Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-17, Aktenzeichen 19 K 1680/00
ECLI:DE:VGK:2000:1017.19K1680.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

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Tatbestand
Der am 04. Oktober 1939 geborene Kläger ist Staatsanwalt im Dienste des
Beklagten und wird bei der Staatsanwaltschaft C. eingesetzt.

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Er beantragte mit Schreiben vom 05. September 1999, ihm nach § 78d des
Landesbeamtengesetzes - LBG - Altersteilzeit zu gewähren. Er wolle vom 01.
Oktober 1999 bis zum 30. September 2002 ganztägig und in der Folgezeit bis zum
Erreichen der Altersgrenze vom Dienst befreit werden.

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Der Generalstaatsanwalt L. lehnte den Antrag des Klägers mit Zustimmung des
Personalrats durch Bescheid vom 24. September 1999 ab und führte zur
Begründung im Wesentlichen aus: Der Dienstherr könne nach § 78d Abs. 3 LBG von
der Anwendung des § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG ganz oder teilweise absehen.
Davon sei im Geschäftsbereich der Justiz Gebrauch gemacht worden, indem
Altersteilzeit nur zugelassen werde, wenn so genannte kw-Vermerke zu
erwirtschaften seien. Im staatsanwaltschaftlichen Dienst seien diese
Voraussetzungen nicht gegeben, so dass Altersteilzeit nicht gewährt werden könne.

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Der Kläger legte gegen den Bescheid mit Schreiben vom 25. Oktober 1999
Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus: Der generelle Ausschluss von
Altersteilzeit im Bereich der Generalstaatsanwaltschaft L. verstoße gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz, da in anderen Geschäftsbereichen des Landes und
auch im Bund Altersteilzeit gewährt werde. Nach dem Gesetzeswortlaut müssten
dringende dienstliche Gründe entgegenstehen. Solche Gründe seien in Anbetracht
der personellen Situation bei der Staatsanwaltschaft C. nicht zu erkennen. Er sei
mutmaßlich der einzige dortige Staatsanwalt, der von dieser Regelung Gebrauch
machen wolle. Ferner bestehe ausreichender Personalüberhang, da seit Jahren
Kollegen an andere Behörden abgeordnet würden, etwa zum Generalbundesanwalt.
Hinzu komme, dass er im Falle der Ablehnung seines Antrages beabsichtige, mit
Erreichen seines 63. Lebensjahres aus dem Dienst auszuscheiden und dann - mit
oder ohne Teilzeitregelung - nicht mehr zur Verfügung stehen werde.

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Der Generalstaatsanwalt in L. gewährte dem Kläger mit am 24. Januar 2000
zugestellten Bescheid vom 14. Januar 2000 Wiedereinsetzung in die
Widerspruchsfrist und wies den Widerspruch zugleich als unbegründet zurück. Zur
Begründung hieß es: Nach § 78d Abs. 3 LBG könne der Dienstherr von der
Gewährung einer Altersteilzeit ganz oder teilweise absehen. Davon habe der
Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen Gebrauch gemacht. Im Bereich der
Staatsanwaltschaft bestehe eine hohe Arbeitsbelastung, so dass keine kw-Vermerke
ausgebracht seien und von einer Stellenbesetzungssperre abgesehen worden sei.
Die Gewährung von Altersteilzeit sei regelmäßig auch mit dem Verlust eines Anteils
der jeweiligen Planstelle verbunden, der nicht erneut besetzt werden könne. Dies sei
nicht zu rechtfertigen, so dass es eines Eingehens auf die personelle Situation bei
der Staatsanwaltschaft C. nicht bedürfe.

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Der Kläger hat am 24. Februar 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er
vorträgt: Die Beschränkung der Anwendung des § 78d LBG auf Bereiche, in denen
kw-Vermerke zu erwirtschaften seien, sei rechtswidrig. Dies führe zu einer
Nichtanwendung der Vorschrift in weiten Bereichen der Justiz und widerspreche der
gesetzgeberischen Intention. Der Gesetzgeber habe die Neufassung des § 72b BBG
durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Besoldungsbezügen in Bund
und Ländern vom 06. August 1998 (BGBl. I S. 2026) für den Bereich der
Landesbeamten übernehmen wollen. Bei der Einführung des § 72b BBG sei
beabsichtigt gewesen, arbeitsmarktpolitische Ziele und Wirkungen zu verfolgen.
Zugleich habe man die Bereitschaft der Verwaltung fördern wollen, neue
Arbeitsplätze zu schaffen. Der Landesgesetzgeber habe § 72b BBG inhaltsgleich
und mit der gleichen Zielsetzung in das Landesbeamtengesetz übernommen. Daher
komme ein Ausschluss der Altersteilzeit nach § 78d Abs. 3 LBG nur in Betracht,
wenn in einzelnen Bereichen der Verwaltung dringende dienstliche Belange
entgegenständen. Haushaltsgesichtspunkte dürften dagegen nicht berücksichtigt
werden. Die streitige Praxis des Beklagten, die auf dem Erlass des Justizministers
des Landes Nordrhein-Westfalen vom 04. Mai 1999 beruhe, stütze sich jedoch nur
auf haushaltspolitische Erwägungen und widerspreche daher der gesetzgeberischen
Zielsetzung.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der General-
staatsanwaltschaft L. vom 24. September 1999 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 14. Januar 2000 zu verpflichten, ihm - dem
Kläger - rückwirkend ab dem 01. Oktober 1999 Altersteilzeit gemäß § 78d
LBG mit der Maßgabe zu gewähren, dass bis zum 30. September 2002
weiterhin Vollbeschäftigung besteht und für die restliche Zeit bis zur Pen-
sionierung bei Aufrechterhaltung der Bezüge eine Freistellung erfolgt.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine im Verwaltungsverfahren
vertreten Ansichten und trägt ergänzend vor: Die in dem Erlass des
Justizministeriums vom 04. Mai 1999 getroffene Regelung sei rechtmäßig. Der
Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen habe zu der neu geschaffenen
Altersteilzeit Stellung genommen und ausgeführt, dass diese dem von der Landes-
regierung beschlossenen Stellenabbau und dem Ziel der Kostenersparnis diene. Ziel
der Regelung sei es nicht, den Beschäftigten ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem
Erwerbsleben zu ermöglichen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Gewährung von Altersteilzeit
nach § 78d LBG. Der Bescheid der Generalstaatsanwaltschaft L. vom 24.
September 1999 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2000 sind
rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).

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Nach § 78d Abs. 1 Satz 1 LBG in der Fassung des neunten Gesetzes zur
Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GVBl. S. 148) kann
Beamten mit Dienstbezügen, die näher beschriebene weitere Voraussetzungen
erfüllen, ab dem 55. Lebensjahr auf Antrag bis zum Beginn des Ruhestandes
Teilzeitbeschäftigung bewilligt werden. Diese Teilzeitbeschäftigung kann nach § 78d
Abs. 2 LBG auch in der von dem Kläger begehrten Weise als so genanntes
Blockmodell gestaltet werden, indem die bis zum Ruhestand zu erbringende
(reduzierte) Dienstleistung vollständig vorab erbracht wird und anschließend eine
Freistellung vom Dienst erfolgt.

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Ob der Kläger die näheren Voraussetzungen des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis
Nr. 4 LBG erfüllt und das dem Beklagten durch die Vorschrift eingeräumte Ermessen
rechtmäßig nur dahingehend ausgeübt werden kann, dass ihm die beantragte
Altersteilzeit gewährt werden muss (vgl. §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO),
kann im Ergebnis unentschieden bleiben. Denn § 78d Abs. 1 und Abs. 2 LBG finden
jedenfalls für den Kläger keine Anwendung, weil der Beklagte von der Regelung des
§ 78d Abs. 3 LBG rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht hat. Demnach kann der
Dienstherr von der Anwendung des § 78d LBG absehen oder sie auf bestimmte Ver-
waltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränken.

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Nachdem die Regierung des Beklagten für die Landesverwaltung bisher keinen
generellen Beschluss über eine derartige Beschränkung des § 78d LBG getroffen
hat, konnte der Justizminister als oberste Dienstbehörde (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG) und
in dieser Funktion als Vertreter des Dienstherrn für den Geschäftsbereich der Justiz
aufgrund des § 78d Abs. 3 LBG eine eigene Regelung treffen, wie es durch Erlass
vom 04. Mai 1999 - 2000 I B 410 - geschehen ist. In diesem Erlass wird zur
Anwendung des § 78d LBG wörtlich ausgeführt, dass

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"(...) die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die
Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in
Betracht (kommt), in denen keine kw-Vermerke zu erwirtschaften
sind."

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Der Justizminister nimmt insoweit zur näheren Begründung auf
haushaltsrechtliche Bestimmungen und von dem Finanzminister getroffene
Regelungen Bezug, nach deren Inhalt im Falle der Gewährung von Altersteilzeit
grundsätzlich ein Anteil der betreffenden Planstelle wegfalle oder zumindest
vorübergehend nicht wieder besetzt werden könne. Da für den Bereich des
staatsanwaltlichen Dienstes im Jahre 1999 sowie nach Auskunft des Vertreters des
Beklagten in der mündlichen Verhandlung ebenso im Jahre 2000 keine kw-Vermerke
ausgebracht sind, kommt damit die Gewährung von Altersteilzeit für den Kläger nicht
in Betracht.

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Durchgreifende formelle oder materielle Bedenken gegen diesen Erlass sowie
gegen die Ausschlussklausel des § 78d Abs. 3 LBG bestehen entgegen der
Auffassung des Klägers nicht.

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Bei Einführung und Ausgestaltung der so genannten Altersteilzeit für Beamte
steht dem Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, weil in den
besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorschriften des Bundes sowie in dem
Beamtenrechtsrahmengesetz insoweit keine zwingenden Vorgaben (Art. 72 Abs. 1,
74a, 75 Abs. 1 Nr. 1 GG) enthalten sind. Rahmenrechtliche Vorschriften sind nur für
das in § 44b Abs. 1 Nr. 2 BRRG umschriebene Modell der Beurlaubung Beamter
ohne Dienstbezüge ab dem 55. Lebensjahr (vgl. dazu § 78e LBG geschaffen
worden. Für Teilzeitbeschäftigung und damit auch für die von dem Kläger begehrte
Altersteilzeit unter Fortzahlung der Bezüge sieht § 44a BRRG lediglich vor, dass sie
durch Gesetz geregelt werden müssen. Weitere Voraussetzungen enthält § 44a
BRRG entgegen seiner ursprünglich gewollten Fassung (vgl. dazu den
Gesetzesentwurf BT.DS. 13/3994 zu § 44a BRRG einerseits und die Fassung der
Vorschrift, die sie durch das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom
24. Februar 1997 - BGBl. I S. 322 - gefunden hat) nicht, insbesondere keine
Verpflichtung des Landesgesetzgebers, Altersteilzeit einzuführen oder das für die
Beamten des Bundes geschaffene Modell des § 72b BBG (vgl. das Gesetz über die
Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1998 -
BGBl. I S. 2026 -) zu übernehmen. Vielmehr ist entsprechend den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) grundsätzlich davon
auszugehen, dass sich der Beamte mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen hat
(§ 36 Satz 1 BRRG, § 57 Satz 1 LBG), der Dienst nicht nur in Form der Teilzeitbe-
schäftigung zu leisten ist (§ 78 Abs. 1 LBG) und das Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit regelmäßig erst mit Erreichen der Altersgrenze endet, §§ 21 Abs. 2, 25
BRRG, §§ 30 Abs. 2, 44 Abs. 1 LBG. Ist es damit dem Land freigestellt, Altersteilzeit
einzuführen oder dies zu unterlassen, bestehen ebenfalls keine Bedenken, wenn im
Gesetzgebungsverfahren ein dritter Weg gewählt und die Anwendung der Regelung
durch einen Ausschlusstatbestand beschränkt wird.

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Der mit Erlass vom 04. Mai 1999 - 2000 I B 410 - verfügte Ausschluss der
Anwendung des § 78d LBG ist auch materiell nicht zu beanstanden. Der Ausschluss
steht nach § 78d Abs. 3 LBG im Ermessen des Dienstherrn; nähere inhaltliche
Voraussetzungen enthält die Vorschrift nicht. Das Verwaltungsgericht überprüft in
diesem Zusammenhang grundsätzlich nur, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen
des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der
Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1
VwGO analog). Ein solcher Ermessensfehler liegt im Ergebnis nicht vor.

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Der Erlass hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Zwar sieht § 78d
Abs. 3 LBG ausdrücklich nur vor, dass von der Anwendung der Vorschrift entweder
ganz abgesehen werden oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder
Beamtengruppen beschränkt werden kann; der von dem Justizminister bestimmte
Ausschluss für Bereiche, in denen so genannte kw-Vermerke nicht zu erwirtschaften
sind, ist von der Ermächtigung gleichwohl gedeckt. Denn es ist davon auszugehen,
dass die Ermächtigung zum generellen Ausschluss der Anwendung auch dazu
berechtigt, als Minus hierzu innerhalb des Geschäftsbereichs für alle
Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen eine (Teil-) Ausschlussregelung zu
treffen, die an ein übergreifendes Kriterium anknüpft.

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Die dem Erlass zugrunde liegenden Erwägungen sind - gemessen an den
Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG - nicht willkürlich und damit im Ergebnis sachlich
ausreichend gerechtfertigt. Der Beklagte hat die Gewährung von Altersteilzeit von
dem Umstand abhängig gemacht, ob in dem betreffenden Verwaltungsbereich oder
in der betreffenden Beamtengruppe künftig wegfallende Planstellen vorhanden sind.
Dieses Kriterium hat er in dem Erlass sinngemäß mit der Überlegung gerechtfertigt,
dass die Altersteilzeit Auswirkungen auf die künftige anderweitige Vergabe von
Planstellen habe, da nach einer Vorgabe des Finanzministers ein Anteil der je-
weiligen Planstelle - im Regelfall etwa 20 Prozent - nicht erneut besetzt werden
könne, so dass die Gewährung von Altersteilzeit mit einem sukzessiven Abbau von
vorhandenen Planstellen verbunden sei. Altersteilzeit soll daher nur gewährt werden,
wenn aufgrund haushaltspolitischer und haushaltsrechtlicher Gegebenheiten ein
Stellenabbau zu vollziehen ist. Diese, nicht allein rechtlichen, sondern auch
politischen und fiskalischen Vorgaben geschuldete Erwägung ist sachlich nicht zu
beanstanden. Denn die Altersteilzeit ist für den Dienstherrn mit zusätzlichen Kosten
verbunden, die zur Aufstockung der Versorgung des Beamten anfallen und - anders
als im Tarifbereich - von dem Dienstherrn allein zu tragen sind. Die mit der Teilzeit
und der Altersteilzeit grundsätzlich einhergehenden besoldungs- und versorgungs-
rechtlichen Nachteil für den Beamten werden durch § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG, § 6
Abs. 2 BBesG sowie die Altersteilzeitzuschlagsverordnung vom 21. Oktober 1998
(BGBl. I S. 3191) abgefangen. Demnach werden die Besoldung und die Versorgung
nicht in dem Umfang der Reduzierung der Dienstleistung gekürzt (vgl. § 6 Abs. 1
BBesG, § 6 Abs. 1 Satz 3, 1. HS. BeamtVG), wie dies bei Teilzeitbeschäftigung
regelmäßig der Fall wäre. Vielmehr erbringt der Dienstherr Zuschüsse in der Weise,
dass der Beamte trotz reduzierter Dienstleistung bis zu 83 vom Hundert der bis-
herigen Dienstbezüge erhält und die Zeiten der Teilzeitbeschäftigung zu neun
Zehnteln der regelmäßigen Arbeitszeit als ruhegehaltfähig gelten. Die
Berücksichtigung dieser Aufwendungen und der damit verbundenen
personalwirtschaftlichen Folgen ist wegen ihrer nachvollziehbaren Auswirkungen auf
die Gestaltung der Arbeitsabläufe und der Aufgabenerledigung der Behörden
sachgerecht.

26

Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Erlass nicht rechtsfehlerhaft, weil er
arbeitsmarktpolitische Belange unbeachtet lässt und allein dringende dienstliche
Belange im Sinne des § 78d Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LBG hätte konkretisieren dürfen.

27

Wie bereits ausgeführt, enthält der Gesetzeswortlaut des § 78d Abs. 3 LBG keine
tatbestandlichen Vorgaben oder Beschränkungen, die im Rahmen der
Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Derartige Vorgaben lassen sich den
Absätzen 1 und 2 der Vorschrift ebenfalls nicht entnehmen. Anders als im Falle des
§ 78e LBG, der unter näher beschriebenen Voraussetzungen eine Beurlaubung ab
dem 55. Lebensjahr ohne Dienstbezüge zulässt, haben die von dem Kläger
angeführten arbeitsmarktpolitischen Belange in den Gesetzestext keinen Eingang
gefunden.

28

Auch die Entstehungsgeschichte des § 78d LBG sowie die Gesetzesbegründung
gebieten keine Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Belange und lassen das
weite Ermessen des Beklagten unberührt. Das Land Nordrhein-Westfalen hat § 78d
LBG mit dem neunten Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20.
April 1999 (GVBl. S. 148) in das Landesbeamtengesetz eingefügt. Die Altersteilzeit
war in dem ursprünglichen Gesetzesentwurf nicht enthalten (LT.DS. 12/3186) und ist
erst im Rahmen der zweiten Lesung (LT.DS. 12/3821) aufgenommen worden. Zur
Begründung heißt es lediglich:

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"Die Vorschrift überträgt die Altersteilzeitregelung für Arbeitnehmer auf
Beamte. Sie entspricht inhaltlich § 72b BBG in der Fassung des
Bundesbesoldungs- und versorgungsgesetzes 1998 (BGBl. I. S. 2026),
soweit die besondere Personalstruktur der Dienstherrn im Geltungsbereich
des Landesbeamtengesetzes nicht - vom Bundesgesetzgeber für zulässig
erachtete - Anpassungen erforderte."

30

In der Begründung zu Abs. 3 heißt es weiter:

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"Wegen der systembedingten Unterschiede zur Altersteilzeit im
Tarifbereich soll im Beamtenbereich den Dienstherrn die Entscheidung
überlassen bleiben, ob sie von der Vorschrift überhaupt Gebrauch machen
oder ihren Anwendungsbereich begrenzen wollen."

32

Von dem Landesgesetzgeber gewollte Voraussetzungen und Ziele der
Altersteilzeit lassen sich dem nicht entnehmen. Vielmehr sollte es den Dienstherrn
überlassen bleiben, sich aus in seinem jeweiligen Geschäftsbereich liegenden
Gründen zu entschließen, ob und in welchem Umfang Altersteilzeit gewährt werden
kann. Darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass Gründe und Zielsetzungen ar-
beitsmarktpolitischer Art zur Einfügung des § 78d LBG geführt haben. Ausdrücklich
gewollt war lediglich die Übernahme eines im Tarifbereich bestehenden Instituts in
das Beamtenrecht, wobei Besonderheiten der Geschäftsbereiche innerhalb des
Landes Berücksichtigung finden sollten.

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Die Eigenart der Altersteilzeit und die mit ihr notwendig verbundenen Folgen
gebieten keine andere Bewertung. Altersteilzeit führt zunächst nur zum vorzeitigen
Abbau des Bestandes an dienstleistenden Beamten. Die weitere Frage, ob zugleich
den in den öffentlichen Dienst strebenden Bewerbern Planstellen zur Verfügung
gestellt werden können, ist dagegen kein zwingender Inhalt der Maßnahme und
damit auch nicht der Ermessenserwägungen. Die Altersteilzeit nach § 78d LBG führt
infolge der oben beschriebenen versorgungsrechtlichen Besserstellung der Beamten
zu Kosten, die den Aufwand für vollzeitbeschäftigte Beamte annähernd erreichen
können. Unbeschadet der Besonderheiten im Einzelfall ist daher nicht zwingend
damit zu rechnen, dass durch diese Form der verdeckten vorzeitigen Zurruhesetzung
nennenswerte Haushaltsmittel zur Schaffung neuer Planstellen gewonnen wer-
den.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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