Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-24, Aktenzeichen 1 A 1337/01

Tatbestand

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Der klagende Verband begehrt von dem beklagten Flecken die Erstattung von Kosten für die Deichunterhaltung in Höhe von 11.054,47 DM bzw. 5.653,59 €.

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Der klagende Verband ist Träger der Deichunterhaltung gem. § 7 Niedersächsisches Deichgesetz (NDG) und seit 1997 Rechtsnachfolger des Wasser- und Bodenverbandes N.-B.. Seit Anfang der 70er Jahre ist eine Ferienhaussiedlung am O.see entstanden, die von einem privaten Betreiber, der D. errichtet wurde. Diese Gesellschaft hat auch die am O.deich entlang zum Ferienhausgebiet führende Straße auf einem Grundstück des Wasser- und Bodenverbandes N./O. - B. gebaut. Das Grundstück sollte zunächst von der Ferienparkgesellschaft erworben werden. Im Laufe der Verhandlungen bot diese jedoch am 13. August 1976 dem Verband an, statt einer Barzahlung des Kaufpreises eine unbefristete Übernahme der Unterhaltsverpflichtung des Deiches zu erklären. Dabei war von Jahreskosten in Höhe von etwa 2.000,-- DM für die gewöhnliche Unterhaltung ausgegangen worden. Besondere Ereignisse, die einen besonderen Schaden an dem Deich herbeiführen, seien getrennt zu regeln .

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In der Folge beabsichtigte der Flecken N./O., die Straße dem öffentlichen Verkehr als Gemeindestraße zu widmen. Während der Verhandlungen erklärte der damalige nebenamtliche Gemeindedirektor in einem an den Wasser- und Bodenverband N. (O.)-B. gerichteten Schreiben Folgendes: „Der Flecken N. hat hinsichtlich der Unterhaltung des Deiches im Verlauf der F.straße eine Vereinbarung mit der E. getroffen. Aufgrund dieser Vereinbarung kann ich Ihnen mitteilen, dass ab sofort der Flecken N. auf der Länge der F.straße auch die Unterhaltung des Deiches übernimmt.

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Aufgrund dieser unwiderruflichen Erklärung werde ich nunmehr die Widmung der F.straße als öffentliche Straße vornehmen.“ Diesem Schreiben vom 13. Juli 1988 lag eine Sitzung des Verwaltungsausschusses N. vom 27. Juni 1988 zu Grunde. In der Niederschrift heißt es:

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„7. Unterhaltung des Deiches; Abgabe einer Verpflichtungserklärung gegenüber dem Deichverband.

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Gemeindedirektor T. weist auf die Besprechung des Gemeinderates mit dem Beirat der Ferienparkgesellschaft am 05.06.1988 hin. Hier wurde erreicht, dass die Ferienparkgesellschaft nach Übernahme der Straße durch die Gemeinde ab dem 01.01.1989 auf 4 Jahre einen Betrag von jährlich 2.500,00 DM für die Unterhaltung des Deiches zahlt. Der ab 1993 zu zahlende Betrag muss in 1992 neu ausgehandelt werden.

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Beschluss:

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Der Verwaltungsausschuss beschließt einstimmig, gegenüber dem Wasser- und Bodenverband N.-B. die Erklärung abzugeben, dass der Flecken N. (O.) die Verpflichtung zur Unterhaltung des N.er Deiches von der S.traße bis zur Gemeindegrenze übernimmt.“

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Unmittelbar anschließend wurde die Straße als öffentliche Straße gewidmet. In der Folgezeit hat der Beklagte den Deich auf dem betroffenen Abschnitt tatsächlich selbst unterhalten.

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Mit Schreiben vom 13. Juli 1998 kündigte der Beklagte die Vereinbarung vom 13. Juli 1988 zum 31. Dezember 1998 und teilte mit, dass er die Pflegearbeiten am Deich zum 31.12.1998 einstellen werde. Für das Jahr 1999 übernahm der Beklagte gleichwohl die Pflegearbeiten am Deich, während zugleich Verhandlungen geführt wurden. Mit Schreiben vom 30. September 1999 teilte der Beklagte mit, dass er weiter an der Kündigung festhalte und keine weiteren Unterhaltungsarbeiten mehr durchführen werde. In der Folge beauftragte sodann der klagende Verband, der seit seiner Konstituierung am 01. Januar 1997 Rechtsnachfolger des Wasser- und Bodenverbandes N.-B. geworden war, die Firma F. mit den notwendigen Unterhaltungsarbeiten sowie G. mit im September 2001 zusätzlich erforderlich gewordenen Räumungsarbeiten.

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Der Landkreis Cuxhaven hatte mit Schreiben vom 27. Februar 1997 als Aufsichtsbehörde beiden Parteien auf Nachfrage erklärt, dass aufsichtsbehördlich gegen die zwischen dem Beklagten und dem Wasser- und Bodenverband N.-B. geschlossene Vereinbarung keine Bedenken bestünden.

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Nachdem der klagende Verband den Beklagten mehrfach erfolglos aufgefordert hatte, die Unterhaltungskosten zu übernehmen, hat er am 08. Oktober 2001 Klage erhoben. Er vertritt die Auffassung, der Beklagte könne sich auf Formmängel nicht berufen, weil der Verwaltungsausschuss seine Zustimmung zu der Erklärung des Gemeindedirektors erteilt hätte. Die Übernahme der Unterhaltungspflicht durch den Beklagten sei stets Grundlage der Vereinbarung gewesen. Die Grundstücke des Ferienparks wurden zwar zusätzlich zu Beiträgen herangezogen, obwohl die Grundstücke nicht im Schutz des O.deichs lägen, sie würden jedoch durch den Elbdeich geschützt und würden deshalb nur zu einem ermäßigten Betrag herangezogen. Durch den Bau der Ferienhaussiedlung seien dem Verband wesentliche Nachteile entstanden, weil der Deich durch die Gäste des Ferienparks intensiver in Anspruch genommen würde und weil die kostengünstige Nutzung durch Schafherden ausgeschlossen sei. Der klagende Verband ist der Auffassung, dass der Beklagte wegen der 1988 geschlossenen Vereinbarung verpflichtet ist, die Kosten der Deichunterhaltung auf dem betroffenen Streckenabschnitt zu erstatten.

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Er beantragt,

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den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 11.054,47 DM bzw. 5.653,59 € nebst 5 v.H. Zinsen auf die Hauptforderung seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ist der Auffassung, dass die Erklärung des Gemeindedirektors keine Verbindlichkeit entfalten konnte, weil sie nicht in der von der Gemeindeordnung vorgeschriebenen Form abgegeben worden sei. Darüber hinaus hätte aufgrund der Erklärung des seinerzeitigen Gemeindedirektors ein Vertrag geschlossen werden müssen. Für eine unwiderrufliche Erklärung läge auch kein entsprechender Beschluss des Gemeindeorgans vor. Mit der Konstituierung des O.deichverbandes IV im Jahre 1997 sei die Verpflichtung zur Deichunterhaltung auf diesen übergegangen. Dafür würden Beiträge auch vom Beklagten erhoben. Die 1,5 Kilometer Deichstrecke könne nicht aus den Verpflichtungen des Klägers ausgeschlossen werden. Der Verband habe im Übrigen auch einen Vorteil durch die Ansiedlung des Ferienparks, weil für die Grundstücke Beiträge gezahlt werden müssten, obwohl sie durch den O.deich nicht geschützt würden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Streitakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat teilweise Erfolg.

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Der Anspruch des klagenden Verbandes findet seine rechtliche Grundlage in der Verpflichtungserklärung, die der Gemeindedirektor des Beklagten am 13. Juli 1988 gegenüber dem Rechtsvorgänger des klagenden Verbandes abgegeben hat.

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Diese Erklärung ist entgegen der Auffassung des Beklagten wirksam. Zwar kann eine verpflichtende Erklärung eines Gemeindedirektors gem. § 70 Abs. 3 Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) nur gemeinsam mit der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister abgegeben werden, wobei die Erklärungen gem. § 63 Abs. 2 NGO nur rechtsverbindlich sind, wenn sie vom Bürgermeister handschriftlich unterzeichnet wurden und mit einem Dienstsiegel versehen sind. Diese Vorschriften galten inhaltlich bereits in dem hier maßgeblichen Jahr 1988, denn seinerzeit war in § 63 Abs. 2 NGO (i.d.F. v. 22. Juni 1982, Nds. GVBl. S. 229, in der geänderten Fassung v. 13.10.1986, Nds. GVBl. S. 323) vorgeschrieben, dass Erklärungen, durch die die Gemeinde verpflichtet werden soll, der Gemeindedirektor nur gemeinsam mit dem Ratsvorsitzenden abgeben kann. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind diese Erklärungen, sofern sie nicht gerichtlich oder notariell beurkundet werden, nur rechtsverbindlich, wenn sie handschriftlich unterzeichnet und mit dem Dienstsiegel versehen sind. Die Regelung ordnet daher zunächst eine Gesamtvertretung an (vgl. BGH, Urt. v. 13.10.1983, NJW 84, 606), so dass die Erklärungen gem. § 177 ff BGB schwebend unwirksam sind, solange der Mangel der Vertretungsmacht nicht durch nachträgliche Genehmigung des Rechtsgeschäfts durch den anderen Vertretungsberechtigten geheilt werden. Auch die Vorschriften über die einzuhaltende Form der abgegebenen Verpflichtungserklärungen werden als Beschränkung der Vertretungsmacht angesehen, die dem Schutz der öffentlich-rechtlichen Körperschaft und ihrer Mitglieder dienen (so bereits das Reichsgericht in RGZ 64, 408, 413 f, BGH, Urt. v. 28.09.1966, NJW 66, 2402, 2403; BGH, Urt. v. 16.11.1978, NJW 80, 117, 118; BGH-Urteil v. 08.07.1986, NJW 1986, 2939, 2940 und die überwiegende Literatur, z.B. Blum in Blum/Baumgarten u.a., NGO, Loseblattsammlung, Stand August 2002, § 63 Nr. 49; Thiele, NGO, 4. Aufl. 1997, § 63 Nr. 3, S. 252). Erklärungen, die unter Verstoß gegen diese Vorschriften abgegeben wurden, sind daher grundsätzlich unwirksam (BGH, Urt. v. 16..11.1978, a.a.O.; BGH-Urteil v. 20.01.1994, NJW 94, 1528 ff).

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Allerdings ist die Berufung auf das Fehlen der Vertretungsmacht und damit auf die Unwirksamkeit der verpflichtenden Erklärung auch unter Berücksichtigung der Schutzfunktion unter besonderen Umständen als unzulässige Rechtsausübung zu werten. Nach dem das gesamte Rechtsleben beherrschenden Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) kann die Berufung auf die Nichtigkeit von Verträgen wegen Verstößen gegen Formvorschriften dann unzulässig sein, wenn nach den gesamten Umständen ausnahmsweise die Nichtigkeitsfolge unvereinbar mit Treu und Glauben wäre. Eine Gemeinde kann sich daher nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ausnahmsweise dann nicht auf einen Verstoß gegen diese Vorschriften der Gemeindeordnung berufen, wenn das nach der Gemeindeordnung für die Willensbildung zuständige Organ den Abschluss des Verpflichtungsgeschäfts gebilligt hat (BGH, Urt. v. 20.01.1994, a.a.O.). Das ist hier der Fall. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass im Laufe der seinerzeitigen Verhandlungen der Verwaltungsausschuss des Beklagten am 27. Juni 1988 einstimmig beschlossen hat, gegenüber dem Rechtsvorgänger des Klägers die Erklärung abzugeben, dass der Beklagte die Verpflichtung zur Unterhaltung des N.er Deiches von der S.straße bis zur Gemeindegrenze übernimmt. Hintergrund dieser Erklärung war das Ergebnis der Verhandlungen des Gemeinderates mit dem Beirat der Ferienparkgesellschaft, wonach die Gesellschaft der Gemeinde nach Übernahme der Straße durch die Gemeinde ab 01. Januar 1989 für vier Jahre einen Betrag von jährlich 2.500,-- DM für die Unterhaltung des Deiches zahlen sollte. Der ab 1993 zu zahlende Betrag sollte in 1992 neu ausgehandelt werden. Der damalige Gemeindedirektor war daher seinerzeit zur Abgabe der Erklärung von dem Verwaltungsausschuss des Beklagten aufgefordert worden. Eine Billigung des zuständigen Verwaltungsorgans lag somit vor. Allerdings weist der Beklagte in seiner Klagerwiderung darauf hin, das in dem Beschluss des Verwaltungsausschusses nicht von einer Unwiderruflichkeit die Rede war. Demgegenüber muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass andererseits eine Befristung in dem Beschluss ebenfalls nicht enthalten ist. Vielmehr lässt sich der Begründung, die auf Neuverhandlungen im Jahre 1992 hinweist, entnehmen, dass das Gremium seinerzeit von einer längerfristigen Vereinbarung ausgegangen ist. Es ist darüber hinaus darauf hinzuweisen, dass die Billigung in der Folgezeit ersichtlich jährlich neu bestätigt wurde. Der Beklagte hat nämlich in der Folge 10 Jahre lang in Erfüllung dieser Verpflichtungserklärung die Leistungen tatsächlich erbracht. Dies geschah im Hinblick auf die damit verbundenen Ausgaben offensichtlich mit Billigung des Verwaltungsausschusses und der Gemeindevertretung, so dass ein gefestigtes Vertrauen des Deichverbandes auf die Einhaltung der Verpflichtung entstehen musste. Unter derartigen Umständen stellt sich die Berufung auf die Unwirksamkeit als Folge fehlender Vertretungsmacht als unzulässige Rechtsausübung dar.

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Die Vereinbarung ist auch nicht nachträglich unwirksam geworden. Die Bildung des O.deichverbandes IV als Nachfolger des Wasser- und Bodenverbandes N.-B. vermag an der Verpflichtung der Beklagten nichts zu ändern. Der O.deichverband IV ist ebenso wie zuvor sein Rechtsvorgänger verpflichtet, die im Schutz des E.- bzw. O.deiches gelegenen Grundstückes vor Sturmflut und Hochwasser zu schützen. Diese Verpflichtung ergibt sich ebenso wie die Pflicht zur Deichunterhaltung und zur Aufsicht unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich aus § 7 des Niedersächsischen Deichgesetzes. Eine inhaltliche Änderung der Verpflichtung ist weder durch die Konstituierung eines neuen Verbandes noch durch den Erlass von dessen Satzung eingetreten. Eine Übernahme der durch den Beklagten eingegangenen Verpflichtung war mit der Umgestaltung der Verbände nicht gewollt. Vielmehr hat der neue Verband die Rechte und Pflichten der früheren Verbände in dem seinerzeit bestehenden Umfang übernommen. Dass er sich bei Erfüllung seiner praktischen Aufgaben teilweise Dritter bedient, wie sich an dem beispielhaft von dem Beklagten vorgelegten Verträgen mit Nutzern ergibt, bestätigt letztlich, dass derartige Vereinbarungen trotz der gesetz- und satzungsmäßigen Verpflichtung der Verbände möglich sind. Die Aufsicht und die Abwendung unvorhergesehener Ereignisse verbleibt insoweit stets bei dem Verband selbst bzw. letztlich bei dessen Aufsichtsbehörde.

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Auch soweit der Beklagte geltend macht, der Kläger erhebe für die Grundstücke des Ferienparks schließlich Beiträge und sei daher begünstigt, widerspricht dies nicht der hier vertreten Auffassung der rechtsmissbräuchlichen Einwendung, denn tatsächlich werden Beiträge nur wegen des durch den Elbdeich gewährten Schutzes erhoben, während es hier um die Unterhaltung des O.deiches geht. Im Übrigen kann der Beklagte insoweit seine Rechte gegebenenfalls gegenüber der Ferienparkgesellschaft sichern oder hätte sie sichern können.

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Allerdings kann der Kläger nicht in voller Höhe obsiegen. Die Parteien sind vielmehr bei Abgabe ihrer Erklärungen im Jahre 1988 erkennbar nur von den regelmäßigen Unterhaltungsarbeiten ausgegangen. Schwankungen durch besondere Wetterlagen oder andere außergewöhnliche Ereignisse sollten nicht auf den Beklagten übertragen werden. Seinerzeit war, wie sich den Verhandlungen mit der Ferienparkgesellschaft aus einem Schreiben vom 13. August 1976 entnehmen lässt, von Jahreskosten in Höhe von etwa 2.000,-- DM ausgegangen worden. In der Niederschrift über die Sitzung des Verwaltungsausschusses N. vom 27. Juni 1988 wird von jährlichen Kosten in Höhe von 2.500,-- DM ausgegangen. Der Kammer erscheint es danach insgesamt sachgerecht, die Kosten zugrunde zu legen, die auch im Falle der Übertragung auf andere Nutzer regelmäßig erstattet werden. Das waren im Jahre 2000 bis zu 2,-- DM je laufenden Meter Deich. Ein Zuschlag von 50 %, d.h. eine Mark, erscheint insoweit angemessen, weil eine eigene Nutzung insoweit nicht erfolgt. Damit ergeben sich Kosten, die unter Berücksichtigung der Erkenntnisse während der Verhandlungen und unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich eingetretenen Preissteigerung einen realistischen Wert für die regelmäßigen Deichunterhaltungen (Ausfüllen von Löchern und Spuren, Beseitigung von Treibsel, Pflege des Deiches insbesondere durch Mähen und notwendige Einzäunung) ergeben. Bei Zugrundelegen von 1205 Meter Strecke errechnen sich danach im Jahr 2000 die Kosten auf 3.615,-- DM, so dass für die Jahre 2000 und 2001 insgesamt 7.230,-- DM, somit 3.696,64 € gerechtfertigt waren. Diese Summe erscheint auch im Hinblick darauf angemessen, dass die Ferienparkgesellschaft 1999 bereits 2.500,-- DM an die Gemeinde gezahlt hat.

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Insoweit war der Klage danach stattzugeben. Der Zinsanspruch ergibt sich aus § 291 BGB.

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Im Übrigen war die Klage jedoch abzuweisen.

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