Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-06, Aktenzeichen 2 A 47/15

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin erneuerte im Jahr 2010 den Fahrbahnbelag mehrerer Straßen in ihrem Stadtgebiet. Dabei fiel belastetes Material (kohleteerhaltige Bitumengemische) an, das als nachweispflichtiger Abfall entsorgt wurde. Im Rahmen der Entsorgung bearbeitete der Beklagte 73 Begleitscheine. Hierfür erhob er mit Gebührenbescheid vom 16.4.2013 Verwaltungsgebühren in Höhe von 935,- Euro von der Klägerin. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Ministerium für Umwelt- und Verbraucherschutz mit Widerspruchsbescheid vom 22.7.2013 zurück.

Bei Arbeiten zur Renaturierung der Sulzbachtalaue in Dudweiler im Jahr 2010 fiel belastetes Erdreich (Boden und Steine, die gefährliche Stoffe enthalten) an, das als nachweispflichtiger Abfall entsorgt werden musste. Im Rahmen dieser Entsorgung bearbeitete der Beklagte 80 Begleitscheine, für die er mit Gebührenbescheid vom 16.4.2013 Verwaltungsgebühren in Höhe von 34,- Euro von der Klägerin erhob. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Ministerium für Umwelt- und Verbraucherschutz mit Widerspruchsbescheid vom 22.7.2013 zurück.

Bei der Erneuerung des Fahrbahnbelags mehrerer Straßen im Stadtgebiet der Klägerin im Jahr 2011 fiel weiteres belastetes Material (kohleteerhaltige Bitumengemische) an. Im Rahmen der Entsorgung bearbeitete der Beklagte 16 Begleitscheine, für die er mit Gebührenbescheid vom 23.5.2013 Verwaltungsgebühren in Höhe von 179,- Euro von der Klägerin erhob. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Ministerium für Umwelt- und Verbraucherschutz mit Widerspruchsbescheid vom 28.6.2013 zurück.

In den Widerspruchsbescheiden ist zur Begründung jeweils ausgeführt, dass im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten die gebührenrechtliche Gegenseitigkeit nicht verbürgt sei. Dies ergebe sich aus § 3 Abs. 3 lit. b der Verwaltungsgebührensatzung der Klägerin. Danach würden die Landesbetriebe im Sinne des § 26 Abs. 1 der Haushaltsordnung des Saarlandes (LHO) und die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden, der Klägerin gegenüber zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet bleiben. Beim Beklagten handele es sich um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Die Steuerung und Kontrolle der Einnahmen und Ausgaben unterliege den Vorgaben eines Wirtschaftsplans. Sämtliche Geschäftsvorgänge würden im Rahmen einer ordentlichen, doppelten Buchführung erfasst. Wenn der Beklagte der Klägerin gegenüber aber nicht gebührenbefreit sei, so könne diese sich wegen der fehlenden Gegenseitigkeit auch nicht auf die Gebührenbefreiung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG berufen, soweit es um Gebührenbescheide des Beklagten gehe.

Gegen die drei Gebührenbescheide hat die Klägerin am 23.7.2013 und am 1.8.2013 jeweils Klage erhoben, die mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 16.9.2013 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden wurden. Die Klägerin hat zur Begründung vorgetragen, der Beklagte sei nicht berechtigt, die mit den Gebührenbescheiden beanspruchten Verwaltungsgebühren für die Bearbeitung von Begleitscheinen zu erheben, weil sie - die Klägerin - gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG von der Entrichtung dieser Gebühren befreit sei. Sie sei eine kommunale Gebietskörperschaft. Nach § 3 Abs. 1 lit. a ihrer Verwaltungsgebührensatzung sei der Beklagte von den von der Klägerin für besondere Leistungen erhobenen Verwaltungsgebühren befreit. Folglich sei die Gegenseitigkeit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG verbürgt. Dem stehe § 3 Abs. 3 lit. b ihrer Verwaltungsgebührensatzung nicht entgegen, da es sich bei dem Beklagten nicht um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO handele. Landesbetriebe im Sinne dieser Vorschrift seien rechtlich unselbständige abgesonderte Teile der Landesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet sei. Daran fehle es bei dem Beklagten. Als zuständige Behörde für die Bereiche Kreislaufwirtschaft und Immissionsschutz sowie als untere Wasser-, Bodenschutz- und Naturschutzbehörde erfülle er vielmehr Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, die mit erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit nichts zu tun hätten. Gleiches gelte für die weiteren vom Beklagten wahrgenommenen Aufgaben. Es spiele insofern keine Rolle, dass sämtliche Geschäftsvorgänge des Beklagten im Rahmen einer ordentlichen, doppelten Buchführung erfasst würden.

Die Klägerin hat beantragt,

die Gebührenbescheide vom 23.5.2013 (Kassenzeichen 2013441330) und vom 16.4.2013 (Kassenzeichen 2013440884 und 32013440885) sowie die Widerspruchsbescheide des Ministeriums für Umwelt- und Verbraucherschutz vom 28.6.2013 und vom 22.7.2013 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat vorgetragen, der Klägerin stehe die von ihr in Anspruch genommene persönliche Gebührenfreiheit nicht zu, weil es an der nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarGebG erforderlichen Gegenseitigkeit fehle. Gegenseitigkeit bedeute, dass in beide Richtungen Gebührenfreiheit bestehen müsse. Das sei nicht der Fall. Dies ergebe sich aus § 3 Abs. 3 lit. b der Verwaltungsgebührensatzung der Klägerin. Danach blieben die Landesbetriebe im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO und die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden, der Klägerin gegenüber zur Entrichtung von Gebühren verpflichtet. Bei ihm - dem Beklagten - handele es sich um einen solchen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Er habe seit dem 1.1.2006 den Status eines Landesbetriebes. Dies ergebe sich aus der vom Ministerium für Umwelt im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen erlassenen „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz“ vom 16.2.2006. Sämtliche Haushaltspläne des Saarlandes enthielten ab dem Haushaltsjahr 2006 den ausdrücklichen Hinweis, dass es sich beim Beklagten um einen Landesbetrieb handele. Der Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 2012, auf den exemplarisch verwiesen werde, stelle unter Ziffer 11 der Vorbemerkung zum Einzelplan 09 für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr fest, dass das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz seit dem 1.1.2006 als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt werde. Damit sei sein rechtlicher Status geklärt.

Mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11.12.2013 – 5 K 950/13 – ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist in dem Urteil ausgeführt, die von der Klägerin geltend gemachte persönliche Gebührenfreiheit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG stehe ihr von Rechts wegen nicht zu. Sie sei zwar eine kommunale Gebietskörperschaft. Jedoch sei die Gegenseitigkeit nicht verbürgt. Dies ergebe sich sowohl aus § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG als auch aus § 3 Abs. 1 lit. a der Verwaltungsgebührensatzung der Klägerin. Nach beiden Regelungen blieben die Landesbetriebe im Sinne von § 26 Abs. 1 LHO und Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden, zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet. Beim Beklagten handele es sich um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Nach dieser Bestimmung hätten Landesbetriebe einen Wirtschaftsplan aufzustellen, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig sei. Der Wirtschaftsplan oder eine Übersicht über den Wirtschaftsplan sei dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen. Im Haushaltsplan seien die Zuführungen oder die Ablieferungen zu veranschlagen. Planstellen seinen nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen. Andere Stellen als Planstellen seien in den Erläuterungen auszuweisen. Diese Voraussetzungen seien in Bezug auf das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz erfüllt, wenngleich es auf den ersten Blick nicht einleuchtend erscheine, dass ein „Amt“ ein „Betrieb“ sein solle. Gesetzliche Grundlage für die Einordnung des Beklagten als Landesbetrieb im Sinne von § 26 Abs. 1 LHO sei seit dem Jahr 2006 das jeweilige Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für das Saarland mit den den Gesetzen jeweils als Anlage beigefügten Haushaltsplänen. In den Haushaltsplänen heiße es jeweils: „Das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz wird seit dem 01.01.2006 in Form eines Landesbetriebes nach § 26 LHO geführt.“ Für diesen Landesbetrieb würden in den Haushaltsplänen nach den Planstellen, Zuweisungen und Investitionen der Finanzplan und der Wirtschaftsplan ausgewiesen. Damit habe der Gesetzgeber im Verständnis von § 26 Abs. 1 LHO jeweils entschieden, dass für den Beklagten „ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben nicht zweckmäßig ist“, was von Rechts wegen dazu führe, dass die Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG vorlägen und es folglich für eine Gebührenbefreiung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG an der Gegenseitigkeit fehle. Das von der Klägerin angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.8.2007 – 9 C 2.07 – sei nicht einschlägig. Dort sei entschieden worden, dass der Landesbetrieb Straßen und Verkehr des Landes Rheinland-Pfalz vom Land Rheinland-Pfalz für die Bearbeitung von Halteranfragen im Jahr 2003 keine Gebühren verlangen durfte. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, die Auslegung des § 5 Abs. 4 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) Rheinland-Pfalz, der Landesbetrieb sei eine einem Bundesbetrieb im Sinne von Art. 110 Abs. 1 GG gleichartige Einrichtung des Landes, treffe nicht zu, weil für Bundesbetriebe im Sinne von Art. 110 Abs. 1 GG eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung erforderlich sei, die dem Landesbetrieb fehle. Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung, dies sei für den vorliegenden Fall unergiebig, weil § 3 Abs. 3 Nr. 3 SaarlGebG keine derartige Verweisung auf bundesrechtliche Begriffe enthalte. Diese Bestimmung stelle nicht auf die bei einem „Amt“ regelmäßig nicht bestehende „Betriebseigenschaft“, sondern auf die Führung im Landeshaushaltsplan und die Behandlung der Buchführung ab, was sich ohne weiteres daraus ergebe, dass auch „Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden“, nicht gebührenbefreit seien. Maßgebend sei insoweit die Behandlung der Buchführung. Das Ministerium für Umwelt habe gemäß Nr. 1.2.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 26 LHO die „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Beklagten“ vom 16.2.2006 erlassen. Nach § 1 Abs. 1 dieser Betriebsanweisung sei das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz ein Landesamt nach § 7 Abs. 2 LOG, das nach den Bestimmungen des § 26 LHO sowie den hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften geführt werde. Auch daraus ergebe sich, dass der Beklagte von der obersten Landesbehörde innerhalb des Geschäftsbereichs des Ministeriums für Umwelt als eine aus dem allgemeinen Geschäftsbetrieb des Ministeriums ausgegliederte Einheit gegründet worden sei, die nach dem Verständnis von § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten geführt werde und als solche Gebühren - auch von anderen grundsätzlich gebührenbefreiten staatlichen Stellen - erhalten und entrichten solle.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts wurde der Klägerin am 6.1.2014 zugestellt. Am 20.1.2014 hat die Klägerin beantragt, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen. Mit Beschluss vom 12.3.2015 hat der Senat die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11.12.2013 – 5 K 950/13 – wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Die Klägerin macht geltend, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts handele es sich bei dem Beklagten nicht um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Das Verwaltungsgericht sei von einer falschen Voraussetzung ausgegangen. Es habe insofern auf den Wortlaut des § 26 Abs. 1 LHO abgestellt und als entscheidende Voraussetzung für die Einordnung des Beklagten als Landesbetrieb angesehen, ob für diesen ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist. Tatsächlich enthalte § 26 Abs. 1 LHO keine Definition des Begriffs des Landesbetriebs. Die Vorschrift verwende lediglich diesen Begriff und stelle fest, dass ein Landesbetrieb, sofern für ihn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist, ein Wirtschaftsplan aufzustellen hat. Des Weiteren könne für die Bestimmung des Begriffs des Landesbetriebs im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO auch nicht auf § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG abgestellt werden. Auch diese Regelung verwende lediglich den Begriff des Landesbetriebs im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO und bestimme für diesen eine Gebührenzahlungspflicht. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts komme es demnach für die Beantwortung der Frage, ob es sich bei dem Beklagten um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO handele, nicht darauf an, ob für dieses ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans zweckmäßig ist oder nicht bzw. wie von diesem die Buchführung behandelt werde. Darüber hinaus würden die vom Gericht angeführten Haushaltspläne ab dem Jahr 2006 durch die entsprechenden Haushaltsgesetze lediglich in ihren Einnahmen und Ausgaben festgestellt. Die Haushaltsgesetze selbst enthielten keine Feststellung dahingehend, dass es sich bei dem Beklagten um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO handele. Demnach gebe es auch keine landesgesetzliche Regelung, die dies bestimme. Bei der „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz“ handele es sich nicht um einen Hoheitsakt des Landesgesetzgebers. Da die Betriebsanweisung auch keinen Beschluss der Landesregierung und damit keinen Organisationsakt gemäß Nr. 1. VV zu § 26 LHO darstelle, sei sie nicht geeignet, den rechtlichen Status des Beklagten als Landesbetrieb zu begründen. Richtigerweise handele es sich bei einem Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO um einen rechtlich unselbständigen abgesonderten Teil der Landesverwaltung, dessen Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet sei. Dies ergebe sich aus Nr. 1.1.1 VV zu § 26 sowie der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem entsprechenden Begriff des Bundesbetriebs im Sinne des Art. 120 Abs. 1 GG, § 26 Abs. 1 BHO sowie § 18 HGrG. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei diese Rechtsprechung für den vorliegenden Fall nicht unergiebig, sondern zur Auslegung des Begriffs des Landesbetriebs im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO heranzuziehen. Es sei unstreitig, dass die vom Beklagten wahrgenommenen Aufgaben nichts mit einer erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit zu tun hätten. Mithin stelle der Beklagte keinen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO dar. Darüber hinaus handele es sich auch nicht um eine Einrichtung des Landes, die bezüglich der Buchführung wie ein Landesbetrieb behandelt werde. So sei gemäß § 1 Abs. 1 LOG zwischen Behörden einerseits und Einrichtungen der staatlichen Verwaltung des Landes andererseits zu unterscheiden. Bei dem Beklagten handele es sich gemäß §§ 2, 7 Abs. 2 LOG um eine Behörde. Seine Qualifizierung als Einrichtung des Landes gemäß § 14 LOG sei daher unzutreffend. Dementsprechend handele es sich bei dem Beklagten weder um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO noch um eine Einrichtung des Landes, die bezüglich der Buchführung wie ein Landesbetrieb behandelt werde. In Anbetracht der Eindeutigkeit des Begriffs der Einrichtung des Landes sowie des Umstands, dass es sich bei § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG um eine Ausnahmeregelung handele, scheide eine analoge Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG auf den Beklagten aus. Im Übrigen komme es auf die Erfüllung des Tatbestands dieser Vorschrift rechtlich nicht an. Erheblich sei vielmehr, ob die persönliche Gebührenfreiheit des Beklagten gegenüber der Klägerin nach § 3 Abs. 3 lit. a der Verwaltungsgebührensatzung der Klägerin gemäß nach § 3 Abs. 3 lit. b dieser Verwaltungsgebührensatzung ausgeschlossen und demzufolge die Gegenseitigkeit nicht verbürgt sei. Im vorliegenden Fall sei die Klägerin gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG von der Entrichtung der von der Beklagten ihr gegenüber erhobenen Verwaltungsgebühren befreit und die angefochtenen Gebührenbescheide seien mithin rechtswidrig.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11.12.2013 - 5 K 950/13 - die Gebührenbescheide des Beklagten vom 23.5.2013, vom 15.4./16.4.2013 sowie die Widerspruchsbescheide des Ministeriums für Umwelt- und Arbeitsschutz vom 28.6.2013 und vom 22.7.2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte trägt vor, der Klägerin stehe von Rechts wegen eine persönliche Gebührenfreiheit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG nicht zu. Er, der Beklagte, sei als Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO zu qualifizieren. Zwar erkenne die Klägerin zutreffend, dass § 26 Abs. 1 LHO keine Definition des Begriffs des Landesbetriebes enthalte. Eine gegenteilige Auffassung habe aber auch das Verwaltungsgericht nicht vertreten. Dieses habe in seiner Entscheidung lediglich die Merkmale eines Landesbetriebes nach § 26 Abs. 1 LHO herausgearbeitet und anschließend festgestellt, dass der Beklagte diese Merkmale erfülle. Eine derartige Erkenntnis vermöge zwar noch nicht für sich allein die Einordnung des Beklagten als Landesbetrieb zu begründen, sie sei allerdings im Zusammenspiel mit den sonstigen geltenden Bestimmungen zu sehen. Seit dem 1.1.2006 sei die Einordnung des Beklagten als Landesbetrieb hinreichend geklärt. Die gesetzliche Grundlage für die Einordnung bilde seit diesem Zeitpunkt das jeweilige Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für das Saarland mit den den Gesetzen jeweils als Anlage beigefügten Haushaltsplänen. In diesen heiße es: „Das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz wird seit dem 01.01.2006 in Form eines Landesbetriebes nach § 26 LHO geführt.“ Zusätzlich gelte seit dem 1.1.2006 die „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Landesamt Umwelt- und Arbeitsschutz“, die das Ministerium für Umwelt im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen gemäß Nr. 1.2.3 VV zu § 26 LHO am 16.2.2006 erlassen habe. § 1 Abs. 1 der Betriebsanweisung habe folgenden Wortlaut: „Das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA) ist ein Landesamt nach § 7 Abs. 2 Landesorganisationsgesetz. Es wird nach den Bestimmungen des § 26 der Landeshaushaltsordnung des Saarlandes sowie der hierzu erlassenen Vorschriften geführt.“ Bereits diese Bestimmungen sprächen eindeutig für die Einordnung des Beklagten als Landesbetrieb. Durch das Zusammenspiel mit den Merkmalen aus § 26 Abs. 1 LHO würden jegliche Zweifel an der rechtlichen Qualifizierung als Landesbetrieb beseitigt. An dieser Einordnung vermöge auch das von der Klägerin angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.8.2007 - 9 C 2.07 - nichts zu ändern. Die Regelung des Verwaltungsverfahrens sei Sache der Länder. Hieraus folge u.a. die Kompetenz zur Einrichtung von eigenen Behörden und Betrieben. Daher sei das Bundesverwaltungsgericht als Bundesgericht nicht dazu befugt, allgemeine Kriterien für eine rechtliche Einordnung einer Einrichtung als Landesbetrieb aufzustellen. Diesen Versuch habe das Bundesverwaltungsgericht in dem zitierten Urteil allerdings auch nicht unternommen, sondern ausschließlich eine bundesrechtliche Begrifflichkeit ausgelegt, auf die das rheinland-pfälzische Landesrecht verweise. Das saarländische Landesrecht enthalte bezüglich der Einordnung von Landesbetrieben keine Verweisung auf den Begriff des Bundesbetriebes. Demzufolge habe das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im vorliegenden Fall unergiebig sei. Die Gegenseitigkeit sei nicht verbürgt, da der Beklagte als Landesbetrieb nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG zur Entrichtung von Gebühren verpflichtet bleibe. Der Name „Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz“ spreche nicht gegen die Organisation als Landesbetrieb. Es komme allein auf den hoheitlichen Akt an. Gemäß § 7 Abs. 2 LOG sei der Landesbetrieb für Straßenbau ebenfalls ein Landesamt. Insofern sei der Name als bloße Bezeichnung und nicht als rechtliches Organisationskriterium zu verstehen. Ausdruck der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik Deutschland sei es, dass die Bundesländer gem. Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG autonom die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regelten. Daher sei es grundsätzlich möglich, dass das Bundesland A von einem anderen Begriffsverständnisses des Landesbetriebes ausgehe als das Bundesamt B oder der Bund. Ausschließlich relevant sei, ob der saarländische Gesetzgeber den Beklagten als Landesbetrieb nach dem Verständnis von § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG per Hoheitsakt organisiert bzw. eingerichtet habe. Dies sei hier der Fall. Die Betriebsanweisung für den „Landesbetrieb Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz“ stelle den durch Nr. 1. VV zu § 26 LHO geforderten Organisationsakt zur Einrichtung eines Landesbetriebes dar. Das Betriebsvermögen sei (wie von Nr. 1. VV zu § 26 LHO vorgesehen) übertragen sowie die Dauernutzung von Grund und Boden sowie der Verwaltungsgebäude unterstellt worden. Gegenwärtig erstelle der Beklagte einen Gesamtwirtschaftsplan, der sich in drei Teilwirtschaftspläne untergliedere und Leistungs-, Erfolgs- und Finanzplan umfasse. Er betreibe zudem gemäß Nr. 1.7 VV zu § 26 LHO eine Finanzbuchführung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung. Nach Beginn des ersten Geschäftsjahres 2006 sei eine Eröffnungsbilanz im Sinne des Nr. 1.7.2 VV zu § 26 LHO aufgestellt worden. Ein Jahresabschluss nach Nr. 1.10 VV zu § 26 LHO erfolge jährlich. Hieraus gehe hervor, dass der Beklagte wie ein Landesbetrieb geführt werde. Selbst wenn man die Eigenschaft als Landesbetrieb im Sinne des § 26 LHO verneine, wäre der Beklagte gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG als Einrichtung des Landes zu qualifizieren, die bezüglich der Buchführung wie ein Landesbetrieb behandelt wird. Der saarländische Gesetzgeber habe durch die Schaffung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG Organisationseinheiten, die eine wirtschaftliche Selbständigkeit besitzen, nicht von der Gebührenpflicht ausnehmen wollen. Der Beklagte unterfalle dieser Regelung, da er nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten verwaltet werde. Da die Merkmale des § 14 Abs. 1 Satz 1 LOG vorlägen, sei der Beklagte einer Einrichtung im Sinne dieser Vorschrift mindestens gleich zu setzen, sofern man ihn nicht als eine solche qualifiziere. Es sei kein Grund ersichtlich, warum § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG nach dessen Sinn und Zweck nicht zur Anwendung gelangen sollte. Ausweislich der Gesetzesbegründung habe der Gesetzgeber Organisationseinheiten wie den Beklagten unter die Regelung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG fallen lassen wollen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die angefochtenen Gebührenbescheide zu Recht abgewiesen.

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Bearbeitung der Begleitscheine ist § 1 Abs. 1 SaarlGebG i.V.m. der Gebührenstelle Nr. 2 Unternummer 6.12 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses.(Vgl. die Fassung vom 23.2.2011 (Amtsbl. I S. 78)) Bei der Begleitscheinbearbeitung handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne einer Prüfung gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 SaarlGebG.(Vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 13.9.2013 - 3 A 202/11 - (juris))

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Klägerin die von ihr geltend gemachte persönliche Gebührenfreiheit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG nicht zusteht. Nach dieser Vorschrift sind von der Entrichtung einer Gebühr befreit u.a. die kommunalen Gebietskörperschaften, wenn die Gegenseitigkeit verbürgt ist. An einer solchen Gegenseitigkeit fehlt es hier. Dies ergibt sich zum einen aus § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG, zum anderen aus § 3 Abs. 3 lit. b der Satzung über die Erhebung von Verwaltungskosten in der Landeshauptstadt Saarbrücken (Verwaltungsgebührensatzung).(Verwaltungsgebührensatzung vom 26.6.2007 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 2.12.2014) Nach beiden Vorschriften bleiben zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet die Landesbetriebe im Sinne des § 26 Abs. 1 der Haushaltsordnung des Saarlandes (LHO) und die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden. Bei dem Beklagten handelt es sich um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die gebührenrechtliche Gegenseitigkeit im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten nicht verbürgt ist.

Gemäß § 26 Abs. 1 LHO haben Landesbetriebe einen Wirtschaftsplan aufzustellen, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist. Der Wirtschaftsplan oder eine Übersicht über den Wirtschaftsplan ist dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen. Im Haushaltsplan sind nur die Zuführungen oder die Ablieferungen zu veranschlagen. Planstellen sind nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen. Andere Stellen als Planstellen sind in den Erläuterungen auszuweisen.

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des Beklagten erfüllt. Ausweislich des - beispielhaft genannten - Haushaltsplans des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2012 - Einzelplan 09 - für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr wird der Beklagte seit dem 1.1.2006 als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt.(Amtsbl. I S. 1342 und 1460) In den Haushaltsplan aufgenommen ist ferner ein „Wirtschaftsplan Beklagten“.(Amtsbl. I S. 1465 bis 1474) Der Beklagte hat hierzu ergänzend und nachvollziehbar ausgeführt, dass das Betriebsvermögen (wie von Nr. 1. VV zu § 26 LHO vorgesehen) übertragen sowie die Dauernutzung von Grund und Boden sowie der Verwaltungsgebäude unterstellt wurden. Gegenwärtig erstelle er einen Gesamtwirtschaftsplan, der sich in drei Teilwirtschaftspläne untergliedere und Leistungs-, Erfolgs- und Finanzplan umfasse. Zudem betreibe er gemäß Nr. 1.7 VV zu § 26 LHO eine Finanzbuchführung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung. Nach Beginn des ersten Geschäftsjahres 2006 sei eine Eröffnungsbilanz im Sinne des Nr. 1.7.2 VV zu § 26 LHO aufgestellt worden. Ein Jahresabschluss nach Nr. 1.10 VV zu § 26 LHO erfolge jährlich. Die Klägerin ist alldem nicht entgegen getreten. Damit ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Beklagte zumindest wie ein Landesbetrieb geführt wird.

Allerdings enthält § 26 Abs. 1 LHO selbst keine Definition des Begriffs des Landesbetriebes. Dort ist - wie erwähnt - lediglich bestimmt, dass Landesbetriebe einen Wirtschaftsplan aufzustellen haben, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben nicht zweckmäßig ist. Die fehlende Zweckmäßigkeit des Wirtschaftens nach Einnahmen und Ausgaben zieht danach nur die Erstellung eines Wirtschaftsplans für einen Landesbetrieb nach sich, ist aber nicht konstitutiv für die Annahme eines Landesbetriebs. Der Landesgesetzgeber selbst hat somit nicht näher bestimmt, wann ein Landesbetrieb vorliegt, sondern er verwendet diesen Begriff ohne nähere Erläuterung. Die Merkmale eines Landesbetriebes sind lediglich in den Verwaltungsvorschriften zur Haushaltsordnung des Saarlandes (VV-LHO) näher umschrieben: Nach Nr. 1.1.1 VV zu § 26 LHO können für abgrenzbare Teile der Landesverwaltung, deren Tätigkeit in der Regel erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist, Landesbetriebe errichtet werden, soweit nicht eine Privatisierung zweckmäßiger ist. Eine erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Tätigkeit liegt vor, wenn marktfähige Produkte hergestellt oder marktfähige Dienstleistungen erbracht werden und eine Beteiligung am Markt erfolgt. Als Beteiligung am Markt gilt auch die Bereitstellung marktfähiger Produkte und Dienstleistungen nur für andere Landesdienststellen. Nach Nr. 1.1.2 VV zu § 26 LHO handeln Landesbetriebe nach kaufmännischen Grundsätzen unter Beachtung der nachstehenden Regelungen. Ihre Wirtschaftsführung erfolgt grundsätzlich nach Maßgabe eines Wirtschaftsplans, die Buchführung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung. Gemäß Nr. 1. VV zu § 26 LHO erfolgt die Errichtung eines Landesbetriebs als Organisationsakt durch Beschluss der Landesregierung. Die vorgenannten Merkmale, insbesondere die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung, entsprechen der Sache nach der Definition, die vom Bundesverwaltungsgericht(BVerwG, Urteil vom 29.8.2007 - 9 C 2/07 -, BVerwGE 129, 219) für den Begriff des Bundesbetriebes zugrunde gelegt wurde: Danach sind Bundesbetriebe rechtlich unselbständige abgesonderte Teile der Bundesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist. Für eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung ist - so das Bundesverwaltungsgericht - ein Angebot von Waren und Dienstleistungen gegen Entgelt kennzeichnend. Diese Marktteilnahme müsse nicht zwingend mit einer Gewinnerzielungsabsicht einhergehen. Es müsse sich aber ein Geschäftsbetrieb entwickeln, der über eine bloße Vermögensverwaltung hinausgeht. Entscheidend sei die Außenbeziehung der aus sächlichen und personellen Mitteln gebildeten Funktionseinheit zu einem Markt. Dagegen sei eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung nicht schon dann anzunehmen, wenn die Funktionseinheit im Zuge einer angestrebten Binnenmodernisierung der Verwaltung lediglich betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft nutzen soll.

Dass eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung in dem erwähnten Sinne bei dem Beklagten nicht vorliegt, hat dieser selbst eingeräumt. Bei den im Wirtschaftsplan des Beklagten genannten „Produkten“ handelt es sich – jedenfalls überwiegend – um typische Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, die mit einer erwerbswirtschaftlichen Betätigung in dem oben bezeichneten Sinne nichts zu tun haben. Beispielhaft seien in diesem Zusammenhang der Vollzug des Wasserhaushaltsgesetzes und des Saarländischen Wassergesetzes, die Genehmigungsverfahren bei Altlasten, die Gewässerunterhaltung, der Hochwasserschutz, die Gewerbeaufsicht, der Immissionsschutz, die Überwachung von Deponien sowie der Vollzug des Bundesnaturschutzgesetzes und des Saarländischen Naturschutzgesetzes genannt.(Vgl. dazu den Wirtschaftsplan des Beklagten im Haushaltsplan des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2012 (Amtsbl. 2011 I S. 1469 bis 1472)) Darauf, ob eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung des Beklagten vorliegt, kommt es hier aber letztlich nicht an. Entscheidend ist nach der Überzeugung des Senats vielmehr, dass der Landesgesetzgeber eine formale Einordnung dahingehend getroffen hat, dass der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird. Das Demokratieprinzip fordert, dass das Parlament, das durch seine unmittelbare Wahl durch das Volk eine besondere demokratische Legitimität besitzt, die grundlegenden Entscheidungen des Gemeinwesens trifft.(Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 6 Rdnr. 6) Der Aufbau und die Strukturen der Verwaltung, die Errichtung der Verwaltungsträger, die Zuständigkeiten der Behörden und die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens in seinen Grundzügen müssen dabei durch Gesetz festgelegt werden.(Vgl. Maurer a.a.O. § 6 Rdnr. 30) Ob dieser Gesetzesvorbehalt auch für die Errichtung eines Landesbetriebs gilt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn der saarländische Gesetzgeber hat in seinen Haushaltsgesetzen seit dem Jahr 2006, d.h. durch Gesetz, unmissverständlich festgelegt, dass der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird. Diese formelle Zuordnung ist bei der Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG zugrunde zu legen, ohne dass es auf die Erfüllung materieller Kriterien wie der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung ankommt.

Die Klägerin kann hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, durch die Haushaltsgesetze ab dem Jahr 2006 würden die Haushaltspläne lediglich in ihren Einnahmen und Ausgaben festgestellt, die Haushaltsgesetze selbst enthielten jedoch keine Feststellung dahingehend, dass es sich bei dem Beklagten um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO handelt. Bei dieser Argumentation verkennt die Klägerin, dass dem Haushaltsplan Gesetzeskraft zukommt. Dies ergibt sich aus § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Saarlandes - HaushG -,(Vgl. das Haushaltsgesetz 2015 (Amtsbl. I S. 448)) wonach der diesem Gesetz als Anlage beigefügte Haushaltsplan des Saarlandes festgestellt wird. Der Haushaltsplan ist damit in seiner Gesamtheit, d.h. mit all seinen Einzelplänen, integraler Bestandteil des Haushaltsgesetzes; Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden eine Einheit.(Vgl. (für den Bundeshaushaltsplan) Siekmann in: Sachs, GG-Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 110 Rdnr. 22)

Die Bezeichnung „Landesamt“ steht der Einordnung als Landesbetrieb nicht entgegen. Landesämter sind nach § 7 Abs. 1 LOG die einer obersten Landesbehörde unmittelbar nachgeordneten Behörden, deren Zuständigkeitsbereich das ganze Land umfasst und denen eine untere Landesbehörde nicht nachgeordnet ist. Dass der Beklagte demzufolge - trotz wirtschaftlicher und organisatorischer Selbständigkeit - in die Behördenstruktur eingegliedert ist, spricht nicht notwendig gegen die Annahme eines Landesbetriebs.(Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 23.8.2012 - 1 Bs 154/12 - (juris)) Bereits aus der Erwähnung des Landesbetriebs für Straßenbau bei der Aufzählung der Landesämter in § 7 Abs. 2 LOG ergibt sich, dass sich die Begriffe Landesamt und Landesbetrieb nach dem Willen des Landesgesetzgebers nicht gegenseitig ausschließen sollen.

Für den rechtlichen Status als Landesbetrieb ist maßgeblich auf die formale Bestimmung zum Landesbetrieb durch den Landesgesetzgeber und nicht auf die von der Klägerin angeführten materiellen Kriterien (insbesondere die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung) abzustellen. Kraft ihrer Organisationsgewalt bestimmen die Länder selbst, wie sie ihre Aufgaben erledigen. Diese Organisationsgewalt umfasst die Befugnis zur Errichtung, Änderung und Aufhebung von Verwaltungsträgern und sonstigen Einrichtungen wie z.B. auch Landesbetrieben. Errichtung bedeutet dabei die rechtliche Anordnung.(Vgl. Maurer, a.a.O. § 21 Rdnrn. 57 f, § 22 Rdnr. 14) Ob eine solche rechtlich maßgebliche Anordnung bereits durch die vom Ministerium für Umwelt im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen erlassene „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz“ erfolgen konnte, kann hier dahinstehen. Maßgebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Umstand zu, dass der Landesgesetzgeber diesen Organisationsakt in den als Gesetz erlassenen Haushaltsplan übernommen und damit jedenfalls bestätigt hat.

Dass im vorliegenden Fall tatsächlich eine bewusste und gewollte Zuordnung des Beklagten zu der Gruppe der Landesbetriebe durch den Landesgesetzgeber erfolgt ist, unterliegt angesichts der - eindeutigen - Erwähnung in den jeweiligen als Gesetz erlassenen Haushaltsplänen, wonach „das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz in Form eines Landesbetriebs nach § 26 LHO geführt“ wird, keinen Zweifeln. Diese gesetzliche Zuordnung kann nicht unter Hinweis auf die Verwaltungsvorschriften zu § 26 LHO, die wie erwähnt über § 26 LHO hinausgehend inhaltliche Kriterien für Landesbetriebe enthalten, in Frage gestellt werden. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen und demzufolge bei der Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten durch die Verwaltungsgerichte nicht bindend. Unabhängig davon dürfen auch die Verwaltungsgerichte sich nicht über den eindeutig erkennbaren, unmissverständlichen Gestaltungswillen des Landtags des Saarlandes als dem zur Gesetzgebung berufenen Organ (Art. 65 Abs. 2 SVerf) hinwegsetzen. Insoweit besteht bei – hier allerdings nicht ersichtlichen – Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes allenfalls die Möglichkeit einer Vorlage an den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes.

Dafür, dass allein die formale Bestimmung zum Landesbetrieb durch den Landesgesetzgeber in dem vorliegenden gebührenrechtlichen Zusammenhang maßgeblich ist, spricht auch, dass die gebührenrechtlichen Bestimmungen für den Rechtsanwender klar und unmissverständlich sowie in der Praxis einfach zu handhaben sein sollen. Mit dieser Zielsetzung, Rechtsicherheit und Rechtsklarheit zu gewährleisten, wäre es nicht vereinbar, wenn in jedem einzelnen Fall unter erheblichen Schwierigkeiten geprüft werden müsste, ob eine als Landesbetrieb bezeichnete Organisationseinheit die materiellen Kriterien eines Landesbetriebs erfüllt. Selbst wenn man außer Acht lässt, dass damit der eindeutige Gestaltungswillen des Gesetzgebers, nach dessen Vorgabe der Beklagte als Landesbetrieb geführt wird, missachtet würde, würde eine solche Prüfung einen oft nur schwer und mit erheblichem Aufwand zu erlangenden Einblick in die innere Organisationsstruktur voraussetzen. Hinzu kommt, dass bereits die Ermittlung der Maßstäbe, wann ein Landesbetrieb vorliegt, nicht unproblematisch ist, weil ausgehend von der den Ländern zustehenden Organisations- und Gestaltungsfreiheit der Begriff des Landesbetriebs in einem Bundesland enger oder weiter gefasst werden kann als in einem anderen Bundesland bzw. als auf Bundesebene der Begriff des Bundesbetriebs.

Nach alledem ist die formale Entscheidung des Landesgesetzgebers im Haushaltsgesetz, wonach der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird, bei der Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 1 SaarlGebG als maßgeblich zugrunde zu legen, ohne dass es auf die Erfüllung materieller Kriterien ankommt.

Dieses Ergebnis wird zusätzlich durch § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG bestätigt. Danach bleiben auch die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden, zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet. Dies zeigt, dass es in der Absicht des Gesetzgebers lag, den Kreis der Gebührenpflichtigen, die andererseits aber auch selbst zur Gebührenerhebung und damit zur Erzielung von Einnahmen auf diesem Weg berechtigt bleiben sollen, weit zu fassen. Der saarländische Gesetzgeber wollte mit § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG diejenigen Organisationseinheiten, die eine wirtschaftliche Selbständigkeit besitzen, nicht von der Gebührenpflicht ausnehmen. Nach der Gesetzesbegründung(Landtagsdrucksache Nr. 911 vom 16.4.1964, S. 25 (Bl. 222-225 der Gerichtsakte)) bei der Einfügung des § 3 Abs. 3 SaarlGebG sollten Betrieb, Unternehmen und Einrichtungen, die nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten verwaltet werden und bei denen daher besondere Gründe für eine Befreiung nicht ersichtlich sind, von der Gebührenfreiheit ausgenommen werden. Dieser – trotz der mittlerweile geänderten Fassung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG nach wie vor Geltung beanspruchende – Gesetzeszweck trifft auch auf den Beklagten zu.

Die Berufung der Klägerin unterliegt nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO der Zurückweisung.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird in Anwendung der §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG auf 2.448,00 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Gründe

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die angefochtenen Gebührenbescheide zu Recht abgewiesen.

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Bearbeitung der Begleitscheine ist § 1 Abs. 1 SaarlGebG i.V.m. der Gebührenstelle Nr. 2 Unternummer 6.12 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses.(Vgl. die Fassung vom 23.2.2011 (Amtsbl. I S. 78)) Bei der Begleitscheinbearbeitung handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne einer Prüfung gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 SaarlGebG.(Vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 13.9.2013 - 3 A 202/11 - (juris))

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Klägerin die von ihr geltend gemachte persönliche Gebührenfreiheit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 SaarlGebG nicht zusteht. Nach dieser Vorschrift sind von der Entrichtung einer Gebühr befreit u.a. die kommunalen Gebietskörperschaften, wenn die Gegenseitigkeit verbürgt ist. An einer solchen Gegenseitigkeit fehlt es hier. Dies ergibt sich zum einen aus § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG, zum anderen aus § 3 Abs. 3 lit. b der Satzung über die Erhebung von Verwaltungskosten in der Landeshauptstadt Saarbrücken (Verwaltungsgebührensatzung).(Verwaltungsgebührensatzung vom 26.6.2007 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 2.12.2014) Nach beiden Vorschriften bleiben zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet die Landesbetriebe im Sinne des § 26 Abs. 1 der Haushaltsordnung des Saarlandes (LHO) und die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden. Bei dem Beklagten handelt es sich um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die gebührenrechtliche Gegenseitigkeit im Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten nicht verbürgt ist.

Gemäß § 26 Abs. 1 LHO haben Landesbetriebe einen Wirtschaftsplan aufzustellen, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist. Der Wirtschaftsplan oder eine Übersicht über den Wirtschaftsplan ist dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen. Im Haushaltsplan sind nur die Zuführungen oder die Ablieferungen zu veranschlagen. Planstellen sind nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen. Andere Stellen als Planstellen sind in den Erläuterungen auszuweisen.

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des Beklagten erfüllt. Ausweislich des - beispielhaft genannten - Haushaltsplans des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2012 - Einzelplan 09 - für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Verkehr wird der Beklagte seit dem 1.1.2006 als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt.(Amtsbl. I S. 1342 und 1460) In den Haushaltsplan aufgenommen ist ferner ein „Wirtschaftsplan Beklagten“.(Amtsbl. I S. 1465 bis 1474) Der Beklagte hat hierzu ergänzend und nachvollziehbar ausgeführt, dass das Betriebsvermögen (wie von Nr. 1. VV zu § 26 LHO vorgesehen) übertragen sowie die Dauernutzung von Grund und Boden sowie der Verwaltungsgebäude unterstellt wurden. Gegenwärtig erstelle er einen Gesamtwirtschaftsplan, der sich in drei Teilwirtschaftspläne untergliedere und Leistungs-, Erfolgs- und Finanzplan umfasse. Zudem betreibe er gemäß Nr. 1.7 VV zu § 26 LHO eine Finanzbuchführung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung. Nach Beginn des ersten Geschäftsjahres 2006 sei eine Eröffnungsbilanz im Sinne des Nr. 1.7.2 VV zu § 26 LHO aufgestellt worden. Ein Jahresabschluss nach Nr. 1.10 VV zu § 26 LHO erfolge jährlich. Die Klägerin ist alldem nicht entgegen getreten. Damit ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Beklagte zumindest wie ein Landesbetrieb geführt wird.

Allerdings enthält § 26 Abs. 1 LHO selbst keine Definition des Begriffs des Landesbetriebes. Dort ist - wie erwähnt - lediglich bestimmt, dass Landesbetriebe einen Wirtschaftsplan aufzustellen haben, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben nicht zweckmäßig ist. Die fehlende Zweckmäßigkeit des Wirtschaftens nach Einnahmen und Ausgaben zieht danach nur die Erstellung eines Wirtschaftsplans für einen Landesbetrieb nach sich, ist aber nicht konstitutiv für die Annahme eines Landesbetriebs. Der Landesgesetzgeber selbst hat somit nicht näher bestimmt, wann ein Landesbetrieb vorliegt, sondern er verwendet diesen Begriff ohne nähere Erläuterung. Die Merkmale eines Landesbetriebes sind lediglich in den Verwaltungsvorschriften zur Haushaltsordnung des Saarlandes (VV-LHO) näher umschrieben: Nach Nr. 1.1.1 VV zu § 26 LHO können für abgrenzbare Teile der Landesverwaltung, deren Tätigkeit in der Regel erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist, Landesbetriebe errichtet werden, soweit nicht eine Privatisierung zweckmäßiger ist. Eine erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Tätigkeit liegt vor, wenn marktfähige Produkte hergestellt oder marktfähige Dienstleistungen erbracht werden und eine Beteiligung am Markt erfolgt. Als Beteiligung am Markt gilt auch die Bereitstellung marktfähiger Produkte und Dienstleistungen nur für andere Landesdienststellen. Nach Nr. 1.1.2 VV zu § 26 LHO handeln Landesbetriebe nach kaufmännischen Grundsätzen unter Beachtung der nachstehenden Regelungen. Ihre Wirtschaftsführung erfolgt grundsätzlich nach Maßgabe eines Wirtschaftsplans, die Buchführung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung. Gemäß Nr. 1. VV zu § 26 LHO erfolgt die Errichtung eines Landesbetriebs als Organisationsakt durch Beschluss der Landesregierung. Die vorgenannten Merkmale, insbesondere die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung, entsprechen der Sache nach der Definition, die vom Bundesverwaltungsgericht(BVerwG, Urteil vom 29.8.2007 - 9 C 2/07 -, BVerwGE 129, 219) für den Begriff des Bundesbetriebes zugrunde gelegt wurde: Danach sind Bundesbetriebe rechtlich unselbständige abgesonderte Teile der Bundesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist. Für eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung ist - so das Bundesverwaltungsgericht - ein Angebot von Waren und Dienstleistungen gegen Entgelt kennzeichnend. Diese Marktteilnahme müsse nicht zwingend mit einer Gewinnerzielungsabsicht einhergehen. Es müsse sich aber ein Geschäftsbetrieb entwickeln, der über eine bloße Vermögensverwaltung hinausgeht. Entscheidend sei die Außenbeziehung der aus sächlichen und personellen Mitteln gebildeten Funktionseinheit zu einem Markt. Dagegen sei eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung nicht schon dann anzunehmen, wenn die Funktionseinheit im Zuge einer angestrebten Binnenmodernisierung der Verwaltung lediglich betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft nutzen soll.

Dass eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung in dem erwähnten Sinne bei dem Beklagten nicht vorliegt, hat dieser selbst eingeräumt. Bei den im Wirtschaftsplan des Beklagten genannten „Produkten“ handelt es sich – jedenfalls überwiegend – um typische Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, die mit einer erwerbswirtschaftlichen Betätigung in dem oben bezeichneten Sinne nichts zu tun haben. Beispielhaft seien in diesem Zusammenhang der Vollzug des Wasserhaushaltsgesetzes und des Saarländischen Wassergesetzes, die Genehmigungsverfahren bei Altlasten, die Gewässerunterhaltung, der Hochwasserschutz, die Gewerbeaufsicht, der Immissionsschutz, die Überwachung von Deponien sowie der Vollzug des Bundesnaturschutzgesetzes und des Saarländischen Naturschutzgesetzes genannt.(Vgl. dazu den Wirtschaftsplan des Beklagten im Haushaltsplan des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2012 (Amtsbl. 2011 I S. 1469 bis 1472)) Darauf, ob eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung des Beklagten vorliegt, kommt es hier aber letztlich nicht an. Entscheidend ist nach der Überzeugung des Senats vielmehr, dass der Landesgesetzgeber eine formale Einordnung dahingehend getroffen hat, dass der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird. Das Demokratieprinzip fordert, dass das Parlament, das durch seine unmittelbare Wahl durch das Volk eine besondere demokratische Legitimität besitzt, die grundlegenden Entscheidungen des Gemeinwesens trifft.(Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 6 Rdnr. 6) Der Aufbau und die Strukturen der Verwaltung, die Errichtung der Verwaltungsträger, die Zuständigkeiten der Behörden und die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens in seinen Grundzügen müssen dabei durch Gesetz festgelegt werden.(Vgl. Maurer a.a.O. § 6 Rdnr. 30) Ob dieser Gesetzesvorbehalt auch für die Errichtung eines Landesbetriebs gilt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn der saarländische Gesetzgeber hat in seinen Haushaltsgesetzen seit dem Jahr 2006, d.h. durch Gesetz, unmissverständlich festgelegt, dass der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird. Diese formelle Zuordnung ist bei der Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 SaarlGebG zugrunde zu legen, ohne dass es auf die Erfüllung materieller Kriterien wie der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung ankommt.

Die Klägerin kann hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, durch die Haushaltsgesetze ab dem Jahr 2006 würden die Haushaltspläne lediglich in ihren Einnahmen und Ausgaben festgestellt, die Haushaltsgesetze selbst enthielten jedoch keine Feststellung dahingehend, dass es sich bei dem Beklagten um einen Landesbetrieb im Sinne des § 26 Abs. 1 LHO handelt. Bei dieser Argumentation verkennt die Klägerin, dass dem Haushaltsplan Gesetzeskraft zukommt. Dies ergibt sich aus § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Saarlandes - HaushG -,(Vgl. das Haushaltsgesetz 2015 (Amtsbl. I S. 448)) wonach der diesem Gesetz als Anlage beigefügte Haushaltsplan des Saarlandes festgestellt wird. Der Haushaltsplan ist damit in seiner Gesamtheit, d.h. mit all seinen Einzelplänen, integraler Bestandteil des Haushaltsgesetzes; Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden eine Einheit.(Vgl. (für den Bundeshaushaltsplan) Siekmann in: Sachs, GG-Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 110 Rdnr. 22)

Die Bezeichnung „Landesamt“ steht der Einordnung als Landesbetrieb nicht entgegen. Landesämter sind nach § 7 Abs. 1 LOG die einer obersten Landesbehörde unmittelbar nachgeordneten Behörden, deren Zuständigkeitsbereich das ganze Land umfasst und denen eine untere Landesbehörde nicht nachgeordnet ist. Dass der Beklagte demzufolge - trotz wirtschaftlicher und organisatorischer Selbständigkeit - in die Behördenstruktur eingegliedert ist, spricht nicht notwendig gegen die Annahme eines Landesbetriebs.(Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 23.8.2012 - 1 Bs 154/12 - (juris)) Bereits aus der Erwähnung des Landesbetriebs für Straßenbau bei der Aufzählung der Landesämter in § 7 Abs. 2 LOG ergibt sich, dass sich die Begriffe Landesamt und Landesbetrieb nach dem Willen des Landesgesetzgebers nicht gegenseitig ausschließen sollen.

Für den rechtlichen Status als Landesbetrieb ist maßgeblich auf die formale Bestimmung zum Landesbetrieb durch den Landesgesetzgeber und nicht auf die von der Klägerin angeführten materiellen Kriterien (insbesondere die erwerbswirtschaftliche Ausrichtung) abzustellen. Kraft ihrer Organisationsgewalt bestimmen die Länder selbst, wie sie ihre Aufgaben erledigen. Diese Organisationsgewalt umfasst die Befugnis zur Errichtung, Änderung und Aufhebung von Verwaltungsträgern und sonstigen Einrichtungen wie z.B. auch Landesbetrieben. Errichtung bedeutet dabei die rechtliche Anordnung.(Vgl. Maurer, a.a.O. § 21 Rdnrn. 57 f, § 22 Rdnr. 14) Ob eine solche rechtlich maßgebliche Anordnung bereits durch die vom Ministerium für Umwelt im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen erlassene „Betriebsanweisung für den Landesbetrieb Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz“ erfolgen konnte, kann hier dahinstehen. Maßgebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Umstand zu, dass der Landesgesetzgeber diesen Organisationsakt in den als Gesetz erlassenen Haushaltsplan übernommen und damit jedenfalls bestätigt hat.

Dass im vorliegenden Fall tatsächlich eine bewusste und gewollte Zuordnung des Beklagten zu der Gruppe der Landesbetriebe durch den Landesgesetzgeber erfolgt ist, unterliegt angesichts der - eindeutigen - Erwähnung in den jeweiligen als Gesetz erlassenen Haushaltsplänen, wonach „das Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz in Form eines Landesbetriebs nach § 26 LHO geführt“ wird, keinen Zweifeln. Diese gesetzliche Zuordnung kann nicht unter Hinweis auf die Verwaltungsvorschriften zu § 26 LHO, die wie erwähnt über § 26 LHO hinausgehend inhaltliche Kriterien für Landesbetriebe enthalten, in Frage gestellt werden. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen und demzufolge bei der Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten durch die Verwaltungsgerichte nicht bindend. Unabhängig davon dürfen auch die Verwaltungsgerichte sich nicht über den eindeutig erkennbaren, unmissverständlichen Gestaltungswillen des Landtags des Saarlandes als dem zur Gesetzgebung berufenen Organ (Art. 65 Abs. 2 SVerf) hinwegsetzen. Insoweit besteht bei – hier allerdings nicht ersichtlichen – Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes allenfalls die Möglichkeit einer Vorlage an den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes.

Dafür, dass allein die formale Bestimmung zum Landesbetrieb durch den Landesgesetzgeber in dem vorliegenden gebührenrechtlichen Zusammenhang maßgeblich ist, spricht auch, dass die gebührenrechtlichen Bestimmungen für den Rechtsanwender klar und unmissverständlich sowie in der Praxis einfach zu handhaben sein sollen. Mit dieser Zielsetzung, Rechtsicherheit und Rechtsklarheit zu gewährleisten, wäre es nicht vereinbar, wenn in jedem einzelnen Fall unter erheblichen Schwierigkeiten geprüft werden müsste, ob eine als Landesbetrieb bezeichnete Organisationseinheit die materiellen Kriterien eines Landesbetriebs erfüllt. Selbst wenn man außer Acht lässt, dass damit der eindeutige Gestaltungswillen des Gesetzgebers, nach dessen Vorgabe der Beklagte als Landesbetrieb geführt wird, missachtet würde, würde eine solche Prüfung einen oft nur schwer und mit erheblichem Aufwand zu erlangenden Einblick in die innere Organisationsstruktur voraussetzen. Hinzu kommt, dass bereits die Ermittlung der Maßstäbe, wann ein Landesbetrieb vorliegt, nicht unproblematisch ist, weil ausgehend von der den Ländern zustehenden Organisations- und Gestaltungsfreiheit der Begriff des Landesbetriebs in einem Bundesland enger oder weiter gefasst werden kann als in einem anderen Bundesland bzw. als auf Bundesebene der Begriff des Bundesbetriebs.

Nach alledem ist die formale Entscheidung des Landesgesetzgebers im Haushaltsgesetz, wonach der Beklagte als Landesbetrieb nach § 26 LHO geführt wird, bei der Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 1 SaarlGebG als maßgeblich zugrunde zu legen, ohne dass es auf die Erfüllung materieller Kriterien ankommt.

Dieses Ergebnis wird zusätzlich durch § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG bestätigt. Danach bleiben auch die Einrichtungen des Landes, die bezüglich der Buchführung wie Landesbetriebe behandelt werden, zur Entrichtung der Gebühren verpflichtet. Dies zeigt, dass es in der Absicht des Gesetzgebers lag, den Kreis der Gebührenpflichtigen, die andererseits aber auch selbst zur Gebührenerhebung und damit zur Erzielung von Einnahmen auf diesem Weg berechtigt bleiben sollen, weit zu fassen. Der saarländische Gesetzgeber wollte mit § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG diejenigen Organisationseinheiten, die eine wirtschaftliche Selbständigkeit besitzen, nicht von der Gebührenpflicht ausnehmen. Nach der Gesetzesbegründung(Landtagsdrucksache Nr. 911 vom 16.4.1964, S. 25 (Bl. 222-225 der Gerichtsakte)) bei der Einfügung des § 3 Abs. 3 SaarlGebG sollten Betrieb, Unternehmen und Einrichtungen, die nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten verwaltet werden und bei denen daher besondere Gründe für eine Befreiung nicht ersichtlich sind, von der Gebührenfreiheit ausgenommen werden. Dieser – trotz der mittlerweile geänderten Fassung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 SaarlGebG nach wie vor Geltung beanspruchende – Gesetzeszweck trifft auch auf den Beklagten zu.

Die Berufung der Klägerin unterliegt nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO der Zurückweisung.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird in Anwendung der §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG auf 2.448,00 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.