Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-23, Aktenzeichen 7 K 336/08
ECLI:DE:VGK:2010:0223.7K336.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin zeigte im Juni 1978 das streitgegenständliche Arzneimittel unter der Bezeichnung C. -Tropfen mit den Anwendungsgebieten Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen an.

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Die Klägerin als neue Zulassungsinhaberin stellte am 01.12.1989 den sog. Kurzantrag und gab hierin entsprechend ihrer Änderungsanzeige vom 11.11.1988 nur noch drei der zunächst elf arzneilich wirksamen Bestandteile des Arzneimittels an:

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Gingko biloba Ø (Vorschrift 3a, HAB) 1,3 g, HAB 1,
Viscum album Ø (Vorschrift 2a, HAB), 2,7 g HAB 1,
Crataegus Ø (Vorschrift 2 a, HAB) 7,5 g, HAB 1".

4

Die Anwendungsgebiete des Arzneimittels wurden beibehalten.

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Die Klägerin reichte mit Schreiben vom 20.02.1992 den sog. Langantrag ein mit den bisherigen Anwendungsgebieten Durchblutungsstörungen, Arteriosklerose.

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Mit Schreiben des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vom 22.03.1993 wurde der Klägerin Gelegenheit gegeben, den in den beigefügten fachlichen Stellungnahmen aufgeführten Mängeln innerhalb einer Frist von drei Jahren abzuhelfen. In der medizinischen Stellungnahme heißt es u. a., aus den Monographien zu Viscum album, Ginkgo biloba und Crataegus, die Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis über die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Einzelsubstanzen darstellten, könne bei den beanspruchten Indikationen keine Wirksamkeit des beantragten Kombinationsarzneimittels abgeleitet werden. Die Kombinationsbegründung gemäß § 22 Abs. 3 a) AMG sei unzureichend. Aus dem mit dem Antrag auf Verlängerung der Zulassung eingereichten zusätzlichen Erkenntnismaterial könne nicht auf die Wirksamkeit des Arzneimittels in der beantragten Dosierung bei den beanspruchten Indikationen geschlossen werden. Ein Beitrag aller arzneilich wirksamen Bestandteile zur positiven Beurteilung des Arzneimittels könne auf der Basis der Monographien der Kommission D allenfalls für folgende Indikationen abgeleitet werden: "Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu gehören Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen."

7

Am 05.07.1995 legte die Klägerin einen Anwendungsbeobachtungsplan mit dem Titel "Erkenntnissammlung mit D. (r) (Tropfen) zur Wirksamkeit und Verträglichkeit bei Patienten mit zerebralen Durchblutungsstörungen" vor.

8

Mit einem am 21.03.1996 eingegangenen Schreiben nahm die Klägerin zu den angezeigten Mängeln Stellung und legte den Aufsatz von Q. M. , Therapie zerebraler Durchblutungsstörungen, 1993, betreffend eine multizentrische Beobachtungsstudie, sowie den biometrischen Bericht zur Anwendungsbeobachtung D. (r) vom März 1996 vor. In ihrer Stellungnahme zur Medizin führte die Klägerin aus, die Kombinationsbegründung sei neu formuliert worden. Den Vorgaben der Beklagten entsprechend seien die Anwendungsgebiete umformuliert worden: "Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu gehören: Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Auf die Indikation "Arteriosklerose" werde verzichtet.

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Im Hinblick auf eine neue Risikobewertung von Ginkgo-Säuren und die Prüfung, ob evtl. ein Stufenplan der Stufe 1 für homöopathische Ginkgo-Zubereitungen erforderlich sei, wurde zunächst über die Nachzulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels in Phase 2 nicht entschieden.

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Die Klägerin gab am 27.06.2006 eine aktualisierte Stellungnahme zum Mängelbescheid vom 22.03.1993 ab. Hierin heißt es, eine Kombinationsbegründung gemäß § 22 Abs. 3 a) AMG sei durch die externe Sachverständige neu formuliert worden. Entsprechend den Vorgaben des BfArM seien die Anwendungsgebiete umformuliert worden: "Die Anwendungsgebiete entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu gehören: Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Auf die Indikation "Arteriosklerose" werde verzichtet.

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In ihrer Sitzung vom 20.11.2007 nahm die Kommission D zur geplanten Versagung des streitgegenständlichen Arzneimittels Stellung und votierte einstimmig für die Versagung der Verlängerung der Zulassung.

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Das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) versagte mit Bescheid vom 13.12.2007, zugestellt am 15.12.2007, den Antrag auf Verlängerung der Zulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels mit der Begründung, die Klägerin habe mit der 78iger Anzeige die Anwendungsgebiete "Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen" beantragt und mit der Nachlieferung vom 15.03.1996 und der Zwischenlieferung vom 26.06.2006 das Anwendungsgebiet "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Dieses nunmehr beantragte Anwendungsgebiet liege nicht mehr innerhalb des Anwendungsbereichs der 78iger Anzeige. Es handele sich hier um unterschiedliche Krankheiten.
Bei dem beantragten Teilanwendungsgebiet "Blutdruckstörungen" handele es sich außerdem um eine potentiell schwerwiegende Erkrankung. Die Klägerin könne sich daher zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht allein auf die Monographien der Kommission D berufen. Das von der Klägerin vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial "Sieglaff 1991; D. , Biometrischer Bericht und statistische Auswertung von Erfahrungsberichten vom Februar 1992; M. , Therapie zerebraler Durchblutungsstörungen, 1993, und die Anwendungsbeobachtung D. vom März 1996 - liefere keinen Beleg für das beanspruchte Teilanwendungsgebiet "Blutdruckstörungen", da es sich jeweils um die Indikation der zerebralen Durchblutungsstörungen handele. Das Präparat sei gem. § 25 Abs. 7 AMG der Kommission D am 21.11.2007 vorgelegt worden. Die Kommission D habe für die Versagung der Verlängerung der Zulassung votiert.

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Die Klägerin hat am 14.01.2008 Klage erhoben.
Sie trägt zur Begründung ihrer Klage vor:
Durch ihre Angaben im Mängelbescheid habe sich die Behörde gebunden. Von Gesetzes wegen sei der Behörde vorgegeben, "lediglich" Mängel mitzuteilen. Mache sie jedoch weitergehende Ausführungen in Form eines vollständig vorformulierten Anwendungsgebietes, dann sei sie hieran gebunden. Es bestehe für die Beklagte hiernach keine Möglichkeit, eine vermeintlich unzulässige Änderung des Anwendungsgebietes als Rechtsgrund für die Versagung der Verlängerung der Zulassung anzugeben insbesondere dann, wenn nicht zuvor dem pharmazeutischen Unternehmen noch einmal die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werde. Dass die Bundesbehörde an ihren Formulierungsvorschlag aus dem Mängelbescheid gebunden sei, ergebe sich auch aus einem Vergleich mit der Rechtslage, die bestehe, sofern ein pharmazeutischer Unternehmer Änderungen nach § 105 Abs. 3 a) Satz 2 Nr. 1-5 AMG vornehme. Bei einer Änderungsanzeige erhalte der pharmazeutische Unternehmer nämlich stets eine Eingangsbestätigung mit dem Hinweis, dass hiermit keine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Änderung erfolgt sei. Ein Vertrauensschutz sei aufgrund dessen ausgeschlossen. Etwas anderes gelte jedoch dann, wenn die Bundesoberbehörde konkret Stellung genommen und nicht nur geschwiegen habe. Zudem sei der Hinweis im Mängelschreiben vorbehaltlos erfolgt. Die Beklagte habe es nämlich unterlassen darauf hinzuweisen, dass durch ihren Vorschlag keine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Änderung erfolgt sei. Gerade dies verdeutliche, dass mit dem Hinweis auch eine Beurteilung der Rechtmäßigkeit erfolgt sei.
Durch dieses Vorgehen habe die Beklagte der Klägerin die Möglichkeit der Mängelbeseitigung genommen. Hätte die Bundesoberbehörde die Klägerin seinerzeit im Rahmen des Mängelbeseitigungsverfahrens ordnungsgemäß unterrichtet, hätte diese selbstredend weiteres Erkenntnismaterial im Hinblick auf die Indikation übermittelt. Dies sei aufgrund der unkorrekten Mitteilung im Mängelbeseitigungsverfahren unterblieben. Es liege hier ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG vor, da die Klägerin zu den entscheidungserheblichen Tatsachen nicht angehört worden sei.

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Entgegen der inzwischen diametral entgegengesetzten Auffassung der beklagten Behörde liege das nunmehrige Anwendungsgebiet "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" innerhalb des Anwendungsbereichs der Anzeige von 1978. Es handele sich keineswegs um unterschiedliche Krankheiten, so dass mit dem nunmehr angezeigten Anwendungsgebiet der ursprüngliche Anwendungsbereich nicht verlassen worden sei. Beide Anwendungsgebiete knüpften an das kardio-vaskuläre System an. Blutdruckstörungen, Kreislaufstörungen, Kopfschmerzen und Durchblutungsstörungen stünden oft in direktem Zusammenhang zueinander. So könne z. B. Bluthochdruck sowohl Kopfschmerzen als auch Durchblutungsstörungen hervorrufen. Umgekehrt könnten Durchblutungsstörungen auch Blutdruckstörungen verursachen. Das nunmehrige Anwendungsgebiet bringe folglich keine Änderung des Patientenkreises mit sich.
Dass die beiden Anwendungsgebiete nicht ohne weiteres verschiedenen Anwendungsbereichen zugeordnet werden könnten, bewiesen auch die Ergebnisse einer im April 2008 beendeten Anwendungsbeobachtung mit "D. (r)", bei der der Effekt des streitgegenständlichen Arzneimittels auf verschiedene Symptome der Durchblutungsstörung untersucht und bewertet worden sei. Werde auf der Basis der Ergebnisse dieser Anwendungsbeobachtung nochmals eine Bewertung des Erkenntnismaterials zur klinischen Indikation durchgeführt, so könne eine Indikation des Grades II nach den Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie der Kommission D beansprucht werden.

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Auf das negative Votum der Kommission D könne sich die beklagte Behörde nicht stützen. Die Kommission sei über die Hintergründe der Änderung des Anwendungsgebietes nicht informiert worden. Der maßgebliche Anlass, der zu der Indikation "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" geführt habe, sei nicht mitgeteilt worden. Die Vorlage der Bundesoberbehörde sei damit fehlerhaft gewesen, da sich bei vollständiger Information das Abstimmungsverhalten anders gezeigt hätte. Hinzu komme, dass die Frage des Anwendungsgebietes in der Kommission überhaupt nicht diskutiert worden sei.

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Die Beklagte könne sich nicht auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur Zusicherung im Arzneimittelrecht stützen, da wegen der Besonderheiten der dortigen Fälle eine Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Zulassungsverfahren nicht gegeben sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 13.12.2007 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Verlängerung der Zulassung für das Fertigarzneimittel "D. " unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor:
Die Auffassung der Klägerin, die Beklagte habe sich im Mängelbeseitigungsverfahren verbindlich zur Zulassung des Arzneimittels in der nunmehr beantragten Indikation verpflichtet, sei unzutreffend. Schon das Wort allenfalls in der Formulierung "Ein Beitrag aller arzneilich wirksamen Bestandteile zur positiven Beurteilung des Arzneimittels kann auf der Basis der Monographien der Kommission D allenfalls für folgende Indikationen abgeleitet werden: ..." schließe die Annahme eines verbindlichen Vorschlags aus. In diesem Zusammenhang bedeute es nämlich, dass auch für die folgenden Indikationen ein Beitrag der arzneilich wirksamen Bestandteile nicht sicher sei. Selbst wenn man in der Formulierung im Mängelbescheid eine Art Vorschlag sehen sollte, ändere dies nichts daran, dass die Beklagte keine rechtsverbindliche Aussage habe tätigen wollen. Die Beklagte könne nur antragsgemäß erkennen, also die Nachzulassung erteilen oder versagen. Sie könne jedoch im Rahmen des Mängelbeseitigungsverfahrens nicht prüfen, ob eine Änderung der Indikation die Mängel beseitigen werde oder einer Nachzulassung andere Rechtsgründe entgegenstünden.
Soweit die Klägerin darauf abstelle, dass es in dem Mängelbescheid auch an einem Hinweis entsprechend demjenigen, der normalerweise mit der Eingangsbestätigung bei einer Änderungsanzeige erfolge, fehle, verkenne die Klägerin die grundlegenden Unterschiede zwischen Mängelbescheid und Eingangsbestätigung. Der Mängelbescheid gebe die festgestellten Mängel wieder, die Eingangsbestätigung bestätige den Erhalt des Schreibens, in diesem Fall der Änderungsanzeige. Anders als bei der Eingangsbestätigung stehe beim Mängelbescheid die Mitteilung von Mängeln der Beurteilung des Vorgangs als rechtmäßig gerade entgegen. Daher müsse die beklagte Behörde auch keinen Hinweis dahingehend geben, dass der Hinweis auf die mögliche Indikation unter Vorbehalt erfolge. Dies werde sowohl aus der Formulierung "allenfalls" als auch aus dem Wesen des Mängelbescheides deutlich. Da keine bindende Entscheidung ergangen sei, sei ein Rechtmäßigkeitsvorbehalt schon deshalb nicht nötig.

22

Im Übrigen sei auf die einschlägige oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu verweisen, die sich mit Fragen des Wirksamkeitsnachweises für homöopathische Arzneimittel insbesondere mit der Frage einer Selbstbindung der Verwaltung unter dem Gesichtspunkt der Zusicherung nach § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in vergleichbaren Fällen befasse. Das OVG NRW sei in den von ihm zu beurteilenden Fällen jeweils zu der Auffassung gelangt, dass die Mitteilung in den Mängelschreiben (nur) die Darstellung der aktuellen Rechtsauffassung der Beklagten darstellte. Dies sei vorliegend aufgrund des Wortlauts des entsprechenden Mängelschreibens ebenso zu bewerten.

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Die Klägerin habe mit dem nunmehr beantragten Anwendungsgebiet "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" das 1978 angezeigte Anwendungsgebiet "Arteriosklerose, Durchblutungsstörungen" verlassen. Während mit dem Anwendungsgebiet von 1978 ältere Menschen mit entsprechenden Erkrankungen beschrieben worden seien, kämen mit Kopfschmerz verbundene Kreislaufstörungen häufig bei Jugendlichen mit erniedrigtem Blutdruck vor. Hochdruckassoziierte Kopfschmerzen kämen auch bei älteren Patienten vor, seien aber nicht notwendig mit einer Arteriosklerose verbunden.

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Für die beantragte Indikation Blutdruck sowie Kopfschmerzen sei das vorgelegte Erkenntnismaterial zum Beleg der Wirksamkeit nach den zugrunde zu legenden Richtlinien der Beklagten nicht ausreichend, da es nach den Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie der Kommission D nicht nach Grad I sondern nach Grad II bzw. Grad III zu bewerten sei. Die vorgelegten Anwendungsbeobachtungen lieferten keinen Beitrag zum Beleg der Wirksamkeit des streitgegenständlichen Arzneimittels bei "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen", da in ihnen Patientinnen und Patienten mit zerebralen und teilweise mit peripheren Durchblutungsstörungen untersucht worden seien.

25

Das Votum der Kommission D sei fehlerfrei erfolgt. Für das Votum der Kommission D sei es ohne Belang, ob zuvor seitens der beklagten Behörde ein Hinweis gegenüber der Klägerin bezüglich der Indikation erfolgt sei oder nicht, da die Kommission den Sachverhalt und die Tatsachen unabhängig beurteile. Zudem sei die Beklagte an das Votum der Kommission nicht gebunden.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte, den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang und die Dokumentationsunterlagen sowie die von der Klägerin eingereichten Unterlagen.

27

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

28

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid des BfArM vom 13.12.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat daher keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrages auf Verlängerung der Zulassung für das streitgegenständliche Arzneimittel.

29

Gemäß § 105 Abs. 4f Satz 1 AMG ist eine fiktive Arzneimittelzulassung nach § 105 Abs. 1 AMG auf Antrag zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Voraussetzung für die Verlängerung der Zulassung ist also, dass hinsichtlich der streitgegenständlichen Arzneimittel eine fiktive Zulassung nach § 105 Abs. 1 AMG entstanden ist und im Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung noch fortbesteht. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Zwar ist durch die fristgemäße Anzeige der streitgegenständlichen Arzneimittel am 29.06.1978 eine fiktive Zulassung gemäß § 105 Abs. 2 AMG entstanden. Diese fiktive Zulassung bezog sich auf die Anwendungsgebiete Durchblutungsstörungen, Arteriosklerose.
Das Arzneimittel ist jedoch später mit dem Mängelbeseitigungsschreiben in Bezug auf die Anwendungsgebiete unzulässig geändert worden. Die Einreichung einer Änderungsanzeige auf dem vom BfArM herausgegebenen Formblatt war dabei zur Änderung des Arzneimittels nicht erforderlich, da § 29 AMG die Einhaltung von Formvorschriften nicht vorschreibt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.04.2009 - 13 A 3057/07 - ; VG Köln, Urteil vom 24.04.2007 - 7 K 7200/03 - .

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Ob eine Änderung eines Arzneimittels vorliegt, ist durch Auslegung der Anträge und Erklärungen des Antragstellers aus der Sicht eines objektiven Empfängers zu ermitteln.

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Vgl. zur Auslegung vom Empfängerhorizont: OVG NRW, Urteil vom 12.08.2009 - 13 A 2147/06 - .
Die Klägerin hat im Mängelbeseitigungsschreiben vom 15.03.1996 und den eingereichten Unterlagen sowie in der aktualisierten Stellungnahme vom 27.06.2006 zum Mängelbescheid das Anwendungsgebiet gegenüber dem BfArM angegeben mit "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Mit dieser vorgenommenen Änderung des Anwendungsgebietes hat die Klägerin den ursprünglich für das Arzneimittel angezeigten Anwendungsbereich erweitert. Das streitgegenständliche Arzneimittel wird aufgrund dessen von der ursprünglich entstandenen fiktiven Zulassung nicht mehr erfasst und bedarf der Neuzulassung.
Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Änderung eines Arzneimittels ist auf das zum Zeitpunkt der Änderung geltende Arzneimittelrecht abzustellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 - 3 C 14.07 - , PharmaR 2008, 490, 492; OVG NRW, Beschlüsse vom 27.08.2008 - 13 A 4034/05 - und vom 15.07.2008 - 13 A 1707/05 - .
Zum Zeitpunkt des Eingangs des Mängelbeseitigungsschreibens vom 15.03.1996 war
§ 29 Abs. 3 Nr. 3 AMG in der Fassung vom 19.10.1994, BGBl. I. S. 2082 anwendbar. Danach war bei einer "Erweiterung der Anwendungsgebiete" eine neue Zulassung zu beantragen. Eine Erweiterung der Anwendungsgebiete liegt jedenfalls dann vor, wenn der Anwendungsbereich i. S. d. § 29 Abs. 3 Nr. 3 AMG in der Fassung des 8. Änderungsgesetzes zum AMG verlassen wird. Der Begriff "Anwendungsbereich" in der genannten Vorschrift ist vom Begriff des "Anwendungsgebiets" zu trennen, wie sich aus § 36 Abs. 11 Satz 2 AMG ergibt. Der Begriff des "Anwendungsbereichs" ist eng zu verstehen, weil der Gesetzgeber ihn in einer Vorschrift verwendet, die ausnahmsweise von einer nach § 29 Abs. 3 AMG für notwendig erachteten neuen Zulassung entbindet. Das gebietet ein Verständnis des Begriffs in der Weise, dass er zwar auch, aber eben nur, diejenigen Fälle erfasst, in denen die Anwendungsgebiete sich nicht wesentlich unterscheiden, zumindest aber nahe verwandt sind. Dies ist dann der Fall, wenn die gewählten Indikationsangaben mit den bisherigen Indikationsangaben nahe verwandt sind und das Arzneimittel im Wesentlichen der Behandlung der gleichen Grunderkrankung dient, so dass gewissermaßen der gleiche Patient behandelt wird.
Vgl. OVG NRW Beschluss vom 03.04.2009 - 13 A 3057/07 -, m. w. Nw.
Die Klägerin hat mit dem 1996 geänderten Anwendungsgebiet den Anwendungsbereich erweitert. Das ursprünglich angezeigte Anwendungsgebiet der "Durchblutungsstörungen" bezeichnet eine verminderte Versorgung von verschiedenen Organen und Körperteilen mit sauerstoff- und nährstoffreichem Blut, meist infolge von Verengungen oder Verstopfungen in den dafür verantwortlichen Blutgefäßen (Arterien). Unter der daneben angezeigten "Arteriosklerose" versteht man eine Systemerkrankung der Schlagadern, die zu Ablagerungen von Blutfetten, Thromben, Bindegewebe und in geringen Mengen auch Kalk in den Gefäßwänden führt. Der von diesen Indikationen betroffene Patientenkreis ist ein anderer als der von der 1996 und 2006 angezeigten Indikation "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen". Unter "Kreislaufstörungen" wird ein geschwächter Kreislauf verstanden, der mit einem Blutdruckabfall zu tun hat. Die Ursachen hierfür können sehr unterschiedlich sein, etwa auf Infektionskrankheiten, Verletzungen mit starkem Blutverlust, Drogenmissbrauch, Funktionsstörungen des Stoffwechsels (Durchfall, Nierenerkrankungen) Herzrhythmusstörungen, Herzschwäche, Herzinfarkt, Asthma bronchiale oder Lungenembolie beruhen und von einer vorübergehenden Störung bis hin zu einer ernsthaften Erkrankung reichen. Der von Kreislaufstörungen betroffene Personenkreis ist demnach ersichtlich ein anderer als der von Durchblutungsstörungen oder Arteriosklerose betroffene Personenkreis. Entsprechendes gilt für den von Blutdruckstörungen betroffenen Patientenkreis. Unter dem 1996 und 2006 angezeigten Anwendungsgebiet "Blutdruckstörungen" dürfte die arterielle Hypertonie, im allgemeinen Sprachgebrauch Bluthochdruck zu fassen sein, welche eine Volkskrankheit darstellt, unter der fast jeder vierte Deutsche leidet. Der Bluthochdruck ist ein Krankheitsbild, bei dem der Blutdruck des arteriellen Gefäßsystems chronisch erhöht ist. Bei bis zu 95 % der Patienten kann keine Ursache des erhöhten Blutdrucks ausgemacht werden. Diese primäre oder essenzielle Hypertonie ist multifaktoriell bedingt und weiterhin nicht abschließend geklärt. Eine genetische Komponente spielt dabei eine Rolle. Die sekundäre Hypertonie ist eine Blutdruckerkrankung, deren Ursache andere Grundkrankheiten sind. Dies ist bei 5 - 15 % aller Hochdruck-Patienten der Fall. Die häufigsten Ursachen einer sekundären Hypertonie sind Erkrankungen der Nieren, des endokrinen Systems sowie der Gefäße.
Vgl. wikipedia "arterielle Hypertonie" im Internet.
Hieraus folgt, dass der Patientenkreis bei Bluthochdruck nicht mit dem Patientenkreis bei Durchblutungsstörungen und Arteriosklerose im Wesentlichen gleich ist, auch wenn Bluthochdruck einen Risikofaktor für die Entwicklung der Arteriosklerose darstellt.

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Wegen der unzulässigen Änderung des Anwendungsgebietes ist das Arzneimittel nicht mehr von der fiktiven Zulassung erfasst und bedarf einer Neuzulassung.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Mängelschreiben der Beklagten vom 22.03.1993 nicht als Zusicherung dahingehend auszulegen, nach Umformulierung der Anwendungsgebiete erfolge die begehrte Verlängerung der (fiktiven) Zulassung.
Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist unter der Zusicherung die verbindliche Selbstverpflichtung der Behörde, künftig einen inhaltlich i.S.v. § 37 Abs. 1 VwVfG bereits hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakt zu erlassen bzw. nicht zu erlassen, zu sehen. Wesentlich für die Zusicherung in Abgrenzung zu Auskünften, Erklärungen und Hinweisen zu Rechtsfragen ist der für den Adressaten unter Berücksichtigung aller Umstände erkennbare Regelungswille der Behörde. Der Wille der Behörde, sich für die Zukunft zu binden und einen entsprechenden Anspruch des Begünstigten auf die zugesagte Maßnahme zu begründen, muss eindeutig erkennbar sein. Neben dem Wortlaut der Erklärung sind dabei auch die Begleitumstände, insbesondere der Zweck der Erklärung, zu berücksichtigen. Wie vom OVG NRW in einem vergleichbaren Fall festgestellt, zeigt das gesamte Verfahren der Nachzulassung, dass es entscheidend nur auf den am Ende des Verfahrens ergehenden Zulassungsbescheid ankommt und dass dementsprechend allen vorangehenden Verfahrensschritten und damit nicht nur - wie die Klägerin meint - der Eingangsbestätigung nach Änderungsanzeige, sondern auch dem Mängelschreiben keine Verbindlichkeit im Hinblick auf die Zulassung zukommen soll. Das Mängelschreiben des BfArM ist daher als solches nicht als verbindliche Selbstverpflichtung der Behörde auszulegen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.04.2009 - 13 A 3057/07 - .
Bei dem vorliegenden Mängelschreiben gilt nicht anderes. Nachdem die Beklagte nämlich dem pharmazeutischen Unternehmer im Mängelschreiben aufgezeigt hat, aufgrund welcher Umstände die Wirksamkeit und die Kombinationsbegründung des streitgegenständlichen Arzneimittels im beantragten Anwendungsgebiet nicht belegt sind, hat sie der Klägerin - sozusagen als Resümee ihrer Überlegungen - einen Vorschlag über ein - anderes - Anwendungsgebiet unterbreitet und dies eingeleitet mit dem Satz "Ein Beitrag aller arzneilich wirksamen Bestandteile zur positiven Beurteilung des Arzneimittels kann auf der Basis der Monographien der Kommission D allenfalls für folgende Indikationen abgeleitet werden." Da die Beklagte also nur auf einen Beitrag zur positiven Beurteilung hinweist und die vage Möglichkeit des Beitrages aufgrund der Monographien durch das Wort "allenfalls" auch noch unterstreicht, hat sie den Erlass eines Verlängerungsbescheides für die vorgeschlagene Indikation "Blutdruck- und Kreislaufstörungen mit Kopfschmerzen" keinesfalls verbindlich zugesagt. Dass die Beklagte der Klägerin nur die Möglichkeit eines anderen Anwendungsgebietes aufzeigen wollte, ohne sich selbst verbindlich zur positiven Bescheidung in diesem Anwendungsgebiet zu verpflichten, wird auch deutlich durch Nr. 9 des Mängelschreibens, in dem es heißt: "Falls Sie die Indikation "Arteriosklerose ausreichend belegen ...". Hiermit macht die Beklagte ebenfalls deutlich, dass die Angaben zur Indikation weiterhin in der Entscheidungsfreiheit des pharmazeutischen Unternehmers stehen und die Beklagte sich deswegen auch nicht bezüglich der Indikation und dem Erlass eines künftigen Bescheides, dessen Inhalt gerade noch nicht feststeht, bindet.
Letztendlich sprechen die Umstände dafür, dass die Klägerin die Erklärung der Beklagten im Mängelschreiben auch nicht als Zusicherung verstanden und darauf vertraut hat, da sie, nachdem das Mängelschreiben 1993 ergangen war, noch eine Anwendungsbeobachtung 1995 zu Wirksamkeit und Verträglichkeit bei Patienten mit zerebralen Durchblutungsstörungen durchführen ließ und im Rahmen der Mängelbeseitigung Unterlagen eingereicht hat, die sich alle auf das zunächst beantragte Anwendungsgebiet bezogen haben.

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Ein Verstoß gegen die Anhörung der Kommission D gem. § 25 Abs. 7 AMG liegt nicht vor. Die Kommission ist vor der beabsichtigten Versagung des BfArM am 20.11.2007 angehört worden und hat sich einstimmig gegen die Verlängerung der (fiktiven) Zulassung ausgesprochen. Dass ihr Unterlagen, die sie für ihre eigenständige Entscheidung benötigt hat, vorenthalten wurden, ist nicht ersichtlich. Für das negative Votum der Kommission waren, wie sich dem Protokoll entnehmen lässt, andere Gründe als die Erweiterung des Anwendungsbereichs ausschlaggebend.

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Die Klage war daher mit der Rechtsfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 709 ZPO.