Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-06, Aktenzeichen 10 D 153/04.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0606.10D153.04NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die 3.
Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A (D.-----allee ) der Antragsgegnerin, die
vornehmlich die Erweiterung des Einkaufszentrums "CentrO" ermöglichen soll. Das
Stadtgebiet von E. liegt nordwestlich vom Stadtgebiet der Antragsgegnerin.

3

Das Plangebiet der im Verfahren streitigen 3. Änderung umfasst einen
Teilbereich des am 16. August 1993 in Kraft getretenen Ursprungsbebauungsplans
Nr. 275 A - M. -. Dieser erfasst ein insgesamt ca. 98 ha großes Plangebiet, die
so genannte Neue Mitte P. , das im Osten und Südosten durch die P1.
Straße, im Süden durch die F. Straße, im Westen durch die N. Straße und
im Nordwesten, Norden und Nordosten durch die Bahnstrecke P. -West nach
F1. -G. begrenzt wird. Nördlich dieses gesamten Plangebietes verlaufen, und
zwar jeweils von West nach Ost, der Rhein-Herne-Kanal, die Emscher und die
Bundesautobahn 42. Nördlich der Bundesautobahn liegen die Stadtteile P2. und
T. . Südwestlich des Plangebietes befindet sich der Stadtteil Alt-P. . Der
Hauptbahnhof von P. ist von der südwestlichen Ecke des Plangebietes etwa
1,6 km in südwestlicher Richtung entfernt.

4

Das Plangebiet des Ursprungsbebauungsplans liegt in einem Bereich, in dem
vormals der H. -I. -Hütte-Konzern (letzter Eigentümer war der U. -Konzern)
Werke der Eisen- und Stahlerzeugung und -verarbeitung betrieben hatte. Nach der
Stilllegung des Konzerns, durch die etwa 15.000 Arbeitsplätze betroffen waren,
beschloss die nordrhein-westfälische Landesregierung, das U1. mit eigenen
und mit Mitteln der Europäischen Gemeinschaft zu erwerben, es durch eine eigens
dafür gegründete Gesellschaft frei räumen zu lassen und es an Investoren gegen
Übernahme einer Bauverpflichtung mit dem Ziel zu übertragen, 8.000 bis 10.000
neue Arbeitsplätze zu schaffen. Am 5. Dezember 1991 kaufte das Land Nordrhein-
Westfalen das Gelände und veräußerte im Anschluss daran die im Bereich des
Bebauungsplans liegenden Grundstücksflächen an die GEG
Grundstücksentwicklungsgesellschaft mbH P. , welche unter Beteiligung des
Landes und der Westdeutschen Landesbank sowie unter Beteiligung der
Antragsgegnerin zu dem Zweck gegründet worden war, das Areal zu vermarkten.
Inzwischen ist diese Gesellschaft in das Eigentum der Antragsgegnerin
übergegangen. Die GEG ihrerseits veräußerte das Gelände an die Gartenstadt
P. Projektentwicklung GmbH, der - ebenso wie der Neuen Mitte P.
Projektentwicklung GmbH und Co. KG (Beigeladene) - Baugenehmigungen auf der
Grundlage des Bebauungsplans Nr. 275 A erteilt worden sind. Zwischen 1991 und
1996 wurde das Einkaufs- und Freizeitzentrum CentrO errichtet.

5

Im Hinblick auf das geplante Einkaufs- und Freizeitzentrum wurde auf Antrag der
Antragsgegnerin auch der damals geltende Gebietsentwicklungsplan (GEP), der das
Plangebiet bis dahin als Gewerbe- und Industriebereich dargestellt hatte, geändert
(35. Änderung - GV NRW 1993, S. 83). Im Rahmen des Änderungsverfahrens hat
die Bezirksplanungsbehörde geprüft, ob die beantragte GEP-Änderung mit den
Zielen der Landesplanung, wie sie unter anderem in dem damals geltenden
Landesentwicklungsplan (LEP I/II 1979) festgelegt waren, im Einklang stand. Im
Benehmen mit einem diese Frage bejahenden Gutachten wurden keine Bedenken
geäußert. Am 15. Oktober 1992 fasste der Bezirksplanungsrat den
Aufstellungsbeschluss für die 35. Änderung des Gebietsentwicklungsplanes, mit der
die bisherige GEP-Darstellung für den Bereich des Bebauungsplans in
"Wohnsiedlungsbereich" geändert wurde. Ergänzend forderte der Bezirksplanungsrat
den Regierungspräsidenten (heute: Bezirksregierung) auf, bei der
landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne der Antragsgegnerin nach § 20
Landesplanungsgesetz bestimmte Rahmenbedingungen zu beachten: Danach sollte
die Verkaufsfläche im geplanten Einkaufszentrum auf maximal 70.000 m² begrenzt
und diese Obergrenze öffentlich-rechtlich abgesichert werden. Die Antragsgegnerin
sollte ferner sicherstellen, dass die im Rahmen anderer Vorhaben geplanten
Verkaufsflächenerweiterungen so begrenzt werden, dass die Obergrenze von
zusätzlichen rund 76.000 m² Verkaufsfläche in P. insgesamt nicht
überschritten wird.

6

Zur Begrenzung der Verkaufsfläche übernahm die damalige
Grundstückseigentümerin GEG mbH eine im Baulastenverzeichnis der
Antragsgegnerin eingetragene Baulast. Sie verpflichtete sich, im Falle der Bebauung
des Baulastgrundstücks Gemarkung P. , Flur 16, Flurstück 149, gemäß den
zukünftigen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A "M. " die als MK 1.1
festgesetzten Flächen für das geplante Einkaufszentrum nur so auszunutzen, dass
nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen. Ferner verpflichtete sich die
Grundstückseigentümerin durch eine weitere Baulast, das Baulastgrundstück nicht
für Einzelhandelsbetriebe zu nutzen mit Ausnahme der als MK 1.1 bezeichneten
Flächen nach Maßgabe der hierzu eingetragenen Baulast, der im MK 1.2
ausnahmsweise zugelassenen Geschossfläche im Erdgeschoss von maximal 5.000
m² und der im MK 2 ausgewiesenen Fläche, auf der Einzelhandelsbetriebe
ausnahmsweise mit einer maximalen Geschossfläche von 3.000 m² zulässig sind.
Zur Absicherung gegenüber der Antragstellerin sowie den Nachbarstädten Duisburg,
F1. , N1. an der Ruhr, C. , H1. , H2. und den Kreisen X.
und S. verpflichtete sich die Antragsgegnerin, "auf die Baulast nur im
Einvernehmen mit den Nachbarstädten zu verzichten oder diese zu verändern". Die
Baulast wurde am 6. Januar 1993 eingetragen. Im Jahre 1999 ist die Baulast auf
Antrag der damaligen Grundstückseigentümerin GEG wieder gelöscht worden. Die
Nachbarstädte wurden nicht beteiligt.

7

Der Ursprungsbebauungsplan ist in Teilbereichen mittlerweile zweimal geändert
worden. Die 1. und 2. Änderung erfassen jeweils Teilbereiche im westlichen
Plangebiet. Das Plangebiet der 1. Änderung liegt nordwestlich des der L. -Q.
-Arena zugehörigen Parkhauses und wird südöstlich durch die bereits erwähnte
Bahntrasse begrenzt. Das Plangebiet der 2. Änderung schließt südwestlich an das
Plangebiet der 1. Änderung an. Es wird durch die L1. -B. -Allee im
Südwesten, die F. Straße im Süden und die Straße "Alte X1. " im Osten
begrenzt.

8

Die im vorliegenden Verfahren streitige 3. Änderung umfasst den Kernbereich
der Neuen Mitte P. . Dieser wird von der F. und der P1. Straße im
Süden, der P1. Straße im Südosten, der Bahntrasse und der CentrO-
Promenade im Nordosten und im Nordwesten durch eine Grünfläche und
anschließend die Trasse für den öffentlichen Nahverkehr begrenzt. Das Plangebiet
wird im Inneren über die D.-----allee erschlossen, die von Westen nach Osten
südlich der Parkhäuser 7 - 4 und weiter nach Nordwesten südlich des Parkhauses 3
verläuft. Nördlich der Parkhäuser 7 - 4 liegen das Einkaufzentrum CentrO und die
Parkhäuser 1 und 2. Daran schließt die Gastronomiezeile an, die ihrerseits südlich
der Promenade liegt. Vom vorherigen Komplex durch die D.-----allee getrennt liegen
im Nordosten des Plangebiets das Multiplex-Kino, das Parkhaus 3, und das TheatrO;
im Süden des Plangebiets - südlich der D.-----allee - verläuft ein Gewerbegürtel, in
dem sich unter anderem der Business-Park mit Bürogebäuden, zwei Großtankstellen
und ein Hotel befinden.

9

Nordöstlich des Plangebiets schließen die Bebauungspläne Nr. 275 B und 275 D
(N2. ) an. In diesem Bereich liegt unter anderem das Großaquarium "Sea-Life".
Auf der gegenüberliegenden Seite der das Plangebiet im Süden begrenzenden
P1. Straße soll im Südosten der auf medizinische Einrichtungen spezialisierte
Zukunftspark O-Vision entstehen. Südlich des Plangebiets schließt sich jenseits der
F. Straße ein Gewerbe- und Industriegebiet an. Im Westen liegt jenseits der
Trasse für den öffentlichen Nahverkehr die L. -Q1. - Arena P. . Im
Nordosten befindet sich angrenzend an die Promenade der CentrO-Freizeitpark.

10

Das Plangebiet wird als Teil des Stadtgebiets der Antragsgegnerin von den
Darstellungen des Landesentwicklungsplans (LEP 1995) erfasst. Nach den
zeichnerischen Darstellungen des LEP liegt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin in
einem Ballungskern, in dem der Antragsgegnerin die Funktion eines Mittelzentrums
zugewiesen ist. Ferner gehört das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zur
Europäischen Metropolregion Rhein-Ruhr. In den textlichen Erläuterungen unter B
I.3.1 wird dazu ausgeführt, die Europäische Metropolregion Rhein-Ruhr sei nicht nur
gekennzeichnet durch ihre Größe und wirtschaftliche Bedeutung in Europa, sondern
darüber hinaus auch durch die ständig enger werdende Arbeitsteilung zwischen den
einzelnen Gebietskörperschaften. Damit erfülle die Europäische Metropolregion
Rhein-Ruhr die raum- und landesplanerischen Voraussetzungen oberzentraler
Funktionen.

11

Der aktuelle Gebietsentwicklungsplan (nachfolgend GEP 99 - die
Bekanntmachung der Genehmigung des GEP erfolgte am 15. Dezember 1999, GV
NRW S. 649) stellt das Plangebiet zeichnerisch als Allgemeinen Siedlungsbereich
dar. Im textlichen Teil findet sich unter Nr. 1.2, Ziel 4 folgende Aussage:

12

Gebiete für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige
Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung dürfen nur in
Allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden. Ein Vorhaben entspricht der
zentralörtlichen Versorgungsfunktion, wenn die Kaufkraftbindung der zu erwartenden
Nutzung den Versorgungsbereich des Standortes nicht wesentlich überschreitet.
Einkaufzentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe, insbesondere mit
zentrenrelevanten Sortimenten, sind den bauleitplanerisch dargestellten
Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen.

13

Im aktuellen Flächennutzungsplan (61. Änderung) wird das Plangebiet als
Kerngebiet dargestellt. Die Änderung des Flächennutzungsplans ist im
Zusammenhang mit der 35. Änderung des früheren GEP erfolgt. Mit Schreiben vom
21. Januar 1993 teilte der Regierungspräsident E1. der Antragsgegnerin mit,
dass unter Berücksichtigung der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast keine
landesplanerischen Bedenken wegen der Änderung des Flächennutzungsplans
bestünden. Am 15. Juni 1993 genehmigte der Regierungspräsident E1. die 61.
Flächennutzungsplanänderung. In einem der Genehmigung beigefügten
Begleitschreiben vom gleichen Tage heißt es unter Ziffer 1. ("Hinweis"): "Ihre
Berichte vom 23.02.1993 - 0.2000 - und 16.03.1993 - 0.2000 Kat/Sp - bitte ich als
ergänzende Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen.

14

Durch die im Verfahren streitige 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
sollen nach dem Willen des Rats der Antragsgegnerin im Wesentlichen die
Voraussetzungen für eine Erweiterung des Einkaufszentrums geschaffen werden.
Die Hauptplanungsziele der 3. Änderung sind die Festsetzung zusätzlicher Flächen
als Kerngebiet und Regelungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel. Die für den
Bereich der 3. Änderung bislang festgesetzten Kerngebiete werden beibehalten. Die
Gliederung des Plangebiets innerhalb des durch die D.-----allee und die Promenade
begrenzten Bereichs in einen zentralen Einkaufsbereich (MK 1.1), Parkhäuser (MK
1.3 und MK 1.3.1), eine Gastronomiezeile (MK 1.2) und einen Gewerbegürtel (MK
1.4) bleibt ebenfalls erhalten. Abweichend von den bisherigen Festsetzungen werden
Art und Maß der Nutzung wie folgt geändert:

15

In dem zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 waren Einzelhandelsbetriebe bisher
nur im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss zulässig. Im Rahmen der 3. Änderung
des Bebauungsplans werden die planungsrechtlichen Voraussetzungen dafür
geschaffen, die Einzelhandelsbetriebe um eine Geschossfläche von 30.000 m² zu
erweitern. Dafür dürfen auf zwei Flächen im Plangebiet Einzelhandelsbetriebe
nunmehr auch im 2. Obergeschoss errichtet werden. Hierbei handelt es sich um die
bisherige Verkehrsfläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie um eine Fläche
zwischen den Parkhäusern 1 und 2. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 5 und 6
ist als MK 1.1.1 festgesetzt worden. Die Fläche zwischen den Parkhäusern 1 und 2
in dem der Promenade MK 1.2 zugewandten Bereich wird als MK 1.1.2 festgesetzt.
An dieser Stelle soll die Möglichkeit eröffnet werden, das im Erdgeschoss und im 1.
Obergeschoss befindliche Ladenlokal in das 2. Obergeschoss hinein zu erweitern.
Zusätzlich werden im Bereich zwischen den Parkhäusern 5 und 6 sowie im Bereich
der zwischen dem CentrO und den südöstlich angrenzenden Parkhäusern 4 - 7
(bisherige Ladestraße) weitere überbaubare Flächen festgesetzt.

16

Für das MK 1.1 setzte der Ursprungsplan Nr. 275 A eine geschlossene
Bauweise, eine maximal zulässige Grundfläche für bauliche Anlagen von 65.000m²
sowie auf einer durch Baugrenzen bestimmten Fläche eine maximal zulässige
Geschossfläche für den Einzelhandel im EG und im 1. OG von 120.000 m² fest. In
sonstigen Geschossen ober- oder unterhalb waren für sonstige Nutzungen zusätzlich
30.000 m² Geschossfläche zulässig. Die Oberkante der Gebäude im MK 1.1 durfte
maximal 55 m über NN liegen, in Ausnahmefällen bis zu 65 m über NN. Mit der 3.
Änderung erhöht sich die Geschossfläche, die für das Erdgeschoss und das 1.
Obergeschoss nicht mehr getrennt, sondern gemeinsam festgesetzt wird, in den
Bereichen MK 1.1, MK 1.1.1 und MK 1.1.2, in denen Einzelhandelsbetriebe zulässig
sind, gegenüber dem bisherigen Planungsstand um 30.000 m² (MK 1.1: 125.000 m²;
MK 1.1.1: 9.500 m²; MK 1.1.2: 15.500 m²). Die zulässige Grundfläche wird für das
MK 1.1 auf 71.000 m², für das MK 1.1.1 auf 4.000 m² und für das MK 1.1.2 auf 5.000
m² festgesetzt. Gegenüber der bisherigen Grundfläche des MK 1.1 von 65.000 m²
ergibt sich eine Zunahme der zulässigen Grundfläche um insgesamt 15.000 m². Die
maximal zulässige Gebäudehöhe wird in den Gebieten MK 1.1.1 und MK 1.1.2 um
5,00 m auf 60,00 m über NN erhöht. Alle weiteren Festsetzungen zu Gebäudehöhe
und Bauweise bleiben gegenüber der bisherigen Planung unverändert.

17

Weiterhin betreffen die Festsetzungen die Lage der vorhandenen Tankstellen
und die Baufläche MK 5, die zunächst für die Tankstellennutzung vorgesehen war,
welche nunmehr aber - weil die Versorgung mit Tankstellen in den Baugebieten MK
4.1 nach Auffassung des Rates ausreichend sichergestellt ist - dort ausgeschlossen
wird.

18

Eine weitere Änderung des Nutzungskonzepts betrifft die Zulässigkeit von
Wohnungen und Betriebswohnungen. Das allgemeine Wohnen wird für das Gebiet
MK 4.1 ausgeschlossen. Gleichzeitig wird die Zulässigkeit von Betriebswohnungen
für die Gebiete MK 4 und MK 4.1 eingeschränkt. Betriebsgebundene Wohnungen
sollen nur noch ausnahmsweise zulässig sein.

19

Das Verfahren zur Aufstellung der 3. Änderung nahm folgenden Verlauf:

20

Am 23. Juni 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan
Nr. 275 A in dem Kernbereich der Neuen Mitte P. zu ändern (3. Änderung).
Hintergrund für die Änderung war eine Anfrage der Betreiber des CentrO, das
bestehende Einkaufszentrum zu erweitern. Der Aufstellungsbeschluss wurde nebst
Übersichtskarte am 25. Juni 2003 bekannt gemacht. Im März 2004 legte die
Beigeladene der Antragsgegnerin ein Gutachten der Gesellschaft für Markt- und
Absatzforschung mbH (GMA) mit dem Titel "Die Auswirkungen der Erweiterung des
Einkaufszentrums CENTRO in der Stadt P. " vor. Die Antragsgegnerin machte
das Gutachten der GMA zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Die
frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB fand gemäß Bekanntmachung
vom 13. April 2004 in Form einer Offenlegung des Planentwurfs nebst Erläuterung
durch die Verwaltung vom 10. Mai bis zum 24. Mai 2004 statt. Am 24. Mai 2004
wurde ein öffentlicher Anhörungstermin durchgeführt. Im Juni 2004 legte die
Beigeladene eine schalltechnische Untersuchung der Firma C1. Consult und ein
Verkehrsgutachten der Firma R + T vor. Auch diese Gutachten machte die
Antragsgegnerin zum Gegenstand des Aufstellungsverfahrens. Am 12. Juli 2004
beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Entwurf des Bebauungsplans nebst
Begründung öffentlich auszulegen. Die öffentliche Auslegung fand nach
Bekanntmachung am 13. Juli 2004 in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004 statt.
Die Träger öffentlicher Belange und die Nachbarstädte - einschließlich der
Antragstellerin - wurden mit Anschreiben vom 24. Juni 2003 über die Aufstellung des
Bebauungsplans, am 3. Mai 2004 über die frühzeitige Bürgerbeteiligung und am 12.
Juli 2004 über die Offenlage informiert. Begleitend wurden am 29. April 2004 und am
9. Juni 2004 unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der
Nachbarstädte C. , E. , E2. , F1. , H2. , N1. an der Ruhr,
H3. und X2. Moderationsgespräche unter der Leitung von Prof. Dr. V.
geführt. Am 31. August 2004 erfolgte bei der Bezirksregierung E1. im Hinblick
auf die beabsichtigte Bebauungsplanänderung eine zusätzliche Besprechung über
die Einzelhandelsentwicklung im westlichen Ruhrgebiet.

21

Während der Auslegungsfrist im Bebauungsplanverfahren machten zahlreiche
Träger öffentlicher Belange Bedenken gegen die beabsichtigte Änderung geltend.
Stellungnahmen gingen seitens der IHK Nord Westfalen, der Stadt H3. , der
Stadt H2. , des Kreises X2. , der Niederrheinischen IHK, der Stadt X2. , der
Stadt W. , der Handwerkskammer E1. , der IHK F1. , der Stadt C. ,
der Stadt E3. , der Stadt F1. , der Stadt N1. an der Ruhr und der
Antragstellerin ein. Die Nachbarstädte - so auch die Antragstellerin - beriefen sich im
Wesentlichen auf negative städtebauliche Auswirkungen der geplanten Erweiterung
auf ihre Innenstädte. Sie beanstandeten ferner, dass das GMA-Gutachten für die
Frage der städtebaulichen Auswirkungen zu Unrecht nur auf die geplante
Erweiterung des CentrO abgestellt habe. Für die Frage der Auswirkungen auf die
Nachbarstädte hätte das CentrO im Rahmen einer Gesamtbetrachtung, also
einschließlich des vorhandenen Bestandes beurteilt werden müssen.

22

Auch die Bezirksregierung E1. wandte sich mehrfach, zuletzt mit
Schreiben vom 6. September 2004, an die Antragsgegnerin und äußerte
landesplanerische Bedenken im Hinblick auf die beabsichtigte Planänderung. Sie
machte geltend, der in Rede stehende Bebauungsplan sei mit landesplanerischen
Belangen nicht vereinbar, weil gewichtige Hinweise auf schädigende
Beeinträchtigungen innerstädtischer und benachbarter Versorgungszentren auf
Grund einer wesentlichen Überschreitung des zentralörtlichen Versorgungsbereichs
vorlägen. Ziele der Raumordnung, wie sie sich aus § 24 Abs. 3 LEPro NRW sowie §
22 i.V.m. § 6 und § 7 LEPro NRW und Plansatz B I.2.2. des LEP ergeben würden,
seien nicht hinreichend beachtet worden. Die Antragsgegnerin überschreite mit der
Erweiterung des CentrO den von ihr als Mittelzentrum abzudeckenden
mittelzentralen Versorgungsbereich erheblich. Nach dem Regionalen
Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet erreiche die
Kaufkraftbindungsquote für P. bereits jetzt Werte, die über die Funktion eines
Mittelzentrums weit hinausgingen.

23

In seiner Sitzung am 20. September 2004 entschied der Rat der Antragsgegnerin
über alle im Aufstellungsverfahren vorgebrachten Anregungen und Bedenken. Er
beschloss die vorgebrachten Bedenken überwiegend zurückzuweisen.

24

Sodann beschloss der Rat am 20. September 2004 die 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A, dem eine Begründung beigefügt ist, als Satzung. Die
öffentliche Bekanntmachung der 3. Änderung erfolgte in einer Sonderausgabe des
Amtsblatts der Antragsgegnerin vom gleichen Tag. Noch am selben Tag, den
20. September 2004, wies die Bezirksregierung E1. den Oberbürgermeister
der Antragsgegnerin an, den Satzungsbeschluss zu beanstanden sowie eine
Bekanntmachung der Satzung zu unterlassen.

25

Am 27. November 2004 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag
gestellt. Sie macht geltend: Ihr Normenkontrollantrag sei zulässig. Sie, die
Antragstellerin, sei antragsbefugt. Die Antragsbefugnis ergebe sich aus einer
möglichen Verletzung des drittschützenden Gebots der interkommunalen
Abstimmung (§ 2 Abs. 2 BauGB) sowie aus dem neu in das Baugesetzbuch
aufgenommenen Satz 2 des § 2 Abs. 2 BauGB, wonach sich die Gemeinde auch auf
raumordnerische Belange berufen können. Der Antrag sei auch begründet. Die 3.
Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A sei unwirksam. Sie verstoße gegen die
Anforderungen, die sich aus dem Gebot der Wahrung nachbarlicher Belange
ergäben (§ 2 Abs. 2 BauGB). Danach seien die Bauleitpläne benachbarter
Gemeinden aufeinander abzustimmen. Diesem Gebot könne die 3. Änderung durch
die Festsetzung eines undifferenzierten Kerngebiets nicht entsprechen. Zum Schutz
gemeindlicher Be-lange wäre es vielmehr erforderlich gewesen, die zulässigen
Einzelhandelsnutzungen konkreter festzusetzen und hierfür die
Festsetzungsmöglichkeiten des Sondergebietes zu wählen. Die 3. Änderung werde
diesen Anforderungen nicht gerecht. Die Planung sehe vielmehr eine
uneingeschränkte Erweiterung der Einzelhandelsnutzungen vor, ohne die einzelnen
Sortimente, Warengruppen oder Größen näher zu regeln. Die Einschätzung des
GMA-Gutachtens, wonach die Erweiterung keine schädlichen Auswirkungen auf die
Nachbarstädte habe, sei unzutreffend. Soweit das Gutachten auf den gegenwärtigen
Branchenmix des CentrO abstelle und auf dieser Grundlage die
Umverteilungseffekte berechne, stelle der zukünftige Bebauungsplan gerade nicht
sicher, dass es zu dieser Flächenbelegung komme. Vielmehr werde durch die
Ausweisung eines (uneingeschränkten) Kerngebiets eine Flächenvergrößerung ohne
jede Sortimentsbeschränkung ermöglicht. Es sei daher auch denkbar, dass die
künftigen Nutzungen unter Einschluss der vorhandenen Einzelhandelsflächen völlig
anders verteilt würden, als dies im GMA-Gutachten angenommen werde.
Einzelhandelsnutzungen im CentrO seien, solange die Obergrenzen der
festgesetzten Grund- und Geschossfläche nicht überschritten und die
Höhenbegrenzungen eingehalten würden, keine Beschränkungen auferlegt. Bei
dieser weiten Fassung des Bebauungsplans sei der gebotene Schutz
nachbargemeindlicher Interessen ausgeschlossen. Zugleich könne eine
sachgerechte Abwägung nicht gelingen. Vielmehr liege der klassische Fehler einer
Abwägungsdivergenz oder Abwägungsinkongruenz vor. Es sei durch die
Festsetzungen des Bebauungsplans nicht sichergestellt, dass die Annahmen des der
Abwägung zugrundeliegenden Gutachtens auch tatsächlich einträten; im Rahmen
der Planung könnten sich ganz andere Nutzungen ergeben. Die Schädlichkeit der
geplanten Einzelhandelsnutzungen auf die umliegenden Zentren könne auf dieser
Basis nicht ermittelt werden. Die Erweiterung des CentrO verstoße auch gegen Ziele
der Raumordnung und Landesplanung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG. Ein solches Ziel
ergebe sich nicht aus § 24 Abs. 3 LEPro NRW. Mit der Erweiterung des Centro
werde die mittelzentrale Funktion von P. überschritten. Die Größenordnung der
Erweiterung des CentrO vollziehe sich im Bereich oberzentraler Funktionen. Das
Versorgungsgebiet von P. beschränke sich auf das eigene Stadtgebiet, da die
zentralörtlichen Funktionen in den umgebenden Städten im Hinblick auf ihre
gleichwertige oder sogar höherrangige zentrale Funktion von diesen selbst
wahrgenommen würden. Die Erweiterung verstoße ferner gegen Ziel 4, Kap. 1.2 des
GEP 99. Damit sei die Zielsetzung verbunden, die Innenstädte als zentrale
Einkaufsstandorte zu stärken, ein ausgewogenes Versorgungsangebot für die
Bevölkerung und einen effektiven Einsatz öffentlicher Mittel sicherzustellen.
Schließlich seien spezielle landesplanerische Zielvorgaben auch aus dem
Abstimmungsverfahren abzuleiten, das seinerzeit anlässlich der 35. Änderung des
GEP im Hinblick auf die Planung des CentrO P. durchgeführt worden sei.
Danach sei eine Verkaufsflächenobergrenze von 70.000 m² bestimmt worden. Die
Planänderung sei schließlich auch nicht aus dem zugrundeliegenden
Flächennutzungsplan entwickelt worden. Die 61. Änderung des
Flächennutzungsplans sei mit einschränkenden Maßgaben zur
Verkaufsflächeobergrenze des CentrO genehmigt worden. Dies ergebe sich aus
einem Begleitschreiben zur Genehmigung der 61. Änderung des
Flächennutzungsplans. Abschließend beruft sich die Antragstellerin auf sonstige
Rechtsverstöße und rügt im Besonderen die Bestimmtheit einzelner Festsetzungen.

26

Die Antragstellerin beantragt,

27

die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A der Antragsgegnerin für
unwirksam zu erklären.

28

Die Antragsgegnerin beantragt,

29

den Antrag abzulehnen.

30

Sie macht geltend, der Antrag sei schon unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht
antragsbefugt. Eine Verletzung des Gebots der interkommunalen Abstimmung setzte
voraus, dass die in Rede stehende Bauleitplanung unmittelbare Auswirkungen
gewichtiger Art habe. Hierbei komme dem Kriterium des Kaufkraftabzugs bzw. der
durch das geplante Vorhaben verursachten Umverteilungseffekte im Bereich des
Einzelhandels indizielle Bedeutung zu. Der maßgebliche Schwellenwert werde
teilweise bei 10 %, teilweise erst bei 20 bis 25 % angenommen. Das GMA-Gutachten
prognostiziere jeweils Werte von unter 5 %. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin
ergäben sich keine substantiierte Anhaltspunkte für andere Erkenntnisse. Eine
Berufung auf raumordnerische Belange scheide aus. Die insoweit neu in das
Baugesetzbuch aufgenommene Bestimmung finde im konkreten Fall noch keine
Anwendung. Der Antrag sei auch unbegründet. Die 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A sei wirksam. Verfahrens- oder Formmängel lägen nicht
vor. Eine etwaige nicht vollständige Beteiligung aller Träger öffentlicher Belange
wirke sich gem. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht aus. Die Rügen im
Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Durchführung des landesplanerischen
Abstimmungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW seien ungeachtet ihrer inhaltlichen
Unrichtigkeit für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unmaßgeblich. Auch
materiell sei der Bebauungsplan wirksam. Eine Verletzung der Anpassungspflicht
nach § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor. Eine rechtliche Vorschrift oder eine sich
aufdrängende allgemeine fachliche Erkenntnis, wonach der Versorgungsbereich
eines Mittel- oder Oberzentrums gegenüber benachbarten Mittel- und Oberzentren
eindeutig bestimmt werden könne, bestehe nicht. Im Übrigen beruft sich die
Antragsgegnerin auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hoppe, in dem die Frage der
Vereinbarkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit
raumordnungsrechtlichen und landesplanerischen Vorgaben bejaht worden ist. Nach
dem Gutachten sind weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch Plansatz B.I.2.2 LEP und
auch nicht Ziel 4 im GEP 99 bindende Ziele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs.
4 BauGB. Diesen Regelungen könne auch kein Kongruenzgebot in dem Sinne
entnommen werden, dass der Versorgungsbereich der Standortgemeinde durch
Auswirkungen des strittigen Vorhabens nicht überschritten werden dürfe. Innerhalb
des hoch verdichteten Verflechtungsraums des Ruhrgebiets sei das zentralörtliche
Gliederungssystem nur sehr beschränkt steuerungsfähig, weil sich dort eine
atypische Funktionenteilung und eine uneinheitliche, komplexe Überlagerung von
Verflechtungen entwickelt habe. Dies gelte im besonderen auch mit Blick auf die
Metropolregion Rhein-Ruhr, zu der das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zu zählen
sei. Überdies unterscheide sich die "Neue Mitte P. " als postindustrielles
touristisches Ziel mit überregionalem Einzugsbereich, welches den Fortfall der
Schwerindustrie städtebaulich kompensiere, grundlegend von herkömmlichen
Versorgungszentren. Die benachbarten Gebietskörperschaften würden in Erfüllung
der ihnen jeweils durch die Landesplanung zugewiesenen Aufgaben durch die
Planung nicht beeinträchtigt. Dass weder der Versorgungsbereich im eigenen
Stadtgebiet noch die benachbarten Städte durch die Erweiterung des CentrO
nachhaltig betroffen seien, ergebe sich schließlich auch aus dem GMA-Gutachten.
Sie, die Antragsgegnerin, habe auch keine speziellen landesplanerischen
Zielvorgaben zu beachten. Insoweit verweist sie auf ein weiteres Rechtsgutachten
von Prof. Dr. Hoppe von November 1999. Aus dem Gutachten ergebe sich, dass
eine starre Festschreibung und Begrenzung von Verkaufsflächen im
Landesplanungsrecht keine Rechtsgrundlage finde. Ferner habe der Beschluss des
Bezirksplanungsrats vom 15. Oktober 1992 und die "Maßgabe" zur Genehmigung
der 35. Änderung des GEP keine Rechtswirkungen ihr gegenüber entfalten und
keine Ziele der Raumordnung begründen können. Die eingetragene Baulast habe
keinen zulässigen Inhalt gehabt und sei deshalb zu Recht gelöscht worden. Sollte sie
- die Antragsgegnerin - seinerzeit eine einseitige Verpflichtungserklärung abgegeben
haben, sei diese nichtig. Sie verstoße gegen das Verbot von Verpflichtungen zur
Unterlassung von Bauleitplanung. Abwägungsmängel lägen ebenfalls nicht vor. Sie,
die Antragsgegnerin, habe ihrer Abwägungsentscheidung das Gutachten der GMA
zugrunde legen dürfen. Das Gutachten sei in sich schlüssig und widerspruchsfrei. Es
habe einen Branchenmix zu Grunde gelegt, wie er im CentrO vorhanden sei. Durch
Worst-Case-Annahmen sei das Gutachten auf der sicheren Seite. Unter
Berücksichtigung der Ergebnisse des GMA-Gutachtens, wonach die
Umsatzverlagerungen, also Auswirkungen der CentrO-Erweiterung, für die
Umlandkommunen deutlich unter 5 % liege, könne nicht davon ausgegangen
werden, dass die Nachbarkommunen in ihren zentralen Versorgungsbereichen
rechtserheblich, d.h. unzumutbar beeinträchtigt würden. Soweit die Antragstellerin
anderer Meinung sei, habe sie das Gegenteil nicht substantiiert dargelegt.

31

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

32

den Antrag abzulehnen.

33

Sie hält den Antrag ebenfalls für unzulässig und macht im Übrigen geltend: Der
Antrag sei unbegründet. Formelle Mängel der Bebauungsplanänderung lägen nicht
vor. Auch in materieller Hinsicht sei die 3. Änderung wirksam. Ihre Begründung
entspricht im Wesentlichen dem Vorbringen der Antragsgegnerin. Vertiefende
Ausführungen macht die Beigeladene zur Raumordnung. Sie ist der Ansicht dass
Ziele der Raumordnung nicht entgegenstehen. Weder § 24 Abs. 3 LEPro NRW noch
Ziel 4 in Kapitel 1.2 GEP 99 oder die zentralörtliche Gliederung gemäß § 22 LEPro
NRW, noch Plansatz B I 2.2 LEP seien hinreichend bestimmt, um ein verbindliches
Gebot oder Verbot im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG darstellen zu können. Bezüglich § 24
Abs. 3 LEPro NRW sowie des Plansatzes B I.2.2 LEP sei zu beachten, dass es sich
hierbei um Soll-Vorgaben handele, die Ausnahmevoraussetzungen jedoch vom
Plangeber nicht mit hinreichender Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit festgelegt
worden seien. Dies stehe der behaupteten Zielqualität entgegen. Selbst wenn es sich
um Ziele der Raumordnung handeln sollte, stünden diese der 3. Änderung nicht
entgegen. Die Planung entspreche vielmehr den Vorgaben der angesprochenen
Regelungen. Sämtliche Regelungen enthielten kein sogenanntes "Kongruenzgebot",
nach welchem großflächige Einzelhandelsbetriebe oder Einkaufszentren den
"Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürften. Ein
solches Gebot lasse sich insbesondere nicht dem zentralörtlichen Gliederungsprinzip
entnehmen, da dieses lediglich die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung in
allen Teilen des Landes sicherstellen wolle und daher nur eine Mindestausstattung
für die zentrale Orte vorgebe, jedoch keine Obergrenzen für die Ansiedlung privater
Versorgungseinrichtungen enthalte. Der 3. Änderung stünden auch keine "speziellen
landesplanerischen Zielvorgaben" entgegen. Derartige Zielvorgaben existierten nicht.
Etwas anderes ergebe sich weder im Zusammenhang mit der 35. GEP-Änderung
noch der Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans. Ziele der
Raumordnung und Landesplanung könnten gem. § 3 Nr. 2 ROG nur in
"Raumordnungsplänen" formuliert werden, nicht jedoch in Aufforderungen an die
Bezirksplanungsbehörde, in GEP-Änderungsbeschlüssen und begleitenden
"Maßgaben" zu einer Genehmigung. Zudem sei hier eine atypische Fallgestaltung
gegeben, der es der Antragsgegnerin erlaube, von der Regelaussage der
angeblichen Soll-Ziele abzuweichen und die Planung ohne Bindung an verbindliche
Zielvorgaben zu realisieren. Der Satzungsbeschluss über die 3. Änderung leide auch
nicht an Abwägungsfehlern. Die Belange der Nachbargemeinden seien
ordnungsgemäß berücksichtigt worden. Die Festsetzung eines Kerngebiets sei nicht
zu beanstanden. Dies habe der erkennende Senat bereits mit dem Urteil vom 20.
Mai 1994 in dem Normenkontrollverfahren 10a D 104/93.NE gegen den
Bebauungsplan Nr. 275 A erkannt. Der Satzungsbeschluss leide im Übrigen auch
nicht an sonstigen Fehlern.

34

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat mit Schriftsatz vom 2. Mai 2005
seine Beteiligung am Verfahren erklärt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Er
unterstützt den Antrag der Antragstellerin und schließt sich deren Ausführungen an.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin sowie der von den übrigen
Beteiligten vorgelegten Unterlagen, ferner auf den Inhalt der Verfahrensakten 10 D
145/ 04.NE, 10 D 148/04.NE, 10 D 154/04.NE, 10 D 155/04.NE, 10 D 156/04.NE,

36

10 D 157/04.NE, 10 D 158/04.NE und auf die Verfahrensakten 10a D 104/93.A
und 10a D 137/93.A Bezug genommen.

37

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

38

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

39

A.)

40

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

41

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antrags-
befugt jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die
Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in
absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt
sich für die Antragstellerin aus der geltend gemachten Verletzung des
interkommunalen Abstimmungsgebots (§ 2 Abs. 2 BauGB), das sich als eine
besondere Ausprägung des Abwägungsgebots darstellt, und dem zugunsten der
benachbarten Gemeinde drittschützende Wirkung zukommt.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = BRS
65 Nr. 10 = NVwZ 2003, 86 = UPR 2003, 35 - FOC Zweibrücken.

43

An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO können keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie für die
Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten; dies trifft auch dann zu, wenn es sich
bei dem Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, um das Recht auf gerechte
Abwägung eigener Belange handelt. Ein Antragsteller genügt seiner Darlegungslast,
wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich
erscheinen lassen, dass seine Belange fehlerhaft abgewogen worden sind.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732 sowie
Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46.

45

Entsprechendes gilt für die behauptete Verletzung des interkommunalen
Abstimmungsgebots gem. § 2 Abs. 2 BauGB in der gem. §§ 233 Abs. 1, 244 Abs. 2
Satz 1 BauGB anzuwendenden, bis zum 19. Juli 2004 geltenden Fassung.

46

Nach der vorgenannten Bestimmung sind die Bauleitpläne benachbarter
Gemeinden aufeinander abzustimmen. Das so umschriebene interkommunale
Abstimmungsgebot steht in einem engen sachlichen Zusammenhang mit dem
Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F. und stellt
gleichzeitig eine besondere Ausprägung dieses Gebots dar. Die Bedeutung des

47

§ 2 Abs. 2 BauGB liegt darin, dass eine Gemeinde, die ihre eigenen
Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die
Nachbargemeinde durchsetzen möchte, einem erhöhten Rechtfertigungszwang in
Gestalt der Pflicht zur formellen und materiellen Abstimmung im Rahmen der
Planung unterliegt. Die Missachtung des Abstimmungsgebotes berührt den durch § 2
Abs. 2 BauGB erfassten Rechtskreis und kann die betroffene Gemeinde in eigenen
Rechten verletzen.

48

Das interkommunale Abstimmungsgebot vermittelt allerdings nicht gleichsam
automatisch die Befugnis, alle Bebauungspläne einer Nachbargemeinde zum
Gegenstand einer Normenkontrolle zu machen, die einen Bezug zum eigenen
Gemeindegebiet haben. Nur wenn gewichtige Auswirkungen der angegriffenen
Planung auf die städtebauliche Ordnung oder Entwicklung des eigenen
Gemeindegebiets zu erwarten oder jedenfalls möglich sind, kann von einem
Anspruch gegen die planende Gemeinde auf Abstimmung ausgegangen werden, der
auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf das eigene
Gemeindegebiet gerichtet ist und die Antragsbefugnis begründet.

49

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Bei der Planung großflächiger
Einzelhandelsvorhaben und Einkaufzentren ergibt sich nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ein qualifizierter Abstimmungsbedarf und eine damit
einhergehende mögliche Verletzung der Rechte benachbarter Kommunen
unmittelbar aus der Regelung des § 11 Abs. 3 BauNVO.

50

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, a.a.O.

51

Diese Bestimmung ist Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren und
sonstige großflächige Einzelhandelsbetriebe unter den dort genannten
Voraussetzungen regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in gewichtiger
Weise zu beeinträchtigen. Als mögliche Beeinträchtigungen nennt § 11 Abs. 3 Satz 2
BauNVO beispielhaft nachteilige Auswirkungen auf die Versorgung der Bevölkerung
im Einzugsbereich des jeweiligen Betriebs sowie auf die Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden.

52

Nach diesen Grundsätzen ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin gegeben.
Ihr Gemeindegebiet gehört zum unmittelbaren Einzugsbereich des CentrO. Im
Hinblick darauf sowie unter Berücksichtigung der Größenordnung der mit der
Planänderung ermöglichten Erweiterung des im Kerngebiet verwirklichten
Einkaufszentrums (30.000 m² Bruttogeschossfläche) sind Auswirkungen gewichtiger
Art gegenüber der Antragstellerin nicht von vornherein auszuschließen.

53

Ob die Antragsbefugnis zu verneinen wäre, wenn mit hinreichender Sicherheit
nur ein völlig unerheblicher Kaufkraftabfluss zu Lasten der zentralen
Versorgungsbereiche der Antragstellerin zu befürchten wäre, bedarf im Rahmen der
vorliegenden Zulässigkeitsprüfung keiner Entscheidung. Soweit die Antragsgegnerin
insoweit auf das Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH
(nachfolgend: GMA) verweist, wonach mit der Erweiterung des CentrO lediglich
Kaufkraftabflüsse von deutlich unter 5 % des Umsatzes zu erwarten sind, lässt sich
im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht sicher feststellen, ob diese Aussage
zutrifft. Die prozessuale Handhabung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verbietet es, die
in diesem Zusammenhang gebotene Sachprüfung als Frage der Zulässigkeit des
Antrags zu behandeln.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.

55

B.)

56

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

57

I. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A - D.-----allee - leidet nicht an
beachtlichen Form- oder Verfahrensfehlern gem. §§ 214, 215 BauGB in der hier
gemäß § 233 Abs. 2 S. 2 BauGB anzuwendenden, bis zum 19. Juli 2004 geltenden
Fassung.

58

Die von der Antragstellerin gerügte Nichtbeteiligung der Stadt N. im
Planaufstellungsverfahren ist unbeachtlich.

59

Soweit die Antragstellerin darin eine Verletzung des Gebots der
interkommunalen Abstimmung gem. § 2 Abs. 2 BauGB a.F. sieht, ist damit ein
formeller Fehler des angegriffenen Bebauungsplans nicht dargetan. § 2 Abs. 2
BauGB gehört nicht zu den in § 214 BauGB abschließend aufgeführten
planungsrechtlichen Verfahrens- und Formvorschriften, deren Verletzung für die
Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen beachtlich ist.

60

Als Träger eigener Rechte (Art. 28 Abs. 2 GG) waren die Nachbarstädte im
Rahmen der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 3 BauGB a.F. zu
beteiligen. Die Stadt N. hatte Gelegenheit zur Äußerung im Rahmen der
frühzeitigen Bürgerbeteiligung gem. § 3 Abs. 1 BauGB a.F. in der Zeit vom 10. Mai
bis zum 24. Mai 2004 und im Zuge der öffentlichen Auslegung des
Bebauungsplanentwurfs in der Zeit vom 23. Juli bis 23. August 2004.

61

Sieht man die Stadt N. auch als Trägerin öffentlicher Belange an,

62

vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 2 Rn 22; Söfker,
in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Stand: September 2004, § 2 Rn 108.

63

mag im Hinblick auf ihre Nichtbeteiligung im Planaufstellungsverfahren zwar ein
Verstoß gegen § 4 BauGB a.F. festzustellen sein, doch wirkt sich dieser Verstoß
nicht auf die Wirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A aus. Nach
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB a.F. ist es für die Wirksamkeit eines
Bebauungsplans unbeachtlich, wenn - wie hier - einzelne Träger öffentlicher Belange
nicht beteiligt worden sind.

64

Für die im wesentlichen im Verfahren 10 D 145/04.NE gerügte Nichtbeteiligung
der Bezirksregierungen N1. (und B. ) gilt ungeachtet der Frage, ob ihre
Beteiligung als Träger öffentlicher Belange überhaupt erforderlich war, dasselbe.

65

Die von der Bezirksregierung E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE im
Zusammenhang mit dem Moderationsverfahren gerügte Befangenheit des
Moderators, Prof. Dr. V. , ist für die Frage der formellen Wirksamkeit der
Planänderung ebenfalls ohne Relevanz. Die Vorschriften zum Verfahren und zur
Form des Planaufstellungsverfahrens sind abschließend im Baugesetzbuch geregelt.
Die Durchführung eines Moderationsverfahrens ist danach nicht Bestandteil des
Aufstellungsverfahrens. Die Antragsgegnerin hat freiwillig eine Anregung des
Regionalen Einzelhandelskonzeptes für das Westliche Ruhrgebiet aufgegriffen und
ein förmliches Verfahren zur regionalen Abstimmung durchgeführt. Mögliche
"Mängel" dieses Verfahrens, das keinerlei Rechtsverbindlichkeit aufweist, können
weder zur Fehlerhaftigkeit des Planaufstellungsverfahrens noch unmittelbar zur
Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplans selbst führen.

66

Ein Verfahrens- und/oder Formfehler liegt auch nicht im Zusammenhang mit der
Bekanntmachung der Satzung am 20. September 2004 vor.

67

Die Satzung ist wirksam bekannt gemacht worden. Die Förmlichkeiten des in § 2
BekanntmachungsVO NRW geregelten Verfahrens sind eingehalten. Der
Oberbürgermeister hat schriftlich bestätigt, dass der Wortlaut der Satzung mit dem
Ratsbeschluss übereinstimmt und die Bekanntmachung der Satzung angeordnet. Die
Bekanntmachung der Satzung ist gem. § 4 BekanntmachungsVO NRW im Amtsblatt
der Antragsgegnerin und zwar in einem Sonderblatt vom 20. September 2004
veröffentlicht worden.

68

Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. liegt ein beachtlicher Fehler nur vor,
wenn der mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht
erreicht worden ist. Die Formulierung stellt klar, dass die Wirksamkeit des
Bebauungsplans nicht schon dann zu verneinen ist, wenn das Aufstellungsverfahren
an irgendeinem Bekanntmachungsfehler leidet, sondern dass es entscheidend
darauf ankommt, ob die Bekanntmachung ihren Hinweiszweck erfüllt.

69

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 2003 - 4 B 66.03 -, NVwZ-RR 2004,
307 = BRS 66 Nr. 48.

70

Auf den in der mündlichen Verhandlung sowohl von der Bezirksregierung
E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE als auch im Anschluss daran von der
Antragstellerin gestellten Beweisantrag zu der Tatsache, dass dem
Oberbürgermeister nach Satzungsbeschluss und vor Bekanntmachung eine Weisung
des damaligen Regierungspräsidenten, die Satzung nicht bekannt zu machen,
zugegangen ist, kommt es ebenso wenig entscheidungserheblich an, wie auf die
Frage, ob der Oberbürgermeister treuwidrig einen früheren Zugang der Weisung
durch Verschließen des Sitzungssaales verhindert hat. Abgesehen davon, dass der
Regierungsvizepräsident von der ihm und der Öffentlichkeit zugänglichen
Zuschauerbühne in die Ratssitzung hätte eingreifen können, hätte auch eine
rechtmäßige Weisung nicht zu einem beachtlichen Fehler der 3. Änderung des
Bebauungsplanes Nr. 275 A geführt. Ein etwaiger Verstoß gegen eine
kommunalaufsichtliche Weisung stellt nämlich keinen der in § 214 BauGB a.F.
abschließend geregelten beachtlichen Verfahrens- und/oder Formfehler dar. Im
Übrigen war die Weisung auch rechtswidrig. Soweit sich die Weisung auf § 119 Abs.
1 Satz 1 GO NRW a.F. (= § 122 Abs. 1 Satz 1 GO NRW n.F.) stützt, liegen die
Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor. Nach dieser kann die Aufsichtsbehörde
den Bürgermeister lediglich anweisen, Beschlüsse des Rates, die das geltende
Recht verletzen, zu beanstanden. Im Übrigen handelt es sich bei der Weisung zur
Beanstandung um eine Maßnahme der Rechtskontrolle im Rahmen der repressiven
Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde und wird der von der Aufsichtsbehörde
angewiesene Oberbürgermeister gewissermaßen als deren verlängerter Arm tätig.
Die Anweisung ist folglich mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt, sondern
stellt lediglich eine innerdienstliche Weisung dar. Sofern der Oberbürgermeister
seiner Beanstandungsverpflichtung nicht nachkommt, kann dies ein Dienstvergehen
sein, was sich aber nur im Verhältnis zwischen der Aufsichtsbehörde und dem
Oberbürgermeister auswirkt.

71

Schließlich folgt aus den nachstehenden Urteilsgründen, dass die Weisung auch
materiell zu Unrecht ergangen ist.

72

II. Die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ist materiell wirksam.

73

1. Mit ihrer im Zuge des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 275
A abgegebenen Erklärung vom 16. März 1993 hat die Antragsgegnerin nicht - auch
nicht partiell - auf ihr Planungsrecht verzichtet.

74

Mit Erklärung vom 16. März 1993 hatte sich die Antragsgegnerin verpflichtet, auf
die nach Maßgabe des Beschlusses über die Aufstellung der 35. Änderung des
Gebietsentwicklungsplanes (II a) eingetragene Baulast nur im Einvernehmen mit den
Städten E3. , F1. , N2. an der Ruhr, E. , H3. , C. , H2.
und den Kreisen X2. und S. zu verzichten oder diese zu verändern. Mit
der am 6. Januar 1993 eingetragenen Baulast hatte die damalige
Grundstückseigentümerin die Verpflichtung übernommen, die im Bebauungsplan Nr.
275 A als MK 1.1 festgesetzte Fläche nur so auszunutzen, dass für das dort geplante
Einkaufszentrum nicht mehr als 70.000 m² Verkaufsfläche entstehen.

75

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne von den Gemeinden in
eigener Verantwortung aufzustellen. Diese Vorschrift, die Ausfluss des den
Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Selbstverwaltungsrechts
und der daraus folgenden Planungshoheit ist, verbietet es, das Ob und Wie künftiger
Planungen vertraglich oder durch einseitige Erklärung vom Willen anderer
Gebietskörperschaften abhängig zu machen. Die Entscheidung über den Erlass oder
Nichterlass eines Bebauungsplans hat sich in erster Linie an der städtebaulichen
Erforderlichkeit der Planung zu orientieren (§ 1 Abs. 3 BauGB). Sie ist einem
gesetzlich bestimmten, mit zahlreichen Sicherungen ausgestatteten
Rechtssetzungsverfahren zugewiesen, welches gewährleistet, dass die weitgehend
in die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde gestellte Bauleitplanung den
rechtsstaatlichen Anforderungen an eine angemessene Abwägung und an einen
hinreichend durchschaubaren Verfahrensgang gerecht wird. Vertragliche
Gestaltungen im Zusammenhang mit der Bauleitplanung dürfen weder an die Stelle
der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung treten, noch dürfen sie
die Planungshoheit zu einer formalen Hülse werden lassen. Eine vertragliche
Verpflichtung zur Nichtplanung, insbesondere wenn sie - wie hier - ungeachtet
zukünftiger Planungsbedürfnisse auf eine dauerhafte Unterlassung der Planung
gerichtet ist, ist danach nicht nur unzulässig, sondern auch unwirksam. Mit dieser
Zielrichtung widerspricht die Erklärung ebenso wie die vertragliche Vorwegnahme
von Planungsentscheidungen durch gemeindliche Verpflichtung zum Erlass von
Bauleitplänen (§ 2 Abs. 3 BauGB / § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB n.F.) der
Planungshoheit der Gemeinde.

76

Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 6. März 1985 - 3 N
207/85 -, NVwZ 1985, 839 = BRS 44 Nr. 1; Krautzberger, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 1 Rn 114; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 1,
Stand: Oktober 2003, § 1 Rn 214.

77

2. Auch die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung im Sinne von § 1 Abs. 3
BauGB ist gegeben. Was im Sinne dieser Vorschrift erforderlich ist, bestimmt sich
nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die
Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber
ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen
Ordnungsvorstellungen entspricht. Die angesprochene Planrechtfertigung ist
gegeben, wenn der Bebauungsplan nach seinem Inhalt auf die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung ausgerichtet und nach der planerischen Konzeption der
zur Planung berufenen Gemeinde als Mittel hierfür erforderlich ist.

78

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C 50.72 -, BRS 28 Nr. 4 und Urteil vom
14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BRS 29 Nr. 6.

79

Nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne,
die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von
Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des
Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Davon ist beispielsweise auszugehen, wenn
eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen
oder eine positive städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird.

80

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1996 - 4 B 180.96 -, BRS 58 Nr. 3.

81

Die hier streitige Planänderung ist städtebaulich gerechtfertigt. Auch wenn die
beschlossene Erweiterung des Einkaufszentrums auf eine Anregung privater
Investoren zurückgeht, ist nicht anzunehmen, dass die Planung ausschließlich dazu
dient, deren Wünsche zu bedienen. Die mit der Planänderung verfolgten Interessen
sind der Planbegründung (Ziffer 2.3, Städtebauliche Entwicklungsziele) zu
entnehmen. Nach Ansicht des Rates ist das Freizeit- und Einkaufszentrum CentrO
der städtebauliche und wirtschaftliche "Nukleus" der Neuen Mitte P. und stellt
für die Stadt ein stadt- und regionalpolitisch wie touristisch wichtiges Zentrum dar.
Vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet einhergehenden Strukturveränderung soll
die wirtschaftliche Schubkraft dieses Zentrums noch stärker genutzt werden, um die
Entwicklung der Flächen und Projekte in der näheren Umgebung (insbesondere der
Flächen im Bereich der N2. , dem Zukunftspark O.Vision sowie im Bereich der
P1. und F. Straße) zu unterstützen, die vorhandene Infrastruktur besser
auszulasten und Arbeitsplätze zu schaffen. Das sind beachtliche städtebauliche,
insbesondere wirtschaftliche Belange, die im Rahmen der Bauleitplanung
berücksichtigt werden und ein Planungserfordernis begründen können.

82

Ob die allgemeinen Planziele auch in ihrer konkreten Umsetzung von § 1 Abs. 3
BauGB gedeckt sind, hängt davon ab, ob die einzelnen Festsetzungen des
Bebauungsplans im Rahmen der Gesamtkonzeption "vernünftigerweise geboten"
sind bzw. ob sie "einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen".

83

Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juni 2002 - 4 CN 4.01 -, BRS 65 Nr. 78 und vom 17.
September 2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220.

84

Auch insoweit bestehen keine Bedenken. Bei dem "Wie" der Planung hat die
Gemeinde ein weites Planungsermessen, dessen Ausübung sich maßgebend nach
ihren eigenen städtebaulichen Vorstellungen richtet. Es entspricht dem
ausdrücklichen Willen der Antragsgegnerin, die Neue Mitte P. als
Wirtschaftsstandort auszubauen und das Einkaufzentrum zu erweitern. Die
zugelassene Erweiterung der für den Einzelhandel nutzbaren Flächen ist weder
willkürlich noch deren Notwendigkeit vorgeschoben. Entgegen dem Einwand der
Bezirksregierung E1. , dem sich die Antragstellerin in der mündlichen
Verhandlung ausdrücklich angeschlossen hat, ist die Antragsgegnerin von
zutreffenden Flächenangaben ausgegangen. Die gesamte Geschossfläche für den
Einzelhandel im von der 3. Änderung erfassten Plangebiet beläuft sich einschließlich
der im Rahmen der Planänderung ermöglichten Erweiterung (30.000 m²) auf 155.000
m². Davon entfallen 120.000 m² der bisher festgesetzten Geschossfläche für den
Einzelhandel auf den zentralen Einkaufsbereich MK 1.1 und 5.000 m²
Geschossfläche für den Einzelhandel auf den Bereich MK 1.2 (Gastronomiezeile), für
den nach den textlichen Festsetzungen allerdings nur eine ausnahmsweise zulässige
Nutzung für Einzelhandel vorgesehen ist. Nach den Angaben der Beigeladenen ist
die im Bereich MK 1.1 zulässige Geschossfläche bis auf 600 m² vollständig
ausgenutzt. Der im Aufstellungsverfahren vorgebrachte Einwand, es mangele der
angestrebten Planänderung an der Erforderlichkeit deswegen, weil jedenfalls im
Bereich der Gastronomiezeile MK 1.2 weitere Einzelhandelsflächen zur Verfügung
stünden, greift nicht durch. Der Antragsgegnerin geht es im Rahmen ihrer Planung
nicht darum, an irgendeiner Stelle im Plangebiet die Zulassung von Einzelhandel zu
ermöglichen. Vielmehr soll gerade das Einkaufszentrum im Bereich MK 1.1 als
zusammenhängender Komplex einer Vielzahl von Einzelhandelsbetrieben vergrößert
werden und sollen die dort bestehenden Betriebe sich angemessen erweitern und an
neue Marktbedingungen anpassen können. Ferner sollen sich zur Abrundung des
Angebotsspektrums des Einkaufszentrums vor allem im Bereich der Nord-Süd-Achse
neue Betriebe ansiedeln können. Bewährte Konzepte sollen nach dem
ausdrücklichen Willen des Plangebers belassen und nicht verändert werden. Das gilt
im Besonderen für den Bereich MK 1.2, in dem sich ausschließlich gastronomische
Betriebe angesiedelt haben ("Gastronomiezeile") und in dem eine Ansiedlung von -
dort ausnahmsweise zulässigen - Einzelhandelsbetrieben nicht geplant ist.

85

3. Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach
Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

86

Was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch
das Bundes-Raumordnungsgesetz - ROG - bestimmt. Ob eine Planaussage
Zielqualität hat, ist allein vom Bundesrecht her zu beurteilen.

87

Vgl. BVerwG, Urteil v. 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 =
BRS 66 Nr. 5.

88

Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung
verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder
bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend
abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen
zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Den Zielen kommt die
Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der
Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich
bereits eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der
Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe
sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen
lassen, sind verbindlich. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis
abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der
landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Der Plangeber kann es, je
nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung
des Planziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der
nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings
keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass
sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt.

89

Erfüllt eine landesplanerische Regelung nicht die vorbeschriebenen inhaltlichen
Voraussetzungen, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anders lautende
Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage nicht zu einem Ziel
erstarken zu lassen.

90

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.

91

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gem. § 11 LPlG
NRW (§ 12 LPlG NRW in der Fassung vom 3. Mai 2005, GV NRW, S. 430) im
Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan, in
Gebietsentwicklungsplänen (heute Regionalplänen) und in Braunkohleplänen
dargestellt.

92

Der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A steht danach kein Ziel der
Raumordnung entgegen, weil die nachfolgend zu prüfenden Regelungen entweder
keine bindenden Planungsvorgaben beinhalten oder weil die Planänderung der
jeweiligen Vorgabe entspricht.

93

a) Gem. § 24 Abs. 3 LEPro NRW sollen Kerngebiete sowie Sondergebiete für
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige
Handelsbetriebe nur ausgewiesen werden, soweit die in ihnen zulässigen Nutzungen
nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der
in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und
wenn sie räumlich und funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind.

94

Diese Vorschrift enthält entgegen der bisherigen Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts keine Ziele der Raumordnung, an die die Bebauungsplanung
der Antragsgegnerin im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen war.

95

Vgl. zur bisherigen Rspr.: OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE
-, BRS 60 Nr. 1, Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62 Nr. 39, Urteil
vom 6. April 2000 - 7a D 132/ 97.NE -, nicht veröffentlicht und Urteil vom
7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34.

96

Ziele der Raumordnung können nur Festlegungen sein, die verbindliche
Vorgaben enthalten. Von der einzelnen Zielaussage verlangt der Grundsatz der
Rechtsklarheit eine Formulierung, die dem Verbindlichkeitsanspruch gerecht wird.
Die Festlegung muss daher strikt formuliert werden. Ferner muss sie bestimmt oder
bestimmbar und abschließend vom Plangeber abgewogen sein. Verbindliche Ziele
der Raumordnung im vorbeschriebenen Sinne sind üblicherweise durch zwingende
Formulierungen als Mussvorschriften ausgestaltet.

97

Der im III. Abschnitt des Gesetzes zur Landesentwicklung
(Landesentwicklungsprogramm - LEPro) unter der Überschrift "Allgemeine Ziele der
Raumordnung und Landesplanung für Sachbereiche" enthaltene § 24 Abs. 3 LEPro
NRW ist hingegen als Soll-Vorschrift formuliert. Das Wort "soll" bedeutet - so auch
die bisherige Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 LEPro NRW - dass die daran
anknüpfende Rechtsfolge als "grundsätzlich" bzw. als "in der Regel" verbindlich
anzunehmen ist.

98

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 - 5 C 39.90 -, BVerwGE 90,275 = DVBl
1992, 1487 (zur Auslegung einer Soll-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne);
Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 7 Rn 11 (S. 136); vgl. zur
bisherigen Rechtsprechung zu § 24 Abs. 3 LEPro NRW: OVG NRW, Urteile vom 22.
Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/ 96 -, vom 6. April
2000 - 7a D 132/97.NE - und vom 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE -, jeweils
a.a.O.

99

Soweit Soll-Vorschriften im verwaltungsrechtlichen Sinne dahin ausgelegt
werden, dass bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen
lassen, die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen anders verfahren darf als im
Gesetz vorgesehen, ist dieser Ansatz - entgegen der zitierten bisherigen
Rechtsprechung des erkennenden Gerichts - auf Soll-Vorschriften im
Raumordnungsrecht nicht übertragbar. Mit dem Merkmal der Atypizität sind entgegen
der für Ziele der Raumordnung zu fordernden Letztverbindlichkeit die
Fallgestaltungen, bei denen die Regelvorgaben der Vorschrift nicht gelten sollen,
nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar beschrieben. Für Zielabweichungen
sieht der Gesetzgeber im Raumordnungsrecht ein besonderes
Zielabweichungsverfahren in § 11 und 23 Abs. 2 ROG bzw. § 24 LPlG NRW n.F. vor.
Mit diesem Verfahren hat er auf der Ebene der Raumordnung die planungsrechtliche
Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB nachgebildet mit der Folge, dass
atypische Fälle in diesem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Ziel-
abweichungsverfahren zu lösen sind. Von der Befreiungslage zu unterscheiden sind
vorhersehbare Abweichungslagen, die der Normgeber erkennen und als Ausnahmen
mitregeln kann. Nur wenn in einem solchen Fall auch die mitgeregelte Ausnahme
hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist, kann die Vorschrift Zielcharakter haben
und die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Planungshoheit der Gemeinde "im
Rahmen der Gesetze", die den rechtsstaatlichen Anforderungen genügen müssen,
einschränken.

100

Für die Auslegung von Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht folgt der Senat
der teilweise in der obergerichtlichen Rechtsprechung und Literatur vertretenen
Auffassung, wonach auch diese Vorschriften eine Regel-Ausnahme-Struktur
aufweisen und auf sie die Grundsätze anzuwenden sind, die das
Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung des Ziel- bzw. Grundsatzcharakters
derartiger raumordnungsrechtlicher Normen mit Regel-Ausnahme-Struktur entwickelt
hat.

101

Vgl. zu landesplanerischen Bestimmungen mit Regel-Ausnahme-Struktur:
BVerwG, Urteile vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS
66 Nr. 5 und vom 17. September 2003 - 4 C 14/01 -, BRS 66 Nr. 1; ferner: BayVGH,
Urteil vom 19. April 2004 - 15 B 99. 2605 - BauR 2005, 63 (zur Anwendung der
Rechtsprechung des BVerwG auf eine raum-ordnerische Soll-Vorschrift); Rojahn, in:
Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung, Münster 2003, S.
31 (34); Hoppe, Stehen die "Ziele der Raumordnung" in der Form von Soll-Zielen vor
dem Aus?, DVBl 2004, 478; derselbe, in: BayVBl 2005, 356, "Die grundsätzliche
Formulierung von Raumordnungszielen als Soll-Vorschriften im Bayerischen
Landesplanungsgesetz ..." (der Aufsatz hat dem Senat als Vorababdruck
vorgelegen).

102

Demnach können auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen,
die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen.
Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch
seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen
formuliert, wird damit die abschließende Abwägung nicht ohne weiteres auf eine
andere Stelle verlagert. Vielmehr ist es dem Plangeber grundsätzlich unbenommen,
selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm
geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Die Merkmale einer verbindlichen
Vorgabe erreichen solche Plansätze allerdings nur, wenn der Plangeber neben den
Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher
Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der
planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls
ermöglicht wird. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die
nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition
nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.

103

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.

104

Soll-Vorschriften im Raumordnungsrecht können demnach verbindliche
Regelungen im Sinne von Zielen enthalten, wenn für vorhersehbare
Fallgestaltungen, die nicht der Zielbindung unterliegen sollen, Ausnahmen räumlicher
und sachlicher Art bestimmt werden oder jedenfalls bestimmbar sind.
Unvorhersehbare, atypische Fallgestaltungen bleiben dem
Zielabweichungsverfahren überlassen.

105

Vgl. auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und
Landesplanungs-recht des Bundes und der Länder, Kommentar, Bd. II, Stand:
September 2004, K § 3 Rn 23 - 27.

106

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen scheidet § 24 Abs. 3
LEPro NRW als verbindliche Vorgabe aus, weil die Planaussage den Anforderungen
an das Bestimmtheitsgebot weder im Hinblick auf die im Gesetz enthaltenen
Voraussetzungen des Regelfalls, noch im Hinblick auf die Voraussetzungen der
Ausnahmefälle gerecht wird.

107

Hinsichtlich des Regelfalles, konkretisiert die Vorschrift nicht hinreichend, wann
die Nutzungen der angestrebten zentralörtlichen Gliederung und der Sicherung der
jeweiligen Versorgungsaufgabe "entsprechen". Es bleibt unklar, ob etwa von der
Versorgungsaufgabe der zentralörtlichen Stufe für ihren Verflechtungsbereich
auszugehen oder ob insoweit allein auf das Gemeindegebiet des jeweiligen zentralen
Ortes abzustellen ist. Es gibt keine Bestimmungsmerkmale dafür, welche
Zentralitätsstufe eine Gemeinde aufweisen muss, um von einer Übereinstimmung
zwischen einem geplanten Einzelhandelsvorhaben bestimmter Größenordnung und
der Belegenheitsgemeinde sprechen zu können.

108

Vgl. Hoppe, "Ziele der Raumordnung" (§ 3 Nr. 2 ROG 1998) und "Allgemeine
Ziele der Raumordnung und Landesplanung" im Landesentwicklungsprogramm -
LEPro - des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl 1998, 461 (465 f).

109

Ebenfalls unbestimmt ist die Entsprechung zur "angestrebten zentralörtlichen
Gliederung", wenn es - wie hier - um die Festsetzung eines Kerngebiets und die in
ihm zulässigen Nutzungen geht, da in einem Kerngebiet nach § 7 Abs. 2 BauNVO
vielfältige Nutzungen allgemein zulässig sind.

110

Zu den Voraussetzungen der in der Vorschrift durch die Verwendung der Soll-
Formulierung angelegten Ausnahmefälle, in denen es der Entsprechung zur
"angestrebten zentralörtlichen Gliederung" und/oder der räumlichen und funktionalen
Zuordnung zu den Siedlungsschwerpunkten nicht bedarf, verhält sich die
Planaussage in keiner Weise. Sie sind auch für die Gemeinden als Adressaten
raumordnerischer Vorgaben weder aus sich heraus noch im Zusammenhang mit
anderen Planaussagen im Landesentwicklungsprogramm, im
Landesentwicklungsplan oder im Gebietsentwicklungsplan bestimmbar.

111

Vgl. zu einer Fallgestaltung mit hinreichend bestimmtem Ausnahmefall: BVerwG,
Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, a.a.O.

112

Der Mangel ausreichender Bestimmtheit sowohl des Regel- als auch des
Ausnahmefalls relativiert die in § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthaltene Aussage und
nimmt ihr die Zielqualität. Es handelt sich nur um einen von der Gemeinde im
Rahmen der Abwägung zu beachtenden allgemeinen Grundsatz der Raumordnung
(vgl. dazu nachfolgend unter Ziffer 7 a).

113

Der Senat käme im Übrigen auch dann, wenn er entgegen den vorstehenden
Ausführungen die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zur
Zielqualität des § 24 Abs. 3 LEPro NRW für maßgeblich ansähe,

114

vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, a.a.O., vom 11.
Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, a.a.O., vom 6. April 2000 - 7a D 132/ 97.NE -,a.a.O.
und vom 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE -, a.a.O., die vor den erwähnten
Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts zu Raumordnungsvorschriften mit Regel-
Ausnahme-Struktur ergangen sind,

115

insgesamt zu demselben Ergebnis.

116

Auch dann wäre die 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A mit § 1 Abs. 4
BauGB vereinbar, weil sich ein Verstoß gegen die darin verankerte
Anpassungspflicht im Hinblick auf § 24 Abs. 3 LEPro NRW nicht feststellen ließe.
Auch nach den früheren Entscheidungen des erkennenden Gerichts enthält die
Vorschrift kein absolutes Verbot der Ausweisung von Kern- oder Sondergebieten für
Einkaufszentren an so genannten nicht integrierten Standorten. Durch die
Verwendung des Wortes "sollen" wird nach dieser Rechtsprechung dem Umstand
Rechnung getragen, dass mit der Orientierung von Kern- und Sondergebieten für
Einkaufszentren an der zentralörtlichen Gliederung, der Versorgung der Bevölkerung
sowie den jeweiligen Siedlungsschwerpunkten nicht jede örtliche Besonderheit
berücksichtigt sein kann. Danach kann im atypischen Einzelfall die Errichtung eines
Einkaufszentrums städtebaulich in Übereinstimmung mit den Zielen der
Raumordnung gerechtfertigt sein, auch wenn den Vorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro
NRW nicht vollen Umfangs genügt ist.

117

Jedenfalls eine solche Sondersituation im Sinne eines atypischen Ausnahmefalls
ist hier gegeben.

118

Das Einkaufszentrums CentrO liegt mit der Neuen Mitte P. im stark
verdichteten Ballungsraum "Westliches Ruhrgebiet". Die Region ist dadurch
gekennzeichnet, dass die Gemeindegebiete mehrerer Oberzentren und einer
Vielzahl von Mittelzentren unmittelbar aneinander grenzen und die Bürger die dort
jeweils gegebenen zentralörtlichen Einrichtungen und Angebote wegen der geringen
räumlichen Entfernungen sowie der vorhandenen guten Infrastruktur weitgehend
unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gemeinde und ihrem
gedachten Versorgungsbereich nutzen. Auch lässt sich das CentrO selbst nicht in
das landesplanerisch vorgegebene zentralörtliche Gliederungssystem, das der
Antragsgegnerin den Status eines Mittelzentrums zuweist, einbinden. Bereits in
seinem derzeitigen Bestand weist es eine Struktur auf, die den Rahmen eines
herkömmlichen Mittelzentrums zumindest bezüglich der Einzelhandelsstruktur
sprengt. Diese Struktur ist auf das Gesamtkonzept der Neuen Mitte P.
zurückzuführen, welches von Anfang an darauf angelegt war, aus der ehemaligen
Industriestadt P. ein postindustrielles touristisches Ziel sowie einen neuartigen
Handels- und Dienstleistungsstandort zu schaffen. In diesem Sinne steht das CentrO
stellvertretend für den Strukturwandel in P. , den die Landesregierung NRW zur
Schaffung neuer Arbeitsplätze mit hohem öffentlichen Mitteleinsatz gefördert hat.
Das CentrO unterscheidet sich von herkömmlichen Einzelhandelsprojekten im
Ruhrgebiet, weil es nicht nur Einkaufsmöglichkeiten bietet, sondern zusätzlich mit
begleitenden Freizeit-, Kultur-, Gastronomie- sowie Unterhaltungsangeboten
ausgestattet und in diesem Umfeld auf überregionale Ausstrahlung angelegt ist.

119

b) Ziele der Raumordnung, die der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
entgegenstehen, ergeben sich ferner - entgegen der Ansicht der Antragstellerin -
nicht aus dem Plansatz B I.2.2 des Landesentwicklungsplans (LEP 1995). Danach
soll die siedlungsräumliche Schwerpunktbildung von Wohnungen und Arbeitsstätten
in Verbindung mit zentralörtlichen Einrichtungen im Sinne des § 7 LEPro NRW auf
der Grundlage der zentralörtlichen Gliederung angestrebt und innergemeindlich auf
Siedlungsschwerpunkte gemäß § 6 LEPro NRW ausgerichtet werden. Der Plansatz
weist als Soll-Vorschrift - wie § 24 Abs. 3 LEPro NRW - eine Regel-Ausnahme-
Struktur auf. Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung
enthält der Plansatz danach nicht, weil er den an ein solches Ziel zu stellenden
Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht gerecht wird. Unklar ist bereits, was
mit "zentralörtlichen Einrichtungen" im Sinne von § 7 LEPro NRW gemeint ist.
Insbesondere vermag der Senat nicht zu erkennen, ob auch Kerngebiete, die nach §
1 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 und § 7 BauNVO im Bebauungsplan als
Baugebiet festgesetzt werden können und von ihrer gesetzlich vorgegebenen
Struktur her auch die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben jeglicher
Größenordnung zu einem Einkaufszentrum er-möglichen, als "zentralörtliche
Einrichtungen" entsprechend § 7 LEPro NRW zu verstehen sind. Darüber hinaus
enthält der Plansatz keinerlei Anhaltspunkte dafür, welches die Voraussetzungen für
eine Ausnahme von einer strikten Anwendung sein sollen.

120

Selbst wenn es sich im Übrigen bei Plansatz B I.2.2 um ein Ziel handeln sollte,
läge hier - wie oben beschrieben (Ziffer 3 a) - ein atypischer Fall vor.

121

c) Schließlich stehen auch auf der Ebene der Regionalplanung keine Ziele der
Raumordnung entgegen.

122

aa) Solche ergeben sich nicht aus den im Gebietsentwicklungsplan vom 25.
Januar 1993 (35. Änderung) enthaltenen Planaussagen, wonach das Plangebiet in
einem "Wohnsiedlungsbereich" liegt. Soweit die 35. Änderung des
Gebietsentwicklungsplans mit einer "Maßgabe" genehmigt worden ist, bezieht sich
der Inhalt dieser Maßgabe ausdrücklich nicht auf die Darstellungen des
Gebietsentwicklungsplans. Es handelte sich vielmehr um eine Vorgabe an den
damaligen Regierungspräsidenten E1. in seiner Eigenschaft als
Bezirksplanungsbehörde, "bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne
der Stadt P. " die im Beschluss des Bezirksplanungsrats vom 15. Oktober 1992
unter Tz. II a und b aufgeführten Begrenzungen öffentlich-rechtlich abzusichern
(70.000 m² Verkaufsfläche im Zentrumsbereich) und im Übrigen die
Verkaufsflächenerweiterungen auf eine Obergrenze von insgesamt rund 76.000 m²
zu begrenzen. Die Festschreibung einer Verkaufsflächenbegrenzung im
Gebietsentwicklungsplan selbst hat die Bezirksplanungsbehörde ausdrücklich
abgelehnt. Sie hielt diese Festlegungen zum einen nicht für erforderlich, da die
Einhaltung der Vorgaben bei der landesplanerischen Anpassung der Bauleitpläne für
die Neue Mitte überprüft werden sollten und ging zum anderen davon aus, dass
solche Festlegungen der Systematik des Gebietsentwicklungsplans widersprechen
würden, weil dieser für die einzelnen Wohnsiedlungsbereiche die Verkaufsflächen für
Einkaufszentren nicht festlege und eine einzelfallbezogene Regelung zur Festlegung
von Verkaufsflächen der "Entfeinerung" der Gebietsentwicklungspläne zuwiderlaufen
würde.

123

Der GEP in der Form der 35. Änderung und die im Zusammenhang mit seiner
Genehmigung erteilte "Maßgabe" sind für die Wirksamkeit der 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A auch nicht mittelbar insoweit von Bedeutung, als ein
Verstoß gegen die "Maßgabe" bei der landesplanerischen Anpassung des
Ursprungsbebauungsplans zu dessen Unwirksamkeit und damit auch zur
Unwirksamkeit der nachfolgenden 3. Änderung geführt hätte. Vielmehr ist im
Rahmen des im Hinblick auf den Ursprungsbebauungsplan durchgeführten
Anpassungsverfahrens nach § 20 LPlG NRW der "Maßgabe" Rechnung getragen
und die Begrenzung der Verkaufsfläche - wie gefordert - durch Eintragung einer
Baulast öffentlich-rechtlich abgesichert worden. Dass sich diese Absicherung letztlich
als untaugliches Instrument erwiesen hat, um den Vorstellungen des
Bezirksplanungsrates im Zusammenhang mit der 35. Änderung des GEP dauerhaft
Geltung zu verschaffen, macht den Ursprungsbebauungsplan nicht fehlerhaft.

124

Die auf der Grundlage des § 20 LPlG NRW erfolgte landesplanerische
Stellungnahme, stellt selbst kein Ziel der Raumordnung dar. Die landesplanerische
Stellungnahme schließt lediglich das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine
verbindliche Aussage über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans. Sie ist als
schlicht hoheitliches Handeln einzuordnen und nicht als Verwaltungsakt zu
qualifizieren. Der feststellende Gehalt einer negativen Stellungnahme erschöpft sich
in einer Aussage über das Planungsrisiko, das bei einem Festhalten der planenden
Gemeinde an den beabsichtigten Festsetzungen beziehungsweise Darstellungen
besteht. Insoweit hat die landesplanerische Stellungnahme Hinweis- und
Warncharakter. Wie die negative Stellungnahme das Risiko, dass die
Genehmigungsbehörde eine Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht erteilt,
vergrößert, verringert die positive Stellungnahme das Risiko.

125

Vgl. König/Zekl, Rechtsqualität und gerichtliche Überprüfbarkeit der
landesplanerischen Stellungnahme nach § 20 LPlG NW, NWVBl 1999, 334.

126

Schließlich ist der Gebietsentwicklungsplan in Gestalt der 35. Änderung durch
den Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Dezember 1999 (nachfolgend: GEP 99), ersetzt worden
(§ 16 Abs. 3 Satz 1 LPlG NRW, § 22 Abs. 1 LPlG NRW n.F.) mit der Folge, dass die
Planaussagen des vormaligen Plans sowohl tatsächlich als auch rechtlich nicht mehr
maßgeblich sind. Der GEP 99 enthält weder im Plan selbst noch in Gestalt von
Nebenbestimmungen Regelungen zur Verkaufsflächenbegrenzung des CentrO.

127

bb) Der GEP 99 enthält im Übrigen - auch unter Berücksichtigung der
zwischenzeitlich erfolgten Änderungen - kein Ziel der Raumordnung, das der hier
streitigen 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A entgegensteht. Einschlägig
sind hier die in Kapitel 1.2 unter Ziel 4 (Sätze 1 - 3) formulierten Vorgaben. Diese
haben folgenden Wortlaut: (1) Gebiete für Einkaufszentren, großflächige
Einzelhandelsbetriebe und sonstige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3
BauNVO dürfen nur in Allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden. (2) Ein
Vorhaben entspricht der zentralörtlichen Versorgungsfunktion, wenn die
Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des
Standorts nicht wesentlich überschreitet. (3) Einkaufszentren und großflächige
Einzelhandelsbetriebe, insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten, sind dem
bauleitplanerisch dargestellten Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional
zuzuordnen.

128

Während die Vorgaben in den Sätzen 1 und 3 Ziele der Raumordnung
beinhalten, stellt Satz 2 keine bindende Planungsvorgabe und folglich kein Ziel der
Raumordnung dar.

129

(1) Satz 1 entspricht den Anforderungen an ein raumordnerisches Ziel. Wo sich
die angesprochenen allgemeinen Siedlungsbereiche befinden, ist durch
zeichnerische Darstellung festgelegt. An der Eindeutigkeit und Bestimmtheit dieser
Aussage ist nicht zu zweifeln. Ob die Planungsvorgabe allerdings auch die Planung
von Kerngebieten einschränkt, in denen - wie hier - umfangreiche Geschossflächen
für Einzelhandel vorgesehen sind, ist fraglich, denn die Rede ist - was die Planung
von Baugebieten angeht - nur von "Gebieten für Einkaufszentren". Dieser Begriff
kommt in der Baunutzungsverordnung nur als denkbare Zweckbestimmung für ein
Sondergebiet gem. § 11 Abs. 1 BauNVO vor. In jedem Fall steht der streitigen
Bebauungsplanänderung die Zielbestimmung nicht entgegen. Der Änderungsbereich
liegt in einem durch die zeichnerischen Festsetzungen des GEP 99 festgelegten
Allgemeinen Siedlungsbereich.

130

(2) Satz 2 beinhaltet letztlich eine Konkretisierung des § 24 Abs. 3 LEPro NRW.
Als eigenständiges Ziel scheidet die Planaussage von vornherein aus, weil sie in
Form einer Begriffsbestimmung oder Erläuterung gefasst ist und keine Vorgabe
darstellt an der sich der Planadressat - das heißt der nachgeordnete Planungsträger
- im Hinblick auf ein bestimmtes Ergebnis orientieren kann. Insbesondere enthält der
Satz 2 keine Handlungsanweisung im Sinne eines Ge- oder Verbotes. Sofern man §
24 Abs. 3 LEPro NRW, dessen Konkretisierung der Satz 2 offenkundig dient, in den
Satz hineinlesen wollte, würde dieser gleichwohl nicht zum Ziel erstarken. Die Regel-
Ausnahme-Struktur des § 24 Abs. 3 LEPro NRW würde durch das "Hineinlesen"
nicht verändert. Die Konkretisierung durch Satz 2 beträfe aber nur den Regelfall des
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW, ohne dass - wie oben ausgeführt - der Ausnahmefall
bestimmbar wäre.

131

Eine verbindliche Vorgabe im Sinne eines Ziels der Raumordnung wird mit Satz
2 schließlich auch deswegen nicht formuliert, weil sein Inhalt nicht ausreichend
bestimmt ist. Unklar bleibt nicht nur, was genau der Versorgungsbereich für ein
Mittelzentrum ist, der nach § 22 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW als Nah- und Mittelbereich
um jedes Mittel- und Oberzentrum zur Deckung der Grundversorgung und des
gehobenen Bedarfs beschrieben wird. Unklar bleibt ebenso, ab wann die
Kaufkraftbindung der zu erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des
Standorts wesentlich überschreitet. Ungeklärt bleibt ferner, ob es auf die vorhandene
Kaufkraft innerhalb des Versorgungsbereichs insgesamt ankommt, oder nur auf die
vermutete Kaufkraft für bestimmte Sortimente oder Sortimentsgruppen und ob
insoweit auf das Vorhaben isoliert oder auf den gesamten Einzelhandel in der
Gemeinde abzustellen ist. Der Wortlaut von Satz 2 gibt für die Auslegung nichts her.
Die nachfolgende Erläuterung ist nicht eindeutig. Sie stellt zunächst darauf ab, dass
von dem geplanten Einzelhandelsvorhaben keine Auswirkungen ausgehen dürfen,
die zu einem für die Nachbargemeinden schädigenden Kaufkraft- und Umsatzabfluss
führen. Auf der anderen Seite erschließt sich aus dem nachfolgend beschriebenen
landesplanerischen Verfahren, dass es auf die Frage schädlicher Auswirkungen nur
dann ankommen soll, wenn für die von dem Vorhaben ausgehende Kaufkraftbindung
im Versorgungsbereich die notwendige Kaufkraft nicht vorhanden ist bzw. wenn sich
Zweifel im Hinblick auf das Vorhandensein der notwendigen Kaufkraft ergeben. In
einer für das Verständnis von Satz 2 abgegebenen schriftlichen Stellungnahme des
Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-
Westfalen (MURL- Referat VI A 6) vom 23. Mai 1997 heißt es:

132

"Durch diesen Zusatz soll auch im Hinblick auf die spätere Erläuterung deutlich
gemacht werden, dass sich die Orientierung an der zentralörtlichen Gliederung in
erster Linie nicht danach richtet, ob konkret durch Gutachten nachgewiesen wird,
dass in benachbarten Städten keine konkrete Beeinträchtigung zu erwarten ist,
sondern zunächst allein darauf abgestellt wird, ob für das geplante Vorhaben in dem
Versorgungsbereich die notwendige Kaufkraft vorhanden ist. Ist dies der Fall, ist für
die landesplanerische Beurteilung nicht von Bedeutung, welche Auswirkungen dies
konkret auf die Nachbargemeinden hat. Diese sind hinzunehmen."

133

Danach käme es entgegen der anderslautenden Bekundungen der
Antragstellerin für die Frage der Kaufkraftbindung nicht auf die tatsächlichen
Kaufkraftbindungsquoten an - wozu sich etwa das Regionale Einzelhandelskonzept
für das Westliche Ruhrgebiet und E1. verhält -, sondern allein darauf, ob in der
Ansiedlungskommune das Kaufkraftpotential abstrakt vorhanden ist. Mit den Mitteln
der Landesplanung soll danach (nur) verhindert werden, dass der
Ansiedlungsstandort hinsichtlich der dort vorhandenen Kaufkraft zu dem geplanten
Einzelhandelsvorhaben in einem deutlichen Missverhältnis steht. Ob die Umsätze
nach Umsetzung des Vorhabens tatsächlich aus der Ansiedlungskommune
erwirtschaftet werden oder aus Nachbarkommunen zufließen, ist für die
landesplanerische Steuerung irrelevant, zumal es sich bei den zu erwartenden
Kaufkraftabflüssen nicht um objektiv bestimmbare Größen, sondern um allenfalls
prognostische und nicht kalkulierbare Entwicklungen des freien Markts handelt.

134

Die mit der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A geplante Erweiterung
des Einkaufszentrums CentrO stünde danach auch nicht in einem deutlichen
Missverhältnis zu der im Versorgungsbereich von P. potenziell vorhandenen
einzelhandelsrelevanten Kaufkraft, wenn man diesen Versorgungsbereich auf das
Stadtgebiet beschränken würde. Nach dem im Planaufstellungsverfahren
vorgelegten Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA)
vom März 2004 - zur Plausibilität und Verwertbarkeit des Gutachtens der GMA wird
auf die nachfolgenden Ausführungen zu Ziffer 6.) verwiesen - ist für das Stadtgebiet
P. unter Zugrundelegung einer aktuellen Einwohnerzahl von über 220.000 und
einer geschätzten - zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht streitigen und
statistisch belegten - einzelhandelsrelevanten Kaufkraft pro Kopf von 5.010 Euro
(davon 65 % im Bereich Non-Food = 3.256,50 Euro) von einem "abstrakten"
Kaufkraftpotenzial in Höhe von rund 1,1 Milliarden Euro (davon 65 % im Bereich
Non-Food-Bereich = etwa 716 Millionen Euro) auszugehen.

135

Stellt man - dem Gutachten folgend - diesem Betrag eine Umsatzleistung des
bestehenden CentrO in Höhe von insgesamt 305 Millionen Euro (abzüglich des
Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 5 Millionen Euro verbleiben 300
Millionen Euro), einen prognostizierten Umsatz der baurechtlich genehmigten
Erweiterung des CentrO von 43 Millionen Euro sowie einen zusätzlichen Umsatz für
die mit der Planänderung angestrebte Erweiterung von 106,7 Millionen Euro
(abzüglich des Bereichs Nahrungs- und Genussmittel in Höhe von 4,6 Millionen Euro
verbleiben 102,1 Millionen Euro) gegenüber und berücksichtigt im Hinblick auf den
außerhalb des CentrO in P. vorhandenen Einzelhandelsbestand einen Umsatz
in Höhe von 351,1 Millionen Euro (abzüglich des Bereichs Nahrung- und
Genussmittel in Höhe von 94,3 Millionen Euro verbleiben 256,8 Millionen Euro), das
heißt einen Gesamtumsatz im Non-Food-Bereich von rund 700 Millionen Euro,
bestehen keine Zweifel, dass die notwendige Kaufkraft im Mittelzentrum P.
abstrakt vorhanden ist.

136

Gegen den Zielcharakter des Satzes 2 spricht ferner, dass insoweit keine
abschließende Abwägung stattgefunden hat.

137

Aus § 3 Nr. 2 ROG folgt, dass Ziele der Raumordnung einen Abwägungsprozess
durchlaufen haben. In ihnen spiegelt sich eine Abwägung zwischen den durch die
Grundsätze der Raumordnung verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als
räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das
Ergebnis landesplanerischer Abwägung.

138

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr.
12.

139

Fehlt es an der abschließenden Abwägung einer Planaussage, ist diese
Planaussage kein Ziel der Raumordnung. Von einer abschließenden Abwägung auf
der Ebene der Regionalplanung kann dann nicht ausgegangen werden, wenn im
Abwägungsprozess die raumbedeutsamen Gegebenheiten, die im konkreten Fall
auch bestimmte Grundsätze der Raumordnung zu relativieren vermögen, nicht
hinreichend gewürdigt worden sind. Die Beurteilung der Frage, ob ein
Einkaufszentrum oder ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben der zentralörtlichen
Versorgungsfunktion entspricht, das heißt ob die Kaufkraftbindung der zu
erwartenden Nutzung den Versorgungsbereich des Standorts wesentlich
überschreitet, hätte hier auf der Ebene der Regionalplanung einer konkreten
Ermittlung und Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten bedurft. Soweit in Satz 2
auf die "zentralörtliche Gliederung" und auf den "Versorgungsbereich" abgestellt
wird, handelt es sich um die bereits in § 22 Abs. 2 LEPro NRW benannten abstrakten
Begriffe. Ausweislich des einschlägigen Abwägungsmaterials fehlt es jedoch an
jeglicher Auseinandersetzung dazu, ob die Beschreibung des Versorgungsbereichs
in § 22 Abs. 2 LEPro NRW auf zentrale Orte in einem Ballungsraum übertragbar ist
und wenn nein, wo genau der Versorgungsbereich für einen zentralen Ort innerhalb
eines Ballungsraumes liegt. Im Hinblick auf das dicht besiedelte und durch eine
Vielzahl von Grund-, Mittel- und Oberzentren eng verflochtene westliche Ruhrgebiet
sowie im Hinblick auf die in diesem Bereich bereits vorhandenen raumbedeutsamen
Einkaufszentren (z.B. CentrO in P. , Rhein-Ruhr-Zentrum in N1. an der
Ruhr und Ruhrpark in C. ), hätte sich eine Auseinandersetzung mit diesen Fragen
geradezu aufgedrängt.

140

(3) Das in Satz 3 formulierte Integrationsgebot steht - ungeachtet der Frage, ob
das Integrationsgebot auch die Festsetzung von Kerngebieten erfasst - der
3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 275 A ebenfalls nicht entgegen. Das Gebiet
der Neuen Mitte und deren von der Planänderung erfasster Kernbereich sind dem
Siedlungsschwerpunkt Alt-P. zugeordnet.

141

Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 Satz 1 LEPro NRW solche Standorte, die
sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und privaten
Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und
medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Allein aus
der Zielbestimmung in Satz 3 ergibt sich danach weder, wo die
Siedlungsschwerpunkte in der Gemeinde liegen, noch wie die Grenze des jeweiligen
Siedlungsschwerpunkts zu ziehen ist und unter welchen Umständen eine räumliche
Zuordnung besteht. Die Landesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden
ihre Siedlungsschwerpunkte haben. Sie setzt voraus, dass die Gemeinden diese als
Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Die Antragsgegnerin hat in ihrem
Stadtgebiet im Flächennutzungsplan insgesamt vier Siedlungsschwerpunkte
dargestellt. Neben Alt-P. , T. (Mitte) und P2. (Mitte) tritt als
Nebenzentrum mit wesentlichen Versorgungsfunktionen für das nördliche
Stadtgebiet der Siedlungsschwerpunkt T. . Die räumliche Begrenzung der
jeweiligen Siedlungsschwerpunkte ist weder zeichnerisch gekennzeichnet noch im
Textteil oder im Erläuterungsbericht detailliert beschrieben. Der Erläuterungsbericht
enthält lediglich Anhaltspunkte zu den Abgrenzungsmerkmalen der
Siedlungsschwerpunkte. Der Siedlungsschwerpunkt Alt-P. wird danach als
Zentrum der Gesamtstadt beschrieben. Er liegt im südlichen Stadtgebiet von P.
und setzt sich seinerseits aus verschiedenen Stadtteilen bzw. Stadtvierteln
zusammen. Zum Zeitpunkt der Erstellung des Erläuterungsberichts endete der
Stadtteil an der sich nördlich im Bereich der Emscher und des Rhein-Herne-Kanals
anschließenden Industriezone. Mit Aufgabe der industriellen Nutzung und mit
Errichtung der Neuen Mitte auf dem ehemaligen Industriegelände des U. -
Konzerns hat sich der Siedlungsschwerpunkt Alt-P. erweitert. Da die Neue
Mitte nicht als eigener Stadtteil angesehen wird, ist sie unter Berücksichtigung der
durch die Emscher und den Rhein-Herne-Kanal gebildeten topografischen Grenzen
im Norden dem südlichen Stadtgebiet und damit dem Stadtteil Alt-P.
zuzuordnen. Diese Sichtweise entspricht dem vom Rat der Antragsgegnerin in
Anbetracht der Weiterentwicklung des Stadtgebiets verfolgten Zentrenmodell. Die
Neue Mitte wird danach als Teil von Alt-P. betrachtet. Spricht danach alles
dafür, dass der Siedlungsschwerpunkt Alt-P. das Gebiet der Neuen Mitte als
Randzone mit einbezieht, ist das Integrationsgebot aus Satz 3 hinreichend beachtet.
Nichts anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standorts
annimmt, dieser liege außerhalb des Siedlungsschwerpunkts. Die Formulierung des
Planungsziels zeigt, dass Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe
nicht nur innerhalb von Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden sollen. Die
planungsrechtliche Vorgabe im GEP 99 lässt vielmehr erkennen, dass bereits die
Ausrichtung auf einen Siedlungsschwerpunkt für eine räumlich und funktionale
Zuordnung des Standorts ausreicht. Daran, dass das Einkaufszentrum im Bereich
der Neuen Mitte aufgrund seiner Lage und der nach Norden bestehenden
topografischen Grenzen jedenfalls auf den Stadtteil Alt-P. ausgerichtet ist,
bestehen keine Zweifel.

142

4. Die streitige Planänderung verstößt auch nicht gegen das Gebot, den
Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 S. 1
BauGB). Sinn und Zweck der Bindung nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB besteht darin,
dass die integrierende und koordinierende raumbezogene Planung für das gesamte
Gemeindegebiet, wie sie in dem Flächennutzungsplan ihren Niederschlag findet, in
den Grundzügen für die weitere Vollzugsstufe der Planung, d.h. ihre
rechtsverbindliche Umsetzung, erhalten bleibt. Der Flächennutzungsplan stellt als
Rahmenplan die Bodennutzung im Gemeindegebiet nur in den Grundzügen dar.
Maßgeblich für die Frage der Einhaltung des Entwicklungsgebots sind die
Darstellungen im Flächennutzungsplan.

143

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin, hier in Gestalt der 61. Änderung,
stellt die Fläche des Planänderungsbereichs als Kerngebiet dar. Dem entsprechen
die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 275 A auch nach der 3. Änderung.

144

Sonstige, das Kerngebiet einschränkende Darstellungen, enthält der
Flächennutzungsplan nicht. Auch aus der Genehmigung des damaligen
Regierungspräsidenten vom 15. Juni 1993 ergeben sich keine derartigen
Einschränkungen. Zwar kann die Genehmigung des Flächennutzungsplans
grundsätzlich auch mit Auflagen und anderen Nebenbestimmungen erteilt werden,

145

vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 6 Rn 13 ff,

146

doch ist hier die Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans
vorbehaltlos und ohne Beifügung von Nebenbestimmungen erfolgt. Die
Genehmigung ist bestandskräftig geworden.

147

Eine rechtswirksame Einschränkung dieser Genehmigung oder der Darstellung
"Kerngebiet" im Flächennutzungsplan ergibt sich auch nicht aus dem
Begleitschreiben der Genehmigungsbehörde vom 15. Juni 1993, in dem diese darum
bittet, die Berichte der Antragsgegnerin vom 23. Februar 1993 und 16. März 1993 als
Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen. Bei dem Bericht vom 23. Februar 1993
handelt es sich um ein Schreiben der Antragsgegnerin, mit dem diese dem
damaligen Regierungspräsidenten mitgeteilt hat, dass die anlässlich der
Genehmigung der 35. Änderung des GEP geforderten Rahmenbedingungen und
Auflagen erfüllt worden sind und hierzu auf einen in der Anlage beigefügten Bericht
verwies. Der Bericht vom 16. März 1993 verhält sich zu der oben unter Ziffer 1.
bereits behandelten Verpflichtungserklärung der Antragsgegnerin, die Baulast, die
zur Begrenzung der Verkaufsfläche auf 70.000 m² im geplanten Einkaufszentrum in
das Baulastverzeichnis der Antragsgegnerin eingetragen worden war, nur im
Einvernehmen mit den Nachbarstädten zu löschen.

148

Die im Rahmen des Entwicklungsgebots beachtlichen Vorgaben müssen sich
unmittelbar aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans ergeben. Der
Erläuterungsbericht dient nur der Begründung der Darstellung, mit der die
wesentlichen Elemente und Aussagen des Flächennutzungsplans, seine Ziele und
ihre Grundlagen verständlich und nachvollziehbar darzulegen sind.

149

Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 5 Rn 9 ff.

150

Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist
anlässlich der Genehmigung der 61. Änderung nicht geändert worden. Er enthält
weder Angaben zur Darstellung des hier streitigen Kerngebietes noch damit im
Zusammenhang stehenden Einschränkungen. Die dem Erläuterungsbericht nach
Aufforderung durch die Genehmigungsbehörde beigefügten Anlagen dokumentieren
bestimmte Abläufe im Änderungs- und Genehmigungsverfahren, bewirken aber
keine Veränderungen des Planinhalts. Eine Divergenz zwischen Darstellung und
Erläuterungsbericht, wie sie der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in Bezug
auf die im Rahmen der 61. Änderung erfolgte Kerngebietsdarstellung behauptet,
vermag der Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen, wonach weder der
Flächennutzungsplan noch der Erläuterungsbericht Aussagen zur Begrenzung der
Verkaufsfläche enthalten, nicht zu erkennen. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der
Genehmigung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans gem. § 44 VwVfG NRW,
die möglicherweise zur Unwirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung und damit
zur Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans sowie der darauf aufbauenden 3.
Änderung führen könnte, sind ebenfalls nicht gegeben. Das gilt auch, soweit die
Antragstellerin behauptet, die Genehmigungsbehörde sei bei Erteilung der
Genehmigung davon ausgegangen, dass die dem Erläuterungsbericht
beizufügenden Anlagen als Einschränkung der Darstellung "Kerngebiet" aufzufassen
seien. Sollte die Genehmigungsbehörde tatsächlich eine Rechtsverbindlichkeit der
dem Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen im Sinne einer Nebenbestimmung
angenommen haben, die die Darstellung "Kerngebiet" hinsichtlich der dort zulässigen
Einzelhandelsverkaufsflächen einschränkt, ist diese Annnahme allenfalls als Mangel
in der Willensbildung zu bewerten. Ein derartiger Mangel stellt weder einen
offenkundigen, schwerwiegenden Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dar
noch liegt insoweit ein besonderer Nichtigkeitsgrund gem. § 44 Abs. 2 VwVfG NRW
vor.

151

Vgl. Kopp/Schenke, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 44 Rn 19 m.w.N.

152

Einschränkungen der Darstellung "Kerngebiet" ergeben sich schließlich auch
nicht aus dem im Zusammenhang mit der Aufstellung des Ursprungsbebauungsplans
und der 61. Änderung des Flächennutzungsplans durchgeführten
Zielanpassungsverfahren gem. § 20 LPlG NRW. Ob die dabei mit Schreiben vom
21. Januar 1993 abgegebene landesplanerische Stellungnahme des
Bezirksplanungsrats nur deswegen positiv ausgefallen ist, weil die geforderte
Verkaufsflächenbegrenzung öffentlich-rechtlich abgesichert worden war, kann offen
bleiben. Die landesplanerische Stellungnahme schließt lediglich - wie bereits unter
Ziffer 3 a, aa) ausgeführt - das Zielanpassungsverfahren ab, trifft aber keine
verbindlichen Aussagen über die Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans.

153

5. Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind hinreichend bestimmt und von
einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen getragen.

154

Der Senat geht davon aus, dass die Antragstellerin mit ihren Rügen insoweit zu
weit greift, weil diese Rügen sich auf solche Teile oder Festsetzungen des
Bebauungsplans beziehen, die keine oder nur unbedeutende Auswirkungen auf das
Gemeindegebiet der Antragstellerin oder deren Rechte haben. Die Erhebung dieser
Rügen erweist sich zudem auch deshalb als rechtsmissbräuchlich, als es der
Antragstellerin insoweit lediglich darum geht, die 3. Bebauungsplanänderung mit
Einwänden zu Regelungen zu Fall zu bringen, die sie nicht berühren und sie
infolgedessen nichts angehen.

155

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1991 - 4 NB 35.89 -, BRS 52 Nr. 9.

156

Abgesehen davon sind Rechtsfehler auch nicht ersichtlich.

157

Die gerügte fehlende Aktualität der im Plan als Rechtsgrundlage benannten
Fassung des Baugesetzbuches ist für die Beurteilung der Wirksamkeit des
Bebauungsplans ohne Belang.

158

Die zeichnerische Darstellung der textlich beschriebenen Altlastenfläche war
entbehrlich. Abgesehen davon, dass diese Festsetzung bereits im
Ursprungsbebauungsplan Nr. 275 A enthalten war und die 3. Änderung insoweit
keine abweichenden Festsetzungen trifft, wird aus der textlichen Beschreibung
deutlich, dass nicht nur der Änderungsbereich, sondern der gesamte Bereich des
Bebauungsplans Nr. 275 A als Altlastenfläche dargestellt ist.

159

Die angebliche Unvollständigkeit des auf der Planurkunde eingetragenen
Hinweises zum Vorhandensein einer germanischen Siedlung entbehrt jeder
Grundlage. Der Hinweis ist auf der dem Senat vorliegenden Ausfertigung der
Planurkunde vollständig abgedruckt. Im Übrigen würde ein unvollständiger Hinweis
die Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht in Frage stellen.

160

Die Festsetzung zur Höhe der baulichen Anlagen ist bei Einbeziehung der
Planlegende unmissverständlich und bezieht sich auch ohne weitere Zusätze
erkennbar auf die maximale Gebäudehöhe über NN.

161

Die weiteren Beanstandungen, die sich gegen die Formulierung der textlichen
Festsetzungen zum Ausschluss bestimmter nach § 7 Abs. 2 BauNVO allgemein
zulässiger Nutzungen wenden, sind nicht nachvollziehbar. Die textlichen
Festsetzungen auf der Grundlage von § 1 Abs. 6 BauNVO bewirken, dass die
benannten Nutzungen nicht, auch nicht ausnahmsweise, zulässig sind. Dem
Plangeber bleibt es selbst überlassen, wie er diese Aussage verständlich sprachlich
formuliert, um den Tatbestandsanforderungen der Ermächtigungsgrundlage und den
Bestimmtheitsanforderungen gerecht zu werden. Er ist nicht verpflichtet, den
Wortlaut der gesetzlichen Regelung in seine textlichen Festsetzungen zu
übernehmen. Weitere Einwände richten sich gegen solche Festsetzungen, die allein
zum Zwecke der Klarstellung aufgenommen worden sind. Etwa der Ausschluss
sonstiger Wohnungen, auch wenn der Bebauungsplan keine Festsetzungen nach § 7
Abs. 2 Nr. 7 BauNVO enthält. Die behaupteten Begründungsmängel liegen nicht vor.
Soweit im Zusammenhang mit den textlichen Festsetzungen Nr. 7, 8 und 18 zur
Zulässigkeit von Stellplätzen und Garagen fehlerhaft die Vorschrift des § 1 Abs. 4
BauNVO als zusätzliche Rechtsgrundlage benannt worden ist, wirkt sich dies auf die
Wirksamkeit der Festsetzungen nicht aus.

162

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1998 - 4 NB 4.97 -, BRS 60 Nr.
20.

163

6. Die angegriffene Planänderung verstößt auch nicht gegen das in § 2 Abs. 2
BauGB verankerte interkommunale Abstimmungsgebot.

164

Das Gebot des § 2 Abs. 2 BauGB / § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB n.F., die Bauleitpläne
benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, steht in engem sachlichen
Zusammenhang mit § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F. Das interkommunale
Abstimmungsgebot stellt sich als eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots
dar.

165

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117 - 25 = BRS
65 Nr. 10 = ZfBR 2003, 38 (FOC - Zweibrücken).

166

Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so
darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen
Gebrauch machen. Der Gesetzgeber bringt dies in § 2 Abs. 2 BauGB
unmissverständlich zum Ausdruck. Diese Bestimmung verleiht dem Interesse der
Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Das
Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, ist als
gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten
gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zu verstehen. § 2 Abs. 2 BauGB liegt die
Vorstellung zugrunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis
im Verhältnis der Gleichordnung gegenüberstehen. Die Vorschrift verlangt einen
Interessenausgleich zwischen diesen Gemeinden und fordert dazu eine Koordination
der gemeindlichen Belange. Die Nachbargemeinde kann sich unabhängig davon,
welche planerischen Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat,
gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten
Gemeindegebiet zur Wehr setzen. Rein wettbewerbliche bzw. wirtschaftliche
Auswirkungen reichen hierfür allerdings nicht aus. Das interkommunale
Abstimmungsgebot schützt nicht den in der Nachbargemeinde vorhandenen
Einzelhandel vor Konkurrenz, sondern nur die Nachbargemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und Trägerin eigener Planungshoheit. Die
befürchteten Auswirkungen müssen sich folglich auf die städtebauliche Ordnung und
Entwicklung in der Nachbargemeinde beziehen.

167

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, a.a.O. unter Bezugnahme
auf BVerwG, Urteile vom 8. September 1972 - 4 C 17.71 -, BVerwGE 40, 323 und
vom 15. Dezember 1989 - 4 C 36.86 -, BVerwGE 84, 209 = BRS 50 Nr. 193 sowie
Beschlüsse vom 9. Mai 1994 - 4 NB 18.94 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 89 und
vom 9. Januar 1995 - 4 NB 42.94 -, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 37 = BRS 57 Nr.
5.

168

Städtebauliche Konsequenzen einer Planung zeigen sich etwa dann, wenn eine
Schädigung des Einzelhandels in der Nachbargemeinde die verbrauchernahe
Versorgung der dortigen Bevölkerung in Frage stellt oder die Zentrenstruktur der
Nachbargemeinde nachteilig verändert. Im Zusammenhang mit der Planung von
Einzelhandelsprojekten kann insoweit der Abfluss bislang in der Nachbargemeinde
absorbierter Kaufkraft einen wesentlichen Indikator darstellen. Der Kaufkraftabfluss
ist typischerweise die Kerngröße, anhand derer die Intensität der Belastung der
Nachbarkommunen ermittelt werden kann. Allerdings handelt es sich bei dem
Kriterium "Kaufkraftabfluss" zunächst um eine wirtschaftliche Bezugsgröße, deren
städtebauliche Bedeutung sich erst bei Überschreiten der städtebaulichen
Relevanzschwelle ergibt. Nichts anderes gilt für den Umstand, dass sich das
wirtschaftliche Umfeld des Einzelhandels in der Nachbargemeinde verändert und
sich dessen Konkurrenzsituation verschlechtert. Überschritten ist die städtebauliche
Relevanzschwelle erst dann, wenn ein Umschlag von rein wirtschaftlichen zu
städtebaulichen Auswirkungen stattzufinden droht.

169

Vgl. grundsätzlich: BVerwG, Urteile vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, a.a.O. und
vom 8. September 1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323 = DÖV 1973, 200 sowie
ferner: Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N
1096/03 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Juli 2000 - 8 S 2437/99 -,
ZfBR 2001, 287; OVG NRW, Urteil vom 5. September 1997 - 7 A 2902/93 -, BRS 59
Nr. 70; Moench/ Sander, Die Planung und Zulassung von Factory Outlet Centern,
NVwZ 1999, 337; Otting, Factory Outlet Center und interkommunales
Abstimmungsgebot, DVBl 1999, 595.

170

Unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen bestehen im vorliegenden
Fall keine Anhaltspunkte für derartige unzumutbare Auswirkungen. Dies gilt zunächst
bezüglich des von den Nachbarstädten C. , N1. , F1. , H1. , H2. ,
E. (Antragstellerin) und E2. geltend gemachten Kaufkraftabflusses.

171

Ob die durch die Planänderung ermöglichte Erweiterung des Einkaufszentrums
CentrO für die Nachbarstädte im Zusammenhang mit einem möglichen
Kaufkraftabfluss mit unzumutbaren Auswirkungen verbunden ist, hat die
Antragsgegnerin auf der Grundlage eines von der GMA im März 2004 erstellten
Gutachtens (vgl. ferner nachfolgende Stellungnahmen der GMA vom 17. Mai 2004,
23. Juni 2004 und 25. August 2004) beurteilt. Im Rahmen einer solchen
Untersuchung lassen sich die Auswirkungen naturgemäß nicht exakt
vorherbestimmen und qualifizieren. Das Gutachten stellt lediglich eine Prognose dar.

172

Eine Prognose hat das Gericht nur darauf zu prüfen, ob diese mit den im
maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für sie
erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden ist. Das Gericht überprüft
insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende
Ermittlung des der Prognose zugrunde liegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis
einleuchtend begründet worden ist. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose
verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen
Verhältnis zu den Eingriffen steht, die mit ihr gerechtfertigt werden sollen. Es ist
hingegen nicht Aufgabe des Gerichts, das Ergebnis einer auf diese Weise
sachgerecht erarbeiteten Prognose als solches darauf zu überprüfen, ob die
prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw. größerer oder geringerer
Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder kann.

173

Vgl. BVerwG, Urteil v. 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 -, DVBl 1998, 1188 = Buchholz
442.40 § 10 LuftVG Nr. 8.

174

Die vorbeschriebenen Anforderungen erfüllt das Gutachten der GMA.

175

Die Verwertbarkeit der Prognose wird nicht durch den Einwand der
Bezirksregierung E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE in Frage gestellt, bei dem
Gut-achten handele es sich um ein "Parteigutachten". Die Verwertung eines
Sachverständigengutachtens ist nur dann unzulässig, wenn es lückenhaft oder in
sich widersprüchlich ist oder von falschen Voraussetzungen ausgeht, wenn der
Sach-verständige nicht hinreichend fachkundig ist, begründete Zweifel an seiner
Neutralität bestehen, eine neue Sachlage gegeben ist, neuere
Forschungsergebnisse vorliegen, oder wenn das Beweisergebnis durch den
substantiierten Vortrag eines Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des
Gerichts ernsthaft in Frage gestellt wird.

176

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1-11.92 -, NVwZ 1993,
572.

177

Anhaltspunkte dafür liegen hier nicht vor. Allein der Umstand, dass der Gutachter
im Auftrag des CentrO-Betreibers bzw. des Investors tätig geworden ist, reicht für
Zweifel an seiner Neutralität nicht aus. Außer dieser Mutmaßung sind keine Gründe
dargelegt worden, aus denen sich eine Voreingenommenheit des Gutachters
ergeben kann.

178

Die umfangreiche und ins Detail gehende Untersuchung lässt keine
methodischen oder kalkulatorischen Fehler erkennen. Dies ist dem GMA-Gutachten
auch von anderer Seite, nämlich von der CIMA (Stadtmarketing Gesellschaft für
gewerbliches und kommunales Marketing mbH) im Rahmen ihrer für die Stadt
H3. erstellten gutachterlichen Stellungnahme von Juni 2004 ("Auswirkungen
der Erweiterung des CentrO in P. auf den Einzelhandel in den Zentren Altstadt
und C1. in H3. ") bescheinigt worden. Die gegen das Gutachten der GMA
gerichteten Einwände der Bezirksregierung E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE
und der Antragstellerin überzeugen nicht. Der Senat hat die Einwände im Einzelnen
überprüft. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen Bezug genommen. Die
Plausibilität des Gutachtens kann das Gericht unter Beachtung des für eine
Prognose maßgeblichen Prüfungsumfangs aus eigener Sachkunde überprüfen. Der
Beweisantrag der Bezirksregierung E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE auf
Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens, den die Antragstellerin in der
mündlichen Verhandlung auch als eigenen Beweisantrag gestellt hat, war deshalb
abzulehnen. Für die Antragstellerin hätte überdies die Möglichkeit bestanden, in der
mündlichen Verhandlung den anwesenden Gutachter der GMA zu den strittigen
Fragen zu befragen.

179

Das Gutachten untersucht das Umsatzpotenzial der geplanten
Verkaufsflächenerweiterung im Bereich des CentrO und prognostiziert, zu welchen
Lasten welcher Nachbargemeinde welche Kaufkraft abgezogen wird. In diesem
Zusammenhang verdeutlicht das Gutachten mit nachvollziehbaren und
überzeugenden Erwägungen a) die bestehende und die nach der Erweiterung zu
erwartende Marktposition des CentrO, b) die durch die Erweiterungsplanung zu
erwartende Umsatzverteilung für den Einzelhandel in der Region und prüft c) die
möglichen Auswirkungen auf die zentralen Einkaufsbereiche in den betroffenen
Städten.

180

a) Die gegenwärtige Marktbedeutung des CentrO, auf deren Basis die
Auswirkungen der geplanten CentrO-Erweiterung prognostiziert werden, beurteilt die
GMA aus einer Zusammenschau von Kundenherkunft, Marktpotenzialen im
Untersuchungsraum sowie Dimensionierung und Ausstrahlung des CentrO.

181

Zur Bewertung der räumlichen Ausstrahlung des CentrO unter dem
Gesichtspunkt der Kundenherkunft, fand im Zeitraum vom 23. - 26. Juli 2003 eine
Kundenbefragung von insgesamt knapp 18.000 Personen statt. Ausweislich der
Stellungnahme der GMA vom 30. März 2005 wurden die Kunden nach ihrem
Herkunftsort und zu dem von ihnen benutzten Verkehrsmittel befragt. Anhaltspunkte
dafür, dass die von GMA befragten Kunden keinen repräsentativen Ausschnitt
darstellen, bestehen nicht. Die Befragung gibt die Situation einer normalen
Einkaufswoche wieder, die weder durch ferienbedingte Besonderheiten
(Sommerferien in Nordrhein-Westfalen begannen am 31. Juli 2003) noch durch
sonstige, von der Normalität abweichende Umstände geprägt gewesen ist. Bezüglich
des Einwandes, die Befragungsinhalte seien nicht ausreichend gewesen, wird nicht
dargelegt, dass eine umfangreichere Befragung im Hinblick auf das angestrebte
Datenmaterial zu anderen Ergebnissen geführt hätte. Dass für die Eingrenzung des
Einzugsgebietes in erster Linie der Herkunftsort der Kunden von Bedeutung ist und
nicht etwa die Häufigkeit seiner Besuche im CentrO oder die Höhe seiner Ausgaben,
liegt auf der Hand. Ob statt einer Kundenbefragung beispielsweise die Ermittlung der
Anfahrtsdauer zum CentrO ein geeigneterer Ansatz für die Abgrenzung des
Einzugsgebiets gewesen wäre, erscheint angesichts der räumlichen Verflechtungen
im Ballungsraum zweifelhaft. Anders als bei der primärstatistischen Erhebung im
Wege der Kundenbefragung, ließe sich mit der Anfahrtsdauer zudem nur ein fiktiver
Einzugsbereich ermitteln. Selbst wenn es sich insoweit um einen vertretbaren Ansatz
handeln würde, wäre damit aber die methodisch unbedenkliche Kundenbefragung
nicht in Frage gestellt.

182

Aus den Ergebnissen der Kundenwohnorterhebung berechnet der Gutachter den
Kundenanteil in Prozent, der jeweils auf die umliegenden Kommunen
beziehungsweise auf die weiter entfernten Gebiete entfällt sowie den Kundenanteil in
Prozent bezogen auf die jeweilige Einwohnerzahl der Herkunftsorte (Kundendichte).
Anhand der Kundenanteile und der Kundendichte strukturiert er das
Kerneinzugsgebiet des CentrO. Das Gutachten geht von zwei Kerneinzugszonen
und von solchen Gebieten aus, die außerhalb des engeren Einzugsbereichs liegen.
Die Kerneinzugszone I bildet das Stadtgebiet von P. , die Zone II erfasst die
Städte F1. , E3. , N1. an der Ruhr, C. , E. , H2. und
H3. .

183

Das auf der Grundlage der Kundenwohnorterhebung abgegrenzte Einzugsgebiet
ist nachvollziehbar und plausibel. Von den befragten Kunden stammen 45,7 % aus
dem engeren Einzugsbereich. Im gesamten Kerneinzugsgebiet des CentrO leben ca.
2,03 Millionen Einwohner, wobei 11 % der Einwohner aus der Kerneinzugszone I (=
Stadt P. ) stammen. Soweit die Bezirksregierung E1. einwendet, die
GMA hätte die Zone II großräumiger abgrenzen müssen, zumal nach ihren
Erkenntnissen ein wesentlich höherer Anteil von Kunden aus der Kerneinzugszone II
stamme, als im GMA-Gutachten angenommen, handelt es sich um bloße
Spekulation. Aus dem als Beleg angeführten Skript von Blotevogel zur Vorlesung
"Handels- und Dienstleistungsgeographie" (WS 03 / 04, S. 16) ergibt sich nichts
anderes. Die von Blotevogel aufgeführten Werte, wonach 50 bis 55 % der CentrO-
Besucher an Werktagen aus P. selbst stammten, 40 % aus den umliegenden
Städten und Kreisen und 5 - 8 % aus entfernteren Regionen und dem Ausland,
beruhen offenkundig auf Schätzungen, deren Grundlagen nicht ersichtlich sind und
daher die Aussagekraft der Kundenbefragung nicht in Frage stellen können.

184

Die Marktbedeutung des bestehenden CentrO ermittelt die GMA für das besagte
Kerneinzugsgebiet an Hand von Marktanteilen. Bei den Marktanteilen handelt es sich
um die derzeitige bzw. zu erwartende Abschöpfung des Kaufkraftpotenzials in den
jeweiligen Städten des Kerneinzugsgebiets durch den CentrO-Einzelhandel. Das
Kaufkraftpotenzial in den Kerneinzugszonen beziffert die GMA auf 10,3 Milliarden
Euro. Dieser Betrag geht auf die Kaufkraft pro Kopf von 5.010 Euro, multipliziert mit
der Gesamteinwohnerzahl im Kerneinzugsgebiet zurück. Davon stehen ca. 1,1
Milliarden Euro Kaufkraftvolumen in der Stadt P. und ca. 9,2 Milliarden Euro in
der Kerneinzugszone II zur Verfügung.

185

Die zu erwartende Marktposition des CentrO nach der geplanten Erweiterung
(30.000 m² Bruttogeschossfläche bzw. 23.000 m² Verkaufsfläche) würdigt das
Gutachten im Rahmen einer Gesamtattraktivitätsbetrachtung. Hierbei geht das GMA-
Gutachten für die Erweiterungsfläche von einer Umsatzerwartung von 106,7
Millionen Euro aus. Die Umsatzerwartung der Erweiterungsfläche schätzt die GMA
auf der Grundlage der Flächenproduktivität des bisherigen CentrO-Bestandes ab.
Die Flächenproduktivität (4.580 Euro/m² Verkaufsfläche) wird aus dem
Gesamtumsatz dividiert durch die Verkaufsfläche berechnet. Für die Erweiterung des
CentrO berücksichtigt die GMA im Rahmen einer Worst-Case-Betrachtung
vorsorglich eine Attraktivitätssteigerung und setzt die Flächenproduktivität mit 4.640
Euro/m² Verkaufsfläche an. Die Ansätze sind nachvollziehbar und plausibel. Der
Einwand, die GMA stelle auf einen zu niedrigen Gesamtumsatz des Bestandes und
damit auf eine zu niedrige Flächenproduktivität ab, ist unsubstantiiert. Der von der
GMA angegebene Betrag von 305 Millionen Euro geht auf entsprechende Angaben
der Betreiber des CentrO bezogen auf den im Jahr 2002 erzielten Jahresumsatz
zurück. Die von der Bezirksregierung E1. behaupteten höheren Umsatzwerte
beruhen auf nicht belegten Schätzungen und sind spekulativ. Das gilt auch für den
im Gutachten der CIMA (a.a.O) unterstellten Gesamtumsatz von 335,5 Millionen
Euro, der sich aus dem Betrag von 305 Millionen Euro und einem von CIMA
angenommenen "Attraktivitätszuschlag" in Höhe von 10 % zusammensetzt. Bei ihren
eigenen Schätzungen greift die Bezirksregierung teilweise auf Werte anderer, nicht
vergleichbarer Vorhaben (z.B. kleinere Einkaufszentren) zurück ohne die Lage des
CentrO im Ballungsraum und die daraus sich ergebende Konkurrenzsituation zu
berücksichtigen, teilweise resultieren die behaupteten höheren Umsätze aus nicht
nachvollziehbaren Rechenansätzen der Bezirksregierung E1. .

186

b) Die Auswirkungen der CentrO-Erweiterung prognostiziert die GMA auf der
Basis der zu erwartenden Marktbedeutung des CentrO. Zur Ermittlung der für die
Beurteilung von etwaigen Auswirkungen maßgeblichen Umverteilungseffekte wird die
Umsatzverteilung in den Kommunen des Kerneinzugsgebiets bezogen auf die dort
jeweils vorhandenen Einkaufsbereiche bestimmt, die aktuelle Ausstattung der
Zentren (Branchenschwerpunkte) und ihre Bedeutung innerhalb der Kommune
(Wettbewerbssituation) sowie die räumliche Verteilung der Einkaufsbereiche zu
Grunde gelegt. Die Erkenntnisse zum Einzelhandel in der Region resultieren aus
einer Bestandsaufnahme, die Mitarbeiter der GMA unter Berücksichtigung der
jeweiligen Anzahl der Betriebe, deren Größe, Ausstattung und Sortimentszuschnitt
durchgeführt haben. Das Gutachten stellt insoweit zu Recht maßgeblich auf den
Einzelhandel in den Innenstadtzentren der Kommunen ab. Im Falle örtlicher
Besonderheiten (z.B. das selbstständige Stadtteilzentrum in H3. -C1. ) oder
soweit die Nachbarkommune selbst massive Einzelhandelsvorhaben außerhalb der
Innenstadt zugelassen hat (z.B. das Rhein-Ruhr-Center in N1. a.d. Ruhr), hat
der Gutachter diese Abweichungen vom Normalfall bei der Umsatzverteilung
innerhalb der jeweiligen Kommune berücksichtigt.

187

Die konkrete Abschätzung der Umverteilungswirkungen für die untersuchten
Einkaufsbereiche der im Kerneinzugsgebiet gelegenen Nachbarkommunen erfolgt an
Hand des für die CentrO-Erweiterung vorhergesagten Umsatzes, der
Umsatzverteilung innerhalb der einbezogenen Kommunen und der der
Kundenwohnorterhebung entsprechenden Kundenanteile. Der Gutachter hat zudem
die danach rechnerisch auf die einzelnen Kommunen entfallenden Umsatzanteile der
CentrO-Erweiterung mittels Zentralitätskennziffern gewichtet, um so dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass die Kommunen mit höherer Zentralitätsstufe höhere
Umsatzeinbußen zu erwarten haben als die Kommunen mit niedrigerer
Zentralitätsstufe, weil erstere auch Umsatzrückgänge in dem über ihr eigenes
Gemeindegebiet hinausgehenden Einzugsbereich hinnehmen müssen. Die
Zentralitätskennziffer gibt das Verhältnis der Einzelhandelsumsätze einer
Einkaufslage im Verhältnis zu der einzelhandelsrelevanten Kaufkraft der Bewohner
der jeweiligen Kommune an. Die anhand der Zentralitätskennziffern ermittelten
Umsatzumverteilungswerte werden mittels einer prozentualen Gewichtung auf die
jeweiligen Einkaufsbereiche aufgeteilt, wobei unterstellt wird, dass die zentralen
Einkaufsbereiche wegen der Vergleichbarkeit der Angebotsstruktur - hochwertiger
Branchenmix - stärker von den Wirkungen des CentrO in Form von Umverteilungen
betroffen sein werden, als sonstige nicht integrierte Einzelhandelslagen. Da auch die
Nachbarstädte selbst davon ausgehen, dass die Auswirkungen des CentrO sich
vornehmlich auf die zentralen Bereiche ihrer Innenstadt beziehen werden, begegnet
der Ansatz des Gutachtens keinen Bedenken.

188

Um mögliche Gefährdungspotenziale für einzelne Branchen aufzuzeigen, erfolgt
zusätzlich eine auf Sortimentsgruppen bezogene Betrachtung. Die ermittelte
Umsatzverteilung wird auf die einzelnen Sortimentsbereiche analog einem für die
CentrO-Erweiterung entwickelten Sortiments- und Flächenkonzept und unter
Berücksichtigung des bestehenden Branchenmixes im jeweiligen Einkaufsbereich
der Nachbarkommunen aufgeschlüsselt.

189

Bei dem für die CentrO-Erweiterung unterstellten Branchenmix geht das
Gutachten ebenfalls von einer - in diesem Fall zweifachen - "Worst-Case-
Betrachtung" aus. Der Gutachter nimmt an, dass aus 30.000 m² Geschossfläche eine
Verkaufsfläche von 23.000 m² (ca. 75 %) hervorgeht, obwohl sowohl nach der
höchstrichterlichen Rechtsprechung zu § 11 Abs. 3 BauNVO, als auch nach der
Einschätzung der zuständigen Ministerien des Landes in Nr. 2.3.2 des
Einzelhandelserlasses erfahrungsgemäß davon auszugehen ist, dass die
Verkaufsfläche in der Regel etwa 2/3 der Geschossfläche ausmacht.

190

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2004 - 4 B 29.04 -, ZfBR 2004, 699
m.w.N..

191

Zudem legt der Gutachter für die Erweiterungsflächen einen hochwertigen
Branchenmix zu Grunde, der sowohl dem gegenwärtigen Branchenzuschnitt im
CentrO als auch der Einzelhandelsstruktur in den Innenstadtzentren der Kommunen
im Kerneinzugsgebiet entspricht. Damit wird den Erweiterungsflächen ein Höchstmaß
an Konkurrenzpotenzial unterstellt.

192

Das Gutachten prognostiziert zu Recht nur die durch die geplante CentrO-
Erweiterung bewirkten Umsatzumverteilungen. Dieser Ansatz ist nachvollziehbar und
plausibel. Die angegriffene 3. Planänderung des Bebauungsplans Nr. 275 A
ermöglicht nicht etwa die erstmalige Errichtung eines Einkaufszentrums, sondern die
Erweiterung eines im Bestand mit knapp 70.000 m² Verkaufsfläche seit Herbst 1996
am Markt befindlichen Vorhabens. Dies ist die Ausgangssituation, die der Rat bei der
Aufstellung der 3. Änderung vorgefunden und die er seinen Planungsüberlegungen
zu Grunde zu legen hatte. Der Markt in P. und in der Region hat sich seit dem
Markteintritt des CentrO auf das Einkaufszentrum eingestellt. Das CentrO ist am
Markt etabliert und genauso wie jeder andere Einzelhandelsbetrieb in P.
Bestandteil des Einzelhandelsangebots in der Region. Anhaltspunkte dafür, dass
allein durch die geplante Verkaufsflächenerweiterung - etwa durch eine damit
verbundene Attraktivitätssteigerung des gesamten Einzelhandelskomplexes - die
Flächenproduktivität der bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe spürbar steigen
und zu zusätzlichen Umsatzverteilungen zu Lasten benachbarter Kommunen führen
wird, sind nicht ersichtlich. Die GMA hat in diesem Zusammenhang nachvollziehbar
dargelegt, dass vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren eingetretenen
Wettbewerbsverschärfungen in den Einkaufsbereichen der Region (z.B.
Erweiterungen des Rhein-Ruhr-Zentrums in N1. an der Ruhr und des Ruhrparks
in C. ) sowie der geplanten Wettbewerbsentwicklungen (z.B. Einkaufszentren in
F1. und E3. ) die Erweiterungsmaßnahmen im CentrO dem Erhalt der
Wettbewerbsposition dienen und das durch die bloße Verkaufsflächenerweiterung
die Flächenproduktivität nicht steigt, sondern eher das Gegenteil der Fall ist.

193

c) Die auf methodisch unbedenklicher Grundlage erzielten Ergebnisse der
Begutachtung sind nachvollziehbar und lassen keine Fehler erkennen.

194

Das bestehende CentrO erreicht im gesamten Kerneinzugsbereich einen
Marktanteil von ca. 1,7 - 2,2 % des dort vorhandenen einzelhandelsrelevanten
Kaufkraftpotenzials, gleichbedeutend mit ca. 200,9 Millionen Euro Umsatz. Die
Marktbedeutung ist in P. mit Werten von ca. 6,7 - 7,2 % Abschöpfung des
Kaufkraftpotenzials am höchsten. In den Kommunen des übergemeindlichen
Einzugsgebiets der Zone II erreicht das CentrO insgesamt einen Marktanteil von ca.
1,1 - 1,6 %. Im Einzelnen sind Größenordnungen von ca. 0,8 - 1,3 % für H1.
, 1,0 - 1,5 % für F1. , 1,1 - 1,6 % für H2. , 1,2 - 1,7 % für E2. , 1,3 - 1,8 %
für N1. an der Ruhr, 1,4 - 1,9 % für E. und 1,6 - 2,1 % für C. zu
verzeichnen (vgl. Abb. 1 des GMA-Gutachtens von März 2004). Die Marktanteile
erhöhen sich unter Berücksichtigung der auf der Grundlage des
Ursprungsbebauungsplans bereits genehmigten Erweiterung (8.391 m²
Bruttogeschossfläche) und der im Rahmen der Planänderung ermöglichten
Erweiterung (30.000 m² Bruttogeschossfläche) nach dem GMA-Gutachten wie folgt:
Insgesamt ergibt sich danach ein Gesamtmarktanteil des CentrO für P. von 9,6
- 10,1 % und für den abgrenzten Kerneinzugsbereich der Zone II von 1,3 - 3,0 % des
Kaufkraftpotenzials. Spürbare Änderungen an den Ergebnissen der
Auswirkungsanalyse der GMA ergeben sich auch nicht unter Berücksichtigung der
mit Stand vom 30. April 2004 aktualisierten Bevölkerungsprognose des Landesamtes
für Datenverarbeitung und Statistik (LDS). Für die Städte des Kerneinzugsgebietes
lässt sich in der Summe aus der neuen Bevölkerungsprognose nur eine geringfügige
Abnahme der Bevölkerungszahlen ablesen. Überträgt man die aktualisierte
Prognose zur Bevölkerungsentwicklung auf die Auswirkungsanalyse der GMA, ergibt
sich gegenüber dem Jahr 2002 eine Gesamtveränderung des Kaufkraftvolumens im
Untersuchungsraum von ca. - 0,1 %. Dementsprechend ergeben sich bei
Zugrundelegung der neuen LDS-Prognose auch keine beachtlichen Unterschiede zu
dem im GMA-Gutachten ermittelten Gesamtmarktanteil des CentrO in der
Region.

195

Für die im abgegrenzten Einzugsbereich der Zone II gelegenen
Nachbarkommunen hat der Gutachter Umverteilungseffekte ermittelt, die deutlich
unter 5 % liegen. Im Einzelnen hat er für die Innenstadt von H2. 0,6 %, für
E. 0,8 %, für H3. bezogen auf den Stadtteil C1. und die Innenstadt
jeweils 0,9 %, für F1. 1,3 %, für die Innenstadt von N1. a.d. Ruhr 0,8 % und
für das Rhein-Ruhr-Center 1,7 %, für C. 1,4 % und für die Innenstadt von
E3. 1,7 % ermittelt. In den jeweiligen Branchen ergeben sich nach GMA
maximale Umverteilungseffekte von ca. 2,4 % in den Sortimenten Schuhe und
Bekleidung (E3. , Rhein-Ruhr-Zentrum in N1. a.d. Ruhr sowie mit 2,2 %
annähernd in C. ). Bei kumulierender Betrachtung der geplanten CentrO-
Erweiterung mit weiteren, in P. geplanten größeren Einzelhandelsprojekten
(Sterkrader Tor und Hirsch-Center) liegen die Umverteilungseffekte in den insoweit
allein projektrelevanten Branchen Bekleidung und Elektrowaren bei maximal 7,1 %,
wobei das GMA-Gutachten (Stellungnahme vom 25. August 2004) etwaige
Auswirkungen auf Grund der räumlichen Nähe zu den im Stadtteilzentrum T.
geplanten Projekten ohnehin nur für die Innenstädte von C. und E.
prognostiziert.

196

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse des GMA-Gutachtens ist nicht
anzunehmen, dass die Erweiterung des Einkaufszentrums für die
Nachbarkommunen mit unzumutbaren Auswirkungen verbunden sein wird. Die
vergleichsweise geringen Marktanteile des CentrO im übergemeindlichen
Einzugsbereich der Zone II machen deutlich, dass das Einkaufszentrum hier sowohl
im Hinblick auf den vorhandenen Bestand als auch nach einer Erweiterung nur eine
ergänzende Versorgungsbedeutung hat bzw. haben wird. Diese Einschätzung
spiegelt sich auch in den von der GMA prognostizierten
Umsatzumverteilungseffekten wieder. Diese liegen für alle untersuchten
Einkaufsbereiche der Kerneinzugszone II - auch branchenbezogen - deutlich unter 5
%, bei kumulierender Betrachtungsweise (T1. Tor und I. -Center)
branchenbezogen bei maximal 7,1 %. Eine wesentliche Beeinträchtigung der
verbrauchernahen Versorgung in den Nachbarkommunen durch eine
konkurrenzbedingte Schließung von Einzelhandelsbetrieben in deren
Versorgungszentren ist bei Umverteilungseffekten in dieser Größenordnung nicht zu
befürchten. Ein bestimmter "Schwellenwert" für einen städtebaulich beachtlichen
Kaufkraftabfluss ist gesetzlich nicht vorgegeben. Auch in der obergerichtlichen
Rechtsprechung wird die Frage, ob und gegebenenfalls bei welchen Prozentsätzen
ein prognostizierter Kaufkraftabzug den Schluss auf negative städtebauliche Folgen
für die davon betroffene Gemeinde zulässt, mit unterschiedlichen Ergebnissen
diskutiert. Der Bandbreite der angenommenen Werte, die von mindestens 10 %,

197

vgl. so wohl OVG Brandenburg, Beschluss vom 16. Dezember 1998 - 3 B 116/98
-, NVwZ 1999, 434; OVG NRW, Urteil vom 5. September 1997 - 7 A 2902/93 -, BRS
59 Nr. 70; OVG Koblenz, Urteil vom 25. April 2001 - 8 A 11441/ 00 -, NVwZ-RR
2001, 638 = BRS 64 Nr. 33,

198

über 10 bis 20 %,

199

vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 8. Januar 1999 - 8 B 12650/98 -, NVwZ 1999,
435; vgl. BayVGH, Urteil vom 7. Juni 2000 - 26 N 99.2961 -, - 26 N 99.3207 -, - 26 N
99.3265 -, BayVBl 2001, 175 = BRS 63 Nr. 62,

200

bis hin zu etwa 30 % reicht,

201

vgl. etwa Thüringer OVG, Urteil vom 20. Dezember 2004 - 1 N 1096/03 -, juris,
m.w.N.,

202

ist allerdings die Tendenz zu entnehmen, dass erst Umsatzverluste ab einer
Größenordnung von 10 % als gewichtig angesehen werden. Da nach den hier
maßgeblichen Berechnungen für die im Kerneinzugsbereich der Zone II gelegenen
benachbarten Mittel- und Oberzentren selbst unter Berücksichtigung etwaiger
Prognoseunsicherheiten der Wert von 10 % nicht annähernd erreicht wird, lässt der
Senat offen, ob ein Schwellenwert von 10 % für alle Fallkonstellationen gelten kann
und mit welcher Maßgabe bei der Ermittlung der Zumutbarkeitsschwelle die
raumordnerische Funktion der betroffenen Gemeinde zu berücksichtigen ist.

203

Sonstige außerhalb der Umleitung von Kaufkraftströmen liegende Gründe, aus
denen die Planung mit städtebaulich relevanten unzumutbaren Auswirkungen für die
im Kerneinzugsbereich gelegenen Nachbarkommunen verbunden sein könnte, sind
nicht ersichtlich.

204

Das gilt auch für die von den Nachbarkommunen einschließlich der
Antragstellerin befürchteten Verödung ihrer Innenstädte. Zwar kann bei der
Abwägung auch zu berücksichtigen sein, inwieweit eine Nachbargemeinde mit einer
unabhängig vom Einzelhandel attraktiven Innenstadt durch die Planung betroffen ist
und inwieweit sie die Möglichkeit besitzt, durch eigene Anpassungsmaßnahmen den
negativen Auswirkungen fremder Planungen zu begegnen. Ob jedoch insoweit im
Einzelfall eine erhöhte Schutzbedürftigkeit gegeben ist und ob sich die Planungen
einer Nachbargemeinde gegenüber diesbezüglich als unzumutbar erweisen, kann
nicht losgelöst von der aktuellen Situation der jeweiligen Innenstädte und von
etwaigen Vorbelastungen beurteilt werden. Ebenso wenig können die allgemeinen
Entwicklungstendenzen des Einzelhandels, das Konsumentenverhalten, regionale
Einflüsse und die wirtschaftliche Entwicklung unberücksichtigt bleiben. Angesichts
der Vielzahl von Faktoren, die die Attraktivität von Innenstadtzentren bestimmen,
reicht die bloße Vermutung einer zunehmenden Verödung der Innenstädte zur
Begründung einer besonderen Schutzbedürftigkeit gegenüber einer Planung von
Einzelhandelsflächen nicht aus, zumal der mögliche Anteil des CentrO an einer
solchen Negativentwicklung im Hinblick auf die dargestellte Marktbedeutung des
Einkaufszentrums in der Region als lediglich gering einzustufen ist.

205

7. Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB / § 1 Abs. 7 BauGB n.F.
enthaltene Abwägungsgebot liegt ebenfalls nicht vor.

206

Das Abwägungsgebot verpflichtet den Träger der Bauleitplanung dazu, dass eine
Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was
nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss und weder die Bedeutung der
öffentlichen und privaten Belange verkannt, noch der Ausgleich zwischen ihnen in
einer Weise vorgenommen wird, der zu objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange
außer Verhältnis steht.

207

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301.

208

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht
verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen
verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit
notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Die darin
liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten
Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als
solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Die Kontrolle beschränkt
sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Gemeinde die
abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt
hat und ob sie die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung
eingehalten hat. Diese Grundsätze hat die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der 3.
Änderung des Bebauungsplanes Nr. 275 A beachtet. Es ist ihr weder ein Fehler im
Abwägungsvorgang noch im Abwägungsergebnis unterlaufen.

209

Der Rat hat das erforderliche Abwägungsmaterial zusammengestellt. Im
Aufstellungsverfahren haben diverse Gutachten vorgelegen, nämlich das bereits
erwähnte GMA-Gutachten, das Verkehrsgutachten des Planungsbüros R + T U. ,
T2. , L. und Partner (Juni 2004) und die schalltechnische Untersuchung von
C1. -Consult (Juni 2004).

210

Der Rat hat sich ferner mit den von den Trägern öffentlicher Belange und
Bürgern vorgebrachten Anregungen und Einwänden umfassend auseinandergesetzt
und diese - soweit er ihnen nicht gefolgt ist - nach eingehender Abwägung und ohne
Abwägungsfehler zurückgewiesen. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liegt
auch weder im Hinblick a) auf die Raumverträglichkeit der geplanten CentrO-
Erweiterung noch hinsichtlich der b) auf das eigene Stadtgebiet bezogenen
Auswirkungen noch hinsichtlich der c) mit der Planänderung beibehaltenen
Festsetzung der im Kernbereich gelegenen der Neuen Mitte gelegenen Flächen als
Kerngebiet gem. § 7 BauNVO oder bezüglich der d) verkehrlichen Belange
beziehungsweise der e) Berücksichtigung des Immissionsschutzes vor.

211

a) Als öffentlichen Belang der Raumordnung hat die Antragsgegnerin § 24 Abs. 3
LEPro NRW als Grundsatz der Raumordnung gem. § 3 Nr. 3 ROG in die Abwägung
eingestellt. Grundsätze der Raumordnung enthalten allgemeine Vorgaben in
Rechtsvorschriften oder Raumordnungsplänen für nachfolgende Abwägungs- oder
Ermessensentscheidungen über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen.
Grundsätze sind damit Abwägungsdirektiven. Sie sind öffentliche Belange, die in
Abwägungs- und Entscheidungsprozesse einzustellen, durch Abwägung oder
Ermessensentscheidung aber überwindbar sind.

212

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O.; Runkel, in:
Bielenberg/ Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des
Bundes und der Länder, Bd. 2, a.a.O., K § 3 Rn 182.

213

Die Abwägung der Antragsgegnerin zur Frage der Raumverträglichkeit der
Planung ist danach nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin geht zutreffend
davon aus, dass mit dem zentralörtlichen Gliederungssystem sichergestellt werden
soll, die Funktion der zentralen Orte zu wahren. Für die Frage einer möglichen
Gefährdung des Gefüges der Zentralen Orte kommt es nicht auf die Einhaltung
bestimmter Zentralitätsziffern oder Kaufkraftbindungsquoten an. Eine
Kaufkraftbindung im Bereich von Gütern des mittel- und langfristigen Bedarfs ist,
wenn es sich hierbei um eine Gemeinde mit raumordnerischer Zentralitätsfunktion
handelt, grundsätzlich aufgaben- und wirkungskreiskonform. Die Antragsgegnerin
besitzt diese Funktion, denn sie ist im Landesentwicklungsplan für das Land
Nordrhein- Westfalen als Mittelzentrum dargestellt.

214

Gleichwohl kann die raumordnerische Aufgabenzuweisung nach den
tatsächlichen Umständen bei der Abwägung von Bedeutung sein. Insoweit hat die
Antragsgegnerin berücksichtigt, dass mit dem CentrO bereits ein raumbedeutsames
Vorhaben vorhanden ist, dessen Errichtung die Nachbarstädte und die
Bezirksplanungsbehörde zugestimmt haben. Sie hat im Übrigen zutreffend erkannt,
dass sich die Auswirkungen des CentrO vornehmlich in den Umsatzzahlen
widerspiegeln. Deswegen hat die Antragsgegnerin zur Beantwortung der Frage, ob
mit der Erweiterung des CentrO die raumordnerischen Auswirkungen auch des
Bestandes unzulässig verstärkt werden, maßgeblich auf das GMA-Gutachten
abgestellt, welches unter anderem die volkswirtschaftlichen Aspekte des
Kaufkraftabflusses in der Region eingehend untersucht hat. Für die Orientierung an
landesplanerisch maßgeblichen Kriterien, wie sie sich insbesondere aus den in § 24
Abs. 3 LEPro NRW niedergelegten Grundsätzen ergeben, ist nicht die Gefahr
einzelner Betriebsschließungen im Bereich anderer zentraler Orte, sondern die für
diese Orte bestehende Gefahr der wesentlichen Beeinträchtigung der
verbrauchernahen Versorgung, der Verödung der Stadtzentren und damit des
Verlustes zentralörtlicher Funktionen von Belang. Demzufolge kommt es in diesem
Zusammenhang entscheidend darauf an, ob durch die mit der Planänderung
ermöglichte Erweiterung des CentrO nicht nur die Konkurrenzfähigkeit einzelner
Geschäfte in den Nachbarkommunen, sondern die ganzer Branchen in Frage gestellt
wird und dadurch das Konkurrenzproblem in ein Strukturproblem umschlägt. Auf der
Grundlage des GMA-Gutachtens ist ein solches "Umschlagen" nicht anzunehmen.
Nach den Ergebnissen der Begutachtung werden durch die Erweiterung des CentrO
weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in den benachbarten Mittel-
und Oberzentren in Frage gestellt noch die Funktionsfähigkeit ihrer Innenstädte
wesentlich beeinträchtigt. Insoweit wird auf die Ausführungen zu § 2 Abs. 2 BauGB
Bezug genommen. Diese Bewertung gilt nach dem GMA-Gutachten auch unter
Berücksichtigung der Gesamtattraktivität des CentrO. Die Marktanteile des CentrO
mit seinem bestehenden Angebot, die letztlich auf seiner Gesamtattraktivität
beruhen, liegen - ohne die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung - im
Stadtgebiet der Antragsgegnerin bei 6,7 - 7,2 % und im übergemeindlichen
Einzugsgebiet bei 1,1 - 1,6 %. Für die vor der Planänderung genehmigte Erweiterung
prognostiziert der Gutachter eine Erhöhung des Kaufkraftabflusses für das gesamte
Kerneinzugsgebiet von 0,2 - 0,3 % und für P. selbst in Höhe von 0,7 - 0,9 %.
Durch die mit der Planänderung beabsichtigten Erweiterung soll sich nach den
Angaben des Gutachters der Marktanteil des CentrO in P. um ca. 1,8 - 2,3 %
erhöhen, während im übergemeindlichen Einzugsgebiet zusätzliche Marktanteile
zwischen 0,1 - 0,5 % bis 0,5 - 1,0 % zu erwarten sind. Bei der Verschiebung von
Marktanteilen in dieser Größenordnung ist eine Veränderung der
Versorgungssituation durch das CentrO allenfalls für das Stadtgebiet der
Antragsgegnerin auszumachen. Auch die für die Erweiterung der Verkaufsfläche
prognostizierten Kaufkraftbewegungen lassen nicht erkennen, dass die Kommunen
des übergemeindlichen Einzugsgebiets in ihrer Versorgungsbedeutung nachhaltig
geschwächt werden. Die Entscheidung der Antragsgegnerin, die Planung als
raumverträglich einzustufen, ist folglich nicht zu beanstanden.

215

b) Die Antragsgegnerin hat sich hinreichend mit den Auswirkungen der nach der
geänderten Planung zulässigen Erweiterung des CentrO auf das eigene Stadtgebiet
auseinandergesetzt.

216

Grundlage für ihre Abwägung war auch insoweit das Gutachten der GMA. Für
das Zentrum von Alt-P. prognostiziert der Gutachter eine Umsatzumverteilung
von 5,5 %, für die Stadtteilzentren T. und P2. sind nach seinen
Berechnungen lediglich Umverteilungen von 3 % bzw. 1 % des Umsatzes zu
erwarten. In den einzelnen Branchen treten nach dem GMA-Gutachten
Umsatzumverteilungen in den Sortimenten Bekleidung, Schmuck und Lederwaren in
Höhe von 11,5 % und für Schuhe in Höhe von 9,5 % auf. Bei kumulierender
Betrachtung der CentrO-Erweiterung mit sonstigen innerstädtischen Projekten, wie
"T1. Tor" und Erweiterung des "I. -Centers" werden für die Sortimente
Bekleidung und Elektrowaren in Alt-P. Werte von maximal 12,8 % bzw. 16,5 %
Umsatzumverteilung prognostiziert. Für das Stadtteilzentrum T. prognostiziert
das Gutachten für den Bereich Bekleidung infolge der CentrO-Erweiterung
Umsatzverteilungseffekte in Höhe von ca. 12 %. Das Stadtteilzentrum P2. hält
das Gutachten infolge seines Nahversorgungscharakters im Vergleich zu T.
und Alt-P. für weniger betroffen. Die Umverteilungseffekte liegen nach den
Berechnungen des Gutachtens zwischen 0,2 % (Nahrungs- und Genussmittel) und
5,0 % (Bekleidung). Insgesamt wird die Situation für alle Stadtteile dahin bewertet,
dass versorgungsstrukturelle und städtebauliche Auswirkungen durch eine CentrO-
Erweiterung nicht zu erwarten sind. Allein für den Stadtteil Alt-P. schließt das
Gutachten infolge möglicher weiterer Strukturanpassungen in den Branchen
Bekleidung, Schmuck, Lederwaren und Schuhe Betriebsschließungen nicht aus.

217

Der Rat der Antragsgegnerin hat sich mit dem GMA-Gutachten im Einzelnen
auseinandergesetzt und die Einschätzungen des Gutachtens seiner Entscheidung zu
Grunde gelegt. Die Ausführungen in der Planbegründung unter dem Kapitel "Örtliche
Zentrenverträglichkeit" lassen erkennen, dass die möglichen städtebaulichen
Auswirkungen der CentrO-Erweiterung auf das eigene Stadtgebiet gesehen wurden.
Im Hinblick auf die Prognose des Gutachtens, wonach mit der Erweiterung des
CentrO zwar Veränderungen für einzelne Stadtteilzentren nicht auszuschließen sind,
die verbrauchernahe Versorgung in den einzelnen Siedlungsschwerpunkten jedoch
nicht in Frage gestellt wird, hat sich der Rat im Ergebnis dafür ausgesprochen, den
Standort der Neuen Mitte P. weiter auszubauen und zu stärken. Der
planerische Wille der Antragsgegnerin, die Neue Mitte P. weiter aufzuwerten,
ist ein nach § 1 Abs. 5 Sätze 1 und 2 Nr. 8 BauGB / § 1 Abs. 6 Nr. 8 a BauGB n.F.
abwägungsbeachtlicher Belang. Er erhält vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet der
Antragsgegnerin eingetretenen Strukturveränderung, die in Gestalt der Neuen Mitte
und des dort erfolgten Aufbaus komplexer wirtschaftlicher Strukturen auf einem
ehemals brach liegenden Industriegelände einen sichtbaren städtebaulichen Impuls
erfahren hat, ein besonderes Gewicht. Es ist danach nicht abwägungsfehlerhaft,
wenn sich die Antragsgegnerin für eine bewusste Verschiebung der Zentralität
innerhalb ihres Stadtgebietes entscheidet, weil sie einen wirtschaftlich etablierten
und nach ihrer Ansicht für die Weiterentwicklung der gesamten Stadt
unverzichtbaren Standort durch städtebauliche Maßnahmen weiter fördern und seine
wirtschaftliche Schubkraft positiv nutzen will, auch wenn damit unter Umständen
negative Auswirkungen auf die bisherigen Stadtzentren verbunden sein könnten. Das
gilt insbesondere deshalb, weil einer mit dem weiteren Ausbau der Neuen Mitte
gegebenenfalls einhergehenden Negativentwicklung im sonstigen Stadtgebiet durch
konzeptionelle Maßnahmen begegnet wird bzw. werden soll. Das am meisten
gefährdete Zentrum von Alt-P. war insoweit bereits mehrfach Gegenstand von
Beratungen im Rat, die in die Entwicklung eines so genannten Masterplans
eingemündet sind. Mit diesem verfolgt die Antragsgegnerin das Ziel, durch ein
integriertes Handlungskonzept Vorstellungen, Ideen und konkrete Projekte für eine
"lebenswerte Innenstadt" aufzugreifen und umzusetzen. Hierbei geht es der
Antragsgegnerin im Besonderen um eine Verbesserung des Stadtteilimages, einer
Stärkung der lokalen Ökonomie, einer Revitalisierung brach liegender Einzelhandels-
und Dienstleistungsflächen, einer Verbesserung der Wohnraumsituation und des
Wohnumfeldes, einer Stärkung der Naherholungsfunktion, einer Verbesserung von
Spiel- und Freizeitangeboten für Kinder und Jugendliche, einer Stärkung der Kunst-
und Kulturangebote und einer Stabilisierung der Sozialstruktur. Die
Handlungsschwerpunkte sind im Hinblick auf die bestehende Problemlage der
Innenstadt nachvollziehbar. Es liegt auf der Hand, dass die angestrebten Ziele nur im
Rahmen einer langfristigen Planung zu verwirklichen sind. Vor dem Hintergrund der
bislang eingeleiteten Maßnahmen und unter Berücksichtigung des im
Zusammenhang mit der Aufstellung des Masterplans gestellten Antrags der
Antragsgegnerin beim Land Nordrhein-Westfalen auf Aufnahme der Innenstadt von
Alt-P. in das Programm "Soziale Stadt NRW" bestehen keine Zweifel an der
Ernsthaftigkeit und am Willen zur Umsetzung der geplanten Maßnahmen.

218

c) Die mit der Planänderung beibehaltene Festsetzung der im Zentrum der
Neuen Mitte gelegenen Flächen als Kerngebiet gem. § 7 BauNVO ist ebenfalls nicht
zu beanstanden. Das gilt auch, soweit der Plangeber von weitergehenden städte-
baulichen Gestaltungsmöglichkeiten im Sinne von § 1 Abs. 5 BauNVO nur im
Zusammenhang mit dem Ausschluss einzelner, ansonsten im Kerngebiet zulässiger
Nutzungen Gebrauch gemacht, eine Begrenzung der Verkaufsflächen und Vorgaben
zum Sortimentszuschnitt im Plan allerdings nicht vorgenommen hat. Aus dem Fehlen
entsprechender Festsetzungen lässt sich kein Abwägungsfehler herleiten. Derartige
Festsetzungen kämen allenfalls auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO in
Betracht, das heißt der Plangeber müsste die Zulässigkeit von
Einzelhandelsbetrieben jeweils differenziert nach Sortiment und Verkaufsfläche
regeln. Abgesehen davon, dass die Reglementierung von Einzelhandelsbetrieben
nach Sortiment und Größe in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO nur
zulässig ist, wenn daraus eine planungsrechtlich abgrenzbare Nutzungsart folgt,

219

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, BRS 47 Nr. 58,

220

liegt diese Art der Feindifferenzierung nicht nur im planerischen Ermessen des
Rates, sondern erfordert darüber hinaus eine Rechtfertigung durch besondere
städtebauliche Gründe. Anhaltspunkte für besondere städtebauliche Gründe, die im
Hinblick auf die geplante Geschossflächenerweiterung eine Begrenzung der
Verkaufsflächen und eine Festlegung bestimmter Sortimente rechtfertigen würden,
sind hier angesichts der vertretbaren Auswirkungen der CentrO-Erweiterung auf die
eigenen Stadtzentren und die zentralen Versorgungsbereiche der
Nachbarkommunen nicht ersichtlich. Schon gar nicht war die Antragsgegnerin
verpflichtet, derartige Festsetzungen im Rahmen der 3. Änderung des
Bebauungsplans Nr. 275 A zu treffen, oder sogar den Gebietscharakter durch die
Festsetzung eines Sondergebiets mit der vereinfachten Möglichkeit, Verkaufsflächen
zu begrenzen, zu verändern. Eine Entschädigungspflicht für eine damit verbundene
Entziehung von Baurecht wäre möglicherweise die Folge gewesen.

221

d) Auch die in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB / § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB n.F.
aufgeführten Belange des Verkehrs wurden bei der Abwägung zutreffend gewürdigt.
Richtschnur für die planerische Abwägung zu den verkehrlichen Belangen musste
im vorliegenden Fall sein, dass sich der Plangeber hinreichende Gewissheit darüber
verschafft, ob mit der geplanten Geschossflächenerweiterung nachhaltige
Verkehrsentwicklungen verbunden sein werden und wenn ja, wie diesen zu
begegnen ist.

222

Für die Beurteilung der zukünftigen Verkehrsbelastung im Zusammenhang mit
dem CentrO hat sich der Plangeber auf das Verkehrsgutachten des Planungsbüros
R + T U. u.a. gestützt. Die Untersuchung dazu, ob und in welchem Umfang durch
die geplante Erweiterung des Einkaufszentrums ein zusätzliches
Verkehrsaufkommen entsteht und ob die Kapazitäten des vorhandenen
Straßennetzes für ein solches zusätzliches Verkehrsaufkommen ausreichend
leistungsfähig sind, genügt den Anforderungen an eine Prognose (vgl. zum
Prüfungsmaßstab die Ausführungen zu 6.). Sie hat dem Rat der Antragsgegnerin
eine hinreichende Entscheidungsgrundlage im Hinblick auf die Einschätzung der
verkehrlichen Auswirkungen der Erweiterung gegeben.

223

Die von den Gutachtern angewandte Methode ist nicht zu beanstanden.

224

Die Gutachter untersuchen die Zunahme des Verkehrs im Rahmen einer
verkehrlichen Auswirkungsanalyse. Die Abschätzung des zusätzlichen
Verkehrskehrsaufkommens erfolgt im Wesentlichen anhand der vorgegebenen
Strukturdaten und anhand allgemeiner und spezifischer Kenndaten zur Mobilität,
wobei wegen des unterschiedlichen Verkehrsverhaltens nach verschiedenen
Nutzergruppen (Beschäftigte, Besucher und Kunden, Wirtschaftsverkehr)
differenziert wird. Die Anzahl der Kunden und Besucher wird aus der Verkaufsfläche
abgeschätzt. Dabei gehen die Gutachter für das bestehende Einkaufszentrum von
einem Verkaufsflächenbestand von 72.000 m² (Tabelle 3 - 1, S. 15 des Gutachtens),
einem rechnerisch ermittelten täglichen Besucheraufkommen von 56.000 und einer
daraus folgenden Anzahl von 78 Besuchern je 100 m² Verkaufsfläche und Tag aus.
Den prozentualen Anteil der Besucher, die ausschließlich wegen der im Rahmen der
Flächenerweiterung neu etablierten Nutzungen anreisen werden, setzen die
Gutachter im so genannten "Worst-Case-Szenario" mit 50 % an.

225

Die hiergegen gerichteten Einwände der Bezirksregierung E1. im
Verfahren 10 D 145/04.NE gehen fehl.

226

Dass die Kundenzunahme im Falle einer Erweiterung nicht proportional zur
Zunahme der Verkaufsfläche erfolgt, begründen die Gutachter nachvollziehbar damit,
dass die Erweiterungsflächen regelmäßig als Bestandsflächen genutzt werden und
der prozentuale Anteil der Besucher, der ausschließlich wegen der neuen Nutzungen
aufgrund der Flächenerweiterung anreist, gering ist. Diese Erkenntnisse gehen auf
entsprechende Erfahrungswerte zurück und berücksichtigen ferner, dass das CentrO
bereits heute einen hohen Kundenzuspruch erfährt und im Vergleich zu anderen
Einkaufszentren ein überdurchschnittliches Besucheraufkommen aufweist (Tabelle 3
- 1, S. 15 des Gutachtens).

227

Dass die Gutachter ihrer Berechnung als Ausgangswert die Verkaufsfläche des
Einkaufszentrums im vorhandenen beziehungsweise genehmigten Bestand
zugrundelegen und nicht auf die im Plangebiet ausschöpfbare Verkaufsfläche, die
nach Ansicht der Bezirksregierung bei 118.865 m² liegt, abstellen, begegnet
ebenfalls keinen Bedenken. Den Gutachtern standen die konkreten Zahlen des
vorhandenen Einkaufszentrums als Basis für eine Prognose der im Zuge der
Geschossflächenerweiterung zu erwartenden Verkehrszunahme zur Verfügung.
Dass sie im Rahmen der Prognose nicht von einer zusätzlichen Verkehrszunahme im
Hinblick auf eine theoretisch denkbare und nach den Festsetzungen des
Bebauungsplans mögliche Erweiterung der Verkaufsfläche im Bereich der bisher
verwirklichten Bausubstanz ausgegangen sind, stellt weder die Plausibilität des
Gutachtens in Frage noch wird dadurch die auf das Gutachten gestützte Abwägung
fehlerhaft. Im Planbereich sind - wie unter Ziffer 2. dargestellt - unter
Berücksichtigung der 3. Änderung insgesamt 155.000 qm Geschossfläche
festgesetzt, die für den Einzelhandel zur Verfügung stehen. Davon befinden sich
5.000 qm im Bereich der Gastronomiezeile, wo Einzelhandel nur ausnahmsweise
zulässig ist. Angesichts dessen, dass Geschossflächen erfahrungsgemäß zu etwa
2/3 in Verkaufsfläche umgesetzt werden (siehe oben zu Ziffer 7 c), davon
auszugehen ist, dass das erfolgreiche Konzept der Gastronomiezeile beibehalten
werden soll und dass eine spürbare Erweiterung der Verkaufsflächen im Bereich der
bestehenden Bausubstanz erhebliche Veränderungen der bisherigen Strukturen
bedeuten würde, ist die Annahme einer Verkaufsfläche von insgesamt 95.000 m² als
Grundlage für die Prognose akzeptabel.

228

Das von den Gutachtern gefundene Ergebnis ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Nach ihrer Verkehrsuntersuchung führt die Erweiterung des Einkaufszentrums zu
folgenden Zuwächsen: Im realistischen Szenario (NMO-Szenario) wird ein
zusätzliches Verkehrsaufkommen in Höhe von etwa 3.500 Kfz-Fahrten / pro Tag zu
erwarten sein. Dies entspricht einer Verkehrszunahme von 10 %. Am typischen
Samstag beträgt die zusätzliche Verkehrsmenge 4.500 Kfz/Tag und am
Spitzensamstag fast 5.800 Kfz/Tag. Im Worst-Case-Szenario wird sich der Zuwachs
auf 5.900 Kfz/Tag belaufen. Dies entspricht einer Zunahme von 17 %. An typischen
Samstagen bzw. Spitzensamstagen beträgt die Zunahme 8.000 bzw. 8.900 Kfz/ Tag.
Die Gutachter gehen davon aus, dass die zusätzlichen Verkehrsbelastungen im
vorhandenen Straßennetz der Neuen Mitte noch abgewickelt werden können, wenn
bestimmte Straßenkonzepte (z.B. für die B1. Straße, D.-----allee und F.-----
allee ) umgesetzt werden. Allein für den Bereich der F. Straße werden
Kapazitätsprobleme prognostiziert, die allerdings nicht allein aus dem zusätzlichen
Kfz-Verkehr durch die Erweiterung des Einkaufszentrums, sondern auch aus
weiteren Planungen im Bereich der Neuen Mitte resultieren.

229

Der Rat hat die verkehrlichen Belange umfassend abgewogen. Das
Abwägungsergebnis hält einer Nachprüfung stand.

230

In Kenntnis der durch das Verkehrsgutachten aufgezeigten Problemzonen hat
sich der Rat dazu entschlossen, die Verkehrsführung im Bereich des CentrO im
Rahmen der aktuellen Bebauungsplanung zu optimieren und das Parkleitsystem zu
erneuern. Im Übrigen sollen verschiedene Maßnahmen zur Ertüchtigung des
vorhandenen Straßennetzes weiter gutachterlich geprüft und - um den Verkehrsfluss
weiter zu optimieren - zu gegebener Zeit im Verbund mit der Realisierung weiterer
Projekte im Bereich der Neuen Mitte P. und unter Berücksichtigung einer
langfristigen Perspektive bis zum Jahre 2020 umgesetzt werden. Im Hinblick auf die
im Verkehrsgutachten prognostizierte grundsätzliche Leistungsfähigkeit des
Straßennetzes im Bereich der Neuen Mitte, reichen die getroffenen Maßnahmen
zunächst aus. Soweit durch die weitere Entwicklung im Bereich der Neuen Mitte und
angrenzender Projekte absehbar ist, dass für die Erhaltung des Verkehrsflusses
weitere Maßnahmen erforderlich sind, reicht es aus, entsprechende
Verkehrsplanungen projektbezogen umzusetzen. Für die vorliegende
Bebauungsplanung ergibt sich daraus keine weitere Handlungsverpflichtung.

231

Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Abwägung der verkehrlichen Belange
bestehen auch im Übrigen nicht. Das gilt im Besonderen für die Anzahl der für den
ruhenden Verkehr vorhandenen Stellplätze.

232

e) Schließlich begegnet auch die Abwägung zum Immissions- bzw. Schallschutz
keinen Bedenken. Der Planbegründung ist zu entnehmen, dass sich der Rat mit
Fragen des Immissions- und Schallschutzes ausführlich befasst und sich dabei auf
die schalltechnische Untersuchung der C1. -Consult gestützt hat. Für die
Berechnungen der Lärmimmissionen aus dem Straßen- und Schienenverkehr hat
das Schallschutzgutachten auf die Erkenntnisse aus der Verkehrsuntersuchung von
R + T (vgl. Ziffer 7 d) abgestellt.

233

Soweit die Bezirksregierung E1. im Verfahren 10 D 145/04.NE einwendet,
der Gutachter sei im Hinblick auf die Berücksichtigung der mit der geplanten
Erweiterung ermöglichten Verkaufsflächen von einer falschen Grundlage
ausgegangen, wird auf die Ausführungen zum Verkehrsgutachten (vgl. Ziffer 7 d)
Bezug genommen. Methodische Fehler sind im Übrigen nicht ersichtlich. Der Gut-
achter kommt zu dem Ergebnis, dass die Realisierung der Planänderung nicht zu
einer signifikanten Veränderung der jeweiligen Immissionssituation führen wird. Da
jedoch bereits die Bewertung der Situation im Herbst 2004 unter Berücksichtigung
des vorhandenen Bestandes einschließlich des Aquariums "Sea-Life" und des
Elektromarktes Saturn an allen Baufenstern bzw. Fassadenseiten, die der äußeren
Erschließung durch die F. Straße, die P1. Straße und die DB-Strecke
zugewandt seien, Überschreitungen der maßgeblichen Tag-Orientierungswerte
zwischen 2 dB(A) und 6 dB(A) ergeben habe und auch die Nachtwerte weiter
überschritten seien, regt der Gutachter an, die Beschränkung der Wohnnutzung in
den Baugebieten MK 1.4, MK 4, MK 5 und MK 6 beizubehalten. Der Plangeber hat
diese Anregung befolgt und darüber hinaus auch die im MK 4.1 bislang zulässige
allgemeine Wohnnutzung ausgeschlossen. Die Abwägung zum Schallschutz im
Übrigen ist unbedenklich.

234

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

235

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

236

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

237