Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-25, Aktenzeichen 26 K 226/13
ECLI:DE:VGD:2014:0425.26K226.13.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Berufsfeuerwehrmann und Beamter auf Lebenszeit.

3

Im März 2001 beantragte er bei seinem damaligen Dienstherrn, der Stadt X. , 1. die Feststellung, dass der von ihm in Form persönlicher Anwesenheit in der Einrichtung des Dienstherrn zu leistende Bereitschaftsdienst in vollem Umfang als Arbeitszeit anerkannt werde und 2. die Auszahlung der ihm hiernach auch für die Vergangenheit zustehenden Vergütungs- und Besoldungsbestandteile. Mit Bescheid vom 09.04.2001 lehnte die Stadt X. diesen Antrag ab. Durch Schreiben der von ihm bevollmächtigten Gewerkschaft erhob der Kläger unter dem 19.04.2001 hiergegen Widerspruch, der – so trägt der Kläger vor – in der Folgezeit ruhend gestellt wurde.

4

Zum 01.05.2002 wurde der Kläger zur beklagten Stadt versetzt, für die er bis einschließlich 31.05.2003 als Brandmeister im mittleren feuerwehrtechnischen Dienst tätig war. Anschließend wurde der Kläger in den Dienst der Stadt X. zurück versetzt.

5

Mit einem an die Beklagte gerichteten Schreiben vom 20.09.2012 erhob der Kläger unter Bezugnahme auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.09.2011 und vom 26.07.2012 Anspruch auf Ausgleich seiner zuviel geleisteten Dienstzeiten im Feuerwehrdienst der Beklagten. In diesem Schreiben macht er geltend, im Zeitraum vom 01.05.2002 bis 31.05.2003 habe er über die höchstzulässige wöchentliche Arbeitsgrenze von 48 Stunden hinaus Dienst geleistet.

6

Durch Bescheid vom 17.12.2012 erhob die Beklagte die Einrede der Verjährung und lehnte eine Ausgleichszahlung für vom Kläger zuviel geleistete Dienste in der Zeit vom 01.05.2002 bis 31.05.2003 ab.

7

Der Kläger hat am 11.01.2013 Klage erhoben.

8

Er trägt vor: Mit seiner Versetzung zum 01.05.2002 seien alle ihn betreffenden Personalakten an die Beklagte als damals neuen Dienstherrn übergegangen. Hierin hätten sich auch die Unterlagen über das laufende Widerspruchsverfahren befunden, so dass die Beklagte Kenntnis vom Widerspruch gehabt habe. Folglich sei die Verjährung gehemmt worden, weshalb der Anspruch auf Freizeitausgleich nicht verjährt sei. Da ein Freizeitausgleich durch die Beklagte wegen des erneuten Dienstherrenwechsels nicht mehr in Betracht komme, müsse nunmehr ein finanzieller Ausgleich für 315 rechtswidrig zuviel geleistete Arbeitsstunden mit 11,27 Euro je Stunde erfolgen. Zudem verstoße die Ablehnung einer Entschädigungszahlung gegen Art. 3 GG, weil sich die Beklagte mit anderen Feuerwehrbediensteten außergerichtlich geeinigt habe, obwohl diese, anders als der Kläger, keinen Antrag auf Freizeitausgleich gestellt hätten.

9

Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

10

den Bescheid des Oberbürgermeisters der Stadt X. vom 09.04.2001 und den Bescheid der Beklagten vom 17.12.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, an ihn 3.550,05 Euro nebst gesetzlicher Zinsen seit dem 20.09.2012 zu zahlen.

11

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie wendet ein: Das offenbar nicht zu Ende geführte Widerspruchsverfahren sei ausschließlich im Verhältnis zur Stadt X. von Bedeutung. Ausschließlich gegenüber dieser könne der Kläger eine Mehrarbeitsstundenvergütung verlangen, sofern die Ansprüche noch nicht verjährt seien. In der seinerzeit von der Stadt X. ihr – der Beklagten - überlassenen Personalakte habe es keinen Hinweis auf das anhängige Widerspruchsverfahren gegeben. Ihr – der Beklagten gegenüber – habe der Kläger Ansprüche erst durch das Schreiben aus September 2012 geltend gemacht. Entsprechende Ansprüche seien daher lange verjährt. Im Jahr 2006 habe sie für alle Feuerwehrbeamten, die seinerzeit bei ihr in einem Dienstverhältnis gestanden hätten, Zahlungen zugesagt. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.07.2012 sei eine entsprechende Zahlung nur an solche Feuerwehrbeamte erfolgt, die im Januar 2006 beschäftigt gewesen seien und denen gegenüber man Zusagen gemacht habe. Zu diesem Kreis habe der Kläger nicht gehört. Bei diesem Personenkreis sei eine Auszahlung nur erfolgt, wenn der Beamte seine Ansprüche geltend gemacht habe und die Verjährungsfrist nicht abgelaufen sei.

14

Mit Schreiben vom 09.04.2013 und vom 01.04.2014 haben die Beteiligten sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Das Gericht entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

18

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 17.12.2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Freizeitausgleich in Form finanzieller Entschädigung zu.

19

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beklagte im vorliegenden Verfahren passivlegitimiert ist, oder ob der Kläger den Anspruch auf Freizeitausgleich für die Zeit vom 01.05.2002 bis 31.05.2003 gegenüber seinem aktuellen Dienstherrn, also der Stadt X. , geltend machen müsste, weil nach § 25 Abs. 4 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) das Beamtenverhältnis mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt wird, wenn der Beamte in ein Amt eines anderen Dienstherrn versetzt wird und auf die beamten- und besoldungsrechtliche Stellung des Beamten die im Bereich des neuen Dienstherrn geltenden Vorschriften Anwendung finden. Hieraus wird von Teilen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung gefolgert, dass der neue Dienstherr nicht nur berechtigt ist, Altforderungen geltend zu machen, sondern auch dazu verpflichtet sei, Altschulden, d.h. Ansprüche des Beamten gegen seinen früheren Dienstherrn, zu bedienen.

20

VG Münster, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 4 K 3024/12 – juris.

21

Die Frage der Passivlegitimation der Beklagten bedarf hier deshalb keiner Entscheidung, weil – die Passivlegitimation unterstellt – die Klage aus anderen Erwägungen nicht begründet ist.

22

Allerdings steht Beamten im Grundsatz für unionsrechtswidrig geleistete Zuvielarbeit neben dem aus dem Grundsatz von Treu und Glauben i.V.m. den Regeln über einen Ausgleich von Mehrarbeit folgenden beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch zu. Dabei ist der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch nicht an ein Antragserfordernis oder vergleichbare Voraussetzungen gebunden.

23

BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29/11 - BVerwGE 143, 381; EuGH, Urteil vom 25. November 2010 - Fuß – juris.

24

Die Rechtsfolgen des unionsrechtlichen Ausgleichsanspruchs richten sich nach dem nationalen Recht, wobei Form, Art und Weise der Berechnung der Entschädigung in einem angemessenen Verhältnis zum Schaden stehen müssen, sodass ein effektiver Schutz der Rechte des Einzelnen gewährleistet ist. Danach ist es Sache des nationalen Rechts, ob der Schadensersatz in Form von Freizeitausgleich oder in Form einer finanziellen Entschädigung zu gewähren ist,

25

vgl. EuGH, Urteil vom 25. November 2010 - Fuß - Juris.

26

Zuvielarbeitsstunden sind vorrangig durch Freizeit auszugleichen. Kann aber aus vom Beamten nicht zu vertretenden Gründen ein Freizeitausgleich nicht in angemessener Zeit gewährt werden, so gebieten sowohl der an Treu und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz, dass die Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln. Trotz des grundlegenden Unterschieds zwischen rechtmäßiger Mehrarbeit und rechtswidriger Zuvielarbeit kann für den vorzunehmenden Ausgleich auf die Vorschriften des Mehrarbeitsrechts zurückgegriffen werden, weil der Zweck des Ausgleichs von Mehrarbeit der gleiche ist wie derjenige von Zuvielarbeit. In beiden Fällen geht es um einen Ausgleich für eine überobligationsmäßige Heranziehung des Beamten zum Dienst.

27

BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70/11 - NVwZ 2012, 1472.

28

Als Anknüpfungspunkt für den danach zu gewährenden Geldausgleich bieten sich allein die im jeweiligen Zeitpunkt der Zuvielarbeit geltenden Sätze der Mehrarbeitsvergütung an. Auf die Besoldung kann hingegen nicht zurückgegriffen werden, da diese kein Entgelt im Sinne einer Entlohnung für konkrete Dienste darstellt,

29

ständige Rspr., vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 u.a. - BVerfGE 44, 249, vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 - BVerfGE 71, 39, und vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - BVerfGE 117, 372,

30

sondern vielmehr die Gegenleistung des Dienstherrn dafür ist, dass sich der Beamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet.

31

Ständige Rspr., vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. April 1967 - 2 BvL 3/62 - BVerfGE 21, 329, und vom 20. März 2007 a.a.O.; Urteil der Kammer vom 29. Januar 2014 – 26 K 3079/13 – juris, m.w.N..

32

Der vom Kläger hier begehrte Geldausgleich scheitert aber daran, dass die Beklagte in entsprechender Anwendung von § 214 BGB berechtigt ist, die Leistung wegen der Verjährung des zunächst entstandenen Anspruchs zu verweigern.

33

Auch im öffentlichen Recht gilt der Grundsatz, dass das Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen zu verlangen (Anspruch), der Verjährung unterliegt. Die Regeln des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Verjährung sind auf vermögensrechtliche Ansprüche des öffentlichen Rechts grundsätzlich entsprechend anwendbar.

34

BVerwG, Beschluss vom 12. August 1982 – 2 B 129/81 – juris

35

Nicht nur der nationalrechtliche Anspruch auf Freizeitausgleich für rechtswidrig zuviel geleistete Mehrarbeit, sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts.

36

BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 – 2 C 70/11 – a.a.O., 1472; vgl. auch EuGH, Urteile vom 17. November 1998 - C-228/96 (Aprile) – Juris und vom 11. Juli 2002 – C-62/00 (Marks & Spencer) – Juris; Urteil der Kammer vom 23. April 2013 – 26 K 3150/12 – juris.

37

Da es sich weder beim nationalen Ausgleichsanspruch noch beim unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch um einen Schadensersatzanspruch im Sinne der zivilrechtlichen Vorschriften (§ 199 Abs. 2 und 3 BGB) handelt, unterliegen beide Ansprüche den allgemeinen Verjährungsregelungen und damit nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren gemäß § 195 BGB. Bei den monatsweise entstandenen Ausgleichsansprüchen beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist dabei mit dem Schluss des jeweiligen Jahres (§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB). Außerdem muss der Gläubiger von der Person des Schuldners und den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt haben oder diese ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen können (§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB). Auch unter Berücksichtigung, dass die Rechtslage hinsichtlich des Ausgleichsanspruches längere Zeit noch uneinheitlich beurteilt wurde, bestehen zumindest seit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 3. Oktober 2000 - Rs. C 303/98, Simap - juris, hinreichende Anhaltpunkte dafür, dass ein unionsrechtlicher Ausgleichsanspruch erfolgsversprechend sein könnte, so dass seitdem die erforderliche Kenntnis anzunehmen ist.

38

Vgl. zur Frage der Verjährung: BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 – a.a.O.

39

Für die hier in Rede stehenden Ansprüche begann die Verjährungsfrist folglich mit dem Schluss des jeweiligen Jahres und endete jeweils mit dem Schluss des dritten darauffolgenden Jahres. Dies bedeutet, dass für im Kalenderjahr 2002 entstandene Ansprüche Verjährung mit Schluss des Kalenderjahres 2005 und für die im Kalenderjahr 2003 entstanden Ansprüche mit Schluss des Kalenderjahres 2006 eintrat. Folglich war die Verjährungsfrist bereits abgelaufen, als der Kläger gegenüber der Beklagten erstmals unter dem 20.09.2012 einen Antrag auf Freizeitausgleich stellte, denn der Lauf der Verjährungsfrist ist auch nicht gehemmt worden.

40

Eine Hemmung der Verjährung ist nicht gemäß § 203 BGB wegen schwebender Verhandlungen zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände eingetreten. Es ist weder etwas dafür vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Kläger oder eine von ihm bevollmächtigte Person vor dem Schluss des Kalenderjahres 2006 mit der Beklagten konkrete Verhandlungen über Individualansprüche des Klägers geführt haben. Vielmehr ist die Beklagte erstmals im Jahr 2012 mit den vom Kläger erhobenen Ansprüchen befasst worden.

41

Eine Hemmung der Verjährung des gegen die Beklagte zunächst entstandenen Anspruchs ist auch nicht dadurch eingetreten, dass der Kläger bereits im März 2001 gegenüber der Stadt X. begehrt hat, den von ihm in Form persönlicher Anwesenheit in der Einrichtung des Dienstherrn zu leistenden Bereitschaftsdienst in vollem Umfang als Arbeitszeit anzuerkennen und die ihm hiernach auch für die Vergangenheit zustehenden Vergütungs- und Besoldungsbestandteile auszuzahlen.

42

Gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB wird die Verjährung gehemmt durch die Einreichung des Antrags bei einer Behörde, wenn die Zulässigkeit der Klage von der Vorentscheidung dieser Behörde abhängt und innerhalb von drei Monaten nach Erledigung des Gesuchs die Klage erhoben wird. Ein „Antrag“ in diesem Sinne, von dessen Vorbescheidung durch eine Behörde die Zulässigkeit einer nachfolgenden Klage abhängt, ist im Beamtenrecht der Widerspruch, von dessen Erhebung in verwaltungsgerichtlichen Prozessen im Falle von Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gemäß § 68 VwGO allgemein – und in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. April 2009 in landesbeamtenrechtlichen Prozessen gemäß § 126 Abs. 3 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) i. V. m. § 104 Abs. 1 S. 2 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) klageartunabhängig speziell – die Zulässigkeit einer nachfolgenden Klage abhängt. Hingegen ist der (erstmalige) Antrag des Beamten auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet, der sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren nochmals zu überprüfen ist

43

BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 – 2 B 27/10 – juris

44

Einem derartigen (erstmaligen) Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts oder auf Gewährung einer Leistung außerhalb eines Vorverfahrens – wie er hier vom Kläger gestellt worden war - kommt nach § 126 Abs. 3 BRRG i. V. m. den §§ 68 ff. VwGO noch keine Hemmungswirkung zu,

45

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 1979 - 6 C 11/78 - BVerwGE 57, 306 ff.; Urteile der Kammer vom 7. März 2014 – 26 K 488/13 u.a. - m.w.N.

46

Zwar sind Erklärungen gegenüber einer Behörde im Rahmen des nach § 133 BGB Vertretbaren möglichst so auszulegen, dass der Erklärende sein Rechtsschutzziel erreichen kann,

47

BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23/12 – juris.

48

Jedoch kann der vom Kläger im März 2001 gestellte Antrag nicht als ein auf Erbringung einer Leistung ohne vorangehenden Verwaltungsakt gerichteter Widerspruch (sog. Leistungswiderspruch) im Sinne von § 126 Abs. 3 BRRG ausgelegt werden, weil die Gewährung von Freizeitausgleich einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 S. 1 VwVfG NRW voraussetzt,

49

vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2009 – 1 A 2652/07 - juris, m.w.N.

50

Eine Hemmung der Verjährung gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB ist schließlich auch nicht durch den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid der Stadt X. vom 09.04.2001 eingetreten. Wirkung entfaltet ein solcher Widerspruch grundsätzlich nur zwischen dem Widerspruchsführer und der Behörde, die über den Widerspruch zu entscheiden hat, also der Ausgangs- und/oder Widerspruchsbehörde, bzw. zwischen dem Widerspruchsführer und der Körperschaft, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. Denn die Wirkung des Widerspruchs kann nicht weiterreichen als die Bindungswirkung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts. Gegenüber der Beklagten konnte deshalb eine Hemmung der Verjährungsfrist nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB nur durch einen ihr gegenüber erhobenen Widerspruch erreicht werden. Wollte man den Standpunkt vertreten, dass mit dem Dienstherrenwechsel zum 01.05.2002 der vom Kläger bereits erhobene Widerspruch aufgrund der Vorschrift des § 25 Abs. 4 Satz 1 LBG NRW Wirkung gegenüber der Beklagten entfaltete, so wäre diese Wirkung spätestens mit dem neuerlichen Dienstherrenwechsel zum 01.06.2003 zurück zur Stadt X. entfallen, wenn nicht die Hemmung der Verjährung gemäß § 204 Abs. 2 Satz 2 BGB ohnehin bereits zuvor beendet gewesen wäre, weil das Verfahren von den Parteien nicht betrieben worden ist und dadurch zum Stillstand gekommen war.

51

Gemäß § 214 BGB war die Beklagte deshalb in Bezug auf den klageweise geltend gemachten Anspruch berechtigt, die Leistung zu verweigern. Auf dieses Leistungsverweigerungsrecht hat sie sich im Klageverfahren auch ausdrücklich berufen.

52

Der Geltendmachung der Verjährungseinrede stehen keine Ausschlussgründe entgegen. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass bei europarechtlichen Ansprüchen auf Ausgleich von Zuvielarbeit das Institut der Verjährung mit dem europäischen Effektivitätsgrundsatz vereinbar ist.

53

BVerwG, Beschluss vom 24. April 2012 – 2 B 80/11 – juris.

54

Der Äquivalenzgrundsatz steht der dreijährigen Verjährungsfrist gemäß § 195 BGB deshalb nicht entgegen, weil diese unabhängig davon gilt, ob ein Anspruch auf das Gemeinschaftsrecht oder auf das innerstaatliche Recht gestützt wird und zugleich durch diese Frist dem Kläger nicht nachweislich jede Möglichkeit genommen wurde, seine nunmehr mit der Klage geltend gemachten Ansprüche bereits vor ihrem Ablauf geltend zu machen.

55

Urteil der Kammer vom 16. Januar 2013 – 26 K 3241/11 – juris, m.w.N.

56

Eine Berufung der Beklagten auf die Verjährung scheitert ferner nicht am Einwand der unzulässigen Rechtsausübung. Der Verjährungseinrede steht der Einwand unzulässiger Rechtsausübung dann entgegen, wenn der Schuldner den Gläubiger durch sein Verhalten, sei es auch unabsichtlich, veranlasst hat, von Maßnahmen zur Verhinderung des Verjährungseintritts abzusehen, z.B. weil der Gläubiger annehmen durfte, der Schuldner werde sich auf Verjährung nicht berufen.

57

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2007 – 2 B 31/07 - juris, m.w.N.

58

Konkrete Anhaltspunkte für ein derartiges Verhalten der Beklagten bestehen nicht.

59

Der Beklagten ist die Berufung auf die Einrede der Verjährung schließlich auch nicht deshalb versagt, weil sie das ihr insoweit zustehende Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hätte. Vielmehr lassen sich Ermessensfehler nicht feststellen. Der Hoheitsträger ist haushaltsrechtlich grundsätzlich gehalten, die Einrede der Verjährung auch geltend zu machen.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1982 - 2 C 32/81 - BVerwGE 66, 256 ff.

61

Zwar hat ein Hoheitsträger im Rahmen einer solchen Ermessensentscheidung auch das sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebende Willkürverbot zu beachten, wonach dem Hoheitsträger die willkürlich ungleiche Behandlung von Sachverhalten, die in wesentlichen Punkten gleich sind, verboten ist. Eine derartige Ungleichbehandlung lässt sich vorliegend nicht feststellen. Hierzu hat die Beklagte unbestritten vorgetragen, eine Entschädigungszahlung sei nur an solche Feuerwehrbeamte erfolgt, denen sie im Jahr 2006 eine entsprechende Zusage erteilt habe. Auch insoweit habe man Zahlungen nur für Ansprüche geleistet, die noch nicht verjährt gewesen seien.

62

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.