Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-03-19, Aktenzeichen 1 S 75/13

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. Dezember 2012 - 2 K 2299/12 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.

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Der Antragsgegner hat gegenüber dem Antragsteller am 23.10.2012 folgende Verfügung erlassen: "Der Kreistag des ... Kreises hat in seiner Sitzung vom 23. Oktober 2012 festgestellt, dass bei Ihnen ein Hinderungsgrund nach § 24 Abs. 1 Nr. 1a der Landkreisordnung (LKrO) vorliegt und sie somit nicht in den Kreistag des ... Kreises nachrücken können. Gleichzeitig hat der Kreistag die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Feststellung des Hinderungsgrundes gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) beschlossen." Den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen diese Verfügung vom 23.10.2012 wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt. Hiergegen wendet sich der Antragsteller im Ergebnis ohne Erfolg.

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Die Rüge des Antragstellers, der Verfügung des Antragsgegners vom 23.10.2012 fehle es an einer ordnungsgemäßen Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, da der Antragsgegner sein durch diese Norm eingeräumtes Ermessen nicht ausgeübt habe, ist unbegründet. Der Antragsgegner hat in der Verfügung u.a. ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolge im überwiegenden öffentlichen Interesse an der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Kreistages und in der Folge der Gesetzmäßigkeit der Kreistagsbeschlüsse. Der Kreistag als Vertretung der Einwohner und damit das Hauptorgan des ... Kreises lege die Grundsätze für die Verwaltung des Landkreises fest und entscheide über alle Angelegenheiten des Landkreises, soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes zuständig sei. Somit sei es für das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Funktionsfähigkeit des Kreises und der Verwaltung unabdingbar, dass die Beschlüsse des Kreistages in einem ordnungsgemäß besetzten Gremium rechtmäßig zu Stande kämen. Mit dieser Begründung ist, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, den Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Genüge getan.

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Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Antragsteller, der als Pförtner im ... Klinikum in ..., einem Eigenbetrieb des Antragsgegners beschäftigt ist, Arbeitnehmer des Landkreises im Sinne von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a LKrO ist, da er aufgrund eines Dienstvertrages nach §§ 611 ff. BGB beschäftigt ist und in einem gewissen Grad in einem persönlichen Abhängigkeitsverhältnis zum Landkreis steht. Ohne Erfolg bringt der Antragsteller mit der Beschwerde hiergegen vor, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass der Antragsteller in einem privaten Arbeitsverhältnis stehe und dass zweifelhaft sei, inwieweit der Antragsteller sich tatsächlich in einem persönlichen Abhängigkeitsverhältnis zum Landkreis befinde und somit Angestellter des öffentlichen Dienstes sei. Das ... Klinikum ist unstreitig ein Eigenbetrieb des Antragsgegners und damit eine unselbstständige Anstalt des Landkreises. Der Antragsteller ist daher Arbeitnehmer des Landkreises. Auf die vom Antragsteller herangezogene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu leitenden Angestellten eines von der öffentlichen Hand beherrschten privatrechtlichen Unternehmens (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.01.1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 38, 326; Beschl. 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64) kommt es daher nicht an.

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Der Senat folgt auch den Darlegungen des Verwaltungsgerichts, dass der Schwerpunkt der Tätigkeit des Antragstellers nicht im Bereich der körperlichen Arbeit im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 2 LKrO liegen dürfte. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Antragsteller unter anderem für die Telefonvermittlung des ganzen Klinikums zuständig ist, dass er Anlauf- und Auskunftsstelle für Besucher und Patienten ist und dass es sich insoweit um geistige - büromäßige - Tätigkeiten handelt und demgegenüber die Verteilung und das Sortieren von Briefen und Zeitungen und die Entgegennahme und der Versand von Paketen nicht erheblich ins Gewicht fällt. Hierauf nimmt der Senat Bezug. Diese ausführliche und nachvollziehbare Begründung des Verwaltungsgerichts vermag die Beschwerde nicht ernsthaft infrage zu stellen. Soweit die Beschwerde die Bedienung der Telefonanlage als körperliche Arbeit ansieht, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Die bei der Bedienung der Telefonanlage verrichtete Tätigkeit der Telefonvermittlung ist keine körperliche Arbeit im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 2 LKrO. Der Antragsteller vermag mit der Beschwerde des Weiteren nicht nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Umständen die aufgeführten Arbeiten des Beförderns von Briefen und Hebens von Paketen körperliche, den Schwerpunkt seiner Tätigkeit ausmachende Arbeiten sind.

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Schließlich rügt der Antragsteller, § 24 LKrO stehe nicht im Einklang mit Art. 137 Abs. 1 GG. Dieser bestimmt, dass die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden kann.Die Vorschrift dient allgemein der Sicherung der organisatorischen Gewaltenteilung gegen Gefahren, die durch das Zusammentreffen von beruflicher Stellung und Mandatswahrnehmung entstehen können. Es geht darum zu verhindern, dass durch "Personalunion" die Parlamentarier als Kontrolleure sich selbst kontrollieren. So soll der Gefahr von Entscheidungskonflikten und Verfilzungen entgegengewirkt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.06.1998 - 2 BvL 2/97 - BVerfGE 98, 145; BVerwG, Beschl. v. 26.08.2004 - 2 B 31.04 - Buchholz 11 Art. 137 GG Nr. 2). Die Anordnung einer Inkompatibilität ist - als eine sachgerechte Ausgestaltung des passiven Wahlrechts - von der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG nur gedeckt, wenn sie nur gewählte Bewerber betrifft, deren berufliche Stellung die Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit von Interessen- und Entscheidungskonflikten nahelegt. Da es jedoch schwierig ist, eine genaue Grenze festzulegen zwischen solchen Funktionsträgern, deren Tätigkeit sie in den bezeichneten Interessenkonflikt bringen kann, und solchen, deren Tätigkeit sie nicht diesem Konflikt aussetzt, ist dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum bei der Bestimmung der von der Inkompatibilität betroffenen beruflichen Stellungen zuzugestehen. Insbesondere kann der Gesetzgeber die Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG durch generalisierende Tatbestände ausschöpfen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.06.1998, a.a.O.; auch: BVerfG, Beschl. v. 06.10.1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177; BVerwG, Urt. v. 29.07.2002 - 8 C 22.01 - BVerwGE 117, 11). Der Gesetzgeber hat zwar einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn er von der ihm durch Art. 137 Abs. 1 GG eingeräumten Ermächtigung nicht durch eine diese ausschöpfende Inkompatibilitätsregelung Gebrauch macht, stattdessen differenzierend vorgeht und bestimmte Personengruppen von der Unvereinbarkeit von "Amt" und Mandat ausnimmt, darf dabei aber keine willkürlichen oder systemwidrigen Unterscheidungen treffen (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.07.1981 - GR 2/80 - VBlBW 1981, 348; OVG Berlin, Urt. v. 18.11.2003 - 4 B 7.03 - juris).

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Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt zu Inkompatibilitätsregelungen u.a. für Angestellte des öffentlichen Dienstes. § 24 Abs. 1 LKrO a. F. knüpfte daher an den Begriff des Angestellten an. Nach der Rechtsprechung des Senats war für die Frage, wer im Einzelfall Angestellter im öffentlichen Dienst ist, auf die im bürgerlichen und Arbeitsrecht entwickelten Kriterien zurückzugreifen (vgl. Senatsurteil vom 01.04.1982 - 1 S 1485/81 - VBlBW 1983, 80, m.w.N.; Senatsbeschluss vom 07.05.1996 - 1 S 2988/95 - NVwZ-RR 1997, 246). Wie bereits vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt, nimmt der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst keine Unterscheidung zwischen Angestellten und Arbeitern mehr vor. Hierauf hat der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts reagiert. Mit der überkommenen Abgrenzung nach den Kriterien der körperlichen oder geistigen Prägung der Arbeit (vgl. nur BSG, Urt. v. 11.12.1987 - 12 RK 6/86 - juris) wollte der Gesetzgeber ersichtlich die nach herkömmlichen Kriterien vorgenommene Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten im Hinblick auf die begrenzte Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG, die Inkom-pabilitätsregelungen für Arbeiter nicht zulässt, nachzeichnen und hat hierfür in § 24 Abs. 1 Satz 2 LKrO auf das Kriterium der körperlichen Arbeit abgestellt (vgl. LT-Drucks. 14/4002, S. 49, 64).

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Fraglich ist jedoch, ob die Regelung in § 24 Abs. 1 Satz Nr. 1 a, Abs. 1 Satz 2 LKrO zu Arbeitnehmern von der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG gedeckt ist. Zum Begriff des Angestellten im öffentlichen Dienst im Sinne von Art. 137 Abs. 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass damit die Ermächtigung noch nicht eindeutig umschrieben sei. Es gebe nicht notwendigerweise einen in allen Rechtsbereichen gleichen Begriff des Angestellten des öffentlichen Dienstes.Seine Bedeutung und Abgrenzung müsse deshalb durch Auslegung der jeweils maßgebenden Vorschrift ermittelt werden. Für Art. 137 Abs. 1 GG sei danach ausschlaggebend die ratio der Verfassungsbestimmung. Wer zu der hier gemeinten Gruppe der Angestellten des öffentlichen Dienstes gehöre, sei nach herkömmlichen Gesichtspunkten unter besonderer Berücksichtigung der Zweckrichtung des Art. 137 Abs. 1 GG zu bestimmen. Daraus folge, dass diese Zuordnung von allgemeinen, dem Angestelltenverhältnis immanenten, zugleich aber auch für den öffentlichen Dienst charakteristischen Merkmalen abhänge und dass gerade diese Eigenart des Dienstverhältnisses im Hinblick auf die Verwirklichung des Verfassungsprinzips der Trennung der Gewalten die Möglichkeit einer Unvereinbarkeitsregelung fordere (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.01.1975 und Beschl. 04.04.1978, je a.a.O.). Ein verfassungsrechtlicher Begriff des Angestellten des öffentlichen Dienstes dürfte darin nicht zum Ausdruck kommen (a.A. wohl Stober/Lackner, BK, Art. 137 Abs. 1 Rn. 322: staatsrechtlicher Angestelltenbegriff [Drittbearbeitung Mai 2004]). Der Begriff ist nicht verfassungsrechtlich definiert (ebenso Butzer, in: Epping/Hillgruber, GG, 2009, Art. 137 Rn. 9; Leisner in: Sodan, GG, 2009, Art. 137 Rn. 4). Der Verfassungsgeber ging 1949 ersichtlich von einer im einfachen Recht und den tatsächlichen Verhältnissen vorhandenen Unterscheidung zwischen Angestellten und Arbeitern aus. Diese Unterscheidung hat jedoch seit geraumer Zeit erheblich an Bedeutung verloren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.05.1990 - 1 BvL 2/83 - BVerfGE 82, 126, zu unterschiedlichen Kündigungsfristen für Arbeiter und Angestellte). Sie ist heute im Arbeitsrecht praktisch ohne Relevanz, zudem stellen die gestiegenen Anforderungen an Tätigkeiten von (vormals) Arbeitern in Frage, ob die körperliche oder geistige Prägung der Arbeit noch ein geeignetes Abgrenzungskriterium ist (vgl. nur Preis, in: Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 13. Aufl., § 611 BGB Rn. 104). Angesichts der Tatsache, dass Art. 137 Abs. 1 GG im Hinblick auf den Begriff des Angestellten des öffentlichen Dienstes an rechtliche und tatsächliche Umstände anknüpft, die - zumindest weitgehend - so nicht mehr bestehen, bestehen Zweifel, ob der einfache Gesetzgeber mit Inkompatibilitätsvorschriften, die die herkömmliche Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten nachzuzeichnen versuchen, noch in verfassungsgemäßer Weise von dieser Ermächtigung Gebrauch machen kann oder ob die Ermächtigung in Art. 137 Abs. 1 GG insoweit leerläuft oder jedenfalls der Gesetzgeber gehalten ist, angesichts einer möglicherweise festzustellenden Ausdehnung von Tätigkeiten geistiger Prägung die Unvereinbarkeitsvorschriften für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes weitergehend auf solche Fallgestaltungen einzugrenzen, in denen eine Konfliktlage hinreichend wahrscheinlich ist (kritisch ebenfalls Masing, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Bd. III, Art. 137 Rn. 11; a.A. v. Campenhausen/Unruh, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Bd. 3, Art. 137 Rn. 20).

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Im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes lassen sich für den Senat diese Zweifel jedenfalls nicht im Sinne der nach Art. 100 Abs. 1 GG erforderlichen Überzeugungsgewissheit von der Verfassungswidrigkeit der Norm abschließend klären. Für die Entscheidung über den Antrag des Antragstellers nach § 80 Abs. 5 VwGO kommt es daher maßgeblich auf die Abwägung des Interesses des Antragstellers am Aufschub des Vollzugs der streitigen Verfügung und des öffentliches Interesses am Sofortvollzug dieser Verfügung an. Dabei hat der Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Zusammensetzung des Kreistages keine ausschlaggebende Bedeutung, da diese maßgeblich von der offenen Verfassungsmäßigkeit des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr.1 a, Abs. 1 Satz 2 LKrO abhängt. Bei dieser Ausgangslage erachtet der Senat das Interesse an der Umsetzung des Normbefehls des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a LKrO - dessen Verfassungswidrigkeit nicht festgestellt ist - als vorrangig, so dass das Interesse des Antragstellers am Aufschub der streitigen Verfügung zurückstehen muss.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).