Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-31, Aktenzeichen 9 A 790/15
ECLI:DE:VGMAGDE:2017:0531.9A790.15.0A

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt für die Zeit vom 01.07.2014 – 30.06.2015 in Höhe von 4.560.00 Euro die Zahlung einer weiteren Aufwandsentschädigung.

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Er war ab dem 05.07.2008 ehrenamtlicher Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt; seine Wahlperiode hätte am 04.07.2015 geendet. Mit Letztunterschrift am 09.07.2008 schlossen jedoch die Gemeinde und die Stadt C-Stadt (Beklagte) einen Gebietsänderungsvertrag (GÄV), auf dessen Grundlage die Eingliederung von A-Stadt in die Stadt C-Stadt mit Wirkung zum 01.01.2009 erfolgte. Die Vertragsparteien vereinbarten zudem die Einführung der Ortschaftsverfassung und die bisherigen Gemeinderäte der Gemeinde A-Stadt sollten bis zum Ablauf ihrer laufenden restlichen Amtszeit Ortschaftsräte der eingegliederten Gemeinde werden. Der bisher ehrenamtliche Bürgermeister sollte gem. § 58 Abs. 1 b Satz 1 GO LSA für den Rest seiner ursprünglichen Wahlperiode - längstens für die erste Wahlperiode des Ortschaftsrates - nach der Neubildung Ortsbürgermeister der Ortschaft A-Stadt und zusätzliches Mitglied des Ortschaftsrates gem. § 58 Abs. 1 b Satz 2 GO LSA werden (§ 4 Abs. 2 S. 3 GÄV). Die Kommunalaufsicht genehmigte diesen Vertrag, die Veröffentlichung des Vertrages und der Genehmigung erfolgten im Amtsblatt des S..

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Mit Letztunterschrift vom 15.12.2008 trafen die Stadt C-Stadt und die Gemeinde A-Stadt unter der Überschrift „Gemeindegebietsreform - Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Bürgermeister und Entschädigung für ehrenamtlich tätige Bürger” unter Bezugnahme auf einen Erlass des Ministeriums des Innern vom 11.12.2007, den sie in der Vereinbarung auszugsweise zitierten, die Abrede:

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„Die Unterzeichner vereinbaren auf der Grundlage des o. g. Erlasses, dass dem Bürgermeister und den Mitgliedern des Gemeinderates von A-Stadt nach Eingliederung in die Stadt C-Stadt bis zum Ende der Wahlperiode des Bürgermeisters und des Gemeinderates Aufwandsentschädigungen und Sitzungsgelder nach den Bestimmungen der geltenden Entschädigungssatzung der Gemeinde A-Stadt gewährt werden.”

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Eine Genehmigung durch die Kommunalaufsicht und eine Veröffentlichung dieses Vertrages im Amtsblatt des S. erfolgten nicht.

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Die 1. Wahlperiode des Ortschaftsrates nach der Eingemeindung und nach Ortschaftsratwahl im Frühjahr 2009 endete am 30.06.2014. Bei der Wahl zum Ortschaftsrat 2014 trat auch der Kläger an, der zum Mitglied des Ortschaftsrates und in der konstituierenden Sitzung des Rates am 17.07.2014 aus dessen Mitte zum Ortsbürgermeister gewählt wurde. Bis zum 30.06.2014 zahlte die Beklagte dem Kläger nach ihrer Entschädigungssatzung eine Aufwandsentschädigung als vom Volk gewählten Bürgermeister und jetzigem Ortsbürgermeister in Höhe von 500,00 Euro monatlich (vgl. § 4 Abs. 3 Entschädigungssatzung) und ab dem 01.07.2014 die niedrigere Aufwandsentschädigung als Ortsbürgermeister von A-Stadt in Höhe von 120,00 Euro monatlich (§ 4 Abs. 2 Entschädigungssatzung). Die wiederholten schriftlichen Aufforderungen des Klägers, die Differenz aus diesen Beträgen zu zahlen, lehnte die Beklagte, zuletzt mit Schreiben vom 14.10.2015, ab.

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Der Kläger hat daraufhin mit Schriftsatz vom 26.11.2015 Klage erhoben mit der Begründung, bis zum Ende seiner ursprünglichen Wahlperiode als ehrenamtlicher Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt ergäbe sich für ihn aus der vertraglichen Vereinbarung vom 15.12.2008 ein Anspruch auf eine höhere Aufwandsentschädigung, denn damit sei bewusst und ausdrücklich die Dauer des höheren Aufwandsentschädigungsanspruchs in Abweichung zu § 58 Abs. 1 b GO LSA geregelt worden. Auf gesetzliche Regelungen und/oder den Inhalt des Gebietsänderungsvertrages komme es daher nicht an. Sofern seine Amtszeit als ehrenamtlicher Ortsbürgermeister mit der Ortschaftsratwahl im Jahr 2014 geendet habe, habe seine Wahlperiode als ehrenamtlicher Bürgermeister bis zum 05.07.2015 angedauert. Sein Anspruch auf Erstattung außergerichtlicher Rechtsanwaltskosten und sein Zinsanspruch ergäben sich aus der Zahlungsverweigerung der Beklagten.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn einen Betrag in Höhe von 4.560,00 Euro zzgl. Zinsen i. H. v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus 380,00 € seit dem 16.07.2014, aus 380,00 € seit dem 16.08.2014, aus 380,00 € seit dem 16.09.2014, aus 380,00 € seit dem 16.10.2014, aus 380,00 € seit dem 16.11.2014, aus 380,00 € seit dem 16.12.2014, aus 380,00 € seit dem 16.01.2015, aus 380,00 € seit dem 16.02.2015, aus 380,00 € seit dem 16.03.2015, aus 380,00 € seit dem 16.04.2015, aus 380,00 € seit dem 16.05.2015, aus 380,00 € seit dem 16.06.2015 sowie vorgerichtliche Rechtsanwaltskosten i. H. v. 565,66 € zzgl. Zinsen i. H. v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf die höhere Aufwandsentschädigung bestehe nicht. Mit Ende der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates am 30.06.2014 hätten kraft Gesetzes die Amtszeit als Ortsbürgermeisters ebenso wie der Anspruch auf Teilhabe als zusätzliches Mitglied des Ortschaftsrates und zugleich die Amtszeit als ehrenamtlicher Bürgermeister geendet. Inhalt der Abrede vom 15.12.2008 sei vielmehr, dass dem Kläger zunächst und nur für die Dauer bis zum Ende der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates die höhere Aufwandsentschädigung als Ortsbürgermeister zustehen solle, da insoweit maßgeblich auf die Regelung des § 58 Abs. 1 b GO LSA abzustellen sei. Die Gemeinde A-Stadt und die Stadt C-Stadt seien nicht befugt gewesen, eine hiervon abweichende Vereinbarung zu treffen. Aus sei der Kläger durch die Wahl in den Ortschaftsrat und von diesem zum Ortsbürgermeister am 17.07.2014 ab diesem Zeitpunkt nicht mehr wegen seiner ursprünglichen Wahl zum ehrenamtlichen Bürgermeister zusätzliches Mitglied des Ortschaftsrates gewesen mit der Folge, dass ihm ab diesem Zeitpunkt kein Anspruch mehr auf die höhere Aufwandsentschädigung zugestanden habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten, welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Diese sowie die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 31.05.2017 waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

I.

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Die zulässige Leistungsklage hat keinen Erfolg, denn der Kläger hat für den streitgegenständlichen Zeitraum vom 01.07.2014 – 04.07.2015 keinen Anspruch auf Zahlung des Differenzbetrages, der sich aus dem Unterschied zwischen der gewährten Vergütung für das Ehrenamt als Ortsbürgermeister und für das Ehrenamt des ehrenamtlichen Bürgermeisters der Gemeinde A-Stadt ergibt. Ein solcher folgt weder aus der Entschädigungssatzung der Beklagten noch aus der vertraglichen Vereinbarung vom 15.12.2008 (1.). Ein Anspruch auf die geltend gemachten Nebenforderungen besteht deshalb ebenfalls nicht (2.).

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1. Der streitgegenständliche Anspruch auf höhere Aufwandsentschädigung ergibt sich nicht aus § 4 der Entschädigungssatzung der Stadt C-Stadt (a). Der Kläger vermag sich für seinen Anspruch auch nicht mit Erfolg auf die vertragliche Vereinbarung vom 15.12.2008 berufen (b).

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a) Der Anspruch auf Aufwendungsersatz für Amtsträger ergibt sich allein aus dem Gesetz. Nach § 35 Abs. 2 S. 1 und 3 KVG LSA können den in ein Ehrenamt oder zu sonstiger ehrenamtlicher Tätigkeit Berufenen Aufwandsentschädigungen nach Maßgabe einer Satzung gewährt werden. Die Aufwandsentschädigung soll in Form einer monatlichen Pauschale gewährt werden. Unabhängig davon, wie die vertragliche Abrede zwischen der Beklagten und der ehemaligen Gemeinde A-Stadt zu qualifizieren ist, hat die Beklagte jedenfalls für die Zeit ab der Eingemeindung bis zum 30.06.2014 in ihrer Entschädigungssatzung die Höhe der Aufwandsentschädigung für den ehemaligen Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt und jetzigen Ortsbürgermeister entsprechend der Höhe der Aufwandsentschädigung nach der bisherigen Entschädigungssatzung der Gemeinde A-Stadt mit 500,00 Euro/Monat festgelegt.

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In der Satzung zur 5. Änderung der Entschädigungssatzung vom 20.10.2010 regelte die Beklagte ergänzend im § 4 u. a. für A-Stadt, dass den vom Volk gewählten Bürgermeistern und jetzigen Ortsbürgermeistern bis zum Ablauf ihrer jeweiligen Wahlperiode Aufwandsentschädigungen von 500,00 Euro (für A-Stadt) gewährt werden. Nach Ablauf der jeweiligen Wahlperiode sollten die unter § 4 Abs. 2 genannten Beträge gelten. In der Entschädigungssatzung vom 09.06.2004 i. d. F. d. Satzung zur 4. Änderung der Entschädigungssatzung hat sie unter § 4 - Aufwandsentschädigung - in Absatz 2 lit. h für den Ortsbürgermeister von A-Stadt hierzu einen Betrag i. H. v. 120,- EUR bestimmt.

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Die Wahlperiode im Sinne dieser Vorschrift endete mit dem Ablauf der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates der Ortschaft A-Stadt am 30.06.2014. Gemäß § 4 Abs. 2 GÄV, der dem gesetzlichen Wortlaut des § 58 Abs. 1 b Satz 1 GO LSA entspricht, wurde der bisherige ehrenamtliche Bürgermeister der eingegliederten Gemeinde bis zum Ende seiner ursprünglichen Wahlperiode, jedoch längstens für die erste Wahlperiode des Ortschaftsrates nach der Eingliederung Ortsbürgermeister und zusätzliches Mitglied des Ortschaftsrates. Damit ist eine gesetzliche und zusätzlich durch GÄV vertragliche Bestimmung über die zeitliche Dauer der Wahlperiode des bisherigen ehrenamtlichen Bürgermeisters der einzugliedernden Gemeinde getroffen. Mit dem Ende der Wahlperiode endete damit der satzungsrechtlich bestimmte höhere Entschädigungsanspruch.

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b) Eine andere Auslegung und damit der hier vom Kläger geltend gemachte zeitlich darüber hinausgehende Anspruch folgt auch nicht aus der Vereinbarung vom 15.12.2008. Dabei kann dahinstehen, ob es sich um eine Änderung (Ergänzung) des Gebietsänderungsvertrages vom 09.07.2008 handelt, wobei das Gericht einen darin zum Ausdruck kommenden Änderungswillen der Vertragsparteien bereits nicht festzustellen vermag. Zudem bestehen Zweifel an der Einhaltung der für eine solche Änderung des Gebietsvertrages erforderlichen formellen Voraussetzungen (vgl. § 18 Abs. 1 S. 5, Abs. 3 GO LSA; § 19 Abs. 8 KVG LSA). Denn weder ist eine kommunalaufsichtliche Genehmigung erteilt noch eine Veröffentlichung im Amtsblatt des Salzlandkreises erfolgt.

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Keiner Entscheidung bedarf es ferner, ob sich diese Regelung als sog. Vertrag zu Gunsten Dritter für die Zeit nach der Eingemeindung darstellt bzw. die Beklagte sich damit einen entsprechenden Rechtssetzungsbindungswillen verbindlich auferlegt hat, mit der Folge, dass die dadurch Begünstigten - der ehemalige ehrenamtliche Bürgermeister und die ehemaligen Gemeinderäte - hieraus einen Leistungsanspruch gegen die Beklagte haben. Denn die Beklagte ist der, nach der Lesart des Gerichts, in der streitgegenständlichen Abrede allein enthaltenen Verpflichtung, dem ehrenamtlichen Bürgermeister der einzugliedernden Gemeinde eine Aufwandsentschädigung in der Höhe, wie sie die bisherige Aufwandsentschädigungssatzung von A-Stadt vorgesehen hat, 500,00 Euro/Monat, bis zum Ende der Wahlperiode zu gewähren, mit § 4 ihrer Entschädigungssatzung und entsprechender Zahlung bis zum 30.06.2014, mithin dem Ablauf der jeweiligen Wahlperiode des „jetzigen Ortsbürgermeisters” nachgekommen. Ein zeitlich darüber hinausgehender Anspruch besteht nicht.

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Für die vom Kläger vorgetragene Auffassung, Inhalt der vertraglichen Regelung sei die Begründung eines höheren Aufwendungsersatzanspruchs bis zum rechnerischen Ende der Wahlperiode, die sich aus dem Amt als ehrenamtlicher Bürgermeister von A-Stadt am 04.07.2015 ergibt, lässt sich weder dem Wortlaut noch dem objektiven Erklärungsgehalt der Abrede nach etwas entnehmen. Ausdrücklich ist nur vereinbart, dass ein höherer Satz der Aufwandsentschädigung bis zum Ende der Wahlperiode gewährt wird. Danach könnte allenfalls zweifelhaft sein, von welcher „Wahlperiode” die Vereinbarung ausgeht. Dabei handelt es sich zur Überzeugung des Gerichts jedoch nicht um die Wahlperiode, die sich aus seinem ursprünglichen Amt als Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt ergibt, sondern um seine Wahlperiode im Ortschaftsrat. Diese endete aber - wie oben dargelegt - mit dem Ablauf der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates nach der Eingliederung zum 30.06.2014.

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Anderes folgt dabei auch nicht aus der Inbezugnahme des Erlasses des Ministeriums des Innern vom 11.12.2007.

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Nach dem objektiven Empfängerhorizont ist mit der Wortwahl „auf der Grundlage” die vertraglich Abrede vielmehr dahin zu verstehen, dass die damaligen Parteien - gerade weil mit dem Hinweis des Landesverwaltungsamtes in der Rundverfügung 33/07 vom 27.12.2007, welche auf dem Erlass des Ministeriums des Innern vom 11.12.2007 beruhte, nichts gegen eine zeitlich begrenzte Fortzahlung der höheren Entschädigung sprach - für die ehrenamtlichen Gemeinderäte und den Bürgermeister eine eben solche vereinbaren wollten. Ein darüber hinausgehender weiterer Regelungswille bezogen auf die zeitliche Dauer in Abweichung von dem Inhalt des Erlasses ergibt sich mit dem konkret gewählten Wortlaut nicht.

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Einen solchen Willen vermag das Gericht auch nicht der Verwendung der Begriffe „Wahlperiode” in der Vereinbarung im Vergleich zum Begriff der „Amtsperiode” zu entnehmen. Denn soweit der Erlass zu § 58 Abs. 1 b GO LSA und die Rundverfügung des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt für die zeitliche Dauer des höheren Aufwendungsersatzanspruchs auf die „Amtszeit” des bisherigen ehrenamtlichen Bürgermeisters abstellen, muss Beachtung finden, dass durch diese lediglich die einzelnen Folgen der Eingemeindung und Überleitung der Bürgermeister und Gemeinderäte dargestellt und die Begriffe „Amtszeit” und „Wahlperiode” synonym verwendet werden. Im § 58 Abs. 1 b Satz 1 GO LSA, zu welchem die Ausführungen des Ministeriums des Innern und des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt ergangen sind, hat der Gesetzgeber den Begriff „Wahlperiode” verwendet. Dafür, dass mit dem im Erlass und der Rundverfügung verwendeten Begriff „Amtsperiode” etwas anderes als die gesetzlich formulierte Wahlperiode gemeint sein soll, ist nichts ersichtlich. Die Ausführungen im Erlass und in der Rundverfügung stehen vielmehr im Zusammenhang mit der vom Gesetzgeber vor dem Hintergrund des gedeihlichen Zusammenwachsens der verschiedenen Gemeinden angestrebten Beibehaltung auch der bisherigen ehrenamtlichen Bürgermeister und Gemeinderäte in den untergegangenen Gemeinden und nun Ortschaften bzw. Ortsteilen (vgl. Klang/Gundlach/Kirchmer: Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt, 3. Aufl. 2012, § 58 Rn. 3a m. w. N.), wenn auch mit anderer/neuer Funktion. Denn als Folge der Eingemeindung konnten diese ihre ursprünglichen Ämter nicht mehr ausüben und ihre Wahlperiode als ehrenamtliche Bürgermeister und Gemeinderäte nicht beenden; die Gemeinde, in bzw. für die sie gewählt worden waren, ist untergegangen. Allerdings erfolgte wegen ihrer zuvor durch Kommunalwahl vermittelten demokratischen Legitimation ihre unmittelbare Überleitung in die Funktionen als Ortschaftsräte und Ortsbürgermeister in der (neuen) Ortschaft, ohne dass es zum Stichtag der Eingemeindung einer (erneuten) Legitimation durch Wahl bedurfte. Diese Fiktion der Fortgeltung der demokratischen Legitimation bzgl. des Amtes und der Wahlperiode des ehemaligen ehrenamtlichen Bürgermeisters in der Funktion als Ortsbürgermeister und zusätzliches Mitglied des Ortschaftsrates wurde vom Gesetzgeber maximal - „längsten” - auf das Ende der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates begrenzt. Anders gewendet: Ist der Vertrauensschutz in das demokratisch legitimierte Amt durch den Gesetzgeber zeitlich mit der Regelung des § 58 Abs. 1 b GO LSA zum Ende der Wahlperiode des Ortschaftsrates beschränkt worden, kann nichts anderes für die zeitliche Fortgeltung der im Lichte dessen vereinbarten Höhe einer Aufwandsentschädigung gelten. Denn es besteht eine zwingende und so auch gesetzlich vorgesehene Verknüpfung zwischen Ehrenamt und Entschädigungsanspruch (vgl. § 35 Abs. 2 KVG LSA, § 33 Abs. 2 GO LSA), die das Innehaben eines Ehrenamtes voraussetzt. Auch Sinn und Zweck der Entschädigung sprechen dafür, denn sie bestehen darin, die mit der ehrenamtlichen, d. h. grundsätzlich unentgeltlichen Tätigkeit verbundenen Beschwernisse und finanziellen Einbußen auszugleichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.03.2012 - 2 C 1/93 -, juris).

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Hierfür spricht auch der Wortlaut des § 85 Abs. 1 Satz 4 KVG LSA, wonach die Amtszeit des Ortsbürgermeisters mit der Wahlperiode des Ortschaftsrates endet. Eine eigene Wahlperiode für den Ortsbürgermeister gibt es nicht, denn dieser wird von den Mitgliedern des Ortschaftsrates aus ihrer Mitte bestimmt (§ 85 Abs. 1 S. 1 KVG LSA). Diese Regelung entspricht der des bisherigen § 58 Abs. 1 b S. 1 GO LSA, welcher ebenfalls die Dauer der Wahlperiode des ehemaligen ehrenamtlichen Gemeindebürgermeisters nach seiner Überleitung in das Amt des Ortsbürgermeisters an die Wahlperiode des Ortschaftsrates knüpfte. Die von den Vertragsparteien für ihre Abrede gewählte Bezeichnung „Wahlperiode” entspricht damit sowohl dem § 4 Abs. 2 GÄV als auch dem Gesetzeswortlaut und der gesetzgeberischen Intention.

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Dass in der Vereinbarung vom 15.12.2008 eine andere „Wahlperiode” als im GÄV oder dem § 58 Abs. 1b S. 1 GO LSA vereinbart werden sollte, vermag das Gericht danach nicht zu erkennen. Vielmehr bezog sich die Vereinbarung lediglich auf die Höhe der Aufwandsentschädigung.

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Die Funktionsfiktion des Klägers endete zeitgleich mit der ersten Wahlperiode des Ortschaftsrates nach der Eingemeindung am 30.06.2014. Die damit ebenfalls fingierte Fortgeltung der Wahlperiode des ehemaligen Bürgermeisters (und seit der Eingemeindung am 01.01.2009 Ortsbürgermeisters) endete auch an diesem Tag (§ 58 Abs. 1 b S. 1 GO LSA - „längstens”) und damit zugleich sein Anspruch auf höhere Vergütung. Diese Auslegung wird auch durch die folgende Kontrollüberlegung getragen: Hätte der Kläger sich 2014 nicht zur Ortschaftsratswahl gestellt bzw. wäre seine (Wieder-)Wahl nicht erfolgt, hätte er bereits mangels Ehrenamtes jedenfalls ab dem 01.07.2014 keinen Anspruch auf Entschädigung; denn das Ehrenamt auf Zeit als ehrenamtlicher Bürgermeister hat bereits mit dem Untergang der Gemeinde zum 01.01.2009, durch Wegfall des Bezugsobjekts des Ehrenamtes geendet. Folgte man der klägerischen Auslegung der Vereinbarung, würde dies auch bei einer unterbliebenen Wahl des Klägers 2014 zu dem vom Gesetz nicht vorgesehenen Ergebnis führen, dass die Wahlperiode des ehrenamtlichen Bürgermeisters gleichwohl (trotz Untergangs der Gemeinde) bis zum 05.07.2015 als fortbestehend fingiert würde und der Kläger damit - ohne tatsächlich noch ein Ehrenamt inne zu haben und auszuüben - einen monatlichen Entschädigungsanspruch hätte.

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Dass dies von den damaligen Vertragsparteien so gewollt war, ist lebensfremd. Zumal zum Zeitpunkt dieser Abrede noch nicht absehbar gewesen sein konnte, dass der Kläger 2014 bei der Ortschaftsratswahl wieder gewählt werden würde.

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2. Besteht bereits der Hauptanspruch auf Zahlung der höheren Entschädigung ab Juli 2014 nicht, haben weder der Anspruch auf Ersatz der außergerichtlichen Anwaltskosten noch der Zinsanspruch des Klägers unter Verzugsgesichtspunkten Erfolg.

II.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 1 ZPO.

32

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 3, 43 Abs. 1 GKG.