Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 124/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B124.00AK.00

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen.
Der Streitwert wird bis zur Verbindung in den Verfahren OVG NRW 20 B 123/00.AK,
20 B 124/00.AK, 20 B 125/00.AK und 20 B 126/00.AK auf jeweils 10.000,-- DM, für
die Zeit danach auf 40.000,-- DM festgesetzt.

1

Gründe
Die Anträge,
die aufschiebende Wirkung der Klagen
der Antragsteller OVG NRW 20 D 13/00.AK
gegen die "Interimsgenehmigung" des
Antragsgegners vom 2. November 1999
- 512-31-21/3 DL - in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 25. Februar
2000 wiederherzustellen,
haben keinen Erfolg.
Die angefochtene Genehmigung bzw. deren Vollziehungsanordnung
kollidiert nicht mit der Bindungswirkung des Senatsbeschlusses
gleichen Rubrums vom 20. Mai 1999 im Verfahren 20 B 661/98.AK,
mit dem der Senat die aufschiebende Wirkung der Klagen der
Antragsteller gegen die Änderungsgenehmigung von 10. Dezember
1997 angeordnet hat. Dieser Beschluss hindert lediglich die
weitere Vollziehung der streitbefangenen Genehmigung. Nach
allgemeiner Ansicht bleibt die Behörde jedoch auch in solchen
Fällen befugt, den gerügten Fehler zu beheben und ihren
Bescheid zu ändern oder einen neuen Bescheid anderen Inhalts
zu erlassen. Auch einer neuen, auf den geänderten Bescheid
bezogenen Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
steht die gerichtliche Entscheidung nicht im Wege.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981
- 8 C 69.80 -, BVerwGE 62, 80 (85);
BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 1998
- 7 ZS 98.1660 u.a. -, BayVBl. 1999,
761; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, Loseblatt-Kommentar (Stand: März
1999), § 80 Rdnr. 361; Kopp/Schenke,
VwGO, 11. Aufl. 1998, § 80 Rdnr. 173;
Redeker/von Oertzen/Redeker, VwGO,
12. Aufl. 1997, § 80 Rdnr. 65.
Dass die Betriebsgenehmigung künftigen Änderungen entzogen
wäre, hat der Senat im oben genannten Beschluss mit keinem
Wort angedeutet. Vielmehr ist er erkennbar davon ausgegangen,
das Weitere sei Sache einer neuen planerischen Entscheidung.
Diesen Weg hat der Antragsgegner mit der angefochtenen
"Interimsgenehmigung" beschritten: Wie unten darzustellen ist,
hat er die Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 auf der
Grundlage einer neuen Abwägung substantiell verändert. Für
diese Beurteilung ist nicht auf den Entscheidungssatz der
Genehmigung abzustellen - der hier allerdings ebenfalls neu
und von allen vorangegangenen Regelungen abweichend gefasst
ist -, sondern auf den Inhalt der Abwägung insgesamt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1991 - 4 C 25.90 -, Buchholz 316 § 76
VwVfG Nr. 4.
Danach ist die "Interimsgenehmigung" eine eigenständige
Planungsentscheidung neuen Inhalts, mit der die
Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 geändert worden ist,
und zwar hinsichtlich der Auflagen unter III. Nummern 6, 9 und
10 in deren bei Erlass der Genehmigung vorliegenden Fassung
des Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, mit dem die
Betriebsregelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom
16. Dezember 1983/
18. November 1985 umgesetzt worden sind, und der (nicht mehr
vollziehbaren) Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997.
Darin kann nicht der Versuch gesehen werden, die gerichtliche
Entscheidung zu unterlaufen bzw. die aufschiebende Wirkung zu
umgehen. Vielmehr wollte der Antragsgegner mit der Neufassung
und der mit dieser einhergehenden Aufhebung der Genehmigung
vom 10. Dezember 1997 Konsequenzen aus den tragenden Gründen
des eingangs genannten Senatsbeschlusses ziehen.
Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung
den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend
begründet. Er hat hierzu auf eine am Flughafen der
Beigeladenen akut bestehende "defizitäre
Verkehrsleistungsangebotssituation" abgestellt, die sich ohne
die sofortige Vollziehung der Interimsgenehmigung "dramatisch
verschärfen" würde, weil die Flugbewegungsbeschränkungen des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 absehbar greifen
könnten (S. 106 f., 17 der Genehmigung). Dem
Gesamtzusammenhang der Genehmigung ist weiter zu entnehmen,
dass ein Zurückfahren der Flugbewegungszahlen bis zur
Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der
Beigeladenen vom 26. August 1999 als nicht hinnehmbar
betrachtet wird. Der besondere Zeitdruck ergebe sich daraus,
dass die Flugplankonferenz für den Sommerflugplan 2000 am
10. November 1999 (d.h. wenige Tage nach Erteilung der
Genehmigung) beginne, sodass bis zu diesem Zeitpunkt
genehmigungsrechtlich geklärt sein müsse, wie viele Slots zur
Verfügung stünden (S. 16 f. der Genehmigung). Damit ist ein
Vollziehungsinteresse benannt, das jedenfalls hinsichtlich des
Zeitmoments über das Erlassinteresse hinausgeht, sodass keiner
Erörterung bedarf, unter welchen Voraussetzungen sich das
Vollziehungsinteresse mit dem Erlassinteresse decken kann. Den
Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist damit
jedenfalls genügt. Ob die sofortige Vollziehung berechtigt ist
- aus den angeführten oder aus sonstigen Gründen -, ist keine
Frage der formellen Begründungslast des § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO, sondern vom Senat aufgrund einer Interessenabwägung nach
§§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO eigenständig zu entscheiden.
Diese Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragsgegners
und der Beigeladenen aus, weil die im Antrag bezeichneten
Anfechtungsklagen nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht in
hinreichendem Maße Erfolg versprechen; die Prüfung ergibt
keine ohne weiteres tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die
Genehmigung aus Gründen rechtswidrig ist, die eine
Rechtsverletzung der Antragsteller beinhalten und zu einer
Aufhebung der Genehmigung führen. Vor diesem Hintergrund kommt
dem Interesse an der vorläufigen Fortführung des Flugbetriebs
in dem bisherigen Umfang maßgebliches Gewicht zu.
Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache
bestimmen nach ständiger Rechtsprechung des Senats in Fällen
wie dem vorliegenden vorrangig die Abwägung nach § 80 Abs. 5
VwGO. Das in § 80 VwGO angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis
zwischen aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs und
sofortiger Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts kann in Fällen
der Anfechtung eines begünstigenden Verwaltungsakts durch
Drittbetroffene nicht unbesehen zugrunde gelegt werden, da
sich die berührten Rechtspositionen des Begünstigten und des
belasteten Dritten prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen.
Die mit diesen Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen
sind durchweg so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für
sie nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der
Rechtsordnung zu gewinnen. Daraus leitet sich das Erfordernis
ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen - soweit die
Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das Ergebnis in
den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Ein weiterer
Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn - wie hier - vorläufiger
Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem
ein dem Gemeinwohl dienendes Vorhaben eines privaten Trägers
zugelassen worden ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und
die privaten Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in
ihrer Häufung typischerweise ein strukturelles Gewicht auf,
dem gegenüber sich private Aufschubinteressen von
Drittbetroffenen bei einer die rechtliche Beurteilung
ausblendenden Interessenabwägung regelmäßig nicht durchsetzen
könnten.
Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober
1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch
aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts.
Die angefochtene Genehmigung ist mit Blick auf Rechte der
Antragsteller nicht offensichtlich rechtswidrig.
Ihr fehlt es nicht an einer Rechtsgrundlage. Der Antragsgegner
hat die Entscheidungen unter A. I. bis III. ausdrücklich als
Änderung der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren
bei Erteilung der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung
getroffen und sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
gestützt: Die Entscheidungen ermöglichen eine Änderung des
Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am
Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkungen auf die
Schutzansprüche der Nachbarschaft. Damit weicht die
Genehmigung wesentlich von bestehenden Regelungen der
Betriebsgenehmigung ab und erweitert die rechtlich nutzbare
Kapazität des Flughafens. Es handelt sich auch nicht um eine
"vorläufige" Genehmigung, etwa im Sinne einer unzulässigen
Vorwegnahme der Entscheidung über den Hauptantrag vom
26. August 1999. Vielmehr hat der Antragsgegner die in Rede
stehenden Änderungen mit der Wendung unter A., dass die
Betriebsgenehmigung "einstweilig - bis zur Entscheidung über
den Antrag der Flughafen Düsseldorf GmbH (FDG) vom 26.08.1999"
geändert wird, von Anfang an im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 1
VwVfG NRW, § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, § 42 Abs. 1 LuftVZO
befristet. Der die Befristung kennzeichnende "bestimmte"
Zeitpunkt kann durch ein Ereignis festgelegt sein, dessen
Eintritt - wie hier aufgrund des Sachbescheidungsanspruchs der
Beigeladenen - hinreichend gewiss ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. Juli
1980 - 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269
(275 f.); BGH, Urteil vom 5. April 1993
- II ZR 238/91 -, NJW 1993, 1976
(1978); Urteil vom 20. Juni 1979 - IV
ZR 137/77 -, MDR 1980, 41; Knack,
VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 36 Anm. 5.1.1;
Palandt, BGB, 59. Aufl. 2000, § 163
Rdnr. 1.
Unabhängig von der Frage, ob durch diese, ursprünglich allein
gewählte Festlegung des Geltungszeitraums abwägungserhebliche
Positionen der Antragsteller berührt werden konnten, ist ein
etwaiger Bestimmtheitsmangel jedenfalls entfallen, nachdem der
Antragsgegner die Genehmigung mit Änderungsbescheid vom
25. Februar 2000 durch ein kalendarisches Geltungsende (den
24. März 2001) präzisiert und damit die Ungewissheit über die
maximale Geltungsdauer der Interimsgenehmigung beseitigt hat.
Infolge dieser Änderung verliert die Interimsgenehmigung - je
nachdem, was früher eintritt - entweder mit dem Wirksamwerden
der Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag
der Beigeladenen oder spätestens zum Ende des Winterflugplans
2000/2001 ihre Gültigkeit.
Die Fassung der unter A. I. bis III. getroffenen
Entscheidungen im Übrigen lässt keine Rechtsverletzung
erkennen. Namentlich die Rüge einer vermeintlichen
Widersprüchlichkeit der Regelungen unter A. I. Nrn. 6.2 und
6.3 greift nicht durch. Beide Regelungen dienen
unterschiedlichen Zwecken, wobei die Regelung zu Nr. 6.3 eine
für die Flughafenumgebung akzeptable stündliche Verteilung der
Flugbewegungen sicherstellen soll. Die Regelungen können auch
ohne weiteres nebeneinander befolgt werden. Dadurch ist
gewährleistet, dass nur so viele Flüge koordiniert werden
dürfen, dass die Gesamtzahl nicht überschritten wird.
Die Antragsteller sind weiterhin nicht dadurch in ihren
Rechten verletzt, dass der Antragsgegner sie sowie auch die
Träger öffentlicher Belange und die Kommission nach § 32b
LuftVG vor Erteilung der Genehmigung nicht angehört hat. Die
Nichtbeteiligung Dritter berührt von vornherein keine den
Antragstellern zugeordneten Rechte und ist daher nicht
entscheidungserheblich. Soweit es um die Antragsteller selbst
geht, enthält das Luftverkehrsgesetz keine Aussage dazu, ob
und wie die "Nachbarschaft" eines Flughafens an Verfahren zur
Erteilung oder Änderung von Genehmigungen nach § 6 LuftVG zu
beteiligen ist. Hinsichtlich der privaten Anlieger richtet
sich die Beteiligung daher nach §§ 13, 28 VwVfG NRW. Ob die
Antragsteller danach, etwa mit Blick auf eine von der
Interimsgenehmigung ausgehende Duldungspflicht, zwingend zu
beteiligen waren (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW) oder wegen der
Berührung ihrer Interessen ermessensfehlerhaft nicht
hinzugezogen worden waren (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW), kann
hier dahinstehen. Eine aus dem Unterlassen der Beteiligung
folgende Verletzung des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW begründet für
sich gesehen keine Rechtsverletzung der Antragsteller. Die
Vorschrift bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die
Verfahrensbeteiligung als solche - unabhängig vom materiellen
Recht - gerichtlich durchsetzbar sein soll. Für sie gilt
vielmehr die in der Rechtsprechung anerkannte Regel, wonach
Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck erfüllen, sondern
Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung
der dem Beteiligungsrecht zugrunde liegenden materiell-
rechtlichen Rechtsposition gewähren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997
- 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22 (23)
m.w.N.
Eine Verletzung solcher Verfahrensrechte führt nur dann zur
Aufhebung einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Verfahrensfehler
zum Vorteil der geschützten materiellen Rechtsposition anders
entschieden hätte. Dies ist dann der Fall, wenn sich aufgrund
erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit
abzeichnet, dass durch den Verfahrensfehler die behördliche
Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten
Belange zum Nachteil dieser materiellen Position in Richtung
auf eine bestimmte Entscheidung beeinflusst worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1999
- 11 A 50.97 -, NVwZ-RR 1999, 725 (726)
m.w.N.; Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4
C 13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 6 (S. 16).
Eine solche konkrete Möglichkeit ist hier - unter
Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller und der
maßgeblichen Entscheidungskriterien des Antragsgegners - nicht
ersichtlich. Dieser ist davon ausgegangen, dass dringende
öffentliche Interessen für das Vorhaben sprechen, während die
Flughafenumgebung im Falle der Genehmigungserteilung gegen
Immissionen, namentlich gegen Fluglärm, ausreichend geschützt
sei. Diese Sicht der Dinge erscheint nicht durchgreifend
erschüttert; dazu wird auf das Nachstehende verwiesen.
Materiell-rechtliche Mängel, durch die Rechte der
Antragsteller mit der Konsequenz der in der Hauptsache
erstrebten Aufhebung der Interimsgenehmigung verletzt würden,
lassen sich nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand jedenfalls
nicht ohne weiteres feststellen.
Auf den sog. Angerlandvergleich vom 13. Mai 1965 können sich
die Antragsteller nicht berufen. Die Antragsteller sind keine
Beteiligten dieses Vergleichs, der zwischen damals bestehenden
Gemeinden, dem Antragsgegner und der Beigeladenen des
vorliegenden Verfahrens geschlossen wurde. Ob die Genehmigung
dem Vergleich entspricht oder nicht, berührt nicht den
Rechtskreis der Antragsteller und ist hier ohne
entscheidungserhebliche Bedeutung. Im Übrigen übersehen die
Antragsteller, dass schon dem ihnen gegenüber unanfechtbaren
Planfeststellungsbeschluss 1983/1985 die Vorstellung zugrunde
lag, in Zeiten des Spitzenverkehrs werde die Hälfte der
Flugbewegungen auf der Parallelbahn abgewickelt.
Was die Abwägung ihrer eigenen abwägungserheblichen Belange
angeht, so hat der Antragsgegner bei seiner Entscheidung die
Situation der Nachbarschaft des Flughafens und damit auch der
Antragsteller in den Blick genommen, und zwar sowohl so, wie
sie sich ohne die Realisierung des genehmigten Flugbetriebs
darstellen würde, als so, wie sie sich infolge der Genehmigung
voraussichtlich ergeben wird. Er dürfte dabei die rechtlich
wie tatsächlich maßgeblichen Verhältnisse zugrunde gelegt und
die Auswirkungen des Vorhabens zutreffend ermittelt haben. Die
betroffenen Belange sind auch im Ergebnis nicht zu Lasten der
Antragsteller ersichtlich fehlgewichtet worden:
Gegen die Ermittlung der Vorbelastung ist nichts zu erinnern.
Bei den Eingangsdaten sind die Vorgaben des Senats in dem
eingangs bezeichneten Beschluss vom 20. Mai 1999 beachtet
worden. Der Antragsgegner hat insbesondere die dort
geforderten aktuellen Flugbetriebsdaten zugrunde gelegt.
Deswegen greift die Kritik der Antragsteller zu kurz, soweit
sie sich gegen die im fluglärmtechnischen Gutachten
J. /T. u.a. vom 13. Oktober 1999 vorgenommene
Modifizierung der Flugzeuggruppeneinteilung (sog. AzB-99, vgl.
Gutachten S. 9) wendet, zumal auch die Antragsteller
bemängeln, dass die ursprüngliche Fassung der Anleitung zur
Berechnung von Lärmschutzbereichen vom 27. Februar 1975
(GMBl. 1975, 162) veraltet sei. Demnach handelt es sich um
eine Aktualisierung der Datengrundlage hinsichtlich der
Ansätze für die Emissionsdaten der verkehrenden Flugzeuge, was
wesentlich zu der auch vom Senat geforderten
wirklichkeitsnahen Beschreibung der Lärmsituation im
maßgeblichen Zeitpunkt beiträgt. Der prognostische Ansatz von
Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOW im
nichtgewerblichen Verkehr ist vom Planfeststellungsbeschluss
gedeckt: Dessen Beschränkung unter A II. Nr. 1.2 Satz 2 greift
nur hinsichtlich des gewerblichen Luftverkehrs. Der Ansatz von
8.932 (79.932 - 71.000) Flugbewegungen in dieser Kategorie
erscheint nicht überhöht. Ebenso wenig zu beanstanden ist die
Herausnahme des bei Genehmigungserteilung noch verkehrenden
Anteils an Kapitel-2-Flugzeugen aus der Berechnung der
Vorbelastung (S. 68 der Genehmigung): Damit verkleinert sich
die Vorbelastung; unter dem Gesichtspunkt ihrer
Schutzansprüche wirkt eine solche Vorgehensweise
ausschließlich zugunsten der Antragsteller.
Mit den Berechnungsvorschriften des Gesetzes zum Schutz gegen
Fluglärm (FlugLSchG) vom 30. März 1971, BGBl. I S. 282, folgt
das Gutachten Ansätzen, die wegen der zugrunde liegenden
Wertungsentscheidung des Parlaments eine Autorität
beanspruchen können, die über diejenige von Ansätzen
hinausgeht, die aus einzelnen - auch wissenschaftlich
untermauerten - Aspekten der Fluglärmwirkung abgeleitet
werden.
Vgl. Senatsurteil vom 23. Januar 1998
- 20 A 3642/91 -, UA S. 33 f.; s.a.
BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990
- 4 CB 1.90 -, Buchholz 442.40 § 8
LuftVG Nr. 10 (S. 11) und BVerfG,
Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR
584/76 -, DVBl. 1981, 535 (537).
Auf dieser Grundlage gewonnene Aussagen können sehr wohl
Grundlage einer Belastungsbeurteilung im Rahmen planerischer
Entscheidungen sein, weil es insofern nicht auf die
wahrnehmungsrichtige Beschreibung von Lärmereignissen, sondern
auf die Gewinnung einer Kenngröße ankommt, die eine
Korrelation mit (zum großen Teil langfristigen) Effekten
herzustellen erlaubt, die sich für die Beurteilung von
Betroffenheiten eignen. Als eine solche Größe sind äquivalente
Dauerschallpegel, auch der nach dem Fluglärmschutzgesetz, seit
langem anerkannt; der Vortrag der Antragsteller ergibt nichts
Gegenteiliges. Dementsprechend sind auch bezüglich der
Ermittlung der durch die Interimsgenehmigung zugelassenen
Fluglärmbelastung (nach dem sog. Status-quo-Szenario V 99)
keine Mängel des Gutachtens erkennbar, die seiner Verwertung
entgegenstehen könnten.
Es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass die Belange der
Antragsteller auf dieser Grundlage in gerichtlich zu
beanstandender Weise gewichtet worden sein könnten:
Die Annahme des Antragsgegners, dass die Antragsteller durch
den genehmigten Flugbetrieb keinen unzumutbaren Auswirkungen,
vor allem des Fluglärms, ausgesetzt sind, ist nicht
erschüttert. Dass der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen
die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle für Fluglärm
am Tage bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Leq)
- berechnet nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - von
62 dB(A) ansetzt (S. 87 f. der Genehmigung), kann schwerlich
- auch vor dem Hintergrund eventuell gebotener ergänzender
Betrachtung der Einzelschallereignisse - als unangemessene
Überforderung der Nachbarschaft angesehen werden.
Vgl. Senatsurteil vom 26. August 1999
- 20 D 87/96.AK -.
Was das Nachtschutzgebiet angeht, das durch das Auftreten von
(mindestens) "6 Lärmereignissen pro Nacht mit maximalen
Außenpegeln von 75 dB(A) und mehr" bestimmt ist (S. 89 der
Genehmigung), legt der Antragsgegner ein Kriterium zugrunde,
das in der Rechtsprechung vielfach anerkannt worden ist und
- jedenfalls nach der im vorliegenden Verfahren allein
möglichen Prüfung - auch aufgrund neuerer Untersuchungen nicht
als überholt oder untauglich zur Beschreibung der zumutbaren
Nachtbelastung zu bezeichnen sein dürfte.
Ebenfalls nicht zu bemängeln ist wohl, dass sich der
Antragsgegner hinsichtlich des Tagfluglärms an dem Schutzziel
"Ausschluss von Maximalpegeln im Innenraum von mehr als
55 dB(A) bei geschlossenen Fenstern" orientiert (S. 86 f. der
Genehmigung). Dieses Schutzniveau entspricht einem seit langem
anerkannten Eckwert für die Innenraumbelastung, für dessen
Infragestellung ebenfalls kein Anlass aufgezeigt wird.
Der Vortrag der Antragsteller bietet weiter keine
Anhaltspunkte, welche die Einschätzung des Antragsgegners
durchgreifend in Frage stellen könnten, das angestrebte
Schutzniveau sei bei den Antragstellern gewahrt. Es spricht
alles dafür, dass es hinsichtlich des Tagfluglärms bereits
aufgrund vorangegangener Festsetzungen gewährleistet ist:
Die Grundstücke der Antragsteller zu 1. bis 3. liegen seit
jeher außerhalb der Schutzzone 2 der Plankarte 9 des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 und sind durch den mit
der Interimsgenehmigung zugelassenen Flugbetrieb mit einem
äquivalenten Dauerschallpegel - berechnet nach dem
Fluglärmschutzgesetz - von 53,4, 56,8 bzw. 58,2 dB(A)
belastet. Dieser Fluglärm kann seiner Höhe nach - auch
angesichts der Vorbelastung von 52,8, 54,7 bzw. 57,3 dB(A) -
wohl als zumutbar bezeichnet werden. Für die Antragstellerin
zu 4. gilt Ähnliches mit der Besonderheit, dass wegen der Lage
ihres Grundstücks in der Schutzzone 2 der Plankarte 9 zugrunde
gelegt werden darf, dass die Ausstattung ihres Wohngebäudes
den Schallschutzanforderungen des Fluglärmschutzgesetzes und
der dazu gemäß § 7 erlassenen Schallschutzverordnung
entspricht. Zwar kann dies im vorliegenden Verfahren mangels
Angaben der Antragstellerin zu den Umständen der Errichtung,
zur Ausstattung ihres Hauses und zu etwaigen
Erstattungsleistungen der Beigeladenen nicht aus den
tatsächlichen Gegebenheiten hergeleitet werden; doch stand der
Antragstellerin entweder ein Erstattungsanspruch aufgrund des
Planfeststellungsbeschlusses zu - den ggf. nicht realisiert zu
haben, allein ihrer Sphäre zuzurechnen wäre - oder sie war
nach § 6 FlugLSchG verpflichtet, selbst für entsprechenden
Schallschutz zu sorgen.
Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass der Antragsgegner
die sich unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle bewegende
Lärmbelastung gerade in Bezug auf die Antragsteller in ihrer
objektiven Gewichtigkeit verkannt haben könnte. Allerdings ist
nach dem Gesamtzusammenhang der Genehmigung zweifelhaft, ob
der Antragsgegner die faktischen Auswirkungen auf die Anwesen
der Antragsteller zutreffend eingeordnet hat. Soweit von einer
nur theoretischen Zunahme von Lärmeinwirkungen die Rede ist
(S. 107 der Genehmigung), ist das zumindest missverständlich
und nur dann zutreffend, wenn das rechtlich Erlaubte nicht als
Faktum angesehen wird. Unter Einbeziehung des Aspekts des
verbindlich rechtlich Erlaubten, von den Antragstellern also
ohne weitere Abwehrmöglichkeit Hinzunehmenden, kommt es zu
einer beachtlichen realen Veränderung: Die Betriebsregelung
unter A. I. Nr. 6.2 der Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab
dem Winterflugplan 1999/2000 eine reale Steigerung der
(lärmrelevanten) Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM
von 71.000 auf 95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten,
mithin eine Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit
die Genehmigungslage nach Maßgabe des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/
1985, das sog. Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der
Genehmigung). Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage
Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der
Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft -
noch eine Anfechtungsklage gegen den
Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der
Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung
lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen"
(S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender
Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der
Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November
1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht
durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn
dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der
Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl. den
Senatsbeschluss vom 20. Mai 1999), durch die der Flugbetrieb
bis dahin - abweichend vom Planfeststellungsbeschluss -
bestimmt worden war. Die Anfechtungsklage gegen den
Planfeststellungsbeschluss, die übrigens im Berufungsverfahren
20 A 1138/97 (mit Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999)
erfolglos geblieben ist, hat für die Beachtlichkeit des
Planfeststellungsbeschlusses schon seit Ende 1997 keinerlei
Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der Antragsgegner nämlich
mit gesonderter - fortbestehender - Vollziehungsanordnung vom
12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL - die uneingeschränkte
Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses hergestellt;
die Beigeladene hat daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten
des Spitzenverkehrs in Betrieb genommen und macht seither von
den planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems
umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher
abweichender Regelungen wie der hier streitigen
Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die
Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu
ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der
Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA
S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die
Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden
Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des
Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch
machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der
Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche
Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr.
Mithin bestand bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000 eine
genehmigungsrechtliche Situation, der gegenüber die
Interimsgenehmigung eine signifikante Ausdehnung der durch
Tag- und Nachtfluglärm betroffenen Gebiete bei nicht minder
deutlicher Steigerung der Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der
Genehmigung) bewirkt und überdies eine Zunahme der
flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen (S. 90 ff. der
Genehmigung).
Eine in diesem Punkt unrichtige Einschätzung der Auswirkungen
ist auf die Abwägung des Antragsgegners indessen erkennbar
ohne Einfluss gewesen. Er hat seine Abwägung nämlich an der
- wie oben ausgeführt zutreffend erfassten - maßgeblichen
Vorbelastung orientiert und die mit der Interimsgenehmigung
ermöglichte Zunahme des Flugverkehrs in diesem Vergleich
gesehen und bewertet.
Der Antragsgegner hat erkannt, dass sich bei der Zulassung des
"Interimsverkehrs" die Situation der Nachbarschaft im Bereich
der Fluglärmwirkungen nachteilig verändert (S. 83 der
Genehmigung). Auch die Größenordnung dieser Veränderung hat er
zutreffend gesehen. Bei einer Verkehrssteigerung von 36 %, die
sich in den bei der rechtlichen Wertung beachtlichen
Dauerschallpegeln regelmäßig nur in geringen Erhöhungen
niederschlägt, ist es sachgerecht, die Zusatzbelastung außer
anhand der Häufigkeit und der Verteilung von Maximalpegeln
auch anhand eines Vergleichs von Lärmkonturen abzuschätzen,
wie dies in der Genehmigung (S. 68-72 der Genehmigung) im
Anschluss an das fluglärmtechnische Gutachten geschehen ist.
Damit ergibt sich auch, dass sich der Antragsgegner nicht mit
einem Vergleich der Dauerschallpegel begnügt, sondern die
Zunahme von Einzelschallereignissen und die damit verbundene
Verkürzung von Pausen als Belastungsmoment im Blick gehabt und
bewertet hat. Darin, dass er gleichwohl die Verschlechterung
der Lärmsituation gegenüber der Vorbelastung als zumutbar und
hinzunehmen angesehen hat, liegt angesichts gegenläufiger
öffentlicher Interessen sowie Belange der Beigeladenen, deren
Gewichtigkeit der Antragsgegner hoch veranschlagt und gegen
die die Antragsteller keine ersichtlich durchgreifenden und
daher schon im vorliegenden Verfahren näher aufzuarbeitenden
Einwände angebracht haben, keine schlechthin unvertretbare und
einen Klageerfolg indizierende Zurücksetzung der Interessen
der Antragsteller.
Vor dem Hintergrund eines mangelnden absehbaren Erfolgs der
Antragsteller in der Hauptsache haben die Interessen des
Antragsgegners und der Beigeladenen überwiegendes Gewicht. Der
streitigen Genehmigung ist eine Brückenfunktion zugedacht
zwischen dem bis zum November 1999 tatsächlich abgewickelten
Luftverkehr und einem Verkehr, der durch die hauptsächlich
beantragte Genehmigung in absehbarer Zeit rechtlich dauerhaft
ermöglicht werden soll. Zwar ist bei der Bewertung des hier
streitigen Rechtszustandes zu berücksichtigen, dass es um die
Fortführung eines Flugbetriebs geht, der sich in den Jahren
1998 und 1999 auf Risiko der Beigeladenen in Vollziehung einer
rechtswidrigen Genehmigung eingestellt hat. Es kann jedoch
nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr
dieses Umfangs rechtlich hätte zugelassen werden können
- Gegenteiliges ergibt sich insbesondere nicht aus dem
wiederholt angeführten Beschluss des Senats vom 20. Mai 1999 -
und - was für die Abwägung vor allem zu beachten ist - künftig
rechtsfehlerfrei zugelassen werden könnte. Ohne eine
Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre nicht nur zu Lasten
der Beigeladenen die zeitgerechte Umsetzung einer Genehmigung
solchen Inhalts in Frage gestellt, sondern es drohten auch
erhebliche Komplikationen, die über das Verhältnis der am
Verfahren Beteiligten weit hinausgingen. Denn der
Verkehrsflughafen Düsseldorf ist fraglos eine der wichtigsten
Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein bedeutender
Netzpunkt der internationalen Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen
der damit verbundenen Einbindung eines wesentlichen Teils der
auf dem Flughafen der Beigeladenen abgewickelten
Flugverbindungen in internationale Verkehrsströme wären bei
einer wesentlichen Reduzierung von Flugbewegungen - und sei
sie auch nur vorübergehend - insbesondere auch
Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig betroffen. Die in
dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen sind in
Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der Antragsgegner
im Genehmigungsverfahren eingeholt hat, nachvollziehbar
dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es, um die
Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu überwinden,
zumindest der Feststellung, dass den Antragstellern infolge
einer Nichtausnutzung der Interimsgenehmigung hinreichend
gewichtige Vorteile zuwachsen würden. In dieser Hinsicht aber
ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragsteller und
angesichts der obigen Ausführungen zu ihrer möglichen
Betroffenheit nichts Tragfähiges.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG, § 5 ZPO, wobei für jeden Antragsteller 10.000,-- DM in
Ansatz gebracht sind.

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