Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-01-16, Aktenzeichen 8 B 2253/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0116.8B2253.06.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Minden vom 26. September 2006 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- EUR
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem die
Anträge,

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"durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben,
für das Gebiet der Stadt C. (Gefahrengebiet) und insbesondere für die E.
Straße einen Aktionsplan aufzustellen, der festlegt, welche geeigneten Maßnahmen
zum Schutz der menschlichen Gesundheit im Gefahrengebiet kurzfristig zu ergreifen
sind, um die Gefahr der Überschreitung des im § 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) festgelegten
Tagesmittelwerts für Partikel PM 10 von 50 µg/m³ - bei zugelassenen
35 Überschreitungen je Kalenderjahr - zu verringern oder den Zeitraum, während
dessen der erwähnte Wert überschritten wird, zu verkürzen,

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hilfsweise,

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durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben,
Aktionspläne nach § 47 Abs. 2 BImSchG für das Stadtgebiet C. bzw. deren
Gefahrenstellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
aufzustellen,"

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abgelehnt worden sind, hat keinen Erfolg.

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Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4
Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die erstinstanzliche Entscheidung nicht in Frage,
die darauf gestützt ist, dass die Antragstellerin den erforderlichen
Anordnungsanspruch im Sinne des § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO
nicht glaubhaft gemacht hat. Die dagegen erhobenen Einwände der Antragstellerin
greifen nicht durch.

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Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob der Antragstellerin eigene subjektive
Rechte auf Aufstellung eines Aktionsplans zustehen können, ausdrücklich offen
gelassen und die fehlende Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs mit Blick
darauf angenommen, dass nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
allein möglichen summarischen Prüfung keine Pflicht zur Aufstellung eines
Aktionsplans nach § 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der 22. BImSchV
bestehe. Zur Begründung dieser Auffassung hat das Verwaltungsgericht dargelegt,
es spreche derzeit keine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die an den
aktuell eingerichteten Messstationen in C. im Bereich der T.----------straße oder
in C. -Ost im Bereich I. -E1. -Straße/C1.-----straße gemessenen
Partikelkonzentrationen die nach § 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV maßgeblichen
Immissionsgrenzwerte überschreiten würden. Diese Einschätzung hat die
Antragstellerin mit dem Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt.

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Dabei kann dahinstehen, ob - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist -
eine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans erst dann besteht, wenn eine
überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass es zu einer Überschreitung der
maßgeblichen Immissionsgrenzwerte kommen wird. Dieser auch in Rechtsprechung
und Literatur vertretenen Auffassung

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- vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 - 22 BV 05.2462 -, BayVBl. 2006, 566;
Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 47 BImSchG Rn. 13; Jarass,
BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 47 Rn. 19 -

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begegnen Bedenken. Ziel der die Vorgaben insbesondere der Richtlinie
96/62/EG umsetzenden 22. BImSchV ist es, dafür Sorge zu tragen, dass die
festgelegten Immissionsgrenzwerte durchgängig eingehalten werden. Ein Instrument
zur Erreichung dieses Ziels ist die in § 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der
22. BImSchV geregelte Aufstellung eines Aktionsplans. Bestünde eine Pflicht, einen
solchen Aktionsplan aufzustellen, erst dann, wenn es überwiegend wahrscheinlich
ist, dass die maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschritten werden, hätte dies
zur Folge, dass die Aufstellung eines Aktionsplans selbst dann nicht erforderlich
wäre, wenn mit einer 50 %-igen Wahrscheinlichkeit mit einer Überschreitung der
Grenzwerte zu rechnen wäre. Nach statistischen Grundsätzen würde dies jedoch
bedeuten, dass es durchschnittlich in jedem zweiten Jahr zu einer
Grenzwertüberschreitung kommen könnte. Dies ohne eine Pflicht zur Aufstellung
eines Aktionsplans hinzunehmen, widerspräche aber dem Grundgedanken der
22. BImSchV und der dieser zugrunde liegenden EG-Richtlinien.

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Diese Bedenken bedürfen vorliegend aber keiner Vertiefung, weil für das
Beschwerdeverfahren auf den vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung
zugrunde gelegten Maßstab einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit abzustellen ist.
Die Antragstellerin hat die Richtigkeit dieses Maßstabs im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens an keiner Stelle in Frage gestellt. Vielmehr ist sie in ihrer
Beschwerdebegründungsschrift vom 22. Oktober 2006 selbst von diesem Maßstab
ausgegangen und hat ihn zur Grundlage ihres Beschwerdevorbringens gemacht.
Daran ist der Senat für das Beschwerdeverfahren gebunden, weil er nach § 146
Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung des Beschwerdevorbringens beschränkt
ist.

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Ausgehend davon könnte die Beschwerde nur dann Erfolg haben, wenn mit dem
Beschwerdevorbringen die Auffassung des Verwaltungsgerichts durchgreifend in
Frage gestellt worden wäre, es spreche derzeit keine überwiegende
Wahrscheinlichkeit dafür, dass die nach § 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV
maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschritten würden. Dies ist aber nicht
festzustellen.

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Bei seiner Einschätzung, es fehle an einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit für
das Eintreten einer Grenzwertüberschreitung, ist das Verwaltungsgericht zum einen
davon ausgegangen, dass eine solche überwiegende Wahrscheinlichkeit erst dann
anzunehmen sei, wenn der Jahresmittelwert für PM10 bei 30 µg/m³ und höher liege.
Unter ausdrücklicher Ablehnung der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in
dessen Urteil vom 23. Februar 2005 - 4 A 5.04 - (BVerwGE 123,23), wonach bereits
ab Jahresmittelwerten von (etwa) 28 µg/m³ mit mehr als den nach § 4 Abs. 2 der
22. BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwerts von 50 µg/m³
zu rechnen sei, hat das Verwaltungsgericht insbesondere in Auswertung der
vorliegenden Gutachten ausdrücklich festgestellt, erst ab einem Jahresmittelwert von
30 µg/m³ seien die zulässigen Überschreitungstage häufiger über- als unterschritten.

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Zum anderen ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein solcher
Jahresmittelwert tatsächlich gemessen und nicht nur auf der Grundlage von
Berechnungen ermittelt worden sein müsse. Es hat ausdrücklich festgestellt, dass für
die Beurteilung, ob im Sinne des § 47 Abs. 2 BImSchG die Gefahr einer
Grenzwertüberschreitung bestehe, die Situation in dem Bereich maßgeblich sei, der
durch die jeweiligen Messstellen erfasst werde. Nur bei einer Maßgeblichkeit des
Bereichs der Messstellen, die nach genau festgelegten repräsentativen
Standortkriterien aufzustellen seien, könne verlässlich beurteilt werden, wann konkret
mit der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte gerechnet werden müsse.

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Beide zuvor genannten Annahmen des Verwaltungsgerichts sind angesichts der
sich aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ergebenden Beschränkung des
Prüfungsumfangs für das Beschwerdeverfahren zugrunde zu legen, weil die
Antragstellerin ihnen mit dem Beschwerdevorbringen nicht entgegengetreten ist. An
keiner Stelle setzt sie sich mit diesen Annahmen auseinander und erst recht stellt sie
diese nicht durchgreifend in Frage.

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Der Beschwerdebegründung ist aber nicht zu entnehmen, dass an einer der
eingerichteten Messstationen ein Jahresmittelwert für PM10 von 30 µg/m³ oder mehr
gemessen worden wäre.

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Die Antragstellerin hat ihre Beschwerdebegründung - wie auch schon ihr
erstinstanzliches Vorbringen - hauptsächlich darauf gestützt, dass die Messstation im
Bereich der T.----------straße an einem Standort aufgestellt sei, der nicht hinreichend
den sich aus der Anlage 2 zur 22. BImSchV ergebenden Standortkriterien
entspreche. Ob dies tatsächlich der Fall ist, ist aber auf der Grundlage der
dargestellten - vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten und von der
Antragstellerin nicht angegriffenen - Maßgaben unerheblich. Denn selbst wenn die
Messstation an einem nicht den Standortkriterien der Anlage 2 zur 22. BImSchV
entsprechenden Standort aufgestellt worden wäre, sagt dies nichts darüber aus, ob
dort ein Jahresmittelwert von 30 µg/m³ oder mehr gemessen worden wäre. Vielmehr
ist für das Jahr 2005 ein Jahresmittelwert von 24 µg/m³, nach den Angaben der
Antragsgegnerin, die die Antragstellerin nicht in Frage gestellt hat, für den Zeitraum
vom 27. Juli 2005 bis zum 19. Mai 2006 ein Mittelwert von 29 µg/m³ und nach dem
Gutachten des Sachverständigen M. aus August 2006, dessen Angaben die
Antragstellerin ebenfalls nicht in Frage gestellt hat, in der Zeit von August 2005 bis
Mai 2006 ein Jahresmittelwert von 27 µg/m³ ermittelt worden.

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Soweit sich die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung im Weiteren auf
das im Auftrag des Landesumweltamts NRW erstellte Gutachten (Feinscreening) des
Ingenieurbüros S. und der B. GmbH aus Dezember 2004 zur "Ermittlung der
Luftqualität für die T.----------straße und die E. Straße in C. " - im
Folgenden: Gutachten S. /B. Dezember 2004 - beruft, führt dies zu keinem
anderen Ergebnis. Zwar kommt dieses Gutachten auf der Grundlage von
Berechnungen für den Bereich der T.----------straße auf einen zu erwartenden
Jahresmittelwert von 42,5 µg/m³ und für den Bereich der E. Straße auf einen zu
erwartenden Jahresmittelwert von 39,5 µg/m³. Insofern ist der Antragstellerin zwar
zuzugestehen, dass der für die T.----------straße errechnete Jahresmittelwert, wenn
er tatsächlich gegeben wäre, über dem Immissionsgrenzwert aus § 4 Abs. 4 der
22. BImSchV liegt, und dass bei den für beide Straßen errechneten
Jahresmittelwerten, wenn sie tatsächlich vorlägen, mit mehr als den nach § 4 Abs. 2
der 22. BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwertes von
50 µg/m³ zu rechnen ist. Die Ergebnisse der Berechnungen aus dem Gutachten S.
/B. Dezember 2004 sind aber - ungeachtet der gegen sie von der
Antragsgegnerin vorgetragenen Bedenken - im vorliegenden Zusammenhang ohne
Bedeutung, weil für das Beschwerdeverfahren angesichts der Bindung aus § 146
Abs. 4 Satz 6 VwGO die Annahme des Verwaltungsgerichts zugrunde zu legen ist,
dass nicht ein auf der Grundlage von Berechnungen ermittelter Wert, sondern nur ein
tatsächlich gemessener Wert maßgeblich sein kann.

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Soweit die Antragstellerin im Weiteren mit der Beschwerdebegründung geltend
macht, das Verwaltungsgericht habe ihre im Schriftsatz vom 15. August 2006
enthaltenen Ausführungen zur Messstation Osnabrücker Straße übergangen, stellt
dies die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage. Denn
auch für diese Messstation ist vom Landesumweltamt NRW für das Jahr 2005
lediglich ein Jahresmittelwert von 29 µg/m³ und damit ein unterhalb der vorliegend
relevanten Grenze von 30 µg/m³ liegender Wert ermittelt worden. Dass der RWTÜV
in seinem Gutachten vom 8. Februar 2000 für die P. Straße an einem anderen
Standort einen Jahresmittelwert von 48 µg/m³ gemessen hat, ist unerheblich, weil
diese Messung nicht den Vorgaben der 22. BImSchV entsprach und deshalb keine
Berücksichtigung finden kann.

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Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass mittlerweile an der E. Straße ein
Messcontainer aufgestellt worden ist, der schon am 28. Dezember 2006 die
Messungen aufgenommen hat. Dies lässt erwarten, dass in naher Zukunft konkrete
Messergebnisse gerade über die Immissionsbelastungen an der E. Straße
vorliegen werden. Da die Antragsgegnerin die im April 2005 bereits begonnenen
Arbeiten zur Aufstellung eines Aktionsplans erst wegen aufgetretener Zweifel an den
Berechnungen aus dem Gutachten S. /B. Dezember 2004 eingestellt hatte und
zum anderen auch im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens durchgängig bekundet
hat, beim Vorliegen einer hinreichend belastbaren Datenbasis mit der Aufstellung
eines Aktionsplans fortzufahren, besteht kein Anlass daran zu zweifeln, dass die
Antragsgegnerin die notwendigen Konsequenzen aus den für die E. Straße
gewonnenen Messergebnisse ziehen und - bei Vorliegen der entsprechenden
Voraussetzungen - die Aufstellung eines Aktionsplans zügig vorantreiben wird, wobei
gegebenenfalls durchaus daran zu denken sein könnte, mit den erforderlichen
Arbeiten schon im Jahr 2007 zu beginnen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG und
orientiert sich an Nr. 2.2.2 und 19.2 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit aus Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327).
Aufgrund der mit dem Antrag verbundenen Vorwegnahme der Hauptsache scheidet
eine Reduzierung des Streitwerts wegen des vorläufigen Charakter des Eilverfahrens
nach Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs aus.

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1
Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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