Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-01-20, Aktenzeichen 16 K 2843/04.PVL
ECLI:DE:VGAC:2005:0120.16K2843.04PVL.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der in der Zeit vom 11. bis zum 13. Mai
2004 erfolgten Wahl zum örtlichen Personalrat bei dem Polizeipräsidium B. (dem
Beteiligten zu 1.).

4

Die Antragstellerin teilte dem örtlichen Wahlvorstand mit Schreiben vom 16. März
2004 mit, dass sie beabsichtige, zur Neuwahl des örtlichen Polizei-Personalrats
einen Wahlvorschlag einzureichen, und bat um Zusendung des Wahlausschreibens.
Als Beauftragten iSv § 20 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG)
benannte sie ihren Stellvertretenden Vorsitzenden, Herrn F.

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Mit weiterem Schreiben vom 5. April 2004 unterbreitete die Antragstellerin einen
Wahlvorschlag für die Gruppe der Beamten. Unter dem Kennwort "Polizei-
Wachdienst-Gewerkschaft (PWG)" wurde die mit dem Vorschlag einverstandene
Polizeihauptmeisterin S. benannt.

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Mit Verfügung vom 6. April 2004 wies der Wahlvorstand die Antragstellerin darauf
hin, dass der Hauptwahlvorstand beim Innenministerium des Landes NRW noch
keine Entscheidung über ihre Zulassung der Antragstellerin als Gewerkschaft
getroffen habe und der Wahlvorschlag deshalb zunächst nicht als solcher gewertet
werden könne. Dem lag ein Schreiben des Hauptwahlvorstands vom 25. März 2004
an die Antragstellerin zugrunde, in dem diese aufgefordert worden war, zur Prüfung
der Frage, ob es sich bei ihr um eine Gewerkschaft handele, nachprüfbare
Unterlagen über die Anzahl der Mitglieder sowie den sonstigen Organisationsgrad,
insbesondere über die Vertretung in einzelnen Dienststellen, vorzulegen. Nachdem
dies nicht geschehen war, setzte der Hauptwahlvorstand der Antragstellerin eine
Nachfrist bis zum 13. April 2004.

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Mit Schreiben vom 10. April 2004 legte die Antragstellerin ein Schreiben vom
selben Tage an den Polizei-Hauptwahlvorstand vor, in dem zur Frage der
Gewerkschaft - ohne Angabe der Mitgliederzahl - umfangreiche rechtliche
Ausführungen gemacht wurden.

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Auf der Grundlage einer Entscheidung des Polizei-Hauptwahlvorstands vom
15. April 2004, wonach der dort eingereichte Wahlvorschlag der Antragstellerin nach
Ablauf der Nachfrist als unheilbar ungültig zurückgewiesen worden war, wies der
örtliche Wahlvorstand den Wahlvorschlag der Antragstellerin mit Schreiben vom
16. April 2004 ebenfalls als unheilbar ungültig zurück.

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Nach erfolgter Personalratswahl, an der als vom Wahlvorstand zugelassene
Gewerkschaften für die Gruppe der Beamten und Angestellten die Deutsche
Polizeigewerkschaft (DPolG), die Gewerkschaft der Polizei (GdP) und der Bund
deutscher Kriminalbeamten (BdK) sowie für die Gruppe der Arbeiter die DPolG und
die GdP teilgenommen hatten, fand am 21. Mai 2004 die konstituierende Sitzung des
neuen Personalrats statt.

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Die Antragstellerin hat am 26. Mai 2004 den Antrag auf Anfechtung der Wahl zu
dem Beteiligten zu 1. gestellt.
Sie trägt vor, die Zurückweisung ihres Wahlvorschlags sei fehlerhaft erfolgt, weil es
sich bei ihr sowohl um eine Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG als auch um eine
Gewerkschaft im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (LPVG) handele. Mit der Zurückweisung habe der
Wahlvorstand gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit
und das Wahlverfahren verstoßen. Dieser Verstoß sei auch beachtlich, weil die
Einbeziehung ihres Wahlvorschlags das Wahlergebnis beeinflusst hätte. Der
Wahlvorstand habe sich bei seiner Entscheidung von der Auffassung leiten lassen,
dass nur Gewerkschaften im arbeitsrechtlichen Sinne berechtigt seien, auf der
Grundlage des LPVG Wahlvorschläge einzureichen. Der Wahlvorstand habe sich an
der Entscheidung des Hauptwahlvorstands beim Innenministerium orientiert, wonach
neben anderen Kriterien Gewerkschaften eine gewisse Durchsetzungskraft
gegenüber dem sozialen Gegenspieler aufweisen müssten. Einen einheitlichen
Gewerkschaftsbegriff gebe es indes nicht. Käme es darauf an, dass eine Vereinigung
tariffähig sein müsse, um als Gewerkschaft gelten zu können, bliebe allen
Organisationen, die nicht oder noch nicht tariffähig im Sinne des
Tarifvertragsgesetzes seien, der Grundrechtsschutz des Art. 9 Abs. 3 GG versagt.
Ihnen wäre jede koalitionsgemäße Betätigung unmöglich und sie könnten an
Personalratswahlen im öffentlichen Dienst nicht teilnehmen. Bei seiner Entscheidung
habe der Wahlvorstand unbeachtet gelassen, dass auch die anderen drei
zugelassenen Wahlvorschläge der DPolG, der GdP und des BDK hätten
zurückgewiesen werden müssen, weil es sich bei allen Vereinigungen nicht um
tariffähige Gewerkschaften im arbeitsrechtlichen Sinne handele. Bei ihnen kämen die
meisten Mitglieder aus dem Beamtenbereich, sodass es sich praktisch um
Beamtengewerkschaften im Sinne des § 103 des Landesbeamtengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (LBG) handele. Dies treffe auch für sie, die Antragstellerin
zu. Bei der Frage, ob eine Vereinigung als tariffähige Gewerkschaft im
arbeitsrechtlichen Sinne gelten könne, spiele indes die Anzahl der in ihr organisierten
Beamten keine Rolle. So sei die Anzahl der in der DPolG, GdP, dem BdK und der
Polizei - Basis - Initiative (PBG) organisierten Arbeitnehmer unbekannt und von den
Organisationen weder erfragt noch bekannt gegeben worden. Aus der Anzahl der für
sie landesweit abgegebenen Stimmen lasse sich indes ohne weiteres ersehen, dass
keine der Vereinigungen in der Lage wäre, den sozialen Gegenspieler, das heißt das
Land Nordrhein-Westfalen, zum Zweck des Abschlusses eines Tarifvertrages an den
Verhandlungstisch zu zwingen. Dies sei auch nicht notwendig, denn unter den Begriff
der Gewerkschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinn fielen sämtliche Koalitionen
im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tätigkeit der Gewerkschaften im
personalvertretungsrechtlichen Bereich diene unter anderem der Wahrung und
Förderung der Dienstbedingungen. In diesem Zusammenhang wirkten die
Gewerkschaften mittelbar, nämlich über die Personalräte, auf die Bedingungen in der
Dienststelle ein. Dies ergebe sich ausdrücklich aus ihrer, der Antragstellerin Satzung,
in der es in § 3 Abs. 1 Buchstabe d) heiße: "Die Ziele der PWG sollen insbesondere
erreicht werden durch ... Beteiligung an den Personalratswahlen und Unterstützung
der Personalräte bei der Erfüllung ihrer Aufgaben." Ihr Ziel sei, die wirtschaftlichen,
beruflichen und sozialen Interessen der Mitglieder zu wahren und zu fördern, dies
unter anderem durch zulässige gewerkschaftliche Kampfmittel. Für die Frage der
Koalitionseigenschaft sei es unbeachtlich, wenn es einer Gewerkschaft an der
Mächtigkeit fehle, um Tarifverträge abschließen zu können. Vereinigungen genössen
den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG bereits in einem Stadium, in dem sie die
erforderliche Durchsetzungskraft erst anstrebten. Mit dem Grundgesetz sei es nicht
vereinbar, wenn die Beteiligten Einblick in ihre, der Antragstellerin
Mitgliederstrukturen erhielten. Insoweit komme es maßgeblich allein auf die aus der
Satzung der Vereinigung zu ersehenden Zwecke an, die in ihrem Fall eindeutig auf
die Eigenschaft einer Gewerkschaft hindeuteten.
Bundsweit habe sie ca. 1.900 Mitglieder. Deren Namen und Adressen könne sie
jedoch nicht bekannt geben; letzteres sei nach ihrer Satzung ausgeschlossen, weil in
jedem Fall zu verhindern sei, dass Dritte Einsicht in die Mitgliederdaten der PWG
erhielten.

11

Die Antragstellerin beantragt,

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die in der Zeit vom 11. bis zum 13. Mai 2004 im
Polizeipräsidium B. erfolgte Wahl zum örtlichen Polizei -
Personalrat für ungültig zu erklären.

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Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie meinen, die Antragstellerin sei keine Gewerkschaft im
personalvertretungsrechtlichen Sinne, weil es ihr an der notwendigen Mitgliederzahl
fehle. Jedenfalls habe sie nicht dargelegt oder belegt, dass sie über hinreichend
Mitglieder verfüge, die eine für eine Gewerkschaft unerlässliche Durchsetzungskraft
gewährleisteten. Schließlich sei weder dargelegt noch belegt, dass die Antragstellerin
in der Dienststelle überhaupt vertreten sei. Es könne nicht angehen, dass zur
Umgehung der in § 16 Abs. 4 bis 6 LPVG begründeten Notwendigkeit von
Unterstützungsunterschriften für Wahlvorschläge von wahlberechtigten Beschäftigten
eine Gewerkschaft gegründet werde, die derartige Unterstützungsunterschriften nicht
vorweisen müsse.

16

In dem Anhörungstermin vom 12. August 2004 hat die Kammer der
Antragstellerin aufgegeben, bis zum 11. Oktober 2004 (Eingang bei Gericht)
darzulegen und - soweit Vorschriften der Satzung nicht entgegenstehen - durch
geeignete nachprüfbare Unterlagen zu belegen,

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1.	welche Untergliederungen sie in welchen Bundesländern unterhält
2.	wie viele Mitglieder in den jeweiligen Untergliederungen organisiert sind,
3.	wer diesen Untergliederungen vorsteht (Namen und Anschriften),
4.	in welchen Behörden sie bundesweit bereits an Personalratswahlen
teilgenommen hat (Vorlage der Wahlvorschläge),
5.	in welchen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen sie an den diesjährigen
Personalratswahlen teilgenommen hat oder - wie bei der in Rede stehenden
Personalratswahl - hat teilnehmen wollen (Vorlage der Wahlvorschläge).

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Wahlunterlagen verwiesen.

19

II.

20

Der Antrag ist unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsberechtigt ist.

21

Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG können mindestens drei wahlberechtigte Beschäftigte,
jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder der Leiter der Dienststelle
innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntmachung des
Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen
wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das
Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn,
dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden
konnte. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

22

Da die Antragstellerin keine Unterstützungsunterschriften vorgelegt hat, ist sie
nur antragsberechtigt, wenn sie eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft in
vorgenanntem Sinne ist. Dies lässt sich indes nicht feststellen.

23

Unter Gewerkschaften versteht man alle auf überbetrieblicher Grundlage
geschaffenen Vereinigungen von Bediensteten (Beamte, Angestellte, Arbeiter), die
auf freiwilligem Zusammenschluss ihrer Mitglieder beruhen, unabhängig vom
Wechsel desselben sind und weder unmittelbar noch mittelbar durch den Staat oder
anderweitig durch öffentliche Mittel unterstützt werden, daher unabhängig von der
Gegenseite sind und deren Zweck darauf gerichtet ist, ihre Mitglieder gegenüber
ihrem Dienstherrn/Arbeitgeber bei der Gestaltung der rechtlichen Beziehungen zu
vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen,

24

vgl.:	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom
23. November 1962 - VII P 4.62 -, BVerwGE 15, 168; OVG NRW,
Beschluss vom 31. Oktober 1994 - 1 B 910/94.PVL -, soweit
ersichtlich nicht veröffentlicht.

25

Hinzu kommen muss eine gewisse Durchsetzungskraft gegenüber dem sozialen
Gegenspieler,

26

vgl.:	OVG NRW, a. a. O. m. w. N.; Havers,
Landespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl., § 3 Anm. 5-7;
Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, Das
Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand: Mai
2004, § 2, Rdnr. 16.

27

Damit unterscheidet sich eine Gewerkschaft von dem losen Zusammenschluss
abhängig Beschäftigter in Gestalt einer "Arbeitnehmer - Koalition",

28

vgl.	Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom
20. Oktober 1981 - 1 BvR 409/78 -, BVerfGE 58, 233, 248.

29

Auch wenn hierfür eine bestimmte Zahl an Mitgliedern nicht verlangt wird, setzt
die Verwirklichung der von der Verfassung (Art. 9 Abs. 3 GG) intendierten Ordnung
der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen sowie der eigenen Ziele der Koalitionen
jedoch voraus, dass in ihnen eine ausreichende Zahl von Arbeitnehmern bzw.
Beamten zusammengeschlossen ist,

30

vgl.:	OVG NRW, a. a. O., m. w. N.

31

Dies gilt grundsätzlich für alle Gewerkschaften, denn der gewerkschaftliche
Begriff im Personalvertretungsrecht ist kein anderer als derjenige auf dem Gebiet des
Arbeitsrechts,

32

vgl.:	BVerwG, Beschluss vom 23. November 1962, a. a. O.;
Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz I. Band, 2. Aufl.,
§ 2 Rdnr. 32.

33

Eine Besonderheit besteht allerdings für die Berufsverbände der Beamten,
nämlich insoweit, als sie nicht streiken dürfen und auch ihr Dienstverhältnis nicht
durch Tarifvertrag geregelt werden kann. In diesem Zusammenhang ist es mit der
Koalitionsfreiheit vereinbar, dass Beamtenverbände nicht an der Tarifautonomie
beteiligt sind und keinen Arbeitskampf führen dürfen. Es wäre aber nicht von der
Sache her gefordert, wollte man deshalb die Beamtenverbände nicht als
Gewerkschaften im Bereich des Personalvertretungsrechts ansehen. Denn die
Beamten sind an der Dienststellenverfassung beteiligt,

34

vgl.:	Dietz/Richardi, a. a. O., Rdnr. 33; Lorenzen, Schmitt,
Etzel, Gerhold, Schlatmann, Rehhak,
Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand: Januar 2002, § 2
Rdnr. 28; Cecior/VallendarLechtermann/Klein, a. a. O.
m. w. N.

35

Das Personalvertretungsrecht erfordert deshalb in Fällen, in denen Mitglieder der
Organisation sowohl Beamte als auch sonstige Bedienstete sein können (vgl. § 1
Abs. 2 und § 4 der Satzung der Antragstellerin) eine an den Bedürfnissen dieses
Rechtsgebietes angepasste Auslegung eines besonderen Gewerkschaftsbegriffes,
der nicht in jedem Fall Tarif- und Streikfähigkeit voraussetzt,

36

vgl.:	Hessischer Verfassungsgerichtshof (HessVGH),
Beschluss vom 2. Dezember 1987 - HPV TL 1686/87 -,
ZfPR 1989, 140 = Juris MWRE 002128913.

37

Aber auch für derartige so genannte Beamtengewerkschaften ist mit Blick auf
den von der Antragstellerin selbst gewählten räumlichen und fachlichen
Organisationsbereich (vgl. § 1 Abs. 2 der Satzung "Beschäftigte der Polizeien der
Länder, des Bundes und der Kommunen") jedenfalls ein Mindestmaß an
Organisationsstruktur und -stärke erforderlich, um sie als ernst zu nehmenden
Partner - oder auch Gegner - bei der Gestaltung der Dienstverhältnisse der
Mitarbeiter einer Dienststelle anzuerkennen. Zwar fordert eine solche Gestaltung, auf
die die Antragstellerin ausweislich ihrer Satzung - beispielsweise nach den § 2 Abs. 1
und insbesondere § 3 - für ihre Mitglieder Einfluss nehmen will, möglicherweise nicht
den Organisationsgrad einer Gewerkschaft im tarifrechtlichen Sinne, deren
Gestaltungswille und -fähigkeit sich unter anderem maßgeblich in der Durchführung
von Tarifverhandlungen einschließlich der Führung von Arbeitskämpfen
dokumentiert. Indes bedarf auch die nach der Satzung der Antragstellerin
vorgesehene Einflussnahme auf die Dienstverhältnisse von Beschäftigten der
Polizeien der in der Satzung aufgeführten bundesweiten Gebietskörperschaften einer
hinreichenden Organisation, die sich nicht in der Eintragung als Verein ins
Vereinsregister, der Wahl eines Vorsitzenden sowie der Benennung eines
Beauftragten und der Einreichung eines Wahlvorschlags erschöpfen darf. So lässt
sich hier anhand des eingereichten - konkret nur eine Beamtin enthaltenden -
Wahlvorschlags allenfalls vermuten, dass die Antragstellerin in der Dienststelle des
Polizeipräsidiums B. überhaupt mit mindestens einem Mitglied vertreten ist. Denn
ein Beleg, geschweige denn ein Beweis für die Mitgliedschaft der im Wahlvorschlag
genannten Beamtin in der Antragstellerin ist weder allein in ihrer Benennung noch in
ihrer Bereitschaftserklärung zur Kandidatur zu erkennen.

38

Auch bei Verzicht auf eine Mindestmitgliederzahl der Antragstellerin muss mit
Blick auf den von ihr selbst gewählten, oben erörterten räumlichen und fachlichen
Organisationsbereich sowie unter Berücksichtigung des in § 16 Abs. 4 bis 6 LPVG
zum Ausdruck gelangten gesetzgeberischen Willens, wonach nicht gewerkschaftlich
organisierte wahlberechtigte Beschäftigte einer Dienststelle eine - abhängig von der
Behördengröße - nicht unerhebliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften
beibringen müssen, um an einer Personalratswahl teilnehmen zu dürfen, eine
Mitgliederzahl verlangt werden, die sich an der Anzahl der in vorgenannter Vorschrift
aufgeführten Unterstützungsunterschriften ausrichtet. Dies ist allein deshalb
erforderlich, weil ansonsten wahlberechtigte Beschäftigte einer Dienststelle, die nicht
Mitglieder einer Gewerkschaft sind, durch Gründung einer solchen Gewerkschaft das
im Landespersonalvertretungsgesetz geregelte Erfordernis der Beibringung
ausreichender Unterstützungsunterschriften umgehen könnten. Die in diesem Gesetz
vorgesehenen Privilegierungen sind aber nur damit zu begründen, dass es sich bei
Gewerkschaften um Organisationen mit einer beachtlichen Bedeutung im tarif- und
arbeitsrechtlichen Bereich handelt,

39

vgl.	VG Köln, Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 3. November
2004 - 34 K 3886/04.PVL - in einem dort von der Antragstellerin
angestrengten Beschlussverfahren.

40

Selbst wenn man bei der Antragstellerin von einer in Bildung befindlichen
Organisation ausgehen wollte - die Gründungsversammlung fand ihren Angaben
zufolge allerdings bereits am 31. Juli 2002 statt und die Eintragung ins
Vereinsregister erfolgte am 9. Dezember 2002 -, und aus diesem Grund eine
vergleichbaren etablierten Vereinigungen entsprechende Mitgliederzahl und
Organisationsstruktur (noch) nicht verlangte, so muss ihr satzungsmäßiger Vertreter
auf entsprechende Aufforderung der Wahlvorstände - und erst recht des von ihr
selbst angerufenen Gerichts - zumindest darlegen und gegebenenfalls belegen, dass
sie sowohl über einen beachtlichen Mitgliederbestand als auch über eine zur
Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben hinreichende
Organisationsstruktur verfügt.

41

Die Antragstellerin ist dieser Darlegungspflicht nicht in annähernd ausreichendem
Maße nachgekommen. Die mit dem Auflagenbeschluss vom 12. August 2004
aufgeworfenen Fragen, mit denen die Fachkammer näheren Aufschluss darüber
erhalten wollte, ob die Antragstellerin die oben dargelegten Kriterien zumindest
ansatzweise erfüllt, hat ihr Vorsitzender im Wesentlichen unbeantwortet gelassen.
Dabei liegt sein Hinweis auf § 6 der Vereinssatzung neben der Sache. Denn zur
Beantwortung der Fragen aus dem Auflagenbeschluss wäre eine nach dieser
Vorschrift unzulässige Weitergabe von Mitgliederdaten nicht erforderlich gewesen.
Eine Benennung sämtlicher einfacher Vereinsmitglieder war durch den Beschluss
nicht gefordert. Die Angabe der Untergliederungen in den einzelnen Bundesländern
und der bundesweiten Teilnahmen an Personalratswahlen erfordert gleichfalls keine
Weitergabe vom Mitgliederdaten. Lediglich die Benennung der Vorstände der
Untergliederungen - sofern solche bestehen - hätte eine Namensnennung erfordert.
Ein Verbot der Offenbarung solcher führender "Gewerkschaftsfunktionäre", zu denen
auch der die Antragstellerin offen vor Gericht vertretende Vorsitzende gehört, kann
sinnvoller Weise aber nicht Inhalt des § 6 der Vereinssatzung sein. Vielmehr muss es
im ureigenen Interesse insbesondere einer in Gründung begriffenen Gewerkschaft
liegen, ihre Führungskräfte bekannt zu machen und mit ihnen zu werben. Zur
Feststellung einer Gewerkschaft reicht die dürftige und unbelegte Behauptung des
Bestehens eines "Bezirk Nordrhein - Westfalen" der Antragstellerin nicht aus.

42

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.