Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-13, Aktenzeichen 6 S 2577/10

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.Oktober 2009 - 3 K 1089/09 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen ein Verbot der Telefonwerbung für Produkte der XXX Klassenlotterie anlässlich eines von Kunden ausgehenden Anrufs bei ihm.

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Das Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte dem Kläger am 06.04.2009 die widerrufliche und bis zum 31.12.2011 geltende Erlaubnis, für die Lotterieeinnahme XXX, im Land Baden-Württemberg als Lotterieeinnehmer die von der XXX Klassenlotterie veranstalteten Lotterien, für die diese eine Erlaubnis als Veranstalterin in XXX hat, zu vermitteln. Der Erlaubnis waren mehrere Nebenbestimmungen beigefügt. In Ziffer 4c der Nebenbestimmungen heißt es:

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„Die Werbeaktivitäten für die o.g. Glücksspiele haben jederzeit den Anforderungen des § 5 GlüStV zu genügen. Insbesondere sind die Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung etwa durch verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine und ähnliche Aktionen (z.B. Zuwendungen und Werbeprämien für Kunden, die einen weiteren Spielteilnehmer werben) verboten.

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Die Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV - in der jeweils der XXX durch (Änderungs-)bescheid bekannt gemachten Fassung - sind zu beachten. …

5

Das Vertriebs- und Werbekonzept der XXX in der jeweils gültigen Fassung ist Bestandteil des Bescheids. Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV verboten.“

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Es folgt der fett gedruckte Hinweis:

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„Hinweis: Damit ist jegliche Information über Glücksspiel am Telefon verboten. Sie ist selbst dann verboten, wenn sich der Anrufer vor oder während seines Anrufs stillschweigend oder ausdrücklich damit einverstanden erklärt, während des Telefonats über die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel informiert zu werden. Dies gilt auch z.B. bei kostenlosen Gewinnspielen.“

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In der Begründung des Bescheids vom 06.04.2009 wird ausgeführt, die unter Nr. 4 aufgeführten Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages.

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Der Kläger hat am 07.05.2009 gegen das in Ziffer 4c der Nebenbestimmungen enthaltene Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen Klage erhoben.

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Zur Begründung der Klage hat der Kläger unter anderem ausgeführt: Zwar enthalte § 5 Abs. 3 GlüStV ein Verbot von Werbung über Telekommunikationsanlagen. Dieses sei jedoch in der Hinsicht restriktiv auszulegen, als dass es nur vom Veranstalter oder Vermittler ausgehende, nicht aber bei ihm eingehende Telefonanrufe umfasse. So heiße es in der Begründung des Glücksspielstaatsvertrages, dass mit dem Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV Werbeanrufe beim Spieler verboten, nicht aber Anrufe des Spielers bei Veranstaltern oder Vermittlern unterbunden werden sollten. Damit verstehe der Glücksspielstaatsvertrag unter verbotener Werbung lediglich allein vom Veranstalter oder Vermittler veranlasste und ausgehende Anrufe zum potenziellen Interessenten mit oder ohne dessen Einwilligung, nicht aber solche Werbemaßnahmen, die der potenzielle Interessent in einem von ihm bewusst (auch) mit dem Zweck der Erlangung von Informationen zum Glücksspiel eingeleiteten, eingehenden Anruf beim Vermittler oder Veranstalter selbst herbeiführe. Dem Verständnis, dass auf Grund § 5 Abs. 3 GlüStV bei Anrufen von Kunden lediglich ein bereits feststehender Kaufentschluss beim Anrufer im Zeitpunkt des Anrufs bedient werden dürfe, weitergehende Informationen aber verweigert werden müssten, stehe die Gesetzesbegründung entgegen. Denn bereits zum Kauf entschlossene Anrufer bzw. Bestandskunden müssten nicht mehr beworben werden, so dass eine Klarstellung zur Ausnahme vom Werbeverbot für diesen Personenkreis nicht erforderlich sei. Wenn von dem Betroffenen aktiv angefragte Beratung auch nur theoretisch dazu führen könne, dass ein Interessent vom Glücksspiel Abstand nehme, sei Beratung keinesfalls verzichtbar. Die Verweigerung einer angefragten Beratung bei gleichzeitigem - gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV zulässigen - Angebot eines sofortigen Vertragsschlusses führe häufig zu einem spontanen Kaufentschluss, der bei richtiger Beratung eventuell unterblieben wäre. Die Beifügung der Nebenbestimmung sei auch verfassungswidrig, weil der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit nicht durch einen Gemeinwohlbelang gerechtfertigt sei. Das Verbot sei im Interesse der Verbraucher nicht notwendig. Indiz für die Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Nebenbestimmung sei die gegenteilige Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern. Die unterschiedliche Verwaltungspraxis führe auch dazu, dass von ihm mit der Nebenbestimmung etwas Unmögliches verlangt werde. Das Verbot der Telefonwerbung sei für eingehende Telefonate technisch nicht regional auf das Land Baden-Württemberg beschränkbar. Nur bei einem sehr kleinen Teil der Anrufer werde überhaupt eine Festnetznummer übermittelt, die einem bestimmten Bundesland zugeordnet werden könne. Der Beklagte verlange eine technisch unmöglich durchzuführende Unterscheidung der Herkunft von Anrufern aus unterschiedlichen Bundesländern und damit eine unzumutbare sowie nicht verhältnismäßige und mangels Zuständigkeit für andere Bundesländer nicht zu rechtfertigende rechtswidrige Einstellung der Bewerbung von Interessenten bei von diesen eingehenden Telefonaten.

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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat unter anderem geltend gemacht, dass die von dem Kläger unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung vertretene Auslegung nicht tragfähig sei, da ihr der gesetzliche Wortlaut des § 5 Abs. 3 GlüStV entgegenstehe. Zudem ergebe sich aber auch aus der Gesetzesbegründung, dass der Gesetzgeber mit den Anrufen des Spielers gerade keinen Werbeanruf gemeint habe. Nur so erkläre sich, dass der Gesetzgeber gemeint habe, mit dem Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV über § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG hinauszugehen. Das Werbeverbot über das Telefon habe seinen Grund in dem besonderen interaktiven Potenzial dieses Mediums, bei dem ein sofortiger Übergang zum Spiel möglich sei. Dem Kläger werde mit dem Werbeverbot bei Inbound-Telefonaten auch nichts Unmögliches abverlangt. Er sei nicht gezwungen, zur Einhaltung des Telefonwerbeverbots eine technische Aufenthaltsermittlung vorzunehmen. Es könne vielmehr gleich zu Beginn des Gesprächs nach dem Aufenthaltsort des Anrufers gefragt werden.

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Mit Urteil vom 20.10.2009 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Anfechtungsklage gegen Ziffer 4c des Bescheids vom 06.04.2009 statthaft, da es sich hierbei um eine selbständig anfechtbare Auflage handele. Die Klage sei aber nicht begründet, da das von dem Beklagten verfügte Werbeverbot rechtmäßig sei. Das Telefonwerbeverbot bedürfe vor allem keiner Einschränkung dahin gehend, dass Telefonwerbung in den Fällen zuzulassen sei, in denen Personen beim Unternehmen des Klägers anriefen und vorher über die beabsichtigte Werbung informiert worden seien. Eine solche Einschränkung sei der gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 3 Alt. 3 GlüStV nicht zu entnehmen. Diese Vorschrift umfasse vielmehr jede Art der Telefonwerbung. Hierfür spreche nicht nur der Gesetzeswortlaut, sondern auch der Gesetzeszweck der wirksamen Bekämpfung von Spielsucht. Insbesondere die Kombination von telefonischer Werbung und nach § 4 GlüStV zulässiger Glücksspielvermittlung berge besondere Gefahren der Überrumpelung des Verbrauchers durch den Glücksspielanbieter. Die von dem Kläger herangezogene Gesetzesbegründung stehe diesem Verständnis des Werbeverbots nicht entgegen. Sie lasse sich zwanglos damit erklären, dass betont werde, dass eben nur „Werbeanrufe“ verboten werden sollten. Dass Anrufe zum Abschluss von Glücksspielverträgen, die aber nicht zur Durchführung von Werbemaßnahmen genutzt werden dürften, nicht durch § 5 Abs. 3 GlüStV verboten seien, ergebe sich bereits aus der Zulässigkeit der telefonischen Vermittlung von Glücksspielen. Nachdem das Regierungspräsidium ausdrücklich klargestellt habe, dass dem Telefonwerbeverbot Genüge getan sei, wenn die Mitarbeiter des Klägers die Anrufer nach ihrem Aufenthaltsort befragen und bei Anrufen aus Baden-Württemberg von Werbemaßnahmen absehen, werde von dem Kläger nichts Unmögliches verlangt.

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Auf den Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 15.11.2010 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

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Der Kläger hat zur Begründung seiner Berufung mit am 15.12.2010 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz vorgetragen, die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass bei einem aktiven Anruf des Interessenten oder Kunden allenfalls das Recht bestehe, Losbestellungen aufzunehmen, Umwandlungswünsche von Losen oder sonstige Änderungen entgegenzunehmen und Fragen von Kunden zu bereits bestehenden Verträgen wahrheitsgemäß zu beantworten, sei staatsvertrags- und verfassungswidrig. Der Glücksspielstaatsvertrag kenne kein einheitliches Werbeverbot, vielmehr müsse der Gegenstand jedes einzelnen Werbeverbotes in seinem Kontext individuell nach dem mit dem jeweiligen Verbot verfolgten Zweck ermittelt werden. Für das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV weise dessen Begründung unmissverständlich auf eine Ausnahme von dem Anwendungsbereich des Werbeverbots für den Fall hin, dass der Anruf von dem Betroffenen selbst eingeleitet werde. Das vom Verwaltungsgericht bestätigte Verbot führe dazu, dass die Ausnahme in der Begründung zum Staatsvertrag bei Anrufen von Interessenten beim Vermittler vollkommen leerlaufe, da dann praktisch keine sinnvollen Informationsgespräche mehr geführt werden könnten. Über die allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Grenzen in § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG gehe die Regelung des Glücksspielstaatsvertrages auch bei dieser Auslegung hinaus, da zudem auch mit Einwilligung der Betreffenden Anrufe des Veranstalters oder Vermittlers bei potenziellen Interessenten verboten seien. Das umfassende Verbot der Telefonwerbung könne auch nicht mit dem Verweis auf die Gesetzeszwecke gerechtfertigt werden. Der allgemeine Gesetzeszweck der Bekämpfung der Spielsucht werde vollkommen überdehnt, wenn pauschal mit der Umgehungsgefahr argumentiert werde. Mit den Zielen der Glücksspielprävention, der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen, des Spielerschutzes und der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspielen sei es auch nicht vereinbar, einerseits Anrufe bereits zum Kauf entschlossener Personen zuzulassen, andererseits unentschlossenen Interessenten keine Beratung zu gewähren und sie stattdessen auf postalische Informationen zu verweisen. Die Verweigerung einer angefragten Beratung bei gleichzeitigem Angebot eines sofortigen Vertragsschlusses führe häufig zu einem spontanen Kaufentschluss, der bei richtiger Beratung gegebenenfalls unterblieben wäre. Wegen der nach § 7 GlüStV bestehenden aktiven Aufklärungspflicht sowie in der Richtlinie 2005/29/EG normierten und in § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Nr. 7 UWG festgeschriebenen Pflicht zur Verhinderung von Geschäftspraktiken, die der fachlichen Sorgfalt widersprechen, müssten auch Informationen zum Spiel und zum Spielablauf auf Anfrage gewährt werden. Die Kombination von telefonischer Werbung und telefonischer Glücksspielvermittlung berge keine Gefahren für eine Überrumpelung des Verbrauchers. Aus der Entscheidung des Gesetzgebers, dass der Abschluss von Verträgen bzw. die Einleitung von Vermittlungsgeschäften telefonisch zulässig sei, ergebe sich für die Telefonwerbung gegenüber dem Medium Internet eine offensichtlich deutlich herabgesetzte Gefährlichkeit des Mediums „Telefon“. Praktisch alle anderen Bundesländer legten den Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspielen bei Anrufen Dritter keine entsprechend restriktiven Beschränkungen auf. Die hier streitgegenständliche Nebenbestimmung verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, da von einer Gemeinwohlerforderlichkeit des Verbots von Inbound-Telefonaten nicht die Rede sein könne. Es sei im Interesse der Verbraucher nicht erforderlich, sondern widerspreche viel eher ihren Informationsinteressen. Es bestünden zudem Bedenken an der Wirksamkeit des § 5 Abs. 3 GlüStV in europarechtlicher Hinsicht, da Beschränkungen des Glücksspielmarktes nur dann zulässig seien, wenn sie mit kohärent verfolgten legitimen Zielen des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden könnten. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stehe wegen der Inkohärenz sogar die Rechtmäßigkeit des Glücksspielmonopols in Frage.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Oktober 2009 - 3 K 1089/09 - zu ändern und die Ziffer 4c der Nebenbestimmungen des Bescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.04.2009 insoweit aufzuheben, als auch eine in Kenntnis des Kunden erfolgende informative Bewerbung von Produkten der XXX Klassenlotterie anlässlich eines von dem Kunden ausgehenden Anrufs bei ihm nach § 5 Abs. 3 GlüStV untersagt wird.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt im Wesentlichen weiter aus: Der Gesetzgeber habe in § 5 Abs. 3 GlüStV ausnahmslos ein Verbot der Werbung für öffentliche Glücksspiele über Telekommunikationsanlagen erlassen. Er habe zur Spielsuchtprävention die Telefonwerbung umfassend verboten und den Postweg als traditionellen, keine unmittelbare Reaktion des Empfängers anreizenden und hinsichtlich des Suchtpotenzials vertretbaren Werbeweg eröffnet. Das Werbeverbot über das Telefon habe seinen Grund in dem besonderen interaktiven Potenzial dieses Mediums, bei dem ein sofortiger Übergang zum Spiel möglich sei. Der staatliche Anbieter müsse sich bei der Erfüllung seiner ordnungsrechtlichen Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, an die von dem Gesetzgeber auferlegten Werbebeschränkungen halten.

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Bereits mit Beschluss vom 16.07.2009 (3 K 1449/09) hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Klage des Klägers vom 07.05.2009 aufschiebende Wirkung hat. Daraufhin untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe dem Kläger mit Verfügung vom 03.09.2009, in Baden-Württemberg als Lotterieeinnehmer der XXX Klassenlotterie Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen zu betreiben. Die hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20.10.2009 ab. Die Berufung gegen dieses Urteil hat der Senat mit Urteil vom heutigen Tag zurückgewiesen (6 S 2578/11).

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Dem Senat liegen die Akten des Beklagten sowie die Akten des Verwaltungsgerichts vor; die Akten aus dem Verfahren 6 S 2578/10 wurden beigezogen. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Klägers ist nach ihrer Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Kläger hat die Berufung insbesondere innerhalb der Berufungsbegründungsfrist ausreichend begründet und einen bestimmten Antrag gestellt (§ 124a Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO).

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Die Berufung des Klägers ist aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers zu Recht abgewiesen. Dabei ist Gegenstand der Anfechtungsklage bei sachdienlicher Auslegung des Begehrens des Klägers - - wie auch der konkretisierte Berufungsantrag zeigt - nicht das vollständige Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen. Vielmehr geht es dem Kläger darum, dieses Werbeverbot insoweit aufzuheben, als ihm durch die Nebenbestimmung in Ziffer 4c der Erlaubnis vom 06.04.2009 als Teilinhalt des Werbeverbots über Telekommunikationsanlagen auch eine in Kenntnis des Kunden erfolgende informative Bewerbung von Produkten der XXX Klassenlotterie aus Anlass eines vom Kunden ausgehenden Anrufs beim ihm untersagt wird.

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Mit diesem Inhalt ist die Klage als isolierte Teilanfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.

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Insbesondere kann nicht eingewandt werden, der fettgedruckte Hinweis in der Nebenbestimmung Nr. 4c zur Erlaubnis vom 06.04.2009, dass jegliche Information am Telefon über das Glücksspiel selbst dann verboten sei, wenn sich der Anrufer während seines Anrufs stillschweigend oder ausdrücklich damit einverstanden erkläre, während des Telefonats über die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel informiert zu werden, nehme bereits seiner deutlichen Aufmachung nach am regelnden Charakter der Erlaubnis nicht teil, sondern beziehe sich lediglich auf den vorhergehenden Satz, nach dem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV verboten sei. Denn Gegenstand der Klage ist nicht der der Nebenbestimmung Nr. 4c beigefügte bloße Hinweis, sondern das - wie aus dem Hinweis deutlich wird - bereits in der Nebenbestimmung enthaltene und für den Fall des Klägers konkretisierte Verbot der Telefonwerbung, soweit es dem Kläger - teil- und abtrennbar - die Bewerbung von Produkten der XXX Klassenlotterie auch bei einem von dem Kunden ausgehenden Anruf (sog. Inbound-Telefonat) untersagt.

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Nach der vom Bundesverwaltungsgericht als gefestigt bezeichneten Rechtsprechung (vgl. Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 m.w.N.) ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen oder Auflagenvorbehalte. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage oder gehe über sie hinaus, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage dann zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

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Die Klage ist aber unbegründet. Soweit die Nebenbestimmung Nr. 4c zur Erlaubnis vom 06.04.2009 die informative Werbung des Klägers für Produkte der XXX Klassenlotterie bei Inbound-Telefonaten untersagt, ist dies rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für dieses Verbot sind §§ 9 Abs. 4 Satz 3, 5 Abs. 3, 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden und ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder Vermitteln den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft; auf die Erteilung der Erlaubnis besteht kein Anspruch. Das damit eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben (§ 40 LVwVfG) und hat sich an den Zielen des § 1 GlüStV zu orientieren. Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht nur unter den Einschränkungen des § 36 Abs. 1 LVwVfG, sondern unbeschadet des Abs. 1 nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Dies ist hier rechtmäßig erfolgt, da die Nebenbestimmung zur Umsetzung des den Zielen des § 1 GlüStV dienenden Werbeverbotes in § 5 Abs. 3 GlüStV erlassen wurde.

29

Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel unter anderem über Telekommunikationsanlagen - ausnahmslos - verboten. Dabei geht der Gesetzgeber in Anlehnung an Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10.09.1984 über irreführende und vergleichende Werbung (Abl. Nr. L 250 S. 17) und an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 09.06.2005 - I ZR 279/02 -, NJW 2005, 3716) von einem Werbebegriff aus, der „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern“, umfasst (vgl. Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 36; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 5 GlüStV RdNr. 17). Damit umfasst der Begriff der Werbung auch die Information und Aufklärung über das Glücksspiel. Dies ergibt sich aus § 5 Abs. 1 GlüStV, nach dem sich Werbung für öffentliches Glücksspiel - jenseits des Verbots nach § 5 Abs. 3 GlüStV - zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken hat und informative Werbung, die dem Sachlichkeits- und Richtigkeitsgebot zu folgen hat, zulässig ist (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 12.10 -, juris; Urteil des Senats vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, ZfWG 2010, 24). Nach diesem Werbebegriff ist die Qualifizierung als informative Werbung nicht davon abhängig, ob der Glücksspielanbieter mit einem telefonischen Anruf beim (potenziellen) Kunden informativ über das Glücksspielprodukt wirbt (sog. Outbound-Telefonat) oder ob er dies anlässlich eine Anrufs des (potenziellen) Kunden bei ihm tut (sog. Inbound-Telefonat).

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Eine solche Einschränkung lässt sich auch nicht dem Sinn und Zweck des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen in § 5 Abs. 3 GlüStV entnehmen. Vielmehr entspricht das ausnahmslos in § 5 Abs. 3 GlüStV normierte Verbot der Telefonwerbung - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - dem Gesetzeszweck. Ziel des Glücksspielstaatsvertrages ist es unter anderem, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Nr. 1 GlüStV), sowie das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern (§ 1 Nr. 2 GlüStV), und den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Das staatliche Glücksspielangebot soll nämlich lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebes dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276). Das Verbot der Werbung über die drei in § 5 Abs. 3 GlüStV genannten Werbewege (Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen) stützt sich darauf, dass nach Ansicht des Gesetzgebers mit der Nutzung dieser Medien eine besonders starke Anreizwirkung verbunden und deswegen eine solche Art der Werbung mit dem Ziel der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung unvereinbar ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338). Werbemaßnahmen über Fernsehen, Internet und Telekommunikation erreichen ein sehr breites Publikum; diese Medien werden insbesondere von der Jugend stark genutzt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.07.2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris). Es kommt vor allem für das Internet und die Telekommunikationsanlagen hinzu, dass diese Medien ein besonderes interaktives Potenzial besitzen. Bei ihnen besteht als zusätzliches Gefahrenelement die Möglichkeit eines sofortigen Übergangs von der Werbung zur Spielteilnahme (vgl. hinsichtlich des Werbeverbots im Internet: Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 36). Das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen führt hier dazu, dass schnelle bzw. übereilte Vertragsabschlüsse am Telefon ungeachtet eventuell bestehender gesetzlicher Widerrufsrechte verhindert werden sollen. Der Kunde soll ausreichend Zeit haben, sich mit den Vertragsbedingungen vertraut zu machen. Während das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist (zur Vereinbarkeit des Internetverbots mit Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht: BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5.10 -, NVwZ 2011, 1319; Beschluss des Senats vom 20.01.2011 - 6 S 1685/10 -, ZfWG 2011, 136) und das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet - was dessen interaktives Potenzial betrifft - das Verbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV gleichsam bloß flankiert, ist das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen in dieser Hinsicht von ausschlaggebender Bedeutung. Denn § 4 Abs. 4 GlüStV verbietet nur die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet, andere Vertriebswege neuerer Art für die Veranstaltung und Vermittlung - wie etwa gerade auch die Telekommunikationsanlagen, aber auch andere Telemedien - sind nicht generell (vgl. insoweit § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) verboten, so dass auch über das Telefon ein Glücksspielvertrag geschlossen werden kann (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 GlüStV RdNr. 97). Mithin besteht ohne ein Telefonwerbeverbot die Möglichkeit, dass bei einem Telefonat der Kunde zunächst beworben und er sodann am Telefon einen Glücksspielvertrag abschließen kann. Eine solche übergangslose Möglichkeit von Werbung zum Vertragsschluss soll gerade durch das Telefonwerbeverbot ausgeschlossen werden, da dieses Vorgehen in besonderem Maße die Gefahr der Überrumpelung des Verbrauchers durch den Glücksspielanbieter birgt. Soweit damit argumentiert werden sollte, dass es zur Erfüllung dieses Gesetzeszweckes ausreichend sei, dass Anrufe des Glücksspielanbieters beim Kunden unterbunden, nicht aber die hier in Rede stehende Werbung bei Inbound-Telefonaten verboten wird, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Denn auch bei Inbound-Telefonaten besteht die Gefahr, dass sich der Kunde nach und auf Grund der (informativen) telefonischen Werbung für Glücksspiele vorschnell und unüberlegt zum Abschluss eines Glücksspielvertrages entschließt. Dem steht nicht entgegen, dass der Kunde möglicherweise durch seinen Anruf beim Glücksspielanbieter zu erkennen gibt, dass er mit der telefonischen Werbung einverstanden ist oder sein Einverständnis während des Telefonats erklärt. Denn eine Einwilligung in die Bewerbung am Telefon ist nicht zulässig, da das Verbot der Telefonwerbung vom Gesetzgeber als nicht disponibles Verbot ausgestaltet wurde. Dies ist auch naheliegend, da es - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - mit den Werbeverboten des § 5 GlüStV auch darum geht, Personen, die möglicherweise wegen Spielsucht in ihrer Willensbestimmung eingeschränkt sind, vor den mit der Telefonwerbung verbundenen Gefahren zu schützen. Denn es liegt auf der Hand, dass Werbung nicht nur neue Spieler rekrutieren und bestehende Spielgewohnheiten intensivieren, sondern auch problematisches oder gar pathologisches Spielverhalten aufrechterhalten und vertiefen kann, indem sie Spielanreize setzt, denen ein Spieler nicht oder nur schwer widerstehen kann und die ihm die Entscheidung, weniger oder nicht mehr zu spielen, schwerer oder unmöglich machen kann (zur erhöhten Wahrnehmung der Werbung bei problematischem und pathologischem Spielverhalten sowie zu den Auswirkungen der Werbung auf die Entwicklung bzw. Verbreitung von Glücksspielsucht vgl. etwa: Walz, Nur wer mitspielt, kann gewinnen - Werbung für staatliche Glücksspielangebote als öffentliche Aufgabe?, S. 57 ff.). Darüber hinaus weist das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht darauf hin, dass gerade die von dem Kläger praktizierte Methode, potenzielle Kunden mittels kostenloser Glücksspiele zu Telefonanrufen zu animieren, um sodann gegenüber dem Anrufer für kostenpflichtige Gewinnspiele zu werben, vor Augen führe, welche Missbrauchsmöglichkeiten bei der Beschränkung des Verbots der Telefonwerbung auf Outbound-Telefonate bestehen. Der Senat hält es auch nicht für überzeugend, wenn der Kläger meint, eine Ausnahme vom Werbeverbot mittels Telekommunikationsanlagen sei für Inbound-Telefonate deswegen zu machen, weil es mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vereinbar sei, einerseits Anrufe bereits zum Kauf entschlossener Personen zum Zwecke des Vertragsschlusses zuzulassen, andererseits unentschlossenen Interessenten die gewünschte (informative) Beratung am Telefon zu verwehren mit der Folge, dass diese mangels Beratung einen Glücksspielvertrag abschließen, den sie bei erfolgter Beratung nicht abgeschlossen hätten. Vor dem Hintergrund der mit der Telefonwerbung verbundenen besonderen Gefahren hat der Gesetzgeber das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen umfassend geregelt und sieht insbesondere den Postweg als den traditionellen und keine unmittelbare Reaktion des Empfängers anreizenden und damit hinsichtlich des Suchtpotenzials vertretbaren Vertriebsweg an (vgl. Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 36). Auf diesem Weg hat der Kläger gegebenenfalls einen Beratung begehrenden Kunden zu verweisen, um zu verhindern, dass dieser infolge des Unterlassens einer Beratung einen unüberlegten spontanen Kaufentschluss tätigen könnte.

31

Entgegen der Ansicht des Klägers steht die Begründung zu § 5 Abs. 3 GlüStV dem so verstandenen ausnahmslosen Verbot der Werbung mittels Telekommunikationsanlagen - auch bei Inbound-Telefonaten - nicht entgegen. Dabei ist zunächst zu beachten, dass die Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers, wie sie insbesondere in den verschiedenen Gesetzesentwürfen, den Beratungsprotokollen und vor allem in den den Entwürfen beigegebenen Begründungen zum Ausdruck kommen (vgl. dazu Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Aufl., Studienausgabe, S. 206) vornehmlich erst dann zu Rate zu ziehen sind, wenn aus dem Wortsinn, dem Bedeutungszusammenhang des Gesetzes und der ihm zu Grunde liegenden Systematik, sowie dem ermittelten Sinn und Zweck der Vorschrift keine eindeutigen Auslegungsergebnisse zu erzielen sind und damit noch immer verschiedene Deutungsmöglichkeiten offen bleiben (vgl. Larenz, a.a.O., S. 203; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.10.2003 - 13 S 887/03 -, InfAuslR 2004, 169). Das ist aber hier nach den obigen Ausführungen gerade nicht der Fall. Es kommt hinzu, dass die Begründung zu § 5 GlüStV keine eindeutigen Hinweise darauf enthält, dass § 5 Abs. 3 GlüStV entgegen seinem Wortlaut dahingehend zu verstehen sein soll, dass eine in Kenntnis des Kunden erfolgende informative Bewerbung von Lotterie- oder anderen Glücksspielprodukten anlässlich eines von dem Kunden ausgehenden Anrufs nach § 5 Abs. 3 GlüStV nicht verboten ist. Vielmehr heißt es in der Gesetzesbegründung zunächst, dass das Verbot über die allgemein geltenden wettbewerbsrechtlichen Grenzen in § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG hinausgeht und jede Werbung über diese Anlagen verbietet. In der Gesetzesbegründung wird weiterhin - allerdings bezüglich des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet - auf das zusätzliche Gefahrenelement des sofortigen Übergangs von Werbung zur Teilnahme am Spiel abgestellt. Dieser Aspekt trifft für die Werbung über Telekommunikationsanlagen, auch bei Inbound-Telefonaten, ebenfalls gleichermaßen zu. Zwar spricht die Gesetzesbegründung zu § 5 GlüStV dann weiter davon, dass mit § 5 Abs. 3 GlüStV Werbeanrufe beim Spieler verboten, nicht dagegen Anrufe des Spielers bei Veranstaltern oder Vermittlern unterbunden werden sollen. Aber auch dieser Erläuterung lässt sich kein zuverlässiger und eindeutiger Hinweis auf eine vom Gesetzgeber gewollte Zulässigkeit von Werbung bei Inbound-Telefonaten entnehmen, der das oben gefundene Auslegungsergebnis in Frage stellen könnte. Denn diese Passage der Begründung des Glücksspielstaatsvertrages ist nicht zwingend dahingehend zu verstehen, dass bei Anrufen des Kunden Glücksspielanbieter auf Wunsch des Anrufers werbende Informations- bzw. Beratungsgespräche führen können, wenn dies der Intention des Kunden entspricht (so: Walz, a.a.O. S. 93). Sie kann vielmehr - mit dem Verwaltungsgericht - auch dahingehend gedeutet werden, dass nur „Werbeanrufe“ verboten sind, dem Spieler aber nicht die Möglichkeit genommen werden soll, durch einen Anruf beim Veranstalter einen Glücksspielvertrag abzuschließen oder andere technische Fragen mit dem Kundenservice oder der Kundenhotline zu klären, es aber sonst bei dem Verbot aus § 5 Abs. 3 GlüStV verbleibt, wenn ein solcher Anruf des Kunden dazu genutzt oder gar pervertiert werden soll, den Kunden für eine (weitere) Spielteilnahme zu werben oder gezielt zur Teilnahme an Glücksspielen aufzufordern (so: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 5 GlüStV RdNr. 65).

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Das so verstandene umfassende Telefonwerbeverbot verstößt entgegen der Ansicht des Klägers weder gegen Verfassungsrecht noch gegen Unionsrecht.

33

Zwar liegt in der Beschränkung der Wirtschaftswerbung ein Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG), jedoch ist das umfassende Verbot der Telefonwerbung eine verhältnismäßige und damit zulässige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, a.a.O.). Vor dem Hintergrund des legitimen Ziels der Bekämpfung der Glücksspielsucht und des Umstands, dass das staatliche Glücksspielangebot - wie bereits ausgeführt - lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebs dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen soll, ist das Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV nicht zu beanstanden. Im Gegensatz zu der von § 5 Abs. 3 GlüStV nicht erfassten Hörfunk-, Plakat-, Druck- und sonstigen Postwerbung erreichen Werbemaßnahmen über die in § 5 Abs. 3 GlüStV genannten Medien ein sehr breites und auch junges Publikum und verfügen, was vor allem die hier in Rede stehende Werbung über Telekommunikationsanlagen betrifft, über ein besonderes interaktives Potenzial. Zwar mag dieses Verbot - insbesondere vor dem Hintergrund der Praxis des Klägers, potenzielle Kunden mittels kostenloser Glücksspiele zu Telefonanrufen zu animieren, um sodann gegenüber dem Anrufer für kostenpflichtige Gewinnspiele zu werben - eine durchaus spürbare Beeinträchtigung seiner wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten bedeuten, jedoch wird dem Kläger kein völliges Werbeverbot auferlegt. Er kann vielmehr weiterhin hinreichend auf verschiedenen anderen Wegen (Hörfunk-, Presse-, Plakat- und postalische Werbung) auf sein Angebot aufmerksam machen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.07.2009, a.a.O.).

34

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des dem Kläger als Lotterieeinnehmer der XXX Klassenlotterie gegenüber verfügten umfassenden Telefonwerbeverbotes bestehen auch nicht in unionsrechtlicher Hinsicht.

35

Die durch die Werbeverbote in § 5 Abs. 3 GlüStV begründeten Eingriffe in die Grundfreiheiten aus Art. 49 und 56 AEUV werden durch die vom Europäischen Gerichtshof gebilligten Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes gerechtfertigt. In seinem Urteil vom 08.09.2010 (<Markus Stoß u.a.> C-316/07, RdNr. 103, NVwZ 2010, 1409) führt der Europäische Gerichtshof gerade aus, dass die vom Inhaber eines staatlichen Monopols, hier des von der XXX Klassenlotterie wahrgenommenen faktischen Lotteriemonopols, für das der Kläger die Erlaubnis zur Vermittlung besitzt, eventuell durchgeführte Werbung maßvoll und strikt auf das begrenzt zu bleiben hat, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken zu lenken. Hingegen dürfe eine solche Werbung insbesondere nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher zu fördern. Da die Werbeverbote des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht „monopolakzessorisch“, sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht sind, kann - entgegen der Ansicht des Klägers und unabhängig von der Frage, ob sich der Kläger als ein in die Vertriebsorganisation der XXX Klassenlotterie eingebundener Vermittler insoweit auf die Rechte privater Vermittler oder Veranstalter von Glücksspiel überhaupt in einem qualifizierten Maße berufen kann - insoweit offenbleiben, ob die Ausgestaltung des Monopols den unionsrechtlichen Anforderungen entspricht, insbesondere auch, ob eine im unionsrechtlichen Sinne kohärente Regelung des Glücksspiels im Hinblick auf die Entwicklung des Spielbankenrechts oder der bundesrechtlichen Vorschriften zum Betrieb von Geldspielgeräten fehlt (BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 25.08.2011 - 10 BV 10.1176 -, juris). Allerdings gelten die Anforderungen an eine kohärente Regelung nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein (vgl. EuGH, Urteil vom 10.03.2009 <Hartlauer> C-169/07 -, GewArch 2009, 195; BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.), auch wenn bei der Anwendung des Kohärenzgebotes nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- oder Vermarktungsformen verbieten (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, a.a.O., Rdnrn. 74 ff einerseits, RdNr. 79 ff. andererseits). Im Hinblick auf dieses Kohärenzgebot muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen, und darf die in Rede stehende Regelung durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren nicht konterkariert werden (vgl. zum Beispiel EuGH, Urteil vom 08.09.2010 <Carmen Media>, C-46/08, NVwZ 2010, 448). Das Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV wird diesen Anforderungen bezüglich des umfassenden Telefonwerbeverbotes gerecht (vgl. für das Internetwerbeverbot: BVerwG; Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.). Zum einen ist es widerspruchsfrei auf die Verwirklichung der damit verfolgten Ziele ausgerichtet. Es ist nicht ersichtlich, dass die mit dem Werbeverbot verfolgten Ziele nicht die tatsächlichen Ziele sind und die Länder mit ihm in Wahrheit andere, etwa fiskalische Ziele verfolgen. Zum anderen gilt das Werbeverbot für alle Glücksspielarten, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen, und im Glücksspielstaatsvertrag geregelt werden (vgl. § 2 GlüStV, dessen Satz 2 die Anwendbarkeit des § 5 GlüStV auch für Spielbanken vorschreibt). Ausweislich der Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O.) gilt § 5 GlüStV darüber hinaus auch für Glücksspiele, die rechtmäßig im Ausland veranstaltet und im Inland beworben werden dürfen, weil keine - die Erlaubnispflicht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV auslösende - Teilnahmemöglichkeit im Inland besteht, wie etwa die Werbung für ausländische Casinos in Deutschland. Die Norm gilt für die Veranstalter wie auch gemäß § 19 Satz 1 GlüStV für die Vermittler von Glücksspiel in gleichem Maße. Dass darüber hinaus die tatsächliche Erreichbarkeit der mit dem Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV verfolgten Ziele durch die Rechtslage oder Praxis in anderen Glücksspielbereichen in Frage gestellt würde, lässt sich nicht erkennen. Soweit das OVG Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 30.11.2011 - 13 B 1331/11 -, juris) mit Blick auf die Werbemaßnahmen der Landeslotteriegesellschaften im Internet oder in anderen Publikationen und Medien Zweifel daran hat, ob § 5 Abs. 3 GlüStV auf Grund der praktischen Anwendung der Werberegelungen des § 5 GlüStV durch die zuständigen Aufsichtsbehörden gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt, geht es bei dem hier gegenüber dem Kläger als Lotterieeinnehmer der XXX Klassenlotterie verfügten Telefonwerbeverbot ja gerade darum, die Werbemaßnahmen für eine Lotteriegesellschaft einzuschränken und damit dem Kohärenzgebot auch in dieser Hinsicht zu genügen.

36

Das Telefonwerbeverbot ist auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere bedarf es keines weiteren Eingehens auf die Frage, ob im Hinblick darauf, dass dem Kläger nach dem Erlaubnisbescheid der Regierung von Oberfranken vom 24.11.2008 (Az. 10-2161.01) ausdrücklich die Generierung von Inbound-Telefonaten mit Hilfe kostenloser Gewinnspiele zur Bewerbung von Losen der Klassenlotterie gestattet wurde, wenn die Gewinnspielunterlagen einen deutlichen Hinweis enthalten, dass bei einem Anruf auch Informationen über Spielmöglichkeiten bei der Klassenlotterie gegeben werden (vgl. zu ähnlichen Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden der Regierung der Oberpfalz: VG Regensburg, Urteile vom 03.08.2009 - RO 5 K 08.2050 - und vom 21.10.2010 - RO 5 K 10.31 -, jew. juris), ein unmögliches Verhalten aufgegeben wird, weil sich nicht feststellen lässt, ob der Anrufer wegen seines Aufenthaltsortes beworben werden darf oder nicht. Denn der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren ausdrücklich erklärt, dass eine Befragung des Anrufers nach seinem Aufenthaltsort als ein ausreichendes Verfahren akzeptiert werde, um den Aufenthaltsort des Anrufers festzustellen. Die beanstandete Nebenbestimmung werde in ihrer Anwendung ausdrücklich in dem Sinn beschränkt, dass Werbung nur dann untersagt ist, wenn der Anrufer auf eine vorzunehmende Anfrage erkläre, aus Baden-Württemberg anzurufen.

37

Auch sonst sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere kann eine möglicherweise gegenteilige Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern den Beklagten nicht in seiner Ermessensausübung einschränken. Denn eine anderweitige Verwaltungspraxis anderer Behörden bindet den Beklagten bei der Ausübung seines Ermessens in seinem Zuständigkeitsbereich nicht, sofern sich aus dem Gesetz nicht etwas anderes ergibt. Dies ist hier nicht der Fall. Nachdem das umfassende Telefonwerbeverbot lediglich die gemessen an höherrangigem Recht nicht zu beanstandenden gesetzlichen Vorgaben des § 5 Abs. 3 GlüStV für den Kläger verbindlich konkretisierend festlegt, steht seine Verhältnismäßigkeit nicht in Frage.

38

Erweist sich damit das gegenüber dem Kläger ausgesprochene umfassende Werbeverbot nach § 5 Abs. 3 GlüStV als rechtmäßig, bedarf es keines weiteren Eingehens auf die Frage, ob der Kläger als Lotterieeinnehmer für die Süddeutsche Klassenlotterie im Hinblick auf § 8 AGGlüStV schon an das Werbeverbot in Ziffer III 1 der von dem Vertreter des Beklagten erst in der Berufungsverhandlung vorgelegten Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 10.06.2011 gebunden ist. In dieser Entscheidung wurde die der Süddeutschen Klassenlotterie von der Regierung der Oberpfalz am 19.08.2008 erteilte Erlaubnis für Baden-Württemberg unter anderem mit der Nebenbestimmung verlängert, dass Werbung über Telefon selbst dann verboten ist, wenn sich ein Anrufer vor oder während seines Anrufs damit einverstanden erklärt hat, während des Telefonats über die Möglichkeit zum Glücksspiel informiert zu werden.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

40

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

41

Beschluss vom 13. Dezember 2011

42

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

43

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

22

Die Berufung des Klägers ist nach ihrer Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Kläger hat die Berufung insbesondere innerhalb der Berufungsbegründungsfrist ausreichend begründet und einen bestimmten Antrag gestellt (§ 124a Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO).

23

Die Berufung des Klägers ist aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers zu Recht abgewiesen. Dabei ist Gegenstand der Anfechtungsklage bei sachdienlicher Auslegung des Begehrens des Klägers - - wie auch der konkretisierte Berufungsantrag zeigt - nicht das vollständige Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen. Vielmehr geht es dem Kläger darum, dieses Werbeverbot insoweit aufzuheben, als ihm durch die Nebenbestimmung in Ziffer 4c der Erlaubnis vom 06.04.2009 als Teilinhalt des Werbeverbots über Telekommunikationsanlagen auch eine in Kenntnis des Kunden erfolgende informative Bewerbung von Produkten der XXX Klassenlotterie aus Anlass eines vom Kunden ausgehenden Anrufs beim ihm untersagt wird.

24

Mit diesem Inhalt ist die Klage als isolierte Teilanfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.

25

Insbesondere kann nicht eingewandt werden, der fettgedruckte Hinweis in der Nebenbestimmung Nr. 4c zur Erlaubnis vom 06.04.2009, dass jegliche Information am Telefon über das Glücksspiel selbst dann verboten sei, wenn sich der Anrufer während seines Anrufs stillschweigend oder ausdrücklich damit einverstanden erkläre, während des Telefonats über die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel informiert zu werden, nehme bereits seiner deutlichen Aufmachung nach am regelnden Charakter der Erlaubnis nicht teil, sondern beziehe sich lediglich auf den vorhergehenden Satz, nach dem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV verboten sei. Denn Gegenstand der Klage ist nicht der der Nebenbestimmung Nr. 4c beigefügte bloße Hinweis, sondern das - wie aus dem Hinweis deutlich wird - bereits in der Nebenbestimmung enthaltene und für den Fall des Klägers konkretisierte Verbot der Telefonwerbung, soweit es dem Kläger - teil- und abtrennbar - die Bewerbung von Produkten der XXX Klassenlotterie auch bei einem von dem Kunden ausgehenden Anruf (sog. Inbound-Telefonat) untersagt.

26

Nach der vom Bundesverwaltungsgericht als gefestigt bezeichneten Rechtsprechung (vgl. Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 m.w.N.) ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen oder Auflagenvorbehalte. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage oder gehe über sie hinaus, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage dann zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

27

Die Klage ist aber unbegründet. Soweit die Nebenbestimmung Nr. 4c zur Erlaubnis vom 06.04.2009 die informative Werbung des Klägers für Produkte der XXX Klassenlotterie bei Inbound-Telefonaten untersagt, ist dies rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

Rechtsgrundlage für dieses Verbot sind §§ 9 Abs. 4 Satz 3, 5 Abs. 3, 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden und ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder Vermitteln den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft; auf die Erteilung der Erlaubnis besteht kein Anspruch. Das damit eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben (§ 40 LVwVfG) und hat sich an den Zielen des § 1 GlüStV zu orientieren. Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht nur unter den Einschränkungen des § 36 Abs. 1 LVwVfG, sondern unbeschadet des Abs. 1 nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Dies ist hier rechtmäßig erfolgt, da die Nebenbestimmung zur Umsetzung des den Zielen des § 1 GlüStV dienenden Werbeverbotes in § 5 Abs. 3 GlüStV erlassen wurde.

29

Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel unter anderem über Telekommunikationsanlagen - ausnahmslos - verboten. Dabei geht der Gesetzgeber in Anlehnung an Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10.09.1984 über irreführende und vergleichende Werbung (Abl. Nr. L 250 S. 17) und an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 09.06.2005 - I ZR 279/02 -, NJW 2005, 3716) von einem Werbebegriff aus, der „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern“, umfasst (vgl. Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 36; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 5 GlüStV RdNr. 17). Damit umfasst der Begriff der Werbung auch die Information und Aufklärung über das Glücksspiel. Dies ergibt sich aus § 5 Abs. 1 GlüStV, nach dem sich Werbung für öffentliches Glücksspiel - jenseits des Verbots nach § 5 Abs. 3 GlüStV - zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken hat und informative Werbung, die dem Sachlichkeits- und Richtigkeitsgebot zu folgen hat, zulässig ist (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 12.10 -, juris; Urteil des Senats vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, ZfWG 2010, 24). Nach diesem Werbebegriff ist die Qualifizierung als informative Werbung nicht davon abhängig, ob der Glücksspielanbieter mit einem telefonischen Anruf beim (potenziellen) Kunden informativ über das Glücksspielprodukt wirbt (sog. Outbound-Telefonat) oder ob er dies anlässlich eine Anrufs des (potenziellen) Kunden bei ihm tut (sog. Inbound-Telefonat).

30

Eine solche Einschränkung lässt sich auch nicht dem Sinn und Zweck des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen in § 5 Abs. 3 GlüStV entnehmen. Vielmehr entspricht das ausnahmslos in § 5 Abs. 3 GlüStV normierte Verbot der Telefonwerbung - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - dem Gesetzeszweck. Ziel des Glücksspielstaatsvertrages ist es unter anderem, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Nr. 1 GlüStV), sowie das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern (§ 1 Nr. 2 GlüStV), und den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Das staatliche Glücksspielangebot soll nämlich lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebes dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276). Das Verbot der Werbung über die drei in § 5 Abs. 3 GlüStV genannten Werbewege (Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen) stützt sich darauf, dass nach Ansicht des Gesetzgebers mit der Nutzung dieser Medien eine besonders starke Anreizwirkung verbunden und deswegen eine solche Art der Werbung mit dem Ziel der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung unvereinbar ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338). Werbemaßnahmen über Fernsehen, Internet und Telekommunikation erreichen ein sehr breites Publikum; diese Medien werden insbesondere von der Jugend stark genutzt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.07.2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris). Es kommt vor allem für das Internet und die Telekommunikationsanlagen hinzu, dass diese Medien ein besonderes interaktives Potenzial besitzen. Bei ihnen besteht als zusätzliches Gefahrenelement die Möglichkeit eines sofortigen Übergangs von der Werbung zur Spielteilnahme (vgl. hinsichtlich des Werbeverbots im Internet: Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 36). Das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen führt hier dazu, dass schnelle bzw. übereilte Vertragsabschlüsse am Telefon ungeachtet eventuell bestehender gesetzlicher Widerrufsrechte verhindert werden sollen. Der Kunde soll ausreichend Zeit haben, sich mit den Vertragsbedingungen vertraut zu machen. Während das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist (zur Vereinbarkeit des Internetverbots mit Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht: BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5.10 -, NVwZ 2011, 1319; Beschluss des Senats vom 20.01.2011 - 6 S 1685/10 -, ZfWG 2011, 136) und das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet - was dessen interaktives Potenzial betrifft - das Verbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV gleichsam bloß flankiert, ist das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen in dieser Hinsicht von ausschlaggebender Bedeutung. Denn § 4 Abs. 4 GlüStV verbietet nur die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet, andere Vertriebswege neuerer Art für die Veranstaltung und Vermittlung - wie etwa gerade auch die Telekommunikationsanlagen, aber auch andere Telemedien - sind nicht generell (vgl. insoweit § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) verboten, so dass auch über das Telefon ein Glücksspielvertrag geschlossen werden kann (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 GlüStV RdNr. 97). Mithin besteht ohne ein Telefonwerbeverbot die Möglichkeit, dass bei einem Telefonat der Kunde zunächst beworben und er sodann am Telefon einen Glücksspielvertrag abschließen kann. Eine solche übergangslose Möglichkeit von Werbung zum Vertragsschluss soll gerade durch das Telefonwerbeverbot ausgeschlossen werden, da dieses Vorgehen in besonderem Maße die Gefahr der Überrumpelung des Verbrauchers durch den Glücksspielanbieter birgt. Soweit damit argumentiert werden sollte, dass es zur Erfüllung dieses Gesetzeszweckes ausreichend sei, dass Anrufe des Glücksspielanbieters beim Kunden unterbunden, nicht aber die hier in Rede stehende Werbung bei Inbound-Telefonaten verboten wird, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Denn auch bei Inbound-Telefonaten besteht die Gefahr, dass sich der Kunde nach und auf Grund der (informativen) telefonischen Werbung für Glücksspiele vorschnell und unüberlegt zum Abschluss eines Glücksspielvertrages entschließt. Dem steht nicht entgegen, dass der Kunde möglicherweise durch seinen Anruf beim Glücksspielanbieter zu erkennen gibt, dass er mit der telefonischen Werbung einverstanden ist oder sein Einverständnis während des Telefonats erklärt. Denn eine Einwilligung in die Bewerbung am Telefon ist nicht zulässig, da das Verbot der Telefonwerbung vom Gesetzgeber als nicht disponibles Verbot ausgestaltet wurde. Dies ist auch naheliegend, da es - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - mit den Werbeverboten des § 5 GlüStV auch darum geht, Personen, die möglicherweise wegen Spielsucht in ihrer Willensbestimmung eingeschränkt sind, vor den mit der Telefonwerbung verbundenen Gefahren zu schützen. Denn es liegt auf der Hand, dass Werbung nicht nur neue Spieler rekrutieren und bestehende Spielgewohnheiten intensivieren, sondern auch problematisches oder gar pathologisches Spielverhalten aufrechterhalten und vertiefen kann, indem sie Spielanreize setzt, denen ein Spieler nicht oder nur schwer widerstehen kann und die ihm die Entscheidung, weniger oder nicht mehr zu spielen, schwerer oder unmöglich machen kann (zur erhöhten Wahrnehmung der Werbung bei problematischem und pathologischem Spielverhalten sowie zu den Auswirkungen der Werbung auf die Entwicklung bzw. Verbreitung von Glücksspielsucht vgl. etwa: Walz, Nur wer mitspielt, kann gewinnen - Werbung für staatliche Glücksspielangebote als öffentliche Aufgabe?, S. 57 ff.). Darüber hinaus weist das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht darauf hin, dass gerade die von dem Kläger praktizierte Methode, potenzielle Kunden mittels kostenloser Glücksspiele zu Telefonanrufen zu animieren, um sodann gegenüber dem Anrufer für kostenpflichtige Gewinnspiele zu werben, vor Augen führe, welche Missbrauchsmöglichkeiten bei der Beschränkung des Verbots der Telefonwerbung auf Outbound-Telefonate bestehen. Der Senat hält es auch nicht für überzeugend, wenn der Kläger meint, eine Ausnahme vom Werbeverbot mittels Telekommunikationsanlagen sei für Inbound-Telefonate deswegen zu machen, weil es mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vereinbar sei, einerseits Anrufe bereits zum Kauf entschlossener Personen zum Zwecke des Vertragsschlusses zuzulassen, andererseits unentschlossenen Interessenten die gewünschte (informative) Beratung am Telefon zu verwehren mit der Folge, dass diese mangels Beratung einen Glücksspielvertrag abschließen, den sie bei erfolgter Beratung nicht abgeschlossen hätten. Vor dem Hintergrund der mit der Telefonwerbung verbundenen besonderen Gefahren hat der Gesetzgeber das Verbot der Werbung über Telekommunikationsanlagen umfassend geregelt und sieht insbesondere den Postweg als den traditionellen und keine unmittelbare Reaktion des Empfängers anreizenden und damit hinsichtlich des Suchtpotenzials vertretbaren Vertriebsweg an (vgl. Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 36). Auf diesem Weg hat der Kläger gegebenenfalls einen Beratung begehrenden Kunden zu verweisen, um zu verhindern, dass dieser infolge des Unterlassens einer Beratung einen unüberlegten spontanen Kaufentschluss tätigen könnte.

31

Entgegen der Ansicht des Klägers steht die Begründung zu § 5 Abs. 3 GlüStV dem so verstandenen ausnahmslosen Verbot der Werbung mittels Telekommunikationsanlagen - auch bei Inbound-Telefonaten - nicht entgegen. Dabei ist zunächst zu beachten, dass die Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers, wie sie insbesondere in den verschiedenen Gesetzesentwürfen, den Beratungsprotokollen und vor allem in den den Entwürfen beigegebenen Begründungen zum Ausdruck kommen (vgl. dazu Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Aufl., Studienausgabe, S. 206) vornehmlich erst dann zu Rate zu ziehen sind, wenn aus dem Wortsinn, dem Bedeutungszusammenhang des Gesetzes und der ihm zu Grunde liegenden Systematik, sowie dem ermittelten Sinn und Zweck der Vorschrift keine eindeutigen Auslegungsergebnisse zu erzielen sind und damit noch immer verschiedene Deutungsmöglichkeiten offen bleiben (vgl. Larenz, a.a.O., S. 203; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.10.2003 - 13 S 887/03 -, InfAuslR 2004, 169). Das ist aber hier nach den obigen Ausführungen gerade nicht der Fall. Es kommt hinzu, dass die Begründung zu § 5 GlüStV keine eindeutigen Hinweise darauf enthält, dass § 5 Abs. 3 GlüStV entgegen seinem Wortlaut dahingehend zu verstehen sein soll, dass eine in Kenntnis des Kunden erfolgende informative Bewerbung von Lotterie- oder anderen Glücksspielprodukten anlässlich eines von dem Kunden ausgehenden Anrufs nach § 5 Abs. 3 GlüStV nicht verboten ist. Vielmehr heißt es in der Gesetzesbegründung zunächst, dass das Verbot über die allgemein geltenden wettbewerbsrechtlichen Grenzen in § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG hinausgeht und jede Werbung über diese Anlagen verbietet. In der Gesetzesbegründung wird weiterhin - allerdings bezüglich des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet - auf das zusätzliche Gefahrenelement des sofortigen Übergangs von Werbung zur Teilnahme am Spiel abgestellt. Dieser Aspekt trifft für die Werbung über Telekommunikationsanlagen, auch bei Inbound-Telefonaten, ebenfalls gleichermaßen zu. Zwar spricht die Gesetzesbegründung zu § 5 GlüStV dann weiter davon, dass mit § 5 Abs. 3 GlüStV Werbeanrufe beim Spieler verboten, nicht dagegen Anrufe des Spielers bei Veranstaltern oder Vermittlern unterbunden werden sollen. Aber auch dieser Erläuterung lässt sich kein zuverlässiger und eindeutiger Hinweis auf eine vom Gesetzgeber gewollte Zulässigkeit von Werbung bei Inbound-Telefonaten entnehmen, der das oben gefundene Auslegungsergebnis in Frage stellen könnte. Denn diese Passage der Begründung des Glücksspielstaatsvertrages ist nicht zwingend dahingehend zu verstehen, dass bei Anrufen des Kunden Glücksspielanbieter auf Wunsch des Anrufers werbende Informations- bzw. Beratungsgespräche führen können, wenn dies der Intention des Kunden entspricht (so: Walz, a.a.O. S. 93). Sie kann vielmehr - mit dem Verwaltungsgericht - auch dahingehend gedeutet werden, dass nur „Werbeanrufe“ verboten sind, dem Spieler aber nicht die Möglichkeit genommen werden soll, durch einen Anruf beim Veranstalter einen Glücksspielvertrag abzuschließen oder andere technische Fragen mit dem Kundenservice oder der Kundenhotline zu klären, es aber sonst bei dem Verbot aus § 5 Abs. 3 GlüStV verbleibt, wenn ein solcher Anruf des Kunden dazu genutzt oder gar pervertiert werden soll, den Kunden für eine (weitere) Spielteilnahme zu werben oder gezielt zur Teilnahme an Glücksspielen aufzufordern (so: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 5 GlüStV RdNr. 65).

32

Das so verstandene umfassende Telefonwerbeverbot verstößt entgegen der Ansicht des Klägers weder gegen Verfassungsrecht noch gegen Unionsrecht.

33

Zwar liegt in der Beschränkung der Wirtschaftswerbung ein Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG), jedoch ist das umfassende Verbot der Telefonwerbung eine verhältnismäßige und damit zulässige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, a.a.O.). Vor dem Hintergrund des legitimen Ziels der Bekämpfung der Glücksspielsucht und des Umstands, dass das staatliche Glücksspielangebot - wie bereits ausgeführt - lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebs dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen soll, ist das Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV nicht zu beanstanden. Im Gegensatz zu der von § 5 Abs. 3 GlüStV nicht erfassten Hörfunk-, Plakat-, Druck- und sonstigen Postwerbung erreichen Werbemaßnahmen über die in § 5 Abs. 3 GlüStV genannten Medien ein sehr breites und auch junges Publikum und verfügen, was vor allem die hier in Rede stehende Werbung über Telekommunikationsanlagen betrifft, über ein besonderes interaktives Potenzial. Zwar mag dieses Verbot - insbesondere vor dem Hintergrund der Praxis des Klägers, potenzielle Kunden mittels kostenloser Glücksspiele zu Telefonanrufen zu animieren, um sodann gegenüber dem Anrufer für kostenpflichtige Gewinnspiele zu werben - eine durchaus spürbare Beeinträchtigung seiner wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten bedeuten, jedoch wird dem Kläger kein völliges Werbeverbot auferlegt. Er kann vielmehr weiterhin hinreichend auf verschiedenen anderen Wegen (Hörfunk-, Presse-, Plakat- und postalische Werbung) auf sein Angebot aufmerksam machen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.07.2009, a.a.O.).

34

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des dem Kläger als Lotterieeinnehmer der XXX Klassenlotterie gegenüber verfügten umfassenden Telefonwerbeverbotes bestehen auch nicht in unionsrechtlicher Hinsicht.

35

Die durch die Werbeverbote in § 5 Abs. 3 GlüStV begründeten Eingriffe in die Grundfreiheiten aus Art. 49 und 56 AEUV werden durch die vom Europäischen Gerichtshof gebilligten Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes gerechtfertigt. In seinem Urteil vom 08.09.2010 (<Markus Stoß u.a.> C-316/07, RdNr. 103, NVwZ 2010, 1409) führt der Europäische Gerichtshof gerade aus, dass die vom Inhaber eines staatlichen Monopols, hier des von der XXX Klassenlotterie wahrgenommenen faktischen Lotteriemonopols, für das der Kläger die Erlaubnis zur Vermittlung besitzt, eventuell durchgeführte Werbung maßvoll und strikt auf das begrenzt zu bleiben hat, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken zu lenken. Hingegen dürfe eine solche Werbung insbesondere nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher zu fördern. Da die Werbeverbote des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht „monopolakzessorisch“, sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht sind, kann - entgegen der Ansicht des Klägers und unabhängig von der Frage, ob sich der Kläger als ein in die Vertriebsorganisation der XXX Klassenlotterie eingebundener Vermittler insoweit auf die Rechte privater Vermittler oder Veranstalter von Glücksspiel überhaupt in einem qualifizierten Maße berufen kann - insoweit offenbleiben, ob die Ausgestaltung des Monopols den unionsrechtlichen Anforderungen entspricht, insbesondere auch, ob eine im unionsrechtlichen Sinne kohärente Regelung des Glücksspiels im Hinblick auf die Entwicklung des Spielbankenrechts oder der bundesrechtlichen Vorschriften zum Betrieb von Geldspielgeräten fehlt (BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 25.08.2011 - 10 BV 10.1176 -, juris). Allerdings gelten die Anforderungen an eine kohärente Regelung nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein (vgl. EuGH, Urteil vom 10.03.2009 <Hartlauer> C-169/07 -, GewArch 2009, 195; BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.), auch wenn bei der Anwendung des Kohärenzgebotes nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- oder Vermarktungsformen verbieten (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, a.a.O., Rdnrn. 74 ff einerseits, RdNr. 79 ff. andererseits). Im Hinblick auf dieses Kohärenzgebot muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen, und darf die in Rede stehende Regelung durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren nicht konterkariert werden (vgl. zum Beispiel EuGH, Urteil vom 08.09.2010 <Carmen Media>, C-46/08, NVwZ 2010, 448). Das Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV wird diesen Anforderungen bezüglich des umfassenden Telefonwerbeverbotes gerecht (vgl. für das Internetwerbeverbot: BVerwG; Urteil vom 01.06.2011, a.a.O.). Zum einen ist es widerspruchsfrei auf die Verwirklichung der damit verfolgten Ziele ausgerichtet. Es ist nicht ersichtlich, dass die mit dem Werbeverbot verfolgten Ziele nicht die tatsächlichen Ziele sind und die Länder mit ihm in Wahrheit andere, etwa fiskalische Ziele verfolgen. Zum anderen gilt das Werbeverbot für alle Glücksspielarten, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen, und im Glücksspielstaatsvertrag geregelt werden (vgl. § 2 GlüStV, dessen Satz 2 die Anwendbarkeit des § 5 GlüStV auch für Spielbanken vorschreibt). Ausweislich der Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O.) gilt § 5 GlüStV darüber hinaus auch für Glücksspiele, die rechtmäßig im Ausland veranstaltet und im Inland beworben werden dürfen, weil keine - die Erlaubnispflicht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV auslösende - Teilnahmemöglichkeit im Inland besteht, wie etwa die Werbung für ausländische Casinos in Deutschland. Die Norm gilt für die Veranstalter wie auch gemäß § 19 Satz 1 GlüStV für die Vermittler von Glücksspiel in gleichem Maße. Dass darüber hinaus die tatsächliche Erreichbarkeit der mit dem Werbeverbot in § 5 Abs. 3 GlüStV verfolgten Ziele durch die Rechtslage oder Praxis in anderen Glücksspielbereichen in Frage gestellt würde, lässt sich nicht erkennen. Soweit das OVG Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 30.11.2011 - 13 B 1331/11 -, juris) mit Blick auf die Werbemaßnahmen der Landeslotteriegesellschaften im Internet oder in anderen Publikationen und Medien Zweifel daran hat, ob § 5 Abs. 3 GlüStV auf Grund der praktischen Anwendung der Werberegelungen des § 5 GlüStV durch die zuständigen Aufsichtsbehörden gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt, geht es bei dem hier gegenüber dem Kläger als Lotterieeinnehmer der XXX Klassenlotterie verfügten Telefonwerbeverbot ja gerade darum, die Werbemaßnahmen für eine Lotteriegesellschaft einzuschränken und damit dem Kohärenzgebot auch in dieser Hinsicht zu genügen.

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Das Telefonwerbeverbot ist auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere bedarf es keines weiteren Eingehens auf die Frage, ob im Hinblick darauf, dass dem Kläger nach dem Erlaubnisbescheid der Regierung von Oberfranken vom 24.11.2008 (Az. 10-2161.01) ausdrücklich die Generierung von Inbound-Telefonaten mit Hilfe kostenloser Gewinnspiele zur Bewerbung von Losen der Klassenlotterie gestattet wurde, wenn die Gewinnspielunterlagen einen deutlichen Hinweis enthalten, dass bei einem Anruf auch Informationen über Spielmöglichkeiten bei der Klassenlotterie gegeben werden (vgl. zu ähnlichen Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden der Regierung der Oberpfalz: VG Regensburg, Urteile vom 03.08.2009 - RO 5 K 08.2050 - und vom 21.10.2010 - RO 5 K 10.31 -, jew. juris), ein unmögliches Verhalten aufgegeben wird, weil sich nicht feststellen lässt, ob der Anrufer wegen seines Aufenthaltsortes beworben werden darf oder nicht. Denn der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren ausdrücklich erklärt, dass eine Befragung des Anrufers nach seinem Aufenthaltsort als ein ausreichendes Verfahren akzeptiert werde, um den Aufenthaltsort des Anrufers festzustellen. Die beanstandete Nebenbestimmung werde in ihrer Anwendung ausdrücklich in dem Sinn beschränkt, dass Werbung nur dann untersagt ist, wenn der Anrufer auf eine vorzunehmende Anfrage erkläre, aus Baden-Württemberg anzurufen.

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Auch sonst sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere kann eine möglicherweise gegenteilige Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern den Beklagten nicht in seiner Ermessensausübung einschränken. Denn eine anderweitige Verwaltungspraxis anderer Behörden bindet den Beklagten bei der Ausübung seines Ermessens in seinem Zuständigkeitsbereich nicht, sofern sich aus dem Gesetz nicht etwas anderes ergibt. Dies ist hier nicht der Fall. Nachdem das umfassende Telefonwerbeverbot lediglich die gemessen an höherrangigem Recht nicht zu beanstandenden gesetzlichen Vorgaben des § 5 Abs. 3 GlüStV für den Kläger verbindlich konkretisierend festlegt, steht seine Verhältnismäßigkeit nicht in Frage.

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Erweist sich damit das gegenüber dem Kläger ausgesprochene umfassende Werbeverbot nach § 5 Abs. 3 GlüStV als rechtmäßig, bedarf es keines weiteren Eingehens auf die Frage, ob der Kläger als Lotterieeinnehmer für die Süddeutsche Klassenlotterie im Hinblick auf § 8 AGGlüStV schon an das Werbeverbot in Ziffer III 1 der von dem Vertreter des Beklagten erst in der Berufungsverhandlung vorgelegten Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 10.06.2011 gebunden ist. In dieser Entscheidung wurde die der Süddeutschen Klassenlotterie von der Regierung der Oberpfalz am 19.08.2008 erteilte Erlaubnis für Baden-Württemberg unter anderem mit der Nebenbestimmung verlängert, dass Werbung über Telefon selbst dann verboten ist, wenn sich ein Anrufer vor oder während seines Anrufs damit einverstanden erklärt hat, während des Telefonats über die Möglichkeit zum Glücksspiel informiert zu werden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

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Beschluss vom 13. Dezember 2011

42

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.