Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2006-10-26, Aktenzeichen 5 ME 254/06

Gründe

I.

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Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz, weil die Antragsgegnerin es unterlassen hat, ihr erneut das Amt einer Leitenden Ministerialrätin zu übertragen, in das sie erstmals am 9. Oktober 2001 für die Dauer von fünf Jahren im Beamtenverhältnis auf Zeit berufen worden war.

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Auf eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin mit Schreiben vom 3. August 2006 lehnte es das Niedersächsische Umweltministerium unter dem 25. August 2006 ab, der Antragstellerin die nochmalige Übertragung der umstrittenen Stelle zuzusagen und kündigte stattdessen deren Besetzung auf der Grundlage einer Ausschreibung an, die erst nach dem Inkrafttreten der erwarteten Änderung der Bestimmungen über die Verleihung von Ämtern mit leitender Funktion erfolgen werde.

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Am 29. August 2006 hat die Antragstellerin Klage erhoben und gleichzeitig um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nachgesucht.

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Sie hat die Auffassung vertreten, dass die bisherige gesetzliche Regelung der Verleihung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit verfassungswidrig sei und ihr deshalb nunmehr das Amt einer Leitenden Ministerialrätin auf Lebenszeit übertragen werden müsse. Unabhängig davon habe die Antragsgegnerin durch eine entsprechende gängige Praxis ihr Auswahlermessen dahin gehend gebunden, dass nach Ablauf der ersten Amtsperiode der Inhaberin eines Amtes mit leitender Funktion dieses zumindest erneut auf Zeit zu verleihen sei, wenn sie sich, wie sie, die Antragstellerin, in diesem Amt bewährt habe. Eine erneute Übertragung des Amtes im Beamtenverhältnis auf Zeit könne sie auch deshalb beanspruchen, weil der Entwurf der gesetzlichen Neuregelung eine Übergangsvorschrift enthalte, deren begünstigender Wirkung sie nicht entzogen werden dürfe. Es sei nämlich vorgesehen, dass bereits Beamtinnen, die sich mindestens zwei Jahre lang im Beamtenverhältnis auf Zeit nach § 194 a NBG befänden und sich darin bewährt hätten, das Amt auf Antrag im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit verliehen werden solle. Schließlich sei zu beanstanden, dass sich die Antragsgegnerin, die durch den Ministerpräsidenten vertreten werde, mit der Sache bisher überhaupt nicht selbst befasst habe, obwohl sie als Behörde ausschließlich zuständig sei.

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Die Antragstellerin hat beantragt,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, das mit der Urkunde vom 17.09.2001 für die Dauer von fünf Jahren begründete Beamtenverhältnis auf Zeit - hilfsweise unter Vorbehalt des Widerrufs - zu verlängern,

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weiter hilfsweise,

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die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, über ihr Begehren unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beraten und zu beschließen.

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Die Antragsgegnerin hat beantragt,

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den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz zurückzuweisen.

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Sie hat sich in dem gerichtlichen Verfahren durch das Niedersächsische Umweltministerium vertreten lassen und ist dem Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin entgegengetreten.

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Mit Beschluss vom 27. September 2006 hat das Verwaltungsgericht das Gesuch der Antragstellerin um Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes sowohl hinsichtlich des Hauptantrages als auch der Hilfsanträge als unbegründet abgelehnt. Der Antragstellerin sei es nicht gelungen, einen Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, dass sich die Antragsgegnerin entschlossen habe, im Hinblick auf die geplanten Änderungen des § 194 a NBG derzeit keine weiteren Ämter auf Zeit zu übertragen. Selbst wenn in der Vergangenheit regelmäßig Beamten nach § 194 a NBG eine zweite Amtszeit ermöglicht worden sei und es deshalb zu einer gewissen Ermessensbindung gekommen sein sollte, sei mit der geplanten Änderung der Vorschrift eine neue Sachlage eingetreten, die eine andere Entscheidung rechtfertige. Wenn § 194 a NBG verfassungswidrig sein sollte, wäre seine Nichtanwendung erst recht nicht zu beanstanden. Ansprüche aus Gesetzesvorhaben könne die Antragstellerin ebenfalls nicht geltend machen.

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Am 2. Oktober 2006 hat die Antragstellerin Beschwerde erhoben und dieses Rechtsmittel im Wesentlichen wie folgt begründet:

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Sie rüge die unzureichende Vertretung der Antragsgegnerin durch das Umweltministerium, das sich zu Unrecht auf den Erlass vom 16. November 2004 berufe, der lediglich die Vertretung des Landes in Fällen regele, in denen sich die Ansprüche gegen das Land und nicht gegen die Antragsgegnerin richteten. Diese werde entsprechend Art. 35 Abs. 1 Nds. Verf. durch den Ministerpräsidenten vertreten und sei gemäß Art. 38 Abs. 2 Nds. Verf. dienstrechtlich für das in der Hauptsache verfolgte Begehren zuständig. Weder das Ressortprinzip noch das Initiativ- und Vorschlagsrecht des Ministers schränkten diese Zuständigkeit ein. Dass die Antragsgegnerin die Entscheidung des Umweltministers zur Kenntnis genommen habe, ändere nichts daran, dass es bisher an der gebotenen Beratung und Beschlussfassung von ihrer Seite fehle. Zu Unrecht gehe dementsprechend auch die Vorinstanz davon aus, dass sich die Antragsgegnerin entschlossen habe, im Hinblick auf die geplanten Änderungen der Vorschrift des § 194 a NBG derzeit keine weiteren Ämter auf Zeit mehr zu verleihen. Die alleinige Festlegung der Antragsgegnerin seit Einleitung des Novellierungsverfahrens zu § 194 a NBG bestehe vielmehr darin, aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken sowie "wenig überzeugender personalwirtschaftlicher Erfahrungen mit dem Instrument der Führungsfunktion auf Zeit" das System der Übertragung von Führungsfunktionen zu ändern. Namentlich in den in ihrem Gesetzentwurf enthaltenen Übergangsvorschriften habe sie ihre Absichten hinsichtlich des weiteren Vorgehens erklärt und sich daran gebunden. Der bisherige § 194 a NBG begegne verfassungsrechtlichen Bedenken, da er nicht die erforderliche Unabhängigkeit der Beamten auf Zeit gewährleiste. Zwar lasse sich dem nicht dadurch Rechnung tragen, dass man die Befristung des Beamtenverhältnisses für unwirksam halte. Stattdessen sei aber die Ermessensentscheidung über die erneute Übertragung des Amtes so zu treffen, dass sich die verfassungswidrige Befristung nicht auswirke. Hierauf habe sich die Antragsgegnerin bereits in ihrem Gesetzesentwurf festgelegt, sodass ihr Ermessen darauf reduziert sei, im Sinne der Vorschrift des § 194 a Abs. 7 NBG dem bisherigen Amtsinhaber das Amt erneut oder auf Dauer zu übertragen, wenn dieser sich bewährt habe. Genau dies gelte für sie, die Antragstellerin. Sie befürchte zudem, dass hinter der Entscheidung des Umweltministeriums in Wahrheit ein parteipolitisches Kalkül stecke. Werde das Beamtenverhältnis auf Zeit nicht ohne Unterbrechung fortgesetzt, so könne die in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachte Übergangsvorschrift auf sie keine Anwendung finden, sie verliere die Möglichkeit, die bisherige Zeit der Besoldung nach B 3 ruhegehaltsfähig werden zu lassen, und sei daran gehindert, ihre leitende Funktion weiter wahrzunehmen, nur weil sich „der Minister mit ihr streiten“ wolle.

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Die Antragstellerin beantragt,

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den Beschluss der 13. Kammer des Verwaltungsgerichts Hannover vom 27. 9. 06 - 13 B 5235/06 - zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

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Die Antragsgegnerin beantragt

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die Zurückweisung der Beschwerde.

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Sie tritt der Antragstellerin wie folgt entgegen: Die Vertretungsbefugnis des Niedersächsischen Umweltministeriums in dem vorliegenden Verfahren ergebe sich aus Ziffer II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien vom 16. November 2004 zur "Vertretung des Landes Niedersachsen". Sie selbst habe sich ausreichend mit dem Anliegen der Antragstellerin befasst. Jeder Minister habe nämlich für sein Ressort ein Initiativ- und Vorschlagsrecht für diejenigen Ämter, über deren Verleihung sie entscheide. Insoweit gelte bis zu einer beabsichtigten Neuregelung Nr. 6 des Gemeinsamen Runderlasses des Innenministeriums, der Staatskanzlei und der übrigen Ministerien vom 15. Januar 1996 fort. Werde ihr - wie im vorliegenden Falle - kein entsprechender Vorschlag unterbreitet, so bestehe für sie kein Handlungsbedarf. Sie überlasse es den Ressorts, ob im Einzelfall nach bisher geltendem Recht Ämter auf Zeit übertragen würden. Das Umweltministerium habe den Entschluss gefasst, dass im Hinblick auf die geplante Änderung der Vorschrift des § 194 a NBG derzeit keine weiteren Ämter auf Zeit übertragen werden sollten. Am 10. Oktober 2006 sei sie durch den Umweltminister davon unterrichtet worden, dass die Antragstellerin, nachdem deren Amt auf Zeit ausgelaufen sei, nunmehr als Referatsleiterin eingesetzt werde. Dies habe sie, die Antragsgegnerin, zur Kenntnis genommen. Das Umweltministerium habe innerhalb seiner Befugnisse gehandelt, indem es das weitergehende Anliegen der Antragstellerin in eigener Zuständigkeit abgelehnt habe. Das ihm zustehende Initiativ- und Vorschlagsrecht umfasse nämlich auch das Recht, nicht initiativ zu werden. Die Antragstellerin werde dadurch nicht schutzlos gestellt. Ansprüche aus künftigen Gesetzesvorhaben könne sie nicht geltend machen.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Niedersächsischen Umweltministeriums (Beiakten A und B) verwiesen. Hinsichtlich des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die unter diesen in beiden Rechtszügen gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

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Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegründet.

22

Zu Unrecht rügt die Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin durch das Niedersächsische Umweltministerium prozessual nicht ordnungsgemäß vertreten sei. Auszugehen ist davon, dass die zur Hauptsache erhobene Klage als Verpflichtungsklage, gemäß den §§ 8 Abs. 2 Nds. AG VwGO, 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegen die Antragsgegnerin zu richten ist. Diese ist nämlich jene gemäß den §§ 8 Abs. 1 Nds. AG VwGO, 61 Nr. 3 VwGO parteifähige Landesbehörde (§ 1 Abs. 4 NVwVfG), die eine erneute Ernennung der Antragstellerin als den hier konkludent beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Auf das mit einem solchen Klageverfahren korrespondierende Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes finden die Regelungen des § 8 Nds. AG VwGO entsprechende Anwendung (Meissner, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: April 2006, RdNr. 53 zu § 78; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl 2006, RdNr. 12 zu § 78), insbesondere wenn - wie hier - die Hauptsache vorweggenommen werden soll. Dass die Antragsgegnerin in dem Eilverfahren durch das Niedersächsische Umweltministerium vertreten wird, weil die Angelegenheit in dessen Geschäftsbereich fällt, ergibt sich aus Ziffer II. Gliedsatz 1 des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien über die Vertretung des Landes Niedersachsen vom 16. November 2004 - 201-01461/03 - (Nds. MinBl. 2004, 772), geändert durch Runderlass vom 24. April 2006 (Nds. MinBl. 2006, 503). Die demgegenüber von der Antragstellerin befürwortete entsprechende Anwendung des Art. 35 Abs. 1 Nds. Verf. liegt schon deshalb nicht nahe, weil diese verfassungsrechtliche Vorschrift nach ihrem überkommenen Begriffsinhalt gerade die verwaltungsrechtliche Vertretung nicht erfasst (Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, 3. Aufl. 2000, RdNr. 2 zu Art. 35). Allerdings „regelt“ der genannte Gemeinsame Runderlass gemäß seiner Ziffer I. 1. nur „die Vertretungsbefugnis für das Land Niedersachsen“ und ist der Antragstellerin zuzugeben, dass nach üblichem Begriffsverständnis die verwaltungsprozessuale Vertretung der Antragsgegnerin als Behörde nicht als Fall der „Vertretung des Landes“ anzusehen wäre. Das ist hier aber aus drei Gründen kein entscheidendes Argument gegen die Einschlägigkeit der Ziffer II. Gliedsatz 1 des Runderlasses: Erstens ergibt ein Vergleich der Überschrift zu Ziffer V. dieses Erlasses mit der Bestimmung unter V. 2. a), dass der Erlass in begrifflicher Unschärfe gerade auch die passive Prozessstandschaft einer Behörde als Variante der „Vertretung des Landes“ begreift. Zweitens wird unter V. 2. b) sowie unter II. Gliedsatz 2 des Erlasses für die Vertretung „des Landes“ in Verfahren nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bzw. für Fälle, in denen die Antragsgegnerin aufgrund gesetzlicher Übertragung der Angelegenheit beschließt (Art. 37 Abs. 2 Nr. 1 Nds. Verf.), die Regelung zu Ziffer II. Gliedsatz 1 für anwendbar erklärt, ohne dass davon auszugehen wäre, dass es sich insoweit nur um Konstellationen handeln könnte, in denen die Antragsgegnerin nicht selbst gemäß den §§ 8 Abs. 2 Nds. AG VwGO, 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Beteiligte ist. Drittens lässt die Klarstellung unter II. Gliedsatz 2 des Erlasses den Grundsatz erkennen, dass es gerade kein Anlass sein soll, vom Prinzip der Wahrnehmung der Rechte des Landes durch das zuständige Ministerium abzuweichen, wenn eine Beschlussfassung der Antragsgegnerin - hier nach § 7 Nr. 14 GGO - in Streit steht. Problematisch könnte zwar der Umstand sein, dass die in Ziffer II. Gliedsatz 1 des Gemeinsamen Runderlasses liegende Regelung der Vertretung der Antragsgegnerin als Behörde nicht von dieser selbst beschlossen wurde. Diese Bedenken stellt der Senat aber zurück. Die Urheberschaft der Vertretungsregelung liegt nämlich bei der Staatskanzlei als jener Stelle, deren sich der Ministerpräsident zur Erfüllung seiner Aufgaben und zur Leitung der Geschäfte der Antragsgegnerin bedient (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GGO), sowie den Ministerien, als den obersten Landesbehörden, denen die übrigen Mitglieder der Antragsgegnerin vorstehen. Deshalb kann davon ausgegangen werden, dass die Mitglieder der Antragsgegnerin bei Erlass der Vertretungsregelung der Ziffer II. Gliedsatz 1 hinreichend repräsentiert waren. Entsprechend der bisherigen gerichtlichen Praxis wird also weiter daran festgehalten, dass die Landesregierung in Eilverfahren, in denen um die ihr vorbehaltene Ernennung eines Beamten gestritten wird, selbst Beteiligte ist, ihre prozessuale Vertretung aber bei dem Ministerium liegt, in dessen Geschäftsbereich die Angelegenheit fällt.

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Die Beschwerde ist unbegründet, weil sich aus den dargelegten Gründen der Antragstellerin, die allein zu prüfen sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), nicht ergibt, dass die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts aufzuheben oder abzuändern ist (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens ist nämlich daran festzuhalten, dass die Antragstellerin weder einen sicherungsfähigen Anspruch (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO) noch ein regelungsbedürftiges Rechtsverhältnis (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Das gilt sowohl für ihren Hauptantrag als auch für ihre Hilfsanträge.

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Soweit die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch für ihren Hauptantrag geltend macht, ergibt die hier im Eilverfahren allein gebotene summarische Prüfung Folgendes:

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Sollte § 194 a NBG aus den gleichen Gründen mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) unvereinbar sein, aus denen der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Ent. v. 26. 10. 2004 - Vf. 15-VII-01 -, ZBR 2005, 32 ff.) unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu einer entsprechenden Bremer landesrechtlichen Regelung (BVerfGE 70, 251) angenommen hat, dass die Regelung des Art. 32 a BayBG, wonach Ämter mit leitender Funktion zunächst nur im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen werden, gegen Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV verstößt, welcher die Berücksichtigung dieser Grundsätze ebenfalls fordert, so kann die Antragstellerin daraus einen Anspruch auf die erneute Übertragung des Amtes einer Leitenden Ministerialrätin auf Zeit nicht herleiten.

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Ein solcher Anspruch könnte sich nicht auf der Grundlage des § 194 a NBG ergeben. Überwiegendes spricht dafür, dass es sich bereits für die Antragsgegnerin verböte, in Anwendung eines für verfassungswidrig gehaltenen § 194 a NBG weiter Ernennungen von Beamten auf Zeit vorzunehmen, solange die Möglichkeit besteht, Vakanzen von Ämtern mit leitender Funktion anderweitig zu schließen oder zu überbrücken, bis das bereits eingeleitete Gesetzgebungsverfahren zur Änderung der Vorschrift beendet ist oder das Bundesverfassungsgericht in einem einzuleitenden Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG entschieden hätte (vgl. Baumeister/Ruthig, Staatshaftung wegen Vollzugs nichtiger Normen, JZ 1999, 117, 118 ff., sowie zum Streitstand: Gril, Normprüfungs- und Normverwerfungskompetenz der Verwaltung, JuS 2000, 1080 ff.). Noch weniger aber käme es in Betracht, dass ein Gericht die Antragsgegnerin unter Vorwegnahme der Hauptsache im Eilverfahren zu einer Ernennung der Antragstellerin auf der Grundlage eines für verfassungswidrig zu haltenden § 194 a NBG verpflichtete (vgl. Funke-Kaiser: in Bader/Funke-Kaiser/von Albedyll, VwGO, 3. Aufl. 2005, § 123 RdNr. 51 i. V. m. § 80 RdNr. 92) Die Darlegungen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) der Beschwerde sind daher unschlüssig, soweit die Antragstellerin die Anwendung einer Norm fordert, die sie selbst für verfassungswidrig hält.

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Auf eine etwaige Praxis der Antragsgegnerin in anderen Fällen, auf der Grundlage des § 194 a NBG Ämter auf Zeit wiederholt zu übertragen, könnte sich die Antragstellerin für den Fall der Verfassungswidrigkeit der Norm ebenfalls nicht erfolgreich berufen. Denn Überwiegendes spräche für die Rechtswidrigkeit einer solchen Praxis, und einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt es nicht. Davon abgesehen lässt sich jedenfalls aus dem Inhalt und der Begründung der Übergangsvorschrift, die der Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (LT-Drs. 15/2999) enthält, eine Ermessensbindung der Antragsgegnerin in Bezug auf die übergangsweise Handhabung des § 194 a NBG nicht herleiten. Das folgt bereits aus der auf das Gesetzgebungsverfahren beschränkten Funktion eines Gesetzentwurfs.

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Ein Anordnungsanspruch ist für den Fall der Verfassungswidrigkeit des § 194 a NBG auch nicht unter dem Blickwinkel der Folgenbeseitigung oder eines Abwehrrechtes der Antragstellerin zu begründen. Entgegen ihrer Auffassung hat sie nicht deshalb die im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Rechte auf die Verleihung der Ämter einer Leitenden Ministerialrätin auf Lebenszeit oder auf Zeit, weil sie von der von ihr für verfassungswidrig gehaltenen Übertragung eines Amtes mit leitender Funktion auf Zeit betroffen war. Vielmehr bestehen in ihrem Falle solche Rechte selbst dann nicht, wenn § 194 a NBG aus den von ihr angeführten Gründen verfassungswidrig sein sollte und man das Problem, dass es dann für eine stattgebende Entscheidung auf den Hilfsantrag der Klage ohnehin an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage fehlen würde, einmal ausblendet. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

29

Die verfassungsrechtlichen Bedenken, die in Anlehnung an die Argumentation des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und der bereits erwähnten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 70, 251) gegen § 194 a NBG erhoben werden, beruhen im Wesentlichen darauf, dass die Regelung als nicht gerechtfertigter Eingriff in das sogenannte Lebenszeitprinzip gesehen wird, zu dem es gehört, dass der Beamte das ihm aktuell übertragene statusrechtliche Amt grundsätzlich auf Dauer ausüben kann: Im Falle der lange Jahre umfassenden Übertragung eines Amtes mit leitender Funktion lediglich auf Zeit, fehle dem Beamten die rechtliche Sicherheit, die ihn durch die grundsätzliche Verbindung von Amt und Funktion auf Lebenszeit zu der Unabhängigkeit befähigen solle, deren es gerade auf der Führungsebene bedürfe (vgl. Bay. VerfGH, Ent. v. 26. 10. 2004 - Vf. 15-VII-01 -, a. a. O., S. 34). Eine zu befürchtende, durch diese Situation bedingte Amtsführung, die die am Allgemeinwohl orientierte Unabhängigkeit und Unparteilichkeit vermissen lasse, widerspreche dem Leistungsprinzip und verstoße zudem gegen § 61 Abs. 1 NBG, der einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums zum Ausdruck bringe. Solche verfassungsrechtlich unerwünschten Folgen des Umstandes, dass eine Amtsführung durch die Situation mangelnder rechtlicher Sicherheit des Amtswalters belastet ist, können aber nicht mehr nachträglich beseitigt oder abgewehrt werden, indem man dem betroffenen Beamten, wenn er erst kurz vor dem Ablauf seiner ersten Amtsperiode seine für verfassungswidrig gehaltene Lage geltend macht, einen Anspruch darauf einräumt, dass ihm das auf Zeit verliehene Amt nun erneut oder gleich auf Lebenszeit übertragen werde. Dass dies den persönlichen Interessen des Betroffenen entsprechen dürfte, ist nicht entscheidend, weil dessen Belange nicht den eigentlichen Grund der verfassungsrechtlichen Bedenken darstellen. Daher ist auch der von der Antragstellerin gezogene Vergleich mit den Fällen einer unzulässigen Befristung von Arbeitsverträgen nicht richtig. Außerdem ist dieser Vergleich deshalb nicht gerechtfertigt, weil sich die Antragstellerin in einem unbefristeten Beamtenverhältnis auf Lebenszeit befindet und nur in der Zeit vom 9. Oktober 2001 bis zum 9. Oktober 2006 für die Wahrnehmung eines bestimmten Funktionsamtes ein Beamtenverhältnis auf Zeit bestand.

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Zweifelhaft ist, ob mit den seitens der Antragstellerin dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) - hilfsweise - geltend gemacht werden soll, dass, auch wenn § 194 a NBG nur rechtlich bedenklich, aber noch verfassungsgemäß sein sollte, unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung ein Anspruch auf erneute Übertragung des Amtes auf Zeit bestehe. Selbst wenn man das Vorbringen der Antragstellerin in diesem Sinne versteht, ergibt sich jedoch ein Anordnungsanspruch nicht.

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Zum einen würde es sich nämlich bei einer nunmehrigen, nach dem Ablauf der ersten Amtszeit erfolgenden erneuten Übertragung des Amtes einer Leitenden Ministerialrätin auf Zeit um eine Beförderung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 NBG) handeln, auf die kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung ein Rechtsanspruch nicht besteht (§ 14 Abs. 5 NBG). Zum anderen hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass es durchgängig Praxis der Antragsgegnerin ist, ein Amt mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit im Falle der Bewährung des bisherigen Amtsinhabers diesem nach Ablauf der ersten Amtszeit ohne Ausschreibung erneut zu übertragen. Dass das nach bisherigem Recht zulässig sein soll (§ 194 a Abs. 7 NBG) und überwiegend geschehen sein mag, reicht schon im Ansatz nicht hin, eine Selbstbindung der Antragsgegnerin zu begründen. Diese ist für den Fall der Verfassungsmäßigkeit des § 194 a NBG auch nicht verpflichtet, der Antragstellerin eine zweite Amtszeit nur deshalb zu ermöglichen, um die Voraussetzungen für die Anwendung der erwarteten Übergangsvorschrift zu schaffen. Es steht nämlich noch nicht fest, dass die geplante Regelung überhaupt Gesetz werden wird. Hinzu kommt, dass es in der Begründung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung zu dieser Übergangsvorschrift ausdrücklich heißt, ein Vertrauen der in der ersten Amtszeit befindlichen Beamtinnen darauf, in eine zweite Amtszeit berufen zu werden, sei rechtlich nicht geschützt (LT-Drs. 15/2999, S. 12, Zu Art. 4, Zu Abs. 1). Die Antragstellerin strebt also an, mit einem Argument in den Anwendungsbereich der etwaigen künftigen Vorschrift zu gelangen, das in deren Erläuterung bereits verworfen wird.

32

Der auf die Verpflichtung zur Übertragung des Amtes einer Leitenden Ministerialrätin auf Zeit unter Widerrufsvorbehalt gerichtete Hilfsantrag der Antragstellerin muss nicht nur unter dem Blickwinkel des nach den vorstehenden Ausführungen fehlenden Anordnungsanspruchs erfolglos bleiben, sondern auch deshalb, weil er auf eine Maßnahme abzielt, durch die in unzulässiger Weise ein gesetzlich nicht vorgesehenes Beamtenverhältnis eigener Art geschaffen werden soll.

33

Der auf die Herbeiführung einer Beratung und Beschlussfassung der Antragsgegnerin zielende weitere Hilfsantrag der Antragstellerin rechtfertigt ebenfalls nicht den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Denn auch insoweit ist weder ein sicherungsfähiges Recht noch ein regelungsbedürftiges Rechtsverhältnis glaubhaft gemacht.

34

Dies folgt allerdings nicht bereits daraus, dass statt der Antragsgegnerin allein das Niedersächsische Umweltministerium über das Anliegen der Antragstellerin zu befinden hätte. Denn die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für die Entscheidung darüber, ob die Antragstellerin erneut zur Leitenden Ministerialrätin auf Zeit ernannt wird, ergibt sich unmittelbar aus Art. 38 Abs. 2 Nds. Verf., aus Nr. 1.1 a) des Beschlusses der Landesregierung vom 30. November 2004 - MI-15.12-03000.100 - (Nds. MinBl. 2004, 860) i. V. m. Nr. 1.1.1 g) des Gemeinsamen Runderlasses des Niedersächsischen Innenministeriums, der Staatskanzlei und der übrigen Ministerien vom 15. Januar 1996 - 62.2-03000.200 - (Nds. MinBl. 1996, 184) - zuletzt geändert durch Runderlass vom 13. Juli 2004 (Nds. MBl. 2004, 517) - sowie aus § 7 Nr. 14 GGO. Auf diese Zuständigkeit hat es keinen Einfluss, dass es an einem Vorschlag der obersten Landesbehörde im Sinne der Nr. 6.1 des Gemeinsamen Runderlasses vom 15. Januar 1996 - 62.2-03000.200 - (a. a. O.) fehlt, der darauf gerichtet ist, die Antragstellerin erneut zur Leitenden Ministerialrätin auf Zeit zu ernennen. Denn ein solcher Vorschlag ist lediglich eine - wenn auch bedeutsame - vorbereitende Verfahrenshandlung (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 9. 5. 2006 - 5 ME 31/06 -). Weder bindet er die Antragsgegnerin noch stellt er eine notwendige Voraussetzung für die Ausübung ihrer Personalhoheit dar. Auch das Ressortprinzip des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 Nds. Verf. rechtfertigt eine andere Sicht der Dinge nicht. Es gewährleistet dem jeweiligen Minister die Personalhoheit für seinen Geschäftsbereich nämlich nur insoweit, als Letztere nicht durch Art. 38 Abs. 2 Nds. Verf. der Antragsgegnerin zugewiesen ist (vgl.: OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.3.1990 - 5 M 62/89 -, Beschl. v. 19.11.1992 - 5 M 5202/92 -, Beschl. v. 17.4.1990 - 2 M 1/90 -; Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, 3. Aufl. 2000, RdNr. 12 zu Art. 37, RdNrn. 6 f. zu Art. 38). Als Übertragung der Entscheidungsbefugnis nach Art. 38 Abs. 3 Nds. Verf. kann die Regelung der Nr. 6.1 des Gemeinsamen Runderlasses vom 15. Januar 1996 - 62.2-03000.200 - (a. a. O.) ebenfalls nicht angesehen werden. Das ergibt sich bereits aus ihrem Wortlaut. Zum einen betrifft sie nämlich nur „beabsichtigte dienstrechtliche Maßnahmen“, so dass sie auf lediglich von dem Betroffenen beantragte, aber bislang nicht intendierte Ernennungen allenfalls entsprechende Anwendung finden könnte. Zum anderen setzt sie für ihren Anwendungsbereich die Zuständigkeit der Antragsgegnerin ausdrücklich voraus. Schließlich spricht auch der Umstand gegen einen Übertragungsakt, dass der Gemeinsame Runderlass - im Gegensatz zu dem einschlägigen Beschluss der Landesregierung vom 30. November 2004 - MI-15.12-03000.100 - (a. a. O.) - nicht von der Antragsgegnerin selbst stammt.

35

Aus alledem folgt, dass die Antragsgegnerin und nicht etwa das Umweltministerium (sein Minister) darüber zu beschließen hat, ob sie dem konkludenten Antrag der Antragstellerin auf eine erneute Ernennung zur Leitenden Ministerialrätin stattgeben möchte oder nicht.

36

Gleichwohl ergibt sich daraus weder ein sicherungsfähiges Recht noch ein regelungsbedürftiges Rechtsverhältnis, das den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigt, durch die die Antragsgegnerin zu einer umgehenden Beratung und Beschlussfassung in der streitigen Angelegenheit verpflichtet wird.

37

Denn aus der Zuständigkeitsregelung ergibt sich nur, wer die Entscheidung zu treffen hat, nicht aber wann diese Entscheidung zu treffen ist. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen zum Hauptantrag ergibt, hat die Antragstellerin in materiell-rechtlicher Hinsicht kein Recht auf die begehrte erneute Ernennung zur Leitenden Ministerialrätin auf Zeit. Außerdem spricht angesichts der dargestellten und auch von der Antragstellerin selbst vorgetragenen Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 194 a NBG vieles dafür, dass eine derartige Ernennung mangels verfassungskonformer Rechtsgrundlage nicht zulässig wäre. Die geforderte Beratung und Beschlussfassung der Antragsgegnerin könnte daher nur zu einer abschlägigen oder rechtlich zweifelhaften Entscheidung führen. Es ist aber nicht gerechtfertigt, im Eilverfahren eine derartige Entscheidung herbeizuführen.

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