Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-22, Aktenzeichen 4 KN 12/15
ECLI:DE:OVGSH:2017:0522.4KN12.15.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Den Antragstellern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Antragsteller begehren im Wege des Normenkontrollverfahrens die Feststellung der Unwirksamkeit von § 2 Abs. 1 der Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten vom 11. März 2014, soweit dadurch die Jagdzeit für Wildkaninchen und Ringeltauben eingeschränkt wurde.

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Mit der Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten (im Folgenden: JagdzeitenVO) vom 11. März 2014 (GVOBl S-H S. 58) wurde die bis dahin geltende Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten vom 18. Oktober 2005 (GVOBl S-H S. 508), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Januar 2010 (GVOBl S-H S. 12), außer Kraft gesetzt. Die nunmehr geltende Landesverordnung bestimmt in ihrem § 1 - über § 2 Abs. 1 BJagdG hinaus -, dass die dort unter Ziffer 1 bis 8 aufgeführten Tierarten dem Jagdrecht unterliegen. In ihrem § 2 Abs. 1 bestimmt sie für die nach Bundes- und Landesrecht jagdbaren Wildarten - abweichend von der Bundesverordnung über die Jagdzeiten vom 2. April 1977 (BGBl. I S. 531), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. April 2002 (BGBl. I S. 1487), - näher bestimmte Jagdzeiten. So wird die Jagdzeit für Wildkaninchen nunmehr einschränkend auf den Zeitraum vom 01. Oktober bis 31. Dezember und für Ringeltauben auf den Zeitraum vom 01. November bis 31. Januar festgesetzt. Davor durfte die Jagd auf Wildkaninchen ganzjährig und auf Ringeltauben in Zeit vom 01. November bis zum 20. Februar ausgeübt werden, vgl. § 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Bundesverordnung über die Jagdzeiten vom 2. April 1977 (BGBl. I 531), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 25. April 2002 (BGBl. I S. 1487). Die Jagdzeitenverordnung des Landes Schleswig-Holstein ist gemäß § 3 Abs. 1 1. Halbsatz am Tage nach ihrer Verkündung, mithin am 28. März 2014 in Kraft getreten.

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Am 27. März 2015 haben die Antragsteller einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO gestellt.

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Die Antragsteller machen geltend, sie seien Pächter des gemeinschaftlichen Jagdbezirks … auf … . Dieser habe eine Größe von ca. 342 ha. Durch die Verkürzung der Jagdzeiten werde den Antragstellern die Möglichkeit genommen, ihr Jagdausübungsrecht im bisherigen Umfang im Revier auszuüben. Die Jagdzeit sei in unverhältnismäßiger Weise drastisch reduziert worden. Der Kaninchenbestand auf … sei extrem hoch. … besitze ca. 1,5 % der Jagdfläche in Schleswig-Holstein; dort würden bis zu 50 % der Kaninchenstrecken im Lande erzielt. Bei drastischer Verringerung der Jagdzeit sei eine vernünftige Hege nicht mehr möglich und es entstehe ein viel zu hoher Kaninchenbestand auf … . Die Fraßschäden beliefen sich im Revier der Antragsteller auf einer Fläche von 1 ha auf jährlich etwa 5.000,00 EURO (Kaninchen). Durch die Ringeltaube würden jährliche Schäden auf den Flächen im Revier der Antragsteller in Höhe von ca. 3.000,00 EURO verursacht. Die neue Jagdzeit umfasse einen Zeitraum, zu dem die Ringeltaube sich gar nicht mehr auf … aufhalte. Auch sei es dann nicht mehr möglich, Kaninchen zu erlegen, weil der Raps im Oktober längst geerntet sei. Kaninchen könnten viel besser zu einer Zeit erlegt werden, zu der der Raps hoch stehe, das heißt im Sommer.

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In rechtlicher Hinsicht machen die Antragsteller geltend, sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen des Normenkontrollantrages seien erfüllt. Insbesondere sei auch die Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben, weil sie im Sinne von § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO als natürliche Person geltend machen könnten, durch die Landesverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Nur dann, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheide, sei dies – wie bei der Klagebefugnis – zu verneinen. Den Antragstellern werde durch § 2 Abs. 1 der streitgegenständlichen Landesverordnung die Möglichkeit genommen, die Jagd auf Wildkaninchen und Ringeltauben auszuüben. Hierdurch werde in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG eingegriffen. Auf dieses Grundrecht dürfe sich nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 12.08.2002 – 1 KN 27/03 –, Natur und Recht 2005, 269) sogar der Jagdgast berufen. Dies müsse erst recht für den Jagdpächter gelten. Darüber hinaus werde in das eigentumsrechtlich fundierte Jagdausübungsrecht eingegriffen.

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Der Antrag sei auch begründet, da § 2 Abs. 1 JagdzeitenVO gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG sowie gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Rechtstaatsprinzip verstoße.

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Art. 14 Abs. 1 GG schütze den Bestand des Eigentums und dessen Nutzung. Ein als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums ausgestalteter Eingriff sei nur dann zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des öffentlichen Interesses und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sei. Gerade mit Blick auf die Jagdausübung sei von besonderer Bedeutung, dass die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprächen, so schwerwiegend sein müssten, dass sie “Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gesichert wird“ (BVerfGE 83, 201/212, unter Bezugnahme auf BVerfGE 42, 263/294 f.; 58, 300/351). Überkommene und typische Grundformen und Grundstrukturen, die das Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinne sichern, dürften nicht auf dem Altar der legislativen Ausgestaltungsbefugnis geopfert werden. Der Gesetzgeber habe insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu beachten. Aus diesem Grunde habe der Gesetzgeber von Verfassungs wegen die Aufgabe, ein Normengeflecht zu schaffen, das dem Eigentum – und damit auch dem eigentumsrechtlich verorteten Jagd- und Jagdausübungsrecht – Konturen einzieht und zugleich Grenzen aufzeigt. Dabei sei zu beachten, dass sowohl das Eigentum sowie auch dessen Ausübung nicht lediglich durch Gesetz oder sonstigen Rechtsakt verliehene Rechtspositionen seien. Eine „Verfassung nach Gesetz“ sei daher ausgeschlossen, ebenso wie das „Eigentum nach Gesetz“ und damit auch ein „Jagdrecht nach Gesetz“ bzw. ein „Jagdausübungsrecht nach Gesetz“.

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Den Antragstellern stehe als Pächtern der Gemeinschaftsjagd das Jagdausübungsrecht zu. Durch die Verpachtung erhalte ein Pächter ein vom Eigentümer abgeleitetes, indes selbständiges Jagdausübungsrecht, welches auch nur einheitlich verpachtet werden könne (§ 11 Abs. 1 S. 1 BJagdG). Auch das Jagdausübungsrecht stelle „Eigentum“ im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG dar, und zwar unabhängig davon, ob es vom Eigentümer einer Eigenjagd verpachtet wird oder von einer Jagdgenossenschaft (BGH, DVBl. 1982 S. 1090 / 1091; BVerwG, DVBl. 1983 S. 898 f.). Die durch das Jagdausübungsrecht geschützte Jagdausübung umfasse nach § 1 Abs. 4 BJagdG das Aufsuchen, Nachstellen, Erlegen und Fangen von Wild bzw. Wildtieren. Im Hinblick auf das Jagdausübungsrecht sei von besonderer Bedeutung, dass sich in der verfassungsrechtlich geschützten Privatnützigkeit des Eigentums der unmittelbare Nutzen des Jagdausübungsrechts manifestiere. Zwar sei dieses Recht ein pflichtengebundenes Recht, welches die Pflicht zur Hege einschließe. Auf der anderen Seite sei es aber dadurch gekennzeichnet, dass es dem einzelnen Rechtsinhaber „von Nutzen“ sein solle. Dies schließe auch das Recht ein, im eigenen Interesse einen jagdlichen Ertrag zu erwirtschaften, mithin gehegtes Wild auch in angemessener Weise „ernten“ zu können.

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Die Festlegung von Jagd- und insbesondere Schonzeiten stelle eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Jagdausübungsrechts dar. Deren Verkürzung oder gar vollständiger Ausschluss - das heißt das Leerlaufen der Nutzungsmöglichkeit in der Schonzeit – bedürfe einer besonderen Rechtfertigung. Der Eingriff in das jagdliche Eigentum dürfe nicht willkürlich sein. Er müsse sachlich gerechtfertigt sein, etwa durch Gründe des Artenschutzes oder im Falle einer Bestandsbedrohung. Allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit, mithin dessen, was “vernünftig“ oder “sinnvoll“ ist, genügten schon nach den Vorgaben durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht. Darüber hinaus würden sie vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben ebenfalls nicht genügen. Auch müsse der Eingriff namentlich der Verpflichtung zur Hege Rechnung tragen. Der Verordnungsgeber müsse für jede einzelne Tierart begründen können, warum die Anordnung einer Schonzeit bzw. die Verkürzung von Jagdzeiten durch hinreichend gewichtige Schutzzwecke, durch die Erforderlichkeit, Geeignetheit und Zumutbarkeit der jeweils angeordneten Jagd- und Schonzeiten sachlich gerechtfertigt sei. Der Verordnungsgeber müsse zur Rechtfertigung des Eingriffes hinreichende sachliche, nachvollziehbare und legitime Gründe – etwa solche wildbiologischer Art – ins Feld führen können. Er dürfe seine Entscheidung auch nur auf vertretbare und methodisch gültige, zudem wissenschaftlich akzeptierte und praktisch belegbare Prognosen stützen; bloße Mutmaßungen reichten hierfür nicht aus. Allein die Erwägung, dass der Jagdausübungsberechtigte für die Jagd bestimmte, nicht allein aus seinem privaten Recht zur Jagd ableitbare Gründe des Gemeinwohls vorweisen müsse, sei mit der Eigentumsgarantie der Verfassung nicht in Übereinstimmung zu bringen. Auch eine nur formalistische Begründung hätte mithin vor dem Grundgesetz keinen Bestand. Dasselbe gelte für eine Verkürzung von Jagdzeiten lediglich aus ideologischen Gründen. Auch allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit könnten eine Einschränkung von Jagdzeiten nicht rechtfertigen. Dabei werde bei ganzjährigen Schonzeiten regelmäßig der Artenschutz im Vordergrund stehen, während bei einer temporären Schonzeit im Regelfall das Interesse an einer ausgewogenen Wildpopulation im Vordergrund stehen werde; letztlich werde damit das Hegeziel eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten Wildbestandes verfolgt, welches in § 1 Abs. 2 Satz 1 BJagdG enthalten sei. Demgegenüber könne das weitere im Bundesjagdgesetz enthaltene Ziel, eine Beeinträchtigung einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere durch Wildschäden, zu verhindern, durch derartige Maßnahmen naturgemäß nicht erreicht werden.

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Die Verkürzung der Jagdzeiten sei unverhältnismäßig und verstoße gegen das Rechtstaatsprinzip. Das Jagdausübungsrecht der Antragsteller werde erheblich eingeschränkt. Er könne keine effektive Wildschadensabwehr mehr betreiben. Dies stelle einen unverhältnismäßigen Grundrechtseingriff in das das Jagdausübungsrecht umschließende Eigentumsrecht dar. Zudem würden die von der Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Maßgaben missachtet. Das Programm der Verordnungsermächtigung sei in § 17a LJagdG enthalten. Die Landesverordnung sei aufgrund der §§ 17a und 38 LJagdG erlassen worden und müsse sich infolgedessen an den vorgegebenen gesetzlichen Rahmen halten. Sie müsse nicht nur den in § 1 Abs. 2 BJagdG festgelegten Zielen und Grundsätzen der Hege gerecht werden, sondern auch die Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes beachten. Der in § 1 Abs. 2 BJagdG normierte Aspekt der Hege fordere eine angemessene, mithin nicht zu hohe Populationsdichte. Diese sei aber nicht sicherzustellen, wenn eine effiziente Bejagung nicht durchgeführt werden dürfe. Ein zu hoher Wildbestand stehe im Gegensatz zur Erhaltung eines gesunden Wildbestandes, da zu viel Wild in einem bestimmten Gebiet die Entstehung und Ausbreitung von Krankheiten und dem Entstehen von Wildschaden Vorschub leiste.

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Es fehle ferner an einer hinreichenden sachlichen Begründung. Dies verletze das Rechtstaatsprinzip. In der Begründung werde weder auf die Eigentumsrelevanz der Regelung eingegangen noch würden wildbiologische Aspekte aufgeführt. Wie auch bereits das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht entschieden habe, komme die Verkürzung von Jagdzeiten nicht aus jedwedem Grund in Betracht; hierfür seien „besondere Gründe“ erforderlich (unter Hinweis auf OVG Schleswig Az.: 1 KN 27/03 und OVG Schleswig, Urt. v. 12.08.2004 – 1 KN 24/03 –). Im Hinblick auf das Wildkaninchen beschränke sich die Begründung auf zwei Sätze, die zudem nicht belegt würden. Auch wenn Kaninchenbestände in vielen Regionen verschwunden seien, so treffe dies jedenfalls für die Insel … nicht zu. Dort sei der Bestand an Wildkaninchen extrem hoch und es entstehe auf einer Fläche von 1 ha ein Fraßschaden von jährlich etwa 5.000,00 EURO im Revier der Antragsteller.

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Hinsichtlich der Ringeltaube fehle eine Begründung. Auf die besonderen jagdlichen und wildbiologischen Anforderungen dieser Tierart gehe der Verordnungsgeber nicht ein. Allgemeine Erwägungen wie die gewünschte Synchronisation von Jagdzeiten, um Störungen durch die Jagd zu minimieren, seien nicht tragfähig. Es treffe nicht zu, dass die Jagd die Tiere scheu machen würde. Beim Kaninchen bleibe vollkommen außer Acht, dass für dieses die Beunruhigung im Feld vor allem durch Wanderer, Fahrradfahrer, Jogger und andere Freizeitsportler hervorgerufen werde. Zudem würden auch landwirtschaftliche Aktivitäten für eine Beunruhigung des Kaninchens sorgen. Im Verhältnis hierzu falle die Bejagung nicht ins Gewicht. Für eine artgerechte Festlegung von Jagd- und Schonzeiten auf einzelne Arten bedürfe es jeweils der Berücksichtigung artspezifischer Aspekte. Hieran fehle es, wenn Jagdzeiten gewissermaßen über einen Leisten geschlagen und letztlich lediglich mit dem Argument gerechtfertigt würden, dass Gemeinschaftsjagden auf diese Weise konzentriert werden könnten. Die beanstandete Regelung verstoße daher aufgrund der nichtsagenden Begründung auch gegen das Rechtstaatsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG.

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Der Eingriff in das das Jagdausübungsrecht umfassende Grundrecht auf Eigentum sei unverhältnismäßig. Der Verordnungsgeber setze sich zu der in der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Vorgabe in deutlichen Widerspruch, wonach er für die Verhinderung von Wildschäden Sorge zu tragen habe. Dieses gesetzgeberische Ziel könne mit der angegriffenen Regelung gerade nicht erreicht werden. Es sei mithin ungeeignet und verfassungsrechtlich unzulässig. Die Regelung sei auch nicht erforderlich. Im Hinblick auf die Schadensverhütung bzw. Minimierung gehe die Regelung ins Leere, da die Ringeltaube auf … während der Jagdzeit gar nicht mehr aufhältig sei. Innerhalb der ehemals regulären Jagdzeit im Revier der Antragsteller auf … seien 82 Ringeltauben erlegt worden, im Zeitraum der Schadensabwehr mit einer Genehmigung nach § 27 BJagdG hingegen 413 Ringeltauben. Dies mache deutlich, dass die nunmehrige Regelung nicht geeignet sei, um Schäden auf den Flächen im Revier der Antragsteller zu verhindern. Da aber auf … sehr gute Kaninchenbestände vorhanden seien und dort zudem extrem hohe Fraßschäden zu verzeichnen seien, sei eine Verkürzung der Jagdzeit nicht erforderlich. Nicht die Verkürzung, sondern gerade die Beibehaltung der Jagdzeit sei erforderlich, um die entstehenden Fraßschäden eindämmen zu können. Auch hinsichtlich der Ringeltaube sei die beanstandete Regelung nicht erforderlich, um Schadensabwehr zu betreiben. Während der nunmehrigen Jagdzeit gebe es keine Ringeltauben auf … mehr.

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Die Regelung sei auch unzumutbar und damit unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das Jagdausübungsrecht der Antragsteller werde ohne tragfähigen Sachgrund unmöglich gemacht. Das eigentumsrechtlich zu verortende Jagdausübungsrecht habe der Verordnungsgeber nicht mit dem ihm gebührenden Gewicht in die geschuldete Abwägung eingestellt. Auch habe der Verordnungsgeber außer Acht gelassen, dass das Eigentum vorrangig den Eigentümer verpflichte und zwar dahingehend, dass dieser das Eigentum in einer zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienenden Art und Weise nutze. Das Grundgesetz vertraue mithin darauf, dass der Eigentümer sein Eigentum verantwortungsvoll wahrnehme – zugleich aber auch wirkungsvoll und durchaus zum eigenen Nutzen wahrnehmen können müsse. Diese verfassungsrechtliche Vorgabe missachte der Verordnungsgeber. Zudem beachte der Verordnungsgeber die in § 17a LJagdG niedergelegte Vorgabe nicht, wonach bei der Festsetzung von abweichenden Jagdzeiten die Erfordernisse des Naturschutzes zu berücksichtigen seien. Die Regelung nehme den Antragstellern letztlich die Möglichkeit, eine auch am Naturschutzgedanken ausgerichtete Bejagung durchzuführen.

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Von einer Wildstrecke in der Vergangenheit könne kein Rückschluss auf den Bestand der betreffenden Tierart vorgenommen werden. Dies folge schon daraus, dass der Jäger sich jagdlich auch zurückhalten dürfe. Eine geringere Strecke könne nicht als Rechtfertigung für die Verkürzung von Jagdzeiten herangezogen werden, wie dies der Verordnungsgeber mit Blick auf das Kaninchen getan habe. Auch die Ringeltaube sei auf … nicht in ihrem Bestande bedroht. Den Antragstellern müsse daher die Möglichkeit zur Schadensabwehr eingeräumt werden. Dass bei den hier brütenden Ringeltauben die Nester noch im Oktober besetzt seien entspreche schon wegen der klimatischen Verhältnisse in Schleswig-Holstein nicht der Realität. Das Argument des Antragsgegners, beim Zug der im Ausland brütenden Ringeltauben müsse die Bejagung unterbleiben, weil dies dem Teil der Population besonders treffen würde, der für die Reproduktion der Art von besonderer Bedeutung sei, treffe auf jedwede Tierart zu und sei deshalb bedeutungslos. Das Unionsrecht lasse die Jagd auf die Ringeltaube zu. Das Unionsrecht könne daher nicht als Rechtfertigung für die Verkürzung der Jagdzeit auf die Ringeltaube herangezogen werden.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners könne ein Eingriff und dessen Unverhältnismäßigkeit auch nicht mit dem Argument in Abrede gestellt werden, dass den Antragstellern noch eine Vielzahl jagdlich nutzbarer Wildarten verbleibe, so dass von einer wesentlichen Einschränkung des Jagdausübungsrechts nicht gesprochen werden könne. Dies lasse außer Acht, dass durch die Verordnung die Jagd auf eine Vielzahl von Wildarten eingeschränkt oder gar ganz ausgeschlossen werde. Die Kumulation der verschiedenen, durch die Landesverordnung bewirkten Grundrechtseinschränkungen begründe deren Unvereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie. Die in der Landesverordnung geregelten Einschränkungen des Jagdausübungsrechtes müssten in ihrer Gesamtheit gesehen und verfassungsrechtlich beurteilt werden. In ihrer Gesamtheit würde die Eigentumsgarantie der Antragsteller in der Sphäre des Jagdrechts und des Jagdausübungsrechtes in unzumutbarer und unverhältnismäßiger Weise ausgedünnt. Es verbleibe nichts mehr an Eigentum, was diesen Namen noch verdiene. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei geklärt, dass mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen könnten, die das Maß der rechtstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreite. Da die Landesverordnung zu den bislang schon vorhandenen Einschränkungen der Jagd zahlreiche weitere Beschränkungen hinzugefügt habe, nämlich in Form weitreichender Verkürzung von Jagdzeiten bzw. dem Ausschluss der Bejagbarkeit zahlreicher Wildtierarten, werde eine Belastungsgrenze erreicht, die in ihrer Gesamtheit die Grenze des verfassungsrechtlich Zumutbaren überschreite.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners schulde der Verordnungsgeber nicht lediglich die Verordnung als solche, sondern auch eine hinreichend sachliche Begründung. Die Begründungspflicht sei im Rechtstaatsprinzip zu verorten und ziele neben der Verwirklichung von Transparenz sowie der effektiven Selbstkontrolle auch auf die Verbesserung bzw. Ermöglichung individuellen Rechtschutzes. Die Begründung gebe erst Aufschluss darüber, welche Motive den Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung geleitet haben. Dies ermögliche häufig erst eine Beurteilung der Frage, ob eine Rechtsverordnung rechtlichen Bedenken begegne. Der Verordnungsgeber habe selbst zugegeben, dass im Vorfeld des Verordnungserlasses keine ringeltaubenspezifischen Aspekte von Bedeutung gewesen seien, sondern lediglich solche, die sich auf Federwelt allgemein bezögen. Es habe also keine wildartspezifischen Erwägungen gegeben. Insgesamt habe der Verordnungsgeber die Belange der Antragsteller, die auch die Wildschadensabwehr umfassen, nicht mit dem gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Vergrämungsmaßnahmen in der Vergangenheit hätten nichts bewirkt. Mit Blick auf das Kaninchen sei anzumerken, dass für die Erschwerung der Bejagung sachliche Gründe nicht vorhanden seien und den Antragstellern eine wirksame Bejagung erheblich erschwert wenn nicht faktisch sogar unmöglich gemacht werde.

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Jedenfalls aus den gleichen Gründen, die mit Blick auf die Eigentumsgarantie dargelegt worden seien, sei die beanstandete Regelung auch mit dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

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Die Antragsteller beantragen,

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1. § 2 Abs. 1 der Landesverordnung im Hinblick auf die Verkürzung der Jagdzeit auf Wildkaninchen wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. §§ 1 Abs. 4, 11 LJagdG und gegen Art. 20 Abs. 3 GG für unwirksam zu erklären, als er als Jagdzeit lediglich den Zeitraum vom 01. Oktober bis zum 31. Dezember bestimmt.

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2. § 2 Abs. 1 der Landesverordnung im Hinblick auf die Verkürzung der Jagdzeit auf Ringeltauben wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. §§ 1 Abs. 4, 11 LJagdG und gegen Art. 20 Abs. 3 GG für unwirksam zu erklären, als er als Jagdzeit lediglich den Zeitraum vom 01. November bis zum 31. Januar bestimmt.

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Der Antragsgegner beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

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Der Antrag sei unbegründet. Die angefochtene Regelung sei von der Ermächtigungsgrundlage in § 17a LJagdG gedeckt. Diese berechtige die oberste Jagdbehörde, nach den in § 1 Abs. 2 BJagdG bestimmten Zielen und Grundsätzen der Hege und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes die Jagdzeiten für Wild, auch abweichend von Bundesrecht, durch Verordnung zu bestimmen. Mit der Regelung solle gewährleistet werden, dass bei der Ausübung der Jagd Erfordernisse des Artenschutzes und damit des Naturschutzes berücksichtigt werden. Mit der Reduzierung der Jagdzeit für Wildkaninchen sollten übermäßige jagdliche Eingriffe in den inzwischen erheblich geminderten Bestand dieser Art vermieden werden. Aufgrund von harten Wintern und Tierseuchen befinde sich der Bestand in einem ungünstigen Erhaltungszustand, so dass weitere jagdliche Entnahmen im früheren Umfang im Interesse der Erhaltung eines artenreichen Wildbestandes und aus artenschutzrechtlichen Gründen nicht akzeptiert werden könnten. Aus dem Jagd- und Artenschutzbericht 2015 (Anl. 1 der Antragserwiderung) ergäben sich tabellarisch die Niederwildstrecken in Schleswig-Holstein seit 1966. Diese Zahlen seien ein Indikator dafür, wie sich die Kaninchenbestände in Schleswig-Holstein aus der Sicht der Jäger verändert hätten. Die Tabelle verdeutliche, dass aus jagdlicher Sicht Anfang der 90iger Jahre des letzten Jahrhunderts die Kaninchenbestände so groß gewesen seien, dass seitens der Jäger Erlegungen im sechsstelligen Bereich als angemessen betrachtet wurden. Danach seien die Bestände und damit auch die Abschusszahlen stetig und erheblich zurückgegangen; 2013 seien nur noch 9.410 Kaninchen in Schleswig-Holstein erlegt worden.

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Entgegen der Auffassung der Antragsteller würden auch die besonderen Verhältnisse auf … keine andere Regelung gebieten. Zwar weise … noch einen nennenswerten Kaninchenbestand auf. Allerdings seien dort nie 50 % der Jagdstrecke Schleswig-Holsteins an Kaninchen erzielt worden. Der Anteil der Jagdstrecke habe vielmehr bei 18 % (2013 / 2014) bzw. 27 % (2014 / 2015) gelegen. Richtig sei, dass sich ein relativ hoher Anteil der Schleswig-Holsteinischen Restpopulation der Kaninchen neben Föhr und Sylt auf … befinde. Von einem zu hohen Kaninchenbestand auf … könne jedoch nicht gesprochen werden. Es sei von einer normalgroßen Kaninchenpopulation auszugehen. Auch mit den neuen Jagdzeiten sei noch eine effiziente Bejagung und – wenn dies nötig werden sollte – eine Populationsreduzierung möglich. In der geltenden Jagdzeit von Oktober bis Dezember könnten die jagdlichen Bemühungen intensiviert werden. Ausweislich des Jagd- und Artenschutzberichtes 2015 habe die Jagdstrecke der Kaninchen im Jagdjahr 2013 – dem letzten Jahr mit ganzjähriger Jagdzeit – bei 9.410 Tieren gelegen. Trotz der danach reduzierten Jagdzeit sei es den Jägern im Folgejahr möglich gewesen, die Jagdstrecke auf 12.321 Exemplare zu steigern. Im Falle einer extremen Vergrößerung des Kaninchenbestands bestünde im Übrigen die Möglichkeit, auf der Grundlage von § 27 BJagdG einer zu großen Population und – daraus folgend – überhand nehmenden Wildschäden entgegen zu wirken. Auch könne der Verordnungsgeber die Jagdzeiten im Wege einer Verordnungsänderung wieder verlängern. Die von den Antragstellern behaupteten Schäden durch Kaninchen erschienen überzogen. Ein Schaden von 5.000,00 EURO je ha sei allenfalls bei Sonderkulturen (z.B. Gemüse) denkbar. Bei den auf … üblichen Kulturarten Getreide und Raps dürften sich die Schäden auf höchstens 1.500,00 EURO pro ha belaufen. Im Übrigen könnten die Antragsteller auch bei einer kürzeren Jagdzeit Kaninchen effizient bejagen und so etwaigen Wildschäden entgegentreten.

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Die Kürzung der Jagdzeit für Ringeltauben entspreche den Erfordernissen des Naturschutzes und des Tierschutzes. Die bisherige Jagdzeit habe sich teilweise mit den Brut- und Zugzeiten der Ringeltaube überschnitten. Ein Teil der Ringeltauben brüte in Schleswig-Holstein; bei diesen handele es sich um Standvögel. Andere Ringeltauben würden im Ausland brüten, seien also Zugvögel. Die hier brütenden Ringeltauben hätten oftmals mehrere Bruten im Jahr; nicht selten seien deshalb auch im Oktober noch Nester besetzt. Der Zug der im Ausland brütenden Tauben wiederum setze oftmals bereits im Januar ein. Um zuverlässig zu verhindern, dass Jungtiere als Folge der Bejagung der Elterntiere elend verhungern müssten, sei es geboten gewesen, eine Bejagung erst ab November zuzulassen. Eine Bejagung von Vögeln auf dem Frühjahrszug, also auf dem Weg zu den Brutgebieten im Ausland, solle unterbleiben. Dies würde den Teil der Population besonders treffen, der für die Reproduktion der Art von besonderer Bedeutung sei. Zudem berücksichtige die Kürzung der Jagdzeit die Vorgaben der europäischen Vogelschutzrichtlinie. Diese lasse zwar nach Art. 7 Abs. 1 und Anhang II eine Bejagung der Ringeltaube zu, enthalte aber in Abs. 1 die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, bei Zugvögeln dafür zu sorgen, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtszeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt würden. Die von Ringeltauben drohenden Wildschäden rechtfertigten keine Ausnahme von der angesprochenen Regelung der Vogelschutzrichtlinie (Art. 9 Abs. 1 Buchst. a VSRL). Danach dürften Ausnahmen zugelassen werden zur Abwendung erheblicher Schäden von Kulturen, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt. Zwar könne die Ringeltaube grundsätzlich, wenn sie in Schwärmen auftrete, Rapskulturen schädigen. Ferner könnten Schwärme bei der Erbsenernte sowie bei der Aussaat im Gemüseanbau und in Baumschulbetrieben Schäden verursachen. Derartige Vorfälle seien in Schleswig-Holstein jedoch nur selten zu erwarten. Durch Vergrämungsmaßnahmen und – notfalls – auch durch Anordnung nach § 27 BJagdG könnte derartigen Vorfällen begegnet werden. Landwirte und Baumschulenbetreiber könnten derartige Anordnungen anregen. Es handele sich dabei nicht um ein generelles Problem, dem mit einer abstrakt-generellen Regelung wie z.B. einer allgemein längeren Jagdzeit Rechnung getragen werden müsste.

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Entgegen der Auffassung der Antragsteller habe der Verordnungsgeber sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachtet und insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Den Antragstellern verbleibe – auch bei einer Gesamtschau aller bei den Jagdzeiten vorgenommenen Änderungen – noch eine Vielzahl jagdlich nutzbarer Wildarten, sodass nicht die Rede davon sein könne, dass die Privatnützlichkeit ihres Jagdausübungsrechts als Eigentumsbestandteil aufgehoben oder auch nur wesentlich eingeschränkt worden wäre. Nach wie vor könnten sie hinsichtlich einer Vielzahl von Wildarten das Jagdausübungsrecht eigenverantwortlich, das heißt zu ihrem eigenem Nutzen und Ertrag nutzen.

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Ein wesentlich intensiverer Eingriff wäre die Streichung einzelner Wildtierarten aus dem Katalog jagdbarer Arten (§ 2 BJagdG). Hierauf habe die oberste Jagdbehörde verzichtet.

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Anders als zum Beispiel bei Gesetzentwürfen der Landesregierung gebe es bei Ministerverordnungen keine amtlichen Begründungen, wobei selbst aus der Begründung von Regierungsentwürfen von Gesetzen nur die Auffassung der Landesregierung zur Zeit der Weiterleitung des Entwurfes an das Parlament ersichtlich sei, nicht aber die späteren Erwägungen des Gesetzgebers. Die Begründungen, die im Falle von Verordnungsentwürfen bei Einleitung der Verbandsanhörung bekanntgegeben würden, sollten lediglich die Verbände über die wesentlichen Überlegungen des Fachressorts informieren. Mitgeteilt würden nur der Stand der Überlegungen zum Zeitpunkt der Verbandsanhörung. Die tragenden Erwägungen, die den Regelungen einer Verordnung in der später in Kraft tretenden Fassung zugrunde liegen, ergäben sich aus dem gesamten Verwaltungsvorgang, in dem das Verordnungsverfahren dokumentiert sei, insbesondere aus dem nach Abschluss der Verbandsanhörung entstandenen Vorgang. Die angegriffenen Regelungen seien entgegen der Auffassung der Antragsteller hinreichend begründet worden. Auf Seite 4 der Begründung des Verordnungsentwurfes (Bd. II des Verwaltungsvorganges, Bl. 12) sei ausgeführt worden, bei den Federwildarten werde darauf geachtet, dass Brut- und Zugzeiten nicht mit den Jagdzeiten kollidierten. Diese Begründung beziehe sich auf Ringeltauben. Sie gehörten als Wildtauben zum Federwild (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG). In der Ausfertigungsvorlage für den Minister vom 03. März 2014 werde sodann auf Seite 5 (Bd. II Bl. 630 des Verwaltungsvorgangs) darauf hingewiesen, dass die bisherige Regelung der Jagdzeiten EU-rechtlich angreifbar sei. Hinsichtlich der Wildkaninchen sei die Verkürzung der Jagdzeit nicht mit einer Synchronisierung von Jagdzeit begründet worden sondern damit, dass die Jagdzeit für Wildkaninchen deshalb deutlich eingeschränkt werde, weil die Bestände in vielen Regionen verschwunden seien. Lokal vorhandene Populationen könnten zu einer Wiederbesiedlung beitragen. Eine detaillierte Darlegung der tragenden Erwägungen finde sich in dem Vermerk vom 28. Februar 2014 (Bd. II Bl. 623 des Verwaltungsvorganges).

30

Die angegriffene Regelung sei verhältnismäßig. Ziel der Regelung sei nicht eine Optimierung der Schadensabwehr, sondern die Gewährleistung der Vereinbarkeit der Bejagung der Ringeltaube mit europäischen Gemeinschaftsrecht bzw. der Schutz der erheblich reduzierten Bestände der Wildkaninchen. Insofern bestünde an der Eignung der Regelung kein Zweifel. Gleichgeeignete Handlungsalternativen, die die angestrebten Ziele hätten erreichen können, nenne auch die Antragsschrift nicht. Die vorgeschlagene Beibehaltung der bisherigen Rechtslage sei keine Alternative. Damit wäre die bestehende Problematik bei beiden Arten schlicht fortgeschrieben worden. Aus Gründen des Tier- und Artenschutzes sei es geboten, die Ringeltaube während der Brut- und Zugzeiten zuverlässig vor einer Bejagung zu schützen. Die Notwendigkeit ergebe sich nicht nur aus Art. 7 Abs. 4 S. 2 VSRL, sie sei auch ein zentrales Gebot des Tierschutzes (vgl. § 22 Abs. 4 S. 1 BJagdG; Schutz von Elterntieren). Diese Aspekte hätten aufgrund von Art. 20 a GG Verfassungsrang. Es sei auch nicht zutreffend, dass Ringeltauben während der verbliebenen Jagdzeit in … nicht mehr anzutreffen seien. Die Abwehr von Fraßschäden von eigenen Nutzflächen sei nicht Gegenstand des Jagdausübungsrechtes, sondern allenfalls ein rechtlich nicht geschützter Rechtsreflex. Bei Durchführung von Vergrämungsmaßnahmen und bei Nutzung der Möglichkeit des § 27 BJagdG seien überdies erhöhte Fraßschäden unwahrscheinlich. Diesen Weg hätten die Antragsteller in der Vergangenheit auch bereits beschritten. Bei Abwägung der betroffenen Rechtsgüter überwögen die geschützten Aspekte des Tier- und Artenschutzes gegenüber den Eigentumsinteressen der Antragsteller. Das gleiche gelte im Ergebnis für die Verkürzung der Jagdzeiten auf Kaninchen. Die Jagd auf Kaninchen sei entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht nur im Sommer möglich. Auch hier gäbe es die Möglichkeit, bei der unteren Jagdbehörde eine Anordnung nach § 27 BJagdG anzuregen. Der Verordnungsgeber sei durch Art. 20 a GG durch Verfassungsauftrag dazu angehalten, auf aktuelle Bedrohungen von Tierarten zu reagieren. Insofern hätten nicht nur die Positionen der Jagdausübungsberechtigten, sondern auch das mit der angegriffenen Regelung verfolgte Ziel des Erhalts einer zufriedenstellenden Kaninchenpopulation Verfassungsrang.

31

Bei dieser Sachlage sei auch eine Verletzung der Antragsteller in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG zu verneinen.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Prozessakte und den Verwaltungsvorgang (Bd. I und II) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

33

Der Antrag ist zulässig. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Diese Voraussetzungen liegen hier unstreitig vor.

34

Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO). Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat (§ 47 Abs. 2 S. 2 VwGO). Auch diese Voraussetzungen liegen vor. Dies gilt insbesondere für die Antragsbefugnis. Die Antragsteller können geltend machen, durch die beanstandete Regelung der JagdzeitenVO vom 11. März 2014 in ihrem Jagdausübungsrecht verletzt zu werden.

35

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

36

Ermächtigungsgrundlage der streitgegenständlichen Rechtsverordnung ist § 17a LJagdG. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage selbst sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Gesetzgebungskompetenz des Landes gewahrt: Im Zuge der Föderalismusreform I, die am 1. September 2006 durch Änderung des Grundgesetzes in Kraft getreten ist, wurde die Gesetzgebungszuständigkeit für das Jagdwesen aus der Rahmenkompetenz des früheren Art. 75 Nr. 3 GG in die konkurrierende Gesetzgebung überführt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG n.F.). Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG n.F. erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auch auf den Naturschutz und die Landschaftspflege. Die Länder können nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 GG durch Gesetz von der Bundesgesetzgebung abweichen. Hiervon hat das Land Schleswig-Holstein durch den am 24. Februar 2012 in Kraft getretenen § 17a LJagdG Gebrauch gemacht. Für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht gilt insoweit nicht Art. 31 GG. Vielmehr geht das jeweils spätere Gesetz vor (Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG).

37

Verstöße gegen die Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes über den Erlass von Rechtsverordnungen sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Vorschriften sind in §§ 53 ff LVwG geregelt. Gemäß § 56 Abs. 1 Nr. 1 LVwG müssen Verordnungen entsprechend (hier als Landesverordnung) in der Überschrift gekennzeichnet sein und die Gesetzesbestimmungen angeben, welche die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung enthält, ferner das Datum der Ausfertigung und die Bezeichnung der Behörde, die die Verordnung erlassen hat. Verordnungen sollen in der Überschrift ihren wesentlichen Inhalt kennzeichnen. Diese Bestimmungen sind eingehalten. Auch die Vorschriften über die amtliche Bekanntmachung sowie die Geltungsdauer sind beachtet. Gemäß § 62 Abs. 1 LVwG darf die Geltungsdauer einer Verordnung fünf Jahre nicht überschreiten. Dementsprechend regelt § 3 Abs. 1 der Landesverordnung, dass die Verordnung fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft tritt.

38

Die Antragsteller rügen, der Rechtsverordnung ermangele es an einer (hinreichenden) Begründung, was einen Verstoß gegen das Rechtstaatsgebot beinhalte und bereits für sich genommen zur Annahme der Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung führen müsse. Dies trifft nicht zu.

39

Ob eine Jagdzeitenverordnung mit Gesetz und Verfassung vereinbar ist, bestimmt sich nach dem normativ zum Ausdruck gebrachten Willen des Verordnungsgebers und den damit objektiv angeordneten Rechtsfolgen und deren Wirkungen. Die Beweggründe des Normgebers geben lediglich Anhaltspunkte für die Auslegung und Rechtfertigung der Anordnungen, soweit durch sie Inhalt und Schranken des eigentumsrechtlich garantierten und geschützten Jagdausübungsrechts und des Jagdrechts geregelt werden.

40

Zunächst ist festzuhalten, dass weder in Art. 80 GG noch in Art. 38 a.F. der Landesverfassung (entspricht Art. 45 n.F.) ausdrücklich eine Begründungspflicht für Rechtsverordnungen normiert ist. In den Richtlinien über Gesetz- und Verordnungsentwürfe der Landesregierung vom 29. November 2013 wird für Verordnungsentwürfe in Ziff. 3.2 der Richtlinien geregelt, dass kein Vorblatt und in der Regel keine Begründung erforderlich sei.

41

Über den in Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG bzw. Art. 38 Abs. 1 S. 3 Landesverfassung verfassungsrechtlich vorgegebenen “Begründungssplitter“ (Erfordernis der Angabe der Rechtsgrundlage für die Verordnung) hinaus spricht nichts dafür, dass das Grundgesetz (bzw. die Landesverfassung) eine darüber hinausgehende, übergreifende verfassungsrechtliche Begründungspflicht für alle Rechtsverordnungen kennt (Remmert in Maunz-Dürig, Komm. z. Grundgesetz Art. 80 Rn. 131).

42

Auch für Gesetze gibt es keine von der Verfassung geforderte allgemeine Begründungspflicht. Wollte man eine Begründungspflicht für Rechtsverordnungen fordern, so würde man für Rechtsverordnungen Anforderungen stellen, die für Gesetze nicht gestellt werden.

43

Dem Gesetzgeber ist es allerdings unbenommen, Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen einfachgesetzlich mit einer Begründungspflicht zu verkoppeln und den Ort ihrer Veröffentlichung zu bestimmen. Dies ist jedoch vorliegend nicht geschehen.

44

Solange weder durch Gesetz noch durch untergesetzliches Verfahrensrecht eine bestimmte Form der Begründung vorgeschrieben ist, können aus der Begründung, die in dem das Verfahren zum Erlass der Rechtsverordnung dokumentierenden Verwaltungsvorgang enthalten ist, lediglich Anhaltspunkte für die Auslegung und Rechtfertigung der Anordnungen gewonnen werden. Darüber hinaus kann die Prüfung, ob sich der Verordnungsgeber an den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gehalten und im Übrigen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit beachtet hat, auch unter Zuhilfenahme ergänzender Materialien, die etwa im Normenkontrollverfahren vom Verordnungsgeber dem Gericht unterbreitet werden, vorgenommen werden. Aus einzelnen Unstimmigkeiten der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Begründung kann jedenfalls für sich allein nicht zwingend der Schluss gezogen werden, die Rechtsverordnung verstoße gegen den gesetzlichen Rahmen der Ermächtigungsgrundlage oder gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit.

45

Eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 LVerf). Diesen Anforderungen genügt § 17a LJagdG. Hierdurch wird in verfassungsrechtlich ausreichender Intensität Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt, indem die oberste Jagdbehörde ermächtigt wird, die Jagdzeiten für Wild, auch abweichend von Bundesrecht, nach den in § 1 Abs. 2 BJagdG bestimmten Zielen und Grundsätzen der Hege und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes durch Verordnung zu bestimmen. Dieser gesetzliche Rahmen ist hinreichend bestimmt.

46

Zu Recht weisen die Antragsteller im Ausgangspunkt darauf hin, dass die Schutz- und Ordnungswirkung der Eigentumsgarantie auch das Jagdrecht und das Jagdausübungsrecht umfasst, die als Bestandteil des Grundeigentums ein näher ausgeformtes Nutzungsrecht am Grund und Boden darstellen. Die allgemeinen Regelungen der jagdrechtlichen Vorschriften bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums (vgl. Papier in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz Art. 14 Rn 204). Der durch eine Aufhebung oder Einschränkung von Jagdzeiten bewirkte Eingriff in das grundrechtlich gewährleistete Eigentum ist eine normative Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nur zur Sicherung definierter Schutzzwecke zulässig ist. Diese Schutzzwecke müssen durch Gesetz festgelegt werden. Allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit, also dazu, was „vernünftig“ oder „sinnvoll“ ist, reichen für sich genommen nicht aus. Die normativen Elemente des durch den Normgeber bei der Ordnung des Eigentums zu verwirklichenden Sozialmodells ergeben sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 GG und andererseits aus dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG. Der verfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellung des sozialgebundenen Privateigentums entspricht das Gebot, die Allgemeininteressen und die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen und dabei die Bindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

47

Diesen Vorgaben wird § 17a LJagdG gerecht. Das Gesetz verweist zum einen auf die Ziele und Grundsätze der Hege in § 1 Abs. 2 BJagdG. Hiernach hat die Hege die Erhaltung eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten artenreichen und gesunden Wildbestandes sowie die Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen zum Ziel (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BJagdG). Die Hege muss so durchgeführt werden, dass Beeinträchtigungen einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere Wildschäden, möglichst vermieden werden (§ 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG). Zugleich erlegt der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes auf. Aus dem Verweis des Gesetzgebers auf den Hegegrundsatz des § 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass eine Jagdzeitenverordnung zwingend Regelungen bezüglich der Vermeidung von Wildschäden enthalten muss. § 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG besagt nicht, dass Wildschäden vermieden werden müssen, sondern legt fest, dass die Hege so durchgeführt werden muss, dass Wildschäden „möglichst“ vermieden werden. Der Verordnungsgeber darf sich im Rahmen seines weiten Gestaltungsermessens im Hinblick auf die Verkürzung der Jagdzeit für einzelne Tierarten (oder die Aufhebung von Jagdzeiten) auch dafür entscheiden, den im Gesetz verankerten Erfordernissen des Naturschutzes und des Tierschutzes den Vorrang zu geben. Aus dem Umstand, dass § 17a LJagdG die Hegeziele an erster Stelle nennt, kann nicht der Schluss gezogen werden, dass diese Ziele vorrangig vor den Erfordernissen des Naturschutzes und des Tierschutzes berücksichtigt werden müssen.

48

Die streitgegenständliche Rechtsverordnung bewegt sich innerhalb des von der Ermächtigungsgrundlage gezogenen Rahmens.

49

Besondere Gründe landesspezifischer Natur als Rechtfertigung einer Abweichung vom Bundesrecht verlangt das Gesetz nicht. Die diesbezügliche Rechtsprechung des 1. Senats des OVG Schleswig bezog sich nicht auf § 17a LJagdG, sondern auf § 22 Abs. 1 S. 3 BJagdG, welcher nach der damaligen Gesetzeslage die Ermächtigungsgrundlage für die Normierung von von Bundesrecht abweichenden Jagdzeiten durch Landesverordnung bot. Die Vorschrift lautet: “Die Länder können die Jagdzeiten abkürzen oder aufheben; sie können die Schonzeiten für bestimmte Gebiete oder für einzelne Jagdbezirke aus besonderen Gründen, insbesondere aus Gründen der Wildseuchenbekämpfung und Landeskultur, zur Beseitigung kranken oder kümmernden Wildes, zur Vermeidung von übermäßigen Wildschäden, zu wissenschaftlichen, Lehr- und Forschungszwecken, bei Störung des biologischen Gleichgewichts oder der Wildhege aufheben“. Auf der Basis dieser Ermächtigungsgrundlage hat der 1. Senat (vgl. Urteile v. 12.08.2004 – 1 KN 24/03 u. 1 KN 27/03 –, NUR 2006, 287 ff.) entschieden, dass aufgrund der Bindung an die Vorgaben des Bundesrechts die Länder Jagdzeiten nur aus “besonderen Gründen“ landesspezifischer Natur abkürzen bzw. aufheben dürften. Das Vorliegen besonderer Gründe sei bundesrechtlich zwar ausdrücklich nur für den Fall der Aufhebung von Schonzeiten bestimmt, müsse aber für den Fall der Aufhebung von Jagdzeiten ebenso gelten, falls man nicht der Willkür “Tür und Tor“ öffnen wolle. Diese Rechtsprechung ist jedoch – abgesehen von der Frage, ob ihr überhaupt gefolgt werden sollte (vgl. kritisch hierzu: Ditscherlein, zur landesrechtlichen Aufhebung von Jagdzeiten, Anmerkung zu den Urteilen des OVG Schleswig v. 12.08.2004 in: NUR 2006, 285 ff.) – aufgrund der gesetzlichen Neuregelung in § 17a LJagdG obsolet. Die Vorschrift nimmt nicht auf die Kriterien des § 22 BJagdG Bezug, sondern verweist auf die Hegeziele des § 1 Abs. 2 BJagdG sowie auf die Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes.

50

Mit der Pflicht zur Hege korrespondiert das Recht auf Hege (Schuck, BJagdG 2. Aufl. § 1 Rn. 17). Der Rüge der Verletzung der Hegeverpflichtung aufgrund der einschränkenden Jagdzeiten kann folglich nicht schon entgegengehalten werden, es gebe nur die Pflicht zur Hege, nicht aber ein Recht, welches verletzt sein könnte. Das Jagdrecht als Bestandteil des Grundstückseigentums und das Jagdausübungsrecht als vermögenswertes subjektives Recht nehmen am verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums teil. Dieser Schutz umfasst auch das Recht auf Wildhege (Bay VGH, Entscheidung v. 18.10.1996 – Az.: Vf. 15 – VII – 95 -, juris Rn. 59). Dieses Recht wird jedoch durch die Normierung von Jagdzeiten und die damit verbundene Einschränkung der Bejagungsmöglichkeit schon deshalb nicht verletzt, weil die Hegeverpflichtung – worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat – insoweit nur im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gilt. Eine Pflicht zur Vermeidung von Wildschäden durch Bejagung außerhalb der Jagdzeit besteht – abgesehen von einer etwaigen Anordnung nach § 27 BJagdG – nicht.

51

Der Aspekt eines übermäßigen Anstiegs von Wildschäden in einzelnen Revieren führt nicht zum Erfolg des Normenkontrollantrages. Wildschäden sind – bis zur Zumutbarkeitsgrenze – im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums hinzunehmen. Art. 14 GG garantiert allerdings neben dem Bestand des Eigentums auch dessen Privatnützigkeit, denn der Eigentumsgebrauch soll nach der die Sozialpflichtigkeit begründenden Verfassungsnorm des Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG nur “zugleich“, nicht aber ausschließlich dem Gemeinwohl dienen (Papier in: Maunz/Dürig GG Art. 14 Rn. 403). Das Eigentum erlangt aber einen anderen als den ihm von der Verfassung zugebilligten Zweck, wenn der Eigentümer sein Recht nur noch im Allgemein- oder Fremdinteresse zu nutzen berechtigt ist. Eine generelle Ausgleichspflicht bei nachteiligen Änderungen der Nutzbarkeit ist von der Verfassung jedoch nicht gefordert. Nicht jede Schmälerung des nutzungsrechtlichen Status quo stellt einen ausgleichpflichtigen Eingriffstatbestand dar. So ist die Grenze der entschädigungsfrei zulässigen Sozialbindung nicht überschritten, wenn von mehreren privatnützigen Verwendungsarten nur eine zukünftig rechtlich ausgeschlossen ist. Sowohl der Naturschutz als auch der Tierschutz stellt eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang dar, der einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG rechtfertigt. Beschränkungen muss der Eigentümer – anders als bei völligen oder teilweisen Substanzentziehungen – grundsätzlich entschädigungslos dulden, soweit das Verhältnismäßigkeitsprinzip, der Gleichheitsgrundsatz und die Wesensgehaltsgrenze beachtet sind (BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 – 1 BvR 7/91 – juris). Allerdings kann die Schädigung, die von Wildtieren ausgeht, so übermäßig sein, dass ein Einzelner sie nicht hinnehmen muss, sie also über den Aufopferungsgedanken der Sozialpflichtigkeit hinausgeht. Im Einzelfall kann bei Vorliegen der von der Zivilrechtsprechung entwickelten Grundsätze zum enteignungsgleichen Eingriff ein Entschädigungsanspruch des Grundstückseigentümers gegeben sein (vgl. BGH, Urt. v. 05.05.1988 – III ZR 116/87 –, juris – zu Schäden durch neu angesiedelte und mit der Jagd verschonte Graugänse). Die Landesjagdzeitenverordnung ist jedoch nicht bereits deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG rechtswidrig, weil sie für derartige Fälle in der Verordnung selbst keine Ausnahmeregelung normiert. Gemäß § 27 Abs. 1 S. 1 BJagdG kann die zuständige Behörde anordnen, dass der Jagdausübungsberechtigte unabhängig von den Schonzeiten innerhalb einer bestimmten Frist in bestimmtem Umfange den Wildbestand zu verringern hat, wenn dies mit Rücksicht auf das allgemeine Wohl, insbesondere auf die Interessen der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, notwendig ist. Das Allgemeinwohl im Sinne dieser Vorschrift ist tangiert, wenn die Schädigung, die von Wildtieren ausgeht, so übermäßig ist, dass ein Einzelner sie nicht hinnehmen muss, sie also über den einzelnen Aufopferungsgedanken der Sozialpflichtigkeit hinausgeht (Schuck, BJagdG 2. Aufl. § 27 Rn. 6). Auch wenn § 27 BJagdG kein subjektives Recht vermittelt (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 30.03.1995 – 3 C 8/95 – DÜV 1995, 909), so ist die zuständige Behörde jedenfalls objektiv-rechtlich gehalten, unabhängig von den Schonzeiten auf der Grundlage des § 27 BJagdG die Verringerung des Wildbestandes anzuordnen. Von solchen Anordnungen ist – wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – in der Vergangenheit auch Gebrauch gemacht worden.

52

Da – wie ausgeführt - auch außerhalb des Regelungsbereiches der Landesjagdzeitenverordnung Steuerungsmöglichkeiten bestehen, um im Einzelfall in Revieren übermäßige Wildschäden zu vermeiden, ist die Landesjagdzeitenverordnung nicht deshalb mit Art. 14 GG unvereinbar, weil sie für den Fall übermäßiger Wildschäden keine Ausnahmeregelung in der Verordnung vorsieht.

53

Die beanstandete Jagdzeitenregelung für Kaninchen berücksichtigt Erfordernisse des Artenschutzes und damit des Naturschutzes im Sinne von 17a LJagdG. Die Reduzierung der Jagdzeit auf den Zeitraum vom 1. Oktober bis zum 31. Dezember soll übermäßige Eingriffe in den gefährdeten Bestand der Wildkaninchen vermeiden. In der naturschutzfachlichen Begründung vom 28. Februar 2014 (Verwaltungsvorgang Bd. II S. 601 ff.) wird hierzu folgendes ausgeführt (S. 623):

54

„Die Art wird im Entwurf zur aktuellen Überarbeitung der Roten Liste der bedrohten Säugetiere Schleswig-Holsteins (4. Fassung) in der Vorwarnliste geführt… Der kurz- (1994 – 2013) und langfristige (1890 – 2013) Bestandstrend wird mit „sehr stark zurückgehend“ beurteilt… Wildkaninchen waren auf dem gesamten schleswig-holsteinischem Festland verbreitet und fehlten nur auf der Insel Pellworm und den Halligen. Harte Winter, Myxomatose und RHD (Chinaseuche) führten zu starken Bestandseinbrüchen, sodass viele Gebiete gegenwärtig kaninchenfrei sind. Die Jagdstärke hat sich stark vermindert. Die Art wurde deshalb im Entwurf zur 4. Fassung der Roten Liste der schleswig-holsteinischen Säugetiere in die Vorwarnliste eingestuft. Bei Fortbestehen von bestandsreduzierenden Entwicklungen ist in naher Zukunft eine Einstufung in die Kategorie „gefährdet“ wahrscheinlich….“

55

Weiter wird in der Begründung darauf hingewiesen, das Kaninchen zeige eine beunruhigende Bestandsentwicklung und befinde sich gegenwärtig in einem ungünstigen Erhaltungszustand. Eine Entnahme in dem Umfang der vergangenen Jahre könne sich kritisch auf die weitere Bestandsentwicklung ausweiten.

56

An der Stichhaltigkeit dieser naturschutzfachlichen Bewertung bezogen auf Schleswig-Holstein insgesamt hat der Senat keine Zweifel. Allerdings sind – worauf die Antragsteller auch abheben – die Verhältnisse in … günstiger. Auch nach dem Vorbringen des Antragsgegners ist dort noch ein nennenswerter Kaninchenbestand zu verzeichnen. Es sei von einer normal großen Kaninchenpopulation auszugehen. Dieser Umstand rechtfertigt jedoch nicht die Annahme einer Unverhältnismäßigkeit der für Schleswig-Holstein einheitlich getroffenen Jagdzeitenregelung. Der Verordnungsgeber hat insoweit einen weiten Gestaltungsspielraum; eine spezifische Regelung - etwa für … oder für andere Regionen Schleswig-Holsteins, in der ebenfalls vergleichsweise günstige Bestände an Wildkaninchen anzutreffen sind - müsste sich ihm nur dann aufdrängen, wenn eine eindeutige Überpopulation des Bestandes festgestellt wäre und Anordnungen gemäß § 27 BJagdG zur Verringerung des Wildbestandes zur Regel, statt zur Ausnahme würden. Hierfür bestanden für den Verordnungsgeber keine hinreichenden Anhaltspunkte. Sollte eine zu große Population an Wildkaninchen auf … entstehen, wird der Verordnungsgeber gehalten sein, im Wege einer Verordnungsänderung die Jagdzeiten auch wieder zu verlängern; eine solche Prüfung ist vom Antragsgegner auch ausdrücklich angesprochen worden.

57

Die beanstandete Jagdzeitenregelung für Ringeltauben – das heißt der Wegfall der Bejagungsmöglichkeit im Februar – berücksichtigt Erfordernisse des Tierschutzes und des Naturschutzes. Die Ringeltaube kommt auf … sowohl als Zugvogel als auch als Standvogel vor. Der Antragsgegner hat darauf hingewiesen, dass die Standvögel oftmals mehrere Bruten im Jahr haben, sodass nicht selten die Nester auch im Oktober noch besetzt seien. Aus diesem Grunde setze die Jagdzeit – wie auch bisher schon – erst im Oktober ein. Der Wegfall der Bejagungsmöglichkeit im Februar trage dem Umstand Rechnung, dass der Zug der im Ausland brütenden Ringeltauben oftmals bereits im Januar einsetze. An der Richtigkeit dieses Vorbringens hat der Senat keine Zweifel. Vor diesem Hintergrund stellt es eine Berücksichtigung tierschutzrechtlicher Erfordernisse dar, wenn vermieden werden soll, dass Jungtiere als Folge der Bejagung der Elterntiere im Februar verhungern müssten. Das Ziel der Unterbindung einer Bejagung von Ringeltauben auf dem Frühjahrszug (also auf dem Weg zu den Brutgebieten im Ausland) berücksichtigt naturschutzrechtliche Erfordernisse. Gemäß Art. 7 Abs. 4 der Vogelschutzrichtlinie haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Sie müssen dafür sorgen, dass die Zugvogelarten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt werden. Die getroffene Regelung für Ringeltauben liegt deshalb gleichfalls innerhalb des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers.

58

Den Antragstellern verbleibt auch in Ansehung der von ihm angegriffenen Jagdzeitenregelung noch eine Vielfalt an Möglichkeiten für die Ausübung der Jagd. In diesem Zusammenhang lässt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Regelung in der Landesjagdzeitenverordnung auch nicht unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur spezifischen Problematik kumulativer Grundrechtseigriffe begründen. Richtig ist, dass mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen können, die das Maß der rechtsstaatlichen hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreitet. Kumulativen oder “additiven“ Grundrechtseingriffen (vgl. BVerfGE 112, 304, 319 f.; 114, 196, 247; 123, 186, 266) wohnt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein spezifisches Gefährdungspotential für grundrechtlich geschützte Freiheiten inne (vgl. BVerfGE 112, 304, 319 f). Ob eine Kumulation von Grundrechten das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität noch wahrt, hängt hiernach von einer Abwägung aller Umstände ab (BVerfG, Beschl. v.27.03.2012- 2 BvR 2258/09 -, BVerfGE 130, 372 ff.).

59

Diese Rechtsprechung ist im Rahmen der Überprüfung, ob belastende Regelungen insgesamt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren, zu berücksichtigen. Es ändert aber nichts daran, dass – worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat – von einem Leerlaufen des Jagdausübungsrechtes nicht die Rede sein kann, nur weil die Jagdzeit für eine einzelne Tierart beschränkt oder im Einzelfall aufgehoben wird. Auch wenn die Jagd auf bestimmte Tierarten nicht mehr bzw. nicht mehr im bisherigen Umfang ausgeübt werden kann, läuft das Jagdausübungsrecht insgesamt nicht leer. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Verordnungsgeber bei der Regelung von Schonzeiten auf der Grundlage des § 17a LJagdG einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum hat sowie des weiteren Umstandes, dass die Geltungsdauer der Rechtsverordnung auf fünf Jahre beschränkt ist und – wie der Antragsgegner auch vorgetragen hat – gegebenenfalls hinsichtlich der Jagdzeiten bei Vorliegen entsprechender Erkenntnisse künftig modifiziert wird, ist ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu verneinen.

60

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

61

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

62

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.