Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-24, Aktenzeichen 20 B 282/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0324.20B282.04.00

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird geändert.

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die
Genehmigung der Abfallverbringung gemäß der Notifizierung mit der Nr. IT zu
erteilen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Streitwert beträgt im Beschwerdeverfahren 1,7 Mio. Euro.

Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Telefax bekannt gegeben werden.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,

3

den angegriffenen Beschluss zu ändern und die
Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen
Anordnung zu verpflichten, die Genehmigung der
Abfallverbringung gemäß der Notifizierung mit der
Nr. IT zu erteilen,

4

hat Erfolg.

5

Eine einstweilige Anordnung ist zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in
Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem
bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder
drohende Gefahr zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123
Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die verfassungsrechtlich gewährleistete Effektivität des
Rechtsschutzes verlangt den Erlass einer einstweiligen Anordnung, durch die - wie
hier - die Hauptsache vorweggenommen wird, dann, wenn sonst dem Antragsteller
eine erhebliche über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten
droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden
kann, sofern nicht ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe
entgegenstehen.

6

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. August 2002 - 1
BvR 1790/00 -, DVBl. 2003, 257; Beschluss vom
16. Mai 1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1 (13
f.).

7

Die Antragstellerin hat in Übereinstimmung mit diesen Anforderungen glaubhaft
gemacht, dass ihr schwerwiegende Nachteile drohen, die im Falle ihres Obsiegens in
der Hauptsache nicht rückgängig gemacht werden können. Ohne die erstrebte
Genehmigung kann die beabsichtigte Verbringung der Abfälle nicht erfolgen. Die
Entscheidung über die von der Antragstellerin in der Hauptsache erhobene Klage
- 13 K 445/04 VG Köln - wird voraussichtlich zu spät kommen. Die Antragstellerin ist
mit der Entsorgung der gemischten Siedlungsabfälle (Abfallschlüssel 200301), die in
Mailand anfallen, ab dem 1. Januar 2004 beauftragt, weil die für die Entsorgung im
Herkunftsbereich früher genutzte Anlage seit Ende 2003 nicht mehr zur Verfügung
steht und die neue Anlage nicht vor Juni/September 2004 betriebsbereit sein wird.
Der Auftrag ist daher auf eine Übergangszeit angelegt; für die Antragstellerin ist er
mit einem Umsatzvolumen in Höhe von mehreren Millionen Euro verbunden. Für die
notifizierte Gesamtmenge der Abfälle (70.000 t) stehen Umsatzerlöse von
121,50 Euro/t, insgesamt also ca. 8,5 Mio. Euro, in Rede. Der Vertrag zwischen der
Antragstellerin und der Beigeladenen hat eine Laufzeit bis Ende Oktober 2004. Die
zur Ablagerung vorgesehene Deponie der Beigeladenen ist lediglich bis Ende
Dezember 2004 zur Ablagerung von Abfällen mit hohen organischen Anteilen
zugelassen. Der Prokurist der AG, der gleichzeitig Bevollmächtigter der
Antragstellerin ist, hat eidesstattlich versichert - und der Senat sieht keinen Anlass,
hieran zu zweifeln -, dass die Antragstellerin ihre Entsorgungstätigkeit zum 1. Januar
2004 aufgenommen hat, dass eine längere und mengenmäßig umfangreichere
Zwischenlagerung von Abfällen die Verbringung wegen zusätzlicher Kosten
wirtschaftlich sinnlos machen wird und dass die Antragstellerin, wenn nicht die
Verbringung alsbald beginnt und durchgeführt wird, Gefahr läuft, den Auftrag
vollständig zu verlieren. Bei der Verbringung der Abfälle handelt es sich danach
insgesamt um eine zeitgebundene gewerbliche Tätigkeit der Antragstellerin mit
beträchtlichen wirtschaftlichen Folgen. Die Antragstellerin trotzdem auf den
Rechtsschutz in der Hauptsache zu verweisen, würde bedeuten, ihr den
Primärrechtsschutz in einer Sache von tatsächlichem Gewicht endgültig zu
verweigern; die Verbringung würde unwiederbringlich scheitern. Erwägungen zur
Zumutbarkeit einer solchen Konsequenz, weil ruinöse Auswirkungen für die
Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht sind, verfehlen den verfassungsrechtlichen
Maßstab für die Auslegung und Anwendung des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

8

Der Antragstellerin steht der von ihr geltend gemachte Anspruch auf
Genehmigung der Abfallverbringung aller Voraussicht nach zu. Maßgeblich hierfür
sind die Bestimmungen über die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten
Abfällen zwischen Mitgliedstaaten des Art. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur
Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der
Europäischen Gemeinschaft vom 1. Februar 1993. Die aus Italien stammenden
Abfälle sollen nach einer Vorbehandlung in einer Anlage im Kreis deponiert, also
beseitigt, werden. Das Notifizierungsverfahren stellt, ausgehend vom Verbot der
Verbringung ohne vorherige Genehmigung (Art. 5 Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93), der
Sache nach ein Genehmigungsverfahren dar. Die zuständige Behörde am
Bestimmungsort muss innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach der Absendung der
Empfangsbestätigung entscheiden, ob sie die Verbringung mit oder ohne Auflagen
genehmigt oder die Genehmigung verweigert (Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1
Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Sie erteilt die Genehmigung nur, sofern keine
Einwände ihrerseits oder von Seiten der anderen zuständigen Behörden bestehen
(Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Danach ist die
Genehmigung zu erteilen, wenn im Sinne dieser Vorschrift keine Einwände
bestehen. Denn auch Abfälle, die zur Beseitigung bestimmt sind, sind
gemeinschaftsrechtlich als Waren eingestuft, die, sofern bestimmte Voraussetzungen
eingehalten sind, an der Warenverkehrsfreiheit teilhaben. Im Ergebnis ist ein
Einwand deswegen ein Mittel, eine bestimmte Verbringung zu verbieten.

9

Vgl. EuGH, Urteil vom 9. Juli 1992 - C-2/90 -,
NVwZ 1992, 871, Tz. 20, 23, 28 zur Richtlinie
84/631/EWG.

10

Auch nach der Verordnung (EWG) Nr. 259/93, die an die Stelle der Richtlinie
84/631/EWG getreten ist, ist der Einwand gegen eine Verbringung als Ausnahme
von dem Grundsatz eines Rechts auf Verbringung ausgestaltet.

11

Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom
20. September 2001 in der Rs. C-324/99, Tz.
78.

12

Beachtliche Einwände bestehen nicht. Von der zuständigen Behörde am
Versandort und der für die Durchfuhr zuständigen Behörde sind Einwände nicht
erhoben worden. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände stehen der
Erteilung der Genehmigung nicht entgegen. Das gemeinschaftliche
Verbringungsrecht enthält eine harmonisierte und damit grundsätzlich abschließende
Regelung sowohl der materiellen Voraussetzungen für einen Einwand als auch des
Verfahrens.

13

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 35; Urteil vom
13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246,
Tz. 42, 67, 75; BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7
C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.

14

Ein Einwand muss demnach unter Beachtung der in der Verordnung (EWG)
Nr. 259/93 vorgesehenen Modalitäten erhoben worden sein, um im Sinne des Art. 4
Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 zu bestehen.

15

Einwände können ausschließlich auf Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 gestützt
werden (Art. 4 Abs. 2 Buchst. c VO [EWG] Nr. 259/93). Nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. b
und c VO (EWG) Nr. 259/93 können die zuständigen Behörden Einwände nur unter
bestimmten Voraussetzungen erheben und haben diese mit Gründen zu versehen.
Das entspricht dem 9. Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 259/93, wonach
zu den Maßnahmen, die von den zuständigen Behörden aus Anlass einer
Notifizierung getroffen werden können, auch die Möglichkeit gehört, mit Gründen zu
versehende Einwände gegen die Abfallverbringung zu erheben.

16

Der vom Europäischen Gerichtshof neben der Einwandsregelung nach Art. 4
Abs. 3, Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 im Hinblick auf die Zuordnung der Abfälle
zum Verbringungszweck der Beseitigung oder der Verwertung entwickelte Einwand
des falschen Verfahrens und der ebenfalls vom Europäischen Gerichtshof erarbeitete
Einwand der illegalen Verbringung, die zur Vermeidung von Verstößen gegen
Art. 26, Art. 30 VO (EWG) Nr. 259/93 erhoben werden müssen,

17

vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-
307/00 -, Tz. 121 f.; Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 40 f.,

18

sind vorliegend von vornherein nicht einschlägig. Die infrage stehende
Verbringung ist, gemessen an Art. 26, Art. 30 VO (EWG) Nr. 259/93, auch dann
rechtmäßig, wenn Einwände nicht erhoben werden.

19

Der mit Bescheid vom 10. November 2003 von der Antragsgegnerin erhobene
Einwand ist rechtswidrig. Er ist erhoben worden "auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3
Buchst. c 1. Gedankenstrich" VO (EWG) Nr. 259/93 und damit begründet worden, die
Zuordnungskriterien gemäß § 4 Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) würden von
Abfällen, die in der vorgesehenen Behandlungsanlage behandelt worden seien, nicht
eingehalten. Nimmt man an, dass ein derartiger Verstoß gegen nationales Recht mit
dem Einwand nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93
geltend gemacht werden kann, trifft der Einwand jedenfalls inhaltlich nicht zu. Die
Verbringung verstößt nicht gegen § 4 AbfAblV, sondern erfolgt "gemäß" den
Vorschriften der Abfallablagerungsverordnung, und zwar unabhängig davon, ob -
was nicht belegt ist - die Zuordnungskriterien tatsächlich eingehalten oder
überschritten werden. § 4 AbfAblV enthält, soweit hier von Belang, in Gestalt der
Zuordnungskriterien des Anhangs 2 Anforderungen an die Beschaffenheit der
abzulagernden Abfälle. Nach dem Regelungssystem der
Abfallablagerungsverordnung sind die Zuordnungskriterien aber unanwendbar, wenn
die Behörde nach Maßgabe der Übergangsregelungen als Ausnahme (§ 6 Abs. 3
AbfAblV) zugelassen hat, dass u. a. Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle
mit hohen organischen Anteilen auch dann abgelagert werden können, wenn die
Anforderungen an Abfälle gemäß Anhang 2 nicht erfüllt sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 1
AbfAblV). Ist eine solche Zulassung rechtswirksam, steht die konkrete Ablagerung
von ihr gegenständlich erfasster Abfälle mit der Abfallablagerungsverordnung im
Einklang und ergeben sich aus den Zuordnungskriterien nach Anhang 2 keine
Anforderungen an die abzulagernden Abfälle.

20

So ist es hier. Der der Beigeladenen erteilte Zulassungsbescheid der
Antragsgegnerin vom 28. November 2002, gegen dessen Rechtswirksamkeit und
damit Rechtsverbindlichkeit nichts spricht, enthält bezogen auf die zur Ablagerung
der deklarierten Abfälle vorgesehene Deponie eine derartige Zulassung. Ihrem
Wortlaut nach ist die bis Ende 2004 befristete Zulassung zur Ablagerung von
Abfällen mit hohen organischen Anteilen, die die Anforderungen an Abfälle gemäß
Anhang 1 und Anhang 2 der Abfallablagerungsverordnung nicht erfüllen,
ausschließlich hinsichtlich kommunaler Klärschlämme eingeschränkt. Vor allem ist
dem Wortlaut des Zulassungsbescheides nicht ansatzweise zu entnehmen, dass die
Zulassung nur die Ablagerung von Abfällen betrifft, die im Kreis anfallen.
Hinreichend klare und aussagekräftige Anhaltspunkte dafür, dass die
Zulassungsentscheidung dennoch, was die Herkunft der abzulagernden Abfälle
angeht, aufgrund ihres gesamten objektiven Erklärungsgehaltes (§ 133 BGB in
entsprechender Anwendung) einschränkend zu verstehen ist, bietet der
Zulassungsbescheid nicht. Die dort angeführten Gesichtspunkte, den
Verfüllungsgrad der Deponie im Interesse deren ordnungsgemäßer Rekultivierung zu
verbessern, das Zustandekommen der Kooperation der Entsorgungsträger zu
fördern und zu erwartende Gebührensteigerungen zu begrenzen, lassen einen
genügend verlässlichen Schluss in diese Richtung nicht zu. Einzustellen ist auch,
dass die Antragsgegnerin selbst dem Widerspruch der Antragstellerin angesichts des
Regelungsgehaltes des Zulassungsbescheides vom 28. November 2002
ursprünglich abhelfen wollte und die dem Widerspruchsbescheid zugrunde liegende
anders lautende ministerielle Weisung vom 10. Dezember 2003 nicht auf der
Grundlage einer Auslegung des Zulassungsbescheides anhand sämtlicher hierbei zu
berücksichtigender Umstände ergangen ist, sondern sich in allgemeinen
abfallpolitischen und -wirtschaftlichen Erwägungen erschöpft. Dass die
Fristverlängerung "kritisch zu sehen" sei, ist für deren Rechtsverbindlichkeit nicht
erheblich. Denn diese bemisst sich danach, ob die Zulassung, was auszuschließen
ist, an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies offensichtlich ist
(§ 44 Abs. 1 VwVfG). Ferner hat die Antragsgegnerin ihr erstinstanzliches
Vorbringen, die Beseitigung ausländischen Hausmülls auf der Deponie sei mit dem
Zweck des Zulassungsbescheides unvereinbar, nicht näher belegt und, nachdem
das Verwaltungsgericht im angegriffenen Beschluss diese Argumentation für nicht
überzeugend erachtet hat, trotz gerichtlicher Nachfrage nicht substantiiert
aufgegriffen und durch greifbare Tatsachen erhärtet.

21

Die von der Antragsgegnerin vorgetragene Auslegung des Bescheides vom
10. November 2003, der erhobene Einwand beziehe sich auch auf Verstöße gegen
sonstige bundes- und landesrechtliche Vorschriften, findet im Bescheid keinerlei
Stütze. Der Einwand ist nicht pauschal und umfassend im Hinblick auf sämtliche
Vorschriften erhoben worden, gegen die die Verbringung unter Umständen im Sinne
des Art. 4 Abs. 3 Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 verstoßen
könnte, sondern spezifisch und ausschließlich im Hinblick auf einen Verstoß gegen
§ 4 AbfAblV. Das ist nach dem gesamten Zusammenhang der einzelnen
Ausführungen im Bescheid eindeutig und unmissverständlich. Die an die Behauptung
der Nichteinhaltung der Zuordnungskriterien nach § 4 AbfAblV anschließende,
zusammenfassende Formulierung, "aufgrund der o. a. Tatsache ist ein Einwand zu
erheben", "der" nach Art. 4 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 bis zum 19. November 2003
ausgeräumt werden könne, entzieht der Vorstellung der Antragsgegnerin, mit der
eingangs des Bescheides als "Grundlage" erwähnten Vorschrift des Art. 4 Abs. 3
Buchst. c 1. Gedankenstrich VO (EWG) Nr. 259/93 seien in unbestimmter und
nachträglich noch konkretisierungsfähiger Weise alle als einschlägig denkbaren
deutschen Rechts- und Verwaltungsvorschriften als Gründe des Einwandes
einbezogen worden, von vornherein jegliche Basis. Im Widerspruchsbescheid hat die
Antragsgegnerin ausdrücklich erklärt, dass der Einwand nur die Nichteinhaltung der
Zuordnungskriterien nach § 4 AbfAblV zum Gegenstand hat; sie halte ihren "Einwand
nach wie vor für rechtmäßig, d. h., dass die Zuordnungskriterien" nicht eingehalten
würden. Im Übrigen hat das Erfordernis, den Einwand mit Gründen zu versehen, den
Sinn und Zweck, der notifizierenden Person hinreichend bestimmt zu verdeutlichen,
warum die Verbringung nicht genehmigt wird. Eine zur Konkretisierung eines
Einwandes, der mit einer der in Erwägung zu ziehenden Regelungen des Art. 4
Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 bezeichnet worden ist, gegebene Erläuterung, worin
der Einwand aus der Sicht der Behörde im Einzelnen begründet ist, worin also die
Probleme (Art. 4 Abs. 4 VO [EWG] Nr. 259/93) zu sehen sind, würde ihre Funktion
als für den Rechtsverkehr bestimmte und daher mit dem Anspruch auf Verlässlichkeit
sowie Verbindlichkeit einhergehende Verlautbarung des behördlichen Willens völlig
verlieren, wenn sie im Nachhinein als unverbindlich angesehen und durch
anderweitige Erklärungen ersetzt oder ergänzt werden könnte. Das von der
Antragsgegnerin für zulässig gehaltene "Nachschieben von Gründen" zu einem
Einwand ist, weil Einwände lediglich von Bedeutung sein können, wenn sie mit
Gründen versehen sind, nichts anderes als das erstmalige Geltendmachen von
"Problemen" und damit nicht anders zu bewerten als das "Nachschieben von
Einwänden", auf das im Folgenden noch eingegangen wird.

22

Nicht mit dem Bescheid vom 10. November 2003 erhobene Einwände können
der Erteilung der Genehmigung nicht entgegen gehalten werden; sie "bestehen" nicht
im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93.
Insofern hat die Antragsgegnerin die 30-Tage-Frist nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a
Unterabsatz 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 nicht gewahrt. Diese Frist ist eine
Ausschlussfrist mit der Folge, dass die Behörde mit nicht fristgerecht vorgebrachten
Einwänden präkludiert ist, wobei auch ein nach Ablauf der Frist erlassener
Widerspruchsbescheid nicht von dieser Ausschlusswirkung ausgenommen ist. Zwar
ist diese Rechtsfolge des Fristablaufs in der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 nicht
ausdrücklich geregelt, sie ist Art. 4 dieser Verordnung aber ohne weiteres im Wege
der Auslegung zu entnehmen. Im Hinblick auf die Befugnisse der zuständigen
Behörde am Versandort und der für die Durchfuhr zuständigen Behörde ergibt sich
die Fristgebundenheit der Einwände bereits aus dem klaren Wortlaut des Art. 4
Abs. 2 Buchst. b Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93; die Behörden können innerhalb von
20 Tagen Einwände erheben. Der abweichende Wortlaut zu den Befugnissen der
zuständigen Behörde am Bestimmungsort trägt nicht die Schlussfolgerung, deren
Einwände könnten losgelöst von der Frist von 30 Tagen erhoben werden. Die
Behörde muss innerhalb dieser Frist über die Genehmigung entscheiden und kann
deren Erteilung ausschließlich mittels Einwänden hindern. Zur Erhebung der
Einwände nach Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93 ist sie nicht verpflichtet. Ihr ist
vielmehr eine Befugnis zur Geltendmachung bestimmter öffentlicher Belange
eingeräumt; macht sie von dieser Befugnis keinen Gebrauch, ist sie zur Erteilung der
Genehmigung verpflichtet. Den Einwänden der Behörde am Bestimmungsort ist im
Hinblick auf die Erteilung der Genehmigung weder hinsichtlich der Voraussetzungen
noch hinsichtlich der Rechtsfolgen größere Bedeutung beigelegt als den
entsprechenden Einwänden der sonstigen zuständigen Behörden; die Genehmigung
scheitert gleichermaßen an erhobenen Einwänden aller zuständigen Behörden
(Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 2 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Eine
unterschiedliche Gewichtung der Einwände der zuständigen Behörden wäre mit dem
9. Erwägungsgrund der Verordnung nicht vereinbar. "Bestehen" damit auch die
Einwände der Behörde am Bestimmungsort erst mit deren Erhebung, schließt die
fristgebundene Pflicht zur Entscheidung, "ob" die Genehmigung erteilt oder
verweigert wird, ohne weiteres ein, dass spätestens zeitgleich die Entscheidung über
die Erhebung von Einwänden ergeht.

23

Sinn und Zweck der Frist verlangen den Ausschluss nicht fristgerechter
Einwände. Das gemeinschaftsrechtlich harmonisierte Verwaltungsverfahren zielt mit
den verschiedenen Fristen darauf ab, der notifizierenden Person zu garantieren,
dass sie spätestens bei Ablauf der Fristen darüber unterrichtet wird, ob und ggf.
unter welchen Auflagen die Verbringung durchgeführt werden kann.

24

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-
324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 70.

25

Deshalb finden die vorgegebenen Fristen auch auf den "Einwand des falschen
Verfahrens" Anwendung.

26

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-
6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 49.

27

Ferner ist für Abfälle zur Verwertung geklärt, dass nach Ablauf der 30-Tage-Frist
die Nachbesserung eines gegen die Verbringung erhobenen Einwandes
ausgeschlossen ist.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C
1.02 -, DVBl. 2003, 743.

29

Die Unterschiede im Notifizierungsverfahren bei der Verbringung einerseits von
Abfällen zur Verwertung und andererseits von Abfällen zur Beseitigung ergeben
bezogen auf letztere keine weiterreichenden behördlichen Befugnisse. Zwar bedarf
die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen immer der schriftlichen
Genehmigung (Art. 5 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 4 VO [EWG]
Nr. 259/93), während die Verbringung von zur Verwertung bestimmten - gelb
gelisteten - Abfällen nach Ablauf der Frist erfolgen darf, wenn keine Einwände
erhoben worden sind (Art. 6 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Das
Absehen von der Erhebung von Einwänden ist aber nach Maßgabe des Art. 8 Abs. 1
VO (EWG) Nr. 259/93 als Ergebnis der behördlichen Prüfung nur eine besondere
- stillschweigende - Form der Erteilung der behördlichen Gestattung.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2003 - 7 C
2.03 -, NVwZ 2004, 344.

31

Dem liegt, übereinstimmend mit der Grundkonzeption des
Notifizierungsverfahrens für die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten
Abfällen, regelungstechnisch ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zugrunde. Die
Verbringung rot gelisteter Abfälle zur Verwertung unterliegt ohnehin dem Erfordernis
der vorherigen schriftlichen Zustimmung (Art. 10 VO [EWG] Nr. 259/93). Der
wesentliche Unterschied zwischen dem Verfahren für die Verbringung von zur
Verwertung bestimmten Abfällen und demjenigen für die Verbringung von zur
Beseitigung bestimmten Abfällen ist von daher in den Gründen zu sehen, aus denen
die zuständigen Behörden Einwände erheben können.

32

Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom
15. November 2001 in der Rs. C-6/00, Tz. 23.

33

Das für die Verbringung von Abfällen zur Verwertung geschaffene "flexiblere
Verfahren",

34

vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96 -,
NVwZ 1998, 1169, Tz. 33,

35

betrifft entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin in erster Linie die Frage,
unter welchen inhaltlichen Voraussetzungen eine Verbringung an Einwänden
scheitern kann. Gegen die Verbringung von Abfällen zur Beseitigung gleichwohl nach
Ablauf der 30-Tage-Frist noch Einwände erheben zu können, hätte zur Folge, dass
die Möglichkeit von deren Verbringung, obwohl sie als Teil des
Wirtschaftsverkehrs ebenso wie die Verbringung von Abfällen zur Verwertung auf
zeitnahe Klärung der Verwirklichung angewiesen ist, auf unbestimmte Zeit ungewiss
bliebe. Ein plausibler Grund hierfür fehlt. Der Gesichtspunkt, dass bereits mit der
Erhebung eines beliebigen Einwandes die Entscheidung über das "Ob" der
Genehmigung ergangen ist, ist insofern unergiebig. Bezweckt mit der Frist ist eine
inhaltlich aussagekräftige Entscheidung, damit die Probleme, die zu Einwänden
geführt haben, ggf. noch innerhalb der Frist ausgeräumt werden können (Art. 4
Abs. 4 VO [EWG] Nr. 259/93); desgleichen wird hierdurch die gerichtliche
Überprüfbarkeit der - Ermessen einschließenden - Verwaltungsentscheidung
gewährleistet. Dabei geht es nicht (bloß) um den Schutz eines allgemeinen
Vertrauens der notifizierenden Person in die Erteilung einer gerade noch
ausstehenden Genehmigung, sondern darum, dass die notifizierende Person
- ebenso wie die übrigen zuständigen Behörden und das Gericht - Klarheit über die
von der Behörde gesehenen und zum Anlass von Einwänden genommenen
Probleme erhält. Für die Annahme, dass die Behörde trotzdem befugt sein könnte,
auf zusätzliche oder anders gelagerte Probleme nach Fristablauf weitere Einwände
zu stützen, findet sich in der Verordnung kein Anhaltspunkt; die Möglichkeit nach
Art. 4 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 würde durch ein solches Vorgehen im Ansatz
funktionslos und entwertet.

36

Ist ein fristgerecht erhobener Einwand nicht rechtmäßig und damit nicht geeignet,
die Verweigerung der Genehmigung zu tragen, ist die Situation nicht anders zu
bewerten, als wäre der Einwand überhaupt nicht erhoben worden. Das entspricht
schließlich auch der Rechtslage nach der Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom
6. Dezember 1984, deren Zielsetzungen insofern unverändert in die Verordnung
(EWG) Nr. 259/93 eingegangen sind. Nach dem 9. Erwägungsgrund dieser
Richtlinie, der im Kern mit dem 9. Erwägungsgrund der Verordnung übereinstimmt,
sollten die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in den die Abfälle verbracht
werden sollten, gegen die Verbringung Einwände erheben können, die bestimmten
Kriterien genügen und hinreichend begründet sein mussten. Die
Empfangsbestätigung, die - vergleichbar mit der heutigen Genehmigung nach Art. 4
VO (EWG) Nr. 259/93 - zur Zulässigkeit der Verbringung führte (Art. 4 Abs. 1 Satz 1
der Richtlinie 84/631/EWG), oder ein Einwand war spätestens einen Monat nach
Eingang der Notifizierung zu übermitteln (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 84/631/EWG);
waren die Probleme, die den Einwand veranlasst hatten, gelöst, war die
Empfangsbestätigung unverzüglich zu übermitteln (Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie
84/631/EWG). An dieses Regelungskonzept lehnt sich Art. 4 VO (EWG) Nr. 259/93
unverkennbar eng an; abweichende Formulierungen in einzelnen Punkten lassen
eine durchgreifend andere Funktion der vorgegebenen Fristen nicht erkennen.

37

Die gemeinschaftsrechtliche Ausgestaltung des Notifizierungsverfahrens lässt es
auch nicht zu, die Frist des Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Unterabsatz 1 Satz 1 VO (EWG)
Nr. 259/93 nicht auf diejenigen Einwände anzuwenden, die in einem
Widerspruchsverfahren nach Ablauf der Frist angebracht werden. Nationales
Verfahrensrecht, zu dem das Widerspruchsverfahren gehört, kann sich gegenüber
einer harmonisierten Rechtslage, wie sie auch im Hinblick auf das
Verwaltungsverfahren durch die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 geschaffen worden
ist, nicht durchsetzen. Daher kann dahinstehen, ob die mit dem
Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 2003 gegebene und über die
Bekräftigung des im Bescheid vom 10. November 2003 erhobenen Einwandes
hinausführende Begründung an sich nach Art. 4 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 259/93
tragfähige Einwände enthält; derartige Einwände wären jedenfalls verfristet.

38

Die Möglichkeit, der Genehmigung Auflagen beizufügen, hindert, sollte sie für die
Antragsgegnerin unter dem Blickwinkel der Frist nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a
Unterabsatz 1 Satz 1, Unterabsatz 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 259/93 noch in Betracht
kommen, den Erlass der erstrebten einstweiligen Anordnung nicht. Für die
Rechtfertigung oder gar Erforderlichkeit von Auflagen ist - obwohl nach dem Gang
des gerichtlichen Verfahrens hinreichender Anlass bestand - nichts dargetan worden
oder sonst ersichtlich. Insbesondere sind dem Vorbringen der Antragsgegnerin
insofern fundierte Anhaltspunkte nicht zu entnehmen.

39

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

40