Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-06-13, Aktenzeichen 13 A 632/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0613.13A632.04.00

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Arnsberg vom 28. November 2003 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Unbekannte Personen legten auf einem im Eigentum des Klägers stehenden
Waldgrundstück Abfälle ab. Es handelte sich um Reste eines Klauentieres sowie ca.
35 Körperviertel von Hühnern. Das Gesamtgewicht der in Plastiksäcken verpackten
Abfälle betrug ca. 10 kg. Die Plastiksäcke waren zum Zeitpunkt ihrer Entdeckung
bereits von Wildtieren aufgerissen worden.

3

Der Beklagte händigte dem Kläger am 07. März 2002 eine an diesen gerichtete
Ordnungsverfügung vom selben Tage u.a. mit folgendem Inhalt aus:

4

" ... ich fordere Sie hiermit auf,

5

sofort der Tierkörperbeseitigungsanstalt der Fa. T. C. -J. GmbH in N.
(...) die auf Ihrem Grundstück in M. -O. von Unbekannt widerrechtlich
abgelagerten Schlachtabfälle zur kostenpflichtigen Abholung zu melden.

6

Gleichzeitig fordere ich Sie auf, sofort die Schlachtabfälle bis zur
kostenpflichtigen Abholung getrennt von sonstigen Abfällen so zu verwahren, dass
Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in Berührung kommen können.
Sie sind vor Witterungseinflüssen geschützt aufzubewahren.

7

Für den Fall, dass Sie der Aufforderung nach Satz 1 nicht Folge leisten, drohe ich
Ihnen die Ersatzvornahme durch Selbsteintritt meiner Behörde an, indem ich Fa.
T. C. -J. GmbH unterrichten und beauftragen werde, auf Ihre Kosten die
Schlachtabfälle zur schadlosen Beseitigung abzuholen.

8

Für den Fall, dass Sie der Aufforderung nach den Sätzen 2 und 3 keine Folge
leisten, drohe ich Ihnen auf Ihre Kosten die Ersatzvornahme durch Beauftragung
eines Dritten an.

9

(...)

10

Im öffentlichen Interesse ordne ich hiermit die sofortige Vollziehung dieser
Ordnungsverfügung an."

11

Der Beklagte führte zur Begründung aus: Nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 des
Tierkörperbeseitigungsgesetzes (TierKBG) habe der Grundstücksbesitzer fremde
oder herrenlose Körper von Klauentieren, wenn sie auf seinem Grundstück anfielen,
der Tierkörperbeseitigungsanstalt zu melden. Diese den Kläger treffende Pflicht
bestünde für Schlachtabfälle, die von solchen Tieren stammten, entsprechend. Nach
§ 13 Satz 1 und 2 TierKBG seien Tierkörperteile bis zu ihrer Abholung durch den
Beseitigungspflichtigen, hier durch die T. C. -J. GmbH, so zu verwahren,
dass Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in Berührung kommen
könnten. Sie seien vor Witterungseinflüssen geschützt aufzubewahren. Da der
Eigentümer der Schlachtabfälle nicht bekannt sei, seien die ordnungsbehördlichen
Maßnahmen gegen den Kläger als Grundstückseigentümer und damit als Besitzer
der Tierkörperteile zu richten. Die von ihm geforderten Maßnahmen seien zur
Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich.

12

Der Kläger weigerte sich, dieser Ordnungsverfügung nachzukommen. Daraufhin
setzte der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 08. März 2002, dem Kläger am
selben Tage ausgehändigt, die "mit Ordnungsverfügung (...) vom 07. März 2002
angedrohte Ersatzvornahme" fest und teilte dem Kläger mit, er habe den
Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. beauftragt, die
Abfälle einzusammeln und auf dessen Betriebsgrundstück bis zur Abholung durch
die T. C. -J. GmbH zu verwahren, falls der Kläger nicht zuvor die
Ordnungsverfügung vom 07. März 2002 befolge. Er wies den Kläger darauf hin, dass
die entstehenden Kosten ihm nach Ausführung der Arbeiten in Rechnung gestellt
würden.

13

Der Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. sammelte
die Abfälle am 08. März 2002 ein und verwahrte diese vorübergehend auf seinem
Betriebsgrundstück. Er beauftragte die T. C. -J. GmbH mit der Abholung
der Abfälle. Diese holte die Abfälle dort ab und entsorgte sie anschließend.

14

Der Kläger erhob am 11. März 2002 Widerspruch gegen die
Ordnungsverfügungen vom 07. und 08. März 2002. Er führte zur Begründung im
Wesentlichen aus: § 6a des Landesforstgesetzes (LFoG) stünde seiner
Inanspruchnahme entgegen. Danach obliege die Abfallbeseitigung im Wald der
Landesforstbehörde. Die Ordnungsverfügung vom 07. März 2002 hätte daher
entweder an den Verhaltensstörer oder an die Landesforstbehörde als
Zustandsstörer gerichtet werden müssen.

15

Der Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. stellte dem
Beklagten für die Einsammlung, Verwahrung und Entsorgung schließlich einen
Betrag in Höhe von insgesamt 200,24 EUR in Rechnung. In diesem Betrag sind die
dem Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. seitens der
T. C. -J. GmbH in Rechnung gestellten Entsorgungskosten in Höhe von
88,82 EUR enthalten.

16

Der Beklagte forderte den Kläger mit Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002 zur
Erstattung des durch den Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt
M. in Rechnung gestellten Betrages in Höhe von 200,24 EUR auf.

17

Der Kläger erhob hiergegen am 31. Mai 2002 Widerspruch.

18

Die Bezirksregierung B. wies mit Bescheid vom 11. September 2002,
zugestellt am 13. September 2002, die Widersprüche vom 11. März 2002 sowie vom
31. Mai 2002 zurück. Sie führte zur Begründung u.a. aus: Der Beklagte habe den
Kläger zu Recht in Anspruch genommen, da der Eigentümer der Schlachtabfälle
nicht bekannt sei. Die zuständige Ordnungsbehörde könne ihre Maßnahmen nach §
18 Abs. 2 Satz 1 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) auch gegen den Inhaber
der tatsächlichen Gewalt richten. Die nach § 6a Abs. 3 LFoG bestehende
Verpflichtung der zuständigen Forstbehörde, Abfälle im Wald auf Kosten des Landes
einzusammeln und den einsammlungspflichtigen Entsorgungsträgern zu übergeben,
bestehe nicht für die hier in Rede stehenden Tierkörperteile. Der in § 6a LFoG
verwendete Abfallbegriff entspreche dem Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 bis 4 des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG). Tierkörper und Tierkörperteile
seien keine Abfälle im Sinne der vorgenannten Vorschrift. Deren Behandlung richte
sich nach dem vom Beklagten angewendeten Tierkörperbeseitigungsgesetz. Die
Kostentragungspflicht der Forstbehörde beschränke sich nach § 6a Abs. 3 Satz 1
LFoG überdies auf die Einsammlung und Übergabe von Abfällen an die
Beseitigungspflichtigen, so dass die Transport- und Beseitigungskosten in keinem
Falle von der Forstbehörde zu tragen seien. Die Betreiberin der
Tierkörperbeseitigungsanstalt, die T. C. -J. GmbH, könne als Beliehene
vom Besitzer der Tierkörperteile gemäß § 8 Abs. 1 des
Landestierkörperbeseitigungsgesetzes (LTierKBG) ein Entgelt für die Beseitigung der
Tierkörperteile - wie erfolgt - berechnen.

19

Der Kläger hat am 14. Oktober 2002 Klage erhoben und zur Begründung im
Wesentlichen vorgetragen: Er sei zu Unrecht als Zustandsstörer im Sinne des § 18
OBG herangezogen worden. Der Abfallbegriff des Landesforstgesetzes sei weiter als
der des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Unter den Begriff der Abfälle im
Sinne des § 6a Abs. 3 LFoG fielen u.a. Tierkörper und Tierkörperteile, mithin auch
die hier vorgefundenen Schlachtabfälle. Dieses ergebe sich aus § 6a Abs. 4 LFoG,
wonach die Bestimmungen des § 6a LFoG nur dann nicht gelten sollten, wenn
pflanzliche Abfälle, die bei der Bewirtschaftung des Waldes üblicherweise
entstünden, betroffen seien. Diese Auslegung berücksichtige auch die objektive
Wertentscheidung des Art. 14 des Grundgesetzes sowie den Sinn und Zweck der
Regelung des § 6a LFoG. Der Allgemeinheit solle der Erholungswert von
Waldgrundstücken erhalten bleiben. Es bedürfe daher einer Regelung zum Ausgleich
der Kosten für die Beseitigung von Abfällen, die Dritte auf einem Waldgrundstück
hinterließen. Bei der illegalen Entsorgung von Abfällen im Wald handele es sich um
eine typische Folgeerscheinung der Öffnung der Waldgebiete für den
Erholungsverkehr.

20

Der Kläger hat nach teilweiser Erledigung der Hauptsache beantragt,

21

die Bescheide des Beklagten vom 07. März 2002, 08. März 2002, 23. Mai 2002
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 11.
September 2002 aufzuheben.

22

Der Beklagte hat beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Er hat vorgetragen: Der Kläger sei zu Recht als Zustandsstörer in Anspruch
genommen worden. Eine Ordnungspflicht der Landesforstbehörde habe nicht
bestanden. § 6a Abs. 3 LFoG stelle ein Korrelat zur Öffnung des Waldes für den
Erholungsverkehr dar. Die illegale Ablagerung von Schlachtabfällen sei nicht
typischerweise eine Folge des Erholungsverkehrs. § 6a Abs. 4 LFoG stelle entgegen
der Auffassung des Klägers nicht eine Erweiterung, sondern eine Einschränkung des
auf die erholungsbedingte Verunreinigung des Waldes bezogenen Abfallbegriffs
nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz dar.

25

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 28. November 2003 den Bescheid
des Beklagten vom 07. März 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung B. vom 11. September 2002 aufgehoben, soweit darin
gegenüber dem Kläger angeordnet worden ist, die T. C. -J. GmbH zu
beauftragen, die auf seinem Grundstück gefundenen Schlachtabfälle auf seine
Kosten abzuholen, und soweit darin angeordnet worden ist, die Schlachtabfälle bis
zur Abholung getrennt von sonstigen Abfällen so zu verwahren, dass Menschen nicht
unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in Berührung kommen können, und die
Schlachtabfälle vor Witterungseinflüssen geschützt aufzubewahren. Es hat zudem
den Bescheid des Beklagten vom 07. März 2002 in der Gestalt des genannten
Widerspruchsbescheides, soweit dem Kläger darin für den Fall, dass er den
vorgenannten Anordnungen keine Folge leiste, die Ersatzvornahme angedroht
worden ist, sowie den Bescheid des Beklagten vom 08. März 2002 in der Gestalt des
genannten Widerspruchsbescheides, soweit darin die vorstehend bezeichnete
Ersatzvornahme festgesetzt worden ist, aufgehoben. Ferner hat es den Bescheid des
Beklagten vom 23. Mai 2002 in der Gestalt des genannten Widerspruchsbescheides
aufgehoben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

26

Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten.
Dieser trägt zur Begründung vor: Nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 TierKBG habe der
Grundstückseigentümer eine Meldepflicht, wenn sich Tierkörper auf seinem
Grundstück befänden. Schlachtabfälle seien darüber hinaus nach § 13 TierKBG bis
zur Abholung aufzubewahren. Aus diesen Regeln in Verbindung mit denen des
allgemeinen Ordnungsrechts folge die Verpflichtung des Grundstückseigentümers,
Schlachtabfälle entsorgen zu lassen. Das Tierkörperbeseitigungsrecht enthalte
zumindest bezüglich der Verwahrungspflicht keine Regelung des Adressaten, so
dass auf das allgemeine Ordnungsrecht zurückgegriffen werden müsse. Der Kläger
sei als Eigentümer des Grundstücks nach § 18 Abs. 1 OBG ordnungspflichtig
gewesen. Eine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG sei hier durch den nicht
ordnungsgemäßen Zustand seines Grundstücks verwirklicht worden. Die Gefahr sei
nicht allein von den Schlachtabfällen, sondern - auch - von seinem Grundstück
ausgegangen. Die dort befindlichen Schlachtabfälle hätten Wildtiere und damit
mittelbar die Gesundheit von Menschen gefährdet. Unmittelbare Gefährdungen der
Gesundheit von Menschen - etwa durch spielende Kinder - seien ebenfalls nicht
fernliegend gewesen. Es würde dem Sinn und Zweck des Ordnungsrechts, eine
effektive Gefahrenabwehr zu gewährleisten, zuwiderlaufen, wenn eine Haftung nach
§ 18 Abs. 1 OBG erst dann angenommen würde, wenn eine Gefahr von mit dem
Grundstück verbundenen oder vermischten Gegenständen anzunehmen sei. Der
Kläger sei als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft über die Schlachtabfälle
auch nach § 18 Abs. 2 OBG ordnungspflichtig gewesen. Eines
Besitzbegründungswillens bedürfe es nicht.

27

Der Beklagte beantragt,

28

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang
abzuweisen.

29

Der Kläger beantragt,

30

die Berufung zurückzuweisen.

31

Er vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und verteidigt das Urteil des
Verwaltungsgerichts.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

33

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

34

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage in
dem im Berufungsverfahren zur Überprüfung stehenden Umfang zu Recht
stattgegeben.

35

Der Regelungsgehalt der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 07. März 2002
umfasst u.a. die an den Kläger gerichtete Anordnung, der T. C. -J. GmbH
die auf seinem Grundstück gefundenen Abfälle zu melden. Insoweit sowie
hinsichtlich der diese Anordnung betreffenden Androhung der Ersatzvornahme,
hinsichtlich der nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts mit
Ordnungsverfügung vom 08. März 2002 erfolgten Festsetzung dieser
Ersatzvornahme und hinsichtlich des Widerspruchsbescheides vom 11. September
2002, soweit dieser die vorgenannten Regelungen betrifft, hat das
Verwaltungsgericht die Klage man-gels Zulässigkeit rechtskräftig abgewiesen.
Angemerkt sei hier jedoch, dass die Ordnungsverfügung vom 08. März 2002 nicht die
Festsetzung der die Meldung der Abfälle betreffenden Ersatzvornahme, sondern nur
die Festsetzung der die Ver-/Aufbewahrung der Abfälle betreffenden Ersatzvornahme
geregelt hat.

36

Zur Überprüfung stehen damit im Berufungsverfahren noch folgende
Regelungen:

37

a) die Anordnung, die T. C. -J. GmbH zu beauftragen, die Abfälle
abzuholen (vgl. Ordnungsverfügung vom 07. März 2002, Satz 1), die diese
Anordnung betreffende Androhung der Ersatzvornahme (vgl. Ordnungsverfügung
vom 07. März 2002, Satz 4) sowie der hinsichtlich eines Teilbetrages in Höhe von
88,82 EUR auf dieser Anordnung gründende Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002
und

38

b) die Anordnung, die Abfälle bis zur Abholung getrennt von sonstigen Abfällen
so zu verwahren, dass Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in
Berührung kommen können, sowie die Anordnung, die Abfälle geschützt vor
Witterungseinflüssen aufzubewahren (vgl. Ordnungsverfügung vom 07. März 2002,
Sätze 2 und 3), die diese Anordnungen betreffende Androhung (vgl.
Ordnungsverfügung vom 07. März 2002, Satz 5) und Festsetzung der
Ersatzvornahme (vgl. Ordnungsverfügung vom 08. März 2002) und schließlich der
hinsichtlich des restlichen Teilbetrages in Höhe von 111,42 EUR auf diesen
Anordnungen gründende Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002.

39

Der zweimalige Hinweis "zur kostenpflichtigen Abholung" in den Sätzen 1 und 2
des regelnden Teils der Ordnungsverfügung vom 07. März 2002 ist keine
selbstständige Regelung etwa in dem Sinne, dass dem Kläger eine besondere
Kostentragungspflicht auferlegt werden soll. Vielmehr soll er dem Kläger deutlich
machen, dass er den Auftrag zur Abholung im eigenen Namen und auf eigene
Rechnung zu erteilen und für die Kosten aufzukommen habe. Der weitere Zusatz
"auf Ihre Kosten" in den Sätzen 4 und 5 des regelnden Teils der Ordnungsverfügung
enthält gleichfalls keine selbstständige Regelung. Er weist den Kläger auf die mit der
Anwendung einer Ersatzvornahme verbundene Kostenfolge hin.

40

1. Die Klage ist im vorliegend zu überprüfenden Umfang zulässig.

41

Insbesondere hat der Kläger noch ein Rechtsschutzinteresse daran, dass der
Bescheid vom 07. März 2002, soweit die Rechtskraft des angefochtenen Urteils dem
nicht entgegensteht, und der Bescheid vom 08. März 2002 aufgehoben werden.

42

Das Rechtsschutzinteresse fehlte nur dann, wenn die Inanspruchnahme
gerichtlichen Rechtsschutzes nicht notwendig wäre. Das wäre der Fall, wenn von den
angefochtenen Bescheiden, soweit sie hier noch zur Überprüfung stehen, keine
Rechtswirkungen mehr ausgingen, welche den Kläger belasten.

43

Der vorliegend u.a. noch zu überprüfende Teil der Grundverfügung des
Beklagten vom 07. März 2002 hat sich jedoch nicht in der Weise erledigt, dass von
ihm keine Rechtwirkungen mehr ausgehen. Zwar hat der Stadtreinigungs-, Bau- und
Transportbetrieb der Stadt M. auftragsgemäß die Abfälle eingesammelt und
auf seinem Betriebsgrundstück bis zur Abholung durch die T. C. -J. GmbH
verwahrt und diese die Abfälle dort entsprechend der Beauftragung durch den
Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. abgeholt. Das
Zwangsmittel der Ersatzvornahme erschöpft sich indes nicht in der Vornahme der mit
der Grundverfügung aufgegebenen Handlung durch einen Dritten anstelle des
Pflichtigen. Zur Ersatzvornahme gehört vielmehr, dass die Vollzugsbehörde die
Handlung selbst oder durch einen Dritten "auf Kosten des Betroffenen" vornimmt. Die
Heranziehung des Ordnungspflichtigen zu den Kosten der Ersatzvornahme ist
deshalb noch Teil der Verwaltungsvollstreckung. In der Pflicht zur Kostenerstattung
wirkt die diesbezügliche Grundverfügung fort. Voraussetzung des
Kostenerstattungsanspruchs ist die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme. Diese
hängt davon ab, dass ein unanfechtbarer oder vollziehbarer auf die Vornahme einer
Handlung gerichteter Verwaltungsakt, ferner eine wirksame Androhung, die bereits
mit dem Verwaltungsakt auf Vornahme der Handlung verbunden werden kann, und
ein wirksamer Bescheid über die Festsetzung der Ersatzvornahme vorliegen.
Tragender Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts ist, dass die Wirksamkeit
und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die
Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich die Anwendung des Zwangsmittels
ist. Der Betroffene kann also über eine Anfechtung nur der Vollstreckungsmaßnahme
nicht die diesbezügliche Grundverfügung beseitigen. Der Kläger ist damit auf die
Aufhebung des die Anordnung zur Erteilung des Auftrags zur Abholung der Abfälle
und des die Ver-/Aufbewah-rungsanordnung betreffenden Teils der
Grundverfügung des Beklagten vom 07. März 2002 als Titel angewiesen. Diese kann
er nur im Wege der Anfechtungsklage gegen diesen Teil der Grundverfügung selbst
erreichen. Eine solche Aufhebung wirkt auf den Zeitpunkt des Erlasses der
Grundverfügung zurück. Sie bewirkt rückwirkend den Wegfall der Anordnung zur
Erteilung des Auftrags zur Abholung der Abfälle sowie der Ver-
/Aufbewahrungsanordnung und entzieht nachträglich den anknüpfenden
Vollstreckungsakten einschließlich des Kostenerstattungsanspruchs ihre
Grundlage.

44

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Februar 2005 - 11 E 1364/04 -; Urteil vom
06. November 1996 - 10 A 3363/92 -, BauR 1997, 455.

45

Aus denselben Gründen ist die Klage gegen die Ordnungsverfügung des
Beklagten vom 07. März 2002 auch insoweit zulässig, als dem Kläger darin das
Zwangsmittel der Ersatzvornahme zum einen bezüglich der ihm auferlegten Erteilung
des Auftrags zur Abholung der Abfälle und zum anderen bezüglich der angeordneten
Ver-/Aufbewahrung der Abfälle angedroht wird. Das gilt ferner, soweit die Klage sich
gegen die Ordnungsverfügung vom 08. März 2002 richtet, mit welcher der Beklagte
die Ersatzvornahme bezüglich der angeordneten Ver-/Aufbewahrung der Abfälle
festgesetzt hat.

46

2. Die Klage ist im vorliegend zu überprüfenden Umfang auch begründet.
Jedenfalls insoweit sind die Bescheide des Beklagten vom 07. März 2002, vom 08.
März 2002 und vom 23. Mai 2002 in der Gestalt des diesbezüglichen
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 11. September 2002
rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; die Bescheide sind daher
aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)).

47

a) Der Beklagte kann die mit Ordnungsverfügung vom 07. März 2002 an den
Kläger gerichtete Anordnung, die T. C. -J. GmbH zu beauftragen, die auf
seinem Grundstück gefundenen Schlachtabfälle abzuholen, nicht auf § 14 Abs. 1 und
2 OBG in Verbindung mit § 9 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 1 des vorliegend noch Anwendung
findenden Tierkörperbeseitigungsgesetzes in der Fassung vom 11. April 2001
(BGBl. I S. 523) stützen.

48

Nach § 9 Abs. 3 Nr. 1 TierKBG sind von einem Grundstücksbesitzer fremde oder
herrenlose Körper von Hunden, Katzen und von anderen Tieren nach Absatz 1,
mithin u.a. auch von Klauentieren und Geflügel, die auf seinem Grundstück anfallen,
der Tierkörperbeseitigungsanstalt, in deren Bereich die Tiere anfallen, oder dem
Beseitigungspflichtigen zu melden. Es kann zugunsten des Beklagten davon
ausgegangen werden, dass dem Kläger die "schlichte Meldung" der Ablagerung der
Tierabfälle auf seinem Waldgrundstück oblag, zumal der Kläger sich hiergegen nicht
gewandt hat. Über die "schlichte Meldepflicht" hinaus lässt sich § 9 Abs. 3 Nr. 1,
Abs. 1 TierKBG jedoch keine Verpflichtung zur Veranlassung einer Abholung
entnehmen. Insoweit fügt sich, dass die Abholungspflicht der T. C. -J.
GmbH, derer sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Beseitigungspflicht (vgl. § 4 Abs.
1 TierKBG i.V.m. § 1 Abs. 1 des vorliegend noch Anwendung findenden
Landestierkörperbeseitigungsgesetzes in der Fassung vom 15. Juli 1976 (GV. NRW.
S. 267)) bedient, bereits durch eine Meldung im Sinne des § 9 Abs. 1 und Abs. 3
TierKBG ausgelöst wird (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 TierKBG). Einer Beauftragung der
beseitigungspflichtigen Körperschaft bzw. der Tierkörperbeseitigungsanstalt mit der
Abholung bedarf es nach dem Tierkörperbeseitigungsgesetz gerade nicht. Ein
auftragsgebundenes Tätigwerden widerspräche, wie nicht nur der vorliegende
Sachverhalt zeigt, im Übrigen auch der Zielsetzung dieses Gesetzes, Gefährdungen
der öffentlichen Sicherheit, insbesondere der Gesundheit von Mensch und Tier,
möglichst zu vermeiden bzw. möglichst schnell zu beseitigen.

49

Soweit die Grundverfügung des Beklagten vom 07. März 2002 die Erteilung des
Auftrags zur Abholung der Abfälle betrifft, ist sie mithin rechtswidrig und damit
aufzuheben. Die diesbezügliche Aufhebung der Grundverfügung wirkt - wie dargelegt
- auf den Zeitpunkt ihres Erlasses zurück und entzieht folglich nachträglich der
gleichzeitig erfolgten Androhung der Ersatzvornahme sowie dem mit
Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002 insoweit geltend gemachten
Kostenerstattungsanspruch die Grundlage. Die Rechtswidrigkeit dieser
Ersatzvornahme ist überdies auch deshalb gegeben, weil es an deren - nicht nach §
64 Satz 2 i.V.m. § 55 Abs. 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW (VwVG)
entbehrli- chen - Festsetzung fehlt.

50

Der u.a. die von der T. C. -J. GmbH in Rechnung gestellten
Entsorgungskosten in Höhe von 88,82 EUR betreffende Leistungsbescheid vom 23.
Mai 2002 findet insoweit demnach in § 77 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VwVG i.V.m. § 11
Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Kostenordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz (KostO
NRW) keine Stütze.

51

Der Beklagte kann den Leistungsbescheid auch nicht auf § 8 Abs. 1 Satz 3
LTierKBG stützen. Danach können Inhaber von Tierkörperbeseitigungsanstalten,
denen die Pflicht zur Beseitigung nach § 4 Abs. 2 TierKBG übertragen ist, für die
Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und Erzeugnissen vom Besitzer ein
Entgelt verlangen. Diese Norm ist weder an den Beklagten adressiert, noch
ermächtigt sie ihn zum Erlass eines Leistungsbescheides gegenüber dem Besitzer
der Tierkörper, Tierkörperteile und Erzeugnisse.

52

b) Die mit Ordnungsverfügung vom 07. März 2002 erfolgte Anordnung, die
Schlachtabfälle bis zur Abholung getrennt von sonstigen Abfällen so zu verwahren,
dass Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in Berührung kommen
können, sowie die Anordnung, die Abfälle geschützt vor Witterungseinflüssen
aufzubewahren, konnte der Beklagte zwar auf § 14 Abs. 1 und 2 OBG in Verbindung
mit § 13 Satz 1 und Satz 2 TierKBG stützen, jedoch mangels
Zustandsverantwortlichkeit des Klägers nicht an diesen richten.

53

Nach § 13 Satz 1 und 2 TierKBG sind die Tierkörper, Tierkörperteile und
Erzeugnisse bis zur Abholung durch den Beseitigungspflichtigen oder zur Ablieferung
getrennt von Abfällen so zu verwahren, dass Menschen nicht unbefugt und Tiere
nicht mit ihnen in Berührung kommen, und zudem vor Witterungseinflüssen
geschützt aufzubewahren.

54

In der - bis zur Einsammlung und Verpackung der Tierabfälle durch den
Stadtreinigungs-, Bau- und Transportbetrieb der Stadt M. gegebenen -
Verletzung des spezialgesetzlichen Tatbestandes lag eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit in ihrem Schutzgut "positives Recht". Damit waren die Voraussetzungen
der Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG für den Erlass einer
Ordnungsverfügung erfüllt.

55

Dahingestellt bleiben kann hier, ob die genannten Anordnungen den an
gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen zu stellenden Bestimmtheitserfordernissen
genügt haben.

56

Jedenfalls war die hier allein auf der Grundlage des § 18 Abs. 1 oder Abs. 2 OBG
zu erwägende Inanspruchnahme des Klägers mangels dessen Ordnungspflichtigkeit
rechtswidrig.

57

Zwar dürfte es vorliegend statthaft gewesen sein, die Berechtigung zur
Heranziehung eines Ordnungspflichtigen dem § 18 OBG zu entnehmen, da § 13
TierKBG keine eigene Adressatenregelung enthält.

58

Zudem stand auch in Ansehung des § 6a Abs. 3 LFoG der Heranziehung des
Klägers nicht bereits § 18 Abs. 4 i.V.m. § 17 Abs. 4 OBG entgegen, wonach u.a. § 18
Abs. 1 und 2 OBG nicht anzuwenden ist, soweit andere Vorschriften des
Ordnungsbehördengesetzes oder andere Vorschriften bestimmen, gegen wen die
Maßnahme zu richten ist. Denn dem Beklagten fehlte jedenfalls die Kompetenz zur
hoheitlichen Inanspruchnahme der Forstbehörde. Angemerkt sei insoweit jedoch
bereits an dieser Stelle, dass dies einer etwaigen Ordnungspflicht der Forstbehörde
nicht zuwiderlief und somit gegebenenfalls im Rahmen einer Störerauswahl zu
berücksichtigen war.

59

Der Kläger war jedoch nicht Zustandsverantwortlicher nach § 18 Abs. 1 oder
Abs. 2 OBG.

60

Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG sind die Maßnahmen gegen den Eigentümer einer
Sache oder eines Tieres zu richten, wenn von dieser Sache oder dem Tier eine
Gefahr ausgeht. Der Kläger war nicht Eigentümer der Tierabfälle. Unerheblich ist,
dass er Eigentümer des Grundstücks ist, auf dem die Tierabfälle gelagert worden
waren. Die Gefahr ging vorliegend nicht von dem Grundstück, sondern von den
Tierabfällen aus. Allein diese waren die Quelle der Gefahr. Das Grundstück selbst
befand sich nicht in einem ordnungswidrigen Zustand. Es handelte sich um ein
"ungefährliches" Grundstück.

61

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1997 - 5 A 4/96 -, NWVBl. 1998, 64 (65).

62

Soweit der Beklagte geltend macht, es würde dem Sinn und Zweck des
Ordnungsrechts, eine effektive Gefahrenabwehr zu gewährleisten, zuwiderlaufen,
wenn eine Haftung nach § 18 Abs. 1 OBG erst dann angenommen würde, wenn eine
Gefahr von mit dem Grundstück verbundenen oder vermischten Gegenständen
anzunehmen sei, und damit im Umkehrschluss hier eine Zustandsverantwortlichkeit
des Eigentümers eines "ungefährlichen" Grundstücks fordert, überzeugt dieses
schon deshalb nicht, weil er damit entgegen der den §§ 17 f. OBG immanenten
Intention des Gesetzgebers außer Acht lässt, dass die ordnungsrechtliche
Verantwortlichkeit an die Ursache der Gefahr anzuknüpfen hat. Die vom Beklagten
geforderte ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Eigentümers eines
"ungefährlichen" Grundstücks ist überdies mit Blick auf die
Zustandsverantwortlichkeit des Inhabers der tatsächlichen Gewalt (vgl. § 18 Abs. 2
Satz 1 OBG) sowie angesichts der unter den Voraussetzungen des § 19 OBG
gegebenen Möglichkeit der Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen auch
unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung einer effektiven Gefahrenabwehr nicht
geboten.

63

Eine Verantwortlichkeit des Klägers nach § 18 Abs. 2 Satz 1 OBG, wonach die
Ordnungsbehörde ihre Maßnahmen gegen den Inhaber der tatsächlichen Gewalt
richten kann, war allerdings vorliegend ebenfalls nicht gegeben.

64

Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist derjenige, der die tatsächliche
Sachherrschaft hat. Der Kläger war nicht Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft
über die auf seinem Grundstück lagernden Tierabfälle.

65

Die Frage, ob der Grundstückseigentümer zum Inhaber der tatsächlichen
Sachherrschaft über die auf seinem Grundstück lagernden Abfälle wird, ist danach zu
entscheiden, ob das Grundstück nach der Verkehrsauffassung einen
Herrschaftsbereich vermittelt, der zugleich die tatsächliche Gewalt über die dort
lagernden Abfälle begründet. Ausreichend aber auch erforderlich ist ein Mindestmaß
an Sachherrschaft an dem Grundstück, das zugleich die tatsächliche Gewalt über die
dort lagernden Abfälle vermittelt. Dieses Mindestmaß ist vor allem dann nicht
gegeben, wenn der Eigentümer sein Grundstück rechtlich und tatsächlich dem Zutritt
der Allgemeinheit nicht entziehen kann. Das ist u.a. dann der Fall, wenn die
Rechtsordnung einem Grundstückseigentümer im Allgemeininteresse die Last der
freien Zugänglichkeit auferlegt. Insoweit sind u.a. naturschutz- oder waldrechtliche
Betretungsrechte zu nennen.

66

Vgl. zum Abfallrecht: BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 - 7 C 45/80 -,
BVerwGE 67, 8 (11 f.), vom 19. Januar 1989 - 7 C 82/87 -, Buchholz 451.22 AbfG Nr.
31, und vom 11. Dezember 1997 - 7 C 58/96 -, BVerwGE 106, 43 (45 f.).

67

Unter Zugrundelegung dessen hatte der Kläger nicht die tatsächliche
Sachherrschaft über das hier in Rede stehende Grundstück und damit auch nicht
über die dort lagernden Tierabfälle. Der Kläger konnte das Grundstück rechtlich und
tatsächlich nicht dem Zutritt der Allgemeinheit entziehen. Für dieses bestand ein
Waldbetretungsrecht gemäß § 14 des Bundeswaldgesetzes i.V.m. §§ 2 ff. LFoG.
Auch rein tatsächlich handelte es sich um ein frei zugängliches Grundstück.

68

Selbst wenn mit dem Beklagten entgegen den vorstehenden Ausführungen eine
Ordnungspflicht des Klägers angenommen würde, wäre die an diesen gerichtete
Anordnung, die Schlachtabfälle bis zur Abholung getrennt von sonstigen Abfällen so
zu verwahren, dass Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in Berührung
kommen können, sowie die Anordnung, die Abfälle geschützt vor
Witterungseinflüssen aufzubewahren, ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte
verkannt hat, dass er vor dem Hintergrund des § 6a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 LFoG
die Ordnungspflichtigkeit der Forstbehörde in seine Erwägungen hätte einbeziehen
müssen.

69

Nach § 6a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 LFoG werden Abfälle im Wald auf Kosten
des Landes durch die Forstbehörde oder auf deren Veranlassung eingesammelt und
den einsammlungspflichtigen Körperschaften übergeben. Die Anwendung dieser
Vorschrift ist vorliegend nicht bereits nach § 6a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 LFoG
ausgeschlossen, da es sich hier um Privatwald handelt.

70

Bei den Abfällen, deren sichere Verwahrung der Beklagte dem Kläger
aufgegeben hat, handelt es sich um Abfälle im Sinne des § 6a Abs. 3 Satz 1
Halbsatz 1 LFoG. Dieser Begriff ist insbesondere nicht auf solche Abfälle
einzuengen, die beim Erholungsverkehr im Wald zurückbleiben. Der Waldbesitzer
soll mit Blick auf das Betretungsrecht wegen der die Kontrolle erschwerenden und
ein Verhindern wilder Abfallablagerungen kaum erlaubenden Größe und Lage dieser
Flächen von den Folgen der Rechtsverstöße Dritter freigestellt werden.

71

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 1991 - 20 A 119/90 -.

72

Insoweit erklärt sich, dass der Abfallbegriff nach dem Wortlaut des § 6a Abs. 3
Satz 1 Halbsatz 1 LFoG allein durch den Zusatz "im Wald" eingeschränkt worden ist
und nach § 6a Abs. 4 LFoG lediglich pflanzliche Abfälle, die bei der Bewirtschaftung
des Waldes üblicherweise anfallen, ausgenommen worden sind.

73

Soweit der Beklagte geltend macht, Tierkörperteile seien keine Abfälle im Sinne
des Abfallrechts, da das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht für Abfälle gelte,
deren Behandlung sich nach dem Tierkörperbeseitigungsgesetz richte, greift dieses
nicht durch. § 2 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG in der hier anzuwendenden Fassung vom 27.
September 1994 (BGBl. I S. 2705) bestimmt zwar, dass das Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz nicht für die nach dem Tierkörperbeseitigungsgesetz zu beseitigenden
Stoffe gilt. Daraus ist aber nicht zu folgern, dass Tierkörperteile keine Abfälle im
Sinne des Abfallrechts und damit auch kein Abfälle im Sinne des § 6a LFoG sind. Mit
der durch die Ausnahmebestimmung des § 2 Abs. 2 KrW-/AbfG erfolgten
Herausnahme bestimmter Abfallsorten aus dem Anwendungsbereich des
Abfallrechts wird nicht deren Abfallqualität in Frage gestellt. Die
Ausnahmebestimmung indiziert vielmehr die Abfallqualität der dort genannten Stoffe,
denn sie wäre entbehrlich, wenn diese Stoffe nicht unter den Abfallbegriff des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (vgl. § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG) fielen.

74

Die an den Kläger gerichteten Anordnungen, die Abfälle bis zur Abholung
getrennt von sonstigen Abfällen so zu verwahren, dass Menschen nicht unbefugt und
Tiere nicht mit ihnen in Berührung kommen können, und die Abfälle geschützt vor
Witterungseinflüssen aufzubewahren, waren nach alledem jedenfalls
ermessensfehlerhaft. Dass die durch § 6a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 LFoG den
Forstbehörden auferlegte Pflicht zur Einsammlung bzw. zur Veranlassung der
Einsammlung von Abfällen im Wald und die an den Kläger gerichteten Anordnungen
nicht wortgleich sind, führt zu keiner anderen Bewertung.

75

Die die Anordnungen, die Abfälle bis zur Abholung getrennt von sonstigen
Abfällen so zu verwahren, dass Menschen nicht unbefugt und Tiere nicht mit ihnen in
Berührung kommen können, und die Abfälle geschützt vor Witterungseinflüssen
aufzubewahren, betreffende Ordnungsverfügung des Beklagten vom 07. März 2002
ist mithin ebenfalls rechtswidrig und damit auch insoweit aufzuheben. Die
diesbezügliche Aufhebung der Ordnungsverfügung wirkt - wie dargelegt - auf den
Zeitpunkt ihres Erlasses zurück und entzieht folglich nachträglich der gleichzeitig
erfolgten Androhung der Ersatzvornahme und der mit Ordnungsverfügung vom 08.
März 2002 erfolgten Festsetzung der Ersatzvornahme sowie dem mit
Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002 insoweit geltend gemachten
Kostenerstattungsanspruch die Grundlage.

76

Der den vom Stadtreinigungs-, Bau und Transportbetrieb der Stadt M. für
die Einsammlung und Verwahrung der Abfälle in Rechnung gestellten Betrag in Höhe
von 111,42 EUR betreffende Leistungsbescheid vom 23. Mai 2002 findet demnach
ebenfalls in § 77 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VwVG i.V.m. § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 KostO
NRW keine Stütze, weil es auch diesbezüglich an einer rechtmäßig durchgeführten
und veranlassten Ersatzvornahme fehlt.

77

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711,
713 der Zivilprozessordnung (ZPO).

78

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

79