Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-06, Aktenzeichen 22 K 3931/01
ECLI:DE:VGK:2001:1106.22K3931.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtli-
chen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

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T a t b e s t a n d:

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Die Beklagte erteilte der Beigeladenen zu 1), der persönlich haftenden Gesell-
schafterin der Beigeladenen zu 2), auf deren Antrag vom 08. Januar 1999 unter dem
20. Januar 1999 eine Lizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Postgesetz - PostG -. Auf
einen erneuten Antrag der Beigeladenen zu 1) erweiterte die Beklagte mit Bescheid
vom 15. September 1999 die Lizenz. Sie erlaubte die Erbringung von Dienstleistun-
gen, die von Universaldienstleistungen trennbar sind, besondere Leistungsmerkmale
aufweisen und qualitativ höherwertig sind, § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG. Die er-
laubte Dienstleistung umfasst nach dem Bescheid vom 15. September 1999 die fol-
genden Merkmale:

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- werktägliche Abholung von Briefsendungen bei den Auftraggebern zu verein-
barten
Zeiten,
- garantierte Zustellung von Sendungen zu einem vom Auftraggeber im Einzelfall
fest-
gelegten Termin, nicht jedoch an dem auf die Abholung folgenden Werktag,
- nachträgliche Abrechnung der tatsächlich erbrachten Dienstleistung,
- Umleitbarkeit bzw. Rückholbarkeit der Sendungen bis zur Übergabe an die Zustel-
ler,
- Nichtberechnung des Sendungsentgelts bei Verfehlen des Zustellzeitziels,
- weitere Zustellversuche bei erfolgloser erster Zustellung,
- Ermittlung von Nachsendeadressen bei verzogenen Empfängern, Weitergabe der
neuen Anschrift an den Auftraggeber und erneuter Zustellversuch im Lizenzgebiet
bzw. bei erfolgloser Recherche Rückgabe der Sendung spätestens am folgenden
Werktag,
- Haftung für den Verlust oder die Beschädigung von Sendungen in einer Höhe von
bis
zu 20 DM je Sendung,
- auf Wunsch des Auftraggebers Zustellung zu einer bestimmen Urzeit sowie
- persönliche Übergabe von Sendungen an den Empfänger, elektronische Dubletten-
kontrolle und Dublettenkontrolle vor Ort.

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Am 08. Juni 2000 beantragte die Beigeladene zu 1) die Zustimmung der Beklag-
ten zur Übertragung der Lizenz auf die Beigeladene zu 2). Mit Bescheid vom 14. Juni
2000 erteilte die Beklagte die Zustimmung. Die Übertragung erfolgte durch schriftli-
chen Vertrag, der auf den 12. Juni 2000 datiert ist.

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Die Klägerin hat am 22. Mai 2001 Klage gegen die Zustimmung zur Übertragung
erhoben. Sie ist der Auffassung, die Zustimmung zur Übertragung sei rechtswidrig
erteilt worden. Die Lizenz selbst sei rechtswidrig erteilt worden, soweit Postdienstleis-
tungen nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 erlaubt worden seien. Die tag- und terminge-
naue Zustellung von Postsendungen ab dem zweiten Tag nach dem Abholen der
Sendung sei nicht höherwertig. Außerdem fehle die Leistungsfähigkeit und Zuverläs-
sigkeit der Beigeladenen zu 2). Diese sei unzuverlässig, weil sie entgegen ihrem Ge-
sellschaftszweck und ohne Lizenz Postdienstleistungen erbracht habe. Sie sei auch
nicht leistungsfähig, weil sie sich bei der Zustellung weiterer im eigenen Namen han-
delnder Postdienstleister bediene.

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Die Klägerin sei auch klagebefugt. Ihre gesetzliche Exklusivlizenz nach § 51 Abs.
1 Satz 1 PostG sei Teil der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 1
PostG. Deshalb sei die Übertragung geeignet, in Rechte der Klägerin einzugreifen.
Ihre Klagebefugnis folge auch daraus, dass der Mangel der Zuverlässigkeit von Kon-
kurrenten ihre Exklusivlizenz gefährde. Es sei dann zu befürchten, dass diese Kon-
kurrenten Postdienstleistungen erbrächten, die der gesetzlichen Exklusivlizenz unter-
fielen. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit sei auch drittschützend. Dies sei etwa im
Atomrecht und im Personenbeförderungsrecht anerkannt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Zustimmung zur Übertragung der Lizenz P 98/412 der Beigeladenen zu
1) auf die Beigeladene zu 2) aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält die Klage für unzulässig, da der Klägerin die Klagebefugnis fehle. Ein
subjektives Recht der Klägerin, das verletzt sein könnte, sei nicht ersichtlich. Jeden-
falls sei die Klage unbegründet, weil kein Lizenzversagungsgrund vorgelegen habe.
Auf die Höherwertigkeit der Dienstleistungen komme es nicht an, dieser Rechtsstreit
sei anderweitig rechtshängig. Die Beigeladene zu 2) sei auch nicht unzuverlässig.
Für die Frage der Zuverlässigkeit sei es ohne Belang, ob die Beigeladene Sendun-
gen durch andere Postdienstleister zustellen lasse. Eine Prüfung der Beigeladenen
zu 2) am 20.03.2001 sei ohne Beanstandungen geblieben.

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Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

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Sie sind der Auffassung, die Zustimmung zur Übertragung sei rechtmäßig.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die zulässige Klage ist nicht begründet.

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Die Klägerin ist klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO.
Die Anforderungen an die prozessuale Klagebefugnis dürfen nicht überspannt
werden. Demgemäß ist die von § 42 Abs. 2 VwGO geforderte subjektive Beschwer
nur dann nicht gegeben, wenn unter Zugrundelegung des Klagebegehrens
offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der
Klägerin verletzt sein können,

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 1982, 1 C 157/79, DVBl 1982,
692 mit weiteren Nachweisen.

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Für die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin spricht der
Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 2 PostG. Danach ist die Zustimmung unter den
Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 PostG zu versagen. § 6 Abs. 3 PostG nennt
einerseits in Ziffer 2 als Versagungsgrund die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit
oder Ordnung. Hierzu zählt nach ständiger Rechtsprechung der Kammer auch § 51
Abs. 1 Satz 1 PostG. Diese Vorschrift ist drittschützend. Allerdings eröffnete diese
Auffassung der Klägerin die vollumfängliche Anfechtbarkeit einer schon
bestandskräftigen Lizenz zulasten des Erwerbers auch dann, wenn dieser die
sonstigen Voraussetzungen für eine Zustimmung zur Übertragung erfüllt. Dem
braucht jedoch hier nicht weiter nachgegangen zu werden, weil danach eine
Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin nicht nach jeder Betrachtungsweise
ausgeschlossen ist. Dahinstehen kann ferner, ob auch § 7 Abs. 1 Satz 2 PostG in
Verbindung mit § 6 Abs. 3 Ziffer 1 PostG den Schutz der Klägerin bezweckt, soweit
die Zuverlässigkeit des Übernehmers Genehmigungsvoraussetzung ist. Dies braucht
nicht auf der Ebene der Klagebefugnis abschließend geprüft werden, weil die
Klagebefugnis schon aus dem drittschützenden Charakter von § 51 Abs. 1 Satz 1
PostG folgt.

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Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtene Zustimmung der Beklagten
zur Übertragung der Lizenz von der Beigeladenen zu 1) auf die Beigeladene zu 2)
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

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Die Klägerin ist nicht in ihrem Recht aus § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG verletzt. Die
Lizenz ist insoweit rechtmäßig. Dies gilt auch für den Zeitpunkt der Übertragung.
Hinsichtlich der Begründung im Einzelnen wird auf das Urteil der Kammer gleichen
Rubrums vom heutigen Tage - 22 K 10190/00 - verwiesen.
Sonstige subjektive Rechte der Klägerin, in die die Beklagte mit der Zustimmung zur
Übertragung der Lizenz eingegriffen haben könnte, sind nicht ersichtlich.

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Die Klägerin war nicht Adressatin des die Lizenzübertragung betreffenden
Bescheides. Als Drittbetroffene ist ihre Anfechtungsklage nur dann begründet, wenn
die Beklagte Grundrechte der Klägerin oder eine einfachgesetzliche Norm verletzt
hätte, die sie als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten
Personenkreises gerade auch vor dem angefochtenen Verwaltungsakt schützen will.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die der Beigeladenen zu 2) erteilte
Zustimmung verletzt keine subjektiven Rechte der Klägerin.

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§ 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG begründet keine
subjektiven Rechte der Klägerin, die durch die Zustimmung zur Übertragung der
Lizenz verletzt sind. Nach diesen Vorschriften ist eine Zustimmung zur Übertragung
der Lizenz zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der neue
Lizenzinhaber nicht die für die Ausübung der Lizenzrechte erforderliche
Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit oder Fachkunde besitzt. Strittig ist hier allein die
Zuverlässigkeit der Übernehmerin, der Beigeladenen zu 2). Doch verletzt die
Zustimmung zur Übertragung einer Lizenz auf einen nicht zuverlässigen
Wettbewerber keine Rechte anderer Wettbewerber. Es fehlt schon am normativ
hinreichend abgegrenzten und somit individualisierbaren Personenkreis, da die Zahl
der Lizenznehmer auf dem Postmarkt grundsätzlich nicht begrenzt ist. Demgemäß
wird eine Klage, mit der ein Gewerbetreibender darauf klagt, einem Konkurrenten
wegen Unzuverlässigkeit die Fortführung seines Gewerbes zu untersagen, im
Grundsatz als unzulässig angesehen,

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vgl. Kopp-Schenke, VwGO, 12. Aufl., Rdnr. 146 zu § 42 mit
weiteren Nachweisen.

24

Auch materiell hat der bereits zugelassene Lizenznehmer keinen Anspruch
darauf, dass ein Konkurrent den Marktzutritt nicht erhält, es sei denn, er verfüge über
einen ausschließliches Recht oder ein Vorrecht,

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vgl. Badura in: Beck´scher PostG Kommentar, Rdnr. 4 zu § 6.

26

Demgegenüber kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass jedenfalls die
Klägerin als Inhaberin der Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG durch diese
Norm hinreichend vom Kreis der sonstigen Wettbewerber auf dem Postmarkt
abgegrenzt ist und dass sie in dieser Eigenschaft über ein ausschließliches Recht
verfüge. Denn es fehlt an dem Eingriff in die Exklusivlizenz, wenn der Übertragung
an einen nicht im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Post G zuverlässigen
Übernehmer zugestimmt wird.

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Der Begriff der Unzuverlässigkeit in § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG kann nicht
anders verstanden werden als im übrigen Gewerberecht.

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Vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 13/7774 S. 46;
Badura in Beck´scher PostG Kommentar, Rdnr. 22 zu § 6.

29

Der Übernehmer muss die Gewähr dafür bieten, dass er die erforderliche
Zuverlässigkeit besitzt. Dies ist der Fall, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die
Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigen. Die Regulierungsbehörde hat - wie die
zuständige Behörde bei einer Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 1
Gewerbeordnung (GewO) - eine auf tatsächliche Umstände gestützte Prognose
künftigen Verhaltens des Lizenznehmers beziehungsweise bei der Beigeladenen zu
2) des Geschäftsführers der Beigeladenen zu 1) anzustellen. Stellt sie als Ergebnis
dieses Prozesses fest, dass die Tatbestandsmerkmale des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
PostG nicht vorliegen, so greift dieses Ergebnis bei einer - wie im vorliegenden Fall -
im übrigen rechtmäßigen Lizenz nicht in die Exklusivlizenz ein. Der Eingriff beginnt
erst dann, wenn der Lizenznehmer die materiellen Grenzen der Lizenz überschreitet
und Postdienstleistungen anbietet, die der Klägerin durch § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG
vorbehalten sind. Dabei mag die Gefahr bestehen, dass ein unzuverlässiger
Lizenznehmer eher als ein zuverlässiger dazu neigen könnte, sich wettbewerbswidrig
zu verhalten und durch die Lizenz nicht gedeckte Postdienstleistungen zu erbringen.
Allein die abstrakte Gefahr ist jedoch noch keine Rechtsverletzung der Klägerin.

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Es besteht auch keine Notwendigkeit, die Klägerin als Inhaberin der
Exklusivlizenz vorbeugend vor dieser abstrakten Gefahr zu schützen. Die
Rechtsordnung schützt sie hinreichend durch nachträglichen Rechtsschutz: Die
Klägerin kann, sofern der Wettbewerber ihr nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG
vorbehaltene Postdienstleistungen erbringt, hiergegen zivilrechtlich vorgehen, indem
sie auf Unterlassung des unlauteren Wettbewerbes klagt. Weiter kann sie bei der
Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation beantragen, ein
Bußgeldverfahren einzuleiten oder die Lizenz zu widerrufen (§§ 49, 9 PostG).
Insbesondere bei einem Antrag der Klägerin auf Widerruf der Lizenz müsste die
Regulierungsbehörde dann eine ermessensgerechte Entscheidung treffen, bei der
etwa bei einer Gefährdung des Universaldienstes eine Ermessenschrumpfung auf
nur eine rechtlich richtige Entscheidung möglich wäre.

31

Da es an einem - möglichen - Eingriff in Rechte der Klägerin fehlt, kann offen
bleiben, ob die Vorschrift des 6 Abs. 3. Satz 1 Nr. 1 PostG nur dem öffentlichen
Interesse dient . Dafür spricht zwar der Zweck des PostG. Nach § 1 PostG will das
Gesetz durch Regulierung im Bereich des Postwesens den Wettbewerb fördern und
flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen gewährleisten.
Dies entspricht der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 87 f Abs. 1 GG. Es
spricht Vieles dafür, dass diesem verfassungsrechtlichen Auftrag nur Rechnung
getragen werden kann, wenn Postdienstleistungen durch zuverlässige, sachkundige
und leistungsfähige Unternehmen erbracht werden, und dass das Erfordernis des § 6
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PostG nicht dem Schutz des Inhabers der Exklusivlizenz nach §
51 Abs. 1 Satz 1 PostG dient. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu
werden.

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Auch das Grundrecht der Gewerbefreiheit nach Art. 12, 14 GG begründet kein
subjektives Recht der Klägerin, das durch die Zustimmung zur Übertragung einer
Lizenz an einen unzuverlässigen Unternehmer verletzt sein könnte. Lässt der Staat
durch die Erteilung von gesetzlich geforderten Erlaubnissen Konkurrenten eines
Unternehmers zu, so liegt hierin grundsätzlich kein Eingriff in die genannten Grund-
rechte. Bei Fehlen einfachgesetzlich eingeräumter subjektiver Rechte entfällt jede
Grundrechtseinwirkung. Ein Konkurrenzschutz als solcher wird durch diese
Grundrechte nicht gewährleistet,

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vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 8. Juni 1960, 1 BvL
53/55,BVerfGE 11, 188 f.

34

Damit können die sich aus der Zulassung von Konkurrenz ergebenden
Beeinträchtigungen von Unternehmen nicht als faktischer Grundrechtseingriff
bewertet werden,

35

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage, Rndnr. 146 zu § 42.

36

Dies gilt jedenfalls dann, wenn, wie im PostG, die Zahl der Lizenzen
unbeschränkt ist,

37

vgl. Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Auflage; Rndnr.
113 zu § 42.

38

Daraus, dass die Zulassung von Mitbewerbern im Personenbeförderungsrecht
Rechte Dritter verletzen kann, lässt sich nichts für eine Rechtsverletzung der Klägerin
herleiten. So folgert der VGH Mannheim

39

vgl. Urteil vom 7. September 1999 - 3 S 2850/98 -

40

aus § 2 Abs. 2 Nr. 2 und § 2 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PbefG) ein
subjektives Recht von Neubewerbern , das durch eine rechtswidrige Zustimmung zu
einer Konzessionsübertragung beeinträchtigt sein kann. Dies dient jedoch dazu, den
verfassungsrechtlich geschützten Anspruch der Mitbewerber auf Chancengleichheit
und Freiheit der Berufswahl zu wahren,

41

vgl. BGH, Urteil vom 27. September 1989, VIII ZR 57/89, NJW
1990, 1355.

42

Denn gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PbefG darf die Konzession nur zusammen
mit dem ganzen Unternehmen oder wesentlichen selbständigen und abgrenzbaren
Teilen des Unternehmens übertragen werden.

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Anders ist die rechtliche Lage im Postrecht. Die Zahl der Lizenzen ist im
Gegensatz zum PbefG unbegrenzt. Auch greift die Zustimmung zur Übertragung, wie
dargelegt, nicht unmittelbar in Rechte der Inhaberin der Exklusivlizenz ein.

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Offen bleiben kann, ob das Erfordernis der Zuverlässigkeit des Betreibers einer
Anlage etwa im Atomgesetz - AtG - drittschützend sein kann. Dies fände nämlich
seine Rechtfertigung darin, dass unmittelbar von der Anlage Gefahren für einen
großen Personenkreis ausgehen, deren Beherrschung die Zuverlässigkeit des
Betreibers zur unabdingbaren Voraussetzung für die Genehmigung machte. So liegt
es im Postwesen nicht: Die Unzuverlässigkeit eines Postdienstleisters stellt nicht
unmittelbar und zwingend eine Gefahr für seine Wettbewerber oder das Postwesen
dar.

45

Auch aus einer Verletzung von Verfahrensbestimmungen ergibt sich keine
Rechtsverletzung der Klägerin. Dies gilt insbesondere für die Frage, ob die
Zustimmung vor der Übertragung erteilt ist. Der Übertragungsvertrag, dessen
Rechtsnatur umstritten ist,

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vgl. Badura in Beckscher PostG Kommentar, RdNr. 4 zu § 7:
Privatrechtliches Rechtsgeschäft; Dietlein, Konzessionsübertragung und
Konzessionshandel im Taxi-Gewerbe, Gew Arch 1999, 89 (91): öffentlich-
rechtlicher Abtretungsvertrag,

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trägt das Datum 12. Juni 2000, die Zustimmung trägt das Datum des 14. Juni
2000 und ging der Beigeladenen zu 2) am 21. Juni 2000 zu. Das Erfordernis der
vorherigen Zustimmung schützt nämlich nicht Rechte privater Dritter. Es dient
vielmehr dem öffentlichen Interesse: Die Regulierungsbehörde für Tele-
kommunikation und Post soll vor der Aufnahme lizenzpflichtiger Postdienstleistungen
durch einen Wettbewerber prüfen, ob dieser die vom PostG geforderten
Voraussetzungen erfüllt. So soll das Ziel des § 1 PostG gewährleistet werden.

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Auch kann dahinstehen, ob der Vertrag vom 12. Juni 2000 gegen § 181 BGB
verstößt. Dabei braucht nicht entschieden zu werden, ob § 181 BGB nach § 62
VwVfG auf öffentlich-rechtliche Verträge anwendbar ist und ob der Vertrag öffentlich-
rechtlich ist. § 181 BGB ist nämlich nicht drittschützend: Ob ein Vertrag gegen ein
gesetzliches Verbot verstößt und deshalb nichtig ist, ist nur für die Vertragsparteien
und die zur Zustimmung zuständige Behörde von rechtlicher Bedeutung, es sei denn,
der Vertrag greift seinem Inhalt nach in Rechte eines Dritten ein. Dies ist jedoch wie
dargelegt, nicht der Fall.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen entspricht es der Billigkeit, diese den
Beigeladenen selbst aufzuerlegen, da diese keinen Antrag gestellt haben und damit
nicht das Risiko eigener Kostenpflicht eingegangen sind, §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO.