Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-18, Aktenzeichen 6 K 2561/09

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung.

2

Die Klägerin ist Herstellerin von Holzschutzmitteln. Für drei ihrer Produkte hatte sie eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung erhalten, die bis zum 31.12.2008 befristet war, und die das mit den Produkten im sog. Oberflächenverfahren behandelte Holz den Gefährdungsklassen 1, 2 und 3 zuordnete.

3

Mit Schreiben vom 02.07.2008 beantragte die Klägerin für die drei streitgegenständlichen Holzschutzmittel die Verlängerung der Geltungsdauer der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung. Mit Entscheidungen vom 22.12.2008 verlängerte der Beklagte die Zulassungen bis zum 13.05.2010, begrenzte jedoch die Anwendungsbereiche der Holzschutzmittel auf die Gefährdungsklassen 1 und 2.

4

Gegen die Änderung der Anwendungsbereiche erhob die Klägerin mit Schreiben vom 19.01.2009 Widerspruch, der mit Bescheid des Beklagten vom 27.08.2009 zurückgewiesen wurde.

5

In dem Widerspruchsbescheid führte der Beklagte aus, dass die Änderung des Anwendungsbereichs maßgeblich auf der Empfehlung des zuständigen Sachverständigenausschusses beruhe. Dieser sei zu dem Ergebnis gekommen, dass für die Anwendung von Holzschutzmitteln in der Gefährdungsklasse 3 das Kesseldruckverfahren als Einbringverfahren gefordert werden müsse. Das Oberflächenverfahren würde aufgrund der geringen Eindringtiefe in das Holz nicht mehr als geeignet angesehen werden. Die geänderte Beurteilung sei auch Thema im Rahmen der Überarbeitung der Norm DIN 68800. Diese Norm mache in ihrem Teil 3 deutlich, dass für einen wirksamen und dauerhaften chemischen Holzschutz denjenigen Einbringverfahren der Vorzug zu geben sei, bei denen das Holzschutzmittel tief in die zu schützenden Bauteile eindringe. Dies gelte insbesondere für Bauteile aus Holz und Holzwerkstoffen der Gefährdungsklasse 3, die wechselnden klimatischen Beanspruchungen (Feuchte- und Temperaturveränderungen, Kondensationsbildung, Spritzwasser u. dgl.) ausgesetzt seien. Nur durch Verwendung des Kesseldruckverfahrens werde der erforderliche Schutz vor witterungsbedingten Rissen, in die holzzerstörende Pilze und Insekten eindringen könnten, erzielt. Ihm hätten auch keine Untersuchungsergebnisse vorgelegen, die eine Gleichwertigkeit zwischen Oberflächen- und Kesseldruckverfahren in der Gefährdungsklasse 3 belegen würde.

6

Mit am 02.10.2009 eingegangenen Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben. In ihr macht sie geltend, dass die DIN-Norm 68800 noch nicht überarbeitet sei, anderen Holzschutzmittelherstellern Zulassungen auch für die Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 bewilligt worden seien und sie daher im Wettbewerb benachteiligt werde. Die Norm DIN 68800 (Teil 3) lasse Oberflächenverfahren grundsätzlich zu; die Wahl des Verfahrens erfolge in Abhängigkeit von der Gefährdungsklasse. Zum Zeitpunkt der Antragstellung hätten für die Zulassung von Holzschutzmitteln die Prüfgrundsätze von 1983 gegolten, die in Ziff. 6.4.3 der Norm DIN 68800 die Möglichkeit von Oberflächenverfahren zum Schutz des Holzes vorgesehen hätten. Gleiches gelte für die vom Sachverständigenausschuss des Beklagten weiterentwickelten „Zulassungsgrundsätze für Holzschutzmittel“ (Stand Mai 2006). Es gebe demnach keine geänderten Prüfgrundsätze, die für die Anwendung in der Gefährdungsklasse 3 das Kesseldruckverfahren vorsehen würden. In der 155. Sitzung des Sachverständigenausschusses „Holzschutzmittel-A“ sei eine Empfehlung ausgesprochen worden, die Zulassungen auch für die Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 zu verlängern, da bereits für einige Holzschutzmittelzulassungen für Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zu diesem Datum Zulassungen ausgesprochen gewesen seien.

7

Auch sei in den europäisch harmonisierten Normen DIN EN 14081 und DIN EN 15228 kein Kesseldruckverfahren vorgesehen. In vielen anderen europäischen Ländern würden deshalb Oberflächenverfahren zum Schutz von Bauholz in der Gefährdungsklasse 3 zugelassen werden.

8

In Bezug auf das Holzschutzmittel ... hat die Klägerin vor Ablauf der bis zum 13.05.2010 befristeten Zulassung einen Verlängerungsantrag beim Beklagten gestellt.

9

Die Klägerin beantragt,

10

den Beklagten zu verpflichten, ihr eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung für das Holschutzmittel ... zu erteilen und festzustellen, dass die Versagung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung für die Holzschutzmittel ... und ... rechtswidrig gewesen ist.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung seines Klagabweisungsantrags macht er geltend, dass für einen effektiven Schutz von Bauteilen aus Holz und Holzwerkstoffen der Gefährdungsklasse 3 die Eindringtiefe des Holzschutzmittels für den erforderlichen Holzschutz ein wichtiges Kriterium sei. Hierüber habe der zuständige Sachverständigenausschuss („B-Ausschuss“ gemäß Art. 10 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik und § 3 Abs. 1 der Satzung des Deutschen Instituts für Bautechnik) ausführlich am 09.10., 30.10. und 27.11. beraten und er sei nach Abwägung des vorhandenen Kenntnisstands zu dem Ergebnis gekommen, dass für die Anwendung von Holzschutzmitteln in der Gefährdungsklasse 3 als Einbringverfahren das Kesseldruckverfahren gefordert werden müsse, um die erforderliche Eindringtiefe zu erreichen, wohingegen Oberflächenverfahren aufgrund der geringen Eindringtiefe in das Holz nicht mehr als geeignet anzusehen seien.

14

Aufgrund dieser auf der geänderten Beurteilung der Eignung des Einbringverfahrens resultierenden Empfehlung habe er sich entschlossen, ab dem 01.12.2008 einheitlich bei allen Zulassungen (Neuanträge und Verlängerungen) für Holzschutzmittel für die Gefährdungsklasse 3 das Kesseldruckverfahren als Einbringverfahren zu fordern, da nur so der erforderliche Schutz der betreffenden Bauteile sichergestellt werden könne. In diesem Zusammenhang habe die Klägerin keine gutachterliche Stellungnahme zur Anwendung der streitgegenständlichen Produkte im Kesseldruckverfahren sowie zur damit verbundenen Einbringmenge beigebracht, weshalb der Anwendungsbereich der Produkte auf die Gefährdungsklassen 1 und 2 nach wie vor zu beschränken sei.

15

Soweit die Klägerin darauf abstelle, dass keine rechtliche Grundlage für die Begrenzung des Anwendungsbereichs gegeben sei und dass die derzeit gültige Fassung der Technischen Baubestimmung DIN 68800-3 Oberflächenverfahren grundsätzlich zulasse, sei diesem Einwand entgegenzuhalten, dass gemäß §§ 17 Abs. 3, 18, 3 Abs. 1 S. 1 LBO bauliche Anlagen so zu errichten seien, dass die öffentliche Sicherheit, insbesondere Leben und Gesundheit, nicht bedroht würden. Nach derzeitigem Kenntnisstand gewährleiste nur das Kesseldruckverfahren die erforderliche Eindringtiefe und damit ausreichenden Schutz vor Schäden durch Insekten- oder Pilzbefall.

16

Zwar lasse die DIN 68800-3 eine eingeschränkte Anwendbarkeit von Oberflächenverfahren in der Gefährdungsklasse 3 zu; sie stelle jedoch an verschiedenen Stellen grundsätzlich klar, dass die Festlegungen der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung den Regelungen der DIN 68800-3 vorgingen. Zudem räume die Norm dem Kesseldruckverfahren einen Vorrang gegenüber dem Oberflächenverfahren ein.

17

Auch die Novellierung der DIN 68800-3 trage seiner technischen Beurteilung Rechnung, als für die Gefährdungsklasse 3 bevorzugt das Druckverfahren einzusetzen sei. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand sei die erforderliche Eindringtiefe nur durch Kesseldruck erreichbar. Gutachten, die eine andere Schlussfolgerung zuließen, würden nicht vorliegen. Diese geänderte technische Beurteilung gebiete eine unmittelbare Umsetzung, mag der Sachverständigenausschuss auch eine Verlängerung der Oberflächenanwendung bis zum 31.12.2010 empfohlen haben.

18

Die von der Klägerin zitierten Normen DIN EN 14081-1 und 15228 seien nicht in der Lage, deren Rechtsauffassung zu tragen, da die Norm DIN EN 15228, auf die in der DIN EN 14081-1 verwiesen werde, Einzelheiten zur Angabe, welche Schutzmittelbehandlung für welche Nutzungsdauer erforderlich sei, explizit ausnehme. Die Norm DIN EN 351-1 klassifiziere die Schutzmitteleindringung einheitlich; auf nationaler Ebene sei dann die Zuordnung zwischen Schutzmitteleindringung und Wirksamkeit des chemischen Holzschutzes festzulegen.

19

Soweit die Klägerin eine Wettbewerbsbenachteiligung gegenüber anderen Konkurrenten, die eine Verlängerung bis zum 31.12.2010 erhalten hätten, und damit eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) geltend mache, dürfe die Anwendung des Gleichheitssatzes nicht dazu führen, dass die Klägerin eine inhaltlich fehlerhafte und damit rechtswidrige Entscheidung fordern könne. Im Übrigen sei bereits fraglich, ob eine Gruppe vergleichbarer Normadressaten vorliege, da die einzelnen Holzschutzmittel individuelle Rezepturen mit unterschiedlichen Auswirkungen auf die Umwelt aufweisen würden. Jedenfalls aber beruhe ihre Entscheidung angesichts der neueren Erkenntnisse auf einem sachlichen Grund und sei daher nicht willkürlich erfolgt. Seit dem 01.12.2008 sehe sie einheitlich bei allen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen für Holzschutzmittel eine Einbringung im Kesseldruckverfahren für die Gefährdungsklasse 3 vor.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, Anlagen und Protokolle sowie auf die beigezogenen Behördenakten verwiesen, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ergibt.

Entscheidungsgründe

I.

21

Die Klage der Klägerin ist mit ihrem Antrag,

22

ihr eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung für das Holschutzmittel ... zu erteilen,

23

unbegründet.

24

1. Im Ergebnis kann dahinstehen, ob die Klage zulässig ist, nachdem die Klägerin einen Verlängerungsantrag für das Holschutzmittel ... gestellt hat und den Ausgang des Verwaltungsverfahrens hierzu zunächst abwarten müsste (§§ 68, 74 VwGO), wenn die beantragte Verlängerung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung als neuer, eigenständiger Verwaltungsakt zu qualifizieren wäre.

25

2. Denn jedenfalls steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung nicht zu.

26

Nach § 18 Abs. 1 LBO erteilt das Deutsche Institut für Bautechnik auf Antrag eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung für nicht geregelte Bauprodukte, wenn deren Verwendbarkeit im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO nachgewiesen ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

27

2.1 Bei dem Holschutzmittel ... handelt es sich – unstreitig – um ein nicht geregeltes Bauprodukt, dessen Verwendbarkeit im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO nachzuweisen ist. Es darf nach dieser Vorschrift als Bauprodukt also nur verwendet werden, wenn bei seiner Verwendung die baulichen Anlagen bei ordnungsgemäßer Instandhaltung während einer dem Zweck entsprechenden angemessenen Zeitdauer die Anforderungen der Vorschriften dieses Gesetzes oder aufgrund dieses Gesetzes erfüllen und gebrauchstauglich sind. Als eine der Vorschriften dieses Gesetzes im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO bestimmt § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO, dass bauliche Anlagen sowie Grundstücke, andere Anlagen und Einrichtungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 LBO so anzuordnen und zu errichten sind, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit oder die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht bedroht werden und dass sie ihrem Zweck entsprechend ohne Missstände benutzbar sind.

28

2.2 Für Holz, das einem Witterungseinfluss ausgesetzt ist (Gefährdungsklasse 3), ist der Beklagte zu dem Ergebnis gekommen, dass ein hinreichender Schutz, der den gesetzlichen Anforderungen des § 3 Abs. 2 i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO genügt, nur dann gewährleistet ist, wenn das Holzschutzmittel, dessen allgemeine bauaufsichtliche Zulassung hier begehrt wird, im Kesseldruckverfahren aufgebracht wird; die Behandlung des Holzes im Oberflächenverfahren genügt nicht mehr.

29

2.2.1 Diese Einschätzung des Beklagten unterliegt einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung nur nach den von der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben für Beurteilungsspielräume.

30

Dem Beklagten kommt unter anderem die Aufgabe zu, allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen zu erteilen (Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik). Zu dessen technischer Beratung werden beim Beklagten Sachverständigenausschüsse gebildet. Den Sachverständigenausschüssen gehören Sachverständige aus den Behörden der Länder und des Bundes sowie aus den Bereichen der Wissenschaft und Wirtschaft an. Die Vertreterinnen/Vertreter des Bundes werden vom Bund benannt, wobei das Nähere die Satzung regelt (Art. 10 Abs. 1 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik).

31

Entsprechend normiert die Satzung des Deutschen Instituts für Bautechnik in § 3 die Bildung von Sachverständigenausschüssen, insbesondere gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 die Bildung von Sachverständigenausschüssen zur Vorbereitung der Erteilung europäischer technischer Zulassungen und allgemeiner bauaufsichtlicher Zulassungen sowie zur Beratung von Stellungnahmen zu Entwürfen europäischer technischer Zulassungen von Zulassungsstellen anderer Mitgliedstaaten der EG (B-Ausschüsse).

32

Die Ausschüsse vermitteln dem Beklagten eine besondere fachliche Expertise und Qualifikation in den seiner Zuständigkeit zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen. Hinzu kommt, dass die Zusammensetzung des B-Ausschusses aus dem Kreis der Mitglieder der für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Sachverständigenausschüsse A gebildet wird. Damit wird zwar nicht die Entscheidung über die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung selbst, aber die ihr maßgeblich zugrundeliegende technische Beratung einem nach fachlichen Gesichtspunkten besonders zusammengesetzten Gremium übertragen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 40, Rn. 76 und Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 40, Rn. 208, 212 ff.).

33

Hieraus folgt für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Beklagten, dass das Gericht jedenfalls nicht – auch nicht durch Hinzuziehung eines Sachverständigen – in der Lage ist, sich die erforderliche eigene Sachkunde derart selbst zu verschaffen, um die Richtigkeit der vom Beklagten getroffenen Entscheidung feststellen zu können. Denn selbst wenn sich das Gericht hierzu eines Sachverständigen bedienen würde, stünde ihm nur eine weitere fachliche Meinung zur Verfügung. Gleiches würde gelten, wenn ein gerichtlicher Sachverständiger – einer Art „Ober-Gutachter“ gleichend – damit beauftragt würde, die Plausibilität der vom B-Ausschuss getroffenen Bewertung zu überprüfen. Die Frage der Plausibilität der vom B-Ausschuss getroffenen Wertung beantwortet aber nicht die hier streitige Frage, ob das dem Antrag auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung zugrunde liegende Holzschutzmittel geeignet ist, bei Hölzern der Gefährdungsklasse 3 für ausreichenden Schutz zu sorgen, wenn es im Oberflächenverfahren aufgebracht wird.

34

2.2.2 Liegt – wie hier – ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum vor, verjüngt sich die gerichtliche Kontrolle darauf, ob die Behörde für die ihr gestellte Aufgabe eine den rechtlichen, insbesondere auch den verfassungsrechtlichen, Anforderungen genügende materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtsgrundlage zu Verfügung hatte, ob das vorgeschriebene oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gebotene Verfahren im konkreten Fall, jedenfalls soweit es dem Schutz von Personen in der Rechtsposition der Klägerin dient, eingehalten wurde, ob die Behörde den insoweit maßgeblichen unbestimmten Rechtsbegriff und den Sinn und Zweck der Ermächtigung oder den gesetzlichen Rahmen, zutreffend gesehen und nicht verkannt hat, ob die Behörde von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist und ob die Behörde bei ihrer Entscheidung die dabei zu berücksichtigenden Gesichtspunkte angemessen und vertretbar gewichtet oder mit einem Gewicht berücksichtigt hat, das ihnen bei objektiver, am Zweck des Gesetzes und sonstiger einschlägiger Rechtssätze und an einem einschlägigen allgemeinen Wertungsgrundsätzen orientierter Betrachtung zukäme bzw. nicht zukommt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auf. 2010, § 40, Rn. 86 m. w. N.). Ein derartiger Rechtsfehler liegt aber nicht vor.

35

2.2.2.1 Die Klägerin macht insoweit geltend, dass sowohl die geltenden als auch zukünftigen nationalen und harmonisierten DIN-Normen die Verarbeitung von Holzschutzmitteln im Oberflächenverfahren für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 (auch) zulassen würden. Zudem hätten sich, obwohl der Beklagte nunmehr zu einer anderen Einschätzung gelangt sei, die Prüfgrundsätze nicht verändert. Diese Einwände greifen nicht durch.

36

Es obliegt gerade dem Beklagten, in diesen technischen Fragen durch den B-Ausschuss beraten, eine eigene Einschätzung vorzunehmen, ob ein Produkt, dessen allgemeine bauaufsichtliche Zulassung begehrt wird, die Tauglichkeit für die Verwendung auf Hölzern der Gefährdungsklasse 3 besitzt, wenn es im Oberflächenverfahren aufgebracht wird. Es gehört dabei zu den Eigenarten eines mit Fachexperten besetzten Gremiums, dass sich eine fachliche Einschätzung im Laufe der Zeit wandeln und ändern kann, mag auch Jahre lang von einer Verwendungsfähigkeit des Holzschutzmittels im Oberflächenverfahren auch für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 ausgegangen worden sein. Dass sich dabei die Prüfgrundsätze nicht verändert haben und die maßgeblichen DIN-Normen eine (begrenzte) Anwendbarkeit für die Gefährdungsklasse 3 sogar zulassen, ist unschädlich. Denn wie in der mündlichen Verhandlung geklärt werden konnte, stellen diese Regelwerke lediglich einen Teil der fachlichen Bewertungsentscheidung dar. Diese Regelwerke können aber aktuelle wissenschaftliche Entwicklungen, wie sie bspw. in der Fachliteratur diskutiert werden und üblicherweise von Sachverständigen ihren Einschätzungen ebenfalls zugrunde gelegt werden, denklogisch nicht wiederspiegeln. Mit dem vom Kläger gerügten Verstoß gegen DIN-Normen und Prüfgrundsätze verkennt der Beklagte jedenfalls kein anzuwendendes Recht oder verletzt bei seiner Anwendung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe. Denn in Anlehnung an DIN EN 45020 definieren sich DIN-Normen als ein „Dokument, das mit Konsens erstellt und von einer anerkannten Institution angenommen wurde und das für die allgemeine und wiederkehrende Anwendung Regeln, Leitlinien oder Merkmale für Tätigkeiten oder deren Ergebnisse festlegt […].“ DIN-Normen kommen damit – genauso wie Prüfgrundsätzen – nur der Charakter von Empfehlungen zu, sie haben aber insbesondere keine bindende Gesetzeskraft.

37

2.2.2.2 Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang ferner geltend macht, dass der A-Ausschuss eine Empfehlung ausgesprochen habe, die Zulassung auch für die Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 zu verlängern, führt auch dieser Einwand nicht zur Annahme eines Beurteilungsfehlers. Wie § 3 der Satzung des Deutschen Instituts für Bautechnik zu entnehmen ist, handelt es sich bei den zu bildenden Ausschüssen um selbständige Ausschüsse. Der Satzung kann insbesondere nicht entnommen werden, dass Empfehlungen des A-Ausschusses für den B-Ausschuss bindend sind. Dass der B-Ausschuss der Empfehlung des A-Ausschusses nicht gefolgt ist, ist daher nicht zu beanstanden.

II.

38

Die Klage ist auch mit ihrem Antrag,

39

festzustellen, dass die Versagung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung für die Holzschutzmittel ... und ... rechtswidrig gewesen ist,

40

zulässig, aber unbegründet.

41

1. Die Klage ist zulässig.

42

1.1. Die Klage ist, nachdem sich die bisherigen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen nach Klageerhebung durch Zeitablauf (§ 43 Abs. 2 VwVfG) erledigt haben, nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft. Die Klägerin ist auch klagebefugt, da es zumindest möglich erscheint, dass die Ablehnung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung entgegen ihres weiter gehenden Antrag rechtswidrig war und ihr ein entsprechender Anspruch zustand (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).

43

1.2 Die Klägerin hat auch das erforderliche Feststellungsinteresse. Für dieses genügt jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (J. Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 12. Auf. 2006, § 113, Rn. 84 und Kuntze, in: Bader u. a., VwGO, 4. Aufl. 2007, § 113, Rn. 66). Ein derartiges Interesse wird insbesondere beim Vorliegen einer Wiederholungsgefahr ausgegangen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht, wenn auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse wie im Zeitpunkt des erledigten Verwaltungshandelns vorliegen (vgl. BVerwG, B. v. 24.08.1979 - 1 B 76.76 -). Unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie kann ein schützenswertes Interesse an der Überprüfung eines erledigten Verwaltungshandelns bestehen, wenn sich in einem etwaigen Nachfolgeprozess die gleichen oder zumindest vergleichbaren Sach- und Rechtsfragen stellen würden. So liegt der Fall hier. Denn für den Fall, dass die Klägerin für die beiden Holzschutzmittel ... und ... einen neuen Antrag auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung stellt wird, ist zu erwarten, dass der Beklagte die Zulassung auf die Gefährdungsklassen 1 und 2 beschränken wird.

44

2. Die Klage ist aber unbegründet.

45

Der Klägerin stand ein Anspruch auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung ihrer Holzschutzmittel auch für die Gefährdungsklassen 3 gemäß § 18 Abs. 1 LBO nicht zu. Denn der Beklagte ist in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zu dem Ergebnis gelangt, dass angesichts der neu gefassten fachlichen Einschätzung die streitigen Holzschutzmittel für eine Verwendung im Oberflächenverfahren für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 nicht geeignet sind. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

46

Soweit die Klägerin geltend gemacht hat, dass für einige Holzschutzmittelzulassungen für Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 Zulassungen ausgesprochen worden seien, führt dieser Einwand nicht zur Rechtswidrigkeit der erledigten Ablehnung.

47

Die Klägerin rügt mit dem Einwand die Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser allgemeingültige Bewertungsmaßstab ist einer gerichtlichen Kontrolle auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums zugänglich (Kuntze, in: Bader u. a., VwGO, 4. Aufl. 2007, § 114, Rn. 48). Die Entscheidungen des Beklagten haben aber den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt. Denn unabhängig von der Frage, ob der Beklagte wesentlich Gleiches ungleich behandelt hat (Osterloh, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 3, Rn. 83 m. w. N.), indem die Produkte der Klägerin im Gegensatz zu den Produkten der Konkurrenz keine Zulassungen bis zum 31.12.2010 für die Gefahrenklasse 3 erhalten haben, liegt jedenfalls ein sachlicher Grund vor. Dieser ergibt sich einerseits daraus, dass der Beklagte zu einer anderen technischen Einschätzung gelangt ist. Andererseits hat der Beklagte seit dem 01.12.2008 einheitlich bei allen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen für Holzschutzmittel, das für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 verwendet werden soll, eine Einbringung im Kesseldruckverfahren gefordert. Die am 22.12.2008 ergangenen Entscheidungen in Bezug auf die Produkte der Klägerin stimmen demnach mit der neuen Erteilungspraxis des Beklagten überein. Dass im Übrigen allgemeine bauaufsichtliche Zulassungsanträge von Konkurrenten nach diesem Stichtag auch eine Zulassung für die Gefährdungsklasse 3 vorgesehen haben, behauptet die Klägerin aber nicht.

III.

48

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Von einer Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wird gemäß § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO abgesehen.

49

Beschluss

50

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

51

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

I.

21

Die Klage der Klägerin ist mit ihrem Antrag,

22

ihr eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung für das Holschutzmittel ... zu erteilen,

23

unbegründet.

24

1. Im Ergebnis kann dahinstehen, ob die Klage zulässig ist, nachdem die Klägerin einen Verlängerungsantrag für das Holschutzmittel ... gestellt hat und den Ausgang des Verwaltungsverfahrens hierzu zunächst abwarten müsste (§§ 68, 74 VwGO), wenn die beantragte Verlängerung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung als neuer, eigenständiger Verwaltungsakt zu qualifizieren wäre.

25

2. Denn jedenfalls steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung nicht zu.

26

Nach § 18 Abs. 1 LBO erteilt das Deutsche Institut für Bautechnik auf Antrag eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung für nicht geregelte Bauprodukte, wenn deren Verwendbarkeit im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO nachgewiesen ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

27

2.1 Bei dem Holschutzmittel ... handelt es sich – unstreitig – um ein nicht geregeltes Bauprodukt, dessen Verwendbarkeit im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO nachzuweisen ist. Es darf nach dieser Vorschrift als Bauprodukt also nur verwendet werden, wenn bei seiner Verwendung die baulichen Anlagen bei ordnungsgemäßer Instandhaltung während einer dem Zweck entsprechenden angemessenen Zeitdauer die Anforderungen der Vorschriften dieses Gesetzes oder aufgrund dieses Gesetzes erfüllen und gebrauchstauglich sind. Als eine der Vorschriften dieses Gesetzes im Sinne des § 3 Abs. 2 LBO bestimmt § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO, dass bauliche Anlagen sowie Grundstücke, andere Anlagen und Einrichtungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 LBO so anzuordnen und zu errichten sind, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit oder die natürlichen Lebensgrundlagen, nicht bedroht werden und dass sie ihrem Zweck entsprechend ohne Missstände benutzbar sind.

28

2.2 Für Holz, das einem Witterungseinfluss ausgesetzt ist (Gefährdungsklasse 3), ist der Beklagte zu dem Ergebnis gekommen, dass ein hinreichender Schutz, der den gesetzlichen Anforderungen des § 3 Abs. 2 i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 LBO genügt, nur dann gewährleistet ist, wenn das Holzschutzmittel, dessen allgemeine bauaufsichtliche Zulassung hier begehrt wird, im Kesseldruckverfahren aufgebracht wird; die Behandlung des Holzes im Oberflächenverfahren genügt nicht mehr.

29

2.2.1 Diese Einschätzung des Beklagten unterliegt einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung nur nach den von der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben für Beurteilungsspielräume.

30

Dem Beklagten kommt unter anderem die Aufgabe zu, allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen zu erteilen (Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik). Zu dessen technischer Beratung werden beim Beklagten Sachverständigenausschüsse gebildet. Den Sachverständigenausschüssen gehören Sachverständige aus den Behörden der Länder und des Bundes sowie aus den Bereichen der Wissenschaft und Wirtschaft an. Die Vertreterinnen/Vertreter des Bundes werden vom Bund benannt, wobei das Nähere die Satzung regelt (Art. 10 Abs. 1 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik).

31

Entsprechend normiert die Satzung des Deutschen Instituts für Bautechnik in § 3 die Bildung von Sachverständigenausschüssen, insbesondere gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 die Bildung von Sachverständigenausschüssen zur Vorbereitung der Erteilung europäischer technischer Zulassungen und allgemeiner bauaufsichtlicher Zulassungen sowie zur Beratung von Stellungnahmen zu Entwürfen europäischer technischer Zulassungen von Zulassungsstellen anderer Mitgliedstaaten der EG (B-Ausschüsse).

32

Die Ausschüsse vermitteln dem Beklagten eine besondere fachliche Expertise und Qualifikation in den seiner Zuständigkeit zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen. Hinzu kommt, dass die Zusammensetzung des B-Ausschusses aus dem Kreis der Mitglieder der für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Sachverständigenausschüsse A gebildet wird. Damit wird zwar nicht die Entscheidung über die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung selbst, aber die ihr maßgeblich zugrundeliegende technische Beratung einem nach fachlichen Gesichtspunkten besonders zusammengesetzten Gremium übertragen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 40, Rn. 76 und Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 40, Rn. 208, 212 ff.).

33

Hieraus folgt für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Beklagten, dass das Gericht jedenfalls nicht – auch nicht durch Hinzuziehung eines Sachverständigen – in der Lage ist, sich die erforderliche eigene Sachkunde derart selbst zu verschaffen, um die Richtigkeit der vom Beklagten getroffenen Entscheidung feststellen zu können. Denn selbst wenn sich das Gericht hierzu eines Sachverständigen bedienen würde, stünde ihm nur eine weitere fachliche Meinung zur Verfügung. Gleiches würde gelten, wenn ein gerichtlicher Sachverständiger – einer Art „Ober-Gutachter“ gleichend – damit beauftragt würde, die Plausibilität der vom B-Ausschuss getroffenen Bewertung zu überprüfen. Die Frage der Plausibilität der vom B-Ausschuss getroffenen Wertung beantwortet aber nicht die hier streitige Frage, ob das dem Antrag auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung zugrunde liegende Holzschutzmittel geeignet ist, bei Hölzern der Gefährdungsklasse 3 für ausreichenden Schutz zu sorgen, wenn es im Oberflächenverfahren aufgebracht wird.

34

2.2.2 Liegt – wie hier – ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum vor, verjüngt sich die gerichtliche Kontrolle darauf, ob die Behörde für die ihr gestellte Aufgabe eine den rechtlichen, insbesondere auch den verfassungsrechtlichen, Anforderungen genügende materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtsgrundlage zu Verfügung hatte, ob das vorgeschriebene oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gebotene Verfahren im konkreten Fall, jedenfalls soweit es dem Schutz von Personen in der Rechtsposition der Klägerin dient, eingehalten wurde, ob die Behörde den insoweit maßgeblichen unbestimmten Rechtsbegriff und den Sinn und Zweck der Ermächtigung oder den gesetzlichen Rahmen, zutreffend gesehen und nicht verkannt hat, ob die Behörde von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist und ob die Behörde bei ihrer Entscheidung die dabei zu berücksichtigenden Gesichtspunkte angemessen und vertretbar gewichtet oder mit einem Gewicht berücksichtigt hat, das ihnen bei objektiver, am Zweck des Gesetzes und sonstiger einschlägiger Rechtssätze und an einem einschlägigen allgemeinen Wertungsgrundsätzen orientierter Betrachtung zukäme bzw. nicht zukommt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auf. 2010, § 40, Rn. 86 m. w. N.). Ein derartiger Rechtsfehler liegt aber nicht vor.

35

2.2.2.1 Die Klägerin macht insoweit geltend, dass sowohl die geltenden als auch zukünftigen nationalen und harmonisierten DIN-Normen die Verarbeitung von Holzschutzmitteln im Oberflächenverfahren für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 (auch) zulassen würden. Zudem hätten sich, obwohl der Beklagte nunmehr zu einer anderen Einschätzung gelangt sei, die Prüfgrundsätze nicht verändert. Diese Einwände greifen nicht durch.

36

Es obliegt gerade dem Beklagten, in diesen technischen Fragen durch den B-Ausschuss beraten, eine eigene Einschätzung vorzunehmen, ob ein Produkt, dessen allgemeine bauaufsichtliche Zulassung begehrt wird, die Tauglichkeit für die Verwendung auf Hölzern der Gefährdungsklasse 3 besitzt, wenn es im Oberflächenverfahren aufgebracht wird. Es gehört dabei zu den Eigenarten eines mit Fachexperten besetzten Gremiums, dass sich eine fachliche Einschätzung im Laufe der Zeit wandeln und ändern kann, mag auch Jahre lang von einer Verwendungsfähigkeit des Holzschutzmittels im Oberflächenverfahren auch für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 ausgegangen worden sein. Dass sich dabei die Prüfgrundsätze nicht verändert haben und die maßgeblichen DIN-Normen eine (begrenzte) Anwendbarkeit für die Gefährdungsklasse 3 sogar zulassen, ist unschädlich. Denn wie in der mündlichen Verhandlung geklärt werden konnte, stellen diese Regelwerke lediglich einen Teil der fachlichen Bewertungsentscheidung dar. Diese Regelwerke können aber aktuelle wissenschaftliche Entwicklungen, wie sie bspw. in der Fachliteratur diskutiert werden und üblicherweise von Sachverständigen ihren Einschätzungen ebenfalls zugrunde gelegt werden, denklogisch nicht wiederspiegeln. Mit dem vom Kläger gerügten Verstoß gegen DIN-Normen und Prüfgrundsätze verkennt der Beklagte jedenfalls kein anzuwendendes Recht oder verletzt bei seiner Anwendung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe. Denn in Anlehnung an DIN EN 45020 definieren sich DIN-Normen als ein „Dokument, das mit Konsens erstellt und von einer anerkannten Institution angenommen wurde und das für die allgemeine und wiederkehrende Anwendung Regeln, Leitlinien oder Merkmale für Tätigkeiten oder deren Ergebnisse festlegt […].“ DIN-Normen kommen damit – genauso wie Prüfgrundsätzen – nur der Charakter von Empfehlungen zu, sie haben aber insbesondere keine bindende Gesetzeskraft.

37

2.2.2.2 Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang ferner geltend macht, dass der A-Ausschuss eine Empfehlung ausgesprochen habe, die Zulassung auch für die Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 zu verlängern, führt auch dieser Einwand nicht zur Annahme eines Beurteilungsfehlers. Wie § 3 der Satzung des Deutschen Instituts für Bautechnik zu entnehmen ist, handelt es sich bei den zu bildenden Ausschüssen um selbständige Ausschüsse. Der Satzung kann insbesondere nicht entnommen werden, dass Empfehlungen des A-Ausschusses für den B-Ausschuss bindend sind. Dass der B-Ausschuss der Empfehlung des A-Ausschusses nicht gefolgt ist, ist daher nicht zu beanstanden.

II.

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Die Klage ist auch mit ihrem Antrag,

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festzustellen, dass die Versagung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung für die Holzschutzmittel ... und ... rechtswidrig gewesen ist,

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zulässig, aber unbegründet.

41

1. Die Klage ist zulässig.

42

1.1. Die Klage ist, nachdem sich die bisherigen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen nach Klageerhebung durch Zeitablauf (§ 43 Abs. 2 VwVfG) erledigt haben, nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft. Die Klägerin ist auch klagebefugt, da es zumindest möglich erscheint, dass die Ablehnung der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung entgegen ihres weiter gehenden Antrag rechtswidrig war und ihr ein entsprechender Anspruch zustand (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).

43

1.2 Die Klägerin hat auch das erforderliche Feststellungsinteresse. Für dieses genügt jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (J. Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 12. Auf. 2006, § 113, Rn. 84 und Kuntze, in: Bader u. a., VwGO, 4. Aufl. 2007, § 113, Rn. 66). Ein derartiges Interesse wird insbesondere beim Vorliegen einer Wiederholungsgefahr ausgegangen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht, wenn auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse wie im Zeitpunkt des erledigten Verwaltungshandelns vorliegen (vgl. BVerwG, B. v. 24.08.1979 - 1 B 76.76 -). Unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie kann ein schützenswertes Interesse an der Überprüfung eines erledigten Verwaltungshandelns bestehen, wenn sich in einem etwaigen Nachfolgeprozess die gleichen oder zumindest vergleichbaren Sach- und Rechtsfragen stellen würden. So liegt der Fall hier. Denn für den Fall, dass die Klägerin für die beiden Holzschutzmittel ... und ... einen neuen Antrag auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung stellt wird, ist zu erwarten, dass der Beklagte die Zulassung auf die Gefährdungsklassen 1 und 2 beschränken wird.

44

2. Die Klage ist aber unbegründet.

45

Der Klägerin stand ein Anspruch auf allgemeine bauaufsichtliche Zulassung ihrer Holzschutzmittel auch für die Gefährdungsklassen 3 gemäß § 18 Abs. 1 LBO nicht zu. Denn der Beklagte ist in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zu dem Ergebnis gelangt, dass angesichts der neu gefassten fachlichen Einschätzung die streitigen Holzschutzmittel für eine Verwendung im Oberflächenverfahren für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 nicht geeignet sind. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

46

Soweit die Klägerin geltend gemacht hat, dass für einige Holzschutzmittelzulassungen für Oberflächenanwendung in der Gefährdungsklasse 3 bis zum 31.12.2010 Zulassungen ausgesprochen worden seien, führt dieser Einwand nicht zur Rechtswidrigkeit der erledigten Ablehnung.

47

Die Klägerin rügt mit dem Einwand die Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser allgemeingültige Bewertungsmaßstab ist einer gerichtlichen Kontrolle auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums zugänglich (Kuntze, in: Bader u. a., VwGO, 4. Aufl. 2007, § 114, Rn. 48). Die Entscheidungen des Beklagten haben aber den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt. Denn unabhängig von der Frage, ob der Beklagte wesentlich Gleiches ungleich behandelt hat (Osterloh, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 3, Rn. 83 m. w. N.), indem die Produkte der Klägerin im Gegensatz zu den Produkten der Konkurrenz keine Zulassungen bis zum 31.12.2010 für die Gefahrenklasse 3 erhalten haben, liegt jedenfalls ein sachlicher Grund vor. Dieser ergibt sich einerseits daraus, dass der Beklagte zu einer anderen technischen Einschätzung gelangt ist. Andererseits hat der Beklagte seit dem 01.12.2008 einheitlich bei allen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen für Holzschutzmittel, das für Hölzer der Gefährdungsklasse 3 verwendet werden soll, eine Einbringung im Kesseldruckverfahren gefordert. Die am 22.12.2008 ergangenen Entscheidungen in Bezug auf die Produkte der Klägerin stimmen demnach mit der neuen Erteilungspraxis des Beklagten überein. Dass im Übrigen allgemeine bauaufsichtliche Zulassungsanträge von Konkurrenten nach diesem Stichtag auch eine Zulassung für die Gefährdungsklasse 3 vorgesehen haben, behauptet die Klägerin aber nicht.

III.

48

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Von einer Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wird gemäß § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO abgesehen.

49

Beschluss

50

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

51

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.