Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-09-05, Aktenzeichen 20 D 53/99.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0905.20D53.99AK.00

Tenor

Auf die Klage wird festgestellt, dass der vor dem OVG Nordrhein-
Westfalen am 13. Mai 1965 geschlossene Angerland-Vergleich wirksam ist.

Die Widerklage wird abgewiesen.

Von den Gerichtskosten und den außergerichtlichen Kosten der Klägerin trägt die
Beklagte 3/4 und die Beigeladene zu 2. 1/4. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre
außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung duch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des so genannten Angerland-Vergleichs,
der u.a. Aussagen zum Endausbauzustand und zum Betrieb des von der Beklagten
betriebenen Verkehrsflughafens Düsseldorf enthält.
Nachdem der Flughafen Düsseldorf 1950 wieder unter deutsche Verwaltung
gekommen war, ließ die Beklagte - damals unter dem Namen Düsseldorfer
Flughafengesellschaft mbH (DFG) - Pläne zum Ausbau des Flughafens prüfen. Sie
veranlasste Projektstudien zur Erstellung eines Generalausbauplanes, in denen
unterschiedliche Ausdehnungen des Flughafens vorgesehen waren. Die
Ausbaupläne riefen erhebliche Proteste in der Bevölkerung, vor allem der
Schutzgemeinschaft Angerland e.V., hervor, die einen unüberschaubaren Ausbau
des Flughafens befürchtete.
Einen Anfang 1958 gestellten Antrag der Beklagten, den Flughafen durch
Verlängerung der Start- und Landebahn auszubauen, lehnte der Beigeladene zu 1.
unter dem 16. Dezember 1958 mit der Begründung ab, die Landesregierung habe
am 26. November 1958 aus Lärmschutzgründen den Flughafen Köln-Wahn (heute:
Köln/Bonn) "für den interkontinentalen Direktverkehr mit Düsenflugzeugen" bestimmt
(so genannte Lauscher-Entscheidung). Auf einen erneuten Antrag von 1959/1960 hin
erteilte der Beigeladene zu 1. eine Änderungsgenehmigung vom 20. September
1963 und stellte durch Beschluss vom 2. Januar 1964 den Plan für die Verlängerung
der bestehenden Start- und Landebahn nach Nordosten um 400 m und den Bau
eines Schutzbauwerks über die dort verlaufende Bundesbahnstrecke
Duisburg/Düsseldorf fest; Einwendungen u.a. der früheren Stadt S. und der zum
Amt Angerland gehörenden Gemeinden wurden zurückgewiesen. Ein bereits zuvor
angebrachter Antrag der Beklagten vom 21. Januar 1963 auf Genehmigung einer
Parallelbahn wurde zunächst nicht weiterverfolgt und später durch einen Antrag vom
22. Mai 1969 mit geänderten Unterlagen ersetzt.
Gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 2. Januar 1964 erhoben u.a. die
Gemeinden des damaligen Amtes Angerland Klage (VG Düsseldorf 4 K 172/64),
nämlich die Stadt B. und die Gemeinde X. - beide ab dem 1. Januar 1975 in
die Beigeladene zu 2. eingegliedert - sowie die Gemeinden C. , F. , I.
und M. - ab dem 1. Januar 1975 mit der bisherigen Stadt S. zu einer neuen
Gemeinde (der Klägerin) zusammengeschlossen - (§§ 10 und 13 des Gesetzes zur
Neugliederung der Gemeinden und Kreise das Neugliederungsraumes
Mönchengladbach/Düsseldorf/Wuppertal vom 10. September 1974 GV. NRW. 1974,
890 - Neugliederungsgesetz -); wegen angeordneter sofortiger Vollziehung stellten
sie einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (VG
Düsseldorf 4 L 16/64), der erstinstanzlich erfolglos blieb.
Während des Beschwerdeverfahrens (OVG NRW VIII B 277/65) verhandelten die
Verfahrensbeteiligten (die vorgenannten Gemeinden, der zuständige Minister als
Antragsgegner und die Beklagte als Beigeladene) sowie die Beigeladene zu 2. des
vorliegenden Verfahrens und die Schutzgemeinschaft Angerland e.V.
außergerichtlich über eine vergleichsweise Beilegung der Verwaltungsstreitverfahren
und darüber hinaus über eine dauerhafte Klärung der Verhältnisse, wobei auch die
Parallelbahn, für die - wie bereits erwähnt - seinerzeit ein Genehmigungsantrag
gestellt war, einbezogen wurde. Nach Aushandlung des Vergleichstextes setzte das
Beschwerdegericht auf Wunsch der damaligen Verfahrensbeteiligten einen Termin
zur Protokollierung des Vergleichs auf den 13. Mai 1965 an. Im Termin trat die
Beigeladene zu 2. im Einverständnis der Beteiligten dem Verfahren zum Zwecke des
Vergleichsabschlusses bei und überreichte zu den - nicht mehr auffindbaren -
Gerichtsakten ein Exemplar des abzuschließenden Vergleichs mit drei Anlagen, die
im Terminsprotokoll nicht näher bezeichnet sind. Ausweislich der Niederschrift wurde
der "Vergleich" vorgelesen. Weiter heißt es: "Die anwesenden Beteiligten erklären,
daß sie den Vergleich genehmigen unter dem Vorbehalt, daß die Zustimmung zu
dem Vergleich durch die Landesregierung, die beteiligten Gemeinderäte und den
Aufsichtsrat bzw. die Gesellschafterversammlung der Beigeladenen dem Gericht bis
zum 31.7.1965 mitzuteilen ist. Dabei gehen die Beteiligten davon aus, daß die
Zustimmung zu den Vergleichen a) und b) nur einheitlich erklärt werden kann."
Insofern ist festgehalten, dass die Erklärungen vorgelesen und genehmigt wurden.
Sodann heißt es abschließend: "Die Beteiligten bitten, den Vergleich b) nur der
Antragstellerin zu 6, der Beigeladenen und der Stadt E. zuzustellen."
Nach von den Beteiligten vorgelegten beglaubigten Abschriften des Vergleichstextes,
die inhaltlich und äußerlich übereinstimmen, besteht der Vergleich aus den Teilen a)
und b). Der Vergleich a) 1. Teil A. "Generalausbauplan" legt unter Bezugnahme auf
eine als anliegend und Bestandteil des Vergleichs bezeichnete kartenmäßige
Darstellung (Plan "Zeichn.N. 306a, vom 31.3.1965") einen Endausbauzustand fest (I)
und enthält Regelungen über die Nutzung und Ausrüstung der Parallelbahn (II) sowie
die Erklärung des Ministers, keinen Antrag zu genehmigen, der über die
vorgenannten Regelungen hinausgeht (III); B. enthält insbesondere Regelungen zum
technischen Flughafenbetrieb, C. enthält eine Erklärung der beteiligten
Gebietskörperschaften zu einer so genannten Lärmzone II im Hinblick auf die
Schaffung einer Parallelbahn; der 2. Teil regelt die Beendigung gerichtlicher
Verfahren. Im Vergleich b) verpflichtete sich die Gemeinde X. - die in der
Niederschrift genannte Antragstellerin zu 6 - zur Ausweisung eines von der
Beklagten und der Beigeladenen zu 2. des vorliegenden Rechtsstreits gewünschten
Auskiesungsgebietes in ihrem Flächennutzungsplan (I) und zur Ausweisung eines
von der Beigeladenen zu 2. gewünschten Friedhofsgeländes (II); Nrn. III bis V
enthalten Abreden zwischen der Gemeinde X. und der Beigeladenen zu 2. über
den An- und Verkauf von Grundstücken sowie Ausgleichszahlungen. Wegen der
Einzelheiten wird auf die zu den Akten gereichten Exemplare der Niederschrift und
des Vergleichs verwiesen.
Eine in den Verhandlungen erwogene Klausel "Ergeben sich in der Zukunft nicht
unwesentliche Änderungen der Sachlage, so werden die Parteien in eine
Überprüfung der in Betracht kommenden Bestimmungen dieser Vereinbarung
eintreten" enthält der Vergleichstext nicht, da - ausweislich eines Gesprächsvermerks
vom 11. Mai 1965 - Einigkeit erzielt worden war, dass "die getroffenen
Vereinbarungen endgültig" sein sollten.
Bei der Vorbereitung der Kabinettsvorlage zur Erteilung der Zustimmung der
Landesregierung tauchten mit Blick auf die Verfügungsbefugnis über den
Vergleichsgegenstand Bedenken gegen die Verpflichtung auf, Anträge entgegen
dem Inhalt des Vergleichs nicht zu genehmigen; am 13. Juli 1965 fasste die
Landesregierung dann folgenden Beschluss:
"Die Landesregierung nimmt von dem in dem
Verwaltungsrechtsstreit der Stadt B. u.a. ./.
Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr (Az.
VIII B 277/65) am 13. Mai 1965 vor dem
Oberverwaltungsgericht in Münster abgeschlossenen
Vergleich zustimmend Kenntnis.
Der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr
wird den Prozeßbeteiligten mitteilen, seine Erklärung
im Vergleich - 1. Teil zu A III - sei in dem Sinne
auszulegen, daß er die Verpflichtung, künftige
Anträge der beigeladenen E. nicht zu genehmigen,
selbstverständlich nur 'im Rahmen seiner rechtlichen
Möglichkeiten' übernimmt."
Der zuständige Minister als Antragsgegner des Verfahrens um vorläufigen
Rechtsschutz teilte daraufhin dem Oberverwaltungsgericht mit Schreiben vom
27. Juli 1965 den Inhalt des ersten Satzes des vorgenannten Beschlusses mit und
fügte an:
"Ich weise jedoch darauf hin, daß meine
Verpflichtung im Vergleich a) erster Teil A.III,
Anträge der Beigeladenen E. über den dort
vorgesehenen Umfang hinaus nicht zu genehmigen,
nur im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten
besteht und daß der Vergleich in diesem Sinne
auszulegen ist. Aufgrund des mir in vorerwähntem
Kabinettsbeschluss von der Landesregierung
erteilten Auftrages teile ich den
Prozessbevollmächtigten diese m. E.
selbstverständliche Auslegung des Vergleiches mit."
Die Zustimmungserklärungen der übrigen Beteiligten waren bereits mit Schreiben
vom 28. Juni und 21. Juli 1965 beim Oberverwaltungsgericht eingegangen. Das
Beschwerdeverfahren VIII B 277/65 wurde durch Beschluss vom 28. Juli 1965
eingestellt, weil "die im Vergleich vorgesehenen Zustimmungserklärungen bei
Gericht eingegangen" seien. Das Klageverfahren der Angerlandgemeinden wurde
nach Klagerücknahme vom Verwaltungsgericht eingestellt.
Die frühere Stadt S. , die ebenfalls gegen den Planfeststellungsbeschluss geklagt
hatte (VG E. 4 K 37/64), nahm ihre Klage mit Blick auf eine zwischen ihr und
der Beigeladenen zu 2. des vorliegenden Verfahrens getroffene außergerichtliche
Vereinbarung vom 12. April/3. Mai 1966, die u.a. einen Verzicht auf Einwendungen
gegen den Generalausbauplan des Flughafens vom 31. März 1965 enthält, zurück.
In der Folgezeit traf der Beigeladene zu 1. verschiedene die Anlage und den Betrieb
der Flughafens der Beklagten betreffende Zulassungsentscheidungen, gegen die
sich die Klägerin u.a. wegen gesehenen Verstoßes gegen den Angerland-Vergleich
im Klage- und Antragswege wandte. Gegenwärtig sind beim erkennenden Gericht
noch Klagen gegen drei Bescheide anhängig (20 D 145/97.AK - Allwetterflugbetrieb
auf der Parallelbahn -, 20 D 131/99.AK - Interimsgenehmiung - und 20 D 135/00.AK -
Einbahnkapazitätsgenehmiung -).
Mit Schreiben an die Klägerin vom 31. August 1998 erklärte die Beklagte, sie wolle
den Flughafen so weiterentwickeln und ausbauen, dass auch Non-Stop-
Interkontinentalflüge angeboten werden könnten. Dazu bedürfe es einer
Verlängerung der Hauptstart- und -landebahn, der Umwidmung der im östlichen Teil
der Parallelbahn gelegenen Sicherheitsfläche, einer Rollwegoptimierung sowie der
Errichtung einer neuen Vorfeldfläche. Der Angerland-Vergleich stehe dem Vorhaben
nicht entgegen; er sei nichtig, habe aber jedenfalls 33 Jahre nach seinem Abschluss
seine Wirksamkeit verloren. Sollte er wider Erwarten heute noch Rechtswirkungen
erzeugen, so erkläre sie die Kündigung des Vergleichs. Eine Anpassung des
Vergleichs sei nicht möglich und ihr nicht zumutbar. Entsprechende Schreiben
wurden an die Beigeladenen und an die Stadt Neuss gerichtet.
Unter dem 4. September 1998 beantragte die Beklagte sodann u.a. die Zulassung
einer Verlängerung der Hauptbahn auf 3.600 m und der Parallelbahn auf 3.000 m
durch Umwidmung nicht nutzbarer Flugbetriebsflächen an den Bahnenden.
Die Klägerin hat am 25. Februar 1999 beim Verwaltungsgericht E. Klage auf
Feststellung der Unwirksamkeit der Kündigung erhoben, die das Verwaltungsgericht
mit Beschluss vom 23. April 1999 an das erkennende Gericht verwiesen hat. Zur
Begründung ihrer - später hilfsweise auf Feststellung der Wirksamkeit des Vergleichs
erweiterten, sodann durch Zusammenfassen beider Anträge in einem Hauptantrag
und Anbringen eines Hilfsantrags zu einzelnen Komplexen des Vergleichs
geänderten - Klage macht sie geltend:
Ihr Begehren richte sich auf ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, an dessen
baldiger Klärung sie ein berechtigtes Interesse habe. Sie sei als Rechtsnachfolgerin
von am Vergleichsabschluss beteiligten Gemeinden unmittelbar aus dem Vergleich
berechtigt. Die Beklagte bestreite insbesondere wegen ihrer Kündigung die
fortbestehende rechtliche Bindung durch den Vergleich. Der Vergleich enthalte
konkrete Beschränkungen für den Flughafen, die zwar eine Zeit lang flexibel
gehandhabt worden seien, was aber inzwischen an Grenzen stoße. Er spiele in
sämtlichen Auseinandersetzungen um die luftverkehrsrechtliche Situation des
Flughafens eine wichtige Rolle. Vor diesem Hintergrund sei es für sie nicht
hinnehmbar, auf möglicherweise divergierende Entscheidungen in Einzelfällen
verwiesen zu werden, zumal bisher in allen Eilverfahren keine Aussage des
erkennenden Senats über die Fortwirkung des Angerland-Vergleichs getroffen
worden sei. Es könne ihr nicht zugemutet werden, bis zur nächsten
Hauptsacheentscheidung vergleichswidrige Beeinträchtigungen hinzunehmen. Eine
maßgebliche Rolle werde der Vergleich in dem eingeleiteten
Planfeststellungsverfahren zur Bahnverlängerung spielen; dieses Vorhaben verstoße
unmittelbar gegen den Angerland-Vergleich. Auch der Beigeladene zu 1. messe dem
Vergleich maßgebliche Bedeutung für die weitere Entwicklung des Flughafens zu,
wie sich aus der NRW-Luftverkehrskonzeption 2010 ergebe.
Die Kündigung des Vergleichs sei unwirksam. Sie sei schon nicht gegenüber allen
Vertragsparteien ausgesprochen worden und die Beklagte habe zudem keinen
Kündigungsgrund. Letzteres sei nach § 60 Abs. 1 VwVfG nur der Fall, wenn die
Geschäftsgrundlage der Vereinbarung entfallen sei. Maßgeblich sei insofern eine
objektive Betrachtung. Eine Änderung der Sach- oder Rechtslage, die die Beklagte
zu einer Lösung von dem Vertrag berechtigen könne, sei nicht eingetreten. Die
drastische Zunahme des Flugverkehrs bedeute keine wesentliche Veränderung der
Verhältnisse, denn sie sei bei Vertragsschluss schon vorausgesehen und bedacht
worden. Gleiches müsse für die eingetretene Verringerung des vom einzelnen
Fluggerät ausgehenden Lärms gelten, die durch den starken Anstieg des
Flugverkehrs aufgezehrt worden sei. Der Fluglärm, der durch die beschränkenden
Regelungen des Vergleichs zugunsten der Gemeinden und ihrer Bürger hätte
eingedämmt werden sollen, sei seinerzeit unzumutbar gewesen und sei es heute
ebenso. Bei der gebotenen umfassenden Betrachtung seien insgesamt keine neuen
Rahmenbedingungen ersichtlich, die den seinerzeit gefundenen Kompromiss und
Interessenausgleich in Frage stellten.
Der Bindungswirkung des Vergleichs, bei dem die rechtliche Wirkung als vertragliche
Vereinbarung unabhängig von seiner Wirksamkeit als Prozesshandlung zu
betrachten sei, stünden auch sonstige Bedenken nicht entgegen. Er sei
ordnungsgemäß zustande gekommen, leide insbesondere nicht an Formfehlern.
Schriftform sei seinerzeit für einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nicht nötig gewesen,
im Übrigen aber auch gemäß der damaligen Praxis gewahrt. Die im Vergleich b)
enthaltenen Grundstücksübertragungsverpflichtungen seien wegen der gerichtlichen
Protokollierung ordnungsgemäß eingegangen worden, ein eventueller Verstoß sei
inzwischen ohnehin durch Erfüllung geheilt und eine Nichtigkeit dieses Teils habe
nach § 139 BGB keine Auswirkungen auf die sonstigen inhaltlichen Festlegungen.
Die erforderlichen Zustimmungen seien erteilt worden. Der Zusatz in der Erklärung
des Beigeladenen zu 1. berühre die Wirksamkeit des Vergleichs nicht. Er wirke auf
die eigentliche Erklärung nicht ein, sondern betreffe lediglich die Auslegung des
Vergleichs und beinhalte nichts, was nicht die übrigen Beteiligten ebenso gewollt und
sich vorgestellt hätten. Die Zusage des Beigeladenen zu 1., einen weiteren Ausbau
des Flughafens als im Vergleich vorgesehen nicht zu genehmigen, sei nicht als
Vorwegnahme von zu treffenden Entscheidungen gesetzwidrig und unwirksam,
verstoße auch nicht gegen das planerische Abwägungsgebot, zumal der Vergleich
nicht jegliche Weiterentwicklung des Flughafens verhindere, sondern nur wenige
Eckpunkte der weiteren Expansion festlege. Angesichts der Bindung, die die
Beklagte für ihre Unternehmerentscheidungen, die keine hoheitliche Planung
darstellten, eingegangen sei, betreffe die Zusage des Beigeladenen zu 1. eigentlich
nur eine Selbstverständlichkeit. Der Vergleich sei auch trotz unterbliebener
Beteiligung des Bundes wirksam zustande gekommen. Bei der
Luftverkehrsverwaltung handele es sich um Landesexekutive im Bundesauftrag; hier
bestünden Weisungsrechte, aber keine eigenständige Exekutivtätigkeit des Bundes.
Eine direkte Mitwirkung des Bundes gemäß dem entsprechend anwendbaren § 58
Abs. 2 VwVfG sei nicht erforderlich gewesen, da diese in keiner Rechtsvorschrift
vorgesehen sei; Art. 85 GG sehe nur eine Eingriffsbefugnis durch Weisungen vor. Im
Außenverhältnis habe auf jeden Fall nur das Land handeln müssen. Die vereinbarte
Verpflichtung der Gemeinde X. zur Aufstellung von Bauleitplänen sei wegen
erfolgter Mitwirkung des Gemeinderats unbedenklich; das sei jedoch wegen
Abtrennbarkeit des entsprechenden Regelungsteils gemäß § 139 BGB ohnehin
unerheblich. Im Übrigen sei der Vergleich durch die lange gemeinsame Übung von
einem Vertrauenstatbestand getragen, sodass eine Berufung auf etwaige Mängel
beim Abschluss treuwidrig sei. Es sei mit Treu und Glauben nicht zu vereinbaren,
dass die Beklagte die ihr nunmehr lästigen Regelungen, deren
Entwicklungsspielraum sie mittlerweile ausgeschöpft habe, zulasten ihrer, der
Klägerin, Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG), deren Schutz - neben dem der
Gesundheit der Bürger - Funktion des Angerland-Vergleichs gewesen sei, nicht mehr
gegen sich gelten lassen wolle. Der Vergleich sei wirksam geblieben. Aus dem
bloßen Zeitablauf seit seinem Abschluss ergebe sich nichts. Es gebe keinen
Rechtsgrundsatz, wonach die Geltung von auf unbestimmte Zeit geschlossenen
Verträgen ohne weiteres auslaufe. Da in den seinerzeitigen Verhandlungen über den
Vergleichsinhalt eine Abänderung des Vergleichs bei Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse diskutiert, aber bewusst nicht vorgesehen worden sei, komme auch eine
Anpassung nicht in Betracht; im Übrigen sei die Geschäftsgrundlage auch
unverändert geblieben.
Die Klägerin beantragt,
1.	festzustellen, dass die von der Beklagten mit
Schreiben vom 31.08.1998 ausgesprochene
Kündigung des am 13.05.1965 vor dem
Oberverwaltungsgericht Münster in dem
Verfahren VIII B 277/65 geschlossenen
Vergleichs - sog. Angerland-Vergleich -
unwirksam ist und die sich aus dem Vergleich
ergebenden Verpflichtungen sowohl des
Beklagten als auch der Beigeladenen
fortbestehen;
2.	hilfsweise festzustellen, dass
a) die Beklagte gegenüber der Klägerin aus dem
als "Vergleich a) 1. Teil: A. Generalausbauplan"
bezeichneten Teil des am 13.05.1965 vor dem
OVG Münster in dem Verfahren VIII B 277/65
geschlossenen Vergleichs verpflichtet ist,
aa) eine Erweiterung des Startbahnsystems über
den in dem Vergleich genannten
"Generalausbauplan" und über die Grenze des
Flughafens hinaus sowie eine Verschiebung der
Startbahn zu unterlassen,
bb) die Parallelbahn (Nordbahn) nur als
Ausweichbahn, d. h. nur in den Zeiten der
Betriebsunterbrechungen der Hauptstartbahn
und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs
über Tage zu betreiben und die Parallelbahn
nicht mit der gleichen technischen Einrichtung
wie die Hauptstartbahn zu versehen;
b)	der Beigeladene gegenüber der Klägerin
verpflichtet ist, einen Antrag der Beklagten auf
Erteilung einer Genehmigung nach § 6 LuftVG
und/oder auf Planfeststellung oder
Plangenehmigung nach den §§ 8 ff. LuftVG zum
Ausbau eines Start- und Landebahnsystems
über den Umfang des Generalausbauplans
hinaus und/oder auf Nutzung der Parallelbahn zu
einem anderen Zweck als dem einer reinen
Ausweichbahn abzulehnen;
c)	die Klägerin sich gegenüber der Beklagten und
der Beigeladenen auf diese ihr durch den unter
Ziff. 1 bezeichneten Vergleich eingeräumte
Rechtsposition berufen kann.
und ferner,
die Widerklage abzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
sowie widerklagend,
festzustellen, dass
1.	die Beklagte gegenüber der Klägerin aus dem
als "Vergleich a) erster Teil: A.
Generalausbauplan" bezeichneten Teil des am
13. Mai 1965 vor dem Oberverwaltungsgericht
Münster in dem Verfahren VIII B 277/65
geschlossenen Vergleichs nicht verpflichtet ist,
a)	eine Erweiterung des Startbahnsystems über
den in dem Vergleich genannten
"Generalausbauplan" und über die Grenze des
Flughafens hinaus sowie eine Verschiebung der
Startbahn zu unterlassen (Ziff. I des
Vergleiches),
b)	die Parallelbahn (Nordbahn) nur als
Ausweichbahn, d. h. nur in den Zeiten der
Betriebsunterbrechungen der Hauptstartbahn
und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs
über Tage zu betreiben und die Parallelbahn
nicht mit der gleichen technischen Einrichtung
wie die Hauptstartbahn zu versehen (Ziff. II des
Vergleiches)

und
2.	der Beigeladene gegenüber der Klägerin nicht
verpflichtet ist, einen Antrag der Beklagten auf
Erteilung einer Genehmigung nach § 6 LuftVG
und/oder auf Planfeststellung oder
Plangenehmigung nach den §§ 8 ff. LuftVG zum
Ausbau eines Start- und Landebahnsystems
über den Umfang des Generalausbauplanes
hinaus und/oder auf Nutzung der Parallelbahn zu
einem anderen Zweck als dem einer
Ausweichbahn abzulehnen (Ziff. III des
Vergleiches).
Zur Begründung macht sie geltend:
Der Angerland-Vergleich sei schon nicht wirksam zustande gekommen. Er sei nicht
ordnungsgemäß protokolliert worden. Da er als Prozessvergleich gewollt gewesen
sei, unterliege er zwingend den dafür geltenden formalen Anforderungen; ihm
subsidiär als bloßem materiellen Vertrag Geltung geben zu wollen, sei schon im
Ansatz bedenklich. Nach § 160 Abs. 3 ZPO a.F. habe einer Aufnahme in das
Protokoll die Aufnahme in eine Schrift gleichgestanden, die dem Protokoll als Anlage
beigefügt und in ihm als solche bezeichnet sei, der Vergleichstext sei aber lediglich
als zu den Gerichtsakten gereicht bezeichnet worden. Auch sei der Vergleich weder
vom Vorsitzenden noch von der Protokollführerin unterzeichnet worden. Schließlich
sei nicht belegt, welche Schriftstücke die "drei Anlagen" des Vergleichs sein sollten.
Der Vergleich b) habe der notariellen oder gerichtlichen Beurkundung nach § 313
BGB a.F. bedurft; da die gewählte gerichtliche Beurkundung nicht ordnungsgemäß
erfolgt sei, sei der Vergleich auch unter diesem Aspekt formunwirksam und nichtig im
Sinne von § 125 Satz 1 BGB. Diese Formnichtigkeit sei nicht nach § 313 Satz 2 BGB
a.F. geheilt worden. Die Weiterführung der Grundstückgeschäfte habe sich später
erübrigt, da die insofern allein beteiligte Gemeinde X. in die Beigeladene zu 2.
eingemeindet worden sei. Ein Eigentumserwerb in Folge der kommunalen
Neugliederung habe aber nicht die Wirkung des § 313 Satz 2 BGB a.F. Zur
Unwirksamkeit des Vergleichs führe ferner nach der inzwischen gefestigten
Rechtsprechung, dass ein Anspruch auf Erlass eines Bauleitplans mit einem
bestimmten Inhalt durch Vertrag nicht begründet werden könne, die von der
Gemeinde X. übernommene Verpflichtung, bestimmte Maßnahmen der
Bauleitplanung durchzuführen. Der Vergleichsvertrag sei insgesamt nichtig, weil
ausweislich der gerichtlichen Niederschrift eindeutig übereinstimmend gewollt
gewesen sei, dass die Zustimmung zu den Vergleichen a) und b) nur einheitlich
erklärt werden könne. Auf die danach gegebene Nichtigkeit des Vergleichs könne
sie, die Beklagte, sich ohne Verstoß gegen Treu und Glauben berufen. Von den
Formmängeln abgesehen erweise sich der Vergleich a) auch aus inhaltlichen
Gründen als unwirksam. Der Beigeladene zu 1. habe sich im Jahre 1965 nicht
rechtmäßig verpflichten können, Anträge auf Zulassung eines weiteren Ausbaus des
Flughafens auch dann abzulehnen, wenn diese Anträge erst nach Ablauf von mehr
als 30 Jahren gestellt würden, denn die gesetzliche Verpflichtung zu einer gerechten
Abwägungsentscheidung sei nicht disponibel; eine Zusage, eine Planfeststellung mit
einem bestimmten Inhalt zu unterlassen, könne allenfalls dann rechtmäßig sein,
wenn sie ihrerseits den für die Planfeststellung geltenden Anforderungen an eine
ordnungsgemäße Abwägung entspreche, was jedoch insbesondere voraussetze,
dass sie sich auf einen überschaubaren und schon planerisch zu bewältigenden
(Prognose-) Rahmen beschränke. Tatsächlich habe sich der Beigeladene zu 1. - wie
aus dem Schreiben vom 23. Juli 1965, mit dem die Zustimmung der Landesregierung
zum Vergleich mitgeteilt worden sei, ersichtlich - auch gar nicht zu einem
rechtswidrigen Verhalten verpflichten wollen, wie es etwa angesichts der seinerzeit
gar nicht absehbaren landesplanerischen, zum Teil gesetzlichen Festlegungen zum
Luftverkehr und zu ihrem, der Beklagten, Flughafen heute in einer ablehnenden
Entscheidung liegen könne. Dass dem Vergleich nur im Rahmen der rechtlichen
Möglichkeiten zugestimmt worden sei, stelle ein neues Angebot dar, dem nicht alle
am Vergleich Beteiligten zugestimmt hätten. Deshalb, aber auch wegen der der
Zusage immanenten Schranke könne die Verpflichtung heute nicht mehr gelten.
Gegen die Annahme, dass der Beigeladene zu 1. für alle Zeiten eine Entscheidung
gegen einen weiteren Ausbau des Flughafens habe treffen wollen, spreche auch,
dass dies das im Rahmen der Auftragsverwaltung bestehende Weisungsrecht des
Bundes aushöhlen würde; das Land dürfe ohne Abstimmung mit der Obersten
Bundesbehörde keine Bindungen eingehen, die es unmöglich machten, eventuellen
Weisungen des Bundes nachzukommen. Soweit sie, die Beklagte, darauf verzichtet
habe, einen Antrag auf Durchführung eines über den Generalausbauplan
hinausgehenden Planfeststellungsverfahrens zu stellen, unterliege ihre Bindung aus
der Natur der Sache heraus ebenfalls einer zeitlichen Begrenzung, die jedenfalls
nach Ablauf von weit mehr als 30 Jahren überschritten sei; sie habe damals nicht so
weit greifend verfügen können, da ihre Tätigkeit der Sache nach Daseinsvorsorge
und so nach den Kriterien des öffentlichen Planungsrechts zu behandeln sei; sie sei
insofern Sachwalterin öffentlicher Interessen und könne auf den in der
Rechtsprechung anerkannten Belang verweisen, aus ökologischen und
ökonomischen Gründen die Nutzung vorhandener Flughäfen zu bevorzugen. Eine
zeitlich unbegrenzte Bindung erweise sich auch als ein Vertrag zu Lasten Dritter, da
das von ihr, der Beklagten, nicht zu bewältigende Verkehrsgeschehen von anderen
Flughäfen übernommen werden müsse und die Auswirkungen die dortige Umgebung
träfen. Durch den Vergleich a) seien nicht absolute Rechte, sondern Ansprüche
geschaffen worden, und zwar im Wesentlichen Unterlassungsansprüche. Solche
Ansprüche unterlägen der - von ihr einredeweise geltend gemachten - Verjährung.
Folge man dem nicht, so könne sie jedenfalls Rechte aus § 60 Abs. 1 VwVfG geltend
machen, weil ihr ein Festhalten an der ursprünglichen Regelung nicht zuzumuten sei.
Die rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen für die Nutzung ihres
Flughafens hätten sich seit Abschluss des Vergleichs erheblich verändert. Der
Luftverkehr habe seit 1965 in nicht vorauszusehendem Umfang zugenommen. Die
Bedeutung des Flughafens für die wirtschaftliche Entwicklung der Region sei
erheblich und mehr als voraussehbar gestiegen. Die derzeitige Länge der
Hauptstartbahn reiche bei besonderen Witterungsbedingungen nicht aus, um einen
wirtschaftlichen Non-Stop-Langstreckenverkehr zu den Zielen im Fernen Osten
durchzuführen. Auch die Verhältnisse in der Flughafenumgebung, insbesondere der
Umfang der Fluglärmbelastung, hätten sich seit Abschluss des Vergleichs wesentlich
geändert. Seinerzeit habe es noch keinen gesetzlichen Schutz vor Fluglärm
gegeben. Die örtlichen Flugbeschränkungen für den Flughafen seien durch ständig
neue Auflagen verschärft und weiterentwickelt worden, insbesondere was den
Nachtflug angehe. Der verursachte Fluglärm sei geringer geworden, wie
insbesondere der äquivalente Dauerschallpegel am Messpunkt 11 (S. -
U. ), der vor allem von einer Verlängerung der Hauptstart- und -landebahn
betroffen würde, belege. Das Festhalten am Vergleich laufe den Belangen der
Luftfahrt zuwider, ohne andererseits der Flughafenumgebung einen wesentlichen
Vorteil zu bieten. Zumindest sei eine nachhaltige Änderung des Vergleichs
angebracht.
Ihre Widerklage sei zulässig. Jedenfalls die mit ihr aufgegriffenen Verpflichtungen,
die sie, die Beklagte, und den Beigeladenen zu 1. träfen, bestünden nicht mehr. Sie
habe ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, da sie beabsichtige,
die Hauptbahn über die in dem Generalausbauplan festgelegten Grenzen hinaus zu
verlängern. Sie habe beim Beigeladenen zu 1. bereits einen Antrag auf
Planfeststellung gestellt, diesem seien aber noch nicht alle erforderlichen Unterlagen
beigefügt. Die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens sei außerordentlich
zeit- und arbeitsaufwändig, belaste alle Beteiligten erheblich und führe zu
Konfrontationen und Konflikten mit der Flughafenumgebung; sie habe daher ein
erhebliches Interesse daran, die mit dem Verfahren verbundenen Nachteile und
Belastungen nicht vergeblich auf sich nehmen zu müssen, was der Fall sei, wenn ein
nach Abschluss des Verfahrens erlassener Planfeststellungsbeschluss auf eine
Klage der Klägerin wegen Verstoßes gegen den Angerland-Vergleich aufgehoben
werden würde. Sie habe auch ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung,
dass die Parallelbahn nicht nur als Ausweichbahn genutzt werden dürfe; diese
Verpflichtung hindere sie an erheblichen Verbesserungen des Betriebsablaufes.
Der Beigeladene zu 1. macht geltend:
Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Das ergebe sich bereits daraus, dass seine,
des Beigeladenen zu 1., Erklärung im Angerland-Vergleich wegen fehlender
Zustimmung des Bundes, wegen Verstoßes gegen das planerische Abwägungsgebot
und wegen des bei der Mitteilung der Zustimmung der Landesregierung
verlautbarten Rechtmäßigkeitsvorbehalts von Anfang an unwirksam sei und diese
Teilnichtigkeit des Vergleichs entsprechend § 139 BGB zu seiner Gesamtnichtigkeit
führe. Mit dem Rechtmäßigkeitsvorbehalt habe in der Landesregierung aufgetretenen
rechtlichen Bedenken Rechnung getragen werden sollen. Um den Vergleich nicht
scheitern zu lassen, sei vorgeschlagen und später erklärt worden, dass die
Zustimmungserklärung nur im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten erfolge, was
deutlich mache, dass er, der Beigeladene zu 1., keineswegs beabsichtigt habe, sich
auf unabsehbare Zeit zu verpflichten. Diesem vertragsändernden Vorbehalt hätten
aber nur die Beklagte und die Beigeladene zu 2. zugestimmt. Ohne die
Beschränkung habe die Zusage, Genehmigungen nicht zu erteilen, nicht abgegeben
werden dürfen. Denn die Beklagte habe stets einen Anspruch auf Prüfung ihrer
Anträge anhand des Gesetzes; er, der Beigeladene zu 1., könne nicht
rechtsfehlerfrei einen Antrag allein unter Hinweis auf - gegebenenfalls privatrechtlich
zu sehende - Vereinbarungen der Beklagten mit Dritten ablehnen. Jedenfalls habe er
sich nicht über einen damals planerisch-prognostisch zu erfassenden Zeitraum
hinaus binden wollen und können - was im Übrigen auch für die Beklagte gelte;
dieser Zeitraum sei jetzt weit überschritten. Von diesen durchgreifenden Bedenken,
denen seine, des Beigeladenen zu 1., Erklärung begegne, abgesehen sei der
Vergleich wegen formeller Mängel auch insgesamt unwirksam; bei der gerichtlichen
Protokollierung seien die Erklärungen der Parteien nicht vollständig in die
Niederschrift aufgenommen worden und den heute noch vorhandenen Unterlagen
sei nicht eindeutig zu entnehmen, dass die der Niederschrift vom 13. Mai 1965
angehefteten Vergleichstexte a) und b) diejenigen seien, die im Protokoll
angesprochen seien. Die Geltendmachung der Unwirksamkeit des Vergleichs sei
nicht treuwidrig; es liege kein Vertrauenstatbestand der Klägerin des Inhalts vor,
dass die Beteiligten sich an den Vergleich halten würden, auch sei nicht erkennbar,
wodurch die Klägerin ihr Vertrauen betätigt habe. Da die Beklagte in der
Vergangenheit keinen Antrag gestellt habe, der gegen den Vergleich verstoßen
habe, habe er, der Beigeladene zu 1., keine Gelegenheit gehabt, gegen den Wortlaut
des Vergleichs zu verstoßen, habe aber auch keineswegs den Eindruck erweckt,
sich auf alle Zeiten an die Vorgaben des Vergleichs halten zu wollen. Vielmehr habe
er in weiteren Entscheidungen zum Flughafen regelmäßig auf Zweifel an der
Wirksamkeit des Vergleichs hingewiesen, diese jedoch dahingestellt sein lassen, da
es nicht darauf angekommen sei. Auch sei die Klägerin mit einem Versuch, aus dem
Vergleich zu vollstrecken, gescheitert. Werde ein wirksames Zustandekommen des
Vergleichs angenommen, so sei die rechtliche Bindungswirkung jedenfalls
zwischenzeitlich entfallen. Für seine, des Beigeladenen zu 1., Erklärung sei die
gesetzliche Regelung bei einer Zusicherung, § 38 Abs. 3 VwVfG, heranzuziehen,
wonach angesichts der verstrichenen Zeit die Bindung verlorengegangen sei.
Hintergrund des Vergleichs seien verschiedene Ausbauüberlegungen gewesen, die
teilweise bis in das Gebiet der Stadt Duisburg hineingereicht hätten, sich allerdings
aus den noch vorhandenen Akten nicht mehr genau erschließen ließen; der
Regelungsgehalt des Angerland-Vergleichs sei damit wesentlich über den
Streitgegenstand des Rechtsstreits, den er beendet habe, hinausgegangen. Die
Lage habe sich in der Zwischenzeit grundlegend geändert, nämlich durch eine im
Jahr 1965 noch nicht absehbare Expansion des Flughafens E. , durch den
Strukturwandel der Region und durch landesplanerische Festlegungen. Bei Kenntnis
dieser Umstände hätte er, der Beigeladene zu 1., die im Vergleich enthaltene
Zusicherung nicht abgegeben; denn insbesondere landesplanerischen Festlegungen
widersprechende Verpflichtungen dürften nach dem Grundsatz der Gesetzesbindung
der Verwaltung nicht eingegangen werden.
Die Beigeladene zu 2. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie greift das Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen zu 1. auf.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie des Verfahrens 20 D 145/97.AK sowie der
jeweils beigezogenen und von den Beteiligten vorgelegten Akten Bezug
genommen.

2

Entscheidungsgründe
Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig und begründet.
Der Senat fasst den Hauptantrag unter Berücksichtigung der Verändung der
schriftsätzlich angekündigten Anträge, der erforderlichen Abgrenzung zum jetzigen
Hilfsantrag, des schriftlichen gerichtlichen Hinweises nebst der Reaktion der Klägerin
darauf und der Erörterungen in der mündlichen Verhandlung dahin auf, dass es um
die Feststellung der Wirksamkeit des Vergleichs vom 13. Mai 1965 geht, soweit
dieser für Rechte der Klägerin von Bedeutung sein kann. Dabei ist das Ansprechen
einer Unwirksamkeit der Kündigung lediglich das Hervorheben eines aus ihrer Sicht
im Vordergrund stehenden Aspekts, der dem eigentlichen Ziel entgegenstehen
könnte - ein ausschließlich und speziell auf einen gerichtlichen Ausspruch zur
Kündigung bezogenes Interesse hat die Klägerin nicht verdeutlicht. Das
Feststellungsbegehren des Hauptantrags betrifft der Sache nach allein den Vergleich
a), der zum einen alle bedeutsamen Erklärungen und Verpflichtungen im Verhältnis
der Angerlandgemeinden zur Beklagten und zum Beigeladenen zu 1. enthält und
zum anderen - nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern überhaupt - allein für
gegenwärtig noch aktuelle Rechtsbeziehungen in Betracht kommt; Vergleich b) ist
mit der Eingliederung von X. in die Beigeladene zu 2., mit deren Interessen
diejenigen der im Vergleich b) ebenfalls angesprochenen Beklagten konform gingen,
in jeder Hinsicht obsolet geworden. In diesem sich auf den Vergleich a)
beschränkenden Sinn ist auch der Tenor zu verstehen, der mit "Angerland-Vergleich"
die Terminologie aufgreift, die sich seit langem für die Beziehungen, um dies es hier
geht, herausgebildet hat.
Dass mit der erstrebten Feststellung der Wirksamkeit des Vergleichs das Bestehen
eines Rechtsverhältnisses angesprochen ist, unterliegt keinen Zweifeln. Auch ein
berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung ist zu bejahen. Zwar hat die
Klägerin - im Übrigen ebenso die Beklagte für den Antrag 1 b ihrer Widerklage - nicht
vermocht, überzeugend darzutun, in absehbarer Zukunft für konkrete
Verhaltensweisen auf die Klärung angewiesen zu sein, jedoch ist dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass mit dem Angerland-Vergleich eine
Sonderrechtsbeziehung zwischen der Klägerin und der Beklagten im Raum steht, die
- was hier keiner näheren Darlegung bedarf - schon nach der Vorbereitung und den
Umständen der Abgabe der maßgeblichen Erklärungen sowie in der Folgezeit mit
hervorgehobener Bedeutung betrachtet wurde und zumindest in Überlegungen wie
Argumentationen zu den Möglichkeiten der Entwicklung des Flughafens der
Beklagten einen festen Stellenwert hatte. Unter solchen Voraussetzungen ist,
nachdem die Basis der über das stets zu beachtende Nachbarschaftsverhältnis einer
Gemeinde zu einem Flughafen hinausgehenden Sonderbeziehung konkret und
fundiert in Frage gestellt worden ist, auch ohne anstehende konkrete Maßnahmen
allein wegen der Beteiligung an dem zweifelhaft gewordenen Rechtsverhältnis ein
hinlängliches Interesse der Klägerin im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO gegeben, damit
sie Sicherheit über die eigene, nicht zuletzt wegen der Erwartungshaltung von
Gemeindebürgern nachvollziehbar als allgemein wichtig angesehene Rechtsposition
erlangen kann. Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit bestehen nicht,
insbesondere ist keine vorrangige Klageart gegeben, die eben dieses Interesse
vollauf abdeckt.
Der Hauptantrag ist auch begründet. Die Wirksamkeit des Angerland-Vergleichs,
soweit er gemäß den obigen Ausführungen zur gerichtlichen Überprüfung steht,
begegnet weder im Hinblick auf sein Zustandekommen noch im Hinblick auf seinen
Fortbestand durchgreifenden Bedenken, ist insbesondere auch nicht durch die
Kündigung der Beklagten entfallen.
Dass die Klägerin als Beteiligte des Vergleichs in Betracht kommt, obwohl sie zu
seinem Abschluss keine Erklärungen abgegeben hat, wird von den übrigen
Verfahrensbeteiligten nicht in Frage gestellt und ist auch nicht zweifelhaft. Sie ist
nach § 13 Abs. 1 des Neugliederungsgesetzes aus dem Zusammenschluss von
Gemeinden, darunter vier der seinerzeit beteiligten Angerlandgemeinden,
entstanden, sodass ihr auch Rechte dieser Gemeinden zustehen, die sich allerdings,
soweit es um orts- oder raumbezogene Positionen geht, in dem bisherigen Rahmen
halten, weil die korrespondierenden Pflichten nicht einseitig durch Veränderungen
auf Seiten der Begünstigten erweitert werden können. Da die Angerlandgemeinden
die Vergleichserklärungen auch jeweils für sich abgegeben haben und in keinerlei
notwendiger Verbundenheit standen, kann die erstrebte Klärung der
Vergleichsbeziehungen auch unbedenklich auf die in die Klägerin eingegangenen
Antragstellerinnen des Verfahrens, in dem der Vergleich protokolliert wurde, begrenzt
werden.
Aus dem Begehren, das - wie gesagt - dahin zu verstehen ist, die Verbindlichkeit des
Vergleichs hinsichtlich möglicher Rechte der Klägerin festzustellen, folgt, dass
Elemente des Vergleichs, die sich nicht zu entsprechenden Rechtsbeziehungen
verhalten, im Weiteren nur insoweit von Bedeutung sind, wie sie als nach § 139
BGB/§ 59 Abs. 3 VwVfG nicht abtrennbare Teile auch auf die vorliegend relevanten
Beziehungen einwirken können. Letzteres gilt jedenfalls nicht für den mit dem
Buchstaben b) bezeichneten Teil des Vergleichs. Zwar spricht die in der Niederschrift
über den Protokollierungstermin enthaltene Erklärung, "daß die Zustimmung zu den
Vergleichen a) und b) nur einheitlich erklärt werden" könne, für eine enge
Verklammerung, jedoch weist schon die nachfolgende Bitte, den Vergleich b) nur an
drei Vergleichsbeteiligte zuzustellen, darauf hin, dass es hier um spezielle
Beziehungen innerhalb des mehrpoligen Vergleichs geht, was als solches schon
nahe legt, dass sich die Koppelung in der Zustimmung zu a) und b) auch nur auf die
daran Beteiligten bezieht. Von einer jede Auslegung verbietenden Eindeutigkeit der
Koppelung kann daher nicht ausgegangen werden. Die vorgenannte Beschränkung
wird auch allein dem sachlichen Gehalt der Regelungen unter b) und den Interessen
gerecht. Weder die Ermöglichung einer Entsandung zugunsten der Beklagten und
der Beigeladenen zu 2. noch die Anlegung eines Friedhofs durch die Beigeladene zu
2. auf dem Gemeindegebiet von X. noch der Ankauf und Verkauf von
Grundstücken zwischen der Beigeladenen zu 2. und der Gemeinde X. weisen
einen unmittelbaren Bezug zu den Regelungen unter a) auf, sodass allenfalls von
einer nicht aus der Sache folgenden, sondern bewusst gewollten Koppelung
auszugehen ist. Diese auf alle am Vergleich beteiligten Gemeinden und den
Beigeladenen zu 1. zu erstrecken, macht keinerlei Sinn, zumal völlig offen ist, aus
welcher Kompetenz heraus und auf der Grundlage welchen Wissens die
Landesregierung und die Gemeinderäte der übrigen Angerlandgemeinden den
genannten Abmachungen hätten zustimmen sollen. Mit dem Vergleich war die
umfassende Bereinigung des Verhältnisses insbesondere zwischen der Beklagten
und den umliegenden Gemeinden erstrebt. Insofern ist zwar nachvollziehbar, dass
die Beklagte und - vor allem - die Beigeladene zu 2. auch Umstände einbeziehen
wollten, die das Verhältnis speziell zu X. betrafen, jedoch leuchtet nicht ein, dass
eine Klärung der Verhältnisse gegenüber den übrigen Angerlandgemeinden davon
abhängen sollte, dass in demselben Akt auch die volle Bereinigung gegenüber
X. erfolgte. Denn der Standpunkt, entweder gegenüber allen Gemeinden, die
sich gegen das seinerzeit anstehende Änderungsvorhaben der Beklagten gewandt
hatten, zu einer abschließenden Einigung zu gelangen oder gegenüber keiner
irgendwelche Bindungen einzugehen, ist damals ersichtlich nicht vertreten worden;
dies ergibt sich eindeutig daraus, dass die frühere Stadt S. , die nach ihrer Lage
zum Flughafen den Angerlandgemeinden vollauf vergleichbar war und ebenfalls
Klage gegen den Beigeladenen zu 1. unter Beiladung der Beklagten wegen des
seinerzeit streitigen Planfeststellungsbeschlusses erhoben hatte, nicht einbezogen
wurde. Aus diesen Überlegungen ergibt sich auch, dass der Umstand, dass zwei
beteiligte Angerlandgemeinden in die Beigeladene zu 2. eingegliedert worden sind
und zwischen diesen begründete Vertragsbeziehungen jedenfalls ihre Erledigung
gefunden haben, für Rechtspositionen der übrigen beteiligten Angerlandgemeinden
ohne Bedeutung ist.
Für die Wirksamkeit des Angerland-Vergleichs ist maßgeblich auf den materiellen
Gehalt abzustellen. Ob die Abmachung auch die mit einem Prozessvergleich nach §
106 VwGO verbundene Wirkung entfaltet und diesbezüglich zu erwägenden
besonderen Anforderungen genügt, ist unerheblich. Ob bei Ausfall der prozessualen
Wirkung eines Prozessvergleichs der einem solchen Rechtsgeschäft immanente
materiell-rechtliche Gehalt ebenfalls unwirksam ist, hängt vom hypothetischen Willen
der Beteiligten, insbesondere davon ab, ob ihnen an den prozessualen Folgen -
Prozessbeendigung, Schaffung eines Titels - oder entscheidend an der materiell-
rechtlichen Regelung ihrer Rechtsbeziehung gelegen war.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 1993 - 4 B
175.93 -, DVBl. 1994, 211, 212.
Vorliegend tritt die prozessuale Seite eindeutig hinter der materiell-rechtlichen
zurück. Das zeigt bereits die Tatsache, dass die Regelungsgegenstände - auch
wenn die Sonderaspekte des Vergleichs b) außer Betracht gelassen werden - weit
über das hinausgehen, was an Problemen durch den Planfeststellungsbeschluss, der
Gegenstand gerichtlicher Verfahren war, aufgeworfen worden war; dementsprechend
war es auch erklärtes Ziel der außergerichtlich geführten Verhandlungen, zu einer
umfassenden Bereinigung des Verhältnisses zu gelangen. Die durch Beendigung
des gerichtlichen Verfahrens zu erzielende Bestandskraft des angefochtenen
Planfeststellungsbeschlusses war zwar ebenfalls von großer Bedeutung,
insbesondere für die Beklagte; denn insofern ist einzustellen, dass nach den
Ausführungen zur Begründung des Planfeststellungsbeschlusses die zugelassene
Veränderung unter Überbrückung der Bahnlinie für die Ermöglichung der
Weiterführung des Flugbetriebes - auch und gerade vor dem Hintergrund von
Forderungen des zuständigen Bundesministers - ganz wesentlich war und dass
angesichts des seinerzeitigen Standes der Rechtsprechung, insbesondere zu den
Gewichtungen der konträren Belange in der planerischen Abwägung im
Luftverkehrsrecht, ein klares und sicheres Ergebnis des gerichtlichen Verfahrens
zugunsten der Beklagten schwerlich zu prognostizieren war und jedenfalls mit einem
mehrjährigen Instanzenweg gerechnet werden musste. Allerdings hat dieses
Anliegen der Beklagten durch die Anerkennung des das planfestgestellte Vorhaben
einschließenden Generalausbauplans durch die Angerlandgemeinden eine ganz
entscheidende materiell-rechtliche Absicherung erfahren; eine Verletzung
gemeindlicher Rechte durch den Planfeststellungsbeschluss war danach schlechthin
nicht mehr absehbar. Dementsprechend ist der gesamte Vergleich auch nicht als in
typischer Weise auf Verfahrensbeendigung angelegt gefasst worden (z.B.: "zur
Beilegung des Rechtsstreits schließen die Beteiligten folgenden Vergleich ...");
vielmehr greift er die Verfahrensbeendigung als bloße Konsequenz der umfassenden
Vereinbarung auf (... "ziehen ihre Anträge ... und Klagen ... zurück"). Dass die durch
einen Prozessvergleich ermöglichte Vollstreckung für die Beteiligten von tragender
Bedeutung war, ist auszuschließen. Was die Kosten der Beteiligten angeht, stand
eine Vollstreckung mangels Ausgleichspflicht gar nicht an; auch die übrigen
Regelungen sind nicht - jedenfalls nicht mit Gewicht - auf eine Vollstreckbarkeit
angelegt, wie schon daraus folgt, dass angesichts der bei allen Beteiligten
vorauszusetzenden Rechtskenntnisse mit anderen - eindeutig als Titel geeigneten -
Formulierungen zu rechnen gewesen wäre (vgl. zu diesbezüglichen Bedenken
bereits den Beschluss des Vorsitzenden des Senats als Vollstreckungsgericht vom
28. Juni 1989 - 20 E 159/89 -).
Die entsprechend dem Vorstehenden begrenzte Prüfung ergibt, dass das zur
Entscheidung gestellte Rechtsverhältnis besteht.
Dass den Beteiligten der Vergleichsvertrag - er ist jedenfalls wegen der auf
hoheitliches Handeln bezogenen Mitwirkung des Beigeladenen zu 1. als öffentlich-
rechtlich zu qualifizieren - als Handlungsform zur Verfügung stand, ist nicht
zweifelhaft. Die den Vertrag ausmachenden übereinstimmenden Willenserklärungen
sind abgegeben worden. Unklarheiten, die auf mangelnde Übereinstimmung
hinweisen könnten, sind nicht festzustellen. Das gilt insbesondere für den
Generalausbauplan, dem die Angerlandgemeinden zugestimmt haben und der von
der Beklagten als Begrenzung ihrer Befugnisse gegenüber den Angerlandgemeinden
angeboten worden ist. Eine ihn wiedergebende planerische Darstellung ist im
Vergleich ausdrücklich mit Planzeichen und Datum benannt und ein entsprechendes
Exemplar befindet sich in den überreichten Unterlagen. Es ist angesichts der
Intensität der seinerzeit geführten Verhandlungen und der Vorbereitung des
Protokollierungstermins, in dem alle Beteiligten sach- und rechtskundig vertreten
waren, auch schlechthin abwegig anzunehmen, auch nur einer der Beteiligten habe
nicht gewusst, worum es gegangen sei. Die Erklärungen sind auch nicht in einer
Weise unbestimmt, die den Schluss tragen könnte, es seien keine konkreten
Rechtsbeziehungen entstanden. Zwar enthält der Vergleich Begriffe - beispielsweise
sei auf den der "Zeiten des Spitzenverkehrs" in a) 1. Teil A.II verwiesen -, deren
vorgestellter sachlicher Gehalt nicht auf Anhieb eindeutig ist, doch ergibt sich nichts,
was nicht durch Auslegung, insbesondere unter Berücksichtigung von Sinn und
Zweck der Regelung im Gesamtzusammenhang der Klärung des
Nachbarschaftsverhältnisses Flughafen/Umlandgemeinden die erforderliche
Präzisierung erlangen kann.
Zu einem Mangel der Einigung führt auch nicht der Zusatz, der der Mitteilung der
Landesregierung beigefügt ist. Der Sache nach handelt es sich hierbei um die
Kundgabe der Meinung des Beigeladenen zu 1., dass einer Vertragsklausel eine sich
jedenfalls im Wege der Auslegung ergebende Grenze bei den "rechtlichen
Möglichkeiten" gezogen ist. Von einem Dissens, der angesichts der zeitgleichen
Mitteilung der zur rechtlichen Beachtlichkeit des Vergleichs erforderlichen
Zustimmung der Landesregierung ein offener wäre (vgl. § 154 BGB), könnte nur
gesprochen werden, wenn Anhaltspunkte dafür gegeben wären, dass die übrigen
Beteiligten davon ausgegangen wären, die in Rede stehende Verpflichtung schließe
auch Ablehnungen ein, die mit der Rechtsordnung nicht vereinbar seien. Ein solches
Vorstellungsbild aber kann nicht angenommen werden. Denn das setzte voraus,
dass eine Konstellation eingestellt wurde, in der der Beigeladene zu 1. rechtlich
gebunden wäre, Vorhaben, auf deren Verwirklichung die Beklagte
Gebietskörperschaften gegenüber ausdrücklich verzichtet hat, in Kenntnis eben
dieses Verzichts zuzulassen; das aber liegt fern. Das Luftverkehrsrecht räumt
Flughafenbetreibern keinen unbedingten Anspruch auf Zulassung bestimmter
Vorhaben ein, vielmehr sind sowohl die isolierte Genehmigung als auch die
Planfeststellung als Planungsentscheidungen ausgestaltet, die eine rechtsfehlerfreie
Abwägung der beteiligten Belange durch die zuständige Behörde verlangen. Dass es
zu einer Fehlerhaftigkeit und Rechtswidrigkeit einer Abwägung und darauf
beruhenden ablehnenden Entscheidung führt, wenn ein zum Schutz gemeindlicher
Rechte, insbesondere der Planungshoheit, zwischen dem Flughafenbetreiber und
Umlandgemeinden ausgehandelter Kompromiss mit entscheidender Bedeutung für
die Gewichtung der Belange zugrunde gelegt wird, erscheint jedenfalls für den
typischen Fall von vornherein ausgeschlossen, insbesondere dann, wenn zusätzlich
eingestellt wird, dass das Sachbescheidungsinteresse des Flughafenbetreibers an
der Zulassung eines Vorhabens, zu dessen Unterlassen er von anderen
gegebenenfalls nach gerichtlicher Geltendmachung von Rechten aus dem
Vergleichsvertrag gezwungen werden kann, keinen Schutz verdient. Daher gehen
auch Erwägungen über eine verfrühte Festlegung des Beigeladenen zu 1. in
planerischer Hinsicht fehl; entschieden wird jeweils auf der Grundlage aktueller
Umstände, zu denen die Einschränkungen, die die Beklagte auf sich genommen hat,
solange gehören, wie es ihr - der Beklagten - nicht durch Vereinbarungen mit den
übrigen Vertragsbeteiligten oder auf sonstige Weise gelungen ist, sich aus der
eingegangenen Pflicht zu befreien. Der Ansatz, öffentliche Interessen, deren
Wahrung einen vergleichswidrigen Ausbau oder Betrieb des Flughafens erfordert,
könnten - gegebenenfalls auch entgegen einer Weisung des Bundes - in der
Abwägung nicht angemessen zum Tragen gebracht werden, führt ebenfalls letztlich
nicht weiter, da er sich in der Sache - der Durchsetzung öffentlicher Belange - so
lange nicht auswirken kann, wie die Beklagte einem aus öffentlich-rechtlicher
Vereinbarung folgenden Unterlassungsanspruch ausgesetzt ist. Für eine als geboten
betrachtete Durchbrechung vertraglicher Pflichten zur Wahrung öffentlicher
Interessen ist die Lösungsmöglichkeit in § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG eröffnet, die der
Beklagten freilich nicht zur Verfügung steht. Die vorrangige und entscheidende
Bedeutung der von der Beklagten eingegangenen Bindung ist Folge der
luftverkehrsrechtlichen Konzeption, nach der zwischen allgemeinen öffentlich-
rechtlichen Planungsbefugnissen und der abwägenden Planungsentscheidung für
einen konkreten Flughafen der Entscheidungsspielraum des Flughafenbetreibers
steht; die im Rahmen der §§ 6, 8 und 10 LuftVG erforderlichen planerischen
Erwägungen zur Zulassung von Vorhaben an konkreten Flughäfen sind keine
originäre Planungsbefugnis im Sinne des Wollens und Aufgreifens eines Vorhabens,
sondern letztlich nur nachvollziehender Natur im Rahmen einer präventiven Kontrolle
des vom Flughafenbetreiber zur Entscheidung gestellten Vorhabens. Nur soweit ein
Flughafenausbau und -betrieb vom Flughafenunternehmer gewollt ist und von ihm
auch tatsächlich - also insbesondere ohne Verhinderungsmöglichkeit Dritter -
verwirklicht werden kann, ist es möglich, in der zur Zulassungsentscheidung
anzustellenden Abwägung die mit dem Vorhaben konform gehenden, gegebenenfalls
auch landesplanerisch vorgeprägten öffentlichen Interessen zum Tragen zu bringen.
Nach alldem spricht alles dafür, dass die zusammen mit der Zustimmung der
Landesregierung verlautbarte Auslegung von den übrigen Beteiligten mangels
Vorstellung einer - tatsächlich auch allenfalls ganz entfernt und theoretisch
denkbaren - Rechtswidrigkeit einer Ablehnungsentscheidung geteilt wurde, mithin
kein Dissens vorliegt. Das spiegelt sich auch darin wider, dass der Mitteilung der
Ansicht von keinem widersprochen wurde. Sollte die Beklagte das damals anders
gesehen, aber bewusst nicht verlautbart haben, so müsste ihre heutige Berufung
darauf als missbräuchlich zurückgewiesen werden.
Die beim Vergleichsabschluss vorbehaltenen Zustimmungserklärungen sind
fristgerecht eingegangen. Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die erfolgte
Erteilung der Zustimmung der Landesregierung. Deren Beschluss ist eindeutig und
vorbehaltlos, umfasst insbesondere keine Koppelung an die Einbeziehung eines
Einverständnisses über einen weiteren Punkt; der Beschluss beschränkt sich
- ersichtlich zur Vermeidung eines Scheiterns des als bedeutsam betrachteten
Vertragswerks, das etwa auch bei einem "neuen Angebot" gedroht hätte - klar
darauf, eine bestimmte Auffassung zum unberührt bleibenden Vergleich mitzuteilen
und führt daher nur zu der vorbehandelten Frage eines Einigungsmangels.
Der Vergleich enthält keine Regelungen, zu denen die jeweils Verfügenden nicht
befugt waren. Für die beteiligten Städte und Gemeinden ergeben sich insofern - auf
die Verpflichtung zu planerischen Entscheidungen von X. kommt es wegen der
dargestellten Möglichkeit der Abtrennung von b) des Vergleichs nicht an - keine
Bedenken. Die Befugnis der Beklagten zur Übernahme der im Vergleich enthaltenen
Verpflichtung ist ebenfalls gegeben. Es ist nichts ersichtlich, woraus sich eine
Einschränkung einer juristischen Person des privaten Rechts - wie der Beklagten - in
der Abgabe von - auch längerfristig bindenden - Erklärungen ergeben könnte. Eine
Gesellschaft mit beschränkter Haftung ist in der Gestaltung ihrer Rechtsbeziehungen
zu Dritten im Rahmen der allgemeinen Gesetze frei. Eine ausdrückliche Vorschrift,
die es ihr verbietet, sich hinsichtlich späterer unternehmerischer Dispositionen
einzuengen, besteht nicht. Ein solches Verbot kann für die Beklagte auch nicht aus
der Einbindung ihres Unternehmens in die dem allgemeinen Verkehr dienende
Infrastruktur hergeleitet werden. Zwar liegt es auf der Hand - und vorliegende
öffentlich-rechtliche planerische Entscheidungen bestätigen dies -, dass von Bundes-
und Landesseite Anforderungen an Flughäfen gestellt werden, um mittels des so
ermöglichten Verkehrs gesehenen Bedarf zu befriedigen oder wirtschaftliche
Entwicklungschancen zu schaffen oder abzusichern und so öffentliche Ziele zu
verfolgen. Zur Durchsetzung der Anforderungen sind bei privatrechtlich organisierten
Flughafenunternehmen - abgesehen von der gesellschaftsrechtlichen Einflussnahme
etwaiger Körperschaften des öffentlichen Rechts als Gesellschafter - grundsätzlich
wirksame, aber doch nur indirekte Wege gegeben. Insofern ist vor allem von
Bedeutung, dass das Interesse der Allgemeinheit - und der zu seiner Wahrung
zuständigen öffentlichen Stellen - an bestimmten Leistungen eines Flughafens in
aller Regel mit dem Interesse des Flughafenbetreibers am wirtschaftlichen Erfolg
seines Unternehmens konform geht und entsprechende Vorhaben umso eher in
Angriff genommen werden, je deutlicher ein zugunsten des Vorhabens in die
Abwägung zur Zulassungsentscheidung einzustellendes öffentliches Interesse
herausgestellt und gegebenenfalls sogar fixiert ist. Ferner können Entwicklungen in
der Flughafenumgebung planerisch verhindert werden, die einer gewollten Entfaltung
entgegenstehen können. Über das - freilich bedeutsame - Schaffen günstiger
Rahmenbedingungen hinausgehende Möglichkeiten zur Durchsetzung der von
öffentlich-rechtlicher Seite verfolgten Ziele sind nicht ersichtlich. Insbesondere sind
Flughafenunternehmer keiner Pflicht unterworfen, Verkehrseinrichtungen im jeweils
nachgefragten oder landesplanerisch gewollten Umfang zu schaffen und zur
Verfügung zu stellen - was ein Offenhalten entsprechender Planungsmöglichkeiten
einschließen und zu einer von der Beklagten nunmehr für sich in Anspruch
genommenen Beschränkung in vertraglichen Bindungsmöglichkeiten führen könnte.
Eine öffentlich-rechtliche Zulassung für die Aufnahme einer gewerblichen Tätigkeit
mit dem unternehmerischen Zweck eines Flughafenbetriebs, mit der eine solche
Pflicht verknüpft ist, sieht das Luftverkehrsrecht ebenso wenig vor wie eine
Übertragung der Wahrung öffentlicher Belange in eigener Verantwortung; es
beschränkt sich auf antragsgebundene Zulassungsverfahren für konkrete Vorhaben
des Unternehmers, nämlich Anlagen und darauf abzuwickelnden Verkehr, und gibt
Betriebspflichten sowie Befugnisse lediglich im Rahmen des Zugelassenen und
Vorhandenen vor. Die Beklagte kann daher für ihre unternehmerischen
Entscheidungen nicht die Grundsätze der öffentlich-rechtlichen Planung
beanspruchen, bei der Bindungen unzulässig sind, die die angemessene Reaktion
auf entstehende Bedürfnisse und gesehenen Gestaltungsbedarf verhindern; für sie
gilt das allgemeine unternehmerische Risiko bei einer sich später als unangemessen
erweisenden Vertragsgestaltung. Sie ist solange gebunden, wie nicht nach
vertraglich ausbedungenen Regelungen, ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmungen
oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen eine Lösung erfolgt, die sich bei - wie
vorliegend - öffentlich-rechtlichen Verträgen unter der Prämisse, dass bei einem
Vergleich unter mehreren Beteiligten die Kündigung eines Beteiligten zur
Unwirksamkeit des gesamten Vergleichs führt, gegebenenfalls auch aus einer -
freilich an hohe Voraussetzungen geknüpften - Kündigung des Beigeladenen zu 1.
nach § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG ergeben kann.
Vgl. zur Anwendung der Vorschrift auf Verträge, die
vor dem Inkrafttreten des
Verwaltungsverfahrensgesetzes geschlossen
worden sind, BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1995
- 3 C 21.93 -, BVerwGE 97, 331, 340.
Dass der Beigeladene zu 1. mit der Zusage, vergleichswidrige Anträge der Beklagten
nicht zu genehmigen, seine Befugnisse nicht überschritten hat, ergibt sich aus den
obigen Ausführungen zur Kundgabe der Auslegung der entsprechenden
Vertragsklausel. Aus ihnen erschließt sich auch, dass eine Beschränkung wegen des
Charakters der angesprochenen Verwaltungstätigkeit als Auftragsverwaltung nicht
greift; da auch der Bund keine Planungsvorstellungen durchsetzen kann, ohne dass
diese von einem Flughafenbetreiber aufgegriffen werden, gilt auch hier, dass die
Verwirklichung von behördlichen Vorstellungen letztlich durch die Möglichkeiten der
nicht in die öffentliche Verwaltung eingegliederten, sondern frei unternehmerisch
handelnden Beklagten bedingt ist.
Der Vergleich ist nicht wegen Verstoßes gegen gebotene Formen unwirksam. Es
mag dahinstehen, ob zur Zeit des Vergleichsabschlusses für öffentlich-rechtliche
Verträge ein allgemeines Schriftformerfordernis galt, denn die Schriftlichkeit ist
gewahrt und die Unterschriften sind wegen der vereinbarten Form der Erklärung zu
Protokoll des Gerichts ersetzt. Soweit unter Berücksichtigung des damals über § 173
VwGO heranzuziehenden § 160 ZPO damaliger Fassung Mängel festzustellen sind,
betreffen diese nicht die Feststellbarkeit des Inhalts der hier relevanten
Abmachungen. Insofern kann von einer Unklarheit bei den damaligen Beteiligten
nicht zuletzt auch wegen der von den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits
vorgelegten, übereinstimmenden Texte, wegen des offensichtlichen Ausbleibens
jeglicher Reaktionen nach Erhalt der Niederschrift und wegen des Fehlens jeder
Darlegung einer nachvollziehbaren tatsächlich gegebenen Ungewissheit im
vorliegenden Verfahren schlechthin nicht ausgegangen werden. Die Mängel
betreffen mit der Einbeziehung von Unterlagen außerhalb der Niederschrift lediglich
bestimmte Formalien, die den hier bereits erreichten Zweck sicherstellen sollten. Da
die Form des Vergleichsabschlusses zu Protokoll des Gerichts dem Willen aller
Beteiligten entsprach, sie im Gerichtstermin sach- und fachkundig vertreten waren,
mithin die Wahrung der Förmlichkeiten überwachen konnten, und keinen Anlass zu
Beanstandungen bei wie nach der Protokollierung gesehen haben, ist es mit Treu
und Glauben nicht zu vereinbaren, wenn heute wegen empfundener Belastung durch
den Vergleich nach Ausschöpfen von dessen Vorteil durch die kurzfristig erlangte
Bestandskraft des seinerzeit angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses und die
Planungssicherheit insbesondere für die Parallelbahn darauf zurückgegriffen wird.
Der nach alldem wirksam zustande gekommene Vergleich hat seine Wirksamkeit
nicht verloren.
Dass die Regelungen im Zuge der kommunalen Neugliederung die zur gerichtlichen
Klärung gestellten Beziehungen über das Faktum hinaus, dass jetzt die Klägerin die
Rechte wahrnimmt, die für vier der Angerlandgemeinden begründet worden waren,
nicht berührt haben, wurde bereits dargetan.
Der lange Zeitablauf seit dem Abschluss des Vergleichs ist ohne unmittelbare
Auswirkung auf seinen Bestand. Aus den Ausführungen zur Verfügungsbefugnis folgt
bereits, dass dem Vergleich keine im Hinblick auf den Regelungsgegenstand
zwingend vorgegebene oder im Wege der Auslegung zu ermittelnde zeitliche Grenze
seiner Wirksamkeit - etwa bei einem Prognosehorizont - gesetzt ist. Eine
Rechtsvorschrift oder ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, nach dem Verträge nach
Ablauf einer bestimmten Frist ihre rechtliche Verbindlichkeit verlieren, besteht nicht.
Die Erwägungen, die der Verjährung von Ansprüchen zugrunde liegen, ergeben
schon deshalb nichts, weil die Verjährung nicht zum Rechtsuntergang, sondern nur
zu einem Leistungsverweigerungsrecht führt. Auch dem öffentlichen Recht ist - wie
§ 43 Abs. 2 VwVfG und etwa die Widmung und Zulassungsentscheidungen für den
Betrieb öffentlicher oder privater Vorhaben (wie auch dem der Beklagten) zeigen -
eine generelle Regelung für ein Entfallen einmal begründeter Rechtspositionen durch
Zeitablauf fremd. Für Verträge sind daher insbesondere unter den Begriffen der
clausula rebus sic stantibus bzw. des Wegfalls der Geschäftsgrundlage
Möglichkeiten geschaffen worden, Unzuträglichkeiten aus der fortdauernden
Wirksamkeit zu verhindern. Für öffentlich-rechtliche Verträge ist das in § 60 VwVfG
konkretisiert. Eine Notwendigkeit oder auch nur die Möglichkeit, daneben noch ein
eigenständiges und mit festen Fristen versehenes Institut zur Lösung von Verträgen
anzunehmen, besteht nicht; § 60 VwVfG ermöglicht die der jeweils konkreten
Situation angemessene Reaktion auf veränderte Verhältnisse, wobei - was auf der
Hand liegt - der Dauer einer seit Vertragsabschluss verstrichenen Zeit eine gewisse
Indizwirkung für Veränderungen mit Bedeutung für die wechselseitigen vertraglichen
Rechte und Pflichten zukommen kann.
Der Vergleich hat seine Wirksamkeit nicht durch Kündigung verloren; die
Voraussetzungen für die entsprechende Erklärung der Beklagten sind nicht erfüllt.
Der Beklagten steht, da sie keine Behörde ist, zwar nicht die Kündigungsmöglichkeit
nach § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, wohl aber diejenige nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
zur Verfügung. Diese Möglichkeit, die ihrer Natur nach dazu bestimmt ist, nach der
Rechtsordnung nicht mehr hinnehmbare Bindungen zu beseitigen, ist der
Dispositionsbefugnis der Vertragsschließenden entzogen und daher von dem
Umstand unberührt, dass bei den Vertragsverhandlungen die Aufnahme einer in
diese Richtung zielenden Klausel erwogen, aber verworfen wurde. Die dabei zum
Ausdruck gekommene übereinstimmende Vorstellung der Beteiligten kann freilich
Bedeutung erlangen für die Bestimmung des Gewichts, das der Abmachung auch
vor dem Hintergrund gesehener möglicher Veränderungen der Verhältnisse gegeben
worden ist, also im Rahmen der Prüfung der Kündigungsvoraussetzungen.
Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG geht bei Unzumutbarkeit des Festhaltens am
Vertrag der Kündigung grundsätzlich die Vertragsanpassung vor. Eine gänzliche
Lösung vom Vertrag geht erst dann an, wenn eine Anpassung nicht möglich oder
einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist. Jedenfalls an dieser Voraussetzung
scheitert die von der Beklagten ausgesprochene, den formellen Anforderungen des §
60 Abs. 2 VwVfG genügende Kündigung. Es bedarf im Hinblick auf das
Klagebegehren keiner abschließenden Entscheidung, ob die von der Beklagten
sowie von den sie unterstützenden Beigeladenen angesprochenen Aspekte
tatsächlich den Schluss tragen auf eine Veränderung der für die Festsetzung des
Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse, die für die Beklagte eine Unzumutbarkeit
des Festhaltens an der ursprünglichen vertraglichen Regelung ergibt; denn die
insoweit ernstlich in Betracht zu ziehenden Umstände lassen jedenfalls die
Möglichkeit einer zumutbaren Anpassung offen. Über diese Feststellung hinaus
werden Fragen der Anpassung des Vertrags durch das Klagebegehren nicht
aufgeworfen, da eine Veränderung der Verhältnisse nicht unmittelbar auf den Vertrag
einwirkt, sondern lediglich einen Anspruch auf eine Veränderung auch des Vertrags
gibt. Soweit bei fehlender Einigung der Vertragsbeteiligten die Anpassung in einem
gerichtlichen Verfahren zusammen mit der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen geklärt
werden kann, die von einer Anpassung abhängen -
vgl. dazu Urteil des Senats vom heutigen Tage - 20
D 145/97.AK -,
wird damit die grundsätzliche Verbindlichkeit des Vertrages in seiner bisherigen
Fassung nicht in Frage gestellt, sondern lediglich aus Gründen der Prozessökonomie
zugelassen, die gerichtliche Prüfung des Anpassungsbegehrens und einer davon
abhängigen Behördenentscheidung zeitgleich vorzunehmen.
Bei der Feststellung, welche Verhältnisse für die Festlegung des Vergleichsinhalts
maßgebend waren, ist zunächst von einer nachhaltigen Besorgnis der
Angerlandgemeinden auszugehen, dass ihre Entwicklungsmöglichkeiten durch den
Flughafen und seinen Betrieb tiefgreifend beeinflusst werden könnten. Wie im
vorliegenden Verfahren durch Planunterlagen und durch die Schilderungen des
Beigeladenen zu 1. deutlich wurde, waren Vorstellungen publik geworden, die eine
Ausdehnung der Flughafenanlage in das Gemeindegebiet von Angerlandgemeinden
einschlossen und so bereits ganz unmittelbar und real Flächen dem planerischen
Zugriff der Gemeinden entzogen hätten; daneben aber stand - was auf der Hand liegt
und im Übrigen in der Befassung des Vergleichs mit der "sog. Lärmzone II" in a)
1. Teil C zum Ausdruck gelangt - auch die Beaufschlagung der Gemeindegebiete mit
Lärm, die gegebenenfalls planerisch zu bewältigen gewesen wäre und die
Umsetzung planerischer Vorstellungen - etwa bei der Ausweisung von
Wohngebieten - in Frage stellen konnte. Diese Grundannahmen spiegeln sich auch
in den gewichtigen Abmachungen des Vergleichs wider, die zum einen die räumliche
Ausdehnung des Flughafens und zum anderen ausdrücklich - so zur
Parallelbahnnutzung - oder über die Fixierung der Gestaltung der Anlagen innerhalb
der vorgegebenen räumlichen Grenzen die Kapazität und damit das Entstehen von
Lärmereignissen betreffen. Weiterhin waren mit Blick auf die Beklagte maßgebend
ein dringender Bedarf, das damals umstrittene Ausbauvorhaben - insbesondere die
Überbrückung der Bahnstrecke - alsbald verwirklichen zu können, und die Annahme,
in den Grenzen des Generalausbauplans sowie der betriebsbezogenen
Abmachungen ihren unternehmerischen Zweck auf Dauer hinlänglich verfolgen zu
können. Bei der angezeigten objektiven Betrachtung kann angesichts des Charakters
des Vertrags als Vergleich allerdings nicht davon ausgegangen werden, maßgebend
sei gewesen, dass mehr an Betrieb, als in dem Vergleichsrahmen zu bewältigen war,
ohnehin auf den Flughafen nicht zukommen werde; denn dann würde es an einem
Entgegenkommen der Beklagten fehlen, das ihrem - wie oben dargelegt nicht gering
zu achtenden - Vorteil aus der umgehend erzielten Bestandskraft des damals
strittigen Planfeststellungsbeschlusses und ferner der Planungssicherheit hinsichtlich
ihres Generalausbauplans, der insbesondere die Parallelbahn einschloss,
gegenübergestellt werden könnte. Es ist daher davon auszugehen, dass die
Beklagte in Kauf genommen hat, in der Zukunft wegen des Vergleichs an Grenzen
stoßen zu können, die ihr eine von der Bedarfsseite her mögliche oder als Angebot
gewollte weitere unternehmerische Entfaltung verwehren. Das gilt auch, soweit etwa
aufgrund der so genannten Lauscher-Entscheidung seinerzeit von einer
Konzentration des interkontinentalen Direktverkehrs am Flughafen Köln/Bonn
ausgegangen worden sein sollte; denn derartige landesplanerische Konzepte
reichten den Angerlandgemeinden - wie die Entwicklung in der Folgezeit gezeigt hat:
zu Recht - ersichtlich nicht aus, um Besorgnisse zurückzudrängen, und dies hat
ersichtlich auch die Beklagte akzeptiert und sich deshalb auf die Absicherung durch
ihre Verzichtserklärung eingelassen. Die maßgebliche Bedeutung einer Ungewissheit
über die mögliche Entwicklung und eine Festlegung gerade wegen bzw. trotz der
Unvorhersehbarkeit der künftigen Entwicklung wird unterstrichen durch das
Verwerfen einer für den Vergleich erwogenen Anpassungsklausel. Damit ist klar,
dass allein das Faktum des Erreichens der im Vergleich gezogenen Grenzen keine
Veränderung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG darstellt, jedenfalls keine, die
zur Unzumutbarkeit des Festhaltens am Vertrag führt. Zu erwägen bleibt allein, ob
dem von der Beklagten damit übernommenen Risiko gewisse Grenzen gesetzt sind,
über die hinaus die Angerlandgemeinden die Beklagte redlicherweise nicht haben
binden wollen und dürfen; eine solche Grenze ist allein mit der Erschwernis
bestimmter Flüge kaum zu belegen, sondern dürfte wohl erst erreicht sein, wenn die
Beachtung des Vergleichs an die Substanz der unternehmerischen Betätigung der
Beklagten geht. All dies gilt auch vor dem Hintergrund der langen Zeit, die seit dem
Vergleichsabschluss verstrichen ist; denn auch das war, wie die Verwerfung der
angesprochenen Klausel wegen gewollter Endgültigkeit zeigt, eingestellt worden.
Was die Bedeutung des Flughafens der Beklagten für die wirtschaftliche Entwicklung
der Region angeht, ergibt sich zugunsten der Beklagten nichts anderes; es handelt
sich um einen Faktor in der Abschätzung des möglichen Bedarfs, der generell als
Unsicherheit im Vergleichswege abgearbeitet werden sollte. Eine davon zu
unterscheidende Frage ist, inwieweit dieser Aspekt und ferner auch die geänderte
Einschätzung und Behandlung im Rahmen der Landesplanung zu drohenden
schweren Nachteilen für das Gemeinwohl bei Aufrechterhaltung der Beschränkungen
und damit zu einem Kündigungsrecht des Beigeladenen zu 1. nach § 60 Abs. 1
Satz 2 VwVfG führen können.
Zu den Verhältnissen, die für die Regelungen des Vergleichs maßgebend waren,
gehörte zweifellos auch der Lärm, der vom Flugbetrieb ausging und für die Zukunft
befürchtet wurde. Dass es hier nachhaltige Veränderungen gegeben hat, ist nicht zu
bezweifeln, dem Senat insbesondere aus den Lärmkonturen bekannt, die in
verschiedenen Verfahren unter Beteiligung der Klägerin, der Beklagten und des
Beigeladenen zu 1. für zeitlich und betrieblich unterschiedliche Szenarien vorgelegt
wurden. Bei der Gewichtung dieses Umstands ist freilich einzustellen, dass der
Vergleich nicht konkret auf die Festschreibung der damaligen Lärmbelastung
angelegt ist. Eine Erhöhung war durchaus vorstellbar im Zuge einer nach den
Regelungen des Vergleichs noch möglichen Intensivierung der Inanspruchnahme
des Flughafens. Andererseits sollte aber durch die der Nutzung gezogenen Grenzen
jedenfalls eine Kappung erfolgen; auch ist einzustellen, dass in a) 1. Teil B. I Satz 3
und III Satz 2 des Vergleichs der Gedanke zum Ausdruck kommt, technische
Möglichkeiten der Lärmminderung der Flughafenumgebung zugute kommen zu
lassen - eine Erwägung, die im Übrigen auch in der so genannten
Lärmkontingentgenehmigung des Beigeladenen zu 1. zum Ausdruck kommt (vgl.
Beschluss des Senats vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK -). Zusammenfassend
bleibt zu diesem Punkt aber jedenfalls festzustellen, dass er grundsätzlich geeignet
ist, auf relevante Veränderungen schließen zu lassen, die dann zur Unzumutbarkeit
des Festhaltens an einzelnen Regelungen des Vergleichs führen können, wenn
diese eine Behinderung der Beklagten darstellen, der die ihr zugedachte positive
Wirkung nicht mehr zukommt.
Aus den allgemeinen Rahmenbedingungen für die Bewältigung der Probleme in den
Beziehungen eines Flughafens zu den umliegenden Gemeinden ist letztlich trotz der
langen Zeit seit Vertragsabschluss nur wenig für die Voraussetzungen des § 60
Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu gewinnen. Konkrete gesetzliche Vorgaben, mit denen die
Probleme in einer den Vergleich quasi überholenden Weise abschließend bewältigt
sind, gibt es nicht. Von entscheidender Bedeutung ist nach wie vor die der
Luftfahrtbehörde zugewiesene Abwägung im Einzelfall, zu der in der Rechtsprechung
auch für die Berücksichtigung gemeindlicher Belange Grundsätze herausgearbeitet
worden sind, die zu einer angemessenen Lösung führen können; von einem in sich
abgeschlossenen System, das für spezielle Abmachungen zwischen
Flughafenunternehmer und Betroffenen sowie darin eingeschlossene Wertungen und
Gewichtungen keinen Raum belässt, kann allerdings nicht gesprochen werden.
Insoweit behält die beim Vergleichsabschluss zum Ausdruck gebrachte Zielrichtung,
es eben nicht bei den allgemein geltenden Regelungen, insbesondere der
Abwägungsentscheidung der Zulassungsbehörde zu belassen, sondern spezielle
Maßstäbe auszuhandeln, weiterhin Gewicht. Entsprechendes gilt auch für
Regelungen, denen die Beklagte aufgrund von Entscheidungen des Beigeladenen zu
1. in ihrem Betrieb und durch auferlegte Leistungspflichten unterworfen ist. Zum Teil
tragen sie - auch wenn eine direkte Bezugnahme auf den Angerland-Vergleich nicht
immer festzustellen ist - gerade vertraglichen Pflichten Rechnung, was dann
jedenfalls nicht zur Unzumutbarkeit des Festhaltens auch an dem Vertrag führen
kann, im Übrigen beruhen sie auf der schon angesprochenen allgemeinen
Entwicklung der Grundsätze zur planerischen Konfliktbewältigung. Mit gewissem
Gewicht kann unter dem Aspekt der Änderung der Verhältnisse schließlich noch
eingestellt werden, dass der Luftverkehr innerhalb des Gesamtverkehrsgeschehens
einen spürbar veränderten Stellenwert erhalten hat; insofern wirkt sich auch die mit
einem langen Zeitablauf naheliegende Annahme einer Weiterentwicklung der
allgemeinen Verhältnisse aus. Die Verschiebung der Bedeutung zeigt sich
beispielhaft und besonders klar in der Bedeutung des Fliegens im Urlaubsverhalten
der Bevölkerung; nicht zu verkennen ist ferner, dass der Luftverkehr für die
wirtschaftliche Entwicklung auch der Umlandgemeinden eines Flughafens - wie etwa
der Klägerin selbst - nicht ohne günstigen Einfluss ist. Mit diesen Aspekten geht eine
andere Betrachtung der zu erwartenden Akzeptanz gegenüber dieser Verkehrsart
und ihren negativen Auswirkungen einher, die freilich zum Teil durch das
gewachsene Bewusstsein für Beeinträchtigungen durch Lärm aufgehoben wird.
Nach alldem ergibt sich, dass für die vertraglichen Beziehungen zwischen der
Klägerin und der Beklagten im Rahmen des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG vor allem dem
Lärmaspekt maßgebliche Bedeutung zukommt und einzelne aus dem Vergleich
folgende Beschränkungen der Beklagten in ihrer Bedeutung für den Lärmschutz so
gemindert, für die unternehmerischen Ziele aber von solchem Gewicht sein können,
dass ihre Beachtung vor dem Hintergrund des seinerzeit erstrebten
Interessenausgleichs nicht mehr zumutbar ist. Für eine generelle Lösung von dem
Vergleich aber reicht das nicht aus. Zum einen schöpfen die in dem Vergleich
gewählten Ansätze der Lärmbegrenzung durch betriebliche Einschränkungen über
das Bahnsystem und die Nutzbarkeit der Parallelbahn die Möglichkeiten nicht voll
aus, sodass im Wege der Anpassung auch an weitere Mittel - etwa anknüpfend an
das Fluggerät, die Betriebszeiten sowie konkretisierende und effektivere
Festlegungen im Hinblick auf das durch Verhalten der Flugzeugführer beeinflussbare
Lärmgeschehen (vgl. dazu schon a) 1. Teil B. II und III Satz 1 des Vergleichs) - zu
denken ist. Zum anderen schließt die Anpassung eines Vertrags an geänderte
Verhältnisse außer dem Ersetzen bestimmter Regelungen ein, einzelne Klauseln
ganz fallen zu lassen. Auch wenn man zu der Ansicht gelangt, die Verhinderung der
witterungsunabhängigen Durchführung von Direktflügen insbesondere in den Fernen
Osten durch die Begrenzung der Bahnlänge sei der Beklagten wegen veränderter
Verhältnisse - etwa wegen Überschreitens des redlicherweise als übernommen
anzusehenden Risikos - nicht mehr zuzumuten, ist eine Anpassung nicht unmöglich
oder unzumutbar; auch hier bedarf es, da eine unmittelbare Inanspruchnahme von
Flächen der Angerlandgemeinden nicht in Rede steht, vor allem der Betrachtung der
Lärmauswirkungen und eventueller Ausgleichsmöglichkeiten bei tatsächlich zu
besorgender spürbarer Belastung gerade durch den Verstoß gegen den Vergleich.
Insgesamt ist - zumal auch im vorliegenden Verfahren von der Beklagten und den sie
unterstützenden Beigeladenen keine konkreten entgegenstehenden Tatsachen in
dieser Hinsicht aufgezeigt worden sind - festzustellen, dass die
Sonderrechtsbeziehung, für die sich die Beteiligten mit dem Vergleichsabschluss
entschieden haben, die erforderliche Flexibilität aufweist, um auch den in Rede
stehenden Veränderungen der Verhältnisse Rechnung tragen zu können, wobei die
Beklagte für eigene Zumutbarkeitsüberlegungen einstellen muss, dass ihr Vorteil aus
dem Vergleich - umgehende Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses zur
Bahnüberbrückung, Einverständnis insbesondere mit der Parallelbahn - zwar lange
zurückliegt, aber doch subjektiv wie objektiv von nachhaltiger Bedeutung für die
Entwicklung ihres Flughafens war, und die Klägerin sich statt auf pauschales
Beharren auf effektive Ausnutzung der besonderen Anerkennung der gemeindlichen
Belange als Grundlage des Vergleichs ausrichten muss.
Die Widerklage ist zulässig, aber unbegründet.
Ihre Zulässigkeit ist hinsichtlich des Feststellungsgegenstandes und -interesses aus
den zum Klagebegehren dargetanen Erwägungen unbedenklich. Bedenken dahin,
dass sie gegenüber dem Hauptantrag der Klägerin keinen eigenen Streitgegenstand
in das Verfahren einführt, sondern lediglich - beschränkt auf wesentliche Teile des
Vergleichs - den entgegengesetzten Rechtsstandpunkt in Antragsform fasst, greifen
nicht durch. Denn die Beklagte führt in ihrem Vorbringen Aspekte an, die auch vor
dem Hintergrund einer auf die Klage hin zu treffenden - und getroffenen -
Feststellung der Wirksamkeit des Angerland-Vergleichs eine besondere Befassung
mit den angesprochenen Regelungskomplexen erfordern. Mit der Einrede der
Verjährung und dem Entfallen einzelner Regelungsteile aus dem Vergleich sind
Umstände angesprochen, die nicht zwingend zur Verneinung des klägerischen
Hauptbegehrens, so wie es nach dem eingangs dargestellten Verständnis des
Senats zugrunde zu legen ist, führen. Daher können der Widerklage weder
Erwägungen der Rechtshängigkeit bereits durch die Klage noch des fehlenden
Rechtsschutzbedürfnisses oder Feststellungsinteresses entgegengehalten werden.
Die Widerklage ist nicht begründet.
Nachdem zur Klage festgestellt worden ist, dass der Angerland-Vergleich wirksam
und insbesondere nicht durch Kündigung beendet ist, kann das Nichtbestehen der
von der Beklagten angesprochenen rechtlichen Beziehungen nur aus speziell diese
Komplexe betreffenden Gesichtspunkten folgen. Solche ergeben nicht, dass die mit
dem wirksamen Abschluss des Vergleichs begründeten Verpflichtungen
untergegangen sind.
Die Einrede der Verjährung ist ohne rechtliche Wirkung. Die Beklagte zielt mit dieser
Erklärung der Sache nach nicht darauf ab, die Befriedigung eines Anspruchs der
Klägerin zu verweigern, den diese über den - auch nach Auffassung der Beteiligten
maßgeblichen - Zeitraum von 30 Jahren nicht in verjährungshemmender oder -
unterbrechender Weise verfolgt hat; dabei mag dahingestellt sein, inwieweit - unter
Berücksichtigung der besonderen Umstände, insbesondere der Einbindung der
Pflichten in ein den Beigeladenen zu 1. einschließendes mehrpoliges
Rechtsverhältnis und der möglichen Realisierung von Verstößen nur im
Zusammenhang mit Zulassungsentscheidungen des Beigeladenen zu 1. - der
Berufung auf den Vergleich etwa bei der Anfechtung des
Planfeststellungsbeschlusses zur Schaffung der Parallelbahn Bedeutung zu geben
sein könnte. Im Kern will die Beklagte auch hier auf eine "Verjährung" des Verzichts
bzw. der Zusagen in den aufgegriffenen Vergleichspassagen wegen des langen
Zeitraums seit der Abgabe der entsprechenden Erklärungen und damit auf ein
Entfallen des Rechtsgrundes eventueller Ansprüche der Klägerin hinaus. Mit den
Erklärungen der Beklagten im Vergleich ist nämlich zwar die Grundlage für eine
Unterlassungspflicht auch der Klägerin gegenüber geschaffen worden, ein Anspruch
der Klägerin als das gegebenenfalls gerichtlich durchsetzbare Recht, von der
Beklagten ein Unterlassen zu verlangen (vgl. § 194 Abs. 1 BGB), setzt jedoch
entsprechend dem Gedanken des § 259 ZPO voraus, dass ein Verstoß zumindest
konkret zu besorgen ist.
Vgl. zum Verjährungsbeginn und zur Möglichkeit
gerichtlicher Geltendmachung bei
Unterlassungsansprüchen Palandt/Heinrichs,
Bürgerliches Gesetzbuch, 61. Auflage, § 198 Rdnr.
13 und Ergänzungsband zur 61. Auflage (Gesetz zur
Modernisierung des Schuldrechts), § 199 Rdnr. 22;
Baumbach/Lauterbach/Albers/ Hartmann,
Zivilprozessordnung, 60. Auflage, § 259 Rdnr. 4;
Zöller/Greger, Zivilprozessordnung, 22. Auflage,
§ 259 Rdnr. 1.
Andernfalls hätte die Beklagte die Möglichkeit, sich durch Beachtung ihrer Pflicht
über die Dauer des Verjährungszeitraums hin eben dieser Pflicht zu entledigen, also
eine unbefristet eingegangene Verbindlichkeit durch befristete Erfüllung zum
Erlöschen zu bringen. Das aber widerspricht den Grundgedanken der Verjährung,
die nicht rechtstreues Verhalten belohnen, sondern aus Gründen des Rechtsfriedens
den Folgen aus der Nichterfüllung einer Pflicht - der Nichtbefriedigung eines
Anspruchs - zeitliche Grenzen ziehen soll; dass die zum Ausdruck gebrachte
Anerkennung einer Verpflichtung gerade nicht zu einer Verjährung führen soll, ergibt
sich heute eindeutig aus § 212 Abs. 1 Nr. 1 BGB n.F.. Dass die Klägerin zu einem
mehr als 30 Jahre zurückliegenden Zeitpunkt Anlass gehabt hätte, einen ihr
zustehenden Unterlassungsanspruch geltend zu machen, ist nicht festzustellen.
Insofern sei auf den vom Beigeladenen zu 1. in anderem Zusammenhang
angebrachten Vortrag hingewiesen, er habe in weiter zurückliegender Zeit keinen
Anlass gehabt, seine Pflicht aus a) 1. Teil A. III des Vergleichs zu überprüfen, weil
die Beklagte keinen dem Vergleich widersprechenden Antrag angebracht habe. Im
Übrigen ist für einen gegenüber der Beklagten geltend zu machenden
Unterlassungsanspruch regelmäßig eine Konkretisierung auf Verstöße gegen
bestimmte Pflichten zu fordern, weil es andernfalls der Sache nach nur um die
abstrakte Frage der Geltung vergleichsvertraglicher Regelungen geht; eine
Verjährung kommt danach ohnehin nur im Hinblick auf einzelne Pflichtverstöße in
Betracht.
Als weiterer Grund, den bei der Widerklage in Rede stehenden Verpflichtungen ihre
Wirksamkeit zu nehmen, kommt lediglich noch der Weg der Vertragsanpassung in
Betracht. Dass eine Anpassung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG einschließen kann,
einzelne Regelungen ganz fallen zu lassen, wurde oben schon gesagt. Dort ist
allerdings auch dargetan, dass veränderte Verhältnisse als Folge einen Anspruch auf
Vertragsanpassung geben und nicht von sich aus auf den Vertrag einwirken. Ob die
ebenfalls schon angesprochene Möglichkeit, außerhalb einer einvernehmlichen
Vertragsänderung oder einer darauf gerichteten Leistungsklage die gerichtliche
Klärung des Anspruchs herbeizuführen, auch für das vorliegende
Feststellungsbegehren greift, sei dahingestellt. Eine Anpassung in dem von der
Beklagten in ihrem Antrag dargestellten Sinne des bloßen Entfallens der für die
Klägerin vornehmlich bedeutsamen Verpflichtungen der Beklagten und des
Beigeladenen zu 1. ist der Klägerin jedenfalls nicht zuzumuten. Dies käme geradezu
einer Vertragsaufhebung gleich, denn die Klägerin stünde entgegen der mit dem
Vergleich erzielten Übereinkunft praktisch so da, wie jede einem Flughafen
benachbarte Gemeinde, und könnte bei Vorhaben der Beklagten lediglich die stets
ohnehin vom Beigeladenen zu 1. zu beachtenden gemeindlichen Belange geltend
machen. Klarstellend sei angemerkt, dass diese Feststellung der Unzumutbarkeit
nicht den Übergang auf eine Kündigung rechtfertigt, weil - wie oben dargestellt -
andere, insbesondere einen Ausgleich für eventuelle Verzichte der Klägerin
einschließende Anpassungen denkbar sind.
Das umfassende Begehren der Beklagten aufzulösen und zu prüfen, inwieweit
einzelne ausdrückliche oder von pauschalen Umschreibungen mit umfasste
Beschränkungen bei einer Vertragsanpassung ersatzlos entfallen können, besteht
kein Anlass; insbesondere war es auch nicht geboten, insofern im Rahmen der
Erörterung der Antragstellung auf eine Spezifizierung hinzuwirken. Die Beklagte hat
es in Kenntnis der sich möglicherweise stellenden Problematik einer Anpassung
beim inhaltlichen Aufgreifen aller entscheidenden Bindungen aus dem Vergleich
belassen und damit ihr in den Ausführungen zu Mängeln des Vergleichs sowie zu
dessen Erlöschen und in der Kündigung zum Ausdruck gebrachtes - und für ihre
Interessen nachvollziehbares - Ziel weiter verfolgt, sich gerade nicht jeweils
vorhabenbezogen mit dem Vergleich auseinandersetzen zu müssen. Denn es lag auf
der Hand, dass ein weiteres Aufgreifen einzelner Vergleichsfolgen voraussetzt, dass
sich die Vorstellungen der Beklagten soweit konkretisiert haben, dass sie einer
Prüfung auf die Unzumutbarkeit des Festhaltens am Vergleich sowie auf die
Möglichkeit und Zumutbarkeit einer Vergleichsanpassung zugänglich sind. Insofern
aber ist lediglich in Ausführungen zum Feststellungsinteresse zur Verlängerung der
Hauptbahn Näheres, freilich schwerlich als abschließend zu Betrachtendes
vorgetragen. Dass auch insofern auf eine Zuspitzung in der Antragstellung verzichtet
wurde, unterstreicht ebenso wie die Anregung der Beklagten in der mündlichen
Verhandlung, der Senat möge sich im Urteil gegebenenfalls zu Aspekten für eine
Anpassung des Vergleichs äußern - was zum klägerischen Hauptantrag geschehen
ist -, dass das Widerklagebegehren nicht über die Feststellung der dem formulierten
Antrag entsprechenden umfassenden Befreiung von Vergleichspflichten hinausgeht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 - die Beigeladene zu 2. ist
wegen ihrer dem Klagebegehren widersprechenden Antragstellung einzubeziehen -,
§ 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 2 ZPO; die Kosten des Beigeladenen zu 1. für
erstattungsfähig zu erklären besteht kein Anlass, da er den Standpunkt der
unterlegenen Beklagten gestützt hat.
Die Entscheidung zur Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr.
10, § 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

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