Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-10, Aktenzeichen 6 K 8227/02
ECLI:DE:VGD:2005:0310.6K8227.02.00

Tenor

Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

2

Der am 00. Juni 0000 geborene Kläger betreibt eine Zahnarztpraxis in K.
Nachdem der Beklagte dem Kläger durch Schreiben vom 30. Januar 2002 mitgeteilt
hatte, dass er aufgrund seiner derzeitigen Rangstellung in der Bewerberliste für
Neubewerber für die Erteilung einer Genehmigung in Betracht komme, und ihn
gebeten hatte, einen entsprechenden Antrag zu stellen, beantragte der Kläger durch
Schreiben vom 11. März 2002 bei dem Beklagten die Erteilung der Genehmigung
(Ersterteilung) für einen Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Nach mehrfacher
Korrespondenz bezüglich der Ausgestaltung des von dem Kläger beabsichtigten
Taxengewerbes und des Umfangs seiner zahnärztlichen Tätigkeit legte der Kläger
Ende Juli 2002 dem Beklagten den - mit einem Vermerk über den Nachweis der
Ortskunde für die Stadt E versehenen - Führerschein zur Fahrgastbeförderung
vor.

3

Durch Versagungsverfügung vom 3. September 2002 versagte der Beklagte dem
Kläger die Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen unter Hinweis darauf,
dass gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) ein
Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt
werde, wenn er das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben
beabsichtige. Mit dem Erfordernis der hauptberuflichen Tätigkeit solle sichergestellt
werden, dass der Taxiunternehmer den überwiegenden Teil der Arbeitskraft und
Arbeitszeit seinem Taxiunternehmen widme, damit die gesetzliche Betriebspflicht
erfüllt und das öffentliche Verkehrsmittel „Taxi" angeboten werde. In einem kleinen
Einzelunternehmen geschehe dies üblicherweise dadurch, dass der Unternehmer die
Taxe selbst fahre. Aufgrund der Angaben des Klägers sei davon auszugehen, dass
er nicht das Taxiunternehmen hauptberuflich betreiben, sondern vielmehr weiterhin
seiner hauptberuflichen Tätigkeit als Zahnarzt nachgehen wolle. Auf die mehrfachen
Aufforderungen des Beklagten hin habe er nicht nachgewiesen, wie er die Führung
einer Zahnarztpraxis und die hauptberufliche Tätigkeit als Taxiunternehmer
miteinander vereinbaren wolle, da er nach den zuletzt abgegebenen Erklärungen die
Zahnarztpraxis nicht schließen wolle.

4

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 11. September 2002 Widerspruch,
zu dessen Begründung er unter anderem ausführte: Er habe seine zahnärztliche
Tätigkeit auf ca. siebzehn Wochenstunden begrenzt. Auch liege eine ausdrückliche
schriftliche Erklärung des Klägers vor, dass er das Taxengewerbe als
Hauptbeschäftigung betreiben und als Unternehmer den überwiegenden Teil seiner
Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxengewerbe widmen werde. Ein entsprechender
schriftlicher Antrag gegenüber der kassenärztlichen Vereinigung sei Ende
August 2002 gestellt worden, der positiv mit Antwortschreiben vom
16. September 2002 beantwortet worden sei. Dass eine hauptberufliche Tätigkeit
regelmäßig dann nicht gegeben sein könne, wenn der Unternehmer die Taxe nicht
selbst fahre, sei nicht zwingend. Darüber hinaus habe der Kläger zwischenzeitlich die
Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erworben und beabsichtige, nach Erhalt der
Genehmigung hauptberuflich als Taxiunternehmer tätig zu werden.

5

Die Bezirksregierung E wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom
7. November 2002 als unbegründet zurück. Zur Begründung wies sie unter anderem
darauf hin, dass derjenige das Taxigewerbe als Hauptbeschäftigung betreibe, der
den überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxigeschäft widme
und dabei als Unternehmer all den Pflichten nachkomme, die sich für ihn im
besonderen aus dem PBefG, der Verordnung über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) und der aufgrund des PBefG
erlassenen sonstigen rechtlichen Bestimmungen ergäben. Aus den vorliegenden
Unterlagen werde ersichtlich, dass der Kläger seit mehreren Jahren eine
Zahnarztpraxis in K betreibe. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe der Kläger
beabsichtigt, für sein Taxigeschäft eine GmbH zu gründen, dort einen
Geschäftsführer zu installieren und die entsprechende Taxe nicht selber zu fahren,
um sich selber seiner zahnärztlichen Tätigkeit weiter widmen zu können. Von diesem
Vorhaben sei der Kläger im Laufe des Verfahrens offenkundig abgerückt, da er dem
Beklagten erklärt habe, auf einen Geschäftsführer verzichten zu wollen; zudem habe
er den Führerschein zur Fahrgastbeförderung erworben. Da der Kläger jedoch auch
weiterhin seine Zahnarztpraxis betreiben wolle, werde nicht ersichtlich, für welche
Tätigkeit (Arztpraxis oder Taxigewerbe) der Kläger den überwiegenden Teil seiner
Arbeitszeit und -kraft in Zukunft einsetzen werde. Die von dem Kläger genannte
Begrenzung seiner zahnärztlichen Tätigkeit auf etwa siebzehn Wochenstunden habe
er jedenfalls nicht eindeutig nachgewiesen. Zusätzlich ergebe sich aus dem
Schreiben der kassenzahnärztlichen Vereinigung O vom 16. September 2002, dass
eine nicht näher beschriebene Reduzierung der zahnärztlichen Tätigkeit des Klägers
nur für einen begrenzten Zeitraum von zwei Jahren genehmigt worden sei. Es sei
daher davon auszugehen, dass spätestens nach Ablauf dieses Zeitraumes eine
hauptberufliche Tätigkeit des Klägers als Taxiunternehmer nicht mehr möglich sein
werde.

6

Der Kläger hat am 22. November 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung er
unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens im wesentlichen
geltend macht: Er erfülle sowohl die subjektiven als auch die objektiven
Zulassungsvoraussetzungen für die beantragte Genehmigung. Insbesondere stehe
§ 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG der beantragten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr
mit Taxen nicht entgegen. Der Kläger habe den Beklagten nicht darüber im Unklaren
gelassen, dass er letztendlich beabsichtige, in persona das Taxigewerbe zu
betreiben. Dies solle jedoch nicht von einem Tag auf den anderen geschehen,
sondern geplant und auf Dauer angelegt. Dass der Kläger zunächst beabsichtigt
habe, eine GmbH zu gründen, dies jedoch verworfen und den Beklagten davon
umgehend unterrichtet habe, könne ihm nicht zum Nachteil gereichen. Der Kläger
habe bereits im Mai 2002 gegenüber dem Beklagten erklärt, dass er seine
Hauptberufstätigkeit so bald wie möglich auf das zu genehmigende Taxigewerbe
verlegen werde. Insbesondere habe der Kläger den Beklagten auf seine
wöchentliche Arbeitszeit hingewiesen. Es habe zu keinem Zeitpunkt in Frage
gestanden, dass der Kläger in persona nicht sicherstelle, den überwiegenden Teil
seiner Arbeitskraft und Arbeitszeit dem zu genehmigenden Taxigewerbe zu widmen.
Allein der Beklagte mutmaße, dass der Kläger auch weiterhin hauptberuflich seiner
Tätigkeit als Zahnarzt nachgehen werde. Der Kläger beabsichtige, bei Aufnahme des
Taxigewerbes zunächst nicht auch seinen privaten Wohnsitz von K nach E zu
verlegen. Vielmehr beabsichtige er zunächst, seine berufliche Tätigkeit nach dorthin
zu verlegen und ein entsprechendes Büro anzumieten, von dem aus die Abwicklung
des Taxibetriebes erfolge. Eine Vielzahl der zu erledigenden Arbeiten könne der
Kläger sowohl von seinem Privatwohnsitz als auch von der Zahnarztpraxis aus
erledigen. Die finanzielle und wirtschaftliche Situation könne der Kläger sich
dergestalt vorstellen, dass der Taxibetrieb zunächst mit einer behördlich erteilten
Konzession aufgenommen werde, wobei von Umsatzerwartungen in Höhe von
5.000,-- bis 6.000,-- Euro monatlich ausgegangen werde. Der Kläger beabsichtige
sodann, zukünftig weitere Konzessionen zu erhalten und den Betrieb
schnellstmöglich zu erweitern, was durch den Ankauf weiterer Mietwagen realistisch
sei. Die zahnärztliche Tätigkeit des Klägers solle im Gegenzug immer weiter
reduziert werden. Es werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Kläger nicht
beabsichtige, die Tätigkeit des Taxifahrens in persona auszuüben. Dies führe jedoch
nicht dazu, dass der Kläger nicht beabsichtige, das Taxiunternehmen hauptberuflich
zu betreiben. Des weiteren sei der Kläger nicht gehalten, bei hauptberuflicher
Ausübung des Taxigewerbes die Zahnarztpraxis gänzlich zu schließen. Auch hier
schließe die hauptberufliche Tätigkeit des Taxigewerbes die stundenweise Tätigkeit
in der Zahnarztpraxis nicht aus. Das von dem Beklagten in Auftrag gegebene
Gutachten der Firma M Marketing-Forschung könne nicht zugrundegelegt und seinen
Empfehlungen könne nicht gefolgt werden, da die Ausführungen des Gutachtens
insgesamt nicht nachvollziehbar seien und das Gutachten erhebliche Mängel
aufweise.

7

Der Kläger beantragt,

8

den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 3. September 2002 und des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom
7. November 2002 zu verpflichten, ihm die beantragte
Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu
erteilen.

9

Der Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er führt zur Begründung seines Antrages insbesondere aus: Aus den Angaben
des Klägers gehe hervor, dass die derzeitige hauptberufliche Tätigkeit im Bereich der
zahnärztlichen Arbeit liege. Sinngemäß könne das Taxengewerbe nur eingeschränkt
als Hauptbeschäftigung betrieben werden. Wenn der Kläger tatsächlich seine
Berufstätigkeit auf die gewerbliche Personenbeförderung verlagern und neben dem
Taxiunternehmen ein Mietwagenunternehmen betreiben wolle, hätte hierzu die
Möglichkeit bestanden, da für den Erwerb einer (oder mehrerer)
Mietwagengenehmigungen das Erfordernis der Hauptberuflichkeit nicht bestehe. Es
sei daher nicht nachvollziehbar, dass der Kläger den geschilderten Wechsel des
Berufsfeldes vollziehen werde. Auch die Tatsache, dass der Kläger nicht plausibel
mache, inwiefern seine Tätigkeit in der Zahnarztpraxis dauerhaft reduziert werde
- zum Beispiel durch die Einstellung eines oder mehrerer Zahnärzte zur eigenen
Entlastung -, spreche dafür, dass keine hauptberufliche Tätigkeit im Taxengewerbe
angestrebt werde. Entgegen der Auffassung des Klägers könne das Gutachten der
Firma M der von dem Beklagten zu treffenden und unter Berücksichtigung der
Ausführungen in dem Gutachten getroffenen Prognoseentscheidung betreffend die
Anzahl der ohne Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
möglichen Taxikonzessionen in der Stadt E zugrundegelegt werden.

12

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes im
übrigen wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte - insbesondere der
Schriftsätze des Klägers vom 24. November 2004 und des Beklagten vom
13. Dezember 2004 -, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, des
Widerspruchsvorganges der Bezirksregierung E sowie auf den Inhalt des von dem
Beklagten im Dezember 2003 bei der Firma M, in Auftrag gegebenen, im Juli 2004
erstellten Gutachtens gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des
Taxigewerbes in der Landeshauptstadt E Bezug genommen.

13

Entscheidungsgründe:

14

Die zulässige Klage ist unbegründet.

15

Der Kläger hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung

16

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 27. November 1981 -
7 C 57.79 -, in: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 64,
S. 238 ff. (241), vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (214),
vom 7. September 1989 - 7 C 44 u. 45.88 -, in: BVerwGE 82, 295 ff. (301), vom
6. November 1989 - 7 C 46/88 -, in: NJW 1990, S. 1378 f.; OVG NRW, Beschluss
vom 28. Juli 2003 - 13 B 29/03 -, in: NWVBl. 2004, S. 102 ff. (103)

17

keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der von dem
Kläger begehrten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Der
Versagungsbescheid des Beklagten vom 3. September 2002 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 7. November 2002 verletzen den
Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO -).

18

Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG (in der Fassung der Bekanntmachung vom
8. August 1990 - BGBl. I S. 1690 -, zuletzt geändert durch Art. 24 des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 vom 29. Dezember 2003 - BGBl. I S. 3076 -), gegen
den verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestehen,

19

vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in:
BVerwGE 64, S. 238 ff. (240) zu der Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG in der
Fassung des Vierten Änderungsgesetzes vom 7. Juni 1978 (BGBl. I S. 665),

20

ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die örtlichen
Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des
beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit
bedroht wird.

21

Die Voraussetzungen dieser Versagungsnorm sind erfüllt.

22

Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nicht erst dann bedroht,
wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes besteht,
sondern bereits dann, wenn die Behörde die Gefahr konkret belegen kann, dass die
Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der
Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann etwa derart, dass die Existenzfähigkeit
von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender
Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit
ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige
Verkehrsbedienung gesichert werden kann.

23

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44 u.45.88 -, in:
BVerwGE 82, S. 295 ff. (302); Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 1. Band,
2. Aufl., Stand: Dezember 2004, § 13 Anm. 85, S. 41/42; vgl. auch BVerwG, Urteil
vom 15. April 1988
- 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (211), in dem darauf hingewiesen wird,
dass das Merkmal der Funktionsfähigkeit weiter sei als das der Existenz, in der
das örtliche Taxengewerbe bedroht sein musste, um die Versagung einer
Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 zu rechtfertigen.

24

Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum
Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die
öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der
einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen
Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer
Genehmigung(en) zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher
Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die
Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im
Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit
verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt
nachprüfbares Einschätzungsermessen zu. Das Gericht kann die getroffene
Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden
Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen
Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen
Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist.

25

BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64,
S. 238 ff. (242) und vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff.
(213).

26

Unter Berücksichtigung dieser Anforderungen an die von dem Beklagten zu
treffende Prognoseentscheidung, der sich die Ergebnisse des von ihm in Auftrag
gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens der Firma M, über die
Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Landeshauptstadt E zu eigen gemacht
hat, ist seine Einschätzung, dass die Erteilung jeder weiteren Genehmigung für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
bedroht, nicht zu beanstanden.

27

Das eingeholte Gutachten stellt eine tragfähige Grundlage für die von dem
Beklagten getroffene Einschätzung der Situation des Eer Taxengewerbes dar. Es ist
unter Berücksichtigung der in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG genannten Kriterien -
Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, Taxendichte, Entwicklung
der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, Anzahl und
Ursachen der Geschäftsaufgaben - erstellt worden und kommt aufgrund von durch
das Statistische Landesamt für die Jahre 1995-2003 erhobenen Daten sowie
aufgrund eigener Ermittlungen und Feststellungen nachvollziehbar zu dem Ergebnis,
dass das Eer Taxengewerbe die Erteilung weiterer Genehmigungen für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht verträgt und die Zahl der vorhandenen
Genehmigungen sogar reduziert werden müsste, um die Funktionsfähigkeit des
örtlichen Taxengewerbes sicherzustellen.

28

Anhaltspunkte dafür, dass maßgebliche, die Situation des Eer Taxengewerbes
positiv beeinflussende Faktoren nicht in die gutachtliche Bewertung eingeflossen
sind oder in ihrer Gewichtung keine gebührende Berücksichtigung gefunden haben,
sind nicht erkennbar. Vielmehr machen die Ausführungen des Gutachtens
nachvollziehbar deutlich, dass die im Vergleich zu anderen Großstädten günstigeren
wirtschaftlichen Rahmendaten unter Berücksichtigung der Besonderheiten Es etwa
als Messestadt mit einem internationalen Flughafen als solche erkannt und gewichtet
worden sind, diese günstigen Faktoren in Anbetracht der das örtliche Taxengewerbe
ungünstig beeinflussenden Komponenten eine erhebliche Verschlechterung der
Ertrags- und Kostenlage im Eer Taxengewerbe in den letzten Jahren jedoch nicht
verhindern konnten und im Hinblick auf das erhobene und ausgewertete
umfangreiche Datenmaterial greifbare Anhaltspunkte für eine nachhaltige
Verbesserung der Situation des örtlichen Taxengewerbes in absehbarer Zeit nicht
bestehen.

29

Der Beklagte hat zu den von dem Kläger in dessen Schriftsatz vom
24. November 2004 im einzelnen beanstandeten Erhebungen und Feststellungen
des Gutachtens in seinem Schriftsatz vom 13. Dezember 2004 - auf diesen
Schriftsatz wird in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 5 VwGO verwiesen -
detailliert Stellung genommen und ist den insoweit und erneut in der mündlichen
Verhandlung vom 10. März 2005 geltend gemachten Einwendungen des Klägers in
einer das Gericht überzeugenden Weise entgegen getreten.

30

Insgesamt hält die von dem Beklagten gezogene Schlussfolgerung aus dem
erstellten Gutachten, dass im Falle der Erteilung neuer Genehmigungen für den
Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
in E bedroht ist, in Anbetracht der mit dieser Prognoseentscheidung verbundenen
Bewertungsspielräume des Beklagten der - wie dargelegt nur eingeschränkt
möglichen - gerichtlichen Überprüfung stand.

31

Es kann daher offen bleiben, ob der Erteilung der von dem zur Zeit als Zahnarzt
tätigen Kläger begehrten Genehmigung auch § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG
entgegensteht, wonach ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der
Antragstellung nachrangig behandelt wird, wenn er das Taxengewerbe nicht als
Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt.

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus
§ 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

34