Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-10, Aktenzeichen 8 S 2962/18

Tenor

Auf den Antrag der Antragstellerin wird die Verwaltungsvorschrift des Umweltministeriums und des Wirtschaftsministeriums über Technische Baubestimmungen (Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen - VwV TB) vom 20. Dezember 2017 - Az.: 45-2601.1/51 (UM) und Az.: 5-2601.3 (WM) -, soweit sie für sog. OSB-Platten Geltung beansprucht, hinsichtlich der in ihrem Anhang 8 (ABG) unter 2.2.1.1 enthaltenen Anforderungen an VOC-Emissionen betreffend die Summe der flüchtigen organischen Verbindungen (TVOCspez) und der Konzentrationen der schwerflüchtigen organischen Verbindungen (TSVOC), den nach einer Einzelstoffbewertung gebildeten (Summen)-R-Wert und die Mengenbegrenzung für nicht bewertbare VOC bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag - 8 S 2944/18 - außer Vollzug gesetzt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Verfahren auf 25.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin stellt u. a. im Wesentlichen aus Fichte und Kiefer bestehende OSB (oriented strand board)- bzw. Grobspanlatten zur nahezu ausschließlichen Verwendung im Bauwesen her, die sie auch in Baden-Württemberg vertreibt. Diese werden u. a. beim Roh- und Innenausbau als Wand-, Fußboden- oder Dachbeplankung eingesetzt. Dabei macht die Produktion von OSB-Platten 44% ihrer Gesamtproduktion aus.

2

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verwaltungsvorschrift des Umweltministeriums und des Wirtschaftsministeriums über Technische Baubestimmungen (Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen - VwV TB) vom 20.12.2017 - Az.: 45-2601.1/51 (UM) und Az.: 5-2601.3 (WM), soweit diese in dem unter A.3.2.1 in Bezug genommenen Anhang 8 - Anforderungen an bauliche Anlagen bezüglich des Gesundheitsschutzes (ABG) - ab dem 01.10.2019 (vgl. Erlass des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft v. 12.12.2018, AS 75/77) unter 2.2.1.1 bestimmte, nach § 73a Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LBVO einzuhaltende Anforderungen an (anhand von Prüfkammertests nach der prEN16516:2015-05 zu bestimmende) VOC (volatile organic compounds)-Emissionen stellt. Dabei sind nach 3 bzw. 28 Tagen (nach Einlage des Holzwerkstoffs in die Prüfkammer) hinsichtlich der Summe der flüchtigen organischen Verbindungen (TVOCspez) und der Summe der Konzentrationen der schwerflüchtigen organischen Verbindungen (TSVOC) bestimmte „Grenzwerte“ einzuhalten. Zusätzlich zu diesen Summenwerten muss nach einer Einzelstoffbewertung der sog. (Summen-)R-Wert ≤ 1 sein und dürfen nicht bewertbare VOC ab einer Konzentration von ≥ 5 µg in der Summe 0,1 mg/m3 nicht übersteigen.

3

Faktisch müsse sie als Herstellerin, um ihre OSB-Platten weiterhin verkaufen zu können, auf Veranlassung der unmittelbar betroffenen Bauherren Nachweise über die Einhaltung dieser Anforderungen erbringen. Insofern habe sie beim Deutschen Institut für Bautechnik (DIBt) vorsorglich Gutachten für ihre Produkte in Auftrag gegeben. Wann und mit welchem Inhalt diese vorlägen, sei nicht absehbar. Jedenfalls OSB-Platten ab bestimmten Dicken dürften die Prüfungen nicht bestehen und ließen sich dann in Deutschland nicht mehr verkaufen, was eine deutliche Anpassung ihrer Produktionsmengen erforderte und zu erheblichen Umsatzeinbußen führen würde. Eine Anpassung des Produktionsprozesses sei nicht möglich. Der Einsatz von Antioxidantien würde zwar zur Reduktion von Aldehyden, jedoch zu einer Erhöhung der Terpenemissionen führen. In diesem Zusammenhang wird Bezug genommen auf eine im Auftrag des Umweltbundesamts erstellte Studie der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung „Emissionsverhalten von Holz und Holzwerkstoffe“ sowie den Abschlussbericht des FNR-Verbundvorhabens „Entwicklung von Konzepten zur Reduzierung von VOC-Emissionen aus Holz und Holzwerksstoffen unter Berücksichtigung des Herstellungsprozesses“.

4

Diese an VOC-Emissionen gestellten Anforderungen verstießen jedoch gegen Art. 8 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 vom 09.03.2011 zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 89/106/106/EWG - BauPVO - (ABl. L 88/5 v. 04.04.2011), der es den Mitgliedsstaaten grundsätzlich verbiete, die Verwendung CE-gekennzeichneter Bauprodukte zu behindern, indem produktunmittelbare Anforderungen hinsichtlich in einer harmonisierten Norm nicht genannter wesentlicher Merkmale gestellt würden. Dadurch werde auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen, da sie die Produktion von OSB-Platten bestimmter Dicken, die die Anforderungen der ABG nicht erfüllen könnten, zumindest teilweise einstellen müsste. Objektive Berufswahlregelungen seien indes nicht gerechtfertigt, weil es an einer Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut fehle. Denn etwaige gesundheitsschädliche Wirkungen von VOC hätten trotz umfassender wissenschaftlicher Untersuchungen bislang nicht nachgewiesen werden können. Verschiedene Studien hätten keine nennenswerten negativen Wirkungen auf den Menschen ergeben; insoweit werde auf den Abschlussbericht der HOMERA-Studie verwiesen. Eine weitere Studie gehe davon aus, dass zytotoxische und/oder gentoxische Wirkungen entweder gar nicht oder erst bei weit über den üblichen Innenraumkonzentrationen aufträten. Auch langfristige gesundheitliche Folgen seien nicht zu erwarten. Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, da unbehandeltes Holz trotz ähnlicher Emissionen nicht erfasst sei. Damit sei der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten.

5

Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Den Antragstellerinnen fehle bereits die erforderliche Antragsbefugnis. Abgesehen davon seien die angegriffenen Vorschriften offensichtlich rechtmäßig. So habe er unter Berücksichtigung einschlägiger wissenschaftlicher Erkenntnisse von seiner Einschätzungsprärogative Gebrauch gemacht und die streitgegenständliche normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift erlassen. Gefahren durch flüchtige organische Verbindungen seien allgemein wissenschaftlicher Konsens. Deren Wirkungen könnten von Geruchsempfindungen und Reizwirkungen auf die Schleimhäute von Augen und Nase und Rachen über Wirkungen auf das Nervensystem hin zu Langzeitwirkungen reichen. Zur toxikologischen Bewertung von aus Bauprodukten emittierenden Stoffen könnten die bereits verfügbaren Informationen herangezogen werden, die in vielen Fällen Kenntnisse über Dosis-Wirkung-Beziehungen enthielten. Daraus ließen sich wiederum Konzentrationsniveaus ermitteln, unterhalb derer keine nachhaltig nachteiligen Wirkungen (mehr) zu befürchten seien. Insoweit werde auf das AgBB-Bewertungsschema 2018 verwiesen. Eine Orientierung hinsichtlich der gesundheitlichen Relevanz der einzelnen Emissionen ließen die wissenschaftlich abgesicherten NIK- bzw. LCI-Werte erkennen, unterhalb derer von einem Einzelstoff keine nachteiligen Wirkungen anzunehmen seien. Auch die Antragstellerinnen behaupteten schließlich nicht, dass die Ungefährlichkeit von VOC-Emissionen aus OSB-Platten erwiesen sei. Besonders schutzbedürftige Gruppen seien hier besonders anfällig.

6

Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch nicht gegen die Bauproduktenverordnung. Denn in ihrem Anwendungsbereich sei von einer sukzessiven Harmonisierung auszugehen, die nationale Regelungen nur dann ausschließe, wenn (bereits) harmonisierte technische Spezifikationen bestünden, die nationale Regelungen ausschließen sollten. Insoweit bestehe allenfalls eine Vollständigkeitsvermutung, aber keine Vollständigkeitsfiktion. Die Reichweite der Harmonisierungswirkung sei durch Auslegung zu ermitteln, wobei die harmonisierten Normen selbst Teil des Unionsrechts seien. Aus Nr. 4.8 der EN 13986 ergebe sich indes, dass für sonstige gefährliche Stoffe tatsächlich keine Harmonisierungswirkung bestehe. Eine andere Auslegung stünde auch in Widerspruch zu Art. 114 AEUV. Auch im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 16.10.2014 - C-100/13 - finde sich kein Hinweis, dass stets von der Vollständigkeit harmonisierter Normen auszugehen sei. Erst recht könne davon nicht bei ausdrücklich lückenhaften Normen ausgegangen werden. Die angegriffenen Anforderungen stünden mit den materiellen Wertungen sowohl der Bauproduktenverordnung als auch der Landesbauordnung, insbesondere mit § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO in Einklang, wonach auch die Grundanforderungen an Bauwerke zu berücksichtigen seien. In Anhang I zur Bauproduktenverordnung seien unter „3. Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz“ in Buchstabe b ausdrücklich Emissionen von gefährlichen Stoffen, flüchtigen organischen Verbindungen, Treibhausgasen oder gefährlichen Partikeln in die Innen- und Außenluft aufgeführt. Bereits daraus ergebe sich, dass VOC-Emissionen zu regulieren seien. Grundrechte der Antragstellerinnen würden dadurch nicht verletzt. Da die Hersteller die entsprechenden Vorgaben mit relativ geringen Aufwand - etwa durch entsprechende Lagerung - einhalten und gegebenenfalls auch (teilweise) auf Kiefernholz verzichten könnten, drohten der Antragstellerin schließlich keine schweren Nachteile, weshalb eine einstweilige Anordnung nicht geboten sei.

7

Ergänzend verweist die Antragstellerin noch auf das am 19.04.2019 ergangene Urteil des Europäischen Gerichts - T-229/17 -. Außerdem macht sie geltend, dass das in § 73a Abs. 5 LBO vorgesehene Anhörungsverfahren fehlerhaft durchgeführt worden sei, weil bei der Musterverwaltungsvorschrift Stellungnahmen beteiligter Kreise unberücksichtigt geblieben seien. Dies müsse auf die angegriffene Verwaltungsvorschrift durchschlagen.

8

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsakten sowie die im Hauptsacheverfahren - 8 S 2944/18 - sowie in den Parallelverfahren - 8 S 3008/18 und 8 S 2959/18 - angefallenen Senatsakten verwiesen.

II.

9

Der Antrag der Antragstellerin, die Verwaltungsvorschrift des Umweltministeriums und des Wirtschaftsministeriums über Technische Baubestimmungen hinsichtlich darin enthaltener Anforderungen an VOC vorläufig (bis zu einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren - 8 S 2944/18 -) außer Vollzug zu setzen, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

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1. Der Antrag ist nach § 47 Abs. 6 VwGO statthaft und auch sonst zulässig.

11

a) Die angegriffene Verwaltungsvorschrift ist zulässiger Gegenstand eines Antrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und damit auch eines Antrags nach § 47 Abs. 6 VwGO. Zwar unterliegen Verwaltungsvorschriften in der Regel nicht der Normenkontrolle, da es sich bei ihnen um keine (Außen-)Rechtssätze handelt. Anders verhält es sich jedoch dann, wenn eine gesetzliche Regelung - wie hier § 73a Abs. 1 u. 5 LBO - zur Konkretisierung gesetzlicher Anforderungen (hier: aus § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO) auf eine Verwaltungsvorschrift verweist, die kraft Gesetzes - vorbehaltlich der (hier nicht einschlägigen) sog. Innovationsklausel in § 73a Abs. 1 Satz 2 LBO - eine Beachtenspflicht in Bezug auf die als Technische Baubestimmungen eingeführten technischen Regeln auslösen soll und diesen damit (jedenfalls) gegenüber den für den Bau Verantwortlichen eine verordnungsgleiche Außenrechtswirkung in Bezug auf die Standardisierung technischer Anforderungen verleiht (vgl. § 73a Abs. 1 Satz 2 LBO; vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.11.1993 - 5 N 1.92 -, BVerwGE 94, 335; Urt. v. 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262; Urt. v. 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, BVerwGE 122, 26; Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO <35. EL Sept. 2018>, § 47 Rn. 26, 30; Ziekow, in Sodan/Ziekow, VwGO 3. A. 2010 - § 47 Rn. 126; Winkelmüller/van Schewick/Müller, Bauproduktrecht und technische Normung, 2015, Rn. 476 ff.; a.A. OVG NW, Beschl. v. 20.07.2010 - 2 A 61/08 -, juris Rn. 17).

12

Ob die Technischen Baubestimmungen, soweit sie hier angegriffen sind, darüber hinaus eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift in dem Sinne darstellen sollen, dass ihnen gegebenenfalls auch eine die Gerichte bindende Wirkung zukäme (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, BVerwGE 107, 338), wovon der Antragsgegner im Hinblick auf § 73a Abs. 5 Satz 1 LBO auszugehen scheint, mag hier dahinstehen.

13

b) Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da sie geltend machen kann, durch die Anwendung der außer Vollzug zu setzenden Verwaltungsvorschrift - faktisch - in ihrer Berufsfreiheit verletzt zu sein (vgl. Art. 12 Abs. 1 GG), auch wenn sich die Bauwerksanforderungen unmittelbar nur an den Bauherrn bzw. die sonstigen am Bau Beteiligten richten. Denn den - zur Erhaltung der weiteren Verkehrsfähigkeit ihrer OSB-Platten - erforderlichen Nachweis zu deren Erfüllung könnte tatsächlich nur sie als Herstellerin erbringen. Betroffen ist hier freilich nicht ihre Berufswahl, sondern (lediglich) ihre Berufsausübung (vgl. Jarass/Pieroth, GG 15. A. 2019, Art. 12 Rn. 10, 10a). Auf dieses Grundrecht kann sich auch die Antragstellerin als inländische juristische Person berufen (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG; BVerfG, Beschl. v. 04.11.2015 - 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 -, NJW 2016, 1436). Dagegen dürfte sie sich zur Begründung ihrer Antragsbefugnis nicht auf einen Verstoß gegen das Marktbehinderungsverbot des § 8 Abs. 4 BauPVO berufen können, weil sie von der in dieser Vorschrift konkretisierten Warenverkehrsfreiheit im Binnenmarkt (vgl. Artt. 28, 34 AEUV) mangels eines grenzüberschreitenden Bezugs gar nicht betroffen ist.

14

2. Der Antrag ist auch begründet.

15

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht der Hauptsache, mithin der zur Entscheidung über den bereits anhängigen Normenkontrollantrag - 8 S 2944/18 - berufene Verwaltungsgerichtshof, auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

16

Prüfungsmaßstab sind - nicht nur bei Bebauungsplänen - zunächst die Erfolgs-aussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der angegriffenen Vorschrift bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn deren (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsache-Entscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, NVwZ-RR 2017, 268 im Anschluss an BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, BRS 83 Nr. 190, juris Rn. 12 m.w.N., u. v. 16.09.2015 - 4 VR 2.15 -, BRS 83 Nr. 58, juris Rn. 4).

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In Anwendung dieser Grundsätze ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung bei Berücksichtigung der überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache (a und b) im Hinblick auf der Antragstellerin drohende Nachteile (c) dringend geboten.

18

a) Der am 14.12.2018 gestellte Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist statthaft (vgl. oben unter 1.a) und auch sonst zulässig, insbesondere rechtzeitig gestellt (vgl. § 47 Abs. 2 VwGO). Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 VwGO; dazu oben unter 1. b).

19

b) Die Technischen Baubestimmungen dürften, soweit sie von der Antragstellerin in der Sache angegriffen werden, bereits nicht den an sie zu stellenden gesetzlichen Anforderungen nach der Landesbauordnung entsprechen. Darauf, ob sie den für normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften aufgestellten (weiteren) Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts entsprächen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.10.1998, a.a.O.), kommt es vorliegend nicht an. Denn auch eine Verwaltungsvorschrift, der nur gegenüber den Normadressaten (Bauherrn oder sonstigen am Bau Beteiligten) Außenwirkung zukommen soll (vgl. § 73a Abs. 1 Satz 2 LBO), muss formell und materiell rechtmäßig sein.

20

(1) Dass die Technischen Baubestimmungen von den obersten Baurechtsbehörden nicht in dem dafür vorgesehenen Verfahren erlassen worden wären (vgl. § 73a Abs. 5 Sätze 1 und 2 LBO), zeigt die Antragstellerin nicht auf; solches lässt sich bei der hier allein gebotenen summarischen Prüfung auch sonst nicht feststellen. Insofern mag dahinstehen, ob bei der Bekanntmachung der Verwaltungsvorschrift (erheblich) von der Musterverwaltungsvorschrift abgewichen wurde, was ein neues Anhörungsverfahren bedingt haben könnte. Ob bereits das zur Musterverwaltungsvorschrift durchgeführte Anhörungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurde, wie die Antragstellerin behauptet, lässt sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ebenso wenig feststellen. Doch selbst dann, wenn aus Zeitgründen „Stellungnahmen beteiligter Kreise unbeachtet geblieben“ sein sollten, schlüge dies nicht ohne Weiteres auf die Wirksamkeit der hier angegriffenen Verwaltungsvorschrift durch (vgl. Thiel, in: Landmann/Rohmer UmweltR <89. EL Feb. 2019>, § 51 BImSchG Rn. 30 f.; anders für den Fall, dass die Beteiligung zu spät erfolgte Jarass, BImSchG 12. A. 2017, § 51 Rn. 3 f.).

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(2) Die hier in Rede stehenden Technischen Baubestimmungen dürften aber schon nicht von der Rechtsgrundlage in § 73a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LBO gedeckt sein, auf die sie allein gestützt sind ((a)), sodass es auf die von den Beteiligten in den Vordergrund gestellte und in ihren Schriftsätzen ausführlich behandelte Frage einer Vereinbarkeit der Verwaltungsvorschrift mit Unionsrecht, nämlich mit Art. 8 Abs. 4 der Bauproduktenverordnung i. V. m der auf sie gestützten harmonisierten Norm DIN EN 13986 „Holzwerkstoffe zur Verwendung im Bauwesen - Eigenschaften, Bewertung der Konformität und Kennzeichnung“ sowie die Vereinbarkeit mit den Grundrechten, insbesondere Art. 12 GG, voraussichtlich nicht mehr ankommen wird (dazu noch unter (b)).

22

(a) Bei den für VOC (volatile organic compounds)-Emissionen aufgestellten Anforderungen dürfte es sich um eine in § 73a Abs. 2 LBO - im Hinblick auf Art. 61 Landesverfassung (LV) - näher geregelte Konkretisierung in Bezug auf die Leistung von Bauprodukten in bestimmten baulichen Anlagen und ihrer Teile handeln, und zwar in Bezug auf Merkmale von Bauprodukten, die sich für einen Verwendungszweck auf die Erfüllung der Anforderungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO auswirken (§ 73 Abs. 2 Nr. 3b LBO), ferner in Bezug auf Verfahren für die Feststellung der Leistung eines Bauprodukts im Hinblick auf solche Merkmale (§ 73a Abs. 2 Nr. 3c LBO) sowie schließlich in Bezug auf die für einen bestimmten Verwendungszweck erforderliche Leistung in Bezug auf ein solches Merkmal (§ 73a Abs. 2 Nr. 3f LBO). Dagegen handelt es sich, wie sich bereits aus dem für die Feststellung der Leistung maßgeblichen Verfahren („Prüfkammertests nach der prEN 16516:2015-05“) ergibt (vgl. auch 1 des Anhangs 8), tatsächlich nicht um unmittelbare Konkretisierungen in Bezug auf bestimmte bauliche Anlagen oder ihre Teile (§ 73a Abs. 2 Nr. 1 LBO) oder die Planung, Bemessung und Ausführung baulicher Anlagen und ihrer Teile (§ 73a Abs. 2 Nr. 2 LBO), wie die Gliederungsüberschrift 2.2 ABG „Besondere Anforderungen an Aufenthaltsräume und baulich nicht davon abgetrennte Räume“ dies eigentlich erwarten lässt.

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Einer Konkretisierung zugänglich sind nach § 73a Abs. 1 Satz1 LBO jedoch nur Anforderungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO, mithin solche, die gewährleisten sollen, dass insbesondere durch bauliche Anlagen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit oder die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht bedroht werden und jene ihrem Zweck entsprechend ohne Missstände benutzbar sind. Soweit § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO die Berücksichtigung der Grundanforderungen an Bauwerke gemäß Anhang 1 der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 (Bauproduktenverordnung) vorsieht, führt dies nicht zu einer Erweiterung der sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO ergebenden Hauptaufgabe des Bauordnungsrechts, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO gibt als Grundnorm den gesetzlichen Rahmen für das Bauordnungsrecht vor. Alle aufgrund der Landesbauordnung erlassenen Rechtsverordnungen, örtlichen Bauvorschriften, Verwaltungsvorschriften und Einzelanordnungen müssen sich grundsätzlich, soweit nichts Anderes bestimmt ist, in diesem Rahmen halten (vgl. Sauter, LBO 3. A. § 3 Rn. 2, § 73 Rn. 16).

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Der klassische Gefahrenbegriff, der auch der Landesbauordnung zugrunde liegt, ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden" (vgl. bereits PrOVG, Urt. v. 15.10. 1894, PrVBl 16, 125, 126). Schadensmöglichkeiten, die sich nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotential" (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300, 315). Die bauordnungsrechtliche Generalklausel bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Baurechtsbehörden umfassen Vorsorgemaßnahmen nicht ausdrücklich. Die entsprechenden Vorschriften lassen sich aber auch nicht in diesem Sinne erweiternd auslegen, indem der Exekutive, wie es der Antragsgegner offenbar für geboten hält, eine "Einschätzungsprärogative" auch in Bezug darauf zugebilligt wird, ob die vorliegenden Erkenntnisse überhaupt die Annahme einer Gefahr rechtfertigen. Denn eine solche Einschätzungsprärogative ist dem in Generalklauseln wie in § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO gefassten allgemeinen Recht der Gefahrenabwehr fremd.

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Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1974 - 1 C 31.72 - BVerwGE 45, 51, 57). Das trifft nicht nur für die "konkrete" Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern grundsätzlich auch für die den Rechtsverordnungen nach § 73 Abs. 1 LBO - und auch den auf § 73a Abs. 1 LBO gestützten Verwaltungsvorschriften - zugrundeliegende "abstrakte" Gefahr (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.12.1975 - III 905/73 -). Diese unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose bzw. die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen; das hat (lediglich) zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.10.1997 - 3 BN 1.97 -, Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist jedoch die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - "politisch" geprägt oder mitgeprägt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.02.2002 - 1 BvR 1676/01 -, DVBl 2002, 614). Eine derart weitreichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Baurechtsbehörden aufgrund der Ermächtigungen nach den §§ 73, 73a Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 LBO nicht zu. Denn es wäre mit den Grundsätzen der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsvorschriften der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes nicht vereinbar, wenn die Exekutive ohne strikte Bindung an den überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener Bewertung über die Notwendigkeit oder Vertretbarkeit eines Erlasses von Rechtsvorschriften entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche und demokratische Garantiefunktion der sicherheitsrechtlichen Normermächtigungen wäre in Frage gestellt, könnte die Exekutive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr oder minder begründeten Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr ist es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985, a.a.O., S. 316) und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegengewirkt werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht auszuschließen sind. Allein der Gesetzgeber ist befugt, unter Abwägung der widerstreitenden Interessen die Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen Risiken vermindert werden sollen, für die - sei es aufgrund neuer Verdachtsmomente, sei es aufgrund eines gesellschaftlichen Wandels oder einer veränderten Wahrnehmung in der Bevölkerung - Regelungen gefordert werden. Das geschieht üblicherweise durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge" gegen drohende Schäden (vgl. etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2 GenTG, § 7 BBodSchG). Demgegenüber ist in § 3 Abs. 1 LBO, den auch § 73a Abs.1 LBO in Bezug nimmt, ausschließlich davon die Rede, dass „die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit oder die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht b e d r o h t werden“, mithin von Gefahrenabwehr (vgl. § 1 Abs. 1 PolG), nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung". Auch darin zeigt sich positivrechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich heraus eine Erstreckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohnt (zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347; auch Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO/LBOAVO 7. A. 2016, § 3 Rn. 22, 25; Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. A. 2001, Rn. 35; VGH BW, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 -, VBlBW 2010, 29; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -. VBlBW 2002, 292; di Fabio, JURA 1996, 566 <571>; anders möglicherweise Sächs.OVG, Beschl. v. 11.02.2019 - 1 B 454.18 -, juris Rn. 17, wo von „vorbeugendem Gesundheitsschutz“ die Rede ist).

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Danach muss ausgehend von dem bereits erreichten (!) Stand von Wissenschaft und Technik (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.02.1998 - 11 B 5.98 -, Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 6 zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) aus Tatsachen entweder der allgemeine praktische Verstand oder der wissenschaftliche Sachverstand, gestützt auf entsprechende Lebenserfahrungen oder (gesicherte) wissenschaftliche Erfahrungssätze, eine abstrakte - Schädigungsvermutung belegen und begründen können (vgl. Di Fabio, Risikoentscheidungen, S. 67; Pfaundler, UPR 1999, 336 <337>).

27

Dass aufgrund der bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verwaltungsvorschrift vorliegenden Untersuchungen bereits von einer abstrakten Gefahr für die menschliche Gesundheit ausgegangen werden könnte, welche die angegriffenen Summengrenzwerte, den vorgegeben R-Wert und die festgelegte Mengenbegrenzung (2.2.1.1 ABG) gerechtfertigt erscheinen lassen könnte, lassen die Ausführungen des Antragsgegners auch nicht annähernd erkennen (vgl. demgegenüber den Senatsbeschl. v. 15.05.1991 - 8 S 1068/91 -, UPR 1992, 32 zur konkreten Gefahr bei Spritzasbestbeschichtung). Soweit er darauf verweist, dass Wirkungen von VOC von Geruchsempfindungen und Reizwirkungen auf die Schleimhäute von Augen und Nase und Rachen über Wirkungen auf das Nervensystem hin zu Langzeitwirkungen reichten, führt dies nicht weiter, da die Verwaltungsvorschrift mit den von ihr festgelegten Grenzwerten solchen Wirkungen ersichtlich im Vorfeld einer Gefahr bzw. vor Erreichen der Gefahrenschwelle zu begegnen sucht. Dies gilt ungeachtet längerer Expositionszeiten, da die VOC-Emissionen nach 28 Tagen im weiteren Verlauf, wovon auch der Antragsgegner auszugehen scheint (vgl. Antragserwiderung, S. 50: „gerade in den ersten Monaten nach der Herstellung“) (wieder) abnehmen („abklingen“; vgl. Metastudie „GesundHOLZ“, S. 48, 63; BAM-Studie „Emissionsverhalten von Holz und Holzwerkstoffen“ v. März 2012, S. 90). Im Übrigen lassen die Ausführungen des Antragsgegners erkennen, dass er es anscheinend für ausreichend erachtet, dass die von ihm angeführten Wirkungen nur bei bestimmten, außergewöhnlich empfindlichen Personengruppen beobachtet wurden, auf die nach polizeirechtlichen Grundsätzen jedoch gerade nicht abgehoben werden kann (vgl. Sauter, LBO 3. A. <Stand Aug. 2017>, § 3 Rn. 12). Aus § 3 Abs. 2 LBO dürfte sich für das Bauordnungsrecht nichts anderes herleiten lassen (vgl. hierzu Sauter, a.a.O., § 3 Rn. 49 ff.).

28

Bei den die angegriffenen Summengrenzwerte überschreitenden VOC-Konzentrationen kann ebenso wie bei dem nach einer Einzelstoffbewertung einzuhaltenden (Summen-)R-Wert sowie der festgelegten Mengenbegrenzung nicht bewertbarer VOC nach derzeitigem Erkenntnisstand voraussichtlich nur von möglichen Gefahren bzw. Risiken gesprochen werden, denen noch nicht mit auf die Landesbauordnung gestützten Gefahrabwehrmaßnahmen begegnet werden kann.

29

Dass mit den beanstandeten Bestimmungen unter 2.2.1.1 ABG, soweit hier von Interesse, letztlich eine über die Gefahrenabwehr hinausgehende Schadens- bzw. Risikovorsorge getroffen werden sollte, dürfte sich bereits aus den angegriffenen Bestimmungen selbst sowie den zu ihrer Erläuterung von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen ergeben.

30

Bereits aus den vom Antragsgegner vorgelegten Verlautbarungen des Ausschusses für gesundheitliche Bewertung (AgBB) „Anforderungen an die Innenraumluftqualität in Gebäuden: Gesundheitliche Bewertung der Emissionen von flüchtigen organischen Verbindungen (VVOC, VOC, und SVOC)“ geht hervor, dass es bei dem auch den AGB zugrundeliegenden AgBB-Bewertungsschema, um die „Sicherung einer gesundheitlich (bzw. hygienisch) unbedenklichen Innenraumqualität in baulichen Anlagen“ und nicht um die Abwehr abstrakter Gefahren geht. Auch an anderer Stelle hat der Ausschuss bei der Aktualisierung seines Bewertungsschemas die Notwendigkeit betont, die Eignung von Bauprodukten zur Verwendung in Innenräumen zu prüfen und zu bewerten, um die Sicherstellung einer gesundheitlich unbedenklichen Innenraumluftqualität als baurechtliches Schutzziel zu gewährleisten https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/355/dokumente/aenderungen_und_ergaenzungen_im_agbb-schema_2018.pdf).

31

In den AGB kommt dies insbesondere darin zum Ausdruck, dass die einzuhaltenden Werte - einmal abgesehen von den nicht substantiiert angegriffenen, weil für die Antragstellerin wohl nicht relevanten, ebenfalls einzuhaltenden Emissionswerten von 0,01 bzw. 0.001 mg/m3 für einzelne kanzerogene Stoffe der EU-Kategorie 1A und 1B nach der CLP-Verordnung (EG) - allesamt Summenwerte sind (TVOCspez-Wert, TSVOC-Wert, R-Wert nach gewichteter Einzelstoffbewertung, Mengenbegrenzung von VOC ohne Bewertungsmaßstäbe nach NIK), die sich aus der Aufsummierung verschieden bewerteter Einzelstoffkonzentrationen ergeben, denen ganz unterschiedlich hohe Risiken eigen sind.

32

Mit der zunächst bestimmten (absoluten) Obergrenze für VOC (TVOCspez) soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Bewohner von Gebäuden immer einer Vielzahl von Substanzen ausgesetzt sind, weshalb eine unendliche Gesamtkonzentration an Stoffemissionen vermieden werden soll. Wissenschaftlich kontrollierte anerkannte Humanstudien und epidemiologische Untersuchungen sollen denn eine eindeutige konzentrationsabhängige Wirkungsbeziehung für gesundheitliche Effekte durch die Summe an definierten flüchtigen organischen Stoffen ergeben haben. Die in den ABG als TVOCspez bezeichnete Summe von VOC stellt freilich die Summe der Konzentrationen der substanzspezifisch quantifizierten Zielverbindungen (NIK-Stoffe) s o w i e der über das Toluoläquivalent quantifizierten, n i c h t i d e n t i f i z i e r t e n und N i c h t z i e l v e r b i n d u n g e n mit jeweils einer Konzentration ab 5 µg/m3 dar. Es versteht sich von selbst, dass sich allein mit der Überschreitung eines für die Summe ganz unterschiedlich hohe Risiken aufweisender Einzelkonzentrationen gebildeten Werts nicht ohne Weiteres eine (abstrakte) Gefahr begründen lässt.

33

Erst Recht gilt dies für die weitere Anforderung an die Summe der Konzentrationen der schwerflüchtigen organischen Verbindungen, die sich auf die Summe der identifizierten u n d nicht identifizierten und über das Toluoläquivalent quantifizierten SVOC mit jeweils einer Konzentration ab 5 µg/m3 bezieht und auf einen zusätzlichen Beitrag von 10% (= 0,1 mg/m3) der maximal zulässigen TVOCspez-Konzentration begrenzt wird.

34

Aber auch die Anforderung nach gewichteter Einzelstoffbewertung, dass R als die Summe aller Ri den Wert 1 nicht übersteigen darf, markiert - entgegen der Auffassung des Antragsgegners - nicht die Schwelle zur Gefahr. Denn die Anforderung an den R-Wert beruht auf der Annahme, dass, wenn Ri (= C1/NIK) den Wert 1 unterschreitet, (überhaupt) k e i n e Wirkung auftritt. Damit bedeutet dieser Wert aber nur, dass Wirkungen nicht auszuschließen sind. Denn dieser beruht letztlich auf sog. NIK-Werten (niedrigste interessierende Konzentration, engl. LCI - Lowest Concentration of Interest), die - teilweise unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren aus vorhandenen Arbeitsplatzgrenzwerten (AGW) - abgeleitet wurden, um VOC-Emissionen aus Bauprodukten soweit zu begrenzen, dass die in der Raumluft resultierenden Immissionen auch unter ungünstigen, aber noch realistischen Bedingungen die Gesundheit auch e m- p f i n d l i c h e r Personen bei Daueraufenthalt (jedenfalls) nicht gefährden. Diese stoffspezifischen Rechengrößen beschreiben damit nur die Schwelle, unterhalb derer für den Einzelstoff k e i n e nachteiligen Wirkungen (mehr) zu befürchten sind. Insoweit verhält es sich nicht anders als bei den aus dem Naturschutzrecht bekannten sog. Critical Loads (vgl. hierzu den Senatsbeschl. v. 15.01.2019 - 8 S 846/18 -; BVerwG, Urt. v. 28.09.2011 - 7 C 21.09 -, NVwZ 2012, 176).

35

Dass auch für die der Sache nach mitangegriffene Mengenbegrenzung für VOC ohne Bewertungsmaßstäbe nach NIK nicht die Schwelle zur Gefahr markiert wird, dürfte auf der Hand liegen.

36

Eine andere Beurteilung ist auch nicht aufgrund des vom Antragsgegner im Parallelverfahren 8 S 3008/18 unter dem 27.06.2019 gehaltenen weiteren Sachvortrags und der angeschlossenen zahlreichen und umfangreichen Anlagen gerechtfertigt. Der Antragsgegner übersieht dabei, dass es vorliegend nicht darum geht, ob (spezifische) flüchtige organische Verbindungen (VOC) allgemein in Abhängigkeit von ihrer Konzentration in der Innenraumluft geeignet sind, zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu führen (vgl. zu von aus Ottokraftstoff stammenden VOC-Emissionen etwa die zur Umsetzung der Richtlinie 94/63/EG erlassene 20. BImSchV und BVerwG, Beschl. v. 18.06.2012 - 7 B 62.11 -, Buchholz 406.25 § 7 BImSchG Nr. 2), sondern darum, ob gerade die von ihm für bestimmte Holzwerkstoffe festgelegten Summengrenzwerte allgemein (auch) bei den hier in Rede stehenden Span- bzw. OSB-Platten ungeachtet dessen die Schwelle zur Gefahr markieren, dass die Emissionen nach 28 Tagen weiter abnehmen. Solches hat der Antragsgegner auch nicht annähernd dargelegt. Abgesehen davon, dass es, zumal in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren, nicht Aufgabe des Senats ist, umfangreiche, überwiegend in englischer Sprache verfasste und teilweise auch erst nach dem Erlass der Verwaltungsvorschrift bekannt gewordene Studien und Berichte daraufhin durchzusehen, ob sich ihnen möglicherweise doch irgendwelche Hinweise auf das Vorliegen einer bislang nicht dargelegten abstrakten Gefahr entnehmen lassen, dürften sie - soweit ohne weiteres ersichtlich - eher die hier vertretene vorläufige Einschätzung stützen.

37

Bereits in der vom Antragsgegner als Beleg für eine Gefährlichkeit der hier in Rede stehenden VOC angeführten horizontalen Prüfnorm DIN EN 16516:2018-01 heißt es (auf S. 34):

38

„Die Emissionswerte für TVOC und TSVOC beinhalten eine undefinierte Mischung von Substanzen unterschiedlicher oder nicht genau definierter Toxizität. Sie sind keine zuverlässigen Indikatoren dafür, welche Wirkungen die Emissionen aus Produkten auf die menschliche Gesundheit haben.“

39

In der vorgelegten Bekanntmachung des Umweltbundesamts „Beurteilung von Innenraumluftkontaminationen mittels Referenz- und Richtwerten (BuGesBl. 2007, 990) findet sich ein entsprechender Hinweis:

40

„Der TVOC-Wert hat aufgrund der unterschiedlichen Zusammensetzung des in der Innenraumluft auftretenden Substanzgemisches keine konkrete toxikologische Basis.“

41

In Abgrenzung zum TVOC-Konzept finden sich (auf S. 995) die weiteren Hinweise des Umweltbundesamtes:

42

„Der Vorteil dieser (für die Innenraumluft aufgestellten) Richtwerte (der Ad-hoc-AG IRK/AOLG (Stand 2006) für Einzelstoffe) ist ihr einheitlicher, am Gefahrenbezug orientierter Ableitungsweg. ... Der Richtwert II ist dadurch charakterisiert, dass (erst) bei seiner Überschreitung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 16 der jeweiligen Landesbauordnung mit Gesundheitsgefahren besonders für empfindliche Personen wie z. B. Schwangere, Säuglinge und Kleinkinder zu rechnen ist.“

43

Inwiefern für den Summengrenzwert TVOCspez anderes als für den TVOC-Wert zu gelten hätte, lässt sich den Ausführungen des Antragsgegners nicht entnehmen.

44

Die von ihm beigebrachten Studien beziehen sich teilweise noch nicht einmal (ausdrücklich) auf flüchtige organische Verbindungen, die gerade aus verklebten Hölzern, insbesondere sog. OSB-Platten emittiert werden (vgl. Anlage 13: „Thereby wall-to-wall-carpets, PVC material, and laminate were the flooring material, which showed the strongest adverse associations.“). Andere Studien berücksichtigten wiederum besonders empfindliche Risikogruppen (Anlage 14: „. . . households with apparently unhealthy children“,) bzw. zeigten weiteren Forschungsbedarf auf (Anlage 11: „Therefore more studies that explore the biological mechanism of VOC’s neurotoxicity are needed.“).

45

Der Hinweis auf die Regulierungsbedürftigkeit von VOC-Emissionen aus Holzwerkstoffen, die breiter Konsens sei, die erneute Bezugnahme auf das AgBB-Bewertungsschema und der Verweis auf zu einzelnen VOC vorliegende NIK- bzw. LCI-Werte führen ersichtlich nicht weiter. Ebenso wenig kommt es auf „Empfehlungen der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung“ an, die sich freilich - wie die o.a. Richtwerte - an die Qualität der Innenraumluft zu richten scheinen.

46

Soweit der Antragsgegner dessen ungeachtet zum Ergebnis gelangt, die Festlegungen der angegriffenen ABG seien „wissenschaftlich solide und breit im europäischen und internationalen Kontext hinterlegt“, mag dies zutreffen, soweit mit ihnen ein Gesundheitsrisiko beschrieben wird, das zu minimieren jedoch nicht Aufgabe des Bauordnungsrechts ist. Inwiefern solches gleichermaßen für das Vorliegen einer aufgrund von VOC-Emissionen aus Span- und OSB-Platten etwa hervorgerufenen abstrakten Gefahr gälte, ist damit jedoch auch nicht ansatzweise aufgezeigt.

47

Finden die hier angegriffenen Anforderungen an VOC-Emissionen danach aller Voraussicht nach nicht ihre Rechtsgrundlage in § 73a Abs. 1 LBO, kommt es nicht mehr auf deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten und der Bauproduktenverordnung an, die in einem Normenkontrollverfahren als objektivem Rechtsbeanstandungsverfahren ebenfalls Prüfungsmaßstab ist.

48

(b) Viel spricht freilich dafür, dass die angegriffenen Anforderungen an VOC-Emissionen auch gegen das Marktbehinderungsverbot des Art. 8 Abs. 4 der Bauproduktenverordnung verstoßen, weil mit ihnen in der DIN EN 13986 „Holzwerkstoffe zur Verwendung im Bauwesen - Eigenschaften, Bewertung der Konformität und Kennzeichnung“ harmonisierte Bauprodukte, nämlich Holzwerkstoffe, zu denen auch die hier in Rede stehenden OSB-Platten gehören (vgl. S. 5 „1 Anwendungsbereich“), unzulässig nachreguliert worden sein dürften.

49

Mit den angegriffenen Summenwerten stehen - anders als die Überschrift 2.2. „Besondere Anforderungen an Aufenthaltsräume und baulich nicht davon abgetrennte Räume“ dies eigentlich erwarten lässt und anders als dies etwa bei den o. a. Richtwerten I und II der Ad-hoc-AG IRK/AOLG (Stand 2006) der Fall ist - nicht Anforderungen an die Innenraumluftqualität von Teilen baulicher Anlagen hinsichtlich VOC-Emissionen in Rede, zu denen der Antragsgegner unionsrechtlich - im Rahmen seiner ihm nach nationalem Recht zustehenden Regelungsbefugnisse - jedenfalls im Grundsatz (zutreffend Fehse, Die Auswirkungen der EU-Bauproduktenverordnung auf das nationale Recht, 2017, S. 84) -berechtigt sein dürfte (vgl. den Erwägungsgrund (3) zur BauPVO). Vielmehr werden unmittelbar an die in der DIN EN 13986 harmonisierten Bauprodukte Anforderungen gestellt (vgl. auch 1 ABG), was nach Art. 8 Abs. 4 BauPVO auch unter der Geltung der Bauproduktenverordnung, weil den Binnenmarkt behindernd, grundsätzlich unzulässig ist.

50

Solches wäre freilich dann nicht der Fall, wenn sich die Harmonisierungswirkung, wie der Antragsgegner meint, gar nicht auf die hier in Rede stehenden VOC-Emissionen erstreckte. Wie weit die jeweilige Harmonisierung reicht, ist auch hier zunächst - im Wege der Auslegung - zu ermitteln (zutreffend Hofer, in Simon/Busse, BayBO <131.EL Okt. 2018>, vor Art. 15 Rn. 50). Im Hinblick auf das Ziel, durch harmonisierte technische Spezifikationen zur Angabe der Leistung von Bauprodukten das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu erreichen (vgl. Erwägungsgrund (58) zur BauPVO v. 09.03.2011), ist im Zweifel von einer „Vollharmonisierung“ auszugehen (vgl. EuGH, Urt. v. 16.10.2014, a.a.O. zur BPR; EuG, Urt. v. 10.04.2019 - T-229/17 -, Rn. 101 zur BPR), bei der alle wesentlichen Merkmale von Bauprodukten in den harmonisierten Spezifikationen in Bezug auf die Grundanforderungen an Bauwerke festgelegt sind (vgl. auch Art. 3 und Art. 17 Abs. 3 BauPVO). Bei einem derart abschließend harmonisierten System, wie es vom Europäischen Gericht auch unter der Geltung der Bauproduktenverordnung unterstellt wird, versteht es sich von selbst, dass es den Mitgliedstaten grundsätzlich verwehrt sein muss, unter Hinweis auf einen vermeintlich aus technischer Sicht nur „lückenhaft“ geregelten Sachverhalt von einer bloßen Teilharmonisierung bzw. sukzessiven Harmonisierung mit der Folge auszugehen, dass sie insoweit vorläufig - wie bei nicht harmonisierten Bauprodukten - zur (Nach-)Regulierung berechtigt wären. Anderes kann ersichtlich auch nicht aus Art. 19 BauPVO hergeleitet werden. Denn die in dieser Vorschrift vorgesehene Erstellung eines europäischen Bewertungsdokuments setzt ein nicht oder nicht vollständig von einer harmonisierten Norm erfasstes Bauprodukt voraus, dessen Leistung deshalb nicht vollständig anhand einer bestehenden harmonisierten Norm bewertet werden kann. Art. 19 Abs. 1 BauPVO ist daher entgegen der Auffassung des Antragsgegners kein Ausdruck „lückenhafter“ Normen, sondern ersichtlich besonderen Produkten geschuldet (vgl. Held/Jaguttis/Rupp, BauPVO 2019, Art. 19 Rn. 8).

51

Allerdings kann ein derart abschließend harmonisiertes System nicht, wie die Antragstellerin unter Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichts meint, bei allen harmonisierten Normen unterstellt werden, da sich der Bauproduktenverordnung, insbesondere den Artt. 3 und 17 Abs. 3 BauPVO, nicht entnehmen lässt, dass es nicht auch - wenn auch nur vorübergehend - noch nicht abschließend harmonisierte, gleichwohl wirksame Normen geben kann. Dies dürfte sich jedenfalls daraus herleiten lassen, dass das in Art. 18 BauPVO geregelte Verfahren die Kommission gegebenenfalls berechtigte, eine Norm unter Vorbehalt zu veröffentlichen oder sie nur unter Vorbehalt zu belassen (vgl. Art. 18 Abs. 2 BauPVO), was ggf. auch dazu führen kann, dass die Mitgliedsstaaten hinsichtlich eines bestimmten wesentlichen Produktmerkmals nationale Zusatzanforderungen stellen könnten (vgl. hierzu Held/Jaguttis/Rupp, BauPVO 2019, § 18 Rn. 12).

52

Im Übrigen besteht, worauf der Antragsgegner zutreffend hingewiesen hat, für CE-gekennzeichnete Bauprodukten anders als nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21.12.1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte (Bauproduktenrichtlinie - BPR, ABl. (EG) Nr. L 040 v. 11.02.1989) keine Brauchbarkeitsvermutung in dem Sinne mehr, dass diese die Anforderungen aus der harmonisierten Norm vollständig erfüllten, sodass von deren uneingeschränkter Verwendbarkeit auszugehen wäre. Vielmehr ist an deren Stelle die Vermutung der Konformität eines Bauprodukts mit der vom Hersteller erklärten Leistung getreten (vgl. Art. 4 Abs. 3 BauPVO). Dies sowie der weitere Umstand, dass Art. 8 Abs. 3 BauPVO - anders als Art. 4 Abs. 6 BPR - bestimmt, dass die CE-Kennzeichnung die einzige Kennzeichnung ist, die die Konformität des Bauprodukts mit der erklärten Leistung „in Bezug auf die wesentlichen Merkmale, die von der harmonisierten Norm erfasst sind“, dürfte ebenfalls dafürsprechen, dass es unter der Geltung der Bauproduktenverordnung auch von einer harmonisierten Norm noch nicht erfasste wesentliche Merkmale geben kann.

53

Von einer nicht gegen Bestimmungen der übergeordneten Bauproduktenverordnung verstoßenden, nicht abschließend harmonisierten Norm, die jedenfalls zu bestimmten (vorläufigen) Nachregulierungen berechtigte, dürfte auszugehen sein, wenn diese selbst ihren Geltungsanspruch entsprechend beschränkt, indem sie zum Ausdruck bringt, dass hinsichtlich bestimmter, (noch) nicht abschließend harmonisierter Merkmale bzw. Verfahren (weiterhin noch) vorläufig nationale Vorschriften gelten sollen. Da die harmonisierten Normen ihrerseits Teil des Unionsrechts sind (vgl. EuGH, Urt. v. 27.10.2016 - C-613/14 -, Rn. 40, 47; Urt. v. 14.12.2017 - C-630/16 -, Rn. 32 ff.) ist kein Grund ersichtlich, warum eine solche Beschränkung der Harmonisierung, wie sie auch bei einem Vorbehalt nach Art. 18 Abs. 2 BauPVO bewirkt werden kann, unzulässig sein sollte. Dann kann aber von einer in jeder Hinsicht abschließenden Harmonisierung nicht die Rede sein. Auch Maßnahmen nach den Art. 18, 56 ff. BauPVO, auf die die Antragstellerin im Anschluss an das zur Bauproduktenrichtlinie ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs verweist, machten im Fall einer derart offenbaren Lückenhaftigkeit einer Norm keinen Sinn.

54

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind die vorstehenden Fragen mit dem inzwischen ergangenen Urteil des Europäischen Gerichts vom 19.04.2019 - T-229/17 - keineswegs in ihrem - gegenteiligen - Sinne geklärt. Vielmehr wurde in dem dortigen Verfahren, soweit hier von Interesse, nur formal darüber entschieden, ob die seinerzeit in Rede stehenden harmonisierten Normen unter dem von der Kommission versehenen Vorbehalt belassen werden durften oder dieser gerade in dem von Deutschland gewünschten Sinne, dass den Mitgliedstaaten ausdrücklich das Recht zur Nachregulierung zustehe, zu fassen gewesen wäre. Dass solches nicht beansprucht werden konnte, dürfte auf der Hand gelegen haben. Denn auch ein nicht vollständig umgesetztes Mandat muss nicht dazu führen, dass Regelungsbefugnisse der Mitgliedsstaaten wiederauflebten, welche ihnen für nicht harmonisierte Bauprodukte zustanden. Vielmehr gilt es in einem solchen Fall grundsätzlich die Lücke auf europäischer Ebene durch eine nunmehr abschließende Harmonisierung zu schließen, indem zu diesem Zwecke von den Maßnahmen Gebrauch gemacht wird, die die Bauproduktenverordnung in einem solchen Fall bereithält. Eine andere, vom Europäischen Gericht nicht entschiedene, eher zu verneinende Frage ist, ob allein im Hinblick auf eine das Ziel der Bauproduktenverordnung vollständig erreichende Vollharmonisierung eine Vertragsverletzung bzw. ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 4 BauPVO vorliegt, wenn ein Mitgliedsstaat von einer bereits mit der Norm verbundenen sog. Öffnungsklausel Gebrauch macht und vorläufige Maßnahmen trifft.

55

So könnte es sich hier verhalten, weil die hier einschlägige DIN EN 13986 unter Nr. 4.8 ausdrücklich eine sog. Öffnungsklausel, freilich nur für „sonstige gefährliche Stoffe“ enthält (vgl. § 114 Abs. 10 AEUV, der in einer vergleichbaren Konstellation eine Schutzklausel zum Schutz der in Art. 36 AEUV genannten Rechtsgüter vorsieht). So heißt es, dass nationale Vorschriften „zu gefährlichen Stoffen“ die Vorlage eines Nachweises und einer Deklaration über die Freisetzung von anderen als die bereits in anderen Abschnitten der Norm erfassten Stoffe und teilweise über deren Gehalt erfordern könnten und insofern die nationalen Vorschriften gelten sollten.

56

Diese Schutzklausel dürfte dem Antragsgegner jedoch nicht weiterhelfen, weil sie ausdrücklich nur „sonstige gefährliche Stoffe“ betrifft, wovon derzeit bei VOC jedenfalls bei den hier in Rede stehenden Summenkonzentrationen nicht ausgegangen werden kann. Allein der - zumal nicht offensichtliche - Umstand, dass die EN 13986 hinter dem Mandat Nr.113 zurückgeblieben sein mag, dürfte die Mitgliedstaaten kaum zu vorläufigen Maßnahmen berechtigen (anders Hofer, a.a.O., Rn. 51, allerdings - unter Hinweis auf EuGH, Urt. v. 20.02.1979 - Rs. C-120/78 -, NJW 1979, 1766 - nur nach Maßgabe des ordre-public-Vorbehalts des Art. 36 Satz 1 AEUV bzw. bei der Notwendigkeit, „um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden“), wenn sie sich nicht auf Stoffe mit einem Gehalt beziehen, der bereits als „gefährlich“ angesehen werden kann. Auch dem Urteil des Europäischen Gerichts lässt sich im Übrigen nicht entnehmen, inwiefern VOC grundsätzlich als gefährliche Stoffe zu gelten hätten, obwohl der Anhang 1 unter 3. b) zur Bauproduktenverordnung ausdrücklich zwischen gefährlichen Stoffen und flüchtigen organischen Verbindungen unterscheidet.

57

c) Ist die Verwaltungsvorschrift hinsichtlich der darin vorgesehene Summenwerte, des einzuhaltenden R-Werts und der Mengenbegrenzung für nicht bewertbare VOC voraussichtlich materiell rechtswidrig, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung wegen der der Antragstellerin drohenden durchaus erheblichen Nachteile dringend geboten (a. A. SächsOVG, Beschl. v. 11.02.2019, a.a.O.). So wird für sie, die in erheblichem Umfang ihren Umsatz aus dem Vertrieb von OSB-Platten generiert, die (hauptsächlich) aus Kiefernholz hergestellt werden, nicht nur ein umfangreicher Dokumentations- und Prüfaufwand ausgelöst, um ihre Produkte weiterhin verkehrsfähig zu halten. Vielmehr wird sie, weil sich die ab 01.10.2019 auch für die von ihr vertriebenen OSB-Platten (vgl. Anlage 3 zum Anhang 8 „behandelte und verklebte Hölzer“) geltenden Werte, wie etwa aus der Studie „Emissionsverhalten von Holz und Holzwerkstoffen“ des Bundesamts für Materialforschung und -prüfung (BAM) vom März 2012 hervorgeht, voraussichtlich nicht alle ohne Weiteres einhalten lassen dürften, ihre Produktion bzw. Lagerung unter Inkaufnahme nicht unerheblicher Umsatzeinbußen wesentlich umstellen müssen, was ihr aufgrund der in der Hauptsache bestehenden Erfolgsaussichten derzeit nicht zugemutet werden kann.

58

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG (entsprechend der Empfehlung in Nr. 9.8.1 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Im Hinblick auf die nur vorläufige Regelung hält der Senat die Hälfte des in der Hauptsache - im Anschluss an den von der Antragstellerin angegebenen Wert - voraussichtlich anzusetzenden Werts von 50.000,00 EUR für angemessen.

59

Der Beschluss ist unanfechtbar.