Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-02-11, Aktenzeichen 13 LC 107/14

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 27. Mai 2014 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt als Insolvenzverwalter der B. gGmbH (nachfolgend: E.) die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung eines Härteausgleichs nach dem Nds. Krankenhausgesetz - NKHG - infolge der Schließung des Krankenhauses in F..

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Das Krankenhaus F. wurde bis zum Jahr 1963 von der Stadt F. und anschließend vom Landkreis Northeim in Form eines Eigenbetriebes betrieben, der im Jahre 2002 in die G. gGmbH umgewandelt wurde. Im ersten Niedersächsischen Krankenhausplan aus dem Jahre 1974 war das Krankenhaus F. mit 100 förderfähigen Planbetten aufgenommen. In den nachfolgenden Krankenhausplänen wurde die Zahl der förderfähigen Planbetten reduziert. Im Jahr 2006 waren nur noch 55 Planbetten erfasst. Mit Wirkung vom 1. Januar 2012 wurde die Zahl auf 35 förderfähige Planbetten festgelegt.

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Mit Betreiber- und Kaufvertrag vom 25. Januar 2006 übernahm die E. als Tochtergesellschaft der H. gGmbH, I., von der G. gGmbH den Betrieb des Krankenhauses F. und erwarb mit Wirkung vom 1. Juni 2006 Eigentum am Anlagevermögen des Krankenhauses. Der Kaufpreis von 1,5 Millionen Euro bestand überwiegend in der Übernahme vorhandener Verbindlichkeiten.

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Mit Schreiben vom 20. Oktober 2011 teilte die E. dem Beklagten ihre Absicht mit, den stationären Versorgungsauftrag des Landes Niedersachsen zum 1. Januar 2012 bzgl. des Krankenhauses F. aufzugeben, und beantragte gleichzeitig für die Aufgabe des Versorgungsauftrages im stationären Bereich Ausgleichszahlungen nach § 7 Abs. 1 und 2 NKHG a.F. Zur Begründung führte die E. im Wesentlichen aus, Ziel der Krankenhausübernahme im Jahre 2006 sei gewesen, eine angemessene und qualitativ hochwertige stationäre Grund- und Notfallversorgung der Bevölkerung im Raum Solling-Oberweser vorzuhalten. Unter Mithilfe der Muttergesellschaft sei eine Neuausrichtung mit Schwerpunktbildung zur Konsolidierung des Krankenhauses F. verfolgt worden. Bedauerlicherweise seien die Belegungszahlen in den letzten Jahren kontinuierlich zurückgegangen. Unterschiedlichste Bemühungen, den Standort F. attraktiv zu gestalten, seien wiederholt an dem bestehenden Ärztemangel und der sich daraus ergebenen fehlenden Akzeptanz bei Zuweisern und Patienten gescheitert. Da die aktuelle Auslastungssituation wirtschaftlich nicht mehr vertretbar und eine wesentliche Verbesserung der Inanspruchnahme in naher Zukunft nicht zu erwarten sei, habe der Träger des Krankenhauses in seiner Sitzung am 6. Oktober 2011 beschlossen, die stationäre Versorgung für den Raum Solling-Oberweser umzustellen und nur noch im 8 km entfernten hessischen J. vorzuhalten. Am Standort F. sei beabsichtigt, im Rahmen eines medizinischen Versorgungszentrums mit den Fachambulanzen für Urologie, Orthopädie, Neurologie und Psychiatrie zusätzlich eine ambulante chirurgische Notfallversorgung vorzuhalten. Die stationäre internistische und chirurgische Versorgung werde dann mit dem hessischen Versorgungsauftrag in dem benachbarten J. sichergestellt. Um den Erhalt der veränderten vorgenannten Versorgungssituation im Raum Solling-Oberweser zu sichern, würden Ausgleichszahlungen nach § 7 NKHG beantragt. Die E. begehrte insoweit Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 5.282.632,00 Euro (1.673.155,00 Euro nach § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 NKHG a.F., 2.700.780,00 Euro nach § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, 250.000,00 Euro nach § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 und 558.590,00 Euro nach § 7 Abs. 2 ).

5

Nach gescheiterten Gesprächen lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Februar 2012 den Antrag auf Gewährung von Ausgleichszahlungen insgesamt ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die vorzunehmende Entscheidung richte sich nach § 8 NKHG n.F., der zum 1. Januar 2012 in Kraft getreten und inhaltsgleich mit der Vorgängerregelung des § 7 NKHG a.F. sei. Um die Schließung von Krankenhäusern zu ermöglichen, seien nach dieser Vorschrift Ausgleichszahlungen zu bewilligen, soweit diese erforderlich seien, um unzumutbare Härten zu vermeiden. Mit dem Rechtsbegriff der unzumutbaren Härte regele der Gesetzgeber regelmäßig Sachverhalte, in denen atypische Umstände die Ursache für eine Notlage seien. § 8 NKHG sei als spezielle Rechtsgrundlage zur Kompensation der Folgen eines enteignungsgleichen Eingriffs - der Herausnahme eines Krankenhauses aus dem Krankenhausplan - geschaffen worden. Vor diesem Hintergrund sei eine unzumutbare Härte nur dann zu bejahen, wenn die Schließung des Krankenhausbetriebes durch äußere Umstände notwendig würde, die zum Zeitpunkt der Aufnahme des Betriebes bzw. des Erwerbs des Krankenhauses nicht vorhersehbar gewesen seien. Der teilweise Schutz des Unternehmers vor diesen von ihm nicht zu steuernden Risiken sei ein Korrelat dafür, dass er die Aufgabe der Versorgung in der Fläche übernehme. § 8 NKHG diene dagegen nicht dazu, die Insolvenz eines Krankenhausträgers zu mildern oder abzuwenden. Die angegebenen wirtschaftlichen Überlegungen für eine Betriebsstilllegung seien aus den übersandten Unterlagen durchaus nachvollziehbar. Sie seien aber nicht Ergebnis unvorhersehbarer höherer Gewalt oder unbeeinflussbarer Umstände. Sie seien vielmehr Folge unternehmerischen Handelns. Bereits bei Erwerb des Krankenhauses im Jahre 2006 sei das damit zu erwartende betriebswirtschaftliche Ergebnis bewusst gewesen. So sei bereits in der Bilanz des Jahres 2006 eine Drohverlustrückstellung in Höhe von rund 1,8 Millionen Euro gebildet worden. Sowohl beim Kauf als auch in der Folgezeit seien die Probleme bei der Kreditbeschaffung über die Muttergesellschaft geklärt worden. Die weitere negative betriebswirtschaftliche Entwicklung des Krankenhauses habe sich somit auch nicht unvorhergesehen überraschend eingestellt. Die im Betrieb des Krankenhauses liegenden unternehmerischen Risiken würden sich mit der beabsichtigten Krankenhausschließung realisieren. Ein atypischer Sachverhalt, der mit dem Begriff der unzumutbaren Härte aufgefangen werde solle, liege nicht vor. Es sei vielmehr dem herrschenden Wirtschaftssystem immanent, dass dauerhaft negative betriebliche Ergebnisse letztlich das Ausscheiden aus dem Markt zur Folge hätten. Das eigene Einstehen für die finanziellen Konsequenzen der unternehmerischen Fehleinschätzungen sei weder eine Unzumutbarkeit noch eine Härte, die mit öffentlichen Mitteln ausgeglichen werden müssten. Darüber hinaus sei der Einsatz öffentlicher Mittel auch nicht erforderlich. Die Patienten würden nach der Schließung des Krankenhauses F. in J. behandelt werden. Die Klinik J. sowie das medizinische Versorgungszentrum F. würden die Erträge aus diesen Behandlungen übernehmen und könnten dies somit auch für Personal, Material und Verpflichtungen der E.. Letztlich solle mit den Ausgleichszahlungen nach § 8 NKHG die Schließung von Krankenhäusern ermöglicht werden. Zielrichtung der Vorschrift sei es, eine nicht vorhandene Bereitschaft eines Krankenhausträgers zur Betriebsstilllegung herbeizuführen. Im Fall der E. sei diese Bereitschaft aber bereits vorhanden. Ausgleichszahlungen nach § 8 NKHG würden im Fall der Krankenhausschließung lediglich mitgenommen. Hilfsweise und ergänzend sei abschließend darauf hinzuweisen, dass zu mehreren Antragspositionen weitere Hinderungsgründe einer Ausgleichszahlung entgegenstehen würden. Dies gelte insbesondere für diejenigen Kosten, die sich aus dem Kaufvertrag vom 25. Januar 2006 herleiten würden.

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Am 15. März 2012 stellte die E. einen Insolvenzantrag beim Amtsgericht Kassel. Wegen Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung bestimmte das Amtsgericht Kassel mit Beschluss vom 16. März 2012 die vorläufige Verwaltung des Vermögens der E., bestellte den Kläger als vorläufigen Insolvenzverwalter und ordnete an, dass Verfügungen der E. nur mit Zustimmung des vorläufigen Insolvenzverwalters wirksam seien. Mit nachfolgendem Beschluss vom 1. April 2012 wurde durch das Amtsgericht Kassel das Insolvenzverfahren am 1. April 2012, 10 Uhr 30, eröffnet und der Kläger als Insolvenzverwalter bestellt. Der Krankenhausbetrieb wurde von der E. zum 31. März 2012 eingestellt. Mit Schreiben vom 9. Mai 2012 meldete der Beklagte gegenüber dem Kläger eine Forderung auf Erstattung der Restbuchwerte von Fördermitteln, die nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz in der Vergangenheit gewährt wurden, in Höhe von 3.169.523,44 Euro für das Insolvenzverfahren der E. an, die als am 18. Mai 2012 angemeldete und vom Kläger bestrittene Forderung in die Insolvenztabelle aufgenommen wurde (vgl. Auszug der Insolvenztabelle vom 20. Juni 2012). Mit bestandskräftigem Bescheid vom 22. März 2013 widerrief der Beklagte gegenüber dem Kläger als Insolvenzverwalter der E. seit dem September 1981 ergangene Bewilligungsbescheide bzgl. gewährter Investitionsförderungen im Umfang eines Gesamtbetrages von 3.169.523,44 Euro jeweils mit Wirkung zum Datum der Erteilung der Bescheide. Mit ebenfalls bestandskräftigem Bescheid des Beklagten vom 23. Mai 2012 ist nach der Einstellung des Krankenhausbetriebes das Krankenhaus F. mit Ablauf des 31. März 2012 aus dem Krankenhausplan ausgeschieden.

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Die am 30. März 2012 gegen den Bescheid vom 28. Februar 2012 von der E. erhobene Klage wurde durch den Kläger mit Schreiben vom 13. April 2012 gemäß § 85 Insolvenzordnung - InsO - aufgenommen. Soweit es die Gewährung eines Eigenmittelausgleichs nach § 8 Abs. 2 NKHG betrifft, hat das Verwaltungsgericht das betreffende Verfahren durch Beschluss vom 14. November 2013 abgetrennt (geführt unter dem neuen Aktenzeichen 4 A 194/13).

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Zur Begründung der Klage auf Gewährung eines Härtefallausgleichs hat der Kläger ausgeführt, sämtliche Ablehnungsgründe des Beklagten, die nach den Gründen unterschieden, die zur Schließung geführt hätten, seien mit § 8 Abs. 1 NKHG nicht vereinbar. Diese Vorschrift stelle ohne Differenzierung allein auf die Schließung als solches ab. Es handele sich dabei nicht um eine Ausnahmeregelung für besonders gelagerte Fälle einer Krankenhausschließung. Insgesamt würden die Anforderungen überspannt, die vom Beklagten an das Vorliegen des Tatbestandes gestellt würden. Des Weiteren habe die in § 8 Abs. 1 NKHG vorgesehene Förderung sehr wohl die Bereitschaft des Krankenhausträgers zur Einstellung des Krankenhausbetriebes herbeigeführt. Soweit es die schließungsbedingten finanziellen Belastungen der E. beträfe, so seien diese aktuell mit 938.739,14 Euro zu beziffern. Hierbei handele es sich um die finanziellen Belastungen aus der Abwicklung von Arbeitsverträgen in Höhe von 453.637,42 Euro, aus dem Sozialplan in Höhe von 297.410,63 Euro und aus der Abwicklung von Alterszeitverträgen in Höhe von 91.314,24 Euro sowie aus Rechtsanwaltsgebühren für 73 Arbeitsgerichtsverfahren sowie die Vertretung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Höhe von 96.745,85 Euro. Die betreffenden Beträge seien im Insolvenzverfahren anerkannt worden und die Höhen der Rechtsanwaltsgebühren würden anwaltlich versichert. Die Kosten, die für eine sachgerechte Einlagerung und Aufbewahrung von Patientenakten entstünden, beliefen sich voraussichtlich im Mittelwert auf etwa 212.000,00 Euro. Diese Kosten würden vorliegend noch nicht geltend gemacht und blieben zu gegebener Zeit einem besonderen Förderantrag vorbehalten.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 28. Februar 2012 zu verpflichten, dem Kläger einen Härtefallausgleich nach § 8 Abs. 1 NKHG in Höhe von 50 % der geltend gemachten finanziellen Belastungen in Höhe von 938.739,14 Euro zu bewilligen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Hilfsweise hat er die Aufrechnung mit einer Gegenforderung in Höhe von 3.169.523,44 Euro erklärt.

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Weiter hilfsweise hat er beantragt, ihm eine Aufrechnung mit einer Gegenforderung in Höhe von 3.169.523,44 Euro vorzubehalten.

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Der Beklagte hat den angefochtenen Bescheid vom 28. Februar 2012 verteidigt und ergänzend vorgetragen, dass § 8 Abs. 1 NKHG ein aktives Handeln auf Seiten des Krankenhausträgers und eine Beeinflussung jedenfalls im Sinne eines Anstoßes voraussetze. Daran habe es im vorliegenden Falle gefehlt, da den Anstoß für die Betriebseinstellung letztlich die Zahlungsunfähigkeit und die Überschuldung gesetzt hätten. Des Weiteren verlange der Begriff der unzumutbaren Härte ein Umfeld, das nicht den gewöhnlichen Umständen entspreche. Es müsse daher eine Art Notlage vorliegen, die eine Erforderlichkeit eines Einsatzes öffentlicher Mittel begründen könne. Bei der Beurteilung, ob ein solcher Fall vorliege, müsse auf die Situation nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens abgestellt werden. Offensichtliches Ziel der Klage sei die Erhöhung der Insolvenzmasse, was nichts mehr mit einer unzumutbaren Härte zu tun habe. Damit sei ein Anspruch auf Bewilligung eines Härtefallausgleichs bereits dem Grunde nach nicht gegeben. Soweit es die vom Kläger nunmehr vorgebrachten einzelnen Kostenpositionen angehe, so seien diese kein Gegenstand eigener Wahrnehmung des Beklagten und seien die insoweit vom Kläger eingereichten Unterlagen nicht aufschlussreich. Die Positionen seien zu bestreiten.

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Mit Urteil vom 27. Mai 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dem Kläger, der die Klage zulässigerweise nach § 85 Abs. 1 InsO wiederaufgenommen habe, stehe ein Anspruch auf Bewilligung von Härteausgleichszahlungen bereits dem Grunde nach nicht zu. Ziel der Regelung des § 8 Abs. 1 NKHG sei eine bedarfsgerechte Steuerung des Abbaus von Krankenhauskapazitäten und setze daher denknotwendig eine planerische Behördenentscheidung voraus. Aus diesem Grunde könne einem Krankenhausträger, der einen Krankenhausbetrieb aus eigenem Entschluss aufgebe bzw. einstelle und damit zwingend aus dem Krankenhausplan ausscheide, dafür keine öffentliche Förderung nach § 8 Abs. 1 NKHG erhalten. Dem stehe die Regelung des Anspruchs auf Eigenmittelausgleich nach § 8 Abs. 2 NKHG nicht entgegen, da diese Vorschrift keine Regelung zur bedarfsorientierten Steuerung des Abbaus überflüssiger Krankenhauskapazitäten, sondern einen Abschreibungsausgleich für mit Eigenmitteln angeschaffte Anlagegüter enthalte, der unabhängig von den Gründen des Ausscheidens aus dem Krankenhausplan gewährt werde. Ausgleichszahlungen nach § 8 Abs. 1 NKHG sollten demgegenüber nur nach dem Ausscheiden eines Krankenhausträgers aus dem Krankenhausplan und damit einem Ausscheiden aus der regulären Förderung „zur Ermöglichung einer nachfolgenden Schließung eines davon betroffenen Krankenhauses“ bewilligt werden. Daneben sei auch das Tatbestandsmerkmal „zur Vermeidung unzumutbarer Härten“ nicht erfüllt. Es solle ein Ausgleich für Umstände geschaffen werden, die nicht im Verantwortungs- und Einflussbereich des Krankenhausbetreibers lägen. Die Regelbeispiele des § 8 Abs. 1 Satz 2 NKHG seien nicht so zu verstehen, dass deren Vorliegen zwangsläufig eine unzumutbare Härte begründeten. Es handele sich vielmehr um eine nicht abschließende Aufzählung derjenigen Kosten, für die Ausgleichszahlungen in Betracht kämen und die typischerweise bei der Schließung eines Krankenhauses anfallen könnten. Die erforderliche unzumutbare Härte könne nur ausnahmsweise, niemals aber im Zusammenhang mit der Schließung eines Krankenhauses wegen Zahlungsunfähigkeit, Überschuldung und Insolvenz bejaht werden. Vor diesem Hintergrund sei es auch zu sehen, dass in Niedersachsen für Ausgleichszahlungen nach § 8 Abs. 1 NKHG keine Haushaltsmittel ausgewiesen würden. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

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Am 25. Juni 2014 hat der Kläger Berufung eingelegt.

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Zur Begründung trägt er vor, sowohl § 9 Abs. 2 Nr. 5 KHG als auch § 8 Abs. 1 Satz 1 NKHG stellten allein auf das Tatbestandsmerkmal der Schließung eines Krankenhauses ab. Gründe, die zur Schließung geführt hätten, spielten keine Rolle. Wäre nur eine Schließung aus bestimmten Gründen maßgebend, so hätte der Gesetzgeber aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit diese Gründe im Gesetz selbst allgemein oder konkret vorgeben müssen und auch vorgegeben. Dem könnten mögliche Beweggründe des Gesetzgebers nicht entgegengehalten werden, da diese nicht zum Tatbestandsmerkmal gemacht worden seien. Soweit das Verwaltungsgericht eine planerische Behördenentscheidung über den Abbau überflüssiger Planbetten zur Voraussetzung der Bewilligung von Ausgleichszahlung mache, sei dies rechtlich und sachlich nicht haltbar. Der Vertreter des Ministeriums habe in der Aufsichtsratssitzung der Klinik vom 24. März 2011 darauf hingewiesen, dass er für den Standort F. keine Perspektive sehe und deshalb eine Zusammenführung von Fachabteilungen mit anderen Krankenhäusern am Standort J. vorgeschlagen. Wegen der dadurch bedingten Schließung des Krankenhauses habe er auch auf den Härteausgleich nach § 8 Abs. 1 NKHG hingewiesen. Diese Haltung des Ministeriums sei Grundlage für den Beschluss der E. gewesen, den Krankenhausbetrieb zum Ende des Jahres 2011 zu schließen. Diese Schließung habe eindeutig im krankenhausplanerischen Interesse des Landes gelegen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege auch eine unzumutbare Härte vor. Den Begriff der unzumutbaren Härte lege das Verwaltungsgericht als vom Krankenhausträger nicht zu vertretende Härte aus. Das sei mit dem Gesetz nicht zu vereinbaren. Die Unzumutbarkeit beziehe sich auf die schließungsbedingten finanziellen Belastungen, nicht aber auf die Schließungsgründe. Es sei in der Bundesrepublik Deutschland noch kein Krankenhaus allein durch behördliche Entscheidung geschlossen worden. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Verschuldenstheorie führe im Ergebnis in allen Fällen zu einem Ausschluss des Härteausgleichs. Mit dem Gesetzeszweck, die Schließung von Krankenhäusern zu erleichtern, sei dies nicht zu vereinbaren. Im Übrigen entbehrten die Schuldvorwürfe des Gerichts einer sachlichen Grundlage. Es dürfe auch nicht übersehen werden, dass das Land den Trägerwechsel im Jahr 2006 planerisch akzeptiert habe und die Klinik auch unter neuer Trägerschaft in den Krankenhausplan aufgenommen habe. Die Betriebseinstellung habe zu den geltend gemachten finanziellen Lasten geführt, denen keine Erträge gegenüberstünden, was zu einer erheblichen Härte führe. Aus der Stellung des § 8 Abs. 1 Satz 2 NKHG ergebe sich, dass in den dort genannten Fällen kraft Gesetzes von einer unzumutbaren Härte auszugehen sei. Es handele sich nicht lediglich um eine Aufzählung vorrangiger finanzieller Lasten. Es werde akzeptiert, dass aus § 8 Abs. 1 NKHG nicht zwingend eine Vollförderung der schließungsbedingten finanziellen Lasten folge, da § 8 Abs. 1 Satz 3 NKHG ausdrücklich mit Zustimmung des Krankenhausträgers die Bewilligung eines Pauschalbetrages vorsehe. Im Hinblick darauf werde der Verpflichtungsantrag auf 50% der geltend gemachten finanziellen Lasten beschränkt. Der Hinweis darauf, dass für Ausgleichszahlungen nach § 8 Abs. 1 NKHG keine Haushaltsmittel ausgewiesen seien, hindere einen Rechtsanspruch nicht.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 27. Mai 2014 zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger einen Härtefallausgleich nach § 8 Abs. 1 NKHG in Höhe von 469.370 € zu bewilligen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass die E. ihr Krankenhaus wegen Zahlungsunfähigkeit, Überschuldung und Insolvenz geschlossen habe. Die Schließung sei nicht zum Ende des Jahres 2011, sondern erst erfolgt, nachdem der Geschäftsführer der E. einen Insolvenzantrag beim Amtsgericht Kassel gestellt und dieses die vorläufige Verwaltung des Vermögens der E. angeordnet habe. Die Verantwortlichen der E. hätten sich nicht von den Vorstellungen und Vorschlägen des Landes leiten lassen, sondern die Schließung permanent hinausgezögert. Erst der zum vorläufigen Insolvenzverwalter ernannte Kläger habe den Krankenhausbetrieb eingestellt, um die Insolvenzmasse zu schonen. Zu diesem Zeitpunkt habe keine Entscheidung des Krankenhausträgers mehr angestanden, welche mittels der Bewilligung von Ausgleichszahlungen hätte befördert werden können. Vielmehr habe der Kläger einzig und allein dem Zwang der Verhältnisse Folge geleistet.

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Die Annahme des Klägers, die Schließungsgründe spielten für die Bewilligung von Ausgleichzahlungen keine Rolle, sei unzutreffend. Dies ergebe sich schon aus den Formulierungen des § 9 Abs. 2 Nr. 5 KHG und des § 8 Abs. 1 Satz 1 NKHG, die beide eine kausale Verknüpfung herstellten. Bei dem vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte handele es sich um eine anerkannte Auslegungsmethode. Eine eingehende Betrachtung der Gesetzeshistorie belege die Wertung des Verwaltungsgerichts, bei § 8 Abs. 1 NKHG gehe es um den Abbau überflüssiger Krankenhauskapazitäten. Ein Krankenhausträger, der sich gegenüber Veränderungen der Rahmenbedingungen offen zeige und diese beispielsweise durch Schließung eines Krankenhauses auch mitgestalte, solle von wirtschaftlichen Belastungen zumindest zum Teil entlastet werden. Es sei hingegen nicht Zweck der Regelung, den Krankenhausträger von jedweder Folge unternehmerischen Handelns zu entlasten. Die für die Bewilligung von Ausgleichszahlungen vorausgesetzte Unzumutbarkeit der Härte erfordere gerade eine Situation, in der eine solche Härte seitens des Staates zugemutet werde, das Krankenhaus mithin Objekt staatlichen Handelns werde. Im Fall der E. seien demgegenüber Entwicklungen eingetreten, deren Ursachen ausschließlich in der Risikosphäre des Krankenhausträgers lägen. Der Umstand, dass das Land den Trägerwechsel im Jahre 2006 planerisch akzeptiert habe, führe zu keiner wie auch immer gearteten Gewähr für das wirtschaftliche Wohlergehen des Krankenhauses. Die in § 8 Abs. 1 Satz 1 NKHG geforderte unzumutbare Härte beanspruche auch Geltung für die Beispielsfälle des Satzes 2. Die Höhe der durch die Schließung entstandenen Kosten werde nach wie vor bestritten. Auch sei nicht erkennbar, wie der Kläger im laufenden Insolvenzverfahren eine zweckentsprechende Mittelverwendung zu bewerkstelligen gedenke. Die Höhe des hilfsweise zur Aufrechnung gestellten Rückforderungsbetrages sei mit unangefochten gebliebenem Bescheid vom 18. November 2014 auf 3.058.599,74 Euro ermäßigt worden.

25

Mit Schriftsatz vom 21. Januar 2015 hat die Klägerin, mit Schriftsatz vom 26. Januar 2015 hat der Beklagte auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die zum Gegenstand der Beratung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe

27

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).

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Die zulässige Berufung ist unbegründet.

29

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes (NKHG) vom 19. Januar 2012 (Nds. GVBl., S. 2) schon dem Grunde nach abgelehnt.

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Nach § 9 Abs. 2 Nr. 5 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - Krankenhausfinanzierungsgesetz - (KHG), neugefasst durch Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl. I, S. 886), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I, S. 1133), bewilligen die Länder auf Antrag des Krankenhausträgers Fördermittel zur Erleichterung der Schließung von Krankenhäusern. Weitere Vorgaben enthält das Bundesrecht nicht. Das Nähere zur Förderung wird vielmehr gemäß § 11 Satz 1 KHG durch Landesrecht bestimmt. Der Landesgesetzgeber hat einen weiten Gestaltungsspielraum (Quaas/Zuck, Medizinrecht, 3. Aufl. 2014, § 26, Rdnr. 189). Dementsprechend lautet § 8 Abs. 1 NKHG:

31

„Um die Schließung von Krankenhäusern zu ermöglichen, sind Ausgleichszahlungen zu bewilligen, soweit diese erforderlich sind, um unzumutbare Härten zu vermeiden. Ausgleichszahlungen sind insbesondere zu bewilligen für

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1. unvermeidbare Kosten für die Abwicklung von Verträgen,

33

2. angemessene Aufwendungen für den Ausgleich oder die Milderung wirtschaftlicher Nachteile, die den im Krankenhaus Beschäftigten infolge der Schließung oder Umstellung entstehen, und

34

3. Investitionen zur Umstellung auf andere, insbesondere soziale Aufgaben, soweit diese nicht anderweitig öffentlich gefördert werden.

35

Die Ausgleichszahlungen können mit Zustimmung des Krankenhausträgers als Pauschalbetrag bewilligt werden.“

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Schon die im Wortlaut beider Gesetze enthaltene Zweckbestimmung „zur Erleichterung der Schließung von Krankenhäusern“ bzw. „um die Schließung von Krankenhäusern zu ermöglichen“, deutet darauf hin, dass nicht jede Schließung eines Krankenhauses unabhängig von den Schließungsgründen die Gewährung von Fördermitteln nach sich ziehen soll (a.A. hinsichtlich § 9 Abs. 2 Nr. 5 KHG: Quaas/Zuck, a.a.O., Rdnr. 190). Vielmehr wird bereits aus diesen Formulierungen erkennbar, dass die Fördermittel einem bestimmten Zweck - der Erleichterung bzw. Ermöglichung von Krankenhausschließungen - dienen. Die öffentlichen Mittel sollen fließen nicht weil, sondern damit ein Krankenhaus schließt. Ein Krankenhaus, das insolvent ist und seinen Betrieb daher ohnehin einstellen muss, soll demnach nicht in den Genuss von Fördermitteln kommen. Dieser bereits im Wortlaut angelegte Zweck ergibt sich wesentlich deutlicher aus der Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Regelung.

37

§ 8 Abs. 2 KHG in seiner Ursprungsfassung vom 29. Juni 1972 (GVBl. I, S. 1009) sah einen Ausgleich nur für solche Krankenhäuser vor, die nicht in den Krankenhausbedarfsplan nach Abs. 1 dieser Vorschrift aufgenommen worden waren. Mit dem Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz vom 22. Dezember 1981 (GVBl. I, S. 1568) wurde § 8 Abs. 2 KHG neu gefasst. Es wurde ein zusätzlicher Tatbestand geschaffen. Danach sind „Krankenhäusern, die […] 2. auf Grund einer Entscheidung der zuständigen Landesbehörde aus dem Krankenhausbedarfsplan ganz oder teilweise ausgeschieden sind oder ausscheiden, […] Ausgleichszahlungen zu bewilligen, soweit dies erforderlich ist, um bei der Umstellung des Krankenhauses oder bei der Einstellung des Krankenhausbetriebs unzumutbare Härten zu vermeiden. […]“. In dem Regierungsentwurf (BT-Drs. 9/570, S. 24) heißt es dazu: „Die Neufassung des Absatzes 2 stellt klar, daß ein Ausgleich nicht nur bei der Nichtaufnahme, sondern auch beim Ausscheiden aus dem Krankenhausbedarfsplan zu bewilligen ist, um nicht benötigte Betten leichter abzubauen“. Durch das Krankenhaus-Neuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1984 (GVBl. I, S. 1716) wurde die Mischfinanzierung zwischen Bund und Ländern im Krankenhausbereich aufgelöst. § 8 Abs. 2 KHG 1981 wurde durch § 9 Abs. 2 Nr. 5 KHG abgelöst. Dieser lautete: „Die Länder bewilligen auf Antrag des Krankenhausträgers ferner Fördermittel […] zur Erleichterung der Schließung von Krankenhäusern oder ihrer Umstellung auf andere Aufgaben“. In dem Regierungsentwurf (BT-Drs. 10/2095, S. 23) heißt es hierzu (die Vorschrift wurde dort noch als § 9 Abs. 1 Nr. 6 KHG geführt): „Nummer 6 betrifft die bisher in § 8 Abs. 2 geregelten Ausgleichszahlungen“. Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat von der ihm nach § 11 KHG 1984 eingeräumten Befugnis, das Nähere zu regeln, erstmalig mit § 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes zum Bundesgesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze in der Fassung vom 11. April 1986 (NKHG 1986; Nds. GVBl., S. 99) Gebrauch gemacht. Die dortige Regelung stimmt weitgehend mit der heutigen Fassung des § 8 Abs. 1 NKHG überein. In dem Regierungsentwurf (LT-Drs. 10/5183, S. 14) heißt es zu § 7 Abs. 1 NKHG 1986: „Die Bestimmung übernimmt die Regelungen der §§ 8 und 13 KHG a.F.“. Die Regelung des § 13 KHG 1981 (Eigenmittelausgleich) ist dabei in § 8 Abs. 2 NKHG 1986 übernommen worden. Bei Erlass des derzeit geltenden NKHG vom 19. Januar 2012 (Nds. GVBl., S. 2) wurden diese Regelungen mit einigen redaktionellen Anpassungen in § 8 NKHG überführt (vgl. LT-Drs. 16/3649, S. 20 und LT-Drs. 16/4297, S. 8 zu § 9 des Regierungsentwurfs sowie stenografischer Bericht über die 125. Sitzung der 16. Wahlperiode des Niedersächsischen Landtags, S. 16155). Aus diesem Zusammenwirken von Bundes- und Landesgesetzgebung ergibt sich, dass die ursprünglich mit der Neufassung des § 8 Abs. 2 KHG 1981 verfolgte gesetzgeberische Absicht - Förderung des Ausscheidens aus dem Krankenhausplan, um nicht benötigte Betten abzubauen - auch bei der Anwendung der heutigen Regelung des § 8 Abs. 1 NKHG Geltung beansprucht. Hätte der niedersächsische Landesgesetzgeber eine Erweiterung des Förderungstatbestandes auf jedwede Betriebseinstellung ohne Berücksichtigung der Schließungsgründe beabsichtigt, so hätte dies in den Gesetzgebungsmaterialien seinen Niederschlag gefunden.

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Nach dem aus dieser Entstehungsgeschichte ableitbaren Zweck der Vorschrift sollen nur diejenigen Krankenhäuser in den Genuss von Ausgleichszahlungen gelangen, deren Schließung eine Herausnahme aus dem Krankenhausplan wegen fehlenden Bedarfs vorausgeht. Die mit einer derartigen Schließung verbundenen wirtschaftlichen Härten sollen auf diesem Wege abgemildert werden. Durch die Gewährung von Ausgleichszahlungen soll zugleich die freiwillige Schließung von Krankenhäusern und damit der Abbau überflüssiger Krankenhauskapazitäten erleichtert werden, indem die Kooperationsbereitschaft der betroffenen Krankenhausträger gefördert und langwierige verwaltungsgerichtliche Verfahren um das Ausscheiden aus dem Krankenhausplan vermieden werden. Die Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach § 8 Abs. 1 NKHG ist folglich ein Instrument der Krankenhausplanung, nicht eine Subventionierung jedweder Schließung eines Krankenhauses. Erfolgt die Einstellung des Betriebs eines Krankenhauses allein aufgrund der Insolvenz des Krankenhausträgers, so mangelt es sowohl an einer vorausgehenden behördlichen Planungsentscheidung als auch an einer nachfolgenden freiwilligen Schließung des betroffenen Krankenhauses. Die Gewährung von Ausgleichszahlungen auch in diesem Fall stellte sich nicht als vorausschauende Maßnahme zum Abbau von Überkapazitäten, sondern als nachträgliche Reaktion auf einen wirtschaftlichen Fehlschlag und als schlichte Zahlung zur Erhöhung der Insolvenzmasse dar. Damit wäre dieser Zahlung aber jeder steuernde Charakter genommen.

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So liegt der Fall hier. Zu der von der E. ursprünglich beabsichtigten einvernehmlichen Schließung des Krankenhauses F. zum Ende des Jahres 2011 ist es nicht gekommen. Der Betrieb des Krankenhauses wurde erst zum 31. März 2012 eingestellt, nachdem die E. bereits am 15. März 2012 beim Amtsgericht Kassel einen Insolvenzantrag gestellt hatte. Erst mit Bescheid des Beklagten vom 23. Mai 2012 wurde nachträglich festgestellt, dass das Krankenhaus F. mit Ablauf des 31. März 2012 aus dem Krankenhausplan ausgeschieden ist. Diese Umstände stellen keine zur Zahlung eines Ausgleichs verpflichtende Schließung im Sinne des § 8 Abs. 1 NKHG dar.

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Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht zu Recht auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens unzumutbarer Härten verneint. Dazu ist es erforderlich, dass die Schließung des Krankenhauses zu Härten führt, die deutlich über die mit einer Krankenhausschließung üblicherweise verbundenen Nachteile hinausgehen. Von einer solchen Härte kann nach dem beschriebenen Gesetzeszweck dann ausgegangen werden, wenn die Schließung Folge einer (ggf. auch einvernehmlichen) Herausnahme des Krankenhauses aus dem Krankenhausplan wegen eines Überangebots zur Verfügung stehender Krankenhauskapazitäten ist, das Krankenhaus selbst im Grundsatz aber wirtschaftlich überlebensfähig wäre. Ist das jedoch nicht der Fall, so besteht kein Anlass, die aus ökonomischen Gründen ohnehin erforderliche Schließung durch die Gewährung von Ausgleichszahlungen abzufedern. Die Regelung des § 8 Abs. 1 NKHG ist nicht dazu bestimmt, den Krankenhausträger bzw. dessen Gläubiger vom unternehmerischen Risiko des Betriebs eines Krankenhauses weitgehend freizustellen. Die Frage, ob den Krankenhausträger an der Insolvenz ein „Verschulden“ trifft oder ob und ggf. seit wann diese für ihn absehbar war, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle. Die schlichte Tatsache der Insolvenz und damit die Realisierung des allgemeinen wirtschaftlichen Risikos schließt die Annahme einer unzumutbaren Härte und damit die Bewilligung von Ausgleichszahlungen aus. Schon aus diesem Grunde kommt auch der vom Beklagten vorgenommenen Aufnahme des Krankenhauses F. unter neuer Trägerschaft der E. in den Krankenhausplan, mit der keinerlei wirtschaftliche Garantie verbunden war, für die Annahme einer unzumutbaren Härte keine Bedeutung zu.

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§ 8 Abs. 1 Satz 2 NKHG rechtfertigt ebenfalls nicht die Annahme unzumutbarer Härten. Die nach dieser Bestimmung zu bewilligenden Ausgleichszahlungen stehen unter der Voraussetzung des Bestehens unzumutbarer Härten im Sinne des Satzes 1. § 8 Abs. 1 Satz 2 NKHG stellt keinen eigenständigen, von den Voraussetzungen des Satzes 1 unabhängigen Anspruchstatbestand dar, sondern es handelt sich - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - um eine nicht abschließende Aufzählung derjenigen Kosten, die typischerweise bei der Schließung eines Krankenhauses anfallen und für die Ausgleichszahlungen in Betracht kommen. Der Gesetzgeber ist schon bei Schaffung des § 8 Abs. 2 KHG 1981 davon ausgegangen, dass die in Satz 1 genannten Voraussetzungen, insbesondere das Vorliegen einer unzumutbaren Härte, auch für die Beispielsfälle des Satzes 2 gelten (vgl. BT-Drs. 9/570, S. 24). Nur eine solche Auslegung gewährleistet auch, dass nicht - entgegen dem Zweck der Vorschrift - jedwede Schließung eines Krankenhauses die Bewilligung von Ausgleichszahlungen im Hinblick auf die in Satz 2 genannten Kostenpositionen zur Folge hat.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

44

Der Streitwert wird nach den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auch für das Berufungsverfahren auf 469.369,57 EUR festgesetzt.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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