Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-12-09, Aktenzeichen 15 A 974/97
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1209.15A974.97.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Rat der Klägerin beschloß am 13. Dezember 1988 das
Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. und beauftragte die
Verwaltung, die in diesem Konzept enthaltenen Maßnahmen
umzusetzen sowie die notwendigen Schritte für die Planung und
Realisierung der Verwertungsanlagen einzuleiten. Das
Abfallwirtschaftskonzept sah als eine Maßnahme im
Systemelement "Verwertung" die thermische Verwertung durch
eine Müllverbrennungsanlage vor, für die Maßnahmen zur
Standortfestlegung und Planung, zum Bau und Betrieb sofort
einzuleiten seien. Zu diesem Zweck gründete die Klägerin
aufgrund des Beschlusses des Rates vom 14. Mai 1992 die
Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft L. mbH
(AVG), deren Auftrag die schnellstmögliche Planung,
Verfahrenseinleitung, Bau und Inbetriebnahme der
Abfallbehandlungsanlagen unter Beachtung aller ökologischen
und ökonomischen Aspekte ist. Am 18. März 1993 beschloß der
Rat der Klägerin veränderte Abfallmengendaten als erste
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts und beauftragte
die Verwaltung sicherzustellen, daß vor Einleitung der
Planfeststellungsverfahren durch die AVG die Anlagenkonzeption
dem Rat zur abschließenden Beschlußfassung vorgelegt würde. Am
25. November 1993 beschloß der Rat der Klägerin die
technischen Anlagenkonzeptionen zur Realisierung des
Abfallwirtschaftskonzepts und beauftragte die Verwaltung,
zusammen mit der AVG die Anlagen so rechtzeitig zu
realisieren, daß die Entsorgungssicherheit für L.
garantiert bleibe. Vor Inbetriebnahme der
Restmüllverbrennungsanlage sei sicherzustellen, daß alle
Vermeidungspotentiale ausgeschöpft würden und sämtliche vom
Rat im Abfallwirtschaftskonzept vorgesehenen
Verwertungsanlagen ihren Betrieb aufgenommen hätten.

3

Am 24. August 1995 beantragten die Beigeladenen unter
Überreichung von 48.719 gemäß § 26 Abs. 4 GO NW gültigen
Unterschriften (bei 48.000 erforderlichen Unterschriften) die
Durchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Frage:

4

"Soll die Stadt L. ihr
Abfallwirtschaftskonzept dadurch
weiterentwickeln, daß umweltschonende
und kostengünstige Verfahren wie

5

1. Belohnung für Müllvermeidung,
2. Biotonnen im ganzen Stadt-
gebiet,
3. bürgerfreundlicher Sammel-
service für recyclebare Stoffe,
4. gut erreichbare Recyclinghöfe
in allen Stadtbezirken,
5. biologisch-mechanische Anlagen
oder Thermoselect-Anlagen für
den Restmüll

6

eingeführt und damit die
Müllverbrennung sowie drastisch
steigende Müllgebühren überflüssig
werden?"

7

Zur Begründung wurde auf eine vermeintliche
Vernachlässigung der Grundsätze der Vermeidung und des
Recyclings von Müll unter Konzentration auf die Verbrennung im
derzeitigen Abfallwirtschaftskonzept sowie auf die Gefahren
und Kosten, die sich aus der Müllverbrennung ergäben,
hingewiesen. Demgegenüber seien alternative Konzepte der
Restmüllbehandlung kostengünstiger und von der Stadt nicht
ernsthaft geprüft worden. Wegen neuer Entwicklungen müßten
neue Schwerpunkte in der Fortschreibung, d.h.
Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes gesetzt
werden. Sodann wurden Beispiele für die Vermeidung und
Verwertung von Abfall aufgezeigt, wobei die verbleibende
Restabfallmenge in einer biologisch-mechanischen Anlage oder
in einer Thermoselect-Anlage behandelt werden könnten. Zur
Kostendeckung führt das Bürgerbegehren aus, daß die verlangten
Maßnahmen geringere Kosten als das bisherige
Abfallwirtschaftskonzept und damit keine Mehrausgaben zur
Folge hätten. Sie führten auch im Gebührenhaushalt zu
geringeren Ausgaben und damit zu niedrigeren Müllgebühren.

8

Entgegen einer auf ein Gutachten der Verwaltung und ein
externes Gutachten gestützten Ratsvorlage, die das
Bürgerbegehren für unzulässig hielt, stellte der Rat der
Klägerin mit Beschluß vom 26. Oktober 1995 fest, daß das
Bürgerbegehren zulässig sei. Der Oberstadtdirektor der
Klägerin beanstandete gegenüber dem Oberbürgermeister der
Klägerin mit Schreiben vom 28. November 1995 diesen
Ratsbeschluß unter Bezugnahme auf die beiden Gutachten. Am
19. Dezember 1995 beschloß der Rat der Klägerin, bei dem
beanstandeten Beschluß zu verbleiben. Daraufhin verfügte die
Beklagte mit Bescheid vom 29. Februar 1996 die Aufhebung des
Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 1995, weil er geltendes Recht
verletze. Das Bürgerbegehren sei nämlich unzulässig, weil es
gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NW verfristet sei, keinen
ausreichenden Kostendeckungsvorschlag gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1
GO NW enthalte, vom Inhalt her unter den Ausnahmekatalog gemäß
§ 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW falle (Angelegenheiten, die im Rahmen
eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder
eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen,
wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu
entscheiden sind) und ein gesetzwidriges Ziel verfolge, denn
ohne Bau einer Müllverbrennungsanlage könne die gemäß § 5 a
des Landesabfallgesetzes vorgeschriebene 10-jährige
Entsorgungssicherheit nicht garantiert werden. Im Rahmen der
Ermessenserwägungen führte die Beklagte an, daß dann, wenn das
Bürgerbegehren durch Stattgabe seitens des Rates oder einen
Bürgerentscheid erfolgreich wäre, die Stadt L. die ihr nach
den Vorschriften des Abfallrechts obliegende
Entsorgungspflicht verletzte. Außerdem würde die
Nichtaufhebung des Ratsbeschlusses unter Berücksichtigung der
erheblichen Bedeutung der Angelegenheit zu einer deutlichen
Signalwirkung gegen die gesetzlichen Vorgaben der Vorschrift
des § 26 GO NW führen.

9

Mit Verfügung der Beklagten vom 29. Januar 1996 wurde die
Restmüllverbrennungsanlage L. genehmigt.

10

Gegen die am 1. März 1996 gegenüber dem Oberbürgermeister
der Klägerin bekannt gegebene Verfügung hat die Klägerin am
29. März 1996 Klage erhoben, die sie wie folgt begründet hat:
Durch die Verfügung werde sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht
gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, 78 Abs. 2 der Landesverfassung
durch einen rechtswidrigen Eingriff in ihre
abfallwirtschaftliche Planungshoheit verletzt. Die Verfügung
sei bereits formell rechtswidrig, da eine Anhörung des Rates
gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NW unterblieben sei. Außerdem sei der
falsche Adressat für die Verfügung gewählt worden, weil sie
nicht dem Oberbürgermeister, sondern der Stadt L. gegenüber
zu erlassen gewesen sei. Der Sache nach sei der Ratsbeschluß
nicht rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren zulässig sei. Wie
sich aus der Begründung und dem Aufruf zur Unterstützung des
Bürgerbegehrens ergebe, sei Inhalt des Bürgerbegehrens die
Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes; es sei nicht
in erster Linie gegen die Errichtung der im Bau befindlichen
Restmüllverbrennungsanlage gerichtet. Es seien keine
zwingenden Ersatzmaßnahmen für die Müllverbrennung vorgesehen,
vielmehr reagiere das Bürgerbegehren auf den weiteren Rückgang
der Abfallmengen, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,
das zur weiteren Reduzierung führen werde, und auf die von der
Landesregierung geplanten Änderungen in der Abfallpolitik. Da
somit lediglich die Fortschreibung des
Abfallwirtschaftskonzeptes, das von Gesetzes wegen auf
fortlaufende Veränderung angelegt sei, durch das
Bürgerbegehren verfolgt werde, liege ein initiierendes, kein
kassatorisches Bürgerbegehren vor, so daß eine Verfristung
nach § 26 Abs. 3 GO NW nicht möglich sei. Im übrigen liefe das
Institut des Bürgerbegehrens leer, wenn alle Angelegenheiten
als Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausgeschlossen wären, die
bereits einmal Gegenstand von Ratsbeschlüssen gewesen seien.
Der Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich, da gerade
Kostensenkungen die beabsichtigten Folgen des Bürgerbegehrens
seien. Im übrigen verursache die Weiterentwicklung des
Abfallwirtschaftskonzeptes keine Kosten, allenfalls die
Umsetzung dieses Konzepts. Der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5
Nr. 5 GO NW für Bürgerbegehren liege nicht vor, da es nicht um
die Errichtung einer Müllverbrennungsanlage, sondern um die
Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzepts gehe, die
nicht in einem der in Nr. 5 der Vorschrift genannten Verfahren
erfolge. Im übrigen würde selbst ein Verzicht auf den Gebrauch
der Genehmigung der Müllverbrennungsanlage automatisch zu
einem Erlöschen der Genehmigung nach § 18 BImSchG führen, so
daß auch dafür keines der genannten Verfahren erforderlich
wäre. Gleiches gelte für die genehmigungsbedürftige Errichtung
alternativer Anlagen, die ebenfalls nicht Gegenstand eines
durch das Bürgerbegehren verfolgten Abfallwirtschaftskonzeptes
seien. Gesetzeswidrige Ziele würden mit dem Bürgerbegehren
nicht verfolgt, im Gegenteil werde lediglich die gesetzlich
vorgeschriebene Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes
betrieben, und zwar unter Beachtung aller gesetzlichen
Vorgaben, insbesondere auch der Vorgabe 10-jähriger
Entsorgungssicherheit. Das Bürgerbegehren stelle keine
unerfüllbaren Forderungen auf, weil derzeit nicht festgestellt
werden könne, daß allein eine thermische Behandlung nach den
gesetzlichen Vorschriften unabdingbar sei. Dies gelte zur Zeit
schon deshalb, weil nach der technischen Anleitung
Siedlungsabfall eine Übergangsfrist bis in das Jahr 2005
bestehe. Die Verfügung leide darüber hinaus auch an
Ermessensfehlern, da entgegen den Ausführungen im Bescheid
eine Pflicht zur Errichtung der Müllverbrennungsanlage nicht
bestehe. Zum Auswahlermessen sei überhaupt nichts ausgeführt,
insbesondere dazu, daß nach Fortschreibung des
Abfallwirtschaftskonzeptes die Fachaufsicht einschreiten
könnte, wenn es rechtswidrig sein sollte. Ein präventives
Verbot der Fortschreibung verletze jedenfalls die
Planungshoheit der Klägerin. Inwieweit eine negative
Signalwirkung mit der Zulassung des Bürgerbegehrens verbunden
sei, sei nicht nachvollziehbar.

11

Die Klägerin hat beantragt,

12

die Verfügung der Beklagten vom
29. Februar 1996 aufzuheben.

13

Die Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie hat vorgetragen: Die Verfügung leide an keinem
formellen Mangel, da die Anhörung des Rates im gestreckten
Aufhebungsverfahren erfolgt sei, nämlich nach der Beanstandung
durch den Oberstadtdirektor im Rahmen des Beschlusses des
Rates, an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten. Auch sei
die Verfügung zu Recht gegenüber dem Oberbürgermeister bekannt
gemacht worden, da der Oberstadtdirektor wegen der von ihm
vorgenommenen Beanstandung aus eigenem Recht an der Vertretung
der Klägerin verhindert gewesen sei. Die Verfügung sei auch
materiell rechtmäßig. Das Bürgerbegehren sei wegen
Fristversäumung unzulässig, denn letztlich verfolge das
Bürgerbegehren das Ziel, die Verwirklichung des
"Projektbeschlusses" vom 25. November 1993 zu verhindern, so
daß der Schutzgedanke des § 26 Abs. 3 GO NW einschlägig sei.
Bestandsschutz sei gerade bei konzeptionellen Entscheidungen
wichtig, um Fehlinvestitionen zu verhindern. Im übrigen könne
gerade aus der Regelung des § 5 a Landesabfallgesetz, die eine
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes im Abstand von
fünf Jahren vorschreibe, entnommen werden, daß ein
Ratsbeschluß zum Abfallwirtschaftskonzept innerhalb dieser
fünf Jahre nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden
könne. Die von der Klägerin behauptete Veränderung in der
abfallrechtlichen Sachlage sei nicht eingetreten. Der
Kostendeckungsvorschlag sei schon deshalb unzureichend, weil
Rückabwicklungskosten im Falle der Einstellung des Baus der
Müllverbrennungsanlage nicht unbeachtet bleiben könnten,
insbesondere dann, wenn das Ziel des Begehrens die
Verhinderung einer Gebührenexplosion sei. Auch seien für die
vorgeschlagenen Alternativverfahren jedenfalls überschlägige
Kostenschätzungen erforderlich gewesen, wobei diese
Alternativverfahren vermutlich sogar kostspieliger seien. Auch
liege der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW vor. Es
sei schon fraglich, ob das Begehren nicht mangels Bestimmtheit
unzulässig sei, insbesondere wenn die extrem offene
Inhaltsinterpretation der Klägerin hinsichtlich des
Bürgerbegehrens zutreffe. Jedenfalls werde aber hinreichend
deutlich, daß das Begehren auf die Verhinderung der
Müllverbrennungsanlage gerichtet sei, so daß der
Ausschlußtatbestand der Nr. 5 des Ausschlußkatalogs eingreife.
Insbesondere müßten auch Entscheidungen, die dem
Anlagezulassungsverfahren vorgelagert seien, von dieser
Vorschrift erfaßt werden. Das Ziel des Bürgerbegehrens sei
gesetzwidrig, weil ohne Errichtung einer
Müllverbrennungsanlage die 10-jährige Entsorgungssicherheit
nicht gewährleistet werden könne. Die Ermessensausübung sei
nicht zu beanstanden. Aus generalpräventiven Gesichtspunkten
müsse ein Beschluß, der ein rechtswidriges Bürgerbegehren für
zulässig erachte, aufgehoben werden, damit nicht durch
hinreichend unklar formulierte Bürgerbegehren technische
Großvorhaben, die in Umsetzung von vor längerer Zeit gefaßten
Projektbeschlüssen verwirklicht würden, verhindert würden.
Auch müsse sie, die Beklagte, zeigen, daß sie trotz einer Zahl
von mehr als 48.000 Bürgerunterschriften die Kraft zu
rechtlich notwendigen Entscheidungen aufbringe.

16

Die Beigeladenen haben beantragt,

17

die Verfügung der Beklagten vom
29. Februar 1996 aufzuheben.

18

Sie haben vorgetragen: Wie sich aus der
Entstehungsgeschichte des § 26 GO NW ergebe, dürfe über die
Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens alleine der Rat, nicht aber
die Aufsichtsbehörde entscheiden. Mit dem Bürgerbegehren werde
die auch nach dem Abfallentsorgungsplan der Beklagten
notwendige Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes
betrieben. Es liege daher ein nicht fristgebundenes
initiierendes Bürgerbegehren vor. Der Sache nach träfen die
Bewertung biologisch-mechanischer Verfahren durch die Beklagte
und ihre Schätzung des Bedarfs an Verbrennungskapazität nicht
zu. Im Kostendeckungsvorschlag seien Rückabwicklungskosten
nicht einzustellen, da diese nicht bei der Stadt, sondern
allenfalls bei der AVG anfielen. Im übrigen seien im Zeitpunkt
des Beginns des Bürgerbegehrens mögliche Rückabwicklungskosten
noch gar nicht erkennbar gewesen. Die vom Bürgerbegehren
angesprochenen Alternativverfahren seien kostengünstiger. Zu
Unrecht werde der Ausschlußtatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 5
GO NW bejaht, da es um die Fortentwicklung des
Abfallwirtschaftskonzeptes und nicht um ein
Genehmigungsverfahren für eine Müllverbrennungsanlage gehe. Da
die 10-jährige Entsorgungssicherheit auch durch alternative
Verfahren gewährleistet werde, verfolge das Bürgerbegehren
kein gesetzwidriges Ziel.

19

Mit der angefochtenen Entscheidung hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

20

Dagegen haben die Beigeladenen rechtzeitig Berufung
eingelegt. Sie tragen vor: Da sie in eigenen Rechten
unmittelbar betroffen seien, seien sie zur Erhebung der
Berufung befugt. Wenn das erstinstanzliche Urteil Bestand
hätte, sei für den Rat eine andere Entscheidungsmöglichkeit
hinsichtlich der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht mehr
möglich. Dadurch würden sie, die Beigeladenen, in ihrem Recht
auf Durchführung des Bürgerentscheids verletzt. Die Verfügung
sei bereits deshalb rechtswidrig, weil ein
Zulässigkeitsbeschluß des Rates nicht der Rechtsaufsicht der
Beklagten unterliege. Eine Anhörung sei auch nach der
Beanstandung durch den Oberstadtdirektor erforderlich gewesen,
da die Beanstandung ein selbständiger Verfahrensschritt vor
der Aufhebungsverfügung gewesen sei. Das Bürgerbegehren sei
nicht verfristet, da es als ein initiierendes Bürgerbegehren
keiner Frist unterliege. Es sei nicht gegen den Ratsbeschluß
zur Errichtung einer Müllverbrennungsanlage gerichtet,
vielmehr sei das Kernanliegen des Bürgerbegehrens die
Begrenzung des Abfallgebührenwachstums. Gegenstand sei ein
weichenstellender Grundsatzbeschluß, der eine Planung einleite
oder eine Planungsstufe abschließe und in Einklang mit den
Gesetzen und dem Abfallentwicklungsplan stehe. Gegenstand sei
allein die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes,
dessen mögliche Folge allenfalls ein Verzicht auf die
Müllverbrennung, nicht aber unbedingt auf die konkrete
Müllverbrennungsanlage sei. Eine - möglicherweise kleiner
dimensionierte - Müllverbrennungsanlage könne auch nach einem
veränderten Abfallwirtschaftskonzept im Verbund mit anderen
abfallbeseitigungspflichtigen Körperschaften betrieben werden.
Im übrigen wäre selbst dann, wenn das Bürgerbegehren auf den
Verzicht auf die Müllverbrennungsanlage gerichtet wäre, keine
Frist versäumt. Dann wäre es nämlich nicht gegen den Beschluß
zur technischen Anlagenrealisierung, sondern gegen den
Ratsbeschluß vom 29. Juni 1995 gerichtet, der mit der
Gewährung von Ausfallbürgschaften erst den Baubeginn
ermöglicht habe. Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend,
da Rückabwicklungskosten schon deshalb nicht in ihm enthalten
sein müßten, weil solche Kosten erst infolge der am 29. Januar
1996 erfolgten Genehmigung anfallen könnten. Im übrigen sei
der Inhalt des Vertrages, aus dem sich mögliche
Rückabwicklungskosten ergeben könnten, den Beigeladenen - wie
auch dem Rat - nicht bekannt. Auch sei eine denkbare
Verpflichtung zur Zahlung von Rückabwicklungskosten wegen § 73
Abs. 2 und 3 GO NW a.F. unwirksam. Damit verbleibe es dabei,
daß der bloße Hinweis auf fehlende Mehrkosten für den
Deckungsvorschlag ausreiche. Der Ausschlußtatbestand des § 26
Abs. 5 Nr. 5 GO NW greife nicht ein, da die Fortschreibung des
Abfallwirtschaftskonzeptes nicht unter die dort genannten
Verfahren falle. Nicht alle einem Zulassungsverfahren
vorgeschalteten Planungsverfahren könnten als Gegenstand eines
Bürgerbegehrens ausgeschlossen werden, da Sinn und Zweck
dieser Ausnahmevorschrift eine enge Auslegung verlange. Mit
dem Bürgerbegehren werde kein gesetzwidriges Ziel verfolgt,
vielmehr werde auch durch die vorgeschlagenen alternativen
Methoden die 10-jährige Entsorgungssicherheit garantiert.
Selbst der Rat der Klägerin habe in verschiedenen Beschlüssen
solche alternativen Methoden erwogen, sei jedoch lediglich
durch den Druck der Beklagten zur Errichtung einer
Müllverbrennungsanlage gezwungen worden.

21

Die Beigeladenen beantragen,

22

unter Abänderung des angefochtenen
Urteils die Verfügung der Beklagten vom
29. Februar 1996 aufzuheben.

23

Die Klägerin äußert sich zum Klagebegehren im
Berufungsverfahren nicht und stellt auch keinen Antrag.

24

Die Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Sie trägt vor: Die Berufung sei mangels
Rechtsschutzinteresses unzulässig, da die Beigeladenen nicht
beschwert seien. Betroffen sei ausschließlich das
kommunalaufsichtsrechtliche Verhältnis zwischen der Klägerin
und der Beklagten, für die Beigeladenen ergäben sich
allenfalls faktische Auswirkungen, insbesondere aber keine
präjudiziellen Wirkungen für einen zukünftigen Prozeß um die
Zulässigkeitsentscheidung des Rates. Die Aufsichtsbehörde
könne auch eine Zulässigkeitsentscheidung des Rates im Rahmen
der Rechtsaufsicht aufheben, da es von der Rechtsaufsicht
keine Ausnahmen gebe. Der Sache nach sei das Bürgerbegehren
kassatorisch und somit fristgebunden, da es sich seiner
Zielrichtung nach, wie es von den Bürgern verstanden worden
sei, gegen die Errichtung der Müllverbrennungsanlage wende.
Das Ermessen sei richtig ausgeübt worden, da bei
Rechtsverstößen durch Beschlüsse des Rates regelmäßig ein
Einschreiten geboten sei. Jedenfalls würden die
Ermessenserwägungen dahingehend ergänzt, daß bei Verzicht auf
ein Einschreiten gegen die Zulässigkeitsentscheidung des Rates
die Gefahr einer Investitionsgefährdung bestanden hätte. Von
einem möglichen Einschreiten gegen einen erfolgreichen
Bürgerentscheid sei wegen rechtlicher Zweifel an der
Zulässigkeit eines solchen Vorgehens zu Recht abgesehen
worden.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug
genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Das Rubrum ist hinsichtlich der Beigeladenen auf die
Vertreter des Bürgerbegehrens persönlich umzustellen.
Beteiligtenfähig auf Seiten "des Bürgerbegehrens" sind allein
die Vertreter gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW in Person (§ 61
Nr. 1 VwGO), nicht etwa, wie das Verwaltungsgericht meint, die
Gesamtheit der Unterzeichner oder "das Bürgerbegehren". Wie
sich aus dem materiellen Recht ergibt, können der ersteren
keine Rechte zustehen, so daß sie nicht gemäß § 61 Nr. 2 VwGO
beteiligtenfähig ist. Aus der Definition des Bürgerbegehrens
in § 26 Abs. 1 GO NW (Antrag der Bürger, daß sie anstelle des
Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden)
ergibt sich, daß "das Bürgerbegehren", also ein Antrag,
ebenfalls nicht beteiligtenfähig ist.

30

Vgl. VGH Hessen, Beschluß vom
16. Juli 1996 - 6 TG 2264/96 -, DVBl.
1997, 1280, für das hessische Recht;
wohl anders für das rheinland-
pfälzische Recht OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 6. Februar 1996
- 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997,
241 f.

31

Vielmehr ergibt sich aus dem durch Art. 3 Nr. 2 Buchst. b)
Unterbuchstabe aa) des Gesetzes vom 20. März 1996 (GV NW
S. 124) eingefügten § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW, der die
Widerspruchsbefugnis gegen die Feststellung des Rates, daß das
Bürgerbegehren unzulässig sei, auf die Vertreter des
Bürgerbegehrens beschränkt, daß alle Verfahrensrechte auf
Seiten der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bei den
Vertretern konzentriert sind. Zwar legt der Begriff des
Vertreters in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW nahe, daß eine solche
Person Rechte nicht im eigenen Namen wahrnimmt (vgl. § 164
Abs. 1 BGB). Angesichts der Beschränkungen der
Verfahrensrechte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW auf die
Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW unter
Ausschluß der Unterzeichner ist der Begriff des Vertreters
jedoch nicht rechtstechnisch, sondern materiell in dem Sinne
zu verstehen, daß er die Interessen der Unterzeichner des
Bürgerbegehrens vertritt. Seine Rechtsstellung entspricht
daher auf der staatsrechtlichen Ebene der Stellung des
Vertrauensmanns bei einem Volksbegehren,

32

vgl. §§ 2 Abs. 2, 5 Abs. 2 des
nordrhein-westfälischen Gesetzes über
das Verfahren bei Volksbegehren und
Volksentscheid vom 3. August 1951 (GV
NW S. 103, ber. GV NW 1952, S. 95);
§ 23 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über
das Verfahren bei Volksentscheid,
Volksbegehren und Volksbefragung nach
Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom
30. Juli 1979 (BGBl. I S. 1317).

33

Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs
für das Land Nordrhein-Westfalen ist der Vertrauensmann
befugt, im eigenen Namen die verfassungsgerichtliche
Beschwerde gegen die Entscheidung über die Zulässigkeit eines
Volksbegehrens zu erheben.

34

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom
18. Dezember 1986 - VerfGH 18/86 -;
Beschluß vom 4. März 1983 - VerfGH
13/82 -; Beschluß vom 26. Juni 1981
- VerfGH 19/80 -; Urteil vom 14. März
1975 - VerfGH 8/74 -.

35

Auch das Bundesverfassungsgericht sieht den Vertrauensmann
als Beschwerdeberechtigten an, der ähnlich einem
Prozeßstandschafter die Rechte der Gesamtheit der
Unterzeichner des Volksbegehrenszulassungsantrags im eigenen
Namen geltend macht.

36

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni
1997 - 2 BvP 1/94 -, S. 13 f. des
amtlichen Umdrucks; vgl auch
Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NW,
2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand: Mai
1997), § 25 Anm. III.3 und § 26 Anm.
III, die ebenfalls die Heranziehung der
Vorschriften über den Vertrauensmann
bei Volksbegehren befürworten.

37

Die Parallele, die die amtliche Begründung bei der
Einführung des Bürgerbegehrens,

38

vgl. Landtagsdrucksache 11/4983,
S. 8,

39

zwischen dem Vertreter nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW und
dem Vertreter bei gleichförmigen Eingaben nach § 17 VwVfG NW
gezogen hat, trifft also nicht die wahre Rechtsstellung des
Vertreters eines Bürgerbegehrens.

40

Die Berufung ist zulässig.

41

Die Berufung der Beigeladenen bleibt nicht deshalb von
vornherein erfolglos, weil sie nicht hinreichend beschwert
wären: In entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO ist für den Erfolg des Rechtsmittels (auch) eines
Beigeladenen erforderlich, daß das eine Anfechtungsklage
abweisende Urteil eigene subjektive Rechte des Beigeladenen
verletzt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Beigeladene
gegen den streitgegenständlichen Verwaltungsakt
Anfechtungsklage hätte erheben können. Vielmehr reicht es aus,
daß in einem Rechtsverhältnis des Beigeladenen zu einem der
Hauptbeteiligten eine Präjudizwirkung durch die mit dem
Rechtsmittel angegriffene Entscheidung eintritt.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April
1997 - 3 C 3.95 -, DVBl. 1997, 1324;
Beschluß vom 20. Juni 1995
- 8 B 68.95 -, Buchholz 310 § 65 VwGO
Nr. 119, S. 6 (8); Urteil vom 12. März
1987 - 3 C 2.86 -, BVerwGE 77, 102
(105 f.).

43

Entscheidend ist, ob die Beiladung die Wirkung des
angefochtenen Bescheides zu Lasten des Beigeladenen gesteigert
hat.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom
16. September 1981 - 8 C 1 und 2.81 -,
BVerwGE 64, 67 (68 f.).

45

So liegt der Fall hier: Wenn das angegriffene Urteil des
Verwaltungsgerichts in Rechtskraft erwächst, steht zwischen
den Hauptbeteiligten fest, daß die Klägerin durch die
Aufhebung ihres Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 1995 nicht in
ihren Rechten verletzt ist, weil die Aufhebungsverfügung
rechtmäßig ist. Die materielle Bindungswirkung der
verwaltungsgerichtlich bestätigten Aufhebung des
Ratsbeschlusses würde im Verhältnis der Hauptbeteiligten
zueinander die Klägerin hindern, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens erneut festzustellen, weil zwischen ihnen
feststünde, daß die Zulässigkeitsfeststellung wegen
Verfristung des Bürgerbegehrens rechtswidrig wäre. Diese
Bindungswirkung zwischen den Hauptbeteiligten wird durch die
Beiladung auf die Beigeladenen erstreckt (§§ 121 Nr. 1, 63
Nr. 3 VwGO), die daher in einem verwaltungsgerichtlichen
Verfahren mit dem Ziel der Verpflichtung der Klägerin, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, nicht mehr
geltend machen könnten, das Bürgerbegehren sei nicht
verfristet.

46

Die Berufung ist der Sache nach unbegründet. Das
angefochtene Urteil verletzt keine Rechte der Beigeladenen.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, daß das
Bürgerbegehren unzulässig ist und daher der Klage nicht
deshalb stattzugeben war, weil der aufgehobene Ratsbeschluß
rechtmäßig wäre.

47

Die aufgeworfenen Fragen, ob Ratsbeschlüsse, die die
Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens feststellen, überhaupt der
Kommunalaufsicht unterliegen und ob von einer Anhörung des
Rates vor der Aufhebung seines Beschlusses hat abgesehen
werden können, bedürfen im vorliegenden Verfahren ebensowenig
einer Entscheidung wie die erstinstanzlich aufgeworfene Frage,
ob das Ermessen hinsichtlich des kommunalaufsichtlichen
Einschreitens rechtfehlerfrei ausgeübt wurde.

48

Die Berufung der Beigeladenen mit ihrem Antrag, unter
Änderung des angefochtenen Urteils entsprechend dem von der
Klägerin gestellten Klageantrag die Verfügung der Beklagten
aufzuheben, hat nämlich nur dann Erfolg, wenn das die
Anfechtungsklage abweisende Urteil eigene subjektive Rechte
der Beigeladenen verletzt. Das ist nicht der Fall, wenn das
klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts eine der
vorbenannten Fragen zu Unrecht bejaht hat. In diesem Falle
wäre nämlich allein das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin,
nicht aber ein Recht der Beigeladenen verletzt worden. Rechte
der Beigeladenen würden allein dann durch das angefochtene
Urteil verletzt, wenn das Urteil zu Unrecht angenommen hätte,
daß das Bürgerbegehren unzulässig ist. In diesem Falle würde
nämlich der Anspruch der Beigeladenen aus § 26 Abs. 6 Satz 1
GO NW darauf, daß der Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
feststellt, verletzt. Die von den Beigeladenen in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerte Auffassung, sie
könnten sich ebenso wie die Klägerin darauf berufen, daß die
angefochtene Aufsichtsmaßnahme die Klägerin in ihrem
kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletze, trifft nicht zu.
Die Beigeladenen können in diesem Verfahren nicht mehr Rechte
geltend machen, als sie in einem Rechtsstreit hätten, der
unmittelbar um die Feststellung der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens geführt würde.

49

Das angefochtene Urteil verletzt keine Rechte der
Beigeladenen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend von einer
Aufhebung der kommunalaufsichtlichen Verfügung der Beklagten
deshalb abgesehen, weil der dadurch aufgehobene Ratsbeschluß
der Klägerin geltendes Recht verletzte [vgl. § 108 Abs. 1
Satz 2 GO NW in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August
1984 (GV NW S. 475) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom
3. April 1992 (GV NW S. 124), - GO NW a.F. -, anwendbar gemäß
Art. VII Abs. 4, IX des Gesetzes zur Änderung der
Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NW S. 270)]. Die
Feststellung des Rates, daß das Bürgerbegehren zulässig ist,
war nämlich rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren unzulässig
ist.

50

Dies ergibt sich aus § 26 Abs. 1 GO NW, wonach die Bürger
beantragen können, daß sie anstelle des Rates über eine
Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Mit dem hier
streitigen Bürgerbegehren wird nicht beantragt, daß die Bürger
selbst anstelle des Rates entscheiden. Es ist deshalb
unzulässig.

51

Der Text des Bürgerbegehrens, der für die Frage, was
entschieden werden soll, maßgebend ist, fragt: "Soll die Stadt
L. ihr Abfallwirtschaftskonzept dadurch weiterentwickeln,
daß" bestimmte Verfahren "eingeführt und damit die
Müllverbrennung sowie drastisch steigende Müllgebühren
überflüssig werden?" Wird diese Frage im Falle eines
Bürgerentscheids bejaht, so hätte dies die Wirkung eines
Ratsbeschlusses, nach dem "die Stadt L. ihr
Abfallwirtschaftskonzept" in der genannten Weise
"weiterentwickeln" soll.

52

Ein solcher Bürgerentscheid wäre unzulässig, weil durch ihn
nicht an Stelle des Rates entschieden würde. Zwar fällt die
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts gemäß § 5 a LAbfG
in kreisfreien Städten in die (All-)Zuständigkeit des Rates.
Inhaltlich wäre ein solcher Bürgerentscheid jedoch keine
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts, sondern er würde
lediglich dem Rat für die noch von ihm zu treffende
Entscheidung über die Fortschreibung des
Abfallwirtschaftskonzepts bestimmte Bindungen auferlegen. Es
würde damit nicht eine Entscheidung anstelle des Rates
getroffen, sondern nur die noch zu treffende Entscheidung des
Rates vorgeprägt. Mit einem Bürgerentscheid wird jedoch nicht
bezweckt, daß die Bürger dem Rat Vorgaben für eine von ihm
noch zu treffende Entscheidung machen, sondern allein, daß die
Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende
Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.

53

Offenbleiben kann damit, ob das Bürgerbegehren, wenn es auf
eine Entscheidung anstelle des Rates angelegt wäre, deshalb
unzulässig wäre, weil die gemeindliche Angelegenheit
"Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts" nicht durch
Herauslösen einzelner unselbständiger Teile bloßen
Teilentscheidungen durch einen Bürgerentscheid zugeführt
werden darf.

54

Ist somit das Bürgerbegehren mangels eines
bürgerbegehrensfähigen Antrags nach § 26 Abs. 1 GO NW
unzulässig, haben die Beigeladenen keinen Anspruch gemäß § 26
Abs. 6 Satz 1 GO NW, daß der Rat feststellt, daß das
Bürgerbegehren zulässig ist, so daß das die Aufhebung des
Ratsbeschlusses bestätigende Urteil des Verwaltungsgerichts
Rechte der Beigeladenen nicht verletzt.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt
sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.

56

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

57