Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-06-12, Aktenzeichen 1 A 4592/94.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:1997:0612.1A4592.94PVL.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Geschäftsführende Direktorin des Kunstgeschichtlichen
Instituts der S. -Universität C. , Frau Prof. Dr.
T. , erließ kurz nach ihrem Dienstantritt eine neue
Bibliotheksordnung. In der Bibliotheksordnung der Bibliothek
des Kunstgeschichtlichen Instituts hieß es u. a.:

4

"Vor dem Betreten der Bibliothek müssen die Benutzer bei
der Aufsicht ihren Bibliotheksausweis (Studenten und
Doktoranden der Kunstgeschichte), bzw. den Studenten- oder
Personalausweis (externe Benutzer) hinterlegen".

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Mit Schreiben vom 21. September 1992 wies der Antragsteller
den Beteiligten unter Bezugnahme auf die beigefügte
Bibliotheksordnung darauf hin, daß von Beschäftigten beim
Betreten der Bibliothek die Hinterlegung des Bibliotheks- oder
Personalausweises verlangt werde, und bat, die Maßnahme
aufzuheben oder ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten.

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Mit Schreiben vom 27. Oktober 1992, 3. Dezember 1992 und 3.
März 1993 beanstandete der Beteiligte der Geschäftsführenden
Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts gegenüber, daß
die Bibliotheksordnung nicht gemäß Teil I (Verwaltungsordnung
der Hochschulbibliothek) § 6 Abs. 3 der Satzung für die
Hochschulbibliothek vom 15. November 1989 (Amtliche
Bekanntmachungen der S. -Universität C. Nr. 155/
21. November 1989) durch die Fakultät im Einvernehmen mit dem
Direktor der Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den
Beirat erlassen worden sei. Dem Antragsteller teilte er mit
Schreiben vom 23. Februar 1993 folgendes mit: Die
Benutzungsordnung für die Kunsthistorische Bibliothek sei
bislang nicht in einer den Formerfordernissen des
Satzungsrechts der S. -Universität C. entsprechenden
Weise beschlossen worden. Das Rektorat sei derzeit bemüht,
gemeinsam mit dem Institut und der Fakultät einen
satzungsgemäßen Rechtszustand herzustellen. Bis auf weiteres
würden die vom Institut getroffenen Regelungen als eine unter
den gegebenen Umständen unerläßliche Sicherung der Bestände
der im Aufbau befindlichen Bibliothek angesehen.

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Daraufhin hat der Antragsteller am 3. März 1993 das
vorliegende Beschlußverfahren eingeleitet. Im Laufe des
erstinstanzlichen Verfahrens hat der Fakultätsrat der Fakultät
für Geschichtswissenschaft der S. -Universität C. am
28. April 1993 die in einigen Punkten stilistisch unwesentlich
geänderte Bibliotheksordnung einstimmig genehmigt. Durch den
angefochtenen Beschluß hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den
Antrag,

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festzustellen, daß die Regelungen in
der Bibliotheksordnung 1992 der
Kunsthistorischen Bibliothek der
Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 9 LPVG NW unterliegen,

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mit im wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Es
fehle bereits an einer Maßnahme des Beteiligten.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche
Bibliotheksordnung sei § 6 Abs. 3 der Satzung für die
Hochschulbibliothek der S. -Universität C. . Danach
würden die Einzelheiten der Benutzung von Fachbibliotheken
durch besondere Benutzungsordnungen geregelt, die durch die
Fakultäten im Einvernehmen mit dem Direktor der
Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den Beirat
erlassen würden. Für ein Tätigwerden des Beteiligten als
Dienststellenleiter sei daher kein Raum. Diesen Bestimmungen
entsprechend habe die Bibliotheksordnung 1992 für die
Kunsthistorische Bibliothek auch ausschließlich von der
Fakultät für Geisteswissenschaft erlassen werden können. Der
Beteiligte sei an deren Zustandekommen nicht beteiligt
gewesen. Eine Maßnahme des Beteiligten könne auch nicht darin
gesehen werden, daß er den Erlaß der Bibliotheksordnung
gebilligt habe. Dem Antragsteller sei zwar zuzugestehen, daß
dem Rektor als Mitglied des Rektorats im Rahmen des § 20 Abs.
3 UG die Rechtsaufsicht hinsichtlich der Beschlüsse der
Fachbereiche zustehe. Damit werde der Erlaß einer
Bibliotheksordnung durch den Fachbereichsrat jedoch noch nicht
zu einer Maßnahme des Beteiligten. Daß eine möglicherweise
einzelne Beschäftigte betreffende Regelung ohne Beteiligung
des Antragstellers getroffen worden sei, stehe dem nicht
entgegen, da die Mitbestimmungsrechte gemäß § 72 Abs. 3 LPVG
NW unter dem Gesetzes- und Tarifvorbehalt stünden. Die
Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek sei dem
Satzungsbereich zuzuordnen, und ein etwaiges
Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei bereits aus diesem
Grunde ausgeschlossen. Schließlich führe auch der vom
Antragsteller angeführte Vergleich mit Maßnahmen im Rahmen der
Kommunalverwaltung zu keinem anderen Ergebnis. Denn im
Gegensatz zur Kommunalverwaltung, bei der die Beschlüsse des
Rates gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 GO NW a. F. durch den
Gemeindedirektor vorbereitet würden, fehle es im universitären
Bereich an einer vergleichbaren Regelung hinsichtlich der
Beschlüsse des Fachbereichsrates.

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Gegen diesen den Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers
am 1. September 1994 zugestellten Beschluß haben diese am 26.
September 1994 Beschwerde eingelegt und die Beschwerde am 24.
Oktober 1994 begründet. Der Antragsteller trägt im
wesentlichen vor: Durch die Bibliotheksordnung würden auch
wissenschaftliche Mitarbeiter der S. -Universität betroffen,
so daß er, der Antragsteller, bei dem Erlaß der
Bibliotheksordnung hätte beteiligt werden müssen. Entgegen der
Ansicht des Verwaltungsgerichts habe er daher gemäß § 72 Abs.
4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW beim Erlaß der Bibliotheksordnung für
die Kunsthistorische Bibliothek der S. -Universität C.
mitbestimmen müssen. Der Erlaß der Bibliotheksordnung sei
nicht deshalb beteiligungsfrei, weil er nicht als Maßnahme des
Beteiligten angesehen werden könne. In Teil II der Satzung für
die Hochschulbibliothek sei die Benutzungsordnung für die
Universitätsbibliothek (C. ) erlassen worden. Gemäß § 2 Abs. 2
Satz 1 C. begründe die Zugehörigkeit zur S. -Universität
C. als Mitglied oder Angehöriger zugleich das Recht zur
Benutzung der Universitätsbibliothek. Regelungen, wie sie die
Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek
vorsähen, seien in der Benutzungsordnung nicht vorgesehen. In
§ 6 Abs. 3 der Satzung für die Hochschulbibliothek sei u. a.
festgelegt, daß Einzelheiten der Benutzung die durch die
Fakultäten und zentralen Einrichtungen im Einvernehmen mit dem
Direktor der Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den
Beirat zu erlassenden Benutzungsordnungen der Fachbibliotheken
regelten. Gemäß § 20 Abs. 1 UG NW leite das Rektorat die
Hochschule. Es wirke gemäß § 20 Abs. 2 UG NW daraufhin, daß
die übrigen Organe ihre Aufgaben wahrnähmen, und übe darüber
hinaus gemäß § 20 Abs. 3 UG NW die Rechtsaufsicht aus. Für das
Rektorat spreche danach eine Zuständigkeitsvermutung. Die
Satzungen seien zwar Gesetze im Sinne des Eingangssatzes des §
72 Abs. 4 LPVG NW. Es fehle jedoch an einer unmittelbaren und
abschließenden Regelung. Aber auch soweit ein anderes Organ
für die Sachentscheidung zuständig sei, ergebe sich die
Notwendigkeit einer Einbindung des Personalrats, wobei der
Dienststellenleiter dessen Einwendungen an die zuständige
Stelle weiterzuleiten habe.

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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

12

den angefochtenen Beschluß zu ändern
und seinem erstinstanzlichen Antrag zu
entsprechen.

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Der Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Er hält den angefochtenen Beschluß für zutreffend und trägt
ergänzend vor: Der Erlaß der Bibliotheksordnung für die
Kunsthistorische Bibliothek falle ausschließlich in den
Zuständigkeitsbereich der Fakultät für Geschichtswissenschaft.
Es handele sich insoweit um Satzungsrecht. Von einer Maßnahme
des Beteiligten könne daher keine Rede sein.

16

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne
mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

17

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

18

II.

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Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten entscheidet
der Fachsenat über die Beschwerde gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1
LPVG NW, §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG ohne
mündliche Verhandlung.

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Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und
fristgerecht eingelegt und begründet worden. Sie bleibt jedoch
ohne Erfolg.

21

Der Antrag ist zulässig. Für den weiterhin auf den
konkreten personalvertretungsrechtlichen Vorgang bezogenen
Feststellungsantrag besteht das Rechtsschutzinteresse fort,
weil sich die streitgegenständliche Maßnahme nicht in der
Weise erledigt hat, daß sie sich nicht mehr regeln ließe. Nur
in einem derartigen Fall müßte zu einem abstrakten Antrag
übergegangen werden.

22

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. Juni
1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 =
PersV 1994, 126 = ZTR 1993, 525 = PersR
1993, 450 = RiA 1994, 94.

23

Die streitgegenständliche Bibliotheksordnung gilt weiter
und läßt sich zumindest für die Zukunft rückgängig machen bzw.
abändern.

24

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

25

Der Antrag bedarf zunächst einer Auslegung. Die
streitgegenständliche Bibliotheksordnung ist zwar zunächst von
der Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen
Instituts der S. -Universität C. erlassen worden, sie
ist jedoch am 28. April 1993, also vor der Entscheidung durch
die Fachkammer des Verwaltungsgerichts am 19. August 1994,
durch den Fakultätsrat der Fakultät für Geschichtswissenschaft
der S. -Universität C. genehmigt worden.
Streitgegenstand ist die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit
der durch den Fakultätsrat genehmigten Bibliotheksordnung.

26

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat,
unterliegt der Erlaß der Bibliotheksordnung für die Bibliothek
des Kunstgeschichtlichen Instituts bereits deshalb nicht der
Mitbestimmung des Antragstellers, weil es an einer Maßnahme
des Beteiligten fehlt.

27

Als Maßnahme iSd § 66 Abs. 1 LPVG NW ist grundsätzlich jede
Handlung oder Entscheidung des Dienststellenleiters anzusehen,
mit der er in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der
Dienststelle regelt.

28

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. August
1983 - 6 P 9.81 -, PersV 1985, 248;
Beschlüsse des Fachsenats vom 3. Juli
1986 - CL 23/85 -, ZBR 1987, 58 = PersV
1989, 28 und vom 29. Juli 1994 - 1 A
581/91.PVL -, NWVBl. 1995, 133 = RiA
1995, 149 = ZfPR 1995, 14.

29

Eine Maßnahme in diesem Sinne ist mithin - anders
ausgedrückt - zu verneinen, wenn eine Dienststelle rechtlich
oder tatsächlich lediglich in Sachzusammenhänge einbezogen
ist, ohne selbst handelnd in sie einzugreifen.

30

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Juli
1984 - 6 P 14.83 -, Buchholz 238.3 A §
75 BPersVG Nr. 29; Beschluß des
Fachsenats vom 29. Januar 1997 - 1 A
3151/93.PVL -.

31

Wenn es auch keinen allgemeinen Grundsatz gibt, daß der
Dienststellenleiter für alles verantwortlich ist, was in
seinem Bereich geschieht,

32

vgl. BVerwG, Beschluß vom 15.
November 1995 - 6 P 2.94 -, PersV 1996,
453, 455

33

so muß er jedoch mitbestimmungspflichtige Maßnahmen, die
ohne seine Kenntnis in Teilbereichen der Dienststelle
getroffen werden, entweder verhindern oder aber sie sich
dergestalt zu eigen machen, daß er sie wie eine eigene
Maßnahme dem bei ihm gebildeten Personalrat gegenüber
vertritt.

34

Vgl. Beschluß des Fachsenats vom 20.
März 1997 - 1 A 3775/94.PVL -, PersR S.
253, unter Hinweis auf BVerwG, Beschluß
vom 2. März 1993 - 6 P 34.91 -, PersV
1994, 231.

35

Nach diesen Grundsätzen ist der Erlaß der
streitgegenständlichen Bibliotheksordnung keine Maßnahme des
Beteiligten.

36

Zunächst einmal kann das eigenmächtige Handeln der
Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen
Instituts der S. -Universität C. nicht als Maßnahme des
Beteiligten angesehen werden, weil letzterer dem Erlaß der
Bibliotheksordnung durch die Geschäftsführende Direktorin des
Kunstgeschichtlichen Instituts sofort nach Bekanntwerden
entgegengetreten ist.

37

Im übrigen ist das Handeln der Geschäftsführenden
Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts dadurch
gegenstandslos geworden, daß der Fakultätsrat der Fakultät für
Geschichtswissenschaft am 28. April 1993 die
streitgegenständliche Bibliotheksordnung einstimmig genehmigt
und sich damit zu eigen gemacht hat. Der Fakultätsrat ist mit
dem Fachbereichsrat iSd § 25 Abs. 3 UG NW identisch.

38

Vgl. Leuze/Bender, Gesetz über die
Universitäten des Landes Nordrhein-
Westfalen, Komm., § 25 RdNr. 3.

39

Auch das Handeln des Fachbereichs kann dem Beteiligten
nicht als Maßnahme zugerechnet werden. Denn § 25 Abs. 4 Satz 1
UG NW bestimmt, daß der Fachbereich (eigenständig) seine
Organisation durch eine Fachbereichsordnung regelt und die
sonstigen zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen
Ordnungen erläßt. Hierzu zählen insbesondere auch
Benutzungsordnungen für die dem Fachbereich zur Verfügung
stehenden Einrichtungen.

40

Vgl. Leuze/Bender, aaO, § 25 RdNr.
16.

41

Dieses Recht der Fachbereiche, ihre Angelegenheiten
selbständig zu ordnen und zu verwalten, ist Ausdruck ihrer
Autonomie.

42

Vgl. Leuze/Bender, aaO.

43

Für den vorliegenden Fall besteht kein Anlaß, der vom
Antragsteller aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob es zufolge
dieser Autonomie zu einer "Beteiligungslücke" für die
Personalvertretung kommt und wie diese Lücke - etwa unter
Inanspruchnahme des Beanstandungsrechtes des Rektorats (§ 20
Abs. 3 Satz 1 UG) - gegebenenfalls zu schließen wäre. Eine
Beteiligungslücke ist deswegen nicht in Betracht zu ziehen,
weil die in Rede stehende Bibliotheksordnung auch ihrer
Funktion nach nicht dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers
unterliegt. Adressat der Bibliotheksordnung sind nämlich nicht
die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten als solche,
sondern alle diejenigen, die als Benutzer der Bibliothek des
Kunstgeschichtlichen Instituts in Betracht kommen. Dies sind
gemäß der Satzung für die Hochschulbibliothek (Abschnitt I -
Verwaltungsordnung - § 6 Abs. 1 und Abschnitt II -
Benutzungsordnung - § 2 Abs. 2) in erster Linie die Mitglieder
der Hochschule iSv § 11 Abs. 1 und 2 UG, daneben auch die sog.
Angehörigen der Hochschule iSv § 11 Abs. 4 UG und letztlich
andere Benutzer nach besonderer Zulassung. Zu den möglichen
Benutzern gehören nach § 11 Abs. 1 Nr. 8 UG allerdings auch
die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten der
Hochschule. Selbst bei Berücksichtigung dessen, daß die
Benutzung einer Fachbibliothek Teil der Dienstobliegenheiten
eines wissenschaftlichen oder künstlerischen Mitarbeiters iSv
§ 110 LPVG NW iVm § 60 Abs. 1 und 5 UG sein kann, reicht dies
nicht aus, den Erlaß einer Bibliotheksordnung ihnen gegenüber
zu einer Maßnahme iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW zu
machen. Im Interesse einer sachgerechten Erfüllung der
Aufgaben der Hochschule ist das gesamte Hochschulpersonal iSd
§§ 48 ff. UG bei Benutzung der Bibliothek den sonstigen
Mitgliedern der Universität, insbesondere also den Studenten,
gleichgestellt.

44

Die Zuordnung der Benutzung von Hochschulbibliotheken zu
den gesetzlich in § 3 Abs. 1 UG festgelegten Aufgaben der
Universität läßt die Inanspruchnahme eines
Mitbestimmungsrechtes durch den Antragsteller zugunsten der
von ihm vertretenen Beschäftigten nicht zu. Aufgabenerfüllung
ist neben der Schaffung von Institutsbibliotheken auch die
Regelung ihrer Benutzung. Maßnahmen dieser Art gehören nicht
zu dem der Personalvertretung zugewiesenen innerdienstlichen
Bereich, mögen Beschäftigte davon auch mitbetroffen sein. Es
handelt sich - im Sinne der die Inanspruchnahme von
Mitbestimmungsrechten begrenzenden Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts

45

vgl. hierzu den Beschluß vom 24. Mai
1995 - 2 BvR 1/92 - (BVerfGE 93, 37/68,
72)

46

nicht etwa (nur) um innerdienstliche Maßnahmen, die
schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen,
sondern um Maßnahmen zur nach außen gerichteten Erfüllung der
Aufgaben der Dienststelle. Für diesen Bereich gilt, daß nicht
nur die Letztentscheidung nicht den Stellen entzogen werden
darf, die der Volksvertretung verantwortlich sind. Vielmehr
entfällt die Mitbestimmung des Personalrats immer dann
gänzlich, wenn eine der Aufgabenerfüllung dienende Maßnahme so
beschaffen ist, daß sie sich nicht nach Wirkungsbereichen in
einen inneren und äußeren Bereich trennen läßt. Dies hat das
Bundesverwaltungsgericht

47

mit Beschlüssen vom 2. Oktober 1995
- 6 P 27.93 -, BVerwGE 99, 295/299 und
vom 29. Januar 1996 - 6 P 1.93 - (RiA
1997 S. 23/25)

48

mit Bezug auf die Asbestsanierung von Schulräumen
klargestellt und gilt auch für andere Lebensbereiche, in denen
von Maßnahmen der Aufgabenerfüllung nach außen die
Beschäftigten einer Dienststelle unvermeidlich mitbetroffen
sind, ohne daß die Maßnahme dadurch ihr Gepräge erhält.

49

Vgl. hierzu zuletzt den Beschluß des
Fachsenats vom 17. April 1997 - 1 A
1854/94.PVL -.

50

Eben dies ist bei der in Rede stehenden Bibliotheksordnung
der Fall. Sie dient nicht iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW
der Ordnung in der Dienststelle, und von ihr sind die vom
Antragsteller vertretenen Beschäftigten nicht mit Bezug auf
ihr dienstliches Verhalten, sondern mit Rücksicht auf die
ihnen zustehende mitgliedschaftliche Rechtsstellung innerhalb
der Universität erfaßt (vgl. hierzu auch § 12 Abs. 1 UG). Für
den Beteiligten besteht kein Anlaß, sich in Wahrnehmung seiner
Personalverantwortung um die nicht von ihm selbst erlassene
Bibliotheksordnung zu kümmern.

51

Nach alledem kann dahingestellt bleiben, ob die
Voraussetzungen der im vorliegenden Verfahren gemäß dem Antrag
des Antragstellers allein in Betracht kommenden Vorschrift des
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW (Regelung der Ordnung in der
Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten) erfüllt
sind. Insbesondere bedarf es keiner Entscheidung, ob das
Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aufgrund des
Gesetzesvorbehalts gemäß dem Eingangssatz des § 72 Abs. 4 LPVG
NW entfallen würde.

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Vgl. zum Gesetzesbegriff im Sinne
des Eingangssatzes des § 72 Abs. 4:
Cecior/Dietz/Vallendar,
Personalvertretungsrecht NW, § 72 RdNr.
279; Havers, LPVG NW, 9. Aufl., § 72
Erl. 48.1 und zum Charakter einer von
einem Fachbereich erlassenen Ordnung:
Leuze/Bender, aaO, § 25 RdNr. 16.

53

Eine Kostenentscheidung entfällt im
personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.

54

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

55