Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-04-16, Aktenzeichen 33 K 8458/09.PVB
ECLI:DE:VGK:2010:0416.33K8458.09PVB.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

1

G r ü n d e
I.
Die Beteiligten streiten über die Frage, ob in bestimmten Bereichen der Agentur für Arbeit C. eine Gefährdungsanalyse nach § 5 ArbSchG durchzuführen ist.

2

Im Jahre 2006 monierte die Unfallkasse des Bundes in einem Besichtigungsbericht vom 14. März 2006 das Fehlen einer aktuellen Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 ArbSchG. In dem Besichtigungsbericht heißt es u. a.:
"1. Für die Arbeitsplätze in der Agentur für Arbeit C. ist umgehend eine Ge-	fährdungsbeurteilung gemäß § 5 ArbSchG anzufertigen bzw. die 10 Jahre alte ist	zu überarbeiten und den tatsächlichen Bedingungen anzupassen. Psychische	Belastungen sind dabei ebenfalls zu berücksichtigten. Es ist ein verbindlicher	Terminplan zur Beseitigung der festgestellten Mängel aufzustellen..."

3

Der Antragsteller forderte mit Schreiben vom 31. Oktober 2006 die Durchführung einer solchen Gefährdungsbeurteilung. In ihrer Stellungnahme vom 15. November 2006 nahm die Beteiligte den Standpunkt ein, dass die in anderem Zusammenhang vom TÜV durchgeführte Arbeitsplatzbegehung eine dem Arbeitsschutzgesetz entsprechende Beurteilung der Gefährdungslage der Beschäftigte darstelle. Die hiergegen mit Schreiben vom 31. Oktober 2006 erhobenen Einwände des Antragstellers veranlassten die Beteiligte nicht zu einer Änderung ihrer Auffassung.

4

Unter dem 02. Februar 2009 regte der Antragsteller erneut die Durchführung einer Gefährdungsbeurteilung an, die insbesondere die psychische Belastung der Beschäftigten in den Blick nehme solle. Nach zwei Zwischennachrichten teilte die Beteiligte mit Schreiben vom 15. Juni 2009 mit, dass sie in Absprache mit der Zentrale die in Rede stehende Gefährdungsbeurteilung für nicht erforderlich bzw. sinnvoll erachte. Die Unfallkasse Bund führe mit vier Unfallkassen der Länder das Projekt "abba" in neun Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) durch, das ganzheitlich Belastungen und Belastungsschwerpunkte der Beschäftigten in ARGEn untersuche. Die Datenerhebung sei insoweit abgeschlossen und eine Aufnahme weiterer Arbeitsgemeinschaften oder eine Ausdehnung des Projekts auf den SGB III - Bereich sei nicht möglich. Darüberhinaus sei es bei der Agentur für Arbeit C. "gelebte Praxis", dass die Führungskräfte die Schutz- und Fürsorgepflicht des Arbeitgebers/Dienstherrn ernst nähmen und durch geeignete Maßnahmen dafür sorgten, dass die Beschäftigten nicht durch psychische Belastungen in ihrer Gesundheit beeinträchtigt würden. Allerdings könne die Abschwächung der Konjunktur infolge der Finanzkrise zu einer vorübergehend erhöhten Arbeitsbelastung führen, die nicht sofort durch Personalaufstockung ausgeglichen werden könne. Im Übrigen seien auch die krankheitsbedingten Fehlzeiten gesunken.

5

Daraufhin forderte der Antragsteller durch förmlichen Initiativantrag vom 08. September 2009 die Vornahme einer Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG in der Agentur für Arbeit C. für die Bereiche Kundenportal, Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und Reha. Zur Begründung führte er an, welche Besonderheiten in den Arbeitsbereichen der Agentur für Arbeit C. beständen. Er widersprach dem Einwand der Beteiligten, dass Agenturen bezüglich Gefährdungsbeurteilungen untereinander voll inhaltlich vergleichbar seien. Eine Vergleichbarkeit sei nur sehr begrenzt gegeben, während im Übrigen individuelle Besonderheiten jeder einzelnen Agentur bzw. der dort jeweils vertretenen Bereiche beachtet werden müssten, weil auch sie sich auf die psychische Gesamtsituation der Beschäftigten auswirkten. Er erwarte, dass die konkrete Vorgehensweise mit ihm abgestimmt werde.

6

Mit Schreiben vom 24. September 2009 wies die Beteiligte den Initiativantrag "aus formalen Gründen" zurück und führte zur Begründung aus: Ein Initiativrecht könne nicht geltend gemacht werden, weil die etwaige Durchführung von Gefährdungsanalysen nicht der Mitbestimmung unterliege. Sie stelle nämlich keine "Maßnahme" dar, wie der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 - zu entnehmen sei. Wenn aber kein Mitbestimmungsrecht bestehe, könne auch kein Initiativrecht geltend gemacht werden.

7

Am 16. Dezember 2009 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Gefährdungsbeurteilung nach § 5 Abs. 1 ArbSchG sei als Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und könne daher als Initiativantrag gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG verfolgt werden. Es bestehe ein unmittelbarer Handlungszusammenhang zwischen Durchführung der Gefährdungsanalyse und den daraus zu ziehenden Konsequenzen, so dass die Gefährdungsanalyse als erster Schritt auf dem Weg der zu treffenden Gesundheitsschutzmaßnahmen anzusehen sei. So habe das Bundesarbeitsgericht für die ähnliche Regelung des § 87 BetrVG entschieden, dass die Gefährdungsanalyse gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG als "Regelung" über die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten sowie über den Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften oder der Unfallvorschriften mitbestimmungspflichtig sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 - die Befragung von Beschäftigten als Vorbereitungshandlung zu einer Maßnahme für mitbestimmungsfrei bewertet. Ob es die Erstellung der Gefährdungsanalyse in Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts als Maßnahme oder nur als deren Vorbereitungshandlung bewerte, sei offen.
Jedenfalls sei er berechtigt, gemäß § 81 Abs. 2 BPersVG eine Gefährdungsanalyse für die genannten Bereiche der Arbeitsagentur für Arbeit C. zu verlangen. Die Befugnis beschränke sich nicht darauf, auf das bestehende Defizit hinzuweisen, sondern beinhalte die Möglichkeit, darauf hinzuwirken, dass die gesetzlichen Vorgaben zum Arbeitsschutz auch tatsächlich eingehalten und umgesetzt werden. Bleibe der Dienststellenleiter nach einer Gefährdungsanalyse untätig, könne der Personalrat Maßnahmen des Gesundheitsschutzes im Wege des Initiativrechts durchsetzen. Dass der Personalrat dann untätig bleiben müsse, wenn der Dienststellenleiter eine Gefährdungsanalyse - rechtswidrig - verhindere, sei ein untragbares Ergebnis.

8

Der Antragsteller beantragt,

9

festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet ist, auf seinen - des Antragstellers - Antrag vom 08. September 2009 [irrtümlich genannt: 15. Juni 2009] ein förmliches Initiativverfahren hinsichtlich des Begehrens durchzuführen, in der Agentur für Arbeit C. in den Bereichen Kundenportal, Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und Reha eine Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG vorzunehmen,

10

hilfsweise,
festzustellen, dass er berechtigt ist, die Durchführung einer Gefährdungsanalyse nach § 5 ArbSchG in den vorgenannten Bereichen einzufordern, und die Weigerung der Beteiligten, diesem Begehren zu entsprechen, seine - des Antragstellers - Rechte aus § 81 Abs. 2 i. V. m. § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG verletzt,

11

ferner,

12

die Sprungrechtsbeschwerde zuzulassen.

13

Die Beteiligte beantragt,

14

den Antrag abzulehnen.

15

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Das geltend gemachte Initiativrecht des Antragstellers bestehe nicht. Die begehrte Gefährdungsanalyse sei Vorbereitungshandlung zu einer eventuellen Maßnahme und unterliege - weil sie selbst noch keine Maßnahme sei - nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Mangels Mitbestimmungstatbestandes entfalle auch ein Initiativrecht nach § 70 Abs. 1 BPersVG. Diese Konsequenz ergebe sich eindeutig aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 -. Die entgegenstehende Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts könne nicht herangezogen werden, weil sie zu § 87 Abs. 1 BetrVG und damit zu einem anderen Mitbestimmungstatbestand ergangen sei. Dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ändern werde, sei spekulativ.
Im Übrigen sei die Dienststellenleitung bezüglich der Beurteilung der psychischen Belastung von Mitarbeitern nicht untätig geblieben. So seien die Dienststellen am 04. März 2004 durch BA-Rundbrief 13/2004 der Zentrale beauftragt worden, Sicherheitskonzepte zum Schutz der Beschäftigten vor Übergriffen (von aggressiven Kunden) zu entwickeln. Durch HE/GA 03/07 - 10 vom 20. März 2007 seien Regeln zur Durchführung des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bekannt gegeben worden. Ferner würden in den Dienststellen Maßnahmen des betrieblichen Gesundheitswesens angeboten. Außerdem hätten die Unfallkasse Bund und vier Unfallkassen der Länder 2007 das Projekt "abba" in neun ARGEn initiiert. Die Bundesagentur für Arbeit begleite dieses Projekt intensiv. Die Datenerhebung sei abgeschlossen; Lösungsansätze würden im Projekt erarbeitet. Dabei werde selbstverständlich die Übertragbarkeit/Anwendung sinnvoller Maßnahmen auf alle Beschäftigten der Bundesagentur geprüft und ggf. eingeführt.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

17

II.
Der Antrag ist nicht begründet. Die Fachkammer kann die mit dem Haupt- und dem Hilfsantrag begehrte Feststellung nicht treffen.
Voraussetzung für einen Initiativantrag ist sowohl nach § 70 Abs. 1 BPersVG als auch nach dessen Abs. 2, dass der Personalrat eine "Maßnahme" beantragt. Eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben. Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle sind, wenn sie nicht bereits eine beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen, keine Maßnahmen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 -, juris, Rdnr. 16 mit weiteren Nachweisen). Gleiches gilt für den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG, wonach der Personalrat bei "Maßnahmen" zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen hat. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die vom Antragsteller beantragte Erstellung einer Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG stellt keine Maßnahme im vorgenannten Sinne dar. Sie stellt lediglich eine Vorbereitungshandlung zu möglichen Maßnahmen dar. Gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG hat der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln, welche Maßnahme des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Die Gefährdungsbeurteilung umfasst danach die Ermittlung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdungen, die Bewertung dieser Ermittlungen und das Aufzeigen von für erforderlich erachteten Maßnahmen des Arbeitsschutzes. Sie ist eine Vorstufe zu einer oder mehreren möglichen - gesondert anzuordnenden - Maßnahmen, aber nicht selbst eine Maßnahme. Denn sie kann die Veränderungsbedürftigkeit der Arbeitsbedingungen aufzeigen, führt aber selbst noch nicht zu deren Veränderung; vielmehr wird erst nach Anordnung und Durchführung der Maßnahme die Sicherheit und der Gesundheitsschutz der Beschäftigten tatsächlich verbessert (vgl. ebenso Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14. Oktober 2002, a. a. O., Rdnr. 18, 19; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Februar 2010 - 12 c K 1656/09.PVL -, NRWE, Rdnr. 25 f. zu den inhaltsgleichen Vorschriften des LPVG NRW) ).

18

Die Fachkammer sieht sich nicht deshalb zu einer anderen rechtlichen Beurteilung veranlasst, weil nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts der Betriebsrat bei der Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG mitzubestimmen hat (vgl. Beschluss vom 08. Juni 2004 - 1 ABR 13/03 -, juris, Rdnr. 41 - 49 und Urteil vom 12. August 2008 - 9 AZR 1117/06 -, juris, Rdnr. 31). Denn die Mitbestimmungstatbestände des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG sind nicht inhaltsgleich. Während nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG die Mitbestimmung bei "Regelungen" u. a. über den Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften oder der Unfallverhütungsvorschriften besteht, knüpft die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und auch hinsichtlich des Initiativrechts nach § 70 BPersVG an den engeren Begriff "Maßnahme" zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen an. Auf diesen Umstand hat auch das Bundesarbeitsgericht hingewiesen und deshalb keine Divergenz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angenommen.

19

Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg.

20

Gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG hat die Personalvertretung u. a. darüber zu wachen, dass die zu Gunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze und Verordnungen durchgeführt werden. Darüberhinaus hat sie gemäß § 81 Abs. 1 BPersVG bei der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und die übrigen in Betracht kommende Stellen durch Anregung, Beratung und Auskunft zu unterstützen und sich für die Durchführung der Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung in der Dienststelle einzusetzen. Des Weiteren ist sie nach Absatz 2 dieser Vorschrift bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz und der Unfallverhütung stehenden Besichtigungen und Fragen und bei Unfalluntersuchungen u.a. vom Dienststellenleiter hinzuzuziehen und über alle diesbezüglich getroffenen Auflagen und Anordnungen unverzüglich zu unterrichten. Hiernach ist der Antragsteller berechtigt, die Erstellung einer Gefährdungsbeurteilung gem. § 5 Abs. 1 ArbSchG für die Dienststelle oder - wie hier - für bestimmte Teile der Dienststelle zu fordern. Denn gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG ist der Arbeitgeber zur Erstellung einer Gefährdungsbeurteilung verpflichtet. Dass die Beteiligte dieser Rechtspflicht - worauf bereits die Unfallkasse Bund mit Schreiben vom 31. Oktober 2006 hingewiesen hatte - bislang nicht nachgekommen ist, darf der Antragsteller beanstanden und durch die erhobene Forderung auf deren baldige Erfüllung hinwirken. Ihm ist jedoch aus Rechtsgründen verwehrt, das Unterlassen dieser begehrten Gefährdungsbeurteilung als Verletzung seines Beteiligungsrechts aus § 81 BPersVG im Wege des Beschlussverfahrens festzustellen zu lassen. Denn aus der Überwachungsaufgabe der Personalvertretung folgt kein eigener Rechtsanspruch darauf, dass der Dienststellenleiter die betreffenden Rechtsvorschriften gegenüber den Beschäftigten tatsächlich einhält und durchführt. Andernfalls würde das allgemeine Überwachungsrecht des Personalrats zu einer nicht gewollten Erweiterung des Katalogs der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten führen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. März 1985 - 6 P 31.82 -, Personalrat 1986, 95; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, § 68 Rdnr. 13 mit weiteren Nachweisen; Lorentzen u. a., BPersVG, § 68 Rdnr. 15 mit weiteren Nachweisen; Fischer/Goeres/Gronimus, BPersVG, § 68 Rdnr. 9a mit weiteren Nachweisen). Etwas Gegenteiliges folgt auch nicht aus § 81 Abs. 1 BPersVG, der das allgemeine Überwachungsrecht bezüglich der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren modifiziert, jedoch kein förmliches Mitwirkungsrecht beinhaltet (vgl. Ilbertz/Widmaier, a. a. O. § 81 Rdnr. 2; Fischer/Goeres/Gronimus, a. a. O. § 81 Rdnr. 8,9; Lorentzen u. a., a. a. O. § 81 Rdnr. 5, 15). Dass die Personalvertretung letztlich keine Möglichkeit hat, die Erstellung einer Gefährdungsbeurteilung nach § 5 Abs. 1 ArbSchG bei Untätigkeit des Arbeitgebers durchzusetzen, mag bedauernswert sein, führt aber entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu einem untragbaren Ergebnis. Denn dem Antragsteller bleibt auch ohne Vorliegen einer Gefährdungsbeurteilung unbenommen, im Wege seines Initiativrechts nach § 70 Abs. 1 BPersVG die aus seiner Sicht für erforderlich gehaltenen Schutzmaßnahmen nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG zu beantragen.

21

Die Sprungrechtsbeschwerde konnte nicht zugelassen werden, weil die Beteiligte hierzu bislang ihr Einverständnis nicht erklärt hat.

22

Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Verfahren kein Raum.