Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-07-04, Aktenzeichen 8 E 10238/18
ECLI:DE:OVGRLP:2018:0704.8E10238.18.00

Diese Entscheidung zitiert

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Trier vom 9. Februar 2018 wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Gründe

I.

1

Der Beschwerdeführer, ein in Rheinland-Pfalz anerkannter Natur- und Umweltschutzverband, begehrt die Beiladung im Verfahren der Verbandsgemeinde auf Verpflichtung zur Genehmigung der 11. Änderung des Flächennutzungsplans der Verbandsgemeinde „Sachlicher Teilflächennutzungsplan Windkraft“.

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Die Kreisverwaltung hatte die Genehmigung mit der Begründung abgelehnt, die Flächennutzungsplanänderung sei sowohl formell – wegen fehlerhafter Offenlagebekanntmachung (§ 3 Abs. 2 BauGB) – als auch materiell rechtswidrig; in letzterer Hinsicht verstoße der Flächennutzungsplan gegen Ziele des Regionalen Raumordnungsplans und sei unzureichend an den erteilten Zielabweichungsbescheid angepasst (§ 1 Abs. 4 BauGB); ferner verstoße der Flächennutzungsplan gegen § 1 Abs. 3 BauGB, weil die Errichtung von Windenergieanlagen in den vorgesehenen Vorrangflächen wegen Unvereinbarkeit mit der Verordnung zum Landschaftsschutzgebiet „M. von S. bis K.“ nicht realisierbar sei.

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Seinen Antrag auf Beiladung zu diesem Verfahren begründete der Beschwerdeführer im Wesentlichen damit, dass von diesem Verfahren seine schutzwürdigen Interessen als Umweltverband berührt würden und es prozessökonomisch sinnvoll sei, wenn das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidungsfindung auch die von ihm gegenüber der Planung geltend gemachten Genehmigungshindernisse einbeziehe. Die Klägerin ist dem mit dem Argument entgegengetreten, der Umweltverband werde durch die im Prozess allein im Streit stehende Genehmigungsentscheidung nach § 6 BauGB nicht unmittelbar in seinen Wahrnehmungszuständigkeiten betroffen. Der Beklagte hält die Beiladung nicht für veranlasst, weil sie nur dazu führe, dass der bislang beschränkte Streitstoff (Offenlagebekanntmachung, Anpassungsgebot und Landschaftsschutzverordnung) um die von dem Umweltverband in erster Linie geltend gemachten artenschutzrechtlichen Bedenken gegen die Vorrangflächenplanung erweitert werde.

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Das Verwaltungsgericht hat die Beiladung im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, dass es nicht interessengerecht sei, einen Umweltverband im Streit um die Flächennutzungsplangenehmigung beizuladen, obwohl der Verband von einer Klage gegen die später erteilte Genehmigung aufgrund des Zweitklageverbots gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG ausgeschlossen sei. Im Übrigen bleibe dem Verband unbenommen, später gegen den Flächennutzungsplan Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht zu erheben.

II.

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Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegte Beschwerde ist zulässig. Sie ist insbesondere gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthaft, weil das Gesetz für die Ablehnung einer Beiladung keinen Rechtsmittelausschluss vorsieht (§ 65 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Die Beschwerde ist auch innerhalb der Frist nach § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO erhoben worden.

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In der Sache ist die Beschwerde indes nicht begründet.

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Auch der Senat ist der Auffassung, dass die Beiladung des Beschwerdeführers hier nicht in Betracht kommt.

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1. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, liegen die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO nicht vor.

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Danach ist die Beiladung eines Dritten nur notwendig, wenn dieser an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, dass die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies setzt voraus, dass die begehrte Sachentscheidung nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig und unmittelbar in Rechte des Dritten eingegriffen wird, das heißt, seine Rechte gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2007 – 6 VR 5.07 –, NVwZ 2007, 1207 und juris, Rn. 6). Diese Voraussetzung ist bei dem Beschwerdeführer nicht erfüllt, was von ihm selbst auch nicht bestritten wird.

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2. Die einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO scheidet ebenfalls aus.

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Nach dieser Vorschrift kann das Gericht andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind, weil auch der Senat die begehrte Beiladung im vorliegenden Rechtsstreit für nicht sachgerecht hält.

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a) Rechtliche Interessen eines Dritten sind i.S.v. § 65 Abs. 1 VwGO berührt, wenn die Möglichkeit besteht, dass sich dessen Rechtsposition durch das Unterliegen einer der Parteien im Klageverfahren verbessern oder verschlechtern könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. November 1998 – 11 A 50.97 –, NVwZ-RR 1999, 276 und juris, Rn. 6). Umweltverbände verfügen nicht über materielle Rechte und können deshalb auch keine materiell-rechtlichen Interessen geltend machen. Ihnen sind jedoch in Form von Beteiligungsrechten im Verwaltungsverfahren und insbesondere durch Verbandsklagebefugnisse im gerichtlichen Verfahren Wahrnehmungszuständigkeiten zuerkannt, die ebenfalls eine Beiladung rechtfertigen können (so: HambOVG, Beschluss vom 9. Februar 2009 – 5 E 4/08.B –, UPR 2009, 195 und juris, Rn. 4; OVG Nds., Beschluss vom 4. Juli 2016 – 4 KN 77/16 –, DVBl. 2016, 1202 und juris, Rn. 6; HessVGH, Beschluss vom 12. Dezember 2017 – 9 E 2052/17 –, juris, Rn. 10).

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Im vorliegenden Fall ergibt sich eine Verbandsklagebefugnis des Beschwerdeführers nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz zunächst nur gegen Flächennutzungspläne (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7, § 35 Abs. 1 und Anlage 5 Nr. 1.8 UVPG). Gegen die hier allein im Streit stehende Entscheidung über die Genehmigung des Flächennutzungsplans gemäß § 6 BauGB kommt die Anwendung von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG hingegen nicht in Betracht, weil es sich insofern nicht um eine „Entscheidung über die Annahme von Plänen“ handelt, für die eine Pflicht zur Strategischen Umweltprüfung bestehen kann, wie dies in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG verlangt wird. Möglicherweise ergibt sich insofern jedoch eine Verbandsklagebefugnis und damit eine Wahrnehmungszuständigkeit aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG, weil die Genehmigung nach § 6 BauGB als „Verwaltungsakt über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5“ aufzufassen ist.

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Aber selbst wenn man jedenfalls die – mittelbare – Berührung der Wahrnehmungszuständigkeit des Umweltverbands hinsichtlich des Flächennutzungsplans genügen lassen wollte, ist eine Beiladung des Verbands im vorliegenden Rechtsstreit nach Auffassung des Senats nicht sachdienlich und vom Verwaltungsgericht deshalb zu Recht abgelehnt worden.

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b) Bei der Frage, ob eine einfache Beiladung erfolgen soll, hat der Senat als Beschwerdegericht eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, ist also nicht auf eine bloße Kontrolle der Ermessensentscheidung des Verwaltungsgerichts beschränkt (vgl. HessVGH, Beschluss vom 12. Dezember 2017, a.a.O., juris, Rn. 7; VGH BW, Beschluss vom 8. November 1976 – X 1537/76 –, NJW 1977, 1308 [LS 2]; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 65 Rn. 38; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65, Rn. 169).

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Die einfache Beiladung dient dem Zweck, Dritten die Möglichkeit zu verschaffen, ihre schutzwürdigen Interessen im gerichtlichen Verfahren zu wahren; darüber hinaus aber auch, ihnen gegenüber die Rechtskraftwirkung (§ 121 VwGO) der gerichtlichen Entscheidung herbeizuführen und dadurch möglichen Folgeprozessen zum selben Streitgegenstand vorzubeugen (vgl. HessVGH, a.a.O., juris, Rn. 8; Kopp/Schenke, a.a.O., § 65 Rn. 7).

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Der Beschwerdeführer strebt mit der Beiladung die Möglichkeit an, im Rahmen der Verpflichtungsklage auf Genehmigung des Teilflächennutzungsplans Windkraft neben dem bisherigen Streitstoff des Verfahrens noch weitere Gesichtspunkte geltend zu machen, die aus seiner Sicht über die vom Beklagten im Ablehnungsbescheid angeführten Gründe hinaus zusätzlich für die Rechtswidrigkeit der Vorrangflächenplanung sprechen. Diese Erweiterung des Streitstoffs ist hier weder zur Wahrung der von dem Verband vertretenen Interessen geboten noch aus Gründen der Prozessökonomie sinnvoll.

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(1) Zur Interessenwahrnehmung geboten könnte die Beiladung sein, wenn der Umweltverband ohne diese Beteiligung keine Möglichkeit hätte, den – nach erstrittener Genehmigung in Kraft getretenen – Flächennutzungsplan wegen der von ihm gerügten Mängel einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen. Ein solcher Ausschluss droht, falls eine spätere Verbandsklage gegen den Teilflächennutzungsplan dem Zweitklageverbot gem. § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG unterfällt.

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Nach § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG gelten die Sätze 1 und 2 nicht, wenn die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 UmwRG aufgrund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist. Damit entfällt zugleich die Verbandsklagebefugnis nach § 2 Abs. 1 UmwRG. Dieses Zweitklageverbot verfolgt das Ziel, eine Doppelbefassung der Gerichte mit derselben Sache zu verhindern; deshalb dehnt § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG die Bindungswirkung des in dem Erstprozess ergangenen Urteils auf die dabei nicht beteiligten Umweltverbände aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 2008 – 9 A 3.06 – [Hessisch Lichtenau], BVerwGE 130, 299 [Rn. 24]). Wird ein Flächennutzungsplan zur Windenergieplanung erlassen, nachdem zuvor dessen Genehmigung durch ein verwaltungsgerichtliches Urteil erstritten wurde, könnte dies als „Entscheidung aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens“ zu verstehen sein.

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Ob § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG in diesem Sinne zu verstehen ist oder ob nicht sogar umgekehrt aus dem Verbot der Interessenwahrnehmung mittels Klage im Folgeprozess geschlossen werden muss, dass auch die Interessenwahrnehmung mittels Beiladung im Vorprozess ausgeschlossen ist (so: OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2010 – 11 A 1355/07 –, UPR 2010, 279 und juris, Rn. 14; a.A. HamOVG, Beschluss vom 9. Februar 2009, a.a.O., juris, Rn. 5), kann hier jedoch dahingestellt bleiben.

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(2) Denn im vorliegenden Fall spricht alles dafür, dass der Beschwerdeführer in einem möglichen Folgeprozess gegen den – nach erstrittener Genehmigung in Kraft getretenen – Flächennutzungsplan mit der Geltendmachung seiner zusätzlichen Mängelrügen gerade nicht aufgrund des Zweitklageverbots gesperrt wäre. Ihm bleibt daher auch ohne Beiladung im Erstprozess unbenommen, seine Bedenken in einem Folgeprozess geltend zu machen.

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Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in dem zitierten Urteil vom 12. März 2008 entschieden hat, gilt das Zweitklageverbot nämlich nicht, soweit das Urteil im Erstprozess der Behörde noch Entscheidungsspielräume eröffnet, deren Ausfüllung dann eben nicht von der Rechtskraft der vorangegangenen Entscheidung erfasst wird (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 24). Ein solcher Fall liegt hier vor.

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Sollte das Verwaltungsgericht zu der Auffassung kommen, die von dem Beklagten angeführten Gründe rechtfertigten es nicht, die Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung zu versagen, so spricht alles dafür, dass sich das Verwaltungsgericht auf diese Feststellung beschränkt und seine Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 BauGB nicht auf alle übrigen im Planaufstellungsverfahren geltend gemachten oder sonst ersichtlichen Einwände gegen den Flächennutzungsplan ausdehnt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die von dem Beschwerdeführer vorrangig gerügte Nichtvereinbarkeit mit artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen, mit denen sich der Beklagte bei der Ablehnung seiner Genehmigung in keiner Weise befasst hat und die letztlich nur mit Hilfe von Sachverständigen zu klären sein wird. Für diese Einschränkung seiner grundsätzlichen Pflicht zur Spruchreifmachung der Sache kann sich das Verwaltungsgericht auf die in der Rechtsprechung anerkannte Figur des sog. „steckengebliebenen Verfahrens“ berufen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 4 C 6.15 –, BVerwGE 156, 136, Rn. 47; OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –, BauR 2011, 1631). In diesem Fall würde sich das Gericht auf ein Bescheidungsurteil beschränken mit dem sich daraus für die Behörde ergebenden Entscheidungsspielraum.

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(3) Vor diesem Hintergrund erscheint es auch aus Gründen der Prozessökonomie nicht sachdienlich, den Streitstoff im (Erst-)Prozess um die Genehmigungserteilung nach § 6 BauGB, der bislang auf drei klar abgrenzbare Themenfelder beschränkt ist (Offenlagebekanntmachung, Anpassungsgebot, Landschaftsschutzverordnung), durch die Beiladung des Beschwerdeführers wesentlich auszudehnen und insbesondere auf die regelmäßig komplexen Fragen des Artenschutzrechts zu erstrecken. Sollte die Klägerin mit ihrer Klage in dem oben beschriebenen Sinne eines Bescheidungsurteils Erfolg haben – was bislang offen ist – und daran anschließend der Teilflächennutzungsplan genehmigt und bekanntgemacht werden, wäre der Beschwerdeführer auch durch § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG nicht gehindert, seine dann noch bestehenden Bedenken gegen den Flächennutzungsplan im Rahmen einer dagegen gerichteten Normenkontrolle geltend zu machen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Einer Festsetzung des Streitwertes bedarf es wegen der gesetzlichen Festgebühr (Ziffer 5502 des Kostenverzeichnisses, Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) nicht.