Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-21, Aktenzeichen 12 B 903/12
ECLI:DE:OVGNRW:2012:1121.12B903.12.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Be-schwerdeverfahren auf 7.876,53 € festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist unbegründet.

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Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, der sinngemäße Antrag des Antragstellers auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage mit dem Aktenzeichen 11 K 1755/12 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 15. Mai 2012, mit dem der Ausgleichsbetrag gemäß §§ 8, 9 AltPflAusglVO für das Erhebungsjahr 2012 festgesetzt wurde, sei zulässig und begründet, nicht in Frage.

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Der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zunächst als Feststellungsantrag statthaft und zulässig.

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Ist zwischen den Beteiligten im Streit, ob dem Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO zukommt - insbesondere in den Fällen des drohenden faktischen Vollzuges, in denen sich die Behörde eines Vollziehungsrechts nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO oder § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO berühmt -, ist vorläufiger Rechtsschutz in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren. Das Rechtsschutzbegehren richtet sich dann - wie das Verwaltungsgericht zutreffend gesehen hat - auf die Feststellung, dass der in der Hauptsache eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat. Der Feststellungsantrag hat Erfolg, wenn der Rechtsbehelf entgegen der Einschätzung der Behörde aufschiebende Wirkung entfaltet. Einer Interessenabwägung und einer Prüfung der Erfolgsaussichten bedarf es nicht.

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Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 3. September 1992 -14 B 684/92 -, NWVBl 1993, 108, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. Februar 2010 - 10 S 2702/09 -, NVwZ-RR 2010, 463, juris; Kopp/ Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 80, Rn. 181; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Auflage 2011, § 80, Rn. 119.

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Vorliegend berühmt sich der Antragsgegner mit dem Vorbringen, der Ausgleichsbetrag nach §§ 7ff. AltPflAusglVO sei als öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu qualifizieren, im Beschwerdeverfahren weiter eines Vollziehungsrechts.

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Dem Antragsteller steht für den Feststellungsantrag des Antragstellers auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Das Rechtsschutzbedürfnis an der Feststellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt, wenn die Behörde verlässlich von der von ihr angenommenen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts abrückt und deshalb ein Bedürfnis für die Anrufung des Gerichts unter keinem rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt mehr besteht. Die Nutzlosigkeit des Antrags muss dabei allerdings eindeutig sein; im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.

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Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22. Februar 2010 - 10 S 2702/09 -, a.a.O.; Külpmann, in: Fin-kelnburg/Domberg/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 1049; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Auflage 2011, § 80, Rn. 82.

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Die vom Antragsgegner unter dem 28. Juni 2012 bislang allein gewährte Stundung des Ausgleichsbetrags gegen Ratenzahlungen vom 1. Juli 2012 bis zum 1. Dezember 2012 reicht gemessen daran nicht aus, das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers an der Feststellung der aufschiebenden Wirkung zu beseitigen. Die Wirkung dieser Stundung bleibt der Art und der Dauer nach hinter der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs zurück.

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Entfaltet die anhängige Klage aufschiebende Wirkung, ist der Antragsteller nämlich ungeachtet der Frage, ob die aufschiebende Wirkung in der vorläufigen Hemmung der Wirksamkeit oder in der Hemmung einer im Sinne einer Verwirklichung und Ausnutzung des Verwaltungsakts weit verstandenen Vollziehbarkeit des angefochtenen Verwaltungsakts besteht,

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vgl. hierzu nur Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 80, Rn. 35ff.,

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jedenfalls von der Pflicht freigestellt, den Ausgleichsbetrag zu zahlen, und zwar zumindest bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Hauptsacheverfahrens, vgl. § 80b Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO. Die vom Antragsgegner gewährte Stundung berührt dagegen die Zahlungspflicht des Antragstellers nicht, sondern modifiziert lediglich die Zahlungsbedingungen, nämlich den Zeitpunkt und die Höhe der Raten. Diese Wirkung der Stundung soll nach dem Willen des Antragsgegners auch unabhängig von der Klage bei jedem Zahlungsverzug, spätestens jedoch - dann wegen Erfüllung der Zahlungspflicht - mit der fristgerechten Zahlung der letzten monatlichen Rate am 1. Dezember 2012 entfallen.

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In Ansehung des weiteren Vortrags des Antragsgegners, die Funktionsfähigkeit des Finanzierungssystems des Altenpflegeausbildungsausgleichsverfahrens stehe ernsthaft in Frage, wenn jedes Rechtsmittel gegen Erhebungsbescheide aufschiebende Wirkung entfalte, hat dieser auch weder mit dem Hinweis auf das im angefochtenen Bescheid enthaltene Angebot an den Antragsteller, mit dem Antragsgegner Kontakt aufzunehmen, um Unstimmigkeiten auszuräumen und offene Fragen vor einer Klageerhebung zu klären, noch mit der Bemerkung, bei einem Zahlungsverzug hätte der Antragsgegner eine Woche nach Fälligkeit lediglich ein Erinnerungsschreiben an den Antragsteller versandt, mit der Eindeutigkeit einer Zusicherung zu erkennen gegeben, dass er von der von ihm angenommenen sofortigen Vollziehbarkeit der Zahlungsverpflichtung des Antragstellers bis zum unanfechtbaren Abschluss des Hauptsacheverfahrens keinen Gebrauch machen will. Ob die Versendung von Erinnerungsschreiben schon ein der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht entsprechendes Ausnutzen des angefochtenen Festsetzungsbescheides darstellt, kann offen bleiben. Eine unbedingte Stundung des Ausgleichsbetrages bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens hat der Antragsgegner auch im Beschwerdeverfahren weder gewährt noch hat er die Erteilung einer solchen Stundung ausdrücklich zugesichert.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Die Klage des Antragstellers unter dem Aktenzeichen VG Gelsenkirchen 11 K 1755/12 gegen den Festsetzungsbescheid des Antragsgegners vom 15. Mai 2012 entfaltet gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Ein Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 VwGO liegt nicht vor. Danach entfällt die aufschiebende Wirkung unter anderem ausnahmsweise bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Altenpflegeausbildungsausgleichszahlung nach § 25 AltPflG i.V.m §§ 7ff. AltPflAusglVO sei keine öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO trifft bei Zugrundelegung selbst eines weiten Begriffs der öffentlichen Abgabe zu. Danach sind nicht alle einem öffentlichen Gemeinwesen geschuldeten Leistungen, sondern nur die hoheitlich geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Geldforderungen, die von allen erhoben werden, die einen gesetzlichen Tatbestand erfüllen und die zur Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen, öffentliche Abgaben. Diesem Begriff sind unproblematisch die Steuern, Gebühren und die öffentlich-rechtlichen Beiträge zuzuordnen. Darunter fallen jedoch auch sonstige Sonderabgaben, die dazu bestimmt sind, bereits entstandene oder bevorstehende Aufwendungen des Abgabengläubigers ganz oder teilweise zu decken. Insoweit wird es als unschädlich erachtet, dass eine Abgabe neben dieser Finanzierungsfunktion noch Lenkungs-, Antriebs-, Ausgleichs-, Zwangs- oder Straffunktionen erfüllt. Keine Abgaben im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sind solche Geldforderungen, die nicht oder nur ganz untergeordnet der Deckung des Finanzbedarfs eines Gemeinwesens, sondern primär anderen Zielen dienen. Sonderabgaben sind nach alledem nur dann auch als öffentliche Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu qualifizieren, wenn sie (auch, aber nicht nur untergeordnet) der Deckung eines Finanzbedarfs gerade des abgabenerhebenden Gemeinwesens dienen, d.h. wenn sie Finanzierungsfunktion für den Verwaltungsträger haben.

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Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 3. September 1992 -14 B 684/92 -, NWVBl 1993, 108, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 80, Rn. 57; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/ Stuhl-fauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Auflage 2011, § 80, Rn. 26ff.; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Januar 2012, § 80, Rn. 130ff.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 80, 54.

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Jedenfalls an dieser letzten Voraussetzung - der Finanzierungsfunktion für den Verwaltungsträger - fehlt es für die Ausgleichsbeträge nach der AltPflAusglVO.

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So zum baden-württembergischen Recht auch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 31. Mai 2006 - 2 S 946/06 -, NVwZ-RR 2006, 816, juris; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Januar 2012, § 80, Rn. 137.

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Die Ausgleichsbeträge nach der AltPflAusglVO dienen anders als die Umlage nach § 7 Abs. 3 AltPflG NRW a.F. nur in ganz untergeordnetem Umfang - nämlich hinsichtlich der Verwaltungskosten für die Durchführung des Ausgleichsverfahrens - der Finanzierung eines eigenen Finanzbedarfs des Antragsgegners.

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Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen.

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Nach § 7 Abs. 1 AltPflG NRW a.F. wurden die erstattungsfähigen Vergütungen für die Teilnehmerinnen und Teilnehmer an der Ausbildung und Grundqualifizierung den Fachseminaren für Altenpflege durch den zuständigen Landschaftsverband erstattet. Die Refinanzierung der Aufwendungen des zuständigen Landschaftsverbandes für diese Erstattungen erfolgte nach § 7 Abs. 3 AltPflG NRW a.F. über eine Umlage, zu deren Zahlung die (Altenpflege)Heime und sonstige (Alten)Pflegeeinrichtungen verpflichtet waren. Weder das Entstehen oder die Höhe der Erstattungsansprüche der Altenpflegeeinrichtungen gegen die Landschaftsverbände noch - folgerichtig - die Höhe der Aufwendungen der Landschaftsverbände war jedoch von der Zahlung der Umlagen oder der Höhe des jeweiligen Umlageaufkommens abhängig. Die Erhebung der Umlage zielte daher unmittelbar auf die Deckung eines eigenen Finanzbedarfs des zuständigen Landschaftsverbands, mittelbar auf die Refinanzierung der Kosten für die Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege. Vor diesem Hintergrund handelte es sich bei der Umlage nicht nur um eine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck im engeren Sinne,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186, juris,

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sondern auch um eine öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

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Die Umlagefinanzierung ist durch das Ausgleichsverfahren nach der AltPflAusglVO ersetzt worden.

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Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 26. Juli 2011- Gesetz zur Änderung des Landesaltenpflegegesetzes, LT-Drucks. 15/2436, S. 1.

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Die Neuregelung erschöpft sich - anders als der Antragsgegner wohl meint - auch nicht in einer bloßen Umbenennung der Umlage in Ausgleichsbetrag. Das Ausgleichsverfahren weist vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zutreffend gesehen hat, in einer - jedenfalls für die Qualifizierung der Ausgleichsbeträge als öffentliche Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO - wesentlichen Hinsicht Strukturen auf, die von der alten Rechtslage abweichen. Nach § 7 Abs. 1 AltPflAusglVO dient der Ausgleichsbetrag der Aufbringung der sogenannten Ausgleichsmasse. Aus dieser Ausgleichsmasse werden die Erstattungen nach § 10 AltPflAusglVO an diejenigen Einrichtungen, die tatsächlich praktische Ausbildung vermitteln, zugewiesen, vgl. § 10 Abs. 1 AltPflAusglVO ( "ausgeschüttet", vgl. § 11 Abs. 3 und 5 AltPfl-AusglVO, "verteilt", vgl. § 11 Abs. 2 AltPflAusglVO). Nur in Höhe von 0,6 Prozent des Gesamtbetrags wird hieraus die Verwaltungskostenpauschale des § 8 AltPflAusglVO für den zuständigen Landschaftsverband aufgebracht. Die Ansprüche der Einrichtungen im Sinne des § 10 AltPflAusglVO auf Erstattung der Ausbildungskosten sind gemäß § 11 Abs. 1 AltPflAusglVO auf die im Erhebungsjahr eingegangenen Ausgleichsbeträge ohne Verwaltungskostenpauschale (und damit der Sache nach auf die um die Verwaltungskostenpauschale verminderte Ausgleichsmasse) begrenzt; (nur) die Summe der bis zum Ende des Erhebungsjahres eingegangenen Ausgleichsbeträge ohne Verwaltungskostenpauschale wird auf die Einrichtungen verteilt, bei denen im Erhebungsjahr ein Ausbildungsverhältnis besteht, § 11 Abs. 2 AltPflAusglVO.

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Der Ausgleichsbetrag im Ausgleichsverfahren zielt danach - mit Ausnahme der untergeordneten Verwaltungskostenpauschale - nicht mehr auf die Refinanzierung eines eigenen Finanzbedarfs des Antragsgegners, sondern unmittelbar auf die Refinanzierung der Altenpflegeausbildungsvergütungen und damit auf einen Finanzbedarf der Ausbildungseinrichtungen. Ob damit die schon zuvor mit der Umlage verbundene Antriebs- und Ausgleichsfunktion gegenüber der - jetzt in der Zielrichtung veränderten - Finanzierungsfunktion in einer für die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben im engeren Sinne bedeutsamen Weise in der Vordergrund rückt,

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vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 26. Mai 1981 - 1 BvL 56/78 u.a. -, BVerfGE 57, 139, juris,

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bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

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Den zuständigen Landschaftsverbänden obliegt in diesem abgeschlossenen Kreislauf des Ausgleichsverfahrens - anders als nach der alten Rechtlage - nicht mehr die Aufgabe, eigenverantwortlich die Aufwendungen für die Erstattungen aufzubringen und diese zu refinanzieren. Die Landschaftsverbände sind im Ausgleichsverfahren bezogen auf die Ausgleichsbeträge nicht Adressat der Zahlung, sondern es handelt sich für sie um einen reinen "Durchgangsposten".

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Vgl. hierzu: Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Januar 2012, § 80, Rn. 137.

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Sie haben nur noch die (Pflicht-)Aufgabe, das Ausgleichsverfahren, das nach § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO zwischen den Altenpflegeeinrichtungen als Teilnehmern stattfindet, durchzuführen, d.h. verfahrensmäßig abzuwickeln. Diese Aufgabe umfasst nach § 3 Abs. 2 AltPflAusglVO die Bestimmung der erforderlichen Ausgleichsmasse, die Erhebung der entsprechenden Ausgleichsbeträge, die Verwaltung der Ausgleichsbeträge und die Verteilung der Summe der eingegangenen Ausgleichbeträge durch Ausgleichszuweisungen an die Berechtigten.

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Nur in diesem letztlich verfahrensrechtlichen Kontext bestehen auch die entsprechenden (Zuteilungs-) Ansprüche der Altenpflegeeinrichtungen gegen den zuständigen Landschaftsverband. Materiell werden die Erstattungsansprüche der Einrichtungen jedoch aus der um die Verwaltungskostenpauschale verminderten Summe der Ausgleichsbeträge, mithin der verminderten Ausgleichmasse, bedient. Für die Landschaftsverbände ist das Ausgleichsverfahren nach alledem - mit Ausnahme der Verwaltungskosten - kostenneutral.

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Die Annahme des Antragsgegners, die Beschränkung der Erstattungsansprüche auf die eingenommenen Ausgleichsbeträge sei eine Folge des landesverfassungsrechtlich abgesicherten Konnexitätsgrundsatzes, was für die Qualifizierung des Ausgleichsbetrags als öffentliche Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO spreche, trifft nicht zu. Der Konnexitätsgrundsatz ist nämlich von vorneherein nicht berührt, weil der Landschaftsverband, dessen Verwaltungskosten durch den prozentualen Aufschlag auf die Ausgleichsmasse refinanziert werden, darüber hinaus keine weiteren konnexitätsrelevanten Kosten hat.

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Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 26. Juli 2011- Gesetz zur Änderung des Landesaltenpflegegesetzes, LT-Drucks. 15/2436, S. 5 unten.

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Soweit der Antragsgegner vorträgt, ihm seien zusätzliche Kosten für die Implementierung des Softwaresystems zur datenunterstützenden Abwicklung des Ausgleichsverfahrens entstanden, ist auf § 8 Abs. 2 AltPflAusglVO zu verweisen, wonach seitens des Ministeriums ein gesonderter Betrag ausgewiesen werden kann, soweit für die Einführung des Ausgleichsverfahrens den zuständigen Behörden ein zusätzlicher Aufwand entsteht.

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Die höhenmäßige Begrenzung der Erstattungen auf die um die Verwaltungskostenpauschale verminderte Summe der Ausgleichsbeträge steht entgegen der Annahme des Antragsgegners auch nicht in Zusammenhang mit dem abgabenrechtlichen Kostendeckungsgrundsatz. Diese Begrenzung resultiert vielmehr aus den vom Bundesverfassungsgericht für die Zulässigkeit von Sonderabgaben im engeren Sinne aufgestellten Anforderungen. Auch dieser Umstand vermag daher für den Ausgleichsbetrag nicht die Eigenschaft einer öffentlichen Abgabe zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

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vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186, juris, und vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, BVerfGE 123, 132, juris,

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bedürfen nichtsteuerliche Sonderabgaben im engeren Sinne einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und die andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen Rechnung zu tragen. Mit einer Sonderabgabe im engeren Sinne darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in spezifischer Sachnähe zu dem verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann; das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Die Sonderabgaben müssen vor diesem Hintergrund nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach dieser besonderen Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabenpflichtigen entsprechen mit der Folge, dass die Abgabenverpflichtung bedarfsorientiert begrenzt sein muss. Da ferner auch der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushalts beachtet werden muss, ist eine andere Einschätzung hinsichtlich der Qualität des Ausgleichsbetrags auch nicht deshalb geboten, weil die Ausgleichsmasse im Haushalt der Landschaftsverbände verwaltet wird.

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Der Senat weist mit Blick auf die vom Antragsgegner geäußerten Bedenken hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Finanzierungssystems bei aufschiebender Wirkung aller Rechtsbehelfe der Pflichtigen darauf hin, dass es dem Antragsgegner bei Vorliegen eines öffentliche Interesses oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten unbenommen ist, die sofortige Vollziehung des angefochtenen Bescheides nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO anzuordnen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung in Höhe eines Viertels des festgesetzten Ausgleichbetrages Höhe von 31.506,11 € beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. II. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

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Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.