Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-28, Aktenzeichen 8 A 4744/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1128.8A4744.06.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Münster vom 10. November 2006 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens mit Ausnahme
der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheides für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs AN BONUS 2,3
MW/93 - VS mit einer Nabenhöhe von 103 m und einem Rotordurchmesser von 93 m
auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur , Flurstück .

3

Auf dem Gemeindegebiet der Beigeladenen mit einer Größe von 7.327 ha ist im
Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt
Münsterland - Teil 3: sachlicher Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare
Energien/Windkraft" (im Folgenden: GEP) der Eignungsbereich ST 25 (217 ha)
dargestellt.

4

Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellt im Südosten des
Gemeindegebiets außerhalb des Eignungsbereichs ST 25 eine 36 ha große
Konzentrationszone für Windkraftanlagen mit einer maximalen Höhe von 100 m dar.
Der Abstand der Konzentrationszone zum Eignungsbereich ST 25 beträgt ca.
300 m.

5

Der Standort der geplanten Windkraftanlage liegt innerhalb der im
Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone und ca.
670 m von der westlichen Grenze des Eignungsbereichs ST 25 entfernt. Weiter
südöstlich hiervon befinden sich auf dem Gebiet der Nachbargemeinde H. drei
Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils 149,5 m. Diese
Windkraftanlagen sind vom Standort der Windkraftanlage der Klägerin ca. 600, 800
bzw. 2.000 m entfernt.

6

Das außerhalb eines naturschutz- oder landschaftsschutzrechtlichen
Schutzgebiets gelegene Baugrundstück ist Teil der flachen Münsterländer
Parklandschaft. Das Landschaftsbild ist geprägt durch Äcker, Waldflächen und kleine
Feldgehölze. Der Bereich, in dem die Windkraftanlage errichtet werden soll, liegt in
der Nähe der Naturschutzgebiete "Flaaken" und "Feuchtwiesen am Bullerbach"
sowie des Wiesenvogelbrutgebiets "Dorfbauerschaft". Diese Gebiete sind Brut- und
Rastgebiete einiger feuchtgebietsabhängiger Vogelarten.

7

Im Verfahren zur Aufstellung des GEP ist der Eignungsbereich ST 25 auf die
Einwände der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) sowie
der beteiligten Naturschutzverbände und des Kreises Steinfurt gegenüber dem
ursprünglichen Entwurf im Westen erheblich reduziert und im Norden erweitert
worden. Der ursprüngliche Entwurf erfasste noch das Gebiet der im
Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone.

8

Die Ausweisung der Konzentrationszone geht auf die vom Rat der Beigeladenen
am 30. Juni 2003 beschlossene 8. Änderung des Flächennutzungsplans zurück.

9

Im Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans wurde das gesamte
Gemeindegebiet daraufhin untersucht, wo Windkraftanlagen zugelassen werden
könnten bzw. wo ihnen öffentliche Belange entgegenstehen. Der Eignungsbereich
ST 25 wurde aus Gründen des Vogelschutzes und wegen weiterer Restriktionen als
für die Windkraftnutzung ungeeignet angesehen. Die nunmehr als
Konzentrationszone dargestellte Fläche hielt die Beigeladene demgegenüber für
geeignet, weil dort kaum Restriktionen vorlägen, auch für Vögel keine wesentlichen
Auswirkungen zu befürchten seien und die naturräumliche Umgebung ebenfalls die
Errichtung von Windkraftanlagen zulasse.

10

Die Höhenbegrenzung begründete die Beigeladene mit dem Schutz des
Landschaftsbildes. Dabei stellte sie auf die Lage des Gemeindegebiets "direkt am
Teutoburger Wald" ab, dessen südlicher Rand von der Konzentrationszone ca. 4 km
entfernt liegt.

11

Die Beklagte, die bereits mit Schreiben vom 24. Januar 2003 mitgeteilt hatte,
dass die vorgesehene Ausweisung der Konzentrationszone im Grundsatz den im
GEP dargestellten Zielen der Raumordnung entspreche, genehmigte am 15. Oktober
2003 die 8. Änderung des Flächennutzungsplans. Dabei machte sie darauf
aufmerksam, dass die Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan zum Ausdruck
kommen müsse; ihre Erwähnung im Erläuterungsbericht genüge nicht. Die
Genehmigung wurde am 31. Oktober 2003 bekannt gemacht und die
Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan nachgetragen.

12

Unter dem 21. Januar 2005 beantragte die Klägerin die Erteilung eines
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung von drei
Windkraftanlagen in der Konzentrationszone. Die Beigeladene verweigerte mit
Schreiben vom 19. Mai 2005 ihr Einvernehmen unter anderem mit der Begründung,
die Höhenbegrenzung werde nicht eingehalten. Mit Bescheid vom 2. Juni 2005
lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung des
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides ab. Zur Begründung führte sie aus, dass
das Einvernehmen versagt worden sei.

13

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 24. Juni 2005 Widerspruch ein und
führte hierzu insbesondere aus: Die Höhenbegrenzung sei abwägungsfehlerhaft und
damit unwirksam. Die Konzentrationszone befinde sich nicht in der Nähe des
Teutoburger Waldes, sondern in größtmöglicher Entfernung vom Südrand desselben.
Zwischen der Konzentrationszone und dem Südrand des Teutoburger Waldes liege
zudem noch der gesamte Bebauungszusammenhang der Ortschaft M. . Zudem
werde das Landschaftsbild durch die drei auf dem Gebiet der Gemeinde H4.
errichteten Windkraftanlagen geprägt.

14

Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
23. November 2005 zurück. In den Gründen hieß es: Das Vorhaben sei
planungsrechtlich unzulässig. Die Gesamthöhe der einzelnen Windkraftanlagen sei
im Flächennutzungsplan der Beigeladenen auf 100 m begrenzt worden. An der
Rechtmäßigkeit der Darstellung der Konzentrationszone mit dieser
Höhenbegrenzung bestünden keine Zweifel.

15

Am 21. Dezember 2005 hat die Klägerin Klage erhoben und die Begründung
ihres Widerspruchs wiederholt und vertieft.

16

In der mündlichen Verhandlung hat sie unter Klagerücknahme im Übrigen
zunächst beantragt,

17

die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni
2005 und des Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten, ihr
auf ihren Antrag vom 21. Januar 2005 einen immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheid hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit für die Errichtung
und den Betrieb einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück
Gemarkung M. , Flur , Flurstück , zu erteilen.

18

Nach dem Hinweis, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sein
könnte, hat sie beantragt,

19

die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni
2005 und des Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten,
ihren Antrag vom 21. Januar 2005 auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheides hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit für die Errichtung
und den Betrieb einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück
Gemarkung M. , Flur , Flurstück , unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu bescheiden.

20

Die Beklagte hat unter Wiederholung und Vertiefung der Begründung ihrer
Bescheide beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom
10. November 2006 abgewiesen.

25

Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung durch Beschluss vom 7. März 2007
zugelassen worden.

26

Die Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen wie folgt: Die geplante
Windkraftanlage sei nicht raumbedeutsam. Eine Raumbedeutsamkeit könne ihr nur
wegen der Auswirkungen auf das Landschaftsbild und/oder wegen der Auswirkung
auf bestimmte Ziele der Raumordnung zukommen. Die Errichtung der Anlage habe
auf das Landschaftsbild nur äußerst geringe Auswirkungen. Das Landschaftsbild
werde bereits durch die drei auf dem Gebiet der Gemeinde H4. errichteten
Windkraftanlagen geprägt. Eine weitere Anlage werde von vielen Betrachtern nicht
einmal als Veränderung wahrgenommen. Mit der Windkraftnutzung nicht vereinbare
Raumordnungsziele bestünden für das Baugrundstück und seine Umgebung nicht.
Der GEP sei nicht wirksam. Die Ermittlung der Eignungsbereiche und/oder der
Zuschnitt der Eignungsbereiche sei abwägungsfehlerhaft. Eine Konzentration von
Windkraftanlagen im Eignungsbereich ST 25 sei nicht möglich. Wegen der starken
Zersiedelung im Außenbereich biete der Eignungsbereich ST 25 gerade einmal für
drei Anlagen verteilt auf das gesamte Gebiet Platz. Andere Eignungsbereiche einer
solchen - für die Konzentration der Vorhaben schlechten - Qualität befänden sich
zudem in einer sehr großen Zahl auch im übrigen Geltungsbereich des GEP. Nach
den im GEP angelegten Maßstäben fänden sich besser geeignete Gebiete, sodass
die Eignungsbereiche keine Konzentrationswirkung entfalten könnten. Die
Höhenbegrenzung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen sei aus den bereits im
erstinstanzlichen Verfahren vorgetragenen Gründen unwirksam.

27

Die Klägerin beantragt,

28

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 10. November 2006 zu ändern
und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. Juni 2005 und des
Widerspruchsbescheides vom 23. November 2005 zu verpflichten, ihr auf ihren
Antrag vom 21. Januar 2005 einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid
hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs
einer Windkraftanlage (Windkraftanlage 1) auf dem Grundstück Gemarkung M. ,
Flur , Flurstück , zu erteilen.

29

Die Beklagte beantragt,

30

die Berufung zurückzuweisen.

31

Sie teilt mit, dass sie ihr verfahrensrechtliches Ermessen dahin ausübe, dass im
vorliegenden Fall durch Vorbescheid entschieden werden könne. Im Übrigen weist
sie darauf hin, dass für die streitgegenständliche Windkraftanlage aus fachlicher
Sicht eine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung
bestehe.

32

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge sowie der eingereichten Unterlagen der Beteiligten und der
Aufstellungsvorgänge zum GEP.

34

Entscheidungsgründe:

35

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage zu Recht abgewiesen.

36

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf
Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides (dazu I.), noch
hat sie gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags
vom 27. Januar 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (dazu
II.).

37

I. Dem im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB grundsätzlich
privilegierten Vorhaben stehen öffentliche Belange entgegen.

38

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung
von Windkraftanlagen in der Regel entgegen, soweit hierfür als Ziele der
Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. So liegt der Fall
hier.

39

Das Vorhaben der Klägerin ist an den Zielen der Raumordnung zu messen (dazu
1.), der GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB für den Regelfall
angeordnete Ausschlusswirkung (dazu 2.), die streitgegenständliche Windkraftanlage
wird von dieser Ausschlusswirkung erfasst (dazu 3.) und es liegt kein Ausnahmefall
vor (dazu 4.).

40

1. Das Vorhaben der Beigeladenen ist an den Zielen der Raumordnung zu
messen. Die geplante Windkraftanlage ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3
Satz 2 BauGB.

41

Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der auch im hier angesprochenen
Zusammenhang maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers (vgl. § 3 Nr. 6
ROG) unter anderem, wenn es die räumliche Entwicklung oder Funktion eines
Gebiets beeinflusst.

42

Wann dies bei einer einzelnen Windkraftanlage der Fall ist, insbesondere bei
welcher Größenordnung der Anlage, lässt sich nicht mit einer für alle
Fallkonstellationen identischen Höhenangabe beantworten; die Annahme, eine
Windkraftanlage könne nur dann raumbedeutsam sein, wenn sie eine Gesamthöhe
von über 100 m erreicht, wäre deshalb fehlerhaft, während die umgekehrte Frage, ob
eine Anlage immer dann raumbedeutsam ist, wenn sie eine bestimmte Mindesthöhe
überschreitet, im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden muss. Ob eine
Windkraftanlage raumbedeutsam ist, hängt vielmehr von den Umständen des
Einzelfalles ab. Von Bedeutung sind neben der Höhe der Anlage unter anderem das
Geländeprofil der Umgebung sowie der Charakter und die - insbesondere durch Ziele
der Raumordnung gesicherte - Funktion der Landschaft, in die die Anlage
hineinwirkt.

43

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837, und
Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 (35 f.) (jeweils betreffend
Anlagen unter 100 m Gesamthöhe); OVG NRW, Urteile vom 19. September 2006 -
10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 (157), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -,
Juris Rn. 93 (betreffend Anlagen mit einer Höhe von 99,9 m); Nds. OVG, Urteil vom
29. April 2004 - 1 LB 28/04 -, BauR 2004, 1579 (1581) (betreffend eine Anlage mit
99,8 m Gesamthöhe), und vom 28. März 2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794
(Anlage jedenfalls ab 100 m Höhe im norddeutschen Flachland
raumbedeutsam).

44

Nach diesen Maßstäben ist die von der Klägerin geplante Windkraftanlage
raumbedeutsam. Sie weist mit 149,5 m eine Höhe auf, die deutlich über die Höhe
von 100 m hinausgeht, die als Indiz für eine Raumbedeutsamkeit gilt.

45

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007,
156 (157 f.), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 93; OVG Rh.-Pf.,
Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 -, NVwZ-RR 2003, 619 (620).

46

Der Standort der Windkraftanlage liegt - wie auch die Lichtbilder zeigen - inmitten
der eher flachen Münsterländer Parklandschaft, sodass die Anlage von weit her zu
sehen wäre und dementsprechend weit in die Umgebung hineinwirken würde.

47

Der Raumbedeutsamkeit der geplanten Windkraftanlage steht nicht entgegen,
dass das Landschaftsbild bereits durch die auf dem Gebiet der Nachbargemeinde
H. errichteten, 149,5 m hohen Windkraftanlagen nachteilig beeinflusst wird. Die
Nähe zu den dortigen zwei Windkraftanlagen, die lediglich ca. 600 bzw. 800 m vom
Standort der geplanten Windkraftanlage errichtet wurden, betont vielmehr die
Raumbedeutsamkeit der von der Klägerin geplanten Windkraftanlage. Ihr
Einwirkungsbereich würde sich mit dem der beiden zuvor genannten
Windkraftanlagen überschneiden, sodass unabhängig von der dritten auf H.
Gebiet errichteten Windkraftanlage durch das Hinzutreten der streitgegenständlichen
Windkraftanlage eine Windfarm entstünde, die der Gesetzgeber, wie die Regelung in
1.6.3 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung zeigt, wegen
ihrer besonderen die Umwelt beeinflussenden Wirkung strengeren Regeln
unterworfen hat.

48

2. Die Festlegung von Eignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3
Satz 3 2. Alt. BauGB beschriebene Ausschlusswirkung.

49

Der Senat hat sich bereits in seinem Urteil vom 6. September 2007

50

- 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 111 ff.,

51

insoweit im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage befassten, für
baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate angeschlossen.

52

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 4/03.NE -, Juris Rn. 139 ff.,
und - 7 D 35/03.NE -, ZUR 2005, 324 (326 ff.), sowie vom 19. September 2006 - 10 A
973/04 -, UPR 2007, 156 (158 f.), und Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D
21/04.NE -, ZNER 2005, 249 ff.

53

Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Entscheidungsgründe des
Urteils vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, auf das die Beteiligten hingewiesen
wurden, analog § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Der Senat hält an dieser
Auffassung fest.

54

Das Vorbringen der Klägerin stellt die vom Senat in dieser Entscheidung
angestellten Erwägungen nicht in Frage. Angesichts von im GEP ursprünglich
ausgewiesenen 119 Eignungsbereichen verliert der GEP seine steuernde Wirkung
selbst dann nicht, wenn einzelne Eignungsbereiche auf der nachgeordneten
Planungsebene entfallen. Es ist - wie der Senat in der zitierten Entscheidung
ausgeführt hat - vom Plangeber bei der planerischen Abwägung bereits mitgedacht,
dass durchaus ausgedehnte Flächen vornehmlich aus Gründen des
Immissionsschutzes wegfallen.

55

Dies gilt selbst dann, wenn davon der auf dem Gebiet einer Gemeinde einzige
Eignungsbereich betroffen ist, weil auf der Ebene der Regionalplanung nach deren
Sinn und Zweck eine gemeindegebietsspezifische Betrachtung grundsätzlich
ausgeschlossen ist. Die Regionalplanung ist von ihrem Begriff und von ihrer
Zweckrichtung her eine überörtliche Planung. Dies kommt bereits in § 19 Abs. 1
Satz 1 LPlG NRW zum Ausdruck. Danach legen die Regionalpläne die regionalen
Ziele für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Planungsgebiet fest.
Planungsgebiet ist in diesem Zusammenhang grundsätzlich der gesamte
Regierungsbezirk (vgl. § 2 Abs. 2 LPlG NRW).

56

Vgl. zur gemeindegebietsübergreifenden Funktion der Raumordnungsplanung:
OVG Rh.-Pf., Urteil vom 19. Oktober 1988 - 10 C 27/87 -, NVwZ 1989, 983 (984),
und Beschluss vom 8. Januar 1999 - 8 B 12650/98 -, NVwZ 1999, 435 (437).

57

Eine Ausnahme hiervon ist nur für den Fall anzunehmen, dass eine
regionalplanerische Zielsetzung gerade mit Blick auf das konkret betroffene
Gemeindegebiet erfolgt ist. Hierfür ist nichts ersichtlich.

58

Ist danach im Ergebnis unmaßgeblich, ob der Eignungsbereich ST 25 für die
Windkraftnutzung ausreichend Raum bietet, kann dahinstehen, ob und inwiefern er
mehr als den von der Klägerin angenommenen drei Windkraftanlagen Platz bieten
würde, insbesondere für kleinere und vor allem leisere Windkraftanlagen geeignet
wäre. Auch kann danach offen bleiben, inwiefern Gründe des Vogelschutzes der
Windkraftnutzung im Eignungsbereich ST 25 entgegenstehen.

59

3. Die streitgegenständliche Windkraftanlage wird von der Ausschlusswirkung
des GEP erfasst. Ihr Standort liegt ca. 670 m außerhalb des nächstgelegenen
Eignungsbereichs ST 25.

60

4. Das Vorhaben der Klägerin ist unter raumordnungsrechtlichen
Gesichtspunkten auch nicht deshalb zulässig, weil der Regelfall des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB nicht vorliegen würde.

61

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB richtet kein absolutes Zulassungshindernis auf. Die
Ausschlusswirkung tritt "in der Regel" ein. In Ausnahmefällen kommt eine Zulassung
auch im sonstigen Außenbereich in Betracht. Dazu müssen besondere Umstände
vorliegen, nach denen der vorgesehene Standort trotz seiner Lage außerhalb des
Eignungsbereichs ausnahmsweise keine Kriterien erfüllt, die nach dem
Planungskonzept eine Nutzung der Windkraft ausschließen.

62

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, ZfBR 2002, 496
(500); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Band 2, Stand:
1. Mai 2007, § 35 Rn. 128.

63

Was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation
ausmacht, lässt sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden. Die Atypik kann sich
daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer
Funktion, z.B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage,
besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen herausheben,
deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch
Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des
vorgesehen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windkraftanlage
vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des
Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es
rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des
Planungsträgers abzuweichen. Ist auf Grund topographischer oder sonstiger
Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig
eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so
widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben
zuzulassen.

64

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287
(302 f.) und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 (44).

65

Für die hier in Rede stehende Windkraftanlage streiten keine Gesichtspunkte, die
bei der Ausweisung der Eignungsbereiche durch den Plangeber nicht berücksichtigt
wurden. Es handelt sich vielmehr gerade um eine solche Anlage, deren Zulässigkeit
der Plangeber mit seiner Ausweisung von Eignungsgebieten im übrigen Plangebiet
regelmäßig ausschließen wollte. Nach Nr. 11 a der Erläuterungen zum GEP sollte die
Konzentrationswirkung der Eignungsbereiche auch mit Blick auf die spezielle
Topographie des Münsterlandes gerade für große Windkraftanlagen gelten.

66

a) Ausnahmen kommen nach dem Willen des Plangebers (vgl. Nr. 11 a der
Erläuterungen zum GEP) zwar in Betracht, wenn sich die Windkraftanlagen an
bereits bestehende Nutzungen des Raumes angliedern. Hierfür ist aber nichts
ersichtlich. Insbesondere kann von einer Angliederung der geplanten
Windkraftanlage an die auf H. Gebiet errichteten Windkraftanlagen keine Rede
sein. Angesichts des Abstandes der Windkraftanlagen zueinander würde die
geplante Anlage gegenüber den bereits errichteten Anlagen deutlich
hervortreten.

67

b) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb gegeben, weil der Plangeber den
Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage relativiert hätte.

68

Nach Nr. 12 der Erläuterungen zum GEP bestimmt die zeichnerische Darstellung
der Eignungsbereiche zwar lediglich "deren allgemeine Größenordnung und
annähernde räumliche Lage" und überlässt die konkrete räumliche Abgrenzung der
Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der Festlegung im
Einzelfall.

69

Der vom Plangeber auf der Ebene der Regionalplanung der nachfolgenden
gemeindlichen Planung belassene Spielraum bezieht sich aber auf die
Konkretisierung innerhalb der Eignungsbereiche. Die Zulassung der
Windkraftnutzung außerhalb der Eignungsbereiche im Wege der Ausnahme ist mit
der beabsichtigten Konzentrationswirkung im Grundsatz unvereinbar.

70

Hinzu tritt, dass der Plangeber des GEP gerade die Fläche, auf der die
Windkraftanlage der Klägerin errichtet werden soll, bewusst nicht als
Eignungsbereich ausgewiesen hat. Die Fläche war zwar ursprünglich als Teil des
Eignungsbereichs vorgesehen. Sie ist aber auf Grund der Bedenken des
Landesamtes für Ökologie, Bodenordnung und Forsten sowie der beteiligten
Naturschutzverbände und des Kreises Steinfurt im Verfahren zur Aufstellung des
GEP herausgenommen worden, indem der Eignungsbereich ST 25 im Westen
reduziert wurde. Die westliche Grenze des Eignungsbereichs orientiert sich nunmehr
am Verlauf des dortigen landwirtschaftlichen Nutzweges.

71

Die für die Reduzierung des Eignungsbereichs ST 25 maßgeblichen Gründe
haben nicht mit Blick auf die auf H. Gebiet errichteten Windkraftanlagen an
Bedeutung verloren. Die Reduzierung des Eignungsbereichs ST 25 im Westen
erfolgte nicht zum Schutz des Landschaftsbildes, sondern aus Gründen des
Naturschutzes. Mit der Reduzierung des Eignungsbereichs verfolgte der Plangeber
das Ziel, den Abstand des Eignungsbereichs ST 25 von dem Naturschutzgebiet
"Flaaken" zu erhöhen.

72

c) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb zu bejahen, weil die geplante
Windkraftanlage innerhalb der von der Beigeladenen in ihrem Flächennutzungsplan
dargestellten Konzentrationszone liegt.

73

aa) Die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan der
Beigeladenen ist ihrerseits wegen Verstoßes gegen das Anpassungsgebot gemäß
§ 1 Abs. 4 BauGB unwirksam.

74

(1) Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Gebot, Bauleitpläne an
die Ziele der Raumordnung anzupassen, ist gegeben, wenn der Plangeber nicht
mehr nur den Spielraum voll ausfüllt, der ihm innerhalb des durch die Ziele der
Raumordnung gezogenen Rahmens verbleibt, sondern diesen überschreitet.

75

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90,
329 (334 f.), und vom 7. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584 (585), sowie
Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (60); OVG NRW,
Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 4.03.NE -, Juris Rn. 173, sowie - 7 D 35.03.NE -,
ZUR 2005, 324 (328), und vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, Juris Rn. 189
ff.

76

So liegt es hier.

77

Die Beigeladene hat sich nicht darauf beschränkt, die im GEP festgelegten
Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren und mit ihrer
Flächennutzungsplanung unter Beachtung der zeichnerischen und textlichen
Festsetzungen eine Feinsteuerung innerhalb des auf ihrem Gebiet liegenden
Eignungsbereichs vorzunehmen. Sie hat vielmehr teilweise unter Einbeziehung von
auf der Ebene der Regionalplanung bereits abschließend abgewogenen Belangen
die Konzentrationszone in einer Entfernung von ca. 300 m zum Eignungsbereich
dargestellt und dabei zudem eine Fläche als Konzentrationszone ausgewiesen, die
wegen ihrer Nähe zum westlich gelegenen Naturschutzgebiet vom Plangeber des
GEP bewusst nicht in den Eignungsbereich ST 25 aufgenommen wurde.

78

Über die Festsetzungen des Regionalplangebers durfte sich die Beigeladene
selbst dann nicht hinwegsetzen, wenn neu gewonnene Erkenntnisse hinsichtlich des
Vogelschutzes eine weitere Beschränkung des Eignungsbereichs ST 25 erfordern
würden und der Eignungsbereich der Windkraftnutzung nicht den Raum bieten
würde, den die Beigeladene der Windkraftnutzung auf ihrem Gebiet einräumen
wollte. Das Erfordernis, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen,
hätte möglicherweise im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens gemäß § 19 a
des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar
2001 (GV. NRW. S. 50), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Mai 2001 (GV.
NRW. S. 195) - LPlG NRW 2001 - überwunden werden können. Die Einleitung eines
solchen jetzt in § 24 LPlG NRW geregelten, ergänzenden Verfahrens im Sinne des
§ 214 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 233 Abs. 2 BauGB,

79

vgl. zum Zielabweichungsverfahren als ergänzendem Verfahren: BVerwG, Urteil
vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (62 f.),

80

hat die Beigeladene jedoch bisher nicht beantragt.

81

(2) Einem Verstoß des Flächennutzungsplans gegen das Anpassungsgebot kann
nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Beklagte als
Bezirksplanungsbehörde mit Schreiben vom 24. Januar 2003 ausdrücklich keine
Bedenken gegen die beabsichtigte Darstellung der Konzentrationszone erhoben und
diese als den im GEP dargestellten Zielen der Raumordnung grundsätzlich
entsprechend angesehen sowie später in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde den
Plan genehmigt hat.

82

Zwar kann die Gemeinde gemäß § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001 davon ausgehen,
dass keine landesplanerischen Bedenken erhoben werden, wenn sich die
Bezirksplanungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten auf die Anfrage der
Gemeinde nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW 2001 äußert. Hieraus folgt jedoch nicht, dass
ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches in
der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 (BGBl. I S. 2141, 1998 I S.
137), zuletzt geändert durch Art. 62 der Verordnung vom 29. Oktober 2001 (BGBl. I
S. 2785), nach Ablauf der 3-Monatsfrist unbeachtlich wird.

83

Bereits der Wortlaut der Vorschrift ("kann die Gemeinde davon ausgehen")
spricht gegen eine Präklusion raumordnungsrechtlich begründeter Einwände. Eine
solche Präklusion war vom Gesetzgeber auch nicht gewollt. Die Norm sollte lediglich
der Beschleunigung der Bauleitplanung dienen, indem Planungsfehler bereits in
einem frühen Stadium erkannt und behoben werden konnten. Die materielle
Verpflichtung der Gemeinde zur Anpassung der Bauleitplanung sollte durch die
Regelung nicht berührt werden.

84

So ausdrücklich: LT-Drs. 8/4700, S. 30.

85

Überdies sprechen auch systematische Überlegungen gegen eine Präklusion.
Mit § 19 a LPlG NRW 2001 hat der Gesetzgeber für den Fall der Zielabweichung ein
spezielles Verfahren geschaffen, im Rahmen dessen im Einvernehmen mit dem
Regionalrat, mit den fachlich betroffenen Behörden und Stellen und der
Belegenheitsgemeinde über die Abweichung von im GEP festgelegten Zielen
entschieden wird. Würde der Fristbestimmung in § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001
Ausschlusswirkung zukommen, so würde das Zielabweichungsverfahren zu Lasten
der Beteiligten unterlaufen, die gemäß § 19 a LPlG NRW 2001 um ihr Einvernehmen
mit der Zielabweichung ersucht werden müssen, weil sie auf den Fristablauf keinen
Einfluss haben.

86

bb) Die Unwirksamkeit der 8. Änderung des Flächennutzungsplans folgt im
Übrigen auch aus der Unwirksamkeit der Festsetzung der maximalen Höhe der
Windkraftanlagen.

87

(1) Die Höhenbegrenzung stellt zwar keinen Verstoß gegen landesplanerische
Ziele dar, weil der Plangeber des GEP unter Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP
ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass in der Konzentrationszone die
Begrenzung der Höhe baulicher Anlagen dargestellt werden kann. Sie ist aber
abwägungsfehlerhaft.

88

Der Hinweis der Beigeladenen auf die Lage des Gemeindegebiets am Rande
des Teutoburger Waldes vermag die Höhenbegrenzung nicht zu rechtfertigen. Der
Teutoburger Wald liegt ca. 4 km entfernt am nördlichen Rand des Gemeindegebiets
der Beigeladenen. Zwischen diesem und der am südlichen Rand des
Gemeindegebiets gelegenen Konzentrationszone erstreckt sich zudem der
Siedlungsschwerpunkt der Beigeladenen.

89

Im Übrigen hat der Rat der Beigeladenen in die Abwägung nicht eingestellt, dass
auf dem Gebiet der Nachbargemeinde H. bereits drei Windkraftanlagen mit einer
Gesamthöhe von jeweils 149,5 m errichtet worden sind, die ihrerseits eine
Vorbelastung des Landschaftsbildes darstellen.

90

(2) Die Unwirksamkeit der Festsetzung der Höhenbegrenzung führt auch zur
Unwirksamkeit der 8. Änderung des Flächennutzungsplans, weil nicht
auszuschließen ist, dass der Rat der Beigeladenen bei Kenntnis der Unwirksamkeit
der Höhenbegrenzung die Ausweisung der Konzentrationszone so nicht beschlossen
hätte. Vielmehr folgt aus dem Erläuterungsbericht (S. 12), dass der
Suchraumanalyse hinsichtlich des erforderlichen Flächenbedarfs Windkraftanlagen
mit einer Gesamthöhe von 135 m zugrunde gelegen haben.

91

d) Das Vorliegen eines Ausnahmefalls ist nicht mit einem etwaigen - durch die
Genehmigung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans gestärkten - Vertrauen
der Klägerin in die Wirksamkeit der Ausweisung der Konzentrationszone zu
begründen. Zwar hat die Genehmigungsbehörde die Einhaltung formellen und
materiellen Rechts zu prüfen, sodass der Genehmigung der Charakter einer nicht
konstitutiven Unbedenklichkeitsbescheinigung zukommt.

92

Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Kommentar, Band 1, Stand: Juni 2007, § 6
Rn. 131.

93

Der regionalplanerischen Zielsetzung gebührt gegenüber einem etwaigen
Vertrauen der Klägerin jedoch selbst dann der Vorzug, wenn die Beklagte als
Bezirksplanungsbehörde ihrem Verhalten nach den im GEP niedergelegten Zielen im
Verhältnis zur Gemeinde erkennbar nicht die Verbindlichkeit zumessen wollte, die
den Zielen der Raumordnung von Rechts wegen zukommt. Das vom Gesetzgeber für
landesplanerische Zielabweichungen vorgesehene Verfahren mit seinen vielfältigen
Beteiligungs- und Einvernehmenserfordernissen würde unterlaufen, würde eine
Ausnahme vom Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB bereits dann
angenommen, wenn sich der Bauherr zur Begründung eines Ausnahmefalls
erfolgreich auf die Genehmigung einer unwirksamen Flächennutzungsplanänderung
berufen könnte, ohne dass u.a. der demokratisch legitimierte Regionalplanungsrat an
dieser Entscheidung - wie in § 24 LPlG NRW vorgeschrieben - beteiligt war.

94

II. Aus den vorgenannten Gründen hat die Klägerin gegenüber der Beklagten
auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 27. Januar 2005 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

95

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen aufzuerlegen. Die Beigeladene war wegen der in § 154 Abs. 2 und 3
VwGO normierten Beschränkung der Kostentragungspflicht auf den unterlegenen
Rechtsmittelführer im zweitinstanzlichen Verfahren nicht dem Risiko ausgesetzt,
dass ihr Kosten auferlegt werden. Sie hat das Verfahren im Übrigen auch nicht
wesentlich gefördert.

96

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

97

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO
liegen nicht vor.

98