Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-27, Aktenzeichen 15 A 1860/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0327.15A1860.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Im Kläger als einem eingetragenen Verein sind verschiedene kommunale
Wählergruppen aus Nordrhein-Westfalen Mitglied, so auch aus 20 der 27
Mitgliedskörperschaften des Beklagten. Zur Wahl der 11. Landschaftsversammlung
hatte der Kläger eine Reserveliste eingereicht, die der Direktor des Beklagten
zugelassen hatte und aus der 3 Kandidaten bei 135 Sitzen in der
Landschaftsversammlung zum Zuge kamen. Die Zuteilung erfolgte auf der Basis der
Stimmenzahl, die 12 Mitglieder des Klägers bei der zuvor erfolgten Kommunalwahl
errungen hatten. Auch zur Wahl der 12. Landschaftsversammlung reichte der Kläger
eine Reserveliste ein. Der Direktor des Beklagten beabsichtigte, die Reserveliste
zuzulassen und teilte dies dem Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen
mit. Dieses antwortete mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 dahin, dass eine
Reserveliste nur von Wählergruppen eingereicht werden könne, die in mindestens
einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten seien. Das treffe für den
Kläger nicht zu, da er sich gar nicht zur Kommunalwahl gestellt habe. Der Direktor
des Beklagten möge unter Zugrundelegung dieser Rechtsauffassung in eigener
Verantwortung über die Zulassung der Reserveliste entscheiden.

3

Mit Schreiben vom 15. Oktober 2004 teilte der Direktor des Beklagten dem
Kläger mit, dass er in seiner Funktion als Wahlleiter entschieden habe, die
Reserveliste nicht zuzulassen. Dagegen wandte sich der Kläger mehrfach schriftlich
und bat um einen rechtsmittelfähigen Bescheid, ohne dass ein solcher erging.

4

Nach erfolglosem Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes
beschloss die 12. Landschaftsversammlung am 16. Dezember 2004, dass die
Landschaftsversammlung mit 100 Mitgliedern gültig gebildet worden sei. Es wurden
86 Mitglieder direkt gewählt (45 Mitglieder CDU, 35 Mitglieder SPD, 5 Mitglieder
Grüne, 1 Mitglied Bürgerliste). Die bereinigten Stimmenzahlen der letzten
Kommunalwahl betragen: 1.567.975 für die CDU, 1.173.916 für die SPD, 340.168 für
die Grünen, 221.121 für die FDP, 41.636 für die PDS und 2.401 für Offensive D.
Ausgehend von der Sitzverteilung nach dem Erststimmenergebnis wurden nach
diesem Kommunalwahlergebnis aus den Reservelisten der CDU 2, den Grünen 5,
der FDP 6 Sitze und der PDS 1 Sitz zugeteilt.

5

Mit der am 17. Dezember 2004 erhobenen, ursprünglich neben dem Beklagten
auch gegen dessen Direktor gerichteten Klage hat der Kläger sich weiter gegen die
Nichtzulassung der Reserveliste gewandt und vorgetragen: Die Reserveliste hätte
zugelassen werden müssen. Maßgeblich für die Berechtigung, eine Reserveliste
aufzustellen, sei nicht das Wahlrecht, sondern die Regelung der Aufgabe und
Verbandsstruktur nach der Satzung des Klägers. Es dürften keine parteiähnlichen
Strukturen vom Kläger verlangt werden, vielmehr seien nur die Anforderungen für
eine Wählergruppe zu erfüllen. Danach seien die Eigenständigkeit der
Wählergruppen und die Willensbildung von unten nach oben kennzeichnend.
Verbunden seien diese Wählergruppen in ihrem gemeinsamen Bestreben, unter
Einbringung ihrer kommunalpolitischen Erfahrung eine sachorientierte Politik zu
verfolgen. Zwar seien die Mitglieder des Klägers Wählergruppen, diese bestünden
aber wiederum aus Wahlberechtigten. Ob eine korporative oder eine
Einzelmitgliedschaft bestehe, sei gleichgültig. Die Gleichbehandlung mit den Parteien
erfordere eine Zulassung der Reserveliste, eine Überrepräsentation werde damit
nicht erstrebt. Jedenfalls habe der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, da
er sich an die unzutreffende Rechtsauffassung des Innenministeriums gebunden
gefühlt habe. Außerdem habe er sich selbst durch die Zulassung der Reserveliste für
die 11. Landschaftsversammlung gebunden.

6

Der Kläger hat beantragt,

7

die Beklagten zu verurteilen, die Reserveliste des Klägers zu einer
einzuleitenden neuen Wahl der 12. Landschaftsversammlung zuzulassen.

8

Der Beklagte und der damals ebenfalls beklagte Direktor des
Landschaftsverbandes haben beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie haben vorgetragen: Der Kläger dürfe keine Reserveliste einreichen, da er
keine Wählergruppe sei. Dies sei nämlich eine Gruppe von Wahlberechtigten,
während der Kläger eine Gruppe von Wählergruppen sei. Vom Kläger werde keine
Parteistruktur verlangt, sondern allein die Erfüllung des Merkmals Wählergruppe. Ein
Ermessensspielraum für die Zulassungsentscheidung bestehe nicht, so dass auch
kein Ermessensfehler vorliegen könne.

11

Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

12

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des
Klägers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und
ergänzend vorträgt: So wie die einzelnen Wahlberechtigten unter
prozesskostenrechtlichen Gesichtspunkten wirtschaftlich Beteiligte am Prozess des
Klägers seien, seien sie auch dessen Mitglieder. Die wahlrechtlichen Regeln
müssten zumindest verfassungskonform so ausgelegt werden, dass ein Anspruch
auf Zulassung der Reserveliste bestehe, denn Rathausparteien seien den politischen
Parteien für die Landschaftsversammlungswahl gleichzustellen. Bei einem
Verständnis des Begriffs Wählergruppe, wie es der Beklagte und das
Verwaltungsgericht verträten, könnten kommunale Wählergemeinschaften keine
Reserveliste einreichen, so dass die für diese abgegeben Stimmen unter den Tisch
fielen und sie unterrepräsentiert seien. Von den Stimmenverhältnissen her stünden
dem Kläger 3 Sitze zu. Obwohl parteiähnliche Strukturen vom Kläger als
Wählergruppe gerade nicht gefordert werden dürften, sei seine Struktur unter dem
hier in Rede stehenden wahlrechtlichen Aspekt gar nicht so weit von dem einer
Partei entfernt: Auch die Parteien hätten Orts- und Kreisverbände, die von den
Mitgliedern getragen würden und bei den Kommunalwahlen die Kandidaten
aufstellten, nicht etwa die Partei in ihrer Gesamtheit.

13

Der Kläger beantragt,

14

das angegriffene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, zur
teilweisen Neuwahl der 12. Landschaftsversammlung in den Mitgliedskörperschaften
Wahlen in den Vertretungen zur Abgabe der Zweitstimmen für die Reservelisten
unter Einbeziehung der Reserveliste des Klägers durchführen zu lassen und einen
neuen Verhältnisausgleich aus den Reservelisten unter Einbeziehung der
Reserveliste des Klägers vorzunehmen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Er wiederholt und vertieft seinen erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend
vor: Es könne von einer Wählergruppe ein Mindestmaß an Organisation verlangt
werden. Auch das Bundesverfassungsgericht halte nur dann eine Zusammenfassung
von Wahlbewerbern für sinnvoll, wenn sich die Bewerber durch ein gemeinsames
Programm verbunden fühlten. Schon die Größe des Landschaftsgebiets gebiete ein
solches organisatorisches Mindestmaß, das der Kläger nicht aufweise.

18

Die Beigeladenen stellen keine Anträge.

19

Der Beteiligte, der keinen Antrag stellt, trägt vor: Der Kläger sei wegen der
bloßen Mitgliedschaft von Wählergruppen statt Wahlberechtigten keine
Wählergruppe. Insoweit werde er nicht anders als die Parteien behandelt, bei denen
auch nur natürliche Personen Mitglied sein könnten. Wenn sich der Kläger auf
Landschaftsverbandsebene organisiere und Wahlvorschläge für die Wahl in Kreisen
und kreisfreien Städten einreiche, könne er als Wählergruppe auch eine Reserveliste
einreichen. Zur Zeit erstrebe er aber eine bloße Listenverbindung unterschiedlicher
lokaler - womöglich sogar in demselben Ort konkurrierender - Wählergruppen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen verwiesen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die Klage richtet sich - wie es in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
auch klargestellt wurde - bei sachgerechter Würdigung allein gegen den
Landschaftsverband. Soweit nicht Besonderheiten eines Organstreits oder des
Wahlprüfungsverfahrens zu beachten sind, ist die Klage - im Gegensatz zu
Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 5 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen
Ausführungsgesetzes zur VwGO) - gegen den Rechtsträger und nicht die Behörde zu
richten. Ein formalisiertes Wahlprüfungsverfahren für die Bildung der
Landschaftsversammlung, insbesondere ein anfechtbarer Beschluss der
Landschaftsversammlung über die Gültigkeit der Wahl (wie etwa im
Kommunalwahlrecht, vgl. §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 41 Abs. 1 des
Kommunalwahlgesetzes - KWahlG -), existiert nicht. Es handelt sich daher um eine
allgemeine Leistungsklage, mit der der Kläger eine nach seiner Auffassung rechtlich
fehlerfreie Durchführung der Wahl zur Landschaftsversammlung unter seiner
Wahlteilnahme gegenüber dem Landschaftsverband beansprucht.

23

Die zulässig Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die
zulässige Klage zu Recht abgewiesen, da ein Anspruch auf Zulassung der
Reserveliste des Klägers zur Wahl der 12. Landschaftsversammlung und damit auch
auf teilweise Neuwahl nicht besteht.

24

Gemäß § 7b Abs. 5 Satz 1 der Landschaftsverbandsordnung (LVerbO) sind
Reservelisten von den für das Gebiet der Landschaftsverbände zuständigen
Landesleitungen der Parteien und Wählergruppen, die in mindestens einer der
Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten sind, einzureichen. Der Kläger
gehört nicht zu den zur Einreichung berechtigten Gruppierungen.

25

Der Kläger ist nicht Partei, weil er nicht an Landtags- oder Bundestagswahlen
teilnimmt.

26

Vgl. zu diesem Erfordernis § 2 Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes (ParteiG) und
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. November 1994 - 2 BvR 1/93 -,
BVerfGE 91, 262 (267).

27

Gruppen, die sich in ihrer Tätigkeit auf die kommunale Ebene beschränken
- sogenannte Rathausparteien -, sind keine (politischen) Parteien.

28

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 1985 - 2 BvR 1163/82 -, BVerfGE 69, 92
(104).

29

Wenn man mit einer in der staatsrechtlichen Literatur vertretenen
Auffassung,

30

vgl. Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 3, 3. Aufl., § 40
Rn. 80,

31

der Meinung ist, die Beschränkung des Parteienbegriffs auf Vereinigungen zum
Zwecke der Mitwirkung in Landesparlamenten oder dem Bundestag sei mit dem
verfassungsrechtlichen Parteienbegriff des Art. 21 des Grundgesetzes (GG)
unvereinbar, da dieser "Rathausparteien" erfasse, kann der Kläger auch dann nicht
als zur Einreichung einer Reserveliste berechtigte Partei angesehen werden. Da der
verfassungsrechtliche Zweck der Parteien in der Mitwirkung bei der politischen
Willensbildung des Volkes liegt (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), muss eine Partei als
Mitgliederverband natürlicher Personen - und zwar vornehmlich wahlberechtigter -
konstituiert werden (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Nr. 1 ParteiG). Eine solche
Einzelmitgliedsvereinigung ist der Kläger nicht, sondern ein Verbändeverband.

32

Vgl. zu den unterschiedlichen Gliederungsformen Seifert, Die politischen Parteien
im Recht der Bundesrepublik Deutschland, S. 196 ff.

33

Der Kläger ist auch keine Wählergruppe. Wegen der Koppelung der Wahlen zur
Landschaftsversammlung nach § 7b Abs. 4 LVerbO an die Kommunalwahlen auf der
Ebene der Kreise und kreisfreien Städte kann der Begriff "Wählergruppe" in § 7b
Abs. 5 Satz 1 LVerbO nur im Sinne der entsprechenden kommunalwahlrechtlichen
Norm des § 15 Abs. 1 Satz 2 KWahlG verstanden werden. Nach der dortigen
Legaldefinition ist eine Wählergruppe eine Gruppe von Wahlberechtigten. Das ist der
Kläger nicht, da nicht Wahlberechtigte, sondern Wählergruppen seine Mitglieder
sind.

34

Schließlich ist der Kläger - unabhängig davon, ob man ihn als Partei oder
Wählergruppe ansehen würde - nicht, wie es § 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO verlangt, in
mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten. Der Kläger
ist nie zu einer Kommunalwahl in einer Mitgliedskörperschaft des beklagten
Landschaftsverbandes angetreten. Vertreten in Kreistagen oder Räten kreisfreier
Städte sind einige Wählergruppen, die Mitglieder des Klägers sind. Die Kandidaten
sind aber alleine für die örtliche Wählergruppe, nicht für den Kläger angetreten und
gewählt worden.

35

Verfassungsrecht zwingt nicht dazu, den Begriff der in einer
Mitgliedskörperschaft vertretenen Wählergruppe erweiternd so auszulegen, dass
auch der Kläger als Zusammenschluss von Wählergruppen erfasst wird. Allerdings
wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, wenn den Mitgliedern von Wählergruppen
nicht - wie schon begrifflich den vornehmlich auf die Mitwirkung in Bund und Land
ausgerichteten Parteimitgliedern - die Möglichkeit eingeräumt wäre, als überörtliche
Zusammenschlüsse Reservelisten aufzustellen, für deren Stimmenzahl die jeweils
auf diesen Zusammenschluss entfallenden Stimmen im Landschaftsgebiet nach § 7b
Abs. 4 LVerbO maßgebend sind. Das ergibt sich aus dem Grundsatz der
Chancengleichheit. Denn aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung
(Art. 28 Abs. 2 GG) folgt, dass allen im örtlichen Bereich wirkenden Gruppen die
Möglichkeit offen stehen muss, in grundsätzlich gleicher Weise wie Parteien an der
Selbstverwaltung (hier im Rahmen des Landschaftsverbandes) teilzunehmen.

36

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 -, BVerfGE 13, 1
(15 f.), für Gemeinden und Kreise.

37

Das bedeutet für die in Art. 3 Abs. 1 GG mitgewährleistete
Wahlrechtsgleichheit,

38

vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 - BVerfGE
85, 148 (157),

39

im Hinblick auf die Verhältnisausgleichsstimmen für Reservelisten nach § 7b
Abs. 4 LVerbO, dass die für Wählergruppen abgegebenen Stimmen in dieser
Hinsicht den gleichen Erfolgswert haben müssen wie Stimmen für Parteien. Jede für
eine Wählergruppe abgegebene Stimme muss den gleichen Einfluss auf die
Zusammensetzung der Landschaftsversammlung haben können.

40

Vgl. zur Erfolgswertgleichheit BVerfG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 BvF 1/95 -,
BVerfGE 95, 335 (353).

41

Namentlich bei Kommunalwahlen gilt das Prinzip der Erfolgswertgleichheit auch
zwischen Parteien und Wählergruppen.

42

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 -, BVerfGE 13, 1
(13 f.); Urteil vom 2. November 1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351
(361 ff.).

43

Diese Erfolgswertgleichheit der Stimmen für Wählergruppen könnte dann verletzt
sein, wenn durch die Ausgestaltung des Systems der Bildung der
Landschaftsversammlung nach § 7b LVerbO den Wählergruppen nicht wie Parteien
die Möglichkeit zur Einreichung von Reservelisten auf überörtlicher Grundlage
geboten würde. § 7b LVerbO bestimmt, dass die Sitze in der
Landschaftsversammlung durch Wahl der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften
besetzt werden, also der Kreistage und Räte der kreisfreien Städte des
Landschaftsverbandsgebietes, und zwar mit der Erststimme durch Wahl der auf die
Mitgliedskörperschaften entfallenden Sitze und mit der Zweitstimme durch Wahl einer
Reserveliste. Für die politische Zusammensetzung der Landschaftsversammlung ist
diese indirekte Wahl jedoch unerheblich: Gemäß § 7b Abs. 4 LVerbO findet ein
Verhältnisausgleich in der Form statt, dass die Zusammensetzung der
Landschaftsversammlung, wie sie durch die Erststimmen gebildet würde, in
Beziehung gesetzt wird dazu, wie sie zusammengesetzt wäre, wenn das Ergebnis
der letzten Kommunalwahl, also das der Wahlen zu den Vertretungen der
Mitgliedskörperschaften, hochgerechnet würde, wobei dieser Vergleich nur stattfindet
zwischen den Parteien und Wählergruppen, die eine Reserveliste eingereicht haben.
Entsprechend diesem hochzurechnenden Kommunalwahlergebnis wird die
Landschaftsversammlung aus den Reservelisten weiter aufgefüllt.

44

Da Parteien überörtlich organisiert sind, Wählergruppen aber ihrem Wesen nach
auf die jeweilige Kommune konzentriert sind, bedeutet dieses System, dass jede
Partei eine einzige Reserveliste einreichen kann, die zum Zuge kommt nach
Maßgabe aller Kommunalwahlstimmen, die für alle Bewerber dieser Partei in allen
Mitgliedskörperschaften abgegeben wurden. Für nicht zusammengeschlossene
Wählergruppen bedeutet dies, dass nur jede einzelne bei der Kommunalwahl in ihrer
Kommune erfolgreiche Wählergruppe eine Reserveliste einreichen darf und diese nur
nach Maßgabe der Kommunalwahlstimmen zum Zuge kommt, die für Bewerber
dieser Wählergruppe abgegeben wurden. Den wenigen Parteireservelisten mit hoher
für sie maßgeblicher Stimmenzahl stünden somit Wählergruppenlisten mit jeweils nur
geringer für sie maßgeblicher Stimmenzahl gegenüber. Namentlich die für nicht
erfolgreiche Wählergruppen abgegebenen Stimmen bleiben beim
Verhältnisausgleich im Gegensatz zu den Stimmen für nicht erfolgreiche
Parteiortsverbände ohne Bedeutung.

45

Ob es verfassungsrechtlich geboten ist, Wählergruppen die Möglichkeit des
Zusammenschlusses auf überörtlicher Ebene und damit der Einreichung einer
landschaftsverbandsweiten Reserveliste einzuräumen, kann hier jedoch
dahinstehen, da das geltende Wahlrecht diese Option eröffnet:

46

Voraussetzung dafür ist erstens, dass es sich bei dem Zusammenschluss um
eine Wählergruppe, also um eine Gruppe von Wahlberechtigten handelt (§ 7b Abs. 5
Satz 1 LVerbO). Daraus ergibt sich, dass die Mitglieder der örtlichen Wählergruppen
auch Mitglieder des überörtlich organisierten Verbandes sein müssen, um diesem die
Qualität einer Wählergruppe zu verleihen. Dies kann bei entsprechender
satzungsrechtlicher Ausgestaltung uno actu durch Beitritt zur örtlichen Wählergruppe
geschehen.

47

Vgl. BGH, Urteil vom 24. Oktober 1988 - II ZR 311/87 -, BGHZ 105, 306
(311 f.).

48

Zweitens muss dieser überörtliche Verband als überörtlich organisierte
Wählergruppe in den jeweiligen Kommunen über seine örtlichen Wählergruppen in
jedenfalls einer Kommune mit mindestens einem Bewerber erfolgreich sein, da sie in
mindestens einer der Vertretungen der Mitgliedskörperschaften vertreten sein muss
(§ 7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO). Dies ermöglicht das Kommunalwahlrecht. § 15 Abs. 1
Satz 2 KWahlG hindert die zu einem Wahlvorschlag berechtigten Gruppen von (in
einer Kommune) Wahlberechtigten als Wählergruppe nicht, zugleich namens einer
überörtlich organisierten Wählergruppe anzutreten. Entscheidend ist nur, dass die
örtliche Wählergruppe deutlich macht und dies auch auf dem Stimmzettel deutlich
wird, dass sie den Wahlvorschlag auch für die überörtlich organisierte Wählergruppe
unterbreitet. Damit wird dem Wähler bewusst, dass seine Stimme für einen Bewerber
der örtlichen Wählergruppe nicht nur für diese, sondern mittelbar auch als Stimme für
die Reserveliste der überörtlich organisierten Wählergruppe, der die Mitglieder der
örtlichen Wählergruppe angehören, zu Buche schlägt. Nur wenn gegenüber dem
Wähler offengelegt ist, dass ein Kandidat auch für einen überörtlichen
Zusammenschluss antritt, verleiht dies der Wahlstimme für einen solchen Kandidaten
die demokratische Legitimation dafür, sie bei der Zusammensetzung der
Landschaftsversammlung als Stimme für die Reserveliste der überörtlich
organisierten Wählergruppe zu werten.

49

Die Kandidatur für einen überörtlichen Verband setzt allerdings voraus, dass die
Mitglieder von in den Kreisen und kreisfreien Städten des
Landschaftsverbandsgebiets konkurrierenden Wählergruppen nicht gemeinsam in
demselben Verband Mitglied sein können (vgl. § 15 Abs. 3 Satz 2 KWahlG, wonach
jeder Wahlvorschlag nur einen Bewerber enthalten darf). Das ist aber unter
Gleichheitsgesichtspunkten unbedenklich, denn dies gilt in gleicher Weise auch für
Parteien. Würde eine überörtlich organisierte Wählergruppe einerseits darauf
bestehen, in der Kommunalwahl in jedem Wahlbezirk mehrere Kandidaten zu
präsentieren, andererseits aber Anspruch darauf erheben, dass alle Wahlstimmen
ihrer konkurrierenden Kandidaten für nur eine Reserveliste gezählt würden,
beanspruchte sie damit eine gleichheitswidrige Besserstellung gegenüber Parteien.

50

Der so den Mitgliedern von örtlichen Wählergruppen offen stehende
Zusammenschluss auf überörtlicher Grundlage beraubt diese nicht ihres Charakters
als autonome örtliche Verbände: Der Zusammenschluss in der oben genannten Form
steht in der freien Entscheidung der örtlichen Wählergruppe. Welche Kandidaten
aufgestellt werden, entscheidet die örtliche Wählergruppe. Wenn eine örtliche
Wählergruppe sich auch für diese lose Art des Zusammenschlusses nicht
entscheiden kann, muss sie es hinnehmen, dass die für sie abgegebenen Stimmen
mangels sachlicher Rechtfertigung nicht der überörtlichen Reserveliste eines
Zusammenschlusses zugerechnet werden dürfen.

51

Der autonome Charakter der örtlichen Wählergruppen geht im Falle eines
überörtlichen Zusammenschlusses auch nicht etwa mit Blick auf die
programmatischen Erfordernisse des Wahlrechts verloren. Zwar müssen Parteien
und Wählergruppen gleichermaßen für die Kommunalwahl ein Programm vorweisen
(§ 15 Abs. 2 Satz 2 KWahlG). Dieses Erfordernis erfüllen die Mitglieder des Klägers,
die alle Wählergruppen sind, für die Wahl in den Mitgliedskörperschaften ohne
weiteres, wie sich schon daraus ergibt, dass sie dafür Wahlvorschläge einreichen
dürfen. Für den überörtlichen Zusammenschluss bestehen keine höheren
programmatischen Anforderungen. Die Zusammensetzung der
Landschaftsversammlung bestimmt sich nach dem in § 7 LVerbO geregelten
Wahlsystem nämlich nicht durch eine eigenständige Wahl, sondern durch
Hochrechnung der Ergebnisse einer Kommunalwahl. Dementsprechend sind nach §
7b Abs. 5 Satz 1 LVerbO all diejenigen Parteien und Wählergruppen berechtigt,
Reservelisten einzureichen, die bei der zugrunde zu legenden Kommunalwahl
erfolgreich waren. Weitergehende programmatische Anforderungen für überörtliche
Wählergruppen ergeben sich auch nicht aus dem Verfassungsrecht.

52

Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. November 1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351
(366).

53

Besteht somit kraft geltenden Kommunalwahlrechts für Wählergruppen auf der
Ebene der Kreise und kreisfreien Städte schon jetzt die Möglichkeit, sich durch
Zusammenschluss ihrer Mitglieder zu einem überörtlichen Verband zu konstituieren,
ohne dass die örtlichen Wählergruppen ihres autonomen Charakters beraubt
würden, kann in der Regelung der Landschaftsverbandsordnung mit ihrem
Verhältnisausgleich auf der Basis der letzten Kommunalwahl keine
Ungleichbehandlung der Wählergruppen gegenüber Parteien gesehen werden.

54

Soweit in der Literatur die Zulässigkeit des Wahlverfahrens zur
Landschaftsversammlung unter demokratischen Gesichtspunkten in Zweifel gezogen
wird,

55

vgl. van Bahlen, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW,
Loseblattsammlung (Stand: Mai 2004), § 7b LVerbO Anm. 2; Erichsen,
Kommunalrecht, 2. Aufl., § 12 C 3 a aa; Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht
Nordrhein-Westfalen, Rn. 307 ff.,

56

vermag das der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen. Dies würde dem
Kläger nicht den hier eingeklagten Anspruch verleihen. Der Kläger macht nicht die
Verfassungswidrigkeit des Wahlsystems als solches geltend, sondern alleine eine
vermeintliche Ungleichbehandlung innerhalb dieses Wahlverfahrens.

57

Schließlich kann der erhobene Anspruch auch nicht unter den vom Kläger
angesprochenen Gesichtspunkten eines Ermessensfehlers oder der Selbstbindung
Erfolg haben. Dem Direktor des Beklagten steht für die Zulassung von Reservelisten
nach § 7b Abs. 5 Satz 2 LVerbO kein Ermessen zu. Es handelt sich um eine
gesetzesgebundene Entscheidung. Es ist daher unerheblich, ob er sich bei seiner -
nach den obigen Ausführungen richtigen - Entscheidung an die - ebenfalls richtige -
Auffassung des Innenministeriums gebunden gefühlt hat. Aus der Zulassung der
Reserveliste des Klägers für die 11. Landschaftsversammlung kann er hier nichts
ableiten, da der - anspruchsbegründend allein in Betracht kommende -
Gleichbehandlungsgrundsatz keine Fehlerwiederholung gebietet.

58

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO
aus Billigkeitsgründen für erstattungsfähig zu erklären, weil die Beigeladenen
mangels eines eigenen Sachantrages sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben
(vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

59

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

60