Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-11-01, Aktenzeichen 6 B 28/21
ECLI:DE:VGSH:2021:1101.6B28.21.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 31.05.2021 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04.05.2021, Az.: ..., wird wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 90.000,00 € festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 31.05.2021 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04.05.2021, Az.: ..., wiederherzustellen,

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ist zulässig. Insbesondere ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt VwGO statthaft, da die Antragsgegnerin von dem nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltenden Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches in Ziffer 3 der Rahmenvorgabe vom 04.05.2021 abgewichen ist und nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der Rahmenvorgabe angeordnet hat.

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Der Antrag ist auch begründet. Die in Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung ist in erster Linie an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszurichten. Sie fällt regelmäßig zugunsten der Behörde aus, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes Interesse an seiner sofortigen Vollziehung besteht oder der Sofortvollzug gesetzlich angeordnet ist. Dagegen ist dem Aussetzungsantrag stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, da an der sofortigen Vollziehung kein öffentliches Interesse bestehen kann. Lässt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nicht zu, so hat das Gericht eine eigenständige, von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss…..).

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Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen, da die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen zu bewerten sind und das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt.

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Zunächst begegnet die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung keinen formellen Bedenken. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in Fällen des Absatzes 2 Nr. 4 das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Die Begründung muss auf den Einzelfall bezogen und nicht lediglich formelhaft sein. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, zunächst von dem Verwaltungsakt nicht betroffen zu werden (vgl. Schenke in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, 26. Auflage 2020, § 80 Rn. 85f., m. w. N.; Schoch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsgerichtsordnung: VwGO, Werkstand: 40. EL Februar 2021, § 80 Rn. 247). Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe enthält eine diesen Anforderungen entsprechende schriftliche Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit. Die Antragsgegnerin hat in der Rahmenvorgabe auf drei Seiten ausgeführt, aus welchen Gründen ihres Erachtens die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit im öffentlichen Interesse notwendig ist. Im Rahmen dieser Erläuterungen geht sie zum einen auf den Zeitplan der angestrebten Umstellung des Sammelsystems vor dem Hintergrund der ökologischen Folgen der Sacksammlung und der daraus resultierenden Handlungspflicht ein. Zum anderen würdigt sie die voraussichtliche finanzielle Be- und Entlastung der Antragsgegnerin durch die Änderung. Es ist aus der Begründung erkennbar, dass sie sich der Ausnahmesituation der Anordnung einer sofortigen Vollziehung bewusst gewesen ist und aus welchen besonderen Gründen sie diese als notwendig erachtet hat. Eine Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung hat das Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO nicht vorzunehmen (vgl. VG Göttingen, Beschluss ...).

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Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist das Bestehen einer Gefahr im Verzug nicht erforderlich. Entsprechende Ausführungen dazu sind in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung demnach nicht notwendig. Die von der Antragstellerin – unvollständig – zitierte Kommentarstelle weist lediglich darauf hin, dass es bei Notstandsmaßnahmen, welche das Vorliegen einer Gefahr im Verzug voraussetzen, keiner schriftlichen Begründung bedarf (vgl. Schenke in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, 26. Auflage 2020, § 80 Rn. 84). Grundsätzlich ist das Vorliegen einer Gefahr im Verzug genauso wie eine dementsprechende Begründung jedoch keine Voraussetzung für die (formelle) Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit.

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Allerdings sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache nach summarischer Prüfung im Eilverfahren als offen zu bewerten. Ob die Rahmenvorgabe rechtmäßig ist, kann aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Fragen im Rahmen des Eilverfahrens nicht abschließend beurteilt werden, da nicht festgestellt werden kann, ob die Anordnung der Sammlung des Verpackungsmülls mittels gelber Tonne an Stelle des gelben Sacks rechtmäßig ist.

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Rechtsgrundlage für den Erlass einer Rahmenvorgabe ist § 22 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz – VerpackG). Danach kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen (Nr. 1), der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt (Nr. 2) sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen (Nr. 3) auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe).

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Grundsätzlich kann die Anordnung in Ziffer I 1. a) der Rahmenvorgabe, die Sammlung des Verpackungsmülls mittels Müllgroßbehältern durchzuführen, auf § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG gestützt werden, da insoweit die Art und Größe der Sammelbehälter festgelegt wird.

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Jedoch lässt sich im Rahmen des Eilverfahrens nicht aufklären, ob die Sammlung mittels Tonne zur Sicherstellung einer effektiven und umweltverträglichen Erfassung des Verpackungsabfalls geeignet ist, wie es der Tatbestand voraussetzt. Dabei versteht man unter Effektivität die Erhöhung der Menge an erfassten wertstoffhaltigen Abfällen und unter Umweltverträglichkeit die Verringerung der durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen, z. B. Emissionen oder Standortverschmutzungen. Die Förderung zumindest eines der Ziele ist ausreichend, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen Ziels geht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss …).

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Zunächst erscheint es nach Auffassung der Kammer plausibel, dass die Sammlung der Verpackungsabfälle mittels Tonne aufgrund des erhöhten Entsorgungskomforts (durch leichteres Befüllen und fehlendes Zerreißen der Säcke gerade bei großen, sperrigen Verpackungen) zu einer Steigerung der Sammelmengen kommen wird (vgl. VG Göttingen, Beschluss ...). Ebenso überzeugend sind die Darlegungen zur Umweltverträglichkeit, nach denen mit der Einführung einer Sammlung mittels Tonnen die bisher bestehende Problematik im Hinblick auf Verwehungen, Tierverbiss und zerrissene Säcke deutlich reduziert werden könnte (vgl. VG Göttingen, Beschluss ...). Diese erheblichen und aus Sicht der Antragsgegnerin eine Systemumstellung rechtfertigenden Probleme werden durch die zur Akte gereichten Bürgereingaben hinreichend belegt und erscheinen im Übrigen auch bei lebensnaher Betrachtung plausibel. Dass Tonnen diese Problematik erheblich zu mindern geeignet sind, ist naheliegend. Hinsichtlich einer Verbesserung der Qualität der gelben Säcke, insbesondere einer höheren Materialfestigkeit, können so zwar schnelles Zerreißen und gegebenenfalls auch Tierverbiss, nicht aber Verwehungen vermieden werden. Auch eine hinreichend sichere Befestigung der Säcke bis zur Abholung lässt sich nicht allerorts realisieren und bessere Öffentlichkeitsarbeit ist nicht geeignet, dieses Problem vollständig zu beheben. Zwar lassen sich auch die größeren und stabileren Tonnen durch größere Tiere wie Wildschweine, Marder und Waschbären umstoßen und zerstören, dies gebietet aber keine abweichende Beurteilung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss ………).

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Danach dürfte die Systemumstellung zwar geeignet sein, die festgestellten Standortverschmutzungen zu verringern, andererseits erscheint es ebenso plausibel, dass gleichzeitig durch die Tonnensammlung Emissionen verursacht werden, welche in der Umweltverträglichkeit zu berücksichtigen sind. Die Antragstellerin macht überzeugend geltend, dass das Einsammeln einer Tonne zeitaufwendiger ist als das Einsammeln von gelben Säcken. So muss eine Tonne geholt und in die Schüttvorrichtung des Müllfahrzeugs geklemmt werden. Danach folgen das (mechanische) Auskippen des Tonneninhaltes, das Ausklemmen und das Zurückstellen der Tonne, während die gelben Säcke lediglich aufgenommen und auf bzw. in das Fahrzeug geworfen werden müssen. Dieser zusätzliche Zeitaufwand führt zu längeren Fahrzeugeinsätzen und damit auch zu einer Erhöhung der CO2-Emissionen. Zudem wird durch die zeitaufwendigere Entsorgung mittels Tonnen der übrige Fahrzeugverkehr länger behindert, was zu weiteren CO2-Emissionen der wartenden Fahrzeuge führt.

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Es stellt sich daher die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Vorteile einer Sammlung mittels Tonnen durch eine Erhöhung von Fahrzeugemissionen aufgezehrt werden würden und ob die Rahmenvorgabe daher tatsächlich im Sinne von § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG dazu geeignet ist, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Die Klärung dieser Fragen bleibt aufgrund ihrer Komplexität dem Hauptsacheverfahren vorbehalten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom ...).

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Darüber hinaus lässt sich zum Zeitpunkt der Entscheidung des Eilverfahrens auch nicht abschließend feststellen, ob durch das Entfallen des gelben Sacks als Sammelbehältnis der Einsatz von Plastikbeuteln zum Sammeln des Verpackungsmülls generell reduziert wird. Auch im Falle der Entsorgung mittels Tonnen wird jedenfalls ein Teil der Bürger die Verpackungen zunächst in einem gelben oder anderen Kunststoffsack sammeln, sodass die Tonnen insoweit nicht zu einer Entlastung führen. Dem kann allerdings entgegengehalten werden, dass auch bei der Entsorgung mittels gelber Säcke vielfach zunächst kleinere Sammelsäcke genutzt werden, die sodann in den größeren gelben Säcken verstaut werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss...) und demzufolge jedenfalls der gelbe Sack als großes Sammelbehältnis entfiele. Dies und die Frage, inwieweit die gelben Säcke im Gegensatz zu üblichen Müllbeuteln wiederverwertet oder einem hochwertigen Recycling zugeführt werden können, ist letztlich im Hauptsacheverfahren aufzuklären.

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Weiter nicht im Eilverfahren ermittelbar bleibt auch die Frage, inwieweit die erhöhten Sammelmengen bei einer Tonnensammlung auch zu einer Erhöhung der Fehlwurfquote führen. In der Folge ist im Rahmen des Eilverfahrens nicht abschätzbar, ob die gegebenenfalls erhöhte Fehlwurfquote durch die Möglichkeit der Zuordnung einer Tonne zu einem bestimmten Grundstück relativiert werden kann und ob bzw. in welchem Maß es ins Gewicht fällt, dass der Müllwerker bei der Sammlung mittels gelben Sacks bereits aufgrund des durchsichtigen Materials Fehlwürfe erkennen und derartige Fehlwürfe enthaltende Säcke liegen lassen kann, während dies bei der Tonne aufgrund der Blickdichte von Korpus und Deckel nicht möglich ist.

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Angesichts all dieser Aspekte kann im Ergebnis weder von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Rahmenvorgabe noch von deren offensichtlicher Rechtmäßigkeit ausgegangen werden. Die mit Blick auf die offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren erforderliche Interessenabwägung führt dazu, dass das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin überwiegt (vgl. so im Ergebnis auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss ...).

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Die streitgegenständliche Systemumstellung führt auf Seiten der Antragstellerin zu erheblichen finanziellen Belastungen, deren Entstehung im Grundsatz auch durch die Antragsgegnerin eingeräumt wird. Diese Mehrkosten ergeben sich aus der Neubeschaffung der erforderlichen Tonnen und (zusätzlichen) Fahrzeugen mit der entsprechenden Kippvorrichtung für die Tonnenleerung. Dass diese Mehrkosten entstehen, stellt die Antragsgegnerin auch nicht an Abrede, sondern bestreitet lediglich die Höhe der zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen. Soweit die Antragsgegnerin geltend macht, Fahrzeuge mit entsprechender Schüttvorrichtung seien bereits im Einsatz, muss beachtet werden, dass jedenfalls weitere Fahrzeuge benötigt werden, um diejenigen Gebiete abzudecken, die bislang noch mittels Sacksammlung erschlossen waren. Die schon vorhandenen Fahrzeuge werden bereits in anderen Entsorgungsgebieten eingesetzt und können nicht ohne Weiteres von dort abgezogen werden. Hinzu kommen ein erhöhter Personalbedarf sowie ein erhöhter logistischer Aufwand.

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Ginge das Hauptsacheverfahren zugunsten der Antragstellerin aus, so wären die erfolgten Investitionen weitestgehend entwertet und die hiermit erfolgten Belastungen nicht mehr rückgängig zu machen. Sofern vorgetragen wird, dass die angeschafften gelben Tonnen auch an einem anderen Ort eingesetzt werden können, setzt dies voraus, dass ein solcher Bedarf an anderer Stelle besteht (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss ...). Derartiges hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen.

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Wird hingegen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt, so würde es zwar bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache, zumindest aber für den anstehenden Entsorgungszeitraum ab 2022 bei den festgestellten Standortverschmutzungen durch verwehte bzw. durch Tierverbiss beschädigte gelbe Säcke und den daraus folgenden hygienischen Problemen bleiben. Die hiermit verbundenen nachteiligen Folgen sind jedoch keine neuen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom...). Die Antragsgegnerin hat bereits seit dem Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes am 01.01.2019 die Möglichkeit, diesen Störungen zu begegnen. Hiervon hat sie aber bislang keinen Gebrauch gemacht. Eine besondere Dringlichkeit ist insofern nicht erkennbar (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom ...). Auch können sie durch bestimmte Maßnahmen (vor allem die Anordnung zur generellen Benutzung von Säcken mit höherer Materialfestigkeit und eingelegten Zugband) teilweise abgemildert werden und sie haben auch nicht annähernd das Gewicht der nachteiligen, nicht wieder rückgängig zu machenden Folgen für die dualen Systeme im Falle der Ablehnung ihres Eilrechtsschutzbegehrens (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom ...).

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Es würde lediglich das von der Antragsgegnerin für Leichtverpackungen gewünschte Sammelsystem zeitlich hinausgeschoben werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss ...).

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Auch das Vorliegen eines nicht abgestimmten Zustandes ab dem 01.01.2022 rechtfertigt nicht die Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom –...). Ein solcher, ungeplanter Zustand, der zu einem Stillstand der Müllentsorgung führen würde, ist nicht zu befürchten. Im Zweifelsfall kommt es zu einer Fortführung des bisher bestehenden Systems, sodass die Sammlung des Verpackungsmülls weiterhin gesichert ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss ....). Die Beteiligten haben am 11.12.2019 eine Abstimmungsvereinbarung getroffen, welche nach ihrem § 12 Abs. 3 1. HS unbefristet gilt. Demnach bleiben diese Bestimmungen bestehen, bis neue Regelungen getroffen wurden.

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Im Ergebnis ist daher die aufschiebende Wirkung des Widerspruches wiederherzustellen. Eine nur teilweise Wiederherstellung kommt vorliegend nicht in Betracht, da es sich insoweit um eine einheitliche Ermessensentscheidung handelt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss ...). Eine teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist nur dann zu erwägen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt teilbar ist und hinsichtlich des abtrennbaren Teils die offensichtliche Rechtmäßigkeit und ein besonderes Vollzugsinteresse vorliegen. Die Teilbarkeit eines Verwaltungsaktes setzt zum einen die objektive Teilbarkeit voraus. Das bedeutet, dass die aufrechterhaltene Regelung noch einen praktikablen Inhalt haben muss. Zum anderen ist die subjektive Teilbarkeit, also die sichere Kenntnis, dass die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne den beanstandeten Regelungsteil erlassen hätte, erforderlich (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss ...). Vorliegend erfassen die offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache die gesamte Rahmenvorgabe. Zunächst ergibt sich dies aus dem Regelungsgebilde der Rahmenvorgabe selbst. Die Antragsgegnerin hat mit den getroffenen Anordnungen den Rahmen für ein einheitliches Entsorgungssystem für den Verpackungsabfall geschaffen. Die Sammlung des Verpackungsmülls mittels Tonne anstatt gelber Säcke stellt dabei den Kern der gestalterischen Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin dar und ist daher nicht von den übrigen Anordnungen abtrennbar (vgl. VG Würzburg, Beschluss......

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Außerdem ergibt sich diese Auslegung auch aus dem äußeren Erscheinungsbild der Rahmenvorgabe. Die Antragsgegnerin differenziert zwar im Tenor des Bescheides nach den einzelnen Anordnungen, in der weiteren Begründung folgen jedoch einheitliche Ausführungen zu der gesamten Rahmenvorgabe mit dem Schwerpunkt auf der Einführung der Tonnensammlung.

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Zu berücksichtigen ist dabei weiterhin, dass die Antragsgegnerin in I 1 a) der Rahmenvorgabe abstrakt regelt, welches Volumen die bereitgestellten Müllgroßbehälter je Haushaltsgröße haben sollen. Zusätzlich wird in I 1 c) ein Entsorgungsrhythmus für diese Müllgroßbehälter festlegt. Diese Größenverhältnisse und den Entsorgungsrhythmus hat die Antragsgegnerin unter Berücksichtigung der weiteren Regelungen gewählt, so zum Beispiel auch vor dem Hintergrund des kombinierten Bringsystems. Daraus ergibt sich, dass die einzelnen Regelungen aufeinander abgestimmt sind und sich gegenseitig zu einem gesamtheitlichen Regelungskomplex ergänzen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Sie berücksichtigt, dass die Antragstellerin die Mehrkosten, die bei einer Umstellung des Erfassungssystems entsprechend der Anordnungen in der Rahmenvorgabe entstehen würden, auf 360.000,00 € schätzt. Hiervon entfällt etwa die Hälfte, also ein Betrag in Höhe von 180.000,00 €, auf die Antragstellerin als Ausschreibungsführerin im Sinne des § 23 Abs. 2 VerpackG. Der so zugrunde zu legende Betrag in Höhe von 180.000,00 € ist mit Blick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens auf 90.000,00 € zu halbieren (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 31.08.2020 – 7 ME 81/20 –, juris Rn. 21, m. w. N.).