Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-20, Aktenzeichen 10 A 3279/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0220.10A3279.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung zur
Errichtung einer Werbeanlage im Stadtgebiet von Düsseldorf.

3

Die Klägerin, die ein Unternehmen der Werbewirtschaft betreibt, beantragte am
30. November 2000 beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die
Anbringung einer beleuchtbaren Werbetafel mit den Maßen von 3,80 m x 2,80 m an
der südlichen Gebäudeabschlusswand des Hauses L. M. straße 70. Das
benachbarte Grundstück L. M. straße 72 ist straßenseitig nicht bebaut. Auf ihm
wird ein Autohandel betrieben.

4

Mit Bescheid vom 4. Januar 2001 lehnte der Beklagte den Bauantrag mit der
Begründung ab, die Anbringung der Werbeanlage an dem geplanten Ort führe zu
einer störenden Häufung von Werbeanlagen und sei infolge dessen nach § 13 Abs. 2
BauO NRW unzulässig. In räumlich enger Umgebung befänden sich bereits diverse
andere Werbeanlagen, nämlich ein Flachschild, zwei
Vorstehtransparentkombinationen mit jeweils sechs Auslegern und zwei weitere
Flachschilder.

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Die Klägerin widersprach am 11. Januar 2001 und machte zur Begründung
geltend, ein Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW liege nicht vor. Es treffe
zwar zu, dass sich in der Umgebung des geplanten Werbestandortes bereits diverse
andere Werbeanlagen befänden. Diese Häufung sei jedoch nicht störend und führe
deshalb nicht zur Unzulässigkeit des Vorhabens. Eine derartige Störung liege nur
vor, wenn unter Berücksichtigung der näheren und weiteren Umgebung und
insbesondere der Nutzung des Standortbereichs das Hinzutreten der geplanten
Werbeanlage zu einer unzumutbaren Verschlechterung des Ortsbildes führte. Das
sei jedoch nicht der Fall, weil der maßgebliche nähere Umgebungsbereich des
Werbestandortes überwiegend gewerblich geprägt sei. Die L. Landstraße selbst
sei im streitigen Bereich eine Durchgangsstraße und Autobahnverbindungsstraße mit
überdurchschnittlich hohem Verkehr. In einer solchen Umgebung erwarte der
Durchschnittsbetrachter auf engerem Raum das Vorhandensein mehrerer
Werbeanlagen. Wenn Werbeanlagen dieser Art nur in Mischgebieten,
Gewerbegebieten und Industriegebieten zulässig seien, dürfe der Gesichtspunkt der
störenden Häufung nicht überspannt werden. Zudem seien in der näheren
Umgebung weitere Werbetafeln genehmigt worden, so dass durch die Ablehnung der
Baugenehmigung für die beantragte Werbeanlage ein Verstoß gegen den
Gleichheitsgrundsatz vorliege.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 27. April 2001 wies die Bezirksregierung
Düsseldorf den Widerspruch der Klägerin mit der Begründung zurück, die
Werbeanlage sei wegen störender Häufung unzulässig. Auch in einem erheblich
gewerblich geprägten Bereich werde eine Überladung mit Werbeanlagen und
Verunstaltung eines einzelnen Gebäudes nicht erwartet und als störend empfunden.

7

Die Klägerin hat am 15. Mai 2001 Klage erhoben. Unter Verweis auf die
Begründung ihres Widerspruchs hat sie zusätzlich ausgeführt: Da bei Anlagen der
Fremdwerbung eine gewerbliche Hauptnutzung gegeben sei, dürfe bei der
Beurteilung der Frage, ob eine störende Häufung vorliege, kein allzu kleinlicher
Maßstab angelegt werden. Bei der näheren Umgebung handele es sich faktisch um
ein MK-Gebiet, wenn nicht sogar um ein Gewerbegebiet. Dies habe Auswirkungen
auf die Beurteilung, ob eine Häufung von Werbeanlagen störend sei.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

den Beklagten unter Aufhebung seines
Bescheides vom 4. Januar 2001 und des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
Düsseldorf vom 27. April 2001 zu verpflichten, ihr
entsprechend ihrem Bauantrag vom 30. November
2000 eine Baugenehmigung zur Anbringung einer
Werbeanlage auf dem Grundstück L. M. straße
70 in Düsseldorf (Gemarkung X. , Flur 6,
Flurstück 454) zu erteilen.

10

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung hat er im Wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen
Bescheide verwiesen.

13

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung einer Ortsbesichtigung durch die
Einzelrichterin am 21. Juni 2002 ohne mündliche Verhandlung die Klage der Klägerin
abgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt des Urteils verwiesen.

14

Gegen das der Klägerin am 8. Juli 2002 zugestellte Urteil hat diese am 1. August
2002 beim Verwaltungsgericht die Zulassung der Berufung beantragt. Diese hat der
Senat durch Beschluss vom 27. Dezember 2002 zugelassen. Die Klägerin hat ihre
Berufung am 21. Januar 2003 zusätzlich wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht
gebe in seiner Entscheidung bei der Beurteilung, ob die Werbeanlage zu einer
störenden Häufung führe, den vom Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen aufgestellten Obersatz wieder, dass "bei der gebotenen,
umgebungsbezogenen Betrachtungsweise auf den jeweiligen Aufstellungsort, seine
Umgebung und die wechselseitigen Auswirkungen abzustellen" sei. Das Merkmal
"seine Umgebung" sei nicht klar genug und führe zur falschen Interpretation.
Richtigerweise müsse auf die "Nutzung der Umgebung" abgestellt werden.
Demzufolge sei es erforderlich, zu ermitteln, ob es sich um ein Mischgebiet,
Kerngebiet, Gewerbegebiet oder Industriegebiet handele. Hiervon ausgehend sei
eine entsprechende Störwirkung zu beurteilen. Die bloße Feststellung einer Häufung
führe nicht automatisch zur Annahme einer Störung im Sinne der Vorschrift.

15

Die Klägerin beantragt,

16

unter Abänderung des angefochtenen Urteils den
Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom
4. Januar 2001 und des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung Düsseldorf vom 27. April 2001
zu verpflichten, ihr entsprechend ihrem Bauantrag
vom 30. November 2000 eine Baugenehmigung zur
Anbringung einer Werbeanlage auf dem Grundstück
L. M. straße 70 in Düsseldorf (Gemarkung
X. , Flur 6, Flurstück 454) zu erteilen.

17

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

19

Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung.

20

Der Vorsitzende des Senats hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen.
Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll vom
19. November 2003 verwiesen (Blatt 98 - 99 der Gerichtsakte). Die Parteien haben
auf mündliche Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-
und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Sie waren Gegenstand der
Beratung des Senats.

21

Entscheidungsgründe:

22

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

23

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

24

Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht als unbegründet
abgewiesen.

25

Die beantragte Werbeanlage ist baugenehmigungspflichtig. Sie ist nicht nach
§ 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 33 BauO NRW genehmigungsfrei, weil sie eine Größe von
deutlich mehr als 1 qm aufweist. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist die
Baugenehmigung nur zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche
Vorschriften nicht entgegenstehen. Letzteres ist hier jedoch der Fall. Die beantragte
beleuchtbare Eurotafel verstößt gegen § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW. Danach ist
die störende Häufung von Werbeanlagen unzulässig.

26

Das Verbot der störenden Häufung ist ein Unterfall des allgemeinen
Verunstaltungsverbots. Die Regelung selbst begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1992
- 11 A 2235/89 -, BRS 54 Nr. 129 und zu § 12 Abs. 2
Satz 3 BayBO a.F, BVerwG vom 3. März 1971 - IV
CB 99.69 -, BayVBl. 1971, 226.

27

Das Bundesverwaltungsgericht hat den Begriff der Verunstaltung definiert als
einen hässlichen, das ästhetische Empfinden des Beschauers nicht bloß
beeinträchtigenden, sondern verletzenden Zustand. Eine bauliche Anlage stört das
Gesamtbild der Umgebung, wenn der Gegensatz zwischen ihr und der Umgebung
von dem Betrachter als belastend oder Unlust erregend empfunden wird. Bei der
Beurteilung ist auf das Empfinden des sog. gebildeten Durchschnittsmenschen
abzustellen.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1955
- I C 146.53 -, BVerwGE 2, 172.

29

Maßgeblich ist, ob der Anblick bei einem nicht unbeträchtlichen, in
durchschnittlichem Maße für ästhetische Eindrücke aufgeschlossenen Teil der
Betrachter nachhaltigen Protest auslöst.

30

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. April 1995
- 4 B 70.95 -, BRS 57 Nr. 109 = NJW 1995, 2648.

31

Die Konkretisierung des Begriffs des "Verunstaltens" in der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung genügt den rechtsstaatlichen Geboten der
Berechenbarkeit des Rechts, der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit; sie genügt
der Aufgabe der Rechtsprechung, Grundsätze zu entwickeln, welche die
Entscheidung des Einzelfalls normativ zu leiten imstande sind. Die Tatsache, dass
hinsichtlich der Rechtsanwendung im einzelnen Fall ein Rest von Unsicherheit
verbleibt, folgt aus der Funktion von Rechtsbegriffen der vorliegenden Art als
Einschätzungsermächtigung.

32

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 1985
- 1 BvR 588/84 -, NVwZ 1985, 819.

33

Bei der Subsumtion im Einzelfall ist zu beachten, dass zwischen den Begriffen
der Häufung und der Störung inhaltlich sorgfältig zu unterscheiden ist.

34

Die Häufung im Sinne dieser Vorschrift setzt ein räumlich dichtes
Nebeneinander einer Mehrzahl gleicher oder verschiedener Anlagen der
Außenwerbung voraus. Dabei sind Werbeanlagen jeder Art in die Betrachtung
einzubeziehen. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um Fremd- oder
Eigenwerbung, genehmigungsfreie, genehmigungspflichtige oder nur geduldete
Einrichtungen handelt.

35

Eine Häufung von Werbeanlagen liegt nur vor, wenn mehrere, mindestens aber
drei Werbeanlagen in eine enge räumliche Beziehung gebracht werden. Der
Begriff der Häufung erfordert, dass diese mehreren Werbeanlagen gleichzeitig im
Gesichtsfeld des Betrachters liegen und ihre optische Wirkung gleichzeitig
gemeinsam ausüben. Die Werbeanlagen müssen ohne Weiteres mit einem Blick
erfasst werden können. Ein Straßenbild darf nicht in verschiedene Teilstrecken aus
unterschiedlicher Blickrichtung gleichsam zerlegt werden.

36

OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1992,
a.a.O.

37

Die Störung setzt voraus, dass der für die Häufung maßgebliche örtliche Bereich
im Gesichtsfeld des Betrachters derartig mit Werbeanlagen überladen ist, dass das
Auge keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen
stark hervortritt. Wann die störende Wirkung eintritt, hängt wesentlich von dem
Baugebietscharakter, der vorhandenen Bebauung und der tatsächlichen Nutzung
des Gebiets ab. Dies belegen bereits die Regelungen in § 13 Abs. 4 BauO NRW.

38

OVG NRW, Urteil vom 2. Februar 1989 - 11 A
2009/87 -; vom 6. Februar 2002 - 10 A 3464/01 -,
BauR 2003, 1358 (1361); Hessischer VGH, Urteil
vom 14. April 1982 - IV OE 83/79 -, BRS 39 Nr. 139
und Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW,
Loseblattkommentar, Stand: 1. Oktober 2003, § 13
Rn. 43.

39

Verbietet § 13 Abs. 4 BauO NRW ein Einwirken von Fremdwerbung auf
vornehmlich dem Wohnen dienende Baugebiete, so ist bei der Beurteilung, ob eine
Häufung von Fremdwerbeanlagen stört, zu berücksichtigen, dass diese in Misch-,
Kern-,Gewerbe- und Industriegebieten grundsätzlich zulässig sind.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - IV C
11.69 -, BRS 25 Nr. 127 m.w.N.

41

Dies hat zur Folge, dass beispielsweise eine gewisse Ansammlung von
Werbeanlagen bei einem gewerblich geprägten Straßenbild oder einer städtischen
Geschäftsstraße in der Regel nicht als störende Häufung angesehen werden
darf.

42

Vgl. Lechner in: Simon/Busse, Bay. Bauordnung,
Loseblatt-Kommentar, Stand: Oktober 2003, Art. 11
Rn. 716.

43

Das Verbot der störenden Häufung von Werbeanlagen trifft nachkommende
Anlagen der Außenwerbung. Dabei kommt der Grundsatz der Priorität zur
Anwendung. Nicht genehmigte Anlagen sind dann zu berücksichtigen, wenn mit ihrer
Beseitigung in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist.

44

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. April 2002 - 10 A
4188/01 -, BRS 65 Nr. 147 = BauR 2002, 1231 ff.

45

Die Ortsbesichtigung des Vorsitzenden und die Auswertung der angefertigten
Lichtbilder haben ergeben, dass sich in unmittelbarer Nähe des geplanten
Anbringungsortes derzeit bereits 17 Werbeanlagen befinden, die gleichzeitig mit der
geplanten Anlage in den Blick des Betrachters fallen. Auch unter Berücksichtigung
der Tatsache, dass es sich bei der L. Landstraße um eine viel befahrende
überörtliche Verbindungsstraße handelt, die gegenüberliegende Straßenseite durch
moderne Bürogebäude geprägt ist und der nicht überplante Bereich um das
Gebäude L. M. straße 70 jedenfalls in den Erdgeschossen und insbesondere auf
den nicht bebauten Grundstücken eine intensive gewerbliche Nutzung aufweist, ist
die festgestellte Häufung als störend zu beurteilen. Die Eigenwerbung des
Reisebüros auf dem genannten Grundstück mit zwei
Vorstehtransparentkombinationen mit jeweils sechs Auslegern wirkt bereits für sich
als störend im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW. Die 12 Einzelwerbeanlagen
für Fluggesellschaften und Reiseveranstalter unterscheiden sich insbesondere in der
Farbgebung stark. Sie rahmen die Fassade des Gebäudes L. Landstraße 70
beidseitig von der Oberkante des Erdgeschosses bis zur Traufhöhe ein. Diese
"Einrahmung" der Vorderfront des Gebäudes mit Werbeanlagen des Reisebüros hat
bereits für sich genommen eine überaus negative Auswirkung auf das
Erscheinungsbild der Straße in der näheren Umgebung. Diese Kumulation in
Verbindung mit der Farbgebung bewirkt eine Aufdringlichkeit der Werbung an der
Stätte der Leistung und damit die störende Häufung.

46

Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 20. Juni 2003 -
2 S 16.03 - Gew.Arch. 2003, 440.

47

Hinzu treten weitere Flachtransparente und schließlich die Eurotafel und das
Superposter an der Giebelwand des Gebäudes L. M. straße 62. Die bereits jetzt
vorhandene störende Häufung würde durch die von der Klägerin beantragten
Fremdwerbung am Giebel des Gebäudes L. M. straße 70 nochmals nachhaltig
verstärkt.

48

Da es keinen Grundsatz gibt, dass ein mit Werbung bereits überlasteter Ort nicht
weiter verunstaltet werden kann, scheidet auch aus diesem Grund eine
Genehmigungsfähigkeit der Eurotafel an diesem Anbringungsort aus. Hierin liegt
auch kein Verstoß gegen Art. 3 GG. Der Gleichheitssatz verleiht der Klägerin
gegenüber dem Beklagten keinen Anspruch auf die Beibehaltung einer
rechtswidrigen Genehmigungspraxis und die Erteilung einer rechtswidrigen
Baugenehmigung.

49

Diese Beurteilung fiele nicht anders aus, wenn der Anbringungsort in einem
ausgewiesenen Kerngebiet läge, was hier nicht der Fall ist. Eine solche Darstellung
im Flächennutzungsplan hat nämlich insoweit keine rechtlich beachtliche
Außenwirkung. Auch wenn in Kerngebieten Fremdwerbung grundsätzlich zulässig ist
und vom Betrachter erwartet wird, rechtfertigt dies nicht eine derartige Häufung und
Konzentration solcher Anlagen im Straßenbild, wie sie hier festzustellen war.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf die §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO. Die
Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

51