Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-10, Aktenzeichen 2 K 2627/02
ECLI:DE:VGMS:2005:1110.2K2627.02.00

Tenor

Die Bescheide des Beklagten vom 6. März 2002 - ergänzt durch den
Schriftsatz vom 5. Oktober 2005 - und die Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung Münster vom 5. August 2002 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig
erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des zu
vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit leisten.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Verfügung, mit der der
Beklagte den Klägern sinngemäß verboten hat, deren im Gebiet „Campingplatz Gut
I." gelegenes Gebäude zu dauernden Wohnzwecken zu nutzen.

3

Im Jahre 1969 entwickelte Herr I1. I., Eigentümer großer Außenbereichsflächen
in landschaftlich reizvoller Lage am Rande der C., den Plan, auf einem Teilgebiet
seines Gutes einen Ferienpark und ein Campingplatzgebiet zu errichten. Die sich
anschließenden Planungen durch die Stadt C1. mündeten - bezogen auf das Gebiet,
in dem das fragliche Gebäude steht - in dem im Jahr 1980 in Kraft gesetzten
Bebauungsplan „Campingplatz Gut I.". Der Plan setzte ein Sondergebiet nach § 10
BauNVO fest, in dem Mobilheime, Dauercamper, Kurzzeitcamper und Verwaltung
zulässig waren. Die Grundflächen- und Geschossflächenzahl wurde auf jeweils 0,2
festgesetzt. Im Jahr 1993 erließ die Stadt C1. einen neuen Bebauungsplan, in dem
als zulässige Art der Nutzung festgesetzt wurde: „Sondergebiete, die der Erholung
dienen; Zweckbestimmung: Wochenendplätze". Die Grundflächenzahl wurde auf 0,4
und die Geschossflächenzahl auf 0,5 festgesetzt.

4

Mit Bescheid vom 12. Juni 1981 erteilte der Beklagte der I2. & Co. GmbH KG die
Genehmigung zur Errichtung von 50 Kleinwochenendhäusern auf dem so genannten
Campingplatz Gut I.. Nach einigen Vorgängern erwarben die Kläger im Jahr 1994
das Erbbaurecht an einem Grundstück, das mit einem solchen Kleinwochenendhaus
bebaut war. Seither haben sie dort ihren alleinigen Wohnsitz und halten sich ständig
dort auf.

5

Unter dem 6. März 2002 erließ der Beklagte gegenüber den Klägern eine
Ordnungsverfügung mit folgendem Inhalt:

6

„... untersage ich Ihnen hiermit, das Gebäude auf dem Grundstück
Gemarkung C1.-L., Flur 00, Flurstück 00 (E. 000 in 00000 C1.) nach dem 31.
03. 2006 zu dauernden Wohnzwecken zu nutzen.

7

Sollte bis zu diesem Zeitpunkt diese Ordnungsverfügung noch keine
Bestandkraft haben, hat die Aufgabe zu dauernden Wohnzwecken innerhalb
von 3 Monaten nach Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu erfolgen."

8

Ferner drohte der Beklagte den Klägern ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro
an. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Kläger das Gebäude bewohnten und
ihren Hauptwohnsitz dort angemeldet hätten. Das stehe den Festsetzungen des
Bebauungsplans entgegen. Damit widerspreche die Nutzung des Gebäudes zu
dauernden Wohnzwecken dem formellen Baurecht, da für eine derartige Nutzung
eine Genehmigung nicht erteilt worden sei, und dem materiellen Baurecht, da wegen
der entgegenstehenden Bestimmungen des Bebauungsplanes eine bauaufsichtliche
Genehmigung auch nachträglich nicht erteilt werden könne.

9

Den gegen die Ordnungsverfügungen eingelegten Widersprüche wies die
Bezirksregierung Münster mit Widerspruchsbescheiden vom 5. August 2002
zurück.

10

Die Kläger haben am 4. September 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung
sie im Wesentlichen geltend machen, die Verfügungen verstießen gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz, da gegen viele andere Bewohner nicht in gleicher
Weise vorgegangen werde. Sie seien berechtigt, das Gebäude ganzjährig zu
nutzen.

11

Die Kläger beantragen,

12

die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 6. März 2002 -
gegebenenfalls in der Gestalt, die sie durch den Schriftsatz des
Beklagten vom 5. Oktober 2005 erhalten haben - und die
Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Münster vom 5.
August 2002 aufzuheben,

13

ferner, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das
Vorverfahren für notwendig zu erklären.

14

Der Beklagte verteidigt die angefochtenen Bescheide und beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den weiteren
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

17

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

18

Die zulässige Klage ist begründet, da die angefochtenen Bescheide rechtswidrig
sind. Die Bescheide leiden an Rechtsfehlern, wobei jeder der nachstehend unter B)
aufgezeigten Fehler für sich genommen selbständig die Entscheidung des Gerichts
trägt.

19

A)	Allerdings liegen die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für eine
Nutzungsuntersagung vor.

20

Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden
darüber zu wachen, das unter Anderem bei der Nutzung baulicher Anlagen die
öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Die Kläger verstoßen gegen
öffentlich-rechtliche Vorschriften, indem sie die vorhandene bauliche Anlage ohne die
erforderliche Genehmigung nutzen. Eine Genehmigung zur Nutzung des Gebäudes
in der vorliegenden Form ist - und war - erforderlich und existiert nicht. Die im
Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides und gegenwärtig ausgeübte
Nutzung des auf dem im Erbbaurecht der Kläger stehenden Gebäudes war
genehmigungsbedürftig; es handelt es sich nicht um die Nutzung eines Gebäude, für
das die Kläger keine Genehmigung benötigten.

21

Dabei braucht die Frage nicht entschieden zu werden, ob es sich bei dem
Gebäude (noch) um ein Wochenendhaus handelt, das nach § 62 Abs. 1 Nr. 3 BauO
NW vom 26. Juni 1984 (in der im Jahr 1992 gültigen Fassung) keiner Genehmigung
bedurfte, sofern es auf einem genehmigten Wochenendplatz errichtet wurde, oder ob
es sich inzwischen - wofür nach dem Erscheinungsbild alles spricht - um ein
Wohnhaus handelt, mit der Folge, dass allein aus diesem Grund heute eine
Genehmigung erforderlich wäre. Denn es wurde nicht auf einem genehmigten
Wochenendplatz errichtet. Zwar steht das Gebäude nach dem Bebauungsplan aus
dem Jahr 1993 auf einem Wochenendplatz; dieser Bebauungsplan ist indes ungültig.
Er ist ungültig, weil er gegen zwingende Vorschriften des Bauplanungsrechts
verstößt. Jedenfalls die im Tatbestand wiedergegebenen Festsetzungen von
Geschossflächen- und Grundflächenzahl verstießen gegen § 17 Abs. 1 (letzte Zeile)
BauNVO (auch in der seinerzeit gültigen Fassung), worauf die Beteiligten
hingewiesen worden sind und was vom Beklagten nicht bestritten wird.

22

Auf der Grundlage des Bebauungsplans aus dem Jahr 1979 war das Gebäude
nicht genehmigungsfrei, weil damals auf dem Grundstück nur eine zulässige Nutzung
mit Mobilheimen festgesetzt war. Diese Nutzungsform lag nach der Vorstellung des
Satzungsgebers offensichtlich irgendwo zwischen dem Nutzen durch „Dauercamper"
und dem Nutzen durch „Wochenendhäuser", wie es durch die Festsetzung eben
dieser Nutzungsarten in anderen Baugebieten (Dauercamper in dem selben
Bebauungsplan, Wochenendhäuser in dem benachbarten Plangebiet „Ferienpark
Gut I.", in dem ganz überwiegend die Nutzung durch Wochenendhäuser festgesetzt
war) deutlich wird. Auch die Verordnung über Camping- und Wochenendplätze vom
10. November 1982 - GV. NW. 1982 S. 731 -, CW VO, fingiert „nicht jederzeit
ortsveränderlich aufgestellte Mobilheime als Wochenendhäuser im Sinne dieser
Verordnung geltend"; das wäre nicht erforderlich, wenn sie ohnehin
Wochenendhäuser wären (und als solche genutzt werden dürften). Die
Unterscheidung zeigt, dass ein unter die Wochenendhaus fallendes Gebäude (und
die entsprechende Nutzung) nicht in einem unter die Kategorie Mobilheim fallenden
Gebiet zulässig sein sollte.

23

Wenn, was durchaus in Betracht kommt, auch der Ursprungsplan nicht (mehr)
gültig sein sollte, etwa weil der Plan unter Berücksichtigung der in der
Rechtsprechung hierzu entwickelten Grundsätze obsolet geworden ist, folgt die
Genehmigungsbedürftigkeit aus dem Umstand, dass in einem dann nach § 34 Abs. 1
BauGB zu beurteilenden Gebiet ein für den dauernden Aufenthalt vom Menschen
bestimmtes Gebäude unter keinem in Betracht kommenden Gesichtspunkt
genehmigungsfrei war und ist. Folglich war auch die Nutzung
genehmigungsbedürftig.

24

B	Die vom Beklagten erlassenen Ordnungsverfügungen und die
Wiederspruchsbescheide sind rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft ist und
zudem unbestimmt ist.

25

I.	Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO
NRW hat die Bauaufsichtsbehörde (grundsätzlich, zu den möglichen Ausnahmen
sogleich) eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen, ob sie im Wege eine
Ordnungsverfügung tätig wird, wenn ja, in welcher Form und gegebenenfalls gegen
wen. Die gerichtliche Prüfung ist, soweit es die Ermessensentscheidung einer
Behörde betrifft, auf die Entscheidung beschränkt, „ob der Verwaltungsakt (...)
rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind
oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist" (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Grenzen
des Ermessens sind unter Anderem dann überschritten, wenn die Verwaltung bei
ihrer Ermessensentscheidung von unzutreffenden Sachverhaltsfeststellungen
ausgegangen ist. Ob die Verwaltung bei Kenntnis des richtigen Sachverhalts die
gleiche Entscheidung getroffen hätte, ist unerheblich.

26

1.	Im vorliegenden Fall haben der Beklagte und die Bezirksregierung Münster in
ihrem die Ordnungsverfügung bestätigenden Widerspruchsbescheid, auf dessen
Erlasszeitpunkt es ankommt, den Bescheiden einen unrichtigen Sachverhalt zu
Grunde gelegt. Sie haben nämlich ausweislich der Begründungen der Bescheide
angenommen, die Nutzung sei deshalb nicht genehmigungsfrei und nicht
genehmigungsfähig, weil sie gegen die Festsetzung des Bebauungsplans aus dem
Jahr 1993 verstieß. Der Plan ist aber, wie oben ausgeführt, ungültig. Dieser Umstand
ist, wie sich aus den Ausführungen der Bescheide ergibt, wesentlich für
Entscheidung einzuschreiten gewesen.

27

Allerdings kann es Fallkonstellationen geben, in denen das Ermessen der
Behörde „auf Null reduziert" ist. In diesen Fällen ist allein eine bestimmte
Entscheidung rechtmäßig. Dann schadet auch eine fehlerhafte
„Ermessensentscheidung" nicht. So liegt der Fall hier aber nicht. Angesichts der im
Laufe der Jahre eingetretenen Entwicklung in dem fraglichen Gebiet wäre auch ein
weiteres Absehen von ordnungsbehördlichem Einschreiten rechtlich vertretbar
gewesen.

28

2.	Aus den Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz folgt kein anderes
Ergebnis. Die dort angestellten Überlegungen sind keine im vorliegenden Verfahren
noch zu berücksichtigenden Ergänzungen der Ermessenserwägungen. Bereits dem
Wortlaut nach handelt es sich nicht um eine Ergänzung der Ermessenserwägungen
im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO. Denn auf Seite 2 unten des Schriftsatzes heißt es,
nachdem zuvor ausgeführt worden war, dass auch auf der Grundlage des § 34
BauGB ein Verstoß gegen formelles und materielles Baurecht gegeben wäre:
„Soweit das Gericht die Auffassung vertreten sollte, dass die von mir angestellten
Ermessensabwägungen unvollständig, weil ausschließlich ausgehend von der
Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes „Campingplatz Gut I." sind, vervollständige ich
meine Ermessensentscheidung in den anhängigen Verfahren hiermit insoweit, als
dass ich die angeordnete Maßnahme auch dann getroffen hätte, wenn für die
Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit die Bestimmung des § 34 BauGB
einschlägig gewesen wäre". Zwar führt der Beklagte aus, er „vervollständige" die
„Ermessensentscheidung"; im nachfolgenden Satzteil wird jedoch deutlich, dass eine
rechtlich relevante Änderung des Inhalts des Bescheides nicht erfolgt. Mit seinen
Ausführungen macht der Beklagte lediglich deutlich, dass er die ergangene
Entscheidung nunmehr (hilfsweise) aus einem zusätzlichen Grund für richtig hält, den
er damals nicht kannte, den er aber angeführt hätte, wenn er ihn gekannt hätte, und
das auch nur, „soweit das Gericht die Auffassung vertreten sollte, dass die (...)
angestellten Ermessensabwägungen unvollständig sein sollten". Damit will er sein
damaliges Verhalten im Nachhinein unter einem neuen (hilfsweise zusätzlich
angeführten) Gesichtspunkt rechtfertigen. Das unterscheidet sich wesentlich von der
in § 114 Satz 2 VwGO erlaubten „Ergänzung" der Ermessenserwägungen. Um in den
Genuss dieser Regelung zu gelangen müssen die - neuen - tragenden Gründe dem
streitbefangenen Verwaltungsakt bedingungslos oder alternativ unterlegt werden. Sie
müssen Teil des Verwaltungsaktes werden und nicht nur in Form einer dreifachen
Hypothese („Soweit das Gericht die Auffassung vertreten sollte ... „, „ich (...) getroffen
hätte...", „wenn ... einschlägig gewesen wäre.") als Behauptung eines eher
mutmaßlichen Verhaltens, nachdem bessere Erkenntnis gewonnen worden ist.

29

II.	Darüber hinaus ist die Nutzungsuntersagung rechtswidrig, weil sie unbestimmt
ist.

30

1.	Eine bauordnungsrechtliche Verfügung muss so klar und eindeutig sein, dass
für die Beteiligten kein Zweifel daran bestehen kann, was dem Adressaten erlaubt ist
und was ihm verboten ist. Nur dann kann sie ihre weitere Funktion, erforderlichenfalls
als Grundlage für eine Vollstreckung zu dienen, erfüllen. Wenn eine - unterstellte -
Bestandskraft des Verwaltungsakts das Problem nicht löst, sondern unweigerlich
weitere Probleme aufwirft, weil die Formulierung für eine verschiedenartige
Interpretation des Regelungsgehaltes offen ist, ist die Verfügung zu unbestimmt. So
liegt es hier. Die im Tenor ausgesprochene Regelung „... untersage ich Ihnen hiermit,
das Gebäude auf dem Grundstück Gemarkung C1.-L., Flur 00, Flurstück 00 (E. 00 in
00000 C1.) nach dem 30. 09. 2004 zu dauernden Wohnzwecken zu nutzen. Sollte
bis zu diesem Zeitpunkt diese Ordnungsverfügung noch keine Bestandkraft haben,
hat die Aufgabe zu dauernden Wohnzwecken innerhalb von 3 Monaten nach
Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu erfolgen." lässt offen, in welchem Rahmen
ein Aufenthalt in dem Gebäude noch möglich ist. Was „dauernde Wohnzwecke" sind,
ist nicht nur den Klägern, sondern auch dem Gericht nicht klar. Auch der Beklagte
musste in den im vorliegenden Verfahren durchgeführten Terminen einräumen, dass
es einen weiten Bereich gibt, in dem trefflich darüber gestritten werden kann, ob in
bestimmten - nicht nur theoretischen - Fällen bereits dauernde Wohnnutzung vorliegt
oder noch - offenbar geduldete - „wochendhausmäßige" Nutzung. Ob im Fall der
Kläger, die über keinerlei Genehmigung verfügen, aber aus den oben dargelegten
Gründen einer Genehmigung zumindest für die gegenwärtige Nutzung bedürfen,
eine weitergehende Nutzungsuntersagung hätte ergehen können, braucht das
Gericht nicht zu entscheiden; jedenfalls müsste eine solche klarer sein als die hier
streitige.

31

2.	Diese Auffassung steht entgegen der Ansicht des Beklagten nicht in
Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung des Gerichts.

32

a)	Allerdings hat der Einzelrichter mit seinem vom Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen bestätigten Urteil vom 15. November 2001 - 2 K
1187/98 - eine Klage gegen eine (nur scheinbar ähnliche) Nutzungsuntersagung
wegen unzulässigen Wohnens wegen Unbegründetheit abgewiesen. In jenem Fall
hatte der Beklagte, der auch der Beklagte des vorliegenden Verfahrens ist, dem
Kläger untersagt, „nach Ablauf des ... das Gebäude ... als Hauptwohnsitz zu nutzen
bzw. nutzen zu lassen". Da der im Tenor des Bescheides in Bezug genommene
Begriff des (Haupt-) Wohnsitzes in § 7 des Bürgerlichen Gesetzbuches legal definiert
ist („Wer sich an einem Orte ständig niederlässt, begründet an diesem Orte seinen
Wohnsitz.") und die hierzu ergangene Rechtsprechung und Kommentarliteratur den
Begriff, soweit erforderlich, weiter ausgefüllt hat (vgl. dazu im Einzelnen die
Ausführungen bei Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 63. Aufl., zu § 7 BGB),
bestanden jedenfalls auf der Grundlage der damaligen Erkenntnislage keine
durchgreifenden Zweifel an dem Inhalt des Gebotes, zumal der Kläger keine solchen
Zweifel äußerte.

33

b)	In dem Verfahren 2 L 776/04 ging es um einen Antrag auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung
einer Verfügung mit der Aufforderung, „... die ungenehmigte Nutzung des
Wochenendhauses als Dauerwohnsitz aufzugeben". Das Gericht hat mit Blick auf
diese Regelung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder hergestellt und
zur Begründung ausgeführt:

34

„Die Ordnungsverfügung ist (...) nach summarischer Prüfung offensichtlich
rechtswidrig.

35

Der Antragsgegner stützt die Ordnungsverfügung auf § 18 Abs. 1 OBG. (...)

36

Im Übrigen ist (...) sehr zweifelhaft, ob die in der angefochtenen
Ordnungsverfügung angenommene Störung der öffentlichen Sicherheit vorliegt. Die
Nutzung eines Wochenendhauses als Dauerwohnsitz, als vorwiegend benutzte
Wohnung, als Hauptwohnung, als erster oder Hauptwohnsitz dürfte sich nur dann als
ein den Erlass einer Ordnungsverfügung rechtfertigender Verstoß gegen
Bauplanungsrecht qualifizieren lassen, wenn planungsrechtlich das zeitlich
begrenzte vom dauernden Wohnen eindeutig und nachvollziehbar abzugrenzen
wäre. (...)

37

Dies ist jedoch nicht möglich. Der Begriff des Wochenendhauses in § 10
BauNVO erlaubt eine solche Abgrenzung nicht. Es ist unbestritten, dass ein
Wochenendhaus nicht nur an Wochenenden sondern auch in den Ferien, im Urlaub
oder in sonstiger Freizeit bewohnt werden darf. Mit diesem nicht - wie sonst im
Bodenrecht erforderlich - sachbezogenen, sondern persönlichen und deshalb
variablen Merkmal der Freizeit lässt sich ein auf Dauer angelegtes Wohnen nicht
abstrakt-generell ausschließen, wie in Fällen von Rentnern, von Arbeitslosen, Berufs-
oder Arbeitsunfähigen oder längerfristig Erkrankten sowie in den Fällen deutlich wird,
in denen ein Wochenendhaus ununterbrochen durch wechselnde Bewohner
(einzelne Ehegatten nacheinander, Verwandte, Freunde, Bekannte) bewohnt
wird.

38

Das 1977 in § 10 BauNVO eingefügte Merkmal „der Erholung dienen" erlaubt
eine klare Abgrenzung ebenso wenig. Auch ein auf Dauer angelegtes Wohnen kann
der Erholung dienen, z. B. von Rentnern nach einem langen Arbeitsleben.

39

Wollte man hingegen allein oder entscheidend auf das rein quantitative zeitliche
Verhältnis der Nutzung des Wochenendhauses im Vergleich zur Nutzung einer
anderen (Haupt-)Wohnung abstellen, so bliebe unbestimmt, auf welchen Zeitraum
abzustellen wäre. Eine bestimmte Dauer der Nutzung des Wochenendhauses könnte
je nach der Länge des gewählten Zeitrahmens die Grenze von 50 % dieser Zeit über-
oder unterschreiten. Planungsrechtliche Anhaltspunkte für die Bestimmung des
maßgeblichen Zeitrahmens sind jedoch nicht ersichtlich. Im Übrigen wäre nicht
nachvollziehbar, warum sich bei Unter- oder Überschreiten der Hälfte eines
gewählten Zeitrahmens ein bodenrechtlich relevanter qualitativer Unterschied
ergeben sollte.

40

Allerdings könnte bei diesem Ansatz jedenfalls dann von einer auf Dauer
angelegten Wohnnutzung und deshalb von einem Verstoß gegen die
planungsrechtlich festgesetzte Nutzungsart und folglich von einer Störung der
öffentlichen Sicherheit ausgegangen werden, wenn der Bewohner des
Wochenendhauses überhaupt keine andere Wohnung bewohnt und deshalb die
Frage des zeitlichen Verhältnisses der Nutzung der verschiedenen Wohnungen nicht
auftritt.

41

Damit ist die Abgrenzungsfrage und das sich daraus ergebende rechtliche
Problem jedoch nicht gelöst, sondern lediglich auf das nächste Merkmal des
Tatbestandes der bauordnungsrechtlichen Eingriffsnorm verschoben: auf die Frage
der Eignung des mit der Ordnungsverfügung zu wählenden oder gewählten Mittels
zur Beseitigung der Störung. Das hier gewählte Eingriffsmittel der Aufforderung, die
Nutzung als Dauerwohnsitz aufzugeben, d. h. vorwiegend eine andere Wohnung zu
bewohnen, ist ebenfalls deshalb nicht geeignet, die Störung zu beseitigen und die
auf Dauer angelegte Wohnnutzung zu beenden, weil, wie oben dargelegt, das rein
quantitative zeitliche Verhältnis der Nutzung verschiedener Wohnungen kein
geeignetes Kriterium für die Frage der auf Dauer angelegten Nutzung ist. Auch wenn
auf Grund einer Ordnungsverfügung der vorliegenden Art eine andere Wohnung
genommen und zeitlich überwiegend (z. B. zu 51 % eines gegriffenen Zeitraumes)
bewohnt wird und die Wohnung im Wochenendhaus kürzer (z. B. 49 % des
gegriffenen Zeitraumes) und somit als Nebenwohnung im Sinne des § 16 Abs. 3 des
Meldegesetzes NRW bewohnt wird, so ändert sich doch deshalb qualitativ nichts an
der auf Dauer angelegten Wohnnutzung des Wochenendhauses, so dass die
Störung, die abgestellt werden soll, durch die Befolgung der Aufforderung in der
Ordnungsverfügung nicht entfällt.

42

Nach dem Gesagten liegt es nahe, den zeitlichen Modalitäten des Wohnens in
einem Wochenendhaus (zeitlich begrenztes Wohnen oder auf Dauer angelegtes
Wohnen) und dem formalen Umstand des melderechtlichen Haupt- und
Nebenwohnsitzes allenfalls idealtypische, nicht aber eine wesentliche realtypische
Bedeutung für den Wochenendhaus-Begriff und die Durchsetzung der damit
gewollten städtebaulichen Planung zuzuerkennen. Das Wesentliche der
planungsrechtlichen Begriffe Wochenendhaus und Wochenendhausgebiet ist in
realtypischer Hinsicht vielmehr die durch sie rechtlich eröffnete Möglichkeit der
Beschränkung des Maßes der baulichen Nutzung im weiteren Sinne durch auf § 10
BauNVO gestützte Planfestsetzungen auf ein sonst für Wohnbebauung unzumutbar
niedriges Maß. Festsetzungen des Nutzungsmaßes und deren Durchsetzung sind
die besten und praktisch einzig Erfolg versprechenden Mittel zur Gewährleistung der
Baugebietsfestsetzung, auch wenn dafür in vielen Einzelfällen eine detaillierte
Prüfung erforderlich wird, ob das Nutzungsmaß oder die überbaubare
Grundstücksfläche jeweils eingehalten worden sind. Auch die Frage der
Verhältnismäßigkeit stellt sich daher vorrangig im Hinblick auf die
Auswahlentscheidung, ob der unterstellten Verletzung des Planungsrechts durch
eine bestimmte zeitliche Modalität des persönlichen Wohnens der Vorrang gegeben
wird oder entsprechend dem Sinn und Zweck der entscheidenden
planungsrechtlichen Vorschriften das Hauptaugenmerk der Behörde auf die
Normierung und Durchsetzung von Festsetzungen über das Nutzungsmaß und die
überbaubare Grundstücksfläche gelegt wird."

43

Das Gericht hat also schon in diesem Beschluss deutlich gemacht, dass eine
klare Abgrenzung des zeitlich begrenzten von dem dauerhaften Wohnen schwerlich
möglich ist.

44

b)	In dem Verfahren 2 L 1279/04 ging es um einen anderen Antrag des bereits
im vorgenannten Antrag tätig gewesenen Antragstellers auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer
Verfügung mit der Aufforderung, die ungenehmigte Nutzung des Wochenendhauses
als Dauerwohnsitz aufzugeben. In dem Beschluss vom 27. Oktober 2004 hat das
Gericht (teilweise unter Verweis auf den vorgenannten Beschluss) ausgeführt:

45

„Es kann (...) nicht gesagt werden, dass die Grundverfügung offensichtlich
rechtmäßig ist. Die in dem vorangegangenen Eilverfahren dargelegten Zweifel an
einer Ordnungsverfügung mit einem Tenor der vorliegenden Art sind nach wie vor
nicht ausgeräumt, insbesondere die Zweifel an einer klaren, handhabbaren
Abgrenzung von zeitlich begrenztem und dauerndem Wohnen und an der
Bestimmtheit des im Tenor und in der Begründung verwendeten Begriffs
Dauerwohnsitz. Offen bleibt nach wie vor die Frage, ob nicht auch eine
Nebenwohnung in einem Wochenendhaus eine Dauerwohnung sein und „als
Dauerwohnsitz" genutzt werden kann. Es kann aber nach der im vorliegenden
Eilverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung auch nicht gesagt werden,
dass die Ordnungsverfügung offensichtlich rechtswidrig ist und Widerspruch oder
Klage deshalb voraussichtlich Erfolg haben werden. Der Antragsgegner geht nämlich
zutreffend davon aus, dass das Planungsrecht einen Unterschied macht zwischen
Wohngebieten, die dem Wohnen ohne jede Beschränkung dienen, und
Sondergebieten, die der Erholung dienen und in denen folglich idealtypisch auch nur
ein dieser Funktion entsprechend beschränktes Wohnen zulässig ist, mit der Folge,
dass z. B. das Maß der baulichen Nutzung auf ein sonst für Wohnnutzung
unzumutbar niedriges Maß beschränkt und auch nur eine eingeschränkte
städtebauliche Infrastruktur erwartet werden kann. Demzufolge müsste der Übergang
von einer funktional beschränkten zu einer völlig unbeschränkten Wohnnutzung eine
Nutzungsänderung darstellen können, die einer Genehmigung bedarf und folglich
ohne Genehmigung formell illegal ist und nicht fortgeführt werden darf. Auch wenn
das Baurecht im Allgemeinen an objektive, vor allem in Maß und Zahl ausdrückbare
Merkmale anknüpft, auch wenn es auf die generelle Eignung baulicher Anlagen zu
einer bestimmten Nutzung und ihre objektive Kapazität für eine bestimmte
Nutzungsintensität ankommt und folglich in der Regel eine Nutzungsintensivierung
allein keine Nutzungsänderung ist, (...) so kann doch auf Grund der
bauplanungsrechtlichen Typisierung unterschiedlicher Arten der Wohnnutzung mit
unterschiedlicher funktionaler Intensität ausnahmsweise gerade die Intensivierung
das entscheidende Merkmal der Nutzungsänderung sein."

46

Ferner hat das Gericht in dem Beschluss ausgeführt:

47

„Dementsprechend kann es im Rahmen der hier zu treffenden allgemeinen
Interessenabwägung auch dahinstehen und einem eventuellen Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes wegen Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes
vorbehalten bleiben, ob die Aufforderung in der Ordnungsverfügung, die
ungenehmigte Nutzung des Wochenendhauses als Dauerwohnsitz aufzugeben, über
die Wiederherstellung des früher gemeldeten Nutzungszustandes hinaus noch ein
weiteres Verhalten von dem Antragsteller verlangt, etwa eine zeitliche Reduzierung
der Wohnnutzung des strittigen Gebäudes und ab welchem Zeitmaß, ab welchem
zeitlichen Verhältnis der Nutzungen verschiedener Wohnungen der Antragsgegner
die Forderung aus der Ordnungsverfügung als erfüllt ansehen wird. Die insoweit
fortbestehenden Zweifel an der Bestimmtheit und praktischen Vollziehbarkeit der
Zeitbestimmung in der Ordnungsverfügung ändern aber nichts daran, dass die
Ordnungsverfügung jedenfalls den hinreichend bestimmbaren und vollstreckbaren
Kern aufweist, dass der geänderte und zum 1. September 2003 gemeldete Zustand
der Nutzung des Wochenendhauses zu beenden ist. Im Übrigen darf es der
Bauaufsichtsbehörde auch nicht von vornherein und generell verwehrt sein,
grundsätzlich von einem gesetzmäßigen Verhalten der Bürger auszugehen und
dementsprechend in der täglichen Verwaltungspraxis zu unterstellen, dass ein
Einwohner, der mehrere Wohnungen hat, die gemäß § 16 Abs. 4 und 2 des
Meldegesetzes als Hauptwohnung angemeldete Wohnung auch vorwiegend benutzt
und die pflichtgemäß gemeldete weitere Wohnung - z. B. in einem Wochenendhaus -
eine Nebenwohnung ist. Ob im Einzelfall Anlass besteht zu überprüfen, ob die
bauplanungsrechtlich letztlich allein relevante Wirklichkeit mit dem melderechtlich
gesetzten Schein übereinstimmt, kann die Bauaufsichtsbehörde in pflichtgemäßer
Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens entscheiden. Gleiches gilt für die Frage,
wie eine solche Prüfung praktisch auszusehen hat, um mit verhältnismäßigem
Aufwand erfolgreich sein zu können. Die Bauaufsichtsbehörde wird jedenfalls ihr
ordnungsbehördliches Einschreiten ermessensfehlerfrei auch auf diejenigen Fälle
konzentrieren können, in denen - wie hier - die Wohnung in einem Wochenendhaus
die einzige gemeldete Wohnung ist und folglich allem Anschein nach eine andere
Wohnung nicht bewohnt wird und ein Leben und Arbeiten oder ein Aufenthalt und ein
Alltag mit einem anderen Lebensmittelpunkt nicht existiert, im Verhältnis zu dem ein
Wochenendhaus eine Alternative des Wohnens und Lebens darstellen könnte, die
der Erholung dient, wie es das Bauplanungsrecht für ein Wochenendhaus
voraussetzt und verlangt."

48

Schließlich hat das Gericht in den zu den vorgenannten Verfahren weitgehend
gleichgelagerten Verfahren 2 L 1277/04 und 2 L 1278/04 in den Beschlüssen vom
25. November 2004 ausgeführt:

49

„Diese Entscheidung ergeht unabhängig von den Erfolgsaussichten von
Rechtsbehelfen der Antragstellerin, weil diese nach summarischer Prüfung noch
offen sind. Es kann nämlich nicht gesagt werden, dass die Grundverfügung
offensichtlich rechtmäßig ist. Zweifel bestehen insbesondere an der Bestimmtheit des
im Tenor und in der Begründung verwendeten Begriffs Dauerwohnsitz.

50

Auch wenn und gerade weil aus dem Gesamtzusammenhang ersichtlich ist, dass
es dem Antragsgegner darauf ankommt, den derzeit gemeldeten Nutzungszustand
beenden und den früheren Zustand der Nutzung als Nebenwohnung
wiederherstellen zu lassen, so könnte doch zu fragen sein, ob nicht auch eine
Nebenwohnung in einem Wochenendhaus eine Dauerwohnung sein und als
„Dauerwohnsitz" genutzt werden kann, mit der Folge, dass auch eine Nutzung als
Nebenwohnung dem Wortlaut nach durch den Tenor des Verbots erfasst sein
könnte. Dies würde zu der weiteren Fragen führen, ob über die Wiederherstellung
des früheren Nutzungszustandes hinaus noch ein weiteres Verhalten von der
Antragstellerin verlangt wird, etwa eine zeitliche Reduzierung der Wohnnutzung und
ab welchem Zeitmaß, ab welchem zeitlichen Verhältnis der Nutzungen verschiedener
Wohnungen ein Dauerwohnsitz im Sinne des Tenors nicht mehr vorliegt und der
Antragsgegner die Forderung aus der Ordnungsverfügung als erfüllt ansehen
wird.

51

Diese Zweifel an der Bestimmtheit der Zeitbestimmung im Tenor der
Grundverfügung können aber im Rahmen der hier zu treffenden allgemeinen
Interessenabwägung dahinstehen und einem evtl. Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes gegen Vollstreckungsakte vorbehalten bleiben. Denn sie ändern
nichts daran, dass die Grundverfügung jedenfalls den hinreichend bestimmbaren und
vollstreckbaren Kern aufweist, dass der mit dem Auszug der Antragstellerin aus der
(...)-straße geänderte und zum 1. Oktober 2002 gemeldete Zustand der Nutzung des
Wochenendhauses zu beenden ist. Insoweit spricht viel für die Rechtmäßigkeit eines
Nutzungsverbotes. (...)

52

Wenn ferner - wie hier - die Wohnung in einem Wochenendhaus die einzige
gemeldete Wohnung ist und folglich allem Anschein nach eine andere Wohnung
nicht bewohnt wird und ein Leben und Arbeiten oder ein Aufenthalt und ein Alltag mit
einem anderen Lebensmittelpunkt nicht existiert, im Verhältnis zu dem ein
Wochenendhaus eine Alternative des Wohnens und Lebens darstellen könnte, die
der Erholung dient, wie es das Bauplanungsrecht für ein Wochenendhaus
voraussetzt und verlangt, dann darf im Übrigen das Wohnen in einem
Wochenendhaus insgesamt und ohne jede weitere Qualifizierung untersagt werden,
weil es keine der Erholung dienende Alternative darstellt. In einem solchen Fall
könnte die Nutzungsuntersagung unter eine auflösende Bedingung des Inhalts
gestellt werden, dass der Störer durch eine Bescheinigung der Meldebehörde
nachweist, dass er noch eine andere Wohnung bewohnt und als vorwiegend
benutzte Hauptwohnung gemeldet hat; auf eine weitere Einschränkung des
Nutzungsverbotes könnte ermessensfehlerfrei verzichtet werden. Eben deshalb kann
es auch im Rahmen der allgemeinen Interessenabwägung keine zu Gunsten der
Antragstellerin ausschlaggebende Rolle spielen, dass der Tenor der Grundverfügung
mit einer die Gefahr der Unbestimmtheit (ver-)bergenden zeitlichen Bestimmung
(Dauerwohnsitz) versehen worden ist.

53

Offensichtlich schutzwürdig und schutzbedürftig ist demgegenüber das
öffentliche Interesse, zu verhindern, dass durch einen Suspensiveffekt der
bestehende Zustand negative Vorbildwirkung entfaltet und eine Umnutzung der
Gebäude im Bereich (...) die aktuelle Überplanung und die zukünftigen
Festsetzungen des Bebauungsplanes (Sondergebiet Wochenendhaus, Bootshaus)
konterkariert. (...)"

54

All diesen Entscheidungen ist die Überzeugung des Gerichts zu entnehmen,
dass erhebliche Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit an Tenören der
vorliegenden oder vergleichbarer Art bestanden.

55

Schließlich ist die Nutzungsuntersagung auch deshalb rechtswidrig, weil sie,
selbst wenn man sie entgegen der vorstehenden Gründe für rechtlich bedenkenfrei
hielt, zu einem Zustand führte, der rechtswidrig wäre: Selbst wenn die Kläger mit
hinreichender Bestimmtheit wüssten, was sie zu unterlassen hätten, und sich darauf
einstellten, etwa, um ein Beispiel zu nennen, sich wirklich nur an Wochenenden in
dem Gebäude aufhielten, bedürften sie hierfür einer Genehmigung (siehe oben unter
......). Unter diesem Blickwinkel ist die Nutzungsuntersagung nicht zur Herstellung
rechtmäßiger Zustände geeignet. Ausgangspunkt für die Beurteilung der
Geeignetheit einer Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck. Ziel
ordnungsbehördlichen Handelns hat es zu sein, baurechtswidrige Zustände zu
beseitigen. Daher scheidet auch die Anordnung von Maßnahmen, die den
vorgefundenen rechtswidrigen Zustand nur verändern oder reduzieren, grundsätzlich
aus

56

OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -;
BVerfG, Beschluss vom 2. September 2004 - 1 BvR 1860/02 -,
NVwZ 2005, 203

57

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war antragsgemäß
für notwendig zu erklären, weil es angesichts der schwierigen Rechtsfragen des
vorliegenden Falls sachgerecht war, sich bereits im Vorverfahren anwaltlicher Hilfe
zu bedienen (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

58

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des
Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.

59