Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-07-07, Aktenzeichen 10 LB 4/02

Tatbestand

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I. Die Klägerin, eine im Gebiet des Beklagten gelegene kreisangehörige große selbständige Stadt, wendet sich gegen die Höhe der vom Beklagten für das Haushaltsjahr 1999 festgesetzten Kreisumlage.

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Der Kreistag des Beklagten beschloss am 18. Mai 1999 nach einer von der Verwaltung des Beklagten mit den betroffenen Gemeinden durchgeführten Besprechung die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 1999. Nach deren § 1 wurden im Verwaltungshaushalt des Beklagten die Einnahmen auf 271.350.000,00 DM und die Ausgaben auf 305.826.500,00 DM festgesetzt. Im Vermögenshaushalt betrugen die Einnahmen und die Ausgaben jeweils 37.625.000,00 DM. Nach § 5 der Haushaltssatzung wurden die Umlagesätze der Kreisumlage auf jeweils 54 % von den Steuerkraftmesszahlen und den Schlüsselzuweisungen bestimmt. Im Einzelplan Verwaltungshaushalt ist unter Nr. 82200 eine Ausgabe von 3,9 Mio. DM vorgesehen. Als Zweck für diese Ausgabe ist angegeben „Zuweisungen an die Gemeinden zum Ausgleich des Haushalts“.

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Nachdem die Bezirksregierung D. mit Bescheid vom 15. Juli 1999 die Haushaltssatzung des Beklagten genehmigt hatte, wurde die Haushaltssatzung am 23. Juli 1999 im Amtsblatt des Beklagten veröffentlicht und vom 26. Juli bis zum 3. August 1999 öffentlich ausgelegt. Mit Bescheid vom 3. August 1999 setzte der Beklagte den von der Klägerin zu entrichtenden Umlagesatz der Kreisumlage von den Schlüsselzuweisungen unter Bezugnahme auf einen Berechnungsbogen zum vorläufigen Bescheid vom 14. April 1999 endgültig auf 54 % fest. In dem Berechnungsbogen war die Kreisumlage auf Grund der Schlüsselzuweisungen vorläufig auf 10.619.344,00 DM bestimmt worden. Mit weiterem Bescheid vom 3. August 1999 setzte der Beklagte gegen die Klägerin die Kreisumlage auf Grund der Steuerkraftmesszahlen auf ebenfalls 54 % fest. In einem diesem Bescheid beigefügten Berechnungsbogen war die Kreisumlage insoweit mit 47.338.304,00 DM berechnet worden.

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Mit ihrem Widerspruch vom 30. August 1999 machte die Klägerin u.a. geltend, der vom Rat der Stadt am 7. Oktober 1999 verabschiedete Nachtragshaushaltsplan der Klägerin weise bei einer Kreisumlage von insgesamt 58 Mio. DM erstmalig einen Fehlbetrag von etwa 3,265 Mio. DM aus. Sie, die Klägerin, könne daher die ihr obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr in dem erforderlichen Umfang wahrnehmen. Die Höhe der Kreisumlage habe eine erdrosselnde Wirkung. Der vom Beklagten festgesetzte Hebesatz für die Kreisumlage liege deutlich über dem landesdurchschnittlichen Hebesatz von 50,2 %. Der Beklagte sei zudem nicht befugt, Bedarfszuweisungen an kreisangehörige Gemeinden in Höhe von insgesamt 3,9 Mio. DM vorzunehmen. Es trete durch diese Zuweisungen eine Übernivellierung der gemeindlichen Finanzkraft ein, weil die systembedingte Ausgleichswirkung der Kreisumlage in einem gesetzlich nicht vorgeschriebenen Maße überzogen werde. Ein horizontaler Finanzausgleich sei ausschließlich Aufgabe des Landes, das dafür Bedarfszuweisungen vorsehe. Ein weiterer „Finanzausgleich“ auf Kreisebene sei weder vorgesehen noch geeignet, Haushaltsprobleme kreisangehöriger Gemeinden zu lösen. Vielmehr bringe er den auf Landesebene austarierten horizontalen Finanzausgleich in nicht nachvollziehbarer Weise durcheinander. Schließlich hätten die Hebesätze wegen der Neuordnung des Finanzausgleichs zum 1. Januar 1999 gesenkt werden müssen. Ein Vergleich der Landkreise mit großen selbständigen Städten ergebe, dass der Beklagte seine Einnahmeverbesserungen, die auf Grund der strukturellen Änderungen des niedersächsischen Finanzausgleichssystems eingetreten seien, nicht an seine kreisangehörigen Gemeinden weiter gegeben habe.

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Die Kämmerei des Beklagten erarbeitete daraufhin zu aufeinander folgenden Beratungen im Finanz- und Rechnungsprüfungsausschuss, im Kreisausschuss und im Kreistag des Beklagten den Vorschlag „Der Ausschuss empfiehlt dem Kreisausschuss und dem Kreistag, den Widerspruch als unbegründet zurückzuweisen“. In der Niederschrift über die daraufhin durchgeführte Sitzung des Kreisausschusses vom 14. Dezember 1999 heißt es unter Top 24: “Der Kreisausschuss empfahl dem Kreistag bei einer Gegenstimme, den Widerspruch der Stadt A. gegen die Festsetzung der Kreisumlage 1999 zurückzuweisen“.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2000 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück.

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Ihre am 17. Februar 2000 erhobene Klage hat die Klägerin im Wesentlichen damit begründet, dass nicht der Kreistag, sondern der Kreisausschuss des Beklagten über den Widerspruch hätte entscheiden müssen. In den angefochtenen Bescheiden fehle es an einer gesonderten Rechnungslegung und Begründung für den Teil der Kreisumlage, der einen Hebesatz von 50 % überschreite. Der Beklagte setze die Kreisumlage auch nicht - wie gesetzlich vorgesehen - zur Deckung eines atypischen Spitzenbedarfes, sondern als allgemeines Finanzierungsinstrument ein. Ca. 10 % der Ausgaben des Beklagten würden durch die Kreisumlage gedeckt. Rechtswidrig sei es zudem, dass mit der Kreisumlage u.a. ein im Haushalt des Beklagten festgesetzter Betrag von 3,9 Mio. DM zur Unterstützung anderer kreisangehöriger Gemeinden abgedeckt werde. Für eine solche „horizontale“ Umverteilung gebe es keine Rechtsgrundlage. Die kreisangehörigen Gemeinden befänden sich nicht in einer Solidargemeinschaft, die aber der Beklagte dadurch herstelle, dass er Gelder umverteile. Die Kreisumlage dürfe nicht zur Finanzierung des Bedarfs Dritter eingesetzt werden. Im Übrigen gewähre der Beklagte ihr, der Klägerin, zwar Zuweisungen und Zuschüsse zur Finanzierung kommunaler Einrichtungen. Er fördere aber darüber hinaus mit seinen Mitteln auch Einrichtungen in ihrem Stadtgebiet, die nicht von ihr getragen würden. Sie werde daher durch die Förderung insoweit nicht entlastet. Die Höhe der Kreisumlage verletze zudem den Kern der verfassungsrechtlich abgesicherten Finanzautonomie, das ihr zustehende Selbstverwaltungsrecht und die Grundlagen ihrer finanziellen Eigenverantwortlichkeit. Die Belastung durch eine Kreisumlage in Höhe von 54 % überschreite jedes vernünftige und vertretbare Maß. Die verfassungsgarantierte Finanzausstattung sei nicht mehr gegeben. Dabei komme es nicht darauf an, ob man eine keinesfalls zu überschreitende sogen. „Frakturlinie“ bei einem Umlagesatz von 50% annehmen wolle oder nicht, wofür aber Einiges spreche. Trotz aller Sparbemühungen habe sie das Haushaltsjahr 1999 mit einem Fehlbetrag von ca. 10 Mio. DM abgeschlossen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten über die Festsetzung der Kreisumlage auf Grund der Schlüsselzuweisungen für das Haushaltsjahr 1999 vom 3. August 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 2000 aufzuheben, soweit eine höhere Kreisumlage als 9.832.725,00 DM festgesetzt worden ist; den Bescheid des Beklagten über die Festsetzung der Kreisumlage auf Grund der Steuerkraftzahlen für das Haushaltsjahr 1999 vom 3. August 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 2000 aufzuheben, soweit eine höhere Kreisumlage als 43.831.762,00 DM festgesetzt worden ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat erwidert, dass zwar der Kreisausschuss über Widersprüche in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschließe, wozu grundsätzlich auch die Widersprüche gegen die Festsetzung der Kreisumlage gehörten. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes selbst sei jedoch ausschließlich Sache des Kreistages. Ausschlaggebend für die Zuständigkeit des Kreistages zur Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin sei, dass der Kreistag die dem angefochtenen Verwaltungsakt zugrunde liegende Entscheidung getroffen habe. Die von der Klägerin gegen die Höhe der Kreisumlage angeführte „Frakturlinie“ sei in Literatur und Rechtsprechung abgelehnt worden. Letztlich sprächen gegen eine solche Frakturlinie die erheblichen strukturellen und finanziellen Unterschiede in den Landkreisen, die landeseinheitliche Umlagesätze und damit auch eine Frakturlinie ausschlössen. Die Kreisumlage habe zudem ihren Charakter als Mittel zur Deckung des Spitzenbedarfs verloren und sei zur allgemeinen, kontinuierlichen Finanzquelle der Landkreise geworden. Weil originäre Finanzquellen für die Landkreise fast völlig fehlten, sei die Kreisumlage das einzige variable Finanzierungsmittel zur Erhöhung der Einnahmen, um ein Gesamthaushaltsdefizit von knapp 27 Mio. DM zum Teil abdecken zu können. Der in seinem Haushalt angesetzte Betrag von ca. 3,9 Mio. DM für die Unterstützung anderer kreisangehöriger Gemeinden, von dem allerdings nur knapp 3 Mio. DM gewährt worden seien, sei durch die gesetzlich vorgesehenen und in der Rechtsprechung anerkannten Ausgleichs- und Ergänzungsfunktionen der Landkreise gedeckt.

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Mit Urteil vom 1. März 2001 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, dass die angefochtenen Bescheide des Beklagten über die endgültige Festsetzung der Kreisumlage nicht zu beanstanden seien. Die Bescheide seien nicht wegen fehlender Ermessenserwägungen fehlerhaft. Die Festsetzung der Kreisumlage gegenüber der Klägerin setze eine Ermessensentscheidung nicht voraus. Der Widerspruchsbescheid des Beklagten sei ebenfalls rechtlich nicht bedenklich. Zwar sei mit der Klägerin davon auszugehen, dass der Kreistag des Beklagten für die Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin sachlich nicht zuständig gewesen sei. Gleichwohl führe dies aber nicht zur - isolierten - Aufhebung des Widerspruchsbescheides. Denn der sachlich zuständige Kreisausschuss des Beklagten habe sich mit dem Widerspruch der Klägerin beschäftigt und dem Kreistag die Zurückweisung empfohlen. Es liege damit zumindest auch eine Sachentscheidung des Kreisausschusses vor. Die Höhe der festgesetzten Kreisumlage sei nicht zu beanstanden. Die mit der Verpflichtung zur Zahlung der Kreisumlage zwangsläufig einhergehende Einschränkung der kommunalen Finanzhoheit der Klägerin sei rechtmäßig, solange die angemessene Finanzausstattung der Gemeinde nicht in Frage gestellt werde. Das sei der Fall, wenn der Kernbestand der Finanzhoheit respektiert werde und das Umlageaufkommen dem kommunalen Raum zugute komme. Dieser Rahmen werde von der hier streitigen Kreisumlage eingehalten, weil die Klägerin auch nach Entrichtung der festgesetzten Umlage noch über eine angemessene Finanzausstattung verfüge. Die Klägerin habe bei einem Haushaltsvolumen von ca. 426 Mio. DM unter Berücksichtigung der Kreisumlage einen Fehlbedarf im Haushaltsplan von lediglich etwa 3,265 Mio. DM. Von einer substanziellen oder gar erdrosselnden Wirkung der Kreisumlage könne deshalb auch unter Berücksichtigung des tatsächlichen Fehlbedarfs im Haushaltsjahr 1999 in Höhe von etwa 10 Mio. DM nicht gesprochen werden. Unerheblich sei der Einwand der Klägerin, der Beklagte sehe eine rechtswidrige Unterstützung anderer kreisangehöriger Gemeinden in Höhe von 3,9 Mio. DM vor. Der Haushalt des Beklagten weise auch ohne diesen Betrag immer noch ein so erhebliches Defizit auf, dass die Kreisumlage auch ohne diese Ausgabe in voller Höhe erforderlich sei. Weiter sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte im Rahmen des Selbstverwaltungsrecht grundsätzlich die Art und den Umfang seiner Aufgaben im eigenen Wirkungskreis in eigener Verantwortung festlege. Ihm stehe dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von der Struktur des Beklagten sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt sei. In diesem Rahmen sei es dem Beklagten nicht verwehrt, Zuschüsse an kreisangehörige Gemeinden allgemein oder für bestimmte Zwecke zu gewähren. Schließlich gebe es die von der Klägerin angenommene Frakturlinie für den Hebesatz nicht. Aus der eine Frakturlinie ebenfalls ablehnenden Rechtsprechung ergebe sich auch, dass die Kreisumlage keine Spitzensatzfinanzierung, sondern ein wesentliches Finanzierungsinstrument für den Landkreis sei.

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Gegen diese Entscheidung führt die Klägerin die vom Senat zugelassene Berufung und führt zu ihrer Begründung aus: Die angefochtenen Bescheide seien bereits aus formellen Gründen rechtswidrig, weil sie nicht ordnungsgemäß angehört worden sei. Die vom Beklagten am 11. März 1999 durchgeführte Besprechung mit den von der Kreisumlage betroffenen Gemeinden habe den gesetzlichen Anforderungen an eine Anhörung nicht genügt. Es seien den Anzuhörenden nicht alle dem Beklagten bekannten, für die Entscheidung über die Festsetzung der Kreisumlage erheblichen Tatsachen mitgeteilt worden. Es habe sich bei der Besprechung allenfalls um eine „Urteilsverkündung“ gehandelt. Es hätte außerdem eine Analyse der Haushaltssituation des Beklagten und aller kreisangehöriger Gemeinden vorgelegt werden müssen. Nur mit Hilfe einer solchen Untersuchung hätte sie, die Klägerin, sich zu der vom Kreistag zu beschließenden Höhe der Kreisumlage äußern können. Es sei in der Besprechung lediglich in Aussicht genommen worden, eine Übersicht über die vorläufigen Haushaltsdaten einschließlich der Fehlbeträge sowie über die Verschuldung zu erstellen. Eine solche Übersicht sei ihr, der Klägerin, aber niemals zugänglich gemacht worden. Zu einer ordnungsgemäßen Anhörung gehöre auch, dass deren Ergebnis demjenigen unterbreitet werde, der über die Höhe der Umlage entscheide, also dem Kreistag. Denn es sei nicht auszuschließen, dass der Kreistag in Kenntnis aller im Rahmen der Anhörung zu Tage getretener Erkenntnisse eine andere, geringere Höhe der Kreisumlage beschlossen hätte. Das sei aber nicht geschehen. Der Beschluss des Kreistages verstoße aus diesen Gründen auch gegen das Abwägungsgebot, denn es gehöre zu den von Amts wegen zu erfüllenden Pflichten des Normgebers, seinen eigenen Finanzbedarf und den aller von der Kreisumlage betroffenen Gemeinden zu analysieren und in seine Abwägung einzustellen. Dies sehe auch das Niedersächsische Innenministerium in seinem Runderlass vom 10. August 1999 vor, wenn es bestimme, dass die Höhe der Kreisumlagehebesätze jeweils einer eingehenden Begründung bedürfe, in der Finanzkraft und Finanzbedarf der Landkreise und der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden abzuwägen seien. Eine solche Abwägung habe der Kreistag aber nicht vorgenommen. Denn der Beklagte kenne die Finanzlage der Klägerin nicht, die fast zur Hälfte die Lasten der Kreisumlage trage. Es spreche vielmehr alles dafür, dass es alleiniges Ziel des Kreistages gewesen sei, die für den Beklagten positiven Wirkungen der geänderten Rechtslage des Finanzausgleichs noch „mitzunehmen“. Der Beklagte habe bei der ihm obliegenden Abwägung auch nur einseitig die eigenen Belange im Auge gehabt. Dies ergebe sich aus der Vorlage der Kämmerei zur Vorbereitung der Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin. Darin heiße es nämlich, dass sich der Landkreis bei der Bemessung der Kreisumlagehebesätze in erster Linie an den Gegebenheiten im eigenen Bereich zu orientieren habe. Der angefochtene Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig, weil über den Widerspruch der Klägerin nicht der zuständige Kreisausschuss, sondern der Kreistag entschieden habe. Der Kreisausschuss habe einen eigenen Beschluss nicht gefasst, sondern lediglich eine Empfehlung an den Kreistag gegeben, den Widerspruch der Klägerin zurückzuweisen.

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Die 50 % übersteigende Kreisumlage sei mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Garantie der gemeindlichen Finanzausstattung nicht vereinbar. Zwar stelle die verfassungs- und verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nicht darauf ab, ob die Hebesätze der Kreisumlage einen bestimmten, feststehenden Prozentsatz überschritten. Diese Rechtsprechung gewähre den Gemeinden aber nicht denjenigen Rechtsschutz, den Art. 19 Abs. 4 GG meine. Eine mehr als die Hälfte der gemeindlichen Einnahmen abschöpfende Kreisumlage sei im Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung objektiv geeignet, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden zu bewirken. Eine solche bei 50 % anzusetzende Frakturlinie könne sich auf den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Halbteilungsgrundsatz für die Vermögenssteuer stützen. Dieser Grundsatz sei zwar mit Blick auf die Eigentumsgarantie entwickelt worden, sei aber ohne weiteres auf die ebenso hoch anzusetzende verfassungsverbürgte Finanzausstattung der Gemeinden zu übertragen. Die einer Frakturlinie entgegen stehende Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts halte den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur Finanzausstattung von Kommunen nicht Stand. Die Auswirkungen der vom Beklagten festgesetzten Kreisumlage überstiegen die vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht selbst gerade noch für unbedenklich gehaltene Grenze der Belastung der Gemeinden. Denn ihr, der Klägerin, verblieben im Ergebnis nur 40,13 % des maßgeblichen Steueraufkommens und 43,01 % des Gewerbesteueraufkommens. Insbesondere verfüge sie, die Klägerin, nicht mehr über einen substanziellen Finanzspielraum zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Mit einem ausgewiesenen Fehlbetrag von ca. 3,2 Mio. DM im Verwaltungshaushalt verstoße sie gegen gemeinderechtliche Vorschriften, die einen ausgeglichenen Haushalt forderten. Sie habe im Haushaltsjahr auch ihre Pflichtaufgaben nicht hinlänglich erfüllen können. Eine pflegliche und wirtschaftliche Verwaltung der Grundstücke der Klägerin setze Mittel in Höhe von 1,2 % der Gebäudewiederbeschaffungswerte voraus. Bei einem Versicherungswert von ca. 650 Mio. DM hätten 7,8 Mio. DM in den Sammelnachweis des Haushalts eingestellt werden müssen. Es hätten aber nur knapp 4,9 Mio. DM eingesetzt werden können. Bei der Unterhaltung von Gemeindestraßen seien Ausgaben von knapp 5 Mio. DM und ein Fehlbedarf von knapp 4,6 Mio. DM vorgesehen gewesen. Schon im Bericht des Kommunalprüfungsamtes der Bezirksregierung D. zur überörtlichen Prüfung der Stadt A., die die Haushaltsjahre 1994 bis 1998 betreffe, werde insoweit die geringe Finanzausstattung beanstandet. Zudem enthalte der Haushalt der Klägerin nur noch in geringem Umfang freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, so dass von einer kraftvollen Betätigung im Selbstverwaltungsbereich nicht mehr die Rede sein könne. Eine sogenannte „freie Spitze“ im Umfang von 5 bis 10 % der insgesamt verfügbaren Mittel stehe ihr bei einem Gesamtvolumen des Verwaltungshaushaltes von gut 367 Mio. DM und einem Betrag von etwa 8,1 Mio. DM für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben jedenfalls nicht mehr zur Verfügung. Projekte wie die Errichtung eines Trainingshallenbades für den örtlichen Schwimmclub oder einer Mehrzweckhalle hätten nicht verwirklicht werden können. Eine Anfangsfinanzierung für diese Vorhaben habe im Haushaltsjahr 1999 nicht vorgesehen werden können. Soweit ihr vorgehalten werde, sie habe ausreichende Finanzmittel zur Verfügung, weil ihre allgemeinen Rücklagen zu Beginn des Jahres knapp 8 Mio. DM betragen hätten, sei dem entgegen zu halten, dass zum Ausgleich der Jahresrechnung 1998 bereits 4,5 Mio. DM entnommen worden seien, so dass Rücklagemittel lediglich in Höhe des gesetzlichen Mindestbestandes zur Verfügung stünden. Schließlich enthalte der Kreishaushalt Ausgaben, die nicht den Begriff „Bedarf“ im Sinne der gesetzlichen Vorschriften erfüllten. Die im Haushaltsplan vorgesehene Zuweisung an Gemeinden zum Ausgleich des Haushalts in Höhe von 3,9 Mio. DM verstoße gegen das Rechtsstaatsgebot, insbesondere gegen die daraus abzuleitenden Grundsätze der Sach- und Systemgerechtigkeit sowie gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung. Die Zuweisungen des Beklagten seien mit den Finanzleistungen des Landes an die Gemeinden nicht harmonisiert und führten deshalb landesweit zu sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugungen oder Benachteiligungen einzelner Gemeinden. Zudem fehle es an einer Rechtsgrundlage für derartige Ausgleichsleistungen. Ebenso seien die Ausgaben des Kreises für die sogenannten Ergänzungsaufgaben des Beklagten nicht gerechtfertigt. Denn die „Ergänzungstätigkeit“ des Beklagten entziehe den Gemeinden faktisch das Ob und das Wie der betreffenden Aufgaben. Der Beklagte entscheide ohne Zutun der Gemeinden, dass er in ihrem Gebiet örtliche Daseinsvorsorge betreiben wolle. Darin liege ein Eingriff in die Entscheidungs- und Handlungsautonomie der Gemeinden, der nicht durch überwiegende Gemeinwohlinteressen zu rechtfertigen sei. Fehlende gemeindliche Leistungsfähigkeit sei kein sachgerechter Anknüpfungspunkt für eine Ergänzungstätigkeit des Beklagten. Vielmehr sei das Land verpflichtet, die Gemeinden so zuzuschneiden und finanziell auszustatten, so dass sie nicht darauf angewiesen seien, dass der Beklagte sich ihrer originären Zuständigkeiten bemächtige. Die Generalklausel des § 2 Abs. 1 Satz 2 NLO, auf die sich die Betätigung des Beklagten stütze, genüge insoweit nicht den Anforderungen des Parlaments- und Gesetzesvorbehaltes und sei deshalb keine hinreichende Rechtsgrundlage. Im Einzelnen enthalte der Kreishaushalt 1999 des Beklagten die folgenden rechtswidrigen Ausgaben für Ergänzungsaufgaben des Kreises im Verwaltungshaushalt: Datenverarbeitung Zuschussbedarf (2.067.900,00 DM), Energiesparwettbewerb (60.000.00 DM), Kreisfahrbücherei (463.700,00 DM), sonstige Büchereiangelegenheiten (22.700,00 DM), Förderung des Sports (384.000,00 DM), Naturpark E. (4.037.500,00 DM), Förderung der Land- und Forstwirtschaft (24.400,00 DM), Fremdenverkehr (347.000,00 DM), sonstige Förderung der Wirtschaft und des Verkehrs (154.700,00 DM), im Vermögenshaushalt: F. Moor/G. Teiche (10.000.00 DM), Lutter-Schutzprogramm (350.000,00), Storchenschutzprogramm (9.000,00 DM), Heimatpflege (725.000,00 DM), Förderung des Sports (205.000,00 DM), Naturpark E. (3.942.200,00 DM), sonstige Förderung von Wirtschaft und Verkehr (255.000,00 DM).

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihren erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und erwidert: Die Klägerin sei ordnungsgemäß angehört worden. Die von der Klägerin genannten Rechtsvorschriften sähen nicht im Einzelnen die Art und den Umfang der Unterlagen vor, die den Anzuhörenden vorgelegt werden müssten. Das in der Besprechung vom 11. März 1999 zur Verfügung gestellte Material sei offensichtlich von den Gemeinden als ausreichend angesehen worden. Es heiße am Ende des Vermerkes über die Besprechung, dass die Vertreter der Städte und Gemeinden den Haushalt des Landkreises zustimmend zur Kenntnis nähmen. Es werde auch der Stadtkämmerer der Klägerin zitiert, der aber nicht die Unvollständigkeit des Anhörungsmaterials beanstandet habe.

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Der Satzungsbeschluss des Beklagten verletze nicht das Abwägungsgebot. Die Klägerin übersehe, dass die Anlagen zu dem Haushaltsplan eine Vielzahl von Angaben und Fakten enthielten, die für die Abwägung von Bedeutung seien. Das gelte insbesondere für die Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden und besonders mit Blick auf die Ausgaben in Höhe von 3,9 Mio. DM für Zuweisungen an Gemeinden zum Ausgleich des Haushalts. Unzutreffend sei, dass er, der Beklagte, die Haushaltssituation der Klägerin nicht gekannt habe. Es sei bereits Material zur Entwicklung der Fehlbeträge der Haushalte im Vergleich des Beklagten und der Klägerin und zu den an die Klägerin geflossenen Haushaltsmitteln in den Jahren 1995 bis 1999 vorgelegt worden, das auch dem Kreistag zur Verfügung gestanden habe. Im Übrigen gehörten dem Kreistag des Beklagten zahlreiche Mitglieder des Rates der Klägerin an, denen die Finanzlage der Klägerin bewusst gewesen sein dürfte. Außerdem sei der Beschlussfassung über den Haushalt 1999 eine eingehende Beratung im Finanzausschuss des Beklagten vorangegangen, in deren Verlauf die Mitglieder des Ausschusses ausführlich über die Beteiligung der Gemeinden und ihre Finanzlage unterrichtet worden seien. Die Kreisumlagesätze hätten schließlich auch bei der Prüfung der Haushaltssatzung und der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1999 durch die Bezirksregierung D. eine besondere Rolle gespielt. Der Forderung der Klägerin, die Kreisumlage zu senken, sei er bereits im Haushaltsjahr 2000 nachgekommen. Unzutreffend sei, dass die Festsetzung des Umlagehebesatzes eine Frakturlinie von 50 % nicht habe überschreiten dürfen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einer Frakturlinie befinde sich in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung. Die Klägerin könne sich zur Stützung ihrer Auffassung auch nicht auf die Rechtsprechung zum sogenannten Halbteilungsgrundsatz berufen. Diese Rechtsprechung betreffe die Besteuerung eines Einzelnen, die mit der Festsetzung einer Kreisumlage nicht vergleichbar sei. Diese sei vielmehr Bestandteil einer für die Finanzausstattung der Kommunen geltenden Finanzverfassung, die durch eine Vielzahl verschiedener Finanzquellen und Ausgleichsmechanismen geprägt sei. Der Angabe der Klägerin, sie habe Pflichtaufgaben nicht mehr zulänglich erfüllen können, sei entgegen zu halten, dass sie sich damit nicht von anderen kreisangehörigen Gemeinden unterscheide. Dies sei Folge der allgemeinen angespannten kommunalen Finanzlage. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin sei er, der Beklagte, für eine Reihe von Aufgaben, die ihren Niederschlag im Haushaltsplan gefunden hätten, auch zuständig, weil es sich bei den im Einzelnen genannten Aufgaben nicht (nur) um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehandelt habe. Es liege schließlich auch ein wirksamer Beschluss des Kreisausschusses über den Widerspruch der Klägerin vor. Zwar handele es sich nur um eine Empfehlung des Kreisausschusses an den Kreistag des Beklagten. Gleichwohl liege darin aber ein - wenn auch empfehlender - Beschluss und somit eine Entscheidung des Kreisausschusses.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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II. Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

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Die angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 3. August 1999 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Festsetzung der streitigen Kreisumlage ist § 15 des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich (NFAG) in der Fassung vom 26. Mai 1999 (Nds. GVBl. S. 116, 320) iVm § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten vom 18. Mai 1999.

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Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Einnahmen eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken.

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Das Umlageverfahren und das Verfahren der Festsetzung sind in § 15 Abs. 2 und 3 NFAG näher geregelt. Nach § 15 Abs. 3 Satz 1 NFAG wird die Umlage in der Haushaltssatzung in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) festgesetzt. Nach § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG sind die kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden rechtzeitig vor der Festsetzung der Umlage zu hören.

28

Einen rechtserheblichen Verstoß gegen diese Verfahrensvorschriften, die zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen könnten, vermag der Senat nicht festzustellen.

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Die Klägerin ist rechtsfehlerfrei angehört worden. Ausweislich des Vermerks des Beklagten vom 12. März 1999 (Bl. 47 und 153 der Gerichtsakten) sind die „Städte, Samtgemeinden, Gemeinden und der gemeindefreie Bezirk H.“ im Rahmen einer Besprechung am 11. März 1999 vor der Festsetzung der Umlage an der Aufstellung des Haushaltsplanes und an der Festsetzung der Kreisumlage beteiligt worden. Im genannten Vermerk ist festgehalten, dass sich unter anderem der Stadtkämmerer der Klägerin für eine Senkung der Kreisumlage auf Grund des sich für den Beklagten positiv abzeichnenden Finanzausgleichs ausgesprochen habe. Bis auf die Klägerin und zwei weitere Gemeinden hätten alle anderen Gemeinden bzw. Samtgemeinden mehr oder minder große Fehlbedarfe in ihren Haushalten zu tragen. Der - insoweit unstreitige - Inhalt des Vermerks belegt, dass die Klägerin vor der Festsetzung der Kreisumlage beteiligt worden ist und besonders zum Thema „Kreisumlage“ hat Stellung nehmen können. Eine bloße - wie die Klägerin meint - „Urteilsverkündung“ vermag der Senat darin nicht zu erkennen.

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Im Ergebnis ohne Erfolg bleibt die Klägerin, wenn sie vorträgt, dass es zu einer ordnungsgemäßen Anhörung gehöre, den Anzuhörenden alle dem Beklagten bekannten, für seine Entscheidung über die Festsetzung der Kreisumlage erheblichen Tatsachen unaufgefordert und von Amts wegen mitzuteilen, wozu zwingend eine Analyse der Haushaltssituation des Beklagten und eine Analyse der Haushaltssituation aller kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Gebiet des Beklagten gehörten, die jedoch gefehlt hätten. § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG hat den Zweck, den von der Festsetzung der Umlage betroffenen Gemeinden Gelegenheit zu geben, ihre Finanzinteressen vorzutragen, damit diese vom Beklagten bei der Entscheidung über die Höhe des Umlagesatzes berücksichtigt werden können (vgl. zur inhaltsgleichen Vorschrift des hessischen Landesrechts: Hess. VGH, Urt. v. 27. 01. 1999 - 8 N 3392/94 - , DVBl. 1999, 840, 841; siehe auch Schink, DVBl. 2003, 417, 420/421). Diesem Zweck der Vorschrift wird - wie die Klägerin zu Recht meint - nur dann entsprochen, wenn dem Anzuhörenden neben dem Gegenstand der zu treffenden Entscheidung unter anderem die Tatsachen, die der Entscheidung zu Grunde liegen, mitgeteilt werden. Bestandteil der Pflicht des Beklagten, die Gemeinden anzuhören, ist es demnach, die Gemeinden über die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen in Kenntnis zu setzen (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 28 Rz 15).

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Der Senat kann eine Säumnis des Beklagten insoweit jedoch nicht feststellen. Es ist nicht zu erkennen, dass die von der Klägerin vermissten Informationen in Bezug auf den Kreishaushalt des Beklagten ihr nicht mitgeteilt worden sein könnten. In dem von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Vermerk des Beklagten vom 12. März 1999 ist nämlich festgehalten, dass den betreffenden Gemeinden der Entwurf der Haushaltssatzung mit Haushaltsplan und Anlagen sowie Wirtschaftsplänen übersandt worden waren. Darüber hinaus ist protokolliert, dass der Erste Kreisrat des Beklagten die Lage des Kreishaushalts erläutert habe. Im Folgenden ist sodann der nähere Inhalt der Erläuterungen wiedergegeben. Damit sind die für die Haushaltslage des Beklagten erheblichen Tatsachen der Klägerin zugänglich gewesen. In Bezug auf die von der Klägerin erwartete Analyse der Haushaltslage der Gemeinden verfügte die Klägerin über Kenntnisse ihres eigenen Haushalts, ohne dass dies hier näher auszuführen ist. Die von der Klägerin vermisste Analyse der Haushaltslage der übrigen kreisangehörigen Gemeinden ist - jedenfalls im Ansatz - ebenfalls der Klägerin bekannt gewesen. Im Vermerk des Beklagten vom 12. März 1999 ist insoweit festgehalten, dass sich u.a. der Stadtkämmerer der Klägerin für eine Senkung der Kreisumlage auf Grund des sich für den Beklagten positiv abzeichnenden Finanzausgleichs ausgesprochen habe, da „bis auf die Klägerin die Stadt I. sowie die Gemeinde J. alle anderen Gemeinden und Samtgemeinden mehr oder minder große Fehlbeträge in ihren Haushalten zu tragen hätten“. Daraus ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Haushaltslage der Gemeinden, wenn auch möglicherweise nicht in allen Einzelheiten, den Äußerungen der Vertreter der Gemeinden in ausreichendem Maße zu Grunde gelegen haben. Hätte die Klägerin in diesem Punkt nähere Einzelheiten erfahren wollen, so hätte es ihr oblegen, den Beklagten umgehend um weitere Informationen zu bitten. Schließlich ist auch nicht erkennbar und von der Klägerin auch nicht dargelegt worden, welche - weiterführenden - Erkenntnisse die Klägerin aus der von ihr geforderten Finanzanalyse hätte gewinnen wollen und wie eine solche Analyse die von der Klägerin im Anhörungstermin vom 11. März 1999 abgegebene Stellungnahme und ihre Forderung nach einer Senkung des Kreisumlagehebesatzes hätte beeinflussen können.

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Der von der Klägerin beanstandete Beschluss des Kreistages des Beklagten vom 18. Mai 1999 über die Haushaltssatzung ist ohne Rechtsfehler. Ein Verstoß gegen das dem Beklagten obliegenden Abwägungsgebot liegt nicht vor. Der von der Klägerin insoweit zunächst bemängelte Abwägungsvorgang ist fehlerfrei.

33

Soweit die Klägerin behauptet, der Kreistag des Beklagten habe die Haushaltslage der Gemeinden nicht gewürdigt, weil er über deren Haushaltslage nicht informiert gewesen sei, so dass ein Abwägungsdefizit vorliege, geht ihr Vorbringen fehl. Zu Recht geht die Klägerin davon aus, dass der Beklagte der Festsetzung der Kreisumlage alle entscheidungserheblichen Tatsachen zu Grunde zu legen und in seine Abwägung einzubeziehen hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.2.1997 - 8 N 1/96 -, NVwZ 1998, 63, 65). Fehler sind dem Beklagten insoweit aber nicht unterlaufen. Denn die Belange der kreisangehörigen Gemeinden, insbesondere deren - möglicherweise schwierige - Haushaltslage, hat der Beklagte in seine Abwägung eingestellt. In der Niederschrift über die Sitzung des Kreistages des Beklagten vom 18. Mai 1999 ist mehrfach die Haushaltssituation der kreisangehörigen Gemeinden angesprochen, gewürdigt und in die Abwägung einbezogen worden (S. 8, 10, 12/13, 14 und 15-17 der Niederschrift vom 18. Mai 1999). Ausdrücklich ist zudem die wirtschaftliche Lage der Klägerin, deren Zusammenarbeit mit dem Beklagten und ihr Vorschlag, die Kreisumlage zu senken, Gegenstand der Beratungen im Kreistag des Beklagten gewesen (S. 4, 5, 6-8 und 15/16 der Niederschrift vom 18. Mai 1999). Vorausgegangen sind diesen Erwägungen des Kreistages dessen Sitzung vorbereitende Erörterungen im Finanz- und Rechnungsprüfungsausschuss des Beklagten in dessen Sitzung vom 22. April 1999 (S. 4-6 der Niederschrift) und im Kreisausschuss in dessen Sitzung vom 6. Mai 1999 (S. 1-3 der Niederschrift).

34

Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die Beratungsvorlage der Kämmerei des Beklagten zum Widerspruch der Klägerin gegen die angefochtenen Heranziehungsbescheide meint, der Beklagte habe von vornherein nur seine eigenen, nicht aber die Belange seiner kreisangehörigen Gemeinden im Auge gehabt und es mangele daher an einem ordnungsgemäßen Abwägungsvorgang, so ist dies nicht zutreffend. Die von der Klägerin insoweit in Bezug genommene Formulierung in der Vorlage, der Landkreis habe sich bei der Bemessung der Kreisumlagehebesätze in erster Linie an den Gegebenheiten im eigenen Bereich orientiert, bezieht sich ersichtlich nur auf einen Vergleich der Kreisumlagehebesätze des Beklagten mit denen der Landkreise im selben Regierungsbezirk. Dass der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlagehebesätze in erster Linie die Gegebenheiten in seinem Gebiet, nicht aber die der Nachbarlandkreise berücksichtigt, ist im Hinblick auf einen ordnungsgemäßen Abwägungsvorgang aber nicht zu beanstanden. Eine frühzeitige Festlegung der Hebesätze unter Außerachtlassung gemeindlicher Interessen ist darin nicht zu erkennen.

35

Eine von der Klägerin geforderte eingehende finanzwissenschaftliche Analyse der Haushaltslage sämtlicher kreisangehöriger Gemeinden musste der Beklagte seiner Abwägung nicht zu Grunde legen. Der Beklagte ist zwar verpflichtet, eine Abwägung der Gesamtumstände einschließlich des eigenen Finanzbedarfs vorzunehmen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 28.2.1997, aaO; Hess. VGH, Urt. v. 27.1.1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl. 1999, 840, 841; Schink, DVBl. 2003, 417, 421). Dies schließt nach Lage der Dinge die Finanzierungsinteressen u.a. der kreisangehörigen Gemeinden mit ein (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 27.1.1999, aaO). Der Abwägungsvorgang des Beklagten ist insoweit aber nicht zu beanstanden. Wie bereits oben dargelegt, hat der Beklagte die Haushaltssituation der kreisangehörigen Gemeinden in seine Abwägung mit einbezogen. Wenn der Beklagte trotz der Haushaltslage der Gemeinden seine Entscheidung tragend u. a. darauf stützt, dass der in Folge der Änderung des Finanzausgleichsgesetzes beim Beklagten eingetretene Überschuss von ca. 3,8 Mio. DM nur ein einmaliger Effekt sei, mit dem in Zukunft nicht mehr gerechnet werden könne, und der sich zudem in Folge einer Nachzahlung an die Klägerin im Bereich Sozialhilfe auf 2 Mio. DM verringert habe, so liegt darin auch ohne Einbeziehung einer eingehenden Finanzanalyse der Haushaltslage der Gemeinden kein Abwägungsdefizit. Wenn die Klägerin weiter meint, der Beklagte sei von „Amts wegen“ gehalten gewesen, eine nachvollziehbare und ausführliche finanzwissenschaftliche Analyse der Haushaltssituation sämtlicher kreisangehöriger Gemeinden fertigen zu lassen, an die sie, die Klägerin, noch ergänzende Erläuterungen zu ihrem Haushaltsfehlbedarf hätte anschließen können, so ist das unzutreffend. Der Beklagte ist nicht gehalten, bei den einzelnen Gemeinden sämtliche Haushaltsdaten abzufragen und diese finanzwissenschaftlich untersuchen zu lassen. Vielmehr wäre es, wie der Senat bereits oben ausgeführt hat, Sache der Klägerin gewesen, im Rahmen der Anhörung weitere Informationen und Erläuterungen zu erfragen oder selbst Erklärungen abzugeben. Anderenfalls verlöre die durch § 15 Abs. 3 Satz 3 NFAG formalisierte Beteiligung zum Teil ihre Bedeutung, wenn der Beklagte bereits von Amts wegen gehalten wäre, sämtliche aus Sicht der betroffenen Gemeinden abwägungserheblichen Belange bei den Gemeinden, also in deren Verantwortungsbereich, zu ermitteln (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 27.1.1999, aaO). Endlich ist in diesem Zusammenhang auch nicht zu erkennen, welche abwägungserheblichen Belange einer umfassenden finanzwissenschaftlichen Untersuchung zu entnehmen sein könnten, die Einfluss auf das Abwägungsergebnis des Beklagten hätten nehmen können. Nähere Angaben dazu hat auch die Klägerin nicht gemacht.

36

Offen bleiben kann unter diesen Umständen, ob die von der Klägerin vermissten Informationen über die Haushaltslage der kreisangehörigen Gemeinden bereits deswegen den Beratungen und der Entscheidung des Kreistages des Beklagten zu Grunde lagen, weil diese Informationen möglicherweise sogenannten Doppelmandatsträgern (Gemeinderats- und Kreistagsmitgliedern) zur Verfügung standen und in die Beratungen eingeflossen sind (vgl. dazu Ehlers, DVBl. 1997, 225, 230).

37

Auch die Höhe der Kreisumlage, gegen die sich die Klägerin wendet, ist nicht zu beanstanden. Die der Festsetzung des Umlagesatzes zugrundeliegende Abwägung und das Abwägungsergebnis sind auch materiell ohne Fehler.

38

§ 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 1999 bestimmt, dass die Umlagesätze der Kreisumlage auf 54 % der Steuerkraftzahlen und Schlüsselzuweisungen festgesetzt werden. Weder diese Umlagesätze noch die sich darauf stützenden Festsetzungen der Kreisumlage in den angefochtenen Bescheiden des Beklagten vom 3. August 1999 überschreiten die dem Beklagten gesetzten Grenzen zur Höhe der Kreisumlage.

39

Die Höhe der Kreisumlage bestimmt sich maßgeblich am Finanzbedarf des Beklagten, § 15 Abs. 1 NFAG. Der Bedarf des Beklagten wird von der Erfüllung der dem Beklagten obliegenden Aufgaben bestimmt (ständige Rechtsprechung des Nds. OVG, vgl. Urt. vom 03.09. 2002 - 10 LB 3714/01 -, DVBl. 2003, 278, 279; Urt. v. 27. 01. 1999 - 10 L 6960/95 - , NdsVBl. 1999, 163, 164 = DVBl. 1999, 842, 843 ; Urt. v. 27. 01. 1999 - 10 L 7190/95 -, VwRR N 1999, 103, 104; Urt. v. 25. 02. 1986 - 2 OVG A 98/82 -, DÖV 1986, 1020 = DVBl. 1986, 1063, 1064). Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben sind diejenigen, die der Beklagte in zulässiger Weise wahrzunehmen hat (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 03.09.2002, aaO; Ehlers, DVBl. 1997, 225, 229). Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenzt damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende Kreisumlage (Nds. OVG, Urt. v. 27. 01. 1999 - 10 L 6960/95 -, aaO; Urt. v. 03.09.2002, aaO).

40

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Beklagte die von der Klägerin benannten Aufgaben rechtsfehlerfrei erfüllt. Zu den zulässigen, den Bedarf niedersächsischer Landkreise bestimmenden Aufgaben hat der erkennende Senat bereits entschieden, dass dazu neben den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben (§ 3 Abs. 1 NLO) sowie den den Landkreisen im Rahmen des übertragenden Wirkungskreises zugewiesenen staatlichen Auftragsangelegenheiten (§ 4 Abs. 1 NLO) auch die freiwillig übernommenen Aufgaben der Selbstverwaltung (§ 3 Abs. 1 NLO) gehören. Nach § 2 Abs. 1 NLO sind die Landkreise, soweit nichts Anderes bestimmt ist, grundsätzlich Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden übersteigt. Die Landkreise fördern die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und vermitteln einen angemessenen Ausgleich der gemeindlichen Lasten. Seinem Regelungscharakter nach umschreibt § 2 Abs. 1 NLO nicht nur die Funktionen der Landkreise, sondern enthält eine an sie gerichtete Aufgabenzuweisung, wie neben dem Wortlaut der Norm, ihre Überschrift mit „Aufgaben der Landkreise“ auch dem systematischen Zusammenhang mit den folgenden Bestimmungen der § 3 und § 4 NLO zu entnehmen ist. Die Landkreise sollen befugt sein, ergänzend auch solche öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden im Rahmen der ihnen obliegenden Selbstverwaltung durchführen können, die aber ihre Leistungsfähigkeit übersteigen; hinzu kommt die Ausgleichsaufgabe der Landkreise (Urt. d. Senats vom 27. 01.1999 - 10 L 7190/95 - , VwRR N 1999, 103, 105). Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in der sogenannten Rastede-Entscheidung (Beschl. v. 23. 11. 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127) und die darauf ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24.04.1996 -7 NB 2/95 -, NVwZ 1996, 1222; Beschl. v. 28. 02. 1997 - 8 N 1/96 -, NVwZ 1998, 63; Beschl. v. 03.03. 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66), hat der Senat dargelegt, dass nach den Maßstäben der höchstrichterlichen Rechtsprechung die Regelung des § 2 Abs. 1 NLO nicht zu beanstanden sei. Die Vorschrift trage dem Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden hinreichend Rechnung, weil deren Möglichkeit, im Falle mangelnder Leistungsfähigkeit die Aufgaben durch eine kommunale Zusammenarbeit wahrzunehmen, Vorrang vor der Tätigkeit des Kreises habe. Unter diesen Voraussetzungen lege der Landkreis, soweit er nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet sei, den Umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben und der Wahrnehmung derselben auf Grund des auch ihm nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG zustehenden Selbstverwaltungsrechtes in eigener Verantwortung fest. Soweit in diesem Zusammenhang mit den Haushaltsansätzen über die Gestaltung oder Intensität der Aufgabenwahrnehmung entschieden werde, stehe dem Landkreis ein Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt werde. Von dieser selbstverantworteten und von der kreisangehörigen Gemeinde im Rahmen der gesetzlichen Aufgabenverteilung als rechtmäßig hinzunehmenden Aufgabenbestimmung hänge die Höhe der Kreisumlage ab (BVerwG, Beschl. v. 24. 04. 1996, aaO; Beschl. v. 28. 02. 1997, aaO; Beschl. v. 03.03.1997, aaO; OVG Schleswig, Urt. v. 20. 12. 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469, 474).

41

Daran hält der Senat fest. Den von der Klägerin dagegen erhobenen Bedenken folgt der Senat nicht.

42

Soweit die Klägerin meint, die „Ergänzungstätigkeit“ der Kreise entziehe den Gemeinden örtliche Aufgaben und missachte damit die vom Bundesverfassungsgericht in der Rastede-Entscheidung entwickelten Grundsätze, geht sie fehl. Die Klägerin führt dazu aus, faktisch werde ein Landkreis, wenn er eine sogenannte Ergänzungsaufgabe wahrnehme, deren Träger und die betreffende Gemeinde sei es nicht mehr. Zwar möge die Gemeinde die Aufgabe eines Tages zurückholen, de facto habe der „ergänzende“ Kreis über den Kopf der Gemeinde hinweg entschieden, dass die Aufgabe wahrgenommen werden solle. Dies sei jedenfalls dann der Entzug örtlicher Aufgaben, wenn die betroffenen Gemeinden den Kreis hierum nicht ausdrücklich gebeten oder der Kreistätigkeit zugestimmt hätten. Im allgemeinen bestätige damit das Tätigwerden des Landkreises nicht die grundsätzlich gemeindliche Allzuständigkeit, sondern sie entziehe sie.

43

Dieser Auffassung der Klägerin liegt ein anderes Verständnis des Begriffs „Allzuständigkeit“ zu Grunde, als es in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Ausdruck kommt. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 23. November 1988 (aaO) ausgeführt hat, umschreibt der Begriff „Allzuständigkeit“ die Befugnis der Gemeinden, bislang unbesetzte Aufgaben in ihrem Bereich an sich zu ziehen. Das Grundgesetz beschränkt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts dieses gemeindliche Zugriffsrecht auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft; verwehrt ist es den Gemeinden danach nur, unter Berufung auf ihre Allzuständigkeit auch allgemein politische Fragen zum Gegenstand ihrer Tätigkeit zu machen (BVerfG, Beschl. v. 23. 11. 1988, aaO S. 147, und 148/149). Ein solchermaßen verstandenes „Zugriffsrecht“ wird den Gemeinden nach der von der Klägerin bezweifelten Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts aber nicht entzogen. Denn die Möglichkeit, die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft jederzeit wieder an sich zu ziehen, verbleibt der Gemeinde sowohl bei der Wahrnehmung von Ausgleichsaufgaben als auch bei der Wahrnehmung von Ergänzungsaufgaben durch den Landkreis. Das ist bei Ausgleichsaufgaben offensichtlich. Denn die Ausgleichsaufgaben setzen die Wahrnehmung der Aufgaben durch die Gemeinde voraus, überlässt der Gemeinde demzufolge das durch die Allzuständigkeit gesicherte Recht des Zugriffs und der Entscheidung, wie die Aufgabe erfüllt werden soll. Auch die Wahrnehmung von Ergänzungsaufgaben wird diesen Anforderungen gerecht. Das ergänzende Tätigwerden des Landkreises kommt den Gemeinden zugute, hindert diese aber nicht, selbst tätig zu werden (Ehlers, DVBl. 1997, 225, 226), also selbst wieder auf die Aufgaben zuzugreifen (im Ergebnis ebenso: Thür. OVG, Urt. v. 20. 7. 1998, - 2 KO 143/97 -, ThürVerwBl. 1999, 40, 42; BbgVerfG, Urt. vom 15. 10. 1998 - VfgBbg 38/97 u.a. - NVwZ - RR 1999, 90, 91; OVG Schleswig, Urt. v. 20. 12. 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469, 472).

44

Dass im Einzelfall möglicherweise das Tätigwerden des Landkreises sich bei kreisangehörigen Gemeinden faktisch wie ein Aufgabenentzug auswirken kann (z. B. bei Schaffung einer Kreiseinrichtung, die ein paralleles Tätigwerden der Gemeinde unwirtschaftlich macht und damit faktisch ausschließt, vgl. Ehlers, DVBl. 1997, 225, 227) stellt die Zulässigkeit von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben für Landkreise nicht generell in Frage.

45

Konsequent hat das Bundesverfassungsgericht den Landkreisen eine Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion auch nicht abgesprochen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. 5. 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353, 368; Beschl. v. 6. 10. 1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177, 196; Beschl. v. 23. 11. 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127, 152).

46

Der Einwand der Klägerin, der Beklagte finanziere mit Hilfe der Kreisumlage kreisfremde Aufgaben, führt ebenfalls nicht zu einem Erfolg der Berufung.

47

Die von der Klägerin bemängelte Zuweisung an die Gemeinden zum Ausgleich des Haushalts (Haushaltsstelle Nr. 82200 des Einzelplans Verwaltungshaushalt) in Höhe von 3,9 Mio. DM ist nicht zu beanstanden. Wie bereits dargelegt, kann der Beklagte diese Zuweisung auf § 2 Abs. 1 Satz 2 NLO stützen.

48

Die Klägerin meint dagegen, Ausgleichszahlungen auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 Satz 2 NLO verstießen gegen das Rechtsstaatsgebot, insbesondere gegen die aus ihm herleitbaren Grundsätze der Sach- und Systemgerechtigkeit, und gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung. Denn sie seien mit den Finanzleistungen des Landes an die Gemeinden nach dem Finanzausgleichsgesetz nicht harmonisiert und könnten daher zu sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugungen oder Benachteiligungen einzelner Gemeinden führen. Das Finanzausgleichsgesetz stelle nämlich die jüngere Vorschrift gegenüber § 2 Abs. 1 NLO dar und sei eine abschließende Spezialvorschrift für Finanzzuweisungen an Gemeinden. Diese Bedenken, die zum Teil bereits schon in den frühen 60iger Jahren erhoben worden sind (vgl. Berkenhoff, DemGem 1962, 744, 745; Gröbner, DemGem 1962, 476), teilt der Senat nicht. Die Auffassung der Klägerin gründet sich darauf, dass die Gemeinden gegenüber dem Land einen Anspruch auf eine weitgehend umfassende finanzielle Ausstattung im Rahmen eines kommunalen Finanzausgleichs - ggfs. sogar begleitet von einer Änderung des Gemeindezuschnitts - haben, der nicht dadurch ausgehöhlt werden dürfe, dass Aufgaben auf die Kreisebene verlagert werden (vgl. Wimmer, NVwZ 1998, 28, 29). Entsprechend sehe das NFAG als einzige Maßnahme des interkommunalen Finanzausgleichs die Kreisumlage neben den an rational nachvollziehbaren Ermittlungskomponenten und Indikatoren gebundenen Finanzausgleichsleistungen (vgl. dazu Wimmer, aaO) vor. Eine (weitere) Feinabstimmung im Finanzausgleichs dem Ermessen des Kreistages zu überlassen und Leistungen nur an nicht leistungsfähige Gemeinden vorzunehmen, vertrage sich nicht mit den Rationalitätsanforderungen des NFAG an einen sachgerechten Finanzausgleich. Sie führe landesweit zu unvertretbaren Ungleichheiten (Wimmer, aaO). Das von der Klägerin aus diesen Gründen befürwortete „Betätigungsverbot“ (vgl. dazu Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems 1980, S. 149 m.w.N.) lässt sich allerdings weder auf Grund verfassungsrechtlicher noch auf Grund einfach gesetzlicher Regelungen rechtfertigen. Weder die Art. 104 a, 106 und 107 GG noch Art. 58 der Nds. Verfassung enthalten Regelungen, die einen interkommunalen Finanzausgleich durch Landkreise betreffen oder gar ausschließen (vgl. zu Art. 106 GG auch BVerfG, Beschl. v. 7. 2. 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 391). Das NFAG schließt ebenso wenig ausdrücklich oder konkludent finanzielle Ausgleichsaufgaben der Landkreise grundsätzlich aus. Regelungen zu solchen Ausgleichsaufgaben fehlen nämlich im NFAG gänzlich. Auch das Argument der Klägerin, bei den Regelungen des NFAG handele es sich um die jüngeren und deshalb abschließend spezialgesetzlichen Bestimmungen, die die älteren Vorschriften der Nds. Landkreisordnung über die Aufgaben der Landkreise verdrängten, ist unzutreffend. Bereits das Gesetz zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs für das Rechnungsjahr 1947 vom 17. Januar 1948 (Nds. GVBl. S. 3) regelte in seinem § 13 eine Vorläuferin der heutigen Kreisumlage. Nachfolgende und das eben genannte Gesetz ergänzende Regelungen zur Kreisumlage finden sich sodann im Gesetz über Finanzmaßnahmen vom 30. Dezember 1948 (Nds. GVBl. S. 189), Art. I § 1 Nr. 6 und Art. III § 3. Diese Vorschriften mündeten ein in die Bestimmung des § 31 des Finanzausgleichsgesetzes vom 20. Mai 1954 (Nds. GVBl. S. 33), der mit Blick auf seinen Absatz 1 mit dem heutigen § 15 Abs. 1 NFAG annähernd wortgleich ist. Die hier in Rede stehende Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 NLO ist dagegen erstmals in die Niedersächsische Landkreisordnung vom 31. März 1958 aufgenommen worden und ist damit gegenüber den finanzausgleichsrechtlichen Regelungen die jüngere Vorschrift, die also keineswegs von den Bestimmungen des NFAG verdrängt wird. Die Aufgabe der Landkreise, die Gemeinden zu fördern und einen angemessenen Ausgleich der gemeindlichen Lasten zu vermitteln, ist damit in Kenntnis der finanzausgleichsrechtlichen Regelungen bestimmt worden. Auch die Begründung zum Entwurf einer Niedersächsischen Landkreisordnung hebt den Charakter der Landkreise als „Lastenausgleichsverbände“ hervor (Landtagsdrucksache 3/162, S. 587).

49

Auch die weiteren, von der Klägerin erhobenen Bedenken greifen nicht durch.

50

Die Klägerin bemängelt, der Beklagte habe seine Ausgleichszahlungen nur auf Grund einer nach § 7 Abs. 1 NLO zu erlassenen Satzung vornehmen dürfen. Das Bundesverwaltungsgericht, dem sich der erkennende Senat anschließt, hat dagegen Fördersatzungen nicht für erforderlich gehalten. Ob und in welcher Höhe der Landkreis aus seinem Haushalt Mittel für nicht ausreichend leistungsfähige Gemeinden bereit stelle, werde vom Kreistag im Rahmen der Haushaltsberatungen entschieden, die in dem Erlass der Haushaltssatzung mündeten. Der mit der Haushaltssatzung gebilligte Haushaltsplan weise zugleich auch die Zwecke aus, zu denen die Zuschüsse gewährt würden. Sei der Kreis für die Förderung nicht zuständig oder nehme er über die Förderungsbedingungen einen zu weitgehenden Einfluss auf die gemeindliche Entscheidungsfreiheit, so sei die Förderung rechtswidrig und daher zu unterlassen. Weitergehende Anforderungen formeller Art ließen sich der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung im Falle der Förderung der Gemeinden durch den Kreis ebenso wenig entnehmen wie bei ihrer Förderung durch das Land oder einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung. Auch in diesen Fällen sei die Schaffung einer spezialgesetzlichen Förderungsgrundlage neben dem von der Volksvertretung beschlossenen und damit die Förderung demokratisch legitimierenden Haushaltsplan grundsätzlich nicht erforderlich (BVerwG, Beschl. v. 24. 4. 1996 - 7 NB 2.95 -, BVerwGE, 101, 99, 111 = NVwZ 1996, 1222, 1225; Beschl. v. 28. 2. 1997 - 8 N 1/96 -, NVwZ 1998, 63, 65). Dem folgt der Senat.

51

Ebenso wenig vermag der Senat den von der Klägerin behaupteten Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot zu erkennen. Die Anknüpfung der Förderung an die - mangelnde - Leistungsfähigkeit ist ein hinreichendes Unterscheidungsmerkmal, das die Förderung von Gemeinden mit geringerer Leistungsfähigkeit rechtfertigt. Soweit die Klägerin rügt, eine in einem Landkreis geförderte Gemeinde werde gegenüber einer Gemeinde in einem anderen Landkreis, der seine Gemeinden nicht oder weniger fördere, ungerechtfertigt ungleich behandelt, so geht sie fehl. Eine rechtlich erhebliche Benachteiligung durch einen Grundrechtsadressaten kommt nämlich nur dann in Frage, wenn die miteinander zu vergleichenden Fälle in den Kompetenzbereich der handelnden Stelle fallen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. 12. 1966 - 1 BvR 33/64 -, BVerfGE 21, 54, 68; Beschl. v. 12. 5. 1987 - 2 BvR 1226/83, 101, 313/84 - , BVerfGE 76, 1, 73 -; Beschl. v. 23. 11. 1988, aaO, S. 158). Ein Landkreis verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderer Landkreis den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. grundsätzlich: BVerfG, Beschl. v. 2. 4. 1963 - 2 BvL 22/60 -, BVerfGE 16, 6, 24; Beschl. v. 7. 11. 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 -, BVerfGE 93, 319, 351), hier also Zuschüsse an kreisangehörige Gemeinden nicht gewährt.

52

Die vom Beklagten einem Teil der kreisangehörigen Gemeinden gewährte Finanzhilfe kommt auch nur Gemeinden mit mangelnder Leistungsfähigkeit zugute. Der Beklagte hat dargelegt, dass insgesamt 15 Gemeinden, Samtgemeinden und Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden in seinem Kreisgebiet zwischen ca. 4300 DM (Gemeinde K.) und ca. 580.000 DM (Gemeinde L.), insgesamt ca. 2,987 Mio. DM zugeflossen seien. Der Beklagte ist von den Soll-Fehlbeträgen (zwischen 4,1 Mio. DM/Gemeinde M. und knapp 26.000 DM/Gemeinde K.) abzüglich der Bedarfszuweisungen des Landes ausgegangen. Von den dann verbleibenden Soll-Beträgen habe jede der betroffenen Gemeinden ca. 16,57 % als Bedarfszuweisung erhalten. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat sich zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit hinreichend an den Soll-Fehlbeträgen der Gemeinden orientiert sowie die Bedarfszuweisungen an die einzelnen Gemeinden dadurch berücksichtigt, in dem diese als fehlbedarfsmindernd in die Berechnung eingestellt worden sind. Im Ergebnis ist auch die auf diese Berechnungsschritte folgende prozentuale Bedarfszuweisung rechtlich nicht zweifelhaft. Bedenken könnten insoweit allein bestehen, weil der Beklagte - ähnlich dem sogenannten „Gießkannenprinzip“ (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8. 12. 1998 - 7 C 11935/97 -, DVBl. 1999, 846, 848) - möglicherweise unter Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot an jede begünstigte Gemeinde den gleichen prozentualen Anteil ausgekehrt hat. Diese Bedenken greifen aber nicht durch; die Zuweisungspraxis des Beklagten ist nicht zu beanstanden. Denn der Beklagte hat nur an Gemeinden mit einem Haushaltsfehlbedarf Bedarfszuweisungen geleistet, nicht aber alle Gemeinden - auch jene ohne Fehlbedarf - in den Genuss der Bedarfszuweisungen kommen lassen. Schließlich kommt es infolge der Zuweisungen auch nicht zu einer Nivellierung der Leistungskraft der Gemeinden (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8. 12. 1998, aaO). Denn der gemessen am Fehlbedarf der einzelnen Gemeinde gleich hohe Zuwendungsanteil in Höhe von 16,57 % lässt das Verhältnis der Leistungskraft der begünstigten Gemeinden zueinander unberührt und hat auch nicht eine nivellierende Wirkung in Bezug auf die Gemeinden, die keinen Fehlbedarf haben oder nur einen - gemessen am Gesamtvolumen des Haushalts - geringen Fehlbedarf zu beklagen haben. Der nur geringe prozentuale Anteil des Zuwendungssatzes schließt eine die Unterschiede in der Leistungskraft der Gemeinden beseitigende oder gar umkehrende Wirkung aus.

53

Mit den übrigen, von der Klägerin beanstandeten Ausgaben hat der Beklagte kreisfremde Aufgaben nicht finanziert.

54

Ein geringer Teil der von der Klägerin angeführten Aufgaben obliegt dem Beklagten bereits als Träger von Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises. Dies gilt für das sogenannte Storchenschutzprogramm, das der Beklagte als untere Naturschutzbehörde durchführt (§ 54 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG).

55

Die Finanzierung eines weiteren Teils der in Frage stehenden Aufgaben zählt zu den pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten des Beklagten. Den ihm in diesem Zusammenhang eingeräumten Gestaltungsspielraum, wie er die Aufgaben erfüllen will und welchen Personal- und Organisationsaufwand er für geboten hält, hat der Beklagte nicht überschritten. Dies betrifft die Haushaltsansätze des Beklagten für Sport, mit denen der Beklagte die Wahrnehmung nicht zuletzt von Aufgaben im Bereich funktionsgerechter Jugendhilfe (§ 69 Abs. 1 SGB VIII) ermöglicht.

56

Der Finanzierung (auch) überörtlicher Aufgaben im Sinne des § 2 Abs. 1 NLO dienen die Haushaltsansätze für die Kreisfahrbücherei, die der Versorgung der Kreisanwohner dient, für die sonstigen Büchereiangelegenheiten, die den Büchereien der Gemeinden zugute kommen, für die Förderung der Land- und Forstwirtschaft, der Wirtschaft und des Verkehrs, des Naturparks E., deren Träger der Beklagte ist, der Heimatpflege und der Pflege des N. Moors sowie der Datenverarbeitung und des Energiesparwettbewerbs.

57

Die vom Beklagten für den Ausgleich des Haushalts vorgesehenen Hilfen wie auch die sonstigen Hilfen halten sich auch im Übrigen innerhalb der sonstigen, durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gezogenen Grenzen. Danach wird ein Landkreis durch die verfassungsrechtliche Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht grundsätzlich daran gehindert, den Gemeinden Zuschüsse für bestimmte Zwecke zu gewähren. Zwar wirke er - so das Bundesverwaltungsgericht - mit der Beifügung von Förderungsbedingungen auf die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Gemeinden ein. Gleichwohl bestünden gegen die Zweckbindung solange keine Bedenken, als sie Ausdruck der ihm vom Landesgesetzgeber zur gleichfalls eigenverantwortlichen Erledigung zugewiesenen Aufgabe ist, auf die gleichmäßige Versorgung und Betreuung der Einwohner im Kreisgebiet hinzuwirken. Die jeweilige Fördermaßnahme des Kreises werde erst dann unzulässig, wenn er sich über die Förderungsbedingungen einen unberechtigten, d.h. nicht mehr durch seine besondere gesetzliche Aufgabenstellung gedeckten Einfluss auf die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden bei der Erfüllung der örtlichen Aufgaben verschaffe (Beschl. v. 24. 4. 1996, aaO, S. 110; Beschl. v. 28. 2. 1997, aaO, S. 65). Dem wird die vorgesehene Finanzhilfe im Umfang von 3,9 Mio. DM gerecht. Denn der Beklagte hat ausweislich der Haushaltsstelle Nr. 82200 im Haushaltsplan die Finanzhilfe lediglich mit dem Zweck „Ausgleich des Haushalts“ verknüpft. Rechtlich bedenkliche Förderungsbedingungen, die auf die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden unzulässig Einfluss nehmen könnten, sind damit offensichtlich nicht verbunden. Auch für die sonstigen, von der Klägerin kritisierten Aufgaben des Beklagten bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass mit der mit ihnen verknüpften Förderung unzulässige Förderungszwecke oder -bedingungen verbunden sind.

58

Des Weiteren findet die Bedarfsdeckung des Beklagten eine Einschränkung in dem von ihm zu wahrenden Gebot, auf die Finanzlage der ihm angehörenden Gemeinden im Einzelnen Rücksicht zu nehmen und seine Interessen sowie deren finanzielle Sicherung nicht einseitig zu Lasten der Gemeinden zu verfolgen. In diesem Rahmen ist § 15 Abs. 1 NFAG nur dann mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und der damit verbundenen Finanzhoheit der Gemeinden zu vereinbaren, wenn die Festsetzung der Umlagesätze den Gemeinden eine angemessene Finanzausstattung belässt und ihnen ein substanzieller Finanzspielraum zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung verbleibt (Nds. OVG, Urt. v. 27. 1. 1999 - 10 L 6960/95 -, Nds. VBl. 1999, 163, 164 m.w.N.; Urt. v. 3. 9. 2002 - 10 LB 3714/01 -, DVBl. 2003, 278, 279).

59

Zur Frage des Maßstabs, wann bei der Festlegung der Umlagesätze die Grenze zwischen einer noch rücksichtsvollen Beachtung der gemeindlichen Interessen einerseits und einer sich als für die Finanzkraft der Gemeinden unzumutbaren Belastung andererseits erreicht oder gar überschritten wird, hat der Senat bereits früher entschieden, dass die Überschreitung einer bestimmten sogenannten „Frakturlinie“ (vgl. z.B. Thieme, DVBl. 1983, 965, 970; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht 1982, Rz 778; Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts 1991, Rz 162) für diese Frage nicht als verbindliches Merkmal für die Rechtmäßigkeit eines Umlagesatzes in Frage komme (Urt. v. 3. 9. 2002 - 10 LB 3714/01 - ,aaO; Urt. v. 27. 1. 1999 - 10 L 6960/95 -, aaO; Urt. v. 25. 2. 1986 - 2 OVG A 98/82 -, DÖV 1986, 1020, 1023; im Ergebnis auch OVG Schleswig, Urt. v. 20. 12. 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469, 471; Hennecke, Der Landkreis 1998, 168, 179; Ehlers, DVBl. 1997, 225, 230; Stein, ZKF 1997, 2, 3). Der Senat hält daran fest, dass die Frage, ob sich ein Umlagesatz noch im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen bewegt, nur individuell für jeden Landkreis zu beurteilen ist. Nur insoweit kann angemessen berücksichtigt werden, dass die Kreisumlage ein integrierender Bestandteil des Gesamtsystems des kommunalen Finanzausgleichs ist, der maßgeblich von den Zuweisungen des Landesgesetzgebers an die Gemeinden einerseits sowie die Landkreise andererseits geprägt ist. Darüber hinaus spiegelt sich im Rahmen der gebotenen individuellen Abwägung der gegenseitigen Interessen die Art und Vielfalt der unterschiedlichen Aufgabenwahrnehmungen wider, die maßgeblich die Verwaltungskraft der einzelnen Gebietskörperschaften bestimmen. Diese Qualität der in Streit stehenden Umlage als Instrument des Finanzausgleichs zwischen öffentlichen Aufgabenträgern (so z.B. BVerfG, Beschl. v. 7. 2. 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 393) schließt auch eine „Frakturlinie“ aus, die an den sogenannten Halbteilungsgrundsatz im Vermögenssteuerrecht anknüpft. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in seinem Beschluss vom 22. 6. 1995 (- 2 BvL 37/91 -, BVerfGE 93, 121), entschieden, dass die Vermögenssteuer zu den übrigen Steuern auf den Ertrag nur hinzutreten dürfe, sobald die steuerliche Gesamtbelastung des Sollertrags bei typisierender Betrachtung von Einnahmen, abziehbaren Aufwendungen und sonstigen Entlastungen in der Nähe einer hälftigen Teilung zwischen privater und öffentlicher Hand verbleibt. Diese Entscheidung ist im Wesentlichen darauf gestützt, dass die Vermögenssteuer in die in der Verfügungsgewalt und Nutzungsbefugnis über ein Vermögen angelegte allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gerade in deren Ausprägung als persönliche Entfaltung im vermögensrechtlichen Bereich eingreift (Art. 14 GG). Dies bedeute, so das Bundesverfassungsgericht, dass das geschützte Freiheitsrecht nur so weit eingeschränkt werden darf, dass dem Steuerpflichtigen ein Kernbestand des Erfolgs eigener Betätigung im wirtschaftlichen Bereich als Ausdruck der grundsätzlichen Privatnützigkeit des Erworbenen und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis über die geschaffenen vermögenswerten Rechtspositionen erhalten wird. Die Zuordnung der vermögenswerten Rechtsposition zum Eigentümer und die Substanz des Eigentums müssten danach gewahrt bleiben (BVerfG, aaO, S. 137). Damit ist die hier in Rede stehende Umlage allerdings nicht vergleichbar mit der Folge, dass auch der sogenannte Halbteilungsgrundsatz nicht - wie aber die Klägerin meint - „ohne Weiteres“ auf die Frage der Grenze der Belastung der Gemeinden durch eine Kreisumlage übertragbar ist. Anders nämlich als im Vermögenssteuerrecht geht es bei der Kreisumlage nicht um einen staatlichen Zugriff auf grundrechtlich geschützte Vermögenswerte, um den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu decken, sondern um ein Mittel des Finanzausgleichs, das auf der Grundlage des gesamten, nicht anderweit gedeckten Finanzbedarfs des Kreises dessen Finanzausstattung sicherstellen soll. Die Kreisumlage ist neben ihrer Eigenschaft als wesentliches Finanzierungselement der Landkreise ein Mittel, das das erzielte Aufkommen jenseits des eigentlichen Umlagevorgangs den umlagepflichtigen Körperschaften (Gemeinden) in anderer Verteilung wieder zufließen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.1991, a.a.O., S. 389 f.; BVerwG, Urt. v. 25.3.1998 - 8 C 11.97 -, NwVBl. 1998, 314, 315), das Umlageaufkommen also im kommunalen Raum belässt (BVerwG, Urt. v. 25.3.1998, a.a.O.). Dies geschieht dadurch, dass die Landkreise ihre kommunalen Aufgaben mit diesen Mitteln erfüllen. Diese besondere Funktion der Kreisumlage schließt eine Orientierung der Belastungsgrenze der Gemeinden am vermögenssteuerrechtlichen Prinzip des Halbteilungsgrundsatzes aus, das eine besondere Verknüpfung zwischen der Erhebung der Steuer und der Verwendung der Einnahmen nicht kennt.

60

Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Beklagte auch nicht verpflichtet, wegen der angespannten Haushaltssituation auf Seiten der Klägerin auf die durch die Änderung des NFAG bedingten Mehreinnahmen auf Seiten des Beklagten mit einer Verringerung des Kreisumlagehebesatzes zu reagieren. Insoweit verkennt die Klägerin, dass die Entscheidung des Beklagten über die Höhe der Kreisumlage nicht maßgeblich durch eine ausschließlich wechselseitige Abwägung der klägerischen Interessen mit denen des Beklagten bestimmt wird. Der Beklagte hat vielmehr insgesamt die Belange aller Gemeinden in den Blick zu nehmen und unter deren Mitwirkung deren Haushaltssituation zu würdigen. Erst danach hat der Beklagte die Finanzsituation der Gemeinden auf der einen Seite mit seinem Bedarf auf der anderen Seite abzuwägen.

61

Der Beklagte hat seinen Entscheidungsrahmen mit der Festsetzung des Hebesatzes auf 54 % auch nicht überschritten. Die vom Beklagten wahrgenommene Entscheidungskompetenz innerhalb einer Bandbreite von Entscheidungsmöglichkeiten ist nicht zu beanstanden. Der Senat hat dazu entschieden (Urt. v. 3.9.2002 - 10 LB 3714/01 -, DVBl. 2003, 278, 280), dass zur Finanzhoheit eines Landkreises gerade auch die Befugnis gehört, sich Mittel zur Bestreitung der Aufgabenwahrnehmung zumindest teilweise aus eigenem Recht zu verschaffen. Dazu trage bei den Landkreisen, die an der bundesverfassungsrechtlichen Ertragsverteilung nach Art. 106 GG nicht (unmittelbar) beteiligt seien (vgl. dazu auch Hennecke, Der Landkreis 1998, 168; Ehlers, DVBl. 1997, 225, 229), im besonderen Maße die Kreisumlage bei. Angesichts ihrer Bedeutung für die Landkreise zähle das Recht zur eigenverantwortlichen Erhebung der Kreisumlage zur Finanzhoheit der Landkreise und unterfalle damit der kommunalen Selbstverwaltung (Urt. v. 3.9.2002, a.a.O., unter Hinweis auf Nds. StGH, Urt. v. 25.11.1997 - 14/95 -, NdsStGHE 3, 299, 322 = NVwZ-RR 1998, 529, 532; vgl. auch BbgVerfGH, Urt. v. 15.10.1998 - VfGBbg 38/97 u.a. -, NVwZ-RR 1999, 90, 91; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, DVBl. 1995, 469, 471; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 10). Eingeschlossen ist darin -neben der Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage an sich - das Recht zur eigenverantwortlichen Festsetzung des Umlagesatzes (siehe auch BbgVerfGH, Urt. v 15.10.1998, a.a.O.). Unter diesen Voraussetzungen ist es nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte den Hebesatz der Kreisumlage trotz gestiegener Finanzzuweisungen vom Land in gleicher Höhe wie im Vorjahr festsetzt und dies maßgeblich darauf stützt, dass es sich bei den gestiegenen Finanzzuweisungen infolge der Änderung des NFAG um einen einmaligen Vorgang handelt. Der Beklagte war angesichts des bei ihm im Haushaltsjahr 1999 bestehenden erheblichen Finanzierungsdefizits nicht verpflichtet, einen einmaligen erhöhten Finanzzufluss ohne zeitliche Verzögerung an die umlagepflichtigen kreisangehörigen Gemeinden weiterzugeben. Eine möglicherweise daraus folgende Pflicht, zukünftig den Kreisumlagehabesatz zu senken, hat der Beklagte - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - bereits im Haushaltsjahr 2000 erfüllt.

62

Die vom Beklagten ferner zu beachtende Grenze, der Klägerin eine finanzielle Mindestausstattung zu belassen, ist ebenfalls eingehalten. Die finanzielle Mindestausstattung läge nur dann nicht mehr vor, wenn der Klägerin infolge einer unzureichenden Finanzausstattung durch die Kreisumlage die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsangelegenheiten unmöglich gemacht wäre (vgl. Nds. StGH, Urt. v. 25.11.1997, a.a.O.). Bei der Prüfung, ob der Beklagte diese Grenze eingehalten hat, ist der Senat in seiner Kontrolldichte beschränkt. Weil die Festsetzungsbefugnis des Beklagten maßgeblich geprägt ist durch eine komplexe Prognose in Bezug auf die Finanzlage der von der Kreisumlage betroffenen Gemeinden hat der Beklagte eine Einschätzungsprärogative, die nur insoweit eine gerichtliche Überprüfung zulässt, ob der Beklagte bei seiner Wertung alle im Rahmen der Anhörung der Gemeinden bekannt gewordenen oder sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte berücksichtigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist (Urt. d. Sen. v. 3.9.2002 - 10 LB 3714/01 -, DVBl. 2003, 278, 281). Als signifikantestes Merkmal mit einer umfassenden Aussagekraft zur Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit einer Gemeinde hat der Senat bereits früher die sogenannte „freie Spitze“ anerkannt (Urt. d. Sen. v. 3.9.2002 - 10 LB 3714/01 -, a.a.O., siehe auch OVG Saarland, Urt. v. 19.12.2001 - 9 R 5/00 -, zitiert nach juris), die in der Differenz aus dem haushaltsrechtlich dem Vermögenshaushalt zuzuführenden Überschuss des Verwaltungshaushalts und den Ausgaben für die Kredittilgung besteht. Zugleich hat der Senat aber auch entschieden, dass das Fehlen einer freien Spitze allein nicht geeignet ist, den Schluss zu ziehen, dass in diesem Fall bereits die finanzielle Mindestausstattung einer Gemeinde nicht mehr gewährleistet sei (Urt. d. Sen. v. 3.9.2002 - 10 LB 3714/01 -, a.a.O., mit Hinweis auf OVG Saarland, Urt. v. 29.8.2001 - 9 R 2/00 -, zitiert nach juris). Entscheidend ist nach Auffassung des Senats letztlich die Bewertung der Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten.

63

Der Senat vermag danach einen offensichtlichen Beurteilungsfehler des Beklagten nicht festzustellen. Die vom Beklagten zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistags getroffene Prognose, dass die Kreisumlage in der festgesetzten Höhe aufgrund des Kreisumlagehebesatzes von 54 % nicht zu einer Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung der Klägerin führt, ist nicht fehlerhaft. Denn die Klägerin war nach ihren eigenen Angaben im gerichtlichen Verfahren im Haushaltsjahr 1999 in der Lage, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten im Umfang von insgesamt knapp 8,1 Mill. DM zu erfüllen, die einem Anteil von ca. 2,2 % des Verwaltungshaushalts entsprechen. Die Möglichkeit, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten in - gemessen am Maßstab der finanziellen Mindestausstattung - nicht ganz unerheblichem Umfang wahrzunehmen, ist nach Auffassung des Senats maßgebliches Kennzeichen für eine noch gegebene und ausreichende finanzielle Betätigungs- und Gestaltungsmöglichkeit der Klägerin.

64

Der Senat folgt nicht der Auffassung der Klägerin, dass es hier darauf ankomme, dass eine Betätigungsmöglichkeit für sie dann nicht gegeben gewesen wäre, wenn sie die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben ausreichend dotiert hätte und somit für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben Mittel nicht mehr zur Verfügung gestanden hätten. Diesen, von der Klägerin hypothetisch gebildeten Fall hatte der Beklagte nicht in seine Erwägungen einzubeziehen. Denn dieser Fall ist nicht durch eine durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gedeckte Entscheidung des Rates der Klägerin getragen, wie und mit welchen Schwerpunkten sie die ihr zur Verfügung stehenden Mittel im Rahmen der sie bindenden gesetzlichen Regelungen einsetzen will. Wenn die Klägerin weiter meint, ihr Haushaltsplan für das Jahr 1999 verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen das kommunalrechtliche Gebot, ihre bebauten und unbebauten Grundstücke sowie Gemeindestraßen pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten und zu erhalten (§ 96 Abs. 2 NGO und § 9 Abs. 1 Satz 2 NStrG), weil sie, die Klägerin, hinreichende Mittel für diese Zwecke nicht zur Verfügung gestellt habe, so kann sie daraus einen Beurteilungsfehler des Beklagten nicht herleiten. Der Beklagte darf sich ohne Rechtsfehler daran orientieren, ob und inwieweit die Klägerin freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben erfüllen will und erfüllt. Inwieweit die Klägerin trotz der Bereitstellung von Mitteln für freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten in anderen Bereichen (z. B. bei pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten) notwendige Gelder nicht bereitstellt und sich dadurch möglicherweise rechtswidrig verhält, brauchte der Beklagte dagegen in die von ihm anzustellende Abwägung zwischen seinen Belangen und denen der kreisangehörigen Gemeinden nicht einzustellen.

65

Im Übrigen durfte der Beklagte rechtsfehlerfrei berücksichtigen, dass sich sein Anteil der freiwilligen Leistungen an den Ausgaben des Verwaltungshaushalts ebenfalls in einem Bereich bewegt, der es rechtfertigt, von einer Erhöhung des eigenen Defizits zu Gunsten der Klägerin abzusehen. Nach den Angaben der Klägerin beläuft sich der Betrag für ihre freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten auf 8.097.200,00 DM. Dies ergibt einen Anteil von 2,19 % der Ausgaben des Verwaltungshaushaltes. Der Betrag für freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten des Beklagten beträgt nach dessen eigener Berechnung 5.539.548,45 DM (= 1,92 % der vom Beklagten mit 288.718.164,38 DM angegebenen Ausgaben des Verwaltungshaushaltes; = 1,81 % des in § 1 der Haushaltssatzung des Beklagten bestimmten Betrages von 305.826.500,00 DM ) und nach der Berechnung der Klägerin 6.747.000,00 DM (= 2,29 % der von der Klägerin mit 294.416.100,00 DM angegebenen Ausgaben des Verwaltungshaushaltes; = 2,21 % des in § 1 der Haushaltssatzung des Beklagten bestimmten Betrages von 305.826.500,00 DM ). Unter Berücksichtigung dieser nach allen Berechnungen eng beieinander liegenden Anteile der Ausgaben der Klägerin und des Beklagten für freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten war der Beklagte nicht verpflichtet, sein Haushaltsdefizit durch Absenkung des Kreisumlagehebesatzes so zu Gunsten der Klägerin zu erhöhen, dass diese ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten zu einem - deutlich - höheren Anteil als der Beklagte wahrnehmen konnte. Die Funktion der Kreisumlage als wesentliches Finanzierungsinstrument rechtfertigt insoweit die Entscheidung des Beklagten.

66

Nicht anzunehmen ist schließlich, dass die finanzielle Mindestausstattung gleichsam automatisch als unterschritten gilt, wenn die Gemeinde weniger als 5 bis 10 % ihrer Mittel für die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben verwenden kann (so aber VG Göttingen, Urt. v. 22.2.2001 - 1 A 1328/99 -, Seite 11 des UA, im Anschluss an Hufen, DÖV 1998, 276, 280). Denn es fällt in die Entscheidungskompetenz der Gemeinde, sich in Zeiten knapper Einnahmen bei der Erfüllung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben Beschränkungen aufzuerlegen und weniger als 5 % ihrer Mittel dafür aufzuwenden, ohne dass die finanzielle Mindestausstattung gefährdet wäre (Urt. des Senats v. 3.9.2002 - 10 LB 3714/01 -, DVBl. 2003, 278, 281).

67

Endlich ist im Ergebnis nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 25. Januar 2000 nicht - isoliert - aufgehoben hat.

68

Der angefochtene Widerspruchsbescheid ist zwar - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - rechtswidrig, weil nicht der Kreistag, sondern der Kreisausschuss über den Widerspruch der Klägerin zu entscheiden hatte. Das ergibt sich aus § 51 Abs. 3 NLO. Danach beschließt der Kreisausschuss über Widersprüche in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises, sofern nicht die Zuständigkeit des Kreistages gegeben ist, weil er in dieser Angelegenheit entschieden hatte oder gesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Diese Voraussetzungen liegen vor. Das Recht zur Festsetzung und Erhebung der Kreisumlage ist eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises des Beklagten (vgl. oben Seite 27/28). Es ist auch nicht die - ausnahmsweise - Zuständigkeit des Kreistages gegeben, denn er hatte in dieser Angelegenheit nicht entschieden. Zwar hatte der Kreistag in seinem Beschluss über die Haushaltssatzung vom 18. Mai 1999 die Höhe des Hebesatzes für die Kreisumlage bestimmt. Damit hatte der Kreistag allerdings nur allgemein die Höhe des Umlagesatzes festgelegt, nicht aber über die konkrete Heranziehung der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden entschieden. Die sich auf die Haushaltssatzung des Beklagten gründende Einzelfallentscheidung, die Heranziehung der Klägerin, erfolgte vielmehr durch die angefochtenen Bescheide vom 3. August 1999, die in die Zuständigkeit des Landrats nach § 57 Abs. 1 NLO fallen. Dem Kreistag oblag es „nur“, die Voraussetzung für die konkrete Heranziehung der jeweils umlagepflichtigen Gemeinde zu schaffen, indem er den erforderlichen „Grundsatzbeschluss“ zur Höhe des Umlagesatzes gefasst hat. Damit hat der Kreistag jedoch nicht in dieser, nämlich der Angelegenheit der Klägerin, entschieden, so dass eine Ausnahme von der Zuständigkeit des Kreisausschusses insoweit nicht gegeben ist (vgl. auch Menzel in: KVR-NGO, § 57 NGO Rz. 49; Wilkens, Verwaltungsausschuss und Kreisausschuss in Niedersachsen, 1992, S. 203). Es ist auch nicht anzunehmen, dass der Kreistag sich die Entscheidung über den Widerspruch im Einzelfall vorbehalten hat, indem er die Entscheidung - konkludent - an sich gezogen hat (§ 36 Abs. 2 Satz 2 NLO). Es ist zwar gelegentlich - für den Gemeinderat - angenommen worden, dass es nicht erforderlich sei, dass der Gemeinderat (hier der Kreistag) die Angelegenheit durch einen gesonderten Beschluss oder durch einen Passus im Beschlusstext an sich zieht; dies könne auch durch die Entscheidung in der Sache selbst geschehen (vgl. z.B. Thiele, NGO, 6. Aufl. 2002, § 40 Anm. 3; a.A. Blum, KVR-NGO, § 40 NGO Rz. 123; Ipsen, NdsVBl. 1996, 97, 101; Wilkens, a.a.O., S. 218). Auf eine Entscheidung in dieser Streitfrage kommt es im vorliegenden Fall aber nicht an. Denn der Kreistag kann Entscheidungen über Widersprüche ohnehin nicht an sich ziehen. § 51 Abs. 3 NLO ist eine bereits nach ihrem Wortlaut spezielle gesetzliche und erkennbar abschließende Zuständigkeitsregelung zugunsten des Kreisausschusses, die nicht durch Vorbehaltsbeschlüsse des Kreistages eingeschränkt werden kann (vgl. Menzel, in: KVR-NGO, § 57 NGO Rz. 49; Blum, KVR-NGO, § 40 NGO Rz. 114; Wilkens, a.a.O., S. 213).

69

Schließlich besteht auch keine gesetzlich bestimmte andere Regelung, die - ausnahmsweise - dem Kreistag die Zuständigkeit über die Entscheidung über den Widerspruch der Klägerin zugewiesen hätte.

70

Mit dem Verwaltungsgericht ist allerdings nicht davon auszugehen, dass der Kreisausschuss des Beklagten selbst in der Sache entschieden hat, so dass eine Aufhebung des Widerspruchs aus diesem Grunde nicht in Frage kommt. Gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts spricht schon der vom Beklagten vorgelegte Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Kreisausschusses vom 14. Dezember 1999 zu Top 24. Darin heißt es: „Der Kreisausschuss empfahl dem Kreistag bei einer Gegenstimme, den Widerspruch der Stadt A. gegen die Festsetzung der Kreisumlage 1999 zurückzuweisen“. Daraus wird deutlich, dass der Kreisausschuss keineswegs den nach § 51 Abs. 3 NLO erforderlichen Beschluss über den Widerspruch der Klägerin, sondern allenfalls einen Beschluss über die von der Verwaltung erarbeitete Empfehlung an den Kreistag gefasst hat. Ein solcher Beschluss genügt bereits nach dem Wortlaut des § 51 Abs. 3 NLO nicht, um von einer Entscheidung des Kreisausschusses über den Widerspruch der Klägerin ausgehen zu können. Es handelt sich lediglich um die Vorbereitung eines Beschlusses des Kreistages nach § 57 Abs. 1 Satz 1 NLO.

71

Gleichwohl rechtfertigt dies nicht - unabhängig davon, ob die Klägerin insoweit überhaupt den erforderlichen Antrag vor dem Verwaltungsgericht gestellt hat (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 25.8.1982 - 8 C 50.80 -, Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 18; Beschl. v. 26.3.1980 - 8 B 19.80 -, Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 13; VGH Mannheim, Urt. v. 15.11.1989 - 6 S 2694/88 -, NVwZ 1990, 1085) - die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 25. Januar 2000. Nach dem hier allein in Frage kommenden § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann der Widerspruchsbescheid auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Nach Satz 2 gilt als eine zusätzliche selbständige Beschwer auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. Zwar bedeutet die Entscheidung des Kreistages anstelle des Kreisausschusses eine Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Gleichwohl führt dies nicht zu einer isolierten Aufhebung des Widerspruchsbescheides. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, liegt nämlich ein schützenswertes Interesse eines Betroffenen daran, einen Widerspruchsbescheid isoliert aufheben zu lassen, nur dann vor, wenn die Widerspruchsbehörde über einen Ermessens- oder einen eigenen Beurteilungsspielraum verfügt (BVerwG, Beschl. v. 13.1.1999 - 8 B 266/98 -, NVwZ 1999, 641; Urt. v. 7.10.1980 - 6 C 39.80 -, BVerwGE 61, 45, 47; Urt. v. 5.11.1975 - IV C 4.74 -, BVerwGE 49, 307, 308; siehe auch Bay. VGH, Urt. v. 12.1.1990 - 23 B 89.00099 -, BayVBl. 1990, 370, 371), die Widerspruchsbehörde also über weitergehende Befugnisse bei der Überprüfung der infrage stehenden Maßnahme hat (BVerwG, Urt. v. 7.10.1980, a.a.O.). Bei gebundenen Verwaltungsakten dagegen, die rechtmäßig sind und in der Sache nicht anders hätten ergehen können, kommt eine isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheides nach § 79 Abs. 2 VwGO nicht in Betracht (Pietzcker, in: Schoch u.a., VwGO, Loseblattsammlung, Stand: September 2003, § 79 Rz. 15; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/v. Albedyll, VwGO, § 79 Rz. 17). So liegt der Fall hier. Denn die angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 3. August 1999 sind gebundene Verwaltungsakte. Es handelt sich um die einzelfallbezogene Konkretisierung des Haushaltsbeschlusses des Kreistages des Beklagten, mit der die in § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten bestimmten Umlagesätze für die Klägerin festgesetzt werden und die zu leistende Umlage berechnet wird. Ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum ist darin nicht eröffnet.

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