Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-23, Aktenzeichen 3 K 3383/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Befreiung von Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Anzahl der maximal zulässigen Wohneinheiten.

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks W.-B.- Straße ..., Flurst.- Nr. .../..., in ... Ü.. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des am 05.02.1992 in Kraft getretenen Bebauungsplans „W.-B.-Straße“, mit dem das zuvor im unbeplanten Innenbereich gelegene Plangebiet erstmals überplant wurde. Der Bebauungsplan setzt in seinem räumlichen Geltungsbereich ein reines Wohngebiet und u. a. durchgängig eine Höchstzahl der zulässigen Wohneinheiten pro Gebäude fest, für das hier gegenständliche Grundstück in Höhe von drei Wohneinheiten pro Gebäude.

3

Am 05.04.2013 erhielt der Kläger für dieses Grundstück die Baugenehmigung zum Neubau eines Mehrfamilienhauses mit drei Wohneinheiten, darunter eine Maisonette-Wohnung im Garten- und Erdgeschoss mit einer Wohnfläche von 211 m². Die Baugenehmigung wurde unter Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans zur überbaubaren Grundstücksfläche, zur Wandhöhe (hinsichtlich des Treppenhauses im Norden) und zur Grundflächenzahl erteilt. Einen zusätzlichen Antrag auf Befreiung von der Festsetzung über die Anzahl der maximal zulässigen Wohneinheiten nahm der Kläger zurück, nachdem die Beklagte dessen Ablehnung in Aussicht gestellt hatte. Inzwischen errichtete der Kläger das Gebäude in Übereinstimmung mit der Genehmigung.

4

Mit am 22.12.2014 eingegangenem Schreiben beantragte der Kläger bei der Beklagten für das Grundstück erneut die Befreiung von der Festsetzung der maximal zulässigen Wohneinheiten. Er beabsichtigt nämlich, in dem Gebäude eine vierte Wohneinheit einzurichten, indem er die bisherige Maisonette-Wohnung in zwei separate Wohneinheiten aufteilt (Wohnfläche im Erdgeschoss 120,5 m², im Gartengeschoss 90,5 m²). Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, für die Maisonette-Wohnung hätten sich keine Mieter gefunden, während zwei kleinere Wohneinheiten vermietbar seien. Am Gebäude selbst ändere sich nichts; selbst die Anzahl der Bewohner werde voraussichtlich gleich bleiben. In der näheren Umgebung befänden sich mehrere Objekte mit einer größeren Anzahl von Wohneinheiten.

5

Mit Bescheid vom 05.03.2015 lehnte die Beklagte den Befreiungsantrag unter Erhebung einer Gebühr von 192,60 EUR mit der Begründung ab, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Befreiung nicht vorlägen. Das Vorhaben berühre die Grundzüge der Planung. Nach der Begründung des Bebauungsplans handele es sich bei der Festsetzung zu den maximal zulässigen Wohneinheiten um einen Grundzug der Planung. Der Satzungsgeber habe mit dem Bebauungsplan primär bezweckt, dem erheblichen Veränderungsdruck hin zu einer intensiveren Nutzung hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung zu begegnen, dem das Bebauungsplangebiet zum Planungszeitpunkt ausgesetzt gewesen sei. Es habe damals mit der Entstehung mehrerer Mehrfamilienhäuser Ansätze zu einer unerwünschten städtebaulichen Entwicklung gegeben, so dass befürchtet worden sei, die Situation im Plangebiet könne „kippen“. Die Präzedenzwirkung einer Befreiung werde die Planung konterkarieren. Vergleichbare Befreiungen seien bisher nicht gewährt worden, so dass keine Ungleichbehandlung des Klägers vorliege.

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Am 16.03.2015 legte der Kläger gegen diese Entscheidung Widerspruch ein. Zur Begründung berief er sich im Wesentlichen darauf, dass eine Vielzahl von Gebäuden im Baugebiet mehr als die für sein Grundstück festgesetzte Anzahl an Wohneinheiten aufweise. Der Bebauungsplan sei konzept- und funktionslos; die festgesetzten Höchstzahlen folgten keinem schlüssigen Konzept, und auch die übrigen Ziele der Planung seien längst überholt. Die Struktur des Wohngebiets entspreche längst nicht mehr derjenigen, die der Plangeber habe erreichen wollen. Die Ablehnung seines Antrags stelle zumindest eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 24.08.2015, zugestellt am 26.08.2015, wies das Regierungspräsidium T. den Widerspruch des Klägers unter Erhebung einer Widerspruchsgebühr von 300,00 EUR zurück und führte zur Begründung aus, die Beklagte habe den Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zu Recht abgelehnt.

8

Zum einen sei nämlich der Bebauungsplan hinsichtlich der festgesetzten Anzahl maximal zulässiger Wohneinheiten nicht funktionslos geworden. Er treffe in seinem Geltungsbereich unterschiedliche Festsetzungen zur Zahl der zulässigen Wohneinheiten. Diese Festsetzungen würden eingehalten; Befreiungen seien bisher nicht erteilt worden. Die vom Kläger angeführten Vergleichsfälle mit einer größeren Zahl von Wohneinheiten beträfen Vorhaben, die vor Inkrafttreten des Bebauungsplans entstanden und gerade Anlass für die Überplanung gewesen seien. Daher liege weder eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans noch eine Ungleichbehandlung vor; im Übrigen verfügten die Baurechtsbehörden über keine Normverwerfungskompetenz.

9

Zum anderen lägen die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht vor. Eine Befreiung scheide schon deshalb aus, weil es sich bei der Festsetzung der Anzahl der zulässigen Wohneinheiten um einen Grundzug der Planung handele, der durch die Erteilung der Befreiung verletzt werde. Die beantragte Befreiung berühre die Plankonzeption des Bebauungsplans erheblich und sei nicht nur von minderem Gewicht, sondern greife tief in das Geflecht der Planung ein. Die Beklagte habe mit der Festsetzung einer unterschiedlichen Zahl zulässiger Wohneinheiten pro Gebäude in verschiedenen Bereichen des Plangebiets das städtebauliche Ziel verfolgt, die vorhandene städtebauliche Struktur zu erhalten und behutsam weiterzuentwickeln. Deshalb seien die differenzierten Festsetzungen Grundzug der Planung, und die Konzeption sei bis heute nicht durch neuere Befreiungsentscheidungen durchbrochen worden. Jede Befreiung werde den in der Festsetzung zum Ausdruck kommenden Planungswillen des Satzungsgebers nach Sicherstellung einer ausdifferenzierten Wohndichte in sein Gegenteil verkehren. Würde eine Befreiung erteilt, müssten in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle entsprechende Befreiungen erteilt werden, so dass sich das Planungskonzept vollständig auflösen würde. Besondere Umstände des Einzelfalls, auf die eine Befreiung ihrer Natur nach ausgerichtet sei, lägen nicht vor.

10

Der Kläger hat am 25.09.2015 Klage beim Verwaltungsgericht S. erhoben. Er ist der Auffassung, die Grundzüge der Planung würden durch die begehrte Befreiung nicht berührt. Für die Frage, was als Grundzug der Planung anzusehen sei, komme es nicht auf die einzelne Festsetzung an, sondern auf die den Festsetzungen zugrunde liegende planerische Konzeption. Von – regelmäßig den Gebietscharakter prägenden – Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise oder die überbaubare Grundstücksfläche weiche das Vorhaben schon nicht ab. Nach der Begründung des Bebauungsplans bestünden die Planungsziele darin, die vorhandene städtebauliche Struktur im Plangebiet – als Villenviertel mit großen, intensiv durchgrünten Grundstücken – zu erhalten und rücksichtsvoll weiterzuentwickeln. Der Satzungsgeber habe ausdrücklich auf die Entwicklung einer intensiveren Nutzung des Gebiets gerade auch hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung reagieren wollen. Tragend für die planerische Konzeption seien also (nur) Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche; (nur) derartige Festsetzungen trügen zum gewünschten Erhalt des städtebaulichen Charakters bei.

11

Demgegenüber besitze die Festsetzung über die Anzahl der Wohneinheiten pro Gebäude keinen tragenden Charakter für das Konzept, sondern leiste allenfalls einen untergeordneten Beitrag zur Zielerreichung. Die Begründung des Bebauungsplans lasse einen solchen Zusammenhang schon nicht erkennen. Die Zahl der Wohneinheiten wirke sich per se auch gar nicht auf die Intensität der baulichen Nutzung aus. Allenfalls mittelbar wirke die Begrenzung der Zahl der Wohneinheiten einer Intensivierung der Nutzung dadurch entgegen, dass sie in der Regel auch die Zahl der für Wohneinheiten typischerweise notwendigen Stellplätze begrenze. Für den vorliegenden Plan könne sich die Beklagte darauf aber nicht berufen, denn ausgerechnet Stellplätze, überdachte Stellplätze und Garagen seien im gesamten Plangebiet ohne Einschränkung zulässig.

12

Zudem folge die Festsetzung der maximal zulässigen Wohneinheiten je Gebäude keinem durchgehenden städtebaulichen Ordnungsprinzip. Weder dem Bebauungsplan noch dessen Begründung sei zu entnehmen, woran sich die Beklagte bei der Festsetzung orientiert habe. Entlang der W.-B.-Straße seien verschiedene Höchstzahlen vorgesehen, ohne dass ein nachvollziehbares Differenzierungskriterium ersichtlich sei. Insbesondere bestehe kein Zusammenhang mit anderen Eigenschaften der jeweiligen Grundstücke oder der jeweils dort zulässigen Bebauung, etwa der Größe der Grundstücke, der Größe der Baufenster oder auch des vorhandenen Bestands. Ohne ersichtlichen Grund sei etwa für drei weiter westlich gelegene, kleinere Grundstücke eine maximale Zahl zulässiger Wohneinheiten von vier festgesetzt worden, obwohl im Bestand lediglich eine oder eine unbekannte Anzahl von Wohneinheiten vorzufinden gewesen sei.

13

Schließlich relativiere auch die Genehmigungspraxis der Beklagten den tragenden Charakter der Festsetzung über die Wohneinheiten: Auf dem – dem Vorhabengrundstück nördlich unmittelbar gegenüber liegenden – Grundstück Flurst.-Nr. .../...(a.) habe die gleiche Festsetzung von maximal drei zulässigen Wohneinheiten je Wohngebäude gegolten. Durch Teilung nach Planerlass seien hier zwei Grundstücke entstanden, nämlich Flurst.-Nr. .../...(neu) – W.-B.-Straße 6 – und Flurst.-Nr. .../… – W.-B.-Straße 4a. Die darauf errichteten Gebäude hielten die Festsetzung zwar je für sich ein. Die Beklagte habe sie aber baurechtswidrig genehmigt: So habe sie zum einen eine erhebliche Überschreitung der Baugrenze (§ 23 BauNVO) zugelassen. Zum anderen habe sie eine Abweichung von der festgesetzten Bauweise (§ 22 Abs. 1, 2 Satz 1 und 3 BauNVO, Einzelhäuser) genehmigt, indem der bauordnungsrechtlich geforderte seitliche Grenzabstand deutlich unterschritten werde; der von der Beklagten insoweit bemühte Ausnahmetatbestand der LBO 1995 sei insbesondere mangels Erfüllung brandschutzrechtlicher Anforderungen nicht erfüllt. Beide Abweichungen hätten einer – nicht ausdrücklich erteilten – Befreiung von den jeweiligen Festsetzungen nach § 31 Abs. 2 BauGB bedurft. Deren Voraussetzungen hätten aber nicht vorgelegen, weil – mit der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche – in der Tat die Grundzüge der Planung berührt würden. Die Beklagte habe damit auf dem Flurst.-Nr. .../...(a.) unter Missachtung zweier die Grundzüge der Planung ersichtlich tragenden Festsetzungen eine höhere Zahl an Wohneinheiten zugelassen, als es dem Willen des Satzungsgebers entspreche. Diese tatsächliche Entwicklung sei bei der Prüfung, ob Grundzüge der Planung berührt werden, in den Blick zu nehmen.

14

Der Kläger ist weiter der Auffassung, auch die übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB lägen vor. Das Erteilungsermessen der Beklagten sei auf Null reduziert, so dass er einen Anspruch auf Erteilung der Befreiung habe.

15

Der Kläger beantragt,

16

den Bescheid der Beklagten vom 05.03.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 24.08.2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger nach Maßgabe seines Antrags vom 22.12.2014 eine Befreiung von der Festsetzung der Zahl der in dem Gebäude W.-B.-Straße 5a in Ü. nach dem Bebauungsplan „W.-B.-Straße“ maximal zulässigen Wohneinheiten zu erteilen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Sie trägt vor, neben den Parametern Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl und Höhenentwicklung sei gerade die Begrenzung der Anzahl maximal zulässiger Wohneinheiten wesentlicher Bestandteil des Maßnahmenbündels gewesen, mit dem die Beklagte ihre planerische Konzeption habe umsetzen wollen. Die Vorgaben des Plans zum Maß der baulichen Nutzung, insbesondere die Grundflächenzahl, seien – mit Blick auf den villenartigen Charakter der bisherigen Bebauung – vergleichsweise großzügig. Die Beklagte habe sie in der Genehmigungspraxis – so auch beim Kläger – weiterhin großzügig gehandhabt und sehe sich dabei im Einklang mit dem Willen des Plangebers. Hingegen sei die Beklagte – wie sie meine, ebenfalls im Sinne des Plangebers – bei der Anzahl maximal zulässiger Wohneinheiten durchweg restriktiv verfahren und habe sämtliche Befreiungsanträge abgelehnt, so auch beim Kläger im Rahmen seines ersten Genehmigungsverfahrens. Die Absicht des Plangebers habe nämlich – wie stets im Einzugsgebiet der Beklagten – ersichtlich auch darin bestanden, die Entstehung einer sogenannten „Rollladensiedlung“ zu vermeiden, also einer Vielzahl kleinerer, lediglich temporär genutzter und im Übrigen längere Zeit leer stehender (Zweit-/Ferien-)Wohnungen in großzügig bemessenen Gebäuden.

20

Bei der Planung hätten Eingriffe in das Grundeigentum unterbleiben sollen, weshalb die Beklagte für die maximale Anzahl der zulässigen Wohneinheiten im Wesentlichen vom jeweiligen Bestand ausgegangen sei. Abweichungen von dieser Regel bei einzelnen Grundstücken – d. h. die Zulassung einer höheren Zahl von Wohneinheiten als im Bestand – seien der schwierigen topographischen Lage oder einer anderweitigen Erschließung geschuldet und deshalb nicht willkürlich. Von einer solchen Abweichung habe auch das Grundstück des Klägers profitiert, auf dem bei einem Bestand von einer Wohneinheit eine maximal zulässige Anzahl von drei Wohneinheiten festgeschrieben worden sei. Da die Festsetzung nicht an Grundstücke, sondern an Gebäude anknüpfe, sei sie im Falle einer Grundstücksteilung – wie bei den vom Kläger herangezogenen Referenzobjekten in der W.-B.-Straße ... und ... – nicht anwendbar. Sie werde vielmehr von den dort errichteten Gebäuden nach der Teilung eingehalten. Anhaltspunkte für eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans seien nicht ersichtlich.

21

Das Gericht hat Beweis erhoben durch die Einnahme eines Augenscheins hinsichtlich des klägerischen Grundstücks, dessen näherer Umgebung sowie des Plangebiets insgesamt. Für das Ergebnis des Augenscheins wird auf die Anlage 1 zur Niederschrift sowie die in Anlage 2 zur Niederschrift enthaltenen Lichtbilder Bezug genommen.

22

Dem Gericht liegen die einschlägigen Behördenakten einschließlich der Akten des Bebauungsplanverfahrens sowie die Bauakten zu den Bauvorhaben W.-B.-Straße ... und ... vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie insbesondere auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

23

Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

24

Der ablehnende Bescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Befreiung (§ 113 Abs. 5 VwGO), denn die Voraussetzungen dafür sind nicht erfüllt.

25

Das Vorhaben, eine vierte Wohneinheit in dem Gebäude einzurichten, widerspricht der Festsetzung des Bebauungsplans „W.-B.-Straße“ über die maximale Anzahl zulässiger Wohneinheiten; ob es, wie die Beteiligten meinen, verfahrensfrei ist, ist dabei unerheblich (nachfolgend 1.). Der Bebauungsplan ist – auch mit Blick auf diese Festsetzung – wirksam (2.). Eine Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans zugunsten des Vorhabens des Klägers scheitert an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB (3.).

26

1. Der Bebauungsplan schreibt für das Baugrundstück eine maximal zulässige Zahl an Wohneinheiten von drei fest. Das Vorhaben des Klägers steht dazu unstreitig im Widerspruch. Ob es – wie von den Beteiligten angenommen – verfahrensfrei ist, erscheint dabei zweifelhaft. Denn es dürfte eine Nutzungsänderung im Sinne des § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO darstellen, die gemäß § 49 LBO grundsätzlich der Genehmigung bedarf. Zwar bleibt die Art der baulichen Nutzung im planungsrechtlichen Sinne unverändert; das Änderungsvorhaben wirft aber die Genehmigungsfrage neu auf, weil bauplanungsrechtlich – wie der vorliegende Rechtsstreit zeigt – für das Vorhaben andere Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Die Verfahrensfreiheit könnte sich demnach – das Kenntnisgabeverfahren ist im Hinblick auf § 51 Abs. 2 Satz 2 LBO nicht anwendbar – allenfalls aus § 50 Abs. 2 Nr. 2 LBO ergeben, wovon jedenfalls die Beklagte ausging. Dass durch die Teilung der Wohneinheiten zusätzlicher Wohnraum geschaffen werde, stellt der Kläger indes gerade in Abrede, wenn er argumentiert, die Gesamtzahl der Bewohner in den streitgegenständlichen Räumlichkeiten werde sich durch die beabsichtigte Teilung voraussichtlich nicht erhöhen.

27

Ob das Vorhaben verfahrensfrei ist, kann allerdings im Ergebnis offen bleiben. Denn ein isoliertes Befreiungsverfahren nach § 56 Abs. 6 LBO, das auch Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB zum Gegenstand haben kann (vgl. Sauter, LBO, 3. Auflage, 47. Lieferung (Stand: Juli 2015), § 56 Rn. 59), kann – wenngleich es im Regelfall bei verfahrensfreien Vorhaben Anwendung findet – auch der Erteilung einer (ggfls. notwendigen) Baugenehmigung vorangehen (vgl. Sauter, a. a. O., § 56 Rn. 61). Die Entscheidung über die Befreiung ist dann – anders als eine Befreiung im Zusammenhang mit der Erteilung der Baugenehmigung – rechtlich selbstständiger Natur.

28

2. Der Bebauungsplan ist mitsamt der hier streitigen Festsetzung wirksam. Formelle Mängel der Satzung sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Materiell ist die Planung bzw. Festsetzung erforderlich (nachfolgend a)), von der einschlägigen Rechtsgrundlage gedeckt (b)) und frei von (noch rügefähigen) Abwägungsmängeln (c)). Die Planung ist schließlich auch nicht im Nachhinein funktionslos geworden (d)).

29

a) Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das Erfordernis städtebaulicher Rechtfertigung gilt nicht nur für die Planung insgesamt, sondern für jede ihrer Festsetzungen.

30

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der Gemeinde. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind u. a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Deswegen und mit Rücksicht auf die grundsätzliche Maßgeblichkeit der planerischen Konzeption der Gemeinde setzt das Merkmal der Erforderlichkeit der Bauleitplanung nur eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt, wobei Gegenstand die generelle Erforderlichkeit der Planung ist, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10.09.2015 – 4 CN 8.14 –, Rn. 12, juris). Die Gemeinde muss sich im Rahmen ihrer durch Planungsziele konkretisierten städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen halten, und den Festsetzungen muss in Bezug auf diese Ziele Förderpotential zukommen.

31

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Erklärtes Ziel der Beklagten als Plangeberin war es, einer Intensivierung der baulichen Nutzung, die sich in der tatsächlichen Entwicklung des Baugebiets abzeichnete, durch ein Bündel von Maßnahmen zu begegnen und dabei zugleich den Charakter eines Viertels mit großzügiger, villenartiger Bebauung zu erhalten bzw. moderat weiterzuentwickeln. Diese Konzeption ergibt sich nach Auffassung der Kammer eindeutig aus der Begründung des Bebauungsplans, in der es unter Ziff. 2 zu Zielen und Zwecken der Planung u. a. heißt:

32

„Beim Plangebiet handelt es sich um ein typisches Villengebiet mit großen, intensiv durchgrünten Grundstücken und einer Bebauung, bei der einzelne Wohngebäude aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts dominieren. […]

33

Vereinzelte Grundstücke wurden erst in den letzten Jahren bebaut bzw. vorhandene Wohngebäude durch Neubauten ersetzt. […] Diese Grundstücke weisen eine intensivere Nutzung bezüglich des Maßes der baulichen Nutzung auf (Zahl der Wohneinheiten). Ein weiteres Vorgehen nach § 34 BauGB lässt also ein allmähliches „Umkippen“ des derzeit noch vorherrschenden Gebietscharakters erwarten.

34

Die ständige Anfrage nach neuer Überbauung von unbebauten und bebauten Grundstücken, mit in der Regel weit über dem Bestand liegenden Ausnutzung, bringt einen erheblichen Veränderungsdruck auf das Gebiet mit sich.

35

Es muss befürchtet werden, dass diese Situation das Plangebiet in einem nicht gewünschten Maß verändern könnte. Ansätze für die unerwünschte städtebauliche Entwicklung sind bereits vorhanden (z. B. Flurstück-Nr. .../...).

36

Grundsätzlich soll die vorhandene städtebauliche Struktur erhalten werden, wobei eine rücksichtsvolle Weiterentwicklung geplant ist. […]

37

Durch die Einschränkung der Zahl der Wohneinheiten, der Reduzierung der höchstzulässigen Grundflächenzahl und Festlegung der Höhenentwicklung der Gebäude wird die städtebauliche Entwicklung und Ordnung entsprechend den Zielvorstellungen der Stadt Ü. gesichert und gewährleistet.“

38

Zu den von der Beklagten zur Umsetzung dieser Konzeption eingesetzten Maßnahmen gehörte demnach – an erster Stelle genannt – die Festsetzung der Maximalzahl zulässiger Wohneinheiten. Gerade die beobachtete Erhöhung der Anzahl der Wohneinheiten wird, wenn auch unzutreffend dem „Maß“ der baulichen Nutzung im technischen Sinne zugeordnet, als ausschlaggebender Grund für die Planung und Beispiel für die unerwünschte Intensivierung der Nutzung erwähnt. Zwar hätte einer solchen Intensivierung auch (nur) durch andere Festsetzungen (insbesondere zum Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und den überbaubaren Grundstücksflächen) begegnet werden können, dies jedoch nur um den Preis, etwa künftig nur eine deutlich weniger großzügige Bebauung zuzulassen und damit den – nach Auffassung des Plangebers ebenfalls erhaltenswerten – Charakter eines Villenviertels zu verändern. Vor diesem Hintergrund besitzt die Festsetzung der Maximalzahl zulässiger Wohneinheiten eigenständig Förderpotenzial in Bezug auf die dargestellte planerische Konzeption, obwohl die Beklagte hier auch noch andere Festsetzungen zur Erreichung der planerischen Ziele getroffen hat.

39

b) Die Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten in Wohngebäuden beruhte auf § 9 Abs. 1 Nr. 6 des Baugesetzbuchs in der Fassung vom 08.12.1986, gültig ab 01.07.1987 (BauGB 1987). Danach kann aus „besonderen städtebaulichen Gründen die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden“ festgesetzt werden. Dies setzt – wie jede Bauleitplanung – eine städtebauliche Begründung voraus; Art und Gewicht dieser Gründe können sich unterscheiden. Insbesondere muss jede städtebauliche Planung mit Argumenten begründet werden, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben. Das „Besondere“ an den städtebaulichen Gründen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB 1987 besteht nicht notwendig darin, dass sie ein größeres oder zusätzliches Gewicht haben müssen. Vielmehr ist mit „besonderen“ städtebaulichen Gründen gemeint, dass es spezielle Gründe gerade für diese Beschränkung der baulichen Ausnutzbarkeit der betroffenen Grundstücke geben muss. Die konkrete Begründung dieses Spezifikums ist mit Ausnahme des Grunderfordernisses, dass es sich um städtebauliche Gründe handeln muss, weder vorgegeben noch beschränkt. Auch verkehrliche oder ökologische Gesichtspunkte, die in einem Plangebiet gegeben sind, können daher eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB rechtfertigen; denn es sind Faktoren, denen nach den konkreten Verhältnissen in einem Plangebiet besondere städtebauliche Bedeutung zukommen kann (BVerwG, Beschluss vom 09. November 1994 – 4 NB 34.94 –, Rn. 3, juris).

40

Nach diesen Maßstäben sind die von der Beklagten angeführten Gründe für die Festsetzung – insbesondere die Eingrenzung der sich abzeichnenden Nutzungsintensivierung – hinreichend spezifisch, insbesondere weil sie sich nicht in Hinweisen auf die Leitsätze und Belange in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB erschöpfen, sondern aus der konkreten Situation des Plangebiets, seiner Entwicklung und den zum Planungszeitpunkt festzustellenden Veränderungen heraus resultierten. Auch dass die Beklagte sich bei der Ausgestaltung der Festsetzung nicht von der Grundstücksgröße leiten ließ, ist – jedenfalls im Rahmen des Tatbestandes von § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB 1987 – entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu beanstanden. Für die Festsetzung kann die Grundstücksgröße als Bezugs- oder Rechengröße herangezogen werden, es kann aber auch eine absolute Festsetzung erfolgen (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Auflage, § 9 Rn. 44).

41

c) Abwägungsmängel kann der Kläger jedenfalls nicht mehr mit Erfolg geltend machen. Er argumentiert insoweit, die Differenzierung der Anzahl zulässiger Wohneinheiten im Plangebiet sei willkürlich erfolgt. Sie folge keinem schlüssigen, anhand objektivierbarer Kriterien nachvollziehbaren Konzept. Er werde mit seinem Grundstück ohne rechtfertigenden Grund ungleich behandelt, weil auf anderen – zumal kleineren – Grundstücken grundlos mehr als drei Wohneinheiten zulässig seien. Der Sache nach macht der Kläger damit einen Abwägungsmangel in Gestalt von Abwägungsdisproportionalität geltend, der sich – jedenfalls auch – auf das Abwägungsergebnis auswirken würde.

42

(1) In eben diesen Gesichtspunkten einen Abwägungsmangel zu sehen, überzeugt kaum. Dagegen spricht schon, dass die maximale Zahl zulässiger Wohneinheiten – wie oben dargelegt – nicht ins Verhältnis (z. B.) zur Grundstücksgröße gesetzt werden muss, sondern auch absolut festgesetzt werden kann. Ein Bezug zu objektivierbaren Eigenschaften des jeweiligen Grundstücks ist demnach nicht zwingend erforderlich. Die Beklagte hat auch einen anderen Maßstab angelegt, indem sie vom jeweiligen Bestand ausging und diesen auf regelmäßig drei, in seltenen Fällen auch vier zulässige Wohneinheiten „aufstockte“, soweit der Bestand nicht bereits über dieser Anzahl an Wohneinheiten lag. Dabei agierte sie ausweislich der Verfahrensakte in Abhängigkeit vom jeweiligen Einzelfall. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Aktenvermerk zu einer Besprechung vom 13.09.1990, in der die Straßenseiten (Süd-/Nordseite) erörtert und einzelne Grundstücke herausgegriffen wurden, soweit sie städtebaulich relevante Besonderheiten aufwiesen. Zur Südseite der Straße, auf der das Grundstück des Klägers gelegen ist, zeigt sich darin, dass die Beklagte eine Begrenzung auf 3-4 Wohneinheiten vornehmen wollte, weil die Villenstruktur mit aufgelockerter, zurückhaltender Bebauung erhalten werden sollte und der Beklagten die Stellplatzsituation entlang der Straße problematisch erschien. Dementsprechend sind auf sämtlichen dem klägerischen Grundstück entlang der W.-B.-Straße in östlicher, westlicher und nördlicher Richtung unmittelbar benachbarten Grundstücken, die – nach dem im Augenschein gewonnenen Eindruck – Sichtbeziehungen zum Grundstück des Klägers aufweisen, maximal drei Wohneinheiten zugelassen (Flurst.-Nr. .../... und .../... (östlich), .../..., .../..., …/…, .../... (westlich), nördliche Grundstücke ausnahmslos), soweit nicht (eingangs der Straße) ein höherer Bestand vorgefunden wurde. Damit stellt sich der gesamte, aus Perspektive des klägerischen Grundstücks zu erblickende „Straßenzug“ als einheitlich geregelte Zone dar. Dies erscheint mit Blick auf die – in diesem Einzugsbereich – als problematisch angesehene „Stellplatzsituation entlang der Straße“ entgegen der Auffassung des Klägers keineswegs willkürlich.

43

(2) Ob ein Abwägungsmangel vorliegt, kann allerdings letztlich dahinstehen. Selbst wenn man nämlich in den von der Beklagten angestellten Erwägungen dennoch einen Mangel im Abwägungsergebnis erkennen wollte, insbesondere in der – städtebaulich kaum zu rechtfertigenden – „Rücksichtnahme“ auf vorhandene, die Grenzen der planerischen Konzeption eigentlich sprengende „Besitzstände“, wäre ein solcher inzwischen unbeachtlich.

44

Maßgeblich für die Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formvorschriften sind für den vorliegend angegriffenen Bebauungsplan die §§ 214, 215 BauGB in der Fassung vom 08.12.1986, gültig ab 01.07.1987 (BauGB 1987). Denn gemäß § 233 Abs. 2 Satz 2 BauGB sind auf der Grundlage bisheriger Fassungen des BauGB unbeachtliche oder durch Fristablauf unbeachtliche Fehler bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und Satzungen auch weiterhin für die Rechtswirksamkeit dieser Flächennutzungspläne und Satzungen unbeachtlich. Gemäß § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB sind für vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getretene Flächennutzungspläne und Satzungen die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung geltenden Vorschriften über die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften einschließlich ihrer Fristen weiterhin anzuwenden.

45

Gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 1987 „sind Mängel der Abwägung“ unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht worden sind. Diese Frist ist ohne entsprechende Rüge abgelaufen, so dass die vom Kläger insoweit noch vorgebrachten Einwände unbeachtlich sind. Dabei kann angesichts des genannten Wortlauts der hier maßgeblichen Fassung der Vorschrift im Ergebnis dahin stehen, ob es sich bei seinen Einwänden um Mängel des Abwägungsvorgangs oder des Abwägungsergebnisses handeln würde. Denn während nach der aktuell geltenden Fassung des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB nur Mängel des Abwägungsvorgangs nach rügelosem Fristablauf nicht mehr geltend gemacht werden können, stellt § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB sicher, dass (auch) frühere Mängel des Abwägungsergebnisses – insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 124. EL (Februar 2017), § 215 Rn. 77, m. w. N.) – nach Maßgabe des früheren § 215 BauGB durch Fristablauf als geheilt zu behandeln sind (vgl. nur Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 233 Rn. 44b, m. w. N.).

46

d) Schließlich ist die Festsetzung über die maximale Zahl zulässiger Wohneinheiten auch nicht funktionslos geworden. Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 – IV C 39/75 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.06.2007 – 3 S 881/06 –, Rn. 26, juris; Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 10 Rn. 407).

47

Diese Voraussetzungen sind im Plangebiet des Bebauungsplans „W.-B.-Straße“ nicht erfüllt, schon gar nicht im Hinblick auf die hier streitgegenständliche Festsetzung. Das Plangebiet hat sich nicht dergestalt verändert, dass der Bebauungsplan und seine Festsetzungen zwischenzeitlich ganz oder teilweise bedeutungslos geworden und die planerischen Ziele nicht mehr erreichbar wären. Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass sich das Plangebiet in den letzten Jahrzehnten stark gewandelt habe und insbesondere nicht mehr – wie es in der Planbegründung heiße – von Wohngebäuden mit Villencharakter „aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts“ dominiert werde, geht dieser – im Verwaltungsverfahren umfangreich vorgetragene – Einwand ins Leere. Denn ersichtlich zielen weder die Plankonzeption noch einzelne Festsetzungen auf den Erhalt historischer Bausubstanz und die Verhinderung modern gestalteter Gebäude ab.

48

Ausgangspunkte auch für die Frage der Funktionslosigkeit sind vielmehr die planerischen Festsetzungen und die damit verbundene Konzeption. Diese sind seither von keiner abweichenden Entwicklung „überholt“ worden. Nachdem die Beklagte insbesondere keinerlei Befreiungen von der hier streitigen, zum Zeitpunkt der Planung städtebaulich erforderlichen (s. o.) Festsetzung erteilt hat, ist nicht ersichtlich, dass deren Ziel, der Intensivierung der Nutzung Grenzen zu setzen, angesichts des tatsächlichen Planvollzugs inzwischen obsolet oder nicht mehr erreichbar wäre. Dies gilt zumal, da für die Beurteilung der Frage, inwieweit sich die Verhältnisse im Plangebiet bis hin zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans verändert haben, nicht die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken maßgeblich sind, sondern die Situation im gesamten Plangebiet in den Blick zu nehmen ist (vgl. Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 10 Rn. 407). Aus diesem Grund kann der Kläger die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans auch nicht mit Erfolg daraus ableiten, dass auf den beiden nördlich gegenüberliegenden Grundstücken Gebäude errichtet wurden, für die – nach Auffassung des Klägers – die Notwendigkeit einer Befreiung (allerdings von anderen Festsetzungen) bestanden hätte.

49

3. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von der Festsetzung. Denn einer solchen steht entgegen, dass dadurch die Grundzüge der Planung berührt würden (§ 31 Abs. 2 BauGB).

50

Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 20.11.1989 – 4 B 163.89 –, Rn. 18, und vom 19.05.2004 – 4 B 35.04 –, beide nach juris). Es scheiden daher im Allgemeinen Abweichungen von Festsetzungen aus, die die Grundkonzeption des Bebauungsplans berühren, also vor allem den Gebietscharakter nach der Art der baulichen Nutzung. Befreiungen können demgegenüber nur in Betracht kommen, wenn durch sie von Festsetzungen abgewichen werden soll, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen, oder wenn die Abweichung von Festsetzungen, die für die Grundzüge der Planung maßgeblich sind, nicht ins Gewicht fällt. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört, und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 37, juris).

51

Bei den vorgenannten Prüfungsschritten ist auf unterschiedliche Zeitpunkte abzustellen. Was Inhalt und Bestandteil der Planungsgrundsätze ist, ist durch eine auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bezogene Auslegung des Bebauungsplans anhand der damaligen Sach- und Rechtslage und der damaligen Vorstellungen des Gemeinderats zu ermitteln. Demgegenüber ist für die Beurteilung, ob die (ursprüngliche) planerische Grundkonzeption durch die Befreiung berührt wird, auch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung in den Blick zu nehmen. Es kommt darauf an, ob der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden können (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 39, juris).

52

a) Das planerische Konzeption bestand – wie bereits oben angesprochen – darin, der sich abzeichnenden Intensivierung der Grundstücksnutzung Grenzen zu setzen. Dies ergibt sich im Wesentlichen aus der Planbegründung zum Bebauungsplan „W.-B.-Straße“. Der bis heute stetig steigende Siedlungsdruck in der Bodenseeregion, von dem auch die Beklagte betroffen war und ist, führte bereits zur Zeit der Aufstellung des Bebauungsplans zu einer verstärkten Überbauung von unbebauten und bebauten Grundstücken im Plangebiet. Angesichts der damals noch fehlenden planungsrechtlichen Steuerung der Bebauung sah die Beklagte den Gebietscharakter des Plangebietes gefährdet. Vordergründiges Ziel des Bebauungsplanes war es damit grundsätzlich, den damaligen Gebietscharakter des Plangebiets zu sichern und damit zunächst der unerwünschten Entwicklung entgegenzuwirken. Im Ausgangspunkt sollte das „typische Villengebiet mit großen, intensiv durchgrünten Grundstücken und einer Bebauung, bei der einzelne Wohngebäude aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts dominieren“, erhalten werden. Der so formulierte Erhaltungszweck war aber – entgegen der Auffassung des Klägers – nicht ausschließlich auf das Maß der baulichen Nutzung (im technischen, bauplanungsrechtlichen Sinne (§§ 16 ff. BauNVO)), die überbaubare Grundstücksfläche und die Bauweise bezogen. Vielmehr zählte die Beklagte zu dem erhaltenswerten Gebietscharakter in grundlegender Weise auch die damalige Zahl der vorhandenen Wohneinheiten. Dies folgt schon aus der Planbegründung, in der die genannten Festsetzungen nebeneinander aufgezählt werden. Dafür spricht zudem, dass die Bebauung des Flurst.-Nr. .../..., die ausweislich der Planbegründung gerade Anlass der Planaufstellung war, mit insgesamt 12 Wohneinheiten eine erheblich höhere Anzahl an Wohneinheiten aufwies, als dies bei den übrigen Grundstücken zum damaligen Zeitpunkt der Fall war. Die Planbegründung spricht in diesem Zusammenhang ausdrücklich von einer „unerwünschten städtebaulichen Entwicklung“. Vor diesem Hintergrund drängt sich auf, dass die Beklagte auch und gerade die Entwicklung hinsichtlich der Wohneinheiten als „unerwünscht“ ansah. Diese Erwägungen lassen sich auch mit der damaligen Charakterisierung des Plangebiets als „Villengebiet“ in Einklang bringen. Denn ein Villengebiet zeichnet sich nach allgemeinem Verständnis gerade nicht dadurch aus, dass die Bebauung – wie dies bei Flurstück-Nr. .../... der Fall ist – von vielen Wohneinheiten geprägt ist.

53

b) Die Festsetzung über die höchstzulässige Zahl von Wohneinheiten ist für dieses Planungskonzept tragend. Schon nach dem Willen des Plangebers sollte gerade auch die Begrenzung der Wohneinheiten – als eine von mehreren Festsetzungen – der Intensivierung der baulichen Nutzung entgegenwirken. Freilich kann der Plangeber dem Druck zu einer zunehmend intensiven Nutzung auch – wie hier kumulativ geschehen – durch Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche entgegenwirken, denn in Kombination mit den jeweiligen bauordnungsrechtlichen Vorgaben für Aufenthaltsräume und Wohnungen (§§ 34 ff. LBO) ergibt sich dann gleichsam „von selbst“ eine Einschränkung der Zahl der Wohneinheiten. Diese Festsetzungen setzen – ggfls. in Verbindung mit den Vorgaben der LBO – der Nutzungsintensität allerdings nur eine äußerste Grenze, die es zuließe, das hier vom Plangeber angestrebte maximale Nutzungsniveau bei weitem zu übersteigen.

54

Vor diesem Hintergrund kann der Einwand des Klägers, zwischen der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten und der städtebaulichen Konzeption bestehe kein – oder allenfalls mit Blick auf die Stellplätze ein mittelbarer – Zusammenhang, nicht überzeugen. Die Nutzungsintensität kann bei zunehmendem Siedlungsdruck und angespannter Stellplatzsituation über Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zur überbaubaren Grundstücksfläche nur sehr grob gesteuert werden. Dies gilt zumal, wenn diese Festsetzungen nicht nur mit Blick auf den Gebietscharakter als „Villenviertel“ ohnehin großzügig ausfallen, sondern – wie hier und auch zugunsten des Klägers – in der behördlichen Befreiungspraxis auch noch großzügig gehandhabt werden.

55

Eine Feinsteuerung im Sinne des von der Beklagten verfolgten Planungsziels ermöglichen die übrigen Festsetzungen vor dem Hintergrund der spezifischen Situation in dem Baugebiet und der o. g. planerischen Konzeption nicht. Vielmehr bedarf es ergänzend der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten, um die Intensivierung der Nutzung – gebietsbezogen – in den von der Beklagten als Plangeberin vorgesehenen Grenzen zu halten. Insoweit handelt es sich bei den einzelnen Festsetzungen gerade um das typische Geflecht ineinander greifender Festsetzungen, die sich wechselseitig ergänzen und nur in der Kumulation die Verwirklichung der planerischen Zielsetzungen gewährleisten. Hinzu kommt, dass die Festsetzung der Zahl der Wohneinheiten die Maßnahmen zur Erreichung des Planungsziels deutlicher konkretisiert, als dies – mittelbar – über Festsetzungen etwa zum Maß der baulichen Nutzung (im technischen Sinne der §§ 16 ff. BauNVO) möglich wäre, und auf diese Weise auch dem Bestimmtheitsgrundsatz Rechnung trägt.

56

Ergänzend hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass mit der Festsetzung einer höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten in den Gebäuden – trotz teilweise großzügiger Kubatur – auch die Entwicklung einer „Rollladensiedlung“ habe verhindert werden sollen, in der großzügige Wohngebäude zur temporären Nutzung als Ferienwohnung kleinteilig unterteilt werden. Auch wenn sich dies in der schriftlichen Planbegründung nicht explizit niedergeschlagen hat, spricht angesichts des – gerichtsbekannten – Drucks zu einer maximalen wirtschaftlichen Ausnutzung von Wohngrundstücke auf dem Gebiet der Beklagten alles dafür, dass die Beklagte auch diesen Gesichtspunkt bei ihren Planungen stets mit heranzieht. Auch insoweit kommt der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl von Wohneinheiten tragende Bedeutung für die Plankonzeption zu.

57

Hingegen dürften die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur überbaubaren Grundstücksfläche sowie zur Bauweise – entgegen der Auffassung des Klägers – angesichts der vorliegenden Plankonzeption jedenfalls keine der hier streitigen Festsetzung übergeordnete Bedeutung besitzen. Neben der Erhaltung des damaligen Gebietscharakters sollte eine „rücksichtsvolle Weiterentwicklung“ des Plangebietes ermöglicht werden. Dabei kam es der Beklagten offensichtlich weniger auf das Maß, die Bauweise sowie die überbaubare Grundstücksfläche als auf die Wohneinheiten an. Dies zeigt sich bereits am Stellenwert, den die Planbegründung der letztgenannten Festsetzung zumisst. Es wurde aber auch durch den Augenschein bestätigt, den das Gericht eingenommen hat. Daraus ergab sich, dass die Beklagte im Laufe der Zeit durchaus großzügige Bebauungen genehmigt und hierbei auch Befreiungen von den erstgenannten Festsetzungen gewährt hat. Hiervon hat nicht zuletzt auch der Kläger profitiert, der den vollständigen Neubau eines Mehrfamilienhauses auf seinem Grundstück umsetzen konnte. Vor diesem Hintergrund bestehen Zweifel, ob den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie der Bauweise überhaupt (noch) vergleichbares Gewicht für die Plankonzeption zukommt. Umso mehr Bedeutung hat dadurch die Festsetzung zur maximal zulässigen Anzahl an Wohneinheiten.

58

c) Soweit der Kläger weiter vorträgt, eine Befreiung von der hier streitgegenständlichen Festsetzung „berühre“ die Grundzüge der Planung jedenfalls wegen des sonstigen Genehmigungsverhaltens der Beklagten nicht, überzeugt dies ebenfalls nicht. Zwar ist hinsichtlich der Frage, ob die Grundzüge der Planung „berührt“ werden, in der Tat nicht auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung abzustellen, sondern die tatsächliche Entwicklung des Baugebiets in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 39; inzwischen auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.09.2016 – 3 S 864/16 –; beide juris). Der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich ist durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans aber vorliegend nicht so nachhaltig gestört, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden könnten. Selbst bei einer die tatsächlichen Verhältnisse berücksichtigenden Betrachtung ist nicht davon auszugehen, dass die Auswirkungen des geplanten Vorhabens deshalb nicht (mehr) entscheidend ins Gewicht fielen, weil die Grundkonzeption bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet insgesamt aufgeweicht, stellenweise vollständig überholt oder auch nur im Ansatz erheblich beeinträchtigt wäre:

59

Eine Befreiung von der streitgegenständlichen Festsetzung hat die Beklagte bisher überhaupt noch nicht erteilt. Der Kläger beruft sich zudem lediglich auf einen einzigen Präzedenzfall, nämlich die beiden Gebäude auf den nördlich gegenüberliegenden, ehemals einheitlichen Grundstücken. Wie der Kläger selbst einräumt, halten diese Gebäude die streitgegenständliche (gebäudebezogene) Festsetzung allerdings ein. Weder hat die Beklagte hier von der streitgegenständlichen Festsetzung befreit, noch bestand insoweit die Notwendigkeit einer Befreiung oder wird sie auch nur behauptet. Der Kläger trägt lediglich vor, es seien Befreiungen hinsichtlich einer Baugrenze und der Bauweise notwendig gewesen bzw. konkludent von der Beklagten gewährt worden, indem sie die Vorhaben genehmigte. Da der Festsetzung über die höchstzulässige Zahl an Wohneinheiten allerdings – wie dargelegt – selbstständige, die Grundzüge der Planung tragende Bedeutung zukommt, könnten derartige Befreiungen – selbst wenn sie notwendig gewesen oder erteilt worden wären – die Grundzüge der Planung schon nicht im oben beschriebenen Sinne „aufweichen“. Dies gilt vorliegend zumal, da den Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksfläche für das zentrale Ziel der Planung – die Begrenzung der Nutzungsintensität – keine derart gewichtige Bedeutung zukommt wie der Zahl der höchstzulässigen Wohneinheiten und die Beklagte deshalb bei jenen Festsetzungen – wie auch beim Kläger selbst – in ihrer Genehmigungspraxis eher großzügig verfährt. Von einer Aufweichung der maßgeblich durch die Zahl der höchstzulässigen Wohneinheiten bestimmten städtebaulichen Konzeption kann angesichts dessen keine Rede sein.

60

d) Die mit der Befreiung bewirkte Abweichung fiele auch ins Gewicht. Zwar geht es vorliegend „nur“ um eine weitere Wohneinheit, die auf die äußere Kubatur des – unter Befreiung von anderen Festsetzungen genehmigten – Gebäudes keinen Einfluss mehr hätte. Mit gleicher Argumentation könnte aber auf sämtlichen benachbarten Grundstücken eine Erhöhung von drei auf vier Wohneinheiten verlangt werden, was die städtebauliche Konzeption der Beklagten aushebeln würde. Die hier streitige Befreiung beträfe nämlich keinen Sachverhalt, der irgendwie vom planerischen Normalfall abweicht; vielmehr ist das Grundstück des Klägers geradezu der planerische Normalfall. Gleiches gilt für die benachbarten Grundstücke, für die eine Befreiung zugunsten des Klägers deshalb Präzedenzwirkung entfalten könnte. Über Befreiungen in den Fällen, die der Satzungsgeber als „Normalfälle“ ersichtlich vor Augen hatte, könnte daher sukzessive eine Planänderung bewirkt werden.

II.

61

Die Festsetzung der Gebühr beruht auf §§ 3, 4, 5 und 7 LGebG i. V. m. der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten sowie dem zugehörigen Gebührenverzeichnis und ist vom Kläger weder gesondert angegriffen worden noch sonst rechtlich zu beanstanden. Gleiches gilt für die Kosten- und Gebührenentscheidung im Widerspruchsverfahren.

III.

62

Die Klage bleibt daher im Ergebnis insgesamt ohne Erfolg und ist mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Gründe

23

Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

24

Der ablehnende Bescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Befreiung (§ 113 Abs. 5 VwGO), denn die Voraussetzungen dafür sind nicht erfüllt.

25

Das Vorhaben, eine vierte Wohneinheit in dem Gebäude einzurichten, widerspricht der Festsetzung des Bebauungsplans „W.-B.-Straße“ über die maximale Anzahl zulässiger Wohneinheiten; ob es, wie die Beteiligten meinen, verfahrensfrei ist, ist dabei unerheblich (nachfolgend 1.). Der Bebauungsplan ist – auch mit Blick auf diese Festsetzung – wirksam (2.). Eine Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans zugunsten des Vorhabens des Klägers scheitert an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB (3.).

26

1. Der Bebauungsplan schreibt für das Baugrundstück eine maximal zulässige Zahl an Wohneinheiten von drei fest. Das Vorhaben des Klägers steht dazu unstreitig im Widerspruch. Ob es – wie von den Beteiligten angenommen – verfahrensfrei ist, erscheint dabei zweifelhaft. Denn es dürfte eine Nutzungsänderung im Sinne des § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO darstellen, die gemäß § 49 LBO grundsätzlich der Genehmigung bedarf. Zwar bleibt die Art der baulichen Nutzung im planungsrechtlichen Sinne unverändert; das Änderungsvorhaben wirft aber die Genehmigungsfrage neu auf, weil bauplanungsrechtlich – wie der vorliegende Rechtsstreit zeigt – für das Vorhaben andere Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Die Verfahrensfreiheit könnte sich demnach – das Kenntnisgabeverfahren ist im Hinblick auf § 51 Abs. 2 Satz 2 LBO nicht anwendbar – allenfalls aus § 50 Abs. 2 Nr. 2 LBO ergeben, wovon jedenfalls die Beklagte ausging. Dass durch die Teilung der Wohneinheiten zusätzlicher Wohnraum geschaffen werde, stellt der Kläger indes gerade in Abrede, wenn er argumentiert, die Gesamtzahl der Bewohner in den streitgegenständlichen Räumlichkeiten werde sich durch die beabsichtigte Teilung voraussichtlich nicht erhöhen.

27

Ob das Vorhaben verfahrensfrei ist, kann allerdings im Ergebnis offen bleiben. Denn ein isoliertes Befreiungsverfahren nach § 56 Abs. 6 LBO, das auch Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB zum Gegenstand haben kann (vgl. Sauter, LBO, 3. Auflage, 47. Lieferung (Stand: Juli 2015), § 56 Rn. 59), kann – wenngleich es im Regelfall bei verfahrensfreien Vorhaben Anwendung findet – auch der Erteilung einer (ggfls. notwendigen) Baugenehmigung vorangehen (vgl. Sauter, a. a. O., § 56 Rn. 61). Die Entscheidung über die Befreiung ist dann – anders als eine Befreiung im Zusammenhang mit der Erteilung der Baugenehmigung – rechtlich selbstständiger Natur.

28

2. Der Bebauungsplan ist mitsamt der hier streitigen Festsetzung wirksam. Formelle Mängel der Satzung sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Materiell ist die Planung bzw. Festsetzung erforderlich (nachfolgend a)), von der einschlägigen Rechtsgrundlage gedeckt (b)) und frei von (noch rügefähigen) Abwägungsmängeln (c)). Die Planung ist schließlich auch nicht im Nachhinein funktionslos geworden (d)).

29

a) Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das Erfordernis städtebaulicher Rechtfertigung gilt nicht nur für die Planung insgesamt, sondern für jede ihrer Festsetzungen.

30

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der Gemeinde. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind u. a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Deswegen und mit Rücksicht auf die grundsätzliche Maßgeblichkeit der planerischen Konzeption der Gemeinde setzt das Merkmal der Erforderlichkeit der Bauleitplanung nur eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt, wobei Gegenstand die generelle Erforderlichkeit der Planung ist, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10.09.2015 – 4 CN 8.14 –, Rn. 12, juris). Die Gemeinde muss sich im Rahmen ihrer durch Planungsziele konkretisierten städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen halten, und den Festsetzungen muss in Bezug auf diese Ziele Förderpotential zukommen.

31

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Erklärtes Ziel der Beklagten als Plangeberin war es, einer Intensivierung der baulichen Nutzung, die sich in der tatsächlichen Entwicklung des Baugebiets abzeichnete, durch ein Bündel von Maßnahmen zu begegnen und dabei zugleich den Charakter eines Viertels mit großzügiger, villenartiger Bebauung zu erhalten bzw. moderat weiterzuentwickeln. Diese Konzeption ergibt sich nach Auffassung der Kammer eindeutig aus der Begründung des Bebauungsplans, in der es unter Ziff. 2 zu Zielen und Zwecken der Planung u. a. heißt:

32

„Beim Plangebiet handelt es sich um ein typisches Villengebiet mit großen, intensiv durchgrünten Grundstücken und einer Bebauung, bei der einzelne Wohngebäude aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts dominieren. […]

33

Vereinzelte Grundstücke wurden erst in den letzten Jahren bebaut bzw. vorhandene Wohngebäude durch Neubauten ersetzt. […] Diese Grundstücke weisen eine intensivere Nutzung bezüglich des Maßes der baulichen Nutzung auf (Zahl der Wohneinheiten). Ein weiteres Vorgehen nach § 34 BauGB lässt also ein allmähliches „Umkippen“ des derzeit noch vorherrschenden Gebietscharakters erwarten.

34

Die ständige Anfrage nach neuer Überbauung von unbebauten und bebauten Grundstücken, mit in der Regel weit über dem Bestand liegenden Ausnutzung, bringt einen erheblichen Veränderungsdruck auf das Gebiet mit sich.

35

Es muss befürchtet werden, dass diese Situation das Plangebiet in einem nicht gewünschten Maß verändern könnte. Ansätze für die unerwünschte städtebauliche Entwicklung sind bereits vorhanden (z. B. Flurstück-Nr. .../...).

36

Grundsätzlich soll die vorhandene städtebauliche Struktur erhalten werden, wobei eine rücksichtsvolle Weiterentwicklung geplant ist. […]

37

Durch die Einschränkung der Zahl der Wohneinheiten, der Reduzierung der höchstzulässigen Grundflächenzahl und Festlegung der Höhenentwicklung der Gebäude wird die städtebauliche Entwicklung und Ordnung entsprechend den Zielvorstellungen der Stadt Ü. gesichert und gewährleistet.“

38

Zu den von der Beklagten zur Umsetzung dieser Konzeption eingesetzten Maßnahmen gehörte demnach – an erster Stelle genannt – die Festsetzung der Maximalzahl zulässiger Wohneinheiten. Gerade die beobachtete Erhöhung der Anzahl der Wohneinheiten wird, wenn auch unzutreffend dem „Maß“ der baulichen Nutzung im technischen Sinne zugeordnet, als ausschlaggebender Grund für die Planung und Beispiel für die unerwünschte Intensivierung der Nutzung erwähnt. Zwar hätte einer solchen Intensivierung auch (nur) durch andere Festsetzungen (insbesondere zum Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und den überbaubaren Grundstücksflächen) begegnet werden können, dies jedoch nur um den Preis, etwa künftig nur eine deutlich weniger großzügige Bebauung zuzulassen und damit den – nach Auffassung des Plangebers ebenfalls erhaltenswerten – Charakter eines Villenviertels zu verändern. Vor diesem Hintergrund besitzt die Festsetzung der Maximalzahl zulässiger Wohneinheiten eigenständig Förderpotenzial in Bezug auf die dargestellte planerische Konzeption, obwohl die Beklagte hier auch noch andere Festsetzungen zur Erreichung der planerischen Ziele getroffen hat.

39

b) Die Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten in Wohngebäuden beruhte auf § 9 Abs. 1 Nr. 6 des Baugesetzbuchs in der Fassung vom 08.12.1986, gültig ab 01.07.1987 (BauGB 1987). Danach kann aus „besonderen städtebaulichen Gründen die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden“ festgesetzt werden. Dies setzt – wie jede Bauleitplanung – eine städtebauliche Begründung voraus; Art und Gewicht dieser Gründe können sich unterscheiden. Insbesondere muss jede städtebauliche Planung mit Argumenten begründet werden, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben. Das „Besondere“ an den städtebaulichen Gründen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB 1987 besteht nicht notwendig darin, dass sie ein größeres oder zusätzliches Gewicht haben müssen. Vielmehr ist mit „besonderen“ städtebaulichen Gründen gemeint, dass es spezielle Gründe gerade für diese Beschränkung der baulichen Ausnutzbarkeit der betroffenen Grundstücke geben muss. Die konkrete Begründung dieses Spezifikums ist mit Ausnahme des Grunderfordernisses, dass es sich um städtebauliche Gründe handeln muss, weder vorgegeben noch beschränkt. Auch verkehrliche oder ökologische Gesichtspunkte, die in einem Plangebiet gegeben sind, können daher eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB rechtfertigen; denn es sind Faktoren, denen nach den konkreten Verhältnissen in einem Plangebiet besondere städtebauliche Bedeutung zukommen kann (BVerwG, Beschluss vom 09. November 1994 – 4 NB 34.94 –, Rn. 3, juris).

40

Nach diesen Maßstäben sind die von der Beklagten angeführten Gründe für die Festsetzung – insbesondere die Eingrenzung der sich abzeichnenden Nutzungsintensivierung – hinreichend spezifisch, insbesondere weil sie sich nicht in Hinweisen auf die Leitsätze und Belange in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB erschöpfen, sondern aus der konkreten Situation des Plangebiets, seiner Entwicklung und den zum Planungszeitpunkt festzustellenden Veränderungen heraus resultierten. Auch dass die Beklagte sich bei der Ausgestaltung der Festsetzung nicht von der Grundstücksgröße leiten ließ, ist – jedenfalls im Rahmen des Tatbestandes von § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB 1987 – entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu beanstanden. Für die Festsetzung kann die Grundstücksgröße als Bezugs- oder Rechengröße herangezogen werden, es kann aber auch eine absolute Festsetzung erfolgen (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Auflage, § 9 Rn. 44).

41

c) Abwägungsmängel kann der Kläger jedenfalls nicht mehr mit Erfolg geltend machen. Er argumentiert insoweit, die Differenzierung der Anzahl zulässiger Wohneinheiten im Plangebiet sei willkürlich erfolgt. Sie folge keinem schlüssigen, anhand objektivierbarer Kriterien nachvollziehbaren Konzept. Er werde mit seinem Grundstück ohne rechtfertigenden Grund ungleich behandelt, weil auf anderen – zumal kleineren – Grundstücken grundlos mehr als drei Wohneinheiten zulässig seien. Der Sache nach macht der Kläger damit einen Abwägungsmangel in Gestalt von Abwägungsdisproportionalität geltend, der sich – jedenfalls auch – auf das Abwägungsergebnis auswirken würde.

42

(1) In eben diesen Gesichtspunkten einen Abwägungsmangel zu sehen, überzeugt kaum. Dagegen spricht schon, dass die maximale Zahl zulässiger Wohneinheiten – wie oben dargelegt – nicht ins Verhältnis (z. B.) zur Grundstücksgröße gesetzt werden muss, sondern auch absolut festgesetzt werden kann. Ein Bezug zu objektivierbaren Eigenschaften des jeweiligen Grundstücks ist demnach nicht zwingend erforderlich. Die Beklagte hat auch einen anderen Maßstab angelegt, indem sie vom jeweiligen Bestand ausging und diesen auf regelmäßig drei, in seltenen Fällen auch vier zulässige Wohneinheiten „aufstockte“, soweit der Bestand nicht bereits über dieser Anzahl an Wohneinheiten lag. Dabei agierte sie ausweislich der Verfahrensakte in Abhängigkeit vom jeweiligen Einzelfall. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Aktenvermerk zu einer Besprechung vom 13.09.1990, in der die Straßenseiten (Süd-/Nordseite) erörtert und einzelne Grundstücke herausgegriffen wurden, soweit sie städtebaulich relevante Besonderheiten aufwiesen. Zur Südseite der Straße, auf der das Grundstück des Klägers gelegen ist, zeigt sich darin, dass die Beklagte eine Begrenzung auf 3-4 Wohneinheiten vornehmen wollte, weil die Villenstruktur mit aufgelockerter, zurückhaltender Bebauung erhalten werden sollte und der Beklagten die Stellplatzsituation entlang der Straße problematisch erschien. Dementsprechend sind auf sämtlichen dem klägerischen Grundstück entlang der W.-B.-Straße in östlicher, westlicher und nördlicher Richtung unmittelbar benachbarten Grundstücken, die – nach dem im Augenschein gewonnenen Eindruck – Sichtbeziehungen zum Grundstück des Klägers aufweisen, maximal drei Wohneinheiten zugelassen (Flurst.-Nr. .../... und .../... (östlich), .../..., .../..., …/…, .../... (westlich), nördliche Grundstücke ausnahmslos), soweit nicht (eingangs der Straße) ein höherer Bestand vorgefunden wurde. Damit stellt sich der gesamte, aus Perspektive des klägerischen Grundstücks zu erblickende „Straßenzug“ als einheitlich geregelte Zone dar. Dies erscheint mit Blick auf die – in diesem Einzugsbereich – als problematisch angesehene „Stellplatzsituation entlang der Straße“ entgegen der Auffassung des Klägers keineswegs willkürlich.

43

(2) Ob ein Abwägungsmangel vorliegt, kann allerdings letztlich dahinstehen. Selbst wenn man nämlich in den von der Beklagten angestellten Erwägungen dennoch einen Mangel im Abwägungsergebnis erkennen wollte, insbesondere in der – städtebaulich kaum zu rechtfertigenden – „Rücksichtnahme“ auf vorhandene, die Grenzen der planerischen Konzeption eigentlich sprengende „Besitzstände“, wäre ein solcher inzwischen unbeachtlich.

44

Maßgeblich für die Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formvorschriften sind für den vorliegend angegriffenen Bebauungsplan die §§ 214, 215 BauGB in der Fassung vom 08.12.1986, gültig ab 01.07.1987 (BauGB 1987). Denn gemäß § 233 Abs. 2 Satz 2 BauGB sind auf der Grundlage bisheriger Fassungen des BauGB unbeachtliche oder durch Fristablauf unbeachtliche Fehler bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und Satzungen auch weiterhin für die Rechtswirksamkeit dieser Flächennutzungspläne und Satzungen unbeachtlich. Gemäß § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB sind für vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getretene Flächennutzungspläne und Satzungen die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung geltenden Vorschriften über die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften einschließlich ihrer Fristen weiterhin anzuwenden.

45

Gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 1987 „sind Mängel der Abwägung“ unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb von sieben Jahren seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht worden sind. Diese Frist ist ohne entsprechende Rüge abgelaufen, so dass die vom Kläger insoweit noch vorgebrachten Einwände unbeachtlich sind. Dabei kann angesichts des genannten Wortlauts der hier maßgeblichen Fassung der Vorschrift im Ergebnis dahin stehen, ob es sich bei seinen Einwänden um Mängel des Abwägungsvorgangs oder des Abwägungsergebnisses handeln würde. Denn während nach der aktuell geltenden Fassung des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB nur Mängel des Abwägungsvorgangs nach rügelosem Fristablauf nicht mehr geltend gemacht werden können, stellt § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB sicher, dass (auch) frühere Mängel des Abwägungsergebnisses – insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 124. EL (Februar 2017), § 215 Rn. 77, m. w. N.) – nach Maßgabe des früheren § 215 BauGB durch Fristablauf als geheilt zu behandeln sind (vgl. nur Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 233 Rn. 44b, m. w. N.).

46

d) Schließlich ist die Festsetzung über die maximale Zahl zulässiger Wohneinheiten auch nicht funktionslos geworden. Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 – IV C 39/75 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.06.2007 – 3 S 881/06 –, Rn. 26, juris; Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 10 Rn. 407).

47

Diese Voraussetzungen sind im Plangebiet des Bebauungsplans „W.-B.-Straße“ nicht erfüllt, schon gar nicht im Hinblick auf die hier streitgegenständliche Festsetzung. Das Plangebiet hat sich nicht dergestalt verändert, dass der Bebauungsplan und seine Festsetzungen zwischenzeitlich ganz oder teilweise bedeutungslos geworden und die planerischen Ziele nicht mehr erreichbar wären. Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass sich das Plangebiet in den letzten Jahrzehnten stark gewandelt habe und insbesondere nicht mehr – wie es in der Planbegründung heiße – von Wohngebäuden mit Villencharakter „aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts“ dominiert werde, geht dieser – im Verwaltungsverfahren umfangreich vorgetragene – Einwand ins Leere. Denn ersichtlich zielen weder die Plankonzeption noch einzelne Festsetzungen auf den Erhalt historischer Bausubstanz und die Verhinderung modern gestalteter Gebäude ab.

48

Ausgangspunkte auch für die Frage der Funktionslosigkeit sind vielmehr die planerischen Festsetzungen und die damit verbundene Konzeption. Diese sind seither von keiner abweichenden Entwicklung „überholt“ worden. Nachdem die Beklagte insbesondere keinerlei Befreiungen von der hier streitigen, zum Zeitpunkt der Planung städtebaulich erforderlichen (s. o.) Festsetzung erteilt hat, ist nicht ersichtlich, dass deren Ziel, der Intensivierung der Nutzung Grenzen zu setzen, angesichts des tatsächlichen Planvollzugs inzwischen obsolet oder nicht mehr erreichbar wäre. Dies gilt zumal, da für die Beurteilung der Frage, inwieweit sich die Verhältnisse im Plangebiet bis hin zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans verändert haben, nicht die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken maßgeblich sind, sondern die Situation im gesamten Plangebiet in den Blick zu nehmen ist (vgl. Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 10 Rn. 407). Aus diesem Grund kann der Kläger die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans auch nicht mit Erfolg daraus ableiten, dass auf den beiden nördlich gegenüberliegenden Grundstücken Gebäude errichtet wurden, für die – nach Auffassung des Klägers – die Notwendigkeit einer Befreiung (allerdings von anderen Festsetzungen) bestanden hätte.

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3. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von der Festsetzung. Denn einer solchen steht entgegen, dass dadurch die Grundzüge der Planung berührt würden (§ 31 Abs. 2 BauGB).

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Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 20.11.1989 – 4 B 163.89 –, Rn. 18, und vom 19.05.2004 – 4 B 35.04 –, beide nach juris). Es scheiden daher im Allgemeinen Abweichungen von Festsetzungen aus, die die Grundkonzeption des Bebauungsplans berühren, also vor allem den Gebietscharakter nach der Art der baulichen Nutzung. Befreiungen können demgegenüber nur in Betracht kommen, wenn durch sie von Festsetzungen abgewichen werden soll, die das jeweilige Planungskonzept nicht tragen, oder wenn die Abweichung von Festsetzungen, die für die Grundzüge der Planung maßgeblich sind, nicht ins Gewicht fällt. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört, und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 37, juris).

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Bei den vorgenannten Prüfungsschritten ist auf unterschiedliche Zeitpunkte abzustellen. Was Inhalt und Bestandteil der Planungsgrundsätze ist, ist durch eine auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bezogene Auslegung des Bebauungsplans anhand der damaligen Sach- und Rechtslage und der damaligen Vorstellungen des Gemeinderats zu ermitteln. Demgegenüber ist für die Beurteilung, ob die (ursprüngliche) planerische Grundkonzeption durch die Befreiung berührt wird, auch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung im Plangebiet bis zum Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung in den Blick zu nehmen. Es kommt darauf an, ob der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans bereits so nachhaltig gestört ist, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden können (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 39, juris).

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a) Das planerische Konzeption bestand – wie bereits oben angesprochen – darin, der sich abzeichnenden Intensivierung der Grundstücksnutzung Grenzen zu setzen. Dies ergibt sich im Wesentlichen aus der Planbegründung zum Bebauungsplan „W.-B.-Straße“. Der bis heute stetig steigende Siedlungsdruck in der Bodenseeregion, von dem auch die Beklagte betroffen war und ist, führte bereits zur Zeit der Aufstellung des Bebauungsplans zu einer verstärkten Überbauung von unbebauten und bebauten Grundstücken im Plangebiet. Angesichts der damals noch fehlenden planungsrechtlichen Steuerung der Bebauung sah die Beklagte den Gebietscharakter des Plangebietes gefährdet. Vordergründiges Ziel des Bebauungsplanes war es damit grundsätzlich, den damaligen Gebietscharakter des Plangebiets zu sichern und damit zunächst der unerwünschten Entwicklung entgegenzuwirken. Im Ausgangspunkt sollte das „typische Villengebiet mit großen, intensiv durchgrünten Grundstücken und einer Bebauung, bei der einzelne Wohngebäude aus dem ersten Drittel dieses Jahrhunderts dominieren“, erhalten werden. Der so formulierte Erhaltungszweck war aber – entgegen der Auffassung des Klägers – nicht ausschließlich auf das Maß der baulichen Nutzung (im technischen, bauplanungsrechtlichen Sinne (§§ 16 ff. BauNVO)), die überbaubare Grundstücksfläche und die Bauweise bezogen. Vielmehr zählte die Beklagte zu dem erhaltenswerten Gebietscharakter in grundlegender Weise auch die damalige Zahl der vorhandenen Wohneinheiten. Dies folgt schon aus der Planbegründung, in der die genannten Festsetzungen nebeneinander aufgezählt werden. Dafür spricht zudem, dass die Bebauung des Flurst.-Nr. .../..., die ausweislich der Planbegründung gerade Anlass der Planaufstellung war, mit insgesamt 12 Wohneinheiten eine erheblich höhere Anzahl an Wohneinheiten aufwies, als dies bei den übrigen Grundstücken zum damaligen Zeitpunkt der Fall war. Die Planbegründung spricht in diesem Zusammenhang ausdrücklich von einer „unerwünschten städtebaulichen Entwicklung“. Vor diesem Hintergrund drängt sich auf, dass die Beklagte auch und gerade die Entwicklung hinsichtlich der Wohneinheiten als „unerwünscht“ ansah. Diese Erwägungen lassen sich auch mit der damaligen Charakterisierung des Plangebiets als „Villengebiet“ in Einklang bringen. Denn ein Villengebiet zeichnet sich nach allgemeinem Verständnis gerade nicht dadurch aus, dass die Bebauung – wie dies bei Flurstück-Nr. .../... der Fall ist – von vielen Wohneinheiten geprägt ist.

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b) Die Festsetzung über die höchstzulässige Zahl von Wohneinheiten ist für dieses Planungskonzept tragend. Schon nach dem Willen des Plangebers sollte gerade auch die Begrenzung der Wohneinheiten – als eine von mehreren Festsetzungen – der Intensivierung der baulichen Nutzung entgegenwirken. Freilich kann der Plangeber dem Druck zu einer zunehmend intensiven Nutzung auch – wie hier kumulativ geschehen – durch Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche entgegenwirken, denn in Kombination mit den jeweiligen bauordnungsrechtlichen Vorgaben für Aufenthaltsräume und Wohnungen (§§ 34 ff. LBO) ergibt sich dann gleichsam „von selbst“ eine Einschränkung der Zahl der Wohneinheiten. Diese Festsetzungen setzen – ggfls. in Verbindung mit den Vorgaben der LBO – der Nutzungsintensität allerdings nur eine äußerste Grenze, die es zuließe, das hier vom Plangeber angestrebte maximale Nutzungsniveau bei weitem zu übersteigen.

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Vor diesem Hintergrund kann der Einwand des Klägers, zwischen der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten und der städtebaulichen Konzeption bestehe kein – oder allenfalls mit Blick auf die Stellplätze ein mittelbarer – Zusammenhang, nicht überzeugen. Die Nutzungsintensität kann bei zunehmendem Siedlungsdruck und angespannter Stellplatzsituation über Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zur überbaubaren Grundstücksfläche nur sehr grob gesteuert werden. Dies gilt zumal, wenn diese Festsetzungen nicht nur mit Blick auf den Gebietscharakter als „Villenviertel“ ohnehin großzügig ausfallen, sondern – wie hier und auch zugunsten des Klägers – in der behördlichen Befreiungspraxis auch noch großzügig gehandhabt werden.

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Eine Feinsteuerung im Sinne des von der Beklagten verfolgten Planungsziels ermöglichen die übrigen Festsetzungen vor dem Hintergrund der spezifischen Situation in dem Baugebiet und der o. g. planerischen Konzeption nicht. Vielmehr bedarf es ergänzend der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten, um die Intensivierung der Nutzung – gebietsbezogen – in den von der Beklagten als Plangeberin vorgesehenen Grenzen zu halten. Insoweit handelt es sich bei den einzelnen Festsetzungen gerade um das typische Geflecht ineinander greifender Festsetzungen, die sich wechselseitig ergänzen und nur in der Kumulation die Verwirklichung der planerischen Zielsetzungen gewährleisten. Hinzu kommt, dass die Festsetzung der Zahl der Wohneinheiten die Maßnahmen zur Erreichung des Planungsziels deutlicher konkretisiert, als dies – mittelbar – über Festsetzungen etwa zum Maß der baulichen Nutzung (im technischen Sinne der §§ 16 ff. BauNVO) möglich wäre, und auf diese Weise auch dem Bestimmtheitsgrundsatz Rechnung trägt.

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Ergänzend hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass mit der Festsetzung einer höchstzulässigen Zahl an Wohneinheiten in den Gebäuden – trotz teilweise großzügiger Kubatur – auch die Entwicklung einer „Rollladensiedlung“ habe verhindert werden sollen, in der großzügige Wohngebäude zur temporären Nutzung als Ferienwohnung kleinteilig unterteilt werden. Auch wenn sich dies in der schriftlichen Planbegründung nicht explizit niedergeschlagen hat, spricht angesichts des – gerichtsbekannten – Drucks zu einer maximalen wirtschaftlichen Ausnutzung von Wohngrundstücke auf dem Gebiet der Beklagten alles dafür, dass die Beklagte auch diesen Gesichtspunkt bei ihren Planungen stets mit heranzieht. Auch insoweit kommt der Festsetzung der höchstzulässigen Zahl von Wohneinheiten tragende Bedeutung für die Plankonzeption zu.

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Hingegen dürften die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur überbaubaren Grundstücksfläche sowie zur Bauweise – entgegen der Auffassung des Klägers – angesichts der vorliegenden Plankonzeption jedenfalls keine der hier streitigen Festsetzung übergeordnete Bedeutung besitzen. Neben der Erhaltung des damaligen Gebietscharakters sollte eine „rücksichtsvolle Weiterentwicklung“ des Plangebietes ermöglicht werden. Dabei kam es der Beklagten offensichtlich weniger auf das Maß, die Bauweise sowie die überbaubare Grundstücksfläche als auf die Wohneinheiten an. Dies zeigt sich bereits am Stellenwert, den die Planbegründung der letztgenannten Festsetzung zumisst. Es wurde aber auch durch den Augenschein bestätigt, den das Gericht eingenommen hat. Daraus ergab sich, dass die Beklagte im Laufe der Zeit durchaus großzügige Bebauungen genehmigt und hierbei auch Befreiungen von den erstgenannten Festsetzungen gewährt hat. Hiervon hat nicht zuletzt auch der Kläger profitiert, der den vollständigen Neubau eines Mehrfamilienhauses auf seinem Grundstück umsetzen konnte. Vor diesem Hintergrund bestehen Zweifel, ob den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksfläche sowie der Bauweise überhaupt (noch) vergleichbares Gewicht für die Plankonzeption zukommt. Umso mehr Bedeutung hat dadurch die Festsetzung zur maximal zulässigen Anzahl an Wohneinheiten.

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c) Soweit der Kläger weiter vorträgt, eine Befreiung von der hier streitgegenständlichen Festsetzung „berühre“ die Grundzüge der Planung jedenfalls wegen des sonstigen Genehmigungsverhaltens der Beklagten nicht, überzeugt dies ebenfalls nicht. Zwar ist hinsichtlich der Frage, ob die Grundzüge der Planung „berührt“ werden, in der Tat nicht auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung abzustellen, sondern die tatsächliche Entwicklung des Baugebiets in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 – 4 C 10.09 –, Rn. 39; inzwischen auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.09.2016 – 3 S 864/16 –; beide juris). Der mit der ursprünglichen Planung verfolgte Interessenausgleich ist durch die tatsächliche Entwicklung seit Inkrafttreten des Bebauungsplans aber vorliegend nicht so nachhaltig gestört, dass die Planungsgrundzüge nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden könnten. Selbst bei einer die tatsächlichen Verhältnisse berücksichtigenden Betrachtung ist nicht davon auszugehen, dass die Auswirkungen des geplanten Vorhabens deshalb nicht (mehr) entscheidend ins Gewicht fielen, weil die Grundkonzeption bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet insgesamt aufgeweicht, stellenweise vollständig überholt oder auch nur im Ansatz erheblich beeinträchtigt wäre:

59

Eine Befreiung von der streitgegenständlichen Festsetzung hat die Beklagte bisher überhaupt noch nicht erteilt. Der Kläger beruft sich zudem lediglich auf einen einzigen Präzedenzfall, nämlich die beiden Gebäude auf den nördlich gegenüberliegenden, ehemals einheitlichen Grundstücken. Wie der Kläger selbst einräumt, halten diese Gebäude die streitgegenständliche (gebäudebezogene) Festsetzung allerdings ein. Weder hat die Beklagte hier von der streitgegenständlichen Festsetzung befreit, noch bestand insoweit die Notwendigkeit einer Befreiung oder wird sie auch nur behauptet. Der Kläger trägt lediglich vor, es seien Befreiungen hinsichtlich einer Baugrenze und der Bauweise notwendig gewesen bzw. konkludent von der Beklagten gewährt worden, indem sie die Vorhaben genehmigte. Da der Festsetzung über die höchstzulässige Zahl an Wohneinheiten allerdings – wie dargelegt – selbstständige, die Grundzüge der Planung tragende Bedeutung zukommt, könnten derartige Befreiungen – selbst wenn sie notwendig gewesen oder erteilt worden wären – die Grundzüge der Planung schon nicht im oben beschriebenen Sinne „aufweichen“. Dies gilt vorliegend zumal, da den Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksfläche für das zentrale Ziel der Planung – die Begrenzung der Nutzungsintensität – keine derart gewichtige Bedeutung zukommt wie der Zahl der höchstzulässigen Wohneinheiten und die Beklagte deshalb bei jenen Festsetzungen – wie auch beim Kläger selbst – in ihrer Genehmigungspraxis eher großzügig verfährt. Von einer Aufweichung der maßgeblich durch die Zahl der höchstzulässigen Wohneinheiten bestimmten städtebaulichen Konzeption kann angesichts dessen keine Rede sein.

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d) Die mit der Befreiung bewirkte Abweichung fiele auch ins Gewicht. Zwar geht es vorliegend „nur“ um eine weitere Wohneinheit, die auf die äußere Kubatur des – unter Befreiung von anderen Festsetzungen genehmigten – Gebäudes keinen Einfluss mehr hätte. Mit gleicher Argumentation könnte aber auf sämtlichen benachbarten Grundstücken eine Erhöhung von drei auf vier Wohneinheiten verlangt werden, was die städtebauliche Konzeption der Beklagten aushebeln würde. Die hier streitige Befreiung beträfe nämlich keinen Sachverhalt, der irgendwie vom planerischen Normalfall abweicht; vielmehr ist das Grundstück des Klägers geradezu der planerische Normalfall. Gleiches gilt für die benachbarten Grundstücke, für die eine Befreiung zugunsten des Klägers deshalb Präzedenzwirkung entfalten könnte. Über Befreiungen in den Fällen, die der Satzungsgeber als „Normalfälle“ ersichtlich vor Augen hatte, könnte daher sukzessive eine Planänderung bewirkt werden.

II.

61

Die Festsetzung der Gebühr beruht auf §§ 3, 4, 5 und 7 LGebG i. V. m. der Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten sowie dem zugehörigen Gebührenverzeichnis und ist vom Kläger weder gesondert angegriffen worden noch sonst rechtlich zu beanstanden. Gleiches gilt für die Kosten- und Gebührenentscheidung im Widerspruchsverfahren.

III.

62

Die Klage bleibt daher im Ergebnis insgesamt ohne Erfolg und ist mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.