Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-11, Aktenzeichen 3 K 561/13.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2013:1211.3K561.13.NW.0A

Diese Entscheidung wird zitiert

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Beklagte die Mitglieder der Ausschüsse, die mit 15 Mitgliedern zu besetzen sind, neu wählen muss.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt aufgrund der Erhöhung ihrer Fraktionsstärke die Nachwahl bzw. Neubesetzung der betroffenen Ausschüsse und Gremien in dem Bezirkstag.

2

Insgesamt führte die Bezirkstagwahl im Jahr 2009 zu folgender Sitzverteilung:

3

CDU

11 Sitze

SPD

9 Sitze

FDP

3 Sitze

FWG

2 Sitze

Bündnis90/Die Grünen

2 Sitze

Die Linke

1 Sitz

Republikaner

1 Sitz

4

Nach der Bezirkstagwahl bildeten die gewählten Ratsmitglieder teilweise Fraktionen nach ihrer Parteizugehörigkeit.

5

Am 28. August 2009 wählte der Bezirkstag aufgrund eines gemeinsamen Wahlvorschlags der politischen Gruppen die Ausschussmitglieder für die zu bildenden Ausschüsse. Bei den Ausschüssen mit 15 Mitgliedern ergab sich folgende Sitzverteilung:

6

CDU

6 Sitze

SPD

5 Sitze

FDP

2 Sitze

FWG

1 Sitz

Bündnis 90/Die Grünen

1 Sitz

7

Im April 2012 trat das einzige dem Bezirkstag angehörende Mitglied der Partei „Die Linke“ aus dieser Partei aus und wurde am 1. Oktober 2012 Mitglied der Bezirkstagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, ohne Parteimitglied bei „Bündnis 90/Die Grünen" zu werden. Durch diesen Anschluss an die Bezirkstagsfraktion besteht die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen nunmehr statt aus zwei aus drei Personen.

8

Die Klägerin stellte daher am 2.Oktober 2012 den Antrag auf Nachwahl und Neubesetzung der betroffenen Ausschüsse und Gremien in der nächsten Bezirkstagssitzung mit der Begründung, aufgrund ihrer erhöhten Fraktionsstärke auf nunmehr drei Mitglieder sei eine entsprechende Anpassung der Sitzverteilung nach der Geschäftsordnung des Beklagten erforderlich (§ 28 Abs. 8 und 9 der Geschäftsordnung des Beklagten). Auch ergebe sich tatsächlich bei einer Neuwahl eine andere Verteilung der Sitze in den Ausschüssen. Derzeit besitze sie einen Sitz in dem jeweiligen Ausschuss. Durch die Änderung des Stärkeverhältnisses würden sich nach Anwendung des Hare/Niemeyer-Verfahrens zwei Sitze in den Ausschüssen zu ihren Gunsten ergeben.

9

Der Antrag der Klägerin auf Neubesetzung von Gremien und Ausschüssen wurde mit Beschluss des Beklagten vom 14. Dezember 2012 abgelehnt. Der Vorsitzende des Beklagten hielt den Antrag für unbegründet und rechtlich unzulässig. Hierzu zitierte er das Schreiben des Innenministeriums Rheinland-Pfalz mit der Begründung, eine Änderung des Stärkeverhältnisses der politischen Gruppen liege nur dann vor, „wenn Mitglieder des Vertretungsorgans sowohl ihre Fraktionszugehörigkeit als auch ihre Mitgliedschaft in der Partei oder politischen Gruppe aufgeben oder verlieren auf deren Wahlvorschlag hin sie gewählt seien." Dieser Fall sei aber gerade nicht eingetreten, da das bisherige Mitglied der Partei „Die Linke“ kein Parteimitglied bei „Bündnis 90/Die Grünen" geworden sei. Daher ergebe sich auch keine Änderung des Stärkeverhältnisses mit deren Eintritt bei der Klägerin. Dementsprechend seien die Ausschüsse des Beklagten nicht neu zu wählen.

10

Die Klägerin hat am 28. Juni 2013 Feststellungsklage erhoben.

11

Die Feststellungsklage sei zulässig, da sie sich auf die Verletzung organschaftlicher Rechte berufen könne. Es bestehe aufgrund der organschaftlichen Stellung als Fraktion innerhalb des Bezirkstags ein konkretes Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie besitze auch ein berechtigtes Interesse, da sie nun aufgrund der eingetretenen Änderung des Stärkeverhältnisses in den Ausschüssen unterrepräsentiert sei.

12

Gemäß § 39 Abs. 3 Landkreisordnung Rheinland-Pfalz (LKO) seien die Ausschussmitglieder gemäß § 39 Abs. 1 LKO neu zu wählen, „wenn das Stärkeverhältnis der im Kreistag vertretenen politischen Gruppen aufgrund des neuen Stärkeverhältnisses nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare/Niemeyer-Verfahren) eine andere Verteilung der Ausschusssitze ergeben würde." Dies bedeute, dass zum einen das Stärkeverhältnis der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen sich ändern müsse. Zum anderen sei durch die Änderung des Stärkeverhältnisses der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen die Neubesetzung dann vorzunehmen, wenn sich durch die neue Stärkeverteilung eine andere Verteilung der Ausschusssitze beim Verhältniswahlsystem nach der mathematischen Proportion nach Hare/Niemeyer ergeben würde.

13

Das Stärkeverhältnis der politischen Gruppen habe sich geändert, wie sich nach folgenden Ausführungen zeige: Der Begriff der „politischen Gruppe" umfasse die vertretenen Parteien und Wählergruppen im Bezirkstag. Für die Änderung des Stärkeverhältnisses der politischen Gruppe sei grundsätzlich nicht erforderlich, dass ein Ratsmitglied sowohl die Fraktionszugehörigkeit als auch die Parteimitgliedschaft aufgebe oder verliere.

14

Unter den Begriff der „politischen Gruppe" fielen sowohl die Fraktion als auch die im Gemeinderat vertretene Wählergruppe und die vertretenen Parteien. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz habe mit Urteil vom 15. Januar 1991 klargestellt, dass unter einer im Gemeinderat vertretenen „politischen Gruppe" auch ein einzelnes Ratsmitglied zu verstehen sei, wenn die politische Partei oder Wählergruppe nur durch ein Ratsmitglied im Gemeinderat vertreten sei. Die bezüglich des § 45 Gemeindeordnung (GemO) ergangene Entscheidung besitze ebenso Gültigkeit für den hier einschlägigen § 39 Abs. 3 LKO. Daher könne zur Änderung des Stärkeverhältnisses an die Parteien bzw. Wählergruppen angeknüpft werden.

15

Mit dem Austritt aus der Partei „Die Linke“ und dem Beitritt zur Fraktion „Bündnis 90/Die Grünen" habe sich eine Änderung des Stärkeverhältnisses ergeben. Hierbei sei keineswegs entscheidend, dass die Betreffende nicht Parteimitglied bei „Bündnis 90/Die Grünen" geworden sei. Der Parteibetritt zu „Bündnis 90/Die Grünen" sei nach der Satzung der Partei nicht erforderlich. Nach der Satzung könnten bei Bezirkstagswahlen für die Partei sowohl Mitglieder als auch Nichtmitglieder kandidieren, sich für diese in den Bezirkstag wählen lassen und deren Interessen vertreten. Die Partei sei daher teilweise gar nicht mitgliedschaftlich organisiert. So sehe die Satzung von „Bündnis 90/Die Grünen" den zwingenden Parteibeitritt nicht vor, aber dennoch könnten sowohl Parteimitglieder als auch Nichtmitglieder die Interessen der Partei bei dem Beklagten uneingeschränkt vertreten. Diese Fraktionsmitglieder könnten unabhängig von der Parteimitgliedschaft für diese entscheiden und handeln. Allerdings komme es hierauf überhaupt nicht an, da die Änderung des Stärkeverhältnisses der politischen Gruppe nur voraussetze, dass das Mitglied die Mitgliedschaft aus der vorherigen „politischen Gruppe" aufgebe oder verliere. Dies sei hier der Fall.

16

Die Betreffende sei hier nicht nur aus der Partei „Die Linke" ausgetreten, sondern habe zudem sämtliche Bindungen zu dieser Partei gelöst. Sie sei dann einer anderen politischen Gruppe beigetreten. Zudem werde die politische Gruppe „Bündnis 90/ Die Grünen" durch das neue Fraktionsmitglied deutlich gestärkt. Die Betreffende besitze eine inhaltliche Nähe, setze sich für die Klägerin ein und repräsentiere diese ebenso wie die beiden anderen Fraktionsmitglieder. Daher sei eine Änderung des Stärkeverhältnisses bei dem Beklagten eingetreten.

17

Zum anderen werde aber auch die Voraussetzung erfüllt, dass aufgrund des neuen Stärkeverhältnisses sich aus dem Verhältniswahlsystem unter Anwendung des Verfahrens der mathematischen Proportion nach Hare/Niemeyer eine andere Sitzverteilung ergebe. Derzeit besitze die Klägerin einen Sitz im Ausschuss, jedoch würde sich nun bei der Berechnung nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren zu ihren Gunsten eine andere Sitzverteilung ergeben, ihr stünden nunmehr bei drei Mitgliedern zwei Sitze in den Ausschüssen zu.

18

Nach der Neuwahl könne bei einem Gleichstand zwischen der Klägerin und der Fraktion der FDP eine Vereinbarung oder ein Losentscheid über den zu vergebenden Sitz erfolgen.

19

Die Klägerin beantragt,

20

festzustellen, dass der Beklagte die Mitglieder des Bezirksausschusses, des Ausschusses für Kunst, Kultur, pfälzische Geschichte und Volkskunde, des Ausschusses für Schule und Weiterbildung, des Werksausschusses LUFA, des Rechnungsprüfungsausschusses, des Stiftungsrats der Stiftung Historisches Museum der Pfalz sowie des noch zu bildenden Ausschusses Naturpark Pfälzer Wald neu bzw. erstmals wählen muss.

21

Der Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Er ist der Auffassung, die Klage sei unbegründet. Er verweist hierzu auf die Ausführungen in dem Schreiben des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur, die er sich zu eigen mache. Die Besonderheit, die die Klägerin für sich reklamiere, dass ein Parteibeitritt nach der Parteisatzung nicht notwendig sei, weil danach auch Nichtmitglieder für die Partei kandidieren könnten, gelte auch für alle anderen Parteien. Es mache aber gerade die Besonderheit aus, dass nach einer Wahl dieses Bekenntnis zur politischen Gruppierung notwendig sei.

24

Es bestünden auch kommunalverfassungsrechtliche Bedenken gegen die Konsequenz des § 39 Abs. 3 LKO. Es sei mit der Verfassung nicht vereinbar, dass wegen der politischen Meinungsänderung eines Mitglieds alle vom Bezirkstag gewählten Ausschussmitglieder ihr Mandat verlören und im schlimmsten Fall nicht mehr vorgeschlagen bzw. vom Bezirkstag nicht mehr gewählt würden.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie die Niederschrift vom 11. Dezember 2013 verwiesen.

Entscheidungsgründe

26

Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).

I.

27

Es handelt sich vorliegend um einen zulässigen Kommunalverfassungsstreit, der dadurch gekennzeichnet ist, dass Bezirkstagsorgane und/oder Teile von ihnen über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (§§ 1 Abs. 1, 4 Bezirksordnung für den Bezirksverband Pfalz – BezO –). Richtige Klageart ist insofern die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. Vorliegend streiten die Beteiligten über die Frage, ob Ausschüsse neu zu wählen sind. Der Beklagte hatte einen von der Klägerin beantragten Neuwahlbeschluss abgelehnt.

28

Die Klägerin ist klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch ein anderes Organ – den Beklagten – in eigenen Rechten verletzt zu werden. Sie kann sich insoweit auf § 39 Abs. 1 und Abs. 3 LKO berufen, der über § 14 BezO entsprechend anwendbar ist. Gemäß § 39 Abs. 1 LKO werden die Mitglieder der Ausschüsse und ihre Stellvertreter aufgrund von Vorschlägen der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen (Bezirkstagsmitglieder oder Gruppe von Bezirkstagsmitgliedern) gewählt. Ändert sich das Stärkeverhältnis der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen, so sind die Ausschussmitglieder gemäß Absatz 1 neu zu wählen, wenn sich aufgrund des neuen Stärkeverhältnisses nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare/Niemeyer-Verfahren) eine andere Verteilung der Ausschusssitze ergeben würde (§ 39 Abs. 3 LKO).

29

Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass auch die Klägerin als Gruppe von Bezirkstagsmitgliedern bei der Wahl der Ausschüsse Trägerin des Vorschlagsrechts ist. Dieses Recht hatte sie im Rahmen des gemeinsamen Wahlvorschlags aller Fraktionen im Bezirkstag seinerzeit ausgeübt. Das Vorschlagsrecht steht ihr jedoch nicht nur bei der Erstwahl zu, sondern auch bei einer durchzuführenden Neuwahl (§ 39 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 LKO). Wird die Neuwahl vom Bezirkstag, der die Wahl vorzunehmen hat, zu Unrecht verweigert, wird das Vorschlagsrecht mit der Möglichkeit, ein neues Ausschussmitglied für die Wahl zu benennen, vereitelt. Daher folgt aus dem Vorschlagsrecht nach § 39 Abs. 1 LKO auch das Recht, eine Neuwahl zu verlangen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen.

II.

30

Die Klage ist begründet. Der Beklagte hat gemäß § 14 BezO i.V.m. § 39 Abs. 3 LKO die Ausschussmitglieder in den Ausschüssen, die mit 15 Mitgliedern zu besetzen sind, neu zu wählen.

31

Nach § 39 Abs. 3 LKO sind die Ausschussmitglieder gemäß Absatz 1 dieser Vorschrift neu zu wählen, wenn sich das Stärkeverhältnis der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen ändert und sich aufgrund des neuen Stärkeverhältnisses nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare/Niemeyer-Verfahren) eine andere Verteilung der Ausschusssitze ergeben würde. Streitig ist zwischen den Beteiligten die Auslegung des Begriffs „politischen Gruppen“, d.h. ob auch Fraktionen politische Gruppen im Sinne dieser Gesetzesbestimmung sind.

32

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in seinem Beschluss vom 14. Juli 1982 – 7 B 29/82 – (AS 17, 382,383 = NVwZ 1983, 488) zu der damaligen Fassung des § 39 LKO ausgeführt:

33

„Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 LKO werden die Mitglieder der Ausschüsse zu Beginn einer Wahlperiode aufgrund von Vorschlägen der im Kreistag vertretenen “politischen Gruppen" gewählt. Dabei hat der rheinland-pfälzische Kommunalgesetzgeber den Begriff der politischen Gruppe mit eindeutigem Rückbezug zum Wahlakt für die kommunale Vertretung – hier den Kreistag – gesehen und damit angeknüpft an die bei einer Kommunalwahl um die Sitze in den kommunalen Vertretungsorganen konkurrierenden politischen Parteien und Wählergemeinschaften. Dies wird durch die Entwicklung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen belegt. Bis zur Novellierung des Selbstverwaltungsgesetzes im Jahre 1973 wurde vom Gesetzgeber die Formulierung “Parteien und Gruppen” verwandt (vgl. § 46 Absatz 3 Satz 1 GemO i. d. F. vom 25. September 1964 – GVBl 1964, 145), die in Bezug zum Kommunalwahlrecht zu sehen ist, wonach Wahlvorschläge lediglich von Parteien und Wählergruppen eingereicht werden können (vgl. § 16 Abs. 1 KWG i. d. F. vom 13. Dezember 1973 – GVBl S. 470 –).

34

An der inhaltlichen Übereinstimmung zwischen den Formulierungen im Kommunalwahlrecht und den Selbstverwaltungsgesetzen (Gemeindeordnung und Landkreisordnung) wurde in diesem Punkt auch bei der Neufassung der Landkreisordnung und der insoweit inhaltsgleichen Vorschrift des § 45 Abs. 3 GemO im Jahre 1973 festgehalten, denn in der nunmehr verwendeten Bezeichnung “politische Gruppe" werden lediglich die bisherigen Begriffe “Parteien und Gruppen” zu einem Oberbegriff zusammengefaßt (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, LT-Drucks. 8/2992).

35

Daraus folgt: Der Gesetzgeber knüpft das Vorschlagsrecht bei der Wahl der Ausschüsse nach einer Kommunalwahl nur an die Parteien und Gruppen an, die bei der Wahl selbst Vorschläge eingereicht und Sitze in den kommunalen Vertretungsorganen erlangt haben. Ebenso ist Anknüpfungspunkt und damit Voraussetzung für eine Neuwahl der Ausschüsse im Laufe einer Wahlperiode eine Änderung des Stärkeverhältnisses der im Kreistag vertretenen Parteien und Gruppen, sofern sich dadurch nach dem Höchstzahlverfahren eine andere Verteilung der Ausschußsitze ergibt. Damit ist in den rheinland-pfälzischen Selbstverwaltungsgesetzen für die Ausschußbildung gerade nicht auf die sonst im Parlamentsrecht geläufigen Begriffe der Fraktion, Fraktionsgemeinschaft oder Koalition abgestellt worden. Während der Begriff der Koalition in der Gesetzessprache des rheinland-pfälzischen Selbstverwaltungsrechts überhaupt nicht gebraucht wird, hat der Gesetzgeber den Begriff der Fraktion erstmals in der Novelle vom 21. Dezember 1978 (GVBl S. 770) sowohl in die Landkreis- als auch Gemeindeordnung aufgenommen, indem er das Recht, einen Punkt auf die Tagesordnung zu setzen, nicht nur – wie bisher – einer Mehrheit von 25 v. H. der Mitglieder des Kreistages oder der Gemeindevertretung einräumt, sondern – unabhängig von ihrer Stärke – jeder “Fraktion” gewährt (s. hierzu Urteil des Senats vom 15. Dezember 1981 – 7 A 70/81 –). Gleichwohl wurde diese Gesetzesänderung nicht zum Anlaß genommen, den Begriff der Fraktion generell in das Selbstverwaltungsrecht einzuführen und die Bezeichnung “der im Kreistag oder Gemeinderat vertretenen politischen Gruppe" durch das Wort “Fraktion” zu ersetzen. Von daher ist es gleich, ob politische Gruppen sich im Laufe einer Wahlperiode zu einer Fraktion oder Koalition zusammenschließen; auf die Bildung der Ausschüsse ist dies jedenfalls solange ohne jeden Einfluß, als sich dadurch nicht das Stärkeverhältnis der im Kreistag oder Gemeinderat vertretenen politischen Gruppen verändert.“

36

In seinem Urteil vom 15. Januar 1991 – 7 A 11123/90 – (AS 23, 173ff. = NVwZ-RR 1991, 500) hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in anderem Zusammenhang nochmals hervorgehoben, dass der rheinland-pfälzische Kommunalgesetzgeber den Begriff der politischen Gruppe mit eindeutigem Rückbezug zum Wahlakt für die kommunale Vertretung gesehen und damit an die bei einer Kommunalwahl um die Sitze in den kommunalen Vertretungsorganen konkurrierenden Parteien und Wählergruppen angeknüpft habe, also gerade nicht auf den sonst im Parlamentsrecht geläufigen Begriff der Fraktion abgestellt habe.

37

An dieser Gesetzesauslegung ist aufgrund einer Gesetzesänderung jedenfalls nicht mehr in vollem Umfang festzuhalten.

38

Durch das Landesgesetz zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 5. Oktober 1993 (GVBl. 1993, 381) hat der Gesetzgeber den Begriff der „vertretenen politischen Gruppen“ sowohl in der Gemeinde- als auch in der Landkreisordnung mit einem Klammerzusatz versehen. Danach sind unter den in einem kommunalen Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppen Rats- bzw. Kreis- oder Bezirkstagsmitglieder oder eine Gruppe dieser Mitglieder (§ 45 Abs. 1 GemO: Gemeinderat, § 39 Abs. 1 LKO: Kreistag und über § 14 BezO: Bezirkstag) zu verstehen. In der Begründung zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drucksache 12/2796, S. 75, zu Nummer 34 [§ 45 – Mitgliedschaft in den Ausschüssen]) heißt es, zur Vermeidung von Unsicherheiten im Hinblick auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. Januar 1991 solle durch den Klammerzusatz klargestellt werden, dass „im Gemeinderat vertretene politische Gruppe“ im Sinne von § 45 GemO die aus dem Wahlvorschlag einer politischen Partei oder einer Wählergruppe hervorgegangene Gruppe von Ratsmitgliedern ist und dies auch ein einzelnes Ratsmitglied sein könne, wenn die politische Partei oder Wählergruppe nur durch ein Ratsmitglied im Gemeinderat vertreten sei. Diese Gesetzesbegründung gilt ebenfalls für § 39 LKO (siehe LT-Drucksache 12/2796, S. 85 zu Nummer 32 [§ 39 – Mitgliedschaft in Ausschüssen]).

39

Der Erläuterung des Begriffs „vertretenen politischen Gruppen“ bedurfte es zur Klarstellung insoweit, als auch nur ein Mitglied des Vertretungsorgans eine „politische Gruppe“ im Sinne der einschlägigen Vorschriften sein kann. Denn nach dem allgemeinen Sprachgebrauch stellt eine einzelne Person keine Gruppe dar. Nicht zwingend erforderlich hingegen war die Aufnahme des Zusatzes „Gruppe von Ratsmitgliedern“ in den Klammerzusatz des § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO bzw. § 39 Abs. 1 Satz 1 LKO. Denn im Vertretungsorgan vertretene „politische Gruppen“ setzen sich begriffslogisch aus Rats- bzw. Kreis- oder Bezirkstagsmitgliedern zusammen, die jeweils eine Gruppe bilden, soweit sie aufgrund eines Wahlvorschlags von den Bürgern gewählt wurden (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 1 GemO, § 22 Abs. 1 Satz 1 LKO, § 5 Abs. 1 Satz 1 BezO). Es hätte danach lediglich die Klarstellung erfordert, dass politische Gruppe im Sinne der einschlägigen Bestimmungen (§ 45 GemO und § 39 LKO) auch ein einzelnes Mitglied des kommunalen Vertretungsorgans sein kann. Im Hinblick auf die mit mehr als einem Mitglied im Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppen hätte es hingegen des in das jeweilige Gesetz aufgenommenen Klammerzusatzes zumindest in dieser Form nicht zwingend bedurft, es sei denn mit diesem Zusatz sollten auch die Fraktionen erfasst werden.

40

Für die Gesetzesauslegung, dass unter einer im Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppe jedenfalls auch Fraktionen zu verstehen sind und nicht nur die bei einer Wahl um die Sitze in den kommunalen Vertretungsorganen konkurrierenden politischen Parteien und Wählergemeinschaften, spricht auch die Gesetzesbegründung zur Änderung des § 75 Abs. 4 GemO im Jahr 1993 (LT-Drucksache 12/2796 S. 81, zu Nummer 57 [§ 75 – Ortsbeirat]), in dem der Wahlvorschlag durch das „Ratsmitglied oder ihre Gruppe von Ratsmitgliedern“ erfolgt. In der Gesetzesbegründung hierzu heißt es, das Vorschlagsrecht stehe den Organisationen der Parteien und Wählergruppen auf Ortsebene dann zu, wenn diese im Gemeinderat nicht vertreten sind, anderenfalls jedoch den jeweiligen Ratsfraktionen bzw. dem einzelnen Ratsmitglied. Durch den in dieser Begründung in einer Klammer enthaltenen Verweis „(vgl. insoweit die Begründung zu Nummer 34)“ wird ein Bezug zur Neuregelung des § 45 GemO und dem inhaltsgleichen § 39 LKO hergestellt. Nach dem Willen des Gesetzgebers bestand somit zwischen der Regelung des § 75 Abs. 4 Satz 2 GemO 1993 und dem Klammerzusatz im § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO (= § 39 Abs. 1 Satz 1 LKO) eine inhaltliche Übereinstimmung. Das Vorschlagsrecht stand und steht somit ausdrücklich dem aufgrund des Wahlvorschlags der politischen Gruppe in den Gemeinderat bzw. den Kreis- oder Bezirkstag gewählten Ratsmitglied, wenn die politische Gruppe nur mit einem Mitglied in dem Vertretungsorgan vertreten ist, oder der Gruppe der Rats- oder Kreis- bzw. Bezirkstagsmitglieder, d. h. den Fraktionen, zu (vgl. Lukas in Gabler/Höh-lein/Klöckner/Lukas u.a, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, 7.96, § 45 Anm. 2.2, S. 8).

41

Durch das Landesgesetz zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 5. Oktober 1993 hat der Gesetzgeber auch in anderen Regelungen die Position der Fraktionen gestärkt. So hat er mit § 30a GemO und § 23a LKO ausdrücklich klargestellt, dass sich mindestens zwei Rats- bzw. Kreis- oder Bezirktagsmitglieder zu Fraktionen zusammenschließen können. In der Gesetzesbegrünung zu diesen Vorschriften (LT-Drucksache 12/2796, S. 73 und S. 84) heißt es, zu den Mitwirkungsrechten der Mitglieder eines – kommunalen – Vertretungsorgans gehöre das Recht, sich aufgrund einer in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung mit anderen Mitgliedern zu einer Fraktion zusammenzuschließen. Der entsprechenden Gesetzesbestimmung komme insoweit nur deklaratorische Bedeutung zu, allerdings werde durch sie die Bedeutung von Fraktionen als in aller Regel notwendige Bestandteile einer Volksvertretung hervorgehoben. Rechte der Fraktionen finden sich des Weiteren in den Vorschriften über die Unterrichtungs- und Kontrollrechte des Vertretungsorgans (§ 14 BezO i.V.m. § 26 Abs. 3 Satz 1 LKO, § 33 Abs. 3 Satz 1 GemO).

42

Zu diesen den Fraktionen Rechte einräumenden Vorschriften zählt § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO bzw. § 39 Abs. 1 Satz 1 LKO (so Schaaf in Gabler/Höhlein/Klöckner/Lukas u.a., a.a.O., 1.96, § 30a GemO, Anm. 1). Die Bildung von Ausschüssen liegt zwar grundsätzlich in der Entscheidungs- und Gestaltungsfreiheit des Kreis- oder Bezirkstags (§ 37 Abs. 1 Satz 1 LKO) bzw. des Gemeinderats (§ 44 Abs. 1 Satz 1 GemO). Allerdings sind bei der Ausübung dieses Regelungsermessens verschiedene Verfassungsgrundsätze wie das Willkürverbot, das Demokratieprinzip und der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sowie der Minderheitenschutz zu beachten (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 10 A 10229/13.OVG –, m.w.Nachw.; BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2011 – 8 BN 1.11 –, juris, Rn. 15). Im Rahmen des dem kommunalen Vertretungsorgans aufgrund seiner Organisationsautonomie zustehenden Regelungsermessens kann es als verfassungsrechtlich legitimierten Grund für die Bestimmung der Größe von Ausschüssen daneben seine Funktionsfähigkeit und diejenige der Ausschüsse berücksichtigen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in seinem Beschluss vom 15. Mai 2013 hierzu entschieden, dass die Mitgliederzahl eines nach § 44 GemO (§ 39 LKO) gebildeten Ausschusses nicht so gering bemessen sein darf, dass auch ansehnlich große Fraktionen und Gruppen von einer Vertretung in einem Ausschuss ausgeschlossen sind.

43

Dem hier dargelegten Verständnis des Klammerzusatzes in § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO entspricht auch § 27 der Mustergeschäftsordnung für Kreistage – Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 21. November 1994 (331/17 003-3 [30]), MinBl. 1994, S. 532ff. –, der von einem Wahlvorschlagsrecht der Fraktionen ausgeht. Die bis dahin bekanntgemachte Mustergeschäftsordnung vom 11. Mai 1979 (MinBl. S. 216; MinBl. 1990, S. 464) bedurfte nach der Einleitung der Verwaltungsvorschrift (Nr. 1) einer Anpassung als Folge der Änderung der Landkreisordnung durch das Landesgesetz vom 5. Oktober 1993. Auch § 27 der Mustergeschäftsordnung für Gemeinderäte (s. Kommunalbrevier 2009 Rheinland-Pfalz, Schriftenreihe Gemeinde- und Städtebund) geht in seinem Absatz 2 davon aus, dass eine Fraktion des Rats bzw. jede im Rat vertretene politische Gruppe das Recht zur Einbringung eines Wahlvorschlags für die Besetzung von Ausschüssen hat.

44

Für die Auslegung, dass unter die politischen Gruppen in kommunalen Vertretungsorganen im Sinne des § 39 LKO bzw. § 45 GemO auch die Fraktionen fallen, spricht schließlich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteilen vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18/03 – (BVerwGE 119, 305) und 9. Dezem-ber 2009 – 8 C 17/08 – (NVwZ 2010, 834) hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Wahl von kommunalen Ausschüssen entschieden, dass im Hinblick auf das Prinzip der demokratischen Repräsentation die Ausschüsse des Gemeinderats als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen. Das Bundesverwaltungsgericht stellt insofern ganz selbstverständlich auf die Fraktionen ab und führt aus, der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit solle sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinert abbildet. Da der Abgeordnete frei sei, sich in Fraktionen zu organisieren, seien die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander (so BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009, a.a.O). Dass das Bundesverwaltungsgericht bei der Frage der Spiegelbildlichkeit auf die Fraktionen abstellt, entspricht im Übrigen der kommunalpolitischen Wirklichkeit. Denn in der Regel schließen sich die Ratsmitglieder – nicht zuletzt auch wegen der damit verbundenen finanziellen Vorteile – entsprechend ihrer Partei oder Wählergruppe zu einer Fraktion im Rat zusammen, so auch hier im Bezirkstag Pfalz. Die Fraktionen sind die maßgeblichen Kräfte im Rat. Nichts anderes gilt aber auch für den Kreis- und Bezirkstag, d.h. für die mit § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO übereinstimmende Regelung in § 39 Abs. 1 Satz 1 LKO, der gemäß § 14 BezO ebenfalls für die Bildung der Ausschüsse des Bezirkstags Pfalz gilt.

45

Die dargelegte Definition der im Bezirks- oder Kreistag bzw. Gemeinderat vertretenen politischen Gruppen gilt indessen nicht nur im Rahmen des Absatzes 1 des § 39 LKO bzw. § 45 GemO, sondern auch im Rahmen des Absatzes 3 der jeweiligen Gesetzesnorm. Zwar fehlt in den Absätzen 3 der entsprechende Klammerzusatz. Aufgrund des systematischen Zusammenhangs und der Verweisung in Absatz 3 auf Absatz 1 ist jedoch davon auszugehen, dass der Begriff der politischen Gruppen in § 39 LKO bzw. § 45 GemO einheitlich im Sinne des Absatzes 1 auszulegen ist. Hinzu kommt, dass die oben zitierte Gesetzesbegründung sich insgesamt auf § 39 LKO bzw. § 45 GemO und nicht nur auf dessen Absatz 1 bezieht.

46

Nach alledem ist für die Frage der Änderung des Stärkeverhältnisses im Sinne des § 14 BezO i.V.m. § 39 Abs. 3 LKO der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen danach zu unterscheiden, ob sich nach der Konstituierung des Bezirkstags Fraktionen in dem oben dargelegten Sinne gebildet haben oder nicht. Ist dies – wie hier – der Fall, wird das Stärkeverhältnis allein durch die Fraktionen bestimmt, da sie dann die im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen repräsentieren. Unterbleibt die Bildung von Fraktionen, kann hinsichtlich der Frage der Änderung des Stärkeverhältnisses nur an die Parteien oder Wählergruppen angeknüpft werden.

47

Da sich im vorliegenden Fall Fraktionen entsprechend dem Wahlergebnis gebildet haben, ist für die Frage der Änderung des Stärkeverhältnisses der im Bezirkstag Pfalz vertretenen politischen Gruppen auf die Fraktionen abzustellen. Eine Änderung der Stärkeverhältnisse ist vor diesem Hintergrund jedenfalls dann anzunehmen, wenn sich die Mitgliederzahl der Fraktionen geändert hat.

48

Die von dem Beklagten insoweit geäußerten Bedenken an der (kommunal)verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des § 39 Abs. 3 LKO teilt das Gericht nicht. Diese Vorschrift und die ihr entsprechende Regelung in § 45 Abs. 3 GemO trägt dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit einerseits und dem freien Mandat der Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans andererseits Rechnung.

49

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz – GG – und Art. 49 Abs. 3, 50 Landesverfassung Rheinland-Pfalz – LV – wählen die Bürger in den Gemeinden und Gemeindeverbänden in allgemeiner, gleicher, geheimer, unmittelbarer und freier Wahl eine Vertretung (§ 29 Abs. 1 GemO, § 22 Abs. 1 LKO, § 14 BezO i.V.m. § 22 Abs. 1 LKO). Diese Bestimmungen übertragen die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG, Art. 74 Abs. 2 LV getroffene Grundentscheidung des Grundgesetzes und der Landesverfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden und Gemeindeverbände (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 – 2 BvR 134/76 u.a. –, BVerfGE 47, 253/272). Die Vertretung repräsentiert damit die Gemeindebürger. Die Vertreter haben nach Maßgabe der Eigenverantwortlichkeit, wie sie dem verfassungsrechtlich geformten Bild der in den staatlichen Aufbau integrierten kommunalen Selbstverwaltung entspricht, aber ein "freies Mandat" (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C 20/91 –, BVerwGE 90, 104 = juris, Rn. 9). Dem muss die gesetzliche Ausgestaltung der Rechtsstellung ihrer Mitglieder Rechnung tragen. Die Repräsentation im Plenum (Bezirkstag, Kreistag, Gemeinderat) setzt sich in dessen Ausschüssen fort. Denn die von dem Vertretungsorgan gebildeten Ausschüsse sind fachlich spezialisierte Untergliederungen des Plenums und für ihr jeweiliges Aufgabengebiet dessen verkleinerte Abbildung, so dass ihre Zusammensetzung die politischen Verhältnisse des Plenums widerspiegeln muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188/222). Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass ein Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen bzw. politischen Gruppen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet.

50

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sichert damit die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die Mandatsträger. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der kommunalen Vertretung, z. B. durch Koalitionsabreden, gebildet haben. Sitzverschiebungen innerhalb eines kommunalen Vertretungsorgans können daher nur durch dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009, a.a.O.).

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Als eine solche gleichwertige Vorgabe ist hier das freie Mandat der Mitglieder der kommunalen Vertretungsorgane zu sehen. Die vom Volk gewählten Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans sind durch ihr freies Mandat (§ 30 GemO; § 23 LKO) nicht daran gehindert, während der Wahlperiode entsprechend ihrer politischen Überzeugung zu handeln, wozu auch das Recht zum Austritt aus der politischen Partei oder Wählergruppe, über die das Mandat erlangt wurde, gehört. Dieses freie Mandat geht nicht mit der Bildung von Fraktionen auf diese über, sondern verbleibt bei dem einzelnen Mandatsinhaber. Unter Beibehaltung seines Mandats kann der Betreffende daher einer anderen im kommunalen Vertretungsorgan vertretenen politischen Partei oder Wählergruppe beitreten und gehört damit einer von dieser gebildeten Fraktion an. Er kann aber auch als fraktionsloses Mitglied in dem kommunalen Vertretungsorgan weiterwirken oder sich – wie vorliegend – einer anderen Fraktion anschließen, ohne Mitglied der entsprechenden politischen Organisation zu werden, was nach dem Vorbringen des Beklagten bei allen im Bezirkstag Pfalz vertretenen politischen Parteien oder Wählergruppen laut deren Statuten möglich sei.

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Wenn der Gesetzgeber sich für einen Fall der Änderung des Stärkeverhältnisses der in einem kommunalen Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppen – worunter auch Fraktionen zu verstehen sind – dafür entscheidet, im Wege des Ausgleiches der widerstreitenden Grundsätze statt dem Grundsatz der Kontinuität der von dem Vertretungsorgan gebildeten Ausschüsse (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juli 1982 – 7 B 29/82 –, AS 17, 382/387) den neuen Stärkeverhältnissen und damit dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit den Vorrang einzuräumen, wie er es mit § 39 Abs. 3 LKO, aber auch mit § 45 Abs. 3 GemO getan hat, so bestehen dagegen keine (kommual)verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn im Sinne einer praktischen Konkordanz darf eines von zwei konkurrierenden Geboten durch das andere soweit eingeschränkt werden, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich ist. Die Einschränkung muss also wechselseitig auf das zur Entfaltung des jeweils anderen Gebots nötige Mindestmaß begrenzt werden, damit beide in größtmöglichem Umfang zur Geltung kommen können (so BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009, a.a.O.). Der Gesetzgeber hat dieser Maßgabe mit § 39 Abs. 3 LKO und § 45 Abs. 3 GemO Rechnung getragen, wenn er einerseits veränderte Stärkeverhältnisse im kommunalen Vertretungsorgan in der Zusammensetzung von Ausschüssen berücksichtigt wissen will, aber andererseits eine Neuwahl der Ausschussmitglieder nur vorschreibt, wenn sich aufgrund des veränderten Stärkeverhältnisses eine andere Verteilung der Ausschusssitze ergeben würde. Da der Übertritt eines Mitglieds des Vertretungsorgans zu einer anderen Fraktion oder einer anderen politischen Partei oder Wählergruppe nicht die Regel sein dürfte, bestehen gegen die Regelung des § 39 Abs. 3 LKO keine hier durchgreifenden kommunalverfassungsrechtlichen Bedenken.

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Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BezO i.V.m. § 39 Abs. 3 LKO, um die Ausschussmitglieder neu zu wählen, sind hier erfüllt.

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Ursprünglich hatte die Klägerin nach der Wahl des Bezirkstags im Jahre 2009 zwei Mitglieder. Durch den Fraktionswechsel des früheren Mitglieds der Partei „Die Linke“, das für diese Partei in den Bezirkstag gewählt worden war, hat sich die Stärke der Klägerin auf drei Mitglieder erhöht. Die Verbindung des früheren Mitglieds der Partei „Die Linke“ – Frau G.. – mit der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen – der Klägerin – ist derart, dass ihre Eigenständigkeit im Sinne einer sich von der Klägerin abgrenzenden Linken-Position nicht erkennbar ist. Sie ist nach Bekunden der Vorsitzenden der Klägerin in die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen integriert und arbeitet in dieser Fraktion voll mit. Es handelt sich somit nach dem Übertritt von Frau G. in die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen nicht um eine Fraktionsgemeinschaft, in der zwei eigenständige Gruppen vertreten sind, wie es in dem vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz entschiedenen Rechtsstreit (Beschluss vom 14. Juli 1982, a.a.O.) der Fall war, sondern weiterhin ausschließlich um eine, nämlich die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen. Das frühere Parteimitglied der Linken hat durch den Parteiaustritt seine ursprüngliche politische Gruppe geschwächt, weil diese nunmehr nicht mehr im Bezirkstag vertreten ist, und durch den Fraktionswechsel hat es die Gruppe von Bündnis 90/Die Grünen gestärkt. Als Mitglied dieser Fraktion vertritt es jedenfalls im Bezirkstag nicht mehr die Partei „Die Linke“. Nach den Parteistatuten der Klägerin bedarf es für die Aufnahme in die Fraktion und Mitarbeit in der Fraktion keiner förmlichen Mitgliedschaft; § 7 der Grünen Regeln kennt die freie Mitarbeit und sieht auch vor, dass freie Mandate auf Wahllisten übernommen werden können. Das Stärkeverhältnis der Fraktionen im Bezirkstag hat sich demnach geändert.

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Diese Änderung des Stärkeverhältnisses der Klägerin führt nach § 39 Abs. 3 LKO dazu, dass Ausschussmitglieder neu zu wählen sind, da sich das veränderte Stärkeverhältnis auf die Verteilung der Sitze in den Ausschüssen mit 15 Mitgliedern auswirken kann. Die Klägerin verfügt nunmehr über dieselbe Anzahl von Mitgliedern wie die FDP-Fraktion, der bei drei Bezirkstagsmitgliedern in den mit 15 Mitgliedern besetzten Ausschüssen jeweils zwei Sitze zustehen. Die Klägerin konnte bisher nur einen Ausschusssitz für sich reklamieren. Damit liegt eine relevante Änderung der Stärkeverhältnisse der im Bezirkstag vertretenen politischen Gruppen, d.h. der Fraktionen, die sich gebildet haben, vor. Dieser Änderung der Stärkeverhältnisse ist von Gesetzes wegen und auch im Hinblick auf den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Plenum und Ausschuss durch Neuwahl Rechnung zu tragen.

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Liegen somit die Voraussetzungen des § 45 Abs. 3 GemO vor, so ist zur Wahrung der Rechte der Klägerin eine Neuwahl der 15-er Ausschüsse durchzuführen.

57

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

58

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache – Auslegung des § 39 Abs. 3 LKO (= § 45 Abs. 3 GemO) seit der Gesetzesänderung vom 5. Oktober 1993 – grundsätzliche Bedeutung hat.

60

Beschluss

61

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

62

Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.

63

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

64

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.

65

Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.