Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-15, Aktenzeichen 20 B 180/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0315.20B180.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung
für beide Rechtszüge auf 50.000 EUR festgesetzt.

1

Gründe
Die Beschwerde des Antragsgegners mit dem Begehren,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der
Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs
gegen Nummern 1 und 3 des Bescheides vom 17. Dezember
2003 wiederherzustellen, abzulehnen,
hat keinen Erfolg.
Aus dem Beschwerdevorbringen, das vom Senat allein zu prüfen ist (§ 146 Abs. 4
Satz 6 VwGO), lassen sich keine hinreichenden Gründe dafür ableiten, die
angefochtene Entscheidung zu ändern.
Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung der widerstreitenden
Interessen ergibt die Orientierung an den Erfolgsaussichten des Widerspruchs der
Antragstellerin keine Anhaltspunkte für ein Überwiegen des öffentlichen Interesses
an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides. Der Antragsgegner
tritt der Wertung des Verwaltungsgerichts, die allein für sofort vollziehbar erklärten
Nummern 1 und 3 des Bescheides vom 17. Dezember 2003 seien nicht offensichtlich
rechtmäßig, ausdrücklich nicht entgegen. Er hält vielmehr den Ausgang des
Widerspruchsverfahrens für offen, weil dort zu klären sei, ob das zum Beleg der
gegen die Antragstellerin erhobenen Vorwürfe dienende Filmmaterial - weitere
Beweismittel dürften derzeit nicht existieren - Verhaltensweisen von Mitarbeitern der
Antragstellerin zeigt, die gegen das Tierschutzgesetz verstoßen und die getroffenen
Anordnungen zur Videoüberwachung der Arbeitsräume der Antragstellerin
rechtfertigen. An dieser Bewertung hält der Antragsgegner auch angesichts der in
das Beschwerdeverfahren eingeführten weiteren gutachterlichen Stellungnahmen
der Wissenschaftler H. und X. - die den Standpunkt des Antragsgegners (bisher)
nicht stützen - und der vom nordrhein-westfälischen Ministerium für Umwelt und
Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz dem Antragsgegner zugeleiteten
Stellungnahmen fest. Noch in seinem Schriftsatz vom 15. März 2004 führt der
Antragsgegner aus, dass ein "abschließendes Urteil", ob es im Betrieb der
Antragstellerin definitiv zu Verstößen gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen
gekommen ist, erst möglich ist, wenn die gutachterlichen Bewertungen des
Filmmaterials und der Erkenntnisse aus den Betriebsbesichtigungen vollständig
vorliegen. Der Senat sieht insbesondere auch nach eigener Betrachtung des
Filmmaterials keine Grundlage, die Erfolgsaussichten des Widerspruchs zugunsten
des Antragsgegners als vernachlässigbar gering einzuschätzen. Soweit die
Beschwerdebegründung der Sache nach auf Fragen der Rechtmäßigkeitsbeurteilung
zielt, weist der Senat ergänzend auf Folgendes hin:
Der Antragsgegner stützt die (nachträglich) verfügten Anordnungen auf § 11 Abs. 2a
Satz 1 TierSchG, wonach eine (Haltungs- und Zucht-)Erlaubnis gemäß Absatz 1
- wie diejenige der Antragstellerin vom 20. Januar 2003 - unter Auflagen erteilt
werden kann, "soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist". Der Antragsgegner
stellt mit diesem rechtlichen Ausgangspunkt nicht in Frage, dass die Antragstellerin
zugelassene Tierversuche durchführt, die durch die streitige Verfügung auch nicht
unterbunden werden sollen. Diese Erwägung beruht darauf, dass die Tiere bei der
Durchführung von zugelassenen Tierversuchen zwangsläufig bestimmten
Einschränkungen, Beeinträchtigungen, Schmerzen und Leiden unterworfen sind und
dass Eingriffe, die das zur Erreichung des mit dem zugelassenen Tierversuch
verfolgten Zwecks unerlässliche Maß nicht überschreiten, nicht gegen das
Tierschutzgesetz verstoßen (§§ 7 Abs. 1, 9 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 TierSchG) und
deshalb als Grundlage für die getroffenen Anordnungen nicht herangezogen werden
können. Die Behörde ist an die Entscheidung des Gesetzgebers gebunden,
Tierversuche für bestimmte Zwecke zu gestatten und sogar vorzuschreiben (vgl. § 8
Abs. 7 TierSchG).
Danach kommt es für die Rechtmäßigkeitsbewertung von vornherein nicht darauf an,
ob im angegriffenen Beschluss die Reichweite der Tierversuchsgenehmigung der
Bezirksregierung N. vom 10. Juli 2002 verkannt, insbesondere zu Unrecht
angenommen worden ist, die im Betrieb der Antragstellerin durchgeführten
Tierversuche seien durch eine staatliche Genehmigung legalisiert und daher bis zum
Beweis des Gegenteils als konform mit dem Tierschutzgesetz anzusehen. Denn
diese Rüge geht an dem vom Verwaltungsgericht gewählten rechtlichen Ansatzpunkt
vorbei. Im Übrigen steht nicht in Frage, dass die Antragstellerin nur zulässige
Tierversuche durchführt, unabhängig davon, ob diese durch Genehmigung oder kraft
Gesetzes zugelassen sind.
Geht es mithin allein um die Beifügung weiterer Auflagen zur Haltungs- und
Zuchterlaubnis, so ist im Rahmen der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur
möglichen summarischen Prüfung bereits wesentlich zweifelhaft, ob ein die
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG erfüllender
Sachverhalt gegeben ist. Der mit der Auflagenbefugnis verfolgte Zweck, der hier
nicht mit einer der in § 11 Abs. 2a Satz 2 TierSchG beispielhaft bezeichneten
Maßnahmen verfolgt wird, verlangt das bereits feststehende Vorliegen einer Gefahr
für die gehaltenen und/oder gezüchteten Tiere, vor der diese entsprechend den
tierschutzgesetzlichen Erfordernissen "im laufenden Betrieb" zu schützen sind und
der durch eine Anordnung begegnet werden soll und kann. Der Antragsgegner selbst
geht indes weder in seinem Bescheid noch mit seinem Beschwerdevorbringen vom
Bestehen einer solchen Gefahr aus, sondern nimmt einen "Verdacht" an und
bezeichnet seine Anordnungen demgemäß als Maßnahmen zur Gefahrerforschung.
Aber auch diese müssen sich am Maßstab der Erforderlichkeit zum Schutz der Tiere
messen lassen, sodass es auch insofern hinreichender Anhaltspunkte für Gefahren
in den Arbeitsräumen der Antragstellerin bedarf.
Das gilt erst recht, soweit die angeordneten Maßnahmen künftig eher auf den
Gesichtspunkt einer Verhinderung tierschutzwidriger Vorfälle durch Kontrolle des
laufenden Betriebes gestützt werden sollten, wie der Antragsgegner im
Beschwerdeverfahren geltend gemacht hat. Auch insoweit fehlt zurzeit, wie sich
schon aus den eingangs genannten Gründen ergibt, die tatsächliche Basis für eine
Bewertung der Maßnahmen als offensichtlich rechtmäßig. Die Beurteilung, ob das
Filmmaterial belegt, dass den Tieren (unnötige) Schmerzen, Leiden oder Schäden
über das durch die zulässigen Tierversuche bedingte unerlässliche Maß hinaus
zugefügt und die Tiere nicht den Anforderungen des Tierschutzgesetzes
entsprechend gehalten, betreut und gepflegt worden sind, erfordert eine besondere
Sachkunde. Ohne Berücksichtigung der Einzelheiten der Tierversuche und der
hiermit zwingend verbundenen Beeinträchtigungen der Tiere lässt sich insbesondere
nicht der Schluss auf eine unsachgemäße, unnötig grobe Handhabung der Tiere
ziehen. Es obliegt materiell letztlich dem Antragsgegner, der als Anhaltspunkt für mit
dem angefochtenen Bescheid abzuwehrende Missstände im Betrieb der
Antragstellerin ausschließlich über das Filmmaterial verfügt, nachzuweisen, dass
dieses Material bestimmte Geschehnisse in den jeweils einzubeziehenden
Zusammenhängen zutreffend wiedergibt und die Geschehnisse mit den gesetzlichen
Maßstäben unvereinbar sind. Dabei liegt es auf der Hand, dass das in Rede
stehende Filmmaterial nicht von vornherein und aus sich heraus die notwendige
Überzeugung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) einer realistischen Wiedergabe
alltäglicher Betriebssituationen bei der Antragstellerin vermittelt. Das über einen
mehrmonatigen Zeitraum entstandene Material besteht aus einer szenischen Abfolge
unterschiedlicher, gegebenenfalls zu beanstandender Vorfälle sowie kritischen
Kommentaren und ist von einem für die Belange des Tierschutzes engagiert Partei
nehmenden Journalisten zusammengestellt worden, der hierbei, wie die
auszugsweise Ausstrahlung zuerst im Fernsehen gezeigt hat, in erster Linie die
öffentliche Aufmerksamkeit bezweckt.
Sollte der Antragstellerin, was der Antragsgegner geltend macht, mit den von ihr zur
Entkräftung der öffentlichen Vorwürfe eingeholten gutachterlichen Stellungnahmen
S. und M. nicht der Nachweis gelingen, dass das Filmmaterial
tierschutzwidrige Verhältnis nicht beweiskräftig belegt, steht nicht die Richtigkeit der
gegenteiligen Annahme fest. Festzuhalten ist, dass der Antragsgegner selbst im
angefochtenen Bescheid lediglich Zweifel an einer sachgemäßen Behandlung der
Tiere angebracht hat und hieran im Beschwerdeverfahren festhält. Der Senat sieht
vor dem Hintergrund der im Beschwerdeverfahren vom Antragsgegner vorgelegten
Stellungnahmen keine tragfähige Basis für die Annahme, dass sich die Zweifel zur
Gewissheit tierschutzwidriger Vorfälle verdichtet haben könnten. Soweit der
Antragsgegner in diesem Zusammenhang insbesondere auf die Filmszene "Affe mit
gebrochenem Arm" abhebt, hat sich ausweislich der Verfügung der
Staatsanwaltschaft N. vom 19. Februar 2004 - 48 Js 629/03 - nach umfassender
Aufklärung des Sachverhalts unter Hinzuziehung des Zeugen N. , der den Film
aufgenommen hat, in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Gutachters S.
bestätigt, dass diese Fraktur nicht mit der Herausnahme eines Affen aus dem Käfig
in einer zuvor gezeigten Filmszene in Verbindung steht. Dass die vom Gutachter
M. erkannten "unnötigen" Verhaltensweisen auch tierschutzwidrig sind, ist gerade
offen.
Soweit die Anordnung einer Videoüberwachung der Arbeitsräume auch der
Mitarbeiterüberwachung auf tierschutzgerechtes Verhalten zu dienen bestimmt sein
sollte, weil die Aufzeichnungen nach Nummer 3 des angefochtenen Bescheides dem
Antragsgegner auf sein Verlangen zur Einsichtnahme und Auswertung
auszuhändigen sind, ergeben sich wegen der differenzierten Ausformung der
behördlichen Aufsicht über eine Tierversuchseinrichtung in § 16 TierSchG Zweifel,
ob § 11 Abs. 2a TierSchG hierzu ermächtigt. Einzustellen ist ferner, dass das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung der Mitarbeiter berührt sein kann und eine
Verpflichtung zum filmischen Nachweis unsachgemäßer Behandlung der Tiere
faktisch einen unzulässigen Zwang zur Selbstbelastung (§ 16 Abs. 4 TierSchG)
bedeuten kann. Mit Blick auf die in § 16 Abs. 3 TierSchG ausdrücklich geregelten
Aufsichtsbefugnisse der Behörde, die in weit geringerem Maße in die Rechtsstellung
der davon Betroffenen eingreifen, liegt es nicht fern, dass der Gesetzgeber die
Videoüberwachung zum Zwecke der Verhaltenskontrolle ausdrücklich geregelt hätte,
wenn er sie als zulässiges Aufsichtsinstrument betrachten würde. Soweit der
Antragsgegner mit der Beschwerde die Funktion der Videoaufnahmen vorrangig in
der Verhinderung tierschutzwidriger Vorgänge sieht, versteht es sich ebenfalls nicht
von selbst, dass sie nach Maßgabe einer generalklauselartigen Eingriffsbefugnis, wie
sie § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG enthält, angeordnet werden dürfen.
Bedenken gegen die getroffenen Anordnungen ergeben sich ferner unter den
Gesichtspunkten der Eignung und Erforderlichkeit. Die vom Antragsgegner
beauftragten Gutachter H. und X. halten eine kontinuierliche
Videoaufzeichnung zum einen im Hinblick auf den Tierschutz für nicht besonders
dienlich; zum anderen sehen sie Bedenken gegen die Auswertbarkeit des
Filmmaterial (Nummer 6.2 der auszugsweise übermittelten "Begutachtung von
Haltung und Umgang mit Primaten der Fa. D. in N. "). Es überzeugt, dass eine
Auswertung schon angesichts der Masse des anfallenden Materials in ihrer Intensität
kaum über dasjenige hinausgehen könnte, was sich mit qualifizierten Stichproben
erreichen ließe, wenn diese auf der Grundlage der geplanten und der
Tierschutzbeauftragten der Antragstellerin ohne weiteres zugänglichen
Arbeitsabläufe gezielt durchgeführt würden. Demgegenüber könnte eine Auswertung
der täglich anfallenden 96 Stunden Videoaufzeichnungen, von denen in den 22
Arbeitsräumen - unwidersprochen - wohl mindestens auszugehen ist, schwerlich
mehr als Zufallsfunde ergeben. Die Gutachter verweisen daher nachvollziehbar auf
Handlungsalternativen, die die Antragstellerin geringer belasten und mehr Erfolg für
die Gewährleistung eines tierschutzgerechten Umgangs mit den Versuchstieren
versprechen. Soweit in den Stellungnahmen C. und S. Mängel vor allem der
Unterbringung der Tiere angesprochen sind, ist ein innerer Bezug zu den verfügten
Maßnahmen ohnehin nicht erkennbar.
Sind die angegriffenen Anordnungen in dem Bescheid vom 17. Dezember 2003
bereits aus den vorgenannten Gründen nicht offensichtlich rechtmäßig, so brauchen
die sonstigen Einwände der Antragstellerin gegen ihn nicht erörtert zu werden.
Die von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs gelöste Interessenabwägung fällt
zulasten des Antragsgegners aus, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an
der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides nicht besteht.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat ein Anfechtungswiderspruch vorbehaltlich der
Ausnahmen nach § 80 Abs. 2 VwGO aufschiebende Wirkung; zureichende Gründe,
vom Regelfall abzuweichen, sind nicht erkennbar. Sie ergeben sich nicht aus den
Folgen, die dadurch entstehen, dass sich der angefochtene Bescheid
möglicherweise im Verfahren zur Hauptsache als rechtmäßig erweisen wird, aber bis
dahin nicht vollzogen worden ist. Bei einer sofortigen Vollziehung hat die
Antragstellerin gewichtige Nachteile zu bewältigen. Was die durch die Vollziehung für
sie ausgelösten Folgen anlangt, ist vom objektiven Erklärungsgehalt der im Bescheid
vom 17. Dezember 2003 getroffenen Anordnungen auszugehen. Danach ist
überwiegend wahrscheinlich, dass der Antragstellerin in Nummern 1 und 3
verbindlich aufgegeben worden ist, in den Räumen, in denen mit Affen umgegangen
wird (Arbeitsräumen), stationäre Videokameras zu installieren, die den Umgang mit
Affen lückenlos erfassen. Dass es der Antragstellerin freigestellt sein sollte, mobile
Videokameras einzusetzen, wie der Antragsgegner nunmehr meint, ist im Bescheid
nicht mit der für Maßnahmen eingreifender Art zu fordernden Klarheit verdeutlicht.
Das folgt ohne weiteres aus der Begründung des Bescheides, wo ausdrücklich von
der "Installation" von Kameras gesprochen worden ist, und entspricht auch dem
Zweck der Filmaufnahmen, Fehlverhalten vollständig und beweiskräftig zu
dokumentieren. Die Installation der Kameras in den vorhandenen 22 Arbeitsräumen
verursacht ersichtlich Kosten in ganz beträchtlicher Höhe. Bei mobilen Kameras
fielen im Übrigen für deren Bedienung zusätzliche Personalkosten an, die angesichts
der Vielzahl der betroffenen Tiere und der mit ihnen umgehenden Mitarbeiter
gleichfalls einen erheblichen Umfang erreichen würden. Weiterhin ist es
zeitaufwändig und folglich ebenfalls kostenträchtig, das anfallende Filmmaterial
auszuwerten. Diese der Tierschutzbeauftragten der Antragstellerin aufgegebene
Auswertung ist, wie schon gesagt, wegen der großen Menge des Materials
arbeitstäglich kaum zu bewältigen. Für eine diese Belastung annähernd
ausgleichende Entlastung der Tierschutzbeauftragten durch die Aufnahmen ist
Konkretes nicht beigebracht; die Steigerung ihrer Arbeitsbelastung ist im Gegenteil
unverkennbar. Zudem ändert die den Aufzeichnungen aus der Sicht des
Antragsgegners zukommende Funktion einer Unterstützung der
Tierschutzbeauftragten nichts an der Notwendigkeit der Erfüllung ihrer sonstigen
vielfältigen Aufgaben (§ 8b Abs. 3 TierSchG), die sich nicht auf die Arbeitsräume
beschränken. Ferner sind die Aufzeichnungen für die Mitarbeiter, selbst wenn
vergleichbare Maßnahmen anderweitig gängig sein sollten, belastend, weil sie unter
den vorliegenden Gegebenheiten mit einer ständigen, von Misstrauen geprägten
Beobachtung verbunden sind und die Arbeitsbedingungen ersichtlich nachteilig
beeinflussen. Das kann entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht mit der Loyalität
der Mitarbeiter angezweifelt werden, weil die Anordnungen gerade auf Zweifeln
beruhen, ob sich die Mitarbeiter, was den schonenden Umgang mit den Tieren
angeht, tatsächlich loyal verhalten; es fehlt jeglicher Anhalt dafür, dass die
Geschäftsleitung der Antragstellerin die vom Antragsgegner beanstandeten
Umgangsweisen gutheißen könnte.
Auf Seiten des öffentlichen Interesses an einem effektiven Tierschutz fällt ins
Gewicht, dass die mit den Tierversuchen unumgänglich einhergehenden
Beeinträchtigungen der Tiere gerade in den Phasen direkt vor, während und nach
den einzelnen Versuchstätigkeiten durch die streitigen Anordnungen von vornherein
nicht gemildert werden können und sollen. Der Antragsgegner hat es zudem in der
Hand, durch eine Intensivierung der Kontrollen im Betrieb der Antragstellerin
möglichem tierschutzwidrigen Verhalten vorzubeugen. Dass nur die angeordnete
Videoüberwachung in den Arbeitsräumen Verstöße gegen das Tierschutzgesetz
wirksam verhindern könnte, lässt sich dem Beschwerdevorbringen, wie erwähnt,
auch nach Auffassung der Gutachter nicht entnehmen. Verbleibende Lücken in den
Kontrollen unterscheiden sich nicht wesentlich von "Dunkelfeldern" in anderen für
gefährdete Rechtsgüter vergleichbar empfindlichen Bereichen, in denen
erfahrungsgemäß Menschen die an sie gestellten Anforderungen missachten
können, ohne greifbare Spuren zu hinterlassen, und in denen an eine Überwachung
durch Videokameras in Reaktion in erster Linie auf öffentliche Vorwürfe von keiner
Seite ernstlich gedacht wird. Es kommt hinzu, dass die Antragstellerin
kooperationsbereit ist und unmittelbar nach Veröffentlichung der erhobenen Vorwürfe
Maßnahmen, insbesondere der Überwachung, Schulung und Aufklärung ihrer
Mitarbeiter getroffen hat, um möglichen Verstößen gegen das Tierschutzgesetz noch
weitergehend als bisher vorzubeugen.

2

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG, wobei der Senat den der
Antragstellerin mit den angeordneten Maßnahmen abverlangten technischen und
personellen Aufwand pauschalierend mit 100.000 EUR bewertet; für das Verfahren
vorläufigen Rechtsschutzes ist die Hälfte dieses Betrages anzusetzen. Die
erstinstanzliche Festsetzung ist entsprechend zu ändern, § 25 Abs. 2 Satz 2
GKG.

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