Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-10-17, Aktenzeichen 3 K 2651/00
ECLI:DE:VGMI:2001:1017.3K2651.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, falls nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin war in der Wahlperiode 1994 bis 1999 im Rat der Stadt C. T. mit 4
Sitzen vertreten. Weitere Fraktionen bildeten die Mitglieder der CDU (23 Sitze) und der SPD
(20 Sitze). Als Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung gewährte die Stadt C. T. allen Fraktionen ab dem Haushaltsjahr
1998 neben Sachmitteln jährlich einen Sockelbetrag von 3.000,00 DM, weitere 820,10 DM je
Fraktionsmitglied und die Mittel für eine halbe Stelle nach der Vergütungsgruppe VI b
BAT.

3

Nach der Kommunalwahl am 12. September 1999 bildeten die Mitglieder des Rates
folgende Fraktionen:

4

CDU-Fraktion 25 Ratsmitglieder
SPD-Fraktion 16 Ratsmitglieder
FDP-Fraktion 3 Ratsmitglieder
Bündnis90/Die Grünen 2 Ratsmitglieder
FWG-Fraktion 2 Ratsmitglieder

5

Im Rahmen eines interfraktionellen Gesprächs am 10. November 1999, an dem neben
dem Bürgermeister und dem Leiter des Amtes 10 die Klägerin und je zwei Mitglieder der
CDU- und der SPD-Fraktion sowie ein Mitglied der FDP-Fraktion teilnahmen, wurde in
Bezug auf die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Geschäftsführung der Fraktionen in der laufenden Wahlperiode für den Bereich der
Sachkosten übereinstimmend, für den Bereich der Personalkosten gegen die Stimmen der
anwesenden Mitglieder der FDP-Fraktion und der Klägerin eine von der bisherigen Regelung
abweichende Vereinbarung getroffen, über die der Beklagte im Rahmen der Beschlussfassung
zum Haushaltsplan 2000 entscheiden sollte.

6

In der Ratssitzung vom 26. Januar 2000 beschloss der Beklagte mehrheitlich gegen die
Stimmen der SPD- und FWG-Fraktion sowie der Klägerin die Haushaltssatzung für das Jahr
2000. Der Haushaltsplan hierzu enthielt unter der Haushaltsstelle 1.009.6690.00.8 für
Zuwendungen zu den Geschäftsführungskosten der Fraktionen einen Ansatz i.H.v. 200.000,00
DM. In den Erläuterungen hierzu hieß es, dass für die Finanzierung der Fraktionen folgende
Regelung getroffen worden sei:

7

Sachkosten:

8

Sockelbetrag von 5.000,00 DM je Fraktion, der Rest nach Fraktionsstärke (820,10
DM pro Ratsmitglied)

9

Personalkosten:

10

Fraktionsstärke ab mind. 1/3 der Zahl der Ratsmitglieder: 0,5 Stellenanteil VI b
BAT

11

Fraktionsstärke ab mind. 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder: 0,33 Stellenanteil VI b
BAT

12

Fraktionsstärke unter 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder:
0,25 Stellenanteil VI b BAT, mind. 19.500,00 DM.

13

Dies entsprach der im Rahmen des interfraktionellen Gesprächs getroffenen
Vereinbarung.

14

Die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Fraktionsgeschäftsführung wurden dementsprechend ausgezahlt.

15

Unter Berücksichtigung der Verwendungsnachweise ergaben sich im Jahr 2000 folgende
Überschüsse:

16

CDU-Fraktion 521,92 DM
SPD-Fraktion 4.336,36 DM
FDP-Fraktion 0,00 DM
Bündnis90/Die Grünen 5.327,63 DM*
FWG-Fraktion (Verwendungsnachweis nicht vorgelegt)

17

(* = Unter Einrechnung des im Verwendungsnachweis der Klägerin unberücksichtigt gebliebenen Überschusses des Vorjahres i.H.v.
1.205,34 DM.)

18

In der Ratssitzung vom 06. Dezember 2000 beschloss der Beklagte mehrheitlich gegen
die Stimmen der SPD- und FWG-Fraktion sowie der Klägerin die Haushaltssatzung für das
Jahr 2001. Der Haushaltsplan hierzu enthielt unter der Haushaltsstelle 1.009.6690.00.8 für
Zuwendungen zu den Geschäftsführungskosten der Fraktionen den Ansatz des Vorjahres. Die
Erläuterungen hierzu wichen im Wesentlichen nur insoweit ab, als der Pro-Kopf-Betrag auf
860,30 DM erhöht wurde.

19

Mit der am 21. Juli 2000 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend: Die Beschlüsse
des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen seien
rechtswidrig. Dieser habe sein Ermessen bei der Entscheidung über die Gewährung von
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Geschäftsführung der
Fraktionen fehlerhaft ausgeübt, weil er weder alle maßgeblichen Umstände ermittelt noch den
formalen Gleichheitssatz beachtet habe. Die Zuwendungen seien nicht ausreichend, um ihre
Aufwendungen zu decken. Erhöhte Zuwendungen an große Fraktionen dürften nur insoweit
gewährt werden, als ein bestimmter nachgewiesener Mehraufwand durch die Größe der
Fraktion bedingt sei.

20

Nachdem die Klägerin zunächst angekündigt hatte zu beantragen,

21

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der
Haushaltssatzung für das Jahr 2000 insoweit rechtswidrig ist, als er unter der
Haushaltsstelle 1009.6690.00.8 einen Betrag von 157.000,00 DM vorsieht,

22

hilfsweise

23

festzustellen, dass die Gewährung von Fraktionszuwendungen rechtswidrig ist,

24

beantragt sie nunmehr,

25

1. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der
Haushaltssatzung für die Jahr 2000 insoweit rechtswidrig ist, als dieser Regelungen
über finanzielle Fraktionszuwendungen enthält,

26

2. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der
Haushaltssatzung für die Jahr 2001 insoweit rechtswidrig ist, als dieser Regelungen
über finanzielle Fraktionszuwendungen enthält,

27

hilfsweise,

28

3. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über finanzielle
Fraktionszuwendungen für das Jahr 2000 (Anhang zum Haushaltsplan S. 517 und
517) rechtswidrig ist,

29

4. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über finanzielle
Fraktionszuwendungen für das Jahr 2001 (Anhang zum Haushaltsplan S. 512 und
513) rechtswidrig ist.

30

Der Beklagte beantragt,

31

die Klage abzuweisen.

32

Er ist der Auffassung, die Beschlüsse seien rechtmäßig: Bei der Bedarfsanalyse seien die
Verwendungsnachweise, die die Fraktionen in den Vorjahren abgegeben hätten, herangezogen
worden. Die Ausgaben der Fraktionen seien in solche sächlicher und personeller Art
aufgeschlüsselt und in einen Zusammenhang zu der jeweiligen Fraktionsstärke gestellt
worden. Die Staffelung des personellen Aufwendungsersatzes in drei Stufen orientiere sich an
der Bedarfslage der Fraktionen. Die Entscheidungen über die Höhe der Zuwendungen
bewegten sich innerhalb des ihm zustehenden weiten Ermessensspielraums. Er gewähre im
Verhältnis zu 27 nordrhein-westfälischen Gemeinden überdurchschnittliche
Fraktionszuwendungen. Der Gleichheitsgrundsatz schreibe auch vor, wesentlich Ungleiches
nicht willkürlich gleich zu behandeln.

33

Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des
Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

34

Die in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren erhobene
und später geänderte Klage ist unzulässig.

35

Die Hauptanträge der Klägerin betreffen ein konkretes,
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

36

Nach allgemeiner Rechtsauffassung werden unter
Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO die aus einem
konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des
öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen
einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache
verstanden

37

- vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 -
BVerwG 8 C 19.94, BVerwGE 100, 262 (265); VGH
Kassel, Urteil vom 28. November 1978 - II OE
105/76, NJW 1979, 997; Happ, in: Eyermann,
Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 11.
Aufl., München 2000, § 43 Rn. 12 -.

38

Konkret ist das Rechtsverhältnis, wenn die Anwendung einer
Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren
Sachverhalt streitig ist. Damit soll die Entscheidung über
abstrakte Rechtsfragen vermieden werden

39

- vgl. Pietzcker, Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung,
Loseblatt-Kommentar, Band II, München, Stand:
Januar 2001, § 43 Rn. 17; Redeker/von
Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung,
Kommentar, 13. Aufl., Stuttgart 2000, § 43
Rn. 7 -.

40

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Denn die Klägerin
macht geltend, die Ratsbeschlüsse vom 26. Januar und 06.
Dezember 2000 seien mit Rücksicht auf § 56 Abs. 3 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)
rechtswidrig. Durch diese Ratsbeschlüsse hat sich das
festzustellende Rechtsverhältnis hinreichend konkretisiert

41

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 -
15 A 2449/91; VG Gelsenkirchen, Urteil vom
13. Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR
1989, 209; VGH Kassel, Urteil vom 28.
November 1978 - II OE 105/76, NJW 1979, 997 -
.

42

Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin statt eine
bestimmte Zuwendung zu verlangen lediglich den in den
Haushaltsplänen niedergelegten Verteilungsschlüssel
angegriffen hat. Zwar ist das Rechtsverhältnis insbesondere
dann nicht ausreichend konkretisiert, wenn bei Konkretisierung
des Feststellungsbegehrens eine Leistungsklage möglich ist

43

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember
1977 - IV B 146.77, BRS 32 Nr. 149 -.

44

Eine Leistungsklage ist jedoch hier nicht sinnvoll und
daher auch nicht gegenüber der gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
subsidiären Feststellungsklage vorrangig, weil ein
rechtswidriger, aber unbeanstandeter Verteilungsschlüssel eine
Vielzahl von Leistungsklagen nach sich ziehen würde

45

- vgl. VGH Kassel, Urteil vom 28. November
1978 - II OE 105/76, NJW 1979, 997 -.

46

Der Zulässigkeit der Klage steht jedoch entgegen, dass die
Klägerin kein berechtigtes Interesse an der baldigen
Feststellung hat. Denn es ist nach jeder Betrachtungsweise
ausgeschlossen, dass der in den Haushaltsplänen niedergelegte
Verteilungsschlüssel über die Zuwendungen zu den sächlichen
und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung der
Fraktionen sie in ihren organschaftlichen Rechten
verletzt.

47

Dies folgt bereits daraus, dass den Haushaltsplänen keine
Außenwirkung zukommt. Sie ermächtigen, verpflichten aber nicht
die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verbindlichkeiten
einzugehen

48

- vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober
1974 - 1 BvL 3/72, BVerfGE 38, 121 (125);
HambOVG, Urteil vom 12. Juli 1985 - Bf I
79/83, DÖV 1986, 439 (440); Brinkmeier,
Kommunale Finanzwirtschaft, Bd. 2, 6. Aufl.,
Bonn 1997, S. 34; Held/Becker/Decker u.a.,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand:
September 2000, § 78 GO Erl. 4, S. 2;
Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 78 GO
Erl. 3, S. 296 f. -.

49

Dementsprechend bestimmt § 78 Abs. 3 Satz 3 GO NRW, dass
Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter durch den
Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben werden.

50

Auch unabhängig hiervon ist eine Verletzung der Rechte der
Klägerin ausgeschlossen. Ihr steht zwar gemäß § 56 Abs. 3 Satz
1 GO NRW grundsätzlich ein Anspruch auf Zuwendungen zu den
sächlichen und personellen Aufwendungen ihrer Geschäftsführung
zu, wobei Art und Höhe der Zuwendungen im Ermessen des
Beklagten stehen. So kann dieser Zuwendungspauschalen
festsetzen, deren Höhe von der Stärke der Fraktion abhängig
machen und frei entscheiden, inwieweit er Zuwendungen als
Sach- oder Geldleistungen gewährt

51

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 -
15 A 2449/91, NVwZ-RR 1995, 105 (106); OVG
NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A
551/73, in: Rehn/Mutius, Rechtsprechung zum
kommunalen Verfassungsrecht, Loseblatt, Band
IV, Siegburg, Stand: September 1994, GO NW §
30, Entscheidung Nr. 4, S. 28 f.; VG Aachen,
Gerichtsbescheid vom 05. Dezember 1995 - 4 K
1696/95, S. 4; Held/Becker/Decker u.a.,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand:
September 2000, § 56 GO Erl. 1, S. 5;
Eckhardt/Kleerbaum/Klieve, Kommunalverfassung
NW, Bonn 1999, S. 92 -.

52

Insbesondere ist es ihm erlaubt, neben einem Sockelbetrag
für jede Fraktion einen Pro-Kopf-Betrag je Fraktionsmitglied
zu zahlen

53

- vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13.
Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989,
209 (211); Eckhardt/Kleerbaum/Klieve,
Kommunalverfassung NW, Bonn 1999, S. 92;
Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 56 GO
Erl. 2, S. 246 -.

54

Eine Verletzung der Klägerin in ihren organschaftlichen
Rechten setzt aber neben einer ermessenswidrigen Gewährung von
Zuwendungen voraus, dass der Klägerin trotz der geleisteten
Zuwendungen keine ausreichenden Mittel zur Erfüllung der ihr
zugewiesenen organschaftlichen Aufgaben zur Verfügung stehen.
Eine solche Rechtsverletzung ist in jedem Fall ausgeschlossen,
wenn die Aufwendungen für die Geschäftsführung voll gedeckt
sind

55

- vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13.
Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989,
209 (211) -.

56

Die der Klägerin in den Jahren 1999 und 2000 gewährten
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Geschäftsführung haben ihre Aufwendungen nicht nur gedeckt,
sondern sogar überstiegen. So hat die Klägerin 1.205,34 DM im
Jahr 1999 und 4.122,29 DM im Jahr 2000 als Überschuss erzielt.
Auch hat sie weder vorgetragen noch ist dies sonst
ersichtlich, dass die Zuwendungen zu den sächlichen und
personellen Aufwendungen der Geschäftsführung im Jahr 2001
nicht erneut alle Aufwendungen für die Geschäftsführung decken
werden.

57

Weiter kann offen bleiben, ob der Beklagte die rechtlichen
Grenzen seines Ermessens beachtet

58

- vgl. hierzu: VG Aachen, Gerichtsbescheid
vom 05. Dezember 1995 - 4 K 1696/95, S. 4 -

59

oder - wofür einiges spricht - nicht ausreichend
berücksichtigt hat, dass die Mittel den Bedarf in Bezug auf
die eigentliche Fraktionstätigkeit wegen des Verbots der
verdeckten Parteienfinanzierung nicht übersteigen dürfen

60

- vgl. VG Neustadt a.d.W., Urteil vom 20.
Juli 1998 - 1 K 313/98.NW, DVP 1999, 82;
Held/Becker/Decker u.a.,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand:
September 2000, § 56 GO Erl. 1, S. 5;
Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 56 GO
Erl. 2, S. 246; Krell/Wesseler, Das neue
kommunale Verfassungsrecht in Nordrhein-
Westfalen, Köln 1994, Rn. 67; grundsätzlich
zur Parteienfinanzierung: BVerfG, Urteil vom
19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65, BVerfGE 20, 56
ff. -.

61

Soweit den anderen Fraktionen möglicherweise entgegen dem
Verbot der verdeckten Parteienfinanzierung und damit
unzulässigerweise zuviel Geld gewährt worden ist oder noch
gewährt wird, ist eine Verletzung der Rechte der Klägerin
ebenfalls ausgeschlossen. Denn hierdurch wird die Klägerin bei
der Erfüllung ihrer organschaftlichen Aufgaben als Fraktion
nicht beeinträchtigt. Eine allenfalls denkbare Benachteiligung
der hinter ihr stehenden politischen Partei kann sie nicht als
Verletzung eigener Mitgliedschaftsrechte geltend machen

62

- vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13.
Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989,
209 (211) -.

63

Die von der Klägerin gestellten Hilfsanträge zu 3. und 4.,
über die mit Rücksicht auf die Erfolglosigkeit der
Hauptanträge zu entscheiden war, sind mangels Geltendmachung
einer eigenen Rechtsverletzung ebenfalls unzulässig. Weiter
ergibt sich die Unzulässigkeit dieser Anträge daraus, dass der
Beklagte über die in den Haushaltsplänen für das Jahr 2000 und
2001 auf den Seiten 516 und 517 bzw. 512 und 513 dargestellten
Regelungen keine eigenständigen Beschlüsse gefasst hat.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

65

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1
VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.