Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-11-20, Aktenzeichen 1 A 3125/95.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1120.1A3125.95PVL.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Bei der Stadtverwaltung H. gibt es eine am 17. März
1989 ausgefertigte Dienstvereinbarung über die gleitende
Arbeitszeit. Darin ist die Kernarbeitszeit auf die Zeit von
8.30 Uhr bis 12.00 Uhr und für die Wochentage von montags bis
donnerstags zusätzlich auf 13.30 Uhr bis 15.30 Uhr festgesetzt
und weiterhin bestimmt, daß die Mittagszeit mindestens 30
Minuten beträgt. Ziffer 2 der Dienstvereinbarung lautet wie
folgt:

4

Die gleitende Arbeitszeit und ihre Durchführung erfolgen
auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens. Sie darf die
Präsenz der Verwaltung gegenüber dem Bürger nicht
beeinträchtigen. Dienstliche Interessen haben in jedem
Fall Vorrang vor der freien Bestimmung der Arbeitszeit.
Soweit während der Gleitzeit die Anwesenheit einzelner
oder mehrerer MA erforderlich ist (Terminarbeiten,
Teamarbeit, Sonderregelungen bei Publikumssprechzeiten),
sind amtsinterne Regelungen zu treffen.

5

Mit Wirkung vom 3. Januar 1994 wurden die Öffnungszeiten
des Meldeamtes für den Publikumsverkehr dahin geändert, daß
der Meldesaal mittags nicht mehr geschlossen wurde.
Gleichzeitig wurde der Einwohnermeldeabteilung die Aufgabe der
Auskunft zur Orientierung von Bürgern innerhalb der Gebäude
des Rathauskomplexes übertragen. Im sog. Meldesaal der
Stadtverwaltung waren nach Angaben des Antragstellers
seinerzeit planmäßig acht Mitarbeiter und der Leiter des
Sachgebiets Meldewesen beschäftigt, die die publikumsfreie
Zeit zur Erledigung von Vor- und Nachbereitungsarbeiten sowie
als Mittagspause nutzten. Nach Weisung des Funktionsvorgängers
des Beteiligten hatten fortan während der Mittagszeit - nach
näherer Maßgabe einer Absprache unter den Beschäftigten -
mindestens zwei von neun Dienstkräften anwesend zu sein, so
daß ein Teil der Dienstkräfte die sich aus der
Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit ergebenden
Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Inanspruchnahme von
Mittagspausen nicht voll in Anspruch nehmen konnte.

6

Der Antragsteller vertritt die Auffassung, daß die mit der
Neuregelung der Öffnungszeiten des Meldeamtes verbundenen
Maßnahmen des Beteiligten seiner Mitbestimmung unterliegen.
Betroffen seien die Mitbestimmungsrechte aus § 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW. Am 10. Januar 1994 hat
er dieserhalb ein personalvertretungsrechtliches
Beschlußverfahren eingeleitet. Zur Begründung seines
Feststellungsbegehrens hat er geltend gemacht, die sich für
die Beschäftigten des Meldeamtes aus der geänderten
Öffnungszeit des Meldesaales ergebenden Einschränkungen in der
Möglichkeit der Inanspruchnahme einer bis zu 1 1/2 Stunden
dauernden Mittagspause sei durch Ziffer 2 Satz 4 der
Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 nicht gedeckt. Es fehle
im übrigen an einer amtsinternen Regelung der
Pausengestaltung; die Weisung an die Beschäftigten zu eigenen
Absprachen vermöge eine solche Regelung, die eine gleichmäßige
Belastung aller Betroffenen sicherzustellen habe, nicht zu
ersetzen. Zu einer Hebung der Arbeitsleistung der
Beschäftigten führe sowohl die zu erwartende erhöhte
Inanspruchnahme des Meldeamtes in der Mittagszeit als auch die
Übertragung von Auskunftsaufgaben an die Beschäftigten der
Meldestelle. Der Antragsteller hat beantragt,

7

festzustellen, daß die mit der
Änderung der Öffnungszeiten des
Meldesaales verbundene Änderung der
Pausenzeiten und die Übertragung der
Auskunftserteilung auf die
Beschäftigten des Meldesaals seiner
Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 3 Ziff. 5
und Abs. 4 Ziff. 1 LPVG NW
unterliegt.

8

Der Beteiligte hat beantragt,

9

den Antrag abzulehnen.

10

Er sieht die Änderungen in der Möglichkeit der
Inanspruchnahme der Mittagszeit als Pausenzeit für
Beschäftigte der Meldestelle als durch die vorliegende
Dienstvereinbarung gedeckt an und hat vorgetragen, daß es im
Meldeamt Personalreserven gegeben habe, die es zugelassen
hätte, den dort Beschäftigten zusätzliche Auskunftsaufgaben zu
übertragen.

11

Im Termin vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten
übereinstimmend vorgetragen, die Dienstvereinbarung vom 17.
März 1989 sei im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens dahin
geändert worden, daß die Beschäftigten der Meldestelle ihre
Mittagspause fortan zwischen 11.30 Uhr und 14.00 Uhr nehmen
könnten.

12

Durch den angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht
den Antrag als unbegründet abgelehnt und zur Begründung
ausgeführt: Die Einschränkung der gleitenden Arbeitszeit für
die Beschäftigten der Meldestelle enthalte eine Ausgestaltung
der gleitenden Arbeitszeit iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG
NW. Diese sei jedoch durch Ziffer 2 Satz 4 der
Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 gedeckt. Die Vorschrift
ermögliche es dem Dienststellenleiter, in einem Fall wie dem
vorliegenden im Rahmen seines Direktionsrechts
sicherzustellen, daß die für die Aufgabenerfüllung notwendigen
Beschäftigten in der Dienststelle anwesend seien. In welcher
Weise er davon Gebrauch mache, sei seine Sache. Bestehe aus
seiner Sicht kein über das bisher Veranlaßte hinausgehender
Regelungsbedarf, so habe es dabei sein Bewenden. Eine Hebung
der Arbeitsleistung iSv § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW ergebe sich
angesichts des gleichbleibenden Umfangs der Aufgaben der
Meldestelle aus der Änderung der Öffnungszeiten nicht. Daß es
durch die Übertragung von Auskunftsaufgaben zu einer Erhöhung
der Arbeitsleistung komme, sei angesichts des schlichten
Inhalts der Verpflichtung zur Auskunftserteilung
auszuschließen. Etwaige Verzögerungen in der Bearbeitung
anderer Aufgaben der Meldestelle würden durch den Beteiligten
hingenommen.

13

Zur Begründung der von ihm gegen diesen Beschluß
eingelegten Beschwerde macht der Antragsteller geltend:
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe er das ihm
nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW zustehende
Mitbestimmungsrecht bei Abschluß der Dienstvereinbarung vom
17. März 1989 noch nicht ausgeübt. Sachverhaltsgestaltungen,
die seinerzeit noch nicht absehbar gewesen seien, seien durch
die frühere Ausübung seines Mitbestimmungsrechtes nicht
gedeckt. Dies gelte auch für die in Rede stehende Ausweitung
der Sprechzeit des Meldeamtes. Hinsichtlich des rechtlichen
Gesichtspunkts der Hebung der Arbeitsleistung berücksichtige
der angefochtene Beschluß nicht, daß die Beschäftigten der
Meldestelle die publikumsfreie Zeit früher auch für
Arbeitsvorgänge hätten nutzen können, für die die Anwesenheit
betroffener Bürger nicht erforderlich sei und die ohne
Publikumsverkehr einfacher und rascher zu erledigen seien als
während der Öffnungszeiten, in denen sie zufolge des
Publikumsverkehrs unterbrochen werden müßten. Lästige
Unterbrechungen des Arbeitsvorgangs ergäben sich auch aus der
Übertragung der Aufgaben einer Auskunftserteilung an die
Beschäftigten des Meldeamtes. Die Unterbrechungen könnten nur
durch eine gehobene Arbeitsleistung wettgemacht werden. Zur
Rechtfertigung dessen könne nicht auf einen Rückgang der vom
Personal der Meldestelle zu bearbeitenden Meldefälle
abgestellt werden, da die tatsächliche Personalausstattung der
Meldestelle von der im Stellenplan vorgesehenen erheblich
abweiche.

14

Der Antragsteller beantragt,

15

unter Abänderung des angefochtenen
Beschlusses festzustellen, daß die mit
der Änderung der Öffnungszeiten des
Meldesaales verbundene Änderung der
Pausenzeiten und die Übertragung der
Auskunftserteilung auf die
Beschäftigten des Meldesaales seiner
Mitbestimmung unterliegt.

16

Der Beteiligte tritt dem angefochtenen Beschluß bei und
beantragt,

17

die Beschwerde zurückzuweisen.

18

Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer
Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden
erklärt.

19

Wegen des Vortrags der Beteiligten im einzelnen und des
Sachverhaltes im übrigen wird auf die Gerichtsakte Bezug
genommen.

20

II.

21

Wegen des Einverständnisses der Beteiligten kann der
Fachsenat über die Beschwerde gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW
iVm §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG ohne mündliche
Verhandlung entscheiden.

22

Die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat
den in erster Instanz gestellten Antrag, der ungeachtet des
Verzichts auf die Benennung von Mitbestimmungstatbeständen mit
der Beschwerde sinngemäß weiterverfolgt wird, zu Recht als
unbegründet abgelehnt.

23

Ein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG
NW steht dem Antragsteller nicht zu, weil die mit der Änderung
der Öffnungszeiten des Meldeamtes verbundene Änderung der
Pausenzeiten der dort Beschäftigten durch die zwischen den
Beteiligten abgeschlossene, nach dem übereinstimmenden Vortrag
der Beteiligten im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens für
den Personenkreis der im Meldeamt tätigen Beschäftigten
geänderte Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 gedeckt ist.
Dies reicht für eine Verneinung der
Mitbestimmungspflichtigkeit der im Zusammenhang mit der
Änderung der Öffnungszeit des Meldeamts einhergehenden
Änderung der Pausenzeiten der dort Beschäftigten aus. Auf die
Frage, ob ein dem Antragsteller nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
LPVG NW zustehendes Mitbestimmungsrecht durch Abschluß der
Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 oder möglicherweise
zwischenzeitlich auch durch die einvernehmlich vorgenommene
Änderung dieser Dienstvereinbarung "verbraucht" sei, kommt es
nicht an. Die Handlungsform der Mitwirkung des Personalrats
bei Abschluß einer Dienstvereinbarung, wie sie in § 7 Abs. 1
Satz 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im
Lande Nordrhein-Westfalen (ArbZV) vom 28. Dezember 1986 mit
späteren Änderungen (SGVNW 20302) für den Beamtenbereich bei
Einführung der gleitenden Arbeitszeit ausdrücklich
vorgeschrieben ist, unterscheidet sich von anderen Formen der
Ausübung des Mitbestimmungsrechtes des Personalrats dadurch,
daß sie zur Entstehung objektiven Rechts führt (vgl. hierzu
etwa Fischer/Goeres, GKÖD, Anm. Rdn. 4 und 4 a zu § 73 BPersVG
und den Beschluß des Fachsenats vom 27. Januar 1995 - 1 A
3556/92.PVL -, PersR S. 383). Ist durch Abschluß einer
Dienstvereinbarung die gleitende Arbeitszeit unter Beachtung
des Mitbestimmungsrechts des Personalrats aus § 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 LPVG NW eingeführt worden, so hat es damit
insoweit, als es um die bloße Anwendung der Dienstvereinbarung
geht, sein Bewenden; die Frage nach einer "Ausgestaltung" der
gleitenden Arbeitszeit iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW
und damit nach einem "Verbrauch" dieses Mitbestimmungsrechts
durch Abschluß der Dienstvereinbarung stellt sich nicht mehr.
Demgemäß kommt es entgegen der Auffassung des Antragstellers
nicht darauf an, ob für ihn im Zeitpunkt seiner Beteiligung
bei Abschluß der Dienstvereinbarung später eintretende
Änderungen der Verhältnisse - hier in Gestalt der Ausweitung
der Sprechzeiten des Meldeamtes - vorhersehbar waren, woraus
sich dann ergeben soll, daß ein bisher nicht vollständig
ausgeübtes Mitbestimmungsrecht noch muß ausgeübt werden
können. Für normative Regelungen, wie eine Dienstvereinbarung
sie enthält, ist es geradezu kennzeichnend, daß sie Geltung
auch für sich ändernde Sachverhalte beanspruchen. Angesichts
dessen stellt sich im Hinblick auf den
Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW
allein die Frage, ob die Folgen, die sich aus der als solche
nicht mitbestimmungspflichtigen Änderung der Öffnungszeiten
des Meldesaals für die dort Beschäftigten konkret ergeben
haben, mit der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 vereinbar
waren. Dies aber war, wie im angefochtenen Beschluß zutreffend
ausgeführt worden ist, der Fall.

24

Ebenso wie die in § 7 a Abs. 1 Satz 6 und Abs. 2 ArbZV
enthaltenen Vorschriften, welche nur für Beamte gelten und im
Gemeindebereich gemäß Absatz 9 von § 7 a ArbZV auch für Beamte
nicht zwingend sind, sind die allgemeinen Grundsätze unter
Ziff. 2 der Dienstvereinbarung vom 17. März 1989 ohne Bezug
auf bestimmte Sachverhaltsgestaltungen dazu bestimmt, die
Präsenz der Verwaltung gegenüber dem Bürger sicherzustellen.
Zu den Mitteln, die der Dienststellenleitung hierbei zur
Verfügung stehen, gehört die in Satz 4 vorgesehene
Regelungsbefugnis, welche sich erklärtermaßen insbesondere auf
Sonderregelungen bei Publikumssprechzeiten bezieht. Von dieser
Regelungsbefugnis hat der Funktionsvorgänger des Beteiligten
in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht, indem er
sich darauf beschränkt hat, für die Mittagszeit die Zahl der
im Meldeamt mindestens dienstbereiten Beschäftigten
festzulegen und die Betroffenen auf eine unter ihnen zu
vereinbarende einvernehmliche Regelung zu verweisen. Von
seiner Regelungsbefugnis hat er damit in besonders schonender
Weise Gebrauch gemacht. Der vom Verwaltungsgericht zum
Ausdruck gebrachten Auffassung, die Ausfüllung des hierdurch
vorgegebenen Rahmens könne auch tatsächlich durch Absprache
unter den Beschäftigten bewältigt werden, ist die Beschwerde
nicht entgegengetreten. Im übrigen würden etwaige
Unzuträglichkeiten nur dazu führen, daß der Beteiligte
weitergehende Regelung treffen müßte; ein Mitbestimmungsrecht
des Antragstellers, wie dieser es im vorliegenden Verfahren
festgestellt wissen will, ergäbe sich daraus nicht.

25

Beizutreten ist dem angefochtenen Beschluß auch darin, daß
dem Antragsteller auch auf der Grundlage des § 72 Abs. 3 Nr. 5
- erste Alternative - LPVG NW ein Mitbestimmungsrecht nicht
zusteht. Insofern ist klarzustellen, daß zwei verschiedene
Maßnahmen zu beurteilen sind. Zum einen geht es, wie sich
insbesondere aus der Beschwerdebegründung des Antragstellers
ergibt, um die Änderung der Öffnungszeiten des Meldeamtes als
solche - also nicht um die damit verbundene Änderung von
Pausenzeiten - und zum anderen um die Übertragung der
Auskunftserteilung an die Beschäftigten des Meldeamtes. Weder
für die eine noch für die andere Maßnahme läßt sich
feststellen, daß es sich dabei um eine solche "zur Hebung der
Arbeitsleistung" iSv § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NW handelt.

26

Für diesen nach Auffassung des Antragstellers vorliegenden
Tatbestand kommt es nach ständiger Rechtsprechung der
Verwaltungsgerichte darauf an, daß eine Maßnahme darauf
abzielt, das Arbeitsergebnis einzelner oder mehrerer
Beschäftigter zu erhöhen. Nach dem Beschluß des
Bundesverwaltungsgerichts vom 10. März 1992 - 6 P 12.91 -
(Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24) ist dieses Erfordernis
bereits dann erfüllt, wenn unbeschadet sonstiger einer
Maßnahme zugrundeliegender Absichten mit ihr die Hebung der
Arbeitsleistung zwangsläufig und für die Betroffenen
unausweichlich verbunden ist. Mit weiterem Beschluß vom 20.
Juli 1995 - 6 P 8.94 - (Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 34) hat
das Bundesverwaltungsgericht den Sinn und Zweck des im
Beschluß vom 10. März 1992 vorgenommenen Rückgriffs auf die
"Zwangsläufigkeit" und "Unausweichlichkeit" einer
Mehrbelastung dahin klargestellt, daß diese Merkmale (nur)
dazu dienen, um auch dann, wenn andere Zwecke der Maßnahme
benannt werden, von den objektiven Gegebenheiten entweder auf
eine in Wirklichkeit im Vordergrund stehende Hebung der
Arbeitsleistung schließen zu können oder aber darauf, daß die
Maßnahme objektiv und eindeutig mindestens gleichrangig auf
eine solche Hebung angelegt ist.

27

Aus dieser Klarstellung, die nach Auffassung des Senates
dem Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts des Personalrats
bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung entspricht,
folgt, daß wie bisher in der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung weiterhin auf den Zweck von Maßnahmen des
Dienststellenleiters und nicht auf damit zwar verbundene, aber
nicht erkennbar beabsichtigte Folgen abzustellen ist. Für die
Maßnahme des Beteiligten, die Öffnungszeiten des Meldeamtes zu
ändern, scheidet damit die Möglichkeit von vornherein aus, sie
als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung zu bewerten. Der
Zweck der Maßnahme liegt sowohl objektiv als auch nach dem
übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten in der
Verbesserung der Erreichbarkeit des Meldeamtes für den auf die
Inanspruchnahme gerade dieses Amtes besonders angewiesenen
Bürger. Etwaige Auswirkungen dahin, daß die Arbeitsbelastung
der Beschäftigten des Meldeamtes sich erhöht, treten dahinter
so weit zurück, daß sich nicht sagen läßt, die Maßnahme der
Verlängerung der Öffnungszeit des Meldeamtes ziele auf eine
Hebung der Arbeitsleistung der dort Beschäftigten ab.
Entsprechendes hat der Fachsenat früher bereits für einen
vergleichbaren Sachverhalt mit Beschluß vom 4. Oktober 1990
- CL 31/89 - entschieden.

28

Hinsichtlich der Maßnahme "Übertragung der
Auskunftserteilung an die Beschäftigten des Meldesaals" hat
der Antragsteller in der Antragsschrift selbst vorgetragen,
sie beruhe darauf, daß die in der Auskunft bislang tätige
Mitarbeiterin langfristig erkrankt sei und eine Ersatzkraft
nicht gestellt werden könne. Geht man hiervon aus, so fehlt es
an einer zureichenden Grundlage für die Annahme, die Maßnahme
ziele darauf ab, die Arbeitsleistung der in der Meldestelle
tätigen Beschäftigten zu erhöhen. Nach Lage der Akten ist
freilich zu erwägen, daß der Beteiligte zwischenzeitlich
möglicherweise auf Dauer davon absieht, eine besondere
Auskunft innerhalb der Gebäude des Rathauskomplexes
vorzuhalten; andernfalls wäre zu erwarten gewesen, daß die
Beteiligten auf eine seit Anfang 1994 eingetretene Änderung
des Sachverhaltes hingewiesen hätten. Geht man demgemäß davon
aus, daß die Übertragung der Auskunftsaufgaben auf die
Beschäftigten der Meldestelle auf Dauer erfolgt ist, so
rechtfertigt sich die Nichtbeteiligung des Antragstellers bei
einer derartigen Maßnahme des Beteiligten wenn nicht bereits
aus dem Gesichtspunkt der Geringfügigkeit einer etwaigen
Mehrbelastung der ohnehin mit Publikumsverkehr besonders
befaßten Mitarbeiter des Meldeamtes, dann jedenfalls aus der
vom Beteiligten in der Antragserwiderung vorgetragenen
Erwägung, im Meldeamt seien durch rückläufige Fallzahlen und
aus anderen zu einer Minderung der Belastung führenden Gründen
Personalreserven vorhanden gewesen. Die Richtigkeit dieses
Vortrags hat der Antragsteller in der Beschwerdebegründung
selbst eingeräumt. Die Absicht eines Dienststellenleiters,
durch Zuweisung neuer Aufgaben - vorliegend noch in einem
bemerkenswert geringen Umfang - vorhandene Personalreserven
auszuschöpfen, zielt nicht auf eine Hebung der Arbeitsleistung
(vgl. hierzu die Hinweise auf die weitgehend unveröffentlichte
Rechtsprechung des Fachsenats bei Cecior/Dietz/Vallendar, Das
Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Rdn. 325 zu §
72 LPVG NW). Unerheblich ist demgegenüber der Vortrag des
Antragstellers, wonach die im Stellenplan für die Meldestelle
vorgesehenen Stellen nicht im vollen Umfang besetzt sind. Die
Nichtbesetzung vorhandener Stellen ist ihrer Art nach
normalerweise ein vorübergehender Zustand, der nicht geeignet
ist, der Zuweisung neuer Aufgaben an eine Organisationseinheit
die Qualität einer auf Hebung der Arbeitsleistung abzielenden
Maßnahme zu verleihen. Für den Fall, daß für die Meldestelle
vorgesehene Stellen gezielt und langfristig unbesetzt bleiben,
könnte allenfalls erwogen werden, daß darin eine Maßnahme zur
Hebung der Arbeitsleistung läge. Auf diese Fragestellung
erstreckt sich indessen der vorliegende Feststellungsantrag
des Antragstellers nicht.

29

Eine Kostenentscheidung entfällt im
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.

30

Für eine Zulassung der Rechtsbeschwerde fehlt es an den
gesetzlichen Voraussetzungen.

31