Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2007-01-29, Aktenzeichen 10 LC 223/05

Gründe

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Das Verfahren, das allein wegen des Begehrens der Kläger auf Feststellung der Unwirksamkeit der Feststellungsentscheidungen des Beklagten zu 3. hinsichtlich der Mandatsverluste der Beigeladenen zu 1. bis 27. noch anhängig ist, ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, nachdem die Kläger durch Schriftsatz vom 25. Oktober 2006 das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und der Beklagte zu 3. der Erledigungserklärung der Kläger nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Erledigungserklärung enthaltenen Schriftsatzes der Kläger widersprochen hat (§ 161 Abs. 2 Satz 2 VwGO); insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts für unwirksam zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog). Soweit das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hat - insoweit haben die Beteiligten Rechtsmittel nicht eingelegt - und das Verfahren aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten eingestellt hat, ist seine Entscheidung unanfechtbar geworden (vgl. Jörg Schmidt, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung - 12. Auflage 2006 -, § 161 Rdnr. 10; Neumann, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung - 2. Aufl. 2006 -, § 161 Rdnr. 52).

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Für die Einstellung des Verfahrens - soweit es im Berufungsverfahren noch anhängig gewesen ist - ist nicht erforderlich, dass auch der Beigeladene zu 7. als Berufungskläger den Erledigungserklärungen der Hauptbeteiligten zustimmt. Übereinstimmende Erledigungserklärungen des Klägers und des Beklagten eines Verfahrens führen selbst bei Widerspruch des (notwendig) Beigeladenen zur Einstellung des Verfahrens; insoweit kann ein Beigeladener trotz eingetretener Erledigung des Klagebegehrens eine Sachentscheidung nicht mehr herbeiführen. Denn der Rechtsstreit beschränkt sich grundsätzlich auf das Rechtsverhältnis zwischen den Hauptbeteiligten, denen auch die Dispositionsbefugnis über den Prozess verbleibt. Der Grund für die notwendige Beiladung entfällt, wenn infolge der Beendigung des Streits eine die Rechte des Beigeladenen unmittelbar und zwangsläufig beeinträchtigende Entscheidung in dem Verfahren nicht mehr droht. Bedarf es demnach für die Beendigung des Streits nicht der Zustimmung des notwendig Beigeladenen, so folgt hieraus, dass er auch nicht eine Sachprüfung erzwingen kann, wenn die Hauptbeteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklären (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1968 - BVerwG IV B 165.67 -, BVerwGE 30, 27, 28, Beschluss vom 26. April 1991 - BVerwG 1 B 107.90 -, Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 90 mit weiteren Nachweisen und Urteil vom 15. November 1991 - BVerwG 4 C 27.90 -, Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 92; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6. Dezember 1991 - 1 R 159/90 -, juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 3. August 1992 - II S 132/92 -, juris; Jörg Schmidt, in: Eyermann, a.a.O., § 67 Rdnr. 11; Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung - Stand April 2006 -, § 66 Rdnr. 7; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung - 2. Aufl. 2006 -, § 66 Rdnr. 13).

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Über die Kosten des Verfahrens, soweit es nicht bereits infolge der Verfahrenseinstellung durch das Verwaltungsgericht und der rechtskräftigen Abweisung der Klage unanfechtbar geworden ist, ist gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Sofern nicht einer der Verfahrensbeteiligten die Übernahme der Kosten erklärt oder sich die Verfahrensbeteiligten über die Verteilung der Kosten einigen, entspricht es regelmäßig billigem Ermessen, die Kosten dem Beteiligten aufzuerlegen, der nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich in der Hauptsache unterlegen wäre, hätte sich der Rechtsstreit nicht erledigt.

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Nach Maßgabe dessen folgt hinsichtlich der Kosten des Berufungsverfahrens die Kostenentscheidung der Kostenerklärung der Beklagten zu 2. Dabei sind die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 7. erstattungsfähig, weil er sich durch die Einlegung des Rechtsmittels einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO) und die Erstattungsfähigkeit seiner außergerichtlichen Kosten daher der Billigkeit entspricht (§ 162 Abs. 3 VwGO). Da die übrigen Beigeladenen im Berufungsverfahren hingegen keine Anträge gestellt und sich deshalb einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt haben, entspricht es der Billigkeit, deren außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären.

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Hinsichtlich der Kosten des Verfahrens erster Instanz entspricht es billigem Ermessen, hinsichtlich des noch anhängig gewesenen Verfahrensteils dem Beklagten zu 3. und der Beigeladenen zu 3. die Verfahrenskosten aufzuerlegen, so dass die im Urteil des Verwaltungsgerichts getroffene Verteilung der Kosten des Verfahrens erster Instanz beibehalten wird. Nach der für die Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO gebotenen summarischen Prüfung des bisherigen Sach- und Streitstandes (vgl. Jörg Schmidt, in: Eyermann, a.a.O., § 161 Rdnr. 16 m.w.N.; Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 161 Rdnr. 22; Neumann, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 161 Rdnr. 84) ist davon auszugehen, dass der Beklagte zu 3. und die Beigeladene zu 3. mit ihren Abweisungsanträgen hinsichtlich des o.a. Feststellungsbegehrens in der Hauptsache unterlegen wären.

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Die gegen die Feststellungsbeschlüsse des Beklagten zu 3. eingelegte Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig. Zu der Frage, ob Beschlüsse des Rates nach § 37 Abs. 2 NGO über das Vorliegen der Voraussetzungen der Beendigung der Mitgliedschaft eines Ratsherrn oder einer Ratsfrau im Rat Gegenstand eines kommunalverfassungsrechtlichen Streits sein können, werden in der Literatur unterschiedliche Auffassung vertreten. Die überwiegende Auffassung bejaht die Zulässigkeit einer Klage gegen den Beschluss des Rates nach § 37 Abs. 2 NGO (vgl. Thiele/Schiefel, Nds. Kommunalwahlrecht - 3. Auflage 2006 -, § 1 Anm. 2.6 [S. 30]; Thiele, Nds. Gemeindeordnung - 7. Auflage, 2004 -, § 37 Anm. 4; Schiefel, Das Kommunalwahlrecht in Niedersachsen - aus der Reihe: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Mai 2001 -, S. 170; Wehmann, in: Lüersen/Neuffer, Nds. Gemeindeordnung - Stand: April 1994 -, § 37 Rdnr. 13; Lüersen/Neuffer, Nds. Gemeindeordnung - 3. Auflage, 1964 -, § 37 Anm. 11). Die Gegenauffassung verweist auf entsprechende Regelungen der §§ 47 Abs. 1 Nr. 3 BWG, 8 Abs. 2 NLWG und ordnet die Entscheidung des Rates über den Sitzverlust materiell dem Wahlprüfungsverfahren zu (vgl. Wefelmeier, in: KVR-NGO - Stand September 2006 -, § 37 Rdnr. 28).

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Zunächst ist festzustellen, dass eine ausdrückliche Regelung darüber fehlt, ob und ggf. in welcher Weise der Beschluss des Rates nach § 37 Abs. 2 NGO einer Überprüfung unterliegt. § 41 NGO in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 8. Juli 1960 (GVBl. S. 214) - NGO a.F. -, sah noch ausdrücklich vor, dass der Rat durch Beschluss feststellte, ob ein Ratsherr seinen Sitz nach § 39 Nr. 1 bis 3, 5 und 6 NGO a.F. verloren hat. Nach § 41 Abs. 2 Satz 4 NGO a.F. konnte neben dem Betroffenen jeder Ratsherr gegen diesen Ratsbeschluss Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Mit der geänderten Regelung in § 37 NGO in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. April 1963 (GVBl. S. 255) ist die bis dahin geltende Regelung in § 41 Abs. 2 Satz 4 NGO a.F. nicht übernommen worden. Die Landesregierung führte in ihrem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der NGO (Landtags-Drucksache IV/850) zur Begründung des neu gefassten § 37 Abs. 2 NGO aus, die Regelung sei unter Auswertung praktischer Erfahrungen in Anlehnung an § 8 Abs. 2 des Nds. Landeswahlgesetzes in der Fassung vom 17. Dezember 1958 (GVBl. S. 183) - NLWG - gefasst worden. Dies kommt allerdings im Wortlaut nicht zum Ausdruck. Während § 8 Abs. 2 NLWG ausdrücklich vorsah, dass die Feststellung, ob die Voraussetzungen des Sitzverlustes nach § 8 Abs. 1 NLWG vorliegen, der Landtag nach den Vorschriften des Gesetzes über die Prüfung der Wahl zum Niedersächsischen Landtag (Wahlprüfungsgesetz) trifft, fehlt in der Neufassung des § 37 Abs. 2 NGO gerade dieser Halbsatz. Stellt man auf die Vergleichbarkeit der Entscheidung des Landtages nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. NLWG einerseits und des Rates nach § 37 Abs. 2 NGO andererseits ab, so streitet der Umstand, dass die Feststellungsentscheidung des Landtages nach §§ 8 Abs. 2 NLWG, 1 Abs. 2, 19 Wahlprüfungsgesetz unmittelbar und allein mit einer Klage beim Staatsgerichtshof angefochten werden kann (§ 1 Abs. 3 Wahlprüfungsgesetz), für eine gerichtliche Anfechtbarkeit des Feststellungsbeschlusses nach § 37 Abs. 2 NGO. Dabei unterscheidet das Wahlprüfungsgesetz gerade zwischen dem eigentlichen Wahlprüfungsverfahren (§ 1 Abs. 1 Wahlprüfungsgesetz in Verbindung mit Abschnitt I. des Gesetzes [§§ 2 bis 17]) und dem Feststellungsverfahren (§ 1 Abs. 2 Wahlprüfungsgesetz in Verbindung mit Abschnitt II. des Gesetzes [§§ 18, 19]) in Fällen des Sitzverlustes während der Wahlperiode (Art. 11 Abs. 2 Nds. Verfassung, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Vorl. Nds. Verfassung). Es ist deshalb - auch im Hinblick auf die angeführten praktischen Erfahrungen in den Fällen des § 8 Abs. 1 Nr. 1 NLWG - nicht davon auszugehen, dass der Beschluss des Rates, mit dem die Voraussetzungen der Beendigung der Mitgliedschaft im Rat festgestellt werden, nicht ebenfalls einer unmittelbaren gerichtlichen Überprüfung zugänglich, sondern allein die nachfolgende Entscheidung des Wahlausschusses oder Wahlleiters nach § 44 Abs. 5, 6 NKWG mit dem Wahleinspruch nach § 46 Abs. 3 NKWG (bzw. § 49a NKWG in der seit 8. Februar 2006 geltenden Fassung) anfechtbar sein soll. Eine Anfechtung mittels Wahleinspruch nach § 46 Abs. 3 Satz 1 NKWG hätte zudem die sinnwidrige Folge, dass der Rat bei seiner Entscheidung über den Wahleinspruch nach § 48 Abs. 2 NKWG (bzw. § 49a Abs. 2 Satz 1 NKWG n.F.) inzident seinen eigenen Feststellungsbeschluss nach § 37 Abs. 2 NGO zu überprüfen hätte. Dementsprechend sehen auch die Ausführungsbestimmungen des zuständigen Ministers des Inneren zur Nds. Gemeindeordnung in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. April 1963 zu § 37 Abs. 2 NGO (Nds. MBl. 1963, S. 875, 877) vor, dass der Beschluss des Rates nach § 40 VwGO im Verwaltungsrechtsweg ohne vorhergehenden Widerspruch angefochten werden kann.

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Für die Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage gegen den Feststellungsbeschluss des Rates spricht jedenfalls für den hier streitgegenständlichen Fall, der dadurch geprägt ist, dass ein Ratsmitglied durch die umstrittenen Verzichts- und Ablehnungserklärungen sein Mandat verliert, dass - die Rechtswirksamkeit der Verzichts- bzw. Ablehnungserklärungen unterstellt - der bisherige Rat nach § 54 Abs. 1 Satz 1 NGO kraft Gesetzes aufgelöst ist und deshalb nicht nach § 48 Abs. 2 NKWG über einen Wahleinspruch nach § 46 Abs. 3 Satz 1 NKWG gegen die Feststellungsentscheidungen des Wahlleiters oder des Wahlausschusses nach §§ 44 Abs. 5, 45 Abs. 4 NKWG, dass die Sitze der verzichtenden Ratsmitglieder unbesetzt bleiben, entscheiden kann. Es ist fernliegend, dass eine Zuständigkeit des neu zu wählenden Rates für die Entscheidung über den Wahleinspruch wegen der umstrittenen Auflösung des alten Rates gewollt war, weil entgegen der allgemeinen Zielsetzung des Wahlprüfungsrechts die Ungewissheit über die rechtsgültige Zusammensetzung des Rates nicht durch eine zeitnahe Klärung - nämlich vor der Wahl - beseitigt wird.

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Die Klage wäre auch begründet gewesen. Es ist davon auszugehen, dass die Verzichtserklärungen der Beigeladenen zu 1. bis 27. und damit die Feststellungsbeschlüsse des Beklagten zu 3. vom 17. März 2005 und vom 12. Juli 2005 unwirksam gewesen sind. Von der Unwirksamkeit der Ausübung eines Rechts ist dann auszugehen, wenn dessen Inanspruchnahme missbräuchlich ist. Eine Inanspruchnahme eines Rechts ist dann als missbräuchlich anzusehen, wenn sie final darauf gerichtet ist, eine gesetzeswidrige Rechtsfolge herbeizuführen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ein Selbstauflösungsrecht des Rates verneint. Weiter unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, dass die im Rahmen einer koordinierten Aktion auf eine gesetzlich nicht vorgesehene und deshalb unzulässige Selbstauflösung des Rates gerichteten Verzichtserklärungen der Mitglieder des Rates sowie der Ablehnungserklärungen der Ersatzpersonen jeweils eine rechtlich zu missbilligende Inanspruchnahme eines Rechts darstellen. Zur Begründung im Einzelnen verweist der Senat in Anwendung des § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts (Urteilsabdruck S. 20 bis 22), denen er folgt. Die Richtigkeit dieser Erwägungen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass ggf. einzelne Ratsmitglieder und Ersatzpersonen ihre Erklärung nicht abgegeben haben, um im Zusammenwirken mit anderen die Auflösung des Rates nach § 54 Abs. 1 Satz 1 NGO zu erreichen. Hiernach kann offen bleiben, ob der Berufungskläger trotz erneuter Kandidatur für den Rat tatsächlich aus anderen Gründen auf seinen Sitz verzichtete.

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