Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-18, Aktenzeichen 8 B 11116/17
ECLI:DE:OVGRLP:2017:0718.8B11116.17.00

weitere Fundstellen ...

Tenor

Die Beschwerde des Beklagten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 15. Mai 2017 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Die weitere Beschwerde wird zugelassen.

Gründe

1

Die gegen die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs gerichtete Beschwerde ist nicht begründet.

I.

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Die Klägerinnen sind Betreiber dualer Systeme nach § 6 Abs. 3 Verpackungsverordnung – VerpackV – und als solche auch im Zuständigkeitsbereich des beklagten Landkreises im Rahmen der Entsorgung von Verkaufsverpackungen tätig, darunter auch solche aus Papier, Pappe und Kartonagen, im Folgenden: PPK. Der Beklagte ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seinem Gebiet. Hierzu gehört auch die Entsorgung der ihm überlassenen PPK-Abfälle, vorwiegend Druckerzeugnisse.

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Im Februar 2004 trafen der Beklagte und die Klägerin zu 2) eine Abstimmungsvereinbarung, die sie zuletzt im März 2015 bis Ende 2017 verlängerten. Die übrigen Klägerinnen haben sich durch Unterwerfungserklärungen dieser Abstimmungsvereinbarung angeschlossen.

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In § 3 (Systembeschreibung) der Abstimmungsvereinbarung heißt es unter Nr. 2:

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„Die Parteien sind sich einig, weiterhin die PPK-Fraktion gemeinsam zu erfassen. Sie werden eine Einigung über den Masse- als auch den Volumenanteil der Verkaufsverpackungen herbeiführen, welche die Grundlage für die Entgeltzahlung durch die DSD AG ist.“

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Aufgrund dieser Abstimmungsvereinbarung wurde der gesamte PPK-Abfall im Gebiet des Beklagten gemeinsam durch ein von ihm beauftragtes Entsorgungsunternehmen eingesammelt. Hierfür entrichteten die Klägerinnen ein auf ihren Anteil an der PPK-Gesamtmenge bezogenes Entgelt. Auch die Entsorgung der (vormals „wertlosen“) PPK-Gesamtmenge wurde von dem beauftragten Entsorgungsunternehmen erledigt und die hierbei anfallenden Kosten bei dem von den Klägerinnen zu entrichtenden Entgelt berücksichtigt. Inzwischen können mit PPK-Abfällen Erlöse in erheblichem Umfang erzielt werden. Aufgrunddessen sind die Klägerinnen interessiert, ihren Anteil an der Gesamtmenge der erfassten PPK-Abfälle entweder selbst verwerten zu können oder zumindest den hierauf entfallenden Erlösanteil einzunehmen.

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Anlass für die Klage sind die von dem Beklagten im Sommer 2016 ausgeschriebenen und zum 1. Januar 2017 der Firma B. GmbH zugeschlagenen Aufträge über die Sammlung, Beförderung und Umladung von PPK (Los 1) sowie die Übernahme und Verwertung von PPK (Los 2).

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In dem erstgenannten Vertrag über die Sammlung, Beförderung und Umladung von PPK (Bl. 193 ff der Gerichtsakte) heißt es:

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§ 4 Technisch-organisatorische Leistungsbeschreibung

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(1) Begriffsdefinitionen

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„Die PPK-Fraktion bzw. PPK-Sammelware beinhaltet Druckerzeugnisse, sonstige Papiere und Kartonagen sowie Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Kartonagen.“

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…

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„Unter dem kommunalen PPK-Anteil ist der Volumenanteil von derzeit 75 % an der gesamten PPK-Erfassungsmenge zu verstehen.“

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…

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(2) Auftragsgegenstand Sammlung und Transport / Mitbenutzung durch Duale Systeme

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„Auftragsgegenstand ist die Sammlung bzw. Abfuhr und der Transport des kommunalen PPK-Anteils sowie die Einräumung des Rechts zur Mitbenutzung des kommunalen Erfassungssystems im Auftrag von Systembetreibern.“

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…

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„[Das Entsorgungsunternehmen] ist verpflichtet, 100 % der PPK-Erfassungsmenge ausschließlich für den [Landkreis] in Besitz zu nehmen, da der [Landkreis] Eigentümer des Gesamtstroms PPK ist.“

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…

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„Nur auf ausdrückliche Weisung [des Landkreises] hin hat [das Entsorgungsunternehmen] ggf. bestimmte Teilmengen an duale Systeme anstatt an das vom [Landkreis] mit der PPK-Verwertung … beauftragte Unternehmen herauszugeben. Solange ihm eine derartige Weisung nicht vorliegt, hat [das Entsorgungsunternehmen] die PPK-Fraktion ausschließlich an das vom [Landkreis] mit der anschließenden Verwertung … von PPK beauftragte Unternehmen herauszugeben.“

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In dem Vertrag über die Übernahme und Verwertung von PPK (Bl. 346 ff der Gerichtsakte) heißt es:

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§ 4 Technisch-organisatorische Leistungsbeschreibung

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(3) Leistungsgegenstand und Mengenzuordnung im Hinblick auf die MwSt.-Pflicht

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„Leistungsgegenstand ist die Übernahme, der Nachtransport und die Verwertung der vertragsgegenständlichen PPK-Sammelware.“

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„Im Rahmen der Verwertung erhält [das Entsorgungsunternehmen] das Recht, die PPK-Sammelware zu vermarkten. Bei der PPK-Sammelware handelt es sich um ein Gemisch aus kommunalen Druckerzeugnissen, Kartonagen und Verkaufsverpackungen aus PPK. Zu Abrechnungszwecken für das Entgelt für das Recht zur Verwertung bzw. Vermarktung der PPK-Sammelware unterstellen die Vertragspartner …., dass der kommunale Mengenanteil 90 Gew.-% (…) und der Anteil aus Verkaufsverpackungen aus PPK 10 Gew.-% (…) beträgt.“

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Mit der im November 2016 erhobenen Klage beantragen die Klägerinnen,

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den Beklagten zu verurteilen,

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1. es bei Meidung einer für jeden Fall der schuldhaften Zuwiderhandlung fällig werdenden Vertragsstrafe, deren Höhe von der jeweils betroffenen Klägerin nach billigem Ermessen festzusetzen und im Streitfall durch das zuständige Gericht zu überprüfen ist, ab dem 01.01.2017 zu unterlassen,

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a) den im Donnersbergkreis erfassten und gesammelten, anhand aktueller Lizenzmengen ermittelten Anteil der jeweiligen Klägerin an der PPK-Erfassungsmenge durch von dem Donnersbergkreis beauftragte Entsorgungsunternehmen verwerten und vermarkten zu lassen,

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b) die im Rahmen der Ausschreibung „Sammlung, Beförderung und Verwertung von Papier, Pappe und Kartonagen (PPK) im D…kreis" mit der Erfassung und Sammlung der PPK-Erfassungsmenge zu beauftragenden Entsorgungsunternehmen vertraglich zu verpflichten, eine Herausgabe des anhand aktueller Lizenzmengen ermittelten Anteils der jeweiligen Klägerin an der PPK-Erfassungsmenge an die jeweilige Klägerin nur auf Weisung des Donnersbergkreises durchzuführen,

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2. den im Rahmen der Ausschreibung „Sammlung, Beförderung und Verwertung von Papier, Pappe und Kartonagen (PPK) im Donnersbergkreis'' mit der Erfassung und Sammlung der PPK-Erfassungsmenge zu beauftragenden Entsorgungsunternehmen bei Meidung einer für jeden Fall der schuldhaften Zuwiderhandlung fällig werdenden Vertragsstrafe, deren Höhe von der jeweils betroffenen Klägerin nach billigem Ermessen festzusetzen und im Streitfall durch das zuständige Gericht zu überprüfen ist, ab dem 01.01.2017 ausdrücklich zu gestatten, den anhand aktueller Lizenzmengen ermittelten Anteil der jeweiligen Klägerin an der PPK-Erfassungsmenge für die jeweilige Klägerin bereitzustellen und herauszugeben.

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Zur Begründung führen die Klägerinnen im Wesentlichen aus, ihnen stehe aufgrund der Systemfeststellung nach § 6 Abs. 5 VerpackV eine geschützte Rechtsposition hinsichtlich der Entsorgung von PPK-Verkaufsverpackungen im Gebiet des Beklagten zu. In Ermangelung einer dahingehenden Abstimmung zwischen ihnen und dem Beklagten betreffe dies insbesondere die Verwertung dieser Verkaufsverpackungen. Diese Rechtsposition habe der Beklagte zu beachten. Das Gebrauchmachen von diesem Verwertungsrecht dürfe nicht durch die Ausgestaltung von Verträgen mit Entsorgungsunternehmen beeinträchtigt werden. Insofern stehe ihnen ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch gegen den Beklagten zu. Bei der Geltendmachung dieses Anspruchs handele es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.

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Der Beklagte ist der Ansicht, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit handele. Denn das Klagebegehren sei auf die zivilrechtlichen Verträge zwischen ihm und der Firma B. GmbH gerichtet, letztlich auf die Außerkraftsetzung dieser Vertragsvereinbarungen.

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Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluss vom 15. Mai 2017 den Verwaltungsrechtsweg für eröffnet erklärt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet werde, sei öffentlich-rechtlicher Natur. Durch die Systemfeststellung sei den Klägerinnen eine Rechtsposition eingeräumt worden, die sie gegen hoheitliche Eingriffe in den aufgrund der Systemfeststellung eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verteidigen dürften. Mit der Neuregelung der PPK-Entsorgung zwischen dem Beklagten und der Firma B. GmbH greife der Beklagte in den den Klägerinnen nach § 6 Abs. 3 VerpackV zugewiesenen Tätigkeitsbereich ein. Der hieraus erwachsende Reaktionsanspruch sei daher ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur.

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Mit der dagegen eingelegten Beschwerde erhält der Beklagte seine Auffassung vom Vorliegen einer allein zivilrechtlichen Streitigkeit aufrecht und bestreitet den von den Klägerinnen geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Anspruch. Die Klägerinnen sind dem entgegengetreten.

II.

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Die nach § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i.V.m. § 152 Abs. 1 VwGO statthafte Beschwerde ist nicht begründet.

37

Das Verwaltungsgericht hat für die von den Klägerinnen erhobene Klage zu Recht den Verwaltungsrechtsweg bejaht (§ 17a Abs. 3 GVG).

38

Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ob eine Streitigkeit öffentlich- oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich, wenn – wie hier – eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung des Gesetzgebers fehlt, nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (vgl. GmS-OGB, Beschluss vom 10. April 1996 – 1/85 –, BGHZ 97, 312 und juris, Rn. 10). Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist anzunehmen, wenn der Kläger aus dem vorgetragenen Sachverhalt Rechtsfolgen aus Rechtsnormen des öffentlichen Rechts herleitet. Öffentlich-rechtliche Normen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nur auf Rechtsbeziehungen zwischen Privaten und öffentlich-rechtlich organisierten Trägern, insbesondere Trägern der Staatsverwaltung, Anwendung finden können. Sie müssen ausschließlich einen derartigen Träger berechtigen oder verpflichten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2015 – 6 B 58/14 –, NVwZ 2015, 991 und juris Rn. 10 m.w.N).

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Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG entscheidet das Gericht des zulässigen Rechtswegs den Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten. Daraus folgt, dass der von den Klägerinnen beschrittene Verwaltungsrechtsweg schon dann zulässig ist, wenn sich nicht offensichtlich, d.h. nach jeder rechtlichen Betrachtungsweise, ausschließen lässt, dass das Klagebegehren auf eine Anspruchsgrundlage gestützt werden kann, für die dieser Rechtsweg eröffnet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2015 – 6 B 58/14 -, a.a.O, Rn. 11).

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Maßgeblich für die Bestimmung des Rechtswegs ist der Streitgegenstand der Klage. Er wird bestimmt durch den Klageantrag, in dem sich die vom Kläger in Anspruch genommene Rechtsfolge konkretisiert, und den Lebenssachverhalt (Klagegrund), aus dem der Kläger die begehrte Rechtsfolge herleitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2016 – 7 B 45.15 –, NVwZ 2017, 242 und juris, Rn. 6). Bei Klagen auf Vornahme oder Unterlassen kommt es auf den Anspruch an, der sich aus dem tatsächlichen Vortrag ergibt; ob das Recht besteht, ist eine Frage der Begründetheit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 2015 – 6 B 58/14 –, a.a.O, Rn. 19; Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 40, Rn. 101).

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Hiernach teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass durch die von den Klägerinnen erhobene Klage eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit begründet wird.

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Streitgegenstand des Klageantrags zu 1. ist das Begehren auf Verurteilung des Beklagten, es zu unterlassen, den auf sie entfallenden Anteil an der vom Entsorgungsunternehmen erfassten PPK-Gesamtmenge durch das Entsorgungsunternehmen verwerten und vermarkten zu lassen (Klageantrag zu 1a) bzw. die Herausgabe dieses Anteils an die Klägerinnen von einer Weisung des Beklagten abhängig zu machen (Klageantrag zu 1b). Mit dem Klageantrag zu 2. zielen die Klägerinnen auf die Verurteilung des Beklagten, dem Entsorgungsunternehmen ausdrücklich zu gestatten, den Anteil der Klägerinnen an der PPK-Erfassungsmenge für diese bereitzustellen und herauszugeben. Als Klagegrund berufen sich die Klägerinnen auf die rechtlichen Bindungen, die zwischen ihnen und dem Beklagten aufgrund der Verpackungsverordnung sowie der abgeschlossenen bzw. übernommenen Abstimmungsvereinbarung bestehen. Die Rechte- und Pflichtenbeziehung zwischen den Betreibern der Rücknahmesysteme für Verkaufsverpackungen und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nach § 6 Abs. 3 und 4 VerpackV sind ebenso als öffentlich-rechtlich zu bewerten (vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 7. März 2016 – 7 B 45.15 –, NVwZ 2017, 242 und juris, Rn. 16) wie die Abstimmungsvereinbarung (vgl. zu dem hierdurch begründeten „verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis“: VGH BW, Urteil vom 24. Juli 2012 – 10 S 2554/10 –, ZUR 2012, 685 und juris, Rn. 101; Ameskamp, KommJur 2015, 329 [331]). Damit betrifft die Klage eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.

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Zwar ist dem Beklagten zuzugeben, dass sich die Klage auf die Ausgestaltung seiner Vertragsbeziehung zu dem Entsorgungsunternehmen (Fa. B. -GmbH) bezieht und es sich hierbei um einen privatrechtlichen Vertrag handelt. Ferner ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der einen privatrechtlichen Vertrag betreffende Streit auch dann als bürgerlich-rechtliche Streitigkeit zu werten ist, wenn an diesem Vertrag die öffentliche Hand beteiligt ist und die Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Bindungen im Rahmen des sog. Verwaltungsprivatrechts eingefordert werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 – 6 B 10.07 –, BVerwGE 129, 9 und juris, Rn. 8 f. [Vergabe öffentlicher Aufträge]). Indes sind die Klageanträge so abgefasst, dass sie sich nicht ausdrücklich gegen diese zivilrechtlichen Verträge richten und etwa ausdrücklich deren Korrektur verlangen.

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Streitgegenstand der Klage ist vielmehr die Feststellung von Pflichten des Beklagten, die sich abstrakt und unabhängig von abgeschlossenen Entsorgungsverträgen aus § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV sowie aus der hierzu ergangenen Abstimmungsvereinbarung ergeben sollen. Hierzu stützen sich die Klägerinnen auf die Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs wegen hoheitlichen Eingriffs in eine geschützte Rechtsposition (vgl. hierzu: HessVGH, Urteil vom 16. Juli 2003, a.a.O., juris, Rn. 37 und 40; allgemein zum öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch: BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2012 – 6 C 7.13 –, NVwZ 2015, 906 und juris, Rn. 20 f.). Auch die Geltendmachung des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs ist dem Verwaltungsrechtsweg zugeordnet (HessVGH, BVerwG, ebenda). Als hoheitlichen Eingriff in eine geschützte Rechtsposition sehen die Klägerinnen es an, dass der Beklagte seine als öffentliche Aufgabe wahrgenommene Entsorgungstätigkeit auf einen Bereich erstreckt habe (Verwertung des auf sie entfallenden Anteils an der PPK-Erfassungsmenge), der nach § 6 Abs. 3 VerpackV ihnen zugewiesen sei.

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Die Rechtsauffassung der Klägerinnen hinsichtlich der ihnen aus den öffentlich-rechtlichen Normen der Verpackungsversordnung erwachsenden Rechtsposition und des hieraus hergeleiteten öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs erscheint nicht unhaltbar. Hiergegen spricht schon das von den Klägerinnen in Anspruch genommene Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Juli 2003 – 6 UE 3127/01 – (ZUR 2004, 42 und juris, Rn. 37 und 40), wenn es sich dort auch um Unterlassungsansprüche eines dualen Systembetreibers gegen den Betrieb eines vollkommen getrennten Erfassungssystems für Verpackungsabfälle durch den beklagten Landkreis handelte. Dafür, dass den Klägerinnen in § 6 Abs. 3 VerpackV die Rechtsposition zugewiesen worden ist, eingesammelte Verkaufsverpackungen zu verwerten, berufen sie sich neben dem zitierten Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O., juris, Rn. 35) ferner auf Ausführungen im Urteil des OLG Düsseldorf – VI-U (Kart) 16/14 – (II.B.2.), wonach ein vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragtes Entsorgungsunternehmen mit der Verwertung eingesammelter Verkaufsverpackungen ein Geschäft der dualen Systembetreiber führt (vgl. hierzu auch den Hinweis in: BGH, Urteil vom 16. Oktober 2015 – V ZR 240/14 –, NJW 2016, 1887 und juris, Rn. 19). Schließlich berufen sich die Klägerinnen hinsichtlich der von ihnen reklamierten Rechtsposition auf § 22 Abs. 4 des beschlossenen, aber erst zum 1. Januar 2019 in Kraft tretenden Verpackungsgesetzes mit der Begründung, die dort ausformulierte Regelung sei lediglich klarstellend gemeint und bereits Inhalt des geltenden Rechts. § 22 Abs. 4 Satz 7 des Verpackungsgesetzes lautet:

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„Sofern keine gemeinsame Verwertung vereinbart wird, kann der jeweils die Sammlung des anderen Mitnutzende die Herausgabe eines Masseanteils verlangen, der dem Anteil an der Gesamtmasse der in den Sammelbehältern erfassten Abfälle entspricht, der in seiner Verantwortung zu entsorgen ist.“

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Ob die Rechtsauffassung der Klägerinnen tatsächlich zutrifft und die übrigen Voraussetzungen für die geltendgemachten Klageansprüche vorliegen, ist der weiteren Prüfung der Zulässigkeit der Klage und insbesondere ihrer Begründetheit vorbehalten und nicht bereits Gegenstand der Entscheidung über die Rechtswegzuständigkeit.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Festsetzung des Streitwerts bedarf es nicht, da nur eine Festgebühr anfällt (Kostenverzeichnis Nr. 5502, Anlage 1 zum Gerichtskostengesetz).

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Die weitere Beschwerde ist gemäß § 17a Abs. 4 Satz 4 und 5 GVG i.V.m. § 152 Abs. 1 VwGO zuzulassen, weil die mit der Klage aufgeworfene Rechtsfrage zur Rechtsnatur des zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsverhältnisses grundsätzliche Bedeutung hat.