Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-04-02, Aktenzeichen 6 L 1413/01
ECLI:DE:VGD:2003:0402.6L1413.01.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 2880/02 der Antragstellerin
gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom
3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1
vom 16. April 2002 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens werden der Antragsgegnerin auferlegt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 22.451,68- Euro = 40.000,- DM
festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der sinngemäße Antrag,

3

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin
vom 25. Mai 2001 gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des
Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E1 vom 16. April 2002 wiederherzustellen,

4

hat Erfolg.

5

Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hat ein Widerspruch
grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4
VwGO, wenn die Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, aus
Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des
Verwaltungsaktes anordnet. Das Gericht kann jedoch auf Antrag nach § 80 Abs. 5
VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Eine derartige
Wiederherstellung kommt dann in Betracht, wenn entweder die angefochtene
Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder wenn aus sonstigen Gründen das
Interesse der Antragstellerin an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das
öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes
überwiegt.

6

Diese für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem
Gericht unter eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses
der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der
Allgemeinheit an einer wirksamen Abwehr von Gefahren für das Grundwasser fällt zu
Gunsten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung von Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angefochtenen Bescheides der
Antragsgegnerin tritt hinter das Interesse der Antragstellerin zurück, vorläufig von der
Vollziehung dieses Verwaltungsaktes verschont zu bleiben.

7

Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene
summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass Ziff. I Punkte 1, 2
und 4 des angegriffenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002
offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist und das private
Interesse der Antragstellerin deswegen zurücktreten muss. Zureichend gesicherte
Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenannten Regelungen in dem Klageverfahren
6 K 2880/02 Bestand haben werden, bestehen nicht. Die abschließende Beurteilung
der Rechtmäßigkeit des Bescheides muss dem Verfahren zur Hauptsache
vorbehalten bleiben. Gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides auch in der
Fassung des Widerspruchsbescheides bestehen jedoch jedenfalls die unten
dargestellten Bedenken.

8

Ungeklärt ist auch nach Erlass des Widerspruchsbescheides, ob die hier
interessierenden Teile des streitigen Bescheides unter dem Gesichtspunkt der
Rücknahme eines rechtswidrigen oder des Widerrufs eines rechtmäßigen
Verwaltungsakts oder der Ausfüllung eines Auflagenvorbehalts zu betrachten
sind.

9

Bei dem hier streitigen Teil des Bescheides der Antragsgegnerin vom
3. Mai 2001 bezüglich der Änderung der Planänderungsgenehmigung der
Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 (in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999) kann es sich der Sache nach um einen
Widerruf oder eine Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne
der §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) handeln. Der
Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 enthält keinerlei Angaben darüber,
auf welche Rechtsgrundlagen er sich stützt. Er enthält lediglich den Hinweis, dass
der Plangenehmigungsbescheid vom 28. September 1998 (in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999) unter dem Vorbehalt stehe, dass die
Festsetzung weiterer Auflagen vorbehalten bleibe. In dem Bescheid der
Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 war geregelt, dass zur Verfüllung der
von der Antragstellerin betriebenen Abgrabung bis 1 m über dem höchsten zu
erwartendem Grundwasserstand ausschließlich Material zu verwenden sei, welches
dem Zuordnungswert Z 0 - Z 1.1 der technischen Regeln der
Länderarbeitsgemeinschaft Abfall - (LAGA) - für "Anforderungen an die stoffliche
Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - nachfolgend "LAGA-Regeln"
genannt - entspricht. Diese Regelung enthielt einerseits einen belastenden Inhalt
insoweit, als der Antragstellerin die Verfüllung mit Material untersagt war, das einem
"schlechteren" Zuordnungswert der vorgenannten LAGA-Regeln entspricht.
Andererseits war durch den Bescheid geregelt - insoweit zugunsten der
Antragstellerin -, dass nicht ausschließlich Material des Zuordnungswertes Z 0,
sondern auch solches mit dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-Regeln eingesetzt
werden durfte. Diese für die Antragstellerin günstige Rechtsposition wird durch den
streitigen Bescheid vom 3. Mai 2001 dahingehend geändert, dass in dem Bereich bis
zu 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand nunmehr die
strengeren Zuordnungswerte Z 0 der LAGA-Regeln sowohl im Feststoff als auch im
Eluat einzuhalten sind, wobei im Widerspruchsbescheid eine Einschränkung in
Bezug auf geogene Hintergrundbelastungen erfolgt ist. Damit ist der begünstigende
Teil der betroffenen Regelung zum Nachteil der Antragstellerin verändert
worden.

10

Anders als in der ursprünglichen Fassung des Bescheides der Antragsgegnerin
vom 3. Mai 2001, der diese Fragen offen gelassen hatte, hat sich die
Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid auf den rechtlichen Standpunkt gestellt,
bei der Änderung der Regelung über die Verfüllung - hier bis zu einer Höhe von 23 m
über NN, also im Bereich des Grundwassers und im Bereich 1 m über dem höchsten
zu erwartenden Grundwasserstandes - handele es sich um einen Anwendungsfall
der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i. S. des § 48 VwVfG NRW.
Dies setzt voraus, dass die nunmehr geänderte Fassung der Verfüllungsregeln in der
Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 der Bezirksregierung E1 (in
der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 18. Januar 1999)
rechtswidrig war und dass die nunmehrige Fassung durch den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 rechtens ist. Ob dies der Fall ist,
erscheint jedoch zweifelhaft.

11

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der
Verfüllregelungen in der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E1 vom
28. September 1998 in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin
vom 18. Januar 1999 können zunächst nur die im Zeitpunkt des Erlasses dieses
Bescheides geltenden Rechtsvorschriften sein.

12

Bei dem Einbringen von Verfüllmaterial in das mit dem Grundwasser in
Verbindung stehende Wasser des Baggersees der Antragstellerin handelt es sich um
eine gem. § 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts
(Wasserhaushaltsgesetz - WHG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1110, berichtigt
Seite 1386) in der Neufassung der Bekanntmachung vom 12. November 1996
(BGBl. I Seite 1695) erlaubnispflichtige Benutzung i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 4 oder 5
WHG. An der Erlaubnispflichtigkeit ändert es nichts, dass das Einbringen im Rahmen
der plangenehmigten Herstellung eines oberirdischen Gewässers geschieht. Die
Planfeststellung bzw. Plangenehmigung umfasst auch die erforderlichen
wasserrechtlichen Erlaubnisse, soweit sie mitgeregelt sind, was hier der Fall ist. Die
streitigen Regelungen begrenzen inhaltlich die Zulassung der Einbringung von
Fremdmaterial und regeln - hier nicht Gegenstand des Verfahrens - das
Kontrollverfahren.

13

Das Einbringen von Fremdmaterial (feste Stoffe), das dem Abfallbegriff unterfällt,
in das Gewässer wäre schon dann gemäß § 26 Abs. 1 WHG, der insoweit ein Verbot
enthält, nicht erlaubnisfähig gewesen, wenn es (lediglich) dem Zweck diente, sich
seiner zu entledigen, d. h. wenn es um Abfallbeseitigung ginge. Es dürfte sich aber
eher um Abfallverwertung handeln, da die Einbringung nicht lediglich dem Zweck
dient, das Material "loszuwerden", sondern auch dazu, die geplante
Landschaftsgestaltung durchzuführen.

14

Die Erlaubnisfähigkeit könnte aber auch an den Eigenschaften des bisher zur
Verfüllung zugelassenen Materials im Hinblick auf die Gefahr einer Verunreinigung
oder sonstigen nachteiligen Veränderung des Wassers scheitern. Bei der Beurteilung
der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis ist davon auszugehen, dass das
Wasserhaushaltsgesetz und das Landeswassergesetz nur abstrakte Regelungen
über die Reinhaltung und den Schutz der oberirdischen Gewässer und des
Grundwassers enthalten, nicht dagegen konkrete Grenz- oder Schwellenwerte für die
Einleitung von Stoffen in ein oberirdisches Gewässer oder in das Grundwasser. Zu
den hohen Anforderungen, die das WHG an den Schutz insbesondere des
Grundwassers stellt, verweist das Gericht auf die Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2001,
20 A 1945/99, insbesondere S. 35 ff. Das Oberverwaltungsgericht hat dort
umfassend Rechtsprechung und Literatur zu dieser Frage zusammengestellt und
ausgewertet. Den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere auch
zur Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes, schließt sich das Gericht an.

15

Für die Versagung der Erlaubnis ist es nicht erforderlich festzustellen, dass
tatsächlich eine Verunreinigung des Gewässers eintritt. Ausreichend ist gemäß §§ 26
Abs. 2, 34 Abs. 1 WHG vielmehr, dass derartige Verunreinigungen zu besorgen sind,
d.h. dass vernünftige Gründe für die mögliche schädliche Verunreinigung dargetan
werden. Zu besorgen bedeutet, dass die Möglichkeit einer Verunreinigung auf Grund
der wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen, sei es auch bei
ungewöhnlichen Umständen, nach menschlicher Erfahrung nicht als
unwahrscheinlich angesehen werden kann.

16

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16.07.1965, IV C 54.65,
DVBl. 1966, 496 f.

17

Unmaßgeblich ist auch die Schwere des Grades der schädlichen Verunreinigung.
§§ 26 und 34 WHG sollen jede vermeidbare Verunreinigung verhindern.

18

Vgl. hierzu Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Rdnr. 8 zu § 34 WHG

19

Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige
nachhaltige Veränderung seiner Eigenschaften ist immer schon dann zu besorgen,
wenn die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen
Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten
Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist. Dabei ist
allerdings von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.1980, 4 C 88.77, DÖV 1981,104 f.

21

Auf eine abstrakte, nicht an den konkreten Umständen orientierte
Gefährdungsabschätzung kann demnach auch unter Berücksichtigung des
Besorgnisgrundsatzes die Versagung einer Erlaubnis nicht gestützt werden.

22

Ob nach diesen Grundsätzen die bisheriger Verfüllregelung rechtswidrig war,
kann in diesem summarischen Verfahren nicht abschließend festgestellt werden.

23

Die Bezirksregierung E1 stellt in ihrem Widerspruchsbescheid im Wesentlichen
darauf ab, dass die bisher zugelassene Qualität des Verfüllmaterials, nämlich auch
solches mit dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-Regeln, mit einer Gefährdung des
Grundwassers verbunden sei. Nur bei Einhaltung der Vorgaben des
Zuordnungswertes Z 0 der LAGA-Regeln sei davon auszugehen, dass relevante
Schutzgüter nicht gefährdet würden.

24

Bei dieser Argumentation misst die Bezirksregierung allerdings zum einen dem
Umstand, dass die LAGA-Regeln - im Zeitpunkt der Bescheide von 1998/1999 waren
die LAGA-Regeln nach dem Stand vom 6. November 1997 maßgeblich - , die keinen
Rechtsnormcharakter haben, nach dem bei der Erstellung dieses Regelwerkes
erteilten Auftrag (I. 1) gerade nicht das Einbringen von Reststoffen/Abfällen im
Gewässer behandeln, nicht die angemessene Bedeutung zu. Zum anderen ist
Folgendes zu beachten: In dem Abschnitt "Rechtliche Grundlagen und
Rahmenbedingungen" des Regelwerks (I. 4.3), der das Wasserrecht betrifft, heißt es,
dass es (beim Einbau von Reststoffen/Abfällen) keiner wasserrechtlichen Erlaubnis
bedürfe, sofern die Anforderungen dieser technischen Regeln eingehalten würden. In
den von diesen Vorgaben abweichenden Fällen sei eine wasserrechtliche Erlaubnis
erforderlich.

25

Daraus folgt, dass auch nach den Vorstellungen der Verfasser des Regelwerks,
die seine Anwendbarkeit auf die Einbringung in Gewässer ohnehin nicht vorgesehen
haben, eine Abweichung von dem Regelwerk nicht etwa schlechthin unzulässig ist,
sondern dass sie unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten lediglich davon
ausgegangen sind, dass es bei Abweichungen einer wasserrechtlichen Erlaubnis
bedürfe. Daraus folgt, dass der Schluss der Bezirksregierung, aus der
Nichteinhaltung der LAGA-Regeln ergebe sich zwingend die Rechtswidrigkeit der
Verfüllungsregelungen von 1998/1999, in dieser Form bereits nicht vom Regelwerk
der LAGA getragen wird, das für den Bereich bis zum höchsten Grundwasserstand
ohnehin nicht anwendbar ist. Für den Bereich bis ein Meter darüber sind die
LAGA-Regeln zwar anwendbar. Auch insoweit gilt aber, dass die Frage, ob die
Verfüllung mit Material des Zuordnungswertes Z 1.1 erlaubnisfähig ist, sich nicht
ohne Weiteres verneinen lässt, weil die LAGA-Regeln lediglich davon ausgehen,
dass nur die Verfüllung mit Material der LAGA-Kategorie Z 0 erlaubnisfrei sei.

26

Nicht ohne weiteres zwingend ist ferner die Überlegung der Bezirksregierung, die
LAGA-Regeln, die für den oberirdischen Einbau gelten sollen, müssten "erst recht"
beim Einbau unter Wasser gelten. Ob sich im Wasser befindliches Verfüllmaterial
unter Luftabschluss physikalisch und chemisch im Hinblick auf die Auswaschung von
Schadstoffen ebenso verhält wie oberirdisch eingebautes Material, das etwa von
Niederschlagswasser unter Sauerstoffzufuhr durchsickert wird, vermag das Gericht
mangels entsprechender naturwissenschaftlicher Sachkunde nicht zu beurteilen.

27

Eine konkrete Gefahrenabschätzung haben darüber hinaus weder die
Antragsgegnerin noch die Bezirksregierung vorgenommen. In diesem
Zusammenhang wäre auch der Frage nachzugehen, welche Rolle einer
anthropogenen Verschlechterung der Wasserqualität auf Grund der in der
Vergangenheit erlaubten Verfüllung zukommt, d.h. ob die zusätzliche weitere
Verfüllung mit gleichartigem oder sogar wesentlich "besserem" Material überhaupt
einen messbaren Einfluss auf die Wasserqualität hat. Keine Ausführungen enthalten
die angefochtenen Bescheide auch über die Nutzung des umliegenden Geländes
und daraus evtl. resultierende Vorbelastungen. Auch ist nicht ersichtlich, ob sich im
Abstrom des Grundwassers Trinkwasserschutzgebiete oder
Trinkwasserreservegebiete befinden, die Anlass zu erhöhten Schutzanforderungen
geben. Die Antragstellerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, bei dem
Bereich, in dem die Abgrabungsfläche liegt, handele es sich nicht um eine
wasserwirtschaftlich besonders schützenswerte Zone. In der unmittelbaren
Umgebung befänden sich weitere Auskiesungsvorhaben, zwei Hausmülldeponien,
Waschbergehalden und Gewerbegebiete. Sie hat, ebenfalls unwidersprochen, darauf
hingewiesen, dass ausweislich des Gutachtens der Firma U GmbH vom 8. Juni 2000
im Wasser des Baggersees die Eluatwerte des LAGA-Zuordnungswertes Z 0 bei
Verfüllung mit dem bisher zugelassenen Material eingehalten worden seien. Erhöhte
Belastungen des Grundwassers seien nur hinsichtlich Chlorid und Sulfat zu
verzeichnen, was aber nicht auf das derzeitige Verfüllmaterial, sondern auf die früher
zugelassene Verfüllung mit Waschbergen aus dem Steinkohlebergbau
zurückzuführen sei.

28

Soweit die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid die Regeln des Gesetzes
zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten
(Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 anführt, kann daraus
jedenfalls nicht auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der geänderten
Verfüllregelungen geschlossen werden, weil es am 28. September 1998 bzw. am
18. Januar 1999 noch nicht in Kraft war. Das BBodSchG ist in seinen wesentlichen
Teilen erst am 1. März 1999, also nach dem Erlass des letzten
Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999 in Kraft getreten. Darüber hinaus
erscheint es aus verfassungsrechtlichen Gründen fraglich, ob das BBodSchG und
darauf beruhende Regelwerke innerhalb von Gewässern überhaupt die maßgebliche
Grundlage für die Begrenzung von Verunreinigungen sein können. In der Literatur
wird die Auffassung vertreten, dass das Grundwasser aus dem Bodenbegriff des
BBodSchG ausgenommen ist und dass ausschließlich aus dem Wasserrecht folgt,
welche stofflichen und sonstigen Belastungen noch als tolerabel anzusehen
sind.

29

Vgl. Frenz und Sieben, Das Verhältnis von Bodenschutz- und Wasserrecht,
Zeitschrift für Wasserrecht 2001, S. 152 ff., (155/156), m.w.N.

30

Steht somit die Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelung vom
28. September 1998 bzw. 18. Januar 1999 nicht fest, so ist es in dem summarischen
Verfahren nicht Aufgabe des Gerichts, nach weiteren Gründen für eine denkbare
Rechtswidrigkeit zu forschen.

31

Vorsorglich weist das Gericht zur Klarstellung und Vermeidung von
Missverständnissen auf Folgendes hin: Mit den obigen Ausführungen soll nicht
gesagt werden, dass es rechtswidrig ist, wenn bei "neuen" Verfüllregelungen die
LAGA-Werte mangels besserer Kriterien wie Grenzwerte behandelt werden und
wenn deshalb eine Verfüllung mit Material, das diese Werte nicht erfüllt, nicht
zugelassen wird. Da auf eine wasserrechtliche Erlaubnis ebenso wie auf eine
wasserrechtliche Planfeststellung ein Rechtsanspruch nicht besteht, dürfte es auch
nicht zu beanstanden sein, wenn - soweit eine Verfüllung überhaupt zugelassen
wird - nur Material in Betracht gezogen wird, das die Werte des abgebauten Materials
zumindest in jeder Hinsicht einhält. Dies ist aber vorliegend nicht Gegenstand des
Verfahrens und daher nicht abschließend zu beantworten. Die Frage, ob bereits
erteilte Zulassungen rechtswidrig sind, wenn sie von diesen Begrenzungen
abweichen, lässt sich mit den Gründen des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung nicht beantworten.

32

Die vorstehenden Überlegungen stehen nicht im Widerspruch zur
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen u.a.
in den Beschlüssen vom 18. April 2000 - 20 B 470/00 und vom 26. April 2002 - 20 B
909/01. In beiden Fällen ging es um die Änderung der Zulassungsregelungen zum
Einbau von Material oberhalb von 1 m über dem höchsten Grundwasserstand.
Ferner ging es um die Änderung von - widerruflichen - Erlaubnissen im Rahmen von
Abgrabungsgenehmigungen, nicht aber um Planfeststellungsbeschlüsse oder
Plangenehmigungen gem. § 31 WHG.

33

Nicht abschließend klärungsbedürftig ist im vorliegenden Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes die Frage der Einhaltung der Jahresfrist des § 48 VwVfG
NRW. Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage
des maßgeblichen Zeitpunkts bei Änderung der rechtlichen Einschätzung auf Seiten
der Behörde dürfte sich jedenfalls die Frage stellen, ob bei voller Kenntnis der
Aufsichtsbehörde von allen maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Fragen die
Laufzeit der Jahresfrist von einer zeitlich in das Belieben der Aufsichtsbehörde
gestellten Entschließung über eine bestimmte Vorgehensweise und die damit
verbundene Anweisung an die nachgeordneten Behörden abhängig gemacht werden
darf.

34

Die Bezirksregierung E1 hat sich in ihrem Widerspruchsbescheid hilfsweise auf
die Regelungen des § 49 VwVfG NRW (Widerruf eines rechtmäßigen
Verwaltungsaktes) berufen. Einen Widerrufsvorbehalt (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG)
enthält die Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 nicht.
Wasserrechtliche Erlaubnisse sind allerdings von Gesetzes wegen (§ 7 Abs. 1 Satz 1
WHG) widerruflich. Ob dies jedoch auch für im Rahmen von Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsentscheidungen erfolgte Benutzungszulassungen gilt, erscheint
fraglich. Ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung verleihen eine
wesentlich höhere Sicherheit für das Vorhaben als eine Erlaubnis. Ein
Planfeststellungsbeschluss ist nicht von Gesetzes wegen widerruflich. Gemäss § 75
Abs. 2 VwVfG NRW sind nach Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses
Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der
Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Diese Regelung
betrifft zwar unmittelbar nur das Verhältnis zu Dritten, verdeutlicht aber die starke
Stellung des Vorhabenträgers. Wie weit dadurch auch das Verhältnis zur
Planfeststellungsbehörde geprägt wird, bedarf hier keiner abschließenden Klärung.
Eingreifen könnte allenfalls der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
("um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen"). Ob die
letztgenannten Voraussetzungen vorliegen, erscheint im Hinblick auf die
Ausführungen zur Frage der Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen und das
bisherige Fehlen einer konkreten Gefahrenanalyse nicht nahe liegend. Als Grundlage
für den streitigen Änderungsbescheid kommt schließlich noch der im
Planfeststellungsbeschluss enthaltene Auflagenvorbehalt in Betracht. Es erscheint
aber aus den oben genannten Gründen zweifelhaft, ob es sich bei den
Verfüllungsregelungen um eine Auflage handelt.

35

Unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Änderung um die Rücknahme
oder den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder das
Gebrauchmachen von einem Auflagenvorbehalt handelt, handelt es sich in allen
Fällen um eine Ermessensentscheidung, die nach den Maßstäben des § 114 VwGO
der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Weder der Bescheid der Antragsgegnerin noch
der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vermögen den Anforderungen an
eine sachgerechte Ermessensausübung zu genügen. Der Bescheid der
Antragsgegnerin enthält insoweit so gut wie keine Erwägungen. Der
Widerspruchsbescheid beschränkt sich im Wesentlichen auf die Überlegung, dass in
Anbetracht der hohen existenziellen Bedeutung des Grundwassers für die
Allgemeinheit die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin an der
Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses in der bisherigen Form
zurücktreten müssten. Diese Erwägungen sind unzureichend. Auf die 1998/1999
geänderte (verschärfte) Zulassungsregelung durfte die Antragstellerin sich
wirtschaftlich einrichten. Auf ihr beruhte ihre künftige wirtschaftliche Planung.
Insoweit genoss sie einen gewissen Vertrauensschutz, der allerdings nicht
unbegrenzt ist. Wenn die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung E1 sich darüber
hinwegsetzen wollten, so bedurfte es einer ins Einzelne gehenden Abwägung der
widerstreitenden Interessen. In diesem Zusammenhang hätte darauf eingegangen
werden müssen, mit welchen Mehrkosten bzw. Mindererlösen die Änderung für die
Antragstellerin verbunden ist, ob das Abgrabungsvorhaben überhaupt noch
wirtschaftliche betrieben werden kann und ob der Zeitplan für den Abbau und für die
Rekultivierungsmaßnahmen in Anbetracht der geänderten Regelungen noch
einhaltbar war und ist.

36

Mit der pauschalen Überlegung, dass im Kreis X und in den angrenzenden
Gebieten grundsätzlich genügend Material vorhanden ist, das dem Zuordnungswert
Z 0 der LAGA-Regeln entspricht, ist die Frage nicht beantwortet, ob derartiges
Material auch der Antragstellerin aus Baumaßnahmen oder ähnlichem Vorhaben in
der vorgesehenen Rekultivierungszeit in ausreichendem Maße tatsächlich zur
Verfügung steht. Wenn derartiges Material etwa eigens abgebaut und zugekauft
werden müsste, könnte sich die Weiterführung des Gesamtvorhabens als
wirtschaftlich undurchführbar erweisen. Endgültige Feststellungen zur Menge des
noch einzubauenden Materials sind bisher nicht getroffen worden. Im
Widerspruchsbescheid wird von der Bezirksregierung eine Schätzung der
Antragsgegnerin von 300.000 cbm angegeben. Dem ist die Antragstellerin in der
Begründung der Klage 6 K 2880/02 insoweit entgegengetreten, als sie darauf
hingewiesen hat, diese Mengenangabe betreffe die gesamte noch einzubauende
Menge. Im hier interessierenden Bereich bis 1 m über dem höchsten zu erwartenden
Grundwasserstand betrage die Restmenge nur ca. 40.000 cbm. Mit Schriftsatz vom
31. März 2003 hat die Antragstellerin angegeben, die Menge habe sich auf ca.
35.000 cbm reduziert. Das hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 2. April 2003
für plausibel erklärt. Dies ist immer noch eine nicht unerhebliche Menge, die die
Probleme der Antragstellerin bei der Beschaffung verdeutlicht.

37

Irgendwelche nachprüfbaren Erwägungen oder Ermittlungen zu den
wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderung enthalten die angefochtenen
Entscheidungen nicht einmal im Ansatz. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass
wirtschaftliche Einbußen bis hin zur Unmöglichkeit der Fortführung des Vorhabens
einer Änderung der Verfüllregelungen dann nicht entgegenstehen dürften, wenn sie
zur Verhinderung einer konkreten und belegten Gefährdung im Sinne der §§ 26, 34
WHG geboten wären. Umgekehrt kommt eine Änderung der Regelungen aber umso
weniger in Betracht, je weniger die wirtschaftlichen Belastungen der Antragstellerin in
einem angemessenen Verhältnis zu den besorgten Nachteilen für die Gewässer
stehen. Die noch zu verfüllende Menge stellt angesichts des wesentlich größeren
Volumens des bereits im Grundwasserbereich eingebauten - teils erheblich
schlechteren - Materials, wahrscheinlich über 2 Millionen cbm, nur ein äußerst
geringes Gefährdungspotenzials dar. Da die Ermessenserwägungen im
Klageverfahren gem. § 114 VwGO zwar nicht nachgeholt, wohl aber ergänzt werden
können, lässt sich aus den unzureichenden Ermessensgründen derzeit noch nicht
abschließend auf eine Rechtswidrigkeit der hier interessierenden Teile des
Änderungsbescheides schließen.

38

Bei der von den Erfolgsaussichten der Klage losgelösten Abwägung der
gegenläufigen Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein geringeres Gewicht als
dasjenige der Antragstellerin.

39

Die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung haben dazu nichts vorgetragen,
was über die Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes und die abstrakte
Gefährdungseinschätzung hinausgeht. Eigene Erkenntnisse für eine konkrete
Gefährdung der Trinkwasserversorgung oder -bevorratung durch die streitige
Verfüllung liegen dem Gericht nicht vor. Auch unter Berücksichtigung des
Umstandes, dass die einmal verfüllten Stoffe de facto unter Kostengesichtspunkten
selbst bei Unterliegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit hoher
Wahrscheinlichkeit nicht wieder entfernt werden dürften, ist damit nach Auffassung
der Kammer ein nicht hinnehmbares Risiko nicht verbunden. Die nur mit
voraussichtlich nicht tragbaren Kosten zu behebende bereits eingetretene
Verschlechterung der Grundwassersituation beruhen auf aus heutiger Sicht
unverständlichen und unvertretbaren, aber bereits abgewickelten
Zulassungsentscheidungen der Bezirksregierung E1 (Waschberge, Gießsande
u.ä.).

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

41

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 und
73 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung bis zum Inkrafttreten des
Gesetzes zur Umstellung des Kostenrechts und der
Steuerberatergebührenverordnung auf Euro (KostREuroUG) vom 27. April 2001
(BGBl. I 751) am 1. Januar 2002. Mangels näherer Anhaltspunkte legt die Kammer
den festgesetzten Betrag zugrunde (fünffacher Auffangwert).

42