Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-20, Aktenzeichen 1 S 1662/16

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Juli 2016 - 3 K 2180/16 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nr. 3 der Verfügung der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2016 wird wiederhergestellt. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin zu zwei Dritteln und die Antragsgegnerin zu einem Drittel.

Der Streitwert für das Verfahren im ersten Rechtszug - unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen - und derjenige für das Beschwerdeverfahren werden jeweils auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist teilweise begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat Anlass, über den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutz im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Im Übrigen bleibt die Beschwerde erfolglos.

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1. Die Antragsgegnerin stufte mit Bescheid vom 03.05.2016 den von der Antragstellerin gehaltenen Rüden „C...“ als gefährlichen Hund ein (Nr. 1), ordnete u.a. einen Leinen- und Maulkorbzwang an (Nr. 2), gab der Antragstellerin die Beantragung eines Führungszeugnisses nebst Vorlage des „Nachweises“ bis zum 27.05.2016 auf (Nr. 3) und ordnete die sofortige Vollziehung „dieser Verfügung“ an (Nr. 4), die sie begründete und mit der Rechtsbehelfsbelehrung verband, dass „gegen diese Verfügung“ innerhalb eines Monats Widerspruch eingelegt werden könne. Den dagegen gerichteten Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 VwGO hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Hiergegen wendet sich die Beschwerde nur insoweit mit Erfolg, als sie sinngemäß die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Nr. 3 der angefochtenen Verfügung begehrt.

3

a) Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Nrn. 1 und 2 der Verfügung vom 03.05.2016 wiederherzustellen. Der Senat nimmt insoweit auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

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Unbegründet ist der Einwand der Antragstellerin, der Beschluss des Verwaltungsgerichts lasse jegliche Auseinandersetzung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung in der angefochtenen Verfügung vermissen; diese enthalte keine § 80 Abs. 3 VwGO genügende Begründung, sondern beschränke sich auf floskelhafte Aussagen. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hat die Behörde in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Das Verwaltungsgericht hat dieses Begründungserfordernis entgegen dem Beschwerdevorbringen eingehend geprüft (S. 4 d. BA.) und zutreffend festgestellt, dass die angefochtene Verfügung den an eine solche Begründung zu stellenden Anforderungen genügt. Die Antragsgegnerin hat in dem angefochtenen Bescheid nach einer Darstellung der in Rede stehenden Beißvorfälle u.a. ausgeführt, die Allgemeinheit habe ein Recht auf Schutz der Gesundheit und anderer Rechtsgüter, „in diesem Fall“ müsse das private Interesse der Antragstellerin zurückstehen, es könne nicht hingenommen werden, dass ihr Hund „durch Einlegung eines Rechtsbehelfs“ weiterhin ohne Leine und Maulkorb ausgeführt werde und somit das Leben und die Gesundheit anderer gefährdet werde. Diese Begründung lässt noch hinreichend erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Anordnung des Sofortvollzugs bewusst gewesen ist und sich der Sofortvollzug auf den Schutz der Allgemeinheit vor den vom Hund der Antragstellerin ausgehenden Gefahren gründet. Damit entspricht die Begründung den Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche besondere Vollzugsinteresse wird hier bereits durch die materielle Regelung indiziert (vgl. Senat, Beschl. v. 29.12.2010 - 1 S 2322/10 - VBlBW 2011, 185 m.w.N.; Beschl. v. 12.01.2015 - 1 S 2226/14 -; ebenso zu auf §§ 1, 3 PolG gestützten Auflagen zur Hundehaltung Urt. v. 26.02.2016 - 1 S 2222/15 -).

5

Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Interessenabwägung rechtsfehlerhafte Maßstäbe angelegt, weil es ihr „Aufschubinteresse“ übergangen und unter Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG verkannt habe, dass für die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs regelmäßig keine hohe Erfolgswahrscheinlichkeit erforderlich sei, sondern die Möglichkeit eines Obsiegens genüge. Dieser Einwand genügt schon den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht, denn er setzt sich mit der angefochtenen Entscheidung nicht hinreichend auseinander, sondern unterstellt dem Verwaltungsgericht einen Prüfungsmaßstab, den dieses nicht angelegt hat. Der Einwand ist unabhängig davon auch in der Sache nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, es habe bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden eigenen Ermessensentscheidung abzuwägen zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs. Bei dieser Abwägung seien auch die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergebe die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO allein erforderliche summarische Prüfung, dass der Rechtsbehelf erfolglos sein werde, trete das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück. Erweise sich dagegen der angefochtene Bescheid schon bei summarischer Prüfung als rechtswidrig, bestehe kein berechtigtes Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Sei der Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht hinreichend absehbar, habe das Gericht eine reine Interessenabwägung vorzunehmen. Diese Maßstäbe, die das Verwaltungsgericht seinem weiteren Prüfungsgang auch in der Sache zugrunde gelegt hat, entsprechen der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Beschl. v. 06.06.2016 - 1 S 690/16 -, v. 18.09.2015 - 1 S 657/15 - und v. 06.08.2012 - 1 S 1390/12 -) und sind rechtlich nicht zu beanstanden.

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Gründe für eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu den Nrn. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung ergeben sich auch nicht aus der Rüge der Antragstellerin, es stehe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keineswegs fest, dass „C...“ am 18.01.2016 Herrn G. tatsächlich gebissen habe, was aber „Grundvoraussetzung“ sei. Auch dieser Einwand genügt dem Darlegungsgebot des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht. Denn die Beschwerde setzt sich nicht damit auseinander, dass das Verwaltungsgericht seine Ausführungen zur Einstufung von „C...“ nicht nur auf den im Einzelnen umstrittenen Vorfall vom 18.01.2016, sondern auch auf die im Wesentlichen unstreitigen Beißvorfälle vom 09.07.2011 und 20.07.2011 gestützt hat (vgl. S. 6 f. d. BA.). Das Beschwerdevorbringen verhält sich ferner nicht substantiiert zu der ausführlichen und sorgfältigen Würdigung des Sachverhalts zum Vorfall vom 18.01.2016 im angefochtenen Beschluss (vgl. S. 7 ff. d. BA.). Der pauschale Einwand, das (nach dem Vorfall vom 18.01.2016 eingeleitete) Strafverfahren sei inzwischen eingestellt worden, ersetzt die erforderliche inhaltliche Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung nicht. Unabhängig davon erbringt das Beschwerdevorbringen auch in der Sache nicht, weshalb die Tatsachenwürdigung des Verwaltungsgericht zu dem jüngsten Vorfall rechtsfehlerhaft sein sollte. Soweit die Antragstellerin hierzu erneut vorträgt, das in der Verwaltungsakte befindliche Lichtbild lasse nicht erkennen, ob es sich um Herrn G. und um einen von „C...“ stammenden Hundebiss handele, ist weiterhin weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, weshalb die vom Polizeipräsidium Karlsruhe zum Vorfall vom 18.01.2016 eigens angefertigte und zu den Akten der Antragsgegnerin gereichte Lichtbildmappe (vgl. Bl. 233 ff. d. Verw.-Akte) unzutreffende oder nicht zum Fall gehörende Bilder enthalten sollte.

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Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, für die Dokumentation des Vorfalls vom 18.01.2016 sei nicht der in Anlage 6 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz zur Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz über das Halten gefährlicher Hunde (VwVgH vom 16.02.2011, GABl. 2011, 162; ber. S. 358) vorgesehene Beurteilungsbogen verwendet worden. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass daraus nicht die formelle Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung folgt, weil die genannte Verwaltungsvorschrift keinen Normcharakter, sondern nur verwaltungsinterne Bindungswirkung hat (vgl. dazu auch Senat, Beschl. v. 15.01.2016 - 1 S 587/15 -, v. 02.02.2015 - 1 S 2237/14 - und v. 02.05.2013 - 1 S 329/13 -). Letzteres übersieht die Antragstellerin bei ihrem Beschwerdevorbringen, die Verwendung des Vordrucks sei in der Verwaltungsvorschrift „eine Pflicht, die keinen Ermessensspielraum zulässt“, erneut.

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Fehl geht auch ihr Einwand, das Verwaltungsgericht betreibe zu ihrem Nachteil „Rosinenpickerei“, weil es beispielsweise die Erläuterung des Begriffs des „bissigen Hundes“ (doch) aus der Verwaltungsvorschrift herangezogen habe, um die Rechtmäßigkeit ihrer Inanspruchnahme zu „untermauern“. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 PolVOgH („Gefährliche Hunde“) unterliegt der uneingeschränkten Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte ohne Bindung an für den Bereich der Exekutive erlassene Verwaltungsvorschriften, die keine Gesetzeskraft haben (Senat, Beschl. v. 15.01.2016, a.a.O., und Beschl. v. 02.05.2013, a.a.O.). Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass das Verwaltungsgericht dies verkannt haben könnte. Es hat die Rechtsnatur und den Umfang der Bindungswirkung der Verwaltungsvorschrift im Gegenteil, wie gezeigt, ausdrücklich und zutreffend umschrieben, den Begriff des „bissigen Hundes“ (§ 2 Satz 2 Nr. 1 PolVOgH) eigenständig bestimmt, sich hierzu auf Nachweise aus der Rechtsprechung u.a. des Senats gestützt und lediglich ergänzend („vgl. auch […]“) auf die zu dieser Begriffsbestimmung nicht im Widerspruch stehende Verwaltungsvorschrift verwiesen (vgl. S. 6 d. BA.).

9

Ohne Erfolg bleibt ferner der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe eine in der Verwaltungsvorschrift vorgesehene Ermessensentscheidung zur Einholung eines Gutachtens zur Frage der Bissigkeit von „C...“ übergangen. Unabhängig davon, dass die Vorgaben der Verwaltungsvorschrift für die gerichtliche Überprüfung auch insoweit nicht maßgeblich sind, besteht auch in der Sache voraussichtlich kein Anhaltspunkt dafür, dass es im vorliegenden Fall einer Durchführung eines gutachterlichen Wesenstests bedarf. Es geht nicht um die Klärung einer möglichen Eigenschaft als Kampfhund nach § 1 PolVOgH oder um die Widerlegung einer entsprechenden Vermutung (vgl. § 1 Abs. 4 PolVOgH), sondern um die aufgrund des gezeigten Verhaltens des Hundes erfolgte Einstufung als gefährlicher Hund im Sinne des § 2 PolVOgH. Die Frage, ob von einem Hund tatsächlich Gefahren ausgehen, stellt sich grundsätzlich nicht, wenn der Hund - wie hier mehrfach - bereits einen Menschen oder ein Tier gebissen und damit seine Gefährlichkeit unter Beweis gestellt hat (vgl. Senat, Beschl. v. 03.03.2015 - 1 S 2402/14 - und v. 02.02.2015 - 1 S 223714 -).

10

Gründe für eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu den Nrn. 1 und 2 der angefochtenen Verfügung hat die Antragstellerin auch nicht mit ihrem Einwand dargelegt, der angeordnete Leinen- und Maulkorbzwang verletze sie jedenfalls in seiner „Generalität“ in ihren Rechten, weil sie die Möglichkeit haben müsse, „außerhalb ihres Wohnzimmers“ alleine und mit einem Hundetrainer zu trainieren und mit „C...“ an Gehorsamsprüfungen teilzunehmen. Die Geltung des Leinen- und Maulkorbzwangs ergibt sich bei gefährlichen Hunden kraft Gesetzes aus § 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 PolVOgH. Die Polizeibehörde kann, wenn dazu wie hier Anlass besteht, den gesetzlichen Leinen- und Maulkorbzwang durch konkretisierende Verfügung regeln (Senat, Beschl. v. 05.04.2016 - 1 S 176/16 -). Dass diese Konkretisierung hier, wie die Antragstellerin mit ihrem Einwand sinngemäß geltend macht, in unverhältnismäßiger Weise erfolgt sein könnte, erbringt das Beschwerdevorbringen nicht. Sie übersieht bereits in tatsächlicher Hinsicht, dass der Leinen- und Maulkorbzwang nur für den Bereich „außerhalb des befriedeten Besitztums“ angeordnet wurde und daher einem Verhaltenstraining etwa in einer entsprechend umfriedeten und gesicherten Hundeschule, zu der „C...“ angeleint und mit Maulkorb gebracht werden kann, nicht entgegensteht.

11

b) Soweit sich die Antragstellerin darüber hinaus gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Nr. 3 der angefochtenen Verfügung wendet, hat die Beschwerde Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung hierzu dargelegten Gründe geben dem Senat Veranlassung, den angefochtenen Beschluss insoweit zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen Nr. 3 der Verfügung wiederherzustellen.

12

Das in Nr. 3 formulierte Gebot, ein Führungszeugnis zu beantragen und den „Nachweis“ vorzulegen, betrifft nicht das auf die Feststellung der Eigenschaft als gefährlicher Hund (Nr. 1 der Verfügung) und auf die Verhängung eines Leinen- und Maulkorbzwangs (Nr. 2) gerichtete Verwaltungsverfahren, sondern ein zweites, auf die Prüfung „weiterer Maßnahmen“ (S. 6 der Verfügung) gerichtetes Verfahren. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die in diesem zweiten, noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren erfolgte Anordnung der Beantragung eines Führungszeugnisses nebst „Nachweisvorlage“ mangels Regelungswirkung keinen Verwaltungsakt im materiellen Sinne darstellt (vgl. § 35 Satz 1 LVwVfG), sondern einen solchen als behördliche Ermittlungshandlung lediglich vorbereitet. Auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung nimmt der Senat insoweit Bezug.

13

Allerdings hat die Antragsgegnerin diese unselbständige Verfahrenshandlung ihrer äußeren Form nach in die Gestalt eines ein Verwaltungsverfahren abschließenden Verwaltungsakts gekleidet. Dafür spricht die Aufnahme der Anordnung in den Tenor der Verfügung in Verbindung mit der dort gewählten Formulierung („Sie haben […] vorzulegen“), die Erstreckung der in Nr. 4 erfolgten Anordnung der sofortigen Vollziehung auf „diese Verfügung“ und damit dem äußeren Anschein nach u.a. auf das in Nr. 3 ausgesprochene Gebot sowie die im Bescheid gewählte Rechtsbehelfsbelehrung, nach der ohne weitere Differenzierung „gegen diese Verfügung“ Widerspruch eingelegt werden könne. Die Antragsgegnerin hat mit dieser Gestaltung von Nr. 3 ihrer Verfügung den Rechtsschein eines Verwaltungsakts gesetzt (auch sog. formeller oder Schein-Verwaltungsakt), der ungeachtet der fehlenden materiellen Verwaltungsaktsqualität statthafterweise im Wege der Anfechtungsklage und im vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beanstandet werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3; Sächs. OVG, Beschl. v. 17.12.2010 - 2 B 260/10 - ZBR 2011, 280; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., Rn. 3 f.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 8. Aufl., VwVfG, § 35 Rn. 16; jeweils m.w.N.) und hier ohne weitere Sachprüfung zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung führt (vgl. Stelkens, a.a.O.). Es bedarf daher insbesondere keiner weiteren Ausführungen zu der Frage, ob das in Nr. 3 der Verfügung ausgesprochene Gebot hinreichend bestimmt ist, obwohl die Antragstellerin dort zur Beantragung eines Führungszeugnisses und zur Vorlage „des Nachweises“ bis zu der genannten Frist aufgefordert wurde, ohne deutlich zu machen, ob damit der Nachweis über die Antragstellung (so wohl der Tenor zu Nr. 3) oder das Führungszeugnis selbst als Nachweis über die Zuverlässigkeit der Antragstellerin (so wohl die Begründung zu Nr. 3, vgl. S. 6 des Bescheids) gemeint war.

14

Der Senat weist vorsorglich darauf hin, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nr. 3 der Verfügung vom 03.05.2016 ausschließlich wegen der zu Unrecht erfolgten äußeren Gestaltung als Verwaltungsakt erfolgt. Die Antragsgegnerin ist dessen ungeachtet nicht daran gehindert zu überprüfen, ob die Antragstellerin die für das Halten eines gefährlichen Hundes erforderliche Zuverlässigkeit besitzt (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 3 sowie § 4 Abs. 2 PolVOgH), solange diese einen solchen Hund - wie nach summarischer Prüfung derzeit - hält. Der Antragsgegnerin ist es auch nicht verwehrt, die Antragstellerin hierzu in dem diesbezüglichen Verwaltungsverfahren (in einem neuen, hinreichend bestimmten und nicht als Verwaltungsakt gestalteten) Schreiben zur Vorlage eines Führungszeugnisses aufzufordern (vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 9 BZRG; s. dementsprechend Nr. 4.2.2 i.V.m. Nr. 3.2.2 VwVgH; zum Begriff der Zuverlässigkeit des Hundehalters auch Senat, Urt. v. 12.08.2004 - 1 S 564/04 - VBlBW 2005, 28). Bei dieser Prüfung wird allerdings aus der zögerlichen Vorlage von Unterlagen allein nicht ohne weiteres auf die Unzuverlässigkeit eines Halters geschlossen werden können, da es sich insoweit, anders als etwa bei der Missachtung eines bereits verfügten Leinen- und Maulkorbzwangs, nicht um sicherheitsrelevante Halterpflichten handeln dürfte (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2006 - 1 S 894/05 -), weshalb die Antragsgegnerin im Falle einer Nichtvorlage voraussichtlich auch nicht ohne weiteres eigene Anstrengungen zur Einholung eines Führungszeugnisses unterlassen kann, wenn sie den Einblick darin für entscheidungserheblich hält (vgl. zum Fall der Einholung eines Führungszeugnisses durch die Behörde auch Senat, Urt. v. 12.08.2004, a.a.O.).

15

c) Eine Veranlassung, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wie mit der Beschwerde beantragt gegen Nr. 5 der angefochtenen Verfügung anzuordnen, besteht nicht. Die Antragsgegnerin hat in Nr. 5 entschieden, „für diese Entscheidung“ eine Gebühr zu erheben, und dazu eine „gesonderte Rechnung“ angekündigt. Nach dem oben (unter a und b) Gesagten kann sie zwar nur in Bezug auf Nr. 1 und 2 ihrer Verfügung Verwaltungsgebühren erheben, da Nr. 3 der Verfügung, wie gezeigt, ein anderes, noch nicht abgeschlossenes Verwaltungsverfahren betrifft. Davon geht die Antragsgegnerin jedoch ersichtlich selbst aus. Denn sie hat dies bei der bereits erfolgten Gebührenfestsetzung für die angefochtene Verfügung ausweislich des Abgabenbescheids vom 09.05.2016 („Gebühr […] in Sachen Hundehaltung / Leinenzwang / Maulkorbzwang“) berücksichtigt.

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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 39 Abs. 1 GKG. Der Senat setzt für die Feststellung der Eigenschaft als gefährlicher Hund (Nr. 1 der angefochtenen Verfügung) sowie für das in die Gestalt eines Verwaltungsakts gekleidete Verbot zur Vorlage eines Führungszeugnisses (Nr. 3) jeweils den im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbierenden Auffangstreitwert von 5.000,-- EUR an, ohne die in Nr. 2 getroffenen Regelungen zu den Halterpflichten streitwerterhöhend zu berücksichtigen (vgl. zu Letzterem Senat, Beschl. v. 03.03.2015 - 1 S 2402/15 -).

17

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).