Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2017-12-14, Aktenzeichen 2 NB 1759/17

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 8. Kammer - vom 5. Dezember 2017 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

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Der Antragsteller, ein afghanischer Staatsangehöriger, begehrt sinngemäß im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes seine Zulassung zum Studium der Humanmedizin außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl (270 Plätze, vgl. ZZ-VO 2017/2018 v. 19.6.2016, NdsGVBl. 2017, 204) für das 1. Fachsemester.

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Seine Bewerbung um einen innerkapazitären Studienplatz im Rahmen der Ausländerquote nach §§ 6, 23 der auf § 9 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NHZG und Art. 12 Abs. 1 des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung (v. 8.3./5.6. 2008, NdsGVBl. 2010, 47. 228) beruhenden Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (Vergabeverordnung-Stiftung, v. 21.5.2008 in der hier anzuwendenden Fassung v. 12.11.2015, NdsGVBl. 2008, 181, 2015, 307) ist erfolglos geblieben. Der Antragsteller konnte sich innerkapazitär lediglich über diese Ausländerquote bewerben, weil er nicht dem nach § 2 Vergabeverordnung-Stiftung in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Personenkreis unterfällt, da er weder Deutscher noch Deutschen gleichgestellt noch im Besitz einer im Bundesgebiet oder an einer deutschen Auslandshochschule erworbenen deutschen Hochschulzugangsberechtigung (sog. Bildungsinländer) ist. Insbesondere stellt das Zeugnis über die Feststellungsprüfung in Bezug auf das vorangegangene innerkapazitäre Verfahren keine "in der Bundesrepublik Deutschland … erworbene Hochschulzugangsberechtigung" im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 Vergabeverordnung-Stiftung dar, weil sie die mangelnde Gleichwertigkeit eines ausländischen Bildungsnachweises nur partiell behebt, nämlich nur für diejenigen Studiengänge, die dem jeweiligen Schwerpunktkurs am Studienkolleg zugeordnet sind, und diese Feststellungsprüfung auch nicht allein konstitutiv für den Erwerb der - so beschränkten - Hochschulberechtigung ist, sondern nur in Verbindung mit dem vorausgegangenen ausländischen Bildungsnachweis. Unabhängig davon wären etwaige Rechtsfragen im Zusammenhang mit der innerkapazitären Bewerbung gegenüber der Stiftung für Hochschulzulassung und vor dem dafür zuständigen Verwaltungsgericht Gelsenkirchen geltend zu machen.

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Das Verwaltungsgericht hat das außerkapazitäre Zulassungsbegehren mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.

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Allerdings ist ein Anordnungsgrund, die Eilbedürftigkeit, zu bejahen, weil der Antragsteller mit seinem Studienwunsch wegen des zu befürchtenden Zeitverlustes nicht auf den Abschluss eines Hauptsacheverfahrens verwiesen werden kann.

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Der Antragsteller hat aber nicht glaubhaft gemacht, dass ihm der geltend gemachte Anordnungsanspruch auf Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazität überhaupt zustehen kann.

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Allerdings ist der Antragsteller grundsätzlich für die Aufnahme eines Studiums bei der Antragsgegnerin qualifiziert. Seine Hochschulzugangsberechtigung ergibt sich aus dem von ihm vorgelegten von der Islamischen Republik Afghanistan ausgestellten Abschlusszeugnis der 12. Klasse in Verbindung mit dem Zeugnis über die Feststellungsprüfung im Studienkolleg Sachsen, Universität B-Stadt, vom 10. Februar 2017 (vgl. dazu § 18 Abs. 11 Satz 1 NHG). Danach ist er zur Aufnahme eines Studiums an den Universitäten und ihnen gleichgestellten Hochschulen in den Ländern der Bundesrepublik in den Studiengängen geeignet, die dem in dem Feststellungszeugnis genannten Schwerpunktkurs – im Fall des Antragstellers Schwerpunktkurs M (Vorbereitung auf medizinische und biologische Studiengänge) - zuzuordnen sind (zu den Voraussetzungen für die Prüfung am Studienkolleg und die Verbindlichkeit der Feststellungsprüfung im Bundesgebiet vgl. die Verordnung über die Prüfung am Studienkolleg, StudKVO, vom 17.08.2016, NdsGVBl. 2016, 167, sowie die Rahmenordnung für den Hochschulzugang mit ausländischen Bildungsnachweisen, für die Ausbildung an den Studienkollegs und für die Feststellungsprüfung, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 15.04.1994 idFv. 21.09.2006, abrufbar über das Internet).

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Auf den in der Rechtsprechung unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG iVm. dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip als Teilhaberecht abgeleiteten Anspruch auf Zuweisung auch eines (etwaig bestehenden) außerkapazitären Studienplatzes (vgl. BVerfG, Entscheidung v. 18.7.1972 – 1 BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303, juris, v. 9.4.1975 – 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 276, juris) kann der Antragsteller jedoch nicht verweisen, weil das Grundrecht aus Art. 12 GG allein Deutschen eingeräumt ist.

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Zwar wird Ausländern – wie oben dargelegt – u.a. in der Vergabeverordnung-Stiftung über eine bestimmte Quote ein Teilhaberecht an den jeweils in der ZZ-VO festgesetzten (mithin innerkapazitären) Studienplätzen eingeräumt. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits in der o.a. Entscheidung (v. 18.7.1972 - BvL 32/70 u.a. -, BVerfGE 33, 303, 348, 351) zu innerkapazitären Studienplätzen festgehalten, dass die Rechte der deutschen Studienbewerber aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG nicht dadurch verletzt werden, dass über landesrechtliche Regelungen eine bestimmte Quote aus der begrenzten Anzahl der Studienplätze vorrangig an ausländische Bewerber verteilt werde, weil auch der internationale Austausch zu den Hochschulaufgaben gehöre, und zugleich darauf hingewiesen, dass wegen des Ausnahmecharakters die Ausländer-Quote auf einen relativ geringen Bruchteil begrenzt bleiben müsse.

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Davon zu unterscheiden ist indes die Frage, ob auch die unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG abzuleitende Zuweisung außerkapazitärer Studienplätze ohne weiteres auf ausländische Studienbewerber auszudehnen ist. Das könnte bedenklich sein, weil im Fall knapper Studienplätze (wie im Studiengang Humanmedizin) jeder Platz, der einem ausländischen Bewerber zugesprochen wird, einem deutschen Studienbewerber verloren geht, so dass sich die Vergabe an einen ausländischen Studienbewerber im Ergebnis als eine Verschärfung des Numerus Clausus auswirkt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.4.1990 – 7 C 59.87 -, juris; OVG Magdeburg, Beschl. v. 24.3.2014 – 3 M 66/14 -, juris, vgl. allg. zu diesem Problemkreis Zimmerling/Brehm, Hochschulkapazitätsrecht, Bd. 1, Der Kapazitätsprozess, 2011, S. 96 ff.; Breinersdorfer/Zimmerling, Der Hochschulzulassungsanspruch ausländischer Studienbewerber, JZ 1986, 431 ff.). Davon unberührt bleiben etwaige ausdrückliche Regelungen zur Vergabe außerkapazitärer Studienplätze (auch) an ausländische Studienbewerber (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 20.4.1990 – 7 C 59.87 -, juris), die es in Niedersachsen aber nicht gibt (vgl. unten).

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Ein Anspruch des Antragstellers auf außerkapazitäre Zulassung ergibt sich auch nicht Art. 2 Abs. 1 iVm. Art. 3 Abs. 1 GG. Allerdings ermöglicht die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG auch Ausländern, sich im Bundesgebiet (schulisch und) beruflich ausbilden zu lassen. Angesichts des ausdrücklichen Vorbehalts dieses Ausschnittes des allgemeinen Freiheitsrechts für deutsche Staatsangehörige in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG haben sie hierauf jedoch keinen unmittelbaren durchsetzbaren verfassungsrechtlichen Anspruch. Es steht vielmehr im Ermessen des Normgebers, inwieweit er Ausländer zu Ausbildung und Beruf zulassen will. Eine vollständige Gleichbehandlung kann nicht verlangt werden, da andernfalls das auf deutsche Staatsangehörige ausdrücklich beschränkte Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in seinem Geltungsbereich unterlaufen würde. Die personell eingeschränkte Gewährleistung von besonderen Grundrechten geht daher dem allgemeinen Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG tatbestandlich vor (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 24.3.2014, aaO., Bay. VGH, Beschl. v. 19.1.2004 – 7 CE 03.10155 -, juris).

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Auf Art. 4 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung (NV) kann der Antragsteller sein Begehren ebenfalls nicht stützen. Die Vorschrift richtet sich zwar zunächst vordergründig an „jeden Menschen“; angesichts des Umstandes, dass der Geltungsbereich der niedersächsischen Verfassung auf das Land Niedersachsen beschränkt ist, kann daraus aber nicht gefolgert werden, dass das Land Niedersachsen jedwedem Menschen unabhängig davon Teilhaberechte zusprechen wollte, ob er Berührungspunkte zum niedersächsischen Territorium hat. Anderenfalls wäre das Land Niedersachsen in der Pflicht, weltweit für die Finanzierung einer angemessenen Bildung eines jeden Menschen einzustehen. Das ist ersichtlich nicht gemeint. Wie eng die Beziehung eines Menschen zum niedersächsischen Territorium sein muss, um Adressat der genannten Verfassungsnorm zu sein, bedarf hier keiner weiteren Klärung, weil hier nicht einmal ein „Grenzfall“ vorliegt. Der Antragsteller hat einen Wohnsitz in A-Stadt angegeben und auf gerichtlichen Hinweis keine Ausführungen dazu nachgetragen, welche anderen Bezugspunkte er möglicherweise zum Land Niedersachsen hat. Allein das Stellen eines Antrags auf außerkapazitäre Zuweisung eines Studienplatzes reicht hierfür nicht aus.

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Unabhängig hiervon geht Art. 4 Abs. 1 NV zwar von einem weiten Bildungsbegriff aus, der nicht auf die in den Absätzen 2 und 3 näher geregelte Schulbildung beschränkt ist, sondern die berufliche Bildung, einschließlich der Weiterbildung ebenso erfasst wie die frühkindliche Bildung (Ipsen, Nds. Verfassung, 2011, S. 45; Hagebölling, Nds. Verfassung, 2. Auflage, 2011; Art. 4 Anm. 1; Epping u.a., Hann. Kommentar zur Nds. Verfassung, 2012, Art. 4 Anm. 8 f.; Jarass, DÖV 1995, 675 ff.).

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Auf die Frage, ob die Regelung in Art. 4 Abs. 1 NV möglicherweise mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und insoweit gem. Art. 31 GG unwirksam ist (vgl. hierzu OVG Magdeburg, Beschl. v. 24.3.2014 – 3 M 66714 – juris; Zimmerling/Brehm aaO., Seite 98, wonach Bundesrecht jeder Rangordnung eine landesrechtliche Regelung auch dann bricht, wenn sie Bestandteil des Landesverfassungsrechtes ist) oder ob über Art. 142 GG landesverfassungsrechtliche Normen zumindest dann weiterhin Geltung beanspruchen, wenn sie über die Gewährleistung der bundesrechtlichen Grundrechte hinaus gehen (so wohl Breinersdorfer/Zimmerling, aaO., S. 431, 433), kommt es nicht an. Die oben aufgezeigte Weite des Bildungsbegriffes in Art. 4 Abs. 1 NV, die letztlich zu einem unspezifischen Recht auf Bildung führt, erfordert nämlich notwendigerweise eine Ausformung durch das einfache Gesetz, so dass sich der Anspruchsinhalt letztlich nicht aus der Verfassung, sondern (erst) aus dem einfachen Gesetzesrecht ergibt. Dies hat der verfassungsändernde Landesgesetzgeber auch erkannt und in Art. 4 Abs. 4 NV bestimmt, dass das Nähere durch Gesetz geregelt wird (vgl. hierzu Ipsen, aaO., S. 45). Dem in Art. 4 Abs. 1 NV formulierten Recht auf Bildung kommt mithin (nur) Staatszielcharakter zu (Berlit, NVwZ 1994, 11, 15; unklar Ipsen, aaO., S. 46; der von einer Staatszielbestimmung im Gewand eines subjektiven Leistungsrechtes spricht; aA.: VG Göttingen; Beschl. v. 5.5.2011 – 8 C 1553/10 u.a. – Vnb.; Hagebölling, aaO., Art. 4 Anm. 1, der von einem Teilhaberecht und einer Einrichtungsgarantie ausgeht, vergleichbar Epping, aaO., Art. 4 Anm.1)

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Staatszielbestimmungen sind Verfassungsnormen, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben vorschreiben und die damit eine Direktive für das staatliche Handeln sind. Sie wenden sich im Regelfall an den Gesetzgeber, können aber ebenso auch Auslegungsrichtlinie für die Exekutive und die Rechtsprechung sein. Eine Staatszielbestimmung überlässt es der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, in welcher Weise und zu welchem Zeitpunkt er die ihm auferlegte Staatsaufgabe durch Gesetz erfüllt und dabei auch Ansprüche Einzelner auf öffentliche Leistungen entstehen lässt. Bestimmungen mit Staatszielcharakter können dagegen selbst keine unmittelbaren Ansprüche begründen.

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Eine landesgesetzliche Regelung, die ausdrücklich auch für Studienbewerber, die weder deutsche Staatsangehörige noch diesen gleichgestellt sind, ein Recht auf Teilnahme an der Vergabe etwaiger außerkapazitärer Studienplätze einräumt, besteht derzeit nicht. Dies ergibt sich insbesondere nicht aus der Vergabeverordnung-Stiftung. Die darin enthaltenen Regelungen zur Ausländerquote (§§ 6, 23) beziehen sich ersichtlich auf die Vergabe von Studienplätzen auf Grundlage der in der ZZ-VO festgesetzten Zulassungszahl. Außerkapazitäre Studienplätze werden nur in § 24 Vergabeverordnung-Stiftung erwähnt. Diese Bestimmung legt allerdings lediglich die Fristen fest, innerhalb derer Anträge auf eine etwaige außerkapazitäre Zulassung eingereicht werden müssen. Irgendwie geartete Ausführungen zu dem zu einer außerkapazitären Zulassung antragsberechtigten Personenkreis enthält die Vorschrift nicht. Derartiges ergibt sich auch nicht aus den Regelungen im Nds. Hochschulzulassungsgesetz, dem Nds. Hochschulgesetz oder dem Hochschulrahmengesetz.

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Mangels zureichender landesrechtlicher Regelung kann dem Antragsteller daher kein Anspruch auf außerkapazitäre Zulassung, auch nicht zumindest im Rahmen einer „richtig“ errechneten Ausländerquote, zugestanden werden (vgl. hierzu allg. OVG A-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 22.7.2010 – 5 NC 21/09 -, juris mwN.). Im Übrigen ist auf Folgendes hinzuweisen: Landesrechtlich kann zwar vorgesehen werden, dass sich auch die Vergabe außerkapazitärer Studienplätze an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren hat (vgl. BVerwG, Urt. V. 23.3.2011 - 6 CN 3.10 -, BVerwGE 139, 210 = NVwZ 2011, 1135). Ist landesrechtlich jedoch - normativ oder seitens der Rechtsprechung - geklärt, dass außerkapazitäre Studienplätze im Wege des Losverfahrens zu verteilen sind, verbietet sich aus systematischen Gründen ein solcher Rückgriff auf Vergabekriterien des innerkapazitären Verfahrens, zumal dann, wenn diese Vergabekriterien nur selektiv „durchgereicht“ werden sollen. Mit anderen Worten kann nicht eine Ausländerquote (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 Vergabeverordnung-Stiftung) hochgerechnet werden, während die anderen sich aus § 6 Vergabeverordnung-Stiftung ergebenden Vorwegabzüge bzw. Quoten und erst recht die Vergabekriterien für das Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 10 Vergabeverordnung-Stiftung) unberücksichtigt bleiben.

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Ein Anspruch auf einen etwaigen außerkapazitären vorklinischen Studienplatz besteht darüber hinaus schon deswegen nicht, weil es bei der Antragsgegnerin vorklinische Studienplätze nicht gibt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

20

Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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