Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2010-08-18, Aktenzeichen 12 ME 57/10

Gründe

I.

1

Dem Antragsteller wurde mit bestandskräftigem Bescheid vom 14. August 2007 wegen Führen eines Kraftfahrzeuges unter dem Einfluss von Cannabis, Amphetamin und Ecstasy die Fahrerlaubnis entzogen.

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Nachdem der Antragsgegner Kenntnis davon erhalten hatte, dass dem Antragsteller am 4. März 2009 eine polnische Fahrerlaubnis der Klasse B erteilt worden war, stellte er mit Verfügung vom 8. Oktober 2009 fest, dass diese den Antragsteller nicht zur Teilnahme am Straßenverkehr in der Bundesrepublik Deutschland berechtige und forderte den Antragsteller zugleich auf, den polnischen Führerschein bis spätestens zum 16. Oktober 2009 zur Eintragung eines Sperrvermerkes vorzulegen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Inhaber einer gültigen Fahrerlaubnis eines EU-Staates zwar grundsätzlich berechtigt seien, diese Fahrerlaubnis auch in der Bundesrepublik Deutschland zu nutzen. Dies gelte gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV jedoch nicht, wenn ihnen - wie dem Antragsteller - die Fahrerlaubnis im Inland zuvor entzogen worden sei.

3

Nachdem der Antragsteller am 16. Oktober 2009 den Sperrvermerk hatte eintragen lassen, hat er am 29. Oktober 2009 Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners erhoben und einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit der Begründung gestellt, § 28 Abs. 4 FeV sei europarechtswidrig. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, ihm vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, gemäß § 88 VwGO als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ausgelegt gerichtet auf die Feststellung, er sei einstweilen berechtigt, von seiner polnischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen. Diesen Antrag hat es mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Der Antrag sei zulässig, da der Antragsteller angesichts der hinsichtlich der Frage der Europarechtswidrigkeit des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV bestehenden Rechtsunsicherheit ein berechtigtes Interesse an der im Wege des § 123 VwGO zu verfolgenden Feststellung habe, ihm stehe aufgrund der polnischen Fahrerlaubnis das Recht zu, Kraftfahrzeuge in der Bundesrepublik zu führen. Bei der im einstweiligen Rechtschutzverfahren nur möglichen und zulässigen summarischen Prüfung lasse sich aufgrund der gegenwärtig noch nicht geklärten Rechtslage nicht sicher beurteilen, ob die polnische Fahrerlaubnis den Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen in der Bundesrepublik Deutschland berechtige. Die Erfolgsaussichten seien vorliegend als offen anzusehen, da gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV eine EU-Fahrerlaubnis nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigte, wenn dem Betreffenden dessen Fahrerlaubnis im Inland zuvor entzogen worden sei, bei summarischer Prüfung aber nicht abschließend beurteilt werden könne, ob § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV mit dem aktuellen Gemeinschaftsrecht vereinbar sei. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) habe in seiner vor dem 19. Januar 2009 ergangenen Rechtsprechung stets die Pflicht der Mitgliedstaaten betont, die in einem anderen Mitgliedstaat der EU erteilten Fahrerlaubnisse ohne weitere (eigene) Prüfung anzuerkennen. Es spreche aber einiges dafür, dass die zu Art. 8 Abs. 2 und 4 der Zweiten Führerscheinrichtlinie ergangene Rechtsprechung des EuGH auf den seit dem 19. Januar 2009 geltenden Art. 11 Abs. 4 der Dritten Führerscheinrichtlinie nicht übertragbar sei. Der Antrag sei unabhängig davon abzulehnen, da die bei offener Erfolgsaussicht auch im Rahmen der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung vorzunehmende Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen im vorliegenden Fall zulasten des Antragstellers ausgehe. Dieser habe in der Vergangenheit jeweils erhebliche Mengen von Cannabis, Amphetamin und Ecstasy konsumiert und unter dem Einfluss dieser Betäubungsmittel ein Fahrzeug im öffentlichen Straßenverkehr geführt. Angesichts dieses in der näheren Vergangenheit erwiesenen Mischkonsums des Antragstellers und da nicht geklärt sei, ob er den Drogenkonsum fortgesetzt oder gegenläufige Maßnahmen ergriffen habe, sei nicht auszuschließen, dass ihm die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen auch im Zeitpunkt der Entscheidung des Antragsgegners gefehlt habe. Auch sei nicht ersichtlich, dass im Zuge der Erteilung der Fahrerlaubnis in Polen der Drogenkonsum des Antragstellers in der Vergangenheit berücksichtigt und etwa ärztliche Untersuchungen dazu vorgenommen worden seien. Da sich aus der Teilnahme am Straßenverkehr unter dem Einfluss von den ein hohes Suchtpotential aufweisenden Drogen Amphetamin und Ecstasy ein ganz erhebliches Gefährdungspotential ergebe und dadurch nicht hinnehmbare Risiken für wichtige Rechtsgüter, insbesondere Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer, entstünden, überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse und müsse das Interesse des Antragstellers, mit seiner polnischen Fahrerlaubnis einstweilen auch am Straßenverkehr in der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen zu dürfen, zurücktreten.

II.

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Die Beschwerde des Antragstellers gegen diesen Beschluss hat keinen Erfolg. Die zur Begründung des Rechtsmittels dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern.

5

Mit der gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts erhobenen Beschwerde macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend, gemäß Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2006/126/EG ("Dritte Führerscheinrichtlinie") bestehe für alle bis zum 19. Januar 2013 erteilten ausländischen EU-Fahrerlaubnisse Bestandschutz und diese dürften weder entzogen noch in irgendeiner Weise eingeschränkt werden. Darüber hinaus gelte grundsätzlich der Anerkennungsgrundsatz und sei die Wahrscheinlichkeit, dass der EuGH in den Fällen, in denen sich der "Scheinwohnsitz" allein aus nationalen Ermittlungen ergebe, eine Ausnahme vom Anerkennungsgrundsatz zulasse, gering. Selbst wenn man aber von "offenen Erfolgsaussichten" ausgehe, werde das Interesse des Antragstellers durch den de facto wie ein Fahrerlaubnisentzug wirkenden Eintrag der Nichtberechtigung in den Führerschein so maßgeblich und weitgehend eingeschränkt, dass das öffentliche Interesses dieses nicht überwiegen könne.

6

Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses nicht. Dabei geht der Senat - wie das Verwaltungsgericht - davon aus, dass der Antragsteller, der in seinen Führerschein bereits vor Klageerhebung den Sperrvermerk hat eintragen lassen, im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 123 VwGO die Feststellung erreichen möchte, dass er berechtigt ist, von seiner polnischen Fahrerlaubnis auch im Bundesgebiet Gebrauch zu machen. Einwände gegen diese vom Verwaltungsgericht gemäß § 88 VwGO vorgenommene Auslegung seines Rechtsschutzziels hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nicht erhoben.

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Für den so verstandenen Antrag besteht auch ein Rechtschutzbedürfnis. Zwar kommt der Klage des Antragstellers gegen die seitens des Antragsgegners mit Bescheid vom 8. Oktober 2009 ausgesprochene Feststellung, aus der polnischen Fahrerlaubnis folge keine Fahrberechtigung des Antragstellers in der Bundesrepublik Deutschland, aufschiebende Wirkung zu (vgl. Beschl. d. Sen. v. 16.8.2010 - 12 ME 158/10 -). Diese aufschiebende Wirkung hat jedoch nur zur Folge, dass bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (oder der Anordnung der sofortigen Vollziehung) der in dieser Verfügung liegende und ggf. neben die gesetzliche Regelung des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV tretende Rechtsgrund nicht vollziehbar ist. Unsicherheiten, ob der Betreffende dem Anwendungsbereich des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV unterfällt und sich, sofern dies der Fall ist, bei Teilnahme am Straßenverkehr auch ohne vorherigen Feststellungsbescheid gemäß § 21 StVG strafbar macht (vgl. Schäfer, DAR 2010, 486), bleiben dagegen bestehen und sind von diesem zu tragen. Will der Fahrerlaubnisinhaber das sich daraus für ihn ergebende Risiko nicht eingehen und vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens eine einstweilige Klärung erreichen, reicht mithin die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen die Feststellung nicht aus, sondern er ist auf einen Antrag nach § 123 VwGO verwiesen.

8

Der Antrag ist aber unbegründet. Dabei geht der Senat bei der im vorliegenden Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung des Sachverhalts davon aus, dass es bereits an einem Anordnungsanspruch i. S. d. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO fehlt, weil dem Kläger voraussichtlich das von ihm beanspruchte Recht, von seiner polnischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, nicht zukommt.

9

Nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV gilt die in § 28 Abs. 1 FeV genannte Berechtigung, aufgrund einer EU-Fahrerlaubnis Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, nicht für diejenigen Fahrerlaubnisinhaber, denen die Fahrerlaubnis im Inland bestandkräftig von einer Verwaltungsbehörde entzogen worden ist. Dies ist beim Antragsteller angesichts der Verfügung des Antragsgegners vom 14. August 2007 der Fall. Anders als der Antragsteller offenbar annimmt, kommt es insoweit auf die Frage, ob der polnische Führerschein im Jahr 2009 unter Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis erteilt worden ist, d. h. der Antragsteller im Zeitpunkt der Ausstellung seinen Wohnsitz nicht in Polen, sondern in der Bundesrepublik Deutschland hatte, nicht an. Der Antragsgegner hat sich nämlich nicht auf § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV und damit auf einen Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis gestützt, sondern auf den zitierten § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV und die zuvor verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis.

10

Soweit sich der Antragsteller auf einen für alle bis zum 19. Januar 2013 aus Art. 13 Abs. 2 der Dritte Führerscheinrichtlinie folgenden Bestandsschutz beruft, überzeugt dies nicht. Nach Auffassung des Senats gilt nämlich trotz der Regelung des Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2006/126/EG ("Dritte Führerscheinrichtlinie") die den Anerkennungsgrundsatz einschränkende Regelung des Art. 11 Abs. 4 schon für alle ab dem 19. Januar 2009 - und nicht erst ab dem 19. Januar 2013 - ausgestellten EU-Fahrerlaubnisse. Insoweit wird auf einen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg (Beschl. v. 21.1.2010 - 10 S 2391/09 -, DAR 2010, 153) verwiesen, dem der Senat folgt und in dem zur Begründung dieser Auffassung ausgeführt ist:

11

Nach Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über den Führerschein - 3. Führerscheinrichtlinie - lehnt ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins ab, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist. Nach Art. 18 Abs. 2 RL 2006/126/EG gilt Art. 11 Abs. 4 ab 19. Januar 2009. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers gehört Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht zu den Vorschriften, die nach Art. 16 Abs. 2 RL 2006/126/EG erst ab dem 19. Januar 2013 angewendet werden. Diese Regelung bezieht sich nach Wortlaut („…diese Vorschriften …“) und systematischem Zusammenhang nur auf diejenigen Vorschriften, die in Art. 16 Abs. 1 RL 2006/126/EG genannt und bis zum 19.01.2011 umzusetzen sind; hierzu gehört Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht. Auch die im Schrifttum vertretene Auffassung, die in Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG begründeten Pflichten gälten erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist zum 19.01.2011 (so Hailbronner, NZV 2009, 361, 366 f.) verkennt, dass Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG bei den in Art. 16 Abs. 1 RL 2006/126/EG enumerativ aufgezählten Normen nicht genannt wird, sondern der Sonderregelung des Art. 18 Abs. 2 RL 2006/126/EG unterliegt.

12

Auch Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG, wonach eine vor dem 19.Januar 2013 erteilte Fahrerlaubnis aufgrund der Bestimmungen dieser Richtlinie weder eingezogen noch in irgendeiner Weise eingeschränkt werden darf, steht der Anwendung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nicht entgegen. Dieser Bestandsschutz erfasst nicht den Regelungsbereich des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG. Dies folgt im vorliegenden Fall schon daraus, dass Art. 13 RL 2006/126/EG gemäß Art. 16 Abs. 1 und 2 RL 2006/126/EG erst ab dem 19. Januar 2013 anzuwenden und von der Bundesrepublik Deutschland - soweit ersichtlich - bislang auch noch nicht zu einem früheren Zeitpunkt umgesetzt worden ist, während Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG schon ab dem 19.01.2009 gilt. Darüber hinaus folgt aus der systematischen Stellung der Bestandsschutzregelung innerhalb des Art. 13 (amtl. Überschrift: „Äquivalenzen zwischen nicht dem EG-Muster entsprechenden Führerscheinen“), dass sich Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG allein auf die in Art. 13 Abs. 1 RL 2006/126/EG geregelten Äquivalenzen zwischen den vor dem Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie erworbenen Führerscheinen und den in der 3. Führerscheinrichtlinie neu geregelten Führerscheinklassen bezieht (Thoms, DAR 2007, 287, 288). Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die insoweit auf einen Änderungsvorschlag des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments zurückgeht (Änderungsantrag 13 im Ausschussbericht vom 03.02.2005, Dok. A6-0016/2005 endg. S. 11) und in ihrer ursprünglichen Fassung (damals Art. 3 Abs. 2 b UAbs. 3 des Richtlinienvorschlags) lautete:

13

„ Eine vor Beginn der Anwendung dieser Richtlinie erteilte Fahrerlaubnis für eine bestimmte Klasse wird nicht aufgrund der Bestimmungen dieser Richtlinie entzogen oder in irgendeiner Weise eingeschränkt.“

14

In der Begründung des Änderungsantrags heißt es hierzu u.a.:

15

„ … Der Umtausch der alten Führerscheine darf jedoch unter keinen Umständen zu einem Verlust oder einer Einschränkung der erworbenen Rechte hinsichtlich der Fahrerlaubnis von Fahrzeugen verschiedener Klassen führen.“

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Der Umstand, dass die Bezugnahme auf die Führerscheinklassen in der Endfassung des Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG fehlt, gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass sich die Intention der Regelung geändert hat. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass in Art. 13 Abs. 2 RL 2006/126/EG auch für die Fallkonstellation des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG ein absoluter Bestandsschutz hätte geschaffen werden sollen. Eine solche Auslegung stünde insbesondere auch im Widerspruch dazu, dass die Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus eine wesentliche Zielsetzung der Neuregelung der Richtlinie 2006/126/EG ist (dazu sogleich).

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Anders als der Antragsteller meint, ist auch die zu Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG ("Zweite Führerscheinrichtlinie") ergangene, einschränkende Rechtsprechung des EuGH auf Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG ("Dritte Führerscheinrichtlinie") nicht (auch nicht entsprechend) anwendbar. Der Senat (vgl. bereits Beschl. v. 11.8.2010 - 12 ME 130/10 -) folgt insoweit der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Beschl. v. 21.12.2009 - 11 CS 09.1791 -, DAR 2010, 103), des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 20.1.2010 - 16 B 814/09 -, zfs 2010, 236) und des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg (Beschl. v. 21.1.2010 - 10 S 2391/09 -, DAR 2010, 153; a. A.: Hess. VGH, Beschl. v. 4.12.2009 - 2 B 2138/09 -, Blutalkohol 47, 154; OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 17.2.2010 - 10 B 11351/09 -, DAR 2010, 406; OVG Saarl., Beschl. v. 16.6.2010 - 1 B 204/10 -, juris). Auch insoweit wird auf den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg (a. a. O.) verwiesen, der, wie folgt, begründet ist:

18

Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten erteilten Fahrerlaubnisse ist durch die Neufassung von Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG gegenüber der früheren Regelung des Art. 8 Abs. 4 UAbs. 1 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29.07.1991 über den Führerschein - 2. Führerscheinrichtlinie - eingeschränkt worden. Während nach der früheren Fassung lediglich eine Ermächtigung für die Mitgliedstaaten bestand, die Anerkennung abzulehnen („Ein Mitgliedstaat kann es ablehnen…“), sind diese nunmehr zur Ablehnung der Anerkennung einer EU-Fahrerlaubnis verpflichtet, die von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist („Ein Mitgliedstaat lehnt … ab…“). Erklärtes Ziel der Neuregelung war die Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus, mit dem die Absicht verfolgt wird, nach einer innerstaatlichen Maßnahme der Fahrerlaubnisbehörde die strengeren inländischen Vorschriften über die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis im Hinblick auf den Nachweis der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, insbesondere die Vorlage eines medizinisch-psychologisches Gutachtens, zu umgehen. Bereits in der Begründung des Richtlinienentwurfs der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 21.10.2003 wurde davon ausgegangen, dass der Vorschlag den sog. Führerscheintourismus beseitigt (KOM (2003) 621 endg. S. 6). Die Neufassung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG in ihrer zwingenden Formulierung beruht auf einem Änderungsantrag des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments (Änderungsantrag Nr. 57 im Ausschussbericht vom 03.02.2005, Dok. A6-0016/2005 S. 31 f.). Zur Begründung heißt es :

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„Der Führerscheintourismus soll wie weit wie möglich unterbunden werden. Wird einer Person in einem Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis eingeschränkt, entzogen, ausgesetzt oder aufgehoben, so darf der Mitgliedstaat einen Führerschein, der dieser Person von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurde, nicht anerkennen.

20

Die Mitgliedstaaten dürfen darüber hinaus keine Führerscheine an Personen ausstellen, deren Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen ist (jede Person darf nur Inhaber eines einzigen Führerscheins sein, Artikel 8 Absatz 5). Wird der Führerschein in einem Mitgliedstaat aufgehoben, so kann ein anderer Mitgliedstaat die Ausstellung eines Führerscheins verweigern.

21

Es gibt bereits im Internet viele Angebote, in denen Personen, denen die Fahrerlaubnis in einem Mitgliedstaat entzogen wurde (z. B. wegen Fahren unter Einfluss von Alkohol/Drogen), nahe gelegt wird, einen Schein-Wohnsitz im Ausland zu begründen und dort eine Fahrerlaubnis zu erwerben, um damit die Voraussetzungen in Bezug auf die Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis zu unterlaufen. Dies führt nicht nur zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit, sondern führt auch zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen auf dem Fahrschulsektor.“

22

Auch im weiteren Rechtsetzungsverfahren kommt der Wille zur Bekämpfung des sog. Führerscheintourismus zum Ausdruck (vgl. etwa Begründung der Empfehlungen des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr für die 2. Lesung im Europäischen Parlament vom 27. 11. 2006 - Dok. A6-0414/2006 S. 9; Begründung des Gemeinsamen Standpunkts des Rats der Europäischen Union vom 18.09.2006 - CS/2006/9010/1/06 Rev 1 Add. 1 s. 2 u. 5 -; Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament vom 21.09.2006 - KOM (2006) 547 endg. S.3.; zur Zielsetzung der auf deutschen Wunsch eingeführten Regelung vgl. auch Pressemitteilungen der Europäischen Kommission Nr. IP-06/381 und des Bundesministeriums für Verkehr vom 27.03.2006 Nr. 102/2006, auszugsweise abgedruckt in Blutalkohol 2006, 222 f.). Dabei ist die Verpflichtung zur Versagung der Anerkennung von Fahrerlaubnissen im Sinne des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG im Gesamtzusammenhang mit den weiteren Verschärfungen der Sorgfaltsanforderungen für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zu sehen. Die Ablehnung der Anerkennung korrespondiert insbesondere mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten es abzulehnen, einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat entzogen, ausgesetzt oder eingeschränkt worden ist, einen Führerschein auszustellen (Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 RL 2006/126/EG). Die Pflicht zur Ablehnung der Anerkennung einer Fahrerlaubnis im Sinne des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG zieht mithin die Konsequenz aus dem Umstand, dass diese entgegen der Bestimmung des UAbs. 1 ausgestellt wurde. Auch im Übrigen betont die Richtlinie den Grundsatz, dass jeder nur Inhaber einer Fahrerlaubnis sein darf, begründet insoweit erhöhte Prüfungspflichten der Mitgliedstaaten und verpflichtet diese, die Erteilung weiterer Fahrerlaubnisse abzulehnen und solche ggf. aufzuheben oder zu entziehen (vgl. Art. 7 Abs. 5 RL 2006/126/EG). Nicht zuletzt dürfen die Mitgliedstaaten wie bisher aus Gründen der Verkehrssicherheit ihre innerstaatlichen Bestimmungen über den Entzug, die Aussetzung, die Erneuerung und die Aufhebung der Fahrerlaubnis auf jeden Führerscheininhaber anwenden, der seinen ordentlichen Wohnsitz in ihrem Hoheitsgebiet begründet (Erwägungsgrund 15, Art. 11 Abs. 2 RL 2006/126/EG).

23

Damit hat der Aspekt der Sicherheit des Straßenverkehrs nach Entstehungsgeschichte und Systematik der 3. Führerscheinrichtlinie gegenüber der Verpflichtung zur gegenseitige Anerkennung der Fahrerlaubnisse (Art. 2 Abs. 1 RL 2006/126/EG) eine gesteigerte Bedeutung erhalten. Mit der Neufassung haben die Rechtssetzungsorgane der Europäischen Gemeinschaft zum Ausdruck gebracht, dass eine Harmonisierung der für die Neuerteilung geltenden Eignungsregelungen auf niedrigem Niveau nicht gewollt ist. Die Mitgliedstaaten sollen vielmehr dafür Sorge tragen können, dass auch vergleichsweise strenge Eignungsvorschriften in dem einen Mitgliedstaat nicht in einem anderen Mitgliedstaat umgangen werden (vgl. BR-Drs. 851/08 S. 7f).

24

Vor diesem Hintergrund macht es aber keinen Unterschied, ob die Nichtanerkennung auf die eignungsmängelbedingte Entziehung als solche oder auf die Versagung der Neuerteilung wegen fortbestehender oder ggf. neuer Eignungsmängel beruht. Beiden Fällen ist gemeinsam, dass die Bedenken gegen die Fahreignung des Betroffenen nicht nach dem nach inländischem Recht geltenden Maßstab in dem hierfür erforderlichen Verfahren ausgeräumt worden sind. Im Falle des Entzugs wie im Falle der bestandskräftigen Versagung wegen eines Tatbestands, der die Entziehung gerechtfertigt hat oder ggf. rechtfertigen würde, muss sich der Betroffene vor der Neuerteilung nach deutschem Recht einer Überprüfung seiner Fahreignung unterziehen, die nach dem erklärten Ziel der 3. Führerscheinrichtlinie im Interesse der Verkehrssicherheit nicht im Wege des „Führerscheintourismus“ umgangen werden darf. Ein Unterschied besteht lediglich darin, dass der Betroffene im Fall der bestandskräftigen Versagung einen missglückten Versuch zur (Wieder)Erlangung der Fahrerlaubnis unternommen hat, das Verfahren zur Prüfung der Fahreignung also ein weiteres Stadium durchlaufen hat. Der Umstand, dass der Betroffene erfolglos die Neuerteilung der Fahrerlaubnis beantragt hat, kann ihn nach Sinn und Zweck der Regelung des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG aber nicht privilegieren. Haben sich Eignungsbedenken in einem im Inland durchgeführten Neuerteilungsverfahren bestätigt, besteht vielmehr bei wertender Betrachtung erst recht keine Rechtfertigung für die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat gleichwohl erteilten Fahrerlaubnis. Angesichts der gleichgerichteten Interessenlage bei Entzug und bestandskräftiger Versagung lässt sich dem Gemeinschaftsrecht nicht entnehmen, dass es den Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/126/EG untersagt ist, die bestandskräftige Versagung der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis dem Entzug der Fahrerlaubnis gleichzustellen (ebenso für den Verzicht auf Fahrerlaubnis zur Vermeidung einer förmlichen Entziehung: Senatsbeschl. v. 02.02.2009 - 10 S 3323/08 - juris; BayVGH, Beschl. v. 12.12.2008 - 11 CS 08.1398 - juris).

25

Dieser Auslegung steht auch nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 1 RL 2006/126/EG grundsätzlich zur gegenseitigen Anerkennung der ausgestellten Führerscheine verpflichtet sind. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung der 2. Führerscheinrichtlinie dürfte auf die 3. Führerscheinrichtlinie nicht übertragbar sein. Der Europäische Gerichtshof hat Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG in ständiger Rechtsprechung als eng auszulegenden Ausnahmetatbestand vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung verstanden (vgl. etwa Urt. v. 29.04.2004 - C-476/01 - Kapper - Rdnr. 70 u. 72; Urt. v. 6.04.2006 - C-227/05 - Halbritter - Rdnr. 35, Urt. v. 28.09.2006 - C-340/05 - Kremer - Rdnr. 28). Da Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG nunmehr als zwingende Verpflichtung und nicht mehr als im Ermessen der Mitgliedstaaten stehende Ermächtigung wie in Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG ausgestaltet ist, ist dieser restriktiven Auslegung der Boden entzogen (Geiger, DAR 2007, 126, 128; Janker, DAR 2009, 181, 183 f.; Mosbacher/Gräfe, NJW 2009, 801, 803 f; a.A. Hailbronner, NZV 2009, 361, 366; Riedmeyer, zfs 422, 427). Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut, sondern auch aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist es Aufgabe des Ausstellerstaats zu prüfen, ob die im Gemeinschaftsrecht aufgestellten Mindestvoraussetzungen, insbesondere hinsichtlich des Wohnsitzes und der Fahreignung, erfüllt sind und damit die Erteilung der Fahrerlaubnis gerechtfertigt ist. Der Aufnahmemitgliedstaat ist grundsätzlich nicht befugt, die Beachtung der in der Richtlinie aufgestellten Ausstellungsvoraussetzungen nachzuprüfen. (Urt. v. 26.06.2008 - C-329/06 - C-343/06 - Wiedemann u. Funk - Rdnr. 52 f.; Urt. v. 26.06.2008 - C-334/06 - C-336/06 - Zerche - Rdnr. 49 f.; Urt. v. 19.02.2009 - C-321-07 -Schwarz - Rdnr.76 f.). Die Mitgliedstaaten konnten daher nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vom Inhaber eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht verlangen, dass er die Bedingungen erfüllt, die das nationale Recht für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach Entzug aufstellt (vgl. etwa Urt. v. 06.04.2006 - C-227/05 - Halbritter - Rdnr. 29). Da der Ausstellerstaat aber nunmehr nach Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 RL 2006/126/EG zwingend zur Ablehnung der Erteilung einer Fahrerlaubnis an eine Person verpflichtet ist, deren Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist, und umgekehrt der Aufnahmestaat zwingend zur Versagung der Anerkennung einer gleichwohl ausgestellten Fahrerlaubnis verpflichtet ist, stellt sich nicht mehr das Problem, dass sich ein (Aufnahme-) Mitgliedstaat eine ihm nach dem Anerkennungsgrundsatz nicht zustehende Prüfungskompetenz anmaßt (Mosbacher/Gräfe, aaO. 802). Dem steht auch nicht entgegen, dass der Europäische Gerichtshof den Vorrang des Anerkennungsgrundsatzes nicht ausdrücklich mit der Ausgestaltung des Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG als Ermessensvorschrift, sondern in erster Linie mit dessen Bedeutung für die Freizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr begründet hat (so aber Hailbronner aaO S. 366; Riedmeyer, aaO. S. 427). Denn zum einen setzt die restriktive Auslegung des Europäischen Gerichtshofs notwendigerweise einen Spielraum der Mitgliedstaaten voraus, der nach der insoweit eindeutigen Neufassung des Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG nicht mehr besteht. Auch der Europäische Gerichtshof geht deshalb zunächst vom Wortlaut des Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG als Kann-Bestimmung aus (vgl. etwa Urt. v. 29.04.2004 - Kapper - aaO Rdnr. 76). Zum anderen ist der Anerkennungsgrundsatz von den Rechtsetzungsorganen der Europäischen Gemeinschaft durch die Neufassung des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG in den dort genannten Fallgestaltungen ausdrücklich und bewusst eingeschränkt worden. Wie ausgeführt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 4 RL 2006/126/EG sowie der Systematik und der Entstehungsgeschichte der 3. Führerscheinrichtlinie, dass der Anerkennungsgrundsatz dort seine Grenze findet, wo er zur Umgehung strengerer inländischer Eignungsvorschriften führt. Die Rechtsetzungsorgane der Europäischen Gemeinschaft sind auch befugt, den Umfang der Harmonisierung auf dem Gebiet des Führerscheinwesens zu bestimmen und im Interesse eines hochrangigen Gemeinschaftsgutes wie der Sicherheit des Straßenverkehr die Grundsätze der Freizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ggf. zu beschränken (vgl. VG Sigmaringen, Beschl. v. 05.10.2009 - 6 K 2270/09 -). Darüber hinaus kommen diese Grundfreiheiten im Anerkennungsverfahren nach § 28 Abs. 5 FeV zum Tragen (Mosbacher/Gräfe aaO. S. 803). Im Übrigen hat auch der Europäische Gerichtshof in seinen neueren Entscheidungen in der Sache anerkannt, dass der Sicherheit des Straßenverkehrs unter bestimmten Umständen der Vorrang vor den genannten Grundsätzen einzuräumen ist (vgl. etwa Urt. vom 26.06.2008 - Wiedemann u. Funk - aaO. Rdnr. 71f). Eine Übertragung der restriktiven Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2006/126/EG dürfte daher mit dem Wortlaut der Vorschrift und dem erklärten Willen des Richtliniengebers, mit der Neuformulierung den Führerscheintourismus effektiver als bisher zu bekämpfen, nicht vereinbar sein (a.A. HessVGH, Beschl. v. 04.12.2009 - 2 B 2138/09 -).

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Diesen Ausführungen schließt sich der Senat an und geht daher davon aus, dass § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV auf den vorliegenden Fall ohne weitere, europarechtlich begründete Einschränkungen angewendet werden kann und der Antragsteller, der unstreitig den Tatbestand dieser Norm erfüllt, mithin voraussichtlich nicht berechtigt ist, seine polnische Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland zu nutzen.

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2. Selbst wenn man aber zugunsten des Antragstellers davon ausginge, dass die Frage der Europarechtskonformität des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV derzeit offen ist, hätte der Antrag keinen Erfolg. Bei offener Erfolgsaussicht sind die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen und im vorliegenden Fall geht diese Abwägung zulasten des Antragstellers aus. Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen, die sich der Senat zu eigen macht. Der bloße Umstand, dass der Antragsteller diese Wertung nicht teilt, und geltend macht, der Eintrag der fehlenden Berechtigung wirke "de facto" wie ein Fahrerlaubnisentzug und schränke seine Interessen so maßgeblich ein, dass ein Überwiegen des öffentliches Interesse auch mit der Begründung des Verwaltungsgericht nicht angenommen werden könne, ist nicht geeignet, Zweifel an den ausführlich und überzeugend begründeten Darlegungen des Verwaltungsgerichts zu wecken.

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