Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-07, Aktenzeichen 1 M 139/11

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 20. Juli 2011 - 3 B 616/11 - unter Ziffer 1. und 2. des Tenors wie folgt geändert:

Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches gegen den Abwasserbeitragsbescheid des Antragsgegners vom 1. April 2011 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Antragstellerin trägt auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 1.320,55 Euro festgesetzt.

Gründe

1

Die nach Zustellung des angefochtenen Beschlusses am 25. Juli 2011 mit am 03. August 2011 eingegangenem Schriftsatz fristgemäß eingelegte und mit am 16. August 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz gleichermaßen fristgemäß begründete Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. Juli 2011 ist zulässig und begründet.

2

Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 1. April 2011 angeordnet, weil die dem Bescheid zugrundeliegende Satzung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V) unwirksam sei. § 5 Abs. 1 Ziffer 4 der Abwasserbeitragssatzung (AwBS) vom 09. November 2009 verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil danach die Tiefenbegrenzungsregelung für Grundstücke nicht gelte, die im Geltungsbereich einer Satzung nach § 34 Abs. 4, 35 Abs. 6 BauGB lägen. Für diese Grundstücke gelte die jeweilige Satzungsgrenze. Damit würden solche Grundstücke im Vergleich zu sonstigen zentralen Innenbereichsgrundstücken, die tiefer als die festgelegte Tiefenbegrenzung seien, benachteiligt. Daher sei eine Vorrangregelung wie die des § 5 Abs. 1 Nr. 4 AwBS nur im Falle einer qualifizierten Tiefenbegrenzung, die ausschließlich für Grundstücke im Übergangsbereich zwischen Innen- und Außenbereich gelte, zulässig. Die Fehlerhaftigkeit einer Maßstabsregel führe regelmäßig zur Fehlerhaftigkeit auch der Beitragskalkulation. Daher sei die Satzung hinsichtlich der Regelungen des Beitrages für die Niederschlagswasserbeseitigung nichtig.

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Dem vermag sich der Senat nicht ohne Weiteres anzuschließen. Der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS sei mit der Folge der Unwirksamkeit der gesamten Abwasserbeseitigungssatzung nichtig und der angefochtene Bescheid deshalb rechtswidrig, ist jedenfalls unter den Bedingungen des summarischen Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht zu folgen.

4

Der Senat hat schon in früheren Entscheidungen auf strengere gerichtliche Prüfungsanforderungen hingewiesen, die im Falle der Rüge, die einem Beitragsbescheid zugrundeliegende Abgabensatzung sei unwirksam, zu stellen sind. Da entsprechende Rügen häufig parallel von zahlreichen Abgabenpflichtigen erhoben werden, einzelne stattgebende Entscheidungen häufig zahlreiche parallele Rechtsbehelfe nicht an dem betreffenden Verfahren beteiligter Abgabenpflichtiger auslösen und die normsetzenden Körperschaften schon auf entsprechende stattgebende Entscheidungen der Gerichte im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht selten mit Satzungsänderungen reagieren, liegt mit Blick auf diese Breitenwirkung bzw. potentiellen Folgewirkungen solcher Entscheidungen und deren Vergleichbarkeit mit den Wirkungen einer stattgebenden einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO eine Orientierung an den für diese einstweiligen Anordnungen geltenden strengen Grundsätzen nahe (Senatsbeschl. v. 05.07.2012 - 1 M 59/11 -, NordÖR 2012, 500ff).

5

Unter Beachtung dieser Anforderungen kann dem Verwaltungsgericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht beigepflichtet werden, dass die für das Verhältnis zwischen Tiefenbegrenzungslinie und Satzungsgrenzen nach §§ 34 Abs. 4, 35 Abs. 6 BauGB geltende Regelung des § 5 Abs.1 Ziffer 4 AwBS im Falle einer „schlichten“ Tiefenbegrenzung zu gleichheitswidrigen Ergebnissen sowie zur Unwirksamkeit der gesamten Beitragssatzung führt. Dies bedürfte zunächst der Feststellung, dass die vollständig im unbeplanten Innenbereich nach § 34 Abs. 1 BauGB liegenden „zentralen Innenbereichsgrundstücke“ im Sinne des Gleichheitsgrundsatzes im Wesentlichen den Grundstücken gleich zu erachten sind, die im Gebiet einer Satzung nach §§ 34 Abs. 4, 35 Abs. 6 BauGB liegen, und auch kein Grund ersichtlich ist, der es hinreichend rechtfertigen könnte, diese Grundstücke im Hinblick auf ihre für die Beitragsbemessung anrechenbare Tiefe unterschiedlich zu behandeln, wenn die Grenze einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Ziffer 1 BauGB jenseits der Tiefenbegrenzungslinie verliefe. Eine solche Feststellung setzte zudem Überlegungen voraus, ob die verschiedenen in § 34 Abs. 4 Ziffer 1 bis 3 BauGB normierten Satzungsgebiete im Hinblick auf die Vergleichbarkeit mit „zentralen Innenbereichsgrundstücken“ Unterschiede aufweisen bzw. ob die entsprechenden satzungsrechtlichen Grenzziehungen möglicherweise eine einer Tiefenbegrenzung vergleichbare Zielrichtung haben. Aussagen dazu enthält die angefochtene Entscheidung nicht.

6

Neben der im Beschwerdeverfahren nicht abschließend zu beantwortenden Frage der Vergleichbarkeit bzw. Unterschiedlichkeit der genannten Grundstücke ist aber vor allem in Frage zu stellen, dass § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS im Falle seiner Unwirksamkeit zur Nichtigkeit der gesamten Beitragssatzung führen würde. Die Voraussetzungen für die Annahme einer Gesamtnichtigkeit der Satzung dürften nicht vorliegen. Vielmehr erschiene die Satzung, sollte die genannte Regelung als unwirksam angesehen werden müssen, durchaus teilbar in dem Sinne zu sein, dass die Beitragssatzung auch ohne die Bestimmung des § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS fortgelten würde. Es ist rechtsstaatlich unbedenklich, die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung dann nicht auf die gesamte Regelung mit der Folge der Gesamtnichtigkeit durchschlagen zu lassen, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt – Grundsatz der Teilbarkeit – und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre – Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers – (BVerwG, Urt. v. 27.01.1978 - VII C 44.76 -, DVBl. 1978, 536ff; vgl. auch OVG Greifswald, Urt. v. 14.09.2010 - 4 K 12/07 -, KStZ 2011, 215ff). Hier kann die Teilbarkeit der Abwasserbeitragssatzung jedenfalls nicht ohne vertiefte – im summarischen Verfahren nicht vorgesehene – Prüfung verneint werden.

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Hielte man § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS für unwirksam, so könnten die Fälle, in denen der Beitragserhebung unterliegende Grundstücke sowohl der Tiefenbegrenzung nach § 5 Abs. 1 Ziffer 3 AwBS als auch Satzungsregelungen nach § 34 Abs. 4 BauGB unterfielen, nach allgemein geltenden rechtlichen Grundsätzen gelöst werden. Dann wäre grundsätzlich zu unterscheiden, ob die Satzungsgrenze innerhalb oder außerhalb der Tiefenbegrenzungslinie verläuft. Läge die Grenze einer Satzung zwischen Straße und Tiefenlinie, so wäre die Satzungsgrenze für die Bemessung der Grundstücksfläche entscheidend, weil jenseits der Satzungsgrenze Außenbereich gem. § 35 BauGB herrschte, der grundsätzlich nicht als erschlossen zählt. Die Tiefenbegrenzungslinie wäre für die Bemessung der Fläche solcher Grundstücke unbedeutend. Verliefe die Satzungsgrenze hingegen (von der Straße aus betrachtet) jenseits der Tiefenlinie, so könnte die Tiefenbegrenzungslinie maßgeblich sein, wenn hinsichtlich des die Grenze überschreitenden Grundstücksteils ein Erschließungsvorteil wegen fehlender Ausnutzbarkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.09.2004 - 9 C 15/03 -, BVerwGE 121, 365 ff.; Beschl. v. 24.04.2006 - 9 B 1.06 -, DVBl. 2006, 993 ff.) nicht gegeben ist (so auch OVG Koblenz, Urt. v. 20.09.2005 - 6 A 10898/05 -, juris, Rn. 16 ff.).

8

Ist somit davon auszugehen, dass die Abwasserbeitragssatzung auch ohne die Vorrangregelung nach § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS sinnvoll angewendet werden könnte, so wäre gleichermaßen nicht erkennbar, dass der Satzungsgeber die Abwasserbeitragssatzung ohne diese Bestimmung nicht erlassen hätte. Ein entgegenstehender Wille ist weder anhand des Beteiligtenvortrags noch des Akteninhaltes nachgewiesen.

9

Auch andere Gründe für eine fehlende Teilbarkeit der Abwasserbeitragssatzung sind nicht erkennbar. Der Senat pflichtet dem Verwaltungsgericht zunächst nicht darin bei, dass § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS als die Tiefenbegrenzungsregelung des § 5 Abs. 1 Nr. 3 AwBS ergänzende Bestimmung eine Maßstabsregel für die Ermittlung des Beitrags enthielte, deren Fehlerhaftigkeit regelmäßig zur Fehlerhaftigkeit der Beitragskalkulation führte (S. 3 des Entscheidungsumdrucks). Die Tiefenbegrenzung ist kein Bestandteil des Verteilungsmaßstabs, und sie steht auch unabhängig davon, an welcher Stelle sie in der Beitragssatzung geregelt ist, in keinem so engen rechtlichen Zusammenhang mit der Verteilungsregelung, als dass ihre Ungültigkeit die Gültigkeit der Verteilungsregelung berühren könnte. Während die Verteilungsregelung den Maßstab für die Verteilung des umlagefähigen Aufwands liefert, wird mit der Begrenzung der anrechenbaren Tiefe die davon zu unterscheidende Frage angesprochen, bis zu welcher Tiefe ein solches Grundstück nutzbar und deshalb erschlossen ist (so für das Erschließungsbeitragsrecht BVerwG, Urt. v. 19.02.1982 - 8 C 27.81 -, juris, Rn. 21). Daher kann eine Kanalbaubeitragssatzung auch ohne eigentlich vorgesehene Tiefenbegrenzung fortbestehen (OVG Greifswald, 14.09.2010, a.a.O.).

10

Es ist auch nicht ohne Weiteres davon auszugehen, dass § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS im Falle seiner – von dem Verwaltungsgericht angenommenen – Unwirksamkeit die Beitragskalkulation in einem Maße fehlerhaft erscheinen ließe, dass sie zur Unwirksamkeit des Beitragssatzes führte. Bei der gerichtlichen Kontrolle des Beitragssatzes kommt es im Hinblick auf das Aufwandsüberschreitungsverbot nicht nur darauf an, ob dessen Verletzung angesichts der Beitragssatzhöhe in Gegenüberstellung zum Aufwandsvolumen ausgeschlossen werden kann, sondern (zusätzlich) darauf, dass das kommunale Vertretungsorgan bei der Festlegung des Beitragssatzes die Grundlagen dafür, welcher Aufwand auf welche Weise umzulegen sei, bei seiner Ermessensausübung in seinen Willen aufnehmen und billigen muss, d. h. dabei auch die Kalkulation der Beitragssatzhöhe nebst den einfließenden Parametern und Zielsetzungen nachvollziehen können muss. Dabei führt eine Kalkulation zur Nichtigkeit der darauf beruhenden Beitragssatzbestimmung, wenn in erheblichem Umfang nicht beitragsfähiger Aufwand angesetzt und damit das Aufwandsüberschreitungsverbot verletzt wird oder wenn die Kalkulation an erheblichen methodischen Fehlern leidet, die die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot eingehalten ist (vgl. nur Senatsurt. v. 23.06.2010 - 1 L 156/07 - m.w.N.).

11

Hier wirkte sich die Anwendung von § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS kalkulationsmäßig allein auf der Flächenseite und nur in der Weise aus, dass im Gebiet einer Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB liegende Grundstücke mit einer gemessen an der Tiefenbegrenzungslinie zu großen Fläche in die Berechnung eingestellt worden wären. Das Aufwandsüberschreitungsverbot wäre daher von vornherein nicht tangiert. Aber auch ein erheblicher methodischer Fehler der Kalkulation könnte nicht – jedenfalls nicht ohne weitere dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene vertiefte Prüfung – festgestellt werden. Der angefochtene Beschluss verhält sich nicht dazu, wie viele Grundstücke bzw. welche Grundstücksfläche von der Vorrangregelung des § 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS im Verbandsgebiet überhaupt betroffen sind, d.h. in welcher Größenordnung sich die Anwendung dieser Bestimmung in der Flächenkalkulation auswirken würde. Die Prüfung der örtlichen Verhältnisse im Zusammenhang mit der Tiefenbegrenzung ist auch nicht Aufgabe des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens (vgl. Senatsbeschl. v. 05.07.2012, a.a.O., 20.11.2003 - 1 M 180/03 -, juris, Rn. 17; 29.11.2001 - 1 M 66/01 -, NordÖR 2002, 81f). Der Antragsgegner hat die Auswirkungen überdies mit „im Promillebereich“ bezeichnet. Das spricht gegen die Erheblichkeit eines methodischen Fehlers, die Voraussetzung dafür ist, dass sich der Fehler auf die Ordnungsgemäßheit der Kalkulation und die Wirksamkeit des Beitragssatzes auswirken kann. Eine Globalkalkulation, wie sie nach den Äußerungen des Antragsgegners im vorliegenden Falle der Beitragsbemessung zugrundeliegt und hier einen bis in das Jahr 2019 reichenden Zeitraum umfasst, enthält wegen des damit verbundenen Prognosecharakters naturgemäß Unsicherheiten und allein auf Schätzungen beruhende Annahmen. Dies betrifft die Aufwandsseite wie die Flächenkalkulation, die prognostizieren muss, auf welche Gesamtflächen bis zum Jahr 2019 der Herstellungsaufwand verteilt werden soll. Daher entspricht es der Rechtsprechung des mit dem Abgabenrecht befassten Normenkontrollsenates (Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, juris, Rn. 120), dass eine Beitragskalkulation, die sich als Globalberechnung darstellt, nicht dadurch fehlerhaft wird, dass z.B. bei einzelnen Grundstücken im Rahmen der Flächenermittlung der Kalkulation eine satzungsmäßige Tiefenbegrenzung falsch angewandt wird.

12

Kann der Senat danach im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes – anders als das Verwaltungsgericht – eine Unwirksamkeit der gesamten Abwasserbeitragssatzung wegen einer gleichheitswidrigen Vorrangregelung (§ 5 Abs. 1 Ziffer 4 AwBS) nicht feststellen, so vermag auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches nicht zu rechtfertigen.

13

Der Vortrag zu Bedenken gegen die Ordnungsgemäßheit der Kalkulation wegen Fehlens eines entsprechenden Schmutzwasserbeseitigungskonzeptes gibt dem Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes angesichts der dazu vorliegenden Ausführungen des Antragsgegners ebenso wenig Anlass zu vertiefter Prüfung wie die Vermutung der Antragstellerin, der Stadtvertreterversammlung hätten die Kalkulationsunterlagen nicht vorgelegen. Auch dagegen hat sich der Antragsgegner substantiell gewandt. Soweit sich die Antragstellerin im Einzelnen mit der Kalkulation der Tiefenbegrenzung beschäftigt, gilt das bereits oben unter Bezugnahme auf die Senatsrechtsprechung Gesagte, wonach es nicht Aufgabe des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens ist, die örtlichen Verhältnisse im Zusammenhang mit der Tiefenbegrenzung zu prüfen.

14

Der Vortrag der Antragstellerin zu widersprüchlichen Satzungsregelungen über den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflichten bei Außenbereichsgrundstücken überzeugt nicht. Der Antragsgegner hat zutreffend darauf hingewiesen, dass einzig § 10 Abs. 2 AwBS im Sinne einer Spezialregelung den fraglichen Zeitpunkt bestimmt.

15

Der Einwand, § 5 Abs. 1 AwBS enthalte keine Regelung über Grundstücke im Übergangsbereich vom Innen- in den Außenbereich, trifft nicht zu. § 5 Abs. 1 Ziffer 3 AwBS erstreckt sich auch auf solche Übergangsgrundstücke (vgl. zu einer vergleichbaren Regelung Senatsurt. v. 10.10.2012 - 1 L 289/11 -, juris). Auch der auf § 6 Abs. 8 AwBS (Geschosshöhe von vor dem 30.04.1994 errichteten Bauten) bezogene Einwand der Antragstellerin führt nicht zum Erfolg. Die Bestimmung ist nicht zu beanstanden (vgl. zu einer entsprechenden Regelung ausführlich OEufach0000000005, Urt. v. 14.09.2010, a.a.O.).

16

Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren geltend macht, die Abwasserabgabensatzung des Antragsgegners sei unwirksam, weil eine Ermessensentscheidung zum Deckungssatz des Beitrages fehle, beschlossen worden sei nur ein konkreter Beitragssatz, ist dem nicht zu folgen. Der von der Antragstellerin in Bezug genommenen Entscheidung des Senates vom 30.11.2009 (1 M 134/09, juris) ist ein Erfordernis, über den Deckungsgrad im Sinne einer Prozentangabe einen Beschluss fassen zu müssen, nicht zu entnehmen.

17

Die Kostenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 VwGO.

18

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 GKG, § 52 Abs. 1 GKG und § 53 Abs. 2 GKG.

19

Hinweis:

20

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.