Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-19, Aktenzeichen 15 K 1503/00
ECLI:DE:VGGE:2002:0419.15K1503.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht
die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d:

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Die Kläger wenden sich gegen eine aufsichtsrechtliche Verfügung der
Beklagten.

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Die Klägerin zu 1. sowie der Kläger zu 2. wurden bei der Kommunalwahl
vom 12. September 1999 in den Rat der Stadt H. gewählt, in dem sie
die Gruppe „°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°°" (°°°) bilden, die Klägerin zu 3. Dem
Rat der Stadt H. gehören neben den Fraktionen der CDU, SPD,
Bündnis 90/Die Grünen, der Gruppe °°° noch die Ratsgruppen PDS und REP
sowie eine Einzelmandatsträgerin der FDP an.

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Der Rat der Stadt H. beschloß im öffentlichen Teil seiner Sitzung
vom 14. Oktober 1999 u.a. zu TOP 1.1 eine Ergänzung des § 7 seiner
Geschäftsordnung dahin, daß Anträge zur Tagesordnung auch von
fraktionslosen Stadtverordneten gestellt werden können; zu TOP 1.2 die
Gewährung von Zuschüssen für Geschäftsbedürfnisse auch an fraktionslose
Stadtverordnete in der Weise, daß ein jährlicher Sockelbetrag von
3.000,00 DM pro Person vorgesehen wurde und der verbleibende Betrag der
Gesamtaufwendungen für die Geschäftsbedürfnisse der Ratsfraktionen als
Pro-Kopf-Zuwendung auf alle Stadtverordneten verteilt werden sollte; sowie
zu TOP 3 die Wahl von fraktionslosen Stadtverordneten und sachkundigen
Bürgern zu beratenden Ausschußmitgliedern nach Benennung (auch) durch
die Ratsgruppen (die Klägerin zu 1. wurde zum beratenden Mitglied im
Ausschuß für Soziales und gesellschaftliche Gruppen, der Kläger zu 2. zum
beratenden Mitglied im Haupt-, Finanz-, Beteiligungs- und Personalausschuß
gewählt).

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Der Oberbürgermeister der Stadt H. beanstandete die
vorgenannten Beschlüsse des Rates gemäß § 54 Abs. 2 der
Gemeindeordnung (GO) mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 zu TOP 1.2
sowie mit Schreiben vom 15. November 1999 zu TOP 1.1 und TOP 3.

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Beschlußvorlagen zur Aufhebung der beanstandeten Ratsbeschlüsse
vom 14. Oktober 1999 erhielten in der Ratssitzung vom 18. November 1999
keine
Mehrheit.

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Nach Vorlage durch den Oberbürgermeister hob die Beklagte mit einer an
die Stadt H. adressierten Verfügung vom 9. Dezember 1999 die
beanstandeten Beschlüsse des Rates der Stadt H. vom 14. Oktober
1999 auf und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung
führte sie aus, das durch TOP 1.1 auch fraktionslosen Ratsmitgliedern
eingeräumte Antragsrecht bezüglich der Tagesordnung verletze § 48 Abs. 1
Satz 2 GO. Diese abschließende Regelung der Gemeindeordnung räume nur
einer Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder den Rechtsanspruch ein,
auf die Gestaltung der Tagesordnung innerhalb einer in der
Geschäftsordnung des Rates zu bestimmenden Frist Einfluß zu nehmen. Zu
TOP 1.2 sei § 56 Abs. 3 GO verletzt. Danach sei die Gewährung von
Haushaltsmitteln der Gemeinde zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung nur an Fraktionen und nicht an
fraktionslose Ratsmitglieder zulässig. Deren finanzielle Ansprüche ergäben
sich ausschließlich aus § 45 GO. Der Beschluß zu TOP 3 widerspreche § 58
Abs. 1 GO. Danach könnten nur Fraktionen, die in einem Ausschuß nicht
vertreten seien, Ausschußmitglieder mit beratender Stimme benennen.

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Mit der am 27. März 2000 erhobenen Klage machen die Kläger geltend,
daß es sich bei der angefochtenen Verfügung um einen Verwaltungsakt in
Form einer Allgemeinverfügung handele. Sie richte sich auch gegen den
Personenkreis der nicht einer Fraktion angehörenden Stadtverordneten und
betreffe die Kläger unmittelbar in ihren Rechten. Die Verfügung greife in
fundamentale Rechte eines Stadtverordneten ein. Die vorliegende
Konstellation sei vergleichbar der Ersatzvornahme durch die Bezirksregierung
in den Fällen, in denen die Gemeinde den Anordnungen der Bezirksregierung
nicht nachkomme. Den so unmittelbar Betroffenen werde durch die
Rechtsprechung des OVG NRW eigener Rechtsschutz eingeräumt. Die
Kläger würden durch die Entscheidung der Beklagten in den zunächst durch
den Rat eingeräumten, grundlegenden Mitwirkungs- und Gestaltungsrechten
eingeschränkt. Zu diesen grundlegenden Rechten eines Stadtverordneten
gehöre das Initiativrecht gemäß § 48 Abs. 1 GO sowie die Ausstattung mit
sachlichen, personellen und finanziellen Mitteln für die Ausübung des
Ratsmandats. Chancengleichheit und Minderheitenschutz geböten es auch,
den fraktionslosen Ratsmitgliedern die Möglichkeit einzuräumen, sachkundige
Bürger für die Ausschüsse zu benennen, in denen fraktionslose
Ratsmitglieder nicht vertreten seien. Unzutreffend sei die Auffassung der
Beklagten, die Gemeindeordnung enthalte hinsichtlich der angesprochenen
Bereiche abschließende Regelungen. Vielmehr sei davon auszugehen, daß
im Hinblick auf die Aufhebung der 5 % Sperrklausel bei den Kommunalwahlen
eine Regelungslücke vorliege.

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Die Kläger beantragen,

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die Verfügung vom 9. Dezember 1999 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, daß die Klage mangels Beteiligungsfähigkeit der
Kläger unzulässig sei. Nur die Gemeinde selbst sei zur Geltendmachung des
Abwehranspruchs gegenüber der Aufsichtsbehörde befugt.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge
der Beklagten (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Anfechtungsklage ist nicht zulässig. Die Kläger sind nicht
klagebefugt.

17

Mit der allein an die Stadt H. gerichteten Verfügung der Beklagten
vom 9. Dezember 1999 sind Beschlüsse des Rates der Stadt H.
aufgehoben worden und damit zugleich die mit diesen Beschlüssen auch den
Klägern eingeräumten Befugnisse.

18

Im Hinblick auf diese Entscheidung hätte nur die Stadt H. selbst
geltend machen können, in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2
VwGO). Die Kläger können solch eine Rechtsverletzung nicht dartun.

19

Die aufsichtsrechtliche Maßnahme der Beklagten gemäß § 119 Abs. 1
Satz 2 GO NW betraf nur die Stadt H. in ihrem Recht auf kommunale
Selbstverwaltung. Das Selbstverwaltungsrecht gibt der Gemeinde die
Befugnis, ihre Angelegenheiten durch die für sie handelnden Organe
eigenverantwortlich zu regeln. Greift die Aufsichtsbehörde - wie hier durch
Aufhebung von Ratsbeschlüssen - in diese Rechtsposition ein, ist die
Gemeinde in ihrem Außenrechtsverhältnis betroffen und kann gegebenenfalls
dagegen klagen. Dabei steht das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde als
juristischer Person des öffentlichen Rechts insgesamt zu, nicht aber ihren
Organen oder den Mitgliedern ihrer Organe.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. September 1980
- 15 A 686/78 -.

21

Die Kläger als Mitglieder des Organs Rat der Stadt H. können
daher auch nicht aus einer möglichen Verletzung von
Selbstverwaltungsrechten ihre Klagebefugnis ableiten.

22

Für die Kläger folgt eine Klagebefugnis auch nicht daraus, daß mit der
Aufhebung der Ratsbeschlüsse vom 14. Oktober 1999 Regelungen zu
Gunsten fraktionsloser Ratsmitglieder (Antragsrechte zur Tagesordnung,
Besetzung von Ausschüssen, Teilhabe an Zuwendungen) keinen Bestand
mehr haben.

23

Es fehlt an einer möglichen Rechtsverletzung i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO,
weil die Kläger insoweit als Träger von Innenrechtspositionen klagen, die in
dem Außenverhältnis gegenüber der Beklagten nicht geltend gemacht werden
können.

24

Die Kläger sind als Mitglieder des Rates der Stadt Teile dieses Organs
und verfügen damit über eine organschaftliche Stellung mit
Mitgliedsschaftsrechten. Die aufgehobenen Ratsbeschlüsse bezogen sich auf
solche Mitgliedsschaftsrechte. Insofern sind die Kläger nicht Inhaber
subjektiver Rechte, die allein Gegenstand eines Außenrechtsverhältnisses
sein können.

25

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Beachtung der Entscheidung
des OVG NRW vom 23. Februar 1989 - 15 B 2575/88 -, auf die sich die
Kläger berufen haben. Dieser Beschluß bezieht sich auf die Auflösung einer
Schule im Wege der Ersatzvornahme durch die Aufsichtsbehörde.

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Diese Aufsichtsmaßnahme betrifft (auch) außerhalb der Gemeinde
stehende Dritte, die durch die an Stelle der Gemeinde handelnde
Aufsichtsbehörde in ihren Rechten verletzt sein können. Sie unterscheidet
sich damit von dem vorliegenden Verfahren, in dem die den Kläger
eingeräumten Befugnisse dem Innenbereich zuzuordnen sind.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozeßordnung.

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