Verwaltungsgericht Trier (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-23, Aktenzeichen 1 K 666/09.TR
ECLI:DE:VGTRIER:2010:0223.1K666.09.TR.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die diesem selbst zufallen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten, mit dem dieser den Bürgermeister der Klägerin verpflichtet, den Beigeladenen als Mitglied des Verbandsgemeinderates der Verbandsgemeinde ... zu verpflichten.

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Der Beigeladene wurde bei der Kommunalwahl am 7. Juni 2009 in den Verbandsgemeinderat von ... gewählt. Er war bis zum 30. April 2009 Leiter der Kindertagesstätte der Ortsgemeinde ..., die zur Verbandsgemeinde ... gehört, und befindet sich seit dem 1. Mai 2009 in der Freistellungsphase der im Blockmodell in Anspruch genommenen Altersteilzeit.

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Der Bürgermeister der Klägerin lehnte die Verpflichtung des Beigeladenen als Ratsmitglied wegen Unvereinbarkeit von Amt und Mandat ab, weil der nicht die Beendigung seines Beschäftigungsverhältnisses bei der verbandsangehörigen Ortsgemeinde nachgewiesen habe.

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Dagegen legte der Beigeladene Widerspruch ein und beantragte einstweiligen Rechtsschutz mit der Begründung, er sei in der passiven Phase der Altersteilzeit nicht mehr in einem aktiven Dienstverhältnis tätig, wie es von den kommunalwahlrechtlichen Unvereinbarkeitsregeln vorausgesetzt werde.

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Mit Beschluss vom 22. Juli 2009 - 1 L 398/09 - hat die erkennende Kammer dem Bürgermeister der Klägerin aufgegeben, den Beigeladenen vorläufig als Mitglied des Verbandsgemeinderates zu verpflichten, mit dem hier streitgegenständlichen Widerspruchsbescheid vom 3. November 2009 verpflichtete der Kreisrechtsausschuss des Beklagten die Klägerin in der Hauptsache ebenfalls zu dieser Organbestellung des Beigeladenen.

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Dagegen richtet sich die am 7. Dezember 2009 erhobene Klage, zu deren Begründung die Klägerin vorträgt, der Widerspruchsbescheid sei rechtsfehlerhaft, weil ein Widerspruch gar nicht zulässig gewesen sei. Die Verpflichtung, mit der der Betroffene Teil eines Organs werde, sei kein Verwaltungsakt, sondern könne nur im Wege des kommunalen Organstreits im Innenrechtsverhältnis erreicht werden, zu dem sie gleichsam als Anbahnungsverhältnis hinzugehöre.

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In der Sache habe sich der Landesgesetzgeber in den §§ 5 und 54 des Kommunalwahlgesetzes für die nach Artikel 137 Abs. 1 GG mögliche Beschränkung der Wählbarkeit von kommunalen Bediensteten zu dem Vertretungsorgan ihrer Anstellungskörperschaft entschieden. Ob jemand im Sinne dieser Vorschriften "gleichzeitig hauptamtlich tätig" sei, wenn er sich in der Freistellungsphase der Altersteilzeit befinde, sei interpretationsbedürftig, im Ergebnis aber zu bejahen. Hierfür sei auf die bleibende gesetzliche Arbeitnehmereigenschaft abzustellen und nicht auf eine tatsächlich ausgeübte Betätigung, weil nach außen schon der böse Schein einer Selbstkontrolle vermieden werden solle. Das Arbeitsverhältnis bleibe bestehen und ruhe nicht etwa. Es bestünden weiter aktive Wahlrechte zur Personalvertretung.

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Die Klägerin beantragt,

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den Widerspruchsbescheid vom 3. November 2009 aufzuheben,

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hilfsweise

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festzustellen, dass der Beigeladene nicht Mitglied im Verbandsgemeinderat ... geworden ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält die Einordnung des Streites in die Systematik des Kommunalverfassungsstreits für klärungsbedürftig und verweist in der Sache auf die Gründe des angefochtenen Bescheids.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Er hält die Unvereinbarkeitsvorschriften für nicht auf seinen Status anwendbar.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf die eingereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakten der Klägerin und die Widerspruchsakten des Beklagten sowie die Gerichtsakte 1 L 398/09.TR verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, weil der Widerspruchsbescheid vom 3. November 2009 zweifellos ein Verwaltungsakt ist. Die Klägerin ist auch klagebefugt, weil ihr Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organbestellungskompetenz betroffen ist.

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Die Klage ist aber unbegründet. Denn zum einen hat der Kreisrechtsausschuss des Beklagten die erstrebte Verpflichtung zu Recht als Begehren auf Erlass eines Verwaltungsaktes angesehen und seine Kompetenz aus § 68 VwGO mit der daraus folgenden Annahme der Zulässigkeit des Verpflichtungswiderspruchs nicht überschritten, indem er etwa unstatthaft in den Rechtskreis des sogenannten Kommunalverfassungsstreits als Akteur eingedrungen wäre. Denn es geht bei der Entscheidung über die Mitgliedschaft dem Grunde nach um die organschaftlichen Rechte in Gänze und nicht etwa um einzelne Berechtigungen hieraus, die anderen Organen gegenüber streitig gestellt werden. Dies begründet die unmittelbare Rechtswirkung nach außen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen B.v.10.12.2008 -15 B 1702/08- NVwZ-RR 2009, 495; B.v. 23.06.1997 -15 A 3457/95- NVwZ 1998, 768). Eine auf Seiten des Bewerbers unzulässige Wahlannahme wegen des fehlenden Nachweises der Beendigung eines Dienstverhältnisses i.S.d. § 5 Abs. 2 Kommunalwahlgesetz - KWG - ist nämlich bei der Verpflichtung der Ratsmitglieder durch den Bürgermeister notwendig vorgeschalteter Prüfungspunkt und Grund, die mit dieser Rechtshandlung verbundene Amtseinführung zu versagen. Diese Regelungsnatur mit der Außenwirkung rechtfertigt die Annahme eines Verwaltungsakts.

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Weiter hat der Kreisrechtsausschuss des Beklagten auch in der Sache zutreffend angenommen, dass der Beigeladene als Ratsmitglied zu verpflichten ist.

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Ihm steht dieser Anspruch nach § 30 Abs. 2 S. 1 Gemeindeordnung - GemO - zu, weil er gemäß § 5 Abs. 2 KWG i. V.m. § 54 Abs. 1 Nr. 1 KWG nicht mehr in einem aktiven Dienstverhältnis zu einer derselben Verbandsgemeinde angehörenden Ortsgemeinde steht. Dies hat die erkennende Kammer in dem Beschluss vom 22. Juli 2009 - 1 L 398/09 - bereits mit der folgenden Begründung ausgeführt.

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Der Beigeladene war als Leiter der Kindertagesstätte in einer der Verbandsgemeinde ... angehörenden Ortsgemeinde Beschäftigter i.S.d. § 54 Abs. 1 Nr. 1 KWG und befindet sich nunmehr seit dem 1. Mai 2009 in der Freistellungsphase der im Blockmodell gewährten Altersteilzeit. Ob er damit noch "gleichzeitig hauptamtlich tätig" ist, beantwortet die Vorschrift selbst nicht mit einer weiteren ausdrücklichen Erläuterung; insofern beinhaltet aber § 54 Abs. 1 KWG nur eine Erweiterung des Personenkreises gegenüber der allgemeinen Inkompatibilitätsklausel des § 5 KWG, dessen weitergehende Bestimmungen auch für den Verbandsgemeinderat gelten. Abs. 2 des § 5 KWG macht die (zulässige) Annahme der Wahl vom Nachweis der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses als Beamter oder Beschäftigter oder der Beurlaubung von dem Dienstverhältnis ohne Bezüge abhängig.

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Die Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses ist nach Überzeugung der Kammer jedenfalls im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften (auch) dann gegeben, wenn ein Beamter oder Beschäftigter in die Freistellungsphase der Altersteilzeit eintritt.

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Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber zur Beschränkung der Wählbarkeit u.a. von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in Bund, Ländern und Gemeinden. Er schränkt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein. Danach muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt damit auch für die Wahl der Gemeindevertretungen. Dem trägt die Vorschrift des § 29 Abs. 1 S. 2 GemO Rechnung, nach der die Ratsmitglieder in allgemeiner, gleicher, geheimer unmittelbarer und freier Wahl gewählt werden. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist. Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter und besagt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird daher auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt. Im Bereich des Wahlrechts verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 57, 43 m.w.N.).

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Artikel 137 Abs. 1 GG will die organisatorische Gewaltenteilung gegen Gefahren sichern, die durch eine Personalunion zwischen einem Exekutivamt und einem Abgeordnetenmandat entstehen können. Insbesondere sollen Mitarbeiter nicht derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt. Das gilt auch für den Gemeindebeamten und -beschäftigten und den Rat der Gemeinde. Es lässt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinbaren, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört. Art. 137 Abs. 1 will allgemein zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der Trennung zwischen Exekutive und Legislative eine Verbindung von Amt und Mandat verhindern (BVerfGE a.a.O.).

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§ 5 KWG beschränkt zwar nicht die Wählbarkeit, sondern macht die Annahme der Wahl vom Nachweis der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses abhängig. Mit dieser Obliegenheit ist aber auch der Mandatsbewerber in seinem passiven Wahlrecht belastet, sodass sie nicht über das Maß hinausgehen darf, das zur Erfüllung des Zwecks der Vorschrift, Entscheidungskonflikte zu vermeiden und eventuelle Verfilzungen abzuwehren, erforderlich ist.

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Mit der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses ist diese Gefahr aus Sicht des Gesetzgebers des Kommunalwahlgesetzes gebannt. Zwar begründet das Beamtenrecht auch für den Ruhestandsbeamten (entsprechend Tarifrecht für den Beschäftigten) noch Rechte und Pflichten, entscheidend ist jedoch, dass er nicht mehr in dem typischen, die tägliche Arbeit mitprägenden Zielkonflikt des mit konkret zu versehenden Aufgaben betrauten Dienstnehmers im Verhältnis zum Vertretungsorgan des Dienstherrn steht. Dass der Gesetzgeber des KWG nicht nur den endgültig in den Ruhestand getretenen Bediensteten ins Auge gefasst hat, zeigt die Freistellung des ohne Bezüge Beurlaubten von der Inkompatibilitätsanforderung, der ebenfalls -und sogar nur auf die Zeit der Beurlaubung- aus dem operativen Anforderungsbereich an einen aktiven Dienstnehmer ausscheidet.

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Der Beginn der Freistellungsphase im Blockmodell der Altersteilzeit beendet nach Überzeugung der Kammer das aktive Dienstverhältnis i.S.d. kommunalwahlrechtlichen Vorschriften, der Dienstnehmer ist von diesem Zeitpunkt an nicht mehr "gleichzeitig hauptamtlich tätig" in der von § 5 Abs. 1 KWG vorausgesetzten Weise.

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Denn durch Bewilligung von Altersteilzeit verändern sich die wechselseitigen Rechte und Pflichten des Beamten und des Dienstherrn aus dem Beamtenverhältnis. Auf Seiten des Beamten setzt die Rechtsänderung dessen Zustimmung durch den vorgesehenen Antrag voraus. Die antragsgemäße, d.h. mit Zustimmung des Betroffenen erfolgende Bewilligung der Altersteilzeit durch den Dienstherrn bewirkt in der Folge die Rechtmäßigkeit der Umgestaltung der beiderseitigen Rechte und Pflichten und bildet die Grundlage für Eingriffe in die Rechtsstellung des Beamten. An die rechtmäßig ausgesprochene Bewilligung ist der Dienstherr gebunden und muss, soweit erforderlich, Vorkehrungen für personelle Folgemaßnahmen treffen. Der Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis widerspräche es, wenn der Beamte gleichwohl nach Altersteilzeitbewilligung die Möglichkeit besäße, sich einseitig von seiner Zustimmung zu lösen und durch Antragsrücknahme der verfügten Rechtsänderung nachträglich die Grundlage zu entziehen (VG Ansbach, Urteil vom 08.12.2008 -AN 11 K 07.01770- juris, m.w.N.). Entsprechende Bindungen erfahren Arbeitgeber und Beschäftigter durch Vereinbarung der Altersteilzeit.

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Insbesondere ist der Dienstherr gehindert, die in § 80 e Abs. 1 S. 3 Landesbeamtengesetz -LBG - festgelegte Freistellung vom Dienst bis zum Beginn des Ruhestandes aufzuheben, nachdem der Beamte die von ihm noch zu erbringende Arbeitszeit vollständig erfüllt hat. Das Gleiche gilt für den Beschäftigten gemäß § 3 des Tarifvertrags zur Regelung der Altersteilzeit - TVATZ - vom 5. Mai 1998. Schließlich ist in beiden Fällen festgelegt, dass das Dienstverhältnis mit dem Ende der - gesamten - Altersteilzeit endet (§ 80 e Abs. 1 LBG, § 9 Abs. 1 TVATZ), sodass ein Konflikt derart, dass der Beamte oder Beschäftigte auf eine zukünftig wieder auflebende aktive Tätigkeit hin in seinen organschaftlichen Entscheidungen im Rat befangen sein könnte - was übrigens bei dem nur vom Dienstverhältnis Beurlaubten nicht ausgeschlossen ist - nicht zu befürchten ist. Dass der Zweck von Unvereinbarkeitsregeln nicht nur durch das bereits abschließend erfolgte endgültige Ausscheiden erfüllt wird, zeigen auch §§ 30, 31 des Abgeordnetengesetzes Rheinland-Pfalz, wonach der in den Landtag gewählte Beamte aus seinem Amt ausscheidet, die Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis aber nur ruhen und eine Rückführung in das frühere Dienstverhältnis auf Antrag des Beamten erfolgt.

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Ist danach dem Zweck der Vermeidung von Interessenkollisionen, dem die Inkompatibilitätsbestimmungen des KWG dienen, mit dem Eintritt in die Freistellungsphase der Altersteilzeit genüge getan, hat der Beigeladene einen Anspruch auf Bestätigung seiner Ratsmitgliedschaft.

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Die gegen diese Erwägungen erhobenen Einwände der Klägerin führen im jetzigen Hauptsacheverfahren zu keinem anderen Ergebnis. Entgegen deren Vorbringen verliert der Beschäftigte mit dem Eintritt in die Freistellungsphase der Altersteilzeit das aktive Wahlrecht zum Personalrat und eine eventuelle Mitgliedschaft in diesem Gremium erlischt (BVerwG Beschlüsse vom 15.05.2002 -6 P 8/01 und 18/01; Lautenbach/Ruppert Personalvertretungsrecht RP § 10 Rz. 24). Maßgeblich für diese Beurteilung ist auch hier die Ausgliederung aus der Dienststelle. Die Beschäftigten nehmen nicht mehr nach den Direktiven des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Dienststelle teil. Auch das Argument der Vermeidung eines bösen Anscheins verfängt nicht. Denn hierfür müsste zumindest ein objektiv-sachlicher Anknüpfungspunkt möglicher Pflicht- oder Interessenkollisionen bestehen. Einen solchen sieht die Kammer im Lichte der verfassungsrechtlich verbürgten Wahlrechtsgleichheit nicht, anderenfalls könnte man auch im Fall des Ruhestandsbeamten Einflussnahmen und Verquickungen aus der Vergangenheit befürchten.

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Daher ist die Klage im Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten auf § 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO. Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).

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Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.