Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-09-22, Aktenzeichen 8 A 2429/99
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0922.8A2429.99.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 4. März 1999 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin will als Überwachungsorganisation im Sinne der
Anlage VIII b zu § 29 StVZO Hauptuntersuchungen und
Sicherheitsprüfungen von Kraftfahrzeugen durchführen. Sie
beantragte hierzu mit Schreiben vom 27. November und 2.
Dezember 1995 beim beklagten Ministerium ihre Anerkennung.
Dabei machte sie u.a. Angaben zum Gegenstand des Unternehmens,
das sich mit der Durchführung sicherheitstechnischer
Prüfungen, Untersuchungen und Abnahmen von Kraftfahrzeugen und
technischen Anlagen befasst, und teilte mit, dass sie derzeit
über fünf Prüfingenieure verfüge, von denen zwei ihren Sitz in
Nordrhein-Westfalen hätten.

3

Gegenüber dem Hinweis des Beklagten vom 18. Dezember 1995,
zunächst das Erfordernis der Anerkennung einer weiteren
(neunten) Überwachungsorganisation in Nordrhein-Westfalen
sowie die Frage der Bestandsgefährdung der Technischen
Prüfstellen für den Kraftfahrzeugverkehr klären zu wollen,
wandte die Klägerin mit Schreiben vom 29. Dezember 1995 u.a.
ein, die Technischen Prüfstellen könnten sich in Nordrhein-
Westfalen bereits deshalb nicht auf Bestandsschutz berufen,
weil sie sich mit ihrer Tochterorganisation FKÜ selbst
Konkurrenz machten. Überdies komme eine Versagung der
Anerkennung aus Kapazitätsgründen einer Aufhebung der
einschlägigen Rechtsvorschriften gleich und sei auch
mittelstandsfeindlich.

4

In der Folgezeit äußerte der Beklagte Zweifel an der
Zuverlässigkeit des damaligen Geschäftsführers der Klägerin
und erhob Bedenken bezüglich einiger Bestandteile der
Gesellschaftsverträge. Nachdem die Klägerin daraufhin
personelle und satzungsmäßige Änderungen vorgenommen und mit
Schreiben vom 20. November 1996 erneut um Bescheidung gebeten
hatte, teilte der Beklagte ihr unter dem 19. Dezember 1996
mit, einen Beschluss der Verkehrsministerkonferenz über die
Ergebnisse einer Arbeitsgruppe abwarten zu wollen, die damit
beauftragt worden sei, nach der Liberalisierung der Kfz-
Überwachung eingetretene Missstände zu beseitigen. Mit
weiterem Schreiben vom 19. März 1997 teilte er mit, den Antrag
weiter zurückstellen zu wollen, weil ein fehlendes Bedürfnis
gegen die Anerkennung weiterer Überwachungsorganisationen
spreche. In Nordrhein-Westfalen seien neben drei Technischen
Prüfstellen mehrere weitere Organisationen zur Fahrzeugprüfung
zugelassen, die eine hinreichende Auswahl für die
Fahrzeughalter gewährleisteten. Da ein erheblicher Rückgang
der Untersuchungszahlen zu verzeichnen sei, stelle sich bei
Anerkennung weiterer Organisationen die Frage der Gefährdung
des flächendeckenden Netzes der Technischen Prüfstellen. Der
Beklagte wies erneut darauf hin, die Ergebnisse der
Arbeitsgruppe abwarten zu wollen, die auch Maßnahmen für
notwendige Änderungen aufgrund von Fehlentwicklungen nach
Inkrafttreten der 8. Verordnung zur Änderung der StVZO
vorschlagen solle. Als Mitglied dieser Arbeitsgruppe dränge er
auf rasche Entscheidung. Bei deren Beratungen habe sich
bereits herausgestellt, dass der Mindestgröße und Leis-
tungsfähigkeit neuer Überwachungsorganisationen besonderes
Gewicht beizumessen sei. Die Anzahl von vier Personen, die die
Klägerin als Prüfingenieure benannt habe und von denen drei
noch an andere Organisationen gebunden seien, liege unterhalb
einer tragfähigen Größenordnung.

5

Zwischenzeitlich hatten die Bundesländer Baden-Württemberg
und Mecklenburg-Vorpommern die Klägerin als
Überwachungsorganisation anerkannt, während das Land
Schleswig-Holstein die Anerkennung versagt hatte.

6

Am 21. April 1997 hat die Klägerin Untätigkeitsklage
erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen
hat: Der Beklagte habe entgegen den rechtlichen Vorgaben für
die Anerkennung von Überwachungsorganisationen keine konkreten
Anhaltspunkte für die Gefährdung des Netzes der Technischen
Prüfstellen infolge der Zulassung ihres Unternehmens genannt.
Nach ihrer Auffassung könnten solche Anhaltspunkte schon
deswegen nicht gegeben sein, weil sich - wie bereits im
Verwaltungsverfahren dargelegt - die Technischen Prüfstellen
mit eigenen gewinnorientierten Parallelorganisationen, sog.
Freiwilligen Kraftfahrzeug-Überwachungen (FKÜ), selbst
Konkurrenz machten. Überdies sei dem Verordnungsgeber bei der
Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bewusst
gewesen, dass die Anerkennung zusätzlicher
Überwachungsorganisationen zu einem Leistungswettbewerb
führen werde. Die Auffassung des Beklagten, im Rahmen des
Anerkennungsverfahrens sei eine Bedürfnisprüfung
durchzuführen, verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sich aus
den maßgeblichen Rechtsnormen keine Ermächtigung für eine
solche Prüfung ergebe. Ihr stehe auch ein Anspruch auf
Anerkennung als Überwachungsorganisation aus Art. 3 GG zu. Die
Anerkennung von mindestens drei Überwachungsorganisationen
begründe bereits eine Selbstbindung des Beklagten.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Beklagten zu verpflichten, ihr den
beantragten Bescheid auf Anerkennung als
Überwachungsorganisation für das Land Nordrhein-
Westfalen nach Nr. 7 der Anlage VIII zu § 29 Abs. 1
und 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung zu
erteilen,

9

hilfsweise,

10

den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag auf
Erteilung einer Genehmigung nach Nr. 7 der
Anlage VIII zu § 29 Abs. 1 und 2 der
Straßenverkehrszulassungsordnung unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
bescheiden.

11

Der Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er hat vorgetragen, dass die 8. Änderungsverordnung zur
StVZO, die auch die Anerkennung von Überwachungsorganisationen
freiberuflicher Kfz-Sachverständiger ermöglicht habe, zu einem
ruinösen Verdrängungswettbewerb auf Kosten der Technischen
Prüfstellen geführt habe. Namentlich die abnehmende Qualität
der Sicherheitsprüfungen sei bei einer hoheitlichen Aufgabe
nicht zu vertreten. Außerdem sei bei den neu gegründeten
Überwachungsorganisationen freiberuflich tätiger Kfz-
Sachverständiger ein erhebliches Defizit etwa bei technischer
Leitung, Aufsicht über die Prüfingenieure sowie deren Aus- und
Fortbildung festzustellen gewesen, das erst mit steigender
Größe (über 300-500 Prüfingenieure nach fünf Jahren Tätigkeit)
ein vertretbares Niveau erreicht habe. In Kenntnis dieser
Fehlentwicklungen habe die Verkehrsministerkonferenz im
September 1996 das Bundesministerium für Verkehr gebeten,
erforderliche Änderungen in der Anlage VIII zur StVZO und der
Anerkennungsrichtlinie vorzunehmen. Diese Sachlage habe ihn -
den Beklagten - dazu veranlasst, den Antrag der Klägerin noch
nicht zu bescheiden.
Derzeit bestehe kein Bedürfnis für die Anerkennung einer
weiteren Überwachungsorganisation, weil in Nordrhein-Westfalen
neben den drei Technischen Prüfstellen des TÜV Rheinland, des
RWTÜV und des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt auch deren
Freiwillige Kraftfahrzeug-Überwachungen sowie der DEKRA-e.V.,
der bereits 1971 anerkannte VÜK Sylbach sowie die nach der
StVZO-Novelle anerkannten Organisationen GTÜ, KÜS und GFS
tätig seien. Durch die Anerkennung weiterer
Überwachungsorganisationen drohe eine Gefährdung des
flächendeckenden Netzes der Technischen Prüfstellen, zumal
bereits jetzt ein erheblicher Rückgang der Untersuchungszahlen
bei diesen zu verzeichnen sei. Die Erwägungen der Klägerin zur
"Eigenkonkurrenz" der Technischen Prüfstellen führten zu
keiner anderen Betrachtungsweise. Sie müsse hinnehmen, dass
den bereits bestehenden Organisationen die Anerkennung nicht
entzogen werden könne, damit sie zum Zuge komme.
In der Sache stehe der Klägerin kein Anspruch auf Anerkennung
zu. Die Anerkennung von Überwachungsorganisationen stelle eine
Berufsausübungsregelung dar. Angesichts der Bedeutung der auf
dem Spiel stehenden Rechtsgüter - wie Leben und Gesundheit der
Bevölkerung - müsse der Anerkennungsbehörde ein weiter
Spielraum bei Einschätzung der Auswirkungen jeder einzelnen
weiteren Anerkennung eingeräumt werden.

14

Mit dem angefochtenen Urteil vom 4. März 1999, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der
Begründung abgewiesen, der Klägerin stehe weder der Anspruch
auf Anerkennung noch der hilfsweise erhobene
Bescheidungsanspruch zu, weil es den innerhalb einer
Rechtsverordnung getroffenen Regelungen der Anlage VIII bzw.
VIII b der StVZO an einer gesetzlichen Ermächtigung gemäß
Art. 80 Abs. 1 GG fehle. Auch aus Art. 12 Abs. 1 GG bzw. aus
Art. 3 GG könne die Klägerin keine Ansprüche herleiten.

15

Das Urteil ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am
15. April 1999 zugestellt worden.

16

Auf den am Montag, dem 17. Mai 1999, eingegangenen Antrag
der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 5. April 2000,
der Klägerin zugestellt am 7. April 2000, die Berufung
zugelassen.

17

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin mit am
Montag, dem 8. Mai 2000, eingegangenem Schriftsatz im
Wesentlichen ergänzend vor: Ihrem Anerkennungsantrag sei die
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Antragstellung zugrunde
zu legen. Gehe man von der derzeitigen Rechtslage aus, so
fehle es an rechtswirksamen Regelungen für die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen freiberuflicher Sachverständiger.
Unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG folge jedoch ein
Anerkennungs- bzw. zumindest ein Neubscheidungsanspruch. Das
Verwaltungsgericht habe als Anerkennungsvoraussetzung
fehlerhaft eine Mindestmitglieder-/Gesellschafterzahl
gefordert. Es sei unzutreffend, dass eine Organisation mit 60
Sachverständigen bundesweit und wenigstens einem
Mitglied/Gesellschafter je 100.000 zugelassener Kraftfahrzeuge
im jeweiligen Anerkennungsgebiet, wie dies in der Anlage VIII
b zu § 29 StVZO gefordert werde, leistungsfähiger sei als ein
Unternehmen mit weniger Mitgliedern. Sie selbst könne die
Überwachungsaufgaben mit Hilfe einer anderen als der in
Anlage VIII b geforderten Struktur, namentlich durch
angestellte Mitarbeiter erfüllen. Derzeit verfüge sie in
Nordrhein-Westfalen über vier ihr als Mitglieder angehörende
Sachverständige, von denen drei die Voraussetzungen als
Prüfingenieure erfüllten.

18

Nachdem der Beklagte durch Bescheid vom 12. Juli 2000 den
Antrag auf Anerkennung als Überwachungsorganisation abgelehnt
hat, beantragt die Klägerin nunmehr,

19

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12.
Juli 2000 zu verpflichten, sie als
Überwachungsorganisation für die Durchführung von
Haupt-untersuchungen und Sicherheitsprüfungen im
Sinne von §§ 29, 47 a StVZO sowie Abnahmen im
Sinne von § 19 Abs. 3 Nr. 3 und 4 StVZO für das
Land Nordrhein-Westfalen anzuerkennen,

20

hilfsweise,

21

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
12. Juli 2000 zu verpflichten, ihren Antrag auf
Anerkennung als Überwachungsorganisation im
vorgenannten Sinne unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Seiner Auffassung zufolge stellt § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG eine
hinreichend bestimmte Generalermächtigung dar. Gleichwohl
beabsichtige der Bundesgesetzgeber zur Klarstellung eine
Ergänzung der Vorschrift um eine konkrete Ermächtigung zum
Erlass von Rechtsverordnungen, die die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen regeln. Der Klägerin stehe ein
Anspruch aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO nicht zu, weil sie
deren Voraussetzungen, insbesondere hinsichtlich der
geforderten Gesellschafterzahl nicht erfülle. Selbst wenn jene
Bestimmung verfassungswidrig sei, sei sie in einer
Übergangszeit weiter anzuwenden. Die darin genannten
Anerkennungskriterien seien sachgerecht.

25

Der Senat hat zu der Frage, wann mit einer Ergänzung des §
6 Abs. 1 Nr. 3 StVG zu rechnen ist, eine Stellungnahme des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen,
eingeholt, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird.

26

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne
mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des beklagten Ministeriums ergänzend Bezug
genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) und auch im
Übrigen zulässige Berufung, über die der Senat mit
Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung
entscheidet (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO), hat
keinen Erfolg.

30

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Sie bleibt sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag
erfolglos.

31

A. Mit dem Hauptantrag ist die Klage zulässig (I.), aber
unbegründet (II.).

32

I. 1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne des §
42 Abs. 1 zweite Alternative VwGO zulässig, nachdem nach der
zulässigerweise erhobenen Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) der
Beklagte den Antrag der Klägerin auf Anerkennung als
Überwachungsorganisation durch Bescheid vom 12. Juli 2000
abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht hat in rechtlich nicht
zu beanstandender Weise ausgeführt, dass die Voraussetzungen
des § 75 Satz 1 VwGO zum Zeitpunkt seiner Entscheidung
vorlagen, weil der Beklagte über den Anerkennungsantrag der
Klägerin ohne zureichenden Grund in angemessener Frist
sachlich nicht entschieden hatte. Nachdem im
Berufungsverfahren ein ablehnender Bescheid ergangen ist,
konnte dieser in das vorliegende Verfahren ohne erneute
Klageerhebung vor dem Verwaltungsgericht einbezogen werden. Ob
die darin liegende Modifizierung des Klageantrages als
Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO anzusehen ist
(vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. Nr. 3 ZPO), kann
dahinstehen; denn der Beklagte hat in die Klageänderung
jedenfalls eingewilligt, indem er sich im Erörterungstermin
vor dem Senat am 22. September 2000, ohne ihr zu
widersprechen, auf sie eingelassen hat (vgl. § 91 Abs. 1 erste
Alternative, Abs. 2 VwGO). Unabhängig davon ist die
Einbeziehung des Bescheides in den ursprünglichen Klageantrag
sachdienlich (§ 91 Abs. 1 zweite Alternative VwGO), weil sich
dadurch an dem auf Verpflichtung des Beklagten zum Erlass des
begünstigenden Verwaltungsaktes gerichteten Klagebegehren
nichts ändert,

33

vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember
1983 - 4 B 232.83 -, Buchholz 310, § 75 VwGO Nr.
10, S. 3 (4),

34

und die Einbeziehung der Erledigung des Rechtsstreits
dient.

35

2. Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Sie kann geltend machen, durch die unterbliebene Anerkennung
als Überwachungsorganisation in ihren Rechten verletzt zu
sein.

36

Ob sich die Klagebefugnis im maßgeblichen Zeitpunkt der
Entscheidung des Senats aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO
(eingefügt durch Verordnung vom 20. Mai 1998 - BGBl. I
S. 1051 -, geändert durch Verordnungen vom 3. Februar 1999
- BGBl. I S. 82 - und vom 23. März 2000 - BGBl. I S. 310 -, in
Kraft getreten am 1. März 1999, vgl. § 72 Abs. 2 StVZO)
ergibt, die die Voraussetzungen für die Anerkennung als
Überwachungsorganisation regelt, kann offen bleiben. Da die
Klagebefugnis aus anderen rechtlich geschützten
Rechtspositionen abgeleitet werden kann, brauchte der Senat
der Frage nicht nachzugehen, ob eine untergesetzliche Norm ein
subjektiv-öffentliches Recht vermitteln kann, welches zur
Klage berechtigt, wenn diese Regelung mangels einer
ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung möglicherweise
unwirksam ist. Es erscheint nämlich jedenfalls möglich, dass
die Klägerin durch die unterlassene Anerkennung in ihrem
Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und in
ihrem Recht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG
beeinträchtigt wird.

37

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen,
dass die Durchführung von Kraftfahrzeuguntersuchungen und
Sicherheitsprüfungen dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG
unterfällt. Beruf im Sinne dieses Grundrechts ist jede auf
Dauer berechnete und nicht nur vorübergehende, der Schaffung
und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung.

38

BVerwG, Urteil vom 4. November 1965 - I C 6.63
-, BVerwGE 22, 286 (287); Urteil vom 22. Dezember
1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20); Urteil
vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96,
293 (296); Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -,
BVerwGE 97, 12 (22).

39

Diese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin. Zwar kann eine
juristische Person nicht einen Beruf im Sinne einer
Lebensaufgabe ausüben. Es ist aber anerkannt, dass von der
Berufsfreiheit auch die Freiheit umfasst wird, eine
Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe,
zu betreiben. Jedenfalls insoweit, als eine bestimmte
Erwerbstätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher
Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person
ausgeübt werden kann, kommt die Berufsfreiheit gemäß Art. 19
Abs. 3 GG auch inländischen juristischen Personen zugute.

40

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1983 - 2
BvR 298/81 -, BVerfGE 65, 196 (209 f.); Beschluss
vom 14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE
74, 129 (148); BVerwG, Urteil vom 22. Dezember
1993 - 11 C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20); Urteil
vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12
(23); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C
17.99 -, jeweils S. 6 UA.

41

Die Überwachung und technische Prüfung von Kraftfahrzeugen
ist eine Tätigkeit, die ihrem Wesen nach sowohl von einer
natürlichen als auch von einer juristischen Person als Beruf
ausgeübt werden kann. Insbesondere erfüllt sie, soweit sie von
der Klägerin bereits in anderen Bundesländern ausgeübt wird
und auch in Nordrhein-Westfalen betrieben werden soll, die
Voraussetzungen, die an ein Gewerbe im Sinne der
Gewerbeordnung zu stellen sind. Es handelt sich um eine
selbständige, auf Dauer angelegte, nach staatlicher
Anerkennung erlaubte und auf Gewinnerzielung gerichtete
Tätigkeit.

42

Vgl. zum Begriff des Gewerbes: BVerwG, Urteil
vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE 97, 12
(23) m.w.N.

43

Ohne Belang ist in diesem Zusammenhang, ob die hier in Rede
stehende Betätigung nur ein Bestandteil der wirtschaftlichen
Betätigung des klägerischen Unternehmens ist. Die Frage, ob
insoweit eine eigenständige berufliche Betätigung erstrebt ist
(bzw. in anderen Bundesländern schon ausgeübt wird), betrifft
ausschließlich die Abgrenzung der Berufswahlregelungen von
Berufsausübungsbeschränkungen, von der wiederum abhängt,
welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche
Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs zu stellen sind.

44

BVerfG, Urteil vom 23. März 1960 - 1 BvR
216/51 -, BVerfGE 11, 30 (41 ff.); Beschluss vom 23.
Juli 1963 - 1 BvL 1, 4/61 -, BVerfGE 16, 286 (296);
Beschluss vom 11. Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85
-, GewArch 1987, 267; BVerwG, Urteil vom 6.
November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109
(114 f.); Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A
4670/95 -, NWVBl. 1999, 224 (225).

45

Dem Schutzbereich des Art. 12 GG unterfällt die Tätigkeit
der Klägerin bereits dann, wenn sie (auch) Grundlage ihrer
wirtschaftlichen Existenz ist. Dies ist bei der Klägerin
unbeschadet des Umstandes der Fall, dass sie für die
Kraftfahrzeugprüfung nicht frei aushandelbare Entgelte erheben
darf, sondern sich nach den Gebührensätzen der Anlage zur
Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) vom
26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865, 1298), zuletzt geändert durch
Verordnung vom 18. August 1998 (BGBl. I S. 2214), richten muss
(vgl. § 6 a StVG, Nr. 6.2 Satz 2 der Anlage VIII b zu § 29
StVZO). Auch wenn diese sich nach § 6 a Abs. 2 Satz 2 StVG
grundsätzlich nur an einer Kostendeckung orientieren, schließt
dies die Gewinnerzielungsabsicht nicht von Vornherein aus, mag
die Erwirtschaftung von Überschüssen auch erschwert sein.

46

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C
10.99 und 9 C 17.99 -, jeweils S. 6 UA; Senatsurteil
vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999,
224 (225), zur Anerkennung als medizinisch-
psychologische Untersuchungsstelle, m.w.N.

47

Abgesehen davon ist die Annahme eines Berufs i.S.v. Art. 12
Abs. 1 GG bei juristischen Personen auch dann gerechtfertigt,
wenn - etwa bei gemeinnützigen Unternehmen - eine
Gewinnerzielungsabsicht ausscheidet, solange der ökonomische
Grundbezug - wie hier - vorhanden ist.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11
C 46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20).

49

Die von der Klägerin in anderen Bundesländern ausgeübte und
auch in Nordrhein-Westfalen erstrebte Betätigung als
anerkannte Überwachungsorganisation liegt auch dann nicht
außerhalb des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG, wenn sie -
was an dieser Stelle offen bleiben kann - infolge der
Anerkennung mit hoheitlichen Befugnissen beliehen wird. Denn
von Art. 12 Abs. 1 GG werden alle Berufe erfasst, also nicht
nur selbständige Tätigkeiten, sondern auch die Arbeit in
abhängiger Beschäftigung sowie die Tätigkeiten, die dem Staat
vorbehalten bleiben müssen und deshalb von Angehörigen des
öffentlichen Dienstes wahrgenommen werden, wie auch
Betätigungen, die zwar nicht in die unmittelbare staatliche
Verwaltung einbezogen sind, aber staatlich gebunden sind.

50

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56
-, BVerfGE 7, 377 (387 f.).

51

Wenn auch die Zugehörigkeit oder Nähe zum öffentlichen
Dienst gemäß Art. 33 GG Sonderregelungen ermöglicht, fällt
eine solche Berufsausübung gleichwohl unter Art. 12 GG.

52

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56
-, BVerfGE 7, 377 (397 f.); Beschluss vom 18. Juni
1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292);
BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -,
BVerwGE 75, 109 (114); Urteile vom 15. Juni 2000 -
3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 5 UA.

53

Ungeachtet dessen, wie weit die staatliche Bindung der von
der Klägerin begehrten Betätigung geht, wird sie jedenfalls
vom Schutzbereich der Berufsfreiheit umfasst.

54

Der Möglichkeit einer Verletzung dieses Grundrechts der
Klägerin durch die Unterlassung der Anerkennung als
Überwachungsorganisation steht dessen grundsätzliche
Ausgestaltung als Abwehrrecht nicht entgegen. Schafft nämlich
der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruflichen
Qualifikation und damit Vorteile im beruflichen Wettbewerb, so
wirkt sich die Verweigerung dieser Anerkennung als Eingriff in
die Berufsfreiheit aus.

55

BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR
298/86 -, BVerfGE 86, 28 (37); BVerwG, Urteil vom
17. Dezember 1991 - 1 C 5.88 -, BVerwGE 89, 281
(283); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C
17.99 -, jeweils S. 6 UA.

56

Ein derartiger Wettbewerbsvorsprung resultiert im
vorliegenden Fall aus der Verweigerung der Anerkennung schon
deshalb, weil sie zu einem Schutz der bereits anerkannten
Konkurrenten der Klägerin führt. Denn die Klägerin kann die in
§§ 29, 47 a StVZO umschriebenen Aufgabenkreise (Haupt- und
Abgasuntersuchung) ohne die staatliche Anerkennung nicht
wahrnehmen, wird also an der Ausübung einer beruflichen
Tätigkeit von Vornherein gehindert. Darüber hinaus ist nicht
auszuschließen, dass sich ein Wettbewerbsvorteil der
anerkannten Konkurrenten auch hinsichtlich der Tätigkeiten
ergibt, die nicht der staatlichen Anerkennung unterliegen. Wer
insoweit Sachverstand benötigt, wird sich im Zweifelsfall
zunächst an eine staatlich anerkannte Organisation wenden.

57

b) Die Klagebefugnis kann außerdem - wie das
Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend angenommen hat - aus
Art. 3 GG abgeleitet werden. Die Möglichkeit einer Verletzung
des Gleichbehandlungsgebots kann nicht ausgeschlossen werden,
weil der Beklagte andere Überwachungsorganisationen bereits
anerkannt hat, nämlich den K.Ü.S.-e.V., die Gesellschaft für
Technische Überwachung mbH (GTÜ) sowie die Gesellschaft für
Fahrzeugsicherheit GmbH (GFS).

58

II. Die Klage hat in der Sache indes keinen Erfolg.

59

Die Ablehnung der beantragten Anerkennung als
Überwachungsorganisation durch Bescheid des Beklagten vom
12. Juli 2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht
in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat
keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zum Erlass des
begehrten Anerkennungsbescheides.

60

Die Klägerin kann die Anerkennung als
Überwachungsorganisation nicht aus Anlage VIII b zu § 29 StVZO
beanspruchen, weil diese Bestimmung verfassungswidrig ist
(1.). Für diese zum Zeitpunkt der Senatsentscheidung
grundsätzlich anzuwendende Verordnungsregelung (dazu a) fehlt
es an einer gesetzlichen Ermächtigung i.S.d. Art. 80 Abs. 1 GG
(dazu b). Sie genügt insbesondere nicht den Anforderungen des
Art. 12 Abs. 1 GG an eine Vorschrift, die die Berufsfreiheit
beschränkt (dazu c). Die daraus folgende Nichtigkeit der
Vorschrift hinterlässt einen der Verfassung noch ferner
stehenden Zustand, der während einer Übergangszeit eine
weitere Anwendung der wesentlichen Rechtssätze der Norm
gebietet. Deren Voraussetzungen erfüllt die Klägerin nicht
(dazu 2.). Auch auf Art. 3 Abs. 1 GG kann die Klage nicht mit
Erfolg gestützt werden (dazu 3.).

61

1. Ein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung als
Überwachungsorganisation zur Durchführung von
Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen folgt nicht aus
Anlage VIII b zu § 29 StVZO.

62

a) Prinzipiell wäre diese Vorschrift - und nicht Anlage
VIII Nr. 7 zu § 29 StVZO in der bis zum 28. Februar 1999
geltenden Fassung (BGBl. 1998 I S. 1051) - entgegen der
Auffassung der Klägerin in dem für das Verpflichtungsbegehren
maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des erkennenden Senats
anzuwenden. Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts kann ein Kläger mit einem
Verpflichtungsbegehren nämlich nur durchdringen, wenn er im
Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw.
gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte
Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch besteht, beurteilt sich
nach dem materiellen Recht.

63

BVerwG, Urteil vom 7. November 1985 - 5 C
29.82 -, DVBl. 1986, 565 (566); Urteil vom 3.
November 1987 - 9 C 254.96 -, BVerwGE 78, 243
(244); Urteil vom 17. Oktober 1989 - 9 C 58.88 -,
Buchholz 402.25 § 5 AsylVfG Nr. 8, S. 8 (9); Urteil
vom 1. Dezember 1989 - 8 C 17/97 -, NJW 1990,
2700 (2701).

64

Dem materiellen Recht ist auch zu entnehmen, zu welchem
Zeitpunkt die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sein
müssen.

65

BVerwG, Urteil vom 3. November 1987 - 9 C
254.96 -, BVerwGE 78, 243 (244); Urteil vom 17.
Oktober 1989 - 9 C 58.88 -, Buchholz 402.25 § 5
AsylVfG Nr. 8, S. 8 (9).

66

Die Neufassung der Anlage VIII b zu § 29 StVZO mit Wirkung
vom 1. März 1999 bietet keinen Anlass, von dem für die
gerichtliche Beurteilung von Verpflichtungsklagen
grundsätzlich maßgebenden Zeitpunkt der letzten mündlichen
Verhandlung bzw. Entscheidung abzuweichen. Zwar hatte die
Klägerin den Antrag auf Anerkennung noch vor dem Inkrafttreten
jener Neufassung gestellt. Allein daraus ist ihr aber kein
Anspruch erwachsen, nach dem zum Zeitpunkt der Antragstellung
geltenden Recht beurteilt zu werden. § 29 StVZO oder seine
Anlage VIII (b) enthält keine Bestimmung, aus der sich ergäbe,
dass der Antragszeitpunkt für die Entscheidung, ob die
Anerkennungsvoraussetzungen vorliegen, maßgeblich sein soll,
wenn über den Antrag zu einem Zeitpunkt nach Inkrafttreten
einer Rechtsänderung entschieden wird. Da die in Betracht
kommenden Rechtsnormen keine dahingehende Übergangsregelung
enthalten, vermittelt die Vorschrift der Anlage VIII Nr. 7
a.F. zu § 29 StVZO der Klägerin keinen Anspruch, dass über
ihren Anerkennungsantrag nach Maßgabe der zum Zeitpunkt der
Antragstellung geltenden Voraussetzungen entschieden wird.
Vielmehr regeln Anlage VIII b Nr. 7 n.F. sowie § 72 Abs. 2
StVZO lediglich das Bestehenbleiben bereits ausgesprochener
Anerkennungen und die Geltung der neuen Vorschriften für schon
anerkannte Organisationen, ohne eine Übergangsvorschrift für
die Abwicklung noch anhängiger Verfahren zu enthalten. Dies
kann nur so verstanden werden, dass für solche Verfahren das
neue Recht gelten soll. Verfassungsrechtliche Überlegungen
zwingen schon deshalb zu keiner anderen Beurteilung, weil auch
die Anlage VIII Nr. 7 a.F. Anforderungen an die Qualifikation
der Sachverständigen, die Zuverlässigkeit der
vertretungsberechtigten Personen sowie die innerbetriebliche
Organisation stellte.

67

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 7. November
1985 - 5 C 29.82 -, DVBl. 1986, 565 (566).

68

Die von der Klägerin zum Beleg für die Maßgeblichkeit des
Antragszeitpunktes angeführten Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts,

69

Urteil vom 10. Juni 1960 - I C 198.58 -, DVBl.
1960, 778 f., unter Bezugnahme auf das Urteil vom
23. Juni 1959 - I C 206/55 -, DVBl. 1959, 664,

70

sind durch die vorstehend wiedergebenene neuere
Rechtsprechung überholt, zumal sie sich auf die Rechtslage vor
Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung stützen.

71

b) Die Anwendbarkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO kommt
jedoch nicht in Betracht, weil die Vorschrift unwirksam ist.
Für sie fehlt es - worauf das Verwaltungsgericht zutreffend
hingewiesen hat - an einer nach Art. 80 Abs. 1 GG
erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung. Danach können die
Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierung
durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu
erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten
Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage
ist in der Verordnung anzugeben.

72

§ 6 StVG, auf dem die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
beruht, enthält keine Bestimmung, die das Bundesministerium
für Verkehr ermächtigt, die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen durch Rechtsverordnung zu regeln.
Eine solche lässt sich dem Gesetz auch nicht im Wege der
Auslegung entnehmen.
Insbesondere stellt § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG i.d.F. vom 24. April
1998 (BGBl. I S. 747) keine taugliche Rechtsgrundlage dar.
Dies gilt namentlich für Buchstabe a) der Vorschrift, der
primär in der die Anlage VIII b einführenden
Achtundzwanzigsten Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20. Mai 1998
(BGBl. I S. 1051) wie auch die in der jene Anlage ändernden
Vierundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 3. Februar 1999 (BGBl.
I S. 82) als Rechtsgrundlage angegeben ist (dazu unten aa).
Aber auch die Generalklausel des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1
Nr. 3 StVG kommt als Ermächtigungsgrundlage für die
Anerkennung von Überwachungsorganisationen nicht in Betracht
(dazu bb). Weitere Ermächtigungsgrundlagen sind ebenfalls
nicht einschlägig (dazu cc und dd).

73

aa) Durch § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG wird das
Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, Rechtsverordnungen
zu erlassen über die sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit
und Ordnung auf den öffentlichen Straßen (...) erforderlichen
Maßnahmen über den Straßenverkehr, und zwar hierzu unter
anderem über die Beschaffung, die Ausrüstung, die Prüfung und
die Kennzeichnung der Fahrzeuge. Die Regelung bestimmt Inhalt,
Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung (vgl. Art. 80 Abs.
1 Satz 2 GG) folgendermaßen: Über den Inhalt der durch
Rechtsverordnung zu regelnden Fragen hat der Gesetzgeber
zunächst die (generelle) Entscheidung getroffen, dass sie
Regelungen über den Straßenverkehr enthalten muss, weiter,
dass diese straßenverkehrsrechtlichen Regelungen sich (u.a.)
zur Prüfung von Kraftfahrzeugen verhalten. Die
Rechtsverordnung muss dem Ziel dienen, die Sicherheit und
Ordnung auf den öffentlichen Straßen zu erhalten. Das Ausmaß
der erteilten Ermächtigung ist dahin umschrieben, dass der
Verordnungsgeber nur die erforderlichen Maßnahmen treffen
darf. Von diesem Regelungsprogramm wird der hier in Rede
stehende Bereich der Anerkennung von
Überwachungsorganisationen nicht umfasst.

74

Ungeachtet der unten (bb) zu beantwortenden Frage, ob die
Voraussetzungen des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
erfüllt sind, unterfällt die Anerkennung jener Organisationen
nicht dem Begriff der "Prüfung" in Buchstabe a) der Norm. Wie
der Wortlaut nahe legt, der das Gleiche wie "Untersuchung"
oder "Überprüfung" meint, bezieht sich der Ausdruck "Prüfung"
auf die durch straßenverkehrsrechtliche Bestimmungen
vorgegebenen, für die Halter verpflichtenden Untersuchungen
ihrer Kraftfahrzeuge. Hierzu gehören namentlich die
Hauptuntersuchung und Sicherheitsprüfung nach § 29 StVZO sowie
die Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO. Dadurch wird dem
Verordnungsgeber jedenfalls die Möglichkeit eröffnet,
Regelungen über die prinzipielle Verpflichtung der Halter zur
Untersuchung ihrer Fahrzeuge, das dazu erforderliche Verfahren
und ggfs. über die Frage, vor welcher Stelle die Untersuchung
zu erfolgen hat, durch Rechtsverordnung zu treffen. Dass diese
Regelungsbereiche von der Verordnungsermächtigung umfasst
werden, folgt auch aus dem oben beschriebenen Sinn und Zweck
des Gesetzes, die Verkehrssicherheit auf den öffentlichen
Straßen zu gewährleis-ten.

75

Hingegen kann aus der Ermächtigungsnorm nicht abgeleitet
werden, dass mit "Prüfung der Fahrzeuge" auch die Frage
zusammenhängt, ob die mit deren Durchführung Betrauten einer
staatlichen Zulassung bedürfen. Zwar ließe sich bei
weitestgehendem Verständnis des Begriffs diesem jegliche mit
der Fahrzeugprüfung zusammenhängende Frage zuordnen; dies
entspräche aber bereits nicht dem, was bei unbefangener
Betrachtungsweise unter "Prüfung von Fahrzeugen" verstanden
wird. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, der
Gesetzgeber habe eine so weit gehende Auslegung beabsichtigt.
Dies lässt sich aus den Gesetzesmaterialien jedenfalls nicht
erschließen.

76

Die amtliche Begründung zum Straßenverkehrsgesetz vom 19.
Dezember 1952 (BGBl. I S. 837), das den Bundesminister für
Verkehr durch - den zwischenzeitlich wieder außer Kraft
getretenen - § 6 Abs. 1 Nr. 3 e) zum Erlass von
Rechtsverordnungen über die Anforderungen an Fahrlehrer und
Sachverständige im Kraftfahrzeugverkehr ermächtigte, enthält
keinen näheren Hinweis darauf, welche Sachverständigen von der
Ermächtigung erfasst werden sollten.

77

Vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur
Bekämpfung von Unfällen im Straßenverkehr, BT-
Drucks. I/2674.

78

Auch der Begründung zum Entwurf des Zweiten Gesetzes zur
Sicherung des Straßenverkehrs vom 26. November 1964 (BGBl. I
S. 921), mit dem § 6 Abs. 1 eine Nr. 4 angefügt wurde, die
eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über die
Beschaffenheit, Ausrüstung und Prüfung der Fahrzeuge enthielt,
kann nicht entnommen werden, der Gesetzgeber habe damit auch
zur Schaffung von Rechtsverordnungen über die amtliche
Anerkennung von Sachverständigen oder
Überwachungsorganisationen ermächtigen wollen.

79

Vgl. die amtliche Begründung, BT-Drucks.
IV/651, sowie den schriftlichen Bericht des
Rechtsausschusses, BT-Drucks. IV/2161.

80

In den Materialien zu späteren Änderungen des
Straßenverkehrsgesetzes ist eine dahingehende gesetzgeberische
Absicht ebenfalls nicht zum Ausdruck gekommen.

81

Vielmehr ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte davon
auszugehen, dass die Regelung der amtlichen Anerkennung von
Überwachungsorganisationen in der Anlage zu § 29 StVZO das
Ergebnis einer jahrzehntelangen faktischen Entwicklung der
kraftfahrtechnischen Überwachung ist, ohne dass der Gesetz-
bzw. Verordnungsgeber einem etwa bestehenden Willen Ausdruck
verliehen hätte, jene Vorschriften sollten der Ermächtigung
des § 6 Abs. 1 Nr. 3 (Buchstabe a) StVG (§ 6 Abs. 1 Nr. 4
a.F.) unterzuordnen sein.

82

Auf dem Gebiet der Fahrzeugüberwachung bestand zunächst ein
Prüfmonopol der sog. Technischen Prüfstellen, denen bereits
seit Erlass der Verordnung über Sachverständige für den
Kraftfahrzeugverkehr vom 6. Januar 1940 (RGBl. I S. 23) die
technische Überwachung von Kraftfahrzeugen unterstand. Gemäß §
3 jener Verordnung waren die nach § 1 amtlich anerkannten
Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr verpflichtet,
einer Prüfstelle anzugehören, die innerhalb ihres Bezirks für
die ordnungsgemäße Durchführung der Fahrzeugprüfung zu sorgen
hatte. Nach § 11 erster Halbsatz der - die Verordnung aus dem
Jahr 1940 aufhebenden - Verordnung über amtlich anerkannte
Sachverständige und amtlich anerkannte Prüfer für den
Kraftfahrzeugverkehr (Kraftfahrsachverständigen-Verordnung)
vom 10. November 1956 (BGBl. I S. 855) bestimmte die
zuständige Landesbehörde die Stelle, die die Aufgaben der
technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr wahrnimmt;
das ist seither in den meisten Bundesländern, so auch in
Nordrhein-Westfalen, der Technische Überwachungs-Verein (TÜV).
Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber ging offenbar zunächst davon
aus, dass die Kraftfahrsachverständigen-Verordnung von der
Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 e) StVG i.d.F. vom 19.
Dezember 1952 abgedeckt war. Erst aufgrund einer Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 1965 (I C 34/63) zu
der verordnungsrechtlich geregelten Erlaubnis zum Betrieb
einer Fahrschule erschien ihm zweifelhaft, ob diese Regelung
eine ausreichende gesetzliche Grundlage für jene Verordnung
darstellte.

83

Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks.
VI/2181, S. 7 (8).

84

Er übernahm deshalb die Bestimmungen der Rechtsverordnung
in das Gesetz über amtlich anerkannte Sachverständige und
amtlich anerkannte Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr
(Kraftfahrsachverständigengesetz - KfSachvG) vom 22. Dezember
1971 (BGBl. I S. 2086). § 10 Abs. 1 dieses Gesetzes entspricht
dem Sinngehalt des § 11 der Kraftfahrsachverständigen-
Verordnung. Seit Schaffung dieser Regelungen obliegt den dem
TÜV angehörenden amtlich anerkannten Sachverständigen bzw.
Prüfern die Kraftfahrzeugüberwachung. § 29 Abs. 1 StVZO i.d.F.
vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271) bestimmte, dass den
anerkannten Sachverständigen oder Prüfern die Fahrzeuge in
regelmäßigen Zeitabständen vorzuführen waren.

85

Demgegenüber hat der Gesetzgeber die amtliche Anerkennung
von Überwachungsorganisationen zu keinem Zeitpunkt durch
förmliches Gesetz festgeschrieben oder eine ausdrückliche
Ermächtigungsgrundlage für eine entsprechende Rechtsverordnung
geschaffen, obgleich dies aus denselben Gründen nahe gelegen
hätte. Diese Überwachungsorganisationen entwickelten sich
neben der Überwachung durch den TÜV zunächst als sog.
freiwillige Zusammenschlüsse, die die Fahrzeuge ihrer
Mitglieder umfassend betreuten. Nachdem § 29 Abs. 4 Satz 1
StVZO i.d.F. vom 29. März 1956 für Fahrzeughalter, die den
Nachweis erbrachten, dass sie ihre Fahrzeuge von nach Satz 2
der Vorschrift anerkannten Stellen überwachen ließen,
lediglich Erleichterungen hinsichtlich der Fahrzeugprüfung
vorsah, wurde bereits in § 29 Abs. 2 i.V.m. Anlage VIII Nr. 7
Abs. 1 StVZO i.d.F. vom 7. Juli 1960 (BGBl. I S. 485)
geregelt, dass Fahrzeughalter, die ihre Fahrzeuge aufgrund
eines entsprechenden Vertrags regelmäßig freiwillig von einer
Überwachungsorganisation untersuchen ließen, von der Pflicht
der Vorführung bei einem amtlich anerkannten Sachverständigen
oder Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr befreit waren. Da
sich die freiwillige Untersuchung bewährt hatte, wollte der
Verordnungsgeber zu einer Entlastung der Technischen
Prüfstellen beitragen.

86

Vgl. Begründung zur Änderung des § 29 StVZO
durch Verordnung vom 7. Juni 1960, VkBl. 1960, 454
(475).

87

Nachdem in den folgenden Jahren der Anteil der Technischen
Prüfstellen an den Untersuchungen laufend zurückging, änderte
der Verordnungsgeber die Anlage VIII zu § 29 StVZO durch
Verordnung vom 13. Juli 1971 (BGBl. I S. 979) dahin, dass neue
Anerkennungen für Überwachungsorganisationen nicht mehr
erteilt wurden (Anlage VIII Nr. 7). Durch die Neufassung jener
Bestimmung durch die Achte Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24. Mai 1989
(BGBl. I S. 1002) wurden wiederum die Voraussetzungen für eine
Anerkennung von (neuen) Organisationen freiberuflicher
Sachverständiger geschaffen. Grund hierfür war, dass die
Entwicklung der freiwilligen Überwachung und die Entscheidung
einer bedeutenden Zahl von Fahrzeughaltern für diese dem
Verbot der Anerkennung neuer Organisationen aus Sicht des
Verordnungsgebers den Boden entzogen hatte.

88

Vgl. Begründung zur Achten
Änderungsverordnung, VkBl. 1989, 352 (354).

89

Diese Regelung wurde modifiziert durch Verordnung vom 20.
Mai 1998 (BGBl. I S. 1051), geändert durch Verordnungen vom
3. Februar 1999 (BGBl. I S. 82) und 23. März 2000 (BGBl. I
S. 310). Die Anerkennung richtet sich seitdem nach
Anlage VIII b zu § 29 StVZO.

90

Hat der Gesetzgeber demnach diesem Entwicklungsprozess
nicht durch Schaffung einer ausdrücklichen
Ermächtigungsgrundlage Rechnung getragen, so ist auch nichts
dafür ersichtlich, dass er die Zuordnung der amtlichen
Anerkennung von Überwachungsorganisationen zu § 6 Abs. 1 Nr. 3
a) StVG in seinen Willen aufgenommen hätte. Dies steht im
Einklang mit der Zielsetzung der Norm, die nicht dafür
spricht, dass diese Fallkonstellation von ihr erfasst werden
könnte.

91

Sinn und Zweck des § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG ist es nämlich,
eine gesetzliche Ermächtigung für die die Kraftfahrzeughalter
belastende Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung ihrer
Fahrzeuge auf Einhaltung gewisser Sicherheitsstandards und
umweltschutzrechtlicher Richtwerte zu schaffen. Darin
erschöpft sich sein Zweck; alle weiteren mit der Prüfung von
Kraftfahrzeugen zusammenhängenden Gesichtspunkte werden der
Regelung durch Rechtsverordnung überlassen. Mit dieser
Zielsetzung hängt die Frage der Qualifikation der zur Prüfung
Berechtigten und die weiter gehende der Abhängigkeit der
Prüfungsbefugnis von einem staatlichen Zulassungsakt lediglich
mittelbar zusammen. Während die Untersuchungspflicht nur die
Fahrzeughalter belastet, berührt die Schaffung eines
staatlichen Anerkennungsverfahrens das Grundrecht auf
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) derjenigen, die die Prüfung
durchführen wollen. Damit ist aber ein verkehrsfremder Aspekt
angesprochen, der mit dem spezifisch
verkehrsordnungsrechtlichen Zweck der Bestimmung wenig gemein
hat, zumindest aber über ihn deutlich hinaus reicht.

92

bb) Vor diesem Hintergrund kann der Auffassung des
Beklagten nicht gefolgt werden, die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen unterfalle der allgemeinen
Ermächtigung des Eingangssatzes des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG.

93

Diese verleiht dem Bundesverkehrsministerium das Recht, die
sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den
öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen durch
Rechtsverordnung zu regeln. Dem lässt sich die (allgemeine)
gesetzgeberische Entscheidung entnehmen, einer nach Maßgabe
der Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnung solle
ordnungserhaltende Funktion auf dem Gebiet des
Straßenverkehrswesens zukommen. Das Straßenverkehrsrecht als
sachlich begrenztes Ordnungsrecht betrifft nicht nur die
Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren,
sondern auch und gerade die Abwehr von Gefahren, die vom
Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen.

94

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975
- 1 BvR 118/71 -, BVerfGE 40, 371 (380); BVerwG,
Urteil vom 13. De-zember 1979 - 7 C 46.78 -,
BVerwGE 59, 221 (228); Urteil vom 15. April 1999 - 3
C 25/98 -, NVwZ 1999, 1234 (1235).

95

Nicht nur sollen Verkehrsteilnehmer vor anderen
Verkehrsteilnehmern und vor sich selbst geschützt werden,
sondern u.a. Dritte vor Verkehrsteilnehmern und deren
Fahrzeugen.

96

BVerwG, Urteil vom 15. April 1999 - 3 C 25/98 -,
NVwZ 1999, 1234 (1235).

97

Die Generalklausel deckt aber nicht jedwede
Rechtsverordnung ab, die nur irgendeinen der
Verkehrssicherheit dienenden Bezug aufweist. Eine solches
weitgehendes Verständnis würde den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage i.S.v.
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gerecht. Weder ergäbe sich mit
hinreichender Bestimmtheit, welche gesetzgeberische
Entscheidung durch Verordnung umgesetzt werden soll, noch wäre
deutlich genug vorhersehbar, in welchen Fällen und mit welcher
Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden könnte
und welchen Inhalt die Verordnungen haben dürften.

98

Vgl. zu den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG: BVerfG, Beschluss vom 12. November
1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274
(307); Beschluss vom 11. Januar 1966 - 2 BvR
424/63 -, BVerfGE 19, 354 (361 f.); Beschluss vom
4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348
(357 ff.); Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR
460/80 -, BVerfGE 58, 257 (277 f.); Beschluss vom
4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96 und 2 BvR 511/96 -,
NJW 1998, 669 (670).

99

Bei der danach gebotenen verfassungskonformen Auslegung des
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG stellt die Bestimmung der Exekutive auch
in der geänderten Fassung keinen "Freibrief" aus, sämtliche
auch nur entfernt der Sicherheit des Straßenverkehrs dienenden
Gefahren autonom zu regeln. Vielmehr ermöglicht sie
entsprechend ihrer Zielsetzung den Erlass von
Rechtsverordnungen zur Abwehr verkehrsspezifischer Gefahren,
wie sie beispielhaft in Buchstaben a) bis h) des § 6 Abs. 1
Nr. 3 StVG aufgeführt sind. Dort geht es u.a. um Anforderungen
an das Mindestalter der Fahrzeugführer, um die Auswirkungen
von Lärm und Abgasen durch den Kraftfahrzeugverkehr, um die
aus der Werbung resultierenden Gefahren für die
Verkehrsteilnehmer sowie um Verkehrsbeschränkungen zum Schutz
kultureller Veranstaltungen. Der Gesetzgeber hat zum Ausdruck
gebracht, die Regelung solcher und ähnlicher unmittelbar mit
der Teilnahme am Straßenverkehr zusammenhängender Gefahren dem
Verordnungsgeber zu überlassen. Es bedarf keiner
abschließenden Entscheidung, ob - worauf der Beklagte
hingewiesen hat - der Eingangssatz des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
seit seiner Neufassung durch Gesetz vom 24. April 1998
umfassender zu verstehen ist als die vorherige Fassung, weil
die in den Buchstaben a) bis h) geregelten Beispielsfälle nur
noch mit der Wendung "unter anderem" überschrieben sind,
während sie zuvor mit "insbesondere" bezeichnet waren. Denn
den verfassungsrechtlichen Vorgaben wird nur durch eine
Auslegung genügt, die den Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr.
3 StVG auf Sachverhalte begrenzt, die - wie die ausdrücklich
geregelten Beispielsfälle - ebenfalls die Aufrechterhaltung
der Verkehrssicherheit durch Abwehr spezifischer
verkehrsrechtlicher Gefahren gewährleisten sollen.

100

Zu § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG vgl.: BVerfG, Beschluss
vom 25. Juni 1969 - 2 BvR 321/69 -, BVerfGE 26,
259 (263); Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1
BvR 118/71 -, BVerfGE 40, 371 (381 f.), wonach der
Anwendungsbereich auf mit den von den
Buchstaben a) bis h) geregelten Konstellationen
vergleichbare Sachverhalte begrenzt war.

101

Um einen solchen Sachverhalt handelt es sich hier indessen
nicht. Die Anerkennung als Überwachungsorganisation ist zwar
dem Straßenverkehrsrecht im weiteren Sinne zuzurechnen. Durch
ihren Bezug zur Kraftfahrzeugprüfung kommt ihr auch eine
ordnungsrechtliche Bedeutung zu. Mit dem Erfordernis der
amtlichen Anerkennung soll nämlich weitestgehend
ausgeschlossen werden, dass nicht hinreichend sachverständige
Personen Haupt- und Abgasuntersuchungen durchführen und mit
der damit verbundenen Zuteilung der Prüfplakette (§§ 29 Abs. 2
Satz 2, 47 a Abs. 3 Satz 1 StVZO) möglicherweise nicht
verkehrssicheren oder die Abgaswerte nicht erfüllenden
Fahrzeugen die Teilnahme am Verkehr erlauben. Im Kern geht es
jedoch um einen davon unabhängigen Gesichtspunkt, nämlich die
Zulassung zu einem bestimmten Beruf. Indem der Staat nicht
jedem gestattet, Haupt- und Abgasuntersuchungen durchzuführen,
und sich vorbehält, die Sachkunde der Bewerber in einem
amtlichen Anerkennungsverfahren zu überprüfen, schafft er
Zulassungsschranken, die zwar auf besondere Bedürfnisse der
Verkehrssicherheit zurückzuführen sind, aber in das Grundrecht
der Bewerber aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Angesichts
dessen verbietet sich die Annahme, der Gesetzgeber habe allein
durch die Generalermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG dem
Verordnungsgeber überlassen wollen, über die eigentliche
Abwehr verkehrlicher Gefahren hinaus Eingriffe in ein damit
nicht in sachnotwendigem Zusammenhang stehendes Grundrecht zu
ermöglichen.

102

cc) Die weiteren in der Änderungsverordnung vom 20. Mai
1998 benannten Rechtsgrundlagen erfassen die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen ebenfalls nicht. § 6 Abs. 1 Nr. 1
StVG enthält eine Verordnungsermächtigung über die Zulassung
von Personen zum Straßenverkehr, überlässt dem
Verordnungsgeber also beispielsweise, Einzelheiten der
Fahrerlaubnisprüfung sowie der Eignung zum Führen von
Kraftfahrzeugen zu regeln. Die amtliche Anerkennung von
Überwachungsorganisationen fällt nicht hierunter. Die darüber
hinaus in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen enthalten
ersichtlich Ermächtigungen anderen Regelungsgehalts. Nicht
einschlägig sind ferner die weiteren in der die Anlage VIII b
zu § 29 StVZO ändernden Verordnung vom 3. Februar 1999
aufgeführten Ermächtigungsgrundlagen. Regelungsgegenstand des
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG ist die hier nicht in Rede stehende
Zulassung von Kraftfahrzeugen einschließlich Ausnahmen von der
Zulassungspflicht; § 6 Abs. 1 Nr. 5 a) StVG, der
Rechtsverordnungen über die Beschaffenheit, Ausrüstung und
Prüfung der Fahrzeuge zum Schutz vor den von den Fahrzeugen
ausgehenden schädlichen Umwelteinwirkungen erlaubt, deckt die
vorliegende Regelungsmaterie ebenfalls nicht ab. Das Gleiche
gilt - ohne dass dies näherer Erörterung bedürfte - für § 6
Abs. 1 Nr. 4 StVG.

103

dd) Auch eine andere, in der Rechtsverordnung nicht
benannte Ermächtigungsgrundlage für die Regelung der amtlichen
Anerkennung von Überwachungsorganisationen ist weder im
Straßenverkehrsgesetz noch in anderen Bundesgesetzen
enthalten. Insbesondere regelt das
Kraftfahrsachverständigengesetz die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen nicht. Dieses Gesetz bestimmt,
unter welchen Voraussetzungen Sachverständige und Prüfer für
den Kraftfahrzeugverkehr amtlich anerkannt werden. Jene
Sachverständigen sind andere als die Prüfingenieure der
amtlich anerkannten Überwachungsorganisationen. Bei ihnen
handelt es sich - wie oben bereits dargelegt wurde - um die so
genannten TÜV-Sachverständigen, die ihre Tätigkeit nur für die
Technische Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr ausüben,
der sie angehören (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KfSachvG). Die
strukturellen Unterschiede zwischen den TÜV-Sachverständigen
auf der einen und den Prüfingenieuren der amtlich anerkannten
Überwachungsorganisationen, die keiner bestimmten technischen
Prüfstelle zugeordnet sind, sondern ihre Tätigkeit für die
jeweilige Überwachungsorganisation ausüben, auf der anderen
Seite schließen eine Gleichstellung aus. Sie wäre auch unter
Berücksichtigung der oben beschriebenen Entstehungsgeschichte
des Kraftfahrsachverständigengesetzes bzw. der Anlage VIII zu
§ 29 StVZO nicht gerechtfertigt.

104

c) Selbst wenn die Auslegung der Generalklausel zu dem
Ergebnis führte, die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen fiele unter den Regelungsbereich,
so stellte sie gleichwohl keine geeignete
Ermächtigungsgrundlage hierfür dar. Denn die allgemeine
Ermächtigung trägt den aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
resultierenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht
hinreichend Rechnung.

105

aa) Danach darf in die Berufsfreiheit nur durch oder
aufgrund einer gesetzlichen Regelung eingegriffen werden.
Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen, die die
Freiheit der Berufswahl betreffen, ebenso wie solche, die
lediglich die Ausübung des Berufs berühren. Lediglich die
Anforderungen an die gesetzliche Bestimmung sind
unterschiedlich, je nachdem, welcher Grad der Berufsfreiheit
betroffen ist.

106

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56
-, BVerfGE 7, 377 (405 ff.); Beschluss vom 18. Juni
1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294);
Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -,
BVerfGE 86, 28 (40); BVerwG, Urteile vom 15. Juni
2000 - 3 C 10.99 und 3 C 17.99 -, jeweils S. 6 f.
UA.

107

In dem einen wie dem anderen Fall hat der Gesetzgeber
selbst zu entscheiden, ob und inwieweit Freiheitsrechte des
Einzelnen gegenüber Gemeinschaftsinteressen zurücktreten
müssen. Der verfassungsrechtliche Hintergrund schließt es zwar
nicht aus, dass die Berufsfreiheit beschränkende Regelungen
durch die Exekutive getroffen werden können. In der
gesetzlichen Ermächtigung muss aber der Wille des Gesetzgebers
deutlich zum Ausdruck kommen, die Regelung der Voraussetzungen
eines Eingriffs in die Berufsfreiheit auf die Exekutive zu
übertragen. Wird durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb
beeinflusst, muss der Gesetzgeber zumindest die
Auswahlkriterien und ein rechtsförmiges Auswahlverfahren
selbst vorsehen.

108

BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 - 1 BvR
298/86 -, BVerfGE 86, 28 (40 f.); BVerwG, Urteil vom
1. Juni 1965 - I C 34/63 -, VRS 29, 238 f.; Urteil vom
27. November 1981 - 7 C 57.79 -, BVerwGE 64, 238
(245); Urteile vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3 C
17.99 -, jeweils S. 7 UA.

109

Diese Mindestanforderungen sind nicht einmal bei staatlich
gebundenen Berufen entbehrlich.

110

BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR
787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294 f.); Beschluss vom
25. März 1992 - 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28
(41).

111

Weil es an einer solchen Entscheidung des Gesetzgebers
gänzlich fehlt, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung,
ob im vorliegenden Fall die Freiheit der Berufswahl oder die
der Berufsausübung betroffen ist. Selbst dann, wenn die
Schaffung der Anerkennungsvoraussetzungen mit dem Vorbringen
des Beklagten als Berufsausübungsregelung anzusehen wäre, käme
diese jedenfalls einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl
nahe. Es ist anerkannt, dass Berufsausübungsregelungen auf das
Recht zur freien Berufswahl zurückwirken können, wenn sie
wegen ihrer Folgen die sinnvolle Ausübung eines Berufs
faktisch unmöglich machen.

112

BVerfG, Urteil vom 23. März 1960 - 1 BvR
216/51 -, BVerfGE 11, 30 (43); Beschluss vom 2.
Oktober 1973 - 1 BvR 459, 477/72 -, BVerfGE 36, 47
(58); Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 -,
BVerfGE 61, 291 (309); Beschluss vom 17. Oktober
1984 - 1 BvL 18/82 u.a. -, BVerfGE 68, 155 (170);
Beschluss vom 11. Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85
-, GewArch 1987, 267; Beschluss vom 17. April 2000
- 1 BvR 1538/98 -, DVBl. 2000, 1050.

113

Wäre die Prüfung von Kraftfahrzeugen in Bereichen, die
nicht der amtlichen Zulassung unterliegen, als eigenständiger
Beruf und das Anerkennungsbegehren der Klägerin lediglich als
Erweiterung dieses Berufs zu qualifizieren, so käme die
Verweigerung der Anerkennung einer Beschränkung der Freiheit
der Berufswahl nahe. Die nicht anerkannte Organisation wäre
nicht nur gehindert, einen großen Bereich der Fahrzeugprüfung
durchzuführen; sie hätte auch sonst einen erheblichen
Wettbewerbsnachteil gegenüber denjenigen hinzunehmen, die
neben "sonstigen" Fahrzeuguntersuchungen auch die von der
StVZO vorgesehenen Prüfungen durchführen dürften. Denn mit der
amtlichen Anerkennung wird dem jeweiligen Unternehmen eine
besondere Fachkompetenz bescheinigt, die zu
Wettbewerbsvorsprüngen auch bei nicht dem
Anerkennungsvorbehalt unterliegenden Prüfungen führen kann.

114

Diese Umstände rechtfertigen es - unabhängig von einer hier
nicht erforderlichen Abgrenzung zwischen Berufsausübungs- und
Berufswahlbeschränkung -, strenge Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage zu stellen. Eine gesetzgeberische,
insoweit konturenlose Generalermächtigung, die - wie § 6 Abs.
1 Nr. 3 StVG - den Eingriff in die Berufsfreiheit schon nicht
zweifelsfrei erfasst, trägt den Anforderungen des Art. 12 Abs.
1 Satz 2 GG nicht hinreichend Rechnung. An einer eindeutigen,
auch für den betroffenen Bürger zweifelsfrei erkennbaren
Entscheidung des Gesetzgebers, den Verordnungsgeber zur
Einschränkung der Berufsfreiheit zu ermächtigen, mangelt es
ebenso wie an der Entscheidung, in welcher Weise und aufgrund
welcher Gesichtspunkte in jenes Freiheitsrecht eingegriffen
werden darf.

115

Das so gefundene Ergebnis widerspricht nicht der
höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Vereinbarkeit des § 7
der früheren Verordnung über die Organisation der technischen
Überwachung vom 2. Dezember 1959 (GV NRW S. 174) - OrgVO NRW -
, mit Art. 12 GG.

116

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 1985 - 1
C 18.83 -, GewArch 1986, 54 ff.; ferner zur
Vereinbarkeit der OrgVO des Landes Schleswig-
Holstein mit § 24 c GewO: BVerwG, Urteil vom 20.
September 1985 - 1 C 22.82 -, BVerwGE 72, 126 ff.;
Nichtannahmebeschluss des BVerfG vom 11.
Dezember 1986 - 1 BvR 1368/85 -, GewArch 1987,
267 f.

117

Diese Vorschrift ließ sich auf die Ermächtigungsgrundlage
des § 24 c Abs. 4 GewO i.d.F. vom 29. September 1953 (BGBl. I
S. 1459), aufgehoben durch Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur
Änderung des Gerätesicherheitsgesetzes vom 26. August 1992
(BGBl. I S. 1564), zurückführen, wonach den Länderregierungen
die Regelung der technischen Überwachung, die Aufsicht über
sie sowie die Durchführung der Überwachung überlassen war.
Damit hatte der Gesetzgeber für die Fallgruppe der
überwachungsbedürftigen Anlagen eine Ermächtigungsgrundlage
geschaffen, die die Regelung der technischen Überwachung und
damit noch hinreichend deutlich auch die Normierung der
Voraussetzungen für die Anerkennung technischer
Überwachungsorganisationen auf den Verordnungsgeber
delegierte.

118

BVerwG, Urteil vom 20. September 1985 - 1 C
18.83 -, GewArch 1986, 54 f.

119

An einer solchen gesetzgeberischen Entscheidung fehlt es
hier.

120

bb) Die von der Klägerin erstrebte Betätigung als
Überwachungsorganisation zur Durchführung von
Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen ist dem
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht mit Blick darauf
entzogen, dass die staatliche Zulassung Voraussetzung für die
Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben ist.

121

Auch Berufe, die einer staatlichen Bindung unterliegen oder
sonst durch eine Nähe zum öffentlichen Dienst gekennzeichnet
sind, fallen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, wie
oben bereits ausgeführt wurde. Dies ist dann nicht anders,
wenn die behördliche Zulassung die Wahrnehmung hoheitlicher
Aufgaben überhaupt erst ermöglicht, der diese Zulassung
Beantragende also eine Tätigkeit ausüben will, die an sich der
staatlichen Verwaltung obliegt, die der Gesetzgeber aber im
Wege der Beleihung Privater aus der Staatsverwaltung
ausgegliedert hat. Um eine solche Tätigkeit handelt es sich
bei der Kraftfahrzeughauptuntersuchung nach § 29 StVZO wie
auch bei der Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO durch die
dazu berechtigten amtlich anerkannten Sachverständigen oder
Prüfer bzw. die Prüfingenieure der amtlich anerkannten
Überwachungsorganisationen (§§ 29 Abs. 2 Satz 2, 47 a Abs. 2
Satz 1 StVZO). Denn die Aufgabe der Kraftfahrzeugüberwachung
stellt eine originär staatliche Aufgabe der Gefahrenabwehr
dar, weil die Prüfung von Kraftfahrzeugen auf ihren
verkehrssicherheitstechnischen und den
immissionsschutzrechtlichen Richtwerten genügenden Zustand
unmittelbar der Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den
öffentlichen Straßen dient. Bei der Wahrnehmung dieser
Aufgaben bedient sich die öffentliche Verwaltung privater
Sachverständiger, die mit der Fahrzeuguntersuchung und der
damit einher gehenden Zuteilung, Versagung oder Entfernung der
Prüfplakette (vgl. Anlage VIII Nr. 3.1.4 zu § 29 StVZO, § 47 a
Abs. 3 StVZO) die Befugnis erhalten, staatliche Kompetenzen in
eigener Verantwortung und Zuständigkeit wahrzunehmen.

122

Vgl. BGH, Urteil vom 30. November 1967 - VII
ZR 34/65 -, BGHZ 49, 109 (111 ff.); Urteil vom 25.
März 1993 - III ZR 34/92 -, BGHZ 122, 85 (87 f.).

123

Durch § 29 StVZO und die dazu ergangene Anlage sowie § 47 a
StVZO werden diese Sachverständigen mit den vorerwähnten
einzelnen hoheitlichen Kompetenzen beliehen. Gesetzliche
Ermächtigung für die unter Gesetzesvorbehalt stehende
Beleihung,

124

BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - I C
7.70 -, Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 40, S. 7 (8);
OVG NRW, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI
A 2693/78 -, NJW 1980, 1406 (1407);
Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl.
1987, § 104 Rn. 6,

125

ist § 6 Abs. 1 Nr. 3 a) StVG, weil die
Kraftfahrzeuguntersuchung eine Prüfung im Sinne dieser
Vorschrift ist. Dass die amtlich anerkannten Sachverständigen
des TÜV in Ausübung ihrer nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-
Ordnung übertragenen Funktionen als beliehene Unternehmer
tätig werden, entspricht der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts,

126

Beschluss vom 20. Februar 1986 - 1 BvR 859,
937/81 -, NJW 1987, 2501 (2502),

127

sowie gefestigter zivilgerichtlicher Rechtsprechung,

128

Bundesgerichtshof, Urteil vom 30. November
1967 - VII ZR 34/65 -, BGHZ 49, 109 (111 ff.); Urteil
vom 25. März 1993 - III ZR 34/92 -, BGHZ 122, 85
(87 f.); OLG Köln, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 6
U 83/88, NJW 1989, 2065 f., jeweils zur Amtshaftung
für jene Sachverständige; OLG Schleswig-Holstein,
Urteil vom 4. Januar 1996 - 2 U 37/95 -, BB 1996,
399, zum hoheitlichen Handeln bei der
Abgasuntersuchung nach § 47 a StVZO,

129

und dürfte auch in der verwaltungsgerichtlichen Literatur
inzwischen im Wesentlichen unbestritten sein.

130

Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private,
1975, S. 119 ff; Wolff/ Bachof/Stober,
Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 104 Rn. 2;
Erichsen, in: Erichsen, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, § 12 II 2, Rn. 14;
Bouska, BayVbl. 1984, 412; Jagusch/Hentschel,
Straßenverkehrsrecht, 35. Aufl. 1999, § 29 StVZO
Rn. 22; bei Prüfung überwachungsbedürftiger
Anlagen: Ossenbühl/Ritgen, DVBl. 1999, 1301
(1304); a.A. noch: Siebert, Rechtsstellung und
Haftung der Technischen Überwachungs-Vereine im
Kraftfahrzeugprüfungswesen, 1957, S. 26 ff.;
Herschel, Rechtsfragen der Technischen
Überwachung, 1972, S. 34, 55.

131

In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die Frage
der Beleihung der Sachverständigen des TÜV nur selten
behandelt.

132

Bejahend: BayVGH, Urteil vom 11. Februar 1974
- Nr. 5 VII 72 -, DÖV 1972, 210; VG Münster, Urteil
vom 22. Juli 1966 - 1 K 233/66 -, NJW 1967, 171 f.
(letztlich offen lassend).

133

Für ähnliche Tätigkeiten ist indes bereits entschieden
worden, dass sie Privaten als hoheitliche Aufgabe im Wege
einer Beleihung übertragen worden sind.

134

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - I
C 7.70 -, Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 40; Urteil
vom 27. Oktober 1978 - 1 C 15.75 -, BVerwGE 57,
55 (58), jeweils zur Prüfung genehmigungspflichtiger
Bauvorhaben durch anerkannte Prüfingenieure;
Urteil vom 20. September 1985 - 1 C 18.83 -,
GewArch 1986, 54 ff., zur Prüfung
überwachungsbedürftiger Anlagen; Urteil vom
5. Oktober 1990 - 7 C 7/90 -, NVwZ-RR 1991, 330 f.,
zur Ausstellung von Prüfbescheinigungen auf dem
Gebiet des Bergbauwesens durch eine juristische
Person des Privatrechts, vgl. auch: OVG NRW, Urteil
vom 13./27. September 1979 - XVI A 2693/78 -, NJW
1980, 1406 ff., zur Bewilligung und Auszahlung von
Beihilfen aus dem sog. Garantiefonds durch eine
juristische Person des Privatrechts.

135

Auch der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber geht davon aus, dass
die amtlich anerkannten Sachverständigen und Prüfer mit
hoheitlichen Kompetenzen beliehen werden.

136

Begründung des Entwurfs eines
Kraftfahrsachverständigengesetzes, BT-Drucks.
VI/2181, S. 7 (10); Begründung der Achten
Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher
Vorschriften, VkBl. 1989, 352 (353).

137

Die Prüfingenieure der amtlich anerkannten
Überwachungsorganisationen, die die gleichen Aufgaben wie die
TÜV-Sachverständigen wahrnehmen, werden ebenso wie diese als
Beliehene tätig.

138

Aus dem Umstand, dass mit der Anerkennung als
Überwachungsorganisation die Übertragung hoheitlicher
Kompetenzen verbunden ist, folgt nicht, dass an die Form der
sie regelnden Rechtsnorm geringere Anforderungen zu stellen
wären. Lediglich für den Inhalt der Regelung kann die Nähe zum
öffentlichen Dienst von Bedeutung sein. Der Gesetzgeber hat
auch im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG sowie für
Regelungen von dem öffentlichen Dienst nahestehenden Berufen
alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, wenn auch
inhaltlich Sonderregelungen zulässig sind, die sich an die für
den öffentlichen Dienst nach Art. 33 Abs. 5 GG geltenden
Grundsätze anlehnen.

139

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR
596/56 -, BVerfGE 7, 377 (398); Beschluss vom
18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280
(294 f.); Beschluss vom 21. Juni 1989 - 1 BvR
32/87 -, BVerfGE 80, 257 (265); BVerwG, Urteil vom
6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109
(114); Urteil vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -,
BVerwGE 98, 324 (327); vgl. auch Senatsurteil vom
29. April 1998 - 25 A 4670/95 -, NWVBl. 1999, 224
(226).

140

2. Die Nichtigkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO, die der
Senat in eigener Zuständigkeit feststellen kann, weil sich das
Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nicht auf
(untergesetzliche) Rechtsverordnungen bezieht,

141

BVerfG, Beschluss vom 1. März 1978 - 1 BvL
20/77 -, BVerfGE 48, 40 (44); Beschluss vom 14.
April 1987 - 1 BvL 25/84 -, BVerfGE 75, 166 (173);
BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2000 - 3 C 10.99 und 3
C 17.99 -, jeweils S. 5 UA,

142

führt indes weder zu einem Aufleben der Anlage VIII Nr. 7
zu § 29 StVZO a.F. noch zu einem Anerkennungsanspruch
losgelöst von jeglichen Zugangsvoraussetzungen; daraus folgt
aber auch nicht, dass der Klägerin die amtliche Anerkennung
von Vornherein zu versagen wäre. Ein Anerkennungsanspruch
steht ihr gleichwohl nicht zu.

143

a) Infolge der Nichtigkeit der Anlage VIII b zu § 29 StVZO
lebt die zuvor geltende Anspruchsgrundlage, die Anlage VIII
Nr. 7 zu § 29 StVZO a.F., nicht wieder auf. Dieser ermangelt
es nämlich aus denselben Gründen wie der neugefassten
Anerkennungsvorschrift an einer hinreichenden gesetzlichen
Ermächtigung. Wie sich bereits aus den vorstehenden
Ausführungen (A.II.1.b.aa., S. 21 f.) ergibt, enthielt § 6
StVG auch früher keine spezifisch auf die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen ausgerichtete Regelung; eine andere
Ermächtigungsgrundlage war ebenso wenig vorhanden.

144

b) Das Fehlen der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 1
Satz 2 GG erforderlichen gesetzlichen Grundlage hat allerdings
auch keinen ungeregelten Zulassungsanspruch zur Konsequenz.
Denn die amtliche Anerkennung dient u.a. der Sicherstellung
der Qualität der Haupt- und Abgasuntersuchung, von der
wiederum die Sicherheit des Straßenverkehrs abhängt. Würde die
Anerkennung allen Bewerbern gegenüber auch ohne Erfüllung
bestimmter Qualifikationsanforderungen ausgesprochen, so
gefährdete dies die ordnungsgemäße Erfüllung der staatlichen
Aufgabe der Kraftfahrzeugüberwachung und damit die
Verkehrssicherheit. Letztlich drohte die Funktionsunfähigkeit
der Fahrzeugprüfung.

145

c) Vielmehr ist übergangsweise von einer Fortgeltung der
betroffenen Bestimmungen auszugehen. Es sind jene Grundsätze
heranzuziehen, die das Bundesverfassungsgericht für
Fallgestaltungen entwickelt hat, die trotz erkannter
Verfassungswidrigkeit die weitere Anwendung der Rechtsnormen
für eine Übergangszeit erfordern. Stehen die Folgen der
Nichtigerklärung einer Norm der verfassungsmäßigen Ordnung
noch ferner als der bestehende verfassungswidrige
Rechtszustand, ist in Ausnahme von dem Grundsatz, dass die
Verfassungswidrigkeit der Regelung deren Nichtigkeit nach sich
zieht, die geltende Regelung in einer Übergangszeit bis zur
Schaffung verfassungsgemäßer Bestimmungen weiter
anzuwenden.

146

BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR
2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.); Beschluss vom
18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280
(297 f.); Beschluss vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81,
195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); Beschluss vom
25. März 1992 - 1 BvR 1430/88 -, BVerfGE 85, 386
(400 f.); vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 1979 -
XIII A 2117/78 -, VRS 57, 473 (474); Urteil vom 22.
Mai 1990 - 5 A 216/88 -, MedR 1990, 357 (358 f.);
Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -,
NWVBl. 1999, 224 (227).

147

Die Notwendigkeit einer solchen Notkompetenz hat das
Bundesverfassungsgericht insbesondere in Fällen gesehen, in
denen es eine sonst zu vermeidende Funktionsunfähigkeit einer
staatlichen Einrichtung zu vermeiden galt.

148

BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR
2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.); Beschluss vom
18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280
(297 f.); Beschluss vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81,
195/87 -, BVerfGE 76, 171 (189); Beschluss vom
25. März 1992 - 1 BvR 1430/88 -, BVerfGE 85, 386
(400 f.).

149

Bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustandes
reduzieren sich die Befugnisse von Behörden und Gerichte zu
Eingriffen in das betroffene Grundrecht auf das, was zur
Vermeidung verfassungsfernerer Folgen unerlässlich ist.

150

BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR
787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297); Beschluss vom
14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81, 195/87 -, BVerfGE 76,
171 (189); Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR
2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266 f.).

151

aa) Hier besteht die Notwendigkeit für eine vorübergehende
weitere Anwendung der Anlage VIII b zu § 29 StVZO. Würde
infolge der Verfassungswidrigkeit der Anspruchsgrundlage
jedwede Anerkennung in einer Übergangszeit grundsätzlich
unterbleiben, wäre zwar die Funktionsfähigkeit der
Kraftfahrzeugüberwachung nicht gefährdet. Denn die
Fahrzeugprüfung ist jedenfalls durch das flächendeckende Netz
der technischen Prüfstellen gewährleistet (vgl. Anlage VIII d
Nr. 2.1.2 zu § 29 StVZO), ferner durch die schon
bestandskräftig anerkannten weiteren
Überwachungsorganisationen. Eine auch nur übergangsweise
Ablehnung jeglicher Anerkennungsanträge bis zum Inkrafttreten
einer wirksamen Verordnungsermächtigung unter Berufung auf
deren Fehlen hinterließe aber eine Rechtsschutzlücke. Eine
solche Handhabung führte zu einer Verfestigung des
Wettbewerbsvorteils der ebenfalls auf verfassungswidriger
Grundlage anerkannten Überwachungsorganisationen.

152

Zur Ausübung einer Notkompetenz zur
Verhinderung einer Monopolstellung vgl.:
Senatsurteil vom 29. April 1998 - 25 A 4670/95 -,
NWVBl. 1999, 224 (227 f.).

153

Die Hinnahme eines solchen Schutzes der Konkurrenten der
Klägerin, die allein davon profitierten, dass ihre
bestandskräftigen Anerkennungsbescheide von der
Nichtigerklärung unberührt blieben (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG, dessen Rechtsgedanke hier heranzuziehen ist), ist
verfassungsrechtlich nicht haltbar. Der der Klägerin als
Mitbewerberin zukommende Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1
GG stünde bei bloßer Nichtig-erklärung der Norm vollständig
auf dem Spiel. Immerhin hat der Verordnungsgeber
Voraussetzungen geschaffen, bei deren Erfüllung die
Berufszulassung erfolgen kann. Der Umstand, dass sich diese
Vorschrift nicht auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen
lässt, darf einem Anerkennungsbewerber nicht entgegengehalten
werden. Dies bedeutete nämlich, dass der Gesetzesvorbehalt,
der dem Schutz des Bürgers dient, sich letztlich gegen ihn
richtete und eine Anerkennung erst nach Schaffung der
notwendigen gesetzlichen Regelungen in Betracht käme. Eine
solche Praxis wäre mit Art. 12 Abs. 1 GG noch weniger
vereinbar als der derzeit bestehende Zustand.

154

bb) Aus der übergangsweisen weiteren Anwendung der wegen
Fehlens einer Ermächtigungsgrundlage verfassungswidrigen
Anspruchsgrundlage folgt jedoch, dass der Klägerin in der
Sache ein Anspruch nicht zusteht, weil sie nicht alle
Anerkennungsvoraussetzungen erfüllt.
Allerdings zwingt die Inanspruchnahme einer Notkompetenz nicht
grundsätzlich dazu, sämtliche Voraussetzungen der für
verfassungswidrig erkannten Vorschrift so anzuwenden, als
seien sie verfassungsrechtlich unbedenklich. Vielmehr ist nach
dem oben Gesagten zu prüfen, welche Maßnahmen zur Abwendung
der durch das Fehlen der gesetzlichen Ermächtigung
entstandenen Rechtsschutzlücke im konkreten Fall unerlässlich
sind. Hieraus wiederum resultiert indes im Allgemeinen keine
Kompetenz des die Verfassungswidrigkeit feststellenden
Verwaltungsgerichts, von sich aus eigene Anerkennungsmaßstäbe
festzulegen, die übergangsweise von der Verwaltung als
Normersatz anzuwenden wären. Dies wäre weder mit dem
Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 GG), der die
Normsetzung den Legislativorganen bzw. der von ihnen
ermächtigten Exekutive vorbehält, noch mit dem
Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) vereinbar. Mit diesen
Grundsätzen ebenfalls nicht im Einklang stünde es, wenn das
Gericht nur Teile der (lediglich aus Gründen einer nicht
hinreichenden Ermächtigung) verfassungswidrigen Bestimmung
heranzöge und andere Bestandteile nicht anwendete, es sei
denn, dies geschähe, weil sich deren materielle
Unvereinbarkeit mit Verfassungsrecht aufdrängte. Hinzu kommen
die aus dem Institut der Beleihung folgenden Besonderheiten:
Wie oben ausgeführt, ist mit der Anerkennung als
Überwachungsorganisation die Übertragung öffentlicher Aufgaben
auf die einzelnen Prüfingenieure verbunden. Bei Berufen, die
durch eine Nähe zum öffentlichen Dienst gekennzeichnet sind,
können Sonderregelungen in Anlehnung an Art. 33 GG die
(materielle) Wirkung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG
zurückdrängen.

155

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56
-, BVerfGE 7, 377 (398); Beschluss vom 5. Mai 1964
-, 1 BvL 8/62 -, BVerfGE 17, 371 (376 f.); Urteil vom
1. Juli 1980 - 1 BvR
247/75 -, BVerfGE 54, 237 (246); Beschluss vom 18.
Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292);
Beschluss vom 21. Juni 1989 - 1 BvR 32/87 -,
BVerfGE 80, 257 (265);
Steiner, Staatliche Gefahrenvorsorge und technische
Überwachung, 1984, S. 13 f. und 28.

156

Die Zulassung zu einem solchen Beruf kann erheblich
größeren Einschränkungen unterworfen werden, als dies beim
Zugang zu einem gänzlich freien Beruf der Fall sein dürfte.
Wie der Staat öffentliche Aufgaben erledigen will, ist nämlich
im Allgemeinen Sache seines freien Ermessens. Für Berufe des
öffentlichen Dienstes sind Sonderregelungen nach Art. 33 GG
möglich, da hier der Staat nach Gesichtspunkten des sachlichen
Bedürfnisses die Zahl der verfügbaren Arbeitsplätze bestimmt.
Inwieweit derartige Sonderregelungen auch bei der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben durch außerhalb der Staatsverwaltung
stehende Privatpersonen zulässig sind, hängt von der Eigenart
der öffentlichen Aufgabe und der Nähe des Berufs zum
öffentlichen Dienst ab.

157

BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL
8/62 -, BVerfGE 17, 371 (377); Beschluss vom 18.
Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (293
f).

158

Für den Beruf des Notars hat das Bundesverfassungsgericht
in den angeführten Entscheidungen eine besonders ausgeprägte
Nähe zum öffentlichen Dienst angenommen, weil der Notar nach §
1 BNotO Träger eines öffentlichen Amtes ist und wegen der von
ihm zu erfüllenden Aufgaben im Bereich der vorsorgenden
Rechtspflege dem Richter nahe steht.

159

BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL
8/62 -, BVerfGE 17, 371 (376); Beschluss vom 18.
Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280
(292).

160

Es hat deshalb bei der Zulassung zu jenem Beruf und seiner
inhaltlichen Ausgestaltung eine weitgehende
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers angenommen.

161

Beschluss vom 5. Mai 1964 -, 1 BvL 8/62 -,
BVerfGE 17, 371 (377 f.); Urteil vom 1. Juli 1980 - 1
BvR
247/75 -, BVerfGE 54, 237 (249); Beschluss vom 18.
Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292
ff.).

162

Der uneingeschränkten Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung
auf den vorliegenden Fall ließe sich entgegenhalten, dass die
Kraftfahrzeugsachverständigen zwar infolge der Beleihung
(einzelne) hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, aber nicht wie die
Notare kraft ihres Berufes Amtsträger sind. Überdies finden
dort die inhaltlichen Beschränkungen des Art. 12 Abs. 1 GG
ihre innere Legitimation darin, dass der der Rechtspflege als
originärer Staatsaufgabe dienende Notarberuf dem öffentlichen
Dienst funktionell näher steht als der Beruf des
Fahrzeugprüfers.

163

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1
BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (292 f.).

164

Gleichwohl ermöglicht der Tatbestand der Beleihung als
solcher dem Normgeber eine größere Gestaltungsfreiheit als sie
ihm bei freien Berufen zukommt. Dies gilt hier insbesondere
deswegen, weil die Verkehrssicherheit, der die staatliche
Aufgabe der Fahrzeugüberwachung dient, ein überragend
wichtiges Gemeinschaftsgut ist, das beispielsweise dazu
legitimierte, die Überwachungsaufgabe - wie in anderen
Bundesländern im Wege staatlicher Überwachungsämter - ganz
innerhalb der staatlichen Verwaltung zu belassen.
Vor diesem Hintergrund ist es sowohl gerechtfertigt als auch
geboten, für eine Übergangszeit bis zur Schaffung einer
wirksamen Gesetzesgrundlage im Wesentlichen auf die
Anerkennungsvoraussetzungen zurückzugreifen, die der Normgeber
bei Verfassungsmäßigkeit der verordnungsrechtlichen Regelung
zu verlangen berechtigt wäre. Denn aufgrund der dargelegten
Besonderheiten des vorliegenden Falles spricht alles dafür,
dass das Gericht nicht ohne weiteres ermächtigt ist, im Wege
einer Notkompetenz von sich aus Zugangsvoraussetzungen für
Überwachungsorganisationen festzulegen. Vielmehr ist
namentlich mit Blick auf die weite Organisationshoheit des
Staates bei Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zunächst der Wille
der normsetzenden Stelle über die Anerkennungserfordernisse zu
ermitteln, die diese nach dem derzeitigen Stand der Dinge in
der Rechtsnorm verlangen würde. Allenfalls dann, wenn diese
"quasinormative" Vorgabe der Sache nach ersichtlich mit
höherrangigem Recht unvereinbar wäre, erwüchse dem Gericht die
Notkompetenz, selbst vorübergehende "Ersatznormen" zu bilden.

165

Derartige verfassungsrechtliche Bedenken in materieller
Hinsicht gegen die in Anlage VIII b zu § 29 StVZO
aufgestellten Voraussetzungen drängen sich dem Senat nicht
auf.

166

Inhaltlich im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG steht zunächst
die Forderung gewisser Qualifikationsvoraussetzungen auch in
einem vorübergehenden Zeitraum: Anforderungen an die
Qualifikation der bei einer antragstellenden Organisation
tätigen einzelnen Sachverständigen (vgl. Anlage VIII b Nr. 3
zu § 29 StVZO) sind verfassungsrechtlich ebenso unerlässlich
wie unbedenklich. Das Gleiche gilt für Anforderungen an die
Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen (Anlage
VIII b Nr. 2.2) sowie die innerbetriebliche Organisation,
Fortbildung und Versicherung der mit den Fahrzeugprüfungen
betrauten Personen (Anlage VIII b Nrn. 2.3 bis 2.6 a).

167

Ob die Klägerin jenen Anforderungen genügt, bedarf keiner
Entscheidung. Denn sie erfüllt jedenfalls die Voraussetzungen
der Nr. 2.1 der Anlage VIII b nicht. Gegen deren
Regelungsgehalt bestehen keine sich auf den ersten Blick
aufdrängenden verfassungsrechtlichen Zweifel. Es ist nämlich
unverzichtbar, dass die Organisation über eine leistungsfähige
Binnenstruktur nicht nur im Bundesgebiet, sondern auch im
jeweiligen Bundesland verfügt. Das setzt voraus, dass ihr dort
eine gewisse Anzahl der sie als Gesellschafter tragenden und
hauptberuflich tätigen Kraftfahrzeugsachverständigen
angehören. Soweit der Verordnungsgeber hierfür eine Zahl von
30 Sachverständigen, übertragen auf Nordrhein-Westfalen,
verlangt, erscheint dies dem Senat zwar hoch gegriffen, mag
aber noch im Rahmen des ihm zustehenden organisatorischen
Ermessens bei der Beleihung Privater mit hoheitlichen Aufgaben
liegen. Nach den als solchen nachvollziehbaren Vorstellungen
des Verordnungsgebers soll durch Nr. 2.1 der Anlage VIII b
sichergestellt werden, dass eine angemessene Anzahl von die
Organisation tragenden Sachverständigen zur Gewährleistung und
Aufrechterhaltung ihrer Leistungsfähigkeit im
Anerkennungsgebiet auch tatsächlich präsent und tätig ist.

168

Vgl. die Begründung zum Entwurf der
Vierundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, S. 2 und 4
f.

169

Die Verkehrsminister der Bundesländer, auf deren Beratungen
die StVZO-Novelle 1998 zurückgeht, beabsichtigten mit der
Neuregelung u.a. eine Sicherstellung leistungsfähiger
Verwaltungskraft der anerkannten Überwachungsorganisationen
mit effizienten Qualitätssicherungssystemen, um den Aufwand
für die staatliche Anerkennung und Aufsicht zu verringern. Dem
sollte namentlich eine stärkere dezentrale Ausrichtung in den
Anerkennungsbereichen der Länder dienen.

170

Vgl. Protokoll der Verkehrsministerkonferenz am
19./20. September 1996 in Rostock, S. 69 f.

171

Diese Erwägungen begegnen vor dem Hintergrund des
überragend wichtigen Gemeinschaftsguts der Verkehrssicherheit
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dass es sich bei den
30 Sachverständigen nicht nur um angestellte Prüfingenieure,
sondern um Mitglieder (Gesellschafter) der Organisation
handeln muss, ist deswegen sachgerecht, weil diese - wie auch
die Klägerin einräumt - dem Unternehmen nicht nur finanzielle
und sächliche Mittel zur Verfügung stellen sollen, sondern
nach der insbesondere in Nrn. 3.8 und 3.9 der Anlage VIII b
zum Ausdruck gekommenen Vorstellung des Normgebers selbst mit
der Durchführung der Fahrzeugprüfungen zu betrauen sind. Die
der Organisation angehörenden Sachverständigen sollen - zwar
nicht ausnahmslos, aber doch nach diesem Leitbild des
Normgebers - also gerade nicht nur Verwaltungs- und
Aufsichtsaufgaben ausüben, für die es einer geringeren Zahl
als 30 bedürfte, sondern daneben vor Ort die gleiche Tätigkeit
wie ihre Angestellten durchführen, schon allein deshalb, damit
sie ihre Kontrollfunktion auch mittels eigener Sachkunde
wahrnehmen können. Auch die Kontrolle der Angestellten kann
wirksamer am Ort selbst und nicht ebenso effektiv durch eine
lediglich zentrale Kontrollinstanz am Sitz der Gesellschaft
erfolgen (vgl. hierzu auch Nr. 3.6a der Anlage VIII b, wonach
im Anerkennungsgebiet grundsätzlich ein Sachverständigenbüro
unterhalten werden muss).

172

Für die Tragfähigkeit der Überlegungen des Normgebers
spricht auch, dass die der Organisation angehörenden
Sachverständigen - im Unterschied zu den Angestellten - eine
gewisse Stabilität der Einheit vor Ort gewährleisten. Sie
bilden eine auf Kontinuität ausgerichtete Basis im
Anerkennungsgebiet, während die Verfügbarkeit der bei dem
Unternehmen tätigen Angestellten eher von der Auftragslage
abhängt und das Risiko, dass sie das Unternehmen wieder
verlassen, wesentlich größer als bei den Gesellschaftern ist.

173

Aus jenen Gründen ist es nachvollziehbar und sachgerecht,
dass der Verordnungsgeber eine Abhängigkeit der Organisation
von nur wenigen Sachverständigen vermeiden wollte. Auf diesen
Gesichtspunkt hat das Verwaltungsgericht bereits zu Recht
hingewiesen; auf diese zutreffenden Ausführungen nimmt der
Senat Bezug.

174

Schließlich sollen die Anforderungen der Nr. 2.1 der Anlage
VIII b mit Blick auf die Publizität des Handelsregisters eine
Transparenz der Gesellschaft gewährleisten und einen
Mittelzufluss durch anonyme Kapitalgeber verhindern, ein
sachlicher Gesichtspunkt, auf den die Klägerin im
Erörterungstermin vom 22. September 2000 unter Bezugnahme auf
die Vorgeschichte der Anlage VIII b selbst hingewiesen
hat.

175

Unabhängig von den dargestellten Erwägungen, die eine
übergangsweise Anwendung der Nr. 2.1 der Anlage VIII b
gebieten, könnte die Klägerin mit ihrem Anerkennungsbegehren
selbst dann nicht durchdringen, wenn die in der Vorschrift
geforderte Zahl von 30 Gesellschaftern verfassungsrechtlich
nicht haltbar wäre. Denn aus den vorstehenden Gründen ist es
jedenfalls unverzichtbar, dass einer Überwachungsorganisation
in dem Bundesland, für das sie die Anerkennung erstrebt, mehr
als vier sie tragende Sachverständige angehören. Die Klägerin
verfügt aber in Nordrhein-Westfalen nur über vier
Gesellschafter, von denen lediglich drei die Voraussetzungen
als Prüfingenieure erfüllen. Angestellte Prüfingenieure sind
überhaupt nicht vorhanden. Die oben aufgeführten Aufgaben
lassen sich mit vier Gesellschaftern jedenfalls nicht
bewältigen, gerade auch dann nicht, wenn sich die bundesweit
zuständige Verwaltungszentrale (wie im Fall der Klägerin) an
anderer Stelle befindet, weil immer auch am Ort der
Zweigstelle Verwaltungsaufgaben anfallen, deren effiziente
Wahrnehmung eine Präsenz voraussetzen. Urlaub und Erkrankung
von Arbeitskollegen erfordern außerdem eine zeitweise
Vertretung innerhalb des Unternehmens. Würden Organisationen
mit einer so geringen Zahl von Sachverständigen zugelassen,
wäre insbesondere nicht auszuschließen, dass die wenigen
vorhandenen Prüfingenieure die Untersuchungen nicht
zeitgerecht durchführen könnten, jedenfalls dann nicht, wenn
das Unternehmen - aus welchen Gründen auch immer - wie die
Klägerin über keine ausreichende Zahl an angestellten
Prüfingenieuren verfügt. Aus § 29 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz
1, Anlage VIII Nr. 3.1.2 StVZO ergibt sich nämlich die Pflicht
der Fahrzeughalter, das Fahrzeug bis zum Ablauf des auf der
Plakette vermerkten Monats dem Sachverständigen oder Prüfer
vorzuführen. Entstünde in der Organisation durch krankheits-
oder urlaubsbedingte Ausfälle ein Rückstau und könnte die
Haupt- und/oder Abgasuntersuchung nicht innerhalb des
vorgeschriebenen Monats erfolgen, könnten die Fahrzeughalter
sich der Gefahr eines Verwarnungs- bzw. Bußgeldes (vgl. Nr.
113 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für die Erteilung
einer Verwarnung bei Straßenverkehrsordnungswidrigkeiten -
VerwarnVwV - vom 12. Juni 1975, Vkbl. S. 342, Nr. 50 der
Verordnung über Regelsätze für Geldbußen und über die
Anordnung eines Fahrverbots wegen Ordnungswidrigkeiten im
Straßenverkehr - BußgeldkatalogVO - vom 4. Juli 1989, BGBl. I
S. 1305) mit dem Hinweis entziehen, gegen die ihnen
obliegenden Verpflichtungen schuldlos (vgl. § 10 OWiG, § 69 a
Abs. 2 Nr. 14 StVZO) verstoßen zu haben, weil sie ihrer
Vorführpflicht genügt hätten. Das aber eröffnete
Missbrauchsmöglichkeiten, weil die straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften einerseits kein Verbot für den Halter kennen, das
Fahrzeug in einem solchen Fall weiter zu benutzen und
andererseits auch keine Verpflichtung, es bei einer anderen
Organisation oder dem TÜV anzumelden. Könnten die Halter
mithin ihre Vorführpflicht unter Umgehung von Verwarnungs- und
Bußgeldern hinausschieben, ließe sich ein Missbrauch der
ordnungsgemäßen Erfüllung der Fahrzeugüberwachung durch zu
kleine Unternehmen jedenfalls nicht ausschließen. Die Qualität
der Untersuchungen zu gewährleisten, war indes gerade ein
Anliegen des Verordnungsgebers der StVZO-Novelle.

176

Da die Klägerin die Anerkennungsvoraussetzungen insoweit
nicht erfüllt, bedarf es keines näheren Eingehens auf ihre
Ausführungen, mit denen sie unter Berufung auf die Struktur
und Organisation ihres Unternehmens bestreitet, über eine Zahl
von 30 Mitgliedern verfügen zu müssen. Insbesondere ist
unerheblich, in welcher Weise sie die Überwachungsaufgaben
wahrnehmen will, mag sie auch ihrer Auffassung nach hierdurch
eine effiziente Fahrzeugprüfung gewährleisten. Entscheidend
ist allein, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die
ordnungsgemäße Erfüllung der hoheitlichen Aufgabe bei
Vorhandensein von lediglich vier Sachverständigen nicht so
bewältigt werden kann, wie es das wichtige Gemeinschaftsgut
der Verkehrssicherheit erfordert.

177

Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die weiteren
Anerkennungsvoraussetzungen der Anlage VIII b zu § 29 StVZO
erfüllt sind. Dem Senat drängen sich zwar auf den ersten Blick
keine nachhaltigen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
vorübergehende Anwendung der Anlage VIII b Nr. 2.7 auf, wonach
die Anerkennung weiterer Überwachungsorganisationen die
Grundversorgung der Bevölkerung durch das flächendeckende Netz
der Technischen Prüfstellen (vgl. Anlage VIII d Nr. 2.1.2 zu §
29 StVZO) nicht gefährden darf. Wenn der Staat infolge der
Auslagerung hoheitlicher Aufgaben aus der staatlichen
Verwaltung diese nicht vollständig dem privaten Wettbewerb
überlässt, sondern Maßnahmen zur dauerhaften Grundversorgung
des Bedarfs der Bevölkerung ergreift, dürfte mit Rücksicht auf
den Schutz des Gemeinschaftsguts der Verkehrssicherheit nicht
grundsätzlich etwas dagegen einzuwenden sein, dass die
möglicherweise aus der Gefährdung dieser Grundsicherung
folgende zeitweise Ablehnung neuer Anerkennungsanträge sich
wie eine Zulassungsschranke auswirkt. Aus den vorgenannten
Gründen bedurfte diese Frage indessen keiner abschließenden
Beantwortung.

178

Die der vorübergehenden Anwendung der beschriebenen
Voraussetzungen gegenüberstehenden Nachteile sind schon
deswegen gering, weil der Zeitraum der Fortdauer des
bestehenden Zustandes überschaubar ist. Denn im Zeitpunkt der
Entscheidung des Senats lag bereits der Arbeitsentwurf eines
Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vor, mit dem
eine eigenständige gesetzliche Ermächtigung für die
Anerkennung von Überwachungsorganisationen geschaffen werden
soll. Darin soll der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG um
folgende Passage ergänzt werden: "... die für die Anerkennung
von Überwachungsorganisationen zur Durchführung von
Untersuchungen und Abnahmen notwendigen Voraussetzungen und
Anforderungen an diese Organisationen, sowie die
Voraussetzungen für die von den Überwachungsorganisationen mit
der Durchführung von Untersuchungen und Abnahmen betrauten
Kraftfahrzeugsachverständigen und deren Angestellten ...".
Nach Mitteilung des Bundesverkehrsministeriums ist
beabsichtigt, diese Novelle im Verlauf des Jahres 2001 zu
verabschieden. Ob die geplante Neuregelung den oben
beschriebenen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2, 12
Abs. 1 Satz 2 GG in vollem Umfang gerecht wird, ist im
vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.

179

3. Auch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG kann die Klägerin keinen Anerkennungsanspruch
ableiten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit den oben
benannten, bereits anerkannten Überwachungsorganisationen
scheidet bereits deshalb aus, weil deren Anerkennung ebenfalls
auf verfassungswidriger Grundlage ausgesprochen worden ist.
Dies gilt insbesondere auch für die nach Anlage VIII Nr. 7
a.F. zu § 29 StVZO erteilten Anerkennungen, für die es aus
denselben Gründen wie für Anlage VIII b an einer gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage fehlte. Ungeachtet dessen könnte die
Klägerin eine Gleichbehandlung mit jenen Organisationen selbst
dann nicht beanspruchen, wenn eine Ermächtigungsgrundlage
vorhanden gewesen wäre. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht
darauf hingewiesen, dass den damaligen Anerkennungen anders
gelagerte Sachverhalte und insbesondere andere Rechtsnormen
zugrunde lagen.
Eine Gleichstellung mit den auf ausreichender gesetzlicher
Grundlage - dem Kraftfahrsachverständigengesetz - anerkannten
Sachverständigen und Prüfern der Technischen Prüfstellen
scheidet mangels Vergleichbarkeit der zu regelnden
Sachverhalte aus. Die Sachverständigen und Prüfer für den
Kraftfahrzeugverkehr werden als Einzelpersonen anerkannt und
dürfen danach nur im Bereich einer technischen Prüfstelle
tätig werden (§§ 1, 2, 6 Abs. 1 KfSachvG). Demgegenüber
begehrt die Klägerin ihre Zulassung als
Überwachungsorganisation insgesamt.

180

B. Mit dem Hilfsantrag führt die Klage ebenfalls nicht zum
Erfolg.

181

Der Klägerin steht ein Anspruch auf Verpflichtung der
Beklagten zur Neubescheidung ihres Anerkennungsbegehrens unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht zu (§ 113
Abs. 5 Satz 2 VwGO). Da sie - wie sich aus den vorstehenden
Ausführungen ergibt - die Voraussetzungen für eine Anerkennung
bereits nicht erfüllt, kann sie eine erneute Entscheidung über
ihren Antrag nicht beanspruchen.

182

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

183

D. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Insbesondere kommt der Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung zu (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), weil bereits
höchstrichterlich geklärt ist, unter welchen Umständen
untergesetzliche Rechtsnormen verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen und ob bzw. wann eine richterliche
Notkompetenz bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer
Norm in Anspruch genommen werden kann. Die hier erfolgte
Anwendung jener Grundsätze entzieht sich einer fall-
übergreifenden Klärung.

184