Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-20, Aktenzeichen 3 A 2/04

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um eine Fremdenverkehrsabgabe.

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Die Klägerin betreibt im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten ein Hotel garni mit 201 Betten. Mit an die Klägerin adressierten Bescheid vom 24.10.2003 setzte der Rechtsvorgänger des Beklagten für das Erhebungsjahr 2003 eine Fremdenverkehrsabgabe in Höhe von 1.541,67 EUR für den Betrieb des Hotels, im Bescheid als "Objekt: V. Touristik GmbH, H., D.-Weg" bezeichnet, fest. Mit am 28.11.2003 beim Rechtsvorgänger des Beklagten eingegangenem Schreiben vom 24.11.2003 legte die Klägerin dagegen Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass ihr Gästehaus D.-Weg wegen seiner Lage, Umgebung und Ausstattung nur in der Saison vom 01.04. bis 31.10 geöffnet sei. Wegen des Saisonbetriebs sei die Erlössituation nicht mit der anderer Hotels zu vergleichen, die wegen ihrer zentralen Lage hervorragende Bedingungen vorfinden würden. Die Klägerin sei bereit, anteilig für die 7 Monate der Öffnung ihrer Einrichtung eine Fremdenverkehrsabgabe in Höhe von 899,31 EUR zu entrichten. Sie bitte aber um einen geänderten Bescheid, da das Gästehaus D.-Weg nicht von der V. Touristik GmbH sondern von ihr, der V. Geschäftsführungs Service GmbH, betrieben werde.

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Mit Änderungsbescheid vom 12.12.2003 bezeichnete der Rechtsvorgänger des Beklagten den Hotelbetrieb nunmehr als "Objekt: V. Geschäftsführungs Service GmbH, H., D.-Weg". Im Übrigen wies er den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid gleichen Datums als zulässig, aber unbegründet zurück. Mit am 02.01.2004 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben.

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Sie ist der Auffassung, dass die der Abgabenerhebung zugrunde liegende Fremdenverkehrsabgabensatzung das Äquivalenzprinzip missachte und gegen das Gleichheitsgebot verstoße, da sie wegen der Höhe der Abgaben nicht zwischen ganzjährig und nur saisonweise aufrecht erhaltenen Betrieben differenziere. Die werbende Tätigkeit der Gemeinde erstrecke sich auf alle vier Jahreszeiten. Gerade die Bemühungen, Touristen in den Zeiten außerhalb der warmen Jahreszeit auf die Insel zu locken, würden mit nicht unwesentlichem Aufwand betrieben. Auf Saisonbetriebe, zu denen auch der der Klägerin gehöre, würden damit nach der Satzung Aufwendungen umgelegt, die dem aus der werbenden Tätigkeit der Gemeinde gezogenen Nutzen nicht entsprächen. Zu berücksichtigen sei, dass in Randlage des Seebads gelegene Beherbergungsbetriebe bei wirtschaftlicher Betrachtung in ihren Möglichkeiten einer ganzjährigen Gewinnerzielung erheblich eingeschränkt seien. Der Betrieb der Klägerin befinde sich in einer derartigen Randlage.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 24.10.2003 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 12.12.2003 und des Widerspruchsbescheids vom 12.12.2003 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt den angegriffenen Bescheid: Es treffe zwar zu, dass die Gemeinde ganzjährig und damit auch in den Wintermonaten werbend tätig sei. Daraus folge aber nicht, dass bei der Abgabenerhebung eine Differenzierung zwischen den Jahreszeiten vorgenommen werden könne, denn die Fremdenverkehrswerbung der Gemeinde sei nicht auf einzelne Jahreszeiten beschränkt. Die Sommermonate seien diejenigen, in denen der Fremdenverkehr in der Hauptsache erfolge. Dies berücksichtige die Fremdenverkehrsabgabensatzung mit ihrem § 10 Abs. 2 Satz 3, wonach die Betriebe herangezogen werden, die ihre betriebliche Tätigkeit in der Hauptsaison zwischen dem 01.06. und 30.09. des Jahres ausüben. Eine Differenzierung nach Saisonbetrieben und Ganzjahresbetrieben würde unweigerlich zu Einzelfallregelungen führen, die zur Wahrung des Äquivalenzprinzips gerade nicht erforderlich seien. Das Prinzip fordere keine Einzelfallgerechtigkeit, es sei lediglich bei grober Störung des Austauschverhältnisses verletzt. Davon könne hier keine Rede sein, denn der Sommersaisonbetrieb profitiere von den sich vor allem im Sommerhalbjahr realisierenden Leistungen der Fremdenverkehrswerbung. Die Verhältnismäßigkeit zwischen Leistung und Gegenleistung sei durch die Satzungsregelungen gewahrt. Im Übrigen sei es allein die unternehmerische Entscheidung der Klägerin, ob sie ihr Hotel auf einen Betrieb nur in der Saison oder für das ganze Jahr ausrichte. Andere Hotels, die in größerer Entfernung zur Promenade als das Haus der Klägerin lägen, hätten ganzjährig geöffnet.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des Protokolls der mündlichen Verhandlung, und der durch den Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Sie ist zwar zulässig. Als Adressatin des Ausgangsbescheids vom 24.10.2003 und auch des Änderungsbescheids vom 12.12.2003 ist die Klägerin die durch den Beklagten bzw. dessen Rechtsvorgänger herangezogene Abgabenschuldnerin und damit klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Das vor Erhebung der Anfechtungsklage gemäß §§ 68 ff. VwGO durchgeführte Vorverfahren war ordnungsgemäß. Sollte die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO durch das am 28.11.2003 beim Rechtsvorgänger des Beklagten eingegangene Widerspruchsschreiben der Klägerin nicht eingehalten worden sein, wäre der Fehler durch die sachliche Einlassung des Rechtsvorgängers des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 12.12.2003 geheilt. Die Klägerin hatte ihren Widerspruch des Weiteren nicht dadurch auf die über den Teilbetrag von 899,31 EUR hinausgehende Abgabenhöhe beschränkt, dass sie hinsichtlich des genannten Teilbetrags ihre grundsätzliche Zahlungsbereitschaft angemeldet hat. Die Widerspruchseinlegung selbst war unbeschränkt, die lediglich im Rahmen der Begründung angeführte teilweise Zahlungsbereitschaft zudem unter den Vorbehalt eines Änderungsbescheids gestellt, welcher hinsichtlich der festgesetzten Abgabenhöhe nicht ergangen ist.

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Die Klage ist aber unbegründet. Der Abgabenbescheid vom 24.10.2003 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 12.12.2003 und des Widerspruchsbescheids vom 12.12.2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Der Abgabenbescheid findet seine nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage in der Satzung des Zweckverbandes SEEBÄDER INSEL USEDOM A. H. B. über die Erhebung einer (Fremdenverkehrsabgabe vom 23.05.2003 Fremdenverkehrsabgabensatzung - FAS-2003-II). Die Gemeinde Seebad Heringsdorf ist Rechtsnachfolgerin des Zweckverbandes, weshalb das vom Zweckverband erlassene Satzungsrecht für die Gemeinde gilt. Die Rechtsnachfolge wurde durch Zusammenschluss der ehemaligen Mitgliedsgemeinden des Zweckverbands zur Gemeinde Seebad Heringsdorf ausgelöst, vgl. § 164 Abs. 3 Kommunalverfassung (KV M-V).

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Die FAS-2003-II ist aufgrund ihres § 15, wonach die Satzung rückwirkend zum 01.01.1997 in Kraft tritt, in zeitlicher Hinsicht als Rechtsgrundlage einer Abgabenerhebung für das hier streitgegenständliche Veranlagungsjahr 2003 geeignet. Die nach der damaligen Rechtslage für die Rückwirkung der Satzung gemäß § 2 Abs. 5 Satz 5 KAG a.F. erforderliche Genehmigung wurde am 22.05.2003 durch die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern erteilt. Die Bekanntgabe im Peene-Echo vom 05.06.2003 erfüllt die Anforderungen des § 5 Satz 5 KV-DVO, denn mit ihr ist angegeben, wann und durch wen die Genehmigung erteilt wurde. Der hinreichenden Bestimmtheit der Angabe der Genehmigungsbehörde steht nicht entgegen, dass diese in der Bekanntmachung nicht mit ihrem Behördennamen - Landrätin des Landkreises Ostvorpommern - sondern mit ihrer Funktion als Rechtsaufsichtsbehörde des Landkreises Ostvorpommern benannt ist. Da die Landrätin die einzige kommunalrechtliche Rechtsaufsichtsbehörde des Landkreises Ostvorpommern ist, ist sie mit dieser Bezeichnung ohne jegliche Verwechslungsgefahr benannt (VG Greifswald, Urt. v. 13.09.2006 - 3 A 4200/03, S. 6 f. des Entscheidungsumdrucks).

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Die FAS-2003-II ist nach gegenwärtigem Erkenntnisstand wirksam. Ihre Abgabensätze beruhen auf einer Kalkulation, welche insbesondere auch das hier maßgebliche Veranlagungsjahr 2003 umfasst und eine Aufwandsüberschreitung ausschließt. Mit 23,2 v.H. bleibt der Kostendeckungsanteil durch Fremdenverkehrsabgaben für das Jahr 2003 sogar deutlich hinter der in § 1 Abs. 4 FAS-2003-II festgelegten Sollgrenze von 50 v.H. zurück. Die Unterschreitung des in § 1 Abs. 4 FAS-2003-II genannten Deckungsanteils von 50 v.H. ist ungeachtet dessen, dass die Regelung lediglich eine anzustrebende Annäherung an den Wert verlangt ("soll"), deshalb unschädlich, weil sie lediglich eine Höchstgrenze des durch die Abgaben zu finanzierenden Anteils setzt. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, den durch Abgaben zu finanzierenden Anteil durch Normierung des Allgemeinanteils zu begrenzen.

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Fehler bei den Verteilungsmaßstäben der Satzung sind nicht ersichtlich. Rechtmäßig ist insbesondere, dass die Satzung hinsichtlich des Bemessungsmaßstabes für Beherbergungsbetriebe nicht danach differenziert, ob die Betriebe ganzjährig oder nicht ganzjährig geöffnet werden. Beherbergungsbetriebe werden durch die Bestandteil der Satzung bildende Anlage 4 mit den dortigen Maßstabsregelungen für "Fremdbettenvermietung" erfasst. Unterschieden wird dort nach privater oder gewerblicher und bei gewerblicher Vermietung nach Art des Beherbergungsbetriebs. Für Pensionen, Hotels mit Restaurant, Hotels garni, Kliniken und und andere gewerbliche Vermietungsbetriebe gelten danach die nach Anzahl der Betten zu bemessenen Jahresabgaben, ohne dass weiter darauf abzustellen ist, für welchen auf das Jahr bemessenden Zeitraum der Betrieb geöffnet ist. Dies ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu beanstanden:

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Die Fremdenverkehrsabgabe wird nach § 1 FAS-2003-II zur teilweisen Deckung der Aufwendungen für Fremdenverkehrswerbung erhoben. Abgabepflichtig sind nach § 2 Abs. 1 FAS-2003-II diejenigen natürlichen und juristischen Personen, denen durch den Fremdenverkehr im Verbands- bzw. Gemeindegebiet unmittelbar oder mittelbar Vorteile geboten werden, vgl. 11 Abs. 1 Ziff. 2 KAG M-V a.F.; ähnlich § 11 Abs. 1 Ziff. 2 KAG M-V n.F.. Da mit der Fremdenverkehrsabgabe der mögliche Vorteil aus der Fremdenverkehrsförderung erfasst wird, ist sie ihrem Wesen nach ein Beitrag, auch wenn die Aufwendungen, die durch diese Abgabe (teilweise) gedeckt werden, laufende Aufwendungen sind, die typischerweise Gebührenerhebungen zu Grunde liegen (Holz in Aussprung/ Siemers/Holz, KAG, Stand 5/07, § 11 Anm. 3.1. m.w.N.). Daraus folgt, dass die Rechtmäßigkeit der Maßstabs-regelungen einer Fremdenverkehrsabgabensatzung nicht an dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip, sondern an dem für Beiträge geltenden Vorteilsprinzip zu messen sind. Dabei muss die Satzung unter Berücksichtigung des Gleichheits-grundsatzes eine gleichmäßige Behandlung der Abgabenpflichtigen in der Form gewährleisten, dass diejenigen Abgabenpflichtigen, die vom Fremdenverkehr wahrscheinlich größere Vorteile haben, auf Grund des Maßstabes und des anzuwendenden Abgabensatzes höhere Abgaben zahlen müssen, als die Pflichtigen mit wahrscheinlich geringeren Vorteilen (Holz a.a.O. Anm. 3.3 m.w.N.).

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Da sich die Vorteile rechnerisch nicht genau ermitteln lassen, ist eine gewisse Typisierung bei der Festlegung der einzelnen Bemessungsmerkmale nicht nur zulässig, sondern praktisch unumgänglich. Zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit gehende Typisierungen lassen sich mit dem Erfordernis der Pratikabilität rechtfertigen. Dem Ortsgesetzgeber steht ein weitgehendes Ermessen bei der Ausgestaltung des Satzungsrechts zu. Erst wenn die Vorteilseinschätzung innerhalb einer Gruppe von Abgabenpflichtigen oder im Verhältnis von verschiedenen Gruppen zueinander als willkürlich erscheint, liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit vor (Holz a.a.O. m.w.N.). Zu berücksichtigen ist dabei auch das Maß der Belastung der Abgabenschuldner, denn eine als Bagatellabgabe zu bewertende Belastung erfordert eine durch Differenzierungen sicherzustellende Einzelfallgerechtigkeit im geringeren Maße als eine wesentlich ins Gewicht fallende Abgabenhöhe (Holz, a.a.O. Anm. 3.4).

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Dies zugrunde gelegt, erscheinen die in der Anlage 4 zur Satzung vorgenommenen Unterscheidungen der Arten der Beherbergungsbetriebe ausreichend. Insbesondere ist der von der Klägerin u.a. geltend gemachte Unterschied in den Gewinnerzielungsmöglichkeiten durch die verschiedenen Bemessungsregelungen für Hotels mit Restaurant, Hotel garni und Pensionen berücksichtigt. Eine weitergehende Differenzierung ist nicht geboten. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass Bemessungsmaßstab für die Beherbergungsbetriebe jeweils die Zahl der Fremdbetten ist und ein ganzjährig geöffneter Beherbergungsbetrieb mit einer bestimmten Bettenanzahl größeren Umsatz erzielen kann, als ein nur einen Teil des Jahres geöffneter Betrieb mit gleicher Bettenanzahl. Daraus folgt nämlich nicht zwingend, dass die jährliche Gewinnerzielung des Beherbergungsbetriebs und damit der aus der Fremdenverkehrswerbung gewonnene wirtschaftliche Vorteil mit den Betriebsmonaten steigt, denn die Möglichkeiten einer Gewinnerzielung aus den um die Betriebskosten bereinigten Einnahmen aus dem Fremdenverkehr sind in einem Ostseebad nicht das ganze Jahr über im gleichen Maße gegeben. Es kann deshalb auch nicht angenommen werden, dass ein ganzjährig geöffnetes und damit die Betriebskosten der weniger ertragreichen Jahreszeit aufbringende Hotel generell im Jahresergebnis einen Gewinnertrag aufweist, welcher wesentlich von dem nur in der gewinnträchtigen Jahreszeit betriebenen Hotel abweicht. Selbst wenn dieses aber zugunsten der Klägerin unterstellt wird, so ist damit noch keine Aussage darüber getroffen, in welches Verhältnis die Gewinnmöglichkeiten der Wintersaison zu denen der Sommersaison zu stellen wären, zumal Unterschiede von Beherbergungsbetrieben hinsichtlich ihrer Angebote und Vermarktungskonzepte gegen eine generelle Betrachtung streiten.

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Nicht zu folgen ist auch dem Argument der Klägerin, dass der nur in der Sommersaison aufrecht erhaltene Beherbergungsbetrieb insoweit nicht durch die Fremdenverkehrswerbung bevorteilt werde, als diese auf eine Steigerung des Fremdenverkehrs in den außerhalb der Sommersaison gelegenen Monaten gerichtet sei. Die Fremdenverkehrswerbung des Beklagten bzw. seines Rechtsvorgängers ist ausweislich der durch seinen Tourismusbericht gestützten Darlegung umfassend und ganzjährig ausgerichtet. Sie lässt sich nicht in ihren Auswirkungen bestimmten Jahreszeiten zuordnen, wie es die Klägerin mit ihrer These, dass die Werbung vor allem einer Steigerung des Fremdenverkehrs außerhalb der Saison diene, darzulegen versucht. Aus dem Umstand, dass in der wärmeren Jahreszeit im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten ein erhöhter Fremdenverkehr zu verzeichnen ist, kann nicht geschlossen werden, dass dieser im gleichen Maße auch ohne die Werbung gerade dort stattfinden und sich nicht etwa in konkurrierende Zielorte verlagern würde. Darüber hinaus lassen sich die Auswirkungen der Werbung nicht randscharf zuordnen, denn ein als Wintergast für einen bestimmten Ferien- oder Erholungsort gewonnener Tourist kann sowohl selbst ein potentieller zukünftiger Sommergast als auch Werbeträger an seinem Heimatort sein.

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Die in der Gleichstellung von Saisonbetrieben und Ganzjahresbetrieben liegende Pauschalisierung ist mithin durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Es gibt auch keine rechtliche Vorgabe, die den Satzungsgeber verpflichtet hätte, sein ortsgesetzgeberisches Ermessen zugunsten einer anderen Maßstabsregelung als der gewählten zulässigen auszuüben. So war der Satzungsgeber weder gehalten, den mit erheblich größerem Verwaltungsaufwand verbundenen Umsatzmaßstab zu wählen, noch etwaige Randlagen von Betrieben zu berücksichtigen. Im Erhebungsgebiet des Beklagten gilt letzteres um so mehr, als fraglich ist, ob und gegebenenfalls wo sich unter dem Gesichtspunkt der Vorteilserzielung aus Fremdenverkehr als Randlagen zu bewertende Gebiete befinden. Für die Lage des Hotels der Klägerin hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass in der Nähe befindliche andere Hotels, die sogar weiter entfernt von der Strandpromenade liegen, einen Ganzjahresbetrieb aufrecht erhalten.

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Fehler in der Rechtsanwendung sind nicht ersichtlich oder vorgetragen. Die Klägerin ist als Inhaberin eines zwischen dem 01.06. und 30.09. geöffneten Betriebes gemäß § 2 Abs. 1, 10 Abs. 2 FAS-2003-II i.V.m. der zur Satzung gehörenden Anlage 4 abgabenpflichtig. Die Höhe der Abgabe entspricht den Vorgaben der Anlage 4 für ein Hotel garni, wonach für den Betrieb eines Hotel garni eine Jahresabgabe von 7,67 EUR je Bett festzusetzen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung aus den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

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Berufungszulassungsgründe gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO liegen für die Kammer nicht vor.