Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-10-27, Aktenzeichen 13 B 843/99
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1027.13B843.99.00

Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten beider Rechtszüge trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf jeweils 750.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

3

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung der Klage 11 K 6942/98 zu Unrecht
stattgegeben.

4

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das
Gericht bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben auf
Antrag die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage
anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des
angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die
Vollziehung für den Abgabepflichtigen eine unbillige, nicht
durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur
Folge hat. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

5

Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen
Bescheides rechtfertigen die Anordnung der aufschiebenden
Wirkung des Rechtsbehelfs in Abgabensachen nur dann, wenn
aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein
Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren
wahrscheinlicher als ein Unterliegen ist

6

- vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25.
August 1988 - 3 B 2564/85 -, NVwZ-RR
1990, 54 = OVGE 40, 160 -.

7

Die hiernach erforderliche Prognose über die
Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren
kann nur mit den Mitteln des Eilverfahrens getroffen werden.
Demgemäß sind in erster Linie die vom Rechtsschutzsuchenden
selbst vorgebrachten Einwände zu berücksichtigen, andere
Fehler der Heranziehung hingegen nur, wenn sie sich bei
summarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen. Allerdings
können im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes weder
schwierige Rechtsfragen abschließend entschieden noch
komplizierte Tatsachenfeststellungen getroffen werden.

8

Vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluß vom
10. Februar 1998 - 9 B 3098/97 -;
Beschluß vom 26. Januar 1999 - 3 B
2861/97, NVwZ-RR 1999, 696.

9

Gemessen hieran sind die Voraussetzungen des § 80 Abs. 4
Satz 3 VwGO in bezug auf die durch Bescheid der
Antragsgegnerin vom 2. Juli 1998 erfolgte Festsetzung der
Gebühr von 3 Mio. DM für die mit Bescheid vom 2. Juni 1998
erteilte bundesweite Lizenz Nr. 97 04 0577 der Klasse 4 nicht
gegeben. Der Senat sieht bei der in der vorliegenden
Verfahrensart nur möglichen Prüfungsintensität keine dem
angegriffenen Gebührenbescheid anhaftenden der Hauptsacheklage
mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg vermittelnden
Mängel. Die aus notwendigerweise offen bleibenden Fragen
folgenden Bedenken sind nicht derart schwerwiegend, daß sie
die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes geböten.

10

Der Gebührenbescheid vom 2. Juli 1998 ist in formeller
Hinsicht nicht zu beanstanden. In materieller Hinsicht teilt
der Senat die vom Verwaltungsgericht dargestellten
Rechtsbedenken vorbehaltlich einer Überprüfung im
Hauptsacheverfahren nicht oder mißt verbleibenden Bedenken
nicht das für einen Erfolg notwendige Gewicht zu.

11

Eine Gebühr ist eine öffentliche Abgabe zur Entgeltung
einer vom Gebührenpflichtigen veranlaßten oder zu seinen
Gunsten erfolgten Dienstleistung der öffentlichen Verwaltung.
Sie bedarf einer gesetzlichen Grundlage und muß der Höhe nach
den normativen gebührenrechtlichen Vorgaben genügen sowie mit
höherrangigem Recht vereinbar sein.

12

Die Erhebung der hier zu betrachtenden Lizenzgebühr durch
die Antragsgegnerin folgt aus §§ 8 Abs. 1 Satz 1, 16 Abs. 1
Satz 1 TKG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Telekommunikations-
Lizenzgebührenverordnung (TKLGebV). Ihre rechtliche Grundlage
findet sie in §§ 1 Abs. 1, 3 u. 4 TKLGebV i.V.m. ihrer Anlage.

13

Im vorliegenden summarischen Verfahren geht der Senat von
der Rechtswirksamkeit der Telekommunikations-
Lizenzgebührenverordnung aus. Sie ist, soweit ersichtlich,
verfahrensmäßig ordnungsgemäß ergangen, beruht auf einer
verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage und ist auch im
übrigen, insbesondere bezüglich der angegriffenen Höhe der
Gebühr für eine bundesweite Lizenz der Klasse 4, mit
höherrangigem Recht vereinbar. Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 TKG ist
das Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT)
ermächtigt, nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes
(VwKostG) u.a. die gebührenpflichtigen Tatbestände und die
Höhe der Gebühr zu regeln. Diese Regelung unterliegt bei
überschlägiger Betrachtung keinen Bedenken im Hinblick auf die
Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes
(GG). Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung des BMPT zum
Erlaß einer Gebührenverordnung ergibt sich aus der
Zusammenschau der Sätze 2 und 1 des § 16 Abs. 1 und des § 6
Abs. 1 TKG i.V.m. § 3 VwKostG sowie Art. 11 Abs. 1 der
Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für
Allgemein- und Einzelgenehmigungen für
Telekommunikationsdienste (RL), ABl. EG Nr. L 117/15 vom 7.
Mai 1997. Den genannten Regelungen des TKG ist unschwer der
bei gleichzeitiger Beschreibung von Inhalt und Zweck der
Ermächtigung erteilte Auftrag an die Exekutive zu entnehmen,
eine Lizenzerteilung nach § 6 Abs. 1 TKG mit einer Gebühr
(Gebührentatbestand im allgemeinen Sinne), also mit einer
Abgabe zur Entgeltung von Verwaltungsdienstleistungen zu
belegen. Zur Bestimmung von Ausmaß und Grenzen der Befugnis
zur Gebührenerhebung ist dort ferner auf die Regelungen des
Verwaltungskostengesetzes verwiesen, und damit hinsichtlich
der Bemessung der Gebührenhöhe auf die Grundsätze des § 3
VwKostG, dessen Satz 2 von einer Gebührenbemessung allein nach
dem Verwaltungsaufwand (Kostendeckungsprinzip) ausgeht, falls
dies gesetzlich vorgesehen ist. Letzteres ist hier durch Art.
11 Abs. 1 RL geschehen, der den Mitgliedstaaten gebietet, daß
für Genehmigungsverfahren - wie für
Lizenzerteilungsverfahren - nur die Gebühren erhoben werden,
die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und
Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigungen anfallenden
Verwaltungskosten abdecken. Ferner müssen die Gebühren für
eine Einzelgenehmigung in Relation zu dem damit verbundenen
Aufwand stehen. Diese europarechtliche Regelung ist einer
Regelung i.S.d. § 3 Satz 2 VwKostG gleichzustellen. Sie ordnet
zum einen ausdrücklich die Anwendung des
Kostendeckungsprinzips an und führt zum anderen zur
Konkretisierung des berücksichtigungsfähigen
Verwaltungsaufwandes.

14

Unter dem eingangs dargestellten Vorbehalt genügt die hier
angegriffene Gebühr für eine bundesweite Lizenz der Klasse 4
ihrer Höhe nach den normativen Vorgaben und sind ihr
anhaftende Mängel bei der Ausübung des Rechtssetzungsermessens
des Gebührenverordnungsgebers nicht ersichtlich.

15

Die vom Gebührenverordnungsgeber zugrundegelegten
Bemessungsgrundlagen für die Höchstgebühr unterliegen keinen
im summarischen Verfahren durchgreifenden Bedenken. Ein
Verstoß gegen Art. 11 Abs. 1 Satz 1 RL oder § 3 Satz 2 VwKostG
ist nicht erkennbar. Ob durch die Umsetzung der Richtlinie die
Anwendung des aus der Verfassung selbst abgeleiteten
Äquivalenzprinzips ausgeschlossen ist, soweit es zu einer
Herabsetzung der am Kostendeckungsprinzip orientierten Gebühr
führen könnte, ist fraglich, stellt aber die Rechtmäßigkeit
der Heranziehung nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit in
Frage. Eine Gebühr von 3 Mio. DM dürfte angesichts der um ein
Vielfaches höher liegenden Gewinnmöglichkeiten nicht außer
Verhältnis zu dem Wert einer dauerhaft nutzbaren bundesweiten
Lizenz der Klasse 4 für den Lizenznehmer stehen.

16

Der Gebührenverordnungsgeber hat sich bei der Bemessung der
Gebühr erkennbar am Kostendeckungsprinzip und nicht an
Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten orientiert. Er hat die
jährlich benötigten Arbeitskräfte (AK/J) für die Erteilung der
hier zu betrachtenden Lizenzen und für die Erledigung der mit
ihnen im Zusammenhang stehenden nachfolgenden Dienstleitungen
ermittelt (aufgerundet 15 AK/J) und unter Ansatz von 200.000
DM Kosten pro AK/J einen Verwaltungsjahresaufwand von 3 Mio.
DM errechnet, der auf eine durchschnittliche Lizenzlaufzeit
von 30 Jahren hochgerechnet einen Aufwand von 90 Mio. DM und
bei Abzinsung dessen im Wege einer Annuitätsberechnung 48,4..
Mio. DM ergibt. Letzterer Betrag auf 152 regionale und 14
bundesweite Lizenzen unter Anwendung des einwohnerbezogenen
Kostenfaktors 0,0375 DM (dieser ermittelt aus dem abgezinsten
Verwaltungsaufwand dividiert durch die geschätzte Zahl der
über alle Lizenzen erreichbaren Einwohner) verteilt, führt zu
der Höchstgebühr für die Lizenzklasse 4 von abgerundet 3 Mio.
DM (Lfd. Nr. A.4 der Anlage zur TKLGebV). Aus ihr ergibt sich
nach Berechnung gem. § 3 Abs. 4 TKLGebV die individuelle
Lizenzgebühr.

17

Der Senat kann im vorliegenden Verfahren nicht oder
jedenfalls nicht mit der notwendigen Sicherheit feststellen,
daß in die Ermittlung des Verwaltungsaufwandes Kosten für
Dienste eingestellt worden sind, die nicht mit Art. 11 Abs. 1
Satz 1 RL und/oder mit den Grundsätzen des vom
Verwaltungsgericht angezogenen Urteils des Europäischen
Gerichtshofes (EuGH) vom 2. Dezember 1997 in der Rechtssache
C-188/95 (Fantask A/S u.a.) betreffend die Richtlinie
69/335/EWG, ABl. EG Nr. L I 6783 ff., vereinbar wären.

18

In dieser Entscheidung hat der EuGH unter Randnummer 27
sinngemäß festgestellt, daß eine Abgabe, deren Höhe keinen
Zusammenhang mit den Kosten des besonderen Dienstes aufweise
oder deren Höhe sich nicht nach den Kosten des Vorgangs, für
den sie die Gegenleistung darstellt, richte, sondern nach den
gesamten Verwaltungs- und Investitionskosten des mit dem
Vorgang betrauten Dienstes, keine nach Art. 12 Abs. 1 Buchst.
e der Richtlinie 69/335/EWG zulässige Gebühr und einen Verstoß
gegen Art. 10 dieser Richtlinie darstelle. Für zulässig
erklärt ist dort, daß ein Staat nur für die wichtigsten
Eintragungen Abgaben erhebt und die Kosten unbedeutenderer
gebührenfreier Eintragungen auf diese Abgaben umlegt (Rdn.
28). Dies könne bei schwieriger Bemessung der Kosten pauschal
und müsse in sachgerechter Weise erfolgen (Rdn. 29). Nicht nur
Sach- und Lohnkosten, die unmittelbar mit der Durchführung der
(dort mit der Abgabe belegten) Eintragung verbunden seien,
könnten berücksichtigt werden, sondern auch - unter näher
geschilderten Voraussetzungen - allgemeine Kosten der
zuständigen Verwaltung (Rdn. 30). Abgaben mit
Gebührencharakter könnten auf der Grundlage der
durchschnittlichen voraussichtlichen Kosten des Dienstes (dort
Eintragungskosten) als Einheitsabgaben für die Durchführung
des Dienstes im voraus festgesetzt werden; nichts spreche
gegen eine zeitlich unbegrenzte Abgabenhöhe, wenn in
regelmäßigen Abständen überprüft werde, daß die Abgaben die
Kosten des Dienstes nicht überstiegen (Rdn. 32).
Zusammenfassend ist sinngemäß festgestellt, daß eine Gebühr
allein auf der Grundlage der Kosten des betreffenden Dienstes
berechnet werden dürfe, wobei in diese Beträge auch die Kosten
unbedeutender gebührenfreier Vorgänge eingehen dürften. Für
die Bemessung dieser Beträge dürften sämtliche Kosten
berücksichtigt werden, die mit dem Dienst (dort
Registereintragungen) zusammenhingen (Rdn. 34).

19

Der Senat läßt offen, ob diese Grundsätze für den
vorliegenden Rechtsstreit uneingeschränkt herangezogen werden
können. Die Rechtssache C-188/95, Slg. 1997-12, I-6783
("Fantask") betraf eine Abgabe für eine Dienstleistung, die im
wesentlichen aus einem Akt, nämlich der Eintragung einer
Kapitalgesellschaft oder einer Gesellschaftskapitalerhöhung,
bestand und keine weiteren Dienstleistungen nach sich zog.
Vorliegend geht es um die Abgabe (Gebühr) für
Verwaltungsdienstleistung, die sich zwar in einem ersten
Schritt in der Erteilung einer - zeitlich unbegrenzten und
voraussichtlich mindestens 30 Jahre ausnutzbaren - Lizenz
äußert, sich aber u. a. wegen der - vom Gesetz (§ 8 Abs. 3 Nr.
2a TKG) gewollten - Dauerhaftigkeit der Ausnutzung der Rechte
aus der Lizenz in nachgeordneten Verwaltungsleistungen mit
Bezug auf die Lizenz fortsetzt. Kurz gesagt betrifft das
angezogene Urteil des EuGH eine Gebühr für eine punktuelle
Dienstleistung, während im vorliegenden Rechtsstreit eine
Gebühr für auf Dauer anfallende Dienstleistungen in Rede
steht. Die Entscheidung des EuGH sagt denn auch nichts darüber
aus, ob eine Gebühr für erwartete Dienstleistungen in einem
Zeitraum von 30 Jahren zulässig sind. Soweit sie regelmäßige
Überprüfungen der Abgabenhöhe verlangt, bezieht sich das vor
dem Hintergrund des Kostenüberschreitungsverbots auf den Fall
einer über lange Zeit gleichbleibenden Gebühr für eine jeweils
punktuelle Dienstleistung.

20

Jedenfalls erscheint die Berücksichtigung der der
Lizenzerteilung zeitlich nachgeordneten Dienstleistungen
- neben dem unzweifelhaft berücksichtigungsfähigen
Verwaltungsaufwand für die Lizenzerteilung - nicht evident
unvereinbar mit den dargestellten Grundsätzen des Urteils
Fantask. Auch dürften die nachgeordneten Dienstleistungen als
Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Lizenzen
i.S.d. Art. 11 Abs. 1 Satz 1 angesehen werden können.

21

Bei überschlägiger Betrachtung ist ein Zusammenhang im
Sinne der Rdn. 34 des angeführten Urteils des EuGH zwischen
den in die Kostenbemessung eingestellten nachgeordneten
Diensten und der Lizenzerteilung nicht fernliegend. Das
erhellt aus dem Charakter der Lizenz als eines Rechts auf
Dauer, dem dauerhafte, durch den Lizenzerwerb veranlaßte und
im Sinne des Lizenznehmers liegende Dienstleistungen der
Behörde gegenüberstehen. Wer sich bewußt und gewollt in den
Kreis derer begibt, die von einer gesetzlich vorgeschriebenen
Verwaltungsdienstleistung erfaßt werden, veranlaßt dadurch,
daß die Dienstleistung auch ihm gegenüber erbracht wird und
demgemäß relativ umfangreicher erbracht werden muß.

22

Insbesondere besteht ein Zusammenhang zwischen der
Lizenzerteilung und den nachgeordneten - nur zu einem Drittel
berücksichtigten - Dienstleistungen der Entgeltregulierung
sowie der Mißbrauchsaufsicht. Jeder Lizenznehmer ist durch
seine genehmigungsbedürftigen oder der - auf Anzeige von
Konkurrenten oder von Amts wegen eingeleiteten -
nachträglichen Überprüfung unterliegenden Entgelte den
Regulierungsdiensten ebenso unterworfen, wie er der zumindest
beobachtenden - nicht immer eingreifend in Erscheinung
tretenden - Mißbrauchsaufsicht unterliegt. Beide
Verwaltungsdienstleistungen erfolgen, soweit sie nicht gegen
den einzelnen Lizenznehmer im Sinne eines Veranlassers sondern
gegen seine Konkurrenten, insbesondere Monopolisten gerichtet
sind, zu seinen Gunsten i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG,
indem die Bedingungen für einen freien Wettbewerb
sichergestellt werden und so - zugleich im Sinne des Art. 11
Abs. 1 Satz 1 RL - die Verwirklichung und Durchsetzung der aus
der Lizenz folgenden Rechte des einzelnen Lizenznehmers
ermöglicht wird. Beide Dienstleistungen werden somit auch im
Hinblick auf jede einzelne erteilte Lizenz erbracht.

23

Auch ein Zusammenhang zwischen Lizenzerteilung und der
- ebenfalls nur zu einem Drittel angesetzter -
Verwaltungstätigkeit zur Sicherstellung des Universaldienstes
liegt nicht fern. Jeder Lizenznehmer ist notwendigerweise in
die Beobachtung, ob die gesetzliche Grundversorgung
bereitgestellt ist, und in die Prüfung, ob er ggf. für die
Inpflichtnahme zur Universaldiensterbringung in Betracht
kommt, einbezogen. Den Anlaß für diese auch ihn erfassende
Verwaltungsdienstleistung setzt er durch den Lizenzerwerb.
Insoweit ist unerheblich, daß eine eventuelle Inpflichtnahme
voraussichtlich den Monopolisten oder den leistungsfähigsten
Anbieter treffen wird. Wer dies im Einzelfall sein wird, ist
im Zeitpunkt der Gebührenkalkulation und -festsetzung nicht
überschaubar. Insoweit kommt jeder Lizenznehmer im Falle der
Erfüllung der Bedingungen des § 18 Abs. 1 TKG in Betracht und
muß entsprechend überprüft werden. So gesehen löst jeder
Lizenznehmer einen gewissen Behördenaufwand zur Sicherung des
Universaldienstes aus, der im Sinne des Art. 11 Abs. 1 Satz 1
RL als Aufwand für Verwaltung und Kontrolle im weitesten Sinne
angesehen werden kann.

24

Offen bleiben kann somit, ob einige der vom
Gebührenverordnungsgeber in die Ermittlung des
Verwaltungsaufwandes eingestellte Dienstleistungen wegen ihres
geringen Umfangs an AK/J als im Sinne der EuGH-Rechtsprechung
unbedeutende gebührenfreie Tätigkeiten selbst ohne
unmittelbaren Zusammenhang mit der im Vordergrund stehenden
Dienstleistung der Genehmigungs- bzw. Lizenzerteilung
berücksichtigungsfähig wären.

25

Die Hochrechnung des Verwaltungsaufwandes auf 30 Jahre
unterliegt bei der in der vorliegenden Verfahrensart lediglich
möglichen Prüfungsdiche keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Berücksichtigung künftiger Kosten im Kostenansatz ist dem
Gebührenrecht nicht fremd. Daß auch vorliegend der
Gebührenverordnungsgeber nicht auf den Verwaltungsaufwand
unmittelbar durch Lizenzerteilung beschränkt war, sondern auch
künftigen - mit der Lizenz zusammenhängenden -
Verwaltungsaufwand berücksichtigen durfte, folgt bereits aus
der gegenüber dem Kommissionsvorschlag (vgl. insoweit Art. 11
Abs. 1 Satz 1 der vorbereitenden Rechtsakte (96/C 90/05) vom
30. Januar 1996, Abl.EG Nr. C 90/5 vom 27. März 1996, der nur
von den Kosten des Genehmigungsverfahrens ausgeht) weiten
Fassung des Art. 11 Abs. 1 Satz 1 RL, insbesondere aus der
Einbeziehung des notwendigerweise künftigen Aufwandes für
Kontrolle und Durchsetzung. Dem entspricht auch die Auffassung
der Kommission, die in ihrer Protokollerklärung vom 6. März
1997 - unabhängig von der rechtlichen Verbindlichkeit einer
solchen Erklärung - zum Ausdruck gebracht ist. Ferner ist die
Annahme eines durchchnittlich pro Lizenz über 30 Jahre zu
erbringenden Verwaltungsaufwandes nicht willkürlich oder
sachwidrig. Denn dem Wirtschaftsleben ist der Ansatz einer 30-
jährigen Nutzung eines langfristigen Wirtschaftsgutes nicht
fremd. Sowohl die Bereitstellung der technischen
Voraussetzungen zum Betreiben von Sprachtelefondienst auf der
Basis selbst betriebener Telekommunikationsnetze als auch der
dafür notwendige Erwerb der Rechtsvoraussetzungen dürften als
langfristige Investitionen anzusehen sein. Daß ein
Lizenznehmer im Einzelfall seine Lizenz mit den aus ihr
folgenden Rechten vor Ablauf von 30 Jahren veräußern oder sie
für ihn - aus welchen Gründen auch immer - wertlos werden
kann, ist bei der notwendigerweise anzulegenden
generalisierenden Betrachtung unerheblich. Typischerweise
behält die Lizenz nämlich einen vom Schicksal des Unternehmens
unabhängigen Wert. Unerheblich dürfte ebenso sein, daß sich
in 30 Jahren möglicherweise die technischen Voraussetzungen
zum Betreiben von Sprachtelekommunikationsdienst vereinfachen
können und dadurch der Umfang einiger nachgeordneter
Verwaltungsdienstleistungen geringer werden könnte. Maßgebend
dürften die Verhältnisse im Zeitpunkt des Erlasses der
Gebührenverordnung, hier Juli 1997, und die seinerzeit
überschaubare künftige Entwicklung des Verwaltungsaufwandes
sein. Unwägbarkeiten wie künftige neue Techniken
- beispielsweise die Telefonie über das Stromleitungsnetz oder
die funktechnische Überbrückung der letzten Netzebene zum
Teilnehmeranschlußpunkt - konnten und brauchten ebenso wenig
in die Betrachtung einbezogen werden wie den künftigen
Verwaltungsaufwand steigernde Lohn- und Gehaltserhöhungen oder
Erweiterungen der sächlichen Behördenausstattung.
Unrealistisch erscheint allerdings eine Verringerungen der
Kosten pro Arbeitskraft.

26

Ob es dem Gebührenverordnungsgeber vor dem Hintergrund
unveränderter Regelungen des Telekommunikationsgesetzes,
insbesondere seines § 16 Abs. 1, überhaupt möglich gewesen
wäre, die eigentliche Lizenzerteilung mit einer vom hierauf
entfallenden Verwaltungsaufwand ausgehenden einmaligen Gebühr
zu belegen und die nachgeordneten Verwaltungsdienstleistungen
mit einer weiteren jährlichen Gebühr sowie bestimmte einzelne
Dienstleistungen mit einer jeweils speziellen Gebühr zu
erfassen, kann offen bleiben. Selbst wenn das der Fall gewesen
wäre, dürfte er zu einer solchen Verfahrensweise jedenfalls
nicht gezwungen gewesen sein. Es liegt vielmehr noch innerhalb
des dem Gebührenverordnungsgeber eingeräumten
Rechtssetzungsermessens, wenn er sich von Gesichtspunkten der
Praktikabilität hat leiten lassen und sich für eine einmalige,
alle im Zusammenhang mit der Lizenz stehende Dienstleistungen
über einen längeren Zeitraum erfassende Gebühr entschieden
hat, was zwar möglicherweise den Effekt einer gewissen hohen
Markteintrittshürde hat, andererseits aber auch zu - von der
Antragsgegnerin in der Beschwerde aufgezeigten - nicht
unbeträchtlichen Vorteilen für die Lizenznehmer führt. Soweit
er im Rahmen seines Rechtssetzungsermessens dem möglichen
Effekt der Erschwernis des Markteintritts für einige
Unternehmen durch eine relativ hohe Lizenzgebühr kein
durchschlagendes Gewicht beigemessen hat, erscheint das nicht
sachwidrig. Jedes Unternehmen kann und wird diesen
Kostenfaktor in seine Preisgestaltung einstellen. Insoweit
befindet sich jeder Lizenznehmer in der gebotenen gleichen
Situation. Von einem Unternehmen, das für sich die subjektive
Anforderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (vgl. § 8
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2.a) TKG) reklamiert, muß angenommen werden,
daß es zur Entrichtung einer einmaligen Gebühr von 3 Mio. DM
für eine bundesweite Lizenz der Klasse 4 ohne Gefährdung
seiner selbst in der Lage ist.

27

Die eventuelle Marktzugangshürde verstößt nicht gegen das
Gebot der Wettbewerbsförderung. Letztere soll nach der
Konzeption des Telekommunikationsgesetzes durch die
Regulierung (vgl. §§ 1 u. 2 TKG) erreicht werden; die
Gestaltung der Lizenzgebühren ist insoweit nicht angesprochen.
Letztere sollen ausdrücklich allein am Kostendeckungsprinzip
orientiert sein. Deshalb war der Gebührenverordnungsgeber
nicht gehalten, die Lizenzgebühren niedriger als nach dem
Verwaltungsaufwand erforderlich festzusetzen, um
wirtschaftlich schwächeren Unternehmen den Markteintritt zu
ermöglichen. Im übrigen sei angemerkt, daß entgegen den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts aus einem fünfjährigen
Investitionsvolumen eines Unternehmens allein dessen
tatsächliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und die
Wirkung einer einmaligen Lizenzgebühr hierauf nicht ableitbar
ist.

28

Schließlich trägt die den Gebührenansatz entscheidend
erhöhende Kostenkalkulation auf 30 Jahre dem gesetzlichen
Anliegen einer dauerhaften Ausübung der Lizenzrechte (vgl. § 8
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2. a) TKG) Rechnung, das erkennbar auf eine
gewisse Kontinuität im Telekommunikationsbereich abzielt. Die
Annahme, daß eine Lizenz der hier zu betrachtenden Art in der
Regel jedenfalls 30 Jahre ausgenutzt wird und verwaltungsmäßig
zu "betreuen" ist, erscheint daher nicht ohne weiteres
sachwidrig oder sonst unakzeptabel, zumal die Lizenz
unabhängig vom Schicksal des Unternehmens einen
wirtschaftlichen Wert darstellt und deshalb z.B. bei
Geschäftseinstellung veräußert werden kann.

29

Bei überschlägiger Betrachtung kann auch nicht etwa deshalb
von einer evidenten Unvereinbarkeit der festgesetzten Gebühr
mit dem Kostendeckungsprinzip ausgegangen werden, weil
gegenwärtig die Zahl der Lizenznehmer der Klasse 4 größer ist
als in die Umlegung der kalkulierten Kosten auf eine Lizenz
eingestellt worden ist. Abgestellt auf den Zeitpunkt des
Erlasses der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung
stellt sich insoweit die Frage, ob die vom Verordnungsgeber
ausweislich der Materialien des Verordnungsgebungsverfahrens
erstellte Prognose über die für die Gebührenhöhe relevante
Zahl der künftigen Lizenzen als solche erkennbar fehlerhaft
oder hinnehmbar war. Dies läßt sich in vorliegenden Verfahren
nicht mit der notwendigen Sicherheit feststellen und muß dem
Hauptsacheverfahren überlassen bleiben. Zu bejahen ist diese
Frage der Fehlerhaftigkeit hier jedenfalls nicht. Die Angabe
der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 29. September 1998,
wonach am 30. Juni 1998 bereits 93 Lizenzen der Klasse 4
erteilt waren, während noch 150 Genehmigungsanträge (Klasse
nicht angegeben) vorlagen, besagt zur Vertretbarkeit der
prognostischen Annahme des Verordnungsgebers, daß der auf 30
Jahre kalkulierte Verwaltungsaufwand auf 152 regionale und 14
bundesweite Lizenzen umzulegen sei, noch nichts. Es spricht
einiges dafür, daß der Verordnungsgeber Mitte 1997 nach einer
ersten Sichtung der vorliegenden Anträge der Klassen 3 und 4
davon ausging und auch ausgehen konnte, daß in der zweiten
Jahreshälfte 1997 angesichts des bevorstehenden
Liberalisierungstermins 1. Januar 1998 keine und noch weniger
nach Öffnung des Wettbewerbsmarktes eine nennenswerte Zahl an
Lizenzanträgen der Klasse 4 eingehen und erfolgreich sein
würden und deshalb nur mit 152 bzw. 14 Lizenzen der Klasse 4
zu rechnen sei. Überdies wird eine höhere als die in die
Gebührenberechnung eingebrachte Zahl an Lizenzen auch einen
höheren als den angesetzten Verwaltungsaufwand nach sich
ziehen, der jedoch nicht zwangsläufig zu einem wesentlich
veränderten einwohnerbezogenen Kostenfaktor und demgemäß nicht
zu einer wesentlich veränderten Höchstgebühr führen muß.

30

Der Maßstab der Ermittlung der vom jeweiligen Lizenznehmer
zu entrichtenden Gebühr für die Lizenz der Klasse 4 unterliegt
bei überschlägiger Betrachtung entgegen dem Verwaltungsgericht
keinen schwerwiegenden Bedenken. Nach § 3 Abs. 4 TKLGebV wird
die jeweilige Gebühr nach der in Satz 1 angegebenen Formel
berechnet, in die mit dem Wert EG die Zahl der Einwohner im
Lizenzgebiet eingeht. Richtig ist, daß ausgehend von Art. 11
Abs. 1 Satz 1 RL für eine Bemessung der Gebühr nach der
Bedeutung der Lizenz für das Unternehmen, die zweifellos von
der Größe des Lizenzbereichs und damit von der Zahl der
erreichbaren Kunden abhängt, kein Raum ist. Es ist jedoch
nicht unglaubhaft, daß, wie von der Antragsgegnerin
vorgetragen, der Verwaltungsaufwand mit der Zahl der über die
Lizenz erreichbaren Einwohner steigt. So dürfte mit höherer
Kundenzahl die Kontrolltätigkeit, Mißbrauchsaufsicht und
Tätigkeit zur Durchsetzung von Rechten anderer Lizenznehmer
durch die Behörde umfangreicher werden.

31

Im übrigen ist die Einwohnerzahl im Lizenzgebiet bei der
Festsetzung der hier umstrittenen, die Antragstellerin
treffenden Gebühr nicht zur Wirkung gekommen, weil sie in der
Formel nach Abs. 4 Satz 1 durch den Divisor ED ausgeglichen
wird, so daß es bei der allein am Verwaltungsaufwand
orientierten Höchstgebühr der laufenden Nr. A.4 der Anlage zur
TKLGebV verbleibt. Soweit sich nach der genannten Formel die
Einwohnerzahl im Lizenzgebiet im Falle einer regionalen
Gebietslizenz der Klasse 4 rechnerisch auswirkt, geschieht das
lediglich zum Vorteil der Lizenznehmer. Das verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das
Kostendeckungsprinzip. Soweit die Einwohnerzahl im
Lizenzgebiet möglicherweise auch ein Indikator für den
wirtschaftlichen Wert einer Lizenz darstellt, ist dies vor dem
Hintergrund des Art. 11 Abs. 1 Satz 1 RL unerheblich, da die
Gebührenkalkulation gleichwohl allein nach dem
Verwaltungsaufwand und nicht nach der wirtschaftlichen
Bedeutung der Lizenz für ihren Inhaber bestimmt ist. Soweit
der Verordnungsgeber bei der Umlegung des Verwaltungsaufwandes
auf eine Lizenz von einem auf einen durchschnittlich
erreichbaren Einwohner (potentiellen Kunden) bezogenen Faktor
ausgeht, wird damit ebenfalls das Kostendeckungsprinzip nicht
aufgegeben und nicht die wirtschaftliche Bedeutung der Lizenz
in die Gebührenbemessung einbezogen.

32

Daß die angegriffene Gebührenhöhe Wettbewerb im
Telekommunikationsbereich verhindere oder das
Telekommunikationsgesetz ad absurdum führe, wie gelegentlich
in der Kommentierung vertreten wird, wird bereits von der
Realität der Zahlen ausgegebener Lizenzen und ihnen gegenüber
stehender Streitfälle wie dem vorliegenden widerlegt.

33

Eine nicht durch überwiegende öffentliche Interessen
gebotene Härte hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Dafür,
daß sie durch die Gebühr von 3 Mio. DM in den Ruin getrieben
werde oder nicht mehr wettbewerbsfähig sei, ist nichts
ersichtlich. Ihre finanziellen Möglichkeiten sind nicht
offengelegt, so daß grundsätzlich davon auszugehen ist, daß
die festgesetzte Gebühr für die Antragstellerin tragbar ist,
mithin schon deshalb keine Härte darstellt.

34