Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2008-12-19, Aktenzeichen 9 LA 99/06

Gründe

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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag für die 1997 erfolgte Erneuerung der Straßenbeleuchtung im östlichen Teil des B.. Der B. ist etwa 1000 m lang; davon sind ca. 700 m beidseitig und etwas über 50 m einseitig angebaut; nur der östliche Teil, an dem das Grundstück der Klägerin liegt und die streitige Ausbaumaßnahme durchgeführt worden ist, verläuft auf einer Länge von 250 m im Außenbereich. Der Rat der Beklagten hat am 17. Oktober 2000 beschlossen, die Erneuerung der Straßenbeleuchtung im östlichen Teil des B. im Wege der Abschnittsbildung und Aufwandspaltung abzurechnen. Die Beklagte hat den B. als überwiegend dem Anliegerverkehr dienende Straße eingestuft und die Klägerin unter Bezugnahme auf ihre Straßenausbaubeitragssatzung vom 18. November 2002 mit Bescheid vom 12. März 2003 zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 677,87 € herangezogen.

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Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Heranziehungsbescheid erhobene Klage mit dem angefochtenen Urteil als unbegründet abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die im Außenbereich verlaufende Teilstrecke des B. bilde eine selbstständige öffentliche Einrichtung. Die sachliche Beitragspflicht für den Ausbau dieser Teilstrecke sei mit dem Aufwandspaltungsbeschluss vom 17. Oktober 2000 entstanden, so dass die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 20. Februar 1989 (und nicht diejenige vom 18. November 2002) zur Anwendung komme. Die Beklagte habe den im Außenbereich verlaufenden Teil des B. zutreffend als überwiegend dem Anliegerverkehr dienende Straße, bei der die Anlieger 75 % des Aufwands tragen müssten, eingestuft. Es handele sich bei dieser Teilstrecke nicht um eine Gemeindeverbindungsstraße, sondern um eine Anliegerstraße, weil sie eine Stadtteile verbindende Funktion nicht habe, sondern nach dem Bauprogramm der Beklagten im Wesentlichen dazu diene, den landwirtschaftlichen Anliegerverkehr aufzunehmen.

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Mit ihrem dagegen gerichteten Antrag auf Zulassung der Berufung hat die Klägerin entsprechend den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen.

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Beizupflichten ist dem Verwaltungsgericht allerdings darin, dass der durch den Außenbereich verlaufende Teil des B. eine selbstständige öffentliche Einrichtung bildet und es daher der von der Beklagten im Beschluss vom 17. Oktober 2000 vorgenommenen Abschnittsbildung nicht bedurfte. Denn nach der Rechtsprechung des Senats (Beschluss vom 21.12.2005 - 9 ME 327/05 - Beck RS 2006, 20441 und vom 12.1.2006 - 9 ME 245/05 - NordÖR 2006, 262 = Beck RS 2006, 20698) beginnt bzw. endet eine öffentliche Einrichtung immer dort, wo sie in den Außenbereich eintritt bzw. zur Innerortsstraße wird. In solchen Fällen hat das sonst maßgebliche tatsächliche Erscheinungsbild der Anlage keine ausschlaggebende Bedeutung mehr, weil straßenausbaubeitragsrechtlich dem Umstand Rechnung getragen werden muss, dass verschiedene Straßentypen (einerseits Innerortsstraße, andererseits Außenbereichsstraße), für die unterschiedliche Anliegeranteile gelten, bestehen. Die an dieser Rechtsprechung teilweise im Schrifttum geäußerte Kritik (z. B. Roßmann, LKV 2008, 546, wonach Unterschiede bei der Nutzungsart und beim Vorteil für die Grundstücke nicht den Anlagenbegriff beeinflussen würden) überzeugt den Senat nicht, weil seine Rechtsprechung nicht auf diese Unterschiede, sondern auf die Überlegung zurückzuführen ist, dass verschiedene Straßentypen mit unterschiedlichen Anliegeranteilssätzen sachgerecht nur gesondert als selbstständige öffentliche Einrichtungen abgerechnet werden können (ähnlich für Sackgassen auch Beschluss des Senats vom 30.1.1998 - 9 M 2815/96 - NVwZ-RR 1999, 96 = NdsVBl 1998, 241 = NSt-N 1998, 196; insoweit zustimmend Driehaus, in Driehaus: Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2008, § 8 Rdnr. 288 b; zur entsprechenden Rechtslage im Erschließungsbeitragsrecht, wonach die Eigenschaft als Erschließungsanlage mit dem Eintritt in den Außenbereich endet, vgl. BVerwG, Urteil vom 6. 12. 1996 - 8 C 32.95 - BVerwGE 102, 294, Thüringer OVG, Beschluss vom 30. 6. 2003 - 4 EO 206/96 -).

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Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die sachliche Beitragspflicht für die Erneuerung der Beleuchtung am B. sei mit dem Aufwandspaltungsbeschluss vom 17. Oktober 2000 entstanden, steht in Einklang mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats zu § 6 Abs. 6 NKAG (vgl. zum Straßenausbaubeitragsrecht Beschluss vom 7.8.2003 - 9 LA 108/03 - und vom 8.8.2003 - 9 LA 124/03 - dng 2003, 190 = NSt-N 2003, 261 = NVwZ-RR 2004, 143, jeweils mit weiteren Nachweisen zur entsprechenden Rechtsprechung des Senats zum Kanalbaubeitragsrecht; kritisch z. B. Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: August 2007, § 6 Rdnrn. 23 sowie Driehaus, a. a. O., § 8 Rdnr. 239) und ist daher ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach dieser Vorschrift entsteht die Beitragspflicht bei beendeten Teilmaßnahmen mit dem Aufwandspaltungsbeschluss im Sinne von § 6 Abs. 2 NKAG, ohne dass es zusätzlich noch einer wirksamen Straßenausbaubeitragssatzung bedarf. Deren Vorliegen ist keine Beitragsentstehungsvoraussetzung. Die Umlegung des beitragsfähigen Aufwands auf die Eigentümer der bevorteilten Grundstücke setzt allerdings voraus, dass für den Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage, hier am 17. Oktober 2000, eine wirksame - ggf. rückwirkend erlassene - Satzung vorhanden ist (ähnlich z.B. HessVGH, Beschluss vom 13.2.2003 - 5 ZU 35/03 - ZKF 2003, 124; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 29.7.1997 - 6 M 93/97 - DVBl 1998, 56 = NordÖR 1998, 267 sowie Urteil vom 9.6.1999 - 1 L 307/98 - NordÖR 2000, 213). Soweit die Obergerichte in einigen Bundesländern demgegenüber annehmen, die Satzung sei eine Beitragsentstehungsvoraussetzung, beruht dies teilweise auf einer abweichenden Gesetzeslage (vgl. z. B. zum thüringischen Recht Blomenkamp, in: Driehaus, a.a.O., § 8 Rdnr. 1473 sowie Thüringer OVG, Beschluss vom 29. 9. 1999 - 4 ZEO 844/98 - LKV 2000,258= ZKF 2000, 12)

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Vorliegend galt bei Entstehen der Vorteilslage am 17. Oktober 2000 die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 20. Februar 1989. Diese Satzung lässt vom Grundsatz her - wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht angenommen hat - auch bei Außenbereichsstraßen die Refinanzierung von Aufwendungen über Beiträge nach § 6 Abs. 1 NKAG zu. Denn sie sieht in § 1 Abs. 1 die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen für „ihre öffentlichen Straßen, Wege und Plätze“ vor und enthält auch an anderer Stelle (z. B. in § 1 Abs. 2) keine Einschränkungen für die Beitragserhebung bei Außenbereichsstraßen.

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Dem Verwaltungsgericht kann allerdings nicht in seiner Einschätzung gefolgt werden, der im Außenbereich verlaufende Teil des B. sei eine überwiegend dem Anliegerverkehr dienende Straße im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 20. Februar 1989, so dass ein Anliegeranteil von 75 % zugrunde zulegen sei. Aus dem Umstand, dass die im Außenbereich verlaufende Teilstrecke des B. beitragsrechtlich als selbstständige öffentliche Einrichtung anzusehen ist, folgt zugleich, dass bei der vorzunehmenden Einstufung des B., also seiner Zuordnung zu einem Straßentyp, auf das die öffentliche Einrichtung bildende und abzurechnende Teilstück und nicht - wie das Verwaltungsgericht im Urteil vom 4. Dezember 2007 zum Parallelverfahren 1 A 3995/03 ausgeführt hat - „auf die Anlage in der verkehrstechnischen Gesamtheit“ (hier die Gesamtstrecke des B.) abzustellen ist. Denn durch die Festlegung der öffentlichen Einrichtung werden der Bezugspunkt der Beitragserhebung sowie die Art und Weise der Verteilung des beitragsfähigen Aufwands, auch im Verhältnis zwischen Anliegern und Gemeinde, abschließend eingegrenzt.

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Die somit für die Einstufung maßgebliche ausgebaute Teilstrecke des B. ist nicht als Innerortsstraße im Sinne von § 47 Nr. 1 NStrG, sondern als Außenbereichsstraße im Sinne von § 47 Nr. 2 oder 3 NStrG anzusehen. Für Außenbereichsstraßen fehlt in § 5 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 20. Februar 1989 die gemäß § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG erforderliche Regelung über den Teil des beitragsfähigen Aufwands, der dem der Allgemeinheit durch den Straßenausbau vermittelten besonderen Vorteil entspricht und daher bei der Ermittlung des von den Grundstückseigentümern geschuldeten Beitrags außer Ansatz zu bleiben hat. Die Satzungsvorschrift legt für den Ausbau von Außenbereichsstraßen nicht das Verhältnis zwischen dem von der Gemeinde zu tragenden Kostenanteil und dem den Beitragspflichtigen auferlegten Anteil fest (zur Notwendigkeit einer solchen Regelung vgl. z. B. Driehaus, a.a.O., § 8 Rdnrn. 250 und 365). § 5 Abs. 2 der Satzung bestimmt den „Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand“ nur für 1. Straßen, die überwiegend dem Anliegerverkehr dienen, 2. Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr und 3. Straßen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen. Mit der für Niedersachsen üblichen Bezeichnung dieser drei Straßentypen werden - wie sich auch aus der Festlegung unterschiedlicher Anteilssätze für einzelne Teileinrichtungen ergibt - lediglich Innerortsstraßen im Sinne von § 47 Nr. 1 NStrG erfasst. Bei der Vorteilsbemessung in Sonderfällen nach § 6 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 20. Februar 1989 werden Gemeindestraßen im Sinne von § 47 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 NStrG, also im Außenbereich verlaufende Gemeindeverbindungsstraßen und sonstige Außenbereichsstraßen, ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Vorschrift ausgeschlossen, so dass auch aus § 6 entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts eine Außenbereichsregelung nicht entnommen werden kann.

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Das Fehlen der nach § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG gebotenen Satzungsregelung über den Anliegeranteil/Gemeindeanteil bei Außenbereichsstraßen führt dazu, dass im zeitlichen Geltungsbereich der Straßenausbaubeitragssatzung vom 20. Februar 1989 Straßenausbaubeiträge für den Ausbau von Außenbereichsstraßen im Gebiet der Beklagten nicht erhoben werden können. Die Beklagte kann die bestehende Unvollständigkeit ihrer Anteilsregelung durch den Erlass einer ergänzenden Satzung, die sich Rückwirkung bezogen auf den Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage beimisst, beheben. Dabei wird sie zu beachten haben, dass es verschiedene Typen von Außenbereichsstraßen gibt (z. B. solche mit Verbindungsfunktion und folglich überwiegendem Durchgangsverkehr einerseits und solche mit der primären Aufgabe, die angrenzenden Außenbereichsgrundstücke zu bewirtschaften, andererseits) und dass sich die Festlegung des Gemeindeanteils/Anliegeranteils unter Zugrundelegung einer typisierenden Betrachtungsweise daran auszurichten hat, wie hoch der Verkehr zu den anliegenden Grundstücken (Vorteil der Anlieger) im Verhältnis zum Durchgangsverkehr (Vorteil der Allgemeinheit) ist. Der Gemeindeanteil muss den Vorteil widerspiegeln, der für die Allgemeinheit im Verhältnis zur Gruppe der Grundstückseigentümer dadurch entsteht, dass die ausgebaute Außenbereichsstraße in Anspruch genommen werden kann (vgl. z. B. Driehaus, a.a.O., § 8 Rdnr. 367 m.w.N.). Auch bei Außenbereichsstraßen muss der Gemeindeanteil vorteilsgerecht abgestuft sein, und zwar sowohl im Verhältnis der Außenbereichsstraßen zueinander als auch in deren Verhältnis zu Innerortsstraßen (vgl. z. B. Beschluss des Senats vom 18.3.2004 - 9 ME 342/02 -). Nur wenn die ausgebaute Straße einem der Typen von Außenbereichsstraßen, für die der Anliegeranteil/Gemeindeanteil in der Straßenausbaubeitragssatzung festgelegt ist, vom Ausmaß der Inanspruchnahme durch Anlieger und Allgemeinheit her in etwa bei typisierender Betrachtung entspricht, liegt eine für die Abrechnung ausreichende Bestimmung des Gemeindeanteils nach § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG vor. M. a. W. muss die Festlegung des Gemeindeanteils im Blick auf die konkret zu beurteilende Baumaßnahme noch vom ortsgesetzgeberischen Ermessen gedeckt sein (vgl. Urteil des Senats vom 27.2.1980 - 9 C 2.79 - DVBl. 1980, 760 = KStZ 1981, 89 = NSt-N 1980, 161; ebenso Driehaus, a.a.O., § 8 Rdnr. 365).

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Diese Maßstäbe bedeuten für den vorliegenden Fall, dass beispielsweise das rückwirkende Inkraftsetzen der zurzeit geltenden Regelung in § 4 Abs. 2 Nr. 4 der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 18. November 2002 (wonach der Anliegeranteil bei Gemeindestraßen im Sinne von § 47 Nr. 3 NStrG 75 % beträgt) nicht geeignet wäre, den auf die Anlieger des ausgebauten Teils des B. umlegbaren Aufwand sachgerecht festzulegen. Die Überbürdung des beitragsfähigen Aufwands zu 75 % auf die Anlieger einer Außenbereichsstraße setzt voraus, dass die Straße, ähnlich einer innerörtlichen Anliegerstraße, deutlich überwiegend von den Anliegern genutzt wird, was vor allem bei sog. Wirtschaftswegen, also vornehmlich der Bewirtschaftung der anliegenden Grundstücke dienenden Wegen, der Fall sein kann (zu deren Behandlung vgl. z. B. Urteil des Senats vom 27.2.1980, a.a.O.). Bei Außenbereichsstraßen, bei denen Anlieger- und Durchgangsverkehr in etwa gleich stark sind oder bei denen der Durchgangsverkehr überwiegt, ist es mit § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG unvereinbar, den überwiegenden Teil der Beitragslast - wie vorliegend geschehen - auf die Eigentümer der an die Außenbereichsstraße angrenzenden Grundstücke abzuwälzen. Nach dem im Zulassungsverfahren erkennbaren Sach- und Streitstand wird die im Außenbereich verlaufende Teilstrecke des B. überwiegend zu Zwecken des Durchgangsverkehrs, also von der Allgemeinheit, genutzt, so dass nur die Festlegung eines über 50 % liegenden Gemeindeanteils das Verhältnis von Anlieger- zu Durchgangsverkehr sachgerecht wiedergeben dürfte.

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