Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-17, Aktenzeichen 8 CN 1/16
ECLI:DE:BVerwG:2017:170517U8CN1.16.0

Tatbestand

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Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft, die Beschäftigte des Einzelhandels vertritt. Sie wendet sich gegen eine Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags am 29. Dezember 2013.

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Im Juni 2013 beantragten mehrere Einzelhändler der W. Innenstadt für den 29. Dezember 2013 die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags, der unter dem Motto "Jahresausklang" stehen sollte. Nach Anhörung der Kirchen, der Antragstellerin sowie weiterer betroffener Institutionen lehnte die Antragsgegnerin den Antrag im September 2013 zunächst ab. Im Oktober 2013 sprach der Stadtrat der Antragsgegnerin die Empfehlung aus, "versuchsweise" einen verkaufsoffenen Sonntag durchzuführen. Daraufhin erließ die Antragsgegnerin am 30. Oktober 2013 die verfahrensgegenständliche Rechtsverordnung. Diese setzte die stadtweite Öffnung der Verkaufsstellen in der kreisfreien Stadt W. am Sonntag, den 29. Dezember 2013, für die Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr fest. Sie wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 15. November 2013 veröffentlicht. Ebenfalls am 15. November 2013 beantragte der Geschäftsführer des Stadtmarketingvereins ... e.V. die straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis zur Durchführung eines Silvestermarkts in der W. Innenstadt für die Zeit vom 27. bis 29. Dezember 2013, die mit Bescheid vom 19. Dezember 2013 erteilt wurde. Am 29. Dezember 2013 fand die Sonntagsöffnung statt.

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Den im Februar 2014 eingereichten Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit dem Antrag festzustellen, dass die Rechtsverordnung vom 30. Oktober 2013 rechtswidrig war, hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt. Die Verordnung sei rechtmäßig. Sie stehe mit § 10 Ladenöffnungsgesetz Rheinland-Pfalz (LadöffnG) im Einklang. Diese Ermächtigungsgrundlage sei ihrerseits verfassungsgemäß. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin gestatte § 10 LadöffnG bei verfassungskonformer Auslegung bis zu vier verkaufsoffene Sonntage im Kalenderjahr nicht voraussetzungslos und ohne das Vorliegen von Sachgründen. Art. 57 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung von Rheinland-Pfalz (LV) sehe die Möglichkeit vor, Ausnahmen von den grundsätzlich arbeitsfreien Sonn- und Feiertagen zuzulassen, wenn es das Gemeinwohl erfordere. Das Gemeinwohlerfordernis gelte bei Anwendung des § 10 LadöffnG unmittelbar. Nach § 10 Satz 4, § 4 Satz 3 LadöffnG seien die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände, kirchliche Stellen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und Handwerkskammer sowie die betroffenen Ortsgemeinden anzuhören. Diese prozeduralen Erfordernisse gewährleisteten, dass gerade diejenigen Einrichtungen, welche die Sonntagsruhe als unverzichtbaren Bestandteil ihres religiösen oder gesellschaftlichen Selbstverständnisses erachteten, ihre Position rechtzeitig und nachhaltig in den Abwägungsprozess zur Bestimmung des im konkreten Einzelfall zu ermittelnden Gemeinwohls einfließen lassen könnten. Damit werde die mit dem Schutz der Sonntagsruhe verbundene verfassungsrechtliche Gewährleistung hinreichend gesichert. Daraus folge zugleich, dass die Vorschrift weder dem Bestimmtheitsgrundsatz noch dem Wesentlichkeitsprinzip zuwiderlaufe. Vor diesem Hintergrund sei auch die angegriffene Verordnung nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin habe vor Erlass der Verordnung alle zu beteiligenden Stellen eingebunden. Dass die Bedeutung der in die Abwägung eingestellten Belange von der Antragsgegnerin verkannt worden sei, lasse sich nicht feststellen.

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Mit der Revision macht die Antragstellerin geltend, § 10 Satz 1 LadöffnG sei verfassungswidrig. Die Vorschrift verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, weil sie die Zulassung der Sonntagsöffnung nicht vom Vorliegen eines besonderen Sachgrundes abhängig mache. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht davon ausginge, dass die Vorschrift bei verfassungskonformer Auslegung verfassungsgemäß sei, entspreche die angegriffene Rechtsverordnung nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Danach dürfe der Kernbereich der Sonntagsruhe durch Ausnahmen nicht gefährdet werden. Sonntage müssten deshalb als "Nicht-Werktage" geprägt bleiben. Es habe vorliegend schon kein hinreichender Anlass für eine Ladenöffnung am Sonntag bestanden. Sie habe allein dem wirtschaftlichen Interesse der Händler und dem alltäglichen Einkaufsinteresse der Kunden gedient. Diese Interessen könnten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine sonntägliche Ladenöffnung nicht begründen.

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Die Antragstellerin beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 20. Mai 2014 zu ändern und festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 30. Oktober 2013 über die Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags am 29. Dezember 2013 für die kreisfreie Stadt W. unwirksam war.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Am 29. Dezember 2013 habe an den zentralen Plätzen der Stadt ein Silvestermarkt stattgefunden, der Anlass für den verkaufsoffenen Sonntag gewesen sei. Die sonntägliche Ladenöffnung gebe einen wichtigen Impuls für den Einzelhandel der Stadt. Sie stärke den Standort W. gegenüber den benachbarten Oberzentren M. und L., was letztlich auch der Sicherung von Arbeitsplätzen diene.

Entscheidungsgründe

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Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die nach § 10 LadöffnG festgesetzte Freigabe der Ladenöffnung am Sonntag beruhe schon deshalb auf einem verfassungsrechtlich hinreichenden Sachgrund, weil der Verordnungsgeber alle für und gegen die sonntägliche Ladenöffnung sprechenden Belange berücksichtigt und im Rahmen einer Gesamtabwägung vertretbar gewichtet habe, verstößt gegen den bundesverfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutz des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV. Das Revisionsgericht kann in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO), weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist.

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1. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkontrollantrag für zulässig gehalten.

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a) Die Antragsgegnerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Verordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Wie der Senat bereits entschieden hat, dient die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 15). § 10 LadöffnG konkretisiert den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt. Er ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind. Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <84>; BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 16 und vom 26. November 2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 15 f.).

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Die Antragstellerin ist durch die Verordnung auch in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen, obgleich sie nicht unmittelbar Adressatin der darin festgesetzten sonntäglichen Ladenöffnung ist. Hierfür genügt, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 17). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

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Die Interessen der Antragstellerin werden auch mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Dabei ist auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die landesweite Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage des § 10 LadöffnG ergeben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 18). Nach dieser Vorschrift können die rheinland-pfälzischen Gemeinden bestimmen, dass Verkaufsstellen an höchstens vier Sonntagen pro Gemeinde in einem Kalenderjahr geöffnet sein dürfen. Über das ganze Jahr gesehen kann damit ein "Flickenteppich" sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten spürbar erschweren kann.

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b) Der Antragstellerin steht ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Die verfahrensgegenständliche Rechtsverordnung hat sich zwar mit Ablauf des 29. Dezember 2013 erledigt, weil sie nach diesem Tag keine Rechtswirkung mehr entfaltet. Gleichwohl besteht trotz Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 19). Der Erlass vergleichbarer Verordnungen durch die Antragsgegnerin in absehbarer Zeit erscheint hinreichend wahrscheinlich.

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2. Unzutreffend ist jedoch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die durch die angegriffene Rechtsverordnung festgesetzte sonntägliche Ladenöffnung am 29. Dezember 2013 sei rechtmäßig gewesen. Das angefochtene Urteil beruht auf einer fehlerhaften verfassungskonformen Auslegung des § 10 LadöffnG. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar im Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass jede Ladenöffnung an einem Sonntag für sich genommen durch einen Sachgrund gerechtfertigt sein muss. Entgegen seiner Auffassung sind die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen des Sonntagsschutzes jedoch nicht schon erfüllt, wenn der Verordnungsgeber alle für und gegen die sonntägliche Ladenöffnung sprechenden Belange berücksichtigt und im Rahmen einer Gesamtabwägung vertretbar gewichtet hat. Das verstößt gegen den nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV gebotenen Sonntagsschutz. Im Einzelnen:

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a) Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die landesverfassungsrechtliche Bestimmung des Art. 57 Abs. 1 Satz 3 LV, die eine Ausnahme vom arbeitsfreien Sonntag nur zulässt, wenn es das Gemeinwohl erfordert, den Verordnungsgeber bei der Anwendung des § 10 LadöffnG unmittelbar bindet. Es hat diese Vorschrift dahin ausgelegt, dass der Verordnungsgeber eine Ladenöffnung am Sonntag daher nur festsetzen darf, wenn das Gemeinwohl dies erfordert. Die Ermittlung des Gemeinwohls erfolgt nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auf der Grundlage einer Abwägung aller für und gegen die sonntägliche Ladenöffnung sprechenden Belange, die im Rahmen der nach § 10 Satz 3 i.V.m. § 4 Satz 3 LadöffnG gesetzlich vorgeschriebenen Anhörung von den beteiligten Stellen geltend gemacht werden. Dabei darf der Verordnungsgeber die Bedeutung der in die Abwägung eingebrachten Belange zwar nicht verkennen. Hat er diese Voraussetzungen jedoch beachtet, unterliegt er bei der Entscheidung über die Freigabe der Sonntagsöffnung keinen weiteren rechtlichen Beschränkungen.

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b) Diese Auslegung des § 10 LadöffnG steht mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutz nicht im Einklang. Der in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV enthaltene Schutzauftrag an den Gesetzgeber gewährleistet ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes. Er statuiert für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis; die typische "werktägliche Geschäftigkeit" hat an Sonn- und Feiertagen zu ruhen (vgl. BVerfG, Urteile vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10 <51, 53> und vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <85>; BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 22). Das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe muss diese Tage erkennbar als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Für die hier in Rede stehende Ladenöffnung gilt, dass sie eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit auslöst, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird; wegen dieser öffentlichen Wirkung ist sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bedarf eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <87>). Das gilt unabhängig davon, ob die gesetzlichen Möglichkeiten hierzu ausgeschöpft wurden. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <87 f., 90 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 22). Auch ist nicht jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bereits deshalb gerechtfertigt, weil für sie überhaupt ein über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das Erwerbsinteresse der Kunden hinausgehendes öffentliches Interesse spricht. Vielmehr sind die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund in ein Verhältnis zu setzen (a.A. wohl VGH Mannheim, Beschluss vom 13. März 2017 - 6 S 309/17 - juris Rn. 11). Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <88, 99 f.>).

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c) Nach diesem Maßstab ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts die Festsetzung einer sonntäglichen Ladenöffnung nicht schon deshalb verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil der Verordnungsgeber alle für und gegen eine Ladenöffnung sprechenden Belange bei seiner Entscheidung berücksichtigt und diese im Rahmen einer Gesamtabwägung vertretbar gewichtet hat. Der Verordnungsgeber hat vielmehr zu prüfen, ob ein dem Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund für die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung besteht. Dabei kommt ihm - abgesehen von Prognosen künftiger Ereignisse (vgl. etwa zur Besucherzahl BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 -BVerwGE 153, 183 Rn. 36 f.) - weder bei der Gewichtung des Sachgrundes und der Prägung der Ladenöffnung noch bei der Abwägung zwischen Sachgrund und dem durch die Ladenöffnung betroffenen Schutzgut des Sonn- und Feiertagsschutzes ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zu. Die Frage, ob die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung durch einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gerechtfertigt ist, unterliegt vielmehr grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle.

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3. Die landesrechtliche Vorschrift des § 10 LadöffnG ist einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, die im Einklang mit Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV steht. Es ist zwar grundsätzlich dem Oberverwaltungsgericht vorbehalten, den Inhalt des Landesrechts verbindlich festzustellen. Allerdings ist das Revisionsgericht an eine unter Verletzung von Bundesverfassungsrecht gewonnene Auslegung von Landesrecht durch das Oberverwaltungsgericht nicht gebunden. In einem solchen Fall kann das Revisionsgericht das Landesrecht selbst auslegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 1986 - 7 C 79.85 - BVerwGE 75, 67 <69 f.>, vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <351> und vom 13. Mai 2009 - 9 C 7.08 - Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 28 Rn. 23). So liegt es hier.

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§ 10 LadöffnG ist - insoweit in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht - dahin auszulegen, dass eine Ladenöffnung am Sonntag nur im Interesse des Gemeinwohls zulässig ist. Bei dem Begriff des Gemeinwohls handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der im Lichte des verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutzes der Konkretisierung bedarf. Das Gemeinwohlerfordernis ist bei verfassungskonformer Auslegung nur dann erfüllt, wenn die beabsichtigte Ladenöffnung auf einem Sachgrund beruht, der gemessen an der öffentlichen Wirkung der Ladenöffnung eine Ausnahme vom Sonntagsschutz rechtfertigt.

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Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstößt § 10 LadöffnG in dieser Auslegung auch nicht gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt zwar, dass auch landesrechtliche Ermächtigungen zum Erlass untergesetzlicher Normen hinreichend bestimmt sein müssen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Dezember 1992 - 1 BvR 74/90, 1 BvR 259/90 - NVwZ 1993, 1079 = juris Rn. 25 m.w.N.). Das ist hier jedoch der Fall. Der Begriff des Gemeinwohlerfordernisses lässt sich anhand des in der Rechtsprechung entwickelten Maßstabes für die Beurteilung der Frage, ob eine konkrete Ladenöffnung am Sonntag durch einen Sachgrund gerechtfertigt ist, ausfüllen.

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4. Das angefochtene Urteil erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Bei Zugrundelegung des § 10 LadöffnG in der aufgezeigten Auslegung kann der Senat nicht feststellen, dass der Verordnungsgeber die angegriffene Rechtsverordnung zur Freigabe des verkaufsoffenen Sonntags im Zeitpunkt ihres Erlasses am 30. Oktober 2013 auf einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gestützt hätte. Der Verordnungsgeber hat darauf verzichtet, die Rechtsverordnung zu begründen. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu keine Feststellungen getroffen. Soweit sich die Antragsgegnerin erstmals im Gerichtsverfahren auf die Durchführung eines Silvestermarkts am 29. Dezember 2013 berufen hat, kommt dieser als hinreichender Sachgrund für die Ladenöffnung an dem in Rede stehenden Sonntag nicht in Betracht. Diese Veranstaltung wurde in ihrer konkret geplanten Ausgestaltung erst am 15. November 2013 und damit rund zwei Wochen nach Erlass der Rechtsverordnung beantragt. Die nach der Rechtsprechung des Senats bei Erlass der Rechtsverordnung durch den Verordnungsgeber notwendig vorzunehmende Prognose der durch den Markt sowie die Öffnung der Verkaufsstellen ausgelösten Besucherströme (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - BVerwGE 153, 183 Rn. 36) ist bei einem solchen Zeitablauf ausgeschlossen. Ebenso wenig kommt die von der Antragsgegnerin weiterhin angeführte Steigerung der Einzelhandelsattraktivität der Stadt W. - auch im Wettbewerb mit den benachbarten Oberzentren M. und L. - als verfassungsrechtlich hinreichender Sachgrund für die Sonntagsöffnung in Betracht. Sie verkörpert letztlich nichts anderes als das Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber, das aus den oben dargelegten Gründen eine Sonntagsöffnung nicht rechtfertigen kann.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.