Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1995-02-28, Aktenzeichen 15 B 2556/94
ECLI:DE:OVGNRW:1995:0228.15B2556.94.00

Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 16.178,50 DM
festgesetzt.

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Gründe:

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Die zulässige Beschwerde ist begründet. Der von der Antragstellerin gestellte
Antrag,

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die aufschiebende Wirkung ihrer im Verfahren 4 K 5387/94 erhobenen Klage
gegen den Bescheid des Oberstadtdirektors der Antragsgegnerin vom 19. Mai 1994
wiederherzustellen, war entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
abzulehnen. Gründe, die die begehrte Regelung der Vollziehung rechtfertigen
könnten, liegen nämlich nicht vor:

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Die Vollziehungsanordnung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO beruht jedenfalls
nicht auf Mängeln, die die Antragstellerin geltend machen kann (1.). Die
Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO fällt zu ihren Ungunsten aus (2.), da
sich a) ihre Abberufung nicht als offensichtlich rechtswidrig erweist und b) nach den
sonstigen in die Abwägung einzustellenden Gesichtspunkten ein überwiegendes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Abberufung besteht.

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1. Soweit das Verwaltungsgericht in der in der Ratssitzung vom 18. Mai 1994
erfolgten Beschlußfassung des Rates über die Anordnung der sofortigen Vollziehung
der Abberufung einen Verstoß gegen die in § 3 der Geschäftsordnung für den Rat
und die Bezirksvertretungen der Antragsgegnerin und die Ratsausschüsse vom 23.
Januar 1985 in der Fassung der 2. Änderung vom 4. November 1992 (GeschO)
enthaltenen Vorschriften zur Tagesordnung erkannt hat, spricht aus der Sicht des
Senats schon vieles dafür, daß die Tagesordnung ordnungsgemäß nach Maßgabe des
§ 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 GeschO durch den Antrag vom 16. Mai 1994 ergänzt worden
ist. Bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung handelt es sich um eine
Angelegenheit, die zu den dringenden Fällen i.S.d. § 3 Abs. 2 GeschO gerechnet
werden kann.

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Sinn der Anordnung ist es nämlich, für den Fall der Anfechtung des
Verwaltungsaktes die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels deshalb
auszuschließen, weil die Vollziehung keinen Aufschub duldet. Auch dürfte der
Behandlung des genannten Nachtrages im nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vom
18. Mai 1994 gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 GeschO auf einem Beschluß des Rates
entsprechen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß der Oberbürgermeister der
Antragsgegnerin zu Beginn der Sitzung ausweislich der Sitzungsniederschrift und des
Wortprotokolls zunächst die Frage nach etwaigen Wünschen zur Änderung der - den
in Rede stehenden Nachtrag mitumfassenden - Tagesordnung gestellt und erst nach
der Feststellung, daß hierzu keine Wortmeldungen vorlagen, in die Tagesordnung
eingetreten ist. Diesen Vorgang als (konkludente) Fassung eines dem Erfordernis des
§ 3 Abs. 2 Satz 3 GeschO genügenden Beschlusses anzusehen, dürfte um so näher
liegen, als diese Verfahrensweise nach der zu den Gerichtsakten gereichten
Stellungnahme des damaligen Protokollführers offenbar der ständigen Praxis des
Rates bei der Handhabung der genannten Vorschrift entsprach.

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Unabhängig hiervon bedarf die Frage, ob den Erfordernissen des § 3 Abs. 2
GeschO bei der Beschlußfassung des Rates zur Anordnung der sofortigen Vollziehung
Genüge getan ist, ebenso wie die Frage einer möglichen Heilung des vom
Verwaltungsgericht angenommenen Verfahrensmangels

8

- vgl. OVG NW, Beschl. v. 9. April 1981

9

- 12 B 441/81 -, DÖD 1981, 210 -

10

jedoch nicht der abschließenden Stellungnahme. Die Antragstellerin könnte sich
nämlich auf eine etwaige - insoweit unterstellte - Verletzung des § 3 Abs. 2 GeschO
jedenfalls nicht berufen. Dies folgt aus dem Rechtscharakter der Geschäftsordnung
als einem Rechtssatz, dessen zwingende Bestimmungen ausschließlich für die
Ratsmitglieder unmittelbare Rechte und Pflichten begründen.

11

Siehe hierzu BVerwG, Beschl. v. 15. September 1987 - 7 N 1.87 -, NVwZ 1988,
1019; OVG Frankfurt (Oder), Urt. v. 27. April 1994 - 1 A 33/92 -, LKV 1995, 42; von
Loebell-Kirchhof, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 31 Anm. 9;
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, § 31 Anm. II 2;
Rauball/Pappermann/Roters, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., §
36 Rdnr. 2 m.w.N.

12

So begründet auch die Bestimmung des § 3 Abs. 2 GeschO allein (Mitwirkungs-
)Rechte des einzelnen Ratsmitgliedes, wohingegen außerhalb des Vertretungsorgans
stehende Dritte - wie die Antragstellerin - durch sie nicht begünstigt werden. Das
Erfordernis der rechtzeitigen Ladung unter Angabe der Tagesordnung soll das
einzelne Ratsmitglied in die Lage versetzen, sein Mitgliedsschaftsrecht durch
sachgerechte Vorbereitung möglichst effektiv ausüben zu können. Mängel der
Tagesordnung könnten folglich nur von den insoweit unmittelbar berechtigten
Ratsmitgliedern geltend gemacht werden; der behauptete Verfahrensmangel würde
also nicht "absolut" wirken, sondern ließe die Wirksamkeit des dennoch gefaßten
Beschlusses unberührt.

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Vgl. den Beschluß des Senats vom 15. Juli 1994 - 15 B 826/94 -; ferner von
Loebell-Kirchhof, a.a.O.; Rauball/Pappermann/Rotersr a.a.O. § 36 Rdnr. 3; anderer
Ansicht noch: OVG NW, Urt. v. 8. Juli 1959 - III A 611/59 -, OVGE 15, 87 (92).

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Soweit demgegenüber die Auffassung vertreten wird, Verstöße gegen die
Geschäftsordnung hätten stets die Unwirksamkeit der betroffenen Ratsbeschlüsse
gegenüber jedermann zur Folge,

15

vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O.; Behnel, NWVBl. 1993, 406 (407) m.w.N.,

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mag dem für Rechtssetzungsakte des Rates zu folgen sein.

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Siehe allerdings zur Bedeutung von Verfahrensfehlern für die Wirksamkeit einer
Norm BVerfG, Beschl. v. 11. Oktober 1994 - 1 BvR 337/92 -, DVBl. 1995, 97.

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Für sonstige Regelungen des Rates einschließlich der hier in Rede stehenden
Anordnung der sofortigen Vollziehung gilt jedenfalls anderes, weil der Rechtsschutz
insoweit auf die Geltendmachung einer Rechtswidrigkeit der Regelungen wegen der
Verletzung eigener Rechte beschränkt ist.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Abberufung der Antragstellerin
genügt ferner den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die hiernach
erforderliche Schriftform hat die Vollziehungsanordnung durch die Verfügung des
Oberstadtdirektors vom 19. Mai 1994 erhalten, der insoweit den entsprechenden
Beschluß des Rates vom 18. Mai 1994 ausgeführt hat (§ 47 Abs. 1 Satz 2 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NW - in der hier
maßgeblichen bis zum 16. Oktober 1994 geltenden alten Fassung der
Bekanntmachung vom 13. August 1984, GV NW S. 475). Auch genügt die dort
niedergelegte Begründung für die Vollziehungsanordnung dem mit § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO verfolgten Gesetzeszweck. Die Vorschrift soll die Behörde zwingen, sich des
Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewußt zu werden und die Frage
der sofortigen Vollziehung besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die
Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer
Entscheidung zu informieren sowie dem Gericht in einem möglichen
Rechtsschutzverfahren die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen.

20

Vgl. Schoch, Vorläufiger Rechtsschutz und Risikoverteilung im Verwaltungsrecht,
1988, 1275 f.

21

Dem an diesem Regelungszweck zu messenden Formerfordernis wird die
Vollziehungsanordnung zweifelsfrei gerecht.

22

2. Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO, ob ein öffentliches
Interesse am Vollzug eines Verwaltungsaktes oder das Suspensivinteresse des davon
Betroffenen überwiegt, erfordert eine umfassende Interessenabwägung, bei der nicht
nur die Interessen des Antragstellers und des Antragsgegners, sondern auch alle in
der Sache sonst betroffenen öffentlichen oder privaten Interessen zu berücksichtigen
sind.

23

Vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 80 Rdnr. 83.

24

Dabei sind auch, soweit diese in einem Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes überschaubar sind, die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache
eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen u.a. mit der Folge, daß jedenfalls bei
offensichtlicher Rechtswidrigkeit des in Frage stehenden Verwaltungsaktes
regelmäßig kein öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung besteht und
in diesem Fall wegen des erfolgversprechenden Rechtsbehelfs des Antragstellers
dessen Suspensivinteresse überwiegt.

25

Vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren,
3. Aufl., Rdnrn. 650 ff.

26

a) Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, daß sich die Verfügung des
Oberstadtdirektors der Antragsgegnerin vom 19. Mai 1994 nicht als offensichtlich
rechtswidrig erweist.

27

Für kommunale Wahlbeamte, die seit jeher im Grenzbereich zwischen Beamten-
und Kommunalverfassungsrecht bzw. im Schnittpunkt politischer Willensbildung und
fachlicher Verwaltung stehen,

28

BVerwG, Urt. v. 14. Januar 1965 - II C 53.62 -, BVerwGE 20, 160; BVerwG, Urt.
v. 14. Juli 1978 - 7 C 45.76 -, BVerwGE 56, 163 -,

29

ist eine Abberufungsmöglichkeit in § 49 Abs. 4 GO NW a.F. normiert, der sowohl
mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) als
auch mit sonstigen beamtenrechtlichen Vorschriften vereinbar ist.

30

Vgl. OVG NW, Urt. v. 8. Februar 1983 - 12 A 1559/82 -; Urt. v. 16. September
1986 - 12 A 821/85 -, jeweils für die frühere Fassung des § 49 Abs. 4 GO NW; vgl.
auch BVerfG, Beschl. v. 20. Dezember 1993 - 2 BvR 1327/87 -, NVwZ 1994, 473;
BVerwG, Urt. v. 15. März 1989 - 7 C 7/88 -, NVwZ 1989, 972; BVerwG, Beschl. v. 22.
September 1992 - 7 B 40/92 -, NVwZ 1993, 377.

31

Dabei ist, was auch Folgerungen für die gerichtliche Überprüfung einer
Abberufungsentscheidung hat, anerkannt, daß diese entsprechend der gesetzlichen
Regelung an keinen bestimmten gesetzlichen Tatbestand gebunden ist, sondern
rechtmäßigerweise schon dann ergehen kann, wenn zwischen der
Gemeindevertretung und dem Wahlbeamten nicht mehr das für wünschenswert
gehaltene Vertrauen besteht. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
Abberufungsentscheidung, die keiner Begründung bedarf und diese praktisch "in sich
selbst" trägt, ist demgemäß allein die - bereits in der Abberufung selbst zum
Ausdruck kommende - Tatsache des Vertrauensverlustes; auf die Gründe, die zu
diesem Vertrauensverlust geführt haben, kommt es grundsätzlich nicht an. Die für
die Abberufungsentscheidung maßgebenden Motive der einzelnen Ratsmitglieder sind
deshalb ebenso wie abwertende Urteile über die Eignung des Abberufenen
grundsätzlich unerheblich, zumal der Abberufungsbeschluß auch nicht mit einer
Entfernung aus dem Dienst in einem Disziplinarverfahren zu vergleichen ist und
grundsätzlich keine Diskriminierung darstellt. Das "kommunalpolitische Umfeld" einer
Abberufungsentscheidung einschließlich der für die einzelnen Ratsmitglieder
maßgeblichen Motive entzieht sich der rechtlichen Qualifikation und Kategorisierung
und ist daher für die Beurteilung der Abberufungsentscheidung grundsätzlich ohne
Bedeutung. Infolgedessen erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle allein darauf, ob
sich mit der Abberufung verfassungswidrige oder sonstige mit dem Gesetz nicht zu
vereinbarende Zwecke verbinden, sowie darauf, ob die Abberufungsentscheidung auf
Form- oder Verfahrensfehlern beruht, auf die sich die Antragstellerin berufen
kann.

32

Vgl. BVerwG, Beschl. v. 22. September 1992 - 7 B 40/92 -, NVwZ 1993, 377;
OVG Frankfurt (Oder), Urt. v. 27. April 1994, a.a.O.

33

Es fehlt jeglicher Hinweis darauf, daß mit der Abberufung der Antragstellerin
verfassungswidrige oder sonstige mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende Zwecke
verbunden sein könnten. Auch leidet die Abberufungsentscheidung an keinen Form-
oder Verfahrensfehlern, die sie offensichtlich rechtswidrig machen könnten. Vielmehr
bestehen auch insoweit keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit
der streitbefangenen Verfügung. Dies gilt namentlich auch hinsichtlich des Vorliegens
eines ordnungsgemäßen Antrages auf Abberufung und der in § 49 Abs. 4 Satz 3 GO
NW vorgesehenen Frist von mindestens 6 Wochen zwischen dem Eingang des
Antrages und der Sitzung des Rates, in der über den Antrag auf Abberufung
abgestimmt werden soll. Der Senat, der zugunsten der Antragstellerin unterstellt,
daß sie sich auf eine Verletzung der letztgenannten Vorschrift berufen könnte, geht
dabei insbesondere davon aus, daß bei verständiger Würdigung der Vorgänge vom 5.
April 1994, durch die das Abberufungsverfahren bezüglich der Antragstellerin
eingeleitet worden ist, ein Abberufungsantrag i.S.d. § 49 Abs. 4 GO NW gegeben ist.
Die dem angefochtenen Beschluß zugrundeliegende gegenteilige Auffassung beruht
demgegenüber wesentlich auf der Annahme, daß der am 5. April 1994 von
Mitgliedern der CDU-Ratsfraktion gestellte Antrag dahin zu verstehen sei, daß die
ausschließlich von Ratsmitgliedern der Fraktionen der SPD und der Grünen gewollte
Abwahl der Antragstellerin lediglich zum Beratungsgegenstand der Ratssitzung vom
18. Mai 1994 gemacht werden sollte. Diese allein an seinem Wortlaut orientierte
Würdigung des Antrags verbietet sich aber schon deshalb, weil über einen Antrag auf
Abberufung ohne Aussprache abzustimmen ist (vgl. § 49 Abs. 4 Satz 4 GO NW); die
Ansetzung dieses Themas als Tagesordnungspunkt, um das von anderen
Ratsfraktionen initiierte Abberufungsbegehren diskutieren zu können, würde diese
gesetzliche Vorgabe gerade unterlaufen. Zudem spricht gegen die der
erstinstanzlichen Entscheidung zugrundeliegende Auslegung des von Mitgliedern der
CDU-Ratsfraktion gestellten Antrags, daß in der entscheidenden Ratssitzung am 18.
Mai 1994 ein Antrag auf Absetzung des Tagesordnungspunktes "Antrag auf
Abberufung von Frau Beigeordnete xxx" nur seitens der FDP-Fraktion gestellt worden
ist, nicht aber auch von Mitgliedern der CDU-Fraktion bzw. von der Fraktion selbst,
was aber nahegelegen hätte, wenn eine Abwahl der Antragstellerin in dieser
Ratssitzung von CDU-Ratsmitgliedern nicht gewollt gewesen wäre. Auch das Ergebnis
der geheimen Abstimmung in der Ratssitzung am 18. Mai 1994 stellt letztlich die vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Antrages der CDU-Fraktion vom
5. April 1994 in Frage.

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Geht man dementsprechend davon aus, daß sämtliche am 5. April 1994 beim
Oberstadtdirektor der Antragsgegnerin eingegangenen genannten Anträge
übereinstimmend auf eine Abwahl der Antragstellerin gerichtet waren, so bestehen
auch keine Bedenken dagegen, daß diese Anträge nicht auf einem Schriftstück
aufgeführt waren. § 49 Abs. 4 Satz 2 GO NW schreibt lediglich vor, daß der
Abberufungsantrag von der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates
gestellt wird. Daraus läßt sich nicht herleiten, daß ein solcher Antrag - was im
übrigen angesichts des vorgeschriebenen Quorums kaum praktikabel wäre - nur
zugleich und in einer Antragsschrift eingebracht werden kann. Die Umstände, unter
denen die beiden am 5. April 1994 eingegangenen Antragsschreiben miteinander
verbunden wurden, sind für die rechtliche Würdigung der Abberufungsentscheidung
mithin unerheblich.

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b) Bei der nach dem Dargelegten gebotenen Abwägung der sonstigen für die
Gewichtung der gegenläufigen Interessen der Beteiligten relevanten Gesichtspunkte
überwiegt im Hinblick auf die ausgeführte besondere Stellung kommunaler
Wahlbeamter und die die mit ihrer Abberufung verbundenen Auswirkungen nach
Ansicht des Senats das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der
Abberufung gegenüber dem Interesse der Antragstellerin. Insoweit erhebliche
Gesichtspunkte sind bereits in der Abberufungsverfügung der Antragsgegnerin vom
19. Mai 1994 dargelegt worden. Durch die Abberufung eines kommunalen
Wahlbeamten wird dokumentiert, daß eine Gemeindevertretung das Vertrauen zu
diesem verloren hat, wobei das Vertrauen schon dann gestört ist, wenn die
Gemeindevertretung Zweifel daran hegt, daß ein höchstmöglicher Grad einer
zielstrebigen, wirkungsvollen Zusammenarbeit im Sinne der von ihr verfolgten Politik
gewährleistet ist. Ist durch einen mit qualifizierter Mehrheit gefaßten
Abberufungsbeschluß erkennbar, daß für eine Gemeindevertretung derartige Zweifel
bestehen, wird die Durchsetzung der Abberufungsentscheidung regelmäßig keinen
Aufschub dulden. Mit der Abberufungsentscheidung lehnt die Gemeindevertretung es
nämlich gegenüber der Öffentlichkeit ab, weiterhin die politische Verantwortung für
die Amtstätigkeit des betroffenen Beamten zu übernehmen. Zusätzlich wird in einem
solchen Fall eine etwaige weitere Amtstätigkeit des Beamten dadurch auf das
schwerste belastet, daß zwischen ihm und der Gemeindevertretung, mit der er in
ständiger Zusammenarbeit stehen muß, durch die Abberufung eine Konfrontation
eingetreten ist, die nicht mehr durch Kompromißbildung aufgelöst werden kann.
Unter diesen Umständen ist eine weitere Amtsausübung sowohl für die Kommune als
auch für den betroffenen Beamten selbst unvertretbar, weil es ihm in seiner Lage
nahezu unmöglich ist, die Interessen der Gemeinde angemessen wahrzunehmen und
als deren Vertreter aufzutreten. Deshalb muß dem öffentlichen Interesse an einer
möglichst effektiven Erledigung der Verwaltungsgeschäfte und damit der sofortigen
Vollziehung der Abberufung der Vorrang gebühren vor dem entgegenstehenden
Interesse des Beamten, bis zu einer abschließenden gerichtlichen Überprüfung dieser
Maßnahme im Amte zu verbleiben.

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Vgl. OVG NW, Beschl. v. 9. April 1981, a.a.O.

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Private Interessen der Antragstellerin, die einen Vorrang gegenüber dem
dargelegten öffentlichen Vollzugsinteresse begründen können, sind nicht ersichtlich.
Wirtschaftliche Interessen sind insoweit nicht ausschlaggebend, weil mit der
Abberufungsentscheidung zwar finanzielle Einbußen verbunden sind, diese aber nicht
annähernd das Ausmaß einer Existenzbedrohung erreichen. Vermeintliche
Rehabilitationsinteressen der Antragstellerin sind ebenfalls nicht maßgeblich. Dies
ergibt sich schon daraus, daß das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, in dem
lediglich eine Interessenabwägung stattzufinden hat, ohnehin nicht geeignet ist,
einem etwaigen Ansehensverlust entgegenzuwirken. Eine derartige Wirkung kann
allenfalls in einem Hauptverfahren erreicht werden.

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Vgl. OVG NW, Beschl. v. 11. Juli 1984 - 12 B 1446/84 -,

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Hinzu kommt, daß - wie dargelegt - in der Abberufung eines kommunalen
Wahlbeamten ohnehin kein negatives Werturteil über den Abgewählten enthalten ist
und diese demzufolge grundsätzlich auch keine Diskriminierung beinhaltet.

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Vgl. BVerwG, Urt. v. 15. März 1989, a.a.O.; OVG Frankfurt (Oder), Urt. v. 27.
April 1994, a.a.O.

41

Auch insoweit kann deshalb dahinstehen, ob die Überprüfung der
wechselseitigen Vorhaltungen und Vorwürfe im Hauptsacheverfahren zu einem für
die Antragstellerin günstigen Ergebnis führen wird.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 4 Satz 1 Buchst. b) Satz 2 GKG.

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Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
unanfechtbar.

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