Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-11-16, Aktenzeichen 9 S 1749/15

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. Juli 2015 - 4 K 3118/15 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

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Die Antragstellerin begehrt die Verpflichtung des Antragsgegners im Wege der einstweiligen Anordnung, den von ihm gegenüber dem Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) abgegebenen Entwurf der Meldung nach § 5 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für die Durchführung des Schnellwarnsystems für Lebensmittel, Lebensmittelbedarfsgegenstände und Futtermittel (AVV Schnellwarnsystem - AVV SWS, Az. 315-8601-3/0001, BAnz. 2005, 17096) zurückzuziehen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegründet. Die von ihr dargelegten Gründe rechtfertigen die Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

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Unabhängig von der vom Verwaltungsgericht bereits verneinten Zulässigkeit des Antrags (vgl. in diesem Zusammenhang auch zu § 44a VwGO: Bay. VGH, Beschluss vom 22.08.2013 - 9 CE 13.1698 -, BayVBl 2014, 343; zur Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO: VG München, Beschlüsse vom 09.11.2007 - M 18 E 07.5017 -, juris, und vom 14.08.2013 - M 18 E 13.3371, juris; zum Rechtschutzbedürfnis: VG München, Urteil vom 26.09.2011 - M 18 K 11.1445 -, juris; VG Stuttgart, Beschluss vom 24.06.2008 - 4 K 2299/08 -, LRE 58, 325) und von der Frage, ob ein Anordnungsgrund besteht, hat die Antragstellerin jedenfalls keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO).

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Die Antragstellerin stellt die vom Antragsgegner zugrunde gelegten Untersuchungsergebnisse des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamts Stuttgart (CVUA) nicht in Frage, meint aber gleichwohl, dass die Voraussetzungen des Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (ABl. EG L 31 vom 01.02.2002, 1) nicht vorlägen. Das überzeugt vor dem Hintergrund der Darlegungen der Antragstellerin und der Umstände des Einzelfalls nicht.

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Für die begehrte Rücknahme der Meldung im Rahmen des Schnellwarnsystems für Lebensmittel, Lebensmittelbedarfsgegenstände und Futtermittel (Rapid Alert System for Food and Feed; sog. RASFF-Meldung) fehlt es an einer Grundlage, da diese den Voraussetzungen von Art. 50 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 entsprechen dürfte.

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Nach Art. 50 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 wird ein Schnellwarnsystem für die Meldung eines von Lebensmitteln oder Futtermitteln ausgehenden unmittelbaren oder mittelbaren Risikos für die menschliche Gesundheit als Netz eingerichtet. An ihm sind die Mitgliedstaaten, die Kommission und die Behörde beteiligt (Art. 50 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002). Liegen einem Mitglied des Netzes Informationen über das Vorhandensein eines ernsten unmittelbaren oder mittelbaren Risikos für die menschliche Gesundheit vor, das von Lebensmitteln oder Futtermitteln ausgeht, so werden nach Art. 50 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 diese Informationen der Kommission unverzüglich über das Schnellwarnsystem gemeldet. Die Kommission leitet diese Informationen unverzüglich an die Mitglieder des Netzes weiter (Art. 50 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002). Die Behörde kann die Meldung durch wissenschaftliche oder technische Informationen ergänzen, die den Mitgliedstaaten ein rasches und angemessenes Risikomanagement erleichtern (Art. 50 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002). Nach Art. 3 Nr. 9 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 bezeichnet der Ausdruck „Risiko“ im Sinne dieser Verordnung „eine Funktion der Wahrscheinlichkeit einer die Gesundheit beeinträchtigenden Wirkung und der Schwere dieser Wirkung als Folge der Realisierung einer Gefahr“. Der Begriff des „ernsten“ Risikos ist nicht näher geregelt; die bloße Nichtkonformität mit den lebensmittelrechtlichen Vorschriften führt noch nicht zur Meldepflicht nach Art. 50 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (vgl. Klaus, in: Meyer/Streinz, LFGB/BasisVO/HCVO, 2. Aufl. 2012, Art. 50 BasisVO Rn. 9 und 12). Zur Auslegung des Begriffs des „ernsten“ Risikos gibt es derzeit auf EU-Ebene auch noch keinen einheitlichen Kriterienkatalog, vielmehr befinden sich entsprechende Leitlinien erst im Entwurfsstadium (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22.08.2013, a.a.O., m.w.N.). Einige nationale Verwaltungsvorschriften für die Durchführung des Schnellwarnsystems enthalten zwar Erläuterungen zum Begriff des „ernsten Risikos“, beschreiten hierbei jedoch unterschiedliche rechtliche Ansätze. So führt die deutsche Allgemeine Verwaltungsvorschrift (AVV SWS) Regelbeispiele („insbesondere“) auf, bei deren Vorliegen von Lebensmitteln, Lebensmittelbedarfsgegenständen oder Futtermitteln ein ernstes unmittelbares oder mittelbares Risiko für die menschliche Gesundheit ausgeht (vgl. §§ 7, 7a und 8 AVV SWS). Die entsprechende italienische Regelung nennt hingegen keine positiven Regelbeispiele, sondern beschreibt in einem (nicht abschließenden) Negativkatalog Fälle, in denen kein ernstes, von einem Lebensmittel ausgehendes Risiko vorliegt (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22.08.2013, a.a.O.; Klaus, a.a.O., Art. 50 BasisVO Rn. 10 ff.). Die Beurteilung ist daher anhand einer konkreten Einzelfallentscheidung auf der Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu treffen (Klaus, a.a.O., Art. 50 BasisVO Rn. 9).

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Gemessen an diesen Grundsätzen und unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles bestehen derzeit keine Bedenken gegen die vom Antragsgegner vorgenommene Meldung, da Informationen über ein ernstes Risikos für die menschliche Gesundheit in Bezug auf das Produkt A. der Antragstellerin vorliegen. Diese Informationen ergeben sich aus der Begutachtung des Produktes der Antragstellerin durch die CVUA und aus den Stellungnahmen des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR).

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Nach dem Gutachten des CVUA vom 20.04.2015 wurde ein Gehalt von 18,2 mg Chlorat pro Liter und 0,24 mg Perchlorat pro Liter nachgewiesen. Umgerechnet auf die empfohlene tägliche Verzehrsmenge von 118 ml resultiere für einen 70 kg schweren Menschen eine Belastung von 0,031 mg/kg Körpergewicht. Das BfR nehme in seiner Stellungnahme vom 19.12.2013 - diese ist dem Gutachten auch beigefügt und enthält die vom CVUA referierten Angaben - eine „Gesundheitliche Bewertung von Chlorat-Rückständen in diversen pflanzlichen Lebensmitteln“ vor. Diese Bewertung sei vom BfR in der Stellungnahme Nr. 28/2014 vom 12.05.2014 bestätigt worden. Das BfR empfehle, die von der WHO abgeleitete duldbare tägliche Aufnahmemenge (Acceptable Daily Intake - ADI) von 0,01 mg/kg Körpergewicht als Basis sowohl für die chronische als auch für die akute Risikobewertung zu verwenden. Für die empfohlene Verzehrsmenge von 118 ml der Probe errechne sich eine Menge an Chlorat von 0,031 mg Chlorat/kg Körpergewicht. Der ADI von 0,01 mg/kg Körpergewicht sei damit um das Dreifache überschritten.

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In der mit Schreiben des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 05.05.2015 an das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg übermittelten Stellungnahme des BfR zum Produkt der Antragstellerin heißt es ferner zur Risikobewertung, die empfohlene tägliche Aufnahmemenge von 118 ml enthalte 0,042 mg Perchlorat und 2,30 mg Chlorat. Bezogen auf das Körpergewicht entspreche das 0,0006 mg/kg Körpergewicht Perchlorat und 0,033 mg/kg Körpergewicht Chlorat. Beim Verzehr von 480 ml A. würden 0,173 mg Perchlorat und 9,36 mg Chlorat beziehungsweise 0,0025 mg/kg Körpergewicht Perchlorat und 0,134 mg/kg Körpergewicht Chlorat pro Tag aufgenommen. Das entspreche mit Bezug auf mittlere beziehungsweise hohe Aufnahmemengen 200 beziehungsweise 833 % der tolerierbaren täglichen Aufnahmemenge (Tolerable Daily Intake - TDI) von 0,0003 mg/kg Körpergewicht Perchlorat pro Tag und 330 beziehungsweise 1340 % des ADI von 0,01 mg/kg Körpergewicht Chlorat pro Tag. Unter Berücksichtigung der normalen Bedingungen der Verwendung des Produkts durch den Verbraucher sei von einer signifikanten chronischen Überschreitung der für Chlorat beziehungsweise Perchlorat abgeleiteten ADI- beziehungsweise TDI-Werte auszugehen. Diese gesundheitsbezogenen Richtwerte gäben die tolerierbare Aufnahmemenge für die jeweilige Substanz an, die ein Mensch lebenslang täglich oral aufnehmen könne, ohne dass unerwünschte Wirkungen zu erwarten seien. Eine dauerhafte Überschreitung dieser Werte wäre aus toxikologischer Sicht nicht tolerierbar.

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Diese nachvollziehbaren Aussagen hat weder die Antragstellerin entkräftet noch unterliegen sie aus sonstigen Gründen durchgreifenden Zweifeln.

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Die Antragstellerin argumentiert, der Begriff des ernsten Risikos für die menschliche Gesundheit sei eng auszulegen und insbesondere nicht gleichzusetzen mit der Definition von „unsicheren Lebensmitteln“ in Art. 14 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Denn danach seien Lebensmittel bereits dann als nicht sicher einzustufen, wenn sie für den menschlichen Verzehr ungeeignet seien. Es seien aber Fälle denkbar, in denen Lebensmittel für den menschlichen Verzehr ungeeignet seien, ohne ein ernstes Gesundheitsrisiko darzustellen. Dem Sinn und Zweck der Regelung des Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 entsprechend finde sich zudem beispielsweise in der italienischen Ausführungsverordnung zum Schnellwarnsystem die Klarstellung, dass „das Überschreiten von Höchstmengen von erlaubten Zusatzstoffen oder von Rückständen erlaubter Substanzen“ nur dann ein ernstes Gesundheitsrisiko darstelle, wenn die enthaltenen Mengen auf eine Gesundheitsgefahr schließen ließen. Daran fehle es im vorliegenden Fall.

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Diese Einwände stellen die Berechtigung der vom Antragsgegner vorgenommenen Meldung nicht in Frage. Den Anforderungen an eine enge, am konkreten Einzelfall orientierte Auslegung trägt das Vorgehen des Antragsgegners voraussichtlich Rechnung. Soweit die Antragstellerin unter Bezug auf eine Stelle in der Kommentarliteratur (Klaus, a.a.O., Art. 50 BasisVO Rn. 9) hervorhebt, es seien auch Fälle denkbar, in denen ein Lebensmittel zum Verzehr durch Menschen ungeeignet, aber gleichwohl kein ernstes Gesundheitsrisiko sei, ergibt sich daraus für den vorliegenden Fall nichts. Dies gilt umso mehr, als das gewählte Beispiel eines Lebensmittels, das wegen eines offensichtlichen Verderbs oder Befalls mit Insekten zwar zum Verzehr ungeeignet ist, aber gleichwohl kein Risiko darstellt, einen eindeutig nicht einschlägigen Sachverhalt betrifft. Auch der - ebenfalls an die genannte Literaturstelle angelehnte - Verweis auf die Aussage der italienischen Ausführungsverordnung zur Überschreitung von Höchstmengen geht am vorliegenden Fall vorbei, zumal für Chlorat gar keine Höchstmenge festgelegt ist und die RASFF-Meldung gerade auf einer toxikologischen Einzelfallbewertung beruht (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 2).

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Zur weiteren Begründung ihrer Beschwerde verweist die Antragstellerin auf eine Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (European Food Safety Authority - EFSA) vom 25.06.2015 zu Chlorat in Lebensmitteln (http://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/doc/4135.pdf). Darin fasse die Behörde unter 3.3.3.2. zusammen, dass eine in Maßen erhöhte Aufnahme von Chlorat nicht zu Gesundheitsbeeinträchtigungen führe. Bezug genommen werde auf eine klinische Studie, in der zehn männliche Freiwillige über einen Zeitraum von 16 Tagen an jedem dritten Tag jeweils 0,5 l Wasser mit kontinuierlich erhöhtem Chloratgehalt (0,01, 0,1, 0,5, 1,0, 1,8 und 2,4 mg/l) getrunken hätten. In einer Parallelstudie seien ebenfalls zehn Probanden Dosen von 2,5 mg Chlorat pro Tag in 0,5 l Wasser über einen Zeitraum von zwölf Wochen verabreicht worden. Bei keiner der beiden Studien hätten Veränderungen der Blut- und Urinwerte sowie der körperlichen Leistungsfähigkeit nachgewiesen werden können. Die Chlorat-Konzentrationen hätten teils erheblich über denjenigen in ihrem Produkt gelegen.

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Damit kann die Antragstellerin nicht durchdringen, da ihre Würdigung der Studienergebnisse nicht überzeugt. Zum einen lagen die von den Probanden aufgenommenen Chloratmengen nicht deutlich über, sondern deutlich unter beziehungsweise nur marginal über den Werten bei Einnahme des Produkts der Antragstellerin in der von dieser empfohlenen Menge. Im ersten Versuch erhielten die Freiwilligen in 16 Tagen insgesamt fünf Mal eine gesteigerte Chloratgabe in 0,5 I Wasser. Die zugeführte Menge an Chlorat betrug über den Versuchszeitraum aufsummiert 2,905 mg. Auf die Versuchsdauer umgerechnet ergibt sich ein Wert von 0,182 mg Chlorat täglich. Für eine Person von 70 kg bedeutet dies eine Chloratzufuhr von (lediglich) 0,0026 mg/kg Körpergewicht und Tag. Bei einer Verzehrsmenge von 118 ml A. werden jedoch täglich 0,03 mg Chlorat pro kg Körpergewicht aufgenommen, etwa die zehnfache Menge. Beim zweiten Versuch wurden 2,5 mg Chlorat pro Tag zugeführt, dies bedeutet für eine Person mit einem Gewicht von 70 kg eine tägliche Aufnahme von 0,036 mg (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 2 f.). Vor allem aber wurden die in Bezug genommenen Versuche zur Toxizität von Chlorat lediglich zur Ermittlung von akuten Effekten durchgeführt, während das Produkt der Antragstellerin auch dann keine ernsten Risiken für die menschliche Gesundheit auslösen darf, wenn es - wie es die Antragstellerin im Übrigen empfiehlt - dauerhaft eingenommen wird. Zur Bewertung des chronischen Risikos einer Chlorataufnahme leitete die EFSA indes einen TDI-Wert von 0,003 mg Chlorat pro kg Körpergewicht und Tag ab, womit die toxikologische Bewertung sogar noch strenger ist als diejenige des BfR (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 3).

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Ferner meint die Antragstellerin, das BfR empfehle zwar in seiner Stellungnahme Nr. 28/2014 vom 12.05.2014, die von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) abgeleitete erlaubte Tagesdosis (ADI) von 0,01 mg Chlorat pro Kilogramm Körpergewicht vorläufig als Basis sowohl für die chronische als auch für die akute Risikobewertung von Chlorat zu verwenden. Es verweise jedoch in der Übersicht „BfR Risikoprofil“ auch auf die Tatsache, dass zahlreiche wichtige Daten fehlten oder widersprüchlich seien. Die Wahrscheinlichkeit einer gesundheitlichen Beeinträchtigung bei Exposition werde (lediglich) in die mittlere Kategorie „möglich“ eingestuft. In einer weiteren Stellungnahme des Instituts vom 19.12.2013 werde ausgeführt, dass in kontrollierten klinischen Studien an erwachsenen Freiwilligen orale Chlorat-Dosierungen bis zu 0,034 mg/kg Körpergewicht über drei Tage oder Dosierungen bis zu 0,036 mg/kg Körpergewicht pro Tag über zwölf Wochen ohne schädliche Wirkungen vertragen worden seien. Diese Dosen seien mit den bei ihrem Produkt ermittelten Werten vergleichbar.

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Diese Argumentation lässt außer Acht, dass vom BfR nicht lediglich die (allgemeinen) Stellungnahmen betreffend Chlorat vom 19.12.2013 und vom 12.05.2014 vorliegen, sondern dass die Behörde in seiner mit Schreiben des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 05.05.2015 an das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg übermittelten Stellungnahme eine spezifische Risikobewertung für das Produkt der Antragstellerin vorgenommen hat. Darin kam das BfR mit eingehender Begründung zu dem Ergebnis, dass eine dauerhafte Überschreitung der festgestellten Werte aus toxikologischer Sicht nicht tolerierbar wäre. Zudem spricht viel dafür, dass die von der Antragstellerin für ihre Position genannten Zitate wiederum ausschließlich Expositionsstudien zur Ermittlung einer akuten Toxizität betreffen, die für den Nachweis der langfristigen Sicherheit eines Lebensmittels nicht geeignet sind (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 4).

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Nimmt man die detaillierten Ausführungen des CVUA und des BfR in den Blick, kann der von der Antragstellerin vorgelegten Stellungnahme des Arztes R. D. W., M.D., wonach die empfohlene tägliche Verzehrsmenge keine negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit habe, keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Der Arzt liefert für seine persönliche Einschätzung keine medizinischen Belege. Seine Aussage ist zudem unscharf, da aus ihr weder in der amerikanischen Originalfassung noch in der von der Antragstellerin ebenfalls vorgelegten deutschen Übersetzung eindeutig hervorgeht, ob sie sich überhaupt auf eine langfristige Einnahme bezieht. Der in der Stellungnahme gezogene Vergleich zur Aufnahme von gechlortem Swimming-Pool-Wasser führt nicht weiter, zumal die Aussage betreffend Chlor, also einer anderen Substanz, für die Sicherheitsbewertung des Chloratgehaltes in dem Produkt der Antragstellerin nicht verwertbar sein dürfte (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 5). Ob der Beweiswert der Stellungnahme weiter dadurch gemindert ist, dass der Arzt als Mitglied des sogenannten „Science Advisory Council“ für das Produkt der Antragstellerin womöglich nicht als neutral anzusehen ist, kann dahinstehen.

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Die Antragstellerin steht weiter auf dem Standpunkt, der Antragsgegner habe bei seiner Bewertung nicht berücksichtigt, dass eine Überschreitung der Tagesdosis keine bestimmungsgemäße Verwendung mehr darstelle, da auf dem Produktetikett ausgeführt werde, die tägliche Dosis von 118 ml dürfe nicht überschritten werden, und dass ein erhöhter Konsum des Nahrungsergänzungsmittels, insbesondere in einer Art und Weise, wie er für Trinkwasser zu erwarten wäre, abwegig sei. In dem Fall, dass das Produkt wie Trinkwasser verwendet würde, müsste der Verbraucher mindestens 2000,-- EUR pro Monat für den Kauf des Produktes aufwenden, was lebensfremd sei.

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Diese Argumentation geht an der Bewertung des BfR vorbei. Dieses hat ausdrücklich die Gesundheitsschädlichkeit des Produkts der Antragstellerin schon bei der nach der Kennzeichnung bestimmungsgemäßen Verwendung von 118 ml pro Tag angenommen. Von einem Verzehr „wie Trinkwasser“ ist das BfR nicht ausgegangen. Darauf, dass die Antragstellerin zudem selbst (im Internet) deutlich höhere Tagesverzehrsmengen als 118 ml pro Tag empfehlen mag und das BfR das auch aufgegriffen hat, kommt es daher nicht an.

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Fehl geht auch das Vorbringen der Antragstellerin, das fehlende Gesundheitsrisiko belege ein von der Stadt Landshut beim Bayerischen Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit in Auftrag gegebenes Gutachten vom 10.12.2012. Darin werde zu einer aus dem Chlorgehalt resultierenden Gesundheitsbeeinträchtigung ausgeführt: „Eine Gesundheitsschädigung in Folge des in der vorliegenden Probe … festgestellten Chlorgehalts von bis zu 13,3 mg/l ist daher beim bestimmungsgemäßen Gebrauch des Nahrungsergänzungsmittels nicht anzunehmen.“

20

Das dem Gutachten entnommene Zitat bezieht sich ausschließlich auf den in einer Produktprobe festgestellten Chlorgehalt, nicht auf den Chloratgehalt. Die RASFF-Meldung erfolgte jedoch aufgrund des als toxikologisch bedenklich angesehenen Chloratgehaltes und steht somit nicht im Widerspruch zu dem Gutachten des Bayerischen Landesamtes (vgl. Stellungnahme des CVUA vom 30.09.2015, S. 7).

21

Schließlich rechtfertigen auch die von der Antragstellerin bereits beim Verwaltungsgericht eingereichten Unterlagen keine andere Entscheidung. Die Erklärung des als „Konzernverantwortlicher für Qualitätssicherung“ bezeichneten J. W., wonach er noch von keinem „schwerwiegenden unerwünschten Ereignis“ (serious adverse event) gehört habe, das eine Meldung an die Food and Drug Administration (FDA) erfordert habe, stellt die Informationen, die für ein ernstes Gesundheitsrisiko sprechen, nicht in Frage. Gleiches gilt für das sogenannte Sachverständigengutachten der Frau B. S., Ph.D., zumal sich dieses im Wesentlichen darauf beschränkt, einen Abgleich mit den „WHO Guidelines for Drinking Water“ vorzunehmen.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

23

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 68 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).