Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2006-05-03, Aktenzeichen 1 LC 170/04

Tatbestand

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I. Die Prozessbeteiligten streiten vorrangig über die Verbindlichkeit einer bereits im Jahre 1994 geschlossenen sog. „Erschließungsvereinbarung“.

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Wohnhausgrundstücks Burgstraße 11 (ursprünglich u.a. Flurstück 184/2, inzwischen Flurstück 188/11) in der Ortslage des Ortsteils F. der Gemeinde B. im Landkreis G.. Sie ist ferner Eigentümerin u.a. des westlich davon, südlich des Parkweges liegenden, im Jahr 1994 noch ungeteilten Flurstücks 188/3 der Flur 5 der Gemarkung F.. Dieses Flurstück hatte ursprünglich eine Größe von 3.816 m². Die Klägerin war ferner Eigentümerin des ihrem Flurstück 188/3 gewissermaßen vorgelagerten kleineren Wegeflurstücks 6/13 mit einer Größe von 83 m². Im Eigentum der Klägerin steht - des Weiteren - jedenfalls ein Teil des Parkweges (mit dem Flurstück 190/2 alt, inzwischen Flurstücke 190/9 und 190/10), der nördlich des Wohnhausgrundstückes der Klägerin Burgstraße 11 in die Burgstraße einmündet. Offensichtlich gehört ihr auch eine weitere Parzelle des Parkweges, nach dem älteren Kartenmaterial das Flurstück 182/7.

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Der Beigeladene ist seit 1994 Eigentümer des südlich an das Flurstück 188/3 anschließenden Flurstücks 188/4 (so die alte Flurstücksbezeichnung), nunmehr des Flurstücks 188/6, mit der heutigen postalischen Bezeichnung Gerrit-Herlyn-Straße 1. Das Grundstück wies ursprünglich eine Größe von 4.605 m² auf.

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Der nördliche, an den Parkweg angrenzende Teilbereich des Flurstücks 188/3 liegt im Geltungsbereich des am 30. März 1971 als Satzung beschlossenen und seit dem 8. Oktober 1971 rechtswirksamen Bebauungsplanes Nr. 16 der früheren Gemeinde F., der insoweit allgemeines Wohngebiet in offener Bauweise mit zweigeschossiger Bebauung, eine Grundflächenzahl von 0,4 und eine Geschossflächenzahl von 0,8 festsetzt. Der sich südlich anschließende Teil des Flurstücks 188/3 liegt im Geltungsbereich des am 18. Juli 1966 beschlossenen und am 30. September 1966 bekannt gemachten Bebauungsplanes Nr. 13. Auch insoweit ist ein allgemeines Wohngebiet in offener Bauweise festgesetzt, ebenfalls mit einer Grundflächenzahl von 0,4, allerdings dann mit einer Geschossflächenzahl von ebenfalls 0,4. Beide Bebauungspläne sind offensichtlich inzwischen weitgehend „realitätsfremd“ geworden.

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Ab dem Sommer 1993 kam es zwischen dem damals zu Verhandlungen ermächtigten Auktionator H., der Beklagten und der Klägerin zu Verhandlungen über eine mögliche Bebauung der beiden Flurstücke 188/3 und 188/4. Ein maßgebliches Anliegen der Gemeinde war dabei, die nach den beiden Bebauungsplänen Nr. 13 und Nr. 16 sonst mögliche bzw. zulässige Bebauung mit etwa neun Wohnhäusern durch eine aufgelockerte Bebauung zu vermeiden. Für die Gemeinde war dabei von Interesse, dass sich für das Flurstück 188/4 ein Kaufinteressent fand, nämlich der Beigeladene dieses Verfahrens, der auf dem Flurstück 188/4 lediglich ein Wohnhaus zu errichten beabsichtigte. Die zwischen den Beteiligten geführten Verhandlungen mündeten schließlich in die in diesem Verfahren streitige sog. Erschließungsvereinbarung vom 15. Juli 1994 ein. Entsprechend § 2 dieser Erschließungsvereinbarung übernahm die Gemeinde B. die Verpflichtung, „die Aufschließung für die Baugrundstücke Flurstücke 188/3 und 188/4, Flur 5, Gemarkung F. unverzüglich nach Abschluss der Grundstücksübertragungsverträge gemäß Paragraf 4 dieser Vereinbarung (einschließlich der zu beantragenden und bewilligenden Grunddienstbarkeiten) und nach Abschluss dieser Vereinbarung vornehmen. Die Aufschließung erfolgt durch die Herstellung einer Straße in einer Länge von etwa 15 m östlich des Flurstücks 6/13. Das bisher zu Lasten des Flurstücks 188/3 eingetragene Wegerecht wird dadurch überflüssig. Herr C. als Berechtigter des Flurstücks 188/4 verpflichtet sich hiermit, die erforderliche Löschungsbewilligung abzugeben.“ Die Erschließungsvereinbarung enthält ferner die folgende Regelung:

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„1. Zwischen den Vertragsparteien besteht Einigkeit darüber, dass die Flurstücke 188/3 (Teilfläche) und 188/4 der Flur 5, Gemarkung F. mit einer Ausnutzung von 10 % in der Grundfläche bebaut werden können, wobei auf dem Flurstück 188/4 höchstens zwei und auf dem Flurstück 188/3 (Teilfläche) ein Wohnhaus errichtet werden dürfen. Die Beschränkung der Bebauung ist über eine Grunddienstbarkeit abzusichern. Der vorhandene Baumbestand ist grundsätzlich zu erhalten. Die Bebauung ist mit der Unteren Naturschutzbehörde abzustimmen.“

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§ 4 der Erschließungsvereinbarung sieht die Verpflichtung der Eigentümer vor, der Gemeinde die öffentlichen Flächen, wie sie sich aus dem anliegenden Flurkartenauszug ergeben, sofort nach Abschluss dieser Vereinbarung unentgeltlich und lastenfrei zu übertragen. Sämtliche entstehenden Vertrags- und Vertragsnebenkosten tragen danach die Eigentümer.

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Zwischen der Klägerin und der Beklagten wurde ferner der notarielle Grundstücksübertragungsvertrag vom 21. Juli 1994 geschlossen. Übertragen wird danach zunächst unentgeltlich das Flurstück 6/13 zur Größe von 83 m². Es findet sich ferner die folgende Regelung:

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„Hinsichtlich des nicht zu übertragenden Flurstückes 188/3, Flur 5, Gemarkung F. bewilligen und beantragen die Erschienenen die Eintragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit für die politische Gemeinde B. folgenden Inhalts in das Grundbuch von F., Blatt 160:

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„Die im anliegenden Flurkartenauszug gelb umrandete Teilfläche des Flurstückes 188/3, Flur 5, Gemarkung F. kann höchstens mit einer Ausnutzung von 10 v.H. in der Grundfläche bebaut werden. Es darf dabei lediglich 1 Wohnhaus errichtet werden. Der vorhandene Baumbestand auf dem Grundstück ist grundsätzlich zu erhalten. Die Bebauung ist mit der Unteren Naturschutzbehörde abzustimmen.“

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Dem notariellen Kaufvertrag ist ein Lageplan beigefügt, in dem ein südlicher, etwa hälftiger Teilbereich des Flurstücks 188/3 gelb umrandet ist, ferner das Wegeflurstück 6/13 sowie ein 15 m tiefer weiterer Teil des Flurstücks 188/4 besonders markiert sind.

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Die den obigen Vereinbarungen entsprechenden Eintragungen sind im Grundbuch vorgenommen worden.

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Mit ihrer Bauvoranfrage vom 27. Dezember 1999 verfolgte die Klägerin ihre Vorstellungen über weitere Bebauungsmöglichkeiten hinsichtlich der südlichen Teilfläche ihres Flurstücks 188/3 weiter. Sie erläuterte ihre Absichten dahingehend, dass sie Kaufinteressenten hätte, die dort drei Wohnhäuser mit Garagen errichten wollten. Da die Restfläche des sog. Parks im nördlichen Bereich des Flurstücks 188/3 nicht bebaut werden solle, könne diese Fläche bei der Berechnung der Grundflächenzahl zugerechnet werden. Die Bauvoranfrage beziehe sich also auf die für die Bebauung vorgesehene südliche Fläche des Flurstücks 188/3 in Verbindung mit der beabsichtigten Nutzung der Gesamtfläche. Der Bauvoranfrage ist ein Lageplan beigefügt, in dem für den an den Parkweg anschließenden Nordteil des Flurstücks 188/3 „Park“ eingetragen ist; daran schließen sich südlich die drei Wohnbaugrundstücke an. In ihrer Stellungnahme vom 18. Februar 2000 sprach sich die Antragsgegnerin gegen die von der Klägerin vorgesehene Bebauung aus. Sie verwies auf die geschlossenen vertraglichen Vereinbarungen, die nach wie vor bindend seien. Die zuständige Baugenehmigungsbehörde, der Landkreis G., bewertete die getroffenen vertraglichen Vereinbarungen als für das Baugenehmigungsverfahren irrelevant (ein Bauvorbescheid ergehe unbeschadet der Rechte Dritter). Entsprechend dem eingereichten Lageplan erteilte er der Klägerin unter dem 11. August 2000 einen Bauvorbescheid für den Neubau von drei Einfamilienwohnhäusern mit je einer Garage. Mit Bescheid vom 21. August 2003 verlängerte der Landkreis G. die Geltungsdauer des Bauvorbescheides bis zum 11. August 2006.

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Gegenstand des - weiteren - Bauantrages der Klägerin vom 12. Oktober 2005 ist der Neubau eines Einfamilienhauses mit Garage im nordwestlichen Teil des Flurstücks 188/3. Das (Alt-)Flurstück 188/3 ist inzwischen aufgeteilt worden, und zwar in die beiden nördlichen Flurstücke 188/7 mit einer Größe von 1.006 m² und 188/3 mit 1.019 m² sowie in das daran südlich anschließende Flurstück 188/10 mit einer Größe von 1.791 m². Mit Bescheid vom 12. Dezember 2005 genehmigte der Landkreis G. diese Baumaßnahme, und zwar erneut unbeschadet der privaten Rechte Dritter.

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Mit ihrer am 11. Januar 2001 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage hat die Klägerin die Feststellung begehrt, dass die vertraglichen Vereinbarungen vom 15. Juni 1994 und vom 21. Juli 1994 hinsichtlich des (Alt-)Flurstücks 188/3 unwirksam seien. Zwar sei der Abschluss derartiger städtebaulicher Verträge grundsätzlich möglich bzw. zulässig (so zunächst nach § 6 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG, nunmehr § 11 BauGB). Im vorliegenden Fall scheitere die Erschließungsvereinbarung aber daran, dass die von ihr zu erbringende Gegenleistung den gesamten Umständen nach nicht angemessen sei. Aus dem beurkundeten Vertrag ergebe sich überhaupt keine Gegenleistung der Beklagten. Sie habe der Beklagten nach der Erschließungsvereinbarung vielmehr die Wegeparzelle 6/13 unentgeltlich übertragen; zusätzlich verzichte sie auf eine sonst nach den einschlägigen Bebauungsplänen zulässige Bebauung ihres Grundstücks. Die geltenden Bebauungspläne ließen eine Grundflächenzahl von 0,4 zu. Dagegen lasse der notarielle Grundstücksübertragungsvertrag nur eine Grundfläche von 0,1 (... Ausnutzung von 10 v.H. ...) zu. Zudem beschränke sich die Bebaubarkeit auf ein Wohnhaus. Es könne daher in keiner Weise mehr von einer „angemessenen“ Gegenleistung gesprochen werden.

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Die Klägerin hat beantragt,

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1. festzustellen, dass die in § 2 Ziffer 1 der „Erschließungsvereinbarung“ vom 15. Juni 1994 getroffene Regelung unwirksam ist, soweit sie sich auf das Flurstück 188/3 der Flur 5 der Gemarkung F. bezieht.

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2. festzustellen, dass der zwischen ihr und der Beklagten geschlossene Vertrag vom 21. Juli 1994 (Nr. 830 der Urkundenrolle des Jahrgangs 1994 des Notars I. J. in K.) unwirksam ist, soweit es dort heißt (§ 1 Abs. 3): „Hinsichtlich des nicht zu übertragenden Flurstückes 188/3, Flur 5, Gemarkung F. bewilligen und beantragen die Erschienenen die Eintragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit für die politische Gemeinde B. folgenden Inhalts in das Grundbuch von F., Blatt 160: Die im anliegenden Flurkartenauszug gelb umrandete Teilfläche des Flurstücks 188/3, Flur 5, Gemarkung F. kann höchstens mit einer Ausnutzung von 10 v.H. in der Grundfläche bebaut werden. Es darf dabei lediglich ein Wohnhaus errichtet werden. Der vorhandene Baumbestand auf dem Grundstück ist grundsätzlich zu erhalten. Die Bebauung ist mit der unteren Naturschutzbehörde abzustimmen.“

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beigeladene hat die Rechtswirksamkeit der getroffenen Vereinbarungen verteidigt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. Mai 2004 abgewiesen. Die streitige „Erschließungsvereinbarung“ sei wirksam, da die getroffene Vereinbarung den gesamten Umständen nach „angemessen“ sei (§ 11 Abs. 2 BauGB, § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Dies hat es im Wesentlichen wie folgt begründet: Für den Beurteilungsmaßstab der Angemessenheit gelte, dass eine Gleichwertigkeit der Leistungen bzw. Verpflichtungen nicht erforderlich sei. Leistung und Gegenleistung müssten nur in etwa ausgewogen sein. Im Regelfall könne, soweit das Ergebnis vertretbar erscheine, davon ausgegangen werden, dass beide Seiten ihre Interessen sachgemäß wahrgenommen hätten und Leistung und Gegenleistung sich die Waage hielten. Durch den Hinweis auf die „gesamten Umstände“ werde klar gestellt, dass Leistung und Gegenleistung in einem größeren Rahmen zu sehen seien, das heißt, dass dabei die Gesamtheit der im Vertrag, in parallelen Verträgen oder Verwaltungsakten usw. im Verhältnis zwischen den Vertragspartnern getroffenen Regelungen zu berücksichtigen sei, nicht nur der einzelne Vertrag oder die einzelne Vertragsbestimmung für sich. Dabei seien Inhalt und Begleitumstände des konkreten Vertrages entscheidend. Angemessen sei eine Gegenleistung immer dann, wenn sie im Bauplanungsrecht auch ein sachgerechtes Ergebnis einer auf das Plangebiet bezogenen, nicht notwendig darauf beschränkten Abwägung nach § 1 Abs. 6 oder § 1 a BauGB sein könnte. Gemessen an diesen Grundsätzen seien die streitgegenständlichen Verträge wirksam. Das angegriffene Urteil begründet dies dann im Einzelnen. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 VwGO zugelassen. Hinsichtlich der verwaltungsgerichtlichen Ausführungen im Einzelnen wird auf das Urteil Bezug genommen.

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Mit ihrer rechtzeitig eingegangenen und - nach Fristverlängerung - rechtzeitig begründeten Berufung verfolgt die Klägerin ihr Anliegen weiter. Sie vertritt die Auffassung, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalte. Von Bedeutung sei in diesem Zusammenhang, dass ihr (Alt-)Flurstück 188/3 schon immer über den Parkweg zur Burgstraße hin erschlossen gewesen sei. Entsprechend sei die Erschließung der inzwischen genehmigten Bebauung des nördlichen Teils ihres Flurstücks auch über den Parkweg vorgesehen. Von einer Angemessenheit ihrer nach der Erschließungsvereinbarung zu erbringenden Gegenleistung könne daher nicht andeutungsweise ausgegangen werden.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Änderung des angegriffenen Urteils nach den in erster Instanz gestellten Anträgen zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er unterstützt den Vortrag der Beklagten.

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Zum weiteren Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie des Bauamtes des Landkreises G. (Bauvoranfrage zum Neubau von drei Einfamilienhäusern mit je einer Garage sowie Bauantrag für ein Einfamilienwohnhaus mit Garage) verwiesen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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II. Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht rechtzeitig eingelegte und nach Fristverlängerung rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Feststellungsklage der Klägerin abgewiesen. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Feststellung der Unwirksamkeit der in § 2 Ziffer 1 der sog. Erschließungsvereinbarung vom 15. Juni 1994 getroffenen Regelung und der entsprechenden, im Klageantrag präzisierten Passage aus dem zwischen der Klägerin und der Beklagten geschlossenen notariellen Vertrag vom 21. Juli 1994 nicht zu. Vielmehr kommt beiden Regelungen weiterhin Bindungswirkung zu. Ein zur Unwirksamkeit führender Verstoß gegen höherrangiges Recht liegt nicht vor.

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Der Frage der Statthaftigkeit der Berufung unter dem Blickwinkel der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges, der Frage also, ob es sich bei der Auslegung der Erschließungsvereinbarung um eine öffentlich-rechtliche oder um eine privatrechtliche Streitigkeit handelt, ist im Hinblick auf § 17 a Abs. 5 GVG nicht weiter nachzugehen. Nach dieser Vorschrift prüft das Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache entscheidet, nicht, ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist. Das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Urteil konkludent den Verwaltungsrechtsweg vor dem Hintergrund bejaht, dass es sich bei der streitigen Erschließungsvereinbarung um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 11 BauGB handelt. Dem ist vom Oberverwaltungsgericht als Rechtsmittelgericht in diesem Zusammenhang nicht weiter nachzugehen.

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Die Bejahung der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges führt allerdings nicht - gewissermaßen automatisch - auch zur Annahme des Vorliegens eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Vielmehr kommt es für die Abgrenzung eines öffentlich-rechtlichen von einem zivilrechtlichen Vertrag auf den jeweiligen Gegenstand und Zweck an; die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist (BVerwG, Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - DVBl. 1993, 654 = NJW 1993, 2695 = BVerwGE 92, 56 im sog. Weilheimer-Modell-Fall unter Bezugnahme auf den Beschl. d. Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes v. 10.4.1986 - GmS-OGB 1/85 - BVerwGE 74, 368). Das Verwaltungsgericht hat die Erschließungsvereinbarung vom 15. Juni 1994 - und ihm folgend auch die angegriffene Formulierung in dem notariellen Grundstücksübertragungsvertrag vom 21. Juli 1994 - als einen dem öffentlichen Recht unterliegenden Vertrag angesehen. Für diese Sichtweise spricht zunächst - wenn auch nur untergeordnet - die von den Vertragsbeteiligten gewählte Überschrift der getroffenen Vereinbarung, nämlich die Überschrift „Erschließungsvereinbarung“, dann aber vorrangig die inhaltlichen Regelungen der Schaffung einer zusätzlichen Erschließungslösung über die Gerrit-Herlyn-Straße für die Flurstücke 188/3 und 188/4 durch die Gemeinde, die bestehen bleibende Verpflichtung der Klägerin und des Beigeladenen zur Zahlung von Erschließungsbeiträgen, sodann insbesondere die Regelung der Bebauung in Abweichung von der bestehenden Bauleitplanung. Andererseits enthält die Erschließungsvereinbarung vom 15. Juli 1994 auch zivilrechtlich geprägte Inhalte. Die Erschließungsvariante über die Gerrit-Herlyn-Straße soll durch Grundstücksübertragungsverträge der Klägerin und des Beigeladenen erreicht werden; die benötigten Flurstücke sollen unentgeltlich übertragen werden. Die vereinbarte Regelung der Bebauung soll durch eine beschränkt persönliche Grunddienstbarkeit gesichert werden. Die Vorgehensweise der zuständigen Baugenehmigungsbehörde, die ihre Bescheide vom 11. August 2000, vom 21. August 2003 und vom 12. Dezember 2005 jeweils unter dem Hinweis darauf erteilt hat, dass diese Bescheide „unbeschadet der privaten Rechte Dritter“ ergingen, bestätigt eher den privatrechtlichen Charakter der Erschließungsvereinbarung. Der Senat kann die Frage, ob die Erschließungsvereinbarung (eher) dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist, offen lassen. Denn weder bei der Annahme eines zivilrechtlichen noch bei der eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ist die von der Klägerin mit ihrer Feststellungsklage angestrebte Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Passagen der Erschließungsvereinbarung bzw. des Grundstücksübertragungsvertrages zu erreichen.

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Ist mit dem Verwaltungsgericht von einem öffentlich-rechtlichen Vertrag auszugehen, ist das Folgende anzuführen:

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Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB (zuvor § 6 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG) müssen die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein. Abs. 2 Satz 2 dieser Vorschrift regelt, dass die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung unzulässig ist, wenn dieser auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hatte. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG muss die Gegenleistung den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Die zwischen der Klägerin, der Beklagten und dem Beigeladenen getroffene Erschließungsvereinbarung vom 15. Juni 1994, und als Ausfluss davon auch der Grundstücksübertragungsvertrag vom 21. Juli 1994, trägt sowohl dem Angemessenheitsgebot als auch dem sog. Koppelungsverbot hinreichend Rechnung.

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Das Gebot der Angemessenheit verlangt, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde nicht außer Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert der von der Behörde zu erbringenden Leistung stehen darf und dass auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die Gegenleistung eine unzumutbare Belastung bedeutet (BVerwG, Urt. v. 6.7.1973 - IV C 22.72 - BVerwGE 42, 331 = DVBl. 1973, 800 = NJW 1973, 1895; in jüngster Zeit ferner BVerwG, Urt. v. 25.11.2005 - 4 C 15.04 - ZfBR 2006, 243 = DVBl. 2006, 455 = UPR 2006, 156 = BauR 2006, 649). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht eine in diesem Sinne „unverhältnismäßige“ bzw. „unzumutbare“ Leistung der Klägerin nicht festgestellt. Die von der Klägerin eingegangenen Verpflichtungen bestanden in ihrem Kern darin, dass sie - zum einen - das Eigentum an der ihr gehörenden Wegeparzelle 6/13 mit 83 m² Größe unentgeltlich an die Beklagte zu übertragen hatte und sie - zum anderen - die Verpflichtung eingegangen ist, auf einer südlichen Teilfläche ihres Flurstücks 188/3 lediglich eine Ausnutzung von 10 % der Grundfläche vorzunehmen bzw. höchstens ein Wohnhaus zu errichten. Auf der anderen Seite verpflichtete sich die Beklagte zur Aufschließung der Baugrundstücke Flurstücke 188/3 und 188/4 durch die Herstellung einer Straße von etwa 15 m Länge östlich des Flurstücks 6/13 einschließlich dem heutigen Flurstück 188/5. Durch diesen Teil der Vereinbarung wurde erstmalig eine südliche Erschließungsmöglichkeit auch für das Flurstück 188/3 der Klägerin geschaffen, also eine zusätzliche und neu gebaute Erschließungsvariante, die zu der bereits vorhandenen Erschließung über den Parkweg hinzutrat. Die Erschließungsvereinbarung vom 15. Juni 1994 führt insoweit zutreffend und konsequent an, dass damit das bisher zu Lasten des Flurstücks 188/3 eingetragene Wegerecht überflüssig wird. Die Erörterung der im Jahr 1994 bestehenden Sach- und Interessenlage mit den Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung hat weiter ergeben, dass die getroffene Erschließungsvereinbarung nicht ohne die seinerzeit bestehenden Abwasserbeseitigungsprobleme gesehen werden kann. Der Beigeladene hat insoweit erläutert, dass die Flurstücke 188/3 und 188/4 wegen ihrer tieferen Lage im Verhältnis zur Burgstraße über die Gerrit-Herlyn-Straße besser zu entsorgen waren. Dies ist ein weiterer, und nicht unerheblicher Vorteil zu Gunsten der Klägerin, der einen konkreten Niederschlag in der Erschließungsvereinbarung nicht gefunden hat. Gleichwohl ist er bei der Beantwortung der Frage der Angemessenheit einzubeziehen.

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Die Besonderheit der vorliegenden Erschließungsvereinbarung ist insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass eine weitere Person, nämlich der beigeladene Grundstückseigentümer C., an der Erschließungsvereinbarung beteiligt ist. Sein Interesse bestand darin, zum einen eine Erschließung über die Gerrit-Herlyn-Straße zu erhalten, zum anderen aber darin, eine in diesem Sinne „großzügige“ bzw. „aufgelockerte“ Bebauung nicht nur auf seinem Flurstück 188/4, sondern auch in der Nachbarschaft festschreiben zu können. Sein Anteil an der Erschließungsvereinbarung bestand in der unentgeltlichen Übertragung des Eigentums an dem heutigen Wegeflurstück 188/5. Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung ergänzt, dass im Jahre 1994 auch andere Erschließungsmöglichkeiten seines Grundstücks bestanden hätten, z.B. auch eine Erschließungslösung zur Rathausstraße. Die Erschließungsvereinbarungsbeteiligten hätten sich dann aber, und zwar einvernehmlich, für die gewählte Variante entschieden. Er, der Beigeladene, könne sich daher heute nur schwer mit einer anderen, als der vereinbarten Bebauungsmöglichkeit des Grundstücks der Klägerin befreunden. Auch dieser Gedankengang erscheint dem Senat nachvollziehbar; er bedarf daher der Einbeziehung in die Bewertung der „Angemessenheit“.

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Insgesamt ist festzustellen:

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Es mag Erwägungen dahingehend geben, dass die getroffene Erschließungsvereinbarung vom 15. Juni 1994 möglicherweise eher bestimmte „Verlierer“ und bestimmte „Gewinner“ haben könnte. Es mag auch sein, dass die Klägerin unter Umständen „mehr“ zur Erreichung der Erschließungsvereinbarung beigetragen hat als die beiden anderen Erschließungsvereinbarungsbeteiligten. Das gilt insbesondere hinsichtlich der festgeschriebenen Verpflichtung der Bebauungsmöglichkeiten des südlichen Teils des (Alt-)Flurstücks der Klägerin 188/3 mit nur 10 % bzw. einem Wohnhaus. Eine gewisse „Kopflastigkeit“ führt aber nicht schon zur Unwirksamkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Zu fordern ist keineswegs - wie es bereits das Verwaltungsgericht zutreffend in dem angegriffenen Urteil ausgeführt hat - eine „Gleichwertigkeit“ der zu erbringenden Leistungen bzw. Verpflichtungen. Leistung und Gegenleistung müssen lediglich in etwa ausgewogen sein. Es darf kein klares Missverhältnis vorliegen. Im Regelfall kann, soweit das Ergebnis vertretbar erscheint, davon ausgegangen werden, dass beide Seiten ihre Interessen sachgemäß wahrgenommen haben und Leistung und Gegenleistung sich die Waage halten. Durch den Hinweis auf die „gesamten Umstände“ wird klar gestellt, dass Leistung und Gegenleistung in einem größeren Rahmen zu sehen sind (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 9. Aufl. 2005, § 56 Rdn. 14). Eine solche relative Ausgewogenheit ist nach der Bewertung des Senats im vorliegenden Fall noch zu bejahen. Dies folgt auch aus der in personeller Hinsicht festzustellenden „Dreischichtigkeit“ der getroffenen Erschließungsvereinbarung. Bei der Bewertung der Interessen der Beteiligten sind nicht nur die unmittelbaren Prozessparteien und ihre jeweiligen Interessen einzubeziehen, sondern auch die mit der Person des Beigeladenen verbundene Interessenlage.

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Der Senat sieht auch die Grenzen des sog. Koppelungsverbotes gewahrt. Die in der Erschließungsvereinbarung vom 16. Juni 1994 aufgenommenen gegenseitigen Verpflichtungen stehen in einem sachlichen Zusammenhang zueinander (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 16. Mai 2000 (4 C 4.99 - NVwZ 2000, 1285 = DVBl. 2000, 1853 = DÖV 2000, 1050 = UPR 2001, 29 = BauR 2000, 1699 = BVerwGE 111, 162) dazu ausgeführt:

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„Unter welchen Voraussetzungen der ... geforderte sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung zu bejahen ist, lässt sich kaum abstrakt-generell umschreiben oder gar festlegen. Entscheidend sind Inhalt und Begleitumstände des konkreten Vertrages. Aus einer „Gesamtschau“ der vom BerGer. angeführten Beispielsfälle aus der Rechtsprechung lassen sich daher für den Streitfall keine entscheidungstragenden Rückschlüsse ziehen. Auszugehen ist vom Zweck des schon vor In-Kraft-Treten des § 56 VwVfG entwickelten und in die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder übernommenen Koppelungsverbots. Es besagt nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. grdl. BVerwGE 42, 331 = NJW 1973, 1895), dass - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass - zum anderen - hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (kein „Verkauf von Hoheitsakten“ - so auch Senat, Buchholz 316 § 56 VwVfG Nr. 9, S. 5 = NVwZ 1994, 485 = NJW 1994, 2559 L). Der Fall einer nach § 56 I 2 BayVwVfG unzulässigen Gegenleistung des Bürgers liegt z.B. vor, wenn die Behörde im Gegenzug eine Leistung verspricht, auf die der Bürger nach dem einschlägigen Bundes- oder Landesrecht ohnehin Anspruch hat (vgl. etwa BVerwGE 96, 326 [335] = NJW 1995, 1104 = NVwZ 1995, 691 L; BVerwG, Buchholz 316 § 54 VwVfG, S. 14 = NVwZ 1991, 574). Das Koppelungsverbot beschränkt sich jedoch nicht auf derartige oder vergleichbare Fälle. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung kann auch dann entfallen, wenn die vom Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt ist als die von der Behörde zu erbringende oder von ihr in Aussicht gestellte Leistung (vgl. Senat, Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 11 = NJW 1980, 1294 = DÖV 1979, 756 - Baudispens gegen Entrichtung der Einkommenssteuer). Die Gesetzesbegründung (BT-Dr 7/910 vom 18.7.1973, S. 80) nennt als Beispiel für das Nichtvorliegen eines sachlichen Zusammenhangs einen Vertrag „baulichen Inhalts“, nach dem die Gegenleistung des Bürgers in einer Zahlung „zu Gunsten einer beliebigen öffentlichen Aufgabe der Behörde“ besteht.“

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Ausgehend von diesen Grundsätzen bejaht der Senat den inneren Zusammenhang zwischen der von der Beklagten vorzunehmenden Erschließungslösung und der von der Klägerin eingegangenen Verpflichtung zur Übertragung des Wegeflurstücks 6/13 und für eine einschränkende Bebauung des südlichen Teils des Flurstücks 188/3. Die neu geschaffene Erschließungslösung des südlichen Teils des Flurstücks 188/3 hing unmittelbar mit der beabsichtigten Bebauung der beiden Flurstücke 188/3 und 188/4 zusammen. Die seinerzeit beabsichtigte Bebauung der beiden Flurstücke 188/4 und 188/3 lässt nicht zu, nachträglich nunmehr die getroffene Erschließungsvereinbarung nur unter dem Blickwinkel gerade eines Flurstücks einer gesonderten Betrachtung zuzuführen. Die seinerzeit gegebene Interessenlage der drei Erschließungsvereinbarungsbeteiligten lässt nur eine einheitliche Betrachtung zu, nämlich - wie es der Gesetzgeber umschreibt - die Bewertung „der gesamten Umstände“. Ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot ist daher nicht feststellbar.

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Die Feststellungsklage der Klägerin hat auch dann keinen Erfolg, wenn die streitige Erschließungsvereinbarung (eher) den Regeln des bürgerlichen Rechts zuzuordnen sein sollte. Ist schon ein Verstoß gegen das Erfordernis der „Angemessenheit“ von Leistung und Gegenleistung bzw. gegen das Koppelungsverbot nicht feststellbar, gilt dies umso mehr bei einer - insoweit viel gröberen - zivilrechtlichen Überprüfung der Wirksamkeit der Erschließungsvereinbarung.

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Beurteilungsmaßstab ist - zunächst - § 134 BGB. Danach ist ein Rechtsgeschäft nichtig, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Zwar schränkt die Klägerin durch die Erschließungsvereinbarung die ihr durch die beiden Bebauungspläne Nr. 13 und 16 vermittelten Bebauungsmöglichkeiten erheblich ein; ein gesetzliches Verbot zu einer entgegenstehenden vertraglichen Regelung besteht aber nicht (vgl. BGH, Urt. v. 7.2.1985 - III ZR 179/83 - BGHZ 93, 372 = DVBl. 1985, 793 = BRS 44 Nr. 145).

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Ein Verstoß ist - des Weiteren - auch nicht gegen § 138 BGB erkennbar. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift ist ein Rechtsgeschäft nichtig, das gegen die guten Sitten verstößt. Abs. 2 regelt näher, dass ein Rechtsgeschäft insbesondere nichtig ist, durch das jemand unter Ausbeutung der Zwangslage, der Unerfahrenheit, des Mangels an Urteilsvermögen oder der erheblichen Willensschwäche eines anderen sich oder einem Dritten für eine Leistung Vermögensvorteile versprechen oder gewähren lässt, die in einem auffälligen Missverhältnis zu der Leistung stehen. Von einer Ausbeutung einer Zwangslage der Klägerin oder von ihrer Unerfahrenheit mit Grundstücksgeschäften kann nicht ausgegangen werden. Die Angaben der Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung lassen vielmehr einen gegenteiligen Schluss zu. Die Klägerin kann in Grundstücksangelegenheiten eher als „erfahren“ umschrieben werden; offensichtlich hat sie in der Vergangenheit insoweit sogar erhebliche Einnahmen erzielt. Für ihre Erfahrenheit sprechen auch die „parallelen“ Aktivitäten gegenüber der Baugenehmigungsbehörde. Die Klägerin hat die Abtrennung der beiden nördlichen Flurstücke 188/7 und 188/8 und - offensichtlich - auch deren Bebaubarkeit bzw. Bebauung erreicht. Von einem auffälligen Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung kann ebenfalls nicht ausgegangen werden. Dies folgt aus den obigen Ausführungen zur „Angemessenheit“ der jeweiligen Leistungen.

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