Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-20, Aktenzeichen 15 A 2905/97
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1120.15A2905.97.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994 und der Widerspruchsbescheid
vom 29. Juni 1995 werden insoweit aufgehoben, als die für das Haushaltsjahr 1994
geforderte Mehrbelastung für das Kreisjugendamt den Betrag von 1.075.084,-- DM
übersteigt.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tragen der Beklagte und die
Beigeladene je zur Hälfte. Diese tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungs-schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde ohne eigenes Jugendamt. Sie
wendet sich gegen die Kreisumlage-Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des
Kreisjugendamtes für das Haushaltsjahr 1994.

3

Mit Schreiben vom 27. Juli 1994 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass der
Kreistag in seiner Sitzung vom 14. Juni 1994 in § 5 der 1.
Nachtragshaushaltssatzung 1994 den Hebesatz für die Kreisumlage auf 39,80 v.H.
und die Kreisumlage-Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes
auf 9,92 v.H. der für das Haushaltsjahr 1994 geltenden Umlagegrundlagen
festgesetzt habe.

4

Aus einer beigefügten Anlage ergaben sich hierbei für die Klägerin eine
allgemeine Kreisumlage von 4.496.874,-- DM und eine Mehrbelastung für das
Kreisjugendamt von 1.120.829,-- DM für das Haushaltsjahr 1994.

5

Die Klägerin erhob gegen die Festsetzung der Mehrbelastung für das
Kreisjugendamt unter dem 02. August 1994 Widerspruch. Zur Begründung verwies
sie darauf, dass nach der Neufassung des § 45 Abs. 4 der Kreisordnung vom
16. Oktober 1992 (KreisO NRW a.F.) die Möglichkeit bestehe, die ab dem
Haushaltsjahr 1993 entstandenen und entstehenden Belastungen aus Investitionen
bei der Berechnung der "Jugendamts-Umlage" zu berücksichtigen. Bei der vom
Beklagten vorgenommenen Berechnung seien jedoch bereits Belastungen ab dem
Haushaltsjahr 1981 berücksichtigt. Dies sei unzulässig, weil die Änderung des
Gesetzes erst zum 01. Januar 1993 wirksam geworden sei.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995 wies der Beklagte den
Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Ziel der Novellierung der
Kreisordnung sei es gewesen, die kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem
Jugendamt vom 01. Januar 1993 an nicht mehr im Wege der allgemeinen
Kreisumlage an den Investitionskosten des Kreises im Jugendhilfebereich zu
beteiligen. Da durch die langfristige Finanzierung dieser Aufwendungen weiterhin
Zins- und Tilgungsleistungen anfielen, habe der Kreistag beschlossen, auch diese
Beträge in die Berechnung der differenzierten Kreisumlage einzubeziehen.

7

Die Klägerin hat am 20. Juli 1995 beim Verwaltungsgericht Minden Klage
erhoben. Sie hat vorgetragen: Der Beklagte habe Zins- und Tilgungsleistungen für
Investitionsaufwendungen aus der Zeit von 1981 bis 1992 nicht in die Berechnung
der differenzierten Kreisumlage einstellen dürfen. Ein solches Vorgehen stelle eine
unzulässige echte Rückwirkung dar. Denn die Investitionskosten würden pro
Haushaltsjahr veranschlagt und bei der Kreisumlage berücksichtigt. Im Zeitpunkt des
Abschlusses der Haushaltsjahre habe die Klägerin sich darauf verlassen können,
dass der Beklagte die in diesen Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben
endgültig veranschlagen und nachfolgende Zins- und Tilgungsleistungen nicht in
spätere Haushaltsjahre einbeziehen würde. Dem mit der gesetzlichen Neuregelung
verfolgte Zweck werde dadurch genügt, dass Zins- und Tilgungsleistungen für
Investitionen ab dem 01. Januar 1993 in die Berechnung einbezogen werden
könnten. Zudem bestritt die Klägerin die Höhe der ermittelten Kreisumlage. Etwaige
Schwierigkeiten bei der Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes dürften nicht zu
ihren Lasten gehen. Ausgeschlossen sei, fiktive Zinsen in die Berechnung
einzustellen, wie der Beklagte es getan habe.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

den Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994
und den Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995
insoweit aufzuheben, als die für das Haushaltsjahr
1994 geforderte Kreisumlage einschließlich
Mehrbelastung für das Kreisjugendamt den Betrag
übersteigt, der auf die Klägerin entfiele, wenn die bei
der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt
berücksichtigten Zins- und Tilgungsleistungen für vor
dem 01. Januar 1993 getätigte Ausgaben des
Vermögenshaushalts in den Umlagebedarf der
allgemeinen Kreisumlage einbezogen würden.

10

Der Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Sie haben vorgetragen: Die Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsleistungen
auch für Investitionen vor 1993 sei vom Wortlaut des Gesetzes gedeckt. Eine
doppelte Belastung der Gemeinden mit eigenem Jugendamt in dieser Hinsicht
entspreche nicht dem Sinn der gesetzlichen Neuregelung. Auch liege keine echte
Rückwirkung vor, weil die seit 1981 vorgenommenen Investitionen in jedem
Haushaltsjahr erneut Zins- und Tilgungsleistungen auslösten. Die sich durch die
Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsleistungen für Investitionen vor 1993
ergebende Mehrbelastung der Klägerin bezifferte der Beklagte auf 24.437,-- DM.
Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf die zum Schriftsatz des Beklagten
vom 08. März 1996 übersandten Anlagen Bezug genommen (Blatt 33 - 37 der
Gerichtsakte).

13

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

14

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Klägerin. Sie trägt vor: Die Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsleistungen für vor
Inkrafttreten der Gesetzesänderung entstandene Investitionskosten sei vom Gesetz
nicht gedeckt. Die vom Beklagten vorgenommene Auslegung führe zu einer
unzulässigen echten Rückwirkung und verletze die Klägerin in ihrem
Selbstverwaltungsrecht. Das Verwaltungsgericht habe in der Begründung seiner
Entscheidung übersehen, dass die Investitionskosten für jedes Haushaltsjahr
veranschlagt und entsprechend bei der Kreisumlage berücksichtigt würden. Der
Sachverhalt sei deshalb mit dem Haushaltsjahr abgeschlossen; Zins- und
Tilgungsleistungen stellten bloße Folgewirkungen dar. Selbst bei Annahme einer
unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung komme der Klägerin
ein schützenswertes Vertrauen darauf zu, dass der Beklagte die in den vergangenen
Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben endgültig veranschlagen und
nachfolgende Zins- und Tilgungsleistungen nicht mehr in spätere Haushaltsjahre
einbeziehen würde. Der Schutz dieses Vertrauens überwiege das Interesse der
kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt, nicht mehr im Wege der
allgemeinen Kreisumlage an den Investitionskosten beteiligt zu werden. Der Zweck
der gesetzlichen Neuregelung sei durch deren Entlastung für die Zukunft erreicht.

15

Zudem dürften in die Berechnung der Mehrbelastung nur diejenigen
Aufwendungen einfließen, die tatsächlich angefallen seien. Im vorliegenden
Verfahren sei zu prüfen, ob der vom Beklagten angestellten Berechnung eine
unzulässige Schätzung zu Grunde gelegen habe. Bei der Ermittlung des
ungedeckten Investitionsbedarfs habe der Beklagte den Zuschussbedarf ohne
Rücksicht auf die Art der Finanzierung in voller Höhe angesetzt. Unter Zuhilfenahme
einer kalkulatorischen Nebenrechnung habe er anschließend einen fiktiven
Schuldendienst ermittelt, welcher der Berechnung der Umlagemehrbelastung zu
Grunde gelegt worden sei. Dies sei aus haushaltsrechtlichen Gründen unzulässig.

16

Die Klägerin beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994 und den
Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995 insoweit
aufzuheben, als die für das Haushaltsjahr 1994
geforderte Mehrbelastung für das Kreisjugendamt
den Betrag von 1.075.084,-- DM übersteigt.

18

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Die Einbeziehung der Zins- und
Tilgungsleistungen für zurückliegende Investitionen stelle allenfalls eine
verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte Rückwirkung dar. Sie entspreche dem
Zweck der gesetzlichen Neuregelung. Dieser habe darin bestanden, die
kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt von einer zuvor bestehenden
Doppelbelastung zu befreien.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Unrecht abgewiesen.

24

Die Klage ist als Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Der
Umlagebescheid vom 27. Juli 1994 ist trotz seiner Gestaltung als Rundschreiben an
alle beteiligten Stadt- und Gemeindedirektoren und der als Bitte ausformulierten
Aufforderung zur pünktlichen Zahlung der Umlagebeträge ein Verwaltungsakt. Denn
er legt im Zusammenhang mit der beigefügten Aufstellung über die von den
kreisangehörigen Gemeinden zu zahlenden Beträge an Kreisumlage und
Kreisumlage-Mehrbelastung die Zahlungspflicht für das Haushaltsjahr 1994
gegenüber der Klägerin verbindlich fest.

25

Vgl. Urteil des Senats vom 28. Februar 1992
- 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; Günther,
Probleme des Kreisfinanzsystems, 1980, S. 86
ff.

26

Die Klage ist auch begründet.

27

Die Heranziehung der Klägerin zu einer Kreisumlage-Mehrbelastung für die
Aufgaben des Kreisjugendamtes für das Haushaltsjahr 1994 in einer den Betrag von
1.075.084,-- DM übersteigenden Höhe ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in
ihren (Selbstverwaltungs-)Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

Allerdings folgt die Rechtswidrigkeit der Mehrbelastung nicht daraus, dass der
Beklagte gehindert wäre, in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes die im
Haushaltsjahr 1994 anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen für zurückliegende
Kredite aus den Jahren 1981 bis 1992 einzustellen, soweit diese sich auf investive
Ausgaben im Jugendamtsbereich beziehen.

29

Die Erhebung einer Kreisumlage-Mehrbelastung für das Jugendamt findet
insoweit ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 4 der Kreisordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 13. August 1984 (GV NRW S. 497) in der Fassung der
Änderung durch Art. IV des Solidarbeitraggesetzes vom 16. Dezember 1992 (GV
NRW S. 561). Hiernach hat der Kreis, sofern er Aufgaben der Jugendhilfe
wahrnimmt, bei der Kreisumlage für kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes
Jugendamt eine einheitliche ausschließliche Belastung in Höhe der durch die
Aufgaben des Jugendamtes verursachten Kosten festzusetzen; dies gilt auch für die
Kosten, die dem Kreis durch Einrichtungen der Jugendhilfe für diese Gemeinden
entstehen. Nicht zu diesen Kosten zählen die anteiligen allgemeinen
Verwaltungskosten und sonstigen Gemeinkosten. In dieser zum 01. Januar 1993 in
Kraft getretenen Fassung weicht die Vorschrift von der Fassung des Gesetzes vom
13. August 1984 ab, die von den umlagefähigen Kosten auch die Ausgaben für
Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushalts
ausnahm. Sie ist ohne Änderung des Wortlauts in § 56 Abs. 5 der Kreisordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen in der geltenden Fassung der Bekanntmachung vom
14. Juli 1994 (GV NRW S. 245) übernommen worden.

30

Im Gegensatz zu der von der Klägerin vertretenen Auffassung begegnet es
keinen durchgreifenden Bedenken, in die Berechnung auch die Schuldendienste für
zurückliegende Investitionen aus der Zeit vor der Änderung der Kreisordnung durch
das Solidarbeitraggesetz zum 1. Januar 1993 einzubeziehen.

31

Der Wortlaut des § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. lässt eine Beschränkung der
Umlageberechnung in dem von der Klägerin vertretenen Sinne nicht erkennen.
Abgestellt wird vielmehr lediglich darauf, ob die Aufwendungen - nunmehr
einschließlich Zinsen, kalkulatorischer Kosten und Ausgaben des
Vermögenshaushalts - durch den Betrieb des Jugendamtes durch den Kreis
entstanden sind. Damit fordert die Vorschrift eine kausale Verknüpfung zwischen der
Wahrnehmung der Aufgabe und den hierfür notwendigen Aufwendungen im der
Umlage zu Grunde liegenden Haushaltsjahr. Zu der Frage des der Berechnung der
Mehrbelastung zu Grunde zu legenden Zeitraums, in dem die Investitionen getätigt
wurden, trifft sie keine Aussage.

32

Gegen die von der Klägerin vertretene Auffassung sprechen
haushaltssystematische Erwägungen: Die Festsetzung der Kreisumlage-
Mehrbelastung steht in engem Zusammenhang mit derjenigen der allgemeinen
Kreisumlage. Obwohl jene sich auf die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe
bezieht und sich damit von der allgemeinen Kreisumlage grundsätzlich unterscheidet,
erfolgt ihre Festsetzung in Vomhundertsätzen der Umlagegrundlagen und für alle
Gemeinden ohne eigenes Jugendamt einheitlich. Zudem ist sie im Haushalt des
Kreises an gleicher Stelle wie die allgemeine Kreisumlage auszuweisen und ihre
jährliche Neufestsetzung Bestandteil der Haushaltssatzung. Die Einnahmen aus der
Mehrbelastung kommen dem Kreis als allgemeine Deckungsmittel des
Haushaltsplans zugute.

33

Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/
Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Stand: September 2000, § 56
KreisO, Erl. 2; vgl. auch Erlass des
Innenministeriums NRW vom 20. September 1984,
MittNWStGB 1984, 429.

34

Als zeitlicher Bezugspunkt kommt damit nur das jeweilige Haushaltsjahr des
Kreises in Betracht. Daraus folgt, dass seit der Erweiterung des Umfangs der
umlagefähigen Mehrbelastung durch das Solidarbeitraggesetz um Zinsen,
kalkulatorische Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushaltes Aufwendungen
eines laufenden Haushaltsjahres auch insoweit in die Berechnung der
Mehrbelastung einzubeziehen sind, als sie Folgekosten von Investitionen aus der
Zeit vor der Gesetzesänderung darstellen. Denn die seit der Gesetzesänderung
zusätzlich umlagefähigen Aufwendungen basieren auf den im Haushaltsjahr
voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Beträgen. Diese sind entsprechend
dem für den hier fraglichen Zeitraum in § 7 Abs. 1 der
Gemeindehaushaltsverordnung vom 6. Dezember 1972 (GV NRW S. 418) i.V.m. §
42 Abs. 1 KreisO NRW a.F. und § 65 Abs. 1 GO NRW a.F. niedergelegten Grundsatz
der Kassenwirksamkeit jeweils haushaltsjährlich zu veranschlagen. Hierbei kommt
es auf den Zeitpunkt des rechtlichen Entstehens einer Forderung oder denjenigen
ihrer Fälligkeit nicht an. Maßgebend ist allein der Zeitpunkt des zu erwartenden
tatsächlichen Mittelab- oder -zuflusses.

35

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 7 GemHVO Rdnr. 2.

36

Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, bei der Berechnung der
Kreisumlage-Mehrbelastung Aufwendungen außer Ansatz zu lassen, die für den
Kreis tatsächlich haushaltswirksam werden, jedoch auf zurückliegenden
Kreditaufnahmen beruhen.

37

Auch die Entstehungsgeschichte und der Sinn des § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F.
stehen einer einschränkenden Auslegung entgegen. Die Regelung einer
obligatorischen Mehrbelastung für kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes
Jugendamt durch § 36 des Gemeindefinanzierungsgesetz 1981 (GV NRW 176)
erfolgte im Gefolge der Funktionalreform, wonach mittlere kreisangehörige Städte auf
Antrag ein Jugendamt errichten konnten, wenn die sachgemäße Erfüllung der
Aufgaben gesichert war und die Leistungsfähigkeit der Kreisjugendämter gewahrt
blieb (Art. 14 des 1. Funktionalreformgesetzes, GV NRW 1978, 290). Sie wurde
zunächst in den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetze wiederholt und seit dem
1. Oktober 1984 in die Kreisordnung übernommen.

38

Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/
Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Losebl., Stand: September
2000, § 56 Erl. 6.1.

39

Die kraft Gesetzes nach Aufgaben differenzierte Kreisumlage im
Jugendamtsbereich sollte nach den Vorstellungen des Landesgesetzgebers auf die
kreisangehörigen Gemeinden eine finanzielle Anreizwirkung zur Errichtung eigener
Jugendämter auslösen und damit den Zielen der Funktionalreform dienen.

40

Vgl. Henneke, Öffentliches Finanzwesen,
Finanzverfassung, 2. Auflage 2000, S. 408.

41

Der hiermit verbundene Eingriff in die Finanzautonomie der Kreise, denen im
Jugendamtsbereich die Möglichkeit einer autonomen Entscheidung über die Höhe
der allgemeinen Kreisumlage genommen wird, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Er betrifft nicht den Kernbereich der Finanzhoheit und beruht auf einer
sachgerechten Entscheidung des Gesetzgebers zu Gunsten der Selbstverwaltung
der Gemeinden mit eigenen Jugendamt.

42

VerfGH NRW, Urteil vom 04. März 1983
- VerfGH 22/81 -, DVBl. 1983, 714 mit
Anm. Püttner.

43

Die Erweiterung der obligatorischen Umlage um die Ausgaben des Kreises für
Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushaltes durch
das Solidarbeitraggesetz erfolgte im Anschluss hieran zur Entlastung der
kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt von den infolge erhöhter
Investitionstätigkeit im Jugendamtsbereich steigenden Kosten. Hierbei ist nichts dafür
ersichtlich, dass die erweiterte Umlage nur für die Kosten zukünftiger Investitionen
beabsichtigt war. Vielmehr ist die Überlegung, derartige Aufwendungen auf die
Gemeinden ohne eigenes Jugendamt umzulegen, auch dann naheliegend und
sinnvoll, wenn sie zurückliegende Investitionsentscheidungen betreffen. Denn
Kreditaufnahmen, die schon nach § 42 Abs. 1 KreisO NRW a.F. i.V.m. § 72 Abs. 1
GO NRW a.F. grundsätzlich nur noch für investive Ausgaben zulässig waren, haben
regelmäßig langfristig angelegte Zins- und Tilgungsleistungen zur Folge. Nähme man
diese nur deshalb vom umlagefähigen Aufwand aus, weil der Zeitpunkt der
Kreditaufnahme vor dem des Wirksamwerdens der Änderung der Kreisordnung zum
1. Januar 1993 liegt, wären die kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem
Jugendamt weiterhin über die allgemeine Kreisumlage an der Finanzierung von
Kreisaufgaben beteiligt, die ihnen nicht zugute kommen. Diese Verpflichtung träte
neben die Aufwendungen, die für den Betrieb des eigenen Jugendamtes ohnedies zu
leisten wären. Denn eine anderweitige Möglichkeit der Abwälzung der Zins- und
Tilgungsleistungen nur auf die kreisangehörigen Gemeinden ohne eigenes
Jugendamt bestünde nicht. Sie ergäbe sich insbesondere nicht aus § 45 Abs. 3
KreisO NRW a.F. Denn die Einführung der obligatorischen differenzierten
Kreisumlage für das Jugendamt zeigt, dass der Gesetzgeber für diesen
Sonderbereich die auf "Einrichtungen" beschränkte allgemeine Mehr- oder
Minderbelastung nicht für ausreichend hielt. Wäre das Jugendamt eine Einrichtung
im Sinne des § 45 Abs. 3 KreisO a.F., hätte es einer Sonderregelung für die
Umlegung der Kosten im Bereich der Jugendhilfe nicht bedurft.

44

Vgl. Urteil des Senats vom vom 5. März 1996
- 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376.

45

Die Zins- und Tilgungsaufwendungen für zurückliegende Investitionen flössen
daher in die Berechnung der allgemeinen Kreisumlage ein. Sie wären auch von den
Gemeinden zu tragen, die ein eigenes Jugendamt unterhalten.

46

Zudem durchbricht die gesonderte Umlagefähigkeit der Aufwendungen für das
Kreisjugendamt das Prinzip der allgemeinen Kreisumlage. Diese wird von den
Gemeinden als Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, ohne dass sie Gegenleistung
für eine Leistung des Kreises wäre. Sie ist Ausdruck der Ausgleichsfunktion des
Kreises zwischen den kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher
Leistungsfähigkeit.

47

Vgl. Urteile des Senats vom 5. März 1996 - 15 A
1190/93 -, NWVBl. 1996, 376; vom 28. Februar 1992
- 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; vom 20.
Dezember 1979 - XV A 1645/76 -, DVBl. 1980, 765;
vom 27. März 1979 - XV A 340/78 - , Der
Gemeindehaushalt 1979, 207; zur Rechtsnatur der
Kreisumlage vgl. Fürst, Die Kreisumlage, S. 30;
Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 46;
Hacker, Der Kreis, Band II, S. 368.

48

Demgegenüber ist die Mehrbelastung der kreisangehörigen Gemeinden ohne
eigenes Jugendamt an die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch die
Kreise gebunden: Die Gemeinden leisten eine Umlage für Aufwendungen, die sie im
Unterschied zu kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt nicht selbst
wahrnehmen. Schon um der Vermeidung einer Ungleichbehandlung
kreisangehöriger Gemeinden mit eigenem Jugendamt willen war es aus der Sicht
des Gesetzgebers naheliegend, auch die Schuldendienste in die Umlage
einzubeziehen.

49

Eine erneute Berücksichtigung von Kostenpositionen, die bereits in die
Berechnung der allgemeinen Kreisumlage eingeflossen sind, findet hierbei nicht statt.
Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass die Investitionen des Kreises mit
dem Haushaltsjahr, in dem sie kassenwirksam geworden sind, veranschlagt werden.
Denn § 45 Nr. 13 GemHVO definiert Investitionen als Ausgaben für die Veränderung
des Anlagevermögens. Diese sind nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 GemHVO auf der
Ausgabenseite des Vermögenshaushaltes zu verbuchen. Dies hat aber noch keinen
Einfluss auf die Berechnung der Höhe der allgemeinen Kreisumlage. Denn den
Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens stehen bei kreditfinanzierten
Investitionen des Kreises auf der Einnahmenseite des Vermögenshaushalts die
Einnahmen aus der Kreditaufnahme gegenüber (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 GemHVO). Diese
sind gemäß § 14 Abs. 1 GemHVO in Höhe der Rückzahlungsverpflichtung zu
veranschlagen.

50

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 14 GemHVO, Rdnr. 1.

51

Es spricht nichts dafür, dass der Beklagte in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992
anders verfahren wäre. Eine Steigerung des nicht anderweitig gedeckten
Finanzbedarfs und eine hierdurch bedingte Erhöhung der Kreisumlage fand durch
den Abfluss kreditfinanzierter Investitionsaufwendungen nicht statt. Die Berechnung
der Mehrbelastung enthält mithin keine Ausgabenpositionen, für die der
Kreishaushalt in der Vergangenheit bereits anderweitige Deckung durch die
allgemeine Kreisumlage erfahren hätte.

52

Die Berücksichtigung der Schuldendienste für zurückliegende investive
Ausgaben im Vermögenshaushalt stellt auch keine unzulässige Rückwirkung dar. Die
Annahme einer Rückwirkung der Kreisumlage-Mehrbelastung ist nach den
dargestellten haushaltssystematischen Vorgaben bereits begrifflich
ausgeschlossen.

53

Rückwirkung eines Rechtssatzes bedeutet, dass ein Gesetz entweder seine
Geltung für eine Zeit vor seinem Inkrafttreten fingiert (Rückbewirkung von
Rechtsfolgen) oder die Rechtsfolge an einen vor seinem Inkrafttreten liegenden
Sachverhalt geknüpft wird (tatbestandliche Rückanknüpfung). Unter den Begriff
werden also auch diejenigen Fälle gefasst, in denen zwar rechtlich noch nicht
abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft geregelt werden, damit jedoch die
betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet werden (retrospektive oder
"unechte" Rückwirkung).

54

Vgl. Dreier, Grundgesetz, 1998, Art. 20 Rdnr.
142; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10.
Auflage 1994, Seiten 298 - 301; vgl. ferner zur nicht
einheitlich verwendeten Terminologie: BVerfG, Urteil
vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13,
261 (270 ff.); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL
2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242 ff.); Beschluss vom 12.
März 1996 - 1 BvR 609, 692/90 -, BVerfGE 94, 241
(258 f.); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,
48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.); OVG NRW, Urteil
vom 7. Mai 1969 - II A 848/67 -, OVGE 25, 40;
Maurer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Band III, 1988, § 60 Rdnrn 11 - 15.

55

Eine solche Rückanknüpfung an zurückliegende Sachverhalte weist die
Berechnung der Kreisumlage-Mehrbelastung durch den Beklagten nicht auf. Sie wird
jährlich neu in der Haushaltssatzung des Kreises in Vomhundertzahlen der
Umlagegrundlagen, d.h. in Nordrhein Westfalen einem sich aus Steuerkraftzahlen
der Gemeinden sowie den diesen zufließenden Schlüsselzuweisungen ergebenden
Betrag, festgesetzt.

56

Vgl. Henneke, Öffentliches
Finanzwesen/Finanzverfassung, 2. Auflage 2000,
Rdnr. 1017.

57

In die Festsetzung des Vomhundertsatzes fließen dabei nur die im jeweiligen
Haushaltsjahr des Kreises anfallenden Kosten des Jugendamtes für die
kreisangehörigen Gemeinden einschließlich der Zins- und Tilgungsleistungen ein.
Letztere werden in ihrer kassenwirksamen Höhe zugeordnet, wobei die
Zinsleistungen als Teil des Verwaltungshaushalts, die Tilgungsleistungen als Teil des
Vermögenshaushalts Berücksichtigung finden, § 1 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 2 GemHVO.
Der im Haushaltsjahr anfallende Schuldendienst hat damit nur insoweit einen
Vergangenheitsbezug, als er regelmäßig auf vor Beginn des jeweiligen
Haushaltsjahres eingegangenen Verbindlichkeiten beruht. Hierauf kommt es für die
Berechnung der Kreisumlage-Mehrbelastung jedoch nicht an. Denn diese bestimmt
sich ausschließlich nach den kassenwirksamen Verbindlichkeiten im Haushaltsjahr.

58

Die Klägerin kann vor diesem Hintergrund nicht auf ein schützenswertes
Vertrauen in den Fortbestand der bis zur Änderung der KreisO NRW durch das
Solidarbeitraggesetz bestehenden Rechtslage verweisen. Denn solange eine
rückwirkende Mehrbelastung unterbleibt, ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, für
zukünftige Sachverhalte neue Regelungen auch dann zu treffen, wenn sie mit
zusätzlichen Belastungen verbunden sind. Ein Vertrauen auf den Fortbestand einer
günstigen Rechtslage ist daher im Grundsatz nicht anzuerkennen.

59

BVerfG, Beschluss vom 17 Juli 1974 -1 BvR 51,
160, 285/69, 1 BvL 16, 18, 26/72 -, BVerfGE 38, 61
(83), Beschluss vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35,
356, 794/82 -, BVerfGE 68, 193 (222).

60

Der Umlagebescheid ist jedoch in der angegriffenen Höhe rechtswidrig, weil der
in der Haushaltssatzung des Kreises vom 09. Dezember 1993/Nachtragssatzung
vom 14. Juni 1994 bestimmte Umlagesatz zur Deckung der Kosten des
Kreisjugendamtes in Höhe von 9,92 v.H. nichtig ist. Die Berechnung des Zins- und
Tilgungsaufwandes ist fehlerhaft.

61

Hierbei steht einer Überprüfung des geltend gemachten Aufwandes durch das
Gericht nicht entgegen, dass die Festsetzung des Umlagesatzes in Ausübung der
Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgte. Der gerichtlichen Nachprüfung
unterliegt insoweit das vom Kreistag in der Haushaltssatzung gefundene
Entscheidungsergebnis, nicht aber der vorausgegangene Entscheidungsvorgang als
solcher. Der Umfang der vom Kreistag beschlossenen Kreisumlage-Mehrbelastung
ist damit insofern überprüfbar, als das Gesetz den Bezug der umlagefähigen
Aufwendungen zu den Aufgaben des Kreisjugendamtes vorgibt. Enthält die
Berechnung des Umlagesatzes Aufwendungen, die nicht durch die Aufgaben des
Kreisjugendamtes bedingt sind, verstößt sie gegen § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F.
Eine Beschränkung des Überprüfungsumfangs ist zu Gunsten der
Gestaltungsfreiheit des Kreises insofern nicht vorgegeben.

62

Vgl. hierzu Urteile des Senats vom 28. Februar
1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; vom 15.
Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990, 121;
Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, 1980, S.
87 - 92,

63

Die von dem Beklagten vorgenommene Berechnung der Zins- und
Tilgungsleistungen für in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 aufgenommene
Darlehen für Investitionen im Jugendamtsbereich wird den gesetzlichen Vorgaben
der KreisO NRW nicht gerecht. Hiernach hat die Festsetzung in Höhe der durch die
Aufgaben des Jugendamtes "verursachten" Kosten zu erfolgen. Übertragen auf die
Zins- und Tilgungsaufwendungen bedeutet dies nach dem Wortlaut des § 45 Abs. 4
KreisO NRW a.F., dass die Abwälzung dieser Kosten auf die kreisangehörigen
Gemeinden im Wege der differenzierten Kreisumlage stets nur in der Höhe erfolgen
darf, in der die Aufwendungen den Aufgaben des Kreisjugendamtes konkret
zuzuordnen sind. Allerdings ist zu beachten, dass bereits seit der kommunalen
Haushaltsreform des Jahres 1974 auch für den Vermögenshaushalt der Kreise und
Gemeinden das Gesamtdeckungsprinzip gilt, mithin alle Einnahmen des
Vermögenshaushaltes insgesamt zur Deckung aller Ausgaben des
Vermögenshaushaltes dienen. Eine Zweckbindung bestimmter Kredite für bestimmte
investive Ausgaben ist damit seither nicht mehr feststellbar.

64

Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, Einf., Rdnr. 9 - 14.

65

Dies bedeutet, dass auch die Zuordnung von Zinszahlungen auf für investive
Ausgaben im Vermögenshaushalt aufgenommene Kredite zu bestimmten Aufgaben
aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht mehr möglich ist. Die Berechnung des
umlagefähigen Aufwandes ist für die Kreise deshalb mit besonderen Schwierigkeiten
verbunden. Durch die Streichung des bis dahin bestehenden Ausschlusses von
Zinsen, kalkulatorischen Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushaltes aus dem
Katalog der nicht umlagefähigen Kosten in § 45 Abs. 4 Satz 2 KreisO NRW a.F. bei
gleichzeitigem Fortbestand des Ausschlusses allgemeiner Verwaltungs- und
sonstiger Gemeinkosten hat der Gesetzgeber jedoch deutlich zum Ausdruck
gebracht, dass erstere in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes einfließen
sollten. Da nicht vorausgesetzt werden kann, dass den Kreisen etwas tatsächlich und
rechtlich Unmögliches abverlangt werden sollte, ist damit ausgesagt, dass die
Kostenermittlung insoweit anhand anderer sachgerechter Kriterien erfolgen muss.
Hiermit ist nicht - wie die Klägerin meint - eine unzulässige Schätzung angesprochen.
Vielmehr ist den Kreisen aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ausnahmsweise
das Recht eingeräumt, die Zuordnung einer bestimmten Ausgabe zu einer
bestimmten Aufgabe mit Hilfe gesicherter Erfahrungswerte und konkreter
Anhaltspunkte aus dem kreiseigenen Haushaltsplan vorzunehmen, soweit eine
rechnerisch genaue Kostenzuordnung nicht oder allenfalls mit unvertretbarem
Verwaltungsaufwand möglich wäre. Die mit einer wertenden Verknüpfung des
Fremdfinanzierungsaufwendungen zu einer bestimmten Kreisaufgabe regelmäßig
verbundenen Abweichungen von den objektiven Gegebenheiten sind angesichts der
dargestellten gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen.

66

Vgl. für das Erschließungsbeitragsrecht:
BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 - 8 C 4.89 -,
BVerwGE 85, 306; Urteil vom 23. Februar 2000 - 11
C 3.99 -, BVerwGE 110, 344 (347); OVG NRW, Urteil
vom 22. September 1999 - 3 A 3625/97 -, NWVBl.
2000, 180; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8
KAG Rdnrn. 346 ff.

67

Für die Ermittlung eines umlagefähigen Fremdfinanzierungsaufwandes liegt es
hierbei nahe und erscheint es auch sachgerecht, auf die von der Rechtsprechung zur
Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes nach § 128 BauGB
entwickelten Grundsätze zurück zu greifen.

68

Vgl. auch Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht, 5. Auflage 1997, § 16
GemHVO, Rn. 2.

69

Hiernach ist in einem ersten Schritt der durch eine bestimmte Maßnahme
ausgelösten Kreditbedarf zu ermitteln. Da sich dieser auf Grund des
haushaltsrechtlichen Gesamtdeckungsprinzips nicht eindeutig bezifferbar ermitteln
lässt, ist hierfür auf eine - anhand der durch den Haushalt des betreffenden Jahres
vorgegebenen Daten errechenbare - Fremdfinanzierungs-quote abzustellen. Wenn
nämlich alle Investitionen im Haushalt in einem bestimmten Jahr zu einem
bestimmten Prozentsatz kreditfinanziert sind, rechtfertigt dies mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit die Annahme, dass dies auch für die Ausgaben für die
betreffende Maßnahme der Fall ist.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 - 8 C
4.89 -, BVerwGE 85, 306 (309).

71

Die Fremdfinanzierungsquote errechnet sich hierbei aus dem Verhältnis aller
Gesamtausgaben für Investitionen des Vermögenshaushalts abzüglich
haushaltsrechtlich wirksam zu Gunsten bestimmter Aufgaben zweckgebundener
Zuwendungen und Zuschüsse (§ 17 GemHVO) zu der Summe der in dem
betreffenden Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite. Nur mit der sich hieraus
ergebenden Quote ist der auf die Maßnahme entfallende Ausgabenbetrag
(gegebenenfalls abzüglich haushaltsrechtlich zweckgebundener Zuwendungen und
Zuschüsse für diese Maßnahme) einer Tilgung und Verzinsung zu unterwerfen. Zur
Ermittlung der Darlehenskonditionen kann dabei - wiederum auf Grund des
Gesamtdeckungsprinzips - nicht auf die Konditionen eines bestimmten
Darlehensvertrages, sondern nur auf einen für das jeweilige Haushaltsjahr zu
ermittelnden Durchschnittswert abgestellt werden.

72

Vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand
März 2001, § 8 KAG Erl. 345 ff.

73

Auf Grund der regelmäßig langfristig eingegangenen Kreditverbindlichkeiten
bleibt der so für das jeweilige Haushaltsjahr festgestellte Zinssatz konstant. Er muss
auch bei der Zinsberechnung für die Folgejahre angesetzt werden. Ändern sich
Zinssatz und Fremdfinanzierungsquote, ist dies nur für die in dem betreffenden
Folgejahr aufgenommenen Kredite von Bedeutung.

74

BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2000 - 11 C
3.99 -, BVerwGE 110, 344 (352); OVG NRW, Urteil
vom 22. September 1999 - 3 A 3625/97 -, NWVBl.
2000, 180.

75

Ob daneben andere Methoden der Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes
denkbar und rechtlich zulässig sind, kann dahinstehen. Denn stets muss einer durch
das Gesamtdeckungsprinzip vorgegebenen Zuordnung anhand bestimmter
Durchschnittswerte das Maß an Genauigkeit abverlangt werden, das unter
Vermeidung eines unvertretbaren Verwaltungsaufwandes möglich ist und dem Gebot
einer möglichst wirklichkeitsgerechten Kostenermittlung entspricht.

76

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
09. November 1982 - 6 A 29/81 -, KStZ 1984, 94;
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07. Februar
1985 - 2 S 812/84 -, VBlBW 1985, 428.

77

Dem wird die vom Beklagten vorgenommene Berechnung nicht gerecht.

78

Ausweislich der vorgelegten Berechnungen und der hierzu in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat abgegebenen Erläuterungen hat der Beklagte für die
einzelnen Haushaltsjahre seit 1981 im ersten Schritt einen Zuschussbedarf für den
Bereich des Jugendamtes ermittelt. Als Zuschussbedarf hat der Beklagte diejenigen
Aufwendungen im Jugendamtsbereich umschrieben, die nach Abzug
aufgabenbezogener Zuwendungen verblieben. Diesen Zuschussbedarf hat der
Beklagte mit dem hälftigen Betrag einem gleichmäßigen Zinssatz von 6,5 v.H. bei
einer Tilgung von 2 v.H. unterworfen. Die sich hieraus ergebenden Beträge wurden in
das nachfolgende Haushaltsjahr übertragen und der Zuschussbedarf dieses
Haushaltsjahres addiert um sodann hinsichtlich Verzinsung und Tilgung in der
gleichen Weise verfahren. Hieraus errechnete sich zum Ende des Haushaltsjahres
1992 eine Gesamtsumme von 4.917.728,-- DM.

79

Die vom Beklagten gewählte Methode zur Ermittlung setzt damit voraus, dass der
gesamte so ermittelte Zuschussbedarf im Jugendhilfebereich in den Haushaltsjahren
1981 bis 1992 kreditfinanziert war. Der Beklagte umschreibt dies in seinem
Schriftsatz vom 06. November 2001 - übertragen auf den Vermögenshaushalt
insgesamt - in der Weise, dass der nicht durch besondere Einnahmen gedeckte
Aufwand des Vermögenshaushalts grundsätzlich durch die Aufnahme von Krediten
finanziert werde. Diese Annahme findet weder im kommunalen Haushaltsrecht noch
in der tatsächlichen Haushaltspraxis des Beklagten eine Grundlage. Denn der Kreis
ist zu einer Kreditaufnahme nur befugt, wenn eine anderweitige Finanzierung nicht
möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Die Kreditaufnahme kommt damit
nur in Betracht, wenn andere Deckungsmöglichkeiten des Vermögenshaushalts
ausgeschöpft sind. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob und inwieweit eine
Maßnahme durch Zuführungen aus dem Verwaltungshaushalt, Entnahmen aus der
Rücklage oder externen Zuwendungen an die Kreiskasse gedeckt werden kann.

80

Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 76 GO Rdnr. 7.

81

Die Zuflüsse aus Kreditaufnahmen können mithin nur einen bezifferbaren
Teilbetrag des Vermögenshaushalts als Ganzen umfassen. Dass der Beklagte im
hier streitbefangenen Zeitraum anders verfahren wäre, ist nicht ersichtlich. Vielmehr
verdeutlichen die vorliegende Haushaltssatzung und die Nachtragssatzung für das
Jahr 1994, dass neben den Bundes- und Landeszuweisungen, die der Beklagte bei
der Errechnung des Zuschussbedarfs bereits abgezogen hat, unter anderem auch
Zuführungen aus dem Verwaltungshaushalt zur Finanzierung des
Vermögenshaushalts beigetragen haben. Zudem führt der Beklagte selbst aus, dass
die Kreditaufnahme in den Jahren seit 1981 unregelmäßig und in jeweils möglichst
hohen Chargen erfolgte und in einigen Jahren eine Kreditaufnahme gänzlich
unterblieb. Es bestehen deshalb keine Anhaltspunkte dafür, dass die investiven
Ausgaben des Vermögenshaushalts in der Vergangenheit vollständig kreditfinanziert
gewesen sein könnten. Dem vom Beklagten gewählten Ansatz zur Ermittlung des
Kreditbedarfs im Jugendamtsbereich, der von einem sich jährlich fortentwickelnden
Zuschussbedarf ausgeht, fehlt damit bereits die tatsächliche Grundlage.

82

Der Fehler bei der Feststellung der durch die Aufgaben des Kreisjugendamtes in
den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 verursachten Kosten führt zur Nichtigkeit des in
der Haushaltssatzung bestimmten Vomhundertsatzes der Umlagegrundlagen und hat
- im Umfang des auf eine Teilaufhebung eingeschränkten Anfechtungsbegehrens der
Klägerin - die Aufhebung des Umlagebescheides zur Folge.

83

Dies beruht auf folgenden Erwägungen: Alleiniger Maßstab für die Beurteilung
der Wirksamkeit einer Satzungsnorm ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigem
Recht. Für das hier fragliche Haushaltsjahr ist dieser Maßstab durch § 45 Abs. 4
KreisO NRW a.F. vorgegeben. Wenn das § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. zu
entnehmende Verbot, durch die Jugendamtsumlage die durch die Aufgaben des
Jugendamtes verursachten Kosten zu überschreiten
(Aufwandsüberschreitungsverbot), verletzt ist, führt dies zur Nichtigkeit des in der
Haushaltssatzung festgelegten Umlagesatzes. Das Aufwandsüberschreitungsverbot
ist verletzt, wenn in erheblichem Umfang nicht umlagefähiger Aufwand angesetzt
wird oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen,
ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht.

84

Vgl. zum Kommunalabgabenrecht: Beschluss
des Senats vom 03. November 2000 - 15 A 2340/97
-, KStZ 2001, 134; Urteil vom 02. Juni 1995 - 15 A
3123/93 -, NWVBl. 1996, 9.

85

Ein solcher methodischer Fehler liegt hier vor, da die dem Umlagesatz zu Grunde
liegende Kalkulation - wie aufgezeigt - schon vom Ansatz her das haushaltsrechtliche
Gesamtdeckungsprinzip nicht beachtet.

86

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

87

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

88

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

89