Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-22, Aktenzeichen 9 B 234/12
ECLI:DE:VGMAGDE:2012:1122.9B234.12.0A

Gründe

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Mit Beschluss vom 26.04.2012 hat der Stadtrat der Stadt A-Stadt das Ausscheiden des Antragstellers aus dem Stadtrat zum 30.03.2012 wegen Verlustes seiner Wählbarkeit festgestellt. Die Umstände der tatsächlichen Wohnsitznahme des Antragstellers ab diesem Zeitpunkt sind zwischen den Beteiligten streitig.

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Mit der Eilentscheidung begeht der Antragsteller,

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die Antragsgegnerin im Wege einer einsteiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten, dem Antragsteller für die Stadtratssitzung am 29. November 2012 und allen nachfolgenden Sitzungen des Stadtrates und seiner Ausschüsse, an denen der Antragsteller teilnehmen muss, alle erforderlichen Einladungsunterlagen zu übersenden und den Antragsteller mit all seinen Rechten gemäß GO LSA an den Sitzungen teilnehmen zu lassen.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen, nötig erscheint. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist neben der Dringlichkeit der Regelung der vom Antragsteller glaubhaft zu machende Anordnungsanspruch. Dieser ist dann glaubhaft gemacht, wenn in der Hauptsache die erforderlichen überwiegenden Erfolgsaussichten gegeben sind (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 17. Auflage, § 123 Rdnr. 25; Puttler in: Sodan/Ziko, Verwaltungsgerichtsordnung, Komm., 2. Auflage, § 123 Rdnr. 77). Können die Erfolgsaussichten in der Hauptsache jedoch noch nicht hinreichend beurteilt werden, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung regelmäßig abzulehnen. Dies jedoch dann nicht, wenn der behauptete Anordnungsanspruch grundrechtsrelevant ist, dem Antragsteller mithin bei Versagung vorläufigen Rechtsschutzes die Gefahr einer nicht nur unwesentlichen Grundrechtsbeeinträchtigung droht. In diesen Fällen hat eine gerichtliche Entscheidung aufgrund einer Folgenabwägung zu ergehen (Puttler, a.a.O., § 123 Rdnr. 100).

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(1) Es kann dahinstehen, ob dem Antrag schon deshalb die Erfolgsaussichten versagt bleiben müssen, weil die vom Antragsteller bezeichnete Antragsgegnerin - an der er trotz des gerichtlichen Hinweises festgehalten hat - den vom ihm verfolgten Anspruch gar nicht erfüllen kann. Denn im Kern rügt der Antragsteller die Verletzung seines Einladungsrechts als Stadtrat nach § 51 Abs. 4 GO LSA. Träger dieses Rechts ist jedoch der Vorsitzende des Stadtrates. Die Antragsgegnerin besorgt lediglich die damit im Zusammenhang stehenden „technischen Vorgänge“. Antragsgegner in einem Kommunalverfassungsstreit ist jedoch immer das Organ(teil), welche die Rechtsverletzung bewirkt, auf deren Verletzung sich das andere Organ(teil) beruft (VG Magdeburg, Urt. v. 03.05.2011, 9 A 51/10 MD, juris).

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(2) Der Antrag bleibt aber auch als gegen den Vorsitzenden des Stadtrates gerichtet ohne Erfolg. Denn das Gericht vermag überwiegende Erfolgsaussichten für den vom Antragsteller im Hauptsachverfahren 9 A 193/12 MD verfolgten Anspruch auf „Wiederherstellung“ seiner Rechte als Stadtrat, zu dem u. a. die hier im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes verfolgte ordnungsgemäßen Einladung zu den Stadtratsitzungen gehört, nicht zu erkennen. Dabei kann dahinstehen, ob der Antragsteller die diese Ansprüche begründenden Tatsachen z. B. durch die Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung bereits nicht hinreichend glaubhaft gemacht hat (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO).

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Jedenfalls kann das Gericht aufgrund des Akteninhalts und des Vorbringens der Beteiligten derzeit nicht mit hinreichender Sicherheit zu beurteilen, ob dem Antragsteller in Ansehung des Beschlusses des Stadtrates der Stadt A-Stadt vom 26.04.2012, mit dem sein Ausscheiden aus dem Stadtrat festgestellt wurde, der von ihm hier verfolgte Anspruch auf Einladung zur Ratssitzung am 29.11.2012 sowie allen folgenden Sitzungen als Ausfluss seiner Rechtsstellung als Stadtrat (§ 42 GO LSA) zur Seite steht. Zwar hält es das Gericht in diesem Zusammenhang nicht für unabdingbar, dass der Antragsteller vor der Durchsetzung seines Rechts auf ordnungsgemäße Einladung den auf § 41 Abs. 1 Ziffer 2 GO LSA gestützten Beschluss des Stadtrates der Stadt A-Stadt vom 26.04.2012 z. B. im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig für unwirksam erklären lässt. Vielmehr kann das Gericht auch im vorliegenden Verfahren inzidet die Vereinbarkeit des Beschlusses vom 26.04.2012 mit höherrangigem Recht zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) prüfen. Eine abschließende rechtliche Beurteilung ist jedoch derzeit wegen im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach durchzuführender Beweiserhebungen nicht möglich.

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Dies beruht auf folgenden Erwägungen:

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Nach § 41 Abs. 1 Ziff. 2 GO LSA scheidet ein Mitglied des Gemeinderates während der Amtszeit aus, wenn die Wählbarkeit nach § 39 GO LSA verlorengeht. Die Wählbarkeit nach § 39 Abs. 1 GO LSA setzt voraus, dass derjenige Bürger der Gemeinde ist. Bürger einer Gemeinde ist nach § 20 Abs. 2 GO LSA in der hier interessierenden Weise derjenige, der in einer Gemeinde wohnt. Einwohner mehrerer Gemeinden sind Bürger nur der Gemeinde, in der sie ihre Hauptwohnung haben (§ 20 Abs. 2 Satz 2 GO LSA).

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a) Das Gericht vermag bislang nicht mit der erforderlichen Sicherheit zu beurteilen, wo der Antragsteller nach der Zwangsräumung seiner Wohnung in A-Stadt, P.-straße am 29.03.2012 gewohnt hat. Zwar war dies seine Hauptwohnung im melderechtlichen Sinne (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 MG LSA) und er verfügte darüber hinaus in C., H.-Straße auch noch über eine Nebenwohnung. Auf diese melderechtlichen Aspekte ist jedoch in Bezug auf die Beurteilung der Bürgereigenschaft nicht entscheidend abzustellen. Vielmehr ist auf die tatsächlichen Lebensumstände, die zwar in der Regel auch die allgemeine Meldepflicht auslösen (§ 9 MG LSA), abzustellen (dazu VG Magdeburg, Urt. v. 06. Juni 2012, 9 A 111/10 MD m. w. N.; juris). Insofern trägt der Antragsteller unter Vorlage von schriftlichen Bestätigungen vor, ihm habe einerseits bei seinen Eltern in A-Stadt, W.-Straße und andererseits in einer Pension in der K.-Straße in A-Stadt Wohnraum zur Verfügung gestanden. Ob der Antragsteller an diesen Orten jedoch im rechtlichen Sinne gewohnt hat, lässt sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilen. Denn mit „Wohnen“ ist nach dem sprachgebräuchlichen Verständnis der Inbegriff des häuslichen Lebens umschrieben, der die unterschiedlichen, gegenüber anderen Lebensbereichen abgrenzbaren Wohnbedürfnisse und üblichen Wohngewohnheiten umfasst. Dabei ist Wohnen anders als die Unterbringung oder die Schlafstätte geprägt von einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit, die die selbstbestimmte Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises einschließt. Das Wohnen in diesem Sinne wird u. a. durch Merkmale des Ausruhens, der Feierabend- und Wochenendbeschäftigung, aber auch des aktiven Kräftesammelns ausgefüllt (so OVG LSA, Urt. v. 23.03.2006, 4 L 281/05; juris). Ob diese regelmäßig an das Wohnen zu stellenden Anforderungen auch in den Fällen uneingeschränkt erfüllt sein müssen, in denen die bisherige Wohnung nicht mehr zur Verfügung steht (z. B. Brand, Zwangsräumung) muss vorliegend deshalb nicht abschließend entschieden werden, weil die tatsächlichen Umstände des Aufenthalts des Antragstellers nach der Zwangsräumung zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht hinreichend festgestellt werden können. Dass nicht gleichsam vom Vorbringen des Antragstellers auszugehen ist, liegt auch an den teilweise widersprüchlichen Einlassungen des Antragstellers im Zusammenhang mit der von ihm betriebenen Obdachloseneinweisung, in diversen Schreiben gegenüber der Antragsgegnerin und des Salzlandkreises sowie eigener Auskünfte zu seiner Adresse. Zwar wird auf diese Widersprüche im Hauptsacheverfahren allenfalls im Falle eines sog. non liquet abzustellen seien. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes können diese Aspekte für die Beurteilung des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens jedoch nicht unberücksichtigt bleiben. Ob die Beurteilung der Einwohnereigenschaft, wie von dem Antragsgegner angenommen, rechtlich an § 20 Abs. 2 Satz 2 GO LSA zu messen ist, mag vorliegend dahinstehen. Zwar ist im Bezug auf den in dieser Norm verwendeten Begriff der Hauptwohnung auf denjenigen im objektivierbaren Sinne, mithin darauf abzustellen, wonach die „vorwiegend“ benutzte Wohnung die Hauptwohnung ist (vgl. Wiegand/Grimmberg, Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, Kommentar, 3. Auflage, § 20 Rdnr. 8). Denn es könnten jedoch gewichtige Anhaltspunkte dafür sprechen, dass § 20 Abs. 2 Satz 2 GO LSA lediglich in Bezug auf Gemeinden innerhalb des Landes Sachsen-Anhalt gilt, weil ein Bundesland in seiner Gesetzgebungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.05.1988, 7 C 37.87; sowohl auch OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 12.12.2007, 2 LB 39/07; beide juris). Kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilt werden, wo der Antragsteller nach dem 29.03.2012 gewohnt hat, ist mithin der Ausgang des Hauptsacheverfahrens deshalb offen, weil Anhaltspunkte für das Wohnen des Antragsteller in A-Stadt ebenso vorliegen wie solche, die dagegen sprechen.

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b) Ein grundrechtsgleiches Recht der Mandatsausübung unterstellt, hat das Gericht wie oben dargestellt, seine Entscheidung über den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung aufgrund einer Interessenfolgenabwägung zu treffen. Vorliegend ist dem öffentlichen Interesse an der vorübergehenden Nichtausübung des Mandats durch den Antragsteller deshalb ein höheres Gewicht beizumessen. Denn seine vorübergehende Zulassung birgt die Gefahr in sich, dass sich alle unter seiner Mitwirkung ergangenen Beschlüsse des Stadtrates und seiner Ausschüsse im Falle ihrer Anfechtung dann als unwirksam erweisen, wenn in der Hauptsache festgestellt wird, dass der Antragsteller aus dem Stadtrat der Stadt A-Stadt aufgrund des Verlustes seiner Wählbarkeit ausgeschieden ist. Dies lässt sich einerseits dem Rechtsgedanken des § 41 Abs. 2 GO LSA entnehmen, ohne dass im Einzelnen der zeitliche und sachliche Geltungsbereich der Vorschrift zu bestimmen wäre. Stellt die Vorschrift jedoch auf die „Mitwirkung“ einer von § 41 Abs. 1 Ziffer 2 GO LSA erfassten Person ab, folgt dies für Beschlüsse, die ohne seine Mitwirkung gefasst werden, eben gerade nicht. Denn insoweit ist dem Beschluss des Stadtrates vom 26.04.2012 konstitutive Wirkung insoweit beizumessen, als daran Rechtsfolgen geknüpft werden können, zumal Beschlüsse eines Gemeindeorgans solange wirksam bleiben, wie ihre Unwirksamkeit nicht vom Gericht festgestellt wurde (so auch VG Magdeburg, B. v. 02. Dezember 2009, 9 B 297/99 MD, juris). Dass der Beschluss des Stadtrates der Stadt A-Stadt vom 26.04.2012, mit dem das Ausscheiden des Antragstellers aufgrund der Verlustigkeit seiner Wählbarkeit festgestellt wurde, nicht offenkundig unwirksam ist, ist oben erörtert worden.

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(3) Ein Anordnungsanspruch ergibt sich für den Antragsteller auch nicht allein aus dem Umstand, dass er Klage gegen eine mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene Verfügung vom 26.04.2012 und den Widerspruchsbescheid vom 07.08.2012 erhoben hat (9 A 193/12 MD). Dem Rechtsbehelf kommt zwar mangels Anordnung des Sofortvollzuges für die darin enthaltene Regelung aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO) zu. Dadurch werden die Rechtswirkungen, die sich aus dem Beschluss des Stadtrates vom 26.04.2012 für den hier verfolgten Anspruch ergeben, jedoch nicht berührt. Denn bei einem Beschluss nach § 41 Abs. 1 Satz 2 GO LSA handelt es sich bei summarischer Beurteilung der Rechtslage (nur) um eine organschaftliche Maßnahme des Organs Gemeinderat gegenüber seinem Teilorgan, dem einzelnen Gemeinderat, mit dem dem einzelnen Stadtrat seine Rechte als Stadtrat (§ 42 GO LSA) entzogen werden und mittelbar über die Zusammensetzung des Organs entschieden wird.

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Zwar beinhaltet dieser Beschluss zugleich die Rechtsbehauptung, das einzelne Stadtratsmitglied habe seine Wählbarkeit verloren. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um einen Rechtsreflex und nicht um die unmittelbare Regelung selbst. Innerorganschaftlichen Maßnahmen kommt aber nach herrschender Meinung mangels Außenwirkung nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes zu (vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Auflage, § 35 Rn. 90; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Auflage, Rn 787; Wiegand/ Grimberg, GO LSA, Kommentar, Anhang 17, S. 3).

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Diese Beurteilung hat sich allein an der Natur des Beschlusses auszurichten und nicht an dem „Umsetzungsakt“. Zwar handelt es sich bei allen Beschlüssen eines Gemeinderates bis zu ihrer Umsetzung (vgl. dazu Wiegand/Grimberg, a. a. O., § 54 Rn. 4 ff.) durch den Bürgermeister (§ 62 Abs. 1 GO LSA) um eine ausschließlich interne Willensbildung. Setzt sodann der Bürgermeister diesen Beschluss in der Form eines Verwaltungsaktes um, so erlangt dadurch der Beschluss selbst diese Eigenschaft nicht. Vielmehr folgt daraus allein, dass gegen den Umsetzungsakt die Anfechtungsklage zulässig ist (OVG LSA, B. v. 01.11.1999, A 1 S 113/99, juris). Macht ein Gemeinderatsmitglied jedoch eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte (hier: u. a. Einladungsrecht aus § 51 Abs. 4 Satz 1 GO LSA) geltend, so hat er seine Rechte - ungeachtet des gewählten Umsetzungsaktes - im Wege einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungs- oder Leistungsklage und deshalb im Rahmen von § 123 VwGO - siehe oben (1) - geltend zu machen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Ziff. 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004 S. 1327). Danach war der für Kommunalverfassungsstreitigkeiten anzusetzende Streitwert in Höhe von 10.000,00 Euro im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.