Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-04, Aktenzeichen 6 A 11610/18
ECLI:DE:OVGRLP:2019:0604.6A11610.18.00

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. Februar 2018 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier abgeändert und die Klage abgewiesen.

Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich als Eigentümer des Grundstücks Flur 4, Flurstück 33 in der Gemarkung H... gegen die Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge für das Jahr 2015 in Höhe von 81,46 € durch Beitragsbescheid der Beklagten vom 21. September 2016. Die Heranziehung beruht auf der Satzung der Beklagten zur Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Ausbau von Verkehrsanlagen, die rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt wurde. In dieser Satzung werden die zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des Gemeindegebiets als eine einheitliche öffentliche Einrichtung festgelegt.

2

Hinsichtlich der Einzelheiten der ergangenen Bescheide und des seinem Urteil im Übrigen zugrunde liegenden Sachverhalts nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu eigen macht.

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Mit ihrem Widerspruch gegen den Beitragsbescheid vom 21. September 2016 wiesen die Kläger darauf hin, dass sich ihre Mutter als frühere Eigentümerin des veranlagten Flurstücks 33 gegen dessen Einbeziehung in den Bebauungsplan „A...“ gewandt habe und das Grundstück nach wie vor landwirtschaftlich genutzt werde. Die Bauaufsichtsbehörde habe mit Vorbescheid vom 8. August 2016 die Voraussetzungen einer Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Einfamilienwohnhäusern auf dieser Parzelle mit der Begründung verneint, planungsrechtlich sei das Vorhaben zwar zulässig, allerdings sei die Erschließung nicht gesichert; das Grundstück könne an die Abwasserbeseitigungseinrichtung erst nach Herstellung eines Hausanschlusses und an die Wasserversorgung überhaupt nicht angeschlossen werden.

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Der nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens (Widerspruchsbescheid vom 7. Juni 2017) erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Bildung der aus sämtlichen Anbaustraßen gebildete Abrechnungseinheit erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung wiederkehrender Beiträge. Die Landesstraße 1 (L 1) stelle eine topographische Zäsur zwischen der Ortslage und dem Gewerbegebiet dar, die die zusammenhängende Bebauung des Gemeindegebiets trenne, ohne dass diese Trennung aufgrund der typischen tatsächlichen Straßennutzung aufgehoben werde.

5

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, ihr Gemeindegebiet werde durch die L 1 nicht getrennt. Zwischen dem Gewerbegebiet und der Ortslage befänden sich keine relevanten Außenbereichsflächen. Die L 1 verbinde diese beiden Gebietsteile; über sie führe der Fahrzeugverkehr von einem in den anderen Gebietsteil; Fußgänger könnten die L 1 queren, zumal im Kreuzungsbereich der L 1 mit der L 2 ein Fußgängerüberweg mit Ampelanlage vorhanden sei. Der Gemeinderat habe zudem von seinem Einschätzungsspielraum Gebrauch gemacht und eine typische tatsächliche Straßennutzung zwischen dem Gewerbegebiet und der Ortslage und damit einen räumlichen Zusammenhang zwischen diesen Gebietsteilen angenommen und die Begründung dafür der Satzung beigefügt.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 15. Februar 2018 die Klage abzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und bekräftigen ihre Auffassung, ihr Grundstück sei nicht beitragspflichtig. Auf diesem befänden sich ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Gebäude. Der Bebauungsplan „A...“ stelle eine unzulässige Vorratsplanung dar, die nicht ansatzweise umgesetzt worden sei. Ungeachtet dessen sei auch die Bildung der Abrechnungseinheit zu beanstanden. Das Gewerbegebiet sei durch die Landesstraße vollständig von der Ortslage getrennt. Der Fußgängerüberweg an der Ampelkreuzung diene der Überquerung der L 1, um die südlich der L 2 gelegene Tankstelle mit Kiosk und Gaststätte zu erreichen, die nicht im Gewerbegebiet liege. Im Gewerbegebiet befinde sich kein Betriebs- oder Verkaufslokal, das Ziel des Fahrzeug- oder Fußgängerverkehrs aus der Ortslage sei. Für Grundstückseigentümer aus dem Gewerbegebiet bestehe keine Veranlassung, die Ortslage aufzusuchen, zumal es dort weder ein Lebensmittelgeschäft, eine Bäckerei oder eine Metzgerei noch eine Arztpraxis oder eine Apotheke gebe. Zu beanstanden sei ferner, dass Grundstücke mit einer Solaranlage, mit der gemeindlichen Bauhofhalle und mit einem landwirtschaftlichen Lohnunternehmen nicht in die Aufwandsverteilung einbezogen worden seien.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen, Fotografien und Plänen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen mit der DVD über die Bebauungspläne der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist begründet.

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Der angefochtene Beitragsbescheid der Beklagten vom 21. September 2016 und der Widerspruchsbescheid vom 7. Juni 2017 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klage ist daher unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen.

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Weder fehlt der Beitragserhebung die erforderliche satzungsrechtliche Grundlage (1.) noch ist sie aus anderen Gründen zu beanstanden (2.).

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1. Die Satzung der Beklagten zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen in der Ortsgemeinde H... vom 21. September 2015 i. d. F. d. Änderungssatzung vom 17. April 2018 – ABS – durfte rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt werden (a). Ferner verstößt die Bildung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen des Gemeindegebiets (§ 3 Abs. 1 ABS) nicht gegen die Bestimmung des § 10a Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – in ihrer verfassungskonformen Auslegung (b).

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a) Das rückwirkende Inkraftsetzen einer Abgabensatzung ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn nicht nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingegriffen wird, sondern eine Norm lediglich auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt ("tatbestandliche Rückanknüpfung"; vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 –, NVwZ 2016, 300). Findet während der Ausbauarbeiten ein satzungsrechtlicher Systemwechsel statt, indem die Erhebung einmaliger Ausbaubeiträge aufgegeben und wiederkehrende Straßenausbaubeiträge eingeführt werden, ist das Vertrauen der Beitragspflichtigen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nur geschützt, soweit einmalige Ausbaubeiträge für diese Maßnahme bereits entstanden sind. Die nachträgliche Änderung einer entstandenen Abgabenpflicht stellt grundsätzlich eine unzulässige, sogenannte echte Rückwirkung im Abgabenrecht dar. Bis zum Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten zur Entrichtung einmaliger Ausbaubeiträge ist ein satzungsrechtlicher Systemwechsel zur Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge möglich (zum Ganzen: OVG RP, Urteil vom 9. August 2005 – 6 A 10656/05.OVG –, AS 32, 312 = KStZ 2005, 232; OVG RP, Urteil vom 12. Dezember 2018 – 6 A 10308/18.OVG –, KStZ 2019, 94).

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Gemessen daran ist nicht zu beanstanden, dass die Satzung zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge und auch deren Änderung rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt wurden. Denn die Pflicht, einmalige Beiträge für den Ausbau der Waldstraße, für den die Beklagte im Jahr 2015 Aufwendungen hatte, zu zahlen, war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht entstanden. Dies wäre nur der Fall, wenn die Ausbauarbeiten an der Waldstraße dem Bauprogramm entsprechend vollständig durchgeführt gewesen wären und sämtliche Rechnungen dafür vorgelegen hätten, so dass der Ausbauaufwand hätte ermittelt werden können (§ 10 Abs. 6 Satz 1 KAG). Die Ausbaumaßnahme wurde jedoch im Jahr 2015 keineswegs abgeschlossen; vielmehr sind lediglich Kosten für Ingenieurleistungen (Grundlagenermittlung und Ausführungsplanung) angefallen.

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b) Die Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen des Gemeindegebiets (§ 3 Abs. 1 ABS) verstößt nicht gegen § 10a Abs. 1 KAG in der gebotenen verfassungskonformen Auslegung.

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aa) Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört.

20

Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 (‒ 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒ BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 46, 55) entschieden, dass die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau einer Straße als Teil einer einheitlichen öffentlichen Verkehrseinrichtung nur für diejenigen Grundstücke in Betracht kommt, die von dieser einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Der beitragspflichtige Vorteil liegt danach in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 58). Der Satzungsgeber muss deshalb bei der Ausübung seines Gestaltungsermessens über die Festlegung abgrenzbarer Gebietsteile (vgl. § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG) darauf achten, dass die dort liegenden Grundstücke einen solchen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 63 f.). Die Voraussetzung eines konkret zurechenbaren Vorteils aufgrund einer ausreichend engen "Vermittlungsbeziehung" zwischen den eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen hinsichtlich des Anschlusses an das übrige Straßennetz (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 58) bedeutet danach für Großstädte und Gemeinden ohne zusammenhängendes Gebiet im Allgemeinen die Notwendigkeit zur Bildung mehrerer einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 62). In kleinen Gemeinden – insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen – werden sich hingegen einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig decken (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64). Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topografie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64).

21

Von einer zusammenhängenden Bebauung in diesem Sinn kann nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang zwischen den bebauten Gebieten liegen (OVG RP, Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG –, NVwZ-RR 2015, 875 = KStZ 2015, 213). Solche Außenbereichsflächen oder diesen ähnliche größere unbebaubare Flächen (vgl. OVG RP, Urteil vom 9. Juli 2018 − 6 C 11654/17.OVG −; für die Saar: OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, KStZ 2015, 75; für die Mosel: OVG RP, Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG –, esovgrp) haben unabhängig davon eine trennende Wirkung, ob sie ohne ins Gewicht fallende Wartezeiten oder andere Hindernisse überwunden werden können (hierzu OVG RP, Urteil vom 23. August 2017 – 6 A 10945/17.OVG –).

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Auch Bahnanlagen und größere Straßen, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist, können eine Zäsur darstellen, die den Zusammenhang einer ansonsten zusammenhängenden Bebauung aufhebt (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75). Bei Straßen darf nicht außer acht gelassen werden, dass sie meist − auch neben einer trennenden Wirkung − Verbindungsfunktion zwischen bebauten Gebieten haben. An die ungehinderten Querungsmöglichkeiten einer solchen Zäsur sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je größer die Gebietsteile sind, die von ihr getrennt werden. Insoweit ist die jeweilige örtliche Situation entscheidend (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

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So kann einer erhöht angelegten Bundesstraße keine trennende Wirkung zukommen, wenn sie an vier Stellen Unterführungen und an zwei Stellen Überführungen aufweist (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75). Gleiches gilt für eine Bundesstraße, die von vergleichsweise geringer Breite ist, ungehindert überquert werden kann und innerhalb einer Ortsdurchfahrt überwiegend beidseitig bebaut ist (OVG RP, Urteil vom 9. März 2015 – 6 A 10054/15.OVG –, LKRZ 2015, 255; OVG RP, Urteil vom 23. August 2017 – 6 A 10945/17.OVG –). Auch einer Bahnlinie, deren Querung wegen einer Bahnüberführung nicht mit Hindernissen verbunden ist, kann eine trennende Wirkung fehlen (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, KStZ 2016, 130). Ebenso wenig trennt im Allgemeinen eine stillgelegte Bahntrasse mit eingleisiger Strecke, die über eine Unter- und vier Überführungen verfügt (OVG RP, Urteil vom 9. März 2015 – 6 A 10054/15.OVG –, LKRZ 2015, 255; OVG RP, Urteil vom 23. August 2017 – 6 A 10945/17.OVG –). Eine zweigleisige Bahnlinie, die durch ein Gebiet mit mehreren tausend Einwohnern verläuft, kann hingegen eine Zäsur darstellen, obwohl der Fahrverkehr den Bahndamm an drei Stellen und der Fußgängerverkehr an weiteren drei Stellen queren kann (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10852/14.OVG –).

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Das Vorliegen einer solchen topografischen Zäsur mit trennender Wirkung schließt indessen einen räumlichen Zusammenhang zwischen den auf diese Weise getrennten bebauten Bereichen nicht in jedem Fall aus. Vielmehr kann dennoch ein räumlicher Zusammenhang aufgrund der typischen tatsächlichen Straßennutzung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64) insbesondere in dörflich strukturierten Bereichen und bei weniger prägnanten Zäsuren bestehen (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, KStZ 2016, 130). Dies setzt aber regelmäßig einen verbindenden Fahrzeug- sowie Fußgängerverkehr in beiden Richtungen voraus (OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 6 A 11862/16.OVG –, juris). Dabei kommt dem Gemeinderat, der mit den örtlichen Gegebenheiten, dem Straßenverkehr in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen vertraut ist, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, KStZ 2016, 130). Dieser Spielraum ist allerdings überschritten, wenn der diesbezügliche Ratsbeschluss auf einer greifbaren Fehleinschätzung beruht (vgl. hierzu OVG RP, Beschluss vom 28. Mai 2018 – 6 A 11120/17.OVG –, KommJur 2018, 271), etwa weil er nicht alle relevanten tatsächlichen Umstände berücksichtigt oder diesen ein ihnen offensichtlich nicht zukommendes Gewicht beimisst oder in sich widersprüchlich ist.

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Des Weiteren hat eine Gemeinde zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bei der Bildung einer Abrechnungseinheit nur zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a.a.O., Rn. 65). Dieses Kriterium des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich auf "strukturelle" Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können. Diese Umstände können einen gravierend unterschiedlichen Ausbaubedarf auslösen: Während kürzlich erstmals hergestellte Erschließungsanlagen in einem Neubaugebiet im Allgemeinen auf längere Sicht nicht erneuert werden müssen, weisen die Straßen in schon länger bestehenden Baugebieten, deren übliche Nutzungsdauer abgelaufen ist, häufig einen akuten Erneuerungsbedarf auf (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

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Liegen Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand vor, kann außer der Bildung mehrerer öffentlicher Einrichtungen auch die Aufnahme einer Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG in die Beitragssatzung in Betracht kommen, um eine gleichheitswidrige Verteilung von Ausbaulasten zu verhindern (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG – AS 43, 139 = KStZ 2015, 75). Soweit eine Verschonung i. S. d. § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG erforderlich ist, um eine an sich verfassungsrechtlich gebotene Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich zu machen, steht der Gemeinde kein Ermessen zu, von der Verschonung abzusehen (OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 6 A 11881/16.OVG –, KStZ 2018, 37).

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bb) Nach diesem Maßstab ist nicht zu beanstanden, dass der Rat der Beklagten nur eine einzige einheitliche öffentliche Einrichtung sämtlicher zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen im Gemeindegebiet gebildet hat.

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(1) Er hat nicht verkannt, dass die L 1 zwischen der Ortslage östlich der L 1 und dem Gewerbegebiet westlich der L 1 verläuft. Als Zäsur mit trennender Wirkung musste er die L 1 allerdings nicht betrachten. Denn sie kann ohne ins Gewicht fallende Wartezeiten oder andere Hindernisse überwunden werden (hierzu OVG RP, Urteil vom 23. August 2017 – 6 A 10945/17.OVG –). Dabei kommt dem Fahrzeugverkehr die das Gewerbegebiet und die Ortslage verbindende Funktion der L 1 (sowie der L 2) mit den eingerichteten Zufahrten zugute. Ob die L 1 zum Anbau bestimmt ist und alle Zufahrten zum Gewerbegebiet innerhalb einer festgesetzten Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße liegen, spielt bei der Beurteilung der Möglichkeiten zur Querung ohne ins Gewicht fallende Wartezeiten unter den hier vorliegenden tatsächlichen Verhältnissen keine entscheidende Rolle. Angesichts der die maßgebliche örtliche Situation prägenden Einwohnerzahl der Beklagten von ca. 1.200 müssen nicht mehr ungehinderte Querungsmöglichkeiten der L 1 vorhanden sein, als sie in Gestalt der Zufahrten zum Gewerbegebiet bzw. der Ortslage für den Fahrzeugverkehr und die fußläufige Erreichbarkeit dieser beiden Gebietsteile, die durch einen Fußgängerüberweg mit Ampel zur südlich der L 2 gelegenen Tankstelle mit Kiosk und Gaststätte erleichtert wird, vorhanden sind. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass wegen des tatsächlich stattfindenden Fußgängerverkehrs ein Bedarf für einen unmittelbar ins Gewerbegebiet führenden Fußgängerüberweg besteht. Vielmehr werden die dort angesiedelten Gewerbebetriebe (z. B. Fensterbauunternehmen, Schlosserei) typischerweise mit einem Fahrzeug erreicht. Wie seitens der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt wurde, gibt es im Gewerbegebiet weder Lebensmittelläden noch andere Verkaufsstellen.

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Angesichts dessen erübrigt sich die Prüfung eines räumlichen Zusammenhangs zwischen dem Gewerbegebiet und der Ortslage aufgrund einer typischen tatsächlichen Straßennutzung.

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(2) Die Beklagte war auch nicht gehalten, zur Vermeidung einer mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigenden Umverteilung von Ausbaulasten das durch Bebauungsplan festgesetzte Gewerbegebiet, die übrigen überplanten (Neubau-)Gebiete und die Ortslage als getrennte Abrechnungseinheiten (einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen) zu konstituieren. Denn sie hat durch die zum 1. Januar 2015 in Kraft gesetzte Änderungssatzung vom 17. April 2018 eine Übergangsregelung i. S. d. § 10a Abs. 5 KAG getroffen, wonach Grundstücke bei kompletter Herstellung der Verkehrsanlage für 12 Jahre, bei alleiniger Herstellung der Fahrbahn für 9 Jahre, bei alleiniger Herstellung des Gehwegs für 6 Jahre und bei alleiniger Herstellung der Beleuchtung für 3 Jahre von der Erhebung des wiederkehrenden Beitrags verschont werden.

31

Angesichts der nach § 10a Abs. 5 Satz 3 KAG höchstmöglichen Verschonungsdauer von 20 Jahren wird diese Regelung der Anforderung des § 10a Abs. 5 Satz 4 KAG gerecht, bei der Bestimmung des Verschonungszeitraums die übliche Nutzungsdauer der Verkehrsanlagen und den Umfang der einmaligen Belastung zu berücksichtigen. Zwar beträgt die übliche Nutzungsdauer von Verkehrsanlagen nach allgemeinen Erfahrungswerten ungefähr 20 Jahre (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. August 2007 – 6 A 10527/07 –, AS 35, 71 = KommJur 2008, 221) bzw. 20 bis 25 Jahre (BayVGH, Urteil vom 25. Oktober 2012 – 6 B 10.132 –, BayVBl 2013, 211; ähnlich HessVGH, Beschluss vom 4. April 1995 – 5 TH 1264/93 –, NVwZ-RR 1995, 599; OVG NW, Urteil vom 20. August 2002 – 15 A 583/01 –, KStZ 2003, 150). Bei der Bemessung der Verschonungsdauer ist allerdings − wie ausgeführt − auch die Höhe der einmaligen Belastung zu berücksichtigen, die Anlass für eine solche Übergangsregelung zur Vermeidung von Doppelbelastungen (vgl. hierzu Landtag RP, Drucks. 15/318 S. 9) ist. Vor diesem Hintergrund durfte sich der Rat der Beklagten für die mit der Änderungssatzung eingefügte gestufte Verschonung mit einem Höchstverschonungszeitraum von 12 Jahren entscheiden. Denn die Beitragssätze, die in den letzten Jahren der Erhebung von Erschließungsbeiträgen im Gebiet der Beklagten nach der von ihr vorgelegten Übersicht zugrunde lagen, betrugen sämtlich weniger als 13,00 € pro Quadratmeter beitragspflichtiger Fläche und waren damit vergleichsweise niedrig. Die Beitragssätze, die in den beim Senat in der Vergangenheit anhängig gewesenen Verfahren für die erstmalige Herstellung einer Erschließungsstraße veranschlagt wurden, erreichten nicht selten das Doppelte dieses Betrages.

32

2. Die Festsetzung wiederkehrender Beiträge ist auch nicht aus anderen Gründen zu beanstanden. Die im Jahr 2015 für den Ausbau der Waldstraße angefallenen Kosten sind beitragsfähig (a). Auch die Aufwandsverteilung verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (b). Ferner unterliegt das veranlagte Grundstück der Kläger der Beitragspflicht (c).

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a) Für den Ausbau der Waldstraße, einer mit Ratsbeschluss vom 21. September 2015 dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Gemeindestraße sind der Beklagten im Jahr 2015 Aufwendungen für Ingenieurleistungen (Grundlagenermittlung und Ausführungsplanung) in Höhe von 29.428,66 € entstanden.

34

Die Waldstraße war als frühere, aber mittlerweile abgestufte Landesstraße unabhängig davon erstmals hergestellt, ob sie die Herstellungsmerkmale einer gültigen Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten erfüllte. Eine Anbaustraße ist erschließungsbeitragsrechtlich erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und dem (dieses bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (BVerwG, Urteil vom 18. Januar 1991 – 8 C 14.89 –, BVerwGE 87, 288 <298 f.>). Allerdings muss die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, die ein anderer Hoheitsträger als die Gemeinde in Erfüllung seiner Erschließungslast durchführt (§ 123 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Halbs. 2 des Baugesetzbuchs − BauGB −), nicht den Merkmalen der endgültigen Herstellung im Sinne von § 132 Nr. 4, § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsprechen, die die Gemeinde, in deren Straßenbaulast die Erschließungsanlage nach ihrer Erstherstellung fällt, in ihrer Erschließungsbeitragssatzung festgelegt hat; ist der andere Hoheitsträger seiner Erschließungsaufgabe in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise nachgekommen, kann die Gemeinde für erstmals durch sie durchgeführte (weitere) Ausbaumaßnahmen nicht mehr Erschließungsbeiträge, sondern nur noch Ausbaubeiträge erheben (BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 9 B 18.08 – NVwZ 2008, 905). Dass das Land als früherer Straßenbaulastträger der Waldstraße seine Erschließungsaufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllt hat, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Im Gegenteil sprechen die Bohrkernuntersuchungen, die vor dem Ausbau an der Waldstraße durchgeführt wurden, für eine seinerzeit den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügende Herstellung.

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Soweit gerügt wird, die Ratsbeschlüsse zum Ausbau der Waldstraße vom 20. April 2015 und vom 8. Juli 2015 seien unter Mitwirkung ausgeschlossener Ratsmitglieder ergangen, bedarf keiner weiteren Erörterung, ob tatsächlich Ausschließungsgründe i. S. d. § 22 der Gemeindeordnung – GemO – vorlagen. Unabhängig davon gelten diese Entscheidungen gemäß § 22 Abs. 6 Satz 2 GemO von Anfang an als wirksam, weil sie weder innerhalb von drei Monaten vom Bürgermeister ausgesetzt oder von der Aufsichtsbehörde beanstandet wurden, noch vor Ablauf der Dreimonatsfrist ein förmlicher Rechtsbehelf eingelegt wurde (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. April 2018 – 6 A 11904/17.OVG –, NVwZ-RR 2019, 194). Der Widerspruch gegen den Beitragsbescheid vom 21. September 2016 konnte diese Frist nicht wahren.

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b) Die nach Abzug des Gemeindeanteils von 35 v. H. verbleibenden Kosten in Höhe von 19.128,63 € wurden auf eine Gesamtfläche von 556.836,88 qm verteilt. Dabei sind die Grundstücke zu Recht unberücksichtigt geblieben, die im Außenbereich liegen oder im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet 2. BA“ durch eine (noch) nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmete Verkehrsanlage erschlossen sind. Denn noch nicht erstmals hergestellte bzw. noch nicht gewidmete Straßen können nicht Teil einer ausbaubeitragsrechtlichen einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen sein (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 14. Januar 2013 – 6 A 10836/12.OVG –, AS 41, 317; OVG RP, Urteil vom 12. April 2005 – 6 A 12155/04.OVG –, AS 32, 179 = KStZ 2006, 58). Soweit andere Grundstücke an noch nicht erstmals hergestellten bzw. noch nicht gewidmeten Straßen in die Aufwandsverteilung aufgenommen worden sein sollten, können die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt sein. Dadurch wäre eine zu große beitragspflichtige Gesamtfläche und somit ein zu niedriger Beitragssatz zugrunde gelegt worden.

37

Vergleichbares gilt für die Verminderung der beitragspflichtigen Gesamtfläche durch die rückwirkende Verschonungsregelung. Dadurch ist der Beitragssatz angestiegen, die angefochtene Heranziehung beruht indessen zu Gunsten der Beitragspflichtigen auf einer größeren Gesamtfläche.

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c) Das veranlagte Grundstück der Kläger unterliegt der Beitragspflicht (1), ohne gemäß § 11 ABS von der Erhebung wiederkehrender Beiträge für das Jahr 2015 verschont zu sein (2).

39

(1) Die Pflicht zur Entrichtung wiederkehrender Ausbaubeiträge setzt neben der Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit die bauliche oder in ähnlicher Weise qualifizierte Nutzbarkeit des zu veranlagenden Grundstücks voraus; Außenbereichsgrundstücke sind auch dann nicht beitragspflichtig, wenn sie bebaut sind (OVG RP, Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG –, AS 35, 209). Dies ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Wortlaut des § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG, wonach „sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen“ zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammengefasst werden können. Eine Straße ist nur „zum Anbau bestimmt“, wenn und soweit an sie angebaut werden darf, also wenn und soweit sie die an sie angrenzenden Grundstücke nach Maßgabe der §§ 30 ff. BauGB bebaubar oder sonstwie in beachtlicher Weise nutzbar macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996 – 8 C 32.95 –, BVerwGE 102, 294). Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. OVG RP, Urteil vom 6. März 2002 – 6 A 11508/01.OVG –, AS 29, 386 = KStZ 2002, 235) ist dabei auf die abstrakte Möglichkeit der baulichen Ausnutzung eines Grundstücks abzustellen. Ob eine Baugenehmigung wegen Fehlens der leitungsgebundenen Erschließung (Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung) nicht zu erlangen ist, hat für die Baulandqualität des Grundstücks keine entscheidende Bedeutung.

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Nach diesem Maßstab ist das Grundstück der Kläger (Parzelle 33) qualifiziert nutzbar. Es liegt im Geltungsbereich des am 17. Mai 2004 als Satzung beschlossenen Bebauungsplans „A...“, der für dieses Grundstück als Art der baulichen Nutzung ein Allgemeines Wohngebiet sowie als Maß der baulichen Nutzung zwei Vollgeschosse, Einzelhausbebauung bei einer Geschossflächenzahl von 0,6 festsetzt. Dass dieser Bebauungsplan nicht umgesetzt worden ist, lässt weder darauf schließen, dass er i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB nicht erforderlich war oder durch den Zeitablauf funktionslos und deshalb unwirksam geworden ist.

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§ 1 Abs. 3 BauGB ist verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag und deshalb gegen das Gebot der Erforderlichkeit der Planung verstößt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2002 – 4 CN 14.00 –, BVerwGE 116, 144). Zwar waren seit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „A...“ im Jahre 2005 bis zum Entstehen der Beitragspflicht am 31. Dezember 2015 mehr als 10 Jahre vergangen, ohne dass seitens der Beklagten oder der Versorgungsträger Maßnahmen getroffen wurden, die Voraussetzung der Verwirklichung der festgesetzten Nutzungen sind. Gleichwohl liegen keine Anhaltspunkte für die Annahme vor, das in der Begründung zu diesem Bebauungsplan erläuterte Bedürfnis für die Ausweisung weiterer Wohnbauflächen im Gebiet der Beklagten habe seinerzeit tatsächlich nicht bestanden.

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Gleiches gilt im Ergebnis für den Einwand, der Bebauungsplan „A...“ sei funktionslos geworden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 – 4 CN 11.03 – BVerwGE 122, 207 <214>; BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 – 4 B 22.10 –, DVBl 2010, 1374) kann ein Bebauungsplan funktionslos werden, wenn sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint, und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen der Funktionslosigkeit einer Planung erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10.03 –, NVwZ 2004, 1244). Für die erwähnte Festsetzung einer zweigeschossigen Wohnbebauung kann die Planung aber noch umgesetzt werden; der Bebauungsplan kann seine städtebauliche Gestaltungsfunktion künftig noch erfüllen. Die wohnbauliche Festsetzung ist durch den Zeitablauf nicht funktionslos und damit unwirksam geworden.

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(2) Das Grundstück der Kläger (Parzelle 33) ist nicht nach § 11 ABS von der am 31. Dezember 2015 entstandenen Beitragspflicht ausgenommen. Da es Zugang zu der Poststraße, der Ortsdurchfahrt der L 2, nehmen kann, für die die gemeindliche Straßenbaulastpflicht nur für die Gehwege, Plätze und Parkplätze (§ 12 Abs. 9 des Landesstraßengesetzes) besteht, beträgt der Verschonungszeitraum sechs Jahre seit dem Entstehen des Beitragsanspruchs für deren erstmalige Herstellung. Dass dieser Anspruch nach dem 31. Dezember 2009 entstand, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

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Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 81,46 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).