Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-10-21, Aktenzeichen 15 A 4058/94
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1021.15A4058.94.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert: Die Aufhebungsverfügung des
Beklagten vom 30. April 1993 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.

Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 20.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Hauptbeteiligten streiten über die Pflicht der
Klägerin, Straßenbaubeiträge für Ausbaumaßnahmen an der A. zu
erheben. Die Klägerin beauftragte 1987 den Garten- und
Landschaftsarchitekten D. damit, ein Zustandsgutachten zu den
geschädigten Platanen an der A. zu erstellen, der früheren
Kreisstraße zwischen R. und dem innerstädtischen Bereich C.,
die im hier relevanten südlichen Bereich zwischen E. und einer
Eisenbahnkreuzung nach Fertigstellung des B. zur
Gemeindestraße umgestuft worden war. Die Straße bestand
ursprünglich im wesentlichen aus einer jedenfalls 6 m, nach
Plänen der Klägerin vom 16. Juni 1988 über den Altzustand
sogar 6,30 m breiten Fahrbahn mit einer Einstreudecke auf
Bauschutt unterschiedlicher Dicke. Die Straße wies
Absackungen, Schlaglöcher und abgebrochene Fahrbahnränder auf.
Von der Fahrbahndecke bis zu den Platanen (1,7 m bis 2,3 m)
erstreckten sich unbefestigte Seitenstreifen.

4

Der Gutachter D. kam zu dem Ergebnis, daß die Platanen u.a.
infolge der versiegelten Fahrbahn zu wenig Versorgungsraum
hätten, und schlug neben anderen Maßnahmen vor, die Funktion
der A. als Durchfahrtsstraße zu beenden und im südlichen
Bereich eine 3 m breite Wohnstraße mit wassergebundener Decke
als Zufahrt für die im wesentlichen nur östlich der Straße
vorhandenen Anlieger zu schaffen. Der Rat der Klägerin, der
ursprünglich diesem Konzept zugestimmt hatte, beschloß
schließlich am 16. März 1988, die Fahrbahn der A. auf einer
Breite von 4,5 m auszubauen und mit einer wassergebundenen
Decke zu versehen, sie für den Lastkraftwagenverkehr zu
sperren und die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h zu
begrenzen. Entsprechend wurde die A. im Juli und August 1988
ausgebaut, wobei sie eine 4,5 m breite und 5 cm starke
Deckschicht aus Dolomitbrechsand und eine 5 cm starke
Kalksteinschotterschicht auf einer 15 cm starken
Kalksteinschottertragschicht erhielt. Die auf 2,8 m bis 3 m
verbreiterten Bankette blieben unbefestigt. Die Ausbauarbeiten
wurden am 19. August 1988 abgenommen.

5

Am 12. Oktober 1988 beschloß der Rat der Klägerin, die
Fahrbahn auf der Breite von 4,5 m mit Ziegelpflastern zu
versehen und Straßenschwellen einzubauen. Die entsprechenden
Ausbauarbeiten wurden am 13. Februar 1989 abgenommen. Nach
zwischenzeitlicher Beseitigung der Schwellen wurde 1991
festgestellt, daß sich große Teile der Fahrbahndecke trotz
eingeleiteter Gegenmaßnahmen zu lösen begannen. Daraufhin
beschloß der Hauptausschuß des Rates der Klägerin am
9. September 1992 im Wege eines Eilbeschlusses, die
Pflasterdecke zu beseitigen und eine Bitumendecke
aufzubringen. Diesen Beschluß bestätigte der Rat der Klägerin
am 30. September 1992. Im selben Jahr erfolgte der Ausbau.

6

Im Jahre 1992 erließ der Stadtdirektor der Klägerin
Beitragsbescheide für den Ausbau der A., wobei als
beitragsfähige Kosten nur solche für die Freilegung und für
die Erstellung des Straßenoberbaus ohne die wassergebundene
Decke aus dem Ausbau 1988, für den Einbau einer
Randsteineinfassung im Rahmen der Pflasterung im Jahre 1989
und für den Einbau der Bitumendecke im Jahre 1992 angesetzt
wurden. Die A. wurde als Haupterschließungsstraße eingestuft.

7

Mit Beschluß vom 16. Dezember 1992 beauftragte der Rat der
Klägerin die Verwaltung, die Bescheide zurückzunehmen. Mit
Schreiben vom 12. März 1993 beanstandete der Stadtdirektor der
Klägerin den Beschluß. Der Rat der Klägerin beschloß am
24. März 1993 an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten.

8

Mit Verfügung vom 30. April 1993, der Klägerin am 12. Mai
1993 bekanntgegeben, hob der Beklagte die Beschlüsse des Rates
der Klägerin vom 16. Dezember 1992 und 24. März 1993 auf. Zur
Begründung führte er aus: Die Ausbaumaßnahmen an der A.
stellten eine beitragspflichtige Verbesserung dar. Gründe, auf
die Erhebung der Beiträge zu verzichten, seien nicht
erkennbar, auch fehlten die Voraussetzungen für einen
Billigkeitserlaß im Einzelfall. Die Grundsätze der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Abgabengleichheit
würden verletzt. Zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände
halte er daher die Aufhebung der genannten Beschlüsse für
erforderlich und angemessen.

9

Mit der am 26. Mai 1993 erhobenen Klage hat sich die
Klägerin gegen die Aufhebungsverfügung gewandt und dazu
vorgetragen: Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, daß er
gebunden sei, die Aufhebung auszusprechen. Grundsätzlich
bestehe zwar eine Pflicht zur Beitragserhebung, hier jedoch
sei eine Beitragserhebung rechtswidrig. Es liege nämlich keine
straßenbauliche Maßnahme vor, die allein zum Zwecke des
Straßenbaus durchgeführt worden sei. Die wassergebundene Decke
im Jahre 1988 sei nämlich zum Schutz der Platanen aufgebracht
worden. Die bloß zufällige Auswirkung auf den öffentlichen
Straßenraum reiche nicht aus, um eine beitragspflichtige
Maßnahme zu begründen. Allen übrigen Maßnahmen, insbesondere
die Freilegungs- und Unterbaukosten, seien lediglich im
Zusammenhang mit der Einbringung der wassergebundenen Decke,
die sich als unbrauchbar erwiesen habe, vorgenommen worden.
Die Randsteineinfassung im Jahre 1989 sei lediglich Teil der
später rückgängig gemachten Pflasterung gewesen. Ein Vorteil
für die Anlieger liege nicht vor. Zwar stellten der Unterbau
und die Randsteineinfassung eine Verbesserung gegenüber dem
Altzustand dar, jedoch sei gleichzeitig durch die
Verschmälerung der Straße von 6,5 m auf 4,5 m eine
Verschlechterung eingetreten. Wegen des besonderen Umstandes,
daß hier ein Vorteil für die Anlieger nicht ohne weiteres
erkennbar sei, sei ein Billigkeitsverzicht zulässig. In der
Öffentlichkeit sei die Maßnahme als eine solche zur Erhaltung
der Platanen dargestellt worden. Im übrigen hätten die
Anlieger unter Zusatzbelastungen infolge der Vielzahl von
Nachbesserungsversuchen zu leiden gehabt.

10

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

11

die Verfügung des Beklagten vom
30. April 1993 aufzuheben.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hat vorgetragen: Die Klägerin sei gemäß § 8 Abs. 1
Satz 2 KAG NW bis auf atypisch gelagerte Fälle verpflichtet,
Ausbaubeiträge zu erheben. Der Rat der Klägerin habe keinerlei
Umstände festgestellt, die einer Beitragserhebung im Wege
stünden. Vielmehr beruhten die Entscheidungen in den
aufgehobenen Beschlüssen auf rein politischen Erwägungen und
stellten keine Rechtskontrolle dar. Die abgerechnete Maßnahme
sei beitragsfähig, da das Beitragsmerkmal der nachmaligen
Herstellung, jedenfalls aber der Verbesserung vorliege. Dabei
sei es unerheblich, daß nicht unmittelbar
straßenbauorientierte Überlegungen für den Ausbau
mitbestimmend gewesen seien, da es allein auf die objektive
Natur einer straßenbaulichen Maßnahme ankomme. Unerheblich
sei, daß der Ausbau in verschiedenen Stufen bewerkstelligt
worden sei, die zum Teil aus technischen Gründen wieder hätten
verworfen werden müssen. Auch die Verschmälerung sei
unschädlich, da sie keinen Nachteil für die Verkehrsfunktion
der Straße darstelle; Begegnungsverkehr sei nämlich nach wie
vor möglich. Insbesondere nach der Abstufung des hier in Rede
stehenden Teils der A. von einer Kreisstraße zur
Gemeindestraße wegen Verlustes der überörtlichen Bedeutung sei
eine Reduzierung der Fahrbahnbreite von 6 m auf 4,5 m
gerechtfertigt. Gründe für einen Billigkeitserlaß lägen nicht
vor, insbesondere nicht der Fall einer konzeptionell neuen
Straße. Er, der Beklagte, habe sein Ermessen hinsichtlich der
Aufhebungsverfügung ausreichend ausgeübt.

15

Mit dem angegriffenen Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

16

Dagegen richtet sich die rechtzeitig eingelegte Berufung
der Klägerin, mit der sie vorträgt: Der Beklagte habe sein
Ermessen unterschritten, da er über das Ob des Einschreitens
keinerlei Erwägungen angestellt habe. Soweit er nunmehr im
Berufungsverfahren weitere Ermessensgründe nachschiebe, sei
dies nicht zulässig, da er allenfalls zur Ergänzung, nicht
jedoch zum Nachholen gänzlich fehlender Ermessenserwägungen
befugt sei. Im übrigen seien auch die im Berufungsverfahren
nachgeschobenen Ermessenserwägungen unzureichend. Sie
berücksichtigten nicht, daß im Rat der Stadt zutreffende,
wenngleich unjuristisch ausformulierte Erwägungen vorgebracht
worden seien, die den Besonderheiten des vorliegenden
Abrechnungsfalles Rechnung trügen. Die Maßnahme selbst sei
nicht beitragsfähig, da es sich um eine Maßnahme zum Schutze
der Platanen gehandelt habe, die als bloße Folge eine
Verbesserung ausgelöst hätten. Auch die Verschmälerung von 6 m
auf 4,5 m Fahrbahnbreite sei nicht aus verkehrlichen Gründen,
sondern ebenfalls aus Gründen des Baumschutzes erfolgt. Daher
habe die Verwaltung ursprünglich auch selbst Zweifel an der
Beitragsfähigkeit der Maßnahme gehegt. Auch könnten nicht alle
Ausbaumaßnahmen einheitlich abgerechnet werden, vielmehr müsse
für jede der verschiedenen Ausbaumaßnahmen die
Beitragsfähigkeit festgestellt werden. Jedenfalls sei aber
eine Beitragserhebung aufgrund der allgemeinen Beitragssatzung
nicht möglich, da für die Besonderheiten des Falles eine
Sondersatzung erforderlich sei. Die sich daraus ergebende
Rechtswidrigkeit der ergangenen Beitragsbescheide habe der Rat
zum Anlaß nehmen können, die Verwaltung mit der Aufhebung
dieser Beitragsbescheide zu beauftragen, unabhängig davon, ob
später andere Beitragsbescheide erlassen werden könnten.

17

Die Klägerin beantragt,

18

unter Abänderung des angefochtenen
Urteils nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er ergänzt seine Ermessenserwägungen dahin, daß er eine
Aufhebung der Beschlüsse auch deshalb für notwendig halte,
weil im Rat keinerlei Fehler in der Beitragsermittlung oder
Umstände, welche der Beitragserhebung im Einzelfall
entgegenstünden, substantiiert aufgezeigt worden seien.
Vielmehr seien, wie sich aus den Äußerungen der Ratsmitglieder
ergebe, die Ratsbeschlüsse allein auf politische Werturteile
ohne greifbare Sachverhaltsgrundlage oder auf Sachverhalte
gestützt worden, die für die Beitragserhebung irrelevant
seien. Die möglicherweise gegen die konkrete Beitragserhebung
sprechenden Gründe seien in den Erörterungen des Rates teils
überhaupt nicht behandelt worden, teils allenfalls gestreift
worden. Die damit zutage tretende Verletzung der Grundsätze
der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Abgabengleichheit
seien so schwerwiegend, daß er sich zum Einschreiten
entschlossen habe. Die Beitragserhebung dürfe nicht einer
populistischen Meinungsbildung unterworfen werden, weil damit
auch für zukünftige Beitragserhebungsverfahren Gefahren
erwüchsen.

22

Hinsichtlich der Beitragsfähigkeit der Maßnahme weist der
Beklagte darauf hin, daß es allein auf das objektive Vorliegen
des Erneuerungsmerkmals ankomme und daß die nicht
vorteilsrelevanten Aufwandspositionen nicht umgelegt worden
seien.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug
genommen.

24

II.

25

Nach Anhörung der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß
§ 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen, durch
Beschluß.

26

Die zulässige Berufung ist begründet. Die ihrerseits
zulässige Klage ist nämlich begründet, so daß ihr stattzugeben
ist. Die angegriffene Aufhebungsverfügung des Beklagten ist
rechtswidrig und verletzt das Selbstverwaltungsrecht der
Klägerin (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

27

Gemäß § 108 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom
13. August 1984 (GV NW S. 475) mit den Änderungen bis zum
Gesetz vom 3. April 1992 (GV NW S. 124) - GO a.F. - konnte der
Beklagte als Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das
geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch
den Stadtdirektor und nochmaliger Beratung im Rat aufheben.
Diese Voraussetzungen lagen nicht vor, weil die aufgehobenen
Beschlüsse des Rates geltendes Recht nicht verletzten.

28

Die Ratsbeschlüsse verstießen nicht gegen eine
Beitragserhebungspflicht der Klägerin. Allerdings sollen gemäß
§ 8 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (KAG NW) bei den dem öffentlichen Verkehr
gewidmeten Straßen Beiträge erhoben werden. Dieses "Sollen"
ist in der Regel einem "Müssen" gleichzusetzen; den Gemeinden
steht dementsprechend nur ein sehr enger Ermessensspielraum
zu. Die Vorschrift erlaubt aber - wie jede Sollvorschrift -
ein Abweichen vom Regelfall dann, wenn besondere, als atypisch
anzusehende Umstände dies rechtfertigen.

29

Vgl. OVG NW, Urteil vom 23. Juli
1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288
(289) m.w.N.

30

Die Klägerin hat diese Sollenspflicht in § 1 ihrer Satzung
über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 des
Kommunalabgabengesetzes für straßenbauliche Maßnahmen vom
2. September 1980 in der Fassung der Änderungssatzung vom
17. September 1985 - SBS -, aber auch in der geänderten
Fassung des § 1 nach der Änderungssatzung vom 8. September
1989 in eine unbedingte Pflicht umgesetzt, zum Ersatz des
Aufwandes u.a. für die Herstellung und Verbesserung von
Straßen Beiträge nach Maßgabe der Satzung zu erheben.

31

Gegen diese Satzungsvorschrift verstießen die Beschlüsse
nicht. Das kann allerdings nicht schon deshalb verneint
werden, weil der Rat die Straßenbaubeitragssatzung durch die
aufgehobenen Beschlüsse für den Abrechnungsfall A. abgeändert
hätte. Die aufgehobenen Beschlüsse sind nämlich nicht in Form
einer (Einzelfall-)Satzung ergangen.

32

Sie verstießen jedoch deshalb nicht gegen die
Straßenbaubeitragssatzung, weil für die Ausbaumaßnahmen an der
A. Beiträge nach Maßgabe der Straßenbaubeitragssatzung nicht
entstanden sind.

33

Allerdings kann entgegen der Auffassung der Klägerin die
Beitragsfähigkeit einzelner Maßnahmen nicht von vornherein in
Abrede gestellt werden. Der Umstand, daß der Ausbau der A.
nicht verkehrstechnisch motiviert war, sondern allein
erfolgte, um den Platanen einen größeren Lebensraum durch
Beseitigung der versiegelten Fahrbahn zu schaffen, steht einer
Beitragserhebung nicht entgegen. Es kommt für die
Beitragsfähigkeit einer Ausbaumaßnahme nicht auf die
Motivation dazu an, sondern darauf, ob die beitragsfähige
Maßnahme objektiv vorliegt.

34

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni
1997 - 15 A 1778/94 -, S. 9 f. des
amtlichen Umdrucks; Urteil vom
22. November 1995 - 15 A 1432/93 -,
Gemhlt. 1997, 63 (64).

35

Solche beitragsfähigen Maßnahmen lagen zum Teil vor.

36

Der zwar nicht präzise dokumentierte, aber jedenfalls im
groben festzustellende Altzustand der A. in Verbindung mit den
festgestellten Schäden und dem Umstand, daß eine jüngere
Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die Fahrbahn nicht
feststellbar ist, lassen darauf schließen, daß mit der
Ausbaumaßnahme im Jahre 1988 eine nach Ablauf ihrer
gewöhnlichen Nutzungszeit abgenutzte Straße erneut hergestellt
wurde und damit der Beitragstatbestand der Herstellung
vorliegt. Bei dieser Maßnahme handelte es sich um einen
selbständigen Ausbau, da das vom Rat am 16. März 1988
beschlossene und vom Stadtdirektor durch Ausbaupläne
konkretisierte Bauprogramm der Neuherstellung der Straße mit
einer wassergebundenen Decke mit Abnahme der Arbeiten am
19. August 1988 vollständig verwirklicht war, so daß - bei
ausreichender satzungsrechtlicher Grundlage - in diesem
Zeitpunkt eine Beitragspflicht hätte entstehen können.

37

Vgl. zur Bedeutung der Abnahme für
die Entstehung der Beitragspflicht
OVG NW, Urteil vom 22. August 1995
- 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62.

38

Jedoch fehlte es zu diesem Zeitpunkt an einer ausreichenden
satzungsrechtlichen Grundlage, weil der Anliegeranteil von
30 % gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a Spalte 4 SBS für die
1988 abgeschlossene Ausbaumaßnahme an der A. unwirksam
festgesetzt war. Es hätte nämlich der Festsetzung eines
niedrigeren Anteils durch Sondersatzung bedurft.

39

Grundsätzlich steht den Gemeinden allerdings ein weites
Ermessen für die Gestaltung abgabenrechtlicher Vorschriften
zu, die nur auf die Einhaltung der Grenzen des sachlich
Vertretbaren überprüft werden können. Insbesondere fordert der
Gleichheitssatz nicht eine immer mehr individualisierende und
spezialisierende Normsetzung.

40

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni
1997 - 15 A 1778/94 -, S. 7 des
amtlichen Umdrucks; Urteil vom
22. November 1987 - 15 A 1432/93 -,
Gemhlt. 1997, 63 (64) m.w.N.

41

Im vorliegenden Fall ist jedoch die Erschließungssituation
so atypisch und sind die den Anliegern durch den Ausbau
gewährten, für die Bemessung der Beiträge maßgebenden (§ 8
Abs. 4 Satz 4, Abs. 6 Satz 1 KAG NW) Vorteile gegenüber den
gewöhnlich bei der Herstellung von Haupterschließungsstraßen
gewährten und dem Anliegeranteil nach der
Straßenbaubeitragssatzung zugrundeliegenden Vorteilen so
gemindert, daß die Festsetzung eines Anliegeranteils von 30 %
nicht mehr vom satzungsgeberischen Ermessen gedeckt ist.

42

Dies ergibt sich aus Folgendem: Zum einen liegt die
Erschließungsfunktion der A. deutlich unter der gewöhnlicher
Haupterschließungsstraßen. Während solche regelmäßig
beidseitig anbaubar sind, erschließt die A. - möglicherweise
bis auf einen kleinen Bereich am südlichen Ende - alleine die
östliche Seite, während sich im Westen der Forstgarten
erstreckt. Damit kommt die vorteilhafte Erschließungswirkung
- gemessen an einer gewöhnlichen Erschließungsanlage - in
deutlich geringerem Maße Anliegergrundstücken zu. Auch wurde
diese geringere Erschließungsfunktion nicht etwa ausgeglichen
durch einen entsprechend verkleinerten Ausbau: Die Reduzierung
der Fahrbahnbreite war kein Ausgleich für reduzierte
Verkehrsbelastung wegen verminderter Erschließungsfunktion,
sondern sie erfolgte allein im Interesse des Schutzes der
Platanen und war - wie der Beklagte meint - wegen der
Verminderung des Durchgangsverkehrs infolge der Schaffung des
B. auch verkehrlich gerechtfertigt.

43

Vgl. zum Erfordernis einer
Sondersatzung bei atypischer
Erschließungssituation OVG NW, Urteil
vom 9. Mai 1995 - 15 A 2545/92 -,
NWVBl. 1996, 61 f.

44

Zum anderen war der den Anliegern gewährte Vorteil durch
die nachmalige Herstellung im Jahre 1988 deutlich gemindert,
weil der Neuzustand verkehrstechnisch in bestimmten Punkten
deutlich schlechter als der Altzustand bei seiner damaligen
Herstellung war. So wurde statt einer Makadamdecke eine
wassergebundene Decke aufgebracht, die jedenfalls für eine
Haupterschließungsstraße angesichts ihrer
Reparaturanfälligkeit in keiner Weise den durch die
Herstellung einer verfestigten Decke gebotenen Vorteilen
entspricht. Solche Decken sind für Fahrbahnen nach den
technischen Ausbauregeln,

45

vgl. selbst für die geringste
Bauklasse Tafel A 6 der Richtlinien für
die Standardisierung des Oberbaus von
Verkehrsflächen, Ausgabe 1986, ergänzte
Fassung 1989,

46

überhaupt nicht vorgesehen.

47

Schließlich hat sich der Neuzustand auch insofern
verschlechtert, als die Fahrbahn von mindestens 6 m auf 4,5 m
verschmälert wurde. Dies schließt zwar eine Beitragsfähigkeit
der Maßnahme als solche nicht aus, weil eine so verschmälerte
Fahrbahn noch funktionstauglich ist.

48

Vgl. OVG NW, Urteil vom 17. Februar
1995 - 15 A 1652/91 -, Gemhlt. 1996,
189.

49

Jedoch ist die Verschmälerung um mindestens ein Viertel
unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten erheblich. Nach dem
einschlägigen technischen Regelwerk,

50

vgl. Tabelle 3, Querschnittsgruppe
f, Spalte 7 b und Bild 4, Querschnitt
f 2 p der Richtlinien für die Anlage
von Straßen, Teil Querschnitte (RAS-Q),
Ausgabe 1982; ebenso Bild 4,
Regelquerschnitt RQ 7,5 der RAS-Q,
Ausgabe 1996,

51

ist eine Fahrbahnbreite von 5,5 m vorgesehen. Die nach der
Tabelle 9 der Empfehlungen für die Anlage von
Erschließungsstraßen (Ausgabe 1985, ergänzte Fassung 1995)
genannten Breiten von 4 m für Begegnungsfälle Pkw/Pkw bei
verminderter Geschwindigkeit - bis zu 40 km/h -, und 4,75 m
für solche Begegnungsfälle bei unverminderter Geschwindigkeit)
stellen nur sich aus den Fahrzeugbreiten ergebende
Untergrenzen des Raumbedarfs dar (vgl. Bild 14 EAE 85/95). Die
Straßenbaubeitragssatzung der Klägerin legt die anrechenbare
Breite für Anliegerstraßen auf 5,5 m, für - wie hier -
Haupterschließungsstraßen sogar auf 6,5 m fest (§ 3 Abs. 3
Nr. 1 Spalte 3 und Nr. 2 Spalte 3 SBS) und gibt damit die
Wertung zu erkennen, daß bis zu solchen Breiten
beitragsrelevante Vorteile eines Ausbaus vorliegen. Damit ist
die Verschmälerung unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten
erheblich und erfordert eine entsprechend abweichende
Festsetzung des Anliegeranteils.

52

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 29. August
1994 - 15 A 551/91 -, S. 3 des
amtlichen Umdrucks.

53

Ob, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht unwidersprochen vorgetragen haben soll, die
Fahrbahn vor dem Ausbau nur bis zu einer Breite von 5,9 m
befahrbar war, ist unerheblich. Vergleichsgegenstand für die
Frage einer mit der nachmaligen Herstellung einhergehenden
Verschlechterung ist nicht der Ausbauzustand der abgenutzten
Straße, sondern der Ausbauzustand der vorherigen Herstellung.

54

Die genannten Unterschiede in der Erschließungssituation
und die nachteiligen Veränderungen im Ausbauzustand waren
hinsichtlich der den Anliegern gewöhnlich bei einer
nachmaligen Herstellung einer Haupterschließungsstraße
gewährten Vorteile von solcher Art und von solchem Gewicht,
daß die Festsetzung des für den Regelfall vorgesehenen
Anliegeranteils nicht mehr gerechtfertigt werden kann. Eine
wirksame satzungsrechtlichen Grundlage für die
Beitragserhebung erfordert die Festsetzung eines niedrigen
Anliegeranteils. Ohne diese ist keine ausreichende
satzungsrechtliche Grundlage für eine Beitragserhebung für den
Ausbau 1988 vorhanden.

55

Auch die im Jahre 1989 erfolgte Pflasterung der A. kann
nicht auf der Grundlage der allgemeinen
Straßenbaubeitragssatzung abgerechnet werden. Zwar hat auch
hier eine grundsätzlich beitragsfähige Maßnahme vorgelegen,
nämlich eine Verbesserung hinsichtlich der Fahrbahndecke
einschließlich der Fahrbahnränder. Dem steht nicht entgegen,
daß sich diese Decke später als ungeeignet erwiesen hat.
Mängel in der Bauausführung hindern die Beitragsfähigkeit der
Ausbaumaßnahme nur dann, wenn schon im Zeitpunkt der
Beendigung der Baumaßnahme deren Ungeeignetheit offensichtlich
ist. Stellt sich die Ungeeignetheit erst nachträglich heraus,
hindert dies nicht die Entstehung der Beitragspflicht, sondern
bewirkt alleine, daß sich das Risiko von Reparaturarbeiten
oder gar einer vorzeitigen Erneuerung auf Kosten der Gemeinde
verwirklichen kann.

56

Vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Dezember
1995 - 15 A 3402/93 -, NWVBl. 1996,
144.

57

Jedoch steht der Beitragserhebung auch hier die fehlenden
Festsetzung eines rechtmäßigen Anliegeranteils entgegen.
Ebenso wie beim Ausbau 1988 war die atypische
Erschließungssituation einseitiger Anbaubarkeit zu
berücksichtigen. Darüber hinaus war der Anliegeranteil zu
senken, weil der Aufwand für die konkrete Art der Deckschicht
(Ziegelpflaster im Fischgrätverband) nicht in Höhe des
allgemeinen Anliegeranteils umlagefähig war, denn ein solch
besonders aufwendiger Ausbau war allein unter
verkehrstechnischen Gesichtspunkten nicht mehr vom
Ausbauermessen der Gemeinde gedeckt. Zwar hat die Gemeinde
auch hinsichtlich der Art des Ausbaus ein weites
Ausbauermessen, jedoch ist dies im Hinblick auf die dadurch
ausgelöste Kostenfolge begrenzt durch den Grundsatz der
Erforderlichkeit, also dahin, daß sich die konkrete Art des
Ausbaus noch im Rahmen des sachlich Vertretbaren bewegen
muß.

58

Vgl. OVG NW, Urteil vom 22. November
1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63
(64).

59

Hier gab es unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten im
weitesten Sinne keinen sachlich vertretbaren Grund, die
Haupterschließungsstraße A. mit einer Ziegelpflasterdecke
statt einer bituminösen Decke zu versehen. So lag der Grund
auch tatsächlich in der - insoweit vertretbaren - Absicht, den
Platanen einen größeren Lebensraum durch Entsiegelung der
Fahrbahn zu verschaffen. Diesem besonderen Aufwand steht kein
wirtschaftlicher Vorteil der Anlieger gegenüber, so daß eine
entsprechende Absenkung des Anliegeranteils für eine wirksame
Festsetzung erforderlich gewesen wäre.

60

Die Ausbaumaßnahme im Jahre 1992 schließlich (Entfernung
der Pflasterdecke und Anbringen einer bituminösen Decke) war
von vornherein nicht beitragsfähig, da sich hier nur das
- oben bereits angesprochene - gemeindliche Risiko einer
Erneuerungsbedürftigkeit der Pflasterdecke in Folge ihrer
Ungeeignetheit verwirklicht hatte.

61

Die aufgehobenen Ratsbeschlüsse der Klägerin verstießen
somit nicht gegen die ortsrechtliche Beitragserhebungspflicht.
Sie verstießen aber auch nicht gegen das Gebot in § 8 Abs. 1
Satz 2 KAG NW, Beiträge erheben zu sollen. Das kann allerdings
nicht - wie die Klägerin meint - damit begründet werden, daß
die durch die Ratsbeschlüsse angeordnete Aufhebung der
Beitragsbescheide schon deswegen rechtmäßig sei, weil sie
- wie oben dargelegt - mangels wirksamer satzungsrechtlicher
Grundlage rechtswidrig seien. Die grundsätzliche
Beitragserhebungspflicht nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW umfaßt
nämlich nicht nur die Pflicht, Beiträge entsprechend dem
Ortsrecht zu erheben, sondern auch, die satzungsrechtlichen
Grundlagen für eine Beitragserhebung zu schaffen.

62

Vgl. OVG NW, Urteil vom
29. September 1995 - 15 A 1215/91 - (zu
einer Satzung betreffend die Umlegung
von Gewässerunterhaltungskosten);
Beschluß vom 21. Februar 1994
- 15 B 3280/93 -, S. 4 des amtlichen
Umdrucks (zu Entwässerungsgebühren);
Kallerhoff, Das kommunalrechtliche
Beanstandungs- und Aufhebungsrecht in
der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl.
1996, 53 (56 f.); Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung
(Stand: März 1997), § 8 Rdnr. 18.

63

Die Klägerin könnte also gehalten sein, rückwirkend durch
Sondersatzungen das erforderliche Ortsrecht zu schaffen, und
daher verpflichtet sein, die zur Zeit noch rechtswidrigen,
jedoch teilweise heilbaren Bescheide zur Vermeidung sonst
eintretender Verjährung (§§ 8 Abs. 7 Satz 1, 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b KAG NW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO) nicht
zurückzunehmen.

64

Das ist jedoch nicht der Fall, weil atypische Umstände ein
Abweichen von der Sollensvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2
KAG NW rechtfertigen. Dabei ist unerheblich, daß die
Voraussetzungen für eine Beitragserhebung grundsätzlich
- abgesehen von der fehlenden ortsrechtlichen Grundlage -
vorliegen, insbesondere keine Gründe für einen
Billigkeitserlaß existieren. Wenn die Voraussetzungen für eine
Beitragserhebung nicht vorlägen oder ein vollständiger
Billigkeitserlaß zu gewähren wäre, bestünde keine Pflicht zur
Beitragserhebung; dafür bedürfte es keines
Ermessensspielraums, ausnahmsweise auf eine Beitragserhebung
verzichten zu dürfen. Es kommt - entgegen der Auffassung des
Beklagten - schließlich auch nicht darauf an, welche Meinungen
von einzelnen Ratsmitgliedern in der Debatte geäußert wurden.
Entscheidend ist, ob der Ratsbeschluß im Ergebnis noch vom
- sehr eng begrenzten - Ermessen der Klägerin hinsichtlich des
Verzichts auf die Beitragserhebung gedeckt ist. Das ist zu
bejahen.

65

Die beiden oben genannten beitragsfähigen Maßnahmen
zeichnen sich dadurch aus, daß eine Haupterschließungsstraße,
die wegen bloß einseitiger Anbaubarkeit eine unterwertige
Erschließungsfunktion für Anlieger hat, aus verkehrsfremden
Motiven in einer von der Ausbaubreite her verschlechternden
Weise und vom Aufwand her in einer nicht mehr aus
verkehrlichen Gründen gedeckten Höhe ausgebaut wurde. Mag
jeder einzelne dieser Umstände für sich genommen noch nicht
den Verzicht auf eine Beitragserhebung rechtfertigen, so
mindern sie doch in ihrer Gesamtheit den den Anliegern
zugewandten wirtschaftlichen Vorteil derartig, daß sie
insgesamt den ausnahmsweisen Verzicht auf eine
Beitragserhebung tragen.

66

Vgl. zum Gesichtspunkt des geringen
wirtschaftlichen Vorteils für die
Anlieger OVG NW, Urteil vom 23. Juli
1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288
(289 f.).

67

Dementsprechend ist umgekehrt die wirtschaftliche Bedeutung
für die Klägerin gering, die den Beiträgen für die Deckung des
Aufwandes, der durch die drei Baumaßnahmen an der A. insgesamt
entstanden ist, zukommt: Insgesamt haben die Maßnahmen
376.050,33 DM gekostet, während sich das durch Bescheide
geltend gemachte Beitragsvolumen - unter Berücksichtigung von
Eckgrundstücksvergünstigungen - auf 35.085,86 DM beläuft, also
auf weniger als 10 % der Gesamtausbaukosten. Wenn weiter
berücksichtigt wird, daß eine Senkung des Beitragsvolumens auf
die Hälfte schon wegen der atypischen Erschließungssituation
infolge einseitiger Anbaubarkeit gerechtfertigt wäre,
verbleibt ein Beitragsaufkommen von weniger als 5 % der
Gesamtausbaukosten. Angesichts des Umstandes, daß die Klägerin
in den hier relevanten Haushaltsjahren 1992 und 1993 keine
defizitären Haushalte hatte, die sie in besonderer Weise zur
Ausschöpfung aller Einnahmequellen verpflichtet hätten,

68

vgl. OVG NW, Beschluß vom
29. September 1995 - 15 A 1215/91 -,
S. 11 f des amtlichen Umdrucks,

69

erweisen sich die aufgehobenen Entscheidungen des Rates,
auf eine Beitragserhebung für die Ausbaumaßnahmen an der A. zu
verzichten, als vom sehr eng begrenzten Ermessen des § 8
Abs. 1 Satz 2 KAG NW gedeckt.

70

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich
aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 713 ZPO.

71

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

72

Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1,
14 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat orientiert sich dabei an den
Werten des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts
(Nr. 19.5 des Streitwertkataloges, DVBl. 1996, 605 [608]).

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