Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-31, Aktenzeichen 7 K 527/07
ECLI:DE:VGGE:2007:1031.7K527.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von
110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger war Betreiber dreier Sportwettbüros in F. , H. Str. 23,
L. Str. 2 und B. Str. 402, wo er Sportwetten der in N. ansässigen Firma
„Topsportwetten ltd." vermittelt hat. Die Betriebsstätten L. Str. 2 und B.
Str. 402 hat er zwischenzeitlich aufgegeben. Der Betrieb H. Str. 23 wird als
Internetcafé weitergeführt mit dem Ziel, dort wieder Sportwetten anbieten zu dürfen.

3

Nach Anhörung untersagte der Beklagte dem Kläger mit auf § 14 des
Ordnungsbehördengesetzes (OBG) gestützter Ordnungsverfügung vom 26. März
2004 die Vermittlung von Sportwetten in diesen Betriebsstätten, gab die Einstellung
der Betriebe mit sofortiger Wirkung auf und drohte ihm für den Fall der
Betriebsfortführung die Schließung durch unmittelbaren Zwang an.

4

Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Verfügung im
besonderen öffentlichen Interesse an.

5

Hiergegen erhob der Kläger rechtzeitig Widerspruch. Ferner suchte er, nachdem
der Beklagte zunächst im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit Rücksicht auf die
ausstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (im
Beschwerdeverfahren 1 BvR 1054/01) die Weiterführung des Betriebs geduldet (7 L
929/04) und nach dem Urteil vom 28. März 2006 die Vollziehung unter Einräumung
einer Zwei-Wochen-Frist angekündigt hatte, erneut bei der erkennenden Kammer um
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach. Durch Beschluss vom 29. Mai 2006 (7
L 634/06) ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die
Zwangsmittelandrohung angeordnet und der Antrag im übrigen abgelehnt worden.
Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers ist durch Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - vom 17.
Oktober 2006 (4 B 1119/06) zurückgewiesen worden.

6

Der Beklagte hat mit ergänzender Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2006 das
Zwangsmittel ausgetauscht und dem Kläger im Falle der Fortführung des Betriebes
ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR angedroht. Auch hiergegen erhob der
Kläger rechtzeitig Widerspruch.

7

Mit Bescheiden vom 25. und 26. Januar 2007 wies die Bezirksregierung
Düsseldorf beide Widersprüche des Klägers zurück.

8

Am 27. Februar 2007 hat der Kläger Klage erhoben.

9

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Das
staatliche Sportwettenmonopol sei in Nordrhein-Westfalen verfassungswidrig, weil
die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006
zur Eindämmung der Spielsucht nicht umgesetzt worden seien. Außerdem verstoße
das Sportwettenmonopol gegen die europäische Dienstleistungs- und
Niederlassungsfreiheit. Die tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Urteils
des Bundesverfassungsgerichts genügten nicht, um den
gemeinschaftsrechtswidrigen Zustand zu beseitigen; denn dafür sei nach der
Rechtsprechung des EuGH eine gesetzliche Anpassung erforderlich. Tatsächlich
seien aber auch ausreichende Umsetzungsmaßnahmen nicht ergriffen worden: So
befänden sich die Annahmestellen der staatlichen Sportwetten überwiegend in
Schreibwarenläden, die für Jugendliche frei zugänglich seien. Auch die
Vertriebswege für staatliche Oddset-Wetten seien nicht beschränkt. Der
gemeinschaftsrechtswidrige Zustand ende im Übrigen erst dann, wenn ein neues
Gesetz geschaffen werde. Das Gemeinschaftsrecht genieße Anwendungsvorrang.
Der EuGH habe gerade in der Rechtssache Placanica mit Urteil vom 6. März 2007
deutlich gemacht, dass es eine Ausnahme vom Grundsatz des Anwendungsvorrangs
des Europarechts nicht gebe. Die dort für Italien aufgestellten Grundsätze seien auf
die Rechtslage in Deutschland übertragbar. Private Anbieter von Sportwetten
könnten auch hier nach der Gesetzeslage keine Erlaubnis für das Anbieten von
Sportwetten erhalten. Ein Konzessionssystem müsse nach der Rechtsprechung des
EuGH auch in seiner konkreten Ausgestaltung verhältnismäßig sein. In Deutschland
gebe es aber für Private überhaupt keine Möglichkeit, Erlaubnisse zu erhalten. Im
Übrigen müsse nach der Rechtsprechung des EuGH zuvor eine genaue Analyse der
Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit auf der Grundlage entsprechenden
empirischen Materials erfolgen. Diesen Anforderungen sei die Bundesrepublik bisher
nicht nachgekommen. In der Rechtssache Placanica habe der EuGH zudem
festgestellt, dass der gänzliche Ausschluss von Kapitalgesellschaften auf jeden Fall
unverhältnismäßig und damit gemeinschaftsrechtswidrig sei. Mindestens unter
Auflagen, die ein ordnungsgemäßes Kontrollsystem ermöglichten, sei auch diesen
Gesellschaften der Marktzugang zu ermöglichen. Genau dieser gänzliche
Ausschluss bestehe aber faktisch in allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland.
Daraus folge gleichzeitig, dass der jetzt vorliegende Staatsvertrag erst recht gegen
europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil er neben staatlichen Anbietern
keine weiteren Privaten am Markt zulasse. Der EuGH habe mit aller Deutlichkeit
festgestellt, dass keinerlei Sanktionierung, sei es verwaltungsrechtlich oder
strafrechtlich, in Betracht komme, wenn - wie hier - die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der zu Grunde liegenden Konzessionsnorm feststehe.
Spätestens jetzt erwiesen sich somit Ordnungsverfügungen gegen Wettvermittler als
rechtswidrig. Wiederholt sei darauf hinzuweisen, dass der EuGH eine insgesamt
kohärente Glücksspielpolitik fordere, die in Deutschland nicht annähernd gegeben
sei. Zum Beispiel gebe es im Bereich der Casinos und der gewerblichen Spielhallen
keinerlei Monopol. Auch hier lägen aber Suchtgefahren.

10

Die Schließung zweier Betriebsstätten sei im Hinblick auf das Vorgehen des
Beklagten erfolgt. Er beabsichtige, insoweit Schadensersatzforderungen geltend zu
machen.

11

Im Übrigen ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung angeregt
worden, das Verfahren bis zu einer Entscheidung des EuGH über die
Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Gießen vom 7. Mai 2007 (10 E 13/07)
und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Juli 2007 (4 K 4435/06) auszusetzen.
Ferner ist angeregt worden, Beweis zu erheben; wegen der vorgeschlagenen
Beweisfragen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, wird auf
die Gerichtsakten bezug genommen.

12

Der Kläger beantragt,

13

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der
Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 und die Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 aufzuheben,
soweit die Betriebsstätte H. T. 23 in F. betroffen ist und im Übrigen
festzustellen, dass die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der
Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 und die Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 rechtswidrig sind,
soweit die Betriebsstätten L. T. 2 und B. T. 402 in F. betroffen
sind.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er hält die Rechtslage für geklärt, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit
Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 2054/01) in Sachen Sportwetten entschieden habe.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der der Verfahren 7 L 929/04 und 7 L
634/06 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der
Bezirksregierung Düsseldorf (Beiakten Hefte 1 bis 3).

18

Entscheidungsgründe:

19

Die zulässige Klage hat insgesamt keinen Erfolg. Es kann offen bleiben, ob die
Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist; jedenfalls ist sie - wie auch die
Anfechtungsklage - unbegründet.

20

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. März 2004 in der
Änderungsfassung vom 23. Juni 2006 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung Düsseldorf vom 25. Januar und 26. Januar 2007 ist rechtmäßig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

21

Der Beklagte hat die Untersagungsverfügung auf § 14 des
Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt.
Danach kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine
im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor; denn
der Kläger vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz der hierfür erforderlichen
Genehmigung zu sein. Die Beteiligung an illegalen Sportwettunternehmen stellt eine
Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar.

22

Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der
Zulassung durch die Landesregierung. Der Kläger ist nicht im Besitz dieser
Erlaubnis, und sie kann ihm auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG
NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens auf
juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des
privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen
Rechts gehören. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am
1. Juli 2004 in Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der
angesichts der Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-
westfälisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in
Deutschland vom 16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4
Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten (Länder,
juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche Gesellschaften, an
denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar
maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und Ausspielungen nach dem Dritten
Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene Veranstaltung und die Vermittlung von
Sportwetten zu Festquoten durch private Anbieter ist hiernach nicht möglich.

23

Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der klägerischen
Rechtsansicht gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist. Dies
ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum
bayerischen Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern
veranstalteten Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende
staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen
Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein
Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber ein
geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sein
kann und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines
staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die
bestehende Rechtslage übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar
erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit
zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen,

24

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.

25

Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen treffen
gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember
2006 - 2 BvR 2428/06 - (NJW 2007, 1521) entschieden. Dort heißt es wörtlich
(S. 12 f des amtlichen Umdrucks):

26

„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006
formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in Nordrhein-
Westfalen bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund seiner derzeitigen
Ausgestaltung mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar wie das
Sportwettenmonopol in Bayern. ... Auch die einschlägigen Regelungen des
nordrhein-westfälischen Landesrechts sind jedoch nicht nichtig. Bis zu einer
gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage - wie das
Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung dargelegt hat -
daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Vermitteln von
Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten,
die nicht vom Land Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden, unabhängig davon, ob
in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als
verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt
jedenfalls, sofern das Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das
bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."

27

Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März
2006 - 1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung
verbunden hat, sind erfüllt.

28

Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein
Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft
und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung
des staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht
verlangt, dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O.,
Rdnrn. 149 - 153) formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser
muss erst am Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch
die gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,

29

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006
- 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.

30

In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das bestehende
Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung
der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen, dass der Staat die
Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen darf und
dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher
Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zu Art
und Weise der Wettmöglichkeiten hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert,
untersagt sind. Ferner hat die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die
Gefahren des Wettens aufzuklären,

31

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.

32

In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-
Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die Maßgaben umzusetzen.
Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie
GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5) hat das Innenministerium
eingehende Auflagen in Bezug auf den Wettgegenstand, die Werbung, die
Vertriebskanäle und Maßnahmen zur Suchtprävention erlassen. Danach ist
insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter
enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu
beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die
Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den
Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die
Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. Außerdem ist
deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch unter Berücksichtigung
des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der Beteiligten - kein Grund zu der
Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese Auflagen nicht hinreichend befolgt.
Beispiele anhaltender, z.T. auch aggressiver Werbemaßnahmen, die sich nicht auf
die staatlichen Oddset-Wetten (bzw. gar nicht auf staatliche Lotterien) beziehen,
bieten schon deshalb für eine andere Bewertung keine ausreichende Grundlage.
Weder die nationale noch die gemeinschaftsrechtliche Rechtsprechung fordert
insoweit eine einheitliche Betrachtung.

33

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 betrifft allein
Oddset-Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere Glücksspiele erstreckt
werden.

34

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S 1972/06 -
und OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, juris, Rdnr. 56 f,
NVwZ 2007, 725.

35

So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007

36

1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen, Gewerbearchiv 2007, 242

37

die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung
angenommen, mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des
bayerischen Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG gerügt
hatte. Das (bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser Entscheidung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben aufweist, die

38

„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive
Suchtprävention bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen....für die Spielbankenaufsicht
für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen
Ziele vor den finanziellen Interessen sorgen..." und „auch die tatsächliche
Handhabung des Spielbankenmonopols ...in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O.,
Rdnrn. 50 - 65).

39

Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche Beurteilung des
Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich von der des
Sportwettenmonopols ab

40

a.a.O., Rdnr. 59.

41

Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen
Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst, sondern die
jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand der vom
Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind, obgleich eine
gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt zu fordern ist. Auch
gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung dahingehend, den Glücksspielmarkt
eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln,
nicht ersichtlich.

42

Vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 a.a.O., Rdnr. 56 und vom
1. Juni 2007, - 1 Bs 107/07- .

43

Nach diesen Maßgaben kommt es entscheidungserheblich auf die
Beweisanregungen zu 2. und 3 (Thematik: Gewinnspiele über TV und Radiosender,
Suchtgefahren einzelner Glücksspiele) nicht an; die dortigen Prämissen können
vielmehr als richtig unterstellt werden. Private Sportwettanbieter können zu ihren
Gunsten nichts daraus herleiten, dass diverse Glücksspiele über TV und Radio
keiner Genehmigungspflicht unterliegen; auch hier mag gesetzlicher
Handlungsbedarf gegeben sein, dies führt allerdings nicht dazu, dass auch
Sportwetten - trotz anderslautender Regelung - genehmigungsfrei angeboten werden
dürfen. Auch der Vergleich der Suchtgefahren verschiedener Glücksspiele ist nach
oben Ausgeführtem nicht geeignet, die derzeitige Zulässigkeit des staatlichen
Sportwettmonopols einerseits und des Verbots privater Sportwettvermittlungen
andererseits in Frage zu stellen.

44

Für die weitere Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts
hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw.
gemeinschaftsrechts-) konformer Zustand geschaffen wird, ist in erster Linie auf die
durch die staatlichen Organe vorgegebenen Weisungen abzustellen und zu prüfen,
ob diese ausreichen und deren Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf
vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig auszuschließende Verstöße kommt es
dagegen nicht entscheidend an. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits
angeführten Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal
ausdrücklich herausgestellt, dass für die Übergangszeit nur ein Mindestmaß an
Konsistenz verlangt wird, das aus Sicht der Kammer gegenwärtig gewährleistet ist.
Zum anderen ist die Betrachtung hier - wie dargelegt - nur auf das staatliche
Sportwettenmonopol zu richten.

45

Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die die
Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im Werbeverhalten für
staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden, ist derzeit ausreichend
gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen Ordnungsbehörden
angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu beobachten und Verstöße ggf. zu
melden. Eine Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht
erkennbar. Vielmehr wurden die Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters
Oddset in erkennbarer und spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit
dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit und des kurz
bevorstehenden Ablaufs der eingeräumten Übergangsfrist sind die angeordneten
Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.

46

Dies gilt auch vor dem Hintergrund der offenbar seit 2006 eingeleiteten
„Dachmarkenstrategie" der staatlichen Lottounternehmen, die nach dem
substantiierten Vortrag darauf angelegt ist, unter der Dachmarke „Lotto" auch die
Oddset-Wetten zu bewerben und diese dadurch wieder mehr in den Blickpunkt der
Kunden zu tragen. Auch diese Behauptung, die der Beweisanregung zu 1. zugrunde
liegt, unterstellt die Kammer als zutreffend. Eine solche Marketingstrategie unterläuft
allerdings nach Auffassung der Kammer nicht die o.a. Maßnahmen zur Eindämmung
der Spielsucht, die das Bundesverfassungsgericht für staatliche Sportwettangebote
verlangt hat. Diese setzen nämlich nicht das Unterlassen jeglicher Werbung voraus.

47

Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
erneut herausgestellt, dass die Behörden unabhängig von der Frage der Strafbarkeit
in der Übergangszeit ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen
können.

48

Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O., Beschlussabdruck Seite
14.

49

Die Beweisanregung zu 4., die auf Ermittlungen zu den Umsätzen des
Deutschen Lotterie- und Totoblocks (DLTB) einschließlich derjenigen auf dem
staatlichen Sportwettsektor zielt und eine Sachverständigenprognose hinsichtlich der
Auswirkungen der konsequenten Durchsetzung des stattlichen Sportwettmonopols
auf den „Schwarzmarkt" nahe legt, ist nicht entscheidungserheblich. Konsequenzen
in Bezug auf die Zulässigkeit ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen private
Sportwettanbieter lassen sich darauf von vornherein nicht stützen. Entsprechendes
gilt, soweit (unter 5.) Feststellungen zur Ausbreitung von Spielbanken und anderen
Gelegenheiten zum Glücksspiel anregt werden. Selbst ein nachweisbarer erheblicher
Anstieg von Spielmöglichkeiten in staatlichen Casinos oder bei anderen
Glücksspielen, wie hier vorgetragen, vermag die Zulässigkeit privater
Sportwettangebote derzeit nicht zu rechtfertigen.

50

Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das nordrhein-
westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die Nichtzulassung
privater Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar eine Beschränkung
der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV dar.
Solche Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung
von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt
sein. Voraussetzung ist, dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die
Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und
dass sie geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten,
dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen.
Die Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und
ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der
Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,

51

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn. 67,
69.

52

Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,

53

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
Rdnr. 144.

54

Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der Niederlassungs-
und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass
die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene Rechtslage und die oben
beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit geforderten Maßnahmen
zugleich bewirkt, dass das in Deutschland bestehende staatliche Wettmonopol nicht
mehr gegen Gemeinschaftsrecht verstößt,

55

s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -; VGH
Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -; BayVGH,
Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7.
September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006
- 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG; vgl. auch schon Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K
5560/97 -, NRWE-Datei.

56

Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen
Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und den
hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht den Zielen
Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der Rechtsprechung des
EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache des nationalen
Gerichts,

57

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr. 76.

58

Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen Anwendungsmodalitäten
aus europarechtlicher Sicht hier auch zu berücksichtigen, dass nicht nur das Land
NRW die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass
dies grundsätzlich auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um
gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit
Rechnung zu tragen,

59

OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006
- 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres
vom 18. August 2006 über die Tagung der zuständigen Referenten der Länder vom
27./28. April 2006.

60

Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter Würdigung
der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis gekommen, dass
die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die Übergangszeit korrekt erfüllt
werden,

61

OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs
206/06 - und vom 1. Juni 2007 - 1 Bs 107/07- ; OVG Bremen, Beschluss vom
7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV
05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; VGH Baden-
Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und vom 28. März 2007
- 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 - sowie
zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG Saarland, Beschluss vom
4. April 2007 - 3 W 23/06 -, NVwZ 2007, 717.

62

Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese Würdigung
bereits vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,

63

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19 (Bayern);
Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O. (NRW).

64

Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch nicht
aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,

65

EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.

66

Entgegen der klägerischen Ansicht verlangt der EuGH nicht, dass dem
nationalen Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden
Gesetzes eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der
beschränkenden Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht durch
Untersuchungen nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem EU-Ausland
„gefährlicher" sind als inländische Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die
Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von
einer solchen Untersuchung begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier
ausreichend, dass sich das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf
eine wissenschaftliche Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der
Sportwetten für suchtgefährdete Spieler gestützt hat,

67

OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und vom 9.
März 2007, a.a.O., Rdnr. 58.

68

Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden Regelungen
vermag die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen Placanica u.a.

69

Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007
(NJW 2007, 1515 und NVwZ 2007, 675)

70

zu entnehmen.

71

Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die italienischen
Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen der
Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können. Die italienischen
Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren zugrunde liegen, sehen für private
Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des Glücksspiels in Italien tätig werden wollen,
u. a. eine Konzession vor, die nach öffentlicher Ausschreibung vergeben wird, wobei
an jenem Vergabeverfahren nur bestimmte Arten von Wirtschaftsunternehmen
teilnehmen können.

72

Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.

73

Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich das
Urteil Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches Konzessionsmodell existiert
für Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht, weil - wie dargelegt - nach geltender
Rechtslage ein staatliches Monopol vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH
zum Konzessionssystem für private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier
maßgebliche Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.

74

Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren für
private Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des EuGH zu
strafrechtlichen Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven polizeilichen
Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis 67). Die Unzulässigkeit derartiger Maßnahmen und
Sanktionen folgt nach dieser Rechtsprechung daraus, dass das Konzessionssystem
selbst gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies
wurde nur unter dem Gesichtspunkt angenommen, dass bestimmte Rechtsformen
(Kapitalgesellschaften) in Italien in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All
dies ist bei der derzeit geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht
der Fall.

75

Die Ansicht, der EuGH gewähre mit der Entscheidung „Placanica" den nicht
konzessionierten Bewerbern in der Übergangszeit bis zur Schaffung eines
gemeinschaftsrechtskonformen Zustandes unmittelbar einen Zulassungsanspruch
zum Sportwettenmarkt, vermag die Kammer dieser Entscheidung nicht zu
entnehmen. Der EuGH hat, soweit er sich auf die Übergangszeit und die damit
zusammenhängende Frage nach den Folgen der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses
bestimmter Wirtschaftsunternehmen vom Vergabeverfahren für die Konzessionen in
Italien bezieht, keinen Zulassungsanspruch vorgegeben, sondern die Verhängung
strafrechtlicher Sanktionen verboten (vgl. Rdnr. 63, 70).

76

Die weiter geäußerte Ansicht, das Staatsmonopol bringe ein gleich hohes
Gefahrenpotential mit sich wie das - vom EuGH in einzelnen Beziehungen
beanstandete - Konzessionsmodell Italiens, weshalb Übergangsfristen in
Deutschland nicht tolerierbar seien, teilt die Kammer nicht. Unabhängig davon geht
sie - wie oben dargelegt - davon aus, dass die rechtliche Situation in Nordrhein-
Westfalen und im Bundesgebiet bereits jetzt schon mit dem Gemeinschaftsrecht
harmoniert, weshalb es einer Übergangsfrist insoweit nicht bedarf.

77

Weitergehende Aussagen, die das klägerische Begehren stützen könnten, sind
dem Urteil nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Schlussfolgerung, die
Beanstandung des italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf
schließen, dass das deutsche Modell erst recht gegen europäisches
Gemeinschaftsrecht verstoße, weil neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren
privaten Anbieter am Markt zugelassen seien, die über eine EU-rechtliche
Konzession in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr
hat der EuGH in den - vor Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden -
allgemeinen Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf
hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem
Gebiet der Glücksspiele festzusetzen und ggf. das angestrengte Schutzniveau genau
zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr. 48 des Urteils).
Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin bestehen, Glücksspieltätigkeiten in
kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung zu kriminellen und/oder
betrügerischen Zwecken vorzubeugen und damit gleichzeitig eine kontrollierte
Expansion im Bereich der Glücksspiele zu erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils),
während in Deutschland die kohärente und systematische Begrenzung der
Spielgelegenheiten im Vordergrund des jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols
steht (vgl. zu diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die
italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH
genannten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen
Beschränkungen andere (so ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte
es danach - und dies ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -,
gerechtfertigt sein, ebenso in Deutschland eine

78

„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit
bereitzustellen, was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen
Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann."
(Rdnr. 55).

79

Dass Werbemaßnahmen für staatliche Sportwetten der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht grundsätzlich zuwiderlaufen, ist bereits oben
ausgeführt.

80

Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache Gambelli

81

a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und 67

82

für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch
staatliche Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt und in Sachen
Placanica noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März 2007, a.a.O.,
Rdnr. 52), sind eingehalten,

83

vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -, NRWE-
Datei.

84

und zwar nicht allein aufgrund verwaltungsmäßigen Handelns, wie vorgetragen,
sondern unmittelbar infolge der durch das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom
28. März 2006, a.a.O.) gestalteten rechtlichen Situation.

85

Vgl. auch VG Braunschweig, Beschluss vom 21. März 2007, - 5 B 334/06 -, Rdnr.
52 a.E. juris doc

86

Auf die o.a. Beweisanregungen kommt es danach auch aus
gemeinschaftsrechtlicher Sicht nicht an.

87

Der Anregung, das Verfahren auszusetzen und den Ausgang der
Vorabentscheidungsverfahren abzuwarten, die das Verwaltungsgericht Köln mit
Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05), das Verwaltungsgericht Gießen
mit Beschluss vom 7. Mai 2007(10 E 13/07) und das Verwaltungsgericht Stuttgart mit
Beschluss vom 24. Juli 20007 (4 K 4435/00) mit z.T. sich überschneidenden
Rechtsfragen eingeleitet haben, ist aus den vorgenannten Gründen nicht
nachzugehen, da die Kammer derzeit keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht
sieht und deshalb die Frage der Zulässigkeit einer europarechtlichen
Übergangsregelung nicht entscheidungserheblich ist.

88

Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007 geäußerte
Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2003/4350)
einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Lotteriestaatsvertrages der
Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung 2006/658 D - Entwurf eines
Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland; Ausführliche Stellungnahme
der Kommission) andererseits nicht geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren
dargestellte Ansicht der Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des
deutschen Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die
letztgenannte Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den geplanten
Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon deshalb keine
durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende Rechtslage.

89

Soweit der Beklagte mit der Ordnungsverfügung ursprünglich die sofortige
Einstellung des Betriebes angeordnet hatte, bedarf es keiner rechtlichen Klärung, ob
dies zulässig war. Jedenfalls ist die Vollziehung vom Beklagten im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren zunächst auf Anregung der Kammer und im weiteren im
Vergleichswege ausgesetzt worden (7 L 929/04), und die erneute
Vollzugsankündigung ist - wie vergleichsweise vereinbart - unter Einräumung einer
zweiwöchigen Frist erfolgt. Faktisch hat der Beklagte dem Kläger damit eine
angemessene Frist zur Betriebseinstellung eingeräumt. Soweit der Kläger die
Bestimmtheit von Ziff. 1 der Ordnungsverfügung wegen der Formulierung „aufgrund
der fehlenden rechtlichen Zulassung" rügt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es sich
hierbei nur um ein Begründungselement der Verfügung, nicht aber um die - dem
Bestimmtheitserfordernis zweifellos genügende - Untersagungsanordnung selbst
handelt.

90

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

91

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
hat.

92