Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-07-10, Aktenzeichen 20 A 4257/99
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0710.20A4257.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 20. März 1997
verpflichtet, den Planfeststellungsantrag der Klägerin vom 21. Dezember 1995 / 12.
August 1996 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor in gleicher Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies
und Sand. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der
Stadt L. . Das Abgrabungsgelände liegt östlich von X. beiderseits der
S. straße , einer Gemeindestraße, die von der L.straße 362/491 abzweigt. Die
L.straße führt nach Osten in Richtung T. und zur Anschlussstelle T. der
Bundesautobahn 57. Die zum Abbau vorgesehene Fläche ist ca. 28,4 ha groß und
wird derzeit als Ackerland genutzt. Eine benachbarte Grünlandfläche von weiteren
ca. 5,8 ha soll zusätzlich für landschaftspflegerische Kompensationsmaßnahmen in
Anspruch genommen werden. In einem Zeitraum von 16,5 Jahren sollen in
11 Abbauabschnitten ca. 2,2 Mio. m³ Sand und Kies gewonnen werden. Nach der
Herrichtung des Geländes sollen zwei durch die S. straße getrennte offene Seen
mit einer Fläche von insgesamt ca. 19,9 ha verbleiben.

3

Das Gelände gehört zum Landschaftsschutzgebiet. Es liegt außerhalb der im
Gebietsentwicklungsplan (GEP) 1986 dargestellten Bereiche für die oberirdische
Gewinnung von Bodenschätzen sowie der im nachfolgenden GEP 1999 dargestellten
Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze. Im Zuge
der Überarbeitung des GEP 1986, die der Bezirksplanungsrat im November 1996
beschlossen hat, hat die Bezirksplanungsbehörde ein "Gutachten über die zukünftige
Rohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk" eingeholt. Sie hat des weiteren
unter Hinzuziehung des Fachverbandes Kies und Sand sowie von im
Regierungsbezirk tätigen Abgrabungsunternehmen deren Abgrabungsabsichten
erkundet und die benannten Projekte zur Information des Bezirksplanungsrates in
einer "Optionsliste" zusammengestellt. Das Vorhaben der Klägerin ist aufgrund von
Stellungnahmen ihrer Prozessbevollmächtigten in dieser Liste als Nr. 19 aufgeführt
mit der Anmerkung: "Im Rahmen der Hausabstimmung entfallen; Wasserschutz,
Naturschutz".

4

Mit Antrag vom 21. Dezember 1995, geändert unter dem 12. August 1996,
suchte die Klägerin um die Zulassung des Vorhabens nach. Betroffen von dem
Vorhaben sind hiernach die Grundstücke Gemarkung X. Flur 14,
Flurstücke 57, 58, 265 tlw., 267 tlw., 269 tlw. und 271 sowie Flur 23, Flurstück 8. Die
Aufbereitungsanlage soll nördlich der S. straße (Flurstück 267) errichtet werden.
Die südlich der S. straße gelegenen Abbauabschnitte sollen durch einen die
Straße unterquerenden Bandstraßentunnel mit der Aufbereitungsanlage verbunden
werden. Nach Beendigung des Vorhabens sollen die in Anspruch genommenen
Flächen dem Arten- und Biotopschutz zur Verfügung gestellt werden. Das
gewonnene Material soll mit Lkw über die S. straße und die Landesstraße zur
Bundesautobahn 57 abtransportiert werden.

5

Der Beklagte leitete das Planfeststellungsverfahren ein und beteiligte die
zuständigen Behörden. Die Bezirksregierung Düsseldorf machte unter Hinweis auf
die Darstellungen im GEP 1986 und den Entwurf von dessen Neufassung
landesplanerische Bedenken geltend. Die Untere Landschaftsbehörde beim
Beklagten verwies darauf, das Vorhaben widerspreche den Landschaftsplänen
Nrn. 10 und 11, den Festsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet und der
Konzeption des Kreises für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen. Wegen
der Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet gehöre das Gelände zu einem
Restriktionsbereich im Sinne dieses Konzeptes. Eine bei Abgrabungen in
Restriktionsbereichen notwendige erhebliche ökologische Aufwertung des
Landschaftsraums werde nicht bewirkt. Die in den Planunterlagen ermittelte
Überkompensation des Eingriffs sei deutlich niedriger anzusetzen. Nach Beendigung
der Abgrabung sei mit einem erheblichem Erholungsdruck aus der Bevölkerung zu
rechnen. Die Abgrabung und die Biotoptypen fügten sich nicht in die Landschaft ein.
Eine Befreiung von dem Abgrabungsverbot im Landschaftsschutzgebiet könne
wegen Beeinträchtigung der schützenswerten Donken-Landschaft nicht erteilt
werden. Die Stadt L. lehnte das Vorhaben aus Gründen des
Landschaftsschutzes, der Stadtentwicklung und der Erholungsfunktion der
Landschaft ab. Die für die Landschaft charakteristische Geländestruktur aus
eiszeitlich bedingten Donken und Rinnen werde im betroffenen Bereich zerstört. Eine
Anreicherung der Landschaft sei nicht erforderlich; vielmehr seien die gegebenen
Landschaftsstrukturen zu erhalten. Es sei beabsichtigt, den Flächennutzungsplan um
die Darstellung von Vorrangflächen für Abgrabungen zu ergänzen. Das
Vorhabengelände sei jedoch nicht als Vorrangfläche vorgesehen.

6

Eine vom Beklagten für erforderlich gehaltene Einverständniserklärung der Stadt
L. als Eigentümerin der S. straße brachte die Klägerin nicht bei.

7

Der Beklagte sah von der Beteiligung der Öffentlichkeit ab und lehnte den Antrag
mit Bescheid vom 20. März 1997 ab. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu
versagen. Das Vorhaben widerspreche den im GEP 1986 festgesetzten Zielen der
Raumordnung und Landesplanung, weil es außerhalb der festgelegten Bereiche für
die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen geplant sei. Es sei ferner nicht
vereinbar mit den Belangen von Natur und Landschaft, vor allem dem Schutz der
eiszeitlich beeinflussten Donken-Landschaft. Die Voraussetzungen für eine Befreiung
vom Abgrabungsverbot im Landschaftsschutzgebiet seien nicht erfüllt. Außerdem
fehle die notwendige Einverständniserklärung der Stadt L. als Eigentümerin des
Flurstücks 267.

8

Die Klägerin hat am 29. März 1997 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, der GEP
1986 enthalte kein dem Vorhaben entgegenzusetzendes Ziel der Raumordnung und
Landesplanung. Abgrabungskonzentrationszonen seien im GEP 1986 nicht
ausgewiesen. Jedenfalls setzten sich die Darstellungen im GEP 1986, die in
vielfacher Hinsicht rechtsfehlerhaft seien, gegenüber dem baurechtlich im
Außenbereich privilegierten Vorhaben nicht durch. Auch aus dem
Flächennutzungsplan sowie aus den Belangen von Natur und Landschaft ergebe
sich kein zwingender Versagungsgrund. Einer auf das Flurstück 267 bezogenen
Eigentümererklärung der Stadt L. bedürfe es nicht. Die S. straße solle durch
die Bandanlage oberirdisch gequert werden. Eine hierfür erforderliche
Sondernutzungserlaubnis könne ohne Zustimmung der Stadt L. mit dem
Planfeststellungsbeschluss erteilt werden. Das Abgrabungskonzept des Beklagten
sei ohne rechtliche Verbindlichkeit. Sie - die Klägerin - werde in einigen Jahren zur
Fortsetzung ihrer unternehmerischen Tätigkeit existenziell auf die Realisierung des
Vorhabens angewiesen sein.

9

Die Klägerin hat beantragt,

10

den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 20. März 1997 zu
verpflichten, über ihren Antrag nach Durchführung
der Offenlage und unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
entscheiden.

11

Der Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er hat vorgetragen, der vollständigen Durchführung des
Planfeststellungsverfahrens habe es nicht bedurft. Wegen der Lage des Vorhabens
außerhalb der im GEP 1986 festgesetzten Abgrabungsbereiche sowie wegen des
Fehlens des Einverständnisses der Stadt L. stehe das Vorliegen zwingender
Versagungsgründe fest. Die beeinträchtigten natur- und landschaftsrechtlichen
Belange reichten zwar für sich für eine Versagung vor Durchführung des gesamten
Planfeststellungsverfahrens nicht aus. Jedoch sei realistischerweise auch insoweit
keine Genehmigungsfähigkeit gegeben.

14

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das
Bezug genommen wird, abgewiesen.

15

Hiergegen hat die Klägerin die Zulassung der Berufung beantragt. Während des
Berufungszulassungsverfahrens hat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft mit Erlass vom 12. Oktober 1999 den im Juni 1998 aufgestellten
neuen Gebietsentwicklungsplan unter Beifügung von Maßgaben genehmigt. Der
Bezirksplanungsrat ist den Maßgaben beigetreten. Die Genehmigung ist sodann im
Dezember 1999 bekannt gemacht worden. Die textlichen Darstellungen des GEP
1999 in Bezug auf die Rohstoffgewinnung (Kapitel 3.12) enthalten als Ziel 1
"Bodenschätze haushälterisch nutzen" u. a. folgende Aussagen:

16

"1	Bereiche für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze
(Abgrabungsbereiche) sichern die
Rohstoffversorgung unter besonderer
Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der
Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der
dauerhaft-umweltgerechten
Raumentwicklung.

17

2	Der Gewinnung von Bodenschätzen
kommt in diesen Bereichen bei der Abwägung
mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes
Gewicht zu.

18

3	...

19

4	Abgrabungen sind nur innerhalb der
Abgrabungsbereiche vorzunehmen."

20

Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 12. Februar 2002 zugelassen.
Zur Begründung der Berufung ergänzt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges
Vorbringen. Sie trägt insbesondere ausführlich zu Zielen der Raumordnung und
deren Wirkungen bei der Zulassung des Vorhabens vor. U. a. macht sie geltend, aus
dem nunmehr maßgeblichen GEP 1999 ergebe sich kein Versagungsgrund.
Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 sei unwirksam. Das Ziel sei ebenso wie die
inhaltlich damit zusammenhängende Darstellung Kapitel 3.10 Ziel 2 bereits nicht
wirksam genehmigt worden. Auch sei der Bezirksplanungsrat den insoweit der
Genehmigung beigegebenen Maßgaben nicht beigetreten. Ein ordnungsgemäßer
Erläuterungsbericht sei nicht vorhanden. Für die Ausweisung von
Abgrabungskonzentrationszonen in einem Gebietsentwicklungsplan gebe es keine
zureichende Ermächtigungsgrundlage. Insofern könne die Rechtsprechung zum
Flächennutzungsplan nicht auf einen Gebietsentwicklungsplan übertragen werden.
Ein einer Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen und der Tatsache, dass
die dargestellten Abgrabungsbereiche unternehmensbezogene Vorhabenflächen
seien, adäquates Verwaltungsverfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit und der
betroffenen Privaten sei landesgesetzlich nicht vorgesehen und auch nicht
durchgeführt worden. Der Bezirksplanungsrat sei von der Bezirksplanungsbehörde
nicht vollständig und zutreffend über die wesentlichen Umstände, vor allem auch
über die privaten Belange der Betroffenen, unterrichtet worden. Insbesondere die ihr,
der Klägerin, Vorhaben betreffenden Gesichtspunkte seien dem Bezirksplanungsrat
fehler- und lückenhaft übermittelt worden. Die Darstellung der Abgrabungsbereiche
verstoße gegen bindende höherrangige Ziele des Landesentwicklungsplans.
Hiernach sei für die Versorgung mit nichtenergetischen Rohstoffen die Herstellung
einer Sicherheit für 25 Jahre notwendig. Diese Vorgabe sei bei weitem nicht
eingehalten. Die im Aufstellungsverfahren erstellte Berechnung des Bedarfs an
Abgrabungsflächen sei in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. Dem Mengenbedarf von
45 Mio. t/jährlich entspreche bei Zugrundelegung gesicherter Erfahrungswerte ein
Flächenbedarf von 3,92 km²/jährlich. Die zu geringe Fläche der dargestellten
Abgrabungsbereiche falle umso mehr ins Gewicht, als der Rohstoffgewinnung in
diesen Bereichen kein verbindlicher Vorrang gegenüber anderen Nutzungen
zukomme. Außerdem enthalte der GEP 1999 nicht die nach dem
Landesentwicklungsplan erforderliche Karte der Reservegebiete für Abgrabungen.
Des Weiteren gehe Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 fehlerhaft über
raumbedeutsame Maßnahmen hinaus. Die Anforderungen an eine gebotene
ordnungsgemäße Detailabwägung zur Bemessung, Lage und Auswahl der
dargestellten Abgrabungsbereiche seien in mehrfacher Hinsicht nicht eingehalten.
Die wesentlichen Tatsachen seien nicht ermittelt worden. Die erstrebte Verlagerung
von Abgrabungen in das rheinfernere Hinterland sei kein schlüssiges und zulässiges
Konzept. Die herangezogenen Standortkriterien seien durch eine unvertretbare
Überbetonung von Belangen des Umweltschutzes gekennzeichnet. Insbesondere
dem Grundwasserschutz werde in unhaltbarer Weise der Vorrang eingeräumt. Den
Abgrabungen werde dagegen in den Abgrabungsbereichen nicht in der
erforderlichen substanziellen Weise, nämlich als Vorranggebiet, Raum gegeben.
Private Belange seien gar nicht oder allenfalls unzureichend eingestellt worden. Das
gelte gerade auch für ihre, der Klägerin, Belange; zudem seien die insoweit in einer
Synopse zum Beschlussvorschlag der Bezirksplanungsbehörde und der
"Optionsliste" angeführten Belange des Wasser- und Naturschutzes bereits in
tatsächlicher Hinsicht verfehlt. Das Vorhaben habe überörtliche Bedeutung im Sinne
des § 38 Baugesetzbuch (BauGB). Es strahle auf die Gemeinde T. aus und
diene der Versorgung der Bauwirtschaft in der Region. § 35 Abs. 3 BauGB finde
deshalb im Hinblick auf die städtebaulichen Belange der Stadt L. und die
Rechtswirkungen von Zielen der Raumordnung keine Anwendung. Auch
widerspreche das Vorhaben inhaltlich nicht den Darstellungen des
Flächennutzungsplans; Konzentrationszonen für Abgrabungen stelle der
Flächennutzungsplan nicht dar. Unüberwindbare Belange von Natur und Landschaft
stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Es sei vereinbar mit dem im Landschaftsplan
festgesetzten Entwicklungsziel der Erhaltung der Landschaft, vor allem der typischen
Donken-Landschaft. Die Vorhabenfläche liege zwischen zwei Donken. Die
Abgrabung füge sich harmonisch in die Landschaft ein und verändere deren
Merkmale nicht. Die Einbeziehung der Vorhabenfläche in das
Landschaftsschutzgebiet sei nicht erforderlich und damit unwirksam. Die gebotene
Abwägung auch der privaten Belange sei im Hinblick auf Abgrabungen nicht
fehlerfrei vorgenommen worden. Zumindest habe sie, die Klägerin, Anspruch auf
Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung vom Abgrabungsverbot im
Landschaftsschutzgebiet. Das Landschaftsbild und die Leistungsfähigkeit des
Naturhaushaltes würden nicht beeinträchtigt. Außerdem müssten sich ihre, der
Klägerin, Belange gegen diejenigen von Natur und Landschaft durchsetzen. Sie sei
für eine ausreichende wirtschaftliche Existenz auf die Realisierung des Vorhabens
angewiesen. Die Eigentümer der Vorhabenfläche könnten allein mittels des
Vorhabens die wirtschaftliche Nutzbarkeit ihres Eigentums sichern. Die Abgrabung
der Fläche biete sich an. Selbst die Bezirksplanungsbehörde habe die Fläche für
eine Darstellung als Reservegebiet für Abgrabungen vorgesehen gehabt. Zur
Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses wegen eines erlittenen
Verzögerungsschadens sei zusätzlich die Rechtswidrigkeit des angegriffenen
Bescheides festzustellen. Das berechtigte Interesse an der Feststellung sei
angesichts des schon betriebenen prozessualen Aufwandes gegeben. Für die
Beurteilung des Verpflichtungs- und des Feststellungsbegehrens seien im
Wesentlichen die gleichen rechtlichen Erwägungen maßgebend. Im Zeitpunkt des
Erlasses des Bescheides habe kein zwingender Versagungsgrund bestanden. Ein
solcher habe sich nicht aus dem GEP 1986 ergeben. Der GEP 1986 habe
Abgrabungskonzentrationszonen nicht als Ziel ausgewiesen. Jedenfalls sei ein
etwaiges Ziel unwirksam. U. a. sei der Flächenbedarf nur grob geschätzt worden und
sei die Gesamtfläche der dargestellten Abgrabungsbereiche von vornherein zu klein
gewesen. Das habe schon ab 1986 zur Zulassung vieler Abgrabungsvorhaben
außerhalb von Abgrabungsbereichen geführt. Spätestens ab 1995 seien die
Abgrabungsbereiche erschöpft gewesen. Das habe die Funktionslosigkeit der
Darstellungen bewirkt. Wegen der Einzelheiten des umfangreichen Vorbringens der
Klägerin wird auf deren Schriftsätze, insbesondere auf die Schriftsätze vom 18. März
2002, 16. Mai 2002, 20. September 2002, 25. November 2002, 26. Mai 2003,
18. Juni 2003, 4. Juli 2003 und 8. Juli 2003, und die in den Schriftsätzen in Bezug
genommenen Ausführungen sowie auf das von der Klägerin vorgelegte
Rechtsgutachten zur Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung verwiesen.

21

Die Klägerin beantragt,

22

1.	das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 8. Juli 1999, zugestellt am
10. September 1999, aufzuheben und den
Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides
vom 20. März 1997 zu verpflichten, ihren Antrag
vom 21. Dezember 1995 in der Fassung vom
12. August 1996 auf Feststellung des Plans zur
Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung
von Sand und Kies in der Stadt L. ,
Gemarkung X. , Flur 14, Flurstücke 57, 58,
265 tlw., 267 tlw., 269 tlw. und 271, sowie
Flur 23, Flurstück 8, unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden,

23

2.	festzustellen, dass die Ablehnung des
Planfeststellungsantrags vom 21. Dezember
1995 durch den Versagungsbescheid des
Beklagten vom 20. März 1997 rechtswidrig war.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Er trägt vor, das Vorhaben habe keine überörtliche Bedeutung. Wegen seiner
Unvereinbarkeit mit den im GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung und
wegen fehlender landesplanerischer Zustimmung sei die begehrte Zulassung
zwingend zu versagen. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien in ihrer
planerischen Konzeption als Vorranggebiete angelegt. Nutzungskonflikte seien in
diesen Bereichen von vornherein ausgeschlossen. Sämtliche für Abgrabungen
relevanten Gesichtspunkte seien Gegenstand der planerischen Abwägung gewesen.
Vorhaben in Abgrabungsbereichen lasse er, der Beklagte, deshalb stets zu. Weil die
Vorhabenfläche im GEP 1999 nicht als Abgrabungsbereich ausgewiesen sei,
bestehe für das Vorhaben auch kein Bedarf zur Herbeiführung der
Versorgungssicherheit in der Region. Ergänzend hat der Beklagte eine
Stellungnahme der Bezirksregierung Düsseldorf zum GEP 1999 vorgelegt.

27

Die Stadt L. hat auf Anfrage mitgeteilt, sie halte auch im derzeit bei der
Bezirksregierung durchgeführten Abgrabungsmonitoring aus
stadtentwicklungspolitischen Gründen daran fest, einer Abgrabung auf der
Vorhabenfläche nicht zuzustimmen.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, der
Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der zum Verfahren 20 A 1945/99
eingereichten sowie beigezogenen Unterlagen zum GEP 1986 und GEP 1999 Bezug
genommen.

29

Entscheidungsgründe

30

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist mit dem
Antrag zu 1. zulässig und begründet; mit dem Antrag zu 2. ist sie dagegen
unzulässig.

31

Rechtsgrundlage für das mit dem Antrag zu 1. verfolgte Bescheidungsbegehren
(§ 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist § 31 Abs. 2
Wasserhaushaltsgesetz (WHG). Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter
dauerhafter Freilegung des Grundwassers abzubauen, bedarf als Ausbau eines
Gewässers der Planfeststellung. Die behördliche Befugnis zur Planfeststellung
schließt, sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts
unzulässig ist und deswegen versagt werden muss, ungeachtet dessen, dass das
Vorhaben im ausschließlich privaten Interesse der Klägerin liegt, die Befugnis zur
planerischen Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten
Belange und damit einen planerischen Gestaltungsspielraum ein. Steht einer
Zulassung des Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht überwindbarer
Versagungsgrund entgegen, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch
darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten
gehende Abwägungsfehler entscheidet. Eine Verpflichtung der Behörde zur
Planfeststellung, auf die ein Vorhabenträger nach Auffassung der Klägerin unter
bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hat, ist nicht Gegenstand des
Klagebegehrens, sodass eine Entscheidung insoweit nicht veranlasst ist.

32

Die Klägerin hat ihr Vorhaben mit einem Antrag auf Planfeststellung beim
Beklagten zur Entscheidung gestellt. Ihr dem Wortlaut nach auf die "Genehmigung
einer Abgrabung" gerichteter Antrag vom 21. Dezember 1995 zielt bei
sachgerechtem Verständnis darauf, dass der Beklagte das Vorhaben in der objektiv
erforderlichen Form zulässt. An der Erlangung speziell einer
Abgrabungsgenehmigung nach § 7 Abgrabungsgesetz (AbgrG) war der Klägerin von
Anfang an erkennbar nicht gelegen. Sollten hieran zunächst noch Zweifel möglich
gewesen sein, wären diese zumindest durch das während des
Verwaltungsverfahrens geäußerte Verlangen der Klägerin auf Offenlegung der
Antragsunterlagen ausgeräumt. Die Offenlegung ist Teil eines
Planfeststellungsverfahrens, nicht eines abgrabungsrechtlichen
Genehmigungsverfahrens.

33

Der angegriffene Bescheid wird dem Anspruch der Klägerin auf eine
Entscheidung in fehlerfreier Abwägung nicht gerecht. Er ist nicht in Abwägung aller
nach Lage der Dinge einzustellenden Belange ergangen. Vielmehr hat der Beklagte
sich für rechtlich gebunden und eine eigene Abwägungsentscheidung damit für
entbehrlich erachtet, mithin unterlassen. In der Begründung des Bescheides hat der
Beklagte ausdrücklich und unmissverständlich ausgeführt, der Antrag sei
abzulehnen, weil ihm zwingende Versagungsgründe entgegenstünden. Derartige
Versagungsgründe hat der Beklagte angenommen im Hinblick auf einen
Widerspruch des Vorhabens zu Zielen der Raumordnung und Landesplanung sowie
auf das Fehlen einer Einverständniserklärung der Stadt L. nach § 4 Abs. 4
AbgrG. Ob der Beklagte sich auch im Hinblick auf die im Bescheid abgehandelten
Belange von Natur und Landschaft für gebunden gehalten hat oder ob er insoweit
von einem Gewicht dieser Belange ausgegangen ist, das die abwägende
Hintanstellung der Belange der Klägerin möglich macht oder sogar erfordert, mag
nach dem Wortlaut der Erwägungen zweifelhaft sein, kann aber dahingestellt
bleiben. Jedenfalls lässt sich der Begründung des Bescheides nicht entnehmen,
dass in Bezug auf die Belange von Natur und Landschaft vom Beklagten etwa
beabsichtigte abwägende Entscheidungselemente die Ablehnung des
Planfeststellungsantrages selbständig für sich und unabhängig davon tragen sollen,
ob die in Hinsicht auf Ziele der Raumordnung und Landesplanung sowie auf § 4
Abs. 4 AbgrG angenommene Verpflichtung zur Ablehnung besteht oder nicht. Eine
solche Auslegung der Begründung würde konkrete Anhaltspunkte anhand ihres
objektiven Erklärungsgehaltes, wie ihn vor allem die Klägerin verstehen konnte und
musste, dafür voraussetzen, dass der Beklagte die Ablehnung auf ihm vorgegebene
zwingende Versagungsgründe und zusätzlich oder alternativ auf eine ihm
eigenverantwortlich obliegende abschließende Abwägung stützen wollte. Solche
Anhaltspunkte bietet der Bescheid nicht.

34

Ein zwingender Versagungsgrund, der das Unterbleiben einer umfassenden
Abwägungsentscheidung rechtfertigen könnte, ist unter den im angegriffenen
Bescheid herangezogenen Gesichtspunkten wie auch in sonstiger nach Lage der
Dinge in Betracht zu ziehender Hinsicht nicht festzustellen.

35

Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung des
Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten.
Weder im Behördenbeteiligungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren sind in
Bezug auf die Einhaltung des materiellen Wasserrechts nicht ausräumbare
Bedenken vorgebracht worden. Die Nähe des Vorhabens zu oberirdischen
Gewässern sowie zu benachbarten Wasserschutz-/ Wasserreservegebieten, auf die
im Behördenbeteiligungsverfahren mit dem Hinweis auf einzuhaltende
Schutzabstände eingegangen worden ist, ist insofern nicht genügend aussagekräftig,
zumal der Klägerin die Einhaltung solcher Abstände erforderlichenfalls mittels - einer
Ablehnung des Planfeststellungsantrages vorgehenden - Nebenbestimmungen
aufgegeben werden kann (§§ 4, 6 Abs. 1, 31 Abs. 5 Satz 2 WHG) und der Beklagte,
der mit der Bearbeitung von Planfeststellungsverfahren über
Nassabgrabungsvorhaben vertraut ist, selbst die Ablehnung des
Planfeststellungsantrages nicht auf vermeintlich zu geringe Abstände der Abgrabung
zu oberirdischen Gewässern oder bestimmten Grundwasservorkommen gestützt hat.
In der im Aufstellungsverfahren zum GEP 1999 von der Bezirksplanungsbehörde
erstellten "Optionsliste" ist zwar zur Erläuterung für die unterbliebene Darstellung der
Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich u. a. der Gesichtspunkt "Wasserschutz"
genannt. Auch sind in der Zusammenstellung der Ergebnisse der Erörterung und der
Beschlussvorschläge im Hinblick auf das Vorhaben sowie ein weiteres Vorhaben
westlich X. Bedenken der Landesanstalt für Ökologie aus Gründen des
Gewässerschutzes angeführt. Jedoch spricht unabhängig davon, ob diese nicht
näher präzisierten Bedenken tatsächlich das Vorhaben betreffen, was die Klägerin
bestreitet, und ob das Vorhaben wirklich die vorgenannten Belange des
Gewässerschutzes potenziell nachteilig berührt, nichts Greifbares dafür, dass von
der Bezirksplanungsbehörde und der Landesanstalt für Ökologie nicht lediglich ein
für die planerische Auswahl der darzustellenden Abgrabungsbereiche für wesentlich
gehaltener Konflikt aufgezeigt, sondern die Einschätzung zum Ausdruck gebracht
worden ist, als Folge des Vorhabens seien nachteilige Einwirkungen auf diese
Belange, die nach Art und Umfang als Beeinträchtigung einzustufen seien, zu
erwarten. Ungeachtet einer näheren Konkretisierung des
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes ist die Annahme, eine Beeinträchtigung sei zu
erwarten, über die Erkenntnis der Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen des
Vorhabens hinaus durch hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür bedingt,
dass sich diese Möglichkeit unter den konkreten Gegebenheiten auch realisiert.
Umstände, aus denen eine derartige Prognose hinsichtlich einer Beeinträchtigung
von Belangen des Gewässerschutzes abgeleitet werden könnte, sind nicht ersichtlich
und vom Beklagten nicht vorgetragen.

36

Eine Versagung wegen unterbliebener Beibringung einer notwendigen
abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) der Stadt
L. scheidet aus. Einer Einverständniserklärung der Stadt L. nach § 4 Abs. 4
Satz 1 AbgrG als Eigentümerin der S. straße (Flurstück 267) bedarf es nicht. Als
"Eigentümer" im Sinne dieser Vorschrift ist nicht der Eigentümer jedes von dem
Vorhaben in irgendeiner Weise betroffenen Grundstücks zu verstehen. Die
Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG steht materiell-rechtlich im
Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung
während und nach Abschluss der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG).
Der Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht aufgrund seiner
privaten Rechte verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein.
Gegenstand der Herrichtung ist das in Anspruch genommene Abbau- und
Betriebsgelände (§§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 4, 12 Abs. 2 Satz 1 AbgrG). Einen
solchen sachlichen Bezug zu dem Vorhaben weist die S. straße nicht auf. Das
Grundstück soll nicht abgegraben, sondern durch eine Bandstraße unterirdisch - so
der Planfeststellungsantrag - oder oberirdisch - so das Vorbringen der Klägerin im
Klageverfahren - zum Zwecke der Verbindung der südlichen Teilfläche des
Vorhabens mit der Aufbereitungsanlage gequert und im Übrigen im Rahmen der
Widmung und des Gemein- bzw. Anliegergebrauchs zu Verkehrszwecken genutzt
werden. Das Grundstück mag als Folge seiner Einbeziehung in die Errichtung
ortsfester Betriebseinrichtungen je nach konkreter Ausgestaltung der Bandstraße im
Querungsbereich als Teil des Betriebsgeländes und damit räumlich als Gegenstand
möglicher Herrichtungsmaßnahmen anzusehen sein; nach Beendigung der
Abbautätigkeit wird die Bandstraße nicht mehr benötigt, was die Frage ihrer
Entfernung aufwirft. Dem braucht indessen nicht nachgegangen zu werden.
Jedenfalls bei einer unterirdischen Querung der S. straße ist nicht ersichtlich,
dass wegen der Bandstraße nach Einstellung der Abgrabungstätigkeit auf dem
Straßengrundstück Maßnahmen zur Oberflächengestaltung und
Wiedernutzbarmachung, also der Herrichtung (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AbgrG), veranlasst
sein könnten. Eine unterirdische Bandstraße kommt, weil sonst der Widmungszweck
der Straße vereitelt würde, schlechterdings nur in Betracht, wenn die Nutzbarkeit der
Straße in ihrer bestimmungsgemäßen Funktion nicht beeinträchtigt wird. Mittels
Maßnahmen der Herrichtung zu vermeidende Landschaftsschäden oder
Verunstaltungen (§ 3 Abs. 3, Abs. 4 Nr. 1 AbgrG) sind deshalb bereits im Ansatz
auszuschließen. Dafür, dass die S. straße tatsächlich oder rechtlich die
verkehrsmäßige Erreichbarkeit des Abgrabungsgeländes nicht sicherstellt (§ 3 Abs. 4
Nr. 2 AbgrG), gibt es keinen Anhalt.

37

Das fehlende Einverständnis der Stadt L. lässt ferner nicht darauf schließen,
dass die Klägerin kein schutzwürdiges Interesse an der Planfeststellung hat und ihr
Planfeststellungsantrag deshalb abzulehnen ist. Das privatrechtliche Eigentum eines
Dritten an einem zur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens
benötigten Grundstück kann ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der
Planfeststellung hindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von
einem Planfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen
könnte.

38

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 -
7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333.

39

Das ist hier selbst dann nicht der Fall, wenn, was nicht erörtert werden muss, die
Stadt L. aufgrund ihres Eigentums an dem Grundstück der S. straße dessen
Nutzung für die Bandstraße hindern können sollte (§ 23 Abs. 1 Straßen- und
Wegegesetz). Unter diesen Umständen kann die Abgrabung auf der nördlich der
S. straße gelegenen Teilfläche in der vorgesehenen Art und Weise verwirklicht
werden und muss für die Abgrabung auf der südlich gelegenen Teilfläche, sofern das
dort abzugrabende Material ausschließlich mittels einer Bandstraße zu der bisher
geplanten Aufbereitungsanlage transportiert werden kann, ggf. nach entsprechender
Planänderung ebenfalls eine Aufbereitungsanlage errichtet werden. Durch eine
notwendig werdende Anpassung an ein derartiges Erfordernis werden die
grundlegenden Merkmale des Vorhabens nicht verändert; seine konzeptionelle
Identität bleibt insbesondere bei einem eventuellen weiteren Standort der
Aufbereitungsanlage und hiermit verbundenen Abänderungen der bislang geplanten
Herrichtungsabläufe gewahrt.

40

Ein Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch einen Landschaftsplan
festgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten
Abgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angegriffenen Bescheid, den
Verwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen
Verfahren nicht zu entnehmen. Im Bescheid wird aus der Lage des Vorhabens im
Landschaftsschutzgebiet und den Festsetzungen der Landschaftspläne Nrn. 10 und
11 geschlussfolgert, Abgrabungen seien grundsätzlich nicht zulässig. Diese
Einschätzung greift die beiden im Rahmen der Behördenbeteiligung abgegebenen
Stellungnahmen der Unteren Landschaftsbehörde beim Beklagten auf, in denen
übereinstimmend den Belangen von Natur und Landschaft gegenüber den Belangen
der Klägerin "bei Abwägung" der Vorzug eingeräumt wird. Auf einen - aus der Sicht
des Beklagten freilich gewichtigen - Abwägungsbelang deutet auch hin, dass die
Vorhabenfläche in einem Entwurf der Erläuterungskarte 10 des GEP 1999 (Stand:
September 1997) für eine Darstellung als Reservegebiet für Abgrabungen
vorgesehen war. Das belegt, dass die Vorhabenfläche von der
Bezirksplanungsbehörde seinerzeit als zukünftiger Abgrabungsbereich ernstlich ins
Auge gefasst und nach deren Meinung trotz Bemühens um die Beschränkung auf
Abgrabungen in relativ konfliktarmen Bereichen nicht prinzipiell wegen verbindlicher
Regelungen der Landschaftspläne als für eine Abgrabung untauglich auszuklammern
war. Ferner ist der "Optionsliste" und der Zusammenstellung der vorgebrachten
Bedenken zufolge von einer Darstellung als Reservegebiet aufgrund einer - nicht
näher erläuterten - Hausabstimmung Abstand genommen worden, nachdem unter
Hinweis auf städtebauliche Belange und solche des Gewässerschutzes Bedenken
angemeldet worden waren. Auch insofern ist ausweislich der vorliegenden
Unterlagen keine Orientierung an als zwingend einzustufenden Regelungen der
Landschaftspläne vorgenommen worden, sondern sind materielle Belange einander
gegenübergestellt und gewichtet worden. Übereinstimmend hiermit hat sich der
Beklagte im gerichtlichen Verfahren nicht auf einen aus den Landschaftsplänen
abzuleitenden strikten Versagungsgrund berufen; er sieht in den materiellen
Belangen von Natur und Landschaft ein Abwägungselement.

41

Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese
bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen
behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften
berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 Landschaftsgesetz - LG -).
Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.

42

Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und
Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund
ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein.
Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG)
setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von Natur und
Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen ist,
und verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von Natur und Landschaft
bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG). Damit ist in Anbetracht der fachrechtlichen
Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG selbst bei mangelnder
Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs (§ 4 Abs. 2 Nrn. 1 und
2 LG) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine naturschutzrechtliche Abwägung vor
einer Versagung nicht entbehrlich.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29;
Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz
406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom
22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8
BNatSchG Nr. 16.

44

Darüber hinaus zeigt die auf eine Zulassung von Abgrabungen im
Restriktionsbereich bezogene Argumentation des Beklagten im Bescheid, dass nach
seinem eigenen Konzept eine Abgrabung an dieser Stelle durchaus unter
bestimmten Bedingungen in Betracht kommt. Der Beklagte vermisst insoweit lediglich
die von ihm für erforderlich gehaltene erhebliche ökologische Aufwertung des
Bereichs. Das schließt notwendig die grundsätzliche Vorstellung der Ausgleichbarkeit
des Eingriffs ein.

45

Auch unter bauplanungsrechtlichem Blickwinkel führen die Belange von Natur
und Landschaft, die insoweit eigenständige Zulassungsvoraussetzungen bilden (§ 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 Baugesetzbuch - BauGB -), nicht zwingend zur Versagung. Das
im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner Standortgebundenheit privilegiert
zulässige (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem
Bauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände von ca. 28 ha eine
Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der "größere Umfang" ist
nicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom
Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der
§§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche
Relevanz des Vorhabens,

46

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C
18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 65,

47

die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten
Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das
Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu
den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die
Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie
die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB).
Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die
durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte
Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, und des Standortes in dem bislang
von Abgrabungen dieser Größe im Wesentlichen freien Nahbereich zur Ortslage von
X. sowie der planerischen Vorstellungen der Stadt L. , nur an anderer
Stelle Abgrabungen zu ermöglichen, betroffen sein. Die Stadt L. macht denn
auch geltend, in der von ihr konzipierten Stadtentwicklung berührt zu sein.

48

Die öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB, deren
Beeinträchtigung die städtebaurechtliche Zulässigkeit eines Abgrabungsvorhabens
im Außenbereich hindern kann, schließen u.a. die Belange des Naturschutzes und
der Landschaftspflege ein (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Ungeachtet einer
Beeinträchtigung dieser Belange ergibt sich ein strikter Versagungsgrund hieraus
aber schon deshalb nicht, weil die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 Satz 1 BauGB
nicht anzuwenden sind; die städtebaulichen Belange sind vielmehr lediglich zu
berücksichtigen, mithin in die planerische Abwägung einzustellen. Das Vorhaben der
Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, ist ein solches von
überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das Tatbestandsmerkmal
der "überörtlichen Bedeutung" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens
umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen
Belange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu
berücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der
bezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es,
die materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges
Vorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen
Zulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen
planerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine
Planfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht
Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den
Ausschlag geben.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C
22.87 -, ZfW 1989, 26.

50

Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem
überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen,
wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt
bleiben, ob das Merkmal der "überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem
Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere
Abgrenzungsmerkmal der "überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis
zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung
(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher
Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen
fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.

51

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000
- 11 VR 12.00 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG
Nr. 51.

52

Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen
Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen
Planfeststellungsbehörde -

53

vg. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C
11.79 -, ZfW 1981, 156 -

54

annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis
der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen
Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als
Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig
hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das
Bauplanungsrecht aufhebende "überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls
nicht über diejenigen an eine "überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2
BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers
gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der "überörtlichen Planungen"
bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten
Fachplanungsgesetzen nicht galt und die "überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38
BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen
Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge
eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen
Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher,
dass das Vorhaben aufgrund seiner Auswirkungen einen planerischen
Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der
Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf
einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen
ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt
sich zwar nur auf das Gebiet der Stadt L. , sodass die indizielle Bedeutung einer
Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche
Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem
Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis-
und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens
der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen
überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der
Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen
worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche
planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen
Bezüge zur Stadt L. hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen
der aus der Häufung gleichgelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu
bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit
den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt L. nicht zu befriedigen ist, sondern
gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im
GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen
Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des
GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf
gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen
Gemeinden gestoßen sind.

55

Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der
Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine
Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG), ergibt keinen
zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift
des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger lediglich
unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung
einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das Erfordernis
einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, wenn die
genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, weil
Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien des § 3
Abs. 3 AbgrG "in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich nicht weiter
anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung von
Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in bebauungsrechtlicher
Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB -

56

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C
17.81 -, DVBl. 1983, 893 -

57

und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht
zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen
Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft
den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur
Versagung der Planfeststellung zu ziehen.

58

Das braucht aber nicht vertieft und entschieden zu werden. Denn es ist nicht
ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich erheblichen Belange des Naturhaushalts
und der Landschaft nicht in einer dem § 3 Abs. 3 AbgrG genügenden Art und Weise
beachtet sind oder das Vorhaben nicht zumindest im Wege der Beifügung von
Nebenbestimmungen in Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3
AbgrG gebracht werden kann. Vor allem lässt die in der Stellungnahme der Unteren
Landschaftsbehörde beim Beklagten vom 20. März 1997 gesehene Beeinträchtigung
der Donken-Landschaft, zumal sie den Belangen der Klägerin abwägend
gegenübergestellt worden ist, eine Zerstörung von Landschaftsteilen von
besonderem Wert (§ 3 Abs. 3 Nr. 3 AbgrG) nicht zutage treten. Unter einem
Zerstören ist die völlige Entwertung der betroffenen Landschaftsteile zu verstehen;
der besondere Wert muss unwiederbringlich weggefallen sein. Auch wenn die
Vorhabenfläche wegen der Donken in herausgehobenem Maße schützenswert und
also besonders wertvoll sein mag, ist unter Einbeziehung der vorstehenden
Ausführungen zum Gewicht der Belange von Natur und Landschaft, nicht zuletzt
auch der am Ziel der Ausklammerung besonders schützenswerter Gebiete
ausgerichteten Auswahl der Abgrabungsbereiche im GEP 1999 und der dennoch
zunächst vorgesehenen Darstellung der Abgrabungsfläche als Reservegebiet, eine
solche über eine nachhaltige Beeinträchtigung noch hinausgehende Schädigung der
Landschaft nicht zu erkennen.

59

Die Darstellungen im Flächennutzungsplan der Stadt L. ergeben keinen
zwingenden Versagungsgrund. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 BauGB ist schon
wegen § 38 Abs. 1 BauGB nicht anwendbar. Die städtebaulichen Belange der Stadt
L. lassen, gemessen an den Kriterien für den Erfolg von Gemeindeklagen gegen
fachplanerische Vorhaben, nicht die Annahme zu, dass bei Einbeziehung dieser
Belange in eine Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG eine Entscheidung zu Gunsten
der Klägerin von vornherein als rechtswidrig ausscheiden müsste. Die Stadt L.
beruft sich auf stadtentwicklungspolitische Absichten und Bemühungen, im Umfeld
der Vorhabenfläche landschaftspflegerische Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung
der Naherholung durchzuführen. Selbst wenn durch das Vorhaben insoweit eine
Störung hinreichend konkreter Planungen der Stadt hervorgerufen werden sollte, hat
das nicht zwingend den Vorrang der kommunalen Belange zur Folge. Außerdem ist
die Vorhabenfläche im Flächennutzungsplan ohnehin nach den unwidersprochen
gebliebenen Angaben der Klägerin als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen.
Hierin ist, weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung
unterliegt, im Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der
ein im Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin -
im Widerspruch stehen könnte.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C
28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258.

61

Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer
Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle
gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Ferner ist auch
der Stellungnahme der Stadt L. im Berufungsverfahren nicht zu entnehmen,
dass entsprechend der Ankündigung im Behördenbeteiligungsverfahren im
Flächennutzungsplan inzwischen Abgrabungsbereiche dargestellt worden sind in der
Absicht, Abgrabungen im übrigen Stadtgebiet zu verhindern, also
Abgrabungskonzentrationszonen festzulegen (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB).

62

Auch die Darstellungen des GEP 1999 lassen das Erfordernis, über den
Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu
entscheiden, nicht entfallen. Ein strikter Versagungsgrund kann sich sowohl nach
den in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des § 35
Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG wie nach dem
Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 iVm Abs. 1 Satz 2 Nr. 2
ROG) ausschließlich aus Zielen der Raumordnung ergeben. Grundsätze und
sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der
Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden
öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind
(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der
Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999
zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil
dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP
1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie
rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen
nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und
bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP
1986 verselbständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem
Fortgelten des GEP 1986.

63

Vgl. Senatsurteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A
1945/99 - (S. 87 f.).

64

Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen
(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige
Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung gehören.
Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht nach dem
oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 Satz 1 BauGB
entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen raumplanerischen
Planungsvorbehalt zu stellen,

65

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4
C 15.01 -, NVwZ 2003, 733,

66

durch andere Vorschriften gewährleistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB
bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei
planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was
die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung
angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der
Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im
Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer
Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die
Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu gewährleisten.

67

Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123),
13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs-
und Landesplanungsrecht des Bundes und der
Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.

68

Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des
Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele
anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt.
Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht
durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen
keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 Abs.
3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38
BauGB a.F. - aufgrund anderer Vorschriften - zu sichern.

69

Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen ihrer
Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine Abgrabungsgenehmigung zu
erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als Versagungsgrund bereits - wie oben im
Zusammenhang mit den Belangen des Naturhaushalts und der Landschaft
ausgeführt - grundsätzlichen Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang
des bundesrechtlichen Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch
ein landesrechtlich normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele
der Raumordnung und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für
Abgrabungen abweichend vom Bebauungsrecht zu bestimmen.

70

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September
1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom 18. März 1983 - 4 C
17.81 -, a.a.O.

71

Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein
landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen
Regelungsbereich nicht berühren,

72

vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar
1988 - 4 B 26.88 -, Buchholz 406.11 § 29
BBauG/BauGB Nr. 39,

73

ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche
berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der
Abgrabungsbereiche geschah, wie auch die Übernahme von Bedenken der Stadt
L. gegen die Darstellung der Vorhabenfläche in der zunächst beabsichtigten
Reservegebietskarte belegt, trotz einer Ausrichtung an ökologischen Kriterien nicht
losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen im Sinne eines interkommunalen
Interessenausgleichs. Die "Optionsliste" enthält als Begründung für die
Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den ausdrücklichen Hinweis
auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres daraus, dass
gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem
Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche
Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf
Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung
schwerlich überhaupt vorstellbar sind.

74

§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche
Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des
GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und deshalb die
Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung - der
Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind (§ 23
Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des
Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
gehört, soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei
Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und
Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach
dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem
klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein),
nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum
Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes
vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften
insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen
raumordnerischer Darstellungen.

75

Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für
Raumordnung vom 4. Juni 1998, GMBl. 1998, 432,
Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K Vorb.
§§ 3-5 Rdnr. 32.

76

Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des
Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden
(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach
Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit
vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des
Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine
strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch
nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz
1, 4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten
öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie
richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an
die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen
Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die
Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur
dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen
Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.

77

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C
15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil
vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68,
311.

78

Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden
Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im
GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das
"Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im
Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte
Bindungswirkung dennoch beizulegen.

79

Das Vorhaben steht weiterhin nicht im Widerspruch zu Zielen der Raumordnung.
Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt
als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder
bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend
abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3
Nr. 2 ROG lehnt sich an an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu
früheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,

80

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002
- 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom
20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90,
329,

81

und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich
überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines
Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten
Zwecks für einen bestimmten Bereich.

82

Auf die die Vorhabenfläche betreffenden zeichnerischen (positiven)
Darstellungen ist die Annahme einer die Planfeststellung hindernden Zielfestlegung
nicht zu stützen. Als "Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche", in denen nach
Kapitel 2.2 Ziel 1 Nr. 1 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der
landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist, sind alle Flächen dargestellt, die
nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen,
Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die
Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als "Allgemeiner Freiraum- und
Agrarbereich" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation
für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als
hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt
des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur
landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten,

83

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C
70.79 -, BVerwGE 68, 319,

84

ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch
anderweitig dargetan.

85

Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion "Schutz der Landschaft
und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein hinreichend
präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht im Einklang stehen könnte. Das Ziel 1
gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine nachfolgende
Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die Landschaftsplanung in
den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, um das Ziel 1 bei einer
Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens unmittelbar mit dem
Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die Zielaussage nicht.

86

Die Darstellung der Bereiche "Grundwasser- und Gewässerschutz", die vor
Nutzungen zu schützen sind, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen
können (Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 1), und in denen keine Nassabgrabungen mehr
zugelassen werden sollen (Ziel 2 Nr. 7), erfasst die Vorhabenfläche nicht. Die
zeichnerische Darstellung ist wegen des für die Karten verwendeten Maßstabs
(1 : 50.000) in Grenzbereichen unscharf und wegen der Lage des Vorhabens in der
Nachbarschaft eindeutig von dieser Zielfestsetzung betroffener Bereiche für sich
genommen nicht genügend klar. Sie wird aber textlich dahingehend erläutert, dass
die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz die Bereiche
vorhandener und vorgesehener Wasserschutzzonen I bis III A umfassen
(Erläuterung Nrn. 1 und 10 zu Ziel 2, Erläuterungskarte 8 - Wasserwirtschaft). Für
eine Lage des Vorhabens innerhalb derartiger Wasserschutzzonen ergibt sich nichts;
der Beklagte macht anderes auch nicht geltend. Im Behördenbeteiligungsverfahren
ist - wie ausgeführt - auf benachbarte bzw. angrenzende Einzugsbereiche von
Gewinnungsanlagen hingewiesen, aber nicht angegeben worden, die
Vorhabenfläche befinde sich selbst in diesen Einzugsbereichen. Das stimmt überein
mit den Angaben in der Umweltverträglichkeitsstudie, in der die
Wasserreservegebiete nach dem GEP 1986 (Stand: 16. Änderung) zeichnerisch
wiedergegeben sind. Dafür, dass diese Bereiche im GEP 1999 gegenüber dem GEP
1986 im Umfeld des Vorhabens ausgedehnt worden sind, gibt es keinen
Anhaltspunkt. Die Nähe der Vorhabenfläche zu dargestellten Bereichen für den
Grundwasser- und Gewässerschutz unterwirft das Vorhaben nicht den
Einschränkungen nach Ziel 2 Nr. 7; diese Aussage betrifft unmissverständlich allein
Vorhaben in den dargestellten Bereichen. Denkbar wäre eine auch außergebietlich
wirkende Vorgabe allenfalls unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen
Schutzgebotes nach Ziel 2 Nr. 1. Ein über die dargestellten Bereiche
hinausgehender und den Standort des Vorhabens einbeziehender Aussagegehalt
dieser Festlegung wäre aber weder räumlich noch sachlich hinreichend konkret
abgegrenzt.

87

Die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 ("Bodenschätze haushälterisch
nutzen") führt nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1
dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.
Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter besonderer
Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und
der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt
außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus
ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung
nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des
Planfeststellungsantrages zur Folge.

88

Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen
Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der
Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig.
Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche
Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist -
ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG.
Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der
Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und
auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch
nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von
Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen
hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur
Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein.
Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer
Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu
erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift,
planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die
Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese
Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem
Flächennutzungsplan,

89

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C
57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,

90

klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung
nicht aus.

91

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996
- 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 13.

92

Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische
Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz ,
also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des
Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22
ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer
landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG
gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen
einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen
Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den
Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes,
prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weitergehende
Erörterung ist jedoch entbehrlich.

93

Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von
Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von
Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen
Ausweisung, dieser Nutzungen im übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt
wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer
Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit
einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der
negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der
wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen
Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem
Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter
Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten
Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2
des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen
würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle
Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der
Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der
Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen
beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der
positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen
hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete
Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als
Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist
vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen
wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit
nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch "Wegwägen" unter Bevorzugung
von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen
kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber
abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern,
entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur
Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach
kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.

94

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B
6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 335; Urteil
vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.

95

Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des
bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene
der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu
Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die
Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB zugrunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher
Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch
Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.
Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im
Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter
haben.

96

Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.

97

Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt,
gewährleistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere Nutzung
der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine
Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7
Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im
Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder
Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die
Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte
Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend
zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von
Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit
konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende
negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in
Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und
Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine
weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe
unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame
Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend
überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen
angesehen werden können.

98

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C
4.02 -, NVwZ 2003, 738.

99

Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in
gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu
befinden ist.

100

Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten
Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber
entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der
Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben,
dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit
anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung
eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als
die Einräumung eines relativen, aufgrund sonstiger Belange von Gewicht durch
nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2
ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung
der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht;
gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen
Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende
und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange
vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2
unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4
ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und,
zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der
mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den
einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser
Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem
Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht
außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der
Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des
Bezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den
Erläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden
Zielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich
vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur
oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen
tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf
einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor
allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon
abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den
sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den
Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit
den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit
der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe
dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft
der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen
erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein
im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in
Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass
nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte
Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als "abschließend" anzusehen.

101

Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass
eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie
langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der
Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen.
Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum
für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein
Regelungsbedarf im vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die
Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden
Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der
Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in
Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit
gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die
planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder
für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen
Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine
eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen
in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner
Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein "erhöhtes Gewicht"
der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange
von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1
erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als
Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche
Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu
befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall aufgrund der
Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden
Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist aufgrund der
aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene
Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.

102

Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden
Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren
entgegen, dass die dieser Zielaussage zugrunde liegende Abwägung sich nicht auf
alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen
Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne -
durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im
Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist
mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.

103

Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung
repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche
Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den
Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse
einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm
bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner
bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater
Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt
war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden
nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor
allem der Eigentümer stattfand.

104

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C
9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil vom 19. Juli 2001
- 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.

105

Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des
Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der
Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren.
Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht
entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im
Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich
danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der
mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb
unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der
außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher
zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 (=
§ 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden
nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet,
in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den
jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.

106

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C
4.00, - a.a.O.

107

Der dieser Auffassung zugrunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem
Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der
verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der
Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der
Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei
Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von
Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung
erfahren. "Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und
abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick
auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht
durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des §
38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem
Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen
Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der
bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der
Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1)
und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind,
soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7
Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die
Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die
Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht,
nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und
nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie
der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung
und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert.
Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen
des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG
begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend
vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts
im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in
Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung
von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine
Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von
Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung
privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.

108

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C
4.02 -, a.a.O.; Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3
Rdnr. 65.

109

Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der
Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung
zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem
Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des
Einzelfalles umfassend einbezogen werden.

110

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C
4.02 -, a.a.O.

111

Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung,
bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung
gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die
Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das
Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen
in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen
und privaten Belange unberührt. "Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind
nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private
Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden
Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil
der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch
gemacht hat. Ein anderes Verständnis der "abschließenden" Abwägung hätte zur
Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls
zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für
Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender
Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belangen und eine hierauf
bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den
Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des
privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein "Heraufheben" der
Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und
nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde.
Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der
Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die
Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße
Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.

112

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN
8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay.
Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli
2002 - Vf.10-VII-00 -.

113

Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im
Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener
getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen
einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in
Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung
durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist
maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer
abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese
Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.

114

Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten
privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zugrunde liegt. Die
dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen
Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen
und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt
bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat
angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der
Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht
zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der
Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung
der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu
Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich
angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell
zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der
Regierungsbezirk Düsseldorf in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies
und Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse
ausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer
Bedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich
zu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen
individuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht
nachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die
Nutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu
berücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in
die Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten
Flächen hat nicht stattgefunden.

115

Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am Zustandekommen
und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht an.

116

Die Feststellungsklage (Klageantrag zu 2.) ist unzulässig. Insofern ist, weil der
Beklagte dem Wechsel von dem zuvor hilfsweise angebrachten
Fortsetzungsfeststellungsbegehren (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender
Anwendung) zum allgemeinen Feststellungsbegehren (§ 43 VwGO) nicht
entgegengetreten ist, nicht entscheidungserheblich, ob die Anforderungen des § 91
Abs. 1 VwGO an die Zulässigkeit einer Klageänderung zum Tragen kommen (§ 91
Abs. 2 VwGO). Jedenfalls fehlt es, geht man zu Gunsten der Klägerin davon aus,
dass die Frage der Rechtswidrigkeit des Versagungsbescheides ein
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist, an einem berechtigten Interesse der
Klägerin an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO). Die Absicht der Klägerin,
einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen, führt nicht auf ein berechtigtes
Interesse. Ob dies schon daraus folgt, dass eine Schadensersatzklage greifbar
aussichslos ist, weil über die Versagung unter den Bedingungen des GEP 1986 eine
Kollegialentscheidung zu Lasten der Klägerin ergangen ist, kann dahinstehen. Denn
nach gefestigter Rechtsprechung ergibt die präjudizielle Bedeutung eines
Feststellungsurteils für eine nachfolgende Schadensersatzforderung in der Regel
kein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.

117

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C
4.98 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 5;
Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE
89, 354.

118

Die Feststellungsklage ist nämlich gegenüber einer Leistungsklage prinzipiell
nachrangig (§ 43 Abs. 2 VwGO); im Schadensersatzprozess können öffentlich-
rechtliche Vorfragen geklärt werden. Die von dieser Beurteilung des
Feststellungsinteresses zu Gunsten des Feststellungsklägers abweichenden
Maßstäbe für ein berechtigtes Interesse bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage
(§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) nach Erledigung der Hauptsache sind für die Würdigung
der Feststellungsklage der Klägerin nicht einschlägig. Das Bescheidungsbegehren
der Klägerin (Antrag zu 1.) hat sich gerade nicht erledigt. Der von ihr herangezogene
und in Bezug auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu berücksichtigende
Gesichtspunkt, eine Partei nicht als Folge des Eintritts der Hauptsachenerledigung
"ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses zu bringen",

119

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - 8 C
30.87 -, BVerwGE 81, 226,

120

verfängt im Verhältnis zwischen einem nicht erledigten
Bescheidungs-/Verpflichtungsbegehren und einem zusätzlich hierzu auf die
Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides bezogenen Feststellungsbegehren von
vornherein nicht. Der Partei kommt der Nutzen des bereits entstandenen
prozessualen Aufwandes im Rahmen der Prüfung des
Bescheidungs-/Verpflichtungsbegehrens zugute. Das trifft auch dann zu, wenn - was
hier u. a. wegen der Ersetzung des GEP 1986 durch den GEP 1999 zu erwägen ist -
die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Verwaltungsaktes bei Änderungen der
Rechtslage während des Prozesses bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses des
Ablehnungsbescheides und auf denjenigen der gerichtlichen Entscheidung anhand
unterschiedlicher Kriterien zu beurteilen ist. Gegenstand eines
Bescheidungs-/Verpflichtungsbegehrens ist die Behauptung des Klägers, einen
Anspruch auf (Neu-)Bescheidung oder auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsaktes
zu haben.

121

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C
24.91 -, a.a.O.; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C
77.84 -, DVBl. 1987, 1004.

122

Dem Begehren ist zu entsprechen, wenn die Weigerung der Behörde, den
Verwaltungsakt zu erlassen, in dem für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen
Zeitpunkt mit der Rechtsordnung nicht übereinstimmt. Auf die Rechtswidrigkeit des
Ablehnungsbescheides als solche, vor allem auf die Rechtswidrigkeit der Weigerung,
den abgelehnten Verwaltungsakt zu einem von dem für die gerichtliche Entscheidung
nicht maßgeblichen Zeitpunkt zu erlassen, kommt es dagegen nicht an. Ein hierauf
gerichtetes Feststellungsbegehren geht deswegen über den Streitgegenstand einer
Bescheidungs-/Verpflichtungsklage hinaus und ist nicht mehr als das durch § 43
VwGO nicht geschützte Verlangen nach einer rechtsgutachterlichen Äußerung des
Gerichts zu einer Frage, die allenfalls für die Bewertung eines
Fortsetzungsfeststellungsbegehrens hätte entscheidungserheblich werden
können.

123

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 1996
- 4 B 55.96 -, Buchholz 310 § 113 VwGO
Nr. 286.

124

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich des Klageantrages zu 2. ist bei
kostenmäßiger Betrachtung im Verhältnis zum Unterliegen des Beklagten hinsichtlich
des Klageantrages zu 1. gering, sodass dem Beklagten die Kosten insgesamt
aufzuerlegen sind.

125

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm
§§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.

126

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2,
137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.