Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-17, Aktenzeichen 12 K 3244/10

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, die Beschränkung der Wohnsitznahme der Kläger auf H. aufzuheben.

Der Bescheid des Landratsamtes L. vom 30.6.2010 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 29.7.2010 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Tatbestand

1

Die geduldeten Kläger begehren die Aufhebung der Beschränkung ihres Wohnsitzes auf die Gemeinde H., da sie eine Wohnung in der naheliegenden Kreisstadt L. angemietet haben.

2

Sie geben an, äthiopischer Staatsangehörigkeit zu sein und reisten im November 1995 zur Asylantragstellung in das Bundesgebiet ein. Nachdem sie zunächst in einer Erstaufnahmeeinrichtung untergebracht waren, wies sie das Regierungspräsidium Stuttgart zur vorläufigen Unterbringung während des Asylverfahrens in eine staatlichen Sammelunterkunft nach C. zu. Im Dezember 1996 erließ die untere Aufnahmebehörde des Landkreises L. eine Zuweisungsverfügung, wonach die Kläger nunmehr aufgrund der vom Innenministerium Baden-Württemberg festgelegten Aufnahmequoten der Gemeinde H. zuzuweisen seien. Daraufhin nahm die Ausländerbehörde des Landratsamts L. (im Folgenden: Landratsamt) am 15.1.1997 eine Beschränkung der Wohnsitznahme auf eine bestimmte Unterkunft in H. in die Bescheinigungen über die Aufenthaltsgestattungen der Kläger auf.

3

Das Asylerstverfahren der Kläger blieb ohne Erfolg; es endete bestandskräftig im Oktober 1997. Nach Kenntnis vom Abschluss des Asylerstverfahrens wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Schreiben vom 18.11.1997 das Landratsamt an, den Klägern anstelle ihrer Bescheinigungen über den Besitz von Aufenthaltsgestattungen Duldungsbescheinigungen auszustellen, die nach einem Erlass mit einer Wohnsitzauflage zu versehen seien. Daraufhin nahm das Landratsamt in die den Klägern erstmals am 5.1.1998 ausgestellten Duldungsbescheinigungen die Bestimmung auf: „Wohnsitznahme: H.“.

4

Im Jahr 1999 blieben Bemühungen der Kläger, wegen eines damaligen Arbeitsplatzes des Klägers Ziffer 1 nach S. umziehen zu dürfen, ohne Erfolg. Die zur Zustimmung angefragte ... führte aus, der Schwerpunkt der Arbeit des Klägers Ziffer 1 sei in K. Erfolglos blieb auch das Begehren, im Jahr 2000 wegen des damaligen Arbeitsplatzes des Klägers Ziffer 1 in K. nach L. umziehen zu dürfen. Die Stadt L. verweigerte ihre Zustimmung, da die Kläger keinen Wohnraumnachweis vorgelegt hätten.

5

In den Folgejahren blieben sowohl Asylfolgeanträge der Kläger als auch Anträge auf Erteilung humanitärer Aufenthaltserlaubnisse ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht Stuttgart stellte in seinem Urteil vom 9.7.2009 - 1 K 193/08 - zur Begründung des Fehlens eines Aufenthaltserlaubnisanspruchs unter anderem darauf ab, dass die Kläger nicht über ausreichenden Wohnraum verfügten. Denn sie wohnten seit dem Jahr 1996 in einer Flüchtlingsunterkunft, die inzwischen Obdachlosenunterkunft sei. Zudem verwirkliche der Kläger Ziffer 1 durch eine mit 60 Tagessätzen geahndete Straftat einen Ausschlussgrund. Im letztlich erfolglos bleibenden Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil führte das Landratsamt mit Schriftsatz vom 28.9.2009 unter anderem aus, die Kläger verfügten nicht über ausreichenden Wohnraum. Dies könnten sie ändern, denn ein Umzug innerhalb der Gemeinde H. sei ihnen ohne Weiteres möglich. Ein Umzug in eine andere Gemeinde (innerhalb bzw. außerhalb des Landkreises) setze einen entsprechenden Antrag auf Änderung ihrer Wohnsitzauflagen voraus. An dieser Antragstellung seien die Kläger nie gehindert gewesen.

6

Mit Schriftsatz vom 7.6.2010 beantragten die Kläger beim Landratsamt, die Beschränkung ihrer Wohnsitznahme auf H. aufzuheben. Denn sie hätten inzwischen in der benachbarten Kreisstadt eine Wohnung angemietet.

7

Daraufhin schrieb das Landratsamt die Ausländerbehörde der Stadt L. an und bat sie nach Nrn. 2.11.2.2 i.V.m. 2.5.3.1 der VwV Asyl/Rückführung um Zustimmung zur Aufhebung der Wohnsitzauflagen. Mit Schreiben vom 23.6.2009 verweigerte die Stadt L. ihre Zustimmung, da der Lebensunterhalt der Kläger nicht auf Dauer gesichert sei. Denn das Arbeitsverhältnisse eines der Kläger sei nur bis zum Juli 2010 befristet.

8

Mit Bescheid vom 30.6.2010 lehnte das Landratsamt daraufhin den Antrag auf Aufhebung der Wohnsitzauflagen der Kläger ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, Rechtsgrundlage für die Auflagen sei § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. Nach dieser Bestimmung könnten über die gesetzlich vorgeschriebene räumliche Beschränkung auf das jeweilige Bundesland hinaus weitere Bedingungen und Auflagen angeordnet werden. Im Falle der Kläger habe die untere Aufnahmebehörde 1996 eine Zuweisungsverfügung nach H. erlassen. An diese Entscheidung sei die Ausländerbehörde aufgrund von § 51 Abs. 6 AufenthG bis heute gebunden. Die einzige Möglichkeit, sie aufzuheben, scheitere an der fehlenden Zustimmung der Stadt L.

9

Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger mit Schreiben vom 5.7.2010 Widersprüche.

10

Diese wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 29.7.2010 zurück. Die streitigen Wohnsitzauflagen seien zu Recht verfügt worden. Maßgebend dafür sei Nr. 5.2 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Durchführung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (VwV-FlüAG). Nach dieser Bestimmung hebe im Falle der sogenannten Anschlussunterbringung nach abgeschlossenen Asylerstverfahren die zuständige Ausländerbehörde die aus dem Asylverfahren bestehende Wohnsitzauflage auf und verfüge gleichzeitig eine Wohnsitzauflage für die Gemeinde der Anschlussunterbringung. Damit solle sichergestellt werden, dass abgelehnte Asylbewerber, die grundsätzlich ausreisepflichtig seien, nicht unkontrolliert umziehen. Die Auflage diene somit insbesondere der besseren ausländerrechtlichen und auch polizeilichen Kontrolle dieses Personenkreises. Zudem bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, auch abgelehnte Asylbewerber im Blick auf die damit verbundenen finanziellen und sozialen Belastungen gleichmäßig auf die Kommunen zu verteilen. Schließlich solle einer Ghettobildung entgegengewirkt werden. Im Übrigen wäre es befremdlich, Personen, deren Asylantrag unanfechtbar abgelehnt worden sei, besser zu stellen, als noch im laufenden Asylverfahren. Ein Wechsel des Wohnsitzes sei dann nur noch mit Zustimmung der Ausländerbehörde des angestrebten Wohnortes möglich, die aber hier zu Recht versagt worden sei.

11

Am 26.8.2010 haben die Kläger Klagen erhoben. Zur Begründung führen sie aus, nach der langen Zeit ihres Voraufenthalts und ihrer Erwerbstätigkeit im Bundesgebiet könne ihr Wohnsitz nicht auf das vergleichsweise kleine H. beschränkt bleiben. Die Klägerin Ziffer 2 befinde sich seit 1999 ununterbrochen in einem Arbeitsverhältnis. Der Kläger Ziffer 1 sei zwar zwischen Juli und Dezember 2010 arbeitslos gewesen, habe aber seit Januar 2011 wieder einen Arbeitsvertrag über eine Teilzeitbeschäftigung mit 25 Wochenstunden in L. Ihr gemeinsames Bruttoarbeitseinkommen betrage dann voraussichtlich 2.100 EUR. Hinzu komme, dass der Kläger Ziffer 1 an etlichen Krankheiten leide und sämtliche ihn behandelnden Ärzte ihre Praxen in L. hätten. Das Landratsamt verhalte sich widersprüchlich, wenn es ihnen in Verfahren auf Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen vorhalte, sie hätten keine ausreichende Unterkunft, aber andererseits Möglichkeiten, solche Unterkünfte zu erhalten, unterbinde.

12

Die Kläger beantragen,

13

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts L. vom 30.6.2010 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidium Stuttgart vom 29.7.2010 zu verpflichten, die Beschränkung ihres Wohnsitzes auf H. aufzuheben.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er führt aus, zwar seien die Wohnsitzauflagen hier nicht auf § 46 Abs. 1 AufenthG gestützt worden und ihre Aufrechterhaltung könne auch nicht über § 51 Abs. 6 AufenthG oder § 56 Abs. 3 AsylVfG gerechtfertigt werden. Rechtsgrundlage sei vielmehr § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. Das nach dieser Bestimmung eröffnete Ermessen werde im Falle der Kläger durch Nr. 5.2 der VwV-FlüAG und Nrn. 2.11.2.2 und 2.5.3 VwV Asyl/Rückführung gelenkt. Damit könne ein Wohnsitzwechsel nur erfolgen, wenn die aufnehmende Ausländerbehörde zustimme, was hier nicht erfolgt sei

17

In der mündlichen Verhandlung hat der Klägervertreter betont, Verwaltungsvorschriften, die einen Bezug zum Asylverfahren hätten, könnten bei den Klägern keine Anwendung finden. Vielmehr müssten dieselben Kriterien gelten, wie bei der Verfügung von Wohnsitzauflagen nach § 12 Abs. 2 AufenthG.

18

Die Beteiligten haben einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer zugestimmt.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der dem Gericht vorliegenden Akten des Landratsamtes und des Regierungspräsidiums Stuttgart sowie der auf Wunsch der Kläger beigezogenen Gerichtsakte im Verfahren 8 K 687/10 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

20

Die Klagen, über die der Berichterstatter anstelle der Kammer entscheiden kann (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO), sind zulässig und begründet.

A.

21

Die von den Klägern erhobenen Verpflichtungsklagen sind zulässig .

22

Sie sind insbesondere statthaft. Zwar sind sogenannte Wohn sitz auflagen (d.h., die Beschränkung des Wohnsitzes auf eine bestimmte Kommune im Gegensatz zu den Wohnungsauflagen, d.h. der Beschränkung auf eine bestimmte Unterkunft , vgl. die in Bad.-Württ. übliche Differenzierung in der Terminologie nach Ziff. 2.5.3.1 der VwV Asyl/Rückführung, enthalten in den Verwaltungsvorschriften des Innenministeriums zum Ausländerrecht v. 2.11.2010, GABl. S. 504) ungeachtet dessen, ob es sich um „echte“ Auflagen (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG) oder um selbständige Verwaltungsakte handelt, selbständig anfechtbar (vgl. etwa Schäfer in: GK-AufenthG, § 51 Rn. 116). Anfechtungsklagen wäre jedoch im Falle der Kläger erfolglos geblieben. Denn ihre Wohnsitzauflagen sind nur einmalig mit der erstmaligen Erteilung von Duldungen verfügt worden und inzwischen längst bestandskräftig. Wie die Bestimmungen des § 51 Abs. 6 AufenthG und des vor dem 1.1.2005 geltenden § 44 Abs. 6 AuslG verdeutlichen, wirken derartige Auflagen selbst beim Erlöschen der Duldungen noch fort und müssen damit nicht mit jeder Duldungserteilung wieder neu erteilt werden (so auch Funke-Kaiser in: GK-AufenthG, § 61 Rn. 7; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009 - 11 K 3204/09 - ). Ihr Wortlaut wird lediglich in die weiteren Duldungsbescheinigungen übertragen .

23

Damit ist das Begehren der Kläger darauf gerichtet, das Verfahren wiederaufzugreifen (§ 51 LVwVfG) und die bestandskräftigen Wohnsitzauflagen wegen geänderter Umstände zu widerrufen (§ 49 LVwVfG; vgl. auch OVG Sachs.-Anh., Urt. v. 29.11.2007 – 2 L 223/06 - ; Funke-Kaiser, a.a.O., Rn. 7), was im gerichtlichen Verfahren nur mit Verpflichtungsrechtsbehelfen verfolgt werden kann (so auch VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009 - 4 K 874/09 - ; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009, a.a.O.).

B.

24

Die zulässigen Klagen sind auch begründet . Denn sie sind gegen den richtigen Beklagten gerichtet (dazu I.) und haben in der Sache Erfolg (dazu II.).

I.

25

Die Klagen sind zu Recht gegen das beklagte Land gerichtet.

26

Zwar wohnen die Kläger seit dem vergangenen Jahr außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Landratsamts im Zuständigkeitsbereich einer kommunalen Ausländerbehörde und stellt § 3 Abs. 1 Satz 1 der Aufenthalts- und Asylzuständigkeitsverordnung (AAZuVO) für die örtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörden auf den gewöhnlichen Wohnsitz ab. Doch § 3 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. AAZuVO bestimmt im Falle einer räumlichen Beschränkung des Wohnsitzes gerade den der räumlichen Beschränkung entsprechenden Dienstbezirk als Ort des gewöhnlichen Aufenthalts, so dass das Landratsamt nach wie vor für die Entscheidung über den Fortbestand der Wohnsitzauflagen der Kläger zuständig ist.

II.

27

Die Kläger haben auch einen Anspruch gegen den Beklagten auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung der bestandskräftigen Wohnsitzauflagen , § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 51 Abs. 1 Nr. 1 und 49 Abs. 1 LVwVfG sowie § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG.

28

Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG hat eine Behörde auf Antrag über die Aufhebung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sachlage zugunsten der Betroffenen geändert hat. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Dann ist eine Aufhebungsentscheidung nach § 48 LVwVfG oder nach § 49 LVwVfG zu treffen.

29

1. Die Kläger behaupten schon nicht, ihre Wohnsitzauflagen seien von Anfang an rechtswidrig gewesen, so dass sie sich auf § 48 LVwVfG nicht berufen können.

30

Denn diese Bestimmung ist nach überwiegender Auffassung nur anwendbar, wenn Verwaltungsakte von Anfang an rechtswidrig gewesen sind (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 23.5.1995, BVerwGE 98, 298 ; OVG Sachs.-Anh., Urt. v. 29.7.2007, a.a.O.). Das ist hier nicht erkennbar. Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflagen im Jahr 1998 war § 56 Abs. 3 Satz 2 des damals geltende Ausländergesetzes (AuslG), wonach weitere Auflagen zur Duldung angeordnet werden konnten. Unmittelbar nach Abschluss der Asylerstverfahren der Kläger konnten die Wohnsitzauflagen nach dieser Bestimmung unproblematisch ermessensgerecht zur Förderung der Ausreise der Kläger erlassen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.9.2005, NVwZ 2006, 447: § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG „erlaubt es der Ausländerbehörde … unbestrittenermaßen, durch Nebenbestimmungen zur Duldung den Aufenthalt des Ausländers so zu gestalten, dass eine seine spätere Entfernung aus dem Bundesgebiet hindernde Integration in die hiesigen Lebensverhältnisse vermieden und der mit der weiteren Anwesenheit verbundene Aufwand an öffentlichen Mitteln möglichst gering gehalten werden kann“).

31

2. Somit kommt als Rechtsgrundlage für die Aufhebung der bestandskräftigen Auflagen nur § 49 LVwVfG in Betracht, dessen Voraussetzungen vorliegen.

32

Nach § 49 Abs. 1 LVwVfG kann ein zunächst rechtmäßiger nicht begünstigender Verwaltungsakt, nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, außer wenn ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste oder aus anderen Gründen ein Widerruf unzulässig ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor; das Widerrufsermessen ist aus den besonderen Umständen des Einzelfalles sogar ausnahmsweise auf Null reduziert . Denn die für den Erlass und die Aufrechterhaltung der Auflagen maßgeblichen Umstände haben sich nachträglich in erheblicher Weise geändert :

33

Die Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflagen, § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG, ist außer Kraft getreten. Ermächtigungsgrundlage für die heutige Aufrechterhaltung kann im Falle der Kläger nicht § 46 Abs. 1 AufenthG sein. Denn für auf diese Rechtsgrundlage gestützte Maßnahmen sind in Baden-Württemberg nur die Regierungspräsidien zuständig (vgl. 8 Abs. 1 u. Abs. 3 Nr. 2 AAZuVO). Rechtsgrundlage für Entscheidungen über die Aufrechterhaltung der Auflagen ist vielmehr die mit dem § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG vergleichbare Bestimmung des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG , wonach bei vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern neben einer zwingenden räumlichen Beschränkung auf das Bundesland (Satz 1) weitere Bedingungen und Auflagen angeordnet werden können. Dem Landratsamt ist somit Ermessen eingeräumt. Diese hat sich an aufenthaltsrechtlichen Belangen zu orientieren und muss unter Abwägung mit schützenswerten Belangen der Betroffenen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (so OVG NRW, Beschl. v. 10.3.2010, AuAS 2010, 176; VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009, a.a.O.; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009, a.a.O.; Funke-Kaiser, a.a.O., § 61 Rn. 35.1).

34

Im Versagungsbescheid vom 30.6.2010 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 29.7.2010 erhalten hat, werden mehrere öffentliche Belange benannt (ausländerrechtliche und polizeirechtliche Kontrolle, Verhinderung einer Ghettobildung, gleichmäßige Lastenverteilung auf die Kommunen). In erster Linie wird auf ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften Bezug genommen. Die Versagungsentscheidung ist nicht schon wegen dieses Bezugs ermessensfehlerhaft (dazu a)). Eine Reduzierung des Ermessens ergibt sich im Falle der Kläger auch nicht aus höherrangigem Recht (dazu b)), sondern aus den besonderen Umständen des Einzelfalles (dazu c)).

35

a) Die Entscheidung des Beklagten ist nicht schon deswegen ermessensfehlerhaft, weil sie sich an den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften des Landes Baden-Württemberg orientiert.

36

Maßgeblich sind dabei Ziffer 5.2 der VwV-FlüAG und Ziffern 2.11.2.2 i.V.m. 2.5.3 der VwV Asyl/Rückführung, beide enthalten in den Verwaltungsvorschriften des Innenministeriums zum Ausländerrecht (VwV-AuslR-IM v. 2.11.2010, GABl. S. 504, zugänglich über die Homepage des Ministeriums). Eine Ermessenslenkung durch Verwaltungsvorschriften ist gerade in solchen massenhaft anfallenden Verwaltungsvorgängen sinnvoll und zulässig (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 15.1.2008, BVerwGE 130, 148 zu Verwaltungsvorschriften über Wohnsitzauflagen bei anerkannten Flüchtlingen nach der GFK). Die baden-württembergischen Richtlinien lassen auch ein zulässiges Leitmotiv für die Ermessenssteuerung erkennen, nämlich die Erhaltung des Fortbestands einer bereits während des Asylverfahrens versuchten gleichmäßigen Verteilung der im Verfahren befindlichen Ausländer und der damit verbundenen finanziellen Belastungen auf die Kommunen . Nach überwiegender Auffassung gehört dieser Gesichtspunkt zu den „aufenthaltsrechtlichen Belangen“ nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 10.3.2010, a.a.O.; VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009, a.a.O.; zu eng daher wohl Ziff. 61.1.2 VwV-AufenthG mit seiner Begrenzung auf die Ausreiseförderung). Art. 71 Abs. 3 LVerf Bad.-Württ. verpflichtet das Land auch zur Rücksichtnahme auf die finanziellen Belange der Kommunen.

37

Entgegen der Ansicht des Klägervertreters ist auch nicht zu beanstanden, dass die maßgeblichen Regelungen in Verwaltungsvorschriften enthalten sind, die auch den Aufenthalt von Asylbewerbern betreffen. Denn nach ihrer Ziffer 2.11.2 gilt die VwV Asyl/Rückführung nicht nur für abgelehnte Asylbewerber, die zurückgeführt werden können, sondern auch für „erfolglose Asylbewerber“, bei denen Ausreisehindernisse (auch faktische) vorliegen.

38

Sehr zu bezweifeln ist allerdings, ob die in Baden-Württemberg maßgeblichen Verwaltungsvorschriften nachvollziehbar ausgestaltet sind. Auch das Landratsamt hat sich zur Begründung seines Ausgangsbescheids vom 30.6.2010 gerade nicht auf die unübersichtlichen Richtlinien berufen, sondern auf andere unzutreffende Normen. Wenig zu überzeugen vermag zudem, dass sich die Grundsatzregelung zur Lenkung einer ausländerrechtlichen Ermessensentscheidung ausgerechnet in einer Verwaltungsvorschrift - der VwV-FlüAG - befindet, deren Ziffer 1 Satz 2 zutreffend betont, dass das zugrundeliegende Gesetz, das Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG), nicht zu ausländerrechtlichen Maßnahmen ermächtigt. Weiter enthalten die anwendbaren Ziffern der VwV Asyl/Rückführung keinen Hinweis auf die Möglichkeit einer Durchbrechung durch höherrangiges Recht (etwa auf Grund von Art. 6 GG im Falle einer Heirat). Schon deswegen besteht stets eine Prüfpflicht der für die Aufrechterhaltung der Auflage zuständigen Behörde, ob die Zustimmung der aufnehmenden Ausländerbehörde rechtmäßig versagt worden ist.

39

b) Aus höherrangigem Recht ergibt sich im Fall der Kläger keine Ermessenreduzierung.

40

Abwägungsentscheidungen bedürfen nicht nur des Blicks auf den Einzelfall (vgl. nachfolgend c)), sondern stets auch der Rückbesinnung auf wertentscheidende Grundsatznormen, die das Gewicht der abwägungsrelevanten Belange prägen. Wird dies hier beachtet, fällt auf, dass private Rechte eines Geduldeten auf Wohnsitznahme in einer bestimmten Gemeinde regelmäßig kein hohes Gewicht zukommen kann. Denn Freizügigkeit im Bundesgebiet genießen zunächst nur deutsche Staatsangehörige (Art. 11 Abs. 1 GG; vgl. dazu Durner in: Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 11 Rn. 61) und Art. 2 Abs. 1 des Vierten Zusatzprotokolls zur EMRK gewährleistet nur Personen, sie sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet anderer Staaten aufhalten, das Recht auf freie Wohnsitznahme. Geduldete, d.h. sich rechtswidrig im Bundesgebiet aufhaltende Ausländer, haben deswegen kein Recht, ihren Wohnsitz in einer bestimmten Kommune zu nehmen, sondern sind vorrangig verpflichtet, auszureisen. Kommentierungen und Rechtsprechung zu § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG, die betonen, es bedürfe „besonderer Gründe“ für eine Wohnsitzauflage bei Geduldeten, verfehlen erkennbar diesen rechtlichen Ausgangspunkt. Vielmehr reichen einfache öffentliche Belange von geringem Gewicht regelmäßig aus, um eine Wohnsitzauflage gegenüber Geduldeten ermessensgerecht verfügen und aufrechterhalten zu können.

41

c) Aus dem Umständen des Einzelfalles überwiegen hier jedoch die Interessen der Kläger an der Aufhebung der zunächst rechtmäßigen Beschränkung.

42

Die durch Verwaltungsvorschriften bewirkte Ermessensbindung geht ohnehin nie so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.1.2008, a.a.O.). Das Erfordernis einer individuellen Ermessensentscheidung gebietet es deshalb, die der Behörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers zu berücksichtigen. Hier besteht eine Fülle von Gesichtspunkten, die in ihrer Summe eine Ermessensausübung zugunsten der Kläger gebieten (Ermessensreduzierung auf Null):

43

Sie leben seit über 12 Jahren geduldet im Bundesgebiet und die Klägerin Ziffer 2 war diese gesamte Zeit hindurch erwerbstätig, der Kläger Ziffer 1 mit Unterbrechungen. Gleichwohl lebten sie bis zu ihrem Umzug stets nur in einer Flüchtlings-/Obdachlosenunterkunft. Dieser Fakt wurde in ausländerbehördlichen und gerichtlichen Entscheidungen zu ihrem Nachteil gewertet (vgl. § 2 Abs. 4 AufenthG). Der Umzug in eine verfügbare Privatwohnung in der Nähe erfolgte in die ca. 10 km entfernte Kreisstadt, in welcher auch die Arbeitsplätze beider Kläger liegen. Sie verfügen derzeit über ein gemeinsames Bruttoeinkommen von ca. 2.100 EUR im Monat, so dass ein Anspruch auf aufstockende Leistungen nicht mehr bestehen dürfte. Vor diesem Hintergrund vermag letztlich auch das eigenmächtige Handeln der Kläger, d.h. die Anmietung und den Bezug einer Wohnung vor Aufhebung der Beschränkung, nicht zu ihrem Nachteil durchschlagen, auch wenn im Regelfall vor Umzug ein Verfahren nach § 123 VwGO auf Verpflichtung des Träger der Ausländerbehörde zur Streichung der Wohnsitzauflage durchzuführen sein dürfte.

44

Von dieser Verpflichtung zur Streichung der bisherigen Auflagen bleibt die Befugnis der nun zuständigen Ausländerbehörde unberührt, nach Ermessen eine erneute Beschränkung der Wohnsitznahme auf den jetzigen Wohnort zu verfügen.

C.

45

Da der Beklagte unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

46

Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.

Gründe

20

Die Klagen, über die der Berichterstatter anstelle der Kammer entscheiden kann (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO), sind zulässig und begründet.

A.

21

Die von den Klägern erhobenen Verpflichtungsklagen sind zulässig .

22

Sie sind insbesondere statthaft. Zwar sind sogenannte Wohn sitz auflagen (d.h., die Beschränkung des Wohnsitzes auf eine bestimmte Kommune im Gegensatz zu den Wohnungsauflagen, d.h. der Beschränkung auf eine bestimmte Unterkunft , vgl. die in Bad.-Württ. übliche Differenzierung in der Terminologie nach Ziff. 2.5.3.1 der VwV Asyl/Rückführung, enthalten in den Verwaltungsvorschriften des Innenministeriums zum Ausländerrecht v. 2.11.2010, GABl. S. 504) ungeachtet dessen, ob es sich um „echte“ Auflagen (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG) oder um selbständige Verwaltungsakte handelt, selbständig anfechtbar (vgl. etwa Schäfer in: GK-AufenthG, § 51 Rn. 116). Anfechtungsklagen wäre jedoch im Falle der Kläger erfolglos geblieben. Denn ihre Wohnsitzauflagen sind nur einmalig mit der erstmaligen Erteilung von Duldungen verfügt worden und inzwischen längst bestandskräftig. Wie die Bestimmungen des § 51 Abs. 6 AufenthG und des vor dem 1.1.2005 geltenden § 44 Abs. 6 AuslG verdeutlichen, wirken derartige Auflagen selbst beim Erlöschen der Duldungen noch fort und müssen damit nicht mit jeder Duldungserteilung wieder neu erteilt werden (so auch Funke-Kaiser in: GK-AufenthG, § 61 Rn. 7; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009 - 11 K 3204/09 - ). Ihr Wortlaut wird lediglich in die weiteren Duldungsbescheinigungen übertragen .

23

Damit ist das Begehren der Kläger darauf gerichtet, das Verfahren wiederaufzugreifen (§ 51 LVwVfG) und die bestandskräftigen Wohnsitzauflagen wegen geänderter Umstände zu widerrufen (§ 49 LVwVfG; vgl. auch OVG Sachs.-Anh., Urt. v. 29.11.2007 – 2 L 223/06 - ; Funke-Kaiser, a.a.O., Rn. 7), was im gerichtlichen Verfahren nur mit Verpflichtungsrechtsbehelfen verfolgt werden kann (so auch VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009 - 4 K 874/09 - ; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009, a.a.O.).

B.

24

Die zulässigen Klagen sind auch begründet . Denn sie sind gegen den richtigen Beklagten gerichtet (dazu I.) und haben in der Sache Erfolg (dazu II.).

I.

25

Die Klagen sind zu Recht gegen das beklagte Land gerichtet.

26

Zwar wohnen die Kläger seit dem vergangenen Jahr außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Landratsamts im Zuständigkeitsbereich einer kommunalen Ausländerbehörde und stellt § 3 Abs. 1 Satz 1 der Aufenthalts- und Asylzuständigkeitsverordnung (AAZuVO) für die örtliche Zuständigkeit der Ausländerbehörden auf den gewöhnlichen Wohnsitz ab. Doch § 3 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. AAZuVO bestimmt im Falle einer räumlichen Beschränkung des Wohnsitzes gerade den der räumlichen Beschränkung entsprechenden Dienstbezirk als Ort des gewöhnlichen Aufenthalts, so dass das Landratsamt nach wie vor für die Entscheidung über den Fortbestand der Wohnsitzauflagen der Kläger zuständig ist.

II.

27

Die Kläger haben auch einen Anspruch gegen den Beklagten auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung der bestandskräftigen Wohnsitzauflagen , § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 51 Abs. 1 Nr. 1 und 49 Abs. 1 LVwVfG sowie § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG.

28

Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG hat eine Behörde auf Antrag über die Aufhebung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sachlage zugunsten der Betroffenen geändert hat. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Dann ist eine Aufhebungsentscheidung nach § 48 LVwVfG oder nach § 49 LVwVfG zu treffen.

29

1. Die Kläger behaupten schon nicht, ihre Wohnsitzauflagen seien von Anfang an rechtswidrig gewesen, so dass sie sich auf § 48 LVwVfG nicht berufen können.

30

Denn diese Bestimmung ist nach überwiegender Auffassung nur anwendbar, wenn Verwaltungsakte von Anfang an rechtswidrig gewesen sind (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 23.5.1995, BVerwGE 98, 298 ; OVG Sachs.-Anh., Urt. v. 29.7.2007, a.a.O.). Das ist hier nicht erkennbar. Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflagen im Jahr 1998 war § 56 Abs. 3 Satz 2 des damals geltende Ausländergesetzes (AuslG), wonach weitere Auflagen zur Duldung angeordnet werden konnten. Unmittelbar nach Abschluss der Asylerstverfahren der Kläger konnten die Wohnsitzauflagen nach dieser Bestimmung unproblematisch ermessensgerecht zur Förderung der Ausreise der Kläger erlassen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.9.2005, NVwZ 2006, 447: § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG „erlaubt es der Ausländerbehörde … unbestrittenermaßen, durch Nebenbestimmungen zur Duldung den Aufenthalt des Ausländers so zu gestalten, dass eine seine spätere Entfernung aus dem Bundesgebiet hindernde Integration in die hiesigen Lebensverhältnisse vermieden und der mit der weiteren Anwesenheit verbundene Aufwand an öffentlichen Mitteln möglichst gering gehalten werden kann“).

31

2. Somit kommt als Rechtsgrundlage für die Aufhebung der bestandskräftigen Auflagen nur § 49 LVwVfG in Betracht, dessen Voraussetzungen vorliegen.

32

Nach § 49 Abs. 1 LVwVfG kann ein zunächst rechtmäßiger nicht begünstigender Verwaltungsakt, nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, außer wenn ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste oder aus anderen Gründen ein Widerruf unzulässig ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor; das Widerrufsermessen ist aus den besonderen Umständen des Einzelfalles sogar ausnahmsweise auf Null reduziert . Denn die für den Erlass und die Aufrechterhaltung der Auflagen maßgeblichen Umstände haben sich nachträglich in erheblicher Weise geändert :

33

Die Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflagen, § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG, ist außer Kraft getreten. Ermächtigungsgrundlage für die heutige Aufrechterhaltung kann im Falle der Kläger nicht § 46 Abs. 1 AufenthG sein. Denn für auf diese Rechtsgrundlage gestützte Maßnahmen sind in Baden-Württemberg nur die Regierungspräsidien zuständig (vgl. 8 Abs. 1 u. Abs. 3 Nr. 2 AAZuVO). Rechtsgrundlage für Entscheidungen über die Aufrechterhaltung der Auflagen ist vielmehr die mit dem § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG vergleichbare Bestimmung des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG , wonach bei vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern neben einer zwingenden räumlichen Beschränkung auf das Bundesland (Satz 1) weitere Bedingungen und Auflagen angeordnet werden können. Dem Landratsamt ist somit Ermessen eingeräumt. Diese hat sich an aufenthaltsrechtlichen Belangen zu orientieren und muss unter Abwägung mit schützenswerten Belangen der Betroffenen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (so OVG NRW, Beschl. v. 10.3.2010, AuAS 2010, 176; VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009, a.a.O.; VG Stuttgart, Urt. v. 21.10.2009, a.a.O.; Funke-Kaiser, a.a.O., § 61 Rn. 35.1).

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Im Versagungsbescheid vom 30.6.2010 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 29.7.2010 erhalten hat, werden mehrere öffentliche Belange benannt (ausländerrechtliche und polizeirechtliche Kontrolle, Verhinderung einer Ghettobildung, gleichmäßige Lastenverteilung auf die Kommunen). In erster Linie wird auf ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften Bezug genommen. Die Versagungsentscheidung ist nicht schon wegen dieses Bezugs ermessensfehlerhaft (dazu a)). Eine Reduzierung des Ermessens ergibt sich im Falle der Kläger auch nicht aus höherrangigem Recht (dazu b)), sondern aus den besonderen Umständen des Einzelfalles (dazu c)).

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a) Die Entscheidung des Beklagten ist nicht schon deswegen ermessensfehlerhaft, weil sie sich an den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften des Landes Baden-Württemberg orientiert.

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Maßgeblich sind dabei Ziffer 5.2 der VwV-FlüAG und Ziffern 2.11.2.2 i.V.m. 2.5.3 der VwV Asyl/Rückführung, beide enthalten in den Verwaltungsvorschriften des Innenministeriums zum Ausländerrecht (VwV-AuslR-IM v. 2.11.2010, GABl. S. 504, zugänglich über die Homepage des Ministeriums). Eine Ermessenslenkung durch Verwaltungsvorschriften ist gerade in solchen massenhaft anfallenden Verwaltungsvorgängen sinnvoll und zulässig (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 15.1.2008, BVerwGE 130, 148 zu Verwaltungsvorschriften über Wohnsitzauflagen bei anerkannten Flüchtlingen nach der GFK). Die baden-württembergischen Richtlinien lassen auch ein zulässiges Leitmotiv für die Ermessenssteuerung erkennen, nämlich die Erhaltung des Fortbestands einer bereits während des Asylverfahrens versuchten gleichmäßigen Verteilung der im Verfahren befindlichen Ausländer und der damit verbundenen finanziellen Belastungen auf die Kommunen . Nach überwiegender Auffassung gehört dieser Gesichtspunkt zu den „aufenthaltsrechtlichen Belangen“ nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 10.3.2010, a.a.O.; VG Freiburg, Beschl. v. 29.6.2009, a.a.O.; zu eng daher wohl Ziff. 61.1.2 VwV-AufenthG mit seiner Begrenzung auf die Ausreiseförderung). Art. 71 Abs. 3 LVerf Bad.-Württ. verpflichtet das Land auch zur Rücksichtnahme auf die finanziellen Belange der Kommunen.

37

Entgegen der Ansicht des Klägervertreters ist auch nicht zu beanstanden, dass die maßgeblichen Regelungen in Verwaltungsvorschriften enthalten sind, die auch den Aufenthalt von Asylbewerbern betreffen. Denn nach ihrer Ziffer 2.11.2 gilt die VwV Asyl/Rückführung nicht nur für abgelehnte Asylbewerber, die zurückgeführt werden können, sondern auch für „erfolglose Asylbewerber“, bei denen Ausreisehindernisse (auch faktische) vorliegen.

38

Sehr zu bezweifeln ist allerdings, ob die in Baden-Württemberg maßgeblichen Verwaltungsvorschriften nachvollziehbar ausgestaltet sind. Auch das Landratsamt hat sich zur Begründung seines Ausgangsbescheids vom 30.6.2010 gerade nicht auf die unübersichtlichen Richtlinien berufen, sondern auf andere unzutreffende Normen. Wenig zu überzeugen vermag zudem, dass sich die Grundsatzregelung zur Lenkung einer ausländerrechtlichen Ermessensentscheidung ausgerechnet in einer Verwaltungsvorschrift - der VwV-FlüAG - befindet, deren Ziffer 1 Satz 2 zutreffend betont, dass das zugrundeliegende Gesetz, das Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG), nicht zu ausländerrechtlichen Maßnahmen ermächtigt. Weiter enthalten die anwendbaren Ziffern der VwV Asyl/Rückführung keinen Hinweis auf die Möglichkeit einer Durchbrechung durch höherrangiges Recht (etwa auf Grund von Art. 6 GG im Falle einer Heirat). Schon deswegen besteht stets eine Prüfpflicht der für die Aufrechterhaltung der Auflage zuständigen Behörde, ob die Zustimmung der aufnehmenden Ausländerbehörde rechtmäßig versagt worden ist.

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b) Aus höherrangigem Recht ergibt sich im Fall der Kläger keine Ermessenreduzierung.

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Abwägungsentscheidungen bedürfen nicht nur des Blicks auf den Einzelfall (vgl. nachfolgend c)), sondern stets auch der Rückbesinnung auf wertentscheidende Grundsatznormen, die das Gewicht der abwägungsrelevanten Belange prägen. Wird dies hier beachtet, fällt auf, dass private Rechte eines Geduldeten auf Wohnsitznahme in einer bestimmten Gemeinde regelmäßig kein hohes Gewicht zukommen kann. Denn Freizügigkeit im Bundesgebiet genießen zunächst nur deutsche Staatsangehörige (Art. 11 Abs. 1 GG; vgl. dazu Durner in: Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 11 Rn. 61) und Art. 2 Abs. 1 des Vierten Zusatzprotokolls zur EMRK gewährleistet nur Personen, sie sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet anderer Staaten aufhalten, das Recht auf freie Wohnsitznahme. Geduldete, d.h. sich rechtswidrig im Bundesgebiet aufhaltende Ausländer, haben deswegen kein Recht, ihren Wohnsitz in einer bestimmten Kommune zu nehmen, sondern sind vorrangig verpflichtet, auszureisen. Kommentierungen und Rechtsprechung zu § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG, die betonen, es bedürfe „besonderer Gründe“ für eine Wohnsitzauflage bei Geduldeten, verfehlen erkennbar diesen rechtlichen Ausgangspunkt. Vielmehr reichen einfache öffentliche Belange von geringem Gewicht regelmäßig aus, um eine Wohnsitzauflage gegenüber Geduldeten ermessensgerecht verfügen und aufrechterhalten zu können.

41

c) Aus dem Umständen des Einzelfalles überwiegen hier jedoch die Interessen der Kläger an der Aufhebung der zunächst rechtmäßigen Beschränkung.

42

Die durch Verwaltungsvorschriften bewirkte Ermessensbindung geht ohnehin nie so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.1.2008, a.a.O.). Das Erfordernis einer individuellen Ermessensentscheidung gebietet es deshalb, die der Behörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers zu berücksichtigen. Hier besteht eine Fülle von Gesichtspunkten, die in ihrer Summe eine Ermessensausübung zugunsten der Kläger gebieten (Ermessensreduzierung auf Null):

43

Sie leben seit über 12 Jahren geduldet im Bundesgebiet und die Klägerin Ziffer 2 war diese gesamte Zeit hindurch erwerbstätig, der Kläger Ziffer 1 mit Unterbrechungen. Gleichwohl lebten sie bis zu ihrem Umzug stets nur in einer Flüchtlings-/Obdachlosenunterkunft. Dieser Fakt wurde in ausländerbehördlichen und gerichtlichen Entscheidungen zu ihrem Nachteil gewertet (vgl. § 2 Abs. 4 AufenthG). Der Umzug in eine verfügbare Privatwohnung in der Nähe erfolgte in die ca. 10 km entfernte Kreisstadt, in welcher auch die Arbeitsplätze beider Kläger liegen. Sie verfügen derzeit über ein gemeinsames Bruttoeinkommen von ca. 2.100 EUR im Monat, so dass ein Anspruch auf aufstockende Leistungen nicht mehr bestehen dürfte. Vor diesem Hintergrund vermag letztlich auch das eigenmächtige Handeln der Kläger, d.h. die Anmietung und den Bezug einer Wohnung vor Aufhebung der Beschränkung, nicht zu ihrem Nachteil durchschlagen, auch wenn im Regelfall vor Umzug ein Verfahren nach § 123 VwGO auf Verpflichtung des Träger der Ausländerbehörde zur Streichung der Wohnsitzauflage durchzuführen sein dürfte.

44

Von dieser Verpflichtung zur Streichung der bisherigen Auflagen bleibt die Befugnis der nun zuständigen Ausländerbehörde unberührt, nach Ermessen eine erneute Beschränkung der Wohnsitznahme auf den jetzigen Wohnort zu verfügen.

C.

45

Da der Beklagte unterliegt, hat er die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

46

Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.