Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-23, Aktenzeichen 25 A 1938/96
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0423.25A1938.96.00

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Minden vom 14. Februar 1996 geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist anerkannter Kriegsdienstverweigerer. In der
Zeit vom 1. Juli 1992 bis 30. September 1993 leistete er
Zivildienst bei dem Deutschen Roten Kreuz, Kreisverband
M. e.V.. In dem vom Kläger und der Beschäftigungsstelle
eingereichten Einberufungsvorschlag von März 1992 war
angegeben, daß eine dienstliche Unterkunft gestellt werde
(Schlüsselübergabe) (U). Mit Einberufungsbescheid vom
28. April 1992 verpflichtete das Bundesamt für den Zivildienst
(Bundesamt) den Kläger dazu, in der dienstlichen Unterkunft zu
wohnen. Am 1. September 1992 händigte ihm die
Beschäftigungsstelle einen "übergeordneten" Schlüssel für das
Unterkunftsgebäude aus; ein konkretes Zimmer wies sie ihm erst
am 26. Juni 1993 zu. Die Beschäftigungsstelle gewährte dem
Kläger von Anfang an freien Nacht- und Wochenendausgang; diese
Erlaubnis wurde mündlich erteilt. Bei einem mit
Zivildienstleistenden der Beschäftigungsstelle geführten
Gespräch vom 18. Juni 1993 äußerte der zuständige
Regionalbetreuer seine Ansicht, die
Unterbringungsmöglichkeiten für die Zivildienstleistenden bei
der Beschäftigungsstelle seien nicht ausreichend. Daraufhin
beantragte der Kläger bei der Beschäftigungsstelle am 1. Juli
1993 die Erstattung seiner seit dem Dienstantritt am 1. Juli
1992 entstandenen Fahrkosten. Diesen Antrag lehnte die
Beschäftigungsstelle mit der Begründung ab, der Kläger sei
verpflichtet, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Die
von ihm getroffene Entscheidung, statt in der Unterkunft zu
wohnen von dem gewährten Nacht- und Wochenendausgang Gebrauch
zu machen, könne nicht zulasten der Beschäftigungsstelle
gehen.

3

Mit Schreiben vom 21. September 1993 machte der Kläger
daraufhin bei dem Bundesamt die Erstattung von Fahrkosten in
Höhe von 1.368,-- DM, d.s. 114,-- DM monatlich, für die Zeit
vom 1. Juli 1992 bis 26. Juni 1993 geltend. Zur Begründung
führte er im wesentlichen aus, ihm sei erst am 26. Juni 1993
von der Beschäftigungsstelle ein Schlafplatz konkret
zugewiesen worden.

4

Mit Schreiben vom 6. Januar 1994 teilte das Bundesamt dem
Kläger mit, ein Anspruch auf Erstattung der Fahrkosten bestehe
nicht. Ihm sei der Schlüssel für die dienstliche Unterkunft im
September 1992 ausgehändigt worden, so daß deren erforderliche
Zuweisung erfolgt sei.

5

Der Kläger hat mit Schreiben vom 12. Januar 1994 gegen
diese Entscheidung Widerspruch erhoben und im wesentlichen
ausgeführt, ihm sei lediglich der Schlüssel für die
Eingangstür des Hauses P. straße in M. übergeben
worden, dessen Besitz zur Ausübung des Dienstes notwendig
gewesen sei. Der Schlüssel habe in keiner Beziehung zu einer
Dienstunterkunft gestanden.

6

Das Bundesamt wies mit Bescheid vom 8. Februar 1994 den
Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, der Kläger
sei verpflichtet worden, in der dienstlichen Unterkunft zu
wohnen. Weder sei von dieser Anordnung abgesehen noch sei sie
widerrufen worden. Die Unterkunft sei verfügbar gewesen und
hätte auch genutzt werden können. Eine Prüfung, ob die
dienstliche Unterkunft dem Kläger "förmlich zugewiesen" worden
sei, sei nicht erforderlich, da er wegen der Gewährung des
freien Nacht- und Wochenendausgangs ab dem ersten Tage der
Dienstleistung keinen Anspruch auf die Erstattung von
Fahrkosten geltend machen könne.

7

Der Kläger hat am 1. März 1994 Klage erhoben und seinen
bisherigen Vortrag vertieft. Ergänzend hat er geltend gemacht,
die Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen Unterkunft sei
von der Beschäftigungsstelle zumindest konkludent widerrufen
worden, indem angeordnet worden sei, daß er nicht in der
Unterkunft wohnen müsse.

8

Der Kläger hat beantragt,

9

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides
des Bundesamtes für den Zivildienst vom 6. Januar
1994 und dessen Widerspruchsbescheides vom
8. Februar 1994 zu verpflichten, ihm die Fahrkosten
für die Fahrt von seiner privaten Wohnung
D. weg in P. W. zu seiner Dienststelle für
die Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 26. Juni 1993 in
Höhe von monatlich 114,-- DM (insgesamt
1.368,-- DM) zu gewähren.

10

Die Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Die Beklagte hat vorgetragen, dem Kläger sei am Tage der
Dienstaufnahme eine Unterkunft förmlich zugewiesen worden.
Eine förmliche Schlafplatzübergabe sei allerdings nicht
erfolgt. Der Kläger sei daran aber auch nicht interessiert
gewesen. Die Dienststelle habe jederzeit ausreichend
Schlafgelegenheiten für alle bei ihr beschäftigten
Zivildienstleistenden bereit gehalten und diese seien den
Zivildienstleistenden auch jederzeit zugänglich gewesen.

13

Nachdem das Verwaltungsgericht zu der Frage, ob dem Kläger
bei Dienstbeginn von der Beschäftigungsstelle eine Unterkunft
förmlich zugewiesen worden ist, durch Zeugenvernehmung Beweis
erhoben hatte, gab es mit dem angegriffenen Urteil der Klage
statt.

14

Gegen das der Beklagten am 5. März 1996 zugestellte Urteil
hat diese am 1. April 1996 Berufung mit der Begründung
eingelegt, für den Erstattungsanspruch fehle es an einer
Rechtsgrundlage.

15

Die Beklagte beantragt,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts M. vom
14. Februar 1996 zu ändern und die Klage
abzuweisen.

17

Der Kläger beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen
Verwaltungsvorgang des Bundesamtes Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die Berufung, über die mit dem Einverständnis der
Beteiligten anstelle des Senats der Berichterstatter ohne
mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 87 a Abs. 2 und 3, 101
Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht
stattgegeben.

22

Die Klage gegen den Bescheid des Bundesamtes vom 6. Januar
1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Februar
1994 ist unbegründet. Der ablehnende Bescheid ist rechtmäßig
und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO).

23

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erstattung der
Fahrkosten zwischen seiner Wohnung und der
Beschäftigungsstelle in der Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum
26. Juni 1993, so daß offen bleiben kann, ob das Bundesamt für
die geltend gemachte Forderung passivlegitimiert ist.

24

Vgl. zur Bejahung der Passivlegitimation des
Bundesamtes für eine Mietkostenerstattung auf der
Grundlage des Leitfadens für die Durchführung des
Zivildienstes: OVG Bremen, Urteil vom 16. Mai 1989
- 2 BA 11/89 - NVwZ-RR 1989, 652 (653).

25

Als Grundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt die
in § 35 Abs. 1 Zivildienstgesetz (ZDG), § 31 Satz 2
Soldatengesetz (SG) normierte Fürsorgepflicht zugunsten des
Zivildienstleistenden in Verbindung mit den einschlägigen
Verwaltungsvorschriften des "Leitfadens für die Durchführung
des Zivildienstes" (Leitfaden) in Betracht. Die abschließenden
Regelungen in §§ 35 ZDG, 30 SG über Geld- und Sachbezüge
hindern den Dienstherrn nicht an zusätzlichen Leistungen, die
in Erfüllung der Fürsorgepflicht erbracht werden.
Zusatzleistungen kraft Fürsorge sind allerdings nur dann
erlaubt, wenn der Dienstpflichtige einer dienstlich
veranlaßten Belastung ausgesetzt ist oder einen Nachteil
erleidet, dem kein ausgleichender Vorteil gegenübersteht, und
wenn dies seine Ursachen ausschließlich in der Sphäre des
Dienstes hat.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1988 - 8 C
112.86 -, Buchholz 448.11 § 4 ZDG, Nr. 3, S. 15
(17).

27

Für den Bereich des Zivildienstes ist die Fürsorgeleistung
"Fahrkostenerstattung" durch die Verwaltungsvorschriften des
Leitfadens geregelt. Diesen Verwaltungsvorschriften kommt zwar
als innerdienstlichen Weisungen keine unmittelbare,
anspruchsbegründende Außenwirkung zu. Konkretisiert der
Dienstherr zentral die Ausübung seines Ermessens - wie es hier
im Rahmen der der Beklagten gegenüber den
Zivildienstleistenden obliegenden Fürsorgepflicht hinsichtlich
der Fahrkostenerstattung in Abschnitt F des Leitfadens
geschehen ist -, bindet ihn das in Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) enthaltene Gleichbehandlungsgebot in der
Weise, daß er gemäß seiner von den Verwaltungsvorschriften
geleiteten Verwaltungspraxis alle gleichgelagerten Fälle
gleich behandeln muß und von der Praxis nur abweichen darf,
wenn eine wesentliche Besonderheit des Einzelfalles die
Abweichung rechtfertigt bzw. die Praxis insgesamt geändert
werden soll. Die Verwaltungsvorschriften entfalten, soweit sie
der tatsächlichen Verwaltungspraxis entsprechen, über Art. 3
Abs. 1 GG insoweit anspruchsbegründende Außenwirkung.

28

Dem Kläger steht nach den die Fürsorgepflicht
konkretisierenden Verwaltungsvorschriften aber kein Anspruch
auf Erstattung von Fahrkosten zu. Gemäß Abschnitt F 7 Nr. 3.1
des Leitfadens in der während des Zivildienstes des Klägers
geltenden Fassung muß die Beschäftigungsstelle die Fahrkosten
von der Wohnung zum Arbeitsplatz übernehmen, wenn es sich bei
der Unterkunft um das Elternhaus oder die eheliche Wohnung
handelt, in der Beschäftigungsstelle Dienstleistenden
Unterkunft nicht gewährt werden kann und deshalb bei Vorliegen
der sonstigen Voraussetzungen von der Anordnung, in der
dienstlichen Unterkunft zu wohnen, abgesehen oder diese
Anordnung widerrufen worden ist. Letztere Voraussetzung zeigt,
daß nur ein anfänglicher oder nachträglicher Verzicht auf die
Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen, eine
Fahrkostenerstattung rechtfertigt, sofern der
Erstattungsanspruch nicht bereits wegen des hier nicht
einschlägigen Falles des Überschreitens der Entfernungsgrenze
zwischen Unterkunft bzw. Privatwohnung und der Dienststelle
nach Nr. 3.2.1 entsteht. Die Erstattung dient im Falle der Nr.
3.1 des Leitfadens aus Fürsorgeerwägungen dem Ziel, den durch
Fahrkosten entstehenden finanziellen Nachteil für
Zivildienstleistende, denen keine dienstliche Unterkunft zur
Verfügung gestellt wird, gegenüber solchen
Zivildienstleistenden auszugleichen, die in einer dienstlichen
Unterkunft wohnen können und müssen.

29

Der Kläger gehört nicht zu den von Abschnitt F Nr. 3.1 des
Leitfadens erfaßten Zivildienstleistenden. Mit dem
Einberufungsbescheid vom 28. April 1992 hat das Bundesamt für
den Zivildienst gegenüber dem Kläger die dienstliche Anordnung
im Sinne der §§ 30 Abs. 1, 31 Satz 1 ZDG getroffen, in einer
dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Von dieser Anordnung ist
daher in seinem Fall nicht abgesehen worden. Diese Anordnung
ist auch nicht widerrufen worden. In dem vom Leiter der
Beschäftigungsstelle dem Kläger gewährten freien Nacht- und
Wochenendausgang liegt kein Widerruf der vom Bundesamt
getroffenen Anordnung. Die Gewährung freien Ausgangs setzt als
solche vielmehr voraus, daß der Zivildienstleistende kein sog.
Heimschläfer ist, der nicht in einer dienstlichen Unterkunft
zu wohnen hat. Die Gewährung freien Ausgangs durch die
Dienststelle entbindet den Zivildienstleistenden nicht von der
Pflicht, die dienstliche Anordnung zu befolgen, in einer
dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Der Wille des
Dienststellenleiters, diese Anordnung aufzuheben, ist der
Gewährung freien Ausgangs auch deshalb nicht zu entnehmen,
weil damit die Pflicht verbunden gewesen wäre, die Fahrkosten
des Zivildienstleistenden gemäß Leitfaden Abschnitt F 7
Nr. 3.1 i.V.m. 3.2 in der damals geltenden Fassung zu
übernehmen. Dazu war aber die Dienststelle ausweislich ihres
Schreibens vom 6. Juli 1993 nie bereit. Für einen mangelnden
Willen des Leiters der Dienststelle, die fragliche Anordnung
des Bundesamtes aufzuheben, spricht auch, daß er dazu nicht
befugt gewesen wäre. Nach Abschnitt F 7 Nr. 2.3 des Leitfadens
in der damals geltenden Fassung war der Antrag auf Widerruf
der Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen Unterkunft
schriftlich zu stellen, zu begründen und der
Beschäftigungsstelle vorzulegen. Diese hatte den Antrag des
Dienstleistenden mit ihrer Stellungnahme der zuständigen
Verwaltungsstelle zur Prüfung und Entscheidung zuzuleiten,
durfte mithin schon aus diesem Grund nicht selbst über den
Widerruf der Anordnung des Bundesamtes entscheiden.

30

Für die Frage des Anspruchs auf Fahrkostenerstattung ist es
unerheblich, ob die Art und Weise der Unterkunftsgewährung
durch die Beschäftigungsstelle tatsächlich den Anforderungen
des Bundesamtes entsprach. Bestehende Mängel mögen die
Rechtmäßigkeit der Anordnung, in einer dienstlichen Unterkunft
zu wohnen, berühren. Die Anordnung ist als Verwaltungsakt aber
wirksam und zu befolgen, solange sie nicht aufgehoben ist
(§ 43 Abs. 1 und 2 VwVfG); Widerspruch gegen die Anordnung hat
der Kläger nicht erhoben. Entspricht die dienstliche
Unterkunft nicht den gestellten Anforderungen, so muß sich der
Zivildienstleistende an das Bundesamt wenden, damit dieses
entweder durch Einschreiten gegenüber der Beschäftigungsstelle
unverzüglich Abhilfe schafft oder die Anordnung widerruft.
Solange aber die entsprechende Anordnung gilt, besteht kein
Anspruch auf Fahrkostenerstattung seitens des
Zivildienstleistenden.

31

Der Kläger kann seinen Anspruch nicht auf die
Sonderinformation 7/1988 des Bundesamtes vom 1. Dezember 1988
(Gz.: I 1.20 - 72.00/75.14) stützen. Diese
Verwaltungsvorschrift befaßt sich nicht mit Ansprüchen von
Zivildienstleistenden auf Fahrkostenerstattung. Sie dient der
Steuerung des behördlichen Ermessens bei der Frage, inwieweit
von der Anordnung zum Wohnen in dienstlichen Unterkünften bei
Zivildienstplätzen mit "Bedarfsunterkunft" abzusehen ist. In
der Verwaltungsvorschrift ist bestimmt, wann das Bundesamt bei
Einberufungen, Versetzungen oder Umsetzungen von
Zivildienstleistenden auf Zivildienstplätze die Anordnung zum
Wohnen in einer dienstlichen Unterkunft treffen oder davon
absehen soll. Nach Ziffer 1. Absatz 2 der Sonderinformation
7/1988 wird eine dienstliche Unterkunft für einen
Zivildienstplatz nur dann tatsächlich gestellt, wenn folgende
Voraussetzungen vollständig erfüllt werden:

32

a)	Die Räumlichkeit muß im Besitz (Eigentum, Miete oder
Pacht) der Dienststelle oder ihres Rechtsträgers sein.

33

b)	Die Räumlichkeit muß die nach Leitfaden, Abschnitt
F 7, vorgeschriebene Größe und Ausstattung haben.

34

c)	Die Räumlichkeit muß dem auf den Zivildienstplatz
einberufenen Zivildienstleistenden bei Dienstantritt
konkret zugewiesen und übergeben werden, d.h. dem
Zivildienstleistenden müssen Zimmer und Bett zugeteilt
werden, und er muß diese zu jeder Zeit benutzen können (er
muß also insbesondere über die notwendigen Schlüssel
verfügen).

35

Nur wenn alle diese Voraussetzungen gegeben sind, können
die betreffenden Zivildienstpflichtigen bzw.
Zivildienstleistenden mit der Anordnung zum Wohnen in
dienstlicher Unterkunft einberufen, versetzt oder umgesetzt
werden (Abs. 3). Erfüllte die Unterbringungsmöglichkeit bei
der Beschäftigungsstelle des Klägers die genannten
Anforderungen nicht vollständig, so mag die getroffene
Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft der
Beschäftigungsstelle zu wohnen, rechtswidrig gewesen sein.
Dies läßt aber die Wirksamkeit der Anordnung, die einem
Anspruch auf Fahrkostenerstattung entgegensteht,
unberührt.

36

Insbesondere Ziffern 4. und 4.1 der Sonderinformation
7/1988 verdeutlichen, daß dem Kläger aus dieser
Verwaltungsvorschrift selbst kein über Art. 3 Abs. 1 GG
vermittelter Erstattungsanspruch entstehen kann. In Ziffer 4.1
wird lediglich darauf verwiesen, daß der Zivildienstleistende
gegebenenfalls einen Anspruch auf Fahrkosten nach Leitfaden,
Abschnitt F 7 Nr. 3 haben kann. Zu Ziffer 4. ist ausdrücklich
ausgesprochen, daß das Absehen von der Anordnung zum Wohnen in
dienstlichen Unterkünften gegebenenfalls diese Konsequenz hat;
mit anderen Worten: trifft das Bundesamt die entsprechende
Anordnung, steht dem Zivildienstleistenden keine
Fahrkostenerstattung zu.

37

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

38

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

39