Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-04, Aktenzeichen 17 K 991/02
ECLI:DE:VGD:2003:0204.17K991.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird
insoweit nachgelassen, die Vollstreckung des Beklagten gegen Sicherheitsleistung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin und ihr Schwesterunternehmen, die W1 GmbH, sind in der
Entsorgungswirtschaft tätig. Der Beklagte war bis zum Jahre 1997 Betreiber der
Städtischen Deponie A.

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Infolge der Nutzung der Deponie durch die Klägerin und die W1 GmbH hatte der
Beklagte in den Jahren 1995 bis 1997 diverse jeweils in Bestandskraft erwachsene
Bescheide erlassen, in denen neben den Deponiegebühren auch Lizenzentgelte
festgesetzt worden waren.

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Erstmals mit Schreiben vom 25. Oktober 2000 begehrten beide von dem
Beklagten die Rückerstattung der von ihnen in den Jahren 1995 bis 1997
beziehungsweise 1996 entrichteten Lizenzentgelte in Höhe von 35.063,34 DM (=
17.927,60 EURO) beziehungsweise 20.910,53 DM (= 10.691,38 EURO). Unter dem
9. Mai 2001 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, die W1 GmbH habe die ihr
zustehenden Ansprüche an sie abgetreten mit der Folge, dass sie nunmehr eine
ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme der gegenüber beiden
Unternehmen ergangenen Lizenzentgeltbescheide und die Rückerstattung von
Lizenzentgelten in Höhe von insgesamt 55.973,87 DM begehre. Zugleich bat sie um
Mitteilung, welche Beträge seitens der Stadt A abgeführt und ob und bejahendenfalls
in welcher Höhe dieser ihrerseits Lizenzentgelte erstattet worden seien. Hilfsweise
begehre sie die Wiederaufnahme des Verfahrens. Unter dem 13. Juli 2001 bat sie
erneut unter anderem um Mitteilung, ob und bejahendenfalls in welcher Höhe die als
Lizenzentgelte vereinnahmten Beträge an das Landesumweltamt abgeführt worden
seien.

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Mit Bescheid vom 31. Juli 2001 führte der Beklagte aus: Eine Rechtspflicht, die
unanfechtbaren Lizenzentgeltbescheide infolge der Erklärung des § 10 AbfG NRW
für nichtig aufzuheben, bestehe nicht. Dem Gedanken der Rechtssicherheit gebühre
insoweit der Vorrang vor dem Grundsatz der Gerechtigkeit.

6

Hiergegen erhoben die Klägerin und die W1 GmbH am 28. August 2001
Widerspruch, zu dessen Begründung sie ausführten: Der Hinweis auf die
Bestandskraft der ursprünglichen Bescheide genüge den Anforderungen an eine
fehlerfreie Ermessensausübung nicht. Es lägen Informationen vor, ausweislich derer
die Stadt A die vereinnahmten Lizenzentgelte nicht oder nicht vollständig abgeführt
habe. Den Ersuchen um Aufklärung habe der Beklagte in seinem Bescheid nicht
entsprochen. Zugleich begehrte die Klägerin Einsicht in die Akten, die die
Verfahrensweise der Stadt A bei Einnahmen aus Lizenzentgelten und den Verbleib
dieser Lizenzentgelte dokumentierten. Diese wurde ihr mit Schreiben des Beklagten
vom 21. September 2001 mit der Begründung, die Vorgänge seien nicht
entscheidungserheblich, verweigert. Unter dem 5. November 2001 erneuerten die
Klägerin und die W1 GmbH ihr Akteneinsichtsbegehren.

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Mit am 18. Januar 2002 per Postzustellungsurkunde zugestelltem
Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 2002 wies der Beklagte den Widerspruch der
Klägerin und der W1 GmbH zurück. Zur Begründung führte er aus: Gemäß § 79 Abs.
2 S. 1 BVerfGG blieben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer für
nichtig erklärten Norm beruhten, unberührt. Die Entscheidung, die nicht mehr
anfechtbaren Gebührenbescheide nicht zurückzunehmen, sei nicht
ermessensfehlerhaft. Eine Anspruch auf Aufhebung derselben bestehe nicht. Die
Begründung, die Stadt A sei zur Rückzahlung der Lizenzentgelte verpflichtet, weil sie
diese nicht oder nicht vollständig an das Landesumweltamt abgeführt habe,
begründe keine derartige Verpflichtung zur Aufhebung der bestandskräftigen
Gebührenbescheide. Die Gebührentatbestände lägen bereits vier bis sechs Jahre
zurück. Eine Rückzahlung müsste aus Haushaltsmitteln des laufenden
Haushaltsjahres erfolgen und dort außerplanmäßig zur Verfügung gestellt werden.
Eine solche Mittelbereitsstellung sei auf Grund des Haushaltssicherungskonzeptes,
dem die Stadt A unterliege, nur im Falle einer gesetzlichen oder vertraglichen
Verpflichtung möglich. Eine solche liege hingegen nicht vor.

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Am 16. Februar 2002 haben die Klägerin und die W1 GmbH Klage erhoben.
Diese hat ihre Klage am 10. Juli 2002 zurückgenommen. Mit Beschluss vom
11. Juli 2002 - 17 K 990/02 - hat die Kammer das Verfahren eingestellt.

9

Die Klägerin trägt zur Begründung ihres Rechtsbehelfes in Ergänzung ihres
Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren vor: Sie sei bereits mit
Erstattungsansprüchen von Abfallerzeugern konfrontiert worden. Das Ermessen des
Beklagten hinsichtlich der Aufhebung der bestandskräftigen Gebührenbescheide sei
auf Null reduziert. Das Lizenzentgeltmodell habe der Finanzierung des
Abfallentsorgungs- und Altlastenverbandes NRW (AAV) gedient. Die durch den
Beklagten eingenommenen Lizenzentgelte seien dem Zweck ihrer Erhebung
entsprechend über das Landesumweltamt dem AAV zuzuleiten gewesen. Es werde
mit Nichtwissen bestritten, dass der Beklagte die Lizenzentgelte an das
Landesumweltamt abgeführt beziehungsweise dem allgemeinen Haushalt zugeführt
habe. Vielmehr sei zu vermuten, dass der Beklagte nach dem Jahre 1991
vereinnahmte Lizenzentgelte nicht mehr abgeführt habe. Soweit diese den AAV nicht
erreicht hätten oder zurückverlangt werden könnten, könne der von dem
Gesetzgeber verfolgte Zweck nicht mehr erfüllt werden. Daher liege ein Grund für
das Behaltendürfen der Entgelte nicht vor.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 31.
Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.
Januar 2002 zu verpflichten, die Bescheide vom 20. November
1995, 10. April 1996 und 1. April 1997, soweit diese die
Festsetzung von Lizenzentgelten betrafen, aufzuheben und
1.445,24 EURO an sie zu zahlen, hilfsweise ihren Antrag vom 9.
Mai 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
neu zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er tritt dem Vortrag der Klägerin entgegen: Er habe gegen die
Lizenzentgeltbescheide des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen Widerspruch
eingelegt und die Lizenzentgelte nicht weiter geleitet. Im Jahre 2000 sei den
Widersprüchen im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
stattgegeben worden. Die vereinnahmten Lizenzentgelte seien inzwischen
verbraucht worden. Sie seien in den allgemeinen Haushalt geflossen. Gesonderte
Rückstellungen seien nicht gebildet worden. Die Gelder seien nicht mehr vorhanden.
Die Grundsätze der ungerechtfertigten Bereicherung fänden im Gebührenrecht keine
Anwendung. Dessen ungeachtet bilde der bestandskräftige
Gebührenfestsetzungsbescheid den Rechtsgrund für die geleistete Zahlung.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

17

I.

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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1. Der Bescheid vom 31. Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 14. Januar 2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten.

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a) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Teilaufhebung der Bescheide vom 20.
November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997. Einer solchen Aufhebung steht die
Bestandskraft der Verwaltungsakte entgegen. Diese sind weder nichtig (aa)) noch
vom Beklagten im Rahmen einer ihm obliegenden Verpflichtung zum
Wiederaufgreifen der bestandskräftig abgeschlossenen (Verwaltungs-)Verfahren
(teilweise) aufzuheben (bb)) oder (teilweise) zurückzunehmen (cc)).

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aa) Die Bescheide sind, soweit sie die Lizenzentgelterhebung betreffen, nicht
nichtig.

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Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 Abs. 2 VwVfG NRW

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- Der Anwendung der Normen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen steht § 1 Abs. 1 VwVfG NRW nicht entgegen, da das
Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen keine entgegenstehende
Bestimmungen enthält. Die in § 14 Abs. 1 AbfG NRW geregelte Verweisung auf
einzelne Vorschriften unter anderem der Abgabenordnung widerstreitet einem
Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts nicht.
§ 12 Abs. 1 KAG NRW findet keine Anwendung, da es sich bei dem Lizenzentgelt
nicht um eine Kommunalabgabe im Sinne des § 1 Abs. 1 KAG NRW, sondern um
eine von den Sonderabfallentsorgern durch das Land erhobene Abgabe handelt. -

24

liegen ersichtlich nicht vor. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein
Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwer wiegenden Fehler
leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände
offenkundig ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die angegriffenen
Bescheide leiden weder an einem besonders schwer wiegenden noch an einem
offenkundigen Fehler. Sie ergingen auf der Grundlage einer weiterhin wirksamen und
bislang nicht förmlich für nichtig erklärten Rechtsgrundlage. Zwar stellen sie sich
unter Berücksichtigung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 29.
März 2000

25

- 2 BvL 3/96 -, NVwZ 2000, 1160-1162,

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aus heutiger Sicht als rechtswidrig dar. Der Umstand, dass § 11 AbfG NRW in
Ansehung der Nichtigkeit des § 10 AbfG NRW eine Lizenzentgelterhebung nicht zu
rechtfertigen vermochte, stellt indes keinen besonders schwer wiegenden Fehler im
Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Ein Verwaltungsakt ist nicht allein deshalb
nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt;

27

zum Ganzen OVG NRW, Urt. v. 19. März 1993 - 22 A 2523/92 - m.w.N.

28

Darüber hinausgehende, besonders schwer wiegende Mängel haften den
Bescheiden nicht an. Die Unvereinbarkeit des § 10 AbfG NRW mit dem Bundesrecht
und die daraus resultierenden Auswirkungen auf die Lizenzentgelterhebung waren
aus damaliger Sicht auch nicht offenkundig im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW.
Dies indiziert bereits der Umstand, dass die Klägerin die Bescheide seinerzeit nicht
angefochten hat.

29

bb) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Teilaufhebung der Bescheide
vom 20. November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997 im Rahmen einer dem
Beklagten obliegenden Verpflichtung zum Wiederaufgreifen der bestandskräftig
abgeschlossenen Verwaltungsverfahren. Eine solche Verpflichtung folgt
insbesondere nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Danach hat die Behörde auf
Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren
Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zu Grunde
liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert
hat. Der auf das Wiederaufgreifen des Verfahrens gerichtete Antrag ist gemäß § 51
Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW zulässig, aber unbegründet.

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(1) Die Zulässigkeit des Antrages auf Wiederaufgreifen des Verfahrens dürfte
keinen durchgreifenden Bedenken unterliegen.

31

Das Schreiben der Klägerin vom 25. Oktober 2000 ist in diesem Sinne als Antrag
zu werten. Dieser ist auch statthaft, da die Verwaltungsakte, deren Aufhebung
begehrt wird, unanfechtbar sind. Die Klägerin hat schlüssig dargelegt, das heißt,
geltend gemacht, die Rechtslage habe sich durch den Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 29. März 2000 - 2 BvL 3/96 - nachträglich zu ihren
Gunsten geändert. Ob der Wiederaufgreifensgrund tatsächlich vorliegt, ist keine
Frage der Zulässigkeit des Antrages. Sie war auch ohne grobes Verschulden außer
Stande, den Grund für das Wiederaufgreifen in einem früheren Verfahren,
insbesondere durch Erhebung eines Widerspruchs geltend zu machen. Auf die
vorzitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits mit
Pressemitteilung Nr. 75/2000 vom 6. Juni 2000 hingewiesen worden, sodass der
Antrag nicht innerhalb der Frist von drei Monaten gestellt worden sein könnte. Dass
die Klägerin indes bereits seinerzeit positive Kenntnis von dem Grund für das
Wiederaufgreifen hatte, ist weder ersichtlich noch vorgetragen. Selbst wenn man
berücksichtigte, dass die Entscheidung im Oktober 2000 in der Fachpresse
veröffentlicht worden ist,

32

vgl. etwa NVwZ 2000, 1160-1162,

33

ist davon auszugehen, dass die Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG NRW im Zeitpunkt
der Antragstellung noch nicht abgelaufen war.

34

(2) Der Antrag auf Wiederaufgreifen ist jedenfalls unbegründet, da ein
Wiederaufgreifensgrund nicht besteht. Insbesondere liegt keine nachträgliche
Änderung der Rechtslage gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW vor. Insoweit ist
grundsätzlich eine Änderung der gesetzlichen Vorschriften zu verlangen. Neue
gerichtliche Entscheidungen, die nur zu einer veränderten rechtlichen Beurteilung
führen können, reichen insoweit regelmäßig nicht aus;

35

Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs - Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl.
(München 2001), § 51, Rn. 102-107.

36

Dies gilt grundsätzlich auch für Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts,
die Bindungswirkung gemäß § 31 BVerfGG entfalten;

37

in diesem Sinne BVerwG, Beschl. v. 24. Mai 1995 - 1 B 60.95 - in Abgrenzung
zu BVerfG, Entscheidung v. 8. Oktober 1990 - 2 BvR 643/90 -; ebenso Sachs, in:
Stelkens/Bonk/Sachs - Verwaltungsverfahrensgesetz, § 51, Rn. 108 f.

38

In Ansehung dessen mag es auf sich beruhen, ob auch § 79 Abs. 2 S. 1
BVerfGG einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens entgegenstünde.
Nach dieser Norm bleiben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer
gemäß § 78 BVerfGG für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. Die Verwaltung
ist gemäß § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG nicht zur rückwirkenden Aufhebung
bestandskräftiger Verwaltungsakte verpflichtet, die auf einer verfassungswidrigen
Vorschrift oder ihrer Auslegung beruhen. Eine Rückabwicklung der Rechtsfolgen
fehlerhafter hoheitlicher Entscheidungen, die auf der Grundlage verfassungswidriger
Normen ergangen sind, ist demnach grundsätzlich ausgeschlossen. Dem Zweck der
Norm, dem Gedanken der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens Vorrang vor
jenem des Rechtsschutzes des Einzelnen zu geben, entspricht auch der in § 79
Abs. 2 S. 4 BVerfGG statuierte Ausschluss bereicherungsrechtlicher Ansprüche;

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zum Ganzen Lechner/Zuck - Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 4. Aufl.
(München 1996), § 79, Rn. 8; Leibholz/Rupprecht -
Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Köln-Marienburg 1968), § 79, S. 232; Stuth, in:
Umbach/Clemens - Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Heidelberg 1992), § 79,
Rn. 32-34, 38; Papier - Rückwirkungen der Nichtigerklärung notarieller
Gebührenermäßigungspflichten, NJW 1979, 522 (523).

40

Zwar ist § 11 AbfG NRW nicht gemäß § 78 S. 1 oder 2 BVerfGG für nichtig
erklärt worden. Jedoch basiert die Entgelterhebung auf dem für verfassungswidrig
erklärten Lizenzmodell. Es stellt sich auch nicht als treuwidrig dar, dass sich der
Beklagte auf § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG beruft. Allein der Umstand, dass er selbst
Widerspruch gegen Bescheide der zuständigen Behörde im Sinne der §§ 11 Abs. 1
i.V.m. 10 Abs. 1 S. 2 AbfG NRW erhoben hat, schließt ferner die Annahme nicht aus,
er habe die Lizenzentgelte im Vertrauen auf die Gültigkeit der später für nichtig
erklärten Norm des § 10 AbfG NRW erhoben.

41

cc) Die Ablehnung der (Teil-)Rücknahme der Bescheide vom 20.
November 1995, 10. April 1996 und 1. April 1997 erweist sich unter Berücksichtigung
des bei Ermessensentscheidungen eingeschränkten Umfangs der gerichtlichen
Prüfung als frei von Ermessensfehlern im Sinne des § 114 VwGO. Die ablehnende
Entscheidung des Beklagten lässt mit der ihr in den angegriffenen Bescheiden
beigegebenen Begründung nicht erkennen, dass die gesetzlichen Grenzen des
Ermessens überschritten worden sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck
der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.

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Gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch
nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die
Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Entscheidung
über die Rücknahme steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde; hiermit
korrespondiert das Recht des Adressaten des Verwaltungsaktes auf fehlerfreie
Ermessensausübung. Das der Behörde durch § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG eingeräumte
Ermessen ist gesetzlich nicht determiniert. Angesichts des der Behörde seitens des
Gesetzgebers eingeräumten Ermessens ist der Zweck der Norm in der Weise zu
erfassen, dass im Sinne eines äußeren Rahmens für die Ermessensausübung
zwischen einerseits der materiellen (Einzelfall-)Gerechtigkeit und andererseits dem
durch die Bestandskraft des Bescheides eingetretenen Rechtsfrieden abzuwägen ist.
Dieser äußere Rahmen für die am Gesetzeszweck orientierte behördliche
Ermessensausübung ist auch aus der Prozessordnung - hier der
Verwaltungsgerichtsordnung - als Teil der Gesamtrechtsordnung ableitbar. Aufgabe
jeder Rechtsordnung ist es nicht nur, der im Einzelfall gerechten Entscheidung zum
Erfolg zu verhelfen, sondern auch eine feste Ordnung zur Sicherung der
Regelmäßigkeit und Stetigkeit des Rechts zu schaffen. Dem hat der Gesetzgeber
dadurch, dass für die Anfechtung von Verwaltungsakten Fristen vorgeschrieben sind
(§ 70 Abs. 1 VwGO), Rechnung getragen und sich zugleich für den grundsätzlichen
Vorrang der Rechtssicherheit entschieden;

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OVG NRW, Urt. v. 19. März 1993 - 22 A 2523/92 - m.w.N.

44

Nach Maßgabe dessen hält sich die Entscheidung des Beklagten über die
Ablehnung der (Teil-)Rücknahme der bezeichneten Bescheide mit der ihr
beigegebenen Begründung innerhalb des Rahmens für die Ermessensausübung und
orientiert sich zugleich rechtsfehlerfrei am Gesetzeszweck. Der Hinweis auf die
Möglichkeit, Widerspruch zu erheben, sowie der Vergleich mit der Fehlerhaftigkeit
einer Gebührensatzung entsprechen diesen Vorgaben. Der Verweis auf den
Zeitablauf legt dar, aus welchen Gründen der Rechtssicherheit Vorrang vor der
materiellen Gerechtigkeit im Einzelfall eingeräumt worden ist. Der von der Klägerin
vorgetragene Aspekt der Zweckentfremdung gebietet mit Blick auf den
vorbeschriebenen Vorrang der Rechtssicherheit keine abweichende Ausübung des
behördlichen Ermessens.

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b) Aus den vorgenannten Erwägungen folgt zugleich, dass die Klägerin nicht mit
Erfolg die Rückzahlung der auf Grund der Bescheide vom 20. November 1995, 10.
April 1996 und 1. April 1997 entrichteten Lizenzentgelte zu beanspruchen
vermag.

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2. Aus den nämlichen Erwägungen ist schließlich ebenso wenig Raum für die
hilfsweise beantragte Neubescheidung des Antrages vom 9. Mai 2001 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

47

II.

48

Die Kostenentscheidung basiert auf den §§ 154 Abs. 1 VwGO, 19 Abs. 1 S. 3
GKG. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 Abs. 1
VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.

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