Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2011-09-15, Aktenzeichen 12 LB 218/08

Tatbestand

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Mit dem beim Beklagten am 4. Dezember 2001 eingegangenen Schreiben stellte der Kläger eine Bauvoranfrage für die Errichtung von zunächst zwei Windenergieanlagen vom Typ Enercon E-40/6.44 mit einer Nennleistung von 600 kW, einer Nabenhöhe von 77,65 m und einem Rotordurchmesser von 44 m in der Gemeinde E., Flur F., Flurstück G.. Der Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 7. Dezember 2001 den Eingang dieser Anfrage und teilte mit, wenn der Kläger nicht kurzfristig widerspreche, werde im Rahmen der vorgelegten Bauvoranfrage nur über folgende Fragestellung baurechtlich entschieden: Klärung der Raumbedeutsamkeit der beiden Windenergieanlagen und damit Klärung der Zulässigkeit im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB außerhalb der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) für den Landkreis Uelzen 2000. Eine Vorprüfung habe ergeben, dass aufgrund der beantragten Nabenhöhe von einer Raumbedeutsamkeit der beiden Windenergieanlagen auszugehen sei. Dies ergebe sich auch aus dem Ziel der Raumordnung in D 3.5 05 des RROP. Dort sei als Regelvermutung formuliert, dass Windenergieanlagen mit einer Nabenhöhe von mehr als 50 m auch als Einzelanlage raumbedeutsam seien. Aus dem Antrag ergäben sich keine Aspekte, von dieser Regelvermutung abzuweichen.

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Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 13. März 2002 eine Reihe von Argumenten vorgetragen hatte, warum die Windkraftanlagen aus seiner Sicht nicht als raumbedeutsam anzusehen seien, stellte der Beklagte mit Schreiben vom 27. Mai 2002 an den Kläger erneut seine Rechtsauffassung dar, dass die allein auf eine Klärung der Raumbedeutsamkeit der beiden Windkraftanlagen zielende Bauvoranfrage abschlägig beschieden werden müsse, wenn der Kläger an seinem Antrag festhalte. Daraufhin führte der Kläger mit Schreiben vom 24. Juni 2002 aus, da es dem Beklagten hauptsächlich um den sichtbaren Eindruck der Anlagen sowie die Nabenhöhe gehe, wolle er den Antrag ändern. Es solle nur eine Anlage mit 65 m Nabenhöhe und unter 100 m Gesamthöhe und maximal 1.500 kW errichtet werden. Der genaue Anlagentyp werde festgelegt, wenn die Raumbedeutsamkeit geklärt sei. Nach fernmündlicher Besprechung mit dem Sachbearbeiter des Beklagten teilte der Kläger unter dem 11. August 2002 mit, die Anfrage vom 24. Juni 2002 werde dahingehend verändert, dass eine maximale Nabenhöhe von 70 m und 1.800 kW möglich sein sollten. Wenn in das Netz nur 1 MW eingespeist werden könne, sei die Enercon E-58 die passende Anlage, die mit einem 70 m-Turm geliefert werde. Die 65 m-Anlage Enercon E 66/70 (Nabenhöhe 65 m, Rotordurchmesser 70 m) werde nur als 1.800 kW-Anlage geliefert.

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Die Samtgemeinde H. trat in ihrer Stellungnahme vom 3. September 2002 dem Vorhaben mit Blick auf das RROP 2000 des Beklagten und die Raumbedeutsamkeit der Anlage entgegen. Die Beigeladene erklärte mit Schreiben vom 26. August 2002, es bestünden keine Einwände gegen die Errichtung von zwei Windenergieanlagen.

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Mit Bescheid vom 8. November 2002 lehnte der Beklagte den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides ab und führte zur Begründung aus: Die Prüfung des modifizierten Antrages (Klärung der Raumbedeutsamkeit der Errichtung einer Windkraftanlage mit nunmehr 70 m Nabenhöhe) habe ergeben, dass dieses Vorhaben nicht genehmigungsfähig sei. Nach dem RROP 2000 seien raumbedeutsame Windenergieanlagen nur innerhalb der Vorrangstandorte zulässig. Ein solcher sei für das Baugrundstück nicht festgelegt worden. Das Vorhaben sei auch raumbedeutsam. Diese Beurteilung ergebe sich aus der Höhe der Anlage, ihrem Standort und den Auswirkungen auf planerisch als Ziel gesicherte Raumfunktionen. Ein Sonderfall, wonach ausnahmsweise die Zulassung des Vorhabens in Betracht komme, sei hier nicht zu erkennen.

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Den gegen den ablehnenden Bescheid gerichteten Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung Lüneburg mit Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2004 als unbegründet zurück.

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Der Kläger hat am 29. November 2004 Klage erhoben und sein Begehren (zunächst) weiterverfolgt.

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Im Amtsblatt für den Landkreis Uelzen vom 15. August 2005 wurde die Genehmigung der 33. Änderung des Flächennutzungsplans der Samtgemeinde H. bekannt gemacht. Gegenstand dieser Planänderung ist die Ausweisung von zwei Vorrangflächen (Sondergebiete) für Windkraftanlagen im Samtgemeindegebiet - Teilplan 1: Gemeinden I. und J., nordöstlich von K. gelegen, Teilplan 2: Gemeinde E., südöstlich von L.). Das für die geplante Windkraftanlage des Klägers vorgesehene Baugrundstück befindet sich nicht in einem der beiden dargestellten Sondergebiete.

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Der Kläger hat daraufhin (weiter) die Auffassung vertreten, dass die Windkraftanlage ohne den Flächennutzungsplan der Samtgemeinde hätte genehmigt werden müssen.

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Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 8. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Oktober 2004 rechtswidrig gewesen ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat seinen Rechtsstandpunkt bekräftigt und ferner darauf hingewiesen, dass das Vorhaben den erforderlichen Abstand zu der Platzrunde des Verkehrslandeplatzes Uelzen nach den in einem Bebauungsplanverfahren der Stadt Uelzen gewonnenen Erkenntnissen voraussichtlich nicht einhalten werde.

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Die daraufhin auf Anregung des Verwaltungsgerichts eingeholte Stellungnahme der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH vom 5. April 2006 an die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, die der Beklagte vorgelegt hat, kommt demgegenüber zu der Feststellung, dass die Windkraftanlage mit einer maximalen Höhe von 99,90 m über Grund die in den Richtlinien für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb beschriebene obere Übergangsfläche am Verkehrslandeplatz Uelzen mit 39,72 m erheblich durchdringe; da aber ein ausreichender Abstand zur Platzrunde des Verkehrslandeplatzes Uelzen bestehe, bestünden keine Bedenken, wenn die Windkraftanlage mit einer Tages- und Nachtkennzeichnung versehen und als Luftfahrthindernis veröffentlicht werde.

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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

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Ohne mündliche Verhandlung hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. Juni 2006 festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 8. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Oktober 2004 rechtswidrig ist und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spreche das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass ein vor Abschluss des gerichtlichen Verfahrens erledigter Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei, wenn der Kläger an dieser Feststellung ein berechtigtes Interesse habe. Vorliegend habe der Kläger erklärt, seinen Antrag, den Beklagten zu verpflichten, ihm einen Bauvorbescheid für die Errichtung einer Windenergieanlage zu erteilen, nicht weiter verfolgen zu wollen, nachdem die 33. Änderung des Flächennutzungsplans der Samtgemeinde H. in Kraft getreten sei; auf die Wirksamkeit dieser Planung könne es daher in diesem Verfahren nicht mehr ankommen. Darin seien zwei Vorrangflächen für Windenergieanlagen dargestellt worden, wobei die klägerische Fläche außerhalb der Vorranggebiete liege. Für den daraufhin gestellten Antrag, nunmehr festzustellen, dass seiner beantragten Windkraftanlage raumordnerische Belange vor Inkrafttreten der Flächennutzungsplanänderung nicht entgegengestanden hätten, liege das erforderliche Feststellungsinteresse vor. Ein solches Interesse sei u. a. dann anzunehmen, wenn die Feststellung für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung oder von sonstigen Schadenersatz- oder Entschädigungsansprüchen erheblich und ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten sei und nicht offenbar aussichtslos erscheine. Diese Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Der Kläger habe glaubhaft erklärt, das aus seiner Sicht zögerliche und auf eine Verhinderung seines Vorhabens hinauslaufende rechtswidrige Verhalten des Beklagten einer gerichtlichen Überprüfung unterziehen zu wollen. Die Klage sei auch begründet. Dem Kläger habe vor Inkrafttreten der 33. Änderung des Flächennutzungsplans der Samtgemeinde H. ein Anspruch auf die Erteilung eines Bauvorbescheides für eine Windkraftanlage auf dem Flurstück G. mit einer Nabenhöhe von 65 m und einer Gesamthöhe von unter 100 m zugestanden. Der Beklagte und die Bezirksregierung Lüneburg seien zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Anlage raumordnerische Belange entgegenstehen würden. Nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten habe allein die Klärung dieser Frage Gegenstand der Bauvoranfrage sein sollen. Nach der ständigen Rechtsprechung der Kammer erfülle das klägerische Vorhaben die Voraussetzungen für eine Raumbedeutsamkeit nicht. Danach seien Anlagen mit einer Gesamthöhe von weniger als 100 m im norddeutschen Flachland regelmäßig nicht als raumbedeutsam anzusehen. Das vorliegende Verfahren weise insoweit keine Besonderheiten auf. Es werde deshalb in vollem Umfang auf das Urteil der Kammer vom 4. November 2004 (2 A 27/03) Bezug genommen, in dem diese die entgegenstehende Festsetzung des Regionalen Raumordnungsprogramms des Beklagten mit einer Höhenbegrenzung von 50 m für die Raumbedeutsamkeit für unwirksam gehalten und sich auch mit den weiteren öffentlichen Belangen im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB, die dem Vorhaben entgegenstehen müssten, auseinandergesetzt habe.

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Auf den Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung gegen das vorgenannte Urteil zugelassen, weil der Beklagte jedenfalls den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung hinreichend dargelegt habe. Das verwaltungsgerichtliche Urteil lasse die gebotene Einzelfallprüfung, ob das Vorhaben raumbedeutsam sei, vermissen. Ob das Urteil des Verwaltungsgerichts mit anderen Gründen im Ergebnis richtig sei, müsse der Klärung im Berufungsverfahren vorbehalten bleiben.

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Zur Begründung seiner Berufung bezieht sich der Beklagte auf seinen Zulassungsantrag. Darin wird insbesondere ausgeführt, dass es nicht genüge, lediglich die Höhe einer Windkraftanlage als Kriterium für die Raumbedeutsamkeit heranzuziehen. Hier sprächen auch weitere Faktoren für die Raumbedeutsamkeit. So habe die Windkraftanlage aufgrund ihrer Größe und der von ihr ausgehenden Immissionen Auswirkungen auf die weitere Umgebung. Sie sei aufgrund ihrer Höhe weithin sichtbar und beeinträchtige das Landschaftsbild erheblich. Die Beeinträchtigungsintensität sei im Zusammenwirken mit bereits vorhandenen Windparks zu beurteilen. Die Empfindlichkeit des Landschaftsbildes sei aufgrund der Strukturarmut hoch. Die Windkraftanlage nehme Einfluss auf die Gebietsfunktion und die räumliche Entwicklung des Gebiets und verhindere andere denkbare Nutzungen in einem weiten Umkreis und betreffe damit die Funktion des Gebiets. Zugleich beeinflusse sie wegen ihrer weit in die Landschaft reichenden optischen und akustischen Wirkung die Landschaftsentwicklung, weil die Verwirklichung des Vorhabens nur damit verträgliche künftige Gebietsnutzungen zulasse. Neben der Belastung des Landschaftsbildes seien noch die Werte und Funktionen des Naturhaushaltes in die Abwägung einzustellen, so dass auch diese Belange dem Vorhaben entgegenstünden. Zwar besitze der eigentliche Standort keine besondere Bedeutung für den Naturhaushalt, hochwertig seien aber die angrenzenden Waldbereiche. Diese seien Bestandteil größerer zusammenhängender Flächen, die schon aufgrund ihrer relativen Ungestörtheit von großer Bedeutung für den Naturhaushalt seien. Dieser Tatbestand ergebe sich auch dadurch, dass der Bobenwald als FFH-Gebiet gemeldet worden und inzwischen anerkannt sei. Es sei auch davon auszugehen, dass erhebliche Beeinträchtigungen des Vogelzugs entstünden. Da sich der beantragte Bauvorbescheid auf die Fragestellung beschränke, ob das beantragte Vorhaben raumbedeutsam sei, seien die vorerwähnten anderen öffentlichen Belange zwar nicht Gegenstand der Bauvoranfrage; damit solle aber die Raumbeeinflussung durch das Vorhaben verdeutlicht und nachvollziehbar begründet werden.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 23. Juni 2006 abzuändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Der Senat hat die Örtlichkeiten im Rahmen der mündlichen Verhandlung in Augenschein genommen; wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift verwiesen.

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Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig. Die Begründung der Berufung genügt (noch) dem Erfordernis nach § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Mit Schriftsatz vom 20. August 2008 hat sich der Beklagte innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist zur Vermeidung von Wiederholungen auf seine Ausführungen zur Begründung des Berufungszulassungsantrags bezogen und geltend gemacht, darin sei bereits umfassend dargelegt worden, dass raumordnerische Belange dem Vorhaben entgegenstünden. Das Anliegen des Berufungsführers ist dadurch hinreichend zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.3.2004 - 4 C 6.03 -, Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 26; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 124a Rn. 68).

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Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Der Senat geht zugunsten des Klägers davon aus, dass die Klage zulässig ist (1.), sie ist aber unbegründet (2.).

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1. Den Antrag des Klägers festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 8. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Oktober 2004 rechtswidrig gewesen ist, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht als zulässig beurteilt. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht für den Fall, dass sich der angegriffene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Dass die Vorschrift bei Verpflichtungsklagen entsprechend gilt, mithin auch bei solchen Klagen das Verfahren trotz Erledigung mit dem Ziel fortgesetzt werden kann, die Rechtswidrigkeit der Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts feststellen zu lassen, ist allgemein anerkannt. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt jedoch auch bei einer erledigten Verpflichtungsklage grundsätzlich nur dann vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird. Das ergibt sich aus dem Zweck, dem diese Klage dient. Sie soll verhindern, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen, den Streitgegenstand kennzeichnenden Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht wird. Er darf daher das in der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage subsidiär enthaltene Feststellungsbegehren als Hauptantrag fortführen, wenn er ein entsprechendes Feststellungsinteresse vorweisen kann. Ohne weiteres zulässig ist eine solche Fortsetzungsfeststellungsklage mithin nur, wenn der Streitgegenstand von dem bisherigen Antrag umfasst war. Nur dann gebietet der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu Grunde liegende Gedanke der Prozessökonomie, die Weiterführung des Verfahrens zuzulassen, ohne dass die Voraussetzungen für eine Klageänderung erfüllt sein müssen. Bestandteil des Streitgegenstandes der Verpflichtungsklage ist dabei die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletzt, nicht aber die Feststellung, dass der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist. Eine Weiterführung des Verfahrens mit dem Antrag, der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig gewesen, ist daher grundsätzlich nur zulässig, wenn der für eine solche Feststellung maßgebliche Zeitpunkt sich mit dem des bisherigen Verpflichtungsbegehrens deckt. Anderenfalls geht der Fortsetzungsfeststellungsantrag über den ursprünglichen Streitgegenstand hinaus (vgl. dazu grundlegend BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354).

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Hier hat der Kläger seinen Verpflichtungsantrag auf einen Feststellungsantrag umgestellt, nachdem die Samtgemeinde H. mit der am 15. August 2005 bekannt gemachten 33. Änderung ihres Flächennutzungsplans zwei Vorrangflächen für Windenergieanlagen dargestellt hatte, das für sein geplantes Vorhaben vorgesehene Baugrundstück aber außerhalb dieser Flächen lag. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag kann in zulässiger Weise nur im Hinblick auf die Rechtslage im Zeitpunkt des im Klageverfahren eingetretenen erledigenden Ereignisses gestellt werden. Der Antrag des Klägers kann jedenfalls zu seinen Gunsten dahin ausgelegt werden, dass er mit diesem Ziel gestellt worden ist. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt darüber hinaus jedoch grundsätzlich nur dann vor, wenn - wie dargestellt - mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird, denn nur dann gebietet es der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu Grunde liegende Gedanke der Prozessökonomie die Weiterführung des Verfahrens unter erleichterten Voraussetzungen zuzulassen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 24.1.1992, a. a. O.; Beschl. v. 7.5.1996 - 4 B 55.96 -, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 186).

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Daran würde es fehlen, wenn man den Antrag des Klägers so wörtlich nähme, wie er mit seinem Schriftsatz vom 15. Januar 2006 gestellt worden ist. Darin bittet er festzustellen, dass die Windkraftanlage ohne den Flächennutzungsplan der Samtgemeinde H. hätte genehmigt werden müssen, und führt dazu erläuternd aus, der Feststellungsanspruch sei nicht beschränkt auf die Frage der Raumbedeutsamkeit, sondern auf die Genehmigungsfähigkeit der Anlage. Wörtlich genommen ginge dieses Begehren weit über sein ursprünglich vorgebrachtes Anliegen hinaus. Der Beklagte hatte auf die bei ihm am 4. Dezember 2001 eingegangene Bauvoranfrage des Klägers mit Schreiben vom 7. Dezember 2001 geantwortet und darin dem Kläger mitgeteilt, wenn dieser nicht kurzfristig widerspreche, werde im Rahmen der vorgelegten Bauvoranfrage nur über folgende Fragestellung baurechtlich entschieden: Klärung der Raumbedeutsamkeit der beiden Windenergieanlagen und damit Klärung der Zulässigkeit im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB außerhalb der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung des Regionalen Raumordnungsprogramms für den Landkreis Uelzen 2000. Allein mit diesem Gegenstand ist das Verwaltungsverfahren daraufhin betrieben worden. Der Kläger hat diesem Schreiben nicht widersprochen, sondern im Gegenteil - etwa mit Schreiben vom 13. März 2002 - und im Folgenden ausschließlich zu der Frage, warum die Windenergieanlagen nach seiner Meinung als nicht raumbedeutsam anzusehen sind, argumentiert. Auch die Ablehnung der Bauvoranfrage mit Bescheid vom 8. November 2002 betraf - nachdem anstelle der ursprünglich vorgesehenen zwei Windenergieanlagen nur noch eine Windenergieanlage Verfahrensgegenstand war - ausschließlich die Frage der Raumbedeutsamkeit. Nicht anders verhält es sich mit dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Oktober 2004. Vor diesem Hintergrund würde sich ein darüber hinausgehender, erweiterter Antrag des Klägers als Klageänderung darstellen, die indes nicht sachdienlich wäre, weil die Genehmigungsvoraussetzungen - von der Klärung der Raumbedeutsamkeit abgesehen - bisher nicht (im Einzelnen) geprüft worden sind. Wenn das Verwaltungsgericht unter diesen Umständen den Antrag des Klägers als beschränkt auf die zuletzt genannte Frage verstanden und nur darüber entschieden hat, so ist das nicht zu beanstanden, denn ein solcher eingeschränkter Antrag hätte dem Kläger im Rahmen einer mündlichen Verhandlung nahegelegt werden müssen.

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Mit Blick auf die Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 9 Satz 3 BImSchG ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass der Kläger das Verfahren (zunächst) mit dem Ziel weiterbetrieben hat, einen Bauvorbescheid zu erhalten, obwohl Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 m seit dem 1. Juli 2005 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterliegen (vgl. dazu des Näheren nur Senat, Urt. v. 28.11.2007 - 12 LC 70/07 -, Nds. VBl. 2008, 171; Urt. v. 15.5.2009 - 12 LC 51/07 -).

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Das erforderliche Feststellungsinteresse hat das Verwaltungsgericht mit der Erwägung bejaht, der Kläger habe glaubhaft erklärt, das aus seiner Sicht zögerliche und auf eine Verhinderung seines Vorhabens hinauslaufende rechtswidrige Verhalten des Beklagten einer gerichtlichen Überprüfung unterziehen zu wollen. Unter dem Gesichtspunkt der beabsichtigten Geltendmachung von Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen wegen der rechtswidrigen Ablehnung seiner Bauvoranfrage lässt sich das Feststellungsinteresse aber nur bejahen, wenn der Kläger eine in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fallende Amtshaftungs- oder Entschädigungsklage bereits erhoben hat oder ein solcher Prozess hinreichend sicher zu erwarten ist. Darüber hinaus darf die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.6.2003 - 5 C 50/02 -, NVwZ 2004, 104; Kopp/Schenke, a. a. O., § 113 Rn. 136). Der Kläger hat bisher zwar nur recht pauschal in den Raum gestellt, Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend machen zu wollen, ohne dies näher zu konkretisieren. In diesem Verfahrensstadium können aber keine allzu hohen Anforderungen an die Voraussetzung, dass ein Zivilprozess zu erwarten ist, gestellt werden. Unter dem Gesichtspunkt einer offenbaren Aussichtslosigkeit der beabsichtigten Zivilprozessführung kann ein Feststellungsinteresse (ebenfalls) nicht verneint werden. Als offenbar aussichtslos kann ein solcher Prozess nur dann bezeichnet werden, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann. Das lässt sich ungeachtet des Umstands, dass zahlreiche Genehmigungsvoraussetzungen bisher ungeprüft sind, derzeit nicht feststellen. Insbesondere standen naturschutzfachliche oder luftverkehrsrechtliche Gesichtspunkte dem Vorhaben nicht offensichtlich entgegen. Zwar wird in dem Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 8. November 2002 auch darauf verwiesen, dass die Errichtung von (weiteren) Windenergieanlagen zu erheblichen zusätzlichen Beeinträchtigungen des Vogelzuges führen werde. Dazu hatte indes das Dezernat 503 der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg mit Vermerk vom 24. November 2003 auf eine Stellungnahme des NABU, Kreisverband Uelzen e. V., zur gegenwärtigen und zukünftigen Nutzung der Windkraft im Landkreis Uelzen (Stand: Oktober 2003) aufmerksam gemacht, aus der sich ergebe, dass der vom Kläger vorgesehene Standort (Raum um M.) nicht als Korridor des Hauptvogelzuges betroffen sei. Soweit der Beklagte im erstinstanzlichen Verfahren mitgeteilt hatte, ihm sei anlässlich der Planungen der Stadt Uelzen zum Bebauungsplan Nr. 234 (Windenergieanlagen N.) aktuell bekannt geworden, dass der geplante Standort für die Windenergieanlage des Klägers innerhalb des empfohlenen Abstandes von 850 m zur Platzrunde des Verkehrslandeplatzes Uelzen liege und dieser Umstand einer Genehmigungsfähigkeit des klägerischen Vorhabens schon im Zeitpunkt der Antragstellung entgegengestanden haben dürfte, hat sich eine Bestätigung dieser Annahme schon im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht ergeben. Die eingeschaltete Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr hat mit Schreiben vom 7. April 2006 an den Beklagten unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung vom 5. April 2006 die Auffassung vertreten, dass der Bau der geplanten Windkraftanlage aus flugbetrieblicher Sicht grundsätzlich möglich wäre. In der erwähnten Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung vom 5. April 2006 heißt es dazu näher, die Windkraftanlage durchdringe mit einer maximalen Höhe von 180,90 m über NN (99,90 m über Grund) die in den Richtlinien für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb beschriebene obere Übergangsfläche am Verkehrslandeplatz Uelzen mit 39,72 m erheblich. Da jedoch ein ausreichender Abstand zur Platzrunde des Verkehrslandesplatzes Uelzen bestehe, bestünden keine Bedenken, wenn die Windkraftanlage mit einer Tages- und Nachtkennzeichnung versehen und als Luftfahrthindernis veröffentlicht werde. Damit kann auch unter diesem Gesichtspunkt nicht davon ausgegangen werden, dass dem Vorhaben des Klägers von vornherein ein unüberwindbares Hindernis entgegenstand.

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2. Die Klage ist aber unbegründet. Der die Bauvoranfrage des Klägers ablehnende Bescheid des Beklagten vom 8. November 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 29. Oktober 2004 ist nicht rechtswidrig gewesen, denn die Weigerung, den beantragten Bauvorbescheid zu erlassen, verletzte die Rechtsordnung nicht. Dem Vorhaben des Klägers standen öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, weil für derartige Vorhaben als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die allein Gegenstand des Verfahrens bildende Frage, ob das Vorhaben des Klägers als raumbedeutsam anzusehen ist und als solches unter die Regelwirkung der zitierten Vorschrift fällt, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu bejahen.

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Das Prüfprogramm eines Bauvorbescheids für eine Windkraftanlage kann nach Maßgabe der Bauvoranfrage auf einzelne Fragen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit - hier der Nichtraumbedeutsamkeit - beschränkt werden. Für eine Bauvoranfrage fehlt insoweit nur dann das erforderliche Sachbescheidungsinteresse, wenn - unabhängig von der Beantwortung der zur Überprüfung gestellten Frage - von vornherein absehbar ist, dass das Vorhaben aus anderen Gründen nicht realisiert werden kann. Das ist jedoch - wie ausgeführt - hier nicht der Fall.

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Das Regionale Raumordnungsprogramm des Beklagten (RROP 2000) ist mit der Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Uelzen am 20. März 2001 in Kraft getreten. In Abschnitt D 3.5 Energie 05, Satz 1 und 2 wird ausgesagt, dass in der zeichnerischen Darstellung Vorrangstandorte für Windenergienutzung festgelegt worden sind und raumbedeutsame Windenergieanlagen nur innerhalb der Vorrangstandorte zulässig sind. Der Ausweisung von Vorrangstandorten kommt damit zugleich Ausschlusswirkung für das übrige Kreisgebiet zu, soweit es sich um raumbedeutsame Windenergieanlagen handelt.

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Die Raumbedeutsamkeit der geplanten Windkraftanlage des Klägers folgt nicht unmittelbar aus dem RROP 2000 des Beklagten selbst. Zwar heißt es dort an der genannten Stelle (D 3.5 Energie 05, Satz 3) auch, als Regelvermutung werde davon ausgegangen, dass Windenergieanlagen mit einer Nabenhöhe von mehr als 50 m auch als Einzelanlage raumbedeutsam seien. Darin liegt jedoch eine abschließende, auch den Fall des Klägers ergreifende planerische Regelung (noch) nicht (vgl. schon Senat, Urt. v. 21.12.2010 - 12 KN 71/08 -, BauR 2011, 1140). Zwar ist (auch) der Träger der Regionalplanung grundsätzlich befugt, die Raumbedeutsamkeit von Vorhaben mit Verbindlichkeit für die Ebene der Vorhabenzulassung festzulegen. Unerlässlich ist aber, dass der Raumplaner sein Planungsziel hinreichend kenntlich macht, welche Windenergieanlagen er als raumbedeutsam ansieht (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, Rn. 59). Ziele der Raumordnung im Sinne des Raumordnungsgesetzes sind jedoch nur verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Nr. 2 ROG). Die in dem RROP 2000 des Beklagten aufgestellte Regelvermutung der Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen mit einer Nabenhöhe von mehr als 50 m stellt eine solche verbindliche Vorgabe und damit ein Ziel der Raumordnung in dem bezeichneten Sinne nicht dar. Der Umstand, dass diese Bestimmung im RROP 2000 an einen Regelfall anknüpft und als Regel-Ausnahme-Tatbestand konzipiert ist, spricht als solcher allerdings noch nicht gegen die Annahme einer Zielfestlegung. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist (nur) genügt, wenn die Planaussage auf der planerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere, nachfolgende Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54, 60; Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, ZfBR 2011, 255 zu Sollvorschriften als Ziele der Raumordnung). Diese Anforderungen an die tatbestandliche Bestimmtheit der Ausnahmevoraussetzungen erfüllt die hier im RROP 2000 getroffene Bestimmung nicht. Unter welchen Voraussetzungen die Regelvermutung nicht eingreifen soll, wird nicht näher festgelegt und auch in der Begründung nicht mit der gebotenen Deutlichkeit abschließend beschrieben. Dort heißt es im Gegenteil (Abschnitt E 3.5 Energie, S. 127), bei der Raumbedeutsamkeit werde nach quantitativen und qualitativen Merkmalen unterschieden; in jedem Einzelfall sei eine individuelle Beurteilung erforderlich. Neben quantitativen Aspekten spielten auch qualitative Aspekte, wie z. B. die Topografie und auch die Strukturierung des Geländes, eine große Rolle, weil etwa Windenergieanlagen auf intensiv genutzten landwirtschaftlichen Flächen eine erheblichere Fernwirkung hätten als Anlagen in ebenem Gelände, das durch Gehölze gegliedert sei. Hiernach ist auf regionalplanerischer Ebene nicht abschließend bestimmt oder bestimmbar, unter welchen Voraussetzungen von der Regelvermutung der Raumbedeutsamkeit abgesehen werden kann. Kriterien für Fallkonstellationen, in denen trotz Überschreitung der 50 m-Nabenhöhe von der Feststellung der Raumbedeutsamkeit abgesehen werden kann, werden nicht aufgestellt. Die Entscheidung wird vielmehr nach den Umständen des Einzelfalls der Ebene der Vorhabenzulassung überantwortet.

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Das vom Kläger geplante Vorhaben ist unter Berücksichtigung der bei der Ortsbesichtigung gewonnenen Erkenntnisse als raumbedeutsam im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG zu beurteilen. Raumbedeutsam sind danach Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls (st. Rspr. d. BVerwG und d. erk. Sen., vgl. nur BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 35; Sen., Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, DWW 2007, 381; Urt. v. 10.01.2008 - 12 LB 22/07 -, ZfBR 2008, 366; Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -). Die Raumbedeutsamkeit kann sich insbesondere aus den Dimensionen der Windkraftanlage (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung (Schutz von Natur und Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr) ergeben. Der Vorstellung, die Raumbedeutsamkeit einer Windkraftanlage sei mit Blick auf eine bestimmte Größenordnung zu definieren und lasse sich ab einer bestimmten Meterangabe eindeutig beantworten, hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich eine Absage erteilt (vgl. Beschl. v. 2.8.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837).

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Diesen Anforderungen an eine einzelfallbezogene Prüfung der Raumbedeutsamkeit der hier in Rede stehenden Windkraftanlage wird das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht gerecht. Der Senat vermag ihm auch im Ergebnis nicht zu folgen. Das Urteil nimmt zur Begründung schlicht auf die (damalige) ständige Rechtsprechung der Kammer (vgl. insbesondere Urt. v. 8.7.2003 - 2 A 62/02 -) Bezug, wonach Anlagen mit einer Gesamthöhe von weniger als 100 m im norddeutschen Flachland regelmäßig nicht als raumbedeutsam anzusehen seien und das vorliegende Verfahren keine Besonderheiten aufweise. Die angegriffene Entscheidung nimmt ferner Bezug auf das Urteil der Kammer vom 4. November 2004 - 2 A 27/03 -, mit dem das Gericht das dort im Streit befindliche Vorhaben entgegen der Regelvermutung im RROP 2000 des Beklagten als nicht raumbedeutsam eingestuft hat. Die Bezugnahme auf diese Urteile vermag eine Einzelfallwürdigung des konkreten Falles nicht zu ersetzen, zumal die örtlichen Verhältnisse nicht vergleichbar sind. Gegenstand der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen zuletzt genannten Entscheidung waren zwei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von 87 m, die im Blickfeld von mehreren Windparks und eines Funkmastes errichtet werden sollten. Insbesondere diese Umstände hatte das Verwaltungsgericht auch im Rahmen einer - wenn auch knappen - Einzelfallwürdigung mit in den Blick genommen, die der Senat in seinem Beschluss vom 10. Oktober 2007 - 12 LA 67/07 - nach Prüfung der vorgetragenen Zulassungsgründe als rechtlich noch vertretbar hingenommen und deshalb den Zulassungsantrag des Beklagten zurückgewiesen hat. Insofern kam es in jenem Verfahren auf die pauschale Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts zur fehlenden Raumbedeutsamkeit von einzelnen Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von weniger als 100 m als Regel nicht an.

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Im vorliegenden Fall sprachen bereits die Gesamthöhe der streitigen, vom Kläger primär in Aussicht genommenen Windkraftanlage mit 99,3 m bei einer Nabenhöhe von 70 m und der Rotordurchmesser von 58,6 m für die Annahme der Raumbedeutsamkeit. Die Beurteilung würde im Falle der alternativ genannten Anlage Enercon E-66 (Nabenhöhe 65 m, Rotordurchmesser 70 m, Gesamthöhe 100 m) nicht anders ausfallen. In seinem Beschluss vom 2. August 2002 (- 4 B 36.02 -, a. a. O.) hat auch das Bundesverwaltungsgericht keinen Zweifel daran gelassen, dass eine Windkraftanlage wegen ihrer Höhe von knapp 100 m, ihrer vertikalen Ausdehnung und ihren Wirkungen auf die weitere Umgebung als raumbedeutsam angesehen werden kann. Hier tritt hinzu, dass die Windkraftanlage nach der sachverständigen Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung vom 5. April 2006 angesichts der Nähe zum Verkehrslandeplatz Uelzen mit einer Tages- und Nachtkennzeichnung versehen werden müsste. Die Tageskennzeichnung erfolgt mindestens durch Farbauftrag, die Nachtkennzeichnung durch Hindernisfeuer und/oder Gefahrenfeuer (vgl. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen i. d. F. der Bekanntmachung v. 18.5.2007 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, VkBl. S. 391; zuvor geltend i. d. F. v. 2.9.2004, BAnz. S. 19937). Diese Kennzeichnungen sollen gewährleisten, dass die Windkraftanlage wie ein allgemeines Luftfahrthindernis weithin sichtbar ist und damit deutlich wahrnehmbar in den Raum hineinwirkt. Im Hinblick darauf hatte der früher u. a. zuständige 9. Senat des erkennenden Gerichts die Auffassung vertreten, dass jedenfalls im (norddeutschen) Flachland Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von 100 m und mehr stets die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit überschritten, weil sie aus Gründen der Flugsicherheit kennzeichnungspflichtig seien und dadurch die auch schon bei Anlagen geringerer Höhe wegen der Bewegung der Rotorblätter und des in der Regel massiven Mastes optische Dominanz der aus der Fläche aufragenden Windkraftanlagen noch in raumbedeutsamer Weise verstärkt werde (vgl. etwa Urt. v. 28.3.2006 - 9 LC 225/03 - Berufungsentscheidung zu dem Verfahren 2 A 62/02 (und 2 A 168/02) des VG Lüneburg). 100 m hohe und höhere Anlagen seien deshalb nicht nur tagsüber schon von weitem als störender Faktor in der Flachlandschaft wahrnehmbar, sondern zögen sogar noch nachts den Blick des Betrachters geradezu zwanghaft auf sich, so dass ihnen deshalb generell die Raumbeeinflussung nicht mehr abgesprochen werden könne. Zwar gebe es auch im (norddeutschen) Flachland Außenbereichsstandorte, die durch andere Baulichkeiten und Nutzungen bereits so vorgeprägt seien, dass dort selbst eine Windkraftanlage von 100 m Gesamthöhe nicht mehr als störend für Natur und Landschaft angesehen werden könne. Dies gebe aber keinen Anlass, die Raumbedeutsamkeit derart hoher Anlagen in Frage zu stellen, sondern zwinge nur zu der durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ohnehin gebotenen Prüfung, ob die raumbedeutsame Windkraftanlage aus besonderen Gründen des Einzelfalls nicht doch ausnahmsweise andernorts als auf der für sie raumordnerisch ausgewiesenen Vorrangfläche errichtet werden dürfe. Dieser Beurteilung kann auch für den vorliegenden Fall schon angesichts der 100 m allenfalls minimal unterschreitenden Gesamthöhe, der weiträumigen Sichtbarkeit einer Anlage an dem streitigen Standort wegen der dort vorhandenen Landschaftsstruktur und überdies in Anbetracht der aus Luftsicherheitsgründen für notwendig erachteten Tages- und Nachtkennzeichnung gefolgt werden. Das heißt indes nicht, dass eine deutlich kleinere Windkraftanlage nicht auch raumbedeutsam sein kann.

39

Ob auf dem Verkehrslandeplatz ein Nachtflugbetrieb nicht stattfindet, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Zwar darf die Hindernisbefeuerung innerhalb des Flugplatzbereiches außerhalb der Betriebszeit eines Flugplatzes abgeschaltet sein, sofern nicht Hindernisse, die von den Bestimmungen des § 14 LuftVG betroffen sind, berührt sind (Teil 2, Abschnitt 3, Nr. 8.1 der zit. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen). Daraus folgt aber zugleich, dass die Nachtkennzeichnung keineswegs entbehrlich ist. Sie ist vielmehr auch dann notwendig, wenn auf dem Flugplatz nur Sichtflugbetrieb tagsüber stattfindet. Ebenso wenig kann unterstellt werden, dass die Nachtkennzeichnung während der Betriebszeiten des Landeplatzes keinesfalls betrieben würde. Letztlich müssen diese Fragen nicht weiter vertieft werden, denn von den Wirkungen der Nachtkennzeichnung hängt die Beurteilung der Windkraftanlage als raumbedeutsam nicht entscheidend ab.

40

Soweit der Kläger meint, das Landschaftsbild werde durch die Trasse einer 110 kV-Leitung geprägt, wobei am vorgesehenen Standort der Windkraftanlage die zwei höchsten Masten der Leitung mit einer Gesamthöhe von (jeweils) 47,35 m stünden, während die weiterführenden Masten Höhen zwischen 41 und 43 m hätten, vermag er damit die Raumbedeutsamkeit der streitigen Windkraftanlage nicht in Zweifel zu ziehen. Abgesehen davon, dass selbst die höchsten Masten der Hochspannungsleitung auch nach dem Vorbringen des Klägers nicht einmal die Hälfte der Gesamthöhe der geplanten Windkraftanlage erreichen würden, wirken Windkraftanlagen schon auf Grund der Drehbewegungen ihrer Rotoren unruhiger und lenken den Blick deshalb stärker auf sich, als dies bei Hochspannungsleitungen der Fall ist. Dieser Effekt wird hier - wie ausgeführt - noch dadurch verstärkt, dass die Windkraftanlage durch die erforderliche Kennzeichnung noch deutlicher als Fremdkörper in der Landschaft aufragen würde. Dass von dem vorgesehenen Standort der Windkraftanlage aus andere Windkraftanlagen, die sich mehrere Kilometer von dem in Aussicht genommenen Standort der hier streitigen Windkraftanlage entfernt befinden, sichtbar sind, ändert nichts daran, dass die hier streitige Windkraftanlage wegen ihrer Größe, der ihr eigenen optischen Dominanz und der damit verbundenen Ausstrahlung auf die weitere Umgebung erheblich auf den Raum und seine Landschaft einwirken würde.

41

Angesichts der vorstehenden Erwägungen kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die Raumbedeutsamkeit sich auch im Hinblick auf die Auswirkungen der Windkraftanlage auf bestimmte Ziele der Raumordnung, insbesondere den Schutz von Natur und Landschaft sowie Erholung und Fremdenverkehr, ergeben würde. Insoweit hat der Beklagte allerdings darauf aufmerksam gemacht, dass die geplante Anlage auf Grund der Transparenz und der Ausgeräumtheit der Landschaft bei M. innerhalb eines ausgedehnten Wirkradius wahrnehmbar sei, die geringe Vielfalt der Landschaft nicht geeignet sei, die Wirkung der Anlage zu mindern und diese somit prägend für einen weiten Bereich sein werde. Lediglich in nördlicher und östlicher Richtung sei die Sicht in größerem Umfang beeinträchtigt. Darüber hinaus verweist der Beklagte auf Werte und Funktionen des Naturhaushalts und die angrenzenden hochwertigen Waldbereiche, die Bestandteil größerer zusammenhängender Flächen seien, wobei der Bobenwald als FFH-Gebiet gemeldet und als solches inzwischen anerkannt worden sei. Als großflächiger ungestörter Waldbereich sei er von hoher Bedeutung für den Naturschutz. Die Verdrängung von Arten sei zu befürchten und hinsichtlich des Vogelzuges müsse mit einer weitergehenden Einschränkung und Erhöhung der Beeinträchtigungsintensität gerechnet werden. Diese Gesichtspunkte sprechen jedenfalls teilweise ebenfalls dafür, dass Ziele der Raumordnung durch das Vorhaben berührt werden, denn in einem Abstand von weniger als 500 m schließt nördlich ein Vorsorgegebiet für Natur und Landschaft und für Erholung an. Unter Abschnitt D 3.8 Erholung, Freizeit, Sport des RROP 2000 des Beklagten wird unter anderem der Bobenwald als Vorsorgegebiet für Erholung besonders erwähnt. Die Samtgemeinde H. hat mit ihren Stellungnahmen vom 23. Mai und 3. September 2002 ebenfalls auf die besondere Erholungseignung dieses Raums hingewiesen und den „landschaftlich schönen Bobenwald“ auf Grund seiner Vielfalt und Eigenart als touristisch bedeutsam für den Luftkurort O. bezeichnet. Sie hat zudem angemerkt, dass Radtouren, die den Süsing oder die Ellerndorfer Heide als Ziel hätten, an dem Standort der geplanten Windkraftanlage vorbeiführten, da hierfür oft der vorhandene Radweg an der Landesstraße 250 genutzt werde. Diese Beeinflussung gegenläufiger raumplanerischer Ziele spricht somit auch für die Raumbedeutsamkeit der streitigen Windkraftanlage.

42

Mit der im RROP 2000 des Beklagten vorgesehenen Konzentration der Windkraftanlagen an den Vorrangstandorten ist zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Außenwirkung gegenüber einem Bauantragsteller mit der Folge, dass sein Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig ist. In Ausnahmefällen kommt allerdings eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht. Die „Regel“-Formulierung ermöglicht eine Feindifferenzierung, für die das Abwägungsmodell auf der Stufe der Planung naturgemäß keinen Raum lässt. Sie verlangt, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Errichtung einer Windkraftanlage den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, freilich unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal „entgegenstehen“ die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zu Gunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen dem Freihalteinteresse grundsätzlich der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf nicht im Zulassungsverfahren konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall ist zwar möglich, sie steht aber unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zu Grunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird. Das mit der Ausweisung an anderer Stelle verfolgte Steuerungsziel darf nicht unterlaufen werden (BVerwG, Urt. v.17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 302 f.; Sen., Urt. v. 15.5.2009 - 12 LC 55/07 -, NVwZ-RR 2009, 875). Das Bundesverwaltungsgericht hat zugleich ausgeführt, dass sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden lässt, was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht. Es hat insoweit allerdings beispielhaft Umstände benannt, die die Annahme eines Ausnahmefalles rechtfertigen können. So kann sich die Atypik daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer Funktion z. B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen herausheben, deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des vorgesehenen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windenergieanlage vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des Planungsträgers abzuweichen. Ist auf Grund topografischer oder sonstiger Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben zuzulassen. Derartige besondere Umstände sind vorliegend auch nach Inaugenscheinnahme der Örtlichkeiten nicht erkennbar. Die Zulassung der Anlage an dem vorgesehenen Standort hätte vielmehr zur Folge gehabt, dass das mit der Ausweisung der Vorranggebiete verfolgte Steuerungsziel unterlaufen worden wäre.

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