Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-27, Aktenzeichen 4 K 1058/05

Tenor

A. Gemäß Art. 234 Abs. 2 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) wird der Europäische Gerichtshof angerufen: Die Vorlage betrifft den Fall, dass einer Person in einem Mitgliedstaat (Wohnsitzstaat) durch die Verwaltungsbehörde wegen Heroinkonsums die auf Probe erteilte Fahrerlaubnis entzogen wird und dass diese Person unmittelbar danach die Fahrerlaubnisbehörde eines anderen Mitgliedsstaates (Ausstellerstaat) über seinen Heroinkonsum und die Fahrerlaubnisentziehung täuscht und damit die Ausstellung einer Fahrerlaubnis bewirkt. Folgende Fragen zur Richtlinie 91/439/EWG werden zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Sind Art. 1 Abs. 2 und 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG dahin auszulegen, dass die, wegen fehlender Fahreignung im Wohnsitzstaat erfolgte, verwaltungsbehördliche Fahrerlaubnisentziehung der Erteilung einer Fahrerlaubnis durch einen anderen Mitgliedstaat nicht entgegen steht und dass der Wohnsitzstaat auch eine solche Fahrerlaubnis grundsätzlich anerkennen muss?

2. Sind Art. 1 Abs. 2, 7 Abs. 1a in Verbindung mit Anhang III, 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG so auszulegen, dass keine Verpflichtung des Wohnsitzstaats zur Anerkennung einer Fahrerlaubnis besteht, die der Inhaber nach Entziehung seiner Fahrerlaubnis im Wohnsitzstaat durch gezielte Täuschung der Fahrerlaubnisbehörde des Ausstellerstaats und ohne Nachweis der Wiedererlangung der Fahreignung erschlichen oder durch kollusives Zusammenwirken mit Behördenmitarbeitern des Ausstellerstaates erlangt hat?

3. Sind Art. 1 Abs. 2, 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG so auszulegen, dass der Wohnsitzstaat nach Entziehung der Fahrerlaubnis durch seine Verwaltungsbehörde die Anerkennung einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis vorläufig aussetzen oder deren Ausnutzung verbieten kann, solange der Ausstellerstaat prüft, ob er die rechtsmissbräuchlich erlangte Fahrerlaubnis zurücknimmt?

B. Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Vorlagefragen ausgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Kläger begehrt die Anerkennung seiner in Tschechien erworbenen EU-Fahrerlaubnis der Klasse B. Der am ... 1983 in T.-A., Kirgisische Republik, geborene Kläger besitzt die deutsche Staatsangehörigkeit. Er hat seinen Wohnsitz seit seinem Zuzug am 30.6.1995 im Kreis R., zunächst in B. W., später in W. i. A.. Am ... erteilte ihm das Landratsamt R. eine Fahrerlaubnis der Klasse B mit einer Probezeit von 2 Jahren. Am .... wurde ihm aufgegeben, wegen einer Rotlichtmissachtung an einem Aufbauseminar teilzunehmen. Am 20.3.2004 ergab ein bei ihm durchgeführter Urintest einen Hinweis auf Heroin- und Cannabis-Konsum, den der Kläger gegenüber der Polizeidirektion R. mündlich und schriftlich einräumte. Dabei gab er an, dass er regelmäßig Cannabis konsumiere und in den letzten Tagen wiederholt Heroin genommen habe. Das Landratsamt R. entzog ihm daraufhin mit Verfügung vom 14.4.2004 seine Fahrerlaubnis und führte zur Begründung aus, der Kläger sei wegen seines Drogenkonsums zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet. Der Kläger erhob am 13.5.2004 Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 16.8.2004, zugestellt am 18.8.2004, zurückgewiesen wurde. Die Entscheidung wurde mit Ablauf des 20.9.2004 bestandskräftig. Am 19.9.2004, einem Sonntag, erteilte die Fahrerlaubnisbehörde der Stadt K., Tschechische Republik, dem Kläger eine Fahrerlaubnis der Klasse B und stellte ihm hierzu am 1.10.2004 den Führerschein Nr. EA ... mit der Wohnsitzangabe „B. W., Deutschland“ aus. Der Kläger nahm mit dieser Fahrerlaubnis am Straßenverkehr in Deutschland teil und verursachte dabei am 11.10.2004 einen Verkehrsunfall. Am 16.10.2004 wurde sein Führerschein Nr. EA ... von der Polizeidirektion R. beschlagnahmt.

2

Mit der streitgegenständlichen Verfügung des Landratsamts Ravensburg vom 27.10.2004 wurde dem Kläger das Recht aberkannt, aufgrund seiner tschechischen Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen (Regelung 1). Weiter wurde angeordnet, dass der beschlagnahmte Führerschein bei der Fahrerlaubnisbehörde verbleibe (Regelung 2). Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger sei wegen seines Drogenkonsums weiterhin ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen. Das Landratsamt Ravensburg gab den eingezogenen Führerschein Nr. EA ... an den Kläger zurück, nachdem er von der Behörde mit dem Vermerk „Fahrerlaubnis berechtigt nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen in Deutschland“ versehen worden war.

3

Der Kläger hat nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens am 6.7.2005 die vorliegende Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung wird auf die Ausführungen des EuGH im Urteil vom 29.4.2004 - C-476/01 - <Kapper> und verwiesen und später auf die Ausführungen des EuGH im Beschluss vom 6.4.2006 - C-227/05 - <Halbritter>. Das beklagte Land ist der Klage entgegen getreten und hat dazu ausgeführt, das Vorgehen des Landratsamts R. sei mit der Rechtsprechung des EuGH zur Richtlinie 91/439/EWG zu vereinbaren. Die Aberkennungsentscheidung knüpfe nicht an Umstände an, die zeitlich vor Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis lägen, sondern beruhe auf der Tatsache, dass es beim Kläger zum Zeitpunkt der Aberkennungsentscheidung an einer hinreichend langen Phase der Drogenabstinenz gemangelt habe.

4

Über das Kraftfahrtbundesamt wurde dem Verkehrsministerium der Tschechischen Republik am 11.1.2005 mitgeteilt, dass dem Kläger von der Fahrerlaubnisbehörde der Stadt K. eine Fahrerlaubnis ausgestellt wurde, obwohl der Kläger seinen Hauptwohnsitz und Lebensmittelpunkt in Deutschland hatte. Im Antwortschreiben des Verkehrsministeriums der Tschechischen Republik vom 18.4.2005 wurde ausgeführt, der Kläger habe der Kommune K. keine Mitteilung darüber gemacht, dass ihm der Führerschein in Deutschland entzogen worden sei. Er habe auf seinem Antrag in K. bestätigt, dass er an keiner körperlichen oder geistigen Behinderung leide, welche eine Untauglichkeit für das Führen von Kraftfahrzeugen verursache. Die Fahrerlaubnis sei nach Absolvierung der Führerscheinprüfung und Vorlage eines ärztlichen Attests, demzufolge der Kläger gesundheitlich in der Lage sei, Kraftfahrzeuge zu führen, erteilt worden. Es werde eine Überprüfung stattfinden, weil bezüglich der Praxis bei der Erteilung von Fahrerlaubnissen und der Ausgabe von Führerscheinen in der Stadtverwaltung K. bestimmte Tatsachen festgestellt worden seien, die Gegenstand weiterer Ermittlungen seien. Ergebe die Überprüfung Fehler, die zur Entziehung der Fahrerlaubnis führten, werde eine weitere Information erfolgen.

5

Das Verkehrsministerium der Tschechischen Republik wurde mit Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung vom 28.12.2005 darüber informiert, dass dem Kläger die deutsche Fahrerlaubnis wegen des Konsums von Heroin und des regelmäßigen Konsums von Cannabis entzogen wurde. Daraufhin teilte das Verkehrsministerium der Tschechischen Republik im Schreiben vom 10.1.2006 dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung mit, dass es sich bei diesen Informationen um neue Tatsachen handele, die, wenn sie bekannt gewesen wären, zur Einleitung eines Verfahrens veranlasst hätten, dessen Ergebnis wahrscheinlich der Entzug der Fahrerlaubnis gewesen wäre, auch deswegen, weil der Kläger falsche Angaben zu seiner Person gemacht habe. Auf der Grundlage der nunmehr mitgeteilten neuen Tatsachen werde das Ministerium für Verkehr bei dem zuständigen Bezirksamt eine Überprüfung der Entscheidung zur Erteilung der Fahrerlaubnis und zur Aushändigung des Führerscheins veranlassen. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung werde nach Abschluss der Untersuchung durch das tschechische Ministerium für Verkehr oder direkt vom zuständigen Bezirksamt über den ermittelten Sachverhalt und die getroffenen Maßnahmen informiert.

6

Die Eilanträge des Klägers vom 4.12.2004 (4 K 2198/04) und vom 6.9.2005 (4 K 1396/05), mit denen er um vorläufigen Rechtsschutz gegen den Vollzug der streitgegenständlichen Verfügung nachsuchte, wurden mit Beschlüssen des Gerichts vom 5.1.2005 und vom 20.9.2005 abgelehnt. Bezüglich der Begründung wird auf die Ausführungen in den Beschlüssen verwiesen.

7

Die Beteiligten erklärten sich damit einverstanden, dass das Gericht über die Vorlage der aufgeworfenen gemeinschaftsrechtlichen Fragen an den EuGH ohne mündliche Verhandlung entscheidet.

8

Dem Gericht haben die Behördenakten des Landratsamts Ravensburg (3 Bände) und die Gerichtsakten zu den Verfahren 4 K 2198/04 und 4 K 1396/05 vorgelegen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

II.

9

Das Gericht entscheidet über die Vorlage zum Europäischen Gerichtshof ohne mündliche Verhandlung, nachdem die Beteiligten erklärt haben, dass sie mit dieser Verfahrensweise einverstanden sind (vgl. § 101 Abs. 2 und 3 VwGO).

10

1. Die Vorlage der Fragen zur Auslegung der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29.7.1991 (ABl. Nr. L 237/1) in ihrer durch die Richtlinie 96/47/EG des Rates vom 23.7.1996 (ABl. L 235, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden Richtlinie 91/439), ist erforderlich im Sinne des § 234 Abs. 1 Satz 2 EG, nachdem die Entscheidung über die vorliegende Anfechtungsklage maßgeblich von der Auslegung des Gemeinschaftsrechts abhängt. Dabei ist kein Wegfall der Erforderlichkeit der Vorlage absehbar. Denn auch dann, wenn die zuständige Fahrerlaubnisbehörde der Republik Tschechien die Fahrerlaubnis des Klägers doch noch zurücknehmen würde, würde sich der vorliegenden Rechtsstreit voraussichtlich nicht erledigen. Denn der Kläger hätte in diesem Fall nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Möglichkeit, auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umzustellen und könnte damit eine Klärung der Frage herbeiführen, ob das beklagte Land die EU-Fahrerlaubnis jedenfalls im Zeitraum bis zur Rücknahme die tschechische EU-Fahrerlaubnis hätte anerkennen müssen.

11

2. Die Richtlinie 91/439 sieht nach ihren Erwägungen sowohl eine Verbesserung der Verkehrssicherheit als auch eine Erleichterung der Freizügigkeit vor. Die hier interessierenden Regelungen sind im Einzelnen:

12

Artikel 1

13

(2) Die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine werden gegenseitig anerkannt. ...

14

Artikel 7

15

(1) Die Ausstellung des Führerscheins hängt außerdem ab

16

a) vom Bestehen einer Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen, vom Bestehen einer Prüfung der Kenntnisse und von der Erfüllung gesundheitlicher Anforderungen nach Maßgabe der Anhänge II und III;

17

b) vom Vorhandensein eines ordentlichen Wohnsitzes oder vom Nachweis der Eigenschaft als Student - während eines Mindestzeitraums von sechs Monaten - im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaats. ...

18

(5) Jede Person kann nur Inhaber eines einzigen von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins sein. ...

19

Artikel 8

20

(2) Vorbehaltlich der Einhaltung des straf- und polizeirechtlichen Territorialitätsprinzips kann der Mitgliedstaat des ordentlichen Wohnsitzes auf den Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins seine innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis anwenden und zu diesem Zweck den betreffenden Führerschein erforderlichenfalls umtauschen.

21

(4) Ein Mitgliedstaat kann es ablehnen, die Gültigkeit eines Führerscheins anzuerkennen, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine der in Absatz 2 genannten Maßnahmen angewendet wurde. ...

22

Artikel 9

23

Im Sinne dieser Richtlinie gilt als ordentlicher Wohnsitz der Ort, an dem ein Führerscheininhaber wegen persönlicher und beruflicher Bindungen oder - im Falle eines Führerscheininhabers ohne berufliche Bindungen - wegen persönlicher Bindungen, die enge Beziehungen zwischen dem Führerscheininhaber und dem Wohnort erkennen lassen, gewöhnlich, d.h. während mindestens 185 Tagen im Kalenderjahr, wohnt. ...

24

Anhang III

25

Mindestanforderungen hinsichtlich der körperlichen und geistigen Tauglichkeit für das Führen eines Kraftfahrzeuges ...

26

Drogen und Arzneimittel

27

15. Missbrauch

28

Bewerbern oder Fahrzeugführern, die von psychotropen Stoffen abhängig sind oder, auch ohne abhängig zu sein, von solchen Stoffen regelmäßig übermäßig Gebrauch machen, darf eine Fahrerlaubnis unabhängig von der beantragten Führerscheinklasse weder erteilt noch erneuert werden.

29

3.a. Das Fahrerlaubnisrecht in der Bundesrepublik Deutschland sieht die Anerkennung von EU-Fahrerlaubnissen nach der Richtlinie 91/439 vor. Die Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnisverordnung - FeV) trifft dazu folgende Regelungen:

30

§ 28 FEV

31

(1) Inhaber einer gültigen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz im Sinne des § 7 Abs. 1 oder 2 in der Bundesrepublik Deutschland haben, dürfen - vorbehaltlich der Einschränkungen nach den Absätzen 2 bis 4 - im Umfang ihrer Berechtigung Kraftfahrzeuge im Inland führen. Auflagen zur ausländischen Fahrerlaubnis sind auch im Inland zu beachten. Auf die Fahrerlaubnisse finden die Vorschriften dieser Verordnung Anwendung, soweit nichts anderes bestimmt ist. ...

32

(4) Die Berechtigung nach Absatz 1 gilt nicht für Inhaber einer EU- oder EWR-Fahrerlaubnis, ...

33

3. denen die Fahrerlaubnis im Inland vorläufig oder rechtskräftig von einem Gericht oder sofort vollziehbar oder bestandskräftig von einer Verwaltungsbehörde entzogen worden ist, denen die Fahrerlaubnis bestandskräftig versagt worden ist oder denen die Fahrerlaubnis nur deshalb nicht entzogen worden ist, weil sie zwischenzeitlich auf die Fahrerlaubnis verzichtet haben, ...

34

(5) Das Recht, von einer EU- oder EWR-Fahrerlaubnis nach einer der in Absatz 4 Nr. 3 und 4 genannten Entscheidungen im Inland Gebrauch zu machen, wird auf Antrag erteilt, wenn die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr bestehen. ...

35

b. Zur Abwehr der von ungeeigneten Kraftfahrzeugführern ausgehenden Gefahren sind im Fahrerlaubnisrecht der Bundesrepublik Deutschland u.a. folgende Regelungen vorgesehen:

36

§ 3 Straßenverkehrsgesetz (StVG) Entziehung der Fahrerlaubnis

37

(1) Erweist sich jemand als ungeeignet oder nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen, so hat ihm die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen. Bei einer ausländischen Fahrerlaubnis hat die Entziehung - auch wenn sie nach anderen Vorschriften erfolgt - die Wirkung einer Aberkennung des Rechts, von der Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen. ...

38

(2) Mit der Entziehung erlischt die Fahrerlaubnis. Bei einer ausländischen Fahrerlaubnis erlischt das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland. ...

39

§ 46 FeV Entziehung, Beschränkung, Auflagen

40

(1) Erweist sich der Inhaber einer Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, hat ihm die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen. Dies gilt insbesondere, wenn Erkrankungen oder Mängel nach den Anlagen 4, 5 oder 6 vorliegen.

41

(3) Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, finden die §§ 11 bis 14 entsprechend Anwendung. ...

42

(5) Mit der Entziehung erlischt die Fahrerlaubnis. Bei einer ausländischen Fahrerlaubnis erlischt das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland.

43

§ 11 FeV Eignung

44

(1) Bewerber um eine Fahrerlaubnis müssen die hierfür notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllen. Die Anforderungen sind insbesondere nicht erfüllt, wenn eine Erkrankung oder ein Mangel nach Anlage 4 oder 5 vorliegt, wodurch die Eignung oder die bedingte Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen wird. ...

45

(2) Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken gegen die körperliche oder geistige Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers begründen, kann die Fahrerlaubnisbehörde zur Vorbereitung von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen die Beibringung eines ärztlichen Gutachtens durch den Bewerber anordnen. ...

46

(3) Die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) kann zur Klärung von Eignungszweifeln für die Zwecke nach Absatz 2 angeordnet werden,

47

Anlage 4 FeV (zu den §§ 11, 13 und 14)

48

Vorbemerkung:

49

1. Die nachstehende Aufstellung enthält häufiger vorkommende Erkrankungen und Mängel, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen längere Zeit beeinträchtigen und aufheben können. ...

50

3. Die nachstehend vorgenommenen Bewertungen gelten für den Regelfall. Kompensationen durch besondere menschliche Veranlagung, durch Gewöhnung, durch besondere Einstellung oder durch besondere Verhaltenssteuerungen und -umstellungen sind möglich. ...

51

Krankheiten, Mängel
Eignung oder bedingte Eignung

Klassen A, A1,
Klassen C, C1,

9.
Betäubungsmittel, andere psychoaktiv wirkende Stoffe und Arzneimittel

9.1
Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes (ausgenommen Cannabis)
Nein
nein

9.2
Einnahme von Cannabis

9.2.1
Regelmäßige Einnahme von Cannabis
Nein
nein

9.5
Nach Entgiftung und Entwöhnung
ja
ja

52

3.b. Das Fahrerlaubnisrecht der Bundesrepublik Deutschland kennt neben der verwaltungsbehördlichen auch die strafgerichtliche Entziehung von Fahrerlaubnissen. Insofern enthält das Strafgesetzbuch (StGB) folgende Regelungen:

53

§ 69 StGB Entziehung der Fahrerlaubnis

54

(1) Wird jemand wegen einer rechtswidrigen Tat, die er bei oder im Zusammenhang mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs oder unter Verletzung der Pflichten eines Kraftfahrzeugführers begangen hat, verurteilt oder nur deshalb nicht verurteilt, weil seine Schuldunfähigkeit erwiesen oder nicht auszuschließen ist, so entzieht ihm das Gericht die Fahrerlaubnis, wenn sich aus der Tat ergibt, dass er zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist. ...

55

§ 69a StGB Sperre für die Erteilung einer Fahrerlaubnis

56

(1) Entzieht das Gericht die Fahrerlaubnis, so bestimmt es zugleich, dass für die Dauer von sechs Monaten bis zu fünf Jahren keine neue Fahrerlaubnis erteilt werden darf (Sperre). Die Sperre kann für immer angeordnet werden, wenn zu erwarten ist, dass die gesetzliche Höchstfrist zur Abwehr der von dem Täter drohenden Gefahr nicht ausreicht. Hat der Täter keine Fahrerlaubnis, so wird nur die Sperre angeordnet.

57

4.a. Die Frage 1. betrifft die Wirkung einer verwaltungsbehördlichen Fahrerlaubnisentziehung durch den Wohnsitzstaat. Nachdem sich die Ausführungen des EuGH im Urteil vom 29.4.2004 - C-476/01 - <Kapper> und im Beschluss vom 6.4.2006 - C-227/05 - <Halbritter> ausschließlich auf die Wirkung strafgerichtlicher Fahrerlaubnisentziehungen nach Ablauf der Sperre beziehen, interessiert für den hier zu entscheidenden Rechtsstreit zunächst, ob sich die vom EuGH in diesen Entscheidungen zur Anerkennungspflicht gemachten Ausführungen auf den anders gelagerten Fall einer verwaltungsbehördlichen Entziehung übertragen lassen. Eine verwaltungsbehördliche Entziehung der Fahrerlaubnis dient der Gefahrenabwehr. Sie soll ungeeignete Kraftfahrzeugführer vom Verkehr fernhalten. Sie basiert nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland, wie die oben zitierten Vorschriften zeigen, auf der Feststellung, dass der Inhaber der Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen nicht geeignet oder nicht befähigt ist. Diese Feststellung wirkt unbefristet. Eine Wiedererteilung der Fahrerlaubnis kommt nur in Betracht, wenn die Wiedererlangung der Fahreignung vom Betroffenen nachgewiesen wird. Daneben gibt es keine Möglichkeit der Befristung der Wirkung der Entziehungsentscheidung. Insofern sind die Wirkungen der verwaltungsbehördlichen und der strafgerichtlichen Fahrerlaubnisentziehung unterschiedlich. Die strafgerichtliche Entziehung der Fahrerlaubnis mit Bestimmung einer grundsätzlich befristeten Sperre stellt eine Maßnahme der Besserung und Sicherung dar. Sie dient der verkehrsmäßigen Erziehung des Betroffenen. Läuft nach strafgerichtlicher Fahrerlaubnisentziehung die Sperre ab, steht die strafgerichtliche Entscheidung einer Wiedererteilung nicht mehr entgegen. Die verwaltungsbehördliche Entscheidung wirkt dagegen weiter. Bislang erscheint nicht geklärt, ob und wie lange die Bundesrepublik Deutschland eine verwaltungsbehördliche Entziehung der Fahrerlaubnis der Anerkennung einer von einem anderen Mitgliedstaat erteilten EU-Fahrerlaubnis entgegenhalten kann. Für die Möglichkeit, unter Berufung auf die verwaltungsbehördliche Entziehung der Fahrerlaubnis im Wohnsitzstaat die Anerkennung einer EU-Fahrerlaubnis zu verweigern, könnte sprechen, dass die Wirkung der verwaltungsbehördlichen Fahrerlaubnisentziehung - im Gegensatz zur befristeten Sperre - unbefristet fortbesteht, so dass der Wohnsitzstaat nach Art. 8 Abs. 4 Richtlinie 91/439 diese Wirkung der Anerkennungspflicht nach Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 91/439 unbegrenzt entgegenhalten kann. Wenn nach Art. 8 Abs. 4 Richtlinie 91/439 auch die verwaltungsbehördliche Fahrerlaubnisentziehung der Anerkennungspflicht nicht entgegen gehalten werden könnte, erschiene fraglich, welcher sinnvolle Anwendungsbereich dieser Norm, abgesehen von der Anerkennungsverweigerung für die Zeit der Sperre nach strafgerichtlicher Entziehung, dann noch verbleiben würde.

58

b. Die 2. Frage betrifft den Umfang der Anerkennungspflicht nach Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 91/439 bei grob missbräuchlichem Gebrauchmachen von den durch die Richtlinie eingeräumten Freiheiten. Ziel der Richtlinie ist ersichtlich die Erhöhung der Verkehrssicherheit bei gleichzeitiger Erleichterung der Freizügigkeit. Dagegen bezweckt die Richtlinie 91/439 gerade nicht die Erleichterung der Teilnahme von ungeeigneten Fahrern am Kraftfahrzeugverkehr. Die Zielsetzung der Richtlinie und die mittlerweile in der Fahrerlaubnispraxis zu beobachtenden Auswüchse sind nach der Einschätzung des vorlegenden Gerichts bei der Auslegung der Richtlinie zu berücksichtigen. In den letzten Jahren hat sich nach den Erfahrungen des Gerichts aus einer Vielzahl von Verfahren ein regelrechter Markt für die Vermittlung von Gelegenheiten zum rechtsmissbräuchlichen Erwerb von Fahrerlaubnissen z.B. aus Tschechien entwickelt. Dabei wird von Agenturen über das Internet der „problemlose“ Erwerb von Fahrerlaubnissen nach Fahrerlaubnisentziehung wegen Alkohol- oder Drogenproblemen angeboten. In den Inseraten wird betont, dass in Tschechien ein Fahrerlaubniserwerb ohne medizinisch-psychologische Begutachtung binnen weniger Tage und zu einem geringen Preis möglich sei. Ein Wohnsitz im Ausstellerstaat sei nach der Rechtsprechung des EuGH nicht erforderlich. Gebucht werden könne pauschal von Deutschland aus. Die auf solche Angebote ansprechenden Interessenten haben, oft jahrelang, vergeblich versucht nachzuweisen, dass ihre nach verwaltungsbehördlicher Feststellung fehlende Fahreignung wieder hergestellt ist. Sie wurden zum Teil mehrfach von einer medizinisch-psychologischen Gutachtenstelle untersucht, jeweils mit negativem Ergebnis. Wiedererteilungsverfahren blieben daher erfolglos. Dieser Personenkreis erhält nach den Erkenntnissen des Gerichts aus einer Vielzahl von Verfahren in Tschechien innerhalb kürzester Zeit eine Fahrerlaubnis ausgestellt. In dem in Tschechien durchgeführten Verwaltungsverfahren zur Erteilung der Fahrerlaubnis verschweigen die Interessenten gegenüber den tschechischen Stellen regelmäßig, dass und warum ihnen die Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland entzogen worden ist. Im Gegenzug akzeptieren die tschechischen Fahrerlaubnisbehörden diese Angaben anscheinend unbesehen und lassen als Nachweis, dass die körperliche und geistige Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen gegeben ist, jede Art ärztlicher Bestätigung genügen. Die notwendige Nachfrage bei der Fahrerlaubnisbehörde des Wohnsitzstaates unterbleibt. Dies geschieht, obwohl den tschechischen Behörden auch aufgrund der Anfragen bundesdeutscher Stellen nicht entgangen sein kann, wie sich der Kreis der Interessenten zusammensetzt. Eine effektive Prüfung in Bezug auf Fahreignungsmängel wie Drogenkonsum oder Alkoholabhängigkeit findet in der Folge nicht statt, weil der deutsche Antragsteller die maßgeblichen Umstände verschweigt und die tschechische Stelle diese Umstände ignoriert. Im Ergebnis erhalten die Interessenten eine tschechische EU-Fahrerlaubnis erteilt und einen entsprechenden Führerschein ausgestellt, obwohl die Fahreignung effektiv nicht überprüft wurde und häufig nicht gegeben sein dürfte. Die bisherige Verwaltungspraxis der bundesdeutschen Fahrerlaubnisbehörden, das Recht auf Teilnahme am Kraftfahrzeugverkehr aufgrund dieser Fahrerlaubnisse für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland abzuerkennen, führt dabei verkehrssicherheitsrechtlich nach der Einschätzung des vorlegenden Gerichts ebenfalls nicht zu angemessenen Ergebnissen, nachdem der ungeeignete Fahrerlaubnisinhaber dadurch nicht gehindert wird, im Bereich der anderen Mitgliedstaaten Kraftfahrzeuge zu führen.

59

Der Kläger gehört nach der vorläufigen Einschätzung des Gerichts zum oben dargestellten Personenkreis. Er hätte zu dem für die Beurteilung der Anerkennungspflicht maßgeblichen Zeitpunkt am 1.10.2004 (Ausstellung des Führerscheins Nr. EA ...) in der Bundesrepublik Deutschland nach seiner verwaltungsbehördlichen Fahrerlaubnisentziehung wegen regelmäßigem Cannabis- und wegen Heroinkonsum nach § 11 Abs. 1 FeV in Verbindung mit Nr. 9.1 und 9.2.1 der Anlage 4 FeV eine längere Wartezeit, eine kostspielige Therapie zur Entziehung und Entwöhnung und im Anschluss eine ebenfalls kostenintensive medizinisch-psychologische Untersuchung zur Feststellung der Wiederherstellung der Fahreignung hinnehmen müssen, um wieder in den Besitz seiner Fahrerlaubnis zu kommen. Diese teuren, lästigen und bei fortbestehenden Mängeln nicht überwindbaren Hindernisse wurden vom Kläger durch den Erwerb einer Fahrerlaubnis in Tschechien umgangen. Dabei machte der Kläger nach den glaubhaften Berichten des tschechischen Ministeriums für Verkehr vom 18.4.2005 und vom 10.1.2006 wahrheitswidrige Angaben. Er verschwieg, dass er bis zur Bestandskraft der Fahrerlaubnisentziehung am 20.9.2004 über eine Fahrerlaubnis der Bundesrepublik Deutschland verfügte, also bis dahin keine weitere zweite Fahrerlaubnis erteilt bekommen konnte. Er verschwieg auch, dass ihm wegen des regelmäßigen Konsums von Cannabis und wegen Heroinkonsum mit Verfügung vom 14.4.2005 in der Bundesrepublik Deutschland die Fahrerlaubnis entzogen worden war. Er gab nach dem Bericht der tschechischen Stellen auch an, dass bei ihm keine körperlichen oder geistigen Mängel vorlägen, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen einschränken. Diese Angabe war ebenfalls wahrheitswidrig, nachdem sein regelmäßiger Cannabiskonsum und sein Konsum des stark süchtig machenden Heroins Umstände darstellen, die die Fahreignung entfallen lassen (vgl. Kapitel 3.12 der Begutachtungsleitlinien zu Kraftfahrereignung, 6. Auflage). Die tschechische Behörde stellte diese Angaben des in der Bundesrepublik Deutschland wohnhaften Klägers nicht in Frage, sondern erteilte ihm am 19.9.2004 und damit vor Bestandskraft der Entziehungsverfügung eine Fahrerlaubnis. Den entsprechenden Führerschein stellte sie nach Bestandskraft der Fahrerlaubnisentziehung am 1.10.2004 aus.

60

Der Erwerb einer Fahrerlaubnis wird durch das dargestellte Zusammenwirken der Betroffenen mit den tschechischen Fahrerlaubnisbehörden nach den Erfahrungen des Gerichts aus einer Vielzahl von Verfahren auch Personen ermöglicht, bei denen eine Fahreignung nicht besteht und deren Teilnahme am Straßenverkehr daher eine Gefahr darstellt. Die Sicherungsmechanismen des nationalen Fahrerlaubnisrechts werden dabei bewusst unterlaufen. Diese ermöglichen es den Behörden, bei begründeten Eignungszweifeln die Vorlage eines medizinisch-psychologisches Gutachtens zum Nachweis der Fahreignung zu fordern und die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn die Fahreignung nicht gegeben ist. Auf diese Weise werden ungeeignete Kraftfahrer festgestellt und effektiv vom Straßenverkehr ferngehalten. Damit wurde ein Beitrag geleistet zum Rückgang der Verkehrsopferzahlen in der Bundesrepublik Deutschland. Bei Unfällen die durch Alkoholkonsum verursacht wurden, ging die Zahl von 3.641 Getöteten 1975 auf 704 Getötete 2004 zurück (Quelle: Statistischer Bundesamt (www.destatis.de: Verkehrsunfälle - Fachserie 8 Reihe 7 - 2005)). Der Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten mit vergleichbarem Zustand der Verkehrswege und Verkehrsmittel ergibt auffällige Unterschiede bei den Verkehrsopferzahlen, die sich nach der Einschätzung des vorlegenden Gerichts nicht nur aber auch mit der unterschiedlichen Handhabung fahrerlaubnisrechtlicher Instrumente erklären lassen dürften. So lag die Zahl der 2004 im Verkehr Getöteten in den Niederlanden bei 54 je 1 Million Einwohnern, in Deutschland bei 71, in Frankreich bei 92 und in Griechenland bei 151 Getöteten je 1 Million Einwohnern (vgl. Tabelle zu der Situation in allen Mitgliedstaaten in www.destatis.de: Verkehrsunfälle - Fachserie 8 Reihe 7 - 2005). Die Statistik enthält damit Hinweise, die auf unterschiedliche Verkehrssicherheitsstandards in den jeweiligen Mitgliedstaaten hindeuten könnten. Das vorlegende Gericht geht davon aus, dass die mit der Richtlinie 91/439 angestrebte Harmonisierung, die ja der Erhöhung der Verkehrssicherheit dienen soll, nicht durch Angleichung auf unterster Stufe beabsichtigt war.

61

Unter Berücksichtigung dieser Umstände und der dargestellten Auswüchse in der Fahrerlaubnispraxis hält das vorlegende Gericht eine Anerkennungspflicht der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 91/439 bezüglich der vom Kläger in der dargestellten Form erlangten Fahrerlaubnis nicht für gegeben. Der Rechtsgedanke, dass die rechtsmissbräuchliche Berufung auf Freiheitsrechte unzulässig ist, ist dem europäischen Recht nicht fremd. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein Mitgliedstaat berechtigt, Maßnahmen zu treffen, die verhindern sollen, dass sich einige seiner Staatsangehörigen unter Missbrauch der durch den EG-Vertrag geschaffenen Möglichkeiten der Anwendung des nationalen Rechts entziehen, da die missbräuchliche oder betrügerische Berufung auf Gemeinschaftsrecht nicht gestattet ist (zuletzt in der Rs. C-212/97,
Centros
, Slg. 1999, I-1459, Rdnr. 24; vgl. auch Rs. C-33/74,
Van Binsbergen
, Slg. 19764, I-1299, Rdnr. 13; Rs. 229/83,
Leclerc u. a
., Slg. 1985, 1, Rdnr. 27; Rs. 39/86,
Lair
, Slg. 1988, 3161, Rdnr. 43). Dabei haben jedoch die nationalen Gerichte bei einer Würdigung des missbräuchlichen oder betrügerischen Verhaltens der Betroffenen die Ziele der fraglichen Bestimmungen zu beachten (EuGH, Rs. C-206/94,
Paletta
, Slg. 1996, I-2357, Randnr. 25). Der Gerichtshof hat in der Rs.
Centros
selbst bei einer durch die Betroffenen zugegebenen Umgehung der nationalen Vorschriften keinen Missbrauch angenommen, da sich die Betroffenen den nationalen Vorschriften über die Errichtung von Gesellschaften entziehen wollten, das Ziel der Vertragsvorschriften über die Niederlassungsfreiheit aber gerade sei, es den nach dem Recht eines Mitgliedstaats errichteten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz innerhalb der Gemeinschaft haben, zu erlauben, mittels einer Zweigniederlassung in anderen Mitgliedstaaten tätig zu werden. Im Licht dieser Rechtsprechung fragt sich das Gericht, ob der Europäische Gerichtshof eine offensichtliche Umgehung der nationalen Vorschriften zur Wiedererlangung der Fahrerlaubnis als Missbrauch klassifizieren wird, da es gerade das Ziel der Richtlinie 91/439 ist, dem Wohnsitzstaat die Kompetenz zur Eignungsüberprüfung auf seinem Gebiet zuzusprechen und ihm die Möglichkeit zu geben, nicht geeignete Kraftfahrer an der Verkehrsteilnahme zu hindern (vgl. Art. 7 Abs. 1, 8 Abs. 2 und 4 Richtlinie 91/349). Im vorliegenden Fall ist dazu zu berücksichtigen, dass sich die Umgehung im Fall des Klägers wohl auch auf die Vorschriften der Richtlinie 91/439 bezieht. Nach Art. 7 Abs. 1a Richtlinie 91/439 hängt die Erteilung des Führerscheins ab von der Erfüllung der gesundheitlichen Anforderungen nach Anhang III Nr. 15 Richtlinie 91/439. Danach darf eine Fahrerlaubnis unabhängig von der beantragten Führerscheinklasse weder erteilt noch erneuert werden, wenn der Bewerber von psychotropen Stoffen abhängig ist oder, auch ohne abhängig zu sein, von solchen Stoffen regelmäßig übermäßig Gebrauch macht. Beim Kläger lag dieser Versagungsgrund bei Erteilung der EU-Fahrerlaubnis am 19.9.2004 voraussichtlich vor. Außerdem hängt nach Artikel 7 Abs. 1 b Richtlinie 91/439 die Ausstellung des Führerscheins ab vom Vorhandensein eines ordentlichen Wohnsitzes während eines Mindestzeitraums von sechs Monaten im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaats. Nach Art. 9 Richtlinie 91/439 gilt als ordentlicher Wohnsitz der Ort, an dem ein Führerscheininhaber wegen persönlicher und beruflicher Bindungen oder - im Falle eines Führerscheininhabers ohne berufliche Bindungen - wegen persönlicher Bindungen, die enge Beziehungen zwischen dem Führerscheininhaber und dem Wohnort erkennen lassen, gewöhnlich, d.h. während mindestens 185 Tagen im Kalenderjahr, wohnt. Der Kläger hatte nach den Erkenntnissen des Gerichts zu keinem Zeitpunkt einen Wohnsitz in Tschechien. Der Führerschein wurde ihm von der tschechischen Behörde mit der Wohnortangabe „B. W., Deutschland“ ausgestellt. Auch danach lag nach der Richtlinie ein Versagungsgrund vor. Hinzu kommt, dass bei Erteilung der Fahrerlaubnis noch keine bestandskräftige Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis vorlag (vgl. Art. 7 Abs. 5 Richtlinie 91/439). Damit stellt die Art, wie der Kläger die Fahrerlaubnis erlangt hat, voraussichtlich auch eine rechtsmissbräuchliche Umgehung der Vorschriften der Richtlinie 91/439 dar.

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c. Die 3. Frage betrifft die Zuständigkeit für die zur Gefahrenabwehr erforderlichen Sicherungsmaßen, wenn vom Ausstellerstaat - wie hier - ohne hinreichende Prüfung der Kraftfahreignung eine Fahrerlaubnis erteilt und ein Führerschein ausgestellt wird und der Ausstellerstaat dem Wohnsitzstaat später mitteilt, er werde die Fahrerlaubnis wegen neuerer Erkenntnisse wahrscheinlich zurücknehmen. Wie der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt zeigt, kann von der Mitteilung, dass die Zurücknahme geprüft wird, bis zur Entscheidung über die Zurücknahme eine geraume Zeit vergehen. Die erste Prüfungszusage des tschechischen Verkehrsministeriums datiert vom 18.4.2005. Eine Mitteilung über das Ergebnis dieser Prüfung liegt der deutschen Fahrerlaubnisbehörde bis heute nicht vor. Die zweite Prüfungszusage des tschechischen Verkehrsministeriums datiert vom 10.1.2006. Spätestens seit diesem Zeitpunkt ist die tschechische Stelle auch darüber informiert, dass die tschechische Fahrerlaubnisbehörde dem Kläger, der regelmäßig Cannabis und zusätzlich Heroin konsumierte, eine Fahrerlaubnis erteilt und einen Führerschein ausgestellt hat. Eine Mitteilung über das Ergebnis dieser am 10.1.2006 zugesagten Prüfung liegt bisher ebenfalls nicht vor. Müsste der Wohnsitzstaat auch die missbräuchlich erworbene Fahrerlaubnis (siehe Frage 2) nach Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 439/91 anerkennen, könnte der nicht geeignete Kraftfahrer von seiner missbräuchlich erlangten Fahrerlaubnis in den Mitgliedstaaten Gebrauch machen, bis der Ausstellerstaat reagiert oder bis, zum Beispiel durch einen drogenkonsumbedingten Verkehrsunfall, neue Tatsachen vorlägen, die den Wohnsitzstaat nach der Rechtsprechung des EuGH berechtigten würden, gegen den nicht geeigneten Kraftfahrer vorzugehen. Einer so verstandenen Anerkennungspflicht steht aber nach der Einschätzung des vorlegenden Gerichts entgegen, dass damit eine Gefährdung von Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer hingenommen werden müsste. Zur Vermeidung dieser ansonsten eintretenden Gefährdung wäre es denkbar, dass die Anerkennung vom Wohnsitzstaat vorläufig bis zur Entscheidung über die Rücknahme ausgesetzt und die Teilnahme am Straßenverkehr aufgrund der Fahrerlaubnis vorläufig untersagt wird. Eine solche Maßnahme könnte in der streitgegenständlichen Verfügung des Landratsamts Ravensburg vom 27.10.2004 zu sehen sein oder anderenfalls aufgrund polizeirechtlicher Bestimmungen noch getroffen werden. Für die Einschätzung, dass die Anerkennungspflicht nach Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 439/91 einer solchen durch den Wohnsitzstaat zu verhängenden Maßnahme nicht entgegensteht, spricht die Zielrichtung der Richtlinie 91/439, die eine Erhöhung der Verkehrssicherheit bewirken will und daher im Fall eines Missbrauchs Korrekturen zulässt, soweit sie für die Herstellung der Verkehrssicherheit notwendig sind.

III.

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Auf Grund der Vorlageentscheidung des Gerichts wird das Verfahren bis zur Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs analog § 94 Satz 1 VwGO ausgesetzt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 146 Rn. 15).