Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-11-23, Aktenzeichen 20 D 115/97.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1123.20D115.97AK.00

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Kläger wenden sich gegen die Plangenehmigung zur Anlage
der Vorfeldfläche D sowie gegen die Nutzung der Erweiterung
des Passagierabfertigungsgebäudes (Terminal 2) auf dem von der
Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafen Köln/Bonn. Die
Klägerin zu 1. ist Miteigentümerin eines selbstgenutzten
Wohngrundstücks in Köln-Q. -H. , das nach eigenen
Angaben etwa 1,5 km westlich vom Flughafen liegt. Der Kläger
zu 2. ist Eigentümer eines selbstgenutzten Wohnhauses in
T. -L. , gut 8 km von der geplanten Vorfeldfläche
entfernt in südöstlicher Verlängerung der Hauptstart- und
-landebahn 14L/32R.
Der Verkehrsflughafen Köln/Bonn, der noch heute einen
militärischen Teil hat, entwickelte sich aus dem
Militärflugplatz Wahn. Dieser wurde 1938 als Einsatz- und
Absprungflughafen für die deutsche Luftwaffe angelegt,
zwischen 1945 und 1957 durch die britische Besatzungsmacht
verwaltet und von der Royal Air Force vergrößert. Diese
errichtete in den Jahren 1945 bis 1950 die heute so genannte
"Kleine Parallelbahn" (14R/32L) mit einer Länge von 1.830 m
(heute 1.866 m) und die Querwindbahn (07/25) mit 2.460 m. Die
Aufnahme des zivilen Flugbetriebs geht auf eine "vorläufige"
Genehmigung vom 18. Juli 1957 zurück, durch die der Beklagte
den Militärflugplatz befristet als Verkehrsflughafen nach § 7
des Luftverkehrsgesetzes in der damaligen Fassung zuließ, und
zwar für "alle Motor-, Turbinen- und Düsenflugzeuge sowie
Hubschrauber ..., für deren Abflug- und Landeeigenschaften die
Abmessungen des Verkehrsflughafens ausreichend sind". Nach
wiederholter Verlängerung erteilte der Beklagte mit Urkunde
vom 3. Januar 1959 die "endgültige Genehmigung zum Betrieb des
Verkehrsflughafens Köln-Bonn" mit den damals vorhandenen
Bahnen. Die Hauptstart- und -landebahn wurde in den Jahren
1959 bis 1961 auf der Grundlage einer Ausbaugenehmigung vom
12. Dezember 1958 errichtet, um internationalen Direktverkehr
mit Düsenflugzeugen zu ermöglichen. Der Flughafen verfügte
1996 über die Vorfeldbereiche A, B, C, E, F, GAT, H und V,
wobei die Bereiche A bis C dem Terminal 1 zugeordnet sind, die
Bereiche E und F in erster Linie der Frachtabfertigung und die
Bereiche GAT (mit angrenzenden Hangars) und H der Allgemeinen
Luftfahrt; V wird sowohl für die Passagier- wie für die
Frachtabfertigung genutzt. In der Nähe der Landebahnköpfe 32L
und 25 bestehen ferner drei Abstellplatten (heutige
Bezeichnungen: Y, X und L) mit jeweils mehreren Positionen,
die teilweise ausschließlich von der Beigeladenen genutzt
werden, teilweise aufgrund einer vertraglichen Absprache der
Flugbereitschaft der Bundeswehr zur Verfügung stehen. Auf dem
militärischen Teil des Flughafens sind weitere Vorfeldbereiche
vorhanden.
Für ein weiteres Passagierabfertigungsgebäude (Terminal 2)
erteilte der Oberstadtdirektor der Stadt L. 1997
bauaufsichtliche Genehmigungen. Zuvor hatte der Beklagte die
Errichtung mit Bescheid vom 21. Februar 1997 luftrechtlich als
unwesentliche Änderung der Flughafenanlage bewertet. Die
hiergegen erhobene Klage - OVG NRW 20 D 199/97.AK - haben die
Kläger nach Zurückweisung des gleichzeitig gestellten Antrags
auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (Senatsbeschluss vom
4. November 1998 - 20 B 1413/97.AK) zurückgenommen. Das
Terminal 2 wurde im September 2000 eröffnet.
Für Anlage und Betrieb eines Vorfeldes "D" beantragte die
Beigeladene unter dem 21. Juni 1996 die Erteilung einer
Plangenehmigung. Zur Begründung führte sie aus: Das Vorfeld
solle mit einer Größe von ca. 14 ha nordwestlich des Vorfeldes
C errichtet werden und die aufkommensgerechte bodenseitige
Abwicklung von Flugbewegungen überwiegend im
Passagierflugverkehr sicherstellen. Es sei wegen seiner
funktionalen Zuordnung zu den vorhandenen Abfertigungsgebäuden
und zu der geplanten Erweiterung der
Passagierabfertigungsanlagen sowie aus Gründen der Minimierung
des Rollverkehrs nur an der vorgesehenen Stelle zu
realisieren. Die Erweiterung sei zwingend erforderlich, um in
Spitzenstunden dem schon vorhandenen Bedarf an
Abfertigungspositionen und der zu erwartenden Entwicklung des
Flugbewegungs- und Fluggastaufkommens Rechnung tragen zu
können. Der Flughafen verfüge bei einem Aufkommen von
4,85 Millionen Passagieren im Jahr 1995 und ausgeprägter
Spitzenstundenstruktur über zu wenige Abfertigungspositionen
für Passagierflugzeuge. Schon derzeit würden teilweise
Flugbetriebsflächen (Start- und Landebahnen) zum
vorübergehenden Abstellen von Flugzeugen genutzt; zur
Abdeckung von Spitzen würden ausnahmsweise und vorübergehend
militärische Vorfeldflächen nach Abstimmung in Anspruch
genommen. Die dem Flughafen zur Verfügung stehenden
Abfertigungspositionen würden mit dem neuen Vorfeld um 9
Positionen (rd. 8 %) erweitert; denn bei seiner Inbetriebnahme
mit insgesamt 14 Positionen könnten die 5 vorhandenen
Positionen des Vorfeldes C nicht mehr genutzt werden. Dem
Antrag fügte die Beigeladene u.a. Gutachten des
Schalltechnischen Beratungsbüros N. -C. vom 11. Juni
1996 und des TÜV S. vom 13. Juni 1996 bei, die sich
mit den Bodengeräuschimmissionen in der Nachbarschaft und den
lufthygienischen Auswirkungen der Nutzung des Vorfeldes D
befassen. Wegen der Einzelheiten dieser Gutachten wird auf die
Beiakte Heft 5 Bezug genommen.
Der Beklagte erteilte der Beigeladenen unter dem 14. Mai 1997
gemäß § 8 Abs. 2 LuftVG die angefochtene Plangenehmigung zur
Anlage der Vorfeldfläche D entsprechend den eingereichten
Plänen. In den "Entscheidungsgründen" ist ausgeführt, ein Fall
unwesentlicher Bedeutung im Sinne des § 8 Abs. 3 LuftVG liege
wohl nicht vor, weil Rechte anderer beeinflusst werden
könnten. Letztlich müsse dies aber nicht entschieden werden,
da eine Plangenehmigung beantragt worden sei. Das Vorhaben sei
vernünftigerweise geboten. Es ermögliche die
flughafenbetrieblich sinnvolle Abfertigung von
Passagierflugzeugen vor dem neuen Terminal 2. Das Vorfeld sei
erforderlich, um in Spitzenstunden dem Bedarf an
Abfertigungspositionen Rechnung tragen zu können, zumal die zu
erwartende Entwicklung des Flugverkehrs in den kommenden
Jahren eine erhebliche Steigerung des Flugbewegungs- und
Fluggastaufkommens mit sich bringen werde. Rechte anderer
würden durch das Vorhaben nicht beeinträchtigt. Bei der Frage
der vorhabenbedingten Lärm- und Schadstoffimmissionen sei
lediglich auf die unmittelbaren Auswirkungen abzustellen; bloß
mittelbare Auswirkungen blieben außer Betracht. Relevant seien
lediglich die Emissionen (Bodenlärm und Luftschadstoffe), die
durch das Rollen und Abstellen der Flugzeuge auf der neuen
Vorfeldfläche erzeugt würden. Nach den vorgelegten Gutachten
stehe fest, dass insoweit der status quo Dritter
aufrechterhalten bleibe. Bei der Abwägung sei davon
auszugehen, dass das Interesse der Beigeladenen an der
Realisierung des Vorhabens gegenüber den privaten Belangen
Dritter nicht zurücktreten müsse. Als private Belange kämen
ausschließlich Beeinträchtigungen durch Lärm- und
Abgasimmissionen bei der Nutzung des Vorfeldes in Betracht.
Die insoweit zu erwartenden Änderungen der
Immissionsverhältnisse seien unwesentlich. Etwaige mittelbare
Auswirkungen des neuen Vorfeldes in Verbindung mit der
geplanten Erweiterung des Fluggastterminals durch eine Zunahme
der Passagierzahlen und gegebenenfalls auch der
Flugbewegungszahlen würden an dieser Beurteilung nichts
ändern. Sie wären Folge einer stärkeren Auslastung der
Kapazität des bestehenden und unveränderten Start- und
Landebahnsystems.
Der Beklagte übersandte den Prozessbevollmächtigten der
Kläger, deren Antrag auf Beteiligung am
Plangenehmigungsverfahren er mit Bescheid vom 27. März 1997
abgelehnt hatte, unter dem 12. Juni 1997 eine Ausfertigung der
Plangenehmigung.
Die Kläger haben am 15. Juli 1997 Klage erhoben. In der
Klageschrift war zunächst nur ein als solcher gekennzeichneter
Hilfsantrag enthalten. Den Anfechtungsantrag (Hauptantrag zu
1.) haben die Kläger mit Schriftsatz vom 5. November 1997
formuliert und dazu angemerkt, dieser Antrag habe, wie sich
bereits aus dem Zusammenhang der Klageschrift ergebe, von
Anfang an gestellt werden sollen, sei aber infolge eines
Korrekturfehlers aus der Klageschrift entfernt worden. In der
Sache machen die Kläger geltend: Der plangenehmigte Neubau der
Vorfeldfläche D sei eine planfeststellungsbedürftige Änderung
der Flughafenanlage, die sie in ihren Rechten beeinträchtige.
Die Planfeststellungsbedürftigkeit beurteile sich nach den
Maßstäben, die in der Rechtsprechung zur Wesentlichkeit der
Änderung von Flughäfen entwickelt worden seien. Aus der
Begründung der Plangenehmigung ergebe sich, dass der Flughafen
entgegen der Genehmigungslage bereits jetzt weit über die
Kapazität seiner baulichen Anlagen hinaus ausgenutzt werde.
Ein Großteil der baulichen Anlagen, insbesondere das
bestehende Terminal West, das Luftfrachtzentrum, Parkpaletten,
fast alle Frachthallen und viele Vorfeldflächen, seien von der
ursprünglichen Genehmigung nicht gedeckt und genössen keinen
Bestandsschutz. Die Beigeladene plane weitere erhebliche
Erweiterungen der Flughafenanlage, insbesondere durch neue
Parkhäuser und Parkplätze, Terminals, Bürokomplexe sowie
Gepäck- und Frachtabfertigungsanlagen; für die weitere Zukunft
seien Verlängerungen der Startbahnen und eine Ausdehnung des
Flughafens über die eingezäunten Flächen hinaus vorgesehen.
Die schon erfolgten und jetzt zugelassenen Ausbauten dienten
insgesamt dem Ziel, die Funktion des Flughafens wesentlich
umzugestalten und damit sein Gesicht deutlich zu verändern.
Den wohl maßgeblichsten Beitrag dazu lieferten die neue
Vorfeldfläche D und das Terminal 2; sie sollten die für
notwendig gehaltene Ausweitung der Abfertigungskapazitäten im
Passagierbereich ermöglichen. Schon die bisherige Situation,
in der sie, die Kläger, durch erheblichen Tag- und
Nachtfluglärm beeinträchtigt seien, sei sehr belastend und
verletze sie in ihren Grundrechten. Die Ausbaumaßnahme führe
zu einer wesentlichen Ausweitung des Flugbetriebs und damit
auch und gerade vor dem Hintergrund der bestehenden Belastung
zu einer weiteren Beeinträchtigung ihrer Rechte. Das neue
Abfertigungsgebäude, das über die Vorfeldfläche D luftseitig
erschlossen werden solle, diene dazu, eine Verdoppelung des
Passagieraufkommens zu bewältigen. Die zu erwartende Erhöhung
der Lärmbelastung durch die plangenehmigte Änderung sei nicht
sachgerecht ermittelt und bewertet worden. Zu Unrecht ziehe
der Beklagte das Kriterium der Unmittelbarkeit auch zur
Beurteilung der Frage heran, welche Beeinträchtigungen das
Vorfeld verursache. Dies führe zum Ausschluss wesentlicher
Belastungsfaktoren. Es komme insbesondere nicht nur zu auf den
neuen Abstellpositionen erzeugtem Bodenlärm, sondern auch zu
zusätzlichem Fluglärm, der zu berücksichtigen sei. Die
Beschränkung der Prüfung führe zu einem offensichtlichen
Abwägungsfehler, der auf das Abwägungsergebnis von Einfluss
gewesen sei. Der Beklagte habe im gerichtlichen Verfahren
selbst klargestellt, dass er die Gesamtbelastung nicht in
seine Ermessenserwägungen eingestellt habe. Das im
Verwaltungsverfahren vorgelegte schalltechnische Gutachten zur
Bodenlärmsituation sei insofern nicht verwertbar. Es gehe von
einem grundsätzlich falschen Ansatz aus und erfasse daher
nicht ansatzweise die tatsächliche Boden- und
Fluglärmbelastung. Ferner enthalte das Gutachten viele
Unklarheiten und Widersprüche: So werde die angenommene
Verkehrszunahme von 38 % nicht erläutert oder plausibel
abgeleitet; es werde nicht nach der Tages- bzw. Nachtzeit
differenziert, was im Widerspruch zur Zweckbestimmung des
Vorfeldes und zu der Tatsache stehe, dass Passagierverkehr
ganz überwiegend in der Tageszeit stattfinde. Auch
widersprächen die zugrunde gelegten Zahlen dem
lufthygienischen Gutachten des TÜV S. , der von über
60 % geringeren Bewegungszahlen ausgehe.
Die Neufassung der Anträge solle klarstellen, dass auch im
Hinblick auf das neue Terminal öffentlich-rechtliche Abwehr-
und Unterlassungsansprüche geltend gemacht würden. Das
Terminal 2 bilde mit dem neuen Vorfeld eine Einheit, da von
der angefochtenen Plangenehmigung nur dann sinnvoll Gebrauch
gemacht werden könne, wenn das Terminal 2 errichtet und in
Betrieb genommen werde. Es handele sich um ein einheitliches
Vorhaben, das luftverkehrsrechtlich und prozessual einheitlich
behandelt werden müsse. Deshalb liege keine Klageerweiterung
vor. Welche zusätzliche Belastung durch Fluglärm auf sie, die
Kläger, bei Verwirklichung der Ausbaumaßnahmen zukommen werde,
sei noch nicht ermittelt. Hilfsweise könnten sie verlangen,
dass ihre materiellen Rechte durch Auflagen zur
Plangenehmigung sichergestellt würden; insofern bilde der
Hilfsantrag ein bloßes Minus zum Hauptantrag. Der zweite
Hauptantrag sei als Verpflichtungsantrag auf Einschreiten
formuliert, für das dem Beklagten mit § 29 Abs. 1 LuftVG eine
hinreichende und drittschützende Eingriffsermächtigung zu
Gebote stehe.
Zu den von der Beklagten bzw. der Beigeladenen auf einen
Auflagenbeschluss des Senats vom 27. Januar 2000 hin
vorgelegten gutachtlichen Stellungnahmen der Airport S.
D. (B. ) GmbH, B. vom 5. Mai, 28. September,
18. Oktober und 15. November 2000 tragen die Kläger vor: Der
Beklagte habe mit den Stellungnahmen dem Auflagenbeschluss des
Senates nicht entsprochen. Sie widersprächen bisherigem
Vortrag, insbesondere zur Zahl der verfügbaren
Abstellpositionen. Es beständen Zweifel an der
Unparteilichkeit des Gutachters, schon weil er im Auftrag und
Interesse der Beigeladenen tätig geworden sei. Die Betrachtung
sei unvollständig, widersprüchlich und gehe von unzutreffenden
tatsächlichen Voraussetzungen aus. Schon die Wahl des
Prognosejahres sei willkürlich. Die vorgenommene Optimierung
der Abstellmöglichkeiten sei unzulässig. Es handele sich um
eine ausschließlich theoretische, nicht um eine
wirklichkeitsnahe Betrachtung. Die Methodik sei verfehlt und
widerspreche dem Vorgehen in den Kapazitätsgutachten anderer
Gutachter. Die praktische Durchführbarkeit der Positionierung
werde nicht dargetan. Betriebliche Anforderungen würden außer
Betracht gelassen, etwa dass bestimmte Positionen aus zoll-,
pass- und abfertigungstechnischen Gründen nur von bestimmten
Flugzeugen genutzt werden könnten. Die Spannweiten der
Flugzeuge würden nicht zutreffend zugrunde gelegt. Die
Kennwerte für die typischen Flugplantage seien nicht plausibel
hergeleitet und widersprüchlich. Der Gutachter gehe von der
falschen Annahme aus, dass Passagierflüge nachts nicht oder
nur unwesentlich stattfänden; der starke Anstieg des
nächtlichen Passagierflugverkehrs sei nicht berücksichtigt.
Davon abgesehen zeige das Gutachten, dass die Kapazität des
Flughafens durch das Vorfeld erhöht werde. Die dokumentierte
Überlastung der Vorfeldkapazität des Flughafens würde sich
ohne das Vorhaben nach 2005 noch verschärfen. Damit liege ihre
Rechtsbetroffenheit, vor allem durch nächtlichen Flugbetrieb,
auf der Hand.
Die Kläger beantragen zuletzt,
1.	die Plangenehmigung des Beklagten
vom 14. Mai 1997 zur Anlage der
Vorfeldfläche D aufzuheben,

hilfsweise festzustellen, dass die
Plangenehmigung des Beklagten vom
14. Mai 1997 zur Anlage der
Vorfeldfläche D rechtswidrig und
nicht vollziehbar ist,

weiter hilfsweise, den Beklagten zu
verpflichten, durch geeignete
Auflagen zur Plangenehmigung
sicherzustellen, dass die
gegenwärtige Lärmbelastung der
Kläger durch dem Flughafen
zuzurechnenden Verkehrslärm durch
die Nutzung der plangenehmigten
Vorfeldfläche D und der Erweiterung
des Fluggastabfertigungsgebäudes
(Terminal 2) auf dem Gelände des
Flughafens L. /Bonn gegenüber dem
ohne diese Nutzung zu besorgenden
Verkehrslärm nicht erhöht wird,
2.	den Beklagten zu verpflichten
sicherzustellen, dass der Betrieb in
der Erweiterung des
Fluggastabfertigungsgebäudes
(Terminal 2) auf dem Gelände des
Flughafens L. /Bonn eingestellt
wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er widerspricht der Hinzunahme des weiteren Hilfsantrages zu
1. und des Hauptantrages zu 2., die als Klageänderungen zu
betrachten seien, und trägt vor: Der Hauptantrag zu 1., die
Plangenehmigung aufzuheben, sei nach Ablauf der Klagefrist
gestellt worden und damit unzulässig. Die Kläger hätten nicht
dargelegt, wodurch sie in ihren Rechten verletzt sein könnten.
Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Entgegen der Auffassung
der Kläger seien nur der von dem geplanten Vorfeld ausgehende
Bodenlärm und die Luftschadstoffe relevant, die in der
angefochtenen Plangenehmigung unter Heranziehung der von der
Beigeladenen vorgelegten Gutachten bewertet worden seien. Die
gutachtlichen Betrachtungen des B. belegten, dass
zusätzlicher Fluglärm nicht in Rechnung zu stellen sei; denn
die bis zum Ende des Prognosezeitraums (2005) erwartete höhere
Ausnutzung des Flughafens könnte auch ohne das Vorfeld D
bewältigt werden. Auch zu den ungünstigsten Nachtzeiten seien
nach diesen Ermittlungen noch zwei freie Positionen vorhanden.
Daraus folge, dass die geringfügige Erweiterung der
Vorfeldflächen nicht zu einer Erhöhung der technischen
Kapazität führe. Soweit im Nachtbetrieb Engpässe gesehen
würden, resultierten diese aus über Nacht parkenden
Passagierflugzeugen (Nightstops); dies zeige, dass der
Gutachter sehr wohl die Auswirkungen des
Passagierflugbetriebes auf die nächtliche Vorfeldbelegung
sowie die betrieblichen Erfordernisse berücksichtigt habe.
Engpässe aus Nightstops könnten aber jedenfalls ohne weiteres
beseitigt werden, weil die parkenden Flugzeuge auf die
nutzbaren, bislang aber nur ausnahmsweise genutzten
Abstellplatten L, X oder Y geschleppt werden könnten. Eine
Neubewertung der Gesamtanlage des Flughafens verbiete sich,
weil der Flugbetrieb im Rahmen der Bahnkapazität unbeschränkt
und bestandskräftig zugelassen sei. Da eine Erhöhung der
Lärmbelastung durch die Nutzung des Vorfeldes D und des
Terminals 2 nicht erkennbar sei, bestehe auch kein Anlass zu
Schutzauflagen im Sinne des weiteren Hilfsantrags zu 1. Für
den Hauptantrag zu 2. sei eine Anspruchsgrundlage nicht
ersichtlich.
Die Beigeladene beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie widerspricht ebenfalls der in der Hinzunahme weiterer
Anträge gesehenen Klageänderung und macht geltend: Die
ursprünglich erhobene Klage erfülle nicht die Anforderungen
des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie enthalte keinen Hinweis auf
einen möglichen Gegenstand des Hauptantrags; dieser sei erst
nach Ablauf der Klagefrist formuliert worden und daher
verspätet. Auch in der Sache könne die Anfechtungsklage keinen
Erfolg haben. Die Kläger seien nicht klagebefugt. Die
allgemeine Darstellung ihrer Betroffenheit durch Fluglärm
lasse nicht erkennen, in welcher Weise sie durch Anlage und
Betrieb des Vorfeldes D beeinträchtigt sein könnten. Denn die
von ihnen dargestellten Fluglärmereignisse seien nicht auf
Anlage und Betrieb des streitgegenständlichen Vorfeldes D
zurückzuführen, sondern gingen von dem bereits genehmigten
Flugbetrieb aus, den die Kläger bis zur Grenze der
Bahnkapazität als plangegeben hinnehmen müssten. Die
gutachterlichen Betrachtungen des B. belegten, dass die
Kapazität des Flughafens durch das Vorfeld D nicht erhöht
werde. Der zu erwartende Verkehr sei auch auf den vorhandenen
Vorfeldflächen abzuwickeln; das Vorfeld D diene allein der
Erschließung des Terminals 2. Soweit die Kläger einen
Verkehrszuwachs durch den Betrieb des Vorfeldes annähmen,
seien ihre Behauptungen spekulativ. Im Übrigen stünden auf den
Abstellplatten L, X und Y weitere, in den B. -Stellungnahmen
nicht einmal berücksichtigte Vorfeldpositionen zur Verfügung.
Diese Flächen seien für den zivilen Flugbetrieb gewidmet und
könnten jedenfalls, wenn auch mit zusätzlichem betrieblichen
Aufwand, für das Abstellen von Flugzeugen genutzt werden.
Soweit die Abstellplatte Z gegenwärtig noch auf der Grundlage
eines Mitbenutzungsvertrages aus dem Jahr 1961 von der
Flugbereitschaft der Bundeswehr genutzt werde, habe das
Bundesverteidigungsministerium mit Schreiben an die Kläger vom
13. Oktober 2000 bestätigt, dass der Nutzung durch die
Beigeladene keine Hindernisse entgegenständen.
Abwägungserheblich könnten damit nur die Lärmauswirkungen
sein, welche von dem plangenehmigten Vorhaben selbst
ausgingen, angesichts der geltenden Genehmigungslage also
ausschließlich der Bodenlärm. Dieser sei gutachtlich geprüft
worden und sei als geringfügig anzusehen. Höchstvorsorglich
werde vorgetragen, dass den Klägern für die im Wege der
Klageänderung eingeführten Verpflichtungsanträge eine
Rechtsgrundlage nicht zur Seite stehe. Wie die begehrten
Verpflichtungen praktisch umsetzbar seien, werde nicht
dargelegt: ebenso wenig sei erkennbar, inwieweit die
angestrebten Vorkehrungen eine Verbesserung der Lärmsituation
bewirken bzw. eine Vermehrung von Fluglärm verhindern könnten.
Dass der mit Blick auf das Terminal 2 gestellte Hauptantrag zu
2. unzulässig sei, folge zudem aus dem Beschluss des Senats
vom 4. November 1998 und der Rücknahme der Klage 20 D
199/97.AK. Im Übrigen stehe der Klägerin zu 1. Schallschutz
aus dem kürzlich beschlossenen freiwilligen
Schallschutzprogramm zu; der Kläger zu 2. habe bereits
Leistungen aus dem bisherigen Programm erhalten, die die
Innenraumbelastung auf Einzelschallpegel von höchstens
55 dB(A) begrenzten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses und der Verfahren
20 B 1413/97.AK und 20 D 199/97.AK sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klagen haben mit allen Anträgen keinen Erfolg.
Der Hauptantrag zu 1. ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1
VwGO) zulässig. Insofern verschlägt nichts, dass er erst nach
Ablauf der Klagefrist formuliert worden ist. § 82 Abs. 1 Satz
1 VwGO verlangt, dass sich den fristgerecht eingereichten
Schriftsätzen der "Gegenstand des Klagebegehrens" jedenfalls
im Wege der Auslegung entnehmen lässt. Der bestimmte
Klageantrag, der nach § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO in der Klage
enthalten sein "soll", ist hingegen kein zwingendes
Erfordernis wirksamer und fristgerechter Klageerhebung. Der
Klageantrag muss spätestens im Zeitpunkt der letzten
mündlichen Verhandlung vorliegen und kann auch noch nach
Ablauf der Klagefrist nachgeholt werden.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl.
2000, § 82 Rdnrn. 7 und 10 m.w.N.
Den gesetzlichen Mindestanforderungen wird die Klageschrift
gerecht. Das Anfechtungsbegehren war auch schon von dem
ursprünglich zum Ausdruck gebrachten Begehren umfasst: Die
Kläger haben sich von Anfang an gegen das plangenehmigte
Vorhaben gewandt; die Kennzeichnung des in der Klageschrift
zunächst allein ausgewiesenen Antrags als Hilfsantrag und die
weiteren Ausführungen in der Klageschrift verdeutlichten
hinreichend klar, dass es den Klägern hauptsächlich um die
Nichtverwirklichung des Vorhabens, also um die Aufhebung der
Plangenehmigung ging. Der ausdrückliche Anfechtungsantrag
stellt sich daher als formale Fassung des vorrangig verfolgten
Klagebegehrens dar, die im Schriftsatz vom 5. November 1997
nachgeholt werden konnte und keine Klageerweiterung darstellt.
Die Kläger sind klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eine
Verletzung ihrer subjektiven Rechte, zumindest aus Art. 2 Abs.
2, Art. 14 Abs. 1 GG, ist nicht offensichtlich und nach jeder
Betrachtungsweise ausgeschlossen. Die Grundstücke der Kläger
liegen im Nahbereich des Flughafens bzw. im unmittelbaren
Einwirkungsbereich der Hauptabflugstrecken 32R nach Süden und
Westen. Beide Kläger sind damit schon bisher tags wie nachts
flugbetrieblich verursachten Immissionen ausgesetzt und
befürchten eine weitere Verschlechterung der
Grundstückssituationen im Zusammenhang mit der plangenehmigten
Maßnahme. Eine solche Möglichkeit ist jedenfalls nicht von der
Hand zu weisen. Eine vertiefte Erörterung der Belastung ist im
Rahmen der Klagebefugnis nicht angezeigt.
Die Anfechtungsklagen sind aber unbegründet. Zwar leidet die
Plangenehmigung an einer verkürzten Betrachtung der relevanten
Umstände; der darin liegende Mangel hat sich aber nicht
ausgewirkt, sodass eine zur Aufhebung führende
Rechtsverletzung der Kläger (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zu
verneinen ist.
Eine Rechtsverletzung durch die vom Beklagten gewählte Form
der Zulassungsentscheidung ist nicht festzustellen. Die
Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVG, unter denen an
Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung
erteilt werden kann, liegen jedenfalls insoweit vor, als sie
dem Schutz von Rechten der Kläger dienen.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. März
1999 - 4 A 7.98 (4 VR 3.98) -, NVwZ-RR
1999, 556 (zu § 17 Abs. 1a FStrG).
Die Anlage eines Vorfeldes ist, wie in § 8 Abs. 2 LuftVG mit
den einleitenden Worten "An Stelle ..." vorausgesetzt,
grundsätzlich planfeststellungsbedürftig; durch sie wird ein
Flughafen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG geändert.
Planfeststellungsbedürftig sind Maßnahmen, wenn sie die Frage
nach der Abwägung der berührten öffentlichen und privaten
Belange (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) erneut aufwerfen. Dies
trifft im Ansatz jedenfalls auf jede Ausdehnung der
Flugbetriebsflächen eines Flughafens zu, da der Bestand an
solchen Flächen die sog. technische Kapazität eines Flughafens
festschreibt. Die technische Kapazität ist eine im
juristischen Sprachgebrauch eingebürgerte Bezeichnung dafür,
was im Rahmen eines gegebenen Bestandes an relevanten Anlagen
und Einrichtungen in einer bestimmten Zeiteinheit unter
idealisierten Betriebsbedingungen maximal an Flugbewegungen
abgewickelt werden könnte ("End-" oder "Sättigungskapazität").
Damit beschreibt sie eine der Größen, die für die Einordnung
eines Flughafens in seine Umgebung wesentlich sind; ihre
Veränderung wirkt auf das einen bestehenden Flughafen tragende
Abwägungsgeflecht ein.
Zu den die technische Kapazität bestimmenden Betriebsflächen
gehören nach ganz vorherrschender und vom Senat geteilter
Meinung neben den Start- und Landebahnen und sonstigen
Rollflächen die Vorfelder.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September
1999 - 11 A 22.98 -, Buchholz 442.40
§ 8 LuftVG Nr. 17 (S. 3); ebenso
Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz,
Loseblatt-Kommentar, 2. Aufl. (Stand:
November 1997), § 8 Rdnr. 23;
Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz,
Loseblatt-Kommentar (Stand: Mai 2000),
Bd. 1.1, § 6 Rdnr. 7; Reiche,
Privatisierung der internationalen
Verkehrsflughäfen in Deutschland, 1999,
S. 41; Dölker, BayVBl. 1975, 377 (382);
Beine/Lohmann, ZLW 1965, 103 (107
Fn. 20); vgl. ferner Flughafenkonzept
der Bundesregierung (Entwurf vom
30. August 2000), S. 34 ff.
Vorfelder sind die für die Aufnahme von Luftfahrzeugen zum
Ein- und Aussteigen von Fluggästen, Ein- und Ausladen von
Fracht und Post, zum Be- und Enttanken, zum Abstellen oder zur
Wartung bestimmten Flächen (vgl. Chikagoer Abkommen über die
Internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944, Anhang 14,
Band I, Internationale Richtlinien und Empfehlungen, Kap. 1,
1.1 Stichwort "Apron" ). Ohne die Möglichkeit eines
sicheren, zeit- und betriebsgerechten Abstellens von
Luftfahrzeugen lässt sich Luftverkehr in einer die Start- und
Landebahn(en) ausnutzenden Weise nicht durchführen.
Vorfeldflächen bestimmen daher das Verkehrsaufkommen und die
von einem Flughafen maximal ausgehenden Emissionen wesentlich
mit.
Die allein an der Bewegungskapazität der Start- und
Landebahnen des Flughafens orientierte gegenteilige Sicht der
Beklagten und der Beigeladenen ist nicht überzeugend. Sie
vernachlässigt, dass Start- und Landebahnen in die
Infrastruktur der sie umgebenden Flächen eingebunden sind.
Alle ankommenden oder abfliegenden Flugzeuge durchlaufen
nacheinander jeden dieser Bereiche, die mit dem Bahnsystem
einen funktionalen Verbund bilden und durch jeweils eigene
Kapazitätswerte gekennzeichnet sind. Die (technische)
Kapazität der Start- und Landebahnen markiert zwar das Maximum
an Flugbewegungen; Engpässe auf den übrigen Bewegungsflächen
und auf den Abstellpositionen führen aber dazu, dass dieses
Maximum nicht ausgeschöpft werden kann. Die technische
Gesamtkapazität des Flughafens bleibt dann hinter der
Bahnkapazität zurück. Deshalb bestimmt die kleinste der
Teilkapazitäten die Kapazität der gesamten Luftseite eines
Flughafens.
Da die technische Kapazität allein das objektiv vorhandene
flugbetriebliche Potential beschreibt, ist es für die
Qualifizierung einer Vorfelderweiterung als einer
planfeststellungsbedürftigen Änderung - anders als für die
weiteren im Rahmen der materiell-rechtlichen Überprüfung der
Zulassung zu beantwortenden Fragen - ohne Bedeutung, ob und
inwieweit diese tatsächlich ausgenutzt wird. Der Fall einer
das technische Potential eines Flughafens unberührt lassenden
Neuordnung des Abfertigungsbereichs, wie er dem zitierten
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 1999
zugrunde lag, ist hier gerade nicht gegeben. Vielmehr geht es
um eine Maßnahme, die die Kapazität des Abfertigungsbereichs
erweitert und an die nicht ausgenutzte Kapazität der Start-
und Landebahnen anpasst.
Liegt mithin eine im Ansatz planfeststellungsbedürftige, weil
kapazitätserhöhende Maßnahme vor, so ist angesichts der vom
Beklagten gewählten Art der Zulassungsentscheidung zu fragen,
ob durch das Vorhaben im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
LuftVG Rechte der Kläger beeinträchtigt werden. In diese
- gerichtlich voll überprüfbare - Beurteilung sind im
Ausgangspunkt sämtliche Auswirkungen des Vorhabens
einzubeziehen. Nach einem für Planfeststellungen anerkannten,
auch für an ihre Stelle tretende Plangenehmigungen geltenden
Grundsatz ist die Ermittlung und Bewertung der
Vorhabenauswirkungen auf jenen Zustand der Anlage zu beziehen,
der sich infolge der Zulassungsentscheidung ergeben wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September
1999, a.a.O. S. 2; Urteil vom 7. Juli
1978 - 4 C 79.76 -, BVerwGE 56, 110
(129).
Dazu gehört namentlich auch der Fluglärm des an- und
abfliegenden Luftverkehrs. Die vom Beklagten vorgenommene
Beschränkung des Blickwinkels auf den Bodenlärm und die
Luftschadstoffe, die durch das Rollen und Abstellen von
Flugzeugen auf der neuen Vorfeldfläche erzeugt werden, ist
verfehlt. Insbesondere scheidet eine Übertragung des
Kriteriums der Unmittelbarkeit aus § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG
auf die Voraussetzungen der Plangenehmigung aus. Dieses
Kriterium ist als Spezialregelung auf die so genannte
Unterbleibensentscheidung zu beschränken und kann auch nicht
aus gesetzessystematischen Überlegungen auf die
Plangenehmigung erstreckt werden. Dies gilt schon deswegen,
weil die Plangenehmigung, anders als die
Unterbleibensentscheidung, die Rechtswirkungen der
Planfeststellung nach § 9 Abs. 1 LuftVG hat (§ 8 Abs. 2 Satz 2
LuftVG).
Allerdings sind anlässlich der planfeststellungsbedürftigen
Änderung eines Flughafens nicht notwendig sämtliche
Einwirkungen des Flughafens auf seine Nachbarschaft planerisch
zu bewältigen und deswegen in die Abwägungsentscheidung
einzustellen. Auch die Frage der Zumutbarkeit von
Beeinträchtigungen der Flughafenanlieger wird nicht bereits
durch jede planfeststellungsbedürftige Änderung wieder neu
aufgeworfen. Sie stellt sich jedenfalls dann nicht, wenn es
sich um Beeinträchtigungen handelt, die von einer früheren
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG,
einer Planfeststellung oder einer entsprechenden Fiktion (vgl.
§ 71 LuftVG n.F.) gedeckt sind und von einer späteren
planfeststellungsbedürftigen Änderung des Flughafens nicht
berührt werden. Ebenso wenig wie die gesteigerte Ausnutzung
einer solchen Zulassung ihrerseits zulassungsbedürftig ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997
- 11 C 1.97 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 27, den Flughafen der
Beigeladenen betreffend,
bedarf es einer Einbeziehung der von der Zulassung
unverändert gedeckten Beeinträchtigungen in die
Entscheidung in einem späteren Planungsverfahren. Insoweit
können schutzwürdige private Belange nicht berührt sein: Bei
wertender Kausalbetrachtung können die bereits abgedeckten
Auswirkungen der Änderung nicht zugeschrieben werden. Besteht
keine Kausalität zwischen Änderungsmaßnahme und befürchteter
Beeinträchtigung, dann liegen die tatbestandsmäßigen
Voraussetzungen für einen den Anwohnern zu gewährenden Schutz
- sei es durch planerische Ausgleichsmaßnahmen, sei es durch
behördliche Ablehnung oder gerichtliche Aufhebung einer
Plangenehmigung - nicht vor. Etwas anderes kann nur gelten,
wenn durch die ungeachtet der Änderung bereits gegebenen
Auswirkungen die Grenzen einer Grundrechtsverletzung
überschritten sind; denn es ist staatlichen Organen aufgrund
ihrer grundrechtlichen Schutzpflicht verboten, an der
Fortsetzung grundrechtsverletzender Eingriffe mitzuwirken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September
1999, a.a.O. S. 2 f.; Beschluss vom 4.
Oktober 1991 - 4 B 162.91 -.
Eine danach nicht berücksichtigungsfähige Vorbelastung ist
entgegen dem Klägervorbringen nicht festzustellen. Es ist
vielmehr auszuschließen, dass die Kläger durch den
gegenwärtigen Betrieb des Flughafens in ihren Grundrechten
verletzt sind:
Für die Klägerin zu 1. sind insofern neben den von ihr
vorgelegten Unterlagen und Angaben die Werte der Messstelle 11
der Fluglärmüberwachungsanlage des Flughafens heranzuziehen,
deren Ergebnisse aufgrund der relativen Nähe Aussagekraft für
die Fluglärmbelastung des Grundstücks der Klägerin haben und
auf die sich die Klägerin selbst beruft. Danach lagen für 1995
die Monats-Dauerschallpegel zwischen 44,6 und 54,8 dB(A), für
1996 zwischen 48 und 51,4 dB(A) und für Juni 1999 bei
50,4 dB(A). Der von der Klägerin vorgelegte Bericht des
Instituts für Umweltuntersuchungen der Stadt L. vom
20. Januar 1993 weist für den Zeitraum September bis November
1992 in unmittelbarer Nähe des Grundstücks einen
energieäquivalenten Dauerschallpegel für Bodenlärm von
49,5 dB(A) und für Fluglärm von 55,5 dB(A) aus. Von einer
Grundrechtsverletzung durch Tagflugverkehr kann danach - auch
unter Berücksichtigung der klägerseitig angeführten
Grenzwerte - nicht näherungsweise gesprochen werden. Selbst
ein Dauerschallpegel von 65 dB(A), der hier deutlich
unterschritten wird, ist nach wie vor nicht als gesicherte
Schwelle zur Gesundheitsgefährdung anerkannt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember
1998 - 11 B 21.98 -; Senatsbeschluss
vom 14. Dezember 1999 - 20 A 1138/97 -,
BA S. 38 m.w.N.
Die nächtliche Lärmbelastung der Klägerin liegt mit ihren
Spitzen, die allerdings auch durch Straßenverkehrslärm geprägt
sein dürften, nach den von der Klägerin beigebrachten
Unterlagen in der kritischen Nachtzeit (Dezember 1999) ganz
überwiegend um 62,5 dB(A), also in einem Bereich, der bei
geschlossenen Fenstern - auf die es insofern ankommt - die
Einhaltung des seit langem gebilligten und klägerseitig
ebenfalls angeführten Schutzziels (Vermeidung höherer
Schallpegel als 55 dB(A) im Rauminnern) erlaubt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober
1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313
(329); Rat von Sachverständigen für
Umweltfragen, Sondergutachten Umwelt
und Gesundheit, 1999, S. 184 f.
Für den Kläger zu 2. gilt nichts anderes: Die
Messstellenstatistik der Messstelle 8 (T. T. ),
die nach eigenen Angaben die Belastung an seinem Grundstück
"relativ gut" widerspiegelt, zeigt für das Jahr 1996 Monats-
Dauerschallpegel zwischen 59,4 und 63,7 dB(A) und ähnliche
Werte für die ersten Monate des Jahres 1997; für März 1999
- dem lautesten Monat jenes Jahres - beträgt der
Dauerschallpegel 61,0 dB(A) (bei 57,3 dB(A) Fremdgeräuschen).
Was den nächtlichen Fluglärm angeht, ist der Kläger mit
Schallschutz an Schlafräumen ausgestattet, der darauf angelegt
ist, höhere Einzelschallpegel als 55 dB(A) auszuschließen.
Für eine weitergehende Aufklärung des Maßes sowie der
gesundheitlichen Bedeutung der Lärmbetroffenheit im Einzelnen
besteht angesichts der vorliegenden Erkenntnisse kein Anlass;
den darauf gerichteten Beweisanträgen ist nicht nachzugehen,
zumal sich die Kläger mit dem Tatsachenmaterial nicht
hinreichend substantiiert auseinandersetzen und sich zur
Grenze der Gesundheitsgefahr nicht fundiert anders äußern, als
vorstehend zugrunde gelegt wurde.
Ungeachtet dessen bestünden im konkreten Fall auch
durchgreifende Bedenken dagegen, die Zulassung der
Vorfelderweiterung wegen der Vorbelastung zu verweigern. Wie
nicht zuletzt aus der Normierung der Behandlung der Änderung
von Verkehrsanlagen bei bestehender übermäßiger Belastung der
Umgebung in § 1 Abs. 2 der Verkehrslärmschutzverordnung
(16. BImSchV) folgt, ist ein erheblicher baulicher Eingriff
mit einem Bezug zum Lärmgeschehen erforderlich. Daran fehlt es
vorliegend. Wie im Weiteren noch auszuführen sein wird, ist
für die bei der gebotenen prognostischen Betrachtung
einzustellende Zeit davon auszugehen, dass der abzusehende
Flugverkehr auch ohne Inanspruchnahme der neuen Vorfeldfläche
abgewickelt werden kann und bei realistischer Betrachtung
abgewickelt werden würde. Die Erweiterung der Vorfeldfläche
wirkt sich für die Umgebung daher lärmmäßig im Ergebnis nicht
anders aus, als es bei einer bloßen Verlagerung von
Verkehrsgeschehen innerhalb bereits vorhandener Flächen der
Fall wäre.
Ist die Vorbelastung mithin berücksichtigungsfähig, so ergibt
sich, dass die Kläger infolge der Vorfelderweiterung keinen
unzumutbaren Umwelteinwirkungen ausgesetzt werden. Der durch
§ 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LuftVG zu gewährleistende Schutz der
Kläger ist nicht an der zusätzlich geschaffenen technischen
Kapazität auszurichten, also an dem Mehr an Flugbewegungen,
das theoretisch mit Hilfe des neuen Vorfeldes abgewickelt
werden könnte. Vielmehr hat die Beurteilung auf den
tatsächlichen Nutzungsumfang abzustellen, der im Rahmen einer
realistischen Prognose anzunehmen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996
- 4 A 10.95 -, NVwZ 1996, 1006 (1008)
und vom 27. Februar 1992 - 4 C 50.89 -,
Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 107
(S. 84 f.).
Die Betrachtung auf einen Prognosezeitraum zu begrenzen ist
gerechtfertigt und führt nicht zur Vernachlässigung
berechtigter Interessen Dritter. Entscheidend in diesem
Zusammenhang ist die Verlässlichkeit der der Wertung und
Beurteilung zugrunde zu legenden Tatsachen. Die auf
Prognosegrundlagen ergangenen bestandskräftigen Genehmigungen
verpflichten die Nachbarschaft nicht zur Hinnahme jeder
beliebigen Steigerung des Fluglärms; sie wäre dem auch nicht
schutzlos ausgesetzt. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass
das Luftverkehrsrecht Korrekturmechanismen auch für den Fall
des Entstehens einer nicht bewältigten, weil in frühere
Zulassungsentscheidungen nicht eingestellten und auch nicht
einzustellenden Belastung enthält, die wirksamen Rechtsschutz
sicherstellen: So kann ein Anspruch auf nachträgliche
Betriebsbeschränkungen im Wege eines teilweisen Widerrufs der
Flughafengenehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG bestehen;
ein (Teil-)Widerruf der Genehmigung kommt selbst dann in
Betracht, wenn die Planfeststellungsfiktion nach § 71 Abs. 2
LuftVG für den Flughafen L. /Bonn eingreifen und der
Rückgriff auf die Widerrufsvorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 4
LuftVG hierdurch ausgeschlossen sein sollte; die Anwendbarkeit
der allgemeinen Bestimmungen über den Widerruf blieben davon
unberührt. In jedem Fall bleibt der Weg für nachträgliche
Schutzansprüche nach § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG NRW
i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG eröffnet,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000
- 11 C 13.99 -, NJW 2000, 3584 (3586);
Urteil vom 15. September 1999, a.a.O.
S. 3, jeweils mit weiteren Nachweisen,
denn die Entwicklung nach dem Ende des Prognosezeitraums ist
nicht voraussehbar im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW.
Nach alldem ist lediglich dasjenige Flugverkehrsaufkommen zu
berücksichtigen, das in überschaubarer Zeit voraussichtlich
tatsächlich auf die Nutzung des Vorfeldes D angewiesen sein
wird. Luftverkehr, der bis zum Prognosehorizont auf
verfügbaren Positionen außerhalb des Vorfeldes D - also mit
dem Bestand an Flugbetriebsflächen bei Erteilung der
Plangenehmigung - abgefertigt werden könnte, kann aus
Rechtsgründen nicht dem plangenehmigten Vorfeld zugerechnet
werden, sondern unterfällt der grundsätzlich hinzunehmenden
Vorbelastung.
Was die Belastung durch startende und landende Flugzeuge
anlangt, hat das Gericht aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens
die Überzeugung gewonnen, dass das Vorfeld D in einem
verlässlich überschaubaren Zeitraum nicht zu Wirkungen führen
wird, die nicht bereits durch die vorhandene - hinsichtlich
ihrer luftverkehrsrechtlichen Zulassung nicht zweifelhafte und
nicht angegriffene - technische Kapazität abgedeckt sind.
Hierüber geben die von der Beigeladenen im Einvernehmen mit
dem Beklagten eingeholten gutachtlichen Stellungnahmen der
B. GmbH hinreichenden Aufschluss. Der Senat ist nicht
gehindert, diese Stellungnahmen zu berücksichtigen. Es handelt
sich um qualifiziertes Parteivorbringen, dem das Gericht - wie
auch sonst - folgen darf, soweit es ihm überzeugend erscheint
und es nicht durch anderweitiges Parteivorbringen schlüssig in
Frage gestellt wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli
1997 - 5 B 156.96 -, Buchholz 310 § 86
Abs. 1 VwGO Nr. 281 (S. 27) m.w.N.
Den B. -Stellungnahmen ist zu entnehmen, dass das im Jahr
2005 zu erwartende Verkehrsaufkommen auf den Vorfeldflächen
abgewickelt werden könnte, die dem Flughafen 1996 zur
Verfügung standen, wenn auch unter Einbußen an betrieblicher
Qualität.
Dass der Beklagte in seinen Ausführungen das Jahr 2005 als
Prognosehorizont zugrunde gelegt hat, ist im Ergebnis nicht zu
beanstanden. Da das Luftverkehrsgesetz für die Wahl des
Prognosezeitraums keine Vorgaben enthält, steht der planenden
Behörde insoweit ein planerischer Gestaltungsspielraums zu;
dessen Ausfüllung ist nur dann zu beanstanden, wenn sie als
Ausdruck unsachlicher Erwägungen zu werten ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996,
a.a.O. S. 1007.
Dies ist hier nicht festzustellen. Der Wert einer Prognose
hängt wesentlich davon ab, dass aussagekräftige und
verlässliche Daten zur Verfügung stehen, die in die
Abschätzung der Vorhabenauswirkungen eingestellt werden
können. Insofern ist die Wahl des Prognosezeitraums an der
nach dem Umständen hinreichend verlässlich zu überschauenden
Entwicklung zu orientieren. Zu dieser Entwicklung gehören im
vorliegenden Fall über die bloße Steigerung von
Verkehrsereignissen hinaus etwa auch Kenntnisse über das
Fluggerät sowie dessen Bedarf an Stellflächen und dessen
Lärmauswirkungen; ohne derartige Daten können aus der Annahme
eines weiter steigenden Verkehrs keine Konsequenzen gezogen,
namentlich der Beigeladenen als Flughafenunternehmerin keine
schon jetzt aufzuerlegenden Schutzmaßnahmen angesonnen werden.
Dass es über den vom Beklagten berücksichtigten Zeitraum
hinaus eine solide Grundlage für eine Prognose gibt, zeigen
die Kläger nicht auf. Sie beschränken sich auf den Hinweis,
dass es - bezogen auf die Zahl der Starts und Landungen -
jedenfalls kurz nach Ablauf des gewählten Zeitraums zu
Engpässen kommen werde. Damit verkürzen sie die Prognosebasis
auf die bloße Fortschreibung des Wachstumsfaktors, was
zwangsläufig auf Engpässe führen muss. Dies gilt auch, soweit
die Kläger darauf hinweisen, dass andere Institutionen schon
weiterreichende Aussagen veröffentlicht haben. Diese Aussagen
betreffen ebenfalls nur die Verkehrsentwicklung, nicht aber
die volle Spannweite der erforderlichen Datengrundlage.
Bedenklich ist allenfalls, dass der Beklagte augenscheinlich
einen Zeitraum von 10 Jahren nach Erarbeitung der maßgeblichen
Entscheidungsgrundlagen zugrunde legen wollte - womit er sich
hinsichtlich der Länge des für überschaubar gehaltenen
Zeitraums in Übereinstimmung mit der an der Wertung des § 4
Abs. 3 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm orientierten
Verwaltungspraxis befindet, die auch etwa in Nr. 3.1.1 der
Landeplatz-Fluglärmleitlinie des Länderausschusses für
Immissionsschutz vom 14. Mai 1997 Ausdruck gefunden hat -, bei
dessen Anwendung jedoch einen falschen Bezugspunkt gewählt
haben dürfte. Es dürfte fehlerhaft sein, den 10-Jahres-
Zeitraum ab dem Jahr zu bemessen, aus dem die
Entscheidungsgrundlagen stammen, hier also 1995. Maßgeblich
muss wohl die Sicht bei Erlass der Planungsentscheidung sein.
Dabei dürfte es zwar unbedenklich sein, wenn als Bezugsjahr
für die Berechnung des Prognosezeitraums das der
Planungsentscheidung vorangehende und demgemäß in den
maßgeblichen Fakten voll erfassbare Jahr gewählt wird; nicht
angängig ist aber, den Prognosezeitraum deshalb weiter zu
verkürzen, weil die Feststellung der Prognosegrundlagen bei
Erlass einer Entscheidung längere Zeit zurückliegt. Die
Planungsbehörde ist vielmehr gehalten, die Datenbasis im
Zeitpunkt ihrer Entscheidung auf ihre Aussagekraft hin zu
überprüfen und gegebenenfalls zu aktualisieren. Jedenfalls
aber wirkt sich die festzustellende Verkürzung der 10-Jahres-
Frist nicht aus, da - wie unten auszuführen ist - über den
Prognosehorizont hinaus Flächenreserven vorhanden sind, die
geeignet wären, Engpässe jedenfalls auch in den Jahren
2006/2007 zu verhindern.
Die relevanten Prognosegrundlagen sind zutreffend erarbeitet
worden. Entscheidend ist auf die Nachtzeit abzustellen, für
die allein sich - ohne Vorfelderweiterung - bei dem
angenommenen Verkehrszuwachs in den Spitzenstunden Engpässe
andeuten. Im Tagflugverkehr bestehen hingegen, was von den
Klägern letztlich nicht mehr bestritten wird, auch weit nach
Erreichen des Prognosehorizonts noch erhebliche Reserven für
ein weiteres Verkehrswachstum. Der Grund für diesen Tag/Nacht-
Unterschied liegt in der unterschiedlichen Länge der
Belegungszeiten; denn diese,

nicht aber die Zahl der Flugbewegungen gehören zu den für die
Nutzbarkeit von Vorfeldern ausschlaggebenden Kriterien.
Während nachts hauptsächlich Frachtverkehr zu bewältigen ist,
der mit langen Abfertigungszeiten zu Buche schlägt, ist der
Passagierverkehr im Tagesbetrieb durch schnelle Umläufe und
kurze Abfertigungs- und Verweilzeiten gekennzeichnet. In der
Stellungnahme B. vom 15. November 2000 (S. 4) wird insoweit
nochmals überzeugend darauf hingewiesen, dass zu den
Spitzenzeiten während des Tages ein Austausch der Flugzeuge
auf den Vorfeldern stattfindet, ohne dass sich gleichzeitig
viele Flugzeuge dort befinden. Zur Nachtzeit bestehen die
Verkehrsspitzen hingegen entweder nur aus Landungen oder nur
aus Starts, sodass die Vorfelder eine große Zahl von
Flugzeugen gleichzeitig aufnehmen müssen.
Auch die Ausklammerung der Allgemeinen Luftfahrt und damit die
Beschränkung auf den relevanten gewerblichen Verkehr ist
sachgerecht. Die Allgemeine Luftfahrt, der der Gutachter in
verschiedenen Verkehrsarten gewerbliche und nichtgewerbliche
Flugbewegungen mit Luftfahrzeugen bis 14 t MTOW zuordnet, wird
auf dem Flughafen der Beigeladenen auf eigenen
Vorfeldbereichen (GAT mit angrenzenden Hangars und H)
abgewickelt. Es ist plausibel, dass angesichts des gesehenen
und von der Beigeladenen gebilligten Wachstums im Passagier-
und Frachtbereich der Allgemeinen Luftfahrt keine weiteren,
Vorfeldflächen beanspruchenden Entwicklungsmöglichkeiten
eingeräumt werden sollen; überdies hat die Allgemeine
Luftfahrt im Nachtbetrieb, auf den es hier ankommt, nur eine
zu vernachlässigende Bedeutung. Dies legt es nahe, sowohl die
Flugbewegungen der Allgemeinen Luftfahrt als auch die
Bereiche, in denen sie stattfindet, aus der Betrachtung
herauszunehmen.
Die Ausgangszahlen für den Nachtverkehr 1996 sind fehlerfrei
gewählt. Der durchschnittliche Spitzentag des Spitzenmonats
(hier: Oktober), also ein gehobener Durchschnitt, ist
jedenfalls ein tauglicher Ansatzpunkt für planerische
Überlegungen. Die Wahl des absoluten Spitzentages als Maß für
die Aufnahmefähigkeit der Vorfelder wäre demgegenüber
unrealistisch überhöht und nicht sachgerecht; die Kläger
lehnen ihn selbst ab. Daher ist ohne Gewicht, dass nach
Auffassung der Kläger vier Nächte des Oktober 1996 mehr
nächtlichen Verkehr aufgewiesen haben sollen als der
ausgewählte 3. Oktober. Es ist auch nicht ersichtlich, dass
dieser Tag aus anderen Gründen für den Nachtflugbetrieb nicht
aussagekräftig wäre. Die entscheidenden Einwände der Kläger
betreffen den Tagflugbetrieb. Soweit sie eine Verbindung zur
Zahl der über Nacht abgestellten Flugzeuge sehen, dürfte dies,
wenn überhaupt, allenfalls minimale Wirkung haben, die durch
die Reserveflächen aufgefangen werden könnte, wie unten noch
auszuführen ist. Der Beweisantrag zur Ermittlung des
repräsentativen Tages ist daher nicht aufzugreifen.
Die Annahmen über die Zuwachsrate hinsichtlich des relevanten
Nachtflugbetriebes (21,48 %) und den anzunehmenden Flugzeugmix
sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Tragfähige Einwände haben
die Kläger hiergegen nicht erhoben. Angesichts der Vielfalt
der für die Wahl eines bestimmten Flughafens durch
Flugreisende maßgeblichen Faktoren spricht insbesondere nichts
Überzeugendes dafür, dass eine von den Klägern gesehene
Attraktivitätserhöhung des Flughafens durch das Terminal 2
auch und gerade mit dessen guter Anbindung durch das Vorfeld D
zu einer höheren Steigerungsrate führen könnte. Ohnehin würde
sich ein derartiger "Attraktivitätsfaktor" nach dem absehbaren
Betriebsszenario praktisch allein im Tagesbetrieb, allenfalls
noch in den nächtlichen Randzeiten auswirken, in dem der
Passagierflugverkehr auch nach Ansicht der Kläger ganz
überwiegend stattfinden wird. Im kritischen, hier zu
betrachtenden Nachtflugverkehr käme er nicht zum Tragen.
Insgesamt hielte sich eine Attraktivitätssteigerung, wenn sie
überhaupt greifbar gemacht werden könnte, für den maßgeblichen
Prognosezeitraum im Rahmen der schon vorhandenen Kapazität.
Im Ergebnis ist davon auszugehen, dass die gutachterlich
entwickelte Flächenbedarfsberechnung ein nachvollziehbares
Modell aufzeigt, nach dem der in hier zu betrachtender Zeit zu
erwartende relevante Luftverkehr auf den im Jahre 1996
vorhandenen Vorfeldern abgewickelt werden könnte. Diese
Möglichkeit ist dargetan für die Flächen A, B, C, E, F und V.
Berücksichtigungsfähig sind darüber hinaus aber auch
Positionen auf den Abstellplatten Y, X und L, die bei
realistischer Betrachtung insbesondere dazu dienen könnten,
Flugzeuge während der sog. Nightstops bis zum Start am
nächsten Morgen abzustellen und die kapazitätskritischen
Bereiche zu entlasten. Der Beklagte hat in der mündlichen
Verhandlung nachgewiesen, dass diese Flächen von der
Genehmigung des Flughafens umfasst sind und ihrer Zahl nach
überwiegend der ausschließlichen Nutzungsbefugnis der
Beigeladenen unterstehen. Soweit ein Mitbenutzungsrecht der
Flugbereitschaft der Bundeswehr besteht, ergibt sich aus dem
Schreiben des Bundesverteidigungsministeriums vom 13. Oktober
2000, dass dieses Recht zum Teil schon derzeit keine Bedeutung
mehr hat und im Übrigen künftig weiter an Bedeutung verlieren
wird; eine zivile Mitbenutzung der vertraglich noch gebundenen
Flächen durch die Beigeladene ist einvernehmlich schon jetzt
möglich. Weiter steht nach dem Ergebnis der mündlichen
Verhandlung fest, dass all diese Flächen auch technisch
nutzbar sind. Diese zusätzlichen Abstellflächen in erheblicher
Zahl, die noch jenseits des vom Beklagten gewählten
Prognosehorizonts Engpässe verhindern, sind überdies geeignet,
eventuelle Schwächen der Abschätzungen im Übrigen aufzufangen.
Den Beweisanträgen der Kläger ist auch, soweit sie noch nicht
angesprochen worden sind, nicht nachzugehen; sie zielen,
soweit sie überhaupt hinreichend substantiiert sind, auf die
Ermittlung von Unerheblichem. Dies gilt insbesondere auch für
die Frage der Vorbelastung, die durch die Genehmigungslage
gedeckt ist und der das Vorfeld D keinen weiteren Beitrag
hinzufügt. Soweit die Zumutbarkeitsschwelle bereits erreicht
sein sollte, was allein für die Nachtbelastung in Betracht
gezogen werden könnte, folgte auch daraus kein absolutes
Veränderungsverbot, wie sich in Anlehnung an die Wertung des
§ 1 der 16. BImSchV ersehen lässt.
Was den auf der neuen Vorfeldfläche von Flugzeugen
erzeugten Bodenlärm angeht, der von dem Begriff
"Fluglärm" in § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG umfasst wird,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember
1998 - 11 B 46.98 -, BA S. 6 f. (zu § 9
Abs. 2 LuftVG) und Senatsurteil vom
17. September 1998 - 20 A 3482/91 -, UA
S. 38 f.,
und dessen Bewältigung zu dem auch bei Planfeststellung und
Plangenehmigung zu beachtenden Entscheidungsprogramm gehört,
sind Beeinträchtigungen der geltend gemachten Rechte Eigentum
und Gesundheit auszuschließen. Hinsichtlich der Klägerin zu 1.
ist insofern festzustellen, dass die mit der Nutzung des
Vorfeldes D einhergehende Verlagerung von Bodenlärm, der als
solcher von der Vorbelastung umfasst ist, nicht zu einer
relevanten Veränderung ihrer - insoweit und im Zusammenwirken
mit dem Fluglärm zumutbaren - Grundstückssituation führt.
Ausweislich des schalltechnischen Gutachtens N. -C.
erhöht sich der Beurteilungspegel des Bodenlärms tagsüber um
höchstens 2 dB(A); am IP1, der für die Klägerin eine gewisse
Aussagekraft hat, nach den Örtlichkeiten allerdings auf eher
überhöhte Werte führt, wird er maximal 55,7 dB(A) betragen.
Die rechnerische Erhöhung bewegt sich damit in einer
Größenordnung, die in den in Rede stehenden
Schalllastbereichen nicht erheblich ist.
Vgl. auch Senatsurteil vom
17. September 1998, UA S. 36 m.w.N.
Eine Veränderung der von der Klägerin zu 1. besonders
beklagten nächtlichen Belastung ist auszuschließen: Die
mittlere Zunahme hält sich mit höchstens 0,4 dB(A) im Bereich
einer Messungenauigkeit. Eine Erhöhung des absoluten Wertes
für kurzzeitige Pegelspitzen in der Nachbarschaft ist nicht zu
erwarten (Gutachten N. -C. S. 11). Angesichts der
Abschirmung des Grundstücks durch Bebauung und der Belastung
durch den Straßenverkehrslärm der A 3 und der zwischen dem
Grundstück der Klägerin und dem Flughafengelände verlaufenden
L 489 ("N. ") geht von der Vorfeldnutzung keine
zusätzliche Belastung aus.
Für den Kläger zu 2. ergibt sich das Fehlen einer
Beeinträchtigung von vornherein aus der erheblichen Entfernung
seines Grundstücks zu der fraglichen Vorfeldfläche, in der
Bodenlärm nicht mehr auf die Grundstückssituation einwirken
kann (vgl. Gutachten N. -C. S. 10, Nr. 6.2).
Die Einwände der Kläger, soweit sie in der letzten mündlichen
Verhandlung überhaupt aufrechterhalten worden sind, vermögen
die Aussagekraft des Gutachtens nicht zu schmälern.
Widersprüche zwischen den verschiedenen Gutachten bestehen
nicht. In ihren Grundannahmen stimmen sie überein. Soweit im
Detail Abweichungen vorliegen, sind diese in den Anforderungen
der jeweiligen Aufgabenstellung begründet. So wählt der TÜV
S. in seinem Gutachten zu den Luftschadstoffen - im
Hinblick auf die die Kläger im Übrigen nichts Fundiertes
vorgetragen haben und sich auch keine Bedenken ergeben - mit
der Zeitreihe nach dem Tagesflugplan eines Modelltages
(Gutachten S. 5 f.) gegenüber dem schalltechnischen Gutachten
und der Kapazitätsbetrachtung einen eigenständigen, in
fachlichen Notwendigkeiten begründeten Ansatz. Ermittelt
werden für eine Ist- und eine Plan-Situation die maximalen
Emissionen eines Modelltages der verkehrsreichsten Zeit. Dabei
geht es dem Gutachter um eine konservativ ausgerichtete
Maximalbetrachtung. Demgegenüber ist es, wie dargelegt, für
die Kapazitätsanalyse sachgerecht, die typische,
durchschnittliche Spitzenbelastung zugrunde zu legen.
Der zum Hauptantrag zu 1. gestellte erste Hilfsantrag ist
unbegründet, wie sich bereits aus den Darlegungen zum
Hauptantrag ergibt. Die Plangenehmigung ist zwar mit einem
Mangel behaftet, den man - mit Blick auf unterlassene
Ermittlungen zur Frage eines etwa zu berücksichtigenden
zusätzlichen Fluglärms - als Fehler im Abwägungsvorgang
betrachten mag. Dieser Mangel konnte sich indessen auf das
Abwägungsergebnis nicht auswirken und ist damit im Sinne des
§ 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG nicht erheblich.
Der weitere Hilfsantrag zum 1. Hauptantrag ist bereits
unzulässig. Nach gefestigter Auffassung ist die
Plangenehmigung einer Planergänzung durch Schutzauflagen nicht
zugänglich; eine Anwendung von § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG i.V.m.
§ 9 Abs. 2 LuftVG auf lediglich der Plangenehmigung
unterliegende Vorhaben scheidet aus. Denn der bei
Planfeststellungen unter anderem durch Auflagen zu
bewerkstelligende Schutz der Rechte anderer ist bei der
Plangenehmigung bereits über die Einhaltung der
Erteilungsvoraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
sicherzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September
1996 - 11 A 20.96 -, UPR 1997, 100
(101) bestätigt im Urteil vom
1. September 1999 - 11 A 2.98 -, NVwZ
2000, 68; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.
§ 74 Rdnr. 156.
Mit dem Hauptantrag zu 2. sind die Klagen unbegründet. Der
Senat hält eine Befassung mit diesem Klagebegehren für
sachdienlich, § 91 Abs. 1 VwGO. Dafür streitet die von den
Klägern hervorgehobene und auch objektiv bestehende
funktionale Verknüpfung des Terminals 2 mit dem Vorfeld D. Es
fehlt auch nicht an einem dem Begehren entsprechenden, noch
bescheidungsfähigen Antrag im Verwaltungsverfahren; denn der
gleichzeitig mit dem einstweiligen Rechtsschutzantrag im
Verfahren 20 B 1413/97.AK eingereichte Antrag vom 24. Juni
1997 ist bisher unbeschieden.
Dem Beklagten steht aber keine Ermächtigungsgrundlage zur
Seite, um den Betrieb des Terminals 2 zu unterbinden. Das
Abfertigungsgebäude unterliegt nicht dem Regime des
Luftverkehrsrechts. Die Genehmigung zum Betrieb des Flughafens
der Beigeladenen enthält keine Festlegung auf bestimmte
Passagierabfertigungsgebäude oder auf eine bestimmte
Passagierabfertigungskapazität. Eine luftrechtliche
Zulassungsentscheidung hat der Beklagte nicht getroffen, wie
der Senat im wiederholt zitierten Beschluss vom 4. November
1998 dargelegt hat. Von daher scheiden Möglichkeiten zum
(Teil-)Widerruf der Genehmigung oder zur Anfechtung von
Zulassungsakten schon im Ansatz aus. Auch § 29 Abs. 1 LuftVG,
auf den die Kläger zurückgreifen wollen, ist tatbestandlich
nicht einschlägig; die Nutzung des Terminals 2 stellt keine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Errichtung und
Nutzung des Gebäudes unterliegen nicht der Genehmigungs- oder
Planfeststellungspflicht; sie sind aus der Sicht des
Luftverkehrsrechts vielmehr grundsätzlich dem
Baugenehmigungsverfahren zugeordnet (arg. § 9 Abs. 1 Satz 2,
§ 8 Abs. 4 LuftVG). Dies erschließt sich daraus, dass mit
Maßnahmen, die die - landseitige -
Passagierabfertigungskapazität verbessern, keine Erhöhung der
technischen Kapazität und der daraus resultierenden
Flugbewegungen verbunden ist. Solche Maßnahmen nutzen die
bereits bestehende technische Kapazität des Flughafens
lediglich aus. Abgesehen davon ist die Abfertigungskapazität
kein geeigneter Maßstab zur Beurteilung der Lärmeinwirkungen.
Anders als beim Maßstab der Flugbetriebsflächen besteht
insbesondere wegen der Abhängigkeit vom eingesetzten Fluggerät
kein verlässlicher Erfahrungswert über den Zusammenhang
zwischen der Abfertigungskapazität und den
flugbewegungsabhängigen Lärmeinwirkungen. Die bloße Erhöhung
der Abfertigungskapazität gibt daher keinen Anlass, die Frage
der Zumutbarkeit eines Flughafens für die Umgebung,
insbesondere hinsichtlich des Fluglärms, neu aufzuwerfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September
1999, a.a.O. S. 4.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit
aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
nach §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

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