Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-12-01, Aktenzeichen 6 L 628/06
ECLI:DE:VGAC:2006:1201.6L628.06.00

Tenor

1.	Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung
verpflichtet, über den Antrag der Antragsteller auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von 150 Plakaten an in der E-Mail an den
Antragsgegner vom 29. November 2006 ihrem Standort nach bezeichneten
Straßenlaternen der Stadtwerke B. AG (T1. ) im Stadtgebiet B. anlässlich
des Bürgerentscheids "Bauhaus Europa" unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts bis zum 5. Dezember 2006, 12 Uhr, neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu 1/6, der
Antragsgegner trägt sie zur Hälfte.

2.	Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

3.	Dieser Beschluss wird den Beteiligten per Telefax zugestellt.

1

G r ü n d e:

2

Der - sinngemäß gestellte und solchermaßen noch hinreichend bestimmte -
Antrag,

3

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu
verpflichten, den Antragstellern eine Sondernutzungserlaubnis
zum Aufhängen von 150 Plakaten an in der E-Mail an den
Antragsgegner vom 29. November 2006 ihrem Standort nach
bezeichneten Straßenlaternen der T1. im Stadtgebiet B.
anlässlich des Bürgerentscheids "Bauhaus Europa" zu erteilen,

4

ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Im
Übrigen ist er unbegründet.

5

Das Rubrum war hinsichtlich der Antragsteller auf die Vertreter des
Bürgerbegehrens persönlich umzustellen. Beteiligtenfähig auf Seiten "des
Bürgerbegehrens" sind allein die Vertreter gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) in Person (§ 61 Nr. 1
der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Wie sich aus dem materiellen Recht
ergibt, können der Gesamtheit der Unterzeichner eines Bürgerbegehrens keine
Rechte zustehen, so dass sie nicht gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig ist. Aus
der Definition des Bürgerbegehrens in § 26 Abs. 1 GO NW (Antrag der Bürger, dass
sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden)
ergibt sich, dass "das Bürgerbegehren", also ein Antrag, ebenfalls nicht
beteiligtenfähig ist.

6

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 9. Dezember 1997 - 15 A
974/97 -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.)
1998, 273 sowie vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl.
2002, 346.

7

Vielmehr ergibt sich aus § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW, der die
Widerspruchsbefugnis gegen die Feststellung des Rates, dass das Bürgerbegehren
unzulässig sei, auf die Vertreter des Bürgerbegehrens beschränkt, dass alle
Verfahrensrechte auf Seiten der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bei den
Vertretern konzentriert sind. Zwar legt der Begriff des Vertreters in § 26 Abs. 2 Satz 2
GO NW nahe, dass eine solche Person Rechte nicht im eigenen Namen wahrnimmt
(vgl. § 164 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Angesichts der Beschränkungen
der Verfahrensrechte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW auf die Vertreter im Sinne
des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW unter Ausschluss der Unterzeichner ist der Begriff
des Vertreters jedoch nicht rechtstechnisch, sondern materiell in dem Sinne zu
verstehen, dass er die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens vertritt.
Seine Rechtsstellung entspricht daher auf der staatsrechtlichen Ebene der Stellung
der Vertrauensperson bei einem Volksbegehren, die ähnlich einem
Prozessstandschafter die Rechte der Gesamtheit der Unterzeichner des
Volksbegehrenszulassungsantrags im eigenen Namen geltend macht.

8

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97
-, NWVBl. 1998, 273

9

Die Antragsteller sind damit auch analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.

10

Vgl. insoweit auch Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil
vom 17. September 2004 - 1 K 5435/01 -, juris.

11

Der Antrag ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

12

Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen im Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch darauf zusteht, den Antragsgegner im
Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihnen die begehrte
Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Die Antragsteller haben jedoch einen
Anordnungsanspruch auf eine Verpflichtung des Antragsgegners zur
Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
glaubhaft machen können.

13

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor
Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand
treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden
Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder
wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur
Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis
zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um
wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus
anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dabei hat der
Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung
(Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden materiellen
Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in
Verbindung mit §§ 920 Abs. 2 , 294 der Zivilprozessordnung - ZPO -). Maßgebend
hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der
Entscheidung des Gerichts.

14

Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem
Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und
unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in
einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte
Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist,
d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und
im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme
der Hauptsacheentscheidung).

15

Gemessen an diesen Maßstäben haben die Antragsteller das Bestehen eines
Anordnungsanspruchs auf Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung der
streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnis nicht glaubhaft gemacht. Es ist im
gegenwärtigen Zeitpunkt nicht hinreichend wahrscheinlich, dass sie einen Anspruch
gegen den Antragsgegner auf die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis
haben.

16

Als Anspruchsgrundlage kommt allein § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen- und
Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 23. September 1995 (Gesetz- und Verordnungsblatt des
Landes Nordrhein-Westfalen - GV.NRW. - S. 1028) in Betracht.

17

Hiernach bedarf die Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist dabei die Benutzung der Straßen über
den Gemeingebrauch, der in § 14 StrWG NRW definiert ist, hinaus unbeschadet des
§ 14 a Abs. 1 StrWG NRW Sondernutzung.

18

Die Beteiligten gehen zunächst - offenbar übereinstimmend - zutreffend davon
aus, dass es sich bei dem in Rede stehenden Aufhängen von Plakaten an
Straßenlaternen der T1. im Stadtgebiet B. um eine erlaubnispflichtige
Sondernutzung handelt.

19

Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung
darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße
maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten, wobei allein der
Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend ist. Die
wegerechtliche Öffentlichkeit bezieht sich auch - ungeachtet der zivilrechtlichen
Eigentumssituation - auf Straßenlaternen. Denn auch sie dienen über ihre
Beleuchtungsfunktion der Nutzung der Straße zu Zwecken des Verkehrs.

20

Demgemäß halten sich an Straßenlaternen angebrachte Plakate der in Rede
stehenden Art von ihrer maßgeblichen Zweckrichtung her nicht im Rahmen des auch
von §§ 1, 2, 4 Abs. 3, 3 Abs. 1 der Satzung der Stadt B. über Erlaubnisse und
Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom 10. November 1979 in
der Fassung des 9. Nachtrags (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) umrissenen
Zwecks der Widmung und damit nicht im Rahmen des Gemeingebrauchs. Vielmehr
gehen sie mit der Zweckrichtung der Unterstützung des Bürgerbegehrens "Bauhaus
Europa? - Nein Danke!" über den Gemeingebrauch hinaus und stellen somit eine
Sondernutzung der öffentlich-rechtlichen Straßenfläche dar.

21

Vgl. insoweit auch Bundesverwaltungsgericht (BVerwG),
Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 43.72 -, Neue Juristische
Wochenschrift (NJW) 1975, 1293, Hessischer
Verwaltungsgerichtshof (HessVGH), Beschluss vom 13. Februar
2001 - 5 ZU 4129/00 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-
Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2002, 540; siehe außerdem
BVerwG, Beschluss vom 12. November 1998 - 3 BN 2.98 -,
juris.

22

Der Umstand, dass es sich bei den Plakaten des Bürgerbegehrens um "politische
Werbung" handeln dürfte, ändert daran - wie auch der Antragsgegner in seinem
Bescheid vom 30. November 2006 ausgeführt hat - im Ergebnis wohl nichts.

23

"Politische Werbung" im Straßenraum ist in straßenverkehrs- und
wegerechtlicher Hinsicht nicht anders zu beurteilen als die "Wirtschaftswerbung".
Danach ist der Gemeingebrauch überschritten, wenn zum Zwecke "politischer
Werbung" auf öffentlicher Straße Informationsstände, Tische oder Stelltafeln
aufgestellt werden. Nur wenn politische Schriften oder Flugblätter auf der Straße von
Hand zu Hand verteilt werden, handelt es sich um kommunikativen Verkehr und
daher um Gemeingebrauch.

24

Vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, Kapitel 24
Rn. 115 ff. und Kapitel 26 Rn. 58.3 mit weiteren Nachweisen;
siehe außerdem VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M
22 E 06.1484 -, juris, zur Vergabe von Plakatflächen für
Wahlwerbung bei einer Bürgermeisterwahl.

25

Danach dürfte es sich bei dem Aufhängen von Plakaten an Straßenlaternen nicht
mehr um reinen kommunikativen Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs
handeln. Vielmehr entspricht die vorliegend ins Auge gefasste "politische Werbung"
eher dem Aufstellen einer Stelltafel, ist also als Sondernutzung anzusehen.

26

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen
der Behörde. Der Behörde ist aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr
Ermessen vielmehr gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entsprechend dem Zweck der Ermächtigung
auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Allgemein gilt
insoweit folgender Maßstab: Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und
wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege
sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht
wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in
erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die
Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Die behördliche Ermessensausübung bei
der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen
zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen
können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des
Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs,
der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener
Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder
sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h.
baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf
Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer "Übermöblierung"
des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes
u. ä.).

27

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A
2642/04 -, juris.

28

Geht es um die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zum
Zwecke der "politischen Werbung", kann es zu einer Kollision mit dem Grundrecht
der freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes - GG -), unter
Umständen auch mit der grundgesetzlichen Garantie der Mitwirkung der politischen
Parteien bei der politischen Willensbildung (Art. 21 GG) kommen.

29

Dieses Spannungsverhältnis besteht jedenfalls mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1
GG und mit Rücksicht auf den - wie sogleich dargelegt wird - zumindest
konzeptionellen landesverfassungsrechtlichen Hintergrund eines Bürgerbegehrens
auf kommunaler Ebene auch im Falle der "politischen Werbung" für ein
Bürgerbegehren im Sinne von § 26 GO NW.

30

Mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Jahre 1994 hat
der Landesgesetzgeber eine besonders weit reichende und intensive Form der
Bürgerbeteiligung geschaffen, indem er den Bürgern die Möglichkeit einräumt, in
bestimmten Angelegenheiten der Gemeinde an Stelle des Rates selbst zu
entscheiden. Die Bürger übernehmen dabei die Verantwortung und die Funktion des
Rates. Der Landesgesetzgeber hat damit zu einem inhaltlich abgegrenzten Bereich
der kommunalen Selbstverwaltung die Entscheidungskompetenz des Rates auf die
Bürger übertragen. Insofern besteht eine Analogie zu den auf Landesebene bereits
bestehenden Möglichkeiten des Volksbegehrens und Volksentscheids (vgl. Art. 2 und
68 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - LVerf -). Das
Repräsentativsystem soll auf diese Weise um ein Element unmittelbarer Demokratie
ergänzt werden.

31

Vgl. dazu Becker, in: Articus/Schneider, Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2004, § 26 Erl. 1
unter Hinweis auf Landtagsdrucksache 11/4983, S. 7.

32

Diese konzeptionelle Parallelität zwischen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
auf der kommunalrechtlichen Ebene einerseits und Volksbegehren und
Volksentscheid auf der Ebene des Landesverfassungsrechts andererseits betont im
Ansatz auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in
seinem bereits zitierten Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -. Denn dort
heißt es, dass die Rechtsstellung eines Vertreters eines Bürgerbegehrens auf der
staatsrechtlichen Ebene derjenigen einer Vertrauensperson eines Volksbegehrens
nach (in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 1. Oktober 2004,
GV.NRW. S. 542) § 2 Abs. 3 Nr. 3, § 7 des Gesetzes über das Verfahren bei
Volksinitiative, Volksbegehren und Volkentscheid entspricht.

33

Unter Berücksichtigung dieser rechtlichen Ausgangslage sieht es das Gericht als
sachgerecht an, die Maßstäbe der Ermessensausübung, die für die Erteilung einer
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur "politischen Werbung" im
Kommunalwahlkampf durch politische Parteien entwickelt worden sind, auf die
Ermessensbetätigung zur Erteilung einer straßenrechtlichen
Sondernutzungserlaubnis zur "politischen Werbung" anlässlich eines
Bürgerbegehrens nach § 26 GO NW ihrem wesentlichen Inhalt nach sinngemäß zu
übertragen. Danach gilt - in entsprechender Anwendung auf das Bürgerbegehren -
Folgendes:

34

Parteien haben grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen
Sondernutzungserlaubnis, der darauf gerichtet ist, ihnen Wahlsichtwerbung auf
öffentlichen Straßen zu ermöglichen. Die Bedeutung von Wahlen für einen
demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG ) und die
Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG ergibt,
schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum
Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass
jedenfalls für den Regelfall ein grundsätzlicher Anspruch einer Partei auf Erlaubnis
besteht. Dieser Anspruch besteht jedoch nicht schrankenlos. Eine beabsichtigte
Wahlplakatwerbung darf abgelehnt werden, wenn sie zu einer Verkehrsgefährdung
führen würde. Gleichfalls ist die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine
wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch so
genanntes "wildes Plakatieren" verhindert wird. Ähnliche und möglicherweise noch
weitergehende Schranken können sich im Einzelfall etwa aus der Notwendigkeit
ergeben, einen besonders schützenswerten historischen Stadtkern von einer
Sichtwerbung für Wahlzwecke gänzlich freizuhalten oder dort der Wahlpropaganda
nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit engere Grenzen zu setzen als
anderswo. Der gleichwohl in aller Regel gegebene Anspruch auf Gestattung einer
Wahlsichtwerbung ist weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung
in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei
notwendig und angemessen ist.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 43.72 -,
NJW 1975, 1293; VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M
22 E 06.1484 -, juris, mit weiteren Nachweisen; VG Düsseldorf,
Urteil vom 28. Januar 1997 - 16 K 13522/94 -, NVwZ-RR 1997,
729, 730, zur Wahlwerbung durch eine Wählergemeinschaft für
eine Kommunalwahl.

36

In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf
Einräumung von Plakatstellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen
Partei notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache.

37

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 1980 - 9 B
1417/80 -, auszugsweise veröffentlicht in juris; VG München,
Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris.

38

Was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung zu sehen ist, lässt sich
nicht abstrakt beantworten. Es hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls
ab, unter welchen Voraussetzungen den Parteien jeweils eine nach Umfang (Zahl
der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes)
angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird, um ihnen wirksame
Wahlpropaganda zu ermöglichen. Insoweit ist auch nach der Art der Wahl sowie der
Größe der Gemeinde zu differenzieren. Die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der
Plakatierungsmöglichkeiten beurteilt sich demgemäß danach, ob im Hinblick auf die
Anzahl der an der Wahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen eine
ausreichende Anzahl von Plakatierungsmöglichkeiten insgesamt zugelassen wird,
sowie danach, ob die Gesamtzahl der Plakatierungen in einem angemessenen
Verhältnis auf die einzelnen Parteien und Wählergruppen verteilt worden ist. Die
Plakatierungsmöglichkeiten müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien und
Wählergruppen "gewissermaßen flächendeckend" Wahlwerbung im gesamtem
Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu
geben. Die angemessene Selbstdarstellung der Parteien erscheint jedenfalls dann
noch gewährleistet, wenn jede Partei rechnerisch in jedem Wahlbezirk mindestens
eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitzt. Als erforderlich, aber auch als
ausreichend kann bezeichnet werden, wenn - jedenfalls in Großstädten - ein
Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung steht.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 43.72 -,
NJW 1975, 1293; VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M
22 E 06.1484 -, juris, mit weiteren Nachweisen; VG Düsseldorf,
Urteil vom 28. Januar 1997 - 16 K 13522/94 -, NVwZ-RR 1997,
729, 730.

40

Ein Anspruch darauf, Wahlplakate an bestimmten Orten aufstellen zu können,
besteht allerdings nicht.

41

Vgl. VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E
06.1484 -, juris, mit weiteren Nachweisen.

42

Gemessen an diesen Maßstäben haben die Antragsteller keinen
Anordnungsanspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis zum
Aufhängen von Plakaten an bestimmten Straßenlaternen glaubhaft gemacht. Da die
Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG - wie
ausgeführt - im Ermessen der Straßenbaubehörde, hier also gemäß § 56 Abs. 2 Nr.
3 StrWG NRW des Antragsgegners, steht - an dessen Passivlegitimation bei
sachgerechtem Verständnis des von den Antragstellern gestellten Antrags kein
Zweifel besteht -, setzt ein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis
eine so genannte Ermessensreduzierung auf Null voraus. Eine solche liegt nur dann
vor, wenn die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände
derart überwiegen, dass nur die Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann.

43

Eine derartige Situation ist vorliegend indessen nicht gegeben. Das dem
Antragsgegner zustehende Ermessen ist auch in Ansehung der vorstehend
aufgeführten Entscheidungsparameter nicht derart eingeschränkt, dass er den
Antragstellern eine Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von 150 Plakaten an
bestimmten Standorten im Gebiet der Stadt B. hätte erteilen müssen. Denn mag
den Antragstellern auch grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Betreiben von Werbung für das von ihnen vertretene
Bürgerbegehren zustehen, so haben sie doch keinen Anspruch auf das Aufhängen
von Plakaten an einem bestimmten, von ihnen ins Auge gefassten Standort.
Entscheidend kommt hinzu, dass der Antragsgegner den Antragstellern mit Bescheid
vom 30. November 2006 die Aufstellung von 70 Dreiecksständern an etlichen Stellen
der Stadt B. genehmigt, einen diesbezüglichen Anspruch der Antragsteller also
teilweise erfüllt hat. Ausweislich der Anlage zum Bescheid des Antragsgegners vom
30. November 2006 sind die Aufstellungsorte der Dreiecksständer auch über das
Stadtgebiet verteilt und decken dabei sowohl die Innenstadt (z. B. Markt, Krämerstr.,
Großkölnstr.) als auch Ausfallstraßen (Trierer Str., Krefelder Str./Prager Ring) ab, so
dass einer möglichst flächendeckenden und werbewirksamen Bekanntmachung des
Anliegens des Bürgerbegehrens im Grundsatz Rechnung getragen wird. Da der
Antragsgegner den Antragstellern damit in nicht unerheblichem Umfang
Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen ermöglicht, scheidet im gegenwärtigen
Zeitpunkt die Annahme aus, jede andere Entscheidung als die Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum (zusätzlichen) Aufhängen von 150 Plakaten an
Laternen der T1. genau an den von den Antragstellern avisierten Standorten sei
rechtswidrig.

44

Nichtsdestotrotz stellt sich die streitgegenständliche Ablehnung des Antrags
durch den Antragsgegner als ermessensfehlerhaft im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO
dar.

45

Die Ermessensbetätigung erweist sich in ihrem rechtlichen Ausgangspunkt als
defizitär und wird so dem Zweck der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG in
der vorliegenden Fallkonstellation nicht gerecht. Denn in Verkennung der oben
dargestellten Grundsätze der Ermessensausübung im Hinblick auf die "politische
Werbung" durch ein Bürgerbegehren ist der Antragsgegner fehlerhaft davon
ausgegangen, einer Bürgerinitiative bzw. einem Bürgerbegehren komme keine die
Ermessensentscheidung beeinflussende verfassungsrechtliche Bedeutung zu, so
dass ein Vergleich mit Wahlen und politischen Parteien, die unmittelbar durch die
Verfassung geschützt seien, nicht möglich sei, weshalb eine Ermessensreduzierung
auf Null nicht bestehe. Diese ihrem materiellen Gehalt nach fehlgehende
Ausgangsannahme des Antragsgegners wirkt sich wesentlich auf seine
Ermessensbetätigung im Übrigen aus, weil den Interessen der Allgemeinheit an der
Nichterteilung der Sondernutzungserlaubnis "nur noch" das Grundrecht der
Meinungsfreiheit gegenüber gestellt wird, nicht mehr aber zudem der konzeptionelle
landesverfassungsrechtliche Hintergrund des Bürgerbegehrens.

46

Darüber hinaus trägt die weitere Argumentation des Antragsgegners seine
Ermessensentscheidung nur unzureichend. Es wird nicht näher substantiiert,
inwieweit das Anbringen von Plakaten an Straßenlaternen einen ungestörten
Gemeingebrauch tatsächlich beeinträchtigen würde. Dies wäre aber erforderlich
gewesen, weil der Satzungsgeber in § 3 Abs. 1 c) der Sondernutzungssatzung nicht
mehr als 0,30 m in den Straßenraum hineinragende "Webeanlagen an der Stätte der
Leistung" als erlaubnisfreie Sondernutzung anführt sowie Benutzungen der in § 3
Abs. 1 der Sondernutzungssatzung behandelten Art von § 5 a) der
Sondernutzungssatzung für erlaubnisfrei erachtet werden, wenn die Benutzung des
öffentlichen Verkehrsraums in einer Höhe von mehr als 3 m über Gehwegen
stattfindet, die vorliegend von den Antragstellern erstrebte Nutzung sich aber von
den genannten in ihren faktischen Auswirkungen auf den Straßenraum kaum
unterscheiden dürfte. Nicht ohne Weiteres tragfähig dürfte weiterhin der vom
Antragsgegner genannte Gesichtspunkt sein, bei der Erlaubnis einer Plakatierung sei
es in der Folgezeit nicht mehr zu rechtfertigen, anderen Bürgern, die ebenfalls ihre
Meinung zum Bürgerentscheid kundtun wollten, die Plakatierung vollständig zu
verbieten. Die Frage, ob anderen Bürgern eine Sondernutzungserlaubnis zum
Betreiben "politischer Werbung" mit Bezug auf ein Bürgerbegehren zu erteilen wäre,
ist nämlich anhand des jeweiligen konkreten Einzelfalls und nicht notwendig nach
den Maßstäben zu beurteilen, die für die benannten Vertreter eines Bürgerbegehrens
im Sinne von § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW gelten. Infolgedessen wäre auch erst im
jeweiligen Einzelfall zu prüfen, welche Folgen eine Plakatierung für das Stadtbild,
den Verkehrsfluss und den Handel - gerade auch während des Weihnachtsmarkts -
hätte. Der Antragsgegner trägt auch nicht im Einzelnen vor, dass ihm konkret weitere
zahlreiche Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Betreiben
"politischer Werbung" im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren "Bauhaus
Europa? Nein Danke!" vorliegen würden. Die gegenläufigen Interessen von Gegnern
und (organisierten) Befürwortern des Bauhauses könnten im Sinne einer praktischen
Konkordanz gegebenenfalls durch die Zuteilung gleichgewichteter
Sondernutzungserlaubnisse zur "politischen Werbung" ähnlich wie im Rahmen eines
Kommunalwahlkampfes anhand der dort entwickelten Grundsätze zum Ausgleich
gebracht werden.

47

Der Ermessensfehler ist nicht durch die Ergänzung der Ermessenserwägungen
im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO entfallen. Die Antragserwiderung des
Antragstellers vom 1. Dezember 2006 enthält keine neuen, die Ermessensbetätigung
ergänzenden Aspekte.

48

Rechtsfolge des Vorliegens des Ermessensfehlers ist entsprechend § 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO die Verpflichtung des Antragsgegners zur Neubescheidung des
Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufhängen von 150
Plakaten an nach ihrem Standort bezeichneten Straßenlaternen der T1. im
Gebiet der Stadt B. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Im
Zuge der Neubescheidung werden die soeben dargestellten
Entscheidungsmaßstäbe als die Ermessensausübung leitend zur Anwendung
gelangen müssen.

49

Bei dem Neubescheidungsanspruch, dem der materielle Anspruch der
Antragsteller auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zugrunde liegt, handelt es sich
um einen im Wege der einstweiligen Anordnung sicherbaren Anspruch.

50

Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von
Albedyll, VwGO, 3. Auflage 2005, § 123 Rn. 59; Puttler, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 123 Rn. 113.

51

Die Verpflichtung zur Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung
kommt dann in Betracht, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse hat, dass
die Behörde möglichst frühzeitig und nicht erst nach Durchführung des
Hauptsacheverfahrens in eine erneute Prüfung der Antragsvoraussetzungen eintritt,
andererseits das Gericht in Bezug auf den Anordnungsgrund bei der
Folgenabwägung eine vorläufige Einräumung der mit dem Antrag begehrten
Rechtsposition für nicht vertretbar ansieht. Reicht eine Anordnung auf
Neubescheidung nicht aus, um dem Antragsteller effektiven vorläufigen
Rechtsschutz zu gewähren, muss das Gericht mit Rücksicht auf Art. 19 Abs. 4 GG
den Antragsteller vorläufig so stellen, als ob die Verwaltung ihr Ermessen zugunsten
des Antragstellers betätigt hätte. § 123 VwGO enthält insoweit kein Verbot über das
in der Hauptsache Erreichbare hinauszugehen.

52

Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von
Albedyll, VwGO, 3. Auflage 2005, § 123 Rn. 59; Puttler, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 123 Rn. 113.

53

Danach sieht das Gericht eine bloße Verpflichtung des Antragsgegners zur
Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung zum jetzigen Zeitpunkt noch
als hinreichend rechtsschutzeffektiv und damit vertretbar an. Die Antragsteller
beabsichtigen, die Plakate am 11. Dezember 2006 nach der Abstimmung über das
Bürgerbegehren wieder abzunehmen. Bei diesem Zeitrahmen kann dem
Rechtsschutzbegehren noch hinreichend entsprochen werden, wenn der
Antragsgegner innerhalb der im Tenor im Rahmen des gerichtlichen Ermessens
gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 938 Abs. 1 ZPO gesetzten Frist bis
spätestens am 5. Dezember 2006, 12 Uhr, neu über den Antrag unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts entscheidet, weil dann im Falle einer für die
Antragsteller positiven Entscheidung ausreichend Zeit für das Aufhängen der Plakate
verbliebe. Sollte eine Neubescheidung durch den Antragsgegner zu dem gesetzten
Termin ausbleiben, könnte zudem immer noch an eine Abänderung des vorliegenden
Beschlusses entsprechend § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO gedacht werden, um den
Antragstellern effektiven Rechtsschutz zu gewähren.

54

Die weiteren Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind
gegeben. Ein Anordnungsgrund liegt vor. Das Begehren der Antragsteller ist
eilbedürftig, weil die Abstimmung über das Bürgerbegehren am 10. Dezember 2006
stattfindet und die Antragsteller die Plakate daher nur bis zum 11. Dezember 2006
aufhängen wollen. In diesem Fall steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung
nicht entgegen, dass durch die Verpflichtung zur Neubescheidung die Hauptsache
teilweise vorweg genommmen wird. Wegen des drohenden Zeitablaufs kann
effektiver Rechtsschutz nur im Anordnungsverfahren gewährt werden, so dass das
Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache in diesem Fall nicht gilt.

55

Vgl. VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E
06.1484 -, juris; VG Minden, Beschluss vom 27. Juli 2004 - 9 L
582/04 -, juris.

56

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

57

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 des
Gerichtskostengesetzes (GKG) in der Fassung des
Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 5. Mai 2004. Sie berücksichtigt, dass
vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache der ungekürzte
Streitwert der Hauptsache anzusetzen ist.