Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-30, Aktenzeichen 1 K 806/09
ECLI:DE:VGMS:2009:1030.1K806.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d

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Die Kläger und der beklagte Rat der Gemeinde W. streiten um die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens "Erhalt des Pastors Büschken".

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„Pastors Büschken" (auch Pastors Busch) ist eine etwa 12.000 qm große
Mischwaldfläche im Ortskern von W. . Der Flächennutzungsplan der Gemeinde
stellt den Bereich als Grünfläche (Spielplatz und Parkanlage) dar. Der derzeit gültige
Bebauungsplan setzt eine private Grünanlage sowie Bindungen für die Erhaltung von
flächenhaften Baum- und Strauchgruppen fest. Unmittelbar nördlich der
Grundstücksfläche hat ein Gewerbetrieb des Unternehmens S. seinen Standort,
das für künftige Betriebserweiterungen eine Ausweitung seines Geländes auf den
Bereich des „Pastors Büschken" anstrebt. Der beklagte Gemeinderat beschloss am
22. September 2008 in nichtöffentlicher Sitzung, Grundstückskäufe und -verkäufe
durchzuführen, um von der bisherigen Eigentümerin unter anderem die etwa
12.000 qm große Grundstücksfläche zu erwerben und den Hauptteil dieser Fläche für
die Betriebserweiterung zur Verfügung stellen zu können. Aufgrund notarieller
Kaufverträge vom Oktober 2008 erwarb die Gemeinde die Grundstücksfläche und
veräußerte davon eine etwa 11.100 qm große Teilfläche an das Unternehmen S.
weiter. Der beklagte Rat fasste dann in seiner öffentlichen Sitzung vom 3. November
2008 Aufstellungsbeschlüsse zur Änderung des Flächennutzungsplans und zur
Änderung von drei Bebauungsplänen. Die Aufstellungsbeschlüsse wurden später im
Amtsblatt für die Gemeinde vom 9. März 2009 ortsüblich bekannt gemacht. Im
Flächennutzungsplan soll der Bereich als gewerbliche Baufläche dargestellt werden.
Die geplante Änderung der Bebauungspläne betrifft unter anderem neben der
Festsetzung einer Verkehrsfläche die Festsetzung von etwa 11.100 qm des „Pastors
Büschken" als Gewerbegebiet.

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Die Kläger reichten beim Beklagten am 5. März 2009 schriftlich das
Bürgerbegehren „Erhalt des Pastors Büschken" zu folgender Frage ein: „Soll der weit
über 100 Jahre alte Mischwaldbestand im „Pastors Büschken" als grüne Lunge von
W. unangetastet und damit auch nachfolgenden Generationen erhalten bleiben?".
In der Begründung wurde ausgeführt: „Aufgrund diverser Planungsabsichten besteht
die Gefahr, dass die wertvolle grüne Lunge von W. , ..., gänzlich oder zumindest
in großen Teilen beseitigt wird. Da damit ein wertvoller Grünbestandteil, der
außerdem für das Ortsbild von W. prägend ist, unwiderruflich verschwinden oder
erheblich tangiert würde, soll sich die Bürgerschaft für den Erhalt dieser wichtigen
Grünzelle in Form des Altholzbestandes einsetzen und dem Rat zwingend vorgeben,
keine Beschlüsse umzusetzen, die diesem Ziel widersprechen." Zur Deckung der
Kosten hieß es, dass mit der Umsetzung der Maßnahme grundsätzlich keinerlei
Kosten verbunden seien, da das Ziel des Bürgerbegehrens nur auf die Vermeidung
der Beseitigung des Bestandes an Bäumen im Pastors Büschken gerichtet sei. Das
Bürgerbegehren benennt die beiden Kläger als Vertretungsberechtigte. Nach dem
Ergebnis der Prüfung der Gemeinde hatten weit mehr als 9 % der Bürger das
Bürgerbegehren unterschrieben. Die Gemeinde W. hat mehr als 10.000 und
weniger als 20.000 Einwohner.

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Der beklagte Rat stellte in seiner Sitzung am 30. März 2009 fest, dass das
Bürgerbegehren unzulässig sei. Die Frage nach der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens wurde aufgrund verschiedener Stellungnahmen vor allem in Bezug
auf den Unzulässigkeitsgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) kontrovers diskutiert. Die Kammer verweist
wegen der Einzelheiten auf die Niederschrift über die Ratssitzung und den
Vortragstext der Kläger aus der Sitzung sowie auf den Inhalt der vom Bürgermeister
eingeholten Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen
vom 4. März 2009, der rechtsgutachterlichen Stellungnahme des Rechtsanwalts Dr.
V. vom 13. März 2009 und der rechtlichen Bewertung des von den Klägern
beauftragten Rechtsanwalts T. vom 27. März 2009 (Blatt 54 f., 60 bis 68, 74 bis
90, 107 bis 112, 113 bis 116 der Beiakte Heft 1).

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Der Bürgermeister stellte in Ausführung des Ratsbeschlusses durch den Klägern
jeweils zugestellten Bescheid vom 20. April 2009 fest, dass das Bürgerbegehren
unzulässig sei. Auf die Begründung des Bescheides, die im Wesentlichen den
gutachterlichen Ausführungen des Rechtsanwalts Dr. V. folgt, wird Bezug
genommen.

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Die Kläger haben am 27. April 2009 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im
Wesentlichen geltend machen: Das vorliegende Bürgerbegehren unterfalle nicht dem
Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW, weil es sich nach der
gestellten Frage ausschließlich auf den Erhalt des Mischwaldbestandes des „Pastors
Büschken" richte und keine konkrete Vorgabe in Richtung auf eine planerische
Festsetzung enthalte. Das Bürgerbegehren sei auch nicht mittelbar auf eine
Bauleitplanung gerichtet und nur in das formelle Gewand einer anderen Frage
gekleidet. Der vorliegende Fall sei mit den Fällen vergleichbar, in denen das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) durch die
Beschlüsse vom 17. Juli 2007 - 15 B 674/07 - und vom 6. Dezember 2007 - 15 B
1744/07 - entschieden habe. Das Ziel des Bürgerbegehrens, den Mischwald zu
erhalten, stehe lediglich der Verwirklichung der bereits in Gang gesetzten
Bauleitplanung entgegen, die Bauleitplanung selbst sei nicht der eigentliche
Gegenstand des Bürgerbegehrens. Ferner bestehe auch nach dem Verkauf des
größten Teils von „Pastors Büschken" ein Sachbescheidungsinteresse für das
Bürgerbegehren. Der beklagte Rat könne durch schlichten Beschluss entscheiden,
dass der Mischwald bestehen bleibe, eine Baumschutzsatzung erlassen oder die
Festsetzung des Erhaltungsgebots aus dem derzeit geltenden Bebauungsplan
durchsetzen. Eine Frist für die Einreichung des Bürgerbegehrens sei nicht versäumt,
weil sich das Bürgerbegehren gegen keinen Ratsbeschluss richte.

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Die Kläger beantragen,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 20.
April 2009 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens mit der Fragestellung «Soll der weit über 100
Jahre alte Mischwaldbestand im „Pastors Büschken" als grüne
Lunge von W. unangetastet und damit auch nachfolgenden
Generationen erhalten bleiben?» festzustellen.

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Der beklagte Rat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er führt unter anderem aus: Das Bürgerbegehren sei nach § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO
NRW unzulässig, weil der angestrebte Bürgerentscheid sich gegen die geplante
Bebauungsplanänderung im Bereich des Pastors Büschken richte. Das
Bürgerbegehren ziele wie in dem von der erkennenden Kammer im Beschluss vom
10. März 2009 - 1 L 109/09 - entschiedenen Fall auf eine Vorwegnahme der
Abwägungsentscheidung über die bauplanungsrechtliche Nutzung der betroffenen
Grundstücksfläche ab. Das Ziel, dem beklagten Rat vorzugeben, den Wald zu
erhalten, habe zur Folge, dass andere bauleitplanerische Festsetzungen als ein
Erhaltungsgebot nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchstabe b Baugesetzbuch (BauGB) oder
eine Festsetzung als Waldfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchstabe b BauGB dem
angestrebten Bürgerentscheid zuwiderlaufen würden. Die Gemeinde W. könne
einem positiven Bürgerentscheid nur dadurch Wirkung verschaffen, dass der
beklagte Rat die eingeleitete Bauleitplanung einstelle. Der Ausschlusstatbestand des
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW erfasse auch solche Bürgerbegehren, die darauf gerichtet
seien, eine bestimmte Planung einzustellen oder nicht einzuleiten. Die mit der
Einstellung der eingeleiteten Bauleitplanung verbundene Bestätigung des status quo
sei ebenso wie die Änderung der Festsetzung der Fläche eine bauleitplanerische
Entscheidung, die der Rat im Wege der Abwägung treffe. Die von den Klägern
angeführte Rechtsprechung des OVG NRW könne auf den vorliegenden Fall nicht
übertragen werden. Das vorliegende Bürgerbegehren habe keinen von der
Bauleitplanung zu trennenden Umsetzungsakt der Gemeinde zum Gegenstand. Dies
möge der Fall sein, wenn sich ein Bürgerbegehren gegen die Freigabe eines bisher
gemeindlich genutzten Gründstücks für ein geplantes Vorhaben richte. Im
vorliegenden Fall gehe es aber um die künftige Nutzung einer im Privateigentum
stehenden Grünfläche. Selbst wenn hilfsweise unterstellt werde, dass sich das
vorliegende Bürgerbegehren allein gegen die Abholzung des vorhandenen Waldes
richte, wäre das Bürgerbegehren zumindest deshalb unzulässig, weil ein
Sachbescheidungsinteresse fehle. Das Ziel der Erhaltung des „Pastors Büschken"
könne nach dem Verkauf des ganz überwiegenden Grundstückteils an das
Unternehmen S. über den begehrten Bürgerentscheid nicht erreicht werden. Der
Erlass einer Baumschutzsatzung könne schon deshalb als Umsetzung des
anstrebten Bürgerentscheids nicht verlangt werden, weil die Aufstellung einer
solchen Satzung nicht Gegenstand des vorliegenden Bürgerbegehrens sei.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Die zulässige Verpflichtungsklage hat in der Sache keinen Erfolg. Die durch den
Bescheid vom 20. April 2009 den Klägern bekannt gegebene ablehnende
Entscheidung des beklagten Rats, dass das Bürgerbegehren „Erhalt des Pastors
Büschken" unzulässig sei, verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs.
5 Satz 1 VwGO). Sie haben keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte das
Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW für zulässig erklärt, weil es
nicht alle Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 26 GO NRW erfüllt.

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Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich aus der Anwendung des
§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW. Danach ist ein Bürgerbegehren über die Aufstellung,
Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen unzulässig. Dieser
Ausschlusstatbestand ist erfüllt, weil das Bürgerbegehren „Erhalt des Pastors
Büschken" der Sache nach auf eine Entscheidung gerichtet ist, die der beklagte Rat
in den Verfahren auf Änderung der Bauleitpläne zu treffen hat.

17

Durch die Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW sind durch Bebauungspläne
und Flächennutzungspläne getroffene oder zu treffende Regelungen dem
Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens in einem umfassenden Sinne entzogen.
Sie findet ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen,
die in einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom
Einflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die
Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen
erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein"
pressen lassen. Das Bauplanungsrecht hält mit dem Gebot einer frühzeitigen
Beteiligung der Bürger (§ 3 Abs. 1 BauGB), der zwingenden öffentlichen Auslegung
der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener Anregungen aus der
Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der Träger öffentlicher
Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes Verfahren der
Bauleitplanung bereit. Auch ist das Verfahren im Übrigen in formeller und materieller
Hinsicht durch das Bauplanungsrecht weitgehend vorgeformt. In diesen
Verfahrensablauf fügt sich das - regelmäßig auf wenige Aspekte der Gesamtplanung
bezogene - Bürgerbegehren nicht ein.

18

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -,
juris, Rn. 25 ff. = NVwZ-RR 2002, 766 (767).

19

§ 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW steht einem Bürgerbegehren auch dann entgegen,
wenn es sich zwar nur in das formelle Gewand einer anderen Frage kleidet, der
Sache nach aber offensichtlich auf eine Bauleitplanung gerichtet ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. März 2009
- 15 B 329/09 -, juris, Rn. 6 f. und vom 6. Dezember 2007 - 15 B
1744/07 -, juris, Rn. 13 = NWVBl 2008, 106 (107); VG Münster,
Beschluss vom 10. März 2009 - 1 L 109/09 -, juris, Rn. 9 f.

21

Der beschriebene Sinn und Zweck des Ausschlusstatbestandes, Bauleitpläne
umfassend dem Anwendungsbereich von Bürgerbegehren zu entziehen, weil diese
mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffenden Entscheidungen eine Vielzahl öffentlicher
und privater Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen haben, rechtfertigt es,
auch ein Begehren in den Ausschlusstatbestand einzubeziehen, das der Sache nach
darauf gerichtet ist, eine durch Aufstellungsbeschluss bereits in Gang gesetzte
Bauleitplanung aus Gründen zu verhindern, die bauplanerisch zu beurteilen und
typischerweise im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu
bewältigen sind. Das ist hier der Fall.

22

Das Bürgerbegehren „Erhalt des Pastors Büschken" zielt auf eine Vorwegnahme
der Abwägungsentscheidungen über eine künftige Änderung der
bauplanungsrechtlichen Nutzbarkeit der betroffenen Grundstücksfläche ab. Es will
der Sache nach dem Rat als dem für die Planung zuständigen Organ die
Abwägungsentscheidungen über die Frage entziehen, ob die Darstellungen des
Flächennutzungsplans und die Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans
geändert werden sollen oder nicht. Es ist ersichtlich darauf gerichtet, die gemäß § 2
Abs. 1 Satz 1 BauGB durch die Aufstellungsbeschlüsse des Rats vom 3. November
2008 in Gang gesetzten Verfahren auf Änderung der Bauleitplanungen für den
Bereich des „Pastors Büschken" auf Dauer zu verhindern und den Rat im Sinne des
Erhalts der jetzigen Festsetzungen zu binden. Im Ergebnis soll die bestehende
bauleitplanerische Situation, die einer Beseitigung der Bäume und Sträucher im
Bereich des „Pastors Büschken" entgegensteht, gegenüber den planerischen
Änderungsabsichten verfestigt werden. Der Hinweis auf diverse Planungsabsichten
in der Begründung des Bürgerbegehrens, die allgemeine Vorgabe an den Rat, keine
Beschlüsse umzusetzen, die dem Ziel des Erhalts des Altholzbestandes
widersprechen, und die Einleitung des Bürgerbegehrens unmittelbar nach dem
Bekanntwerden der Aufstellungsbeschlüsse vom 3. November 2008, machen
deutlich, dass das Bürgerbegehren gegen die bereits zum Ausdruck gebrachten
Planungsvorstellungen des Rats gerichtet ist und die beabsichtigte Änderung der
Bauleitplanung aus planungsrechtlich zu beurteilenden Erwägungen verhindern will.
Die allgemeine Vorgabe an den beklagten Rat, keine Beschlüsse umzusetzen, die
dem Ziel des Erhalts des Mischwaldbestands im „Pastors Büschken" widersprechen,
hätte zur Folge, dass bauleitplanerische Darstellungen und Festsetzungen anderer
Art, als sie in den derzeit gültigen Bauleitplänen für die Grundstücksfläche
ausgewiesen sind, dem Bürgerbegehren zuwiderliefen. Durch den beantragten
Bürgerentscheid würde der Rat dahingehend gebunden, die eröffneten Verfahren zur
Änderung der Bauleitpläne nicht mehr fortzusetzen (vgl. § 26 Abs. 8, Abs. 6 Satz 6
GO NRW).

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Der beklagte Rat führt ferner zu Recht aus, dass das vorliegende
Bürgerbegehren keinen von der Bauleitplanung zu trennenden Umsetzungsakt der
Gemeinde zum Gegenstand hat. Die Kläger machen selber nicht geltend, dass das
Bürgerbegehren sich gegen die Entscheidung des Rats über die Grundstückkäufe
und -verkäufe vom September 2008 oder die Veräußerung der Fläche an das
Unternehmen S. im Oktober 2008 wende. Vielmehr ist das Bürgerbegehren allein
darauf gerichtet, den Mischwaldbestand unabhängig von der Frage zu erhalten, wer
Eigentümer der betroffenen Grundstücksfläche ist. Das vorliegende Bürgerbegehren
unterscheidet sich damit von den Fallgestaltungen, die den Beschlüssen des OVG
NRW vom 17. Juli 2007 - 15 B 674/07 - und vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -
zugrunde lagen. In den dort entschiedenen Fällen ging es darum, dass städtische
Grundstücke, nämlich eine öffentliche Sache im Verwaltungsgebrauch und eine
öffentliche Parkplatzfläche, städtisches Eigentum bleiben und nicht zugunsten der
Errichtung von Bauvorhaben zur Verfügung gestellten werden sollten. Das
vorliegende Bürgerbegehren „Erhalt des Pastors Büschken" ist hingegen nicht
erkennbar auf ein solches Ziel gerichtet. Hätte das Bürgerbegehren im Übrigen zum
Gegenstand gehabt, die Grundstücksfläche des „Pastors Büschken" für die Nutzung
als gemeindlichen Wald zu erwerben und einzusetzen, fehlte jedenfalls ein nach § 26
Abs. 2 Satz 1 GO NRW erforderlicher durchführbarer Vorschlag für die Deckung der
Kosten der verlangten Maßnahme.

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Soweit die Kläger schließlich meinen, das Ziel des Bürgerbegehrens könne auch
durch den Erlass einer Baumschutzsatzung erreicht werden, geht dies an dem
Gegenstand des vorliegenden Bürgerbegehrens vorbei. Ein Bürgerbegehren ist
gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Antrag der Bürger, anstelle des Rates über
eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden. Eine solche konkrete
eigenverantwortliche Sachentscheidung über den Erlass einer Baumschutzsatzung
verlangt das vorliegende Bürgerbegehren nicht.

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