Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-18, Aktenzeichen 15 A 1958/01
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0618.15A1958.01.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Rat der Stadt O. setzt sich seit der Kommunalwahl 1999 aus 29
Mitgliedern der SPD-Fraktion, 22 Mitgliedern der CDU-Fraktion und 3 Mitgliedern der
Fraktion Die Grünen zusammen. Außerdem entfallen je zwei Mandate auf Mitglieder
der FDP und der PDS. Diese haben sich jeweils zu Ratsgruppen
zusammengeschlossen. Die FDP-Gruppe entsendet jeweils ein stimmberechtigtes
Mitglied in den Hauptausschuss und den Finanzausschuss des Rates. Sie ist wie die
PDS-Gruppe ferner durch die Entsendung sachkundiger Einwohner an der Arbeit des
Rates beteiligt. Beide Ratsgruppen nehmen darüber hinaus mit jeweils einem
Ratsmitglied als ständigem Gast an den Sitzungen des Ältestenrates teil. In der am
18. Oktober 1999 geänderten Geschäftsordnung des Rates der Stadt O.
werden die Gruppen mehrfach angesprochen und als Ratsmitglieder einer Partei
ohne Fraktionsstatus bezeichnet.

3

Auf gemeinsamen Antrag der Fraktionen beschloss der Rat in seiner Sitzung
vom 25. Oktober 1999, den neu hinzugekommenen Ratsgruppen in Anlehnung an
die den Fraktionen gewährten Zuwendungen ab dem 1. Oktober 1999 ebenfalls
Haushaltsmittel für die Durchführung der Ratsarbeit zukommen zu lassen. Hierbei
waren ein jährlicher Betrag in Höhe von 50 v.H. des für die kleinste Fraktion
gezahlten Sockelbetrages, ein Betrag von 50 v.H. des für die Fraktionen geltenden
Steigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in einer Bezirksvertretung, eine
Personalkosten- und Mietpauschale sowie ein einmaliger Betrag für eine
Büroausstattung vorgesehen. Für die FDP-Gruppe errechnete sich hieraus ein
Betrag von 54.160,-- DM, für die PDS-Gruppe ein Betrag von 53.860,-- DM, jeweils
zuzüglich des einmaligen Betrages von 20.000,-- DM für eine Büroausstattung. Über
die Mittelverwendung ist wie bei Fraktionen ein Nachweis führen.

4

Unter dem 2. November 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der Stadt
O. auf Weisung der Beklagten den Ratsbeschluss. Nachdem dieser noch am
selben Tage durch den Rat bestätigt wurde, hob ihn die Beklagte mit Bescheid vom
22. November 1999 auf. Zur Begründung sie aus: Die Gemeindeordnung regele
ausschließlich die Pflicht der Gemeinde, den im Rat vertretenen Fraktionen aus
Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen
für die Geschäftsführung zu gewähren. Diese Regelung sei auch nach dem Wegfall
der 5 % - Klausel im Kommunalwahlrecht als abschließend zu betrachten. Der
Gesetzgeber habe bewusst eine Privilegierung der Fraktionen getroffen. Für eine
Ausdehnung der Regelung auf Gruppen ohne Fraktionsstatus bleibe daher kein
Raum. Ansprüche fraktionsloser Mitglieder des Rates ergäben sich ausschließlich
aus den Entschädigungsvorschriften der Gemeindeordnung und der
Entschädigungsverordnung. Eine gesetzlich nicht gedeckte Zuwendung verstoße
gegen das Prinzip sparsamer Haushaltsführung sowie gegen das Verbot verdeckter
Parteienfinanzierung. Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln sollten nach dem Willen
des Gesetzgebers nur für solche Aufwendungen gewährt werden, die mit der
Vorbereitung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse in Zusammenhang
stünden und typischerweise bei den Fraktionen anfielen. Dies stelle keine
unangemessene Benachteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder dar. Diesen bleibe es
unbenommen, sich mit anderen Ratsmitgliedern auch über Parteigrenzen hinweg zu
einer Fraktion zusammen zu schließen. Auch habe der Gesetzgeber mit der
Einführung von Mindeststärken der Fraktionen das Ziel verfolgt, im Interesse einer
effektiven Ratsarbeit die Aufsplitterung in Kleinstfraktionen zu vermeiden. Diese
Zielsetzung könne nicht erreicht werden, wenn den fraktionslosen Ratsmitgliedern
die selben Rechte eingeräumt würden wie Fraktionen.

5

Die Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben.

6

Sie hat vorgetragen: Dem Rat komme auf Grund seiner Organisationshoheit die
Befugnis zu, finanzielle Zuwendungen auch für Gruppierungen fraktionsloser
Ratsmitglieder autonom zu regeln. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der
Gesetzgeber durch die Einführung von Mindeststärken der Fraktionen und eines
Rechtsanspruchs der Fraktionen auf finanzielle Zuwendungen die bis dahin
bestehende Regelungskompetenz des Rates eingeschränkt habe. Die
Gemeindeordnung enthalte kein Verbot, Ratsgruppierungen ebenfalls Finanzmittel
für ihre Ratsarbeit zur Verfügung zu stellen. Mit der Neuregelung habe der
Gesetzgeber das Ziel verfolgt, die Rechtsstellung der Fraktionen zu stärken. Sie
garantiere einen Mindeststandard der Förderung, beinhalte aber kein Verbot
weitergehender Regelungen durch den Rat. Finanzielle Zuwendungen an
Ratsgruppen seien daher solange zulässig, wie sie im öffentlichen Interesse lägen.
Dies sei vorliegend der Fall. Denn die Gruppierungen seien organisatorisch in die
Arbeit des Rates eingebunden. Der hiermit verbundene Koordinierungsaufwand sei
mit dem von Fraktionen vergleichbar. Schließlich bestünden unter dem
Gesichtspunkt gleicher Mitwirkungsbefugnisse für alle Ratsmitglieder auch
verfassungsmäßige Bedenken gegen die von der Beklagten vertretenen
Auslegung.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Bescheid der Beklagten vom 22. November
1999 aufzuheben.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Sie hat auf die Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen und
ergänzend ausgeführt: Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber Ratsgruppen
ausschließlich in § 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung erwähne, ergebe sich im
Umkehrschluss, dass diese nur in Bezug auf das dort angesprochene System der
Verteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge gleichzubehandeln seien. Hätte
der Gesetzgeber eine finanzielle Gleichbehandlung von Gruppen und Fraktionen
gewollt, hätte er angesichts der wiederholten Änderungen der Gemeindeordnung
eine entsprechende Regelung getroffen. Für eine Ungleichbehandlung gebe es einen
guten Grund. Funktion der Fraktion sei es, die Meinungen der
zusammengeschlossenen Ratsmitglieder zusammenzuführen und auf diese Weise
die Entscheidungsfindung des Rates zu erleichtern. Hierzu bedürfe es eines nicht
unerheblichen sachlichen und finanziellen Aufwandes, der gesonderte Zuwendungen
rechtfertige. Dieser Aufwand sei innerhalb der Ratsgruppen wesentlich kleiner,
sodass es über die Entschädigungen für einzelne Ratsmitglieder hinausgehender
Zuwendungen nicht bedürfe. Zudem stellten die Anforderungen an die
Binnenorganisation einer Fraktion eine gewisse Kontinuität und Transparenz sicher.
Eine Gruppe sei hingegen ein noch schwächerer Verbund, dem es an jeglicher
Transparenz mangele. Dies bedinge eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Es sei sehr
leicht denkbar, dass sich Ratsmitglieder mit ansonsten sogar gegensätzlichen
Interessen zum Zweck der gemeinsamen Mittelbeantragung zu einer Gruppe
zusammenfänden. Bei einer Mittelvergabe an Gruppen ohne jegliche rechtliche
Bindung käme es im Ergebnis sogar zu einer Benachteiligung der Fraktionen, da
diese den gesetzlichen Bindungen der Gemeinde unterlägen.

12

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben
und den angefochtenen Bescheid aufgehoben.

13

Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Beklagten. Sie wiederholt und vertieft das Vorbringen aus dem erstinstanzlichen
Verfahren. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe im Ergebnis zu einem
Rechtsanspruch der Ratsgruppen auf finanzielle Zuwendungen. Sie gebe die vom
Gesetzgeber gewollte Unterscheidung zwischen Fraktionen und Gruppen auf. Die
repräsentative Mitwirkung der Bürger im Rat erfolge ehrenamtlich. Darüber
hinausgehende Zuwendungen an Mitglieder des Rates seien nur im Interesse der
Funktionstüchtigkeit des Rates zulässig. Ein besonderes öffentliches Interesse an
der Finanzierung der Arbeit der Ratsfraktionen aus Haushaltsmitteln bestehe nur
deshalb, weil diese in der Gemeindeverfassung und der Geschäftsordnung des
Rates eine besondere Stellung einnähmen, die übrigen Ratsgruppen nicht zukomme.
Insgesamt enthalte die Gemeindeordnung ein in sich geschlossenes System zur
Bildung von Fraktionen und ihrer Kompetenz in Rat und Ausschüssen, dessen
Änderung oder Ergänzung der kommunalen Organisationshoheit entzogen sei.
Anderes ergebe sich auch nicht aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt
O. . Soweit diese Rechte einräume, seien sie nicht an den Gruppenstatus,
sondern an den Status des einzelnen Ratsmitgliedes gebunden.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Festsetzung von Fraktionsstärken durch
den Gesetzgeber bestünden nicht. Außerdem verfüge die Stadt O. nicht über
einen ausgeglichenen Haushalt und habe deshalb alles zu unterlassen, was den
Haushaltsausgleich gefährden könne. Auch sei bei der Ermittlung der beschlossenen
Zuwendung die erforderliche Bedarfsanalyse unterblieben.

14

Die Beklagte beantragt,

15

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

16

Die Klägerin beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und trägt vor: Der Beschluss des
Rates betreffe nicht die Aufwandsentschädigung des einzelnen Ratsmitgliedes,
sondern die Zuwendungen an bestimmte Gruppen für ihre mit der Ratsarbeit
verbundenen Aufwendungen. Die Zuwendungen an Ratsgruppen bedeuteten auch
keinen Verstoß gegen die Privilegierung des Fraktionen, weil diesen durch das
Gesetz ein Rechtsanspruch auf Geldleistungen zustehe, während es für die
Ratsfraktionen bei dem früheren Rechtszustand verbleibe. Die Einbindung der
Gruppen in die Arbeit des Rates stelle einen sachlichen Grund für die Gewährung
von Zuwendungen dar. Mit dem Hinweis auf die Verpflichtung zur sparsamen und
wirtschaftlichen Haushaltsführung könne die Beklagte schon formell-rechtlich nicht
durchdringen, weil der streitbefangene Bescheid hierauf nicht gestützt und das
Vorbringen deshalb im Berufungsverfahren nicht mehr berücksichtigungsfähig sei.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von den Beteiligten übersandten Verwaltungsvorgänge
(jeweils 1 Hefter) Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die Berufung ist nicht begründet.

22

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zutreffend stattgegeben und die
aufsichtsbehördliche Verfügung der Beklagten vom 22. November 1999 aufgehoben.
Diese ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren (Selbstverwaltungs-) Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - .

23

Gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen - GO NRW - kann die Beklagte als zuständige Aufsichtsbehörde (§ 117
Abs. 2 GO NRW) Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach
vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat
oder Ausschuss aufheben. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Der
Beschluss des Rates der Stadt O. vom 25. Oktober 1999 verstößt nicht gegen
geltendes Recht. Die Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln der
Gemeinden für die Aufwendungen der Geschäftsführung an Gruppen des Rates, die
keine Fraktionsstärke erreichen, ist zulässig.

24

Der Beschluss des Rates findet eine Rechtsgrundlage in der kommunalen
Finanz- und Organisationshoheit. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und
Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens
(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten
im Rahmen der Gesetze in organisatorisch - verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu
regeln (Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer
eigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung
der Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich
aus der institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs.
2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes
Nordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab.

25

Vgl. zur Finanzhoheit: OVG NRW, Urteil vom
13. Dezember 1974 - II A 1093/73 -, StT 1975, 483;
Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-
Westfalen, 2. Auflage 1997, Seite 50; Rosenschon,
Gemeindefinanzsystem und
Selbstverwaltungsgarantie, 1980, Seite 29;
Waechter, Kommunalrecht, 2. Auflage 1995, Rdnr.
96; zur Organisationshoheit: Urteil des Senats vom
17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (96
ff.); VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1979 -
VerfGH 7/78 -, NJW 1979, 1201; Wansleben, in:
Held/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 1 GO, Erl. 2.1; Schmidt-Jortzig, Kommunale
Organisationshoheit, 1979, Seite 287.; ferner:
BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73;
2 BvR 902/73 - BVerfGE 38, 258 (278 f.).

26

Dem angefochtenen Urteil ist indes darin zu folgen, dass der Gesetzgeber nicht
nur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre
Zuständigkeiten sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen
Willensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen kann.
Raum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen
Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, solange und soweit der
Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist
den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur
Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der
Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt.

27

Urteil des Senats vom 17. Februar 1984 - 15 A
2626/81 -, OVGE 37, 94 (99).

28

Eine Einschränkung der kommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend
eindeutige gesetzliche Regelung voraus. Diese ist der Gemeindeordnung in Bezug
auf die Finanzausstattung von Ratsgruppen nicht zu entnehmen.

29

Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Hiernach gewährt
die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen
und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Zuwendungen an
Fraktionen sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über
die Verwendung der Zuwendungen ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen, der
unmittelbar dem Bürgermeister zuzuleiten ist. Ihrem Wortlaut nach lässt die Vorschrift
damit offen, ob Zuwendungen aus Haushaltsmitteln nur an Ratsgruppierungen mit
Fraktionsstatus gewährt werden oder auch andere Gruppen zulässigerweise solche
Zuwendungen erhalten dürfen. Es ist lediglich ausgesagt, dass nur Fraktionen, also
freiwillige Vereinigungen von Mitgliedern des Rates oder einer Bezirksvertretung,
welche die Mindeststärke gemäß § 56 Abs. 1 GO NRW erreichen, Zuwendungen
erhalten müssen. Denn die Formulierung lässt den Schluss auf einen Anspruch der
Fraktionen auf die Bezuschussung ihrer Geschäftsführung zu.

30

Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für
Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 56 GO,
Erl. IV.1.

31

Sie trifft aber keine Aussage zu der hier entscheidungserheblichen Frage, ob
Zuwendungen zwingend auf diesen Empfängerkreis zu begrenzen sind.

32

Entsprechendes ergibt sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift.
Noch die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1969 (GV NRW 656) traf keinerlei Aussage zu
Fraktionen und anderen Ratsgruppierungen, ihrer Zusammensetzung und ihrer
Finanzierung. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befand sich insoweit in
Übereinstimmung mit zahlreichen anderen Landesgesetzgebern, die - wenn
überhaupt - Bestimmungen über die Fraktionen erst sehr spät in die
Gemeindeordnungen aufgenommen haben, obwohl mit der Anerkennung der
politischen Parteien als verfassungsrechtliche Institutionen durch Art. 21 GG auch die
Anerkennung der Fraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens
verbunden war.

33

Vgl. Rothe, Die Fraktion in den kommunalen
Vertretungskörperschaften, 1989, Rdnr. 5.

34

Dementsprechend fehlten auch Regelungen über andere Ratsgruppierungen.
Erstmals § 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung in der Fassung des Änderungsgesetzes
vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) bestimmte, dass sich Ratsmitglieder zu einer
Fraktion zusammenschließen konnten. Gleichzeitig wurde geregelt, dass eine
Fraktion aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen müsse, womit sich die Frage
nach der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung von Fraktionen und anderen
Ratsgruppen praktisch nicht stellte. Regelungen über finanzielle Zuwendungen traf
auch diese Bestimmung nicht, obgleich Zahlungen an Fraktionen aus
Haushaltsmitteln auch seinerzeit bereits zur gängigen kommunalen Praxis
zählten.

35

Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 98 ff. mit
statistischen Angaben zur Höhe der gewährten
Leistungen.

36

Erst durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der
Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15.
Mai 1979 (GV NRW 408) wurde in § 30 Abs. 7 Satz 6 der Gemeindeordnung
bestimmt, dass die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu
den Aufwendungen der Geschäftsführung gewähren kann. Gruppen des Rates
fanden in § 35 Abs. 3 Satz 3 wie heute nur in Zusammenhang mit der Wahl der
Ausschussmitglieder Erwähnung. Allerdings kam dem keine praktische Bedeutung
zu, weil die Bildung einer Fraktion unverändert mit zwei Ratsmitgliedern möglich
war.

37

Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 22 (Fußn. 1):
"Redaktionsversehen".

38

Der mit dem Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994
(GV NRW 270) eingefügte und dem heutigen § 56 GO NRW entsprechende § 30 c
der Gemeindeordnung enthielt schließlich eine gesetzliche Definition des Begriffs der
Fraktion und eine nunmehr geänderte Festlegung der Mindeststärken der Fraktionen.
Durch die bindende Festlegung der Fraktionsstärken von mindestens drei Personen
bei einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern und von mindestens vier Personen bei
einem Rat mit mehr als 81 Mitgliedern war es nunmehr praktisch denkbar, dass sich
Personen zu Gruppierungen zusammenfanden, die nicht die erforderliche
Fraktionsstärke erreichten. Die finanziellen Zuwendungen an die Ratsfraktionen
waren jetzt in § 30 c Abs. 3 entsprechend der heutigen Regelung als
Rechtsanspruch der Fraktionen ausgestaltet. Die Erwähnung sonstiger
Ratsgruppierungen blieb weiterhin auf die Regelung der Abstimmungen über die
Besetzung der Ratsausschüsse beschränkt. Aus dem Wortlaut der bestehenden
Regelung und aus der Gesetzgebungsgeschichte sind damit klare Aussagen zu der
organisationsrechtlichen Stellung von Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstatus in
Bezug auf finanzielle Zuwendungen nicht abzuleiten. Erkennbar ist lediglich das
Bestreben des Gesetzgebers, die Ratsfraktionen zu institutionalisieren und ihrer
Arbeit durch die Einräumung eines entsprechenden Rechtsanspruchs ein
gesichertes finanzielles Fundament zu geben.

39

Aus der Gemeindeordnung folgt damit kein in sich geschlossenes gesetzliches
System im Hinblick auf Fraktionen, das Zuwendungen für die Geschäftsführung
anderer Ratsgruppierungen generell ausschließt. Allerdings ist nicht zu verkennen,
dass die Stellung der Ratsfraktionen im geltenden Gemeindeverfassungsrecht
erheblich gestärkt worden ist. So setzt die Gemeindeordnung die Existenz politischer
Zusammenschlüsse im Rat nicht mehr nur stillschweigend voraus, sondern weist den
Fraktionen in der Ratsarbeit ausdrücklich eigene Befugnisse zu. § 56 Abs. 2 Satz 1
GO NRW bestimmt allgemein, dass die Fraktionen bei der Willensbildung und
Entscheidung in der Vertretung mitwirken und ihre Auffassung insoweit öffentlich
darstellen können. Außerdem stehen den Fraktionen eigene
Geschäftsordnungsrechte (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu und sind sie maßgeblich
an der personellen Besetzung der Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 und 5 GO NRW)
beteiligt. Zudem haben die Fraktionen durch das zwingend erforderliche Statut zur
Regelung ihrer inneren Ordnung (§ 56 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) eine organisatorische
Verfestigung erhalten, die sie deutlich von losen Zusammenschlüssen von
Ratsmitgliedern, wie sie etwa in Zusammenhang mit konkreten zur Entscheidung
anstehenden Sachfragen denkbar sind, unterscheidet. Schließlich zeigt der
Umstand, dass Fraktionen befugt sind, hauptberuflich tätige Mitarbeiter zu
beschäftigen, die auch Ratsmitglieder sein können, einen Trend zur
Professionalisierung der Ratsarbeit, der sich vom überkommenen Leitbild
ehrenamtlicher Ratsarbeit unterscheidet, und eine gewisse Annäherung an die
Stellung der Fraktionen des Parlamentsrechts.

40

Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 61 -
65.

41

Im Gegensatz hierzu sind sonstige Gruppierungen von Ratsmitgliedern nur in
§ 50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW erwähnt, ohne dass eine organisatorische
Verfestigung des Zusammenschlusses vom Gesetz vorausgesetzt oder gefordert
wird. Allerdings räumt Satz 3 a.a.O. den Gruppen die Befugnis zu eigenen
Wahlvorschlägen bei der Besetzung der Ausschüsse ein. Nach Satz 5 a.a.O. wird
der Nachfolger für ein vorzeitig aus dem Ausschuss ausgeschiedenes Mitglied auf
Vorschlag der Fraktion oder Gruppe gewählt, welcher das ausgeschiedene Mitglied
bei seiner Wahl angehörte. Das Gesetz geht damit von einer institutionalisierten
Existenz auch von Ratsgruppen aus, wenngleich Vorschriften über deren
Zusammensetzung und innere Organisation fehlen. Die Rechtslage ist damit insoweit
mit derjenigen der Fraktionen vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der
Gemeindeordnung vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) vergleichbar.

42

Anhaltspunkte für ein aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgendes Verbot, auch
Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstärke Zuwendungen zu gewähren, sind hieraus
nicht abzuleiten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie vorliegend - bei den im
Rat vertretenen Gruppierungen um organisatorisch verfestigte und in der
Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestattete Zusammenschlüsse
handelt.

43

Anders Wansleben, in: Held/Becker/Decker/
Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 56 GO, Erl. 1.

44

Anderes ergibt sich auch nicht aus dem durch die Gesetzgebungsmaterialien
belegten Sinn der Vorschrift. Bereits die Vorgängerregelung des § 30 Abs. 7 der
Gemeindeordnung in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 15. Mai
1979 (GV NRW 408) wurde damit begründet, dass nach der Rechtsprechung
Fraktionen als ständigen Gliederungen des kommunalen Vertretungsorgans
Zuschüsse zur Bestreitung ihres persönlichen und sächlichen Aufwandes gewährt
werden könnten, der ihnen im Rahmen ihrer Arbeit im und für den Rat erwachse.
Dies solle mit der gesetzlichen Formulierung klargestellt werden.

45

Vgl. LT-Drs. 8/3152, S. 61 f.

46

Die Neuregelung schloss damit offenkundig an die Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts an. Hiernach war es in Ermangelung einer ausdrücklichen
gesetzlichen Regelung in das Ermessen des Rates einer Gemeinde gestellt, ob er
seinen Fraktionen aus Haushaltsmitteln einen Auslagenersatz bewilligte.

47

Urteil des OVG NRW vom 14. Januar 1975 - III A
551/73 -, Kottenberg-Steffens, Rspr. Slg. § 30 GO
Nr. 4.

48

Die gesetzliche Neuregelung nahm damit eine ohnehin in den Kommunen
bestehende und auch zulässige Praxis auf und war im Hinblick auf die den
Gemeinden zukommende Organisationshoheit eher deklaratorischer Natur.

49

Vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und
Fraktionenrecht, 1990, Seite 397.

50

Auch soweit das vorstehende Urteil eine Beschränkung der Zuwendung in einer
Hauptsatzung auf Fraktionen mit einer Mindeststärke von fünf Ratsmitgliedern für
rechtmäßig erachtete und auf das Ziel einer Effektivierung der Ratsarbeit verwies,
das mit der Unterstützung kleinerer Ratsgruppierungen nicht erreicht werde,

51

OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A
551/73 -, a.a.O. S. 29,

52

ergibt sich nichts für die Rechtsauffassung der Beklagten. Denn hiermit war noch
nichts über die Rechtmäßigkeit einer weitergehenden Zuwendungspraxis ausgesagt.
Zudem hat der Gesetzgeber mit der späteren Einführung von niedrigeren
Mindeststärken der Fraktionen selbst die Zuwendungswürdigkeit kleinster Fraktionen
anerkannt. So gewährt die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit
Abs. 1 Satz 2 GO NRW Zuwendungen auch Fraktionen, die aus nur zwei Personen
bestehen, soweit der Rat nicht mehr als 57 Mitglieder umfasst.

53

Die Begründung des Landesregierung zum Gesetzentwurf des Gesetzes zur
Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 enthält keine Aussagen zu
der hier entscheidungserheblichen Frage. Sie hebt lediglich das mit der Einführung
gestaffelter Mindeststärken der Fraktionen verfolgte Ziel hervor, einer Aufsplitterung
politischer Gruppierungen während der Wahlperiode vorzubeugen und führt aus,
dass die Gewährung von Haushaltsmitteln nunmehr sowohl für sachliche als auch für
personelle Aufwendungen zulässig sei.

54

LT-Drs. 11/4983, Seiten 2 und 13.

55

Der Gesetzgeber sah damit eine Gewährung von Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln für die Geschäftsführung der Ratsfraktionen seit dem Zweiten
Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979 als sachgerecht und sinnvoll an. Ausgehend
von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Fraktionen in staatlichen
Parlamenten, die Fraktionen als notwendige Elemente der organisierten Staatlichkeit
ansieht,

56

vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE
1/88 -, BVerfGE 80, 188; Urteil vom 19. Juni 1966 - 2
BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56,

57

wurden Fraktionen auch auf kommunaler Ebene als Einrichtungen des
Verfassungslebens anerkannt. Sie stellten und stellen eine Einwirkungsmöglichkeit
der Parteien auf die Vertretungskörperschaften dar und dienen einer effektiven
Ratsarbeit, indem sie die unterschiedlichen Meinungen der in der Fraktion
zusammengeschlossenen Mitglieder auf mehrheitlich für richtig befundene
Standpunkte zusammenführen.

58

Vgl. Banken, Die Ratsfraktion und die
Finanzierung ihrer Arbeit, StGR 1994, 317 (318);
Fehn, Kommunale Zuwendungen an Fraktionen,
StGR 1988, 129 (130); Meyer, Kommunales
Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, Seite 391
ff.

59

Diese Funktion der Ratsfraktionen gebietet es nicht zwingend, finanzielle
Zuwendungen aus Haushaltsmitteln generell auf Fraktionen im Sinne der Definition
des § 56 Abs. 1 GO NRW zu beschränken und andere Gruppierungen des Rates
auszuschließen. Denn eine die Ratsarbeit ordnende Funktion kann auch durch
Gruppierungen ausgeübt werden, die die erforderliche Fraktionsstärke nicht
erreichen. Insbesondere nach dem Wegfall der 5 %-Sperrklausel auf Grund des
Urteils des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli
1999 durch Art. I des Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften,

60

vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1999
- VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000, 666 und Gesetz
vom 14. Juli 1999 (GV NRW 412),

61

die nicht mit einer Änderung der Fraktions-Mindeststärken einherging, ist es in
zahlreichen kommunalen Vertretungskörperschaften in Nordrhein-Westfalen zu
Gruppierungen ohne Fraktionsstärke gekommen. Die hiermit erforderliche
Einbindung der Gruppen in die Ratsarbeit wird vorliegend durch die Änderung der
Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. deutlich. Die Ratsgruppen werden
hierdurch in einer den Fraktionen angenäherten Weise an der Arbeit im Rat, den
Ausschüssen und in den Bezirksvertretungen beteiligt, obgleich eine
gemeindeverfassungsrechtliche Absicherung dieser Position fehlt. Vor diesem
Hintergrund ist ein allgemeiner Erfahrungssatz, dass Gruppierungen ohne
Fraktionsstatus nicht zu einer effektiven Ratsarbeit beizutragen vermögen und damit
öffentliche Mittel zu deren Finanzierung nicht eingesetzt werden dürfen, nicht
ersichtlich.

62

Zum Erfordernis des öffentlichen Interesses beim
Einsatz von Haushaltsmitteln vgl. BVerwG, Urteil
vom 16. November 1973 - VII C 33.72 -, NJW 1974,
514 und OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III
A 551/73 -, Kottenberg/Rehn, Rspr.-Slg. § 30 GO,
Nr. 4, S. 26 f.

63

Die Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus aus
öffentlichen Mitteln findet allerdings ihre Grenze in dem Grundsatz ehrenamtlicher
Ratstätigkeit und in dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung. Dies bedeutet, dass
einzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung des Mandats
verbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der §§ 45 und 46 GO
NRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen auf
Zuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung begrenzt. Keinesfalls dürfen
diese zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter einer Ratsgruppe stehenden Partei
oder Wählergruppe führen.

64

Vgl. Urteil des Senats vom 19. August 1988
- 15 A 924/86 -, NWVBl. 1989, 16 (Kommunale
Öffentlichkeitsarbeit).

65

Für eine Verletzung dieser durch das Kommunalverfassungsrecht gezogenen
Grenzen der Zuwendungspraxis bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Soweit
die Beklagte auf die allgemeine Gefahr des Missbrauchs verweist, ist diese nicht
durch die Unterscheidung von Fraktionen und Gruppen bedingt. Ein
Formenmissbrauch ist auch im Fall der Fraktionenbildung nicht gänzlich
ausgeschlossen, zumal die Anforderungen an Zusammensetzung und innere
Struktur der Fraktion durch die Gemeindeordnung gesetzlich nur in groben Zügen
geregelt sind. Einem Missbrauch vorzubeugen ist damit Sache der Ausgestaltung der
Zuwendungspraxis selbst, insbesondere der Prüfung der erforderlichen und auch in
der Zuwendungspraxis der Klägerin vorgesehenen Verwendungsnachweise.

66

Ob Zuwendungen an Ratsgruppen mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz
sogar verfassungsrechtlich geboten sind,

67

so BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N
98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811 (812), für das
bayerische Kommunalrecht, das eine gesetzliche
Festlegung des Status der Fraktionen nicht kennt;
vgl. ferner BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1991 - 2 BvE
1/91 -, BVerfGE 84, 304 (322 ff.) zu den in der
Geschäftsordnung des Bundestages ausdrücklich
angesprochenen Gruppen fraktionsloser
Abgeordneter,

68

mag angesichts des unterschiedlichen Rechtsstatus von Gruppen und Fraktionen
zweifelhaft sein, kann hier aber offen bleiben.

69

Soweit die Beklagte nunmehr darauf verweist, dass die Stadt O. nicht über
einen ausgeglichenen Haushalt verfüge und deshalb alles zu unterlassen habe, was
einen Haushaltsausgleich gefährden könne und zudem Bedenken gegen die der
Mittelberechnung zu Grunde liegende Bedarfsanalyse geltend macht, kann sie
hiermit nicht durchdringen, weil sie die ihr gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
obliegende Ermessensentscheidung über die Aufhebung des Ratsbeschlusses nicht
auf diese Erwägungen gestützt hat. Eine Ergänzung notwendiger
Ermessenserwägungen ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz
2 VwGO zwar zulässig. Sie liegt aber dann nicht mehr vor, wenn das Ermessen
erstmals ausgeübt oder die Gründe einer Ermessensausübung vollständig oder doch
in ihrem Wesensgehalt ausgewechselt werden.

70

Vgl. BT-Drs. 13/3993, Seite 13; BVerwG,
Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW
1999, 2912; BayVGH, Urteil vom 23. März 1999 - 10
B 98.2378 -, BayVBl. 1999, 627; Gerhardt, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band II,
Stand: Januar 2002, § 114 Rdnr. 12 e.

71

Letzteres ist der Fall, wenn - wie vorliegend - gänzlich andere Erwägungen zur
Begründung der Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
vorgebracht werden.

72

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

73

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.