Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-28, Aktenzeichen 2 L 463/16

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 20. Juli 2016 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Kreisumlage für das Jahr 2013 durch die Beklagte in Höhe von 95.594,02 Euro und begehrt die Rückzahlung dieses Betrages, der von der Beklagten einbehalten worden war. Diese Umlage hat die Beklagte mit Bescheid vom 09.09.2013 festgesetzt. Dabei legte sie für das Jahr 2013 eine Steuerkraftmesszahl in Höhe von 111.203,84 Euro sowie eine Schlüsselzuweisung in Höhe von 107.697,05 Euro zugrunde. Von der sich daraus ergebenden Kreisumlagegrundlage im Umfang von insgesamt 218.900,89 Euro forderte die Beklagte die in § 5 der Haushaltssatzung des Kreises für das Jahr 2013 festgesetzte Kreisumlage in Höhe von 43,67 vom Hundert, also 95.594,02 Euro. Dieser Betrag ist durch Verrechnung mit den Schlüsselzuweisungen bereits innerhalb des Jahres 2013 in vollem Umfang von der Beklagten einbehalten worden.

2

Die Haushaltssatzung ist vom Kreistag am 21.02.2013 beschlossen worden. Im Rahmen der Vorbereitungen der Haushaltssatzung einschließlich des Haushaltsplans hatte die Kreisverwaltung zahlreiche Unterlagen zur Finanzlage der einzelnen Gemeinden des Kreises zusammengestellt. Hierzu gehörten unter anderem Hinweise auf „Einnahmereserven“ zahlreicher Gemeinden, die deswegen bestünden, weil die betreffenden Gemeinden den Hebesatz für Grund- und Gewerbesteuern unterhalb des Landesdurchschnitts festgesetzt hätten. Die Kommunalabteilung der Kreisverwaltung hatte mit Vermerk vom 17.10.2012 mit Hinweis auf die finanzielle Lage vieler Gemeinden eine Erhöhung der Kreisumlage ausdrücklich „nicht empfohlen“. Damals und erneut in einem Vermerk vom 18.02.2013 wird dargelegt, dass die „Finanzsituation der Städte und Gemeinden … nach wie vor als außerordentlich schwierig einzuschätzen“ ist und „eine Kreisumlageerhöhung die finanzielle Lage der Gemeinden zusätzlich verschlechtern würde“.

3

Trotzdem wurde in den Planungen zunächst eine Erhöhung der Kreisumlage um 3 % vorgesehen. Über diese Überlegungen wurde auch im politischen Raum diskutiert; eine formalisierte Anhörung aller Gemeinden durch die Landrätin erfolgte hingegen nicht. Im Zuge der Beratungen im Finanzausschuss des Kreistages wurde beschlossen, die Kreisumlage nur um 1,5 % zu erhöhen und zugleich vom Kreis geplante Ausgaben in entsprechendem Umfang zu kürzen. Dabei sah Haushaltsplan Einnahmen in Höhe von 185.545,800 Euro und Ausgaben in Höhe vom 191.748,900 Euro vor.

4

Die Haushaltslage der Klägerin war 2009 noch ausgeglichen. Im Haushaltsjahr 2010 schloss der Verwaltungshaushalt mit einem Fehlbetrag von 23.649,99 Euro ab; der Vermögenshaushalt war noch ausgeglichen (47.863,85 Euro). Ein damals beim Innenministerium gestellter Antrag auf Fehlbetragsausgleich wurde abgelehnt, weil auch mittelfristig erhebliche Defizite zu erwarten seien. Und in der Tat wurde im Haushaltsjahr 2011 im Verwaltungshaushalt – unter Berücksichtigung der Verluste aus dem Jahr 2010 – ein Verlust von 100.025,54 Euro erwirtschaftet (Einnahmen: 296.559,61 Euro; Ausgaben: 396.585,15 Euro); der Vermögenshaushalt war dagegen immer noch praktisch ausgeglichen. Im Haushaltsjahr 2012 standen nach Plan insgesamt Einnahmen von 285.300,00 Euro Ausgaben 342.700,00 Euro gegenüber, im Haushaltsjahr 2013 Einnahmen von 325.200,00 Euro Ausgaben von 383.400,00 Euro gegenüber. Das tatsächlich festgestellte Haushaltsergebnis für das Jahr 2013 lag dann aber nur bei einem Defizit von 13.038,00 Euro.

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Gegen die Festsetzung der Kreisumlage erhob die Klägerin zunächst Widerspruch und dann Untätigkeitsklage, die nach Zurückweisung des Widerspruchs mit Bescheid vom 28.05.2015 in eine Anfechtungsklage abgeändert wurde; außerdem wurde der fragliche Betrag zurückgefordert.

6

Zur Begründung ihrer Klage verwies die Klägerin vor allem darauf, dass die festgesetzte Umlage ihre finanziellen Möglichkeiten übersteige. Die ihr gemäß Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 72 Abs. 1 LV garantierte finanzielle Mindestausstattung sei bereits seit 2010 nicht mehr gewahrt, sodass sie inzwischen dauerhaft strukturell unterfinanziert sei und damit im Kernbereich ihrer finanziellen Eigenverantwortung verletzt werde. Selbst wichtige Selbstverwaltungsaufgaben könne sie inzwischen nicht mehr ohne die dauerhafte Inanspruchnahme von Krediten finanzieren. Für freiwillige Aufgaben stünden nur 2,41 % ihres Haushalts und damit deutlich weniger als die insoweit zu fordernden 5 % zur Verfügung. Möglichkeiten der Einnahmemaximierung und Ausgabenminimierung seien ausgeschöpft. Sämtliche Steuerhebesätze würden zumindest im Landesdurchschnitt liegen, ein Haushaltssicherungskonzept sei erstellt. Zudem hätte die Beklagte bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes anders als tatsächlich geschehen die Lage aller einzelnen umlagepflichtigen Gemeinden in den Blick nehmen müssen. Schließlich seien die die Finanzkraft der Gemeinden betreffenden Unterlagen nicht allen Kreistagsmitgliedern übermittelt worden.

7

Die Beklagte hielt der Klägerin entgegen, dass diese nicht strukturell unterfinanziert sei, weil eine entsprechende Feststellung frühestens nach zehn Jahren defizitärer Haushalte getroffen werden könne. Außerdem sei die Umlage sogar im Vergleich zum Vorjahr nicht wie zu einer aufgabenadäquaten Finanzierung des Kreises eigentlich notwendig und zunächst geplant um 3 %, sondern mit Rücksicht auf die finanzschwachen Gemeinden nur um 1,5 % erhöht worden. Daher habe der Kreis weiter Schulden aufnehmen müssen und für freiwillige Leistungen nur rund 0,7 % seines Budgets und damit etwas weniger zur Verfügung gehabt, als Kredite aufgenommen worden seien. Schließlich sei die Willensbildung im Kreistag korrekt abgelaufen. Die Verwaltung habe die Finanzlage auch der einzelnen Gemeinden umfangreich aufgearbeitet und diese Informationen den Mitgliedern des Kreistages zur Verfügung gestellt.

8

Mit Urteil vom 20.07.2016 hat das Verwaltungsgericht Schwerin – 1. Kammer – der Klage stattgegeben. Der angegriffene Umlagebescheid sei zwar als solches rechtmäßig. Die ihm zugrundeliegende Ermächtigungsgrundlage, § 5 der Haushaltssatzung des Kreises, sei jedoch wegen Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 72 Abs. 1 LV rechtswidrig. Der Beschluss über die Haushaltssatzung sei zunächst deswegen fehlerhaft, weil nicht allen Kreistagsmitgliedern im gebotenen Ausmaß Informationen über die Finanzlage der umlagepflichtigen Gemeinden gegeben worden seien. Außerdem sei der Kreistag insofern von einer falschen Prämisse ausgegangen, weil er sich nur gefragt habe, ob die Finanzkraft der Gesamtheit der Gemeinden durch die Kreisumlage unangemessen beeinträchtigt würde; stattdessen wäre aber eine Betrachtung jeder einzelnen Gemeinde notwendig gewesen.

9

Unabhängig davon sei die Festsetzung der Kreisumlage in der vorgesehenen Höhe rechtswidrig, weil jede Gemeinde aus der Verfassung einen Anspruch darauf habe, in einem angemessenen Umfang zwecks Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben auch über freie Mittel zu verfügen. Dieser sei mit 5 % der verfügbaren Mittel anzusetzen. Da die von der Klägerin zu erwartenden Möglichkeiten der Verbesserung der Einnahmesituation der Klägerin ausgeschöpft seien und die Kreisumlage den genannten Spielraum nicht zuließen, sei die Festsetzung rechtswidrig. Die Berufung gegen dieses Urteil wurde zugelassen. Die Beklagte legte gegen dieses Urteil Berufung ein.

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Anfang 2018 beschloss die Beklagte, ein Satzungsgebungsverfahren mit dem Ziel einzuleiten, eventuellen formellen Mängeln der Bestimmung der Kreisumlage in der Haushaltssatzung 2013 dadurch abhelfen zu lassen, dass § 5 der Haushaltssatzung neu beschlossen wird. In diesem Rahmen führte sie zunächst eine Anhörung der Gemeinden durch, deren Ergebnisse dann zusammengestellt und ausgewertet wurden. Diese Unterlagen sowie die im Zusammenhang mit den Beratungen über die Kreishaushaltssatzung 2013 erstellten Unterlagen wurden allen Kreistagsmitgliedern übermittelt. Zugleich wies die Beklagte darauf hin, dass eine höhere Festsetzung der Kreisumlage als 2013 erfolgt wegen des Rückwirkungsverbots unzulässig sei. Im Übrigen sei eine offene Diskussion möglich und geboten. Bei der Entscheidung seien allerdings auch die Probleme zu beachten, die im Falle einer niedrigeren Festsetzung der Kreisumlage entstünden.

11

Der erkennende Senat hat mit Urteil vom 18.07.2018 die Berufung zurückgewiesen, weil das Verwaltungsgericht der Klage zu Recht stattgegeben habe. Die Änderungssatzung zur Haushaltssatzung 2013 sei wegen Verstoß gegen § 48 Abs. 1 i.V.m. § 120 KV M-V nichtig. Es habe vorliegend auch keine Heilung gegeben. Unabhängig davon ob eine solche prinzipiell möglich sei, scheitere diese vorliegend daran, dass der Kreistag eine Änderungssatzung beschlossen habe. Dem Ergebnis, das für das entsprechende Haushaltsjahr kein wirksamer Haushaltsplan vorliege, sei hinzunehmen.

12

Weiterhin sei auch die ursprüngliche Festsetzung der Kreisumlage durch die Haushaltssatzung im Jahre 2013 nichtig. Sie leide an einem Verfahrensfehler, denn der Beschluss für die Haushaltssatzung hätte einer vorherigen formalisierten Anhörung aller Gemeinden durch die Beklagte bedurft, die vorliegend nicht erfolgt ist. Diese Pflicht sei aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 72 Abs. 1 LV abzuleiten. Aus diesen Bestimmungen sei auch eine Gewährleistung der finanziellen Handlungsfähigkeit der Gemeinden abzuleiten. Dementsprechend sei der Kreis verpflichtet, bei der Festlegung der Kreisumlage auch den Finanzbedarf der Gemeinden zu ermitteln und diesen in einen sachgerechten Ausgleich mit dem eigenen Bedarf zu bringen. Angesichts der funktionalen Grenzen, die einer gerichtlichen Kontrolle der vorgenannten Entscheidungen Grenzen setzen, und der damit verbundenen geringen Aussagekraft des materiellen Rechts sei aus den genannten Normen eine Verfahrenspflicht dahingehend abzuleiten, dass die Gemeinden zuvor anzuhören sind. Dieses aber sei vorliegend nicht erfolgt.

13

Zur Herleitung der Anhörungspflicht hat der Senat insbesondere auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur dortigen Landesverfassung abgestellt, sich aber zugleich auch an Entscheidungen des BVerfG orientiert. Dieses hat gerade in anderen Fällen, in denen ein bestimmter Finanzbedarf aus verfassungsrechtlichen Normen herzuleiten wäre (Existenzminimum sowie Besoldungsrecht), die besondere Bedeutung des Verfahrens im Rahmen der Normsetzung betont.

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Auf die vom Senat zugelassene Revision der Beklagten hat das BVerwG mit Urteil 29.05.2019 – 10 C 6.18 – das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Autonomie nach Art. 28 Abs. 2 GG bedürfe gesetzlicher Ausgestaltung, und eine gesetzliche Regelung, die eine Verpflichtung der Kreise zur Anhörung der Gemeinden begründe, bestehe nicht. Auch im Übrigen bestehe kein Anlass zur Ableitung einer solchen Anhörungspflicht unmittelbar aus der Verfassung. Vorliegend ginge es um eine angemessene Verteilung von Finanzmitteln im Rahmen des kommunalen Raumes, aber nicht darum, diesem Raum Finanzmittel zu entziehen. Die Fälle, in denen das BVerfG eine Anhörungspflicht aus Art. 28 Abs. 2 GG abgeleitet habe, seien mit der vorliegend zu treffenden Entscheidung nicht vergleichbar. Es bestünden auch keine besonderen Schwierigkeiten gerichtlicher Kontrolle, die eine solche Ableitung rechtfertigen würden. Vielmehr sei nun zu klären, ob die Gemeinde in ihrer finanziellen Ausstattung strukturell und auf Dauer unterhalb des verfassungsgebotenen Minimums verblieben sei und ob daraus dann auch tatsächlich eine Unwirksamkeit des festgesetzten Umlagesatzes abzuleiten sei oder ob dies erst dann angenommen werden könne, wenn es für die Klägerin keine erfolgsversprechende Möglichkeit gäbe, zusätzliche Finanzmittel oder eine Befreiung von der Umlageerhebung zu erlangen.

15

Nachdem der erkennende Senat in einer am 18.12.2019 durchgeführten mündlichen Verhandlung hatte erkennen lassen, dass er erwägt, allein aus Art. 72 Abs. 1 LV eine Verpflichtung des Kreises zur Anhörung der Gemeinden vor Festsetzung der Kreisumlage abzuleiten, hat der Kreis mit Hinweis auf die zwischenzeitlich erfolgte ausdrückliche Regelung der Heilungsmöglichkeit von Haushaltssatzungen (§ 45 Abs. 7 KV MV) am 20.02.2020 eine als Heilungssatzung deklarierte, gegenüber 2013 inhaltlich unveränderte Haushaltssatzung beschlossen. Nach Prüfung durch das Innenministerium wurde die Satzung veröffentlicht. Im Vorfeld waren die kreisangehörigen Gemeinden zur beabsichtigen Festsetzung der Kreisumlage angehört worden. Dabei haben etliche Gemeinden vorgetragen, strukturell unterfinanziert zu sein: im Amt Dorf Mecklenburg die Gemeinden Barnekow und Bobitz, im Amt Grevesmühlen die Gemeinden Testorf-Steinfort, Warnow und Plüschow, im Amt Lützow-Lübstorf die Gemeinde Perlin, im Amt Schönburger Land die Gemeinden Menzendorf und Niendorf sowie die Hansestadt Wismar. Die Kreisverwaltung hat diese Stellungnahmen zusammengestellt und ausgewertet, kam dabei aber zu der Schlussfolgerung, dass eine strukturelle Unterfinanzierung jeweils nicht vorliege. Diese Auswertung sowie zahlreiche weitere Unterlagen zur finanziellen Lage der Gemeinden im Kreis wurden zunächst dem Finanzausschuss und dann dem Kreistag zur Verfügung gestellt.

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Während der mündlichen Verhandlung des erkennenden Senats am 28.10.2020 hat die Beklagte einen Bescheid erstellt, wonach vom Erlass einer Billigkeitsentscheidung nach
§ 22 GemHVO-Doppik abgesehen werde. Die Klägerin habe ausdrücklich erklärt, eine solche Entscheidung nicht zu wollen. Zudem wäre, wenn eine solche Entscheidung getroffen würde, die im Jahre 2020 erfolgte Konsolidierungszuweisung des Finanzministeriums an die Klägerin nach § 27 FAG in Höhe von 77.908,27 Euro zu kürzen, weswegen auch eine Entscheidung von Amts wegen nicht in Betracht komme. Dieser Bescheid wurde dem Bürgermeister der Klägerin übergeben.

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Zur weiteren Begründung ihrer Berufung macht die Beklagte nach der Aufhebung des Urteils des Senats und Zurückverweisung durch das BVerwG geltend, dass mit der Satzung aus dem Jahre 2020 eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für den Kreisumlagebescheid bestehe. Ihrer Ansicht nach bestehe zwar keine Pflicht zur Anhörung der Gemeinden im Vorfeld der Festsetzung der Umlage, doch sei diese vorliegend dennoch durchgeführt worden. Auch sei die Satzung materiellrechtlich wirksam. Bei der Festsetzung der Kreisumlage könne nicht die Finanzlage jeder Gemeinde in den Blick genommen werden, da in diesem Fall nach dem „Geleitzugprinzip“ die finanziell schwächste Gemeinde die maximale Höhe der Kreisumlage und damit die Möglichkeiten des Kreises, sich insoweit zu finanzieren, bestimme.

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Besonders finanzschwachen Gemeinden können zudem nach Maßgabe von § 22 GemHVO-Doppik geholfen werden. Allerdings sei darüber in einem vom Verfahren der Festsetzung der Kreisumlage unabhängigen Verfahren zu entscheiden. Ein Erlass komme wenn überhaupt, dann ohnehin erst nach Feststellung des Haushaltsabschluss in Betracht, eine Stundung sei im Normalfall mit einer Zinsbelastung verbunden. Angesichts der Tatsache, dass entsprechende Entscheidungen ggf. auch Rückwirkungen auf die Möglichkeiten einer Gemeinde hätten, beim Land ergänzende Finanzzuweisungen zu erhalten, könne eine Entscheidung nach § 22 GemHVO-Doppik auch nicht ohne Antrag der Gemeinde ergehen, an dem es vorliegend gefehlt habe.

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In jedem Fall sei die tatsächliche finanzielle Lage der Klägerin besser, als dies vom Verwaltungsgericht angenommen worden sei. Dies zeige schon der tatsächliche Jahresabschluss des Jahres 2013. Zudem habe die Klägerin im Jahre 2020 vom Finanzministerium eine Konsolidierungszuweisung nach § 27 FAG M-V in Höhe von 77.908,27 Euro erhalten; hinzu komme eine Fehlbetragszuweisung in Höhe von 9.510,17 Euro. Deutlich betont die Beklagte die aus ihrer Sicht bestehende Notwendigkeit einer Entscheidung zur materiellen Rechtslage.

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Die Beklagte beantragt daher,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 20.07.2016 – 1 A 387/14 – abzuändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

24

Die Satzung aus dem Jahre 2020 sei unwirksam, weil sie gegen das Rückwirkungsverbot verstoße. Im Übrigen verweist sie im Wesentlichen auf ihre bereits vor dem Verwaltungsgericht vorgetragenen Argumente zu ihrer schwachen Finanzlage und die ihrer Ansicht nach überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts in seinem ersten Urteil. Da sie den Bescheid für vollständig rechtswidrig erachte, komme eine Billigkeitsentscheidung derzeit auch aus ihrer Sicht nicht in Betracht.

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Ergänzend wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Der zulässigen Berufung war stattzugeben, weil das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht abgewiesen hat. Der angegriffene Kreisumlagebescheid kann sich auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage stützen (1.). Er ist auch als solcher rechtmäßig (2.).

27

1. Der Umlagebescheid kann sich auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage stützen. Diese findet sich in § 5 der Haushaltssatzung des Landkreises in ihrer im Jahre 2020 beschlossenen Fassung.

28

a) Diese Fassung der Satzung ist heranzuziehen, weil der Kreistag durch den Beschluss vom 22.02.2020 eine wirksame Heilung des vom Senat erwogenen Verfahrensmangels vorgenommen hat. Der Gesetzgeber hat durch Gesetz vom 23. Juli 2019 (GVOBl. MV
S. 467) durch die Einfügung eines neuen Absatzes 7 in § 45 KV M-V die Möglichkeit einer solchen Heilung ausdrücklich vorgesehen. Der Norm ist zwar keine Rückwirkung beigelegt. Die Heilungssatzung wurde aber erst nach Inkrafttreten der genannten Gesetzesänderung beschlossen.

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Es bestehen auch keine Bedenken dagegen, dass die Heilungsmöglichkeit mit Blick auf eine vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes beschlossene Satzung genutzt wurde. Insoweit sieht das Gesetz keine zeitlichen Grenzen vor. Und unabhängig davon, ob insoweit der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes Grenzen zieht, wären diese im vorliegenden Fall nicht überschritten. Angesichts des laufenden Gerichtsverfahrens durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, dass es im Ergebnis bei der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bleibt.

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Zudem liegt auch im vorliegenden Fall eine solche Heilung vor. Zwar hält der Senat an seiner im Urteil vom 18.07.2018 geäußerten Auffassung fest, dass eine rein hilfsweise Heilung von Mängeln einer Satzung unter Bekräftigung der Rechtsauffassung, dass diese eigentlich rechtmäßig sei, nicht möglich ist, da in diesem Fall eine sachgerechte Abgrenzung zwischen einer zulässigen Heilung und einer unzulässigen nachträglichen Änderung nicht möglich ist. Im Gegensatz zum Verfahren, das Anfang 2018 durchgeführt wurde, betont der Kreis in diesem Jahr anders als 2018 aber nicht mehr, dass er an sich der Meinung ist, dass seine ursprüngliche Satzung rechtmäßig ist. Vielmehr wird zu Beginn der Vorlage allein betont, dass es um die Heilung eines Verfahrensfehlers geht (S. 1, 2. Absatz). Später wird dann zwar einmal von einer „vorsorglichen Heilung“ gesprochen. Dies allein vermag jedoch den Gesamteindruck nicht zu ändern, dass es vorliegend nur um eine Heilung ging.

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b) Gegen die Heranziehung der neuen Satzung spricht auch nicht die fehlende ausdrückliche Regelung des rückwirkenden Inkrafttretens zum 01.01.2013. Unabhängig davon, wann die Satzung formell in Kraft getreten ist, enthält sie von ihrem Inhalt her ersichtlich den Haushalt für das Jahr 2013; § 5 regelt dementsprechend die Verpflichtung zur Zahlung der Kreisumlage für dieses Jahr und tritt damit an die Stelle der bisherigen Satzung.

32

c) Die Satzung ist verfahrensfehlerfrei zustande gekommen. Der Kreis muss zwar bei der Festsetzung der Kreisumlage auch die finanziellen Bedürfnisse der Gemeinden berücksichtigen und diese entsprechend vorher ermitteln. Da im Vorfeld des Satzungsbeschlusses vom 20.02.2020 die Gemeinden umfassend angehört worden sind, kann der Senat aber offen lassen, ob und wenn ja in welcher Form die Gemeinden an diesem Prozess zu beteiligen sind. Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 29.05.2019 die Ableitung einer formellen Anhörungspflicht aus Art. 28 Abs. 2 GG ausdrücklich abgelehnt (Rn. 14 ff.), zugleich aber darauf hingewiesen, dass damit eine selbständige Ableitung einer solchen Pflicht aus Art. 72 Abs. 1 LV von ihm nicht ausgeschlossen wird.

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Dafür, dass eine solche Verpflichtung, zumindest aber eine Pflicht zu einer anderweitigen Beteiligung der Gemeinden vor Festsetzung der Kreisumlage selbständig aus Art. 72
Abs. 1 LV abzuleiten ist, könnte sprechen, dass der Landesverfassungsgeber die finanzielle Autonomie und Handlungsfähigkeit der kommunalen Körperschaften deutlich stärker und präziser betont als Art. 28 Abs. 2 GG. Hinzuweisen ist hier auf Art. 72 Abs. 3 LV – auch in seiner ursprünglichen Fassung – sowie auf Art. 73 Abs. 1 LV.

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d) Die Satzung ist auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere verstößt sie nicht deswegen gegen Art. 28 GG und Art. 72 Abs. 1 LV, weil sie der Klägerin in einem mit diesen Normen nicht zu vereinbaren Ausmaß finanziell belastet. Zunächst besteht, wie der Senat schon in seinem Urteil vom 18.07.2018 dargelegt hat, kein Anhaltspunkt dafür, dass sich der Kreistag einseitig und rücksichtslos über die Belange der Gemeinden hinweggesetzt hat. Vielmehr hat er sich angesichts der finanziellen Probleme vieler Gemeinden im Kreis dazu entschlossen, die ursprünglich angedachte Erhöhung der Kreisumlage um 3 % zu halbieren, diese also nur um 1,5 % zu erhöhen, obwohl er selbst ebenfalls in beachtlichem Maße verschuldet war.

35

Im Übrigen führt der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise durch die mit der Kreisumlage verbundene finanzielle Belastung nicht mehr über die Finanzmittel verfügt, auf die sie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 LV M-V Anspruch hat, nicht per se zur Rechtswidrigkeit der satzungsmäßigen Festsetzung der Kreisumlage. Wie das BVerwG in seinem Urteil vom 29.05.2019 entschieden hat (Rn. 21), kommt es bei Beantwortung der Frage, ob eine Satzung oder ein Bescheid zur Kreisumlage einer Gemeinde gegen die aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitende Finanzgarantie zum einen auf die finanzielle Gesamtsituation der Gemeinde an. Insbesondere sind auch anderweitig zu erlangende Zuschüsse zu berücksichtigen. Andererseits sind Möglichkeiten einer Befreiung in Rechnung zu stellen. Das Landesrecht von Mecklenburg-Vorpommern sieht nun eine solche Möglichkeit in § § 22 Abs. 3 GemHVO-Doppik vor. Danach können Ansprüche des Kreises ganz oder teilweise erlassen werden, „wenn ihre Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für die Schuldnerin oder den Schuldner eine besondere Härte bedeuten würde.“

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Allerdings kann die Befreiungsmöglichkeit nun berücksichtigt werden, wenn dieses Instrument auch tatsächlich zum Einsatz kommen kann. Dies setzt wiederum voraus, dass allenfalls bei einzelnen Gemeinden ein Erlass erforderlich ist, um im Ergebnis den Anforderungen von Art. 28 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen. Müsste von § 22 Abs. 3 GemHVO-Doppik – auch unter Berücksichtigung anderweitiger Zuschussmöglichkeiten der Gemeinden – in mehr als nur einem letztlich aus finanzieller Perspektive unerheblichen Teil der Gemeinden Gebrauch gemacht werden, käme diese Norm nicht zu Anwendung. Vielmehr wäre dann, also wenn es entsprechend viele strukturell unterfinanzierte Gemeinden gibt, die in der Satzung erfolgten Festlegung des Kreisumlagesatzes rechtswidrig.

37

An diesen Maßstäben gemessen ist die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2013 durch den Kreistag nicht rechtswidrig. Vorliegend haben zwar etliche Gemeinden im Rahmen der vom Landkreis durchgeführten Anhörung vorgetragen, dass sie durch die vorgesehene Kreisumlage in ihrer Finanzautonomie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, 72 Abs. 1 LV M-V verletzt würden. Nach der Rechtsprechung des BVerwG ist Voraussetzung für eine solche Annahme jedoch, dass die Gemeinde strukturell unterfinanziert ist. Dies setzt voraus, dass sie auf Dauer nicht in der Lage ist, ihren Haushalt auszugleichen (BVerwG, Urt. v. 31.01.2013, 8 C 1.12, Rn. 41; Urt. v. 16.06.2015, 10 C 13.14, Rn. 28, juris). Hierfür wird vielfach ein Zeitraum von zehn Jahren angesetzt (etwa OVG Koblenz, Urt. v. 21.02.2014, 10 A 10515/13, Rn. 35, juris). Ob dies uneingeschränkt für Mecklenburg-Vorpommern gilt, kann offen bleiben. In Jedem Fall fehlt es bei der Hansestadt Wismar, der einzigen größeren Gemeinde des Landkreises, die ein strukturelles Defizit geltend gemacht hat, an hinreichenden Anhaltspunkten für eine entsprechende Annahme, weil diese in den Jahren 2008 und 2011 keine Defizite aufzuweisen hatte.

38

Im Übrigen haben sieben Gemeinden eine strukturelle Unterfinanzierung geltend gemacht. Ob diese tatsächlich besteht, kann vorliegend offen bleiben. In jedem Fall handelt es sich angesichts der insgesamt 89 Gemeinden um eine vergleichsweise kleine Zahl von Gemeinden, die zudem im Rahmen des Kreises einwohnermäßig ausgesprochen klein und auch vergleichsweise finanzschwach sind; mit einer Ausnahme weisen sie alle eine dreistellige Einwohnerzahl auf. Daher bestehen auch dann keine Bedenken gegen eine Anwendung von § 22 GemHVO-Doppik, wenn die Norm bei allen diesen Gemeinden zum Tragen käme; im Grundsatz kann es ja nur um einen Teilerlass gehen. Insgesamt gesehen würden sich Teilerlasse zugunsten dieser Gemeinden nur sehr begrenzt auf die Finanzen des Kreises auswirken.

39

e) Gegen die Heranziehung der neuen Satzung als Ermächtigungsgrundlage für den Kreisumlagebescheid spricht auch nicht das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende – begrenzte – Verbot rückwirkender Regelungen. In dem von der Klägerin herangezogenen Urteil des BVerfG vom 05.03.2013 (BVerfGE 133, 143) spricht das Gericht die Möglichkeit eines rückwirkenden Satzungserlasses mit heilender Wirkung ausdrücklich an (Rn. 37). Damit macht es deutlich, dass es gegen den Einsatz eines solchen Instruments keine prinzipiellen Bedenken hat. Die Kritik des Gerichts bezog sich allein auf die in diesem Fall geltenden gesetzlichen Regelung zur Verjährung.

40

Zugleich wird der weite Spielraum des Gesetzgebers beim Ausgleich zwischen den berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit betont (BVerfG, a.a.O., Rn. 46). Wenn die dort relevante gesetzliche Regelung dennoch als verfassungswidrig angesehen wurde, so deshalb, weil die fragliche Verjährungsregelung den Konflikt einseitig zu Lasten des Bürgers gelöst hat (BVerfG, a.a.O:, Rn. 46 ff.). Entscheidend war im damaligen Fall, dass der Gesetzgeber überhaupt keine zeitliche Obergrenze festgelegt hatte und der Bürger im Jahre 2004 mit einer Beitragsforderung konfrontiert worden war, die auf Vorgänge des Jahres 1992 zurückging. Nachdem sich die Satzung, die die Grundlage für den Bescheid gebildet hatte, als rechtswidrig erwiesen hatte, war diese 2005 durch eine neue Regelung ersetzt worden. Diese Besonderheit wurde erst jüngst vom BVerfG in einem Kammerbeschluss vom 1.07.2020 (1 BvR 2838/18, insbesondere Rn. 32, juris) betont. Dort wurde zugleich eine Beitragserhebung 25 Jahre nach Herstellung einer Trinkwasseranlage noch für zulässig angesehen, wenn auch nur mit Hinweis auf die damaligen Besonderheiten des Falles.

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Damit unterscheidet sich der vorliegende Fall deutlich von der Konstellation, über die das BVerfG zu entscheiden hatte. Die Wirksamkeit der Satzung war von Anfang an umstritten; gerade die Klägerin hat ja mit Hinweis auf deren Unwirksamkeit gegen den Umlagebescheid Klage erhoben. Fragen der Verjährung treten ersichtlich nicht auf. Zudem durfte die Klägerin hier in jedem Fall nicht darauf vertrauen, dass ihr – und ggf. weiteren Gemeinden des Kreises – die Verpflichtung zur Zahlung einer Kreisumlage mangels wirksamer Satzung vollständig erspart bleiben würde. Selbst wenn man davon ausgeht, dass eine nachträgliche Heilung der Satzung ausscheidet, hätten die dadurch bewirkten Defizite zu einem späteren Zeitpunkt durch eine entsprechend höhere Kreisumlage ausgeglichen werden müssen; auf Dauer wäre der Klägerin die Zahlung einer Kreisumlage in angemessener Höhe nicht erspart geblieben. Dem Grunde nach war und ist jeder Landkreis zur Erhebung einer Kreisumlage verpflichtet (§ 23 FAG). Anders ist er nicht in der Lage, die ihm kraft gesetzlicher Verpflichtung obliegenden Aufgaben zu erfüllen.

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Im Übrigen wäre die Heranziehung der Klägerin zur Kreisumlage auch dann zulässig, wenn man im vorliegenden Fall eine echte Rückwirkung annehmen würde. Diese wäre nach der Rechtsprechung des BVerfG gerechtfertigt.

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In dem von der Klägerin zitierten Kammerbeschluss des BVerfG 1 BvR 2961/14 vom 12.11.2015 werden die Grundsätze der einschlägigen Rechtsprechung des BVerfG wie folgt zusammengefasst:

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(55) bb) (1) Gesetze mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>; 101, 239 <262>; 132, 302 <318>; 135, 1 <21>; stRspr). Von diesem grundsätzlichen Verbot echt rückwirkender Gesetze bestehen jedoch Ausnahmen (BVerfGE 135, 1 <21>; vgl. BVerfGE 13, 261 <272 f.>; 18, 429 <439>; 30, 367 <387 f.>; 50, 177 <193 f.>; 88, 384 <404>; 95, 64 <86 f.>; 101, 239 <263 f.>; 122, 374 <394 f.>; 126, 369 <393 f.>; 131, 20 <39>; stRspr). Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze (BVerfGE 135, 1 <21>; vgl. BVerfGE 88, 384 <404>; 122, 374 <394>; 126, 369 <393>). Es gilt nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte (BVerfGE 135, 1 <21 f.>; vgl. BVerfGE 95, 64 <86 f.>; 122, 374 <394>) oder ein Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 261 <271>; 50, 177 <193>).

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(56) Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen ist gegeben, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung vertrauen durften, sondern mit deren Änderung rechnen mussten (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 261 <272>; 30, 367 <387>; 95, 64 <86 f.>; 122, 374 <394>). Vertrauensschutz kommt insbesondere dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine Klärung erwartet werden musste (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 261 <272>; 18, 429 <439>; 30, 367 <388>; 50, 177 <193 f.>; 88, 384 <404>; 122, 374 <394>; 126, 369 <393 f.>), oder wenn das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 215 <224>; 30, 367 <388>). Der Vertrauensschutz muss ferner zurücktreten, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 261 <272>; 18, 429 <439>; 88, 384 <404>; 95, 64 <87>; 101, 239 <263 f.>; 122, 374 <394 f.>), wenn der Bürger sich nicht auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen durfte (BVerfGE 135, 1 <22>; vgl. BVerfGE 13, 261 <272>; 18, 429 <439>; 50, 177 <193 f.>; 101, 239 <263 f.>; 122, 374 <394 f.>), oder wenn durch die sachlich begründete rückwirkende Gesetzesänderung kein oder nur ganz unerheblicher Schaden verursacht wird (sogenannter Bagatellvorbehalt, BVerfGE 135, 1 <22 f.>; vgl. BVerfGE 30, 367 <389>; 72, 200 <258>).

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Nach diesen Grundsätzen ist die Heranziehung der neuen Satzung vorliegend zulässig. Hier gilt das, was bereits ausgeführt wurde: Die Klägerin durfte sich nicht darauf verlassen, dass ihr am Ende die Kreisumlage erspart bliebe.

47

Hinzu kommt, dass sich die Erwägungen des BVerfG in dem den Beschluss zugrunde liegende Fall auf einen einmalig zu leistenden Beitrag zum Straßenausbau beziehen. Ausdrücklich grenzt das BVerfG diesen Fall von seiner Rechtsprechung zum Steuerrecht und damit zu wiederkehrenden Abgaben ab (Rn. 53 des Beschlusses). Gerade um solche Abgabe aber geht es im vorliegenden Fall. Dieser weist sogar die bereits erwähnte Besonderheit auf, dass anders als im Steuerrecht ein Einnahmeausfall letztlich auch vom Abgabenschuldner dem Grunde nach in einem anderen Haushaltsjahr auszugleichen ist.

48

2. Der angegriffene Kreisumlagebescheid ist ebenfalls rechtmäßig. An der rechnerischen Richtigkeit wurde zu keinem Zeitpunkt von irgendeiner Seite Zweifel geäußert. Der Bescheid ist aber auch nicht deswegen rechtswidrig, weil er als solcher die Finanzautonomie der Klägerin unzulässig beeinträchtigt. Zwar ist ein Landkreis verpflichtet, im Zusammenhang mit dem Erlass des Kreisumlagebescheides sicherzustellen, dass nicht unzulässig in die Finanzhoheit der Gemeinden eingegriffen wird (BVerwG, Urt. v. 31.01.2013, 8 C 1.12, Rn. 33; OVG Koblenz, Urt. v. 05.08.2020, 10 A11208.18 OVG, juris).

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Im vorliegenden Fall lässt sich daraus jedoch nicht herleiten, dass der angegriffene Umlagebescheid rechtswidrig ist. Dabei kann der Senat offen lassen, ob die Voraussetzungen nach § 22 GemHVO-Doppik erfüllt sind oder nicht. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit des hier allein streitgegenständlichen Kreisumlagebescheides. Die Beklagte war nämlich angesichts der konkreten Umstände nicht verpflichtet, eine entsprechende Entscheidung in dem Verfahren zur Festsetzung der Kreisumlage zu treffen. Nur bei Vorliegen dieser Voraussetzung aber würde ein rechtswidriges Unterlassen einer Entscheidung nach § 22 GemHVO-Doppik die Rechtsmäßigkeit des Umlagebescheides in Frage stellen.

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Maßgeblich für die Sach- und Rechtslage kommt es bei einer Anfechtungsklage auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides an, konkret den 28.05.2015. Zu diesem Zeitpunkt war zwar bekannt, dass sich zunächst eine schwierige Entwicklung der Haushaltslage bei der Klägerin angebahnt hatte. In den Jahren ab 2010 war diese zunächst mit steigenden Defiziten konfrontiert. Zudem kommt es bei der Frage, wie Defizite zu bewerten sind, nicht nur auf die Vergangenheit an. Vielmehr sind auch die künftigen Entwicklungen zu berücksichtigen (OVG Koblenz, Urt. v. 05.08.2020, 10 A 11208.18 OVG, juris zu strukturellen Defiziten). Aus der Perspektive des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 28.05.2015 aber stellt sich die Lage so dar, dass sich die Haushaltslage im Jahre 2013 deutlich besser entwickelt hatte als zunächst angenommen – statt eines prognostizierten Defizits von rund 50.000,00 Euro ist eines von 13.038,00 Euro entstanden. Hinzu kam im konkreten Fall, dass, wie die Klägerin in der letzten mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat bestätigt hat, diese ersichtlich eine Billigkeitsentscheidung abgelehnt und deswegen auch nicht beantragt hat. In einer solchen Lage bestand für die Beklagte keine Verpflichtung, die Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage und die über eine Entscheidung nach § 22 GemHVO-Doppik in einem Verfahren zu treffen.

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Andere Gesichtspunkte, die zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides führen könnten, sind nicht erkennbar.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.

54

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Gründe vorliegt.