Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2019-05-22, Aktenzeichen 10 LB 69/17

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 22. Dezember 2016 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Zuweisung eines Zahlungsanspruchs für eine Fläche, deren Größe weniger als 0,1 ha beträgt.

2

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs in Niedersachsen. Er beantragte im Jahr 2015 fristgerecht die Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie die Auszahlung der Direktzahlungen. Zu den im Flächennachweis aufgeführten Flächen, für die der Kläger die Zuweisung von Zahlungsansprüchen beantragte, gehörte auch eine als Schlag Nr. 83 bezeichnete Fläche mit einer Größe von 0,0492 ha. Diesbezüglich gab der Kläger als Kulturcode „915 – Blühstreifen/Blühfläche“ an (Bl. 27 VV). Der Schlag liegt inmitten und an der südlichen Grenze des Schlages Nr. 20 mit einer Größe von mehr als 14 ha, auf dem der Kläger Winterroggen anbaute (Bl. 37, 39 VV).

3

Die Beklagte wies dem Kläger 69,75 Zahlungsansprüche zu. Sie lehnte aber – soweit für die Berufung noch relevant – den Antrag auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen für den genannten Schlag Nr. 83 mit Bescheid vom 17. Dezember 2015, am gleichen Tag zur Post aufgegeben, ab.

4

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 20. Januar 2016 Klage.

5

Der Kläger vertritt die Ansicht, europäische Regelungen, nach denen für Schläge mit einer Fläche von weniger als 0,1 h keine Auszahlung beantragter Basisprämie erfolge, könnten nicht zum Anlass genommen werden, für derartige Flächen von vornherein keine Zahlungsansprüche zuzuweisen. Der Schlag Nr. 83 könne jederzeit in eine gemeinsame Bewirtschaftung mit dem angrenzenden Schlag Nr. 20 einbezogen werden.

6

Der Kläger hat – unter Einbeziehung anderer, hier nicht mehr streitiger Kürzungen im Umfang von 0,079 ha – beantragt,

7

den Bescheid vom 17. Dezember 2015 abzuändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm im Rahmen der Basisprämienregelung 2015 Zahlungsansprüche für weitere 0,1282 ha zuzuweisen.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie ist der Ansicht, die Fläche sei nicht beihilfefähig. Die Beihilfefähigkeit sei aber Voraussetzung dafür, dass Zahlungsansprüche zugewiesen werden könnten. Nach § 2 der Nds. Verordnung zur Ausführung der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSVAV ND) betrage die Mindestgröße einer landwirtschaftlichen Parzelle, für die ein Antrag gestellt werden könne, 0,1 ha. Diese Mindestgröße sei unterschritten. Es handele sich auch nicht um eine ökologische Vorrangfläche, so dass die Fläche des streitigen Schlages einem Nachbarschlag zuzuschlagen sei.

11

Mit Urteil vom 22. Dezember 2016 hat das Verwaltungsgericht Stade die Beklagte verpflichtet, dem Kläger ab dem Jahr 2015 weitere 0,0492 Zahlungsansprüche für den Schlag Nr. 83 zuzuweisen. Die weitergehende Klage auf Zuweisung eines weiteren Zahlungsanspruchs für eine Fläche von insgesamt 0,079 ha wies das Verwaltungsgericht – insofern rechtskräftig – ab.

12

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, zwischen der Anmeldung beihilfefähiger Flächen als Voraussetzung für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie dem Antrag auf Direktzahlungen sei zu unterscheiden. § 2 InVeKoSVAV ND ordne nur eine Mindestgröße für eine Fläche an, für die ein Antrag auf Gewährung der Basisprämie gestellt werden könne. Der Antrag auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen werde davon nicht erfasst. Auch die Ermächtigungsgrundlage in Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ermächtige nur zur Festlegung einer Mindest-Parzellen-Größe in diesem Sinne, nicht aber zur Festlegung einer Mindestgröße in Bezug auf die Zuweisung von Zahlungsansprüchen.

13

Gegen dieses Urteil, der Beklagten am 23. Januar 2017 zugestellt (Bl. 51 d.A.), hat die Beklagte den am 21. Februar 2017 vorab per Fax eingegangenen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt (Bl. 53 d.A.). Mit Beschluss vom 26. Juli 2017 hat der Senat die Berufung gegen das Urteil wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen.

14

Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

16

Der Kläger beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

19

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

20

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht und mit zutreffenden Gründen verpflichtet, dem Kläger auch für die Fläche des Schlages Nr. 83 einen Zahlungsanspruch zuzuerkennen.

21

Der Kläger hat einen Anspruch auf Zuerkennung eines Zahlungsanspruchs für diese Fläche gemäß Art. 24 Abs. 1 Unterabsatz 1, Abs. 2 Satz 1 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Gemäß Abs. 1 Unterabsatz 1 der genannten Norm werden Zahlungsansprüche Betriebsinhabern zugewiesen, die gemäß Art. 9 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt sind, die die Zuweisung von Zahlungsansprüchen fristgemäß beantragen (a) und im Jahr 2013 (u. a.) infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt waren (b). Die Voraussetzungen für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen dem Grunde nach stehen außer Streit und liegen vor.

22

Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist die Anzahl der je Betriebsinhaber im Jahr 2015 zugewiesenen Zahlungsansprüche gleich der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in seinem Beihilfeantrag für 2015 anmeldet und die ihm zu einem von dem betreffenden Mitgliedsstaat festgesetzten Zeitpunkt zur Verfügung stehen.

23

1. Bei dem Schlag Nr. 83 handelt es sich um eine landwirtschaftliche Fläche.

24

Der Begriff der „beihilfefähigen Hektarfläche“ ist für den Titel III der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 („Basisprämienregelung, Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und damit verbundene Zahlungen“) gemäß Art. 32 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 legal definiert als – soweit hier relevant – jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird.

25

Gemäß Art. 4 Absatz 1 Buchst. c Unterbuchst. iii Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist eine „landwirtschaftliche Tätigkeit“ die Ausübung einer von den Mitgliedstaaten festgelegten Mindesttätigkeit auf landwirtschaftlichen Flächen, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand erhalten werden. Gemäß Abs. 2 Unterabsatz 1 Buchst. b der genannten Verordnung i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlDurchfV muss der Betriebsinhaber als Mindesttätigkeit einmal jährlich vor dem 16. November den Auswuchs zerkleinern und ganzflächig verteilen. Mit Schriftsatz vom 15. März 2019 und in der mündlichen Verhandlung hat der Kläger vorgetragen, Bodenbearbeitung, Aussaat und auch das Abschlegeln, also das Zerkleinern und Verteilen des Pflanzenbestandes, zum Ende der Vegetationszeit vorgenommen zu haben. Darin liegt eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der genannten Normen. Die landwirtschaftliche Fläche ist als Ackerland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. f Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zu klassifizieren. Nach der genannten Norm kann Ackerland auch eine brachliegende Fläche sein.

26

2. Der Zuweisung eines Zahlungsanspruchs für den Schlag Nr. 83 steht nicht entgegen, dass dieser Schlag mit einer Größe von 0,0492 ha die Mindestschlaggröße unterschreitet, für die gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ein Antrag auf Gewährung einer flächenbezogenen Direktzahlung gestellt werden kann.

27

Gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 setzen die Mitgliedsstaaten für die flächenbezogenen Direktzahlungen die Mindestgröße der landwirtschaftlichen Parzelle fest, für die ein Antrag gestellt werden kann. Gemäß Satz 2 darf diese nicht über 0,3 ha liegen.

28

Die Bundesrepublik Deutschland hat gemäß § 18 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems – InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) die Mindestgröße einer landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne des Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, für die ein Antrag gestellt werden kann, auf 0,3 ha festgesetzt. Gemäß § 18 Abs. 2 InVeKoSV dürfen die Landesregierungen hiervon abweichend eine kleinere Mindestgröße festlegen. Das Land Niedersachsen, in dem die Fläche des Schlages Nr. 83 belegen ist, hat hiervon durch § 2 der Verordnung zur Ausführung der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSVAV ND) Gebrauch gemacht. Danach beträgt die Mindestgröße einer landwirtschaftlichen Parzelle, für die ein Antrag gestellt werden kann, im Land Niedersachsen nur 0,1 ha.

29

Zu Unrecht meint die Beklagte, aus der Voraussetzung, die Fläche, für die ein Antrag im Sinne des Art. 72 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gestellt werde, müsse mindestens – in Niedersachsen – 0,1 ha groß sein, ergebe sich, dass für Flächen unterhalb dieser Mindestgröße auch keine Zahlungsansprüche zuzuweisen sind (so auch Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland, Ausgabe 2015, S. 18, 20). Dagegen sprechen Wortlaut und Systematik der maßgeblichen Vorschriften.

30

a) Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist die Anzahl der je Betriebsinhaber zugewiesenen Zahlungsansprüche gleich der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in seinem Beihilfeantrag für 2015 anmeldet. Dabei ist „beihilfefähige Hektarfläche“ nach Art. 32 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit ganz oder hauptsächlich genutzt wird. Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 nimmt gerade nicht Bezug auf Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Nur gemäß der Bestimmung in dem genannten Unterabsatz 2 sind die Mitgliedsstaaten jedoch berechtigt, eine Mindestgröße für die Antragstellung für flächenbezogene Direktzahlungen festzusetzen. Daraus ergibt sich zugleich, dass die Mindestgröße für die Bemessung der beihilfefähigen Flächen und mittelbar damit für die Bemessung der zuzuweisenden Zahlungsansprüche ohne Belang sein soll.

31

b) Es trifft auch nicht zu, dass nur solche Flächen gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 angegeben werden dürfen, für die ein Anspruch auf Direktzahlung besteht, so dass sich die Einschränkung des Unterabsatzes 2 der genannten Norm bereits auf den Umfang der anzugebenden Flächen gemäß Unterabsatz 1 und damit auch auf den Umfang der zuzuweisenden Zahlungsansprüche auswirkt.

32

Nach Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 muss jeder Antrag eines Förderberechtigten auf Direktzahlung unter anderem

33

„alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebes sowie die nichtlandwirtschaftlichen Flächen, für die die Förderung gemäß Art. 67 Abs. 2 beantragt wird;“

34

angeben. Diese Norm kann nicht dahin gehend verstanden werden, dass nur solche landwirtschaftliche Flächen anzugeben sind, für die eine Förderung beantragt wird. Daher verbietet sich auch der darüber hinaus gehende Schluss, die Flächen, die die Mindestschlaggröße unterschreiten, seien nicht anzugeben, weil für sie gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung keine Direktzahlung beantragt werden könne.

35

aa) Es trifft nämlich bereits sprachlich nicht zu, dass sich der Relativsatz „für die […] Förderung beantragt wird“ auf alle landwirtschaftlichen Parzellen bezieht. Tatsächlich bezieht sich der Relativsatz nur auf die an zweiter Stelle genannten „nichtlandwirtschaftlichen Flächen“. Das ergibt sich allerdings nicht aus der deutschen Fassung der Verordnung, wohl aber aus der französischen und der spanischen Fassung.

36

In der französischen Fassung lautet Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchst. a Verordnung (EU) Nr. 1306/2013:

37

„a) toutes les parcelles agricoles de l'exploitation ainsi que la surface non agricole pour laquelle l'aide visée à l'article 67, paragraphe 2, est demandée;” (Hervorhebung durch den Senat).

38

Das Relativpronomen „laquelle“ (Singular) bezieht sich auf „la surface“ (die Fläche), nicht auf „les parcelles agricoles“ (die landwirtschaftlichen Flächen). Ansonsten müsste der Relativsatz grammatikalisch korrekt mit „pour lesquelles“ (für die; Plural) beginnen.

39

Die spanische Fassung lautet:

40

“a) todas las parcelas agrarias de la explotación, así como la superficie no agrícola para la que se solicita la ayuda indicada en el artículo 67, apartado 2;”

41

Hier müsste es “para las que” (für die; Plural) heißen, sollte sich der Relativsatz auch auf “todas las parcelas agrarias” (alle landwirtschaftlichen Flächen) beziehen. Tatsächlich bezieht sich „para la que“ nur auf „la superficie“ (die Fläche).

42

bb) Zudem ergibt sich aus der Systematik des Art. 72 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, dass in dem Antrag auf Direktzahlung unabhängig von jeder Mindestschlaggröße jede landwirtschaftliche Parzelle anzugeben ist. Gemäß Abs. 2 der Norm können die Mitgliedsstaaten nämlich „abweichend von Absatz 1 Buchstabe a“ beschließen, „dass landwirtschaftliche Parzellen mit einer Fläche von bis zu 0,1 ha, für die kein Zahlungsantrag gestellt wurde,“ unter näher genannten Bedingungen nicht angegeben werden müssen. Es entspricht somit der Vorstellung des Verordnungsgebers, dass eine landwirtschaftliche Parzelle auch grundsätzlich dann anzugeben ist, sofern keine abweichende Bestimmung eines Mitgliedsstaats gemäß Absatz 2 vorliegt, wenn für sie kein Zahlungsantrag gestellt wird. Insbesondere ist zu unterstellen, dass der Verordnungsgeber erkannte, dass Flächen bis zu einer Größe von 0,1 ha häufig eine kleinere Fläche als die von einem Mitgliedsstaat festgelegte Mindestgröße gemäß Abs. 1 Unterabsatz 2 (max. 0,3 ha) aufweisen. Dennoch sind diese Flächen anzugeben.

43

Insofern entspricht es offenbar auch der Auffassung der Bundesregierung, dass im Flächennachweis auch die Kleinstparzellen aufzuführen sind (so ausdrücklich Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland, Ausgabe 2015, S. 64). Dies ist auch sinnvoll. Es ermöglicht den zuständigen Stellen eine effektive Kontrolle, insbesondere ob die Betriebsinhaber auf ihren landwirtschaftlichen Flächen die so genannten „Greening“-Verpflichtungen erfüllen, „unabhängig davon, ob sie dafür eine Beihilfe beantragen oder nicht“ (so ausdrücklich der Erwägungsgrund Nr. 20 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014). Gemäß Art. 43 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 müssen Betriebsinhaber nämlich die in Art. 43 Absatz 2 näher genannten, dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden (oder gleichwertige Methoden) „auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen“ einhalten (Schulze in Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Kapitel 15, Vorbemerkungen zu den Art. 22–29 Rn. 6).

44

c) Dem Wortlaut nach beschränkt sich Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auf die Regelung, dass eine flächenbezogene Direktzahlung für eine landwirtschaftliche Parzelle erst ab Überschreiten einer Mindestgröße „gestellt werden kann“. Somit ergibt sich aus der Norm nur eine formell-rechtliche Voraussetzung für eine Antragstellung. Eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit der Fläche selbst, die gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch zur Folge hätte, dass keine Zahlungsansprüche zuzuweisen sind, ist dem Wortlaut nach nicht Inhalt der Regelung.

45

d) Gegen eine Auslegung, dass durch die Festsetzung einer Mindestgröße auch die Anzahl der zuzuweisenden Zahlungsansprüche begrenzt werden soll, spricht ferner, dass die Bemessung und die Erstzuweisung der Zahlungsansprüche gar nicht Gegenstand der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sind. Gemäß Art. 1 dieser Verordnung beinhaltet diese Verordnung Vorschriften über

46

a) die Finanzierung der Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), einschließlich der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums;

47

b) das System der landwirtschaftlichen Betriebsberatung;

48

c) die von den Mitgliedstaaten einzurichtenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme;

49

d) die Cross-Compliance-Regelung;

50

e) den Rechnungsabschluss.

51

Sollte Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auch nur mittelbar die Höhe der zuzuweisenden Zahlungsansprüche beeinflussen, wäre zu erwarten gewesen, dass die Regelung in die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 aufgenommen worden wäre. Diese legt gemäß Art. 1 Buchstabe a die gemeinsamen Vorschriften für die Betriebsinhabern gewährten Direktzahlungen und damit auch über die Zahlungsansprüche fest. Folgerichtig ist die Bemessung der Zahlungsansprüche Gegenstand von Art. 24 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Diese Vorschrift beinhaltet explizit auch Vorschriften dazu, in welchen Fällen die Zahlungsansprüche nicht zuzuweisen sind, obwohl eine beihilfefähige Fläche vorhanden ist (Art. 24 Abs. 3 bis 7, 9).

52

e) Den beihilferechtlichen Regelungen liegt auch kein Automatismus zugrunde, dass ein Zahlungsanspruch nur dann zuzuweisen ist, wenn auf ihn ein Anspruch auf Direktzahlung gestützt werden kann. Das ergibt sich aus dem Nebeneinander der – hier nicht unmittelbar einschlägigen – Normen des Art. 24 Abs. 9 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und des Art. 10 Abs. 1 Buchstabe b Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.

53

Gemäß Art. 24 Abs. 9 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 können Mitgliedsstaaten eine Mindestbetriebsgröße (in beihilfefähigen Hektarflächen) festsetzen, für die der Betriebsinhaber eine Zuweisung von Zahlungsansprüchen beantragen kann. Diese Mindestgröße darf die Schwellenwerte gemäß Art. 10 Abs. 1 Buchstabe b in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 nicht übersteigen.

54

Gemäß Art. 10 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 muss ein Mitgliedstaat festlegen, in welchen Fällen (Buchst. a oder b) einem Betriebsinhaber keine Direktzahlungen gewährt werden. Entscheidet sich ein Mitgliedstaat für die zweite Alternative (Buchst. b), erhält ein Betriebsinhaber keine Direktzahlungen, wenn die beihilfefähige Fläche seines Betriebs, für die Direktzahlungen beantragt werden oder zu gewähren sind, vor Anwendung von Verwaltungssanktionen kleiner als ein Hektar ist. Dabei dürfen die Mitgliedsstaaten diese Grenze von einem Hektar gemäß Art. 10 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 anpassen.

55

Demnach unterscheidet die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zwischen einer Mindestbetriebsgröße für die Beantragung einer Direktzahlung und der Mindestbetriebsgröße für die Beantragung der Zuweisung von Zahlungsansprüchen. Die zuletzt genannte Betriebsgröße ist fakultativ. Dem Verordnungsgeber standen mithin klar die Möglichkeiten vor Augen, dass ein Mitgliedsstaat eine Mindestbetriebsgröße im Sinne des Art. 24 Abs. 9 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen gar nicht oder niedriger als die Mindestbetriebsgröße für die Beantragung von Direktzahlungen festsetzen würde. In beiden Fällen käme es dazu, dass einem Betriebsinhaber Zahlungsansprüche zuzuweisen wären.

56

Damit korrespondierend sieht Art. 31 Abs. 1 Buchstabe a Unterbuchstabe ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vor, dass derartige Zahlungsansprüche, die – da sie die Mindestgröße für den Bezug von Direktzahlungen unterschreiten – während zwei aufeinander folgender Jahre kein Anrecht auf Zahlungen geben, in die nationale Reserve oder die regionalen Reserven zurückfallen.

57

Die Auffassung des Senats steht auch nicht im Widerspruch zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 12.06.2014 – 3 B 12/14 –, juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass die flächenbezogene Mindestanforderung für die Gewährung einer Betriebsprämie nur erfüllt ist, wenn der Betriebsinhaber neben einer beihilfefähigen Fläche von mindestens einem Hektar auch über eine dieser Fläche entsprechenden (ganzen) Zahlungsanspruch verfügt (jetzt für die Basisprämie explizit: Art. 10 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013). Im hier zu entscheidenden Fall geht es aber um die Klärung einer anders gelagerten Vorfrage. Es geht darum, ob für eine Parzelle ein Zahlungsanspruch gewährt wird, der nicht zu einer Direktzahlung berechtigt, wenn er gemäß Art. 33 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zusammen mit dieser Parzelle angemeldet wird.

58

f) Die Zuweisung eines Zahlungsanspruchs für eine Kleinstparzelle ist auch nicht deshalb sinnlos, weil der Betriebsinhaber mit den Zahlungsansprüchen ohnehin keine Direktzahlungen erlangen oder sie anderweitig verwerten könnte. Daher zwingt auch die Überlegung, dass der Verordnungsgeber im Zweifel eine in sich stimmige und praktisch anwendbare Regelung hat treffen wollen, nicht zu einer abweichenden Auslegung des Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

59

Zunächst kann ein Betriebsinhaber gegebenenfalls durch Umstrukturierung seiner Flächen und Einbeziehung einer Kleinstparzelle in einen benachbarten Schlag, mit der Folge, dass beide Schläge zusammen die Mindestgröße gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. der entsprechenden nationalen Regelung überschreiten, erreichen, dass er in den Folgejahren Direktzahlungsansprüche beantragen kann.

60

Ferner sind die Zahlungsansprüche von den bei Erstzuweisung zur Verfügung stehenden Flächen in der Weise entkoppelt, dass der Betriebsinhaber die Zahlungsansprüche für völlig andere Flächen aktivieren kann, die ihrerseits allesamt größer als die Mindestparzellengröße sind (vgl. Art. 32 Abs. 1 Satz 1, 33 Abs. 1 Satz 1 in Verordnung (EU) Nr. 1307/2013; vgl. auch Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland, Ausgabe 2015, S. 32 ff.).

61

Überdies steht ihm die Möglichkeit offen, einen Zahlungsanspruch gemäß Art. 34 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 entgeltlich zu übertragen.

62

Auch in diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass der Verordnungsgeber die Möglichkeit vorsieht, dass ein Mitgliedsstaat einem Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch zuweist, obwohl die Betriebsfläche unterhalb der Mindestbetriebsgröße liegt, ab der gemäß Art. 10 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ein Anspruch auf Direktzahlung besteht. Noch dazu sieht Art. 31 Abs. 1 Buchst. a Unterbuchstabe ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 mit Ablauf von zwei Jahren die Einziehung eines solchen Zahlungsanspruchs in die nationale oder regionale Reserve vor. Einem davon betroffenen Betriebsinhaber bleibt nur die Möglichkeit, entweder binnen zwei Jahren weitere Zahlungsansprüche und beihilfefähige Flächen zu erwerben und so die Zahlungsansprüche zu sichern oder sie entgeltlich zu übertragen.

63

c) Entgegen der Auffassung der Beklagten widerspricht ein Verständnis der Regelung einer Mindestschlaggröße als (rein) formell-rechtliche Voraussetzung für einen Antrag auf Gewährung einer flächenbezogenen Direktzahlung nicht der Regelung des Art. 15 der Verordnung (EU) Nr. 639/2014. Diese Regelung bestimmt, dass in Fällen, in denen keine höhere Gewalt und keine außergewöhnlichen Umstände anerkannt werden, für die Anzahl der zuzuweisenden Zahlungsansprüche (u. a.) gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 nur die gemäß Art. 2 Abs. 1 Unterabsatz 2 Nr. 23 Buchst. a der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ermittelten berücksichtigungsfähigen Hektarflächen berücksichtigt werden.

64

Art. 2 Abs. 1 Unterabsatz 2 Nr. 23 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 definiert die „ermittelte Fläche“ als

65

„im Rahmen flächenbezogener Beihilferegelungen die Fläche, die alle Förderkriterien oder anderen Auflagen im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Beihilfegewährung erfüllt, ungeachtet der Zahl der Zahlungsansprüche, über die der Begünstigte verfügt,“

66

Die Beklagte versteht diese Regelung dahin gehend, dass zu den „Förderkriterien“ einer Fläche bzw. zu den „Auflagen“, auch zählt, dass die Größe der Parzelle die Mindestschlaggröße von – in Niedersachsen – 0,1 ha überschreitet.

67

Dem ist nicht zu folgen. Der Schluss der Beklagten wäre nur dann gerechtfertigt, wenn die Erfüllung aller Förderkriterien und anderer Auflagen damit gleichzusetzen wäre, dass die Fläche – von der Voraussetzung eines Zahlungsanspruchs abgesehen, der ja gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gerade abhängig vom Ergebnis der Ermittlung erst zugewiesen werden soll – alle Voraussetzungen für die Gewährung einer „flächenbezogenen Direktzahlung“ im Sinne des Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 erfüllen würde.

68

Demgegenüber gilt eine Fläche aber dem Wortlaut nach als ermittelt, wenn sie „im Rahmen flächenbezogener Beihilferegelungen“ alle Förderkriterien „im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Beihilfegewährung“ erfüllt. Der Begriff der „ermittelten Fläche“ nimmt also Bezug auf das materielle Beihilferecht. Welche Förderkriterien zu erfüllen sind, ergibt sich somit aus den Regelungen der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Deren Inhalt sind gerade sowohl gemeinsame Vorschriften für Direktzahlungen als auch spezifische Vorschriften für die Basisprämie und die sonstigen „flächenbezogenen Beihilferegelungen“ im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Unterabsatz 2 Nr. 20 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Demgegenüber ist die Mindestparzellengröße als Einschränkung des Antragsrechts nicht Gegenstand der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, sondern der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, die unter anderem Regelungen über das Verwaltungs- und Kontrollsystem beinhaltet.

69

In erster Linie müssen die Flächen somit die Voraussetzungen für die Gewährung der Basisprämie erfüllen. Die Erfüllung dieser Bedingungen öffnet den Zugang zu weiteren Direktzahlungs-Arten, die ihrerseits voraussetzen, dass die Betriebsinhaber einen Anspruch auf Zahlung der Basisprämie haben (etwa die Umverteilungsprämie gemäß Art. 41 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 oder die so genannte Greening-Prämie gemäß Art. 43 Abs. 1, Abs. 9 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013).

70

Namentlich gilt eine Fläche so verstanden als „ermittelt“, wenn sie beihilfefähig im Sinne des Art. 32 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist.

71

Sinn und Zweck der Regelung des Art. 15 der Verordnung (EU) Nr. 639/2014 rechtfertigen ebenfalls nicht den von der Beklagten gezogenen Schluss. Durch die Regelung soll vielmehr klargestellt werden, dass bei der Zuweisung der Zahlungsansprüche nicht die Angaben des Betriebsinhabers im Rahmen der Anmeldung gemäß Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ausschlaggebend sind. So könnte nämlich Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 verstanden werden. Die Norm bestimmt, dass die Anzahl der zugewiesenen Zahlungsansprüche gleich der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen ist, die der Betriebsinhaber anmeldet. Statt der angemeldeten Flächen in dem vom Antragsteller behaupteten Zustand sollen die tatsächlich vorhandenen Flächen und deren Zustand maßgeblich sein. So führt etwa die Anmeldung eines Schlags nicht zur Zuweisung eines Zahlungsanspruchs gemäß der Anmeldung, wenn sich bei einer Vor-Ort-Kontrolle herausstellt, dass die tatsächliche – also ermittelte – Fläche geringer ist als in der Anmeldung angegeben.

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