Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-14, Aktenzeichen 3 A 211/03

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Feststellung, dass Grundstücke von über 200 ha Größe zwischen dem Flusslauf der Elbe und dem Deich in dem Gebiet der ehemaligen DDR Eigentum des Landes Niedersachsen sind und nicht Eigentum der Gemeinde Amt Neuhaus.

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Ursprünglich waren die Grundstücke bei Neu Garge Eigentum einer Realgemeinde. Diese ist - wie alle Realgemeinden im damaligen Lande Mecklenburg - 1948 aufgelöst worden. Die Grundstücke und das sonstige Vermögen der Realgemeinde sind auf die politische Gemeinde übergegangen. Die Flächen wurden später Volkseigentum, sie standen teilweise in der Rechtsträgerschaft des Rates der Gemeinde Sumte, teilweise in der Rechtsträgerschaft der LPG Neuhaus.

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Die beigeladene Gemeinde Amt Neuhaus stellte einen Antrag auf Zuordnung der Grundstücke an sich selbst, und mit Bescheid der Beklagten vom 29. August 2003 wurde festgestellt, dass die Grundstücke zu Eigentum an die beigeladene Gemeinde Amt Neuhaus zurückzuübertragen sind.

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Der Kläger hat am 21. Oktober 2003 Klage erhoben mit dem Ziel, selbst Eigentümer der Grundflächen zu werden. Dazu trägt er vor: Die Flächen seien dem Land zuzuordnen, da es für den Hochwasserschutz zuständig sei. Dies sei eine Nutzung für Verwaltungsaufgaben, die sein Eigentumsrecht begründe. Das Gelände müsse von jeglicher anderer störenden Nutzung freigehalten werden. Es handele sich im Wesentlichen um Unland, durchzogen von Altwasserarmen. Diese Vordeichgrundstücke dienten im Wesentlichen als Überschwemmungsgebiet. Erosionsfördernde Eingriffe wie die Nutzung als Ackerland müssten vermieden werden. Die Nutzung könne auch in einer „Negativnutzung“ bestehen, dem Freihalten des Geländes von jeder anderen Nutzung, soweit sie störend sei. Die Nutzung des Vordeichgeländes als Hochwasserschutzfläche bestehe schon seit dem Preußischen Wassergesetz von 1905, werde aber auch durch spätere Vorschriften belegt. In der Lüneburger Landeszeitung etwa werde ausgeführt, dass die Verbuschung im Elbvorlanddeich zurückgeschnitten werden müsse, um zugunsten des Hochwasserschutzes Überschwemmungsflächen vorzuhalten. Dies belege die Verwaltungsaufgabe des Landes in Sachen Hochwasserschutz, die sich auch aus den Regelungen des Nieders. Wassergesetzes ergebe.

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Der Kläger beantragt,

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den Vermögenszuordnungsbescheid des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Rostock - Vermögenszuordnungsstelle Schwerin - vom 29. August 2003 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Eigentum des Klägers an den im Bescheid aufgeführten Grundstücken festzustellen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie erwidert: Bei den Grundstücken handele es sich nicht um Verwaltungsvermögen des Landes, weil es nicht unmittelbar hoheitlichen Zwecken des Landes diene. Auch wenn der Kläger die Aufgabe des Hochwasserschutzes habe, beschränke sich seine Zuständigkeit darauf, Nutzungsbeschränkungen zu verfügen, denen sich jeder Eigentümer der dem Hochwasserschutz unterliegenden Flächen beugen müsse. Die Einordnung als Hochwasserschutzfläche sei keine irgendwie geartete „Nutzung“. Eine vollständige oder teilweise „Nichtnutzung“ sei weder Nutzungszweck noch anspruchsbegründendes Zuordnungskriterium.

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Die beigeladene Gemeinde Amt Neuhaus stellt

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keinen Antrag.

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Sie teilt den Rechtsstandpunkt der Beklagten und verweist darauf, dass das Gelände nicht unmittelbar für eine öffentliche Aufgabe des Landes genutzt werde, selbst wenn es Überschwemmungsgebiet sei. Ge- und Verboten nach dem Nds. Wassergesetz im Hinblick auf den Hochwasserschutz müsse sich jeder Eigentümer beugen.

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Die übrigen Beigeladenen haben sich zur Sache nicht geäußert.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte verpflichtet wird, das Eigentum des Klägers an den verschiedenen Grundstücken festzustellen. Der Bescheid des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Rostock vom 29. August 2003 ist vielmehr rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

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Der angefochtene Bescheid und die Zuordnung der Flächen an die Gemeinde Amt Neuhaus stützt sich zu Recht auf Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 Halbsatz 1 Einigungsvertrag - EV - i.V.m. den dazu gehörigen Vorschriften des Vermögenszuordnungsgesetzes - VZOG -. Denn es ist Finanzvermögen, das vor Umwandlung in Volkseigentum Eigentum der Gemeinde war.

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Nach Art. 21 Abs. 1 EV wird das Vermögen der Deutschen Demokratischen Republik, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben dient (Verwaltungsvermögen) Bundesvermögen, sofern es nicht nach seiner Zweckbestimmung überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war, die nach dem Grundgesetz von Ländern, Gemeinden oder sonstigen Trägern öffentlicher Verwaltung wahrzunehmen sind. Nach Art. 21 Abs. 3 EV werden Vermögenswerte, die dem Zentralstaat oder den Ländern und Gemeinden von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechtes unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechtsnachfolge unentgeltlich zurückübertragen. Art. 21 Abs. 3 - der nach seiner Stellung Verwaltungsvermögen betrifft - gilt gem. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV entsprechend für Finanzvermögen, das nach der Definition in Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV dasjenige ist, was „nicht unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben dient“.

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Die Vorschriften regeln die Aufteilung des volkseigenen Vermögens auf Bund, Länder und Gemeinden. Wem das Eigentum an Gegenständen des Verwaltungsvermögens zusteht, richtet sich danach, wer nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes Träger der Verwaltungsaufgabe ist. Art. 21 Abs. 3 EV korrigiert die grundsätzlich nach Art. 21 Abs. 1 EV vorzunehmende Vermögensverteilung, um unrechtmäßige Vermögensveränderungen zwischen öffentlich-rechtlichen Körperschaften rückgängig zu machen.

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Die Annahme des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Rostock im angefochtenen Bescheid, bei den Grundstücken handele es sich um Finanzvermögen, welches dem Zentralstaat von der Gemeinde unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden ist (Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV), so dass es jetzt an die Gemeinde Amt Neuhaus zurückzuübertragen ist, lässt sich nicht beanstanden. Die Grundstücke sind bereits im Jahre 1948 von der Realgemeinde auf die politische Gemeinde übergegangen. Denn die im Lande Mecklenburg bestehenden Realgemeinden sind nach dem Gesetz vom 29. April 1948 aufgelöst worden, das Vermögen ist auf die politische Gemeinde als Gesamtrechtsnachfolgerin übergegangen. Die Gemeinde hat die Grundstücke mit der Überführung in Volkseigentum unentgeltlich dem Zentralstaat überlassen. Nach der Anweisung der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik vom 24. Juli 1961 waren bestehende Kataster- und Grundbucheintragungen für Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte, die das Eigentum u.a. der Gemeinden auswiesen, zu löschen, und als Eigentümer war „Eigentum des Volkes“ einzutragen. Diese Übertragung in Volkseigentum unterfällt dem Anwendungsbereich des Restitutionsanspruches nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV (BVerwG, Urt. v. 18.02.1999 - 3 C 11.98 -, Seite 4; Bundesministerium des Innern, Arbeitsanleitung zur Übertragung kommunalen Vermögens ..., Infodienst Kommunal v. 19.04.1991, Seite 11; Urt. der Kammer - Einzelrichter - v. 21.10.1999 - 3 A 17/98 -).

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Die Grundstücke stehen dem Kläger deshalb nicht zu, weil sie kein Verwaltungsvermögen gem. Art. 21 Abs. 1 EV waren, das überwiegend für Verwaltungsaufgaben des Landes bestimmt war.

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Der Begriff des Verwaltungsvermögens setzt voraus, dass das Vermögen nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken dient und demgemäß die zweckentsprechende Verwendung dieses Vermögens öffentlich-rechtlich gesichert ist. Das kommunale Finanzvermögen unterscheidet sich vom kommunalen Verwaltungsvermögen dadurch, dass beim Finanzvermögen die zweckentsprechende Verwendung des Vermögens nicht öffentlich-rechtlich gesichert ist (BVerwG, Urt. v. 18.03.1993 - 7 C 13.92 -, BVerwGE 92, 215; Urt. v. 15.12.1994 - 7 C 57.93 -, BVerwGE 97, Seite 240; Urt. v. 16.12.2003 - 3 C 50.02 - Juris). Als Verwaltungsvermögen werden etwa angesehen Verwaltungs- und Gerichtsgebäude, Bibliotheken, Museen, Sportplätze, Friedhöfe, aber auch Theater, Ver- und Entsorgungseinrichtungen wie Stadtreinigung und Müllentsorgung, Altersheime (vgl. Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Art. 20 EV Rdnr. 5, 18).

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Der Umstand, dass das Land Niedersachsen für Hochwasserschutz zuständig ist, macht die streitbefangenen Grundstücke nicht zu Verwaltungsvermögen, welches dem Land zustünde.

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Zum Hochwasserschutz sind in § 32 WHG und in §§ 92 - 94 NWG Regelungen getroffen. Danach sind Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt werden, in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen zu erhalten. Eine Vielzahl von Maßnahmen sind genehmigungspflichtig, u.a. der Umbruch von Grünland in Ackerland, Erhöhungen, Vertiefungen und die Errichtung von baulichen Anlagen (§ 93 Abs. 2 NWG), und durch Verwaltungsakt kann angeordnet werden, einerseits dass Gegenstände zu beseitigen sind, die den Wasserfluss hindern können, andererseits, dass Grundstücke so zu bewirtschaften sind, wie es zum schadlosen Abfluss des Hochwassers erforderlich ist (§ 94 Abs. 1 NWG).

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Auch wenn eine Behörde die Nutzungsart von Grundstücken durch Ge- und Verbote sowie durch bestimmte Erlaubnisse (hier: nach den wasserrechtlichen Vorschriften) steuert, ist dies keine Nutzung der Grundstücke für eine öffentliche Aufgabe (Vermögen in der ehemaligen DDR, § 11 VZOG Rdnr. 12). So ist etwa der Naturschutz beispielsweise eine Aufgabe der Länder, setzt aber nicht voraus, dass jedes Naturschutzgelände auch Eigentum der Körperschaft ist, die für die Einhaltung der Naturschutzzwecke verantwortlich ist (Kimme, offene Vermögensfragen, § 11 VZOG Rdnr. 95; zum Naturschutz sh. auch VG Magdeburg, Urt. v. 06.05.1997 - A 7 K 165/97 -). Für die Aufgabe des Denkmalschutzes hat das Bundesverwaltungsgericht wörtlich ausgeführt (Beschl. v. 18.09.1998 - 3 B 25.98 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 29):

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„Die einem Eigentümer eines Denkmals nach Denkmalschutzvorschriften obliegenden Erhaltungs- oder Verbesserungspflichten sowie deren Erfüllung gründen ausschließlich in diesem Recht und gewinnen ohne das Hinzutreten weiterer Umstände nicht den Charakter von hoheitlichen Aufgaben, deren Wahrnehmung die Sache zu einer solchen im Verwaltungsgebrauch machte“.

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Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall, in dem um die öffentliche Aufgabe des Hochwasserschutzes geht, in vollem Umfang zu übertragen. Auch der Hochwasserschutz ist wie der Denkmalschutz und der Naturschutz eine Aufgabe von öffentlichem Interesse und besonderer Wichtigkeit. Die in den angeführten wasserrechtlichen Vorschriften zum Ausdruck gekommenen Nutzungsbeschränkungen belegen dies deutlich. Jedoch wird der Hochwasserschutz nicht mit Hilfe der betreffenden Vermögensgegenstände - der verschiedenen Grundstücke - unmittelbar verwirklicht. Der Hochwasserschutz kann unabhängig vom Eigentum an den Flächen erreicht und verfolgt werden. Die Grundstücke müssen zur Verwirklichung des Hochwasserschutzes vom Land Niedersachsen nicht unmittelbar selbst genutzt oder benutzt werden. Vielmehr bietet das Nds. Wassergesetz - ebenso wie es die Wassergesetze der übrigen Länder tun - ein genügendes Instrumentarium in Form von Ge- und Verboten sowie Erlaubnisvorbehalten, um die Nutzung der Grundstücke - auch wenn sie im Eigentum Dritter stehen - in einer Weise zu lenken, dass der öffentliche Zweck des Hochwasserschutzes effektiv und wirkungsvoll erreicht werden kann. Die Verwaltungsaufgabe des Hochwasserschutzes kann also „mittelbar“ durch bloßen Gesetzesvollzug erfüllt werden. Dem hat sich jeder Eigentümer zu unterwerfen, gleich ob es sich um eine Privatperson oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft handelt. Die Zuständigkeit des Landes Niedersachsen - genauer: die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Wasserbehörden - beschränkt sich demzufolge darauf, gewisse Nutzungsbeschränkungen im Hinblick auf die Überschwemmungsgebiete zu verfügen, denen sich jeder Eigentümer der dem Hochwasserschutz unterliegenden Flächen unterwerfen muss. Das Land muss die Grundstücke nicht zu Eigentum haben, um die öffentliche Aufgabe effektiv zu erfüllen. Weder das Niedersächsische Wassergesetz noch bundesrechtliche Vorschriften sehen vor, dass das Land Eigentümer der Flächen sein muss, um den Hochwasserschutz zu sichern. Eine Eigentumsverschaffung ist zur Erfüllung der Aufgabe Hochwasserschutz deshalb nicht erforderlich. Selbst wenn die Gemeinde Amt Neuhaus Eigentümerin der Grundstücke ist, ist die öffentliche Aufgabe des Hochwasserschutzes nicht ansatzweise gefährdet. Auch sonst sind weitere Umstände nicht gegeben, die zur Annahme eines unmittelbaren Verwaltungsgebrauches durch das Land im Hinblick auf die Grundstücke im Hochwasserschutzgebiet führen würden.

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Selbst wenn man davon ausgehen wollte, die Grundstücke gehörten - ganz oder teilweise - zum ehemaligen Grenzstreifen, wäre nichts für das Begehren des Klägers gewonnen: Von der ehemaligen DDR für Sperranlagen und Grenzkontrollen genutzte Grundstücke an der seinerzeitigen innerdeutschen Grenze sind zwar Verwaltungsvermögen des Bundes (BVerwG Urt. v. 16.12.2003 a.a.O.). Wären die Grundstücke damit - ganz oder teilweise - Bundesvermögen, wäre die Zuordnung der Grundstücke an die Gemeinde Amt Neuhaus insoweit fehlerhaft. Jedoch ergäbe sich daraus kein Anspruch des Landes Niedersachsen auf Zuordnung an sich selbst, da dieses Verwaltungsvermögen dem Bund zustünde, da es eben nicht überwiegend für Verwaltungsaufgaben des Landes bestimmt war.

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Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der beigeladenen Gemeinde Amt Neuhaus sind für erstattungsfähig zu erklären, da ihr durch die Beauftragung eines Rechtsanwaltes Kosten entstanden sind und es sich um eine notwendige Beiladung gehandelt hat, der sich die Gemeinde nicht entziehen konnte; außergerichtliche Kosten der übrigen Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, besteht hingegen kein Anlass, da sie sich zur Sache nicht geäußert haben und besondere Kosten erkennbar nicht entstanden sind (§ 162 Abs. 3 VwGO). Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VZOG werden Gerichtskosten nicht erhoben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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Die Berufung ist ausgeschlossen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VZOG). Die Revision ist nicht zuzulassen, da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen, die Rechtssache insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung hat und das Urteil nicht von einer obergerichtlichen Rechtsprechung abweicht (§ 6 Abs. 1 Satz 3 VZOG i.V.m. §§ 135 und 132 VwGO).

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