Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-20, Aktenzeichen 3 Bf 152/16

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Juni 2016 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten des Berufungsverfahrens sowie die außergerichtlichen Kosten der Beklagten im Berufungsverfahren je zur Hälfte. Ihre eigenen außergerichtlichen Kosten im Berufungsverfahren tragen die Klägerin und die Beigeladene jeweils selbst.

Hinsichtlich der Kosten des Berufungsverfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin und die Beigeladene dürfen die Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen das Verbot des Inverkehrbringens von Hitzeschutzanzügen und gegen ihre Verpflichtung zur Information ihrer Kunden über eine fehlerhafte Kennzeichnung von bereits in den Verkehr gebrachten Hitzeschutzanzügen.

2

Die Klägerin ist ein englisches Unternehmen in der Rechtsform einer Limited (Ltd.) mit Sitz in N.. Sie stellt Brand- und Chemikalienschutzbekleidung für den Einsatz auf Schiffen her und vertrieb u.a. den Hitzeschutzanzug „F.“ (im Folgenden: Hitzeschutzanzug). Der Anzug besteht aus einer Jacke und einer Hose, die in einer zweilagigen Materialkombination aus aluminiumbeschichtetem Obermaterial (reflektierend) und Frottiergewirke gefertigt sind.

3

Die Beigeladene ist eine internationale Klassifikationsgesellschaft. Ihre Rechtsvorgängerin (G. ; im Folgenden: Beigeladene) war eine sog. benannte Stelle i.S.v. Art. 2 lit. g), Art. 9 der Richtlinie 96/98/EG (sog. Schiffsausrüstungsrichtlinie – Maritime Equipment Directive [MED]; im Folgenden: MED) und § 3 Abs. 1 und 3 der Schiffsausrüstungsverordnung (im Folgenden: SchAusrV) und zur Durchführung von sog. Konformitätsbewertungsverfahren i.S.v. Art. 2 lit. a), Art. 10 MED, § 5 SchAusrV zugelassen.

4

Die Klägerin beantragte Mitte des Jahres 2010 bei der Beigeladenen die Durchführung eines Konformitätsbewertungsverfahrens für den von ihr vertriebenen Hitzeschutzanzug gemäß § 5 SchAusrV, Art. 10 MED. Hierfür legte sie den Prüfbericht (confidential report) eines von ihr beauftragten Prüflabors (B. mit Sitz in England) vom 28. Juni 2010 vor. Danach erfülle der Hitzeschutzanzug die Anforderungen, die sich aus der Prüfnorm EN 469 ergäben. Die Beigeladene erteilte daraufhin unter dem 27. Juli 2010 die EG-Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) mit der Nummer X mit einer Gültigkeit bis zum 26. Juli 2015. Darin bescheinigte sie die Vereinbarkeit des Baumusters mit den Vorgaben der Prüfnorm EN 469 und nahm im Übrigen auf A.1/3.3 MED in der Fassung der Richtlinie 2009/26/EG Bezug. Nachdem auch eine EG-Konformitätserklärung mit dem Baumuster (Modul D) i.S.v. Art. 10 Abs. 1 i) b) MED, ausgestellt durch das Unternehmen B. unter dem 6. Oktober 2010 (X mit einer Gültigkeitsdauer bis zum 31. Dezember 2012; regelmäßig erneuert bzw. verlängert in der Folgezeit), vorlag, produzierte und vertrieb die Klägerin den Hitzeschutzanzug auf der Grundlage der von der Beigeladenen ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung.

5

Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie der Beklagten (im Folgenden: Beklagte) wurde im März 2012 von einer britischen Behörde darauf aufmerksam gemacht, dass für den von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzug nach dortiger Auffassung kein ordnungsgemäßes Konformitätsbewertungsverfahren durchgeführt worden sei. Erläuternd verwies die britische Behörde insbesondere auf eine Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 3. Dezember 2010. Darin heißt es u.a., dass nach den einschlägigen Vorgaben der Schiffsausrüstungsrichtlinie Hitzeschutzanzüge entweder nach den Prüfnormen EN 469 und EN 1486, oder nach der Prüfnorm ISO 15538 zertifiziert werden könnten. Weiter heißt es, dass die Prüfnorm EN 469 nur auf Schutzkleidung ohne reflektierendes Material und die Prüfnorm EN 1486 nur auf Schutzkleidung mit reflektierendem Material anwendbar sei. Dies bedeute, dass jeweils nur eine Prüfnorm angewendet werden könne, abhängig davon, welche Art von Schutzkleidung getestet werde.

6

Nach einer Prüfung der Angelegenheit teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie die Auffassung vertrete, der Hitzeschutzanzug sei nicht ordnungsgemäß zertifiziert worden. Die zur Anwendung gebrachte Prüfnorm EN 469 sei auf Schutzkleidung, die Hitzestrahlung reflektiere, nicht anwendbar. Insoweit seien (nur) die Prüfnomen EN 1486 oder ISO 15538 anzuwenden. Ob die dortigen Voraussetzungen erfüllt würden, sei unbekannt. Die von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzüge erweckten aufgrund der vorhandenen Beschichtung den Eindruck, sie seien ebenso hitzebeständig wie metallisierte Anzüge, die nach den hierfür einschlägigen Prüfnormen zertifiziert worden seien. Hierdurch bestehe die Gefahr einer nicht sachgemäßen und deshalb gefährlichen Verwendung. Die Klägerin teilte der Beklagten daraufhin mit, dass nach ihrer Auffassung der Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 auch für reflektierende Schutzkleidung eröffnet sei, und begründete dies im Einzelnen. Auch die Beigeladene nahm zu der Frage der einschlägigen Prüfnorm Stellung.

7

Nach vorheriger Anhörung erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin unter dem 22. Oktober 2012 einen Bescheid, mit dem sie unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung ein vorläufiges („bis zum Abschluss eines ordnungsgemäßen Konformitätsbewertungsverfahrens“) Verbot des Inverkehrbringens für den Hitzeschutzanzug für den deutschen Markt anordnete und der Klägerin ferner aufgab, den Rückruf bzw. die Rücknahme der Schutzausrüstung durchzuführen und sie – die Beklagte – über die ergriffenen Maßnahmen zu informieren. Hierbei bezog sie sich auf § 7a Abs. 2 Nr. 3 und 4 des Seeaufgabengesetzes (im Folgenden: SeeAufgG) sowie §§ 6, 7 SchAusrV und Art. 13 MED und machte zur Begründung ergänzend geltend: Reflektierende Schutzanzüge seien vom Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 ausgeschlossen. Diese Auffassung sei von mehreren Fachleuten bestätigt worden. Hierfür spreche auch, dass Schutzkleidung, die nach DIN 469 zertifiziert werde, regelmäßig in der allgemeinen Brandbekämpfung eingesetzt werde und nicht für einen nur kurzfristigen Einsatz vorgesehen sei. Demgegenüber werde Schutzkleidung mit reflektierender Oberfläche in Bereichen mit hoher Strahlungshitze für kurze Zeiträume getragen. Der von der Klägerin vertriebene Schutzanzug weise aufgrund seiner Beschichtung einen hohen Wasserdampfdurchgangswiderstand (d.h. eine geringe Atmungsaktivität) auf und sei deshalb für einen längerfristigen Einsatz bei der allgemeinen Brandbekämpfung aufgrund des Überhitzungsrisikos ungeeignet. Gegen die Anwendbarkeit der Prüfnorm EN 469 spreche weiter, dass dort von der Waschbarkeit des zu prüfenden Materials ausgegangen werde. Der Hitzeschutzanzug sei aber nicht waschbar. Die unrichtige Zertifizierung und Kennzeichnung berge zum einen die Gefahr, dass Verwender den Anzug bei längeren Einsätzen trügen und dann Gefahr liefen zu überhitzen, zumal eine diesbezügliche Warnung in den Anzügen nicht angebracht sei. Umgekehrt könnten Verwender zum anderen irrig davon ausgehen, die Anzüge genügten den besonderen Schutzanforderungen für reflektierende Schutzkleidung (EN 1486 oder ISO 15538), die bislang aber nicht geprüft worden seien.

8

Mit Schreiben vom 26. Oktober 2012 bat die Beklagte die Beigeladene, die von ihr ausgestellte Baumusterprüfbescheinigung so bald wie möglich aufzuheben. Nachdem die Beigeladene die Baumusterprüfbescheinigung daraufhin gegenüber der Klägerin zunächst ausgesetzt hatte, hob sie diese Aussetzung später – im Dezember 2012 – wieder auf.

9

Die Klägerin erhob gegen den Bescheid vom 22. Oktober 2012 Widerspruch und beantragte die Aussetzung der Vollziehung: Die Beklagte habe keine Zuständigkeit für einen weltweiten Rückruf. Die angefochtene Verfügung sei zudem unbestimmt. Die vorgenommene Zertifizierung sei nicht zu beanstanden. Die Prüfnorm EN 469 sei anwendbar. Es handele sich bei dem von ihr – der Klägerin – vertriebenen Hitzeschutzanzug um einen normalen Brandschutzanzug i.S.d. Prüfnorm EN 469, der für die spezielle Brandbekämpfung weder geeignet noch vorgesehen sei. Vom Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 seien reflektierende Schutzanzüge weder ausdrücklich noch der Sache nach ausgenommen. Die Prüfnorm enthalte keine Höchstgrenze für den Wasserdampfdurchgangswiderstand, sondern sehe insoweit lediglich eine Tragezeitbegrenzung vor. Die angeordneten Maßnahmen seien auch unverhältnismäßig. Das Risiko einer falschen Verwendung der Kleidung bestehe nicht, denn das Einsatzgebiet der Schutzkleidung müsse fortlaufend einer Risikoanalyse durch den Reeder unterzogen werden. Die Seeleute seien im Hinblick auf die Nutzung ihrer Schutzkleidung geschult. Die Gefahr, dass die Schutzanzüge im Rahmen spezieller Brandbekämpfung getragen würden, bestehe nicht, denn derartige Aufgaben würden nur von spezialisierten Feuerwehrleuten und nicht von Seeleuten wahrgenommen, die lediglich die Erstbrandbekämpfung vornähmen. Es sei ihr – der Klägerin – kein einziger Fall bekannt, bei dem es zu einer Gesundheitsschädigung bei der Verwendung des Hitzeschutzanzugs gekommen sei, obwohl sie in den letzten 20 Jahren ca. 40.000 dieser Anzüge für den Einsatz auf Schiffen verkauft habe. Als mildere Mittel seien eine Information der Kunden über die ordnungsgemäße Verwendung des Hitzeschutzanzugs und eine Warnung vor den Gefahren eines Fehlgebrauchs vorrangig in Betracht zu ziehen.

10

Die Beklagte kam dem Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung unter dem 27. November 2012 nach. In der Folge ließ sie den von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzug durch das H.-Institut (H. GmbH und Co. KG) überprüfen. Dieses legte zwei Prüfberichte vor. In dem ersten Prüfbericht vom 8. März 2013 heißt es in der Zusammenfassung, dass „der Hitzeschutzanzug (...) bei kalten Temperaturen einen weiten Verwendungsbereich (zeigt). Bei warmem Klima (20° C, 50% r.F.) zeigt der Anzug bei mittlerer Arbeitsschwere (280W) nur eine begrenzte Tragedauer von 50 min; bei weiterem Tragen zeigt sich eine übermäßige Belastung für den Träger. Bei sehr schweren körperlichen Aktivitäten (450W) tritt schon nach 28 min übermäßiger körperlicher Stress auf“. In dem zweiten Prüfbericht vom 24. Oktober 2013 heißt es in der Zusammenfassung auszugsweise, dass „der untersuchte Hitzeschutzanzug (...) aufgrund seiner Verwendungstemperaturen von -3,6 ° C (bei geringer Aktivität) und bei -4 ° C (bei hoher Aktivität) nur eingeschränkt für den Einsatz im Brandfalle geeignet (ist). Unter Berücksichtigung der Ergebnisse ist die Tragezeit für den Hitzeschutzanzug, unter den anzunehmenden Bedingungen bei der Brandbekämpfung, begrenzt. Beim Tragen über die Begrenzung hinaus besteht für den Anwender eine Gefährdung“.

11

Mit Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014 gab die Beklagte dem Widerspruch teilweise statt und hob ihre Anordnung zum Rückruf auf; stattdessen ordnete sie an, dass die Klägerin ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die falsche Kennzeichnung der aufgrund der EG-Baumusterprüfbescheinigung vom 27. Juli 2010 und der Konformitätserklärung mit dem Baumuster (Modul D) vom 6. Oktober 2010 produzierten Hitzeschutzanzüge und über die ordnungsgemäße Verwendung zu informieren und vor dem Fehlgebrauch zu warnen habe; im Übrigen wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte ergänzend aus: Mit der zum 10. Dezember 2011 in Kraft getretenen Richtlinie 2010/68/EU und der darin erfolgten Änderung von A.1/3.3 MED sei klargestellt worden, dass Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche nach den Prüfnormen EN 1486 oder ISO 15538, nicht aber nach der Prüfnorm EN 469 zu zertifizieren sei. Die vom Hohenstein-Institut durchgeführte bekleidungsphysiologische Untersuchung habe überdies ergeben, dass die Gesundheit von Seeleuten durch die Benutzung des von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzugs gefährdet werde. Bei der Prüfung sei ein Wasserdampfdurchgangswiderstand von 310,7 m² Pa/W festgestellt worden. Im Rahmen des Konformitätsbewertungsverfahrens sei ein Wert von 162,0 m² Pa/W ermittelt worden. Nach den Vorgaben der Prüfnorm EN 469 müsse bei derartig hohen Werten eine Tragezeitbegrenzung angegeben werden. Eine solche fehle bislang. Ferner habe die Prüfung ergeben, dass der Anzug – zumal bei höheren Umgebungstemperaturen – nur kurzzeitig getragen werden könne, bevor eine ernsthafte Gesundheitsgefährdung durch Überhitzung drohe. Auch sei die Wasserdichtigkeit falsch angegeben worden. Durch die niedrige bzw. fehlende Wasserdichtigkeit der Nähte ergebe sich eine Gefährdung des Verwenders, insbesondere durch flüssige Chemikalien und durch Verbrühungen mit Wasserdampf.

12

Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin ergänzend u.a. und insbesondere darauf verwiesen, dass die Schiffsausrüstungsrichtlinie keine bestimmte Schutzkleidung für die Brandbekämpfung an Bord vorschreibe. Die in der Schiffsausrüstungsrichtlinie genannten Prüfnormen seien ohnehin ungeeignet, denn sie beträfen Schutzkleidung für professionelle Feuerwehrleute und nicht für nicht vergleichbar ausgebildete Seeleute. Die Klägerin hat darauf verwiesen, dass sie in die Gebrauchsanweisung für den von ihr vertriebenen Hitzeschutzanzug mittlerweile eine Tragezeitbegrenzung aufgenommen habe. Sie hat ferner darauf verwiesen, dass sie den Hitzeschutzanzug seit Ablauf der Gültigkeit der unter dem 27. Juli 2010 ausgestellten EG-Baumusterprüfbescheinigung nicht mehr vertreibe.

13

Die Klägerin hat beantragt,

14

die Verfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2012 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 7. Mai 2014 insoweit aufzuheben, als darin angeordnet wird, dass sie ihre Kunden auf dem deutschen Markt bzgl. der Hitzeschutzanzüge „F.“, welche auf Grundlage der Baumusterprüfung X vom 27. Oktober 2010 und der Qualitätssicherung nach Modul D vom 6. Oktober 2010 produziert wurden, über die falsche Kennzeichnung zu informieren, und als ihr das Inverkehrbringen des soeben näher bezeichneten „F.“ in den deutschen Markt verboten wird.

15

Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hat ihre in den angefochtenen Bescheiden zum Ausdruck gebrachten Erwägungen wiederholt und vertieft.

18

Die Beigeladene hat sich dem Antrag der Klägerin angeschlossen.

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Die Beigeladene hat insbesondere ihre Auffassung näher begründet, auch Hitzeschutzanzüge mit einer reflektierenden Außenoberfläche könnten nach der Prüfnorm EN 469 zertifiziert werden.

20

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Juni 2016 abgewiesen: Die Klage sei zulässig. Das Verbot, den Hitzeschutzanzug in den Verkehr zu bringen, habe sich nicht durch das Auslaufen des Zertifikats und durch die Angabe der Klägerin, den Anzug nicht mehr zu vertreiben, erledigt. Letzteres habe die Klägerin bislang nicht nachgewiesen. Im Übrigen entfalte das Verbot auch für die Zukunft Steuerungswirkung, solange eine Wiederaufnahme der Produktion nicht ausgeschlossen sei. Die Klage sei aber unbegründet. Das vorläufige Inverkehrbringensverbot sei rechtmäßig auf der Grundlage von § 7a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und 2 Nr. 3 SeeAufgG. Es liege ein Verstoß gegen die Vorgaben aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SchAusrV vor. Für den von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzug sei kein ordnungsgemäßes Konformitätsbewertungsverfahren durchgeführt worden, weil die herangezogene Prüfnorm EN 469 nicht anwendbar sei. Dies folge allerdings nicht schon aus dem Wortlaut von A.1/3.3 MED in der Fassung, die bei Erteilung der Baumusterprüfbescheinigung vom 27. Juli 2010 gegolten habe. Ferner schließe der Wortlaut der Prüfnorm EN 469 nicht eindeutig aus, dass reflektierende Schutzkleidung von diesem Standard erfasst werde. Auch der Umstand, dass reflektierende Schutzkleidung nicht waschbar sei, spreche nicht zwingend gegen die Anwendbarkeit der Prüfnorm EN 469. Dass diese Prüfnorm auf reflektierende Schutzkleidung nicht anwendbar sei, folge aber aus einer Gesamtbetrachtung der Prüfnormen EN 469, EN 1486 und ISO 15538 unter Berücksichtigung von Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck. Namentlich setze die Prüfnorm EN 1486 ausdrücklich voraus, dass die Prüfnorm EN 469 nur auf nicht reflektierende Kleidung anwendbar sei. Dies decke sich mit einer Stellungnahme der Europäischen Kommission, wonach die Prüfnorm EN 469 auf reflektierende Kleidung keine Anwendung finde. Auch der Umstand, dass die Prüfnorm EN 469 keine Höchstgrenze für den Wasserdampfdurchgangswiderstand vorsehe, lasse darauf schließen, dass der Normgeber nur von einer Anwendung der Norm auf nicht reflektierende Kleidung ausgegangen sei, die regelmäßig eine gute Atmungsaktivität aufweise. Und schließlich spreche gegen eine Anwendbarkeit der Prüfnorm EN 469 auf reflektierende Schutzkleidung, dass dort – anders als in den Prüfnormen EN 1486 und ISO 15538 – keine mechanische Vorbehandlung der Teststücke vorgesehen sei. Bei reflektierender Schutzkleidung bedürfe es jedoch zwingend einer entsprechenden Vorbehandlung, um zu brauchbaren Testergebnissen gelangen zu können. Der Einschätzung, die Prüfnorm EN 469 gelte nur für nicht reflektierende Schutzkleidung, stehe schließlich nicht entgegen, dass diese Norm im Anhang auf Nr. 3.6.1 des Anhangs II der Richtlinie 89/686/EWG (Persönliche Schutzausrüstungen – „PSA“) verweise. Dort werde zwar sowohl reflektierende als auch nicht reflektierende Schutzkleidung genannt. Aber auch die Prüfnorm EN 1486 verweise auf Nr. 3.6.1 des Anhangs II der Richtlinie 89/686/EWG. Die von der Beklagten vorgenommene Ermessensausübung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Das Verbot des Inverkehrbringens sei verhältnismäßig. Dies gelte ebenso für die Anordnung gegenüber der Klägerin, ihre Kunden über die falsche Kennzeichnung zu informieren. Diese Maßnahme habe die Beklagte auf § 7a Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 SeeAufgG, § 7 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 SchAusrV stützen können.

21

Gegen das der Klägerin am 27. Juli 2016 zugestellte Urteil hat sie am 22. August 2016 die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung erhoben und diese – nach entsprechender Fristverlängerung durch das Berufungsgericht – am 27. Oktober 2016 begründet. Sie macht ergänzend u.a. und insbesondere geltend: Sie habe den Hitzeschutzanzug aus reflektierendem Material entwickelt, um den Seeleuten ausreichend Bewegungsfreiheit trotz der beengten Verhältnisse an Bord eines Schiffes zu ermöglichen, zumal diese sich aufgrund der beengten Verhältnisse an Bord bei der Brandbekämpfung dem Feuer häufig mehr nähern müssten als bei der Brandbekämpfung an Land. Da Seeleute bei der Brandbekämpfung auf Schiffen nur kurzzeitig tätig würden, stehe die geringe Atmungsaktivität und die deshalb geringe Tragezeit einer sinnvollen Verwendung nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass die Prüfnorm EN 469 nicht nur keinen Ausschluss für reflektierende Schutzkleidung vorsehe, sondern insgesamt keine Vorgaben oder gar einen Ausschluss für bestimmte (Außen-) Materialien vorsehe. Die allgemeine Prüfnorm EN 469 sei leistungs- bzw. einsatz- und nicht materialbezogen. Sie sei nicht im Lichte der Standards für Schutzkleidung, sondern im Lichte der internationalen Sicherheitsregeln für Seeschiffe auszulegen. Demgegenüber sei die Prüfnorm EN 1486 nur auf solche Schutzanzüge mit reflektierender Oberfläche anzuwenden, die für den Spezialeinsatz vorgesehen seien. Um einen solchen Anzug handele es sich bei dem von ihr – der Klägerin – vertriebenen Hitzeschutzanzug gerade nicht.

22

Die Klägerin hat zunächst angekündigt, im Berufungsverfahren an ihrem erstinstanzlich gestellten Anfechtungsantrag auch im Hinblick auf das Verbot, den Hitzeschutzanzug in den Verkehr zu bringen, festhalten zu wollen. In dem Termin zur mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 hat die Klägerin erklärt, über keine Hitzeschutzanzüge mehr zu verfügen, die unter Geltung der von der Beigeladenen am 27. Juli 2010 ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) produziert worden seien. Sie hat daraufhin ihren gegen das Verbot des Inverkehrbringens gerichteten Anfechtungsantrag auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt.

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Die Klägerin beantragt nunmehr,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Juni 2016 zu ändern und

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1. festzustellen, dass die Verfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014 insoweit rechtswidrig gewesen sind, als ihr darin für den Zeitraum nach dem 23. Oktober 2012 bis zum 26. Juli 2015 verboten worden ist, Hitzeschutzanzüge des Typs „F.“, die auf der Grundlage der Baumusterprüfbescheinigung X vom 27. Juli 2010 produziert worden sind, auf dem deutschen Markt in den Verkehr zu bringen,

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2. die Verfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. Mai 2014 insoweit aufzuheben, als darin angeordnet wird, dass sie ihre Kunden im Hinblick auf Hitzeschutzanzüge des Typs „F.“, welche auf Grundlage der Baumusterprüfbescheinigung X vom 27. Juli 2010 und der Qualitätssicherung nach Modul D vom 6. Oktober 2010 produziert und auf dem deutschen Markt in den Verkehr gebracht worden sind, über die falsche Kennzeichnung zu informieren.

27

Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

29

Die Beklagte verteidigt die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts und macht vor allem geltend: Die Vorgaben der Prüfnorm EN 469 würden unabhängig vom Einsatzbereich und den Einsatzbedingungen der danach zertifizierten Schutzkleidung gelten. Es komme auch nicht auf den Kenntnis- und Ausbildungsstand der Nutzer an. Reflektierende Schutzanzüge dienten stets der speziellen Brandbekämpfung. Auch bei dem von der Klägerin vertriebenen Schutzanzug handele es sich nach seiner objektiven Beschaffenheit um reflektierende Schutzkleidung gegen Wärmestrahlung. Dies decke sich auch mit dem von der Klägerin beschriebenen Einsatzbereich. Darauf, dass von der Verwendung des Schutzanzugs eine Gefahr ausgehe, habe das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung nicht abgestellt. Sie – die Beklagte – gehe aber auch hiervon aus. Es sei für die angegriffenen Bescheide unerheblich, ob die Vorgaben der Prüfnorm EN 469 erfüllt würden. Denn diese seien aus den zutreffenden Gründen, die das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung angegeben habe, nicht einschlägig. Bereits einzelne Regelungen der Prüfnorm EN 469 machten – entgegen der insoweit anderslautenden Auffassung des Verwaltungsgerichts – deutlich, dass diese nicht auf reflektierende Schutzanzüge anwendbar sei. Es sei auch nicht unzulässig, auf andere Prüfnormen abzustellen, um den Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 zu ermitteln. Denn die Prüfnormen EN 469, EN 1486 und ISO 15538 würden in A.1/3.3 MED nebeneinander aufgeführt. Auch nehme die Prüfnorm EN 1486 verschiedentlich ausdrücklich auf die Prüfnorm EN 469 Bezug. Der Stellungnahme der Kommission zum Anwendungsbereich der Prüfnormen EN 469 und EN 1486 komme erhebliches Gewicht zu, denn die Kommission sei Verfasserin der beiden (Änderungs-) Richtlinien 2009/26/EG sowie 2010/68/EU.

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Die Beigeladene schließt sich dem Antrag der Klägerin an.

31

Die Beigeladene beanstandet insbesondere, dass das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung auf andere Prüfnormen abgestellt habe, um den Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 zu ermitteln. Sie hält es für maßgeblich, dass der Prüfnorm EN 469 selbst kein Ausschluss für Schutzanzüge aus reflektierendem Material zu entnehmen sei. Wäre dies gewollt, hätte dies der Normgeber von Anfang an oder zumindest nachträglich im Zuge späterer Überarbeitungen klarstellen können. Von dem von der Klägerin vertriebenen Schutzanzug gehe auch, anders als das Verwaltungsgericht offenbar angenommen habe, keine Gefahr aus.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und auf die Sachakte der Beklagten (ein Leitz-Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig – insbesondere form- und fristgemäß erhoben und begründet worden –, aber unbegründet. Die von der Klägerin erhobene Klage ist, soweit sie sich gegen das Verbot richtet, den Hitzeschutzanzug auf dem deutschen Markt in den Verkehr zu bringen, zulässig, aber unbegründet (hierzu I.). Auch soweit sich die Klage gegen die Verpflichtung der Klägerin richtet, ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die falsche Kennzeichnung zu informieren, ist sie zulässig, aber unbegründet (hierzu II.).

I.

34

Soweit sich die Klage gegen das Verbot richtet, den Hitzeschutzanzug auf dem deutschen Markt in den Verkehr zu bringen, ist sie zulässig (hierzu 1.), aber unbegründet (hierzu 2.).

35

1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Hat sich ein Verwaltungsakt nach Klageerhebung erledigt, so spricht das Gericht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Verbot, den Hitzeschutzanzug in den Verkehr zu bringen, hat sich nach Klageerhebung vollständig erledigt (hierzu a]). Die Klägerin hat an der begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse (hierzu b]). Die Umstellung des Klageantrags konnte die Klägerin auch noch im Berufungsverfahren vornehmen (hierzu c]).

36

a) Das Verbot, den Hitzeschutzanzug in den Verkehr zu bringen, hat sich vollständig erledigt. Dies gilt zum einen, soweit es sich auf bereits vergangene Zeiträume bezieht. Dies gilt aber zum anderen auch für die Zukunft, weil das Verbot die Klägerin für die Zukunft nicht mehr beschwert. Im Einzelnen:

37

Bei dem Verbot des Inverkehrbringens handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Ein solcher Verwaltungsakt weist die Besonderheit auf, dass seine Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.1.2012, 8 B 62.11, NVwZ 2012, 510, juris Rn. 13). So liegt es hier: Das Verbot, den Hitzeschutzanzug in den Verkehr zu bringen, hat sich seit seinem Erlass ständig neu aktualisiert und seine Wirksamkeit jeden Tag aufs Neue entfaltet.

38

Ein Dauerverwaltungsakt erledigt sich regelmäßig – gewissermaßen fortlaufend – bei fortschreitender Zeit für die jeweils vergangenen Zeiträume. Ein auf einen Zeitraum gerichtetes Verbot wird deshalb durch Zeitablauf regelmäßig gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, NVwZ-RR 2014, 94 [Ls], juris Rn. 17). Etwas anderes gilt entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung auch nicht deshalb, weil vom (Fort-) Bestand der angefochtenen Bescheide die Möglichkeit der Beklagten abhinge, gegenüber der Klägerin den Rückruf der nach Erlass der (suspendierten) Bescheide in den Verkehr gebrachten Feuerschutzanzüge anordnen zu können. Denn das gegen die Klägerin verfügte Verbot des Inverkehrbringens hat keine konstitutive Wirkung. Das Verbot, Schiffsausrüstung in den Verkehr zu bringen, für die ein ordnungsgemäßes Konformitätsbewertungsverfahren nicht durchgeführt worden ist, ergibt sich vielmehr unmittelbar aus § 7a Abs. 1, Abs. 3 SeeAufgG, § 5 Abs. 1 SchAusrV. Ein Verstoß gegen dieses Verbot rechtfertigt gemäß § 7a Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 4 SeeAufgG den Rückruf solcher Schiffsausrüstung, die unter Verstoß gegen das Verbot in den Verkehr gebracht worden ist, und zwar unabhängig davon, ob das gesetzliche Verbot zuvor durch Verwaltungsakt konkretisiert worden ist.

39

Ist danach von einer Erledigung des Verbots, soweit die Vergangenheit betroffen ist, auszugehen, so gilt im Ergebnis nichts anderes für die Zukunft. Auch insoweit hat sich das von der Beklagten gegen die Klägerin verfügte Verbot erledigt. Dies folgt allerdings nicht schon daraus, dass die Geltungsdauer der von der Beigeladenen ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung (X vom 27. Juli 2010) am 26. Juli 2015 abgelaufen ist. Die Regelungswirkung des von der Beklagten erlassenen Verbots ging grundsätzlich über diesen Zeitpunkt hinaus, weil das Ende der Gültigkeit einer Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) den Hersteller von Schiffsausrüstung nicht daran hindert, Schiffsausrüstung unter Bezugnahme auf die (abgelaufene) Baumusterprüfbescheinigung weiter in den Verkehr zu bringen, sofern die betreffende Ausrüstung während der Geltungsdauer der Baumusterprüfbescheinigung produziert worden ist und sich die materiellen Prüfanforderungen nicht zwischenzeitlich geändert haben.

40

Dieses Verständnis beruht zum Ersten auf Art. 11 Abs. 6 MED (Richtlinie 96/98/EG des Rates vom 20. Dezember 1996 über Schiffsausrüstung, ABl. L 46, S. 25), aus dem hervorgeht, dass die an der Schiffsausrüstung anzubringende Kennzeichnung, mit der die Durchführung eines ordnungsgemäßen Konformitätsbewertungsverfahrens kenntlich gemacht wird, „am Ende der Produktionsphase anzubringen“ ist. Diese Vorschrift macht deutlich, dass sich die Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) primär auf die Produktion – und nicht auf das Inverkehrbringen – bezieht. Dies folgt zum Zweiten aus dem Zweck und dem Ablauf des in Art. 10 MED vorgesehenen Konformitätsbewertungsverfahrens. Wenn nämlich mithilfe der Baumusterprüfung (Modul B) geprüft und durch eine entsprechende Baumusterprüfbescheinigung bestätigt wird, „dass ein für die betreffende Produktion repräsentatives Muster den Vorschriften der für sie geltenden internationalen Instrumente entspricht“ (vgl. MED Anhang B zu „EG-Baumusterprüfung [Modul B]“ unter 1.), und wenn weiter mit der Baumusterprüfung (Modul D) geprüft und durch eine entsprechende Konformitätserklärung bestätigt wird, dass das vom Hersteller installierte Qualitätssicherungssystem „die Übereinstimmung der Produkte mit der in der EG-Baumusterprüfbescheinigung beschriebenen Bauart“ gewährleistet (vgl. MED Anhang B zu „Qualitätssicherung Produktion [Modul D]“ unter 3.2), dann ergäbe es keinen Sinn, das Inverkehrbringen solcher Ausrüstungsgegenstände zu unterbinden, die eben diesen Anforderungen genügen, weil sie auf der Grundlage einer gültigen Baumusterprüfbescheinigung (und einer gültigen Konformitätserklärung) produziert worden sind, auch wenn deren Geltungsdauer zwischenzeitlich – d.h. nach Beendigung der Produktion – abgelaufen ist. Das eingangs dargestellte Verständnis beruht schließlich – zum Dritten – auf § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SchAusrV, der als Voraussetzungen für das Inverkehrbringen von Schiffsausrüstung zum einen normiert, dass die Ausrüstung den materiellen Anforderungen, wie sie sich aus Anhang A der Schiffsausrüstungsrichtlinie (bzw. Nachfolgevorschriften) ergeben, „entspricht“, und zum anderen bestimmt, dass die betreffende Ausrüstung ein Konformitätsbewertungsverfahren „durchlaufen hat“. Die Verwendung von Perfekt in § 6 Abs. 1 Nr. 2 SchAusrV – im Unterschied zur Verwendung des Präsens in § 6 Abs. 1 Nr. 1 SchAusrV – deutet darauf hin, dass ein bereits in der Vergangenheit „erledigtes“ Konformitätsbewertungsverfahren den Produzenten nicht hindert, Schiffsausrüstung in den Verkehr zu bringen, solange sie den aktuellen materiellen Prüfanforderungen weiterhin entspricht.

41

Das von der Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Verbot hat sich gleichwohl deshalb auch mit Wirkung für die Zukunft erledigt, weil dessen Regelungsobjekt bzw. der Regelungsgegenstand weggefallen ist. In derartigen Fällen ist von einer Erledigung „auf andere Weise“ i.S.v. § 43 Abs. 2 VwVfG auszugehen, weil die Regelung mangels Anknüpfungspunkt letztlich ins Leere geht (vgl. zu den verschiedenen Fallgruppen: BVerwG, Urt. v. 17.8.2011, 6 C 9.10, BVerwGE 140, 221, juris Rn. 43). So verhält es sich hier: Die Klägerin hatte bereits erstinstanzlich mitgeteilt, dass sie seit Auslaufen der Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) keine während ihrer Geltungsdauer hergestellten Hitzeschutzanzüge mehr in den Verkehr gebracht habe. Dies hat sie auch im zweitinstanzlichen Verfahren bekräftigt und in der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 insoweit präzisiert, dass sie selbst über keine derartigen Hitzeschutzanzüge mehr verfüge (etwa in ihren Lagern o.ä.), die noch von ihr in den Verkehr gebracht werden könnten. Der erkennende Senat sieht keine Veranlassung, an der Richtigkeit dieser Angaben zu zweifeln. Ist die Klägerin damit aus tatsächlichen Gründen nicht mehr in der Lage, solche Handlungen vorzunehmen, die ihr die Beklagte mit der angefochtenen Verfügung untersagt hat, so mangelt es am Vorliegen eines Regelungsgegenstandes für diese Verfügung und hat diese mittlerweile ihre Wirksamkeit verloren.

42

b) Die Klägerin hat aufgrund der von ihr geltend gemachten Wiederholungsgefahr an der begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse.

43

Die Annahme einer Wiederholungsgefahr setzt die konkret absehbare Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zu Lasten des Antragstellers zu erwarten ist. Dabei müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie bei der erledigten Entscheidung oder Maßnahme. Entscheidend ist die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.4.2008, 1 WB 11.07, DokBer 2008, 323, juris Rn. 21, m.w.N.).

44

Nach diesen Maßgaben lässt sich eine Wiederholungsgefahr vorliegend bejahen. Die Klägerin hat mitgeteilt, dass sie auch zukünftig beabsichtige, den Hitzeschutzanzug „F.“ oder vergleichbare Hitzeschutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche als Schiffsausrüstung in den Verkehr zu bringen und im Rahmen des dann durchzuführenden Konformitätsbewertungsverfahrens – erneut – die Prüfnorm EN 469 zugrunde zu legen. Die Beklagte hat ihrerseits zum Ausdruck gebracht, sie halte unverändert an ihrer Auffassung fest, dass in einem Konformitätsbewertungsverfahren für Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche als Schiffsausrüstung die Prüfnorm EN 469 keine Anwendung finden könne. Es ist vor diesem Hintergrund zum einen davon auszugehen, dass die Beklagte gegen die Klägerin auch zukünftig mit einem Verbot des Inverkehrbringens vorgehen würde, würde diese wieder reflektierende Hitzeschutzkleidung mit einer auf die Prüfnorm EN 469 bezogenen Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) in den Verkehr bringen. Es ist zum anderen davon auszugehen, dass sich die (Rechts-) Fragen, die bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des vorliegend streitgegenständlichen (erledigten) Verbots des Inverkehrbringens zu klären sind, auch in Zukunft in gleicher Weise zwischen den Beteiligten stellen würden. Dem steht nicht entgegen, dass die (alte) Schiffsausrüstungsrichtlinie (Richtlinie 96/98/EG des Rates) mittlerweile aufgehoben worden ist und seit dem 18. September 2016 die (neue) Schiffsausrüstungsrichtlinie (Richtlinie 2014/90/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014) gilt. Denn sachlich hat sich, was die Anforderungen an das Inverkehrbringen von Brandschutzkleidung als Schiffsausrüstung anbelangt, nichts geändert. Namentlich sind die ehedem in A.1/3.3 MED (in der jeweils geltenden Fassung) geregelten Anforderungen nunmehr im Anhang zur auf Art. 35 Abs. 2 der Richtlinie 2014/90/EU beruhenden Durchführungsverordnung (EU) 2017/306 der Kommission vom 6. Februar 2017 (dort MED/3.3) geregelt. Eine eindeutige inhaltliche Klarstellung, welche Prüfnorm für die Zertifizierung reflektierender Schutzkleidung einschlägig ist und die die sich vorliegend stellende Streitfrage obsolet machte, enthält auch das aktuell geltende Recht nicht (hierzu noch unten 2. a] aa]).

45

c) Die Umstellung des Klageantrags von der Anfechtungs- auf die Fortsetzungsfeststellungsklage konnte die Klägerin auch noch im Berufungsverfahren vornehmen.

46

Geht der Kläger von der Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage über, so liegt hierin eine bloße Klageumstellung, die gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO kraft Gesetzes und ohne, dass es auf die Voraussetzungen des § 91 VwGO ankommt, zulässig ist. Dabei kann die Umstellung auch noch im Rechtsmittelverfahren, namentlich – wie hier – im Berufungsverfahren erfolgen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.1998, 2 C 4.97, NVwZ 1999, 404, juris Rn. 17; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 121, m.w.N.). Dies gilt vorliegend auch dann bzw. insoweit, wenn bzw. als sich die angefochtene Verfügung bereits vor Ergehen des erstinstanzlichen Urteils erledigt hatte, ohne dass die Klägerin ihren Klageantrag im erstinstanzlichen Klageverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt hat. Zwar hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zuletzt die Auffassung vertreten, die Möglichkeit der Umstellung einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO scheide im zweiten Rechtszug aus, wenn das erledigende Ereignis bereits im ersten Rechtszug eingetreten, die Klageumstellung dort aber unterlassen worden sei (vgl. VGH München, Beschl. v. 18.4.2017, 12 ZB 13.2095, juris Rn. 9, 16). Diese für das Berufungszulassungsverfahren vertretene Auffassung teilt der erkennende Senat aber jedenfalls nicht in Fällen, in denen – wie hier – das Verwaltungsgericht die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 1 Alt. 1, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO vollumfänglich zugelassen hat. Denn die für das Berufungsgericht bindende (§ 124a Abs. 1 Satz 2 VwGO) Zulassung der Berufung hat zur Folge, dass mit Einlegung der Berufung der gesamte Streitgegenstand in die Rechtsmittelinstanz gelangt und dort die Zulässigkeit und die Begründetheit der erhobenen Klage ungeachtet der (Ergebnis-) Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung und ungeachtet der von dem Verwaltungsgericht angestellten prozessualen und materiell-rechtlichen Erwägungen geprüft werden. Selbst wenn es also das Verwaltungsgericht versäumt haben sollte, die von der Klägerin erstinstanzlich vollumfänglich aufrecht erhaltene Anfechtungsklage aufgrund der bereits eingetretenen (teilweisen) Erledigung als (teilweise) unzulässig abzuweisen, so hindert dies die Klägerin nicht daran, nunmehr jedenfalls im Berufungsverfahren dem Erledigungseintritt dadurch Rechnung zu tragen, dass das Anfechtungs- auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren umgestellt wird. Im Übrigen ist nicht erkennbar, warum insoweit etwas anderes gelten sollte als in Fällen, in denen der Erledigung durch Abgabe einer Erledigungserklärung Rechnung getragen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Hauptsache nämlich auch erst im Berufungs- oder im Revisionsverfahren für erledigt erklärt werden, selbst wenn die Erledigung bereits während des erstinstanzlichen Verfahrens eingetreten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.7.2003, 1 B 291/02, NVwZ 2004, 353, juris Rn. 8, m.w.N.).

47

2. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin kann nicht die Feststellung verlangen, dass die Verfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014 insoweit rechtswidrig gewesen sind, als ihr darin für den Zeitraum vom 22. Oktober 2012 bis zum 26. Juli 2015 verboten worden ist, Hitzeschutzanzüge des Typs „F.“, die auf der Grundlage der von der Beigeladenen ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung produziert worden sind, auf dem deutschen Markt in den Verkehr zu bringen. Denn die genannten Bescheide sind, soweit sie vorliegend zur Überprüfung stehen, rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Sätze 1 und 4 VwGO).

48

Rechtsgrundlagen für diese Maßnahme sind § 7a Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 3 SeeAufgG und § 7 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 SchAusrV. Diese Vorschriften berechtigen die zuständige Behörde zur Vornahme der erforderlichen Maßnahmen, wenn Schiffsausrüstung unter Verstoß gegen die sich aus § 7a Abs. 1 SeeAufgG und der Schiffsausrüstungsverordnung ergebenden Anforderungen – hierunter fällt insbesondere die Verpflichtung zur Durchführung eines ordnungsgemäßen Konformitätsbewertungsverfahrens gemäß §§ 5, 6 Abs. 1 Nr. 2 SchAusrV – in den Verkehr gebracht wird bzw. in den Verkehr gebracht zu werden droht. Zu den dann zulässigen Maßnahmen der Gefahrenabwehr gehört, wie sich aus § 7a Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 3 SeeAufgG und § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 SchAusrV ergibt, das Verbot des Inverkehrbringens der Ausrüstung.

49

Die vorstehend genannten Vorschriften sind in der am jeweiligen Geltungstag des angefochtenen Verbots geltenden Fassung anzuwenden. Zwar ist bei Anfechtungsklagen im Allgemeinen der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011, 8 C 2.10, NVwZ 2011, 1328, juris Rn. 18). Etwas anderes gilt aber bei einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wie dem vorliegend angefochtenen Verbot des Inverkehrbringens (s.o. 1. a]). Dessen Rechtmäßigkeit richtet sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. – wenn wie hier um die Rechtmäßigkeit in einem bestimmten Zeitraum oder zu einem bestimmten Zeitpunkt gestritten wird – nach der Sach- und Rechtslage in dem betreffenden Zeitraum bzw. zu dem betreffenden Zeitpunkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.1.2012, 8 B 62.11, NVwZ 2012, 510, juris Rn. 13; Urt. v. 1.6.2011, a.a.O.).

50

Im Grundsatz hat dies zur Folge, dass vorliegend – abhängig vom Zeitpunkt bzw. Zeitraum, auf den sich das angefochtene Verbot bezieht – mehrere Fassungen der im vorstehenden Absatz genannten Vorschriften in den Blick zu nehmen sind. Da sich die zwischenzeitlichen Änderungen des Seeaufgabengesetzes bzw. der Schiffsausrüstungsverordnung in dem hier relevanten Zeitraum indes nicht bzw. nicht in relevanter Weise auf den § 7a SeeAufgG bzw. die §§ 5 ff. SchAusrV ausgewirkt haben, verzichtet der Senat im Rahmen der nachfolgenden Ausführungen auf eine Differenzierung zwischen unterschiedlichen Fassungen der vorgenannten Vorschriften.

51

a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 7a Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 3 SeeAufgG und § 7 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 SchAusrV in den im gesamten von der Feststellungsklage umfassten Zeitraum unverändert geltenden Fassungen sind erfüllt. Das Inverkehrbringen von Hitzeschutzanzügen, die auf der Grundlage der von der Beigeladenen am 27. Juli 2010 ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung produziert worden sind, verstieß in dem vorstehend genannten Zeitraum gegen die Anforderungen, die sich aus der Schiffsausrüstungsverordnung ergeben.

52

Gemäß § 5 Abs. 1 SchAusrV hat der Hersteller vor dem Inverkehrbringen einer Ausrüstung deren Konformität durch ein Konformitätsbewertungsverfahren nach Art. 10 MED nachzuweisen. Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SchAusrV sind die Voraussetzung aus § 7a Abs. 1 SeeAufgG für das Inverkehrbringen nur gegeben, wenn diese (u.a.) dem Anhang A MED entspricht und ein Konformitätsbewertungsverfahren durchlaufen hat. Der letztgenannten Anforderung ist die Klägerin indes nicht nachgekommen. Sie hat zwar ein Konformitätsbewertungsverfahren durchgeführt, das die Beigeladene zur Ausstellung einer Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) veranlasst hat. Hierbei sind aber nicht die richtigen Prüfnormen zugrunde gelegt worden.

53

Bei dem Hitzeschutzanzug, den die Klägerin in dem Zeitraum, auf den sich der Feststellungsantrag bezieht, auf der Grundlage der von der Beigeladenen am 27. Juli 2010 ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung in den Verkehr gebracht bzw. beabsichtigt hat, in den Verkehr zu bringen, handelt es sich – was zwischen den Beteiligten nicht streitig ist – um reflektierende Kleidung bzw. Schutzkleidung mit einer reflektierenden Außenoberfläche. Einschlägige Prüfnormen i.S.v. Art. 5 Abs. 2 Satz 1 und Anhang A.1/3.3 MED sind insoweit die Prüfnormen EN 1486 oder ISO 15538, nicht aber die von der Klägerin und der Beigeladenen im durchgeführten Konformitätsbewertungsverfahren zugrunde gelegte Prüfnorm EN 469. Insoweit ist Anhang A.1/3.3 MED in der Fassung der ab dem 6. April 2010 und damit bei Ausstellung der Baumusterprüfbescheinigung am 27. Juli 2010 geltenden Richtlinie 2009/26/EG der Kommission vom 6. April 2009 zugrunde zu legen. Auf diese Richtlinienfassung ist für die Frage des „richtigen“ Konformitätsbewertungsverfahrens abzustellen, weil der benannten Stelle (vgl. Art. 2 lit. g], Art. 9 MED und § 3 SchAusrV) im Zeitpunkt der Durchführung des Konformitätsbewertungsverfahrens und bei Ausstellung der Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) zukünftige Fassungen der Schiffsausrüstungsrichtlinie naturgemäß nicht bekannt sind bzw. bekannt sein können.

54

aa) Allerdings lässt sich dem Wortlaut von A.1/3.3 MED (in der Fassung der Richtlinie 2009/26/EG; die folgenden Ausführungen beziehen sich, soweit nicht anders ausgewiesen, auf diese Richtlinienfassung) nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass Schutzanzüge mit einer reflektierenden Außenoberfläche nicht nach der Prüfnorm EN 469 geprüft werden dürfen bzw. können. Denn A.1/3.3 MED enthält in Spalte 5 keine Aussage zu der Frage, ob und inwieweit sich die dort genannten Prüfnormen gegenseitig ausschließen und welchen Anwendungsbereich sie jeweils haben.

55

Auch die Vorbemerkungen in Anhang A.1 MED führen hier zu keiner Klarstellung. Im Gegenteil: Wenn es dort (unter lit. d]) heißt, es müssten alle aufgeführten Normen eingehalten werden, die durch Kommata abgetrennt sind, so bedeutete dies genau genommen, dass jede Brandschutzausrüstung sowohl den Anforderungen der Prüfnorm EN 469 als auch der Prüfnorm EN 1486 (und zusätzlich der mittlerweile aufgehobenen Prüfnorm EN 531) genügen müsste. Denn all diese Prüfnormen sind – voneinander abgetrennt durch Kommata – in Spalte 5 von A.1/3.3 MED aufgeführt. Dies führte indes zu dem ersichtlich unrichtigen und ersichtlich nicht gewollten Ergebnis, dass etwa auch nicht reflektierende Schutzkleidung den Anforderungen der Prüfnorm EN 1486 genügen müsste, die aber gerade Anforderungen (nur) für reflektierende Schutzkleidung normiert.

56

Auch die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 3. Dezember 2010 ist kein Beleg dafür, dass Schutzanzüge mit einer reflektierenden Außenoberfläche wie der von der Klägerin vertriebene Hitzeschutzanzug nicht nach der Prüfnorm EN 469 zertifiziert werden dürfen. Diese Auffassung vertritt die Kommission zwar in ihrer Stellungnahme („This means that only one of the two standards will be applicable, depending on the type of clothing to be tested“). Da die Kommission die Richtlinie 2009/26/EG erlassen hat, dürfte ihrer Rechtseinschätzung auch einiges Gewicht zukommen und damit zumindest Indizcharakter haben. Ihre Interpretation ist aber nicht bindend, und nach dem Regelungssystem in A.1/3.3 MED in der vorliegend anzuwendenden Fassung muss sich ihr Anwendungsbereich in erster Linie aus den Prüfnormen, die die Kommission in der Richtlinie zwar in Bezug nimmt, aber nicht erlassen hat, selbst ergeben.

57

Der Anwendungsausschluss der Prüfnorm EN 469 für Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche lässt sich schließlich auch nicht mit späteren Fassungen von A.1/3.3 MED begründen. Dies folgt zum einen daraus, dass für das Konformitätsbewertungsverfahren stets die bei seiner Durchführung geltende Fassung der Schiffsausrüstungsrichtlinie maßgeblich ist (s.o.). Würde also in einem Konformitätsbewertungsverfahren die gemessen an der bei seiner Durchführung geltenden Schiffsausrüstungsrichtlinie richtige Prüfnorm zugrunde gelegt, so würde die daraufhin ausgestellte Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) nicht dadurch unrichtig, dass sich die materiellen Prüfanforderungen nachträglich änderten (dies stünde dann allerdings nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 SchAusrV einem weiteren Inverkehrbringen entgegen). Dies beruht zum anderen darauf, dass sich auch aus A.1/3.3 MED in der seit der (Änderungs-) Richtlinie 2010/68/EU vom 22. Oktober 2010 unverändert geltenden Fassung, die im Übrigen der gegenwärtigen Regelung in MED/3.3 im Anhang zur Durchführungsverordnung (EU) 2017/306 der Kommission vom 6. Februar 2017 entspricht, trotz der darin enthaltenen Konkretisierung des Anwendungsbereichs der aufgeführten Prüfnormen nicht klar ergibt, dass Schutzanzüge mit einer reflektierenden Außenoberfläche nicht nach der Prüfnorm EN 469 geprüft werden dürfen bzw. können. Denn auch A.1/3.3 MED in der Fassung der Richtlinie 2010/68/EU bzw. MED/3.3 im Anhang zur Durchführungsverordnung (EU) 2017/306 enthalten keine Aussage zu der Frage, ob und inwieweit sich die dort genannten Prüfnormen gegenseitig ausschließen. Zwar liegt dies nahe angesichts eines Regelungssystems, das besondere Prüfnormen (EN 1486 und ISO 15538) für eine ganz bestimmte Art von Schutzkleidung – nämlich „reflektierende Kleidung“ bzw. „Schutzkleidung mit einer reflektierenden Außenoberfläche“ – aufführt. Gleichwohl wird nicht eindeutig ausgeschlossen, dass die ausdrücklich aufgeführte Art der „besonderen“ Schutzkleidung nicht (auch) nach der „allgemeinen“ Norm EN 469 zertifiziert werden kann bzw. darf. Denn auch bei reflektierender Kleidung bzw. Schutzkleidung mit einer reflektierenden Außenoberfläche handelt es sich um „Schutzkleidung für die Brandbekämpfung“.

58

bb) Der Anwendungsausschluss für Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche aus dem Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 ergibt sich, wie das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung zu Recht angenommen hat, aus den in A.1/3.3 MED genannten Prüfnormen selbst.

59

(1) Dies kommt bereits in der Prüfnorm EN 469 hinreichend deutlich zum Ausdruck. Zwar fehlt darin – hierauf weisen die Klägerin und die Beigeladene zutreffend hin – eine ausdrückliche Vorgabe bzw. Klarstellung dergestalt, dass Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche von ihrem Anwendungsbereich nicht erfasst wird. Dennoch hat das Berufungsgericht keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Verfasser der Prüfnorm von einem Ausschluss metallbeschichteter Schutzkleidung ausgegangen sind. Aus dem Fehlen eines ausdrücklichen Ausschlusses kann nämlich nicht, wie dies insbesondere die Beigeladene vertritt, umgekehrt abgeleitet werden, (auch) derartige Schutzkleidung unterfalle dem Anwendungsbereich. Vielmehr enthält die Prüfnorm EN 469 einige gewichtige Anhaltspunkte, die auf das Gegenteil schließen lassen. Im Einzelnen:

60

Schon bei der Bestimmung ihres Anwendungsbereichs heißt es, dass die Norm nicht „spezielle Kleidung (umfasst), die in anderen hochgefährdeten Einsatzbereichen, z.B. reflektierende Schutzkleidung gegen Wärmestrahlung, Verwendung finden“ (S. 7 des vollständigen Abdrucks der Prüfnorm, die dem Schriftsatz der Beklagten vom 7. Januar 2015 als Anlage beigefügt war). Der Ansatz der Klägerin und der Beigeladenen, ein Anwendungsausschluss ergebe sich hieraus deshalb nicht, weil der von der Klägerin vertriebene Hitzeschutzanzug in den genannten Einsatzbereichen gerade keine Verwendung finden solle, überzeugt nicht. Denn abgesehen davon, dass die Klägerin selbst in ihrem Schriftsatz vom 27. Oktober 2016 darauf verwiesen hatte, bei einer Brandbekämpfung auf Schiffen müsse vergleichsweise dicht an das Feuer herangetreten werden, spricht nichts dafür, dass es für die Frage der „Verwendung“ eher auf die individuelle Einsatzbestimmung denn auf die objektive Eignung ankommt. Die objektive Eignung reflektierender Schutzkleidung außerhalb besonderer Einsatzbereiche ist aber aufgrund des stets hohen Wasserdampfdurchgangswiderstandes der Metallbeschichtung und der damit verbundenen nur kurzen Tragedauer, die auch die Klägerin nicht in Abrede stellt, äußerst begrenzt. Dass die Prüfnorm EN 469 keine Höchstgrenze für den Wasserdampfdurchgangswiderstand bestimmt, ändert daran nichts. Hieran zeigt sich vielmehr, dass die Verfasser der Prüfnorm für eine derartige Bestimmung keine Notwendigkeit gesehen haben, weil sie davon ausgegangen sind, dass Schutzkleidung mit Metallbeschichtung dem Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 ohnehin nicht unterfällt. Dass offenbar in späteren Änderungsentwürfen der Prüfnorm EN 469 auch eine Höchstgrenze für den Wasserdampfdurchgangswiderstand vorgesehen war, bestätigt – ohne dass es hierauf ankäme – die Richtigkeit dieser Erwägung. Und es spricht auch nicht gegen den hier vertretenen Ansatz, dass die Prüfnorm EN 1486 (ebenso wie die Prüfnorm ISO 15538) die Zertifizierung von Schutzanzügen, die aufgrund ihrer metallbeschichteten Oberfläche einen hohen Wasserdampfdurchgangswiderstand aufweisen, gerade ermöglicht. Denn solche Schutzkleidung dient, anders als nach EN 469 zertifizierte Schutzkleidung, der speziellen – und deshalb regelmäßig nur kurzzeitigen – Brandbekämpfung und unterliegt damit einer ganz anderen Zweckbestimmung.

61

Es kommt hinzu, dass sich die Prüfnorm EN 469, worauf auch die Klägerin wiederholt und zu Recht hingewiesen hat (hierzu noch unten [3]), unmittelbar und primär an die Angehörigen der (professionellen) Feuerwehren richtet (vgl. etwa S. 6 der Prüfnorm). Nach dortigem Verständnis werden Schutzanzüge mit reflektierender Oberfläche aber stets nur in besonderen Einsatzbereichen und nicht – nicht zuletzt wegen der nur kurzen Tragedauer – bei der allgemeinen Brandbekämpfung eingesetzt (vgl. hierzu Fabrizio/Cimolino/Lange-Hegermann/Pannier, Persönliche Schutzausrüstung, 2014, Abschn. 3.10 [S. 199 f.]). Es spricht deshalb viel dafür, dass dieses Verständnis auch der Bestimmung des Anwendungsbereichs der Prüfnorm EN 469 zugrunde liegt: Eine Unterscheidung zwischen Schutzkleidung mit reflektierender Oberfläche für die spezielle Brandbekämpfung und Schutzkleidung mit reflektierender Oberfläche für die allgemeine Brandbekämpfung ist weder sinnvoll noch geboten, weil Schutzkleidung mit reflektierender Oberfläche stets im Rahmen spezieller Brandbekämpfung zum Einsatz gelangt. Dem steht nicht entgegen, dass – wie die Klägerin mit ihrer Berufungsbegründung erneut betont – die Prüfnorm EN 469 keine Vorgaben für das zu verwendende Material macht, sondern ausschließlich Leistungsanforderungen aufstellt. Denn Letztere werden von Schutzanzügen mit reflektierender Oberfläche gerade nicht erfüllt: Sie können bereits der Zweckbestimmung von Schutzkleidung, „die bei der Brandbekämpfung und damit verbundenen Tätigkeiten wie z.B. Rettungsarbeiten bzw. Hilfeleistung bei Katastrophen“ (S. 7 der Prüfnorm; Hervorhebung durch Verf.) und die damit unter Umständen auch über einen längeren Zeitraum getragen werden soll, aufgrund der schlechten Atmungsaktivität nicht genügen.

62

Die hier vertretene Einschätzung, Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche sei nach dem Verständnis ihrer Verfasser vom Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 nicht umfasst, wird weiter und schließlich dadurch bestätigt, dass im Prüfverfahren nach dieser Prüfnorm eine mechanische Vorbehandlung der zu testenden Prüfstücke nicht vorgesehen ist. Derartige detaillierte Vorgaben finden sich indes in Nr. 5.2.3 und Anhang A (normativ) der Prüfnorm EN 1486. Dazu heißt es erläuternd in A.1 der Prüfnorm EN 1486, dass „die Effektivität von metallisierten Beschichtungen, Wärmestrahlung zu reflektieren, (...) drastisch durch Abnutzung reduziert werden (kann). Das hier beschriebene Verfahren wurde zur Simulation des Einflusses wiederholten Tragens entwickelt“. Könnte die Prüfnorm EN 469 auch auf Schutzkleidung mit reflektierender Außenoberfläche Anwendung finden, so sähe sie, da derartige Schutzkleidung – zumal bei professionellen Feuerwehrleuten, für deren Schutzkleidung diese Prüfnorm auch und insbesondere gilt (s.o.) – nicht nur einmalig getragen wird und deshalb der Gefahr einer Abnutzung unterliegt, insoweit ein taugliches Prüfverfahren mangels Vorgabe einer entsprechenden Vorbehandlung nicht vor. Dass diese Überlegungen nicht fernliegend sind, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass das Prüflabor, das den von der Klägerin vertriebenen Hitzeschutzanzug auf seine Konformität mit den Vorgaben der Prüfnorm EN 469 geprüft hat, das Prüfverfahren kurzerhand um eine Vorbehandlung des Prüfstücks entsprechend den Vorgaben aus Nr. 5.2.3 und Anhang A (normativ) der Prüfnorm EN 1486 erweitert hat. Auch die Ausführungen der Beigeladenen im Schriftsatz vom 25. Oktober 2016, die mechanische Vorbehandlung reflektierender Hitzeschutzanzüge entspreche dem „Stand der Technik“, decken sich mit den vorstehenden Überlegungen. Die weitere Erwägung der Beigeladenen, der „Stand der Technik“ müsse sich nicht aus der einschlägigen Prüfnorm ergeben, kann der erkennende Senat demgegenüber nicht nachvollziehen. Denn dieser Ansatz würde im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass die Prüfnorm EN 469 dem Stand der Technik nicht (mehr) entspricht.

63

(2) Nachhaltig gestützt wird die hier vertretene Annahme eines Anwendungsausschlusses der Prüfnorm EN 469 auf Schutzkleidung mit reflektierender Oberfläche durch Regelungen in der Prüfnorm EN 1486. Dort heißt es in der Einleitung (S. 5 des vollständigen Abdrucks der Prüfnorm, die dem Schriftsatz der Beklagten vom 7. Januar 2015 als Anlage beigefügt war), dass die Norm reflektierende Schutzkleidung festlege, „die eine höhere Schutzwirkung gegen Strahlungshitze als nicht reflektierende Kleidung nach EN 469 bietet“. In dieser Formulierung kommt deutlich die Einschätzung der Verfasser der Prüfnorm zum Ausdruck, dass reflektierende Kleidung – auch wenn sie nicht der speziellen Brandbekämpfung dient – (nur) nach der Prüfnorm EN 1486 geprüft wird und umgekehrt unter die Prüfnorm EN 469 nur nicht reflektierende Schutzkleidung fällt. Dieses Verständnis liegt auch der Beschreibung des Anwendungsbereichs der Prüfnorm EN 1486 zugrunde. Dort (S. 6 der Prüfnorm) heißt es zunächst, dass diese Prüfnorm „Prüfverfahren und Mindestanforderungen für reflektierende Schutzkleidung fest(legt), die für die spezielle Brandbekämpfung eingesetzt wird“. Weiter heißt es, dass „diese Kleidung (...) Schutz gegen Kontakt mit Flammen und intensive Wärmestrahlung (bietet) und (...) nur für kürzere Einsatzzeiten getragen (wird)“. Auch hier wird deutlich, dass die Verfasser der Prüfnorm davon ausgehen, dass reflektierende Schutzkleidung nur im Rahmen der genannten Einsatzgebiete verwendet wird und nicht auch, schon wegen der auf dem Material beruhenden kurzen Tragedauer (vgl. hierzu auch Nr. 10.6 der Prüfnorm), daneben als „allgemeine“ Brandschutzkleidung zum Einsatz gelangt. Der abschließende Satz bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs der Prüfnorm EN 1486, wonach „die in dieser Norm festgelegte Schutzkleidung (...) nicht durch EN 469 abgedeckt“ sei (S. 6), bestätigt diesen Befund.

64

Der Einwand der Klägerin und der Beigeladenen, es sei unzulässig, zur Bestimmung des Anwendungsbereichs der Prüfnorm EN 469 auf die Prüfnorm EN 1486 abzustellen, greift nicht durch. Grundlegende Bedenken gegen einen derartigen Ansatz hat das Berufungsgericht nicht. Auch bei Rechtsnormen gehört die systematische Auslegung, d.h. die Bestimmung von Inhalt und Anwendungsbereich einer Norm anhand von Inhalt und Anwendungsbereich einer anderen Norm, zu den üblichen Auslegungsmethoden. Bei der Auslegung der vorliegend relevanten Prüfnormen EN 469 und EN 1486 liegt dieser Ansatz besonders nahe, weil beide Normen mehrfach aufeinander Bezug nehmen (s.o. und z.B. S. 4 der Prüfnorm EN 469). Vor allem aber stammen beide Normen vom selben Normgeber: Beide Normen wurden vom „Technischen Komitee CEN/TC 162 `Schutzkleidung einschließlich Hand- und Armschutz und Rettungswesten´“ erarbeitet, dessen Sekretariat vom DIN gehalten wird. Für die deutschen Fassungen ist jeweils der „Arbeitsausschuss NA 075-05-02 AA `Schutzkleidung gegen Hitze und Flammen´ im Normenausschuss Persönliche Schutzkleidung (NPS)“ verantwortlich (vgl. S. 2, 4 und 5 der Prüfnorm EN 469 und S. 2 der Prüfnorm EN 1486). Es liegt nahe, dass die Verfasser bei der Erstellung der unterschiedlichen Prüfnormen die jeweils anderen, von ihnen selbst stammenden Prüfnormen im Blick hatten. Wären sie davon ausgegangen, dass die Prüfnorm EN 469 auch auf reflektierende Schutzkleidung Anwendung finden könne, hätten sie dies deutlich gemacht und nicht – andersherum – bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs der Prüfnorm EN 1486 zum Ausdruck gebracht, dass die Prüfnorm EN 469 für die Gegenstände, für die die Prüfnorm EN 1486 gilt, keine Anwendung finde (s.o.).

65

(3) Auch die weiteren Einwände der Klägerin und der Beigeladenen greifen im Ergebnis nicht durch.

66

Der Einwand der Klägerin, es müsse bei der Auslegung der Prüfnormen berücksichtigt werden, dass sich A.1/3.3 MED auf Schiffsausrüstung und nicht auf persönliche Schutzausrüstung beziehe, geht ebenso fehl wie der auch im Berufungsverfahren wiederholte Hinweis der Beigeladenen darauf, Brandschutzkleidung auf Schiffen werde anders – vor allem weniger – beansprucht als Brandschutzkleidung, die von professionellen Feuerwehrleuten getragen werde. In der Sache meinen die Klägerin und die Beigeladene, etwaige Vorgaben in den Prüfnormen EN 460 und EN 1486 zu den Anwendungsbereichen und Anwendungsanforderungen der danach zu prüfenden Schutzkleidung bedürften der Relativierung, weil für Schiffsausrüstung andere Anforderungen gelten würden als für persönliche Schutzkleidung, die von professionellen Feuerwehrleuten getragen würde. Für einen derartigen Ansatz ist kein Raum. Dabei kann offen bleiben, ob es im Grundsatz zutrifft, dass an Feuerschutzausrüstung, die von Seeleuten auf Schiffen getragen wird, andere Anforderungen zu stellen sind als an Schutzausrüstung, die von professionellen Feuerwehrleuten getragen wird. Denn jedenfalls die Schiffsausrüstungsrichtlinie nimmt insoweit keine Unterscheidung vor und differenziert bei den Anforderungen, die an Brandschutzkleidung zu stellen sind, nicht zwischen Ausrüstung, die von Seeleuten getragen wird, und Ausrüstung, die von Feuerwehrleuten getragen wird. Der Richtliniengeber hat in A.1/3.3 MED vielmehr klargestellt, dass sich die Anforderungen an Brandschutzausrüstung für Seeleute nach denselben Prüfnormen richten wie die Anforderungen an Brandschutzausrüstung für Feuerwehrleute und damit die gleichen Maßstäbe gelten. Diese Entscheidung lässt sich nicht durch eine in der Schiffsausrüstungsrichtlinie nicht angelegte Auslegung der Prüfnormen relativieren. Derartiges findet, anders als die Klägerin offenbar meint, insbesondere auch in Art. 3 Abs. 3 MED keine Grundlage. Die dortige Aussage, dass für Ausrüstung, wenn sie an Bord eines Schiffes zum Einsatz gelangt, nur die Schiffsausrüstungsrichtlinie gilt, auch wenn die Ausrüstung im Übrigen in den Geltungsbereich anderer Richtlinien fällt, rechtfertigt es nicht, die in der Schiffsausrüstungsrichtlinie in Bezug genommenen Prüfnormen mit Blick auf den besonderen Einsatzbereich der betroffenen Ausrüstung zu interpretieren.

67

Auch der Einwand der Klägerin, es führe zu einem unzulässigen Verbot von Brandschutzkleidung mit reflektierender Oberfläche zur allgemeinen Brandbekämpfung auf europäischen Schiffen, wenn derartige Schutzkleidung vom Anwendungsbereich der Prüfnorm EN 469 nicht erfasst sei, verfängt nicht. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang moniert, dass das beanstandete Verbot letztlich auf Normen zurückgeführt werde, die von demokratisch nicht legitimierten Normgebern stammten, greift dieser Einwand deshalb nicht durch, weil die Schiffsausrüstungsrichtlinie auf diese Normen ausdrücklich Bezug nimmt und sie hierdurch zu ihrem Gegenstand macht. Es ist auch nicht von vornherein unzulässig bzw. unzumutbar, wenn Brandschutzkleidung mit reflektierender Oberfläche zur allgemeinen Brandbekämpfung auf Schiffen nicht in den Verkehr gebracht werden kann. Denn hierfür gibt es gegenwärtig keine einschlägigen Prüfverfahren bzw. Prüfnormen, mit denen festgestellt werden könnte, ob der Einsatz derartiger Kleidung gefahrlos möglich ist. Für derartige Kleidung ist nämlich weder die Prüfnorm EN 469, noch die Prüfnorm EN 1486 anwendbar. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf obige Ausführungen Bezug genommen.

68

b) Die Beklagte konnte, da die tatbestandlichen Voraussetzungen der von ihr herangezogenen Rechtsgrundlagen erfüllt sind, gegen die Klägerin das Verbot des Inverkehrbringens des Hitzeschutzanzugs verfügen. Diese Rechtsfolge sehen § 7a Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SeeAufgG und § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 SchAusrV ausdrücklich vor.

69

Die Beklagte hat namentlich in dem Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014, der dem Ausgangsbescheid die maßgebliche Gestalt gibt (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, dessen Rechtsgedanke auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gilt, vgl. Möstl, in: Posser/Wolf, BeckOK VwGO, Stand: 7/2017, § 79 Rn. 6.2), das ihr von den vorstehend genannten Rechtsvorschriften eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat erkannt, dass ihr Ermessen zusteht, und ihre Entscheidung insbesondere mit (Sicherheits-) Erwägungen begründet, die nicht zuletzt in der Schiffsausrüstungsrichtlinie zum Ausdruck gelangen (vgl. insbesondere Erwägungsgründe [1] bis [4] sowie Art. 1 MED).

70

Das Verbot des Inverkehrbringens stellt auch keine unverhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte und Grundfreiheiten der Klägerin dar. Diese ist nicht gehindert, Hitzeschutzanzüge in den Verkehr zu bringen, auch wenn sie nicht den Anforderungen der nach A.1/3.3 MED einschlägigen Prüfnormen genügen. Sie kann sie dann nur nicht als „MED-konform“ in den Verkehr bringen. Überdies ist sie nicht gehindert, Hitzeschutzanzüge zu entwickeln und als „MED-konform“ in den Verkehr zu bringen, die den in A.1/3.3 MED genannten Prüfnormen entsprechen. Die gleichwohl bleibende Beeinträchtigung der Klägerin, die darin liegt, dass sie den Hitzeschutzanzug „F.“ nicht auf der Grundlage der von der Beigeladenen ausgestellten – nach obigen Ausführungen „falschen“ – Baumusterprüfbescheinigung als „MED-konform“ in den Verkehr bringen darf, hat gegenüber dem öffentlichen Interesse daran, dass keine potentielle gefährliche Schutzausrüstung in den Verkehr gebracht wird, zurückzustehen. Dabei kommt es nicht maßgeblich darauf an, welche Gefahren tatsächlich und konkret mit einem Gebrauch des Hitzeschutzanzugs „F.“ verbunden sind. Es reicht bereits die abstrakte Gefahr einer potentiell gefährlichen Verwendung, die darauf beruht, dass für die betreffende Schutzausrüstung die Konformität mit einer einschlägigen Prüfnorm bislang nicht geklärt bzw. bestätigt ist. Könnten Schutzanzüge in den Verkehr gebracht werden, auch wenn sie ein ordnungsgemäßes Konformitätsbewertungsverfahren nicht durchlaufen haben, so liefen die Regelungen der Schiffsausrüstungsrichtlinie und des darauf beruhenden nationalen Rechts faktisch ins Leere.

II.

71

Auch soweit sich die Klage gegen die Verpflichtung der Klägerin richtet, ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die falsche Kennzeichnung zu informieren, ist sie zulässig, aber unbegründet.

72

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Was die Informationsverpflichtung anbelangt, ist – anders als im Hinblick auf das Verbot des Inverkehrbringens – keine Erledigung eingetreten. Denn die von der Klägerin bislang nicht erfüllte und weiterhin erfüllbare Informationspflicht beschwert diese auch gegenwärtig noch.

73

Die Klage ist aber unbegründet. Die Verfügung der Beklagten vom 22. Oktober 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014 sind insoweit, als die Klägerin darin verpflichtet wird, ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die falsche Kennzeichnung solcher Hitzeschutzanzüge zu informieren, welche auf Grundlage der Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) X vom 27. Juli 2010 und der Qualitätssicherung nach Modul D X vom 6. Oktober 2010 produziert und auf dem deutschen Markt in den Verkehr gebracht worden sind, rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

74

Dabei bedarf es vor dem Hintergrund des diesbezüglichen Rechtsgesprächs in dem Termin zur mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 zunächst der Klarstellung, welchen konkreten Regelungsgehalt die in den angefochtenen Bescheiden enthaltene Informationsverpflichtung hat. Da sich die Beklagte im insoweit maßgeblichen Tenor ihres Widerspruchsbescheides vom 7. Mai 2014 – neben der von der Beigeladenen ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) – ausdrücklich auch auf die am 6. Oktober 2010 ausgestellte Modul D-Bescheinigung bezogen hat, kann sich die in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid enthaltene Informationsverpflichtung aus objektiver Empfängersicht nur auf solche Hitzeschutzanzüge beziehen, die im Geltungszeitraum eben dieser Modul D-Bescheinigung – also bis zum 31. Dezember 2012 – produziert worden sind. Etwas anderes gilt nicht deshalb, weil die Folgebescheinigungen, die sich jeweils auf nachfolgende Zeiträume bezogen haben, im Wesentlichen das gleiche Aktenzeichen wie die am 6. Oktober 2010 ausgestellte Modul D-Bescheinigung aufgewiesen haben und die Beklagte im Widerspruchsbescheid davon abgesehen hat, den variablen Teil des Aktenzeichens aufzuführen, der sich nur in der Bescheinigung vom 6. Oktober 2010 findet. Durch die Bezugnahme auf eine durch Datumsangabe konkretisierte Bescheinigung im Tenor ihres Widerspruchsbescheides hat die Beklagte die Anzüge, auf die sich die Informationsverpflichtung bezieht, derart konkret bezeichnet, dass sich eine weiterreichende Auslegung angesichts der Deutlichkeit dieser Beschränkung verbietet. Insoweit verhält es sich anders als bei dem Verbot des Inverkehrbringens, das die Beklagte im Tenor ihres Ausgangsbescheides vom 22. Oktober 2012 ohne weitergehende Beschränkung auf alle Schutzanzüge bezogen hat, die während der Geltungsdauer der Baumusterprüfbescheinigung (Modul B) produziert worden sind. Dass sich die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2014 mitunter auch hinsichtlich des Verbots des Inverkehrbringens auf die Modul D-Bescheinigung bezogen hat, ändert hieran nichts. Denn sie hat dabei weder ausdrücklich noch der Sache nach zum Ausdruck gebracht, dass die Regelung zum Verbot des Inverkehrbringens aus dem Ausgangsbescheid geändert bzw. beschränkt werden soll.

75

Rechtsgrundlagen für die Informationsverpflichtung sind § 7a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 SeeAufgG und § 7 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SchAusrV. Diese Vorschriften berechtigen die zuständige Behörde zur Vornahme der erforderlichen Maßnahmen, wenn Schiffsausrüstung unter Verstoß gegen die sich aus § 7a Abs. 1 SeeAufgG und der Schiffsausrüstungsverordnung ergebenden Anforderungen – hierunter fällt insbesondere die Verpflichtung zur Durchführung eines ordnungsgemäßen Konformitätsbewertungsverfahrens gemäß §§ 5, 6 Abs. 1 Nr. 2 SchAusrV – in den Verkehr gebracht wird bzw. in den Verkehr gebracht zu werden droht. Zu den dann zulässigen Maßnahmen der Gefahrenabwehr gehört, wie sich aus § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SchAusrV ergibt, die Auferlegung einer Informationspflicht.

76

Die vorstehend genannten Vorschriften sind in der im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin am 7. Mai 2014 geltenden Fassung anzuwenden, denn dies ist im Allgemeinen – so auch hier – der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei Anfechtungsklagen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.6.2011, 8 C 2.10, NVwZ 2011, 1328, juris Rn. 18). Etwas anderes gilt zwar regelmäßig bei Dauer-Verwaltungsakten (s.o. unter I. 2.). Bei der Verpflichtung der Klägerin, ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die falsche Kennzeichnung bereits vertriebener Hitzeschutzanzüge zu informieren, handelt es sich indes, anders als bei dem Verbot des Inverkehrbringens, nicht um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Zwar bezieht sich die Informationsverpflichtung auf eine Vielzahl von (Veräußerungs-) Fällen innerhalb eines längeren Zeitraums. Gleichwohl begründet die Informationsverpflichtung der Klägerin kein dauerhaftes Rechtverhältnis zwischen ihr und der Beklagten, sondern die verfügte Regelung erschöpft sich in einem einmaligen Gebot, auch wenn dieses eine Vielzahl von Anwendungsfällen hat.

77

Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 7a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 SeeAufgG und § 7 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SchAusrV (in den am 7. Mai 2014 geltenden Fassungen) sind erfüllt. Das Inverkehrbringen von Hitzeschutzanzügen, die auf der Grundlage der von der Beigeladenen am 27. Juli 2010 ausgestellten Baumusterprüfbescheinigung (und der Modul D-Bescheinigung vom 6. Oktober 2010, s.o.) produziert worden sind, verstößt gegen die Anforderungen, die sich aus der Schiffsausrüstungsverordnung ergeben. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann insoweit auf die Ausführungen oben unter I. 2. a) Bezug genommen werden.

78

Die Entscheidung der Beklagten, die Klägerin zur Information ihrer Kunden auf dem deutschen Markt zu verpflichten, ist ermessensfehlerfrei. Die Beklagte hat nicht übersehen, dass sie Ermessen auszuüben hat, und in diesem Zusammenhang erkannt, dass der zunächst angeordnete Rückruf der bereits in den Verkehr gebrachten Hitzeschutzanzüge die Klägerin ungleich härter treffen würde als die nunmehr noch aufrecht erhaltene – und ausweislich ihrer Angabe im Schriftsatz vom 29. Juli 2017 auch erfüllbare – Verpflichtung, ihre Kunden auf dem deutschen Markt über die unrichtige Kennzeichnung zu unterrichten.

79

Auch die Informationsverpflichtung ist aufgrund der hiermit für die Klägerin verbundenen Belastungen nicht unverhältnismäßig. Zwar bedeutet die Informationspflicht einen nicht unerheblichen Aufwand für die Klägerin und wird hierdurch unter Umständen auch der Ruf der Klägerin in der Branche negativ berührt. Diese Belastungen sind aber hinzunehmen im Hinblick darauf, dass die Klägerin Ausrüstungsgegenstände in den Verkehr gebracht hat, die – obwohl sie entsprechend gekennzeichnet sind (vgl. § 5 Abs. 3 SchAusrV) – den Anforderungen der Schiffsausrüstungsrichtlinie, die auch und gerade der Verkehrssicherheit dienen (vgl. Erwägungsgrund [1] MED), nicht gerecht werden. Ob von den von der Klägerin in den Verkehr gebrachten Hitzeschutzanzügen tatsächlich konkrete Gefahren ausgehen, kann im Ergebnis offen bleiben. Mit ihrer Verwendung sind zumindest abstrakte Gefahren verbunden, weil sie bislang nicht ordnungsgemäß zertifiziert sind und deshalb unklar ist, ob sie überhaupt gefahrlos verwendet werden können.

III.

80

Da die Berufung der Klägerin erfolglos bleibt, hat sie gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Berufungsverfahrens – mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO) – zu tragen. Da die Beigeladene auch im Berufungsverfahren Anträge gestellt hat, ist sie an den Kosten zu beteiligen (§ 154 Abs. 3 VwGO).

81

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

82

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.