Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-02, Aktenzeichen 3 K 74/17

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Neubescheidung ihres Antrags auf Abfangen der Biber in M. . Im Gemeindegebiet der Klägerin sind seit Frühjahr 2014 Biber heimisch. Das Biberrevier liegt oberhalb (südlich) der Ziegelei (Q., Flurstück ... u.a. „W. “) an einem naturnahen Bachlauf nach einer 280 Meter langen verdolten Bachstrecke. Dort sind aktuell ein Biberbau und acht Biberdämme vorhanden. Die Klägerin plant derzeit den Bau einer Hochwasserrückhalteanlage am Q.. Die Aktivitäten der Biber führten dazu, dass in einem Wald oberhalb der Ortslage von M. ein See aufgestaut wurde. Bei dem Waldstreifen handelt es sich um einen Mischwald aus Erle, Esche, Tanne, Fichte und Pappel; das Nadelholz ist etwa 65 Jahre alt, das Laubholz noch älter. Bei einem Starkregenereignis im Sommer 2014 brach der von den Bibern errichtete Damm und ein Holzstück verstopfte beinahe die Bachdole. Anschließend fand im September 2014 ein Ortstermin statt, an dem die Beteiligten des Klageverfahrens teilnahmen. Die Beteiligten diskutierten verschiedene Möglichkeiten des Hochwasserschutzes, vor allem den Einbau eines Einlaufbauwerks als Verklausungsschutz und den Abfang des Bibers. Nachfolgend stellte die Klägerin keinen Antrag auf Abfang der Biber, auch ein Einlaufbauwerk errichtete sie nicht, lediglich ein Grobrechen bestehend aus Eichenpfählen wurde als Sofortmaßnahme in den Bachlauf eingebracht.

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Am 29.05.2016 führten starke und langanhaltende Regenfälle zu einer Hochwasserlage am A. Bach und im Bereich des Q.s. Der bis dahin halbvolle Bibersee füllte sich vollständig und der Biberdamm brach schließlich unter dem Druck des aufgestauten Wassers. Das Wasser des Bibersees floss zusammen mit dem restlichen Oberflächenwasser nach M. und flutete unter anderem Häuser entlang der A. Straße, es entstand ein hoher Sachschaden. Am 28.07.2016 fand erneut ein Ortstermin unter Teilnahme der Beteiligten und von Fachbehörden statt. Am darauffolgenden Tag stellte die Klägerin unter Verweis auf die Geschehnisse im Mai den Antrag auf Abfang der Biber.

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Mit Bescheid vom 16.12.2016 lehnte das Regierungspräsidium Tübingen den klägerischen Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, der Abfang der Biber erfülle den Verbotstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, da der Biber eine streng geschützte Tierart sei. Zudem komme im konkreten Fall eine Umsiedlung der Tiere nicht in Betracht, so dass der Abfang auch zu einem Verstoß gegen das Tötungsverbot führe. Die im Gebiet des Q.s vorhandenen Aufstauungen des Bibers oberhalb der Ortslage könnten auch in Zukunft die Überflutungsgefahr in M. verstärken und einen Beitrag zum daraus resultierenden Schaden leisten. Jedoch scheide die Zulassung einer Ausnahme von dem Verbotstatbestand aufgrund bestehender zumutbarer Alternativen aus. Mögliche Präventivmaßnahmen seien von der Klägerin noch nicht ergriffen worden, wie zum Beispiel die dauerhafte Beseitigung bestimmter näher bezeichneter Biberdämme und das Einbringen von Dammdrainagen. Diese Alternativmaßnahmen seien auch zumutbar, da die Dammdrainage weitgehend wartungsfrei und auch in einem schwer zugänglichen Gelände ohne Einsatz von Maschinen realisierbar sei. Außerdem trage das Land die Materialkosten vollständig und die Einbaukosten zur Hälfte. Hinzu käme, dass die Klägerin den Bau eines Rückhaltebeckens plane. Somit müssten die Aufwendungen zur Regulierung und Wartung des Damms nur bis zur Fertigstellung des Rückhaltebeckens betrieben werden. Dieses könne dann ohne unverhältnismäßigen Mehraufwand biberverträglich und mit einer Reserve für das zusätzlich durch Biberaufstauungen erforderliche Retentionsvolumen errichtet werden.

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Die Klägerin hat am 05.01.2017 die gegenständliche Klage zum Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben und zur Begründung ausgeführt, dass eine Umsiedlung der Tiere vorliegend möglich sei, und mithin entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums kein Verstoß gegen das Tötungsverbot vorliege. Zudem seien die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Abfangverbot erfüllt, da insbesondere keine zumutbaren Alternativen zum Abfangen der Tiere bestünden. Der Einsatz einer Drainage bzw. eines Vollsickerrohres sei nicht geeignet, die Gefahr einer Überschwemmung zu verhindern und darüber hinaus mit einem unzumutbar hohen finanziellen bzw. technischen Aufwand verbunden. Zum einen sei bereits zweifelhaft, wie diese Rohre mit vertretbarem technischen Aufwand stabil in das moosige, überschwemmte Gebiet des Q.s eingebaut werden sollen. Zum anderen erfordere die Drainage eine engmaschige Kontrolle und bedinge einen hohen Wartungsaufwand, da aufgrund der Gebietsverhältnisse die ständige Gefahr einer Verstopfung und Verschlammung der Rohre bestehe. Die Biber seien auch sehr aktiv, so dass kurzfristig weitere Drainagen an den neuen Biberdämmen eingelassen werden müssten. Aus diesem Grunde seien die Kosten für den Einbau der Drainage unüberschaubar. Überdies habe die Klägerin die Wartungskosten alleine zu tragen. Die Seitens des Beklagten vorgeschlagene Maßnahme der Beseitigung der nördlich des letzten Biberdamms entstehenden Biberdämme sei für einen dauerhaften Überschwemmungsschutz nicht ausreichend. Weiter sei der Bau eines biberverträglichen Rückhaltebeckens nur mit hohem wirtschaftlichen Aufwand möglich, ohne jedoch eine hundertprozentige Sicherheit bieten zu können. Aufgrund der hohen Aktivität der Biber sei zu befürchten, dass diese einen dem Becken vorgelagerten Bau errichteten und aus diesem abschwimmendes Baumaterial den gesteuerten Abfluss aus dem Rückhaltebecken außer Kraft setze. Daher seien permanente Kontrollen sowie das Räumen des Einstaubereichs durch die Klägerin notwendig. Auch aus einer von der Klägerin eingeholten Stellungnahme des Ingenieurbüros R. + S. vom 28.03.2017 ergebe sich, dass aufgrund der bestehenden Biberpopulation im Einzugsgebiet des geplanten Hochwasserrückhaltebeckens erhebliche Schutzmaßnahmen erforderlich seien.

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Die Klägerin beantragt,

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das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.12.2016 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG auf Abfangen der Biber in M. oberhalb der Ziegelei (Q., Flurstück Nr. ... u.a. „W. “) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung verweist er auf den Ausgangsbescheid und führt in Ergänzung aus, dass im Jahr 2014 von Bibern in der Reviergründungsphase, nun aber von einer etablierten Biberfamilie mit mehreren Jungtieren auszugehen sei. Eine Umsiedlung sei nur bei einzelnen, erwachsenen Bibern möglich. Jungbiber seien hingegen auf die älteren Tiere angewiesen und anderen Artgenossen bei Revierkämpfen unterlegen. Bei einer separaten Umsiedlung hätten Jungtiere kaum Überlebenschancen, so dass zur Verhinderung eines leidvollen Ablebens eine Tötung notwendig sei. Siedelte man die Jungbiber dennoch separat aus, werde aufgrund des signifikant erhöhten Tötungsrisikos ebenso gegen das Tötungsverbot verstoßen. Eine gemeinsame Umsiedlung der Biberfamilie sei aus praktischen Gründen nicht möglich. Eine wirtschaftlich unzumutbare Belastung durch den biberverträglichen Bau des Rückhaltebeckens sei nicht belegt. Zudem müsse ein solches Becken auch ohne ansässige Biber regelmäßig kontrolliert werden. Der Sorge der Klägerin, die Funktionsfähigkeit des Rückhaltebeckens werde durch von Bibern gefällte Bäume außer Kraft gesetzt, könne durch das Anbringen von Drahthosen an entsprechend gefährdeten Bäumen begegnet werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts, insbesondere der örtlichen Gegebenheiten, wird auf die Gerichtsakte und die über die Verhandlung bzw. Augenscheinseinnahme gefertigte Niederschrift nebst Lichtbildern verwiesen, wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages auf Abfangen der Biber nicht zu. Der versagende Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.12.2016 ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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1. Die Klage ist ohne Durchführung des nach § 68 Abs. 1, 2 VwGO grundsätzlich vorgeschriebenen Vorverfahrens zulässig, da handelnde Behörde das Regierungspräsidium Tübingen ist (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 AGVwGO).

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Die Klägerin ist auch klagebefugt, da ihr ein möglicher Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über ihren Antrag zusteht. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Eine ausdrückliche Regelung, wem ein Recht auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 7 BNatSchG zusteht, enthält die Vorschrift nicht. Nach der Schutznormtheorie ist in der Regel derjenige klagebefugt, dessen Schutz von der in Anspruch genommenen Vorschrift bezweckt wird. Vorliegend erscheint es möglich, dass die Klägerin von dem Normzweck des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG, hoheitliche Maßnahmen im Interesse der Menschen zuzulassen, umfasst ist. Denn Aufstauungen des Bibers oberhalb der Ortslage von M. können möglicher Weise die Überflutungsgefahr für das Gemeindegebiet der Klägerin erhöhen und zur Entstehung eines Hochwassers beitragen.

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2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Erteilung einer artenschutzrechtlichen, im Naturschutzrecht vorgesehenen Ausnahme zum Abfangen bzw. zur Tötung von Bibern muss sich an dem zum 01.03.2010 in Kraft getretenen Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) messen lassen.

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Die Bestimmung des § 44 Abs. 1 BNatSchG verbietet artenschutzrechtlich das Abfangen und Töten von Bibern. Nach dieser Vorschrift, die Zugriffsverbote für besonders oder streng geschützte Arten normiert, ist es verboten, wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, sie zu verletzen oder zu töten. Der Biber (Castor fiber) ist mit Ausnahme der baltischen, polnischen, finnischen und schwedischen Population in der Europäischen Union gemäß Artikel 12 Abs. 1 i.V.m. Anhang IV lit. a) der Richtlinie des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensweise sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Richtlinie 92/43/EWG) - Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) eine streng zu schützende Art. Damit sind auch die im Gemeindegebiet der Klägerin heimischen Biber eine streng zu schützende Art. Diese europarechtliche Vorgabe wird durch § 7 Abs. 2 Nr. 13 lit. b) aa) BNatSchG – demnach ist der Biber besonders geschützt, und durch § 7 Abs. 2 Nr. 14 lit. b) BNatSchG – wonach er darüber hinaus auch noch streng geschützt ist – umgesetzt. Die Vorschrift des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG nimmt die einschlägigen Vorgaben des Artikel 12 Abs. 1 lit. a) bis d) FFH-Richtlinie auf und untersagt das Nachstellen, Fangen, Verletzten oder Töten von Bibern, das erhebliche Stören von Bibern während der Fortpflanzungs- und Aufzuchtzeit sowie jede Entnahme, Beschädigung und Zerstörung ihrer Fortpflanzungs- und Ruhestätten. Ausgehend hiervon hat das Regierungspräsidium zutreffend angenommen, dass artenschutzrechtliche Verbote zwingendes Recht darstellen, von denen nur abgewichen werden darf, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme (§ 45 Abs. 7 BNatSchG) oder Befreiung (§ 67 BNatSchG) vorliegen. Hier liegen weder die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Ausnahme (2.1) noch eine Befreiung (2.2) vor, so dass ein Ermessensspielraum des Beklagten nicht eröffnet war und Ermessenserwägungen nicht veranlasst waren (2.3).

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2.1 Ausnahmen von dem Verbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG sind in der Vorschrift des § 45 Abs. 7 BNatSchG geregelt. Danach können die nach Landesrecht zuständigen Behörden im Einzelfall weitere Ausnahmen von den Verboten des § 44 zulassen, soweit dies u.a. zur Abwendung erheblicher land-, forst-, fischerei-, wasser- oder sonstiger erheblicher wirtschaftlicher Schäden (§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG) oder im Interesse der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder der maßgeblich günstigen Auswirkungen auf die Umwelt (§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG) erforderlich ist und der Bestand und die Verbreitung der geschützten Population oder Art dadurch nicht nachhaltig beeinflusst wird (§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG). Soweit nach § 45 Abs. 7 Nr. 1 bis 5 BNatSchG von dem Fang- und Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 im Einzelfall eine Ausnahme u.a. im wohlverstandenen, überwiegenden öffentlichen Interesse zugelassen werden kann, ist eine restriktive Auslegung der Ausnahmemöglichkeiten geboten (vgl. VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 07.01.2015 – 5 L 289/14 – ZUR 2015, 300).

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2.1.1 Eine Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG kann gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG zunächst zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden an den dort genannten Rechtsgütern zugelassen werden. Der in dem Bescheid des Beklagten angeführte Ausnahmegrund nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG liegt hier indes nicht vor. Nach Artikel 16 Abs. 1 lit. b) der Richtlinie 92/43/EWG können Ausnahmen zur Verhütung ernster Schäden u.a. an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigem fremden Eigentum gewährt werden. In Umsetzung dieser Vorschrift bezweckt § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG den unionsrechtlichen (Grundrechts-) Schutz des Privateigentums, weswegen das Merkmal der Erheblichkeit eines Schadens bzw. das Erfordernis eines ernsten Schadens hier die dem Einzelnen zumutbare Belastungsgrenze betrifft (vgl. Schütte/Gerbig in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Auflage 2017, § 45 RdNr. 23). Vorliegend sind in Folge der Überschwemmungen im Jahre 2016 Häuser im Gemeindegebiet der Klägerin unter Wasser gesetzt und Waldflächen überflutet worden. Ob damit auch zukünftig Schäden drohen, die geeignet sind, eine Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Verboten zu rechtfertigen, kann hier offenbleiben. Die Kommunen sind insoweit nicht durch das Eigentumsgrundrecht geschützt, sondern handeln in Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben. Damit können jedenfalls die Kosten für Präventivmaßnahmen keinen wirtschaftlichen Schaden i.S.d. § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG begründen. Hinsichtlich der beschädigten Häuser in der A. Straße u.a. liegt aber keine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin vor. Ob die drohenden Schäden durch ein Hochwasser in Anbetracht der Regelung gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG überhaupt unter den Ausnahmegrund nach Nr. 1 gefasst werden können, kann hier ebenfalls dahinstehen.

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2.1.2 Auch ein Ausnahmegrund nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG liegt hier nicht vor. Diese Regelung entspricht inhaltlich dem Ausnahmegrund nach § 34 Abs. 4 BNatSchG. Umfasst sind Maßnahmen des Staates, die unmittelbar der Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder Landesverteidigung dienen. Im Zusammenhang mit dem Gesundheitsschutz können auch Maßnahmen des Hochwasserschutzes gerechtfertigt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.2000 – 4 C 2.99 – BVerwGE 110, 302). Allerdings umfasst der Begriff der öffentlichen Sicherheit, der hier europarechtlich zu verstehen ist, lediglich die Belange im Zusammenhang mit der Existenzsicherung des Staates, der Bekämpfung von Gewaltanwendung im Inneren oder von außen sowie der Abwehr unmittelbarer oder absehbarer Gefahren für grundlegende gesellschaftliche Interessen. Dieses Normverständnis zugrunde gelegt ist der von der Klägerin angenommene Ausnahmegrund nur in Einklang zu bringen mit dem weiteren Ausnahmegrund Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen. Denn die in § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG genannten öffentlichen Interessen umfassen insbesondere auch Maßnahmen zur Abwehr von Überschwemmungsgefahren oder zur Entschärfung von Unfallschwerpunkten (VG Augsburg, Beschluss vom 13.02.2013 – AU 2 S 13.143 – NuR 2013, 284).

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Indes müssen die für die Notwendigkeit der Ausnahmeerteilung geltend gemachten Gründe zwingend sein. Dies folgt aus einer Zusammenschau des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG mit § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG, der als Auffangtatbestand eine Ausnahmemöglichkeit zugunsten sonstiger zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses enthält. Insofern muss eine gewisse greifbare Gefährdung für die genannten Schutzgüter bestehen. Zwingend ist das öffentliche Interesse nicht nur dann, wenn es sich um schlechthin unausweichliche Sachzwänge handelt. Es reicht aus, wenn triftige Gründe des von Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleiteten Handelns dafür sprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2013 – 9 A 22.11 – BVerwGE 146, 145; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.08.2009 – 5 S 2348/08 – NuR 2010, 206). Auch die Abwehr von Überschwemmungsgefahren kann ein solcher gewichtiger, d.h. zwingender Grund sein, solange sich die getroffenen Maßnahmen auf das „Allernotwendigste“ beschränken (vgl. EuGH, Urteil vom 28.02.1991 – Rs. C-57/89 – juris RdNr. 22, 23). Das Ausmaß der Beeinträchtigungen der streng geschützten Art ist daher gegen die für die Ausnahme sprechenden Gründe abzuwägen (vgl. Möckel in: Schlacke a.a.O., § 34 RdNr. 150ff).

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Eine Ausnahme darf demgemäß zufolge § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG weitergehende Anforderungen enthält. Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen sieht eine Ausnahmeregelung von den in den Artikel 12, 13, 14 und 15 Buchstabe a) und b) enthaltenen Verboten vor, die eng auszulegen ist. Die Beweislast für das Vorliegen der für jede Abweichung erforderlichen Voraussetzungen, also auch für das Fehlen zumutbarer Alternativen, trifft dabei die Stelle, die über sie entscheidet. Jeder Eingriff, der die geschützten Arten betrifft, darf nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt werden, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in Artikel 16 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird (vgl. EuGH, Urteil vom 14.06.2007 – Rs. C-342/05 – juris RdNr. 25 – „Finnischer Wolf“).

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Durch das o.g. Kriterium der zumutbaren Alternative wird dem auch unionsrechtlich verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Die Zumutbarkeitsschwelle ist daher stets im Einzelfall unter Abwägung der jeweils bedrohten Interessen zu ermitteln. Eine anderweitige zumutbare Alternative ist dann gegeben, wenn die durch die Biber verursachten Schäden oder Gefahren auch auf andere Art und Weise vermieden werden können. Da bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Alternativen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist, dürfen betriebswirtschaftliche Erwägungen allein nicht ausschlaggebend sein. Auch finanziell aufwendigere Lösungen sind grundsätzlich als zumutbare Alternativen in Betracht zu ziehen. Eine Alternative ist dann nicht mehr zumutbar, wenn der durch sie zu erreichende Vorteil für die Belange des Artenschutzes außer Verhältnis zu den Nachteilen für das mit dem Vorhaben verfolgte Ziel steht (vgl. auch Schütte/Gerbig in: Schlacke, a.a.O., § 45 RdNr. 38f).

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Vorliegend bestehen zumutbare Alternativmaßnahmen, die von der Klägerin vorrangig durchzuführen sind.

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Zunächst kann hier dahinstehen, ob aus praktischen und tierschutzrechtlichen Gründen nur die Tötung der Biber in Betracht kommt und ob eine separate Ansiedlung der Jungbiber mit einem solch erhöhten Tötungsrisiko verbunden wäre, dass diese unter das Tötungsverbot zu fassen ist (signifikant erhöhtes Tötungsrisiko, § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG). Vorliegend kann bereits die mildere Maßnahme der Umsiedelung der Biber nicht gerechtfertigt werden. Dem steht auch nicht entgegen, dass sich der Beklagte im Rahmen der Ortstermine 2014 und 2016 mit der Klägerin über die Möglichkeit des Einfangs besprochen hat. Denn hierin liegt keine Zusicherung i.S.d. § 38 LVwVfG oder eine sonstige bindende behördliche Entscheidung. Aus dem Ablauf der Besprechungen und den Äußerungen der Bediensteten des Regierungspräsidiums war für die Klägerin erkennbar, dass gerade noch keine Entscheidung über das Fangen der Biber getroffen oder in Aussicht gestellt werden sollte.

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Der Beklagte zeigt in seinem Bescheid einen Maßnahmenkatalog auf, der die biberbedingte Gefahr verringern kann. Diese Alternativmaßnahmen sind sowohl geeignet als auch zumutbar im oben dargestellten Sinne. Die biberbedingte Gefahr besteht im konkreten Fall darin, dass vor den Biberdämmen entlang des Q.s größere Wasseransammlungen, sogenannte „Biberseen“ entstehen, die Dämme unter dem zusätzlich durch langanhaltende oder starke Regenfälle entstehenden Druck brechen und das Abfließen der Seen die Überflutungsgefahr in M. noch verstärkt.

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Die von dem Beklagten vorgeschlagenen Maßnahmen sind geeignet, bereits der Entstehung größerer Biberseen entgegen zu wirken. Neben dem regelmäßigen Abbau der Biberdämme auf eine gewisse Höhe kommt der Einbau von Dammdrainagen in Betracht. Diese Kunststoffrohre werden in den Biberdamm eingebaut und können durch Ableiten des Seewassers größere Anstauungen unterbinden sowie eine definierte Einstauhöhe bewirken. Damit wird zugleich verhindert, dass bei heftigen Regenfällen der Wasserdruck auf den Biberdamm zu stark wird und diesen einbrechen lässt. Auch wird das Auslaufen eines großen, hoch aufgestauten Bibersees vermieden. Zur Unterstützung dieser Maßnahme schlägt der Beklagte die zukünftige dauerhafte Beseitigung von Biberdämmen vor, die weiter nördlich als der im Erlasszeitpunkt nördlichste Biberdamm entstehen sollten (siehe die dem Bescheid als Anlage 2, Seite 3 beigefügte Karte). Hierdurch kann das Entstehen eines Bibersees in diesem Bereich gänzlich verhindert werden.

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Die Einschätzung der Klägerin, die vorgeschlagenen Maßnahmen seien aufgrund der örtlichen Gegebenheiten im betroffenen Gebiet nicht zur Abwehr der biberbedingten Hochwassergefahr geeignet, teilt die Kammer nach dem Ergebnis des Augenscheins nicht. Eventuelle Schwierigkeiten bei dem Einbau der Drainage sind für die Frage nach der Geeignetheit der Maßnahme nicht maßgeblich, sofern diese tatsächlich umsetzbar ist. Dies ist vielmehr im Rahmen der Zumutbarkeit der Maßnahme zu berücksichtigen. Die Klägerin erinnert gegen die vom Regierungspräsidium vorgeschlagenen Drainagemaßnahmen im Wesentlichen, dass ein Zufahren im gegenständlichen Bereich und ein Einbringen der Rohre unter Einsatz von Maschinen aufgrund der Topografie und des sumpfigen Untergrunds unmöglich sei. Indes lassen sich dem Vorbringen der Klägerin bereits keine Anhaltspunkte dahingehend entnehmen, dass ein „händisches“ Einbringen der Rohre in die Biberdämme unmöglich ist. Eine hinreichende Stabilität der Rohre kann durch das Anbringen zusätzlicher Eisenanker erreicht werden. Nach den Feststellungen der Kammer ist der in Rede stehende Bereich entlang des Q.s nicht außergewöhnlich schwer zugänglich oder unwegsam; dabei verkennt das Gericht nicht, dass das Gelände im Regelfall nicht so trocken wie bei dem eingenommenen Augenschein sein dürfte. Die vorgefundene Topographie steht jedenfalls einem Einbringen der Drainagerohre von Hand ohne Einsatz schwerer Maschinen nicht entgegen. Wie der Biberbeauftragte des Regierungspräsidiums Tübingen G. im Verhandlungstermin überzeugend ausgeführt hat, wurden derartige Dammdrainagen in zahlreichen Parallelfällen unter sogar deutlich schwierigeren topographischen Gegebenheiten installiert. In jeder Hinsicht nachvollziehbar hat der Biberbeauftragte auch dargelegt, dass die von der Klägerin erwähnte Gefahr einer Verschlammung der Drainagerohre nicht besteht, da diese nicht auf dem Grund des Bibersees, sondern in der gewünschten Einstauhöhe angebracht und deshalb nicht mit Sediment gefüllt werden. Die Kammer ist deshalb zu der Überzeugung gelangt, dass es sich bei den vom Biberbeauftragten und dem Regierungspräsidium vorgeschlagenen Alternativlösungen um in der Praxis bewährte und auch im hier gegenständlichen Gebiet entlang des Q.s taugliche Standardmaßnahmen handelt.

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Die von dem Beklagten vorgeschlagene Maßnahmenkombination ist auch zumutbar. Durch das Kriterium der zumutbaren Alternative wird dem auch unionsrechtlich verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen, weshalb die Frage der Zumutbarkeit im Einzelfall unter Abwägung der jeweils bedrohten Interessen und Rechtsgütern zu ermitteln ist. Der Einwand der Klägerin, der Einbau von Drainagen sei hier bereits deshalb unzumutbar, da Biber sehr aktiv seien und stets neue Rohre in die neu erbauten Dämme verlegt werden müssten, verfängt nicht. Ausweislich der Ermittlungen des Beklagten (Blatt 102 der Behördenakte), die sich bei der Augenscheinseinnahme bestätigt haben und deren Validität die Klägerin nicht mehr in Zweifel zieht, ist derzeit von der Notwendigkeit zum Einbau nur einer Drainage am südlichsten Biberdamm auszugehen. Die Zumutbarkeit der Vornahme einer geeigneten Maßnahme kann nicht mit dem Argument, diese möglicherweise öfter vornehmen zu müssen, in Frage gestellt werden. Das künftige Verhalten der Biber kann nicht als Grundlage für die Bewertung der Zumutbarkeit herangezogen werden. Wo und wie viele Dämme die Biber künftig im Q. Gebiet bauen werden, ist nicht sicher vorhersehbar. Auch das vergangene Verhalten der Tiere ist an sich keine zuverlässige Grundlage für die Maßnahmenprognose, da sie ihr bisheriges Verhalten jederzeit ändern können. Im Übrigen hat der Biberbeauftragte G. in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass seiner Erfahrung nach Biber durch die vorgeschlagenen Regulierungsmaßnahmen nicht zum Bau zusätzlicher Dämme angeregt werden. Die von der Klägerin angeführten unverhältnismäßig hohen Einbau- sowie Wartungskosten sind konkret nicht dargetan. Vielmehr verweist die Klägerin pauschal auf die sumpfige und schlammige Umgebung, ohne erkennbare Umsetzungsbemühungen für das seit 2014 bekannte Problem unternommen zu haben. Die Klägerin hat bisher weder eine Drainage in die bestehenden Dämme eingebracht noch den Versuch hierzu unternommen oder ein Fachunternehmen für den Einbau hinzugezogen. Vor dem Hintergrund, dass die Materialkosten vollständig und die Einbaukosten hälftig vom Land übernommen werden, relativiert sich der für die Klägerin entstehende Investitionsaufwand. Auch hinsichtlich der Wartung der Drainage kann nicht von einer unzumutbaren Belastung für die Klägerin ausgegangen werden. Dieser pauschal eingeworfene Wartungsaufwand steht jedenfalls nicht außer Verhältnis zu dem durch die Maßnahme verfolgten Zweck des Artenschutzes, zumal es sich hier um eine streng geschützte Tierart nach § 7 Abs. 2 Nr. 14 BNatSchG handelt. Zum einen erfüllt die Klägerin hiermit die ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben. Zum anderen argumentiert die Klägerin mit einem Wartungsaufwand, der auf dem mutmaßlichen Verhalten der Biber beruht, ohne in der Vergangenheit in dieser Richtung tätig geworden zu sein. Im Übrigen hat der Biberbeauftragte G. in der mündlichen Verhandlung in jeder Hinsicht nachvollziehbar erläutertet, dass es sich bei der Dammdrainage um eine wartungsarme Maßnahme handelt. Eingestellt werden muss überdies, dass dem Artenschutz nochmals mehr Gewicht zukommt, da die genannten Maßnahmen voraussichtlich nur bis zur Fertigstellung des von der Klägerin ohnehin geplanten Hochwasserrückhaltebeckens betrieben werden müssen. Die Belastung durch erneute Einbau- und Wartungsarbeiten an der Drainage ist somit zeitlich begrenzt, wobei die Zeitspanne weitgehend in der Hand der Klägerin selbst liegt.

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Die weiter vorgeschlagene Alternativmaßnahme, ein Hochwasserrückhaltebecken zu bauen und dieses biberverträglich auszugestalten, ist ebenfalls geeignet wie auch zumutbar. Vorliegend muss berücksichtigt werden, dass die Notwendigkeit des Hochwasserschutzes für die Gemeinde nicht allein auf die Tätigkeit der Biber zurückzuführen ist. Auch sind die im Mai 2016 entstandenen Schäden nicht einzig durch das Verhalten der Biber verursacht worden. Vielmehr liegt eine polykausale Gefahr in dem Sinne vor, dass es sich bei durch ein Hochwasser verursachten Schäden regelmäßig nicht um solche handelt, die allein und unmittelbar durch jedes einzelne der geschützten und von den erteilten Ausnahmen konkret betroffenen Tiere bzw. jedes einzelne seiner Bauwerke verursacht werden, sondern um solche, die sich erst bei Hinzutreten weiterer Umstände – wie insbesondere zum erheblichen Ansteigen des Wassers führenden Wetterbedingungen und/oder einem Zusammenwirken mehrerer Bauten – realisieren und die durch die von den im Einzelfall betroffenen Bibern bzw. ihren Bauwerken verursachten Beeinträchtigungen nur gefördert bzw. mitverursacht werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.02.2015 – OVG 11 S 3.15 – NuR 2015, 326). So liegen die Verhältnisse auch im Gemeindegebiet der Klägerin. Der in der mündlichen Verhandlung als amtliche Auskunftsperson angehörte fachtechnische Bedienstete F. vom Wasserwirtschaftsamt Biberach hat überzeugend bestätigt, dass das von der Klägerin angeführte Hochwasser am 29.05.2016 vor allem auf die völlig ungewöhnlichen extremen Regenmengen zurückzuführen und durch den Bruch von Biberdämmen lediglich in der Höhe des Maximalpegels verstärkt worden sei.

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Die Klägerin möchte an dem Bau des Rückhaltebeckens auch ohne Bibervorkommen festhalten. Die hier allein maßgeblichen Mehraufwendungen, die durch die Konzeption als „biberverträglich“ hinzukommen, stellen sich als zumutbar dar. Die Frage, ab wann Mehrkosten unverhältnismäßig sind, muss im Einzelfall und mit Blick auf den durch die Alternative entstehenden Gewinn für den Naturschutz beantwortet werden (vgl. Möckel in: Schlacke, a.a.O., § 34 RdNr. 146). Soweit sich die Klägerin insoweit auf die von ihr eingeholte Stellungnahme des Ingenieurbüros R. + S. vom 28.03.2017 bezieht, ist diese vage gehalten und nicht aussagekräftig, etwa wenn dort ausgeführt wird „durch die bestehende Biberpopulation ...besteht die Gefahr, dass der Biber einen zusätzlichen vorgelagerten Damm baut und möglicherweise hierfür Bäume fällt; dies kann dann den Zweck des Damms gefährden...“. Es werden indes keine konkreten finanziellen Mehraufwendungen beziffert oder sonstige Anstrengungen dargelegt, die eine solch betriebswirtschaftliche oder anderweitige Belastung erkennen ließen, dass der verfolgte Zweck außer Verhältnis zu dem Gewinn für den Artenschutz stünde. Der Einwand der Klägerin, aufgrund der künftigen Biberaktivitäten entstünden aufwendige Wartung- und Kontrollarbeiten an dem Hochwasserrückhaltebecken, verfängt auch in diesem Zusammenhang nicht. Diese Aufwände überschreiten nicht die Grenze der Verhältnismäßigkeit. Das Rückhaltebecken müsste auch ohne die Anwesenheit der Biber gewartet und regelmäßig auf Funktionsfähigkeit kontrolliert werden. Zwar mag die Aktivität der Biber diese Kontrollaufwendungen erhöhen, jedoch steht dem das europarechtlich verankerte Ziel des Erhalts der streng geschützten Art gegenüber. Einzustellen ist auch, dass der Umfang des von Bibern verursachten Treibguts durch weitere Präventionsmaßnahmen, wie beispielsweise den Einsatz von Drahthosen für in Frage kommende Bäume oder die Reduzierung des umherliegenden Totholzes, verringert werden kann. Sofern die Klägerin derartige Maßnahmen ergreift und regelmäßige Kontrollen der Anlage durchführt, ist auch die von ihr eingewendete Störung der Funktionsfähigkeit der Rückhalteanlage nicht ernstlich zu besorgen. Wie die Auskunftsperson F. in der mündlichen Verhandlung zutreffend näher erläutert hat, ist der biberverträgliche Ausbau von Hochwasserrückhaltebecken in gefährdeten Gebieten Stand der Technik und können die Mehraufwendungen aus Landesmitteln bezuschusst werden. Der erforderliche Verklausungsschutz könne durch entsprechend gestaltete Einlaufschachtgitter auch bei starkem Anschwemmen von Dammmaterial gewährleistet werden. Diesen überzeugenden Darlegungen des fachtechnischen Bediensteten F. ist die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert entgegengetreten, sondern hat sich auf die pauschale Behauptung zurückgezogen, auch bei Realisierung des Hochwasserrückhalteneckens verbleibe ein nicht hinzunehmendes Restrisiko.

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2.2 Der Klägerin kann hier keine Befreiung von den artenschutzrechtlichen Verboten erteilt werden. Ein Rückgriff auf den allgemeinen Befreiungstatbestand nach § 67 Abs. 1 BNatSchG ist neben § 45 Abs. 7 BNatSchG zur Rechtfertigung von Verstößen gegen die Verbote nach § 44 BNatSchG ausgeschlossen (vgl. Schmidt/Kahl/Gärditz, Umweltrecht, 10. Auflage, § 10 RdNr. 153 m.w.N.). Unabhängig hiervon liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Befreiung nach § 67 Abs. 2 BNatSchG nicht vor. Es fehlt bereits an dem erforderlichen, hierauf gerichteten Antrag durch die Klägerin. Darüber hinaus liegt hier kein atypischer Fall, sondern der Eintritt der vom Gesetzgeber regelhaft mit dem Verbot verbundenen nachteiligen Folgen für den Adressaten vor (vgl. Sauthoff in: Schlacke, a.a.O., § 67 RdNr. 20 f.).

31

2.3 Da vorliegend weder die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 7 noch von § 67 Abs. 1 und 2 BNatSchG vorliegen, ist ein Ermessensspielraum des Regierungspräsidiums nicht eröffnet. Keiner Klärung bedarf daher die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob in dem Bescheid vom 16.12.2016 ausreichende Ermessenserwägungen angestellt worden sind, um ein Nachschieben von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO zu ermöglichen.

32

Nach alldem bleibt die Klage insgesamt ohne Erfolg.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

11

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages auf Abfangen der Biber nicht zu. Der versagende Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.12.2016 ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

12

1. Die Klage ist ohne Durchführung des nach § 68 Abs. 1, 2 VwGO grundsätzlich vorgeschriebenen Vorverfahrens zulässig, da handelnde Behörde das Regierungspräsidium Tübingen ist (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 AGVwGO).

13

Die Klägerin ist auch klagebefugt, da ihr ein möglicher Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über ihren Antrag zusteht. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Eine ausdrückliche Regelung, wem ein Recht auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 45 Abs. 7 BNatSchG zusteht, enthält die Vorschrift nicht. Nach der Schutznormtheorie ist in der Regel derjenige klagebefugt, dessen Schutz von der in Anspruch genommenen Vorschrift bezweckt wird. Vorliegend erscheint es möglich, dass die Klägerin von dem Normzweck des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG, hoheitliche Maßnahmen im Interesse der Menschen zuzulassen, umfasst ist. Denn Aufstauungen des Bibers oberhalb der Ortslage von M. können möglicher Weise die Überflutungsgefahr für das Gemeindegebiet der Klägerin erhöhen und zur Entstehung eines Hochwassers beitragen.

14

2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Erteilung einer artenschutzrechtlichen, im Naturschutzrecht vorgesehenen Ausnahme zum Abfangen bzw. zur Tötung von Bibern muss sich an dem zum 01.03.2010 in Kraft getretenen Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) messen lassen.

15

Die Bestimmung des § 44 Abs. 1 BNatSchG verbietet artenschutzrechtlich das Abfangen und Töten von Bibern. Nach dieser Vorschrift, die Zugriffsverbote für besonders oder streng geschützte Arten normiert, ist es verboten, wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, sie zu verletzen oder zu töten. Der Biber (Castor fiber) ist mit Ausnahme der baltischen, polnischen, finnischen und schwedischen Population in der Europäischen Union gemäß Artikel 12 Abs. 1 i.V.m. Anhang IV lit. a) der Richtlinie des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensweise sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Richtlinie 92/43/EWG) - Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) eine streng zu schützende Art. Damit sind auch die im Gemeindegebiet der Klägerin heimischen Biber eine streng zu schützende Art. Diese europarechtliche Vorgabe wird durch § 7 Abs. 2 Nr. 13 lit. b) aa) BNatSchG – demnach ist der Biber besonders geschützt, und durch § 7 Abs. 2 Nr. 14 lit. b) BNatSchG – wonach er darüber hinaus auch noch streng geschützt ist – umgesetzt. Die Vorschrift des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG nimmt die einschlägigen Vorgaben des Artikel 12 Abs. 1 lit. a) bis d) FFH-Richtlinie auf und untersagt das Nachstellen, Fangen, Verletzten oder Töten von Bibern, das erhebliche Stören von Bibern während der Fortpflanzungs- und Aufzuchtzeit sowie jede Entnahme, Beschädigung und Zerstörung ihrer Fortpflanzungs- und Ruhestätten. Ausgehend hiervon hat das Regierungspräsidium zutreffend angenommen, dass artenschutzrechtliche Verbote zwingendes Recht darstellen, von denen nur abgewichen werden darf, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme (§ 45 Abs. 7 BNatSchG) oder Befreiung (§ 67 BNatSchG) vorliegen. Hier liegen weder die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Ausnahme (2.1) noch eine Befreiung (2.2) vor, so dass ein Ermessensspielraum des Beklagten nicht eröffnet war und Ermessenserwägungen nicht veranlasst waren (2.3).

16

2.1 Ausnahmen von dem Verbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG sind in der Vorschrift des § 45 Abs. 7 BNatSchG geregelt. Danach können die nach Landesrecht zuständigen Behörden im Einzelfall weitere Ausnahmen von den Verboten des § 44 zulassen, soweit dies u.a. zur Abwendung erheblicher land-, forst-, fischerei-, wasser- oder sonstiger erheblicher wirtschaftlicher Schäden (§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG) oder im Interesse der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder der maßgeblich günstigen Auswirkungen auf die Umwelt (§ 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG) erforderlich ist und der Bestand und die Verbreitung der geschützten Population oder Art dadurch nicht nachhaltig beeinflusst wird (§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG). Soweit nach § 45 Abs. 7 Nr. 1 bis 5 BNatSchG von dem Fang- und Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 im Einzelfall eine Ausnahme u.a. im wohlverstandenen, überwiegenden öffentlichen Interesse zugelassen werden kann, ist eine restriktive Auslegung der Ausnahmemöglichkeiten geboten (vgl. VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 07.01.2015 – 5 L 289/14 – ZUR 2015, 300).

17

2.1.1 Eine Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG kann gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG zunächst zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden an den dort genannten Rechtsgütern zugelassen werden. Der in dem Bescheid des Beklagten angeführte Ausnahmegrund nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG liegt hier indes nicht vor. Nach Artikel 16 Abs. 1 lit. b) der Richtlinie 92/43/EWG können Ausnahmen zur Verhütung ernster Schäden u.a. an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigem fremden Eigentum gewährt werden. In Umsetzung dieser Vorschrift bezweckt § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG den unionsrechtlichen (Grundrechts-) Schutz des Privateigentums, weswegen das Merkmal der Erheblichkeit eines Schadens bzw. das Erfordernis eines ernsten Schadens hier die dem Einzelnen zumutbare Belastungsgrenze betrifft (vgl. Schütte/Gerbig in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Auflage 2017, § 45 RdNr. 23). Vorliegend sind in Folge der Überschwemmungen im Jahre 2016 Häuser im Gemeindegebiet der Klägerin unter Wasser gesetzt und Waldflächen überflutet worden. Ob damit auch zukünftig Schäden drohen, die geeignet sind, eine Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Verboten zu rechtfertigen, kann hier offenbleiben. Die Kommunen sind insoweit nicht durch das Eigentumsgrundrecht geschützt, sondern handeln in Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben. Damit können jedenfalls die Kosten für Präventivmaßnahmen keinen wirtschaftlichen Schaden i.S.d. § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG begründen. Hinsichtlich der beschädigten Häuser in der A. Straße u.a. liegt aber keine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin vor. Ob die drohenden Schäden durch ein Hochwasser in Anbetracht der Regelung gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG überhaupt unter den Ausnahmegrund nach Nr. 1 gefasst werden können, kann hier ebenfalls dahinstehen.

18

2.1.2 Auch ein Ausnahmegrund nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG liegt hier nicht vor. Diese Regelung entspricht inhaltlich dem Ausnahmegrund nach § 34 Abs. 4 BNatSchG. Umfasst sind Maßnahmen des Staates, die unmittelbar der Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder Landesverteidigung dienen. Im Zusammenhang mit dem Gesundheitsschutz können auch Maßnahmen des Hochwasserschutzes gerechtfertigt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.2000 – 4 C 2.99 – BVerwGE 110, 302). Allerdings umfasst der Begriff der öffentlichen Sicherheit, der hier europarechtlich zu verstehen ist, lediglich die Belange im Zusammenhang mit der Existenzsicherung des Staates, der Bekämpfung von Gewaltanwendung im Inneren oder von außen sowie der Abwehr unmittelbarer oder absehbarer Gefahren für grundlegende gesellschaftliche Interessen. Dieses Normverständnis zugrunde gelegt ist der von der Klägerin angenommene Ausnahmegrund nur in Einklang zu bringen mit dem weiteren Ausnahmegrund Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen. Denn die in § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG genannten öffentlichen Interessen umfassen insbesondere auch Maßnahmen zur Abwehr von Überschwemmungsgefahren oder zur Entschärfung von Unfallschwerpunkten (VG Augsburg, Beschluss vom 13.02.2013 – AU 2 S 13.143 – NuR 2013, 284).

19

Indes müssen die für die Notwendigkeit der Ausnahmeerteilung geltend gemachten Gründe zwingend sein. Dies folgt aus einer Zusammenschau des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG mit § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG, der als Auffangtatbestand eine Ausnahmemöglichkeit zugunsten sonstiger zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses enthält. Insofern muss eine gewisse greifbare Gefährdung für die genannten Schutzgüter bestehen. Zwingend ist das öffentliche Interesse nicht nur dann, wenn es sich um schlechthin unausweichliche Sachzwänge handelt. Es reicht aus, wenn triftige Gründe des von Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleiteten Handelns dafür sprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2013 – 9 A 22.11 – BVerwGE 146, 145; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.08.2009 – 5 S 2348/08 – NuR 2010, 206). Auch die Abwehr von Überschwemmungsgefahren kann ein solcher gewichtiger, d.h. zwingender Grund sein, solange sich die getroffenen Maßnahmen auf das „Allernotwendigste“ beschränken (vgl. EuGH, Urteil vom 28.02.1991 – Rs. C-57/89 – juris RdNr. 22, 23). Das Ausmaß der Beeinträchtigungen der streng geschützten Art ist daher gegen die für die Ausnahme sprechenden Gründe abzuwägen (vgl. Möckel in: Schlacke a.a.O., § 34 RdNr. 150ff).

20

Eine Ausnahme darf demgemäß zufolge § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG weitergehende Anforderungen enthält. Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen sieht eine Ausnahmeregelung von den in den Artikel 12, 13, 14 und 15 Buchstabe a) und b) enthaltenen Verboten vor, die eng auszulegen ist. Die Beweislast für das Vorliegen der für jede Abweichung erforderlichen Voraussetzungen, also auch für das Fehlen zumutbarer Alternativen, trifft dabei die Stelle, die über sie entscheidet. Jeder Eingriff, der die geschützten Arten betrifft, darf nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt werden, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in Artikel 16 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird (vgl. EuGH, Urteil vom 14.06.2007 – Rs. C-342/05 – juris RdNr. 25 – „Finnischer Wolf“).

21

Durch das o.g. Kriterium der zumutbaren Alternative wird dem auch unionsrechtlich verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Die Zumutbarkeitsschwelle ist daher stets im Einzelfall unter Abwägung der jeweils bedrohten Interessen zu ermitteln. Eine anderweitige zumutbare Alternative ist dann gegeben, wenn die durch die Biber verursachten Schäden oder Gefahren auch auf andere Art und Weise vermieden werden können. Da bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Alternativen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist, dürfen betriebswirtschaftliche Erwägungen allein nicht ausschlaggebend sein. Auch finanziell aufwendigere Lösungen sind grundsätzlich als zumutbare Alternativen in Betracht zu ziehen. Eine Alternative ist dann nicht mehr zumutbar, wenn der durch sie zu erreichende Vorteil für die Belange des Artenschutzes außer Verhältnis zu den Nachteilen für das mit dem Vorhaben verfolgte Ziel steht (vgl. auch Schütte/Gerbig in: Schlacke, a.a.O., § 45 RdNr. 38f).

22

Vorliegend bestehen zumutbare Alternativmaßnahmen, die von der Klägerin vorrangig durchzuführen sind.

23

Zunächst kann hier dahinstehen, ob aus praktischen und tierschutzrechtlichen Gründen nur die Tötung der Biber in Betracht kommt und ob eine separate Ansiedlung der Jungbiber mit einem solch erhöhten Tötungsrisiko verbunden wäre, dass diese unter das Tötungsverbot zu fassen ist (signifikant erhöhtes Tötungsrisiko, § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG). Vorliegend kann bereits die mildere Maßnahme der Umsiedelung der Biber nicht gerechtfertigt werden. Dem steht auch nicht entgegen, dass sich der Beklagte im Rahmen der Ortstermine 2014 und 2016 mit der Klägerin über die Möglichkeit des Einfangs besprochen hat. Denn hierin liegt keine Zusicherung i.S.d. § 38 LVwVfG oder eine sonstige bindende behördliche Entscheidung. Aus dem Ablauf der Besprechungen und den Äußerungen der Bediensteten des Regierungspräsidiums war für die Klägerin erkennbar, dass gerade noch keine Entscheidung über das Fangen der Biber getroffen oder in Aussicht gestellt werden sollte.

24

Der Beklagte zeigt in seinem Bescheid einen Maßnahmenkatalog auf, der die biberbedingte Gefahr verringern kann. Diese Alternativmaßnahmen sind sowohl geeignet als auch zumutbar im oben dargestellten Sinne. Die biberbedingte Gefahr besteht im konkreten Fall darin, dass vor den Biberdämmen entlang des Q.s größere Wasseransammlungen, sogenannte „Biberseen“ entstehen, die Dämme unter dem zusätzlich durch langanhaltende oder starke Regenfälle entstehenden Druck brechen und das Abfließen der Seen die Überflutungsgefahr in M. noch verstärkt.

25

Die von dem Beklagten vorgeschlagenen Maßnahmen sind geeignet, bereits der Entstehung größerer Biberseen entgegen zu wirken. Neben dem regelmäßigen Abbau der Biberdämme auf eine gewisse Höhe kommt der Einbau von Dammdrainagen in Betracht. Diese Kunststoffrohre werden in den Biberdamm eingebaut und können durch Ableiten des Seewassers größere Anstauungen unterbinden sowie eine definierte Einstauhöhe bewirken. Damit wird zugleich verhindert, dass bei heftigen Regenfällen der Wasserdruck auf den Biberdamm zu stark wird und diesen einbrechen lässt. Auch wird das Auslaufen eines großen, hoch aufgestauten Bibersees vermieden. Zur Unterstützung dieser Maßnahme schlägt der Beklagte die zukünftige dauerhafte Beseitigung von Biberdämmen vor, die weiter nördlich als der im Erlasszeitpunkt nördlichste Biberdamm entstehen sollten (siehe die dem Bescheid als Anlage 2, Seite 3 beigefügte Karte). Hierdurch kann das Entstehen eines Bibersees in diesem Bereich gänzlich verhindert werden.

26

Die Einschätzung der Klägerin, die vorgeschlagenen Maßnahmen seien aufgrund der örtlichen Gegebenheiten im betroffenen Gebiet nicht zur Abwehr der biberbedingten Hochwassergefahr geeignet, teilt die Kammer nach dem Ergebnis des Augenscheins nicht. Eventuelle Schwierigkeiten bei dem Einbau der Drainage sind für die Frage nach der Geeignetheit der Maßnahme nicht maßgeblich, sofern diese tatsächlich umsetzbar ist. Dies ist vielmehr im Rahmen der Zumutbarkeit der Maßnahme zu berücksichtigen. Die Klägerin erinnert gegen die vom Regierungspräsidium vorgeschlagenen Drainagemaßnahmen im Wesentlichen, dass ein Zufahren im gegenständlichen Bereich und ein Einbringen der Rohre unter Einsatz von Maschinen aufgrund der Topografie und des sumpfigen Untergrunds unmöglich sei. Indes lassen sich dem Vorbringen der Klägerin bereits keine Anhaltspunkte dahingehend entnehmen, dass ein „händisches“ Einbringen der Rohre in die Biberdämme unmöglich ist. Eine hinreichende Stabilität der Rohre kann durch das Anbringen zusätzlicher Eisenanker erreicht werden. Nach den Feststellungen der Kammer ist der in Rede stehende Bereich entlang des Q.s nicht außergewöhnlich schwer zugänglich oder unwegsam; dabei verkennt das Gericht nicht, dass das Gelände im Regelfall nicht so trocken wie bei dem eingenommenen Augenschein sein dürfte. Die vorgefundene Topographie steht jedenfalls einem Einbringen der Drainagerohre von Hand ohne Einsatz schwerer Maschinen nicht entgegen. Wie der Biberbeauftragte des Regierungspräsidiums Tübingen G. im Verhandlungstermin überzeugend ausgeführt hat, wurden derartige Dammdrainagen in zahlreichen Parallelfällen unter sogar deutlich schwierigeren topographischen Gegebenheiten installiert. In jeder Hinsicht nachvollziehbar hat der Biberbeauftragte auch dargelegt, dass die von der Klägerin erwähnte Gefahr einer Verschlammung der Drainagerohre nicht besteht, da diese nicht auf dem Grund des Bibersees, sondern in der gewünschten Einstauhöhe angebracht und deshalb nicht mit Sediment gefüllt werden. Die Kammer ist deshalb zu der Überzeugung gelangt, dass es sich bei den vom Biberbeauftragten und dem Regierungspräsidium vorgeschlagenen Alternativlösungen um in der Praxis bewährte und auch im hier gegenständlichen Gebiet entlang des Q.s taugliche Standardmaßnahmen handelt.

27

Die von dem Beklagten vorgeschlagene Maßnahmenkombination ist auch zumutbar. Durch das Kriterium der zumutbaren Alternative wird dem auch unionsrechtlich verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen, weshalb die Frage der Zumutbarkeit im Einzelfall unter Abwägung der jeweils bedrohten Interessen und Rechtsgütern zu ermitteln ist. Der Einwand der Klägerin, der Einbau von Drainagen sei hier bereits deshalb unzumutbar, da Biber sehr aktiv seien und stets neue Rohre in die neu erbauten Dämme verlegt werden müssten, verfängt nicht. Ausweislich der Ermittlungen des Beklagten (Blatt 102 der Behördenakte), die sich bei der Augenscheinseinnahme bestätigt haben und deren Validität die Klägerin nicht mehr in Zweifel zieht, ist derzeit von der Notwendigkeit zum Einbau nur einer Drainage am südlichsten Biberdamm auszugehen. Die Zumutbarkeit der Vornahme einer geeigneten Maßnahme kann nicht mit dem Argument, diese möglicherweise öfter vornehmen zu müssen, in Frage gestellt werden. Das künftige Verhalten der Biber kann nicht als Grundlage für die Bewertung der Zumutbarkeit herangezogen werden. Wo und wie viele Dämme die Biber künftig im Q. Gebiet bauen werden, ist nicht sicher vorhersehbar. Auch das vergangene Verhalten der Tiere ist an sich keine zuverlässige Grundlage für die Maßnahmenprognose, da sie ihr bisheriges Verhalten jederzeit ändern können. Im Übrigen hat der Biberbeauftragte G. in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass seiner Erfahrung nach Biber durch die vorgeschlagenen Regulierungsmaßnahmen nicht zum Bau zusätzlicher Dämme angeregt werden. Die von der Klägerin angeführten unverhältnismäßig hohen Einbau- sowie Wartungskosten sind konkret nicht dargetan. Vielmehr verweist die Klägerin pauschal auf die sumpfige und schlammige Umgebung, ohne erkennbare Umsetzungsbemühungen für das seit 2014 bekannte Problem unternommen zu haben. Die Klägerin hat bisher weder eine Drainage in die bestehenden Dämme eingebracht noch den Versuch hierzu unternommen oder ein Fachunternehmen für den Einbau hinzugezogen. Vor dem Hintergrund, dass die Materialkosten vollständig und die Einbaukosten hälftig vom Land übernommen werden, relativiert sich der für die Klägerin entstehende Investitionsaufwand. Auch hinsichtlich der Wartung der Drainage kann nicht von einer unzumutbaren Belastung für die Klägerin ausgegangen werden. Dieser pauschal eingeworfene Wartungsaufwand steht jedenfalls nicht außer Verhältnis zu dem durch die Maßnahme verfolgten Zweck des Artenschutzes, zumal es sich hier um eine streng geschützte Tierart nach § 7 Abs. 2 Nr. 14 BNatSchG handelt. Zum einen erfüllt die Klägerin hiermit die ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben. Zum anderen argumentiert die Klägerin mit einem Wartungsaufwand, der auf dem mutmaßlichen Verhalten der Biber beruht, ohne in der Vergangenheit in dieser Richtung tätig geworden zu sein. Im Übrigen hat der Biberbeauftragte G. in der mündlichen Verhandlung in jeder Hinsicht nachvollziehbar erläutertet, dass es sich bei der Dammdrainage um eine wartungsarme Maßnahme handelt. Eingestellt werden muss überdies, dass dem Artenschutz nochmals mehr Gewicht zukommt, da die genannten Maßnahmen voraussichtlich nur bis zur Fertigstellung des von der Klägerin ohnehin geplanten Hochwasserrückhaltebeckens betrieben werden müssen. Die Belastung durch erneute Einbau- und Wartungsarbeiten an der Drainage ist somit zeitlich begrenzt, wobei die Zeitspanne weitgehend in der Hand der Klägerin selbst liegt.

28

Die weiter vorgeschlagene Alternativmaßnahme, ein Hochwasserrückhaltebecken zu bauen und dieses biberverträglich auszugestalten, ist ebenfalls geeignet wie auch zumutbar. Vorliegend muss berücksichtigt werden, dass die Notwendigkeit des Hochwasserschutzes für die Gemeinde nicht allein auf die Tätigkeit der Biber zurückzuführen ist. Auch sind die im Mai 2016 entstandenen Schäden nicht einzig durch das Verhalten der Biber verursacht worden. Vielmehr liegt eine polykausale Gefahr in dem Sinne vor, dass es sich bei durch ein Hochwasser verursachten Schäden regelmäßig nicht um solche handelt, die allein und unmittelbar durch jedes einzelne der geschützten und von den erteilten Ausnahmen konkret betroffenen Tiere bzw. jedes einzelne seiner Bauwerke verursacht werden, sondern um solche, die sich erst bei Hinzutreten weiterer Umstände – wie insbesondere zum erheblichen Ansteigen des Wassers führenden Wetterbedingungen und/oder einem Zusammenwirken mehrerer Bauten – realisieren und die durch die von den im Einzelfall betroffenen Bibern bzw. ihren Bauwerken verursachten Beeinträchtigungen nur gefördert bzw. mitverursacht werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.02.2015 – OVG 11 S 3.15 – NuR 2015, 326). So liegen die Verhältnisse auch im Gemeindegebiet der Klägerin. Der in der mündlichen Verhandlung als amtliche Auskunftsperson angehörte fachtechnische Bedienstete F. vom Wasserwirtschaftsamt Biberach hat überzeugend bestätigt, dass das von der Klägerin angeführte Hochwasser am 29.05.2016 vor allem auf die völlig ungewöhnlichen extremen Regenmengen zurückzuführen und durch den Bruch von Biberdämmen lediglich in der Höhe des Maximalpegels verstärkt worden sei.

29

Die Klägerin möchte an dem Bau des Rückhaltebeckens auch ohne Bibervorkommen festhalten. Die hier allein maßgeblichen Mehraufwendungen, die durch die Konzeption als „biberverträglich“ hinzukommen, stellen sich als zumutbar dar. Die Frage, ab wann Mehrkosten unverhältnismäßig sind, muss im Einzelfall und mit Blick auf den durch die Alternative entstehenden Gewinn für den Naturschutz beantwortet werden (vgl. Möckel in: Schlacke, a.a.O., § 34 RdNr. 146). Soweit sich die Klägerin insoweit auf die von ihr eingeholte Stellungnahme des Ingenieurbüros R. + S. vom 28.03.2017 bezieht, ist diese vage gehalten und nicht aussagekräftig, etwa wenn dort ausgeführt wird „durch die bestehende Biberpopulation ...besteht die Gefahr, dass der Biber einen zusätzlichen vorgelagerten Damm baut und möglicherweise hierfür Bäume fällt; dies kann dann den Zweck des Damms gefährden...“. Es werden indes keine konkreten finanziellen Mehraufwendungen beziffert oder sonstige Anstrengungen dargelegt, die eine solch betriebswirtschaftliche oder anderweitige Belastung erkennen ließen, dass der verfolgte Zweck außer Verhältnis zu dem Gewinn für den Artenschutz stünde. Der Einwand der Klägerin, aufgrund der künftigen Biberaktivitäten entstünden aufwendige Wartung- und Kontrollarbeiten an dem Hochwasserrückhaltebecken, verfängt auch in diesem Zusammenhang nicht. Diese Aufwände überschreiten nicht die Grenze der Verhältnismäßigkeit. Das Rückhaltebecken müsste auch ohne die Anwesenheit der Biber gewartet und regelmäßig auf Funktionsfähigkeit kontrolliert werden. Zwar mag die Aktivität der Biber diese Kontrollaufwendungen erhöhen, jedoch steht dem das europarechtlich verankerte Ziel des Erhalts der streng geschützten Art gegenüber. Einzustellen ist auch, dass der Umfang des von Bibern verursachten Treibguts durch weitere Präventionsmaßnahmen, wie beispielsweise den Einsatz von Drahthosen für in Frage kommende Bäume oder die Reduzierung des umherliegenden Totholzes, verringert werden kann. Sofern die Klägerin derartige Maßnahmen ergreift und regelmäßige Kontrollen der Anlage durchführt, ist auch die von ihr eingewendete Störung der Funktionsfähigkeit der Rückhalteanlage nicht ernstlich zu besorgen. Wie die Auskunftsperson F. in der mündlichen Verhandlung zutreffend näher erläutert hat, ist der biberverträgliche Ausbau von Hochwasserrückhaltebecken in gefährdeten Gebieten Stand der Technik und können die Mehraufwendungen aus Landesmitteln bezuschusst werden. Der erforderliche Verklausungsschutz könne durch entsprechend gestaltete Einlaufschachtgitter auch bei starkem Anschwemmen von Dammmaterial gewährleistet werden. Diesen überzeugenden Darlegungen des fachtechnischen Bediensteten F. ist die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert entgegengetreten, sondern hat sich auf die pauschale Behauptung zurückgezogen, auch bei Realisierung des Hochwasserrückhalteneckens verbleibe ein nicht hinzunehmendes Restrisiko.

30

2.2 Der Klägerin kann hier keine Befreiung von den artenschutzrechtlichen Verboten erteilt werden. Ein Rückgriff auf den allgemeinen Befreiungstatbestand nach § 67 Abs. 1 BNatSchG ist neben § 45 Abs. 7 BNatSchG zur Rechtfertigung von Verstößen gegen die Verbote nach § 44 BNatSchG ausgeschlossen (vgl. Schmidt/Kahl/Gärditz, Umweltrecht, 10. Auflage, § 10 RdNr. 153 m.w.N.). Unabhängig hiervon liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Befreiung nach § 67 Abs. 2 BNatSchG nicht vor. Es fehlt bereits an dem erforderlichen, hierauf gerichteten Antrag durch die Klägerin. Darüber hinaus liegt hier kein atypischer Fall, sondern der Eintritt der vom Gesetzgeber regelhaft mit dem Verbot verbundenen nachteiligen Folgen für den Adressaten vor (vgl. Sauthoff in: Schlacke, a.a.O., § 67 RdNr. 20 f.).

31

2.3 Da vorliegend weder die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 7 noch von § 67 Abs. 1 und 2 BNatSchG vorliegen, ist ein Ermessensspielraum des Regierungspräsidiums nicht eröffnet. Keiner Klärung bedarf daher die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob in dem Bescheid vom 16.12.2016 ausreichende Ermessenserwägungen angestellt worden sind, um ein Nachschieben von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO zu ermöglichen.

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Nach alldem bleibt die Klage insgesamt ohne Erfolg.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.