Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-27, Aktenzeichen 15 K 2526/03
ECLI:DE:VGGE:2006:1027.15K2526.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten darum, ob die Beklagte einen Bürgerentscheid
durchführen muss, nachdem auf Initiative der Kläger ein Bürgerbegehren
stattgefunden hatte.

3

Mit Beschluss vom 4. Juli 2002 hatte der Rat der Stadt C. die Verwaltung
beauftragt, mit der GmbH („") eine Mandatsvereinbarung über die Arrangierung einer Cross-
Border-Leasing Transaktion abzuschließen; die entsprechende Unterzeichnung
erfolgte am 12. Juli 2005.

4

Am 21. November 2002 beauftragte der Rat der Stadt C. die Verwaltung zum
Abschluss eines sog. Cross-Border-Leasing-Vertrages über das städtische Kanalnetz
(Beschlussvorlage der Verwaltung, Vorlage Nr. 20023055/00). Gleichzeitig traf er drei
Vergabeentscheidungen betreffend die Finanzierung der Transaktion.
Zusammengefasst geht es bei einem solchen Cross-Border-Leasing-Geschäft
darum, das städtische Kanalnetz einem US-Trust für 99 Jahre zu vermieten, dessen
Begünstigter ein US-Investor ist. Gleichzeitig mietet die Beklagte bei diesem
Geschäft die Anlage für 29 Jahre wieder zurück. Eine Eigentumsübertragung findet
nicht statt. Bei dieser Transaktion entsteht dem amerikanischen Investor ein
Steuervorteil, an dem er die betroffene Kommune mit dem sog. Netto-Barwertvorteil
partizipieren lässt. Dieser beträgt im vorliegenden Fall 20,2 Millionen Euro, der direkt
nach Vertragsabschluss ausgekehrt wird.

5

Auf Initiative der drei Kläger kam es zur Durchführung eines Bürgerbegehrens
zwecks Verhinderung des geplanten Vertragsabschlusses. Das Begehren hatte
folgenden Abstimmungstext zum Gegenstand:

6

„Die Unterzeichnenden sind gegen das Verleasen und Rückleasen des
Kanalnetzes mit einem US-Investor („US-Cross-Border-Lease-
Transaktion") und somit für die Aufhebung des entsprechenden Ratsbeschlusses
vom 21.11.2002."

7

Bei Durchführung des am 21. Februar 2003 bei der Beklagten eingereichten
Bürgerbegehrens wurden insgesamt über 15.000 Unterschriften gesammelt, wovon
13.271 Einträge im Rahmen der anschließend seitens der Verwaltung
vorgenommenen Eintragungsprüfung als gültig ermittelt wurden.

8

Nach Überprüfung der weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen stellte der Rat in
seiner eigens hierfür einberufenen Sondersitzung vom 9. März 2003, einem Sonntag,
die Zulässigkeit des von den Klägern initiierten Bürgerbegehrens einstimmig fest.
Noch in derselben Sitzung beschloss der Rat anschließend mehrheitlich, dem
Bürgerbegehren inhaltlich nicht zu entsprechen, weil ihm überwiegend öffentliche
Belange entgegenstünden.

9

Mit Schreiben vom 12. März 2003 forderten die Kläger den (damaligen)
Oberbürgermeister unter Fristsetzung bis zum 25. März 2003 auf, zu erklären, ob die
Durchführung eines entsprechenden Bürgerentscheids beabsichtigt sei oder nicht.

10

Am 13. März 2003 wurde das betreffende Vertragswerk von Vertretern der
Beklagten in New York (USA), wo die bereits am 11. März 2003 begonnen
Endgespräche stattfanden, unterzeichnet; der Vertrag trat zum 19. März 2003 in
Kraft. Daraufhin teilte der Oberbürgermeister der Stadt C. den Klägern den
Vertragsabschluss mit Schreiben vom 24. März 2003 mit. Er führte darin aus, dass
die Durchführung eines Bürgerentscheids nicht beabsichtigt sei, da mit vollzogenem
Vertragsschluss gleichzeitig der bekämpfte Ratsbeschluss vom 21. November 2002
vollzogen sei. Ferner erklärte er, mit einer etwaigen Aufhebung dieses Beschlusses
sei keine Rechtsfolge verbunden; eine Beschlussaufhebung würde daher ins Leere
laufen.

11

Der sog. Barwertvorteil, der der an einem solchen Cross-Border-Leasing-
Geschäft als Vertragspartner beteiligten Kommune zufließen soll, wurde der
Beklagten zwischenzeitlich überwiesen.

12

Am 16. Mai 2003 haben die Kläger vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben.
Sie sind der Auffassung, einen Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheids
zu der zuvor im Bürgerbegehren gestellten Frage zu haben. Die Gemeindeordnung
sehe für den Fall, dass einem als zulässig festgestellten Bürgerbegehren nicht auch
in der Sache entsprochen werde, als gebundene Entscheidung vor, dass ein
entsprechender Bürgerentscheid innerhalb von drei Monaten zwingend
durchzuführen sei und dem Rat insoweit kein Ermessen zustehe; lediglich wenn der
Rat einem Bürgerbegehren entspreche, unterbleibe ausnahmsweise der
Bürgerentscheid. Ein noch durchzuführender erfolgreicher Bürgerentscheid hätte die
Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 zur Folge. Er sei mit
einem Ratsbeschluss vergleichbar, so dass auch der Oberbürgermeister ihn nach
der Gemeindeordnung durchzuführen habe. Die Durchführung bestünde dann in der
Rückgängigmachung des am 13. März 2003 abgeschlossenen Vertrages.

13

Der Abschluss des Vertrages hätte durchaus noch hinausgezögert werden
können. Dies komme dadurch zum Ausdruck, dass die Vertragsunterzeichnung zum
ursprünglich vorgesehenen Termin am 11. März 2003 nicht habe erfolgen können;
vielmehr hätten in einem zeitaufwändigen Verfahren noch umfangreiche
Vertragsverhandlungen stattgefunden mit der Folge, dass Formulierungen zum Teil
nochmals neu oder anders gefasst worden seien. Außerdem hätten sich die
Vertragsverhandlungen mit dem ursprünglich vorgesehenen Investor Anfang des
Jahres 2003 zerschlagen; gleichwohl sei es möglich gewesen, in der Kürze der zur
Verfügung stehenden Zeit bis März 2003 einen neuen Investor zu finden. Dies zeige,
dass es nicht unmöglich sei, einen neuen Investor für ein solches Cross-Border-
Leasing-Geschäft zu finden, so dass auch noch nach weiteren drei Monaten
Abwartens bis zur Durchführung eines Bürgerentscheides ein Vertragsabschluss
möglich gewesen wäre. Die Beklagte habe den Termindruck nur deshalb erzeugt, um
vollendete Tatsachen zu schaffen und einem Bürgerentscheid zuvorzukommen.
Wenn solch ein Verhalten rechtlich zulässig wäre, liefe die Vorschrift der
Gemeindeordnung betreffend plebiszitärer Elemente ins Leere. Im Übrigen hätte die
Beklagte als Herrin des Verfahrens betreffend die Durchführung eines
Bürgerentscheides diesen entsprechend organisieren können, dass er in einer
kürzeren Zeit als drei Monate hätte durchgeführt werden können. Außerdem habe die
Beklagte nicht dargelegt, welche Bemühungen sie unternommen habe, um einen
späteren Vertragsabschluss zu ermöglichen.

14

Für den Fall, dass die Durchführung des begehrten Bürgerentscheides zum
jetzigen Zeitpunkt unzulässig sein sollte, weil der streitgegenständliche
Ratsbeschluss durch die Vertragsunterzeichnung vollzogen worden sei, begehren
die Kläger unter dem Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr die Feststellung,
dass eine Verpflichtung zur Durchführung eines entsprechenden Bürgerentscheids
ursprünglich bestanden hätte. Hierzu wird auf Klägerseite die Ansicht vertreten, die
Beklagte sei verpflichtet und in der Lage gewesen, den Bürgerentscheid vor
Abschluss des Vertrages durchzuführen. Dies folge aus der Pflicht der Organtreue,
die zwischen den Gemeindeorganen Rat und Bürgermeister einerseits und der
Bürgerschaft andererseits bestehe und als Verpflichtung zur Rücksichtnahme
anerkannt sei.

15

Ferner tragen die Kläger vor, angesichts der bestehenden finanziellen Probleme
der Beklagten bestehe die Befürchtung, dass diese sich veranlasst sehe, weitere
Cross-Border-Leasing-Geschäfte abzuschließen. Diese Annahme werde zudem
durch den Umstand verstärkt, dass derzeit solche Transaktionen im gesamten
europäischen Raum durchgeführt worden seien und solche Geschäfte weiterhin
angeboten würden. Im Übrigen sei die kommunale Aufsichtsbehörde bisher noch in
keinem Fall gegen Geschäfte dieser Art eingeschritten, so dass die Beklagte dies als
Freibrief verstehen könne, weitere Cross-Border-Geschäfte zur Sanierung des
Haushaltes abzuschließen. Sollte der angestrebte Bürgerentscheid im vorliegenden
Fall nicht durchgeführt werden müssen, habe es die Beklagte in der Hand, den
Bürgerwillen jeweils im Vorfeld auszuhebeln.

16

Schließlich führen die Kläger aus, ein Rehabilitationsinteresse im Hinblick auf die
beantragte Feststellung zu haben. Sie stützen dieses darauf, Vertreter der Beklagten
hätten sich in der Presse mehrfach negativ bezüglich des durch die Kläger initiierten
Bürgerbegehrens und sich anschließenden Bürgerentscheids geäußert, was dazu
geführt habe, dass bei den Initiatoren und den unterzeichnenden Bürgern der
Eindruck entstanden sei, dass gegen die bekämpfte Entscheidung der Beklagten
ohnehin nichts mehr zu unternehmen sei. Mit der begehrten Feststellung könne dem
Eindruck entgegengetreten werden, der Bürger könne trotz des Aufrufs zum Plebiszit
und der Teilnahme daran nichts bewirken, wenn die Verwaltung dies nicht wolle.

17

Im Übrigen sind die Kläger der Ansicht, der Erlös aus dem Cross-Border-
Leasing-Geschäft habe nicht als allgemeines Deckungsmittel in den allgemeinen
Haushalt der Beklagten eingestellt werden dürfen, sondern in den Gebührenhaushalt
für das Kanalnetz. Die Einnahmen hätten daher den Gebührenzahlern zu Gute
kommen müssen.

18

Zudem sei der Vertrag mangels Ausschreibung vergaberechtswidrig zustande
gekommen und somit nichtig.

19

Die Kläger beantragen,

20

die Beklagte zu verurteilen, zu der Frage „Die Unterzeichner sind gegen das
Verleasen und Rückleasen des Kanalnetzes mit einem US-Investor („US-
Cross-Border-Lease-Transaktion") und somit für eine Aufhebung des
entsprechenden Ratsbeschlusses vom 21.11.2002" einen Bürgerentscheid
durchzuführen,

21

hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, einen
Bürgerentscheid zu der Frage „Die Unterzeichner sind gegen das Verleasen und
Rückleasen des Kanalnetzes mit einem US-Investor („US-Cross-Border-
Lease-Transaktion") und somit für eine Aufhebung des entsprechenden
Ratsbeschlusses vom 21.11.2002" vor Abschluss der Verträge durchzuführen.

22

Die Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Sie ist der Ansicht, dass die Drei-Monats-Frist für die Durchführung eines
Bürgerentscheids mittlerweile abgelaufen sei, so dass die Kläger für die
Leistungsklage kein Rechtsschutzbedürfnis mehr hätten. In der Sache trägt sie vor,
dass die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung keine Aussage zu einer
Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens und damit zur Aussetzung des Vollzuges eines
in dieser Weise bekämpften Ratsbeschlusses enthalte. Der Gesetzgeber habe den
zeitlichen Wettlauf zwischen gleichrangig nebeneinander stehenden demokratischen
Elementen wie Bürgerentscheid und Ratsbeschluss ausdrücklich zugelassen. Eine
zeitliche Überholung durch faktisches Handeln der Kommune liege daher im Risiko
der Vertreter des Bürgerbegehrens. Ein im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes
im Vorfeld geltend zu machender Sicherungsanspruch könne allenfalls dann
bestehen, wenn die Durchführung nicht aus Sachgründen erfolge, sondern um einem
möglichen Bürgerentscheid zuvorzukommen. Dies sei aber vorliegend nicht der Fall:
das Verfahren zum Abschluss des Leasing-Geschäfts sei vielmehr von Anfang an
stringent verfolgt worden, so dass auch die Unterzeichnung selbst nahezu
punktgenau zu dem dafür vorgesehenen Zeitpunkt stattgefunden habe. Sie - die
Beklagte - verweist in diesem Zusammenhang auf den von Anfang an vorgesehenen
Zeitplan für die Transaktion. Demnach habe der Vertrag ursprünglich bereits im
Januar 2003 unterzeichnet werden sollen, was wegen des Wechselns des zunächst
vorgesehenen Investors jedoch nicht möglich gewesen sei. Im Hinblick auf die
Variabilität der Höhe der Zinssätze und des Dollarkurses sowie der vertraglichen
Gleitklauseln und der Haushaltssituation der Beklagten sei schnellstmöglich ein
neuer Investor gefunden worden. Als Unterzeichnungstermin sei nach einer Mitte
Februar 2003 vorgenommenen Besichtigung der zu verleasenden Anlagen durch
den neuen Investor in C. dann der 26. Februar 2003 vorgesehen gewesen.
Dieser Termin sei schließlich auf den 11. März 2003 verschoben worden. Eine
weitere Möglichkeit zum Vollzug des Geschäfts zu einem späteren Zeitpunkt bzw. ein
erneutes Angebot an die Beklagte hätten nicht angestanden. Von einer willkürlichen
Umsetzung des Ratsbeschlusses vor Durchführung eines Bürgerentscheids könne
daher keine Rede sein. Angesichts des engen Zeitplans und der begrenzten
zeitlichen Kapazitäten und Budgets der amerikanischen Vertragspartner für die
Transaktionen wäre ein Aufschub der Vertragsunterzeichnung mit einer Ablehnung
des Abschlusses gleichzusetzen gewesen.

25

Darüber hinaus könne ein Ratsbeschluss wegen wichtiger, überwiegender
öffentlicher Belange vollzogen werden, selbst wenn einem erfolgversprechenden
Bürgerentscheid dadurch die Grundlage entzogen würde. Eben solche Belange
seien seitens des Rates vorliegend erkannt und für entscheidend befunden worden,
weswegen auch dem Bürgerbegehren nicht entsprochen worden sei. Etwas anderes
ergebe sich auch nicht aus dem Grundsatz der Organtreue, wonach auf die
Interessen des jeweils anderen Organs Rücksicht zu nehmen sei; bei den Vertretern
des Bürgerbegehrens dürfte es sich wohl nicht um ein Gemeindeorgan handeln.

26

Schließlich ist die Beklagte der Meinung, dass die Durchführung des
Bürgerentscheids im vorliegenden konkreten Fall zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr
im Wege einer Leistungsklage einklagbar sei, da der Vertrag im Falle der Aufhebung
des angegriffenen Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 in seiner Wirksamkeit
unberührt bliebe, weil er rechtmäßig unterschrieben worden sei; es gebe auch kein
vorzeitiges ordentliches Kündigungsrecht. Um das seitens der Kläger anvisierte Ziel
einer Vertragsaufhebung zur erreichen, müsse vielmehr ein weiterer anderslautender
Beschluss gefasst werden. Ein Bürgerentscheid mit diesem Inhalt sei dann rechtlich
jedoch auf etwas anderes als das vorausgegangene Bürgerbegehren gerichtet, was
nicht zulässig sei. Diesbezüglich meint die Beklagte, eine Umdeutung des Begehrens
komme insofern nicht in Betracht und der Klageantrag könne so nicht mehr
erfolgreich vollzogen werden.

27

Hinsichtlich des Hilfsantrages trägt die Beklagtenseite vor, dass es an einem
erforderlichen Feststellungsinteresse auf Seiten der Kläger fehle, da jedes neue
Bürgerbegehren, sei es auch zu einem neuen Cross-Border-Leasing-Geschäft,
wieder für sich neu geprüft werden müsse. Eine Wiederholungsgefahr in Bezug auf
den vorliegenden Streitgegenstand, nämlich ein Cross-Border-Leasing-Geschäft über
das städtische Kanalnetz, liege nicht vor. Ein Rehabilitationsinteresse sei gleichfalls
zu verneinen, da in diesem Zusammenhang allein die Tatsache politischer
Konfrontation und Ablehnung ein solches nicht rechtfertigen könne.

28

Eine Ausschreibung nach vergaberechtlichen Vorschriften sei im EU-Amtsblatt
erfolgt. Das Vergabeverfahren sei längst abgeschlossen, Nichtigkeit könne selbst bei
einem Verstoß gegen Vergaberechtsvorschriften nicht angenommen werden.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1
und 2) Bezug genommen.

30

31

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

32

Richtiger Beklagter ist die Stadt C. als Rechtsträger. Eine Rubrumsänderung
zugunsten des Rates der Stadt C. ist nicht erforderlich. Das ergibt sich daraus,
dass die Gemeinde selbst für die Durchführung des hier begehrten Bürgerentscheids
verantwortlich ist.

33

Die Klage hat keinen Erfolg. Sowohl der Haupt- als auch der Hilfsantrag sind
bereits unzulässig.

34

I.

35

Den Klägern fehlt für die mit dem Hauptantrag verfolgte Leistungsklage das
Rechtsschutzbedürfnis, so dass die auf Durchführung eines Bürgerentscheids nach
§ 26 Abs. 1, Abs. 6 Satz 3 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO
NRW) gerichtete Klage abzuweisen ist.

36

Das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses ergibt sich vorliegend daraus, dass
das Rechtsschutzbegehren den Klägern in Bezug auf die Durchführung des
Bürgerentscheids mit dem im Klageantrag genau bezeichneten Wortlaut selbst im
Falle, dass ein entsprechender Anspruch bestanden hätte, zum jetzigen Zeitpunkt
keinen Vorteil mehr bringen kann. Denn mit der Unterzeichnung des betreffenden
Cross-Border-Leasing-Vertrages über das städtische Kanalnetz am 13. März 2003
haben die Vertreter der Beklagten den durch das Bürgerbegehren angegriffenen
Ratsbeschluss vom 21. November 2002 vollzogen und damit dem begehrten
Bürgerentscheid noch vor dessen Einleitung die Grundlage entzogen.

37

Zielrichtung des Bürgerbegehrens ist es nach seinem insoweit eindeutigen
Wortlaut, den Beschluss vom 21. November 2002 aufzuheben, um so eine
Ermächtigung der Vertreter der Stadt zur Unterzeichnung des betreffenden
Leasingvertrages zu verhindern. Der Ratsbeschluss, der die Ermächtigung der
Verwaltung zur Unterzeichnung der mit der in der Beschlussvorlage näher
beschriebenen Transaktion in Zusammenhang stehenden Verträge beinhaltet, kann
allerdings nicht mehr im Wege eines Bürgerentscheids aufgehoben werden.

38

Aus der Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich eine
grundsätzliche Allzuständigkeit des Rates für sämtliche Angelegenheiten der
kommunalen Verwaltung, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Eine
anderweitige Bestimmung in diesem Sinne findet sich in § 41 Abs. 3 GO NRW,
wonach die Geschäfte der laufenden Verwaltung als im Namen des Rates auf den
Bürgermeister übertragen gelten. Dabei zeichnen sich Geschäfte der laufenden
Verwaltung im Gegensatz zu anderen durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des
betreffenden Vorgangs aus.

39

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001
- 15 A 5184/99 -, NWVBl 2002, 275 (276).

40

An einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer
Geschäftsanbahnung und dem dieses Einzelverfahren abschließenden
Vertragsabschluss wie dem vorliegenden, der das Ver- und Rückleasen des
städtischen Kanalnetzes zum Gegenstand hat. Mithin oblag die Entscheidung, ob
das streitgegenständliche Geschäft geschlossen werden sollte, wie durch den
Ratsbeschluss vom 21. November 2002 geschehen, dem Rat der Stadt C. .
Während die Entschlussfassung darüber, ob die Verwaltung zu dem Abschluss der
Cross-Border-Leasing-Transaktionen ermächtigt werden sollte, beim Rat lag, oblag
es gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW dem Bürgermeister, von der damit einhergehenden
Ermächtigung zur Ausübung der Vertretungsmacht dem Willen der Beklagten
entsprechend Gebrauch zu machen und den zur Rede stehenden Vertrag zu
unterzeichnen.

41

Mit der Unterzeichung des Vertragswerkes in New York am 13. März 2003 wurde
dem Ratsbeschluss vom 21. November 2002 als Ermächtigungsgrundlage
entsprochen. Damit ist die Erklärung der Vertreter der beklagten Kommune
gegenüber dem Vertragspartner wirksam erfolgt. Von dieser Erklärung geht als Teil
der beiderseitigen Willenserklärungen und damit als Bestandteil des Vertrages
weiterhin eine Wirkung aus; diese ist dabei aber nicht auf das Fortbestehen der ihr zu
Grunde liegenden Ermächtigung in der Gestalt des Ratsbeschlusses vom
21. November 2002 in der Zukunft angewiesen, weswegen diesem seit dem
Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung keine Wirkung mehr zukommt.

42

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426.

43

Der Ratsbeschluss bildete die Grundlage für die Abgabe der Willenserklärungen
bei Vertragsunterzeichnung, er bildet jedoch nicht die Grundlage des Vertrages. Mit
Abgabe der Erklärungen ist der Beschluss vom 21. November 2002 sozusagen
„verbraucht"; er ist nicht mehr existent. Was jedoch rechtlich nicht mehr existent ist,
kann auch nicht mehr - z.B. im Wege plebiszitärer Elemente wie Bürgerbegehren und
-entscheid - aufgehoben werden. Ein entsprechendes Begehren der Kläger geht ins
Leere; ihm fehlt der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige Regelungsgehalt eines
Bürgerentscheids.

44

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006
- 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426, und vom
29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003,
466 (467).

45

Das durchgeführte Bürgerbegehren hinderte die Beklagte nicht daran, den
Vertrag zu unterzeichnen. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des
Verhältnisses von repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch den Rat
einerseits und direkt-demokratischer Willenbildung durch Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid andererseits. Eine gegebenenfalls im Wege des einstweiligen
Rechtsschutzes geltend zu machende Entscheidungssperre sieht die nordrhein-
westfälische Gemeindeordnung - im Gegensatz zur diesbezüglichen Regelung in
Bayern - nicht vor, so dass die Entscheidungen der Bürgerschaftsvertretung nicht
unter dem Vorbehalt eines anderweitigen Bürgerbegehrens bzw. -entscheides
stehen, um dessen Wirksamkeit zu gewährleisten. Hätte der nordrhein-westfälische
Gesetzgeber in derartigen Fällen eine Entscheidungssperre gewollt, hätte er dies
ausdrücklich in der Gemeindeordnung vorgesehen. Das Fehlen eines solchen
Entscheidungsverbots für den Rat bzw. den die Entscheidungen umsetzenden
Hauptverwaltungsbeamten und das damit einhergehende Nebeneinander der beiden
Willensbildungswege kann im Ergebnis dazu führen, dass der direkt-demokratische
Entscheidungsprozess in der Form eines Bürgerentscheids durch die
Weiterverfolgung und abschließende Umsetzung des repräsentativ-demokratisch
legitimierten Beschlusses überholt wird.

46

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -; NWVBl 2006, 426;
Beschluss vom 2. November 1998 - 15 B 2329/98 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom
22. Juli 2005 - 1 L 1439/05 -; VG Minden, Beschluss vom 28. Juni 2004 - 3 L 523/04;
anders für das hessische Recht Hess. VGH, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 6 TG
2221/93 -, DÖV 1994, 270 = NVwZ 1994, 396, und wohl auch Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band 1, Stand: Dezember 2005,
§ 26 Rn. 9.

47

Dies ist der nordrhein-westfälischen Regelung jedoch immanent. Trotz des
Wortlauts in § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW, wonach ein Bürgerentscheid innerhalb von
drei Monaten durchzuführen ist, wenn der Rat dem zulässigen Bürgerbegehren nicht
entspricht, bedarf es keines Abwartens der drei Monate, bis der Ratsbeschluss
umgesetzt wird. Insoweit liegt kein Treueverstoß seitens der Beklagten vor. Gerade
wegen der Gleichwertigkeit von Ratsentscheidungen einerseits und von
Bürgerentscheiden andererseits ist die Treuepflicht - soweit sie auf das Verhältnis
zwischen Gemeinde und Bürgern im Rahmen eines Bürgerbegehrens bzw.
Bürgerentscheids überhaupt anwendbar ist - nicht schon dann verletzt, wenn die
Entscheidung des Rates den Bürgerentscheid erledigen würde. Etwas anderes mag
nur dann gelten, wenn der Ratsentscheidung keine sachlichen Erwägungen, sondern
allein die Zielsetzung zu Grunde läge, einem Bürgerentscheid zuvor zu kommen und
damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern.

48

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2004
- 15 B 674/04 -, NWVBl 2004, 312 mit weiteren
Nachweisen.

49

Dafür gibt es im vorliegenden Verfahren jedoch keine Anhaltspunkte. Der
Vertragsabschluss im März 2003 entsprach weitestgehend dem vorgesehenen
Zeitplan, nachdem der zunächst vorgesehene US-Investor abgesprungen war. Von
einer überstürzten und kurzfristig anberaumten Vertragsunterzeichnung lediglich
zum Zwecke der Verhinderung eines Bürgerentscheides kann keine Rede sein.
Immerhin fand vor Vertragsunterzeichnung eine eigens einberufene Sondersitzung
des Rates statt, in der dieser sich ausschließlich mit dem Bürgerbegehren der Kläger
beschäftigte. Zu berücksichtigen ist hier zusätzlich noch, dass zum Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses im Hinblick auf einen möglichen Bürgerentscheid noch
überhaupt keine Vorbereitungen getroffen wurden. Im Übrigen tragen die Kläger die
materielle Beweislast dafür, dass die Gemeinde in Abweichung vom Regelfall,
wonach eine Entscheidungssperre nicht besteht, zur Vermeidung
rechtsmissbräuchlichen Verhaltens zu einem Zuwarten verpflichtet gewesen wäre.
Es bedarf keiner besonderen Gründe, eine Entscheidung in einer
entscheidungsreifen Sache wie hier im März 2003 betreffend das Cross-Border-
Leasing-Geschäft zu treffen und damit keine Verzögerung eintreten zu lassen.
Vielmehr bedarf es umgekehrt besonderer Gründe, die es rechtfertigen, eine solche
Handlung als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren.

50

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2004
- 15 B 674/04 -, NWVBl 2004, 312; VG Düsseldorf,
Beschluss vom 22. Juli 2005 - 1 L 1439/05 -.

51

Die Klägerseite vermag jedoch den insoweit nachvollziehbaren Vortrag der
Beklagten im Hinblick auf den vorgesehenen und im Wesentlichen eingehaltenen
Zeitplan, der im Übrigen auch umfangreich belegt worden ist, nicht zu
widerlegen.

52

Das durchgeführte Bürgerbegehren - und darauf aufbauend ein theoretisch
denkbarer Bürgerentscheid - kann auch nicht dahingehend verstanden oder
umgedeutet werden, dass es auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses
vom 21. November 2002 gerichtet wäre (ex tunc). Dann würde es ein gesetzwidriges
Ziel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der
angegriffene Ratsbeschluss darf nicht durch einen späteren Bürgerentscheid
rückwirkend aufgehoben werden. Durch Rückwirkung sollen die Verhältnisse
entgegen ihrem tatsächlichen Geschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die
Vergangenheit kann im Nachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so
vorsieht, etwa im Zivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 Bürgerliches
Gesetzbuch - BGB -) oder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt
im öffentlichen Recht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann
Rückwirkung beimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist, wie dies u.a. für
die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten vorgesehen ist (§§ 48
Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG NRW). Ebenso misst die Verwaltungsgerichtsordnung der
verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von Verwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO explizit Rückwirkung zu. Eine solche Rückwirkung ist für den hier
vorgesehenen Bereich gesetzlich nicht vorgesehen. Die einschlägige
Ermächtigungsgrundlage des § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gestattet es dem
Beklagten lediglich, die kommunalen Angelegenheiten für die Zukunft im
Beschlusswege zu gestalten; sie gibt ihm aber keine Ermächtigung, in der
Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung gleichsam
ungeschehen machen zu können. Einzig durch einen actus contrarius ist der
Gemeinderat befugt, seine in der Vergangenheit getroffene Entscheidung für die
Zukunft zu beseitigen. Da die Bürger mit Hilfe eines Bürgerentscheids lediglich an
Stelle des Rates über eine Gemeindeangelegenheit selbst entscheiden können (vgl.
§ 26 Abs. 1 GO NRW), muss diese eingeschränkte Befugnis des Rates auch für die
Instrumente der direkt-demokratischen Willensbildung gelten.

53

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2005, 426
(427).

54

Eine rückwirkende Entziehung der Ermächtigung der Verwaltung zum Abschluss
des Cross-Border-Leasing-Geschäfts ist zudem aus Gründen des
Vertrauensschutzes zugunsten der in Ausübung der ihnen erteilten Vertretungsmacht
unterzeichnenden Personen abzulehnen. Diese Vertreter dürfen nicht dadurch
schutzlos gestellt werden, dass die rückwirkende Beseitigung der ihnen erteilten
Ermächtigung in das Belieben des Ermächtigenden gestellt würde.

55

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426
(427).

56

Das Bürgerbegehren kann auch nicht in der Weise umgedeutet werden, dass
nunmehr nach Vertragsunterzeichnung nicht mehr die Aufhebung des
Ratsbeschlusses, sondern die Aufhebung des Cross-Border-Leasing-Geschäftes als
solches begehrt würde. Eine derartige Umdeutung oder Umformulierung ist nicht
zulässig. Die Kläger und mit ihnen die Unterzeichner des Bürgerbegehrens verfolgen
allein die Bekämpfung des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002, der die
Beauftragung und Ermächtigung der Verwaltung zum Abschluss einer Cross-Border-
Leasing-Transaktion und abschließenden Unterzeichnung der damit einhergehenden
Verträge zum Inhalt hat. Das geht deutlich aus dem Wortlaut der im Bürgerbegehren
zur Entscheidung gestellten Frage hervor. Gegenstand des Bürgerbegehrens ist
hingegen nicht die Rückgängigmachung des am 13. März 2003 geschlossenen
Vertrages, wenngleich dies von den Klägern und den übrigen Unterzeichnern des
Bürgerbegehrens der Sache nach letztlich gleichsam politisch gewollt sein dürfte. Der
maßgebliche ursprüngliche Text des vorliegenden Bürgerbegehrens ist nicht auf die
Rückgängigmachung des abgeschlossenen Vertrages gerichtet, sondern greift
lediglich die Entscheidung des Rates an, mit der das Zustandekommen eben dieses
Geschäfts in Auftrag gegeben wurde. Bürgerbegehren und - nach Feststellung der
Zulässigkeit eines Begehrens - anschließend durchzuführender Bürgerentscheid sind
aufeinander aufgebaut. Daher muss der Bürgerentscheid den Text des
Bürgerbegehrens zwingend uneingeschränkt übernehmen. Vom Text des
Bürgerbegehrens darf im darauffolgenden Bürgerentscheid grundsätzlich nicht
abgewichen werden.

57

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006
- 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426 (427 f),
vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466, und vom 25. September
2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl 2002, 110 (111); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2004, § 26 Anm. VII 1.

58

Die Frage, ob der Barwertvorteil in den allgemeinen Haushalt oder vielmehr in
den Gebührenhaushalt einzustellen ist, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich
und bedarf daher keiner Entscheidung.

59

Anhaltspunkte dafür, dass das Cross-Border-Leasing-Geschäft nichtig wäre, sind
nicht ersichtlich. Wäre der Vertrag ohne ein zuvor durchgeführtes Vergabeverfahren
durchgeführt worden - wogegen jedoch die Ausschreibung im EU-Amtsblatt sprechen
dürfte -, würde das nicht zur Nichtigkeit des Vertrags führen.

60

Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2003
- VII-Verg 37/03 -, NJW 2004, 1331.

61

Selbst wenn der Vertrag nichtig wäre, so fehlte dem angestrebten
Bürgerentscheid dennoch der Regelungsgehalt, weil der Ratsbeschluss vom
21. November 2002, der damit aufgehoben werden soll, auch in einem solchen Fall
bereits „verbraucht" wäre (siehe oben).

62

II.

63

Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Feststellungsklage ist unzulässig, weil sie nicht
statthaft ist und die Kläger außerdem kein Feststellungsinteresse haben.

64

Die Feststellungsklage ist deshalb nicht statthaft, weil sie nicht auf das Bestehen
oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO) gerichtet ist,
sondern auf eine abstrakte Rechtsfrage. Unter Rechtsverhältnis im Sinne der
genannten Vorschrift versteht man die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf
Grund einer Rechtsnorm (des öffentlichen Rechts) ergebenden rechtlichen
Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache.

65

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262
(264) = NJW 1996, 2046, und vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327
(329) mit weiteren Nachweisen.

66

Ein Rechtsverhältnis in diesem Sinne kann hier nicht festgestellt werden: die
Kläger haben keine rechtliche Beziehung mehr zu der Frage, ob in den drei Tagen im
März 2003 zwischen der Sondersitzung des Rates und dem Vertragsschluss ein
Bürgerentscheid hätte durchgeführt werden müssen oder nicht. Hier fehlt nach
Vertragsunterzeichnung der Bezug zu subjektiven Rechten der Kläger. Nicht als
Gegenstand einer Feststellungsklage in Betracht kommen abstrakte Rechtsfragen
oder auch konkrete Rechtsfragen, die nicht unmittelbar ein Rechtsverhältnis zum
Gegenstand haben. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte - soweit ihnen der
Gesetzgeber nicht ausdrücklich die abstrakte Normenkontrolle zugewiesen hat -,
Rechtsfragen um ihrer selbst willen rechtstheoretisch zu lösen. Sie sind vielmehr
dazu berufen, als unabhängige Instanzen in Prozessen über rechtliche
Auseinandersetzungen zu entscheiden, die zwischen den Prozessbeteiligten auf
Grund eines bestimmten sie berührenden Sachverhalts in Bezug auf die Anwendung
der Gesetze auf diesen Sachverhalt entstanden sind.

67

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. November 1989
- 2 C 23.88 -, NJW 1990, 1866, und vom 8. Juni 1962
- VII C 78.61 -, BVerwGE 14, 235 (236).

68

Die hier mit dem Hilfsantrag zur Entscheidung gestellte Frage, ob grundsätzlich
nach Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, dem nicht entsprochen
wird, ein Bürgerentscheid durchzuführen ist, ergibt sich eindeutig aus § 26 Abs. 6
Satz 3 GO NRW. Hierzu bedarf es nach Vertragsunterzeichnung, wodurch die Frage
nach dem Bürgerentscheid obsolet geworden ist (siehe oben), keiner
Feststellungsklage. Die Kläger sind dadurch mittlerweile in keiner Weise mehr
berührt.

69

Selbst wenn man die Feststellungsklage für statthaft hielte, so würde jedenfalls
das Feststellungsinteresse fehlen. Angesichts dessen, dass es hier um einen
zurückliegenden Zeitraum geht und sich die Frage nach Durchführung des
Bürgerentscheides nach Vertragsschluss erledigt hat (siehe oben), erscheint es
sachgerecht, für das Vorliegen des Feststellungsinteresses die insoweit strengeren
Anforderungen einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die vorliegend als Klageart
mangels Verwaltungsaktsqualität nicht in Betracht kommt, sinngemäß
anzuwenden.

70

Das insofern zu fordernde besondere Feststellungsinteresse kann auf eine
Wiederholungsgefahr, ein Rehabilitierungsinteresse oder auf die Absicht gestützt
werden, einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen; zusätzlich kann sich ein
berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse daraus ergeben, dass die erledigte
Maßnahme eine fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung nach sich
zieht.

71

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2003
- 1 WB 14/03 -, BVerwGE 119, 341 mit weiteren Nachweisen.

72

Sofern es auf eine Wiederholungsgefahr gestützt wird, muss diese hinreichend
bestimmt sein. Hierfür genügt weder die theoretische Möglichkeit einer
Wiederholung, noch muss andererseits feststehen, dass eine vergleichbare Situation
wieder eintritt. Vielmehr reicht es aus, wenn gewisse Anhaltspunkte vorliegen, die
eine Wiederholung in absehbarer Zeit als möglich erscheinen lassen.

73

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Dezember 1993
- 23 A 865/91 -, DVBl 1994, 541 (542); Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung,
14. Aufl. 2005, § 113 Rn. 141.

74

Vorliegend sind keinerlei Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass ein vergleichbarer
Sachverhalt in absehbarer Zeit droht. Nach der Änderung der entsprechenden US-
Steuergesetze kommt ein ähnliches Geschäft ohnehin nicht mehr in Frage. Derartige
Geschäfte sind für die US-Investoren auf Grund des Wegfalls der bisherigen
Steuervergünstigungen nicht mehr attraktiv genug. Eine theoretische
Wiederholungsgefahr im Hinblick darauf, dass Bürgerbegehren zu anderen
Fragestellungen nicht entsprochen werden wird und ein an sich durchzuführender
Bürgerentscheid durch Tätigwerden der Verwaltung obsolet wird, ist nicht konkret
genug. Außerdem wäre bei Bürgerbehren zu anderen Themen schon zweifelhaft, ob
man überhaupt von einer Wiederholung sprechen kann.

75

Anhaltspunkte für ein Rehabilitationsinteresse oder einen nicht unerheblichen
Eingriff in einen grundrechtlich geschützten Bereich der Kläger sind nicht ersichtlich.
Diesbezüglich fehlt es an der Voraussetzung, dass die Kläger diskriminiert, d.h. in
ihrer Persönlichkeit beeinträchtigt worden sind. Dies wird von der Rechtsprechung
nur in den Fällen bejaht, in denen ein tief greifender spezifischer Grundrechtseingriff
dargelegt wird.

76

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001
- 2 BvR 527/99 u.a. -, NJW 2002 2456; BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - 1 C
12/97 -, NVwZ 1999, 991.

77

Dieser ist hier nicht erkennbar. Vorliegend fehlt es zum einen an der nötigen
Intensität eines etwaigen Eingriffes in diesem Sinne. Insofern kann den von der
Klägerseite angeführten Äußerungen von verschiedenen Vertretern der Stadt und
Mitarbeitern der Verwaltung, die Effizienz und Erfolgsaussichten von Plebisziten auf
kommunaler Ebene betreffend, keine diskriminierende Wirkung beigemessen
werden.

78

Zum anderen werden die Kläger selbst weder als Einzelpersonen noch in ihrer
Eigenschaft als Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW seitens der
Beklagten angegriffen.

79

III.

80

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

81

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

82