Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-22, Aktenzeichen 15 A 2324/07
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0722.15A2324.07.00

Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Klägerin.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages
leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde, verfügt seit 1999 weder über einen
ausgeglichenen Haushalt noch über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, sondern
befindet sich im Zustand vorläufiger Haushaltsführung. Im Jahre 2003 setzte die
Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme Hebesätze für die Realsteuern fest, und
zwar 391 v. H. des Steuermessbetrages für die Grundsteuer B und 413 v. H. des
Steuermessbetrages für die Gewerbesteuer. Wegen der Hebesätze der übrigen
kreisangehörigen Gemeinden sowie der durchschnittlichen Hebesätze im Regierungsbezirk
L. und im Land Nordrhein-Westfalen wird auf Bl. 173 bis 178 der Gerichtsakte Bezug
genommen.

4

Durch Beschluss des Rates der Klägerin vom 5. Juli 2005 wurden die Hebesätze für das
Haushaltsjahr 2005 gesenkt und zwar für die Grundsteuer auf 350 v. H. und für die
Gewerbesteuer auf 400 v. H. Nach Beanstandung des Beschlusses durch den Bürgermeister
und Beschluss des Rates, den beanstandeten Beschluss nicht aufzuheben, hob der Beklagte
durch Verfügung vom 23. Dezember 2005 den Beschluss des Rates vom 5. Juli 2005 auf und
führte zur Begründung aus: Die Klägerin sei verpflichtet, einen ausgeglichenen Haushalt
aufzustellen. Dies sei ihr in der Vergangenheit schon nicht gelungen. Selbst die Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes sei ihr nicht möglich gewesen, da ein ausgeglichener
Haushalt nicht absehbar sei. Jährlich belaufe sich der Fehlbetrag auf rund 2 Millionen Euro,
so dass zum Ende des Jahres 2008 ein Gesamtfehlbetrag von etwa 8 Millionen Euro auflaufen
werde. Durch die Senkung der Hebesteuersätze werde diese Unausgeglichenheit des
Haushalts noch gravierender. Die Senkung der Hebesteuersätze könne nicht mit einer zu
hohen Belastung der Bürger begründet werden. Sie führe für den einzelnen Bürger nur zu
einer geringfügigen Senkung der Steuersumme, während der dadurch herbeigeführte
Gesamtsteuerausfall für die Klägerin erheblich sei. Auch seien Auswirkungen einer
Gewerbesteuersenkung auf Unternehmensentscheidungen nicht zu erwarten, weil die für
solche Entscheidungen notwendige Prognose in die Zukunft nicht geleistet werden könne.
Angesichts der Realsteuerhebesätze in den Nachbargemeinden könne auch nicht von einer
Überforderung der Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen gesprochen werden. Die
bedenkliche Haushaltssituation der Klägerin führe zu einer Beschränkung ihres
Selbstverwaltungsrechts. Im Interesse der Wiederherstellung einer geordneten
Haushaltswirtschaft und künftiger dauernder Leistungsfähigkeit der Klägerin sei ein
Einschreiten der Kommunalaufsicht geboten.

5

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und vorgetragen: Der
aufgehobene Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 verstoße nicht gegen geltendes Recht. Die
Gemeindeordnung mit dem in ihr verankerten Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen
Haushaltsführung lasse der Gemeinde einen weitgehenden Entscheidungsspielraum, den sie
hier sachgerecht ausgeübt habe. Die Gesamtbelastung ihrer Bürger durch sonstige Abgaben
sei unvertretbar hoch, insbesondere was die Abwassergebühren betreffe, mit der die Klägerin
in Nordrhein-Westfalen mit fast dem fünffachen gegenüber der gebührenniedrigsten
Gemeinde eine Spitzenstellung einnehme. Schon diese hohe Abwassergebührenbelastung
gehe auf das Land mit seinen vorgegebenen Investitionen zur Abwasserreinigung nach dem
Landeswassergesetz zurück. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der I. Bürger sei
ausgereizt, so dass eine Senkung der Hebesätze angezeigt gewesen sei. Auch das Gebot
sozialer Steuerpolitik verlange die Senkung der Hebesätze. Unter ökonomischen
Gesichtspunkten leide die Klägerin an einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Wohnungsmarkt
und bei der Gewerbeansiedlung gegenüber Nachbargemeinden, die sich in einem
Kaufkraftentzug niederschlage. Von der vom Rat vorgenommene moderaten Steuersenkung
gingen Investitionsanreize aus, wodurch höhere Einnahmen zu erzielen wären. Die Gemeinde
habe sich nicht zur bloßen Hinnahme und Beibehaltung der bisher vorhandenen Nachteile
durchringen können, sondern sich für eine Standortverbesserung durch die Senkung der
Hebesätze entschieden. Demgegenüber mische sich der Beklagte in diesen politischen
Vorgang ein, ohne sich auf eine bloße Rechtsaufsicht zu beschränken. Der vom
Innenministerium herausgegebene "Handlungsrahmen zur Genehmigung von
Haushaltssicherungskonzepten" stelle eine bloß interne Verwaltungsvorschrift dar, die kein
Maßstab für die Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Verfügung sein könne.
Überhaupt sei dieser Handlungsrahmen auch ökonomisch falsch, wie aus der Wirtschaft
bestätigt werde. Im Übrigen habe der Innenminister nach Erlass des hier in Rede stehenden
Bescheides auch seinen Handlungsrahmen geändert. Dies hätte der Beklagte bereits mit
Bescheiderlass sachlich berücksichtigen müssen. Das Grundgesetz gewähre den Gemeinden
das Recht zur Festsetzung von Hebesätzen, so dass aus diesen kompetenzrechtlichen Gründen
das Land keine Mindesthebesätze vorschreiben könne, im Übrigen auch nicht mittelbar durch
das Gemeindefinanzierungsgesetz. Für diese bundesrechtliche Sperre sei die Haushaltslage
der jeweiligen Gemeinde unerheblich.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005
aufzuheben.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Er hat auf die Begründung des Bescheides verwiesen und ergänzend vorgetragen: Die
Haushaltslage sei für die Verfügung sehr wohl relevant, da ein Haushaltsausgleich gesetzlich
vorgeschrieben sei. Hier sollten die Durchschnittshebesätze im Land, Regierungsbezirk und
Kreis sogar unterschritten werden, obwohl bisher und auch noch nach der Haushaltssatzung
für das Jahr 2006 und dem Haushaltssicherungskonzept bis zum Jahre 2009 eine
Situationsverbesserung nicht absehbar sei. Allein für das Jahr 2005 würde bei Beibehaltung
der Absenkung ein zusätzliches Defizit von 220.000,-- Euro eintreten. Der Ratsbeschluss
verstoße auch gegen den vom Innenministerium festgesetzten Handlungsrahmen in seiner
neuen Fassung. Schließlich könne die hohe Abwassergebührenbelastung im Bereich der
Klägerin nicht für eine Hebesatzsenkung ins Feld geführt werden, da nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz dafür spezielle Landeszuweisungen vorgesehen seien.

11

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die kommunalaufsichtliche
Verfügung aufgehoben.

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Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten,
mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt:
Die streitige Aufsichtsverfügung widerspreche nicht den bundesrechtlichen Regelungen zum
Hebesatzrecht. Dieses werde den Gemeinden nach dem Gewerbesteuergesetz und dem
Grundsteuergesetz zugewiesen, allerdings nur im Rahmen der Gesetze. Ein solches Gesetz sei
die Gemeindeordnung, die den Gemeinden vorschreibe, den Haushalt auszugleichen, wie es
auch nach dem bundesrechtlichen Haushaltsgrundsätzegesetz und nach Art. 104 des EG-
Vertrages vorgesehen sei. Dieser Bindung an das Haushaltsrecht stehe Art. 106 Abs. 6 Satz 2
des Grundgesetzes über das Hebesatzrecht der Gemeinden nicht entgegen. Aus dieser
Kompetenzverteilung ergebe sich, dass die Länder zwar keinen Mindesthebesatz bestimmen,
aber Regelungen im Bereich des Kommunalrechts treffen dürften, die Auswirkungen im
Bereich des Steuerrechts hätten. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für das
kommunale Haushaltsrecht bestehe. Abgabenrecht in Form bundessteuerlicher
Realsteuergesetze und kommunales Haushaltsrecht seien unterschiedliche Materien. Ersteres
betreffe Art und Höhe einer Abgabe, während letzteres den Umgang mit Haushaltsmitteln und
die Ausschöpfung von allen Möglichkeiten der Einnahmebeschaffung betreffe. Hier gehe es
allein um das haushaltsrechtliche Gebot, den Haushalt auszugleichen. Wie dies die
Gemeinden herstellten, sei ihre Sache. Allerdings sei ihr Spielraum beschränkt, wenn sie sich
im Haushaltssicherungskonzept befänden, und erst recht, wenn sie nur über einen Nothaushalt
verfügten. Hier gehe es auch nicht um eine Erhöhung der Realsteuerhebesätze, sondern
darum, dass es der Gemeinde haushaltsrechtlich versagt sei, diese Sätze zu senken. Die
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das Verwaltungsgericht berufe,
könne für den vorliegenden Rechtsstreit nichts entnommen werden, da es dort lediglich um
die Durchsetzung des Vorrangverhältnisses spezieller Entgelte vor Steuern gegangen sei, die
ein Bürger im Rahmen eines Steuerbescheides geltend gemacht habe. Dass die Gemeinde
haushaltsrechtlichen Bindungen bei der Festsetzung der Hebesätze unterliege, werde vom
Bundesverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogen.

13

Der Beklagte beantragt,

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das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

15

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend vor: Zu
Recht habe das Verwaltungsgericht aus den bundesrechtlichen Regelungen zur Einräumung
eines Hebesatzesrechtes für die Gemeinden gefolgert, dass dieses Hebesatzrecht nicht durch
landesrechtliche Vorschriften beschränkt werden könne. Wenn Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des
Grundgesetzes ein Hebesatzrecht nur im Rahmen der Gesetze eingeräumt wissen wolle,
bedeute dies lediglich, dass das Hebesatzrecht durch Bundesgesetz eingeschränkt werden
könne. Die kompetenzielle Verteilung des Hebesatzrechtes dürfe nicht über den Umweg über
das kommunale Haushaltsrecht umgangen werden. Ansonsten würden auch die Regelungen
des Grundsteuer- und Gewerbesteuergesetzes mit ihrem schmalen Programm für den
Landesgesetzgeber sinnlos werden. Das Hebesatzbestimmungsrecht sei ein privilegierter
Bestandteil des besonders geschützten Selbstverwaltungsrechts, wie es sich insbesondere aus
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes ergebe, der eine deutliche Stärkung der
Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen bezwecke. In diese
geschützte Sphäre werde unzulässig durch die angefochtene Verfügung eingegriffen. Zwar sei
das Hebesatzrecht nicht unbeschränkt gewährleistet, sondern unterliege dem Verbot der
Willkür und der Sachfremdheit der Entscheidung. Auch seien die Grundsätze des
Haushaltsrechts zu beachten. Jedoch bestehe deren Funktion alleine darin, eine gemeindliche
Entscheidung für einen bestimmten Hebesatz zu rechtfertigen, nicht jedoch darin, sie zu
einem bestimmten Hebesatz zu verpflichten. Es komme alleine darauf an, dass die Klägerin
ihren durch die Zuweisung des Hebesatzrechtes eingeräumten Spielraum sachgerecht
ausgeführt habe. Das habe sie unter Beachtung des Grundsatzes einer sozialen Steuerpolitik
getan. Der bislang geltende Hebesatz für die Grundsteuer B liege über den Durchschnitt der
Kommunen im Kreise F. , der Hebesatz für die Gewerbesteuer entsprach dem
Durchschnittswert des Kreises. Angesichts der im Bereich der Klägerin überdurchschnittlich
hohen öffentlichen Abgaben insbesondere bei den Kanalbenutzungsgebühren, sei es
sachgerecht gewesen, im Gewerbesteuerbereich einen Wert unterhalb des
Durchschnittswertes auf Kreisebene festzusetzen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu beigezogenen Unterlagen
Bezug genommen.

19

II.

20

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.

21

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht
stattgegeben, da sie zwar zulässig, aber unbegründet ist. Der angefochtene Verwaltungsakt ist
nämlich rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er rechtfertigt sich aus § 122 Abs. 1
Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der heute geltenden
Fassung, die auch schon im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung vom
23. Dezember 2005 galt. Die zuvor geltende - wenngleich wortgleiche - Regelung des § 119
Abs. 1 Satz 2 GO NRW a. F. ist nicht wegen Art. 1 § 9 des Gesetzes über ein Neues
Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen vom
16. November 2004 (NKFG NRW - GV. NRW. S. 644) anzuwenden, da diese Vorschrift
lediglich die Weitergeltung haushaltsrechtlicher, nicht aufsichtsrechtlicher Vorschriften für
Gemeinden anordnet, die ihr Haushaltsrecht noch nicht auf das System der doppelten
Buchführung umgestellt hatten. Nach der genannten Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde
Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch
den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen
für den aufgehobenen Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 vor.

22

Gemäß § 75 Abs. 3 GO NRW a.F., nämlich in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen
und hier wegen Art. 1 § 9 NKFG NRW noch anwendbaren Fassung, muss der Haushalt in
jedem Jahr ausgeglichen sein. Gegen diese Vorschrift verstößt die Klägerin seit Jahren. Nach
§ 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F. ist dann, wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden
kann, dieser zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen. Daraus ergibt sich die
haushaltsrechtliche Pflicht für die Gemeinde, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung
der Ausgaben und Erhöhung der Einnahmen dieses Ziel so schnell wie möglich zu erreichen.
Insbesondere aber ergibt sich daraus die Pflicht, von einnahmemindernden Maßnahmen - wie
hier der Senkung der Realsteuerhebesätze - grundsätzlich abzusehen.

23

Allerdings besteht die Pflicht nicht einschränkungslos, sondern ist auf das Zumutbare
begrenzt. Diese Beschränkung der Handlungs- und Unterlassungspflicht ergibt sich aus dem
Merkmal des § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F., wonach die Pflicht zur Wiederherstellung des
Haushaltsausgleichs sich nur auf den "nächstmöglichen" Zeitpunkt bezieht. Mit diesem
Zeitpunkt ist nicht der rein technische Zeitpunkt gemeint, der unter Ausnutzung aller
denkbaren Einsparungen und Einnahmeerhöhungen erreichbar wäre, sondern der Zeitpunkt,
der unter Berücksichtigung der vielfältigen und auch häufig gegenläufigen Pflichten einer
Gemeinde erreichbar ist, mithin der zumutbarerweise nächstmögliche Zeitpunkt. Die
Zumutbarkeit des haushaltsrechtlich gebotenen Verhaltens bestimmt sich einerseits nach den
jeweiligen rechtlichen Vorgaben für das in Rede stehenden Tun oder Unterlassen sowie
danach, ob das Verhalten auch unter Berücksichtigung des im Rahmen des Grundsatzes
sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung (§ 75 Abs. 2 GO NRW a.F.) eröffneten
Handlungsspielraums der Gemeinde geboten ist. Dabei ist der Spielraum um so enger, je
größer oder andauernder das Haushaltsdefizit und je unabsehbarer sein Ende ist.

24

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 -, NWVBl. 2007, 347
zur Verpflichtung von Kommunen in defizitärer Haushaltslage, die Einnahmequellen
auszuschöpfen.

25

Hier hat die Klägerin bei chronisch defizitärer Haushaltslage, ohne dass ein Ende
absehbar wäre, die Realsteuerhebesätze von 391 v. H. des Steuermessbetrages der
Grundsteuer B und 413 v. H. des Steuermessbetrages der Gewerbesteuer auf 350 v. H. der
Grundsteuer B und 400 v. H. der Gewerbesteuer gesenkt. Die alten Hebesätze lagen 2005
unter dem Landesdurchschnitt (432 Grundsteuer B, 434 Gewerbesteuer) und dem
Regierungsbezirksdurchschnitt (441 Grundsteuer B, 439 Gewerbesteuer). Der
Kreisdurchschnitt lag bei der Grundsteuer etwas niedriger (386 Grundsteuer B), bei der
Gewerbesteuer lag er in gleicher Höhe bei 413. Demgegenüber will der aufgehobene
Ratsbeschluss die Grundsteuer B mit 350 v. H. auf ein Niveau senken, das im
Landesdurchschnitt zuletzt 1994 erreicht wurde (354), und die Gewerbesteuer mit 400 auf ein
Niveau, das im Landesdurchschnitt zuletzt 1992 erreicht wurde (400). Der von der Klägerin
beschlossene Hebesatz für die Grundsteuer B wäre 2005 im Kreis der niedrigste gewesen
(nachfolgend niedrigster Satz mit 380 in E. und F. ), der Hebesatz für die
Gewerbesteuer wäre zusammen mit dem in E. im Kreis der niedrigste gewesen.
Angesichts dieser Verhältnisse widersprach die beschlossene Senkung der
Realsteuerhebesätze dem Gebot, den Haushausausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt
wiederherzustellen.

26

Es war auch für die Klägerin zumutbar, auf die beschlossene Absenkung zu verzichten.
Die von ihr genannten Gesichtspunkte führen nicht dazu, den Verzicht auf die beschlossene
Steuersenkung als unzumutbar im oben beschriebenen Sinne erscheinen zu lassen: Die
Annahme, die beschlossene Senkung der Realsteuerhebesätze werde wegen der damit
bewirkten Steigerung der Attraktivität der Klägerin zu höheren Einnahme führen, ist allenfalls
eine Hoffnung, deren tatsächliche Grundlage dünn ist angesichts des Umstandes, dass die
Höhe der Realsteuerhebesätze regelmäßig nicht der zentrale Grund für die Entscheidung ist,
in welcher Gemeinde sich ein Unternehmen ansiedelt bzw. Personen Wohnung nehmen. Bei
der prekären Haushaltslage in I1. war für solche kostspieligen Wagnisse für die Zukunft
kein Raum.

27

Der aufgehobene Ratsbeschluss kann auch nicht aus § 10 GO NRW gerechtfertigt
werden. Danach haben die Gemeinden ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass
die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
Abgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen. Diese Vorschrift ermächtigt nicht dazu, eine
defizitäre Haushaltswirtschaft zu betreiben. Sie geht auf § 7 der Deutschen Gemeindeordnung
vom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) zurück, der schon eine Verwaltung des Vermögens und
der Einkünfte der Gemeinde mit dem Ziel der Gesunderhaltung der Gemeindefinanzen unter
Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen vorschrieb. Diese
Vorschrift wiederum hatte ihren Vorläufer in § 13 des preußischen Gemeindefinanzgesetzes
vom 15. Dezember 1933 (prGS S. 442). Diese Vorschrift besagte, dass oberster Grundsatz für
die Gestaltung des Haushaltsplanes sparsamste und wirtschaftliche Finanzgebarung sei. Die
Steuerkraft der Einwohner und der Wirtschaft sei pfleglich zu behandeln. Es sei deshalb
Pflicht des Leiters der Gemeinde, in den Haushaltsplan außer den Ausgaben, die zur
Bestreitung der rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinde notwendig seien, nach
gewissenhafter Prüfung nur solche aufzunehmen, die für die Aufrechterhaltung der
Verwaltung und die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlich seien. Bei der
Gestaltung des Haushaltsplans sei darauf zu achten, dass die Haushaltswirtschaft der Zukunft
nicht ungebührlich zu Gunsten der Gegenwart belastet werde und dass durch vorsorgliche
Haushaltswirtschaft Sicherungen gegen Schwankungen der allgemeinen Wirtschaft und zu
ihrer Milderung geschaffen würden.

28

Aus dem Zusammenhang der Regelung in § 10 Satz 2 GO NRW über die
Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen mit Satz 1 der Vorschrift
über das Ziel, die Gemeindefinanzen bei der Verwaltung von Einkünften und Vermögen
gesund zu halten, sowie aus der genannten Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich, dass die
Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen in erster Linie
eine rechtliche Begrenzung des Ausgabeverhaltens der Gemeinden bezweckt, also das
gemeindliche Verhalten bei der Verwaltung ihres Vermögens und ihrer Einkünfte steuern
will: Die Gemeindefinanzen sind nämlich auch bei einem ausgeglichenen Haushalt nicht
gesund im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wenn der Haushaltsausgleich nur durch
rücksichtslose Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der
Abgabepflichtigen erzielt wird. Demgegenüber handelt es sich im Kern nicht um eine
Abgabevorschrift, die Maßstäbe für die Abgabeerhebung setzen will. Ob die Vorschrift auch
eine Begrenzung der Steuererhebung losgelöst von der Ausgabeseite setzt, kann hier offen
bleiben. Jedenfalls ist das Verbot rücksichtsloser Inanspruchnahme der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen nicht dadurch verletzt, dass auf die beschlossene
Hebesatzsenkung verzichtet wird. Wie oben dargelegt, sollte durch den aufgehobenen
Ratsbeschluss die Realsteuerbelastung auf ein fast beispiellos niedriges Niveau abgesenkt
werden, obwohl sich die Belastung bislang im durchschnittlichen oder gar
unterdurchschnittlichen Bereich bewegte.

29

Die Absenkung der Realsteuerhebesätze kann auch nicht mit Hinweis auf die sonstige
Abgabenbelastung im Bereich der Klägerin, namentlich bei den Entwässerungsgebühren,
begründet werden. Die Höhe der sonstigen Abgaben ist grundsätzlich nach den für diese
geltenden Abgabebestimmungen zu beurteilen. Eine über dem Durchschnitt anderer
Kommunen liegende Gesamtbelastung der Abgabepflichtigen ist nicht rücksichtslos, wenn die
Haushaltslage so prekär wie bei der Klägerin ist, und rechtfertigt keine haushaltsrechtlich
unvertretbare Absenkung der Realsteuerhebesätze auf ein fast beispiellos niedriges
Niveau.

30

Auch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes (GG), wonach den Gemeinden das Recht
einzuräumen ist, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze
festzusetzen, sowie § 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes und § 16 Abs. 1 des
Gewerbesteuergesetzes, die in Umsetzung der genannten verfassungsrechtlichen Bestimmung
das Hebesatzfestsetzungsrecht den Gemeinden zuweisen, stehen der angefochtenen
Verfügung nicht entgegen. Richtig ist, dass die genannten Vorschriften landessteuerrechtliche
Vorschriften verbieten, die das Recht zur Bestimmung des Hebesatzes ganz oder teilweise
von den Gemeinden auf das Land verschieben. Das tut § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch
nicht, der lediglich zur Aufhebung rechtswidriger Ratsbeschlüsse ermächtigt.

31

Auch der die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses begründende § 75 Abs.
3 GO NRW a. F. mit der Anordnung der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs zum
nächstmöglichen Zeitpunkt tut dies nicht. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Vorschrift
bei der hier gefundenen Auslegung eine realsteuerliche Vorschrift wäre, die Regelungen über
die Bestimmung der Hebesätze enthielte. Insoweit besteht nämlich keine
Landesgesetzgebungskompetenz, da der Bund durch die Realsteuergesetze von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht hat und damit die
Landesgesetzgebungskompetenz entfällt (Art. 72 Abs. 1 GG). Art. 75 Abs. 3 GO NRW a. F.
beruht aber nicht auf der Gesetzgebungskompetenz für das Realsteuerrecht, sondern auf der
Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht, insbesondere Kommunalhaushaltsrecht,
die den Ländern zusteht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die kompetenzielle Zuordnung eines Gesetzes
bemisst sich danach, ob der Gegenstand eines Gesetzes seinem Hauptzweck nach, seinem
Kern nach unter einen bestimmten Kompetenztitel fällt.

32

Vgl. Jarras/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 70 Rn 7 f.; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Bd.
8, 3. Aufl., Art. 70, Rn. 70; Stettner in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl., Supplementum 2007, Art.
70, Rn. 35.

33

Hauptzweck und Kern des § 75 Abs. 3 GO NRW a. F. sind kommunalhaushaltsrechtlicher
Natur. Die Vorschrift weist zwar auch Bezüge zum Realsteuerrecht insofern auf, als er - wie
hier - unter bestimmten Voraussetzungen ein Verbot der Senkung der Realsteuerhebesätze
enthält. Im Kern bleibt er aber haushaltsrechtlicher Natur, da er die Senkung der Hebesätze
nur bei einer schweren Haushaltsnotlage verbietet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch
bundesrechtlich die Festsetzung von Realsteuerhebesätzen kein Selbstzweck ist, sondern
eingebunden ist in die Funktion jedweder Steuer, zuvörderst der Mittelbeschaffung für den
Haushalt zu dienen. Ob Mittel beschafft werden müssen, ist keine steuerliche, sondern eine
haushaltsrechtliche Frage, die sich aus dem Erfordernis des Haushaltsausgleichs ergibt und
insbesondere auch vom Ausgabeverhalten der Gemeinde abhängt. Das Wie der
Mittelbeschaffung kann eine Materie des Abgabenrechts sein: So liegt etwa der
Vorrangstufung zwischen verschiedenen Abgabearten, wie sie in § 77 Abs. 2 GO NRW
vorgenommen wird, eine Bewertung einzelner Abgabentypen in ihren Verhältnis zueinander
zugrunde und kann daher im Hauptzweck als eine abgaberechtliche und speziell steuerliche
Norm angesehen werden.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 176.

35

Hier geht es jedoch alleine darum, ob haushaltsrechtlich die Notwendigkeit besteht, auf
eine Senkung der Realsteuerhebesätze zu verzichten, um das Haushaltsdefizit nicht noch
größer werden und den notwendigen Haushaltsausgleich nicht in noch weitere Ferne rücken
zu lassen. Es geht nicht darum, zwischen verschiedenen Abgabearten auszuwählen, welche
gesenkt werden soll; es geht auch nicht darum, den Ermessensspielraum bei der Festsetzung
der Realsteuerhebesätze auszufüllen. All dies wären steuerrechtliche Gesichtspunkte. Hier
geht es alleine darum, ob angesichts der schweren Haushaltsnotlage der Klägerin ein
Einnahmeverzicht - welche Art auch immer - in der beschlossenen Höhe mit dem
Gemeindehaushaltsrecht zu vereinbaren ist.

36

Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass damit das schmale
landesgesetzgeberische Kompetenzfeld, das die bundessteuerlichen Realsteuergesetze übrig
ließen, konterkariert werde. Die Landesrechtsvorbehalte in den Realsteuergesetzen (etwa die
Möglichkeit nach § 16 Abs. 5 Gewerbesteuergesetz und § 26 Grundsteuergesetz, das
Hebesatzverhältnis für Grund- und Gewerbesteuer bei Betrieben der Land- und
Forstwirtschaft festzulegen oder Hebesatzhöchstsätze vorzugeben) betreffen landesrechtliche
Regelungen, die auf der Kompetenzgrundlage für das Realsteuerrecht ergehen. Ohne diese
Öffnung kraft Bundesrechts hätten die Länder keine Kompetenz zu der Regelung. Im
vorliegenden Rechtsstreit geht es aber um die kompetenzielle Zuordnung des § 75 Abs. 3 GO
NRW a. F. in der hier gefundenen Auslegung, die sich nicht als realsteuerrechtliche, sondern
kommunalhaushaltsrechtliche Vorschrift erweist.

37

Sie greift nicht unzulässig in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung ein (Art. 28
Abs. 2 GG). Zu diesem Recht gehört die Finanzhoheit der Gemeinden, die eine
eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft gewährleistet.

38

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, BVerfGE 71, 25
(36); BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155, Rn. 21;
Beschluss vom 30. Januar 1997 - 8 NB 2.96 -, BVerwGE 104, 60 (65 f.); Beschluss vom 26.
September 1997 - 1 B 139.97 -, NVwZ 1998, 184 (185); OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober
2004 - 15 A 4597/02 -, NVwZ-RR 2005, 563 f.; Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -,
NWVBl. 2002, 384 (385 f.).

39

Möglicherweise existiert mit Rücksicht auf Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, der zu den vom
Selbstverwaltungsrecht gewährleisteten Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung
auch eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene
Steuerquelle zählt, neben der Finanzhoheit eine eigenständige Hebesatzhoheit.

40

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2005 - 2 BvR 2185/04 -, BVerfGE 112, 216
(222); zur Frage, inwieweit durch realsteuerrechtliche Vorschriften das Hebesatzrecht
beschränkt werden darf, vgl. Selmer/Hummel, Verfassungsgerechte Pflicht der Gemeinden
zur Erhebung von Gewerbesteuer?, NVwZ 2006, 14 (18 ff.).

41

Das kommunale Selbstverwaltungsrecht ist aber nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur "im
Rahmen der Gesetze" gewährleistet.

42

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2004 - 8 B 139.03 -, Buchholz 415.1 Allg.
KommR, Nr. 150 S. 8.

43

Diese Gesetze finden ihrerseits eine verfassungsrechtliche Schranke im Kernbereich des
Selbstverwaltungsrechts,

44

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (365 f.);
BVerwG. Urteil vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 -, BVerwGE 112, 253, 255, 258),

45

sowie im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,

46

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (366
f.).

47

Unter Anlegung dieser Maßstäbe verletzt es weder den Kernbereich der Finanzhoheit
noch stellt es einen unverhältnismäßigen Eingriff in sie dar, wenn das
Kommunalhaushaltsrecht die Gemeinden auf das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zum
nächstmöglichen Zeitpunkt festlegt und eine mit diesem Ziel unvereinbare Senkung der
Hebesätze verbietet. Die Finanzhoheit besteht auch darin, dass die Gemeinde sich in
eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen
einstellt. Sie muss vor allem die Hebesätze nach realistischen Gesichtspunkten festsetzen. Die
Gemeinden sind bei der Festsetzung der Hebesätze nicht völlig frei; es ist ihnen nicht
gewährleistet, dass sie ihre Entscheidungen nur nach ihren Interessen und ohne Rücksicht auf
ihre Verpflichtungen treffen können. Das Wesen der gemeindlichen Finanzhoheit besteht
nicht darin, dass die Gemeinde frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich
disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des
modernen Verwaltungsstaates in Betracht zieht.

48

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 (369,
371).

49

Ermessensfehler sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung für die Frage hat, inwieweit das Bundesrecht
landesrechtliche Regelungen zur Festsetzung der Realsteuerhebesätze erlaubt. Die
Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 des
Gerichtskostengesetzes.

51