Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-09, Aktenzeichen 6 K 4651/05
ECLI:DE:VGD:2006:1109.6K4651.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige
Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit
leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

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Die Beigeladene plant die Errichtung einer privaten Seniorenresidenz im Osten
von N1 nördlich der dortigen E1straße, für die die Planungsgemeinschaft M (Planer)
einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan erarbeitet haben, den der Rat der Stadt
N1 am 30. Juni 2006 als Bebauungsplan Nr. 6 „Seniorenresidenz T" beschlossen hat
und für die der Bürgermeister der Stadt N1 nach ortsüblicher Bekanntmachung des
Bebauungsplans unter dem 18. August 2006 eine Bebauungsgenehmigung erteilt
hat.

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Das Vorhaben liegt in dem dem von der Klägerin betriebenen Flughafen „E
International" zugeordneten Lärmschutzbereich, in dem nach § 5 Abs. 1 Satz 1
Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FlugLG) Krankenhäuser, Altenheime,
Erholungsheime, Schulen und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige
Einrichtungen nicht errichtet werden dürfen. Die Klägerin hat einen Antrag auf
Normenkontrolle des Bebauungsplans Nr. 6 nach § 47 Abs. 1 Nr. 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestellt und gegen die
Bebauungsgenehmigung Widerspruch erhoben.

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Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange unterrichteten die
Planer die Klägerin und die Beklagte über das Vorhaben. Unter dem 30. April 2004
erhob die Klägerin Einwendungen gegen das Vorhaben mit der Begründung, das
Vorhaben liege in der verlängerten Achse des An- bzw. Abflugsektors des
Flughafens E. Um keine neuen Betroffenheiten zu schaffen und den gesetzlichen
Vorschriften zum Schutz vor Fluglärm zu entsprechen, sei die Aufstellung des
Bebauungsplans sowie die Umsetzung des Vorhabens zu unterlassen. Die Beklagte
lehnte mit Schreiben vom 2. Juni 2004 „aus luftrechtlicher Sicht eine Zustimmung zu
dem vorhabenbezogenen B-Plan ab".

5

Mit Schreiben vom 3. November 2004 beantragte die Beigeladene bei der
Beklagten eine Ausnahmegenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG. Nachdem
der Bürgermeister der Stadt N1 und der Landrat des Kreises O den Bedarf an
Altenheimplätzen in N1 dargelegt hatten, stimmte die Beklagte mit Schreiben an die
Planer vom 18. Juli 2005, das nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war,
„der Aufstellung des vorhabensbezogenen B-Plan Nr. 6 - Seniorenresidenz T der
Stadt N1 ... hiermit" für die von ihr „zu vertretenden luftrechtlichen Belange im Sinne
des § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm" zu. Den hiergegen
am 17. August 2005 eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit
Bescheid vom 26. September 2005 als unzulässig zurück.

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Mit ihrer am 25. Oktober 2005 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, die
Zulassung der Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG stelle einen Verwaltungsakt
dar, der rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Es handele sich nicht um
eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne von § 44 a Satz 1 VwGO. Das
Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG sei bei der gemeindlichen Bauleitplanung
als Rechtsvorschrift zu beachten. Infolge dessen habe der örtliche Planungsträger
keine Befugnis zur eigenverantwortlichen Entscheidung über die Errichtung und den
Standort der in dieser Vorschrift aufgeführten Einrichtungen der Daseinsvorsorge in
der Schutzzone 2. Das Verbot entfalte darüber hinaus unmittelbare Wirkung
gegenüber den einzelnen Grundstückseigentümern. Die Zulassung einer Ausnahme
nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG beinhalte damit die Regelung, dass der
Grundstückseigentümer von dem Bauverbot befreit werde. Dieser den
Grundstückseigentümer begünstigende Verwaltungsakt entfalte ihr, der Klägerin,
gegenüber belastende Wirkung. Durch die Zulassung einer Seniorenresidenz in der
Schutzzone 2 des Flughafens E werde die Ansiedlung von besonderes
schützenswerten Personen in diesem Bereich ermöglicht. Die zukünftigen Bewohner
der Seniorenresidenz könnten dann als unmittelbar lärmbetroffene Einwender gegen
den Betrieb der Klägerin vorgehen. Darüber hinaus drohten im Fall einer künftigen
Änderung der Lärmschutzbereiche etwa in Form der Ausweitung der Schutzzone 1
auch auf das streitgegenständliche Areal Entschädigungsforderungen nach § 9
Abs. 1, § 12 Abs. 1 FlugLG für zusätzliche Lärmschutzmaßnahmen an den baulichen
Einrichtungen. Zudem diene die Zulassung einer Ausnahme nicht einer
„Sachentscheidung" im Sinne des § 44 a Satz 1 VwGO. Im Normenkontrollverfahren
habe diese Zulassung einer Ausnahme zudem Tatbestandswirkung und dürfe vom
Gericht nach Unanfechtbarkeit nicht mehr inhaltlich überprüft werden. Im Übrigen
seien die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahme nicht erfüllt, weil die
Ansiedlung der geplanten Seniorenresidenz im Lärmschutzbereich nicht dringend
geboten sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 18. Juli 2005 und deren
Widerspruchsbescheid vom 26. September 2005
aufzuheben.

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Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte trägt vor, ihre Zustimmung zum vorhabenbezogenen
Bebauungsplan Nr. 6 der Stadt N1 stelle eine Mitwirkungshandlung im Rahmen des
baurechtlichen Verfahrens dar. Im Übrigen schaffe das Vorhaben kein neues
Baurecht, denn der in Rede stehende Bereich sei bereits nach § 34 Baugesetzbuch
(BauGB) als unbeplanter Innenbereich zu beurteilen und grundsätzlich bebaubar.
Eine Alternativfläche stehe der Stadt N1 nicht zur Verfügung.

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Die Beigeladene trägt vor, für die Bauleitplanung sei nur die Aussicht auf die
Ausnahme erforderlich, nicht die bauaufsichtliche Zulassung der Ausnahme selbst.
Außenwirkung erlange die Ausnahme erst, wenn auf ihrer Grundlage die
Bauerlaubnis erteilt werde. Erst diese - nicht schon die Ausnahme - erlaube die
Errichtung und Nutzung des Vorhabens. Soweit die Klägerin eine Verletzung ihrer
Rechte durch fehlerhafte Beurteilung der Ausnahmevoraussetzungen geltend
mache, sei dies im Rahmen des Rechtsstreites über die Bauerlaubnis zu prüfen. Im
Übrigen sei § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG nicht drittschützend. Er schränke weder den
Bestandsschutz des Flughafenbetriebes ein noch begründe oder erhöhe er die von
der Klägerin benannten Entschädigungslasten auf der Grundlage des § 9 FlugLG.
Die Möglichkeit von Einwendungen der Bewohner oder Eigentümer des Altersheims
gegen künftige Erweiterungen oder Änderungen des Luftverkehrsbetriebes begründe
in der Gegenwart noch nicht ein Freihaltungsinteresse mit der Konsequenz einer
drittschützenden Wirkung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG. Auch sei die Zulassung des
Altenheims im öffentlichen Interesse dringend geboten.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug
genommen.

14

Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg.

16

Die Klägerin ist durch die Zulassung der strittigen Ausnahme nicht in ihren
Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG dürfen Krankenhäuser, Altenheime,
Erholungsheime, Schulen und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige
Einrichtungen nicht im Lärmschutzbereich errichtet werden.

18

Es spricht allerdings vieles dafür, dass die Zulassung einer Ausnahme nach
Satz 2 dieser Vorschrift einen Verwaltungsakt darstellt. Das Gesetz sieht ein
Bauverbot mit Ausnahmevorbehalt vor. Dieses Bauverbot greift zunächst in die
Planungshoheit der ganz oder teilweise im räumlichen Bereich eines
Lärmschutzbereichs liegenden Gemeinde ein, weil die Möglichkeit zu
eigenverantwortlicher Entscheidung über die Errichtung oder den Standort von
Daseinsvorsorgeeinrichtungen genommen ist.

19

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 7. Oktober 1980
- 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56 S. 298 (310).

20

Darüber hinaus dürfte sich aus dem in Rede stehenden Bauverbot auch ein
Eingriff in die Baufreiheit des einzelnen Bauwilligen ergeben, wenn dieser ein gegen
§ 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG verstoßendes Vorhaben nach den sonstigen
Bestimmungen des Bauplanungsrechtes verwirklichen könnte. Mit der Zulassung
einer Ausnahme nach Satz 2 der Vorschrift ist das generelle Bauverbot für ein
konkretes Vorhaben beseitigt; die Ausnahme beseitigt so teilweise das Verbot, ein in
Satz 1 aufgeführtes Vorhaben zu planen und zu verwirklichen. Dabei dürfte es sich
um eine Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, und damit um einen
Verwaltungsakt handeln.

21

Diese Frage bedarf jedoch vorliegend keiner Entscheidung, denn auch in dem
Fall, dass die Zulassung der Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG einen
Verwaltungsakt darstellt, hat dieser keine Drittwirkung bezogen auf die Klägerin als
Betreiberin des Flughafens, für den der Lärmschutzbereich festgesetzt worden ist.
Das ergibt sich aus dem Zweck des Gesetzes, wie er in § 1 Satz 1 FlugLG
niedergelegt ist: Das Gesetz dient dem Interesse der Allgemeinheit am Schutz vor
Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm in
der Umgebung von Flugplätzen.

22

Vgl. BVerfG, a.a.O., S. 315.

23

Dabei geht § 2 FlugLG davon aus, dass der Umfang des durch
Rechtsverordnung festzusetzenden Lärmschutzbereichs und der beiden davon
umfassten Schutzzonen nach den dort festgestellten oder nach Aufnahme eines
genehmigten Flugbetriebes zu erwartenden durch Fluglärm hervorgerufenen
äquivalenten Dauerschallpegeln bestimmt wird, die wiederum gemäß § 3 FlugLG
„unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebes auf
der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flugplatzes nach der Anlage zu
diesem Gesetz ermittelt" werden. Dabei ist der Verordnungsgeber nicht an die
eingeholten Daten gebunden. Die Pflicht des Verordnungsgebers, den äquivalenten
Dauerschallpegel auch nach dem voraussehbaren Flugbetrieb auf der Grundlage
des zu erwartenden Ausbaus des Flughafens zu berücksichtigen, enthält vielmehr
einen Prognosespielraum, innerhalb dessen ausreichender Raum für wertende
Abwägungen ist. Der Verordnungsgeber kann nach Durchführung einer ersten
Berechnung der Lärmschutzzonen prüfen und gegen die betroffenen öffentlichen
Interessen abwägen, ob nicht im Hinblick auf die negativen Auswirkungen der
Festsetzung für die Entwicklung der betroffenen Gemeinden im Einzelfall durch
Veränderung der zugrundezulegenden Fachplanungsannahmen eine Verminderung
oder Verlagerung der Lärmemissionen erreicht werden kann, sodass die
Lärmschutzzonen verkleinert oder in einer die Planungen der betroffenen
Gemeinden weniger beeinträchtigenden Weise verlegt werden können

24

so BVerfG, a.a.O., S. 316 f.

25

Sonach dient das Gesetz allein dem Schutz der von Fluglärm betroffenen
Allgemeinheit. In keiner seiner Vorschriften ist auf die Belange der
Flughafenbetreiber abgestellt. Ob dies anders zu sehen ist, wenn der Entwurf der
Bundesregierung eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in
der Umgebung von Flugplätzen (BT-Drucks. 16/508) vom 2. Februar 2006 Gesetz
werden sollte, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Nach geltendem Recht sind
die Probleme, die sich aus der Interessenkollision des zivilen Flughafenbetreibers
einerseits und der vom Fluglärm Betroffenen andererseits zwangsläufig ergeben, im
Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahren nach § 6 und § 9
Luftverkehrsgesetz zu bewältigen. Aus § 4 Abs. 2 FlugLG wird deutlich, dass dieses
Gesetz erst in einem zweiten Schritt zu Änderungen der Lärmschutzbereiche und
damit zu möglichen Entschädigungs- oder Erstattungsansprüchen nach §§ 8 ff.
FlugLG führt, wenn zuvor eine Änderung der Anlage oder des Betriebs eines
Flugplatzes eine wesentliche Veränderung der Lärmbelastung in seiner Umgebung
mit sich gebracht hat oder künftig bringt.

26

Auch bei der Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG ist allein
darauf abgestellt, ob diese Ausnahme zur Versorgung der Bevölkerung mit
öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist.
Auf die Belange des Luftverkehrs und der daran Beteiligten oder das Interesse eines
Flughafenbetreibers, seinen Betrieb künftig zu erweitern und dabei nicht durch
private Lärmschutzinteressen gehindert zu sein, stellt die Vorschrift nicht ab. Zwar
werden die in § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG genannten Vorhaben als „schutzbedürftige
Einrichtungen" bezeichnet; nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 Sportanlagenlärmschutzverordnung
(18. BImSchV) und Nr. 6.1 f) Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm
(TA Lärm) sind jedoch nur für Krankenhäuser und Pflegeanstalten besonders
niedrige Immissionsrichtwerte bestimmt; lediglich § 2 Abs. 1 Nr. 1
Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) erfasst daneben auch Schulen, Kur-
und Altenheime. Jede andere als in § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG genannte
planungsrechtlich zulässige Bebauung ist somit auch in der Schutzzone 2 unter den
Voraussetzungen der §§ 6 f. FlugLG erlaubt, auch die Errichtung von Wohnungen.
Die so entstandenen Schutzansprüche der Betroffenen sind vom Flughafenbetreiber
bei eventuellen Änderungen des Flughafenbetriebs in Form von Entschädigungs-
oder Erstattungsleistungen nach §§ 8 ff. FlugLG auszugleichen. Sie sind nicht
notwendig geringer als die Ansprüche, die das in Rede stehende Vorhaben
auszulösen geeignet ist. Somit ist die Klägerin durch die erteilte Ausnahme vom
luftrechtlichen Bauverbot nicht in ihren Rechten verletzt.

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Sonach ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) abzuweisen; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, § 708
Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

28

Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob
die Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG einen den betroffenen
Flugplatzbetreiber belastenden Verwaltungsakt darstellt, grundsätzliche Bedeutung
hat.

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