Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-02, Aktenzeichen 7A D 39/02.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2002:1202.7A.D39.02NE.00

Tenor

Die Satzung über die Erweiterung der Grenzen und sonstigen Festsetzungen für den
im Zusammenhang bebauten Ortsteil "L. -	" im Stadtteil Q. der
Stadt W. ist nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung Q. , Flur
85, Flurstück 273, das mit dem früher der landwirtschaftlichen Hofstelle I.
zugeordneten so genannten Kötterhaus bebaut ist. Der Umbau und die
Instandsetzung des Wohnzwecken dienenden Kottens, dem östlich ein
Nebengebäude vorgelagert ist, wurde mit Bauschein vom 24. Januar 1985
genehmigt. Die Hofstelle I. liegt rund 125 m östlich des Grundstücks der
Antragstellerin. Sie dient seit etwa 1967 nicht mehr landwirtschaftlicher Nutzung. Mit
Bauschein vom 8. Juli 1997 wurde der Einbau einer zweiten Wohnung in das
ehemalige landwirtschaftliche Stall- und Wirtschaftsgebäude genehmigt.

3

Die Antragstellerin bewohnt das Kötterhaus. Sie wendet sich mit dem
vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die am 24. August 2000 beschlossene
"Satzung über die Erweiterung der Grenzen und sonstigen Festsetzungen für den im
Zusammenhang bebauten Ortsteil (. im Stadtteil Q. der Stadt
W. " (im Folgenden: Ergänzungssatzung). Die Ostgrenze des Grundstücks der
Antragstellerin ist zugleich Westgrenze des Geltungsbereichs der
Ergänzungssatzung.

4

Die Ergänzungssatzung knüpft an die am 28. November 1992 auf Grundlage des
§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB a.F. beschlossene Satzung (im Folgenden:
Abrundungssatzung) an. Die Abrundungssatzung erfasst die so genannte
L. , ein durch mehrere Straßen erschlossenes Wohngebiet, das sich
beidseits eines Teilabschnitts der C. straße und östlich von ihr erstreckt.
Überwiegend sind hier Ein- oder Zweifamilienhäuser errichtet. In südlicher und
südöstlicher bzw. östlicher Richtung schließen sich an die Wohnbebauung
landwirtschaftlich genutzte Flächen an, die mit Ausnahme des Kötterhauses und der
Hofstelle I. unbebaut sind. Die Abrundungssatzung umfasst im äußersten
Südosten ihres Geltungsbereichs die I. Straße, zu deren nordwestlichen Seite
sechs Wohnhäuser erschlossen sind. Auf der südöstlichen Seite setzt die
Abrundungssatzung eine überbaubare Grundstücksfläche fest, auf der zwei
Wohnhäuser errichtet sind; für die Errichtung eines weiteren Wohnhauses ist eine
Baugenehmigung erteilt. Die I. Straße endet in einem Wendehammer, der in
etwa die durch Baugrenzen bestimmte Bebauungsgrenze für die Wohnbebauung
aufgreift, die die Abrundungssatzung in südlicher Richtung ermöglicht. Das bebaute
Grundstück der Antragstellerin schließt im Süden an den Geltungsbereich der
Abrundungssatzung und zugleich an die rückwärtig der nordwestlich der I.
Straße folgende Bauzeile, die zu einer Parallelstraße (der I. -P. -Straße)
erschlossen ist, an. Die Ostgrenze des Grundstücks der Antragstellerin hat zum
Wendehammer der I. Straße einen Abstand von rund 45 m, das Kötterhaus
ohne Nebenanlage von rund 60 m. In der entgegengesetzten Richtung sind die
baulichen Anlagen der Hofstelle I. gut 70 m südöstlich des Wendehammers und
40 m südöstlich von der südöstlichen Grenze der Abrundungssatzung entfernt.

5

Die Ergänzungssatzung erweitert den Geltungsbereich der Abrundungssatzung
in südlicher Richtung auf einen Teilbereich der Parzelle 46. Sie knüpft an die
Südostgrenze der Abrundungssatzung an und verlängert diese in südlicher Richtung.
Der 40 m tiefe Satzungsbereich hat in westöstlicher Richtung eine Ausdehnung von
etwa 85 m und reicht bis zum Grundstück der Antragstellerin. Festgesetzt ist durch §
2 der Ergänzungssatzung ein allgemeines Wohngebiet, in dem Nutzungen gemäß
§ 4 BauNVO iVm § 17 BauNVO zulässig sein sollen. Wohngebäude sind als Einzel-
oder Doppelhäuser zu errichten. Die Gebäude dürfen eine Firsthöhe von 9,50 m über
Oberkante Fertigfußboden Erdgeschoss nicht überschreiten. Auf den nicht
überbaubaren Grundstücksflächen sind Nebenanlagen, auch Garagen und
"gedeckte" Stellplätze unzulässig. Gefordert wird eine dreizeilige Anpflanzung aus
standortgerechten heimischen Bäumen und Sträuchern. Die überbaubare
Grundstücksfläche mit einer Tiefe von 14 m und einer Breite von 75 m reicht bis auf 3
m an die Ostgrenze des Grundstücks der Antragstellerin heran. In dem zur
Ergänzungssatzung gehörenden Lageplan ist eine der überbaubaren
Grundstücksfläche vorgelagerte "Planstraße" mit einer Breite von 6 m dargestellt,
die, am Wendehammer anknüpfend, senkrecht zur I. Straße verlaufen
soll.

6

Im östlichen Bereich der Ergänzungssatzung sind zwischenzeitlich zwei
Wohnhäuser errichtet; den Widerspruch gegen die Baugenehmigungen hat die
Antragstellerin zurückgenommen. Der westliche Bereich der überbaubaren
Grundstücksfläche ist noch nicht bebaut.

7

Das Satzungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Auf Antrag
des Eigentümers der Parzelle 46 beschloss der Rat der Antragsgegnerin am
18. November 1999 ein vereinfachtes Verfahren im Sinne des § 13 BauGB zur
Erweiterung der Abrundungssatzung durchzuführen. Ferner sollte die Darstellung
des Flächennutzungsplans, Fläche für die Landwirtschaft, in Wohnbaufläche
geändert werden. Träger öffentlicher Belange wurden angehört. Eigentümern an das
Plangebiet angrenzender Grundstücke, unter ihnen die Antragstellerin, wurde mit
Schreiben vom 16. Mai 2000 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Bürger
brachten Einwendungen vor, so die Antragstellerin mit Schreiben vom 17. Juni 2000.
Am 24. August 2000 prüfte der Rat der Antragsgegnerin die vorgebrachten
Anregungen und beschloss sodann die Erweiterungssatzung mit ihrer Begründung.
Am 14. Dezember 2000 wurde die 19. Änderung des Flächennutzungsplans
beschlossen. Nach Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung durch die
Bezirksregierung wurde diese am 12. April 2001 öffentlich bekannt
gemacht. Die Ergänzungssatzung wurde am 26. Mai 2001 öffentlich bekannt
gemacht.

8

Die Antragstellerin hat am 25. April 2002 den Normenkontrollantrag gestellt, zu
dessen Begründung sie vorträgt: Sie sei antragsbefugt. Die Erweiterungssatzung
ermögliche in einer Entfernung von nur 16 m zu dem Nebengebäude ihres
Kötterhauses und von nur 28 m zum Haupthaus die Errichtung eines
Wohngebäudes. Eine solche bauliche Entwickung beeinträchtige die
Eigenständigkeit des Kötterhauses und dessen Lage im Außenbereich. Der Antrag
sei auch begründet. Die Satzung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil
die Voraussetzungen für die Durchführung eines vereinfachten Verfahrens nicht
vorgelegen hätten. Die Satzung sei nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt
worden und hätte daher von der höheren Verwaltungsbehörde genehmigt werden
müssen. Es komme nicht auf den Zeitpunkt der Veröffentlichung des
Satzungsbeschlusses an, sondern auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung. Zu
diesem Zeitpunkt sei die 19. Änderung des Flächennutzungsplans weder
beschlossen noch bekannt gegeben worden. Ferner sei die Antragsgegnerin zum
Erlass der Satzung nicht ermächtigt gewesen, da die Voraussetzungen des § 34
Abs. 4 BauGB nicht vorgelegen hätten. Insbesondere würden die Satzungsflächen
nicht durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. Der Bereich
sei Teil der im Flächennutzungsplan bis Dezember 2000 entsprechend dargestellten
landwirtschaftlichen Nutzfläche. Schließlich sei die Satzung abwägungsfehlerhaft.
Auf ihr, der Antragstellerin, privates Interesse, die Eigenständigkeit des Kötterhauses
zu wahren, sei keine hinreichende Rücksicht genommen worden. Das Kötterhaus sei
nicht dem vorhandenen Baubestand der L. zuzuordnen gewesen,
sondern dem bauplanungsrechtlichen Außenbereich. Auch würden landwirtschaftlich
genutzte Flächen über den notwendigen Umfang hinaus in Anspruch genommen.
Dass in Q. keine anderen zur Bebauung geeigneten Flächen zur Verfügung
gestanden hätten, werde bestritten. Ob die Nachfrage in anderen Stadtteilen hätte
befriedigt werden können, habe der Rat der Antragsgegnerin nicht erwogen.

9

Die Antragstellerin beantragt,

10

die Satzung über die Erweiterung der Grenzen
und sonstigen Festsetzungen für den im
Zusammenhang bebauten Ortsteil "L. -
siedlung" im Stadtteil Q. der Antragsgegnerin für
nichtig zu erklären.

11

Die Antragsgegnerin erwidert: Die Satzung sei abwägungsgerecht. Die
Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB für den Erlass einer
Ergänzungssatzung hätten vorgelegen, denn der überplante Bereich werde durch
vorhandene Wohnbebauung geprägt. Es handele sich um eine vernünftige und
städtebaulich sinnvolle Erweiterung. Für das Kötterhaus habe schon vor
Satzungserweiterung keine Außenbereichslage im klassischen Sinne bestanden,
denn das Grundstück grenze unmittelbar an einen Wohnsiedlungsbestand an.
Zwischen dem Nebengebäude des Kötterhauses und den im Satzungsgebiet
zulässigen Bauten bestehe ein respektabler Abstand von mindestens 16 m, zum
Hauptgebäude von mindestens 28 m. Landwirtschaftlich genutzte Flächen würden
nur in begrenztem, vertretbarem Umfang in Anspruch genommen. Die rege
Nachfrage nach Wohnbaugrundstücken habe anderenorts im Stadtteil Q. nicht
befriedigt werden können.

12

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommmen. Wegen des
Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 29. August 2002
verwiesen.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten
Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Der Antrag ist zulässig.

16

Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

17

Als ein die Antragsbefugnis begründendes Recht im Sinne des § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO kommt auch das Recht auf Abwägung der eigenen Belange im
Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB in Betracht, welches dem privaten
ein subjektives Recht darauf gibt, dass sein Belang in der Abwägung seinem Gewicht
entsprechend abgearbeitet wird.

18

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998
- 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46; Urteil vom 26. Februar
1999 - 4 CN 6.98 -, BRS 62 Nr. 48.

19

Macht der Antragsteller - wie hier - eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend,
so muss er allerdings einen eigenen Belang als verletzt benennen, und zwar einen
solchen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war. Nicht alle privaten Belange
sind in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur solche, die in der konkreten
Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht
abwägungsbeachtlich sind danach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel
behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges
Vertrauen besteht oder die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan
nicht erkennbar waren.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998
- 4 CN 2.98 -, a.a.O..

21

Ausgehend von diesen Grundsätzen lässt sich dem tatsächlichen - im Rahmen der
Prüfung der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags zugrunde zu legenden -
Vorbringen der Antragstellerin die hinreichende Möglichkeit einer Verletzung des
drittschützenden Abwägungsgebots entnehmen. Die ruhige Wohnlage des an den
Außenbereich angrenzenden oder gar zugehörenden Grundstück der Antragstellerin
begründet als solche allerdings keine Antragsbefugnis, denn einen Rechtsanspruch
oder auch nur ein schutzwürdiges Interesse auf Beibehaltung dieses Lagevorteils
gibt es nicht.

22

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999
- 4 CN 1.98 -, BRS 62 Nr. 51.

23

Auch ergibt sich aus der von der Antragstellerin betonten "Eigenständigkeit" des so
genannten Kötterhauses kein rechtlich schützenswertes Interesse, eine bauliche
Entwicklung im optischen Umfeld des Kötterhauses zu unterbinden.

24

Abwägungsbeachtlich war jedoch das Interesse der Antragstellerin daran, dass
die bauliche Entwicklung auf der unmittelbar an ihr Grundstück angrenzenden Fläche
durch die Ergänzungssatzung auf ihre eigene Wohnnutzung Rücksicht nimmt. Dies
stellt die Antragstellerin u.a. mit der Erwägung in Abrede, die Satzung lasse
Wohnbauten einer Firsthöhe zu, die sich ihrer eigenen Grundstückssituation
gegenüber als unverträglich darstellen könnten; dies sei vom Rat der
Antragsgegnerin bei der Abwägung nicht hinreichend beachtet worden.

25

Die Antragstellerin hat weiterhin ein rechtlich schützenswertes Interesse an dem
Normenkontrollantrag. Das Rechtsschutzinteresse kann u.a. dann entfallen, wenn
der Antragsteller mit der begehrten Entscheidung seine Rechtsstellung nicht mehr
verbessern kann.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999
- 4 CN 5.99 -, BRS 62 Nr. 47.

27

Das Rechtsschutzinteresse ist hier jedoch nicht durch die der Antragstellerin
gegenüber mittlerweile bestandskräftige Genehmigung und zwischenzeitliche
Errichtung von zwei Wohnhäusern im Satzungsgebiet entfallen. Gerade der an ihr
Grundstück angrenzende Bereich des Satzungsgebiets kann noch einer baulichen
Nutzung zugeführt werden, für die eine von der Antragstellerin anfechtbare
Baugenehmigung zu erteilen wäre. Die baurechtliche Zulässigkeit des oder der dort
möglichen Vorhaben ist möglicherweise auf Grundlage der angefochtenen
Ergänzungssatzung anders zu beurteilen als ohne sie.

28

Der Antrag ist auch begründet.

29

Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht an Form- oder Verfahrensfehlern, die
ohne Rüge beachtlich wären. Die von der Antragstellerin behaupteten
Verfahrensfehler sind nicht gegeben.

30

Die Antragsgegnerin durfte das Satzungsverfahren nach Maßgabe der
Anforderungen des § 13 Nrn. 2 und 3 BauGB durchführen. Für die Aufstellung einer
Ergänzungssatzung gibt § 34 Abs. 5 Satz 1 BauGB die entsprechende Anwendung
des vereinfachten Verfahrens vor.

31

Die Ergänzungssatzung bedurfte ferner keiner Genehmigung der höheren
Verwaltungsbehörde. Das in § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB bestimmte
Genehmigungserfordernis entfällt, soweit die Ergänzungssatzung aus dem
Flächennutzungsplan entwickelt worden ist (vgl. § 34 Abs. 5 Satz 3 BauGB). Die
Antragstellerin stellt die Entwicklung der Satzung aus dem Flächennutzungsplan in
Abrede, da die Satzung beschlossen worden sei, bevor die höhere
Verwaltungsbehörde die Änderung des Flächennutzungsplans genehmigt habe. Auf
diesen formalen Aspekt kommt es jedoch nicht an. Wann eine Ergänzungssatzung
aus dem Flächennutzungsplan entwickelt ist, bestimmt sich nach den in § 8 BauGB
niedergelegten Grundsätzen über die Entwicklung eines Bebauungsplans aus dem
Flächennutzungsplan. Danach kann der Bebauungsplan im Wege des
Parallelverfahrens sogar vor der Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht
werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der
Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans
entwickelt sein wird (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Hier wie dort ist für das
Parallelverfahren nicht Voraussetzung, dass das Flächennutzungsplanverfahren
einen zeitlichen Vorlauf hat oder dass beide Verfahren durchgehend zeitgleich
miteinander ablaufen. Kennzeichnend ist vielmehr (im Fall des Parallelverfahrens)
eine inhaltliche Abstimmung der beiden Planentwürfe.

32

Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB,
Stand: Januar 2002, § 8 Rdnr. 18 unter Bezugnahme
auf BVerwG, Beschluss vom 3. Oktober 1984- 4 N
4.84 -, BRS 42 Nr. 22.

33

Für eine fehlende inhaltliche Abstimmung zwischen der Ergänzungssatzung und der
Änderung des Flächennutzungsplans besteht kein Anhalt. Vielmehr hat die höhere
Verwaltungsbehörde bereits mit Schreiben vom 28. Juni 1999 und damit noch vor
dem Beschluss des Rats der Antragsgegnerin vom 18. November 1999 über die
Durchführung des vereinfachten Verfahrens ihre grundsätzliche Zustimmung zur
beabsichtigten Planung der Antragsgegnerin erklärt. Der 19. Änderung des
Flächennutzungsplans entgegenstehende Rechtshindernisse sind ohnehin nicht
ersichtlich gewesen.

34

Die Ergänzungssatzung leidet jedoch an materiellen Mängeln.

35

Ob die Voraussetzungen für den Erlass der Ergänzungssatzung gegeben waren,
kann letztlich dahinstehen. Jedenfalls geht die Ergänzungssatzung mit ihren
Festsetzungen über die Regelungsdichte hinaus, die eine Ergänzungssatzung
aufweisen darf.

36

Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB können in einer
Ergänzungssatzung (nur) einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4
getroffen werden. Die Gemeinden sind demnach nicht ermächtigt, durch
Ergänzungssatzung umfassende Regelungen zur zulässigen Bebauung des
Satzungsgebiets nach Art eines qualifizierten Bebauungsplans zu treffen. Besteht ein
städtebauliches Erfordernis an einer qualifizierten Bebauungsplanung, ist die
Gemeinde darauf verwiesen, das diesen Anforderungen entsprechende Verfahren
zum Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans durchzuführen.

37

Vgl. Berliner Schwerpunkte - Kommentar zum
BauGB, 1998, § 34 Rdnr. 16; Berliner Kommentar
zum BauGB, § 34 Rdnr. 94; Brügelmann, BauGB,
Stand November 2001, § 34 Rdnr. 75; OVG Bautzen,
Urteil vom 4. Oktober 2000 - 1 D 683/99 -, NVwZ
2001, 1070.

38

Weitergehende Regelungsmöglichkeiten sollten der Gemeinde mit der
Ergänzungssatzung nicht an die Hand gegeben werden. Dies ergibt sich aus
Folgendem:

39

Aus dem Wortlaut des Gesetzes, der auf nur einzelne Außenbereichsflächen
abstellt, folgt die Beschränkung der Satzung auf eine Flächengröße, die es vertretbar
erscheinen lässt, auf eine Bebauungsplanung zu verzichten, also kein umfassendes
Bebauungsplanverfahren durchzuführen. Auf die Stadtplanung bezogene
konzeptionelle Erwägungen der Gemeinde dürfen nicht bereits im Hinblick auf die
Größe des überplanten Bereichs gefordert sein. Diese Grenze der
Satzungsermächtigung der Gemeinde wird durch § 35 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1
BauGB bestätigt. Nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3
BauGB gibt einen Maßstab für die Frage, ob eine Ergänzungssatzung erlassen
werden soll oder nicht, sondern die geordnete städtebauliche Entwicklung setzt die
äußere Grenze für die Zulässigkeit der Satzung.

40

Ferner müssen die einzelnen in die Satzung einbezogenen
Außenbereichsflächen durch die bauliche Nutzung der angrenzenden Bereiche
geprägt sein. Dies bedeutet zweierlei, nämlich zum einen, dass die Satzungsfläche
an baulich genutzte Bereiche eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils
angrenzen muss und zum zweiten darüber hinaus durch diese angrenzende Nutzung
eine Prägung erfährt, aus der sich ein Maßstab für die bauliche Entwickung der
Außenbereichsflächen ableiten lässt. Die bauliche Nutzung der angrenzenden
bebauten Flächen muss ihrerseits derart gewichtig sein, dass sich aus ihr eine
Grundkonzeption des auf der Außenbereichsfläche Zulässigen ableiten lässt. Diese
Auslegung wird bestätigt durch § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB, denn in die
Ergänzungssatzung dürfen nur einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 2 und
Abs. 4 BauGB aufgenommen werden. Die mögliche bauliche Entwicklung des
Satzungsbereichs muss sich daher grundsätzlich allein aus der prägenden Wirkung
der an das Satzungsgebiet angrenzenden baulichen Nutzung herleiten, ohne dass es
umfassender ergänzender Festsetzungen bedarf, um die bauliche Entwicklung zu
steuern.

41

Die vorstehende Auslegung wird durch die Gesetzeshistorie bestätigt. Bereits
§ 34 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung vom 18. Juni 1976, BGBl I 2257
ermächtigte die Gemeinde, in den Geltungsbereich einer Satzung, die im
Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegte, Grundstücke einzubeziehen, durch die
der im Zusammenhang bebaute Ortsteil abgerundet wurde. Die Möglichkeit der
Abrundung war dadurch bedingt, dass sie mit einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung vereinbar war und dass auf den durch Abrundung in die Satzung
einbezogenen Grundstücken die zulässige Nutzung (nach § 34 Abs. 1 und Abs. 3
Satz 1 BBauG) bestimmt werden konnte (vgl. § 34 Abs. 2 Satz 2 BBauG 1976). Sinn
und Zweck dieser Regelung war, den Gemeinden ein Instrument an die Hand zu
geben, Zweifelsfragen hinsichtlich der Grenzziehung zwischen Innen- und
Außenbereich vorab normativ auszuräumen und dadurch das einzelne
Baugenehmigungsverfahren vom Streit über die Zugehörigkeit des Baugrundstücks
zum Innenbereich zu entlasten.

42

Vgl. BT-Drucks. 7/4793, S. 34.

43

Das zur Schaffung sonst nicht bestehender Baurechte erforderliche
Bebauungsplanverfahren sollte jedoch nicht umgangen werden können. Das
Bundesverwaltungsgericht sah es aus diesem Grunde als erforderlich an, den Begriff
der Abrundung eng auszulegen. Von einer Abrundung konnte nur dann gesprochen
werden, wenn durch Einbeziehung einzelner, kleinerer Außenbereichsflächen eine
Vereinfachung der Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich, d.h. eine klare
Grenzlinie zwischen Innen- und Außenbereich erzielt wurde. Die zulässige Grenze
einer Erweiterung wurde dort überschritten, wo der Beurteilungsmaßstab des § 34
Abs. 1 BauGB seine Wirkung nicht mehr entfalten konnte, etwa weil es an einer
Prägung durch vorhandene Bebauung fehlte.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990
- 4 C 37.87 -, BRS 50 Nr. 81; Beschluss vom
16. März 1994 - 4 NB 34.93 -, NVwZ-RR 1995,
429.

45

Der Begriff der Abrundung war demnach zum einen gewissermaßen technisch-
räumlich, zum anderen aber vor allem inhaltlich daran zu orientieren, wie weit der
vorhandenen Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB prägende Wirkung
zukommen konnte. An diesem Maßstab hat sich durch die gesetzlichen Änderungen
des § 34 BauGB in der Folgezeit nichts Grundsätzliches geändert. Durch § 4 Abs. 2
a BauGB-MaßnG vom 22. April 1993 eröffnete der Gesetzgeber der Gemeinde die
Möglichkeit, nicht nur solche Außenbereichsflächen in einen im Zusammenhang
bebauten Ortsteil einzubeziehen, die im Wege der "Abrundung"
Innenbereichsflächen zugeordnet werden konnten. Darüber hinausgehend war
nunmehr auch eine beschränkte Erweiterung des Innenbereichs in den
Außenbereich hinein möglich, wenngleich nur für Wohnbauvorhaben. Mit § 34 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 BauGB in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18.
August 1997 wurde der auf Wohnbauvorhaben beschränkte Anwendungsbereich der
Erweiterungssatzung auf andere Vorhaben erstreckt. Durch die nicht vom Erlass
einer Abrundungs- oder einer Ortsteilsatzung (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 2
BauGB) abhängige, sondern nunmehr ungeachtet des Zwecks der zulässigen
Vorhaben isoliert mögliche Erweiterungs- oder Ergänzungssatzung sollten einzelne
angrenzende Außenbereichsgrundstücke städtebaulich sinn- und maßvoll in Ortsteile
nach § 34 BauGB einbezogen werden können.

46

Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 57.

47

Dass die in die Satzung einzubeziehenden Flächen durch die angrenzende
Bebauung in Anlehnung an die zu § 34 Abs. 1 BauGB entwickelten Kriterien auch
hinsichtlich des Maßstabes für Art und Maß der möglichen baulichen Nutzung
geprägt sein müssen - und es damit umfassender ergänzender Festsetzungen nicht
bedarf -, ist hingegen weiterhin Voraussetzung der über die bloße Abrundung
hinausgehenden Ergänzungssatzung.

48

Vgl. Berliner Schwerpunkte - Kommentar zum
Baugesetzbuch 1998, § 34 Rdnr. 15; Brügelmann
u.a., aaO, § 34 Rdnr. 72 a.

49

Die Ergänzungssatzung umfasst hier weit mehr als nur einzelne Festsetzungen,
sondern überzieht das Satzungsgebiet mit einer Vielzahl von Festsetzungen, die
hinter der Regelungsdichte eines qualifizierten Bebauungsplans mit Ausnahme einer
Festsetzung über eine öffentliche Verkehrsfläche nicht zurückbleiben. Die Satzung
bestimmt Art und Maß der baulichen Nutzung (Gebietsart, Grundflächenzahl,
Geschossflächenzahl, Zahl zulässiger Vollgeschosse, Gebäudehöhe) und die
überbaubaren Grundstücksflächen. Sie verhält sich ferner zur Zulässigkeit von
Nebenanlagen, Stellplätzen und Garagen. Sie fordert eine dreizeilige Bepflanzung
mit Bäumen und Sträuchern. Diese Regelungsdichte entspricht einer
Ergänzungssatzung nicht, in die voraussetzungsgemäß nur einzelne Festsetzungen
aufgenommen werden dürfen. Der beschränkten Festsetzungsmöglichkeit
widersprechend, wollte die Antragsgegnerin die städtebauliche Entwicklung im
Plangebiet umfassend steuern, und zwar selbst hinsichtlich der Erschließung. Die
Antragsgegnerin hat auf die Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche nicht etwa
deshalb verzichtet, weil auch ohne entsprechende Festsetzung eine Entwicklung
baulicher Nutzung in das Satzungsgebiet hinein in einer mit ihren Vorstellungen zu
vereinbarenden Weise möglich gewesen wäre. Vielmehr sieht die Satzung den Bau
einer zur Erschließung geeigneten und in dem in der Satzung in Bezug genommenen
Lageplan zeichnerisch auch entsprechend dargestellten "Planstraße" vor. Der
Satzungsgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass er Regelungen über die
Verkehrsflächen für erforderlich hielt. Er hat sie in seine Planungsentscheidung
aufgenommen, eine entsprechende Festsetzung jedoch nur deshalb nicht getroffen,
weil er eine entsprechende Planrealisierung anderweitig als sichergestellt ansah.

50

Da der vorstehend aufgeführte Mangel fehlender Ermächtigung zum Erlass einer
Ergänzungssatzung mit der Zahl getroffener Festsetzungen zur Nichtigkeit und - wie
noch auszuführen sein wird - nicht nur zur Unwirksamkeit der Satzung führt, kommt
es auf die Frage nicht entscheidungserheblich an, ob die Satzung an weiteren
Mängeln leidet. Hierfür spricht nach Auffassung des Senats allerdings nichts.

51

Die Satzung dürfte den Anforderungen des § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB
genügen, wonach die Ergänzungssatzung mit einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung vereinbar sein muss. Der Gesetzgeber ist mit dieser Formulierung hinter
den für Bauleitpläne geltenden Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB
zurückgeblieben. Die Gemeinde ist nicht bereits dann zum Erlass einer
Ergänzungssatzung gehalten, wenn für die Entwicklung eines Gemeindebereichs ein
städtebauliches Bedürfnis besteht. Sie hat sich dann vielmehr grundsätzlich der
Bauleitplanung zu bedienen. Regelt sie jedoch die Zulässigkeit von Bauvorhaben
durch Ergänzungssatzung, darf diese der geordneten städtebaulichen Entwicklung
ihres Gemeindegebiets nicht widersprechen. Auf nähere Einzelheiten kommt es
letztlich nicht an, weil die Ergänzungssatzung auch den strengeren Anforderungen
des § 1 Abs. 3 BauGB genügt. Das Anliegen der Antragsgegnerin, im Stadtteil
Q. weitere Wohnbauvorhaben zu ermöglichen, rechtfertigt die Planung. Die
Antragsteller wenden ein, anderenorts im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seien
weitere für Wohnzwecke nutzbare Grundstücke vorhanden oder würden
Wohnbauflächen durch entsprechende Planung entwickelt werden können. Hierauf
kommt es aber nicht an. Die Planungsbefugnis der Gemeinde nach § 1 Abs. 3
BauGB (und weniger noch nach § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB) hängt nicht
von dem Nachweis ab, dass für die verfolgte Zielsetzung ein unabwendbares
Bedürfnis besteht.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999
- 4 BN 15.99 -, ZfBR 1999, 279 = BRS 62 Nr.
19.

53

Einer Bedarfsanalyse bedarf es insoweit nicht.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995
- 4 NB 21.95 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB
Nr. 86.

55

Die Ergänzungssatzung dürfte schließlich nicht an Abwägungsmängeln leiden.

56

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und
gegeneinander gerecht abzuwägen, wird zunächst dann verletzt, wenn eine
sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn
in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie
eingestellt werden muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor,
wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich
zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen
wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt,
wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange
für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung
des anderen Belangs entscheidet.

57

Die Antragsgegnerin hat das Gewicht der von der Planung betroffenen Belange
nicht verkannt und sie mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung
eingestellt. Die von der Antragstellerin ins Feld geführten Beeinträchtigungen ihrer
Wohnnutzung sind gegenüber den gemeindlichen Interessen an der Festsetzung
einer überbaubaren Grundstücksfläche für Ein- und Zweifamilienhäuser geringer
gewichtig. Der Abstand zwischen der überbaubaren Grundstücksfläche im
Satzungsgebiet und dem Wohnhaus der Antragstellerin ist mit ca. 26 m zu groß, als
dass dort mit Beeinträchtigungen zu rechnen ist, die nicht ohne Weiteres zumutbar
sind. Hinzu kommt, dass zwischen Wohnhaus der Antragstellerin und dem
Satzungsgebiet auf dem Grundstück der Antragstellerin noch eine bauliche
Nebenanlage steht, die nach ihren Angaben im Ortstermin des Berichterstatters als
Werkraum und Gewächshaus genutzt wird. Diese baulichen Gegebenheiten
schließen Beeinträchtigungen der Wohnsituation der Antragstellerin im Hinblick auf
Schattenwurf und ähnliches aus. Von einer gar erdrückenden Wirkung der im
Satzungsgebiet zulässigen Gebäude, deren Höhenentwicklung durch die Satzung
auf 9,50 m über Oberkante Erdgeschossfussboden beschränkt ist, kann keine Rede
sein. Die Erschließung des Satzungsgebiets erfolgt zur I. Straße und belastet
die Grundstückssituation der Antragstellerin nicht über das Maß hinaus, was auf
einem Nachbargrundstück zumindest zu erwarten ist, wenn es zu einem
Baugrundstück entwickelt wird.

58

Die vorstehend beschriebenen Mängel fehlender Ermächtigung der
Antragsgegnerin zum Erlass der Ergänzungssatzung können nicht in einem
ergänzenden Verfahren im Sinne des § 215 a BauGB behoben werden und führen
daher zur Nichtigkeit der Satzung. Der Mangel wiegt so schwer, dass er die
Grundzüge der Planung in Frage stellt. Zwar ist im Hinblick auf die nach
Satzungsbeschluss im Satzungsgebiet hinzugetretene Bebauung (deren Beseitigung
die Antragstellerin nicht mehr verlangen kann, nachdem die Baugenehmigungen ihr
gegenüber bestandskräftig geworden sind) jedenfalls mittlerweile von einer im Sinne
des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zureichenden Prägung der noch nicht bebauten
Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs auszugehen.
Jedoch ist offen, ob die Antragsgegnerin sich bei einer etwaigen Neuplanung auf
einzelne Festsetzungen beschränken will und ggf. auf welche oder ob sie die
bauliche Entwicklung nach Maßgabe eines Bebauungsplans steuert. Diese
grundsätzliche Entscheidung hat der Rat der Antragsgegnerin zu treffen.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

60

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
iVm § § 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

61

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

62

Rechtsmittelbelehrung

63

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten
werden.

64

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach
Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil
bezeichnen.

65

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils
zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

66

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die
Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder
Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen
Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum
Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte
mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst,
Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.