Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-19, Aktenzeichen 4 K 3720/03
ECLI:DE:VGK:2004:0319.4K3720.03.00

Tenor

Die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung
des Beklagten, mit der die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B angeordnet
worden ist.
Mit Schreiben vom 02.05.2003 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass nach
seinen Erkenntnissen in dem Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr
2003 eine Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B nicht vorgesehen sei,
obwohl der aktuelle Hebesatz von 360 %-Punkten deutlich unter dem neuen fiktiven
Hebesatz von 381 %-Punkten liege und der Ausgleich des Verwaltungshaushalts der
Klägerin nur durch erhebliche Zuführung aus dem Vermögenshaushalt ausgeglichen
werden könne. Nach einer Verfügung der Bezirksregierung vom 15.10.2002 sei die
Erhöhung der fiktiven Hebesätze bei den Haushaltsberatungen zu berücksichtigen.
Ferner verwies der Beklagte auf seine eigene Verfügung vom 22.10.2002 an die Klä-
gerin, wonach die Angleichung der fiktiven Hebesätze erforderlich sei, bevor Mittel
aus dem Vermögenshaushalt dem Verwaltungshaushalt zugeführt werden könnten.
Angesichts der geplanten erheblichen Zuführung aus dem Vermögenshaushalt zum
Ausgleich des Verwaltungshaushalts könne auf die Erhöhung des Hebesatzes der
Grundsteuer B nicht verzichtet werden. Schließlich verwies der Beklagte darauf, dass
die Erhöhung des Hebesatzes bis spätestens 30.06.2003 erfolgen müsse, um im
Haushaltsjahr 2003 noch wirksam zu werden. Der Gefahr, dass dieser Zeitpunkt we-
gen der späten Haushaltsberatungen nicht einzuhalten sei, könne durch den Erlass
einer separaten Hebesatz-Satzung begegnet werden.

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In einem auf Wunsch der Klägerin am 13.05.2003 geführten Gespräch zwischen
den Beteiligten wies der Beklagte darauf hin, dass er als untere staatliche Verwal-
tungsbehörde auf der Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B auf 381 %-
Punkten bestehen müsse. Die Anhebung sei zum Wohle der Stadt und der Bürger
unausweichlich, weil der Stadt ansonsten eine höhere Steuerkraft zugerechnet wer-
de, als dies tatsächlich der Fall sei. Auf der Grundlage der fiktiven Hebesätze werde
auch die Kreisumlage erhoben, sodass sich die Klägerin finanziellen Schaden zufü-
ge, wenn der Hebesatz der Grundsteuer B unverändert gelassen werde. Sofern der
Rat der Klägerin die entsprechende Hebesatzerhöhung nicht beschließe, werde er -
der Beklagte - dies mit aufsichtsbehördlichen Zwangsmaßnahmen durchsetzen.

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Die Bürgermeisterin der Klägerin machte in der Erörterung deutlich, dass sie sich
nicht in der Lage sehe, den Bürgern, die bereits mit erheblichen zusätzlichen Belas-
tungen durch Reformen auf Bundesebene rechnen müssten, die Notwendigkeit einer
weiteren Steueranhebung auf kommunaler Ebene zu verdeutlichen.

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Mit Schreiben vom 19.05.2003 teilte die Bürgermeisterin der Klägerin dem Be-
klagten mit, dass sie an ihrer in der Erörterung geäußerten Auffassung festhalten
werde.

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Unter dem 22.05.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Finanz-
ausschuss in seiner Sitzung vom gleichen Tage beschlossen habe, den Hebesatz
der Grundsteuer B nicht anzuheben. Zugleich wurde darauf hingewiesen, dass die
von der Klägerin erzielten Einnahmen aus allen Realsteuern höher seien, als dies bei
Heranziehung der fiktiven Hebesätze der Fall sei. Dies beruhe darauf, dass die He-
besätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer A über den fiktiven Sätzen lä-
gen. Entgegen der Auffassung des Beklagten werde der Klägerin mithin auch ohne
Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B kein finanzieller Schaden zugefügt.

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Am 12.06.2003 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass der Rat in seiner Sit-
zung vom 11.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B nicht erhöht habe.

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Mit Verfügung vom 12.06.2003 ordnete der Beklagte gem. § 120 Abs. 1 der Ge-
meindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) an, dass der Rat der
Klägerin bis zum 23.06.2003 den Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte
festzusetzen habe. Für den Fall, dass dieser Anordnung nicht fristgerecht nachge-
kommen werde, wird in der Verfügung die Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO
NRW angedroht.

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Zur Begründung dieser Entscheidung wird zunächst ausgeführt, dass die Kläge-
rin seit 2001 keinen strukturellen Ausgleich des Haushaltes mehr darstellen könne.
Die Haushaltssatzung für das Jahr 2003 weise einen jahresbezogenen Fehlbedarf
von 6,1 Millionen Euro aus. Der Ausgleich des Verwaltungshaushalts könne wieder-
um nur mittels Zuführung von Mitteln aus dem Vermögenshaushalt, die durch erheb-
liche Einnahmen aus dem Verkauf des städtischen Kanalnetzes erzielt worden seien,
erreicht werden. Die Gemeinde habe nach § 75 Abs. 1 GO NRW die Haushaltswirt-
schaft so zu planen, dass eine stetige Aufgabenerfüllung gesichert sei und sei zudem
nach § 75 Abs. 2 GO NRW zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsfüh-
rung verpflichtet. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, müsse auch jeweils
eine Anhebung der Realsteuersätze geprüft werden. In dem Gemeindefinanzie-
rungsgesetz 2003 seien die fiktiven Hebesätze der Gewerbesteuer und der
Grundsteuer A und B deutlich angehoben worden, was zu einer Erhöhung der kom-
munalen Steuerkraftmesszahlen führe und sich auf die Berechnung der Schlüssel-
zuweisungen und der Kreisumlage auswirke. Werde der fiktive Hebesatz unterschrit-
ten, werde die Finanzkraft der Kommune bei der Berechung der Schlüsselzuweisung
und der Kreisumlage höher eingestuft als sie tatsächlich sei. Die Kommune müsse
dann Kreisumlage von einer Einnahme zahlen, die sie tatsächlich nicht erzielt habe.
Da der Rat der Klägerin die Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt
habe, nehme er bewusst in Kauf, dass die Steuerkraft der Klägerin bei der Berech-
nung der Schlüsselzuweisung und der Kreisumlage höher eingestuft werde, als sie
tatsächlich sei. Durch diese Entscheidung werde letztlich gegen den Grundsatz der
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verstoßen. Als geeignete und er-
forderliche Maßnahme zur Vermeidung finanzieller Nachteile komme ausschließlich
die Anhebung der Grundsteuer B auf den fiktiven Hebesatz von 381 %-Punkten in
Betracht. Hierfür bestehe im Vergleich mit den von anderen Kommunen festgesetz-
ten Hebesätzen sowie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit
der Abgabepflichtigen auch ein finanzpolitischer Spielraum. Der Hebesatz für die
Grundsteuer B betrage in den Städten und Gemeinden des Rhein-Sieg-Kreises
durchschnittlich 395 %-Punkte.

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Zudem verstoße die Klägerin ohne die Anhebung des Hebesatzes für die Grund-
steuer B gegen § 22 Abs. 3 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO). Danach
sei eine Zuführung von Einnahmen des Vermögenshaushaltes an den Verwaltungs-
haushalt unter anderem nur dann zulässig, wenn ansonsten der Ausgleich trotz Aus-
schöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht
erreicht werden könne. Ohne Anhebung des Hebesatzes werde diese
Voraussetzung nicht erfüllt.

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Im Hinblick darauf, dass eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B nur
bis zum 30.06. eines Kalenderjahres möglich ist, ordnete der Beklagte die sofortige
Vollziehung seiner genannten Verfügung an.

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Einen Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung lehnte die erkennende
Kammer mit Beschluss vom 24.06.2003 ab. Diese Entscheidung beruhte
ausschließlich auf einer Abwägung der tatsächlichen Folgen mit oder ohne
Aussetzung der Vollziehung.

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Am 17.06.2003 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Sie ist der Auffassung, die Verfügung des Beklagten verletze sie in ihrem
verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht. Die von dem Beklagten
vorgenommene isolierte Betrachtung allein des Hebesatzes der Grundsteuer B sei
nicht gerechtfertigt. Auch nach der Anhebung der Hebesätze für die Realsteuern
durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 2003 lägen im Gebiet der Klägerin die
Hebesätze für die Grundsteuer A und für die Gewerbesteuer nach wie vor über den
fiktiven landesrechtlichen Hebesätzen. In der Bemessung der Hebesätze spiegele
sich die Struktur der Stadt N. wieder. Die Stadt habe in Erwartung späterer
Gewerbesteuereinnahmen eine Infrastruktur für die Ansiedlung von Gewerbe- und
Industriebetrieben geschaffen. Diese Erwartung sei über viele Jahre hinweg erfüllt
worden, sodass der Hebesatz für die Gewerbesteuer stets über den fiktiven
Hebesätzen der Gemeindefinanzierungsgesetze gelegen habe. Um die Belastung für
die Grundsteuerpflichtigen vor allem in den Anfangsjahren in Grenzen zu halten, sei
der Hebesatz für die Grundsteuer B hingegen eher zurückhaltend festgesetzt
worden. Die Gesamteinnahmen aus Gewerbesteuer und Grundsteuer A und B lägen
auch im Haushaltsjahr 2003 über denen, die bei Festlegung auf die fiktiven
Hebesätze des Gemeindefinanzierungsgesetzes zu erzielen wären.
Außerhalb der allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsätze des § 75 GO NRW
gebe es keine gesetzliche Grundlage für eine Bindung an die fiktiven Hebesätze der
Gemeindefinanzierungsgesetze. Dies würde auch dem gemeindlichen
Selbstverwaltungsrecht und dem gesetzlich garantierten Hebesatzrecht
widersprechen.

15

Auch der Hinweis auf § 22 Abs. 3 GemHVO vermag nach Auffassung der
Klägerin die Forderung nach einer konkreten Erhöhung des Hebesatzes für die
Grundsteuer B auf 381 %-Punkte nicht zu rechtfertigen. Der Gemeinde müsse in
diesem Zusammenhang ein finanzpolitischer Spielraum eingeräumt werden, zu
entscheiden, wie der Haushaltsausgleich erreicht werden könne. Durch den Einsatz
von Mitteln aus dem Vermögenshaushalt werde eine weitere Erhöhung der Steuer-
und Abgabenlast für die Bürger vermieden. Zudem werde auf die Aufnahme neuer
Kredite verzichtet und alte Kredite würden - soweit möglich - zurückgezahlt. Diese
und andere Maßnahmen würden dazu führen, dass künftig wieder ein
ausgeglichener Verwaltungshaushalt erzielt werden könne.

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Schließlich ist die Klägerin der Auffassung, dass die angegriffene Verfügung des
Beklagten wegen des alleinigen Abstellens auf den Hebesatz der Grundsteuer B
auch ermessensfehlerhaft sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Verfügung des Beklagten vom 12.06.2003 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er nimmt zunächst auf die bisherigen Ausführungen Bezug und trägt darüber
hinaus vor:
Eine alternativ mögliche Beanstandung des Beschlusses über die Haushaltssatzung
hätte nicht zu der beabsichtigten höheren Steuereinnahme der Klägerin führen
können, weil auf diesem Weg eine Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B im
Jahre 2003 nicht mehr wirksam geworden wäre. Außerdem hätte sich eine
Beanstandung des gesamten Haushaltes als weitergehender Eingriff in das
Selbstverwaltungsrecht der Klägerin erwiesen.

22

Soweit in der angefochtenen Verfügung die Anhebung des Hebesatzes auf
381 %-Punkte gefordert werde, sei dies als Mindestsatz anzusehen, ohne das dies
allerdings ausdrücklich so bezeichnet worden sei.

23

Der Begriff der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung sei
auslegungsbedürftig, weil es hierzu keine weiteren gesetzlichen Festlegungen gebe.
In diesem Zusammenhang biete es sich an, die fiktiven Hebesätze des
Gemeindefinanzierungsgesetzes als untersten Maßstab anzunehmen, weil es sich
hierbei um ein formales Gesetz handele, das die Überzeugungen des
Landesgesetzgebers manifestiere.

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Zwar ergebe sich die Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz tatsächlich aus der Summe der fiktiv zu erzielenden
Realsteuern. Dies sei im hier interessierenden Zusammenhang jedoch nicht von
Bedeutung. Vielmehr erforderten die §§ 75 GO NRW und 22 Abs. 3 GemHVO eine
differenzierte Betrachtung der Hebesätze.

25

Nachdem der Rat der Klägerin in seiner Sitzung vom 18.06.2003 eine Erhöhung
des Hebesatzes der Grundsteuer B abgelehnt hatte, setzte der Beklagte den
entsprechenden Hebesatz mit Verfügung vom 25.06.2003 durch Erlass einer
Änderungssatzung auf 381 %-Punkte fest. Diese Maßnahme ist Gegenstand des
Verfahrens 4 K 4460/03.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des
Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage, die nach § 123 GO NRW ohne Durchführung eines Vorverfahrens
erhoben werden konnte, ist auch im Übrigen zulässig und begründet.

29

Die angefochtene Verfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihrem (Selbstverwaltungs-) Recht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Als Rechtsgrundlage für die kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme kommt
allein
§ 120 Abs. 1 GO NRW in Betracht. Gegenstand der nach dieser Vorschrift möglichen
Regelungen kann auch die Anordnung zum Erlass einer Satzung sein, die
gegebenenfalls nachfolgend durch die Aufsichtsbehörde erlassen wird, ohne dass
allein hierin ein Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu sehen
wäre. Auch die rechtsetzende Tätigkeit der Gemeinde ist von der Kommunalaufsicht
nicht ausgenommen.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 03.07.1992 - 7
B 149.91 -, NWVBl 1993, 49 f; Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 21.03.1994
- 15 B 3280/93 - zu § 109 GO NRW a. F., der inhaltlich mit § 120 GO NRW ü-
bereinstimmt.

32

Die der Aufsichtsbehörde nach § 120 GO NRW zustehenden Befugnisse sind
Teil der allgemeinen Kommunalaufsicht i. S. v. Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung
des Landes Nordrhein-Westfalen und § 116 Abs. 1 GO NRW. Sie betreffen den
Bereich der gemeindlichen Selbstverwaltung, zu dem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des
Grundgesetzes (GG) auch die Finanzhoheit gehört. Ausdrücklich bestätigt wird dies
für die vorliegende Fallkonstellation durch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG, wonach
der Gemeinde (u. a.) das Aufkommen der Grundsteuer und der Gewerbesteuer
zusteht und ihnen insoweit das Recht einzuräumen ist, die Hebesätze für diese
Steuerarten selbst festzulegen.

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In diesem Zusammenhang sind die Befugnisse des Beklagten somit auf eine
reine Rechtsaufsicht beschränkt, die sich nicht zu einer sogenannten
"Einmischungsaufsicht" verdichten darf und zudem die den Gemeinden
eingeräumten Handlungsspielräume zu respektieren hat.

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Vgl. etwa Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss
vom 21.06.1988 - 2 BvR 602, 674/83 -, BVerfGE 78, 331 ff (341);
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW),
Urteil vom 13.08.1996 - VerfGH 23/94 -, NVwZ-RR 1997, 249; Kallerhoff,
Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht,
NWVBl. 1996, 53 ff (56).

35

Eigene Ermessenserwägungen zur Zweckmäßigkeit bestimmter Maßnahmen
sind den Aufsichtsbehörden im Rahmen der allgemeinen Kommunalaufsicht
versagt.

36

So OVG NRW, Urteil vom 15.11.1989 - 15 A 436/86 -,
NVwZ 1990, 689 ff.

37

Die Kammer hat bereits Zweifel, ob sich der Beklagte mit seiner Anordnung
gegenüber der Klägerin, den Hebesatz der Grundsteuer B auf exakt 381 %-Punkte
festzulegen, nicht bereits außerhalb dieser grundsätzlichen Grenzen seiner
Aufsichtsbefugnisse bewegt. Wenn etwa in der Begründung der angegriffenen
Verfügung ausgeführt wird, als "geeignete und erforderliche Maßnahme zur
Vermeidung finanzieller Nachteile für die Stadt kommt ausschließlich die Anhebung
der Grundsteuer B auf den fiktiven Hebesatz von 381 v. H. in Betracht" und "für eine
derartige Erhöhung besteht im Vergleich mit den von anderen Kommunen
festgesetzten Hebesätzen sowie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen (§ 10 Abs. 2 GO NRW) auch ein
finanzpolitischer Spielraum", so dürften dies Erwägungen sein, deren Beurteilung
allein der Klägerin und nicht dem Beklagten obliegt.

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Letztlich bedarf dies jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil sich der
angegriffene Verwaltungsakt auch aus anderen Gründen als rechtswidrig erweist.
Zum einen liegen nämlich die von dem Beklagten angenommenen Voraussetzungen
für eine Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW nicht vor (I.). Darüber hinaus ist die
getroffene Entscheidung auch ermessensfehlerhaft (II.).

39

I. § 120 Abs. 1 GO NRW setzt voraus, dass die Gemeinde eine ihr obliegende
gesetzliche Pflicht oder Aufgabe nicht erfüllt. Eine solche Unterlassung der Klägerin
vermag die Kammer nicht festzustellen. Insoweit korrespondiert die (vermeintliche)
Unterlassung mit dem, was in der Aufsichtsverfügung konkret angeordnet worden ist.
Die Weigerung der Klägerin, den Hebesatz für die Grundsteuer B von 360 %-
Punkten auf 381 %-Punkte zu erhöhen, müsste demnach gegen eine gesetzliche
Pflicht verstoßen.

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1. Der Beklagte entnimmt eine solche Pflicht dem Gesetz zur Regelung der
Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und
Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2003 (Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG
2003), in dessen § 9 Abs. 2 u. a. der Hebesatz für die Grundsteuer B auf 381 %-
Punkte festgesetzt worden ist. Dem kann nicht gefolgt werden.

41

Eine entsprechende unmittelbare Regelung enthält das GFG 2003
augenscheinlich nicht. Soweit dort Hebesätze für die sogenannten Realsteuern
normiert worden sind, handelt es sich um gewogene Durchschnittswerte für die
nordrhein-westfälischen Gemeinden, die als fiktive Bezugsgrößen bei der Ermittlung
der Steuerkraftmesszahlen für die Gemeinden zu Grunde gelegt werden.

42

Aber auch eine von dem Beklagten angenommene mittelbare Bindung der
Kommunen an die Hebesätze des GFG 2003 als zum Ausdruck kommender Wille
des Gesetzgebers i. S. v. Untergrenzen ist aus Rechtsgründen nicht möglich. Für
eine derartige Annahme fehlt schon die erforderliche Gesetzgebungskompetenz des
Landes für den Bereich der Grundsteuer. Für diese Steuerart steht dem Bund gem.
Art. 105 Abs. 2 GG das (konkurrierende) Gesetzgebungsrecht zu, das er mit Erlass
des Grundsteuergesetzes (GrStG) auch wahrgenommen hat. Landesrechtliche
Gesetzgebungskompetenzen bestehen in diesem Bereich nur, soweit sie in dem
betreffenden Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen sind. Nach § 26 GrStG sind die
Länder insoweit allein zu gesetzlichen Regelungen über das Verhältnis der
Hebesätze der Realsteuern zueinander und zur Festlegung von Höchstsätzen
befugt. Da eine weitergehenden Gesetzgebungskompetenz etwa zur Festlegung
ganz bestimmter Hebesätze oder von Mindestsätzen nicht besteht, kann auch die
von der Beklagten angenommene mittelbare Bindung der Gemeinden an die fiktiven
Hebesatzregelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze nicht bestehen. Eine
solche Regelung dürfte zudem mit der bundesgesetzlichen Regelung in § 1 Abs. 1
GrStG, wonach die Gemeinden bestimmen, ob sie Grundsteuer erheben,
unvereinbar sein und außerdem gegen das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG garantierte
Hebesatzrecht der Gemeinden verstoßen.

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2. Auch ein Verstoß gegen den in § 75 Abs. 2 GO NRW normierten Grundsatz
der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung liegt entgegen der Auffassung
des Beklagten hier nicht vor. Bei den Merkmalen Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
handelt es sich um auslegungsbedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren
Anwendung den Gemeinden - und nicht der Aufsichtsbehörde - Spielräume belassen
sind.

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So BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 und VerfGH NRW, Urteil vom
13.08.1996 jeweils a. a. O.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11.06.1993
- 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 63 ff, wonach es im Ermessen der
Gemeinden steht, in welchem Ausmaß sie zur Deckung ihres Finanzbe-
darfs ihre Steuerquellen heranziehen wollen.

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Das OVG NRW hat dies wie folgt konkretisiert:
"Der progammatische Inhalt dieses ökonomischen Prinzips, dessen Einhaltung
hinsichtlich der Art, des Umfangs und der Qualität der vorgesehenen
Aufgabenerfüllung in aller Regel objektiv nicht messbar ist, lässt es geboten
erscheinen, der Gemeinde bei der Anwendung des Grundsatzes der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Einzelfall einen weitgehenden
Entscheidungsspielraum zuzubilligen".

46

So wörtlich OVG, Beschluss vom 26.10.1990 - 15 A 1099/87 -,
NVwZ-RR 1991 S. 509 f.

47

Aus diesem Entscheidungsspielraum folgt eine Beschränkung der
kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnisse. Will die Kommunalaufsicht zur
Durchsetzung des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit eingreifen,
setzt dies die Feststellung voraus, dass die Gemeinde den ihr in diesem
Zusammenhang zustehenden Spielraum in nicht mehr vertretbarer Weise
überschritten hat.

48

So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 26.10.1990 a.a.O.;
ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land NRW,
Loseblattausgabe, Stand Januar 2002, § 75 Anm. 4.

49

Das Vorliegen dieser Voraussetzung vermag die Kammer nicht festzustellen. In
diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, dass - was zwischen den
Beteiligten unstreitig ist - die Einnahmen der Klägerin aus Gewerbesteuer sowie
Grundsteuer A und B insgesamt über den Erträgen liegen, die bei Zugrundelegung
der (fiktiven) Hebesätze aus dem GFG 2003 zu erzielen wären. Angesichts der
verfassungsrechtlichen und bundesgesetzlichen Vorgaben, die ausdrücklich den
Gemeinden das Hebesatzrecht zubilligen, gestattet es der angesprochene
Entscheidungsspielraum nach Ansicht der Kammer ohne Weiteres, die einzelnen
Hebesätze der Realsteuern mit zumindest nachvollziehbaren Argumenten individuell
und insbesondere abweichend von den Festsetzungen der jeweiligen
Gemeindefinanzierungsgesetze zu bestimmen. Wenn die Klägerin hierzu vorträgt, sie
habe durch Schaffung einer entsprechenden Infrastruktur günstige Voraussetzungen
für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geschaffen und demgemäß die Hebesätze
für die Gewerbesteuer höher als die fiktiven Hebesätze der
Gemeindefinanzierungsgesetze festgelegt, wolle aber andererseits insbesondere
junge Familien in Neubaugebieten nicht zu stark mit der Grundsteuer B belasten, so
sind dies tragfähige Gesichtspunkte, die den Rahmen des Vertretbaren keineswegs
verlassen. Sie stehen zudem im Einklang mit der die Kommunen ebenfalls
bindenden Verpflichtung aus § 10 GO NRW, auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
der Abgabenpflichten Rücksicht zu nehmen.

50

Vgl. dazu, dass § 10 GO NRW auch im Rahmen des § 75 Abs. 2 GO
NRW
zu berücksichtigen ist: Krämer in
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
NRW, Loseblattsammlung, Stand August 2003, § 75 Anm. 1.5.

51

Dass die Erwägungen der Klägerin zudem durchaus einen realen Hintergrund
haben, wird durch die vorgelegte Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2003
bestätigt, die bei der Gewerbesteuer Mehreinnahmen von knapp 1, 4 Millionen Euro
ausweist, während durch die von dem Beklagten durchgesetzte Anhebung des
Hebesatzes für die Grundsteuer B lediglich 137.424 Euro mehr eingenommen
wurden.

52

Eine abweichende Auffassung lässt sich - ungeachtet der Rechtsnatur dieses
Schreibens - auch nicht aus der Verfügung der Bezirksregierung Köln vom
15.10.2002, auf die der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid Bezug nimmt,
ableiten. Wenn dort ausgeführt wird, auch in Gemeinden, die - wie die Klägerin -
keinem Haushaltssicherungskonzept unterliegen, könnten die geänderten Hebesätze
des GFG 2003 eine Anpassung erforderlich machen, um gegebenenfalls auftretende
Verschlechterungen aufzufangen, so bezieht sich dies auf die im vorhergehenden
Absatz dargestellten Auswirkungen auf die Bemessung der Schlüsselzuweisungen
bzw. der Kreis- und Landschaftsumlage. Da insoweit - was inzwischen auch
zwischen den Beteiligten unstreitig ist, - die Summe (u.a.) der Realsteuern für die
Ermittlung der Steuerkraftmesszahl maßgeblich ist, führte die Anhebung der fiktiven
Hebesätze des GFG 2003 für die Klägerin auch nicht zu den angesprochenen
Verschlechterungen, sodass für sie auch insoweit kein entsprechender
Handlungsbedarf bestand.

53

3. Schließlich lässt sich auch dem von der Beklagten herangezogenen § 22 Abs.
3
Nr. 1 GemHVO kein Unterlassen der Klägerin entnehmen, dass zu einer Anordnung
nach § 120 Abs. 1 GO NRW ermächtigen könnte.

54

Diese Norm verlangt von der Gemeinde die Ausschöpfung aller Einnahme- und
Sparmöglichkeiten, bevor Mittel aus der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des
Verwaltungshaushaltes herangezogen werden. In welchen Fällen diese
Voraussetzung erfüllt ist, regelt die Vorschrift indes nicht selbst. Die in diesem
Zusammenhang zu beachtenden Vorgaben sind vielmehr den haushaltsrechtlichen
Regelungen der GO NRW zu entnehmen. Hat eine Kommune ihre
Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich i. S. d. § 75 Abs. 2 GO NRW geführt,
so dürfte sie damit auch alle Einnahmemöglichkeiten i. S. d. § 22 Abs. 3 Nr. 1
GemHVO ausgeschöpft haben.

55

Im übrigen ist die Problematik des Haushaltsausgleichs Gegenstand eines
weiteren, von dem Beklagten gegen die Klägerin eingeleiteten Aufsichtsverfahrens
und kann damit nicht zugleich zur Begründung der hier streitigen
kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung heranzogen werden.

56

II. Fehlen mithin schon die tatsächlichen Voraussetzungen für die Anordnung, den
Hebesatz der Grundsteuer B auf 381 %-Punkte festzusetzen, so ist die angegriffene
Verfügung darüber hinaus auch ermessensfehlerhaft.
Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 120 Abs. 1 GO NRW entscheidet die
Aufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob sie von einem
Anordnungsrecht Gebrauch macht und in welcher Form dies erfolgen soll.

57

1. Ermessensfehlerhaft ist ein Verwaltungsakt insbesondere dann, wenn die
Behörde bei ihrer Entscheidung von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen
ausgegangen ist.

58

Vgl. nur Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage, § 114
Rdnr. 12 mit zahlreichen weiteren Nachweisen.

59

So liegen die Dinge hier.
Der Beklagte stellt in seiner Aufsichtsverfügung entscheidend darauf ab, dass der
Klägerin ohne die angeordnete Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B
tatsächlich nicht vorhandene Steuereinnahmen beigemessen werden, sodass "die
Steuerkraft der Stadt bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen und der
Kreisumlage höher eingestuft wird, als sie tatsächlich ist". Diese Behauptung ist
indes - wie bereits dargelegt und von dem Beklagten inzwischen auch eingeräumt-
ersichtlich falsch, weil für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl nach dem
eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 1 GFG 2003 die Summe der dort erwähnten
Steuern maßgeblich ist und dieser Betrag im Falle der Klägerin über demjenigen
liegt, der sich bei Anwendung der fiktiven Hebesätze ergäbe. Da der Beklagte zwar
die Unrichtigkeit dieser zentralen Erwägung eingestanden, aber auch im gerichtlichen
Verfahren keine anderen tragenden Ermessenserwägungen vorgetragen hat, liegen
schon deshalb die Voraussetzungen für eine Heilung dieses Ermessensfehlers nach
§ 114 Satz 2 VwGO nicht vor.

60

2. Schließlich dürfte die hier konkret angeordnete Maßnahme der
Aufsichtsbehörde zur Erreichung des angestrebten Zwecks selbst auf der Grundlage
der Rechtsauffassung des Beklagten untauglich sein. Der Beklagte geht davon aus,
dass die fiktiven Hebesätze des GFG 2003 als Mindestsätze verbindlich seien, um
eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleisten. Nach dieser
eigenen Vorgabe müsste die Aufsichtsbehörde mithin eine Entscheidung der
Klägerin, bei allen Realsteuern exakt die Hebesätze des GFG 2003 festzusetzen, als
rechtmäßig erachten. Dies würde indes bei der Klägerin im Verhältnis zu ihren
eigenen differenzierten Festlegungen zu deutlichen Mindereinnahmen bei den
Realsteuern führen und das Defizit des Verwaltungshaushaltes noch erhöhen. Damit
erweist sich aber die von dem Beklagten vorgenommene isolierte Betrachtung nur
eines einzelnen Hebesatzes ohne Berücksichtigung der übrigen Festsetzungen von
vornherein als ungeeignetes Mittel zur Erhöhung der Einnahmen der Klägerin.

61

III. Die streitgegenständliche Verfügung leidet nach allem an mehreren, jeweils
selbständig zur Aufhebung führenden Mängeln.
Ungeachtet dessen weist die Kammer abschließend auf folgende grundsätzlichen
Bedenken gegen kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen im Zusammenhang mit
der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern hin.

62

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem bereits zitierten

63

Urteil vom 11.06.1993 - 32.90 - a.a.O.

64

klargestellt, dass dem Landesgesetzgeber im Zusammenhang mit dem
Hebesatzrecht für die Gewerbesteuer (vgl. § 16 Abs. 1 Gewerbesteuergesetz -
GewStG) mangels entsprechender Gesetzgebungskompetenz eine
Regelungsbefugnis nicht zusteht. Dass den Gemeinden unter Inanspruchnahme der
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bundesrechtlich eingeräumte
Hebesatzrecht könne nur durch den Bundesgesetzgeber selbst oder mit seiner
Ermächtigung landesrechtlich eingeschränkt werden. Für die Grundsteuer sind die
verfassungsrechtlichen und die bundesgesetzlichen Vorgaben identisch. Wie bereits
unter I. 1. dargelegt, hat auch bezüglich der Grundsteuer der Bundesgesetzgeber
von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Der in der Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts zitierte § 16 Abs. 5 GewStG als Re-
gelungsermächtigung für den Landesgesetzeber ist identisch mit § 26 GrStG.

65

Nach Maßgabe dieser Entscheidung ist mithin dem Landesgesetzgeber in Bezug
auf die Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer jede Regelung versagt, die über
die Ermächtigungen in § 16 Abs. 5 GewStG bzw. 26 GrStG hinausgeht.
Insbesondere könnten durch Landesgesetz keine die Gemeinden in irgendeiner
Form bindenden Mindest- hebesätze normiert werden.

66

Wenn es aber schon dem (Landes)-Gesetzgeber verwehrt ist, den Gemeinden
bestimmte Hebesätze vorzugeben, dürfte es erst recht an einer entsprechenden
Kompetenz der Kommunalaufsichtsbehörden fehlen. Es spricht mithin alles dafür,
dass die Bestimmung von Hebesätzen für Grund- und Gewerbesteuer generell nicht
Gegenstand von Anordnungen der Kommunalaufsicht nach § 120 GO NRW sein
kann.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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