Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-01-12, Aktenzeichen 8 C 10362/20
ECLI:DE:OVGRLP:2021:0112.8C10362.20.00

Tenor

Der am 18. September 2019 als Satzung beschlossene Bebauungsplan der Antragsgegnerin wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin.

2

Sie sind Eigentümer des außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks Gemarkung Z., Plan-Nr. ... . Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus bebaut und grenzt nordwestlich an die P. Straße an, die ihrerseits östlich an das Plangebiet angrenzt und teilweise als Verkehrsfläche überplant wird.

3

Der ca. 2,2 ha große Geltungsbereich des angefochtenen Bebauungsplans umfasst im Wesentlichen das Betriebsgelände einer ehemaligen, im Jahre 1988 geschlossenen Brauerei sowie einen Teil einer nördlich angrenzenden, inzwischen gerodeten Waldfläche. Die Betriebsgebäude der ehemaligen Brauerei standen – bis zu ihrem Abriss - seit der Schließung ganz überwiegend leer; nur ein kleiner Teil der Fläche und der Gebäude wurde noch gewerblich für Lager- und Werkstattzwecke genutzt. Das Plangebiet grenzt im Süden an die H. Straße, im Westen an die K. Straße, im Osten an die P. Straße und im Norden an einen Waldbestand.

4

Vor Einleitung des Planaufstellungsverfahrens erwarb ein Investor das Betriebsgelände sowie sich nach Norden anschließende Freiflächen mit dem Ziel der Entwicklung eines städtebaulichen Projekts mit einem Nutzungsmix aus Seniorenwohnheim, betreutem und allgemeinem Wohnen, Hotel und ergänzenden Einzelhandels- und sonstigen Dienstleistungsangeboten. Nach einer Ideenskizze des Investors sollen im Süden und Westen zur H. Straße und zur K. Straße hin ein Hotelkomplex, zur H. Straße ein „Betreutes Wohnen“ sowie ein Gebäude für Pflegeeinrichtungen, im Innern des Geländes und zur P. Straße hin je zwei Gebäudekomplexe „Betreutes Wohnen“ und „Pflegeheim“, sowie nach Norden zum Waldrand und zur P. Straße hin vier Mehrfamilienhäuser entstehen. Zur inneren Erschließung des Geländes sind danach eine von Westen über die K. Straße anzufahrende Tiefgarage mit 113 PKW-Stellplätzen (mit zusätzlicher Ausfahrt zur P. Straße), 6 oberirdische Stellplätze im Südwesten (Zufahrt von der K. Straße), 8 oberirdische Stellplätze im Zentrum (Zufahrt von der K. Straße), weitere 10 oberirdische Stellplätze im Zentrum mit Zufahrt von der P. Straße – sämtlich vorgesehen für Hotel- und Pflegeheimbetrieb und betreutes Wohnen - sowie 61 oberirdische PKW-Stellplätze im Norden (Zufahrt von der P. Straße) für die Bewohner der vier Mehrfamilienhäuser geplant. Die Anlieferungen für Hotelbetrieb, Pflegeheim und betreutes Wohnen sollen über die Tiefgarage und die Südfassade an der H. Straße erfolgen.

5

Unter dem 28. Januar 2019 wurde dem Investor durch das Forstamt W. eine Genehmigung zur Rodung einer Teilfläche des Waldbestandes auf dem Grundstück Plan-Nr. ... erteilt, soweit dieses zum künftigen Plangebiet gehört. Die Rodung wurde sodann durchgeführt.

6

Am 30. Januar 2019 beschloss der Stadtrat die Aufstellung des angefochtenen Bebauungsplans als Angebotsplan sowie die Teiländerung des Flächennutzungsplans im Parallelverfahren, soweit dieser im südlichen Bebauungsplangebiet eine gemischte Baufläche und im nördlichen Bebauungsplangebiet eine Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Park“ sowie eine Wohnbaufläche darstellt.

7

Die vorgezogene Bürgerbeteiligung wurde vom 18. Februar 2019 bis zum 1. März 2019 durchgeführt, parallel dazu die vorgezogene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange einschließlich der Umweltverbände. Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB sowie die Beteiligung der Behörden und der Träger öffentlicher Belange fanden jeweils vom 23. April 2019 bis zum 31. Mai 2019 statt.

8

Die Antragsteller erhoben sowohl in der vorgezogenen Bürgerbeteiligung als auch während der Offenlage mit mehreren Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten Einwendungen gegen den Plan, die sich inhaltlich im Wesentlichen mit ihrem Vorbringen zur Begründung der Normenkontrolle decken.

9

In seiner Sitzung vom 18. September 2019 erörterte der Stadtrat die eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen, wies insbesondere die Einwendungen der Antragsteller gegen die Planung zurück und beschloss den Bebauungsplan als Satzung.

10

Unter dem 5. Februar 2020 erteilte die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd (SGD) auf Antrag der Antragsgegnerin die Genehmigung zur Teiländerung Nr. 17 des Flächennutzungsplans.

11

Der Bebauungsplan wurde am 31. Oktober 2019 ausgefertigt und am 22. Februar 2020 öffentlich bekanntgemacht.

12

Der angefochtene Bebauungsplan trifft im Wesentlichen folgende Festsetzungen:

13

Er setzt im gesamten Geltungsbereich vier sonstige Sondergebiete gemäß § 11 BauNVO (SO 1 bis 4) fest, jeweils mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“, und zwar von Süden nach Norden gestaffelt über die gesamte Breite des Geltungsbereichs zwischen K.- und P. Straße die SO 1 bis 3, daran nordöstlich anschließend das kleinere SO 4 zwischen P. Straße und dem privaten Grundstück Plan-Nr. ... . In den SO 1 bis SO 4 sind zulässig:

14

- Einrichtungen des betreuten Wohnens und des Wohnens

15

- Einrichtungen i. S. v. §§ 1 und 4 des Landesheimgesetzes Rheinland-Pfalz und Wohnheime

16

- Hotel mit Gastronomie

17

- Folgende die Hauptnutzungen ergänzenden Dienstleistungen und Einrichtungen: Pflegeaffine bzw. den Hauptnutzungen funktional zugeordnete Dienstleistungen und Einrichtungen, wie z. B. Bistro/Restaurant, Arztpraxen, Apotheke, Räume für freie Berufe des Gesundheits- und Sozialwesens (z. B. Physiotherapie, Ergotherapie, u. ä.), Friseur, u. ä.

18

- Einzelhandelsbetriebe der Grundversorgung mit je max. 150 qm Verkaufsfläche, wobei die Summe der Verkaufsflächen 400 qm nicht überschreiten darf.

19

- Zum Schutz zentraler Versorgungseinrichtungen sind nur bestimmte im Einzelnen benannte Sortimente nach der sog. Z. Liste zulässig.

20

- Ferner sind zulässig: Die erforderlichen gebietsinternen Erschließungsflächen (Wege-, Platzbereiche usw.), wobei die Errichtung einer „Mitte-/Großgarage“ nur in den SO 1 und 2 zulässig ist.

21

Als Maß der baulichen Nutzung werden für die SO 1 bis SO 3 einheitlich festgesetzt: Grundflächenzahl (GRZ) 0,8; Geschossflächenzahl (GFZ) 2,4; max. 4 Vollgeschosse. Die maximale Gebäudehöhe ist in den SO 1 bis SO 3 unterschiedlich – von Süden nach Norden ansteigend – durch Höhenangaben von 243 bis 262,5 m über NN festgesetzt. Für das SO 4 gilt abweichend: GRZ 0,8; GFZ 1,6; max. 2 Vollgeschosse; max. Gebäudehöhe über NN 258,0 m. Für die SO 1 und 2 ist eine abweichende Bauweise dahingehend festgesetzt, dass auch Gebäudelängen von mehr als 50 m zulässig sind. Für die beiden SO 3 und 4 gilt die offene Bauweise. Die überbaubare Grundstücksfläche wird durch Baugrenzen bestimmt, die nahezu das gesamte Plangebiet einschließen. Garagen, Carports und Stellplätze sind in allen SO innerhalb und außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen zulässig, mit Ausnahme der nur in den SO 1 und 2 zulässigen Parkgarage.

22

Als öffentliche Verkehrsfläche wird eine Erweiterung der P. Straße im nördlichen Teilstück angrenzend an die SO 2 und 3 festgesetzt; im Übrigen werden nur Ein- und Ausfahrtbereiche festgesetzt, von denen Abweichungen zugelassen werden können. Die interne Gebietserschließung bleibt privaten Wegeverbindungen überlassen.

23

Ausweislich der Planbegründung werden mit dem Bebauungsplan im Wesentlichen folgende Planungsziele verfolgt:

24

- Behebung des städtebaulichen Missstandes der überwiegend leerstehenden Gebäude mit dem Ziel, die Fläche in der Innerortslage einer dem Standort angemessenen Folgenutzung zuzuführen (Wieder-/Neunutzung einer weitgehend ungenutzten Fläche i. S. d. Innenentwicklung), unter Einbeziehung von Teilflächen des angrenzenden Waldbestandes in die Planung.

25

- Vorsehen eines Nutzungsmix bestehend aus einem Hotel, betreutem Wohnen, Seniorenwohnheim, Wohnen sowie ergänzenden Angeboten und Dienstleistungen für die Bewohner, jedoch als Angebotsbebauungsplan, der den Rahmen für diese Entwicklung vorgibt und keinen konkreten Vorhabenbezug hat, wobei die Festsetzungen auf Basis der im Vorfeld erstellten Projektstudie entwickelt wurden, die aber nicht Teil der Festsetzungen ist.

26

- Die Festlegung der Anzahl nachzuweisender Stellplätze und die innere Erschließung des Gebäudekomplexes über neu zu errichtende private Erschließungswege bleiben nachfolgenden Planungsschritten überlassen.

27

Bestandteil der Begründung ist ein Umweltbericht, dem als Anlagen insbesondere folgende im Planaufstellungsverfahren oder außerhalb desselben eingeholte Gutachten und Untersuchungen beigefügt sind:

28

- Verkehrsplanerisches Begleitgutachten des V. Ingenieursbüros für Verkehrsplanung und -technik vom März 2019

29

- Artenschutzrechtliche Erfassung und Bewertung vom 6. Oktober 2018 und artenschutzrechtliche Potentialabschätzung und Bewertung – Waldstück nördlich – vom 5. Dezember 2018 sowie artenschutzrechtliche Nachuntersuchung auf Höhlen und Bewertung vom 15. Januar 2019, alle von der Gesellschaft für angewandte Landschaftsökologie und Umweltplanung Dr. O. mbh

30

- Schalltechnische Immissionsprognose und schalltechnischer Untersuchungsbericht des Ingenieurbüros für Bauphysik, beide vom 2. Februar 2019

31

- Altstandortuntersuchung der LBA Labor für Beprobung und Anwendungsentwicklung GmbH vom 16. Januar 2019

32

Zur Begründung ihres am 12. März 2020 gestellten Normenkontrollantrags machen die Antragsteller im Wesentlichen Folgendes geltend:

33

Als Eigentümer eines zwar nicht vom angegriffenen Bebauungsplan umfassten, aber unmittelbar an einer daran angrenzenden, zur Erweiterung vorgesehenen Erschließungsstraße gelegenen Grundstücks seien sie antragsbefugt, da gegen ihr Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer privaten Belange verstoßen worden sei und sie insoweit eine Verletzung eigener Rechte geltend machen könnten. Denn sie würden durch die planbedingte Zunahme des Verkehrs in eigenen abwägungsbeachtlichen Belangen verletzt. Die beabsichtigte Verbreiterung der P. Straße im nördlichen Bereich lasse befürchten, dass dadurch eine erhebliche Zunahme des Verkehrs zu erwarten sei. Sie wehrten sich insbesondere dagegen, dass der Bebauungsplan selbst keinerlei Vorgaben mache und aus ihm daher keinerlei Größenordnung der zu erwartenden Belastung hervorgehe. Auch das Lärmgutachten beruhe nur auf Spekulationen und Vermutungen und damit auf Annahmen, die durch den Bebauungsplan selbst nicht festgelegt und begrenzt worden seien. Da kaum Festsetzungen getroffen worden seien und weder eine maximale Anzahl von Wohnungen noch verkehrsmäßige Erschließungen vorgegeben würden, könne der Grundstückseigentümer im Plangebiet weitgehend machen, was er wolle. Dies betreffe insbesondere die sensiblen Zu- und Abfahrtsbereiche zu dem Vorhabengrundstück. Demgegenüber sei die unmittelbare Umgebung ihres Grundstücks bisher durch einen parkähnlichen, bewaldeten Bereich sowie durch reine Wohnbebauung geprägt worden.

34

Der Bebauungsplan sei bereits verfahrensfehlerhaft, nämlich unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB zustande gekommen. Die danach vorgeschriebene öffentliche Bekanntmachung der Auslegung des Bebauungsplanentwurfs dürfe keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet seien, auch nur einzelne an der Bauleitplanung interessierte Bürger von Stellungnahmen zu der Planung abzuhalten. Vorliegend sei die in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung enthaltene Formulierung, dass die Öffentlichkeit während der Auslegungsfrist die Möglichkeit habe, „Stellungnahmen zur Planung schriftlich oder mündlich zur Niederschrift abzugeben“, geeignet gewesen, einzelne Bürger von einer Beteiligung im Aufstellungsverfahren abzuhalten. Denn § 3 Abs. 2 BauGB schreibe diese Form nicht vor, so dass z. B. auch eine Stellungnahme per E-Mail möglich sein müsse. Der explizite Ausschluss von Stellungnahme per E-Mail sei geeignet, den einen oder anderen Bürger von der Abgabe einer Stellungnahme abzuhalten.

35

Der Bebauungsplan sei auch materiell rechtswidrig.

36

So treffe er Festsetzungen, die unzulässig seien und zudem eine städtebauliche Konfliktbewältigung unmöglich machten. Die Festsetzung von vier Sondergebieten mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ sei nach § 11 Abs. 1 BauNVO unzulässig, weil sie sich von den nach den §§ 2 bis 10 BauNVO vorgegebenen Baugebietstypen nicht wesentlich unterscheide. Die in den SO 1 bis SO 4 zulässigen Einrichtungen des betreuten Wohnens bzw. des Wohnens seien ebenso wie Einrichtungen i. S. v. §§ 1 und 4 des Landesheimgesetzes sowie Hotels mit Gastronomie, Einzelhandelsbetriebe sowie die vorgesehenen, die Hauptnutzungen ergänzenden Dienstleistungen und Einrichtungen sowohl in einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO als auch in einem Mischgebiet nach § 6 BauNVO zulässig. Auch die Errichtung einer Tiefgarage sei dort nicht ausgeschlossen. Andererseits fehlten die rechtlichen Voraussetzungen für die Festsetzung von Sondergebieten nach § 11 Abs. 2 BauNVO. Wegen der Beschränkung der Gesamtverkaufsflächen scheide auch die Festsetzung eines Sondergebiets nach § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO aus. Die als Sondergebiete festgesetzten Plangebiete müssten hingegen eine besondere Qualifikation aufweisen, die in der Eigenart des Gebiets begründet sei, und nicht – oder auch nur in Teilen nicht – mit den Baugebieten der §§ 2 bis 10 BauNVO identisch sei. Ein Sondergebiet sei mithin unzulässig, wenn der städtebauliche Zweck auch durch Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO erreicht werden könnte. Dementsprechend sei in der Rechtsprechung die Festsetzung eines einem Mischgebiet ähnlichen Sondergebiets mit der Funktion „Altenheim, Tagescafé, Pension, Wohnen“ für unwirksam erachtet worden; die hier festgesetzte Zweckbestimmung des Sondergebiets entspreche dem aber ziemlich genau.

37

Der Bebauungsplan sei auch abwägungsfehlerhaft ergangen. Er verzichte weitgehend auf Regelungen mit der Folge, dass die erforderliche Konfliktbewältigung nicht erfolgt sei. Wegen der vollständig offengelassenen Verteilung der baulichen Nutzungen und der Binnenerschließung handele es sich z. B. bei den Ansätzen des eingeholten Lärmgutachtens nur um Annahmen, die im Bebauungsplan keine Grundlage hätten. Auch sei dort kein Worst-Case-Szenario zugrunde gelegt worden, insbesondere auch nicht in Bezug auf den Bereich, in dem ihr Grundstück gelegen sei. Die Planung lasse die Verkehrsführung und die damit verbundene Lärmproblematik vollständig offen. Die damit verbundene Verweisung auf eine Abarbeitung in späteren Genehmigungsverfahren sei indessen zur Lösung des aufgeworfenen städtebaulichen Konflikts unzureichend. Wegen der möglichen Schaffung mehrerer hundert Stellplätze wäre eine Regelung im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens erforderlich gewesen. Die im eingeholten Lärmgutachten gewählte Berechnungsmethode sei völlig unzureichend und habe mit den Vorgaben des Bebauungsplanes nichts zu tun. So sage die bloße Festlegung der Ein- und Ausfahrtsbereiche über die mögliche Führung der Verkehrsströme nichts aus. Die geplante Erweiterung der öffentlichen Verkehrsfläche westlich ihres Grundstücks lasse vielmehr befürchten, dass es zu einer deutlich höheren Inanspruchnahme dieses Zufahrtsbereiches kommen werde, mit der Folge einer massiven Beeinträchtigung ihres Grundstücks, zumal nach Nr. 6 der Textfestsetzungen eine Abweichungsmöglichkeit von den vorgegebenen Ein- und Ausfahrtsbereichen zugelassen worden sei, was auch zu einer weiteren Verschärfung der Lärmproblematik führen könne.

38

Die nur rudimentäre Planung verursache eine Vielzahl nicht ansatzweise gelöster städtebaulicher Spannungen, obwohl dem Investor bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans eine erste Teilbaugenehmigung erteilt worden sei, der Antragsgegnerin also die Details der Planung des Investors sehr wohl bekannt gewesen seien und zum Gegenstand der Bebauungsplanung hätten gemacht werden können. Da der Bebauungsplan insoweit keine begrenzenden Festsetzungen vorsehe, bleibe es dem Eigentümer des Grundstücks etwa unbenommen, über die derzeit im Raum stehenden 52 Wohnungen in den 4 sog. Punkthäusern, die 145 Pflegeplätze in einem Pflegeheim, die 72 Wohnungen im Rahmen des betreuten Wohnens und die 126 Hotelzimmer hinaus noch deutlich mehr Wohnungen zu schaffen. Zu den bislang im Raum stehenden rund 400 Parkplätzen könnten eventuell noch deutlich mehr hinzukommen. Danach sei eine Einschätzung über die möglichen von dem Plangebiet ausgehenden Beeinträchtigungen kaum zu treffen. Die Entscheidungsfindung im Stadtrat sei vielmehr von der Absicht geprägt gewesen, den Käufer des Grundstücks nicht zu verprellen und das Vorhaben nicht zu gefährden.

39

Die Antragsteller beantragen,

40

den Bebauungsplan der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

41

Die Antragsgegnerin beantragt,

42

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

43

Sie tritt der Normenkontrolle im Einzelnen entgegen und führt insbesondere aus:

44

Der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig, weil den Antragstellern die Antragsbefugnis fehle. Dies gelte auch, soweit sie sich auf eine mittelbare Betroffenheit wegen planbedingter Verschlechterung der Immissionslage durch Verkehrslärm stützen wollten, weil der angefochtene Bebauungsplan eine Verbreiterung der P. Straße entlang ihres Grundstücks vorsehe und außerdem die Festsetzung zweier Ein- und Ausfahrtsbereiche auf Höhe ihres Anwesens enthalte. Denn die durch den Bebauungsplan ermöglichte Verkehrszunahme wirke sich allenfalls geringfügig auf das Grundstück der Antragsteller aus. Nach der „Schalltechnischen Immissionsprognose“ des Ingenieurbüros für Bauphysik vom 2. Februar 2019, auf die sich die Antragsgegnerin stützen könne, sei am Wohnhaus der Antragsteller infolge der Nutzung der privaten Stellplätze und des gewerblichen Verkehrs innerhalb des SO-Gebietes mit Lärmbeeinträchtigungen mit einem maximalen Beurteilungspegel von 35 dB(A) tagsüber bzw. 30 dB(A) nachts zu rechnen. Im Hinblick darauf, dass nach Nr. 6.1 d der TA Lärm für das Anwesen der Antragsteller ein Immissionsrichtwert (IRW) von 55 dB(A) tags bzw. 40 dB(A) nachts zu beachten sei bzw. infolge der Vorbelastung durch die Nachbarschaft zu einem Mischgebiet oder gar Gewerbegebiet sogar ein im Wege der Mittelwertbildung zu bestimmender höherer Wert, unterschreite der von den geplanten SO-Gebieten ausgehende Verkehrslärm den „Grenzwert“ derart deutlich, dass die Antragsteller nicht in abwägungsbeachtlicher Weise betroffen seien. Nehme man die auf der festgesetzten Verkehrsfläche zu erwartenden Verkehrsbewegungen in den Blick, so ergebe sich, dass nach dem Inhalt des Gutachtens keine wesentliche Zunahme der Verkehrsbewegungen auf der P. Straße zu erwarten sei und der Grenzwert von 59 dB(A) tags bzw. 49 dB(A) nachts gemäß § 2 der 16. BImSchV ebenfalls bei weitem unterschritten werde. Dabei könne auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Situation der Antragsteller dadurch vorgeprägt sei, dass auf dem Gelände, für das der Plan Sondergebiete festsetze, schon bisher Nutzungen betrieben worden seien, die einen Zu- und Abgangsverkehr über die P. Straße verursacht hätten. Zudem werde der durch die Planung ermöglichte zusätzliche Verkehr ohnehin nur teilweise am Grundstück der Antragsteller vorbeigeführt werden.

45

Der angegriffene Bebauungsplan sei weder formell noch materiell rechtswidrig.

46

Entgegen der Ansicht der Antragsteller leide der Bebauungsplan nicht deshalb an einem Verfahrensfehler, weil bei der ortsüblichen Bekanntmachung der Auslegung die Möglichkeit einer Stellungnahme per E-Mail unerwähnt geblieben sei. Vielmehr habe der erkennende Senat im Urteil vom 10. Juni 2020 – 8 C 11403/19.OVG – entschieden, dass der Hinweis „schriftlich oder zur Niederschrift“ die Beteiligungsrechte möglicher Betroffener auch unter Berücksichtigung der Möglichkeiten elektronischer Kommunikation (z. B. E-Mail) nicht unzulässig einschränke.

47

Der Bebauungsplan sei auch nicht im Hinblick auf die Festsetzung von Sondergebieten rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung sei insoweit maßgeblich, ob ein Festsetzungsinhalt gewollt sei, der sich keinem der Gebietstypen nach §§ 2 bis 10 BauNVO zuordnen und der sich deshalb auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO nicht erreichen lasse. Vorliegend wolle die Antragsgegnerin mit den getroffenen Festsetzungen unter Ausschluss sonstiger Nutzungen den Nutzungsanforderungen älterer, nur noch eingeschränkt mobiler Personen hinsichtlich Wohnen, Pflege, medizinischer Versorgung und weiterer diesen Hauptnutzungen zugeordneter Nutzungen einerseits und einer Hotelnutzung andererseits Raum verschaffen. Zwar wären Einrichtungen für Pflege und betreutes Wohnen auch bei der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets zulässig und eine Festsetzung „Hotel mit Gastronomie“ hätte in diesem Bereich nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zugelassen werden können. In diesem Fall wären aber die nach § 4 Abs. 2 und 3 BauNVO zulässigen bzw. ausnahmsweise zulassungsfähigen sonstigen Nutzungen nicht ausgeschlossen gewesen. Auch die nach § 1 Abs. 5 ff. BauNVO eröffneten Änderungsmöglichkeiten hätten insoweit nicht weitergeholfen, weil durch Ausschluss aller Nicht-Wohnnutzungen die allgemeine Zweckbestimmung (vgl. § 1 Abs. 5 und 6 Nr. 2 BauNVO) eines allgemeinen Wohngebiets verloren gehen und ein reines Wohngebiet entstehen würde. Zur Vermeidung eines solchen „Etikettenschwindels“ habe die Antragsgegnerin ihr planerisches Ziel nur durch Ausweisung eines Sondergebiets gemäß § 11 Abs. 2 BauNVO mit entsprechender Zweckbestimmung erreichen können.

48

Der Bebauungsplan sei auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die erforderliche Konfliktbewältigung insbesondere hinsichtlich der Verkehrsführung innerhalb des Plangebiets und die Verteilung der baulichen Nutzung ungeregelt bleibe. Vielmehr seien mit der Festsetzung von fünf Ein- und Ausfahrbereichen, über die das Plangebiet mit Kraftfahrzeugen angefahren werden könne, bereits Zwangspunkte für die innere Erschließung vorgegeben. Zudem habe sich der Stadtrat bei der Beurteilung möglicher vom Plangebiet ausgehender Verkehrsimmissionen u. a. auf die „Schalltechnische Immissionsprognose“ vom 2. Februar 2019 stützen können. Zwar sei diese auf der Grundlage eines vom Grundstückseigentümer entworfenen Nutzungskonzepts erstellt worden. Da es sich um einen Angebotsplan handele, sei nicht ausgeschlossen, dass die Lage der privaten Erschließungsstraßen innerhalb des Plangebiets und die Parkflächen abweichend von den Planvorstellungen angeordnet würden, die Grundlage der Immissionsprognose gewesen seien. Die möglichen Abweichungen der insoweit denkbaren Varianten blieben allerdings hinsichtlich ihrer praktischen Auswirkungen ohne Bedeutung, weil sich die Lage der internen Erschließungsstraßen an den durch die Festsetzungen der fünf Zufahrtsbereiche vorgebebenen Zwangspunkte orientieren müsse, das Verkehrsaufkommen aber unverändert bliebe, so dass wesentliche Auswirkungen hinsichtlich des planbedingten Verkehrslärms nicht zu erwarten seien. Vielmehr lasse die Immissionsprognose mit den dort festgestellten deutlichen Unterschreitungen der Grenzwerte bereits erkennen, dass die vorgesehenen Nutzungen im Hinblick auf die Immissionsbelastung der Nachbargrundstücke nicht problematisch sein würden. Unabhängig davon sei die Antragsgegnerin befugt, die Klärung der Frage, ob die Lärmgrenzwerte durch ein konkretes Vorhaben überschritten werden, der Nachsteuerung im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens zu überlassen. Nach Maßgabe der Grundsätze der Rechtsprechung habe die Antragsgegnerin hier auf Detailregelungen der überbauten Flächen, insbesondere zur Lage der inneren Erschließungsflächen verzichten und diese dem nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren überlassen können, weil die Problembewältigung nach dem Inhalt der Immissionsprognose keine unlösbaren Probleme aufwerfe.

49

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Akten des Planaufstellungsverfahrens, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

I.

50

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Antragsteller sind insbesondere antragsbefugt. Sie können sich auf eine mögliche Verletzung ihrer Rechte auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange berufen.

51

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann nur diejenige Person Normenkontrolle erheben, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Da das Grundstück der Antragsteller außerhalb des Geltungsbereichs des angegriffenen Bebauungsplans liegt und sie daher nicht unmittelbar durch Festsetzungen des Bebauungsplans in ihrem Eigentum betroffen sind, kommt als verletztes Recht nur der Anspruch auf gerechte Abwägung der eigenen abwägungsbeachtlichen Belange in Betracht. In diesem Umfang ist der drittschützende Charakter des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB in der Rechtsprechung anerkannt.

52

Die Antragsteller können sich auf ihr Interesse berufen, von zusätzlichen Verkehrsimmissionen verschont zu werden, die durch den durch die Planung zurechenbar verursachten Mehrverkehr auf der an ihrem Grundstück entlangführenden P. Straße entstehen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 4 CN 3.12 –, BVerwGE 147, 206 und juris, Rn. 27; zuletzt insbesondere BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2018 – 4 BN 27.18 –, BRS 86 Nr. 200 und juris, Rn. 6 sowie Beschluss vom 11. August 2015 – 4 BN 12.15 –, BRS 83 Nr. 49 und juris, Rn. 6 ff.; aus der Senatsrechtsprechung z.B. Urteil vom 8. Mai 2013 – 8 C 10635/12.OVG –, DVBl. 2013, 151 und juris, Rn. 42, m.w.N.). Abwägungsrelevant kann dabei auch eine Verkehrszunahme sein, bei der die planbedingte Erhöhung der Verkehrslärmimmissionen unterhalb der Schwelle von 3 dB(A) für die „wesentliche Änderung von öffentlichen Straßen“ i. S. v. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV bleibt; maßgeblich sind die Umstände des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013, a.a.O., Rn. 27 m.w.N., und Beschluss vom 11. August 2015, a.a.O., Rn. 6; VGH BW, Urteil vom 10. November 2010 – 5 S 955/09 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 18. Januar 2019 – 7 D 49/17 –, juris, Rn. 21). Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn sich die planbedingte Verkehrslärmzunahme am Grundstück des Antragstellers als so geringfügig erweist, dass sie nicht mehr abwägungsbeachtlich ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013, a.a.O., Rn. 27; OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2014 – 2 B 1367/13.NE –, Beck RS 2014, 49298, m.w.N.).

53

Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine anderen Anforderungen zu stellen als an die Geltendmachung der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (st. Rspr.; vgl. zuletzt z.B. BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 5, m.w.N.). Dabei ist die Prüfung der Antragsbefugnis nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffs vorzunehmen und darf nicht in einem Umfang und einer Intensität erfolgen, die einer Begründetheitsprüfung gleichkommt; das Normenkontrollgericht ist daher insbesondere nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären, ist andererseits aber verpflichtet, den Tatsachenvortrag auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 8, m.w.N.).

54

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist vorliegend – entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin – davon auszugehen, dass die Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen haben, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass sie von einer nicht nur geringfügigen planbedingten Verkehrslärmzunahme an ihrem Anwesen betroffen sein werden:

55

Die Antragsteller machen geltend, die beabsichtigte Verbreiterung der P. Straße im nördlichen Bereich sowie der Umstand, dass dort – gegenüber ihrem Grundstück – im Bebauungsplan ein Ein- und Ausfahrtbereich zum Plangebiet festgesetzt ist, lasse befürchten, dass es dort zu einer deutlich höheren Inanspruchnahme der P. Straße unter Nutzung dieses Zufahrtbereichs kommen werde, mit der Folge einer deutlich höheren Belastung ihres Grundstücks durch Verkehrsimmissionen.

56

Zwar ist das – außerhalb des Planaufstellungsverfahrens im Auftrag des Investors erstellte, aber der Planung zugrunde gelegte – Gutachten zur schalltechnischen Immissionsprognose vom 2. Februar 2019, auf das die Antragsgegnerin auch in der Antragserwiderung maßgeblich abstellt, zu dem Ergebnis gelangt, dass an allen Immissionsorten der bestehenden Gebäude in der Nachbarschaft und damit auch am Anwesen der Antragsteller die als maßgeblich angesehenen Immissionsrichtwerte für allgemeine Wohngebiete nach Nr. 6.1d der TA Lärm (55 dB(A) tags bzw. 40 dB(A) nachts) durch die Nutzung privater Parkplätze und durch den gewerblichen Verkehr im Plangebiet nicht überschritten, sondern deutlich unterschritten werden. Danach soll am Anwesen der Antragsteller lediglich mit Beurteilungspegeln von 35 dB(A) tagsüber und 30 dB(A) nachts zu rechnen sein. Der Senat teilt jedoch die Auffassung der Antragsteller, dass die vorgelegte Begutachtung in mehrfacher Hinsicht Zweifelsfragen aufwirft. Dabei kann zunächst offenbleiben, ob für das Grundstück der Antragsteller als Zumutbarkeitsmaßstab nicht sogar die nach Nr. 6.1f der TA Lärm für reine Wohngebiete maßgeblichen Immissionsrichtwerte von 50 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts anzuwenden sind – wofür der aus den Plänen erkennbare Charakter der offenbar ausschließlich von Wohngebäuden geprägten Umgebung des Anwesens der Antragsteller sprechen mag –, oder ob wegen des Angrenzens an eine Gewerbebrache im Westen nach Nr. 6.7 der TA Lärm eine Mittelwertbildung mit dem Ergebnis der Einschlägigkeit der für allgemeine Wohngebiete maßgeblichen Immissionsrichtwerte von 55 dB(A) tags bzw. 45 dB(A) nachts angezeigt ist, wovon die Antragsgegnerin offenbar ausgeht.

57

Denn die Antragsteller haben zutreffend darauf hingewiesen – und auch die Antragsgegnerin räumt dies ausdrücklich ein –, dass die Immissionsprognose auf der Grundlage des vom Investor entworfenen Nutzungskonzepts, das heißt unter Zugrundelegung der darin vorgesehenen Gebäudestellungen und -nutzungen, der dort dargestellten Lage und des Verlaufs der inneren Erschließungswege sowie insbesondere der dort zeichnerisch dargestellten Lage und Anzahl der ober- und unterirdischen Stellplätze und gewerblichen Anlieferungsbereiche, erstellt wurde. Indessen handelt es sich bei dem angegriffenen Bebauungsplan um einen (lediglich vorhabenorientierten) Angebotsbebauungsplan. Dieser enthält sich – mit Ausnahme der Festsetzung von 5 Ein- und Ausfahrtbereichen, von denen aber Ausnahmen zugelassen werden – jeglicher Festsetzungen zur inneren Erschließung des Plangebiets, zur Lage und Anzahl ober- und unterirdischer Stellplätze sowie zur Lage von Gebäuden und zur räumlichen Verteilung zugelassener Gebäudenutzungen (mit Ausnahme der Beschränkung der Tiefgarage auf die Sondergebiete 1 und 2); auch eine maximal zulässige Anzahl von Wohnungen, Hotelzimmern und von Pflegeplätzen ist nicht festgesetzt. Darüber hinaus umfasst die festgesetzte Baugrenze nahezu das gesamte Plangebiet. Von daher kann der Befürchtung der Antragsteller, dass die Immissionsprognose die durch den Plan ermöglichte größtmögliche Ausnutzung des Plangebiets nicht im Sinne einer Worst-Case-Betrachtung abbildet und daher nicht ausgeschlossen ist, dass es zu einer intensiveren Nutzung mit mehr Verkehrsbewegungen bzw. Parkvorgängen und einer daraus resultierenden deutlich stärkeren Verkehrsimmissionsbelastung der Nachbarschaft einschließlich des Anwesens der Antragsteller kommen kann, die Schlüssigkeit nicht von vornherein abgesprochen werden.

58

Überdies werfen die vorgelegten Begutachtungen zur planbedingten Verkehrslärmzunahme weitere Zweifelsfragen auf. So erscheint fraglich, ob die in der Schallimmissionsprognose unterstellten lediglich 61 Fahrzeugbewegungen pro Tag von und zu den vom Investor geplanten insgesamt 61 oberirdischen Parkplätzen realistisch sind. Soweit dies damit begründet wird, dass die vom Investor in den sog. Punkthäusern in den Sondergebieten 3 und 4 geplanten Wohnungen überwiegend von den Beschäftigten des in den Sondergebieten 1 und 2 geplanten Pflegeheims genutzt würden, erscheint dies fragwürdig. Unklar bleibt darüber hinaus, ob in den Gutachten nur die Geräusche auf den Parkplatzflächen in den Sondergebieten berücksichtigt wurden oder auch die An- und Abfahrgeräusche auf den ersten 500 m der angrenzenden öffentlichen Verkehrsflächen (insbesondere der P. Straße), wie dies Nr. 7.4 Abs. 2 der TA Lärm vorschreibt. Zudem ist der schalltechnische Untersuchungsbericht zu den zu erwartenden verkehrlichen Geräuschemissionen auf das Plangebiet zu dem Ergebnis gelangt, dass hierdurch an den sog. Punkthäusern in den Sondergebieten 3 und 4 – westlich und nördlich des Anwesens der Antragsteller – immerhin mit Beurteilungspegeln von 49 dB(A) tags bzw. 40 dB(A) nachts zu rechnen ist, was deutlich näher an den Immissionsrichtwerten für reine Wohngebiete liegt. Es liegt die Annahme nicht fern, dass es durch die planbedingt erhöhte Mehrbelastung der P. Straße am Anwesen der Antragsteller zu vergleichbaren Werten kommen könnte. Schließlich fällt noch auf, dass zwischen der schalltechnischen Immissionsprognose und der ebenfalls vorgelegten verkehrsplanerischen Begleituntersuchung ein Widerspruch insofern besteht, als die Immissionsprognose (S. 14) auf der Annahme einer durchschnittlichen täglichen Verkehrsmenge (DTV) in der P. Straße von nur 210 Kraftfahrzeugen/24 Stunden beruht, während das Verkehrsgutachten ausweislich der Grafik auf S. 10 von einer Zunahme um 300 Kraftfahrzeuge pro Tag für die P. Straße ausgeht.

59

Zudem wird in der Rechtsprechung vertreten, dass bereits eine planbedingte Zunahme des Verkehrslärms um „deutlich über 2 dB(A)“ ohne Weiteres abwägungsbeachtlich ist (so etwa OVG NRW, Urteil vom 18. Januar 2019, a.a.O., Rn. 21). Im Rahmen der Abwägung der planbedingten Verkehrszunahme ist auch zu berücksichtigen, dass das Grundstück der Antragsteller bisher an einer eher ruhigen, im Wesentlichen als Zufahrt zu wenigen Wohngrundstücken sowie zu öffentlichen Grünflächen („Stadtpark“) dienenden und als Sackgasse endenden öffentlichen Straße gelegen ist, während das Grundstück planbedingt künftig unmittelbar gegenüber zwei Ein- und Ausfahrtbereichen zum Plangebiet liegen würde (vgl. dazu die Senatsurteile vom 8. Mai 2013, a.a.O., und vom 13. Februar 2019 – 8 C 11387/18.OVG –, BauR 2019, S. 922 und juris, Rn. 20).

60

Nach alledem kann den Antragstellern die Antragsbefugnis für die vorliegende Normenkontrolle nicht abgesprochen werden.

II.

61

Der Normenkontrollantrag hat auch in der Sache Erfolg.

62

Der angefochtene Bebauungsplan leidet zwar nicht an dem geltend gemachten formalen Fehler (1.). Auch kann ihm die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB nicht abgesprochen werden (2.). Der Bebauungsplan verstößt mit der Festsetzung von vier Sondergebieten mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ jedoch gegen die Festsetzungsermächtigung nach § 11 Abs. 1 Baunutzungsverordnung (BauNVO) als zwingendes Recht (3.). Ob der Bebauungsplan darüber hinaus auch an Abwägungsmängeln leidet, kann danach im Ergebnis offenbleiben (4.).

63

1. Entgegen der Ansicht der Antragsteller leidet der angefochtene Bebauungsplan nicht an einem Verfahrensfehler, weil in der öffentlichen Bekanntmachung der Auslegung des Planentwurfs nicht (ausdrücklich) auf die Möglichkeit hingewiesen wurde, Stellungnahmen auch per E-Mail abgeben zu können.

64

Zwar trifft es zu, dass in der Bekanntmachung der Offenlage vom 13. April 2019 sich lediglich folgender Hinweis findet: „Der Öffentlichkeit wird damit Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung der beabsichtigten Bauleitplanung gegeben. Während der Auslegungsfrist hat die Öffentlichkeit die Möglichkeit, Stellungnahmen zur Planung schriftlich oder mündlich zur Niederschrift abzugeben.“ Damit blieb die Möglichkeit unerwähnt, Stellungnahmen und Einwendungen auch zum Beispiel per E-Mail erheben zu können.

65

Wie der Senat indessen kürzlich entschieden hat, schränkt es die Beteiligungsrechte möglicher Betroffener auch unter Berücksichtigung der Möglichkeiten elektronischer Kommunikation (z.B. E-Mail) nicht unzulässig ein, wenn der Bekanntmachungstext der öffentlichen Auslegung eines Bebauungsplanentwurfs vorsieht, dass Einwendungen „schriftlich oder zur Niederschrift“ der Verwaltung erhoben werden können. Zur näheren Begründung kann auf die entsprechenden Ausführungen in dem inzwischen veröffentlichten Urteil vom 10. Juni 2020 – 8 C 11403/19.OVG – (veröffentlicht in BauR 2020, S. 1594 und juris, Rn. 35 ff.) verwiesen werden.

66

2. Dem Bebauungsplan kann die planerische Erforderlichkeit i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB nicht abgesprochen werden.

67

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgeblich für die Beurteilung der Erforderlichkeit die jeweilige planerische Konzeption der Gemeinde; der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht; dies eröffnet der Gemeinde ein weites planerischen Ermessen (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15.99 –, BRS 62 Nr. 19 und juris, Rn. 4 f.). Danach sind nur solche Bebauungspläne nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind; davon ist u.a. auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 2012 – 4 BN 9.12 –, ZfBR 2012, 477 und juris, Rn. 3, m.w.N.).

68

Vorliegend basiert die Planung auf einem nachvollziehbaren städtebaulichen Konzept der Antragsgegnerin, das sich aus der Begründung des Bebauungsplans ergibt. Danach verfolgt die Antragsgegnerin mit dem Bebauungsplan das grundsätzlich legitime städtebauliche Ziel, den infolge des Leerstandes der Gebäude der ehemaligen Brauerei in zentraler Lage entstandenen städtebaulichen Missstand durch Wiedernutzbarmachung der Fläche im Sinne einer Innenentwicklung zu beheben und dabei insbesondere den Wohnbedürfnissen und Nutzungsinteressen älterer, mobilitätsbeschränkter Menschen durch eine Nutzungsmischung aus betreutem und allgemeinem Wohnen, Hotel, Pflegeheim sowie ergänzenden, auf diese Funktionen bezogenen gewerblichen Nutzungen Rechnung zu tragen.

69

Soweit die Antragsteller geltend machen, die Antragsgegnerin sei unkritisch den Vorstellungen eines Investors gefolgt und habe andere Vorstellungen und Nachbarinteressen nicht gelten lassen, reicht dieser allgemeine Vorwurf angesichts der grundsätzlich gegebenen städtebaulichen Zielsetzungen der Planung nicht aus, um eine unzulässige „bloße Gefälligkeitsplanung“ anzunehmen. Denn nach ständiger Rechtsprechung ist die Gemeinde bei ihrer Planung grundsätzlich nicht gehindert, ein Konzept zur Grundlage ihrer Planung zu machen, das von einem Privaten entwickelt worden ist; sie kann vielmehr hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass für die Aufstellung eines Bebauungsplans nehmen und sich dabei an den Wünschen eines Vorhabenträgers orientieren, solange sie zugleich auch städtebauliche Belange und Zielsetzungen verfolgt; nur wenn die Gemeinde mit ihrer Zielsetzung ausschließlich private Interessen verfolgen würde, setzte sie das ihr zur Verfügung gestellte Planungsinstrumentarium des Baugesetzbuchs in zweckwidriger Weise ein, was die Unzulässigkeit einer solchen Gefälligkeitsplanung zur Folge hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 2007 – 4 BN 9.07 –, BRS 71 Nr. 16 und juris, Rn. 6; OVG RP, Urteil vom 7. November 2018 – 8 C 10052/18.OVG –, juris, Rn. 25, m.w.N.). Von einer derartigen bloßen Gefälligkeitsplanung kann hier indessen nach dem oben Gesagten nicht die Rede sein.

70

Ob die Antragsgegnerin zu einseitig den Interessen des Investors gefolgt ist und dabei gegenläufige öffentliche und private Belange fehlgewichtet hat, ist vielmehr eine Frage der Wahrung des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB.

71

3. Der Bebauungsplan steht jedoch mit den normativen Vorgaben der Baunutzungsverordnung (BauNVO) für den Inhalt von Festsetzungen als zwingendem Recht nicht im Einklang. Er verstößt mit der Festsetzung von vier sonstigen Sondergebieten mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ gegen § 11 Abs. 1 BauNVO, wonach als sonstige Sondergebiete nur solche Gebiete festgesetzt werden dürfen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden (a.). Dieser Verstoß hat die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge (b.).

72

a. Die von der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bebauungsplan getroffene Festsetzung von sonstigen Sondergebieten, jeweils mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“, ist gemäß § 11 Abs. 1 BauNVO unzulässig. Denn für den hier vorgesehenen „Nutzungsmix“ stehen Baugebietstypen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO zur Verfügung; die in den festgesetzten Sondergebieten SO 1 bis SO 4 zugelassenen Nutzungsarten wären jedenfalls in einem Mischgebiet (§ 6 BauNVO) oder auch in einem urbanen Gebiet (§ 6a BauNVO), jeweils unter Berücksichtigung der Möglichkeiten einer „Feinsteuerung“ nach § 1 Abs. 5 bis Abs. 9 BauNVO, zulässig.

73

Durch § 11 Abs. 1 BauNVO werden die Gemeinden ermächtigt als „sonstige Sondergebiete“ solche Gebiete festzusetzen, „die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden“. Damit soll sichergestellt werden, dass Sondergebietsfestsetzungen nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der Baunutzungsverordnung, der auch Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums ist, führen. § 11 Abs. 1 und 2 erweitern die Festsetzungsmöglichkeiten des Katalogs der Baugebiete nicht beliebig und sind daher auch kein Auffangtatbestand für die Fälle, in denen Festsetzungen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO und Differenzierungen eines Baugebiets nach § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets sprengen würden (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 11 BauNVO, Rn. 19, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 – 4 C 18.81 –, BVerwGE 67, 23).

74

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gelten für die Zulässigkeit der Festsetzung sonstiger Sondergebiete nach § 11 Abs. 1 BauNVO im Wesentlichen folgende Grundsätze:

75

Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des Sondergebiets mit der jeweiligen „abstrakten“ allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets, wie sie sich aus den jeweiligen Absätzen 1 der §§ 2 bis 10 BauNVO ergibt. Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen mit der allgemeinen Zweckbestimmung der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich, so dass den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO entsprochen wird. Hingegen scheidet die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der Gemeinde durch Festsetzung eines Baugebiets nach den § 2 bis 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO verwirklicht werden kann (st. Rspr.; vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 2016 – 4 B 8.16 –, ZfBR 2016, 699 und juris, Rn. 4; s.a.: BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 4 CN 2.08 –, BVerwGE 134, 117 und juris, Rn. 10; Urteil vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12 –, BVerwGE 147, 138 und juris, Rn. 12; Beschluss vom 30. Juni 2014 – 4 BN 38.13 –, BauR 2014, 1745 und juris, Rn. 10; jeweils m.w.N.).

76

Problematisch sind danach Sondergebietsfestsetzungen, deren Zweckbestimmung nicht auf einen bestimmten Gebietscharakter etwa i. S. der in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO genannten Gebiete ausgerichtet ist, sondern die – wie hier – einen „Nutzungsmix“ vorsehen: Nach der herrschenden Meinung in der Literatur sind Sondergebiete grundsätzlich nur möglich, wenn sie eine bestimmte Prägung aufweisen und nicht zu einer Zusammenfassung von verschiedenen Arten von Nutzungen führen, für die die Baugebietsfestsetzungen der §§ 2 bis 9 BauNVO abschließende Regelungen enthalten; in den sonstigen Sondergebieten nach § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO ist danach die Festsetzung von Nutzungsmischungen ohne verbindende Struktur grundsätzlich nicht möglich, sondern deren bauplanungsrechtliche Absicherung soll den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO mit den dort geregelten Unterschieden und Beschränkungen vorbehalten bleiben (vgl. Söfker, a.a.O., Rn. 19; Fickert/Fieseler, BauNVO, 13. Aufl. 2018, § 11, Rn. 4 und 4.2). § 11 Abs. 1 BauNVO kann danach insbesondere nicht dazu genutzt werden, Mischgebiete besonderer Art festzusetzen; hieraus ergeben sich Grenzen auch für die Möglichkeit, in Abweichung von den Baugebieten der §§ 2 bis 7 durch Festsetzungen eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung und gegebenenfalls kombiniert mit anderen Nutzungen zu entwickeln (vgl. Söfker, a.a.O., Rn. 19). Im Einklang damit hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Altenheim, Tagescafé, Pension, Wohnen“ als mit § 11 Abs. 1 BauNVO unvereinbar angesehen, weil es sich nicht wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheide; denn die festgesetzte Kombination von Nutzungsarten sei auch in einem Mischgebiet zulässig (vgl. HessVGH, Beschluss vom 27. August 1992 – 3 N 109/87 –, BRS 54 Nr. 11 und juris, Rn. 28; s.a. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 30. August 2001 – 1 MN 2456/01 –, juris, Rn. 10, zur Unzulässigkeit der Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Altenwohnen“).

77

Dass der Verordnungsgeber mit der Ermächtigung zur Festsetzung sonstiger Sondergebiete kein „Sammelsurium“ verschiedener Nutzungen im Sinne von Mischgebieten besonderer Art ermöglichen wollte, zeigt sich deutlich auch an dem Katalog von Regelbeispielen für die Festsetzung sonstiger Sondergebiete in § 11 Abs. 2 BauNVO. Denn die darin aufgeführten Regelbeispiele für Zweckbestimmungen sonstiger Sondergebiete sind jeweils durch eine monostrukturelle Konzentration von Nutzungsarten geprägt, die in einem funktionalen Zusammenhang stehen, wie zum Beispiel bei den dort aufgeführten Gebieten für den Fremdenverkehr, Gebieten für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe, Gebieten für Messen, Ausstellungen und Kongresse oder – noch enger gefasst – bei den Hochschul-, Klinik- und Hafengebieten.

78

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. Juli 2013 (a.a.O., Rn. 12) hervorgehoben, dass § 11 Abs. 1 BauNVO nicht dazu ermächtigt, Festsetzungsmöglichkeiten aus den Katalogen der Baugebietsvorschriften beliebig zu kombinieren und insbesondere nicht zur Festsetzung von Mischgebieten besonderer Art; da sich die Gebietsverträglichkeit nach der Zweckbestimmung der Baugebiete beurteilt, widerspricht eine Mischung von Nutzungen jedenfalls dann den städtebaulichen Vorstellungen des Verordnungsgebers, wenn die Nutzungen jeweils die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets charakterisieren und sich darin decken oder überschneiden, wie etwa im Verhältnis zwischen einem Wochenendhausgebiet und einem Wohngebiet.

79

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ mit § 11 Abs. 1 BauNVO nicht vereinbar, weil es sich nicht wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 ff. BauNVO unterscheidet; dies gilt auch unter Einbeziehung des Nutzungskatalogs nach Nr. 1 der Textfestsetzungen, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Ermittlung der gewollten Zweckbestimmung mit herangezogen werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009, a.a.O., Rn. 15, m.w.N.):

80

Wie die Antragsteller zutreffend angemerkt haben, sind die hier zugelassenen Nutzungsarten „Wohnen“ (in den beiden ausdrücklich einbezogenen Varianten „betreutes Wohnen“ und „allgemeines Wohnen“), „Pflegeeinrichtungen im Sinne der §§ 1 und 4 Landesheimgesetz“, „Hotel mit Gastronomie“, „Arztpraxen, Apotheke, Räume für freie Berufe aus dem Gesundheits- und Sozialwesen (z.B. Physiotherapie, Ergotherapie, u.ä.), Friseur u.ä.“ sowie „Einzelhandelsbetriebe der Grundversorgung“ sämtlich nach dem Katalog der Nutzungsarten des § 6 Abs. 2 BauNVO in einem Mischgebiet allgemein zulässig („Wohngebäude“: § 6 Abs. 2 Nr. 1; „Einzelhandelsbetriebe“: § 6 Abs. 2 Nr. 3; „Hotel mit Gastronomie“: § 6 Abs. 2 Nr. 3; „Pflegeeinrichtungen“: § 6 Abs. 2 Nr. 5). Nichts anderes gilt für die „die Hauptnutzungen ergänzenden Dienstleistungen und Einrichtungen“, bei denen es sich um „sonstige Gewerbebetriebe“ im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO handelt. Diese Nutzungsarten wären überdies auch in einem urbanen Gebiet nach § 6a Abs. 2 BauNVO sämtlich allgemein zulässig.

81

Soweit die Antragsgegnerin – wie sich im Einzelnen aus dem Nutzungskatalog nach Nr. 1 der Textfestsetzungen ergibt – bestimmte Arten von Nutzungen, die sowohl im Mischgebiet als auch im urbanen Gebiet allgemein zulässig sind, konkludent ausgeschlossen (etwa Gartenbaubetriebe, Tankstellen und Vergnügungsstätten) oder im Hinblick auf die Nutzungsart „Einzelhandelsbetrieb“ Einschränkungen hinsichtlich der Sortimente und der maximalen Verkaufsfläche vorgenommen sowie bei sonstigen Gewerbebetrieben eine Beschränkung auf Dienstleistungsbetriebe vorgenommen hat, hätten ihr dazu bei Festsetzung eines Mischgebiets oder eines urbanen Gebiets grundsätzlich die Feingliederungsmöglichkeiten insbesondere nach § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO zur Verfügung gestanden. So wäre etwa die offenbar gewollte Beschränkung auf nahversorgungsrelevante Sortimente bei den Einzelhandelsbetrieben sowie auch die Verkaufsflächenbegrenzung grundsätzlich nach § 1 Abs. 9 BauNVO regelbar gewesen, ebenso die Beschränkung des sonstigen Gewerbes auf Dienstleistungsbetriebe. Der generelle Ausschluss bestimmter im Mischgebiet und im urbanen Gebiet allgemein zulässiger Nutzungen wird durch § 1 Abs. 5 BauNVO ermöglicht.

82

Dabei kann offenbleiben, ob die sich aus dem Nutzungskatalog nach Nr. 1 der Textfestsetzungen ergebende Nutzungsstruktur letztlich – wie in § 1 Abs. 5 BauNVO vorgeschrieben, worauf auch § 1 Abs. 9 BauNVO verweist – die allgemeine Zweckbestimmung etwa eines Mischgebiets (mit der dafür erforderlichen, etwa gleichgewichtigen Nutzungsartenmischung aus Wohnen und Gewerbe) oder jedenfalls eines urbanen Gebiets (für das gemäß § 6a Abs. 1 Satz 2 BauNVO eine gleichgewichtige Nutzungsmischung ausdrücklich nicht erforderlich ist) noch hinreichend wahrt. Denn die Ermächtigung zur Festsetzung sonstiger Sondergebiete stellt – wie bereits ausgeführt – keinen Auffangtatbestand für Fälle dar, in denen Festsetzungen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO auch unter Berücksichtigung der Differenzierungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung eines solchen Baugebiets nicht mehr wahren (vgl. Söfker, a.a.O., § 11 BauNVO, Rn. 19, unter Hinweis insbesondere auf BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983, a.a.O.).

83

Sofern es die Absicht der Antragsgegnerin war, ein sonstiges Sondergebiet deshalb festzusetzen, weil die in den Sondergebieten SO 1 bis SO 3 festgesetzte maximale Geschossflächenzahl von 2,4 sowie auch die im Sondergebiet SO 4 festgesetzte Geschossflächenzahl von 1,6 die in § 17 Abs. 1 BauNVO für Mischgebiete geregelte Obergrenze einer Geschossflächenzahl von 1,2 weit überschreitet, vermag dies ebenfalls die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets nach § 11 Abs. 1 BauNVO nicht zu rechtfertigen. Denn § 11 Abs. 1 BauNVO gestattet die Festsetzung von sonstigen Sondergebieten nicht, um damit ein höheres Maß der baulichen Nutzung zu erreichen, als es bei Festsetzung eines an sich in Betracht kommenden Baugebietstyps nach den §§ 2 bis 10 BauNVO zulässig wäre (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 11, Rn. 6, m.w.N.). Im Übrigen hätte bei der für den hier gewollten Nutzungsmix auch in Betracht kommenden Festsetzung eines urbanen Gebiets nach § 6 a BauNVO gemäß § 17 Abs. 1 BauNVO eine Obergrenze für die Geschossflächenzahl von sogar 3,0 gegolten.

84

b. Der Verstoß der Festsetzung von sonstigen Sondergebieten mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ gegen § 11 Abs. 1 BauNVO hat die Gesamtunwirksamkeit des angefochtenen Bebauungsplans zur Folge: Da die Festsetzung der Sondergebiete SO 1 bis SO 4 den Regelungskern des Bebauungsplans bildet, würde ihre bloße Teilunwirksamkeit dazu führen, dass die verbleibenden Regelungen keine sinnvolle städtebauliche Ordnung mehr ergeben; vielmehr bliebe nur noch ein Planungstorso übrig (so auch HessVGH, Beschluss vom 27. August 1992, a.a.O., Rn. 32 in einem vergleichbaren Fall).

85

4. Ob der Bebauungsplan darüber hinaus auch an beachtlichen Abwägungsmängeln leidet, insbesondere an den von den Antragstellern geltend gemachten, kann danach offenbleiben.

86

Der Senat weist lediglich noch auf Folgendes hin:

87

Es bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die dem angefochtenen Bebauungsplan zugrundeliegende Abwägung wegen konzeptioneller Widersprüche hinsichtlich der angebots- und vorhabenbezogenen Elemente des Bebauungsplans fehlerhaft sein könnte.

88

Wie in der Planbegründung einerseits (S. 17 f.) ausgeführt wird, handelt es sich bei dem vorliegenden Bebauungsplan um einen „Angebotsbebauungsplan“, der nur den „Rahmen“ für die vorgesehene Entwicklung eines Nutzungsmix aus Hotel, Betreutem Wohnen, Seniorenwohnheim, allgemeinem Wohnen sowie ergänzenden Angeboten und Dienstleistungen für die Bewohner vorgeben, aber keinen „konkreten Vorhabenbezug“ haben soll. Andererseits wurden die Festsetzungen „auf der Basis einer im Vorfeld gemachten Projektstudie entwickelt“, die aber „nicht Teil der Festsetzungen“ sei. Weiter heißt es: „Eine Bezugnahme auf die Konzeptstudie ist im Rahmen des Bebauungsplans insofern nicht sinnvoll, da sich im Rahmen der Festsetzungen auch eine alternative Konzeptentwicklung ergeben kann.“

89

Eingangs der Planbegründung (S. 3) wird darauf hingewiesen, dass „ein privater Investor“ das komplette Areal sowie die anschließenden Freiflächen erworben habe, „mit dem Ziel, eine sinnvolle und standortverträgliche Nachnutzung zu initiieren.“ Die angesprochene Konzeptstudie dieses privaten Investors ist Bestandteil der Planaufstellungsakten; auch wurde der Planentwurf im Auftrag des Investors von einer Planungsgesellschaft erstellt. Darüber hinaus sind von diesem Investor in Auftrag gegebene Gutachten Bestandteil der ausgelegten Planunterlagen und Grundlage der Abwägung gewesen (vgl. Planbegründung, S. 4 und 11 ff.), nämlich die artenschutzrechtlichen Untersuchungen, die schalltechnische Immissionsprognose und der schalltechnische Untersuchungsbericht sowie die Altstandortuntersuchung. Diese Gutachten gehen jeweils von den konkret projektierten Bauvorhaben dieses Investors aus (vgl. insbesondere die schalltechnische Immissionsprognose, Bl. 676 der Planaufstellungsakten). Danach handelt es sich vorliegend um einen sog. „projektbezogenen Angebotsbebauungsplan“ (vgl. dazu z.B. BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.14 –, ZfBR 2015, 689 und juris, Rn. 11).

90

Die dargestellte Vorgehensweise der Antragsgegnerin wirft die Frage auf, ob diese sich bei der Aufstellung des Bebauungsplans in konzeptionelle Widersprüche verstrickt hat und eine planungsrechtlich unzulässige Mischform zwischen Angebots- und vorhabenbezogenem Bebauungsplan schaffen wollte (vgl. dazu auch: OVG NRW, Urteil vom 27. Mai 2013 – 2 D 37/12.NE, BauR 2013, 1966 und juris, Rn. 35).

91

Hierzu hat der Senat Folgendes entschieden:

92

„Zwar ist die Entscheidung der Antragsgegnerin für das Instrument eines Angebotsplans grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden. Die Gemeinde ist bei der Wahl des Planungsinstruments, mit dem sie ihre städtebaulichen Ziele erreichen will, weitestgehend frei. Auch wenn die Gemeinde mit dem Bebauungsplan das Vorhaben eines bestimmten Vorhabenträgers planungsrechtlich ermöglichen will, ist sie aufgrund von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht gezwungen, einen mit einer Durchführungsverpflichtung des Vorhabenträgers und dem Gebot zur Aufhebung des Bebauungsplans bei Nichtdurchführung des Projekts (§ 12 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 BauGB) gekoppelten vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufzustellen (...). Allerdings darf sich der Plangeber bei Ausnutzung dieser Planungsform und Freiheit nicht in konzeptionelle Widersprüche verstricken und sich selektiv einmal auf den offenen Angebotscharakter des Bebauungsplans, ein anderes Mal auf dessen Projektbezug berufen“ (vgl. Senatsurteil vom 13. Februar 2019 – 8 C 11387/18.OVG –, BauR 2019, 922 und juris, Rn. 38 f.).

93

Es spricht viel dafür, dass auch der vorliegende Bebauungsplan an dem dargestellten konzeptionellen Widerspruch leidet, weil in der Planbegründung, im Umweltbericht und in der Abwägungstabelle wechselnd mal auf den Angebotscharakter, mal auf die Projektstudie des Investors abgestellt wird. So wird etwa in der Planbegründung hinsichtlich der zu erwartenden verkehrlichen und schalltechnischen Auswirkungen der Planung einerseits auf die „zum Bebauungsplan erstellten Gutachten“ verwiesen, andererseits aber hervorgehoben, diese seien in Anlehnung an die Projektstudie „von einer Worst-Case-Betrachtung auf Basis der Festsetzungen“ ausgegangen, da sonst aus dem Angebotsbebauungsplan keine vorhabenbezogenen Parameter abzuleiten seien, die eine sinnvolle Beurteilung ermöglicht hätten (S. 11 der Planbegründung). Dabei wird jedoch nicht darauf eingegangen, dass insbesondere die schalltechnische Immissionsprognose etwa hinsichtlich der Anzahl und Lage ober- und unterirdischer Parkplätze sowie der Anlieferungsbereiche sich ausschließlich an dem vom Investor geplanten Bauvorhaben orientiert hat. Sodann wird in der Planbegründung konstatiert: „Da im Bebauungsplanverfahren kein Vorhabenbezug besteht, kann die Verkehrsentwicklung auch deutlich geringer als prognostiziert ausfallen“. Dass der Plan aufgrund des weitgehenden Fehlens von Festsetzungen zur Lage und Größe von Gebäuden, zur maximalen Anzahl von Wohnungen, Pflegeheimplätzen oder Hotelzimmern sowie zur inneren Erschließung des Gebiets umgekehrt auch eine intensivere Nutzung mit höheren Verkehrsimmissionen zulassen könnte, wird hingegen nicht konkret erwogen. Im Übrigen ergibt sich aus den Ausführungen des Senats zur Antragsbefugnis, dass die der Abwägung zugrunde gelegten Immissionsgutachten selbst die bei Verwirklichung der Vorhaben aus der Projektstudie des Investors zu erwartenden planbedingten Verkehrsbewegungen und daraus resultierenden Verkehrsimmissionen wohl nicht realistisch abbilden.

III.

94

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

95

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.

96

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

97

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).