Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-26, Aktenzeichen 10 S 2447/17

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. Oktober 2016 - 3 K 2362/14 - geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Kürzung der dem Kläger für das Jahr 2012 gewährten landwirtschaftlichen Beihilfe. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist die Kürzung der Einheitlichen Betriebsprämie („EBP“) um 85,72 EUR wegen Verstößen gegen die Kennzeichnungspflicht von Rindern mit Ohrmarken nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000.

2

Der Kläger ist Eigentümer landwirtschaftlicher Flächen in xxx, auf denen er Futteranbau betreibt. Dabei verkauft er auf seinen Wiesen wachsendes Futter zum Teil „ab Halm“ an seine Schwester (Klägerin im Parallelverfahren 10 S 2447/17). Diese hält in offener Herde ca. 280 Rinder, Kälber und Bullen sowie zehn Kleinpferde. Zeitweise - vornehmlich im Sommer - lässt die Schwester des Klägers ihre Rinder direkt auf den Wiesen des Klägers weiden. Die Tiere sind nicht mit eingezogenen Ohrmarken gekennzeichnet.

3

Bereits am 09.05.1996 erließ das Landratsamt Zollernalbkreis gegen den Vater des Klägers, den damaligen Inhaber des Rinderhofs, eine tierseuchenrechtliche Anordnung, mit der ihm u. a. - gestützt auf § 19b der Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) in der damaligen Fassung - die Kennzeichnung des Rinderbestands mit jeweils einer offenen Ohrmarke aufgegeben wurde. Widerspruch und Klage hiergegen blieben ohne Erfolg (Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.09.1997, Einstellungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27.08.1998 - 3 K 2577/97 - nach Klagerücknahmefiktion wegen Nichtbetreibens).

4

Nach Zwangsgeldfestsetzung gegen die Schwester des Klägers, die zwischenzeitlich die Rinderhaltung übernommen hatte (Bescheid vom 07.12.1998), teilte das Landratsamt dieser auf ihren Widerspruch (Schreiben vom 04.01.1999) mit Schreiben vom 26.01.1999 mit, dass es unter bestimmten Bedingungen ersatzweise mit einer Transponderkennzeichnung einverstanden sei. Die mit Transponder gekennzeichneten Tiere müssten hierbei eindeutig den entsprechenden Ohrmarken, den Eintragungen im Bestandsregister und den Tierkörpern zugeordnet werden können. Die Kennzeichnung müsse bis zum 31.03.1999 vollständig abgeschlossen sein. Nachdem die Schwester des Klägers das Angebot eines Transponderherstellers vorgelegt und um Stellungnahme des Landratsamts gebeten hatte (Telefaxschreiben vom 08.03.1999), erklärte dieses mit Schreiben vom 09.03.1999 u. a.: „Wir haben ihre Fax-Nachricht von heute und das xxxAngebot erhalten. Bitte führen Sie die Kennzeichnung aller Tiere wie vorgegeben bis 31.03.1999 durch.“

5

Mit Schreiben vom 11.06.2002 beantragten der Kläger und seine Schwester gemeinsam die Gestattung, bei der Kennzeichnung ihrer Rinder auf das Einsetzen der vorhandenen (auf dem Hof vorgehaltenen) Ohrmarken zu verzichten und stattdessen eine Kennzeichnung mittels elektronischer Transponder - auch im Hinblick auf die Erlangung von Tier- und Schlachtprämien - zu akzeptieren.

6

Diesen Antrag lehnte das Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 04.03.2003 ab. In einem zur Begründung beigefügten Schreiben des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum vom 26.02.2003 wurde ausgeführt, Rinderprämien könnten nur für Tiere gewährt werden, die ordnungsgemäß mit Ohrmarken gekennzeichnet seien. Die Kennzeichnungs- und Registrierungsvorschriften hätten im Tierprämienbereich eine zentrale Bedeutung, die durch spezifische Sanktionsregeln unterstrichen werde. Die Ohrmarkenkennzeichnung sei unionsrechtlich zwingend vorgegeben. Eine Ausnahme bestehe lediglich für Rinder, die für kulturelle und sportliche Veranstaltungen bestimmt seien. Hierunter falle ein landwirtschaftlicher Betrieb auch dann nicht, wenn Tiere dort unter besonderen Bedingungen gehalten würden.

7

Der Antrag der Schwester des Klägers auf Gewährung von Schlacht- und Sonderprämien für das Jahr 2002 wurde in der Folge wegen nicht erfolgter Ohrmarkenkennzeichnung abgelehnt (Bescheid vom 25.06.2003). Die hiergegen gerichtete Klage (Az. 5 K 2506/03) nahm die Schwester des Klägers nach Hinweis des Verwaltungsgerichts Sigmaringen in der mündlichen Verhandlung am 18.08.2004, dass die Gewährung von Prämien aufgrund der eindeutigen unionsrechtlichen Vorgaben ausscheide, zurück.

8

Der Kläger erhielt für die Jahre 2010 und 2011, seine Schwester für die Jahre 2005 bis 2011 ungekürzte landwirtschaftliche Beihilfen.

9

Am 15.06.2012, am 22.06.2012, am 18.07.2012 und am 23.07.2012 führte der Amtstierarzt eine Vor-Ort-Kontrolle des Rinderbestands der Schwester des Klägers durch, bei der u. a. festgestellt wurde, dass keines der Rinder mit Ohrmarken gekennzeichnet war. Die Tiere trugen stattdessen Mikrochips, die links der Schwanzwurzel implantiert waren. Es wurde zudem eine Kongruenzliste mit Karteikarten geführt, auf denen der Name des jeweiligen Tieres, das Geburtsdatum und die Chipnummer vermerkt waren. Zu jedem auf den Karteikarten vermerkten Rind wurden zwei Ohrmarken sowie der Rinderpass vorgehalten. Bei der Kontrolle stellte der Amtstierarzt fest, dass bei 246 Tieren die Ohrmarkennummern nicht auf den Karteikarten vermerkt gewesen seien. Als einzige Zuordnung der Chip- zur Ohrmarkennummer sei der im Ordner hinter der Karteikarte eingeordnete Rinderpass vorhanden gewesen. Die fehlenden Eintragungen auf den Karteikarten habe die Schwester des Klägers sodann ergänzt.

10

Am 24.07.2012 und am 04.10.2012 wurde im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen im Betrieb des Klägers festgestellt, dass auf dessen Flächen nicht mit eingezogenen Ohrmarken gekennzeichnete Rinder seiner Schwester weideten und für diese vom Kläger weder ein eigenes Bestandsregister geführt wurde noch eine Ummeldung in der sog. HIT-Datenbank („Herkunfts- und Informationssystem für Tiere“) vorgenommen worden war. Des Weiteren wurde festgestellt, dass „FFH-Mähwiesen“ in Teilbereichen zerstört gewesen seien.

11

Am 15.05.2012 beantragte der Kläger unter Nutzung des elektronischen Antragsportals FIONA („Flächeninformation und Online-Antrag“) im sog. Gemeinsamen Antragsverfahren u. a. die Gewährung einer Einheitlichen Betriebsprämie für das Jahr 2012. Im Antragsformular waren unter der Rubrik Tierhaltung 10 Milchkühe, 5 Kälber bis 1/2 Jahr (ohne Mastkälber), 3 Rinder männlich über 1/2 bis 1 Jahr, 3 Rinder weiblich über 1/2 bis 1 Jahr, 3 Rinder männlich über 1 Jahr bis 2 Jahre, 4 Rinder weiblich über 1 Jahr bis 2 Jahre, 1 Rind männlich über 2 Jahre (einschl. Deckbullen) und 2 Rinder weiblich über 2 Jahre (z. B. Kalbin) als Durchschnittsbestand im Jahr 2012 angegeben.

12

Mit Bescheid vom 16.01.2013 bewilligte das Landratsamt Zollernalbkreis dem Kläger eine EBP von 321,45 EUR. Dabei wurde der sich aus den angemeldeten Flächen ergebende Basisbetrag von 428,60 EUR wegen sog. Cross-Compliance-Verstöße um insgesamt 25 % (= 107,15 EUR, davon 5 % wegen Verstößen gegen die FFH-Richtlinie und 20 % wegen Verstößen gegen die Vorgaben zur Tierkennzeichnung von Rindern einschließlich Verstößen gegen Eintragungspflichten im Bestandsregister und unterlassene Meldungen in der „HIT-Datenbank“) gekürzt.

13

Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Widerspruchsbescheid vom 03.06.2014 zurück. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt, der Kläger sei zwar nicht Eigentümer der Rinder, stehe aber zweifelsfrei als Besitzer und damit Halter während der Zeit, in der diese auf seinen Flächen weideten, fest. Als solcher müsse er während des Aufenthalts der Tiere in seinem Machtbereich dafür sorgen, dass die Cross-Compliance-Vorschriften eingehalten werden. Zu diesen gehöre auch die Kennzeichnungspflicht von Rindern mit Ohrmarken gemäß Art. 4 der VO (EG) Nr. 1760/2000. Aus einem Nichteinfordern der Einhaltung der Tierkennzeichnungsbestimmungen in der Vergangenheit könne kein Bestandsschutz im Hinblick auf die Gewährung von Flächenprämien abgeleitet werden. Der Kläger könne auch nicht damit gehört werden, Zu- und Abgangsmeldungen der Tiere im Bestandsregister - abhängig von den einzelnen Beweidungsintervallen auf seinen Flächen - könnten wegen des zu hohen Zeitaufwands und fehlender technischer Möglichkeiten nicht durchgeführt werden. Er führe weder handschriftlich noch elektronisch ein Bestandsregister. Dieses könne seinen Zweck als Informationsgrundlage im Seuchenfall aber nur erfüllen, wenn es vollständig, aktuell und chronologisch geführt werde. Es könne dahingestellt bleiben, ob bei der vom Kläger und seiner Schwester praktizierten Bewegung der Rinderherde besondere Umstände vorlägen. Nachdem beide Verstöße (fehlende Ohrmarken und fehlendes Bestandsregister) in Bezug auf dieselben Rechtsakte festgestellt worden seien und demnach demselben Bereich der anderweitigen Verpflichtung zugerechnet würden, handle es sich um einen einzigen Verstoß im Bereich „Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen“ im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

14

Der auf Gewährung ungekürzter Fördermittel gerichteten Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25.10.2016 teilweise stattgegeben und den Beklagten zur Bewilligung einer weiteren EBP von zusätzlichen 85,72 EUR verpflichtet. Eine Kürzung der EBP sei nur in Höhe von 5 % (= 21,43 EUR) wegen der Verstöße gegen die Vorgaben der FFH-Richtlinie gerechtfertigt. Eine Kürzung wegen Kennzeichnungsverstößen komme demgegenüber nur in Betracht, wenn diese im eigenen Betrieb erfolgt oder dem Betriebsinhaber jedenfalls unmittelbar anzulasten seien. Der Kläger halte aber keine eigenen Rinder. Bei den entgegenstehenden Angaben handle es sich um einen automatischen Eintrag aus der „HIT-Datenbank“. Dort sei der Tierbestand einmal jährlich von seiner Schwester auf den Kläger umgeschrieben worden, obwohl die Tiere weiter allein dieser gehört hätten. Die Schwester des Klägers gebe die Verfügungsgewalt über ihre Rinder nicht schon dadurch auf, dass sie sie auf dessen Wiesen weiden lasse. Dem Kläger wiederum fehle es an einem Herrschaftswillen bezogen auf die Tiere. Überdies setze die Zugehörigkeit zu einem Betrieb eine gewisse Dauerhaftigkeit voraus. Eine fehlerhafte Kennzeichnung könne dem Kläger auch nicht über Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) 73/2009 zugerechnet werden. Als Inhaber eines Futterbaubetriebs sei es nicht seine Aufgabe, die Tierkennzeichnung der aus seiner Sicht fremden Rinder sicherzustellen oder einzufordern. Im Übrigen scheide ein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken auch deshalb aus, weil sich der Kläger - ebenso wie seine Schwester - auf die Gestattung bzw. Billigung der anderweitigen Tierkennzeichnung mittels Transponderchips durch das Landratsamt Zollernalbkreis aus dem Jahr 1999 berufen könne. Es sei vom Kläger auch weder zu verlangen, dass er ein eigenes Bestandsregister gemäß Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 führe, noch, dass er den Rinderbestand seiner Schwester für Zeiten, in denen die Rinder auf seinen eigenen Flächen weideten, auf sich selbst umtrage. Denn er sei aus den genannten Gründen nicht als Tierhalter im Sinne von Art. 2 der VO (EG) Nr. 1760/2000 anzusehen. Angesichts der nicht kontrollierbaren Herdenbewegungen sei es aus praktischen Gründen nahezu unmöglich, die tatsächlichen Bewegungen der Tiere auf den jeweiligen Flächen im Bestandsregister nachzuvollziehen bzw. widerzuspiegeln. Daraus müsse die Konsequenz gezogen werden, dass als Tierhalterin dauerhaft und allein die Schwester des Klägers anzusehen sei. Dies werde durch den Erwägungsgrund Nr. 13 zur VO (EG) Nr. 1760/2000 bestätigt, dem zufolge es „wichtig ist, dass dem Erzeuger keine übermäßigen verwaltungstechnischen Formalitäten aufgebürdet werden.“ Seuchenrechtlich stehe mit der Schwester des Klägers eine sachnähere Verantwortliche stets zur Verfügung.

15

Mit der vom Senat zugelassenen (Beschluss vom 06.11.2017 - 10 S 2459/16 -) und rechtzeitig begründeten Berufung macht der Beklagte geltend, der Kläger müsse sich die Cross-Compliance-Verstöße seiner Schwester zurechnen lassen. Dass er im streitigen Zeitraum Inhaber eines Rinderhaltungsbetriebs gewesen sei, ergebe sich aus seinen eigenen Angaben im Fördermittelantrag. Dort habe er nicht etwa pauschal 31 Rinder angegeben, sondern hierzu nähere Einzelangaben gemacht. Ein Abgleich zwischen der Antragsplattform „FIONA“ und der „HIT-Datenbank“ sei erst ab dem Förderjahr 2013 erfolgt. Darüber hinaus sprächen auch die erfolgten Umtragungen in der „HIT-Datenbank“ für die eigene Rinderhaltung. Schließlich ergebe sich die Eigenschaft als Betriebsinhaber aus der unbestrittenen Tatsache, dass der Kläger die Rinder seiner Schwester zeitweise auf seinen Wiesen weiden lasse. Art. 2 der Verordnung (EG) 1760/2000 enthalte weite Definitionen des Betriebs- und des Halterbegriffs. Beantrage der Tierhalter unter konkreter Angabe von Tieren eine Prämie, müsse er sich insoweit die zumindest zeitweise bestehende Verfügungsgewalt zurechnen lassen. Zu berücksichtigen sei hierbei auch die Gefahr eines Missbrauchs, wenn Weideflächen eines Rinderhaltungs- und eines Futtermittelbetriebs wie hier nicht voneinander abgetrennt seien. Anders könne man die vorliegende Konstellation allenfalls dann bewerten, wenn sich der Futterflächeninhaber und der Rinderzüchter persönlich nicht kennen würden und dementsprechend keine Kenntnis von Kennzeichnungsverstößen bestehe. Eine andere Konstellation bestehe außerdem bei einer Verpachtung von Flächen, bei der allerdings die Antragsberechtigung für die Flächenprämien auf den Pächter übergingen. Bei Annahme einer alleinigen Verfügungsgewalt seiner Schwester stelle sich deswegen die Frage, ob der Kläger überhaupt als förderungsfähiger Bewirtschafter der Weideflächen angesehen werden könne. Das Unionsrecht gehe davon aus, dass mehrere Personen gleichzeitig Tierhalter sein könnten. Nicht zu übersehen seien schließlich seuchenrechtliche Belange, die für den Seuchenfall auch eine Verantwortlichkeit des Klägers erforderten.

16

Bei dem Schreiben des Landratsamts vom 09.03.1999 handle es sich entgegen der Beurteilung des Verwaltungsgerichts nicht um die Gestattung einer von den unionsrechtlichen Vorschriften abweichenden alternativen Kennzeichnung. Das Schreiben stelle keinen rechtsverbindlichen Verwaltungsakt dar. Es habe an einer Entscheidungskompetenz des Landratsamts gefehlt, dessen Schreiben schon seiner äußeren Form nach nicht als Verwaltungsakt angesehen werden könne. Der Kläger und seine Schwester seien selbst nicht davon ausgegangen, dass die Mitteilung des Landratsamts eine förmliche Ausnahmegenehmigung darstelle. Nur so lasse sich erklären, dass sie im Jahr 2002 ausdrücklich einen Antrag auf Ausnahme von der Ohrmarkenpflicht gestellt hätten. Zu berücksichtigen sei ferner, dass im März 1999 der Kläger selbst und nicht seine Schwester Betriebsinhaber gewesen sei, so dass bei Annahme einer Verwaltungsaktsqualität die Bekanntgabe gegenüber der falschen Adressatin erfolgt wäre. Schließlich wäre eine unterstellte Gestattung mit der Ablehnung des späteren Ausnahmeantrags jedenfalls konkludent zurückgenommen worden.

17

Eine Berufung auf Vertrauensschutz scheide aus. Der Kläger und seine Schwester hätten erstmals im Jahr 2002 auch zur Erlangung von Tier- und Schlachtprämien einen Ausnahmeantrag gestellt. Davor sei es allein um eine Ausnahmeregelung im Bereich des damaligen Tierseuchenrechts gegangen. Die Unterscheidung zwischen dem Seuchenrecht und dem EU-Prämienrecht sei dem Kläger und seiner Schwester bekannt gewesen, so dass schutzwürdiges Vertrauen von Anfang an nicht habe entstehen können. Eben deswegen habe die Schwester des Klägers ihre damalige Klage auf Prämienzahlungen im Jahr 2004 zurückgenommen.

18

Es habe niemals eine Ausnahmegenehmigung oder eine aktive Duldung des Landratsamts in Bezug auf die Gewährung von Landwirtschaftsbeihilfen gegeben. Der Rückschluss des Verwaltungsgerichts, dass eine unterstellte nationale Ausnahmegenehmigung im Bereich des Tierseuchenrechts automatisch auf das europäische Prämienrecht durchschlage, sei unzutreffend. Das Unionsrecht lasse in Art. 4 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 zwar bestimmte Ausnahmen von der Rinderkennzeichnung zu. Diese spiegelten sich jedoch im Prämienrecht nicht wider. Im Gegenteil verlange das Antragsformular die Zusicherung, dass alle einschlägigen Vorschriften eingehalten würden.

19

Schließlich entstehe selbst bei Annahme einer aktiven Duldung der Transpondertierkennzeichnung unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Gewährung ungekürzter Beihilfen kein öffentlich-rechtlicher Anspruch auf weitere Prämienzahlungen, sondern allenfalls ein Schadensersatzanspruch gegen die diesen Anschein erweckende Behörde.

20

Der Beklagte beantragt,

21

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. Oktober 2016 - 3 K 2362/14 - zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

22

Der Kläger beantragt,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Er sei für die ihm vorgeworfenen Cross-Compliance-Verstöße nicht verantwortlich. Auch seine Schwester habe nicht gegen die Tierkennzeichnungspflichten verstoßen.

25

Er halte selbst keine Rinder, sondern sei Inhaber eines reinen Futterbaubetriebs. Hieran änderten die fehlerhaften und für ihn nicht mehr nachvollziehbaren Angaben im Antragsformular nichts. Vermutlich handle es sich um einen Computerfehler der „HIT-Datenbank“. Aus Vereinfachungsgründen habe ihn die damals zuständige Behörde in den Jahren vor 2012 aufgefordert, die Rinder seiner Schwester für die Dauer der Beweidung seiner Wiesen auf sich umzumelden. Allein dadurch habe er nicht Halter werden können. Zudem sei es praktisch unmöglich, 31 Tiere wie im Antragsformular angegeben aus der viel größeren Herde seiner Schwester herauszulösen.

26

Er selbst habe nie eine tatsächliche oder rechtliche Sachherrschaft bezogen auf die Tiere seiner Schwester gehabt und daher auch keinen Besitz an ihnen erlangen können. Diese seien ausschließlich von seiner Schwester sowie gelegentlich von seinem Vater betreut worden. Seine Flächen und die Flächen seiner Schwester hingen im Übrigen nicht zusammen, sondern seien sowohl räumlich als auch tatsächlich und rechtlich voneinander getrennt.

27

Das Verwaltungsgericht habe zutreffend ausgeführt, dass die beiden Schreiben des Landratsamts aus dem Jahr 1999 für einen juristischen Laien nach dem objektiven Empfängerhorizont als rechtsverbindliche Gestattung anzusehen gewesen seien. Auf deren äußere Gestalt komme es insoweit nicht an. Das Landratsamt habe sich in der Folgezeit an seine Entscheidung, die erkennbar tierbestands- und nicht personenbezogen gewesen sei, gehalten.

28

Die Schwester des Klägers könne sich schließlich auch auf Vertrauensschutz berufen. Dieser sei durch die Änderung der Gemeinsamen Agrarpolitik mit der Umstellung von Tier- auf Flächenprämien nicht entfallen. Dem damals zuständigen Landratsamt sei die fehlende Verwendung von Ohrmarken seit 1999 bekannt gewesen. Der Zeitpunkt der späteren Betriebsprüfung sei deswegen irrelevant. Aufgrund der positiven Kenntnis und der erkennbaren Duldung der alternativen Kennzeichnung sei schutzwürdiges Vertrauen entstanden. Hieran ändere auch die einmalige Verweigerung der Tierprämie für 2002 nichts, da später ungekürzt Beihilfen gewährt worden seien.

29

Dem Senat liegen die Akten des Beklagten und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor, außerdem die Akten aus dem Parallelverfahren der Schwester des Klägers. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

30

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Einheitlichen Betriebsprämie von zusätzlichen 85,72 EUR. Die im Bescheid des Landratsamts Zollernalbkreis vom 16.01.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 03.06.2014 vorgenommenen Kürzungen sind in vollem Umfang rechtmäßig und können den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

31

I. Der Kläger hatte für das Antragsjahr 2012 - zwischen den Beteiligten unstreitig - Anspruch auf Gewährung einer EBP nach Maßgabe des Titels III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, da er über entsprechende Zahlungsansprüche und beihilfefähige Flächen verfügte (Art. 33 Abs. 1, Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Bei der EBP handelt es sich um eine Direktzahlung (Art. 2 Buchst. d i. V. m. Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 73/2009), auf welche die allgemeinen Bestimmungen des Titels II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 anzuwenden sind. Rechtsgrundlage für die vorgenommene Kürzung der EBP wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen („Cross Compliance“) ist dementsprechend Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009. Danach wird der Gesamtbetrag der zustehenden Beihilfezahlungen gekürzt, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt werden und dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat. Die Kürzung beträgt bei vorsätzlichen Verstößen in der Regel 20 % der zustehenden Direktzahlungen (Art. 24 Abs. 1, 3 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 72 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Bei - erstmalig festgestellten - fahrlässigen Verstößen beläuft sie sich im Allgemeinen auf 3 % (Art. 24 Abs. 1, Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 71 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009), kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts auf 5 % erhöht werden (Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Wurde mehr als ein Verstoß in Bezug auf die verschiedenen Rechtsakte oder Normen desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so sind diese Fälle für die Festsetzung der Kürzung als ein einziger Verstoß anzusehen (Art. 70 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009).

32

Danach rechtfertigt die vom Kläger zugelassene Beweidung seiner Wiesenflächen durch die nicht mit eingezogenen Ohrmarken gekennzeichneten Rinder seiner Schwester die insoweit festgesetzte und im Berufungsverfahren nur streitgegenständliche Kürzung um 20 % des sich aus den angemeldeten Flächen ergebenden Basisbetrags von 428,60 EUR. Der Frage des Vorliegens eines - von den Beteiligten im Berufungsverfahren nicht näher thematisierten und im angefochtenen Widerspruchsbescheid im Hinblick auf das mögliche Vorliegen besonderer Umstände letztlich offengelassenen - weiteren Verstoßes gegen die Registrierungspflichten (Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000) muss insoweit in Anbetracht von Schwere und Ausmaß des Verstoßes gegen die Tierkennzeichnungspflichten (Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000), der demselben Bereich der anderweitigen Verpflichtungen („Kennzeichnung und Registrierung von Tieren“) zuzuordnen ist (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009), nicht näher eingegangen werden (vgl. mit Blick auf die Verbringung von Tieren auf eine sog. Sommerweide zuletzt VG Würzburg, Urteil vom 05.02.2018 - W 8 K 16.1197 - juris).

33

Die Unterlassung der Kennzeichnung des Rinderbestands mit eingezogenen Ohrmarken verletzt die Grundanforderungen an die Betriebsführung (siehe hierzu unter 1.). Für die Einhaltung der Kennzeichnungspflicht war der Kläger während der Dauer der Beweidung seiner Flächen verantwortlich (siehe hierzu unter 2.). Die ihm deswegen zuzurechnende Verletzung der Grundanforderungen an die Betriebsführung führt zu der vom Beklagten festgesetzten Kürzung in Höhe von 20 % der grundsätzlich zustehenden EBP (siehe hierzu unter 3.).

34

1. Zu den von einem Bezieher Einheitlicher Betriebsprämien einzuhaltenden Grundanforderungen an die Betriebsführung gehört die Beachtung der Verpflichtungen aus der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 in der im Antragsjahr 2012 geltenden Fassung werden alle Tiere eines Betriebs, die nach dem 31.12.1997 geboren sind oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt worden sind, mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken an beiden Ohren gekennzeichnet. Die Ohrmarken werden nach einem von der zuständigen Behörde festgelegten Verfahren dem Betrieb zugeteilt, vergeben und - innerhalb einer von dem betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Frist (Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.) - an den Ohren der betreffenden Tiere befestigt (Art. 4 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Sie dürfen nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde entfernt oder ersetzt werden (Art. 4 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Bei der Pflicht zur Kennzeichnung mit Ohrmarken handelt es sich um ein Element des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (vgl. Art. 3 Satz 1 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.), das dazu dient, das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen zu stärken, ein hohes Schutzniveau der öffentlichen Gesundheit zu erhalten und die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern (vgl. Erwägungsgrund 7 zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000). Eine Ausnahme von der unionsrechtlichen Kennzeichnungspflicht gilt nur für Rinder, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen (mit Ausnahme von Messen und Ausstellungen) bestimmt sind. Diese können statt mit einer Ohrmarke nach einem von der Kommission genehmigten Kennzeichnungssystem gekennzeichnet werden, das gleichwertige Garantien bietet (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Entsprechende Durchführungsbestimmungen hat die Kommission (Art. 10 Satz 1, Satz 2 Buchst. a, Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.) in Bezug auf Stiere, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt und in den Zuchtbüchern bestimmter Organisationen eingetragen sind (Verordnung (EG) Nr. 2680/1999) sowie auf Rinder, die von der zuständigen Behörde als Tiere anerkannt sind, die für kulturelle und historische Zwecke in einem von dieser Behörde zu diesem Zweck anerkannten Betrieb gehalten werden (Verordnung (EG) Nr. 644/2005), erlassen. Das deutsche Recht setzt die Frist zur Kennzeichnung auf sieben Tage nach der Geburt fest (§ 27 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV). Verliert ein Rind eine oder beide Ohrmarken oder ist eine Ohrmarkennummer unlesbar geworden, muss der Tierhalter unverzüglich eine Ersatzohrmarke mit denselben Angaben, die sich auf der zu ersetzenden Ohrmarke befanden, beantragen und das betreffende Rind unverzüglich nach Erhalt der Ersatzohrmarke erneut kennzeichnen oder kennzeichnen lassen (§ 27 Abs. 5 ViehVerkV). Für kennzeichnungspflichtiges Vieh, das in Zoos, Wildparks, Zirkussen oder ähnlichen Einrichtungen gehalten wird, kann die zuständige Behörde andere Kennzeichnungen genehmigen, soweit deren jederzeitige Ablesbarkeit gewährleistet ist (§ 45 Abs. 2 ViehVerkV).

35

Nach diesen Maßstäben lag im Antragsjahr eine Verletzung der aus Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 folgenden Kennzeichnungspflicht mit jeweils zwei Ohrmarken pro Rind vor. Die auf den Flächen des Klägers weidenden Rinder trugen keine Ohrmarken. Die ersatzweise Kennzeichnung mittels Transpondern war weder ausnahmsweise genehmigt (siehe hierzu unter a) noch geduldet (siehe hierzu unter b). Ohne Erfolg rügt der Kläger schließlich einen Verstoß der Ohrmarkenpflicht gegen das Grundgesetz (siehe hierzu unter c).

36

a) Ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Verpflichtung zur Ohrmarkenkennzeichnung läge nur dann nicht vor, wenn die von der Schwester des Klägers angewendete alternative Kennzeichnungsmethode mit Transpondern im Sinne der vorgenannten unionsrechtlichen Bestimmungen behördlich genehmigt wäre. Denn bei einem Gebrauchmachen von den unionsrechtlich ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen werden die Grundanforderungen nicht verletzt. Dies ist jedoch nicht der Fall. Eine solche Genehmigung bzw. Gestattung ergibt sich nicht aus dem Schreiben des Landratsamts Zollernalbkreis vom 09.03.1999. Hierbei handelte es sich zwar um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Dieser hatte jedoch nicht den ihm vom Verwaltungsgericht beigemessenen weitreichenden Inhalt. Der Inhalt der mit dem Schreiben getroffenen Regelung ist unter entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nach dem objektiven Verständnishorizont des Empfängers auszulegen. Danach ist der objektive Erklärungsinhalt zu bestimmen, der sich daraus ergibt, wie der Adressat ihren materiellen Gehalt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben bei objektiver Betrachtung nach den ihm bekannten Umständen verstehen musste (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.2018 - 6 A 3.16 - juris Rn. 39; Urteil vom 21.06.2017 - 6 C 3.16 - BVerwGE 159, 148, Rn. 14; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.09.2013 - 2 S 889/13 - NVwZ-RR 2014, 70 = juris Rn. 21 m. w. N.). Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 - NVwZ 2017, 326, Rn. 20; Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81, Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.04.2018 - 9 S 98/17 - juris Rn. 27).

37

Für die Auslegung des objektiven Erklärungsgehalts des Schreibens vom 09.03.1999 ist maßgeblich der Kontext zu berücksichtigen, in dem es die Schwester des Klägers als Empfängerin erreicht hat. Danach kommt ihm zwar - trotz der Formlosigkeit der Erklärung - eine Regelungswirkung zu, indem sich das Landratsamt unter den von ihm zuvor im Schreiben vom 26.01.1999 formulierten Bedingungen mit einer Transponder- anstelle einer Ohrmarkenkennzeichnung einverstanden erklärte. Unter Berücksichtigung der vorangegangenen Schreiben und Bescheide konnte die Schwester des Klägers dieses Einverständnis aber nur bezogen auf die Anordnung des Landratsamts vom 09.05.1996, die damals zur Vollstreckung anstand und mit der auf Grundlage von § 19b ViehVerkV a. F. die Kennzeichnung des Rinderbestands mit jeweils einer Ohrmarke aufgegeben worden war, verstehen. Der objektive Erklärungsgehalt erschöpfte sich ersichtlich darin, dass das Landratsamt seine Anordnung zur Kennzeichnung mit Ohrmarken durch die ersatzweise vorgesehene und auch durchgeführte Implantation auslesbarer Transponder als erfüllt betrachtete. Eine darüberhinausgehende Regelung enthielt das Schreiben vom 09.03.1999 nicht. Ihm kann insbesondere keine Gestattungswirkung mit Blick auf künftige, hier unmittelbar aus dem Unionsrecht folgende Kennzeichnungspflichten beigemessen werden. Von der Verpflichtung aus Art. 4 der erst am 14.08.2000 in Kraft getretenen (vgl. Art. 25 Satz 1, ABl. EG Nr. ABl. L 204, vom 11.08.2000, Seite 1) Verordnung (EG) 1760/2000 zur Kennzeichnung mit nunmehr zwei Ohrmarken wird durch die im Zusammenhang mit einer seuchenrechtlichen Anordnung abgegebene Erklärung des Landratsamts offensichtlich nicht dispensiert. Darüber hinaus enthält die Erklärung auch keine Aussage zur Frage der Förderungsunschädlichkeit des hier im polizeirechtlichen Kontext akzeptierten Verzichts auf das Kennzeichnen mit Ohrmarken. Den späteren, im Hinblick auf den damals erstmalig angestrebten Erhalt von Mitteln der Landwirtschaftsförderung gestellten Antrag des Klägers und seiner Schwester auf Freistellung von der Pflicht zur Ohrmarkenkennzeichnung hat das Regierungspräsidium Tübingen am 04.03.2003 aber gerade abgelehnt.

38

Im Übrigen dürften auch die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer alternativen Kennzeichnung nicht vorliegen, da nicht ersichtlich ist, dass die Rinder der Schwester des Klägers für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt wären. Hierfür dürfte es nicht genügen, dass die praktizierte Art der Herdenhaltung heutzutage nur noch selten vorkommen und deswegen als Anschauungsbeispiel auch für die Wissenschaft dienen mag. Denn um eine kulturelle Veranstaltung handelt es sich bei der Freilandhaltung von Rindern erkennbar nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.07.2005 - 9 S 947/05 - RdL 2005, 325; siehe auch NdsOVG, Beschluss vom 19.06.2013 - 10 LA 28/13 - RdL 2013, 259; VG Oldenburg, Urteil vom 19.02.2013 - 7 A 4030/12; Urteil vom 27.09.2016 - 7 A 1649/14 - juris bezogen auf die Haltung von Rindern auf einem Gnadenhof).

39

b) Eine - konkludente - Gestattung der von der Schwester des Klägers angewendeten alternativen Kennzeichnungsmethode kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass ein polizeirechtliches Einschreiten bislang unterblieben ist und ab 2005 Flächenbeihilfen gewährt wurden, ohne dass insoweit Kürzungen wegen Cross-Compliance-Verstößen vorgenommen worden wären. Die bloße Hinnahme eines (unions-) rechtswidrigen Kennzeichnungsverstoßes hat nicht den Erklärungswert einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung bzw. einer Anerkennung als Haltung für kulturelle und historische Zwecke. Eine solche faktische Duldung in Form des Nichteinschreitens der Behörde trotz - unterstellter - Kenntnis von dem Rechtsverstoß entfaltet auch dann, wenn sie über längere Zeit erfolgt ist, keine Legalisierungswirkung. Weder kann das - hier aufgrund der im Jahr 2003 erfolgten Ablehnung des Gestattungsantrags schon nicht vorhandene - Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit der alternativen Kennzeichnung zur Rechtmäßigkeit der Nutzung führen, noch verliert die Behörde ihre polizeirechtlichen Eingriffs- bzw. prämienrechtlichen Kürzungsbefugnisse durch schlichten Zeitablauf (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.05.2017 - 7 B 342/17 - juris Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 28.12.2016 - 15 CS 16.1774 - juris Rn. 39 jeweils zur baurechtlichen Nutzungsuntersagung).

40

c) Anders als der Kläger meint, kann die unionsrechtliche Kennzeichnungsverpflichtung ihn in seinen Grundrechten schließlich schon deshalb nicht verletzen, weil Unionsrechtsakte wie die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 - mit Ausnahme von Ultra-vires-Akten und Verletzungen der Verfassungsidentität - grundsätzlich nicht am Maßstab des Grundgesetzes, sondern allein am Unionsrecht zu messen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 - 2 BvE 2/08 u. a. [Lissabon-Vertrag] - BVerfGE 123, 267; Beschluss vom 21.09.2016 - 2 BvL 1/15 [Rindfleischetikettierung] - BVerfGE 143, 38 jeweils m. w. N. zur verfassungsrechtlichen Rechtsprechung). Im Übrigen lägen die erstinstanzlich geltend gemachten Grundrechtsverletzungen auch nicht vor. Dass das Kennzeichnen mit Ohrmarken nicht ohne Gefährdung für Leib oder Leben des Pflichtigen bzw. des eingesetzten Personals möglich wäre und die Verpflichtung deswegen gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen würde, erscheint dem Senat mit Blick auf die in Betracht kommenden Hilfsmittel und Vorkehrungen sowie des Umstands, dass bei der flächendeckenden Umsetzung der Ohrmarkenkennzeichnung bislang keine unüberwindbaren praktischen Schwierigkeiten bekannt geworden sind, nicht nachvollziehbar. Die daneben geltend gemachte Tiergesundheit ist durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht geschützt. Art. 20a GG wiederum richtet sich als Zielbestimmung nur an den Staat und kann daher schon wesensmäßig keine Drittwirkung gegenüber dem Kläger entfalten (vgl. Scholz in Maunz/Dürig, GG, 82. Ergl. 2018, Art. 20a Rn. 45). Es ist auch nicht erkennbar, dass den Tieren allein durch die Einziehung von Ohrmarken unvermeidlich nennenswerte Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt würden. Schließlich wird auch der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht verletzt, da schon nicht ersichtlich ist, dass Pferde, Ziegen und Schafe oder gar Haustiere mit Blick auf die mit der Kennzeichnung verfolgten Zwecke mit Rindern vergleichbar wären (vgl. in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Rindern und Bisons OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21.10.2013 - 11 N 52.12 - juris).

41

Die Unterlassung der Kennzeichnung mit Ohrmarken verstößt nach alldem gegen Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 und stellt einen anderweitigen Pflichtenverstoß in Form einer Verletzung der Grundanforderungen an die Betriebsführung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) i. V. m. Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 dar.

42

2. Der Kläger muss sich diesen Verstoß prämienrechtlich auch zurechnen lassen. Dadurch, dass er die nicht gekennzeichneten Rinder seiner Schwester auf seinen Flächen weiden ließ, hat er selbst die Grundanforderungen an die Betriebsführung verletzt. Diese Grundanforderungen richten sich an den Betriebsinhaber (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Betriebsinhaber ist jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, deren Betrieb sich im Gebiet der Gemeinschaft befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt (Art. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Landwirtschaftliche Tätigkeit meint die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Art. 2 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Entscheidend ist daher, ob der Kläger bei der Führung seines Betriebs den Vorgaben der hier verletzten Kennzeichnungsverpflichtung gemäß Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 unterliegt. Dafür kommt es auf den Gegenstand und die konkrete Ausgestaltung des Betriebs an. Denn die Kennzeichnungspflicht richtet sich wiederum an den Betrieb, in dem Rinder gehalten, aufgezogen oder anderweitig behandelt werden (Art. 4 i. V. m. Art. 2 2. Spiegelstrich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000). In diesem Sinne ist - auch - der Kläger für die Dauer, in der sie auf seinen Flächen weiden, Halter der Tiere seiner Schwester. Darauf, ob diese währenddessen ihren Herrschaftswillen aufgibt und der Kläger willentlich einen solchen begründet, kommt es ebenso wenig an wie auf die begrenzte Dauer der einzelnen Weidevorgänge. Die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 betrachtet als Tierhalter vielmehr jede Person, die vorübergehend oder ständig - selbst beim Viehtransport oder auf dem Viehmarkt - für Tiere verantwortlich ist (Art. 2 3. Spiegelstrich). Diese weite Definition, die erkennbar der effektiven Erreichung der mit der Einführung des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern verfolgten Ziele eines hohen Schutzniveaus dient (vgl. Erwägungsgrund 7), erfordert für die Betriebszuordnung eine natürliche Betrachtungsweise. Dies wird dadurch bestätigt, dass sich auch die Registrierungs- und Mitteilungspflichten des Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 an jeden - im Sinne der Definition auch vorübergehenden - Tierhalter mit expliziter Ausnahme der Transporteure richtet und sogar die Umsetzung von Tieren an eine andere Betriebsstätte desselben landwirtschaftlichen Betriebs eine Umsetzungsmeldung erfordern kann (vgl. hierzu VG Würzburg, Urteil vom 05.02.2018 - W 8 K 16.1197 - juris).

43

Bei natürlicher Betrachtungsweise sind die weidenden Rinder aber - auch - dem Betrieb des Klägers zuzuordnen. Hierfür spricht schon, dass er in seinem Gemeinsamen Antrag selbst angegeben hat, ihrer Art nach im Einzelnen näher beschriebene Rinder zu halten. Dass es sich hierbei um Fehleinträge handeln sollte, konnte der Kläger nicht nachvollziehbar erklären. Insbesondere erfolgte bei Antragstellung im Jahr 2012 kein automatischer Eintrag aus der „HIT-Datenbank“, sondern nach der nicht bestrittenen Erläuterung des Beklagten nur ein Abgleich des angegebenen Tierbestands mit den Eintragungen in der Datenbank am Jahresende. Dass möglicherweise Hilfspersonen bei der Antragstellung fehlerhafte Angaben gemacht haben könnten, kann die Eintragung des Tierbestands auch nicht plausibel erklären, da solche Hilfspersonen tatsächliche Angaben üblicherweise beim Auftraggeber nachfragen dürften. Der Senat kann im Übrigen nicht nachvollziehen, warum ein Teilbestand der Tiere in der angegebenen Größenordnung nicht von der Herde zu trennen gewesen sein sollte. Dass in der „HIT-Datenbank“ nach eigenen Angaben des Klägers - wenn auch auf Veranlassung des Landratsamts - Ummeldungen auf seinen Betrieb vorgenommen wurden, spricht ebenfalls für die Annahme einer betrieblichen Umsetzung. In tatsächlicher Hinsicht fällt im Fall des Klägers auf, dass er selbst in der Vergangenheit ausweislich der Angaben in der Unternehmensdatei zeitweise Inhaber des Rinderhofs war. Er steht darüber hinaus in enger räumlicher und beruflicher Beziehung zu seiner Schwester, die unter derselben Adresse gemeldet ist. Die Haltung der „Uria-Rinder“ in der praktizierten Form wurde vom gemeinsamen Vater an derselben Hofstelle begründet. Die Flächen sind nach den Angaben des Klägers teils getrennt, schließen teilweise aber auch unmittelbar in einer Weise aneinander an, dass sie optisch nicht mehr voneinander unterschieden werden können. Unter diesen Umständen stellen sich der Futtermittelanbau des Klägers und die Rinderhaltung seiner Schwester während der Sommermonate aber als einheitliche, sich gegenseitig bedingende Bewirtschaftung dar, so dass die Rinderhaltung auf seinen Flächen auch ihm zuzurechnen ist. Dies wird dadurch bestätigt, dass eine schriftliche vertragliche Vereinbarung nicht existiert und der Kläger für das Abweiden seiner Flächen nach eigenen Angaben kein Entgelt enthält, sondern die Beziehung zu seiner Schwester insoweit als „Geben und Nehmen“ charakterisiert hat. Ist schon aufgrund dieser besonderen Umstände eine Zuordnung der Rinder zum Betrieb des Klägers gerechtfertigt, spricht unabhängig davon alles dafür, stets eine (Mit-) Verantwortlichkeit desjenigen anzunehmen, der seine Flächen außerhalb von Pachtverhältnissen Dritten zur Beweidung zur Verfügung stellt. Denn das Grundeigentum vermittelt eine jederzeitige Zugriffsmöglichkeit, die auch im Tierseuchenfall relevant sein kann. Eine andere Sichtweise böte zudem die vom Beklagten angeführten Umgehungsmöglichkeiten, die dadurch entstehen, dass Nutzflächen - was gerade auch im Zuge von Hofübergaben erfolgen mag - aus einem Tierhaltungsbetrieb ausgegliedert werden, damit der ausgegliederte Betrieb nicht mehr den entsprechenden Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegt. Bei einer - hier nicht naheliegenden - Annahme eines Pachtverhältnisses bestünden zwar keine Bindungen an die für Tierhalter geltenden Grundanforderungen, entfielen mangels Eigenbewirtschaftung aber zugleich die Voraussetzungen für die Gewährung flächenbezogener Betriebsprämien. Denn diese erfordern eine hinreichende Selbständigkeit bei der landwirtschaftlichen Nutzung der geförderten Flächen (vgl. EuGH, Urteil vom 14.10.2010 - Rs C-61/09 [Bad Dürkheim] - Slg 2010, I-9763; NdsOVG, Urteil vom 23.05.2013 - 10 LB 138/10 - RdL 2013, 273; VG München, Urteil vom 16.07.2015 - M 12 K 14.483 - juris).

44

3. Der Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht führt zu der berücksichtigten Kürzung in Höhe von 20 % der zustehenden Direktzahlungen, welche der Beklagte zutreffend mit der Kürzung der EBP in Höhe von 5 % wegen des einem anderen Bereich der anderweitigen Verpflichtungen („Umwelt“) zuzuordnenden (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009) Verstoßes gegen die FFH-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG) addiert hat (Umkehrschluss aus Art. 70 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Der Umfang der Kürzung ist nicht zu beanstanden. Er richtet sich maßgeblich danach, ob der festgestellte Verstoß auf Fahrlässigkeit (Art. 71 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) oder Vorsatz (Art. 72 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) des Betriebsinhabers zurückzuführen ist. Der Beklagte hat es zutreffend als vorsätzlichen Pflichtenverstoß angesehen, dass der Kläger die Rinder seiner Schwester ohne eingezogene Ohrmarken auf seinen Flächen weiden ließ. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sowohl dem Kläger als auch seiner Schwester die bestehende Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken spätestens seit der Ablehnung des Gestattungsantrags im Jahr 2003 und der hierzu gegebenen, ausführlichen Begründung positiv bekannt war. Das Unterlassen der Kennzeichnung ist dementsprechend nicht auf eine Sorgfaltsverletzung, sondern auf bewusstes und damit vorsätzliches Handeln zurückzuführen. Angesichts seiner umfassenden Tatsachenkenntnis entfiele die Vorsatzschuld des Klägers auch dann nicht, wenn er irrtümlich der Ansicht gewesen sein sollte, ihn treffe keine Pflicht zur Verhinderung einer Nutzung seiner Weideflächen durch die - nicht mit Ohrmarken gekennzeichneten - Rinder seiner Schwester (jedenfalls vermeidbarer Verbotsirrtum). Bei einem Vorsatzverstoß ist in der Regel eine Kürzung von 20 % vorzunehmen (Art. 72 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Für eine Reduzierung auf 15 % nach der „Kann-Bestimmung“ des Art. 72 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bestand keine Veranlassung. Es fehlt bereits an entsprechenden Bewertungen durch die Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts, in dem der Kennzeichnungsverstoß als „schwer“ bewertet wird. Diese Bewertung erscheint in Anbetracht des Verschuldensgrads und der Bedeutung des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der Kennzeichnungsanforderung gerechtfertigt (vgl. Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 70 Abs. 1 i. V. m. Art. 47 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 sowie OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 05.06.2018 - 1 L 41/17 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 01.02.2017 - 13a ZB 15.208 - juris Rn. 7 m. w. N.). Allein der Umstand, dass in den Vorjahren keine Kürzung der Fördermittel erfolgt ist, rechtfertigt keine Abweichung von der Regelbeurteilung.

45

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

46

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

47

Beschluss vom 27. August 2018

48

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 85,72 EUR festgesetzt.

49

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

30

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Einheitlichen Betriebsprämie von zusätzlichen 85,72 EUR. Die im Bescheid des Landratsamts Zollernalbkreis vom 16.01.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 03.06.2014 vorgenommenen Kürzungen sind in vollem Umfang rechtmäßig und können den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

31

I. Der Kläger hatte für das Antragsjahr 2012 - zwischen den Beteiligten unstreitig - Anspruch auf Gewährung einer EBP nach Maßgabe des Titels III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, da er über entsprechende Zahlungsansprüche und beihilfefähige Flächen verfügte (Art. 33 Abs. 1, Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Bei der EBP handelt es sich um eine Direktzahlung (Art. 2 Buchst. d i. V. m. Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 73/2009), auf welche die allgemeinen Bestimmungen des Titels II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 anzuwenden sind. Rechtsgrundlage für die vorgenommene Kürzung der EBP wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen („Cross Compliance“) ist dementsprechend Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009. Danach wird der Gesamtbetrag der zustehenden Beihilfezahlungen gekürzt, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt werden und dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat. Die Kürzung beträgt bei vorsätzlichen Verstößen in der Regel 20 % der zustehenden Direktzahlungen (Art. 24 Abs. 1, 3 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 72 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Bei - erstmalig festgestellten - fahrlässigen Verstößen beläuft sie sich im Allgemeinen auf 3 % (Art. 24 Abs. 1, Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 71 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009), kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts auf 5 % erhöht werden (Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Wurde mehr als ein Verstoß in Bezug auf die verschiedenen Rechtsakte oder Normen desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so sind diese Fälle für die Festsetzung der Kürzung als ein einziger Verstoß anzusehen (Art. 70 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009).

32

Danach rechtfertigt die vom Kläger zugelassene Beweidung seiner Wiesenflächen durch die nicht mit eingezogenen Ohrmarken gekennzeichneten Rinder seiner Schwester die insoweit festgesetzte und im Berufungsverfahren nur streitgegenständliche Kürzung um 20 % des sich aus den angemeldeten Flächen ergebenden Basisbetrags von 428,60 EUR. Der Frage des Vorliegens eines - von den Beteiligten im Berufungsverfahren nicht näher thematisierten und im angefochtenen Widerspruchsbescheid im Hinblick auf das mögliche Vorliegen besonderer Umstände letztlich offengelassenen - weiteren Verstoßes gegen die Registrierungspflichten (Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000) muss insoweit in Anbetracht von Schwere und Ausmaß des Verstoßes gegen die Tierkennzeichnungspflichten (Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000), der demselben Bereich der anderweitigen Verpflichtungen („Kennzeichnung und Registrierung von Tieren“) zuzuordnen ist (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009), nicht näher eingegangen werden (vgl. mit Blick auf die Verbringung von Tieren auf eine sog. Sommerweide zuletzt VG Würzburg, Urteil vom 05.02.2018 - W 8 K 16.1197 - juris).

33

Die Unterlassung der Kennzeichnung des Rinderbestands mit eingezogenen Ohrmarken verletzt die Grundanforderungen an die Betriebsführung (siehe hierzu unter 1.). Für die Einhaltung der Kennzeichnungspflicht war der Kläger während der Dauer der Beweidung seiner Flächen verantwortlich (siehe hierzu unter 2.). Die ihm deswegen zuzurechnende Verletzung der Grundanforderungen an die Betriebsführung führt zu der vom Beklagten festgesetzten Kürzung in Höhe von 20 % der grundsätzlich zustehenden EBP (siehe hierzu unter 3.).

34

1. Zu den von einem Bezieher Einheitlicher Betriebsprämien einzuhaltenden Grundanforderungen an die Betriebsführung gehört die Beachtung der Verpflichtungen aus der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 in der im Antragsjahr 2012 geltenden Fassung werden alle Tiere eines Betriebs, die nach dem 31.12.1997 geboren sind oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt worden sind, mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken an beiden Ohren gekennzeichnet. Die Ohrmarken werden nach einem von der zuständigen Behörde festgelegten Verfahren dem Betrieb zugeteilt, vergeben und - innerhalb einer von dem betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Frist (Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.) - an den Ohren der betreffenden Tiere befestigt (Art. 4 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Sie dürfen nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde entfernt oder ersetzt werden (Art. 4 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Bei der Pflicht zur Kennzeichnung mit Ohrmarken handelt es sich um ein Element des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (vgl. Art. 3 Satz 1 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.), das dazu dient, das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen zu stärken, ein hohes Schutzniveau der öffentlichen Gesundheit zu erhalten und die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern (vgl. Erwägungsgrund 7 zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000). Eine Ausnahme von der unionsrechtlichen Kennzeichnungspflicht gilt nur für Rinder, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen (mit Ausnahme von Messen und Ausstellungen) bestimmt sind. Diese können statt mit einer Ohrmarke nach einem von der Kommission genehmigten Kennzeichnungssystem gekennzeichnet werden, das gleichwertige Garantien bietet (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.). Entsprechende Durchführungsbestimmungen hat die Kommission (Art. 10 Satz 1, Satz 2 Buchst. a, Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 a. F.) in Bezug auf Stiere, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt und in den Zuchtbüchern bestimmter Organisationen eingetragen sind (Verordnung (EG) Nr. 2680/1999) sowie auf Rinder, die von der zuständigen Behörde als Tiere anerkannt sind, die für kulturelle und historische Zwecke in einem von dieser Behörde zu diesem Zweck anerkannten Betrieb gehalten werden (Verordnung (EG) Nr. 644/2005), erlassen. Das deutsche Recht setzt die Frist zur Kennzeichnung auf sieben Tage nach der Geburt fest (§ 27 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV). Verliert ein Rind eine oder beide Ohrmarken oder ist eine Ohrmarkennummer unlesbar geworden, muss der Tierhalter unverzüglich eine Ersatzohrmarke mit denselben Angaben, die sich auf der zu ersetzenden Ohrmarke befanden, beantragen und das betreffende Rind unverzüglich nach Erhalt der Ersatzohrmarke erneut kennzeichnen oder kennzeichnen lassen (§ 27 Abs. 5 ViehVerkV). Für kennzeichnungspflichtiges Vieh, das in Zoos, Wildparks, Zirkussen oder ähnlichen Einrichtungen gehalten wird, kann die zuständige Behörde andere Kennzeichnungen genehmigen, soweit deren jederzeitige Ablesbarkeit gewährleistet ist (§ 45 Abs. 2 ViehVerkV).

35

Nach diesen Maßstäben lag im Antragsjahr eine Verletzung der aus Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 folgenden Kennzeichnungspflicht mit jeweils zwei Ohrmarken pro Rind vor. Die auf den Flächen des Klägers weidenden Rinder trugen keine Ohrmarken. Die ersatzweise Kennzeichnung mittels Transpondern war weder ausnahmsweise genehmigt (siehe hierzu unter a) noch geduldet (siehe hierzu unter b). Ohne Erfolg rügt der Kläger schließlich einen Verstoß der Ohrmarkenpflicht gegen das Grundgesetz (siehe hierzu unter c).

36

a) Ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Verpflichtung zur Ohrmarkenkennzeichnung läge nur dann nicht vor, wenn die von der Schwester des Klägers angewendete alternative Kennzeichnungsmethode mit Transpondern im Sinne der vorgenannten unionsrechtlichen Bestimmungen behördlich genehmigt wäre. Denn bei einem Gebrauchmachen von den unionsrechtlich ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen werden die Grundanforderungen nicht verletzt. Dies ist jedoch nicht der Fall. Eine solche Genehmigung bzw. Gestattung ergibt sich nicht aus dem Schreiben des Landratsamts Zollernalbkreis vom 09.03.1999. Hierbei handelte es sich zwar um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Dieser hatte jedoch nicht den ihm vom Verwaltungsgericht beigemessenen weitreichenden Inhalt. Der Inhalt der mit dem Schreiben getroffenen Regelung ist unter entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nach dem objektiven Verständnishorizont des Empfängers auszulegen. Danach ist der objektive Erklärungsinhalt zu bestimmen, der sich daraus ergibt, wie der Adressat ihren materiellen Gehalt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben bei objektiver Betrachtung nach den ihm bekannten Umständen verstehen musste (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.2018 - 6 A 3.16 - juris Rn. 39; Urteil vom 21.06.2017 - 6 C 3.16 - BVerwGE 159, 148, Rn. 14; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.09.2013 - 2 S 889/13 - NVwZ-RR 2014, 70 = juris Rn. 21 m. w. N.). Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5.15 - NVwZ 2017, 326, Rn. 20; Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81, Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.04.2018 - 9 S 98/17 - juris Rn. 27).

37

Für die Auslegung des objektiven Erklärungsgehalts des Schreibens vom 09.03.1999 ist maßgeblich der Kontext zu berücksichtigen, in dem es die Schwester des Klägers als Empfängerin erreicht hat. Danach kommt ihm zwar - trotz der Formlosigkeit der Erklärung - eine Regelungswirkung zu, indem sich das Landratsamt unter den von ihm zuvor im Schreiben vom 26.01.1999 formulierten Bedingungen mit einer Transponder- anstelle einer Ohrmarkenkennzeichnung einverstanden erklärte. Unter Berücksichtigung der vorangegangenen Schreiben und Bescheide konnte die Schwester des Klägers dieses Einverständnis aber nur bezogen auf die Anordnung des Landratsamts vom 09.05.1996, die damals zur Vollstreckung anstand und mit der auf Grundlage von § 19b ViehVerkV a. F. die Kennzeichnung des Rinderbestands mit jeweils einer Ohrmarke aufgegeben worden war, verstehen. Der objektive Erklärungsgehalt erschöpfte sich ersichtlich darin, dass das Landratsamt seine Anordnung zur Kennzeichnung mit Ohrmarken durch die ersatzweise vorgesehene und auch durchgeführte Implantation auslesbarer Transponder als erfüllt betrachtete. Eine darüberhinausgehende Regelung enthielt das Schreiben vom 09.03.1999 nicht. Ihm kann insbesondere keine Gestattungswirkung mit Blick auf künftige, hier unmittelbar aus dem Unionsrecht folgende Kennzeichnungspflichten beigemessen werden. Von der Verpflichtung aus Art. 4 der erst am 14.08.2000 in Kraft getretenen (vgl. Art. 25 Satz 1, ABl. EG Nr. ABl. L 204, vom 11.08.2000, Seite 1) Verordnung (EG) 1760/2000 zur Kennzeichnung mit nunmehr zwei Ohrmarken wird durch die im Zusammenhang mit einer seuchenrechtlichen Anordnung abgegebene Erklärung des Landratsamts offensichtlich nicht dispensiert. Darüber hinaus enthält die Erklärung auch keine Aussage zur Frage der Förderungsunschädlichkeit des hier im polizeirechtlichen Kontext akzeptierten Verzichts auf das Kennzeichnen mit Ohrmarken. Den späteren, im Hinblick auf den damals erstmalig angestrebten Erhalt von Mitteln der Landwirtschaftsförderung gestellten Antrag des Klägers und seiner Schwester auf Freistellung von der Pflicht zur Ohrmarkenkennzeichnung hat das Regierungspräsidium Tübingen am 04.03.2003 aber gerade abgelehnt.

38

Im Übrigen dürften auch die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer alternativen Kennzeichnung nicht vorliegen, da nicht ersichtlich ist, dass die Rinder der Schwester des Klägers für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt wären. Hierfür dürfte es nicht genügen, dass die praktizierte Art der Herdenhaltung heutzutage nur noch selten vorkommen und deswegen als Anschauungsbeispiel auch für die Wissenschaft dienen mag. Denn um eine kulturelle Veranstaltung handelt es sich bei der Freilandhaltung von Rindern erkennbar nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.07.2005 - 9 S 947/05 - RdL 2005, 325; siehe auch NdsOVG, Beschluss vom 19.06.2013 - 10 LA 28/13 - RdL 2013, 259; VG Oldenburg, Urteil vom 19.02.2013 - 7 A 4030/12; Urteil vom 27.09.2016 - 7 A 1649/14 - juris bezogen auf die Haltung von Rindern auf einem Gnadenhof).

39

b) Eine - konkludente - Gestattung der von der Schwester des Klägers angewendeten alternativen Kennzeichnungsmethode kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass ein polizeirechtliches Einschreiten bislang unterblieben ist und ab 2005 Flächenbeihilfen gewährt wurden, ohne dass insoweit Kürzungen wegen Cross-Compliance-Verstößen vorgenommen worden wären. Die bloße Hinnahme eines (unions-) rechtswidrigen Kennzeichnungsverstoßes hat nicht den Erklärungswert einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung bzw. einer Anerkennung als Haltung für kulturelle und historische Zwecke. Eine solche faktische Duldung in Form des Nichteinschreitens der Behörde trotz - unterstellter - Kenntnis von dem Rechtsverstoß entfaltet auch dann, wenn sie über längere Zeit erfolgt ist, keine Legalisierungswirkung. Weder kann das - hier aufgrund der im Jahr 2003 erfolgten Ablehnung des Gestattungsantrags schon nicht vorhandene - Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit der alternativen Kennzeichnung zur Rechtmäßigkeit der Nutzung führen, noch verliert die Behörde ihre polizeirechtlichen Eingriffs- bzw. prämienrechtlichen Kürzungsbefugnisse durch schlichten Zeitablauf (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.05.2017 - 7 B 342/17 - juris Rn. 9; BayVGH, Beschluss vom 28.12.2016 - 15 CS 16.1774 - juris Rn. 39 jeweils zur baurechtlichen Nutzungsuntersagung).

40

c) Anders als der Kläger meint, kann die unionsrechtliche Kennzeichnungsverpflichtung ihn in seinen Grundrechten schließlich schon deshalb nicht verletzen, weil Unionsrechtsakte wie die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 - mit Ausnahme von Ultra-vires-Akten und Verletzungen der Verfassungsidentität - grundsätzlich nicht am Maßstab des Grundgesetzes, sondern allein am Unionsrecht zu messen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 - 2 BvE 2/08 u. a. [Lissabon-Vertrag] - BVerfGE 123, 267; Beschluss vom 21.09.2016 - 2 BvL 1/15 [Rindfleischetikettierung] - BVerfGE 143, 38 jeweils m. w. N. zur verfassungsrechtlichen Rechtsprechung). Im Übrigen lägen die erstinstanzlich geltend gemachten Grundrechtsverletzungen auch nicht vor. Dass das Kennzeichnen mit Ohrmarken nicht ohne Gefährdung für Leib oder Leben des Pflichtigen bzw. des eingesetzten Personals möglich wäre und die Verpflichtung deswegen gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen würde, erscheint dem Senat mit Blick auf die in Betracht kommenden Hilfsmittel und Vorkehrungen sowie des Umstands, dass bei der flächendeckenden Umsetzung der Ohrmarkenkennzeichnung bislang keine unüberwindbaren praktischen Schwierigkeiten bekannt geworden sind, nicht nachvollziehbar. Die daneben geltend gemachte Tiergesundheit ist durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht geschützt. Art. 20a GG wiederum richtet sich als Zielbestimmung nur an den Staat und kann daher schon wesensmäßig keine Drittwirkung gegenüber dem Kläger entfalten (vgl. Scholz in Maunz/Dürig, GG, 82. Ergl. 2018, Art. 20a Rn. 45). Es ist auch nicht erkennbar, dass den Tieren allein durch die Einziehung von Ohrmarken unvermeidlich nennenswerte Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt würden. Schließlich wird auch der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht verletzt, da schon nicht ersichtlich ist, dass Pferde, Ziegen und Schafe oder gar Haustiere mit Blick auf die mit der Kennzeichnung verfolgten Zwecke mit Rindern vergleichbar wären (vgl. in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Rindern und Bisons OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21.10.2013 - 11 N 52.12 - juris).

41

Die Unterlassung der Kennzeichnung mit Ohrmarken verstößt nach alldem gegen Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 und stellt einen anderweitigen Pflichtenverstoß in Form einer Verletzung der Grundanforderungen an die Betriebsführung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) i. V. m. Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 dar.

42

2. Der Kläger muss sich diesen Verstoß prämienrechtlich auch zurechnen lassen. Dadurch, dass er die nicht gekennzeichneten Rinder seiner Schwester auf seinen Flächen weiden ließ, hat er selbst die Grundanforderungen an die Betriebsführung verletzt. Diese Grundanforderungen richten sich an den Betriebsinhaber (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Betriebsinhaber ist jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, deren Betrieb sich im Gebiet der Gemeinschaft befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt (Art. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Landwirtschaftliche Tätigkeit meint die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Art. 2 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 73/2009). Entscheidend ist daher, ob der Kläger bei der Führung seines Betriebs den Vorgaben der hier verletzten Kennzeichnungsverpflichtung gemäß Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 unterliegt. Dafür kommt es auf den Gegenstand und die konkrete Ausgestaltung des Betriebs an. Denn die Kennzeichnungspflicht richtet sich wiederum an den Betrieb, in dem Rinder gehalten, aufgezogen oder anderweitig behandelt werden (Art. 4 i. V. m. Art. 2 2. Spiegelstrich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000). In diesem Sinne ist - auch - der Kläger für die Dauer, in der sie auf seinen Flächen weiden, Halter der Tiere seiner Schwester. Darauf, ob diese währenddessen ihren Herrschaftswillen aufgibt und der Kläger willentlich einen solchen begründet, kommt es ebenso wenig an wie auf die begrenzte Dauer der einzelnen Weidevorgänge. Die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 betrachtet als Tierhalter vielmehr jede Person, die vorübergehend oder ständig - selbst beim Viehtransport oder auf dem Viehmarkt - für Tiere verantwortlich ist (Art. 2 3. Spiegelstrich). Diese weite Definition, die erkennbar der effektiven Erreichung der mit der Einführung des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern verfolgten Ziele eines hohen Schutzniveaus dient (vgl. Erwägungsgrund 7), erfordert für die Betriebszuordnung eine natürliche Betrachtungsweise. Dies wird dadurch bestätigt, dass sich auch die Registrierungs- und Mitteilungspflichten des Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 an jeden - im Sinne der Definition auch vorübergehenden - Tierhalter mit expliziter Ausnahme der Transporteure richtet und sogar die Umsetzung von Tieren an eine andere Betriebsstätte desselben landwirtschaftlichen Betriebs eine Umsetzungsmeldung erfordern kann (vgl. hierzu VG Würzburg, Urteil vom 05.02.2018 - W 8 K 16.1197 - juris).

43

Bei natürlicher Betrachtungsweise sind die weidenden Rinder aber - auch - dem Betrieb des Klägers zuzuordnen. Hierfür spricht schon, dass er in seinem Gemeinsamen Antrag selbst angegeben hat, ihrer Art nach im Einzelnen näher beschriebene Rinder zu halten. Dass es sich hierbei um Fehleinträge handeln sollte, konnte der Kläger nicht nachvollziehbar erklären. Insbesondere erfolgte bei Antragstellung im Jahr 2012 kein automatischer Eintrag aus der „HIT-Datenbank“, sondern nach der nicht bestrittenen Erläuterung des Beklagten nur ein Abgleich des angegebenen Tierbestands mit den Eintragungen in der Datenbank am Jahresende. Dass möglicherweise Hilfspersonen bei der Antragstellung fehlerhafte Angaben gemacht haben könnten, kann die Eintragung des Tierbestands auch nicht plausibel erklären, da solche Hilfspersonen tatsächliche Angaben üblicherweise beim Auftraggeber nachfragen dürften. Der Senat kann im Übrigen nicht nachvollziehen, warum ein Teilbestand der Tiere in der angegebenen Größenordnung nicht von der Herde zu trennen gewesen sein sollte. Dass in der „HIT-Datenbank“ nach eigenen Angaben des Klägers - wenn auch auf Veranlassung des Landratsamts - Ummeldungen auf seinen Betrieb vorgenommen wurden, spricht ebenfalls für die Annahme einer betrieblichen Umsetzung. In tatsächlicher Hinsicht fällt im Fall des Klägers auf, dass er selbst in der Vergangenheit ausweislich der Angaben in der Unternehmensdatei zeitweise Inhaber des Rinderhofs war. Er steht darüber hinaus in enger räumlicher und beruflicher Beziehung zu seiner Schwester, die unter derselben Adresse gemeldet ist. Die Haltung der „Uria-Rinder“ in der praktizierten Form wurde vom gemeinsamen Vater an derselben Hofstelle begründet. Die Flächen sind nach den Angaben des Klägers teils getrennt, schließen teilweise aber auch unmittelbar in einer Weise aneinander an, dass sie optisch nicht mehr voneinander unterschieden werden können. Unter diesen Umständen stellen sich der Futtermittelanbau des Klägers und die Rinderhaltung seiner Schwester während der Sommermonate aber als einheitliche, sich gegenseitig bedingende Bewirtschaftung dar, so dass die Rinderhaltung auf seinen Flächen auch ihm zuzurechnen ist. Dies wird dadurch bestätigt, dass eine schriftliche vertragliche Vereinbarung nicht existiert und der Kläger für das Abweiden seiner Flächen nach eigenen Angaben kein Entgelt enthält, sondern die Beziehung zu seiner Schwester insoweit als „Geben und Nehmen“ charakterisiert hat. Ist schon aufgrund dieser besonderen Umstände eine Zuordnung der Rinder zum Betrieb des Klägers gerechtfertigt, spricht unabhängig davon alles dafür, stets eine (Mit-) Verantwortlichkeit desjenigen anzunehmen, der seine Flächen außerhalb von Pachtverhältnissen Dritten zur Beweidung zur Verfügung stellt. Denn das Grundeigentum vermittelt eine jederzeitige Zugriffsmöglichkeit, die auch im Tierseuchenfall relevant sein kann. Eine andere Sichtweise böte zudem die vom Beklagten angeführten Umgehungsmöglichkeiten, die dadurch entstehen, dass Nutzflächen - was gerade auch im Zuge von Hofübergaben erfolgen mag - aus einem Tierhaltungsbetrieb ausgegliedert werden, damit der ausgegliederte Betrieb nicht mehr den entsprechenden Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegt. Bei einer - hier nicht naheliegenden - Annahme eines Pachtverhältnisses bestünden zwar keine Bindungen an die für Tierhalter geltenden Grundanforderungen, entfielen mangels Eigenbewirtschaftung aber zugleich die Voraussetzungen für die Gewährung flächenbezogener Betriebsprämien. Denn diese erfordern eine hinreichende Selbständigkeit bei der landwirtschaftlichen Nutzung der geförderten Flächen (vgl. EuGH, Urteil vom 14.10.2010 - Rs C-61/09 [Bad Dürkheim] - Slg 2010, I-9763; NdsOVG, Urteil vom 23.05.2013 - 10 LB 138/10 - RdL 2013, 273; VG München, Urteil vom 16.07.2015 - M 12 K 14.483 - juris).

44

3. Der Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht führt zu der berücksichtigten Kürzung in Höhe von 20 % der zustehenden Direktzahlungen, welche der Beklagte zutreffend mit der Kürzung der EBP in Höhe von 5 % wegen des einem anderen Bereich der anderweitigen Verpflichtungen („Umwelt“) zuzuordnenden (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 5 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang II Buchst. A Lfd. Nr. 5 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009) Verstoßes gegen die FFH-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG) addiert hat (Umkehrschluss aus Art. 70 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Der Umfang der Kürzung ist nicht zu beanstanden. Er richtet sich maßgeblich danach, ob der festgestellte Verstoß auf Fahrlässigkeit (Art. 71 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) oder Vorsatz (Art. 72 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) des Betriebsinhabers zurückzuführen ist. Der Beklagte hat es zutreffend als vorsätzlichen Pflichtenverstoß angesehen, dass der Kläger die Rinder seiner Schwester ohne eingezogene Ohrmarken auf seinen Flächen weiden ließ. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sowohl dem Kläger als auch seiner Schwester die bestehende Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken spätestens seit der Ablehnung des Gestattungsantrags im Jahr 2003 und der hierzu gegebenen, ausführlichen Begründung positiv bekannt war. Das Unterlassen der Kennzeichnung ist dementsprechend nicht auf eine Sorgfaltsverletzung, sondern auf bewusstes und damit vorsätzliches Handeln zurückzuführen. Angesichts seiner umfassenden Tatsachenkenntnis entfiele die Vorsatzschuld des Klägers auch dann nicht, wenn er irrtümlich der Ansicht gewesen sein sollte, ihn treffe keine Pflicht zur Verhinderung einer Nutzung seiner Weideflächen durch die - nicht mit Ohrmarken gekennzeichneten - Rinder seiner Schwester (jedenfalls vermeidbarer Verbotsirrtum). Bei einem Vorsatzverstoß ist in der Regel eine Kürzung von 20 % vorzunehmen (Art. 72 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Für eine Reduzierung auf 15 % nach der „Kann-Bestimmung“ des Art. 72 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bestand keine Veranlassung. Es fehlt bereits an entsprechenden Bewertungen durch die Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts, in dem der Kennzeichnungsverstoß als „schwer“ bewertet wird. Diese Bewertung erscheint in Anbetracht des Verschuldensgrads und der Bedeutung des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der Kennzeichnungsanforderung gerechtfertigt (vgl. Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 70 Abs. 1 i. V. m. Art. 47 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 sowie OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 05.06.2018 - 1 L 41/17 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 01.02.2017 - 13a ZB 15.208 - juris Rn. 7 m. w. N.). Allein der Umstand, dass in den Vorjahren keine Kürzung der Fördermittel erfolgt ist, rechtfertigt keine Abweichung von der Regelbeurteilung.

45

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

46

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

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Beschluss vom 27. August 2018

48

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 85,72 EUR festgesetzt.

49

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.