Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2001-07-12, Aktenzeichen 10 L 3954/99

Tatbestand

I.

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Die Beteiligten streiten um die sparkassenrechtlichen Folgen einer kommunalen Neugliederung bezüglich der aus dem aufgelösten Landkreis Braunschweig dem klagenden Landkreis Peine zugewachsenen Gebiete der G. V. sowie der Teilgemeinde B..

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Der Rechtsstreit geht in seiner historischen Bedeutung zurück auf das im ehemaligen L. B. begründete sogenannte Staatsbank- bzw. Landessparkassensystem, während sich in den benachbarten preußischen Landesteilen zunächst rechtlich unselbständige und später rechtlich selbständige kommunale Sparkassen zu einem kommunalen Sparkassensystem entwickelten. Vorläufer der B. Staatsbank war die 1765 gegründete herzoglich braunschweig-lüneburgische Leyhausanstalt. Vorläufer der heutigen Braunschweigischen Landessparkasse, die eine besondere Abteilung der beklagten Norddeutschen Landesbank - Girozentrale - bildet, waren die 1834 als rechtlich unselbständige Unterabteilungen der herzoglichen Leihhausanstalten gegründeten Sparkassen. Durch das Braunschweigische Staatsbankgesetz von 1919 erhielt die Leihhausanstalt den Namen "Braunschweigische Staatsbank", die Braunschweigische Landessparkasse übernahm als rechtlich selbständige öffentliche Anstalt die herzoglichen Sparkassen, stand aber unter der Verwaltung der Staatsbank. Durch die Gründung des Landes Niedersachsen am 1. November 1946 ging das Land Braunschweig im Land Niedersachsen auf und die Braunschweigische Staatsbank unterstand nunmehr dem Land Niedersachsen. Durch das Sparkassengesetz für das Land Niedersachsen (NSpG) vom 6. Juli 1962 (NdsGVBl. S. 77) wurden im § 1 Satz 1 die Gemeinden, Landkreise und Zweckverbände, denen nur Gemeinden und Landkreise angehören, ermächtigt, als Gewährträger Sparkassen einzurichten. Die besonderen braunschweigischen Rechtsverhältnisse blieben ausweislich des § 43 NSpG (Außerkrafttreten von Rechtsvorschriften) zunächst unangetastet.

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Erst mit dem Gesetz über die Norddeutsche Landesbank - Girozentrale -, NordLBG, vom 14. Mai 1970 (NdsGVBl. S. 186) wurde die Braunschweigische Staatsbank einschließlich der Braunschweigischen Landessparkasse mit anderen Kreditinstituten zur Norddeutschen Landesbank " Girozentrale -, der heutigen Beklagten, vereinigt, wobei die neue Staats- bzw. Landesbank die Braunschweigische Landessparkasse unter ihrer bisherigen Bezeichnung und mit gesondertem Vermögen als besondere Abteilung fortführt. Damit verlor die Braunschweigische Staatsbank ihre rechtliche Existenz, die Braunschweigische Landessparkasse ihre rechtliche Selbständigkeit, aber nicht ihren Namen und ihre Funktion als Landessparkasse. Das NordLBG sieht im § 19 Abs. 4 Satz 1 vor, dass die NordLB mit Zustimmung des Landesministeriums die Landessparkasse ganz oder teilweise auf kommunale Körperschaften übertragen kann. Es sieht in § 19 Abs. 3 iVm Abs. 5 vor, dass Ausgleichszahlungen der NordLB an die Landkreise und kreisfreien Städte im Geschäftsgebiet der Landessparkasse zu leisten sind, solange dort keine kommunalen Sparkassen errichtet werden. Das Braunschweigische Staatsbankgesetz von 1919 wurde durch dieses Gesetz aufgehoben.

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Am 23. Juni 1970 wurde von den kreisfreien Städten Braunschweig und Salzgitter sowie den Landkreisen Blankenburg, Braunschweig, Gandersheim, Helmstedt, Holzminden und Wolfenbüttel der Zweckverband für das kommunale Kreditwesen in Braunschweig gegründet, zu dessen Aufgaben nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b und c die Einführung des kommunalen Sparkassenwesens zu prüfen und vorzubereiten sowie die Entschädigungszahlungen für den Verzicht auf den Betrieb eigener kommunaler Sparkassen zu verwalten und weiterzuleiten gehören.

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Um die sparkassenrechtlichen Folgen kommunaler Neugliederungen zu regeln, wurde schließlich das Gesetz über die Auswirkungen der Verwaltungs- und Gebietsreform in Niedersachsen auf die Sparkassen, Sparkassenauswirkungsgesetz " SAG -, vom 14. Juli 1972 (NdsGVBl S. 389) erlassen, das 1990 mit den §§ 35 ff. unverändert in das NSpG eingefügt wurde. Es bildet mit dem früheren § 3 Abs. 4 SAG, dem heutigen § 37 Abs. 4 NSpG, die rechtliche Grundlage für den vorliegenden Rechtsstreit.

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Denn durch Gesetz zur Neugliederung der Gemeinden im Raum Braunschweig/-Wolfenbüttel/Helmstedt/Peine/Salzgitter vom 11. Februar 1974 (NdsGVBl. S. 70) wurden u.a. die neugebildeten Gemeinden Vechelde und Wendeburg, in der u.a. die frühere Gemeinde Bortfeld aufgegangen ist, in den Landkreis Peine eingegliedert. Die früheren Gemeinden der Gemeinde Vechelde und die Gemeinde Bortfeld stammten aus dem Landkreis Braunschweig, der mit dem Neugliederungsgesetz aufgelöst wurde. Das Gebiet der neugebildeten Gemeinde Vechelde und das der früheren Gemeinde Bortfeld gehörten seit jeher zum Geschäftsgebiet der Braunschweigischen Landessparkasse, die dort eigene Zweigstellen betrieb. Kommunale Sparkassen bestanden in diesen Gebieten nicht.

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Gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG schlossen die Klägerin zu 1) und die Beklagte am 28. Juli/6. Oktober 1978 eine schriftliche Vereinbarung - Vereinbarung - zur Regelung der durch die Gebietsreform zwischen beiden Instituten entstandenen Überschneidungsfälle. § 1 dieser Vereinbarung lautet:

"§ 1

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Gegenstand der Vereinbarung

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(1) Die NordLB überträgt auf die Sparkasse die Zweigstellen der Braunschweigischen Landessparkasse (BLSK) in

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Barbecke

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Broistedt

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Woltwiesche

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Meerdorf

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Neubrück

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Wendeburg

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Die Zweigstellen in Broistedt, Woltwiesche und Wendeburg sind hauptamtlich mit 2 bzw. 1 bzw. 3 Dienstkräften besetzt, die Zweigstellen in Barbecke, Meerdorf und Neubrück sind nebenamtlich besetzt.

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Die Zweigstellen werden in Mieträumen geführt.

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(2) Die NordLB und die Sparkasse sind sich darüber einig, dass die Gemeinde Vechelde und die Teilgemeinde Bortfeld Geschäftsgebiet allein der NordLB/BLSK bleiben und dass die NordLB/BLSK ihre dort bestehenden Zweigstellen weiter betreibt.

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(3) Diese Abgrenzung des Geschäftsgebietes gilt solange, wie die NordLB/BLSK

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die Funktion einer Sparkasse in Vechelde und Bortfeld als Teilbereich des im

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Wesentlichen räumlich unveränderten Niederlassungsnetzes der NordLB/BLSK

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ausübt."

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An dieser Vereinbarung hat der Kläger zu 2) nicht mitgewirkt. Die streitgegenständliche Vereinbarung ist Teil einer Gesamtvereinbarung, die im Zusammenhang mit der kommunalen Gebietsreform zwischen 13 beteiligten Sparkassen, darunter der Klägerin zu 1), und dem Niedersächsischen Sparkassen- und Giroverband (NSGV), der Beklagten und dem Finanzministerium ausgehandelt worden ist. Nach § 1 Abs. 1 der Vereinbarung übertrug die Beklagte sechs Zweigstellen der BLSK auf die klagende Kreissparkasse, beanspruchte aber das Geschäftsgebiet in der Gemeinde Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld nach § 1 Abs. 2 der Vereinbarung weiterhin für sich. Diese Vereinbarung wurde mit Erlass des Niedersächsischen Ministers der Finanzen als oberster Sparkassenaufsichtsbehörde vom 14. November 1978 gemäß § 3 Abs. 4 iVm § 3 Abs. 1 SAG genehmigt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich die Vereinbarungen an das von der Beklagten und dem NSGV erarbeitete und gebilligte Konzept einer Gesamtlösung der durch kommunale Neugliederungsmaßnahmen entstandenen Überschneidungen zwischen den Gewährträgergebieten kommunaler Sparkassen und dem Zweigstellengebiet der BLSK halte. Außerdem begrüßte er den damit erreichten Abschluss der Gebietsreformvereinbarungen.

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In der Folgezeit kam es zu zahlreichen Versuchen der Kläger, die Kommunalisierung der restlichen Zweigstellen der BLSK in ihrem Kreisgebiet in Vechelde und Bortfeld zu vollenden. Seit 1982 gibt es laut Zeitungsartikel der Peiner Allgemeinen Zeitung vom 31. März 1982 keine Sparkassen-Zweigstellen der Beklagten mehr in Bortfeld, Bettmar, Vallstedt, Sierße, Sonnenberg, Groß Gleidingen und Denstorf. Mit Erlass vom 10. August 1988 hielt die Niedersächsische Ministerin der Finanzen an der 1978 erteilten Genehmigung mit der Begründung fest, dass das seinerzeit geschlossene Übereinkommen zwischen der Beklagten und der Klägerin zu 1) in der jetzigen Form bestehen bleiben müsse. Nach Einholung eines Rechtsgutachtens von Prof. Dr. Püttner vom August 1988 fasste der Verwaltungsrat der Klägerin am 10. Oktober 1988 den Beschluss, den Anspruch gegebenenfalls im Rechtswege durchzusetzen. Später schloss die Beklagte die Zweigstelle in der Teilgemeinde Bortfeld und duldete es mit Schreiben vom 24. Oktober 1989 an die Klägerin, dass sie dort eine eigene Zweigstelle errichte, was auch geschehen ist. Die Klägerin zu 1) hat nach zahlreichen Bemühungen, die Zweigstelle Vechelde auf der Grundlage einer vertraglichen Anpassung nach § 60 VwVfG "zurückzuerhalten", und nach jahrelangen Verhandlungen mit Schreiben vom 3. Mai 1994 die Vereinbarung gekündigt.

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Schließlich hat die Klägerin am 15. Februar 1995 Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht Hannover erhoben, das mit Beschluss vom 12. Juni 1998 - 9 A 1082/95 - den Rechtsstreit an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Braunschweig verwiesen hat.

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Zur Zulässigkeit der Feststellungsklage haben die Kläger ausgeführt, dass sie ein unmittelbares Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der getroffenen Regelung hätten, an der die Klägerin zu 1) als Vertragspartnerin beteiligt gewesen sei, der der Kläger zu 2) als Gewährträger der Klägerin zu 1) jedoch nicht zugestimmt habe.

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Die für die Zweigstelle Vechelde getroffene Vereinbarung sei mangels Zustimmung des Gewährträgers, des Klägers zu 2), gemäß § 58 Abs. 1 VwVfG unwirksam. Dies folge aus einer gesetzeskonformen und an dem Selbstverwaltungsrecht der Landkreise in Form der Sparkassenhoheit ausgerichteten verfassungskonformen Auslegung des § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG (§ 37 Abs. 4 Satz 1 NSpG) unter entsprechender Anwendung des unter kommunalen Sparkassen geltenden und in § 2 Abs. 1 Satz 2 SAG (§ 36 Abs. 1 Satz 2 NSpG) niedergelegten Regionalprinzips. Hierzu berufen sich die Kläger im Einzelnen auf das Rechtsgutachten von Prof. Dr. Püttner, Ernstmachen mit dem Regionalprinzip! vom August 1998. § 2 Abs. 1 der Vereinbarung sei auch mit Schreiben vom 3. Mai 1994 gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wirksam gekündigt worden, da die Beklagte trotz wesentlicher Veränderung der Sachlage eine Anpassung der Vereinbarung abgelehnt habe. Die Zulässigkeit einer Kündigung folge ferner aus § 1 Abs. 3 der Vereinbarung, wonach auf die tatsächliche Ausübung der Sparkassenfunktion durch die BLSK in dem streitigen Gebiet und damit auf eine zeitliche Begrenzbarkeit abgestellt werde. Tatsächlich werde die Sparkassenfunktion der BLSK seit 1982 in Bortfeld und in Teilbereichen der Gemeinde Vechelde nicht mehr ausgeübt. Ihre Ansprüche seien trotz Zeitablaufs nicht verwirkt, weil sie sich auch nach Abschluss der Vereinbarung im Jahre 1978 stets um eine Änderung derselben im Sinne einer Vollendung der Kommunalisierung aller Sparkassen im Kreisgebiet bemüht hätten.

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Die Kläger haben beantragt,

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festzustellen, dass § 1 Abs. 2 der Vereinbarung vom

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28. Juli/6. Oktober 1978 unwirksam ist.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hat erwidert, dass die Klage unzulässig sei. Eine Beschränkung des Unwirksamkeitsantrages ausschließlich auf einen Teil der Vereinbarung sei nicht möglich und eine Feststellung der Gesamtunwirksamkeit der Vereinbarung von den Klägern nicht begehrt und beantragt. Auch ein mögliches Zustimmungsrecht des Klägers zu 2) hätte sich nach § 58 Abs. 1 VwVfG auf den ganzen Vertrag beziehen müssen. Die Feststellungsinteressen der Kläger seien im Übrigen verwirkt, weil die Kläger die Vereinbarung jahrelang als wirksam betrachtet und daraus die Vorteile gezogen hätten. Im Grunde hätten sich die Bedenken der Kläger gegenüber der Vereinbarung vor und nach ihrem Abschluss nicht geändert. Das Infragestellen der Vereinbarung nach so langer Zeit stelle sich als unzulässige Rechtsausübung dar, zumal hier mit der Vereinbarung in Umsetzung der kommunalen Gebietsreform neue Organisationsstrukturen geschaffen worden seien. Der Vollzug der organisatorischen Vereinbarungen habe zu neuen Organisationseinheiten und zu einer Neuabgrenzung der Interessensphären geführt und könne nicht durch eine punktuelle Unwirksamkeitserklärung einer einzelnen vertraglichen Vereinbarung wieder zur Disposition gestellt werden. Der Kläger zu 2) sei schließlich nicht in eigenen Rechten betroffen. Er könne nicht geltend machen, ein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu haben. Der Gewährträger einer Sparkasse habe nach den gesetzlichen Regelungen des Sparkassengesetzes keinen Rechtsanspruch darauf, an Vereinbarungen zur Übertragung einzelner Zweigstellen beteiligt zu werden. Das SAG habe eine solche förmliche Einvernehmensregelung des kommunalen Gewährträgers nicht vorgesehen. Auch aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung könne eine Einvernehmensnotwendigkeit nicht hergeleitet werden. Die kommunale Selbstverwaltung sei für den Kläger zu 2) als Gemeindeverband nur im Rahmen der Gesetze und nach Maßgabe gesetzlicher Regelungen gewährt (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 57 Abs. 1 NV). Insoweit habe der Gesetzgeber bei der Bestimmung der Rechte von Kreisen ein "erstes Zugriffsrecht", das auch mit verfassungsrechtlichen Argumenten nicht überspielt werden könne. Wenn der Gesetzgeber aber den Landkreisen bei der damaligen Neuabgrenzung der Zweigstellen als Folge der kommunalen Gebietsreform kein Einvernehmensrecht zugebilligt habe, dann könnten auch aus verfassungsrechtlichen Überlegungen keine darauf gerichteten Vetorechte abgeleitet werden.

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Zur Unbegründetheit der Feststellungsklage hat sich die Beklagte im Wesentlichen auf das von ihr eingeholte Rechtsgutachten von Prof. Dr. Jörn Ipsen aus dem Jahre 1995 berufen. Im Einzelnen hat sie ausgeführt:

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Die gesamte Vereinbarung von 1978 zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten, also auch die darin für die Zweigstelle Vechelde und die Teilgemeinde Bortfeld im § 1 Abs. 2 der Vereinbarung getroffene Regelung, sei von Anfang an wirksam gewesen und weiterhin wirksam. Ein unmittelbares Mitwirkungsrecht des Klägers zu 2) bei Abschluss der Vereinbarung von 1978 ergebe sich weder aus § 3 Abs. 4 SAG noch aus § 58 Abs. 1 VwVfG. § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG begründe keinen Genehmigungsvorbehalt zu Gunsten des Klägers zu 2), die Vorschrift regele vielmehr einen Sonderfall. Die sinngemäße Anwendung der Vorschriften des SAG nach § 3 Abs. 4 Satz 2 SAG könne einen Mitwirkungsvorbehalt für den Landkreis nicht begründen, weil § 3 Abs. 1 Satz 3 SAG nur auf § 15 Abs. 2 Satz 1 Buchst. c und e sowie auf Satz 2 NSpG verweise und diese Vorschriften gerade keine Genehmigung durch den Gewährträger vorsähen. Die sinngemäße Anwendung der Vorschriften des SAG könne nur dazu führen, dass die Sparkassenaufsichtsbehörde ihre Zustimmung erteilen müsse. Diese Zustimmung sei unstreitig erteilt worden.

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Die streitige Vereinbarung stelle keinen Vertrag zu Lasten Dritter dar. Nach § 58 Abs. 1 VwVfG sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zu Lasten Dritter zustimmungsbedürftig. Der Kläger zu 2) sei als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht Dritter im Sinne dieser Bestimmung. Außerdem fehle es an einem Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht des Klägers zu 2). Dieses Recht sei jedoch in seinen spezifischen Ausformungen des sparkassenrechtlichen Regionalprinzips sowie des sparkassenrechtlich verstandenen Grundsatzes der Subsidiarität durch die Vereinbarung von 1978 nicht verletzt worden. Der Gesetzgeber könne vielmehr durch einfach rechtliche Regelungen Inhalt und Schranken der Selbstverwaltungsgarantie bestimmen, soweit er sich dabei an dem Bild der Selbstverwaltung orientiere. Dies habe der Gesetzgeber mit dem SAG getan. Das in § 2 Abs. 1 Satz 2 SAG geregelte sparkassenrechtliche Regionalprinzip beschränke sich auf die Abgrenzung der Geschäftsgebiete zwischen kommunalen Sparkassen gleicher Stufe; es beziehe sich aber nicht auf das Verhältnis der nicht-kommunalen BLSK zur Klägerin zu 1). Die Beklagte unterliege weder dem Niedersächsischen Sparkassenrecht noch sei sie dem Regime sparkassenrechtlicher Grundsätze unterworfen.

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Eine ordentliche Kündigung scheide wegen Fehlens einer entsprechenden Kündigungsbestimmung in der Vereinbarung aus. Die Klägerin zu 1) besitze kein Recht zur ordentlichen Kündigung. In der Vereinbarung fehle eine Kündigungsklausel. Es liege kein Dauerschuldverhältnis vor. Die Vereinbarung sei auch nicht durch eine fristlose Kündigung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erloschen. Das dort geregelte außerordentliche Kündigungsrecht setze voraus, dass sich die bei Vertragsschluss maßgebenden Verhältnisse inzwischen so wesentlich geändert hätten, dass ein Festhalten am ursprünglichen Vertrag nicht mehr zumutbar sei. Das sei aber nicht der Fall. Das Schreiben der Klägerin zu 1) vom 3. Mai 1994 an die Beklagte zeige nicht auf, worin eine angebliche nachhaltige Änderung der tatsächlichen Verhältnisse liegen solle. Auch das sonstige Vorbringen in der Klagebegründung sei nicht geeignet, die erforderliche wesentliche Veränderung der Verhältnisse zu begründen. Die Rahmenbedingungen hätten sich seit Abschluss der Vereinbarung nicht geändert. Die Klägerin zu 1) habe in Vechelde früher die Sparkassenfunktion nicht ausüben können und sie könne es auch heute nicht. Im Übrigen werde die historisch gewachsene Sonderstellung der BLSK im Gebiet des ehemaligen Landes Braunschweig nicht berücksichtigt. Im Gesetzgebungsverfahren zum SAG sei festgestellt worden, dass es im Verhältnis zwischen der BLSK und den angrenzenden kommunalen Sparkassen grundsätzlich beim Status quo bleiben solle. Die Belange und die Leistungsfähigkeit der BLSK sollten durch das SAG nicht beeinträchtigt werden. Die BLSK genieße unter dem SAG grundsätzliche Gebiets- und Bestandsschutz. Freilich seien einzelne Grenzbegradigungen im Einvernehmen mit der Landessparkasse möglich. Dem gesetzgeberischen Willen entsprechend seien dann im Rahmen eines im Auftrag und mit Zustimmung des Niedersächsischen Ministers der Finanzen vom NSGV und der Beklagten - BLSK - entwickelten Gesamtkonzepts Regelungen bezüglich insgesamt 13 kommunaler Sparkassen getroffen worden. Die Vereinbarung zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten sei integraler Bestandteil dieses unter Billigung aller Beteiligten umgesetzten Gesamtkonzepts.

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Eine Nichtigkeit der Vereinbarung ergebe sich auch nicht aus sonstigen Gründen.

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Die maßgebenden Gründe der Vereinbarung seien nicht gemäß § 1 Abs. 3 der Vereinbarung weggefallen. Die Gemeinden Vechelde und Bortfeld bildeten nach wie vor einen Teilbereich des im Wesentlichen räumlich unveränderten Niederlassungsbereichs der Beklagten - BLSK -. Die Beklagte stelle in den betreffenden Gebieten eine adäquate sparkassenmäßige Versorgung sicher und übe damit die Funktion einer Sparkasse aus. Ihr Einsatz dort erfülle dieselben Kriterien und Qualitätsstandards wie im übrigen Niederlassungsbereich. In welcher Organisationsform die Beklagte die Sparkassenfunktion ausübe, sei Gegenstand ausschließlich ihrer unternehmerischen Entscheidung.

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Eine Nichtigkeit der Vereinbarung ergebe sich auch nicht aus einer Anfechtung. Die Klägerin zu 1) habe die Vereinbarung nach längeren Verhandlungen mit der Beklagten in Kenntnis aller Umstände abgeschlossen. Sie sei lediglich möglicherweise in der Erwartung enttäuscht worden, dass ihr auf Grund eines vermeintlichen Anspruchs zu einem späteren Zeitpunkt auch die Niederlassung Vechelde übertragen würde. Sollte die Klägerin zu 1) insoweit unrichtige Vorstellungen gehabt haben, wäre dies allenfalls ein rechtlich unerheblicher Motivirrtum.

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Die Kläger könnten auch nicht die Feststellung der Teilnichtigkeit von § 1 Abs. 2 der Vereinbarung begehren. Dies scheide wegen der inneren Struktur der Vereinbarung aus. Deren Regelungsgegenstand sei die Übertragung von sechs Zweigstellen der BLSK auf die Klägerin zu 1) (§ 1 Abs. 1) und die Abgrenzung des Geschäftsgebietes der Beklagten und der Klägerin zu 1) hinsichtlich der Gemeinde Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld (§ 1 Abs. 2). Beide Vorschriften seien unstreitig synallagmatisch miteinander verknüpft. Die beiden Vertragsklauseln stünden und fielen also miteinander, so dass die Nichtigkeit der von den Klägern angegriffenen Regelung gemäß § 59 Abs. 3 VwVfG die Gesamtnichtigkeit der Vereinbarung zur Folge hätte, was aber nicht beantragt sei und werde.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 15. Juli 1998 stattgegeben und festgestellt, dass § 1 Abs. 2 der zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten am 28. Juli/6. Oktober 1978 geschlossenen Vereinbarung unwirksam ist. Es hat die Feststellungsklage als zulässig erachtet, weil beide Kläger ein rechtliches Interesse an der Klärung der Frage hätten, ob § 1 Abs. 2 der Vereinbarung wirksam sei. Der Rechtskreis der Klägerin zu 1) sei betroffen, weil sie Vertragspartei dieser Vereinbarung sei. Der Kläger zu 2) mache die Verletzung eigener Rechte geltend, dass ohne seine Zustimmung als Gewährträger die Vereinbarung nicht hätte geschlossen werden dürfen. Es sei auch zulässig, rechtlich selbständige Teile eines Rechtsverhältnisses wie hier überprüfen zu lassen.

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Die Klage sei auch begründet, da § 1 Abs. 2 der Vereinbarung unwirksam sei. Durch ihn werde bestimmt, dass das Gebiet der Gemeinde Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld Geschäftsgebiet allein der Beklagten bleibe. Das hätte zur Folge, dass diese Gebiete aus der sparkassenrechtlichen Zuständigkeit des Klägers zu 2) ausscheiden könnten. Diese räumliche Beschränkung seiner Zuständigkeit verletze sein durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 44 Abs. 1 VNV (jetzt Art. 57 Abs. 1 NV) geschütztes Selbstverwaltungsrecht, wozu auch die Sparkassenhoheit gehöre. Das sei die Befugnis, im eigenen Bereich als Gewährträger Sparkassen zu errichten und zu betreiben. Dieses Selbstverwaltungsrecht der Landkreise könne nur durch Gesetz oder auf seiner Grundlage durch Rechtsnorm eingeschränkt werden. § 3 Abs. 4 SAG sei jedoch im Lichte des Selbstverwaltungsrechts verfassungskonform dahin auszulegen, dass eine Vereinbarung zwischen einer kommunalen Sparkasse und der BLSK der einvernehmlichen Mitwirkung bedürfe, wie sie auch im Fall des § 3 Abs. 2 Satz 2 SAG zum Ausdruck komme, in dem die Gewährträger die entsprechenden Vereinbarungen unmittelbar schlössen. Das Recht, sich hierauf zu berufen, sei nicht verwirkt worden. Denn die Beklagte habe durch die verspätete Geltendmachung des Rechtes der Kläger keinen Nachteil erlitten, weil die verspätete Geltendmachung nur dazu führe, dass die oberste Sparkassenaufsichtsbehörde nach § 4 Abs. 3 SAG (jetzt § 38 Abs. 3 NSpG) durch Verordnung entscheiden müsse.

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Die mit Senatsbeschluss vom 15. Oktober 1999 - 10 L 4182/98 - zugelassene Berufung begründet die Beklagte unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens.

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Sie beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und

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die Klage abzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigen das angefochtene Urteil und vertiefen ihr Klagevorbringen.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

II.

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Die zugelassene Berufung ist unbegründet. Die ihr zugrundeliegende Feststellungsklage ist hinsichtlich des Klägers zu 2) unzulässig, hinsichtlich der Klägerin zu 1) teilweise zulässig, insoweit aber unbegründet.

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A. 1 Die Feststellungsklage beider Kläger wegen eines von Anfang an bestehenden Unwirksamkeitsgrundes hinsichtlich des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung von 1978 ist nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, weil die Kläger die Genehmigung der Vereinbarung durch den Erlass des Niedersächsischen Finanzministers vom 14. November 1978 nicht mit der Anfechtungsklage angefochten haben. Diese nach § 3 Abs. 4 iVm § 3 Abs. 1 SAG erteilte Genehmigung stellt einen anfechtbaren Verwaltungsakt dar (ebenso für den Fall der Genehmigung eines Sparkassenzusammenschlusses durch die Entscheidung der obersten Sparkassenaufsichtsbehörde nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NSpG Kraujuttis, Ist die Genehmigung eines Sparkassenzusammenschlusses durch die Sparkassenaufsichtsbehörde rückwirkend möglich" NdsVBl. 2001, 161, 163; Berger, Sparkassengesetz für das Land Niedersachsen, Kommentar, 1. Auflage 2000, § 1 Rdnr. 7, für den Fall der Errichtung oder Auflösung von Sparkassen), der mit der Anfechtungsklage hätte angefochten werden können (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 21.11.1986 - 2 OVG A 83/85 -, NST-N 1987, 309 = NVwZ-RR 1989, 11).

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Der Ausschluss der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gilt unabhängig davon, warum die Genehmigung nicht angefochten worden ist. Für die Klägerin zu 1) dürfte eine Anfechtung damals nicht in Betracht gekommen sein, da sie die Vereinbarung, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Satz 1 VwVfG, gerade selbst und freiwillig abgeschlossen sowie dessen Genehmigung beantragt und erhalten hatte. Insoweit dürfte der Rechtssatz gelten: volenti non fit iniuria (vgl. Berger, a. a. O., § 3 Rdnr. 15 hinsichtlich der Freiwilligkeit des Beitritts kommunaler Anstaltsträger zum Sachsen-Finanz-Verband). Für den Kläger zu 2) schied eine Anfechtungsklage aus, weil er über den Vorsitz im Verwaltungsrat der Kreissparkasse, der Klägerin zu 1), von dem Inhalt der Vereinbarung offensichtlich wusste und ihn stillschweigend billigte, indem er die ihm günstige Übertragung von sechs Zweigstellen von der Beklagten auf seine Kreissparkasse hinnahm und für den Verbleib der Zweigstellen in Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld bei der Beklagten Ausgleichszahlungen in den Folgejahren nach § 19 Abs. 3 NordLBG in Empfang nahm. Danach kommt es insbesondere auf das Bestehen des behaupteten Zustimmungsrechts des Klägers zu 2) nicht mehr an. Vielmehr ist für alle Beteiligten auf Grund der Bestandskraft der Genehmigung und des schlüssigen Verhaltens der Kläger davon auszugehen, dass die Vereinbarung von Anfang an wirksam war.

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2. Die Feststellungsklage der Klägerin zu 1) ist jedoch hinsichtlich des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses wegen der Geltendmachung eines nachträglich eingetretenen Unwirksamkeitsgrundes zulässig, weil die Klägerin Vertragspartnerin und damit an der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von 1978 beteiligt ist. Sie hat ein Recht darauf zu klären, ob und inwieweit sie dauerhaft an die Vereinbarung von 1978 gebunden ist. Hier nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf eine Verpflichtungsklage zu verweisen, etwa die Verpflichtung der Sparkassenaufsichtsbehörde auf Genehmigung der Errichtung einer Zweigstelle in der kreisangehörigen Gemeinde Vechelde nach § 15 Abs. 3 Satz 1 NSpG, ist nicht prozessökonomisch, da die Klägerin zu 1) einer gewissen Rechts- und Planungssicherheit bedarf, ehe sie konkret die Errichtung einer Zweigstelle in Angriff nehmen könnte. Außerdem wird mit dem Beantragen einer Genehmigung für die Errichtung einer Zweigstelle in Vechelde nicht die die Klägerin zu 1) interessierende Rechtsfrage geklärt, wie das Geschäftsgebiet für die Gemeinde Vechelde und die Teilgemeinde Bortfeld zwischen ihr und der Beklagten dauerhaft abzugrenzen ist. Hinsichtlich der Teilgemeinde Bortfeld ist daher, obwohl die Klägerin zu 1) nach Auflösung der dortigen Zweigstelle der BLSK eine eigene Zweigstelle errichtet hat, der Rechtsstreit nicht in der Hauptsache erledigt, da das Gebiet der Teilgemeinde Bortfeld nach wie vor gemäß § 1 Abs. 2 der Vereinbarung von 1978 rechtlich noch zum Geschäftsgebiet der von der Beklagten verwalteten BLSK gehört und von ihr auch bedient wird. Dies haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend bestätigt.

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Insoweit fehlt es der Klägerin zu 1) auch nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis. Denn die von ihr begehrte Feststellung hat eine rechtliche Gestaltungswirkung, die ihre Rechtsposition verbessern könnte. Denn würde eine Befristung oder Kündigung bzw. Anpassung oder Revision des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung für möglich erachtet und die Wirksamkeit einer ausgesprochenen Kündigung festgestellt werden, dann könnte die Klägerin über eine Neuverhandlung nach § 37 Abs. 4 Satz 1 NSpG mit der Beklagten die Errichtung einer eigenen Zweigstelle in der Gemeinde Vechelde erneut in Angriff nehmen, ohne an § 1 Abs. 2 der Vereinbarung weiterhin gebunden zu sein.

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Ferner steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin zu 1) nicht entgegen, dass sie nur § 1 Abs. 2 der Vereinbarung angreift und damit lediglich die Feststellung der nachträglichen Unwirksamkeit eines Teils dieses Rechtsverhältnisses, des zwischen ihr und der Beklagten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages, begehrt. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das Feststellungsbegehren auch auf einen Teil des Rechtsverhältnisses beschränkt werden (BVerwG, Urt. v. 11.3.1993 - BVerwG 3 C 90.90 -, BVerwGE 92, 172, 174). Das zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten bestehende Rechtsverhältnis ist je nach Zweigstellen bzw. Geschäftsgebiet teilbar, wie schon die unterschiedlichen Regelungen der Vereinbarung in § 1 Abs. 1 und 2 selbst aufzeigen. Für die Geltendmachung der Verletzung in eigenen Rechten reicht es für die Zulässigkeit nach der Möglichkeitstheorie aus, dass eine Rechtsverletzung nicht ausgeschlossen werden kann. So liegt der Fall hier. Die materiell-rechtliche Frage des Vorliegens der Voraussetzungen des § 59 Abs. 3 VwVfG kann erst im Rahmen der Begründetheit der Feststellungsklage abschließend geprüft werden. Erweist sich dort, dass der Vertrag, wie die Beklagte behauptet, nicht ohne § 1 Abs. 2 der Vereinbarung geschlossen worden wäre, dann ist die Feststellungsklage jedenfalls unbegründet. Erst nach Entscheidung dieser Frage mag dann auch zutreffen, dass die Feststellung des Nichtbestehens der ganzen Vereinbarung von der Klägerin zu 1) auch nicht begehrt worden ist.

58

Das Klagerecht der Klägerin zu 1) ist schließlich nicht verwirkt. Zwar sind durch das Verstreichen von gut 16 Jahren bis Klageerhebung nach den vom Bundesverwaltungsgericht für eine prozessuale Verwirkung zugrunde gelegten Kriterien (Vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.8.1999 - 3 B 57.99 -, DVBl. 2000, 560, 561) möglicherweise eine Vertrauensgrundlage geschaffen und durch die Zahlung von Ausgleichsleistungen nach § 19 Abs. 3 NordLBG an den Kläger zu 2) seit etwa 1979 für das streitige Geschäftsgebiet ein Vertrauenstatbestand gesetzt worden. Es fehlt indessen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt und die Kläger ausgeführt haben, an einem unzumutbaren Nachteil, der der Beklagten durch die verspätete Durchsetzung des Rechts entstanden sein könnte, wenn - jedenfalls im Rahmen der Zulässigkeit der Feststellungsklage - von der Möglichkeit ausgegangen werden muss, § 1 Abs. 2 der Vereinbarung isoliert anzugreifen. Denn die Beklagte konnte die Zweigstelle insbesondere in Vechelde weiterhin betreiben und der daraus gezogene Gewinn dürfte die Höhe der insoweit an den Kläger zu 2) geleisteten Ausgleichszahlungen überschritten haben. Im übrigen spricht nach Auffassung des Senats gegen eine Verwirkung, dass sich die Klägerin zu 1) auch nach Abschluss und Vollzug der Vereinbarung stets um eine Kommunalisierung auch der restlichen Zweigstellen der BLSK in ihrem Kreisgebiet in Vechelde und Bortfeld bemüht hat.

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3. Die Feststellungsklage des Klägers zu 2) scheitert nicht bereits an dem Fehlen eines Rechtsverhältnisses, insofern er nicht Vertragspartner der hier streitigen Vereinbarung ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass die Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht bereits daran scheitere, dass der Kläger das Nichtbestehen eines sogenannten Drittrechtsverhältnisses geltend mache. Es sei nicht erforderlich, dass der die Feststellung begehrende Kläger an dem streitigen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sei. Es könne, wenn die weiteren Voraussetzungen vorlägen, auch die Feststellung verlangt werden, dass zwischen dem Kläger oder dem Beklagten und einem Dritten ein Rechtsverhältnis bestehe oder nicht bestehe. Die Zulässigkeit einer Feststellungsklage im Drittrechtsverhältnis setze aber voraus, dass das Feststellungsinteresse gerade gegenüber der beklagten Partei bestehe ( BVerwG, Urt. v. 27.6.1997 - 8 C 23/96 -, NJW 1997, 3257).

60

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es jedenfalls darauf an, ob sich rechtliche Beziehungen zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet haben, ob also die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehungen zu einem "konkreten" Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden. Die Beantwortung solcher abstrakter Rechtsfragen, von denen unsicher ist, ob und wann sie für die Rechtsstellung des Betroffenen relevant werden, ist nicht Teil des den Gerichten vom Grundgesetz erteilten Rechtsschutzauftrages (BVerwG, Urt. v. 30.9.1999 - BVerwG 3 C 39.98 -, UA S. 7 m.w.Nw.).

61

So liegt der Fall aber hier. Der Kläger zu 2) erstrebt letztlich die Klärung der abstrakten Rechtsfrage, welche Rechtsposition er - unabhängig von dem öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten - gegenüber der Beklagten innehat. Diese Rechtsposition ergibt sich jedoch nicht aus dem vorhandenen Vertrag oder seiner Unwirksamkeit, sondern allenfalls aus dem Gesetz bzw. der Verfassung. Der konkrete Fall, welche sparkassenrechtlichen Folgerungen aus der kommunalen Neugliederung durch das SAG zu ziehen waren, ist vielmehr auf Grund der Rechtsnorm des § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG durch die Vereinbarung zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten sowie der Genehmigung durch die oberste Sparkassenaufsichtsbehörde von 1978 abschließend geregelt und für beide Kläger bestandskräftig geworden, da sie diese Genehmigung nicht angefochten haben.

62

Der Kläger zu 2) ist hinsichtlich der nachträglichen Unwirksamkeit von § 1 Abs. 2 der Vereinbarung überdies nicht klagebefugt.

63

Die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO ist auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend anzuwenden. Eine solche Klage ist deswegen nur zulässig, wenn es dem Kläger dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen. Das ist nicht der Fall, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können. Eine Verletzung subjektiver Rechte des Klägers scheidet aus, wenn sie sich nicht auf eine Norm stützen können, die - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen derart zu dienen bestimmt ist, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können (BVerwG, Urt. v. 28.6.2000 - BVerwG 11 C 16.99 -, UA S. 12).

64

Nach diesen Maßstäben hängen von der nachträglichen Unwirksamkeit des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung von 1978 keinerlei Rechte des Klägers zu 2) ab. Wenn die Vereinbarung nämlich ganz oder teilweise etwa wegen Kündigung nachträglich unwirksam würde, müsste sie nach § 37 Abs. 4 Satz 1 NSpG insoweit zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten erneut abgeschlossen werden. Im Falle des Nichtzustandekommens einer erneuten Vereinbarung müsste die oberste Sparkassenaufsichtsbehörde nach § 38 Abs. 3 Satz 1 NSpG durch Verordnung entscheiden. Mit der Feststellung der nachträglichen Unwirksamkeit des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung stünde dagegen nicht fest, ob der Kläger zu 2) für das streitige Geschäftsgebiet der BLSK in Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld Gewährträger wäre und seine Kreissparkasse, die Klägerin zu 1), nunmehr auch in Vechelde eine Zweigstelle errichten könnte. Die Rechtslage wäre erneut offen. In dieser Lage würden sich Rechte des Klägers zu 2) allenfalls aus dem Gesetz und der Verfassung (§§ 35 ff. NSpG, Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 57 Abs. 1 NV) ergeben, so dass es letztlich nur wieder um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage ginge, wofür die Feststellungsklage nicht die richtige Klageart ist.

65

B. Die zulässige Feststellungsklage der Klägerin zu 1), soweit sie auf die nachträgliche Unwirksamkeit des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung von 1978 gerichtet ist, ist jedoch unbegründet.

66

1. Wie die Bestandskraft der sparkassenaufsichtsbehördlichen Genehmigung der Vereinbarung über § 74 Abs. 1 und § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO zur Unzulässigkeit einer Anfechtungsklage wegen Verfristung und der Feststellungsklage wegen ihrer Subsidiarität hinsichtlich einer anfänglichen Unwirksamkeit der Vereinbarung führt, hat die genehmigte Vereinbarung durch Vollzug und Zeitablauf ihre Wirksamkeit verloren, so dass auch die Geltendmachung nachträglicher Gründe der Unwirksamkeit der Vereinbarung ins Leere geht.

67

Dies folgt aus § 62 Satz 1 VwVfG, wonach die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes für öffentlich-rechtliche Verträge gelten, soweit sich aus den §§ 54 bis 61 nichts Abweichendes ergibt, in Verbindung mit § 43 Abs. 2 VwVfG, wonach ein Verwaltungsakt wirksam bleibt, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Denn die genehmigte Vereinbarung ist ein Organisationsakt, der 1978 mit Einverständnis aller Beteiligten auf der Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG abschließend die sparkassenrechtlichen Folgen der kommunalen Neugliederung auf Grund des Neugliederungsgesetzes von 1974 in sogenannten Überschneidungsfällen im Bereich der Kläger geregelt hat. Die Genehmigung hat konstitutive Wirkung hinsichtlich der Vereinbarung. Sie hat als letzte verfahrensmäßige Voraussetzung für das rechtliche Zustandekommen des sparkassenrechtlichen Organisationsaktes gestaltende Wirkung (Vgl. hierzu Kraujuttis, a. a. O., S. 164) dahingehend, dass mit der Genehmigung zu dem in § 2 Abs. 1 der Vereinbarung bestimmten Zeitpunkt des 1. Januar 1979 (Übertragungsstichtag) die in § 1 Abs. 1 der Vereinbarung genannten Zweigstellen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 SAG mit allen ihren Vermögensteilen im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf die klagende Kreissparkasse übergegangen sind.

68

Ist diese Vereinbarung wie im vorliegenden Fall durch Übertragung von sechs Zweigstellen an die Klägerin zu 1) und das Behalten der Zweigstellen in Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld durch die BLSK der Beklagten damit vollzogen worden, so hat sich der Organisationsakt hierin erschöpft. Damit besteht teilweise eine neue Sach- und Rechtslage. Der Besitz der Zweigstellen und Geschäftsgebiete, die der Klägerin zu 1) als kommunaler Sparkasse gemäß § 1 Abs. 1 der Vereinbarung übertragen worden sind, stimmt mit der Rechtslage der kommunalen Sparkassen und ihrer kommunalen Gewährträger überein, wenn sie gemäß § 1 Satz 1 NSpG wie hier im Gebiet des klagenden Landkreises liegen. Jedoch erst durch den Vollzug des Organisationsaktes ist der Landkreis, der Kläger zu 2), Gewährträger im Sinne des § 1 Satz 1 NSpG der übertragenen Zweigstellen bzw. des übertragenen Geschäftsgebietes geworden. Der aufgelöste Landkreis Braunschweig hatte dem Kläger zu 2) als seinem gebietsmäßigen Rechtsnachfolger hinsichtlich der übergegangenen Gemeinden Vechelde und Bortfeld nämlich keine sparkassenrechtlichen Kompetenzen wie etwa die Gewährträgerschaft bezüglich kommunaler Sparkassen nach § 1 Satz 1 NSpG kraft Gesetzes übertragen können, da er selbst derartige Rechte nicht besaß, sondern nur das Recht auf Empfang von Ausgleichsleistungen nach § 19 Abs. 3 NordLBG, das auch auf den klagenden Landkreis übergegangen ist. Umgekehrt ist die BLSK der Beklagten, soweit sie nach § 1 Abs. 2 der Vereinbarung Zweigstellen und Geschäftsgebiete in Vechelde und der Teilgemeinde Bortfeld behalten hat, gesetzmäßiger Rechtsinhaber geblieben, weil sie auch schon vorher rechtmäßiger Inhaber dieser Zweigstellen und dieses Geschäftsgebietes gewesen ist und durch die genehmigte Vereinbarung nach § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG diese Rechtsstellung nicht aufgegeben hat.

69

Ein neuer gewichtiger gesetzgeberischer Anlass wie etwa eine kommunale Neugliederung ist derzeit nicht ersichtlich, so dass überhaupt kein Anlass und kein Gesetzesbedarf für eine weitergehende Neuregelung zwischen den Beteiligten besteht. Vor diesem Hintergrund begründet selbst die Funktionsaufgabe der Beklagten - BLSK - nach § 1 Abs. 3 der Vereinbarung, wenn sie also die Funktion einer Sparkasse in Vechelde und Bortfeld als Teilbereich des im Wesentlichen räumlich unveränderten Niederlassungsnetzes der NordLB/BLSK nicht mehr ausübt, keinen gesetzlichen oder vertraglichen Anspruch der Kläger, die Übertragung von Zweigstellen und Geschäftsgebiet von der Beklagten zu verlangen. Der gesetzliche Anlass der kommunalen Neugliederung ist erschöpft, in Ausfüllung des § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG ist die erforderliche Regelung der Überschneidungsfälle zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten vereinbart und vollzogen worden. Alles andere regelt das Gesetz, aber nicht mehr der § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG, weil die Kompetenz zur Neuregelung ausgeschöpft ist, sondern § 19 Abs. 4 Satz 1 NordLBG, wonach die Beklagte mit Zustimmung des Landesministeriums die Landessparkasse ganz oder teilweise auf kommunale Körperschaften übertragen "kann". Dass die Beklagte das wollte, ist allein angesichts des anhängigen Rechtsstreits derzeit nicht ersichtlich.

70

Für eine Erledigung und damit Gegenstandslosigkeit der Vereinbarung spricht auch der Rechtsgedanke des § 362 Abs. 2 BGB, der hier gemäß § 62 Satz 2 VwVfG analog anzuwenden ist. Danach erlischt ein Schuldverhältnis, wenn die geschuldete Leistung an den Gläubiger bewirkt wird. Die Beklagte hat § 1 Abs. 1 der Vereinbarung erfüllt und sechs Zweigstellen an die Klägerin zu 1) übertragen, in § 1 Abs. 2 der Vereinbarung hat sich die Beklagte - BLSK - im Sinne der Erhaltung ihrer Zweigstellen und ihres Geschäftsgebietes in Vechelde und der Ortschaft Bortfeld durchgesetzt. Damit waren alle gegenseitigen Ansprüche, d.h. gemäß § 194 Abs. 1 BGB alle Rechte, von einem anderen ein Tun oder ein Unterlassen zu verlangen (Anspruch), zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten erfüllt und es blieb aus der Vereinbarung nichts mehr zu fordern. Ob die Vereinbarung mithin überhaupt noch einen Rechtstitel darstellt, kann offen bleiben, weil sich die Rechtsposition der Beklagten schon aus § 19 Abs. 4 Satz 1 NordLBG ergibt.

71

2. Es kann ferner dahingestellt bleiben, ob § 1 Abs. 2 der streitigen Vereinbarung nachträglich unwirksam geworden ist. Selbst wenn diese Vertragsvorschrift unwirksam wäre, ist nach § 59 Abs. 3 VwVfG nicht anzunehmen, dass die Vereinbarung ohne den unwirksamen Teil geschlossen worden wäre, so dass die Klägerin zu 1) die gesamte Vereinbarung einschließlich des ihr günstigen § 1 Abs. 1 anfechten müsste, was sie indessen nicht begehrt, woran das Gericht nach § 88 VwGO gebunden ist. Danach kann die Klägerin zu 1) nicht die Feststellung der Teilunwirksamkeit des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung verlangen. Sie verlangt insoweit etwas rechtlich Unmögliches.

72

Die Richtigkeit der Einschätzung, dass die Vereinbarung ohne § 1 Abs. 2 zwischen der Klägerin zu 1) und der Beklagten nicht geschlossen worden wäre, zeigt allein schon der zwischen den Beteiligten um diesen Vertragsbestandteil über lange Jahre geführte Rechtsstreit, der in gewisser Weise die Lage vor Abschluss der Vereinbarung widerspiegelt. Allerdings hat die Klägerin zu 1) damals, wenn auch mit inneren Vorbehalten und Erwartungen, die Vereinbarung mit § 1 Abs. 2 abgeschlossen, um in den Genuss der Übertragung der Zweigstellen nach § 1 Abs. 1 der Vereinbarung zu gelangen. Der Sinn und Zweck des § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG, infolge der kommunalen Neugliederung entstehende Überschneidungsfälle und erforderliche Bereinigungen von Gemengelagen im Wege der Vereinbarung regeln zu wollen, sowie die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts und der Abschluss zahlreicher Verträge mit teils die Beklagte - BLSK -, teils die kommunalen Sparkassen und kommunalen Gewährträger begünstigenden Vertragsregelungen, sprechen dafür, dass auch die streitgegenständliche Vereinbarung nach § 3 Abs. 4 Satz 1 SAG in Freiwilligkeit und inhaltlicher Offenheit im Sinne eines gegenseitigen Gebens und Nehmens geschlossen worden ist. Die von der Klägerin zu 1) ins Feld geführten § 1 Abs. 3 und § 14 Abs. 2 Satz 1 der Vereinbarung sprechen zwar für eine Teilbarkeit der Vereinbarung und damit des Rechtsverhältnisses, nicht aber für die Beantwortung der nach § 59 Abs. 3 VwVfG rechtserheblichen Frage dahin, dass die Vereinbarung auch ohne § 1 Abs. 2 geschlossen worden wäre. Das strittige Geschäftsgebiet der BLSK nach § 1 Abs. 2 der Vereinbarung, das von jeher wirtschaftlich überwiegend nach Braunschweig anstatt nach Peine orientiert war, ist ausweislich der Vertragsvorverhandlungen und des Vertragsabschlusses ein unverzichtbarer wesentlicher Bestandteil der Vereinbarung gewesen.

73

3. Angesichts von Vollzug, Erfüllung und damit Gegenstandslosigkeit der Vereinbarung von 1978 sowie der einzigen Möglichkeit der Geltendmachung der Unwirksamkeit der Vereinbarung nach § 59 Abs. 3 VwVfG nur im Ganzen haben sämtliche von den Klägern geltend gemachten anfänglichen und nachträglichen Unwirksamkeitsgründe wie ein vermeintliches Zustimmungsrecht des Klägers zu 2) sowie Anfechtung, Kündigung und Anpassungsverlangen der Klägerin zu 1) letztlich keine Bedeutung mehr. Sie gehen ins Leere. Eine fehlende Zustimmung des Klägers zu 2) zur Vereinbarung hätten die Kläger durch Anfechtung der Genehmigung geltend machen müssen, die geltend gemachten nachträglichen Unwirksamkeitsgründe stellen sich infolge Vollzugserfüllung und Gegenstandslosigkeit der Vereinbarung letztlich nicht mehr als Geltendmachung von Rechten der Kläger aus dem Vertrag, sondern aus dem Gesetz, insbesondere aus § 3 Abs. 4 SAG oder § 1 Satz 1 NSpG, dar. Die Kläger benutzen daher nur die längst vollzogene und erfüllte Vereinbarung von 1978, um vermeintliche Rechte aus dem Gesetz als vertragliche erscheinen zu lassen.

74

Im übrigen liegen Anfechtungsgründe der Klägerin zu 1) und andere nachträgliche Unwirksamkeitsgründe nicht vor. Die Klägerin zu 1) hat sich bei Abschluss der Vereinbarung weder hinsichtlich des Erklärungsinhalts noch der Erklärungsbedeutung insbesondere in Bezug auf den ihr nachteilig erscheinenden § 1 Abs. 2 der Vereinbarung geirrt. Das beweisen die Verwaltungsvorgänge beider Beteiligter und der obersten Sparkassenaufsichtsbehörde über die Vorverhandlungen und den Vertragsabschluss. Die Erwartung der Klägerin zu 1) hinsichtlich einer vollständigen Kommunalisierung der im Kreisgebiet des Klägers zu 2) bestehenden Zweigstellen der Beklagten - BLSK - ist im Vertrag nicht zum Ausdruck gekommen und bleibt als Motivirrtum unbeachtlich. Selbst § 1 Abs. 3 der Vereinbarung über Fälle der Aufgabe von Zweigstellen - und damit der Funktionsaufgabe der Beklagten in Vechelde und Bortfeld - beinhaltet keinerlei Verpflichtung der Beklagten zur Übertragung von Zweigstellen, sondern befristet allenfalls die Geltungsdauer der Vereinbarung, so dass es für Ansprüche auf Übertragung von Zweigstellen letztlich auf die Gesetzeslage bzw. nach § 19 Abs. 4 Satz 1 NordLBG auf die Freiwilligkeit der Beklagten ankäme. Die von der Klägerin zu 1) mit Schreiben vom 3. Mai 1994 erklärte Kündigung ist nicht wirksam. Ein ordentliches Kündigungsrecht ist in der Vereinbarung nicht vorgesehen gewesen. Eine außerordentliche Kündigungsmöglichkeit lässt sich aus § 60 Abs. 1 VwVfG nicht begründen, weil die einzige rechtserhebliche wesentliche Veränderung der Sachlage die kommunale Neugliederung gewesen ist, die Anlass des Erlasses des SAG gewesen und durch § 3 Abs. 4 SAG abschließend geregelt worden ist. Danach hat es eine einer kommunalen Neugliederung gleichgewichtige Veränderung der Sachlage im Verhältnis der Beteiligten nicht mehr gegeben, so dass sich die zwischen ihren bestehende Rechtslage allein aus dem Gesetz ergibt.

Sonstiger Langtext

75

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß

76

§§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG auf 100.000,-- DM

77

festgesetzt.

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