Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-03-30, Aktenzeichen 9 L 285/05
ECLI:DE:VGD:2005:0330.9L285.05.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklage vom
9. Februar 2005 (Az. 9 K 535/05) gegen den
Zurückstellungsbescheid des Antragsgegners vom 16.
November 2004 in der Fassung des Bescheids vom 19. Januar
2005 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid des
Landrats des Kreises N vom 26. Januar 2005 in der Fassung des
Berichtigungsbescheids vom 24. Februar 2005
wiederherzustellen,

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hat keinen Erfolg, weil er unbegründet ist.

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Die gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs kommt gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in den Fällen, in denen - wie
hier durch Bescheid vom 19. Januar 2005 - die sofortige Vollziehung formell
ordnungsgemäß angeordnet und hinreichend begründet worden ist (§ 80 Abs. 2 Satz
1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO), nur in Betracht, wenn der angegriffene Verwaltungsakt
offensichtlich rechtswidrig ist und ein öffentliches Interesse an seiner sofortigen
Vollziehung daher nicht bestehen kann, oder wenn das öffentliche Interesse an
seiner sofortigen Vollziehung hinter dem privaten Interesse des Betroffenen daran,
von der Vollstreckung zunächst noch verschont zu bleiben, zurücktreten muss. Diese
Voraussetzungen liegen nicht vor.

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Der angefochtene Bescheid erweist sich bei der im Verfahren auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung
nicht als offensichtlich rechtswidrig.

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Rechtsgrundlage für die Zurückstellung des Baugesuchs ist § 15 BauGB. Die
Baugenehmigungsbehörde setzt danach die Entscheidung über den Bauantrag aus,
wenn eine Veränderungssperre nicht beschlossen wird und gleichzeitig zu
befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich
gemacht oder wesentlich erschwert würde. Die Voraussetzungen für den Erlass einer
Veränderungssperre im Sinne des § 14 BauGB müssen erfüllt sein. Hiernach muss
die Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen worden sein. Weiterhin ist
notwendig, dass die Veränderungssperre zur Sicherung der Planung für den
künftigen Planbereich erforderlich ist.

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Formelle Mängel des Aufstellungsbeschlusses über den Bebauungsplan für den
räumlichen Geltungsbereich, in dem auch das Antragsgrundstück liegt, sind weder
von der Antragstellerin vorgetragen noch bei summarischer Prüfung ersichtlich. Der
Aufstellungsbeschluss wurde wirksam vom Stadtentwicklungsausschuss am 5.
Dezember 2001 gefasst (Beiakte im Hauptsacheverfahren 9 K 535/05 Heft 4 Bl. 76)
und ortsüblich im Amtsblatt der Stadt I1 Nr. 05/02 S. 2 (Beiakte a. a. O. Bl. 88)
bekannt gemacht.

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Einer Veränderungssperre und damit auch einer Zurückstellung nach § 15
BauGB muss eine sicherungsfähige Planung zu Grunde liegen. Sie setzt voraus,
dass die zu sichernde Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen
erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.
Andererseits kann aber ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept noch
nicht gefordert werden. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann nicht von
Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die für den Bebauungsplan erst in
einem späteren Stadium des Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen.
Andernfalls würde sich die Gemeinde bereits im Zeitpunkt des Erlasses der
Veränderungssperre, die häufig am Beginn der Planungsphase steht, inhaltlich in
einer Weise binden, die den Grundsätzen der Beteiligung der Bürger und der Träger
öffentlicher Belange und vor allem dem Prinzip des Abwägungsgebotes
widerspräche. Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre nur
dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im
Wege planerischer Festsetzungen nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte
Bauleitplan einer positiven Plankonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen
dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des BauGB nicht bestimmt
sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - 4 C 39.74 -, BVerwGE 51, 121;
Beschlüsse vom 5. Februar 1990 - 4 B 191.89 -, BauR 1990, 335, vom
21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, NVwZ 1994, 685 und vom 15. August 2000
- 4 BV 35.00 -, BRS 64 Nr. 109.

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Nach der hier lediglich vorzunehmenden summarischen Prüfung genügt die dem
angefochtenen Bescheid zu Grunde liegende Planung sämtlichen der vorgenannten
Anforderungen.

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Als der Aufstellungsbeschluss gefasst wurde, war das erforderliche Mindestmaß
an Planung für den künftigen Bebauungsplan vorhanden. Nach der Begründung des
Aufstellungsbeschlusses (Beiakte a. a. O. Bl. 60) soll u. a. eine Regelung der
erwünschten und nicht erwünschten Nutzungen erfolgen. Neben Vergnügungsstätten
und Speditionen sollen Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden, weil diese
Betriebe nach Ansicht des Ausschusses dem Einzelhandelskonzept des Kreises N
(„INTEK") zuwider laufen. Wegen einer nicht ausreichenden Zahl von Anwohnern im
Westen von I1 könnten dort neu entstehende Einzelhandelsbetriebe mit
zentrenrelevantem Sortiment (so die verständige Auslegung der Planbegründung)
nur auf Kosten der innenstädtischen Geschäfte wirtschaftlich erfolgreich sein. Des
Weiteren erlaube die derzeitige wegemäßige Erschließung des Plangebiets keinen
zusätzlichen Autoverkehr. Schließlich sollen die hier bestehenden Gewerbeflächen
erhalten bleiben, um den diesbezüglichen Flächendruck im Stadtgebiet
abzumildern.

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Hierin liegt nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens auch keine unzulässige
„Negativplanung". Negative Zielvorstellungen sind nicht von vornherein illegitim; sie
können sogar den Hauptzweck einer Planung bilden. Die Gemeinde darf mit den
Mitteln, die ihr das BauGB und die BauNVO zur Verfügung stellen, grundsätzlich
auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung
der vorhandenen Situation zielen. Entscheidend ist allein, ob eine bestimmte
Planung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3
BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein
Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist in diesem Sinne erforderlich, soweit
er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist. Dabei ist
entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven
Zielsetzung gewollt und erforderlich ist; sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel
sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann
angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund
steht. Auch eine zunächst nur auf Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde -
Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu
beanstanden ist,

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vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1990 - 4 B 156/89 -, BRS 50 Nr. 101,
vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9, und vom 27. Januar 1999
- BauR 1999, 611; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2002 - 7 B 918/02 - und
vom 2. April 2003 - 7 B 235/03 -.

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Dem Aufstellungsbeschluss liegt nach seiner Begründung vor allem das Ziel
zugrunde, die Attraktivität und die Einzelhandelsfunktion der Innenstadt zu erhalten
und zu stärken. Damit verfolgt die Stadt I1 legitime Zielsetzungen für eine
verbindliche Bauleitplanung. Die gesetzliche Ermächtigung hierzu ergibt sich
allgemein aus § 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4 und 8 BauGB sowie des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr.
3 BauGB,

16

vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D 142/02.NE - ZfBR 2004,
570.

17

Auch die speziellen Vorschriften des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gestatten unter
bestimmten Bedingungen den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben differenziert
nach Branchen oder Sortimenten, wenn die Differenzierung marktüblichen
Gegebenheiten entspricht,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1998 - 4 BN 31.98 -, BRS 60, 29; OVG
NRW, Urteil vom 12. November 2004 - 10a D 38/02.NE -, ÖffBauR 2005, 31.

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Die Absicht, den Einzelhandel geordnet zu entwickeln, ist nicht erst nach
Eingang des Bauantrags entstanden, sondern existierte bereits zuvor, wie das
Einzelhandelskonzept des Kreises N zeigt. Eine hierauf gerichtete Planung an sich
ist nach vorläufiger Bewertung städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3
BauGB. Ob die Planung im Einzelnen, insbesondere bezüglich der
auszuschließenden Sortimente und damit eines Tierfuttermarktes, dem Gebot der
Erforderlichkeit genügt, kann in der laufenden Aufstellungsphase naturgemäß noch
nicht berücksichtigt werden.

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Den antragstellerischen Einwand, das Aufstellungsverfahren werde nicht weiter
betrieben, so dass der Sicherungszweck für die Zurückstellung nachträglich entfallen
sei, hält die Kammer nicht für gerechtfertigt. Aus den Aufstellungsvorgängen ergibt
sich unwidersprochen, dass die Entwurfsbearbeitung im April 2002 (Beiakte a. a. O.
Bl. 97) und im Oktober 2003 (Beiakte a. a. O. Bl. 105) im Gange war. Ohne weitere
Anhaltspunkte rechtfertigt der bloße aktenmäßige Stillstand der Planung über etwas
mehr als ein Jahr im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht den Schluss, das
Aufstellungsverfahren sei eingestellt. Im Übrigen wurde am 24. Januar 2005 die
Erstellung eines Einzelhandels- und Nahversorgungskonzepts für die Stadt I1 bei
einer Unternehmensberatung in Auftrag gegeben. Auch wenn dieses Konzept nicht
ausschließlich für das Plangebiet verwendet wird, stellt es als allgemeine Grundlage
der städtischen Planungen zu zentrenrelevanten Einzelhandelsbetrieben eine
notwendige Voraussetzung für den weiteren Fortgang der konkreten Bauleitplanung
Nr. 000 dar. Die Beauftragung erfolgte vor der letzten Verwaltungsentscheidung,
nämlich dem Widerspruchsbescheid vom 26. Januar 2005. Da die Sach- und
Rechtslage in diesem Zeitpunkt maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit
der Zurückstellung im Hauptsacheverfahren ist, muss die Beauftragung der
Unternehmensberatung auch im vorläufigen Rechtsschutz berücksichtigt werden.
Deswegen ist erheblich wahrscheinlicher, dass sich im Hauptsacheverfahren
herausstellt, dass die Planungen beim Ergehen des Widerspruchsbescheids noch
betrieben wurden als dass sie bereits stillschweigend eingestellt worden waren.

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Liegt der Zurückstellung nach alledem eine sicherungsfähige Planung zu
Grunde, sind auch die übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1
BauGB erfüllt. Die Errichtung eines Tierfuttermarktes auf dem Antragsgrundstück
würde die weitere Durchführung der Planung zumindest wesentlich erschweren.
Nach summarischer Prüfung wird Tierfutter und Zubehör für die Heimtierhaltung
typischerweise auch in innerstädtischen Geschäften (Tierhandlungen,
Lebensmittelgeschäfte, Drogeriemärkte) angeboten. Der sogenannte
„Einzelhandelserlass"

22

Ansiedlung von Einzelhandelsgroßbetrieben; Bauleitplanung und
Genehmigung von Vorhaben (Einzelhandelserlass) vom 7. Mai 1996 - MBl. NRW
1996, 921 -

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sieht in Teil B der Anlage 1 zur Ziffer 2.2.5 Tiernahrung und Zooartikel als „in der
Regel zentrenrelevantes Sortiment" an. Diesem Anhaltspunkt für die Zentrenrelevanz
ist die Antragstellerin nicht in der Weise entgegengetreten, dass im Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes hiervon abzurücken wäre. Es mag Großgebinde von
Tierfutter und sperrige Zubehörartikel geben, die als nicht zentrenrelevant
einzustufen sind. Der Baugenehmigungsantrag gibt aber nichts dafür her, dass sich
die Antragstellerin auf diese Artikel beschränken will. Stellt sich im Rahmen der
beauftragten Untersuchung - eine solche ist zum Zwecke der Differenzierung der
ggfs. auszuschließenden Sortimente nach der soeben angeführten Rechtsprechung
des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen unbedingt geboten -
heraus, dass Tierfutter und Zooartikel als zentrenschädlich ausgeschlossen werden
können, würde ein positiver Bauvorbescheid diese Planung verhindern. Insofern ist
es nicht erheblich, wie groß die Verkaufsfläche des beantragten Tierfuttermarkts ist.

24

Auch im Hinblick auf die gesetzte Frist erweist sich der angefochtene Bescheid
nicht als offensichtlich rechtswidrig. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die
Entscheidung für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten ausgesetzt werden; die
Frist beginnt mit der Bekanntgabe des Zurückstellungsbescheids an die
Antragstellerin,

25

vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Loseblattsammlung,
Stand: 70. Ergänzungslieferung Januar 2003, § 15 Rn. 48 m.w.N..

26

Die Fristbestimmung „für 12 Monate" ist deswegen nicht zu beanstanden,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 1981 - 7 A 2283/79 - BRS 38 Nr.
110.

28

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Die
Kammer hat sich hierbei zunächst an dem für die Erteilung einer Baugenehmigung
(Nutzungsänderung) für einen Einzelhandelsbetrieb (mit 395,87 m² Verkaufsfläche)
maßgeblichen Streitwert orientiert. Nach dem Streitwertkatalog des OVG NRW sind
150,-- EUR je 1 m² Verkaufsfläche anzusetzen.

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Da Gegenstand des Verfahrens jedoch nicht die Erteilung der Baugenehmigung
selbst, sondern lediglich die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur weiteren
Bearbeitung des Bauantrags ist, hält es die Kammer für sachgerecht, die Hälfte
dieses Betrages in Ansatz zu bringen. Angesichts der Vorläufigkeit des Verfahrens
auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist dieser Betrag nochmals zu halbieren,
so dass sich ein Streitwert von 15.000,-- Euro ergibt.

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