Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-11, Aktenzeichen 10A D 214/98.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1211.10A.D214.98NE.00

Tenor

Der Bebauungsplan Nr. 20/12 "Lade-straße/K. weg" der Stadt
K. in der Fassung der 1. Änderung (Satzungsbeschlüsse vom 2. Mai 1996
und vom 20. November 1997) ist nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der
Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Antragsteller wendet sich mit dem Normenkontrollantrag
gegen den Bebauungsplan Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg"
der Antragsgegnerin in der Fassung der 1. Änderung. Er ist
Eigentümer der in K. gelegenen Flurstücke 309,
312 und 313 (Gemarkung K. , Flur 11). Auf dem
Flurstück 309 steht ein Hallengebäude mit 1.250 m2 Grundfläche,
in dem zurzeit ein Lebensmittelmarkt mit jedenfalls 1.000 m2
Verkaufsfläche betrieben wird. Das Flurstück 312 ist mit einem
Hallengebäude von 350 m2 Grundfläche bebaut, das einen
Getränkemarkt beherbergt. Das Flurstück 313 ist unbebaut und
dient den Kunden der beiden zuvor genannten Betriebe als
Stellplatzfläche. Die drei besagten Flurstücke sind als
Gewerbegebiet überplant.

3

Der Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans liegt
im Westen des Stadtteils K. und erfasst eine
Fläche von ungefähr 17 ha zwischen der Bundesbahnstrecke
M. bach-D. im Norden, der Straße "H. "
im Osten, der Von-S. -Straße (K 35) im Süden und dem
K. weg im Westen. Dort waren während des
Aufstellungsverfahrens bereits Dienstleistungsbetriebe,
Verbrauchermärkte und Einzelhandel unterschiedlicher Nutzung
und Struktur (Lebensmittelmärkte, Getränke- und Baumarkt, Kfz-
Teile-Handel, Zahntechnik) vorhanden. Darüber hinaus fanden
sich produzierende beziehungsweise weiterverarbeitende
Gewerbebetriebe (Kartonagenfabrik, Kunststoffverarbeitung,
Fischräucherei, Holzgewerbe) und Wohnhäuser der
Betriebsinhaber südlich angrenzend an eine Verkehrsfläche, die
als Ladestraße bezeichnet ist. Die Ladestraße, die nach
Angaben der Antragsgegnerin seit Generationen in städtischem
Eigentum steht und dem öffentlichen Verkehr dient, verläuft
südlich der erwähnten Bundesbahnstrecke und verbindet den
K. weg und die Straße "H. ". In ihrem westlichen
Teil grenzt sie unmittelbar an die Gleisanlagen der
Bundesbahnstrecke, in ihrem östlichen Teil ist sie bis zu 30 m
davon entfernt. Zwischen der Ladestraße und den Gleisanlagen
ist ein öffentlicher Parkplatz angelegt, der sich unmittelbar
an eine östlich des Plangebiets vorhandene Park-and-Ride-
Anlage anschließt, welche ihrerseits zu dem noch weiter
östlich gelegenen Bahnhof gehört. Im südwestlichen Bereich des
Plangebiets befanden sich zu Beginn der Planung größere
Freiflächen, die landwirtschaftlich genutzt waren. In der
nordwestlichen Ecke des Plangebiets stehen drei Wohnhäuser mit
insgesamt vier Wohneinheiten, die keinem der vorhandenen
Gewerbebetriebe zugeordnet sind.

4

Im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist das
Plangebiet bis auf eine Teilfläche zwischen der Ladestraße und
der Bundesbahnstrecke als "gewerbliche Baufläche" dargestellt.
Die beschriebene Teilfläche stellt der Flächennutzungsplan als
"Fläche für Bahnanlagen" dar. Das als "Fläche für Bahnanlagen"
dargestellte Gelände wird nicht mehr für Bundesbahnzwecke
genutzt und ist zum Teil - Flurstück 409 - von der Bundesbahn
veräußert und mit einem Lebensmittelmarkt sowie den
dazugehörigen Stellplätzen bebaut worden. Im Eigentum der
Bundesbahn stehen nach wie vor eine ca. 1.290 m2 große, mit
Strauchwerk bewachsene Teilfläche des Flurstücks 411 zwischen
der Ladestraße und der Bahntrasse, das Flurstück 410 sowie das
Flurstück 330 südlich der Ladestraße, das als befestigte
Zufahrt und Stellplatzfläche für den auf dem Flurstück 328
vorhandenen Lebensmittelmarkt dient. Die Antragsgegnerin geht
davon aus, dass sich auf dem Flurstück 330 - ebenso wie auf
den Flurstücken 409 und 410 - früher einmal Lagerschuppen der
Bahn befunden haben. Von einer das ehemalige oder derzeitige
Bahngelände betreffenden förmlichen Entwidmung ist der
Antragsgegnerin nichts bekannt.

5

Der Ursprungsplan setzt die zur Bebauung vorgesehenen
Flächen südlich der Ladestraße als Gewerbegebiete (Teilgebiete
1 bis 3, 5 und 6) mit maximal zweigeschossiger Bebauung, einer
Grundflächenzahl von 0,8 und einer Geschossflächenzahl von 1,6
fest. Die überbaubaren Grundstücksflächen werden durch
Baugrenzen vorgegeben. Im östlichen Teil dieses Bereichs sind
größere Flächen zur Anlage von Stellplätzen ausgewiesen. Diese
Stellplatzflächen können zum Teil unmittelbar von der Straße
"H. " aus angefahren werden. Zum Teil bestehen
Zufahrtsmöglichkeiten über eine parallel dazu verlaufende 60 m
lange Planstraße, die an die Ladestraße angebunden ist sowie
über eine ebenfalls als Stichstraße ausgebildete und mit einer
Wendeanlage versehene Verkehrsfläche (Planstraße B), welche -
ausgehend von der Von-S. -Straße - die Teilgebiete 3
und 6 erschließt. Entlang der Von-S. -Straße ist -
unterbrochen durch die Planstraße B - ein 5 m breiter Streifen
als Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur
Entwicklung von Natur und Landschaft festgesetzt. Unmittelbar
nördlich davon ist ein 3 m breiter Radweg (Verkehrsfläche
besonderer Zweckbestimmung) geplant. Nördlich dieses Radweges
weist der Plan zwischen der Planstraße B und dem K. weg
einen 6,5 m bis 17 m breiten Geländestreifen als Fläche zum
Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen
aus und setzt diesen zugleich teilweise als Fläche für
Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur
und Landschaft fest. Der südöstliche Teil des Teilbereichs 3
ist nach den zeichnerischen Festsetzungen durch die
Anpflanzung von Hecken von den westlich und nordöstlich
gelegenen Gewerbegebietsflächen abzugrenzen. Entlang der Von-
S. -Straße und entlang des südlichen Teils der
Straße "H. " setzt der Plan - mit Ausnahme des
Einmündungsbereichs der Planstraße B und zweier Zufahrten von
der Straße "H. " aus - Bereiche ohne Ein- und Ausfahrt
fest. Nördlich der Ladestraße, die wie die beiden zuvor
erwähnten Planstraßen als Straßenverkehrsfläche festgesetzt
ist, ist eine 30 m x 60 m große Fläche als Mischgebiet
(Teilgebiet 4) mit maximal zweigeschossiger Bauweise, einer
Grundflächenzahl von 0,6 und einer Geschossflächenzahl von 1,2
ausgewiesen. Die überbaubare Grundstücksfläche wird durch
Baugrenzen bestimmt. Die östlich davon zwischen Mischgebiet
und Plangrenze gelegene Fläche setzt der Plan als
Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung "Öffentliche
Parkfläche, Park-und-Ride-Anlage" fest. Westlich des
Mischgebietes ist eine Stellplatzfläche mit einer maximalen
Ausdehnung von 20 m x 50 m vorgesehen, an die sich nach Westen
hin eine öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung
"Parkanlage" anschließt.

6

Die textlichen Festsetzungen enthalten nähere Regelungen zu
Nutzungsausschlüssen in den Baugebieten (Einzelhandel,
Vergnügungsstätten). So lautet die textliche Festsetzung II
Nr. 1:

7

"Gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO in
Verbindung mit § 1 Abs. 5 BauNVO werden
die nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit
Ausnahme des nicht innenstadtrelevanten
Einzelhandels mit atypischem
Flächenbedarf in den GE-Gebieten
ausgeschlossen".

8

Des Weiteren sind Festsetzungen zur Gliederung der
Gewerbegebiete nach dem Abstandserlass, zur Bepflanzung von
Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und Entwicklung
von Natur und Landschaft sowie zur Aufforstung von
Ausgleichsflächen getroffen.

9

Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans nahm im
Wesentlichen folgenden Verlauf:

10

Am 25. Juni 1990 beschloss der Bürgermeister der
Antragsgegnerin zusammen mit einem Ratsmitglied im Wege der
Dringlichkeitsentscheidung die Aufstellung des Bebauungsplans
Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg". Der Rat der
Antragsgegnerin bestätigte am 30. August 1990 die
Dringlichkeitsentscheidung, die am 5. Juli 1990 öffentlich
bekannt gemacht wurde.

11

Am 5. September 1991 beschloss der Planungsausschuss des
Rates, zum Entwurf des Bebauungsplans eine frühzeitige
Bürgerbeteiligung durchzuführen. Der Beschluss wurde am
24. Okto-ber 1991 öffentlich bekannt gemacht und die Träger
öffentlicher Belange wurden erstmals beteiligt. Am 22. Juni
1993 nahm der Planungsausschuss die eingegangenen Anregungen
und Bedenken der Bürger und der Träger öffentlicher Belange
zur Kenntnis und beschloss, das Aufstellungsverfahren unter
Berücksichtigung der von der Verwaltung zu den Anregungen und
Bedenken abgegebenen Regelungsvorschläge fortzuführen.

12

In seiner Sitzung vom 1. Juli 1993 fasste der Rat den
Beschluss, den Entwurf des Bebauungsplans für die Dauer eines
Monats öffentlich auszulegen. Die öffentliche Bekanntmachung
dieses Beschlusses erfolgte am 15. Juli 1993, die öffentliche
Auslegung des Planentwurfs in der Zeit vom 26. Juli 1993 bis
einschließlich 27. August 1993. Die Träger öffentlicher
Belange wurden erneut beteiligt.

13

Am 21. Dezember 1993 nahm der Rat die während der
öffentlichen Auslegung des Planentwurfs eingegangenen
Anregungen und Bedenken zur Kenntnis und beauftragte die
Verwaltung, den Planentwurf zu überarbeiten. In der Sitzung
vom 21. Dezember 1993 beschloss er, den Planentwurf ein
zweites Mal öffentlich auszulegen, was nach der öffentlichen
Bekanntmachung dieses Beschlusses am 20. Januar 1994 in der
Zeit vom 31. Januar bis einschließlich 1. März 1994 auch
geschah. Die Träger öffentlicher Belange wurden ein weiteres
Mal beteiligt.

14

Am 21. April 1994 befand der Rat über die während der
zweiten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs eingegangenen
Anregungen und Bedenken und änderte den Planentwurf
hinsichtlich der Lage und Dimensionierung der Planstraße B
östlich des Wendehammers. Er nahm an, dass die Grundzüge der
Planung durch die Änderung nicht berührt seien und beauftragte
die Verwaltung, den Eigentümern der von der Änderung
betroffenen Grundstücke Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben
(eingeschränktes Beteiligungsverfahren). Nach Durchführung des
eingeschränkten Beteiligungsverfahrens wies der Rat in seiner
Sitzung vom 22. September 1994 die in diesem Zusammenhang
erhobenen Einwendungen zurück und beschloss den Bebauungsplan
Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg" als Satzung.

15

Am 24. April 1995 hob der Bürgermeister zusammen mit einem
Ratsmitglied den Satzungsbeschluss im Wege der
Dringlichkeitsentscheidung auf. Die
Dringlichkeitsentscheidung, die der Rat am 18. Mai 1995
genehmigte, wurde damit begründet, dass ohne eine
Überarbeitung des Bebauungsplans keine Aussicht auf dessen
Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bestehe.

16

Am 27. Juni 1995 beschloss der Ausschuss für
Stadtentwicklung und Planung, den überarbeiteten Planentwurf
nochmals öffentlich auszulegen. Die öffentliche Bekanntmachung
dieses Beschlusses erfolgte am 13. Juli 1995. Die öffentliche
Auslegung fand in der Zeit vom 24. Juli bis einschließlich
25. August 1995 statt. Die Träger öffentlicher Belange wurden
beteiligt. Mit den während der letzten öffentlichen Auslegung
eingegangenen Anregungen und Bedenken befasste sich der
Ausschuss für Stadtentwicklung und Planung am 30. Novem-ber
1995. Er beschloss Änderungen und Ergänzungen des Plan-
entwurfs, die jedoch nach seiner Auffassung die Grundzüge der
Planung nicht berührten. Dementsprechend beauftragte er die
Verwaltung, den von den Änderungen und Ergänzungen betroffenen
Grundstückseigentümern und Trägern öffentlicher Belange
Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die in dem
eingeschränkten Beteiligungsverfahren erhobenen Einwendungen
waren Gegenstand der Beratung des Ausschusses für
Stadtentwicklung und Planung am 16. April 1996. Auf Anregung
des Oberkreisdirektors des Kreises N. beschloss der
Ausschuss, die textlichen Festsetzungen wie folgt zu ergänzen:

17

"Die unter Ziffer 4d festgesetzten
Maßnahmen werden den neu festgesetzten
bisher unbebauten GE-Gebietsflä-chen
zugeordnet (Sammelzuordnung). Art und
Umfang der unter Ziffer 4d
festgesetzten Aufforstung sowie die
Erhebung und Verteilung der hierfür
entstehenden Kosten erfolgt nach der
Satzung der Stadt K. zur
Erhebung von Kostenerstattungsbeiträgen
gemäß § 8a BNatSchG vom 29. März 1995".

18

Im Übrigen wies er die Einwendungen zurück.

19

Am 2. Mai 1996 beschloss der Rat den Bebauungsplan
Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg" als Satzung. Aus den
Aufstellungsvorgängen geht nicht hervor, dass er sich mit den
nach der Aufhebung des ersten Satzungsbeschlusses
eingegangenen Anregungen und Bedenken befasst hat. Der
Vertreter der Antragsgegnerin hat in der mündlichen
Verhandlung dazu erläuternd ausgeführt, dass den
Ratsmitgliedern vor den Ratssitzungen üblicherweise
Sitzungsvorlagen ausgehändigt würden, die jedenfalls die
Ergebnisniederschriften aus der vorangegangenen Sitzung des
Ausschusses für Stadtentwicklung und Planung enthielten. Es
sei auch üblich, mündlich über die Ausschusssitzung zu
berichten. Weiterhin sei üblich, die gegen den Planentwurf
erhobenen Einwendungen in der Ratssitzung für etwaige
Nachfragen bereitzuhalten.

20

Die Bezirksregierung D. machte, nachdem ihr der
Satzungsbeschluss angezeigt worden war, keine Verletzung von
Rechtsvorschriften geltend und wies lediglich auf zwei
offensichtliche Redaktionsversehen hin. Die Durchführung des
Anzeigeverfahrens wurde am 29. August 1996 öffentlich bekannt
gemacht.

21

Am 10. September 1996 beschloss der Ausschuss für
Stadtentwicklung und Planung, den Bebauungsplan wie folgt zu
ändern:

22

-	Einbeziehung des K. weg in den Geltungsbereich	des
Plangebiets und gleichzeitige Aufhebung der im Be-
bauungsplan festgesetzten Straßenaufweitung des K. -
gersweges im Einmündungsbereich,
-	Abbindung des K. weg im Einmündungsbereich der
K 35/Von-S. -Straße und Festsetzung einer öf-
fentlichen Fläche im Bereich der Abbindung als Wende-
hammer,
-	Festsetzung eines Ein- und Ausfahrtverbotes entlang des
K. weg für das Teilgebiet 2,
-	Festsetzung einer Ein- und Ausfahrt vom Flurstück 272	auf
die K 35 unter gleichzeitiger Aufhebung des bis-	herigen Ein-
und Ausfahrtverbotes für diesen Bereich,
-	Wegfall der Planstraße B zur K 35.

23

Zugleich beauftragte der Ausschuss die Verwaltung,
diesbezüglich eine frühzeitige Bürgerbeteiligung
durchzuführen. Insoweit wurde der Beschluss am 12. Dezember
1996 öffentlich bekannt gemacht. Die Träger öffentlicher
Belange wurden beteiligt.

24

Am 7. Mai 1997 befasste sich der Ausschuss für
Stadtentwicklung und Planung mit den eingegangenen Anregungen
und Bedenken und beschloss die Fortführung des
Änderungsverfahrens unter Berücksichtigung der von der
Verwaltung hierzu abgegebenen Regelungsvorschläge. Er
beschloss weiterhin die Aufstellung eines 1. Änderungsplans
zum Bebauungsplan Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg" und die
öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Die öffentliche
Bekanntmachung der beiden letztgenannten Beschlüsse erfolgte
am 17. Juli 1997, die öffentliche Auslegung des Planentwurfs
in der Zeit vom 25. Juli bis einschließlich 25. August 1997.
Die Träger öffentlicher Belange wurden erneut beteiligt.

25

Am 30. Oktober 1997 befand der Ausschuss für
Stadtentwicklung und Planung abschließend über die während der
öffentlichen Auslegung des Planentwurfs erhobenen
Einwendungen.

26

Der Rat fasste am 20. November 1997 den Satzungsbeschluss
betreffend die 1. Änderung zum Bebauungsplan Nr. 20/12
"Ladestraße/K. weg". Die Änderung umfasste neben den
bereits oben dargestellten Punkten

27

-	die Festsetzung einer Ein- und Ausfahrt vom Flurstück	135
auf die K 35 unter gleichzeitiger Aufhebung des	bisherigen
Ein- und Ausfahrverbotes für diesen Bereich,
-	die Ausdehnung beziehungsweise Änderung der überbauba-	ren
Grundstücksflächen in den Teilgebieten 3 und 6,
-	die Verschiebung beziehungsweise Neufestsetzung einer
Fläche für die Kompaktstation des Versorgungsträgers
entlang des Radweges parallel zur K 35,
-	die Festsetzung einer Teilfläche auf dem Flurstück 314
als öffentliche Verkehrsfläche zur Realisierung des
Kreisverkehrs im Einmündungsbereich der Straße "H. -
kamp"/K 35,
-	die Festsetzung von Schnitthecken entlang der Grund-
stücksgrenze des Flurstücks 135 im Teilgebiet 3.

28

Die Bezirksregierung D. bemängelte, nachdem ihr
der Satzungsbeschluss angezeigt worden war, dass für die 1.
Änderung ein separater Bebauungsplan ausgefertigt worden sei.
Der insoweit geltend gemachte Rechtsverstoß entfalle jedoch,
wenn im Ursprungsplan und im Änderungsplan bestimmte - in der
Verfügung näher bezeichnete - Eintragungen vorgenommen würden.
Dies ist geschehen. Die Durchführung des Anzeigeverfahrens
wurde am 29. April 1999 öffentlich bekannt gemacht.

29

Der Antragsteller hat bereits am 28. Dezember 1998 den
Normenkontrollantrag - bezogen auf den Ursprungsplan -
gestellt.

30

Er trägt vor, die Baugebietsfestsetzungen seien unwirksam,
da sie auf einem ergebnisrelevanten Abwägungsausfall beruhten.
Bei der Überplanung eines bereits weitgehend bebauten Gebietes
verlange das Abwägungsgebot eine besonders sorgfältige
Bestandsaufnahme der im Plangebiet tatsächlich vorhandenen
Nutzungen und der damit verbundenen
Besitzstandwahrungsinteressen. Diese dürften nicht beliebig
oder voraussetzungslos "weggeplant" werden. Angesichts dieser
Anforderungen, die das Abwägungsgebot stelle, habe es einer
Untersuchung dahingehend bedurft, ob und in welchem Umfang die
festgesetzten Standortbeschränkungen städtebaulich
erforderlich seien. Die Gewährung von Bestandsschutz für die
vorhandene Bebauung habe eine solche Untersuchung nicht
entbehrlich gemacht, weil der baurechtliche Bestandsschutz in
aller Regel nicht geeignet sei, dem Standortsicherungsbedarf
gewerblicher Betriebe hinreichend zu genügen. In den
Aufstellungsvorgängen finde sich lediglich der pauschale
Hinweis auf vorhandene großflächige Einzelhandelsbetriebe, die
wegen ihrer Zentrenschädlichkeit im Plangebiet nicht mehr
gewünscht würden. In Wirklichkeit sei das Plangebiet zum
damaligen Zeitpunkt maßgeblich - wenn nicht gar beherrschend -
durch großflächigen Einzelhandel geprägt gewesen. Der
Plangeber habe deshalb prüfen müssen, wie sich die
beabsichtigte planerische Reduktion der ursprünglich möglichen
Nutzungen auf den Verkehrswert der betroffenen Immobilien
auswirken und inwieweit die damit verbundenen Nachteile durch
die Stärkung etwa betroffener zentraler Bereiche aufgewogen
werde. Aus den Aufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich,
dass eine Zentrenstärkung hinsichtlich der im Planbereich
vorgefundenen Nutzungen überhaupt erforderlich sei. Die
textliche Festsetzung Nr. 1 sei nicht hinlänglich bestimmt,
was zur Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans führe. Da der
Plangeber nicht jeglichen Einzelhandel habe ausschließen
wollen, könne das Problem der ungenauen Abgrenzung der
Ausnahme nicht durch eine bloße Kassation dieser
Ausnahmeregelung gelöst werden. Dies wäre ein unzulässiger
Eingriff in die planerische Gestaltungsfreiheit des Rates.

31

Der Antragsteller beantragt,

32

den Bebauungsplan Nr. 20/12 "Lade-
straße/K. weg" der
Antragsgegnerin in der Fassung der 1.
Änderung für nichtig zu erklären,

33

Die Antragsgegnerin stellt keinen Antrag.

34

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der
Antragsgegnerin überreichten Unterlagen sowie die
Bebauungsplanurkunden (Beiakten Hefte 1 bis 4) ergänzend Bezug
genommen.

35

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

36

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

37

Hinsichtlich der Zulässigkeit des Antrags bestehen keine
Bedenken. Insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt.
Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist
regelmäßig gegeben, wenn sich der Eigentümer eines
Grundstücks, das im Plangebiet liegt, gegen eine
bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein
Grundstück betrifft und damit im Sinne von Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG den Inhalt des Grundeigentums bestimmt.

38

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März
1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44
= BauR 1998, S. 740.

39

So ist es hier. Der Antragsteller ist Eigentümer von bebauten
und unbebauten Flächen, die im Geltungsbereich des
Bebauungsplans Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg" liegen und
als Gewerbegebiet festgesetzt sind. Für dieses Gewerbegebiet
gelten unter anderem Einschränkungen hinsichtlich der
Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben, wie sie auf den dem
Antragsteller gehörenden Flurstücken 309 und 312 geführt
werden. Die vorgenannten Nutzungseinschränkungen legen die
künftige bauliche Nutzbarkeit der davon betroffenen
Grundstücke und damit den Inhalt des Grundeigentums des
Antragstellers in einer von ihm angegriffenen Weise fest.

40

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

41

Allerdings leidet der Bebauungsplan nicht an formellen
Mängeln. Rügepflichtige Form- oder Verfahrensfehler gemäß den
§§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2, 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sind
nach Kenntnis des Gerichts gegenüber der Antragsgegnerin nicht
fristgerecht angezeigt worden. Dasselbe gilt für eine
Verletzung etwaiger rügepflichtiger Verfahrens- und
Formvorschriften der Gemeindeordnung, die gemäß § 7 Abs. 6 GO
NRW nach Ablauf eines Jahres seit der Verkündung der Satzung
nicht mehr geltend gemacht werden können. Form- oder
Verfahrensfehler im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
oder solche nach Landesrecht, die auch ohne Rüge beachtlich
wären, liegen nicht vor.

42

Der angegriffene Bebauungsplan ist jedoch mit materiellen
Fehlern behaftet.

43

Er überplant das ehemalige Bahngelände zwischen der
Ladestraße und der Bahnstrecke M. bach-D. ,
das im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin als "Fläche für
Bahnanlagen" dargestellt ist, teilweise als Mischgebiet,
teilweise als öffentliche Grünfläche/Parkanlage und teilweise
als Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung/Öffentliche
Parkfläche/Park-und-Ride-Anlage.

44

Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind Bebauungspläne aus dem
Flächennutzungsplan zu entwickeln. Abweichungen eines
Bebauungsplans vom Flächennutzungsplan sind insoweit vom
Begriff des "Entwickelns" im Sinne dieser Vorschrift gedeckt,
als sie sich aus dem - im Verhältnis zwischen Flächennutzungs-
und Bebauungsplan vorliegenden - Übergang in eine stärker
verdeutlichende Planstufe rechtfertigen und der Bebauungsplan
trotz der Abweichung der Grundkonzeption des
Flächennutzungsplans nicht widerspricht. Der Grad eines
unzulässigen Widerspruchs zum Flächennutzungsplan wird demnach
von Abweichungen nicht erreicht, welche diese Grundkonzeption
unangetastet lassen und deshalb als unwesentlich anzusehen
sind. Welche Abweichungen vom Flächennutzungsplan in diesem
Sinne den Grad eines Widerspruchs erreichen, lässt sich nicht
generell, sondern nur anhand der konkreten Umstände des
Einzelfalls entscheiden.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar
1975 - IV C 74.72 -, BRS 29 Nr. 8.

46

Nach diesen Grundsätzen sind die Abweichungen des
Bebauungsplans Nr. 20/12 "Ladestraße/K. weg" von den
Darstellungen des Flächennutzungsplans wohl als unwesentlich
zu beurteilen. Im Ergebnis kommt es darauf aber nicht an.

47

Unabhängig davon, ob hier ein Verstoß gegen § 8 Abs. 2
Satz 1 BauGB zu bejahen oder zu verneinen ist, wäre dieser im
Hinblick auf § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich. Nach
dieser Vorschrift ist nämlich ein Verstoß gegen § 8 Abs. 2
Satz 1 BauGB für die Rechtwirksamkeit eines Bebauungsplans
bedeutungslos, wenn dadurch die sich aus dem
Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche
Entwicklung nicht beeinträchtigt wird. Ob dies der Fall ist,
hängt von der planerischen Konzeption des Flächennutzungsplans
ab, wobei nicht die Konzeption für den engeren Bereich des
betroffenen Bebauungsplans maßgeblich ist, sondern die
großräumige Konzeption, die der Flächennutzungsplan für das
gesamte Gemeindegebiet oder jedenfalls für einen über das
Bebauungsplangebiet hinausreichenden Ortsteil verfolgt.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar
1999 - 4 CN 6.98 -, BRS 62 Nr. 48.

49

Insoweit wird die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans
durch die Ausweitung bahnfremder Festsetzungen auf den von der
Bahn nicht mehr genutzten Bereich zwischen Ladestraße und
Bahntrasse nicht nennenswert tangiert. Daraus folgt die
Unbeachtlichkeit der von den Darstellungen des
Flächennutzungsplans inhaltlich abweichenden
Bebauungsplanfestsetzungen und des sich daraus möglicherweise
ergebenden Verstoßes gegen das "Entwicklungsgebot", zumal die
abweichenden Festsetzungen letztlich weder die Nutzung der
nördlich und östlich liegenden - noch in Betrieb befindlichen
- Bahnanlagen in Frage stellen noch sonst eine Unvereinbarkeit
mit den im Flächennutzungsplan dargestellten planerischen
Zielvorstellungen erkennen lassen.

50

Letztlich kann jedoch offen bleiben, ob die von den
Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichenden
Festsetzungen gegen das Gebot verstoßen, den Bebauungsplan aus
dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1
BauGB) und ob ein solcher Verstoß - läge er denn vor - im
Sinne von § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB beachtlich wäre. Die
besagten Festsetzungen sind jedenfalls aus den nachfolgenden
Gründen fehlerhaft.

51

Hat eine Fläche den rechtlichen Charakter einer Anlage der
Bahn, so ist sie der - prinzipiell das gesamte Gemeindegebiet
umfassenden - gemeindlichen Bauplanungshoheit zwar nicht -
nach Art eines exterritorialen Gebietes - völlig entzogen. Sie
ist planerischen Aussagen der Gemeinde aber nur insoweit
zugänglich, als diese der besonderen Zweckbestimmung der
Anlage, dem Betrieb der Bahn zu dienen, nicht widersprechen.
Planerische Aussagen, insbesondere auch Festsetzungen eines
Bebauungsplans, die inhaltlich der bestehenden Zweckbestimmung
einer Fläche als Bahnanlage nicht zuwiderlaufen, sind
zulässig. Hierfür kommt etwa in Betracht, dass die Gemeinde in
einem Bebauungsplan, mit dem sie gemäß § 1 Abs. 5 ff. BauNVO
die Zulässigkeit bestimmter Arten von Nutzungen oder Arten von
baulichen Anlagen modifiziert, zum Beispiel Spielhallen oder
andere Vergnügungsstätten ausschließt oder einschränkt, auch
einen vorhandenen Bahnhof mit einbezieht. Planerische Aussagen
- seien es Darstellungen eines Flächennutzungsplans oder
Festsetzungen in einem Bebauungsplan -, die sich mit der auf
eine Planfeststellung oder auf die Übernahme als Altanlage
gegründeten, besonderen Zweckbestimmung einer bestehenden
Bahnanlage inhaltlich nicht vereinbaren lassen, darf die
Gemeinde hingegen nicht treffen. Insoweit tritt die
gemeindliche Bauleitplanung hinter die Fachplanung zurück
(§ 38 Satz 1 BauGB). Dies bedeutet zwar nicht, dass die
Gemeinde ein Planungsverfahren solange nicht in Gang setzen
oder betreiben dürfte, wie die zu beplanende Fläche noch den
rechtlichen Charakter einer Bahnanlage hat. Vielmehr kann sie,
wenn mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der besonderen
bahnrechtlichen Zweckbestimmung einer Fläche bevorsteht, die
für diesen Fall zu erwartenden Nutzungswünsche von vornherein
in die von ihr bauplanungsrechtlich für angemessen und
erforderlich erachtete Richtung lenken. Dies kann dadurch
geschehen, dass sie eine Bauleitplanung einleitet mit der
Folge, dass sodann auch von den zu deren Sicherung gegebenen
Instrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von
Baugesuchen (§§ 14, 15 BauGB) Gebrauch gemacht werden kann.
Jedoch hängen die abschließende Beschlussfassung über
gemeindliche Bauleitpläne für bisher als Bahnanlagen dienende
Flächen, soweit die Planung inhaltlich mit der Zweckbestimmung
der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbar ist, und ihr
Inkrafttreten davon ab, dass die beplante Fläche zuvor durch
eine hierauf gerichtete Maßnahme ihren Rechtscharakter als
Bahnanlage verloren hat.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember
1988 - 4 C 48.86 -, BRS 49 Nr. 3.

53

Die im Plangebiet zwischen der Ladestraße und der Bahntrasse
gelegene Fläche ist - wie der Vertreter der Antragsgegnerin in
der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - früher zu
Bahnzwecken genutzt worden und hatte damit irgendwann den
rechtlichen Charakter einer Bahnanlage. Dies gilt auch für das
Flurstück 330, das südlich an die Ladestraße anschließt und
heute als Zufahrt und Stellplatzfläche für den auf dem
Flurstück 328 gelegenen Lebensmittelmarkt dient. Für den
daraus für die besagten Flächen abzuleitenden
Fachplanungsvorbehalt gemäß § 38 Satz 1 BauGB spielt es dabei
keine Rolle, ob es sich bei den Flächen um Altanlagen handelt
oder um solche, die durch einen förmlichen
Planfeststellungsbeschluss gewidmet worden sind.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember
1988 - 4 C 48.86 -, a.a.O.

55

Ihren rechtlichen Charakter als Bahnanlagen haben die zwischen
Ladestraße und Bahntrasse sowie südlich der Ladestraße
gelegenen (ehemaligen) Bahnflächen nach bisherigem
Kenntnisstand nicht verloren. Dass Teile davon von der Bahn
nicht mehr genutzt und auch nicht mehr benötigt werden und
darüber hinaus möglicherweise von ihr an Private veräußert
sowie zu einer bahnfremden Bebauung freigegeben worden sind,
vermag ihren Rechtscharakter nicht zu ändern.

56

Abgesehen von dem Fall, dass die bestehende Fachplanung
einer Fläche als Bahnanlage funktionslos geworden sein kann,
hat die Bauleitplanung, nur weil die beplante Fläche
tatsächlich nicht mehr zu Bahnzwecken benutzt werden soll und
vom bisherigen Planungsträger auch nicht mehr in Anspruch
genommen wird, nicht etwa schon aus sich heraus die rechtliche
Wirkung, den durch Planfeststellung oder in anderer Weise
begründeten speziellen Rechtscharakter einer Fläche als
Bahnanlage aufzuheben. Einander widersprechende planerische
Aussagen verschiedener Planungsträger in Bezug auf ein und
dieselbe Fläche sind rechtlich nicht zulässig. Ein Wechsel der
Planungshoheit von der Bahn als privilegierter
anlagenbezogener Planungsträgerin zur Gemeinde als Trägerin
der umfassenden gebietsbezogenen Bauplanungshoheit muss schon
wegen der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit öffentlich-
sachenrechtlicher Rechtsverhältnisse durch einen hoheitlichen
Akt erfolgen, der für jedermann klare Verhältnisse darüber
schafft, ob und welche bisher als Bahnanlagen dienenden
Flächen künftig wieder für andere Arten von Nutzungen offen
stehen. Einfache Freigabeerklärungen der Deutschen Bahn als
(bisheriger) Planungsträgerin gegenüber einem Bauwilligen,
wonach die Anlage oder ein bestimmter Teil derselben für
Bahnbetriebszwecke nicht mehr benötigt werde, genügen
regelmäßig nicht, um einer bestehenden Bahnanlage ihren
besonderen Rechtscharakter zu nehmen. Das hiernach gebotene
Mindestmaß an Publizität setzt vielmehr voraus, dass der
Wechsel der Planungshoheit jedenfalls in einer geeigneten
Weise bekannt gemacht wird.

57

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember
1988 - 4 C 48.86 -, a.a.O.

58

Anhaltspunkte dafür, dass die bestehende Fachplanung
hinsichtlich der im Plangebiet zwischen Ladestraße und Bahn-
trasse gelegenen Fläche und des Flurstücks 330 insgesamt
funktionslos geworden sein könnte, sind nicht ersichtlich.
Legt man die strengen Maßstäbe an, die das
Bundesverwaltungsgericht zur Funktionslosigkeit von
Bebauungsplänen entwickelt hat, kann die Funktionslosigkeit
einer bestehenden Fachplanung nur dann angenommen werden, wenn
zumindest die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der
tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der
eine Verwirklichung der Fachplanung auf unabsehbare Zeit
ausschließt. Es muss sich um nachträgliche Veränderungen
handeln, die der Verwirklichung der Fachplanung objektiv
entgegenstehen.

59

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni
1993 - 4 C 7.91 -, BRS 55 Nr. 34.

60

Eine Funktionslosigkeit tritt beispielsweise nicht schon dann
ein, wenn über längere Zeit von dem Plan abgewichen worden ist
und deshalb Verhältnisse eingetreten sind, die den
Festsetzungen des Plans nicht entsprechen.

61

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. August
1990 - 7 C 41-43.89 -, NJW 1991,
S. 310.

62

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann von einem
Funktionsloswerden der hier in Rede stehenden Fachplanung
insgesamt nicht ausgegangen werden. Gerade im Hinblick auf die
noch im Eigentum der Bahn befindlichen Flächen haben sich die
tatsächlichen Verhältnisse nicht in einer Weise entwickelt,
dass sie der Verwirklichung der Fachplanung auf unabsehbare
Zeit objektiv entgegenstehen.

63

Eine förmliche Entwidmung der fraglichen Flächen im oben
dargelegten Sinne ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen
nicht. Auf eine entsprechende Anfrage hat die Antragsgegnerin
erklärt, ihr sei nicht bekannt, dass die Flächen förmlich
entwidmet worden seien. Damit erweist sich ihre Überplanung
durch den angegriffenen Bebauungsplan als unzulässig, denn
zumindest ihre teilweise Festsetzung als öffentliche
Grünfläche/Parkanlage ist mit der Zweckbestimmung einer
bestehenden Bahnanlage inhaltlich nicht vereinbar.

64

Für die textliche Festsetzung II Nr. 1 fehlt es an einer
Ermächtigungsgrundlage. Zudem ist sie inhaltlich unbestimmt,
soweit sie sich auf "nicht innenstadtrelevanten Einzelhandel
mit atypischem Flächenbedarf" und den von dieser Formulierung
nicht erfassten Einzelhandel bezieht.

65

Gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO kann in einem Baugebiet ein
bestimmter Anlagentyp ausgeschlossen werden, der jedoch in
städtebaulicher Hinsicht, wenn auch typisierend, hinreichend
abgrenzbar sein muss. In Betracht kommen insoweit etwa
Ausschlüsse von sämtlichen Einzelhandelsbetrieben in Gewerbe-
oder Industriegebieten, ferner der Ausschluss von
Einzelhandelsbetrieben differenziert nach den jeweiligen
Branchen und Sortimenten, unter besonderen Bedingungen auch
ein Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben nach Maßgabe der
jeweiligen Größe, wenn hieraus eine planungsrechtlich
abgrenzbare Nutzungsunterart folgt.

66

Nach der textlichen Festsetzung II Nr. 1 soll "nicht
innenstadtrelevanter Einzelhandel mit atypischem
Flächenbedarf" im Gewerbegebiet zulässig, jeder andere
Einzelhandel dagegen unzulässig sein. Eine Abgrenzung
zulässiger und unzulässiger Anlagentypen ist jedoch auf der
Grundlage der in der textlichen Festsetzung verwandten
Begriffe nicht möglich, denn der "nicht innenstadtrelevante
Einzelhandel mit atypischem Flächenbedarf" stellt keine im
vorstehenden Sinne typisierbare Unterart der Branche
Einzelhandel dar. Aus § 11 BauNVO lässt sich zur Klärung des
Inhalts und der Reichweite des Begriffs nichts ableiten.
Großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3
Nr. 2 BauNVO sind mit der Festsetzung ersichtlich nicht,
jedenfalls nicht ausschließlich, gemeint. Die von der
Rechtssprechung entwickelten Kriterien etwa zu den
"kerngebietstypischen" Spielhallen sind auf "nicht
innenstadtrelevante" Einzelhandelsbetriebe schon wegen der
völlig anders gearteten Variationsbreite der
Einzelhandelsbetriebe nach Größe, Sortiment, Attraktivität und
städtebaulicher Relevanz nicht übertragbar.

67

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Okto-
ber 1996 - 10a D 102/96.NE -, NWVBl.
1997, S. 268.

68

Auch die im gemeinsamen Runderlass vom 7. Mai 1996 zur
Ansiedlung von Einzelhandelsgroßbetrieben, Bauleitplanung und
Genehmigung von Vorhaben - Einzelhandelserlass - (MBl. NRW
1996, S. 922) aufgeführten "zentrumsrelevanten Sortimente"
lassen es nicht zu, den Regelungsgehalt des Begriffs "nicht
innenstadtrelevanter Einzelhandel mit atypischem
Flächenbedarf" hinreichend zu konkretisieren. Diese
Formulierung der textlichen Festsetzung II Nr. 1 geht zurück
auf eine Eingabe der Industrie- und Handelskammer Mittlerer
Niederrhein aus dem Jahre 1993 und ist vom Plangeber als
Begriff übernommen worden. Zu diesem Zeitpunkt gab es den
Einzelhandelserlass noch nicht. Auch enthalten weder die
Festsetzung selbst noch die Begründung des Bebauungsplans oder
sonstige Unterlagen in den Aufstellungsvorgängen einen Hinweis
auf den Einzelhandelserlass, der keine Normqualität hat,
sodass nach allem nicht angenommen werden kann, der Plangeber
habe den Begriff des "nicht innenstadtrelevanten Einzelhandel
mit atypischem Flächenbedarf" im Sinne des
Einzelhandelserlasses gemeint und der Begriff sei auch von den
Planadressaten so zu verstehen. Abgesehen davon, reichen die
Charakterisierungen des Einzelhandelserlasses für eine
eindeutige Inhaltsbestimmung dieses Begriffs ohnehin nicht
aus.

69

Nach Ziffer 2.2.5 des Einzelhandelserlasses zeichnen sich
"zentrenrelevante Sortimente" von Handelsbetrieben dadurch
aus, dass sie zum Beispiel viele Innenstadtbesucher anziehen,
einen geringen Flächenbedarf haben, häufig im Zusammenhang mit
anderen Innenstadtnutzungen nachgefragt werden und überwiegend
ohne Pkw transportiert werden können. Bei zentrenrelevanten
Sortimenten seien negative Auswirkungen auf die
Zentrenstruktur, insbesondere auf die Innenstadtentwicklung zu
erwarten, wenn sie überdimensioniert an nicht integrierten
Standorten angesiedelt würden. In der Anlage 1 zum
Einzelhandelserlass Teil A und B sind Sortimentsgruppen
aufgeführt, die stets beziehungsweise dann als zentrenrelevant
gelten, wenn die Gemeinde nichts anderes festlegt. Bei der
Festlegung von Sortimenten als nicht zentrenrelevant sollen
insbesondere die Größe der Gemeinde und die örtlichen
Gegebenheiten zu berücksichtigen sein. Auch können die
Gemeinden bei Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe
andere als die aufgelisteten Sortimente als zentrenrelevant
festlegen.

70

Die Auflistung der "zentrenrelevanten" Sortimentsgruppen
ist mithin nicht abschließend gewollt und ausdrücklich zur
Fortschreibung zu gegebener Zeit vorgesehen, sodass sie eine
von den örtlichen Gegebenheiten unabhängige Definition von
"nicht innenstadtrelevanten" Einzelhandelsbetrieben, die einer
rechtssatzförmigen Anwendung fähig wäre, nicht erlaubt.

71

Gänzlich unklar ist, was der Plangeber unter "atypischem
Flächenbedarf" versteht. Der Einzelhandelserlass enthält keine
Kriterien dafür, in welcher ungefähren Größenordnung sich der
"typische" Flächenbedarf für "zentrumsrelevante" oder für
"nicht zentrumsrelevante" Einzelhandelsbetriebe bewegt und bei
welcher Überschreitung oder Unterschreitung dieser
Größenordnung der Flächenbedarf als "atypisch" zu
qualifizieren ist. Im Übrigen dürfte der "typische"
Flächenbedarf von Einzelhandelsbetrieben, die üblicherweise in
Innenstadtzentren angesiedelt sind, nach Branchen und
Sortimenten sehr unterschiedlich sein und auch von den
örtlichen Gegebenheiten und individuellen Besonderheiten
abhängen.

72

Der Bebauungsplan weist auch Mängel im Abwägungsvorgang
auf.

73

Der Senat kann bei der im Normenkontrollverfahren gebotenen
objektiven Prüfung den Bebauungsplan auch auf solche
Abwägungsfehler untersuchen, die der Antragsteller mit seinem
Normenkontrollantrag nicht geltend gemacht hat, denn die Frist
des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, wonach Mängel der Abwägung
unbeachtlich werden, wenn sie nicht innerhalb von sieben
Jahren seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber
der Gemeinde geltend gemacht worden sind, ist noch nicht
abgelaufen. Die Unbeachtlichkeit eines Abwägungsfehlers gemäß
§ 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB hängt von zwei Voraussetzungen ab,
nämlich dem Fristablauf und dem Nichtvorliegen einer
Mängelrüge. Die Frist ist ein entscheidendes Element der
Fehlerfolgenregelung. Erst nach Ablauf der festgelegten Zeit
soll, wenn niemand eine Rüge erhoben hat, der an sich
beachtliche Fehler unbeachtlich werden. Bis zum Fristablauf
ist die uneingeschränkte Kontrolle eines Bebauungsplans auf
Abwägungsfehler möglich und im Hinblick auf den
Untersuchungsgrundsatz auch geboten.

74

Vgl. Lemmel, in: Schlichter/Stich
(Hg.), Berliner Kommentar zum
Baugesetzbuch, 2. Auflage 1995, § 215
Rdn. 18; Schmaltz, in: Schrödter,
Baugesetzbuch, 6. Auflage 1998,
§ 214 Rdn. 13; Stock, in: Ernst/
Zinkan/Bielenberg (Hg.), Baugesetzbuch,
Stand: 1. Mai 2001, § 215
Rdn. 48 unter Aufgabe der in der
Vorbearbeitung vertretenen
gegenteiligen Auffassung.

75

Das sich aus § 1 Abs. 6 BauGB ergebende Gebot, die
öffentlichen und privaten Belange untereinander und
gegeneinander gerecht abzuwägen, wird zunächst dann verletzt,
wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet.
Es ist ferner dann verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen
nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie
eingestellt werden muss. Schließlich liegt eine solche
Verletzung auch dann vor, wenn die Bedeutung der betroffenen
Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der
Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird,
die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer
Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem
Abwägungserfordernis jedoch genügt, wenn sich die zur Planung
berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die
Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die
Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

76

Diesen Kriterien wird die dem Bebauungsplan zu Grunde
liegende Abwägung nicht gerecht.

77

Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt zunächst voraus, dass
alle maßgeblichen Gesichtspunkte in den Abwägungsprozess
eingestellt werden und der Rat von einem zutreffenden
Sachverhalt ausgeht. Die von Amts wegen gebotene Ermittlung
der abwägungsrelevanten Gesichtspunkte erfordert bei der
Überplanung eines teilweise bereits bebauten Gebietes eine
erkennbare Bestandsaufnahme. In welchem Umfang eine solche
Bestandsaufnahme im Einzelnen zu erfolgen hat, lässt sich
nicht allgemein beantworten. Der Umfang der Bestandsaufnahme
bestimmt sich jeweils nach den Planungsabsichten der Gemeinde
und demjenigen, was hierbei relevant in die Abwägung
einzustellen ist. Von dieser Pflicht zur Bestandsermittlung
wird die Gemeinde auch dann nicht entbunden, wenn (zustim-
mende) Stellungnahmen zum Planentwurf der am Planverfahren
beteiligten Fachbehörden und Träger öffentlicher Belange
vorliegen,

78

vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Au-
gust 1989 - 4 NB 24.88 -, BRS 49
Nr. 22.

79

Der allgemeine Grundsatz erlangt bei der Überplanung von
vorhandenen Industrie- und Gewerbegebieten besondere
Bedeutung,

80

vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Oktober
1988 - 7a NE 38/87 - , vom 8. März 1993
- 11 a NE 53/89 -, BRS 55 Nr. 12 und
vom 24. Januar 1995 - 11a D 203/91.NE -
.

81

Dies gilt insbesondere dann, wenn - wie hier - im Plangebiet
künftig bestimmte Nutzungen ausgeschlossen sein sollen und da-
mit möglicherweise bereits vorhandene, insbesondere gewerb-
liche Nutzungen unzulässig und nur auf den Schutz des
Bestandes beschränkt werden. Durch eine solche Beschränkung
der Nutzung wird das Eigentum eingeschränkt. Das von Art. 14
GG geschützte Eigentum gehört jedoch selbstverständlich und in
hervorragender Weise zu den abwägungserheblichen Belangen im
Rahmen öffentlich-rechtlicher Planungsentscheidungen. Darüber
hinaus verlangt die Beachtung der Belange der Wirtschaft, § 1
Abs. 5 Nr. 8 BauGB, mehr als die Berücksichtigung des durch
Art. 14 GG garantierten Bestandsschutzes; sie beinhaltet auch
die Abwägung etwaiger in den Blick genommener
Kapazitätserweiterungen und Modernisierungen von Anlagen, die
zur Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit notwendig sind,

82

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April
1971 - IV C 66.67 - , BRS 24 Nr. 166;
OVG NRW Urteile vom 19. Ja-nuar 1988 -
7a NE 20/86 - und vom 8. März 1993,
a.a.O.

83

Hiervon ausgehend musste sich der Plangeber bei einer Planung
der hier vorliegenden Art im Rahmen der Aufbereitung des
Abwägungsmaterials - auch ohne dass es entsprechender Hinweise
Planbetroffener bedurft hätte - Klarheit darüber verschaffen,
welche Folgen insbesondere die von ihm beabsichtigten
Nutzungsausschlüsse für die weitere Existenz der bereits
vorhandenen Gewerbebetriebe haben konnten. Er hatte zu
gewichten, ob etwa eintretende negative Folgen für den
Fortbestand und die diesen sichernde weitere
Entwicklungsmöglichkeit bereits vorhandener Nutzungen
gegenüber den anderen, mit dem Plan verfolgten Zielsetzungen
die Planentscheidung rechtfertigten. Eine derartige
Erarbeitung der Beurteilungsgrundlage ist hier jedenfalls
hinsichtlich der im Plangebiet und auch auf den Grundstücken
des Antragstellers vorhandenen Einzelhandelsbetriebe nicht in
dem der Sache nach gebotenen Umfang erfolgt. In den
Planunterlagen befindet sich keine Aufstellung, aus der
hervorgeht, welche Einzelhandelsnutzungen welcher Art und mit
welchen Sortimenten bei Planungsbeginn im Plangebiet vorhanden
waren, welchen Umfang sie hatten und in welcher betrieblichen
Situation sie sich befanden.

84

Ebenfalls abwägungsfehlerhaft ist die Überplanung der am
K. weg vorhandenen Wohnbebauung im nordwestlichen Teil
des Plangebiets als Gewerbegebiet. Mit dieser Festsetzung hat
der Plangeber der bestehenden Wohnnutzung lediglich
Bestandsschutz eingeräumt, da in Gewerbegebieten lediglich
Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für
Betriebsinhaber und Betriebsleiter ausnahmsweise zulässig sind
(§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Abgesehen davon, dass sich der
Plangeber offenbar keine Gedanken dazu gemacht hat, ob, in
welchem Zeitraum und auf welche Weise die Wohnbebauung der
Gewerbegebietsfestsetzung entsprechend umgewandelt werden
soll, lassen die Erwägungen, mit denen er die Anregung eines
Anwohners, im fraglichen Bereich ein Mischgebiet festzusetzen,
zurückgewiesen hat, eine gerechte Abwägung der betroffenen
Belange nicht erkennen. Das nach Art. 14 GG zu bewertende
Interesse der Eigentümer an einer planungsrechtlichen
Absicherung ihrer ausgeübten Wohnnutzungen ist erkennbar nicht
mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt
worden. Der Ausschuss für Stadtentwicklung und Planung hat
dazu in seinem Beschluss Nr. 120 vom 30. Novem-ber 1995
ausgeführt, die Festsetzung eines Mischgebiets sei wegen der
anders lautenden Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht
möglich gewesen. Zudem seien in dem betroffenen Teilbereich
Gewerbebetriebe vorhanden, deren Bestand habe gesichert werden
müssen. Den Betrieben solle im Hinblick auf Erweiterungen und
Nutzungsänderungen ermöglicht werden, ihr Gewerbe auch künftig
im bisherigen Umfang auszuüben. Die Festsetzung eines
Mischgebietes würde dagegen zu empfindlichen Einschränkungen
führen, da dort nur nicht störende Gewerbebetriebe zugelassen
werden dürften. Die negativen Auswirkungen der Gewerbebetriebe
beträfen nur Gebäude, die entweder vor Aufstellung des
Bebauungsplans vorhanden gewesen oder - wie das Haus
K. weg Nr. 5 - als einem Gewerbegebiet zugehörige
Betriebsinhaber- beziehungsweise Betriebsleiterwohnung
genehmigt worden seien. Die Bewohner dieser Gebäude müssten
die in Gewerbegebieten zulässigen Immissionsrichtwerte gegen
sich gelten lassen. Zu ihrem Schutz sei das Plangebiet
entsprechend den Vorgaben des Abstandserlasses 1990 gegliedert
worden. Die Gliederung biete den bestmöglichen Schutz für die
Bewohner des Gewerbegebietes und gewährleiste ein
konfliktfreies Nebeneinander von Wohnen und Gewerbe. Dieses
städtebauliche Ziel würde durch die Festsetzung eines
Mischgebietes verfehlt. Diese Ausführungen lassen die Frage
des Eingriffs in bestehende Nutzungsrechte und die Verweisung
auf bloßen Bestandsschutz unberücksichtigt und verkennen, dass
die Festsetzung eines lediglich die vorhandenen Wohngebäude
umfassenden Mischgebietes die an diesen Wohngebäuden
bestehenden Nutzungsrechte unangetastet gelassen und die
benachbarte gewerbliche Nutzung nicht mehr eingeschränkt hätte
als die letztlich festgesetzte Gliederung nach dem
Abstandserlass 1990.

85

Einen weiteren Verstoß gegen das Gebot gerechter Abwägung
stellt die Festsetzung des unbebauten Flurstücks 331 als
Gewerbegebiet dar. Die Eigentümer des Flurstücks haben im
Hinblick auf die von ihnen beabsichtigte Errichtung eines
dreigeschossigen Gebäudes mit gewerblicher Nutzung im
Erdgeschoss und Hotel- beziehungsweise Wohnnutzung in den
oberen Geschossen im Aufstellungsverfahren die Festsetzung des
Flurstücks als Mischgebiet angeregt. Die Anregung hat der
Ausschuss für Stadtentwicklung und Planung in seiner Sitzung
vom 30. November 1995 unter anderem mit den Erwägungen
zurückgewiesen, der auf dem unmittelbar angrenzenden
Nachbargrundstück gelegene Fischräuchereibetrieb verursache
Geruchsbelästigungen, die auch im Hinblick auf die
Windrichtung zu einer empfindlichen Störung für Hotelbesucher
und Wohnungsnutzer führen werde. Auch andere Immissionsquellen
würden eine Hotel- und Wohnnutzung negativ beeinflussen. So
wirke sich der unmittelbar angrenzende Parkplatz
beziehungsweise Stellplatzhof auf dem Grundstück des TIP-
Einzelhan-delsbetriebes und auch die nördlich angrenzende
Park-and-Ride-Anlage störend auf die Wohnruhe aus, zumal
insbesondere die Nutzer der Park-and-Ride-Anlage an Geschäfts-
und Öffnungszeiten nicht gebunden seien. Schließlich würde
auch die nahe gelegene Kartonagenfabrik negativ
beeinträchtigt. Der Betrieb sei mit Lüftungseinrichtungen
versehen, deren Geräusche sich störend auf die Umgebung
auswirkten. Ob diese Erwägungen, die nicht eine
Mischgebietsfestsetzung als solche, sondern eine konkrete -
mischgebietsverträgliche - Nutzung betreffen, für sich
genommen schlüssig, nachvollziehbar und geeignet sind, das
ausdrücklich verlautbarte Interesse der Grundstückseigentümer
an einer Mischgebietsfestsetzung für das Flurstück 331
zurückzustellen, mag offen bleiben. Die Erwägungen verlieren
jedenfalls jegliche Überzeugungskraft dadurch, dass der
Plangeber im Bereich zwischen Bahntrasse und Ladestraße - das
heißt in unmittelbarer Nähe der Fischräucherei, der
Kartonagenfabrik, der Park-and-Ride-Anlage und der Bahntrasse
- ein ebensolches Mischgebiet festgesetzt hat.

86

Ob ein Abwägungsfehler schließlich auch deshalb vorliegt,
weil nicht der Rat der Antragsgegnerin, sondern der Ausschuss
für Stadtentwicklung und Planung die Abwägungsentscheidung
über die im Aufstellungsverfahren eingegangenen Anregungen und
Bedenken getroffen hat, lässt der Senat offen.

87

Entscheidet ein Ausschuss der Gemeinde anstelle des Rates
abschließend über die nach § 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB
vorgebrachten Anregungen der Bürger und sieht sich der Rat an
diese Entscheidung gebunden, ist das Abwägungsgebot des § 1
Abs. 6 BauGB verletzt. Die Prüfung der vorgebrachten Bedenken
und Anregungen ist untrennbar mit dem Abwägungsgebot
verbunden. Sie hat zunächst den Zweck, notwendiges
Abwägungsmaterial zu beschaffen und zu vervollständigen. Die
vorgebrachten Anregungen sind daraufhin zu überprüfen, ob und
in welcher Weise sie in dem Plan berücksichtigt werden können
und sollen. Ihre abschließende Prüfung ist somit Bestandteil
des Abwägungsvorgangs und geht in das Abwägungsergebnis ein:
Die abschließende Entscheidung über Anregungen ist daher dem
Satzungsbeschluss vorbehalten (§§ 10 Abs. 1, 214 Abs.3 Satz 1
BauGB). Sie obliegt dem Gemeindeorgan, das den
Satzungsbeschluss zu fassen hat, das heißt in aller Regel dem
Gemeinderat. Das schließt nicht aus, dass ein Ausschuss die
Beschlussfassung des Rates als des für den Satzungsbeschluss
zuständigen Gemeindeorgans vorbereitet. Werden die
vorgebrachten Anregungen jedoch dem Rat vorenthalten oder
stellt dieser sie aus anderen Gründen nicht in seine Abwägung
ein, liegt ein Ermittlungsfehler und - je nach den Umständen
des Einzelfalls - auch ein Gewichtungsfehler im Vorgang der
planerischen Abwägung vor.

88

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November
1999 - 4 CN 12.98 -, BRS 62 Nr. 45.

89

Allerdings ist unter Umständen die Beschlussfassung eines
Ausschusses über die eingegangenen Anregungen und Bedenken
unschädlich, wenn der Rat die Erwägungen des Ausschusses kennt
und dessen Beschlussfassung im Rahmen des Satzungsbeschlusses
noch korrigieren kann.

90

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Januar
2001 - 7a D 148/98.NE -, JURIS.

91

Hier sieht es so aus, als ob der Rat am 2. Mai 1996 auf
Empfehlung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Planung
lediglich den formellen Satzungsbeschluss gefasst hat. Die
Aufstellungsvorgänge geben nichts dafür her, dass sich der Rat
in diesem Zusammenhang mit den der Empfehlung zu Grunde
liegenden Erwägungen beschäftigt und diese auch nur zur
Kenntnis genommen hat. Vielmehr scheint nach allem der Rat dem
Ausschuss die Entscheidung über die während des
Aufstellungsverfahrens erhobenen Einwendungen vollständig
überlassen zu haben. Dafür spricht beispielsweise die Vorlage
zur Dringlichkeitsentscheidung vom 24. April 1995, worin es
heißt:

92

"Im Gegensatz zum Satzungsbeschluss
können alle anderen Entscheidungen in
Bauleitplanverfahren auf Grund der
zwischenzeitlich geänderten
Zuständigkeitsordnung der Stadt
K. durch den Ausschuss für
Stadtentwicklung und Planung getroffen
werden"

93

und die Formulierung der Niederschrift über die
Ausschusssitzung vom 16. April 1996, welche lautet:

94

"Die Voraussetzungen zur Beratung
und Entscheidung über die vorgebrachten
Bedenken und Anregungen unter Beachtung
des Abwägungsgebotes gemäß § 1 Abs. 6
des BauGB liegen somit vor. In Kenntnis
dieser Umstände, nach entsprechender
Erörterung und Wertung des Für und
Widers, nach Abwägung aller privater
und öffentlicher Belange gegeneinander
und untereinander fasst der Ausschuss
für Stadtentwicklung und Planung sodann
für die einzelnen Bedenken und
Anregungen folgende Beschlüsse".

95

Auch die entsprechenden Mitteilungen an die Einwender sind in
ähnlicher Weise formuliert. Ob sich der Rat gleichwohl die
Abwägungsentscheidung bis zuletzt vorbehalten wollte und auch
vorbehalten hat oder zumindest die Einwendungen der Bürger und
der Träger öffentlicher Belange sowie die Erwägungen des
Ausschusses für Stadtentwicklung und Planung den
Ratsmitgliedern vollständig zugeleitet worden und damit zur
Kenntnis gelangt sind - wovon der Vertreter der
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausgegangen ist
- lässt sich den Aufstellungsvorgängen nicht entnehmen.
Angesichts der sonstigen aufgezeigten Mängel des
Bebauungsplans bedarf diese Frage keiner weiteren
Aufklärung.

96

Die oben festgestellten Mängel im Abwägungsvorgang sind
auch erheblich im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB, denn
sie sind offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von
Einfluss gewesen. Ein offensichtlicher Mangel im
Abwägungsvorgang ist dann anzunehmen, wenn konkrete Umstände
positiv und klar auf einen solchen Mangel hindeuten.

97

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Ja-
nuar 1995 - 4 NB 43.93 -, BRS 57
Nr. 22.

98

Was die Überplanung der vorhandenen Wohnbebauung und des
unbebauten Flurstücks 331 als Gewerbegebiet angeht, ergibt
sich die Offensichtlichkeit des darin liegenden
Abwägungsmangels schon daraus, dass insoweit betroffene
Grundstücks-eigentümer während des Aufstellungsverfahrens eine
Festsetzung der Flächen jeweils als Mischgebiet angeregt und
ihre diesbezüglichen Interessen detailliert dargelegt haben.
Auch die fehlende Bestandsaufnahme stellt einen
offensichtlichen Abwägungsfehler dar. Die überplanten Flächen
waren zu einem großen Teil gewerblich genutzt, wobei die
Einzelhandelsnutzungen - die weitgehend ausgeschlossen werden
sollten - überwogen. Angesichts dieser Zielsetzung des
Plangebers springt es förmlich ins Auge, dass er es
unterlassen hat, sich für den beabsichtigten Eingriff in
bestehende Nutzungsrechte eine hinreichende Abwägungsgrundlage
zu verschaffen.

99

Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist ein
Abwägungsmangel dann, wenn sich dies anhand der Planunterlagen
oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände als
konkrete Möglichkeit abzeichnet.

100

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Ja-
nuar 1995 - 4 NB 43.93 -, a.a.O.

101

Nach den Umständen des Falles besteht die konkrete
Möglichkeit, dass die besagten Abwägungsfehler auf das
Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Hätte der Rat
sich durch eine detaillierte Bestandsaufnahme der im
Plangebiet vorhandenen Nutzungen die jeweiligen Interessen und
Nutzungskonflikte im Einzelnen bewusst gemacht, hätte er sich
möglicherweise für die Festsetzung von anderen Baugebieten
neben den Gewerbegebieten entschieden und/oder den
Gewerbegebietsfestsetzungen hinsichtlich der zugelassenen
Nutzungen einen anderen Inhalt gegeben.

102

Für die Wirksamkeit des Bebauungsplans kommt es nicht
darauf an, ob die Missachtung des für den Bereich zwischen
Ladestraße und Bahntrasse und das Flurstück 330 bestehenden
Fachplanungsvorbehaltes und der in der textlichen Festsetzung
II Nr. 1 liegende Fehler gegebenenfalls durch ein ergänzendes
Verfahren behoben werden könnten (§ 215a Abs. 1 Satz 1 BauGB).
Der Bebauungsplan ist unabhängig von diesen Fehlern wegen der
oben beschriebenen Mängel im Abwägungsvorgang nichtig. Die
Behebung der Abwägungsmängel durch ein ergänzendes Verfahren
kommt nicht in Betracht, da sie den Kern der
Abwägungsentscheidung betreffen.

103

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. No-
vember 1998 - 4 BN 45.98 -, BRS 60
Nr. 53.

104

Die Abwägung ist fehlerhaft im Hinblick auf die im Mittelpunkt
der Planung stehende Gewerbegebietsfestsetzungen und von
grundlegender Bedeutung für deren Umfang in räumlicher und
inhaltlicher Hinsicht. Das "Ob" und "Wie" der
Gewerbegebietsfestsetzungen, das angesichts der bereits
vorhandenen Nutzungen in besonderem Maße durch die
gegenläufigen Interessen der Planbetroffenen bestimmt wird,
steht nicht zuletzt in untrennbarem Zusammenhang mit der
notwendigen städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung
insgesamt.

105

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

106

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt
sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO.

107

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

108