Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-08-23, Aktenzeichen 4 A 159/11
ECLI:DE:VGHALLE:2012:0823.4A159.11.0A

Tatbestand

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Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Schmutzwasserherstellungsbeitrag.

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Sie sind Miteigentümer der Flurstücke 321 und 322 der Flur 11 in der Gemarkung A-Stadt, die eine Größe von 204 m² und 30 m² aufweisen. Die Grundstücke sind unbebaut und grenzen rückwärtig an das Flurstück 69, das durch die {A.} erschlossen wird, in der der Beklagte einen Schmutzwassersammler verlegt hat und das sich ebenfalls im Eigentum der Kläger befindet und mit einem Wohnhaus bebaut ist. Die {A.} verläuft in Nord-Südrichtung. In nördlicher Richtung setzt sich straßennahe Bebauung fort. In südlicher Richtung folgen auf der Anbauseite der Kläger einige unbebaute Grundstücke, bevor sich im Abstand von ca. 60 m eine weitere Bebauung befindet. Etwa parallel zur {A.} verläuft östlich die {B.} Straße, die straßennah bebaut ist. Die rückwärtigen, zum Teil mit Nebenanlagen bebauten Bereiche dienen im Wesentlichen als Hausgärten.

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Mit Bescheid vom 09. Juli 2010 zog der Beklagte die Kläger für die Flurstücke 321 und 322 zu einem Schmutzwasserherstellungsbeitrag in Höhe von 491,40 Euro heran. dabei legte er deren Grundstücksfläche sowie einen Vollgeschossfaktor von 1,0 für ein Vollgeschoss sowie einen Beitragssatz von 2,10 Euro/m² zugrunde.

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Mit dem dagegen erhobenen Widerspruch machten die Kläger geltend, dass es sich bei den Grundstücken um Hinterliegergrundstücke ohne öffentliche Zuwegung handele, die als Grünland genutzt würden. Zudem legten sie eine Auskunft der Stadt Sangerhausen vor, wonach sich die Flurstücke im Außenbereich befänden.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 07. Juni 2011 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Dass es sich bei den Grundstücken um Hinterliegergrundstücke handele, stehe der Beitragspflicht nicht entgegen, da das an die Straße angrenzende und durch den Schmutzwasserkanal erschlossene Grundstück ebenfalls in ihrem Eigentum stehe, so dass ein Anschluss der Grundstücke an den Kanal in der Hand der Kläger liege.

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Die Kläger haben am 23. Juni 2011 Klage erhoben. Sie machen geltend, dass die Tiefenbegrenzungsregelung mangels Orientierung an der ortsüblichen Bebauungstiefe unwirksam sei, was die Unwirksamkeit der Beitragssatzung zur Folge habe.

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Sie beantragen,

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den Bescheid des Beklagten vom 09. Juli 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 07. Juni 2011 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend: Die Tiefenbegrenzungsregelung sei wirksam. Sie stelle eine pauschale Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich dar. Im Hinblick darauf seien nur die Grundstücke in den Blick zu nehmen, die vom Innenbereich in den Außenbereich übergehen. Die durchschnittliche Tiefe derartiger Grundstücke in den für das Verbandsgebiet als repräsentativ zugrunde gelegten Ortschaften der Stadt {C.} betrage ca. 105 m, weshalb die satzungsmäßige Tiefenbegrenzung von 50 m gerechtfertigt sei. Auf die Frage, in welcher Tiefe die bauliche Nutzbarkeit der Grundstücke ende, komme es nicht an. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass sich auch bei Grundstücken, die in den Außenbereich übergehen, im Anschluss an die letzte Bebauung Flächen befänden, die zwar dem Außenbereich zuzuordnen sein mögen, aber durch die Nutzung etwa als Garten ebenfalls durch die öffentliche Einrichtung bevorteilt würden. Insoweit bestehe kein Unterschied zu Grundstücken, die sich vollständig im Innenbereich befänden, aber ebenfalls nicht vollständig überbaubar seien. Jedenfalls ließe die Unwirksamkeit der Tiefenbegrenzungsregelung die Wirksamkeit der Satzung im Übrigen unberührt. Sie sei zum einen kein notwendiger Mindestbestandteil. Es spreche auch nichts für einen mutmaßlichen Willen des Satzungsgebers, im Falle der Unwirksamkeit der Tiefenbegrenzungsregelung die Unwirksamkeit der gesamten Beitragssatzung anzunehmen. Die Tiefenbegrenzungsregelung betreffe lediglich die Fälle der Abgrenzung von Innenbereich und Außenbereich und daher nur einen Bruchteil der Fälle der Beitragsveranlagung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg.

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Der angefochtene Beitragsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Er kann nicht auf die Abwasserbeseitigungsabgabensatzung des Beklagten vom 07. Dezember 2010 (ABAS 2010) gestützt werden, da diese in ihrem beitragsrechtlichen Teil betreffend die öffentliche Einrichtung „Gebührengebiet I“ unwirksam ist. Andere satzungsrechtliche Grundlagen, die den mit dem angegriffenen Bescheid geltend gemachten Beitragsanspruch rechtfertigen können, bestehen ebenfalls nicht, da auch das vorangegangene Satzungsrecht des Beklagten in Bezug auf die Beitragserhebung nichtig ist (OVG LSA, Urteil vom 05. Mai 2011 – 4 L 175/09 – Juris).

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Die ABAS 2010 ist in ihrem beitragsrechtlichen Teil betreffend die öffentliche Einrichtung „Gebührengebiet I“ unwirksam, weil die in § 4 Abs. 4 Nr. 4 Halbsatz 2 getroffene Tiefenbegrenzungsregelung unwirksam ist (I.) und dies die Gesamtunwirksamkeit des beitragsrechtlichen Teils der ABAS 2010 in Bezug auf die öffentliche Einrichtung „Gebührengebiet I“ nach sich zieht (II.).

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I. § 4 Abs. 4 Nr. 4 Halbsatz 2 ABAS 2010 bestimmt, dass maßgebliche Grundstücksfläche für Grundstücke in Ortsrandlagen, wo die Grenze des Innenbereichs zum Außenbereich verläuft, die Fläche ist zwischen der jeweiligen Straßengrenze und einer Linie, die in gleichmäßigem Abstand von 50 m dazu verläuft.

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Diese Regelung hat den Zweck, das (beitragsrechtlich) bevorteilte Bauland vom (beitragsrechtlich) nicht bevorteilten Außenbereich typisierend abzugrenzen und lässt sich dabei von der Vermutung leiten, dass die vom Innenbereich in den Außenbereich hineinragenden Grundstücke ab einer bestimmten Grundstückstiefe dem Außenbereich zuzurechnen und deshalb baulich nicht mehr nutzbar sind. Eine derartige typisierende Regelung ist grundsätzlich zulässig. Sie soll im Interesse der Rechtssicherheit und Verwaltungspraktikabilität ausschließen, dass für konkrete Einzelfälle überprüft wird, in welchem Maß ein Grundstück bebaut werden darf (OVG LSA, Beschluss vom 10. März 2006 – 4 L 250/05 – Juris Rn 4 f.).

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Es versteht sich allerdings von selbst, dass die Tiefenbegrenzungslinie nicht willkürlich gewählt werden darf. Sie muss vielmehr der Regelung in § 6 Abs. 5 Satz 1 KAG LSA Rechnung tragen, wonach Beiträge nach Vorteilen zu bemessen sind. Da – bei der Verwendung des Vollgeschossmaßstabs, wie hier – Anknüpfungspunkt für den beitragsrechtlichen Vorteil die baulich nutzbare Grundstücksfläche ist, muss die konkrete Ausgestaltung der Tiefenbegrenzungsregelung zur Abgrenzung der baulich nutzbaren Flächen in den konkreten örtlichen Verhältnissen ihren Widerhall finden (zur Tiefenbegrenzung im Innenbereich OVG LSA, Urteil vom 23. August 2001 – 1 L 134/01 – Juris Rn 29, Urteil vom 07. September 2000 – 1 K 14/00 – Juris). Das ist dann der Fall, wenn die Grundstücke im Gebiet der abzurechnenden öffentlichen Einrichtung, die teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen, typischerweise bis zu der gewählten Tiefenbegrenzungslinie im Innenbereich liegen.

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Dagegen kommt es nicht darauf an, welche Tiefe diese Grundstücke aufweisen. Soweit in der vom Beklagten in Bezug genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dessau-Roßlau vom 24. Juni 2008 (3 A 465/05 DE) ohne Begründung unter Bezugnahme auf Entscheidungen des OVG Münster und des VGH München im unbeplanten die ortsübliche Tiefe der Baugrundstücke als maßgeblich erachtet wurde, ist dem aus vorgenannten Gründen nicht zu folgen. Die Tiefe der Baugrundstücke, die teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen, sagt über deren bauliche Nutzbarkeit nämlich nichts aus.

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Im Hinblick darauf ist die vom Beklagten vorgelegte Liste über die tatsächliche Tiefe repräsentativ ausgewählter Grundstücke, die teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen, nicht geeignet, die gewählte Tiefenbegrenzungslinie von 50 m zu rechtfertigen.

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Auch mit dem vom Beklagte vorgelegten Kartenmaterial für als repräsentativ für das Gebührengebiet I ausgewählte fünf Ortslagen lässt sich die in § 4 Abs. 4 Nr. 4 Halbsatz 2 ABAS 2010 festgelegte Tiefenbegrenzungslinie von 50 m nicht rechtfertigen. Im Hinblick darauf, dass die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich grundsätzlich am letzten Baukörper verläuft (BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2005 – BVerwG 4 B 3.05 – Juris Rn 7; OVG LSA, Beschluss vom 19. Juni 2012 – 2 L 132/11 – Juris Rn 6), ergibt sich unter Zugrundelegung der in den vorgelegten Karten eingezeichneten Bebauung, dass hinsichtlich der Grundstücke, die teilweise im Innen- und teilweise im Außenbereich liegen, die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich nicht typischerweise im Abstand von 50 m zur Straße verläuft, sondern vielmehr regelmäßig einen deutlich geringeren Abstand zur Straße aufweist.

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Dass sich bei Grundstücken, die in den Außenbereich übergehen, im Anschluss an die letzte Bebauung auch Flächen befinden, die – im Außenbereich gelegen – etwa als Garten genutzt werden und insoweit der Hauptnutzung dienen, rechtfertigt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht, diese Flächen im Rahmen der Ermittlung der Tiefenbegrenzungslinie zu berücksichtigen. Der abzugeltende beitragsrechtliche Vorteil knüpft wie der vom Beklagten gewählte Verteilungsmaßstab (Vollgeschossmaßstab) an die bauliche Nutzbarkeit des Grundstücks an (vgl. § 3 Abs. 1 ABAS 2010). Die Tiefenbegrenzungsregelung dient dabei – wie bereits dargelegt – der Ermittlung der im Bauland liegenden und daher beitragsrechtlich bevorteilten Fläche. Da Außenbereichsflächen – anders als Innenbereichsflächen – baulich nicht nutzbar sind, ist es dem Satzungsgeber verwehrt, die Tiefenbegrenzungsregelung nicht an der baulichen Nutzbarkeit der Grundstücke zu orientieren, sondern dem Außenbereich zuzuordnende Flächen einzubeziehen. Dies begründet, anders als der Beklagte meint, keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Vergleich zu Grundstücken, die sich vollständig im unbeplanten Innenbereich befinden, da diese – anders als die im Außenbereich gelegenen Flächen – in vollem Umfang Bauland (und daher beitragsrechtlich bevorteilt), wenn auch nicht vollständig überbaubar, sind. Auch aus der vom Beklagten in Bezug genommenen Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Tiefenbegrenzung im unbeplanten Innenbereich im Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 01. September 2004 – BVerwG 9 C 15.03 – Juris) lässt sich nichts dafür gewinnen, dass Außenbereichsflächen, die sich an Innenbereichsflächen anschließen, bei der Festlegung einer Tiefenbegrenzungslinie als beitragsrechtlich bevorteilte Flächen Berücksichtigung finden dürfen. Im Übrigen widerspricht es dem Zweck der pauschalen Abgrenzung von Innen- und Außenbereich, die Tiefenbegrenzungsregelung nicht an der baurechtlichen Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich zu orientieren.

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Findet vor diesem Hintergrund die gewählte Tiefenbegrenzungslinie von 50 m in den örtlichen Verhältnissen im Gebührengebiet I nicht ihren Widerhall, hat der Beklagte das ihm im Rahmen der Umsetzung des § 6 Abs. 5 Satz 1 KAG LSA bei der Festlegung von Maßstabsregelungen zustehende Ermessen überschritten mit der Folge der Unwirksamkeit der betreffenden Satzungsregelung.

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II. Die Unwirksamkeit der Tiefenbegrenzungsregelung in § 4 Abs. 4 Nr. 4 Halbsatz 2 ABAS 2010 hat die Unwirksamkeit der beitragsrechtlichen Regelungen der Satzung betreffend das Gebührengebiet I zur Folge. Die Ungültigkeit eines Teils einer kommunalen Satzungsbestimmung führt nur dann nicht zu ihrer Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Teile auch ohne den ungültigen Teil sinnvoll bleiben (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wären (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers).

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Der Beklagte weist zwar zutreffend darauf hin, dass eine Tiefenbegrenzungsregelung in einer Beitragssatzung nicht notwendig vorhanden sein muss. Auch wenn die Satzung des Beklagten im Falle der Unwirksamkeit des § 4 Abs. 4 Nr. 4 Halbsatzes 2 keine ausdrückliche Regelung für Grundstücke, die teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen, enthielte, ließe sich zudem wohl aus der Gesamtschau der sonstigen Regelungen entnehmen, dass in einem derartigen Fall lediglich der Teil des Grundstücks als beitragsrechtlich bevorteilt zugrunde zu legen ist, der im Innenbereich liegt, sodass die Satzung im Übrigen wohl auch sinnvoll bliebe.

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Es ist jedoch nicht mit Sicherheit anzunehmen, dass der Beklagte im Falle des Wissens um die Unwirksamkeit der gewählten Tiefenbegrenzungsregelung die Satzung ohne eine solche erlassen hätte. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass ohne eine Tiefenbegrenzungsregelung bei jedem Grundstück im Gebiet der öffentlichen Einrichtung des Beklagten, das im Übergangsbereich vom unbeplanten Innen- zum Außenbereich liegt, eine konkrete Abgrenzung von Innenbereichs- und Außenbereichsflächen vorgenommen werden müsste. Im Hinblick auf die Größe des Abrechnungsgebiets (Gebührengebiet I), zu dem u.a. die Stadt Allstedt mit 14 Ortschaften und die Stadt Sangerhausen mit 11 Ortschaften gehören, würde eine solche grundstücksbezogene Einzelbeurteilung einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeuten. Zudem ließe eine einzelfallbezogene Flächenabgrenzung eine erhebliche Zahl von Streitigkeiten mit den Grundstücksinhabern um die genau festzulegende Grenze zwischen Innenbereichs- und Außenbereichsflächen erwarten. Im Hinblick darauf lässt sich ein hypothetischer Wille des Satzungsgebers, dass er die beitragsrechtlichen Regelungen betreffend das Gebührengebiet I der ABAS 2010 ohne eine Tiefenbegrenzungsregelung für Grundstücke, die teilweise im Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegen, erlassen hätte, nicht hinreichend sicher annehmen. Dem steht nicht entgegen, dass nach dem Vorbringen des Beklagten die von der Tiefenbegrenzungsregelung betroffenen Fälle nur einen Bruchteil der gesamten der Beitragsveranlagung unterliegenden Grundstücke erfassen. Denn der – vom Beklagten nicht näher benannte – Bruchteil umfasst im Hinblick auf die Größe des Abrechnungsgebiets jedenfalls mehrere hundert Fälle, wenn nicht mehr. Vor diesem Hintergrund erscheint nicht fernliegend, dass der Satzungsgeber eine Tiefenbegrenzungsregelung mit einer geringeren Tiefenbegrenzungslinie, die in den örtlichen Verhältnissen ihren Widerhall findet, erlassen hätte (vgl. auch OVG LSA, Urteil vom 21. Februar 2012 – 4 L 98/10 – Juris Rn 25; OVG Weimar, Urteil vom 18. Dezember 2000 – 4 N 472/00 – Juris Rn 126; OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 26. September 2002 – 2 D 9/02.NR – Juris Rn 58).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.