Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-08, Aktenzeichen 4 K 2692/13
ECLI:DE:VGMI:2014:0508.4K2692.13.00

Tenor

Der Beklagte wird verurteilt, die dem Kläger für die Zeit seines Rechtsreferendariats zustehende Unterhaltsbeihilfe (Grundbetrag und Familienzuschlag) unter Zugrundelegung der jeweils gültigen Sätze des Bundesbesoldungsgesetzes - für den Grundbetrag: 85 v.H. - neu zu berechnen und den sich aus der Berechnung ergebenden (Netto)Differenzbetrag an ihn auszuzahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 5/6, der Beklagte 1/6.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

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Der Kläger wendet sich gegen die Berechnung der Unterhaltsbeihilfe während der Zeit seines Referendariats im Landgerichtsbezirk Q. .

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Der geborene und seit Juli verheiratete Kläger stand vom 1. September 2011 bis zum Bestehen der Zweiten Juristischen Staatsprüfung im Oktober 2013 als Rechtsreferendar in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zum beklagten Land. In dieser Zeit erhielt er monatlich eine Unterhaltsbeihilfe, die sich zusammensetzt aus einem Grundbetrag und einem sog. Ortszuschlag der Stufe 2. Über die Höhe der Zahlungen wurde er regelmäßig durch sog. Bezügemitteilungen des Landesamts für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) informiert.

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Mit Schreiben vom 2. Juni 2013 wandte sich der Kläger an das LBV, widersprach "sämtlichen vergangenen Beihilfeabrechnungen" und bat um Überprüfung und Nachzahlung. Dadurch, dass der Berechnung nicht 85 vom Hundert der höchsten Anwärterbezüge nach dem Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) zugrunde gelegt würden, sei die Auszahlung der Beihilfe jeweils zu seinem Nachteil fehlerhaft erfolgt. Nach seinen Berechnungen ergebe sich ein Zahlungsrückstand in Höhe von 1.305,76 €. Der Kläger legte seiner Berechnung zugrunde, dass in den Monaten September 2011 bis Mai 2013 100 vom Hundert des höchsten Anwärtergrundbetrages nach dem Bundesbesoldungsgesetz zuzüglich des Ortszuschlages 1.269,68 € betragen hätten. Diese Summe ist für das Gericht nicht nachvollziehbar.

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Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 lehnte das LBV den Antrag des Klägers ab. Maßgebend für die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare sei der jeweils in Nordrhein-Westfalen geltende höchste Anwärtergrundbetrag. Nach dem Wortlaut der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe entspreche zwar der Grundbetrag 85 v.H. des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärter-grundbetrages. Eine am Wortlaut festhaltende Interpretation der Vorschrift werde jedoch dem Willen des Verordnungsgebers und dem Sinn und Zweck der Regelung nicht gerecht. Der Terminus "Bundesbesoldungsgesetz" sei nach der Historie, aber auch nach Systematik und dem Sinn und Zweck der Verordnung dahingehend auszulegen, dass das jeweils für Nordrhein-Westfalen geltende Besoldungsrecht gemeint sei und für die Bemessung der Unterhaltsbeihilfen der nordrhein-westfälischen Rechtsreferendare die in Nordrhein-Westfalen zum maßgebenden Zeitpunkt geltenden Anwärtergrundbeträge sowie der jeweils geltende Familienzuschlag maßgeblich seien. Hintergrund sei, dass die nordrhein-westfälische Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen von 1999 aus einer Zeit stamme, als die Besoldung der Beamten des Bundes und der Länder noch weitgehend einheitlich durch den Bundesgesetzgeber geregelt gewesen sei. Die Anwärter in Nordrhein-Westfalen hätten dieselben Grundbeträge wie die im Bund und in anderen Ländern erhalten; der Grundbetrag für Rechtsreferendare habe in Nordrhein-Westfalen 85 v.H. hiervon betragen. Seit dem hätten sich durch die Föderalismusreform die Rahmenbedingungen der Verordnung geändert. Seit September 2006 seien ausschließlich die Länder für die Regelung der Besoldung ihrer Beamten und Anwärter zuständig. Bei Erlass der Unterhaltsbeihilfenverordnung für Rechtsreferendare habe der nordrhein-westfälische Normgeber die hiesigen Referendare erkennbar weitestgehend den hiesigen Beamten und nicht den Bundesbeamten gleichstellen wollen. Das zeige sich auch daran, dass das Juristenausbildungsgesetz NRW (JAG) in § 32 Abs. 2, Abs. 3 Satz 3 und 4 sowie in Abs. 4 zahlreiche Verweisungen auf die beamtenrechtlichen Vorschriften enthalte. An dem Willen des Normgebers habe sich durch die Föderalismusreform nichts geändert, lediglich der Wortlaut der Verordnung sei unverändert geblieben. Deshalb sei es erforderlich, die Norm im Wege einer Rechtsfortbildung auszulegen, so wie es auch im Saarland geschehen sei. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber habe auch an anderer Stelle zum Ausdruck gebracht, dass er die Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare in Anlehnung an das Landesbesoldungsrecht regeln will. Im Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2011/2012 habe er ausdrücklich auch die Unterhaltsbeihilfen erhöht. Dadurch habe er durch höherrangiges Recht zum Ausdruck gebracht, dass die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare angelehnt an die Landesbesoldung erfolgen und an den entsprechenden Anpassungen teilnehmen solle. Entsprechend sei im Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 verfahren worden.

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Am 7. August 2013 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist jetzt der Ansicht, für die Berechnung sowohl des Grundbetrages als auch des Familienzuschlages seien die Sätze nach dem Bundesbesoldungsgesetz zugrunde zu legen, und zwar auch beim Grundbetrag in Höhe von 100 v.H. Die Absenkung auf 85 v.H. sei wegen einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung mit den Forstreferendaren unwirksam.

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Der Kläger hat ursprünglich einen Antrag angekündigt, nach dem die Unterhaltsbeihilfe "auf der Basis von 1.248,87 € brutto" neu berechnet werden sollte. Diese Summe setzt sich nach seiner Berechnung, der allerdings falsche Bezugsgrößen nach dem Bundesbesoldungsgesetz zugrunde liegen, zusammen aus der Differenz zwischen 85 v.H. des (Brutto)Grundbetrages nach dem Bundesbesoldungsgesetz und dem (Brutto)Grundbetrag, der für ihn festgesetzt wurde, und der Differenz zwischen dem Familienzuschlag nach dem BBesG und dem, der ihm gewährt wurde (vgl. Bl. 14 d.A.). Später hat er mit Schriftsatz vom 7. November 2013 seine Klage erweitert und auf der Grundlage seiner ursprünglichen Berechnung auch eine Nachzahlung für die letzten drei Monate seines Referendariats beantragt.

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Der Kläger beantragt nunmehr,

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das beklagte Land zu verurteilen, die ihm, dem Kläger, für die Zeit seines Rechtsreferendariats zustehende Unterhaltsbeihilfe (Grundbetrag und Familienzuschlag) unter Zugrundelegung der Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes neu zu berechnen und den sich daraus ergebenden (Netto)Differenzbetrag an ihn auszuzahlen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er beruft sich auf Urteile des VG Saarland und des VG Köln und hält die dort vertretene Auffassung, dass sich die Bezugsgröße für die Unterhaltsbeihilfe von 85 v.H. auf Landesbesoldungsrecht und nicht auf Bundesbesoldungsrecht beziehe, für zutreffend. Mit der Absenkung auf 85 v.H. des höchsten Anwärtergrundbetrages sei überdies die nordrhein-westfälische Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare dem Durchschnittsbetrag der Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare in den anderen Bundesländern angepasst worden. Für eine finanzielle Besserstellung der in Nordrhein-Westfalen tätigen Referendare gegenüber denjenigen, die den Vorbereitungsdienst in anderen Bundesländern ableisten, bestehe kein sachlicher Grund. Das gelte auch für den Familienzuschlag.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des dazu vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig (dazu 1.) und in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang begründet (dazu 2.). Im Übrigen ist sie unbegründet.

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1. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig. Ein gegebenenfalls nach §§ 6 Abs. 1 Satz 2, 104 Abs. 1 Satz 1 und 2 Landesbeamtengesetz NRW - LBG - i.V.m. § 54 Abs. 2 Beamtenstatusgesetz - BeamtStG - erforderliches Vorverfahren ist jedenfalls hinsichtlich des ursprünglich vom Kläger angekündigten Antrags, der sich auf eine Neuberechnung auf der Grundlage von 85 v.H. des Anwärtergrundbetrages nach dem BBesG bezogen hat, durchgeführt worden. Der Kläger hat mit Schreiben vom 2. Juni 2013 allen Beihilfeabrechnungen widersprochen und einen Antrag auf Überprüfung der Berechnung und Nachzahlung einer Summe, die er in Anlehnung an 85 v.H. des Anwärtergrundbetrages nach dem BBesG berechnet hat, gestellt. Diese Forderung hat der Beklagte mit Bescheid vom 24. Juli 2013 zurückgewiesen.

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Die Kammer hält ein isoliertes weiteres Vorverfahren in Bezug auf den erweiterten Antrag des Klägers, der nunmehr eine Neuberechnung unter Zugrundelegung von 100 v.H. des Anwärtergrundbetrages nach dem BBesG begehrt, nicht für erforderlich, weil die Frage in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist und der Beklagte sowohl in der Verhandlung als auch bereits im Vorfeld hinreichend deutlich gemacht hat, dass er eine Berechnung nach den Sätzen des Bundesbesoldungsgesetzes nicht vornehmen wird, nicht in Höhe von 85 v.H. und schon gar nicht in Höhe von 100 v.H. Damit ist auch die Klageerweiterung zulässig.

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Der Zulässigkeit der erhobenen Leistungsklage steht nicht entgegen, dass der Kläger seinen Klageantrag nicht (mehr) im Einzelnen beziffert hat. Da sich die Höhe der für die einzelnen Monate jeweils geltend gemachten Forderungen ohne weiteres Zutun des Klägers anhand der einschlägigen Tabellen und Rechtsvorschriften errechnen lässt, fehlt es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit des Klagebegehrens.

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Vgl. dazu VG Saarland, Urteil vom 12. August 2011 - 2 K 181/10 -, juris, Rdn. 31.

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Das angerufene Gericht ist auch örtlich zuständig. Einschlägig ist insoweit § 52 Nr. 4 VwGO, der auf Klagen aus einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis nach Auffassung der Kammer analog anzuwenden ist. Demnach ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Kläger (bei Klageerhebung) seinen dienstlichen Wohnsitz hat. Der Kläger ist als dem Landgericht Q. bis Oktober 2013 zugewiesener Rechtsreferendar so zu behandeln, als habe er bei Klageerhebung im August 2013 seinen dienstlichen Wohnsitz in Q. , also dem Bezirk des erkennenden Gerichts, gehabt.

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2. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die ihm in der Zeit seines Referendariats von September 2011 bis Oktober 2013 zustehende Unterhaltsbeihilfe unter Zugrundelegung der sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz jeweils ergebenden Sätze neu berechnet und ihm die sich zu seinen Gunsten ergebende (Netto)Differenz ausgezahlt wird. Das gilt (grundsätzlich) sowohl für den Grundbetrag nach Anlage VIII als auch für den Familienzuschlag nach Anlage V zum BBesG (dazu a). Allerdings beträgt der dem Kläger zu gewährende Grundbetrag nur 85 v.H. der Summe, die sich aus der Anlage VIII zum BBesG in der jeweils geltenden Fassung ergibt (dazu b). Dem Anspruch des Klägers kann eine mangelnde zeitnahe Geltendmachung nicht entgegengehalten werden (dazu c).

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Das Gericht kann, weil die Ermittlung des neu festzusetzenden Betrages einen nicht unerheblichen Aufwand erfordert, in analoger Anwendung des § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Änderung der Festsetzung durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, dass die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Diesen Weg hat die Kammer gewählt, weil nicht unmittelbar nachvollziehbar ist, ob die vom Beklagten mit Schreiben vom 24. April 2014 bereits vorgelegte Vergleichsberechnung hinsichtlich sämtlicher Zahlen korrekt ist, zumal der Kläger zwischenzeitlich über zusätzliche Einkünfte aus einer Nebentätigkeit verfügte.

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a) Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers auf eine monatliche Unterhaltsbeihilfe in dem hier streitigen Zeitraum ist § 32 Abs. 3 Satz 1 und 6 Juristenausbildungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. März 2003 (GV. NRW. 135) - JAG - i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare vom 20. April 1999 (GV. NRW. 148) in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 28. Oktober 2005 (GV. NRW. 838) - RRef-BeihV NW -. Diese Verordnung ist ursprünglich auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 20 Abs. 6 Satz 4 JAG (in der alten Fassung des Änderungsgesetzes vom 20. April 1999 - GV. NRW. 147 -) ergangen, deren Wortlaut im Wesentlichen mit der jetzt geltenden Regelung übereinstimmt.

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Danach erhalten Rechtsreferendarinnen oder Rechtsreferendare, die in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis stehen, eine Unterhaltsbeihilfe, zu der ein monatlicher Grundbetrag und ein Familienzuschlag gehören (Sätze 1 und 2 der Norm). Der Grundbetrag für die Rechtsreferendarinnen und Rechtsreferendare entspricht 85 v.H. des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärter-grundbetrages (Satz 3). Der Familienzuschlag wird in entsprechender Anwendung des Bundesbesoldungsgesetzes gewährt (Satz 4).

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Der Grundbetrag der Unterhaltsbeihilfe ist, wie vom Wortlaut der Norm vorgegeben, nach dem sich aus der Anlage VIII zum Bundesbesoldungsgesetz ergebenden höchsten Anwärtergrundbetrag zu berechnen und beträgt 85 vom Hundert dieses Betrages. Dabei ist - wie vom Verordnungsgeber ursprünglich gewollt und mangels anderer Anhaltspunkte - von einer dynamischen Verweisung auf die Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes auszugehen, so dass hier nicht der am 31. August 2006 gültige Betrag, sondern die in den Zeiten August bis Dezember 2011, Januar und Februar 2012, März 2012 bis Juli 2013 und ab August 2013 geltenden Beträge maßgeblich sind.

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Anders als das VG Saarland

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in seinem Urteil vom 12. August 2011 - 2 K 181/10 -, juris, das in einem parallel gelagerten Fall ergangen ist,

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und das VG Köln

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Urteile vom 22. Januar 2014 - 3 K 962 u.a./11, 3 K 2993/13 -, juris,

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geht das erkennende Gericht nicht davon aus, dass die hier entscheidende Norm des § 1 Abs. 1 RRefBeihV NW auslegungsfähig und -bedürftig ist. Der Wortlaut, der auf das Bundesbesoldungsgesetz verweist, ist eindeutig, und eine Regelungslücke liegt nicht vor. Eine Auslegung ist auch nicht wegen einer möglicherweise relevanten Änderung der Rahmenbedingungen

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vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 - 1 BvR 1045/89 u.a. -, juris, insb. Rdn. 68 und 71

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geboten. Soweit das VG Saarland und das VG Köln eine entscheidende Änderung der Rahmenbedingungen im Inkrafttreten der sog. Föderalismusreform zum 1. September 2006 sehen, mit der die Gesetzgebungskompetenz für die Beamtenbesoldung vom Bund auf die Länder übergegangen ist, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Für die Zahlung von Unterhaltsbeihilfen an (Rechts)Referendare hatte der Übergang der Gesetzgebungskompetenz keine Bedeutung. Seit dem Moment, in dem der Landesgesetzgeber mit dem Neunten Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GV. NRW: 147) mit Wirkung zum 1. Juli 1999 den damaligen § 20 Abs. 1 Satz 1 JAG änderte und die Rechtsreferendare nicht mehr in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf berief, sondern sie in ein öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis zum Land aufnahm, war für die Bemessung ihrer monatlichen Unterhaltsbeihilfe das Land zuständig, das das Nähere einer vom Finanzministerium im Einvernehmen mit dem Justizministerium zu erlassenden Rechtsverordnung überließ. In dieser entschieden die zuständigen Ministerien, sich hinsichtlich der Höhe der Unterhaltsbeihilfe an den Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes zu orientieren.

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Vgl. dazu das Protokoll der Rechtsausschuss-Sitzung vom 3. März 1999 (Ausschussprotokoll 12/1169), S. 20.

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An dieser Kompetenz des Landes, für die Höhe der Unterhaltsbeihilfe die Besoldungssätze für Anwärter aus dem Bundesbesoldungsgesetz in Bezug zu nehmen oder davon abweichende, eigene Regelungen zu treffen, hat sich seit 1999 nichts geändert, auch nicht durch die Föderalismusreform.

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Selbst wenn man aber in dem Umstand, dass sich seit Inkrafttreten der Föderalismusreform die Beamtenbesoldung im Bund und in den Ländern unterschiedlich entwickelt hat, eine eine Auslegung der die Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendare regelnden Norm rechtfertigende Änderung der Rahmenbedingungen sehen wollte, käme die Kammer nicht zu der vom Beklagten vertretenen Auffassung. Eine vom Wortlaut der Norm abweichende Auslegung in dem Sinne, dass maßgebliche Berechnungsgrundlage für die Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare im Land Nordrhein-Westfalen jeweils die Höhe der höchsten Anwärterbezüge nach Landesbesoldungsrecht ist, kommt nicht in Betracht. Das ergibt sich aus Folgendem:

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Grundsätzlich ist für die Auslegung von Gesetzen der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgeblich, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich, der sich der Richter nicht entgegenstellen darf. Seine Aufgabe beschränkt sich darauf, die intendierte Regelungskonzeption bezogen auf den konkreten Fall - auch unter gewandelten Bedingungen - möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen. In keinem Fall darf richterliche Rechtsfindung das gesetzgeberische Ziel der Norm in einem wesentlichen Punkt verfehlen oder verfälschen oder an die Stelle der Regelungskonzeption des Gesetzgebers gar eine eigene treten lassen. Für die Beantwortung der Frage, welche Regelungskonzeption dem Gesetz zugrunde liegt, kommt daneben den Gesetzesmaterialien und der Systematik des Gesetzes eine nicht unerhebliche Indizwirkung zu. Die Eindeutigkeit der im Wege der Auslegung gewonnenen gesetzgeberischen Grundentscheidung wird nicht notwendig dadurch relativiert, dass der Wortlaut der einschlägigen Norm auch andere Deutungsmöglichkeiten eröffnet, soweit diese Deutungen offensichtlich eher fern liegen. Anderenfalls wäre es für den Gesetzgeber angesichts der Schwierigkeit, textlich Eindeutigkeit herzustellen, nahezu unmöglich, sein Regelungsanliegen gegenüber der Rechtsprechung über einen längeren Zeitraum durchzusetzen.

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BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. -, juris, Rdn. 66 mit zahlreichen weiteren Nachweisen.

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Auch wenn es nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts ausschließlich oder in erster Linie darauf anzukommen scheint, den objektiven Willen des Gesetzgebers zu erfassen, ist zu beachten, dass für die Auslegung besoldungsrechtlicher Normen - und auch bei der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis handelt es sich nach Auffassung der Kammer um eine Regelung der Besoldung im weiteren Sinne - Besonderheiten gelten. Dazu hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 30. Mai 2011 - 1 A 2825/09 -, juris, Rdn. 86 ff., ausgeführt:

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" …, als dem Wortlaut der Vorschrift wegen der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) eine gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt. Nach der Natur des Besoldungsrechts … sind der ausdehnenden Auslegung des Anwendungsbereichs einer Norm enge Grenzen gezogen. Das Besoldungsrecht regelt grundsätzlich die Höhe der einzelnen Bezüge, ihre Errechnung und Festsetzung in einer stark differenzierten und verfeinerten Weise durch formelle und zwingende Vorschriften kasuistischen Inhalts. Regelungen dieser Art sind nach dem darin erkennbar zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers einer ausdehnenden Auslegung nicht zugänglich. (Nachweise)

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Nichts anderes kann aber für die einschränkende Auslegung einer Besoldungsnorm gelten, … wenn dadurch eine weder dem Wortlaut noch der Systematik der Vorschrift zu entnehmende zusätzliche Beschränkung ihres Regelungsgehalts eingefügt werden soll. Denn die Aufnahme einer solchen Beschränkung stellt im Ergebnis ebenfalls eine ausdehnende Auslegung der Norm dar, nämlich die Ergänzung um ein - nicht vorhandenes - begrenzendes Tatbestandsmerkmal. Auch dadurch bleibt der Gesetz gewordene, differenzierte und damit abschließende Wille des Besoldungsgesetzgebers unberücksichtigt.

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Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie ist u.a. dann gegeben, wenn eine gesetzliche Regelung nach ihrem - mit den allgemeinen Auslegungsregeln festgestellten - eindeutigen Wortsinn Sachverhalte (mit)erfasst, die sie nach dem Willen des Gesetzgebers nicht (auch) erfassen soll und deswegen eine Beschränkung des Wortlauts der gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber erkennbar mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist. In einem solchen Fall ist die ihrem Wortlaut nach zu weit gefasste Regelung im Wege der sog. teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Der Regelungszweck ist dabei regelmäßig im Wege der historischen Auslegung, namentlich anhand der Gesetzesmaterialien, sowie unter Berücksichtigung des gesamten Regelungszusammenhangs der Vorschrift zu ermitteln. (Nachweise)

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Vorliegend ist nach den vorstehenden Ausführungen bereits zweifelhaft, ob sich überhaupt ein hinreichend eindeutiger Wille des "Gesetzgebers" ermitteln lässt, …

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Darüber hinaus steht einer Korrektur des Wortlauts der Vorschrift im Wege der teleologischen Reduktion jedenfalls das aus der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) folgende Verbot richterlicher Rechtsfortbildung entgegen. Wie bereits ausgeführt, legt das Besoldungsrecht den Kreis der Anspruchsberechtigten und die einzelnen Ansprüche nach Grund und Höhe durch formelle und zwingende Vorschriften im Einzelnen fest. Aus diesem kasuistischen formal-gesetzlichen Regelungskonzept folgt, dass besoldungsrechtliche Regelungen nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers auch einer Ergänzung durch allgemeine Rechtsgrundsätze nicht zugänglich sind. Hierzu zählt namentlich ihre analoge Anwendung. Dementsprechend dürfen weder die Verwaltung noch die Gerichte über den der Auslegung zugänglichen Wortlaut hinaus den Besoldungsgesetzgeber im Wege der Rechtsfortbildung korrigieren. (Nachweise)

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Ist aber mit Rücksicht auf die strikte Gesetzesbindung des Besoldungsrechts von einer grundsätzlich fehlenden Analogiefähigkeit dieses Normbereichs auszugehen, muss dies in gleicher Weise auch für eine Rechtsfortbildung im Wege der teleologischen Reduktion gelten. Denn die teleologische Reduktion ist das methodische Gegenstück zur Analogie. Während bei der Analogie der zu entscheidende Fall zwar nicht vom Wortlaut der Norm, wohl aber von deren Normzweck erfasst wird, ist dies bei der teleologischen Reduktion genau umgekehrt. Bei der Analogie wird der Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus entsprechend dem Normzweck ausdehnt, während bei der teleologischen Reduktion die Norm entsprechend ihrem Regelungszweck durch Hinzufügen einer vom Wortlaut nicht vorgesehenen Einschränkung begrenzt wird. (Nachweise)

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Der Annahme eines Reduktionsverbots kann im gegebenen Zusammenhang auch nicht entgegengehalten werden, dass durch diese Form der Rechtsfortbildung lediglich den Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten, die im Wortlaut der Norm - sei es unbewusst, sei es versehentlich - jedoch keinen hinreichenden Ausdruck gefunden haben, Geltung verschafft und daher eine Besoldung gerade nicht ohne gesetzliche Grundlage gewährt wird. Denn insoweit ist zu berücksichtigen, dass der besoldungsrechtliche Gesetzesvorbehalt u.a. auch der Rechtsklarheit und Rechtseinheitlichkeit dient. Die Besoldung soll für alle Besoldungsempfänger einheitlich allein vom Gesetzgeber durch Gesetz festgelegt werden. Damit wird verhindert, dass Verwaltungsbehörden oder Gerichte vom positiven Recht losgelöst in Einzelentscheidungen Besoldung ggf. auch in unterschiedlicher Höhe gewähren bzw. zusprechen und dadurch das für die Stabilität und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wichtige Besoldungsgefüge erschüttern. Darüber hinaus bewirkt der Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung, dass das in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verankerte Prinzip der Gewaltenteilung auf dem Gebiet des Besoldungsrechts strenger verwirklicht ist als in anderen Rechtsgebieten, mit der Folge, dass die Regelungskompetenz des Besoldungsgesetzgebers hier in besonderem Maße zu berücksichtigen ist. (Nachweise)

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Vor diesem Hintergrund muss auch die Korrektur einer besoldungsrechtlichen Vorschrift, soweit sie die Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nicht in hinreichender Weise zum Ausdruck bringen sollte, dem Besoldungsgesetzgeber selbst vorbehalten bleiben. Sie kann nicht durch die Gerichte mit dem Risiko ggf. divergierender Entscheidungen vorgenommen werden." (Hervorhebungen durch das hier erkennende Gericht)

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Bei Anwendung dieser Maßstäbe kommt die Kammer zu dem Ergebnis, dass sich auch hier zum Einen ein hinreichend eindeutiger Wille des Verordnungsgebers, der Berechnung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare abweichend vom Wortlaut der Norm landesbesoldungsrechtliche Regelungen zugrunde zu legen, nicht feststellen lässt, und dass zum Anderen, wenn ein solcher Wille doch zumindest überwiegend wahrscheinlich scheinen sollte, der Verordnungsgeber selbst aufgerufen ist, eine Änderung herbei zu führen, um der Gefahr divergierender Gerichtsentscheidungen zu begegnen.

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Das Gericht hat erhebliche Zweifel an dem ernstlichen Willen des Verordnungsgebers, die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare nach Landesbesoldungsrecht zu berechnen, weil anders nicht zu erklären ist, warum der Verordnungsgeber über inzwischen 7 ½ Jahre seit Inkrafttreten der Föderalismusreform I untätig geblieben ist. Hätte er eine Anpassung an landesrechtliche Regelungen wirklich gewollt, hätte er bis zum Beginn des Referendariats des Klägers am 1. September 2011 ausreichend Zeit gehabt, die Verordnung entsprechend zu ändern. Anlass dazu hat es wiederholt gegeben. Selbst wenn man dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zugutehält, dass er in den ersten zwei Jahren nach der Grundgesetzänderung durch dringendere Normgebungsverfahren in Anspruch genommen war, so stellt sich doch die Frage, warum er nicht Ende September 2008, als die Unterhaltsbeihilfe-Verordnung für den Forstdienst geändert und die Wörter "dem Bundesbesoldungsgesetz" durch die Wörter "der landesbesoldungsrechtlichen Regelung" ersetzt wurden, zeitgleich eine Anpassung der RRefBeihV NW vorgenommen hat. Auch wenn dies wegen der vorrangigen Ressortzuständigkeit des Ministers für Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz übersehen worden sein sollte, bestand im März 2010, als sich die ersten Rechtsreferendare an das LBV wandten und eine Auszahlung ihrer Unterhaltsbeihilfe in Höhe von 85 v.H. der höchsten Anwärterbezüge nach dem BBesG beantragten (vgl. den Hinweis in VG Köln, Urteil vom 22. Januar 2014 - 3 K 962/11 -, juris, Rdn. 2), erneut Veranlassung, die Verordnung so wie angeblich gewollt zu ändern. Jedenfalls aber Anfang 2011, als der Justizminister vermutlich, wie durch § 8 RRefBeihV NW (in der Fassung des Vierten Gesetzes zur Befristung des Landesrechts NRW vom 5. April 2005 - GV. NRW. 332 -) vorgegeben, zum 31. Dezember 2010 berichtet hatte, "ob Teile dieser Verordnung aufgehoben oder geändert werden sollen", wäre der Zeitpunkt gewesen, bei entsprechendem Wunsch die Verordnung zu ändern. Gänzlich unverständlich bleibt für das Gericht, warum nicht später im Jahr 2011, als der Finanzminister angeblich durch Erlasse vom 30. Juni und 4. Juli versuchte, die Anbindung an das Landesrecht vorzunehmen, eine Verordnungsänderung erfolgt ist.

49

Die Argumente des Beklagten, sein Wille, die nordrhein-westfälischen Rechtsreferendare erkennbar weitestgehend den hiesigen Beamten und nicht den Bundesbeamten gleichzustellen, ergebe sich hinreichend deutlich daraus, dass das JAG in § 32 Abs. 2, Abs. 3 Satz 3 und 4 sowie in Abs. 4 zahlreiche Verweisungen auf die beamtenrechtlichen Vorschriften enthalte, und daraus, dass in den Gesetzen zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2011/2012 sowie 2013/2014 durch höherrangiges Recht zum Ausdruck gebracht worden sei, dass die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare angelehnt an die Landesbesoldung erfolgen und an den entsprechenden Anpassungen teilnehmen solle, überzeugen nicht vom Gegenteil.

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Dass der Gesetzgeber in § 32 Abs. 2 JAG auf § 2 Abs. 5 LBG und die dortige Legaldefinition für den Begriff "Vorgesetzter" verweist, die im Übrigen von der in § 3 Abs. 3 Bundesbeamtengesetz - BBG - kaum abweicht, und ansonsten auf die Regelung für Laufbahnbewerber in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis in § 6 Abs. 1 Satz 2 LBG Bezug nimmt, hat nach Auffassung des Gerichts keine Bedeutung für die an anderer Stelle vorgenommene Regelung der Höhe der Unterhaltsbeihilfe. Gleiches gilt für die zitierten Vorschriften in § 32 Abs. 3 Satz 3 und 4 sowie in Abs. 4, von denen überdies nur Abs. 4 mit seinen Vorgaben für die Gewährung von Erholungs- und Sonderurlaub ausdrücklich auf "Vorschriften … des Landes" verweist.

51

Auch der Hinweis auf die (höherrangigen) Gesetze zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge, in denen neben den Anwärtergrundbeträgen die Unterhaltsbeihilfen ausdrücklich erwähnt werden, verfängt nicht. Zum Einen ergibt sich durch die Erwähnung der Unterhaltsbeihilfen ein Widerspruch zum jeweiligen § 1, der den Geltungsbereich des Gesetzes regelt, und die betroffenen Personengruppen (Beamtinnen und Beamte …, Richterinnen und Richter …, Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger …) enumerativ aufzählt, ohne dabei nicht-beamtete Laufbahnbewerber in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zu erwähnen. Zum Anderen macht - abgesehen von dem Widerspruch zu § 1 - die Berücksichtigung von Unterhaltsbeihilfen bereits mit Blick auf die Forstreferendare durchaus Sinn, denen seit 2008 Beihilfen nach landesbesoldungsrechtlichen Regelungen gewährt werden.

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Soweit der Beklagte auf - bislang nicht vorgelegte - Erlasse des Finanzministeriums vom 30. Juni und 4. Juli 2011 verweist, ist dazu anzumerken, dass durch diese Erlasse die höherrangige Verordnung nicht abgeändert werden kann.

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Angesichts des nicht eindeutig feststellbaren Willens des Verordnungsgebers in Bezug auf eine Änderung und seiner Untätigkeit über einen so langen Zeitraum, in dem er die - angeblich angestrebte - Änderung unterließ, obwohl ihm das Problem offensichtlich bewusst war und er ohne weiteres hätte tätig werden können, sieht sich das Gericht nicht befugt, an seiner Stelle tätig zu werden. Der Beklagte ist an den Wortlaut der von ihm selbst gesetzten und unverändert gelassenen Norm gebunden und muss dem Kläger einen Grundbetrag in Höhe vom 85 v.H. des jeweils höchsten Anwärtergrundbetrages nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewähren.

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Gleiches gilt für den Familienzuschlag. Anspruchsgrundlage für den Familienzuschlag als Teil der Unterhaltsbeihilfe ist § 1 Abs. 1 Satz 4 RRefBeihV NW. Danach wird der Familienzuschlag in entsprechender Anwendung des Bundesbesoldungsgesetzes gewährt. Damit sind auch für die Bemessung des Familienzuschlages die sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz (Anlage V) ergebenden Sätze maßgeblich.

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Das Gericht vermag nicht zu sagen, warum der Verordnungsgeber in Bezug auf den Grundbetrag die Formulierung "entspricht dem (später: 85 v.H. des) höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärtergrundbetrag" gewählt hat und den Familienzuschlag "in entsprechender Anwendung" des Bundesbesoldungsgesetzes gewährt. Es ist aber nicht ersichtlich oder naheliegend, dass damit inhaltlich etwas anderes geregelt werden sollte. In beiden Fällen werden offensichtlich die sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz bzw. seinen Anlagen ergebenden Beträge in Bezug genommen. Damit gelten für den Familienzuschlag die obigen Ausführungen entsprechend: Auch hier ist der Beklagte an den Wortlaut der von ihm selbst gesetzten und unverändert gelassenen Norm gebunden und muss dem Kläger den Familienzuschlag in der Höhe gewähren, die sich jeweils aus der Anlage V zum Bundesbesoldungsgesetz ergibt.

56

b) Der Kläger hat dagegen keinen Anspruch darauf, dass bei der Neuberechnung seiner Unterhaltsbeihilfe ein Grundbetrag in Höhe von 100 v.H. des sich jeweils aus Anlage VIII zum Bundesbesoldungsgesetz ergebenden Betrages zugrunde gelegt wird. Insoweit hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung seine Klage erweitert. Sein Antrag, seine Unterhaltsbeihilfe unter Zugrundelegung der Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes neu zu berechnen, ist unter Berücksichtigung seiner zuvor in der mündlichen Verhandlung gemachten Ausführungen so zu verstehen, dass er - über die ursprünglich allein geltend gemachte Orientierung an 85 v.H. des Anwärtergrundbetrages hinaus - nunmehr einen Grundbetrag in voller Höhe der Summe aus Anlage VIII zum BBesG begehrt. Nach längerer Erörterung der Frage der Gleichbehandlung zwischen Forst- und Rechtsreferendaren hat sich der Kläger die Argumente des Klägers im Verfahren 4 K 96/14 dazu ausdrücklich zu eigen gemacht und zum Ausdruck gebracht, dass er seinen Antrag entsprechend verstanden wissen wolle. Damit begehrt der Kläger jetzt nicht mehr eine Brutto-Nachzahlung von 981,18 € sondern von 5.888,44 €, wie sich aus der nachfolgenden Tabelle ergibt.

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Monat

gezahlt brutto

Grundbetrag und FZ

100 % BBesG

(GB + FZ)

Diff. zu tatsächlicher Festsetzung brutto

85 % BBesG (GB) + FZ

Diff. zu tatsächlicher Festsetzung brutto

Sept. bis Dez. 11

997,58 +

114,64

= 1.112,22 €

1.190,63

+ 116,82

= 1.307,45 €

195,23 €

x 4

1.012,04 € +

116,82 €

= 1.128,86 €

16,64 €

x 4

Jan. und Feb. 12

1.021,63 +

116,82

= 1.138,45 €

1.219,68

+ 119,68

= 1.339,36 €

200,91 €

x 2

1.036,73 € +

119,68 €

= 1.156,41 €

17,96 €

x 2

März bis Dez. 12

1.021,63 +

116,82

= 1.138,45 €

1.269,68

+ 123,64

= 1.393,32

254,87 €

x 10

1.079,23 € +

123,64 €

= 1.202,87 €

64,42 €

x 10

Jan. bis Juli 13

1.021,63 +

116,82 +

50,00 +

3,10

= 1.191,55 €

1.269,68

+ 125,12

= 1.394,80

203,25 €

x 7

1.079,23 € +

125,12 €

= 1.204,35 €

12,80 €

x 7

Aug. bis Okt. 13

1.071,63 +

119,92

= 1.191,55 €

1.309,68

+ 126,62

= 1.436,30

244,75 €

x 3

1.113,23 € +

126,62 €

= 1.239,85 €

48,30 €

x 3

gesamt

brutto

5.888,44 €

981,18 €

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Ein entsprechender Anspruch des Klägers besteht aber nicht. Die Absenkung der Unterhaltsbeihilfe auf "85 v.H. des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewährten Anwärtergrundbetrages" durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen an Rechtsreferendare vom 28. Oktober 2005 (GV. NRW. 838) ist nicht zu beanstanden. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung mit den Forstreferendaren, deren Unterhaltsbeihilfen nicht entsprechend abgesenkt wurden, liegt nicht vor.

59

Auch unter Berücksichtigung der vom Kläger des Verfahrens 4 K 96/14 in seinem Schriftsatz vom 21. März 2014 (Blatt 81 ff der dortigen Akte) dargelegten zahlreichen Gemeinsamkeiten zwischen dem Rechts- und dem Forstreferendariat und der weiteren Argumente in dem Schriftsatz vom 28. April 2014 (Blatt 172 f. der dortigen Akte) gibt es nach Auffassung der Kammer hinreichende Unterschiede, die eine Ungleichbehandlung der verschiedenen Referendargruppen rechtfertigen. Maßgeblich ist insoweit die ganz und gar andere Bedeutung, die das Referendariat für die beiden Berufszweige hat. Voraussetzung für die Einstellung als Forstreferendar ist der Abschluss eines forstwissenschaftlichen Studiums. Dieser Abschluss allein eröffnet allerdings schon ein breites Spektrum an Berufsfeldern, von Tätigkeiten in der Holzindustrie und in der privaten Waldwirtschaft bis etwa zur globalen Umweltplanung. Lediglich für die Verwendung im Staatsdienst ist darüber hinaus ein zweijähriges Referendariat erforderlich. Es handelt sich um eine "interne Qualifikation für den höheren Forstdienst"; dementsprechend werden jährlich nur sechs bis acht Absolventen in das Referendariat eingestellt.

60

Vgl. Landesbetrieb Wald und Holz, www.wald-und-holz.nrw.de/wald zum Vorbereitungsdienst für den höheren Forstdienst.

61

Demgegenüber ist für die allermeisten juristischen Berufe das Bestehen der Zweiten Juristischen Staatsprüfung Zugangsvoraussetzung, die ihrerseits erst nach Durchlaufen des Rechtsreferendariats abgelegt werden kann. Entsprechend höher ist die Zahl der im Land jährlich eingestellten Rechtsreferendare; sie liegt derzeit bei ca. 1.600.

62

An diese Unterschiede darf der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Bemessung von Unterhaltsbeihilfen für nicht verbeamtete Auszubildende anknüpfen und - auch unter Berücksichtigung fiskalischer Interessen unterschiedlicher Ressorts - abweichende Regelungen für beide Gruppen von Referendaren treffen.

63

c) Dem Anspruch des Klägers kann nicht entgegen gehalten werden, dass der Kläger ihn nicht rechtzeitig, nämlich "zeitnah" geltend gemacht habe.

64

Zwar gilt nach dem vom Bundesverfassungsgericht (vgl. Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -) im Zusammenhang mit der nicht amtsangemessenen Besoldung kinderreicher Beamter entwickelten und vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 28. Juni 2011 - 2 C 40.10 -) aufgegriffenen Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung, dass Ansprüche, die über die gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgehen, von Beamten stets zeitnah, mithin spätestens bis zum Ende des laufenden Haushaltsjahres geltend zu machen sind, damit der Dienstherr sich darauf einstellen kann. Das genannte Erfordernis folgt aus dem gegenseitigen Treueverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn, auf dessen berechtigte Belange Rücksicht zu nehmen ist.

65

Der Kläger ist aber gerade kein Beamter; ihn treffen deshalb nicht die gesteigerten Treuepflichten. Überdies geht es hier auch nicht um Ansprüche, die über eine gesetzlich vorgesehene "Besoldung" hinausgehen, sondern lediglich um die Ermittlung und Auszahlung der Unterhaltsbeihilfe in genau der Höhe, die durch die RRefBeihV NW vorgegeben ist. Das Gericht muss auch nicht entscheiden, wie lange ein Nachzahlungsanspruch geltend gemacht werden kann. Jedenfalls wenn - wie hier - der Anspruch während des laufenden Ausbildungsverhältnisses geltend gemacht wird, reicht das zur Fristwahrung aus.

66

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Wegen der erforderlichen Neuberechnung durch den Beklagten ist das Urteil nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

67

Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache wird nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung zugelassen.