Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-14, Aktenzeichen 1 S 2388/12

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 06.11.2012 - 6 K 1692/11 - geändert.

Die Beklagte wird verurteilt, zuzustimmen, dass die Beteiligungsquote der Klägerin an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche in Gingen an der Fils gemäß Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890 XI Ziffer 5 wie folgt abzuändern ist: jeweils 1/3 für die Unterhaltung des Turms, der Turmuhr und der Glocken- und Läuteanlagen.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt 1/7, die Beklagte 6/7 der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Änderung einer im Jahr 1890 in einer sog. Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde getroffenen Regelung über ihre Beteiligung als politische Gemeinde an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche der beklagten Kirchengemeinde mit einer Quote von 5/6.

2

Die Johanneskirche steht seit der auf der Grundlage des württembergischen Evangelischen Kirchengemeindegesetzes vom 14.06.1887 (RegBl. S. 237) erfolgten rechtlichen Verselbstständigung der evangelischen Kirchengemeinde gegenüber der bürgerlichen Gemeinde, die auch eine Trennung zwischen dem Vermögen der Kirchengemeinde und der bürgerlichen Gemeinde (sog. Ausscheidung des kirchlichen Vermögens aus der Stiftungspflege) notwendig gemacht hatte, im Eigentum der Beklagten. Zur Frage der weiteren Benutzung und der Unterhaltungslast für Kirchtürme, Kirchturmuhren und Kirchenglocken, die bei der Trennung des Vermögens allgemein mit dem Kirchengebäude in das Eigentum der Kirchengemeinden übergegangen waren, hatte Art. 47 des Gesetzes vom 14.06.1887 (im folgenden nur: Art. 47) eine spezielle Regelung getroffen, die nach § 76 Abs. 2 des Württembergischen Kirchengesetzes vom 03.03.1924 (RegBl. S. 93, ber. S. 482) fortgilt. Nach dieser Vorschrift tritt an der bisher üblichen Benützung der Kirchtürme, Kirchenuhren und Kirchenglocken für Zwecke der bürgerlichen Gemeinde eine Änderung nicht ein. Die bürgerliche Gemeinde ist verpflichtet, einen dem Maße dieser Benützung entsprechenden Anteil an den Kosten der Instandhaltung dieser Gegenstände zu übernehmen. In welchem Umfang die in Art. 47 genannten Bestandteile der Kirche bislang für die Zwecke der bürgerlichen Gemeinde benutzt worden waren, war jeweils von den örtlichen Kollegien (Gemeinderat, Stiftungsrat, Ortsarmenbehörde, Bürgerausschuss und Kirchengemeinderat) im Rahmen der Verhandlungen über die Ausscheidung zu ermitteln. Art. 47 Abs. 2 sah lediglich vor, dass über den Umfang der bisher üblichen Benützung im Streitfall die Kreisregierung und auf Beschwerde endgültig das Ministerium des Innern zu entscheiden hatte. Dementsprechend enthielt das Gesetz auch keine Regelung über die Höhe des Anteils der bürgerlichen Gemeinde an den Instandhaltungskosten. Diese Regelung blieb ebenfalls den örtlichen Kollegien vorbehalten. Insoweit war bei Streitigkeiten nach Art. 90 Abs. 1 des Evangelischen Kirchengemeindegesetzes der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet.

3

In Gingen vereinbarten die örtlichen Kollegien im Rahmen der Ausscheidungsverhandlungen, dass die Klägerin als bürgerliche Gemeinde verpflichtet ist, die Kosten für die Instandhaltung von Kirchturm, Uhr und Glocken jeweils zu 5/6 zu tragen. Diese Vereinbarung wurde in die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890 unter XI Ziffer 5 aufgenommen.

4

Jedenfalls seit den 1970er Jahren bestanden Meinungsverschiedenheiten zwischen den Beteiligten über den Fortbestand dieser Vereinbarung. Aus einem Gemeinderatsprotokoll vom 12.12.1978 ergibt sich, dass auf einer Besprechung anlässlich einer bevorstehenden Renovierung mit Vertretern der Beklagten über die von der Klägerin angestrebte Reduzierung des von ihr zu tragenden Kostenanteils gesprochen wurde.

5

In den 1980er Jahren wurde eine umfassende Sanierung der Johanneskirche durchgeführt, wofür der Anteil der Klägerin 328.618,62 DM (168.020,23 EUR) betrug. Im Jahr 2004 und den Folgejahren war eine erneute Sanierung des Kirchturms erforderlich, wofür die Klägerin nach Abzug von Landeszuschüssen und Spenden einen Anteil von 5/6 tragen sollte. In einem Schreiben vom 29.04.2004 unterbreitete die Klägerin der Beklagten ein Finanzierungsangebot unter der Bedingung, dass die 5/6-Quote aus der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde durch Beteiligungsquoten von 25 v.H. für die Unterhaltung des Turms, 75 v.H. für die Unterhaltung der Turmuhren und 20 v.H. für die Unterhaltung der Glocken und „Läuteanlagen“ ersetzt wird. Derartige Beteiligungsquoten habe der Evangelische Oberkirchenrat bereits in einem Schreiben vom 13.04.1970 als vertretbar angesehen. Nachdem es in der Folgezeit zu keiner Einigung kam, kündigte die Klägerin mit Schreiben vom 31.01.2006 in Vollzug eines Gemeinderatsbeschlusses vom 06.12.2005 gemäß § 60 Abs.1 LVwVfG die Bestimmung XI Ziffer 5 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890 zum 31.03.2006. Mit Schreiben vom 14.08.2009 ließ die Beklagte durch ihren Prozessbevollmächtigten die Kündigung als unwirksam zurückweisen.

6

In den Jahren 2008/2009 wurde von der Klägerin die „Stiftung zum Erhalt der Johanneskirche“ gegründet und mit einem Vermögen von 50.000,-- EUR ausgestattet. Die Verhandlungen der Beteiligten über eine Herabsetzung des von der Klägerin zu tragenden Anteils an den Instandhaltungskosten blieben weiterhin ohne Ergebnis. Zuletzt erklärte sich die Klägerin mit Schreiben vom 29.10.2010 bereit, im Falle einer einvernehmlichen Regelung ein Beteiligungsverhältnis von jeweils 50 v.H. zu vereinbaren, was von der Beklagten jedoch abgelehnt wurde.

7

Am 09.05.2011 erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart. Zur Begründung machte sie geltend, die in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890 übernommene Verpflichtung sei gemäß § 60 LVwVfG entsprechend anzupassen. Der Anwendbarkeit der Norm stehe nicht entgegen, dass Art. 47 dem Grunde nach eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für die Kirchengemeinde enthalte. Denn das Maß der Benutzung sei in einem zweiten Schritt jeweils vor Ort ermittelt und auf dieser Grundlage die Höhe der Kostenbeteiligung der bürgerlichen Gemeinde vereinbart worden. Die Voraussetzungen des § 60 LVwVfG lägen vor, da eine wesentliche Änderung der weltlichen Funktionen von Kirchturm, Kirchturmuhr und Glockengeläut eingetreten sei. Art. 47 schreibe die Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde an den Kosten der Instandhaltung nicht entsprechend dem Maß der bis 1887 üblichen Benützung statisch fest, vielmehr sei die Möglichkeit einer Anpassung der anteiligen Kostentragungspflicht bereits im Gesetz angelegt. Ein Festhalten an der vereinbarten Beteiligungsquote sei ihr aufgrund der tatsächlichen Höhe der zu tragenden Renovierungskosten, die sich in den Jahren 2005/2006 auf insgesamt knapp 300.000,-- EUR belaufen hätten, unzumutbar. Diese Kosten seien nur durch ein Finanzierungsangebot der Beklagten aufzubringen gewesen.

8

Die Beklagte trat der Klage entgegen. Die Klage sei unbegründet, weil Art. 47 einen gesetzlichen Anspruch der Kirchengemeinde auf Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde an den Instandhaltungskosten entsprechend dem Maß der 1887 üblichen Benutzung begründe, der durch die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde lediglich konkretisiert werde. Vorliegend sei die Konkretisierung dahingehend erfolgt, dass die Klägerin 5/6 der Instandhaltungskosten des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Kirche der Beklagten trage. Dies begründe keine vom Gesetz unabhängigen, selbstständigen vertraglichen Pflichten wie ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, sondern stelle lediglich die Einigkeit der Parteien über Art und Umfang der kraft Gesetzes bestehenden Ansprüche fest. Der Anspruch folge sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach aus dem Gesetz und könne nur durch den Gesetzgeber beseitigt werden. § 60 LVwVfG sei als spezialgesetzliche Normierung des Grundsatzes über den Wegfall der Geschäftsgrundlage für öffentlich-rechtliche Verträge auf diesen gesetzlichen Anspruch nicht anwendbar. Im Übrigen liege keine wesentliche Änderung der Verhältnisse vor. Die Geschäftsgrundlage eines Vertrages entfalle nicht schon dann, wenn eine Vertragspartei nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht mehr in den Vertragsschluss einwilligen würde; erforderlich sei vielmehr, dass die Vertragspartner bestimmte, später weggefallene Umstände als gemeinsame Grundlage des Vertrages angenommen und vorausgesetzt hätten. Die Klägerin habe keine solchen Umstände dargelegt. Sie beschränke sich auf Vermutungen und allgemeine Erwägungen zum Bedeutungswandel der streitgegenständlichen Regelungen. In Bezug auf die Benützung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken sei es zwar sowohl im Hinblick auf die Zeitansagefunktion als auch im Hinblick auf die Tageseinteilungs- und Alarmierungsfunktion durch technischen Fortschritt und gesellschaftliche und arbeitsstrukturelle Gründe zu einem Bedeutungswandel gekommen. Dieser sei jedoch nicht so wesentlich, dass die Voraussetzungen des § 60 LVwVfG erfüllt wären. Das Gepräge der Gemeinde der Klägerin habe sich seit 1887 bzw. 1890 verhältnismäßig wenig verändert. Die Einwohnerzahl habe zwischen 1837 und 1907 im Schnitt ca. 1.600 Einwohner betragen, im Jahr 2006 seien es ca. 4.400 gewesen. Die Gemeinde habe im landesweiten Vergleich eine relativ geringe Modernisierungsentwicklung durchgemacht, weshalb sie nach wie vor ihren dörflichen Charakter bewahrt habe. Der Kirchturm habe ortsbildprägenden Charakter. Der Wert des Kirchturms für die Klägerin als bürgerliche Gemeinde sei seit 1887 bzw. 1890 sogar gewachsen. Die Klägerin werbe mit der Johanneskirche und ihrem Turm für sich und definiere sich über diese, wie das 1922 eingeführte Gemeindewappen verdeutliche. Es zeige - neben einem blauen Band, das die Fils symbolisiere - in leuchtendem Rot auf grauem Grund eine Abbildung der Johanneskirche, die zur Hälfte aus einer detaillierten Darstellung ihres Kirchturms bestehe. Die prominente Darstellung des aus dem Ortsbild herausragenden Kirchturms der Johanneskirche spiele auch im Internet und auf Prospekten der Stadt eine entscheidende Rolle als Identifikationsmerkmal für die Klägerin und für ihren Tourismus. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse sei des weiteren nicht durch eine Verschiebung in der konfessionellen Zusammensetzung der Einwohnerschaft bewirkt worden. Anlass und Rechtsgrund für die 1887 im Gesetz verankerte Vermögensausscheidung und Trennung zwischen dem Vermögen der kirchlichen und der bürgerlichen Gemeinde sei der Umstand gewesen, dass im Land Württemberg nicht mehr nur ausschließlich Protestanten lebten, sondern sich auch Katholiken ansiedelten, weshalb eine 100%-ige Finanzierung durch die bürgerliche Gemeinde nicht mehr zu rechtfertigen gewesen sei. Auch insofern sei aber keine wesentliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werde es als unschädlich gesehen, wenn sich der Anteil der Einwohner, die einer anderen Konfession angehören, an der Gesamteinwohnerschaft von früher 10 v.H. auf 25 v.H. gesteigert habe. Die konfessionelle Zusammensetzung der Einwohnerschaft der Klägerin habe sich aber nicht in diesem Sinne wesentlich verändert. Eine Beurteilung, ob geänderte Verhältnisse seit 1887 bzw. 1890 vorlägen, könne sich zudem nicht lediglich auf den Wandel der Funktionen des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken für die bürgerliche Gemeinde beschränken. Denn das „Maß der Benützung“ bestimme sich nicht nur nach dem konkreten Nutzen, den die bürgerliche Gemeinde aus dem Kirchturm habe ziehen können. Vielmehr habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 19.12.1995 (- 10 S 1140/94 -) zu Art. 47 zu Recht ausgeführt, dass alles darauf hindeute, „dass der Kirchturm als sowohl der kirchlichen als auch der weltlichen Seite zugeordnetes Objekt als Ansatzpunkt für eine allgemeine Billigkeitsregelung dienen durfte und auch gedient hat, mit der unter anderem Benachteiligungen der einen oder anderen Seite bei der Aufteilung des allgemeinen Stiftungsvermögens, möglicherweise auch bei der Aufteilung des Grundvermögens kompensiert werden konnten". Zur Frage, ob eine wesentliche Änderung der Verhältnisse vorliege, habe der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt: „Zum einen kann ... als für das Ausmaß der Änderung maßgeblicher Bezugspunkt nicht nur der damalige konkrete Nutzen des Kirchturms für die bürgerliche Gemeinde im Sinne der eingangs genannten Funktionen als Träger von Uhr und Glocken zugrunde gelegt werden ... Zum anderen erscheint es nicht ausgeschlossen, dass - wenn Billigkeitserwägungen einfließen durften und auch eingeflossen seien - die örtlichen Kollegien den von der bürgerlichen Gemeinde künftig zu erbringenden Anteil an den Instandhaltungskosten gar nicht von einem Fortbestand des konkreten Nutzungswertes abhängig machen wollten." Auch dieser Gesichtspunkt spreche dagegen, eine wesentliche Änderung der Verhältnisse anzunehmen, die das Festhalten an der ursprünglichen Vereinbarung für die bürgerliche Gemeinde unzumutbar mache.

9

Mit Urteil vom 06.11.2012 (- 6 K 1692/11 - juris) hat das Verwaltungsgericht die Klage, die mit dem Hauptantrag darauf gerichtet war, die Beklagte zu verurteilen zuzustimmen, dass die Beteiligungsquote der Klägerin an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche in Gingen auf 25 v.H. für die Unterhaltung des Turms, 75 v.H. für die Unterhaltung der Turmuhren und 20 v.H. für die Unterhaltung der Glocken- und Läuteanlagen abzuändern ist, als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Pflicht der Klägerin zur Kostenbeteiligung ergebe sich sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach aus dem Gesetz; ein Anpassungsanspruch entsprechend § 60 Abs. 1 LVwVfG bestehe nicht. Die Beteiligung der Klägerin als bürgerliche Gemeinde an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche ergebe sich dem Grunde nach aus der gesetzlichen Baulastvorschrift des § 76 Abs. 2 des Württembergischen Kirchengesetzes vom 03.03.1924 i.V.m. Art. 47. Sie werde bestätigt durch Art. 19 Abs. 2 des Vertrages des Landes Baden-Württemberg mit den Evangelischen Landeskirchen - Evangelischer Kirchenvertrag Baden-Württemberg - vom 17.10.2007. Die Höhe der Beteiligung folge ebenfalls aus dem Gesetz und sei entsprechend dem Maß der bis 1887 bzw. 1890 üblichen Benützung als Status quo festgeschrieben durch die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890. Die Klage hätte mangels wesentlicher Änderung der Verhältnisse auch dann keinen Erfolg, wenn es sich bei der Beteiligungsquote in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln würde. Wesentlich sei eine Änderung der Verhältnisse nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten. Zudem müssten die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen habe, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar sei. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Nach Auffassung der Kammer seien (Geschäfts-)Grundlage der Beteiligungsquote in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde nicht die Funktionen geworden, die der Kirchturm, die Kirchturmuhr und die Glocken der Johanneskirche zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses hatten bzw. der dem zugrunde liegende Nutzungswert, sondern das dem zugrunde liegende Nutzungsrecht. Insoweit komme es nicht darauf an, ob sich hinsichtlich der Nutzungen bzw. Funktionen für die Klägerin und ihre Einwohner seit 1887 bzw. 1890 Änderungen ergeben hätten und ob diese wesentlich oder unwesentlich seien. Die Beteiligungsquote knüpfe an die gesetzliche Regelung in Art. 47 an, ohne welche sie kaum verständlich wäre und die damit (Geschäfts-)Grundlage der Vereinbarung geworden sei. Danach habe sich die Klägerin als bürgerliche Gemeinde als Gegenleistung für das weiterhin eingeräumte Nutzungsrecht an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche mit 5/6 zu beteiligen. An dieser Geschäftsgrundlage habe sich bis heute nichts verändert. Das durch Art. 47 eingeräumte Nutzungsrecht bestehe unverändert fort. Die Klägerin als bürgerliche Gemeinde sei nach wie vor berechtigt, den Kirchturm, die Kirchenuhr und die Glocken der Johanneskirche im seinerzeit üblichen Umfang zu benutzen. Dass sie von diesem Nutzungsrecht teilweise keinen Gebrauch mehr mache, entziehe der vereinbarten Beteiligungsquote nicht die Geschäftsgrundlage.

10

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin ergänzend vor, der Gesetzgeber habe 1887 in Art. 47 eine Rahmenregelung geschaffen, wobei die Ausgestaltung der Beteiligungsquote aufgrund von individuellen vertragsgestaltenden Verhandlungen erfolgt sei, die im Übrigen auch zu höchst unterschiedlichen Ergebnissen geführt hätten. So sei in 10 Gemeinden im Landkreis Göppingen eine Beteiligungsquote für den Kirchturm von 0 v.H. vereinbart worden. In 19 Fällen habe die Beteiligungsquote für den Kirchturm 25 v.H. und weniger betragen. Die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde beinhalte also eine vertragliche Regelung, so dass § 60 Abs. 1 LVwVfG auf den geltend gemachten Anpassungsanspruch anwendbar sei. Das Verwaltungsgericht habe Art. 47 auch zu Unrecht dahingehend ausgelegt, dass für die Beteiligungsquote für alle Zeiten das Maß der Benutzung im Jahr 1887 maßgeblich sein solle und eine Anpassung ausscheide, solange das Nutzungsrecht bestehe. Die Gesetzesmaterialien belegten, dass die Beteiligung an das jeweilige Maß der Benutzung anknüpfe. Die Möglichkeit einer Anpassung der anteiligen Kostentragungspflicht sei folglich bereits im Gesetz angelegt. Die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 LVwVfG lägen vor. Die konfessionelle Zusammensetzung in der Gemeinde habe sich erheblich geändert. Aktuell seien nicht mehr 95 v.H., sondern nur noch 46 v.H. der Bevölkerung evangelisch. Aufgrund des starken Zuwachses der von der Klägerin - auch finanziell - zu tragenden Aufgaben (etwa für Schulen, Kindergärten, Kindertagesstätten, Altenpflege u.a.) sei ihr ein Festhalten an der Beteiligungsquote von 5/6 nicht zumutbar. Es gebe keine andere Gemeinde im Landkreis Göppingen, die in den letzten Jahren und Jahrzehnten vergleichbar hohe finanzielle Belastungen im Zusammenhang mit der Kirchturmbaulast zu bewältigen gehabt habe.

11

Die Klägerin beantragt,

12

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 06.11.2012 - 6 K 1692/11 - zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, zuzustimmen, dass die Beteiligungsquote der Klägerin an den Kosten der Instandhaltung des Kirchturms, der Kirchturmuhr und der Glocken der Johanneskirche in Gingen an der Fils gemäß Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vom 10.02./18.03.1890 XI Ziffer 5 wie folgt abzuändern ist: 25 v.H. für die Unterhaltung des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen.

13

Die Beklagte beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt ergänzend vor: Der Turm der Johanneskirche sei bereits 1890 weder als Wehrturm noch zur Aufbewahrung von Feuerwehrschläuchen und anderen Gegenständen benutzt worden. Bei der Festlegung der Beteiligungsquote in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde habe es sich nicht um eine vertragliche Vereinbarung, sondern um normkonkretisierenden Gesetzesvollzug gehandelt. Die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde begründe keine vom Gesetz unabhängigen, selbstständigen vertraglichen Pflichten wie ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, sondern stelle lediglich die Einigkeit der Parteien über Art und Umfang der kraft Gesetzes bestehenden Ansprüche fest. § 60 LVwVfG sei daher nicht anwendbar. Es fehle zudem an einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse. Die Klägerin, die hierfür die Darlegungslast trage, versäume es darzulegen, welche genauen Umstände von der bürgerlichen und der kirchlichen Gemeinde als gemeinsame Grundlage der Vereinbarung angenommen und vorausgesetzt worden seien. Richtigerweise sei Geschäftsgrundlage der Beteiligungsquote allein das - fortbestehende - Nutzungsrecht der bürgerlichen Gemeinde. Zudem seien häufig allgemeine Billigkeitserwägungen in die Festlegung der Beteiligungsquote eingeflossen, die ebenfalls Geschäftsgrundlage geworden seien. Soweit dies heute nicht mehr nachvollzogen werden könne, gingen derartige Unwägbarkeiten zulasten desjenigen Beteiligten, der eine Ausnahme von der Verpflichtung, einmal geschlossene Verträge einzuhalten, geltend mache. Schließlich fehle es an der Unzumutbarkeit für die Klägerin, an der Bestimmung XI Ziffer 5 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde festzuhalten. Die Unzumutbarkeit könne nicht subjektiv nach den Vorstellungen nur einer Partei bestimmt werden. Zu berücksichtigen seien vielmehr objektive Umstände wie die Wertungen der Verfassung. Kommunale Kirchenbaulasten würden durch die Kirchengutsgarantie des Art. 140 GG i.V.m. Art. 138 WRV erfasst. Auch in Art. 7 Abs. 1 LV sei garantiert, dass die dauernden Verpflichtungen des Staates zu wiederkehrenden Leistungen an die Kirchen dem Grunde nach gewährleistet bleiben. Art. 7 Abs. 2 LV bestimme, dass Art und Höhe dieser Leistungen durch Gesetz oder Vertrag geregelt werden.

16

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die Berufungsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

17

I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

18

Die in der Berufungsverhandlung vorgenommene Umstellung des Klagantrags hinsichtlich des Umfangs der begehrten Anpassung der Beteiligungsquote stellt eine nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässige Klageänderung dar. Zum einen hat sich die Beklagte auf diese Klageänderung eingelassen, zum anderen erachtet der Senat sie für sachdienlich. Von der Sachdienlichkeit einer Klageänderung ist regelmäßig dann auszugehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.08.2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <136>). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

19

II. Die Berufung ist auch ganz überwiegend begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Die auf Anpassung der Beteiligungsquote an den Instandhaltungskosten für Kirchturm, Kirchturmuhr und Kirchenglocken der Johanneskirche gerichtete Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig (1.) und in dem tenorierten Umfang begründet (2.).

20

1. Statthafte Klageart für das auf § 60 Abs. 1 LVwVfG gestützte Anpassungsbegehren ist die allgemeine Leistungsklage (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1995 - 3 C 21.93 - BVerwGE 97, 331 <340>; Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 <343 Rn. 35>). Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

21

2. Die Klage ist überwiegend begründet. Die Klägerin hat nach § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG einen Anspruch auf Herabsetzung ihrer Beteiligungsquote an den Instandhaltungskosten des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen auf 1/3. Soweit sie darüber hinausgehend eine Herabsetzung der Beteiligungsquote auf 25 v.H. beantragt hat, ist die Berufung unbegründet. Zwar beruht die Baulastverpflichtung der Klägerin auf einem Gesetz, nämlich auf dem fortgeltenden Art. 47 (a)). Diese Vorschrift begründet jedoch nur eine anteilige Kostentragungspflicht der bürgerlichen Gemeinde entsprechend dem heutigen Maß der Benutzung des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen (b)). Nachdem die von Art. 47 erfassten Nutzungen vollständig entfallen sind und ein Anpassungsanspruch bereits im Gesetz angelegt ist, kann diese Vorschrift nicht mehr Rechtsgrundlage für die Aufrechterhaltung der Baulastverpflichtung mit einer Quote sein, die dem damaligen Maß der Benutzung entspricht (c)). Mit der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde wurde lediglich - gesetzeskonkretisierend - der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt, nicht aber eine darüber hinausgehende eigenständige vertragliche Verpflichtung begründet (d)). Die Klägerin kann, gestützt auf § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG (e)), die Anpassung ihrer Kostenbeteiligungsquote verlangen, weil mit dem Wegfall des konkreten Nutzens des Kirchturms, der Turmuhren und der Glocken für sie als bürgerliche Gemeinde eine wesentliche Änderung der Verhältnisse eingetreten (f)) und ihr ein Festhalten an der ursprünglichen Regelung nicht zumutbar ist. Aufgrund der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms, mit der die Klägerin für sich wirbt, und der Verwendung des Kirchturms im Gemeindewappen ist es ihr jedoch zumutbar, sich weiterhin mit einem Anteil von 1/3 an den Instandhaltungskosten zu beteiligen (g)). Die Klägerin hat die Geltendmachung des Anpassungsbegehrens nicht verwirkt (h)) und die Anpassung der Beteiligungsquote verstößt schließlich auch nicht gegen höherrangiges Recht (i)).

22

a) Die Baulastverpflichtung der Klägerin beruht dem Grunde nach auf einem Gesetz. Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <116> = VBlBW 1996, 257) zutreffend davon ausgegangen, dass Art. 47 des Gesetzes betreffend die Vertretung der evangelischen Kirchengemeinden und die Verwaltung ihrer Vermögensangelegenheiten - Evangelisches Kirchengemeindegesetz - vom 14.06.1887 (RegBl. S. 237) in der Fassung des § 76 Abs. 2 des Württembergischen Gesetzes über die Kirchen - Kirchengesetz - vom 03.03.1924 (RegBl. S. 93, ber. S. 482), nach wie vor gültig ist. Diese vorkonstitutionelle Norm ist nie förmlich aufgehoben worden. Der nachkonstitutionelle Gesetzgeber hat sie zunächst stillschweigend bestätigt, indem er das Kirchengesetz mehrfach, zuletzt durch Gesetz vom 30.05.1978 (GBl. S. 286), geändert hat, ohne den § 76 zu ändern oder aufzuheben. Durch seine Zustimmung zum Evangelischen Kirchenvertrag Baden-Württemberg vom 17.10.2007 (GBl. 2008 S. 2), in dessen Art. 19 Abs. 2 der Art. 47 in der Fassung des Kirchengesetzes von 1924 wortgleich wiederholt wird, hat der Landtag die Fortgeltung dieser Vorschrift schließlich ausdrücklich bestätigt. In der Begründung zu Art. 19 (LT-Drs. 14/1714, S. 20) heißt es: „Dieser Artikel orientiert sich an der geltenden Rechtslage, ohne sie zu ändern. Absatz 2 entspricht § 76 Abs. 2 des Württembergischen Gesetzes über die Kirchen vom 3. März 1924.“

23

b) Art. 47 begründet jedoch nur eine anteilige Kostentragungspflicht der bürgerlichen Gemeinde entsprechend dem jeweiligen Maß der Benutzung des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen. Die Vorschrift lautet:

24

"An der bisher üblichen Benützung der Kirchtürme, Kirchenuhren und Kirchenglocken ... für Zwecke der bürgerlichen Gemeinde tritt eine Änderung nicht ein. Die bürgerliche Gemeinde ist verpflichtet, einen dem Maße dieser Benützung entsprechenden Anteil an den Kosten der Instandhaltung dieser Gegenstände zu übernehmen. […]"

25

Der Gesetzgeber hat die Höhe der Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde in dieser Vorschrift abstrakt bestimmt, indem er geregelt hat, dass sie sich nach dem Maß der Benutzung durch die bürgerliche Gemeinde richtet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (ebenso Frisch, VBlBW 1996, 249 <249 f.>) ist dabei die Höhe der Beteiligung nicht entsprechend dem Maß der bis 1887 bzw. 1890 üblichen Benützung als Status quo gesetzlich festgeschrieben, vielmehr stellt die Vorschrift auf das jeweilige Maß der Benutzung ab und ist damit offen für Anpassungen der Kostentragungspflicht bei Eintritt wesentlicher Veränderungen (so auch das Gutachten des kirchenrechtlichen Instituts der EKD vom 20.12.1989, in: v. Campenhausen/Christoph, Göttinger Gutachten I, 1994, S. 190 <194 f., 197>; Michler, BWGZ 1996, 219 <229>; offengelassen vom VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <116> = VBlBW 1996, 257). Frisch (a.a.O. S. 250) begründet sein statisches Verständnis der Norm damit, dass das Wort „dieser“ in Satz 2 sich auf die „bisher übliche Benützung“, d.h. auf die in den Jahren vor Erlass der Norm in ihrer ursprünglichen Fassung im Jahr 1887 übliche Benützung, beziehe. Aus dem Wortlaut, der systematischen Stellung und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift werde deutlich, dass durch die Norm der Status quo von 1887 erhalten werden solle. Der Wortlaut der Vorschrift spricht in der Tat für diese Auffassung, ohne jedoch einer dynamischen Sichtweise zwingend entgegenzustehen. Für ein dynamisches Verständnis sprechen demgegenüber die Entstehungsgeschichte, die systematische Stellung sowie Sinn und Zweck der Vorschrift.

26

Ziel des Evangelischen Kirchengemeindegesetzes war zum einen die Schaffung von Vertretungsgremien in der evangelischen Kirche, zum anderen die Trennung des Vermögens der evangelischen Kirchengemeinden vom Vermögen der politischen Gemeinden, auf die die Verwaltung des evangelischen Kirchengemeindevermögens nach der Reformation in den altwürttembergischen Landesteilen übergegangen war. Das örtliche Kirchenvermögen stand regelmäßig „mit anderweitigem Vermögen vermischt in der Verwaltung des aus dem Ortsgeistlichen und Gemeinderat bestehenden Stiftungsrates beziehungsweise seines Ausschusses, des Kirchenkonvents unter Kontrolle des Bürgerausschusses und der Aufsicht des aus dem Oberamt und Dekan bestehenden gemeinschaftlichen Oberamts …“ (Vorbemerkung zum Evangelischen Kirchengemeindegesetz, zitiert nach: von Göz, Die württemb. Gesetze und Verfügungen über die Vertretung der evangelischen Kirchengemeinden und die Verwaltung ihrer Vermögensangelegenheiten, Ellwangen 1890, S. 29). Die Ausscheidung des Ortskirchenvermögens erfolgte in einem Ausscheidungs- und Abfindungsverfahren, dessen Einzelheiten in der auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 3 des Gesetzes erlassenen Verfügung der Ministerien des Innern und des Kirchen- und Schulwesens vom 25.03.1889 zum Vollzug der die Ausscheidung des Kirchengemeindevermögens ordnenden Art. 30 - 49 des Gesetzes (RegBl. S. 65) - Vollzugsverfügung - festgelegt waren. Für das Verständnis des Art. 47 sind insbesondere die Bestimmungen des Gesetzes von Bedeutung, die den Übergang des Eigentums kirchlicher Gebäude sowie die Verpflichtung, diese zu unterhalten, betrafen: Nach Art. 46 Abs. 1 gingen die ausschließlich den Zwecken der evangelischen Kirche gewidmeten Gebäude in das Eigentum der Kirchengemeinde über; zugleich ging nach Art. 44 Abs. 1 auch die Verpflichtung zur baulichen Unterhaltung kirchlicher Gebäude ohne Entschädigung auf die Kirchengemeinde über. Wo aber - so die Motive des Gesetzentwurfs (zitiert nach: von Göz, a.a.O., S. 231) - „die Baupflicht nunmehr aufgrund dieses Gesetzes auf die kirchliche Gemeinde ohne Entschädigung übergeht, da müssen auch die Rechte der bürgerlichen Gemeinde auf Benützung des Kirchengebäudes selbst endigen. […] Anders verhält sich dies mit den Kirchthürmen, Kirchenglocken und Kirchenuhren, da solche in der Regel auch den Zwecken der bürgerlichen Gemeinden, theilweise sogar vorwiegend dienen. Hier soll, wo sie als Bestandtheile, bzw. Zubehörden der Kirche, den Eigenthümer wechseln, an der bisherigen Benützung durch die bürgerliche Gemeinde nichts geändert werden. Jedoch ist selbstverständlich die Letztere verpflichtet, einen dem Maße der Benützung für ihre Zwecke entsprechenden Anteil an der Instandhaltung dieser Gegenstände zu tragen.“

27

Kirchtürme, Kirchenuhren und -glocken sollten also abweichend von dem Grundsatz, dass keine Nutzungsrechte der bürgerlichen Gemeinde an Kirchengebäuden mehr bestehen, diesen weiterhin für weltliche Zwecke - gegen Entgelt - zur Verfügung stehen, auch wenn das Eigentum und die Baulast an den kirchlichen Gebäuden auf die evangelischen Kirchengemeinden übergingen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber den im Jahr 1887 vorgefundenen Umfang weltlicher Nutzungen von Kirchtürmen, Uhren und Glocken für alle Zeiten festschreiben wollte, lassen sich dem Gesetz und den Motiven des Gesetzentwurfs nicht entnehmen. Vielmehr ging es darum, den bürgerlichen Gemeinden weiterhin ein Nutzungsrecht einzuräumen, wenn und soweit in der jeweiligen Gemeinde Kirchturm, Uhren und Glocken für Zwecke der bürgerlichen Gemeinde benutzt wurden. Art. 47 Satz 1 regelt dieses Nutzungsrecht, für dessen Umfang und Fortbestand die „bisher übliche Benützung“ maßgeblich sein soll. Kam es hierüber zum Streit, so hatte nach Art. 47 Abs. 2 die Kreisregierung und auf Beschwerde endgültig das Ministerium des Innern zu entscheiden. Der Rechtsweg war insoweit nicht eröffnet.

28

Die Kostentragungspflicht in Satz 2 knüpft in der Folge nach Sinn und Zweck der Regelung nicht an das abstrakte Nutzungsrecht an, sondern an das Maß der Inanspruchnahme des Nutzungsrechts seitens der bürgerlichen Gemeinde, somit an eine Variable, die sich im Laufe der Zeiten ändern kann. Als Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Verpflichtung zur baulichen Unterhaltung kirchlicher Gebäude auf die Kirchengemeinde überging, ist die Vorschrift eng auszulegen. Abgesehen von der missverständlichen Verwendung des Wortes „dieser“ in Satz 2 - welches sich in den Motiven im Übrigen nicht findet - gibt es keinerlei Anhaltspunkte für eine Auslegung in dem vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Sinne. Hätte der Gesetzgeber die Entgeltpflicht tatsächlich auf Dauer an die bis 1887 übliche Benutzung und das daraus folgende Nutzungsrecht knüpfen wollen, so hätte er dies deutlicher zum Ausdruck gebracht. So hat er etwa in Art. 39 des Gesetzes, der sich mit dem Baukapital für kirchliche Gebäude befasst, ausdrücklich geregelt, dass bezüglich der Größe der Gebäude für den bestimmungsgemäßen Zweck das Bedürfnis „nach den zur Zeit der Verkündung dieses Gesetzes bestehenden Verhältnissen“ zu bemessen ist. Jedenfalls bei der Aufnahme von Art. 47 in das Württembergische Kirchengesetz im Jahr 1924 wäre es, wenn der Gesetzgeber den Status quo des Jahres 1887 hätte festschreiben wollen, geboten gewesen, ausdrücklich zu regeln, dass weiterhin das Maß der bis 1887 üblichen Benutzung für den Kostentragungsanteil der bürgerlichen Gemeinde maßgeblich sein soll. Dementsprechend kommt auch das EKD-Gutachten vom 20.12.1989 (a.a.O. S. 194) zu dem zutreffenden Ergebnis, dass die Möglichkeit einer Anpassung der anteiligen Kostentragungspflicht bereits im Gesetz angelegt ist, weil im Laufe der Zeit das Maß der Benutzung schwanken kann.

29

c) Nachdem die von Art. 47 erfassten Nutzungen vorliegend nahezu vollständig entfallen sind, kann diese Vorschrift nicht mehr Rechtsgrundlage für die Aufrechterhaltung der Baulastverpflichtung mit einer Quote sein, die dem damaligen Maß der Benutzung entspricht.

30

aa) Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Kirchenbaulastverpflichtung wegen veränderter Verhältnisse oder wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage untergehen kann oder angepasst werden muss, kann nicht allgemein – gewissermaßen abstrakt –, sondern nur nach den konkreten Verhältnissen des jeweiligen Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.1967 - VII C 68.66 - BVerwGE 28, 179; Beschl. v. 25.03.1981 - 7 B 52.80 - KirchE 18, 440).

31

bb) Das „Maß der Benutzung“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gerichtlich voll nachprüfbar ist (EKD-Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 193). Es bestimmte sich 1887 nach ganz konkreten, für die gesamte Bevölkerung - unabhängig von ihrer Religionszugehörigkeit - unmittelbar nützlichen Funktionen, die den Kirchturmuhren, den Glocken und den Kirchtürmen zukamen. Im Vordergrund standen die Tageseinteilungs-, die Zeitansage- und die Alarmierungsfunktion der Uhren und Glocken und mittelbar der Kirchtürme als Träger der Uhren und Glocken (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <117 f.> = VBlBW 1996, 257<258>). Demgegenüber hatten Kirchtürme 1887 regelmäßig keine Funktion als Wehr- und Zufluchtstätte mehr. Zu berücksichtigen ist auch, dass es - insbesondere in Städten - neben den Kirchturmuhren bereits andere öffentliche Uhren wie Rathausuhren gab, und dass auch schon private Uhren in Gebrauch waren. Letztere waren allerdings gerade in ländlichen Gegenden noch nicht derart verbreitet, dass bereits damals ein Funktionsverlust der Kirchturmuhren und der Kirchenglocken zu verzeichnen gewesen wäre. Gerade im täglichen Leben der ländlichen Bevölkerung waren damals die Kirchturmuhren und die Kirchenglocken mit ihrer Tageseinteilungs- und Zeitansagefunktion unverzichtbar. Ehmer schreibt hierzu in einem Beitrag zur Landeskirche (Beil. zum Staatsanzeiger, H. 1, Februar 1994, S. 9 - 14; zitiert nach: http://www.kirchen-bezirk-geislingen.de/aktuelles/kirche-und-staat/):

32

„Die Kirchturmuhren waren in einer Zeit, in der nicht jedermann eine Uhr bei sich trug, für die Zeitanzeige unbedingt notwendig. Dasselbe galt für die Kirchenglocken, deren Läuten für die Bevölkerung den Tag einteilte. Dies begann mit dem Morgenläuten als Weckruf und setzte sich fort mit dem Elf-Uhr-Läuten, dem Zeichen für die Hausfrauen, mit dem Kochen zu beginnen, damit es zum Zwölf-Uhr-Läuten fertig sein konnte. Ähnlich verhielt es sich mit dem Vier-Uhr-Läuten, das für die auf dem Feld Arbeitenden das Zeichen gab, sich für eine Ruhe- und Vesperpause niederzulassen. Zu nennen ist ferner das Läuten der Betglocke bei Einbruch der Dämmerung, bei dem die Kinder zu Hause sein mussten. Die Kirchenglocken dienten weiterhin als Alarmsignale bei Ausbruch eines Feuers oder in anderen Gefahrensituationen ("Sturm läuten"). Der Kirchturm selber wurde gelegentlich für die Aufbewahrung der Feuerwehrschläuche oder für andere gemeindliche Zwecke benutzt. Nach allgemeiner Überzeugung hatte die bürgerliche Gemeinde also ein wesentliches Interesse an diesen kirchlichen Einrichtungen und ihrer Erhaltung. Doch gab es auch hier eine große Bandbreite örtlicher Gewohnheiten, die unterschiedliche Lösungsmöglichkeiten nahelegten. Es war daher notwendig, dass man den Grad der Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde an der Erhaltung von Kirchturm, Uhr und Glocken verhandelte.“

33

cc) Eine abschließende Bestimmung des Maßes der Benutzung durch den Gesetzgeber kam aufgrund der unterschiedlichen örtlichen Gewohnheiten nicht in Betracht. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 19.12.1995 (- 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <119> = VBlBW 1996, 257 <258>) nicht erkannt, wo er ausführt, wenn allein der konkrete Nutzen maßgeblich gewesen wäre, wäre nur schwer verständlich, weshalb der Gesetzgeber die Konkretisierung dieses Nutzens und seine finanzielle Bewertung nicht selbst vorgenommen habe, da der konkrete Nutzen, den die bürgerlichen Gemeinden aus dem Kirchturm ziehen konnten, ersichtlich in allen Gemeinden im wesentlichen derselbe gewesen sei. Ausgehend von dieser unzutreffenden Prämisse hat der Verwaltungsgerichtshof gefolgert, dass es für das „Maß der Benutzung“ nicht nur auf den konkreten Nutzen ankomme, sondern dass das Maß der Benützung als wesentlich komplexer angesehen worden sei und den örtlichen Kollegien auch Raum gegeben habe, allgemeine Billigkeitserwägungen in die Festlegung des von der bürgerlichen Gemeinde nach Art. 47 zu tragenden Kostenanteils einfließen zu lassen. Diese Auffassung findet jedoch im Gesetz keine Stütze (so auch Michler, a.a.O. S. 227). Der Umstand, dass für Streitigkeiten über die Höhe des Entgelts nach Art. 90 Abs. 1 des Gesetzes der Verwaltungsrechtsweg eröffnet war, der Begriff des „Maßes der Benutzung“ also bereits damals justiziabel war, spricht ebenfalls gegen eine uferlose, die gerichtliche Überprüfbarkeit stark erschwerende und einschränkende Auslegung des Begriffs.

34

dd) Die unter bb) getroffenen Feststellungen zum konkreten Nutzen der Kirchturmuhren, der Glocken und des Kirchturms für die Landbevölkerung treffen auch auf die Gemeinde Gingen zu. Gingen war 1887 eine ländlich geprägte Gemeinde, die noch nicht von der industriellen Revolution erfasst war. In der Beschreibung des Oberamts Geislingen von 1842 heißt es im Kapitel B 12 zur Gemeinde Gingen:

35

„evangel. Pfarrdorf mit 1395 Einwohnern, freundlich gelegen, im obstreichen Thale der Fils, an der Landstraße, […] 2 Stunden nordwestlich von der Oberamtsstadt; […]

36

Das Aussehen des Ortes ist im Ganzen freundlich und reinlich; die Gebäude sind meistens zweistockig und im untern Stock von Stein gebaut.

37

Die Einwohner sind fleißig und betriebsam, und suchen ihrem beschränkten Grundbesitz den höchstmöglichen Ertrag abzugewinnen. An Gewerben fehlt es nicht, und es gibt besonders viele Branntweinbrenner und Weber […], auch wird mit Vieh, Obst und Branntwein ziemlicher Handel getrieben. Seit 1837 besteht hier eine bedeutende Käserei. […]“

38

Der Anschluss an die östlich am Ort vorbeiführende Filstalbahn im Jahr 1849 brachte der Gemeinde lediglich eine bescheidene Entwicklung im Handwerk, zu Industrieansiedlungen kam es nicht (vgl. die Ortschronik auf der Homepage der Klägerin, www.gingen.de). Das - verglichen mit anderen Orten im Filstal - verhältnismäßig geringe Bevölkerungswachstum (1837: 1275 EW; 1907: 1738 EW) belegt ebenfalls eine eher zögerliche Entwicklung. In der Oberamtsstadt Geislingen, wo mit dem Bahnanschluss auch eine Industrialisierung einsetzte (Metallwarenfabrik „Straub & Schweizer“ 1853, 1880 Zusammenschluss zur WMF AG, seit 1887 börsennotiert; vgl. www.wikipedia.de, „Württembergische Metallwarenfabrik“), erhöhte sich die Einwohnerzahl von 2.560 im Jahr 1855 über 5.722 (1890) auf 8.674 im Jahr 1910 (vgl. www.wikipedia.de, „Geislingen an der Steige“). Eine ähnliche Entwicklung war in Göppingen zu verzeichnen (1843 5.530 EW, 1890 14.352 EW, 1910 22.373 EW; vgl. www.wikipedia.de, „Göppingen“). Der Bürgermeister der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung auf entsprechende Fragen bestätigt, dass in Gingen erst in den letzten 20 bis 25 Jahren Gewerbegebiete ausgewiesen wurden, die zu spürbaren Strukturveränderungen führten.

39

Die 1887 für die Klägerin und ihre Einwohner im Vordergrund stehenden Nutzungen des Kirchturms, der Kirchturmuhren und der Glocken haben ihre Bedeutung nahezu vollständig eingebüßt. Anhand der oben skizzierten Entwicklung der Gemeinde Gingen ist davon auszugehen, dass es dort erst im Laufe des 20. Jahrhunderts zu einem schleichenden Funktionsverlust der Kirchturmuhren, der Glocken und des Kirchturms gekommen ist. Aufgrund der starken Individualisierung der Lebensverhältnisse in den letzten Jahrzehnten, die auch vor Gingen nicht Halt gemacht hat, kann heute ein bedeutsamer quantifizierbarer Restnutzen der bürgerlichen Gemeinde - bezogen auf die Funktionen, die die Kirchturmuhren, die Glocken und der Kirchturm 1887 hatten - nicht mehr festgestellt werden. Zwar wird es noch Gemeindeeinwohner geben, die etwa auf die Kirchturmuhr schauen und die den Glockenschlag bewusst wahrnehmen und ihn, ohne allerdings darauf angewiesen zu sein, auch im hergebrachten Sinn nutzen. Andere werden demgegenüber den Glockenschlag eher als störend empfinden oder ihm gleichgültig gegenüberstehen. Jedenfalls geht es nicht mehr um einen kollektiven Nutzen der Dorfgemeinschaft, sondern um individuelle Verhaltensweisen und Einstellungen der Einwohner der Gemeinde, die dieser nicht als Benutzung im Sinne des Art. 47 zugerechnet werden können.

40

ee) Soweit teilweise vertreten wird, der Verlust der ursprünglichen Funktionen könne unter Umständen durch neuartige Funktionsgewinne aufgrund der das Ortsbild prägenden Wirkung eines Kirchturms, die für die örtliche Gemeinschaft identitätsstiftend sei, ausgeglichen werden (so OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 18.12.1979 - 7 A 86/78 - KirchE 17, 390; EKD-Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 196; HessVGH, ZevKR 28, 428; offengelassen vom VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <120> = VBlBW 1996, 257 <259>), folgt der Senat dem jedenfalls für den Anwendungsbereich des Art. 47 nicht, weil es insoweit nicht um konkrete Nutzungen im Sinne dieser Vorschrift geht. Derartige nicht unter Art. 47 zu subsumierende Funktionsgewinne können allerdings für die Frage von Bedeutung sein, ob und in welchem Umfang der bürgerlichen Gemeinde trotz einer erheblichen Änderung der Verhältnisse ein Festhalten an der Baulastverpflichtung zumutbar ist (siehe dazu unten g)).

41

d) Mit der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde wurde lediglich - gesetzeskonkretisierend - der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt, nicht aber eine darüber hinausgehende eigenständige vertragliche Verpflichtung begründet.

42

Entscheidend für die Frage, in welchem Verhältnis die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde zu Art. 47 steht, ist der Umstand, dass Art. 47 - soweit ein Nutzungsrecht der bürgerlichen Gemeinde bestand - zwingendes Recht und nicht durch abweichende Vereinbarungen der örtlichen Gremien abdingbar war. Abdingbar durch Vereinbarungen der örtlichen Kollegien waren nach der ausdrücklichen Regelung in Art. 32 Abs. 3 des Evangelischen Kirchengemeindegesetzes nur die Bestimmungen der Art. 33 - 41 dieses Gesetzes. Die Kostentragungspflicht nach Art. 47 wird daher zu Recht als ein gesetzlicher Anspruch angesehen, der durch Abrede in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde normkonkretisierend fixiert wird. § 35 der Vollzugsverfügung führt Art. 47 bei den im Rahmen der Ausscheidungsverhandlungen zu ordnenden Punkten auf. Bei der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht handelt es sich daher um einen auf dem Einvernehmen von kirchlicher und politischer Gemeinde beruhenden normkonkretisierenden Gesetzesvollzug (Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 194; Frisch, a.a.O. S. 251; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 191/94 - VBlBW 1996, 259 <260 f.>). Diese Vereinbarung bedarf der Aufnahme in die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde, um rechtsverbindlich zu werden (VGH Bad.-Württ., ebd., juris Rn. 22). Der Verwaltungsgerichtshof sieht daher zu Recht in der Konkretisierung „nicht nur ein das Gesetz vollziehendes deklaratorisches Element, sondern ein konstitutives vertragliches Element“.

43

Der Umstand, dass unter XI Ziffer 5 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde nicht ausdrücklich angegeben wurde, dass diese Regelung (ausschließlich) der Konkretisierung der gesetzlichen Kostentragungspflicht des Art. 47 dient, lässt Raum für Spekulationen, ob tatsächlich nur Art. 47 konkretisiert werden sollte. Es kann nicht mit letzter Sicherheit ausgeschlossen werden, dass - überschießend über das gesetzlich Gebotene hinaus - die bürgerliche Gemeinde mit der Vereinbarung eines Kostentragungsanteils von 5/6 eine selbstständige vertragliche Verpflichtung eingegangen ist. Angesichts der gesetzlichen Regelung, die der Konkretisierung durch Vereinbarung in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde bedarf, spricht jedoch eine (widerlegliche) Vermutung dafür, dass mit der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht hinsichtlich der in Art. 47 bezeichneten Gegenstände nur - wie gesetzlich gefordert - der dem Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil bestimmt werden sollte (a.A. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <119> = VBlBW 1996, 257 <258 f.>, der Raum für allgemeine Billigkeitserwägungen sieht). Die Beweislast dafür, dass ausnahmsweise - abweichend von der gesetzlichen Konzeption - allgemeine Billigkeitserwägungen in die Festlegung des Kostentragungs-anteils für die Unterhaltung der in Art. 47 bezeichneten Gegenstände eingeflossen sind, trägt der Beteiligte, der sich darauf beruft, hier also die Beklagte (so auch Michler, a.a.O. S. 227). Diese hat hierzu jedoch nichts vorgetragen. Der Vertreter der Beklagten hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Beklagte keine weiteren Dokumente zur Entstehungsgeschichte der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vorlegen könne. Im Übrigen ist auch für eine Benachteiligung der Kirchengemeinde bei der Aufteilung des Stiftungsvermögens, die auf diese Weise kompensiert worden sein könnte, nichts ersichtlich. Aus dem gesamten Stiftungsvermögen gingen lediglich einige kleinere Stiftungen für Armenzwecke mit einem Geldvermögen von 488,56 M auf die Ortsarmenbehörde über. Das gesamte restliche Stiftungsvermögen in Höhe von 15.661,43 M fiel vollständig an die Kirchengemeinde. Nach der von der Deutschen Bundesbank herausgegebenen Übersicht „Kaufkraftäquivalente historischer Beträge in deutschen Währungen“ wird für die Umrechnung von Mark aus dem Jahr 1890 in Euro der Faktor 6,2 vorgeschlagen. Danach entspräche das auf die Kirchengemeinde übergegangene Stiftungsvermögen der Summe von 97.100,87 EUR (2012). Es ist davon auszugehen, dass diese Summe das nach Art. 36 des Gesetzes der Kirchengemeinde zustehende Baukapital bei weitem überstieg, zumal die bürgerliche Gemeinde nach XI. Ziffer 1 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde die Kosten der damals bevorstehenden Kirchendachreparatur zur Hälfte und nach XI. Ziffer 2 einen noch näher zu bestimmenden Anteil an den Kosten der „beabsichtigten Kirchenrestauration“ übernahm. Zwar kann dies heute nicht mehr mit letzter Sicherheit festgestellt werden, da - wie in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde ausdrücklich vermerkt wurde - auf die Ermittlung des notwendigen Baukapitals verzichtet wurde. Üblicherweise lagen jedoch die Beträge, wenn nicht ein Kirchenneubau oder eine Erweiterung in naher Zukunft bevorstand, deutlich niedriger. Prof. Ehmer, der frühere Leiter des Landeskirchlichen Archivs der Württembergischen Evangelischen Landeskirche, schrieb hierzu (a.a.O.):

44

„Mit den kirchlichen Gebäuden, insbesondere den Kirchen, die seither von der Gesamtgemeinde zu unterhalten waren, gingen natürlich auch die entsprechenden Lasten auf die Kirchengemeinde über. Dafür war diese mit einem Baukapital auszustatten, das in der Weise berechnet wurde, daß man eine Schätzung vornahm, wann ein Neubau der Kirche oder die Neuanschaffung von Einrichtungsgegenständen, wie Orgel, Kirchenbänke usw. fällig war. Dieses in 20, 50, 100 oder mehr Jahren benötigte Baukapital wurde zu 3% diskontiert, d.h. man berechnete den Gegenwartswert des Geldes, das man in 20, 50, 100 usw. Jahren voraussichtlich ausgeben mußte. War also - um ein Beispiel zu nennen - die Kirche in 200 Jahren mit einem nach gegenwärtigen Preisen geschätzten Aufwand von 120.000 Mark neu zu bauen, so hatte die Kirchengemeinde jetzt dafür ein Baukapital von 325 Mark und 20 Pfennigen zu beanspruchen.“

45

Für den vorliegenden Fall ist danach mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass mit der Vereinbarung eines Kostentragungsanteils von 5/6 Art. 47 lediglich konkretisiert, d.h. der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt werden sollte.

46

e) Rechtsgrundlage des Anpassungsbegehrens ist § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Angesichts dessen, dass die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde insgesamt Vertragscharakter hat und auch die Regelung zu Art. 47 erst mit der Aufnahme in die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde verbindlich wird, ist diese Vorschrift auf das Anpassungsbegehren der Klägerin anwendbar. Verträge über Kirchenbaulasten zwischen einer politischen Gemeinde und der Kirche sind öffentlich-rechtliche Verträge. Vertraglich begründete kommunale Kirchenbaulasten unterliegen bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse grundsätzlich der Anpassung nach § 60 LVwVfG (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - NVwZ-RR 2009, 590). § 60 LVwVfG ist unmittelbar auch auf solche Verträge anwendbar, die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes abgeschlossen wurden, aber als Dauerschuldverhältnisse noch nicht abgewickelt sind. § 60 LVwVfG regelt ganz allgemein die Anpassung bereits bestehender Verträge an grundlegend veränderte Verhältnisse (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 29 m.w.N.).

47

f) Infolge des im Laufe des 20. Jahrhunderts eingetretenen Bedeutungsverlustes des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen hinsichtlich der für die Begründung der Kirchenbaulast wesentlichen Funktionen ist eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinn des § 60 Abs. 1 LVwVfG eingetreten. Die Geschäftsgrundlage der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht der Klägerin ist entfallen.

48

aa) Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen haben. Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut. Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse daher nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten (BVerwG, Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - a.a.O. S. 350 f. Rn. 57).

49

bb) Hier war gemeinsame Grundlage der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde die Vorstellung, dass der Kostentragungsanteil von 5/6 dem Maß der Benutzung von Kirchturm, Uhren und Glocken durch die bürgerliche Gemeinde entspricht. Die Vertragsparteien wollten einen der gesetzlichen Regelung des Art. 47 entsprechenden Kostentragungsanteil vereinbaren. Weitere gemeinsame Vorstellungen der Vertragsparteien, die Geschäftsgrundlage geworden wären, lassen sich nicht feststellen. Dass der eingetretene Funktionsverlust eine wesentliche Änderung darstellt, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, in dem die Möglichkeit der Anpassung an das jeweilige Maß der Benutzung bereits angelegt ist.

50

g) Ein Festhalten an der ursprünglichen Regelung ist der Klägerin objektiv unzumutbar. Aufgrund der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms, mit der die Klägerin für sich wirbt, und der Verwendung des Kirchturms im Gemeindewappen ist es ihr jedoch zumutbar, sich weiterhin mit einem Anteil von 1/3 an den Instandhaltungskosten zu beteiligen.

51

aa) Auch bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse kommt eine Vertragsanpassung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG nur unter der weiteren Voraussetzung in Betracht, dass die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar ist (BVerwG, Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - a.a.O. S. 350 f. Rn. 64 m.w.N.).

52

bb) Vorliegend wird der Rahmen des von der Klägerin zu tragenden Risikos einer Änderung der Verhältnisse bereits durch die gesetzliche Regelung des Art. 47 begrenzt, die die Kostentragungspflicht an das jeweilige Maß der Benutzung knüpft. Zwar vermag nicht jede noch so geringfügige Änderung einen Anpassungsanspruch zu begründen, doch der hier zu verzeichnende nahezu vollständige Verlust der ursprünglichen Funktionen, die alleinige Geschäftsgrundlage der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 waren, führt zu einem untragbaren Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, welches der Klägerin ein Festhalten an der ursprünglichen Vereinbarung unzumutbar macht. Dies gilt umso mehr, als die regelmäßig anfallenden Sanierungskosten die Finanzkraft der Klägerin übersteigen und aus regulären Haushaltsmitteln nicht aufgebracht werden können, die Klägerin aber gleichwohl aus freien Stücken eine Stiftung zum Erhalt der Johanneskirche gegründet und mit einem Kapital von 50.000,-- EUR ausgestattet hat.

53

cc) Im Rahmen der Prüfung der Zumutbarkeit kann jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Klägerin mit der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms für sich wirbt und diesen auch in ihrem Gemeindewappen führt.

54

Die ortsbildprägende Wirkung des Kirchturms, die auch von der Klägerin nicht bestritten wird, wird durch deren Internetauftritt (www.gingen.de) belegt. Auf der dort eingestellten Gesamtansicht des Ortes ist die ortsbildprägende Wirkung des Kirchturms deutlich zu erkennen. Im Text heißt es unter der Überschrift Sehenswürdigkeiten:

55

„Der denkmalgeschützte Bahnhof, die evangelische Johanneskirche und der "Hohenstein" sind echte "Hingucker" der Gemeinde Gingen an der Fils.

56

Die Johanneskirche mit ihrem mächtigen Wehrturm ist z. B. das Wahrzeichen der Gemeinde Gingen und ein kunsthistorisches Kleinod.

57

Sie enthält neben alten Fresken und Bildern einen Taufstein aus dem 16. Jahrhundert sowie sehenswerte Grabsteine und eine schöne Kassettendecke aus dem Jahr 1524. Besonders berühmt ist die Kirche wegen einer Türoberschwelle aus dem Jahr 984. Sie enthält die älteste datierte Kircheninschrift aus Stein im ganzen deutschsprachigen Raum.“

58

Dass die politische Gemeinde selbst sich in besonderem Maße mit der Johanneskirche und ihrem Turm identifiziert, kommt zudem in dem Gemeindewappen zum Ausdruck. Das 1922 eingeführte Gemeindewappen, welches auch im Briefkopf amtlicher Schreiben geführt wird, zeigt über einem schräglinken blauen Wellenbalken, der die Fils symbolisiert, eine eintürmige rote Kirche, die Johanneskirche.

59

Die Klägerin ist jedoch, auch wenn sie sich jüngst einem regionalen Tourismusverband angeschlossen hat, keine typische Fremdenverkehrsgemeinde. Es kann nicht festgestellt werden, dass der Kirchturm der Johanneskirche ein Anziehungspunkt für den Tourismus wäre und die Gemeinde auf diese Weise Einnahmen generieren würde. Eine nennenswerte touristische Infrastruktur ist im Ort nicht vorhanden und die Johanneskirche wird - ebenso wie der Ort überhaupt - in einschlägigen Reiseführern über die Region nicht erwähnt.

60

Angesichts dieser Umstände kann die Klägerin (nur) eine Herabsetzung ihres Kostentragungsanteils auf 1/3 beanspruchen. In diesem Umfang ist ihr eine Kostenbeteiligung weiterhin zumutbar.

61

dd) Mit Blick auf etwaige vergleichbare Streitfälle in anderen Gemeinden weist der Senat darauf hin, dass es stets eine Frage des Einzelfalls ist, ob und in welchem Umfang der politischen Gemeinde bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse eine Kostenbeteiligung aufgrund einer in einer Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde getroffenen Vereinbarung weiterhin zumutbar ist. Allgemein lässt sich nur sagen, dass die ortsbildprägende Wirkung eines Kirchturms für sich genommen eine fortdauernde Kostenbeteiligung der politischen Gemeinde nicht zu rechtfertigen vermag. Hinzutreten muss, dass die Gemeinde den Kirchturm zur Selbstdarstellung bzw. Imagepflege nutzt, indem sie im Internet oder in anderen Medien mit ihm wirbt. Je nach den Umständen des Einzelfalls kann auch ein Kostentragungsanteil von mehr als 1/3 noch zumutbar sein. Dies wird aber regelmäßig voraussetzen, dass der betreffende Kirchturm ein Anziehungspunkt für den Tourismus ist und die betreffende Gemeinde nachweislich auch einen nicht nur unerheblichen unmittelbaren oder mittelbaren finanziellen Nutzen aus ihrer Werbung für den Kirchturm zieht.

62

h) Die Klägerin hat die Geltendmachung des Anpassungsbegehrens nicht verwirkt. Zwar kann Verwirkung anzunehmen sein, wenn die politische Gemeinde die Anpassung aufgrund eines Umstands verlangt, dessen Eintritt Jahrzehnte zurückliegt, ohne dass die Gemeinde ihre Leistungspflicht in Frage gestellt hätte (so BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 36 f. zum Wegfall der hoheitlichen Religionsfürsorge mit Inkrafttreten der WRV). Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Der Funktionsverlust, auf den die Klägerin sich beruft, ist im Laufe des 20. Jahrhunderts schleichend über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten eingetreten und die Klägerin hat ihr Anpassungsbegehren schon in den 1970er Jahren erstmals geltend gemacht. Die Beklagte hatte daher auch genügend Gelegenheit, sich auf eine Anpassung der Beteiligungsquote an die geänderten Verhältnisse einzustellen und selbst Rücklagen für künftig notwendige Instandhaltungsmaßnahmen zu bilden.

63

i) Die Anpassung der Beteiligungsquote verstößt schließlich nicht gegen höherrangiges Recht.

64

aa) Kommunale Kirchenbaulasten fallen zwar unter den Schutz der Kirchengutsgarantie des Art. 140 GG i.V.m. Art. 138 Abs. 2 WRV. Sie werden dadurch aber nicht schlechthin vor den Rechtsfolgen bewahrt, welche die Rechtsordnung auch sonst an eine grundlegende Veränderung der Verhältnisse knüpft, auf denen ein Recht beruht. Daraus ergibt sich ohne Weiteres, dass vertraglich begründete kommunale Kirchenbaulasten bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse grundsätzlich der Anpassung nach § 60 LVwVfG unterliegen (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 30).

65

bb) Auf Art. 7 LV kann sich die Beklagte gegenüber der Klägerin bereits deshalb nicht berufen, weil diese Norm nur Verpflichtungen des Staates betrifft und Leistungen der Kommunen von der Garantie des Art. 7 Abs. 1 LV von vornherein nicht erfasst werden (Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 7 Rn. 11 m.w.N.; Feuchte (Hrsg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Kommentar, 1987, Art. 7 Rn. 14; ebenso BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 591 Rn. 19 m.w.N. zu der vergleichbaren Vorschrift des Art. 138 Abs. 1 WRV, die sich ebenfalls nur auf Staatsleistungen bezieht).

66

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

67

Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

68

Beschluss
vom 14. November 2013

69

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 100.000,-- EUR festgesetzt.

70

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

17

I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

18

Die in der Berufungsverhandlung vorgenommene Umstellung des Klagantrags hinsichtlich des Umfangs der begehrten Anpassung der Beteiligungsquote stellt eine nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässige Klageänderung dar. Zum einen hat sich die Beklagte auf diese Klageänderung eingelassen, zum anderen erachtet der Senat sie für sachdienlich. Von der Sachdienlichkeit einer Klageänderung ist regelmäßig dann auszugehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.08.2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <136>). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

19

II. Die Berufung ist auch ganz überwiegend begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Die auf Anpassung der Beteiligungsquote an den Instandhaltungskosten für Kirchturm, Kirchturmuhr und Kirchenglocken der Johanneskirche gerichtete Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig (1.) und in dem tenorierten Umfang begründet (2.).

20

1. Statthafte Klageart für das auf § 60 Abs. 1 LVwVfG gestützte Anpassungsbegehren ist die allgemeine Leistungsklage (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1995 - 3 C 21.93 - BVerwGE 97, 331 <340>; Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 <343 Rn. 35>). Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

21

2. Die Klage ist überwiegend begründet. Die Klägerin hat nach § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG einen Anspruch auf Herabsetzung ihrer Beteiligungsquote an den Instandhaltungskosten des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen auf 1/3. Soweit sie darüber hinausgehend eine Herabsetzung der Beteiligungsquote auf 25 v.H. beantragt hat, ist die Berufung unbegründet. Zwar beruht die Baulastverpflichtung der Klägerin auf einem Gesetz, nämlich auf dem fortgeltenden Art. 47 (a)). Diese Vorschrift begründet jedoch nur eine anteilige Kostentragungspflicht der bürgerlichen Gemeinde entsprechend dem heutigen Maß der Benutzung des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen (b)). Nachdem die von Art. 47 erfassten Nutzungen vollständig entfallen sind und ein Anpassungsanspruch bereits im Gesetz angelegt ist, kann diese Vorschrift nicht mehr Rechtsgrundlage für die Aufrechterhaltung der Baulastverpflichtung mit einer Quote sein, die dem damaligen Maß der Benutzung entspricht (c)). Mit der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde wurde lediglich - gesetzeskonkretisierend - der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt, nicht aber eine darüber hinausgehende eigenständige vertragliche Verpflichtung begründet (d)). Die Klägerin kann, gestützt auf § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG (e)), die Anpassung ihrer Kostenbeteiligungsquote verlangen, weil mit dem Wegfall des konkreten Nutzens des Kirchturms, der Turmuhren und der Glocken für sie als bürgerliche Gemeinde eine wesentliche Änderung der Verhältnisse eingetreten (f)) und ihr ein Festhalten an der ursprünglichen Regelung nicht zumutbar ist. Aufgrund der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms, mit der die Klägerin für sich wirbt, und der Verwendung des Kirchturms im Gemeindewappen ist es ihr jedoch zumutbar, sich weiterhin mit einem Anteil von 1/3 an den Instandhaltungskosten zu beteiligen (g)). Die Klägerin hat die Geltendmachung des Anpassungsbegehrens nicht verwirkt (h)) und die Anpassung der Beteiligungsquote verstößt schließlich auch nicht gegen höherrangiges Recht (i)).

22

a) Die Baulastverpflichtung der Klägerin beruht dem Grunde nach auf einem Gesetz. Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <116> = VBlBW 1996, 257) zutreffend davon ausgegangen, dass Art. 47 des Gesetzes betreffend die Vertretung der evangelischen Kirchengemeinden und die Verwaltung ihrer Vermögensangelegenheiten - Evangelisches Kirchengemeindegesetz - vom 14.06.1887 (RegBl. S. 237) in der Fassung des § 76 Abs. 2 des Württembergischen Gesetzes über die Kirchen - Kirchengesetz - vom 03.03.1924 (RegBl. S. 93, ber. S. 482), nach wie vor gültig ist. Diese vorkonstitutionelle Norm ist nie förmlich aufgehoben worden. Der nachkonstitutionelle Gesetzgeber hat sie zunächst stillschweigend bestätigt, indem er das Kirchengesetz mehrfach, zuletzt durch Gesetz vom 30.05.1978 (GBl. S. 286), geändert hat, ohne den § 76 zu ändern oder aufzuheben. Durch seine Zustimmung zum Evangelischen Kirchenvertrag Baden-Württemberg vom 17.10.2007 (GBl. 2008 S. 2), in dessen Art. 19 Abs. 2 der Art. 47 in der Fassung des Kirchengesetzes von 1924 wortgleich wiederholt wird, hat der Landtag die Fortgeltung dieser Vorschrift schließlich ausdrücklich bestätigt. In der Begründung zu Art. 19 (LT-Drs. 14/1714, S. 20) heißt es: „Dieser Artikel orientiert sich an der geltenden Rechtslage, ohne sie zu ändern. Absatz 2 entspricht § 76 Abs. 2 des Württembergischen Gesetzes über die Kirchen vom 3. März 1924.“

23

b) Art. 47 begründet jedoch nur eine anteilige Kostentragungspflicht der bürgerlichen Gemeinde entsprechend dem jeweiligen Maß der Benutzung des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen. Die Vorschrift lautet:

24

"An der bisher üblichen Benützung der Kirchtürme, Kirchenuhren und Kirchenglocken ... für Zwecke der bürgerlichen Gemeinde tritt eine Änderung nicht ein. Die bürgerliche Gemeinde ist verpflichtet, einen dem Maße dieser Benützung entsprechenden Anteil an den Kosten der Instandhaltung dieser Gegenstände zu übernehmen. […]"

25

Der Gesetzgeber hat die Höhe der Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde in dieser Vorschrift abstrakt bestimmt, indem er geregelt hat, dass sie sich nach dem Maß der Benutzung durch die bürgerliche Gemeinde richtet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (ebenso Frisch, VBlBW 1996, 249 <249 f.>) ist dabei die Höhe der Beteiligung nicht entsprechend dem Maß der bis 1887 bzw. 1890 üblichen Benützung als Status quo gesetzlich festgeschrieben, vielmehr stellt die Vorschrift auf das jeweilige Maß der Benutzung ab und ist damit offen für Anpassungen der Kostentragungspflicht bei Eintritt wesentlicher Veränderungen (so auch das Gutachten des kirchenrechtlichen Instituts der EKD vom 20.12.1989, in: v. Campenhausen/Christoph, Göttinger Gutachten I, 1994, S. 190 <194 f., 197>; Michler, BWGZ 1996, 219 <229>; offengelassen vom VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <116> = VBlBW 1996, 257). Frisch (a.a.O. S. 250) begründet sein statisches Verständnis der Norm damit, dass das Wort „dieser“ in Satz 2 sich auf die „bisher übliche Benützung“, d.h. auf die in den Jahren vor Erlass der Norm in ihrer ursprünglichen Fassung im Jahr 1887 übliche Benützung, beziehe. Aus dem Wortlaut, der systematischen Stellung und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift werde deutlich, dass durch die Norm der Status quo von 1887 erhalten werden solle. Der Wortlaut der Vorschrift spricht in der Tat für diese Auffassung, ohne jedoch einer dynamischen Sichtweise zwingend entgegenzustehen. Für ein dynamisches Verständnis sprechen demgegenüber die Entstehungsgeschichte, die systematische Stellung sowie Sinn und Zweck der Vorschrift.

26

Ziel des Evangelischen Kirchengemeindegesetzes war zum einen die Schaffung von Vertretungsgremien in der evangelischen Kirche, zum anderen die Trennung des Vermögens der evangelischen Kirchengemeinden vom Vermögen der politischen Gemeinden, auf die die Verwaltung des evangelischen Kirchengemeindevermögens nach der Reformation in den altwürttembergischen Landesteilen übergegangen war. Das örtliche Kirchenvermögen stand regelmäßig „mit anderweitigem Vermögen vermischt in der Verwaltung des aus dem Ortsgeistlichen und Gemeinderat bestehenden Stiftungsrates beziehungsweise seines Ausschusses, des Kirchenkonvents unter Kontrolle des Bürgerausschusses und der Aufsicht des aus dem Oberamt und Dekan bestehenden gemeinschaftlichen Oberamts …“ (Vorbemerkung zum Evangelischen Kirchengemeindegesetz, zitiert nach: von Göz, Die württemb. Gesetze und Verfügungen über die Vertretung der evangelischen Kirchengemeinden und die Verwaltung ihrer Vermögensangelegenheiten, Ellwangen 1890, S. 29). Die Ausscheidung des Ortskirchenvermögens erfolgte in einem Ausscheidungs- und Abfindungsverfahren, dessen Einzelheiten in der auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 3 des Gesetzes erlassenen Verfügung der Ministerien des Innern und des Kirchen- und Schulwesens vom 25.03.1889 zum Vollzug der die Ausscheidung des Kirchengemeindevermögens ordnenden Art. 30 - 49 des Gesetzes (RegBl. S. 65) - Vollzugsverfügung - festgelegt waren. Für das Verständnis des Art. 47 sind insbesondere die Bestimmungen des Gesetzes von Bedeutung, die den Übergang des Eigentums kirchlicher Gebäude sowie die Verpflichtung, diese zu unterhalten, betrafen: Nach Art. 46 Abs. 1 gingen die ausschließlich den Zwecken der evangelischen Kirche gewidmeten Gebäude in das Eigentum der Kirchengemeinde über; zugleich ging nach Art. 44 Abs. 1 auch die Verpflichtung zur baulichen Unterhaltung kirchlicher Gebäude ohne Entschädigung auf die Kirchengemeinde über. Wo aber - so die Motive des Gesetzentwurfs (zitiert nach: von Göz, a.a.O., S. 231) - „die Baupflicht nunmehr aufgrund dieses Gesetzes auf die kirchliche Gemeinde ohne Entschädigung übergeht, da müssen auch die Rechte der bürgerlichen Gemeinde auf Benützung des Kirchengebäudes selbst endigen. […] Anders verhält sich dies mit den Kirchthürmen, Kirchenglocken und Kirchenuhren, da solche in der Regel auch den Zwecken der bürgerlichen Gemeinden, theilweise sogar vorwiegend dienen. Hier soll, wo sie als Bestandtheile, bzw. Zubehörden der Kirche, den Eigenthümer wechseln, an der bisherigen Benützung durch die bürgerliche Gemeinde nichts geändert werden. Jedoch ist selbstverständlich die Letztere verpflichtet, einen dem Maße der Benützung für ihre Zwecke entsprechenden Anteil an der Instandhaltung dieser Gegenstände zu tragen.“

27

Kirchtürme, Kirchenuhren und -glocken sollten also abweichend von dem Grundsatz, dass keine Nutzungsrechte der bürgerlichen Gemeinde an Kirchengebäuden mehr bestehen, diesen weiterhin für weltliche Zwecke - gegen Entgelt - zur Verfügung stehen, auch wenn das Eigentum und die Baulast an den kirchlichen Gebäuden auf die evangelischen Kirchengemeinden übergingen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber den im Jahr 1887 vorgefundenen Umfang weltlicher Nutzungen von Kirchtürmen, Uhren und Glocken für alle Zeiten festschreiben wollte, lassen sich dem Gesetz und den Motiven des Gesetzentwurfs nicht entnehmen. Vielmehr ging es darum, den bürgerlichen Gemeinden weiterhin ein Nutzungsrecht einzuräumen, wenn und soweit in der jeweiligen Gemeinde Kirchturm, Uhren und Glocken für Zwecke der bürgerlichen Gemeinde benutzt wurden. Art. 47 Satz 1 regelt dieses Nutzungsrecht, für dessen Umfang und Fortbestand die „bisher übliche Benützung“ maßgeblich sein soll. Kam es hierüber zum Streit, so hatte nach Art. 47 Abs. 2 die Kreisregierung und auf Beschwerde endgültig das Ministerium des Innern zu entscheiden. Der Rechtsweg war insoweit nicht eröffnet.

28

Die Kostentragungspflicht in Satz 2 knüpft in der Folge nach Sinn und Zweck der Regelung nicht an das abstrakte Nutzungsrecht an, sondern an das Maß der Inanspruchnahme des Nutzungsrechts seitens der bürgerlichen Gemeinde, somit an eine Variable, die sich im Laufe der Zeiten ändern kann. Als Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Verpflichtung zur baulichen Unterhaltung kirchlicher Gebäude auf die Kirchengemeinde überging, ist die Vorschrift eng auszulegen. Abgesehen von der missverständlichen Verwendung des Wortes „dieser“ in Satz 2 - welches sich in den Motiven im Übrigen nicht findet - gibt es keinerlei Anhaltspunkte für eine Auslegung in dem vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Sinne. Hätte der Gesetzgeber die Entgeltpflicht tatsächlich auf Dauer an die bis 1887 übliche Benutzung und das daraus folgende Nutzungsrecht knüpfen wollen, so hätte er dies deutlicher zum Ausdruck gebracht. So hat er etwa in Art. 39 des Gesetzes, der sich mit dem Baukapital für kirchliche Gebäude befasst, ausdrücklich geregelt, dass bezüglich der Größe der Gebäude für den bestimmungsgemäßen Zweck das Bedürfnis „nach den zur Zeit der Verkündung dieses Gesetzes bestehenden Verhältnissen“ zu bemessen ist. Jedenfalls bei der Aufnahme von Art. 47 in das Württembergische Kirchengesetz im Jahr 1924 wäre es, wenn der Gesetzgeber den Status quo des Jahres 1887 hätte festschreiben wollen, geboten gewesen, ausdrücklich zu regeln, dass weiterhin das Maß der bis 1887 üblichen Benutzung für den Kostentragungsanteil der bürgerlichen Gemeinde maßgeblich sein soll. Dementsprechend kommt auch das EKD-Gutachten vom 20.12.1989 (a.a.O. S. 194) zu dem zutreffenden Ergebnis, dass die Möglichkeit einer Anpassung der anteiligen Kostentragungspflicht bereits im Gesetz angelegt ist, weil im Laufe der Zeit das Maß der Benutzung schwanken kann.

29

c) Nachdem die von Art. 47 erfassten Nutzungen vorliegend nahezu vollständig entfallen sind, kann diese Vorschrift nicht mehr Rechtsgrundlage für die Aufrechterhaltung der Baulastverpflichtung mit einer Quote sein, die dem damaligen Maß der Benutzung entspricht.

30

aa) Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Kirchenbaulastverpflichtung wegen veränderter Verhältnisse oder wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage untergehen kann oder angepasst werden muss, kann nicht allgemein – gewissermaßen abstrakt –, sondern nur nach den konkreten Verhältnissen des jeweiligen Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.1967 - VII C 68.66 - BVerwGE 28, 179; Beschl. v. 25.03.1981 - 7 B 52.80 - KirchE 18, 440).

31

bb) Das „Maß der Benutzung“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gerichtlich voll nachprüfbar ist (EKD-Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 193). Es bestimmte sich 1887 nach ganz konkreten, für die gesamte Bevölkerung - unabhängig von ihrer Religionszugehörigkeit - unmittelbar nützlichen Funktionen, die den Kirchturmuhren, den Glocken und den Kirchtürmen zukamen. Im Vordergrund standen die Tageseinteilungs-, die Zeitansage- und die Alarmierungsfunktion der Uhren und Glocken und mittelbar der Kirchtürme als Träger der Uhren und Glocken (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <117 f.> = VBlBW 1996, 257<258>). Demgegenüber hatten Kirchtürme 1887 regelmäßig keine Funktion als Wehr- und Zufluchtstätte mehr. Zu berücksichtigen ist auch, dass es - insbesondere in Städten - neben den Kirchturmuhren bereits andere öffentliche Uhren wie Rathausuhren gab, und dass auch schon private Uhren in Gebrauch waren. Letztere waren allerdings gerade in ländlichen Gegenden noch nicht derart verbreitet, dass bereits damals ein Funktionsverlust der Kirchturmuhren und der Kirchenglocken zu verzeichnen gewesen wäre. Gerade im täglichen Leben der ländlichen Bevölkerung waren damals die Kirchturmuhren und die Kirchenglocken mit ihrer Tageseinteilungs- und Zeitansagefunktion unverzichtbar. Ehmer schreibt hierzu in einem Beitrag zur Landeskirche (Beil. zum Staatsanzeiger, H. 1, Februar 1994, S. 9 - 14; zitiert nach: http://www.kirchen-bezirk-geislingen.de/aktuelles/kirche-und-staat/):

32

„Die Kirchturmuhren waren in einer Zeit, in der nicht jedermann eine Uhr bei sich trug, für die Zeitanzeige unbedingt notwendig. Dasselbe galt für die Kirchenglocken, deren Läuten für die Bevölkerung den Tag einteilte. Dies begann mit dem Morgenläuten als Weckruf und setzte sich fort mit dem Elf-Uhr-Läuten, dem Zeichen für die Hausfrauen, mit dem Kochen zu beginnen, damit es zum Zwölf-Uhr-Läuten fertig sein konnte. Ähnlich verhielt es sich mit dem Vier-Uhr-Läuten, das für die auf dem Feld Arbeitenden das Zeichen gab, sich für eine Ruhe- und Vesperpause niederzulassen. Zu nennen ist ferner das Läuten der Betglocke bei Einbruch der Dämmerung, bei dem die Kinder zu Hause sein mussten. Die Kirchenglocken dienten weiterhin als Alarmsignale bei Ausbruch eines Feuers oder in anderen Gefahrensituationen ("Sturm läuten"). Der Kirchturm selber wurde gelegentlich für die Aufbewahrung der Feuerwehrschläuche oder für andere gemeindliche Zwecke benutzt. Nach allgemeiner Überzeugung hatte die bürgerliche Gemeinde also ein wesentliches Interesse an diesen kirchlichen Einrichtungen und ihrer Erhaltung. Doch gab es auch hier eine große Bandbreite örtlicher Gewohnheiten, die unterschiedliche Lösungsmöglichkeiten nahelegten. Es war daher notwendig, dass man den Grad der Beteiligung der bürgerlichen Gemeinde an der Erhaltung von Kirchturm, Uhr und Glocken verhandelte.“

33

cc) Eine abschließende Bestimmung des Maßes der Benutzung durch den Gesetzgeber kam aufgrund der unterschiedlichen örtlichen Gewohnheiten nicht in Betracht. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 19.12.1995 (- 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <119> = VBlBW 1996, 257 <258>) nicht erkannt, wo er ausführt, wenn allein der konkrete Nutzen maßgeblich gewesen wäre, wäre nur schwer verständlich, weshalb der Gesetzgeber die Konkretisierung dieses Nutzens und seine finanzielle Bewertung nicht selbst vorgenommen habe, da der konkrete Nutzen, den die bürgerlichen Gemeinden aus dem Kirchturm ziehen konnten, ersichtlich in allen Gemeinden im wesentlichen derselbe gewesen sei. Ausgehend von dieser unzutreffenden Prämisse hat der Verwaltungsgerichtshof gefolgert, dass es für das „Maß der Benutzung“ nicht nur auf den konkreten Nutzen ankomme, sondern dass das Maß der Benützung als wesentlich komplexer angesehen worden sei und den örtlichen Kollegien auch Raum gegeben habe, allgemeine Billigkeitserwägungen in die Festlegung des von der bürgerlichen Gemeinde nach Art. 47 zu tragenden Kostenanteils einfließen zu lassen. Diese Auffassung findet jedoch im Gesetz keine Stütze (so auch Michler, a.a.O. S. 227). Der Umstand, dass für Streitigkeiten über die Höhe des Entgelts nach Art. 90 Abs. 1 des Gesetzes der Verwaltungsrechtsweg eröffnet war, der Begriff des „Maßes der Benutzung“ also bereits damals justiziabel war, spricht ebenfalls gegen eine uferlose, die gerichtliche Überprüfbarkeit stark erschwerende und einschränkende Auslegung des Begriffs.

34

dd) Die unter bb) getroffenen Feststellungen zum konkreten Nutzen der Kirchturmuhren, der Glocken und des Kirchturms für die Landbevölkerung treffen auch auf die Gemeinde Gingen zu. Gingen war 1887 eine ländlich geprägte Gemeinde, die noch nicht von der industriellen Revolution erfasst war. In der Beschreibung des Oberamts Geislingen von 1842 heißt es im Kapitel B 12 zur Gemeinde Gingen:

35

„evangel. Pfarrdorf mit 1395 Einwohnern, freundlich gelegen, im obstreichen Thale der Fils, an der Landstraße, […] 2 Stunden nordwestlich von der Oberamtsstadt; […]

36

Das Aussehen des Ortes ist im Ganzen freundlich und reinlich; die Gebäude sind meistens zweistockig und im untern Stock von Stein gebaut.

37

Die Einwohner sind fleißig und betriebsam, und suchen ihrem beschränkten Grundbesitz den höchstmöglichen Ertrag abzugewinnen. An Gewerben fehlt es nicht, und es gibt besonders viele Branntweinbrenner und Weber […], auch wird mit Vieh, Obst und Branntwein ziemlicher Handel getrieben. Seit 1837 besteht hier eine bedeutende Käserei. […]“

38

Der Anschluss an die östlich am Ort vorbeiführende Filstalbahn im Jahr 1849 brachte der Gemeinde lediglich eine bescheidene Entwicklung im Handwerk, zu Industrieansiedlungen kam es nicht (vgl. die Ortschronik auf der Homepage der Klägerin, www.gingen.de). Das - verglichen mit anderen Orten im Filstal - verhältnismäßig geringe Bevölkerungswachstum (1837: 1275 EW; 1907: 1738 EW) belegt ebenfalls eine eher zögerliche Entwicklung. In der Oberamtsstadt Geislingen, wo mit dem Bahnanschluss auch eine Industrialisierung einsetzte (Metallwarenfabrik „Straub & Schweizer“ 1853, 1880 Zusammenschluss zur WMF AG, seit 1887 börsennotiert; vgl. www.wikipedia.de, „Württembergische Metallwarenfabrik“), erhöhte sich die Einwohnerzahl von 2.560 im Jahr 1855 über 5.722 (1890) auf 8.674 im Jahr 1910 (vgl. www.wikipedia.de, „Geislingen an der Steige“). Eine ähnliche Entwicklung war in Göppingen zu verzeichnen (1843 5.530 EW, 1890 14.352 EW, 1910 22.373 EW; vgl. www.wikipedia.de, „Göppingen“). Der Bürgermeister der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung auf entsprechende Fragen bestätigt, dass in Gingen erst in den letzten 20 bis 25 Jahren Gewerbegebiete ausgewiesen wurden, die zu spürbaren Strukturveränderungen führten.

39

Die 1887 für die Klägerin und ihre Einwohner im Vordergrund stehenden Nutzungen des Kirchturms, der Kirchturmuhren und der Glocken haben ihre Bedeutung nahezu vollständig eingebüßt. Anhand der oben skizzierten Entwicklung der Gemeinde Gingen ist davon auszugehen, dass es dort erst im Laufe des 20. Jahrhunderts zu einem schleichenden Funktionsverlust der Kirchturmuhren, der Glocken und des Kirchturms gekommen ist. Aufgrund der starken Individualisierung der Lebensverhältnisse in den letzten Jahrzehnten, die auch vor Gingen nicht Halt gemacht hat, kann heute ein bedeutsamer quantifizierbarer Restnutzen der bürgerlichen Gemeinde - bezogen auf die Funktionen, die die Kirchturmuhren, die Glocken und der Kirchturm 1887 hatten - nicht mehr festgestellt werden. Zwar wird es noch Gemeindeeinwohner geben, die etwa auf die Kirchturmuhr schauen und die den Glockenschlag bewusst wahrnehmen und ihn, ohne allerdings darauf angewiesen zu sein, auch im hergebrachten Sinn nutzen. Andere werden demgegenüber den Glockenschlag eher als störend empfinden oder ihm gleichgültig gegenüberstehen. Jedenfalls geht es nicht mehr um einen kollektiven Nutzen der Dorfgemeinschaft, sondern um individuelle Verhaltensweisen und Einstellungen der Einwohner der Gemeinde, die dieser nicht als Benutzung im Sinne des Art. 47 zugerechnet werden können.

40

ee) Soweit teilweise vertreten wird, der Verlust der ursprünglichen Funktionen könne unter Umständen durch neuartige Funktionsgewinne aufgrund der das Ortsbild prägenden Wirkung eines Kirchturms, die für die örtliche Gemeinschaft identitätsstiftend sei, ausgeglichen werden (so OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 18.12.1979 - 7 A 86/78 - KirchE 17, 390; EKD-Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 196; HessVGH, ZevKR 28, 428; offengelassen vom VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <120> = VBlBW 1996, 257 <259>), folgt der Senat dem jedenfalls für den Anwendungsbereich des Art. 47 nicht, weil es insoweit nicht um konkrete Nutzungen im Sinne dieser Vorschrift geht. Derartige nicht unter Art. 47 zu subsumierende Funktionsgewinne können allerdings für die Frage von Bedeutung sein, ob und in welchem Umfang der bürgerlichen Gemeinde trotz einer erheblichen Änderung der Verhältnisse ein Festhalten an der Baulastverpflichtung zumutbar ist (siehe dazu unten g)).

41

d) Mit der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde wurde lediglich - gesetzeskonkretisierend - der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt, nicht aber eine darüber hinausgehende eigenständige vertragliche Verpflichtung begründet.

42

Entscheidend für die Frage, in welchem Verhältnis die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde zu Art. 47 steht, ist der Umstand, dass Art. 47 - soweit ein Nutzungsrecht der bürgerlichen Gemeinde bestand - zwingendes Recht und nicht durch abweichende Vereinbarungen der örtlichen Gremien abdingbar war. Abdingbar durch Vereinbarungen der örtlichen Kollegien waren nach der ausdrücklichen Regelung in Art. 32 Abs. 3 des Evangelischen Kirchengemeindegesetzes nur die Bestimmungen der Art. 33 - 41 dieses Gesetzes. Die Kostentragungspflicht nach Art. 47 wird daher zu Recht als ein gesetzlicher Anspruch angesehen, der durch Abrede in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde normkonkretisierend fixiert wird. § 35 der Vollzugsverfügung führt Art. 47 bei den im Rahmen der Ausscheidungsverhandlungen zu ordnenden Punkten auf. Bei der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht handelt es sich daher um einen auf dem Einvernehmen von kirchlicher und politischer Gemeinde beruhenden normkonkretisierenden Gesetzesvollzug (Gutachten vom 20.12.1989, a.a.O. S. 194; Frisch, a.a.O. S. 251; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 191/94 - VBlBW 1996, 259 <260 f.>). Diese Vereinbarung bedarf der Aufnahme in die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde, um rechtsverbindlich zu werden (VGH Bad.-Württ., ebd., juris Rn. 22). Der Verwaltungsgerichtshof sieht daher zu Recht in der Konkretisierung „nicht nur ein das Gesetz vollziehendes deklaratorisches Element, sondern ein konstitutives vertragliches Element“.

43

Der Umstand, dass unter XI Ziffer 5 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde nicht ausdrücklich angegeben wurde, dass diese Regelung (ausschließlich) der Konkretisierung der gesetzlichen Kostentragungspflicht des Art. 47 dient, lässt Raum für Spekulationen, ob tatsächlich nur Art. 47 konkretisiert werden sollte. Es kann nicht mit letzter Sicherheit ausgeschlossen werden, dass - überschießend über das gesetzlich Gebotene hinaus - die bürgerliche Gemeinde mit der Vereinbarung eines Kostentragungsanteils von 5/6 eine selbstständige vertragliche Verpflichtung eingegangen ist. Angesichts der gesetzlichen Regelung, die der Konkretisierung durch Vereinbarung in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde bedarf, spricht jedoch eine (widerlegliche) Vermutung dafür, dass mit der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht hinsichtlich der in Art. 47 bezeichneten Gegenstände nur - wie gesetzlich gefordert - der dem Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil bestimmt werden sollte (a.A. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.1995 - 10 S 1140/94 - ESVGH 46, 115 <119> = VBlBW 1996, 257 <258 f.>, der Raum für allgemeine Billigkeitserwägungen sieht). Die Beweislast dafür, dass ausnahmsweise - abweichend von der gesetzlichen Konzeption - allgemeine Billigkeitserwägungen in die Festlegung des Kostentragungs-anteils für die Unterhaltung der in Art. 47 bezeichneten Gegenstände eingeflossen sind, trägt der Beteiligte, der sich darauf beruft, hier also die Beklagte (so auch Michler, a.a.O. S. 227). Diese hat hierzu jedoch nichts vorgetragen. Der Vertreter der Beklagten hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Beklagte keine weiteren Dokumente zur Entstehungsgeschichte der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde vorlegen könne. Im Übrigen ist auch für eine Benachteiligung der Kirchengemeinde bei der Aufteilung des Stiftungsvermögens, die auf diese Weise kompensiert worden sein könnte, nichts ersichtlich. Aus dem gesamten Stiftungsvermögen gingen lediglich einige kleinere Stiftungen für Armenzwecke mit einem Geldvermögen von 488,56 M auf die Ortsarmenbehörde über. Das gesamte restliche Stiftungsvermögen in Höhe von 15.661,43 M fiel vollständig an die Kirchengemeinde. Nach der von der Deutschen Bundesbank herausgegebenen Übersicht „Kaufkraftäquivalente historischer Beträge in deutschen Währungen“ wird für die Umrechnung von Mark aus dem Jahr 1890 in Euro der Faktor 6,2 vorgeschlagen. Danach entspräche das auf die Kirchengemeinde übergegangene Stiftungsvermögen der Summe von 97.100,87 EUR (2012). Es ist davon auszugehen, dass diese Summe das nach Art. 36 des Gesetzes der Kirchengemeinde zustehende Baukapital bei weitem überstieg, zumal die bürgerliche Gemeinde nach XI. Ziffer 1 der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde die Kosten der damals bevorstehenden Kirchendachreparatur zur Hälfte und nach XI. Ziffer 2 einen noch näher zu bestimmenden Anteil an den Kosten der „beabsichtigten Kirchenrestauration“ übernahm. Zwar kann dies heute nicht mehr mit letzter Sicherheit festgestellt werden, da - wie in der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde ausdrücklich vermerkt wurde - auf die Ermittlung des notwendigen Baukapitals verzichtet wurde. Üblicherweise lagen jedoch die Beträge, wenn nicht ein Kirchenneubau oder eine Erweiterung in naher Zukunft bevorstand, deutlich niedriger. Prof. Ehmer, der frühere Leiter des Landeskirchlichen Archivs der Württembergischen Evangelischen Landeskirche, schrieb hierzu (a.a.O.):

44

„Mit den kirchlichen Gebäuden, insbesondere den Kirchen, die seither von der Gesamtgemeinde zu unterhalten waren, gingen natürlich auch die entsprechenden Lasten auf die Kirchengemeinde über. Dafür war diese mit einem Baukapital auszustatten, das in der Weise berechnet wurde, daß man eine Schätzung vornahm, wann ein Neubau der Kirche oder die Neuanschaffung von Einrichtungsgegenständen, wie Orgel, Kirchenbänke usw. fällig war. Dieses in 20, 50, 100 oder mehr Jahren benötigte Baukapital wurde zu 3% diskontiert, d.h. man berechnete den Gegenwartswert des Geldes, das man in 20, 50, 100 usw. Jahren voraussichtlich ausgeben mußte. War also - um ein Beispiel zu nennen - die Kirche in 200 Jahren mit einem nach gegenwärtigen Preisen geschätzten Aufwand von 120.000 Mark neu zu bauen, so hatte die Kirchengemeinde jetzt dafür ein Baukapital von 325 Mark und 20 Pfennigen zu beanspruchen.“

45

Für den vorliegenden Fall ist danach mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass mit der Vereinbarung eines Kostentragungsanteils von 5/6 Art. 47 lediglich konkretisiert, d.h. der dem damaligen Maß der Benutzung entsprechende Kostentragungsanteil verbindlich festgelegt werden sollte.

46

e) Rechtsgrundlage des Anpassungsbegehrens ist § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Angesichts dessen, dass die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde insgesamt Vertragscharakter hat und auch die Regelung zu Art. 47 erst mit der Aufnahme in die Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde verbindlich wird, ist diese Vorschrift auf das Anpassungsbegehren der Klägerin anwendbar. Verträge über Kirchenbaulasten zwischen einer politischen Gemeinde und der Kirche sind öffentlich-rechtliche Verträge. Vertraglich begründete kommunale Kirchenbaulasten unterliegen bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse grundsätzlich der Anpassung nach § 60 LVwVfG (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - NVwZ-RR 2009, 590). § 60 LVwVfG ist unmittelbar auch auf solche Verträge anwendbar, die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes abgeschlossen wurden, aber als Dauerschuldverhältnisse noch nicht abgewickelt sind. § 60 LVwVfG regelt ganz allgemein die Anpassung bereits bestehender Verträge an grundlegend veränderte Verhältnisse (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 29 m.w.N.).

47

f) Infolge des im Laufe des 20. Jahrhunderts eingetretenen Bedeutungsverlustes des Turms, der Turmuhr sowie der Glocken- und Läuteanlagen hinsichtlich der für die Begründung der Kirchenbaulast wesentlichen Funktionen ist eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinn des § 60 Abs. 1 LVwVfG eingetreten. Die Geschäftsgrundlage der Vereinbarung über die Kostentragungspflicht der Klägerin ist entfallen.

48

aa) Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen haben. Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut. Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse daher nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten (BVerwG, Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - a.a.O. S. 350 f. Rn. 57).

49

bb) Hier war gemeinsame Grundlage der Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde die Vorstellung, dass der Kostentragungsanteil von 5/6 dem Maß der Benutzung von Kirchturm, Uhren und Glocken durch die bürgerliche Gemeinde entspricht. Die Vertragsparteien wollten einen der gesetzlichen Regelung des Art. 47 entsprechenden Kostentragungsanteil vereinbaren. Weitere gemeinsame Vorstellungen der Vertragsparteien, die Geschäftsgrundlage geworden wären, lassen sich nicht feststellen. Dass der eingetretene Funktionsverlust eine wesentliche Änderung darstellt, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, in dem die Möglichkeit der Anpassung an das jeweilige Maß der Benutzung bereits angelegt ist.

50

g) Ein Festhalten an der ursprünglichen Regelung ist der Klägerin objektiv unzumutbar. Aufgrund der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms, mit der die Klägerin für sich wirbt, und der Verwendung des Kirchturms im Gemeindewappen ist es ihr jedoch zumutbar, sich weiterhin mit einem Anteil von 1/3 an den Instandhaltungskosten zu beteiligen.

51

aa) Auch bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse kommt eine Vertragsanpassung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG nur unter der weiteren Voraussetzung in Betracht, dass die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar ist (BVerwG, Urt. v. 18.07.2012 - 8 C 4.11 - a.a.O. S. 350 f. Rn. 64 m.w.N.).

52

bb) Vorliegend wird der Rahmen des von der Klägerin zu tragenden Risikos einer Änderung der Verhältnisse bereits durch die gesetzliche Regelung des Art. 47 begrenzt, die die Kostentragungspflicht an das jeweilige Maß der Benutzung knüpft. Zwar vermag nicht jede noch so geringfügige Änderung einen Anpassungsanspruch zu begründen, doch der hier zu verzeichnende nahezu vollständige Verlust der ursprünglichen Funktionen, die alleinige Geschäftsgrundlage der Vereinbarung des Kostentragungsanteils von 5/6 waren, führt zu einem untragbaren Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, welches der Klägerin ein Festhalten an der ursprünglichen Vereinbarung unzumutbar macht. Dies gilt umso mehr, als die regelmäßig anfallenden Sanierungskosten die Finanzkraft der Klägerin übersteigen und aus regulären Haushaltsmitteln nicht aufgebracht werden können, die Klägerin aber gleichwohl aus freien Stücken eine Stiftung zum Erhalt der Johanneskirche gegründet und mit einem Kapital von 50.000,-- EUR ausgestattet hat.

53

cc) Im Rahmen der Prüfung der Zumutbarkeit kann jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Klägerin mit der ortsbildprägenden Wirkung des Kirchturms für sich wirbt und diesen auch in ihrem Gemeindewappen führt.

54

Die ortsbildprägende Wirkung des Kirchturms, die auch von der Klägerin nicht bestritten wird, wird durch deren Internetauftritt (www.gingen.de) belegt. Auf der dort eingestellten Gesamtansicht des Ortes ist die ortsbildprägende Wirkung des Kirchturms deutlich zu erkennen. Im Text heißt es unter der Überschrift Sehenswürdigkeiten:

55

„Der denkmalgeschützte Bahnhof, die evangelische Johanneskirche und der "Hohenstein" sind echte "Hingucker" der Gemeinde Gingen an der Fils.

56

Die Johanneskirche mit ihrem mächtigen Wehrturm ist z. B. das Wahrzeichen der Gemeinde Gingen und ein kunsthistorisches Kleinod.

57

Sie enthält neben alten Fresken und Bildern einen Taufstein aus dem 16. Jahrhundert sowie sehenswerte Grabsteine und eine schöne Kassettendecke aus dem Jahr 1524. Besonders berühmt ist die Kirche wegen einer Türoberschwelle aus dem Jahr 984. Sie enthält die älteste datierte Kircheninschrift aus Stein im ganzen deutschsprachigen Raum.“

58

Dass die politische Gemeinde selbst sich in besonderem Maße mit der Johanneskirche und ihrem Turm identifiziert, kommt zudem in dem Gemeindewappen zum Ausdruck. Das 1922 eingeführte Gemeindewappen, welches auch im Briefkopf amtlicher Schreiben geführt wird, zeigt über einem schräglinken blauen Wellenbalken, der die Fils symbolisiert, eine eintürmige rote Kirche, die Johanneskirche.

59

Die Klägerin ist jedoch, auch wenn sie sich jüngst einem regionalen Tourismusverband angeschlossen hat, keine typische Fremdenverkehrsgemeinde. Es kann nicht festgestellt werden, dass der Kirchturm der Johanneskirche ein Anziehungspunkt für den Tourismus wäre und die Gemeinde auf diese Weise Einnahmen generieren würde. Eine nennenswerte touristische Infrastruktur ist im Ort nicht vorhanden und die Johanneskirche wird - ebenso wie der Ort überhaupt - in einschlägigen Reiseführern über die Region nicht erwähnt.

60

Angesichts dieser Umstände kann die Klägerin (nur) eine Herabsetzung ihres Kostentragungsanteils auf 1/3 beanspruchen. In diesem Umfang ist ihr eine Kostenbeteiligung weiterhin zumutbar.

61

dd) Mit Blick auf etwaige vergleichbare Streitfälle in anderen Gemeinden weist der Senat darauf hin, dass es stets eine Frage des Einzelfalls ist, ob und in welchem Umfang der politischen Gemeinde bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse eine Kostenbeteiligung aufgrund einer in einer Ausscheidungs- und Abfindungsurkunde getroffenen Vereinbarung weiterhin zumutbar ist. Allgemein lässt sich nur sagen, dass die ortsbildprägende Wirkung eines Kirchturms für sich genommen eine fortdauernde Kostenbeteiligung der politischen Gemeinde nicht zu rechtfertigen vermag. Hinzutreten muss, dass die Gemeinde den Kirchturm zur Selbstdarstellung bzw. Imagepflege nutzt, indem sie im Internet oder in anderen Medien mit ihm wirbt. Je nach den Umständen des Einzelfalls kann auch ein Kostentragungsanteil von mehr als 1/3 noch zumutbar sein. Dies wird aber regelmäßig voraussetzen, dass der betreffende Kirchturm ein Anziehungspunkt für den Tourismus ist und die betreffende Gemeinde nachweislich auch einen nicht nur unerheblichen unmittelbaren oder mittelbaren finanziellen Nutzen aus ihrer Werbung für den Kirchturm zieht.

62

h) Die Klägerin hat die Geltendmachung des Anpassungsbegehrens nicht verwirkt. Zwar kann Verwirkung anzunehmen sein, wenn die politische Gemeinde die Anpassung aufgrund eines Umstands verlangt, dessen Eintritt Jahrzehnte zurückliegt, ohne dass die Gemeinde ihre Leistungspflicht in Frage gestellt hätte (so BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 36 f. zum Wegfall der hoheitlichen Religionsfürsorge mit Inkrafttreten der WRV). Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Der Funktionsverlust, auf den die Klägerin sich beruft, ist im Laufe des 20. Jahrhunderts schleichend über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten eingetreten und die Klägerin hat ihr Anpassungsbegehren schon in den 1970er Jahren erstmals geltend gemacht. Die Beklagte hatte daher auch genügend Gelegenheit, sich auf eine Anpassung der Beteiligungsquote an die geänderten Verhältnisse einzustellen und selbst Rücklagen für künftig notwendige Instandhaltungsmaßnahmen zu bilden.

63

i) Die Anpassung der Beteiligungsquote verstößt schließlich nicht gegen höherrangiges Recht.

64

aa) Kommunale Kirchenbaulasten fallen zwar unter den Schutz der Kirchengutsgarantie des Art. 140 GG i.V.m. Art. 138 Abs. 2 WRV. Sie werden dadurch aber nicht schlechthin vor den Rechtsfolgen bewahrt, welche die Rechtsordnung auch sonst an eine grundlegende Veränderung der Verhältnisse knüpft, auf denen ein Recht beruht. Daraus ergibt sich ohne Weiteres, dass vertraglich begründete kommunale Kirchenbaulasten bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse grundsätzlich der Anpassung nach § 60 LVwVfG unterliegen (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 592 Rn. 30).

65

bb) Auf Art. 7 LV kann sich die Beklagte gegenüber der Klägerin bereits deshalb nicht berufen, weil diese Norm nur Verpflichtungen des Staates betrifft und Leistungen der Kommunen von der Garantie des Art. 7 Abs. 1 LV von vornherein nicht erfasst werden (Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 7 Rn. 11 m.w.N.; Feuchte (Hrsg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Kommentar, 1987, Art. 7 Rn. 14; ebenso BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11.08 - a.a.O. S. 591 Rn. 19 m.w.N. zu der vergleichbaren Vorschrift des Art. 138 Abs. 1 WRV, die sich ebenfalls nur auf Staatsleistungen bezieht).

66

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

67

Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

68

Beschluss
vom 14. November 2013

69

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 100.000,-- EUR festgesetzt.

70

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).