Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2007-10-04, Aktenzeichen 2 A 607/05

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin - eine Stiftungsuniversität nach § 55 Abs. 1 des Nds. Hochschulgesetzes (NHG) - Baugebühren zu entrichten hat.

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Mit bei der Beklagten am 20.01.2005 eingegangenem Bauantrag begehrte die Klägerin die Genehmigung des Umbaus eines Fernmeldegebäudes in der H. Straße in B.. Mit Bescheiden vom 17.02.2005 wurde von der Beklagten eine Baugenehmigung erteilt und für deren Bearbeitung von der Klägerin Baugebühren in Höhe von 790,00 € erhoben. Am 09.03.2005 legte die Klägerin unter Hinweis auf den Gebührenbefreiungstatbestand in § 2 Abs. 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) gegen den Gebührenbescheid Widerspruch ein, der von der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 27.10.2005 zurückgewiesen wurde.

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Am 28.12.2005 hat die Klägerin Klage erhoben. Als Landesbehörde genieße sie Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG, da sie in Ausübung öffentlicher Gewalt Anlass für die begehrte Amtshandlung gegeben habe. Zudem könnten andere Hochschulen, die keine Stiftungsuniversität seien, nach § 2 Abs. 1 Nr. 2, 1. Alternative NVwKostG volle Gebührenfreiheit für sich in Anspruch nehmen. Es sei nicht einzusehen, dass Hochschulen in Trägerschaft rechtsfähiger Stiftungen des öffentlichen Rechts schlechter gestellt seien, dies wäre verfassungsrechtlich bedenklich. Auch als Stiftungsuniversität erfülle sie staatliche Angelegenheiten (§ 47 S. 1 NHG). Sie werde gem. § 49 Abs. 1 NHG als Landesbetrieb nach § 26 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) geführt und sei somit ein rechtlich unselbständiger Teil der Landesverwaltung, also Landesbehörde im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG. Nach § 1 Abs. 1 NHG liege die planerische und finanzielle Verantwortung des Landes für alle Hochschulen in öffentlicher Trägerschaft. Dies sei unabhängig davon, ob sie in unmittelbarer staatlicher Trägerschaft oder in Trägerschaft einer selbständigen Stiftung des öffentlichen Rechts geführt würden. Damit werde deutlich, dass die Entstaatlichung nicht mit einer Privatisierung einhergehe. § 55 Abs. 2 NHG definiere den Stiftungszweck als eigenverantwortlichen und effizienten Einsatz der der Stiftung überlassenen Mittel zur Steigerung der Qualität von Forschung, Lehre, Studium und Weiterbildung an der Hochschule. Die Aufgaben der Stiftungshochschule blieben somit staatliche, was sich aus § 3 Abs. 1 S. 1 NHG i.V.m. § 2 des Hochschulrahmengesetzes ergebe. Auch im Bereich des Baugenehmigungsverfahrens werde sie öffentlich-rechtlich tätig.

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Ausweislich eines Erlasses des Nds. Finanzministeriums an die staatlichen Gewerbeaufsichtsämter vom 27.12.2005 stehe ihr ein Anspruch auf Gebührenbefreiung zu. Sinn und Zweck des § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG geböten es, von einer Gebührenerhebung abzusehen, da diese lediglich zu einer nicht gewollten Umbuchung der Gebühren im Landeshaushalt führen würde. Deshalb seien in § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG diejenigen Amtshandlungen gebührenfrei gestellt, bei denen die Landeskasse zugleich Gläubiger und Schuldner der Gebühr sei.

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Im Übrigen sei zumindest § 2 Abs.2 NVwKostG zu ihren Gunsten anzuwenden. Die Beklagte hätte im Ermessenswege von der Erhebung einer Gebühr ganz oder teilweise absehen müssen. Voraussetzung für die Anwendung dieser Norm sei das nämlich nicht das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der mit der Gebühr abgegoltenen Verwaltungsleistung, sondern an dem Absehen von der Gebührenerhebung selbst. Die Klägerin könne sich insoweit darauf berufen, dass sie als Stiftungsuniversität gegenüber Hochschulen in unmittelbarer staatlicher Trägerschaft, die keine oder nur geringere Baugebühren zu zahlen hätten, nicht benachteiligt werden dürfe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Gebührenbescheid der Beklagten vom 17.02.2005 und den Widerspruchsbescheid vom 27.10.2005 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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hilfsweise die Berufung zuzulassen.

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Sie ist der Ansicht, dass eine Gebührenbefreiung der Klägerin weder nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG noch nach Abs. 2 dieser Vorschrift in Betracht komme.

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Eine Gebührenfreiheit oder Gebührenermäßigung könne der Klägerin auch nach § 2 Abs. 2 NVwKostG nicht gewährt werden. Gründe, weshalb es im öffentlichen Interesse liegen solle, dass sie keine Baugebühren zu zahlen habe, seien nicht ersichtlich. Die Klägerin irre, wenn sie behaupte, es würde insoweit nur zu bloßen Umbuchungen zwischen verschiedenen Landeskassen kommen, vielmehr stelle sie die eingenommenen Baugebühren in ihren eigenen Haushalt ein und führe nichts davon an das Land Niedersachsen ab.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist nicht begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 17.02.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage des streitbefangenen Baugebührenbescheides ist § 1 Abs. 1 NVwKostG in Verbindung mit Gebührenziffer 1.1.1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Bauaufsicht (BauGO), jeweils in der am 16.02.2005 - dem Zeitpunkt des Zugangs des Widerspruchsbescheides an die Klägerin - geltenden Fassung.

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Nach § 1 Abs.1 b) NVwKostG werden u.a. für Amtshandlungen im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften Kosten erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Die Klägerin hat bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau eines Fernmeldegebäudes beantragt und damit die der Gebühr zugrunde liegende Amtshandlung veranlasst.

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Die Klägerin muss die erhobene Baugebühr auch entrichten. Ihr kommt
keine Gebührenbefreiung nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG
zugute.

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Nach der
1. Alternative
dieser Vorschrift werden keine Gebühren für Amtshandlungen erhoben, zu denen eine Landesbehörde Anlass gegeben hat. Die Klägerin ist jedoch keine Landesbehörde im Sinne dieser Vorschrift. Hierunter fällt nämlich nach allgemeiner Auffassung (vgl. Nds. Oberverwaltungsgericht, Urt. v. 14.09.1993 - 1 L 334/91 -, Rechtsprechungsdatenbank; Loeser, Nieders. Verwaltungskostengesetz, Loseblattsammlung, Stand Jan. 1999, Anm. 3 b (1) zu § 1 und 2 a) zu § 2) nur die unmittelbare - staatliche - Landesverwaltung in öffentlich-rechtlicher Handlungsrechtsform. Unmittelbare Landesverwaltung ist mithin die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch das Land selbst. Zur Landesverwaltung zählen somit alle dem Land Niedersachsen unmittelbar, also nichtrechtsfähig zugeordneten Behörden und Einrichtungen, wie z.B. die obersten Landesbehörden, die Landesoberbehörden oder der Landesrechnungshof. Als Stiftung des öffentlichen Rechts gehört die Klägerin demgegenüber zum nicht staatsunmittelbaren öffentlichen Organisationsbereich, sie ist (lediglich) Teil der mittelbaren Landesverwaltung.

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Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang argumentiert, dass „unmittelbare“ staatliche Hochschulen als Landesbehörden im Gegensatz zu ihr gebührenbefreit seien, was zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung von Stiftungsuniversitäten führen würde, trifft dies bereits in der Sache nicht zu. Auch die staatlichen Hochschulen sind als Körperschaften des Öffentlichen Rechts Teile der mittelbaren Staatsverwaltung (vgl. Loeser, a.a.O., Anm. 3 b) (2) zu § 1) und haben daher Baugebühren für notwendige Amtshandlungen zu entrichten. Daher ist die von der Klägerin geltend gemachte Ungleichbehandlung schon tatbestandlich nicht zu erkennen.

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Der Einwand fehlender finanzieller Mittel ist in diesem Zusammenhang rechtlich auch unbeachtlich. Das Land Niedersachsen hat die Stiftungsuniversitäten finanziell so auszustatten, dass deren Aufgaben (und dazu gehören auch erforderliche Baumaßnahmen) ordnungsgemäß wahrgenommen werden können. Wenn die Klägerin meint, insoweit nicht hinreichend finanziert zu sein, muss sie diesem Umstand beim Haushaltsgesetzgeber vorbringen. Eine finanzielle Entlastung kann hingegen nicht über Gebührenbefreiung zu Lasten der Beklagten, die auf das Gebührenaufkommen zur Eigenfinanzierung angewiesen ist, vorgenommen werden.

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Der Landesregierung ist das von der Klägerin hier aufgeworfene Problem im Übrigen bekannt gewesen, wie der von der Klägerin vorgelegte Erlass des Niedersächsischen Finanzministeriums an die staatl. Gewerbeaufsichtsämter vom 27.12.2005 deutlich aufzeigt. Das Ministerium stellte in diesem Erlass fest, dass für Hochschulen in der Trägerschaft an der Stiftung des öffentlichen Rechts sowie für diese Trägerstiftungen „zu gegebener Zeit eine besondere Regelung getroffen“ (hinsichtlich der Frage der Gebührenbefreiung) werde. Es wurde seinerzeit also kein aktueller Handlungsbedarf gesehen. Zwar ist der Erlass an die staatliche Gewerbeverwaltung gerichtet und betrifft nicht die im Bereich der Bauaufsicht weisungsunabhängigen Kommunen. Doch kann der Regelung unzweifelhaft entnommen werden, dass sich die Landesregierung bewusst war, dass Stiftungsuniversitäten nicht durch Anwendung der bestehenden Vorschriften des § 2 NVwKostG gebührenbefreit sind. In Kenntnis dieses Umstandes hat auch der Haushaltsgesetzgeber bislang nicht reagiert. So wurden bei der Verabschiedung der - noch aktuell gültigen - Fassung des NVwKostG mit Neubekanntmachung vom 25.04.2007 (Nds. GVBl. S. 172) nur redaktionelle Veränderungen vorgenommen, aber nicht die von der Klägerin erwartete Neuregelung der Gebührenbefreiung auch für Stiftungsuniversitäten eingeführt.

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De lege ferenda sollen allerdings Hochschulen, sei es in unmittelbarer staatlicher Verantwortung oder als Stiftungen, Gebührenbefreiung erlangen. Im September 2007 wurde im Rahmen einer von den Fraktionen der CDU und FDP geplanten neuerlichen Novellierung des § 2 NVwKostG im Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes 2008 (Landtagsdrucksache 15/4025 vom 12.09.2007) die von der Beklagten erwartete Änderung des Gebührenbefreiungstatbestandes ins Auge gefasst. Dieser Befreiungstatbestand soll allerdings nicht für Amtshandlungen einer unteren Bauaufsichtsbehörde gelten. Die Rechtslage wird sich also nicht ändern, soweit es um von der Beklagten zu erhebende Baugebühren geht. Die auch zukünftige Gebührenpflicht der Hochschulen gegenüber den unteren Bauaufsichtsbehörden soll sowohl für Hochschulen in Trägerschaft des Staates als auch für Stiftungsuniversitäten gelten. Für die erstere Gruppe wird sich die Gebührenpflicht allerdings geringer auswirken, denn sie haben sich gemäß den Verwaltungsvorschriften zu § 24 LHO und den Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes des staatlichen Baumanagements zu bedienen und müssen daher nur geringe Gebühren für nach wie vor erforderliche Prüfleistungen der Bauaufsicht (z.B. nach § 82 NBauO) erbringen. In den gleichen Genuss einer Gebührenermäßigung könnte aber auch die Klägerin aufgrund der Vorschrift des § 55a Abs. 8 NHG kommen, wenn die erforderlichen Regelungen mit dem Land getroffen worden sind, so dass sie sämtliche bisher für ihren Bereich vom Staatlichen Baumanagement Niedersachsen wahrgenommenen Bauaufgaben selbst erledigen darf. Dass die Stiftungsuniversität diese Gebühren aus ihrem Etat begleichen muss, entspricht mithin dem Willen des Gesetz- und Stiftungsgebers und ist von der Klägerin hinzunehmen.

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Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang weiter geltend macht, ihr stehe Gebührenbefreiung zu, weil es bereits nach geltendem Recht die Absicht des Gesetzgebers sei, mit der Gebührenbefreiung für Landesbehörden Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises zu vermeiden und es nicht zu einem Hin- und Herschieben von Geldbeträgen zwischen verschiedenen Landesbehörden kommen solle, so mag dieser aufgestellte Rechtssatz zwar abstrakt zutreffen. Gleichwohl vermag er nicht die Ansicht zu stützen, sie, die Klägerin, sei deshalb als Landesbehörde im Sinne von § 2 NVwKostG anzusehen. Denn solche „unnützen“ Umbuchungen innerhalb ein- und desselben Kassenkreises gibt es hinsichtlich der streitbefangenen Baugebühren nicht. Diese Gebühren werden von der Beklagten nämlich komplett in ihren Haushalt eingestellt und nicht als „durchlaufender Posten“ an die Landesregierung abgeführt. § 4 Abs. 1 NVwKostG regelt hierzu, dass Berechtigter der Kostenerhebung diejenige Körperschaft ist, deren Behörde oder Organ die Amtshandlung vornimmt. Die Beklagte darf daher die von ihrem Bauaufsichtsamt vereinnahmten Gebühren vollständig selbst für eigene Zwecke verwenden.

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Auch eine Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 2,
2. Alternative
NVwKostG greift nicht ein. Anspruchsvoraussetzung dieser Vorschrift ist, dass die gebührenträchtige Amtshandlung in Ausübung öffentlicher Gewalt veranlasst worden ist. Dies trifft für den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau einer Fernmeldeeinrichtung nicht zu. Denn unter „Ausübung öffentlicher Gewalt“ im Sinne dieses Befreiungstatbestandes ist nur das dem Staate eigentümliche Handeln kraft überlegener Hoheitsgewalt zu verstehen (vgl. Loeser, a.a.O., Anmerkung 2 b zu § 2 m.w.N.). Der Teil der öffentlichen Verwaltung, der die Gebührenfreiheit beansprucht, muss also gegenüber der Behörde, bei der er die Amtshandlung erwirkt, „einseitig verbindlich“ (= Regelung) oder zumindest „einseitig vornehmend“ (= schlichtes Verwaltungshandeln) auftreten. Es muss dabei die Ausübung hoheitlicher Gewalt bei der Amtshandlung durch Dritte veranlasst sein, wie es z.B. in Fällen der Amtshilfe in der Regel gegeben ist. An der Ausübung öffentlicher Gewalt fehlt es indessen, wenn die Amtshandlung - wie hier - lediglich in Wahrnehmung behördeneigener wirtschaftlicher, privatrechtsgleicher Interessen, also von der sog. Fiskalverwaltung herbeigeführt wird.

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Schließlich kann sich die Klägerin nicht auf einen Anspruch auf
Gebührenbefreiung (oder -reduzierung) nach § 2 Abs. 2 NVwKostG
berufen. Nach dieser Norm kann eine sachliche Gebührenfreiheit oder eine Gebührenermäßigung im Einzelfall dann gewährt werden, wenn „daran“, also an dem Wegfall oder der Reduzierung der Gebühr ein öffentliches Interesse besteht. Bevor die Bauaufsichtsbehörde Ermessen auszuüben hat, muss ein solches öffentliches Interesse vorrangig festgestellt werden. Dieses ist hier nicht festzustellen. Bei der insoweit gebotenen Prüfung ist das geltend gemachte Befreiungsinteresse einer Behörde mit dem Interesse der anderen Behörde an der Erhebung der Gebühr zwecks Vergütung der erbrachten Verwaltungstätigkeit abzuwägen. Da die Beklagte bei der Bearbeitung des streitbefangenen Bauantrages unstreitig erheblichen personellen Verwaltungsaufwand hatte, ist es billig, dass sie dafür die in der BauGO dem Grunde nach vorgesehenen und in der Höhe rechtmäßig festgesetzten Gebühren auch erhebt. Die Kammer vermag demgegenüber das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der Gebührenbefreiung bzw. -reduzierung schon im Grundsatz nicht zu erkennen. Das erneut auch in diesem Zusammenhang vorgetragene Argument der Ungleichbehandlung von staatlichen und Stiftungsuniversitäten greifen aus den oben genannten Gründen ebenso wenig wie die Behauptung, es komme hier zu Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises.

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Daher ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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