Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-27, Aktenzeichen 3 A 228/10

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Genehmigung zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule verteilt auf die Standorte I., J. und K..

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Sowohl in der Gemeinde I. als auch in der Gemeinde K. bestehen Haupt- und Realschulen in der Schulträgerschaft des Klägers. Schulträger der Haupt- und Realschule in J. ist die Gemeinde J.. In der Stadt Osterholz-Scharmbeck befindet sich eine Integrierte Gesamtschule. Kooperative Gesamtschulen sind jeweils in der Samtgemeinde Hambergen und in der Gemeinde Schwanewede neben den dort vorgehaltenen Haupt- und Realschulen vorhanden.

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Im März 2009 führte der Kläger eine Befragung der Eltern zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an den Standorten in I., J. und K. durch. Bei einer Beteiligung an der Umfrage von 80 % bekundeten 81,26 % der Erziehungsberechtigten ihr nachhaltiges Interesse, ihre Kinder an der neu zu gründenden Schule anzumelden.

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Am 30. September 2009 fasste der Kreistag des Klägers den Beschluss, eine Integrierte Gesamtschule an den Standorten I., J. und K. als Ganztagsschule zu errichten.

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Unter dem 21. Oktober 2009 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Genehmigung für die Errichtung einer Integrierten Gesamtschule mit den Klassen 5-10, beginnend mit Klasse 5 aufsteigend an den Standorten I., J. und K. zum 1. August 2010. Gleichzeitig beantragte er die Genehmigung zur Aufhebung der Haupt- und Realschule L. I. und der Haupt- und Realschule K. beginnend mit Klasse 5 aufsteigend zum 1. August 2010, hilfsweise auch für einen späteren Einrichtungs-/Aufhebungszeitpunkt. Darin schlug er unter Beifügung des Konzepts „Für alle vor Ort - Eine gemeinsame Schule in I., J. und K.“ vor, den Unterricht der Integrierten Gesamtschule an den drei Standorten - bezeichnet als Abteilungen - wie folgt zu organisieren:

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„Die drei schulischen Abteilungen ermöglichen den Unterricht auf der Grundlage folgender Verteilung der Schülerjahrgänge:

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a) Die Jahrgänge 5 bis 8 sind an allen drei Standorten untergebracht, und zwar in der Regel 3 bis 4 Parallelklassen in J. und je 2 Parallelklassen in I. und K..

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b) Im Jahrgang 9 werden die Schülerinnen und Schüler an zwei Standorten unterrichtet, und zwar in I. (Schüler/innen aus I. und K.) und J.. Der „doppelt zu führende“ 10. Jahrgang soll als Einführungsphase für die Oberstufe am Standort K. und als Abschlussklasse der Sekundarstufe I der Integrierten Gesamtschule in J. und I. geführt werden.

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c) Die zukünftig geplante Qualifizierungsphase der Oberstufe mit den Jahrgängen 11 und 12 soll für alle Abteilungen der Schule am Standort K. eingerichtet werden.“

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In dem dem Antrag beigefügten Schulkonzept finden sich zu altersgemischten Lerngruppen folgende Ausführungen:

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„Die Schule nimmt Schülerinnen und Schüler jahrgangsbezogen auf und ordnet sie jahrgangsübergreifenden Stammgruppen in den Doppeljahrgängen 5/6 und 7/8 zu. Die gesicherten Geburtenzahlen in den drei Orten gewährleisten dauerhaft eine durchgängige Zweizügigkeit pro Jahrgang jeweils in K. und I. und eine Vierzügigkeit (zweimal zwei) pro Jahrgang in J.. Durch die Zusammenfassung von jeweils zwei Jahrgängen zu einer pädagogischen Einheit entstehen in I. und K. mindestens jeweils vier parallele Lerngruppen und in J. mindestens zweimal vier parallele Lerngruppen. Den zusammengefassten Jahrgängen werden Lehrerteams zugeordnet….“

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An den jeweiligen Standorten sei zu jedem Zeitpunkt eine ausreichende Schülerzahl auch für die verpflichtend durchzuführende Leistungsdifferenzierung vorhanden.

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Es ist nicht vorgesehen, dass Schüler, die den Schulunterricht an einem Standort besuchen, zeitweise am Schulunterricht an den anderen Standorten teilnehmen.

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Den Antrag auf Führung der Integrierten Gesamtschule als Ganztagsschule stellte der Kläger unter dem 24. November 2009 beim Niedersächsischen Kultusministerium.

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Die Beklagte teilte dem Kläger unter dem 7. Dezember 2009 mit, dass beabsichtigt sei, den Antrag auf Erteilung der Genehmigung zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an den Standorten I., J. und K. abzulehnen. Es werde Gelegenheit gegeben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

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Mit Schreiben vom 4. Januar 2010 nahm der Kläger zu den von der Beklagten angeführten Gründen, die einer Genehmigung entgegenstünden, im Einzelnen Stellung.

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Mit Bescheid vom 22. Januar 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab und wies zur Begründung im Wesentlichen darauf hin, dass die Mindestgröße einer neuen Integrierten Gesamtschule nach § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung - VO-SEP - auf langfristig mindestens fünf Züge festgelegt sei. Die für eine Fünfzügigkeit erforderliche Mindestzahl von 130 Schülerinnen und Schüler werde von den einzelnen Standorten nicht erreicht, sondern nur, wenn man insgesamt den Bereich aller drei Gemeinden zusammenfasse. Die durch den Verordnungsgeber vorgegebene Fünfzügigkeit für eine Integrierte Gesamtschule stelle den auf pädagogischen Überlegungen und Notwendigkeiten basierenden „Normalfall“ bei der Mindestzügigkeit dar. Die geplante Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an drei Standorten stehe mit dem sich aus dem Niedersächsischen Schulgesetz ergebenden Grundsatz nicht im Einklang, dass als Regelfall Schulen als einheitliche Organisationseinheiten räumlich gebündelt an einem Schulstandort errichtet und fortgeführt werden. Für eine Schule mit mehreren gleichberechtigten Standorten ohne Hauptstelle/Stammschule biete weder das Niedersächsische Schulgesetz noch die VO-SEP eine Grundlage. Mit der Errichtung der Integrierten Gesamtschule in der geplanten Form sei eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben durch Schulleitung und Konferenzen schon aufgrund der Entfernungen zwischen den einzelnen Standorten nicht gewährleistet. Eine regionale Aufteilung aller Schulleitungsaufgaben auf mehrere Standorte sei nicht möglich. Zudem müsse der Unterricht so differenziert wie erforderlich erteilt werden können, was bei dem geplanten Modell einer Integrierten Gesamtschule nicht sichergestellt werden könne.

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Dagegen hat der Kläger mit einem am 18. Februar 2010 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz Klage erhoben. Zur Begründung führt er an, die Argumentation der Beklagten verkenne, dass weder das NSchG noch die inzwischen außer Kraft getretene VO-SEP eine Schulgestaltung einer Integrierten Gesamtschule mit drei gleichberechtigten Standorten ausschließe. Dass die Errichtung einer Schule an mehreren Standorten dem Willen des Gesetzgebers nicht widerspreche, sondern von diesem als mögliche schulorganisatorische Option in den Blick genommen werde, lasse sich aus § 63 Abs. 2 S. 3 NSchG ableiten. Über die schulorganisatorische Errichtung hinaus unterfalle die konkrete Ausgestaltung der geplanten Schule, nämlich die räumliche Konzeption mit mehreren Standorten, nicht dem Genehmigungsvorbehalt des NSchG. Sofern die Beklagte zusätzlich zu Außenstellen eine Stammschule für erforderlich halte, so folge hieraus zwingend die Möglichkeit einer Schule an insgesamt drei Standorten. Die Ausgestaltung der geplanten Integrierten Gesamtschule sei auch nicht mit der Neuerrichtung einer Schule gleichzusetzen. Die Möglichkeit, einen vorhandenen Gebäudebestand in nahezu unveränderter Form weiterhin nutzen zu können, sei selbstverständlich bei der Standortwahl zu berücksichtigen, insbesondere im Hinblick auf eine Kostenreduktion und Praktikabilität der geplanten schulorganisatorischen Maßnahme.

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Die erforderliche Mindestgröße einer Integrierten Gesamtschule werde bei einer Gesamtbetrachtung aller drei Standorte erreicht. Die in der ländlichen Struktur des Landkreises begründeten Entfernungen stellten keine unüberwindbaren Probleme dar. Mit der beispielhaft angedachten kollegialen Schulleitung unter Aufteilung seiner Mitglieder auf alle drei Standorte wäre eine hinreichende Präsenz der Schulleitung vor Ort sichergestellt. Die zwingend beim Schulleiter verbleibenden Aufgaben könnten von diesem sachgerecht und standortübergreifend wahrgenommen werden. Das aufgestellte Schulkonzept verdeutliche, dass ein differenzierter Unterricht gewährleistet werden könne, Vertretungsstunden organisiert und sichergestellt werden könnten. Die Beklagte berücksichtige nicht hinreichend, dass die Schulträger bei entsprechendem Bedarf, der hier für eine Integrierte Gesamtschule unstreitig vorliege, zur Vorhaltung eines entsprechenden Schulformangebots berechtigt und gegebenenfalls auch verpflichtet seien.

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Die Auffassung der Beklagten unterlaufe die prinzipielle Einschätzungsprärogative des Schulträgers, dass mit der geplanten Schule nach dem gesamten Schulkonzept der Bildungsauftrag sichergestellt werden könne. Dass der gesetzlich vorgeschriebene Bildungsauftrag mit der geplanten Integrierten Gesamtschule gewährleistet werde, habe die Beklagte mit ihrem Vorbringen nicht erschüttert. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne die geplante Schule den Klassenbildungserlass erfüllen. Unterrichte in den Klassen 5 - 8 würden durchweg im Klassenverband abgehalten. Gewollt sei aber, dass Jahrgänge zusammengefasst und gemeinsam unterrichtet würden.

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Das in § 106 Abs. 7 S. 2 NSchG zum Ausdruck kommende Versagungsermessen sei von der Beklagten dahingehend auszuüben, dass der Anspruch auf Erteilung der Genehmigung bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen der Vorschrift soweit möglich gewahrt bleibe. Denn wenn die Möglichkeit zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule bestehe, sei die Genehmigung zu erteilen. Bedenken der Beklagten, dass schulorganisatorische Maßnahmen wie Beschlüsse von Gesamtkonferenzen als gegeben unterstellt würden, seien nicht auf der Ebene der Genehmigungserteilung zu berücksichtigen, sondern erst in einem nachrangigen Schritt. Erst wenn in der Schulkonzeption angesprochene Beschlüsse von der Gesamtkonferenz nicht gefasst würden, könne die Beklagte mit Bedingungen und Auflagen auf entsprechende organisatorische Maßnahmen hinwirken. Zudem sei es Aufgabe der Schulleitung, nach Errichtung der Schule sicherzustellen, dass eine funktionierende Schule installiert werden könne. Die VO-SEP entfalte keine Rechtswirkungen mehr, weil für den Sach- und Streitstand maßgeblich im Rahmen des vorliegenden Verpflichtungsbegehrens nicht auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, sondern auf die aktuelle Rechtslage abzustellen sei.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid vom 22. Januar 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine Genehmigung zur Errichtung einer Integrierten Gesamtschule zum nächst möglichen Zeitpunkt an den Standorten I., J. und K. unter Aufhebung der sich an den Standorten I. und K. befindlichen Haupt- und Realschulen zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, das Vorhaben, eine Schule aufgeteilt auf drei Standorte zu errichten, finde weder im Gesetz noch im allgemeinen Sprachgebrauch eine Stütze. Das Niedersächsische Schulgesetz gehe von dem Grundsatz als Regelfall aus, dass Schulen als einheitliche Organisationseinheiten räumlich gebündelt an einem Schulstandort errichtet und fortgeführt würden. Zwar könnten Teile von Schulen räumlich getrennt untergebracht werden; sie würden dann aber als Außenstellen geführt. Eine Rechtsgrundlage für die Neuerrichtung von Außenstellen bestehe derzeit nicht. Eine Verordnung nach § 106 Abs. 8 S. 1 Nr. 3 NSchG, die das Kultusministerium ermächtigt, zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen Schulen Außenstellen führen dürften, liege zur Zeit noch nicht vor. Allerdings sei der Entwurf einer solchen Verordnung - VO-OrgS - als Nachfolgeregelung der VO-SEP in die Anhörung gegangen. Voraussetzung für die - im Verordnungsentwurf wie in der alten Verordnung geregelte - räumlich getrennte Unterbringung eines Teils einer Schule sei mithin das Vorhandensein einer Schule überhaupt. Weder das Schulgesetz noch die künftige Verordnung ermöglichten jedoch die Errichtung einer Schule mit drei gleichberechtigten Standorten.

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Zudem könnten Teile von Schulen räumlich getrennt nur untergebracht werden, wenn der Bildungsauftrag der Schule sichergestellt sei, die Schulleitung und die Konferenzen ihre Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen könnten, der Unterricht so differenziert wie erforderlich erteilt werden könne und es nicht zu unzumutbaren Schulwegen komme. Diese Voraussetzungen erfülle die geplante Integrierte Gesamtschule nicht. Zwar komme es nicht zu unzumutbaren Schulwegen, aber die nötige Differenzierung des Unterrichts sei bei der konkret geplanten Integrierten Gesamtschule nicht gewährleistet. Mehrere Standorte mit je zwei oder drei Lerngruppen erreichten nicht die für eine Integrierte Gesamtschule erforderliche Anzahl paralleler Lerngruppen, um so die pädagogisch notwendige Differenzierung zu erreichen. Die vorgesehenen jahrgangsübergreifenden Stammgruppen in den Doppeljahrgängen 5/6 und 7/8 unter Zuordnung von Lehrerteams sei ein unzulässiger Behelf, um die Unmöglichkeit einer pädagogisch gebotenen Differenzierung zu kaschieren. Die Differenzierung des Unterrichts an der auf drei Standorte verteilten Integrierten Gesamtschule sei nicht gewährleistet, wenn bei einem Standort lediglich 50 Schüler vorhanden seien. Denn unter dieser Voraussetzung könnten die entsprechenden Kurse nicht gebildet werden. Die nach der Schulkonzeption vorgesehene jahrgangsstufenübergreifende Bildung von Lerngruppen sei keineswegs freigestellt. Vielmehr sei nach dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums über die Arbeit in den Schuljahrgängen 5-10 in der Integrierten Gesamtschule keine jahrgangsstufenübergreifende Klassenbildung vorgesehen. Lediglich bei Projekten sehe der Erlass eine jahrgangsübergreifende Gestaltung vor.

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Angesichts des hohen Abstimmungsbedarfs der Lehrkräfte untereinander innerhalb von Konferenzen und darüber hinaus sei die Erfüllung der Aufgaben der Konferenzen und des Kollegiums insgesamt durch die Entfernungen und die Aufteilung auf drei Standorte nicht gewährleistet. Gleiches gelte für die Aufgaben der Schulleitung. Es gehöre nicht zu den Aufgaben des Klägers, sondern sei einer künftigen Gesamtkonferenz der Schule vorbehalten, eine besondere Ordnung zu beschließen, die eine kollegiale Schulleitung vorsehe. Ein solcher Beschluss bedürfe immerhin einer Mehrheit von zwei Dritteln der stimmberechtigten Mitglieder der Gesamtkonferenz. Zudem wäre für eine besondere Ordnung über die kollegiale Schulleitung die Genehmigung der Schulbehörde erforderlich. Dass die in der Schulkonzeption unterstellten Beschlüsse von der Schule getroffen würden, sei nicht sichergestellt. Die Beklagte könne auch nur ganz begrenzt auf die Schule einwirken, dass bestimmte Beschlüsse gefasst würden. Aber auch bei einer kollegialen Schulleitung ändere sich nichts an der in § 43 NSchG hervorgehobenen Gesamtverantwortung des Schulleiters.

29

Nach den personellen und fachspezifischen Gegebenheiten sei die Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule nicht gesichert. Bei der vom Kläger beabsichtigten dreigeteilten Schule zeigten sich verschiedene Unzulänglichkeiten, nicht zuletzt daran, dass sich ein Schulleben an der geplanten Schule nicht entwickeln könne, weil der Eindruck vorherrschen werde, dass sich jeweils an den drei Standorten ein gesondertes Schulleben entwickele. Diese könnten nicht durch Überlegungen des dafür unzuständigen Klägers, wie ihnen pädagogisch begegnet werden könnte, ausgeglichen werden. Insgesamt sei die von dem Kläger geplante Konstruktion daher nicht genehmigungsfähig.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Der Bescheid der Beklagten vom 22. Januar 2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zur Errichtung einer einzigen Integrierten Gesamtschule an den Standorten J., K. und I. nicht zu.

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Nach § 106 Abs. 7 S. 1 NSchG bedarf der Kläger als Schulträger der Genehmigung der Beklagten für die von ihm nach § 106 Abs. 1 NSchG beabsichtigte Errichtung einer Integrierten Gesamtschule an den drei Standorten J., K. und I.. Der bei Vorliegen der Voraussetzungen als gebundene Entscheidung ausgestaltete Anspruch steht unter dem Vorbehalt des § 106 Abs. 7 S. 2 NSchG. Danach kann die Genehmigung zur Errichtung und Erweiterung von Schulen mit Ausnahme der Berufsschule auch dann versagt werden, wenn nach den personellen, sächlichen und fachspezifischen Gegebenheiten die Erfüllung des Bildungsauftrages der Schule nicht gesichert ist. Demnach steht es bei Vorliegen der in § 106 Abs. 7 S. 2 NSchG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten, über die Versagung der Genehmigung zur Errichtung der Integrierten Gesamtschule zu entscheiden.

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Diese Entscheidung hat die Beklagte mit der angefochtenen Ablehnung der Genehmigung rechtsfehlerfrei getroffen. Die tatbestandlichen Voraussetzung für eine Eröffnung der Ermessensausübung der Beklagten, nämlich die nicht sichergestellte Erfüllung des Bildungsauftrags ist zu bejahen. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Erfüllung des Bildungsauftrags der geplanten Integrierten Gesamtschule aufgrund der spezifischen und allein zur Genehmigung gestellten Ausgestaltung der Gesamtschule an drei Standorten aufgrund der damit verbundenen sächlichen Gegebenheiten nicht sichergestellt.

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Insoweit hat die Kammer erwogen, den Bildungsauftrag bereits deshalb als nicht sichergestellt anzusehen, weil eine - selbst wenn man zu Gunsten des Klägers unterstellt, eine Schule könne überhaupt gemeindeübergreifend an mehr als einem Standort schulrechtskonform errichtet werden - jedenfalls auf drei Standorte in drei - bis zu 11 km voneinander entfernt liegenden - Gemeinden dauerhaft angelegte Schule die vom NSchG an eine Schule zu stellenden Anforderungen im Hinblick auf eine funktionierende Schulleitung und gesicherte Aufgabenbewältigung durch Gesamt-und Fachkonferenzen möglicherweise nicht erfüllen kann.

36

Diese Frage kann indes offen bleiben, denn die Kammer sieht die Sicherstellung des Bildungsauftrags der geplanten Integrierten Gesamtschule an drei Standorten aus einem anderen Grund, nämlich wegen der mit der konkreten Ausgestaltung der Integrierten Gesamtschule an drei Standorten einhergehenden Defizite als nicht gewährleistet an. Die Kammer bewertet die nach den vom Kläger ermittelten Zahlen an den Standorten I. und K. jeweils langfristig bestehende Zweizügigkeit als für den Unterrichtsbetrieb an einer Integrierten Gesamtschule als nicht hinreichend für eine funktionsgerechte Ausgestaltung der Schulform Integrierte Gesamtschule. Auch wenn die mit Außerkrafttreten der VO-SEP zum 1. Februar 2010 ursprünglich erforderliche Fünfzügigkeit nach der maßgeblichen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage entfallen ist und die Verordnung über die Errichtung, Aufhebung und Organisation von öffentlichen Schulen, die weiterhin eine Fünfzügigkeit von Integrierten Gesamtschulen vorsieht, bisher lediglich als Entwurf - VO-OrgS - vorliegt, bleibt es im Hinblick auf den konzeptionellen Ansatz einer Integrierten Gesamtschule erforderlich, dass die geplante Schule auf Dauer eine hinreichende Schülerzahl und damit verbunden eine hinreichende Anzahl von Klassen pro Jahrgang vorweisen kann. Dieses Erfordernis ist jedenfalls bei einer dauerhaft angelegten Zweizügigkeit an den Standorten I. und K. nicht sichergestellt. Nach 5.3.1 des gültigen Erlasses des Niedersächsischen Kultusministeriums über die Arbeit in den Schuljahrgängen 5-10 der Integrierten Gesamtschule (IGS) vom 4. Mai 2010 (SVBl. 2010, 196) erfolgt die äußere Fachleistungsdifferenzierung durch Fachleistungskurse unter folgenden Rahmenbedingungen: In Deutsch, Mathematik, Englisch und Naturwissenschaften wird der Unterricht auf drei Anspruchsebenen durchgeführt; aufgrund der entsprechenden Vorgaben in den Kerncurricula werden zusätzliche Anforderungen im Z-Kurs, erhöhte Anforderungen im E-Kurs und grundlegende Anforderungen im G-Kurs gestellt. In Mathematik und Englisch ist eine äußere Fachleistungsdifferenzierung ab Schuljahrgang 7, in Deutsch ab Schuljahrgang 8, und in den Naturwissenschaften ab Schuljahrgang 9 durchzuführen. Diese äußere Differenzierung kann nur dann umgesetzt werden, wenn die Schule über eine hinreichende Anzahl von Schülern in den Schuljahrgängen 7, 8 und 9 verfügt, mit der sich der Unterricht auf den drei Anspruchsebenen realisieren lässt. Dafür reicht eine Zweizügigkeit mit jeweils ca. 52 Schülern pro Jahrgang an den Standorten K. und I. nicht aus. In Anbetracht dieser geringen Schülerzahl stellt die Beklagte zu Recht darauf ab, dass eine vertretbare Aufteilung der Schüler auf die ab Jahrgang 7 zu bildenden Kurse nicht möglich ist. Selbst bei unterstellter gleichmäßiger Verteilung bliebe die Auslastung der Kurse mit rein rechnerisch etwa 17 Schülern weit unterdurchschnittlich.

37

Der von der Kammer angenommen Zweizügigkeit kann nicht mit Erfolg entgegnet werden, die Schule als solches verfüge insgesamt mit der Vierzügigkeit in J. und der jeweiligen Zweizügigkeit in I. und K. über eine für die Funktionsfähigkeit der Integrierten Gesamtschule hinreichende Zügigkeit. Denn dieser Einwand trägt dem Umstand nicht Rechnung, dass es darauf ankommt, mit welcher tatsächlich vorhandenen Schüleranzahl an dem jeweiligen Standort eine funktionsfähige Integrierte Gesamtschule umgesetzt werden kann. Eine standortübergreifende Zusammenschau ist insoweit deshalb nicht gerechtfertigt, weil an den Standorten jeweils nur die dort vorhandenen Schüler für die Umsetzung des Gesamtschulkonzepts tatsächlich zur Verfügung stehen. Jeder Standort soll nach der Konzeption für sich betrachtet eigenen Gesamtschulunterricht bereitstellen und kann dabei nicht auf die zusätzliche zeitweise Teilnahme von Schülern von anderen Standorten der Schule zurückgreifen. Denn ein Pendeln der Schüler zwischen den einzelnen Standorten während der Unterrichtszeiten ist weder vorgesehen noch vorstellbar.

38

Der Annahme der Zweizügigkeit an den Standorten I. und K. steht nicht entgegen, dass nach dem Schulkonzept die Bildung von altersgemischten Lerngruppen durch die Zusammenfassung von jeweils zwei Jahrgängen (5 und 6 sowie 7 und 8) an den Standorten I. und K. vorgesehen ist. Zwar würden durch die jahrgangsübergreifende Zusammenfassung von jeweils zwei Jahrgängen zu einer pädagogischen Einheit in I. und K. mindestens jeweils vier parallele Lerngruppen entstehen, mit denen möglicherweise eine äußere Differenzierung durch Schaffung von Kursen auf allen drei Anspruchsebenen mit einer hinreichenden Anzahl von Schülern aus zwei Jahrgängen zu realisieren wäre. Dieser Ansatz steht aber nicht mit dem angeführten und für die geplante Schule verbindlichen Erlass vom 4. Mai 2010 über die Arbeit in den Schuljahrgängen 5-10 der Integrierten Gesamtschule (IGS) in Einklang. Denn darin ist eine Bildung von jahrgangsübergreifenden Lerngruppen für den Regelfall des Unterrichts an einer Integrierten Gesamtschule nicht vorgesehen. Vielmehr geht der Erlass vom 4. Mai 2010 für den Regelfall von der Bildung von Klassen pro Jahrgang aus. Nach dem Runderlass des Niedersächsischen Kultusministers vom 9. Februar 2004 (SVBl. 2004, 128) über die Klassenbildung und Lehrerstundenzuweisung an den allgemein bildenden Schulen wird zur Ermittlung der Anzahl der Klassen die Schülerzahl eines Schuljahrgangs durch die betreffende Schülerzahl geteilt und bei Bruchteilen auf die nächste ganze Zahl aufgerundet. Der Erlass vom 9. Februar 2004 sieht unter 3.2 lediglich bei Grund- und Förderschulen eine Zusammenfassung mehrerer Schuljahrgänge in kombinierten Klassen unter den dort genannten bestimmten Voraussetzungen vor. An Integrierten Gesamtschule kann nur bei der Durchführung von Projekten die projektbezogene Arbeit jahrgangsübergreifend organisiert werden (vgl. 4.7 des Erlasses vom 4. Mai 2010). Der konzeptionelle Ansatz des Klägers, die durch die Zweizügigkeit an den Standorten K. und I. bestehenden Unzulänglichkeiten durch Bildung jahrgangsübergreifender Lerngruppen als Bezugsgröße für die vorzunehmende Differenzierung aufzufangen, erweist sich damit als rechtlich unzulässige Umgehung der durch den Erlass vom 4. Mai 2010 gestellten Anforderungen.

39

Dass die beabsichtigte Integrierte Gesamtschule den Schulunterricht in Übereinstimmung mit dem Erlass vom 4. Mai 2010 über die Arbeit in den Schuljahrgängen 5 bis 10 der Integrierten Gesamtschule erfüllen können muss, kann der Kläger nicht mit Erfolg dadurch in frage stellen, dass nach seinem Schulkonzept ein pädagogisches Konzept zu erstellen und anzuwenden sei, wonach für die Klassenstufen bis zum Ende der 8. Klasse auf eine äußere Fachleistungsdifferenzierung zu Gunsten einer inneren Fachleistungsdifferenzierung verzichtet werden soll. Denn nach 5.3.1.1 dieses Erlasses kann ein solches Abweichen vom Regelfall der äußeren Fachleistungsdifferenzierung auf drei Anspruchsebenen zu Gunsten einer inneren Fachleistungsdifferenzierung im Schuljahrgang 7 oder 8 oder in den Schuljahrgängen 7 und 8 von der Schule ausschließlich auf Beschluss des Schulvorstands und mit Zustimmung des Schulelternrats bei der obersten Schulbehörde beantragt werden. Die Umsetzung des pädagogischen Konzepts ist demnach an die Erfüllung mehrerer Bedingungen geknüpft. Daraus wird deutlich, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die Umsetzung des Schulkonzepts insoweit nicht gesichert ist und damit der Entscheidung des Gerichts nicht als ohne weiteres realisierbar zu Grunde gelegt werden kann.

40

Das dagegen vom Kläger angeführte Argument, es reiche aus, wenn die Möglichkeit der Umsetzung des eingereichten Schulkonzepts bestehe und es sei Aufgabe der Beklagten, zeitlich nach Erteilung der Genehmigung durch entsprechende Maßnahmen die konkrete Funktionsfähigkeit der Integrierten Gesamtschule an den drei Standorten sicherzustellen, überzeugt nicht. Denn Sinn und Zweck des Genehmigungsvorbehalts in § 106 Abs. 7 S. 2 NSchG ist es gerade, mit Erteilung der Genehmigung eine mit dem Schulrecht in Einklang stehende, auf Dauer angelegte Funktionsfähigkeit der Schule unter dem Blickwinkel der Leistungsfähigkeit des Schulangebots zu gewährleisten. Bei dem vom Kläger zur Genehmigung gestellten Antrag handelt es sich gerade nicht um einen geplanten Schulversuch im Sinne von § 22 NSchG, sondern um eine geplante unbefristete Errichtung einer Integrierten Gesamtschule. Im Übrigen überdehnt der Kläger mit seiner Argumentation die ihm kraft seiner Stellung als Schulträger nach § 102 NSchG gegebene Aufgabenstellung, das notwendige Schulangebot organisatorisch vorzuhalten. Denn ihm steht das Recht der Schulträgerschaft nur zu, soweit diese mit den vom Staat allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des öffentlichen Schulwesens vereinbar ist. Dazu zählt auch die Befugnis des Staates zur Schulplanung und Gestaltung des Schulwesens sowie die Möglichkeit der Einwirkung auf die Errichtung der einzelnen öffentlichen Schule. Damit ist die Planungshoheit der Schulträger im Bereich der äußeren Schulangelegenheiten - wie hier - durch ein Teilhaberecht der Schulaufsicht begrenzt. Es ist gerade die ureigenste Aufgabe der Beklagten gemäß § 102 Abs. 2 NSchG, darauf hinzuwirken, dass das Schulwesen den geltenden Vorschriften entspricht, mithin mit der Erlasslage von vornherein übereinstimmt.

41

Angesichts der nicht hinreichenden Zügigkeit der geplanten Integrierten Gesamtschule an den Standorten I. und K. kann dahinstehen, ob der Bildungsauftrag nicht auch im Hinblick darauf nicht sichergestellt ist, dass die Schulleitung sowie die Gesamtkonferenz und die Fachkonferenzen an der geplanten Integrierten Gesamtschule möglicherweise die ihnen nach dem NSchG übertragenen Aufgaben nicht werden erfüllen können.

42

Der Beklagten ist damit hinsichtlich der Versagung der Genehmigung nach § 107 Abs. 7 S. 2 NSchG Ermessen eingeräumt, dass sie hier fehlerfrei ausgeübt hat. Anhaltspunkte dafür, dass das Ermessen der Beklagten in Richtung auf den vom Kläger geltend gemachten Genehmigungsanspruch verdichtet ist, sind nicht erkennbar.

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