Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-08-15, Aktenzeichen 8 B 1444/02
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0815.8B1444.02.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 19. Juli 2002 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 4000,00 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die ARD und der Antragsgegner zu 2. veranstalten im Vorfeld der am 22.
September 2002 statt findenden Bundestagswahl am 8. September 2002 eine
Fernsehsendung unter dem Titel "Das TV-Duell". Zu der Sendung unter Leitung von
zwei Moderatorinnen sind die Kanzlerkandidaten der SPD und der CDU/CSU,
Bundeskanzler Schröder und Ministerpräsident Dr. Stoiber, eingeladen. Die ARD und
der Antragsgegner zu 2. lehnten eine Teilnahme des Vorsitzenden der
Antragstellerin, Dr. Westerwelle, ab. Am 25. August 2002 wird ein erstes "TV-Duell"
von den privaten Fernsehsendern Sat 1 und RTL ausgestrahlt.

4

Die Antragstellerin hat am 10. Juli 2002 Klage erhoben und um Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht mit dem Ziel einer Teilnahme ihres
Parteivorsitzenden an dem "TV-Duell" am 8. September 2002. Sie stützt ihr
Begehren auf § 5 Abs. 1 des Parteiengesetzes - ParteiG - sowie auf Art. 21 Abs. 1
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -. Die Zuspitzung der Sendung auf zwei
Kandidaten entspreche nicht dem (Verhältnis-)Wahlsystem und dem sich daraus
ergebenen Gewicht der "kleinen" Parteien. Diese Fokussierung verzerre den
politischen Wettbewerb. Durch die Wahl zum Deutschen Bundestag werde der
Bundeskanzler nicht direkt bestimmt. Die Regierungsbildung sei regelmäßig nur
durch Koalitionen möglich. Kurz vor der Wahl seien die öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten strikt an das Recht der Parteien auf Chancengleichheit gebunden
und dürften sich daher nicht mit den beiden "großen" politischen Kräften auf die
Ausstrahlung eines von diesen selbst initiierten und zu großen Teilen mitkonzipierten
Fernsehduells als Höhepunkt in der Endphase des Wahlkampfes einigen.

5

Die Antragstellerin hat beantragt,

6

die Antragsgegner im Wege einer einstweiligen
Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu
verpflichten, ihren Vorsitzenden an der von der ARD
sowie dem Antragsgegner zu 2. geplanten Sendung
"Das TV-Duell" am 8. September 2002 teilnehmen zu
lassen.

7

Die Antragsgegner haben beantragt,

8

den Antrag abzulehnen.

9

Sie tragen vor, die Durchführung der Sendung sei durch ihre in Art. 5 Abs. 1 Satz
2 GG verankerte Programmautonomie geschützt. Die Sendung sei in ein
redaktionelles Gesamtkonzept integriert, das auch der Antragstellerin umfassend
Gelegenheit gebe, ihre Position vor der Bundestagswahl im Fernsehen darzustellen.
Sie hätten sich bei der Konzeption des streitigen Sendeformats dafür entschieden,
der realen politischen Situation Rechnung zu tragen und nur jene Politiker
einzuladen, die eine realistische Chance hätten, das Amt des Bundeskanzlers zu
übernehmen.

10

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
mit Beschluss vom 19. Juli 2002, auf dessen Gründe Bezug genommen wird,
abgelehnt.

11

Die Antragstellerin hat am 25. Juli 2002 Beschwerde eingelegt und
beantragt,

12

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln
vom 19. Juli 2002 aufzuheben und die
Antragsgegner im Wege einer einstweiligen
Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu
verpflichten, ihren Vorsitzenden an der von der ARD
sowie dem Antragsgegner zu 2. geplanten Sendung
"Das TV-Duell" am 8. September 2002 teilnehmen zu
lassen.

13

Die Antragsgegner beantragen,

14

die Beschwerde zurückzuweisen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und der Schutzschrift der
Antragsgegner.

16

II.

17

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die beantragte
einstweilige Anordnung zu Recht abgelehnt.

18

Der Senat stellt im Hinblick auf das Beschwerdevorbringen klar, dass neben den
im Rubrum Genannten die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland - ARD - nicht am Verfahren
beteiligt ist. Die Antragstellerin hat ihren Antrag nach Hinweis des
Verwaltungsgerichts nicht mehr gegen die ARD (vertreten durch den Antragsgegner
zu 1.), sondern ausschließlich gegen den Antragsgegner zu 1. gerichtet. Bedenken
gegen die Zulässigkeit des Antrags, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 1.
richtet, bestehen nicht. Es spricht viel dafür, dass die Durchsetzung des gegen den
Antragsgegner zu 1. gerichteten Anspruchs nicht davon abhängt, dass einstweilige
Anordnungen gegen sämtliche am Ersten Fernsehprogramm beteiligte
Landesrundfunkanstalten erwirkt werden; denn der Antragsgegner zu 1. ist die für die
in Rede stehende Sendung redaktionell federführende Rundfunkanstalt innerhalb der
ARD.

19

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober
1976 - VII B 149.76 u.a. -, DÖV 1977, 65.

20

Letztlich kann diese Frage jedoch offen bleiben.

21

Jedenfalls hat die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch auf Teilnahme ihres
Vorsitzenden an der streitigen Fernsehsendung nicht glaubhaft gemacht, § 123
Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO, § 294 ZPO.

22

Der Senat beschränkt sich insoweit nicht auf eine summarische Prüfung der
Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Gemäß Art. 19 Abs. 4 GG ist er gehalten, die
Versagung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann auf eine eingehende Prüfung
der Sach- und Rechtslage zu stützen, wenn diese Versagung zu schweren und
unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen führt, die durch die
Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können.

23

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985- 1
BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315, 363 f.; BVerfG,
Beschluss vom 25. Oktober 1988 - 2 BvR 745/88 -,
BVerfGE 79, 69, 74 f.

24

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, weil einer möglichen Verletzung der
Chancengleichheit der Antragstellerin mit einer Hauptsacheentscheidung nach
Ausstrahlung der Sendung bzw. nach dem Wahltag nicht mehr wirksam begegnet
werden könnte.

25

Ausgehend von diesen Grundsätzen ergibt sich ein Anordnungsanspruch weder
aus § 5 ParteiG (unter 1.) noch aus Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG (unter
2.).

26

1. Die Antragstellerin kann nicht gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG beanspruchen,
dass ihr Vorsitzender an der geplanten Sendung "TV-Duell" teilnimmt. Nach dieser
Vorschrift sollen alle Parteien gleich behandelt werden, wenn ein Träger öffentlicher
Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche
Leistungen gewährt.

27

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG
konkretisiert den Gleichheitssatz für das Verhältnis von Trägern öffentlicher Gewalt
zu den Parteien und soll eine gerechte und sachangemessene Verteilung von
Leistungen an die Parteien gewährleisten. Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen
für eine weite Auslegung ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 -
VII C 42.72, BVerwGE 47, 280 (287 f.).

29

Eine öffentliche Leistung - nur diese Tatbestandsalternative kommt in Betracht -
setzt eine bewusste und zweckgerichtete Vorteilsgewährung an die beteiligten
Parteien voraus. Daran fehlt es, wenn die Parteien lediglich von einer Handlung
profitieren, die in anderer Absicht als der einer Begünstigung vorgenommen wird.

30

Vgl. zum Begriff der öffentlichen Leistung:
Volkmann, Politische Parteien und öffentliche
Leistungen, S. 22 ff.

31

Die Teilnahme von Parteivertretern an redaktionell gestalteten Sendungen stellt
in aller Regel keine Begünstigung in diesem Sinne dar, mag auch mit ihr eine faktisch
begünstigende (Neben-)Wirkung in Form eines Werbeeffekts verbunden sein. Anders
als z.B. bei der Überlassung von Sendezeiten durch eine öffentlich-rechtliche
Rundfunkanstalt zur eigenverantwortlichen Wahlwerbung der Parteien - vgl. § 8
Abs. 2 des WDR-Gesetzes und § 11 Abs. 1 des ZDF-Staatsvertrages - werden bei
redaktionellen Sendungen ( wie z.B. Diskussionen, sog. Wahlhearings, Interviews,
Fernsehreportagen usw.) Thema, Form, Ablauf und Zeitpunkt der Sendung von den
Rundfunkanstalten selbst im Rahmen ihres Programmauftrags bestimmt. Mit solchen
Sendungen, die den Schutz der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
genießen, gewähren die Rundfunkanstalten keine Leistungen an Parteien, sondern
verfolgen ein journalistisches Konzept zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgabe,
die Öffentlichkeit über die von einzelnen Parteien bzw. Kandidaten verfolgten Ziele
und Programme oder auch über das persönliche Profil einzelner Kandidaten zu
unterrichten.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 1972
- VII B 28.72 -, Buchholz 150 § 5 ParteiG Nr. 4; OVG
NRW, Beschluss vom 8. Mai 1990 - 5 B 1397/90 -,
n.v.; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
(VGH BW), Beschluss vom 16. Oktober 1996 - 10 S
2866/96 -, NVwZ-RR 1997, 629; Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Beschluss vom 8.
Oktober 1990 - 25 CE 90.2929 -, NVwZ 1991, 581
und vom 24. Oktober 1974 - 308 VIII 74 -, VGHE 27,
104; Oberverwaltungsgericht Hamburg, Beschluss
vom 20. März 1996 - Bs III 63/96 -;
Oberverwaltungsgericht Bremen, Beschluss vom
18. September 1991 - 1 B 53/91-, DVBl 1991, 1269;
Grupp, Redaktionell gestaltete Rundfunksendungen
vor Wahlen, ZRP 1983, 28; Hoefer, Recht der
anderen Parteien auf Teilnahme am TV-Duell
Schröder/Stoiber?, in: NVwZ 2002, 695; Morlok, in:
Dreier, Grundgesetz, Art. 21 Rdnr. 95, Fn. 331;
Volkmann, a.a.O., S. 63 f.; a.A.: OVG Lüneburg,
Beschluss vom 8. März 1994 - 10 M 1470/94 -,
NVwZ 1994, 586.

33

Das geplante "TV-Duell" ist eine redaktionell gestaltete Sendung im
vorstehenden Sinne. Es ist nicht - wie die Antragstellerin meint - deshalb als
"öffentliche Leistung" zu qualifizieren, weil die Sendung einen engen inhaltlichen
Bezug zur Wahl habe und objektiv geeignet sei, auf das Wettbewerbsverhältnis der
Parteien einzuwirken. Zwar können durch die Sendung die Wahlchancen der
Parteien beeinflusst werden, und zwar sowohl im Verhältnis der SPD zur CDU/CSU
als auch im Verhältnis dieser beiden Parteien/Parteiverbindungen zur Antragstellerin
und den übrigen "kleineren" Parteien. Darin ist jedoch keine Leistung der
Antragsgegner an die am "TV-Duell" durch ihre Spitzenkandidaten vertretenen
Parteien zu sehen, weil nicht diese, sondern die Antragsgegner Konzeption,
Gestaltung und Ablauf der Sendung in der Hand behalten. Eine Stärkung der
Chancen der teilnehmenden Parteien ist insoweit nur eine mittelbare Folge.

34

Vgl. OVG Hamburg, a.a.O. (Duell der
Spitzenkandidaten von SPD und CDU 4 Tage vor der
Landtagswahl in Schleswig-Holstein).

35

Auch das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nicht die Annahme, die
Antragsgegner hätten sich ihrer redaktionellen Verfügungs- und Gestaltungsmacht
über die Sendung begeben. Die Antragstellerin hat ihren Vortrag, SPD und/oder
CDU/CSU hätten in einer Weise das "TV-Duell" selbst initiiert und zu großen Teilen
mitkonzipiert, dass nicht mehr von einer redaktionellen Sendung ausgegangen
werden könne, nicht glaubhaft gemacht. Eine Fernsehsendung hat grundsätzlich
auch dann noch redaktionellen Charakter, wenn die Teilnehmer in einem bestimmten
Umfang vorab über den Ablauf der Sendung unterrichtet werden oder an der
Entscheidung über die Gestaltung der Sendung mitwirken können. Es liegt nahe,
dass die beteiligten Parteien bzw. ihre Spitzenkandidaten nur nach einer gewissen
vorherigen Abstimmung bereit sind, an einer Sendung der in Rede stehenden Art
teilzunehmen. Dass nach den Angaben der Antragsgegner und den vorliegenden
Presseberichten die Parteien insbesondere den Zeitpunkt der geplanten Sendung
mitbestimmt haben, rechtfertigt nicht die Annahme, es handele sich um eine
"Sendung auf Bestellung".

36

Der Vortrag der Antragstellerin, die Initiative zur Sendung sei nicht von den
Antragsgegnern, sondern von den politischen Kontrahenten ausgegangen, führt zu
keiner anderen Bewertung. Dabei kann dahinstehen, ob bzw. inwieweit der
redaktionelle Charakter einer Sendung überhaupt in Frage steht, wenn die Idee oder
der Anstoß zur Sendung von außerhalb des Rundfunks stehenden Kreisen kommt.
Die Antragsgegner haben im Einzelnen die Vorgeschichte der Sendung dargelegt
und durch eidesstattliche Versicherungen des Chefredakteurs und stellvertretenden
Programmdirektors des Ersten Deutschen Fernsehens ... vom 12. Juli 2002 sowie
des Chefredakteurs des Antragsgegners zu 2. ... vom 15. Juli 2002 glaubhaft
gemacht, dass die Antragsgegner bereits Anfang 2001 Überlegungen hinsichtlich
eines Fernsehduells angestellt und seitdem mehrfach den Bundeskanzler eingeladen
hätten. Auch der Umstand, dass die Antragsgegner - wie vorgetragen - sich bereits
vor der letzten Bundestagswahl um die Ausstrahlung einer vergleichbaren Sendung
vergeblich bemüht hatten, macht deutlich, dass an dem seit langem bestehenden
Interesse der Antragsgegner, ein "TV-Duell" zu veranstalten, nicht gezweifelt werden
kann und die Durchführung der Sendung ersichtlich (nur) von der Bereitschaft der
beiden Spitzenkandidaten abhing.

37

Die geplante Sendung unterfällt auch nicht deshalb dem Anwendungsbereich
des § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG, weil sie - wie die Antragstellerin meint - wegen ihrer
inhaltlichen Gestaltung eine "besonders wertvolle staatliche Begünstigung" sei.
Anhaltspunkte für eine sog. "Hofberichterstattung" oder dafür, dass die
Moderatorinnen lediglich als "Stichwortgeberinnen mit gebundener Marschroute"
auftreten werden, sind nicht ersichtlich. Von einer Hofberichterstattung kann schon
wegen der die Sendung kennzeichnenden Konfrontation der Teilnehmer mit dem
politischen Gegner keine Rede sein. Auch sonst lässt sich nicht feststellen, dass die
Antragsgegner - wie die Antragstellerin vermutet - den teilnehmenden Gästen in ganz
erheblichem Maß Zugeständnisse gemacht hätten. Die Antragsgegner haben
vorgetragen und durch eidesstattliche Versicherungen glaubhaft gemacht, dass den
Teilnehmer nur die groben Themenblöcke, die von den Moderatorinnen
angesprochen würden, mitgeteilt werden. Eine entsprechende Verfahrensweise ist
bei vergleichbaren Sendungen nach den Angaben der Antragsgegner üblich, damit
sich die Teilnehmer auf die Sendung einstellen können. Die eidesstattlichen
Versicherungen sind auch zur Glaubhaftmachung des Vortrags der Antragsgegner
geeignet. Der Einwand der Antragstellerin, sie bezögen sich nicht auf unmittelbar
eigene Wahrnehmungen, geht - wie die Antragsgegner zutreffend ausführen - fehl,
soweit sie sich auf die eigenen Wahrnehmungen zur Planung und Konzeptionierung
der Sendung beziehen.

38

Die grundsätzliche Nichtanwendbarkeit des § 5 ParteiG auf redaktionelle
Sendungen führt auch nicht etwa zu einer Regelungslücke, weil der Antragstellerin
aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Gebot der Chancengleichheit
politischer Parteien gemäß Art 21 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 GG jedenfalls ein Recht auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung gegenüber den Antragsgegnern zusteht, wie sich
aus den Ausführungen zu 2. ergibt.

39

Im Übrigen hätte die Antragstellerin - wie ebenfalls aus den nachfolgenden
Erwägungen zur Beachtung der sog. abgestuften Chancengleichheit bei
redaktionellen Sendungen folgt - auch dann keinen Anspruch auf Teilnahme an der
Fernsehsendung, wenn § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG unmittelbar oder seinem
Rechtsgedanken nach auf redaktionelle Sendungen Anwendung finden würde.

40

2. Ein Teilnahmerecht steht der Antragstellerin nicht aus ihrem
verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Chancengleichheit ( Art. 21 Abs. 1
GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) zu. Zwar folgt aus dem Gebot der Chancengleichheit der
Parteien ein Anspruch der Antragstellerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
über ihr Teilnahmebegehren. Die Antragsgegner, die sich ihrerseits auf die
Rundfunkfreiheit berufen können, haben den Antrag der Antragstellerin aber
ermessensfehlerfrei abgelehnt.

41

a) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben bei redaktionell gestalteten
Sendungen vor Wahlen das Recht der Bewerber auf gleiche Chancen im
Wettbewerb um die Wählerstimmen zu beachten. Sie sind verpflichtet, jeder Partei
grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren offen
zu halten. Aus der besonderen verfassungsrechtlichen Bedeutung der Parteien, die
sie von anderen Institutionen wesentlich unterscheidet, folgt der Anspruch auf
Beachtung des Grundsatzes der Chancengleichheit ohne Weiteres als ein
Bestandteil der demokratischen Grundordnung mit Verfassungsrang. Die politischen
Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes in einer
herausgehobenen und von der Verfassung anerkannten Funktion mit. "Kernstück"
dieser Mitwirkung ist die Teilnahme an Parlamentswahlen mit dem Ziel, durch die
Entsendung von Abgeordneten an der Bildung funktionsfähiger Verfassungsorgane
mitzuwirken.

42

Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE
1/76 -, BVerfGE 44, 125 (145); OVG NRW,
a.a.O.

43

Wird die unverzichtbare Funktion der Parteien dadurch berührt, dass die
Chancengleichheit auf Grund von redaktionellen Maßnahmen des Rundfunks verletzt
wird, haben die Parteien eine durchsetzbare Rechtsposition zur Wahrung ihrer
zentralen Aufgaben jedenfalls im unmittelbaren zeitlichen und sachlichen
Zusammenhang mit einer Wahl.

44

Vgl. OVG NRW, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom
8. Oktober 1990, a.a.O.; Klenke, Medienfreiheit und
Chancengleichheit der Parteien, NWVBl 1990, 334
(336); Hoefer, a.a.O.; vgl. auch BremStGH,
Entscheidung vom 16. November 1996 - St 5/96 -,
NVwZ-RR 1997, 329.

45

Der Ausschluss von einer besonders publikumswirksamen Sendung kann die
Chancengleichheit der nicht berücksichtigten Parteien nachhaltig verschlechtern.

46

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1990 - 1
BvR 559/90 -, BVerfGE 82, 54; BVerwG, Beschluss
vom 8. November 1972, a.a.O.; OVG Bremen,
a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 8. Oktober 1990,
a.a.O.

47

b) Das Recht auf Chancengleichheit der Antragstellerin steht allerdings im
Widerstreit mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit der Antragsgegner. Der Schutz
der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist für das gesamte öffentliche,
politische und verfassungsrechtliche Leben von fundamentaler Bedeutung. Die
Rundfunkanstalten stehen in öffentlicher Verantwortung und erfüllen eine
integrierende Funktion für das Staatsganze.

48

BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvF
1/68 - und - 2 BvR 702/68 -, BVerfGE 31, 314;
BayVGH, Beschluss vom 8. Oktober 1990,
a.a.O.

49

Die Rundfunkfreiheit dient der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher
Meinungsbildung. Der Rundfunk hat in bestmöglicher Breite und Vollständigkeit zu
informieren; er gibt dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen Gelegenheit
zu meinungsbildendem Wirken und ist selbst an dem Prozess der Meinungsbildung
in einem umfassenden Sinne, d.h. nicht auf bloße Berichterstattung oder die
Vermittlung politischer Meinungen beschränkt, beteiligt. Rundfunkfreiheit bedeutet in
ihrem Kern Programmfreiheit im Sinne eines Verbots nicht nur staatlicher, sondern
jeder fremden Einflussnahme auf Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung der
Programme.

50

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Januar 1982
- 1 BvR 848/77 u.a. -, BVerfGE 59, 231, und vom
20. Februar 1998 - 1 BvR 661/94 -, BVerfGE 97,
298.

51

Die Rundfunkfreiheit schützt danach auch das Recht der Rundfunkanstalt, die
Teilnehmer an einer wahlbezogenen Diskussion nach Ermessen selbst zu
bestimmen.

52

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1990,
a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 8. November 1972,
a.a.O.; VGH BW, a.a.O.

53

c) Zwischen den sich gegenüberstehenden Rechten ist ein Ausgleich im Wege
der praktischen Konkordanz herbeizuführen. Sowohl der Rundfunkfreiheit als auch
der Chancengleichheit der Parteien muss ein möglichst großer Wirkungsbereich
verbleiben. Grundsätzlich darf nicht eine der beiden Rechtspositionen vollständig
zurückgedrängt werden. Sie sind in der Weise einander zuzuordnen, dass die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Auswahl des Teilnehmerkreises
auch bei redaktionellen Sendungen über das Willkürverbot hinaus,

54

so noch BVerwG, Beschluss vom 8. November
1972, a.a.O.,

55

zusätzlich Beschränkungen durch das sog. Prinzip der abgestuften
Chancengleichheit unterliegen.

56

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1962
- 2 BvR 158/62 -, BVerfGE 14, 121.

57

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben danach die Parteien auch in
redaktionellen Sendungen vor Wahlen entsprechend ihrer Bedeutung zu
berücksichtigen. Eine Pflicht, den Gleichheitssatz strikt oder formal zu beachten,
besteht insoweit nicht.

58

Vgl. VGH BW, a.a.O.; OVG Bremen, a.a.O.;
OVG Hamburg a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom
8. Oktober 1990, a.a.O.; ebenso zur Vergabe von
Sendezeiten zum Zwecke der Wahlwerbung:
BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 1962, a.a.O., und
vom 9. Mai 1978 - 2 BvC 2/77 -, BVerfGE 48,
271.

59

Das Recht auf Chancengleichheit kann auf zwei Ebenen wirksam werden, zum
einen bei der Teilnahme an einer konkreten Sendung und zum anderen bei der
Berücksichtigung im Rahmen der wahlbezogenen Sendungen insgesamt.
Grundsätzlich wird dem Gebot auf Chancengleichheit schon dann Rechnung
getragen, wenn das Programm der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
insgesamt ausgewogen ist. Das Prinzip der abgestuften Chancengleichheit muss den
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einen hinreichenden redaktionellen
Gestaltungsspielraum offen lassen. Diesen steht die Freiheit der
Programmgestaltung zu. Grundsätzlich ist die Entscheidung des Senders zu
Themenstellung und Gestaltung einer Sendung zu respektieren, weil sie zum Kern
dessen gehört, was durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet wird.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1990,
a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 8. Oktober 1990,
a.a.O.; Klenke, a.a.O., S. 337; Grupp, a.a.O., S. 29;
Benda, Rechtliche Perspektiven der Wahlwerbung im
Rundfunk, NVwZ 1994, 521 (526).

61

Darüber hinaus kann der Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit aber
auch in Bezug auf eine einzelne Fernsehsendung Bedeutung gewinnen. Je enger - in
zeitlicher und/oder inhaltlicher Hinsicht - die Beziehung der betreffenden Sendung zu
der bevorstehenden Wahl und je größer ihr publizistisches Gewicht ist, umso mehr
gebietet der Grundsatz der Chancengleichheit eine Einschränkung des Ermessens
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Gestaltung der konkreten
Sendung und der Auswahl des Teilnehmerkreises.

62

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1990
- 2 BvR 1316/90 -, NVwZ 1991, 560; BremStGH
a.a.O.; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. November
1990 - 5 B 3282/90 -, NVwZ 1992, 68, und vom
8. Mai 1990, a.a.O.; VGH BW, a.a.O.; BayVGH,
Beschluss vom 8. Oktober 1990, a.a.O.

63

Zur Bestimmung des Teilnehmerkreises ist insoweit grundsätzlich das Konzept
einer redaktionellen Sendung (oder einer Serie gleichartiger Sendungen) als
tragfähiges Differenzierungskriterium geeignet, sofern das Konzept selbst nicht unter
dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit zu beanstanden ist. Wenn eine Partei
danach nicht als Teilnehmerin einer konkreten Sendung zu berücksichtigen ist, ist
ihrem Anspruch auf Chancengleichheit nur dann Genüge getan, wenn sie im
Gesamtprogramm der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten - auch und gerade
unter Einbeziehung der konkreten Sendung - insgesamt entsprechend ihrer
Bedeutung angemessen berücksichtigt wird. Ist das nicht der Fall, kann - je nach den
Gesamtumständen - auch ein Anspruch auf Teilnahme an einer konkreten Sendung
bestehen.

64

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der Antragsgegner, den
Spitzenkandidaten der Antragstellerin teilnehmen zu lassen, nicht zu
beanstanden.

65

(aa) Das Konzept der hier streitigen Sendung rechtfertigt die
Nichtberücksichtigung der Antragstellerin. Die Antragsgegner müssen sich nicht - wie
die Antragstellerin meint - daran orientieren, dass nach dem deutschen Wahlrecht
der Bundeskanzler nicht direkt gewählt wird. Zur Begründung des Sendeformats
haben die Antragsgegner nachvollziehbar auf die besondere Bedeutung des Amtes
des Bundeskanzlers hingewiesen, die sich nicht nur aus dessen
verfassungsrechtlicher Stellung - Art. 65 Satz 1 GG - ergibt, sondern sich
insbesondere in der politischen Praxis dokumentiert. Dieser hervorgehobenen
Bedeutung entspricht ein verstärktes Informationsinteresse der Öffentlichkeit
hinsichtlich der in Betracht kommenden Kandidaten für das Amt des nächsten
Regierungschefs. Dieses Interesse der Öffentlichkeit dürfen die Antragsgegner durch
die Veranstaltung des Duells befriedigen. Gerade im Hinblick auf eine Wahl liegt es
nahe, die Kandidaten unabhängig von einzelnen konkreten Anlässen umfassend zu
ihren Vorstellungen für die künftige politische Gestaltung in der kommenden
Wahlperiode zu befragen und zugleich mit dem politischen Gegner zu
konfrontieren.

66

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. November
1990, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 24. Oktober
1974, a.a.O..

67

Auch ist es nicht zu bestanden, nur die beiden Spitzenkandidaten der CDU/CSU
und der SPD aufeinander treffen zu lassen. Der Umstand, dass die Antragstellerin
ihren Vorsitzenden zum Kanzlerkandidaten ernannt hat, ist insoweit unerheblich. Die
Antragsgegner konnten sich bei der Konzeption der Sendung vielmehr daran
orientieren, dass es bislang stets geübtem demokratischen Brauch entsprochen hat,
zum Regierungschef einen Kandidaten der stärksten Regierungspartei zu
wählen.

68

So bereits BayVGH, Beschluss vom 24. Oktober
1974, a.a.O..

69

Nach Lage der Dinge kommen auch in der nächsten Legislaturperiode nur die
Kandidaten der beiden großen politischen Kräfte - SPD und CDU/CSU - als Anwärter
auf das Amt des Bundeskanzlers in Frage. Dies wird auch von der Antragstellerin
letztlich nicht in Abrede gestellt. Ergeben sich im Hinblick auf Anspruch und
Aussichten der Parteien, in der nächsten Wahlperiode den Regierungschef zu
stellen, gravierende Unterschiede, so ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht
gehindert, diesen bestehenden Unterschieden Rechnung zu tragen. Die
Antragsgegner sind nicht verpflichtet, zugunsten von Parteien, die aller Voraussicht
nach keine Chance haben, den Regierungschef zu stellen, den Versuch zu
unternehmen, die Unterschiede in der politischen Ausgangslage einzuebnen.

70

Zu Sendungen, die sich ausschließlich mit den
beiden allein aussichtsreichen Spitzenkandidaten vor
Landtags- oder Bundestagswahlen befassen, vgl.
OVG NRW, Beschluss vom 27. November 1990,
a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 24. Oktober 1974,
a.a.O.; OVG Hamburg, a.a.O., VG Weimar,
Beschluss vom 8. September 1999 - 2 E 2860/99.We
-, ThürVBl 2000, 46; VG Köln, Beschluss vom 22.
November 1990 - 6 L 1786/90 -; zur Direktwahl des
Oberbürgermeisters in Frankfurt: VG Mainz,
Beschluss vom 23. Juni 1995 - 1 L 1178/95.MZ -;
siehe auch Benda, a.a.O., S. 526; ders., Vom
rechten Umfang mit rechten Parteien, NJW 1994, 22
(23); Grupp, a.a.O., S. 30.

71

Die Nichtberücksichtigung der Antragstellerin und ihres Vorsitzenden entspricht
auch dem Gebot der abgestuften Chancengleichheit. Die Antragstellerin wird
deswegen nicht - wie sie meint - mit einem "Makel der politischen
Leichtgewichtigkeit" versehen. Ihre Bedeutung ist gemessen an den vom
Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Vergabe von Sendezeiten
zum Zwecke Wahlwerbung entwickelten Differenzierungsmerkmalen, wie sie auch in
§ 5 Abs. 1 Satz 3 ParteiG ihren gesetzlichen Niederschlag gefunden haben,
wesentlich geringer als die der "großen" Parteien. Anhaltspunkte für die Bedeutung
der Parteien ergeben sich danach insbesondere aus dem letzten Wahlergebnis.
Auch die Erfolgsaussichten bei den bevorstehenden Wahlen sind neben weiteren
Kriterien in den Blick zu nehmen.

72

Vgl. BVerfG; Beschluss vom 30. Mai 1962,
a.a.O.; VGH BW, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom
8. Oktober 1990, a.a.O.; OVG Bremen, a.a.O.

73

Die Antragstellerin hat bei der letzten Bundestagswahl 6,2 % der Stimmen
erhalten. Ihre Wahlchancen sieht sie nach Angaben ihres Vorsitzenden derzeit selbst
in einem "Umfrage-Korridor" von 9 bis 13 %.

74

Vgl. den vorgelegten Abdruck des
"Sommerinterviews" der ARD mit Dr. Westerwelle
am 19. Juli 2002.

75

Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin einen deutlich größeren
Stimmenanteil erlangen könnte, sind nicht ersichtlich. Selbst bei dem Erreichen des
angestrebten Wahlergebnisses von 18 % hätte die Antragstellerin keine realistische
Chance, dass ihr Vorsitzender zum nächsten Bundeskanzler gewählt wird.

76

(bb) Auch bei der erforderlichen Gesamtbetrachtung ist im Hinblick auf eine
wahlwerbende Wirkung des "TV-Duells" die Teilnahme der Antragstellerin an der
Sendung zur Wahrung ihrer Chancengleichheit nicht geboten. Allerdings ist das
streitige TV-Duell ohne Zweifel in besonderer Weise geeignet, das Interesse der
Zuschauer und Wähler zu wecken. Dass es sich um einen Höhepunkt der auf die
Wahl bezogenen Sendungen handelt, wird bereits deutlich durch die Erstmaligkeit
dieser Diskussionsform auf Bundesebene, den Zeitpunkt der Sendung zwei Wochen
vor der Wahl, die gleichzeitige Ausstrahlung in ARD und ZDF zur "besten" Sendezeit
und die Leitung durch zwei bekannte Moderatorinnen. Auch den Teilnehmern dürfte
bewusst sein, dass ihr Auftreten und ihre Äußerungen in besonderer Weise geeignet
sind, auf das Wahlverhalten der Zuschauer einzuwirken. Bereits im Vorfeld ist über
die beiden geplanten Duelle umfangreich berichtet worden.

77

Vgl. nur Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 1.
August 2002: "Vier Frager für ein Halleluja".

78

Gleichwohl wird der Anspruch der Antragstellerin auf Chancengleichheit nicht
verletzt. Zwar könnten Bedenken bestehen, wenn eine Sendung mit diesem
Programmzuschnitt erst wenige Tage vor der Wahl ausgestrahlt würde, weil den
übrigen Parteien dann wohl kaum ausreichend Gelegenheit gelassen würde, auf die
Äußerungen der Kandidaten in angemessener Weise zu reagieren und mit eigenen
Positionen noch Aufmerksamkeit zu finden. So liegt der Fall hier aber nicht. Die
Sendung findet zwei Wochen vor der Bundestagswahl statt. Es besteht daher nicht -
wie die Antragstellerin befürchtet - die Gefahr, dass sich das öffentliche Interesse bis
zur Wahl in unzulässiger Weise auf die beiden großen politischen Kräfte
konzentrieren könnte und die kleineren Parteien in der öffentlichen Darstellung
"ausgeblendet" würden. Der verbleibende Zeitraum bietet hinreichend Gelegenheit
zur Selbstdarstellung und zur Auseinandersetzung mit den Erklärungen des
Bundeskanzlers und des Spitzenkandidaten der CDU/CSU. Vor allem die
Diskussionsrunde "Die Favoriten" mit den Parteivorsitzenden und/oder
Spitzenkandidaten der Parteien in der ARD fünf Tage vor der Wahl am 17.
September 2002 ist, worauf das Verwaltungsgericht bereits zutreffend hingewiesen
hat, insoweit besonders hervorzuheben. Darüber hinaus ist die streitbefangene
Sendung eingebettet in ein vielfältiges Programmangebot von ARD und ZDF mit
zahlreichen Sendungen, die der Antragstellerin umfangreich Gelegenheit geben, ihre
politischen Positionen darzustellen. In diesen Wahlsendungen vor und nach dem
streitigen Fernsehduell wird die Antragstellerin ihrer Bedeutung entsprechend
berücksichtigt. Neben der "Berliner Runde" des Antragsgegners zu 2. mit den
Parteivorsitzenden bzw. Spitzenkandidaten, auch der Antragstellerin, am 28. August
2002 wurden bzw. werden in der Zeit vom 2. Juli 2002 bis zum 18. September 2002
mehrere "Wahlhearings" und Diskussionsrunden unter Beteiligung von Vertretern der
Antragstellerin veranstaltet. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben auch
ein sog. "Sommerinterview" mit dem Parteivorsitzenden der Antragstellerin
durchgeführt, ein weiteres wird am 25. August 2002 ausgestrahlt. Zudem finden
verschiedene regelmäßige Talk-Runden unter Beteiligung von führenden Politikern
auch der Antragstellerin statt. Wegen der näheren Einzelheiten zu diesen und
weiteren Sendungen nimmt der Senat auf die von den Antragsgegnern mit der
Beschwerdeerwiderung vorgelegten Übersichten, Anlagen 32 und 33, Bl. 354 ff. der
Gerichtsakten, Bezug. Der Einwand der Antragstellerin, "eine mediale Plattform von
gleicher Tragkraft fehle", ist vor diesem Hintergrund nicht überzeugend. Sofern die
angesprochenen Sendungen unter Beteiligung der Antragstellerin - wie in der
Beschwerdebegründung vermutet - eine ungleich geringere "Reichweite" haben,
wäre dies gerade auch auf die geringere Bedeutung und das damit
korrespondierende schwächere Interesse der Öffentlichkeit an den Positionen der
kleineren Parteien wie der Antragstellerin zurück zu führen. Dem haben die
Antragsgegner nicht entgegen zu wirken.

79

3. Da der Antrag in der Sache keinen Erfolg hat, braucht der Senat den
Hilfsanträgen auf "Einbeziehung" der ARD bzw. der übrigen
Landesrundfunkanstalten in das vorliegende Verfahren nicht nachzugehen. Diese
sind unter der - wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt - nicht gegebenen
Bedingung gestellt worden, dass die Erweiterung des Antrags für den Erfolg des
Rechtsschutzbegehrens erforderlich ist. Zu einer Beiladung der ARD - ungeachtet
der Frage ihrer Beteiligtenfähigkeit - oder der übrigen Rundfunkanstalten sieht der
Senat unter den hier gegebenen Umständen keine Veranlassung.

80

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.

81

Dieser Beschluss ist gem. § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
unanfechtbar.

82