Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-06-19, Aktenzeichen 10A D 210/97.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0619.10A.D210.97NE.00

Tenor

Die Satzung der Stadt X. über die förmliche Festlegung des
städtebaulichen Entwicklungsbereiches
X. "Ehemalige Nato-Kaserne mit Umfeld" (Satzungsbeschluss vom
10. Oktober 1994) ist nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag
gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche
Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereiches X.
"Ehemalige Nato-Kaserne mit Umfeld". Sie sind jeweils
Eigentümer von Grundstücken im förmlich festgelegten
Entwicklungsbereich.

3

Die angegriffene Satzung hat folgende Vorgeschichte: Im
Oktober 1991 beauftragte der Rat der Antragsgegnerin die
Verwaltung, mit dem Bundesvermögensamt über den Erwerb des
Geländes der ehemaligen Nato-Kaserne an der G. Straße
(L 480) zu verhandeln. Die früheren Kasernengebäude, die damals
auf Grund eines zwischen Bund und Land geschlossenen Vertrags
der Unterbringung von Asylbewerbern dienten, sollten nach dem
für den 31. Januar 1997 vorgesehenen Ende des
Vertragsverhältnisses zu Sozialwohnungen umgenutzt werden. Im
Mai 1992 gab der Hauptausschuss des Rates deshalb bei der
Landesentwicklungsgesellschaft Nordrhein-Westfalen GmbH (LEG)
die Erarbeitung eines städtebaulichen Rahmenplans sowie eines
Umnutzungskonzeptes für die ehemalige Nato-Kaserne in Auftrag.
Zielsetzung sollte sein, das frühere Kasernen-gelände mit den
zur Umnutzung vorgesehenen Gebäuden zu einem qualitativ
hochwertigen Wohngebiet mit preiswertem Wohnraum und
ergänzenden Einrichtungen zu entwickeln. Zugleich sollte mit
der Bebauung der östlich an das frühere Kasernengelände
angrenzenden Brachflächen ein Anschluss an die dort vorhandene
Streubebauung und ein Abschluss des südlichen Siedlungsgebietes
der Stadt geschaffen werden. Am 15. Dezember 1993 stimmte der
Rat der Antragsgegnerin den im Rahmenplan enthaltenen
Zielsetzungen zu.

4

Bereits am 29. September 1993 hatte der Rat der
Antragsgegnerin den Beschluss gefasst, unter Einbeziehung des
Grundstückskomplexes der ehemaligen Nato-Kaserne für das Gebiet
zwischen der G. Straße, dem H. Weg und dem
Waldgebiet "Die H. " Voruntersuchungen gemäß § 165 Abs. 4
BauGB durchzuführen. Die Voruntersuchungen sollten
ausschließlich dazu dienen, Beurteilungsgrundlagen für die
Entscheidung des Rates zu gewinnen, ob für das vorgenannte
Areal ein städtebaulicher Entwicklungsbereich festzulegen sei.
Der Beschluss wurde am 27. Oktober 1993 öffentlich bekannt
gemacht.

5

Am 14. September 1994 beschloss der Rat der Antragsgegnerin
die Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereiches "Ehemalige Nato-Kaserne mit Umfeld".

6

Da auch einige Grundstücke jenseits des H. Weges in die
Voruntersuchungen einbezogen worden waren, ohne dass dies durch
den Rat beschlossen und öffentlich bekannt gemacht worden war,
hob der Rat der Antragsgegnerin am 10. Oktober 1994 seinen
Satzungsbeschluss vom 14. September 1994 aus Gründen der
Rechtssicherheit auf, bezog die besagten – im Beschluss näher
bezeichneten - Flächen östlich und südlich des H. Weges
nachträglich mit in die Voruntersuchungen gemäß § 165 Abs. 4
BauGB ein und fasste den Satzungsbeschluss über die förmliche
Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereiches X.
"Ehemalige Nato-Kaserne mit Umfeld" neu.

7

Der Beschluss über die Einbeziehung der Grundstücke östlich
und südlich des H. Weges in die Voruntersuchungen gemäß §
165 Abs. 4 BauGB wurde am 19. Oktober 1994 öffentlich bekannt
gemacht.

8

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf die Satzung mit
Verfügung vom 26. Januar 1995 genehmigt hatte, machte die
Antragsgegnerin die Satzung und deren Genehmigung durch die
Bezirksregierung Düsseldorf am 22. Februar 1995 öffentlich
bekannt.

9

§ 1 Abs. 2 der Satzung bezeichnet die Grundstücke, die
innerhalb des Entwicklungsbereiches liegen. Zudem ist ein
Lageplan Bestandteil der Satzung, in dem der Entwicklungs-
bereich auch zeichnerisch dargestellt ist.

10

Nach der Satzungsbegründung sollen im Entwicklungsbereich,
der ein Gelände von rund 13 ha Größe umfasst, innerhalb von
fünf Jahren insgesamt 140 Wohneinheiten - darunter 53
Sozialwohnungen - geschaffen werden. Wegen der günstigen
Lage der bereits vorhandenen Infrastruktureinrichtungen in der
unmittelbaren Nachbarschaft und seiner relativen Größe komme
dem fraglichen Bereich eine besondere Bedeutung für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde zu. Die
Bevölkerung der Gemeinde habe seit 1961 um etwa 21 %
zugenommen. Von 1987 bis Ende 1993 sei ein Bevölkerungszuwachs
von 11 % zu verzeichnen. Dieser Trend habe sich auch im
Jahre 1994 fortgesetzt. Die Einwohnerzahl liege bei fast
18.000. Die Wanderungsbewegungen zeigten 1993 einen Überschuss
von 299 Einwohnern. Auch bei der natürlichen
Bevölkerungsentwicklung weise die Gemeinde seit Jahren eine
posi-tive Bilanz auf. Dies alles sowie die Entwicklung der
Haushaltsgrößen und der Wohnflächen je Einwohner belegten, dass
sich die Gemeinde einem kontinuierlichen Bedarf an Wohnraum
ausgesetzt sehe, der kurzfristig nicht gedeckt werden könne.
Die Gemeinde sei nicht in der Lage, den Bedarf an baureifen
Grundstücken für Ein- und Mehrfamilienhäuser zu befriedigen, da
sie nicht über eigene Baugrundstücke verfüge. Auch zeige die
Erfahrung, dass planungsrechtlich für die Bebauung
vorbereitetes Wohnbauland oft nur dort tatsächlich bebaut
werde, wo die Gebietskörperschaft selbst oder eine
leistungsfähige Wohnungsbaugesellschaft Eigentümerin sei. Nach
allem sei im Gemeindegebiet der mittelfristige Bedarf
insbesondere an preiswertem Wohnraum mit den üblichen
städtebaulichen Instrumentarien – Bebauungsplan,
Umlegungsverfahren und Baulückenschließung – nicht zu decken.
Im Kernbereich der Gemeinde sei das Gelände der ehemaligen
Nato-Kaserne die einzige Fläche, die kurzfristig durch die
Gemeinde verfügbar gemacht werden und mit den vorgesehenen 53
Wohneinheiten ein wirksames Angebot an Sozialwohnungen
darstellen könne. Das vorliegende Konzept zur Umnutzung der
ehemaligen Kaserne für Zwecke des sozialen Wohnungsbaus in
Verbindung mit der
städtebaulich strukturell und funktional angepassten
Erweiterung und Anbindung an den historisch gewachsenen
Siedlungsraum sei geeignet, unter Einsatz des Instrumentes der
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme der Wohnraumnachfrage in
einem angemessenen Zeitraum zu entsprechen. Das im
Entwicklungsbereich entstehende Bauland und die vorgesehenen
Wohnungen seien für wirtschaftlich schwächere
Bevölkerungsgruppen gedacht, die dort in guter Wohnlage bauen
oder eine Wohnung finden sollen. Mit dem Entwicklungskonzept
werde zugleich eine soziale Ausgrenzung der zukünftigen
Bewohner des früheren Kasernengeländes am Rande des städtischen
Siedlungsbereichs verhindert. Das Wohl der Allgemeinheit
erfordere die Entwicklungsmaßnahme. Die einheitliche
Vorbereitung und zügige Durchführung der Maßnahme liege im
öffentlichen Interesse. Zum einen wegen der Nachfrage an
preiswerten Baugrundstücken, zum anderen zur Realisierung des
Rahmenplans "Ehemalige Nato-Kaserne mit Umfeld". Es sei
erforderlich, die Umnutzung und den Umbau der früheren Kaserne
und die Bebauung des Umfeldes aus städtebaulichen Gründen
flächen-deckend in einem zeitlich klar fixierten Rahmen
koordiniert zu entwickeln. Es müsse sichergestellt sein, dass
die Neubebauung und die durchzuführenden Erschließungsmaßnahmen
zeitnah aufeinander abgestimmt seien. Daraus ergebe sich
zwangsläufig, dass die Vorbereitung und Durchführung der
Maßnahme weitgehend in einer Hand liegen und dass die
erforderlichen Einzelmaßnahmen ohne vermeidbare Hindernisse mit
der von der Sache her gebotenen Beschleunigung verwirklicht
werden müssten. Dies begründe die Notwendigkeit, den Grund und
Boden im Entwicklungsbereich in eine Hand zu überführen. Die
Umlegung sei für die mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten
Ziele nicht geeignet. Es gehe nicht nur um einen dem
Bebauungskonzept entsprechenden Zuschnitt der Grundstücke und
um die Ausgliederung der für öffentliche Zwecke benötigten
Flächen, sondern es müsse darüber hinaus die koordinierte
Erschließung in einem Zug durchgeführt werden. Außerdem stehe
mit der Entwicklungsmaßnahme ein Instrument zur Verfügung, das
– anders als die Umlegung – zu einer Baupflicht für die
Erwerber von Grundstücken führe. So könne gesichert werden,
dass zeitliche und gestalterische Anforderungen, die wesentlich
zur Homogenität eines Baugebietes beitrügen, umgesetzt würden.
Bedingt durch die Preisvorstellungen einer Anzahl von
Eigentümern wäre ohne die Entwicklungsmaßnahme die Absicht der
Gemeinde, Wohnbauflächen zu sozialverträglichen Preisen zu
verkaufen, unmöglich gemacht.

11

Nach eigenen Angaben hat die Antragsgegnerin - mit Ausnahme
der Grundstücke der Antragsteller - alle Flächen im
Entwicklungsbereich erworben. Das bei der Bezirksregierung
Düsseldorf bezüglich der übrigen Flächen anhängige
Enteignungsverfahren ruht bis zum Abschluss des
Normenkontrollverfahrens. Die Antragsteller haben der
Antragsgegnerin den Besitz ihrer Grundstücke überlassen, soweit
diese Grundstücke in dem am 25. September 1996 als Satzung
beschlossenen und am
22. Januar 1997 öffentlich bekannt gemachten Bebauungsplan Nr.
110 als öffentliche Verkehrsflächen festgesetzt sind.

12

Die Antragsteller haben am 22. Dezember 1997 den
Normenkontrollantrag gestellt.

13

Sie tragen vor, die angegriffene Satzung sei wegen schwer
wiegender Rechtsmängel nichtig. Die östlich des ehemaligen
Kasernengeländes gelegenen Flächen seien nur deshalb in den
Regelungsbereich der Satzung einbezogen worden, um mit den
abgeschöpften Planungsgewinnen die Entwicklung des
Kasernengeländes finanzieren zu können. Städtebauliche
Überlegungen hätten der Einbeziehung der besagten Flächen nicht
zu Grunde gelegen. Die Abschöpfung von Planungsgewinnen sei
gesetzlich nicht zulässig. Um außerhalb des Kasernengeländes
Bauland zu schaffen, habe es keiner Entwicklungsmaßnahme
bedurft. Sowohl die Antragsteller als auch die übrigen von der
Entwicklungsmaßnahme betroffenen privaten Grundstückseigentümer
seien grundsätzlich bereit gewesen, die für die
Entwicklungsmaßnahme vorgesehenen Grundstücke selbst zu bebauen
oder an Bauwillige zu veräußern und eine zügige Bebauung
sicherzustellen. Dies sei von Seiten der privaten
Grundstückseigentümer auch hinreichend deutlich gemacht worden,
sodass die Aufstellung eines Bebauungsplans und gegebenenfalls
der Abschluss städtebaulicher Verträge ausgereicht hätten, um
die vom Rat der Antragsgegnerin mit der Entwicklungsmaßnahme
verfolgten Ziele zu erreichen. Ein erhöhter Wohnbedarf, mit dem
der Rat der Antragsgegnerin die Entwicklungsmaßnahme begründet
habe, sei nicht gegeben. Die für das Gemeindegebiet
aufgestellten Bebauungspläne reichten zur Deckung des
Wohnbedarfs bei weitem aus. Es habe sich überdies gezeigt, dass
die Hälfte der Wohnungen auf dem Gelände der ehemaligen Nato-
Kaserne nicht vermietet werden könnten, da es mittlerweile
einen beträchtlichen Überhang an solchen Wohnungen gebe. Da
kein Bedarf an Sozialwohnungen bestehe, sei auch nicht zu
befürchten, dass ohne die Bebauung der östlich des ehemaligen
Kasernengeländes gelegenen Flächen auf dem ehemaligen
Kasernengelände selbst ein Sozialwohnungsgetto entstehe. Einer
solchen Entwicklung hätte auch dadurch entgegengewirkt werden
können, dass man auf dem ehemaligen Kasernengelände sowohl
Sozialwohnungen als auch freifinanzierte Wohnungen vorgesehen
hätte. Das vorgebliche Ziel, mit der Entwicklungsmaßnahme
kostengünstige Baugrundstücke für sozial schwächere
Bevölkerungskreise zu schaffen, habe der Rat der
Antragsgegnerin niemals ernsthaft verfolgt. Ursprünglich sei
beabsichtigt gewesen, Bauland zu einem Preis von 180,00 DM/qm
an junge Familien zu verkaufen. In Wirklichkeit habe die
Antragsgegnerin die Grundstücke für Preise bis zu 250,00 DM/qm
verkauft.

14

Die Antragsteller beantragen,

15

die Satzung der Antragsgegnerin über
die förmliche Festlegung des
städtebaulichen Entwicklungsbereiches
X. "Ehemalige Nato-Kaserne mit
Umfeld" (Satzungsbeschluss vom
10. Oktober 1994) für nichtig zu
erklären.

16

Die Antragsgegnerin beantragt,

17

den Antrag abzulehnen.

18

Sie trägt vor, die angegriffene Entwicklungsmaßnahme sei in
städtebaulicher und stadtentwicklungsplanerischer Hinsicht die
herausragende Wohnungsbaumaßnahme in X. . Nach Auf-gabe der
militärischen Nutzung der ehemaligen Nato-Kaserne habe sich die
Möglichkeit zur Umnutzung der vorhandenen Gebäude zu
Wohnzwecken geboten. Um eine Gettobildung zu verhindern, eine
ausgewogene Nutzungsmischung zu ermöglichen und das Angebot von
Bauland zur Deckung des Wohnbedarfs im Gemeindegebiet zu
vergrößern, seien die östlich an das ehemalige Kasernengelände
angrenzenden Flächen in den Entwicklungsbereich einbezogen
worden. Die betroffenen Grundstückseigentümer seien frühzeitig
über die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme informiert worden.
Zur Klärung der Mitwirkungsbereitschaft habe man
Informationsgespräche mit den betroffenen
Grundstückseigentümern geführt. Diese Gespräche hätten ergeben,
dass eine Reihe von Eigentümern mit der vorgesehenen
städtebaulichen Entwicklung im Bereich ihrer Grundstücke und
mit der Veräußerung ihrer unbebauten Flächen zum Verkehrswert
von ursprünglich 25,00 DM/qm und später
40,00 DM/qm nicht einverstanden gewesen seien. Bei dem
festgelegten Entwicklungsbereich handele es sich um einen Teil
des Gemeindegebietes, dem eine besondere Bedeutung für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde zukomme.
Zwar liege der Bereich am südlichen Rand des Ortsteils X. ,
doch habe er eine gute verkehrsmäßige und versorgungsmäßige
Anbindung an den vorhandenen Ortsteil nördlich der G.
Straße, der alle notwendigen Voraussetzungen erfülle, um eine
ordnungsgemäße und zweckentsprechende Versorgung der
Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen zu gewährleisten.
Ferner habe die Aufgabe der Kasernennutzung
dazu gezwungen, diesen Bereich städtebaulich neu zu ordnen und
einer neuen Entwicklung zuzuführen. Im Gemeindegebiet habe
allein das ehemalige Kasernengelände die Möglichkeit geboten,
Wohnstätten des sozialen Wohnungsbaus zur Verfügung zu stellen.
Soweit noch Wohnbaulandreserven bestünden, fehle es bisher an
der bauleitplanmäßigen Umsetzung. Das Wohl der Allgemeinheit
erfordere die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme, um die
brachliegenden Flächen des ehemaligen
Kasernengeländes einer neuen Nutzung zuzuführen. Um einer
sozialen Ausgrenzung der Bewohner der dort geplanten
Sozialwohnungen zu begegnen, habe die Entwicklungsmaßnahme
nicht auf das ehemalige Kasernengelände beschränkt werden
dürfen. Die Erweiterung der Entwicklungsmaßnahme auf die
östlich des ehemaligen Kasernengeländes gelegenen Flächen sei
sowohl
sozial als auch städtebaulich die notwendige Konsequenz für die
gewünschte Konversion der früheren Kaserne. Die Kosten- und
Finanzierungsübersicht zeige, dass es dem Rat nicht
allein auf die Abschöpfung der Planungsgewinne angekommen sei.
Die angestrebte zügige Vollendung der Entwicklungsmaßnahme
innerhalb von fünf Jahren habe durch die Aufstellung eines
Bebauungsplans und die Durchführung von Bodenordnungsmaßnahmen
nicht erreicht werden können.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der
Antragsgegnerin überreichten Unterlagen über die angegriffene
Satzung, die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 110 und die 41.
Änderung des Flächennutzungsplans (Beiakten Hefte 1
bis 11) ergänzend Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

22

Hinsichtlich der Zulässigkeit des Antrags bestehen keine
Bedenken. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt.
Die förmliche Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereichs bildet gemäß § 169 Abs. 3 BauGB - in der
hier maßgeblichen Fassung des am 1. Mai 1993 in Kraft
getretenen Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes
vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466) - die Grundlage dafür, die
im Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke der Antragsteller
zu enteignen. Dies begründet die Möglichkeit einer
Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

23

Der Antrag ist auch begründet. Die Satzung der Antragsgeg-
nerin über die förmliche Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereiches X. "Ehemalige Nato-Kaserne mit
Umfeld" (Satzungsbeschluss vom 10. Oktober 1994) ist
nichtig.

24

Die Satzung leidet allerdings nicht an einem zu ihrer
Nichtigkeit führenden Formfehler. Ein solcher formeller Fehler
ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass die Bekanntmachung
der Satzung nicht in allen Belangen den insoweit einschlägigen
Regelungen des § 165 Abs. 8 BauGB entspricht. Nach dieser
Vorschrift ist die Entwicklungssatzung zusammen mit der
Erteilung der Genehmigung ortsüblich bekannt zu
machen. Dabei ist in der Bekanntmachung auf die
Genehmigungspflicht nach den §§ 144, 145 und 153 Abs. 2 BauGB
hinzuweisen, was hier nicht geschehen ist. Dieser Hinweis, der
die von der Festlegung des Entwicklungsbereichs Betroffenen auf
die rechtlichen Folgen des Inkrafttretens der
Entwicklungssatzung, nämlich auf die Genehmigungspflicht für
bestimmte bodenrechtlich bedeutsame Rechtsvorgänge, aufmerksam
machen soll, ist jedoch nicht Teil des
Rechtssetzungsverfahrens. Er hat lediglich deklaratorische
Wirkung und erschöpft sich in dieser Hinweisfunktion.
Wirksamkeitsvoraussetzung für die Entwicklungssatzung ist er
damit nicht.

25

Vgl. Schlichter/Roeser, in:
Schlichter/Stich (Hg.), Berliner
Kommentar, 2. Auflage 1995, § 165, Rdn.
25; Krautzberger, in: Battis/Krautzber-
ger/Löhr, BauGB, 7. Auflage 1999,
§ 165, Rdn. 31.

26

Ebenso wenig ist ein Form- oder Verfahrensfehler im
Zusammenhang mit der Vorbereitung des Satzungsbeschlusses
festzustellen. Vor der förmlichen Festlegung des
städtebaulichen Entwicklungsbereichs hat die Gemeinde die
vorbereitenden Untersuchungen durchzuführen oder zu
veranlassen, die erforderlich sind, um Beurteilungsunterlagen
über die Festlegungsvoraussetzungen nach § 165 Abs. 3 BauGB zu
gewinnen
(§ 165 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Ist ein Beschluss über den Beginn
der Voruntersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 Satz 3 und 4 BauGB
gefasst und ortsüblich bekannt gemacht, sind die
§§ 137 und 139 BauGB über die Beteiligung und Mitwirkung der
Betroffenen sowie der öffentlichen Aufgabenträger entsprechend
anzuwenden (§ 165 Abs. 4 Satz 6 BauGB). Dazu gehört, dass die
beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme möglichst frühzeitig mit den
Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen Betroffenen
erörtert wird. Die Betroffenen sollen in diesem Zusammenhang
zur Mitwirkung bei der Entwicklungsmaßnahme und bei der
Durchführung der erforderlichen baulichen Maßnahmen angeregt
und im Rahmen des Möglichen beraten werden (§§ 165 Abs. 4 Satz
6, 137 BauGB). Die Gemeinde hat außerdem die Stellungnahmen der
Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren
Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird, möglichst
frühzeitig einzuholen (§§ 165 Abs. 4 Satz 6, 139 Abs. 2 Satz 1,
4 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Der Rat der Antragsgegnerin hat mit
Beschluss vom 29. September 1993 im Hinblick auf die
beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme Voruntersuchungen gemäß §
165 Abs. 4 BauGB veranlasst. Dass sich den Satzungsunterlagen
nicht entnehmen lässt, ob und inwieweit im Anschluss an die am
27. Oktober 1993 erfolgte öffentliche Bekanntmachung dieses
Beschlusses die betroffenen Bürger und Träger öffentlicher
Belange beteiligt worden sind, ist unschädlich. Für die
formelle Wirksamkeit der Entwicklungssatzung kommt es letztlich
nicht darauf an, ob und in welchem Umfang eine solche
Beteiligung stattgefunden hat. Unterbleibt die Beteiligung von
betroffenen Bürgern und/oder Trägern öffentlicher Belange, ist
darin noch kein beachtlicher Verfahrensmangel zu sehen. Von
vorbereitenden Untersuchungen kann nämlich ganz oder teilweise
abgesehen werden, wenn hinreichende Beurteilungsgrundlagen
bereits vorliegen (§ 165 Abs. 4 Satz 2 BauGB). Ob die vom Rat
der Antragsgegnerin eingeleiteten Voruntersuchungen der Sache
nach ausreichten, um die gesetzlichen Voraussetzungen für die
förmliche Festlegung eines Entwicklungsbereichs zu belegen, ist
somit keine Frage des formellen Erfordernisses von
Voruntersuchungen oder eines Absehens hiervon. Sind die
Voruntersuchungen inhaltlich unzulänglich, so sind die
materiellen Voraussetzungen für die Entwicklungsmaßnahme nicht
nachgewiesen und ist die Satzung deshalb aus materiellen
Gründen nichtig.

27

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember
1997 – 10a D 62/94.NE -.

28

Im Übrigen wäre eine Verletzung von Vorschriften über die
Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange
gemäß den §§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
mangels rechtzeitiger Rüge gegenüber der Antragsgegnerin
unbeachtlich.

29

Die angegriffene Satzung weist jedoch materielle Mängel auf,
die zu ihrer Nichtigkeit führen.

30

Die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme entspricht nicht den
Zielen und Zwecken des § 165 Abs. 2 BauGB (§ 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 1 BauGB). Sie dient weder der Entwicklung eines Ortsteils
noch eines anderen Teils des Gemeindegebietes, dem
eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und
Ordnung der Gemeinde, der angestrebten Entwicklung des
Landesgebiets oder der Region zukommt.

31

Bereits die Stellung von § 165 BauGB im Kapitel "Besonderes
Städtebaurecht" deutet darauf hin, dass das Instrument der
Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen städtebaulichen
Problemen bestimmt ist und einen qualifizierten städtebaulichen
Handlungsbedarf voraussetzt. Aus § 165 Abs. 2 BauGB folgt
weiterhin, dass in diesem Zusammenhang auch der räumliche Bezug
der Entwicklungsmaßnahme vom Charakter des Besonderen geprägt
sein muss.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 2.97 -, BRS 60 Nr. 225.

33

Es kann demnach nicht jedes städtebauliche Vorhaben
Gegenstand einer Entwicklungsmaßnahme sein. Mit einer
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sollen vielmehr nur
Ortsteile und andere im vorgenannten Sinne besonders bedeutsame
Teile des Gemeindegebiets entwickelt werden.

34

Unter Ortsteil ist dabei ein Teil des Gemeindegebiets zu
verstehen, der wesentliche Teilfunktionen des vorhandenen Ortes
in sich vereinigt. Der Ortsteil ist begrifflich mit einer
gewissen flächenmäßigen Größe verbunden, welche seine besondere
städtebauliche Bedeutung regelmäßig impliziert. Letzteres gilt
auch für andere Teile des Gemeindegebiets, die ihrer Fläche
nach einem Ortsteil vergleichbar sind. Abgesehen von diesen
Gebietsteilen, denen allein auf Grund
ihrer Ausdehnung eine besondere städtebauliche Bedeutung
beizumessen ist, gehören zu den anderen Teilen des
Gemeindegebiets im Verständnis von § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB
etwa solche städtebaulichen Gebilde, die wegen ihrer Stellung
im Gesamtgefüge des Gemeindegebiets, des Landesgebiets oder der
Region städtebaulich bedeutsam sind, insbesondere für das
Funktionieren dieses Gesamtgefüges auf der Grundlage
aufeinander abgestimmter und tauglicher Teilfunktionen.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember
1997 – 10a D 62/94.NE -, m.w.N.

36

Das bedeutet, dass nicht jedes neue Baugebiet für eine
Entwicklungsmaßnahme in Frage kommt. Vielmehr muss der
betreffende Gebietsteil ein beträchtliches Eigengewicht haben,
das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist.
Der in § 165 Abs. 2 BauGB verwandte Begriff der besonderen
Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der
Gemeinde beinhaltet neben dem quantitativen Aspekt in der Regel
auch eine qualitative Komponente.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 2.97 -, BRS 60 Nr. 225.

38

Wie sich bereits aus der Begründung der Satzung ergibt
(Ziffer 1, Seite 5), stellt der hier förmlich festgelegte
Entwicklungsbereich keinen selbstständigen Ortsteil dar und
soll auch nicht zu einem solchen entwickelt werden. Ebenso
wenig handelt sich bei dem Entwicklungsbereich um einen
"anderen Teil des Gemeindegebiets" im Sinne von § 165 Abs. 2
BauGB, dem eine besondere Bedeutung für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder für die angestrebte
Entwicklung des Landesgebiets oder der Region zukommt. Eine
derartige besondere Bedeutung des Entwicklungsbereichs ergibt
sich weder aus der Satzungsbegründung noch ist sie sonst
ersichtlich. Das dafür erforderliche beträchtliche
Eigengewicht des Gebiets lässt sich nicht etwa schon aus seiner
flächenmäßigen Größe herleiten. Angesichts der Gesamtfläche des
Gemeindegebiets von 7.238 ha und auch im Hinblick auf die
Ausdehnung der im Zusammenhang bebauten Ortslage von X. ,
an deren südlichen Rand sich der Entwicklungsbereich
anschließt, ist nicht festzustellen, das das rund 13 ha große
Gebiet wegen seiner Fläche im Gefüge der Gemeinde deutlich
wahrnehmbar hervortritt. Die besondere Bedeutung des
Entwicklungsbereichs, die hier allenfalls für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets in
Betracht kommen könnte, lässt sich auch nicht in qualitativer
Hinsicht aus der dem Gebiet eigenen oder künftig zugedachten
Funktion herleiten. Die Entwicklungsplanung umfasst im
Wesentlichen die Ausweisung und Erschließung eines neuen
Wohnbaugebiets auf bisher weitgehend unbebauten Flächen am
südlichen Rand des Ortsteils X. , der zudem durch die L 480
von diesen Flächen getrennt ist. Die im Zuge der
Entwicklungsmaßnahme geplante Wohnbebauung rundet lediglich die
südlich der L 480 bestehende Streubebauung zum Außenbereich hin
ab. Dass diese Arrondierung als solche für die städtebauliche
Ordnung des Gemeindegebiets besonders bedeutsam ist, kann auf
der Grundlage der Satzungsunterlagen nicht festgestellt werden.
Nichts anderes gilt im Hinblick auf die städtebauliche
Entwicklung des Gemeindegebiets.
Allein die vergleichsweise geringe Zahl von 140 Wohneinheiten,
die im Entwicklungsbereich entstehen sollen, verleiht dem
Gebiet angesichts der Größe der im Gemeindegebiet bereits
vorhandenen bebauten Ortslagen kein beträchtliches Gewicht im
Gefüge der Gemeinde. Folgeeinrichtungen oder sonstige
Struktureinrichtungen, die über den Entwicklungsbereich hinaus
für die städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets
förderlich sein könnten, sind - bis auf einen
Sonderkindergarten auf dem ehemaligen Kasernengelände - nicht
vorgesehen. Auch aus der in der Satzungsbegründung
angesprochenen günstigen Lage des Entwicklungsbereichs in der
unmittelbaren Nachbarschaft bereits vorhandener
Infrastruktureinrichtungen folgt keine Besonderheit im Hinblick
auf den räumlichen Bezug der Entwicklungsmaßnahme im Sinne des
§ 165 Abs. 2 BauGB. Die besagten Einrichtungen an der
H. -L. -Straße, Bahnhofstraße und Poststraße
(Schulen, Kindergarten, Hallenbad, Einkaufsmöglichkeiten) sind
von der Einmündung des H. Weges in die L 480 mindestens
800 m (Luftlinie) und von der Einmündung der Kasernenzufahrt in
die L 480 mindestens 1100 m (Luftlinie) entfernt. Damit liegt
der Entwicklungsbereich zu diesen Infrastruktureinrichtungen,
die im Zentrum der städtischen Bebauung des Ortsteils X.
zwischen der B 57 im Osten und der L 480 im Süden angesiedelt
sind, nicht günstiger als andere Flächen in der Nähe des
Ortsrandes.

39

Schließlich lässt sich die besondere Bedeutung des
Entwicklungsbereichs für die städtebauliche Entwicklung und
Ordnung des Gemeindegebiets auch nicht deshalb bejahen, weil
das ehemalige Kasernengelände an der L 480 zum
Entwicklungsbereich gehört und die aufgegebenen Kasernengebäude
einer
neuen Nutzung zugeführt werden sollen.

40

Dabei mag offen bleiben, ob bei isolierter Betrachtung des
früheren Militärgeländes eine besondere Bedeutung im
vorgenannten Sinne angenommen werden könnte. Allerdings wird
allein die Aufgabe der militärischen Nutzung von Flächen nicht
automatisch dazu führen, dass diese Flächen für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung der betroffenen Gemeinde
in jedem Fall besondere Bedeutung erlangen. Vielmehr wird es
dafür angesichts des auch im Hinblick auf den räumlichen Bezug
der Entwicklungsmaßnahme geforderten besonderen Charakters auf
die konkreten Umstände des Einzelfalles ankommen,
beispielsweise auf die Lage der Flächen im Gemeindegebiet, ihre
Größe oder die ihnen zugedachte Funktion. Nichts anderes ergibt
sich aus der bisher zu diesem Problemkreis ergangenen
obergerichtlichen Rechtsprechung.

41

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
12. September 1994 - 8 S 3002/93 -, BRS
57 Nr. 287.

42

Die vorstehende Entscheidung befasst sich mit einer
Entwicklungsmaßnahme, welche eine Fläche von über 60 ha zum
Gegenstand hatte, die zum überwiegenden Teil aus ehemaligem
Militärgelände bestand. Die besondere Bedeutung dieser Fläche
für die städtebauliche Entwicklung der betroffenen Gemeinde
schloss das Gericht aus der Lage des Gebiets in relativer Nähe
zum Zentrum, seiner flächenmäßigen Größe und seiner Eignung,
einen Teil des Stadtgebiets einer neuen Stadtqualität
zuzuführen und die so erweiterte Innenstadt aufzuwerten.

43

Ob dem 3,3 ha großen ehemaligen Kasernengelände an der L 480
für sich genommen eine besondere Bedeutung für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets nach
den dargelegten Kriterien zukommt, braucht hier jedoch nicht
entschieden zu werden, da eine solche etwaige besondere
Bedeutung des freigewordenen früheren militärischen Geländes
jedenfalls nicht den gesamten Entwicklungsbereich erfasst und
die Entwicklungsmaßnahme insoweit nicht teilbar ist. Die
Flächen östlich des Kasernengeländes könnten allenfalls dann an
dessen möglicher besonderer Bedeutung für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung für das Gemeindegebiet teil-haben, wenn
die besagten Flächen untereinander in einer funktionalen
Beziehung zueinander stünden, die die gemein-same Überplanung
und die einheitliche Durchführung der Entwicklungsmaßnahme zur
Erreichung des Entwicklungsziels nahe legen würden.

44

Dies ist indes nicht der Fall. Soweit für die Einbeziehung
der östlich des Kasernengeländes gelegenen Flächen in die
Entwicklungsmaßnahme für den Rat der Antragsgegnerin die
Überlegung im Vordergrund gestanden haben sollte, durch die
Zusammenfassung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen
aller Teilflächen eine Finanzierungsmöglichkeit für den Ankauf
und die Umgestaltung des Kasernengeländes zu erhalten, reicht
dies als "Klammer" nicht aus, um die funktional und
städteplanerisch nicht in besonderer Weise verbundenen
Teilgebiete zu einer Gesamtmaßnahme im Sinne des
städtebaulichen Entwicklungsrechts zusammenzuführen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 2.97 -, BRS 60 Nr. 225.

46

Dass der Finanzierungsgedanke bei der Einbeziehung der
östlich des Kasernengeländes gelegenen Flächen eine nicht
unwesentliche Rolle gespielt hat, ergibt sich beispielsweise
aus dem Aktenvermerk des Beigeordneten M. vom 11. August
1993, der sich mit dem von der LEG ermittelten
Subventionsbedarf von vorläufig angenommenen 4 Mio. DM für die
durch den Umbau der früheren Kasernengebäude zu schaffenden
Sozialwohnungen und mit der Deckung dieses Subventionsbedarfs
durch den für die Flächen östlich des Kasernengeländes
anfallenden Planungsgewinn befasst. Aus der Kosten- und
Finanzierungsübersicht in der Satzungsbegründung ergibt sich
nicht, dass der Rat der Antragsgegnerin diesen
Finanzierungsgedanken im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
fallen gelassen hatte. Die im Zusammenhang mit der
Entwicklungsmaßnahme erwarteten Einnahmen von rund 11,4 Mio. DM
stammen überwiegend aus den entwicklungsbeeinflussten Erlösen
für die Grundstücke östlich des Kasernengeländes (8,1 Mio. DM)
und den Ausgleichsbeträgen für die übrigen dort belegenen
Grundstücke (1,2 Mio. DM). Die Einnahmen für das
Kasernengelände sind mit nur 2,1 Mio. DM angegeben. Dass die
jeweils auf das Kasernengelände und die östlich davon gelegenen
Flächen entfallenden Ausgaben nicht im selben Verhältnis
erfolgen sollten, machen die Kosten- und Finanzierungsübersicht
sowie die dazu gehörigen Anlagen hinreichend deutlich, auch
wenn nicht alle Rechnungsposten für die betroffenen Areale
getrennt ausgeworfen sind.

47

Eine funktionale Beziehung des Kasernengeländes und der
östlich davon gelegenen Flächen, die die gemeinsame Überplanung
und die einheitliche Durchführung der Entwicklungsmaßnahme zur
Erreichung des Entwicklungsziels rechtfertigen würde, lässt
sich nicht daraus herleiten, dass ohne die Einbeziehung der
östlich des Kasernengeländes gelegenen Flächen in die
Entwicklungsmaßnahme auf dem Kasernengeländes ein
Sozialwohnungsgetto entstünde. Dem von der LEG für den
Entwicklungsbereich erstellten Bebauungskonzept ist nicht zu
entnehmen, dass die Bebauung zwischen dem früheren
Kasernengelände und dem H. Weg mit Einfamilienhäusern
geeignet wäre, eine soziale Ausgrenzung der späteren Bewohner
des
Kasernenareals zu verhindern. Das Kasernengelände wird nach
diesem Bebauungskonzept nicht räumlich in die übrige Bebauung
einbezogen, sondern bildet weiterhin deren "äußersten
südwestlichen Zipfel". Eine Vermischung oder Verzahnung von
Sozialwohnungen und frei finanzierten Wohnungen soll es nicht
geben. Vielmehr wird die Trennung des Sozialwohnungsbereichs
und des östlich angrenzenden - von Einfamilienwohnhäusern
geprägten - Wohnbereichs durch die gänzlich unterschiedliche
Bebauungsstruktur sowie eine voneinander separierte innere
Erschließung festgeschrieben und durch einen Grünstreifen
zwischen beiden Bereichen weiter verstärkt. Auch eine sonstige
wesentliche funktionelle Verknüpfung der beiden Wohnbereiche
ist nicht vorgesehen. Die von der Antragsgegnerin in der
mündlichen Verhandlung betonte integrative Funktion des im
Grünstreifen vorgesehenen Spielplatzes ist angesichts der
völlig unterschiedlichen Wohnstrukturen von allenfalls
marginaler Bedeutung.

48

Die Entwicklungssatzung ist auch deshalb nichtig, weil sie
die Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht
erfüllt. Nach dieser Vorschrift darf ein Bereich, in dem
eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden
soll, nur dann förmlich als städtebaulicher Entwicklungsbereich
festgelegt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit die
Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme
erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an
Wohn- und Arbeitsstätten, zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und
Folgeeinrichtungen oder zur Wiedernutzung brachliegender
Flächen.

49

Die Regelung des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB steht in
engem Zusammenhang mit § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach im
städtebaulichen Entwicklungsbereich die Enteignung ohne
Bebauungsplan zu Gunsten der Gemeinde oder des
Entwicklungsträgers zur Erfüllung ihrer Aufgaben zulässig ist.
Bei der Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die
Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist daher bereits in Rechnung
zu stellen, dass im Grundsatz alle unbebauten Grundstücke im
Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde überführt
werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Erforderlichenfalls
im Wege der Enteignung. Die Prüfung der
Enteignungsvoraussetzungen ist aus diesem Grunde auf den
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert, wobei es sich
allerdings um eine eher pauschale Prüfung handelt. Da der
Entwicklungsbereich regelmäßig große Flächen beansprucht und im
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch keine bis ins Einzelne
gehende Plankonzeption vorliegen muss, können die
Enteignungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt nicht schon für
jedes Grundstück abschließend geprüft werden. Das Wohl der
Allgemeinheit muss aber generell die geplante Entwicklung in
dem beschlossenen räumlichen Umfang – einschließlich der
Enteignung – rechtfertigen.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar
1982 – 4 C 94.79 -, BRS 39, DVBl 1982,
537 (539) und Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229.

51

Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen und
privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse ist
als besonderes und als dringend zu qualifizierendes Inte-resse
geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu
rechtfertigen.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
16. Februar 2001 - 4 BN 55.00 -.

53

Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die hier im Streit
stehende Entwicklungsmaßnahme nicht. In der Begründung zur
Entwicklungssatzung (Ziffer 2.5, Seite 16) wird die
Entwicklungsmaßnahme damit gerechtfertigt, dass sie zur Deckung
des Bedarfs an Wohnraum für wirtschaftlich Schwächere
erforderlich sei. Erforderlich sei sie auch, um zu verhindern,
dass die zukünftigen Bewohner des ehemaligen Kasernengeländes,
dessen Fläche als Einzige durch die Stadt kurzfristig verfügbar
gemacht werden könne, am Rande des städtischen
Siedlungsbereichs sozial ausgegrenzt werden. Dass diese
Annahmen zutreffen, vermag der Senat nicht festzustellen.

54

Dies gilt zunächst im Hinblick auf die zur Begründung
herangezogene Deckung des Wohnbedarfs. Der Begriff "erhöhter
Wohnbedarf" im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB
unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen
gerichtlichen Überprüfung.

55

Vgl. BayVGH, Urteil vom 23. Oktober
1995 – 15 N 94.1693 -, BRS 57 Nr. 286 =
BayVBl 1996, 271 (274); OVG NRW, Urteil
vom
1. Dezember 1997 – 10a D 62/94.NE -
.

56

Der erhöhte Bedarf an Wohnstätten geht über die allgemeinen
Wohnbedürfnisse der Bevölkerung im Sinne von § 1 Abs. 5
Satz 2 Nr. 2 BauGB hinaus, welche die Aufstellung eines
Bebauungsplans im Verständnis von § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich
machen. Die Entwicklungsmaßnahme ist ein Instrument für
besondere Bedarfssituationen, die durch das herkömmliche
Instrumentarium des Baugesetzbuches nicht abgedeckt werden
können. Bauland auszuweisen, zählt zu den typischen
planerischen Aufgaben der Gemeinde. Um das einschneidende
Instrument der Entwicklungssatzung anzuwenden, genügen noch
nicht die allgemeinen städtebaulichen Belange, die ein
Planerfordernis im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB auslösen.

57

Der Gesetzgeber erläutert nicht näher, was unter einem
erhöhten Bedarf zu verstehen ist, macht aber deutlich, dass
nicht jeder Nachfrageüberhang es rechtfertigt, an Stelle des
Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des
Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung
der §§ 165 ff. BauGB an ein besonderes Qualifikationsmerkmal,
wobei er nicht auf den Begriff des "dringenden" Bedarfs
zurückgreift, den er seinerzeit zur Bewältigung einer anderen
Problemlage in § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG verwendet
hat. Die Anforderungen, denen im Rahmen des § 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BauGB zu genügen ist, sind ersichtlich strenger. Ein
dringender Wohnbedarf im Sinne des § 1 Abs. 1
Satz 1 BauGB-MaßnahmenG allein wirft nach der Einschätzung des
Gesetzgebers noch keine Probleme auf, die sich mit Hilfe der
normalen Bauleitplanung nicht sachgerecht lösen lassen. Er
zeigt lediglich auf, dass die Gemeinde zu einem bestimmten
Zeitpunkt Anlass haben kann, in der vom Gesetz bezeichneten
Richtung schnell planerisch tätig zu werden. Ein
augenblicklicher Bedarf lässt sich möglicherweise ohne weiteres
kurzfristig mit den einfachen Mitteln der Bauleitplanung
befriedigen, auch wenn er als dringend zu qualifizieren ist.
Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB setzt mehr voraus. Er weist eine sachliche und eine
zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf kann erst
dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus
strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der
Überhang muss so groß sein, dass es zu seiner Beseitigung mit
einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und
ihren Funktionen her hinter den in § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB
bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben
kann.

58

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229.

59

Entscheidend ist letztlich, ob nach Ausschöpfung der
vorrangig einzusetzenden herkömmlichen Instrumente der
Bauleitplanung ein unbefriedigter Nachfrageüberhang verbleibt.
Enteignungsrechtlich erforderlich ist die städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme als letztes der zur Verfügung stehenden
Instrumente.

60

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember
1997 – 10a D 62/94.NE -.

61

Von dem Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme hängt
es ab, für welches Gebiet die Nachfrage nach Wohnungen das
Angebot längerfristig deutlich übersteigen muss. Wie sich aus §
165 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergibt, kann eine städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme stärker der örtlichen oder der
überörtlichen (regionalen oder landesweiten) Entwicklung
dienen. Je nachdem, ob die Entwicklungssatzung stärker der
örtlichen oder der überörtlichen Entwicklung dienen soll, ist
auch der erhöhte Bedarf für das Gemeindegebiet, für die Region
oder für das Landesgebiet festzustellen.

62

Vgl. BayVGH, Urteil vom 23. Oktober
1995 – 15 N 94.1693 -, BRS 57 Nr. 286 =
BayVBl 1996, 271 (273).

63

Die Beantwortung der Frage, ob die Durchführung der
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten
Wohnbedarfs erforderlich ist, macht eine Prognose in zwei
Richtungen notwendig. Zum einen ist der gegenwärtige und
künftige Bedarf an Wohnungen zu ermitteln. Zum anderen ist zu
ermitteln, welche Möglichkeiten zur Deckung des festgestellten
Wohnbedarfs ohne die Entwicklungsmaßnahme bestehen. Ergibt sich
zwischen dem prognostizierten längerfristigen Wohnbedarf und
den anderweitigen Möglichkeiten seiner
Deckung eine Lücke, kann zu ihrer Schließung die städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme eingesetzt werden, soweit auch deren
übrige Voraussetzungen vorliegen. Der Wohnbedarf und die
Möglichkeiten seiner Deckung sind für den Zeitraum zu
prognostizieren, innerhalb dessen die beabsichtigte
städtebauliche Entwicklungsmaßnahme verwirklicht werden
soll.

64

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember
1997 – 10a D 62/94.NE -.

65

Das bedeutet, dass die Gemeinde anhand der Fakten und
Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein
Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung des
Wohnbedarfs zu fällen hat. Dass eine solche
Prognoseentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht
sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen
ist nur, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie
angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet
wird.

66

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 und
Beschluss vom 16. Februar 2001
- 4 BN 55.00 -.

67

Eine Überprüfung anhand dieser Maßstäbe ergibt, dass die
Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Wohnbedarfs
nicht erforderlich ist. Eine methodisch einwandfreie und
nachvollziehbare Prognose ist nach den von der Antragsgeg-nerin
zur Verfügung gestellten Unterlagen nicht erstellt worden.

68

Die Begründung der Satzung geht an einigen Stellen auf
verschiedene Elemente ein, die für den künftigen Wohnbedarf von
Bedeutung sein können. So wird die Bevölkerungszunahme im
Gemeindegebiet von 1963 bis 1993 prozentual und in absoluten
Zahlen aufgezeigt. Zudem wird ausgeführt, dass die Entwicklung
der Haushaltsgrößen und der Wohnflächen je Einwohner den Bedarf
an Wohnbauflächen belegen. Was den angenommenen Bedarf an
Sozialwohnungen angeht, wird auf eine Anfrage bei der
Grafschaft M. Siedlungs- und Wohnungsbau-GmbH von
Juli 1994 verwiesen, wonach für das Gemeindegebiet 48 Bewerber
für Sozialwohnungen vorgemerkt seien. Zudem werde laufend
Bedarf für Sozialwohnungen bei der Gemeinde angemeldet, der
nicht befriedigt werden könne. Nachgefragt werde auch
preiswertes Bauland für Ein- und Mehrfamilienhäuser in der Nähe
des Stadtkerns. Die Gemeinde verfüge selbst nicht über eigene
Grundstücke um den Bedarf an Sozialwohnungen und preiswerten
Baugrundstücken zu decken. Die Bebauung von Bauflächen im
Ortsteil Beek, die für rund 400 Wohneinheiten ausgelegt seien,
werde einen Zeitraum von zehn Jahren in Anspruch nehmen.

69

Diese weitgehend pauschalen Einzelaussagen werden weder
systematisch zusammengestellt noch mit konkretem Zahlenmaterial
belegt oder gar zu einem plausiblen Gesamtergebnis geführt.
Konkrete Überlegungen dazu, wie viele Haushalte und wie viele
Wohnungen zu einem bestimmten Stichtag im Ge-meindegebiet
vorhanden waren, wie sich die Zahl der Haus-halte innerhalb des
Prognosezeitraums voraussichtlich entwickeln wird und wie viele
Wohnungen deshalb in diesem Zeitraum benötigt werden, fehlen.
Neben einer in diesem Sinne qualifizierten Wohnbedarfsprognose
fehlt auch eine nachvollziehbare Aussage dazu, auf welche Weise
der pauschal prognostizierte Bedarf an Wohnstätten in Zukunft
gedeckt werden kann. Es ist nicht erkennbar, welche
Möglichkeiten zur
Deckung des Wohnbedarfs der Rat der Antragsgegnerin überhaupt
in seine vorausschauende Betrachtung einbezogen hat. Genaue
Erhebungen von Wohnbauland- und Wohnungspotenzialen
- beispielsweise auf der Grundlage des seinerzeit gültigen
Flächennutzungsplans, der rechtskräftigen und der in
Vorbereitung befindlichen Bebauungspläne oder eines etwaigen
"Baulückenkatasters" - hat er nach den vorliegenden Unterlagen
nicht angestellt. So ist nicht nachvollziehbar, welche
Wohnbaupotenziale berücksichtigt und welche ausgeklammert
worden sind. Dieser Mangel ist umso gravierender, als sich aus
einem Schreiben des damaligen Regierungspräsidenten Düsseldorf
vom 26. Juni 1992 im Zusammenhang mit der geplanten Darstellung
von Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan ergibt, dass zu
dieser Zeit im Gemeindegebiet die Errichtung von 1.380
Wohneinheiten auf insgesamt 46 ha möglich war.

70

Die aufgezeigten Mängel der Prognose betreffen sowohl den
behaupteten Bedarf an preiswerten Baugrundstücken für Ein- und
Mehrfamilienhäuser als auch den Bedarf an Sozialwohnungen. Die
im Juli 1994 vorgenommene Ermittlung der auch vom Rat der
Antragsgegnerin nur als "Momentaufnahme" begriffenen
Nachfragesituation im Sozialwohnungsbereich und der Hinweis auf
den "bekannten Mangel an Sozialwohnungen" (Begründung Ziffer
3.2, Seite 18), ersetzen weder eine konkrete Bestandsaufnahme
noch eine vorausschauende Bedarfsbeurteilung für den Zeitraum,
innerhalb dessen die beabsichtigte städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme verwirklicht werden soll. Zudem lässt sich
dem Protokoll über die nicht öffentliche Sitzung des Rates der
Antragsgegnerin vom 2. Oktober 1991 entnehmen, dass damals auch
an anderer Stelle im Gemeindegebiet geeignete Grundstücke für
die Errichtung von Sozialwohnungen zur Verfügung standen.

71

Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Entwicklungsmaß-
nahme auch nicht deshalb, weil sie zur Wiedernutzung der
brachliegenden Flächen der ehemaligen Nato-Kaserne notwendig
ist und ohne die Einbeziehung der östlich davon gelegenen
Flächen die zukünftigen Bewohner des ehemaligen
Kasernengeländes am Rande des städtischen Siedlungsbereichs
"sozial ausgegrenzt" werden.

72

Abgesehen davon, ob es sich bei dem Kasernengelände mit den
zuletzt als Asylunterkünfte genutzten Gebäuden überhaupt um
eine brachliegende Fläche handelt, ist jedenfalls das
Gemeinwohlinteresse im Hinblick auf die Umnutzung des Areals zu
verneinen. Auch insoweit gilt, dass ein qualifizierter
städtebaulicher Handlungsbedarf vorauszusetzen ist, der ein
planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert und
zwar im Sinne einer Gesamtmaßnahme, die wegen ihrer Art, ihres
Umfanges und der zeitlichen Erfordernisse mit dem allgemeinen
städtebaulichen Instrumentarium nicht durchzuführen wäre.
Angesichts seiner flächenmäßigen Größe von 3,3 ha kann der
Bereich der ehemaligen Kaserne - zumal sich das Grundeigentum
in einer Hand befindet - ohne weiteres mit den Mitteln der
einfachen Bauleitplanung städtebaulich geordnet werden. Dies
ist nicht zuletzt deshalb der Fall, weil die vorhandenen
Gebäude im Wesentlichen nur renoviert und bauliche Ergänzungen
vorgenommen werden müssen.

73

Unabhängig von der Frage, ob hier bei isolierter Betrachtung
das Kasernengelände als brachliegende Fläche im Rahmen einer
Entwicklungsmaßnahme einer Wiedernutzung zugeführt werden
könnte, treffen diese Voraussetzungen auf die östlich des
Kasernengeländes gelegenen Flächen keinesfalls zu. Es handelt
sich dabei im Wesentlichen um bisher landwirtschaftlich
genutzte Flächen oder Hausgärten im Außenbereich, die erstmals
baulich genutzt werden sollen. Eine funktionale Verknüpfung
dieser Flächen mit dem Kasernenareal in der Weise, dass die
gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung der
Entwicklungsmaßnahme unter dem Gesichtspunkt der Wiedernutzung
brachliegender Flächen zur Erreichung des Entwicklungsziels
geboten erscheint, vermag der Senat nicht zu erkennen. Wie oben
bereits ausgeführt, kommt der geplanten Bebauung zwischen
Kasernengelände und H. Weg die ihr vom Rat der
Antragsgegnerin beigemessene integrative Funktion nicht zu,
sodass das Allgemeinwohl die Einbeziehung der dort gelegenen
Flächen in die Entwicklungsmaßnahme nicht deshalb fordert, weil
andernfalls die Bewohner der vom Rat auf dem Kasernengelände
gewünschten Sozialwohnungen sozial ausgegrenzt würden.

74

Ob die Entwicklungssatzung darüber hinaus nichtig ist, weil
ein öffentliches Interesse für eine einheitliche Vorbereitung
und zügige Durchführung der städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme nicht gegeben ist (§ 165 Abs. 1 BauGB),
die mit der Maßnahme angestrebten Ziele und Zwecke auch durch
weniger einschneidende städtebauliche Mittel erreicht werden
könnten oder der Rat der Antragsgegnerin die von der
Entwicklungsmaßnahme berührten öffentlichen und privaten Be-
lange nicht gerecht gegeneinander und untereinander abgewogen
hat (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB), bedarf keiner weiteren
Prüfung, da bereits die vorstehend bejahten Rechtsverstöße zur
Nichtigkeit der Satzung führen.

75

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

76

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt
sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO.

77

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

78

Rechtsmittelbelehrung:

79

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde
angefochten werden.

80

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster,
innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils
einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil
bezeichnen.

81

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach
Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei
dem oben genannten Gericht einzureichen.

82

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies
gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die
Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen
Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen
Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische
Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch
durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt
sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen.

83

Dr. Schulte Kuschnerus Dr. Schnell

84

Klein Altstedde Dr. Pesch

85

B e s c h l u s s :

86

Der Streitwert wird auf 292.376,60 DM festgesetzt.

87

G r ü n d e :

88

Das Interesse, das der Streitwertfestsetzung nach § 13
Abs. 1 Satz 1 GKG zu Grunde zu legen ist, wird hier in erster
Linie durch die enteignungsrechtliche Vorwirkung der
angegriffenen Entwicklungssatzung für das Grundeigentum der
Antragsteller bestimmt. Für die Bewertung dieses Interesses
greift der Senat auf die entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte
im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Satzung zurück. Dieser so
genannte Anfangswert der unbebauten Grundstücke im
Entwicklungsbereich ist in einem von der Antragsgegnerin in
Auftrag gegebenen unabhängigen Wertermittlungsgutachten auf
40,00 DM/qm beziffert. Der Senat hat keine Veranlassung
diese Bewertung in Zweifel zu ziehen.

89

Allerdings ist für die Festsetzung des Streitwerts bei einem
Normenkontrollverfahren, dessen Gegenstand eine
Entwicklungssatzung mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung für
den Antragsteller ist, nicht vom vollen Verkehrswert des im
Entwicklungsbereich belegenen Grundstücks des Antragstellers
auszugehen. Vielmehr ist ein geminderter Betrag anzusetzen,
weil durch die Entwicklungssatzung selbst der Entzug des
Eigentums noch nicht angeordnet, sondern nur für zulässig
erklärt wird. Angesichts dessen erscheint in Fällen, in denen
der Antragsteller über Grundeigentum im Entwicklungsbereich
verfügt, ein Streitwert von 50 % des Verkehrswertes dieses
Grundeigentums angemessen.

90

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.
August 1998 - 11 A 47/97 -, JURIS
Nr. WBRE410004897.

91

In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich hier ein
Streitwert von 20,00 DM/qm für die im Entwicklungsbereich
belegenen unbebauten Grundstücke der Antragsteller, die nach
den Angaben der Antragsgegnerin (Beiakte Heft 4) insgesamt eine
Fläche von 14.618,83 qm aufweisen.

92