darf und bei der sich etwaige im Verhältnis zur zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland nicht vertretbare Ausbildungsdefizite ebenfalls zum Nachteil des Patienten auswirken können. Im Hinblick auf den für die Erteilung einer Approbation notwendigen Nachweis der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG) bzw. des gleichwertigen Kenntnisstandes (§ 2 Abs. 2 Satz 2 ZHG) würde die Erteilung weiterer Berufserlaubnisse nach § 13 ZHG zudem bewirken, dass sich der Betreffende unter deren Geltung weitere zahnmedizinische Kenntnisse aneignen könnte, und deshalb eine objektive Bewertung der an sich direkt nach dem Abschluss der zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland anstehenden Frage, ob die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist oder ein gleichwertiger Kenntnisstand besteht, unmöglich gemacht, jedenfalls deutlich erschwert würde.

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Diese Erwägungen gelten (gerade) auch im Falle des Antragstellers. Der Antragsteller hat im Oktober 1998 in Schleswig-Holstein zunächst eine auf zwei Jahre befristete Erlaubnis nach § 13 Abs. 2 ZHG zum Zwecke der Weiterbildung im Gebiet Oralchirurgie und im August 2000 sowie mit Rücksicht auf die ausstehende Abschlussprüfung in der Weiterbildung im November 2001 Verlängerungen der Berufserlaubnis erhalten. Mit der somit vom 20. Oktober 1998 bis 31. Dezember 2001 geltenden Erlaubnis war der zulässige Zeitraum nach § 13 Abs. 2 ZHG für eine vorläufige Berufserlaubnis zum Zwecke der Weiterbildung erschöpft. Die Erlaubniserteilung erfolgte seinerzeit zudem vor dem Hintergrund, dass der Antragsteller Stipendiat des KAAD war, er als Gastarzt an der Universität M. tätig sein wollte und sollte und er im Oktober 1998 eine Versicherung unterschrieben hatte, wonach er nach Abschluss seiner Weiter-/Fortbildung in sein Heimatland Ägypten zurückkehren werde. Dieser entwicklungspolitische Hintergrund der Art, dass grundsätzlich von ausländischen Ärzten in Deutschland erworbene zusätzliche medizinische Kenntnisse alsbald ihren Landsleuten in der Heimat zu Gute kommen sollen, ist nunmehr nicht mehr relevant. Eine Rückkehr in seine Heimat beabsichtigt der Antragsteller offenbar nicht mehr. Seine Erklärungen gegenüber der Antragsgegnerin, nach denen er zunächst die Berufserlaubnis für eine selbständige Tätigkeit als Zahnarzt/Oralchirurg für eine Vertretungstätigkeit bzw. ohne Führungsposition und ohne Vertretung in einer Zahnarztpraxis und nach der Rücknahme dieses Begehrens die Berufserlaubnis für eine unselbständige Tätigkeit als Zahnarzt/Oralchirurg begehrt hat, lässt vielmehr erkennen, dass er einen dauerhaften Aufenthalt in Deutschland anstrebt. Die Erlaubniserteilung der Antragsgegnerin am 16. Januar 2004, deren Verlängerung in diesem Verfahren erstrebt wird, knüpft zudem an die seinerzeit bestehende Einbürgerungszusage für seine – ehemals die sudanesische Staatsangehörigkeit besitzende – Ehefrau, die inzwischen im März 2004 eingebürgert wurde, und damit an ein Kriterium des § 13 Abs. 3 Nr. 3 ZHG an. Eine zeitliche Befristung für eine Erlaubnis nach § 13 Abs. 3 ZHG besteht nach dem Gesetz nicht.

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Die Antragsgegnerin hat in ihrem ablehnenden Bescheid vom 20. Dezember 2004 auf den Runderlass des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie vom 7. Januar 2004 (MBl. NRW S. 138) zur Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde verwiesen, nach dessen Nr. 2.4.6 auch eine nur vorübergehende Ausübung der Zahnheilkunde grundsätzlich nur zu erlauben ist, wenn die zahnärztliche Ausbildung der in der Bundesrepublik Deutschland vorgegebenen Ausbildung entspricht; dies geht in ihrem Ursprung zurück auf einen Beschluss des Deutschen Bundestags vom 10. Dezember 1982 (BT-Drucks. 9/2235, S. 3; BT-Prot. 9/137, S. 8548), wonach eine vorübergehende Ausübung der Zahnheilkunde nicht erlaubt werden soll, wenn Zweifel bestehen, ob die zahnärztliche Ausbildung des Betroffenen der Art und den wesentlichen Inhalten der in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschriebenen Ausbildung entspricht. Auch wenn derartige Verwaltungsvorschriften für das verwaltungsgerichtliche Verfahren keine Bindungswirkung haben, so bewirken sie doch eine Steuerung des den Verwaltungsbehörden bei § 13 ZHG eingeräumten Ermessens und enthalten mit dem Hinweis auf eine der vorgeschriebenen Ausbildung in der Bundesrepublik Deutschland entsprechende zahnärztliche Ausbildung im Ausland einen sachgerechten Gesichtspunkt, der dem auch bei dieser Bestimmung maßgebenden Patientenschutz Rechnung trägt.

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Der Antragsteller hat die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes auf Grund seines Zahnmedizinstudiums in Ägypten nicht glaubhaft gemacht. Von fehlender Glaubhaftmachung ist auch auszugehen, wenn insoweit nicht auf die volle Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, wie sie § 2 Abs. 2 Satz 1 ZHG verlangt, abgestellt wird, sondern für den Regelfall ein Minimum an Vergleichbarkeit der Art und des Inhalts der Ausbildung mit der in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschriebenen gefordert wird.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Februar 2000

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– 13 B 1111/99 –, vom 28. Juni 1994 – 5 B 3315/93 –, und vom 23. August 1989 – 5 B 1795/89 –, a. a. O.

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Dies gilt auch angesichts der Stellungnahme des Sekretariats der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder, Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, Bonn, vom 6. September 2004, auf die sich der Antragsteller für die von ihm angenommene Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes beruft. Maßstab für die Prüfung dieses Merkmals ist ein Vergleich des deutschen Ausbildungsstandes mit dem Ausbildungsstand, der sich nach Abschluss der ausländischen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergibt, wobei ausschließlich auf objektive Umstände des jeweiligen Ausbildungsganges abzustellen ist. Nachzuzeichnen ist insoweit u. a. der konkrete Studiengang des Erlaubnis- oder Approbationsbewerbers und dieser in eine wertende Relation zu setzen zu dem Studiengang, den das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und die Approbationsordnung für Zahnärzte vorsehen. Dabei ist vor allem auf die Studiendauer, die Art und Weise der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände sowie die Art der Leistungskontrolle abzustellen, wobei für die Wirksamkeit der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände die offizielle Mindeststudiendauer ein bedeutsames, wenn auch nicht das einzige Indiz ist.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August 1996

16

– 3 C 19.95 –, BVerwGE 102, 44, vom 27. April 1995 – 3 C 23.93 –, BVerwGE 98, 180 und vom 18. Februar 1993 – 3 C 64.90 –, BVerwGE 92, 88.

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Angesichts dieser Kriterien kommt der Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen nicht die Bedeutung zu, dass der Ausbildungsstand des Antragstellers nach dem Zahnmedizinstudium in Ägypten dem nach einem mindestens fünfjährigen Studium in Deutschland gleichwertig ist. Die Aussage, dass bei formaler Betrachtung der ägyptische zahnmedizinische Bachelor-Grad dem deutschen Zeugnis über die zahnärztliche Prüfung an die Seite gestellt werden kann, kann nur dahin verstanden werden, dass der Antragsteller eine zahnmedizinische Ausbildung in Ägypten absolviert hat und der Bachelor-Abschluss ihn zur Ausübung des Zahnarztberufs dort berechtigt. Der Stellungnahme der Zentralstelle ist des Weiteren zu entnehmen, dass die Ausbildungsdauer in Ägypten der in Deutschland, nämlich einem mindestens fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZHG) entspricht. Die Aussage, die Ausbildung des Antragstellers entspräche auch von der Art und den wesentlichen Inhalten her den in Deutschland zu stellenden Anforderungen, kann hingegen nicht im Sinne einer Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes interpretiert werden. Der Zentralstelle lag hinsichtlich der Universitätsausbildung des Antragstellers lediglich eine Fächer- und Notenübersicht für die Jahre 1985 bis 1989 vor. Diese enthält jedoch keine differenzierende Darstellung dazu, auf welche Art und Weise die Ausbildungsgegenstände vermittelt wurden, in welchem Umfang die einzelnen Studienfächer gelehrt wurden und ob dies dem jeweiligen Zeitkontingent einer deutschen zahnmedizinischen Ausbildung entsprach, und welchen Leistungskontrollen der Antragsteller in welcher Art und Weise unterworfen war. Die auf der bloßen Auswertung einer nicht differenzierenden Fächer- und Notenübersicht beruhende Aussage der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen rechtfertigt deshalb nicht den Schluss auf eine beim Antragsteller anzunehmende Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes. Genau dies wird in der Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen auch dadurch zum Ausdruck gebracht, dass die Feststellung der materiellen Gleichwertigkeit nicht der – dafür auch gar nicht zuständigen - Zentralstelle, sondern der Gesundheitsverwaltung obliege.

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Der Antragsteller kann sich für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes auch nicht mit Erfolg auf seine Weiterbildung in Oralchirurgie und/oder auf seine Promotion berufen. Bezüglich der Weiterbildung gilt dies unabhängig davon, dass ‑ wie auch die Zahnärztekammer Westfalen-Lippe in ihrer Stellungnahme an die Antragsgegnerin vom 27. Januar 2005 ausgeführt hat – die Ausbildung zum Fachzahnarzt sehr fachspezifisch erfolgt und allgemeinzahnärztliche Inhalte dabei nur eher eine untergeordnete oder gar keine Rolle spielen, auch deshalb, weil Nachschulungen oder andere Ausbildungsgänge eines Bewerbers, die nicht zu der außerhalb des Geltungsbereichs des Zahnheilkundegesetzes abgeschlossenen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs gehören, bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes außer Betracht bleiben.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1993 – 3 C 64.90 –, a. a. O.

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Der Promotion kommt wegen ihres Bezugs auf ein eng begrenztes Thema keine Bedeutung für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Sinne des Zahnheilkundegesetzes zu, zumal – wie die entsprechenden Unterlagen der Universität M. erkennen lassen – bei der Zulassung zur Promotion eine Gleichwertigkeitsprüfung nicht erfolgt ist.

21

Vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 22. Dezember 2004 – 21 B 03.1016 –.

22

Dem Antragsteller erwachsen durch die Ablehnung der beantragten einstweiligen Anordnung auf Verlängerung der Berufserlaubnis auch keine unzumutbaren Nachteile. Nach vom Gericht telefonisch eingeholter Auskunft der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe findet das nächste Prüfungsgespräch zur Feststellung eines gleichwertigen Kenntnisstandes Ende Mai (schriftlicher Teil) bzw. Ende Juni (praktischer Teil) d. J. statt. Dem Antragsteller ist eine Teilnahme an dieser Prüfung auch ohne dass er im Besitz einer Erlaubnis nach § 13 ZHG ist zuzumuten. Ob er danach erneut eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde erhält, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens und dann abhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 13 ZHG gegeben sind.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 17 b Abs. 2 GKG.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG. Für einstweilige Rechtsschutzverfahren der vorliegenden Art setzt der Senat einen Streitwert von 20.000 € an.

25

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.