Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-16, Aktenzeichen 7 K 3581/06

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Mitglied des beklagten Gemeinderates der Stadt H.. Er wendet sich gegen eine vom Gemeinderat wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht ausgesprochene ernstliche Mahnung.

2

Der Oberbürgermeister erweiterte die Tagesordnung der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats am 20.10.2005 kurzfristig um den Tagesordnungspunkt 2 „Richtlinien zur Förderung der Grundstücks- und Baugesellschaft H. AG im Sanierungsgebiet ...“. Die entsprechend geänderte Tagesordnung wurde vor Beginn des öffentlichen Teils der Sitzung an die Gemeinderäte ausgeteilt. Für die Behandlung des genannten Tagesordnungspunktes erhielten die Stadträte eine Tischvorlage (Drucksache ...). Vor Eintritt in die Tagesordnung der nichtöffentlichen Sitzung beschwerte sich ein Gemeinderat über die Ergänzung der Tagesordnung. Er gab zu Protokoll, dass er und der Kläger der Änderung der Tagesordnung nicht zustimmen. Der Oberbürgermeister erwiderte, die Aufstellung der Tagesordnung vor der Sitzung gehöre zu seinem Kompetenzbereich. Es handele sich um einen Notfall, der dringend entschieden werden müsse. Der Gemeinderat beschloss in nichtöffentlicher Sitzung die genannten Richtlinien entsprechend der Vorlage.

3

In einem Schreiben an den Kläger vom 25.11.2005 wiederholte der Oberbürgermeister seine Auffassung, dass Änderungen der Tagesordnung vor Sitzungsbeginn durch den Oberbürgermeister erfolgten, erst nach Eröffnung der Sitzung gehe diese Zuständigkeit auf den Gemeinderat über. Die Regelung in § 18 der Geschäftsordnung des Gemeinderates beziehe sich auf die Aufnahme von Tagesordnungspunkten während einer Sitzung. Es habe ein Notfall vorgelegen, da sich das Gebiet „K.“ zu einem sozialen Brennpunkt entwickelt habe und dringend mit dem Abbruch der Gebäude habe begonnen werden müssen. Die H. AG habe erst nach Vorliegen des Beschlusses mit den Abbrucharbeiten beginnen können, da sie sonst die Förderung verloren hätte. Die Vorlage sei vom zuständigen Geschäftsbereichsleiter in der Sitzung ausführlich erläutert worden. Aus den Reihen der Gemeinderäte habe es kaum Rückfragen und Wortmeldungen gegeben.

4

Im ... Kommunalen Mitteilungsblatt der DKP H., in dem der Kläger als presserechtlich Verantwortlicher genannt wird, erschien in der Ausgabe Dezember 2005 ein Artikel mit der Überschrift „Gemeinderat missachtet eigene Geschäftsordnung“. In dem Bericht wird ausgeführt, nach der Geschäftsordnung des Gemeinderats dürfe die Tagesordnung nachträglich nur durch einen einstimmigen Beschluss des Gemeinderates ergänzt werden. Der zugunsten der H. AG zu fassende Beschluss habe den Stadträten in Form einer geänderten Tagesordnung und einer vierseitigen Beschlussvorlage auf dem Ratstisch gelegen. Ohne Vorberatung in einem Ausschuss und ohne die Gelegenheit, die Vorlage ausführlich studieren zu können, habe über die H. AG-Subventionsregelung nichtöffentlich beschlossen werden sollen.

5

Nach Kenntnisnahme des Berichts wies der Oberbürgermeister den Kläger mit Schreiben vom 24.01.2006 darauf hin, dass er mit der Veröffentlichung die Verschwiegenheitspflicht verletzt habe, er gab ihm Gelegenheit sich zu den wegen Pflichtverletzung in Betracht kommenden Maßnahmen, der Verhängung eines Ordnungsgeldes, zumindest aber einer ernstlichen Mahnung durch den Gemeinderat, schriftlich zu äußern. Die Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderäte für nichtöffentliche Sitzungen gelte für deren Tagesordnung und den gesamten Verlauf, über alle Meinungsäußerungen sowie die Stimmabgaben. Da der Oberbürgermeister den Kläger nicht von der Schweigepflicht entbunden habe, hätte der Kläger auf keinen Fall veröffentlichen dürfen, dass sich der Gemeinderat am 20.10.2005 in nichtöffentlicher Sitzung mit dem Thema: „Förderung der H. AG im Sanierungsgebiet ...“ beschäftigt habe. Auf das Schreiben teilte der Kläger dem Oberbürgermeister mit Schreiben vom 06.02.2006 mit, die Anschuldigungen und die angedeuteten Sanktionen seien nicht unerheblich. Er werde dem Oberbürgermeister und dem Gemeinderat nach eingehender juristischer Beratung eine Stellungnahme zukommen lassen. Eine weitere schriftliche Äußerung des Klägers erfolgte danach nicht.

6

In der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderates am 22.02.2006 gab der Kläger eine Stellungnahme ab. Dabei erklärte er, am 20.10.2005 sei ein Verhandlungsgegenstand zusätzlich auf die nichtöffentliche Tagesordnung gesetzt worden. Hierfür hätte es eines einstimmigen Beschlusses aller anwesenden Mitglieder des Gemeinderats bedurft. Außer formalen Gründen seien keine Gründe für eine nichtöffentliche Beratung genannt worden. Der in nichtöffentlicher Sitzung gefasste Beschluss sei nach § 35 der Gemeindeordnung nicht veröffentlicht worden. Er vertrete die Auffassung, die Sitzungen des Gemeinderates sollten grundsätzlich öffentlich sein. Nur eine ganz enge Auslegung rechtfertige eine nichtöffentliche Sitzung. Nach kurzer Diskussion beschloss der Gemeinderat gegen den Kläger wegen Verletzung der gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht eine ernstliche Mahnung auszusprechen. Mit Schreiben vom 06.03.2006 teilte der Oberbürgermeister dem Kläger den gefassten Beschluss im Wortlaut mit. Abschließend wies er darauf hin, dass auch dieser Beschluss ebenfalls der Verschwiegenheitspflicht unterliege und deshalb nicht öffentlich bekanntgegeben werde.

7

Mit Schreiben vom 12.03.2006 wandte sich der Kläger an den Oberbürgermeister und bestätigte ihm den Eingang des Beschlusses vom 23.02.2006. Er führte aus, er habe in seiner persönlichen Erklärung in der Sitzung am 23.02.2006 erklärt, dass er diese Maßregelung für ungerechtfertigt halte. Eine Maßregelung gegenüber seiner Person erfordere keine nichtöffentliche Beratung. Das öffentliche Wohl sei durch diese Beratung nicht gefährdet, noch sei das Interesse eines Einzelnen tangiert. Er erwarte, dass die gegen ihn beschlossene ernstliche Mahnung in der nächsten Sitzung des Gemeinderats öffentlich bekannt gemacht werde. Mit Schreiben vom 24.03.2006 teilte der Oberbürgermeister dem Kläger mit, für die Entscheidung über die Nichtöffentlichkeit eines Tagesordnungspunktes komme es nicht auf die Wünsche und die Vorstellung des Betroffenen an. Weiterhin seien eine Bekanntgabe nach § 35 Abs. 1 GemO nicht zulässig, weil dieser Bekanntgabe die berechtigten Interessen des Klägers entgegenstünden.

8

Mit Schreiben vom 02.03.2006 baten der Kläger und ein weiterer Stadtrat das Regierungspräsidium Stuttgart um die kommunalaufsichtsrechtliche Prüfung der nachträglichen Aufnahme eines zusätzlichen Verhandlungsgegenstands auf die Tagesordnung der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 20.10.2005, um Entscheidungskriterien über die öffentliche und die nichtöffentliche Behandlung eines Verhandlungsgegenstandes und um die Prüfung einer möglichen Befangenheit von Mitgliedern des Gemeinderats in der nichtöffentlichen Gemeinderatssitzung vom 20.10.2005 unter dem Tagesordnungspunkt „Richtlinien zur Förderung der Grundstücks- und Baugesellschaft H.“. Das Regierungspräsidium Stuttgart äußerte sich zu den genannten Fragen mit Schreiben vom 07.06.2006.

9

Am 28.09.2006 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Er macht geltend, der Gemeinderat sei zu dem zusätzlichen Tagungspunkt mit einer Tischvorlage überrascht worden. Der Oberbürgermeister habe als Vorsitzender auf einer Änderung der Tagesordnung beharrt, da es sich um einen Notfall handle. Ein solcher Notfall habe tatsächlich nicht vorgelegen. Vom Oberbürgermeister sei auch nicht dargelegt worden, wann sich die Notwendigkeit der Beschlussfassung ergeben habe und wieso es nicht möglich gewesen sei, die Entscheidung auf die Sitzung im nachfolgenden Monat zu verschieben. Zu der Veröffentlichung in der Zeitung sei er berechtigt gewesen. Denn die Beschlussfassung sei rechtswidrig gewesen. Es sei legitim, dem Gemeinderat öffentlich Rechtsverstöße vorzuhalten und ihn zu gesetzmäßigem Verhalten anzuhalten. Der Eingriff in die von ihm in Anspruch genommene Pressefreiheit sei demgegenüber nicht gerechtfertigt. Er verstehe die ernstliche Mahnung als Versuch, ihn in seiner Tätigkeit als (Partei-)Presse zu bedrücken. Das gelte erst recht im Hinblick auf die fehlende Veröffentlichung des Beschlusses vom 23.02.2006. Eine Pflichtverletzung sei nicht zu erkennen. Der Gemeinderat habe unzulässig eine Sachentscheidung getroffen. Wegen seines Widerspruchs gegen die Änderung der Tagesordnung hätte der Gemeinderat die Entscheidung vertagen müssen. Rechtsvorschriften über den Umgang mit nicht auf der Tagesordnung enthaltenen Verfahrenspunkten seien grob verletzt worden. Ein Notfall habe nicht vorgelegen. Der Tagesordnungspunkt hätte schon auf die Einladung genommen werden können. Der Beschluss sei auch nachfolgend nicht veröffentlicht worden, im Gegensatz zu den Richtlinien für die Förderung von kleinen Eigentümern.

10

Der Kläger beantragt,

11

festzustellen, dass die vom Beklagten am 23.02.2006 beschlossene und dem Kläger durch Schreiben des Oberbürgermeisters vom 06.03.2006 mitgeteilte ernstliche Mahnung rechtswidrig ist.

12

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Er trägt vor, Hintergrund der Erweiterung der Tagesordnung sei ein Förderantrag der H. AG für Ordnungs- und Sanierungsmaßnahmen gewesen. Für den mit der H. AG gefundenen Kompromiss sei die unverzügliche Bestätigung durch den Gemeinderat erforderlich gewesen, weil die H. AG wegen der sozialen Entwicklung im Gebiet „K.“ dringend mit dem Abbruch der Gebäude habe beginnen wollen. Bei einem Baubeginn vor dem Gemeinderatsbeschluss entfalle der Förderungsanspruch. Der Beklagte ist der Ansicht, die ernstliche Mahnung verletze den Kläger nicht in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verletze die einfache Rüge anders als der förmliche Ordnungsruf im Sinne von § 36 Satz 2 GeschO des Bundestages den Abgeordneten nicht in seinen parlamentarischen Rechten. Die Rüge sei das mildeste Mittel zur Aufrechterhaltung der parlamentarischen Ordnung gegenüber einem Bundestagsabgeordneten. Kennzeichnend für die Ordnungsmaßnahme „Rüge“ sei ihr präventiver, hinweisender Charakter, sie sei als Maßnahme unterhalb der Sanktion für die Verletzung der parlamentarischen Gepflogenheiten zu beachten. Nach diesen Grundsätzen fehle es an einem Eingriff in die Mitgliedschaftsrechte des Klägers durch die vom Beklagten ausgesprochene ernstliche Mahnung. Es handle sich um keine förmliche Ordnungsmaßnahme. Bei Verletzung der Verschwiegenheitspflicht könne dem Gemeinderatsmitglied nach § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO ein Ordnungsgeld bis zu 1.000 Euro auferlegt werden. Die ausgesprochene Mahnung habe vorwiegend präventiven Charakter und es sei darum gegangen, den Kläger künftig an die Einhaltung der Verschwiegenheitspflicht zu erinnern und ihm zu verdeutlichen, dass diese Pflicht selbst dann nicht entfalle, wenn er der Auffassung sei, der Gemeinderat habe zu Unrecht nichtöffentlich verhandelt. Der Kläger habe durch die Veröffentlichung von Einzelheiten aus der nichtöffentlichen Sitzung vom 20.10.2005 gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen. Er habe in dem Artikel nähere Angaben zur Sachlage gemacht und persönliche Äußerungen des Oberbürgermeisters wiedergegeben. Dies sei nicht gerechtfertigt. Auch wenn zu Unrecht nichtöffentlich verhandelt worden sei, bestehe die Schweigepflicht solange, bis der Bürgermeister sie aufhebe. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen schütze ausschließlich ein Interesse der Allgemeinheit und vermittle dem einzelnen Mitglied des Gemeinderats keine subjektive Rechtsposition. Auch der behauptete Verstoß des Oberbürgermeisters gegen die Pflicht, die Sitzung rechtzeitig einzuberufen, rechtfertige einen Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht nicht. Die ernstliche Mahnung sei als Mittel zur Durchsetzung der Verschwiegenheitspflicht auch verhältnismäßig. Im Übrigen wiederholt der Beklagte seine Ansicht, es sei zu Recht nichtöffentlich verhandelt worden. Die Ergänzung der Tagesordnung sei nicht fehlerhaft gewesen, da ein Notfall vorgelegen habe.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen und den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

16

Die gegen die vom Gemeinderat ausgesprochene ernstliche Mahnung gerichtete Klage des Klägers ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig. In seiner Eigenschaft als Mitglied des beklagten Gemeinderats der Stadt H. besitzt der Kläger die Fähigkeit an einem kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit beteiligt zu sein. Ein kommunalverfassungsrechtlicher Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen - oder innerorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ - RR 1990, 369).

17

Im Streit ist im vorliegenden Fall ein Verstoß des Klägers gegen die Verschwiegenheitspflicht, der den beklagten Gemeinderat zur Verhängung einer ernstlichen Mahnung veranlasst hat. Der Kläger hat sein Klagebegehren ausschließlich gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 23.02.2006 gerichtet. Die Feststellung der Verletzung weiterer organschaftlicher Rechte durch den beklagten Gemeinderat hat er nicht beantragt.

18

Für das Klagebegehren kommt zwar nicht, wie vom Kläger in der Klageschrift beantragt, als Klageart eine Anfechtungsklage in Betracht. Die Klage ist vielmehr als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage (gemäß § 43 VwGO) zulässig. Mit ihr wird die Feststellung der Rechtswidrigkeit der von dem beklagten Gemeinderat gegenüber dem Kläger ausgesprochenen ernstlichen Mahnung ermöglicht. Diese Maßnahme weist keine Verwaltungsaktqualität auf. Das Gericht sieht die Erteilung einer ernstlichen Mahnung rechtlich in § 17 Abs. 4 i. V. m. § 16 Abs. 3 GemO verankert. Nach diesen Regelungen hat der Gemeinderat die Möglichkeit, gegen einen Bürger, der ein Ehrenamt bekleidet und dieses nicht ausübt oder bestimmte Pflichten verletzt, ein Ordnungsgeld bis zu 1.000,- EUR aufzuerlegen. Der Verhängung von Ordnungsgeld kommt Verwaltungsaktqualität zu (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.09.1987 - 1 S 1622/87 EKBW GemO § 17 E 8). Der beklagte Gemeinderat hat jedoch kein Ordnungsgeld verhängt, sondern es mit der im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehenen ernsthaften Mahnung bewenden lassen. Für Maßnahmen unterhalb des in § 16 Abs. 3 GemO genannten Ordnungsgeldes, die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, handelt es sich nicht um Verwaltungsakte (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, VBLBW 1996, 99; Urt. v. 11.10.2000 - 1 S 2624/99 - NVwZ - RR 2001, 262). Die ernsthafte Mahnung ist kein Verwaltungsakt, weil es gerade ihr Sinn ist, unterhalb der Eingriffsebene des Ordnungsgeldes zu bleiben und ein solches nur warnend in Erinnerung zu rufen, ohne ihr unmittelbare Rechtswirkung im Sinne des § 35 S. 1 LVwVfG zu verleihen (VG Stuttgart, Urt. vom 14.06.1999 - 9 K 1380/98 -).

19

Zulässig im Rahmen einer Feststellungsklage ist nicht nur das Begehren, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses als Ganzes, sondern auch einzelner Rechte und Pflichten daraus feststellen zu lassen. Hierher gehört auch die vorliegende Streitigkeit, ob sich der Kläger einer Pflichtverletzung nach § 35 Abs. 2 GemO schuldig gemacht hat und die Reaktion des beklagten Gemeinderates zu Recht erfolgt ist. Das für die Feststellungsklage erforderliche berechtigte Interesse des Klägers ergibt sich aus seinem Bedürfnis nach Rehabilitierung.

20

Die danach zulässige Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Der in nichtöffentlicher Sitzung ergangene Beschluss des beklagten Gemeinderates vom 23.02.2006, gegen den Kläger wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht eine ernstliche Mahnung auszusprechen, ist formell- und materiellrechtlich ordnungsgemäß zustande gekommen. Der der ernstlichen Mahnung zugrunde liegende Verstoß des Klägers gegen die Verschwiegenheitspflicht liegt vor. Nach § 35 Abs. 2 GemO sind Gemeinderäte zur Verschwiegenheit über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten solange verpflichtet, bis sie der Bürgermeister von der Schweigepflicht entbindet. Die Regelung des § 35 Abs. 2 GemO über die Verschwiegenheitspflicht von Gemeinderäten über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten beinhaltet eine Konkretisierung der für alle ehrenamtlich tätigen Bürger geltenden Verschwiegenheitspflicht des § 17 Abs. 2 GemO. Danach ist der ehrenamtlich tätige Bürger zur Verschwiegenheit verpflichtet über alle Angelegenheiten, deren Geheimhaltung gesetzlich vorgeschrieben, besonders angeordnet oder ihrer Natur nach erforderlich ist. Er darf die Kenntnis von geheim zu haltenden Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten. Diese Verpflichtungen bestehen auch nach Beendigung der ehrenamtlichen Tätigkeit fort.

21

Der Kläger ist presserechtlich verantwortlich für das Mitteilungsblatt der DKP H.. Der in der Ausgabe Nr. 10 vom Dezember 2005 erschienene Artikel „Gemeinderat missachtet eigene Geschäftsordnung“ beschäftigt sich mit einem in der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 20.10.2005 behandelten Tagesordnungspunkt. In dem Bericht werden der Inhalt des Tagesordnungspunktes sowie Einzelheiten aus dem Verlauf der nichtöffentlichen Sitzung wiedergegeben. Hinsichtlich dieser Angelegenheit ist der Kläger zuvor vom Oberbürgermeister nicht von der Schweigepflicht entbunden worden. Der Beschluss des Gemeinderats wurde im Übrigen vor Erscheinen des genannten Zeitungsberichts auch nicht öffentlich bekannt gemacht. Eine solche Bekanntmachung ist bis zum heutigen Tage nicht erfolgt.

22

Für das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten ist es unerheblich, ob der Beschluss des Gemeinderates über die Richtlinien zur Förderung von Ordnungsmaßnahmen auf Grundstücken der Grundstücks- und Baugesellschaft H. AG im Sanierungsgebiet ...“ rechtmäßig zustande gekommen ist oder nicht.

23

Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass der Gemeinderat wegen des Pflichtenverstoßes des Klägers nicht das im Gesetz ausdrücklich genannte Ordnungsgeld sondern mit der ernstlichen Mahnung ein milderes Ordnungsmittel angewandt hat. Der Gemeinderat hat damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung getragen. Dies war im Falle des Klägers auch angezeigt, da er erstmals gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen hat. In dem Bericht nehmen im Übrigen Verfahrensfragen breiten Raum ein, Sachfragen treten dahinter zurück.

24

Die ernstliche Mahnung verstößt nicht gegen die vom Kläger in Anspruch genommene Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) und auch nicht gegen die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG). Denn die grundrechtliche Gewährleistung der Pressefreiheit und der Meinungsfreiheit in Art. 5 Abs. 1 GG ist nicht schrankenlos, sondern findet ihre Schranken nach Art. 5 Abs. 2 GG in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, in den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und dem Recht der persönlichen Ehre. Zu den allgemeinen Gesetzen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG gehören auch die kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Verschwiegenheitspflicht ehrenamtlich tätiger Bürger (BVerwG, Beschl. vom12.06.1989 - 7 B 123/88 -, NVwZ 1989,975).

25

Der Beschluss des Gemeinderats über die ausgesprochene ernstliche Mahnung ist auch formell rechtmäßig zustande gekommen. Der Kläger erhielt bereits mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 24.01.2006 Gelegenheit, sich zu dem ihm vorgeworfenen Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht und den in Betracht kommenden Maßnahmen des Gemeinderats zu äußern. Da der Kläger entgegen seiner Ankündigung im Schreiben vom 06.02.2006 keine weitere Stellungnahme nachreichte, erhielt er Gelegenheit, sich gegenüber dem Gemeinderat in der Sitzung am 23.02.2006 mündlich zu äußern.

26

Zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses führt auch nicht der Umstand, dass der Beschluss vom Gemeinderat am 23.02.2006 in nichtöffentlicher Sitzung gefasst wurde. Die Sitzungen des Gemeinderats sind zwar nach der Bestimmung des § 35 Abs. 1 S. 1 GemO öffentlich. Nichtöffentlich darf nach Satz 2 dieser Vorschrift nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse Einzelner erfordern; über Gegenstände, bei denen diese Voraussetzungen vorliegen, muss nichtöffentlich verhandelt werden. Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat im Hinblick auf das Interesse des Klägers über dessen Pflichtverletzung und über die deshalb angezeigte Maßnahme in nichtöffentlicher Sitzung verhandelt.

27

Der Kläger hat auch nicht auf die Nichtöffentlichkeit der Gemeinderatssitzung vor oder während der Verhandlung verzichtet (vgl. hierzu Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Auflage 2001, RdNr. 257). Ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 23.02.2006 hat der Kläger vor Eintritt des Gemeinderates in den Tagesordnungspunkt „Verstoß von Stadtrat ... gegen § 17 Abs. 2 GemO“ den Sitzungssaal als befangen verlassen. Der Oberbürgermeister hat danach darauf hingewiesen, dass auch die Beratung und Beschlussfassung über diesen Tagesordnungspunkt der Verschwiegenheit unterliege. Der Kläger hat bei seiner anschließenden mündlichen Stellungnahme gegenüber dem Gemeinderat nicht angeregt, über den ihm vorgehaltenen Verstoß in öffentlicher Sitzung zu verhandeln und zu entscheiden. Erst nach der Beschlussfassung hat der Kläger dem Oberbürgermeister mit Schreiben vom 12.03.2006 mitgeteilt, dass eine Maßregelung gegenüber seiner Person keine nichtöffentliche Beratung erfordere.

28

Die Klage konnte somit keinen Erfolg haben.

29

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

16

Die gegen die vom Gemeinderat ausgesprochene ernstliche Mahnung gerichtete Klage des Klägers ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig. In seiner Eigenschaft als Mitglied des beklagten Gemeinderats der Stadt H. besitzt der Kläger die Fähigkeit an einem kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit beteiligt zu sein. Ein kommunalverfassungsrechtlicher Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen - oder innerorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ - RR 1990, 369).

17

Im Streit ist im vorliegenden Fall ein Verstoß des Klägers gegen die Verschwiegenheitspflicht, der den beklagten Gemeinderat zur Verhängung einer ernstlichen Mahnung veranlasst hat. Der Kläger hat sein Klagebegehren ausschließlich gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 23.02.2006 gerichtet. Die Feststellung der Verletzung weiterer organschaftlicher Rechte durch den beklagten Gemeinderat hat er nicht beantragt.

18

Für das Klagebegehren kommt zwar nicht, wie vom Kläger in der Klageschrift beantragt, als Klageart eine Anfechtungsklage in Betracht. Die Klage ist vielmehr als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage (gemäß § 43 VwGO) zulässig. Mit ihr wird die Feststellung der Rechtswidrigkeit der von dem beklagten Gemeinderat gegenüber dem Kläger ausgesprochenen ernstlichen Mahnung ermöglicht. Diese Maßnahme weist keine Verwaltungsaktqualität auf. Das Gericht sieht die Erteilung einer ernstlichen Mahnung rechtlich in § 17 Abs. 4 i. V. m. § 16 Abs. 3 GemO verankert. Nach diesen Regelungen hat der Gemeinderat die Möglichkeit, gegen einen Bürger, der ein Ehrenamt bekleidet und dieses nicht ausübt oder bestimmte Pflichten verletzt, ein Ordnungsgeld bis zu 1.000,- EUR aufzuerlegen. Der Verhängung von Ordnungsgeld kommt Verwaltungsaktqualität zu (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.09.1987 - 1 S 1622/87 EKBW GemO § 17 E 8). Der beklagte Gemeinderat hat jedoch kein Ordnungsgeld verhängt, sondern es mit der im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehenen ernsthaften Mahnung bewenden lassen. Für Maßnahmen unterhalb des in § 16 Abs. 3 GemO genannten Ordnungsgeldes, die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, handelt es sich nicht um Verwaltungsakte (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, VBLBW 1996, 99; Urt. v. 11.10.2000 - 1 S 2624/99 - NVwZ - RR 2001, 262). Die ernsthafte Mahnung ist kein Verwaltungsakt, weil es gerade ihr Sinn ist, unterhalb der Eingriffsebene des Ordnungsgeldes zu bleiben und ein solches nur warnend in Erinnerung zu rufen, ohne ihr unmittelbare Rechtswirkung im Sinne des § 35 S. 1 LVwVfG zu verleihen (VG Stuttgart, Urt. vom 14.06.1999 - 9 K 1380/98 -).

19

Zulässig im Rahmen einer Feststellungsklage ist nicht nur das Begehren, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses als Ganzes, sondern auch einzelner Rechte und Pflichten daraus feststellen zu lassen. Hierher gehört auch die vorliegende Streitigkeit, ob sich der Kläger einer Pflichtverletzung nach § 35 Abs. 2 GemO schuldig gemacht hat und die Reaktion des beklagten Gemeinderates zu Recht erfolgt ist. Das für die Feststellungsklage erforderliche berechtigte Interesse des Klägers ergibt sich aus seinem Bedürfnis nach Rehabilitierung.

20

Die danach zulässige Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Der in nichtöffentlicher Sitzung ergangene Beschluss des beklagten Gemeinderates vom 23.02.2006, gegen den Kläger wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht eine ernstliche Mahnung auszusprechen, ist formell- und materiellrechtlich ordnungsgemäß zustande gekommen. Der der ernstlichen Mahnung zugrunde liegende Verstoß des Klägers gegen die Verschwiegenheitspflicht liegt vor. Nach § 35 Abs. 2 GemO sind Gemeinderäte zur Verschwiegenheit über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten solange verpflichtet, bis sie der Bürgermeister von der Schweigepflicht entbindet. Die Regelung des § 35 Abs. 2 GemO über die Verschwiegenheitspflicht von Gemeinderäten über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten beinhaltet eine Konkretisierung der für alle ehrenamtlich tätigen Bürger geltenden Verschwiegenheitspflicht des § 17 Abs. 2 GemO. Danach ist der ehrenamtlich tätige Bürger zur Verschwiegenheit verpflichtet über alle Angelegenheiten, deren Geheimhaltung gesetzlich vorgeschrieben, besonders angeordnet oder ihrer Natur nach erforderlich ist. Er darf die Kenntnis von geheim zu haltenden Angelegenheiten nicht unbefugt verwerten. Diese Verpflichtungen bestehen auch nach Beendigung der ehrenamtlichen Tätigkeit fort.

21

Der Kläger ist presserechtlich verantwortlich für das Mitteilungsblatt der DKP H.. Der in der Ausgabe Nr. 10 vom Dezember 2005 erschienene Artikel „Gemeinderat missachtet eigene Geschäftsordnung“ beschäftigt sich mit einem in der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 20.10.2005 behandelten Tagesordnungspunkt. In dem Bericht werden der Inhalt des Tagesordnungspunktes sowie Einzelheiten aus dem Verlauf der nichtöffentlichen Sitzung wiedergegeben. Hinsichtlich dieser Angelegenheit ist der Kläger zuvor vom Oberbürgermeister nicht von der Schweigepflicht entbunden worden. Der Beschluss des Gemeinderats wurde im Übrigen vor Erscheinen des genannten Zeitungsberichts auch nicht öffentlich bekannt gemacht. Eine solche Bekanntmachung ist bis zum heutigen Tage nicht erfolgt.

22

Für das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten ist es unerheblich, ob der Beschluss des Gemeinderates über die Richtlinien zur Förderung von Ordnungsmaßnahmen auf Grundstücken der Grundstücks- und Baugesellschaft H. AG im Sanierungsgebiet ...“ rechtmäßig zustande gekommen ist oder nicht.

23

Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass der Gemeinderat wegen des Pflichtenverstoßes des Klägers nicht das im Gesetz ausdrücklich genannte Ordnungsgeld sondern mit der ernstlichen Mahnung ein milderes Ordnungsmittel angewandt hat. Der Gemeinderat hat damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung getragen. Dies war im Falle des Klägers auch angezeigt, da er erstmals gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen hat. In dem Bericht nehmen im Übrigen Verfahrensfragen breiten Raum ein, Sachfragen treten dahinter zurück.

24

Die ernstliche Mahnung verstößt nicht gegen die vom Kläger in Anspruch genommene Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) und auch nicht gegen die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG). Denn die grundrechtliche Gewährleistung der Pressefreiheit und der Meinungsfreiheit in Art. 5 Abs. 1 GG ist nicht schrankenlos, sondern findet ihre Schranken nach Art. 5 Abs. 2 GG in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, in den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und dem Recht der persönlichen Ehre. Zu den allgemeinen Gesetzen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG gehören auch die kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Verschwiegenheitspflicht ehrenamtlich tätiger Bürger (BVerwG, Beschl. vom12.06.1989 - 7 B 123/88 -, NVwZ 1989,975).

25

Der Beschluss des Gemeinderats über die ausgesprochene ernstliche Mahnung ist auch formell rechtmäßig zustande gekommen. Der Kläger erhielt bereits mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 24.01.2006 Gelegenheit, sich zu dem ihm vorgeworfenen Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht und den in Betracht kommenden Maßnahmen des Gemeinderats zu äußern. Da der Kläger entgegen seiner Ankündigung im Schreiben vom 06.02.2006 keine weitere Stellungnahme nachreichte, erhielt er Gelegenheit, sich gegenüber dem Gemeinderat in der Sitzung am 23.02.2006 mündlich zu äußern.

26

Zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses führt auch nicht der Umstand, dass der Beschluss vom Gemeinderat am 23.02.2006 in nichtöffentlicher Sitzung gefasst wurde. Die Sitzungen des Gemeinderats sind zwar nach der Bestimmung des § 35 Abs. 1 S. 1 GemO öffentlich. Nichtöffentlich darf nach Satz 2 dieser Vorschrift nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse Einzelner erfordern; über Gegenstände, bei denen diese Voraussetzungen vorliegen, muss nichtöffentlich verhandelt werden. Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat im Hinblick auf das Interesse des Klägers über dessen Pflichtverletzung und über die deshalb angezeigte Maßnahme in nichtöffentlicher Sitzung verhandelt.

27

Der Kläger hat auch nicht auf die Nichtöffentlichkeit der Gemeinderatssitzung vor oder während der Verhandlung verzichtet (vgl. hierzu Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Auflage 2001, RdNr. 257). Ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 23.02.2006 hat der Kläger vor Eintritt des Gemeinderates in den Tagesordnungspunkt „Verstoß von Stadtrat ... gegen § 17 Abs. 2 GemO“ den Sitzungssaal als befangen verlassen. Der Oberbürgermeister hat danach darauf hingewiesen, dass auch die Beratung und Beschlussfassung über diesen Tagesordnungspunkt der Verschwiegenheit unterliege. Der Kläger hat bei seiner anschließenden mündlichen Stellungnahme gegenüber dem Gemeinderat nicht angeregt, über den ihm vorgehaltenen Verstoß in öffentlicher Sitzung zu verhandeln und zu entscheiden. Erst nach der Beschlussfassung hat der Kläger dem Oberbürgermeister mit Schreiben vom 12.03.2006 mitgeteilt, dass eine Maßregelung gegenüber seiner Person keine nichtöffentliche Beratung erfordere.

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Die Klage konnte somit keinen Erfolg haben.

29

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.