Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-07, Aktenzeichen 1 K 17/14

Tenor

§ 3 Absatz 2 Buchstabe c der Satzung über die Sondernutzung an öffentlich-rechtlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Universitäts- und Hansestadt Greifswald vom 24. Juni 2013 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Sondernutzungssatzung.

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Die Antragstellerin ist ein Tabak-Handelsunternehmen, das im gesamten Bundesgebiet Zigarettenautomaten betreibt. Die Automaten werden aufgrund von privatrechtlichen Vereinbarungen mit den jeweiligen Grundstückseigentümern aufgestellt bzw. an der Hauswand befestigt.

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Die Bürgerschaft der Antragsgegnerin beschloss am 24. Juni 2013 die Satzung über die Sondernutzung an öffentlich-rechtlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Universitäts- und Hansestadt Greifswald (nachfolgend: Sondernutzungssatzung). Die Satzung wurde am 25. Juni 2013 ausgefertigt und am 27. Juni 2013 im Internet bekanntgemacht. Die Sondernutzungssatzung bestimmt unter anderem, dass der gesteigerte Anliegergebrauch auch in den Gehweg hineinreichende Warenautomaten umfasst, soweit damit nicht Tabakwaren angeboten werden.

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Am 24. Juni 2014 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag anhängig gemacht. Zu dessen Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

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Die Antragstellerin werde durch die streitgegenständliche Sondernutzungssatzung beschwert. Die Antragsgegnerin stütze eine Rückbauverfügung bezüglich zehn aufgestellter Zigarettenautomaten auf die angegriffene Satzung. Es sei nach den Satzungsunterlagen auch das Ziel des Normsetzungsverfahrens gewesen, eine Rechtsgrundlage für ein Verbot der Aufstellung von Zigarettenautomaten auf straßenrechtlicher Grundlage zu schaffen. Dies habe dadurch geschehen sollen, dass der Betrieb aller anderen Warenautomaten als – genehmigungsfreier – gesteigerter Anliegergebrauch definiert und zugleich die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Tabakautomaten im Satzungsvollzug verweigert werde. Der Antragstellerin werde so im Ergebnis der Betrieb ihres Unternehmens im Gebiet der Antragsgegnerin unmöglich gemacht.

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Der Antrag sei auch begründet. Die Sondernutzungssatzung sei in materieller Hinsicht rechtswidrig. Die Sondernutzungssatzung gehe ersichtlich davon aus, dass auch der Mieter oder Pächter einer Grundstücksteilfläche Anlieger sei. Die Regelung, Tabakautomaten anders als andere Warenautomaten vom gesteigerten Anliegergebrauch auszunehmen, finde keine Stütze in § 24 Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern. Die Antragsgegnerin könne nicht mit Hilfe des Straßenrechts Tabakwarenautomaten verbieten, indem sie sie als nichtgenehmigungsfähige Sondernutzung einordne und behandle. Faktisch werde ein Verbot von Zigarettenautomaten realisiert. Die landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage erlaube der Antragsgegnerin keine Regelungen auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes und des Genussmittelrechts. Diese Materie gehöre auch nicht zum eigenen Wirkungskreis einer Gemeinde. Die Antragsgegnerin könne zwar den Gebrauch von Gemeindestraßen durch Satzung regeln. Sie habe dies beanstandungsfrei getan, indem sie bestimmt habe, dass Warenautomaten, die nicht mehr als 30 Zentimeter in den Gehweg hineinragten, den Gemeingebrauch an der Verkehrsfläche nicht einschränkten. Insoweit sei der notwendige straßenrechtliche Bezug der Regelung gegeben. Für die Sicherung der widmungsgemäßen Nutzung der Verkehrsfläche sei es jedoch irrelevant, welche Art von Waren in dem betreffenden Automaten angeboten werde. Die angegriffene Bestimmung verstoße daher auch gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es gebe keine Rechtfertigung für die Schlechterstellung von Zigarettenautomaten gegenüber anderen Warenautomaten, mit denen gleichermaßen legale Produkte verkauft würden. Wenn die Antragsgegnerin den Betrieb von Warenautomaten dem gesteigerten Anliegergebrauch unterwerfe, dürfe sie Tabakwarenautomaten davon nicht ausnehmen. Sollte die Regelung insgesamt unwirksam sein, weil Warenautomaten stets eine Sondernutzung seien, liege ein gleichheitswidriges Vollzugsdefizit vor. Zudem sei die Vorschrift unverhältnismäßig, da das Mittel zur Umsetzung des Nichtraucherschutzes untauglich sei.

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Die Antragstellerin beantragt,

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§ 3 Absatz 2 Buchstabe c der Satzung über die Sondernutzung an öffentlich- rechtlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Universitäts- und Hansestadt Greifswald vom 24. Juni 2013 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

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Die Antragsgegnerin hält die Sondernutzungssatzung für wirksam. Warenautomaten seien nicht zwingend kraft Gesetzes durch das Recht des erlaubnisfreien Anliegergemeingebrauchs privilegiert. Die Freistellung von der Erlaubnispflicht stelle deshalb eine Förderung der Anlieger dar, die der Antragsgegnerin nach Artikel 13 des Rahmenübereinkommens der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauches nicht erlaubt sei. Diese Zielstellung komme auch in mehreren Beschlüssen der Bürgerschaft zum Leitbild der Stadt und zur kommunalen Gesundheitsförderung zum Ausdruck. Tabakwarenautomaten seien im Übrigen satzungsrechtlich nicht verboten, wie die Antragstellerin meine, sondern lediglich als Sondernutzung nicht genehmigungsfrei. Gäbe es die Satzungsvorschrift insgesamt nicht, müsste die Antragstellerin jedenfalls wie echte Straßenanlieger das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für Sondernutzungen einhalten. Im Rahmen der genehmigungspflichtigen Sondernutzung unterscheide die Satzung nicht zwischen Tabakwarenautomaten und anderen Automaten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

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Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V statthaft und rechtzeitig innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der streitbefangenen Satzung gestellt worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

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Die Antragstellerin ist auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller muss geltend machen und hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird oder, anders ausgedrückt, dass der Antragsteller durch die Norm oder deren Anwendung rechtlich betroffen wird. Die Antragsbefugnis fehlt, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Das bedeutet, dass die Verletzung eines subjektiven öffentlichen Rechts durch die angegriffene Rechtsvorschrift geltend gemacht werden muss; die behauptete Rechtsverletzung muss also auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen. Das gilt allerdings nicht nur bei unmittelbarer, sondern gegebenenfalls auch bei einer nur mittelbaren Betroffenheit. Entscheidend ist, dass sich die behauptete Rechtsverletzung der angegriffenen Norm zuordnen lässt (BVerwG, Beschl. v. 30.08.2013 – 9 BN 2/13 –, juris Rn. 4 f. m.w.N.).

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Nach diesen Maßstäben ist vorliegend eine Antragsbefugnis gegeben. Die Antragstellerin macht geltend, durch die Anwendung der Sondernutzungssatzung rechtlich betroffen zu werden. Die unternehmerische Betätigung der Antragstellerin ist darauf gerichtet, Sondernutzungen an öffentlichen Straßen auszuüben, indem sie Warenautomaten aufstellt, die auf öffentlichen Wegeflächen errichtet werden bzw. in solche hineinragen. Insoweit ist sie ohne weiteres den Regelungen der angegriffenen Vorschrift unterworfen. Die Antragstellerin kann auch geltend machen, durch die Anwendung der Sondernutzungssatzung in eigenen Rechten verletzt zu werden. Er erscheint nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass § 3 Abs. 2 Buchst. c Sondernutzungssatzung die Antragstellerin in ihrem Recht auf Gleichbehandlung verletzt, indem sie das Aufstellen von Zigarettenautomaten, anders als sonstige Warenautomaten, vom gesteigerten Anliegergebrauch ausnimmt und als erlaubnispflichtige Sondernutzung behandelt. Zudem trägt die Antragstellerin substantiiert vor, dass die Antragsgegnerin der genannten Vorschrift im Rahmen des Vollzugs der Sondernutzungserlaubnis die Ermessenserwägung entnimmt, dass Tabakwarenautomaten aus gesundheitspolitischen Gründen eine Sondernutzungserlaubnis verweigert werden kann. Insoweit erscheint es als nicht ausgeschlossen, dass sich die rechtliche Situation der Antragstellerin im Falle der Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Vorschrift verbessert, obwohl ihre wirtschaftliche Betätigung weiterhin straßenrechtlich als Sondernutzung zu behandeln wäre. Daher ist auch ein Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag anzuerkennen (vgl. auch OVG Greifswald, Urt. v. 03.12.2002 – 4 K 15/01 –, juris Rn. 21).

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Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. § 3 Absatz 2 Buchstabe c der Satzung über die Sondernutzung an öffentlich-rechtlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Universitäts- und Hansestadt Greifswald vom 24. Juni 2013 verstößt insgesamt gegen zwingendes höherrangiges Recht, das der Prüfung des Oberverwaltungsgerichts unterliegt.

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Die angefochtene Vorschrift hält sich nicht im Rahmen der Satzungsermächtigung in § 24 Abs. 1 StrWG M-V. Danach können die Gemeinden den Gebrauch der Gemeindestraßen über den Gemeingebrauch hinaus sowie die Benutzung der Gemeindestraßen für die Zwecke der öffentlichen Versorgung abweichend von § 22 Abs. 1 bis 6 und § 30 Abs. 1 Nr. 1 und 2 durch Satzung regeln. Die Regelungsbefugnis der Gemeinde beschränkt sich nach dem Wortlaut der Norm („über den Gemeingebrauch hinaus“) auf die Sondernutzung von öffentlichen Gemeindestraßen. Sie erfasst mithin nicht den gesteigerten Gemeingebrauch durch Anlieger (vgl. Sauthoff/Wittig, Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 24, Rn. 6 ff.), wie er vorliegend normiert wird. Gegen diese Überlegung lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, dass eine Bestimmung, die definiert, welche Straßennutzung noch zum Gemeingebrauch rechnet, sich als eine negative tatbestandliche Abgrenzung der Sondernutzung darstellt. Denn § 24 Abs. 1 StrWG M-V erlaubt dem Satzungsgeber nicht, ortsrechtlich wesentlich vom System des § 22 StrWG M-V abzuweichen. Der Ortsgesetzgeber hat sich an dem darin bestimmten gesetzlichen Leitbild zu orientieren und darf die Grenze zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung nicht verschieben, sondern allenfalls Zweifelsfälle klarstellend regeln. Was gesteigerter Gemeingebrauch ist und was nicht, kann nicht Gegenstand einer gemeindlichen Sondernutzungssatzung sein (vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage, Rn. 432). In diesem Sinne ist § 22 StrWG M-V höherrangiges Recht, an dessen Einhaltung sich eine Satzung nach § 24 Abs. 1 StrWG M-V messen lassen muss (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 03.12.2002 – 4 K 15/01 –, juris Rn. 41).

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Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 StrWG M-V liegt kein Gemeingebrauch mehr vor, wenn die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt wird. So liegt es beim Aufstellen von Warenautomaten. Dieser wird in der Regel nicht vom Gemeingebrauch umfasst; auch nicht vom gesteigerten Gemeingebrauch des Anliegers. Der Anliegergebrauch reicht nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Die Anbringung eines Automaten im Straßenraum folgt aber regelmäßig aus den besonderen Bedürfnissen des Gewerbebetriebs und nicht daraus, dass der Anlieger in spezifischer Weise auf die Benutzung der Straße angewiesen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.10.1974 – IV C 4.72 –, juris Rn. 22; OVG Schleswig, Urt. v. 10.07.1996 – 4 L 175/95 –, juris Rn. 27; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage, Rn. 354). Wenn § 3 Abs. 2 Buchst. c Sondernutzungssatzung das Aufstellen von bestimmten mit dem Anliegergrundstück verbundenen Warenautomaten dem gesteigerten Anliegergebrauch zurechnet, liegt darin eine Abweichung von der gesetzlich vorgeformten Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung, zu der die Antragsgegnerin straßenrechtlich nicht ermächtigt war.

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Unabhängig davon verstößt die in der angegriffenen Regelung vorgenommene Differenzierung zwischen Tabakwarenautomaten und sonstigen Warenautomaten noch aus weiteren Gründen gegen höherrangiges Recht. Die Einbeziehung anderer Sachmaterien in die Regelungen einer Satzung nach § 24 Abs. 1 StrWG M-V ist unzulässig, wenn diese keinen straßenrechtlichen Bezug aufweisen (Sauthoff/Wittig, Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 24, Rn. 6). Das Satzungsermessen der Gemeinde zur Regelung von Sondernutzungen öffentlicher Straßen reicht insoweit nicht weiter als ihr Ermessen bei der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis. Der Senat hat dafür bereits entschieden, dass nach dem Landesrecht Mecklenburg-Vorpommern die Behörde eine solche Erlaubnis nur aus spezifisch straßenrechtlichen Erwägungen versagen darf. Das Erlaubnisverfahren soll nur sicherstellen, dass von vornherein für die Ordnung der Benutzung der Straße erkennbare Störungen verhindert oder in zumutbaren Grenzen gehalten werden und bei der Kollision von Rechtsgütern verschiedener Rechtsträger ein Interessenausgleich geschaffen wird (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 29.09.2016 – 1 M 435/16 –, NordöR 2017, 42, juris Rn. 29). Für die Wirksamkeit des Satzungsrechts ist deshalb maßgeblich, ob die ortsrechtliche Regelung durch spezifisch straßenrechtliche Erwägungen im Sinne von straßenbezogenen Belangen getragen wird und kompetenzrechtliche Schranken beachtet (vgl. Sauthoff/Wittig, Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 22, Rn. 9, 11). Das ist hier nicht der Fall. Die unterschiedliche Behandlung von verschiedenen Warenautomaten geht auf keine straßenrechtliche Erwägung im Sinne einer geordneten Straßenbenutzung zurück, sondern verfolgt ausdrücklich eine gesundheitspolitische Zielstellung, für die § 24 Abs. 1 StrWG M-V keine Satzungskompetenz der Antragsgegnerin eröffnet und die die Antragsgegnerin auch nicht im Rahmen der Entscheidung über eine Sondernutzungserlaubnis ermessensleitend berücksichtigen darf.

21

Der Senat hatte nach alledem die beantragte Teilunwirksamkeit der Sondernutzungssatzung auszusprechen. Voraussetzung für die Teilbarkeit einer Satzung ist, dass die ohne den nichtigen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt (§ 139 BGB analog) und darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (BVerwG, Urt. v. 11.07.2012 – 9 CN 1/11 –, juris Rn. 30 m.w.N.). Die Sondernutzungssatzung bleibt auch ohne den für unwirksam erklärten Teil sinnvoll. Es kann angenommen werden, dass die Bürgerschaft der Antragsgegnerin die Satzung ohne die angegriffene Vorschrift erlassen hätte, wenn ihr deren Rechtswidrigkeit bewusst gewesen wäre.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.