Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-30, Aktenzeichen 4 K 7014/18

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Wohnsitzauflage in der Aufenthaltserlaubnis der Klägerin vom 07.03.2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.11.2018 rechtswidrig war.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine Wohnsitzauflage in ihrer Aufenthaltserlaubnis.

2

Die am ... 1992 geborene Klägerin hat die serbische Staatsangehörigkeit und stammt aus dem Kosovo. Im Dezember 1999 reiste sie mit ihren Eltern und Geschwistern ohne erforderliches Visum in das Bundesgebiet ein. Die Familie lebte sodann in .... Erstmals am 11.11.2011 erteilte das Landratsamt ... der Klägerin und ihrer am 20.07.2010 geborenen Tochter ..., die damals in ... lebten, eine Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 5 AufenthG (zunächst für sechs Monate). Grund hierfür war, dass der sorgerechtsberechtigte Vater des Kindes Ariana eine Aufenthaltserlaubnis besaß; von dieser war die Aufenthaltserlaubnis des Kindes und hiervon die der Klägerin abgeleitet (zwischenzeitlich hat der Vater am 12.01.2018 eine Niederlassungserlaubnis erhalten). Die Aufenthaltserlaubnisse wurden in der Folge wiederholt verlängert, zuletzt am 20.12.2018 bis zum 19.12.2019.

3

Am 07.03.2018 verlängerte die Beklagte die Aufenthaltserlaubnis der Klägerin bis zum 06.09.2018 mit den Nebenbestimmungen: „Selbstständige Erwerbstätigkeit nicht erlaubt, Beschäftigung uneingeschränkt erlaubt, Wohnsitznahme nur in der Stadt ... gestattet. Ausnahmefall nach § 78a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufenthG.“

4

Mit Schreiben vom 26.07.2018 beantragte die Prozessbevollmächtigte der Klägerin, die Wohnsitzauflage zu ändern, und trug vor: Die Klägerin habe für sich und ihre Kinder eine Wohnung in ... sowie dort eine unbefristete Arbeitsstelle gefunden; der Mietvertrag trete am 01.08.2018 in Kraft. Zugleich legte sie Meldebestätigungen für die Klägerin und deren Kinder vor (Einzug: 01.07.2018), ferner den Mietvertrag und den Arbeitsvertrag (der Firma ... mit einer Arbeitszeit von 50 Stunden pro Monat), später auch Bescheinigungen über den Schulbesuch der Kinder in .... Die Beklagte leitete den Antrag an das Landratsamt ... weiter. Die Prozessbevollmächtigte der Klägerin teilte mit, dass die Eheleute getrennt lebten, weshalb eine Umverteilung nur für die Klägerin und die drei Kinder beantragt sei. Mit Bescheid vom 10.08.2018 lehnte es das Landratsamt ab, die wohnsitzbeschränkende Auflage gegenüber der Klägerin zu ändern. Die Klägerin erhob hiergegen keinen Widerspruch, legte aber am 20.08.2018 bei der Beklagten Widerspruch gegen die Wohnsitzauflage ein.

5

Am 17.08.2018 beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht im Wege einer einstweiligen Anordnung, gegenüber der Beklagten (dort Antragsgegnerin) die aufschiebende Wirkung ihres Antrags auf Löschung der Wohnsitzauflage festzustellen (4 K 5012/18). Die Beklagte teilte daraufhin der Klägerin mit, dass ihr Widerspruch gegen die Wohnsitzauflage aufschiebende Wirkung habe. Im Anschluss daran erklärten die Beteiligten das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes übereinstimmend für erledigt.

6

In der Folge klärten das Landratsamt und die Beklagte im Einvernehmen mit dem Regierungspräsidium die Frage, wer für die Verlängerung bzw. Erteilung der Aufenthaltserlaubnisse für die Familienangehörigen zuständig sei (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 und auch 3 AAZuVO). Die Klägerin beantragte am 10.10.2018 die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis bei der Beklagten und gab dabei als Anschrift diejenige ihrer Eltern in ... an, wo sie zuletzt vor dem Umzug gewohnt hatte. In die daraufhin erteilten Fiktionsbescheinigungen nahm die Beklagte auf, dass der Wohnsitz in ... zu nehmen sei. Auch hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, dem die Beklagte aufschiebende Wirkung beimisst.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.11.2018 wies das Regierungspräsidium ... den Widerspruch der Klägerin gegen die Wohnsitzauflage zurück. In der Begründung führte es aus: Nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz sei eine wohnsitzbeschränkende Auflage insbesondere ein geeignetes Mittel, um mittels einer regionalen Bindung überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Entsprechende Auflagen könnten auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen seien auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen könnten. Vor diesem Hintergrund würden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes, soweit und solange sie Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II oder XII oder nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bezögen. Aus dem von der Klägerin vorgelegten Bescheid des Jobcenters ... vom 11.10.2017 ergebe sich, dass die Klägerin Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II beziehe. Persönliche Belange der Klägerin, die der Beschränkung der Wohnsitznahme auf den Stadtkreis ... entgegenstünden, z.B. die Notwendigkeit des Umzugs zwecks Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft oder eine Behinderung, seien weder ersichtlich noch vorgetragen. Dass die Klägerin in ... eine Wohnung und eine Arbeitsstelle gefunden habe, könne ein nachträgliches Absehen von der Wohnsitzauflage nicht rechtfertigen. Der Lebensunterhalt der Klägerin sei auch weiterhin nicht aus eigenen Mitteln gesichert. Es bestehe eine Lücke von ... monatlich. Das persönliche Interesse der Klägerin an einem nicht durch eine Wohnsitzauflage beschränkten Aufenthalt überwiege auch weiterhin nicht das mit der Wohnsitzauflage verfolgte öffentliche Interesse an einer angemessenen Lastenverteilung unter den Ländern und innerhalb der Länder. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass der Arbeitsplatz der Klägerin in ... von ... aus gut mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu erreichen sei.

8

Die Klägerin hat am 19.12.2018 Klage erhoben. Sie trägt vor: Seitdem sie im Jahr 2011 eine Aufenthaltserlaubnis erhalten habe, sei sie mehrfach trotz Bezugs von Sozialleistungen zwischen ... und ... hin und her gezogen. Die Aufenthaltserlaubnis sei zu keiner Zeit mit einer räumlichen Beschränkung versehen gewesen. Vor etwa zwei Jahren (betrachtet vom Dezember 2018 aus) sei sie mit ihren drei Töchtern zuletzt von ... nach ... umgezogen, wo der Vater ihrer Töchter lebe. Dort habe sie dann auch die Verlängerung ihrer Aufenthaltserlaubnis beantragt. Diese sei zunächst auf der Grundlage erteilt worden, dass sie bis zum Ende des dritten Lebensjahres der jüngsten Tochter keine sozialversicherungspflichtige Arbeit aufzunehmen brauche. Danach habe sie einen befristeten Arbeitsvertrag vorgelegt. In ..., wo sie bei ihren Eltern gelebt habe, sei der Zustand zunehmend unerträglicher geworden. Ihr Vater habe von ihr verlangt, bis zum 31.07.2018 auszuziehen. Wegen der nur kurzfristigen Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis sei es ihr nicht möglich gewesen, eine Wohnung anzumieten bzw. einen Wohnberechtigungsschein zu beantragen. Nach dem Auszug aus der Wohnung hätte sie mit den drei Kindern in einer Notunterkunft leben müssen. Sie habe aber die Wohnung in ... zum 01.07.2018 gefunden. Für ihre Töchter habe sie Schulplätze und einen Kindergartenplatz. Die Betreuung der Kinder sei vormittags gesichert. Nachmittags könnten in ... lebende Verwandte die Kinder betreuen. Bei ihrem Arbeitgeber habe sie angefragt, ob sie die Arbeitszeit aufstocken könne. Sie arbeite dort wesentlich mehr als zuletzt in .... Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen bei der Wohnsitzauflage nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise ausgeübt. Ermessenserwägungen fänden sich erstmals im Widerspruchsbescheid. Sie seien dort nur formelhaft. Die Auflage sei unverhältnismäßig und erfülle ihren Zweck nicht. Gerade im Stadtkreis ... gebe es überproportional viele sozialhilfeabhängige Ausländer. Die fiskalische Belastung ... sei bereits überproportional hoch. Die damit einhergehende Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen dürfte hinlänglich bekannt sein. In den Freiburger Notunterkünften seien derzeit hauptsächlich Ausländer untergebracht. Hier sei die Gefahr einer Gettobildung, die nach der Begründung des Gesetzgebers zu § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG gerade vermieden werden solle, besonders hoch. Auch entspreche es dem Wohl der Kinder, wenn sie in einer abgeschlossenen Wohnung und nicht in einer Notunterkunft aufwüchsen. Aufgrund der zugespitzten Wohnungssituation in ... würde sich ein Aufenthalt in einer Notunterkunft vermutlich über mehrere Jahre hinziehen. Zudem gebe es in ... und Umgebung wesentlich mehr niederschwellige, für sie geeignete Arbeitsplätze als in ....

9

Die Klägerin beantragt,

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die Wohnsitzauflage in der Aufenthaltserlaubnis der Klägerin vom 07.03.2018 aufzuheben, hilfsweise, festzustellen, dass diese rechtswidrig war.

11

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

13

Sie verteidigt die erteilte Wohnsitzauflage und trägt weiter vor: Die Klage sei als Anfechtungsklage statthaft, aber unbegründet. Aus der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz ergebe sich, dass eine Wohnsitzauflage zu ergehen habe. Neben die dort genannten Zwecke trete, dass Wohnsitzbeschränkungen einem Mehrfachbezug von Sozialhilfe entgegenwirken könnten. Ausnahmen vom regelmäßigen Erlass einer Wohnsitzauflage dürften auf atypische Sachverhalte beschränkt bleiben. Anhaltspunkte für berücksichtigungswürdige individuelle Belange der Klägerin lägen nicht vor. Nach der einschlägigen Verwaltungsvorschrift bedürfe eine Streichung oder Änderung der wohnsitzbeschränkenden Auflage der vorherigen Zustimmung durch die Ausländerbehörde des Zuzugsorts. Die Zustimmung sei zu erteilen, wenn der Lebensunterhalt am neuen Wohnort voraussichtlich dauerhaft gesichert sei, auch für alle Familienangehörigen. Sie sei auch zu erteilen, wenn der Umzug der Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft zwischen bestimmten Personen diene oder wenn der Umzug der dauerhaften und nachhaltigen Verbesserung der benötigten Pflege eines Verwandten diene oder wenn der Umzug erforderlich sei, um einer Gefahrenlage, die von Familienangehörigen bzw. dem ehemaligen Partner ausgehe, zu begegnen. Derartige Belange bzw. Belange mit vergleichbarem Gewicht seien jedoch vorliegend nicht gegeben. Die Arbeitsaufnahme der Klägerin könne kein dem öffentlichen Interesse an der Wohnsitzauflage entgegenstehender Belang sein, zumal sie weiterhin auf den Bezug von öffentlichen Leistungen angewiesen und auch nicht ersichtlich sei, dass sie nicht auch in ... eine vergleichbare Beschäftigung finden und ausüben könnte. Entsprechende Bemühungen habe sie nicht dargelegt. Abgesehen davon sei der Arbeitsplatz der Klägerin in ... von ... aus erreichbar. Auch der Umstand, dass sie in ... eine Wohnung gefunden habe, führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Wohnsitzauflage. Die Klägerin könne auch sonst keine Verbindungen zu ... bzw. dem Landkreis ... darlegen, die zu einer anderen Entscheidung führen würden. Sie sei nach eigenen Angaben immer wieder zwischen ... und dem Landkreis hin und her gezogen. Es sei deshalb auch nicht ersichtlich, dass etwa die Kinder derart stark in ... verwurzelt seien, dass es eine unbillige Härte darstellen würde, ihren Wohnort zurück nach ... zu verlegen. Dies gelte umso mehr, als die Klägerin zum Zeitpunkt der Anmeldung der Kinder in der Schule bzw. im Kindergarten nicht darauf habe vertrauen können, dass ihrem Antrag auf Umverteilung bzw. auf Aufhebung der Wohnsitzauflage stattgegeben werden würde. Schließlich sei die Wohnsitzauflage auch deshalb nicht unverhältnismäßig, weil sie zeitlich befristet sei und nur solange gelte, wie die Klägerin öffentliche Leistungen beziehe.

14

Der Kammer liegt je ein Heft Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums ... vor.

Entscheidungsgründe

15

Die Klage ist mit dem Hauptantrag nicht (mehr) statthaft. Zwar handelt es sich bei einer Wohnsitzauflage um keine „modifizierende“, sondern um eine selbständige Auflage und schon deshalb um eine mit der Anfechtungsklage selbstständig angreifbare Nebenbestimmung (VG Freiburg, Urt. v. 30.06.2011 - 4 K 1073/10 -, juris; BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 - 1 C 7.12 -, BVerwGE 145, 305 = InfAuslR 2013, 214 = juris, Rn. 8; vgl. im Übrigen, allgemein zur Anfechtung von Nebenbestimmungen, BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = NVwZ 2001, 429 = juris, Rn. 25 m.w.N.). Die regelnde Wirkung der angefochtenen Wohnsitzauflage in der Aufenthaltserlaubnis der Klägerin vom 07.03.2018 ist aber erloschen (vgl. § 43 LVwVfG). Zwar galt die Wohnsitzauflage kraft des gestellten Antrags der Klägerin auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zunächst fort (§ 81 Abs. 4 Satz 1 AufenthG). Diese Fortgeltung endete aber mit der Erteilung der neuen Aufenthaltserlaubnis vom 20.12.2018.

16

Die Klage ist jedoch mit dem Hilfsantrag als (Fortsetzungs-) Feststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog bzw. § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere hat die Klägerin ein (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse daran, die Rechtswidrigkeit der Wohnsitzauflage festgestellt zu erhalten; denn es besteht eine Wiederholungsgefahr und andernfalls würde sie um die Früchte des vorliegenden Klageverfahrens gebracht. Auch könnte sie wegen der jeweiligen Befristung der Aufenthaltserlaubnisse auf sechs Monate bzw. ein Jahr eine Klärung im Hauptsacheverfahren sonst kaum erhalten (diesen Gesichtspunkt übersieht VG Stuttgart, Urt. v. 20.08.2019 - 2 K 8316/18 -, juris, Rn. 46). Dass die Klägerin gegen die Wohnsitzauflage in der neuen Auftragserlaubnis bislang noch keinen Widerspruch eingelegt hat, steht dem nicht entgegen; denn hierfür ist die Widerspruchsfrist mangels Rechtsmittelbelehrung noch nicht abgelaufen; im Übrigen steht nach dem 19.12.2019 die erneute Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für die Klägerin an.

17

Die Klage ist auch begründet. Die ursprünglich angefochtene Wohnsitzauflage war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO); denn die Beklagte und das Regierungspräsidium ... haben ihr insoweit bestehendes Ermessen (§ 40 LVwVfG) fehlerhaft ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).

18

Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung; denn eine Wohnsitzauflage ist ein Dauerverwaltungsakt (BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O. m.w.N.).

19

Die Beklagte war für die Erteilung der Arbeitserlaubnis und damit auch für den Erlass einer Wohnsitzauflage örtlich zuständig, obwohl die Klägerin im Landkreis ... Wohnsitz genommen hat; denn maßgeblich ist nicht die tatsächliche Wohnsitznahme gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 AAZuVO, sondern die rechtliche Regelung des Wohnsitzes gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 AAZuVO. Ein Fall des § 3 Abs. 1 Satz 3 AAZuVO liegt nicht vor, weil diese Vorschrift die Änderung oder Aufhebung einer Wohnsitzauflage nach Bestandskraft meint.

20

Rechtsgrundlage für die Wohnsitzauflage ist § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG. Danach kann eine Aufenthaltserlaubnis auch nachträglich mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Bei der Ausübung ihres damit eingeräumten Ermessens können sich die Ausländerbehörden auf die einschlägigen Regelungen der Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz stützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O., Rn. 11 ff. m.w.N.). Sie haben allerdings im Rahmen der ihnen obliegenden Ermessensentscheidung stets zu prüfen, ob eine Wohnsitzbeschränkung auch unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O., Rn. 17 ff., dort verneint für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion; vgl. auch spätere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu subsidiär Schutzberechtigten nach einer entsprechenden Vorlage an den Europäischen Gerichtshof).

21

Die Kammer hält es bereits für zweifelhaft, ob die einschlägigen Regelungen der Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz den Ausländerbehörden den Erlass von wohnsitzbeschränkenden Auflagen gegenüber Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes im Regelfall generell und bindend vorgeben, soweit und solange diese Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen. Diese lauten im Einzelnen:

22

„12.2.5.1.1 Der Aufenthaltstitel kann mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden. Hierbei wird, anders als bei der räumlichen Beschränkung, nur die Wohnortwahl, nicht aber die Reisefreiheit im Bundesgebiet eingeschränkt.

23

12.2.5.1.2 Die der Ausländerbehörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers, die einer bestimmten Beschränkung der Wohnsitznahme im Einzelfall entgegenstehen (z. B. Notwendigkeit des Umzugs zwecks Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft oder eine Behinderung), sind von Amts wegen bereits bei der Entscheidung über die Auflagenerteilung zu berücksichtigen.

24

12.2.5.2.1 Die wohnsitzbeschränkende Auflage stellt insbesondere ein geeignetes Mittel dar, um mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Entsprechende Auflagen können auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

25

12.2.5.2.2 Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes bzw. Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Absatz 2, soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG beziehen. Hierzu zählen auch Aufenthaltserlaubnisse nach §§ 104a und 104 b.“

26

Insoweit ist schon zweifelhaft, ob die Wortfolge „Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt“ im Sinne eines Müssens oder Sollens (für den Fall dass keine engzufassende Ausnahme vorliegt) zu verstehen ist. Es fällt auf, dass der Erlassgeber hier nicht die klaren Begriffe „sind“ oder „sollen“, sondern den eher nur beschreibenden Begriff „werden“ verwendet hat, was in diesem Zusammenhang sehr ungewöhnlich, wenn nicht singulär und möglicherweise aufgrund eines Kompromisses zwischen Bund und Ländern zustande gekommen ist. Dass der Formulierung gleichwohl bislang in der Rechtsprechung eine Ermessensbindung entnommen worden ist (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 - 1 C 7.12 -, Rn. 11 m.w.N.), bedarf möglicherweise der Überprüfung.

27

Gleiches gilt für den Umstand, dass sich die Ermessensbindung darauf erstrecken soll, dass die wohnsitzbeschränkende Auflage sich nicht nur für das jeweilige Land, sondern weitergehend für den jeweiligen Land- oder Stadtkreis gelten soll. Denn Nr. 12.2.5.2.1 AVwV-AufenthG nennt, wiederum nur beschreibend, als Zweck einer wohnsitzbeschränkenden Auflage, dass mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen verhindert werden soll. Sie gibt nicht, sowenig wie Nr. 12. 2.5.2.2 AVwV-AufenthG, vor, dass ohne weiteres die stärker eingreifende Beschränkung auf den jeweiligen Land- oder Stadtkreis erfolgen soll. So hat auch die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Ermessensbindung der Ausländerbehörden zunächst (nur) für eine Wohnsitzbeschränkung auf das jeweilige Land bejaht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2008 - 1 C 17.07 - und Urt. v. 19.03.1996 - 1 C 34.93 -, beide juris) und erst später diese Rechtsprechung ohne nähere Begründung auf die stärker eingreifenden Beschränkungen auf Land- bzw. Stadtkreise übertragen.

28

Hinzu kommt noch, dass Nr. 12. 2.5.2.1 AVwV-AufenthG ausführt, dass eine überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder bzw. Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern sei, ebenso eine Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und einer damit einhergehende Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern, ferner, dass Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort gebunden werden sollen, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können. Dies legt es nahe, dass wohnsitzbeschränkende Auflagen eher nur dort in Betracht kommen sollen bzw. vorgegeben werden, wo es tatsächlich entsprechende erhebliche Unterschiede gibt, was typischerweise nur im Verhältnis von Stadtkreisen bzw. Großstädten und den sie umgebenden Landkreisen der Fall ist. So ist auch im Fall der Beklagten wohl nicht zweifelhaft, dass diese im Vergleich zu dem sie umgebenden Landkreis ... überproportional fiskalisch durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen belastet ist (in der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Beklagten die Zahl von geschätzt etwa 500 Personen genannt) und nur bei ihr eine Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und damit einhergehend die Entstehung von sozialen Brennpunkten zu befürchten ist. Schließlich dürfte auch bei Fällen von Sozialhilfebezug wohl nicht generell anzunehmen sein, dass die betroffenen Ausländer an einen bestimmten Wohnort gebunden werden müssten, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

29

Die Frage einer Bindungswirkung der genannten Ziffern der Verwaltungsvorschrift muss die Kammer hier allerdings nicht entscheiden; denn die Beklagte hat jedenfalls die besonderen Verhältnisse des Einzelfalls bei ihrer Ermessensentscheidung zu wenig in den Blick genommen.

30

Dabei geht auch die Kammer davon aus, dass die - nun unterstellt bindenden - Aussagen der Verwaltungsvorschrift, welche von einer typisierenden Betrachtung ausgehen, eine die Verwaltungspraxis effektiv und gleichmäßig steuernde Wirkung nicht haben können, wenn sie in jedem Fall durch eine sämtliche Umstände des jeweiligen Einzelfalls in den Blick nehmende Betrachtung gleichsam ersetzt würden.

31

Jedoch erscheint der Kammer eine Wohnsitzauflage über die bisher in der Rechtsprechung anerkannten Fälle einer Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urt. v. 06.03.2014 - 2 K 1932/13 -, juris, Rn. 37) hinaus als rechtswidrig, wenn sich die Behörde bei deren Erlass im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen (vgl. § 40 LVwVfG) nicht damit auseinandersetzt (im Sinne einer teleologischen Reduktion), dass mit ihr im Einzelfall keiner der in Nr. 12.2.5.2.1 AVwV-AufenthG genannten Zwecke erreicht werden kann.

32

Davon ist hier - wie oben bereits ausgeführt - auszugehen; dem hat auch die Beklagte nicht widersprochen; insbesondere ist nicht bekannt, dass die im nahen Umland der Beklagten gelegenen Gemeinden des Landkreises ... im Sinne der genannten Bestimmung der Verwaltungsvorschrift hinsichtlich einer fiskalischen Betroffenheit oder der Bildung von Brennpunkten ähnlich betroffen wären wie die Beklagte; jedenfalls liegt fern, dass dies auch für die entfernter gelegene Stadt ... der Fall wäre. Auch kann keine Rede davon sein, dass sich die offensichtlich weitgehend integrierte Klägerin durch den Fortzug aus dem Stadtgebiet der Beklagten Integrationsangeboten entziehen würde.

33

Hinzu kommt, dass die Klägerin nun schon seit sehr langer Zeit im Bundesgebiet lebt (vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch VG Karlsruhe, Urt. v. 06.03.2014 a.a.O.) und hier mit ihren Kindern offensichtlich in besonders weitgehendem Maße integriert erscheint, auch wenn es ihr nicht gelingt und, solange die Kinder noch in besonderer Weise betreuungsbedürftig sind, auch nicht gelingen kann, den Lebensunterhalt der Familie in vollem Umfang selbst zu bestreiten.

34

Nicht hinreichend erscheint in diesem Zusammenhang die Erwägung der Beklagten, der Klägerin sei ein Verbleib im Stadtgebiet zuzumuten, weil sie ihren Arbeitsplatz mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichen könne; denn dies kann angesichts der Zahl und des Alters ihrer Kinder und des damit verbundenen Betreuungsaufwandes einerseits und den Arbeitszeiten der Klägerin andererseits kaum angenommen werden; ein Verweis der Klägerin auf das Stadtgebiet hätte damit wohl den Verlust des Arbeitsplatzes zur Folge. Hinzu kommt, dass zu befürchten wäre, dass die Klägerin mit ihren Kindern angesichts der Lage des Wohnungsmarktes und der hohen Nachfrage nach Wohnungen im sozialen Wohnungsbau im Stadtgebiet wohl bis auf weiteres auf eine Notunterkunft der Beklagten angewiesen wäre, nachdem sie glaubhaft dargelegt hat, dass sie bei ihren Eltern nicht mehr wohnen könne, was dem Wohl der Kinder nicht förderlich wäre.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; dass die Klägerin mit ihrem auf Aufhebung der Wohnsitzauflage gerichteten Anfechtungsantrag im Hauptantrag unterlegen ist, fällt gegenüber ihrem Erfolg mit dem Hilfsantrag kostenmäßig nicht ins Gewicht (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO); denn beide Anträge waren auf das gleiche Ziel gerichtet.

36

Die Berufung ist nicht zuzulassen; denn die dafür bestehenden Voraussetzungen des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

37

Beschluss vom 13.11.2019

38

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 bzw. 2 GKG endgültig auf 5.000,- EUR festgesetzt (vgl. Hamb. OVG, Beschl. v. 17.12.2010 - 3 So 172/10 -, juris).

39

Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.

Gründe

15

Die Klage ist mit dem Hauptantrag nicht (mehr) statthaft. Zwar handelt es sich bei einer Wohnsitzauflage um keine „modifizierende“, sondern um eine selbständige Auflage und schon deshalb um eine mit der Anfechtungsklage selbstständig angreifbare Nebenbestimmung (VG Freiburg, Urt. v. 30.06.2011 - 4 K 1073/10 -, juris; BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 - 1 C 7.12 -, BVerwGE 145, 305 = InfAuslR 2013, 214 = juris, Rn. 8; vgl. im Übrigen, allgemein zur Anfechtung von Nebenbestimmungen, BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 = NVwZ 2001, 429 = juris, Rn. 25 m.w.N.). Die regelnde Wirkung der angefochtenen Wohnsitzauflage in der Aufenthaltserlaubnis der Klägerin vom 07.03.2018 ist aber erloschen (vgl. § 43 LVwVfG). Zwar galt die Wohnsitzauflage kraft des gestellten Antrags der Klägerin auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zunächst fort (§ 81 Abs. 4 Satz 1 AufenthG). Diese Fortgeltung endete aber mit der Erteilung der neuen Aufenthaltserlaubnis vom 20.12.2018.

16

Die Klage ist jedoch mit dem Hilfsantrag als (Fortsetzungs-) Feststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog bzw. § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere hat die Klägerin ein (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse daran, die Rechtswidrigkeit der Wohnsitzauflage festgestellt zu erhalten; denn es besteht eine Wiederholungsgefahr und andernfalls würde sie um die Früchte des vorliegenden Klageverfahrens gebracht. Auch könnte sie wegen der jeweiligen Befristung der Aufenthaltserlaubnisse auf sechs Monate bzw. ein Jahr eine Klärung im Hauptsacheverfahren sonst kaum erhalten (diesen Gesichtspunkt übersieht VG Stuttgart, Urt. v. 20.08.2019 - 2 K 8316/18 -, juris, Rn. 46). Dass die Klägerin gegen die Wohnsitzauflage in der neuen Auftragserlaubnis bislang noch keinen Widerspruch eingelegt hat, steht dem nicht entgegen; denn hierfür ist die Widerspruchsfrist mangels Rechtsmittelbelehrung noch nicht abgelaufen; im Übrigen steht nach dem 19.12.2019 die erneute Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für die Klägerin an.

17

Die Klage ist auch begründet. Die ursprünglich angefochtene Wohnsitzauflage war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und 4 VwGO); denn die Beklagte und das Regierungspräsidium ... haben ihr insoweit bestehendes Ermessen (§ 40 LVwVfG) fehlerhaft ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).

18

Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung; denn eine Wohnsitzauflage ist ein Dauerverwaltungsakt (BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O. m.w.N.).

19

Die Beklagte war für die Erteilung der Arbeitserlaubnis und damit auch für den Erlass einer Wohnsitzauflage örtlich zuständig, obwohl die Klägerin im Landkreis ... Wohnsitz genommen hat; denn maßgeblich ist nicht die tatsächliche Wohnsitznahme gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 AAZuVO, sondern die rechtliche Regelung des Wohnsitzes gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 AAZuVO. Ein Fall des § 3 Abs. 1 Satz 3 AAZuVO liegt nicht vor, weil diese Vorschrift die Änderung oder Aufhebung einer Wohnsitzauflage nach Bestandskraft meint.

20

Rechtsgrundlage für die Wohnsitzauflage ist § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG. Danach kann eine Aufenthaltserlaubnis auch nachträglich mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Bei der Ausübung ihres damit eingeräumten Ermessens können sich die Ausländerbehörden auf die einschlägigen Regelungen der Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz stützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O., Rn. 11 ff. m.w.N.). Sie haben allerdings im Rahmen der ihnen obliegenden Ermessensentscheidung stets zu prüfen, ob eine Wohnsitzbeschränkung auch unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 a.a.O., Rn. 17 ff., dort verneint für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion; vgl. auch spätere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu subsidiär Schutzberechtigten nach einer entsprechenden Vorlage an den Europäischen Gerichtshof).

21

Die Kammer hält es bereits für zweifelhaft, ob die einschlägigen Regelungen der Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz den Ausländerbehörden den Erlass von wohnsitzbeschränkenden Auflagen gegenüber Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes im Regelfall generell und bindend vorgeben, soweit und solange diese Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen. Diese lauten im Einzelnen:

22

„12.2.5.1.1 Der Aufenthaltstitel kann mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden. Hierbei wird, anders als bei der räumlichen Beschränkung, nur die Wohnortwahl, nicht aber die Reisefreiheit im Bundesgebiet eingeschränkt.

23

12.2.5.1.2 Die der Ausländerbehörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers, die einer bestimmten Beschränkung der Wohnsitznahme im Einzelfall entgegenstehen (z. B. Notwendigkeit des Umzugs zwecks Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft oder eine Behinderung), sind von Amts wegen bereits bei der Entscheidung über die Auflagenerteilung zu berücksichtigen.

24

12.2.5.2.1 Die wohnsitzbeschränkende Auflage stellt insbesondere ein geeignetes Mittel dar, um mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Entsprechende Auflagen können auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

25

12.2.5.2.2 Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes bzw. Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Absatz 2, soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG beziehen. Hierzu zählen auch Aufenthaltserlaubnisse nach §§ 104a und 104 b.“

26

Insoweit ist schon zweifelhaft, ob die Wortfolge „Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt“ im Sinne eines Müssens oder Sollens (für den Fall dass keine engzufassende Ausnahme vorliegt) zu verstehen ist. Es fällt auf, dass der Erlassgeber hier nicht die klaren Begriffe „sind“ oder „sollen“, sondern den eher nur beschreibenden Begriff „werden“ verwendet hat, was in diesem Zusammenhang sehr ungewöhnlich, wenn nicht singulär und möglicherweise aufgrund eines Kompromisses zwischen Bund und Ländern zustande gekommen ist. Dass der Formulierung gleichwohl bislang in der Rechtsprechung eine Ermessensbindung entnommen worden ist (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 15.01.2013 - 1 C 7.12 -, Rn. 11 m.w.N.), bedarf möglicherweise der Überprüfung.

27

Gleiches gilt für den Umstand, dass sich die Ermessensbindung darauf erstrecken soll, dass die wohnsitzbeschränkende Auflage sich nicht nur für das jeweilige Land, sondern weitergehend für den jeweiligen Land- oder Stadtkreis gelten soll. Denn Nr. 12.2.5.2.1 AVwV-AufenthG nennt, wiederum nur beschreibend, als Zweck einer wohnsitzbeschränkenden Auflage, dass mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen verhindert werden soll. Sie gibt nicht, sowenig wie Nr. 12. 2.5.2.2 AVwV-AufenthG, vor, dass ohne weiteres die stärker eingreifende Beschränkung auf den jeweiligen Land- oder Stadtkreis erfolgen soll. So hat auch die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Ermessensbindung der Ausländerbehörden zunächst (nur) für eine Wohnsitzbeschränkung auf das jeweilige Land bejaht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2008 - 1 C 17.07 - und Urt. v. 19.03.1996 - 1 C 34.93 -, beide juris) und erst später diese Rechtsprechung ohne nähere Begründung auf die stärker eingreifenden Beschränkungen auf Land- bzw. Stadtkreise übertragen.

28

Hinzu kommt noch, dass Nr. 12. 2.5.2.1 AVwV-AufenthG ausführt, dass eine überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder bzw. Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern sei, ebenso eine Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und einer damit einhergehende Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern, ferner, dass Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort gebunden werden sollen, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können. Dies legt es nahe, dass wohnsitzbeschränkende Auflagen eher nur dort in Betracht kommen sollen bzw. vorgegeben werden, wo es tatsächlich entsprechende erhebliche Unterschiede gibt, was typischerweise nur im Verhältnis von Stadtkreisen bzw. Großstädten und den sie umgebenden Landkreisen der Fall ist. So ist auch im Fall der Beklagten wohl nicht zweifelhaft, dass diese im Vergleich zu dem sie umgebenden Landkreis ... überproportional fiskalisch durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen belastet ist (in der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Beklagten die Zahl von geschätzt etwa 500 Personen genannt) und nur bei ihr eine Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und damit einhergehend die Entstehung von sozialen Brennpunkten zu befürchten ist. Schließlich dürfte auch bei Fällen von Sozialhilfebezug wohl nicht generell anzunehmen sein, dass die betroffenen Ausländer an einen bestimmten Wohnort gebunden werden müssten, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

29

Die Frage einer Bindungswirkung der genannten Ziffern der Verwaltungsvorschrift muss die Kammer hier allerdings nicht entscheiden; denn die Beklagte hat jedenfalls die besonderen Verhältnisse des Einzelfalls bei ihrer Ermessensentscheidung zu wenig in den Blick genommen.

30

Dabei geht auch die Kammer davon aus, dass die - nun unterstellt bindenden - Aussagen der Verwaltungsvorschrift, welche von einer typisierenden Betrachtung ausgehen, eine die Verwaltungspraxis effektiv und gleichmäßig steuernde Wirkung nicht haben können, wenn sie in jedem Fall durch eine sämtliche Umstände des jeweiligen Einzelfalls in den Blick nehmende Betrachtung gleichsam ersetzt würden.

31

Jedoch erscheint der Kammer eine Wohnsitzauflage über die bisher in der Rechtsprechung anerkannten Fälle einer Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urt. v. 06.03.2014 - 2 K 1932/13 -, juris, Rn. 37) hinaus als rechtswidrig, wenn sich die Behörde bei deren Erlass im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen (vgl. § 40 LVwVfG) nicht damit auseinandersetzt (im Sinne einer teleologischen Reduktion), dass mit ihr im Einzelfall keiner der in Nr. 12.2.5.2.1 AVwV-AufenthG genannten Zwecke erreicht werden kann.

32

Davon ist hier - wie oben bereits ausgeführt - auszugehen; dem hat auch die Beklagte nicht widersprochen; insbesondere ist nicht bekannt, dass die im nahen Umland der Beklagten gelegenen Gemeinden des Landkreises ... im Sinne der genannten Bestimmung der Verwaltungsvorschrift hinsichtlich einer fiskalischen Betroffenheit oder der Bildung von Brennpunkten ähnlich betroffen wären wie die Beklagte; jedenfalls liegt fern, dass dies auch für die entfernter gelegene Stadt ... der Fall wäre. Auch kann keine Rede davon sein, dass sich die offensichtlich weitgehend integrierte Klägerin durch den Fortzug aus dem Stadtgebiet der Beklagten Integrationsangeboten entziehen würde.

33

Hinzu kommt, dass die Klägerin nun schon seit sehr langer Zeit im Bundesgebiet lebt (vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch VG Karlsruhe, Urt. v. 06.03.2014 a.a.O.) und hier mit ihren Kindern offensichtlich in besonders weitgehendem Maße integriert erscheint, auch wenn es ihr nicht gelingt und, solange die Kinder noch in besonderer Weise betreuungsbedürftig sind, auch nicht gelingen kann, den Lebensunterhalt der Familie in vollem Umfang selbst zu bestreiten.

34

Nicht hinreichend erscheint in diesem Zusammenhang die Erwägung der Beklagten, der Klägerin sei ein Verbleib im Stadtgebiet zuzumuten, weil sie ihren Arbeitsplatz mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichen könne; denn dies kann angesichts der Zahl und des Alters ihrer Kinder und des damit verbundenen Betreuungsaufwandes einerseits und den Arbeitszeiten der Klägerin andererseits kaum angenommen werden; ein Verweis der Klägerin auf das Stadtgebiet hätte damit wohl den Verlust des Arbeitsplatzes zur Folge. Hinzu kommt, dass zu befürchten wäre, dass die Klägerin mit ihren Kindern angesichts der Lage des Wohnungsmarktes und der hohen Nachfrage nach Wohnungen im sozialen Wohnungsbau im Stadtgebiet wohl bis auf weiteres auf eine Notunterkunft der Beklagten angewiesen wäre, nachdem sie glaubhaft dargelegt hat, dass sie bei ihren Eltern nicht mehr wohnen könne, was dem Wohl der Kinder nicht förderlich wäre.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; dass die Klägerin mit ihrem auf Aufhebung der Wohnsitzauflage gerichteten Anfechtungsantrag im Hauptantrag unterlegen ist, fällt gegenüber ihrem Erfolg mit dem Hilfsantrag kostenmäßig nicht ins Gewicht (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO); denn beide Anträge waren auf das gleiche Ziel gerichtet.

36

Die Berufung ist nicht zuzulassen; denn die dafür bestehenden Voraussetzungen des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

37

Beschluss vom 13.11.2019

38

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 bzw. 2 GKG endgültig auf 5.000,- EUR festgesetzt (vgl. Hamb. OVG, Beschl. v. 17.12.2010 - 3 So 172/10 -, juris).

39

Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.