Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-11, Aktenzeichen 8 K 992/19

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Ziffern 1, 3 und 5 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 31.01.2019 wird bezüglich Ziffern 1 und 3 wiederhergestellt und bezüglich Ziffer 5 angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Feststellung des Erlöschens seiner beiden Taxigenehmigungen.

2

Der Antragsteller ist Taxiunternehmer. Er ist im Besitz von zwei Genehmigungen zum Verkehr mit Taxen für den Bereitstellungsbezirk S., L. und F. (Ordnungsnummern ... und ...), die ihm zuletzt von der Antragsgegnerin mit Wirkung vom 08.06.2017 bis zum 07.06.2022 wiedererteilt wurden. Mit Bescheid vom 31.01.2019 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Genehmigung des Antragstellers mit der Verlegung des Betriebssitzes nach L., festgestellt bei der Betriebssitzkontrolle am 29.01.2019, erloschen ist (Ziffer 1). Die Feststellung wurde für sofort vollziehbar erklärt (Ziffer 2). Der Antragsteller wurde aufgefordert, die erteilte Genehmigungsurkunde und die gekürzte amtliche Ausfertigung (Auszug aus der Genehmigungsurkunde) unverzüglich, und zwar innerhalb von drei Tagen nach Zustellung des Bescheids, bei der Antragsgegnerin abzuliefern oder an diese zu übersenden (Ziffer 3).Die Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunde und des Auszugs aus der Genehmigungsurkunde wurden für sofort vollziehbar erklärt (Ziffer 4).Im Falle nicht fristgemäßer Ablieferung der Genehmigungsurkunde und des Auszugs aus der Genehmigungsurkunde wurde dem Antragssteller die kostenpflichtige Wegnahme angedroht (Ziffer 5).Für die Entscheidung wurde eine Gebühr in Höhe von 142,50 EUR festgesetzt.

3

Der vom Antragsteller bei sachdienlicher Auslegung seines Begehrens gestellte Antrag (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO), die aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 06.02.2019 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 31.01.2019 hinsichtlich der Ziffern 1 und 3 wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer 5 anzuordnen, hat Erfolg. Der Antrag ist zulässig (unter 1.) und begründet (unter 2.).

1.

4

Der Antrag ist zulässig.

1.1

5

Der Antrag ist insbesondere statthaft (vgl. 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt., Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt., Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 12, § 19 Abs. 1 Nr. 1, § 20 LVwVG). Voraussetzung für die Statthaftigkeit eines Eilantrags gem. § 80 Abs. 5 VwGO ist, dass sich das Rechtsschutzbegehren gegen einen Verwaltungsakt richtet, d.h. objektiv ein Verwaltungsakt vorliegt, der von der (anzuordnenden, wiederherzustellenden oder festzustellenden) aufschiebenden Wirkung erfasst werden kann. Hier handelt es sich sowohl bei Ziffer 1 des Bescheids vom 31.01.2019, in der die Feststellung getroffen wird, dass die Taxigenehmigung des Antragstellers erloschen ist, als auch bei Ziffer 3 des Bescheids, in der der Antragsteller zur Abgabe bzw. Übersendung der erteilten Genehmigungsurkunde und der gekürzten amtlichen Ausfertigung innerhalb von drei Tagen nach Zustellung des Bescheids aufgefordert wird, um Verwaltungsakte. In Ziffer 1 des Bescheids vom 31.01.2019 hat die Antragsgegnerin zur Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob die bis zum 07.06.2022 befristet erteilten Taxigenehmigungen des Antragstellers zu einem nicht näher bestimmbaren Zeitpunkt - spätestens jedoch am 08.11.2018 - erloschen und damit nicht mehr wirksam sind, nach dem objektiven Empfängerhorizont nicht lediglich einen unverbindlichen Hinweis gegeben, sondern einen eigenständigen Verwaltungsakt erlassen, mit dem die Frage der Wirksamkeit der Genehmigungen verbindlich festgestellt werden soll. Dass auch die Klage bzw. ein Widerspruch gegen feststellende Verwaltungsakte aufschiebende Wirkung hat, ergibt sich aus § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Hinsichtlich Ziffer 3 folgt das Vorliegen eines Verwaltungsakts daraus, dass dem Antragsteller im Hinblick auf § 17 Abs. 5 PBefG konkrete Handlungspflichten auferlegt werden. In Ziffer 5 wird dem Antragsteller für den Fall der nicht fristgerechten Ablieferung der Genehmigungsurkunde und des Auszugs aus der Genehmigungsurkunde die zwangsweise Wegnahme im Wege der Verwaltungsvollstreckung angedroht.

1.2

6

Ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers an der begehrten Entscheidung ist ebenfalls gegeben. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf Ziffer 1 des Bescheids. Die Frage, ob die Taxigenehmigungen nicht mehr wirksam sind, ist zwischen den Beteiligten streitig. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass ein insoweit gewährter vorläufiger Rechtsschutz die Rechtsposition des Antragstellers vorübergehend verbessern würde, denn der Behörde dürfte es durch § 80 Abs. 1 VwGO untersagt sein, einstweilen solche Folgerungen aus dem Verwaltungsakt zu ziehen, die sie vermöge ihrer Sonderstellung als Hoheitsträger ziehen könnte. Jedenfalls würde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zur Folge haben, dass dem Antragsteller eine vorübergehende weitere Nutzung der Taxigenehmigungen etwa im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens (vgl. § 61 Abs. 1 Nr. 1 PBefG) nicht vorgeworfen werden könnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.02.2017 - 10 S 1160/16 -, juris; BVerwG, Urteil vom 20.01.2016 - 9 C 1.15 -, juris).

2.

7

Der Antrag ist auch begründet.

2.1

8

Die Antragsgegnerin hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ziffern 1 und 3 ihrer Verfügung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in hinreichender Weise schriftlich begründet. Die Vorschrift normiert formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts; ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO unbeachtlich. Die Begründung darf zwar nicht bloß formelhaft, sondern muss einzelfallbezogen sein. Allerdings belegen bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr - wie hier - die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe in der Regel zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung. Gemessen daran wird die im Bescheid vom 31.01.2019 gegebene Begründung, einem Unternehmer, der sich nicht an die gesetzlichen Vorschriften halte und deswegen über keine wirksame Genehmigung verfüge, könne nicht erlaubt werden, weiterhin gewerbliche Personenbeförderung durchzuführen, den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch gerecht.

2.2

9

Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 bzw. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1, Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO kann in Fällen der sofortigen Vollziehbarkeit das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen bzw. anordnen. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Für das Interesse des Antragstellers, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren gebotene summarische Überprüfung der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in den Fällen, in denen abweichend vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO) die sofortige Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gesondert angeordnet wurde, das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht, das über das allgemeine öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände, wie es jedem Verwaltungsakt innewohnt, hinausgeht (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.1997 - 13 S 1132/96 -, ESVGH 47, 177). Das Gericht nimmt in diesem Rahmen eine eigene Interessenabwägung vor (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.09.2012 - 10 S 731/12 -, DVBl 2012, 1506).

10

Vorliegend überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs, da sich die von der Antragsgegnerin getroffene Feststellung des Erlöschens der Genehmigung zum Verkehr mit Taxen im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Denn die Taxigenehmigungen sind nicht gemäß § 26 Nr. 2 PBefG erloschen.

11

Gemäß § 26 Nr. 2 PBefG erlischt die Genehmigung zum Verkehr mit Taxen, wenn der Unternehmer seinen Betriebssitz in eine andere Gemeinde verlegt. Was unter einem Betriebssitz zu verstehen ist, ist im Personenbeförderungsgesetz nicht definiert. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in einer Entscheidung aus dem Jahr 1994 (Urteil vom 28.09.1994 - 3 S 1443/93 -, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 20.09.1984 - 7 C 1.83 -, jeweils juris) Mindestvoraussetzungen aufgestellt, die nach seiner Auffassung erfüllt sein müssen, um einen Betriebssitz annehmen zu können. Danach erfordert ein Betriebssitz, dass sich dort die Leitung über den Einsatz der Fahrzeuge befindet, die telefonischen Beförderungsaufträge entgegengenommen und an die Fahrer weitergegeben werden und außerdem die Unterlagen über die Fahrzeugdisposition und den Fahrereinsatz geführt werden, die der Genehmigungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Aufsichtstätigkeit jederzeit zugänglich sein müssen. Hierbei ist es auch denkbar, den Ort der Vermittlungszentrale, bei der der Unternehmer angeschlossen ist als Betriebssitz zu deklarieren, wenn diese in einem entsprechenden Umfang die technische Leitung des Taxieinsatzes übernimmt. Entscheidend ist, von wo aus der Verkehr tatsächlich betrieben, insbesondere kaufmännisch und technisch maßgeblich abgewickelt wird.

12

Diesen Maßstab zu Grunde gelegt kann nach der vorliegend gebotenen summarischen Prüfung offen bleiben, ob der Antragsteller seinen Betriebssitz (noch immer) in der M. Straße ... unterhält, da der Antragsteller seinen Betriebssitz jedenfalls nicht in eine andere Gemeinde, insbesondere nicht nach L., verlegt hat.

13

Von einer Verlegung des Betriebssitzes ist dann auszugehen, wenn der Schwerpunkt der geschäftlichen Tätigkeit an einen neuen Betriebssitz verlagert wird. Das ist beispielsweise dann gegeben, wenn der Taxiverkehr zu einem erheblichen Teil nicht mehr in der eigentlichen Betriebssitzgemeinde, sondern in einer anderen Gemeinde ausgeübt wird. Eine Verlegung des Betriebssitzes kann aber auch darin bestehen, dass die Telefonzentrale eines Taxiunternehmens in eine Gemeinde außerhalb der Betriebssitzgemeinde verlegt und dort auch die Fahrerdisposition und die Auftragsvermittlung betrieben wird (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Dezember 2018, § 26 Nr. 2; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Dezember 2018, § 26 Rn. 6).

14

Unter Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben des Antragstellers übernimmt die T. ... (nachfolgend: T.), bei der der Antragsteller angeschlossen ist, wesentliche Funktionen hinsichtlich des Fahrzeugeinsatzes. Nahezu 80% seiner Fahreraufträge erhält der Antragsteller über die Vermittlungszentrale der T., d.h. die anfallenden Fahraufträge gehen bei der T. telefonisch oder über die App-Anwendung ein und werden von dort an ihn weitergeleitet. Zusätzlich erhält der Antragsteller vorbestellte Krankenfahrten, Dialyse- und Botenfahrten von dort vermittelt. Die Überwachung des Fahrereinsatzes wird durch die digitale Vermittlung der T. mittels Fahrerchipkarte gewährleistet. Die Abrechnung sämtlicher Fahrtaufträge, die unbar ausgeführt werden, werden von der T. durch deren Mitarbeiter ausgeführt und turnusmäßig mit dem Antragsteller abgerechnet. Die Tätigkeit der Tochter des Antragstellers, die ausweislich der Genehmigungsurkunde die zur Führung der Geschäfte bestellte Person ist, beschränkt sich im Wesentlichen auf die Stundenerfassung der Mitarbeiter und die Kassenabrechnung. Die Buchhaltungsarbeiten werden durch einen externen Steuerberater ausgeführt. Damit übernimmt die T. nach derzeitigen Sachstand in wesentlichen Teilen die technische Leitung des Taxieinsatzes, da ihr nahezu die gesamte Fahrzeugdisposition und die Auftragsbearbeitung obliegt. Dass sich die Vermittlungszentrale nicht im selben Gebäude befindet wie die Schließfächer am Betriebssitz in der M. Straße ... ist dabei ohne Belang. Denn der Sitz der Vermittlungszentrale befindet sich im Gebäude K. Str. ... in unmittelbarer Nachbarschaft zum Gebäude M. Str. ... und kann, was gerichtsbekannt ist (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2018 - 8 K 8942/18 -), über einen Privatweg erreicht werden. Zudem ist die T. Vermieterin der in der M. Str. ... befindlichen Briefkästen und Schließfächer, so dass insgesamt betrachtet ein ausreichender sachlicher und räumlicher Zusammenhang besteht. Mithin befindet sich am deklarierten Betriebssitz die Leitung über den Einsatz der Fahrzeuge, es werden die Beförderungsaufträge entgegengenommen und an die Fahrer weitergegeben und die Unterlagen über die Fahrzeugdisposition und den Fahrereinsatz geführt (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2018 - 8 K 8942/18 -). Desweiteren bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller einen erheblichen Teil des Taxiverkehrs nicht mehr im Bereitstellungsbezirk seines Betriebssitzes ausführt. In der Gesamtbetrachtung kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass der Antragsteller den Schwerpunkt seiner geschäftlichen Tätigkeit und damit seinen Betriebssitz in eine andere Gemeinde verlegt hat. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass sich bei der Besichtigung des Betriebssitzes am 29.01.2019 unstreitig keine Unterlagen in dem Schließfach des Antragstellers befunden haben. Der Antragsteller gab laut des Aktenvermerks der Antragsgegnerin vom 29.01.2019 als Grund hierfür an, seit dem Antrag auf Übertragung (vom 08.11.2018) die Geschäfte von seinem Wohnsitz in L. aus zu führen. Dort seien alle Unterlagen. Auch die Abrechnung mit den Fahrern mache er dort. Seine Tochter hat allerdings in ihrer eidesstattlichen Versicherung vom 11.02.2019 im vorliegenden Verfahren angegeben, dass sie ein oder zwei Tage vor der Betriebssitzkontrolle die Unterlagen aus dem Schließfach abgeholt habe, um die Übergabe des Betriebs und der erforderlichen Unterlagen an den Käufer vorzubereiten. Die Unterlagen hätten sich zu diesem Zeitpunkt, bis auf aktuelle Schichtzettel und Kassenberichte, bei ihr befunden. Dies sei ihrem Vater nicht bekannt gewesen. Ob sich die Unterlagen nun beim Antragsteller oder aber bei seiner Tochter befunden haben, kann im vorliegenden Verfahren indes dahinstehen. Denn allein in der Aufbewahrung von geschäftlichen Unterlagen außerhalb des Betriebssitz kann jedenfalls keine Verlagerung des Schwerpunkts der geschäftlichen Tätigkeit im oben genannten Sinne gesehen werden. Dies gilt ebenso, soweit die Antragsgegnerin darauf verwiesen hat, dass vom Antragsteller vorgelegte Unterlagen - wie Anzeigen über die Verwendung eines Fahrzeugs als Taxi bei der Kraftfahrzeugzulassungsstelle am 05.11.2018 und 25.04.2017 sowie mit E-Mails vom 07.03.2018 und 31.07.2018 übersandte Gebühren-Eichbescheide - die Adresse S. Straße ..., ... L. als Anschrift des Taxiunternehmens aufgewiesen hätten, da sich auch hieraus nichts dafür entnehmen lässt, dass der Antragsteller den überwiegenden Teil des Taxiverkehrs nicht mehr im Bereitstellungsbezirk seines Betriebssitzes ausführen würde. Soweit die Antragsgegnerin ihre Feststellung weiterhin darauf gestützt hat, dass der Betriebssitzwechsel in die M. Straße ... bei der Gewerbebehörde erst am 08.05.2017 mit Wirkung zum 01.05.2017 gemeldet worden sei, obwohl er bei der Genehmigungsbehörde bereits zum 01.06.2015 erklärt worden sei, vermag das Gericht hierin allenfalls ein - möglicherweise ordnungswidriges (vgl. § 146 Abs. 2 Nr. 2 GewO) - Versäumnis des Antragstellers zu erkennen, die Betriebssitzverlegung bei der zuständigen Gewerbebehörde gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GewO in angemessener Frist zu melden. Ein Nachweis dafür, dass der Betriebssitz seit Juni 2015 tatsächlich nicht in der M. Straße ... bestand, stellt dies jedoch nicht dar. Dies gilt umso mehr in Anbetracht des vom Antragsteller am 22.05.2015 mit der T. abgeschlossenen Mietvertrages über die kostenpflichtige Anmietung von Räumlichkeiten nebst einem Briefkasten.

15

Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist die Vorschrift des § 26 Nr. 2 PBefG auch nicht auf den Fall anwendbar, dass der Betriebssitz nicht ordnungsgemäß geführt oder „ersatzlos weggefallen“ ist (so aber: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 26 Rn.3). Dem steht der klare Wortlaut der Vorschrift entgegen, der von der Verlegung des Betriebssitzes und nicht von dem Wegfall des Betriebssitzes ausgeht. Die Vorschrift ist auf diesen Fall auch nicht analog anwendbar. Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung dieser Vorschrift sind nicht gegeben. Es besteht weder eine vergleichbare Interessenlage noch eine planwidrige Regelungslücke. Durch das Erlöschen der Genehmigung bei Verlegung des Betriebssitzes in eine andere Gemeinde soll verhindert werden, dass der Taxenverkehr in einer anderen Gemeinde ausgeübt und dadurch die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes an diesem Ort gefährdet wird (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 16.05.2001 - 12 E 1602/00 -, juris; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Dezember 2018, § 26 Nr.2). Wird jedoch ein Betriebssitz gar nicht oder nicht ordnungsgemäß unterhalten, führt dies nicht dazu, dass der genehmigte Taxenverkehr in einer anderen Gemeinde ausgeübt wird. Auch eine planwidrige Regelungslücke besteht nicht, da eine Genehmigung in diesen Fällen gem. § 25 Abs. 2 PBefG widerrufen werden kann, wenn die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG nicht mehr vorliegen. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG erfordert die Genehmigung, dass der Antragsteller einen Betriebssitz im Inland hat. Sollte der Antragsteller nicht mehr über einen ordnungsgemäßen Betriebssitz im Inland verfügen, bestünde also grundsätzlich die Möglichkeit, die Genehmigung gem. § 25 Abs. 2 PBefG zu widerrufen. Der Widerruf gem. § 25 Abs. 2 PBefG erfordert aber die fehlerfreie Ausübung von Ermessen durch die Antragsgegnerin. Bisher hat die Antragsgegnerin jedoch noch keine Ermessenserwägungen angestellt. An diese Ermessenserwägungen wären aufgrund der Schwere des behördlichen Eingriffs im Hinblick auf Art. 12 GG auch hohe Anforderungen zu stellen. Dabei hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einen besonderen Stellenwert. Der Widerruf ist nur dann zulässig, wenn weniger einschneidende Maßnahmen dem Schutzzweck nicht genügen (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Dezember 2018, § 25 Rn. 16; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Dezember 2018, § 25 Nr. 6, 10 ff.).

16

Da sich die Feststellung in Ziffer 1 der Verfügung der Antragsgegnerin voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird und insoweit die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen war, ist auch hinsichtlich der daran anknüpfenden weiteren Regelungen in Ziffer 3 und 5 des vorliegenden Bescheids die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen bzw. anzuordnen.

17

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 47.4 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.