Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-27, Aktenzeichen 3 A 322/07

Tenor

Unter entsprechender teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils wird der Beklagte verurteilt, an die Klägerin über den ihr bereits vom Verwaltungsgericht zuerkannten Betrag von 114.819,00 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4.3.2004 hinaus weitere 430.642,24 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4.3.2004 zu zahlen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits; außergerichtliche Kosten des Beigeladenen werden nicht erstattet.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe von 530.000,00 Euro abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Klägerin ist durch Landesgesetz die Auszahlung von Wohngeld als staatliche Auftragsangelegenheit übertragen. Der Beklagte ist das für die Fachaufsicht im Bereich der Wohngeldgewährung zuständige Ministerium des Landes. Der Beigeladene ist Träger der von der Klägerin auszuzahlenden Sozialhilfe.

Mit der Klageforderung verfolgt die Klägerin gegen den Beklagten einen Anspruch auf Erstattung von Wohngeldzahlungen, welche die Klägerin in Vollzug des Wohngeldgesetzes (WoGG) im Auftrag des Landes im November 2003 an Leistungsempfänger ausgezahlt hat.

Das (ursprüngliche) Bestehen der geltend gemachten Klageforderung war und ist nach Umfang und Rechtsgrund zwischen den Beteiligten stets unstreitig gewesen. Streitig ist zwischen den Beteiligten allein, ob diese Forderung durch die vom Beklagten bereits vorprozessual - mit Schreiben vom 19.2.2004 - erklärte Aufrechnung erloschen ist.

Die Kostenerstattung betreffend das Wohngeld wird zwischen Land und Gemeinde in ständiger Verwaltungspraxis so vorgenommen, dass monatlich von den Gemeinden die im Vormonat ausgezahlten Wohngeldbeträge beim Land angefordert und seitens des Landes in dem auf die Anforderungen folgenden Monat an die Gemeinden erstattet werden. Entsprechend dieser Verwaltungspraxis hat die Klägerin im Dezember 2003 einen Erstattungsbetrag von 1.015.578,99 Euro bei der Landeshauptkasse des Landes für im November 2003 verauslagtes und im Januar 2004 zu erstattendes Wohngeld angefordert. Dass diese Anforderung dem Grund und der Höhe nach berechtigt war, wurde von den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt.

Zur Erfüllung dieser Erstattungsforderung erhielt die Klägerin zunächst eine Teilzahlung. Im Übrigen erklärte der Beklagte mit Schreiben vom 19.2.2004 förmlich die Aufrechnung mit einer seiner Auffassung nach bestehenden Gegenforderung des Landes in Höhe von 545.461,24 Euro gegenüber der Klägerin.

Er machte geltend, dem Land stehe gegen die Klägerin ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in dieser Höhe zu.

Den zur Aufrechnung gestellten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch leitet der Beklagte daraus her, dass die Klägerin im Rahmen der Kostenerstattung des Landes für Wohngeldzahlungen in der Zeit von 1991 bis 1999 ohne Rechtsgrund Erstattungsbeträge in Höhe von insgesamt 842.263,00 DM angefordert und erhalten habe. Dieser Betrag sei zudem zu verzinsen.

Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Im Jahre 1999 prüfte der Bundesrechnungshof im Rahmen einer bundesweiten Erhebung Leistungen nach dem Wohngeldgesetz. Den Schwerpunkt der Erhebungen bildete das Abrechnungsverfahren der Länder und Kommunen mit dem Bund bei der Zahlung pauschalierten Wohngeldes. Bei der Klägerin erstreckte sich diese Prüfung auf die Abrechnungsjahre 1991 bis 1999.

Als Ergebnis dieser Prüfung führte der Bundesrechnungshof in seinem Prüfbericht vom 22.12.2000 im Wesentlichen aus, pauschaliertes Wohngeld sei von der Klägerin in den Jahren 1991 bis 1999 zu Lasten des Landes und des Bundes in erheblichem Umfang fehlerhaft abgerechnet worden. Insbesondere habe sie gegenüber dem Land im Erstattungsverfahren Mehrfachabrechnungen und Abrechnungen über den Bewilligungszeitraum hinaus vorgenommen, denen keine Auszahlungen an Leistungsempfänger gegenüber gestanden hätten. Grund für die fehlerhaften Abrechnungen sei im Wesentlichen die mangelnde Verknüpfung der bei der Auszahlung und Abrechnung von pauschaliertem Wohngeld und Sozialhilfe eingesetzten EDV-Verfahren „Hessias“ und „CICS“ sowie später (ab 1993) der Verfahren „CICS“ und „PROSOZ“ gewesen und der fehlende Abgleich und Austausch relevanter Daten.

Die Beanstandungen waren zuvor bereits Gegenstand einer gemeinsamen Dienstbesprechung zwischen Vertretern des Bundesrechnungshofes, der Klägerin und des Beklagten am 9.12.1999 gewesen.

Auf der Grundlage der Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes führte die Klägerin in der Folgezeit eine umfangreiche interne Überprüfung ihres Abrechnungsverhaltens gegenüber dem Beklagten in dem maßgeblichen Zeitraum von 1991 bis 1999 durch. Als Ergebnis ihrer Überprüfungen übermittelte sie dem Beklagten am 17.9.2002 eine „Liste der Doppelzahlungen in CICS“. Die Liste weist eine Vielzahl von Fällen aus, bei denen Abrechnungen für das Erstattungsverfahren zwischen der Klägerin und dem Beklagten mehrfach vorgenommen wurde. Sie schließt mit einem Gesamtbetrag fehlerhafter Erstattungen zu Lasten des Beklagten in Höhe von 445.498,-- DM.

Als weiteres Ergebnis der internen Überprüfung übermittelte die Klägerin der Beklagten am 11.12.2002 eine „Liste über Fälle von Doppelzahlungen „CICS“ und „PROSOZ“ beziehungsweise Weiterzahlung „CICS“ nach „PROSOZ“-Sozialhilfe-ende“, die mit einem Gesamtbetrag fehlerhafter Erstattungen zu Lasten des Beklagten in Höhe von 396.765,-- DM abschließt.

Nach weiterem Schriftwechsel zwischen den Beteiligten führte die Klägerin mit Schreiben vom 11.8.2003 aus, dem Grunde nach seien die Beanstandungen des Bundesrechnungshofes zu Recht erfolgt. Zwischenzeitlich seien die wesentlichen Fehler aufgedeckt. Den Sachbearbeitern der Klägerin könne allerdings weder Vorsatz noch grobe Fahrlässigkeit zur Last gelegt werden. Ein wie auch immer gearteter Zahlungsanspruch des Bundes gegen das Land sei daher ebenso ausgeschlossen wie ein Rückgriffsanspruch des Landes gegen die Klägerin. Auch eine verschuldensunabhängige Haftung der Klägerin unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs scheide nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG Urteil vom 16.01.1997 -4 A 12/94- und Urteil vom 30.11.1995 – 7 C 56/93-) aus.

Hierauf erfolgte mit Schreiben vom 19.12.2003 eine Anweisung des Beklagten zur Wohngeldabrechnung für Januar 2004 an die Klägerin. Die wie üblich erstellte Wohngeldabrechnung „für Januar 2004“ solle um einen Betrag von 652.576,25 Euro „gekürzt“ werden. Dem trat die Klägerin mit Schreiben vom 22.12.2003 mit der Begründung entgegen, dass eine Aufrechnung nicht erklärt worden sei und eine aufrechnungsfähige Gegenforderung nicht bestehe.

Mit Schreiben vom 23.12.2003 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass im Gegensatz dazu in einer Abschlussbesprechung mit Vertretern des Bundesrechnungshofes am 16. und 17. Dezember 2002 seitens der Klägerin die Bereitschaft erklärt worden sei, die bislang konkret ermittelten Überzahlungen durch Bund und Land (445.498,-- DM + 396.765,-- DM) zuzüglich angefallener Zinsen bis 31.12.2002 (434.065,21 DM), zurückzuzahlen (insgesamt 1.276.328,21 DM = 652.576,25 Euro). Dies sei im Gegenzug dazu erfolgt, dass Einigkeit darüber bestanden habe, dass eine weitere Überprüfung der Wohngeldabrechnung im Hinblick auf die Kosten-Nutzen-Relation vorbehaltlich einer abschließenden Zustimmung des Bundesrechnungshofes nicht durchgeführt werden solle.

Dies widerspreche der nunmehr erfolgten Zurückweisung eines Rückgriffsanspruchs des Landes gegen die Klägerin. Die zur Stützung der Rechtsauffassung der Klägerin zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts seien nicht einschlägig.

Den wesentlichen Inhalt der Besprechung vom 16. und 17.12.2002 bestätigte die Klägerin mit Schreiben vom 16.1.2004. Tatsächlich sei mit Mitarbeitern des Sozialamtes über die Erstattung von Überzahlungen in der angegebenen Höhe verhandelt worden. Die Anerkennung eines Anspruchs sei jedoch nicht in rechtlich verbindlicher Form erfolgt. Ein solches Anerkenntnis hätte eine Entscheidung des Oberbürgermeisters und nicht lediglich eine Erklärung von Mitarbeitern des Sozialamtes sowie die Zustimmung des ebenfalls betroffenen Stadtverbandes vorausgesetzt. Zudem gebe es keine Rechtsgrundlage für eine Erstattung. Für den Fall, dass die Beklagte weiterhin an der Einbehaltung eines Betrages von 652.0576,25 Euro bezüglich der Erstattungsforderung der Klägerin für im November 2003 ausgezahltes Wohngeld festhalte, sei die gerichtliche Geltendmachung des Anspruchs beabsichtigt.

Hierauf erklärte der Beklagte mit dem – bereits eingangs erwähnten – Schreiben vom 19.2.2004 die förmliche Aufrechnung des geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches des Landes gegenüber dem Anspruch der Klägerin auf das zum 1. Januar 2004 zu erstattende Wohngeld für November 2003.

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch gegen die Klägerin beziffere sich wie folgt:

Mehrfachabrechnungen in „CICS“ laut der Aufstellung der Klägerin
vom 17.9.2002

445.498,00 DM

Abrechnungen über den Bewilligungszeitraum hinaus und
Doppelabrechnungen in „CICS“ und „PROSOZ“
entsprechend der Mitteilung der Klägerin vom 11.12.2002

396.765,00 DM

Zinsen vom 1.1.2000 bis zum 31.12.2003

224.566,45 DM

insgesamt

1.066.829,45 DM

entsprechend

545.461,24 Euro

Soweit Zinsen zunächst über den genannten Betrag hinaus ab einem früheren Zeitpunkt berechnet worden sein, seien diese neu berechnet worden. Die zuviel berechneten Zinsen in Höhe von 107.115,01 Euro wurden der Klägerin mit der Wohngelderstattung zum 1.3.2004 überwiesen.

Die Klägerin hat hierauf mit Eingang vom 4.3.2004 zur Durchsetzung ihrer Erstattungsforderung wegen im November 2003 gezahlten Wohngeldes gegenüber der Beklagten Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben.

Sie hat geltend gemacht, ihr auf Art. 120 der Verfassung des Saarlandes (SLVerf) beruhender Anspruch auf Kostenerstattung sei nicht durch die am 19.2.2004 erklärte Aufrechnung erloschen. Der zur Aufrechnung gestellte Gegenanspruch des Beklagten bestehe nicht.

Zwar sei es, wie bereits eingeräumt worden sei, in den Jahren 1991 bis 1999 zu fehlerhaften Abrechnungen mit dem Land gekommen, die im Wesentlichen auf die Parallelschaltung nicht kompatibler Datenverarbeitungssysteme zurückzuführen seien.

Jedoch gebe es keine rechtliche Grundlage für den vom Beklagten geltend gemachten Rückzahlungsanspruch. Ein solcher Anspruch bestehe insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Auf diese Anspruchsgrundlage könne sich der Beklagte im gegebenen Zusammenhang nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht berufen. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1995 – 7 C 56/93 - finde dieser Anspruch keine Anwendung, wenn eine Gemeinde im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung tätig werde. Zwar sei der dortige Sachverhalt mit dem vorliegend gegebenen Fall nicht in jeder Hinsicht vergleichbar. Relevant seien aber die von den Abweichungen im Sachverhalt unabhängigen allgemeinen Ausführungen betreffend die Anwendbarkeit des vom Beklagten als Rechtsgrundlage herangezogenen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs im Verhältnis zwischen Land und Gemeinde im Rahmen der Auftragsverwaltung. Insofern habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass der – auch – im dortigen Fall der Sache nach geltend gemachte Rückgriff eines gegenüber dem Bund nach Art. 104 a Abs. 5 GG haftenden Landes gegen eine Gemeinde nicht auf den für andere Fallkonstellationen zugeschnittenen öffentlichen-rechtlichen Erstattungsanspruch gestützt werden könne. Eine Regelung von Regressansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden wegen des Fehlverhaltens von Gemeinden in Auftragsangelegenheiten müsse vielmehr auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgen. Diese spezialgesetzliche Grundlage sei indes bislang weder vom Bundes- noch vom Landesgesetzgeber geschaffen worden. Der zur Aufrechnung gestellte Erstattungsanspruch der Beklagten habe daher keine Rechtsgrundlage.

Aus demselben Grund fehle es an einer Rechtsgrundlage für Rückforderungsansprüche des Bundes gegen den Beklagten im Zusammenhang mit dem hier streitigen Sachverhalt, wie sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.1.1997 -4 A 12/94- ergebe.

In Höhe des vom Bund getragenen Erstattungsbetrages habe die Klägerin daher auch nicht im Sinne des § 812 BGB auf Kosten des Beklagten etwas erlangt. Die Klägerin sei durch die von ihr nicht verschuldeten Mehrfachabrechnungen auch nicht bereichert. Die erhöhten Abrechnungsbeträge in den Jahren 1991 bis 1999 seien nämlich von der Klägerin als Einnahmen verbucht worden und hätten die vom Beigeladenen zu erstattenden Sozialhilfeaufwendungen in derselben Höhe reduziert. Eine eventuelle Bereicherung aus fehlerhafter Abrechnung sei damit letztlich dem Beigeladenen als Träger der Sozialhilfe und nicht der Klägerin zugute gekommen.

Auch könne die Klägerin mit Erfolg die Einrede der Verjährung bezüglich des zur Aufrechnung gestellten Gegenanspruches erheben, da für die zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung nicht die 30jährige Verjährungsfrist des § 195 a.F. des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) unter Berücksichtigung der Übergangsregelung in § 6 des Art. 229 des Einführungsgesetzes zum BGB (EGBGB) anwendbar sei. Vielmehr sei die für Erstattungsansprüche unter Sozialleistungsträgern maßgebende vierjährige Verjährungsfrist des § 113 des Zehnten Buches des Sozialgesetzbuches (SGB X) entsprechend heranzuziehen. § 113 SGB X stelle im Interesse des Rechtsfriedens und der Überschaubarkeit der öffentlichen Haushalte sicher, dass solche Ansprüche innerhalb einer angemessenen Frist abgewickelt würden. Die Klägerin, die auch nach dem Vorbringen der Beklagten unverschuldet Fehler gemacht habe, müsste ansonsten ohne jeden Vertrauensschutz und ohne Rücksicht auf ihr Haushaltsrecht 30 Jahre lang verschuldensunabhängig haften.

Zudem ist die Klägerin dem geltend gemachten Zinsanspruch entgegen getreten. Die vom Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage des § 818 Abs. 4 BGB in Verbindung mit § 819 Abs. 1 BGB finde auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch keine Anwendung.

Der Aufrechnung stehe zudem der Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegen. Als beauftragte Gemeinde sei sie darauf angewiesen, auftragsgemäß verauslagte Kosten zeitnah erstattet zu erhalten. Im gerade genehmigten Haushalt der Klägerin seien zusätzliche Mittel für Wohngeldauszahlungen nicht eingestellt. Mit einer Rückforderung aus den abgeschlossenen Haushaltsjahren 1991 bis 1999 habe die Klägerin nicht rechnen können.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, an sie 545.461,24 Euro nebst Zinsen von 5 % über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontsatzüberleitungsgesetzes seit Klageerhebung zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf welche die Klägerin ihre Rechtsauffassung stütze, könnten für den vorliegenden Fall nicht herangezogen werden, weil ihnen ein gänzlich anderer Sachverhalt zugrunde liege. Die Entscheidung vom 16.1.1997 – 4 A 12/94 – betreffe ausschließlich die Haftung wegen nicht ordnungsgemäßer Verwaltung im Verhältnis zwischen Bund und Land; die Entscheidung vom 30.11.1995 – 7 C 56/93 – beschäftige sich demgegenüber mit der Frage, wer das Risiko dafür trage, dass eine Kommune im Rahmen der Auftragsverwaltung infolge fehlerhafter Rechtsanwendung die Mittel zu Unrecht an Leistungsempfänger ausgezahlt habe.

Der wesentliche Unterschied zwischen dem vorliegenden und den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen bestehe darin, dass vorliegend letztlich kein Schaden entstanden sei, weil die Mittel nicht endgültig an Leistungsempfänger abgeflossen seien. Deshalb bewege man sich hier nicht im Haftungsrecht, sondern im Recht der ungerechtfertigten Bereicherung in der Ausprägung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs seien gegeben. Aufgrund fehlerhafter Abrechnungen der Klägerin habe das Land unstreitig Doppelzahlungen beziehungsweise Überzahlungen geleistet. Die dadurch bedingte Vermögensverschiebung stehe nicht im Einklang mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

Dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des Landes gegen die Klägerin stehe auch nicht der Vortrag der Klägerin entgegen, nicht sie selbst, sondern der Beigeladene sei bereichert.

Zwar habe sich tatsächlich der Vorteil letztlich auf den Beigeladenen verlagert. Hierzu sei es wie folgt gekommen: Die Klägerin bewillige in einem Bescheid pauschaliertes Wohngeld und Sozialhilfe und zahle beides zeitgleich an die Hilfeempfänger aus. Die von der Klägerin ausgezahlte Sozialhilfe abzüglich des bewilligten Wohngeldes werde vom Beigeladenen erstattet. In den hier in Rede stehenden Abrechnungsfällen habe die Klägerin bei der Abrechnung der vom Beigeladenen zu erstattenden Sozialhilfe nicht nur das tatsächlich bewilligte und ausgezahlte Wohngeld, sondern auch die vom Land angeforderten und erhaltenen Überzahlungen abgezogen, so dass der Beigeladene entsprechend weniger Geld für die verausgabte Sozialhilfe erstattet habe. Dies stelle einen zweiten selbstständigen Abrechnungsfehler der Klägerin dar. Eine Rückabwicklung sei daher schrittweise vorzunehmen, zunächst im Verhältnis zwischen dem Land und der Klägerin und sodann im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beigeladenen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin stehe dem zur Aufrechnung gestellten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch auch nicht eine aus Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG folgende „Sperrwirkung“ entgegen. Die Auffassung der Klägerin, die gegenseitige Haftung von Bund und Ländern sei kraft Verfassung (nur) durch Bundesgesetz zu regeln, gehe fehl, weil die genannte Verfassungsbestimmung auf Fallgestaltungen der vorliegenden Art von vornherein nicht zugeschnitten sei. Die hier gegebene Fallkonstellation der vom Land zu Unrecht geleisteten Erstattungszahlungen hänge nur am Rande und nur äußerlich mit dem Risikoverteilungsgedanken und der Haftungsregelung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG zusammen. Es gehe nicht darum, dass durch fehlerhafte Verwaltungstätigkeit irreversibel Aufwendungen im Rahmen der Wohngeldzahlung verursacht worden seien, sondern es gehe darum, dass die Klägerin das Land mit Erstattungsforderungen belastet habe, obgleich eine Erstattungspflicht von vornherein nicht bestanden habe. Damit gehe es nicht, wie bei Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG um die Verantwortung der Klägerin für die ordnungsgemäße Erfüllung ihr zugewiesener Verwaltungsaufgaben, sondern um die hiervon wesentlich verschiedene ordnungsgemäße Abwicklung des Erstattungsverfahrens zwischen Land und Kommune.

Dass die genannte Verfassungsvorschrift die dem Rechtsstreit zugrunde liegende Fallgestaltung nicht erfasse und daher auch keine Sperrwirkung entfalte, ergebe sich außerdem aus dem Wort „haften“. Haftung bedeute im rechtlichen Sinne Verantwortlichkeit, und zwar mit der Folge einer möglichen Schadensersatzpflicht. Beim öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gehe es indes nicht um Haftung in diesem Sinne sondern um ein von Fragen der Verantwortung und des Verschuldens unabhängiges Institut des allgemeinen Verwaltungsrechts, welches auf dem Gedanken der Rückgängigmachung ungerechtfertigter Vermögensverschiebungen beruhe.

Auch die vorsorglich erhobene Einrede der Verjährung könne nicht durchdringen. Es sei von der Geltung der 30-jährigen Regelverjährung des § 195 BGB a.F unter Berücksichtigung der Übergangsvorschriften nach Art. 229 § 5 EGBGB auszugehen. Spezialgesetzliche Regelungen über kürzere Verjährungsfristen als die (ehemals) 30-jährige Verjährungsfrist seinen weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden.

Der von den Beklagten zur Aufrechung gestellte Anspruch sei auch zu verzinsen. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch schließe die Herausgabe von Nutzungen ein.

Im Verlaufe des Klageverfahrens erstattete der Beklagte an den Bund, vertreten durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, die Hälfte des gegenüber der Klägerin aufgerechneten Betrages nebst Zinsen in Höhe von insgesamt umgerechnet 272.730,62 Euro.

Durch Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 7.2.2006 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, an die Klägerin 114.819,00 Euro (= 224.566,45 DM) nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4.3.2004 zu zahlen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, zwar habe der Klägerin gegen den Beklagten unstreitig ein Anspruch auf Erstattung von im November 2003 verauslagtem und im Januar 2004 abzurechnendem Wohngeld in Höhe von 1.015.578,99 Euro zugestanden. Dieser Anspruch sei jedoch durch die Aufrechnung des Beklagten vom 19.2.2004 mit einer Gegenforderung aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch in Höhe von 430.642,23 Euro erloschen (§ 389 BGB).

Die Voraussetzungen einer wirksamen Aufrechnung gemäß § 387 f. BGB hätten vorgelegen. Insbesondere habe dem Beklagten eine wirksame, fällige und durchsetzbare Gegenforderung zugestanden. Anspruchsgrundlage für die Gegenforderung des Beklagten sei der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Dessen tatbestandliche Voraussetzungen lägen vor.

Art. 104 a Abs. 5 GG stehe einem solchen Erstattungsanspruch auf Rückzahlung zu Unrecht zu Lasten des Bundes angeordneter Zahlungen nicht entgegen.

Die genannte Vorschrift regele die Haftung für eine ordnungsgemäße Verwaltung zwischen Bund und Land im Rahmen der Auftragsverwaltung. Eine solche liege bei der Ausführung des Wohngeldgesetzes gemäß Art. 104 a Abs. 3 Satz 2 GG i.V.m. § 34 Abs. 1 WoGG vor. Mit dem Beklagten sei jedoch davon auszugehen, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.1.1997 – 4 A 12.94 – eine Sperrwirkung des Art. 104 a Abs. 5 GG, der bei vorsätzlicher Pflichtverletzung schon vor Erlass eines Ausführungsgesetzes eine unmittelbar anwendbare Anspruchsgrundlage darstelle, nicht stützen könne, weil die genannte Entscheidung auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar sei. In der genannten Entscheidung gehe es um Sekundäransprüche, d.h. um Schadensersatzansprüche. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu einem denkbaren Haftungsmodell im Sinne des Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG zeigten, dass es um Haftung im engeren Sinne im Zusammenhang mit schuldhaftem Handeln und Schadensersatz gehe. Diese Haftung erfasse nicht den Ausgleich für ungerechtfertigte Vermögensverschiebungen.

Im vorliegenden Falle liege zudem kein Fehler in der Ausführung der Auftragsverwaltung vor. An die Leistungsempfänger sei gerade nicht doppelt oder in sonstiger Weise unter Verstoß gegen die einzelnen Leistungsvoraussetzungen ausbezahlt worden. Der Fehler habe erst im Erstattungsverfahren stattgefunden, welches nicht mehr der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 GG beziehungsweise 104 a Abs. 5 GG zuzurechnen sei.

Auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1995 – 7 C 56/93 – könne eine entsprechende Sperrwirkung nicht begründen. Zwar müsse nach dieser Entscheidung eine Regelung von Regressansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden wegen deren Fehlverhaltens in Auftragsangelegenheiten auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgen. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei diese Passage des Urteils jedoch nicht dahingehend auszulegen, dass Art. 104 a Abs. 5 GG auch den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ausschließe. Es sei zwischen Konstellationen, in denen irreversibel Aufwendungen verursacht worden seien, die nunmehr vom Bund zu tragen seien, und Konstellationen, in denen die Abwicklung des Erstattungsverfahrens nicht ordnungsgemäß verlaufen sei, zu unterscheiden. Im ersteren Fall sei Art. 104 a Abs. 5 GG einschlägig, im letzteren Fall sei Raum für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut der Vorschrift. „Haften“ bedeute Verantwortlichkeit mit der möglichen Folge einer Schadensersatzpflicht. Beim öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gehe es hingegen nicht um Fragen der Verantwortung, des Verschuldens und des Schadensbegriffes sondern allein um den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und den allgemeinen Rechtsgedanken des notwendigen Ausgleichs der mit der Rechtslage nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage.

Zwischen den Beteiligten sei es zu einer Vermögensverschiebung im Rahmen öffentlich-rechtlicher Rechtsbeziehungen ohne rechtlichen Grund gekommen, durch die sich die Vermögenslage des Beklagten verschlechtert habe und auf Seiten der Klägerin ein Vermögensvorteil eingetreten sei. Die Berufung auf Entreicherung gemäß § 818 Abs. 3 BGB sei der Klägerin wie grundsätzlich dem Staat oder einem sonstigen Verwaltungsträger verwehrt.

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch sei ab 31.12.1999 fällig gewesen. Ihm stehe auch nicht die Einrede der Verjährung entgegen. Vorliegend komme sowohl eine analoge Anwendung des § 197 a.F BGB in Betracht, als auch eine analoge Anwendung der vierjährigen Verjährungsfrist des § 113 SGB X als sachnächste Vorschrift. Diese Verjährungsfrist habe am 31.12.1999 begonnen und am 31.12.2003 geendet. Zwischenzeitlich sei die Verjährung weder unterbrochen noch gehemmt worden. Danach sei die Gegenforderung zum Zeitpunkt der maßgeblichen Aufrechnungserklärung am 19.2.2004 bereits verjährt gewesen. Jedoch sei die Aufrechnung mit einer verjährten Gegenforderung gemäß § 215 BGB n.F beziehungsweise gemäß § 390 Satz 2 BGB a.F möglich, wenn die Gegenforderung noch nicht verjährt gewesen sei, als sich die Ansprüche erstmals aufrechenbar gegenüber standen. Dies sei hier im Monat Dezember 2003 der Fall gewesen.

Zudem sei es der Klägerin unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung verwehrt, sich auf Verjährung zu berufen, weil der Beklagte bis zur Abschlussbesprechung am 16. und 17.12.2002 von einer Verhandlungsbereitschaft der Klägerin habe ausgehen können.

Vom Umfang her erfasse der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch des Beklagten jedoch nur die Beträge, die der Beklagte aufgrund der fehlerhaften Abrechnung an die Klägerin zu viel geleistet habe, nicht dagegen die geltend gemachten Zinsen in Höhe von 224.566,45 DM seit dem 1.1.2000.

Zwar seien grundsätzlich auch gezogene Nutzungen entsprechend dem Rechtsgedanken aus § 818 Abs. 1 BGB im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs herauszugeben. Tatsächlich habe die Klägerin aber keine Nutzungen gezogen, da sie den überzahlten Betrag nicht angelegt, sondern in dessen Höhe auf eine Erstattungsforderung gegenüber dem Beigeladenen wegen gezahlter Sozialhilfe verzichtet habe.

In Höhe der vom Beklagten zu Unrecht aufgerechneten Zinsforderung (114.819,00 Euro) stehe der Klägerin gegen den Beklagten der Erstattungsanspruch für Wohngeldzahlungen, die sie im November 2003 an Leistungserbringer erbracht habe, weiterhin zu.

Hinsichtlich dieses Leistungsanspruchs stehe der Klägerin für die Zeit ab Rechtshängigkeit der Klage entsprechend § 291 Satz 1, Satz 2 in Verbindung mit § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB auch ein Anspruch auf Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist der Klägerin am 16.2.2006 zugestellt worden.

Dem am 13.3.2006 eingegangenen und am 6.4.2006 mit einer Begründung versehenen Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil, soweit damit ihre Klage teilweise abgewiesen wird, hat der Senat durch Beschluss vom 25.6.2007 – AZ 3 Q 87/06 - entsprochen. Der Berufungszulassungsbeschluss ist der Klägerin am 3.7.2007 zugestellt worden. Am 19.7.2007 ist deren Berufungsbegründung bei Gericht eingegangen.

Sie wiederholt und vertieft ihren bisherigen Rechtsstandpunkt, wonach das Urteil des Verwaltungsgerichts im Widerspruch zu den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1995 – 7 C 56.93 – und vom 16.1.1997 – 4 A 12.94 – stehe. Nach der genannten Rechtsprechung müsse eine Regelung von Regressansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden wegen deren Fehlverhaltens in Auftragsangelegenheiten auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgen. Eine solche Grundlage sei derzeit jedoch nicht geschaffen. Es treffe auch nicht zu, dass das Erstattungsverfahren nicht der Auftragsverwaltung im Sinne der Art. 85 und 104 a Abs. 5 GG zuzuordnen sei. Auftragsverwaltung und Kostentragung seien untrennbar miteinander verknüpft.

Rechtliche Bedenken bestünden auch bezüglich der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Frage der Verjährung. Gefolgt werden könne der Annahme einer vierjährigen Verjährungsfrist. Nicht nachvollziehbar sei jedoch, dass ein Verjährungsbeginn nach Abschluss der Prüfung im Dezember 1999 zugrunde gelegt werde. Auch sei es der Klägerin nicht unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung verwehrt, sich auf die Verjährung zu berufen.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,

unter Aufhebung des Ausspruchs unter Nr. 2 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 7.2.2006 - 3 K 106/05 - den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 430.642,24 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4.3.2004 zu zahlen.

Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Er schließt sich der Rechtsauffassung der Klägerin an.

Auf Anfrage des Gerichts haben die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 28.8.07 (Klägerin), vom 10.9.07 (Beklagter) und vom 30.8.07 (Beigeladener) ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen sowie der Behördenakten Bezug genommen.

Der Inhalt der Akten war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe

Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat über die Berufung der Klägerin ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung der Klägerin, die sich gegen den klageabweisenden Teil des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 7.2.2006 richtet, ist durch Beschluss des Senats vom 25.6.2007 zugelassen, von der Klägerin fristgerecht begründet worden und ist auch im Übrigen zulässig.

Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg.

Der Klägerin steht über den durch Leistung des Beklagten erfüllten Teilbetrag (470.117,75 Euro) und über den durch das insoweit rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts zuerkannten Teilbetrag (114.819 Euro) hinaus auch der Restbetrag (430.642,24 Euro) ihres Anspruchs auf Erstattung von Wohngeldzahlungen (in Höhe von ursprünglich 1.015.578,99 Euro) zu, welche sie im November 2003 in Vollzug des Wohngeldgesetzes an Leistungsempfänger erbracht hat (im Folgenden: Wohngelderstattungsanspruch für November 2003), zuzüglich der geltend gemachten Prozesszinsen.

Der im Berufungsverfahren noch umstrittene Teil des Wohngelderstattungsanspruchs für November 2003 ist nicht durch die vom Beklagten mit Schreiben vom 19.2.2004 erklärte Aufrechnung erloschen.

Das ursprüngliche Bestehen des Wohngelderstattungsanspruchs der Klägerin für November 2003 war und ist nach Rechtsgrund (Art. 120 SLVerf) und Umfang (1.015.578,99 Euro) zwischen den Beteiligten stets unstreitig gewesen.

Ohne Anstoß seitens der Beteiligten hatte weder das Verwaltungsgericht noch hat der Senat Anlass, das (ursprüngliche) Bestehen dieses Anspruchs in Zweifel zu ziehen. Dies gilt für das Berufungsverfahren umso mehr, als ein Teilbetrag dieses Anspruchs (114.819 Euro) durch das Urteil des Verwaltungsgerichts tituliert und dies seitens des Beklagten nicht mit der Berufung angefochten worden ist.

Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren allein darüber, ob die Klageforderung durch die vom Beklagten mit Schreiben vom 19.2.2004 erklärte Aufrechnung - in Höhe des nunmehr noch verbliebenen Betrages von 430.642,24 Euro – erloschen ist.

Dies ist nicht der Fall.

Dem Beklagten steht der zur Aufrechnung gestellte (Gegen-)Anspruch nicht zu.

Gegenstand der Entscheidung ist der vom Beklagten reklamierte Anspruch auf Rückzahlung derjenigen Beträge, die der Klägerin – nach deren eigenen Ermittlungen und auch im Übrigen unstreitig - in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrechnungen mit dem Land über zu erstattendes Wohngeld fehlerhaft zugeflossen sind.

Zunächst kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin eine Verpflichtung zur Rückzahlung der in den Jahren 1991 bis 1999 überzahlten Erstattungsbeträge gegenüber dem Beklagten verbindlich anerkannt hätte.

Zwar ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass bei den Besprechungen am 16. und 17.12.2002 Einvernehmen darüber erzielt wurde, dass die bis dahin konkret ermittelten Überzahlungen durch Bund und Land (445.498,-- DM + 396.765,-- DM) zuzüglich angefallener Zinsen bis 31.12.2002 (434.065,21 DM) von der Klägerin zurückgezahlt werden sollten (insgesamt 1.276.328,21 DM = 652.576,25 Euro) und dass im Gegenzug Einigkeit darüber bestand, dass eine weitere Überprüfung der Wohngeldabrechnung von der Klägerin im Hinblick auf die Kosten-Nutzen-Relation vorbehaltlich einer abschließenden Zustimmung des Bundesrechnungshofes nicht mehr durchgeführt werden sollte.

Auch ist vorstellbar, dass derartige Erklärungen auf der Klägerseite inhaltlich als Schuldanerkenntnis (§ 781 BGB analog) oder die Erklärungen auf Seiten beider Beteiligter als Vergleich (§§ 779, 782 BGB analog) auszulegen sein könnten. Ansprüche aus derartigen Rechtsgrundlagen könnte der Beklagte zudem auch ungeachtet etwaiger Auswirkungen des Art. 104a Abs. 5 GG herleiten.

Gleichwohl sind Ansprüche des Beklagten aus Schuldanerkenntnis oder Vergleich aus dem dargelegten Sachverhalt aber nicht herzuleiten, weshalb der Beklagte sich darauf zu Recht auch nicht berufen hat. Dies folgt, ohne dass es einer Aufklärung und Feststellung des konkreten Inhalts der insoweit abgegebenen Erklärungen bedurft hätte, bereits daraus, dass die insoweit „für die Klägerin“ abgegebenen Erklärungen nicht von einem vertretungsberechtigten Organ der Klägerin abgegeben und auch nicht nachträglich genehmigt worden sind (vgl. §§ 59, 62 KSVG).

Es fehlt ferner an einer Rechtsgrundlage für einen Anspruch des Beklagten gegen die Klägerin auf Ausgleich der im Bereich der Auftragsverwaltung in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrechnungen der Klägerin im Erstattungsverfahren erfolgten Überzahlungen.

Eine spezialgesetzliche Anspruchsnorm im Sinne einer Haftungsregelung für fehlerhaftes Verwaltungshandeln in Auftragsangelegenheiten existiert derzeit weder auf Landes- noch auf Bundesebene. Der vom Beklagten geltend gemachte und vom Verwaltungsgericht bejahte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch wird durch die Verfassungsnorm des Art. 104a Abs. 5 GG zumindest mittelbar ausgeschlossen.

Die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung wird – bislang - ausschließlich durch die Verfassungsnorm des Art 104 a Abs.5 GG geregelt

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- sämtlich zit. Nach Juris und vom 24.01.2007 -3 A 2.05-, DÖV 2007, 517.

Insoweit hat die Norm im Wesentlichen einen zweifachen Regelungsgehalt, einen anspruchsbegründenden in Satz 1 und einen – bislang noch nicht umgesetzten - Gesetzgebungsauftrag mit anspruchsausschließender Wirkung in Satz 2.

Gemäß Art 104 a Abs.5 Satz 1 GG tragen der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung. Diese Regelung stellt in ihrem Halbsatz 2 eine unmittelbare Anspruchsgrundlage dar. Gemäß Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Diese Regelung behält demgegenüber die Begründung aller weiteren denkbaren Ansprüche wegen Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung einer besonderen gesetzlichen Regelung vor. An dieser fehlt es bislang

BVerwG, Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr. 14, zit. nach Juris.

Die Vorschrift des Art 104a GG ist mit dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359) in das Grundgesetz eingeführt worden. Die Haftungsneuregelung in ihrem Absatz 5 ersetzte die bis dahin geltende Regelung der Haftung der Länder im Bereich der Steuerauftragsverwaltung (Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG a.F.: „ Die Länder haften mit ihren Einkünften für eine ordnungsgemäße Verwaltung dieser Steuern“).

Ziel des Verfassungsgebers bei Einfügung des Art. 104a GG in die Finanzverfassung war es zum einen, den lang andauernden Haftungsstreit zwischen Bund und Ländern im Grundsatz „ab sofort“ zu lösen. Dies geschah durch die unmittelbare Begründung eines Haftungsanspruchs in Art 104a Abs. 5 Satz 1 GG und einen grundlegenden Programmsatz in derselben Vorschrift.

Zum anderen war Ziel des Verfassungsgebers aber auch, die Rechte der Länder in dem für einen föderalen Staat sensiblen Bereich der Finanzverfassung zu schützen

BVerwG Urteil vom 18.05.1994 -11 A 1/92- Rdnr. 42, zit. nach Juris.

Dies geschah durch den Gesetzgebungsauftrag zum Erlass eines Ausführungsgesetzes zur Regelung „des Näheren“ über die Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG in Art 104a Abs.5 Satz 2 GG. Das Ausführungsgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates, wodurch sichergestellt wird, dass die Mitwirkung der Länder an der Willensbildung im Gesetzgebungsverfahren zum Tragen kommt.

Durch die bislang fehlende Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags zum Erlass eines Ausführungsgesetzes zur Regelung der Haftung für eine ordnungsgemäße Verwaltung in Auftragsangelegenheiten ist allerdings eine Regelungslücke entstanden.

Derartige Lücken sind zwar grundsätzlich einer Schließung durch richterliche Interpretation zugänglich

BVerfG Beschluss vom 07.10.2003 -2 BvG 1/02- BVerfGE 109,1,7 und BVerwG Urteil vom 24.01.2007 -3 A 2.05-, DÖV 2007, 517f.

Bei der Schließung der infolge des Fehlens eines Ausführungsgesetzes bestehenden Lücke im Wege des Richterrechts ist mit Rücksicht auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers indes stets die gebotene Zurückhaltung zu üben. Die Rechtsprechung ist nicht befugt, für die Zeitspanne des Fehlens eines Ausführungsgesetzes bereits ein vollständiges und differenziertes Regelungsmodell zu formulieren und anzuwenden. Vielmehr ist die konkretisierende Auslegung auf das zu beschränken, was zur Sicherung der Effektivität verfassungsrechtlicher Vorschriften notwendig ist

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 - 4 A 12.94 -.

Dies gilt in besonderem Maße in Fällen wie dem des Art. 104a Abs.5 GG, in denen die Regelungslücke von Verfassungs wegen durch ein Ausführungsgesetz geschlossen werden soll, das an die Zustimmung des Bundesrates gebunden und damit der Ausgestaltung in den besonderen Formen der föderalen Willensbildung anheim gestellt ist. Hier ist mit Rücksicht auf die vom Verfassungsgeber angestrebte Wahrung der Rechte der Bundesländer in besonderem Maße differenziert, behutsam und zurückhaltend vorzugehen

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 518.

Dies beachtend bietet Art 104 a Abs.5 Satz 1 HS.2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f

für den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten eine unmittelbare Anspruchsgrundlage für einen Zahlungsanspruch zwischen den beteiligten Hoheitsträgern ausschließlich in einem Haftungskernbereich.

Dieser Haftungskern umfasst ausschließlich diejenigen Konstellationen, wo auch das vorgesehene Ausführungsgesetz – nach Maßgabe der Programmaussage in Art. 104a Abs.5 Satz 1 GG - nicht hinter der Bejahung einer Haftung zurückbleiben könnte

BVerwG Urteil vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f m.w.N.

Er beschränkt sich demnach auf Fallkonstellationen, in denen sich Bund und Land gegenüber stehen

nicht Land und Gemeinde: BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93-

und in denen es um das Einstehen für Fehler im Bereich der Auftragsverwaltung geht, die durch ein vorsätzliches Fehlverhalten entstanden sind

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f. Weitergehend noch BVerwG Urteil vom 18.05.1994 -11 A 1/92- wo die Norm auch als mögliche Anspruchsgrundlage für grob fahrlässiges Verhalten im genannten Kontext angesehen wurde.

Nach Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG bedürfen demgegenüber alle übrigen denkbaren Zahlungsansprüche für eine Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung einer erst noch zu schaffenden Anspruchsgrundlage durch ein Ausführungsgesetz.

Dies gilt nicht nur für das Verhältnis zwischen Bund und Land hinsichtlich aller Haftungsansprüche, in denen sich der Grad eines Verschuldens oder einer Pflichtverletzung unterhalb der Schwelle des Vorsatzes bewegt

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517),

sondern – was hier von Bedeutung ist – auch für das Verhältnis zwischen Land und zur Durchführung der Auftragsangelegenheit herangezogener Gemeinde, und zwar für alle denkbaren Haftungsansprüche, unabhängig vom Vorliegen oder vom Grad eines Verschuldens oder einer Pflichtverletzung

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr. 14, zit. nach Juris.

Demgemäß schließt innerhalb des (potenziellen) Regelungsbereichs, der vom Verfassungsgeber einer Regelung durch den Gesetzgeber in Gestalt eines Ausführungsgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates nach Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG vorbehalten worden ist, der bislang nicht erfüllte Gesetzgebungsauftrag die Anwendung jeder allgemeinen Haftungsregelung aus. Das derzeit bestehende „spezielle Regelungs-Vakuum“ des fehlenden Ausführungsgesetzes verdrängt danach die – bei Betrachtung der rein tatbestandlichen Seite in Betracht kommenden - allgemeinen Haftungs- und Ausgleichsnormen.

Dies gilt unmittelbar für die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung im Verhältnis zwischen Bund und Land außerhalb des Haftungskernbereichs nach Art. 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG. Zumindest mittelbar gilt dies nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- zit. nach Juris

aber auch für die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung im Verhältnis zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden.

In diesen Bereich fällt der vom Beklagten zur Begründung seines gegenüber der Klägerin reklamierten und am 19.02.2004 zur Aufrechnung gestellten Anspruchs herangezogene öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts ist der Sachverhalt, der der Entstehung des vermeintlichen Anspruchs zugrunde liegt, dem Bereich der Auftragsverwaltung zuzurechnen.

Ferner umfasst der Begriff der „Haftung“ im Bereich der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 GG, insbesondere derjenigen Haftung, deren Regelung vom Verfassungsgeber einem Ausführungsgesetz vorbehalten worden ist, potenziell das Einstehen für die finanziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem oder nicht schuldhaftem, nur objektiv pflichtwidrigen Verhalten haben und – worauf es hier ankommt - unabhängig davon, ob die fehlerhaft bewegten Mittel an Leistungsempfänger außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen sind, ob sie in die Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten der beteiligten Verwaltungsträger verblieben sind.

Mit dem Wohngeldgesetz hat der Bundesgesetzgeber einen Anwendungsfall der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 GG geschaffen.

Die in der Finanzverfassung grundlegende Norm des Art 104a GG regelt in ihrem Abs. 3 Satz 1, dass Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen können, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Satz 2 der genannten Norm legt fest, dass das Gesetz im Auftrag des Bundes ausgeführt wird, wenn das Gesetz bestimmt, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt.

§ 34 Abs.1 WoGG bestimmt (insoweit unverändert in allen Fassungen die im hier maßgeblichen Zeitraum von 1991 bis 1999 gültig waren), dass Wohngeld, das von einem Land gezahlt worden ist, ihm vom Bund zur Hälfte erstattet wird. Abs. 2 der genannten Vorschrift ordnet (im maßgeblichen Zeitraum in unterschiedlichen Fassungen) die Übernahme weiterer Anteile des Zahlungsbetrages der Länder über den Hälfteanteil nach Abs. 1 hinaus durch den Bund an.

Das Wohngeldgesetz wird danach, bei mehr als hälftiger Finanzierung durch den Bund, von den Ländern im Auftrag des Bundes vollzogen, Art 104a Abs.3 Satz 2 GG i.V.m. § 34 WoGG.

Liegt ein Anwendungsfall der Auftragsverwaltung gemäß Art. 85, 104a GG vor, so gehört dazu sowohl derjenige Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um die Leistungsgewährung aufgrund des Bundesgesetzes und deren Umsetzung geht, als auch derjenige Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um den Ersatz der zur Leistungsgewährung verauslagten Mittel zwischen der auszahlenden Verwaltungsstelle und dem Bund, gegebenenfalls über verschiedene Zwischenstufen, geht. Zur Auftragsverwaltung gehört mithin die Steuerung des gesamten Mittelflusses zwischen Bund und Land und Leistungsempfänger, gegebenenfalls unter Einschluss beauftragter Gemeinden.

Im Falle der Ausführung des Wohngeldgesetzes umfasst der Bereich der Auftragsverwaltung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts daher nicht nur denjenigen Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um die konkrete Leistungsgewährung aufgrund des Bundesgesetzes an die Mittelempfänger (hier die Empfänger des pauschalierten Wohngeldes) geht, sondern auch denjenigen Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um den Ersatz der zur Leistungsgewährung verauslagten Mittel zwischen der auszahlenden Verwaltungsstelle und denjenigen Stellen des Bundes und des dazwischen geschalteten Landes geht, welche die Mittel nach § 34 WoGG letztlich bereit zu stellen haben. Es geht sowohl um die Verwaltungstätigkeit „Lenkung und Steuerung des Mittelflusses zwischen der konkret (im Auftrag) handelnden Verwaltungseinheit (hier der Klägerin) und dem Leistungsempfänger“ als auch um die Verwaltungstätigkeit „Lenkung und Steuerung des (umgekehrten) Mittelflusses zwischen der konkret (im Auftrag) handelnden Verwaltungseinheit und der letztlich zur Kostentragung verpflichteten Stelle.

Sowohl die „Auszahlung“ an die letztlich Begünstigten als auch die Erstattung der hierfür benötigten Mittel an die auszahlende Verwaltungseinheit, die nach der Natur der Sache von dieser nicht selbst aufzubringen sind, gehören untrennbar zum Bereich der Auftragsverwaltung.

Letztlich handelt es sich bei dem hier konkret in Rede stehenden Erstattungsverfahren um eine Art von Kontokorrentverhältnis zur Gewährleistung des Mittelflusses zur Aufgabenerfüllung im Rahmen der Auftragsverwaltung. Dieses ist Teil der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob nach der konkret gewählten Verwaltungspraxis die Mittel vor Auszahlung an die Leistungsempfänger bereitgestellt werden oder ob sie – wie hier - nach Auszahlung an die Leistungsempfänger zur Erstattung angemeldet werden.

Der Sachverhalt, der der Entstehung des zur Aufrechnung gestellten (vermeintlichen) Anspruchs des Beklagten zugrunde liegt, ist daher, wie die gesamten rechtlichen Beziehungen zwischen der Klägerin und dem Land im Zusammenhang mit der Ausführung bzw. Umsetzung des Wohngeldgesetzes auf der einen Seite und dem Bund auf der anderen Seite dem Bereich der Auftragsverwaltung zuzurechnen.

Der Mittelabfluss und ein möglicher Anspruch auf Ausgleich desselben, wie ihn der Beklagte mit dem zur Aufrechnung gestellten (vermeintlichen) Anspruch auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs erstrebt, unterfällt auch dem Bereich dessen, was Art. 104a Abs.5 GG mit „Haftung“ für eine ordnungsgemäße Verwaltung im Bereich der Auftragsverwaltung meint.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedeutet „Haftung“ in diesem Sinne nicht ausschließlich das Einstehen für Fehlverhalten von Amtsträgern im Bereich der Auftragsverwaltung, das schuldhaft (vorsätzlich oder fahrlässig) erfolgt ist, einen Schaden (im Sinne eines faktisch irreversiblen Mittelabflusses) verursacht hat und deshalb Ansprüche auf Schadensersatz begründet.

Wie bereits ausgeführt wurde, umfasst der Begriff der „Haftung“ in Art. 104a Abs.5 GG, insbesondere derjenigen Haftung, deren Regelung der Verfassungsgeber einem Ausführungsgesetz vorbehalten hat, potenziell das Einstehen für die finanziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem oder nicht schuldhaftem, nur objektiv rechts- oder pflichtwidrigen Verhalten haben und unabhängig davon, ob die aufgrund dessen fehlerhaft bewegten Mittel (faktisch irreversibel) an Leistungsempfänger außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen sind, ob sie in die Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten der beteiligten Verwaltungsträger verblieben sind.

Die Formulierung in Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG, wonach der Bund und die Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung „haften“, lässt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f

für eine Interpretation dessen, was mit „Haften“ gemeint ist, unterschiedliche Spielräume zu.

Soweit es um die Frage geht, was mit „Haftung“ in demjenigen Kernbereich gemeint ist, für den Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG eine unmittelbar geltende Anspruchsgrundlage darstellt, ist, wie bereits dargelegt wurde, eine enge Auslegung geboten, um nicht in den für eine Regelung durch ein Ausführungsgesetz mit Zustimmung des Bundesrates nach Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG vorbehaltenen Raum einzudringen.

Soweit es aber um die Frage geht, was „Haftung“ im Sinne eines Ausführungsgesetzes umfassen und vorsehen könnte, ist ein weites Feld möglicher Regelungen eröffnet. Mit Blick auf ein Ausführungsgesetz ist ein Anknüpfen an schuldhaftes Handeln von Amtsträgern als Grundlage für eine „Haftung“ ebenso denkbar wie eine Haftungszurechnung, die lediglich an das Vorliegen einer objektiven Pflichtwidrigkeit oder an unverschuldet rechtswidriges Verwaltungshandeln anknüpft

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f.

Darüber hinaus ist bei Voraussetzung eines schuldhaften Handelns eine Differenzierung nach dem Grad des Verschuldens denkbar, bei der Frage der Pflichtwidrigkeit ist die Frage der Differenzierung nach besonderen Pflichten (z.B. der Bundestreue) offen.

Mit Blick auf ein Ausführungsgesetz ist – anders als bei dem Haftungskern-Anspruch nach Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG – auch auf der Rechtsfolgenseite eine weite Differenzierung denkbar. Diese kann von einer Verpflichtung zu vollem Schadensersatz bis zu einer bloßen Verpflichtung zur Weiterleitung von im Innenverhältnis bestehenden Haftungs- oder Rückabwicklungsansprüchen reichen

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 -4 A 12.94-.

„Haftung“ im Sinne eines Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG und damit Haftung im Sinne der in Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG enthaltenen programmatischen Aussage umfasst damit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die hier in Rede stehende Haftung der Klägerin für die in den Jahren 1991 bis 1999 rechtsgrundlos und objektiv rechtswidrig erfolgten Vermögensverschiebungen, deren Ausgleich der Beklagte mit der zur Aufrechnung gestellten Forderung begehrt.

Eine solche Haftung der Klägerin ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch ausgeschlossen, und zwar letztlich aufgrund des Fehlens einer spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage. Denn im Bereich der Auftragsverwaltung bestimmt sich auch das Haftungsverhältnis zwischen Land und Gemeinde in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art 104a Abs. 5 GG und bedarf einer besonderen gesetzlichen Regelung

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.14 zit. nach Juris.

Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht offen gelassen, ob eine Regelung von Haftungsansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern einerseits und den Gemeinden andererseits wegen Fehlverhaltens der Gemeinden in Auftragsangelegenheiten im Rahmen des noch ausstehenden bundesrechtlichen Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG erfolgen könnte oder ob es hierzu einer landesgesetzlichen Regelung bedarf

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.18 zit. nach Juris.

Zu beachten ist insoweit, dass es aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht auch dann, wenn sich das Land seinerseits bei der Ausführung der Auftragsverwaltung seiner Kommunen bedient, bei dem Grundsatz verbleibt, dass sich im Bundesstaat des Grundgesetzes Bund und Länder gegenüberstehen und die Kommunen staatsorganisatorisch den Ländern eingegliedert sind. Die Kommunen werden insoweit von Art 104a GG als Glieder des betreffenden Landes behandelt. Ihre Aufgaben und Ausgaben werden denen des Landes zugerechnet

Gleichwohl muss eine Regelung von Haftungsansprüchen zwischen den Ländern einerseits und den Gemeinden andererseits wegen Fehlverhaltens der Gemeinden in Auftragsangelegenheiten auf spezialgesetzlicher Grundlage, sei es auf Bundes- oder sei es auf Landesebene, erfolgen,

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93-

weil das Haftungsverhältnis – wie dargelegt – einheitlich im Bereich der Auftragsverwaltung angesiedelt ist und sich deshalb in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art 104a Abs. 5 GG bestimmt. Die danach erforderliche spezialgesetzliche Regelung müsste nach ihrer Haftungssystematik mit der Haftung nach Art. 104a Abs. 5 GG und der Haftung nach dem noch ausstehenden bundesrechtlichen Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG in Einklang stehen. Andernfalls könnte es innerhalb des Haftungssystems für den Bereich der Auftragsverwaltung zu Systembrüchen kommen.

Die Bestimmung der Grundlinien eines solchen Haftungssystems ist aber, wie ebenfalls bereits ausgeführt, durch den Verfassungsgeber dem Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrates vorbehalten worden. Dieser Vorbehalt gilt unmittelbar für den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten zwischen Bund und Ländern. Zumindest mittelbar wirkt sich dieser Vorbehalt aber auch auf den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten zwischen Ländern und Gemeinden aus, und zwar insofern, als Systembrüche in dem als einheitlich anzusehenden Haftungssystem „in Auftragsangelegenheiten“ auszuschließen sind.

Bis zum Erlass des Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG und der darin vorzunehmenden konkreten Ausgestaltung der Haftungsgrundsätze im Bereich der gesamten Auftragsverwaltung ist danach auch für den hier in Rede stehenden Haftungsbereich im Verhältnis Land und Gemeinde von einer Regelungslücke auszugehen, die die Rechtsprechung zu beachten hat und die sie mit Rücksicht auf die noch ausstehenden gesetzgeberischen Entscheidungen im Rahmen des Ausführungsgesetzes nicht durch Heranziehung allgemeiner Rechtsinstitute wie dem des auf andere Fallkonstellationen zugeschnittenen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ausfüllen darf.

Mit Rücksicht hierauf bietet der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch für einen der Sache nach geltend gemachten Rückgriffsanspruch des seinerseits dem Bund nach Art 104a Abs.5 GG haftenden Landes gegen die beauftragte Gemeinde keine taugliche Grundlage

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.17 zit. nach Juris.

Um einen solchen Rückgriffsanspruch geht es vorliegend bei dem vom Beklagten gegenüber der Klägerin im Wege der Aufrechnung geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.

Eine Anwendung dieses allgemein anerkannten Rechtsinstituts im vorliegenden Haftungskontext würde im Übrigen bereits jetzt zu dem vom Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung angesprochenen Systemwechsel innerhalb des (einheitlichen) Haftungskomplexes der Haftung in Auftragsangelegenheiten führen.

Beim aktuellen Stand der gesetzgeberischen Regelung (bzw. Nichtregelung) zur Haftung der Beteiligten in Auftragsangelegenheiten ist – wie dargelegt- von einer Verpflichtung zur Haftung im Verhältnis Bund – Land ausschließlich in den Fällen auszugehen, in denen es um das Einstehen für Fehler im Bereich der Auftragsverwaltung geht, die durch ein vorsätzliches Fehlverhalten entstanden sind

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f.

Würde daneben gleichzeitig eine Haftung im Verhältnis zwischen Land und Gemeinde nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, und damit ohne Rücksichtsicht darauf, ob überhaupt Verschulden vorliegt, angenommen, so würde dies in dem einheitlichen Haftungskomplex „Auftragsverwaltung“, der von der leistungsgewährenden Stelle (Gemeinde) bis zur Mittel gewährenden Stelle (Bund) reicht, eine schwer zu rechtfertigende Haftungsdivergenz bewirken.

Für welche der verschiedenen denkbaren divergierenden Grundlinien der Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung sich der Gesetzgeber in der Zukunft möglicherweise entscheiden wird, ist offen. Relevant ist bis zu diesem Zeitpunkt, dass die Rechtsprechung dieser Entscheidung – außerhalb des verfassungsrechtlich vorgegebenen Haftungskernbereichs – nicht vorgreift und ein eigenes Haftungsmodell unter Heranziehung allgemeiner Rechtsinstitute wie dem des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs konstruiert und anwendet.

Dies gilt erst recht, wenn die Heranziehung eines solchen Rechtsinstituts einen Systembruch zu den bereits feststehenden Haftungsregelungen des verfassungsrechtlichen Haftungskernbereichs bewirken würde, hier im Bereich der Verschuldensabhängigkeit einer Haftung.

Der vom Verwaltungsgericht bejahte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch scheidet danach als Rechtsgrundlage für den vom Beklagten zur Aufrechnung gestellten Gegenanspruch aus.

Eine Rechtsgrundlage für diesen Anspruch könnte sich nur aus einer spezialgesetzlichen Norm zur Regelung der Haftung zwischen Land und Gemeinde im Bereich der Auftragsverwaltung ergeben. Ein solches Gesetz hätte sich auf Bundesebene (nur) an den vom Verfassungsgeber in Art 104a Abs.5 GG formulierten Vorgaben zu orientieren. Auf Landesebene hätte sich ein solches Gesetz an den Vorgaben des noch ausstehenden Ausführungsgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates zu orientieren, um ein einheitliches Haftungssystem für den Bereich der Auftragsverwaltung zu gewährleisten. Ein solches Gesetz existiert (noch) nicht.

Die Regelungslücke kann nicht durch Rückgriff auf eine allgemeine Anspruchsgrundlage wie die des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs geschlossen werden.

Selbst wenn die in der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG als Grundlage für eine unmittelbare Haftung in einem auf vorsätzliches Handeln begrenzten Kernbereich

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 -4 A 12.94- Rdnrn. 20, 21, zit. nach Juris,

obwohl die Bestimmung nach ihrem Wortlaut nur für das Verhältnis von Bund und Ländern „zueinander“ gilt, in den hier in Rede stehenden Fällen der Auftragsverwaltung auch auf das (Haftungs-)Verhältnis zwischen Land und zur Ausführung der Auftragsverwaltung herangezogener Gemeinde Anwendung finden sollten, wären die Voraussetzungen des von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Anspruchs gegen die Klägerin auf Rückgewähr überzahlter Erstattungsbeträge nicht erfüllt. Denn es kann keine Rede davon sein, dass die vom Beklagten zurückgeforderte Überzahlung durch vorsätzlich fehlerhaftes Verwaltungshandeln von Bediensteten der Klägerin herbeigeführt worden wäre. Nach Lage der Akten wird gegenüber den mit der Berechnung, Auszahlung und Erstattung von Wohngeld befassten Bediensteten der Klägerin nicht einmal der Vorwurf grob fahrlässigen Handelns erhoben.

Da auch sonst eine Grundlage für den von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Rückforderungsanspruch weder dargetan noch ersichtlich ist, ist der Erstattungsanspruch der Klägerin für November 2003 nicht durch Aufrechnung erloschen.

Die Klageforderung besteht mithin in der tenorierten Höhe.

Zwar mag das damit gefundene rechtliche Ergebnis ein gewisses Gefühl des Unbehagens hervorrufen, weil eine durch nichts gerechtfertigte Vermögensverschiebung zwischen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträgern bestätigt und perpetuiert wird, die zudem auf unstreitig fehlerhafter Aufgabenerfüllung des (zumindest in einem ersten Schritt) begünstigten Verwaltungsträgers beruht.

Andererseits ist anzuerkennen, dass ein Haftungs- und Ausgleichssystem für den Bereich der Auftragsverwaltung unter Einbeziehung aller Verwaltungsträger (Bund, Länder und Gemeinden) ein in vielerlei Hinsicht sensibles und anspruchsvolles Regelungswerk darstellt, das der Verfassungsgeber zu Recht dem Gesetzgeber vorbehalten hat und dessen Ausfüllung durch die Rechtsprechung sich – über den vom Bundesverwaltungsgericht bestimmten Haftungskernbereich und die vom Bundesverfassungsgericht bejahte weitere Haftung im Bereich der gemeinschaftsrechtlichen Anlastung

BVerfG Urteil vom 17.10.2006 2 BvG 1/04 und 2/04, BVerfGE 116, 271f.

hinaus - daher verbietet.

Gerade die vorliegende Fallkonstellation belegt zudem, dass außer den oben bereits thematisierten Regelungsspielräumen eines Gesetzes zur Haftungsregelung in Auftragsangelegenheiten (z.B. Verschulden oder objektive Rechtswidrigkeit auf der Rechtsgrundseite und Schadensersatz oder nur Herausgabe erlangter Mittel oder Ansprüche auf der Rechtsfolgenseite) noch zahlreiche weitere Regelungsspielräume für den Gesetzgeber bestehen, für die ihm ebenfalls die Entscheidungskompetenz in einem insgesamt stimmigen Haftungssystem vorbehalten bleiben muss.

Hierzu zählt die Frage der Verjährung von Haftungsansprüchen ebenso wie die Frage der Verzinsung oder die Frage des „Noch-vorhanden-Seins“ der abgeflossenen Mittel. Gerade die Bindung der beteiligten Hoheitsträger an das Haushaltsrecht und ihre Planungen in den Kategorien des Haushaltsrechts lassen derartige Aspekte im Hinblick auf die Notwendigkeit einer spezialgesetzlichen Regelung nicht als nebensächlich erscheinen.

Der Anspruch der Klägerin ist auch, wie beantragt, zu verzinsen. Der tenorierte Anspruch auf Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs.1 BGB.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs.1, Abs.3, 162 Abs.3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision erfolgt gemäß § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache. Die Frage, ob Art. 104a Abs.5 GG im Bereich der Auftragsverwaltung die Anwendbarkeit des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs im Verhältnis zwischen Land und zur Aufgabenerfüllung herangezogener Gemeinde auch in Fallkonstellationen ausschließt, in denen der Gemeinde aufgrund eines von ihr verursachten Abrechnungsfehlers mehr an (Bundes)-Mitteln erstattet wurde als sie selbst an die Leistungsempfänger ausgezahlt hat, (wobei die Überzahlung hier aufgrund eines weiteren Abrechnungsfehlers einem anderen Leistungsträger zugeflossen sind), ist, soweit ersichtlich höchstrichterlich noch nicht geklärt.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1995 -7 C 56/93- beruht auf einem Sachverhalt, der sich von dem vorliegenden Fall insbesondere dadurch unterscheidet, dass im dortigen Fall die seitens des Landes aus Bundesmitteln bereitgestellten Mittel an Leistungsempfänger ausgezahlt und diese damit praktisch irreversibel abgeflossen sind, während die Mittel vorliegend – aufgrund eines weiteren Abrechnungsfehlers – an einen anderen kommunalen Verwaltungsträger, den Beigeladenen geflossen und diesem zugute gekommen sind.

Gründe

Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat über die Berufung der Klägerin ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung der Klägerin, die sich gegen den klageabweisenden Teil des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 7.2.2006 richtet, ist durch Beschluss des Senats vom 25.6.2007 zugelassen, von der Klägerin fristgerecht begründet worden und ist auch im Übrigen zulässig.

Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg.

Der Klägerin steht über den durch Leistung des Beklagten erfüllten Teilbetrag (470.117,75 Euro) und über den durch das insoweit rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts zuerkannten Teilbetrag (114.819 Euro) hinaus auch der Restbetrag (430.642,24 Euro) ihres Anspruchs auf Erstattung von Wohngeldzahlungen (in Höhe von ursprünglich 1.015.578,99 Euro) zu, welche sie im November 2003 in Vollzug des Wohngeldgesetzes an Leistungsempfänger erbracht hat (im Folgenden: Wohngelderstattungsanspruch für November 2003), zuzüglich der geltend gemachten Prozesszinsen.

Der im Berufungsverfahren noch umstrittene Teil des Wohngelderstattungsanspruchs für November 2003 ist nicht durch die vom Beklagten mit Schreiben vom 19.2.2004 erklärte Aufrechnung erloschen.

Das ursprüngliche Bestehen des Wohngelderstattungsanspruchs der Klägerin für November 2003 war und ist nach Rechtsgrund (Art. 120 SLVerf) und Umfang (1.015.578,99 Euro) zwischen den Beteiligten stets unstreitig gewesen.

Ohne Anstoß seitens der Beteiligten hatte weder das Verwaltungsgericht noch hat der Senat Anlass, das (ursprüngliche) Bestehen dieses Anspruchs in Zweifel zu ziehen. Dies gilt für das Berufungsverfahren umso mehr, als ein Teilbetrag dieses Anspruchs (114.819 Euro) durch das Urteil des Verwaltungsgerichts tituliert und dies seitens des Beklagten nicht mit der Berufung angefochten worden ist.

Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren allein darüber, ob die Klageforderung durch die vom Beklagten mit Schreiben vom 19.2.2004 erklärte Aufrechnung - in Höhe des nunmehr noch verbliebenen Betrages von 430.642,24 Euro – erloschen ist.

Dies ist nicht der Fall.

Dem Beklagten steht der zur Aufrechnung gestellte (Gegen-)Anspruch nicht zu.

Gegenstand der Entscheidung ist der vom Beklagten reklamierte Anspruch auf Rückzahlung derjenigen Beträge, die der Klägerin – nach deren eigenen Ermittlungen und auch im Übrigen unstreitig - in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrechnungen mit dem Land über zu erstattendes Wohngeld fehlerhaft zugeflossen sind.

Zunächst kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin eine Verpflichtung zur Rückzahlung der in den Jahren 1991 bis 1999 überzahlten Erstattungsbeträge gegenüber dem Beklagten verbindlich anerkannt hätte.

Zwar ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass bei den Besprechungen am 16. und 17.12.2002 Einvernehmen darüber erzielt wurde, dass die bis dahin konkret ermittelten Überzahlungen durch Bund und Land (445.498,-- DM + 396.765,-- DM) zuzüglich angefallener Zinsen bis 31.12.2002 (434.065,21 DM) von der Klägerin zurückgezahlt werden sollten (insgesamt 1.276.328,21 DM = 652.576,25 Euro) und dass im Gegenzug Einigkeit darüber bestand, dass eine weitere Überprüfung der Wohngeldabrechnung von der Klägerin im Hinblick auf die Kosten-Nutzen-Relation vorbehaltlich einer abschließenden Zustimmung des Bundesrechnungshofes nicht mehr durchgeführt werden sollte.

Auch ist vorstellbar, dass derartige Erklärungen auf der Klägerseite inhaltlich als Schuldanerkenntnis (§ 781 BGB analog) oder die Erklärungen auf Seiten beider Beteiligter als Vergleich (§§ 779, 782 BGB analog) auszulegen sein könnten. Ansprüche aus derartigen Rechtsgrundlagen könnte der Beklagte zudem auch ungeachtet etwaiger Auswirkungen des Art. 104a Abs. 5 GG herleiten.

Gleichwohl sind Ansprüche des Beklagten aus Schuldanerkenntnis oder Vergleich aus dem dargelegten Sachverhalt aber nicht herzuleiten, weshalb der Beklagte sich darauf zu Recht auch nicht berufen hat. Dies folgt, ohne dass es einer Aufklärung und Feststellung des konkreten Inhalts der insoweit abgegebenen Erklärungen bedurft hätte, bereits daraus, dass die insoweit „für die Klägerin“ abgegebenen Erklärungen nicht von einem vertretungsberechtigten Organ der Klägerin abgegeben und auch nicht nachträglich genehmigt worden sind (vgl. §§ 59, 62 KSVG).

Es fehlt ferner an einer Rechtsgrundlage für einen Anspruch des Beklagten gegen die Klägerin auf Ausgleich der im Bereich der Auftragsverwaltung in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrechnungen der Klägerin im Erstattungsverfahren erfolgten Überzahlungen.

Eine spezialgesetzliche Anspruchsnorm im Sinne einer Haftungsregelung für fehlerhaftes Verwaltungshandeln in Auftragsangelegenheiten existiert derzeit weder auf Landes- noch auf Bundesebene. Der vom Beklagten geltend gemachte und vom Verwaltungsgericht bejahte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch wird durch die Verfassungsnorm des Art. 104a Abs. 5 GG zumindest mittelbar ausgeschlossen.

Die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung wird – bislang - ausschließlich durch die Verfassungsnorm des Art 104 a Abs.5 GG geregelt

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- sämtlich zit. Nach Juris und vom 24.01.2007 -3 A 2.05-, DÖV 2007, 517.

Insoweit hat die Norm im Wesentlichen einen zweifachen Regelungsgehalt, einen anspruchsbegründenden in Satz 1 und einen – bislang noch nicht umgesetzten - Gesetzgebungsauftrag mit anspruchsausschließender Wirkung in Satz 2.

Gemäß Art 104 a Abs.5 Satz 1 GG tragen der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung. Diese Regelung stellt in ihrem Halbsatz 2 eine unmittelbare Anspruchsgrundlage dar. Gemäß Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Diese Regelung behält demgegenüber die Begründung aller weiteren denkbaren Ansprüche wegen Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung einer besonderen gesetzlichen Regelung vor. An dieser fehlt es bislang

BVerwG, Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr. 14, zit. nach Juris.

Die Vorschrift des Art 104a GG ist mit dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359) in das Grundgesetz eingeführt worden. Die Haftungsneuregelung in ihrem Absatz 5 ersetzte die bis dahin geltende Regelung der Haftung der Länder im Bereich der Steuerauftragsverwaltung (Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG a.F.: „ Die Länder haften mit ihren Einkünften für eine ordnungsgemäße Verwaltung dieser Steuern“).

Ziel des Verfassungsgebers bei Einfügung des Art. 104a GG in die Finanzverfassung war es zum einen, den lang andauernden Haftungsstreit zwischen Bund und Ländern im Grundsatz „ab sofort“ zu lösen. Dies geschah durch die unmittelbare Begründung eines Haftungsanspruchs in Art 104a Abs. 5 Satz 1 GG und einen grundlegenden Programmsatz in derselben Vorschrift.

Zum anderen war Ziel des Verfassungsgebers aber auch, die Rechte der Länder in dem für einen föderalen Staat sensiblen Bereich der Finanzverfassung zu schützen

BVerwG Urteil vom 18.05.1994 -11 A 1/92- Rdnr. 42, zit. nach Juris.

Dies geschah durch den Gesetzgebungsauftrag zum Erlass eines Ausführungsgesetzes zur Regelung „des Näheren“ über die Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG in Art 104a Abs.5 Satz 2 GG. Das Ausführungsgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates, wodurch sichergestellt wird, dass die Mitwirkung der Länder an der Willensbildung im Gesetzgebungsverfahren zum Tragen kommt.

Durch die bislang fehlende Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags zum Erlass eines Ausführungsgesetzes zur Regelung der Haftung für eine ordnungsgemäße Verwaltung in Auftragsangelegenheiten ist allerdings eine Regelungslücke entstanden.

Derartige Lücken sind zwar grundsätzlich einer Schließung durch richterliche Interpretation zugänglich

BVerfG Beschluss vom 07.10.2003 -2 BvG 1/02- BVerfGE 109,1,7 und BVerwG Urteil vom 24.01.2007 -3 A 2.05-, DÖV 2007, 517f.

Bei der Schließung der infolge des Fehlens eines Ausführungsgesetzes bestehenden Lücke im Wege des Richterrechts ist mit Rücksicht auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers indes stets die gebotene Zurückhaltung zu üben. Die Rechtsprechung ist nicht befugt, für die Zeitspanne des Fehlens eines Ausführungsgesetzes bereits ein vollständiges und differenziertes Regelungsmodell zu formulieren und anzuwenden. Vielmehr ist die konkretisierende Auslegung auf das zu beschränken, was zur Sicherung der Effektivität verfassungsrechtlicher Vorschriften notwendig ist

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 - 4 A 12.94 -.

Dies gilt in besonderem Maße in Fällen wie dem des Art. 104a Abs.5 GG, in denen die Regelungslücke von Verfassungs wegen durch ein Ausführungsgesetz geschlossen werden soll, das an die Zustimmung des Bundesrates gebunden und damit der Ausgestaltung in den besonderen Formen der föderalen Willensbildung anheim gestellt ist. Hier ist mit Rücksicht auf die vom Verfassungsgeber angestrebte Wahrung der Rechte der Bundesländer in besonderem Maße differenziert, behutsam und zurückhaltend vorzugehen

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 518.

Dies beachtend bietet Art 104 a Abs.5 Satz 1 HS.2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f

für den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten eine unmittelbare Anspruchsgrundlage für einen Zahlungsanspruch zwischen den beteiligten Hoheitsträgern ausschließlich in einem Haftungskernbereich.

Dieser Haftungskern umfasst ausschließlich diejenigen Konstellationen, wo auch das vorgesehene Ausführungsgesetz – nach Maßgabe der Programmaussage in Art. 104a Abs.5 Satz 1 GG - nicht hinter der Bejahung einer Haftung zurückbleiben könnte

BVerwG Urteil vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f m.w.N.

Er beschränkt sich demnach auf Fallkonstellationen, in denen sich Bund und Land gegenüber stehen

nicht Land und Gemeinde: BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93-

und in denen es um das Einstehen für Fehler im Bereich der Auftragsverwaltung geht, die durch ein vorsätzliches Fehlverhalten entstanden sind

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f. Weitergehend noch BVerwG Urteil vom 18.05.1994 -11 A 1/92- wo die Norm auch als mögliche Anspruchsgrundlage für grob fahrlässiges Verhalten im genannten Kontext angesehen wurde.

Nach Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG bedürfen demgegenüber alle übrigen denkbaren Zahlungsansprüche für eine Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung einer erst noch zu schaffenden Anspruchsgrundlage durch ein Ausführungsgesetz.

Dies gilt nicht nur für das Verhältnis zwischen Bund und Land hinsichtlich aller Haftungsansprüche, in denen sich der Grad eines Verschuldens oder einer Pflichtverletzung unterhalb der Schwelle des Vorsatzes bewegt

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517),

sondern – was hier von Bedeutung ist – auch für das Verhältnis zwischen Land und zur Durchführung der Auftragsangelegenheit herangezogener Gemeinde, und zwar für alle denkbaren Haftungsansprüche, unabhängig vom Vorliegen oder vom Grad eines Verschuldens oder einer Pflichtverletzung

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr. 14, zit. nach Juris.

Demgemäß schließt innerhalb des (potenziellen) Regelungsbereichs, der vom Verfassungsgeber einer Regelung durch den Gesetzgeber in Gestalt eines Ausführungsgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates nach Art 104 a Abs.5 Satz 2 GG vorbehalten worden ist, der bislang nicht erfüllte Gesetzgebungsauftrag die Anwendung jeder allgemeinen Haftungsregelung aus. Das derzeit bestehende „spezielle Regelungs-Vakuum“ des fehlenden Ausführungsgesetzes verdrängt danach die – bei Betrachtung der rein tatbestandlichen Seite in Betracht kommenden - allgemeinen Haftungs- und Ausgleichsnormen.

Dies gilt unmittelbar für die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung im Verhältnis zwischen Bund und Land außerhalb des Haftungskernbereichs nach Art. 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG. Zumindest mittelbar gilt dies nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- zit. nach Juris

aber auch für die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung im Verhältnis zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden.

In diesen Bereich fällt der vom Beklagten zur Begründung seines gegenüber der Klägerin reklamierten und am 19.02.2004 zur Aufrechnung gestellten Anspruchs herangezogene öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts ist der Sachverhalt, der der Entstehung des vermeintlichen Anspruchs zugrunde liegt, dem Bereich der Auftragsverwaltung zuzurechnen.

Ferner umfasst der Begriff der „Haftung“ im Bereich der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 GG, insbesondere derjenigen Haftung, deren Regelung vom Verfassungsgeber einem Ausführungsgesetz vorbehalten worden ist, potenziell das Einstehen für die finanziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem oder nicht schuldhaftem, nur objektiv pflichtwidrigen Verhalten haben und – worauf es hier ankommt - unabhängig davon, ob die fehlerhaft bewegten Mittel an Leistungsempfänger außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen sind, ob sie in die Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten der beteiligten Verwaltungsträger verblieben sind.

Mit dem Wohngeldgesetz hat der Bundesgesetzgeber einen Anwendungsfall der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 GG geschaffen.

Die in der Finanzverfassung grundlegende Norm des Art 104a GG regelt in ihrem Abs. 3 Satz 1, dass Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen können, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Satz 2 der genannten Norm legt fest, dass das Gesetz im Auftrag des Bundes ausgeführt wird, wenn das Gesetz bestimmt, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt.

§ 34 Abs.1 WoGG bestimmt (insoweit unverändert in allen Fassungen die im hier maßgeblichen Zeitraum von 1991 bis 1999 gültig waren), dass Wohngeld, das von einem Land gezahlt worden ist, ihm vom Bund zur Hälfte erstattet wird. Abs. 2 der genannten Vorschrift ordnet (im maßgeblichen Zeitraum in unterschiedlichen Fassungen) die Übernahme weiterer Anteile des Zahlungsbetrages der Länder über den Hälfteanteil nach Abs. 1 hinaus durch den Bund an.

Das Wohngeldgesetz wird danach, bei mehr als hälftiger Finanzierung durch den Bund, von den Ländern im Auftrag des Bundes vollzogen, Art 104a Abs.3 Satz 2 GG i.V.m. § 34 WoGG.

Liegt ein Anwendungsfall der Auftragsverwaltung gemäß Art. 85, 104a GG vor, so gehört dazu sowohl derjenige Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um die Leistungsgewährung aufgrund des Bundesgesetzes und deren Umsetzung geht, als auch derjenige Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um den Ersatz der zur Leistungsgewährung verauslagten Mittel zwischen der auszahlenden Verwaltungsstelle und dem Bund, gegebenenfalls über verschiedene Zwischenstufen, geht. Zur Auftragsverwaltung gehört mithin die Steuerung des gesamten Mittelflusses zwischen Bund und Land und Leistungsempfänger, gegebenenfalls unter Einschluss beauftragter Gemeinden.

Im Falle der Ausführung des Wohngeldgesetzes umfasst der Bereich der Auftragsverwaltung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts daher nicht nur denjenigen Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um die konkrete Leistungsgewährung aufgrund des Bundesgesetzes an die Mittelempfänger (hier die Empfänger des pauschalierten Wohngeldes) geht, sondern auch denjenigen Teil der Verwaltungstätigkeit, in dem es um den Ersatz der zur Leistungsgewährung verauslagten Mittel zwischen der auszahlenden Verwaltungsstelle und denjenigen Stellen des Bundes und des dazwischen geschalteten Landes geht, welche die Mittel nach § 34 WoGG letztlich bereit zu stellen haben. Es geht sowohl um die Verwaltungstätigkeit „Lenkung und Steuerung des Mittelflusses zwischen der konkret (im Auftrag) handelnden Verwaltungseinheit (hier der Klägerin) und dem Leistungsempfänger“ als auch um die Verwaltungstätigkeit „Lenkung und Steuerung des (umgekehrten) Mittelflusses zwischen der konkret (im Auftrag) handelnden Verwaltungseinheit und der letztlich zur Kostentragung verpflichteten Stelle.

Sowohl die „Auszahlung“ an die letztlich Begünstigten als auch die Erstattung der hierfür benötigten Mittel an die auszahlende Verwaltungseinheit, die nach der Natur der Sache von dieser nicht selbst aufzubringen sind, gehören untrennbar zum Bereich der Auftragsverwaltung.

Letztlich handelt es sich bei dem hier konkret in Rede stehenden Erstattungsverfahren um eine Art von Kontokorrentverhältnis zur Gewährleistung des Mittelflusses zur Aufgabenerfüllung im Rahmen der Auftragsverwaltung. Dieses ist Teil der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob nach der konkret gewählten Verwaltungspraxis die Mittel vor Auszahlung an die Leistungsempfänger bereitgestellt werden oder ob sie – wie hier - nach Auszahlung an die Leistungsempfänger zur Erstattung angemeldet werden.

Der Sachverhalt, der der Entstehung des zur Aufrechnung gestellten (vermeintlichen) Anspruchs des Beklagten zugrunde liegt, ist daher, wie die gesamten rechtlichen Beziehungen zwischen der Klägerin und dem Land im Zusammenhang mit der Ausführung bzw. Umsetzung des Wohngeldgesetzes auf der einen Seite und dem Bund auf der anderen Seite dem Bereich der Auftragsverwaltung zuzurechnen.

Der Mittelabfluss und ein möglicher Anspruch auf Ausgleich desselben, wie ihn der Beklagte mit dem zur Aufrechnung gestellten (vermeintlichen) Anspruch auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs erstrebt, unterfällt auch dem Bereich dessen, was Art. 104a Abs.5 GG mit „Haftung“ für eine ordnungsgemäße Verwaltung im Bereich der Auftragsverwaltung meint.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedeutet „Haftung“ in diesem Sinne nicht ausschließlich das Einstehen für Fehlverhalten von Amtsträgern im Bereich der Auftragsverwaltung, das schuldhaft (vorsätzlich oder fahrlässig) erfolgt ist, einen Schaden (im Sinne eines faktisch irreversiblen Mittelabflusses) verursacht hat und deshalb Ansprüche auf Schadensersatz begründet.

Wie bereits ausgeführt wurde, umfasst der Begriff der „Haftung“ in Art. 104a Abs.5 GG, insbesondere derjenigen Haftung, deren Regelung der Verfassungsgeber einem Ausführungsgesetz vorbehalten hat, potenziell das Einstehen für die finanziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwaltung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem oder nicht schuldhaftem, nur objektiv rechts- oder pflichtwidrigen Verhalten haben und unabhängig davon, ob die aufgrund dessen fehlerhaft bewegten Mittel (faktisch irreversibel) an Leistungsempfänger außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen sind, ob sie in die Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten der beteiligten Verwaltungsträger verblieben sind.

Die Formulierung in Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG, wonach der Bund und die Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung „haften“, lässt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

BVerwG Urteile vom 30.11.1995 -7 C 56.93-, vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f

für eine Interpretation dessen, was mit „Haften“ gemeint ist, unterschiedliche Spielräume zu.

Soweit es um die Frage geht, was mit „Haftung“ in demjenigen Kernbereich gemeint ist, für den Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG eine unmittelbar geltende Anspruchsgrundlage darstellt, ist, wie bereits dargelegt wurde, eine enge Auslegung geboten, um nicht in den für eine Regelung durch ein Ausführungsgesetz mit Zustimmung des Bundesrates nach Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG vorbehaltenen Raum einzudringen.

Soweit es aber um die Frage geht, was „Haftung“ im Sinne eines Ausführungsgesetzes umfassen und vorsehen könnte, ist ein weites Feld möglicher Regelungen eröffnet. Mit Blick auf ein Ausführungsgesetz ist ein Anknüpfen an schuldhaftes Handeln von Amtsträgern als Grundlage für eine „Haftung“ ebenso denkbar wie eine Haftungszurechnung, die lediglich an das Vorliegen einer objektiven Pflichtwidrigkeit oder an unverschuldet rechtswidriges Verwaltungshandeln anknüpft

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94-, vom 18.05.1994 -11 A 1/92- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f.

Darüber hinaus ist bei Voraussetzung eines schuldhaften Handelns eine Differenzierung nach dem Grad des Verschuldens denkbar, bei der Frage der Pflichtwidrigkeit ist die Frage der Differenzierung nach besonderen Pflichten (z.B. der Bundestreue) offen.

Mit Blick auf ein Ausführungsgesetz ist – anders als bei dem Haftungskern-Anspruch nach Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG – auch auf der Rechtsfolgenseite eine weite Differenzierung denkbar. Diese kann von einer Verpflichtung zu vollem Schadensersatz bis zu einer bloßen Verpflichtung zur Weiterleitung von im Innenverhältnis bestehenden Haftungs- oder Rückabwicklungsansprüchen reichen

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 -4 A 12.94-.

„Haftung“ im Sinne eines Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG und damit Haftung im Sinne der in Art 104a Abs.5 Satz 1 Hs.2 GG enthaltenen programmatischen Aussage umfasst damit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die hier in Rede stehende Haftung der Klägerin für die in den Jahren 1991 bis 1999 rechtsgrundlos und objektiv rechtswidrig erfolgten Vermögensverschiebungen, deren Ausgleich der Beklagte mit der zur Aufrechnung gestellten Forderung begehrt.

Eine solche Haftung der Klägerin ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch ausgeschlossen, und zwar letztlich aufgrund des Fehlens einer spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage. Denn im Bereich der Auftragsverwaltung bestimmt sich auch das Haftungsverhältnis zwischen Land und Gemeinde in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art 104a Abs. 5 GG und bedarf einer besonderen gesetzlichen Regelung

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.14 zit. nach Juris.

Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht offen gelassen, ob eine Regelung von Haftungsansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern einerseits und den Gemeinden andererseits wegen Fehlverhaltens der Gemeinden in Auftragsangelegenheiten im Rahmen des noch ausstehenden bundesrechtlichen Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG erfolgen könnte oder ob es hierzu einer landesgesetzlichen Regelung bedarf

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.18 zit. nach Juris.

Zu beachten ist insoweit, dass es aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht auch dann, wenn sich das Land seinerseits bei der Ausführung der Auftragsverwaltung seiner Kommunen bedient, bei dem Grundsatz verbleibt, dass sich im Bundesstaat des Grundgesetzes Bund und Länder gegenüberstehen und die Kommunen staatsorganisatorisch den Ländern eingegliedert sind. Die Kommunen werden insoweit von Art 104a GG als Glieder des betreffenden Landes behandelt. Ihre Aufgaben und Ausgaben werden denen des Landes zugerechnet

Gleichwohl muss eine Regelung von Haftungsansprüchen zwischen den Ländern einerseits und den Gemeinden andererseits wegen Fehlverhaltens der Gemeinden in Auftragsangelegenheiten auf spezialgesetzlicher Grundlage, sei es auf Bundes- oder sei es auf Landesebene, erfolgen,

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93-

weil das Haftungsverhältnis – wie dargelegt – einheitlich im Bereich der Auftragsverwaltung angesiedelt ist und sich deshalb in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art 104a Abs. 5 GG bestimmt. Die danach erforderliche spezialgesetzliche Regelung müsste nach ihrer Haftungssystematik mit der Haftung nach Art. 104a Abs. 5 GG und der Haftung nach dem noch ausstehenden bundesrechtlichen Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG in Einklang stehen. Andernfalls könnte es innerhalb des Haftungssystems für den Bereich der Auftragsverwaltung zu Systembrüchen kommen.

Die Bestimmung der Grundlinien eines solchen Haftungssystems ist aber, wie ebenfalls bereits ausgeführt, durch den Verfassungsgeber dem Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrates vorbehalten worden. Dieser Vorbehalt gilt unmittelbar für den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten zwischen Bund und Ländern. Zumindest mittelbar wirkt sich dieser Vorbehalt aber auch auf den Bereich der Haftung in Auftragsangelegenheiten zwischen Ländern und Gemeinden aus, und zwar insofern, als Systembrüche in dem als einheitlich anzusehenden Haftungssystem „in Auftragsangelegenheiten“ auszuschließen sind.

Bis zum Erlass des Ausführungsgesetzes nach Art 104a Abs.5 Satz 2 GG und der darin vorzunehmenden konkreten Ausgestaltung der Haftungsgrundsätze im Bereich der gesamten Auftragsverwaltung ist danach auch für den hier in Rede stehenden Haftungsbereich im Verhältnis Land und Gemeinde von einer Regelungslücke auszugehen, die die Rechtsprechung zu beachten hat und die sie mit Rücksicht auf die noch ausstehenden gesetzgeberischen Entscheidungen im Rahmen des Ausführungsgesetzes nicht durch Heranziehung allgemeiner Rechtsinstitute wie dem des auf andere Fallkonstellationen zugeschnittenen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ausfüllen darf.

Mit Rücksicht hierauf bietet der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch für einen der Sache nach geltend gemachten Rückgriffsanspruch des seinerseits dem Bund nach Art 104a Abs.5 GG haftenden Landes gegen die beauftragte Gemeinde keine taugliche Grundlage

BVerwG Urteil vom 30.11.1995 -7 C 56.93- Rdnr.17 zit. nach Juris.

Um einen solchen Rückgriffsanspruch geht es vorliegend bei dem vom Beklagten gegenüber der Klägerin im Wege der Aufrechnung geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.

Eine Anwendung dieses allgemein anerkannten Rechtsinstituts im vorliegenden Haftungskontext würde im Übrigen bereits jetzt zu dem vom Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung angesprochenen Systemwechsel innerhalb des (einheitlichen) Haftungskomplexes der Haftung in Auftragsangelegenheiten führen.

Beim aktuellen Stand der gesetzgeberischen Regelung (bzw. Nichtregelung) zur Haftung der Beteiligten in Auftragsangelegenheiten ist – wie dargelegt- von einer Verpflichtung zur Haftung im Verhältnis Bund – Land ausschließlich in den Fällen auszugehen, in denen es um das Einstehen für Fehler im Bereich der Auftragsverwaltung geht, die durch ein vorsätzliches Fehlverhalten entstanden sind

BVerwG Urteile vom 16.01.1997 -4 A 12.94- und vom 24.01.2007 -3 A 2.05- DÖV 2007, 517 f.

Würde daneben gleichzeitig eine Haftung im Verhältnis zwischen Land und Gemeinde nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, und damit ohne Rücksichtsicht darauf, ob überhaupt Verschulden vorliegt, angenommen, so würde dies in dem einheitlichen Haftungskomplex „Auftragsverwaltung“, der von der leistungsgewährenden Stelle (Gemeinde) bis zur Mittel gewährenden Stelle (Bund) reicht, eine schwer zu rechtfertigende Haftungsdivergenz bewirken.

Für welche der verschiedenen denkbaren divergierenden Grundlinien der Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung sich der Gesetzgeber in der Zukunft möglicherweise entscheiden wird, ist offen. Relevant ist bis zu diesem Zeitpunkt, dass die Rechtsprechung dieser Entscheidung – außerhalb des verfassungsrechtlich vorgegebenen Haftungskernbereichs – nicht vorgreift und ein eigenes Haftungsmodell unter Heranziehung allgemeiner Rechtsinstitute wie dem des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs konstruiert und anwendet.

Dies gilt erst recht, wenn die Heranziehung eines solchen Rechtsinstituts einen Systembruch zu den bereits feststehenden Haftungsregelungen des verfassungsrechtlichen Haftungskernbereichs bewirken würde, hier im Bereich der Verschuldensabhängigkeit einer Haftung.

Der vom Verwaltungsgericht bejahte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch scheidet danach als Rechtsgrundlage für den vom Beklagten zur Aufrechnung gestellten Gegenanspruch aus.

Eine Rechtsgrundlage für diesen Anspruch könnte sich nur aus einer spezialgesetzlichen Norm zur Regelung der Haftung zwischen Land und Gemeinde im Bereich der Auftragsverwaltung ergeben. Ein solches Gesetz hätte sich auf Bundesebene (nur) an den vom Verfassungsgeber in Art 104a Abs.5 GG formulierten Vorgaben zu orientieren. Auf Landesebene hätte sich ein solches Gesetz an den Vorgaben des noch ausstehenden Ausführungsgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates zu orientieren, um ein einheitliches Haftungssystem für den Bereich der Auftragsverwaltung zu gewährleisten. Ein solches Gesetz existiert (noch) nicht.

Die Regelungslücke kann nicht durch Rückgriff auf eine allgemeine Anspruchsgrundlage wie die des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs geschlossen werden.

Selbst wenn die in der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG als Grundlage für eine unmittelbare Haftung in einem auf vorsätzliches Handeln begrenzten Kernbereich

BVerwG Urteil vom 16.01.1997 -4 A 12.94- Rdnrn. 20, 21, zit. nach Juris,

obwohl die Bestimmung nach ihrem Wortlaut nur für das Verhältnis von Bund und Ländern „zueinander“ gilt, in den hier in Rede stehenden Fällen der Auftragsverwaltung auch auf das (Haftungs-)Verhältnis zwischen Land und zur Ausführung der Auftragsverwaltung herangezogener Gemeinde Anwendung finden sollten, wären die Voraussetzungen des von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Anspruchs gegen die Klägerin auf Rückgewähr überzahlter Erstattungsbeträge nicht erfüllt. Denn es kann keine Rede davon sein, dass die vom Beklagten zurückgeforderte Überzahlung durch vorsätzlich fehlerhaftes Verwaltungshandeln von Bediensteten der Klägerin herbeigeführt worden wäre. Nach Lage der Akten wird gegenüber den mit der Berechnung, Auszahlung und Erstattung von Wohngeld befassten Bediensteten der Klägerin nicht einmal der Vorwurf grob fahrlässigen Handelns erhoben.

Da auch sonst eine Grundlage für den von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Rückforderungsanspruch weder dargetan noch ersichtlich ist, ist der Erstattungsanspruch der Klägerin für November 2003 nicht durch Aufrechnung erloschen.

Die Klageforderung besteht mithin in der tenorierten Höhe.

Zwar mag das damit gefundene rechtliche Ergebnis ein gewisses Gefühl des Unbehagens hervorrufen, weil eine durch nichts gerechtfertigte Vermögensverschiebung zwischen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträgern bestätigt und perpetuiert wird, die zudem auf unstreitig fehlerhafter Aufgabenerfüllung des (zumindest in einem ersten Schritt) begünstigten Verwaltungsträgers beruht.

Andererseits ist anzuerkennen, dass ein Haftungs- und Ausgleichssystem für den Bereich der Auftragsverwaltung unter Einbeziehung aller Verwaltungsträger (Bund, Länder und Gemeinden) ein in vielerlei Hinsicht sensibles und anspruchsvolles Regelungswerk darstellt, das der Verfassungsgeber zu Recht dem Gesetzgeber vorbehalten hat und dessen Ausfüllung durch die Rechtsprechung sich – über den vom Bundesverwaltungsgericht bestimmten Haftungskernbereich und die vom Bundesverfassungsgericht bejahte weitere Haftung im Bereich der gemeinschaftsrechtlichen Anlastung

BVerfG Urteil vom 17.10.2006 2 BvG 1/04 und 2/04, BVerfGE 116, 271f.

hinaus - daher verbietet.

Gerade die vorliegende Fallkonstellation belegt zudem, dass außer den oben bereits thematisierten Regelungsspielräumen eines Gesetzes zur Haftungsregelung in Auftragsangelegenheiten (z.B. Verschulden oder objektive Rechtswidrigkeit auf der Rechtsgrundseite und Schadensersatz oder nur Herausgabe erlangter Mittel oder Ansprüche auf der Rechtsfolgenseite) noch zahlreiche weitere Regelungsspielräume für den Gesetzgeber bestehen, für die ihm ebenfalls die Entscheidungskompetenz in einem insgesamt stimmigen Haftungssystem vorbehalten bleiben muss.

Hierzu zählt die Frage der Verjährung von Haftungsansprüchen ebenso wie die Frage der Verzinsung oder die Frage des „Noch-vorhanden-Seins“ der abgeflossenen Mittel. Gerade die Bindung der beteiligten Hoheitsträger an das Haushaltsrecht und ihre Planungen in den Kategorien des Haushaltsrechts lassen derartige Aspekte im Hinblick auf die Notwendigkeit einer spezialgesetzlichen Regelung nicht als nebensächlich erscheinen.

Der Anspruch der Klägerin ist auch, wie beantragt, zu verzinsen. Der tenorierte Anspruch auf Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs.1 BGB.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs.1, Abs.3, 162 Abs.3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision erfolgt gemäß § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache. Die Frage, ob Art. 104a Abs.5 GG im Bereich der Auftragsverwaltung die Anwendbarkeit des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs im Verhältnis zwischen Land und zur Aufgabenerfüllung herangezogener Gemeinde auch in Fallkonstellationen ausschließt, in denen der Gemeinde aufgrund eines von ihr verursachten Abrechnungsfehlers mehr an (Bundes)-Mitteln erstattet wurde als sie selbst an die Leistungsempfänger ausgezahlt hat, (wobei die Überzahlung hier aufgrund eines weiteren Abrechnungsfehlers einem anderen Leistungsträger zugeflossen sind), ist, soweit ersichtlich höchstrichterlich noch nicht geklärt.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.11.1995 -7 C 56/93- beruht auf einem Sachverhalt, der sich von dem vorliegenden Fall insbesondere dadurch unterscheidet, dass im dortigen Fall die seitens des Landes aus Bundesmitteln bereitgestellten Mittel an Leistungsempfänger ausgezahlt und diese damit praktisch irreversibel abgeflossen sind, während die Mittel vorliegend – aufgrund eines weiteren Abrechnungsfehlers – an einen anderen kommunalen Verwaltungsträger, den Beigeladenen geflossen und diesem zugute gekommen sind.