Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-20, Aktenzeichen 1 S 1556/19

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2017 - 1 K 2306/16 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt im Berufungsverfahren die vollständige Rückzahlung von Förderzuschüssen für die Sanierung eines (vormals) denkmalgeschützten Gebäudes.

2

Der Beklagte ist Eigentümer des Grundstückes ... in Dettingen. Die Denkmalpflege des Regierungspräsidiums Tübingen (im Folgenden: Regierungspräsidium) führte das Gebäude auf dem Grundstück als Kulturdenkmal aus wissenschaftlichen und heimatgeschichtlichen Gründen.

3

Der Beklagte beantragte am 07.08.2013 eine Baugenehmigung für einen Um-, Aus- und Anbau des Gebäudes. Am 31.08.2013 schlossen die Klägerin und der Beklagte für das Gebäude eine „Vereinbarung über Erneuerungsmaßnahmen mit ergänzender Ordnungsmaßnahme“ (im Folgenden: Sanierungsvereinbarung - SanV) mit dem Ziel, das Gebäude zu erhalten und die bestehenden Mängel zu beheben. Der Vertrag hatte u.a. folgenden Inhalt:

4

„§ 2 Vertragsgegenstand

5

1. Der Eigentümer verpflichtet sich, an dem Gebäude die in der Maßnahmeliste (Anlage 3) aufgeführten Maßnahmen durchzuführen. Weiter verpflichtet sich der Eigentümer, den Gebäudeteil gemäß Anlage 2 abzubrechen.

6

2. Die Gemeinde verpflichtet sich, die Maßnahmen nach Absatz 1 entsprechend § 4 dieser Vereinbarung zu fördern.

7

[…]

8

§ 3 Vertragspflichten des Eigentümers

9

[...]

10

4. Der Eigentümer wird die Auflagen der für den Denkmalschutz zuständigen Stellen erfüllen, soweit sie bei Abschluss dieser Vereinbarung vorliegen bzw. erkennbar sind oder sich im Verlauf der Maßnahme ergeben. Bei Vorliegen einer Denkmaleigenschaft des Gebäudes wird er während der Durchführung das Einvernehmen mit diesen Behörden suchen.

11

[…]

12

§ 4 Kostentragung und Förderung

13

[...]

14

2. Die Gemeinde gewährt dem Eigentümer aus Sanierungsfördermitteln einen Zuschuss zur Deckung der Kosten (Kostenerstattungsbetrag) in Höhe von 40 % der nachgewiesenen und berücksichtigungsfähigen Kosten. […] Der Höchstbetrag der Zuwendung, der auch bei Eintritt von Kostenerhöhung gilt, wird festgesetzt auf maximal

15

55.000,-EUR

16

[...]

17

3. Über die Kosten der Erstattung der Abbruchmaßnahmen ist gesondert zu entscheiden.

18

[…]

19

§ 10 Kündigung

20

Die Vereinbarung kann von den Vertragsparteien nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden. Als wichtiger Grund gilt insbesondere, wenn einer der Vertragspartner die ihm aufgrund dieses Vertrags obliegenden Pflichten nicht erfüllt, bzw. wenn der Eigentümer vorsätzlich unrichtige Angaben in den zur Berechnung der Förderung nach § 4 Ziff. 2 maßgeblichen Unterlagen gemacht hat.

21

§ 11 Rechtsfolgen bei vorzeitiger Beendigung

22

1. Erfolgt die Kündigung aufgrund von Umständen, die der Eigentümer nicht zu vertreten hat, so kann der Eigentümer verlangen, dass die Gemeinde ihm die notwendigen Aufwendungen erstattet, die ihm im Vertrauen auf die Durchführung der Vereinbarung entstanden sind. Soweit Maßnahmen nach § 4 Ziff. 2 bereits durchgeführt sind, bleibt es bei der vereinbarten Förderung bis zur Höhe des realisierten Leistungsumfangs. Bereits ausgezahlte Förderbeträge, die diese Höhe überschreiten, sind innerhalb eines Monats nach Feststellung der Überzahlung an die Gemeinde zurückzubezahlen.

23

2. Erfolgt die Kündigung aufgrund von Umständen, die der Eigentümer zu vertreten hat, so hat der Eigentümer keinerlei Ansprüche gegen die Gemeinde bzw. die STEG aus diesem Vertrag. Bereits ausbezahlte Förderbeträge sind sofort zurückzuzahlen und vom Zeitpunkt der Auszahlung an mit 5 % über dem Basiszinssatz (§ 247 BGB) zu verzinsen.

24

[...]“

25

Am 31.10.2013 vereinbarten die Beteiligten eine „Ergänzung zur Vereinbarung über Erneuerungsmaßnahmen mit ergänzender Ordnungsmaßnahme vom 31.08.2013“ (im Folgenden: Ergänzungsvereinbarung - ErgV), mit der die Klägerin dem Beklagten eine Erstattung der gemäß Anlage 4 anerkannten Kosten für Abbruch, Abräumung, Verkehrssicherung samt Nebenkosten in Höhe von maximal 33.900,00 Euro gewährte (§ 2).

26

Auf der Grundlage u.a. einer Bauhistorischen Untersuchung des Dipl.-Ing (FH) ... vom 15.11.2013 gab das Regierungspräsidium gegenüber der Klägerin am 12.02.2014 eine Stellungnahme zu dem Vorhaben ab, in der sie der geplanten Maßnahme unter dem Vorbehalt zustimmte, dass die Planung entsprechend der bauhistorischen Untersuchung nach den Baufreigabevoraussetzungen bearbeitet, die geänderte Planung mit der Denkmalschutzbehörde abgestimmt und die bezeichneten Auflagen in die denkmalschutzrechtliche Genehmigung übernommen würden. Die Anlage zu der Stellungnahme listete als Baufreigabevoraussetzungen und Auflagen u.a. den Erhalt des historischen Dachstuhls, das Aufsetzen der Gauben auf die Sparren, die Beseitigung von Bausubstanz nur in Absprache mit den Denkmalschutzbehörden, die unverzügliche Unterrichtung der Denkmalschutzbehörden bei Auftreten oder Bekanntwerden von Schäden und Mängeln während der Baumaßnahme auf.

27

Am 21.02.2014 stellte der Beklagte einen geänderten Bauantrag. Die Denkmalbehörde wurde im Baugenehmigungsverfahren nicht erneut beteiligt. Mit Bescheid vom 21.03.2014 erteilte das Baurechtsamt der Klägerin dem Beklagten die Baugenehmigung und denkmalrechtliche Genehmigung, die als Auflage A 103 die Stellungnahme des Regierungspräsidiums vom 12.02.2014 mit Anlagen zum Bestandteil der Genehmigung macht.

28

Der Beklagte begann mit der Durchführung des Vorhabens; die einzelnen baulichen Maßnahmen sind zwischen den Beteiligten streitig. Die Klägerin zahlte an den Beklagten den Zuschuss für den Abbruch aus der Ergänzungsvereinbarung in Höhe von 33.900,00 Euro und eine erste Rate aus der Sanierungsvereinbarung in Höhe von 16.500,00 Euro aus.

29

Am 03.12.2014 stellte das Regierungspräsidium fest, dass die Baumaßnahmen bereits fortgeschritten waren, ohne dass eine Abstimmung mit der Denkmalpflege stattgefunden hatte. Mit Schreiben vom 10.12.2014 setzte es die Klägerin in Kenntnis, dass u.a. der historische Dachstuhl bis auf das vorderste Sparrenfeld im Giebeldreieck komplett zerstört sei. Die Zerstörung der denkmalkonstituierenden Substanz habe dazu geführt, dass das Gebäude seine Eigenschaft als Kulturdenkmal verloren habe.

30

Mit „Entscheidung“ vom 15.09.2015, versehen mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, kündigte die Klägerin gegenüber dem Beklagten die Vereinbarung vom 31.08.2013 mit Ergänzungsvereinbarung vom 31.10.2013 (Ziffer 1), forderte diesen zur Erstattung der bereits ausgezahlten Förderungsmittel i.H.v. 16.840,00 Euro auf (Ziffer 2) und billigte ihm den kommunalen Eigenanteil i.H.v. 33.560,00 Euro zu (Ziffer 3). Sie stützte ihre Entscheidung auf § 10 SanV. Ein wichtiger Grund für eine Kündigung liege vor, da der Beklagte gegen seine vertraglichen Verpflichtungen verstoßen habe, zu denen es nach § 3 SanV gehörte, die Auflagen der für den Denkmalschutz zuständigen Behörden zu erfüllen, die zum Gegenstand der Baugenehmigung gemacht worden seien.

31

Auf den von dem Beklagten am 12.10.2015 eingelegten Widerspruch hob die Klägerin mit Schreiben vom 22.02.2016 die Ziffern 2 und 3 des Bescheides vom 15.09.2015 auf und forderte den Beklagten auf, den bereits ausgezahlten Zuschuss i.H.v. 50.400,00 Euro bis zum 31.03.2016 an die Klägerin zurückzuzahlen. Gegen dieses Schreiben erhob der Beklagte am 23.03.2016 Widerspruch, der bis heute nicht beschieden ist. Eine fristgerechte Zahlung des Beklagten erfolgte nicht.

32

Am 20.04.2016 hat die Klägerin Klage auf Zahlung von 50.400,00 Euro erhoben. Zur Begründung hat sie angeführt: Sie habe die Sanierungsvereinbarung aus wichtigem Grund kündigen dürfen. Denn der Beklagte habe in so erheblichem Maße gegen die vertraglich verpflichtenden Anforderungen des Denkmalschutzes verstoßen, dass das Gebäude seine Eigenschaft als Kulturdenkmal verloren habe.Die Klägerin habe die Auflagen des Regierungspräsidiums im Schreiben vom 12.02.2014 zum Gegenstand der Baugenehmigung gemacht. Der Beklagte habe sich nicht an den geänderten Bauantrag gehalten; die vorgenommenen Abbrüche seien in den Planunterlagen nicht gekennzeichnet gewesen. Namentlich die Entfernung des historischen Dachstuhls habe gegen die Auflagen des Regierungspräsidiums verstoßen.

33

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat die Auffassung vertreten, dass es sich bei Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung um zwei separate Verträge handele. Die Tatsache, dass sein geänderter Bauantrag nicht mit der Denkmalbehörde abgestimmt worden sei, liege in der Risikosphäre der Klägerin und stelle deshalb keinen Kündigungsgrund dar. Die Anforderungen der Denkmalbehörde seien am 21.02.2014 besprochen und von dem Beklagten sodann planerisch umgesetzt und tatsächlich ausgeführt worden. Seit Juli 2013 habe er mit dem Baurechtsamt der Klägerin in ständigem Kontakt gestanden und laufend über die konkreten Planungen und den Baufortschritt informiert. Aufgrund der Konzentrationswirkung der Baugenehmigung habe er davon ausgehen dürfen, dass der geänderte Bauantrag mit der Denkmalbehörde abgestimmt gewesen sei. Die teilweise Entfernung des historischen Dachstuhls sei den Planunterlagen zu entnehmen; nur so sei es überhaupt möglich gewesen, Wohnraum in den Dachgauben zu schaffen.

34

Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat den Beklagten mit Urteil vom 29.11.2017 verurteilt, an die Klägerin 25.200,00 Euro nebst Zinsen hieraus in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 01.04.2016 zu zahlen, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Es hat seine Entscheidung damit begründet, dass die Klägerin die Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung, welche ein einheitliches Regelungswerk darstellten, mit Ziffer 1 der „Entscheidung“ vom 15.09.2015 aus wichtigem Grunde nach § 10 SanV wirksam gekündigt habe. Der Beklagte habe gegen die Verpflichtung aus § 3 Nr. 4 SanV verstoßen, die Auflagen der für den Denkmalschutz zuständigen Stellen zu erfüllen. Konkret habe er auflagenwidrig den historischen Dachstuhl nicht erhalten. Die Stellungnahme des Regierungspräsidiums vom 12.02.2014 sei Regelungsgegenstand der Baugenehmigung vom 21.03.2014. Die Umstände, die zur Kündigung berechtigten, seien aber von dem Beklagten und der Klägerin gleichermaßen zu vertreten. Denn auch die Klägerin habe zu dem Kündigungsgrund beigetragen, indem sie mit der Erteilung der Baugenehmigung den Eindruck erweckt habe, die denkmalschutzrechtlichen Anforderungen seien erfüllt. Diese seien jedoch in der Baugenehmigung aufgrund der zahlreichen Bezugnahmen unübersichtlich geregelt gewesen. Im Wege einer ergänzenden Vertragsauslegung sei davon auszugehen, dass die Vertragsparteien für den Fall, dass die Umstände, die zur Kündigung führen, von Klägerin und Beklagtem zu vertreten seien, eine anteilige Kostentragung nach dem Grad des jeweiligen Verschuldens vereinbart hätten. Hier sei ein hälftiges Verschulden beider Vertragsparteien anzunehmen.

35

Gegen das Urteil hat der Senat auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 07.06.2019 - 1 S 342/18 - die Berufung zugelassen.

36

Die Klägerin begründet die Berufung damit, dass der Beklagte zahlreiche weitere Pflichtverstöße – wie die Entfernung sämtlicher Gefache in den Wänden, die teilweise erfolgte vollständige Ersetzung durch neue Wände und die Beseitigung sämtlicher Decken – begangen habe, die ihrerseits jeweils selbständig einen Kündigungsgrund darstellten, ohne dass sie insoweit ein Mitverschulden treffe.

37

Die Klägerin beantragt,

38

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29.11.2017 - 1 K 2306/16 - zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 50.400,00 Euro nebst Zinsen hieraus in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 01.04.2016 zu zahlen.

39

Der Beklagte beantragt,

40

die Berufung zurückzuweisen.

41

Er ist der Auffassung, dass es für den auf den ordnungsgemäß durchgeführten Abbruch entfallenden Zuschuss an einem Kündigungsgrund fehle. Im Übrigen habe die Klägerin den geltend gemachten Kündigungsgrund selbst geschaffen. Denn sie habe es versäumt, die von dem Regierungspräsidium im Schreiben vom 12.02.2014 formulierten Anforderungen bei der Erteilung der Baugenehmigung umzusetzen. Er habe daher darauf vertrauen dürfen, das Vorhaben entsprechend der von ihm eingereichten (geänderten) Pläne realisieren zu dürfen. Im Übrigen sei eine Kündigung nur ultima ratio, wenn eine Fortsetzung des Vertrages unmöglich oder unzumutbar sei. Dies sei hier, wie das Verhalten der Klägerin - namentlich das zehnmonatige Zuwarten auf ein Aussprechen der Kündigung und der zunächst zugebilligte kommunale Eigenanteil - belege, nicht der Fall.

42

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verfahrensakte des Verwaltungsgerichts - 1 K 2306/16 - und den Verwaltungsvorgang der Klägerin (3 Bände) Bezug genommen, die jeweils beigezogen worden sind.

Entscheidungsgründe

43

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit diese im Berufungsverfahren noch auf die Zahlung von weiteren 25.200,00 Euro gerichtet ist, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (I.); die Klage ist zulässig (II.), indes unbegründet (III.).

44

I. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist gegeben. Der Senat ist gemäß § 17a Abs. 5 GVG an die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gebunden, welches den Verwaltungsrechtsweg für den von der Klägerin geltend gemachten Rückzahlungsanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu Recht (implizit) bejaht hat.

45

II. Die Klage ist zulässig.

46

1. Die allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist statthaft. Das Schreiben der Klägerin vom 22.02.2016 ist, soweit es den Beklagten zur Rückzahlung des Zuschusses in Höhe von 50.400,00 Euro bis zum 31.03.2016 auf eines der genannten Konten auffordert, kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, gegen den eine Anfechtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) des Beklagten statthaft wäre. Denn es handelt sich nach dem objektiv erkennbaren behördlichen Willen, wie er in Form und Inhalt des Schreibens - namentlich der Aufhebung der Ziffern 2 und 3 des Bescheides vom 15.09.2015 wegen fehlender Verwaltungsaktbefugnis - Ausdruck findet, um eine gewöhnliche Zahlungsaufforderung und nicht die hoheitliche Regelung einer Zahlungspflicht.

47

2. Die Klägerin hat ein Rechtsschutzbedürfnis. Sie war nicht gehalten, die von ihr auf der Grundlage des § 11 Nr. 2 Satz 2 SanV geforderte Rückzahlung durch den Erlass eines Verwaltungsaktes geltend zu machen und mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Denn Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag kann eine Behörde im Wege einer statthaften Leistungsklage gerichtlich geltend machen, wenn nicht ausnahmsweise eine gesetzliche Vorschrift die Regelung durch einen Verwaltungsakt vorsieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.01.1992 - 3 C 33.86 -, juris Rn. 129; VG Bremen, Urt. v. 23.10.2020 - 2 K 388/18 - juris Rn. 59; VG Stade, Urt. v. 18.09.2018 - 4 A 2477/17 -, juris; VG Braunschweig, Urt. v. 21.05.2008 - 1 A 214/07 -, juris; Schoch/Schneider/Pietzcker/Marsch, 41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 171). An einer solchen gesetzlichen Bestimmung fehlt es hier.

48

III. Die Klage ist indes, soweit sie mit der Forderung eines weiteren Betrages in Höhe von 25.200,00 Euro noch Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, unbegründet.

49

Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zahlung ist § 11 Nr. 2 Satz 2 SanV. Danach hat der Eigentümer bereits ausbezahlte Förderbeträge sofort zurückzuzahlen und vom Zeitpunkt ihrer Auszahlung an mit fünf Prozent über dem Basiszinssatz (§ 247 BGB) zu verzinsen, wenn die Kündigung der Sanierungsvereinbarung aufgrund von Umständen erfolgt, die der Eigentümer zu vertreten hat.

50

Diese Voraussetzungen liegen hier im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor. Denn die Klägerin hat die Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung bisher nicht wirksam gekündigt.

51

Gemäß § 10 SanV, der nach § 4 ErgV auch für die Ergänzungsvereinbarung gilt, kann die Vereinbarung von den Vertragsparteien nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden (Satz 1). Als wichtiger Grund gilt insbesondere, wenn einer der Vertragspartner die ihm aufgrund dieses Vertrags obliegende Pflichten nicht erfüllt, bzw. wenn der Eigentümer vorsätzlich unrichtige Angaben in den zur Berechnung der Förderung nach § 4 Nr. 2 maßgeblichen Unterlagen gemacht hat (Satz 2).

52

Danach fehlt es bereits an der für den geltend gemachten Zahlungsanspruch erforderlichen Kündigungserklärung. Die Kündigungserklärung, die von dem vertretungsbefugten Bürgermeister der Klägerin in Ziffer 1 der „Entscheidung“ der Klägerin vom 15.09.2015 schriftlich ausgesprochen wurde und sowohl die Sanierungs- als auch die Ergänzungsvereinbarung zum Gegenstand hat, entfaltet zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Wirkung. Denn der am 12.10.2015 eingelegte Widerspruch des Beklagten gegen die fehlerhaft in der Form eines Verwaltungsaktes erklärte Kündigung (1.) besitzt aufschiebende Wirkung (2.).

53

1. Die Kündigungserklärung der Klägerin in Ziffer 1 der „Entscheidung“ vom 15.09.2015, welche – anders als Ziffer 2 und 3 – nicht mit dem Schreiben vom 22.02.2016 aufgehoben wurde, stellt einen Verwaltungsakt im formellen Sinne dar.

54

Die auf § 10 SanV gestützte Kündigungserklärung erfüllt nicht die materiellen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG. Verwaltungsakt ist danach jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Daran fehlt es hier, weil es sich bei der Kündigung der Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung nicht um eine hoheitliche Maßnahme, sondern die Ausübung eines vertraglichen Kündigungsrechts aus einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung und damit um eine schlichte öffentlich-rechtliche Willenserklärung handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.11.2009 - 5 Bs 217/09 -, juris Rn. 14; Schoch/Schneider VwVfG/Brosius-Gersdorf VwVfG § 60 Rn. 77; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 137 m.w.N.).

55

Jedoch hat die Klägerin die Kündigung der Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung mit Schreiben vom 15.09.2015 in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet. Dafür spricht die Aufnahme der Kündigungserklärung in den Tenor der „Entscheidung“ in Verbindung mit der dort gewählten Formulierung („[…] mit Bekanntgabe dieses Bescheides gekündigt“), die Erstreckung der in Ziffer 4 geregelten Gebührenfreiheit auf „diese Entscheidung“ und damit dem äußeren Anschein nach auch auf die in Ziffer 1 ausgesprochene Kündigung, die gewählte Rechtsbehelfsbelehrung, nach der ohne weitere Differenzierung „gegen diesen Bescheid“ der Widerspruch gegeben ist, sowie die Bezeichnung der Anlage zum „Bescheid“.

56

Mit dieser Gestaltung der Kündigungserklärung in Ziffer 1 des Bescheides vom 15.09.2015 hat die Klägerin den Rechtsschein eines Verwaltungsakts gesetzt (sog. formeller Verwaltungsakt), der ungeachtet seiner fehlenden materiellen Verwaltungsaktqualität statthafterweise im Wege des Widerspruchs und der Anfechtungsklage beanstandet werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 -, juris Rn. 13; Beschl. v. 04.08.2020 - 1 S 1263/20 -, juris Rn. 20; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris Rn. 12, 18; BVerwG, Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 -, juris Rn. 9 f.; Urt. v. 23. 9. 2004 - 2 C 37.03 -, juris Rn. 14; Sächs. OVG, Beschl. v. 17.12.2010 - 2 B 260/10 -, juris Rn. 12; BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 52. Ed. 1.7.2021, VwVfG § 35 Rn. 38 f.; NK-VwVfG/Alexander Windoffer, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 35 Rn. 10; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 16; jeweils m.w.N.; zur Anfechtung einer Kündigung in der Gestalt eines Verwaltungsaktes im Besonderen vgl. LSG Bln-Bbg, Beschl. v. 02.09.2011 - L 23 SO 147/11 B ER -, juris Rn. 86 ff.).

57

2. Der von dem Beklagten am 12.10.2015 eingelegte Widerspruch, der sich umfassend „gegen den Rückforderungsbescheid in Höhe von 16.840,00 Euro“ richtet und auf die Aufhebung „de[s] Bescheid[es]“ zielt und über den bis heute nicht entschieden worden ist, entfaltet nach § 80 Abs. 1 VwGO mit der Konsequenz aufschiebende Wirkung, dass die Kündigungserklärung der Klägerin im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht ihre den Vertrag beendende Gestaltungswirkung entfaltet. Denn § 80 Abs. 1 VwGO, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, findet auch auf den (nur) formellen Verwaltungsakt oder Schein-Verwaltungsakt Anwendung (vgl. Senat, Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 -, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris Rn. 12 ff.; HK-VerwR/Achim Bostedt, 5. Aufl. 2021, VwGO § 80 Rn. 16; NK-VwGO/Adelheid Puttler, 5. Aufl. 2018, VwGO § 80 Rn. 20; Schoch/Schneider/Schoch, 41. EL Juli 2021, VwGO § 80 Rn. 37).

58

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

59

V. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

60

Beschluss

61

vom 20. Januar 2022

62

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 3 Satz 1, § 43 Abs. 1 GKG auf 25.200,00 Euro festgesetzt.

63

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

43

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit diese im Berufungsverfahren noch auf die Zahlung von weiteren 25.200,00 Euro gerichtet ist, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (I.); die Klage ist zulässig (II.), indes unbegründet (III.).

44

I. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist gegeben. Der Senat ist gemäß § 17a Abs. 5 GVG an die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gebunden, welches den Verwaltungsrechtsweg für den von der Klägerin geltend gemachten Rückzahlungsanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu Recht (implizit) bejaht hat.

45

II. Die Klage ist zulässig.

46

1. Die allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist statthaft. Das Schreiben der Klägerin vom 22.02.2016 ist, soweit es den Beklagten zur Rückzahlung des Zuschusses in Höhe von 50.400,00 Euro bis zum 31.03.2016 auf eines der genannten Konten auffordert, kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, gegen den eine Anfechtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) des Beklagten statthaft wäre. Denn es handelt sich nach dem objektiv erkennbaren behördlichen Willen, wie er in Form und Inhalt des Schreibens - namentlich der Aufhebung der Ziffern 2 und 3 des Bescheides vom 15.09.2015 wegen fehlender Verwaltungsaktbefugnis - Ausdruck findet, um eine gewöhnliche Zahlungsaufforderung und nicht die hoheitliche Regelung einer Zahlungspflicht.

47

2. Die Klägerin hat ein Rechtsschutzbedürfnis. Sie war nicht gehalten, die von ihr auf der Grundlage des § 11 Nr. 2 Satz 2 SanV geforderte Rückzahlung durch den Erlass eines Verwaltungsaktes geltend zu machen und mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Denn Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag kann eine Behörde im Wege einer statthaften Leistungsklage gerichtlich geltend machen, wenn nicht ausnahmsweise eine gesetzliche Vorschrift die Regelung durch einen Verwaltungsakt vorsieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.01.1992 - 3 C 33.86 -, juris Rn. 129; VG Bremen, Urt. v. 23.10.2020 - 2 K 388/18 - juris Rn. 59; VG Stade, Urt. v. 18.09.2018 - 4 A 2477/17 -, juris; VG Braunschweig, Urt. v. 21.05.2008 - 1 A 214/07 -, juris; Schoch/Schneider/Pietzcker/Marsch, 41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 171). An einer solchen gesetzlichen Bestimmung fehlt es hier.

48

III. Die Klage ist indes, soweit sie mit der Forderung eines weiteren Betrages in Höhe von 25.200,00 Euro noch Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, unbegründet.

49

Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zahlung ist § 11 Nr. 2 Satz 2 SanV. Danach hat der Eigentümer bereits ausbezahlte Förderbeträge sofort zurückzuzahlen und vom Zeitpunkt ihrer Auszahlung an mit fünf Prozent über dem Basiszinssatz (§ 247 BGB) zu verzinsen, wenn die Kündigung der Sanierungsvereinbarung aufgrund von Umständen erfolgt, die der Eigentümer zu vertreten hat.

50

Diese Voraussetzungen liegen hier im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor. Denn die Klägerin hat die Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung bisher nicht wirksam gekündigt.

51

Gemäß § 10 SanV, der nach § 4 ErgV auch für die Ergänzungsvereinbarung gilt, kann die Vereinbarung von den Vertragsparteien nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden (Satz 1). Als wichtiger Grund gilt insbesondere, wenn einer der Vertragspartner die ihm aufgrund dieses Vertrags obliegende Pflichten nicht erfüllt, bzw. wenn der Eigentümer vorsätzlich unrichtige Angaben in den zur Berechnung der Förderung nach § 4 Nr. 2 maßgeblichen Unterlagen gemacht hat (Satz 2).

52

Danach fehlt es bereits an der für den geltend gemachten Zahlungsanspruch erforderlichen Kündigungserklärung. Die Kündigungserklärung, die von dem vertretungsbefugten Bürgermeister der Klägerin in Ziffer 1 der „Entscheidung“ der Klägerin vom 15.09.2015 schriftlich ausgesprochen wurde und sowohl die Sanierungs- als auch die Ergänzungsvereinbarung zum Gegenstand hat, entfaltet zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Wirkung. Denn der am 12.10.2015 eingelegte Widerspruch des Beklagten gegen die fehlerhaft in der Form eines Verwaltungsaktes erklärte Kündigung (1.) besitzt aufschiebende Wirkung (2.).

53

1. Die Kündigungserklärung der Klägerin in Ziffer 1 der „Entscheidung“ vom 15.09.2015, welche – anders als Ziffer 2 und 3 – nicht mit dem Schreiben vom 22.02.2016 aufgehoben wurde, stellt einen Verwaltungsakt im formellen Sinne dar.

54

Die auf § 10 SanV gestützte Kündigungserklärung erfüllt nicht die materiellen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG. Verwaltungsakt ist danach jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Daran fehlt es hier, weil es sich bei der Kündigung der Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung nicht um eine hoheitliche Maßnahme, sondern die Ausübung eines vertraglichen Kündigungsrechts aus einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung und damit um eine schlichte öffentlich-rechtliche Willenserklärung handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.11.2009 - 5 Bs 217/09 -, juris Rn. 14; Schoch/Schneider VwVfG/Brosius-Gersdorf VwVfG § 60 Rn. 77; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 137 m.w.N.).

55

Jedoch hat die Klägerin die Kündigung der Sanierungs- und Ergänzungsvereinbarung mit Schreiben vom 15.09.2015 in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet. Dafür spricht die Aufnahme der Kündigungserklärung in den Tenor der „Entscheidung“ in Verbindung mit der dort gewählten Formulierung („[…] mit Bekanntgabe dieses Bescheides gekündigt“), die Erstreckung der in Ziffer 4 geregelten Gebührenfreiheit auf „diese Entscheidung“ und damit dem äußeren Anschein nach auch auf die in Ziffer 1 ausgesprochene Kündigung, die gewählte Rechtsbehelfsbelehrung, nach der ohne weitere Differenzierung „gegen diesen Bescheid“ der Widerspruch gegeben ist, sowie die Bezeichnung der Anlage zum „Bescheid“.

56

Mit dieser Gestaltung der Kündigungserklärung in Ziffer 1 des Bescheides vom 15.09.2015 hat die Klägerin den Rechtsschein eines Verwaltungsakts gesetzt (sog. formeller Verwaltungsakt), der ungeachtet seiner fehlenden materiellen Verwaltungsaktqualität statthafterweise im Wege des Widerspruchs und der Anfechtungsklage beanstandet werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 -, juris Rn. 13; Beschl. v. 04.08.2020 - 1 S 1263/20 -, juris Rn. 20; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris Rn. 12, 18; BVerwG, Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 -, juris Rn. 9 f.; Urt. v. 23. 9. 2004 - 2 C 37.03 -, juris Rn. 14; Sächs. OVG, Beschl. v. 17.12.2010 - 2 B 260/10 -, juris Rn. 12; BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 52. Ed. 1.7.2021, VwVfG § 35 Rn. 38 f.; NK-VwVfG/Alexander Windoffer, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 35 Rn. 10; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 16; jeweils m.w.N.; zur Anfechtung einer Kündigung in der Gestalt eines Verwaltungsaktes im Besonderen vgl. LSG Bln-Bbg, Beschl. v. 02.09.2011 - L 23 SO 147/11 B ER -, juris Rn. 86 ff.).

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2. Der von dem Beklagten am 12.10.2015 eingelegte Widerspruch, der sich umfassend „gegen den Rückforderungsbescheid in Höhe von 16.840,00 Euro“ richtet und auf die Aufhebung „de[s] Bescheid[es]“ zielt und über den bis heute nicht entschieden worden ist, entfaltet nach § 80 Abs. 1 VwGO mit der Konsequenz aufschiebende Wirkung, dass die Kündigungserklärung der Klägerin im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht ihre den Vertrag beendende Gestaltungswirkung entfaltet. Denn § 80 Abs. 1 VwGO, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, findet auch auf den (nur) formellen Verwaltungsakt oder Schein-Verwaltungsakt Anwendung (vgl. Senat, Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 -, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris Rn. 12 ff.; HK-VerwR/Achim Bostedt, 5. Aufl. 2021, VwGO § 80 Rn. 16; NK-VwGO/Adelheid Puttler, 5. Aufl. 2018, VwGO § 80 Rn. 20; Schoch/Schneider/Schoch, 41. EL Juli 2021, VwGO § 80 Rn. 37).

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IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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V. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

60

Beschluss

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vom 20. Januar 2022

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Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 3 Satz 1, § 43 Abs. 1 GKG auf 25.200,00 Euro festgesetzt.

63

Der Beschluss ist unanfechtbar.