Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-23, Aktenzeichen 15 A 1378/15
ECLI:DE:OVGNRW:2016:0523.15A1378.15.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 7.500,- € festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch ergeben sie eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.). Ebenso wenig folgt aus ihnen eine zur Zulassung der Berufung nach§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO führende Abweichung des Urteils von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, auf der das Urteil beruht (3.). Auch ein der Beurteilung des beschließenden Senats unterliegender Verfahrensmangel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, auf dem die Entscheidung beruhen kann, liegt nicht vor (4.).

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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.

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Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

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die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses des Städteregionstags vom 2. Oktober 2014 zu verpflichten, durch den Städteregionstag einen Wahlprüfungsbeschluss dahingehend zu fassen, dass die Wahl zum Städteregionstag vom 25. Mai 2014 im ganzen Wahlgebiet für ungültig erklärt und eine Wiederholungswahl für die Wahl zum Städteregionstag im ganzen Wahlgebiet angeordnet wird,

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im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, es seien keine Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren i.S.d. § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW vorgekommen, die auf die Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein könnten. Weder habe der Wahlausschuss der Beklagten den Wahlvorschlag der UWG für die Reserveliste zu Unrecht zurückgewiesen, noch habe der Wahlamtsleiter in seiner Funktion als Vertreter des Wahlleiters in relevanter Weise gegen die gesetzliche Pflicht zur Vorprüfung des Wahlvorschlags verstoßen. Die Vorlage der Zustimmungserklärungen der Bewerber zum Wahlvorschlag für die Reserveliste der UWG sei nicht ausnahmsweise unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes wegen einer etwaigen unzutreffenden Auskunft oder Zusage des Wahlamtsleiters in Bezug auf die Erforderlichkeit der Zustimmungserklärungen bzw. die Vollständigkeit der Wahlunterlagen entbehrlich gewesen. Selbst wenn man zugunsten des Klägers unterstelle, der Wahlamtsleiter habe tatsächlich eine Aussage des behaupteten Inhalts getätigt, fehle es an den Voraussetzungen des Vertrauensschutzes. Zum einen sei der Wahlamtsleiter für eine Erklärung bzw. Zusage, dass der Wahlvorschlag der UWG für die Reserveliste auch ohne Zustimmungserklärungen der Bewerber ordnungsgemäß und damit zuzulassen sei, nicht zuständig. Zum anderen wäre ein dadurch begründetes Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falls nicht schutzwürdig.

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Die dagegen von dem Kläger vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg. Sein Vorbringen, eine Vernehmung der Zeugen O. und X. durch das Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung am 6. Mai 2015 hätte ergeben, dass das Vertrauen der UWG, für die ordnungsgemäße Wahlvorlage sei das Formular 12b entbehrlich, aufgrund des Verhaltens des Wahlamtsleiters schutzwürdig sei, weckt keine ernstlichen Zweifel an der angegriffenen Entscheidung.

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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann das in Art. 20 Abs. 3 GG wurzelnde Vertrauensschutzprinzip im Wahlrecht nur beschränkt Anwendung finden. Dieses Prinzip gilt nicht schematisch gleichartig in allen rechtlich geregelten Lebensbereichen, sondern nur entsprechend den jeweiligen Ordnungsstrukturen. Im Wahlrecht steht nicht der - vom Vertrauensschutz gemeinhin begünstigte - Einzelfall im Vordergrund. Die Eigenart dieses Rechtssystems wird vielmehr durch das Interesse aller am demokratischen Wahlverfahren Beteiligten an der Eindeutigkeit und alsbaldigen Wirksamkeit des Wahlergebnisses, d. h. an der Bildung einer arbeitsfähigen Vertretung, bestimmt. Dies äußert sich einerseits in der gesetzlich strengen Förmlichkeit des Wahlverfahrens, wie sie etwa in § 18 KWahlG NRW im Hinblick auf die Prüfung und Zulassung der Wahlvorschläge zum Ausdruck kommt, andererseits in den Beschränkungen der Rechtsschutzmittel sowie in den vom Einzelfall absehenden Objektivierungen der entsprechenden materiellen Rechtsschutzgründe.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Januar 1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978, 149 = juris Rn. 46, und vom8. September 1965 - III A 650/65 -, OVGE MüLü 21, 332, 336 ff.

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Auskünfte und Zusagen von Wahlorganen können daher nur ausnahmsweise und aufgrund besonderer Umstände schutzwürdige Vertrauenspositionen begründen. Derartige besondere Umstände können möglicherweise angenommen werden, wenn etwa der Wahlleiter bewusst unrichtige Auskünfte erteilt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Januar 1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978, 149 = juris Rn. 49 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 9. Dezember 1975 - V OVG 100/75 -, VerwRspr. 27, Nr. 222, 985, 989 f.

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Ungeachtet dessen hängt die Annahme eines Vertrauensschutzes nach allgemeinen Grundsätzen davon ab, dass das Vertrauen durch zuständige Organe verantwortlich veranlasst sein muss. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Erteilung von Empfehlungen und Zusicherungen nicht zum Amtsauftrag der Wahlorgane gehört. Vielmehr liegt die Verantwortung für die Ordnungsgemäßheit der Wahlvorschläge in erster Linie bei den Wahlvorschlagsträgern.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 20. Mai 1986 - 15 A 2237/85 -, OVGE MüLü 38, 263, 268 f., vom 21. Januar 1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978, 149 = juris Rn. 54 ff., und vom 8. September 1965 - III A 650/65 -, OVGE MüLü 21, 332, 337 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 9. Dezember 1975 - V OVG 100/75 -, VerwRspr. 27, Nr. 222, 985, 989.

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Gemessen an diesen Maßstäben zeigt der Zulassungsantrag nicht auf, dass eine Vernehmung der Zeugen O. und X. zu einer Bejahung des Vertrauensschutzes geführt hätte. Er legt weder dar, dass eine solche Vernehmung auf eine Kompetenz des Wahlamtsleiters für verbindliche Auskünfte und Zusagen geführt hätte, auf die ein Vertrauenstatbestand gestützt werden kann, noch dass diese Beweisaufnahme besondere Umstände ergeben hätte, aufgrund derer die UWG trotz ihrer prinzipiellen Eigenverantwortlichkeit für die Ordnungsgemäßheit ihres Wahlvorschlags im vorliegenden Einzelfall schutzwürdiges Vertrauen in Anspruch hätte nehmen können. Das Verwaltungsgericht hat die Beweiswürdigung nicht vorweggenommen. Es hat vielmehr prozessordnungsgemäß mit der Wahrunterstellung zugunsten des Klägers gearbeitet, dass der Wahlamtsleiter die Zustimmungserklärungen der Anlage 12b gegenüber den Herren O. und/oder X. für nicht erforderlich bzw. die eingereichten Wahlunterlagen für vollständig und in Ordnung erklärt habe.

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Vgl. zur prozessualen Zulässigkeit einer Wahrunterstellung etwa BVerwG, Beschlüsse vom 3. November 2014 - 2 B 24.14 -, juris Rn. 10 f., und vom 17. September 2014 - 8 B 15.14 -, juris Rn. 5, m.w.N,

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Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Sachverhalt, soweit er für das Bestehen eines Vertrauensschutzes erheblich ist, auf S. 24 ff. des Urteils eingehend ausgewertet. Der im Zulassungsantrag angesprochene allgemeine Gedanke, dass Zweck des Wahlprüfungsverfahrens zweifelsohne ist, eine gesetzmäßige Zusammensetzung der Vertretungskörperschaft zu erzielen, stellt diese Bewertung nicht in Frage. Das generelle Verständnis des Begriffs der Unregelmäßigkeit der Wahl in § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW bzw. des Wahlfehlers sagt gleichfalls nichts darüber hinaus, ob der UWG gerade im zu entscheidenden Fall Vertrauensschutz zuzubilligen ist. Die objektive Möglichkeit, das erforderliche Formular 12b für alle Reservelistenkandidaten oder zumindest für die beiden Reservelistenkandidaten und Zeugen O. und X. vorzulegen, bestand zudem in jedem Fall unbeschadet des konkreten Verlaufs des Gesprächs mit dem Wahlamtsleiter am 4. und/oder 7. April 2014.

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2. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

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Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Soweit es der Sache nach die Frage aufwirft,

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ob eine rechtserhebliche Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung der Wahl i.S.d. § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW daraus folgt, dass der Wahlamtsleiter die Mängelrüge nicht gegenüber den im Wahlvorschlag benannten Vertrauenspersonen, sondern gegenüber Herrn O. erhoben hat,

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führt diese nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf.

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Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein Verstoß gegen § 18 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW vorliegt. Ansprechpartner des Wahlleiters im Zusammenhang mit der Aufforderung, Mängel des Wahlvorschlags zu beseitigen, ist ausschließlich die im Wahlvorschlag benannte Vertrauensperson.

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Vgl. dazu Bätge, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/ Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, 2008, S. 152 und S. 206.

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Zweck dieser Regelung ist erkennbar - wie es der Zulassungsantrag im Einklang mit dem Verwaltungsgericht aufgreift - die Erleichterung des Kontakts zwischen den Wahlbehörden und den Wahlorganen, um die Ordnungsgemäßheit der Wahl sicherzustellen.

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Vgl. allgemein zur Stellung der Vertrauensperson nochmals Bätge, in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/ Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, 2008, S. 152 und S. 206.

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Allerdings hat das Verwaltungsgericht die Relevanz des Rechtsverstoßes aufS. 34 ff. des Urteils verneint, weil dieser nach Lage der Dinge im vorliegenden Einzelfall in Anbetracht des Schutzzwecks der Vorschriften über die Vorprüfung von Wahlvorschlägen durch den Wahlleiter nicht geeignet sei, eine Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung der Wahl i.S.v. § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW zu begründen. Nach eigenem Vortrag des Klägers handele es sich bei Herrn O. - so das Verwaltungsgericht im Einzelnen - um einen verantwortlichen Ansprechpartner der UWG. Er sei, unterstützt von Herrn X. , ab dem 21. März 2014 federführend für die Einreichung der Wahlunterlagen der UWG verantwortlich gewesen und gegenüber dem Wahlamtsleiter durchgängig als Ansprechpartner aufgetreten. Insbesondere habe er am 4. April 2014 die telefonischen Mängelrügen des Wahlamtsleiters bezüglich der Zustimmungserklärungen und der Unterstützungsunterschriften entgegengenommen und am 7. April 2014 die vom Wahlamtsleiter nachgeforderten Unterlagen nachgereicht. Unter diesen Umständen habe der Wahlamtsleiter davon ausgehen können und müssen, dass Herr O. ebenfalls verantwortlicher Ansprechpartner der UWG für die eingereichten Wahlvorschläge gewesen sei, der nach dem ihm nach außen erkennbar übertragenen Aufgabenbereich, nämlich der Einreichung und Ergänzung der Wahlunterlagen, jedenfalls befugt gewesen sei, Erklärungen der Wahlbehörden entgegenzunehmen. Dies gelte umso mehr, als es sich bei den Herren O. und X. um den 1. Stellvertretenden Vorsitzenden der UWG sowie den Geschäftsführer der UWG handele, die als vertretungsberechtigter geschäftsführender Vorstand und damit zuständige Leitung der UWG die Wahlvorschläge unterzeichnet hätten. Mit der Information von Herrn O. über das Fehlen der Zustimmungserklärungen der Bewerber für die Reserveliste am 4. April 2014 sei der Zweck der Vorprüfungspflicht des Wahlleiters erfüllt gewesen. Es habe nunmehr allein im Verantwortungsbereich der UWG gelegen, ob sie dem erteilten Hinweis folge.

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Diese auf den zu entscheidenden Einzelfall bezogenen Ausführungen zur Relevanz des Verstoßes gegen § 18 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW, denen der Zulassungsantrag auch nicht entgegentritt, sind einer verallgemeinernden Klärung nicht zugänglich.

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Dass der - im Interesse des Zwecks des Wahlprüfungsverfahrens grundsätzlich weit zu verstehende - Begriff der Unregelmäßigkeit der Wahl des § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW nach der gefestigten Rechtsprechung des beschließenden Senats alle Umstände erfasst, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen.

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vgl. insofern OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, DVBl. 2012, 588 = juris Rn. 65 (bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2012 - 8 B 27.12 -, DVBl. 2012, 916 = juris), und vom 19. Februar 1982 - 15 A 1452/81 -, NVwZ 1983, 627.

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war im Übrigen auch der (richtige) rechtliche Ausgangspunkt der Prüfung des Verwaltungsgerichts. Es ist allerdings aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls zu dem Ergebnis gelangt, dass dem des Zweck § 18 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW hier anderweitig Rechnung getragen worden war.

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3. Der Kläger legt den Zulassungsgrund der Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht dar.

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Hierzu muss ein die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter, aber inhaltlich bestimmter Rechtssatz aufgezeigt werden, der zu einem ebensolchen Rechtssatz in einer Entscheidung eines der in der Vorschrift genannten Gerichte in Widerspruch steht.

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Einen solchen Rechtssatz benennt der Kläger zunächst nicht im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 1988 - 8 C 79.86 -, NVwZ 1988, 1128 = juris, das sich mit der Frage der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand und deren Verhältnis zu materiellen Ausschlussfristen befasst. Das Verwaltungsgericht hat sich auch nicht zu der in diesem Urteil in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 27. Juni 1985 - IX ZR 17/85 -, NVwZ 1985, 938 = juris, in Widerspruch gesetzt, dies auch unabhängig davon, dass diese als solche eines anderen Rechtszugs nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht divergenzfähig ist. Dass eine unrichtige Auskunft einer Behörde unter bestimmten Umständen einen Vertrauenstatbestand begründen kann, hat das Verwaltungsgericht - wie unter 1. ausgeführt - nicht in Abrede gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat weiterhin keinen Obersatz aufgestellt, der im Gegensatz zu dem Senatsurteil vom 15. Dezember 2011 - 15 A 876/11 -, DVBl. 2012, 588 = juris Rn. 65 und 75, steht. Auch das Verwaltungsgericht hat auf S. 15 des Urteils formuliert, dass der Begriff des Wahlfehlers grundsätzlich weit zu verstehen ist und dass er - wie schon unter 2. gesagt - alle Umstände erfasst, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen. Als Beleg hat es die einschlägige Senatsrechtsprechung zitiert. Dass es prinzipiell erforderlich sei, dass der Wahlleiter sich der Unrichtigkeit seiner Angaben bewusst ist, hat das Verwaltungsgericht nicht postuliert, weil es für sein Prüfungsprogramm nicht entscheidungstragend auf diese Aussage ankommt. Es hat - wie unter 1. wiedergegeben - zugunsten des Klägers unterstellt, dass der Wahlamtsleiter erklärt habe, die Vorlage von Zustim-mungerklärungen der Bewerber zum Wahlvorschlag für die Reserveliste nach dem Muster der Anlage 12b sei nicht erforderlich bzw. die eingereichten Wahlunterlagen seien vollständig und in Ordnung. Im Übrigen hat es unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 21. Januar 1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978, 149 = juris Rn. 51, lediglich beispielhaft angeführt, dass bewusst unrichtige Auskünfte eines Wahlleiters unter besonderen Umständen möglicherweise schutzwürdige Vertrauenspositionen schaffen können.

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In Übereinstimmung mit dem Senatsurteil vom 8. Dezember 1992 - 15 A 3560/91 - NVwZ-RR 1993, 375 = juris, hat das Verwaltungsgericht schließlich in Betracht gezogen, dass Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl i.S.d. § 40 Abs. 1 b) KWahlG NRW auch Rechtsverstöße sein können, die sich bei der Zulassung der Wahlvorschläge ereignet haben (vgl. dazu wiederum oben unter 2.). Die Kritik des Klägers an den von dem Verwaltungsgericht in diesem Kontext gezogenen Schlussfolgerungen füllt den Tatbestand der Divergenz nicht aus.

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4. Auch der geltend gemachte Verfahrensfehler i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor.

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Daraus, dass das Verwaltungsgericht den Antrag auf Vernehmung der Herren O. und X. als Zeugen in der mündlichen Verhandlung am 6. Mai 2015 abgelehnt hat, ergibt sich keine Verletzung der Aufklärungspflichten aus § 86 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1, Abs. 2 VwGO.

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Wenn das Gericht einen beantragten Beweis nicht einholt, so liegt hierin grundsätzlich nur dann ein Verfahrensfehler, wenn die Ablehnung aus Gründen erfolgt, die im Prozessrecht keine Stütze finden.

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Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. April 2004- 2 BvR 743/03 -, NJW-RR 2004, 1150 = juris Rn. 11.

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Eine tragfähige Stütze im Prozessrecht findet die Ablehnung eines Beweisantrags im Verwaltungsprozess regelmäßig dann, wenn der Beweisantrag entweder unzulässig ist oder die Gründe, auf die sich das Verwaltungsgericht im Beschluss nach § 86 Abs. 2 VwGO stützt, nach einfachem Verfahrensrecht die Zurückweisung des Beweisantrags rechtfertigen.

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So verhält es sich hier. Wie bereits unter 1. thematisiert, durfte das Verwaltungsgericht den Beweisantrag als unerheblich ablehnen und in der Folge die unter Beweis gestellte Tatsache durchgängig zugunsten des Klägers ohne jede Einschränkung als wahr unterstellen.

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Vgl. dazu nochmals BVerwG, Beschlüsse vom 3. November 2014 - 2 B 24.14 -, juris Rn. 10 f., und vom 17. September 2014 - 8 B 15.14 -, juris Rn. 5, m.w.N.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).