Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-11-22, Aktenzeichen 6 A 4873/95
ECLI:DE:OVGNRW:1996:1122.6A4873.95.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheits-leistung oder Hinterlegung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in
derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Polizeivollzugsbeamtin im Dienst des
beklagten Landes. Am 00.00.00 wurde sie zur
Kriminalkommissarin ernannt. Im Januar 19.. nahm sie - nach
Beendigung ihres Mutterschaftsurlaubs - ihren Dienst beim
Polizeipräsidenten X wieder auf. Sie wurde mit mehr als zur
Hälfte ihrer Tätigkeit zu Ermittlungen und Fahndungen bei der
Verbrechensbekämpfung eingesetzt und erhielt neben ihren
Dienstbezügen monatlich eine Fahndungskostenentschädigung und
einen Bekleidungszuschuß.

3

Mit Wirkung vom 00.00.00 wurde die Klägerin zur Höheren
Landespolizeischule "X" in Y abgeordnet. Sie verrichtete dort
Dienst als Fachlehrerin. Am 00.00.00 wurde sie zur
Kriminaloberkommissarin ernannt. Mit Wirkung vom 00.00.00
wurde sie als Fachlehrerin zur Bereitschaftspolizei Abteilung
(BPA) III in Z abgeordnet und mit Wirkung vom 00.00.00 dorthin
versetzt. Am 00.00.00 wurde sie zur Kriminalhauptkommissarin
ernannt. Die Fahndungskostenentschädigung hatte sie seit dem
Beginn ihrer Tätigkeit als Fachlehrerin nicht mehr erhalten.
Der Bekleidungszuschuß - monatlich 35,-- DM - war ihr
weitergezahlt worden.

4

Auf eine Rüge des Rechnungsamtes beim Regierungspräsidenten
X, der Bekleidungszuschuß habe der Klägerin seit Beginn ihrer
Tätigkeit als Fachlehrerin ebenfalls nicht mehr zugestanden,
wurde die Zahlung des Bekleidungszuschusses zum Ende des
Monats Juni 19.. eingestellt. Die BPA III forderte mit
Bescheid vom 00.00.00 den für die Zeit vom 00.00.00 bis zum
00.00.00 gezahlten Bekleidungszuschuß von insgesamt 2.170,--
DM (35,-- DM für 62 Monate) von der Klägerin zurück und führte
zur Begründung aus: Die Klägerin habe den Bekleidungszuschuß
als Fachlehrerin zu Unrecht erhalten. Sie habe ihn ohne
Rücksicht auf einen Wegfall der Bereicherung zurückzuzahlen,
weil der Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung so
offensichtlich gewesen sei, daß sie dies hätte erkennen
müssen. Die Kriminalbeamten wüßten im allgemeinen sehr wohl,
unter welchen Voraussetzungen ihnen z.B. die
Fahndungspauschale und auch der Bekleidungszuschuß zustünden.
Es könne die Klägerin nicht entlasten, daß bei der Zahlung des
Bekleidungszuschusses vom Polizeipräsidenten W und von der BPA
III als den die Personalakten führenden Stellen Fehler gemacht
worden seien. Billigkeitsgründe, ganz oder teilweise auf die
Rückforderung zu verzichten, lägen nicht vor.

5

Die Klägerin erhob Widerspruch und machte geltend, die
Voraussetzungen für eine Rückforderung, obwohl sie nicht mehr
bereichert sei, lägen nicht vor. Die Direktion der
Bereitschaftspolizei Nordrhein-Westfalen wies den Widerspruch
mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.00 mit der Begründung
zurück: Mit der Einstellung der Zahlung von
Fahndungskostenentschädigung zum 00.00.00, nachdem die
Klägerin als Fachlehrerin Außendienst nicht mehr verrichtet
habe, habe sie auch keinen Anspruch mehr auf den - damals noch
an die Fahndungskostenentschädigung gekoppelten -
Bekleidungszuschuß gehabt. Die am 00.00.00 durch den Runderlaß
des Innenministers vom selben Tage, MBl NW 682, getroffene
Neuregelung besage, daß der Bekleidungszuschuß nicht an
Kriminalbeamte gezahlt werde, die als hauptamtlich Lehrende in
der Aus- und Fortbildung tätig seien. Das Vorbringen der
Klägerin (in einem dem Rückforderungsbescheid vorangegangenen
Schreiben an das Landesamt für Besoldung und Versorgung vom
00.00.00), sie habe keine Veranlassung gehabt, sich Gedanken
darüber zu machen, ob ihr der Bekleidungszuschuß auch als
Fachlehrerin zustehe, die Überzahlung habe auf einem Fehler
der Behörde beruht, was sie nicht zu vertreten habe, und sie
habe das ihr als Bekleidungszuschuß gezahlte Geld ausgegeben,
sei unbeachtlich. Die Klägerin habe den Mangel des rechtlichen
Grundes der Zahlung erkennen müssen. Auch sei die BPA III
zutreffend davon ausgegangen, daß keine Gründe vorlägen, von
der Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise
abzusehen.

6

Die Klägerin hat Klage erhoben und geltend gemacht: Sie sei
(bis zu ihrer Versetzung an die BPA III zum 00.00.00) nicht
"hauptamtlich Lehrende" im Sinne des Runderlasses vom
13. Mai 1987 gewesen, weil sie nur abgeordnet gewesen sei.
Unabhängig davon lägen jedenfalls die Voraussetzungen des § 12
Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes für die Rückforderung
nicht vor. Sie habe keinen Anlaß gehabt, an der Rechtmäßigkeit
der Zahlungen zu zweifeln. Das ergebe sich insbesondere aus
der "Abkoppelung" des Bekleidungszuschusses von der
Fahndungskostenentschädigung durch den Runderlaß vom
13. Mai 1987. Diese Abkoppelung habe für sie die Weiterzahlung
des Bekleidungszuschusses nachvollziehbar gemacht. Außerdem
habe sie mit der Spezialregelung, in welchen Fällen ein
Bekleidungszuschuß gezahlt werde, nicht vertraut sein müssen
und auf die Richtigkeit der Zahlung vertrauen können.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Rückforderungsbescheid der
Bereitschaftspolizei Nordrhein-
Westfalen Abteilung III vom 00.00.00 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides
der Direktion der Bereitschaftspolizei
Nordrhein-Westfalen vom 00.00.00
aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen
Urteil abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin
habe den streitigen Betrag herauszugeben. Sie habe den
Bekleidungszuschuß ohne Rechtsgrund erlangt, weil sie seit dem
00.00.00 nicht mehr in der Fahndung eingesetzt worden sei.
Trotz möglichen Wegfalls der Bereicherung bestehe der
Rückforderungsanspruch zu Recht, weil sie den Mangel des
Rechtsgrundes gekannt oder grob sorgfaltswidrig verkannt habe.
Jeder Polizeibeamte im Einsatzdienst wisse, daß
Fahndungskostenentschädigung und Bekleidungszuschuß für einen
besonderen Aufwand im Fahndungsdienst und im
kriminalpolizeilichen Dienst gezahlt würden. Es habe auf der
Hand gelegen, daß der Wechsel der Klägerin in die
Polizeibeamtenausbildung Ansprüche auf derartige Zahlungen in
Frage gestellt habe. Diesen sich aufdrängenden Zweifeln habe
die Klägerin durch eine Rückfrage bei der Behörde nachgehen
müssen. Schließlich habe der Beklagte ermessensfehlerfrei
davon abgesehen, die Rückforderungssumme im Billigkeitswege zu
ermäßigen.

12

Mit ihrer Berufung bezieht sich die Klägerin auf ihr
erstinstanzliches Vorbringen. Sie verweist nochmals darauf,
sie habe den Runderlaß vom 13. Mai 1987 dahin verstanden, daß
"hauptamtlich Lehrende" nur solche Beamte seien, die nicht
lediglich aufgrund einer Abordnung Lehrtätigkeiten
durchführten. Gerade weil durch den Runderlaß vom 13. Mai 1987
der Bekleidungszuschuß von der Fahndungs-kostenentschädigung
abgekoppelt worden sei, sei sie davon ausgegangen, sie habe
während der Zeit ihrer Abordnung nach wie vor Anspruch auf
Bekleidungszuschuß. Diese Auslegung des Runderlasses
entspreche auch seinem Sinn und Zweck.

13

Die Klägerin beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem im ersten Rechtszug
gestellten Klageantrag zu erkennen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Er führt aus: Die Klägerin räume ein, über den Runderlaß
vom 13. Mai 1987 informiert gewesen zu sein, und es müsse
unterstellt werden, daß eine Kriminalhauptkommissarin den
Begriff "hauptamtlich Lehrende" nicht dahin mißverstanden
habe, daß für eine Lehrtätigkeit abgeordnete Beamte damit
nicht gemeint seien. Im übrigen habe sie auch nach ihrer
(rund eindreiviertel Jahre vor der Einstellung der Zahlung des
Bekleidungszuschusses erfolgten) Versetzung zur BPA III nicht
angezeigt, daß sie den Bekleidungszuschuß zu Unrecht erhalte.

18

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne
mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten entscheidet
der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche
Verhandlung.

22

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtene
Rückforderungsentscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

23

Ermächtigungsgrundlage ist der gemäß § 98 des
Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen bei sonstigen
Leistungen - zu denen der Bekleidungszuschuß, um den es geht,
gehört,

24

vgl. Schütz, Beamtenrecht des Bundes
und der Länder, Loseblattkommentar,
Teil C § 97 Rdnr. 2, -

25

entsprechend geltende § 12 Abs. 2 des
Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - (in der hier maßgebenden
und bis heute unveränderten Fassung der Bekanntmachung vom
1. Oktober 1986, BGBl I 1553). Danach richtet sich die
Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge (hier: sonstiger
Leistungen) nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs
(BGB) über die Herausgabe einer ungerechtfertigten
Bereicherung, soweit - wie es hier der Fall ist - gesetzlich
nichts anderes bestimmt ist (Satz 1). Der Kenntnis des Mangels
des rechtlichen Grundes steht es gleich, wenn der Mangel so
offensichtlich war, daß der Empfänger ihn hätte erkennen
müssen (Satz 2). Danach hat die Klägerin den für die Zeit vom
00.00.00 bis zum 00.00.00 empfangenen Bekleidungszuschuß von
insgesamt 2.170,-- DM herauszugeben.

26

Der Bekleidungszuschuß war ihr zu Unrecht gezahlt worden.
Gemäß § 5 Abs. 1 des Landesbesoldungsgesetzes, hier anzuwenden
in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1982, GV NW
200, dürften Aufwandsentschädigungen nur gewährt werden, wenn
aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren
Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann, und der
Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt. Demgemäß kam
als Rechtsgrundlage lediglich die diese Ermächtigung
ausfüllende, im Interesse einer gleichmäßigen Handhabung durch
Verwaltungsvorschriften bzw. ministerielle Runderlasse
geregelte Verwaltungspraxis des Dienstherrn in Verbindung mit
dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) in Betracht. Der Dienstherr entscheidet
über die Gewährung einer Aufwandsentschädigung nach
pflichtgemäßem Ermessen, das er durch Richtlinien binden kann.
Diese sind nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus,
sondern als Willenserklärungen unter Berücksichtigung ihrer
tatsächlichen Handhabung auszulegen.

27

Vgl. Bundesverwaltungsgericht
(BVerwG), Urteil vom 2. März 1995
- 2 C 17.94 -, Schütz, a.a.O., ES/C IV
5 Nr. 5; Schütz, a.a.O.,
Loseblattkommentar, Teil C § 94
Rdnr. 233.

28

Hinsichtlich der Zeit vom 00. bis 00.00.00 war der
Bekleidungszuschuß (früher: Kleiderzulage) in der Ver-
waltungsverordnung zum beamtenrechtlichen Teil des
Landesbeamtengesetzes vom 4. Januar 1966, MBl NW 190, Nr. 2
Satz 2 zu § 189, geregelt. Danach erhielten Beamte der
Kriminalpolizei, wenn ihnen Bewegungsgeld (später:
Fahndungskostenentschädigung) zustand, eine Kleiderzulage
(jetzt: Bekleidungszuschuß), und Nr. 1 des Runderlasses des
Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. Juni
1970, MBl NW 1182, geändert durch Runderlaß vom 18. Oktober
1977, MBl NW 1630, bestimmte, daß Kriminalbeamte, die mehr
als die Hälfte ihrer Tätigkeit zu Ermittlungen und Fahndungen
bei der Verbrechensbekämpfung eingesetzt sind, zur Abgeltung
der ihnen im Außendienst entstehenden Aufwendungen als
Aufwandsentschädigung eine Fahndungskostenentschädigung
erhielten. Danach bezog die Klägerin bis zum 00.00.00, dem
Zeitpunkt, zu welchem sie ihre Ermittlungs- und
Fahndungstätigkeit bei der Kreispolizeibehörde W beendete, den
Bekleidungszuschuß zu Recht. Seit dem 00.00.00 wurde ihr -
nunmehr als Fachlehrerin - zu Recht keine
Fahndungskostenentschädigung mehr gezahlt und verlor sie
gleichzeitig - wegen der "Koppelung" des Bekleidungszuschusses
an die Fahndungskostenentschädigung - ihren Anspruch auf einen
Bekleidungszuschuß. Aus der am 00.00.00 in Kraft getretenen
Regelung durch den Runderlaß "Bekleidungszuschuß für
Kriminalbeamte und Angestellte bei der Kriminalpolizei" des
Innenministers vom selben Tage, a.a.O., geändert durch
Runderlaß vom 15. November 1991, MBl NW 1820, folgte im
Ergebnis keine Änderung. Der Bekleidungszuschuß war zwar nun
unabhängig von der Gewährung von Fahndungskostenentschädigung
geregelt (vgl. auch den Runderlaß des Innenministers des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. März 1988 "Gewährung einer
Fahndungs-kostenentschädigung im Bereich der Kriminalpolizei",
MBl NW 470). Jedoch wurde bestimmt, daß der Bekleidungszuschuß
Beamten, denen ein Aufwand durch erhöhte Abnutzung ihrer
Privatkleidung im Kriminaldienst nicht entstand, nicht gewährt
wurde. Hierzu gehörten "insbesondere: ... b) Kriminalbeamte
als hauptamtlich Lehrende in der Aus- und Fortbildung (Tz. 1
und 1.1) wie die Klägerin als Fachlehrerin an der Höheren
Landespolizeischule und an der BPA III. Daß sie hauptamtlich
andere Dienstaufgaben hatte, ist nicht ersichtlich und macht
sie selbst nicht geltend. Unabhängig davon war sie als
Fachlehrerin jedenfalls nicht im Kriminaldienst im Sinne des
o.a. Runderlasses eingesetzt, so daß es auf die lediglich
beispielhaft angeführte hauptamtliche Lehrtätigkeit letztlich
nicht ankommt.

29

Da der Bekleidungszuschuß für die Zeit vom 00.00.00 bis zum
00.00.00 im Rahmen der in den genannten
Verwaltungsvorschriften und Runderlassen zum Ausdruck
gekommenen Verwaltungspraxis des Dienstherrn gezahlt worden
war, hat die Klägerin ihn ohne Rechtsgrundlage erlangt und
somit herauszugeben. Auf einen Wegfall der Bereicherung (§ 818
Abs. 3 BGB) kann sie sich nicht berufen. Sie haftet gemäß § 12
Abs. 2 Satz 2 BBesG, § 819 Abs. 1 BGB verschärft.

30

Es spricht bereits viel dafür, daß sie den Mangel des
rechtlichen Grundes kannte. Darauf, daß sie wußte, daß ihr für
die Zeit vom 00 bis 00.00.00 (bis zum Inkrafttreten des
Runderlasses vom 13. Mai 1987, der den Bekleidungszuschuß von
der Fahndungskostenentschädigung abkoppelte) eine
Kleiderzulage nicht mehr zustand, deutet ihr Vorbringen hin,
gerade wegen der "Abkoppelung" von den Voraussetzungen der
Fahndungskostenentschädigung sei sie davon ausgegangen, sie
habe nach wie vor Anspruch auf den Bekleidungszuschuß. Ihr war
nach diesem Vorbringen somit durchaus bekannt, daß eine
Kleiderzulage nach der bis zum 00.00.00 gehandhabten Praxis
des Dienstherrn daran geknüpft war, daß ein Anspruch auf
Fahndungskostenentschädigung bestand, und es mußte ihr bewußt
sein, daß letzterer entfallen war, nachdem sie nicht mehr zu
Ermittlungen und Fahndungen eingesetzt war. Gegen den Wegfall
der Fahndungskostenentschädigung mit dem Zeitpunkt der
Aufnahme ihrer Tätigkeit als Fachlehrerin hatte sie auch (wie
gegen die spätere Einstellung der Zahlung des
Bekleidungszuschusses) keine Einwendungen erhoben.

31

Die Umstände des Falles sprechen des weiteren dafür, daß
der Klägerin bewußt war, daß sich an dem Wegfall ihres
Anspruchs auf eine Kleiderzulage bzw. nunmehr einen
Bekleidungszuschuß nach dem Inkrafttreten des Runderlasses vom
13. Mai 1987 nichts geändert hatte. Die Gewährung des
Bekleidungszuschusses war in diesem Runderlaß an einen durch
eine Tätigkeit im Kriminaldienst erwachsenden Aufwand durch
erhöhte Abnutzung der Privatkleidung geknüpft (Tz. 1). Dem
Wortlaut des Runderlasses war somit - unabhängig von der
beispielhaften Aufführung der Kriminalbeamten, die
hauptamtlich Lehrende in der Aus- und Fortbildung waren - ohne
weiteres zu entnehmen, daß mit einer Tätigkeit als
Fachlehrerin die Voraussetzungen für die Zahlung eines
Bekleidungszuschusses nicht erfüllt waren und dieser für
andere Zwecke gedacht war. Der Klägerin war der Runderlaß vom
13. Mai 1987 auch von Anfang an bekannt. Das ergibt sich
wiederum aus ihrem Vorbringen, sie sei gerade wegen des Textes
dieses Runderlasses der Meinung gewesen, der
Bekleidungszuschuß stehe ihr auch seit dem 00.00.00 zu.
Schließlich ist zumindest zweifelhaft, daß sie in der Tat
davon ausging, sie arbeite als abgeordnete Beamtin nicht
"hauptamtlich" und habe somit, obwohl die
Fahndungskostenentschädigung mangels ihres Einsatzes bei
Ermittlungen und Fahndungen entfallen war, weiterhin Anspruch
auf Bekleidungszuschuß. Das folgt schon daraus, daß sie auch
ihre Versetzung mit Wirkung vom 00.00.00 an die BPA III (mit
der ihre Abordnungszeit ihr Ende fand), nicht zum Anlaß nahm,
die Behörde darauf hinzuweisen, daß sie immer noch
Bekleidungszuschuß bezog, obwohl sie nach ihrer eigenen
Argumentation jetzt nicht mehr der Auffassung sein konnte, sie
arbeite nicht "hauptamtlich". Das gilt unabhängig davon, daß
sie zunächst - in einem an das Landesamt für Besoldung und
Versorgung gerichteten Schreiben vom 00.00.00 - noch behauptet
hatte, sie sei "erstmals Mitte 19....mit dem Sachverhalt
vertraut gemacht und ihr auch der entsprechende Erlaß gezeigt"
worden, vorher habe sie keine Veranlassung gehabt, sich
darüber Gedanken zu machen, ob ihr der Bekleidungszuschuß
weiterzuzahlen sei

32

Ob die Klägerin in der Tat von Anfang an wußte, daß ihr die
Kleiderzulage bzw. der Bekleidungszuschuß nicht zustand, kann
jedoch letztlich dahinstehen. Zumindest hätte sie dies auf
jeden Fall erkennen müssen. Den maßgebenden Verwaltungs-
vorschriften und ministeriellen Runderlassen war die
Verwaltungspraxis des Dienstherrn bezüglich der Zahlung dieser
Aufwandsentschädigung unschwer zu entnehmen.

33

Die gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG zu treffende
Billigkeitsentscheidung ist ermessensfehlerfrei erfolgt. Die
in dem Rückforderungsbescheid vom 00.00.00 getroffene
Entscheidung, es werde kein Grund gesehen, auf die
Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise zu
verzichten, solche Gründe seien von der Klägerin auch nicht
vorgetragen worden, der Dienstherr halte es aber für
angemessen, ihr Ratenzahlungen einzuräumen, ist rechtlich
nicht zu beanstanden. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor,
daß eine Rückzahlung in - noch zu bestimmenden - Raten eine
für die Klägerin nach ihren Lebensverhältnissen zum Zeitpunkt
der Rückabwicklung unzumutbare Belastung darstellte.

34

Vgl. BVerwG, Urteile vom
25. November 1982 - 2 C 12.81 -,
Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR)
1983, 192, und vom 13. November 1986
- 2 C 29.84 -, ZBR 1987, 219.

35

Ein Ermessensfehler läßt sich auch nicht daraus herleiten,
daß die Überzahlung - wie der Beklagte einräumt - auf einem
Fehler der Behörde beruhte.

36

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG,
Beschluß vom 11. Februar 1983 - 6 B 61.82 -, ZBR
1983, 193.

37

Die Erwägung im Widerspruchsbescheid vom 00.00.00, nach den
Umständen des vorliegenden Falles, auf die es entscheidend
ankommt, sei dies nicht von Bedeutung, erscheint nach den
obigen Ausführungen nicht als sachwidrig.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil weder die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür gegeben sind.

40