Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-10, Aktenzeichen 1 K 117/07
ECLI:DE:VGAC:2008:0110.1K117.07.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des ZKA Köln vom
00.00.0000 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000
verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Bewilligung von Altersteilzeit im
Blockmodell für die Zeit ab dem 1. Oktober 2007 erneut zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur
Hälfte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht zuvor der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der am 27. September 1952 geborene Kläger steht als Zollbetriebsinspektor im
Dienst der Beklagten. Mit Bescheid der Bundesagentur für Arbeit vom 25. Januar
2005 wurde er gemäß § 2 Abs. 3 des Neunten Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) ab
dem 20. Dezember 2004 einem schwerbehinderten Menschen gleichgestellt.

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Mit Schreiben vom 16. November 2005 beantragte der Kläger die Gewährung
von Altersteilzeit im sog. Blockmodell für die Zeit ab dem 28. September 2007, später
korrigiert ab dem 1. Oktober 2007, und berief sich auf die im Erlass des
Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 30. Mai 2005 - Az Z 1 b - 001216 - 1 / 2 Z
2 - 006151/10 genannten Ausnahmetatbestände für Schwerbehinderte und diesen
gleichgestellte Menschen.

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Mit Bescheid vom 8. März 2006 lehnte das Zollkriminalamt Köln (ZKA Köln) den
Antrag unter Bezugnahme auf den Erlass des Bundesfinanzministeriums (BMF) vom
22. April 2005 Az. - ZB 1 - P 1124- 11/05 ab. Danach könne für die Altergruppe der
55-59jährigen Beamten Altersteilzeit ab dem 1. Januar 2005 nicht mehr bewilligt
werden. Diese Einschränkung gelte zwar nicht für schwerbehinderte Beamte. Die
diesen nur gleichgestellten Beamten wie der Kläger seien in diesen
Ausnahmetatbestand indes nicht einbezogen worden.

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Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein, mit dem er geltend machte, dass
schwerbehinderte Menschen abgesehen von den gesetzlichen
Ausnahmetatbeständen generell dieselben Rechte hätten wie
Schwerbehinderte.

6

Das ZKA Köln wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30.
November 2006 zurück. Zur Begründung führte es aus, dass die Gleichstellung mit
schwerbehinderten Menschen nicht zwingend auch für den Bereich der Altersteilzeit
gelten müsse. Eine anderslautende Praxis des BMI sei für den Geschäftsbereich des
BMF unerheblich. Darüber hinaus sei die Bewilligung von Altersteilzeit nach dem
neueren Erlass des BMF vom 10. März 2006 Az. - ZB 1 - P1124 - 6/06 - selbst für
schwerbehinderte Menschen nur noch im Teilzeitmodell, nicht aber im Blockmodell
möglich. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 22. Dezember 2006
zugestellt.

7

Am 19. Januar 2007 hat er entsprechend der Rechtsmittelbelehrung des
Widerspruchsbescheides bei dem Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben, das diese
an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Aachen verwiesen hat.

8

Der Kläger vertieft seine Auffassung zur erforderlichen Gleichbehandlung mit
schwerbehinderten Menschen. Ergänzend führt er an, dass die Einschränkung der
Bewilligungspraxis mit Erlass des BMF vom 10. März 2006 für ihn nicht gelte, da er
seinen Antrag schon vorher gestellt habe. Er müsse aus Vertrauensschutzgründen
so gestellt werden, als ob bereits im Zeitpunkt der Antragstellung entschieden
worden sei.

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Er beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des
Bescheides des ZKA Köln vom 8. März 2006 sowie dessen
Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 Altersteilzeit im
Blockmodell ab dem 1. Oktober 2007 zu gewähren,

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hilfsweise, den Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit im
Blockmodell ab dem 1. Oktober 2007 unter Aufhebung des
Bescheides des ZKA Köln vom 8. März 2006 sowie dessen
Widerspruchsbescheides vom 30. November 2006 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.

12

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht geltend, dass für die rechtliche Bewertung allein der Zeitpunkt der
Entscheidung über den Antrag, nicht aber der Zeitpunkt der Antragstellung
maßgeblich sei. Aufgrund der angeführten Erlasse des BMF sei die
Ermessensausübung der Beklagten auf Null reduziert. Ausgenommen vom "Verbot"
der Bewilligung von Alterszeitzeit im Blockmodell seien im Erlass vom 10. März 2006
lediglich bestimmte Stellenabbaubereiche, wenn dort auf die Ausbringung von
Ersatzplanstellen verzichtet werde. Hierzu gehöre der Tätigkeitsbereich des Klägers
im Zollfahndungsdienst nicht. Im Übrigen sei das Absehen von der Bewilligung im
Hinblick auf die gravierenden finanziellen und personalwirtschaftlichen Auswirkungen
der Altersteilzeit im Blockmodell gerechtfertigt. Die Altersteilzeit sei nach der
bisherigen Bewilligungspraxis nur dann finanzneutral, wenn die Nachbesetzung von
freiwerdenden Dienstposten nur in jedem dritten bis vierten Fall erfolge. Dies führe
jedoch bei steigenden Bewilligungszahlen entweder zu einer erheblichen
Verringerung des Personalbestandes oder zu einer Belastung des
Bundeshaushalts.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-. und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entschieden werden kann, vgl. § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), ist mit dem Hauptantrag unbegründet, aber mit
dem Hilfsantrag begründet. Der Kläger kann von der Beklagten zwar nicht die
Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell verlangen, hat aber einen Anspruch auf
erneute Entscheidung über seinen diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts. Der ablehnende Bescheid des ZKA Köln vom 8.
März 2006 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 30. November 2006 sind
rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO.

18

Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Altersteilzeit an 55-59jährige
Beamte ist § 72 b Abs. 1 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG). Danach kann
Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf den Zeitraum bis zum Beginn
des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der
Hälfte der bisherigen Arbeitszeit, höchstens der Hälfte der in den letzten zwei Jahren
vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit bewilligt
werden, wenn sie das 55. Lebensjahr vollendet haben, in den letzten fünf Jahren vor
Beginn der Altersteilzeit drei Jahre mindestens teilzeitbeschäftigt waren, die
Altersteilzeit vor dem 1. Januar 2010 beginnt und dringende dienstliche Belange
nicht entgegenstehen.

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Es steht also im Ermessen des Dienstherrn, über einen entsprechenden Antrag
positiv zu entscheiden. Einen strikten Rechtsanspruch gewährt das Gesetz dem
Beamten gerade nicht. Die oberste Dienstbehörde, in deren Bereich das Ermessen
auszuüben ist, darf auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung
ermessensleitende Richtlinien erlassen, um eine gleichmäßige Ausübung des
Ermessens sicherzustellen.

20

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. April
2004 - 2 C 21.03 -, BVerwGE 120, 382.

21

Ein Rechtsanspruch des Beamten kann sich allerdings aus dem Grundsatz der
Selbstbindung der Verwaltung aufgrund des Gleichbehandlungssatzes des Art. 3
Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Verbindung mit den aufgestellten
ermessensleitenden Richtlinien ergeben. Deren Voraussetzungen liegen hier aber
nicht vor. Das BMF hat in seinem Erlass vom 10. März 2006 seine Bewilligungspraxis
dahingehend eingeschränkt, dass die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell
ab dem 17. Februar 2006 auch für schwerbehinderte Beschäftigte nur noch in
bestimmten, ausdrücklich festgelegten Stellenabbaubereichen möglich ist, zu denen
der Arbeitsbereich des Klägers nicht gehört. Nach dieser Maßgabe hat der Kläger
keinen Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell. Gründe dafür, das
Ermessen dennoch auf die Bewilligung der begehrten Altersteilzeitbeschäftigung im
Blockmodell als allein rechtmäßige Entscheidung zu reduzieren, liegen hier nicht vor.
Insbesondere hat der Kläger keinen Anspruch auf Bewilligung aufgrund des
rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes in Verbindung mit den Maßgaben des Erlasses
des BMF vom 22. April 2005. Unabhängig davon, ob die dann erforderliche weitere
Voraussetzung eines Bewilligungsanspruchs vorläge, dass der Kläger wegen seiner
Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen auch insoweit einen Anspruch auf
Behandlung wie ein Schwerbehinderter hätte, kann er aufgrund des rechtsstaatlichen
Vertrauensschutzes schon nicht verlangen, dass eine im Erlass des BMF vom
22. April 2005 genannte Bewilligungspraxis unverändert fortgeführt wird. Das
Vertrauen des Klägers, sein Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell
vom 16. November 2005 werde entsprechend den Regelungen des Erlasses vom
22. April 2005 positiv entschieden werden, obwohl der Beginn der Altersteilzeit erst
am 1. Oktober 2007 liegen sollte, ist nicht schutzwürdig. Die gesetzliche Regelung,
die die Bewilligung von Altersteilzeit in das Ermessen der Dienstbehörde stellt,
ermächtigt diese zugleich, ihre Bewilligungspraxis jederzeit aus sachlichen Gründen
zu ändern. Ein solcher sachlicher Grund kann - wie hier - auch die hohe Anzahl der
Anträge auf Altersteilzeit sein, die eine Anpassung der Bewilligungspraxis erforderlich
macht, um auch weiterhin einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten.
Das von der Behörde im Ermessensbereich zu beachtende Gleichbehandlungsgebot
aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet lediglich, nicht willkürlich Gleiches ungleich zu
behandeln. Danach ist es eine durchaus sachgerechte und übliche Vorgehensweise,
für die Umstellung der Bewilligungspraxis einen bestimmten Stichtag einzuführen
(hier den 17. Februar oder den 10. März 2006 für das BMF) . Für alle bis dahin nicht
beschiedenen Anträge auf Altersteilzeit gilt die neue Bewilligungspraxis.

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Der Kläger hat allerdings einen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides des
ZKA Köln vom 8. März 2008 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 30.
November 2006 und auf Neuentscheidung über seinen Antrag unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts. Die Entscheidung des ZKA Köln, die den Antrag des
Klägers lediglich unter Verweis auf die Erwägungen im Erlass des BMF vom
10. März 2006 abgelehnt hat, genügt den Anforderungen des § 72 b Abs. 1 BBG
nicht. Dabei kann offen bleiben, ob diese Erwägungen der Beklagten zur
Beschränkung von Altersteilzeit im Blockmodell auf die sog. Personalabbaubereiche
der Bewilligung entgegenstehende dringende dienstliche Belange darstellen oder im
Wege der generalisierten ergänzenden Ermessensausübung von Bedeutung sind.

23

Der Begriff des "dienstlichen Belangs" umschreibt ebenso wie der des
"dienstlichen Bedürfnisses" eine gesetzliche Voraussetzung für die
Ermessensentscheidung. Über sie entscheidet der Dienstherr ohne
Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht in vollem Umfang
nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren, dass dienstliche Belange vom
Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend
geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur beschränkter
gerichtlicher Überprüfung unterliegen. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn,
zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung
festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung
personeller und sachlicher Mittel zu sichern.

24

BVerwG, Urteil vom 29. April 2004, a.a.O. m.w.N.

25

Inhaltlich ist unter "dienstlichen Belangen" i.S. des § 72 b BBG das engere
öffentliche, d.h. dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser
Aufgabenerfüllung der Verwaltung zu verstehen. "Dringende" dienstliche Belange
sind solche aus dem Dienstbetrieb resultierenden Bedürfnisse, deren Bedeutung
über das Normalmaß hinausgeht, die also mit erhöhter Prioritätsstufe ein bestimmtes
Handeln oder Unterlassen erfordern, um einen effektiven dienstlichen Betrieb zu
gewährleisten. Sie liegen damit zwar noch unterhalb der Schwelle der "zwingenden"
dienstlichen Belange, sind ihnen aber bereits angenähert.

26

BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 , a.a.O.

27

Mit dem Erfordernis, dass dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen
dürfen, trägt § 72 b BBG einerseits dem Bedürfnis des Dienstherrn Rechnung, im
Bedarfsfall auf die volle Arbeitsleistung des Beamten zurückzugreifen. Andererseits
berücksichtigt der Umstand, dass nicht jeder dienstliche Belang, sondern nur
dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit entgegenstehen, das
berechtigte Interesse des Beamten, die Endphase seiner dienstlichen Laufbahn mit
einer gewissen Verlässlichkeit zu planen. Keine dringenden dienstlichen Belange
sind solche Auswirkungen der Maßnahme, die regelmäßig und generell mit ihr
verbunden sind, beispielsweise die Tatsache, dass der ausscheidende Beamte nicht
mehr zur Verfügung steht, dass gegebenenfalls eine Ersatzkraft eingestellt werden
muss und dass damit die Beihilfe-, Besoldungs- und Pensionslasten des Dienstherrn
einzelfallbezogen ansteigen. Ebenso wenig kommen mit der Gewährung der
Altersteilzeit verbundene Erschwernisse wie zum Beispiel die Notwendigkeit einer
gewissen Umorganisation als entgegenstehende dringende Belange in Betracht. Das
kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst
beschäftigte Personal niedrig zu halten, kann jedoch einen dringenden dienstlichen
Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit
einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des
Landes oder Bundes auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der
Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt - etwa, weil der ausscheidende
Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber
zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit
dies der Fall ist, handelt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer
Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht.

28

BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 , a.a.O.

29

Diese Voraussetzungen, hinsichtlich derer der Beklagten eine verwaltungspolitische
Einschätzungsprärogative zusteht, lassen sich hier nicht feststellen. Sie ergeben sich
weder aus den Darlegungen der Beklagten zur Einschätzung der Auswirkungen der
Altersteilzeit in den Erlassen des BMF bzw. den Bezugserlassen des BMI noch aus
den hierauf lediglich Bezug nehmenden Darlegungen in der Klageerwiderung. Eine
Beweiserhebung ins Blaue hinein, die erst die Tatsachen zur Begründung eines
dringenden dienstlichen Belangs ergeben soll, ist nicht Aufgabe des Gerichts. Auch
im Wege einer ergänzenden Berücksichtigung als generalisierte
Ermessenserwägungen können die Erwägungen der Beklagten die generelle
Beschränkung der Altersteilzeit im Blockmodell auf die festgelegten
Personalabbaubereiche nicht rechtfertigen, da dies dem Sinn und Zweck der
Ermessensermächtigung des § 72 b Abs. 1 BBG zuwiderliefe. Diese ermöglicht
gerade die Bewilligung von Altersteilzeit an 55-59jährige Beamte trotz der mit ihr
zwangsläufig verbundenen finanziellen und personalwirtschaftlichen Auswirkungen
schon dann, wenn keine dringenden dienstlichen Belange entgegenstehen. Im Erlass
des BMF vom 10. März 2006 bzw. im Bezugserlass des BMI vom 28. Februar 2006
wird aber zur Begründung lediglich auf die allgemeine Belastung des
Bundeshaushalts mit den Kosten der Altersteilzeit verwiesen. Gerade die mit dem
Blockmodell verursachten starken vorzeitigen Personalabgänge verursachten
zunehmend personalwirtschaftliche Probleme im Hinblick auf den demografischen
Wandel. Damit beschränkt sich der Erlass darauf, die Auswirkungen der Bewilligung
von Altersteilzeit aufzuzeigen, die regelmäßig mit ihr verbunden sind, nämlich den
Wegfall der Arbeitskraft und die Kosten für die Einstellung einer Ersatzkraft. Die
Erlasse enthalten aber keinerlei konkrete Erwägungen entsprechend den Vorgaben
des Bundesverwaltungsgerichts dazu, wie das kumulierte fiskalische Interesse bzw.
die Haushaltslage der Beklagten auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der
der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt, etwa weil der ausscheidende
Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber
zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Nur unter dieser
(weiteren) Voraussetzung aber könnten auch die mit der Bewilligung zwangsläufig
verbundenen fiskalischen Folgen einen Belang darstellen, der entweder als
dringender dienstlicher Belang der Bewilligung entgegensteht oder jedenfalls als
ergänzende Ermessenserwägung angestellt werden kann, ohne den Sinn und
Zweck der gesetzlichen Regelung über die Bewilligung von Altersteilzeit
auszuhöhlen. An dieser Voraussetzung fehlt es auch dann, wenn man die
Erwägungen in dem Erlass des BMF vom 22. April 2005 und im Bezugserlass des
BMI vom 30. März 2005 hinzunimmt. Hier wird lediglich auf die steigenden
Antragszahlen sowie darauf verwiesen, dass die Altersteilzeit von Beamten
insgesamt nur dann finanzneutral sei, wenn die Nachbesetzung von freiwerdenden
Dienstposten nur in jedem dritten bis vierten Fall der Altersteilzeit erfolgt. Angesichts
steigender Bewilligungszahlen erschienen aber höhere Nachbesetzungsquoten
erforderlich. Deshalb sei künftig eine Belastung des Bundeshaushalts durch Nutzung
von Ersatzplanstellen nicht auszuschließen. Damit richtet der Erlass die
Bewilligungspraxis von Altersteilzeit an der Maßgabe der Finanzneutralität aus. Etwa
entstehende Mehrkosten erfüllen aber nach dem oben Gesagten nicht ohne weiteres
den Begriff entgegenstehender dringender dienstlicher Belange. Ob eine Bewilligung
zu untragbaren Haushaltsbelastungen führen würde oder - jedenfalls teilweise -
durch Umorganisation aufgefangen werden könnte, wird nicht geprüft. Auch für eine
ergänzende, generalisierte Ermessenserwägung, die dem Sinn und Zweck der
Ermächtigung nicht zuwiderläuft, wäre zumindest erheblich mehr erforderlich, als
sich auf das Aufzeigen der regelmäßigen Folgen der Bewilligung von Altersteilzeit zu
beschränken.

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Die Kostenentscheidung beruht auf 155 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung (ZPO).

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