Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-10-24, Aktenzeichen 18 B 1232/12
ECLI:DE:OVGNRW:2013:1024.18B1232.12.00

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird geändert.

Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beurteilende Antrag des Antragstellers,

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die aufschiebende Wirkung der Klage 8 K 2056/12 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Mai 2012 anzuordnen,

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hat keinen Erfolg. Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung, denn diese ist offensichtlich rechtmäßig. Der Antragsteller hat weder einen Anspruch auf Verlängerung seiner bis zum 31. Dezember 2011 befristeten Aufenthaltserlaubnis, die ihm auf der Grundlage von § 23 AufenthG i.V.m. dem Bleiberechtserlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. Dezember 2009 – 15-39.08.01 - 3 - (Bleiberechtserlass 2009) erteilt worden war (A), noch einen Anspruch auf Neuerteilung eines anderen humanitären Aufenthaltstitels (B).

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A) Der begehrten Verlängerung steht entgegen, dass der Antragsteller die Voraussetzungen von § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG nicht erfüllt, weil er – unstreitig – die Ausländerbehörde vorsätzlich über aufenthaltsrechtlich relevante Umstände – hier: seine Identität – getäuscht hat. Die Maßgeblichkeit der vorgenannten Voraussetzungen für die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ergibt sich aus Ziffer 1.3 des Bleiberechtserlasses 2009. Danach ist Voraussetzung für eine darauf gestützte Aufenthaltserlaubnis, dass die Voraussetzungen des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 6 AufenthG weiterhin erfüllt sind. Die Bezugnahme auf diese Voraussetzungen erklärt sich aus dem Charakter des Bleiberechtserlasses 2009 als Anschlussregelung für die nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG erteilten und ebenfalls den Voraussetzungen des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 6 AufenthG unterliegenden Aufenthaltserlaubnisse auf Probe, die bis zum 31. Dezember 2009 befristet waren. Diese Voraussetzungen gelten nicht nur dann, wenn im Anschluss an eine zuvor als Aufenthaltserlaubnis auf Probe erteilte Aufenthaltserlaubnis erstmals eine Aufenthaltserlaubnis nach der Bleiberechtsregelung 2009 bis zum 31. Dezember 2011 erteilt werden soll, sondern auch für die Verlängerung einer solchen Aufenthaltserlaubnis über den 31. Dezember 2011 hinaus. Dies folgt aus § 8 Abs. 1 AufenthG, wonach auf die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis dieselben Vorschriften Anwendung finden wie auf deren Erteilung. Die Anwendung des § 8 Abs. 1 AufenthG ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil aufgrund des Bleiberechtserlasses 2009 erteilte Aufenthaltserlaubnisse nicht nach diesem verlängert werden könnten. Diese vom Verwaltungsgericht offen gelassene Frage,

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VG Münster, Beschluss vom 25. Mai 2012 – 8 L 248/12 -, juris Rn. 18,

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ist im Sinne der Verlängerbarkeit zu bejahen. Nach Ziffer 1 (Erteilungsvoraussetzungen) des Bleiberechtserlasses 2009 erhält ein Ausländer nach Maßgabe näher aufgeführter Kriterien eine bis zum 31. Dezember 2011 befristete Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Da der Bleiberechtserlass keine eigenen Bestimmungen über die Verlängerung der danach erteilten Aufenthaltserlaubnisse enthält, ist zunächst durch Auslegung zu ermitteln, ob der 31. Dezember 2011 den Ablauf der Geltungsdauer des Bleiberechtserlasses 2009 markiert – mit der Folge, dass der Erlass für die Zeit danach auch über § 8 Abs. 1 AufenthG nicht mehr angewendet werden könnte – oder lediglich als Befristung für die erstmalige Erteilung einer darauf gestützten – und verlängerbaren – Aufenthaltserlaubnis gedacht ist. Geht man davon aus, dass insoweit ein Auslegungsspielraum eröffnet und der 31. Dezember 2011 nicht etwa eindeutig als Ablauf der Geltungsdauer des Erlasses konzipiert ist, so führt die vorzunehmende Auslegung dazu, dass der 31. Dezember 2011 lediglich als Befristung der Geltungsdauer der erstmals aufgrund des Bleiberechtserlasses 2009 erteilten – und danach i.V.m. § 8 Abs. 1 AufenthG verlängerbaren - Aufenthaltserlaubnisse fungiert (I.). Verneint man hingegen einen derartigen Auslegungsspielraum, so ändert dies im Ergebnis nichts an der genannten Verlängerbarkeit der Aufenthaltserlaubnisse. Diese ergibt sich dann aus dem Erlass des Ministeriums für inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. November 2011 – 15-39.08.01/02-1/3-11-507- (Erlass 2011), mit dem die Geltungsdauer des Bleiberechtserlasses 2009 verlängert worden wäre (II.). Der Senat braucht nicht zu entscheiden, welcher der aufgezeigten Varianten der Vorzug zu geben ist, denn dies wirkt sich auf das Entscheidungsergebnis nicht aus. In beiden Fällen erfüllt der Antragsteller nicht die gemäß § 8 Abs. 1 AufenthG maßgebliche Verlängerungsvoraussetzung des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG i.V.m. Ziffer 1.3 des Bleiberechtserlasses 2009 (III).

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I. Bei der vorzunehmenden und entsprechend den obigen Ausführungen als nicht von vornherein in dem beschriebenen Sinne als vorentschieden unterstellten Auslegung ist der Rechtscharakter des Bleiberechtserlasses 2009 zu beachten, der eine Anordnung einer obersten Landesbehörde nach § 23 Abs. 1 AufenthG ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

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BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 – 1 C 19/99 -, juris Rn. 17,

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unterlagen Anordnungen nach der Vorläuferregelung des § 32 AuslG 1990 nicht den für Gesetze geltenden Auslegungsgrundsätzen. Vielmehr waren sie als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d.h. der vom Urheber gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen und anzuwenden. Bei Unklarheiten hatte die Ausländerbehörde den wirklichen Willen der obersten Landesbehörde – erforderlichenfalls durch Rückfrage – zu ermitteln. Wich die Ausländerbehörde von der landeseinheitlichen Handhabung der Anordnung ab, so erwuchs dem Ausländer aus Art. 3 Abs. 1 GG ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der tatsächlichen allgemeinen Anwendung der Anordnung durch die Ausländerbehörden. Denn es war gerade der Sinn der Regelung, eine einheitliche Anwendung innerhalb eines Bundeslandes zu erreichen. Die für Anordnungen nach § 32 AuslG 1990 entwickelten Auslegungsmaßstäbe gelten auch für Anordnungen nach § 23 Abs. 1 AufenthG.

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Vgl. – jeweils offen gelassen – Senatsbeschluss vom 13. November 2006 -18 A 984/06 -, juris Rn. 7 ff., sowie OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2007 – 19 B 117/07 -, juris Rn. 7 ff.; wie hier Dienelt in: Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, § 23 AufenthG Rn. 7 f.; Funke-Kaiser in: GK-AufenthG, § 23 AufenthG Rn. 13.

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Der Rechtscharakter der jeweiligen Anordnungen als Verwaltungsvorschrift wird für Anordnungen nach § 23 Abs. 1 AufenthG nicht dadurch in Frage gestellt, dass diese mangels Bezugnahme auf das Ermessen eröffnende Rechtsvorschriften (§§ 30, 31 Abs. 1 AuslG 1990) – anders als Anordnungen nach § 32 AuslG 1990 – keine ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften sind. Vielmehr handelt es sich um gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften, die – sofern der Gesetzesvorbehalt nicht eingreift und der Gesetzesvorrang nicht entgegensteht – durchaus zulässig sind.

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Vgl. Möstl, in: Erichsen/Ehlers, § 20 Rn. 20; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18 A. 2011, § 24 Rn. 11.

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Dass diese Verwaltungsvorschriften im Rahmen des § 23 Abs. 1 AufenthG auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, ändert ebenso wie bei Anordnungen nach § 32 AuslG 1990 nichts an ihrer Rechtsqualität.

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Von den vorstehenden Grundsätzen ausgehend können aufgrund des Bleiberechtserlasses 2009 erteilte Aufenthaltserlaubnisse gemäß § 8 AufenthG verlängert werden. Dies ergibt sich aus dem für die Auslegung maßgeblichen Willen des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, der in dessen Erlass vom 25. November 2011 (Erlass 2011) zum Ausdruck kommt. Nach Abschnitt II des Erlasses 2011 folgt die Anwendbarkeit des § 8 Abs. 1 AufenthG aus dem Umstand, dass der Bleiberechtserlass 2009 keine gesonderte Regelung über die Verlängerung enthält. Damit ist zugleich die für die Auslegung maßgebliche Willensbekundung verbunden, dass der Bleiberechtserlass 2009 nicht mit Ablauf des 31. Dezember 2011 seine Geltung verliert; andernfalls könnten nämlich Aufenthaltserlaubnisse auf seiner Grundlage nicht über dieses Datum hinaus verlängert werden. Da dem Senat zudem bekannt ist, dass die Ausländerbehörden in Umsetzung des Erlasses 2011 Aufenthaltserlaubnisse aufgrund des Bleiberechtserlasses 2009 über den 31. Dezember 2011 hinaus verlängert haben, wird die o.g. Auslegung auch durch die Verwaltungspraxis bestätigt. Der Senat kann offenlassen, welche Konsequenzen mit Blick auf das in § 23 Abs. 1 AufenthG enthaltene Einver-nehmenserfordernis des Bundesministeriums des Innern zu ziehen wären, wenn hinsichtlich der dem Erlass 2011 (und damit auch der Verwaltungspraxis) zugrundeliegenden Auffassung hinsichtlich der Verlängerbarkeit der Aufenthaltserlaubnisse kein Einvernehmen bestünde. Dieses Einvernehmen ist nämlich ausweislich des Beschlusses der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder vom 9. Dezember 2011 – und damit jedenfalls ab diesem Datum - gegeben. Das in § 23 Abs. 1 AufenthG vorgeschriebene Einvernehmen kann auch nachträglich, jedenfalls mit Wirkung ex nunc erteilt werden. Insoweit gilt im Ergebnis nichts anderes als für Verwaltungsakte, bei denen in entsprechenden Fällen eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG erfolgen kann. Das Einvernehmenserfordernis soll die Bundeseinheitlichkeit der Anordnung sicherstellen,

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BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 – 1 C 19.99 -, juris Rn. 12,

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und ist damit eine wesentliche Voraussetzung für die Zulässigkeit der Anordnung. Fehlt das Einvernehmen, so kann sich ein begünstigter Ausländer grundsätzlich nicht unter Hinweis auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG auf die ‑ rechtswidrige - Anordnung berufen.

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Vgl. zu dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“: BVerwG, Urteil vom 9. August 1996 – 6 C 3.95 -, juris Rn. 47.

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Die dem Einvernehmenserfordernis zugrundeliegende Zielsetzung erfordert es aber nicht, einer zunächst ohne das erforderliche Einvernehmen getroffenen Anordnung nach § 23 AufenthG Abs. 1 AufenthG Verbindlichkeit im Außenverhältnis auch für den Fall abzusprechen, dass das Einvernehmen nachträglich erteilt wird. Der Zweck des Einvernehmens wird jedenfalls für die Zeit ab dessen nachträglicher Erteilung nicht verfehlt. Gilt diese Überlegung – wie dargestellt – unmittelbar für Anordnungen nach § 23 Abs. 1 AufenthG, so gilt sie erst recht für darauf bezogene Auslegungserlasse und die darauf zurückzuführende Verwaltungspraxis.

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II. Unterstellt man, der Erlass 2011 sei mangels entsprechenden Auslegungsspielraums hinsichtlich der Frage der Geltungsdauer des Bleiberechtserlasses 2009 zur Auslegung nicht heranzuziehen, so verfehlte der Erlass die vom Erlassgeber beabsichtigte Wirkung als Auslegungsrichtlinie. Dieser Umstand führte aber nicht zur Unbeachtlichkeit des Erlasses 2011. Dieser wäre nämlich dann im Wege der Umdeutung als Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG zu verstehen. Die im Zivilrecht entwickelte und dort für zivilrechtlichen Willenserklärungen in § 140 BGB normierte Rechtsfigur der Umdeutung hat ihren Anwendungsbereich auch im öffentlichen Recht bei entsprechenden öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen wie etwa dem Verwaltungsakt (vgl. § 47 VwVfG). Sie ist deshalb auch bei Verwaltungsvorschriften als Willenserklärungen der obersten Landesbehörde heranzuziehen. Eine Umdeutung wäre möglich, weil die gewollte Verlängerbarkeit von Aufenthaltserlaubnissen nach dem Bleiberechtserlass 2009 durch eine Anordnung des Erlassgebers nach § 23 Abs. 1 AufenthG (Verlängerung der Geltungsdauer des Bleiberechtserlasses 2009) in der geschehenen Verfahrensweise und Form hätte vorgegeben werden können. Das – nach den vorstehenden Ausführungen auch nachträglich mögliche - Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern lag ausweislich des Beschlusses der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder vom 9. Dezember 2011 jedenfalls ab diesem Datum der Sache nach vor. Damit wäre eine Umdeutung jedenfalls mit Wirkung ab dem 9. Dezember 2011 vorzunehmen.

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III. Die damit gemäß § 8 Abs. 1 AufenthG maßgebliche Verlängerungsvoraussetzung des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG erfüllt der Antragsteller nicht, weil er am 31. Mai 1999 unter dem falschen Namen C. L. in das Bundesgebiet eingereist ist und seine wahre Identität erst im Jahr 2008 offenbart hat. Diese Verlängerungsvoraussetzung ist auch nicht dadurch „verbraucht“, dass die Stadt N. dem Antragsteller im April 2010 nach dem Bleiberechterlass 2009 eine bis zum 31.Dezember 2011 gültige Aufenthaltserlaubnis erteilt hatte unter - wegen der Identitätstäuschung gegebenem - Verstoß gegen die Voraussetzungen des § 104a Abs. 1 Satz 4 AufenthG i.V.m. Ziffer 1.3 des Bleiberechtserlasses 2009. Dies gilt selbst dann, wenn der Stadt N. die Identitätstäuschung bei der Entscheidung bekannt war.

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Ein – vom Verwaltungsgericht in Betracht gezogener – „Verbrauch“ dieser Erteilungs- und Verlängerungsvoraussetzung ist damit nicht verbunden. Die für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis geltenden Vorschriften sind gemäß § 8 Abs. 1 AufenthG auf deren Verlängerung grundsätzlich unabhängig davon anwendbar, ob die Ausländerbehörde sie bei der Ersterteilung zu Unrecht außer Betracht gelassen hat. Ein Anspruch auf Fehlerwiederholung besteht insoweit nicht. Die vom Verwaltungsgericht gesehene Parallele zum in Ausnahmefällen zu bejahenden Verbrauch von Ausweisungsgründen im Rahmen der Regelerteilungsvoraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG ist nicht gegeben. Die Annahme eines Verbrauchs von Ausweisungsgründen beruht auf Überlegungen, die für die hier vorliegende Konstellation nicht gelten: Die Regelerteilungsvoraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG (Nichtvorliegen eines Ausweisungsgrundes) soll im öffentlichen Interesse sicherstellen, dass eine Aufenthaltserlaubnis, auf die nach den besonderen gesetzlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, in der Regel versagt werden kann, wenn von dem Ausländer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht. Dieses öffentliche Interesse soll nach dem Gedanken eines Verbrauchs von Ausweisungsgründen jedoch hinter den Interessen des betroffenen Ausländers zurückzutreten, wenn die Ausländerbehörde aus dem ihr bekannten Vorliegen des Ausweisungsgrundes keine negativen Folgen für den Aufenthalt des Ausländers gezogen und diesem bereits eine Aufenthaltserlaubnis erteilt oder verlängert und dadurch das schutzwürdige Vertrauen begründet hat, dass der Ausweisungsgrund auch bei einer künftigen Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis außer Betracht bleiben werde.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1999 – 1 C 11.99 -, juris Rn. 20; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 1. August 2006 – 2 M 236/06 -, juris Rn. 5 m.w.N.

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Demgegenüber betrifft die von dem Bleiberechtserlass 2009 in Bezug genommene Voraussetzung des Nichtvorliegens einer vorsätzlichen Täuschung über aufenthaltsrelevante Umstände in § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG zum Einen keinen Ausweisungsgrund und ist zum Anderen nicht nur Regelerteilungsvoraussetzung der in Rede stehenden Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis. Vielmehr ist sie bereits Tatbestandsvoraussetzung der speziellen Erteilungsvorschrift. Diese Voraussetzung muss nicht nur in der Regel, sondern stets vorliegen. Dies beruht auf der Erwägung des Gesetzgebers bzw. - für den Bleiberechtserlass 2009 - der obersten Landesbehörde, dass Personen die relativ großzügige Erteilung einer humanitären Aufenthaltserlaubnis an vormals langjährig geduldete Ausländer nicht zu Gute kommen soll, die die genannten Täuschungshandlungen vorgenommen haben und damit ihren ausländerrechtlichen Pflichten nicht nachgekommen sind. Dieses Ziel wird im Einzelfall für die Zukunft nicht dadurch obsolet, dass es von der Ausländerbehörde in der Vergangenheit nicht beachtet worden ist. Auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes gebietet im vorliegenden Fall keine von den rechtlichen Voraussetzungen abweichende Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis.

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Im Hinblick auf etwaige zukünftige Rechtstreitigkeiten über die maßgeblichen Voraussetzungen der Verlängerung einer nach dem Bleiberechtserlass 2009 erteilten Aufenthaltserlaubnis sei darauf hingewiesen, dass diese auch im Übrigen – also etwa hinsichtlich der Ziffer 1.2.1 bis 1.2.3 des Bleiberechtserlasses 2009 – ergänzend dem Erlass 2011 zu entnehmen seien dürften.

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B) Der im Jahre 1999 im Alter von knapp 20 Jahren in das Bundesgebiet eingereisten Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass seine Ausreise aus rechtlichen Gründen mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 GG oder Art. 8 Abs. 1 EMRK unmöglich wäre. Insoweit wird auf die Gründe der angegriffenen Ordnungsverfügung Bezug genommen. Auf die Frage der Lebensunterhaltsicherung des Antragstellers kommt es insoweit nicht entscheidend an. Der Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, dass mittlerweile eine nach Art. 6 Abs. 1 GG schutzwürdige Beziehung zwischen dem Antragsteller und seinen Kindern besteht. Über den Fortgang des familiengerichtlichen Verfahrens vor dem Amtsgericht S. (46 S 121/11), in dem es um das Sorgerecht hinsichtlich dieser Kinder ging und ein familienpsychologisches Gutachten u.a. zur Frage der Kindeswohlgefährdung durch den Umgang mit dem Antragsteller erstellt werden sollte, ist dem Senat nichts bekannt. Insbesondere hat der Antragsteller den Senat nicht entsprechend informiert, obwohl ihm dies bei einer für ihn günstigen Entwicklung oblegen hätte.

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Die ferner geltend gemachten Ansprüche nach § 25 Abs. 4 Satz 2 oder 23a AufenthG sind ebenso wenig gegeben wie Ansprüche nach sonstigen Vorschriften des 5. Abschnitts von Kapitel 2 des AufenthG.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.