Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-03, Aktenzeichen 5 A 5924/07

Tatbestand

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Der im Jahre 1938 geborene Kläger war als niedergelassener Zahnarzt bis Ende 1989 Pflichtmitglied im beklagten Altersversorgungswerk. Seit Januar 1990 lebt der Kläger in Nordrhein-Westfalen. Mit dem Ausscheiden aus der Zahnärztekammer Niedersachsen endete auch seine Mitgliedschaft im beklagten Altersversorgungswerk. Sie ist insbesondere nicht als freiwillige Mitgliedschaft fortgeführt worden, weil es dazu an der rechtzeitigen Anzeige im Sinne § 9 Abs. 5 der damals geltenden Alterssicherungsordnung - ASO - fehlte (so auch VG Hannover, Urt. vom 09.11.1992 - 5 A 2695/91 -).

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Seit Oktober 2003 bezieht der Kläger Altersrente. Mit Bescheid vom 03.07.2003 gewährte der Beklagte dem Kläger für die Zeit ab dem 01.10.2003 eine monatliche Altersrente gemäß § 12 ASO in Höhe von 247,00 EUR. Aufgrund rückständiger Beiträge für die Zeit von Juni 1982 bis Dezember 1989 hatte der Leitende Ausschuss des Beklagten zuvor die Nichteintreibbarkeit von Beiträgen im Sinne von § 24 Abs. 5 der damals geltenden ASO festgestellt und die Leistungen dergestalt gekürzt, dass für die Berechnung der Versorgungsleistung die rückständigen Beiträge nicht einbezogen wurden. Neben der monatlichen Altersrente erhielt der Kläger ab Leistungsbeginn eine monatliche Rentenanpassung für das Jahr 2003 in Höhe 150,00 EUR. Hiernach ergab sich für 2003 ein Gesamtüberweisungsbetrag von 397,00 EUR monatlich.

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Mit Bescheid vom 18.12.2003 wurde die monatliche Rentenanpassung für das Jahr 2004 auf „Null“ gekürzt und es wurde nur noch die Grundrente ausgezahlt. Viele Zahnärzte - so auch der Kläger - erhoben daraufhin Klagen mit dem Ziel der Gewährung einer Rentenanpassung in vormaliger Höhe bzw. der Neubescheidung. Das vom Kläger durchgeführte Klageverfahren - Az.: 5 A 2671/04 - wurde nach Rücknahme der Klage eingestellt. Es bestanden Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage wegen Versäumung der Klagefrist.

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Der Bescheid vom 16.12.2004 sah für das Jahr 2005 eine Rentenanpassung in Höhe von 31,12 EUR vor, so dass sich mit der Grundleistung ein monatlicher Zahlbetrag von 278,12 EUR ergab. Der Bescheid vom 02.01.2006 sah für das Jahr 2006 eine Rentenanpassung in Höhe von 32,23 EUR vor, so dass sich insgesamt ein monatlicher Zahlbetrag von 279,23 EUR ergab.

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Im Urteil vom 20.07.2006 - 8 LC 11/05 - führte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht - Nds. OVG - aus, dass das Versorgungswerk nicht über ein bewährtes Finanzierungssystem verfüge. Das gelte ungeachtet zwischenzeitlich in Kraft getretener Satzungsänderungen auch für die Jahre 2005 und 2006. Es sei immer noch mit Systemmängeln behaftet, zum Einen weil aus der Satzung - der Alterssicherungsordnung - nicht erkennbar sei, wie die Höhe der Altersrente zu ermitteln sei
,
zum Anderen und vor allem deshalb, weil das Versorgungswerk seine Aufgabe, seinen Mitgliedern eine grundsichernde Vollrente zu gewähren, nicht erfülle. § 12 c ASO sei nicht anwendbar, da die hiernach jährlich festgesetzte Rentenanpassung nicht durch eine Deckungsrückstellung abgesichert und daher nicht garantiert gewesen sei. Daher habe es im Jahr 2004 zu einer Verringerung des durchschnittlichen Gesamtrentenbetrages um nahezu die Hälfte kommen können.

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Da mit diesem Urteil wesentliche Teile der Alterssicherungsordnung für nicht anwendbar erklärt worden waren, beschloss die Kammerversammlung der Niedersächsischen Zahnärztekammer am 04.11.2006 eine Übergangsregelung für die Rentenzahlungen ab dem 01.01.2007. Hiernach war die Grundleistung auf der Basis des Verbraucherpreisindexes zu erhöhen, und zwar um 70 % des prozentualen Anstiegs des Verbraucherpreisindexes seit dem Rentenbeginnjahr bis einschließlich dem Jahr 2006, mindestens jedoch in der Höhe der Rentenanpassung des Jahres 2006. Das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr genehmigte im Einvernehmen mit dem Ministerium für Soziales, Frauen, Familien und Gesundheit diese Regelung.

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Mit Bescheid vom 17.01.2007 wurde dem Kläger neben seiner monatlichen Altersrente in Höhe von 247,00 EUR eine Erhöhung der Grundleistung für das Jahr 2007 um 32,23 EUR, mithin insgesamt 279,23 EUR gewährt.

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Nachdem in der ersten Jahreshälfte 2007 in den außerordentlichen Kammerversammlungen die geplante Satzungsänderung, mit der die Vorgaben des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hatten umgesetzt werden sollen, an der erforderlichen ¾-Mehrheit scheiterte, setzte das Nds. Ministerium für Soziales, Familie, Frauen und Gesundheit am 24.07.2007 die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung der Zahnärztekammer Niedersachsen - ABH - im Wege der Ersatzvornahme und unter Anordnung des Sofortvollzuges in Kraft, und zwar rückwirkend zum 01.01.2007.

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Auf der Grundlage dieser neuen Satzung hob der Beklagte mit Bescheid vom 02.10.2007 - an den Kläger am 05.11.2007 abgesandt - die Rentenbescheide ausgehend vom Rentenbeginn im Jahre 2003 hinsichtlich der Rentenanpassung für die Jahre 2003 bis 2006 auf und berechnete die Rentenanpassung auf der Grundlage von § 34 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 ABH mit der Folge neu, dass der Kläger im Ergebnis keine weitere Rentenanpassung auf die Grundleistung erhielt.

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Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 04.12.2007 Klage erhoben. Der Kläger ist der Ansicht, die Wirksamkeit der Satzungsänderung sei fraglich, da sie nicht von der Kammerversammlung beschlossen, sondern im Wege der Ersatzvornahme erfolgt sei. Für die Aufhebung der alten Rentenanpassung fehle es an der erforderlichen Legitimation. Die Wirksamkeit der Rechtsgrundlage sei zweifelhaft. Die künftigen Risiken, die der angefochtene Bescheid mit sich bringe, seien nicht erkennbar. Er sei daher zumindest formell beschwert, da die Möglichkeit eines verbesserten Versorgungsanspruchs aufgrund einer wirksamen Satzung bestehe.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 02.10.2007 insoweit aufzuheben als die Rentenbescheide für die Jahre 2003, 2005 und 2006 aufgehoben wurden und den Beklagten zu verpflichten, über die Rentenanpassung für die Jahre 2003 bis 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert, der Kläger werde durch den angefochtenen Bescheid nicht beschwert. Darüber hinaus sei die Klage unbegründet. Die Neubescheidung sei in den Fällen erfolgt, in denen - wie vorliegend - gegen die damaligen Rentenbescheide Rechtsmittel eingelegt worden seien. Im Übrigen entspreche sie der Regelung des § 34 Abs. 3 der neuen Satzung (ABH) und der Tatsache, dass der Kläger in den streitgegenständlichen Jahren eine höhere Rentenanpassung erhalten habe, als nach der neuen Satzung geregelt sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig; insbesondere ist die Klagebefugnis des Klägers gegeben. Zwar stellt der Bescheid vom 02.10.2007 den Kläger nicht schlechter als er durch die vorangegangenen Bescheide gestanden hat. Da der Kläger aber geltend macht, dass bei Rechtswidrigkeit der satzungsrechtlichen Bestimmung die Möglichkeit eines verbesserten Versorgungsanspruchs bestehe, beruft er sich auf ein formelles subjektives Recht, dessen Verletzung zumindest möglich erscheint. Insoweit ist seine auf Neubescheidung gerichtete Klage nicht nutzlos, so dass das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ebenfalls gegeben ist.

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Die Klage ist aber unbegründet. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine höhere Festsetzung seiner Rentenanpassung für die Leistungsjahre 2003 bis 2006. Der Bescheid vom 02.10.2007 lässt Rechtsfehler nicht erkennen.

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Rechtsgrundlage für die Neuberechnung der Rentenanpassung ist die Regelung in § 34 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 ABH (veröffentlicht in ZKN-Mitteilungen 2007, S. 483 ff.). In Umsetzung der Rechtsprechung des Nds. OVG (Urteile vom 20.07.2006 - 8 LC 11/05 und 8 LC 12/05 - ) war der Beklagte verpflichtet, sein Finanzierungssystem gemäß §§ 12 c und 29 Abs. 2 ASO rückwirkend ab dem Jahr 2003 so zu ändern, dass mit größerer Sicherheit zumindest eine den Kaufkraftverlust ausgleichende Rentenanpassung erfolgen wird. Hiernach war über die Rentenanpassung der benannten Jahrgänge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden. § 34 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 ABH hat folgenden Wortlaut:

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„ Die Rentenanpassung auf die Grundleistung

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1. für das Jahr 2003 ergibt sich aus 70 % des prozentualen Anstiegs des Verbraucherpreisindexes (VPI) seit dem Rentenbeginnalter bis einschließlich dem Jahr 2002, mindestens jedoch in Höhe des ausgezahlten Rentenanpassungsbetrages,

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2. für das Jahr 2004 ergibt sich aus 70 % des prozentualen Anstiegs des Verbraucherpreisindexes (VPI) seit dem Rentenbeginnalter bis einschließlich dem Jahr 2003, mindestens jedoch in Höhe des ausgezahlten Rentenanpassungsbetrages,

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3. für das Jahr 2005 ergibt sich aus 70 % des prozentualen Anstiegs des Verbraucherpreisindexes (VPI) seit dem Rentenbeginnalter bis einschließlich dem Jahr 2003, mindestens jedoch in Höhe des ausgezahlten Rentenanpassungsbetrages,

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4. für das Jahr 2006 ergibt sich aus 70 % des prozentualen Anstiegs des Verbraucherpreisindexes (VPI) seit dem Rentenbeginnalter bis einschließlich dem Jahr 2005, mindestens jedoch in Höhe des ausgezahlten Rentenanpassungsbetrages,… "

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Dieser Regelung entsprechend hat der Bescheid die Rentenbescheide für die Jahre 2003 bis einschließlich 2006 hinsichtlich der Rentenanpassung aufgehoben und alle früher ergangenen Bescheide aktualisiert. Hiernach ergab sich für den Kläger für die neu berechneten Leistungsjahre von 2003 bis 2006 keine Nachzahlung. Im Einzelnen wirkte sich die Neubescheidung wie folgt aus: Für das Leistungsjahr 2003 betrug die Rentenanpassung 0,00 %, da sich der Verbraucherpreisindex seit dem Rentenbeginnjahr bis Ende 2002 um 0,00 % erhöhte, so dass eine Berücksichtigung von 70 % dieses Anstiegs zu keiner Erhöhung führte. Da diese Anpassung niedriger war als die bisher ausgezahlte Rentenanpassung, ergab sich für 2003 keine Nachzahlung. Für das Jahr 2004 führte die Neuberechnung zum gleichen Ergebnis. Seit Rentenbeginnjahr erhöhte sich der Verbraucherpreisindex bis Ende 2003 nicht, so dass eine Berücksichtigung von 70 % dieses Anstiegs zu keiner Erhöhung führte. Da die bisher für 2004 ausgewiesene Rentenanpassung ebenfalls keine zusätzliche Leistung aufwies, änderte sich für 2004 für den Kläger nichts. Für das Leistungsjahr 2005 entsprach aufgrund eines Anstiegs des Verbraucherpreisindexes seit Rentenbeginnjahr bis Ende 2004 um 1,82 % eine 70-prozentige Berücksichtigung einem Prozentsatz von 1,27. Da der errechnete Wert aber niedriger war als die bisher für 2005 gezahlte Anpassung, ergab sich zugunsten des Klägers wiederum keine Nachzahlung. Für das Leistungsjahr 2006 galt im Ergebnis nichts anderes. Der Anstieg des Verbraucherpreisindexes seit Rentenbeginn bis Ende 2005 um 3,82 % führte zu einem Rentenanpassungswert von 2,67 % (70 % von 3,82 %). Dieser Wert war niedriger als die bisher für 2006 geleistete Rentenanpassung, so dass auch diese Neuberechnung zu keiner Nachzahlung führte.

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Gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides bestehen sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht keine Bedenken. Insbesondere ist es unschädlich, dass die neue Satzung nicht von dem zuständigen Organ, der Kammerversammlung (§ 3 Nr. 6 der ASO), beschlossen worden ist. Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit hat mit Verfügung vom 31.05.2007 gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 Heilkammergesetz - HKG - gegenüber dem Beklagten mit Fristsetzung angeordnet, den - lediglich redaktionell geänderten - Satzungsentwurf als Satzung des Beklagten zu beschließen und die beschlossene Satzung unverzüglich bekanntzumachen. Im Falle des Nichtbefolgens der Anordnung wurde angedroht, die Beschlussfassung im Wege der Ersatzvornahme gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 HKG durchzusetzen. Nachdem die Kammerversammlung in ihrer Sitzung vom Juni 2007- wie zuvor auch schon in ihren Sitzungen vom März und Mai 2007 - die gemäß § 32 Abs. 2 ASO erforderliche 3/4 Mehrheit verfehlt hatte, ordnete das Ministerium mit Bescheid vom 23.07.2007 die sofortige Vollziehung der aufsichtsrechtlichen Maßnahme vom 31.05.2007 an und nahm am 24.07.2007 den Beschluss der "Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung der Zahnärztekammer Niedersachsen" ersatzweise auf Kosten des Beklagten vor. Damit ist die Satzung formell ordnungsgemäß im Wege der Ersatzvornahme zustande gekommen. Die Satzung ist nach Genehmigung durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 23.07.2007 auch ordnungsgemäß bekannt gemacht worden (ZKN-Mitteilungen 2007, S. 483 ff.) und gemäß § 37 ABH zum 01.01.2007 in Kraft getreten.

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Auch bestehen in materieller Hinsicht gegen die Regelung des § 34 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 ABH keine Bedenken. Der Kläger irrt, wenn er von einer fehlenden Legitimation für die Aufhebung der alten Rentenanpassungsbescheide ausgeht. Nach der o.g. Rechtsprechung des Nds. OVG war der Beklagte zu erheblichen Satzungsänderungen aufgefordert und verpflichtet, nach Änderung der mit § 12 HKG nicht zu vereinbarenden Bestimmungen der ASO den Kläger des Rechtsstreits neu zu bescheiden. Da das beklagte Versorgungswerk das Regelwerk über Umfang und Voraussetzungen der Leistungsgewährung nur mit Wirkung für alle Mitglieder ändern kann, hatte das genannte Urteil faktisch eine über die Regelung des § 121 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hinausgehende Wirkung. Die Neubescheidung erfolgte demnach in allen Fällen, in denen - wie beim Kläger gegen den Bescheid vom 18.03.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.04.2004 - gegen die damaligen Rentenbescheide Rechtsmittel eingelegt wurde. Die hiernach erfolgte Neubescheidung implizierte allein schon aus Gründen der Klarstellung die Aufhebung der vorangegangenen Bescheide.

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§ 34 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 ABH verletzt auch kein höherrangiges Recht. Der Beklagte hat bei der satzungsrechtlichen Ausgestaltung der Altersversorgung seiner Mitglieder grundsätzlich einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Es ist weitgehend seiner Gestaltungsfreiheit überlassen, seine Vorstellungen von einer zweckmäßigen Versorgung seiner Mitglieder zu verwirklichen (BVerwG, Urt. vom 25.11.1982 - 5 C 69/79 -, NJW 1983, 2650). Einschränkend hierzu mussten allerdings die Vorgaben berücksichtigt werden, die das Nds. OVG in seinen Entscheidungen vom 20.07.2006 gemacht hat.

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Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die in § 34 Abs. 3 ABH vorgesehene Neuberechnung der Rentenanpassung für die Leistungsjahre ab 2003 nicht zu beanstanden. Insbesondere war der Beklagte berechtigt, nur einen Ausgleich von 70 % des prozentualen Anstieges des Verbraucherpreisindexes seit dem Rentenbeginnjahr 2003 zu leisten. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Urt. vom 20.07.2006 - LC 11/05 -, S. 40 des amtlichen Abdrucks) hat klargestellt, dass sich für die streitigen Rentenjahre 2003 bis 2006 kein Rechtsanspruch auf vollen Inflationsausgleich ergebe, sondern die Höhe der Anpassungsleistung im normativen Satzungsermessen der Kammerversammlung stehe. Hiernach ist es nicht zu beanstanden, dass sich der Satzungsgeber nicht zu einem Systemwechsel entschieden hat, sondern das vorhandene Anwartschaftsdeckungsverfahren dahin verändert hat, die Überschüsse zukünftig nicht mehr nur an die Rentenempfänger, sondern vielmehr verursachungsgerecht auf alle Mitglieder (Leistungsempfänger wie Leistungsanwärter) zu verteilen. Diese Verteilung ist jetzt in § 33 Abs. 3 Satz 1 ABH vorgesehen und führt zu einer unmittelbaren Beteiligung an Kapitalerträgen zu dem individuellen Anteil der Mitglieder am Deckungsstock. Zum Bestandteil der Deckungsrückstellung gehören jetzt nicht nur die Grundleistungen, sondern auch die Beträge für die Rentenanpassung (§ 33 Abs. 2 Satz 3 ABH). Insoweit wird nicht - wie noch nach der alten ASO - für die Rentenanpassung ein gesonderter, als "Rückstellung für die satzungsmäßige Überschussbeteiligung" bezeichneter "Topf" gebildet. Diese Besonderheit der alten Regelungen führte nach Auffassung des Nds. OVG (Urt. vom 20.07.2006 - 8 LC 11/05 -, S. 32 f. des amtlichen Abdrucks) nicht zu einer vollständig kapitalgedeckten und daher dauerhaften Anpassung der Grundleistung. Auf der Grundlage der alten Alterssicherungsordnung ergaben sich Schwankungen bei der Gewährung der Rentenanpassung. So sanken die Gesamtaltersrenten im Jahr 2004 verglichen mit der im Jahr 2002 erreichten Leistungshöhe um nahezu die Hälfte. Die ab dem Jahr 2005 gewährten Rentenanpassungsleistungen lagen auf deutlich niedrigerem Niveau als im Jahr 2003.

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Im Gegensatz hierzu sind nunmehr alle Anwartschaften, d.h. jeder erworbene individuelle Anspruch an Renten und Rentenanwartschaften durch einen entsprechenden Anteil am Gesamtkapital des Altersversorgungswerks kapitalgedeckt. Da nunmehr alle Leistungen (Grundleistung und Anpassungsleistung) in der Deckungsrückstellung berücksichtigt sind, wird auch nach Ansicht des beauftragten Versicherungsmathematikers (Versicherungsmathematische Prüfung von Dr. Pechstein vom 29.03.2007 an das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr, S. 5) den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung genügt und eine wesentlich höhere Sicherheit im Versorgungswerk erreicht. Folge ist aber, dass für die Altersrentner nun im geringeren Maße als bisher Überschüsse zur Anpassung der Rente zur Verfügung stehen.

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Mit der Anknüpfung an den jeweiligen Anstieg des Verbraucherpreisindexes wird der vom Nds. OVG (Urt. vom 20.07.2006 - 8 LC 11/05 -, S. 28 des amtlichen Abdrucks der Entscheidung) geforderten Anpassung bzw. Dynamisierung der Rente Rechnung getragen. Dieser Indikator misst die Preisveränderungen für die Verbrauchsausgaben der privaten Haushalte im Wirtschaftsgebiet sehr zuverlässig, so dass mit dem Rückgriff auf diesen Indikator dem Erfordernis, Kaufkraftverluste möglichst auszugleichen, Rechnung getragen wird. Da ein Anspruch auf vollen Inflationsausgleich gerade nicht besteht, ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Übergangsregelung auf 70 % des Anstiegs des Verbraucherpreisindexes seit Rentenbeginn abstellt. Dieser Wert berücksichtigt die finanziellen Möglichkeiten des Versorgungswerkes und wird auch von dem im Rahmen der fachaufsichtlichen Prüfung beauftragten Versicherungsmathematiker (Versicherungsmathematische Prüfung von Dr. Pechstein vom 29.03.2007 an das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr, S. 4) als ausgewogen bezeichnet.

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Durch die Regelung, dass die Rentenanpassung mindestens der Höhe des ausgezahlten Rentenanpassungsbetrages entspricht, ist auch eine Regelung zum Bestandsschutz eingeführt worden, so dass keine Schlechterstellung im Vergleich zur früheren Regelung eintreten kann. Der Umstand, dass sich beim Kläger nach Neubescheidung keine Nachzahlung ergeben hat, ist unerheblich, da ein Anspruch auf eine Rentenanpassung in einer bestimmten Höhe gerade nicht besteht.

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Da sonstige, gegen die Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelung sprechenden Gründe weder geltend gemacht noch ersichtlich sind, ist die Klage mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

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Gründe, gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor.

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