Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-02-26, Aktenzeichen 4 L 53/02
ECLI:DE:VGK:2002:0226.4L53.02.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens

2. Der Streitwert wird auf 4.000 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Die Antragsgegnerin hält ca. 69 % der Aktien der H.1
(H.1 ) und 28 % der Gesellschaftsanteile der H.2 GmbH
(H.2 ).

4

Am 03.07.2001 fasste der Rat der Stadt L. folgenden Beschluss:

5

"Der Rat der Stadt L. stimmt dem Verkauf der von der Stadt an der H.1
gehaltenen Aktien und der an der H.2 GmbH gehaltenen
Gesellschaftsanteile grundsätzlich zu".

6

Des Weiteren wird die Verwaltung in diesem Beschluss beauftragt, ein Konzept
für den Verkauf zu erarbeiten und einen Partner zu suchen. Für beide Punkte werden
bestimmte Vorgaben festgelegt.

7

Unmittelbar nach dem Ratsbeschluss wurde das "Bürgerbegehren für den Erhalt
der städtischen Anteile an H.1 und H.2 gemäß § 26 Gemeindeordnung NRW"
eingeleitet, in dem die Antragsteller als Vertretungsberechtigte aufgeführt sind.

8

Am 27.09. und 02.10.2001 wurden die Unterschriftenlisten seitens der Initiatoren
des Bürgerbegehrens an die Verwaltung übergeben. Insgesamt wurden 68 779
Unterschriften eingereicht, von denen nach Prüfung durch die Verwaltung 55 015
Stimmen als gültig anerkannt wurden.

9

Nachdem der Rat der Stadt L. mit Beschluss vom 20.12.2001 unter
Bezugnahme auf ein eingeholtes umfangreiches Rechtsgutachten die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens verneint hatte, wurden die Antragsteller mit Bescheid vom
21.12.2001 hierüber in Kenntnis gesetzt.

10

Der gegen diese Entscheidung eingelegte Widerspruch der Antragsteller wurde
mit Bescheid vom 04.02.2002 als unbegründet zurückgewiesen. Mit ihrer am
19.02.2002 hiergegen erhobenen Klage (4 K 1110/02) verfolgen die Antragsteller die
Verpflichtung der Antragsgegnerin, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären.

11

Am 10.01.2002 haben die Antragsteller um die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes nachgesucht. Sie befürchten, dass durch den Fortgang des
Verfahrens zum Verkauf der städtischen Unternehmensbeteiligungen dem
eingeleiteten Bürgerbegehren und einem eventuellen Bürgerentscheid die Grundlage
entzogen wird.

12

Die Antragsteller beantragen,

13

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur
rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen
Bürgerbegehrens zu untersagen, den am 03.07.2001 vom Grundsatz her
beschlossenen Verkauf der von der Stadt L. an der H.1 gehaltenen Aktien
und der an der H.2 GmbH gehaltenen Gesellschaftsanteile zu vollziehen.

14

Die Antragsgegnerin beantragt,

15

den Antrag abzulehnen.

16

Sie ist im Wesentlichen der Ansicht, dass es für das geltend gemachte Begehren
bereits an einem Anordnungsanspruch fehle, weil die Durchführung eines
Bürgerbegehrens nicht zu einer Entscheidungssperre für die Gemeinde führe. Im
Übrigen sei das Bürgerbegehren nach ihrer Ansicht ohnehin unzulässig.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Antragsgegnerin verwiesen.

18

II.

19

Der Antrag ist zulässig.

20

Er ist nach der insoweit eindeutigen Formulierung des Antrages und der
Begründung des Begehrens nicht auf eine vorläufige Zulassung des
Bürgerbegehrens gerichtet, sondern beinhaltet ein Unterlassungsbegehren: Die
Antragsgegnerin soll alle Maßnahmen unterlassen, mit denen der Verkauf der
Unternehmensanteile umgesetzt
würde.

21

Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in
Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine
Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des
Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.

22

Den Antragstellern fehlt bereits der danach erforderliche Sicherungsanspruch.
Die Kammer vermag den Regelungen der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (GO NRW) keinen Anspruch darauf zu entnehmen, dass
während eines Rechtsmittelverfahrens über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens
die Organe der Gemeinde (Oberbürgermeister bzw. Gemeindevertretung) die ihnen
zustehenden Befugnisse in Bezug auf den Gegenstand des Bürgerbegehrens nicht
mehr ausüben dürfen.

23

So auch die ständige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), z.B.: Beschluss vom 15.07.1997 - 15
B 1138/97 -, NVwZ - RR 1999, 140 f. und Beschluss vom 02.11.1998 - 15 B
2329/98 - jeweils mit weiteren Nachweisen. In der zuletzt genannten
Entscheidung wird eine Sperrwirkung selbst für den Fall verneint, dass das
Bürgerbegehren vom Rat als zulässig angesehen worden ist oder aber
jedenfalls offensichtlich zulässig wäre.

24

Die Kammer hat sich dieser Rechtsprechung, die auch von anderen
Obergerichten vertreten wird,

25

vgl. z. B. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.09.1993 - 1 S 1749/93
-, NVwZ 1994, 397,

26

in mehreren Entscheidungen angeschlossen.

27

So ausdrücklich Beschlüsse vom 04.11.1996 - 4 L 2790/96 - und 09.08.1995
- 4 L 1479/95 -.

28

Auch das vorliegenden Verfahren gibt keine Veranlassung, die bisherige
Rechtsprechung zu ändern.

29

Nach § 26 Abs. 8 GO NRW hat ein (erfolgreicher) Bürgerentscheid die Wirkung
eines Ratsbeschlusses und kann vor Ablauf von zwei Jahren nur durch einen neuen
Bürger- entscheid abgeändert werden. Weitergehende Regelungen über eine
Sperrwirkung im Vorfeld eines Bürgerentscheids, namentlich im Verfahren des
Bürgerbegehrens, enthält die GO NRW nicht.

30

Davon abweichend normiert etwa Art. 18 a Abs. 9 der Gemeindeordnung für
den Freistaat Bayern, dass nach der Feststellung der Zulässigkeit eines
Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids eine dem
Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr
getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr
begonnen werden darf, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche
Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden.

31

Die Nichtaufnahme einer entsprechenden Regelung in die nordrhein-westfälische
Gemeindeordnung muss nach Auffassung der Kammer auch als sog. beredtes
Schweigen des Normgebers angesehen werden.

32

Vgl. dazu Beschluss der erkennenden Kammer vom 09.08.1995 - 4 L 1479/95
-; ebenso ausdrücklich Klenke, Rechtsfragen zum Bürgerbegehren nach dem
nordrhein-westfälischen Kommunalverfassungsrecht, NWVBl. 2002, S. 45 ff
(S. 49).

33

§ 26 GO NRW ist erst durch das Änderungsgesetz vom 17.05.1994 in die
Gemeindeordnung eingefügt worden. Zu diesem Zeitpunkt war die Problematik der
Sperrwirkung bereits bekannt und wurde auf der Grundlage bereits veröffentlichter
Entscheidungen mit unterschiedlichem Inhalt in der Fachliteratur eingehend erörtert.

34

Vgl. Hager, Effektiver Rechtsschutz oder richterliche Rechtsetzung? Zum
Vollzugsverbot für Gemeinderatsbeschlüsse bei Bürgerbegehren, NvWZ 1994,
766 ff m.w.N.

35

Wenn der Landesgesetzgeber angesichts dieser Sachlage bei der Regelung des
Bürgerbegehrens von der Normierung einer Sperrwirkung abgesehen hat, die an
anderer Stelle der Gemeindeordnung durchaus vorgesehen ist (vgl. etwa § 119 Abs.
2 Satz 3 GO NRW), so liegt darin offenkundig eine bewusste Entscheidung der
Legislative gegen eine Sperrwirkung, deren Korrektur durch richterliche
Entscheidungen allenfalls in engen Grenzen zulässig sein kann.

36

Vor dem Hintergrund der geschilderten Unsicherheiten ist in § 22 b Abs. 9 der
niedersächsischen Gemeindeordnung folgende Regelung aufgenommen
worden: "Das Bürgerbegehren hindert die Gemeinde nicht daran, über die
vom Bürgerbegehren betroffene Angelegenheit selbst zu entscheiden. Die
Gemeinde kann getroffene Entscheidungen vollziehen, die den Gegenstand
des Bürgerbegehrens treffen" (vgl. dazu VG Hannover, Beschluss vom
12.03.1997 - 3 B 368/97, NVwZ - RR 1998, 260).

37

Bestätigt wird diese Auffassung dadurch, dass der nordrhein-westfälische
Normgeber bei der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid davon
ausgegangen ist, dass die (neuen) Elemente unmittelbarer Demokratie das
repräsentativ demokratische System ergänzen, dass mithin beide Formen der
demokratischen Willensbildung gleichrangig nebeneinander stehen.

38

Vgl. Landtagsdrucksache 11/4983, S. 7 der Begründung des Gesetzentwurfs.

39

Die von den Antragstellern für ihre abweichende Auffassung zitierten
Entscheidungen verschiedener Obergerichte anderer Bundesländer führen -
jedenfalls im vorliegenden Verfahren - zu keiner anderen Beurteilung.

40

Unabhängig davon, dass den Entscheidungen anderer Obergerichte das jeweils
andere, mit dem nordrhein-westfälischen Recht nicht notwendigerweise identische
Landesrecht zugrunde liegt, scheitert eine Übertragung auf die vorliegende
Fallgestaltung auch aus anderen Gründen:

41

Die Rechtsprechung des hessischen VGH,

42

vgl. den zitierten Beschluss vom 26.10.1993 - 6 TG 2221/93 -,
NVwZ 1994, 396 (ebenso: Beschluss vom 17.05.1995 - 6 TG 1554/95 -),

43

leitet aus dem "Initiativrecht des Bürgers auf Einleitung und Durchführung eines
Bürgerbegehrens" einen Anspruch darauf ab, dass während der 6-Wochen-Frist, die
nach der hessischen Gemeindeordnung für das Einreichen eines Bürgerbegehrens
gegen einen Ratsbeschluss vorgesehen ist, keine Vollzugshandlungen der
Gemeindeorgane vorgenommen werden dürfen. Dieser Zeitraum ist vorliegend
längst abgelaufen und nicht Streitgegenstand. Sollte sich diesen Entscheidungen die
Auffassung entnehmen lassen, dass nach Einreichung eines Bürgerbegehrens eine
solche Sperrwirkung erst recht gelte, so könnte die Kammer dem für das nordrhein-
westfälische Kommunalverfassungsrecht nicht folgen. Die Annahme einer
Vollzugshemmung für einen Ratsbeschluss selbst für die Zeit nach einer negativen
Entscheidung der Gemeindevertretung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
(und nur dies steht hier zur Entscheidung), könnte nämlich ohne weiteres dazu
führen, dass eine Blockade für Rat und Verwaltung verursacht würde, die länger
andauert, als dies bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid möglich wäre. Während
der erfolgreiche Bürgerentscheid seine Bindungswirkung nämlich max. 2 Jahre
behält (§ 26 Abs. 8 GO NRW), könnte eine auf der Grundlage der Rechtsprechung
des hessischen VGH angenommene Sperrwirkung deutlich länger, nämlich - wie hier
auch beantragt - für das gesamte Rechtsmittelverfahren über die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens andauern. Ein derartiges Ergebnis ließe sich ohne ausdrückliche
gesetzliche Bestimmung nicht damit vereinbaren, dass das nordrhein-westfälische
Kommunalverfassungsrecht nach wie vor die Gesamtverantwortlichkeit für das
Handeln auf gemeindlicher Ebene den Repräsentativorganen zuweist.

44

Vgl. in diesem Sachzusammenhang auch die Entscheidung des BayVerfGH
vom 29.08.1997 - Vf. 8-VII-96 -, NVwZ - RR 1998, 82 ff, der vergleichbare
Regelungen über eine Sperrwirkung im Vorfeld eines Bürgerentscheides
wegen eines Verstosses gegen die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinde
für verfassungswidrig erklärt hat.

45

Die von den Antragstellern für ihre Ansicht in Anspruch genommene
Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz,

46

Beschluss vom 01.12.1994 - 7 B 12954/94 -, NVwZ-RR 1995, 411 f,

47

ist hier schon deshalb nicht einschlägig, weil sie einen Einwohnerantrag betrifft,
der im Verhältnis zum Bürgerbegehren eine andere Zielrichtung verfolgt, nicht so weit
reichende Konsequenzen nach sich ziehen kann und bei dem es der Gemeinderat
zudem in der Hand hat, durch eigenes beschleunigtes Handeln einen eventuellen
"Verzugs- schaden" zu vermeiden.

48

Schließlich stützt auch die zitierte Entscheidung des OVG Mecklenburg-
Vorpommern,

49

Beschluss vom 24.07.1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306 ff (= DVBl. 1997,
1282 ff),

50

die Rechtsauffassung der Antragsteller letztlich nicht.

51

Bei näherer Betrachtung geht auch dieses Gericht von den gleichen rechtlichen
Grundsätzen aus, die die erkennende Kammer vertritt und ermöglicht eine
Vollzugsaussetzung nur in Ausnahmefällen.

52

Auch die Kammer hat geprüft, ob auf der Grundlage der nordrhein-westfälischen
Gemeindeordnung in eng begrenzten Fällen ausnahmsweise eine Sperrwirkung in
dem von den Antragstellern gewünschten Sinne angenommen werden kann.

53

Das OVG NRW hat in seinem

54

Beschluss vom 18.10.1995 - 15 B 2799/95 -, Eildienst Städtetag NW 1996,
595 f,

55

den Erlass einer einstweiligen Anordnung für den Fall erwogen, dass der Vollzug
eines Ratsbeschlusses nicht aus sachlichen Gründen, sondern mit dem Ziel erfolgt,
einem möglichen Bürgerentscheid zuvorzukommen. Vergleichbare Erwägungen zur
Verhinderung eines Rechtsmissbrauchs in diesem Zusammenhang dürften auch der
zitierten Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 24.07.1996, a. a.
O., zugrunde liegen, mit der eine einstweilige Anordnung erlassen worden ist, weil
die Gemeinde ein Bürgerbegehren offenkundig zu Unrecht als unzulässig erklärt
hatte.

56

Ob derartige Ausnahmen auf der Grundlage des aktuellen nordrhein-
westfälischen Rechts überhaupt zulässig sind, bedarf jedoch im vorliegenden
Verfahren keiner abschließenden Entscheidung. Der Erlass einer einstweiligen
Anordnung würde in diesem Fall jedenfalls ein eindeutig zulässiges Bürgerbegehren
voraussetzen. Davon vermag die Kammer indes im vorliegenden Verfahren auf der
Grundlage der hier nur möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung nicht
auszugehen.

57

Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das schriftlich einzureichende
Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie
einen Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten.
Außerdem normiert § 26 Abs. 5 GO NRW zahlreiche Bereiche, in denen
Bürgerbegehren generell unzulässig sind.

58

Die Beteiligten dieses Verfahrens vertreten in nahezu allen Fragen der
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens unterschiedliche Auffassungen und haben diese
durch umfangreiche wechselseitige juristische Gutachten zu belegen versucht.

59

Ohne im Rahmen dieses Verfahrens auf die übrigen Streitfragen einzugehen, hat
die Kammer jedenfalls erhebliche Bedenken gegen die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens, weil ein Finanzierungsvorschlag vollständig fehlt.

60

Vom Wortlaut des Gesetzes her sind Vorschläge zur Kostendeckung in jedem
Fall notwendig. Allerdings sind in Rechtsprechung und Literatur durchaus
Ausnahmen anerkannt, z. B. wenn durch das Unterbleiben einer investiven
Maßnahme lediglich Kosten eingespart werden.

61

Vgl. Rehn/Crohnauge, Kommentar zur GO NRW, Loseblattsammlung Stand:
März 2001, Anm. III 3 zu § 26 m.w.N..

62

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Die Auffassung der
Antragsteller, es bedürfe hier keines Kostendeckungsvorschlages, weil ohne den
Verkauf der städtischen Unternehmensbeteiligungen der Vermögensbestand der
Antragsgegnerin unverändert bleibe, wird Sinn und Zweck der gesetzlichen
Regelung über die Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlages nicht gerecht.

63

Angesichts der mit einem erfolgreichen Bürgerentscheid verbundenen
weitreichenden Konsequenzen - der Entscheid tritt an die Stelle eines
Ratsbeschlusses und ersetzt diesen - müssen sich die unterzeichnenden Bürger
auch der grundsätzlichen finanziellen Auswirkungen ihrer Entscheidung bewusst
sein. Nur dann können die Bürger die Verantwortung für ihr Votum übernehmen.

64

Vgl. dazu Rehn/Crohnauge, a. a. O., Anm. III 3 zu 3 26.

65

Gerade die kostenmäßigen Folgen einer erstrebten Entscheidung gehören
angesichts leerer Kassen bei der Mehrzahl der Gemeinden zu den wesentlichen
Faktoren einer verantwortungsbewußten Mitwirkung im Sinne unmittelbarer
Demokratie. Der Bürger muss sich bei seiner Stimmabgabe darüber im Klaren sein,
zu welchen finanziellen Auswirkungen der Bürgerentscheid für die Gemeinde und
ihre Einwohner führen wird.

66

Die Kammer ist daher der Auffassung, dass ein Kostendeckungsvorschlag im
Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW auch dann erforderlich ist, wenn der Verzicht
auf die Durchführung der von der Gemeindevertretung beschlossenen und mit dem
Bürgerbegehren bekämpften Maßnahme zu einem Ausfall von Einnahmen der
Gemeinde führen wird.

67

So auch VG Düsseldorf, Urteil vom 20.11.1998 - 1 K 11351/96 -, NWVBl.
1999, 194 ff; ebenso Klenke, a. a.O., S. 48 m.w.N..

68

So liegen die Dinge hier. Die Antragsgegnerin ist - und dies ist auch den
Antragstellern bekannt - angesichts erheblicher Deckungslücken im Haushalt und zur
Sicherung der kommunalpolitischen Handlungsfreiheit auf liquide Mittel aus dem
angestrebten Verkauf der Unternehmensbeteiligungen dringend angewiesen.

69

Nach einem Bericht des Kölner Stadtanzeigers vom 00.00.0000 beträgt das
aktuelle, durch den Verkauf der Anteile zu deckende Etat-Defizit für das Jahr
2002 200 Mio. Euro.

70

Sollen mit Hilfe eines Bürgerbegehrens - wie hier - diese Einnahmen
unterbunden werden, müssen jedenfalls grundlegende Überlegungen dazu, wie
derartige Einnahmeausfälle anderweitig kompensiert werden können, in einen
Deckungsvorschlag einfließen. Ein Bürger, der mit seiner Unterschrift bei einem
Bürgerbegehren erhebliche Verantwortung übernehmen soll, muss wissen, ob seine
Entscheidung unter Umständen dazu führen kann, dass etwa ein Schwimmbad
geschlossen wird oder (freiwillige) Leistungen der Sozialhilfe gekürzt oder gestrichen
werden.
Dabei können an einen Deckungsvorschlag im Rahmen eines Bürgerbegehrens
- selbstverständlich - nicht die Anforderungen gestellt werden, die bei einer
Beschlussvorlage der Verwaltung an die Gemeindevertretung erfüllt sein müssen.
Angesichts der enormen finanziellen Tragweite der hier in Rede stehenden
Entscheidung muss von den Initiatoren des Bürgerbegehrens jedoch erwartet
werden, dass sie sich einen Überblick über die finanzielle Situation ihrer Gemeinde
verschaffen und dann zumindest grundlegende Überlegungen darüber anstellen, wie
eine anderweitige Deckung der Einnahmeausfälle herbeigeführt werden kann. Da ein
betragsgenauer Deckungsvorschlag insoweit nicht zu verlangen ist, kommt es auch
nicht darauf an, dass der exakte Erlös aus dem Verkauf der Aktien und
Geschäftsanteile zum Zeitpunkt der Einleitung des Bürgerbegehrens noch nicht
feststehen konnte. Mit Hilfe der Verwaltung hätte indes ein überschlägiger Wert
durchaus ermittelt werden können. Im Hinblick darauf, dass die Verwaltung nach §
26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW zudem verpflichtet ist, den Bürgern bei der Einleitung
eines Bürgerbegehrens behilflich zu sein, werden damit auch keine überzogenen
Anforderungen an die Durchführung von Bürgerbegehren gestellt.

71

Im vorliegenden Fall wirkt sich das völlige Fehlen eines Deckungsvorschlages
zudem umso nachteiliger im Sinne der gesetzlichen Intention aus, als auch in der
Begründung des Bürgerbegehrens jeglicher Hinweis auf die mit dem Verkauf der
Unternehmensbeteiligungen verfolgten kommunalpolitischen Ziele fehlt. Die Kammer
hat deshalb durchaus Zweifel, ob den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens
überhaupt bewusst war, dass neben den angeführten wohnungspolitischen
Auswirkungen auch erhebliche finanzielle Konsequenzen für alle Einwohner der
Stadt mit dieser Entscheidung verbunden sind.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

73

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und
entspricht der Praxis des OVG NRW in vergleichbaren Streitfällen.

74