Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-29, Aktenzeichen 22 K 5261/04
ECLI:DE:VGK:2008:0429.22K5261.04.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Abänderung des Beschlusses der Bundesnetzagentur für
Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 30.
Juni 2004 (BK 5 b-04/056) verpflichtet, der Klägerin die Erhebung eines Entgeltes i.
H. v. 0,22 EUR pro Treffer für den Zugang zu Adressänderungsinformationen im
Rahmen des Blackboxverfahrens im Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis zum 30. Juni
2006 zu genehmigen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3.

1

T a t b e s t a n d:

2

Die Klägerin ist aus dem Teilsondervermögen des Bundes, Q. ,
hervorgegangen. Die Klägerin war Inhaberin der gesetzlichen Exklusivlizenz nach §
51 Abs. 1 Satz 1 Postgesetz (PostG) und verfügt über sämtliche Adressänderungsdaten,
die Empfänger von Postsendungen im Rahmen der Nachsendeaufträge an
die Klägerin bereitstellen. Pro Jahr werden etwa 6,5 Millionen derartiger Nachsendeaufträge
bei der Klägerin gestellt. Dabei erklärt ein Großteil der Auftraggeber die
Einwilligung dazu, dass die Adressdaten auch an andere Postdienstleister
weitergeleitet werden. Die Nachsendedaten werden bei der Klägerin zentral gesammelt und
bearbeitet, für einen Zeitraum von regelmäßig sechs Monaten gespeichert und
genutzt, um falsch adressierte Sendungen mit einer neuen Anschrift zu versehen und
deren Weiterbeförderung zu veranlassen.

3

Der Zugang zu Adressinformationen für Wettbewerber wird von der Deutschen
Post Direkt GmbH über das Blackboxverfahren betrieben, das die Verfahren "offenes
Durchreichen" und "Alt gegen Neu" abgelöst hat. Im Rahmen des Blackboxverfahrens
erhält der Wettbewerber ein netzwerkfähiges Serverprogramm, das als Datensafe
fungiert, eine Clientsoftware für den Einzel- und Batchabgleich sowie ein Kartenlesegerät
mit einer individuell programmierten Smartcard. Die Q1.
GmbH selektiert wöchentlich die Adressänderungsinformationen wettbewerberspezifisch
und hält diese zwei Wochen verschlüsselt zum download in den Datensafe des
jeweiligen Wettbewerbers bereit. Nach Autorisierung mittels Smartcard und Kartenlesegerät
kann der Wettbewerber sodann den Adressabgleich vornehmen. Programmtechnisch ist die
Abgleichfunktion des Blackboxverfahrens im verschlüsselten Bereich verankert und bietet
eine einstellbare Abgleichhärte.

4

Die Q1. GmbH ist eine 100 % - Tochter der Klägerin und tritt
gegenüber den Wettbewerbern als Fullservice-Anbieter auf, der zur Adressbereinigung
und Adressanreicherung auch die sog. Adressfactory anbietet. Diese läuft bei einem
erheblich höheren Systemdurchsatz und einer Prüfleistung von mehreren Millionen
Adressen je Stunde mit entsprechenden Hardwareanforderungen unter dem Betriebssystem
Linux beim Kunden und verwendet prinzipiell vergleichbare Verschlüsselungsverfahren
und Modulbibliotheken wie das Blackboxverfahren. Auch die
Q1. B. GmbH betreibt einen Adressenaktualisierungsservice; hauptsächlich in
Ergänzung zum bisherigen Nachsendeverfahren bei der Klägerin. Die Q1.
B. GmbH ist ein Gemeinschaftsunternehmen der Klägerin und der Bertelsmann
AG im Anteilsverhältnis 51 % zu 49 %. Ihre Zielgruppe sind vornehmlich Unternehmen
mit Adressbeständen im Millionenbereich, deren Adressdateien sie aktualisiert.
Die Nutzung des Adressabgleichs aus der Umzugsdatenbank bietet die Q1.
B. GmbH in Form der Produkte Abonnement, Dienstleistung, Online-Service und
Internet-Service an.

5

Die Klägerin begann im Jahre 1999 mit der Gewährung des Zugangs zu ihren
Informationen über Adressänderungen. Mit Bescheid vom 11. April 2002 erteilte die
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
(BNA) der Klägerin eine bis zum 30. Juni 2004 befristete Entgeltgenehmigung für die
Leistung Zugang zu Adressänderungsinformationen im Wege des Blackboxverfahrens. Dieser
Bescheid ist Gegenstand des Verfahrens 22 K 4150/02. Mit Schreiben
vom 23. April 2004 in der Fassung vom 26. April 2004 stellte die Klägerin einen
Folgeantrag. Die Klägerin beantragte für den Zugang zu Adressänderungsinformationen
im Rahmen des Blackboxverfahrens nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen,
Entgelte in Höhe von 74,23 EUR für die Installation und 0,31 EUR pro
Treffer zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer für den Geltungszeitraum 1. Juli
2004 bis 31. Dezember 2007 zu genehmigen.

6

Hierzu legte die Klägerin eine Kostenkalkulation vor, in der sie u. a. angab:
Die Kosten für den Adresszugang mittels Blackboxverfahren ergäben sich aus den
Kosten für die Konfiguration und Lieferung der Smartcard und des Lesegerätes, den
einmaligen Vorlaufkosten sowie den Kosten für den laufenden Betrieb. Auszugehen
sei von durchschnittlich 300 Wettbewerbern pro Jahr, die das Blackboxverfahren
nutzen sowie 726.000 Adressabgleichtreffern.
Installationskosten seien für die Lieferung der Smartcard i. H. v. 11,54 EUR und des
Kartenlesegerätes i. H. v. 30,23 EUR sowie der Versandkosten i. H. v. 12,93 EUR
zuzüglich eines Zuschlages für Leitung und Service i. H. v. 8,21 EUR sowie eines
Gewinnzuschlages von 18 % mit insgesamt 74,23 EUR zu berücksichtigen.
Einmalige Vorlaufkosten seien i. H. v. insgesamt 246.154,35 EUR entstanden. Auf
die fremdbezogenen Programmentwicklungsarbeiten seien 225.843,38 EUR
entfallen, davon 83.095,42 EUR auf das Verfahren zur Datensicherheit.
Hinzuzurechnen seien u. a. Projektleitungskosten der Q1. GmbH i. H.
v. 10 %, mithin 22.584,33 EUR. Ausgehend von einer fünfjährigen Nutzungsdauer
des Blackboxverfahrens ergäbe dies nach Abzug eines Guthabens von 8.574,05
EUR auf die Entwicklungskosten und eines Guthabens von 857,41 EUR auf die
Projektleitungskosten einen jährlich als Wertschöpfungskosten I zu
berücksichtigenden Betrag von 49.230,87 EUR.
Laufende Betriebskosten seien als Wertschöpfungskosten II i. H. v. 117.221,92 EUR
jährlich berücksichtigungsfähig. Davon entfielen 107.015,16 EUR auf
Personalkosten, 829,58 EUR auf Wartungskosten und 1.919,83 EUR auf Kosten für
die Softwarepflege. Im übrigen legte die Klägerin weitere Sach- und Kapitalkosten für
den laufenden Betrieb dar.
Den Wertschöpfungskosten I und II seien Zuschläge für Leitung und Service i. H. v.
15 % und Gewinn i.H.v. 18 % hinzuzurechnen, so dass sich bei einer Gesamtsumme
von 225.876,43 EUR ein Entgelt von 0,31 EUR pro Treffer ergebe.

7

Nach Verzicht auf mündliche Verhandlung vor der Beschlusskammer
genehmigte die BNA mit Bescheid vom 30. Juni 2004 ein Installationsentgelt für die
Lieferung des Lesegerätes und der Smartcard sowie für die Versandkosten von
einmalig 54,70 EUR pro Wettbewerber sowie für jeden Treffer bei einer
Adressabfrage durch einen Wettbewerber ein Entgelt von 0,16 EUR für den
Geltungszeitraum 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006. Im Übrigen lehnte sie den Antrag
ab.
Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, das beantragte Entgelt orientiere
sich nicht an den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung. Wegen unzureichender
Überprüfbarkeit von Kostennachweisen habe sie bestimmte Informationen aus
vorangegangenen Entgeltgenehmigungsverfahren herangezogen.
Die Installationskosten dürften nicht mit Zuschlägen für Leitung, Service und Gewinn
beaufschlagt werden, weil die Smartcard und das Lesegerät von Drittanbietern
bezogen würden. Zuschläge für Leitung und Service seien zudem bereits bei den
laufenden Betriebskosten berücksichtigt. Auch zu den Versandkosten seien keine
Gemeinkosten und Gewinnzuschläge zu addieren, sondern bereits darin enthalten.
Die einmaligen Vorlaufkosten für das Blackboxverfahren seien nur i. H. v. 23.081,87
EUR jährlich anzuerkennen. Die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des
Blackboxverfahrens unterlägen einer Nutzungsdauer von zehn Jahren. Die
Entwicklungskosten müssten zudem auf eine doppelt so große Nutzergruppe
umgelegt werden, weil die Klägerin das Verschlüsselungsverfahren des
Blackboxsystems auch in anderen Adressprodukten, beispielsweise dem Verfahren
Abonnement, nutzen könne. Auch die Projektleitungskosten der Q1.
GmbH im Rahmen der Blackboxentwicklung seien zur Vermeidung einer
Doppelverrechnung nicht anerkennungsfähig, weil die Klägerin die
Wertschöpfungskosten I und II insgesamt mit einem Zuschlag für Leitung und
Service beaufschlagt habe.
Die laufenden Betriebskosten seien nur i. H. v. 83.142,93 EUR
berücksichtigungsfähig. Die Personalkosten seien überzogen. Im Bereich der
Administration könnte der Personalaufwand durch Anbindung einer
Fakturierungssoftware an das Blackboxverfahren mit Hilfe eines datentechnischen
Zugriffs reduziert werden. Auch der Personalbedarf für den First-Level-Support
könnte durch eine bessere Bedienerführung und Dokumentation des
Blackboxverfahrens verringert werden. Die Einstellung einer zweiten Halbtagskraft
sei unnötig gewesen, zumal der Bedarf nicht absehbar gewesen sei. Die Support-
Kräfte seien zudem bei einem Jahresgehalt von 32.000,- EUR überqualifiziert. Die
Personalkosten für notwendige Programmanpassungen seien ebenfalls nicht
abzusehen und könnten deshalb nur in Höhe der im Jahre 2003 entstandenen
Kosten berücksichtigt werden. Die Kosten der Qualitätssicherung seien überzogen,
weil ab Juli 2004 hierfür im Rechenzentrum der Q1. GmbH keine
Fachkraft mehr eingesetzt worden sei. Personalkostensteigerungen seien aufgrund
von Einspareffekten wie dem Wegfall der Überstundenvergütung nicht in Höhe der
Tarifabschlüsse, sondern nur mit 1 % Steigerung pro Jahr zu berücksichtigen. Die
Wartungskosten seien nur für die Jahre 2004 bis 2006 nachgewiesen und deshalb
nur insoweit zu Grunde zu legen. Auch die Sach- und Kapitalkosten seien nur für das
Jahr 2003 belegt, im übrigen nicht abschätzbar und deshalb für die Folgejahre mit je
1 % Zuschlag anzusetzen. Der Gemeinkostenzuschlag für Leitung und Service sei
zur Vermeidung eine Doppelverrechnung nur i. H. v. 10 % berücksichtigungsfähig.
Der geltend gemachte Gewinnzuschlag reflektiere nicht das unternehmerische Risiko
und könne nur i.H.v. 1.581,- EUR p.a. anerkannt werden.

8

Am 16. Juli 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Die BNA habe sie weder angehört noch auf etwaige Lücken in den Kostenunterlagen
hingewiesen. Die Kürzungen bei den einzelnen Kostenpositionen seien unberechtigt.
Sie habe die Kostenunterlagen vollständig vorgelegt. Andere Erkenntnisse hätte die
BNA nicht heranziehen dürfen. Im Falle lückenhafter Kostenunterlagen komme nur
eine Anordnung zur vollständigen Vorlage, gegebenenfalls mit
Zwangsgeldfestsetzung, in Betracht. Die Beklagte verkenne die Bedeutung des
Orientierungsgebotes gem. § 20 Abs. 1 PostG. Ihre Effizienzvorgaben entbehrten
einer hinreichenden rechtlichen Grundlage. Die Kürzungen im Hinblick auf die
Leitungs- und Servicekosten seien nicht nachvollziehbar. Insbesondere seien
Administrationskosten nicht doppelt berechnet worden, weil die Einrichtung der
Wettbewerberkonten Installations- und Versandtätigkeiten sowie
Rechnungserstellungen umfasse. Leitungs- und Servicetätigkeiten bestünden in
Rechnungswesen, IT-Unterstützung, Geschäftsführung und Personalabrechnung.
Der Gewinnzuschlag i. H. v. 18 % sei gerechtfertigt. Konkurrenzunternehmen erzielten
Umsatzrenditen in vergleichbarer Höhe. Die Kapitalverzinsung sei demgegenüber nur
einer von mehreren möglichen Parametern zur Bestimmung des Gewinnzuschlages. Für
die von der BNA vorgenommene Befristung fehle die sachliche
Rechtfertigung. Richtig wäre es gewesen, die Genehmigung bis zum Auslaufen der
gesetzlichen Exklusivlizenz zu befristen.

9

Die Klägerin beantragt,

10

den Beschluss der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 30. Juni 2004 (BK 5 b-
04/056) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die
beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu
Adressänderungsinformationen im Rahmen des Blackboxverfahrens nach
Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen in Höhe von 74,23 EUR
für die Installation und 0,31 EUR pro Treffer zuzüglich der gesetzlichen
Mehrwertsteuer für den Geltungszeitraum 1. Juli 2004 bis 31. Dezember 2007
zu erteilen,

11

hilfsweise,
den Beschluss der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 30. Juni 2004 aufzuheben
und die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin gemäß ihrem Antrag vom 23.
April 2004 in der Fassung vom 26. April 2004 unter Berücksichtigung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie hält den angefochtenen Beschluss der Beschlusskammer 5 für rechtmäßig
und bekräftigt, dass die dem Blackboxverfahren zugrunde liegende Idee 10 Jahre
nutzbar sei.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

17

Die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsklage in
Gestalt der Vornahmeklage ist zulässig.

18

1. Der Verpflichtungsantrag hat sich nicht durch Ablauf der beantragten
Gültigkeitsdauer der Genehmigung erledigt. Denn die Genehmigung ist im Hinblick
auf § 23 Abs. 1 PostG auch für den abgelaufenen Gültigkeitszeitraum Rechtsgrund
dafür, dass die Klägerin die entsprechenden Entgelte behalten oder noch verlangen
kann. Denn einer Genehmigung der Entgelte für den Zugang zu
Adressänderungsinformationen gem. §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. § 28 Abs. 2 Satz 1
PostG, die der den Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen beherrschende
Lizenznehmer in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufnehmen will, kommt
Rückwirkung zu.

19

Für die Annahme einer Rückwirkung spricht bereits die gesetzliche Regelung in §
23 Abs. 2 Satz 1 PostG. Denn aus der angeordneten nur teilweisen Unwirksamkeit
von Verträgen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, wird deutlich,
dass die begehrte - weitergehende - Genehmigung nicht konstitutiv für den
Entgeltanspruch der Klägerin ist. Vielmehr sind aufgrund dieser Regelung
geschlossene Verträge mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an
die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Schon der durch § 184 Abs. 1 BGB
vorgeprägte juristische Sprachgebrauch lässt vermuten, dass der Gesetzgeber bei
der Formulierung des Begriffs "Genehmigung" die Vorstellung von einer Rückwirkung
hatte. Hiervon ausgehend hätte es in § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG einer ebenso klaren
Formulierung wie in § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG oder zumindest eines ebenso klaren
und eindeutigen Hinweises in den Gesetzesmaterialien bedurft, dass der
Entgeltgenehmigung i. S. d. § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG keine Wirkung ex tunc
zukomme. Aus der Entstehungsgeschichte des Postgesetzes folgt vielmehr, dass der
Vertrag eine inhaltliche Änderung erfährt, falls das marktbeherrschende
Unternehmen andere als die genehmigten Entgelte in Rechnung stellt, indem das
vereinbarte Entgelt kraft Gesetzes durch das genehmigte Entgelt ersetzt wird und der
Vertrag unwirksam ist, wenn es an einer Genehmigung fehlt,

20

vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-
Drucksache 13/7774, S. 26.

21

Auch Sinn und Zweck des Entgeltgenehmigungsverfahrens sprechen dafür, dass
die bestandskräftige Genehmigung von Entgelten für die Gewährung eines Zugangs
zu Adressänderungsinformationen nach §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2 Satz 1,
19, 20 PostG im Falle einer Entgeltabweichung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG auf
den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zurückwirkt, in dem das nach §§ 29 Abs. 2 und
1 i. V. m. 28 Abs. 2 Satz 1 PostG genehmigungsbedürftige Entgelt vereinbart wurde.
Nach dem Postgesetz ist das ex-ante-Genehmigungserfordernis als präventives
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet. Die Genehmigung hat gem. § 23 Abs. 1
PostG privatrechtsbezogene Wirkung,

22

vgl. Lübbig in Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, §
23 Rdn. 5.

23

Aus der Rechtsnatur als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt folgt, dass
das der Regulierung unterliegende Unternehmen nur solange an der Erhebung von
Entgelten gehindert sein soll, bis die von ihm beantragten Entgelte genehmigt sind.
Ergibt eine Überprüfung der beantragten Entgelte, dass sie nicht gegen die
Entgeltmaßstäbe des
§ 20 PostG verstoßen, besteht im Falle der Entgeltabweichung nach § 23 Abs. 2
Satz 1 PostG kein sachlicher Grund dagegen, dass das antragstellende
Unternehmen diese nicht schon ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses verlangen
kann. Denn ab diesem Zeitpunkt ist es auch seinerseits verpflichtet, die von ihm
vertraglich geschuldeten Leistungen zu erbringen. Auch aus der Rechtsnatur der
Entgeltgenehmigung als privatrechtsbezogener Verwaltungsakt folgt in den Fällen
des § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG, dass sie auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses
über die Gewährung des Zugangs zu Teilleistungen zurückwirkt. Hat die BNA für
eine bestimmte Postdienstleistung Entgelte genehmigt und enthalten Verträge über
diese Postdienstleistung z. B. niedrigere als die bestandskräftig genehmigten
Entgelte, sind die Verträge mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt
an die Stelle des vereinbarten tritt. Dies gilt unabhängig davon, ob zivilrechtlich die
getroffene Entgeltvereinbarung durch Beschränkung ihrer Anwendbarkeit auf den
Bereich, in dem sie der Inhaltskontrolle standhält, im Wege geltungserhaltender
Reduktion zurückgeführt wird,

24

vgl. Lübbig in Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, §
23 Rdn. 11,

25

oder das Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Genehmigung als
Rechtsbedingung für das der Genehmigung unterliegende Privatrechtsgeschäft mit
der Folge erachtet wird, dass der privatrechtliche Vertrag bis zum Ergehen einer
bestandskräftigen Entgeltgenehmigung schwebend unwirksam bleibt. Wird sodann
über die erteilte Genehmigung hinaus die ursprünglich beantragte Genehmigung
erteilt, ist die Bedingung eingetreten und das Privatrechtsgeschäft somit vom
Zeitpunkt seines Abschlusses an mit der jetzt bestandskräftig genehmigten
Entgeltvereinbarung wirksam.

26

Die BNA hat die von der Klägerin beantragte Genehmigung der Entgelte für den
Zugang zu Adressänderungsinformationen der Höhe nach nur teilweise genehmigt.
Ist demzufolge das vom Vertragspartner der Klägerin gezahlte Entgelt für die
Inanspruchnahme dieser Leistung niedriger als das Entgelt, welches die Klägerin
genehmigt wissen will, so ist ihr vertraglicher Zahlungsanspruch noch nicht erfüllt,
wenn sie mit der Klage durchdringt. Sie hat dann einen Anspruch auf Nachzahlung,

27

vgl. Lübbig, Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, §
23 Rdn. 43.

28

Entspricht dagegen das vom Vertragspartner der Klägerin gezahlte Entgelt für
die Inanspruchnahme dieser Leistung der Höhe nach bereits dem zur Genehmigung
gestellten Entgelt, ist die antragsgemäße Genehmigung der Rechtsgrund dafür,
dieses Entgelt behalten zu dürfen.

29

Postrechtliche Bestimmungen stehen der Annahme einer Rückwirkung der
Entgeltgenehmigung nach §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2 Satz 1, 19, 20 PostG
nicht entgegen. Die Ausgestaltung als Vorabgenehmigungsverfahren besagt nichts
zur rechtlichen Wirkung der Genehmigung, sondern nur dazu, dass die Entgelte vor
ihrer Erhebung i.S.d. § 23 Abs. 1 Satz 1 PostG - und nicht wie im Falle der ex-post-
Regulierung danach - auf ihre Vereinbarkeit mit den Kostengrundsätzen des § 20
PostG zu überprüfen sind. Die im Interesse des der Regulierung unterliegenden
Unternehmens zu beachtenden kurzen Fristen des § 22 Abs. 2 PostG behalten auch
bei Annahme der Rückwirkung ihren Sinn. Denn das marktbeherrschende
Unternehmen kann bis zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung seine
vertraglichen Ansprüche nicht realisieren, § 23 Abs. 2 PostG.

30

2. Die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Vornahmeklage ist zum Teil begründet.

31

Die Klägerin hat im tenorierten Umfang gem. §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs.
2 Satz 1, 19 und 20 PostG Anspruch auf Genehmigung höherer Entgelte für die
Gewährung des Zugangs zu ihren Adressänderungsinformationen, § 113 Abs. 5 Satz
1 VwGO.

32

2.1 Die Kammer kann allerdings nicht feststellen, dass der angegriffene Bescheid der
Beschlusskammer unter Verstoß gegen Verfahrensvorschriften zustande gekommen
ist. Dabei kann dahin stehen, ob die Klägerin zu allen Rechtsfragen in
ausreichendem Umfang angehört worden ist, zumal die Klägerin mit Schreiben vom
4. Mai 2004 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet hat. Die
Anhörung ist nämlich im gerichtlichen Verfahren nachgeholt worden, ein
Verfahrensmangel wäre damit nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt,

33

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005, - 13 A 1521/03 -.

34

Auch im Übrigen hat die Beklagte die allgemeinen Grundsätzen des
Verwaltungsverfahrensrechts beachtet. Gem. §§ 44 PostG i.V.m. §§ 75, 76 TKG
1996 (vgl. §§ 128, 135 TKG 2004), 24 VwVfG ist die Behörde aufgrund des
Amtsermittlungsgrundsatzes zu einer umfassenden Aufklärung des für ihre
Entscheidung maßgeblichen Sachverhalts verpflichtet,

35

vgl. Scheuerle/Mayen, Telekommunikationsgesetz, 1. Auflage 2002, § 75
Rdn. 28.

36

Die zuständige Behörde bestimmt aufgrund dieser Maxime Art und Umfang der
Ermittlungen,

37

vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008,
§ 24 Rdn. 4,

38

allerdings unter Beachtung des zeitlichen Rahmens des § 22 Abs. 2 PostG.
Danach ist die BNA berechtigt, auch andere relevante Kostenangaben der Klägerin
aus früheren Beschlusskammerverfahren der Entgeltberechnung zugrunde zu legen.
Die Amtsermittlungspflicht der BNA wird begrenzt durch die Mitwirkungspflicht der
Klägerin. Rechtsvorschriften wie §§ 2, 3 PEntGV, die dem Antragsteller die Vorlage
bestimmter Nachweise und Angaben auferlegen, berechtigen (und verpflichten im
Hinblick auf den Zeitrahmen des § 22 Abs. 2 PostG i. d. R.) die Behörde, insoweit
von eigenen Ermittlungen abzusehen und Erkenntnisse aus früheren Verfahren
heranzuziehen. Eine Pflicht, dann auf lückenhafte Unterlagen hinzuweisen, folgt aus
einer entsprechenden Anwendung des § 25 VwVfG, wenn die Verwirklichung der den
Beteiligten zustehenden Rechte an der Unkenntnis, Unerfahrenheit oder
Unbeholfenheit im Umgang mit Behörden ansonsten zu scheitern droht. Die Klägerin
ist im Umgang mit Behörden weder unerfahren noch unbeholfen. Zudem ist der
Umfang der Kostennachweise, die mit dem Entgeltgenehmigungsantrag vorzulegen
sind, im Katalog des § 2 PEntGV detailliert beschrieben. Für die Zusammenstellung
der Kostenunterlagen stand der Klägerin auch hinreichend Zeit zur Verfügung,
insbesondere ist sie nicht an die Fristvorgaben des § 22 Abs. 2 PostG gebunden.
Überdies war der Klägerin die Entgeltgenehmigungspraxis der BNA anlässlich der
Gewährung eines Zugangs zu Adressänderungsinformationen bereits aus dem
vorangegangenen Genehmigungsverfahren und der dortigen mündlichen Verhandlung vor
der Beschlusskammer bekannt. Die BNA hat deshalb keine Hinweispflicht versäumt.

39

2.2 Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für Verpflichtungsklagen auf Erteilung einer
weitergehenden Entgeltgenehmigung ist das Ende des Genehmigungsverfahrens. Es
kommt daher regelmäßig auf die zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung
vorliegenden Nachweise und Erläuterungen des Genehmigungsantragstellers und
auf die sonstigen Erkenntnisse der BNA an, nicht aber auf erst im Rechtsstreit
nachgeschobene Nachweise und Erläuterungen. Denn das Gericht hat auf die
Verpflichtungsklage wegen begehrter Entgeltgenehmigung grundsätzlich nur über
den durch die Mitwirkungspflicht des regulierten Unternehmens und die Fristbindung
der BNA bestimmten und begrenzten Anspruch zu entscheiden,

40

vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen des
Telekommunikationsgesetzes (TKG) 1996 (außer Kraft getreten gemeinsam
mit der Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung (TEntgV) gem. §
152 Abs. 2 TKG am 26. Juni 2004): OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2004 -
13 A 1699/02 -.

41

Über den so gestalteten Anspruch hat das Gericht zu erkennen und darf nicht zu
Gunsten des regulierten Unternehmens eine anspruchserweiternde Aufklärung
vornehmen,

42

vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen des TKG 1996 OVG NRW,
Beschluss vom 20. Januar 2003 -13 A 363/01-, Seite 21 des amtlichen
Umdrucks.

43

2.3 Das auf eine Entgeltgenehmigung in beantragter Höhe gerichtete
Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist nach diesen Grundsätzen materiell
begründet, soweit die Voraussetzungen der §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2
Satz 1, 19 und 20 PostG vorliegen.

44

Gem. § 29 Abs. 2 und 1 Satz 1 PostG ist ein Lizenznehmer, der auf einem Markt
für lizenzpflichtige Postdienstleistungen marktbeherrschend ist, verpflichtet, auf
diesem Markt anderen Anbietern von Postdienstleistungen gegen Entrichtung eines
Entgelts den Zugang zu seinen Adressänderungsinformationen zu gestatten, es sei
denn, dies ist sachlich nicht gerechtfertigt. Nach § 29 Abs. 2 und 1 Satz 2 PostG
gelten § 28 Abs. 2 und 3 PostG entsprechend. Danach bedürfen gem. § 28 Abs. 2
Satz 1 PostG Entgelte für den Zugang zu Adressänderungsinformationen auf
schriftlichen Antrag nach § 22 Abs. 1 PostG der Genehmigung gem. §§ 19 und 20
PostG, wenn der Zugang zu Adressänderungsinformationen von dem verpflichteten
Lizenznehmer in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen wird.

45

Die Voraussetzungen dieser Vorschriften liegen hinsichtlich der von der Klägerin
begehrten Entgelte zum Teil vor. Die Klägerin hat im tenorierten Umfang Anspruch
auf Erteilung einer Genehmigung von Entgelten für die Gewährung des Zugangs zu
ihren Adressänderungsinformationen über die bereits mit Bescheid vom 30. Juni
2004 genehmigten Entgelte hinaus.

46

Die Fristerfordernisse und die sonstigen formellrechtlichen Anforderungen des §
22 Abs. 1 PostG für die Erteilung der begehrten Genehmigung sind erfüllt.

47

Die Klägerin ist im Geltungszeitraum der beantragten Genehmigung auch gem. §
5 Abs. 1 PostG i. V. m. § 51 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 bis 5 PostG
Lizenznehmerin im Sinne der §§ 29 Abs. 2 und 1 Satz 1, 28 Abs. 2 PostG und
überdies auf dem hier relevanten Markt marktbeherrschend im Sinne dieser Vorschrift,

48

vgl. Urteil der Kammer vom 26. April 2005 - 22 K 9613/00 -.

49

Auch ist der Zugang zu Adressänderungsinformationen nach § 29 Abs. 2 und 1
Satz 2 i. V. m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG in ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen
aufgenommen worden. Dies ist unter den Beteiligten nicht umstritten.

50

Die Beklagte ist verpflichtet, der Klägerin eine Entgeltgenehmigung über die
bereits mit Bescheid vom 30. Juni 2004 genehmigten Beträge hinaus zu erteilen. Das
Postgesetz normiert zwar nicht ausdrücklich, unter welchen Voraussetzungen eine
Entgeltgenehmigung zu erteilen ist. Es regelt in § 21 Abs. 3 PostG nur den Fall der
Versagung der Genehmigung. Hieraus folgt, dass die Entscheidung jedenfalls nicht
im Ermessen der Beklagten steht, sondern die Genehmigung zu erteilen ist, wenn
keine Versagungsgründe bestehen. Dies folgt auch aus Art 12 GG, da die
Entgeltgenehmigung eine Regelung der Berufsausübung nach Art 12 Abs. 1 Satz 2
GG enthält.

51

Die Genehmigungsfähigkeit eines Entgelts für die Gewährung des Zugangs zu
Adressänderungsinformationen beurteilt sich nach §§ 29 Abs. 2 und 1 Satz 2, 28
Abs. 2 Satz 1, 20 PostG i. V. m. §§ 3, 7 Q1. -Entgeltregulierungsverordnung
(PEntgV). § 20 Abs. 1 PostG und § 3 der auf Grundlage des § 21 Abs. 4 PostG
erlassenen PEntgV bestimmen, dass jedes einzelne Entgelt, soweit es auf die
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gründet, am Maßstab des § 20 Abs. 2
PostG zu messen ist. Bei einem Verstoß hiergegen ist nach § 21 Abs. 3 PostG die
Genehmigung zu versagen. Dabei sind die Missbrauchstatbestände des § 20 Abs. 2
PostG ausgehend vom Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i.
S. d. § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG zu beurteilen. Dies setzt eine nach § 3 Abs. 1 PEntgV
von der BNA vorzunehmende Prüfung der Orientierung des beanspruchten Entgelts
an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und damit die Feststellung der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zur Aufdeckung eines
Missbrauchstatbestandes i. S. v. § 20 Abs. 2 PostG voraus.

52

Das Orientierungsgebot nach § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG beschreibt entgegen der
Auffassung der Klägerin keine bloße gesetzgeberische Zielvorstellung, der neben
den Anforderungen des § 20 Abs. 2 PostG keine selbständige regulatorische
Bedeutung zukäme. Ebenso wenig lässt sich einwenden, aus dem Erfordernis nach
§ 20 Abs. 1 PostG, dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer
effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, ergebe sich lediglich eine
Bezugsgröße, die eine Prüfung der maßgeblichen Tatbestände des § 20 Abs. 2
PostG lediglich erleichtere oder ermögliche,

53

so für die entsprechende Vorschrift des § 24 Abs. 2 TKG 1996:
Wegmann, Regulierte Marktöffnung in der Telekommunikation, S. 310, 311;
einschränkend: Sedemund in Beck'scher Kommentar zum PostG, 2. Auflage
2004, § 20 Rdn. 46 ff. (54).

54

Vielmehr stellen die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung den vorrangig
und entscheidend anzulegenden Maßstab dar. Hierfür spricht bereits der Wortlaut
des § 20 Abs. 1 PostG, wonach Entgelte sich an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zu orientieren und den Anforderungen nach Abs. 2 zu
entsprechen haben: Es handelt sich um kumulativ normierte Voraussetzungen. Die
Genehmigung ist deshalb schon dann zu versagen, wenn eine dieser
Voraussetzungen - die Beachtung des Orientierungsgebotes - fehlt. Dafür, dass die
Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung vom Gesetzgeber
als unerlässliche Genehmigungsvoraussetzung auch gewollt ist, deutet ferner die
Begründung des mit dem Text des § 20 Abs. 1 PostG übereinstimmenden § 19 Abs.
1 des Gesetzesentwurfs hin. Denn dort

55

vgl. BT-Drucksache, a. a. O., S 24,

56

heißt es nicht nur, die Kosten der effektiven Leistungserstellung seien
Ausgangspunkt der Entgeltprüfung, sondern überdies, dass in Absatz 1 dieser
Vorschrift die Maßstäbe festgelegt sind, nach denen zu genehmigende Entgelte
beurteilt werden. Damit ist zum Ausdruck gebracht, dass als Grundlage für die
Preisbildung des regulierten Unternehmens insgesamt nur der bewertete
Güterverzehr in Betracht kommen kann, der in engem Zusammenhang mit der
Leistungsbereitstellung steht. Daraus lässt sich zwanglos ableiten, dass die
Genehmigung jedenfalls dann zu versagen ist, wenn die Entgeltprüfung bereits im
Ausgangspunkt negativ verläuft.

57

Europäisches Recht steht dem nicht entgegen. Hierbei ist zu beachten, dass das
Postgesetz neben der Realisierung des Verfassungsauftrages aus Art. 87f GG - auch
- der Umsetzung der europäischen Entscheidungen zur Liberalisierung des Marktes
für Postdienste dient. Nach den Tarifierungsgrundsätzen des Art. 12 der Richtlinie
97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997
(Postrichtlinie 1997),

58

abgedruckt im Anhang zum Beck'schen Kommentar zum PostG, 1. Aufl.,

59

müssen die Tarife für Universaldienstleistungen transparent, nichtdiskriminierend
und kostenorientiert sein. Diese Grundsätze sind durch Art. 12, 5. Spiegelstrich, Satz
1 der Postrichtlinie 1997 in der Fassung der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 (Postrichtlinie 2002),

60

abgedruckt im Anhang zum Beck'schen Kommentar zum PostG, 2. Aufl.,

61

präzisiert und fortentwickelt worden. Die Grundsätze der Transparenz und
Nichtdiskriminierung gelten nämlich jetzt auch dann, wenn Anbieter von
Universaldienstleistungen Sondertarife anwenden, beispielsweise für Dienste für
Konsolidierer von Postsendungen verschiedener Kunden, Massenversender oder
Geschäftskunden, die ihre Q1. im Vergleich zur normalen Briefpost an anderen
Punkten und unter anderen Bedingungen in den Postgang geben. Nach Art. 12, 5.
Spiegelstich, Satz 2 der Postrichtlinie 2002 sollen die Tarife den im Vergleich zum
allumfassenden Standarddienst - einschließlich Einsammeln, Transport, Sortierung
und Zustellung einzelner Sendungen - eingesparten Kosten Rechnung tragen. Bei
der Rechnungslegung ist gemäß Erwägung 28 der Postrichtlinie 1997 eine Trennung
zwischen verschiedenen reservierten und nichtreservierten Diensten notwendig, um
bei den Kosten der verschiedenen Dienste für Transparenz zu sorgen und zu
vermeiden, dass durch Quersubventionierung vom reservierten zum
nichtreservierten Bereich Wettbewerb in letzterem Bereich beeinträchtigt wird. Auch
die Richtlinie 97/67/EG in der Fassung der Richtlinie 2002/39/EG geht damit von der
Orientierung an Kosten aus. Dies folgt insbesondere aus der Erwägung 26: Danach
sollen die Tarife kostenorientiert sein. Dem entspricht die Orientierung an den Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung im nationalen Recht nach § 20 Abs. 1 PostG.

62

Schließlich kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass auch der postrechtliche
Verordnungsgeber die ex-ante-Entgeltregulierung nicht auf die Prüfung der
Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 PostG reduziert hat. Vielmehr folgt aus § 3 Abs. 1
PEntgV der obligatorische Prüfauftrag, "ob und inwieweit die beantragten Entgelte
sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i. S. d. Abs. 2 orientieren".
Er hat damit den Maßstab des § 20 Abs. 1, 1. Alt. PostG als eigenständige
Genehmigungsvoraussetzung ausdrücklich bestätigt. In der obergerichtlichen
Rechtsprechung ist das entsprechende Verhältnis zwischen § 24 Abs. 1 und Abs. 2
TKG 1996 dahin geklärt, dass Abs. 1, erste Alternative den entscheidenden,
vorrangigen Maßstab formuliert und Abs. 2 lediglich eine Konkretisierung verbotener,
von den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abweichender
Entgeltelemente in der Form unzulässiger Aufschläge oder Abschläge oder diskriminierender
sonstiger Vorteile beinhaltet,

63

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2003 - 13 B 2407/02 -, Beschluss
vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 - m. w. N.

64

Diese Grundsätze gelten auch im Bereich der entsprechenden postrechtlichen
Vorschriften. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich weder einem Vergleich
des Wortlautes der Regelungen des § 27 Abs. 3 TKG 1996 noch des § 35 Abs. 3
TKG 2004 mit den Regelungen des § 21 Abs. 3 PostG etwas Gegenteiliges
entnehmen. Nach § 27 Abs. 3 TKG 1996 ist die Genehmigung der Entgelte zu
versagen, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996
nach Maßgabe des Abs. 2 oder offenkundig den Anforderungen des § 24 Abs. 2 Nr.
2 oder 3 TKG 1996 nicht entsprechen oder wenn sie mit diesem Gesetz oder
anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen. Nach § 21 Abs. 3 PostG ist die
Genehmigung der Entgelte zu versagen, wenn nach Maßgabe des Abs. 2 die
Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder
wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen. Die Genehmigung ist ferner
zu versagen, wenn offenkundig ist, dass die Entgelte den Anforderungen des § 20
Abs. 2 Nr. 2 oder 3 PostG nicht entsprechen. Außer bei den genannten
offenkundigen Verstößen ist die Genehmigung mithin nach § 27 Abs. 3 TKG 1996 zu
versagen, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften
nicht in Einklang stehen". Gem. § 35 Abs. 3 Satz 2 TKG 2004 ist die Genehmigung
zu versagen, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz, insbesondere mit § 28, oder
anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen". Nach § 21 Abs. 3 Satz 1
PostG ist die Genehmigung der Entgelte zu versagen, wenn sie "gegen andere
Rechtsvorschriften verstoßen". Eine besondere Verweisung auf eine dem § 28 TKG
2004 entsprechende Vorschrift im Postrecht war hier weder notwendig noch möglich.
Andere Rechtsvorschriften in diesem Sinne sind neben dem in § 21 Abs. 3 Satz 1
PostG bereits erwähnten § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG auch andere Normen des
Postgesetzes, ohne dass dies einer besonderen Hervorhebung - wie etwa der des §
28 TKG 2004 - bedarf. Insbesondere sind dies die übrigen Spezialregelungen in §§
19 ff. PostG,

65

vgl. Sedemund, Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004,
§ 21 Rdn. 63.

66

Hierbei handelt es sich ebenfalls um Rechtsvorschriften. Im Falle der
Entgeltregulierung auf Kostenbasis ist demgemäß das einzelne Entgelt auf die
Einhaltung des Preishöhenmaßstabes zu überprüfen. Außerdem ist die BNA
gehalten, im Wege einer Plausibilitätskontrolle zu prüfen, ob die Entgelte den übrigen
Maßstäben des § 20 Abs. 2 PostG oder anderen Rechtsvorschriften widersprechen,

67

vgl. BT-Drucksache, a. a. O., S. 25.

68

Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung i. S. d. § 20 Abs. 1 PostG
stellen deshalb den vorrangig und entscheidend anzulegenden Maßstab dar. § 20
Abs. 2 PostG konkretisiert demgegenüber verbotene, von den Kosten effizienter
Leistungsbereitstellung abweichende Entgeltelemente in Form unzulässiger
Aufschläge, Abschläge oder diskriminierender sonstiger Vorteile,

69

ebenso zu § 24 TKG 1996: OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2005
- 13 A 1521/03 - und vom 12. Juni 2003 - 13 B 2407/02 -.

70

2.4
Die Effizienz der Leistungsbereitstellung hängt nach der Begründung des
Gesetzesentwurfes davon ab, in welchem Maße der bewertete Güterverzehr in
engem Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung steht,

71

vgl. BT-Drucksache, a. a. O., S. 24.

72

Der geforderte enge Zusammenhang zwischen Kosten und
Leistungsbereitstellung strebt nicht nur Verursachungsgerechtigkeit und einen
Verzicht vermeidbarer Kosten durch effiziente Produktionsstrukturen und effiziente
Betriebsführung an,

73

vgl. Sedemund, Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004, § 20 Rdn. 33,

74

sondern hat - jedenfalls in der hier allenfalls in Rede stehenden Fallgruppe des
Preishöhenmissbrauchs - auch wettbewerbsbezogenen Inhalt. Danach sind solche
Kosten des marktbeherrschenden Unternehmens bei der Ermittlung der effizienten
Kosten unberücksichtigt zu lassen, die nicht vorhanden wären, wenn das
Unternehmen wirksamem Wettbewerb und dem damit verbundenen wirtschaftlichen
Druck zur Rationalisierung von Kosten und Betriebsführung ausgesetzt wäre,

75

vgl. Sedemund, Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2. Auflage 2004,
§ 20 Rdn. 35.

76

Durch die Entgeltregulierung werden mittelbar die Modalitäten der
Leistungserbringung beeinflusst. Die Festsetzung des Entgelts aufgrund des
objektiven Maßstabes der effizienten Leistungserbringung zwingt das regulierte
Unternehmen - zumindest während des Übergangsregimes -, seine Strukturen
diesem Maßstab anzupassen, wenn es Gewinne erzielen will. Dies folgt auch
unmittelbar aus dem Gesetz und den Zielen der Regulierung. Das PostG stellt in §
20 Abs. 2 auf die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als Entgeltmaßstab
ab. Dieser Maßstab ist unabhängig von den Strukturen des Unternehmens.

77

Zwar hat die Kammer der Klägerin bei der Schnittstellenbestimmung und
Zugangseinrichtung zu Teilleistungen innerhalb der gesetzlichen Grenzen einen
Entscheidungsspielraum zuerkannt,

78

vgl. VG Köln, Urteil vom 26. April 2005 - 22 K 9613/00 -.

79

Damit ist jedoch nichts über eine Berücksichtigung dieses
Entscheidungsspielraumes auch im Rahmen der Entgeltregulierung gesagt. Dort
wirken Effizienzvorgaben der BNA nicht auf der Leistungsseite, sondern die
Entgeltbemessung orientiert sich lediglich an den Kosten effizienter
Leistungsbereitstellung, ohne dass diese tatsächlich gefordert wird. Grundsätzlich
haben Effizienzvorgaben deshalb bei der Entgeltregulierung ihren Platz, damit das
Marktpreisniveau die Abnehmer nicht unverhältnismäßig belastet. Denn das
Staatsmonopol, aus dem die Klägerin hervorgegangen ist, wurde mangels
Wettbewerbs nie zu Effizienz angehalten,

80

vgl. Gerstner, Preiskontrolle beim Infrastrukturzugang, WuW 2002, 131
(137).

81

Die BNA muss daher in Entgeltregulierungsverfahren Ineffizienzen des
marktbeherrschenden Unternehmens bei der Schnittstellenbestimmung und
Zugangseinrichtung nicht vollumfänglich akzeptieren,

82

so aber wohl: Gerstner in Beck'scher Kommentar zum Postgesetz, 2.
Auflage 2004, § 28 Rdn. 134.

83

Andererseits sind Effizienzvorgaben der BNA, die nicht mehr dem geforderten
engen Zusammenhang zwischen Kosten und Leistungsbereitstellung dienen, auch
nicht mit dem Gebot des § 20 Abs. 1 PostG vereinbar, die Entgeltbemessung an den
Kosten effizienter Leistungsbereitstellung zu orientieren. Eine Orientierung an
optimaler Produktionsstruktur und Betriebsführung ist als Effizienzziel in der
wirtschaftlichen Realität kaum erreichbar. Im Hinblick auf den
wettbewerbsbezogenen Aspekt des Effizienz-Begriffs können daher
verursachungsgerechte, aber bei optimaler Produktionsstruktur vermeidbare Kosten
berücksichtigungsfähig sein, wenn sie auch dann vorhanden wären, wenn das
Unternehmen wirksamem Wettbewerb und dem damit verbundenen wirtschaftlichen
Druck zur Rationalisierung von Kosten und Betriebsführung ausgesetzt wäre. Die
Berechtigung von Effizienzvorgaben hängt deshalb entscheidend davon ab, ob hierdurch
fehlender Wettbewerbsdruck substituiert werden muss. Je stärker die
Leistungserstellung im Bereich von Einrichtungen des marktbeherrschenden
Unternehmens erfolgt, die für den Wettbewerber unabdingbar und nicht duplizierbar
sind, also im Bereich netzspezifischer Marktmacht, desto eher sind
Effizienzvorgaben bis hin zum Ziel optimaler Produktionsstruktur als Ersatz für
fehlenden Wettbewerbsdruck gerechtfertigt, um Preishöhenmissbrauch zu
verhindern. Umgekehrt verlieren Effizienzvorgaben umso eher an Berechtigung, je
stärker die Leistungserstellung außerhalb netzspezifischer Marktmacht erfolgt. Bei
der Zugangsgewähr zu Adressänderungsinformationen ist zu berücksichtigen, dass
Adressbestände ein fortwährend sich wandelndes Gebilde darstellen, das durch
stetige Dienstleistung erhalten und aktualisiert werden muss und deshalb mit
erheblichen positiven Netzexternatlitäten verbunden ist,

84

vgl. Knieps in Herdegen/Immenga/Knieps, Die Teilleistungsregelung des §
28 PostG, S. 81.

85

Der Maßstab der effizienten Leistungsbereitstellung gem. § 20 Abs. 1 PostG wird
ergänzt durch das Berücksichtigungsgebot des § 28 Abs. 2 Satz 3 PostG. Gem. §§
29 Abs. 2 und 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 3 PostG sind die anteiligen Kosten der
gesamten Beförderungskette angemessen zu berücksichtigen. Die Zugangsgewähr
zu Informationen über Adressänderungen ist keine Postdienstleistung innerhalb einer
Beförderungskette, sondern hat nur technische Koordinationsfunktion. Da die
Entgeltregularien hierfür aber entsprechend anzuwenden sind, ergeben sich die
hiernach berücksichtigungsfähigen Gemeinkosten aus dem Sinn und Zweck der
Vorschrift. Das Berücksichtigungsgebot ist zurückzuführen auf den zunächst von der
Bundesregierung abgelehnten Änderungsvorschlag des Bundesrates, den die SPD-
Fraktion im Anschluss wieder aufgegriffen hat und der schließlich, auf Vorschlag des
Vermittlungsausschusses, in den Gesetzestext Eingang gefunden hat. Nach der
Begründung des Bundesrates soll hierdurch dem zur Erbringung von Teilleistungen
verpflichteten Unternehmen ermöglicht werden, den Konkurrenzunternehmen für die
von ihnen in Anspruch genommen Teilleistungen einen kostendeckenden Preis und
einen angemessenen Gewinnaufschlag zu berechnen. "Dem verpflichteten
Unternehmen ist insbesondere nicht zuzumuten, nicht kostendeckende Teile seiner
Beförderungskette Wettbewerbern zu Vorzugspreisen anzubieten."

86

vgl. BT-Drucksache, a. a. O. S. 39.

87

Bei der Zugangsgewähr zu Informationen über Adressänderungen sind
demgemäß alle unmittelbar nicht zurechenbaren Kosten, die in engem
Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung stehen, anteilig zu berücksichtigen.

88

Die weiteren Einzelheiten der Entgeltregulierung folgen aus der auf der
Grundlage des § 21 Abs. 4 PostG erlassenen PEntgV. Gemäß §§ 7, 3 Abs. 2
PEntgV ergeben sich die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus den
langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem
angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils
einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen
Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung
notwendig sind. Bei der Betrachtung dieser Kosten muss von den bei wirtschaftlicher
Betriebsführung entstehenden Kosten zur Erstellung des zu bepreisenden Produkts
bzw. der zu bepreisenden Leistung ausgegangen werden,

89

vgl. hierzu Nr. 4 Abs. 2 der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von
Selbstkosten (LSP), Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 (VO PR 30/53) vom
21. November 1953, BGBl. I 1094, der eine vergleichbare Interessenlage zu
Grunde liegt.

90

Dies erfordert einen ursächlichen Zusammenhang zwischen der Kostenposition
und dem zu bepreisenden Produkt bzw. der Leistung in dem Sinne, dass die aus der
Kostenposition folgende Wertschöpfung in das Produkt bzw. die Leistung - wenn
auch nur entfernt - eingeht. Damit unvereinbar ist, Kostenstellen ohne jeglichen
Bezug zu dem zu bepreisenden Produkt bzw. der Leistung oder Stellen, die einer
wirtschaftlichen Stellenstruktur nicht entsprechen, in der Kostenrechnung zu
berücksichtigen. Auch nach öffentlichem Preisrecht sind in die Kostenermittlung nur
die angemessenen Kosten einzustellen,

91

vgl. § 5 Abs. 1 VO PR 30/53.

92

Hiernach für die effiziente Leistungsbereitstellung nicht notwendige Kosten sowie
andere neutrale Aufwendungen werden gem. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG, § 3 Abs. 4
PEntgV angemessen berücksichtigt, wenn hierfür eine rechtliche Verpflichtung
besteht oder eine sonstige sachliche Rechtfertigung unter Beachtung der Kosten für
die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen und der dort erwähnten
Universaldienst- und Versorgungslasten nachgewiesen wird.

93

2.5
Mit dem Entgeltantrag hat das beantragende Unternehmen die in § 2 Abs. 1 und 2
PEntgV aufgeführten Kostennachweise vorzulegen. Die BNA hat die von dem
beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise dahingehend zu prüfen, ob
und inwieweit die beantragten Entgelte sich an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung orientieren, § 20 Abs. 1 PostG, § 3 Abs. 1 PEntgV. Dabei hat
die BNA gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV die Entscheidungen des Unternehmens
bezüglich seines Angebotes an Dienstleistungen infolge der nach § 52 PostG zeitlich
befristeten Universaldienstleistungsverpflichtung zu berücksichtigen. Weiterhin hat
die BNA gem. 28 Abs. 2 Satz 3 PostG bei der Genehmigung der Entgelte die
anteiligen Kosten der gesamten Beförderungskette angemessen zu berücksichtigen.
Dabei trifft das die Genehmigung begehrende Unternehmen die materielle
Beweislast dafür, dass die von ihm geltend gemachten Kosten für die effiziente
Leistungsbereitstellung notwendig sind,

94

so zu § 3 Abs. 2 TEntgV: BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2006 - 6 B
80.05 -.

95

Die Klägerin trägt auch die Beweislast für die Berücksichtigungsfähigkeit
anteiliger Kosten der gesamten Beförderungskette. Dem vom
Amtsermittlungsgrundsatz geprägten Verwaltungsprozess ist zwar eine formelle
Beweislast (Beweisführungslast) fremd. Ist eine anspruchsbegründende Tatsache
aber nicht feststellbar, bestimmt sich die Verteilung der Rechtsfolgen nach den
Grundsätzen der materiellen Beweislast. Wer diese Beweislast trägt, ergibt sich aus
dem materiellen Recht und ist in Auslegung der im Einzelfall einschlägigen Norm zu
ermitteln. Enthält diese keine besonderen Regelungen, so greift der allgemeine
Rechtsgrundsatz ein, dass die Nichterweislichkeit von Tatsachen, aus denen eine
Partei günstige Rechtsfolgen herleitet, zu ihren Lasten geht,

96

ständige Rspr., vgl. z. B. Urteil vom 29. Juni 1999 - BVerwG 9 C 36.98 -
BVerwGE 109, 174, (190) m. w. N.

97

Dahin stehen kann, ob sich aus materiellem Postrecht, insbesondere der
PEntgV, ergibt, dass das eine Entgeltgenehmigung beantragende Unternehmen die
materielle Beweislast für die Notwendigkeit der von ihm geltend gemachten Kosten
für die effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV trifft. Aus
dem materiellen Postrecht folgt jedenfalls nicht, dass der BNA die materielle
Beweislast für die Notwendigkeit dieser Kosten obliegt. Vielmehr folgt die materielle
Beweislast des die Genehmigung begehrenden Unternehmens schon aus der
allgemeinen Regel, nach der im Fall nicht feststellbarer anspruchsbegründender
Tatsachen diejenige Partei die Beweislast trägt, die sich auf ihr günstige
anspruchsbegründende Tatsachen beruft.
Gleiches gilt für die Berücksichtigungsfähigkeit anteiliger Gemeinkosten. Eine
anteilige Berücksichtigung dieser Kosten gem. § 28 Abs. 2 Satz 3 PostG setzt
nämlich voraus, dass solche Kosten tatsächlich berücksichtigungsfähig sind und ihre
Berücksichtigung angemessen ist. Die Voraussetzungen für beide Umstände liegen
im Wissen der Klägerin und sind von ihr darzulegen. Sind die hierfür erforderlichen
Tatsachen nicht feststellbar, trägt die Klägerin die materielle Beweislast.
Dies gilt auch für die Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten für die effiziente
Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV. Sie ist Voraussetzung für
die Genehmigungserteilung. Nur wenn die geltend gemachten Kosten für die
effiziente Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV notwendig sind,
kann geprüft werden, ob das zur Genehmigung gestellte Entgelt sich an den Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 20 Abs. 1 PostG und § 3 Abs.
1 PEntgV orientiert. Da die Orientierung an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung anspruchsbegründend ist, gilt dies gleichermaßen für die
Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten für die effiziente
Leistungsbereitstellung im Sinne von § 3 Abs. 2 PEntgV. Ist die Notwendigkeit der
Kosten nicht feststellbar, geht dies zu Lasten des die Genehmigung begehrenden
Unternehmens, weil eine anspruchsbegründende Tatsache nicht festgestellt ist.
Demgemäss kann die BNA den Genehmigungsantrag grundsätzlich ablehnen, wenn
die vorzulegenden Unterlagen nicht vollständig vorgelegt wurden, § 2 Abs. 3
PEntgV,

98

vgl. zu den entsprechenden Bestimmungen der TEntgV: BVerwG,
Beschluss vom 15. Dezember 2005 - 6 B 70.05 -.

99

2.6
Den Regelungen der PEntgV lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin
allerdings nicht entnehmen, dass der BNA in diesem Fall nur die Wahl zwischen der
vollständigen Ablehnung des Genehmigungsantrages und der Aufforderung gem. §
26 PostG zur Nachbesserung der Kostennachweise bliebe. § 3 PEntgV bietet weder
ausdrücklich noch sinngemäß noch im Zusammenhang mit anderen Vorschriften
einen Anhaltspunkt dafür, dass das Ermessen der BNA aus § 2 Abs. 3 PEntgV auf
eine Antragsablehnung oder Aufforderung zur Nachbesserung der Kostennachweise
beschränkt sei. Gegen die letztgenannte Reaktionsmöglichkeit spricht bereits die
nicht unbegrenzte Bearbeitungsfrist für die Behörde und gegen die erstangeführte
Entscheidungsmöglichkeit das Interesse der Wettbewerber an alsbaldiger
Kalkulationssicherheit und der für die Klägerin streitende Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Der Wortlaut des § 2 Abs. 3 PEntgV ist insoweit offen, als er der
Behörde auf unvollständige Kostennachweise die Genehmigungsablehnung zwar
erlaubt, aber sonstige Reaktionen - wie die Entscheidung auf der Grundlage der
vorgelegten Nachweise - auch nicht ausschließt. Offen bleiben kann, ob § 2 Abs. 3
PEntgV nur für den Fall gilt, dass das regulierte Unternehmen Unterlagen einer oder
mehrerer Kategorien des § 2 Abs. 1 PEntgV überhaupt nicht vorlegt; dafür könnten
der Wortlaut und die Stellung des Abs. 3 innerhalb des § 2 PEntgV sprechen. Denn
selbst wenn § 2 Abs. 3 PEntgV auch für den Fall gilt, dass die vorgelegten Nachweise
die Berechtigung für einen Kostenblock inhaltlich nicht oder nicht hinreichend
bestätigen, steht die Reaktion im Ermessen der BNA.

100

Danach kann die Behörde den Antrag ablehnen, muss es aber nicht,

101

anders wohl Schulz, N&R 2006, 175, der eine weitere Ermittlung von Amts
wegen fordert, aber verkennt, dass das der Regulierung unterliegende
Unternehmen zur vollständigen Vorlage der Berechnungsgrößen verpflichtet
ist und zur Zusammenstellung bis zur Antragstellung hinreichend Zeit hat.

102

Die BNA ist nicht etwa verpflichtet, abweichende Kenntnisse aus früheren
Verfahren zu ignorieren und "sehenden Auges" fehlerhafte Kostenunterlagen wider
besseres Wissen anzuerkennen oder den Antrag einfach abzulehnen. Vielmehr ist
das Entgelt - nur - insoweit genehmigungsfähig, wie das Ermittlungsergebnis die
geltend gemachten Kosten trägt. Dies folgt aus dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und dem Übermaßverbot, das eine mehr als notwendig
eingreifende Entscheidung zu Lasten des regulierten Unternehmens verbietet. Ein
übermäßiger, nicht erforderlicher Eingriff in die Berufsausübung des regulierte
Unternehmens wäre mit dem Grundrecht aus Art. 12 GG nicht vereinbar.
Ermöglichen die vorgelegten Nachweise für die Kostenblöcke im Katalog des § 2
Abs. 1 PEntgV die Beurteilung, dass der Restbetrag an den Kosten der effizienten
Leistungserstellung orientiert ist und die Vorgaben der §§ 3 Abs. 4 PEntgV, 28 Abs. 2
Satz 3 PostG berücksichtigt, wäre eine vollständige Ablehnung des Entgeltgenehmigungsantrages
nicht erforderlich und deshalb nicht verhältnismäßig. Es ist dann eine
Teilgenehmigung auf der Grundlage der verbleibenden Kostenblöcke geboten. Aber
auch eine auf die verbleibenden Kostenblöcke reduzierte Teilgenehmigung wäre
nicht verhältnismäßig, wenn die Behörde über Erkenntnisse verfügte, die eine
Teilgenehmigung in einer abweichenden Höhe rechtfertigt.

103

2.7 Europäisches Recht steht dem nicht entgegen. Nach den Tarifierungsgrundsätzen
der Postrichtlinie 1997 müssen die Tarife für Universaldienstleistungen transparent,
nichtdiskriminierend und kostenorientiert sein. Nach Erwägung 29 der Postrichtlinie
2002 müssen Universaldienstanbieter sowohl im Verhältnis zwischen Dritten als
auch im Verhältnis zwischen Dritten und Universaldienstanbietern die Grundsätze
der Transparenz und Nichtdiskriminierung beachten, wenn z. B. Konsolidierer von
Postsendungen verschiedener Kunden, Massenversender oder Geschäftskunden
ihre Q1. im Vergleich zur normalen Briefpost an anderen Punkten und unter
anderen Bedingungen in den Postgang geben. Diese Grundsätze schließen sowohl
überhöhte wie auch zu niedrige oder diskriminierende Preise aus.

104

3
Nach diesen Grundsätzen ist die Beklagte verpflichtet, der Klägerin eine
Entgeltgenehmigung über die bereits genehmigten Beträge hinaus teilweise zu
erteilen. Die Klägerin hat insoweit nachgewiesen, dass diese Kosten für die effiziente
Bereitstellung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen notwendig sind. Im
übrigen sind die geltend gemachten Kosten hierfür nicht notwendig, sie sind auch
nicht gem. § 3 Abs. 4 PEntgV oder § 28 Abs. 2 Satz 3 PostG zu berücksichtigen.

105

Die Kammer folgt der unter den Beteiligten unstreitigen Kostensystematik, nach
der ein fixes Installationsentgelt für die Lieferung der Smartcard, des Lesegerätes
und der Installations-CDs, die Vorlaufkosten in der Wertschöpfungsstufe I (WS I) und
die Kosten des laufenden Betriebs in der Wertschöpfungsstufe II (WS II) zu
berücksichtigen sind.
Im Einzelnen gilt zu den von der Klägerin geltend gemachten Kostenblöcken folgendes:

106

3.1
Die Installationskosten, die die Klägerin mit dem Entgeltantrag dargelegt hat,
rechtfertigen kein Entgelt über die genehmigten Beträge hinaus. Denn anhand der
mit dem Entgeltantrag vorgelegten Kostennachweise lässt sich nicht feststellen, dass
der insoweit geltend gemachte Personalaufwand den Kosten einer effizienten
Leistungserbringung entspricht. Zu Recht hat die BNA deshalb im Hinblick auf die
Nachweispflicht aus § 2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV die Installationskosten nicht
berücksichtigt, soweit die Klägerin Zuschläge für Leitung und Service auf Tätigkeiten
aus dem Bereich des Rechnungswesens geltend macht. Die vorgelegten
Kostennachweise geben keinen Aufschluss darüber, ob eine erneute
Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands für das Erstellen von Rechnungen im
Rahmen von Leitungs- und Servicetätigkeiten zu einer unzulässigen
Doppelverrechnung führen würde. Denn die Anfertigung und der Versand von Rechnungen und
Auftragsbestätigungen gehört bereits zum Arbeitsprofil der für die
Einrichtung der Wettbewerber zuständigen Fachkraft. Zu einer Doppelverrechnung
führt auch die Beaufschlagung der Versandkosten für die Smartcard und das
Lesegerät mit Personalkosten für Leitung und Service. Der geltend gemachte
Versandpreis enthält nämlich bereits derartige Gemeinkostenzuschläge.

107

Auch soweit die BNA die Berücksichtigung eines Zuschlags für Leitung und
Service auf die Erstellung der Smartcard abgelehnt hat, ist der angefochtene
Bescheid rechtmäßig. Dabei kann offen bleiben, ob und in welchen Bereichen der
BNA ein gerichtlicher Kontrolle entzogener oder nur eingeschränkt zugänglicher
Beurteilungsspielraum bei der Überprüfung beantragter Entgelte am Maßstab der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eröffnet ist,

108

ebenfalls offenlassend: OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A
1521/03 - zu § 3 TEntgV;
für den gesamten Bereich der Entgeltprüfung bejahend: Koenig/Braun, MMR
2001, 563 (566 bis 568); Manssen, Telekommunikationsgesetz und Multimediarecht,
Rdn. 8 zu § 24 und Rdn. 30 zu § 27 TKG 1996; Spoerr in Trute/Spoerr/Bosch,
Kommentar zum TKG 1996, Rdn. 54 bis 61 zu § 24.

109

Zwar wird die Smartcard nicht ausschließlich als Drittleistung bezogen, die keiner
Leitungs- und Servicetätigkeit bedarf. Vielmehr wird der Magnetstreifen der
Smartcard vor der Ausgabe an den Kunden zunächst von der Fachkraft codiert, die
für die Einrichtung der Wettbewerber zuständig ist. Von der so bearbeiteten und
individualisierten Smardcard wird zudem anschließend eine Kopie emuliert. Dies
mag durchaus geeigneter Leitungs- und Überwachungsfunktion bedürfen, so dass
ein hierfür geltend gemachter Zuschlag dem Grunde nach gerechtfertigt sein kann.
Den vorgelegten Kostennachweisen ist aber nicht zu entnehmen, in welcher Höhe
ein solcher Zuschlag effizienter Leistungserstellung entspricht.

110

Gem. § 3 Abs. 2 PEntgV ergeben sich die Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung nicht nur aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der
Leistungsbereitstellung, sondern auch aus einem angemessenen Zuschlag für
leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, soweit diese Kosten für die
Leistungsbereitstellung notwendig sind. Anhand der mit dem Entgeltantrag
vorgelegten Kostennachweise lässt sich nicht feststellen, dass die geltend
gemachten leistungsmengenneutralen Gemeinkosten für Leitung und Service angemessen
und auch der Höhe nach für die jeweilige Leistungsbereitstellung notwendig
sind. Insbesondere ist den vorgelegten Kostennachweisen nicht zu entnehmen, in
welcher Höhe Kosten für Leitung und Service für das Codieren und Kopieren der
Smardcard entstehen. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV ist beim Nachweis der Gemeinkosten
aber anzugeben und zu erläutern, wie die Gemeinkosten der jeweiligen
Dienstleistung zugeordnet werden. Nach der amtlichen Begründung zu § 2 PEntgV
ist der in Absatz 2 Satz 2 dieser Vorschrift geforderte Nachweis, "wie" die
Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden, in dem Sinne zu
verstehen, dass insbesondere auszuweisen ist, wie die Gemeinkosten des
Gesamtunternehmens, des Geschäftsbereichs und der Leistungsgruppe der
einzelnen Leistung zugeordnet werden. Um die im Rahmen des Verfahrens zur
Genehmigung von Entgelten nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG geforderten
Kostenunterlagen nachvollziehen zu können, ist vom Antragsteller das Kalkulationsverfahren
zu erläutern. Insbesondere sind die der Kalkulation zugrunde
liegenden Kalkulationsgrundsätze und Bewertungsvorschriften darzustellen. Vom
Antragsteller ist ferner in schlüssiger und nachvollziehbarer Form darzulegen, nach
welchen Kostenzurechnungsprinzipien Gemeinkosten (z. B. Kosten aufgrund
monopolbedingter Ineffizienzen) auf die jeweiligen Produktgruppen bzw.
Postdienstleistungen verteilt worden sind. Es ist daher auch zwingend erforderlich,
die Gemeinkosten nach den beanspruchten Kosten- und Kalkulationsbereichen
aufzugliedern.

111

Hieran fehlt es. Anhand der vorgelegten Kostennachweise lässt sich eine
verursachungsgerechte Überprüfung auf Doppelverrechnungen mit anderen
Kostenarten ohne Nachweis über die Zuordnung der einzelnen Kostenstellen nicht
vornehmen. Zu Recht hat die BNA deshalb die geltend gemachten Kosten für
Leitung/Service außer acht gelassen. Die Berücksichtigung dieser Kosten setzt nach
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 PEntgV den verursachungsgerechten Nachweis über ihre
Notwendigkeit voraus. Daran fehlt es. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV ist bei den
Gemeinkosten anzugeben und zu erläutern, wie diese Kosten der jeweiligen
Dienstleistung zugeordnet werden. Dies hat die Klägerin unterlassen. Sie vermeidet
es auch, ihr gesamtes Gemeinkostenvolumen für Leitung und Service vor der
Umlage darzulegen. Aufgrund dieser Dokumentationslücken in den
Gemeinkostennachweisen der Klägerin ist der BNA eine hinreichende
Effizienzprüfung nicht ermöglicht worden. Unterlagen, die nur unzureichende
Aussagekraft bezüglich der Maßstabsgerechtigkeit der Entgelte enthalten, sind
unvollständig. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass Gegenstand der
Preisregulierung ein Produkt ist, das die Klägerin so in der Vergangenheit nicht
angeboten hat, und dass deshalb die produktorientierte Kostenspezifizierung nicht
einfach ist. Dies kann aber nicht dazu führen, die Kosten für Leitung/Service ohne
nähere Begründung prozentual auf die Zugangsgewährung zu Ad-
ressänderungsinformationen unabhängig von den Besonderheiten des Produkts
aufzuteilen. Vielmehr bedürfen die von der Klägerin im zur Genehmigung gestellten
Entgeltantrag geltend gemachten Gemeinkostenzuschläge einer genauen Darlegung
der Inhalte und Aufgabenbereiche der jeweiligen Kostenstellen, um eine Überprüfung
zu ermöglichen, ob die Zuordnung zu den zu bepreisenden Produkten gerechtfertigt
ist.

112

Aufgrund der Unvollständigkeit der vorgelegten Gemeinkostennachweise war der
BNA ein Ermessen dahin eröffnet, den Entgeltantrag abzulehnen oder ihm auf der
Grundlage anderweitiger Erkenntnisse teilweise stattzugeben. Angesichts des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist jedenfalls nicht zu beanstanden, dass die
BNA aufgrund der erheblichen Nachweisdefizite die Berücksichtigung eines
Zuschlags für Leitung und Service abgelehnt hat. Denn die von der Klägerin
vorgelegten Gemeinkostennachweise legen nicht plausibel dar, wie die Aufteilung
der Zuschläge auf die Kostenarten erfolgt und woraus sich die angenommenen
Anteile der Kostenarten am Gesamtzuschlag bei der Zuordnung zu der jeweils zu
bepreisenden Dienstleistung rechtfertigen. Die Beklagte ist deshalb nicht verpflichtet,
das Installationsentgelt über den genehmigten Betrag hinaus zu genehmigen.

113

3.2
Auch die Zuschläge für Projektleitung sowie Leitung und Service auf die einmaligen
Vorlaufkosten für das Blackboxverfahren hat die BNA aus den gleichen Gründen zu
Recht nicht bei der Entgeltbemessung berücksichtigt. Insbesondere ersetzt der
Hinweis der Klägerin, die Projektleitungskosten seinen branchenüblich, im Bereich
der Entgeltregulierung nicht die Darlegung der Inhalte und Aufgabenbereiche der
jeweiligen Kostenstellen. Schon ohne Angabe der Gesamtpersonalkosten für Leitung
und Service und plausibler Mengenschlüssel für die Kostenzuordnung zu den
einzelnen Diensten des Unternehmens lässt sich nicht nachvollziehen, warum sich
der gewählte Zuschlag für Leitung und Service gerade i. H. v. 10 % an den Kosten
effizienter Leistungserstellung orientieren soll. Zudem hat die Klägerin die
Projektleitungskosten der Q1. GmbH für die Softwareentwicklung
nochmals mit Kosten für Leitung und Service beaufschlagt. Auch die dazu
vorgelegten Nachweise ermöglichen aus den bereits dargestellten Gründen keine
verursachungsgerechte Überprüfung auf Doppelverrechnungen.

114

Soweit die BNA im Übrigen die geltend gemachten Vorlaufkosten für das
Blackboxverfahren der Entgeltfestsetzung nicht zugrunde gelegt hat, ist der
Beschluss vom 30. Juni 2004 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten,
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Insoweit hat die Klägerin im tenorierten Umfang gem. §§
29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2 Satz 1, 19 und 20 PostG Anspruch auf
Genehmigung höherer Entgelte für die Gewährung des Zugangs zu ihren
Adressänderungsinformationen.
Auch hier kann offen bleiben, ob und in welchen Bereichen der BNA ein gerichtlicher
Kontrolle entzogener oder nur eingeschränkt zugänglicher Beurteilungsspielraum bei
der Überprüfung beantragter Entgelte am Maßstab der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung eröffnet ist. Nach den in anderen Rechtsbereichen mit
Beurteilungsspielräumen erarbeiteten Grenzziehungskriterien,

115

vgl.: BVerwG, Urteile vom 25.6.1981, a. a. O., S. 340, und
vom 12.12.1969, BVerwGE 34, 301; Eyermann/Rennert,
Verwaltungsgerichtsordnung, Rn. 41-50 und 78-83 zu § 114;
Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 230, 231;
Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 31 Rn. 25-30.

116

muss die Behörde jedenfalls etwaige Verfahrensbestimmungen einhalten, sich
an allgemeingültige Bewertungsgrundsätze und -maßstäbe halten, ihrer
Entscheidung zutreffend und vollständig ermittelte Sachverhalte zugrunde legen und
diese unter Beachtung des Willkürverbots nach objektiven Kriterien gewichten. Daran
fehlt es, soweit die BNA den nicht sicherheitsrelevanten Programmteilen des
Blackboxverfahrens eine zehnjährige Nutzungsdauer zugrunde gelegt hat. Dieser
Kalkulationsposten fällt auch ohne weiteres unter den Kostenbegriff, da mit ihm die
tatsächliche Wertminderung des Anlagevermögens erfasst wird und er somit - wie
bei sonstigen Kostenarten - den bewerteten leistungsbezogenen Güterverzehr zum
Ausdruck bringt,

117

vgl. Lexikon des Rechnungswesens, herausgegeben von
Busse von Colbe und Pellens, Stichwort: Kosten,
"kalkulatorische"; Wöhe, Einführung in die Allgemeine
Betriebswirtschaftslehre, 21. Auflage, S. 1262.

118

Insoweit besteht hier kein gerichtlicher Kontrolle entzogener
Beurteilungsspielraum der BNA. Zwar ist ein gewisser Beurteilungsspielraum der
Kontrollbehörde nicht von vornherein auszuschließen, wenn unbestimmte
Rechtsbegriffe - hier der Begriff der Kosten - wegen der Komplexität und Dynamik
der Rechtsmaterie schwer zu konkretisieren und Erkenntnislücken nicht
auszuräumen sind. Dies kommt im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG wegen der damit
verbundenen Verkürzung des Rechtsschutzes aber nur in Ausnahmefällen in
Betracht. Ein solcher Fall liegt nicht vor. Die übliche Nutzungsdauer derartiger
Produkte ist hinreichend geklärt. Der dafür entscheidungserhebliche Sachverhalt
ergibt sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Danach ist das
Blackboxverfahren ein kombiniertes Hard- und Softwaresystem, das zur Optimierung
des Zugangs zu Adressänderungsinformationen eingesetzt und dessen Software aus
unterschiedlichen (Server-, Client- und anderen) Modulen zusammengestellt wird.
Die Software ist als immaterielles Wirtschaftsgut Teil des Anlagevermögens der
Klägerin und dient dazu, im Unternehmen vorhandene Ressourcen (hier die als
Datenbänke vorhandenen Betriebsmittel) möglichst effizient für den betrieblichen
Ablauf einzusetzen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob bei diesem Verfahren eine
technisch mögliche oder aus ökonomischen Gründen eine optimale Nutzungsdauer
zu berücksichtigen ist. Denn für derartige Enterprise Resource Planning (ERP) -
Software, die aus verschiedenen Modulen besteht und der Optimierung von
Geschäftsprozessen dient, wird grundsätzlich ein Zeitraum von fünf Jahren als
betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer angenommen,

119

BMF, Erlass vom 18. November 2005 - IV B 2-S2172-37/05 -,
Der Betrieb 2005, 2604-2606.

120

Nach dem Erlass wird die Nutzungsdauer aus betriebswirtschaftlicher Sicht
ermittelt und - unter Beachtung handelsrechtlicher und steuerrechtlicher
Besonderheiten - als Aufwand in der Gewinnermittlung berücksichtigt.

121

Entgegen der Auffassung der Beklagten stellen weder eine "Idee oder
Konzeption" noch unselbständige Bestandteile eines Wirtschaftsgutes Produkte mit
eigenständiger Nutzungsdauer dar. Denn Wirtschaftsgüter sind nur Sachen und
Rechte sowie sonstige wirtschaftliche Vorteile, die selbständig bewertbar und
nutzungsfähig sind. Der Annahme einer isolierten Nutzungsdauer für die nicht
sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackboxverfahrens steht bereits entgegen,
dass die Adressabgleichfunktion im sicherheitsrelevanten verschlüsselten Bereich
der Blackboxsoftware programmtechnisch verortet ist. Dies schließt eine
eigenständige Verfügbarkeit nur der nicht sicherheitsrelevanten Programmteile ohne
Einbindung in andere Software und Herstellung eines neuen Quellcodes aus. Die
nicht sicherheitsrelevanten Bestandteile der Blackbox-Software sind daher kein
selbständig nutzbares Produkt, das als Wirtschaftsgut einer eigenen Nutzungsdauer
unterliegen könnte. Überdies beruhen die nicht sicherheitsrelevanten
Programmbestandteile des Blackboxverfahrens - und damit die Grundkonzeption -
auf dem Datenabgleichsystem "AssoZam", auf das die Firma Assoware bei der
Programmentwicklung zurückgegriffen hat, ohne dass hierfür Entwicklungskosten in
Rechnung gestellt worden sind. Die BNA hat ihre abweichende Auffassung
demzufolge auch inkonsistent begründet: Sie hält einen Nutzungszeitraum von zehn
Jahren für die nicht sicherheitsrelevanten Programmbestandteile deshalb für
angemessen, weil die Grundkonzeption des Blackboxverfahrens ausschließlich für
Belange zugangsbegehrender Wettbewerber realisiert wurde. Gleichzeitig
berücksichtigt sie aber nur die Hälfte der Entwicklungskosten für die nicht
sicherheitsrelevanten Programmbestandteile, indem sie den potentiellen Nutzerkreis
über die zugangsbegehrenden Wettbewerber hinaus verdoppelt.
Nach alledem ist - entsprechend der Annahme der BNA für die sicherheitsrelevanten
Programmbestandteile - einheitlich von einer fünfjährigen Nutzungsdauer des Blackboxverfahrens auszugehen.

122

Auch soweit die BNA der Entgeltfestsetzung eine Gruppe von 600 Nutzern des
Blackboxverfahrens zugrunde gelegt hat, entbehrt der angefochtene Beschluss einer
hinreichenden Rechtsgrundlage. Die Beteiligten sind übereinstimmend davon
ausgegangen, dass das Blackboxverfahren im Genehmigungszeitraum von
durchschnittlich 300 Wettbewerbern in Anspruch genommen wird. Die
Effizienzvorgabe der BNA, die Klägerin könne das Blackboxverfahren auch anderen
Nutzerkreisen eröffnen, orientiert sich nicht an den Kosten effizienter
Leistungsbereitstellung. Als Ersatz für fehlenden Wettbewerbsdruck ist diese
Vorgabe nicht gerechtfertigt, weil die Gewährung des Zugangs zu Informationen über
Adressänderungen außerhalb netzspezifischer Marktmacht erfolgt. Denn
Adressbestände sind ein fortwährend sich wandelndes Gebilde, das durch stetige
Dienstleistung erhalten und aktualisiert werden muss und deshalb mit erheblichen
positiven Netzexternatlitäten verbunden ist. Überdies ist das marktbeherrschende
Unternehmen nach § 29 Abs. 2 und 1 PostG nur verpflichtet, Informationen über
Adressänderungen anderen Anbietern von Postdienstleistungen auf Nachfrage
zugänglich zu machen. Der Leistungsumfang des Blackboxverfahrens mit der
Funktion eines Einzel- und Batchabgleichs sowie der Möglichkeit, auf Anforderung
einen Sortiermaschinenanschluss bereit zu stellen, geht über diese Anforderungen
bereits hinaus. Erst recht ist die Klägerin nicht verpflichtet, zur Kostenoptimierung
ihre Produkte noch so umzugestalten, dass sie auch anderen Nutzergruppen dienlich
werden. Weiterhin stünde einer solchen Programmänderung entsprechender
Aufwand gegenüber, der im Hinblick auf die Ausgestaltung der weiteren von der
Q1. GmbH vertriebenen Adressprodukte nicht unerheblich sein dürfte:
Beispielsweise ist das Adressfactory-System auf eine Prüfleistung von mehreren
Millionen Datensätzen pro Stunde ausgelegt und arbeitet unter dem Betriebssystem
Linux. Es stellt deshalb andere Hard- und Softwareanforderungen an den Nutzerkreis
als das Blackboxverfahren. Soweit bei der Datensicherheit Synergieeffekte durch
Einsatz prinzipiell vergleichbarer Verschlüsselungsverfahren und Modulbibliotheken
beim Blackboxverfahren und beim Adressfactory-System erzielt werden konnten, hat
die Klägerin diese ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge genutzt.
Auch das Produkt "Abonnenment" ist für einen anderen Kundenreis konzipiert, der
über eigene Adressbestände aus bereits bestehenden Geschäftsbeziehungen ab
einer Million Adressen verfügt. Die Kostenorientierung an einer derart weitgehenden
Produktumgestaltung widerspricht der Kontrollaufgabe der BNA, nachvollziehend
und prüfend, nicht aber planend und gestaltend zu sein,

123

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 -.

124

Schließlich hat die Klägerin unstreitig auch die unmittelbaren Personalkosten der
Eigenprogrammierung der Selektion, Verschlüsselungsautomatik und der
Internetschnittstelle durch die Q1. GmbH i. H. v. 7.158.09 EUR durch
die Bezugnahme in ihrem zur Genehmigung gestellten Entgeltantrag auf die
Kostennachweise zum Entgeltgenehmigungsantrag vom 31. Januar 2002, dort
Anlagen 7 u. 7a, nachgewiesen.

125

Insgesamt sind Vorlaufkosten in Höhe der nachgewiesenen Entwicklungskosten
durch die Firma Assoware zu berücksichtigen, mithin 225.843,38 EUR zuzüglich der
Kosten der Eigenprogrammierung durch die Q1. GmbH i. H. v.
7.158,09 EUR und abzüglich des unstreitig bestehenden Gutschriftbetrages i. H. v.
9.431,45 EUR. Dagegen sind die geltend gemachten Projektleitungskosten für
Fremdbezug i. H. v. 22.584,34 EUR aus den dargelegten Gründen nicht
anerkennungsfähig. Die hieraus folgende Summe von 223.570,02 EUR ergibt verteilt
auf den fünfjährigen wirtschaftlichen Nutzungszeitraum des Blackboxverfahrens
jährlich bei der Entgeltfestsetzung zu beachtende 44.714,- EUR an Kosten effizienter
Leistungsbereitstellung. Die Differenz zwischen den Vorlaufkosten, welche die BNA
pro Jahr der Entgeltfestsetzung zugrunde gelegt hat (23.081,87 EUR) und den
jährlich zu berücksichtigenden Vorlaufkosten (44.714,- EUR) beträgt sonach
21.632,13 EUR.

126

3.3 Die laufenden Betriebskosten hat die BNA teilweise zu Unrecht bei der
Entgeltfestsetzung nicht beachtet. Auch insoweit ist der Beschluss vom 30. Juni 2004
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Im tenorierten Umfang hat die Klägerin gem. §§ 29 Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2
Satz 1, 19 und 20 PostG Anspruch auf Genehmigung höherer Entgelte für die
Gewährung des Zugangs zu ihren Adressänderungsinformationen.

127

Soweit die Klägerin den Personalaufwand durch Anbindung einer
Fakturierungssoftware an das Blackboxverfahren mit Hilfe eines "datentechnischen
Zugriffs" reduzieren soll, orientiert sich diese Effizienzvorgabe aus den dargelegten
Gründen ebenfalls nicht an den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung. Der
Leistungsumfang des Blackboxverfahrens mit der Funktion eines Einzel- und
Batchabgleichs sowie der Möglichkeit, auf Anforderung einen
Sortiermaschinenanschluss bereit zu stellen, geht über die gesetzliche Verpflichtung
gem. § 29 Abs. 2 PostG, den Zugang zu vorhandenen Informationen über
Adressänderungen zu gewähren, bereits hinaus. Erst recht ist die Klägerin nicht
verpflichtet, zur Kostenoptimierung die Software noch so umzugestalten, dass sie
entweder auch eine Fakturierungssoftware oder eine Schnittstelle für deren
Anbindung beinhaltet. Weiterhin stünde einer solchen Programmänderung
entsprechender Aufwand gegenüber, der jedenfalls mehr als einen
"datentechnischen Zugriff" erfordern würde. Gleiches gilt für die Vorgabe, das
Blackboxprogramm so umzugestalten, dass eine bessere Bedienerführung und
Dokumentation erreicht wird. Die BNA stellt mit dieser Effizienzvorgabe auf die
Situation einer vollständig ausgereiften Bearbeitungssoftware ab. Vollständig
ausgereifte Bearbeitungssoftware ist praktisch selbst bei optimaler Programmstruktur
ein kaum erreichbares Ideal und deshalb eine lediglich theoretische Zielvorgabe.
Denn die Soft- und Hardwaregegebenheiten, in die ein solches Bearbei-
tungsprogramm eingebettet ist, sind stetiger Veränderung aufgrund der sich rasant
wandelnden Informationstechnologie unterworfen: Anpassungsprobleme werfen nicht
nur Hardwareentwicklungen wie der zunehmende Ersatz der seriellen Schnittstelle
durch USB-Anschlüsse auf. Das Blackboxverfahren muss auch unter dem sich stetig
wandelnden Betriebssystem Windows arbeiten und mit den verschiedenen Rechnerkonfigurationen
mehrerer Hundert Wettbewerber kompatibel sein. Dementsprechend
nimmt der First-Level-Support überwiegend Aufgaben wahr, die durch Hard- und
Softwaregegebenheiten auf Seiten der Wettbewerber entstehen. Auch die
Qualifikation der First-Level-Support-Kräfte entspricht bei einem Jahresgehalt von
32.000,- EUR zumindest den Anforderungen, die an IT- Fachkräfte im Bereich
Support gestellt werden. Denn das durchschnittliche Jahresbruttogehalt von IT-
Kräften im Bereich Administration, Support, Service, etc. betrug ausweislich der
vorgelegten Kostenunterlagen im Jahre 2003 46.900,- EUR.

128

Insgesamt sind die Personalkosten der Fachkräfte für die Durchführung des
laufenden Betriebs i. H. v. 93.993,89 EUR im Rahmen der Entgeltfestsetzung zu
beachten. Zwar hat die Klägerin in ihrer Kalkulation insoweit niedrigere
Personalkosten angesetzt (88.670,52 EUR). Denn sie hat bei der Annuisierung
Personalkosten, die für die zweite Fachkraft im Jahr 2003 entstanden sind, nur in
geringerem Umfang mitberücksichtigt. Diese Fachkraft ging nämlich bis Juni 2004
einer Halbtagstätigkeit nach. Ab dem Antragszeitraum war diese Fachkraft jedoch
vollzeitbeschäftigt. Demgemäss legt die Kammer - mit der BNA - die
Personalkosten für die erste Fachkraft i. H. v. 46.770.93 EUR der Berechnung
zugrunde und eskaliert diese mit 1 % p. a. aus den unter 3.5 genannten Gründen.
Die Personalkosten der zweiten Fachkraft setzt die Kammer ebenfalls (aufgrund der
Gehaltsdifferenz von 1.400,- EUR) mit 45.370,93 EUR an und eskaliert diese auch
mit 1 % p. a. Eine Kürzung dieser Personalkosten um 40 % nimmt die Kammer
dagegen nicht vor, weil die Effizienzvorgaben der BNA dies nicht rechtfertigen.

129

Demgegenüber hat die Klägerin Kosten für notwendige Programmanpassungen
nicht nachgewiesen. Soweit die BNA Programmierkosten i. H. v. 6.304,91 p. a. der
Entgeltfestsetzung zugrunde gelegt hat, ist der angefochtene Beschluss
unzutreffend. Die Klägerin hat weder den notwendigen Programmieraufwand noch
die damit verbundenen Kosten - etwa durch Vorlage eines entsprechend
detaillierten Vertrages - belegt. Der mit dem Entgeltantrag (dort Seite 4) vorgelegte
Nachweis (Anlage 1) betrifft keine Update-, sondern Supportleistungen. Diese
begründen allenfalls die Relevanz von Programmierarbeiten, nicht aber deren
Umfang und Kosten. Zudem ergibt sich nur aus ca. einem Sechstel der
dokumentierten Kundenkontakte ein Hinweis darauf, dass Programmierarbeiten an
der Blackboxsoftware erforderlich sein könnten. Hierzu hat die Klägerin nicht einmal
eine Prognose erstellt, obwohl Hardwareentwicklungen wie der zunehmende Ersatz
der seriellen Schnittstelle durch USB-Anschlüsse, das bereits seit Oktober 2003
angekündigte und seit August 2004 erhältliche Servicepack 2 für Windows XP, die
bisherigen Erfahrungen mit dem Blackboxsystem, die aus der Support-Tätigkeit
gewonnen Erkenntnisse und die mit der Umstellung des Nachsendeauftrages
einhergehende Änderung des Datenformats Inhalt und Umfang künftiger
Programmierarbeiten vorzeichneten. Den hierdurch entstehenden Arbeitsaufwand
und die dadurch bedingten Kosten hätte die Klägerin zumindest zum Gegenstand
einer Prognose machen müssen, die auf entsprechender Programmiererfahrung
beruht und damit nachvollziehbar ist. Dies gilt um so mehr, als die Klägerin im
Genehmigungszeitraum auch jedwede grundlegende Softwarepflege unterlassen
konnte. Der pauschalen Angabe in Anlage 8 des Entgeltantrages, dass jährlich 20
Personentage auf Programmierarbeiten an der Blackboxsoftware entfallen, lässt sich
deshalb nicht entnehmen, dass die damit geltend gemachten Kosten in diesem
Umfang verursachungsgerecht und notwendig für die Leistungserstellung sind.
Die Kosten der Qualitätssicherung i. H. v. jährlich 1.617,62 EUR hat die BNA zu
Recht nicht anerkannt. Zwar mögen diese im Geltungszeitraum der
vorangegangenen Entgeltgenehmigung angefallen sein, so dass es nicht darauf
ankommt, dass ab Juli 2004, mithin im Antragszeitraum, keine Fachkraft mehr im
Rechenzentrum der Q1. GmbH mit qualitätssichernden Maßnahmen
im Rahmen des Blackboxverfahrens befasst war. Die Klägerin hat jedoch bereits im
vorangegangenen Entgeltgenehmigungsverfahren Kosten der Qualitätssicherung i.
H. v. jährlich 27.105,00 EUR geltend gemacht. Ob und wofür weitere Kosten im
Geltungszeitraum der vorangegangenen Entgeltgenehmigung entstanden sind, hat
die Klägerin im streitbefangenen Entgeltantrag nicht nachgewiesen. Denn die von
der Klägerin beschriebenen Qualitätssicherungstätigkeiten sind in beiden
Entgeltanträgen gleich. Es kann daher nicht überprüft werden, ob insoweit eine
Doppelverrechnung vorliegt.
Wartungskosten hat die BNA zu Recht nur für den Zeitraum ab Antragstellung bis
zum Jahr 2006 anerkannt. Zwar ist ein Nachweis über die Kosten eines
Wartungsvertrages für das Jahr 2006 ("aktuelles Angebot der Firma Bechtle") nicht
zu den Akten gelangt: Anlage 9c-4 zum Entgeltantrag fehlt. Jedoch ist der
Kostenumfang, den die BNA insoweit der Entgeltfestsetzung zugrunde gelegt hat,
aufgrund der im vorangegangenen Entgeltgenehmigungsverfahren vorgelegten
Wartungs- und Garantieverlängerungsverträge nachvollziehbar. Für die Folgejahre
hat die Klägerin allerdings nicht einmal behauptet, entsprechende Angebote auf
Abschluss von Garantieverlängerungsverträgen oder Wartungsverträgen eingeholt
zu haben. Die Höhe der insoweit geltend gemachten Kosten ist deshalb nicht
ausreichend dargelegt.
Auch gegen die von der BNA als Sachkosten anerkannten Kostenstellen ist im
Ergebnis nichts zu erinnern, mag auch die Zuordnung der Operatingkosten unter
diese Kostenposition zweifelhaft sein. Denn zu dieser Kostenposition hat die Klägerin
nur die im Jahre 2003 entstandenen Kosten nachgewiesen und i. ü. für die
Folgejahre ohne nachvollziehbare Grundlage lediglich abgeschätzt. Zu Recht hat die
BNA bei dieser Sachlage die nachgewiesenen Kosten für Operating,
Betriebssicherheit und Softwarepflege mit 1 % p. a. eskaliert.

130

Die Differenz zwischen den Personalkosten der Fachkräfte für die Durchführung
des laufenden Betriebs, welche die BNA anerkannt hat (56.413,24 EUR) und den
insoweit zu berücksichtigenden Kosten (87.688,98 EUR) beträgt sonach 31.275,74
EUR.

131

3.4 Der angefochtene Beschluss verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten aus §§ 29
Abs. 2 und 1 i. V. m. 28 Abs. 2 Satz 1, 19 und 20 PostG, soweit die BNA die geltend
gemachten Zuschläge für Leitung und Service lediglich i. H. v. 10 % auf die Kosten
der Wertschöpfungsstufen I und II der Entgeltfestsetzung zugrunde gelegt hat. Denn
wie dargelegt, hat die Klägerin den verursachungsgerechten Nachweis gem. § 2 Abs.
2 Nr. 2 und 4 PEntgV über ihre Notwendigkeit nicht erbracht. Aus dem Begriff
Kostennachweis in § 2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV folgt, dass das regulierte Unternehmen
das Zustandekommen des zur Genehmigung gestellten Entgelts, dass heißt die in
die Ableitung eingestellten Kosten, die Berechnungsmodalitäten und die Berechnung
selbst zur vollen Klarheit und Überzeugung der BNA darzulegen und zu erläutern
hat, und dies notfalls bis zum letzten preisrelevanten Umstand, so dass die Behörde
auf der Grundlage eines solchen vollständigen Erkenntnisstandes etwaige
Ineffizienzen in der Entgeltableitung erkennen kann,

132

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. November 2005 - 13 A 3133/03 - zu § 2
Abs. 2 TEntgV.

133

Die von der Klägerin mit dem Entgeltantrag geltend gemachten
Gemeinkostenzuschläge bedürfen einer genauen Darlegung der Gemeinkosten des
Gesamtunternehmens sowie der Inhalte und Aufgabenbereiche der jeweiligen
Kostenstellen, um eine Überprüfung zu ermöglichen, ob die Zuordnung zu den zu
bepreisenden Produkten gerechtfertigt ist. Dies ermöglicht die Zuschlagskalkulation,
so wie sie von der Klägerin dargelegt worden ist, nicht. Die Beklagte ist deshalb nicht
verpflichtet, die höher festzusetzenden Entgelte für die Wertschöpfungstufen I und II
mit diesen Gemeinkosten zu beaufschlagen.

134

3.5 Zu Recht ist die BNA auch von einer Steigerung der Personalkosten i. H. v. 1 %
jährlich ausgegangen. Der Klägerin kann nicht gefolgt werden, soweit sie sich zur
Begründung auf erwartete höhere Tarifabschlüsse für die bei ihr beschäftigten
Arbeiter und Angestellten beruft. Dies wurde nach dem Kenntnisstand zum Zeitpunkt
der Entscheidung der Beschlusskammer zum Teil ausgeglichen durch die zu
erwartende Besoldungsentwicklung im Bereich der Beamten. Es war angesichts der
Haushaltslage von Bund, Ländern und Gemeinden schon 2004 abzusehen, dass der
Bundesgesetzgeber nur geringfügige Erhöhungen der Gehälter der Beamten
beschließen würde. Zum andern konnte die BNA davon ausgehen, dass zumindest
ein Teil der Personalkostensteigerung durch Rationalisierung und kompensatorische
Effekte wie Flexibilisierung durch Wegfall der Überstundenvergütung aufgefangen
würde. Danach erscheint eine Personalkostensteigerung von 1% realistisch.

135

3.6
Der Gewinnzuschlag, den die Klägerin mit dem Entgeltantrag begehrt, rechtfertigt
ebenfalls keine weitergehende Entgeltfestsetzung. Gem. § 3 PEntgV umfassen die
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung u. a. einen dem unternehmerischen
Risiko angemessenen Gewinnzuschlag. Dabei kann offen bleiben, ob aufgrund der
Produktions- und Kostenstruktur der Postmärkte der Gewinnzuschlag i. S. d. § 3 Abs.
2 PEntgV neben den Fremdkapitalkosten und den Opportunitätskosten des
Eigenkapitals auch einen weiteren Aufschlag über die Abdeckung sämtlicher
unternehmerischen Risiken hinaus beinhaltet,

136

so: Sedemund in Beck'scher Kommentar zum PostG, 2. Auflage 2004,
§ 3 PEntgV, Rdn. 22.

137

Denn der Gewinnzuschlag im Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV muss dem
unternehmerischen Risiko jedenfalls angemessen sein. Der Begriff der
Angemessenheit ist als unbestimmter Rechtsbegriff im Ausgangspunkt durch die
Verwaltungsgerichte inhaltlich hinreichend bestimmbar,

138

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 - zu § 3
TEntgV.

139

Entsprechend der in der amtlichen Begründung zu § 3 PEntgV hervorgehobenen
volkswirtschaftlichen Ausrichtung der Entgeltregulierung sind die Bezugsobjekte der
Angemessenheit die Regulierungsziele des Postgesetzes. Ein angemessener
Gewinnzuschlag trägt deshalb dem Gesetzesanliegen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 PostG
Rechnung, einerseits alsbald funktionierenden Wettbewerb durch Schutz der Kunden
und Wettbewerber vor im funktionierenden Wettbewerb nicht realisierbaren Preisen
herzustellen und zu verhindern, dass durch Quersubventionierung nicht regulierter
Geschäftsbereiche des regulierten Unternehmens auf Kosten der Kunden und
Wettbewerber Marktvorteile entstehen, und andererseits auch das Interesse des
regulierten Unternehmens an kostendeckenden und gewinnbringenden Entgelten zu
beachten und diese kollidierenden Interessen zu einem vertretbaren Ausgleich zu
bringen.

140

Angemessen ist der Gewinnzuschlag deshalb nur dann, wenn auch die Methode
zu seiner Bestimmung den Regulierungszielen Rechnung trägt und der
Gewinnzuschlag auf dieser Grundlage fehlerfrei ermittelt worden ist,

141

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2005 a. a. O.

142

Dies lässt sich anhand der von der Klägerin mit ihrem
Entgeltgenehmigungsantrag vorgelegten Kostennachweise nicht feststellen. Die
Klägerin hat lediglich erklärt, dass sie einen Gewinnzuschlag in Höhe von 18 % als
angemessen betrachte. Bereits in anderen gerichtlichen Verfahren hat sie hierzu
erläutert, dass konkurrierende Unternehmen wie die Niederländische Q1. TPG im
Postgeschäft in den Jahren 2000 bis 2003 Umsatzrenditen zwischen 19,2 und 20,9
% erzielt hätten. Diese Angaben sind weder methodisch nachvollziehbar noch ist
feststellbar, ob der in Ansatz gebrachte Gewinnzuschlag den regulierungsrechtlich
gebotenen Interessenausgleich bewirkt.

143

Überdies ist die Klägerin bei der Gewährung des Zugangs zu
Adressänderungsinformationen für Wettbewerber weder einem nennenswerten
Absatz- noch einem Akquisitionsrisiko ausgesetzt. Denn es fehlt an einem
Marktmechanismus, der eine Gewinnkappung auslösen könnte. Schließlich sind die
von der Klägerin zur Begründung ihres Gewinnzuschlags herangezogenen
Anforderungen des Kapitalmarktes sowie Umsatzrenditen ihrer Wettbewerber nicht
vergleichbar: Die Klägerin hat keine Angaben dazu gemacht, welchen Gewinn ihre
Konkurrenzunternehmen mit diesem Geschäftszweig erzielen und ob sie ihn
überhaupt betreiben. Zudem erbringen die Konkurrenten der Klägerin ihre
Dienstleistungen auch vollständig im Wettbewerb. Das damit verbundene
unternehmerische Risiko rechtfertigt andere Gewinnzuschläge. Auch sind
Umsatzrenditen kein zuverlässiger Parameter, um die Ergebnisentwicklung eines
Unternehmens zu beurteilen, weil der Gewinn nicht allein durch den Umsatz,
sondern entscheidend auch durch die Kostenfunktion bestimmt wird. Zudem sind
Renditen von 18 % auf dem Kapitalmarkt mit Risiken behaftet, die dem
unternehmerischen Risiko der Klägerin im Geschäftsbereich der Zugangsgewährung
zu Adressänderungsinformationen nicht annähernd entsprechen.

144

Lässt sich mithin nicht feststellen, dass der geltend gemachte Gewinnzuschlag
unter Beachtung der Regulierungsziele des Postgesetzes methodisch zutreffend
ermittelt worden ist und fehlen sogar Angaben der Klägerin zu nicht versicherbaren
Risiken bei der Gewährung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen für
Wettbewerber,

145

vgl. die Aufzählung bei Sedemund in Beck'scher Kommentar zum PostG, 2.
Auflage 2004, § 3 PEntgV, Rdn. 24,

146

war der BNA Ermessen dahin eröffnet, den Entgeltgenehmigungsantrag ganz
abzulehnen oder diese Kostenposition außer Ansatz zu lassen oder ersatzweise von
einer von der Klägerin selbst in früheren Entgeltgenehmigungsanträgen akzeptierten
Gewinnzuschlagermittlung auszugehen. Die BNA hat sich unter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in nicht zu beanstandender Weise für die
Berücksichtigung der Kapitalkosten bei der Zuerkennung des
Gemeinkostenzuschlages entschieden, um insoweit eine Doppelverrechnung zu
vermeiden. Dies lässt Ermessensfehler nicht erkennen.

147

3.7 Nach alledem sind in der WS I über die von der BNA anerkannten 23.081,87 EUR
hinaus weitere 21.632,13 EUR und in der WS II über die von der BNA anerkannten
83.142,93 EUR hinaus zusätzlich 31.275,74 EUR bei der Festsetzung des Entgelts
pro Treffer zu berücksichtigen, insgesamt mithin 159.132,67 EUR. Dagegen kommt
die Anerkennung eines Zuschlags für Leitung und Service nicht in Betracht, weil die
Kostennachweise insoweit unvollständig sind. Soweit die BNA gleichwohl einen
Zuschlag von 10 % auf die laufenden Betriebskosten (WS II) berücksichtigt hat, folgt
die Kammer dem nicht, weil der angefochtenen Beschluss insoweit unzutreffend ist.
Bei einer durchschnittlichen jährlichen Trefferzahl von 726.000 ergibt dies ein
festzusetzendes Entgelt von 0,219191 EUR pro Treffer - kaufmännisch gerundet:
0,22 EUR.

148

3.8 Die Befristung der Entgeltgenehmigung auf zwei Jahre erweist sich als rechtmäßig.
Sie entspricht der ständigen Praxis der BNA. Die BNA trägt damit dem schnellen
Wandel des Postmarkts Rechnung und ermöglicht die Änderung von Entgelten als
Folge dieses Wandels.

149

3.9 Die begehrte Entscheidung über eine Umsatzsteuerpflicht hat die Klägerin mit dem
Entgeltgenehmigungsbegehren nicht bei der zuständigen Stelle beantragt. Eine
Umsatzsteuerpflicht der nach dem Postgesetz genehmigungsbedürftigen Entgelte
richtet sich nach den Vorschriften des Umsatzsteuergesetzes, insbesondere nach §
4 Nr. 11b UStG. Diese Regelungen unterfallen nicht der Prüfungskompetenz der
BNA.

150

4 Die mit dem Hilfsantrag zur Entscheidung gestellte Bescheidungsklage ist
unzulässig. Gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO spricht das Gericht die Verpflichtung
der Behörde aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
bescheiden, wenn die Sache nicht spruchreif ist. Die Sache ist jedoch spruchreif.
Denn die mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Vornahmeklage der
Klägerin ist teilweise begründet und war im Übrigen abzuweisen.

151

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.