Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-07-14, Aktenzeichen 11 K 2443/10
ECLI:DE:VGD:2011:0714.11K2443.10.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf-grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

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Der Kläger, eine Körperschaft öffentlichen Rechts, hat auf der Grundlage des Wasserverbandsgesetzes NRW und seiner Verbandssatzung u.a. die Aufgabe, Deiche und Hochwasserschutzanlagen zu bauen und instandzuhalten sowie Gewässer und deren Ufer in ordnungsgemäßem Zustand zu erhalten. Zum Schutz der Deichanlagen und Gewässer vor Bisam und Nutria zahlt er Fangprämien an Personen, die diese Tiere auf seinem Verbandsgebiet fangen.

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Erstmalig unter dem 18. Oktober 2004 erließ die Bezirksregierung E eine an die Kreise und kreisfreien Städte ihres Bezirks gerichtete Rundverfügung zur Durchführung der Nutria- und Bisambekämpfung in Gebieten mit Biber- und Fischottervorkommen. Ausgehend von der Zielsetzung, eine versehentliche Tötung der letztgenannten streng geschützten Tierarten zu verhindern, enthält die Rundverfügung Regelungen zu den zulässigen Fangmethoden. Ziffer 1. der Rundverfügung bestimmt, dass der Fang von Nutria ausschließlich mit Lebendfangfallen vorgenommen werden soll, und erläutert die Möglichkeiten zur Tötung der gefangenen Tiere. Nach Ziffer 2. der Rundverfügung sollen beim Fang von Bisam ausschließlich Haargreiffallen mit einer maximalen Bügelweite von 10 x 10 cm verwendet werden; des weiteren werden die Aufstellungsorte der Fallen und die zulässigen Fangzeiten geregelt. Der räumliche Geltungsbereich der Rundverfügung, der auf einer beigefügten Karte dargestellt war, beschränkte sich auf rechtsrheinisch gelegene Gebiete in den Kreisen L und X.

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Nach Durchführung einer Umfrage bei den Unteren Landschaftsbehörden und Beteiligung des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: LANUV) zu den festgestellten Bibervorkommen erweiterte die Bezirksregierung E mit an die Kreise und kreisfreien Städte gerichteter Rundverfügung vom 7. September 2009 den räumlichen Geltungsbereich der "Biberschutzzone" auf linksrheinisch gelegene Gebiete, so dass sie nunmehr auch Teile des Verbandsgebiets des Klägers erfasst. Hinsichtlich der Regelungen zum Fang von Nutria und Bisam wird auf die Rundverfügung vom 18. Oktober 2004 Bezug genommen.

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Der Kläger hat am 12. April 2010 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Er werde durch die Regelung der Fangmethoden in unzulässiger Weise bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich des Hochwasser- und Gewässerschutzes eingeschränkt. Zwar sei er selbst nicht Adressat der Rundverfügung, jedoch müssten die nachgeordneten Behörden diese ihm gegenüber beachten. Die Rundverfügung gehe über die gesetzlichen Vorgaben hinaus. Nach § 4 Abs. 3 BArtSchV könne die nach Landesrecht zuständige Behörde im Einzelfall weitere Ausnahmen von den Verboten des § 4 Abs. 1 BArtSchV zulassen; sie sei jedoch nicht berechtigt, die in § 4 Abs. 2 BArtSchV vom Gesetz selbst gewährte Ausnahme einzuschränken. Zu einer Ausweitung der Biberschutzzone auf sein Verbandsgebiet bestehe kein Anlass, weil es dort keine Bibervorkommen gebe. Die auf der zur Rundverfügung gehörigen Karte dargestellten Bibervorkommen lägen südöstlich der Verbandsgrenze auf der Cer Insel im Verbandsgebiet des benachbarten Deichverbandes Q sowie westlich der Verbandsgrenze im Gebiet des Deichverbandes L-Landesgrenze. Soweit das beklagte Land nunmehr Bibervorkommen im Bereich des Gewässers L1 vermute, hätten bei einer am 25. Mai 2011 durch das Umweltbüro F durchgeführten Untersuchung in diesem Bereich keine Biberspuren festgestellt werden können.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Festlegung einer Biberschutzzone gemäß Verfügung vom 7. September 2009 nicht vorliegen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es macht im Wesentlichen geltend: Die Rundverfügung sei eine allgemeine fachaufsichtliche Weisung an die nachgeordneten Behörden auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 a) OBG NRW i.V.m. § 8 Abs. 3 LG NRW, die erteilt worden sei, um eine gleichmäßige Durchführung der Aufgaben zu sichern. Aus dem Status des Bibers als streng geschützter Tierart ergebe sich die Notwendigkeit, die Biberpopulation im Regierungsbezirk E vor versehentlicher Tötung in Fallen, die eigentlich der Nutria- und Bisambekämpfung dienen, zu schützen. Bei den zu diesem Zweck getroffenen Bestimmungen der Rundverfügung handele es sich ausschließlich um Konkretisierungen des § 4 BArtSchV, die nicht über den Regelungsgehalt dieser Vorschrift hinaus gingen. Die räumliche Ausdehnung der Biberschutzzone auf das Verbandsgebiet des Klägers sei aufgrund neuer Erkenntnisse des Kreises L und des LANUV über die Ausbreitung der Bibervorkommen erforderlich geworden. Biberspuren im Bereich des Gewässers L1 seien von der Kartiergemeinschaft T nachgewiesen worden, die seit Jahren Flora und Fauna im Kreis L, zum Teil im Auftrag des Naturschutzzentrums L, kartiere. Die eintägige Begehung durch das Umweltbüro F könne längerfristige Beobachtungen nicht ersetzen. Neben bekannten Bibervorkommen seien auch Ausbreitungstendenzen zu berücksichtigen. Vor dem Hintergrund des bußgeld- oder strafbewehrten Tötungsverbotes von Bibern sei insoweit auch eine vorsorgliche Regelung des Fallenfangs angemessen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung hat.

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Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Sie vertreten unterschiedliche Auffassungen darüber, ob der Kläger berechtigt ist, die ihm durch das Wasserverbandsgesetz und die Verbandssatzung übertragenen Aufgaben im Bereich des Hochwasser- und Gewässerschutzes ohne die Vorgaben der Rundverfügungen wahrnehmen zu können. Im Hinblick auf die geltend gemachte Beeinträchtigung dieser Aufgabenerfüllung ist der Kläger in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

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Wegen der bestehenden Rechtsunsicherheit über den Umfang der sich aus § 4 BArtSchV ergebenden Genehmigungsbedürftigkeit hat der Kläger ein berechtigtes rechtliches Interesse an der von ihm begehrten Feststellung. Darüber hinaus ist auch ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse anzuerkennen; der Kläger hat dargelegt, dass die Umstellung der Fangmethoden zu einer erheblichen Verteuerung der Bekämpfungsmaßnahmen führen wird. Schließlich ist das Feststellungsinteresse auch insoweit gegeben, als der von der Rundverfügung unmittelbar nicht betroffene Kläger mit seinem Feststellungsantrag vorbeugenden Rechtsschutz begehrt. Auf nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Maßnahmen der Unteren Landschaftsbehörde wie z.B. eine Ordnungsverfügung oder eine Genehmigung mit Auflagen kann der Kläger im Hinblick auf die Gefahr drohender Bußgeld- oder Strafverfahren nicht verwiesen werden. Nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 Bundesartenschutzverordnung (BArtSchV) handelt ordnungswidrig im Sinne des § 69 Abs. 3 Nummer 27 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 4 Abs. 1 BArtSchV in der dort bezeichneten Weise einem Tier nachstellt, es anlockt, fängt oder tötet. Die vorsätzliche Tötung eines streng geschützten Tieres ist nach §§ 71 Abs. 2, 69 Abs. 2 Nr. 1, 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatschG strafbar. Es widerspräche dem Gebot effektiven Rechtsschutzes, den Kläger zur Klärung der Zulässigkeit bestimmter Fangmethoden auf die Rechtsmittel im Bußgeld- und Strafverfahren zu verweisen. Droht wegen verwaltungsrechtlicher Fragen ein Straf- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren, besteht ein schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als sachnähere und fachspezifischere Rechtsschutzform einzuschlagen,

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vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11. Februar 2010 – 9 S 1130/08 -, juris.

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Die Klage ist jedoch unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Voraussetzungen für die Festlegung einer Biberschutzzone entsprechend der Rundverfügung vom 7. September 2009 nicht vorliegen.

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Rechtsgrundlage für die Rundverfügung ist § 8 Abs. 3 Satz 4 Ziffer 1 Landschaftsgesetz NRW (LG) NRW und § 9 Abs. 2 a) Ordnungsbehördengesetz (OBG) NRW. Nach diesen Vorschriften können die Aufsichtsbehörden zur zweckmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Unteren Landschaftsbehörde allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgaben zu sichern.

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Der Erlass einer allgemeinen Weisung setzt voraus, dass ein Bedürfnis nach einer solchen Regelung besteht. Das ist erst dann der Fall, wenn zum einen die gleichmäßige Durchführung gewährleistet werden soll und zum anderen ein Sicherungsbedürfnis besteht. Ein Bedürfnis nach gleichmäßiger Durchführung ist erst dann zu bejahen, wenn zu erwarten ist, dass der durch Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Anspruch auf gleichmäßige Rechtsanwendung in einem überörtlichen Bereich nicht mehr gewährleistet zu sein scheint. Des Weiteren muss die Aufsichtsbehörde die für die Ermessensbetätigung geltenden Grundsätze beachten. Das Ermessen darf deshalb nur in sachlicher, d.h. dem Zweck des Landschaftsgesetzes und des BNatSchG entsprechender Weise ausgeübt werden. Da allgemeine Weisungen der Steuerung künftigen Verwaltungshandelns dienen, sind sie aus diesem Grunde generell nur zulässig, wenn und soweit sie diejenigen Sachentscheidungen steuern sollen, die den Gebietskörperschaften nach den jeweiligen sondergesetzlichen Vorschriften und den diese begleitenden Rechtsverordnungen obliegen. Schließlich muss sich die Weisung innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens halten,

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vgl. Stollmann/Kämper, Kommentar zum Landschaftsgesetz NRW, Loseblattsammlung, Stand: 11. Ergänzungslieferung Dezember 2010, § 8 Anm. 4.3.2; Rhein, Kommentar zum OBG NRW, § 9 Rn. 16 f.

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Ausgehend hiervon ist die Rundverfügung vom 7. September 2009 weder im Hinblick auf ihre inhaltlichen Regelungen noch die räumliche Ausdehnung der Biberschutzzone zu beanstanden.

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Der Erlass der allgemeinen Weisung erstmalig mit Rundverfügung vom 18. Oktober 2004 geht auf die Initiative einer Unteren Landschaftsbehörde, des Kreises X, zurück, der die Aufsichtsbehörden im Hinblick auf die Wiederansiedlung von Bibern am E1er Waldsee im Jahr 2002 nach Durchführung einer Befragung der Wasser- und Bodenverbände um Entscheidungshilfen für den Verwaltungsvollzug im Rahmen des § 12 BArtSchV (in der bis zum 24. Februar 2005 geltenden Fassung, jetzt § 4 BArtSchV) gebeten hatte. Die Rundverfügung verfolgt ausschließlich das Ziel, beim Fang von Nutria und Bisam eine unbeabsichtigte Tötung der nach § 10 Abs. 2 Nr. 11 b) BNatschG (in der bis zum 28. Februar 2010 gültigen Fassung, jetzt § 7 Abs. 2 Nr. 14 b) BNatSchG) i.V.m. Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG vom 21. Mai 1992 (sog. FFH-Richtlinie) besonders geschützten Biber (Castor fiber) und Fischotter (Lutra lutra) zu verhindern.

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Die inhaltlichen Regelungen der Rundverfügung gehen über die Vorgaben des § 4 BArtSchV nicht hinaus; es handelt sich vielmehr lediglich um eine Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BArtSchV ist es u.a. verboten, wild lebende Tiere der nicht besonders geschützten Art, die nicht dem Jagd- und Fischereirecht unterliegen, mit Fallen zu fangen oder zu töten. Nach Satz 2 gilt dies für Fallen nur, wenn mit ihnen Tiere u.a. wahllos gefangen oder getötet werden können. Die Rundverfügung erläutert insoweit den Begriff des "wahllosen" Fangens und Tötens. Da nach den bei den vorgelegten Verwaltungsvorgängen befindlichen Stellungnahmen des Kreises X vom 5. Mai 2003 und der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRW vom 16. Januar 2004 beim Fang von Nutria aufgrund der Größe der Tiere und dementsprechend der Fallen immer in erheblichem Umfang mit Beifängen zu rechnen ist, greift in der Praxis hinsichtlich des Fangs von Nutria stets das grundsätzliche Verbot des § 4 Abs. 1 BArtSchV. Insoweit erlangen die Regelungen der Rundverfügung erst Bedeutung im Rahmen einer nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BArtschV von der Unteren Landschaftsbehörde zur Abwendung wasserwirtschaftlicher Schäden im Ermessenswege zu erteilenden Genehmigung; sie konkretisiert die Erteilungsvoraussetzung, dass "sonstige Belange des Artenschutzes … nicht entgegenstehen". Hinsichtlich des Fangs von Bisam stellt die Rundverfügung keine unzulässige Einschränkung der vom Gesetz in § 4 Abs. 2 BArtSchV gewährten Ausnahme dar. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 BArtschV ist es gestattet, Bisams mit Fallen – mit Ausnahme der aus Gründen des Tierschutzes ausgenommenen Reusenfallen – zu bekämpfen, u.a. soweit dies zum Schutz gegen Hochwasser oder zur Abwehr erheblicher gemeinwirtschaftlicher Schäden erforderlich ist. Diese Ausnahme steht nach § 4 Abs. 2 Satz 2 BArtSchV jedoch von vornherein unter dem Vorbehalt, dass die Fallen so beschaffen sind und verwendet werden, dass das unbeabsichtigte Fangen von sonstigen wild lebenden Tieren weitgehend ausgeschlossen ist; die Rundverfügung konkretisiert lediglich die vom Gesetz selbst gemachte Einschränkung und damit den Umfang der Genehmigungsbedürftigkeit. Schließlich sind die sämtliche Regelungen der Rundverfügung nur als Soll-Vorschriften ausgestaltet, die den Unteren Landschaftsbehörden einen Spielraum zum Abweichen in atypischen Fällen belassen.

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Auch die räumliche Ausdehnung der Biberschutzzone auf das Verbandsgebiet des Klägers begegnet keinen Bedenken.

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Insoweit kann offen bleiben, ob derzeit oder in der Vergangenheit Bibervorkommen im Bereich des Gewässers L1 vorhanden sind oder waren; insbesondere bedarf es keiner abschließenden Entscheidung der Frage, ob der Kläger den auf langjährigen Beobachtungen beruhenden fachlichen Feststellungen der Bezirksregierung E und des LANUV in ausreichend substantiierter Weise entgegen getreten ist. Bedenken ergeben sich insbesondere daraus, dass die von ihm vorgelegte gutachterliche Stellungnahme des Umweltbüros F vom 28. Mai 2011 lediglich auf einer eintägigen Kartierung beruht und sich auf die Aussage beschränkt, dass typische Biberspuren nicht hätten nachgewiesen werden können.

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Denn der der Rundverfügung vom 7. September 2009 zugrunde liegende Ansatzpunkt, neben tatsächlich bekannten Bibervorkommen auch die wahrscheinlichen Ausbreitungsgebiete zu berücksichtigen, ist im Hinblick auf die Lebensweise des Bibers, die Erkenntnisse der Fachbehörden zum Ausbreitungsverhalten am Niederrhein und die hohe Bedeutung, die das BNatSchG dem Schutz von Bibern zumisst, nicht zu beanstanden.

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Wie die Vertreterin des LANUV in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, wandern Jungtiere bis zu 30 km, um ein eigenes Revier zu begründen. Nach den vor Erlass der Rundverfügung eingeholten Stellungnahmen der Unteren Landschaftsbehörden und des LANUV wurde eine Ausbreitung des Bibers insbesondere im linksrheinischen Bereich beobachtet. Der Rhein, der von den Bibern auch durchquert wird, dient hierbei als Wanderweg. Der Kreis L hatte mit Schreiben 16. Dezember 2008 mitgeteilt, ihm lägen mittlerweile Meldungen über Biber im Bereich der gesamten Rheinschiene vor; auch entlang der niederländischen Grenze (Okanal, L2, O) würden immer wieder Biber, die nach Deutschland einwanderten, gesichtet. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen Bedenken, die in der Rundverfügung berücksichtigten Teile des Verbandsgebiets des Klägers, das sich linksrheinisch in Fließrichtung des Rheins von Y-G bis L-C1 erstreckt, zumindest als wahrscheinliche Ausbreitungsgebiete in die Biberschutzzone einzubeziehen. Hinsichtlich des Gebiets im Bereich des Gewässers L1 führt selbst die vom Kläger vorgelegte gutachterliche Stellungnahme des Umweltbüros F vom 28. Mai 2011 aus, aufgrund der bekannten Bibervorkommen am Niederrhein u.a. im rechtsrheinischen Naturschutzgebiet H, im linksrheinischen Naturschutzgebiet Cer Insel sowie nördlich von L bestehe potentiell auch die Möglichkeit einer Ausbreitung bis zur L1; des weiteren bestätigt das Gutachten, das das Gebiet aufgrund der Habitatstrukturen für den Biber geeignet ist. Soweit die Bezirksregierung und das LANUV im Rahmen der außergerichtlichen Vergleichsverhandlungen angeboten hatten, die Biberschutzzone auf dem Verbandsgebiet vorläufig für die Dauer von zunächst drei Jahren zu reduzieren, ist hiermit keine Relativierung der fachlichen Einschätzung dergestalt verbunden, dass der ausgenommene Bereich nicht zu den wahrscheinlichen Ausbreitungsgebieten zählt. Die Rundverfügung dient, vergleichbar mit einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift, der Steuerung des Verwaltungshandelns der Unteren Landschaftsbehörden in einer Vielzahl künftiger Fälle; wie auch der zeitliche Abstand zwischen den Rundverfügungen vom 18. Oktober 2004 und 7. September 2009 zeigt, ist sie auf einen längeren Zeitraum ausgerichtet. Abweichend hiervon beinhaltet der Vergleichsvorschlag lediglich das Angebot einer zeitnäheren Aktualisierung der Rundverfügung; wie in dem Vermerk über das Gespräch am 21. September 2010 ausgeführt ist, müssen bei einem Nachweis von Bibern in den ausgegrenzten Räumen die Vorgaben der Rundverfügung in den betreffenden Bereichen und ihrem Umfeld sofort berücksichtigt und angewandt werden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.