Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-11-06, Aktenzeichen 2 Bs 232/17

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 4. September 2017 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

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Die Antragstellerin wendet sich gegen eine von der Antragsgegnerin für sofort vollziehbar erklärte Baueinstellungsanordnung.

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Die Antragstellerin stellte am 30. April 2015 einen Bauantrag im vereinfachten Genehmigungsverfahren für den Neubau eines Wohngebäudes mit neun Wohneinheiten auf dem Grundstück L.-Damm 21 (Flurstück …). Die Antragsgegnerin forderte mit Schreiben vom 21. Mai 2015 jeweils zwei Bauvorlagen und Abweichungsanträge nach. Daraufhin legte die Antragstellerin am 2. Juni 2015 einen Satz mit zehn neuen Unterlagen vor und stellte zudem zwei neue Abweichungsanträge.

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Am 11. August 2015 bat die Antragstellerin darum, Bauvorlagen auszutauschen, weil sie das Vorhaben geändert habe. Am 24. August 2015 reichte sie weitere Unterlagen nach. Am 24. September 2015 führten die Beteiligten ein Gespräch über Fragen des Vorhabens. Am 26. November 2015 legte die Antragstellerin erneut Unterlagen zum Austausch vor. Am 21. Januar 2016 ergänzte sie weitere Unterlagen. Mit Schreiben vom 20. Januar 2016 forderte die Antragsgegnerin eine Bauvorlage und zwei Abweichungsanträge nach, die von der Antragstellerin am 19. Februar 2016 eingereicht wurden. Mit Schreiben vom 25. Februar 2016 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu einer beabsichtigten Ablehnung des Bauantrags an. Daraufhin bat die Antragstellerin mit E-Mail-Schreiben vom 6. März 2016 um ein Gespräch, das am 25. April 2016 stattfand. Auf Bitte der Antragstellerin verlängerte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 8. Juni 2016 die Entscheidungsfrist bis zum 30. Juni 2016. Am 30. Juni 2016 legte die Antragstellerin neue Unterlagen zum Austausch vor. Mit Bescheid vom 19. August 2016 versagte die Antragsgegnerin die Erteilung einer Baugenehmigung nach § 72 HBauO, weil sich das Vorhaben in Bezug auf die Lage auf dem Grundstück nicht gemäß § 34 Abs. 1 BauGB einfüge und zu bodenrechtlichen Spannungen führe. Hiergegen erhob die Antragstellerin mit Schreiben vom 31. August 2016 Widerspruch.

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Mit Schreiben vom 27. Oktober 2016 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin, den Eintritt der Genehmigungsfiktion für den am 2. Juni 2015 eingegangenen Bauantrag zu bestätigen. Der Bauantrag habe an diesem Tag mit allen erforderlichen Bauvorlagen vorgelegen. Am 22. Februar 2017 zeigte die Antragstellerin den Beginn der Bauarbeiten an, woraufhin die Antragsgegnerin am selben Tage fernmündlich die sofortige Einstellung der Bauarbeiten anordnete. Mit Bescheid vom 12. April 2017 bestätigte die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Anordnung der Einstellung der Bauarbeiten und setzte für den Fall des Zuwiderhandelns ein Zwangsgeld von 3.750,-- Euro fest. Es bestehe ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse an der Verhinderung ungenehmigter Bauarbeiten. Durch diese würden vollendete Tatsachen geschaffen. Es könne nicht mehr darauf eingewirkt werden, dass das öffentliche Baurecht eingehalten werde. Mit Schreiben vom 25. April 2017 erhob die Antragstellerin Widerspruch und beantragte zudem die Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO.

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Am 2. Mai 2017 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs beantragt. Mit Beschluss vom 4. September 2017 ist der Antrag abgelehnt worden. Zur Begründung heißt es u.a., die Anordnungen der Antragsgegnerin vom 22. Februar bzw. 12. April 2017 erwiesen sich nach summarischer Prüfung als rechtmäßig. Die (vorgesehenen) Arbeiten auf dem Grundstück der Antragstellerin stünden gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 HBauO im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften, weil für das genehmigungspflichtige Bauvorhaben keine Baugenehmigung erteilt worden sei. Eine Baugenehmigung gelte auch nicht gemäß § 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO als erteilt. Hierfür wäre Voraussetzung, dass über den Bauantrag nicht innerhalb der Fristen nach § 61 Abs. 3 Satz 1 bis 3 HBauO entschieden worden sei. Allerdings habe die Bearbeitungsfrist des § 61 Abs. 3 Satz 1 HBauO mangels vollständiger Unterlagen nicht zu laufen begonnen. Die Bauantragsunterlagen seien am 2. Juni 2015 nicht vollständig gewesen. Inwieweit Unterlagen erforderlich seien, regele die Bauvorlagenverordnung (BauVorlVO). Die vorzulegenden Bauvorlagen für den Neubau eines Wohnhauses ergäben sich aus § 4 BauVorlVO. Das Gericht prüfe anhand dieser Vorschrift objektiv, ob die Bauvorlagen vollständig i.S.v. § 70 Abs. 2 Satz 2 HBauO seien und somit die Bearbeitungsfrist gemäß § 61 Abs. 3 Satz 1 HBauO in Gang gesetzt werde.

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Nach diesen Maßgaben seien mehrere der gemäß § 4 Abs. 1 BauVorlVO für Baugenehmigungsverfahren nach § 61 HBauO geforderten Bauvorlagen am 2. Juni 2015 nicht bzw. nicht vollständig eingereicht worden. Zum einen enthielten die Bauvorlagen mit Stand vom 2. Juni 2015 keinen den Anforderungen des § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 10 Abs. 3 Nr. 1 bis 10 BauVorlVO entsprechenden Lageplan. So fehlten nach § 10 Abs. 3 Nr. 10 BauVorlVO die Angaben zu der First- und Außenwandhöhe, Dachform und der Art der Außenwände und Bedachung der vorhandenen baulichen Anlagen auf den benachbarten Grundstücken. Außerdem mangele es an vollständigen Angaben zur Nutzung der benachbarten Gebäude, weil der eingereichte Lageplan (Bauvorlage 83/19) keine Aussage zu der Nutzung des nördlich der nordwestlichen Ecke des Grundstücks der Antragstellerin gelegenen Gebäudes treffe. Ferner fehlten vollständige Angaben nach § 10 Abs. 3 Nr. 7 Bau-VorlVO. Zwar sei mit der Bauvorlage 83/20 eine Darstellung und Berechnung der Abstandsflächen eingereicht worden. Es fehle aber jedenfalls die Darstellung der von der rückwärtigen Spindeltreppe verursachten Abstandsfläche. Dies begründe die Unvollständigkeit - und nicht erst die Unrichtigkeit - der Bauvorlage, weil die Bauaufsichtsbehörde eine nicht angegebene Abstandsfläche nicht auf ihre Genehmigungsfähigkeit prüfen könne. Schließlich könne den Bauvorlagen keine Angabe des Höhenbezugssystems nach § 10 Abs. 3 Nr. 8 BauVorlVO entnommen werden. Diese Angaben seien jeweils gemäß § 10 Abs. 3 BauVorlVO für die Beurteilung des Vorhabens erforderlich, weil sie für die Beurteilung des Verhältnisses des Vorhabens zu den Nachbargebäuden, für die Prüfung der einzuhaltenden Abstandsflächen und für die Bestimmung der Auswirkungen auf den Brandschutz (inklusive Rettungswege) von Bedeutung gewesen wären. Es handele sich zugleich um Informationen, die der Antragsgegnerin nicht bekannt seien bzw. intensiver Nachforschung bedürften. Zum anderen entsprächen die gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 3 BauVorl-VO erforderlichen Bauzeichnungen nicht den in § 11 BauVorlVO genannten Anforderungen. Es fehle gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2.3 BauVorlVO an der Darstellung der Höhenlage des Erdgeschossfußbodens mit Bezug auf das Höhenbezugssystem. Den Bauzeichnungen seien gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 3 BauVorlVO auch keine Ansichten der geplanten baulichen Anlage mit dem Anschluss an Nachbargebäude unter Angabe von Baustoffen und Farben sowie der vorhandenen und geplanten Geländeoberflächen zu entnehmen.

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Soweit die Antragstellerin meine, für eine sachgerechte Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens müssten nicht alle in § 4 Abs. 1 BauVorlVO angeführten Angaben gemacht werden, sei darauf hinzuweisen, dass sich die Erforderlichkeit der Vorlage von Unterlagen i.S.d. § 70 Abs. 2 Satz 2 HBauO nach der Bauvorlagenverordnung richte. Ihr könne im Einzelnen entnommen werden, welche Unterlagen vorzulegen bzw. ob diese erforderlich seien. So seien Angaben im Lageplan nach § 10 Abs. 3 BauVorlVO nur zu machen, soweit diese zur Beurteilung des Vorhabens erforderlich seien. Eine vergleichbare Einschränkung könne § 11 BauVorlVO nicht entnommen werden, so dass grundsätzlich alle dort angeführten Angaben zu machen seien, es sei denn, sie träfen auf das Vorhaben nicht zu. Im Übrigen seien die angeführten fehlenden Angaben nach § 11 Abs. 2 BauVorlVO ebenfalls erforderlich, um das Verhältnis des Vorhabens zu den Nachbargebäuden und die Auswirkungen auf den Brandschutz prüfen zu können. Soweit die Antragstellerin die Ansicht vertrete, die Fiktionswirkung des § 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO trete unabhängig von der Vollständigkeit bzw. Bescheidungsfähigkeit des Bauantrags ein, wenn keine Nachforderungen durch die Bauaufsichtsbehörde erfolgten, verkenne sie, dass Vor-aussetzung für den Fristbeginn die Vollständigkeit der Unterlagen und nicht eine fehlende Nachforderung der Baubehörde sei.

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Auch nachfolgend sei es nicht zu einem Fristbeginn nach § 61 Abs. 3 Satz 1 HBauO gekommen, weil die von der Antragstellerin am 11. und 24. August 2015 eingereichten Unterlagen die festgestellten Vollständigkeitsmängel nicht beseitigt hätten. Mit den am 26. November 2015 eingereichten Unterlagen sei dies nur zum Teil erfolgt, so dass die Bauvorlagen bis zur Ablehnung des Bauantrags unvollständig geblieben seien. Selbst wenn man von einem Beginn des Fristlaufs für den 26. November 2015 ausginge, wäre diese Frist zu keinem Zeitpunkt abgelaufen, weil durch die Einreichung ergänzender Unterlagen am 21. Januar bzw. 19. Februar 2016 die Frist neu begonnen habe und diese anschließend mehrfach einvernehmlich bis zum 30. Juni 2016 verlängert worden sei. Die Antragsablehnung am 19. August 2016 sei innerhalb der Frist des § 61 Abs. 3 Satz 1 HBauO erfolgt.

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Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Von einem offensichtlich bestehenden materiellen Genehmigungsanspruch könne nicht ausgegangen werden, weil es bereits an gesicherten Informationen dazu fehle, welches Bauvorhaben die Antragstellerin realisieren möchte. Denn das mit dem Bauantrag vom 30. April 2015 erstmals eingereichte Bauvorhaben habe sich durch die nachfolgenden Änderungen und Ergänzungen erheblich verändert. Es sei Aufgabe der Antragstellerin als Bauherrin, das zu prüfende Vorhaben eindeutig zu bestimmen. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass das Bauvorhaben i.d.F. des Bauantrags vom 2. Juni 2015 jedenfalls nicht offensichtlich genehmigungsfähig sei, weil hierfür Befreiungs- bzw. Abweichungsanträge gestellt worden seien und weitere Prüfungen oder Ermittlungen erforderlich wären. Außerdem wäre zu prüfen, ob sich das Vorhaben in die nähere Umgebung gemäß § 34 Abs. 1 BauGB einfüge, was bei einer erstmaligen Bebauung in der dritten Reihe nicht offensichtlich sei und daher eingehender Prüfung bedürfte.

II.

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1. Die gemäß §§ 146 Abs. 4, 147 Abs. 1 VwGO zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat in der Sache keinen Erfolg. Die Beschwerde ist unbegründet, weil es die mit ihr dargelegten Gründe, die das Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO allein zu prüfen hat, nicht rechtfertigen, den Beschluss zu ändern und - wie von der Antragstellerin der Sache nach begehrt - die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 25. April 2017 gegen die Baueinstellungsanordnung der Antragsgegnerin vom 12. April 2017 gemäß §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederherzustellen. Die Darlegungen der Antragstellerin sind nicht geeignet, die von ihr allein angegriffene Feststellung des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, die gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 HBauO angeordnete Baueinstellung dürfte sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als materiell rechtmäßig und ermessensfehlerfrei erweisen, so dass der Widerspruch erfolglos bleiben wird.

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a) Das Verwaltungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Beschwerdegerichts (Beschl. v. 9.6.2016, 2 Bs 61/16, n.v. unter Bezugnahme auf Urt. v. 24.10.1996, OVG Bf II 29/94, juris Rn. 29 f. und Urt. v. 3.12.1998, OVG Bf II 7/96, n.v. zu der früheren Vorschrift des § 5 HmbWoBauErlG) die Rechtsansicht der Antragstellerin zurückgewiesen, dass es für den Eintritt der Fiktionswirkung im vereinfachten Genehmigungsverfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung gemäß § 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO nicht auf die Vollständigkeit der Unterlagen ankommt, wenn die Bauaufsichtsbehörde entgegen § 70 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 HBauO die fehlenden Unterlagen (Bauvorlagen) gegenüber dem Bauherrn nicht benannt hat.

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Über den Bauantrag ist gemäß § 61 Abs. 3 Satz 1 HBauO von der Bauaufsichtsbehörde innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Eingang der vollständigen Unterlagen zu entscheiden. In den Fällen des § 61 Abs. 3 Satz 2 HBauO verkürzt sich die Bearbeitungsfrist auf einen Monat. Im Einvernehmen mit dem Bauherrn können die Fristen nach den Sätzen 1 und 2 verlängert werden (§ 61 Abs. 3 Satz 3 HBauO). Die Genehmigung gilt gemäß § 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Fristen nach den Sätzen 1 bis 3 versagt wurde. Für die Vollständigkeit der Unterlagen sind sowohl ihre numerische Vollzähligkeit wie alle erforderlichen inhaltlichen Angaben und Darstellungen in den vorzulegenden Bauvorlagen notwendig.

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Die Vollständigkeit der Unterlagen ist eine gesetzliche Voraussetzung für den Eintritt der Genehmigungsfiktion, die unabhängig vom Verwaltungshandeln der Behörde besteht (a.A. Niere in: Alexejew, Hamburgisches Bauordnungsrecht, Stand 1/2016, § 61 Rn. 46a). Dies hat das Beschwerdegericht bereits zu dem früheren § 5 HmbWoBauErlG entschieden, dem der Gesetzgeber § 61 Abs. 3 HBauO nachgebildet hat (siehe Bü-Drs. 18/2549 S. 63). Eine Intention des Gesetzgebers, wonach der Bauherr darauf vertrauen können soll - unabhängig von der Vollständigkeit der Unterlagen - nach Ablauf der Bearbeitungsfrist über eine fiktive Baugenehmigung zu verfügen (so Niere, a.a.O.), ist nicht zu belegen und würde zudem der gesetzlichen Regelung in Absatz 3 Satz 1 widersprechen, auf die sich Absatz 3 Satz 4 ausdrücklich bezieht. Hinzu kommt, dass § 61 Abs. 3 HBauO keine Regelung enthält, wie etwa § 69 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 1 BauO Bln i.d.F. vom 17. Juni 2016, der bestimmt, dass ein Bauantrag im vereinfachten Genehmigungsverfahren nach Ablauf von drei Wochen nach dessen Eingang als vollständig gilt, wenn die Bauaufsichtsbehörde den Bauherrn nicht unverzüglich zur Vervollständigung des Bauantrags innerhalb einer angemessenen Frist aufgefordert hat.

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b) Unberechtigt ist die Kritik der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass nicht für jedes Vorhaben alle in § 4 Abs. 1 BauVorlVO aufgeführten Unterlagen erforderlich seien. Das Gericht hat vielmehr bezogen auf den vorzulegenden Lageplan mit Darstellungen nach § 10 Abs. 3 Nr. 1 bis 10 BauVorlVO (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 BauVorlVO) im Einzelnen geprüft, welche Darstellungen „zur Beurteilung des Vorhabens erforderlich“ sind, wie dies in § 10 Abs. 3 BauVorlVO auch vorausgesetzt ist. Soweit das Verwaltungsgericht das Fehlen der Darstellungen nach § 11 Abs. 2 Nr. 2.3 und 3 BauVorl-VO festgestellt hat, sind diese Angaben von ihm auch im konkreten Einzelfall für erforderlich gehalten worden. Dem tritt die Beschwerde mit keinen Einwänden entgegen.

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c) Soweit sich die Antragstellerin gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts - die Bearbeitungsfrist habe sich bis zum 30. Juni 2016 verlängert - mit dem Argument wendet, die Zustimmung des Bauherrn zu einer Fristverlängerung gehe ins Leere, wenn die Fiktionswirkung bereits eingetreten sei, vermag dies schon deshalb nicht zu überzeugen, weil, wie oben unter a) ausgeführt, der Eintritt einer Fiktionswirkung nicht anzunehmen ist. Abgesehen davon übersieht die Antragstellerin, dass das Verwaltungsgericht einen späteren Eintritt der Fiktionswirkung in erster Linie mit dem für sich allein tragenden Argument abgelehnt hat, dass die Unterlagen bis zur Ablehnung des Bauantrags unvollständig geblieben seien.

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d) Ebenso wenig teilt das Beschwerdegericht die Rechtsansicht der Antragstellerin, die Anordnung der sofortigen Baueinstellung sei unverhältnismäßig, weil ihr Vorhaben offensichtlich genehmigungsfähig und es der Antragsgegnerin jedenfalls nach Treu und Glauben verwehrt sei, sich hinsichtlich der Frage, ob die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden sei, im Nachhinein auf die Unvollständigkeit der Unterlagen zu berufen.

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Die Argumentation der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht könne die fehlende offensichtliche Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens gemäß § 34 Abs. 1 BauGB nicht ausschließlich auf eine erstmalige Bebauung in dritter Reihe stützen, weil die umliegende Bebauung, insbesondere die Gebäude auf dem Flurstück …, in ähnlicher Bebauungstiefe angeordnet seien, greift zu kurz. Denn das Verwaltungsgericht hat die fehlende offensichtliche Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens vorrangig damit begründet, dass wegen der zahlreichen Änderungen des Bauantrags bereits unklar sei, welches Bauvorhaben die Antragstellerin als offensichtlich genehmigungsfähig ansehe, obwohl noch Befreiungs- und Abweichungsanträge gestellt worden seien, die einer näheren Prüfung bedürften. Hiermit setzt sich die Antragstellerin in ihrer Beschwerde nicht auseinander.

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Die Berufung der Antragstellerin auf den Beschluss des Beschwerdegerichts vom 18. November 2010 (NordÖR 2011, 142, juris Rn. 29 f.) geht fehl, weil er einen nicht vergleichbaren Sachverhalt betrifft. Danach kann es der Genehmigungsbehörde bei einem bestimmten vorherigen eigenen Erklärungsverhalten nach Treu und Glauben verwehrt sein, sich im Nachhinein auf die Unvollständigkeit der Antragsunterlagen zu berufen. Das Beschwerdegericht hatte hierzu festgestellt, dass die Genehmigungsbehörde dem Antragsteller zuvor bestätigt habe, dass die vorzulegende Unterlage, eine Vermögensübersicht, in dieser Form den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV genügen würde und der Antrag daher entscheidungsreif sei. Ein entsprechendes Erklärungsverhalten der Bauaufsichtsbehörde ist von der Antragstellerin mit der Beschwerde aber nicht dargelegt worden.

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Abgesehen davon konnte die Antragstellerin auch nicht mit Verfahrensstand vom 2. Juni 2015 darauf vertrauen, dass die Antragsgegnerin den Bauantrag als vollständig betrachtet hat, soweit sie die mit Schreiben vom 21. Mai 2015 nachgeforderten Unterlagen am 2. Juni 2015 der Antragsgegnerin vorgelegt hatte. Denn das Schreiben der Antragstellerin erschöpfte sich nicht darin, allein die fehlenden Unterlagen, die von der Antragsgegnerin konkret im Einzelnen nachgefordert worden waren, vorzulegen, sondern sie legte „einen kompletten Satz neuer Pläne sowie die Austauschpläne“ vor und stellte zudem zwei neue Abweichungsanträge. Aufgrund dieser veränderten bzw. erweiterten Entscheidungsgrundlagen blieb die Frage der Vollständigkeit der Unterlagen offen. Dementsprechend hat die Antragstellerin in ihrem Anschreiben vom 1. Juni 2015 die Antragsgegnerin auch gebeten, dass wenn noch Klärungsbedarf bestehen sollte, diese sie anrufen möge. Die Antragstellerin hat mit anderen Worten die Vollständigkeit ihrer Unterlagen selbst für ungewiss gehalten.

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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.