Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-12-04, Aktenzeichen 2 D 88/19.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2020:1204.2D88.19NE.00

Tenor

Der Bebauungsplan Nr. 300 „U. -N. -Straße/T.--------straße “ der Stadt H. ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen

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Tatbestand:

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Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 300 „U. -N. -Straße/T.--------straße “ (im Folgenden: Bebauungsplan) der Antragsgegnerin.

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Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks T.--------straße 26a, 33334 H. . Das Grundstück ist derzeit unbebaut. Unter dem 24. August 2017 beantragte sie eine Baugenehmigung zur Errichtung eines 2-geschossigen Wohngebäudes mit zusätzlichem Staffelgeschoss und Flachdach auf dem vorbezeichneten Grundstück. Dieses liegt im Geltungsbereich des angefochtenen Bebauungsplans.

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Der Bebauungsplan umfasst ein ca. 4,4 ha großes Gebiet im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin. Es wird im Norden durch die T.--------straße , die zugleich t-förmig in Nord-Süd-Richtung das Plangebiet etwa mittig teilt, im Osten durch die N1.----------straße , im Westen durch die U. -N. -Straße und im Süden durch die I. Straße begrenzt. Zum Zeitpunkt der Planaufstellung war das Plangebiet straßenseitig – einschließlich des das Plangebiet teilenden Arms der T.--------straße – dicht bebaut, wobei im Wesentlichen Einzelhäuser, im südöstlichen Geviert an der Schnittstelle der N1.----------straße mit der I. Straße aber auch Hausgruppen in offener Bauweise existierten. Die vergleichsweise großen Gartenbereiche der Grundstücke insbesondere an der U. -N. -Straße und im nördlichen Teil der N1.----------straße waren – mit Ausnahme zweier in jüngerer Zeit an der T.--------straße in deren Ost-West-Verlauf genehmigter Neubauten – weitgehend unbebaut. Ein Bebauungsplan existiert für diesen Bereich bisher nicht.

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Der Bebauungsplan setzt als Art der baulichen Nutzung für das gesamte Plangebiet allgemeines Wohngebiet unter Ausschluss aller Nutzungen nach § 4 Abs. 3 BauNVO fest. Die Zahl der Wohneinheiten ist dabei für die Bestandsbebauung – mit Ausnahme der Hausgruppen – auf 2 pro Gebäude beschränkt, im Übrigen – insbesondere für die vorgesehenen Baufenster in den bisher unbebauten Bereichen – ist nur eine Wohneinheit pro Gebäude zulässig. Das Maß der baulichen Nutzung ist durch Festlegung einer GRZ (0,4 im gesamten Plangebiet unter Ausschluss einer Überschreitung für Anlagen nach § 19 Abs. 4 S. 1 BauNVO) und maximale Trauf-, First- und Gebäudehöhen sowie teilweise durch die maximale Anzahl der Vollgeschosse (II) (ausgenommen der Bereich zwischen T.--------straße und N1.----------straße ) beschränkt. Als Bezugspunkt der Höhenfestsetzungen wird Folgendes festgelegt: „Gemäß § 18 Abs. 1 BauNVO wird als Bezugspunkt für die zulässige Höhe baulicher Anlagen die gemittelte Höhe von dem Baugrundstück am nächsten gelegenen und in der Planzeichnung eingetragenen Höhenbegrenzungspunkten bestimmt.“ Die überbaubare Grundstücksfläche wird durch mehrere zusammenhängende Baufenster (Streifen) festgelegt, die im nördlichen Teil des Plangebiets parallel zur U. -N. -Straße und zur N1.----------straße sowie der T.--------straße (Nord-Süd-Richtung) jeweils in 2 Streifen die bestehende straßenseitige Bebauung weitgehend erfassen und in den Gartenbereichen jeweils 2 weitere, getrennte Baustreifen definieren. Eingeschossige Garagen und Nebenanlagen sind – mit Ausnahme der Vorgartenbereiche – außerhalb der überbaubaren Flächen zulässig. In den verschiedenen Teilen des allgemeinen Wohngebiets sind überwiegend nur Einzelhäuser, im südöstlichen Bereich – dem Bestand folgend – nur Hausgruppen zulässig. Daneben wird die jeweils zulässige Dachform – Flachdach für die rückwärtigen „neuen“ Baufenster, ausschließlich Satteldach mit einer Dachneigung von 48° für die übrigen Baufenster mit der Festsetzung „Einzelhäuser“ und 34° für die Hausgruppen festgesetzt. Nach der textlichen Festsetzung D 1. gilt: „Die Dachform ist in der Planzeichnung festgesetzt. In den Wohngebieten sind nur Satteldächer mit festgesetzter Dachneigung sowie Flachdächer zulässig. Flachdächer von Gebäuden sind extensiv zu begrünen.“

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Ausweislich der Begründung war Anlass der Planung die derzeitige bauliche Entwicklung im Bereich der T.--------straße . Zwischenzeitlich seien Wohngebäude errichtet worden, deren Bauform stark vom nachbarschaftlichen Bestand abweiche und die somit aus städtebaulicher Sicht kritisch zu sehen seien. Die Zulässigkeit dieser Bauvorhaben sei gemäß § 34 BauGB zu beurteilen gewesen. Da sich die Grundstücke direkt an einer öffentlichen Verkehrsfläche befunden hätten, hätte eine Versagung der Baugenehmigungen nicht rechtssicher erfolgen können. Eine Sicherung der vorhandenen Strukturen, die eine gebietsverträgliche Erweiterung steuere, sei nur im Rahmen eines Bebauungsplanes möglich. Eine solche sinnvolle Nachverdichtung solle der vorliegende Bebauungsplan gewährleisten. Angesichts der Grundstückstiefen von im Mittel ca. 45 m sei eine rückwärtige Wohnbebauung städtebaulich vertretbar. Der Bebauungsplan setze daher künftig auf den rückwärtigen Grundstücksteilen eine weitere überbaubare Grundstücksfläche fest. Als Art der baulichen Nutzung werde bestandsangepasst ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen. Inhalt der Planung sei es, das Maß der baulichen Nutzung des bereits bestehenden Siedlungsbereiches aufzunehmen und für eine maßvolle Verdichtung anzupassen. Die Wohnbauflächen würden daher mit einer Grundflächenzahl von 0,4 sowie einer maximal 2-geschossigen Bebauung festgesetzt. Die festgesetzte Dachform nehme die überwiegend vorhandene Dachform (Satteldach) der Siedlungshäuser mit einer Dachneigung von 34-48 auf und schreibe diese wesentlich fest. Für die straßenbegleitenden Siedlungshäuser würden so eine Trauf- und Firsthöhe von max. 4,5 m bzw. 9,0 m und ein Satteldach mit 48° Dachneigung festgesetzt. Für Hausgruppen gelte eine Traufhöhe von 6 m bei einer Dachneigung von 34°. Für Gebäude in „2. Reihe“ werde eine Gebäudehöhe von max. 6,50 m und ein Flachdach festgesetzt. Die Begrenzung der Zahl der Wohnungen auf zwei für die straßenbegleitenden Grundstücksbereiche sowie eine für die rückwärtigen Grundstücksbereiche pro Gebäude habe nachbarschützenden Charakter und diene einem familiengerechten Wohnen. Im Bebauungsplan würden keine Festsetzungen von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten für die rückwärtige Erschließung getroffen. In Abwägung öffentlicher und privater Belange werde einer individuellen rückwärtigen Erschließungsmöglichkeit Vorrang eingeräumt. Es sei im Einzelfall im Baugenehmigungsverfahren zu klären, in welcher Weise die rückwärtige Erschließung realisiert werden solle. Zur Reduzierung von Flächenversiegelungen werde jedoch empfohlen, sie über eine gemeinsame Zufahrt von jeweils 2 benachbarten Grundstücken zu gewährleisten. Trotz der geplanten Nachverdichtung für das Plangebiet solle die Versiegelung so gering wie möglich gehalten werden. Deswegen sei die festgesetzte Grundflächenzahl von 0,4 absolut zu verstehen, eine Überschreitung für Anlagen entsprechend § 19 Abs. 4 S. 1 BauNVO werde nicht zugelassen. Dazu sollten auch die Begrenzung der Nebenanlagen auf max. 7,5 m², die Verpflichtung zu einer Dachbegrünung für Flachdächer und die vorgeschriebene Einfriedung der Grundstücke mit Laubhecken beitragen.

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Das Planungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

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In Reaktion insbesondere auf den Bauantrag der Antragstellerin vom 24. August 2017 beschloss der Planungsausschuss der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 20. Februar 2018 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 300 „U. -N. -Straße/T.--------straße “ im Verfahren nach § 13a BauGB, für den der Rat der Antragsgegnerin am 9. März 2018 eine Veränderungssperre beschloss (Gegenstand des Verfahrens 2 D 53/18.NE – Urteil vom 18. Juni 2019). Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden erfolgte im Zeitraum vom 17. bis 28. September 2018. In diesem Rahmen fand am 20. September 2018 eine Bürgerversammlung statt. Inhalt des damaligen Plans war unter anderem ein Wahlrecht zwischen einem Flachdach und einem Satteldach, in der Begründung wird auf eine bestehende Dachneigung der vorhandenen Bebauung zwischen 35° und 48° hingewiesen.

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Am 24. Januar 2019 beschloss der Planungsausschuss den Bebauungsplan als Entwurf und seine öffentliche Auslegung. Diese erfolgte in der Zeit vom 11. Februar 2019 bis 15. März 2019. Parallel wurde die förmliche Behörden- und Trägerbeteiligung durchgeführt. Im Vergleich zum 1. Entwurf enthielt der Offenlegungsplan nur noch die Vorgabe, dass in den Gebieten mit Einzelhausbebauung entweder Satteldächer mit einer Neigung von 48° oder Flachdächer zulässig sein sollten. Auf diese Änderung wurde in der beigefügten Übersicht zu erfolgten Planänderungen (Aufstellungsvorgänge Bl. 153) indes nicht hingewiesen. Gleiches gilt für die Änderung der Dachneigung hinsichtlich der Hausgruppen von 48° auf 34° (jeweils zwingend).

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Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung erhob die Antragstellerin über ihre Prozessbevollmächtigten Einwendungen. Sie regte an, Festsetzungen zu treffen, die zur planungsrechtlichen Zulässigkeit ihres unter dem 24. August 2017 beantragten Bauvorhabens führten. Es solle für ihr Grundstück die Möglichkeit erhalten bleiben, ein Mehrfamilienhaus mit drei Wohneinheiten zu errichten. Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Planung die Zahl der Wohneinheiten auf eine bzw. zwei beschränke, auch die vorgesehene Zahl von max. 2 Vollgeschossen sei unangemessen. Städtebauliche Notwendigkeiten bestünden insoweit nicht. Die Baugrenze sei für ihr Grundstück fehlerhaft ermittelt, eine Vergrößerung der überbaubaren Grundstücksfläche erforderlich. Der Entwurfsplaner habe sich hier fehlerhaft an den rückwärtigen Grundstücksflächen orientiert und nicht an den straßenseitigen. Schließlich sei nicht verständlich, warum auf Festsetzungen zur Erschließung der rückwärtigen Baugrundstücke verzichtet worden und allein auf individuelle privatrechtliche Lösungen gesetzt worden sei.

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Am 11. Juli 2019 entschied der Rat der Antragsgegnerin entsprechend der Beschlussvorlage 91/2019 über die Stellungnahmen aus der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und beschloss den Bebauungsplan nebst Begründung als Satzung. Die Anregungen und Kritik der Antragstellerin wurden zurückgewiesen. Anlass des Bebauungsplanes Nr. 300 sei neben der städtebaulich sinnvollen Nachverdichtung die derzeitige bauliche Entwicklung im Bereich der T.--------straße . Zwischenzeitlich seien Wohngebäude errichtet worden, deren Bauform und –größe stark vom nachbarschaftlichen Bestand abwichen und somit aus städtebaulicher Sicht kritisch zu sehen seien. Eine Sicherung der vorhandenen Struktur, die eine gebietsverträgliche Erweiterung steuere, sei nur im Rahmen eines Bebauungsplanes möglich. Dem Bebauungsplan Nr. 300 werde daher Vorrang vor dem „status quo“ und weiterer Inanspruchnahme von Bauflächen im Außenbereich eingeräumt. Dem Wunsch nach einem Haus mit 3 Wohneinheiten werde entsprechend nicht gefolgt. Der Bebauungsplan verfolge neben der Nachverdichtung „in der 2. Reihe“ das städtebauliche Ziel, das Maß der baulichen Nutzung der vorhandenen straßenbegleitenden Bebauung zu festigen und für die noch unbebauten straßenbegleitenden Grundstücke weiter fortzuführen. Hierbei seien die vorhandenen Geschossigkeiten mit Dachart und -neigung, Anzahl der vorhandenen Wohnungen je Gebäude und überbaubare Grundstücksfläche als Parameter herangezogen worden. Die Begrenzung der Zahl der Wohnungen auf zwei für die straßenbegleitenden Grundstücksbereiche sowie auf eine für die rückwärtigen Grundstücksbereiche pro Gebäude habe nachbarschützenden Charakter und diene einem familiengerechten Wohnen. Eine Sicherung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten sei nur dort erforderlich, wo es sich bei der zu belastenden und der zu begünstigenden Fläche um unterschiedliche Grundstücke handele. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Die Grundstücke selbst verfügten über einen geeigneten Straßenanschluss. In diesen Fällen könne der Bebauungsplan darauf vertrauen, dass dem künftigen Eigentümer der rückwärtigen Grundstücksflächen im Falle einer Grundstücksteilung auch die für die Benutzung und Bebauung des Grundstücks erforderlichen Wegerechte eingeräumt würden. Eine konkrete Festsetzung solcher Rechte schränke die Eigentümer hier unverhältnismäßig in den Baurechten ein, da eine Überbauung dieser festgesetzten Flächen nicht mehr möglich sei.

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Der Bebauungsplan wurde am 16. Juli 2019 ausgefertigt und der Satzungsbeschluss aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 16. Juli 2019 am 19. Juli 2019 im Amtsblatt der Antragsgegnerin ortsüblich bekannt gemacht.

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Mit ihrem am 25. September 2019 erhobenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (zweigeschossige Bebauung, Traufhöhe 4,50 m, Firsthöhe 9 m), zu überbaubaren Grundstücksflächen und zur zulässigen Dachform (Satteldach mit exakt 48° Dachneigung) für ihr Grundstück seien widersprüchlich und missachteten zudem ihre abwägungserheblichen Belange. Selbst bei Ausschöpfung der maximal zulässigen Außenmaße und der GRZ könne kein 2-geschossiges Gebäude errichtet werden. Dafür sei die Kubatur zu schmal. Wenn der Plangeber aber 2 Vollgeschosse zulasse, dürfe er nicht mit den sonstigen Festsetzungen genau dies ausschließen. Im Übrigen fehle jegliche städtebauliche Rechtfertigung für die Vorgabe einer Dachneigung von exakt und ausschließlich 48°. Dies lasse sich auch nicht aus der Umgebungsbebauung ableiten, weil die vorhandenen Gebäude völlig unterschiedliche Dachneigungen hätten. Das gelte namentlich für das Nachbargebäude. Jedenfalls sei die Festsetzung abwägungsfehlerhaft, wie sich aus der Begründung selbst ergebe. Danach solle die Festsetzung die überwiegend vorhandene Dachform (Satteldach) der Siedlungshäuser mit einer Dachneigung von 34-48° aufnehmen und festschreiben. Die Vorgabe von nur 48° sei damit nicht zu rechtfertigen. Schließlich sei das Verfahren nach § 13a BauGB hier nicht zulässig, da wohl mehr als 20.000 m² Grundfläche betroffen seien.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die vom Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 11. Juli 2019 beschlossene Satzung betreffend den Bebauungsplan Nr. 300 „U. -

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N. -Straße/T.--------straße “ für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Antrag sei unbegründet, die geltend gemachten Mängel des Planes lägen nicht vor. Das Plangebiet werde durch einheitlich gestaltete Siedlungshäuser aus den 1930er bis 1950er Jahren geprägt, lediglich die Hausgruppen im Südosten seien in den 1970er Jahren entstanden. Die Homogenität zeige sich insbesondere in den vorhandenen Dachneigungen. Bei den Hausgruppen sei durchgängig eine Dachneigung von 34° vorhanden, bei den Einfamilienhäusern „überwiegend“ von 48°. Im Zuge von Dachausbauten und -erneuerungen seien auch Dachneigungen von bis zu 50° zugelassen worden. Deshalb sei die entsprechende Dachneigung zur Gewährleistung der bruchlosen Einpassung exakt und ausnahmslos festzusetzen gewesen. Die Maßfestsetzungen seien auch unter Berücksichtigung dieser Vorgaben und der überbaubaren Grundstücksflächen auf dem Grundstück der Antragstellerin umsetzbar. Allerdings sei die gleichzeitige Ausnutzbarkeit aller Vorgaben nicht zwingend erforderlich. Die Voraussetzungen des § 13a BauGB seien gegeben. Bei einer festgesetzten Baufläche von etwa 37.219 m² und einer GFZ von 0,4 könnten nur knapp 15.000 m² überbaut werden.

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Der Berichterstatter des Senats hat das Plangebiet im Rahmen eines Ortstermins besichtigt und die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten ausführlich erörtert. Wegen des Ergebnisses der Ortsbesichtigung und der Erörterung wird auf das Terminsprotokoll vom 4. Juni 2020 Bezug genommen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten im Anschluss an den Orts- und Erörterungstermin vom 4. Juni 2020 auf ihre Durchführung verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

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Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

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An der Zulässigkeit, namentlich der Antragsbefugnis der Antragstellerin nach § 47 Abs. 2 VwGO, bestehen keine Bedenken, nachdem sie Eigentümerin eines Grundstücks im Planbereich ist, für das sie Bauabsichten konkret zur Genehmigung gestellt hat, die aufgrund der Vorgaben des Bebauungsplanes nicht (mehr) realisiert werden können.

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Der Antrag ist auch begründet.

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1. Der Bebauungsplan Nr. 300 „U. -N. -Straße/T.--------straße “ weist zwar keine durchgreifenden formellen Mängel auf, insbesondere ist die Wahl des Verfahrens nach § 13a BauGB hier entgegen der Bedenken der Antragstellerin nicht zu beanstanden.

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Die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB liegen vor. Danach kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden.

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Die Vorschrift bezweckt die Verringerung der Flächeninanspruchnahme durch eine verstärkte Innenentwicklung mittels vereinfachter Bebauungsplanverfahren. Nach dem Willen des Gesetzgebers sind Bebauungspläne der Innenentwicklung solche, die der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung oder dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen. In Betracht kommen soll insbesondere die Überplanung im Zusammenhang bebauter Ortsteile im Sinne des § 34 BauGB und innerhalb des Siedlungsbereichs gelegener brachgefallener Flächen oder die erneute Überplanung bereits überplanter Gebiete, wo die alten Bebauungspläne wegen notwendiger Anpassungsmaßnahmen geändert oder durch neue Bebauungspläne abgelöst werden sollen.

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Danach ist die Einordnung des Bebauungsplans Nr. 300 als ein solcher der Innenentwicklung im Sinne des § 13a BauGB nicht zweifelhaft.

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Auch die im Hinblick auf das Flächenmaß bestehende quantitative Grenze des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB ist hier nicht überschritten. Die durch den Bebauungsplan Nr. 300 festgesetzte zulässige Grundfläche liegt unterhalb des Schwellenwertes von 20.000 m². Die Baugrundstücke in allen festgesetzten Baugebieten haben nach den unwidersprochen gebliebenen und nachvollziehbaren Berechnungen der Antragsgegnerin insgesamt eine Fläche von 37.219 m². Daraus ergibt sich bei einer festgesetzten Grundflächenzahl von 0,4 eine zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO von knapp 15.000 m².

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Bei der Ermittlung des Schwellenwertes nach § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB sind über die Summe der nach § 19 Abs. 2 BauNVO zulässigen Grundflächen hinaus mögliche Überschreitungen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO grundsätzlich nicht zu berücksichtigen.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. August 2020 - 2 D 27/19.NE -, juris Rn. 45 ff., und vom 1. April 2020 - 10 D 2/18.NE -, juris Rn. 40 ff.; offengelassen in BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 –, juris, Rn. 27.

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Die Möglichkeit des § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO ist durch den hier in Rede stehenden Bebauungsplan im Übrigen auch ausgeschlossen.

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2. Der Bebauungsplan ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vom 11. Juli 2019 (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) jedoch materiell rechtswidrig. Er mag zwar im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (noch) städtebaulich erforderlich (dazu a) sein, ist aber inhaltlich nicht in allen Punkten hinreichend bestimmt (dazu b) und verstößt jedenfalls in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu c).

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a) Es kann letztlich offen bleiben, ob der Bebauungsplan in seiner Grundkonzeption und auch bezogen auf die einzelnen Festsetzungen im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt ist.

37

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Davon ist auszugehen, wenn eine planerische Festsetzung ausschließlich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die nur grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung bzw. der einzelnen Festsetzungen, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.

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Nach diesen Grundsätzen ist bereits fraglich, ob der Bebauungsplan gerade mit Bezug auf seine zentralen gestalterischen Vorgaben zur Dachform und –neigung städtebaulich erforderlich ist. Zwar handelt es sich bei den mit der Planung verfolgten Zielen der Sicherung einer geordneten und bestandsorientierten Nachverdichtung um grundsätzlich legitime städtebauliche Belange.

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Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschlüsse vom 21. Juli 2011 - 4 BN 10.11 -, BauR 2011, 1941 = juris Rn. 5, und vom 27. Juli 1989 - 4 NB 19.89 -, juris Rn. 10, sowie Urteil vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 -, BVerwGE 114, 247 = BauR 2001, 1692 = juris Rn. 17 ff.; OVG NRW, Urteile vom 17. August 2020 - 2 D 27/19.NE -, juris Rn. 90, und vom 30. September 2014 – 2 D 87/13.NE -, BRS 82 Nr. 38 = juris Rn. 49, m. w. N.

41

Allerdings hat der Plangeber bei seinen Festsetzungen, namentlich hinsichtlich der zentralen gestalterischen Vorgaben zur Dachform und –neigung offenbar nicht in erster Linie auf den zum Zeitpunkt des Satzungsbeschluss vorhandenen Bestand abgestellt, sondern auf den ursprünglich in den 1930er und 1950er Jahren entstandenen. Die seitdem erfolgten, nach den Feststellungen im Ortstermin mehr als nur vereinzelten Veränderung an diesem ursprünglichen baulichen Bestand insbesondere bei den Dachneigungen und –anbauten hat er demgegenüber nicht in den Blick genommen. Danach mag die ausnahmslos festgesetzte Dachneigung von exakt 48° zwar (noch) bei vielen Häusern vorhanden sein, augenscheinlich aber nicht mehr (nahezu) durchgängig. Dies dürfte augenscheinlich schon zum Zeitpunkt der Errichtung in dieser Einheitlichkeit nicht der Fall gewesen sein. Das lässt es als jedenfalls nicht selbstverständlich erscheinen, dass sich die einschlägigen Festsetzungen des Bebauungsplans überhaupt mit dem erklärten Ziel einer bestandsorientierten Entwicklung als städtebaulich erforderlich betrachten lassen, mag aber offen bleiben, weil der Bebauungsplan aufgrund dessen jedenfalls an einem durchgreifenden Abwägungsmangel leidet (dazu unten c).

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b) Die Festlegung des unteren Bezugspunktes der Höhenfestsetzungen ist nicht hinreichend bestimmt.

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Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt allgemein sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat.

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Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 -, BRS 57 Nr. 57 = juris Rn. 1; OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408 = juris Rn. 81.

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Um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, kann dabei eine Höhenfestsetzung auf Bezugspunkte im Geltungsbereich des Bebauungsplans abstellen, die bestimmt oder bestimmbar sind. So entspricht etwa die Festsetzung der Höhenlage eines bestimmten Punkts einer vorhandenen Verkehrsfläche als unterer Bezugspunkt dem Bestimmtheitsgebot, wenn im Zuge der Realisierung des Bebauungsplans eine erhebliche Veränderung dieses Punkts nicht zu erwarten ist. Überdies kann unter dieser Maßgabe das Inbeziehungsetzen des jeweiligen Baugrundstücks zur faktischen Höhe einer zugeordneten öffentlichen Verkehrsfläche hinreichend bestimmt sein und dies auch dann, wenn die Höhenfestsetzung bei geneigter Verkehrsfläche auf eine mittlere Höhenlage abstellt. Für die Bestimmtheit entscheidend bleibt gerade bei einer eher rechtstechnischen Festsetzung wie derjenigen der Gebäudehöhen, dass sie bei der Plananwendung nach den Verhältnissen des Einzelfalls absehbar praktikabel ist.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. Juni 2019 - 10 D 38/17.NE ‑, juris Rn. 42, vom 6. Oktober 2016 - 2 D 62/14.NE -, BRS 84 Nr. 49 = juris Rn. 58, vom 27. Mai 2013 - 2 D 37/12.NE -, juris Rn. 88 m. w. N., und vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 69.

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Die Festlegung des unteren Bezugspunktes der Höhenfestsetzungen ist hier danach nicht hinreichend bestimmt. Als Höhenbezugspunkt wird die „gemittelte Höhe von dem Baugrundstück am nächsten gelegenen und in der Planzeichnung eingetragenen Höhenbegrenzungspunkten“ benannt. Unklar bleibt dabei aber, ob sich diese gemittelte Höhe aus 2 oder 3 oder 4 Bezugspunkten errechnen soll. Auch wenn die Höhenunterschiede im Plangebiet nicht übermäßig groß sind (insgesamt wohl weniger als 1 m), könnte das hier angesichts der Bedeutung, die der Plangeber der Unterordnung der neu zugelassenen Bebauung unter den Bestand beigemessen hat, gleichwohl von ausschlaggebender Bedeutung sein und ist damit die erforderliche Bestimmtheit der Festsetzung im gegebenen Regelungskontext nicht mehr gegeben.

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c) Der Bebauungsplan weist zudem beachtliche Abwägungsfehler auf.

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Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand nicht in schutzwürdiger Weise vertraut werden durfte.

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Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.

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Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

52

Dabei darf die Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese öffentlichen städtebaulichen Interessen müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher von der Gemeinde als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Eine rechtmäßige Abwägung setzt dabei - insbesondere bei der Überplanung eines weitgehend bebauten Bereichs - eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen (privaten) Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Nutzungsinteresse des Eigentümers mit dem öffentlichen Interesse an der beabsichtigten (Neu-)Ordnung des Plangebiets abgewogen werden.

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Vgl. allgemein - im Wesentlichen mit Fokus auf den Entzug von Nutzungsrechten - etwa BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, NVwZ 2003, 727 = juris Rn. 15; BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 ‑ 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteile vom 17. August 2020 – 2 D 27/19.NE -, juris Rn. 105, vom 13. Juli 2020 - 10 D 37/18.NE -, juris Rn. 36 ff., und vom 30. September 2014 - 2 D 87/13.NE -, BRS 82 Nr. 38 = juris Rn. 65.

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Mit hinein spielt das Prinzip der gerechten Lastenverteilung. Die durch einen Bebauungsplan auferlegten Lasten dürfen in vergleichbaren Fällen innerhalb des Plangebiets nicht ohne sachlichen Grund ungleich verteilt werden.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014- 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 171.

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Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin hier verstoßen. Sie hat namentlich die von der Planung betroffenen, von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Eigentümerbelange der Antragstellerin und auch diejenigen der übrigen vom Bebauungsplan betroffenen Eigentümer – zumindest teilweise offenbar, ohne diese überhaupt oder zumindest in ihrer Tragweite zu erkennen - fehlgewichtet.

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a) Dies betrifft insbesondere die Festsetzung einer Dachneigung für die straßenseitigen Einzelhäuser von exakt 48°. Dieser Wert ist bereits aus der Planbegründung so nicht ableitbar. Diese beschreibt vielmehr ausdrücklich einen Neigungsrahmen für die überwiegend vorhandene Bebauung hinsichtlich „der Siedlungshäuser“ (mithin also für Einzelhäuser) von 34° bis 48°. Warum danach zukünftig nur eine der in diesen Rahmen fallenden 15 Möglichkeiten planerisch zugelassen wird, wird in den Aufstellungsvorgängen an keiner Stelle erläutert. Schon deshalb ist fraglich, ob die mit der Antragserwiderung nachgeschobene Erläuterung hier berücksichtigungsfähig ist, ist doch nicht ersichtlich, dass solche Überlegungen oder Feststellungen vom Plangeber ebenfalls getroffen worden sein könnten.

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Unbeschadet dessen erschließt sich jedoch auch aus diesen Erläuterungen nicht, was unter einer „überwiegend vorhandenen“ Dachneigung von 48° genau zu verstehen ist und aus welchen städtebaulich legitimen Gründen sie „absolut“ gesetzt werden dürfte. Auch die Antragsgegnerin räumt im Übrigen ein, dass im Plangebiet jedenfalls auch mehrere Genehmigungen für Dachneigungen von 50° erteilt wurden und solche Dächer schon zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorhanden waren. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus den vorgelegten genehmigten Bauzeichnungen, die tatsächlich eine solche Dachneigung ausweisen. Angesichts dieser schon danach tatsächlich bestehenden, planerisch indessen nicht gewürdigten Variationsbreite ist aber beispielsweise nicht zu erkennen, warum solche Neigungen oder auch eine flachere Dachneigung von 45° oder 46° nicht zu erwägen gewesen wären. Solche Überlegungen hat der Plangeber indes nach Aktenlage nicht angestellt. Dies ist um so problematischer, als sich aus der Begründung eindeutig ergibt, dass Abweichungen regelhaft ausgeschlossen sein sollen. Eine auch nur halbwegs nachvollziehbare Bestandsaufnahme lässt sich den Aufstellungsvorgängen demgegenüber nicht entnehmen.

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Hinzu kommt, dass im Plangebiet an verschiedenen Stellen auch eine „neuere Bebauung“ vorhanden ist, deren Dachform von vornherein keinen Bezug zu derjenigen der alten Siedlungshäuser aufweist. Im Zuge der erforderlichen Würdigung der vorhandenen Bausubstanz kann man diesen Umstand jedoch nicht ohne Weiteres ausblenden. Das ist hier aber ausweislich der Begründung Grundlage der Planung gewesen. Diese Gebäude seien aus städtebaulicher Sicht „kritisch“ zu sehen. Einen Grund, sie im weiteren Planungsgang quasi als nichtexistent zu behandeln und „wegzuplanen“, stellt dies jedenfalls nicht dar. Dass sich diese in die vorhandene Bebauung nach den Maßstäben des § 34 BauG einfügten, zumal die Dachform für sich kein Kriterium für das Einfügen darstellt, hat die Antragsgegnerin im Zuge der Baugenehmigungsverfahren zutreffend erkannt. Um Fremdkörper handelt es sich dementsprechend nicht.

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Zudem wird mit der Festsetzung einer einzigen zulässigen Dachform und einem Neigungswinkel eine Vielzahl von augenscheinlichen Veränderungen der Dächer und der teilweise erheblichen Anbauten weggeplant, die von der ursprünglichen Dachform in Teilen kaum mehr etwas erkennen lassen. Vorhanden sind ferner zumindest in Teilen auch im Ursprungsbestand unterschiedliche Dachausprägungen, was die Antragsgegnerin mit dem Hinweis auf die „überwiegend“ vorhandenen Satteldächer auch selbst anerkennt. Während einige Häuser noch die typischen dreieckigen Spitzgiebeldächer aufweisen, flachen andere Gebäudedächer im unteren Bereich ab und laufen in einem flachen Schwung aus. Zumindest hier dürfte von vornherein bezogen auf die gesamte Dachfläche der möglicherweise im Giebel noch vorhandene Neigungswinkel von 48° nicht zutreffen. Wieder andere Häuser, auch in der unmittelbaren Nachbarschaft des Grundstücks der Antragstellerin, weisen einen augenscheinlich etwas geringeren Neigungswinkel auf und sind (dadurch) insgesamt niedriger.

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Diese Abweichungen vom planerisch offenbar vorgestellten Idealbestand betreffen dabei nicht zuletzt die T.--------straße in Ost-West-Richtung, also die unmittelbare Nachbarschaft des Grundstücks der Antragstellerin. Hier findet sich nach dem Eindruck des Ortstermins praktisch kein Dach, das die Anforderungen des Bebauungsplans erfüllt.

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Vollständig unberücksichtigt, jedenfalls nicht erkennbar erwogen ist darüber hinaus, dass all diese vorhandenen Gebäude, die nicht exakt die festgesetzte Dachneigung aufweisen, durch die Festsetzung insgesamt auf den Bestand gesetzt werden - also auch kleinere baugenehmigungspflichtige Änderungen daran scheitern könnten oder müssten, dass das Bestandsgebäude die Anforderungen des Bebauungsplans an die Dachneigung nicht erfüllt. Gleiches gilt für die Eigentümer derjenigen Gebäude, die bisher noch eine Dachneigung von 48° aufweisen, bei denen aber - etwa zur Wärmedämmung, wie es bei anderen Gebäuden in der Vergangenheit offenbar notwendig war und genehmigt wurde - eine Veränderung der Dachneigung (etwa auf die bereits genehmigten 50°) erforderlich würde. Diese Möglichkeit nimmt der Bebauungsplan nunmehr vollständig, ohne dass sich hierfür eine Rechtfertigung findet.

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b) Im Übrigen stellt es sich als grundsätzlich problematisch dar, dass für das Vorhabengrundstück sowie die anderen am Ende der rückwärtigen neuen Bauteppiche an der T.--------straße gelegenen Grundstücke für die Dachform und die sonstigen Maßfestsetzungen die Parameter der Straßenrandbebauung zugrunde gelegt worden sind, während sich die Baufenster an den für die neu zugelassene rückwärtige Bebauung geltenden Baustreifen orientieren. Dies schränkt die Bebauungsmöglichkeiten insbesondere im Vergleich zu den sonstigen straßenbegleitenden Grundstücken, die in voller Länge zur Straße hin mit einem Baufenster ausgestattet wurden, jedenfalls ein, ohne dass sich hierfür eine städtebauliche Rechtfertigung aufdrängte. Ob der Plangeber die damit letztlich nur für dieses Grundstück aktuell bestehenden Einschränkungen so überhaupt gesehen hat, lässt sich nicht feststellen. Sicher ist indes, dass er diesen Umstand nicht erkennbar und schon gar nicht hinreichend gewürdigt hat, obwohl die Antragstellerin darauf bereits im Aufstellungsverfahren hingewiesen hatte. Die (ansonsten) insgesamt ausführliche Abwägung ihrer Einwände geht auf diesen expliziten Einwand jedenfalls nicht erkennbar ein.

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c) Im Übrigen erscheint tatsächlich fraglich – mag hier aber angesichts der ohnehin durchgreifenden Festsetzungsmängel offen bleiben -, ob sich aus der Kombination einer Traufhöhe von max. 4,50 m und einer Firsthöhe von max. 9 m bei einer zwingenden Dachneigung von 48° unter Beachtung der GRZ von 0,4 (ebenfalls keiner Ausnahme zugänglich) in dem zur Verfügung stehenden Baufenster eine sinnvolle zweigeschossige Bebauung ergeben könnte. Dass dies entgegen der Darstellung der Antragstellerin, die sich im Ortstermin zur Bestätigung dieses Befundes plastisch und unwidersprochen auf das Ergebnis eines Abstimmungsgesprächs mit Mitarbeitern des Bauamtes berufen hat, möglich wäre, hat auch die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren nicht, jedenfalls nicht in nachvollziehbarer Weise, dargelegt. Das Problem ist insoweit jedenfalls nicht, dass bzw. ob alle Festsetzungen gleichzeitig erfüllbar sind, sondern ob eine formal eröffnete Nutzungsmöglichkeit (2geschossig) tatsächlich nicht realisiert werden kann; wäre das der Fall, wäre dieses Festsetzungsgefüge weder städtebaulich gerechtfertigt noch abgewogen und liefe insoweit auf einen Etikettenschwindel hinaus.

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Angesichts des Umstandes, dass der Plangeber bei seiner Planung gerade das Grundstück der Antragstellerin ins Auge gefasst hatte – und möglicherweise deshalb die Folgen der konservierend gemeinten Planung für die übrigen Grundstücke nicht vollständig erfasst hat –, wäre eine hinreichende Betrachtung insoweit allerdings zur Sicherung einer abwägungsgerechten Planung zumindest naheliegend gewesen.

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d) Hinsichtlich der im Aufstellungsverfahren gerügten (Nicht-) Regelung der Erschließung erscheint zwar die Argumentation der Antragsgegnerin für sich genommen nachvollziehbar, allerdings wird damit dem gerade im Aufstellungsverfahren als regelungsbedürftig angesehenen Anliegen einer möglichst geringfügigen Versiegelung kaum angemessen Rechnung getragen. Die Planbegründung enthält nur den Wunsch, Nachbarn mögen sich zusammentun, damit ein Privatweg zwei Häuser erschließt. Der Plan lässt aber ohne weiteres zu, dass jeder Neubau seine eigene Straße erhält und damit doppelt so viel Fläche verbraucht wird. Abgewogen i. e. S. ist dies indes nicht.

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d) Die genannten Mängel jedenfalls der Bestimmtheit und der Abwägung führen jeweils für sich zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt.

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Die Unwirksamkeit eines Teils eines Bebauungsplans führt nur dann (ausnahmsweise) nicht zu dessen Unwirksamkeit insgesamt, wenn die übrigen Festsetzungen auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleiben und nach dem mutmaßlichen Willen des Plangebers mit Sicherheit anzunehmen ist, dass er sie auch ohne den unwirksamen Teil getroffen hätte. Die teilweise Aufhebung des Bebauungsplans darf das Plankonzept nicht verfälschen. Im Zweifel hat das Gericht der Gemeinde durch Aufhebung des Bebauungsplans insgesamt die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21.07 –, BVerwGE 133, 310 = juris, Rn. 30.

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Der Rat hätte den Bebauungsplan in Kenntnis der Unwirksamkeit der hier in Rede stehenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (hier insbesondere zur Höhenberechnung), zur Dachneigung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen nicht beschlossen. Die Unwirksamkeit betrifft vielmehr zentrale Anliegen der Planung. Die verbleibenden Regelungen des Bebauungsplans sind auch kaum sinnvoll. Schließlich erscheint mehr als fraglich, ob das verfolgte planerische Anliegen in der konkreten Örtlichkeit im Wege der Bauleitplanung überhaupt in rechtmäßiger Weise erreicht werden kann.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

72

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

73

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.