Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-15, Aktenzeichen 6 A 2861/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0815.6A2861.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides des Landrates als
Kreispolizeibehörde M. vom 8. November 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 7. März 2005 verpflichtet,
dem Kläger zu den Aufwendungen für die Implantatbehandlung in regio 22 eine
weitere Beihilfe in Höhe von 981,56 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf
Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab dem 14. März 2005 zu
gewähren.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 %
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger begehrt eine weitere Beihilfe zu Aufwendungen für seine Versorgung
mit einem Implantat im Oberkiefer.

3

Er verlor im Jahr 2003 infolge eines Unfalls einen Zahn (regio 22). Ein Heil- und
Kostenplan des von ihm konsultierten Zahnarztes Dr. Dr. B. -C. vom 4.
November 2003 sah eine Implantatbehandlung zu voraussichtlichen Gesamtkosten
in Höhe von 2.966,61 EUR vor. Am 10. November 2003 beantragte der Kläger bei
dem Landrat als Kreispolizeibehörde M. - Beihilfestelle - unter Vorlage dieses
Heil- und Kostenplanes die Vorabanerkennung der Aufwendungen für die
Implantatversorgung als beihilfefähig. Der von der Bezirksregierung E.
eingeschaltete Gutachter Dr. N. befürwortete den Behandlungsplan unter dem 27.
November 2003, weil aufgrund der kariesfreien, nicht überkronten und nicht
überkronungsbedürftigen Nachbarzähne eine Ausnahmeindikation für eine
Implantatversorgung der Einzelzahnlücke gegeben sei. Noch im Jahr 2003 ließ der
Kläger den verbliebenen Restzahn ziehen und einen Abdruck des Zahnbildes
erstellen. Mit Bescheid vom 16. Januar 2004 lehnte der Landrat es ab, die
Aufwendungen für die Implantatversorgung als beihilfefähig anzuerkennen. Der
Kläger erhob nach erfolglosem Widerspruch am 19. Mai 2004 Klage beim
Verwaltungsgericht Minden (4 K 1847/04). Später erklärte er ebenso wie das
beklagte Land das Verfahren für in der Hauptsache erledigt, nachdem er die
Implantatbehandlung im Jahr 2004 tatsächlich hatte durchführen lassen.

4

Mit Beihilfeantrag vom 18. Oktober 2004 machte der Kläger u.a. die ab dem
13. Januar 2004 entstandenen Aufwendungen für diese Implantatbehandlung in
Höhe von insgesamt 2.213,12 EUR geltend. Der Landrat als Kreispolizeibehörde
M. bewilligte dem Kläger hierfür eine Beihilfe in Höhe eines Pauschalbetrages von
125,- EUR (50 % von 250,- EUR). Mit Bescheid vom 8. November 2004 lehnte er die
Gewährung einer weiteren Beihilfe im Zusammenhang mit der Implantatbehandlung
abschließend ab.

5

Der Kläger erhob unter dem 11. November 2004 Widerspruch. Er trug vor, für die
Beurteilung der Beihilfefähigkeit der Implantatbehandlung sei die bis zum 31.
Dezember 2003 geltende Rechtslage zugrunde zu legen. Die Behandlung habe
bereits mit der Einreichung des Heil- und Kostenplanes begonnen. Auch seien
insbesondere mit der Entfernung des Restzahns und dem Abdruck des Zahnbildes
die ersten Heilmaßnahmen bereits im Jahr 2003 begonnen worden. Dass der Antrag
auf Vorabanerkennung erst im Jahr 2004 beschieden worden sei, habe er - der
Kläger - ebenso wenig zu vertreten wie den Umstand, dass die Behandlung erst im
Jahr 2004 habe fortgesetzt werden können. Nach den bis zum 31. Dezember 2003
geltenden Beihilfevorschriften sei die Implantatversorgung beihilfefähig gewesen. Die
Behandlung sei ferner medizinisch indiziert gewesen. In einem solchen Fall könne
ein Implantat auch abweichend von den Beihilfevorschriften beihilfefähig sein. Selbst
wenn die ab dem 1. Januar 2004 gültigen Vorschriften der Beihilfeverordnung (BVO)
zugrunde zu legen seien, müssten zumindest die Kosten als beihilfefähig
berücksichtigt werden, die bei einer herkömmlichen Zahnersatzversorgung mit einer
Brücke entstanden wären. Diese Kosten beliefen sich nach einem alternativen
Behandlungskonzept des behandelnden Zahnarztes auf 1.500,95 EUR. Soweit durch
Verwaltungsvorschrift zur BVO in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung für
jeden Zahn bei nicht indizierter Implantatversorgung nur noch pauschal 250,- EUR
als beihilfefähig anerkannt würden, trage dies dem Fürsorgegedanken nicht
hinreichend Rechnung und verstoße gegen die Verpflichtung des Dienstherrn zur
amtsangemessenen Alimentation.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 7. März 2005 wies die Bezirksregierung E.
den Widerspruch zurück. Maßgeblich seien die ab dem 1. Januar 2004 geltenden
Beihilfevorschriften, da mit der Implantatbehandlung erst im Jahr 2004 begonnen
worden sei. Bis zu diesem Zeitpunkt habe der Kläger über die Form der
Zahnersatzversorgung frei entscheiden können. Unerheblich sei, aus welchen
Gründen mit der Behandlung erst im Jahre 2004 begonnen worden sei. Die zum 1.
Januar 2004 eingeführte Regelung in § 4 Abs. 2 lit b) BVO sehe nur noch einen sehr
engen Indikationsbereich für eine Implantatversorgung vor. Da im Falle des Klägers
keine dieser Indikationen einschlägig sei, sei die Implantatbehandlung nicht
angemessen im Sinne der BVO. Selbst im Falle einer medizinischen Indikation eines
implantatgestützten Zahnersatzes seien die dadurch entstehenden Aufwendungen
nicht ohne weiteres beihilfefähig. Einen Anspruch auf Beihilfe zu der jeweils besten
ärztlichen Versorgung gebe es nicht. Vielmehr werde der Dienstherr seiner
Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten im Krankheitsfalle auch dann gerecht,
wenn er ihm eine Beihilfe nur zu Aufwendungen für bestimmte geeignete und im
Übrigen zumutbare Behandlungen gewähre. Mit dem bewilligten Pauschalbetrag von
125,- EUR seien sämtliche Kosten der zahnärztlichen und kieferchirurgischen
Leistungen abgegolten.

7

Der Kläger hat am 14. März 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein
Widerspruchsvorbringen im Wesentlichen wiederholt.

8

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

9

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landrates als
Kreispolizeibehörde M. vom 8. November 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 7. März 2005 zu
verpflichten, ihm zu den Aufwendungen für die Implantatbehandlung in regio 22 eine
weitere Beihilfe in Höhe von 981,56 EUR nebst 8 % Zinsen über dem Basiszinssatz
ab dem 14. März 2005 zu gewähren,

10

hilfsweise,

11

zu den Aufwendungen einer herkömmlichen Zahnersatzversorgung gemäß dem
alternativen Kostenvoranschlag des behandelnden Zahnarztes eine Beihilfe in Höhe
von 672,50 EUR nebst 8 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab dem 14. März 2005 zu
zahlen.

12

Das beklagte Land hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Es hat im Wesentlichen die Gründe des Widerspruchsbescheides
wiederholt.

15

Das Verwaltungsgericht Minden hat die Klage mit Urteil vom 28. Juni 2006
abgewiesen. Anwendbar sei die seit dem 1. Januar 2004 geltende Regelung in § 4
Abs. 2 lit b) BVO. Das Erstellen von Heil- und Kostenplänen stelle noch keinen
Beginn der zahnärztlichen Behandlung dar, weil der Beihilfeberechtigte noch frei
darüber entscheiden könne, ob er die Heilbehandlung vornehmen lasse. Auch das
Entfernen des Restzahns sei nicht als Beginn der Implantatversorgung anzusehen,
da diese Maßnahme unabhängig von der sich anschließenden Versorgung
durchgeführt worden sei. Nach der somit maßgeblichen Regelung des § 4 Abs. 2 lit
b) BVO seien die Aufwendungen für die Implantatversorgung nicht beihilfefähig, weil
keine der dort genannten Indikationen einschlägig sei. Auch der mit dem Hilfsantrag
erhobene Anspruch stehe dem Kläger nicht zu, weil Beihilfe nur zu solchen
Aufwendungen bewilligt werde, die tatsächlich entstanden seien. Das Ergebnis, dass
dem Kläger für die Implantatbehandlung eine weitere Beihilfe nicht zustehe, sei nicht
zu beanstanden. Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn lasse sich nicht feststellen. Die Fürsorgepflicht verlange nicht, dass der
Beihilfeberechtigte seine krankheitsbedingten Aufwendungen lückenlos erstattet
bekomme. Es sei in Fällen der vorliegenden Art nicht unzumutbar, die
Beihilfeberechtigten auf die bestehende Alternativversorgung von Zahnlücken in der
herkömmlichen Weise, also insbesondere mit einer Brücke, zu verweisen.
Entscheide sich der Beihilfeberechtigte gleichwohl für eine Implantatbehandlung, sei
es ihm zuzumuten, die darauf entfallenden Kosten selbst zu tragen.

16

Gegen das den Prozessbevollmächtigten des Klägers am 13. Juli 2006
zugestellte Urteil haben diese am 18. Juli 2006 die Zulassung der Berufung
beantragt. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2007, den Prozessbevollmächtigten des
Klägers zugestellt am 11. Dezember 2007, hat der Senat die Berufung
zugelassen.

17

Mit seiner am 19. Dezember 2007 bei Gericht eingegangenen
Berufungsbegründung trägt der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seines
erstinstanzlichen Vortrags vor, es entspreche nicht dem Kern der Fürsorgepflicht,
eine Beihilfe für eine medizinisch notwendige, nicht sinnvoll zu ersetzende
Behandlungsart unter Berufung auf im konkreten Fall nicht einschlägige
Kostenersparnis- und Leistungsbegrenzungsgesichtspunkte zu versagen. Zur
Implantatversorgung habe keine sinnvolle Alternative zur Verfügung gestanden. So
habe es ihm nicht zugemutet werden können, gemäß einem alternativen Heil- und
Kostenplan der zunächst konsultierten Zahnärztin Dr. X. vom 18. September
2003 das Abschleifen sieben gesunder Zähne in Kauf zu nehmen. Allein die
Entscheidung des Patienten für die bestmögliche medizinische Versorgung könne
nicht dazu führen, dass der Beihilfeanspruch in vollem Umfang entfalle, zumal
nunmehr aufgrund eines Erlasses des Finanzministeriums vom 10. Oktober 2007
durch das beklagte Land zumindest die Beihilfefähigkeit der Kosten einer
Suprakonstruktion anerkannt werde.

18

Der Kläger beantragt,

19

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

20

Das beklagte Land beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Es verteidigt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen das
angefochtene Urteil.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Gerichtsakte im Verfahren 4 K 1847/04 des
Verwaltungsgerichts Minden und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des
beklagten Landes Bezug genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

25

Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet. Die Klage ist mit dem Hauptantrag begründet, soweit die Bewilligung
einer weiteren Beihilfe in Höhe von 981,56 EUR und die Zahlung von Zinsen in Höhe
von 5 % über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit begehrt werden. In Bezug auf
die weitergehende Zinsforderung ist die Klage unbegründet.

26

Der Bescheid des Landrates als Kreispolizeibehörde M. vom 8. November
2004 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E. vom 7. März 2005
sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO). Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe
von 981,56 EUR zu den in dem angefochtenen Bescheid aufgeführten
Aufwendungen für die Implantatversorgung gemäß § 88 Satz 1, 2 und 4 LBG i.V.m.
dem Bestimmungen der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -), hier anwendbar
in der Fassung der neunzehnten Verordnung zur Änderung der BVO vom 12.
Dezember 2003 (GVBl. NRW 2003, 756). Die Aufwendungen sind notwendig und
angemessen (I.). Ihre Beihilfefähigkeit ist nicht durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO
ausgeschlossen (II.) und in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BVO
begrenzt (III.).

27

I.

28

§ 88 Satz 1 und 2 LBG verleiht den Beihilfeberechtigten unter anderem in
Krankheitsfällen einen gesetzlichen, durch die §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO
konkretisierten Anspruch auf Beihilfe zu ihren notwendigen und angemessenen
Aufwendungen. Die Aufwendungen des Klägers für die Implantatversorgung erfüllen
diese Voraussetzungen. Die bei ihm entstandene Zahnlücke ist als von seinem
Zahnarzt als behandlungsbedürftig erkanntes Leiden ein Krankheitsfall. Zu dessen
Behandlung war die Versorgung mit einem Implantat notwendig. Ob Aufwendungen
notwendig sind, bestimmt sich danach, ob sie medizinisch geboten sind. Dies richtet
sich regelmäßig nach der Beurteilung des behandelnden Arztes.

29

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 -,
NJW 1996, 801.

30

Dass die Versorgung der Zahnlücke des Klägers mit einem Implantat medizinisch
geboten war, folgt aus der dem Heil- und Kostenplan des Zahnarztes Dr. Dr. B. -
C. vom 4. November 2003 zu Grunde liegenden Beurteilung und der
gutachterlichen Stellungnahme des Dr. N. vom 27. November 2003, deren
tatsächliche Richtigkeit von dem beklagten Land nicht in Abrede gestellt wird. Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, und zwar ungeachtet
der Frage nach der Wirksamkeit dieser Vorschrift. Zur Notwendigkeit von
Aufwendungen im Sinne des § 88 Satz 2 und 4 LBG trifft § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO
keine Regelung. Die Bestimmung stellt keinen abschließenden Katalog medizinischer
Indikationen für eine Implantatversorgung auf, sondern greift aus der Vielzahl der
Indikationen einige Fallgestaltungen heraus, auf die die Beihilfefähigkeit der
Implantatversorgung unabhängig von der medizinischen Notwendigkeit einer solchen
Versorgung auch in anderen Fallgestaltungen begrenzt werden soll.

31

Die dem Kläger entstandenen Aufwendungen sind entgegen der im
Widerspruchsbescheid vertretenen Auffassung auch angemessen. Die
Angemessenheit beurteilt sich bei zahnärztlichen Leistungen nach dem
Gebührenrahmen der Gebührenordnung für Zahnärzte, da zahnärztliche Hilfe in aller
Regel nach Maßgabe dieser Gebührenordnung zu erlangen ist.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1995 - 2 C 33.94 -, NWVBl 1996,
100.

33

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist für die Beurteilung der Angemessenheit ohne
Relevanz. Denn der darin liegende Ausschluss von implantologischen Leistungen
außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen kann nicht als nähere
Regelung des Merkmals "angemessen" auf der Basis der Ermächtigung des § 88
Satz 4 LBG aufgefasst werden. Zur näheren Bestimmung der Angemessenheit darf
der Verordnungsgeber auf der Grundlage von § 88 Satz 4 LBG Kriterien aufstellen,
nach denen er die Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen quantitativ begrenzt.
Bezugspunkt ist dabei nach der Vorgabe von § 88 Satz 2 LBG, der im Hinblick auf
die Angemessenheit Inhalt, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigungsnorm festlegt,
die einzelne Aufwendung. Ein vollständiger Ausschluss der Beihilfefähigkeit
notwendiger Aufwendungen überschreitet diesen vorgegebenen Rahmen jedoch,
weil er keine quantitative Regelung darstellt. Werden notwendige Aufwendungen -
wie in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO außerhalb des genannten Indikationsbereichs - in
jedem Umfang für unangemessen erklärt, liegt darin bereits begrifflich keine
Regelung der Angemessenheit mehr.

34

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Beschluss vom 9. Oktober 2007 - 6 A 314/07 -, m.w.N.

35

Da die Kosten für die Implantatbehandlung gemäß der Gebührenordnung für
Zahnärzte innerhalb des dort vorgesehenen Rahmens berechnet worden sind, sind
die entsprechenden Aufwendungen des Klägers angemessen.

36

II.

37

Die Beihilfefähigkeit dieser Aufwendungen ist nicht (wirksam) durch § 4 Abs. 2 lit
b) Satz 1 BVO ausgeschlossen.

38

1.

39

Einer Anwendung dieser Vorschrift steht allerdings nicht entgegen, dass wegen
eines Beginns der Implantatbehandlung noch im Jahr 2003 die bis zum 31.
Dezember 2003 geltende Rechtslage maßgeblich wäre. Nach Art. II Satz 4 der
neunzehnten Verordnung zur Änderung der BVO vom 12. Dezember 2003 gilt § 4
Abs. 2 lit b) BVO in der seit dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung für alle
„Behandlungen, die nach dem 31. Dezember 2003 begonnen werden". Diese
Stichtagsregelung stellt nicht auf den Beginn einer Behandlungsfolge ab, die aus
einer Reihe von unterschiedlichen, in sich abgeschlossenen und gesondert
abzurechnenden Einzelbehandlungen besteht, sondern auf den Beginn der
konkreten Einzelbehandlung. Als Beginn einer Implantatbehandlung ist die Erstellung
entsprechender Behandlungspläne oder die Durchführung vorbereitender
Maßnahmen jedenfalls in den Fällen nicht anzusehen, in denen hiermit keine
Festlegung auf eine Implantatbehandlung getroffen wird. Vielmehr muss die
Implantatbehandlung, um deren Notwendigkeit es geht, als solche begonnen worden
sein.

40

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Juni 2006 - 6 A 2268/04 -.

41

Das Ziehen des Restzahns des Klägers und der Abdruck seines Zahnbildes
stellen hiernach ebenso wenig wie das Erstellen des Heil- und Kostenplans durch Dr.
Dr. B. -C. im Jahr 2003 den Beginn der Implantatbehandlung dar, weil diese
Vorbereitungshandlungen dem Kläger die freie Wahl ließen, von der
Implantatbehandlung wieder Abstand zu nehmen. Diese ist als solche erst im Jahr
2004 begonnen worden.

42

2.

43

Nach § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
implantologische Leistungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der
Gebührenordnung für Zahnärzte vom Vorliegen einer der nachfolgend genannten
Indikationen abhängig. Im Fall des Klägers ist keine dieser Indikationen einschlägig.
Indes folgt hieraus kein Ausschluss seines Anspruchs auf Bewilligung von Beihilfe zu
den Aufwendungen für die Implantatversorgung, weil § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO
gegen höherrangiges Recht verstößt.

44

Offen bleiben kann, ob die Vorschrift auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruht.
Da sie, wie ausgeführt, keine nähere Bestimmung der Notwendigkeit oder
Angemessenheit der Aufwendungen i.S.v. § 88 Satz 2 und 4 LBG trifft, kommt als
Ermächtigung nur § 88 Satz 5, 1. Halbsatz LBG in Betracht. Hiernach kann
unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen u.a. bei zahnärztlichen Leistungen begrenzt
werden. Ob in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO eine solche Begrenzung gesehen werden
kann,

45

vgl. zu einer ähnlichen Problematik OVG NRW, Beschluss vom 24. September
2007 - 6 A 3868/05 -,

46

bedarf keiner Entscheidung. Denn unabhängig hiervon ist § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1
BVO mit der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht
zu vereinbaren, weil die jedenfalls sehr weitgehende Begrenzung der
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatbehandlungen unverhältnismäßig
ist, insbesondere dem Gebot eines vertretbaren Ausgleichs zwischen der
Fürsorgepflicht und fiskalischen Erwägungen nicht genügt.

47

a) Eine Beihilfevorschrift, die wie § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO die Beihilfefähigkeit
von notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheitsfällen einschränkt,
muss sich an diesem Gebot messen lassen. Es reicht nicht aus, dass die
Einschränkung die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern unberührt lässt. Dies ergibt
sich aus folgendem:

48

Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Das Beihilfensystem in seiner
gegenwärtigen Gestalt wird dadurch aber nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine
verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für
Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von
Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe
zu gewähren, besteht nicht.

49

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2
BvF 3/88 -, BVerfGE 83,89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE
106, 225; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.

50

Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses allerdings
den Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht
gegenüber den Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht gebietet, für das Wohl und
Wehe des Beamten und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von
ihnen abzuwenden. Hat sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch
die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass
der Beamte aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit
erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die für ihn unabwendbar sind und denen
er sich nicht entziehen kann.

51

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O., OVG
NRW, Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006, 282.

52

Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch die
Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert die
Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen und
auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang. Insbesondere muss Beihilfe nicht für
solche Behandlungen gewährt werden, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

53

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.; BVerwG,
Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002, 1216.

54

Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr jedoch
die Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der Fürsorgepflicht
ebenso wie das grundrechtsgleiche Recht, das diese Verfassungsnorm dem
Beamten in Bezug auf die Fürsorgepflicht verleiht, angemessen zu berücksichtigen.
Dem in der Norm enthaltenen Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der
Dienstherr bei weitreichenden Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfall in Anlehnung an die (grundrechtsbezogene) Wesensgehaltsgarantie
des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung eines nur schwer bestimmbaren, sehr eng
begrenzten Wesenskerns der Fürsorgepflicht und damit auf die Einhaltung einer
äußersten Grenze beschränkt. Vielmehr ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
als übergreifender Leitregel allen staatlichen Handelns Rechnung zu tragen. Dieser
Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip und bindet jede staatliche
Gewalt, sofern eine geschützte Rechtsposition des Bürgers beeinträchtigt wird.

55

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE
76, 256 (in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG), vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -,
BVerfGE 38, 348, und vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127;
Grzeszick in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108, Stand:
November 2006; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr.
81.

56

Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der - wie
hier mit dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und angemessenen
Aufwendungen im Krankheitsfall - nachteilig auf durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte
Rechtspositionen des Beamten einwirkt. Eine derartige Regelung muss einem
legitimen Zweck dienen und sich als vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck
und der Fürsorgepflicht darstellen.

57

Vgl. zum Erfordernis eines „Kompromisses" OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006
- 1 A 3633/04 - und Beschluss vom 6. Mai 2004 - 1 A 1160/03 -.

58

b) Der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird diesen
Anforderungen nicht gerecht.

59

Die Regelung verfolgt allerdings einen legitimen Zweck. Sie beruht auf der - auch
von der Zahnärzteschaft gesehenen - Notwendigkeit, einer durch die im Allgemeinen
kostenintensivere Behandlungsart der Implantatversorgung bedingten Ausuferung
der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten angemessen entgegenzutreten.
Maßgeblich ist dabei der Gesichtspunkt, dass neben der Einbringung von
Implantaten regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung
auf „herkömmliche" Art und Weise, etwa mit einer Brücke, gegeben ist.

60

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 -.

61

Dieser Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem Hintergrund des
auch im Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der sparsamen Verwendung
öffentlicher Mittel legitim. Er steht jedoch im vorliegenden Zusammenhang unter der
Einschränkung, dass die Gefahr einer Ausuferung der Kosten gerade auf den
Mehraufwand zurückzuführen ist, der durch die Inanspruchnahme einer
Implantatversorgung an Stelle einer „herkömmlichen" Versorgung von Zahnlücken
hervorgerufen wird. Ein darüber hinausgehender Ausschluss von Kosten, die bei der
medizinisch gebotenen Behandlung einer Zahnlücke unabhängig von der Art der
Behandlung anfallen, würde durch den als legitim zu betrachtenden Zweck nicht
mehr gedeckt.

62

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in Ansehung
des oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich, jedenfalls aber als nicht
verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht
nicht in einen vertretbaren Ausgleich, sondern stellt das Interesse an einer
Kostenbegrenzung einseitig über die durch das Fürsorgeprinzip geschützten
Interessen der Beihilfeberechtigten.

63

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf wenige sehr
eng gefasste Indikationen einen völligen Ausschluss der Beihilfe auch und gerade in
Fällen, in denen diese Aufwendungen notwendig und angemessen sind. Ein
derartiger vollständiger Ausschluss ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die
Inanspruchnahme einer Implantatbehandlung an Stelle einer „herkömmlichen"
Versorgung entstehenden (Mehr-) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich
geeignetes Mittel bietet sich an, die Beihilfe für Implantatbehandlungen quantitativ
auf die Kosten zu begrenzen, die bei einer konventionellen Versorgung der
Zahnlücke ebenfalls anfallen würden. Dem kann nicht entgegen gehalten werden,
dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität derartige Alternativbetrachtungen
nicht tunlich sind. Die Systematik der BVO belegt, dass der Dienstherr in anderen
Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte Obergrenzen als praktikables
Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2
Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5 sowie in § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz
1 BVO Regelungen, welche die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für bestimmte
Leistungen auf die Höhe der Kosten beschränken, die im Falle einer anderen
Leistung entstanden wären.

64

Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht gewährt
werden kann,

65

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und Urteil vom 23. August
1993 - 12 A 1031/91 -; OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O.,

66

steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht
entgegen, denn Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich entstandenen
Aufwendungen einer Implantatbehandlung gewährt. Dass diese nur bis zu einer an
fiktiven Aufwendungen orientierten Obergrenze beihilfefähig wären, macht sie nicht
selbst zu fiktiven Aufwendungen.

67

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber hinaus
dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht. Die mit ihr
einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der Fürsorgepflicht zu
berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten steht außer Verhältnis zu
dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck der Kostenbegrenzung.

68

Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den
Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen Behandlungen
aus finanziellen Überlegungen abzusehen.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.

70

Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche
Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering
belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu namentlich, die Substanz
vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit zu schonen.

71

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008 - 1 A 1171/07 -, ferner Urteil vom 24.
Mai 2006, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -,
DÖD 2007, 34.

72

Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig über die
durch die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt, wenn ein
Beihilfeberechtigter auf derartige Vorteile einer dem medizinischen Fortschritt
entsprechenden Heilbehandlung nur aus Kostengründen verzichten müsste. Wird
dem Beihilfeempfänger durch eine „moderne", aber kostenaufwändigere
Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die körperliche Unversehrtheit erspart
oder werden andere gesundheitliche Nachteile vermieden, so müssen
Fürsorgepflicht und fiskalische Erwägungen in einen dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werdenden Ausgleich miteinander gebracht
werden. Das zwingt den Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung
zu unterstützen, wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem
angemessenen Verhältnis zu der „herkömmlichen", aber kostengünstigeren
Heilmethode stehen.

73

Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, a.a.O.

74

Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe auch
für solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

75

Vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 -.

76

Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten
Voraussetzungen die notwendige und angemessene medizinische Versorgung. Die
vollständige Verweigerung der Unterstützung für diese Behandlung ist nicht etwa
deshalb unverhältnismäßig, weil sie dem Beihilfeberechtigten eine optimale
medizinische Versorgung vorenthalten würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr,
weil sie ihn einem finanziellen Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in
seine körperliche Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene
Behandlung in Kauf zu nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden,
dem Beamten sei es zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten
Zusatzversicherung derartige finanzielle Risiken abzuwenden.

77

Vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 - 2 L 165/02 -.

78

Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der
Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, denen er durch seine Entscheidung für ein
Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da prinzipiell jedes
Krankheitsrisiko durch eine private Vollversicherung abgedeckt werden kann.

79

Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4 Abs. 2 lit
b) Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus Kostengründen auf die
Vorteile einer medizinisch notwendigen Implantatbehandlung verzichten müssen und
in diesem Bereich vom medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender
Eingriffe in ihre körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift
zwingt die Betroffenen, eine „herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder
Zahnprothese und damit insbesondere in den Fallgestaltungen der Einzelzahnlücke
mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der
Zähne acht, sieben und sechs erhebliche Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und
weitere gesundheitliche Nachteile wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und
Karies hinzunehmen. Denn die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der
Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen,
kann dem Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten
nicht zugemutet werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs
genannten Maßstab eine Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem verfolgten
Ziel der Kostenbegrenzung in einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis steht.

80

Die Typisierungsbefugnis des Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Dass
Beihilfeberechtigte auch in den Fällen von einer Implantatbehandlung
ausgeschlossen werden, in denen diese aus Gründen der Substanzschonung
medizinisch notwendig und angemessen ist, stellt nicht lediglich eine Härte im
Einzelfall dar, die aufgrund des pauschalierenden und typisierenden Charakters der
Beihilfevorschriften hinzunehmen wäre. Wie nämlich die für die Rechtslage bis zum
31. Dezember 2003 maßgebliche Nr. 5.5 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung
der BVO (VV) in der seinerzeit geltenden Fassung belegt, handelt es sich
insbesondere bei den Fällen der Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen
sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs um
regelmäßig vorkommende Fallgestaltungen, die dem Dienstherrn bekannt waren.

81

Der Dienstherr kann sich auch nicht auf eine veränderte Einschätzung der
medizinischen Problematik dieser Sachverhalte durch die Zahnärzteschaft berufen.
Zwar beruhen die in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO aufgeführten Indikationen auf
Stellungnahmen der Zahnärztekammern Nordrhein und Westfalen sowie der
Bundeszahnärztekammer. Diese Stellungnahmen hatten nach der Darstellung des
beklagten Landes indes Fallgestaltungen zum Gegenstand, in denen es keine
Alternative zur Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme
außerhalb adäquater Implantatversorgung gibt, diese mithin die einzige
zahnmedizinisch mögliche Behandlung darstellt. § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO
beschränkt sich mit der Orientierung an diesen Ausnahmefällen auf die Zielsetzung,
den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht unangetastet zu lassen. Wie ausgeführt, ist
dieser Maßstab jedoch zu eng, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine Begrenzung der Fürsorgepflicht zu genügen.

82

Im Übrigen spricht Nr. 11c) der VV (zu § 4 Abs. 2 lit b) BVO) dafür, dass der
Dienstherr selbst die Unverhältnismäßigkeit des völligen Ausschlusses der Beihilfe
zu einer notwendigen Implantatbehandlung erkannt hat. Durch die Bestimmung, dass
Pauschalbeträge von derzeit 450,- EUR je Implantat als beihilfefähige Aufwendungen
anzuerkennen seien, soll offenbar die übermäßige Belastung der Beihilfeempfänger
abgemildert werden. Ein vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht und
dem Zweck der Kostenbegrenzung ist mit dieser Verwaltungsvorschrift jedoch schon
deshalb nicht zu erzielen, weil sie in § 4 Abs. 2 lit b) BVO keine Grundlage hat (vgl.
dazu sogleich unter c).

83

c) Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift. Eine
verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist
nicht möglich. Insbesondere lässt sich die Vorschrift nicht so verstehen, dass sie
außerhalb des Bereichs der genannten Indikationen Raum für eine Beihilfefähigkeit
der Aufwendungen für implantologische Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa
der fiktiven Kosten der herkömmlichen Versorgung einer Zahnlücke - lässt.

84

Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von mehreren
Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den allgemeinen
Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit der Verfassung
übereinstimmt. Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die
Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der
in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der
Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine
Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten
Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von
bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig
gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen
nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa
zugunsten einer eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten
Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die
Systematik des § 4 BVO bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene
Verständnis. Die Norm hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht
beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich
eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch Begrenzung auf
pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die auch bei einer alternativen
Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der
aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung
der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4
Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger)
Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen
bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden
Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der
beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3
Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des §
4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine
Ausnahmeregelung zu treffen.

85

III.

86

Der Anspruch des Klägers auf Beihilfe zu seinen Aufwendungen für die
Implantatbehandlung ist in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 6 BVO
begrenzt. Eine Versorgung mit einem Implantat ist keine Versorgung mit Zahnersatz
im Sinne dieser Vorschrift. Dies legt schon die medizinische Funktion des Implantats
nahe. Danach handelt es sich nicht um den Zahnersatz selbst, sondern um eine
künstliche Wurzel, die den Zahnersatz trägt bzw. verankert. Jedenfalls belegt § 4
Abs. 2 lit c) BVO, dass der Begriff des Zahnersatzes in der BVO Implantate nicht
erfasst. Diese Bestimmung unterscheidet nämlich zwischen Aufwendungen für
Zahnersatz nach Abschnitt F des Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für
Zahnärzte und solchen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K dieses
Gebührenverzeichnisses. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist zugrunde
zu legen, dass § 4 BVO in Abs. 1 Nr. 1 den Begriff des Zahnersatzes in demselben
Sinne verwendet wie in Abs. 2 lit c).

87

Der Kläger hat auch Anspruch auf Zahlung von Zinsen, allerdings nur in der aus
dem Tenor ersichtlichen Höhe. Der Kläger kann gemäß § 291 BGB analog
Prozesszinsen beanspruchen. Das einschlägige Fachgesetz (§ 88 LBG und die auf
seiner Grundlage ergangene BVO) enthält keine abweichende Regelung.
Prozesszinsen können auch dann verlangt werden, wenn die Behörde - wie bei der
Bewilligung der Beihilfe - zum Erlass eines die Zahlung unmittelbar auslösenden
Verwaltungsaktes verpflichtet wird. Voraussetzung ist nur, dass - wie hier - der
Umfang der zugesprochenen Geldschuld feststeht oder rein rechnerisch
unzweifelhaft ermittelt werden kann. Aus der Verweisung des § 291 Satz 2 BGB auf
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB ergibt sich die tenorierte, unter dem Antrag des Klägers
liegende Zinshöhe.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Entscheidung
zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

89

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.

90