Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-09, Aktenzeichen 24 K 9977/01
ECLI:DE:VGK:2005:0309.24K9977.01.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 11. Januar 1999 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 27. November 2001 verpflichtet, über
den Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel
„D. N" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
neu zu entscheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 5. Juni 1989 - beim
Bundesgesundheitsamt eingegangen am 8. Juni 1989 - die Zulassung des
homöopathischen Kombinationsarzneimittels „D. „O. „„ in der
Darreichungsform „Tropfen zum Einnehmen". Die arzneilich wirksamen Bestandteile
wurden hierbei - bezogen auf 100 g Tropfen - wie folgt angegeben:

3

„Atropinum sulfuricum D4 (Vorschrift 5a, HAB)	10 g
Podophyllum peltatum D4 (Vorschrift 3a, HAB)	10 g
Chamomilla recutita D1 (Vorschrift 3a, HAB)	20 g
Ammi visnaga D1=? (Vorschrift 4a, HAB)	20 g".

4

Zu den Anwendungsgebieten wurde angegeben:

5

„Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen Arzneimittelbild.
Dazu gehören:
Spasmen der glatten Muskulatur, insbesondere der Verdauungsorgane, Störungen
des Leber-Galle-Systems, Entzündungen der Ausscheidungs- und
Verdauungsorgane."

6

Unter dem 29. April 1991 übersandte das Bundesgesundheitsamt der Klägerin
fachliche Stellungsnahmen zur formalen pharmazeutischen Prüfung, zur
pharmazeutischen Qualität sowie zu Klinik/Pharmakologie/Medizin. Es gab der
Klägerin Gelegenheit, den darin aufgeführten Mängeln binnen zwei Monaten nach
Erhalt des Schreibens abzuhelfen. In der fachlichen Stellungnahme, Medzin, Phase
I, ist u.a. ausgeführt:

7

„... 2. Es fehlt eine Begründung, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen
positiven Beitrag zur Beurteilung des Arzneimittels leistet. Wir bitten um
Vervollständigung.

8

Der Antrag weist folgende Mängel auf:

9

3. Nach unseren Informationen handelt es sich bei dem vorliegenden Arzneimittel
nicht um eine bekannte Kombination bekannter Stoffe. Uns ist kein Arzneimittel
dieser Zusammensetzung bekannt. Wir bitten um Stellungnahme bzw. Nachlieferung
entsprechender Unterlagen, aufgrund derer die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit
der Kombination nach Zusammensetzung, Dosierung, Darreichungsform und
Anwendungsgebiet bestimmbar werden.

10

Sofern die o.g. Einwände ausgeräumt werden, sollte das Folgende berücksichtigt
werden:

11

...

12

6. Für Ammi visnaga sind die Anwendungsgebiete „Entzündungen der
Ausscheidungs- und Verdauungsorgane, Störungen des Leber-Galle-Systems durch
die Aufbereitungsmonographie nicht belegt. Wir bitten darum, uns weiteres
Erkenntnismaterial zum Beleg(en) der Wirksamkeit vorzulegen. In diesem
Zusammenhang bitten wir zu prüfen, inwieweit die Kombination mit Ammi visnaga
sinnvoll ist, da die Indikation „krampfartige Schmerzen" schon durch Chamomilla
recutita abgedeckt ist.

13

7. Da es sich nicht um eine bekannte fixe Kombination handelt, ist ärztlich-
klinisches Erkenntnismaterial zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der
Kombination erforderlich. Nach dem uns vorliegenden Erkenntnisstand wäre für
folgendes Anwendungsgebiet von allen Bestandteilen der Kombination ein positiver
Beitrag denkbar:
„Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern.
Dazu gehören Entzündungen der Verdauungsorgane, die mit krampfartigen
Schmerzen einhergehen."
Dies müsste jedoch für die Kombination belegt werden. ... "

14

Mit Nachlieferung vom 25. Juni 1991 legte die Klägerin Gutachten über toxische
Wirkungen, pharmakologische Eigenschaften der Kombination, Wirksamkeit
Dosierung, Gegenanzeigen des nunmehr mit „D. N" bezeichneten
Arzneimittels vor. Sie übernahm gleichzeitig die vom Bundesgesundheitsamt
vorgeschlagene Formulierung der Anwendungsgebiete. Hierzu ist in dem Gutachten
ausgeführt:

15

..."Wie aus den Anlagen ersichtlich, haben wir den Indikationsanspruch dieser
Kombination Ihrem Vorschlag angepaßt.... Diese Formulierung umfaßt in
pragmatischer Weise die den homöopathischen Arzneimittelbildern entsprechenden
Anwendungsgebiete, welche in den Monographien naturgemäß weit gefaßt sind, z.B.
bei Q. „Störungen des Leber-Galle-Systems", hierzu sind eben auch
„krampfartige Schmerzen bzw. Entzündungen" zu rechnen oder Atropinum
sulfuricum: „Entzündungen der Ausscheidungsorgane", wozu auch die
Verdauungsorgane gehören; Chamomilla recutita: „Entzündungen und Krämpfe der
Verdauungsorgane, heftige Schmerzzustände"; Ammi visnaga: „Spasmen der
glatten Muskulatur"."

16

Ferner heißt es u.a.:

17

„Die vier Inhaltsstoffe von D. N ergänzen sich im Sinne eines
synergetischen Effektes.

18

Atropinum sulfuricum und Chamomilla sind - der homöopathischen
Denkweise entsprechend - typische Entzündungsmittel und Q. ein typisches
Leber-Galle- und Darmmittel, während das Wirkspektrum von Ammi visnaga sich
mehr auf „Spasmen der glatten Muskulatur" bezieht.
...
Aufgrund dieser Überschneidungen und wegen der Tatsache, daß sich der Mensch
oftmals nicht in ein Schema zwingen lassen kann, auf das nur ein Simile zutrifft,
wurde mit D. N ein Komplexarzneimittel geschaffen, welches die Vielfalt und
Komplexität des kranken Menschen berücksichtigt und einen seinem Typus und
Modalitäten gerechtwerdenden therapeutischen Einsatz ermöglicht.

19

... "

20

Mit Bescheid vom 9. September 1991 versagte das Bundesgesundheitsamt die
Zulassung des Arzneimittels. Zur Begründung führte es - entsprechend den
Feststellungen einer fachlichen Stellungnahme, Medizin, Phase II - aus: Die
Bewertung des vorgelegten Erkenntnismaterials solle nach den Allgemeinen
Verwaltungsvorschriften zur Anwendung der Arzneimittelprüfrichtlinien vom 14.
Dezember 1989, 5. Abschnitt Nr. 3 entsprechend dem Selbstverständnis und der
Eigenerfahrung der jeweiligen Therapierichtung erfolgen. Das Erkenntnismaterial
solle nach Nr. 1 des 5. Abschnitts nach § 22 Abs. 3 AMG eingereicht werden. Die
persönliche Meinungsäußerung eines einzelnen Arztes reiche hierfür nicht aus.
Insbesondere fehlten Angaben zu klinischen Erfahrungen mit dem Arzneimittel. Rein
theoretische Überlegungen auf der Basis der Arzneimittelbilder der Einzelmittel
genügten ebenfalls nicht. Eine Bezugnahme auf das zugelassene Arzneimittel
„D. Tropfen" sei unzulässig, weil dies weder in Zusammensetzung noch im
Herstellungsverfahren vergleichbar sei. Hierbei handele es sich um eine Mischung
aus homöopathischen und phytotherapeutischen Zubereitungen. Zudem fehle es an
einer Begründung für die von den Monographien abweichenden Dosierung.

21

Die Klägerin erhob gegen die Versagung Widerspruch und verwies darauf, dass
anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial auch in Form von
Aufbereitungsmonographien eingereicht werden könne. Auch berücksichtige die
Versagungsentscheidung die medizinischen Erfahrungen der Therapierichtung nicht
in hinreichendem Maße. Die Indikationsformulierung entspreche dem eigenen
Vorschlag des Bundesgesundheitsamtes und stelle keine bloße Aneinanderreihung
der - weiter gefassten - Angaben der Einzelmonographien dar, sondern sei eine
wohlabgestimmte, der homöopathischen Behandlungsweise Rechnung tragende
Formulierung.

22

Das Bundesgesundheitsamt gab daraufhin den Widerspruch statt und erteilte mit
Bescheid vom 21. Mai 1992 die Zulassung für das streitbefangene Arzneimittel mit
den zuvor vorgeschlagenen Anwendungsgebieten:

23

„Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern.
Dazu gehören Entzündungen der Verdauungsorgane, die mit krampfartigen
Schmerzen einhergehen."

24

Mit am 19. Februar 1997 beim Bundesinstitut für Arzneimittel und
Medizinprodukte (BfArM) eingegangenem Schreiben beantragte die Klägerin die
Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel. Die Formulierung der
Anwendungsgebiete blieb hierbei ausweislich der vorgelegten Texte der
Gebrauchsinformation unverändert. Mit Anschreiben vom 25. Juni 1997 reichte die
Klägerin einen Bericht gemäß § 31 Abs. 2 AMG nach, demzufolge sich die
Beurteilungsmerkmale für das Arzneimittel innerhalb der letzten fünf Jahre nicht
geändert hätten. Unverträglichkeiten oder Nebenwirkungen seien nicht bekannt
geworden. Für den Bestandteil „Ammi visnaga" existiere ein nicht vorveröffentlichter
und nicht verabschiedeter und daher nicht relevanter Monographieentwurf der
Kommission D.

25

Unter dem 20. Januar 1998 übersandte das BfArM der Klägerin Stellungnahmen
zur Klinik/Pharmakologie und biologischen Verfügbarkeit und gab Gelegenheit, den
dort genannten Mängeln binnen vier Wochen abzuhelfen. Dort wird u.a.
ausgeführt:

26

„... Die Monographie Ammi visnaga wurde in der 73. Sitzung der Kommission D
am 10.11.1993 überarbeitet. Aufgrund nicht belegter therapeutischer Wirksamkeit
wurde die Streichung des Anwendungsgebietes „Spasmen der glatten Muskulatur"
beschlossen. Für Ammi visnaga kann daher nach dem derzeitigen
wissenschaftlichen Erkenntnisstand eine Wirksamkeit für die Indikation
„Entzündungen der Verdauungsorgane, die mit krampfartigen Schmerzen
einhergehen" aus der Monographie nicht abgeleitet werden. ..."

27

Die Klägerin erwiderte hierauf unter dem 16. Februar 1998 und führte u.a. aus:
Der Hinweis auf einen nicht veröffentlichten Monographieentwurf widerspreche der
bisherigen Verwaltungspraxis. So habe es das BfArM im Fall zweier Arzneimittel der
Klägerin abgelehnt, eine vorveröffentlichte, aber noch nicht im Bundesanzeiger
publizierte Monographie der Kommission E zur Grundlage einer Zulassung zu
machen, weil zum Nachweis der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eine
Bezugnahme auf eine nicht veröffentlichte Monographie nicht möglich sei. Der
positive Beitrag von Ammi visnaga sei in der homöopathischen Standardliteratur
nach wie vor ausreichend dokumentiert. Zudem habe man auf die Formulierung
„Ausscheidungsorgane", zu denen schließlich auch die Harnorgane gehörten, gerade
auf Veranlassung der Behörde hin verzichtet.

28

Die Klägerin schlug als Kompromiss folgende Formulierung vor:

29

„Die Anwendungsgebiete leiten sich aus den homöopathischen
Arzneimittelbildern ab.
Dazu gehören: Entzündungen der Verdauungsorgane sowie der Harn- und
Geschlechtsorgane, die mit krampfartigen Schmerzen einhergehen."

30

Außerdem übersandte die Klägerin eine überarbeitete
Kombinationsbegründung.

31

Mit Bescheid vom 11. Januar 1999 versagte das BfArM die Verlängerung der
Zulassung unter Hinweis auf § 31 Abs. 3 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG, weil eine
ausreichende Begründung dafür fehle, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil
einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste. Die beanstandeten
Mängel seinen durch die vorlegten Unterlagen nicht beseitigt. Für den arzneilich
wirksamen Bestandteil Ammi visnaga sei ein positiver Beitrag hinsichtlich der
Indikation „Entzündungen der Verdauungsorgane, die mit krampfartigen Schmerzen
einhergehen" auf Grundlage der am 10. November 1993 angepassten Monographie
nicht ableitbar. Die nunmehr vorgeschlagene alternative Formulierung der
Anwendungsgebiete stelle eine neuzulassungspflichtige Indikationserweiterung im
Sinne des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AMG dar.

32

Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch, den sie unter
Wiederholung und Vertiefung ihres vorangegangenen Vortrages begründete.

33

Mit Widerspruchsbescheid vom 27. November 2001 wies das BfArM den
Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Maßgeblich für die Anwendbarkeit
einer Monographie sei nicht ihr Veröffentlichungsstatus, sondern allein die Frage, ob
sie den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis widerspiegele. Dies sei
hinsichtlich der Streichung der Indikation „Spasmen der glatten Muskulatur" der Fall.
Dass im Fall der Zulassung anderer Arzneimittel anders verfahren worden sei,
widerspreche dem nicht. Denn insoweit sei zu beachten, dass an die Pflicht, im
Rahmen eines Zulassungsverfahrens Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eines
Präparates nachzuweisen, andere Anforderungen zu stellen seien als im Rahmen
der behördlichen Entscheidung über die Erfüllung der Nachweispflicht.

34

Die Klägerin hat am 28. Dezember 2001 Klage erhoben. Sie begründet diese im
Anschluss an ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren wie folgt: Die Versagung
der Verlängerung der Zulassung widerspreche der bisherigen Verwaltungspraxis der
Beklagten und stelle einen Verstoß gegen der Grundsatz der Selbstbindung der
Verwaltung dar. Der Beklagten sei es verwehrt, einen unveröffentlichten
Monographieentwurf in einem Fall zur Grundlage ihrer Zulassungsentscheidung zu
machen, in einem anderen Fall aber nicht. Auch sei zu berücksichtigen, dass die
Klägerin 1991 auf ausdrückliche Mängelrüge der Beklagten hin auf den
ursprünglichen Indikationsanspruch „Spasmen der glatten Muskulatur, insbesondere
der Verdauungsorgane, Störungen des Leber-Galle-Systems, Entzündungen der
Ausscheidungs- und Verdauungsorgane" verzichtet und das vorgeschlagene
Anwendungsgebiet übernommen habe. Die ursprüngliche Indikationsangabe wäre
jedoch unter Zugrundlegung des unveröffentlichten Monographienentwurfs zu Ammi
visnaga zweifelsfrei zulassungsfähig. Zudem sei die Beklagte an die seinerzeitige
Zulassungsentscheidung gebunden. Der Hinweis auf den unveröffentlichten
Monographieentwurf aus dem Jahre 1993 sei ihr verwehrt. Dieser halte zudem einer
genaueren inhaltlichen Überprüfung nicht stand. Auch habe sich der Erkenntnisstand
zu Ammi visnaga in der Zeit zwischen der Erstellung der Monographie 1985 und der
Zulassungsentscheidung bzw. der Erstellung des Monographieentwurfs 1993 nicht
verändert, wie sich aus den vorliegenden Literaturübersichten ergebe. Schließlich sei
der Entwurf, wie sich aus den Sitzungsniederschriften ergebe, keineswegs
unumstritten gewesen.

35

Die Klägerin beantragt,

36

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 11. Januar 1999 im der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. November 2001 zu
verpflichten, über den Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das
Arzneimittel „D. N" unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts neu zu entscheiden.

37

Die Beklagte beantragt,

38

die Klage abzuweisen.

39

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Verlängerung der Zulassung. Das
Arzneimittel sei nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
nicht ausreichend geprüft und es fehle der Nachweis eines positiven Beitrages jedes
Kombinationsbestandteils zur therapeutischen Wirksamkeit. Die Monographie aus
dem Jahre 1985 habe im Zeitpunkt der Versagungsentscheidung nicht mehr dem
aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis entsprochen. Die Überarbeitung
der Monographie sei erfolgt, weil mittlerweile Erfahrungen der Anwender und der
Literatur vorgelegten hätten, aufgrund deren die Formulierung der
Positivmonographie nur noch mit den Anwendungsgebieten „Krampfartige
Beschwerden der Atemwege und im Bereich der Harn- und Geschlechtsorgane"
möglich gewesen sei. Sie müsse sich auch nicht deshalb an der Monographie aus
dem Jahre 1985 festhalten lassen, weil die Überarbeitung nicht publiziert worden sei.
Denn es obliege dem Antragsteller, die Voraussetzungen der Erteilung einer
Zulassung hinsichtlich der pharmazeutischen Qualität, Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit durch Vorlage ausreichender Unterlagen zu belegen; hierzu zähle
auch die Begründung des positiven Beitrages eines jeden Kombinationsbestandteils.
Nach der Beendigung des gesetzlichen Aufbereitungsauftrages gemäß § 25 Abs. 7
AMG mit Inkrafttreten des 5. Änderungsgesetzes zum AMG könnten
Aufbereitungsergebnisse (nur) weiter als sonstiges Erkenntnismaterial herangezogen
werden, wenn ihre Aussagen im konkreten Fall - noch - dem aktuellen Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprächen. Die Tatsache, dass 1993 eine erneute
Befassung der Kommission D mit Ammi visnaga erfolgt sei, sei Ausdruck des
Umstandes, dass die Monographie aus dem Jahre 1985 nicht mehr dem aktuellen
Erkenntnisstand entsprochen habe. Dies werde durch die erfolgte
Literaturauswertung belegt. Dass die Diskussion in der Kommission kontrovers
verlaufen sei, schränke die Gültigkeit des gefundenen Ergebnisses nicht ein.

40

Auch ein Rückgriff auf die ursprünglich beanspruchte Indikation „Spasmen der
glatten Muskulatur, insbesondere der Verdauungsorgane; Störungen des Leber-
Galle-Systems; Entzündungen der Ausscheidungs- und Verdauungsorgane" führe zu
keinem für die Klägerin zu keinem positiven Ergebnis. Zwar wäre dann unter
Zugrundelegung des Monographieentwurfs 1993 der positive Beitrag vom Ammi
visnaga belegt, da Spasmen der glatten Muskulatur sich durchaus als krampfartige
Beschwerden im Beeich der Harnorgane ausdrücken könnten. Jedoch sei dann ein
positiver Beitrag des Kombinationspartners Atropinum sulfuricum nicht
begründbar.

41

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug
genommen.

42

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

43

Die Klage ist begründet.

44

Der Versagungsbescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinprodukte vom 11. Januar 1999 und dessen Widerspruchsbescheid vom 27.
November 2001 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die
Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Verlängerung
der ihr mit Bescheid vom 21. Mai 1992 für das streitbefangene Arzneimittel erteilten
Zulassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO).

45

Die Beklagte hat den Verlängerungsantrag vom 19. Februar 1997 zu Unrecht
wegen fehlender Kombinationsbegründung abgelehnt.

46

Nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AMG ist die Zulassung um jeweils 5 Jahre zu
verlängern, wenn keiner der in Satz 1 der Vorschrift angeführten Versagungsgründe
nach § 25 Abs. 2 vorliegt oder die Zulassung nicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2
zurückzunehmen oder zu widerrufen ist oder von der Möglichkeit der Rücknahme
nach § 30 Abs. 2 Nr. 1 oder des Widerrufs nach § 30 Abs. 2 Nr. 2 kein Gebrauch
gemacht werden soll.

47

Auf § 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG kann die Versagung nicht
gestützt werden. Der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG liegt nicht vor.
Nach dieser Regelung ist die Zulassung und gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 AMG auch
die Verlängerung der Zulassung zu versagen, wenn bei einem Arzneimittel, das mehr
als einen arzneilich wirksamen Bestandteil enthält, eine ausreichende Begründung
fehlt, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven
Beurteilung des Arzneimittels leistet, wobei die Besonderheiten der jeweiligen
Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu berücksichtigen sind. Diese
Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Eine Verlängerung der Zulassung kann nach
den vorgenannten Vorschriften vielmehr nur dann versagt werden, wenn bei der
erstmaligen Zulassung eine Kombinationsbegründung noch nicht vorgelegen hat, wie
etwa bei den vor Einführung des Begründungserfordernis des § 22 Abs. 3 a AMG
durch das zweite Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 16. August
1986 erfolgten Neuzulassungen.

48

Vgl. für die Anwendung der § 31 Abs. 3 i.V.m. 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG in
einem solchen Fall die Entscheidung der 7. Kammer des Gerichts vom 14.
Dezember 2004 - 7 K 4712/00 -.

49

Die Klägerin hat jedoch bereits im Zulassungsverfahren eine
Kombinationsbegründung vorgelegt, die von der Beklagten ausweislich der im
Widerspruchsverfahren erteilten Zulassung auch für ausreichend im Sinne von § 22
Abs. 3 a AMG befunden worden ist. Ob die im wesentlichen auf die Monographien
der Kommission D zu den im streitbefangenen Arzneimittel enthaltenen jeweiligen
Einzelbestandteilen gestützte Kombinationsbegründung auch heute noch als
ausreichend angesehen werden kann, nachdem die Kommission D inzwischen
ausweislich ihres Votums vom 10. November 1993 an ihrer Monographie zu Ammi
visnaga vom 19. September 1985 jedenfalls in soweit nicht mehr festhält, als es das
Anwendungsgebiet „Spasmen der glatten Muskulatur" betrifft, bedarf hier keiner
Klärung. Denn die vorgenannte Rechtsgrundlage findet auf Fälle, in denen sich eine
im Erstzulassungsverfahren vorgelegte Kombinationsbegründung nach dem im
Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung maßgeblichen Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse als nicht mehr tragfähig erweist, keine Anwendung.
Dies ergibt sich aus Regelungsgehalt und systematischer Stellung der §§ 31 Abs. 3
und 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG sowie den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben dieser
Vorschriften.

50

Vgl. hierzu auch das Urteil der Kammer im Parallelverfahren
gleichen Rubrums vom heutigen Tage - 24 K 5808/01 -.

51

Das Verfahren zur Verlängerung der Zulassung nach § 31 AMG ist keine
Wiederholung des Zulassungsverfahrens, sondern ein eigenständig ausgestaltetes
Verfahren. So ist der pharmazeutische Unternehmer nach geltendem Recht
insbesondere nicht verpflichtet, die in den § 22 bis 24 AMG bezeichneten
Unterlagen, und damit auch die Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3 a AMG,
im Verlängerungsverfahren erneut vorzulegen und die therapeutische Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit des Arzneimittels erneut zu belegen. Die im
Zulassungsverfahren erforderlichen Prüfungen müssen nicht wiederholt werden, und
zwar auch dann nicht, wenn sie sich nach dem aktuellen Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse als „veraltet" erweisen. Dem Verlängerungsantrag
ist gemäß § 31 Abs. 2 AMG lediglich ein Bericht beizufügen, der Angaben darüber
enthält, ob und in welchem Umfang sich die Beurteilungsmerkmale für das
Arzneimittel in den letzten 5 Jahren geändert haben, was in Einklang mit den
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Art. 24 der Richtlinie 2001/83/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 06. November 2001 (entsprechend
Art. 10 der in die Richtlinie 2001/83/EG inhaltlich integrierten Richtlinie 65/65/EWG)
steht, die im nationalen Recht vollständig umgesetzt worden ist. Dementsprechend
enthalten auch die Versagungsgründe des § 31 Abs. 3 AMG keine bloße
Inbezugnahme des Katalogs des § 25 Abs. 2 AMG, sondern treffen eine
differenzierte Regelung.

52

Vgl. zum Ganzen die Entscheidung der Kammer vom 11. Februar 2004
24 K 4227/00 -, PharmR 2005, 186 m.w.N.; zustimmend VG Berlin,
Urteil vom 15. Dezember 2004 - 14 A 329/99 -, PharmR 2005, 107.

53

Den hiernach gegebenen Unterschieden zwischen Zulassungsverfahren und
Verlängerungsverfahren ist auch bei der Auslegung des Versagungstatbestands des
§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG Rechnung zu tragen. Der durch
das 4. AMG - Änderungsgesetz vom 11. April 1990 eingefügte
Zulassungsversagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG stellt eine Verknüpfung
und spezielle Ausprägung der Versagungsgründe der fehlenden oder unzureichend
begründeten therapeutischen Wirksamkeit (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 AMG) und des
begründeten Verdachts der Schädlichkeit des Arzneimittels (§ 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG)
dar,

54

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2003 - 3 C 3.03 -,

55

und steht im Zusammenhang mit der Regelung des § 22 Abs. 3 a AMG. Nach
dieser Vorschrift ist bei einem Arzneimittel mit mehr als einem arzneilich wirksamen
Bestandteil zu begründen, das jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag
zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet. Die in § 22 Abs. 3a AMG normierte
Begründungspflicht für Kombinationsarzneimittel beruht auf der Überlegung, das
jeder in einem Arzneimittel enthaltene Wirkstoff die Gefahr zusätzlicher
unerwünschter Wirkungen erhöht und die Stoffkombination daher einer besonderen
Rechtfertigung bedarf,

56

vgl. hierzu die amtliche Begründung zitiert bei Kloesel/Cyran, AMG, §
22.

57

Sie betrifft die Anforderungen an die im Rahmen der Erstzulassung nach § 22
AMG vorzulegenden Zulassungsunterlagen und damit die vom pharmazeutischen
Unternehmer bei der erstmaligen Zulassung zu belegende Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit des Arzneimittels. Die Anwendung des mit § 22 Abs. 3 a AMG
korrespondierenden Zulassungsversagungsgrundes des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG im
Verlängerungsverfahren nach § 31 Abs. 3 AMG muss daher auf Fälle beschränkt
sein, in denen bei der erstmaligen Zulassung des Arzneimittels eine
Kombinationsbegründung noch nicht vorgelegen hat.

58

Für diese Auslegung spricht auch der Umstand, dass es für die Versagung der
Verlängerung der Zulassung bei einem Mono - wie bei einem Kombinationspräparat
nicht ausreicht, wenn die im Zulassungsverfahren vorgelegte Begründung der
therapeutischen Wirksamkeit sich im nachhinein - etwa wegen „Veraltung" der als
anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial (§ 22 Abs. 3 AMG) herangezogenen
Monographie - als unzureichend erweist. Die Verlängerung der Zulassung kann
vielmehr in diesen Fällen nur dann versagt werden, wenn sich herausstellt, dass dem
Arzneimittel die therapeutische Wirksamkeit fehlt (§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs.
1 Satz 2 Nr. 1 AMG), also feststeht, dass sich mit dem Arzneimittel keine
therapeutischen Erfolge erzielen lassen (§ 30 Abs. 1 Satz 3 AMG). Demgegenüber
würde es bei einem Kombinationsarzneimittel genügen, dass die im
Zulassungsverfahren eingereichte und von der Behörde als ausreichend angesehene
Begründung des positiven Beitrags seiner arzneilich wirksamen Bestandteile dem
aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht mehr entspricht.
Gesichtspunkte, die derart unterschiedliche Rechtsfolgen rechtfertigen könnten,
lassen sich jedoch dem Gesetz nicht entnehmen. Sie ergeben sich auch nicht aus
Gründen der Arzneimittelsicherheit. Dieser wird vielmehr bei Monopräparaten sowie
auch bei Kombinationsarzneimitteln hinreichend dadurch genüge getan, dass die
Verlängerung der Zulassung zu versagen ist, wenn die therapeutische Wirksamkeit
fehlt (§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz Nr. 3 und Satz 3 AMG) oder bei dem
Arzneimittel der begründete Verdacht schädlicher Wirkungen besteht (§§ 31 Abs. 3
Satz 1 i.V.m. 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG).

59

Für eine Beschränkung der Anwendung der §§ 31 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 25 Abs. 2
Nr. 5 a AMG auf Fälle, in denen eine ausreichende Kombinationsbegründung bei der
Erstzulassung noch nicht vorgelegen hat, sprechen auch die
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Ein Versagungsgrund der unzureichenden
Kombinationsbegründung ist in den maßgeblichen Richtlinien nicht normiert. Nach
Artikel 26 der Richtlinie 2001/83/EG (entspr. Art. 5 der Richtlinie 65/65/EWG) ist die
Genehmigung für das Inverkehrbringen vielmehr nur dann zu versagen, wenn das
Arzneimittel bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädlich ist, seine therapeutische
Wirksamkeit fehlt oder unzureichend begründet ist, wenn das Arzneimittel nicht die
angegebene Zusammensetzung nach Art und Menge aufweist oder die Angaben und
Unterlagen zur Stützung des Antrags nicht den Bestimmungen der Artikel 8 und 10
Abs. 1 entsprechen. Die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Nr. 5 a AMG ist gleichwohl als
gemeinschaftskonform anzusehen, weil sich die besondere
Begründungsbedürftigkeit der Zusammenfassung mehrerer Wirkstoffe zu einem
Kombinationspräparat aus den Begründungserwägungen der Richtlinie und anderen
Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ergibt.

60

BVerwG, Urteil vom 16.10.2003 - 3 C 3.03 -.

61

So stellt die siebte Begründungserwägung der Richtlinie 2001/83/EG fest, dass
die Be-
griffe Schädlichkeit und therapeutische Wirksamkeit nur in ihrer wechselseitigen
Beziehung geprüft werden können und daher aus den Angaben und Unterlagen, die
dem Antrag auf Genehmigung für das Inverkehrbringen beizufügen sind, hervor
gehen müsse, dass die Wirksamkeit höher zu bewerten ist als die potentiellen
Risiken. Diese Zusammenhänge werden bestätigt durch die formalen Anforderungen
an die für ein Kombinationspräparat beizubringenden Unterlagen in Anhang 1, Teil 4,
C 6 der Richtlinie, wonach Angaben über neue Stoffkombinationen den für eine
neues Arzneimittel geforderten Angaben entsprechen müssen, wobei die
Stoffkombination in Bezug auf Wirksamkeit und Unbedenklichkeit zu rechtfertigen
ist.

62

Vgl. zum Ganzen, BVerwG a.a.O.

63

Sinngemäße Ausführungen sind bereits in der Richtlinie 75/318/EWG vom 20.
Mai 1975 enthalten, die insoweit durch § 22 Abs. 3a AMG in nationales Recht
umgesetzt worden ist,

64

vgl. die amtliche Begründung, zitiert bei Kloesel/Cyran a.a.O.,

65

und durch die Empfehlungen des Rates zu den Versuchen mit
Arzneispezialitäten im Hinblick auf deren Inverkehrbringen vom 26.10.1983 -
83/541/EWG erläutert wird. Die vorgenannten Bestimmungen enthalten hiernach für
Kombinationsarzneimittel erhöhte Begründungsanforderungen. Diese beziehen sich -
wie aus der Bezugnahme auf die „dem Antrag auf Genehmigung für das
Inverkehrbringen beizufügenden Unterlagen" oder auf „neue Arzneimittel" bzw. „neue
Stoffkombinationen" deutlich wird - jedoch allein auf das Verfahren der erstmaligen
Zulassung. Anhaltspunkte, die dafür sprechen könnten, dass eine
Kombinationsbegründung auch bei der Verlängerung der Zulassung vorzulegen oder
die Behörde berechtigt wäre, die Verlängerung der Zulassung zu versagen, wenn
sich die im Erstzulassungsverfahren vorgelegte Kombinationsbegründung
nachträglich als nicht mehr tragfähig erweist, lassen sich den Vorschriften nicht
entnehmen.

66

Die Beklagte kann sich zur Begründung ihrer Versagungsentscheidung
schließlich auch nicht auf die Richtlinie 2004/27/EG vom 31. März 2004 zur
Änderung der Richtlinie 2001/83/EG berufen. Diese enthält zwar unter anderem für
die Verlängerung arzneimittelrechtlicher Genehmigungen wesentliche Änderung in
verfahrensmäßiger sowie auch in materiellrechtlicher Hinsicht. Die Bestimmungen
der Richtlinie können jedoch die Versagung des Verlängerungsantrags schon
deshalb nicht rechtfertigen, weil sie noch nicht in nationales Recht umgesetzt worden
sind.

67

Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 11.02.2004 - 24 K 4227/00 -, PharmR
2005, 186 m.w.N.

68

Zudem betrifft der hier streitbefangene Verlängerungsantrag den Zeitraum von
Juni 1997 bis Juni 2002. Später eingetretene Rechtsänderungen können bei der
Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verlängerungsentscheidung keine
Berücksichtigung finden. Dies gilt auch dann, wenn - wie in der Verwaltungspraxis
der Beklagten üblich - die Behörde über den Antrag erst nach Ablauf des
Verlängerungszeitraums entscheidet.

69

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

70

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124 a, 124
Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.