Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-11-13, Aktenzeichen 25 B 741/97
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1113.25B741.97.00

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Minden vom 11. März 1997 wird
auf die Beschwerde des Antragstellers geändert.
Es wird festgestellt, daß die Klage des Antragstellers (3 K 4080/96 VG Minden)
gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 1995 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1996 aufschiebende Wirkung hat.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. und 2., die diese
selbst tragen.

1

Gründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das vorläufige
Rechtsschutzbegehren des Antragstellers hat mit dem aus dem
Tenor ersichtlichen Antrag, den der Antragsteller entsprechend
der Anregung des Senats im Erörterungstermin vom 13. November
1997 als Hauptantrag gestellt hat, Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig.
Ob das Verwaltungsgericht den beschrittenen Rechtsweg zu den
Verwaltungsgerichten zu Recht bejaht hat, prüft der Senat in
der Beschwerdeinstanz gemäß § 17 a Abs. 5 GVG nicht.
Unabhängig davon bestehen vorliegend auch keine
durchgreifenden rechtlichen Bedenken gegen die Zulässigkeit
jenes Rechtsweges.
Für das Begehren des Antragstellers ist entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht der Antrag auf Erlaß
einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO, sondern
der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung
entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. In
Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, daß vorläufiger
Rechtsschutz in analoger Anwendung dieser Bestimmung zu
gewähren ist, wenn eine Behörde einen belastenden
Verwaltungsakt unter Mißachtung der aufschiebenden Wirkung
eines dagegen eingelegten Rechtsbehelfs tatsächlich vollzieht
(faktische Vollziehung). In diesen Fällen hat das
Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs
festzustellen.
OVG NW, Beschluß vom 3. September 1992 - 14
B 684/92 -, NVwZ-RR 1993, 269; Baden-
Württembergischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluß vom 3. September 1990 - 5 S
1840/90 -, NVwZ-RR 1991, 176; vgl. auch
BVerwG, Beschluß vom 18. Oktober 1985 - 7 C
21.85 -, NVwZ 1986, 638; Schoch, in:
Schoch, Schmidt-Aßmann, Pietzner, VwGO,
Stand: Mai 1997, § 80, Rdnr. 238, 241 m. w.
Nachw.; Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, § 80,
Rdnr. 10.
Ein solcher Fall liegt hier vor: Der Bescheid der
Antragsgegnerin vom 22. November 1995, mit dem sie die
Zuwendungen, die der Haus Büren'sche Fonds an den
Antragsteller zur Deckung der diesem nach § 6 Abs. 4 EFG
obliegenden Eigenleistung seit Mitte der fünfziger Jahre
gewährt, für das Jahr 1997 auf 75 % und ab dem Jahr 1998 auf
50 % gekürzt hat, ist entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts ein belastender Verwaltungsakt. Diesen
belastenden Verwaltungsakt vollzieht die Antragsgegnerin seit
Februar 1997 faktisch, indem sie die monatlichen
Vorausleistungen auf die Zuwendung nach den insoweit nicht
bestrittenen Angaben des Antragstellers nur noch in
entsprechend reduzierter Höhe gewährt. Damit mißachtet sie die
aufschiebende Wirkung, die die gegen diesen Verwaltungsakt
gerichtete Anfechtungsklage 3 K 4080/96 VG Minden nach § 80
Abs. 1 VwGO hat.
Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. November 1995 enthält
nicht lediglich die begünstigende Regelung, der Haus
Büren'sche Fonds gewähre auch in den Jahren 1997/1998 und
danach Zuwendungen an den Antragsteller in der dort
bezeichneten Höhe. In der Kürzung der jährlichen Zuwendung auf
75 % und 50 % liegt vielmehr ein nachträglicher Eingriff in
den Anspruch des Antragstellers auf volle Übernahme der
Eigenleistung durch den Haus Büren'schen Fonds. Dieser
Anspruch ergibt sich aus der entsprechenden Zusicherung, die
das Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen gegenüber
dem damaligen Vorsitzenden des Antragstellers in seinem
Schreiben vom 4. Februar 1959 abgegeben hat.
Schon vor dem Inkrafttreten des § 38 Abs. 1 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(VwVfG NW) vom 21. Dezember 1976 (GV NW S. 438), insbesondere
auch schon im Jahr 1959, war in der höchstrichterlichen
Rechtsprechung und vereinzelt auch in der Literatur anerkannt,
daß die zuständige Behörde eine Zusage auf Erlaß eines
bestimmten Verwaltungsaktes (Zusicherung) erteilen darf, mit
der sie dem Zusageempfänger einen entsprechenden Anspruch
verschafft, wenn dies dem Grundsatz des Vertrauensschutzes
nach Treu und Glauben entspricht, die Zusage von der
zuständigen Behörde abgegeben wurde und sie schließlich auch
im übrigen in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erteilt
worden, insbesondere das zugesagte Verhalten seinerseits
rechtmäßig ist.
BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1954 - I C
75.53 -, NJW 1955, 805 (806); Urteil vom
8. März 1956 - I A 3.54 -; BVerwGE 3, 199
(203) unter Berufung auf die Rechtsprechung
des PrOVG; ferner Urteil vom 19. Januar
1967 - VI C 73.64 -, BVerwGE 26, 31 (36);
Urteil vom 17. Oktober 1975 - IV C 66.72 -,
BVerwGE 49, 244 (246 ff.); Beschluß vom
13. November 1975 - I WB 121.75 -, DVBl.
1976, 339; Haueisen, NJW 1961, 1901 (1904).
Anerkannt war für den vor dem Inkrafttreten des VwVfG NW
geltenden Rechtszustand ferner, daß auch die Bewilligung einer
Zuwendung nach diesen Grundsätzen zusicherungsfähig ist.
OVG NW, Urteil vom 17. November 1983 - 4 A
1791/82 -, NVwZ 1985, 118 (119).
Es versteht sich von selbst, daß es in dieser Hinsicht keinen
grundsätzlichen Unterschied ausmacht, ob die
Bewilligungsbehörde dem Zusageempfänger - wie in dem der
vorstehend zitierten Entscheidung des beschließenden Gerichts
zugrunde liegenden Fall - eine einmalige Zuwendung zusichert
oder ob sie, wie hier, fortlaufend wiederkehrende Zuwendungen
ohne zeitliche Begrenzung zusichert.
I. Ob eine Äußerung einer Behörde, die nicht ausdrücklich als
solche bezeichnet ist, als Zusicherung im Sinn des heutigen
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW anzusehen ist, richtet sich nach
den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren
Auslegungsregeln des § 133 BGB. Danach ist nicht allein am
bloßen Wortlaut der Erklärung und dem buchstäblichen Sinn der
gewählten Formulierungen zu haften, sondern es ist zu fragen,
wie der Adressat die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm
bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung
verstehen mußte.
BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1975 - IV C
66.72 -, BVerwGE 49, 244 (247); OVG NW,
Urteil vom 17. November 1983 - 4 A
1791/82 -, NVwZ 1985, 118.
Unter Anlegung dieser Maßstäbe liegt in der Erklärung des
Kultusministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in seinem
Schreiben vom 4. Februar 1959, der Haus Büren'sche Fonds werde
"auch in den kommenden Jahren ... die ermäßigte Eigenleistung
übernehmen", die verbindliche Zusicherung jährlich
wiederkehrender Zuwendungen aus den Überschüssen des Haus
Büren'schen Fonds an den Antragsteller in Höhe der diesem nach
dem Recht der Ersatzschulfinanzierung jeweils obliegenden
Eigenleistung.
1. Daß diese Erklärung entgegen der im Erörterungstermin und
auch schriftsätzlich vertretenen Auffassung der
Antragsgegnerin nicht lediglich eine "unverbindliche
Situationsbeschreibung" sein, sondern vielmehr das Fundament
für die dauerhafte Finanzierung des Mauritiusgymnasiums B.
schaffen sollte, ergibt sich zum einen schon aus dem Text des
Schreibens selbst, wenn es dort im unmittelbaren Anschluß an
die vorzitierte Formulierung heißt: "Damit dürfte die
Finanzierung des M. -Gymnasiums e. V. in B.
gesichert sein." Dieser Satz bekräftigt die Verbindlichkeit
und die Tragweite des zuvor Gesagten in erheblichem Maß. Er
läßt erkennen, daß das Kultusministerium über eine bloße
Absichtserklärung hinausgehen und eine gesicherte
Rechtsposition für den Antragsteller begründen wollte. Daran
ändert auch die Verwendung des Konjunktivs "dürfte" nichts.
Soweit in dieser Wortwahl ein Rest an Unsicherheit über die
Zukunft des M. anklingen mag, läßt sich dies
ohne weiteres damit erklären, daß auch die abgegebene
verbindliche Zusicherung künftiger Übernahme der Eigenleistung
die Existenz des M. nicht bedingungslos
garantieren konnte, sondern nur insoweit, als die Überschüsse
des Haus Büren'schen Fonds künftig zur Deckung der
Eigenleistung ausreichen würden. Wie noch darzulegen sein
wird, beschränkte sich die Zuständigkeit des
Kultusministeriums auch allein auf die Verteilung der
Überschüsse, so daß eine Einschränkung auch für den Fall
erfolgen mußte, daß keine Überschüsse erwirtschaftet würden.
Mit Blick auf diese Begrenzung konnte im Zeitpunkt der Abgabe
jener Erklärung nicht jedes Risiko für den Fortbestand des
Gymnasiums ausgeschlossen werden, zumal der Haus Büren'sche
Fonds auch in den davorliegenden Jahren nicht immer in der
Lage gewesen war, Zahlungen für das M. ohne
Schwierigkeiten aus seinen Überschüssen zu leisten. So war
etwa die Übernahme des Ortsschulbeitrages, den die Stadt
B. nach § 12 der 2. Verordnung betreffend die Gewährung
von Zuschüssen an Ersatzschulen vom 21. Dezember 1953 (GV. NW.
S. 432) für das M. zu tragen hatte und den
der Haus Büren'sche Fonds aufgrund der Finanzschwäche der
Stadt jedenfalls seit dem Rechnungsjahr 1954 stets übernommen
hatte, für das Rechnungsjahr 1957 von der Antragsgegnerin
zunächst abgelehnt worden, weil die Überschüsse dafür nicht
hinreichten (Schreiben der Antragsgegnerin an das
Kultusministerium vom 8. Mai 1958).
2. Der für die Annahme einer Zusicherung erforderliche
Bindungswille des Kultusministeriums ergibt sich außerdem aus
der historischen Situation, in der dieses die genannte
Erklärung abgegeben hat: Das Schreiben stellt, wie sich aus
dem Vermerk von Regierungsrat M. -W. vom selben Tag
über sein Telefonat mit dem damaligen Vorsitzenden des
Antragstellers ergibt, die Reaktion des Kultusministeriums auf
die seitens des Schulvereins gehegte Befürchtung dar, der Haus
Büren'sche Fonds dürfe die Eigenleistung des
M. aufgrund des Erlasses des
Kultusministeriums vom 28. Oktober 1958 künftig nicht mehr
übernehmen. Mit jener Erklärung hat das Kultusministerium den
ursprünglich nur als "Notlösung" angesehenen Betrieb des
M. B. in der Rechtsform eines privaten
Trägervereins als dauerhaften Zustand anerkennen und damit die
Unsicherheiten beseitigen wollen, die sich trotz der
Garantieerklärungen der zuständigen Vertreter des Landes
Nordrhein-Westfalen bei der Vereinsgründung des Antragstellers
im Dezember 1951 und im Erlaß des Kultusministeriums vom
19. Mai 1953 bislang ergeben hatten: So sehr man sich darin
einig war, daß das M. B. als solches
erhalten werden müsse, so zweifelhaft erschien es, in welcher
Rechtsform (privater Trägerverein, Zweckverband) dies
vernünftigerweise geschehen könne und wie die Finanzierung im
einzelnen gestaltet werden solle. Die Rechtsform eines
privaten Trägervereins war weiterhin als Übergangslösung
angesehen worden, obwohl der als Vertreter des
Kultusministeriums anwesende Ministerialrat von Stein auf der
Gründungsversammlung des Antragstellers im Dezember 1951
ausdrücklich erklärt hatte, daß der Haus Büren'sche Fonds "die
Deckung der Hälfte des Fehlbetrages der Schule unter
Zurückstellung anderer Zuschüsse garantieren" werde, und
obwohl der Erlaß des Kultusministeriums vom 19. Mai 1953, in
dem es zur Bekräftigung heißt, "die Verpflichtung des Landes,
das M. als einzige höhere Schule des Kreises
B. , die bis 1945 staatliche Aufbauschule war, zu
erhalten," müsse "anerkannt werden", eine inhaltsgleiche
Garantieerklärung dem Grunde nach enthielt. Die Gestaltung der
Finanzierung im einzelnen, die durch die erstgenannte
Erklärung zunächst klar geregelt erschien, geriet wieder ins
Wanken durch die eben bereits erwähnte 2. Verordnung
betreffend die Gewährung von Zuschüssen an Ersatzschulen vom
21. Dezember 1953, die in § 2 die Möglichkeit des
vollständigen Verzichts auf eine Eigenleistung und in § 12 die
Aufteilung des staatlichen Zuschusses auf das Land und die
Ortsschulgemeinde vorsah. Nach dem Aktenvermerk der
Antragsgegnerin vom 18. August 1954 sind die genannten
Garantieerklärungen durch diese Verordnung nachträglich
hinfällig geworden. Auch wenn mit dieser Verordnung die
Möglichkeit geschaffen worden war, das private Gymnasium
gänzlich ohne Eigenleistungen zu erhalten und Zuschüsse des
Haus Büren'schen Fonds damit theoretisch entbehrlich zu
machen, war damit lediglich die Grundlage für die jeweils
hälftige Aufteilung des Haushaltsfehlbetrags auf das Land und
den Haus Büren'schen Fonds entfallen, nicht aber die Grundlage
und die Notwendigkeit für die Existenzsicherung des Gymnasiums
als solche. Daran hat der Haus Büren'sche Fonds auch nach dem
Inkrafttreten der Verordnung vom 21. Dezember 1953 weiter
mitgewirkt, indem er etwa auch den Ortsschulbeitrag der
Ortsschulgemeinde B. übernommen hat, die diesen aufgrund
ihrer damaligen Finanzschwäche nicht selbst tragen konnte.
Darin kommt zum Ausdruck, daß sich der Haus Büren'sche Fonds
dem Grunde nach an die Garantieerklärungen von Dezember 1951
und vom 19. Mai 1953 weiterhin gebunden sah. Wenn das
Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in der durch
diese Umstände geprägten Situation erklärt hat, die
Eigenleistung des M. auch in den kommenden
Jahren aus den Überschüssen des Haus Büren'schen Fonds zu
decken, so geschah dies in der für alle Beteiligten
erkennbaren Absicht, dem Trägerverein eine gesicherte
Rechtsposition für die Zukunft zu verschaffen, und damit mit
dem für die Annahme einer Zusicherung erforderlichen
Bindungswillen.
3. Der für die Annahme einer Zusicherung erforderliche
Bindungswille des Kultusministeriums ergibt sich schließlich
aus dem für alle Beteiligten erkennbaren Zweck des Schreibens
vom 4. Februar 1959: Dieser Zweck bestand darin, die künftige
Existenz des privaten M. als einer als
bildungspolitisch für notwendig erachteten Ersatzschule so
weit wie möglich zu sichern, obwohl der die Schule tragende
Verein mittellos war und weder eine Haftung der
Vereinsmitglieder mit ihrem Privatvermögen noch eine
finanzielle Beteiligung der Eltern an der aufzubringenden
Eigenleistung noch die im Jahr 1953 erwogene
Zweckverbandslösung weiter in Betracht gezogen wurde. Schon
der Charakter als Privatschule als solcher schließt es aus, in
der Äußerung des Kultusministers eine nur auf den Augenblick
bezogene Zustandsbeschreibung zu sehen, wie sie die
Antragsgegnerin in dieser und in anderen Äußerungen des Landes
allenfalls erblicken will und wie es auch das
Verwaltungsgericht in bezug auf die früheren
Garantieerklärungen angenommen hat. Daß die Existenzsicherung
für ein Gymnasium sinnvoll nur durch eine als langfristig
gedachte Garantieerklärung erfolgen konnte, versteht sich von
selbst. Eine nur auf spezielle Situationen abgestellte und auf
kurze Zeiträume bezogene Erklärung würde diesem Anliegen
offenkundig nicht gerecht. Der erfolgreiche Betrieb einer
privaten Schule setzte nämlich damals wie heute mit Blick auf
die jährlichen Einschulungen und die in § 5 Abs. 2 Satz 2 der
2. Verordnung betreffend die Gewährung von Zuschüssen an
Ersatzschulen geforderte Vergleichbarkeit des
Anstellungsverhältnisses eines Planstelleninhabers an einer
privaten Ersatzschule mit einem Beamten auf Lebenszeit
zwangsläufig ein erhöhtes Maß an Beständigkeit und
Verläßlichkeit nicht zuletzt auch in finanzieller Hinsicht
voraus. Das kommt sowohl in Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, Art. 8
Abs. 4 Satz 1 LVerf NW und § 37 Abs. 3 Buchst. d) SchOG NW zum
Ausdruck, wonach die Erteilung der Privatschulgenehmigung
unter anderem von der hinreichenden Sicherung der
wirtschaftlichen Stellung der Lehrkräfte abhängig ist. Es
kommt noch deutlicher im heutigen § 1 Abs. 4 Nr. 8 ESchVO NW
zum Ausdruck, wonach dem Genehmigungsantrag für eine
Privatschule unter anderem ein Nachweis über die Aufbringung
der Eigenleistung für mindestens drei Jahre beizufügen ist.
Ist danach schon der Betrieb eines privaten Gymnasiums als
solcher notwendig als langfristige Veranstaltung zu betrachten
und daraus ein entsprechend langfristiger Bindungswille des
Kultusministeriums bei Abgabe seiner Erklärung vom 4. Februar
1959 abzuleiten, so kommt im vorliegenden Fall hinzu, daß die
Förderung des M. B. auf einer ins
vergangene Jahrhundert zurückreichenden Tradition beruht und
diese historische Dimension erklärtermaßen zumindest ein
maßgeblicher Beweggrund für die in den Jahren 1951 und 1953
abgegebenen Garantieerklärungen gewesen ist.
4. Der im Schreiben des Kultusministers vom 4. Februar 1959
enthaltenen Zusicherung kann die Bindungswirkung auch nicht
deshalb abgesprochen werden, weil sie nicht hinreichend
bestimmt gewesen wäre. Insbesondere kann die hinreichende
Bestimmtheit nicht mit dem Argument verneint werden, die Höhe
des jährlich zu erstattenden Betrages habe nicht im voraus
festgestanden. Wie oben bereits dargelegt, hatte die gegebene
Zusicherung den Inhalt, dem Antragsteller jährlich
wiederkehrende Zuwendungen aus den Überschüssen des Haus
Büren'schen Fonds in Höhe der dem Antragsteller nach dem Recht
der Ersatzschulfinanzierung jeweils obliegenden Eigenleistung
zu gewähren. Der damit vom Haus Büren'schen Fonds jährlich zu
übernehmende Betrag ließ sich hinreichend exakt bestimmen,
auch wenn dies erst nach Ermittlung des jährlichen
Haushaltsfehlbetrags im Haushaltsplan des Antragstellers und
nach Festlegung des prozentualen Eigenanteils des
Antragstellers an diesem Fehlbetrag möglich war. Der Umstand,
daß die jährlichen Zuwendungen zumindest seit der
Neugestaltung des Zuwendungsverfahrens durch den Erlaß des
Kultusministeriums vom 17. November 1977 auf Antrag des
Schulträgers hin durch Zuwendungsbescheide erfolgen sollte,
rechtfertigt ebenfalls nicht die Annahme des
Verwaltungsgerichts, Anspruchspositionen des Antragstellers
gegenüber dem Haus Büren'schen Fonds würden allenfalls durch
derart periodisch wiederkehrende Verwaltungsakte begründet,
ohne daß diesen ein jahresübergreifender Rechtsanspruch des
Antragstellers auf fortdauernde Zahlungen des Haus Büren'schen
Fonds zugrundeliege. Denn der jährliche Erlaß von
Zuwendungsbescheiden, denen ein entsprechender Antrag des
M. vorauszugehen hat, bleibt auch bei
Zugrundelegung eines dauerhaften, dem Grunde nach bestehenden
Förderungsanspruchs sinnvoll und nachvollziehbar: Durch
derartige Bescheide kann nicht nur die exakte Höhe des
Förderungsanspruchs festgelegt werden, was - wie
dargelegt - notwendigerweise erst nach Ermittlung des genauen
Haushaltsfehlbetrages im Haushalt des Gymnasiums und
Festlegung des Eigenanteils durch das Schulkollegium M.
möglich ist, sondern vor dem Erlaß des Zuwendungsbescheides
hat der Haus Büren'sche Fonds zugleich auch zu prüfen, ob der
beantragte Zuschuß aus den erwirtschafteten Überschüssen
gedeckt werden kann. Mag diese Prüfung in den zurückliegenden
Zeiträumen mit guten Erträgen aus den verschiedenen
Vermögenszweigen des Fonds auch nicht immer eine nennenswerte
praktische Bedeutung erlangt haben, so ändert das doch nichts
an dem grundsätzlichen Sinn dieser verfahrensmäßigen
Ausgestaltung.
Diese Auslegung des Schreibens vom 4. Februar 1959 als
verbindliche Zusicherung mit dem eingangs beschriebenen Inhalt
entspricht im übrigen der übereinstimmenden Rechtsüberzeugung
der Beteiligten: Nicht nur der Antragsteller, sondern auch die
Stiftsverwaltung des Haus Büren'schen Fonds und schließlich
auch die Antragsgegnerin haben es als dauerhafte
Finanzierungsgrundlage für das M. B.
neben den staatlichen Zuschüssen angesehen:
Das hat der Antragsteller bereits in seinem Schreiben vom
3. Juli 1961 zum Ausdruck gebracht. Welche Bedeutung er diesem
Schreiben - für alle Beteiligten erkennbar - über Jahrzehnte
hinweg beimißt, ergibt sich nicht zuletzt aus § 3 Satz 4
seiner Satzung vom 15. Mai 1982, der es als Grundlage der
Deckung der Eigenleistung aus den Mitteln des Haus Büren'schen
Fonds benennt. Unzutreffend erscheint in diesem Zusammenhang
die Schlußfolgerung aus § 14 Abs. 2 der Satzung (= § 9 Satz 2
der Satzung des Antragstellers vom 20. Dezember 1951), mit der
das Verwaltungsgericht der Erklärung des Ministerialrats von
Stein die Verbindlichkeit abgesprochen hat. Diese
Satzungsbestimmung, nach der der Vorstand die Auflösung des
Vereins beantragen muß, wenn die Möglichkeit, den
Haushaltsfehlbetrag der Schule bis zum Ende des Schuljahres zu
decken, nicht mehr besteht, behält auch dann ihren Sinn, wenn
man eine dauerhafte rechtliche Verpflichtung des Landes zur
Übernahme der Eigenleistung annimmt. Insoweit ist nämlich,
worauf der Antragsteller zutreffend hinweist, wiederum zu
berücksichtigen, daß auch die vor 1959 abgegebenen
Garantieerklärungen des Landes zugunsten des
M. unter dem Vorbehalt gestanden haben, daß
der Haus Büren'sche Fonds ausreichende Überschüsse
erwirtschaftet, aus denen der von diesem geschuldete Anteil am
Haushaltsfehlbetrag gedeckt werden kann. Dementsprechend hat
das Kultusministerium seine jeweiligen Genehmigungen für die
an das M. zu leistenden Zuschüsse stets mit
der Maßgabe versehen, daß diese Zuschüsse aus den Überschüssen
des Haus Büren'schen Fonds zu erbringen seien.
Auch die Antragsgegnerin und das Kultusministerium gingen in
der Vergangenheit stets davon aus, daß der Antragsteller einen
grundsätzlichen Anspruch auf jährlich wiederkehrende Übernahme
der Eigenleistung durch den Haus Büren'schen Fonds hat. Von
einer derartigen Verpflichtung geht etwa der Erlaß des
Kultusministers vom 26. Januar 1994 aus, auch wenn die
Rechtsgrundlage dieser Verpflichtung in dem genannten Erlaß
unzutreffenderweise in einem Vertrag gesehen wird. Ebenso ging
die Antragsgegnerin auch in ihrem Bericht an das
Kultusministerium vom 16. Juni 1994 und in dem Vermerk vom
30. Mai 1995 davon aus, daß aufgrund der Erlasse des
Kultusministeriums vom 19. Mai 1953 und vom 4. Februar 1959
ein Anspruch auf Förderung bestehe, der aus den Überschüssen
des Haus Büren'schen Fonds zu decken sei, der aber wegen
Wegfalls der Überschüsse beim Haus Büren'schen Fonds für
künftige Jahre gemindert oder ganz aufgehoben werden könne.
Dementsprechend betrachtete sie die getroffene Regelung ihrer
Zielsetzung nach als auf eine Reduzierung der jährlichen
Zuwendungen an den Antragsteller gerichtet und damit als
belastenden Verwaltungsakt.
II. Das Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen war
für die Abgabe der Zusicherung im Schreiben vom 4. Februar
1959 auch zuständig. Diese Zuständigkeit ergibt sich bei der
im vorliegenden Eilverfahren nur möglichen summarischen
Prüfung aus der Kabinetts-Ordre des Königs Friedrich Wilhelm
III. von Preußen vom 30. November 1823, ohne daß in diesem
Rahmen abschließend die Frage geklärt werden kann, welche
Rechtsqualität den darin getroffenen Regelungen im Rahmen der
heute gültigen Verfassungsordnung zukommt, insbesondere ob
sie, wie der Antragsteller, das Kultusministerium und die
Antragsgegnerin übereinstimmend annehmen (vgl. den Bericht vom
25. Februar 1981), Gesetzeskraft besitzen. Nach der Kabinetts-
Ordre war die Zuständigkeit für den Haus Büren'schen Fonds
zweigeteilt: Die Verwaltung des Fonds sollte "bei der
Eigenthümlichkeit des Fonds der zweiten Abtheilung der
Regierung zu Minden unter der oberen Leitung des Finanz-
Ministeriums verbleiben, die gesammten Überschüsse aber ...
dem Ministerium der geistlichen Angelegenheiten überwiesen
werden." Da es bei der Förderung des M.
nicht um eine Angelegenheit der Fondsverwaltung, sondern um
eine solche der Verteilung der Überschüsse ging, war hierfür
das Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen als
Funktionsnachfolger des ehemaligen preußischen "Ministeriums
der geistlichen Angelegenheiten" zuständig.
III. Die vom Kultusministerium gegebene Zusicherung ist auch
im übrigen in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erteilt
worden. Insbesondere war das zugesagte Verhalten, also die
Förderung des M. so, wie sie im Schreiben
vom 4. Februar 1959 festgelegt worden ist, rechtmäßig.
1. Rechtliche Bedenken ergeben sich zunächst nicht unter dem
Gesichtspunkt, es liege eine vollständige Subventionierung
einer Privatschule aus dem Landeshaushalt vor, die gegen das
Recht der Ersatzschulfinanzierung verstoße. Weder
bundesrechtliche noch landesrechtliche Vorschriften schlossen
und schließen es aus, einen vermögenslosen Verein als
Privatschulträger anzuerkennen, sofern dieser in der Lage ist,
seinen zur Aufbringung der Regeleigenleistung erforderlichen
Finanzbedarf aus Mitteln Dritter zu decken. Mit Rücksicht auf
das jede einzelne Privatschule treffende Unternehmerrisiko
kann diese, soweit es um staatliche Förderung unter anderem
auch unter dem Gesichtspunkt der Reduzierung der
Regeleigenleistung geht, sogar verpflichtet sein, sich
naheliegende sonstige Hilfsquellen (z. B. Leistungen von
Stiftungen und Hilfsvereinen) zu erschließen und diese
auszunutzen.
BVerwG, Urteil vom 22. September 1967 - VII
C 71.66 -, BVerwGE 27, 360 (366); Urteil
vom 30. November 1984 - 7 C 66.82 -, NVwZ
1985, 111 (112).
Hiermit erscheint es nicht ohne weiteres vereinbar, wenn das
Verwaltungsgericht den Anordnungsgrund für die erstinstanzlich
beantragte einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO mit dem
Hinweis darauf verneint hat, der Antragsteller müsse zunächst
einen Antrag auf Herabsetzung der Regeleigenleistung nach § 6
Abs. 4 EFG stellen. Denn ein etwaiger Anspruch des
Antragstellers auf Reduzierung der Regeleigenleistung nach der
genannten Bestimmung ist nicht etwa vorgreiflich für den hier
geltend gemachten Anspruch gegen den Haus Büren'schen Fonds.
Im Gegenteil setzt die Ermäßigung nach § 6 Abs. 4 EFG voraus,
daß dem Schulträger die Erbringung einer höheren Eigenleistung
unter Berücksichtigung seiner sonstigen Einkünfte und
Verpflichtungen nicht zuzumuten ist. Sonstige Einkünfte in
diesem Sinn können, wenn - wie hier - der Privatschulträger
selbst mittellos ist und seine finanzielle Leistungsfähigkeit
dementsprechend durch fortdauernde Zuwendungen Dritter
sichergestellt wird, auch diese Zuwendungen des Dritten sein,
für die § 6 Abs. 3 EFG die Anrechnung auf die Eigenleistung
ausdrücklich vorschreibt.
2. Auch im übrigen war die Gewährung von Zuwendungen durch den
Haus Büren'schen Fonds an den Antragsteller rechtlich
zulässig. Dabei bedarf hier keiner abschließenden Klärung, ob
der Haus Büren'sche Fonds eine nichtrechtsfähige Stiftung im
Sinn des § 32 StiftG NW oder ein nichtrechtsfähiges
Sondervermögen des Landes Nordrhein-Westfalen im Sinn der §§
26, 113 LHO ohne Stiftungscharakter ist. Denn auch dann, wenn
es sich beim Haus Büren'schen Fonds um eine nichtrechtsfähige
Stiftung im Sinn des § 32 StiftG NW handeln sollte, schließt
das nicht aus, daß diese Stiftung ihre Zuschüsse in der
rechtlichen Form von Zuwendungen im Sinn des § 23 LHO an die
privaten Destinatäre vergibt (vgl. den Erlaß des
Kultusministeriums vom 17. November 1977). Daß der
Antragsteller bei Zugrundelegung der Annahme, der Haus
Büren'sche Fonds sei eine Stiftung, deren Stiftungszweck durch
die Kabinetts-Ordre von 1823 festgelegt wird, zum Kreis der
vom Stiftungszweck umfaßten Destinatäre gehört, unterliegt
keinen Zweifeln.
IV. Die Bindungswirkung der Zusicherung ist in dem Zeitraum
zwischen Februar 1959 und der von der Antragsgegnerin
behaupteten Verschlechterung der Ertragslage des Haus
Büren'schen Fonds auch nicht aus anderen Gründen nachträglich
weggefallen (§ 38 Abs. 3 VwVfG NW). Insbesondere stellt es
keine entscheidungserhebliche nachträgliche Änderung der Sach-
oder Rechtslage im Sinn dieser Vorschrift dar, daß die in den
fünfziger und sechziger Jahren durchweg gewährte Reduzierung
der Eigenleistung auf 1 % oder 2 %, die dem Wortlaut nach
ebenfalls Gegenstand der Zusicherung vom 4. Februar 1959
gewesen ist, Mitte der siebziger Jahre im Hinblick auf die
erheblich verbesserte finanzielle Lage des Haus Büren'schen
Fonds beendet wurde (Schreiben des Finanzministers des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1975). Denn die Zusicherung
vom 4. Februar 1959 beschränkte sich inhaltlich nicht darauf,
die dem Antragsteller obliegende Eigenleistung nur unter der
Voraussetzung ihrer Ermäßigung zu übernehmen. Entgegen ihrem
Wortlaut galt sie vielmehr auch für den Fall, daß die
Ermäßigung der Eigenleistung künftig, insbesondere mit Blick
auf eine günstige Entwicklung der durch den Haus Büren'schen
Fonds erwirtschafteten Zuschüsse, geringer ausfallen oder
vollständig in Wegfall geraten sollte. Das ergibt sich aus dem
oben bereits dargelegten historischen Zusammenhang und aus
ihrem Zweck, die Existenz des M. lediglich
in Abhängigkeit von den durch den Haus Büren'schen Fonds
erwirtschafteten Überschüssen zu sichern. Diese Auslegung wird
bestätigt durch die spätere tatsächliche Förderungspraxis: Auf
den Wegfall der Reduzierung der Eigenleistung hat das
Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen nämlich nicht
etwa mit einer Reduzierung oder mit der vollständigen
Einstellung der Zuschußgewährung an das M.
reagiert, sondern lediglich mit der durch Erlaß vom
17. November 1977 angeordneten geänderten Verfahrensweise bei
der Abwicklung der Erstattung. Diese Entscheidung beruhte auf
dem Bericht der Antragsgegnerin vom 4. Mai 1977, der von einer
allgemein anerkannten überkommenen Verpflichtung des Haus
Büren'schen Fonds ausging, die Existenz des
M. sicherzustellen, solange entsprechende
Mittel verfügbar sind. Dementsprechend hat der Haus Büren'sche
Fonds auch seit Mitte der siebziger Jahre den nicht durch
staatliche Finanzierung gedeckten Teil des
Haushaltsfehlbetrages unabhängig von der Höhe des Betrages und
unabhängig von der Nichtfortführung der Ermäßigung übernommen.
Ebensowenig könnte es als nachträgliche
entscheidungserhebliche Änderung der Sach- oder Rechtslage im
Sinn des § 38 Abs. 3 VwVfG NW angesehen werden, wenn die Stadt
B. ihre Finanzschwäche inzwischen überwunden und aus dem
Ausgleichsstock des Innenministeriums entlassen worden sein
sollte. Die finanzielle Leistungsunfähigkeit der Stadt B.
ist nämlich ebenfalls nicht "Geschäftsgrundlage" der
Zusicherung vom 4. Februar 1959 gewesen.
IV. Hat der Antragsteller damit grundsätzlich einen Anspruch
gegen die Antragsgegnerin auf Übernahme der ihm nach dem Recht
der Ersatzschulfinanzierung obliegenden Eigenleistung, so ist
der Bescheid vom 22. November 1995 ein belastender
Verwaltungsakt im Sinn von § 35 Satz 1 VwVfG NW, weil er
darauf gerichtet ist, entweder diesen Anspruch mit Wirkung ab
1997 zu reduzieren (Teilwiderruf nach § 38 Abs. 2 i.V.m. § 49
Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW) oder aber den teilweisen Wegfall der
Bindungswirkung der Zusicherung nach § 38 Abs. 3 VwVfG NW von
diesem Zeitraum an verbindlich festzustellen.
Nach § 38 Abs. 3 VwVfG NW verliert eine einmal gegebene
Zusicherung ihre bindende Wirkung unabhängig von der
Bekanntgabe einer Aufhebungsentscheidung der Behörde bereits
dann, wenn sich die Sach- oder Rechtslage objektiv
nachträglich derart ändert, daß die Behörde bei Kenntnis
dieser Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus
rechtlichen Gründen nicht hätte geben dürfen. Tritt eine
derartige Situation ein, so bedarf es also eines Widerrufs
nach § 38 Abs. 2 i.V.m. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW nicht.
Dieser ist nur bei Fortbestehen der Bindungswirkung
erforderlich und sinnvoll. Insofern hat § 38 Abs. 3 VwVfG NW
Vorrang vor den Widerrufsgründen in § 38 Abs. 2 i.V.m. § 49
Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG NW. Dies kommt insbesondere auch
im Text des § 38 Abs. 2 VwVfG NW zum Ausdruck, wenn es dort
heißt, § 49 VwVfG finde "unbeschadet des Absatzes 3"
entsprechende Anwendung.
BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 - 11 C
29.93 - BVerwGE 97, 323 (330); Stelkens,
in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 38,
Rdnr. 57.
Ob die Antragsgegnerin die Zusicherung mit Blick auf die von
ihr behauptete Zahlungsunfähigkeit des Haus Büren'schen Fonds
nach § 38 Abs. 2 i.V.m. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW teilweise
widerrufen hat oder ob hier sogar ein Fall des § 38 Abs. 3
VwVfG NW vorliegt, in dem es eines solchen Widerrufs gar nicht
bedurfte, kann dahinstehen. Denn der Bescheid der
Antragsgegnerin vom 22. November 1995 ist auch im
letztgenannten Fall ein belastender Verwaltungsakt im Sinn des
§ 35 Satz 1 VwVfG NW. Sollte die Bindungswirkung der
Zusicherung hier ipso iure nachträglich vollständig oder
teilweise weggefallen sein, so ist der genannte Bescheid
sinngemäß darauf gerichtet, diesen Wegfall der Bindungswirkung
verbindlich festzustellen. In ihm kommt nämlich zum Ausdruck,
daß die Antragsgegnerin die Zuwendungen des Haus Büren'schen
Fonds an den Antragsteller für die Eigenleistung des
M. auf die Hälfte der bisherigen Leistungen
zurückführen will, weil sie davon ausgeht, daß der Haus
Büren'sche Fonds "zur Zeit keine nennenswerten Überschüsse
mehr erwirtschaftet". Es spricht auch vieles dafür, die
Behörde in entsprechender Anwendung von § 44 Abs. 5 VwVfG NW
als grundsätzlich ermächtigt anzusehen, den Eintritt der
Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus in § 38
Abs. 3 VwVfG NW durch Verwaltungsakt verbindlich
festzustellen.
Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt,
VwVfG, § 38, Rdnr. 60.
Dies bedarf hier indes ebenfalls keiner abschließenden
Entscheidung, weil es hier zunächst nur darauf ankommt, ob der
Bescheid vom 22. November 1995 ein belastender Verwaltungsakt
ist, nicht aber auch darauf, ob er rechtmäßig ist. Unabhängig
vom Eingreifen von § 38 Abs. 2 oder § 38 Abs. 3 VwVfG NW
sollte der Bescheid vom 22. November 1995 erkennbar eine
verbindliche Regelung über die dem Antragsteller künftig
zufließenden Zuschüsse des Haus Büren'schen Fonds treffen und
nicht lediglich eine unverbindliche Information über die in
den näher bezeichneten Jahresschritten erfolgende Kürzung
enthalten. Das ergibt sich aus den tenorartigen Formulierungen
unter 1. und 2. des Bescheides, aus der beigefügten
Rechtsbehelfsbelehrung sowie aus dem unter demselben Datum
angefertigten Aktenvermerk der Antragsgegnerin, in dem
ausdrücklich bestätigt wird, daß auch die Antragsgegnerin
selbst in der Ankündigung der Kürzung der Zahlungen einen
anfechtbaren Verwaltungsakt gesehen hat.
B. Der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ist
auch begründet. Hierfür bedarf es keiner Abwägung der
widerstreitenden Vollzugsinteressen und insbesondere auch
keines näheren Eingehens auf die Rechtmäßigkeit des
angefochtenen Bescheides. Entscheidend ist allein, daß die
Klage 3 K 4080/96 VG Minden nach § 80 Abs. 1 VwGO mangels
Anordnung der sofortigen Vollziehung aufschiebende Wirkung
hat.
Schoch, in: Schoch, Schmidt-Aßmann,
Pietzner, VwGO, Stand: Mai 1997, § 80,
Rdnr. 238.
C. Mit Blick auf das erstinstanzlich anhängige
Hauptsacheverfahren und die mögliche Erwägung der
Antragsgegnerin, die sofortige Vollziehung des Bescheides vom
22. November 1995 anzuordnen, weist der Senat auf Folgendes
zusätzlich hin:
I. Die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 22. November 1995
hängt in formeller Hinsicht zunächst davon ab, ob die
Antragsgegnerin die Zuständigkeit für seinen Erlaß besaß. Nach
der differenzierenden Zuständigkeitsverteilung durch die
Kabinetts-Ordre des Königs Friedrich-Wilhelm III. von Preußen
vom 30. November 1823 lag die Zuständigkeit für den
Teilwiderruf nicht bei der Bezirksregierung, sondern beim
Ministerium für Schule und Weiterbildung, denn die im Bescheid
vom 22. November 1995 getroffene Regelung betraf, ebenso wie
die teilweise widerrufene Zusicherung, nicht die Verwaltung
des Fondsvermögens des Haus Büren'schen Fonds, sondern die
Verteilung der Überschüsse, die nach der Kabinetts-Ordre dem
"Ministerium der geistlichen Angelegenheiten" überwiesen war.
Ob sich die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für den
Teilwiderruf aus § 8 Abs. 2 LOG NW ergibt, ist ebenfalls
zweifelhaft. Denn nach dieser Vorschrift ist die
Bezirksregierung nur für alle diejenigen Aufgaben der
Landesverwaltung zuständig, die nicht ausdrücklich anderen
Behörden übertragen sind. Eine derartige anderweitige
Aufgabenübertragung liegt aber, wenn man mit den Beteiligten
von der Fortgeltung der Kabinetts-Ordre ausgeht, in der darin
enthaltenen Zuständigkeitszuweisung an das Kultusministerium.
Eine Regelung, die diese letztgenannte Zuständigkeitszuweisung
wiederum derogiert und abweichend von ihr die Bezirksregierung
für zuständig erklärt, ist im Gegensatz zum Besoldungsrecht
der beim Haus Büren'schen Fonds beschäftigten Beamten nicht
erkennbar (vgl. dazu lfd. Nr. 12 der Verordnung zur Bestimmung
der Besoldungsfestsetzungsbehörden des Landes Nordrhein-
Westfalen (Besoldungszuständigkeitsverordnung NW) vom
27. November 1979 (SGV. NW. 20320)). Insbesondere dürfte dafür
§ 14 Abs. 1 Satz 2 LOG in Verbindung mit weiteren ausführenden
Maßnahmen des Kultusministeriums nicht herangezogen werden
können.
II. In materieller Hinsicht hängt die Rechtmäßigkeit des
Bescheides vom 22. November 1995 davon ab, ob die
Voraussetzungen entweder des § 38 Abs. 3 VwVfG NW oder aber
des § 38 Abs. 2 i.V.m. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW erfüllt
sind.
1. Maßgebend dafür, ob ein Wegfall der Geschäftsgrundlage nach
§ 38 Abs. 3 VwVfG NW vollständig oder teilweise nachträglich
eingetreten ist, ist ein Vergleich der tatsächlichen und
rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der ursprünglichen
Zusicherung mit denjenigen im Zeitpunkt der letzten
tatrichterlichen Entscheidung. Es kommt dabei nicht auf die
subjektiven Vorstellungen des einzelnen Bediensteten an, der
die Zusicherung gegeben hat, sondern darauf, ob bei objektiver
Betrachtung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der
Rechtssätze, deren Vollzug oder Wahrung der zugesicherte
Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre, daß die Zusicherung
auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegeben
worden wäre.
BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 - 11 C
29.93 - BVerwGE 97, 323 (330).
Diese Voraussetzungen können hier erfüllt sein, wenn die
Behauptung der Antragsgegnerin und des Kultusministeriums, der
Haus Büren'sche Fonds erwirtschafte seit Beginn der 90-er
Jahre keine hinreichenden Überschüsse mehr, um die
Eigenleistung des M. in voller Höhe zu
tragen, in tatsächlicher Hinsicht zutrifft, wenn darüber
hinaus der behauptete Rückgang der erwirtschafteten
Überschüsse so erheblich ist, daß er die Kürzung der
jährlichen Zuwendung auf die Hälfte als unabweisbar erscheinen
läßt, und wenn schließlich die Umstände, die gegenwärtig die
Ertragslage des Haus Büren'schen Fonds kennzeichnen, auch für
die kommenden Jahre eine nachhaltige Verbesserung seiner
finanziellen Situation nicht erwarten lassen. Ist hingegen
lediglich ein geringfügiger Rückgang der Überschüsse zu
verzeichnen, der die Kürzung der jährlichen Zuwendung auf die
Hälfte nicht als unabweisbar erscheinen läßt, oder ist die
Erwartung gerechtfertigt, der Haus Büren'sche Fonds werde
seine vormalige Ertragskraft schon in wenigen Jahren
wiedererlangen, so rechtfertigte das die Annahme eines
Wegfalls der Bindungswirkung nach § 38 Abs. 3 VwVfG NW nicht.
Denn es wäre nach den hier vorliegenden Umständen nicht
anzunehmen, daß das Kultusministerium die Zusicherung vom
4. Februar 1959 bei Kenntnis einer derartigen nachträglichen
Änderung der Sachlage nicht gegeben hätte. Das ergibt sich aus
dem oben bereits erwähnten Umstand, daß er die Zusicherung im
Februar 1959 abgegeben hat, obwohl ihm bekannt war, daß der
Haus Büren'sche Fonds auch in den unmittelbar voraufgegangenen
Jahren nicht immer in der Lage gewesen war, die an ihn
gestellten Ansprüche in bezug auf das M.
B. aus seinen Überschüssen zu erfüllen. Im Hinblick darauf
vermag nur eine signifikante und als dauerhaft erscheinende
Verschlechterung der Ertragslage die in § 38 Abs. 3 VwVfG NW
vorausgesetzte Annahme zu rechtfertigen, bei ihrer Kenntnis
wäre die Zusicherung nicht gegeben worden; anderenfalls käme
nur ein Widerruf nach § 38 Abs. 2 VwVfG NW in Verbindung mit
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW in Betracht.
Die Voraussetzungen des § 38 Abs. 3 VwVfG NW sind
unzweifelhaft nur insoweit erfüllt, als die Erwirtschaftung
von Überschüssen, wie sich aus den obigen Ausführungen zum
Inhalt der Zusicherung vom 4. Februar 1959 ergibt,
Geschäftsgrundlage dieser Erklärung war. Nicht zweifelsfrei
erscheinen dem Senat nach dem ihm vorliegenden Akteninhalt
hingegen die übrigen zuvor dargestellten Voraussetzungen: Aus
den in das Verfahren eingeführten Haushaltsplänen des Haus
Büren'schen Fonds für die Kalenderjahre 1988 bis 1997 läßt
sich im Bereich der Holzwirtschaft nur für die Kalenderjahre
1992 und 1993 ein signifikanter Rückgang der Überschüsse
feststellen; in den Jahren 1994 bis 1996, die für die
Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides
von besonderer Bedeutung sind, bewegten sich die Überschüsse
jedoch wieder in etwa auf dem Niveau, das sie in den Jahren
bis 1991 hatten. Ein ähnliches Bild ergibt die Betrachtung der
Zahlen der Haushaltspläne für den Zweig der
Wohnungswirtschaft: Dort ist lediglich in den Jahren 1990 und
1992 ein signifikanter Rückgang der Überschüsse zu
verzeichnen.
Auch im übrigen ist der Akteninhalt in bezug auf die
angebliche Verschlechterung der Ertragslage des Haus
Büren'schen Fonds zum Teil widersprüchlich und zum Teil zu
wenig substantiiert, als daß er die Annahme rechtfertigte, die
Voraussetzungen des § 38 Abs. 3 VwVfG seien in einer für das
Eilverfahren hinreichenden Weise glaubhaft gemacht: Das
Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen geht in
seinen Erlassen vom 31. Januar 1995 und vom 9. Mai 1995 ohne
nähere Substantiierung davon aus, daß der Haus B. 'sche
Fonds keine nennenswerten Überschüsse mehr erwirtschafte; der
"Überschuß", aus dem die Eigenleistung des
M. mit einem Betrag von 0,8 bis 1 Million DM
pro Jahr getragen worden sei, sei letztlich rechnerisch
dadurch hergestellt worden, daß originäre Ausgaben des Haus
B. 'schen Fonds auf den Landeshaushalt verlagert worden
seien. Diese Ausführungen lassen nicht erkennen, um welche
Ausgaben es sich dabei im einzelnen gehandelt hat und wie hoch
diese waren. Die Ursachen für die rückläufige
Ertragsentwicklung des Haus Büren'schen Fonds sieht das
Kultusministerium, wie sich aus seinem Erlaß vom 26. Januar
1994 ergibt, zum einen in einem Rückgang der Erlöse aus der
Holzbewirtschaftung und zum anderen in den stark gestiegenen
Aufwendungen für die Eigenleistung des M. .
Die letztgenannte Annahme erscheint realistisch, denn in der
Tat hatten sich die Aufwendungen des Haus Büren'schen Fonds
für die Eigenleistung des M. in den Jahren
1983 bis 1993 nahezu verdoppelt. Auch die erstgenannte Annahme
(Rückgang der Erlöse aus der Holzbewirtschaftung) war zum
damaligen Zeitpunkt aus den Zahlen der Haushaltspläne des Haus
Büren'schen Fonds belegbar, sofern man nicht auf die reinen
Einnahmen abstellt, sondern auf die Überschüsse aus diesem
Wirtschaftszweig. Diese waren nämlich, wie dargelegt, in den
Jahren 1992 und 1993 in der Tat dramatisch zurückgegangen. Aus
den Zahlen der Haushaltspläne des Haus Büren'schen Fonds nicht
nachvollziehbar erscheint indes, daß jene Annahme auch im
Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides vom
5. August 1996 noch zutreffend gewesen sein soll. Denn für die
Jahre 1994 bis 1996 weisen die Haushaltspläne des Haus
Büren'schen Fonds, wie dargelegt, Überschüsse aus der
Holzbewirtschaftung aus, die der Größenordnung nach denjenigen
der Jahre vor 1992 entsprechen.
Aus den Haushaltsplänen des Haus Büren'schen Fonds
nachvollziehen läßt sich demgegenüber die Einschätzung der
Antragsgegnerin, die von derjenigen des Kultusministeriums
zeitweise deutlich abwich und lediglich von einem
"finanziellen Engpaß" sprach, der sich aus den zur Deckung des
allgemeinen Landeshaushalts abgeführten Beträgen sowie aus den
Anfang der 90-er Jahre stark gefallenen Holzpreisen ergeben
habe. Diesen finanziellen Engpaß sah die Antragsgegnerin
jedoch als einen vorübergehenden Zustand an, weil sich der
Haus Büren'sche Fonds seit 1994 wieder in einer
"konsolidierten Haushaltslage" befinde, die durch steigende
Holzpreise weiter gefestigt werde. Auch die Ausführungen der
Antragsgegnerin im Erörterungstermin vor dem Senat, wonach
sich der Haus Büren'sche Fonds zur Zeit im einer
Umstrukturierungsphase befinde, die bis etwa 2000/2001
andauern werde, sprechen gegen die Annahme einer dauerhaften
Ertragsreduzierung.
2. Nach § 38 Abs. 2 VwVfG NW in Verbindung mit § 49 Abs. 2
Nr. 3 VwVfG NW kann die Zusicherung vom 4. Februar 1959 für
die Zukunft teilweise widerrufen werden, wenn das
Kultusministerium des Landes Nordrhein-Westfalen aufgrund
nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, die
Zusicherung nicht zu geben, und wenn ohne den Widerruf das
öffentliche Interesse gefährdet würde. An das Vorliegen der
erstgenannten Voraussetzung (Berechtigung zum Nichterlaß) sind
dabei deutlich geringere Anforderungen zu stellen als an die
nachträgliche Änderung der Sachlage im Sinn des § 38 Abs. 3
VwVfG NW. Während diese Vorschrift die Feststellung verlangt,
daß die Zusicherung bei Kenntnis der nachträglich
eingetretenen Umstände nicht gegeben worden wäre, genügt für
§ 38 Abs. 2 VwVfG NW in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
NW bereits die Feststellung, daß die Behörde in diesem Fall
berechtigt gewesen wäre, eine andere Regelung zu treffen. In
diesem rechtlichen Zusammenhang ist daher nicht Voraussetzung,
daß eine signifikante und dauerhafte Reduzierung der
Ertragskraft des Haus Büren'schen Fonds eingetreten ist.
Vielmehr wäre das Kultusministerium 1959 schon mit Blick auf
eine geringfügig niedrigere oder aber zwar signifikante, aber
erkennbar vorübergehende Reduzierung der Ertragskraft
berechtigt gewesen, nur eine teilweise Übernahme der
Eigenleistung zuzusichern.
Die Anwendung des § 38 Abs. 2 VwVfG NW in Verbindung mit § 49
Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW auf den vorliegenden Fall setzt
allerdings weiter eine ordnungsgemäße Ausübung des
Widerrufsermessens voraus. Bei der Ermessensentscheidung über
den Widerruf eines Zuwendungsbescheides hat die zuständige
Behörde sowohl das öffentliche Interesse an der Herstellung
des an sich nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften gebotenen
Rechtszustandes zu würdigen, als auch die Interessen des durch
den Widerruf betroffenen Begünstigten in Rechnung zu stellen
und die widerstreitenden Interessen mit Blick auf die
Auswirkungen des Widerrufs in dem konkret zur Entscheidung
gestellten Einzelfall unter Beachtung des Übermaßverbots
gegeneinander abzuwägen.
Zum Ermessensrahmen beim Widerruf von
Zuwendungsbescheiden vgl. Senatsbeschluß
vom 11. Juni 1997 - 25 A 366/97 -; zum
Ermessensrahmen bei der Rücknahme:
Senatsurteil vom 27. November 1996 - 25 A
1950/96 -, NWVBl. 1997, 297 = NVwZ-RR 1997,
585; Senatsurteil vom 27. November 1996
- 25 A 1541/96 -.
Dieser Ermessensrahmen dürfte auch im vorliegenden Fall, in
dem es nicht um den Widerruf eines Zuwendungsbescheides,
sondern um den Widerruf einer Zusicherung geht, anzuwenden
sein. Ob die Antragsgegnerin die danach gebotene Abwägung hier
ordnungsgemäß vorgenommen hat, erscheint nicht zweifelsfrei:
Zum einen erhebt sich die Frage, ob die Rechtsstellung des
Antragstellers, die nach dem oben Darlegten nicht lediglich in
einer unverfestigten Vertrauensschutzposition besteht, sondern
in einem grundsätzlich einklagbaren Anspruch auf Übernahme der
Regeleigenleistung durch den Haus Büren'schen Fonds,
zutreffend erkannt und mit dem ihm zukommenden Gewicht in die
Ermessensentscheidung über den Teilwiderruf eingestellt worden
ist. Gleiches gilt, soweit der Widerspruchsbescheid vom
5. August 1996 davon ausgeht, ein schützenswertes Vertrauen
des Antragstellers auf die durch den Haus Büren'schen Fonds in
der Vergangenheit geleisteten Zahlungen bestehe nicht. Zum
anderen lassen weder der Teilwiderrufsbescheid vom
22. November 1995 noch der Widerspruchsbescheid vom 5. August
1996 erkennen, daß die Existenzgefährdung für das
M. B. , zu der die getroffene Entscheidung
führt, in die Ermessensüberlegungen einbezogen worden ist.
Kein Ermessensfehler dürfte sich indessen aus dem vom
Antragsteller in den Vordergrund gerückten Gesichtspunkt
ergeben, der Haus Büren'sche Fonds habe den behaupteten
Rückgang der Ertragskraft, so er tatsächlich vorliege, selbst
dadurch herbeigeführt, daß er in den Jahren 1974 bis 1992
Überschüsse in Höhe von weit über drei Millionen DM an den
Landeshaushalt abgeführt habe (die Beteiligten beziffern den
Betrag auf 3,8 Mio. DM, die in der Aufstellung des
Stiftsrentamtes vom 20. Februar 1995 aufgeführten
Jahresbeträge ergeben eine Summe von 4.312.500,-- DM). Dabei
kann auch in diesem Zusammenhang unterstellt werden, daß der
Haus Büren'sche Fonds eine unselbständige Stiftung des
öffentlichen Rechts im Sinn des § 32 StiftG NW ist und die
Abführungen an den Landeshaushalt gegen den seit Inkrafttreten
des StiftG NW am 1. Januar 1978 in dessen § 8 positiv
gesetzlich normierten Rechtsgedanken verstießen, wonach
Erträge des Stiftungsvermögens grundsätzlich entsprechend dem
Stiftungszweck zu verwenden sind (§ 8 Abs. 1 StiftG NW) und
nur ausnahmsweise unter den in § 8 Abs. 2 StiftG NW genannten
Voraussetzungen dem Stiftungsvermögen zugeführt werden dürfen;
eine Abführung von Stiftungserträgen an den Landeshaushalt ist
dem StiftG NW hingegen fremd.
Mögen hiernach die genannten Abführungen des Haus Büren'schen
Fonds an den Landeshaushalt rechtswidrig gewesen sein, so kann
sich aus diesem Gesichtspunkt ein durchgreifender
Ermessensfehlgebrauch bei der Ausübung des Widerrufsermessens
durch die Antragsgegnerin nur ergeben, wenn der Antragsteller
insoweit eine eigene Rechtsposition innehat. Als Destinatär
einer unselbständigen Stiftung hat er ein Recht auf
Einflußnahme auf die Verwaltung des Stiftungsvermögens und
gegebenenfalls auf Folgenbeseitigung aus rechtswidriger
Stiftungsverwaltung jedoch grundsätzlich nicht. Destinatäre
können als Dritte aus der Stiftungstreuhand ausnahmsweise nur
dann Rechte herleiten, wenn sie Begünstigte eines Vertrages
zugunsten Dritter sind. Das setzt wiederum voraus, daß sie
bestimmte Dritte sind, daß sich also ihre Stellung als
Destinatär der unselbständigen Stiftung konkretisiert hat.
Westebbe, Die Stiftungstreuhand, Baden-
Baden 1993, S. 107.
Im Ansatz zutreffend geht der Antragsteller in dem von ihm
vorgelegten Gutachten Prof. Dr. W. vom 12. August 1997
davon aus, daß die Beantwortung der Frage, ob die
Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind, auf die jeweilige
Festlegung des Begünstigtenkreises im Stiftungsgeschäft
abzustellen ist (Seite 31 unten des Gutachtens). Ein Anspruch
des Antragstellers auf Einflußnahme auf die Verwaltung des
Haus Büren'schen Fonds wäre hiernach dann in Betracht zu
ziehen, wenn dieser nach den Festlegungen in der Kabinetts-
Ordre vom 30. November 1823 als einziger Destinatär des Haus
Büren'schen Fonds anzusehen wäre. Die Annahme im Gutachten
Prof. Dr. W. (Seite 32 oben), daß diese Voraussetzung
hier gegeben sei, erscheint indessen unzutreffend. Sie läßt
unberücksichtigt, daß der König das noch vorhandene Vermögen
des Haus Büren'schen Fonds "nicht unwiderruflich, bestimmten
Institutionen überlassen" wollte, und es damals auch nur zum
Teil für das Gymnasium, zum anderen aber auch für die
katholisch-theologische Fakultät in Paderborn sowie für ein in
B. zu errichtendes Elementarschullehrer-Seminar vorgesehen
hat. Dieser Zweckbestimmung entsprechend hat der Haus
Büren'sche Fonds in der Vergangenheit auch nicht nur das
M. gefördert, sondern auch eine Vielzahl
anderer sozialer und kirchlicher Einrichtungen im Bürener Raum
(vgl. den Bericht der Antragsgegnerin an das Kultusministerium
vom 25. Februar 1981).
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162
Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu
1. und 2. sind nicht erstattungsfähig, weil diese keine
Anträge gestellt und sich damit einem Kostenrisiko nicht
ausgesetzt haben.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 13 Abs. 1, 20
Abs. 3 GKG. Bei der Bestimmung der sich für den Antragsteller
ergebenden Bedeutung der Sache ist unter Heranziehung des sich
aus § 17 Abs. 1 GKG für wiederkehrende Leistungen ergebenden
Rechtsgedankens eine betragsmäßige Beschränkung auf den
höchsten einjährigen Differenzbetrag zwischen der vollen
Eigenleistung und dem jeweiligen Kürzungsbetrag vorzunehmen.
Reichsgericht, Beschluß vom 11. März 1939
- VI 6/39 -, RGZ 160, 83 (86 ff.);
Senatsbeschluß vom 11. März 1997 - 25 A
3536/94 -.
Legt man dementsprechend den im Haushaltsplan des Landes
Nordrhein-Westfalen für 1997 als Zuwendung des Haus
Büren'schen Fonds an den Antragsteller veranschlagten Betrag
von 750.000,-- DM (= 75 %) zugrunde, so wird für 1997 um
250.000,-- DM und für 1998 um 500.000,-- DM gestritten. Dieser
letztgenannte Betrag ist der höchste einjährige
Differenzbetrag, von dem im Eilverfahren die Hälfte in Ansatz
zu bringen ist (Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563), Nr. I.4, I.7).
Dieser Beschluß ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 25 Abs. 3
Satz 2 GKG unanfechtbar.

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