Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-27, Aktenzeichen 1 K 3746/16

Tenor

Es wird festgestellt, dass das Landratsamt Rottweil verpflichtet war, Briefe des Klägers, die an Mitglieder des Kreistages gerichtet waren, an diese weiterzuleiten, soweit bei diesen keine andere Art der Kontaktaufnahme möglich war.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt 9/10 und der Beklagte 1/10 der Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Unterlassens der Weiterleitung von Briefen an Kreistagsmitglieder.

2

Am 09.09.2016 gingen bei der Poststelle des Beklagten an die einzelnen Kreistagsmitglieder adressierte Schreiben des Klägers ein, welche als „persönlich/vertraulich“ bezeichnet waren. Den Angaben des Klägers zufolge wollte dieser die Kreistagsmitglieder über illegale Waffenexporte der H & K GmbH informieren und sie um Unterstützung im Einsatz gegen Waffenexporte bitten. Am 12.09.2016 bzw. 13.09.2016 erhielten der Landrat sowie der Erste Landesbeamte des Beklagten persönlich an sie adressierte, gleichlautende Schreiben des Klägers. Die Briefe enthielten neben einem persönlich formulierten Anschreiben diverse Unterlagen einer Friedensorganisation sowie ein Flugblatt, in dem Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der H & K GmbH öffentlich zum sog. Whistleblowing aufgerufen wurden.

3

Am 13.09.2016 erkundigte sich der Kläger bei dem Beklagten, ob seine Briefe an die Kommunalpolitiker weitergeleitet worden seien. Mit Email vom 15.09.2016 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass seine Briefe nicht ausgehändigt worden seien. Einige Briefe, an 17 Kreistagsmitglieder und die Mitglieder des Jugendhilfeausschusses mit den Anfangsbuchstaben G und H, konnten beim Beklagten nicht mehr aufgefunden werden, einzelne Kreistagsmitglieder hatten das Schreiben erhalten.

4

In einer Email an den Beklagten vom 21.09.2016 monierte der Kläger, es gebe keine Rechtsgrundlage für die Zurückhaltung der Briefe. Er fordere den Beklagten auf, die Briefe unverzüglich entweder den Empfängern auszuhändigen, oder - sofern der Beklagte damit eine Straftat verbinde - sie polizeilich beschlagnahmen zu lassen bzw. sie der Staatsanwaltschaft Rottweil vorzulegen.

5

Der Beklagte übergab sämtliche zu diesem Zeitpunkt bei ihm vorhandene Briefe am 26.09.2016 an die Staatsanwaltschaft Rottweil.

6

Am 29.09.2016 teilte die Staatsanwaltschaft Rottweil dem Beklagten mit, dass die Schreiben keine strafrechtliche Relevanz aufweisen würden. Die ungeöffneten Briefe wurden an den Beklagten zurückgeschickt, welcher sie mit Schreiben vom 05.10.2016 wiederum an den Kläger zurücksandte.

7

Der Kläger hat am 24.10.2016 Klage erhoben. Soweit diese sich gegen das Vorgehen der Staatsanwaltschaft Rottweil richtet, hat die Kammer das Verfahren abgetrennt und mit Beschluss vom 14.11.2016 - 1 K 4012/16 - an das Amtsgericht Rottweil verwiesen. Der Kläger begründet die Klage, soweit sie sich gegen den beklagten Kreis richtet, im Wesentlichen damit, die unterbliebene Weiterleitung der Briefe an die Adressaten und die Übergabe an die Staatsanwaltschaft seien rechtswidrig. Selbstverständlich habe eine Behörde Briefe von Privatpersonen an Kommunalpolitiker weiterzuleiten, insbesondere dann, wenn diese einzeln an jene Kommunalpolitiker gerichtet seien und es sich bei deren Inhalt um ein brisantes Thema handele, über das ein Bürger mit Politikern einen meinungsbildenden Diskurs führen wolle. Durch die „Briefzensur“ sei er in seinen Grundrechten verletzt.

8

Der Kläger beantragt

9

festzustellen, dass das Landratsamt Rottweil verpflichtet war, Briefe des Klägers, die an Mitglieder des Kreistags gerichtet waren, an diese weiterzuleiten.

10

Der Beklagte beantragt

11

die Klage abzuweisen.

12

Es fehle bereits an einem Feststellungsinteresse des Klägers, weil dieser nicht in seinen Grundrechten verletzt worden sei. Es bestehe keine rechtliche Verpflichtung zur Aushändigung von Briefen von Privatpersonen an ehrenamtliche Mandatsträger. Solche Briefe würden grundsätzlich nicht weitergeleitet. Die Beklagte wolle nicht als Briefkasten für die Verteilung von Werbesendungen oder Post verschiedener Aktivisten benutzt werden. Nur im Einzelfall würden Informationen von gemeinnützigen Vereinigungen oder anderen Behörden an die Kreistagsmitglieder verteilt.

13

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

14

Die Klage ist zulässig (I.), jedoch nur aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet (II.).

I.

15

Sie ist auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses gerichtet. Rechtsverhältnis ist dabei die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache. Das Begehren des Klägers ist zwar auf formloses Verwaltungshandeln gerichtet, dieses ist aber hinreichend konkretisiert. Daher könnte hier ein solches Rechtsverhältnis bestehen, falls ein Anspruch des Klägers auf Weiterleitung seiner Briefe durch den Beklagten an die Kreistagsmitglieder besteht. Dabei ist zumindest nicht ausgeschlossen, dass sich ein solcher Anspruch aus Art. 3 GG i.V.m. der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten oder aus dem Petitionsrecht des Klägers aus Art. 17 GG ergibt. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass es sich nicht um ein noch bestehendes, sondern um ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis handelt. Es ist anerkannt, dass auch vergangene Rechtsverhältnisse einer Feststellungsklage zugänglich sein können, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, juris Rn. 28).

16

Der Kläger besitzt ein hinreichendes besonderes Feststellungsinteresse, § 43 Abs. 1 VwGO. Hierunter fällt jedes nach vernünftigen Erwägungen und nach Lage des Falles aufgrund einer gesetzlichen Regelung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher, ideeller, persönlicher Art. Vorliegend ist entgegen der Auffassung des Beklagten bereits Wiederholungsgefahr gegeben. Es ist nicht auszuschließen, dass der Kläger ähnliche oder andere Schreiben erneut an Mitglieder des Kreistags richtet und den Beklagten auffordert, diese zu verteilen. Daneben besteht die Möglichkeit, dass der Kläger in seinen Grundrechten, insbesondere seinem Petitionsrecht verletzt worden ist.

17

Aus diesem Grund ist er auch klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO analog.

II.

18

In der Sache hat die Klage nur den aus dem Tenor ersichtlichen Erfolg.

19

Die allgemeine Feststellungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet, das geltend gemachte Rechtsverhältnis besteht bzw. nicht besteht und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, wobei der erste Punkt vorliegend unstreitig gegeben ist.

20

Es besteht jedoch kein genereller Anspruch des Klägers darauf, dass der Beklagte dessen Schreiben an jedes einzelne Kreistagsmitglied aushändigt. Allein in den Fällen, in denen eine einfache Erreichbarkeit über den Kreis, z.B. über eine Veröffentlichung der Adressen der Kreisräte auf dessen Homepage, oder aber aufgrund der allgemeinen Bekanntheit einer bestimmten Kreisrätin oder eines bestimmten Kreisrates nicht gegeben ist, kann ein Anspruch auf Weiterleitung eines Briefes aus dem Petitionsrecht des Art. 17 GG hergeleitet werden.

1.

21

Eine einfachgesetzlich ausgestaltete Rechtsgrundlage, welche einen Landkreis verpflichtet, Briefe von Privatpersonen an Kreisräte weiterzuleiten, besteht nicht. In der Landkreisordnung Baden-Württemberg (LKrO) ist eine entsprechende Anspruchsgrundlage noch nicht einmal für Kreiseinwohner zu finden. Der Kläger, welcher seinen Wohnsitz in Heidelberg hat, könnte sich i.Ü. auf eine solche Regelung mangels Kreiseinwohnereigenschaft nicht berufen. Andere einfachgesetzliche Anspruchsgrundlagen sind nicht ersichtlich.

2.

22

Auch aus Art. 3 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. einer entsprechenden Verwaltungspraxis des Beklagten kann hier kein Anspruch auf Weiterleitung der Briefe hergeleitet werden.

23

Aus dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG bzw. dem aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzip (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.04.1997 - 3 C 6/95 -, juris Rn. 19) folgt, dass eine seitens der Behörde in der Vergangenheit ausgeübte Verwaltungspraxis zu einer Ermessensbindung gegenüber dem Bürger führt, von der in vergleichbaren Fällen nicht willkürlich abgewichen werden darf (vgl. BVerfG, BVerfGE 116, 135, juris Rn. 65; BVerwG, Urt. v. 25.04.2012 - 8 C 18/11 -, juris Rn. 32; Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 3 Rn. 35); Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 40 Rn. 42). Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.02.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240 = juris Rn. 40 m.w.N.).

24

Die Beklagte hat substantiiert dargelegt, dass sie auch in der Vergangenheit keine Schreiben von Privatpersonen an Kreisräte weitergeleitet hat. Auf Nachfrage des Gerichts führte der Beklagte aus, grundsätzlich Schreiben, Informationsbroschüren o.ä. von Privatpersonen nicht an Kreistagsmitglieder weiterzuleiten. Allein interne Informationen, Informationen von Unternehmen und Zweckverbänden, an denen der Landkreis direkt oder indirekt beteiligt oder deren Mitglied er ist sowie Information anderer Institutionen mit direktem Kreisbezug, insbesondere gemeinnütziger Vereine oder Einrichtungen, die der Landkreis finanziell unterstützt, leite er an die Kreisräte weiter, soweit dies keine unangemessenen Zusatzkosten verursache. Eine dem Gericht vorgelegte Auflistung sämtlicher im laufenden Kalenderjahr an Kreisräte ausgehändigter Schreiben Dritter betraf Organisationen, in denen der Landkreis Mitglied ist oder welche er bezuschusst, oder es handelte sich um allgemeine landkreisbezogene Informationen wie z.B. die Landkreisnachrichten Baden-Württemberg. Im Unterschied zu den Schreiben von Privatpersonen wie denen des Klägers ist bei diesen Schreiben ein besonderer Bezug zum Landkreis und zur Landkreisverwaltung gegeben. Damit hat der Beklagte sachlich gerechtfertigte Gründe für die praktizierte Unterscheidung bei der Weitergabe von Schreiben dargetan.

25

Auch eine abweichende Handhabung durch andere politischer Institutionen steht dem nicht entgegen. Denn maßgeblich ist die Praxis der jeweiligen zuständigen Behörde. Durch das Handeln anderer Behörden in vergleichbaren Fällen wird keine Selbstbindung begründet. Es ist daher zulässig, wenn unterschiedliche Behörden eine unterschiedliche Ermessenspraxis handhaben (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 43).

3.

26

Dem Kläger wurden die Briefe - soweit sie nicht versehentlich an Kreisräte ausgeteilt worden sind - unstreitig ungeöffnet zurückgegeben, sodass entgegen der Auffassung des Klägers bereits aus diesem Grund eine Verletzung des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie des Briefgeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG ausscheiden. Mangels entsprechender Anhaltspunkte liegt desgleichen keine Verletzung der Grundrechte des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 103 Abs. 1 GG vor.

4.

27

Auch aus dem Grundrecht der Meinungsfreiheit kann kein Anspruch des Klägers auf Weitergabe sämtlicher Briefe hergeleitet werden. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt sowohl das Äußern als auch das Verbreiten der Meinung. Das Anliegen des Klägers, über legale und illegale Waffenexporte und ihre Folgen zu informieren, unterfällt dabei dem Schutzbereich der Meinungsfreiheit (vgl. nur Urteil vom 27.09.2017 - 1 K 3529/16 -). Der Schutz erstreckt sich grundsätzlich auch auf den - mehr oder weniger langen - Prozess der Informationsübertragung. Geschützt sind dabei der Inhalt, aber auch die Form bzw. die Art und Weise der Äußerung (Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, 14. Auflage 2016, Art. 5 Rn. 9). Bei dem Grundrecht auf Meinungsfreiheit handelt es sich indes primär um ein Abwehrrecht, welches dem Berechtigten gewährleistet, sich im Schutzbereich dieses Grundrechts ohne staatliche Einflussnahme zu betätigen (vgl. Sachs, Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage 2014, Vor Art. 1, Rn. 42f.). Es handelt sich dabei jedoch nicht um ein Leistungsrecht, aus welchem die Verpflichtung eines öffentlichen Trägers abgeleitet werden kann, aktiv an der Verbreitung einer geschützten Meinung mitwirken zu müssen. Die Verwaltung ist also hier nicht gezwungen, die Briefe des Klägers weiterzuleiten, weil es sich bei deren Inhalt um ein in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiertes Thema handelt. Dies gilt auch in Anbetracht der sekundären Funktionen der Abwehrrechte, insbesondere der daraus resultierenden Leistungs- und Schutzgehalte.

5.

28

Ein genereller Anspruch auf Weiterleitung der Briefe kann auch nicht dem Petitionsrecht aus Art. 17 GG entnommen werden. Ein Anspruch besteht indes auf Grundlage dieses Rechts, soweit eine Kontaktaufnahme mit einzelnen Kreistagsmitgliedern weder über die Homepage des Kreises möglich ist, noch auf sonstigem einfachen Wege, also z.B. wegen der besonderen beruflichen Stellung einer Kreisrätin oder eines Kreisrates als Bürgermeisterin oder Bürgermeister einer Gemeinde die Kontaktaufnahmemöglichkeit für den Bürger offensichtlich ist.

29

Nach Art. 17 GG hat jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden. Sinn und Zweck dieses Grundrechts ist die Verpflichtung des Staates, individuelle sowie allgemeine Anliegen auch außerhalb formaler Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren zur Kenntnis nehmen zu müssen (Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 17 Rn. 1). Dem Petenten ist somit ein ungehinderter Zugang zum Staat und seinen Organen zu gewähren (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 17 Rn. 82). Ob auch der Kreistag eine Volksvertretung im weiteren Sinne darstellt kann dahingestellt bleiben, da er (zumindest) als zuständige Stelle gem. Art. 17 GG anzusehen ist (Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 6; Sachs,. a.a.O., Rn. 10). Petitionsadressaten können dabei grundsätzlich auch Fraktionen oder einzelne Abgeordnete sein (Sachs, a.a.O., m.w.N., a.A. Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 111, ebenfalls m.w.N.). Denn auch sie haben eigenständige Befugnisse und Einflussnahmemöglichkeiten etwa durch ihre Mitwirkung an Entscheidungsprozessen. Der Inhalt des Petitionsrechts umfasst das Recht auf Entgegennahme von Bitten und Beschwerden seitens des Petitionsadressaten sowie das Recht auf Befassung und inhaltliche Prüfung. Entscheidend ist dabei, dass der Petent dem Petitionsadressaten ein Anliegen vorträgt und es sich nicht um eine bloße Information oder eine Meinungskundgabe handelt, wobei keine weiteren inhaltlichen Anforderungen an eine Petition zu stellen sind (Maunz/Dürig, Rn. 42, 54ff.). Beeinträchtigt ist dieses Recht, wenn eine Petition nicht angenommen, ihre Einreichung behindert oder erschwert wird oder nur fehlerhaft bzw. überhaupt nicht erledigt wird. Es handelt sich somit in erster Linie um ein Zugangsrecht, wobei sich der Anspruch des Petenten vornehmlich auf staatliches Unterlassen von präventiven und repressiven Eingriffen in dieses Recht beschränkt. Dies gilt auch bezüglich der Einreichung der Petition bei der Stelle, für die sie bestimmt ist (Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 82).

30

Nach diesen Grundsätzen handelte es sich bei den Schreiben des Klägers um Petitionen im grundrechtlichen Sinne. Denn sie enthielten neben der Darlegung der der Meinungsfreiheit aus Art. 5 GG unterfallenden Auffassung des Klägers zu Waffenexporten der H & K GmbH die an die einzelnen Kreisräte gerichtete Bitte, sein Anliegen zu unterstützen. Der Kläger unterschrieb die Anschreiben persönlich, sodass darüber hinaus die für die Petition einzuhaltende Form gewahrt ist. Das Waffenherstellungsunternehmen, auf welches der Kläger in seinen Schreiben Bezug nimmt, hat seinen Sitz im Landkreis R. Aufgrund dieses Kreisbezuges scheidet eine Befassung sowohl des Kreistages als auch der einzelnen Kreisräte mit dem Inhalt der - nicht als solche benannten - Petition des Klägers jedenfalls nicht von vornherein aus. Weitergehende Anforderungen sind an den Inhalt der Petition nicht zu stellen.

31

Adressat der Schreiben des Klägers war hier jedoch nicht der Kreis an sich oder der Kreistag als solcher. Adressaten waren vielmehr die einzelnen Kreisräte persönlich. Der beklagte Kreis sollte nach Vorstellung des Klägers seinem Ansinnen durch die Weiterleitung der Briefe Rechnung tragen.

32

Insoweit besteht jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Weiterleitung der Briefe an einzelne Mandatsträger. Denn für die Effektivität der Durchsetzung des Grundrechts aus Art. 17 GG ist es nicht notwendig, dass dem Petenten die Arbeit erleichtert oder abgenommen wird. Insoweit kann entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten des Klägers auch nicht entscheidungserheblich sein, mit welchem Arbeitsaufwand die Weiterleitung der Briefe verknüpft wäre, wobei vorliegend der Arbeitsaufwand sogar als relativ hoch einzuschätzen ist. Denn der gesamte Kreistag tagt nur wenige Male im Jahr, sodass die Schreiben entweder an die einzelnen Kreisräte übersandt oder aber bis zur nächsten Kreistagssitzung aufgehoben werden müssten. Dabei ist auch zu beachten, dass es bei Sitzungen von Kreistagen oft keine feste Sitzordnung gibt, welche eine Zuordnung der Schreiben zu den Plätzen ermöglichen würde. Eine Verteilung der Schreiben des Klägers würde daher tatsächlich einigen Arbeitsaufwand für die Geschäftsstelle des Kreistages bedeuten.

33

Um zu gewährleisten, dass der Petent die Petition an der vorgesehenen Stelle einreichen kann, ist notwendig, aber auch ausreichend, dass diese Stelle dem Petenten genannt wird (vgl. Maunz, Dürig, a.a.O. Rn. 85ff. m.w.N. und teilweise abweichender Auffassung). Es muss diesem (nur) ermöglicht werden, sich direkt mit kommunalpolitischen Vertretern in Verbindung zu setzen und diesen sein Anliegen vorzutragen. Vorliegend waren Petitionsadressaten die einzelnen Kreisräte. Gegenüber dem beklagten Kreis kann die leistungsrechtliche Dimension des Petitionsrechts deshalb nicht über die Eröffnung der Möglichkeit hinaus gehen, mit den einzelnen Kreisräten Kontakt aufzunehmen. Denn weder aus dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck des Petitionsrechts kann eine weitergehende Verpflichtung staatlicher Stellen entnommen werden. Insoweit kann dem Petenten durchaus zugemutet werden, sich seinem Anliegen entsprechend selbstständig an die von ihm avisierten Petitionsadressaten zu wenden. Auch wenn es den einzelnen zuständigen Stellen oder Volksvertretungen unbenommen sein dürfte, auf freiwilliger Basis solche Dienstleistungen für den Bürger zu übernehmen, kann ein entsprechender Anspruch nicht aus dem Grundgesetz hergeleitet werden.

34

Hier sind die Kontaktdaten der meisten Kreistagsmitglieder auf der Homepage des Kreises öffentlich zugänglich. Dies genügt den Anforderungen des Art. 17 GG. Dem Petenten ist damit gewährleistet, sich mit seinem Anliegen an die von ihm ausgewählte Stelle wenden zu können.

35

Ein Anspruch auf Weiterleitung der Briefe durch den Beklagten besteht hingegen, soweit eine Erreichbarkeit einzelner Kreisräte nicht über die Homepage oder auf sonstigem einfachen Weg - etwa wegen der Prominenz eines Kreistagsmitglieds und der damit verbundenen einfachen Kontaktaufnahme - möglich ist. In diesen wenigen Fällen hat der Landkreis, dessen Hauptorgan der aus den einzelnen Kreisräten zusammengesetzte Kreistag ist, dafür zu sorgen, dass auch diese Mandatsträger für die Bürger und ihre Anliegen erreichbar sind.

III.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

IV.

37

Die Berufung wird zugelassen, da der Rechtsstreit insoweit grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gründe

14

Die Klage ist zulässig (I.), jedoch nur aus dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet (II.).

I.

15

Sie ist auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses gerichtet. Rechtsverhältnis ist dabei die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache. Das Begehren des Klägers ist zwar auf formloses Verwaltungshandeln gerichtet, dieses ist aber hinreichend konkretisiert. Daher könnte hier ein solches Rechtsverhältnis bestehen, falls ein Anspruch des Klägers auf Weiterleitung seiner Briefe durch den Beklagten an die Kreistagsmitglieder besteht. Dabei ist zumindest nicht ausgeschlossen, dass sich ein solcher Anspruch aus Art. 3 GG i.V.m. der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten oder aus dem Petitionsrecht des Klägers aus Art. 17 GG ergibt. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass es sich nicht um ein noch bestehendes, sondern um ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis handelt. Es ist anerkannt, dass auch vergangene Rechtsverhältnisse einer Feststellungsklage zugänglich sein können, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, juris Rn. 28).

16

Der Kläger besitzt ein hinreichendes besonderes Feststellungsinteresse, § 43 Abs. 1 VwGO. Hierunter fällt jedes nach vernünftigen Erwägungen und nach Lage des Falles aufgrund einer gesetzlichen Regelung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher, ideeller, persönlicher Art. Vorliegend ist entgegen der Auffassung des Beklagten bereits Wiederholungsgefahr gegeben. Es ist nicht auszuschließen, dass der Kläger ähnliche oder andere Schreiben erneut an Mitglieder des Kreistags richtet und den Beklagten auffordert, diese zu verteilen. Daneben besteht die Möglichkeit, dass der Kläger in seinen Grundrechten, insbesondere seinem Petitionsrecht verletzt worden ist.

17

Aus diesem Grund ist er auch klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO analog.

II.

18

In der Sache hat die Klage nur den aus dem Tenor ersichtlichen Erfolg.

19

Die allgemeine Feststellungsklage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet, das geltend gemachte Rechtsverhältnis besteht bzw. nicht besteht und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, wobei der erste Punkt vorliegend unstreitig gegeben ist.

20

Es besteht jedoch kein genereller Anspruch des Klägers darauf, dass der Beklagte dessen Schreiben an jedes einzelne Kreistagsmitglied aushändigt. Allein in den Fällen, in denen eine einfache Erreichbarkeit über den Kreis, z.B. über eine Veröffentlichung der Adressen der Kreisräte auf dessen Homepage, oder aber aufgrund der allgemeinen Bekanntheit einer bestimmten Kreisrätin oder eines bestimmten Kreisrates nicht gegeben ist, kann ein Anspruch auf Weiterleitung eines Briefes aus dem Petitionsrecht des Art. 17 GG hergeleitet werden.

1.

21

Eine einfachgesetzlich ausgestaltete Rechtsgrundlage, welche einen Landkreis verpflichtet, Briefe von Privatpersonen an Kreisräte weiterzuleiten, besteht nicht. In der Landkreisordnung Baden-Württemberg (LKrO) ist eine entsprechende Anspruchsgrundlage noch nicht einmal für Kreiseinwohner zu finden. Der Kläger, welcher seinen Wohnsitz in Heidelberg hat, könnte sich i.Ü. auf eine solche Regelung mangels Kreiseinwohnereigenschaft nicht berufen. Andere einfachgesetzliche Anspruchsgrundlagen sind nicht ersichtlich.

2.

22

Auch aus Art. 3 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. einer entsprechenden Verwaltungspraxis des Beklagten kann hier kein Anspruch auf Weiterleitung der Briefe hergeleitet werden.

23

Aus dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG bzw. dem aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzip (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.04.1997 - 3 C 6/95 -, juris Rn. 19) folgt, dass eine seitens der Behörde in der Vergangenheit ausgeübte Verwaltungspraxis zu einer Ermessensbindung gegenüber dem Bürger führt, von der in vergleichbaren Fällen nicht willkürlich abgewichen werden darf (vgl. BVerfG, BVerfGE 116, 135, juris Rn. 65; BVerwG, Urt. v. 25.04.2012 - 8 C 18/11 -, juris Rn. 32; Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 3 Rn. 35); Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 40 Rn. 42). Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.02.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240 = juris Rn. 40 m.w.N.).

24

Die Beklagte hat substantiiert dargelegt, dass sie auch in der Vergangenheit keine Schreiben von Privatpersonen an Kreisräte weitergeleitet hat. Auf Nachfrage des Gerichts führte der Beklagte aus, grundsätzlich Schreiben, Informationsbroschüren o.ä. von Privatpersonen nicht an Kreistagsmitglieder weiterzuleiten. Allein interne Informationen, Informationen von Unternehmen und Zweckverbänden, an denen der Landkreis direkt oder indirekt beteiligt oder deren Mitglied er ist sowie Information anderer Institutionen mit direktem Kreisbezug, insbesondere gemeinnütziger Vereine oder Einrichtungen, die der Landkreis finanziell unterstützt, leite er an die Kreisräte weiter, soweit dies keine unangemessenen Zusatzkosten verursache. Eine dem Gericht vorgelegte Auflistung sämtlicher im laufenden Kalenderjahr an Kreisräte ausgehändigter Schreiben Dritter betraf Organisationen, in denen der Landkreis Mitglied ist oder welche er bezuschusst, oder es handelte sich um allgemeine landkreisbezogene Informationen wie z.B. die Landkreisnachrichten Baden-Württemberg. Im Unterschied zu den Schreiben von Privatpersonen wie denen des Klägers ist bei diesen Schreiben ein besonderer Bezug zum Landkreis und zur Landkreisverwaltung gegeben. Damit hat der Beklagte sachlich gerechtfertigte Gründe für die praktizierte Unterscheidung bei der Weitergabe von Schreiben dargetan.

25

Auch eine abweichende Handhabung durch andere politischer Institutionen steht dem nicht entgegen. Denn maßgeblich ist die Praxis der jeweiligen zuständigen Behörde. Durch das Handeln anderer Behörden in vergleichbaren Fällen wird keine Selbstbindung begründet. Es ist daher zulässig, wenn unterschiedliche Behörden eine unterschiedliche Ermessenspraxis handhaben (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 43).

3.

26

Dem Kläger wurden die Briefe - soweit sie nicht versehentlich an Kreisräte ausgeteilt worden sind - unstreitig ungeöffnet zurückgegeben, sodass entgegen der Auffassung des Klägers bereits aus diesem Grund eine Verletzung des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie des Briefgeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG ausscheiden. Mangels entsprechender Anhaltspunkte liegt desgleichen keine Verletzung der Grundrechte des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 103 Abs. 1 GG vor.

4.

27

Auch aus dem Grundrecht der Meinungsfreiheit kann kein Anspruch des Klägers auf Weitergabe sämtlicher Briefe hergeleitet werden. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt sowohl das Äußern als auch das Verbreiten der Meinung. Das Anliegen des Klägers, über legale und illegale Waffenexporte und ihre Folgen zu informieren, unterfällt dabei dem Schutzbereich der Meinungsfreiheit (vgl. nur Urteil vom 27.09.2017 - 1 K 3529/16 -). Der Schutz erstreckt sich grundsätzlich auch auf den - mehr oder weniger langen - Prozess der Informationsübertragung. Geschützt sind dabei der Inhalt, aber auch die Form bzw. die Art und Weise der Äußerung (Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, 14. Auflage 2016, Art. 5 Rn. 9). Bei dem Grundrecht auf Meinungsfreiheit handelt es sich indes primär um ein Abwehrrecht, welches dem Berechtigten gewährleistet, sich im Schutzbereich dieses Grundrechts ohne staatliche Einflussnahme zu betätigen (vgl. Sachs, Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage 2014, Vor Art. 1, Rn. 42f.). Es handelt sich dabei jedoch nicht um ein Leistungsrecht, aus welchem die Verpflichtung eines öffentlichen Trägers abgeleitet werden kann, aktiv an der Verbreitung einer geschützten Meinung mitwirken zu müssen. Die Verwaltung ist also hier nicht gezwungen, die Briefe des Klägers weiterzuleiten, weil es sich bei deren Inhalt um ein in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiertes Thema handelt. Dies gilt auch in Anbetracht der sekundären Funktionen der Abwehrrechte, insbesondere der daraus resultierenden Leistungs- und Schutzgehalte.

5.

28

Ein genereller Anspruch auf Weiterleitung der Briefe kann auch nicht dem Petitionsrecht aus Art. 17 GG entnommen werden. Ein Anspruch besteht indes auf Grundlage dieses Rechts, soweit eine Kontaktaufnahme mit einzelnen Kreistagsmitgliedern weder über die Homepage des Kreises möglich ist, noch auf sonstigem einfachen Wege, also z.B. wegen der besonderen beruflichen Stellung einer Kreisrätin oder eines Kreisrates als Bürgermeisterin oder Bürgermeister einer Gemeinde die Kontaktaufnahmemöglichkeit für den Bürger offensichtlich ist.

29

Nach Art. 17 GG hat jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden. Sinn und Zweck dieses Grundrechts ist die Verpflichtung des Staates, individuelle sowie allgemeine Anliegen auch außerhalb formaler Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren zur Kenntnis nehmen zu müssen (Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 17 Rn. 1). Dem Petenten ist somit ein ungehinderter Zugang zum Staat und seinen Organen zu gewähren (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 17 Rn. 82). Ob auch der Kreistag eine Volksvertretung im weiteren Sinne darstellt kann dahingestellt bleiben, da er (zumindest) als zuständige Stelle gem. Art. 17 GG anzusehen ist (Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 6; Sachs,. a.a.O., Rn. 10). Petitionsadressaten können dabei grundsätzlich auch Fraktionen oder einzelne Abgeordnete sein (Sachs, a.a.O., m.w.N., a.A. Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 111, ebenfalls m.w.N.). Denn auch sie haben eigenständige Befugnisse und Einflussnahmemöglichkeiten etwa durch ihre Mitwirkung an Entscheidungsprozessen. Der Inhalt des Petitionsrechts umfasst das Recht auf Entgegennahme von Bitten und Beschwerden seitens des Petitionsadressaten sowie das Recht auf Befassung und inhaltliche Prüfung. Entscheidend ist dabei, dass der Petent dem Petitionsadressaten ein Anliegen vorträgt und es sich nicht um eine bloße Information oder eine Meinungskundgabe handelt, wobei keine weiteren inhaltlichen Anforderungen an eine Petition zu stellen sind (Maunz/Dürig, Rn. 42, 54ff.). Beeinträchtigt ist dieses Recht, wenn eine Petition nicht angenommen, ihre Einreichung behindert oder erschwert wird oder nur fehlerhaft bzw. überhaupt nicht erledigt wird. Es handelt sich somit in erster Linie um ein Zugangsrecht, wobei sich der Anspruch des Petenten vornehmlich auf staatliches Unterlassen von präventiven und repressiven Eingriffen in dieses Recht beschränkt. Dies gilt auch bezüglich der Einreichung der Petition bei der Stelle, für die sie bestimmt ist (Maunz/Dürig, a.a.O., Rn. 82).

30

Nach diesen Grundsätzen handelte es sich bei den Schreiben des Klägers um Petitionen im grundrechtlichen Sinne. Denn sie enthielten neben der Darlegung der der Meinungsfreiheit aus Art. 5 GG unterfallenden Auffassung des Klägers zu Waffenexporten der H & K GmbH die an die einzelnen Kreisräte gerichtete Bitte, sein Anliegen zu unterstützen. Der Kläger unterschrieb die Anschreiben persönlich, sodass darüber hinaus die für die Petition einzuhaltende Form gewahrt ist. Das Waffenherstellungsunternehmen, auf welches der Kläger in seinen Schreiben Bezug nimmt, hat seinen Sitz im Landkreis R. Aufgrund dieses Kreisbezuges scheidet eine Befassung sowohl des Kreistages als auch der einzelnen Kreisräte mit dem Inhalt der - nicht als solche benannten - Petition des Klägers jedenfalls nicht von vornherein aus. Weitergehende Anforderungen sind an den Inhalt der Petition nicht zu stellen.

31

Adressat der Schreiben des Klägers war hier jedoch nicht der Kreis an sich oder der Kreistag als solcher. Adressaten waren vielmehr die einzelnen Kreisräte persönlich. Der beklagte Kreis sollte nach Vorstellung des Klägers seinem Ansinnen durch die Weiterleitung der Briefe Rechnung tragen.

32

Insoweit besteht jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Weiterleitung der Briefe an einzelne Mandatsträger. Denn für die Effektivität der Durchsetzung des Grundrechts aus Art. 17 GG ist es nicht notwendig, dass dem Petenten die Arbeit erleichtert oder abgenommen wird. Insoweit kann entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten des Klägers auch nicht entscheidungserheblich sein, mit welchem Arbeitsaufwand die Weiterleitung der Briefe verknüpft wäre, wobei vorliegend der Arbeitsaufwand sogar als relativ hoch einzuschätzen ist. Denn der gesamte Kreistag tagt nur wenige Male im Jahr, sodass die Schreiben entweder an die einzelnen Kreisräte übersandt oder aber bis zur nächsten Kreistagssitzung aufgehoben werden müssten. Dabei ist auch zu beachten, dass es bei Sitzungen von Kreistagen oft keine feste Sitzordnung gibt, welche eine Zuordnung der Schreiben zu den Plätzen ermöglichen würde. Eine Verteilung der Schreiben des Klägers würde daher tatsächlich einigen Arbeitsaufwand für die Geschäftsstelle des Kreistages bedeuten.

33

Um zu gewährleisten, dass der Petent die Petition an der vorgesehenen Stelle einreichen kann, ist notwendig, aber auch ausreichend, dass diese Stelle dem Petenten genannt wird (vgl. Maunz, Dürig, a.a.O. Rn. 85ff. m.w.N. und teilweise abweichender Auffassung). Es muss diesem (nur) ermöglicht werden, sich direkt mit kommunalpolitischen Vertretern in Verbindung zu setzen und diesen sein Anliegen vorzutragen. Vorliegend waren Petitionsadressaten die einzelnen Kreisräte. Gegenüber dem beklagten Kreis kann die leistungsrechtliche Dimension des Petitionsrechts deshalb nicht über die Eröffnung der Möglichkeit hinaus gehen, mit den einzelnen Kreisräten Kontakt aufzunehmen. Denn weder aus dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck des Petitionsrechts kann eine weitergehende Verpflichtung staatlicher Stellen entnommen werden. Insoweit kann dem Petenten durchaus zugemutet werden, sich seinem Anliegen entsprechend selbstständig an die von ihm avisierten Petitionsadressaten zu wenden. Auch wenn es den einzelnen zuständigen Stellen oder Volksvertretungen unbenommen sein dürfte, auf freiwilliger Basis solche Dienstleistungen für den Bürger zu übernehmen, kann ein entsprechender Anspruch nicht aus dem Grundgesetz hergeleitet werden.

34

Hier sind die Kontaktdaten der meisten Kreistagsmitglieder auf der Homepage des Kreises öffentlich zugänglich. Dies genügt den Anforderungen des Art. 17 GG. Dem Petenten ist damit gewährleistet, sich mit seinem Anliegen an die von ihm ausgewählte Stelle wenden zu können.

35

Ein Anspruch auf Weiterleitung der Briefe durch den Beklagten besteht hingegen, soweit eine Erreichbarkeit einzelner Kreisräte nicht über die Homepage oder auf sonstigem einfachen Weg - etwa wegen der Prominenz eines Kreistagsmitglieds und der damit verbundenen einfachen Kontaktaufnahme - möglich ist. In diesen wenigen Fällen hat der Landkreis, dessen Hauptorgan der aus den einzelnen Kreisräten zusammengesetzte Kreistag ist, dafür zu sorgen, dass auch diese Mandatsträger für die Bürger und ihre Anliegen erreichbar sind.

III.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

IV.

37

Die Berufung wird zugelassen, da der Rechtsstreit insoweit grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).