Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-22, Aktenzeichen 15 A 130/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0222.15A130.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin
vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die klagende Gemeinde, die dem Kreis P. angehört, wendet sich gegen die
Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2002.

3

Mit Haushaltssatzung vom 17. Dezember 2001 setzte der Kreistag des Kreises
P. die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2002 auf 29,28 % der Umlagegrundlage
und für die Städte und Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine ausschließliche
Belastung vom 11,20 % der Umlagegrundlagen - für diese mithin insgesamt
40,48 % - fest. Bei der Ermittlung seines Finanzbedarfs stellte er auf der
Ausgabenseite u.a. einen Förderungszuschuss in Höhe von 421.700,-- EUR an den
Kreisverkehrsverband T. e.V. (KVS) ein (Haushaltsplan Seite 169,
Haushaltsstelle 1 790 7181 9). Ferner berücksichtigte er auf der Ausgabenseite eine
Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt in Höhe von
insgesamt 8.589.000,-- EUR (Haushaltsplan Seite 185, Haushaltsstelle 1 915 8600
0). Nach den Erläuterungen zu dieser Haushaltsstelle (Haushaltsplan Seite 186)
wurden hierbei Aufwendungen für die ordentliche Tilgung in Höhe von insgesamt
2.185.000,-- EUR veranschlagt. Davon dienten etwa 1.448.000,-- EUR (= 66,3 % der
Gesamttilgungssumme) der Tilgung sog. rentierlicher Schulden. Die Hälfte dieses auf
die Tilgung rentierlicher Schulden entfallenden Betrags, nämlich 724.000,-- EUR, zog
der Kreis P. von der Gesamttilgungssumme ab, sodass letztlich ein Betrag für die
ordentliche Tilgung in Höhe von 1.461.000,-- EUR verblieb. Daneben wurde eine
zusätzliche Zuführung in Höhe von insgesamt 7.128.000,-- EUR veranschlagt. Diese
setzte sich zusammen aus Zinsen aus Sonderrücklagen in Höhe von 462.000,-
- EUR, kalkulatorischen Rückstellungen in Höhe von 1.370.000,-- EUR sowie
Abschreibungen in Höhe von 5.296.000,-- EUR für die Unterabschnitte 160 und 720
des Haushaltsplans (Rettungsdienst und Abfallentsorgung, vgl. Haushaltsstellen 1
160 6800 1 und 1 720 6800 6, Haushaltsplan Seite 54 und 164).

4

Mit Bescheid vom 11. Februar 2002 erhob der Beklagte von der Klägerin unter
Zugrundelegung des Umlagesatzes von 40,48 % eine Kreisumlage in Höhe von
5.984.026,-- EUR.

5

Zur Begründung ihres hiergegen am 5. März 1992 eingelegten Widerspruchs
führte die Klägerin im Wesentlichen Folgendes aus. Der angenommene Finanzbedarf
des Kreises sei hinsichtlich der Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum
Vermögenshaushalt sowie hinsichtlich der Förderungszuschüsse an den KVS
überhöht. Hinsichtlich der Zuführung zum Vermögenshaushalt habe sie - wie andere
Kommunen auch - bereits im Vorfeld der Haushaltssatzung auf eine Beschränkung
des vorgesehenen Zuführungsbetrags von seinerzeit noch 9.313.000,-- EUR auf den
rechtlich notwendigen Pflichtbetrag in Höhe der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,-
- EUR hingewirkt. Wenn jetzt im Zuführungsbetrag zusätzlich zu den veranschlagten
Abschreibungen noch ein Tilgungsanteil für rentierliche Schulden in Höhe von
724.000,-- EUR enthalten sei, so stelle dies eine unzulässige Doppelfinanzierung
dar. Hinsichtlich der Förderungszuschüsse zum KVS habe sich der Ansatz
gegenüber der ursprünglichen Planung mehr als verdoppelt. Dieser Mehrbetrag sei
im Wesentlichen durch die Änderung der Beitragsordnung des KVS bedingt, nach
der nach dem Austritt der Stadt B. aus dem KVS das bisher vom Kreis und den
Kommunen je zur Hälfte getragene Beitragsauskommen nunmehr komplett über die
Kreisumlage refinanziert werde. Dies sei unzulässig. Kreise könnten nicht autonom
ihre Aufgaben ausweiten und sich diese Ausweitung auch noch über die Kreisumlage
von den Gemeinden bezahlen lassen. Die von ihr - der Klägerin - zu tragende
Kreisumlage sei deshalb um 128.609,-- EUR zu reduzieren.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2002 wies der Beklagte den Widerspruch
zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus: Im dem Erlass
der Haushaltssatzung vorausgegangenen Anhörungsverfahren hätten alle Städte
und Gemeinden in ihren Stellungnahmen u.a. die Höhe der Zuführung zum
Vermögenshaushalt thematisiert und um Überprüfung gebeten. Im Ergebnis habe
dies dazu geführt, dass der ursprüngliche Zuführungsbetrag zum
Vermögenshaushalt um 724.000,-- EUR reduziert worden sei. Dieser Betrag
entspreche 50 % des Anteils der Tilgung, die auf rentierliche Schulden, d.h. auf
Finanzierungsmittel für Investitionen der kostenrechnenden Einrichtungen, entfalle.
§ 22 der Gemeindehaushaltsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GemHVO)
normiere nur eine Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt, begrenze sie jedoch
nicht nach oben. Hiernach sollten über die Pflicht- und Sollzuführung - betreffend die
ordentliche Tilgung und die Abschreibungen - hinaus Mittel für die Finanzierung des
Vermögenshaushaltes erwirtschaftet werden. Hiermit werde die grundsätzliche Pflicht
normiert, dem Vermögenshaushalt Mittel für Investitionen zuzuführen, sodass eine
angemessene Selbstfinanzierungsquote gesichert sei. Ob die Zuführung an den
Vermögenshaushalt so hoch bemessen werden könne, dass eine solche
Selbstfinanzierungsquote ermöglicht werden könne, hänge von der Leistungskraft
der Kreise und den Möglichkeiten ab, die Einnahmequellen ohne Gefährdung der
Leistungskraft der Abgabepflichtigen bzw. der Kommunen auszuschöpfen. Auf die
Leistungskraft der kreisangehörigen Kommunen habe der Kreistag insoweit
Rücksicht genommen, als der ursprünglich geplante Zuführungsbetrag um 724.000,--
EUR reduziert worden sei. Der verbliebene Finanzierungsbetrag für den
Vermögenshaushalt in Höhe von 6.757.000,-- EUR ermögliche zum Einen die
Finanzierung der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,-- EUR zum Anderen eine
außerordentliche Tilgung in Höhe von 2.698.000,-- EUR und schließlich die direkte
Vermeidung von neuen Schulden in Höhe von 1.874.000,-- EUR. Nach einer
Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 25. September 1985 gehörten auch
Mittel zur Minderung einer bestehenden hohen Verschuldung zum Finanzbedarf des
Kreises mit der Folge, dass sich die künftig entsprechend höheren
Vermögenserträgnisse umlagemindernd auswirkten. Nach dieser Entscheidung sei
es nicht zu beanstanden, dass Mehreinnahmen für eine höhere Zuführung zum
Vermögenshaushalt und nicht zur Reduzierung der Kreisumlage verwendet würden.
Diese Entscheidung unterliege der Gestaltungsfreiheit des Kreistags, zumal der Kreis
mit der höheren Zuführung nicht einen nicht bestehenden Finanzbedarf zu Lasten
der Kreisumlage gedeckt habe. Die Förderungszuschüsse für den KVS seien nicht zu
beanstanden, da es sich bei der Fremdenverkehrsförderung durch den KVS um eine
Aufgabe des Kreises handele.

7

Im Übrigen würde sich der Kreisumlagesatz auch bei einer Nichtberücksichtigung
der beanstandeten Positionen um weniger als 1 % reduzieren. Da bei einem
komplexen Werk wie einem Haushaltsplan jedoch Fehler nicht immer zu vermeiden
seien, könne bei derart geringen Auswirkungen nicht die Nichtigkeit der
Haushaltssatzung mit all ihren Konsequenzen angenommen werden (sog.
Bagatellgrenze).

8

Zur Begründung ihrer am 6. September 2002 erhobenen Klage hat die Klägerin
ergänzend im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Beklagten stünden eigene
Zuständigkeiten im Bereich des Tourismus nicht zu, was bereits daraus folge, dass in
dessen Verwaltung niemand mit Tourismusaufgaben beschäftigt sei.
Tourismusförderung sei vielmehr ausschließlich Angelegenheit der Kommunen. Die
Zuschüsse für den KVS hätten daher bei der Kreisumlage nicht berücksichtigt
werden dürfen. Gleiches gelte für der Tilgungsanteil von 724.000,-- EUR für
rentierliche Schulden. Da es sich bei den rentierlichen Schulden fast ausschließlich
um die Aufwendungen für die Kreismülldeponie handele, die nach Darstellung des
Beklagten aber 2005 endgültig geschlossen werden solle, bedürfe es neben der
Zuführung entsprechender Abschreibungen nicht noch der Zuführung für
Kredittilgungsaufwendungen, da damit gleiche Aufwendungen zweimal finanziert
würden. Für einen entsprechenden Finanzbedarf des Kreises könne auch nicht die
Notwendigkeit angeführt werden, dem Kreis Mittel für die Selbstfinanzierung des
Vermögenshaushaltes zur Verfügung zu stellen. Sonst sei es den Kreisen nämlich
mit diesem Argument möglich, jeden über die Pflichtzuführung hinausgehenden
Betrag zu begründen. Eine hinreichende Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der
kreisangehörigen Kommunen könne lediglich bei einer Reduzierung des
Tilgungsanteils für rentierliche Schulden auf Null angenommen werden.
Bezeichnenderweise sehe der Haushaltsentwurf 2003 einen entsprechenden
Zuführungsanteil nicht mehr vor. Ob ein zusätzlicher Finanzierungsbeitrag für den
Vermögenshaushalt von 6.757.000,-- EUR für die vom Beklagten benannten
Finanzierungszwecke die Leistungskraft der Kommunen noch hinreichend
berücksichtige, sei zweifelhaft.

9

Die Klägerin hat beantragt,

10

den Bescheid des Beklagten vom 11. Februar
2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 31. Juli 2002 aufzuheben, soweit eine über den
Betrag von 5.855.417,-- EUR hinausgehende
Kreisumlage festgesetzt worden ist.

11

Der Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Der Beklagte hat sein bisheriges Vorbringen vertieft.

14

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft. Ergänzend trägt sie vor:
Soweit nach der Gemeindehaushaltsverordnung über die Pflicht- und Sollzuführung
zum Vermögenshaushalt hinaus Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushalts
erwirtschaftet werden sollten, beziehe sie sich das nicht auf zu Beginn des
Haushaltsjahres getätigte planmäßige Veranlagungen in Form von Zuführungen vom
Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt.

15

Die Klägerin beantragt,

16

das angegriffene Urteil zu ändern und gemäß
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Der Beklagte tritt dem Vorbringen der Klägerin unter Wiederholung und
Vertiefung seines bisherigen Vortrags entgegen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der
beigezogenene Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
zulässige Klage zu Recht abgewiesen.

23

Der angefochtene Umlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht
in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

24

Die Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 KrO NRW (KrO)
in Verbindung mit § 38 GFG 2002. Hiernach ist, soweit die sonstigen Einnahmen
eines Kreises den Finanzbedarf nicht decken, eine Umlage nach den hierfür
geltenden Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Der
insoweit vom Beklagten zu Grunde gelegte ungedeckte Finanzbedarf des Kreises ist
entgegen der Ansicht der Klägerin weder um die Förderzuschüsse zum KVS in Höhe
von 422.000,-- EUR noch um die angegriffene Zuführung zum Vermögenshaushalt in
Höhe von 724.000,-- EUR zu vermindern.

25

Nach § 56 Abs. 1 KrO ist die zulässige Höhe der - für jedes Haushaltsjahr neu
festzusetzenden (§ 56 Abs. 2 Satz 1 KrO) - Umlage vom durch sonstige Einnahmen
nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises abhängig. Die Kreisumlage ist damit ein
wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 75 Abs. 3
GO bestehenden Pflicht des Kreises zum Haushaltsausgleich. Mit der Kreisumlage
soll, ohne dass eine Zurechnung zu bestimmten Aufgaben erfolgt, also ohne
Berücksichtigung des Gesichtspunktes von Leistung und Gegenleistung und insofern
steuerähnlich, der anderweitig nicht abgedeckte Finanzbedarf des Kreises von den
Mitgliedskörperschaften nach ihrer finanziellen Leistungskraft befriedigt werden.

26

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. August 1996
- 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251, und vom
5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 f.;
Schneider, Rechtsfragen der Umlagefinanzierung der
Kreise, NWVBl. 2003, 121, 122 f.

27

Weil § 56 KrO davon ausgeht, dass die Kreisumlage zu Beginn des
Haushaltsjahres festgesetzt wird, erfordert die Ermittlung des anderweitig nicht
gedeckten Finanzbedarfs des Kreises eine Prognose. Hierbei errechnet sich der
anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf aus der Differenz zwischen den im
Haushaltsjahr zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen. Bei dieser Prognose ist
auf den für das jeweilige Haushaltsjahr durch Haushaltssatzung festgesetzten
Haushaltsplan abzustellen, aus dem sich nach § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 77 Abs. 2
Satz 1 Nr.1 GO der Gesamtbetrag der Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr
ergibt. Denn es ist im Regelfall davon auszugehen, dass die im Haushaltsplan
veranschlagten Einnahmen auch tatsächlich erzielt und die dort vorgesehenen
Ausgaben auch tatsächlich getätigt werden (vgl. § 7 Abs. 1 GemHVO). Allein auf
diese Prognose der zukünftigen tatsächlichen Einnahme- und Ausgabeentwicklung
kommt es an, um den Haushaltsausgleich durch die Kreisumlage sicherstellen zu
können. Daraus folgt zugleich, dass der Haushaltsplan als grundsätzlich
maßgebliche Grundlage der Prognose durch andere Erkenntnisse nur insoweit
verdrängt wird, als sich aus ihnen eine andere als die im Haushaltsplan
zugrundegelegte Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Kreises zuverlässig
ergibt. Der von gemeindlicher Seite im Einzelfall erhobenen Kritik, im Haushaltsplan
vorgesehene Ausgabeposten dienten nicht der Erfüllung von Aufgaben des Kreises,
kommt in diesem Zusammenhang grundsätzlich keine Bedeutung zu. Denn die
etwaige Rechtswidrigkeit des Ausgabeverhaltens als solche sagt nichts darüber aus,
ob die im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe tatsächlich erfolgt. Daher kann einem
Umlagebescheid grundsätzlich nicht entgegengehalten werden, mit der Abgabe
werde ein unzulässiger Aufwand bestritten.

28

OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 -15 A
4171/93 -, NVwZ 1997, 251.Vgl. ebenso zur gleich
gelagerten Konstellation bei Beitragsbescheiden von
öffentlich-rechtlichen Zwangskörperschaften
BVerwG, Urteil vom 3. März 1987 - 1 C 6.86 -,
Buchholz 430.1 Nr. 15. Vgl. zur Bedeutung von
Einwendungen gegen die Steuerverwendung für die
Rechtmäßigkeit der Steuerfestsetzung, BVerfG,
Beschluss vom 26. August 1992 - 2 BvR 478/92 -,
NJW 1993, 455, 456; BFH, Urteil vom 6. Dezember
1991 - III R 81/89 -, BFHE 166, 315, 317 f.; allgemein
zur Kritik von Versuchen, gegen die steuerliche
Lastenverursachung mittelbar durch den Angriff
gegen die steuerliche Lastenverteilung vorzugehen,
Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG,
Loseblattsammlung (Stand: Februar 2004), Art. 14
Rdnr. 179 f.; anders hingegen die Rechtslage bei
gegenleistungsbezogenen Abgaben nach dem
Grundsatz der Erforderlichkeit, vgl. OVG NRW, Urteil
vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, S. 8 f. des
amtlichen Umdrucks; Urteil vom 13. Dezember 1990
- 2 A 2098/89 -, NVwZ 1991, 1111.

29

Die zulässige Höhe der Umlage ist somit nach der Vorgabe des § 56 Abs. 1 KrO
im Grundsatz nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des
Kreises abhängig.

30

Siehe zu anderen landesrechtlichen Regelungen:
BayVGH, Urteil vom 4. November 1992 - 4 B 90.718
-, BayVBl. 1993, 112 ff.; Beschluss vom 14. Januar
2000 - 4 ZB 99.3361 -, BayVBl. 2000, 728 f.; Nds.
OVG, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -,
DVBl. 1999, 842 ff. Vgl. zur Bedeutung des korrekten
Einnahme- und Ausgabeverhaltens bei der
Anfechtung der Haushaltssatzung: Hess. VGH, Urteil
vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl. 1999,
840 ff.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Dezember 1998 -
7 C 1935/97 -, DVBl. 1999, 846 ff.; OVG Saarland,
Urteil vom 29. August 2001 - 9 R 2/00 -, AS RP 29,
255, 269.

31

Dieses Verständnis des § 56 Abs. 1 KrO wird durch eine Analyse der Folgen
bestätigt, die einträten, wenn ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten
des Kreises Einfluss auf die zulässige Höhe der Kreisumlage hätte. Wäre im Rahmen
des § 56 Abs. 1 KrO der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises etwa
um rechtswidrige Ausgabepositionen zu kürzen, ein Kreisumlagebescheid auf Klage
einer Gemeinde in entsprechendem Umfang aufzuheben und die von der Gemeinde
bereits gezahlte Kreisumlage anteilig zu erstatten, so würde dies eine finanzielle
Entlastung der Gemeinden nur vorübergehend sicherstellen. In dem Haushaltsjahr, in
dem der Kreis die Erstattung vorzunehmen hätte, würde diese nämlich zu einer
zusätzlichen Belastung des Kreishaushalts führen, die im Wege der Kreisumlage
wieder anteilig von den Gemeinden zu tragen wäre. Diese Folgenanalyse zeigt, dass
ein effektiver Rechtsschutz der Gemeinden im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen
den Kreisumlagebescheid ohnehin nur eingeschränkt ermöglicht werden könnte.
Effektiver Rechtsschutz gegen ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten
des Kreises ist in Nordrhein-Westfalen vielmehr auf andere Weise gewährleistet.
Rechtmäßiges Handeln sicherzustellen und ggfls. zu erzwingen, sind die Organe des
Kreises und die Aufsichtsbehörden schon von Amts wegen berufen. Abgesehen
davon steht den Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ein Anspruch auf Unterlassung
zu, wenn ein Kreis auf Kosten der Gemeinden rechtswidrig Aufgaben wahrnimmt.

32

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996
- 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251. Zum ähnlich
gerichteten grundrechtlichen Anspruch eines
Mitglieds eines öffentlich-rechtlichen
Zwangsverbandes BVerwG, Urteil vom
24. September 1981 - 5 C 53.79 -, BVerwG, 64, 115,
117; OVG NRW, Beschluss vom 6. September 1994
- 25 B 1507/94 -, NWVBl. 1995, 134, 136; Beschluss
vom 29. September 1992 - 15 B 3652/92 -,
NWVBl. 1993, 63.

33

Dieser Anspruch folgt aus der durch die Regelungen der Kreisordnung
ausgeformten Rechtsstellung der Gemeinde im Verhältnis zu dem Kreis, dem sie
angehört. Die Aufgaben der Gemeinden und Kreise, die nach Art. 28 Abs. 2 GG
jeweils Träger eines Selbstverwaltungsrechtes sind, sind in vielfältiger Weise
aufeinander bezogen und miteinander verflochten. Das Verhältnis von Kreis und
Gemeinde wird nicht durch eine hierarchische Stufung, sondern durch die Verfolgung
gleichgerichteter Interessen im Wege des Ausgleichs und der Ergänzung geprägt.
Dies verdeutlicht § 1 Abs. 1 KrO durch die zusammenfassende Beschreibung der
Kreisaufgaben, wonach die Kreise ihr Gebiet u.a. zum Besten der kreisangehörigen
Gemeinden verwalten. Damit statuiert die Kreisordnung den Grundsatz des
gemeindefreundlichen Verhaltens.

34

Vgl. Wansleben, in: Kirchhof/Wansleben/Becker/
Plückhahn, Kreisordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, Stand: Dezember 2004, § 2 Anm. 4.1
m.w.N. Vgl. hierzu auch - im Verhältnis Gemeinde-
Staat: OVG NRW, Urteil vom 8. Januar 1964 - III A
1151/61 -, OVGE 19, 192, 199.

35

Dieser Verpflichtung des Kreises korrespondiert die Verpflichtung der Gemeinde,
sich nach § 56 KrO über die Kreisumlage an der Finanzierung der Kreisaufgaben zu
beteiligen. Dieses ausbalancierte und auf ein wechselseitiges Geben und Nehmen
angelegte Gefüge wird gestört, wenn die Gemeinden über die Kreisumlage zur
Finanzierung von Aufgaben herangezogen werden, für die der Kreis nicht zuständig
ist. Ein derartiges Verhalten des Kreises verstößt nicht nur gegen die objektive
Rechtsordnung. Die durch die Regelungen der Kreisordnung vorgegebene
Ausgewogenheit des Verhältnis zwischen Kreis und Gemeinde erfordert es vielmehr,
dass die Gemeinden sich gegen rechtswidrige Kreistätigkeiten auf Kosten der
Gemeinden effektiv schützen können. Weil der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung auf Grund der Bestimmung des § 56 Abs. 1 KrO gegenüber
dem Umlagebescheid nicht erhoben werden kann, begründet die Kreisordnung einen
Abwehranspruch unmittelbar gegen die rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung als
solche. Dieser Abwehranspruch kann prozessual im Wege der Leistungsklage als
Unterlassungsanspruch oder - falls die rechtswidrige Aufgabenerfüllung nicht mehr
zu verhindern ist und ein Feststellungsinteresse etwa auf Grund von
Wiederholungsgefahr besteht - im Wege der Feststellungsklage geltend gemacht
werden. Ist der Kreis auf Grund eines Unterlassungstitels verpflichtet, die
Aufgabenerfüllung zu unterlassen, so ist bei der im Rahmen des § 56 Abs. 1 KrO
anzustellenden Prognose davon auszugehen, dass die für die in Rede stehende
Aufgabe im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe nicht erfolgen wird.
Entsprechendes gilt bei einem Feststellungsausspruch für gleich gelagerte Ausgaben
in zukünftigen Haushaltsjahren.

36

Im Hinblick auf diese den Gemeinden eröffneten Rechtsschutzmöglichkeiten ist
allerdings auch zu beachten, dass den Kreisen bei ihrer Aufgabenwahrnehmung ein
relativ weiter und von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt überprüfbarer
Spielraum zusteht. Soweit der Kreis nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung
verpflichtet ist, legt er den Umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben auf Grund
des auch ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) im
Rahmen des ihm zugewiesenen Kompetenzbereichs der auf das Kreisgebiet
begrenzten überörtlichen Aufgaben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KrO) und unter
Berücksichtigung des Grundsatzes gemeindefreundlichen Verhaltens in eigener
Verantwortung fest. Dabei kommt den Kreisen bei der Beantwortung der Frage, ob
der unabweisbare gesamtstaatliche oder regionale Versorgungsstandard ihr
ausgleichendes oder ergänzendes Wirken erfordert, eine Einschätzungsprärogative
zu, die nur begrenzt verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist.

37

Vgl. hierzu Erichsen, Kommunalrecht des Landes
Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, S. 64.

38

Auch soweit in diesem Zusammenhang über die Gestaltung oder Intensität der
Aufgabenwahrnehmung entschieden wird, steht den Kreisen ein
Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen
planerischen und politischen Entscheidungen geprägt wird. Diese
Aufgabenbestimmung ist von den kreisangehörigen Gemeinden im Grundsatz als
rechtmäßig hinzunehmen.

39

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B
130/96 -, NVwZ 1998, 66 m.w.N.; Nds. OVG, Urteil
vom 27. Januar 1999, - 10 L 6960/95 -, DVBl. 1999,
842, 845.

40

Kann nach alledem ein rechtswidriges Ausgabeverhalten des Kreises die
Rechtmäßigkeit des Kreisumlagebescheides grundsätzlich nicht in Frage stellen, so
kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob die vom Kreis P.
gegebenen Förderungszuschüsse an den KVS der Erfüllung von Kreis- oder von
Gemeindeaufgaben dienten.

41

Die Einwendungen der Klägerin gegen die Höhe der Zuführungen vom
Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt stellen die Rechtmäßigkeit des
Umlagebescheides ebenfalls nicht in Frage. Es bedarf im vorliegenden Fall keiner
abschließenden Entscheidung des Senats, ob und ggf. inwieweit ein anderweitig
nicht gedeckter Finanzbedarf des Kreises im Rahmen des § 56 KrO auch dann
berücksichtigt werden darf, wenn er auf einem Verstoß gegen haushaltsrechtliche
Vorschriften beruht.

42

Vgl. in diesem Zusammenhang zur
Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen das Gebot
der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der
Haushaltsführung (§ 62 Abs. 2 GO NRW): OVG
NRW, Urteil vom 27. August 1996, a.a.O.

43

Denn die Zuführung des Tilgungsanteils für rentierliche Schulden in Höhe von
724.000 Euro zum Vermögenshaushalt verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin
nicht gegen die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 22 GemHVO. Diese
Bestimmung, die gemäß § 53 Abs. 1 KrO für die Haushalts- und Wirtschaftsführung
des Kreises entsprechend gilt, regelt im Einzelnen, wie der durch § 75 Abs.3 GO
NRW vorgegebene Grundsatz des Haushaltsausgleichs zu verwirklichen ist. Das
Haushaltsrecht geht zunächst davon aus, dass der Verwaltungs- und der
Vermögenshaushalt je für sich auszugleichen sind.

44

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrechts Nordrhein-Westfalen, 5.
Aufl. 1997, § 75 GO Rn. 7.

45

Zudem besteht aber ein ganzes System von Ausgleichsverrechnungen, sodass
der Haushaltsausgleich nur in dem Zusammenwirken von Verwaltungs- und
Vermögenshaushalt (sowie der allgemeinen Rücklage nach § 20, 21 GemHVO)
gesehen werden kann.

46

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22
GemHVO Rn. 1.

47

Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO sind die im Verwaltungshaushalt zur Deckung
der Ausgaben nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen.
Diese Regelung bringt die Erwartung des Gesetzgebers zum Ausdruck, dass im
Verwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, die für die Erhaltung oder
Anschaffung gemeindlichen Vermögens verwendet werden sollen. Insoweit eröffnet
der Verordnungsgeber dem Satzungsgeber keinen Spielraum, sondern er schreibt
ihm bindend vor, wie mit Einnahmen zu verfahren ist, die zur Deckung der Ausgaben
nicht benötigt werden. Hiernach konnte dem Vermögenshaushalt - wie im
Haushaltsplan des Kreises für 2002 geschehen - ein Betrag in Höhe von 8.589.000
Euro zugeführt werden, darunter auch der von der Klägerin beanstandete Betrag in
Höhe von 724.000,-- Euro für die Tilgung rentierlicher Schulden. Denn in dieser Höhe
wurden die im Verwaltungshaushalt ausgewiesenen Einnahmen von insgesamt
109.788.000,-- Euro zur Deckung der Ausgaben in Höhe von (ohne die Zuführung
zum Vermögenshaushalt) 101.199.000,-- Euro nicht benötigt. Im Hinblick auf das im
Vermögenshaushalt geplante Ausgabevolumen und unter Berücksichtigung der
vorgesehenen Kreditaufnahme musste der umstrittene Betrag dem
Vermögenshaushalt sogar zugeführt werden, um den gesetzlich vorgegebenen
Haushaltsausgleich zu erreichen.

48

Die Höhe des nach § 22 Abs.1 Satz 1 GemHVO dem Vermögenshaushalt
zuzuführenden Betrages wird durch die weiteren Regelungen des § 22 GemHVO
nicht nach oben, sondern nur nach unten begrenzt. Abs. 1 Satz 2 der Regelung
schreibt dem Satzungsgeber vor, welche Mindesthöhe die Zuführung erreichen muss
(Muss-Zuweisung). Die danach vorgeschriebene Zuführung in Höhe der
Kreditbeschaffungskosten und der ordentlichen Tilgung von Krediten ist die
konsequente Folge aus der Verpflichtung der Gemeinde, Kredite nur zur
Anschaffung von Gemeindevermögen, nicht aber zur Aufrechterhaltung der
Verwaltung aufzunehmen (§ 85 Abs. 1 GO). Durch § 22 Abs. 1 Satz 2 GemHVO soll
im Grundsatz sichergestellt werden, dass kreditfinanzierte Vermögensausgaben nur
getätigt werden, wenn die Gemeinde sich dies auf Grund der finanziellen Lage des
Verwaltungshaushalts auch leisten kann. § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO beschreibt
schließlich, in welcher Höhe darüber hinaus Zuführungen erfolgen sollen (Soll-
Zuführung). Diese Bestimmung verfolgt drei unterschiedliche Ziele: Soweit die
Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt die Ansammlung von Rücklagen im
Vermögenshaushalt sicherstellen soll, wird eine Vorsorge für Zeiten engerer
finanzieller Spielräume angestrebt. Die Regelung, dass Mittel für die Finanzierung
des Vermögenshaushalts erwirtschaftet werden sollen, ist Ausdruck des Bestrebens,
die Investitionstätigkeit des Vermögenshaushalts nicht nur über Kredite zu
finanzieren. Die Klägerin versteht diese Vorgabe dahin, dass sie sich allein auf die
Bewirtschaftung der Haushaltsmittel während des Planungszeitraumes, nicht aber
auf eine zu Beginn des Haushaltsjahres getätigte planmäßige
Haushaltsveranschlagung bezieht. Diese Auffassung trifft nicht zu. § 22 Abs. 1 Satz 3
Halbsatz 2 GemHVO dient vielmehr gerade als Vorgabe für die Haushaltsplanung mit
dem Ziel, dem Vermögenshaushalt zur Sicherung einer angemessenen
Selbstfinanzierungsquote Mittel für Investitionen im Wege des Haushaltsausgleichs
zuzuführen.

49

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22
GemHVO Rn. 5.

50

Dieses Verständnis ergibt sich nicht nur aus dem oben beschriebenen Zweck der
Regelung, sondern auch aus ihrer systematischen Stellung im Rahmen der Vorschrift
des § 22 GemHVO über den Haushaltsausgleich. Schließlich ist die Regelung, dass
die Zuführung mindestens so hoch sein soll wie die aus speziellen Entgelten
gedeckten Abschreibungen, die haushaltsrechtliche Folge der gebührenrechtlichen
Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 4 KAG. Danach zählen zu den über
Benutzungsgebühren abzudeckenden Kosten auch Abschreibungen als Entgelt für
den Verbrauch des Anlagevermögens. Durch § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO wird
insoweit sichergestellt, dass dieser der Wiederbeschaffung von Anlagen dienende
Gebührenanteil für Ausgaben im Vermögenshaushalt verwendet wird.

51

Die Zuführungen vom Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt sind dagegen nicht
auf den Mindestbetrag nach § 22 Abs. 1 Satz 2 und die Zuführungen nach § 22 Abs.
1 Satz 3 Halbsatz 1 GemHVO beschränkt. Sie können (Kann-Zuweisung) darüber
durchaus - bis zur Grenze des § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO - hinausgehen. Aus § 22
Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 GemHVO ergibt sich keine betragsmäßige Begrenzung
weiterer Zuführung, sondern nur deren Zweckrichtung (Rücklagenbildung,
Investitionstätigkeit). Diese Zweckverfolgung versteht sich indes von selbst, weil der
Vermögenshaushalt gemäß § 1 Abs. 1 Nrn. 7 und 8 GemHVO Investitionen und die
Bildung von Rücklagen als wesentliche Ausgabepositionen umfasst.

52

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22
GemHVO Rn. 5.

53

Der Satzungsgeber verstößt deshalb nicht gegen § 22 GemHVO , wenn er - wie
hier - eine Zuführung zum Vermögenshaushalt vorsieht, die sowohl über der durch §
22 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Halbsatz 1 vorgegebenen Mindesthöhe (2.185.000,-- Euro)
- Kreditbeschaffungskosten und Kosten für die ordentliche Tilgung der Kredite - als
auch über der Sollhöhe (5.296.000,-- Euro) - der Höhe der aus speziellen Entgelten
gedeckten Abschreibungen - liegt.

54

Ergeben sich danach aus § 22 GemHVO keine Grenzen für die erfolgte
Zuführung zum Vermögenshaushalt, so kommt es für die zulässige Höhe der
Kreisumlage auch insoweit maßgeblich auf das Ausgabe- und Einnahmeverhaltens
des Kreises an. Hierfür bedarf es nicht einmal einer Prognose, wenn es - wie bei der
Zuführung zum Vermögenshaushalt - allein um einen haushaltsinternen
Buchungsvorgang geht.

55

Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Zuführung an den Vermögenshaushalt
aus dem Verwaltungshaushalt haushaltstechnisch nach oben keiner Begrenzung
unterliegt, da jede Zuführung aus der Einnahmeposition Kreisumlage finanziert
werden kann. Auch insoweit gilt aber wie oben bei der Kritik an vermeintlich
kompetenzwidriger Aufgabenwahrnehmung, dass sich die Gemeinde nicht im
Nachhinein gegen die Kreisumlage wenden kann, wenn sie in Wirklichkeit
vermeintlich zu hohe Zuführungen an den Vermögenshaushalt verhindern will.
Vielmehr kann sie Primärrechtsschutz gegen Ausgabenansätze oder unterlassene
Einnahmen im Vermögenshaushalt in Anspruch nehmen, wenn sie diese für
rechtswidrig hält. Hat ihr Begehren Erfolg, so führt dies zu einem geringeren Defizit
im Vermögenshaushalt, und es ist damit zum Haushaltsausgleich eine geringere
Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt erforderlich.

56

Die angefochtene Kreisumlage überschreitet auf Grund der Einrechnung der von
der Klägerin beanstandeten Positionen auch nicht das verfassungsrechtlich
zulässige Maß. Die hiernach zulässige Obergrenze würde verletzt, wenn die
Gesamtheit aller Umlagen dazu führte, dass der Klägerin nicht mehr die
Haushaltsmittel zu Verfügung stünden, um damit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
die ihr obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung regeln zu
können.

57

Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 2. August
1984 - 3 C 40/81 -, BVerwGE 70, 34 ff. m.w.N.

58

Diese Voraussetzungen sind bei einem streitbefangenen Betrag in Höhe von
rund 130.000,-- Euro und einer gegenüber der Klägerin geltend gemachten
Kreisumlage in Höhe von insgesamt knapp 6.000.000,-- Euro nicht gegeben.

59

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.

60

Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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