Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-04-17, Aktenzeichen 10 LB 161/08

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln (nachfolgend: Stärkekartoffeln) für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 sowie die teilweise Rücknahme der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide.

2

Sie ist eine Gesellschaft mit Sitz in D. (Landkreis Oldenburg), deren Gegenstand u.a. „die Erzeugung von Speisekartoffeln, Speisefrühkartoffeln und von Kartoffeln zur Herstellung von Veredlungsprodukten für die menschliche Ernährung in den Betrieben seiner Gesellschafter nach gemeinsamen optimalen Erzeugungs- und Qualitätsregeln“ sowie „die Lagerung, die Aufbereitung und die Vermarktung der nach gemeinsamen Regeln erzeugten Kartoffeln der Gesellschafterbetriebe mit der Zielsetzung, diese dem Markt gemeinsam und gleichmäßig anzudienen, um den Auszahlungspreis für die Erzeuger zu erhöhen“, ist (§ 2 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages der Klägerin in der Fassung vom 25. Mai 1984). Im Juni 1993 schlossen die Klägerin und die E. GmbH einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von (jeweils) 3.000 t Stärkekartoffeln für die Jahre 1993 bis 1997 (Vertrags-Nr. 998). Die E. GmbH, ist ein Unternehmen, das u.a. in ihrem Werk in F. (Landkreis Grafschaft Bentheim) Stärke aus Kartoffeln herstellt und dem auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) Stärkekontingente zugeteilt wurden.

3

In den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 wurden auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin an die E. GmbH Kartoffeln geliefert:

4

Wirtschaftsjahr

erste
Lieferung

letzte
Lieferung

Menge Kartoffeln in t (netto)

Stärke in t

1995/96

21.08.1995

30.01.1996

3.910,705

813,417

1996/97

22.08.1996

23.01.1997

2.905,978

601,683

1997/98

27.08.1997

26.01.1998

2.586,450

547,960

5

Die E. GmbH beantragte bei der Bezirksregierung Weser-Ems sowohl die Gewährung von Prämien nach der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 als auch als Verfahrensbevollmächtigte für diejenigen, mit denen sie einen Anbau- und Liefervertrag für die vorgenannten Wirtschaftsjahre geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte daraufhin antragsgemäß:

6

für das Wirtschaftsjahr 1995/96 mit Bescheiden vom 12. Oktober 1995, 6. Dezember 1995, 20. März 1996 und 10. Juli 1996,

7

für das Wirtschaftsjahr 1996/97 mit Bescheiden vom 18. November 1996, 2. Dezember 1996, 20. Januar 1997 und 4. März 1997 (nebst Änderungsbescheid vom 23. April 1997),

8

für das Wirtschaftsjahr 1997/98 mit Bescheiden vom 20. Oktober 1997, 19. November 1997, 13. Januar 1998, 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998

9

jeweils u.a. „Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ in näher bestimmter Höhe. In der Begründung der Bewilligungsbescheide werden als Rechtsgrundlagen u.a. die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92 und (EG) Nr. 97/95 angeführt. Die E. GmbH leitete der Klägerin anteilig die gewährten Ausgleichszahlungen weiter. Insgesamt belaufen sich die Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1995/96 auf 134.803,24 DM, für das Wirtschaftsjahr 1996/97 auf 101.044,69 DM und für das Wirtschaftsjahr 1997/98 auf 94.442,38 DM. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf Bl. 150 bis 152 der Gerichtsakte verwiesen.

10

Durch Vor-Ort-Kontrollen am 3. Februar und 12. Oktober 1998 sowie vom 13. bis 15. September 1999 stellte die Bezirksregierung Weser-Ems fest (Prüfungsberichte vom 2. Februar 1998, vom 12. Oktober 1998 und unter dem 13. September 1999): Die Klägerin habe in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 von verschiedenen Landwirten Kartoffeln bezogen, von denen nur einzelne ihre Gesellschafter waren. Mit diesen Landwirten habe die Klägerin als „Kaufbestätigung“ bezeichnete Unterverträge über die Lieferung von Kartoffeln abgeschlossen. Außerdem habe die Klägerin mit der Erzeugergemeinschaft für Stärkekartoffeln im Emsland r. V. „in Ergänzung der bestehenden Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln“ Verträge vereinbart, in denen die als „Erzeuger“ bezeichnete Klägerin sich verpflichtet habe, Stärkekartoffeln mit einer näher bestimmten Vertragsmenge (Wirtschaftsjahr 1996/97: 3.150 t, brutto, Wirtschaftsjahr 1997/98: 3.000 t, brutto) im Rahmen der mit der E. GmbH abgeschlossenen Anbau- und Lieferverträge zu liefern, wobei sie zur Erfüllung der Vertragsmengen Stärkekartoffeln auf 105 ha bzw. 100 ha anbaue (hinsichtlich der Einzelheiten wird auf Bl. 84 f. Beiakte B verwiesen). Die Kartoffeln seien an die Klägerin direkt geliefert, dort von Bediensteten der Klägerin gesäubert, begutachtet, gewogen, der Stärkegehalt ermittelt und die Kartoffeln zwischengelagert worden. Die Klägerin habe nachfolgend Kartoffeln an die E. GmbH in der Regel zusammengefasst geliefert, so dass sich nicht ermitteln lasse, welcher Erzeuger auf welchem Abnahmeschein Kartoffeln geliefert habe. Ferner sei festgestellt worden, dass ein Gesellschafter der Klägerin, Herr G. H., im Rahmen der Lebensmittelproduktion aussortierte Kartoffeln mit einer Größe kleiner 55 mm an die Klägerin zwecks Verwertung als Stärkekartoffeln durch die E. GmbH geliefert habe (Bestätigung des Herrn G. H. vom 30. November 1995).

11

Die Bezirksregierung Weser-Ems forderte zunächst mit Bescheid vom 2. Februar 1999 von der E. GmbH Ausgleichszahlungen für von der Klägerin gelieferte Kartoffeln in Höhe von 330.290,31 DM zurück und verhängte Sanktionen in Höhe von insgesamt 870.775,39 DM. Die E. GmbH legte hiergegen Widerspruch ein und machte u.a. geltend: Die Klägerin habe sie bevollmächtigt, die Anträge auf Bewilligung von Ausgleichszahlung abzugeben und die Verwaltungsakte sowie die Zahlungen entgegenzunehmen. Sie sei in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 für die Verwaltung erkennbar und eindeutig als von der Klägerin bevollmächtigt zur Entgegennahme der Ausgleichszahlungen aufgetreten. Sie habe die Ausgleichszahlungen als bevollmächtigte Vertreterin der Erzeugerin entgegengenommen und umgehend weitergeleitet. Die Klägerin habe auf Anfrage versichert, dass sie auf ihrem Betrieb die Kartoffeln im eigenen Anbau erzeuge.

12

Nach Anhörung der Klägerin nahm die Bezirksregierung Weser-Ems mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 14. Mai 2001 gegenüber der Klägerin im Einzelnen benannte Bewilligungsbescheide „insoweit zurück, als es die Zahlung des Ausgleichsbetrages für die auf den Anbau- und Liefervertrag der Firma A. Kartoffelerzeugergesellschaft mbH an die Stärkefabrik F. gelieferten Stärkekartoffeln in den Kampagnen 1995/96, 1996/97 und 1997/1998 betrifft“. Weiter forderte sie die Klägerin zur Rückzahlung der Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 330.290,31 DM auf und verfügte sie, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus: Ausgleichszahlungen würden nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossenen Anbauvertrag gebunden sei. Bei Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, dass die Klägerin selbst keine Stärkekartoffeln erzeuge. In den genannten Kampagnen sei die gesamte Menge an Stärkekartoffeln nicht von der Klägerin, sondern durch Inhaber von sog. Unterverträgen erzeugt und über die Klägerin an die Stärkefabrik geliefert worden. Es handele sich bei der Klägerin auch nicht um eine Erzeugervereinigung, weil eine solche Vereinigung u.a. einen festen Zusammenschluss von Erzeugern sowie einen auf verbesserte Produktions- und Absatzbedingungen gerichteten Zweck voraussetze. Im Nachgang auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Osnabrück sei davon auszugehen, dass die Klägerin jeweils Antragstellerin und Zuwendungsempfängerin gewesen sei und die E. GmbH lediglich als Vertreterin im Namen der Klägerin gehandelt habe. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil die Bewilligung der Ausgleichszahlungen durch objektiv falsche Angaben erwirkt worden sei. Zum Ende der Begründung wird ausgeführt: Die Rückzahlungsbeträge seien nach § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Deutschen Bundesbank zu verzinsen; die Zinsberechnung erfolge, sobald die Beträge eingegangen seien.

13

Die Klägerin erhob Widerspruch und führte zur Begründung aus: Der angegriffene Bescheid richte sich an den falschen Adressaten. Die Bewilligung sei gegenüber der E. GmbH erfolgt. Deshalb bestehe (allein) ein Rechtsverhältnis zwischen der bewilligenden Behörde und der E. GmbH. Die Rücknahme müsse sich an denjenigen richten, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden sei. Weiter lägen die Voraussetzungen für die Rückforderung nicht vor. Die zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide seien nicht rechtswidrig. Sie sei ein auf Dauer angelegter Zusammenschluss von Erzeugern, deren Zweck die Erzeugung von Stärkekartoffeln sei. Weitere Anforderungen, die an eine Erzeugervereinigung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen seien, ließen sich der Verordnung nicht entnehmen. Der Rückforderungsbescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil der ihr zu gewährende Vertrauensschutz nicht berücksichtigt worden sei. Dem könne nicht entgegengehalten werden, sie habe die Bewilligung der Ausgleichszahlung durch falsche Angaben erwirkt. Sie habe in diese Richtung nicht zweck- und zielgerichtet gehandelt. Es habe zunächst keine direkte verwaltungsrechtliche Beziehung zwischen ihr und der Bewilligungsbehörde bestanden. Sie habe im Bewilligungsverfahren keine falschen Angaben gemacht. Sie habe davon ausgehen müssen, dass sämtliche Angaben bei der Antragstellung durch die E. GmbH korrekt weitergegeben worden und somit die Bewilligungsbescheide rechtmäßig ergangen seien. Die Rechtsauffassung, die E. GmbH habe bei der Antragstellung und Annahme der Ausgleichszahlung als ihre Stellvertreterin fungiert, gehe fehl, so dass auch eine Wissenszurechnung nicht erfolgen könne. Aufgrund der Tatsache, dass in den vergangenen Jahren die Ausgleichszahlungen bewilligt und regelmäßige Kontrollen durchgeführt worden seien, sei auf ihrer Seite ein schutzwürdiges Vertrauen erzeugt worden. Sie habe daher gutgläubig davon ausgehen können, dass die zuständige Behörde Kenntnis von allen für die Bewilligung erforderlichen Tatsachen gehabt habe. Abgesehen davon sei der angefochtene Bescheid wegen Nichteinhaltung der Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG rechtswidrig. Der Rückforderungsbescheid sei mehr als drei Jahre nach der Kontrolle im Februar 1998 ergangen.

14

Nachdem das Verfahren über den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 14. Mai 2001 im Hinblick auf die Durchführung eines Musterverfahrens geruht hatte, wies die Landwirtschaftskammer Hannover den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2005 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen sei festgestellt worden, die in den Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferte Stärkekartoffeln hätten nicht aus eigener Erzeugung gestammt. Die Klägerin verfüge über keine eigenen Anbauflächen, sondern habe mit ihren Gesellschaftern G. H. und I. J. sowie weiteren Erzeugern Verträge abgeschlossen. Hiernach seien die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide zurückzunehmen gewesen, mit denen der Klägerin Ausgleichszahlungen gewährt worden seien. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig. Die Voraussetzungen für die Ausgleichszahlung nach Art. 11 Verordnung (EG) Nr. 97/95 lägen nicht vor. Zunächst seien die gelieferten Kartoffeln nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt gewesen. Einen Anbauvertrag im Sinne genannten Verordnung habe die Klägerin nicht schließen können, weil sie weder eine Erzeugerin noch eine Erzeugervereinigung sei. Unstreitig betreibe die Klägerin keinen Kartoffelanbau, sondern schließe mit Anbauern Verträge über die Lieferungen ab. Sie sei auch keine Erzeugervereinigung. So seien Erzeuger, die nicht Gesellschafter der Klägerin seien, keinesfalls Mitglieder einer möglichen Erzeugervereinigung. Auch lasse der Gesellschaftsvertrag der Klägerin einen auf verbesserte Produktions- und Absatzbedingungen von Stärkekartoffeln gerichteten Zweck nicht hinreichend erkennen. Es sei lediglich allgemein der verbesserte Handel mit Kartoffeln aufgeführt worden. Außerdem sei den tatsächlichen Erzeugern der für die Kartoffeln vorgesehene Mindestpreis nicht gezahlt worden. In den genannten Kampagnen habe die Klägerin den Erzeugern - ausgenommen Herrn G. H. - den Mindestpreis nach einer veralteten Auszahlungstabelle gezahlt. Die Beträge seien anhand dieser Tabelle für die einzelnen Untervertragsinhaber errechnet worden und die Restsumme habe Herr G. H. erhalten. Auch seien der Stärkegehalt und das Gewicht der Kartoffeln nicht durch zugelassene Kontrolleure der Stärkefabrik, sondern durch eigene Messungen der Klägerin ermittelt worden, die nicht den Vorgaben durch die EU entsprochen hätten. Der angegriffene Bescheid richte sich auch an die richtige Adressatin. Die Bewilligungsbescheide (über die Ausgleichszahlung) seien so zu verstehen, dass sie sich an die Klägerin richteten. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die Klägerin habe den Verwaltungsakt „unter Angaben erwirkt“, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Sie sei als Erzeugerin aufgetreten und habe den Anbauvertrag im eigenen Namen abgeschlossen, obwohl sie bereits zuvor Kaufbestätigungen (Unterverträge) mit den tatsächlichen Kartoffelerzeugern abgeschlossen habe. Dem durch das Gemeinschaftsrecht gesteigerten Interesse an der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gebühre bei Abwägung auch dann der Vorrang vor dem Interesse der Klägerin, wenn dieses nicht von vornherein schutzunwürdig sei. Des Weiteren sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG gewahrt. Die Rückzahlungsbeträge seien gemäß § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen.

15

Die Klägerin hat am 20. September 2005 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend hat sie vorgetragen: Selbst wenn eine Bevollmächtigung zur Entgegennahme der Ausgleichszahlung erfolgt sei, so könne das nicht dazu führen, dass sie Beteiligte eines Verwaltungsrechtsverhältnisses werde. Sie habe mit der E. GmbH ausschließlich einen zivilrechtlichen Vertrag geschlossen. Ferner seien die Ausgleichszahlungen nicht in ihrem Namen beantragt worden. Andernfalls hätte eine Bewilligung ausdrücklich für sie erfolgen müssen. Aus den Bewilligungsbescheiden ergebe sich allerdings lediglich, welche Prämie für die Herstellung von Kartoffelstärke und welche Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger insgesamt gezahlt worden seien. Der (jeweilige Bewilligungs-)Bescheid enthalte keinen Hinweis darauf, für welche Erzeuger oder Erzeugervereinigungen diese Ausgleichszahlungen gezahlt worden seien. Ferner erhebe sie den Einwand der Entreicherung. Bereits aus den Prüfungsberichten ergebe sich, dass „eine Auszahlung bzw. Weiterleitung der Ausgleichszahlung seitens der Klägerin“ erfolgt sei. Der zurückgeforderte Betrag sei bei ihr aufgrund der Weiterleitung nicht vorhanden. Die zuvor erhaltene Leistung sei damit verbraucht. Der Einwand der Entreicherung sei auch nicht ausgeschlossen. Sie habe keine Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Umstände gehabt, welche die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hätten.

16

Die Klägerin hat beantragt,

17

den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 14. Mai 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 23. August 2005 aufzuheben.

18

Die Beklagte hat beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Sie ist als Rechtsnachfolgerin der Landwirtschaftskammer Hannover den Ausführungen der Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe in den angefochtenen Bescheiden entgegengetreten. Ergänzend hat sie vorgetragen: Die Klägerin könne nicht einwenden, sie sei entreichert. Die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung sei ausgeschlossen. Die Klägerin habe die Umstände gekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hätten.

21

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Juni 2007 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14. Mai 2001 in Gestalt des „Widerspruchsbescheids der Beklagten“ vom 23. August 2005 sei rechtsmäßig. Die zugrunde liegenden näher bezeichneten Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig, soweit sie die in diesem Verfahren streitigen Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen der Klägerin an die Kartoffelstärkefabrik beträfen. Betroffen seien allein die genannten, im „Widerspruchsbescheid der Beklagten“ aufgeführten Bewilligungsbescheide und nicht die zum Teil im Ausgangsbescheid hiervon abweichend benannten Bescheide, denn maßgebend für die gerichtliche Überprüfung seien die Angaben im Widerspruchsbescheid, wie sich aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ergebe. Eine Ausgleichszahlung könne für den Erzeuger von Stärkekartoffeln nur bewilligt werden, wenn der Kartoffelerzeuger und das kartoffelstärkeerzeugende Unternehmen im Rahmen des diesem zugeteilten Kontingents einen Anbauvertrag geschlossen hätten. Ferner müsse den Erzeugern ein bestimmter Mindestpreis gezahlt werden. Die von der Klägerin in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 an die E. GmbH gelieferten Kartoffeln seien nicht durch derartige Anbauverträge gedeckt. Die Klägerin sei in den genannten Kampagnen weder Erzeugerin noch Erzeugervereinigung gewesen. Sie habe die gelieferten Kartoffeln nicht selbst angebaut und geerntet, sondern habe mit Landwirten, die ihrerseits Kartoffeln angebaut hätten, Verträge über Lieferungen abgeschlossen. Unerheblich sei, dass nach § 2 des Gesellschaftsvertrages der Klägerin Gegenstand ihres Unternehmens u.a. die Erzeugung von Kartoffeln zur Herstellung von Veredelungsprodukten für die menschliche Ernährung in den Betrieben ihrer Gesellschafter nach gemeinsamen optimalen Erzeugungs- und Qualitätsregeln sei. Damit sei zwar ein Zusammenschluss von Landwirten auch zum Zwecke des Anbaus von Kartoffeln erfolgt. Von den selbst erzeugten Kartoffeln seien aber nur wenige Prozent der jeweiligen Jahresmenge in den den Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 zuzurechnenden Lieferungen enthalten. Diese Lieferungen seien durch weitere der Klägerin nicht zugehörige Landwirte erfolgt. Die jeweiligen Mengen seien auf dem Gelände der Firma H. gesammelt und zusammengefasst worden, so dass eine Unterscheidung der Lieferungen der einzelnen Landwirte an die E. GmbH in F. nicht habe erfolgen können. Die Klägerin und ihre Gesellschafter hätten somit die an die Stärkefabrik gelieferten Kartoffeln nicht insgesamt selbst erzeugt, der jeweilige Anteil der Lieferung habe sich auch nicht mehr feststellen lassen. Aus diesem Grunde könne die Klägerin nicht als Erzeugervereinigung angesehen werden.

22

Die Klägerin könne sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen, weil sie den (aufgehobenen) Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Sie habe im Rahmen der Beantragung von Ausgleichszahlungen unrichtige Angaben gemacht. Sie habe über die E. GmbH der Bewilligungsbehörde im Antragsverfahren Anbau- und Lieferverträge mit Anhängen vorgelegt, in denen sie fälschlicherweise als Erzeugerin von Stärkekartoffeln bezeichnet worden sei. Das Handeln der GmbH sei der Klägerin zuzurechnen, weil sie diese in den Anbau- und Lieferverträgen bevollmächtigt habe, sie bei den Anträgen auf Ausgleichszahlungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen. Maßgebend sei allein die objektive Unrichtigkeit der Angaben, so dass es auf ein mangelndes Verschulden des Begünstigten oder eine mangelnde Sorgfalt der Behörde nicht ankomme. Im Übrigen zeige der tatsächliche Ablauf des vorliegenden Verfahrens, dass der Schutzzweck des Art. 11 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 97/95 umgangen worden sei. Selbst wenn die Klägerin die ihr zugewiesenen Ausgleichsbeträge an Landwirte weitergegeben habe, bedeute dies nicht, dass die Kartoffelerzeuger den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestpreis erhalten hätten. Die Aufteilung der Ausgleichsbeträge habe sich nach einem System gerichtet, das zu einem Restbetrag geführt habe, den die Firma H. habe vereinnahmen sollen und auch vereinnahmt habe. Der Landwirt H. habe in einem Schreiben vom 30. November 1995 mitgeteilt, die EG-Ausgleichszahlung erhalten zu haben, die „wertmäßig deutlich höher als der EG-Mindestpreis“ sei. Damit hätten jedenfalls nicht alle Kartoffelerzeuger den erforderlichen Mindestpreis erhalten. Auch diese Umstände seien der Klägerin bei Vorlage der Anbauverträge bekannt gewesen, so dass sie sich auch aus diesem Grunde auf ein etwaiges Vertrauen nicht berufen könne. Auch sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG gewahrt. Die Frist beginne regelmäßig erst nach durchgeführter Anhörung des Betroffenen, mithin hier nicht vor dem 7. Mai 2001 zu laufen. Die Rückforderung und der geltend gemachte Zinsanspruch seien nicht zu beanstanden. Der Einwand der Entreicherung greife nicht durch, weil die Klägerin gewusst habe, dass nicht sie, sondern einzelne Landwirte die in den Anbau- und Lieferverträgen genannten Kartoffelmenge hätten erzeugen sollen und sie lediglich als Sammelstation oder Händler die Gesamtmenge an die Stärkefabrik habe liefern sollen und auch geliefert habe. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin der angefochtenen Bescheide. Sie sei zwar nicht Bekanntmachungsadressatin der Bewilligung der Ausgleichszahlungen. Gleichwohl folge aus dem Gesamtzusammenhang der europarechtlichen und nationalen Regelungen wie auch aus den im Antrags- und Bewilligungsverfahren vorgelegten Anbauverträgen, den Vollmachten und den Formulierungen in den Bescheiden, dass die Ausgleichszahlungen für die Kartoffelerzeuger bewilligt worden seien. Über die Höhe des Anteils des genannten Ausgleichsbetrages, der den in den Anbauverträgen genannten Kartoffelerzeugern zukomme, bestehe im Übrigen kein Streit (mehr). Die Beklagte habe die entsprechende Nachfrage der Klägerin nach der Höhe des Ausgleichsbetrages, der sie betroffen habe, zu Beginn des Anhörungsverfahrens beantwortet.

23

Die Klägerin führt die vom Senat mit Beschluss vom 30. April 2008 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassene Berufung. Zur Begründung ihrer Berufung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend im Wesentlichen vor: Die Beklagte (richtigerweise: die Landwirtschaftskammer Hannover) habe erstmals mit dem Widerspruchsbescheid die Bewilligungsbescheide vom 12. Oktober 1995, 6. Dezember 1995 und 20. März 1996 aufgehoben. Aber auch insoweit seien die konkret bewilligten Ausgleichszahlungen nicht benannt worden. Sie halte an ihrer bisherigen Auffassung, sie sei nicht Regelungsadressatin der an die E. GmbH adressierten Bewilligungsbescheide, nicht mehr fest. Gleichwohl enthielten sowohl die im Widerspruchsbescheid aufgeführten Bewilligungsbescheide als auch die diesen zugrunde liegenden Antragsunterlagen keine Aufschlüsselung der gewährten Förderung für die einzelnen Erzeuger. Diese Bewilligungsbescheide hätten allenfalls nach den Betriebsstätten der E. GmbH differenziert. Es sei gängige Verwaltungspraxis gewesen, dass zunächst abstrakt Ausgleichszahlungen in Höhe der gemeldeten Lieferung gewährt worden seien, ohne Kenntnis auf welchem konkreten Liefervertrag die gemeldeten und der Bewilligung zugrunde liegenden Lieferungen tatsächlich beruht hätten. Das Verwaltungsverfahren über die Rückforderung der Ausgleichszahlungen und die Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Stärkefabrik zeige, dass eine konkrete Bewilligung gegenüber den einzelnen Kartoffelerzeugern nicht den Vorstellungen (der Bewilligungsbehörde) entsprochen habe. Dass die Beklagte Schwierigkeiten bei der Zuordnung der einzelnen Ausgleichszahlungen habe, zeige der Umstand, dass bereits vor Klageerhebung Widersprüche zwischen dem Rückforderungs- und dem Widerspruchsbescheid bei der Bestimmung der aufzuhebenden Bewilligungsbescheide vorgelegen hätten. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts sei Gegenakt zu diesem. Hier müsse bereits der Bewilligungsbescheid konturenscharf feststehen. Denn nur wenn der aufzuhebende Bewilligungsbescheid bestimme, wer Regelungsadressat sei und über welchen Adressaten durch den Bescheid Rechte und Pflichten begründet würden und welche Ansprüche sich in welcher Höhe daraus herleiten ließen, könne ein solcher Verwaltungsakt nach den Regelungen des § 48 VwVfG zurückgenommen werden. Diese Voraussetzungen hätten jedoch bei den hier zurückgenommenen Bewilligungsbescheiden nicht vorgelegen. Das Verwaltungsverfahren und das Klageverfahren hätten bestätigt, dass die Rückabwicklung unter den gegebenen Umständen unmöglich sei. Die Bewilligungsbescheide ließen nicht den an sie bewilligten Einzelbetrag erkennen.

24

Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht das Vorliegen von Vertrauensschutz verneint. Es hätten zahlreiche Vor-Ort-Kontrollen stattgefunden, im Laufe derer die Vertragsverhältnisse und die übrigen Umstände gegenüber der Bezirksregierung offengelegt worden seien. Sie - die Klägerin - habe gegenüber der Bewilligungsbehörde keine falschen Angaben gemacht. Ihre Vorgehensweise und Vertragsverhältnisse sowie die der anderen betroffenen Unternehmen seien der Bewilligungsbehörde bekannt gewesen. Es habe der Bewilligungspraxis der Bewilligungsbehörde entsprochen, trotz Kenntnis aller tatsächlichen Umstände im Bewusstsein der gemeinschaftsrechtswidrigen Förderung EU-Gelder zu verteilen. Wenn das Verwaltungsgericht den Vertrauensschutz mit der Begründung entfallen lasse, sie - die Klägerin - habe durch die E. GmbH unrichtige bzw. unvollständige Angaben bei der Antragstellung gemacht, so werde nicht berücksichtigt, dass unrichtige und unvollständige Angaben nur dann gemacht werden könnten, wenn die Bewilligungsbehörde hierauf überhaupt Wert lege. Die Bewilligungspraxis der Bezirksregierung Weser-Ems lasse nur den Schluss zu, dass diese unabhängig von der Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsunterlagen die Ausgleichszahlungen an die vermeintlich Berechtigten habe vornehmen wollen.

25

Weiter sei sie entreichert. Sie sei mit diesem Einwand auch nicht ausgeschlossen. Weder habe sie positive Kenntnis noch grob fahrlässige Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide gehabt. Dieser Einwand sei als Ausdruck des Vertrauensgrundsatzes trotz des öffentlichen Interesses an einer effektiven Umsetzung europarechtlicher Vorgaben nicht gänzlich ausgeschlossen. So habe sie die ihr ausgezahlten Ausgleichszahlungen an die Kartoffelerzeuger und damit die Förderung an diejenigen weitergeleitet, die nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 als Berechtigte zu betrachten gewesen seien.

26

Die Klägerin beantragt,

27

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in 1. Instanz gestellten Antrag zu erkennen

28

Die Beklagte beantragt,

29

die Berufung zurückzuweisen.

30

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor: Zu Unrecht mache die Klägerin geltend, Voraussetzung für die Aufhebung eines Verwaltungsakts sei, dass dieser „konturenscharf“ feststehen müsse. Es sei unschädlich, wenn die begünstigten Kartoffelerzeuger in den (Bewilligungs-)Bescheiden nicht näher identifiziert würden, weil der jeweils Gemeinte aus den in Bezug genommenen Anbauverträgen ohne Weiteres bestimmbar gewesen sei. Grundlage für die Berechnungen und Bewilligungen der Ausgleichszahlungen seien die vom Stärkeunternehmen eingereichten Zahlungsverzeichnisse gewesen, in denen die einzelnen Lieferungen und der jeweilige vertraglich gebundene Kartoffelanbauer genannt seien. Das Stärkeunternehmen habe die im Namen der Kartoffelerzeuger beantragte Summe bewilligt erhalten und diese auf die Kartoffelerzeuger aufgeteilt. Dieses Vorgehen sei stets für alle Beteiligten nachvollziehbar gewesen und von keiner Seite bemängelt worden. Die darauf beruhenden Bewilligungen und die Rückforderung seien durchaus hinreichend konkret und inhaltlich bestimmt, und zwar sowohl bezüglich des endgültigen Zuwendungsempfängers als auch hinsichtlich der Höhe der Ausgleichszahlung.

31

Soweit mit dem angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover gefunden hat, Zinsen auf den Rückforderungsbetrag dem Grunde nach festgesetzt werden, hat der Senat das Verfahren nach § 93 Satz 2 VwGO zur gesonderten Verhandlung und Entscheidung abgetrennt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Verfahren unter den Aktenzeichen 10 LB 161/08 und 10 LB 162/08 verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

32

Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.

33

Das Verwaltungsgericht hat die Klage sowohl in Ansehung der Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln und der teilweisen Rücknahme der dem zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide als auch in Ansehung der Festsetzung von Verwaltungskosten zu Recht abgewiesen. Der streitgegenständliche Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 14. Mai 2001 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 gefunden hat, ist insoweit rechtmäßig.

34

1. Die Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gewährt wurden, bleibt ohne Erfolg.

35

a. Gegenstand dieser Anfechtungsklage ist der Rücknahmebescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 14. Mai 2001 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Bei der gebotenen Auslegung wurden mit diesem Bescheid gegenüber der Klägerin sämtliche Bewilligungsbescheide zurückgenommen, soweit darin der Klägerin für Kartoffellieferungen in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. EG Nr. L 181 S. 21) in den für die jeweiligen Wirtschaftsjahre maßgeblichen Fassungen bewilligt wurden. Die Auslegung des Inhalts des Verwaltungsakts erfolgt nach den aus §§ 133, 157 BGB entwickelten und entsprechend heranzuziehenden Auslegungsregeln. Danach richtet sich die Auslegung eines Verwaltungsakts nach dem erklärten Willen der erlassenden Behörde, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG 9 C 4.04 -, BVerwGE 123, 292; Beschluss vom 11. Januar 2000 - BVerwG 11 VR 4.99 - Buchholz 316 § 42 VwVfG Nr. 4 S. 1 f. m.w.N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 35 Rdnr. 71, 76). Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen. Ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, etwa auf einen vorausgegangenen Antrag oder auf die herangezogenen Rechtsnormen. Entscheidend ist, wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen musste (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG 3 C 37.03 -, Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198). Dabei ist vom Wortlaut des verfügenden Teils unter Zuhilfenahme der beigegebenen Begründung auszugehen. Ist ein Widerspruchsverfahren durchgeführt worden und hat die Widerspruchsbehörde mit dem Widerspruchsbescheid den Inhalt des Verwaltungsakts ausgelegt, ist von diesem Inhalt auszugehen (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012 - 10 LB 157/08 -, juris; U. Stelkens, a.a.O., Rdnr. 76).

36

Nach Maßgabe dessen kann die Klägerin nicht mit dem Einwand durchdringen, aufgrund des Wortlauts des angefochtenen Bescheids unter Berücksichtigung des Widerspruchsbescheids bestünden einzelne Bewilligungsbescheide fort oder seien erst durch den Widerspruchsbescheid aufgehoben worden. In diesem Zusammenhang ist von einer Auslegungsbedürftigkeit der getroffenen Regelung auszugehen. Eine solche wäre nur dann zu verneinen, wenn die Regelung nach Wortlaut und Zweck eindeutig wäre. Letzteres ist hier jedoch zu verneinen. Aufgrund der der Klägerin als Adressatin bekannten Umstände und der von der Bezirksregierung Weser-Ems auch in dem Anhörungsschreiben vom 23. April 2001 offengelegten Zielrichtung war beabsichtigt, sämtliche der Klägerin gewährten Ausgleichszahlungen in den Wirtschaftsjahren (Kampagnen) 1995/96 bis 1997/98 zurückzufordern. Dem wird der Wortlaut des verfügenden Teils des angefochtenen Bescheids nicht ohne Weiteres gerecht, weil in Teilen zu den genannten Daten tatsächlich keine Bewilligungsbescheide ergangen sind.

37

Überdies wird aus der Regelung über die Rückforderung und deren Aufschlüsselung sowie aus den Begründungen des Bescheides vom 14. Mai 2001 und des Widerspruchsbescheides der Landwirtschaftskammer Hannover deutlich, dass sämtliche der Klägerin gewährten Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger wegen der geltend gemachten fehlenden Erzeugereigenschaft zurückgefordert werden („… fordere ich die bewilligten Ausgleichszahlungen für die o. g. Kampagnen in Höhe von insgesamt 330.290,31 DM … zurück …“). Da es sich hierbei um dem Gesamtbetrag der der Klägerin in den genannten Wirtschaftsjahren gewährten Ausgleichszahlung handelt, wird hieraus ferner erkennbar, dass zugleich auch alle der Bewilligung der Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger in den genannten Wirtschaftsjahren zugrunde liegenden Bescheide aufgehoben werden sollten. Dementsprechend hat die Widerspruchsbehörde die Regelung des angefochtenen Bescheides so verstanden und in dem Widerspruchsbescheid dahin zum Ausdruck gebracht, durch den Rückforderungsbescheid seien „die betreffenden Bewilligungsbescheide der Kampagnen 1995/96 bis 1997/98 insoweit zurückgenommen, als geleistete Ausgleichszahlungen bezüglich der Lieferungen auf den Anbauvertrag der Firma A. betroffen sind, die nicht von dieser selbst erzeugt wurden, und die bewilligten Ausgleichszahlungen in voller Höhe zurückgefordert“ worden. Angesichts der umfassenden Rückforderungen der zugunsten der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen kommt der Angabe des jeweiligen Datums der einzelnen Bewilligungsbescheide - auch mit Blick auf die gebotene Bestimmtheit der Rücknahme - eine wesentliche Bedeutung nicht zu. Zugunsten der Klägerin sollten nicht einzelne, die genannten Wirtschaftsjahre betreffende Bewilligungsbescheide ganz oder auch nur teilweise bestehen bleiben und Ausgleichszahlungen belassen werden. In solchen Fällen bedarf es für eine hinreichende Bestimmtheit der Entscheidung über die Rücknahme (§ 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz vom 3. Dezember 1976 (Nds. GVBl. S. 311) in der Fassung des Gesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 634) - im Folgenden: NVwVfG - in Verbindung mit § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) in der Fassung des Gesetzes vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718) - im Folgenden: VwVfG - nicht der Angabe des jeweiligen Datums der aufzuhebenden Bescheide. Dann kommt aber auch der in Teilen fehlerhaften Angabe der Daten einzelner Bescheide keine Bedeutung zu, zumal die Bezirksregierung gegenüber der E. GmbH keine Bescheide unter den Daten 24. Oktober 1995, 7. Dezember 1995, 11. Dezember 1995, 5. Februar 1996, 6. Mai 1996, 8. Mai 1996 und 10. Mai 1996 bekannt gab.

38

Die so verstandene Rücknahme sämtlicher Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98, erweist sich - soweit die Klägerin betroffen ist - als rechtmäßig. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rücknahme die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 maßgeblich.

39

b. Die Rechtsgrundlage hierfür ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen in der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847), im Folgenden: MOG. Diese Vorschrift ist hier auch anwendbar, weil die der Entscheidung zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide produktbezogene Beihilfen und damit Beihilfen im Sinne von § 6 Abs. 1 Buchst. g MOG betreffen; hierzu zählen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. L 181 S. 21) in der für das jeweilige Wirtschaftsjahr maßgeblichen Fassung (im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 1766/92).

40

Das Gemeinschaftsrecht hindert die Anwendung des § 10 MOG nicht. Denn es weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts Verwaltungsakte über gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (EuGH, Urteile vom 13. März 2008 - C-383/06 [Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening] -, Slg. 2008, I-1561 und vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank] -, Slg. 2009, I-91; Senatsurteile vom 17. Mai 2011 - 10 LC 266/08 -, RdL 2011, 317 = AUR 2011, 404, vom 20. Dezember 2011 - 10 LC 174/09 - juris und vom 17. Januar 2012 - 10 LC 193/07 - juris, vom 21. Februar 2012 - 10 LB 157/08 -, juris).

41

Insbesondere enthalten die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92, die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 16 S. 3) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 97/95 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen keine derartigen Vorschriften.

42

Eine entsprechende Befugnis der Behörde lässt sich - ungeachtet der Frage der Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall - auch nicht Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 391 S. 36) - im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 -, Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. Nr. L 327 S. 11) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 - und Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141 S. 181) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 796/2004 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen entnehmen. Danach ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zwar zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet. Diese Normen geben aber nur den äußeren Rahmen vor und überlassen es dem nationalen Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen ein die Beihilfe gewährender rechtswidriger begünstigender Bescheid bei Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgenommen werden kann und wann die Verpflichtung zur Rückzahlung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe erfüllt ist und durchgesetzt werden kann. Hiernach kommt das nationale Recht zur Anwendung, jedoch unter Beachtung der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012, a.a.O.).

43

c. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, ist rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen vor. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; insoweit ist ein Ermessen nicht eröffnet.

44

aa. Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, steht nicht entgegen, dass sie nicht unmittelbar erkennen lassen, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden ist.

45

Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt u.a. Klarheit darüber, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, hieraus also verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Regelungsadressat). Das Bestimmtheitsgebot wird nicht verletzt, solange sich der Regelungsadressat durch Auslegung bestimmen lässt. Der Regelungsadressat ergibt sich - da er nicht zwingend mit dem Bekanntgabeadressaten übereinstimmen muss - nicht notwendig aus dem Anschriftenfeld des Bescheids. Im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids ist vielmehr entscheidend, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009 - BVerwG 8 B 64.09 -, juris). Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Entscheidend ist, wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen musste (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.; Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.). Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rn. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).

46

Nach Maßgabe dessen sind die betreffenden Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 hinreichend bestimmt. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen, deren Rückabwicklung hier allein in Frage steht.

47

Hiernach handelt es sich bei dem im Anschriftenfeld der Bewilligungsbescheide genannten Stärkeunternehmen - der E. GmbH - lediglich um die Bekanntgabeadressatin, während die Regelungsadressaten bestimmte Erzeuger von Stärkekartoffeln sowie Personen sind, welche die Bewilligungsbehörde als solche angesehen hat. Denn nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der (verarbeiteten) Kartoffeln zu. Das Gemeinschaftsrecht lässt offen, ob die Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger direkt oder unter Vermittlung des Stärkeunternehmens beantragt und bewilligt werden können. Das nationale Recht stellt beide Wege zur Verfügung, bestimmt aber, dass bei Einschaltung des Stärkeunternehmens dieses nur als Stellvertreter des Kartoffelerzeugers auftritt (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dementsprechend beantragte das Stärkeunternehmen mit den die Klägerin betreffenden Anträgen für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger. Die zuständige Behörde bewilligte hierauf mit den näher bezeichneten Bewilligungsbescheiden antragsgemäß „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“. Bereits aus der Bezeichnung „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“ wird hinreichend deutlich, dass nicht das Stärkeunternehmen, sondern der jeweilige Kartoffelerzeuger Adressat der Begünstigung (der Ausgleichszahlung) war. Ist hiernach das Stärkeunternehmen nur Vertreter des materiell Begünstigten, so ist es selbst zwar Bekanntmachungsadressat, nicht jedoch Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide, und zwar auch nicht zugleich und neben dem Kartoffelerzeuger (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Daran ändert auch nichts, dass die Bezirksregierung Weser-Ems zunächst von der E. GmbH für auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln gewährte Ausgleichszahlungen zurückforderte.

48

Die Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 sind auch im Hinblick auf die einzelnen begünstigten Kartoffelerzeuger und Personen, welche die Bewilligungsbehörden als solche behandelt hat, hinreichend bestimmt. Insbesondere lässt sich ihnen in Zusammenschau mit den zugrunde liegenden Antragsunterlagen entnehmen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis in welcher konkreten Höhe begründet wurde. Dies gilt jedenfalls für die Klägerin.

49

Zwar werden in den Bewilligungsbescheiden keine Antragsteller und Empfänger von Ausgleichszahlungen namentlich benannt. Gleiches gilt für die Antragsschreiben des Stärkeunternehmens. Die auf die einzelnen Antragsteller entfallenen Teilbeträge sind aber über die in den Bewilligungsbescheiden und Antragsunterlagen genannten Abrechnungsläufe hinreichend bestimmbar.

50

In den Bewilligungsbescheiden wird aufgeführt, für welche Kartoffellieferungen an welche Betriebsstätte für welche Abrechnungsläufe welcher Gesamtausgleichszahlungsbetrag gewährt wurde. Hinsichtlich der Daten und der Beträge der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Werk F. der E. GmbH in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 150 bis 152) befindlichen Aufstellungen.

51

Bereits eine Zusammenschau der Bewilligungsbescheide und der mit den betreffenden Anträgen vorgelegten Gutschriften ergibt, welche Ausgleichszahlungsbeträge für Kartoffellieferungen an das Werk F. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 bewilligt wurden. Daneben wurden den Anträgen auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 11 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95 die bestätigten Zahlungsverzeichnisse nach Art. 10 der Verordnung vorgelegt, die u.a. den Namen des Erzeugers, die Nummer des Anbauvertrags sowie Datum und Nummer der Abnahmescheine enthalten.

52

Mit den einzelnen bezeichneten Anträgen, die den im Einzelnen genannten Bewilligungsbescheiden zugrunde liegen, wurden ausweislich der Gutschriften für Kartoffellieferungen an das Werk F. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 Ausgleichszahlungen in Höhe von 330.290,31 DM beantragt. Insgesamt wurden mit den genannten Anträgen für Kartoffellieferungen an das Werk F. in den genannten Wirtschaftsjahren Ausgleichszahlungen in Höhe von 93.700.592,53 DM beantragt. Mit den genannten Bewilligungsbescheiden wurden für Kartoffellieferungen an das Werk F. insgesamt Ausgleichszahlungen in dieser Höhe gewährt. Hinsichtlich der Daten und Beträge der Anträge und Bewilligungen im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 150 bis 152) befindlichen Aufstellungen. Da zwischen dem beantragten und dem bewilligten Betrag keine Differenz besteht und feststeht, dass für die Kartoffellieferungen auf die Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 insgesamt 330.290,31 DM beantragt wurden, ergibt sich zugleich, dass mit den betreffenden Bewilligungsbescheiden dem in dem jeweiligen Anbauvertrag genannten Erzeuger - hier der Klägerin - insgesamt 330.290,31 DM bewilligt wurden.

53

Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, die Beklagte habe die Gutschriften zu den Abrechnungsläufen 2 bis 8 im Wirtschaftsjahr 1996/97 über Ausgleichszahlungen in Höhe von 25.875,46 DM nicht vorlegen können. Es unterliegt keinen Zweifeln, dass die Gutschriften im Rahmen der Antragstellung tatsächlich vorgelegt wurden. Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, dass die betreffenden Gutschriften wegen eines Wasserschadens nicht mehr verfügbar seien. Weiter besteht kein Anlass für Zweifel an der Richtigkeit der Aufstellung über die geleisteten Ausgleichszahlungen der Abrechnungsläufe 2 bis 8. Die zugrunde liegenden Daten ergeben sich ebenfalls aus dem Zahlungsverzeichnis betreffend die Klägerin für das Wirtschaftsjahr 1996/97 (Bl. 33 bis 36 Beiakte E). Daneben ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht, dass auf deren Anbau- und Liefervertrag in der Zeit vom 22. August bis 4. Oktober 1996 tatsächlich nicht Kartoffeln mit einem Bruttogewicht von 773,02 t und einem Stärkeäquivalent von 155,291 t geliefert wurden, für die Ausgleichszahlungen in Höhe des o.a. Betrages zu leisten waren.

54

Der Senat ist davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems für die genannten Kartoffellieferungen an die E. GmbH zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 der Klägerin und nicht den tatsächlichen Erzeugern der Kartoffeln die Ausgleichszahlungen gewährte. Da die Nummern der Anbauverträge zu den betreffenden Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen in den mit den jeweiligen Anträgen vorgelegten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen stets angegeben wurden, hat sich die u.a. auf diese Unterlagen gestützte Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 an die in den Anbauverträgen genannten Erzeuger, mithin im Falle der Anbauvertragsnummer 998 an die Klägerin gerichtet. Es gibt auch keinen Anhalt dafür, dass entgegen der von den Beteiligten beschriebenen Verfahrenspraxis und den maßgeblichen Beihilfebestimmungen die Anbauverträge und die Zahlungsverzeichnisse für die betreffenden Wirtschaftsjahre der Bewilligungsbehörde nicht vorgelegt wurden. So finden sich in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen die Durchschriften der Gutschriften (Bl. 1 bis 72 Beiakte F) und Kopien der Zahlungsverzeichnisse (Gutschriftenzusammenstellungen Bl. 24 ff. Beiakte E). Das von den Stärkeunternehmen zu erstellende Zahlungsverzeichnis weist u.a. Name und Anschrift des Erzeugers sowie die Nummer des Anbauvertrags aus (Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 97/95). Hiernach ist der von der Bewilligung einer Ausgleichszahlung begünstigte Erzeuger ohne Weiteres anhand der zugrunde liegenden Anbauverträge bestimmbar. Daneben ergibt sich die Bestimmbarkeit des von der Regelung begünstigten Adressaten auch anhand des zusammenfassenden Verzeichnisses der Anbauverträge nach Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95, das von den Stärkeunternehmen der zuständigen Behörde vor Beginn der Kampagnen zu übermitteln war und zu jedem Vertrag Angaben über dessen Identifikationsnummer sowie den Namen des Erzeugers enthielt. Hiernach unterliegt es keinen Zweifeln, dass die für die auf den Anbauvertrag Nr. 998 gelieferten Kartoffeln bewilligten Ausgleichszahlungen allein zugunsten der Klägerin in den genannten Bewilligungsbescheiden zuerkannt wurden.

55

bb. Die Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98 sind hinsichtlich der Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die beanstandeten Kartoffellieferungen zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 998 an die E. GmbH rechtswidrig.

56

Nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 können Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Ein Erzeuger ist nach Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Unter einem Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e der Verordnung jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossene Vertrag zu verstehen. Folglich kann ein Vertrag, der zwischen einem Stärkeunternehmen und einem Unternehmen geschlossen wurde, das die Kartoffeln unmittelbar oder mittelbar von Kartoffelerzeugern bezieht, nicht als Anbauvertrag im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, auch wenn er als solcher bezeichnet worden ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C 94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006, I-2619).

57

Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. b Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 werden die Ausgleichszahlungen nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden waren, welcher zwischen Kartoffelerzeuger und kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen im Rahmen des Letzterem zugeteilten Unterkontingents gemäß Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 geschlossen wurde. Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert: Durch Art. 2 Abs. 1 der Verordnung ist jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt worden, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung in Unterkontingente für die Stärkeunternehmen mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Nach Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist es dem Stärkeunternehmen untersagt gewesen, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind. Dieses Verbot bezweckt zum einen - wie aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervorgeht - das Kontingent zu schützen, indem es die Kontrolle der von den Stärkeunternehmen gekauften Kartoffelmenge durch die zuständigen nationalen Behörden erleichtert (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.). Darüber hinaus soll nach der vierten und neunten Begründungserwägung sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis gezahlt wird. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der vorgenannten Verordnung muss im Fall der Ausgleichszahlung gemäß Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 nachgewiesen werden, dass für die Menge, für die diese Ausgleichszahlung beantragt wird, ein bestimmter Mindestpreis gezahlt wurde. Bereits die Tatsache, dass ein Stärkeunternehmen Kartoffeln von einem Unternehmen erhält, das diese seinerseits unmittelbar oder mittelbar von den Kartoffelerzeugern bezieht, ist geeignet, diesen Zweck und damit das Ziel zu gefährden, diese Erzeuger zu schützen. Auch wenn das Stärkeunternehmen nachweist, dass es an ein solches Unternehmen den Mindestpreis gezahlt hat, ist durch nichts gewährleistet, dass dieser Betrag vollständig an die (tatsächlichen) Erzeuger weitergeleitet worden ist. Das Erfordernis eines unmittelbar mit den Erzeugern geschlossenen Anbauvertrags ist das einzige Mittel, um zu verhindern, dass ein Teil des Kaufpreises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.).

58

Danach stand der Klägerin kein Anspruch auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln zu.

59

Die Klägerin hat unwidersprochen vorgetragen, für die betreffenden Wirtschaftsjahre einen als „Anbauvertrag“ bezeichneten Vertrag mit der E. GmbH geschlossen zu haben, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wird. Sie war aber im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen weder Erzeugerin noch Erzeugervereinigung. Denn die Klägerin baute nach den Feststellungen der Agrarverwaltung selbst keine Kartoffeln an; dem ist die Klägerin nicht entgegengetreten.

60

Sie war auch keine Erzeugervereinigung. Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 definiert eine Erzeugervereinigung als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, die von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Für eine Erzeugervereinigung ist kennzeichnend, dass sie Mitglieder hat; nur dann kann auch sinnvoll von einer „Vereinigung“ gesprochen werden. Eine Erzeugervereinigung muss auf eine gewisse Dauer angelegt sein und eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur aufweisen wie dies etwa bei einer Genossenschaft der Fall ist (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der zugrunde liegenden Verordnung ergeben sich weitere Anforderungen, die an eine Vereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen sind. Zum einen ist es Stärkeunternehmen untersagt, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind, um die Wirksamkeit der Kontingentierungsregelung nicht zu gefährden (Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 und 4. Erwägungsgrund der Verordnung). Dabei verlangt die Gebundenheit der Kartoffellieferung den Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung, so dass Kartoffellieferungen anderer Erzeuger auf den Anbauvertrag unzulässig sind, sofern der Erzeuger nicht Mitglied der Vereinigung ist, die mit dem Stärkeunternehmen den betreffenden Anbauvertrag abgeschlossen hatte. Dies spricht dafür, dass eine mitgliedschaftliche Vereinigung von Erzeugern im Sinne des Art. 1 Buchst. d der Verordnung nur dann vorliegt, wenn sie allein die Kartoffeln ihrer Mitglieder im Rahmen des mit dem Stärkeunternehmen geschlossen Anbauvertrags liefert, welche die Mitglieder selbst erzeugten. Jedenfalls kann eine Erzeugervereinigung in diesem Sinne dann nicht angenommen werden, wenn die Vereinigung die an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln zu einem nicht unerheblichen Teil unmittelbar oder mittelbar von Nichtmitgliedern der Vereinigung bezieht und damit als letztlich Händlerin auftritt.

61

Weiter genügt es für die Annahme einer Erzeugervereinigung im vorgenannten Sinne nicht allein, dass die dem Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln von der Vereinigung selbst oder von Mitgliedern der Vereinigung erzeugt worden sind. Vielmehr soll - wie bereits dargelegt - auch sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis an den Erzeuger gezahlt wird. Diese Voraussetzung gilt ebenso zugunsten der Mitglieder einer Erzeugervereinigung, so dass eine Erzeugervereinigung im vorgenannten Sinne nur dann vorliegt, wenn sie so verfasst ist, dass der gesetzlich vorgesehene Mindestpreis stets von der Vereinigung an die kartoffelerzeugenden Mitglieder ungeschmälert weitergereicht wird. Deshalb liegt eine Erzeugervereinigung nicht vor, wenn Mitglieder - etwa zugunsten der Vereinigung oder anderer Mitglieder der Vereinigung - nicht den gesetzlichen Mindestpreis für die von ihnen gelieferten Kartoffeln erhalten.

62

Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin keine Erzeugervereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95. Zwar ist nach § 2 ihres Gesellschaftsvertrags Gegenstand des Unternehmens u.a. die Erzeugung von Kartoffeln in den Betrieben ihrer Gesellschafter nach gemeinsamen Erzeugungs- und Qualitätsregeln. Die Klägerin hat aber zum einen erhebliche Teile die in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 an die E. GmbH gelieferten Kartoffeln von Erzeugern bezogen, die - im maßgeblichen Zeitpunkt der Lieferung der Kartoffeln - nicht zu ihren Mitgliedern zählten. Um ihren Lieferverpflichtungen gegenüber dem Stärkeunternehmen nachzukommen, schloss sie bereits vor Abschluss des Anbau- und Liefervertrages mit der E. GmbH Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Nichtgesellschaftern ab. Der Anteil der von Nichtgesellschaftern der Klägerin auf deren Anbau- und Liefervertrag an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln kann auch nicht als nur unbedeutend angesehen werden. So lag er im Wirtschaftsjahr 1995/96 bei rd. 38,9 %, im Wirtschaftsjahr 1996/97 bei rd. 29,2 % und im Wirtschaftsjahr 1997/98 bei rd. 30,1 %; insoweit wird auf die Aufstellungen in den Prüfberichten verwiesen (vgl. Bl. 3, 45 und 124 Beiakte B). Zum anderen hat die Klägerin nach den Feststellungen der Vor-Ort-Kontrollen nicht stets auch ihren Mitgliedern den gesetzlichen Mindestpreis für die gelieferten Kartoffeln gezahlt. In den Wirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97 hat die Klägerin den Mindestpreis aufgrund einer veralteten Tabelle mit zu geringen Beträgen berechnet. Überdies ist der Preis für die von der Klägerin bezogenen Kartoffeln nicht auf Grundlage des unter Aufsicht eines vom Mitgliedstaat zugelassenen Kontrolleurs festgestellten Nettogewichts und Stärkegehalts der gelieferten Kartoffeln ermittelt worden (Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 in Verbindung mit Art. 5, 6 und 8 Verordnung (EG) Nr. 97/95), so dass nicht gewährleistet war, dass die Gesellschafter der Klägerin stets den gesetzlichen Mindestpreis für die Kartoffeln erhielten.

63

Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dass der überwiegende Teil der dem Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln von ihren Gesellschaftern stammten. Unabhängig davon, dass damit feststeht, dass die angelieferten Kartoffeln nicht ausschließlich von Gesellschaftern der Klägerin erzeugt wurden und zudem nicht in Frage gestellt wird, dass - wie bereits dargelegt - nicht stets alle Gesellschafter den gesetzlichen Mindestpreis für die von ihnen gelieferten Kartoffeln erhielten, kann nicht zwischen den Kartoffellieferungen der einzelnen Landwirte an die E. GmbH unterschieden werden, weil die Kartoffelmengen der verschiedenen Erzeuger auf dem Gelände des Betriebes G. H. gewogen, gesäubert, gesammelt, zwischengelagert und anschließend zusammengefasst an das Stärkeunternehmen geliefert wurden.

64

cc. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG berufen.

65

Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.

66

Die Einschränkung des Vertrauensschutzes nach dieser Vorschrift stellt dabei allein auf die objektive Unrichtigkeit der Angaben ab. Auf ein Verschulden des Begünstigten kommt es nicht an. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch unrichtige oder unvollständige Antragsangaben erwirkt hat, d.h. durch ein darauf gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln erreicht hat und die Angaben in diesem Sinne entscheidungserheblich gewesen sind. Dabei muss sich die Kausalität auf die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts beziehen, nicht auf den Erlass als solchen (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.95 -, BVerwGE 74, 357; Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -, Buchholz 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 1; Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354; OVG Thüringen, Urteil vom 27. April 2004 - 2 KO 433/03 -, ThürVBl. 2005, 21).

67

Die Klägerin hat die Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre 1995/96 bis 1997/98, soweit diese sie betreffen, durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren.

68

Mit den zugrunde liegenden Anträgen wurden Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Die Klägerin war jedoch für sämtliche Kartoffellieferungen zur Vertragslieferanten-Nummer 998 keine Erzeugerin, auch nicht im Sinne einer Erzeugervereinigung. Durch Nennung der Anbauvertrags-/Lieferanten-Nr. 998 in den beigefügten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen wurde gegenüber der Bewilligungsbehörde der unzutreffende Eindruck erweckt, die betreffenden Kartoffellieferungen seien durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 gedeckt. Denn ein Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e dieser Verordnung zwingend mit einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung zu schließen. In dem zugrunde liegenden Anbauvertrag gab die Klägerin weiter vor, Kartoffeln „aus eigenem Anbau“ anzubauen. Da es sich bei der Erzeugereigenschaft und der Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung um einen zwingende Voraussetzungen für die Bewilligung einer Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger handelt, sind diese unrichtigen Angaben für die von der Klägerin gewollten, aber rechtswidrigen Bewilligung von Ausgleichszahlungen ursächlich gewesen.

69

Zwar wurden die Anträge in den betreffenden Wirtschaftsjahren nicht von der Klägerin selbst, sondern von deren Verfahrensbevollmächtigten bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Die unrichtigen Antragsangaben sind der Klägerin aber zuzurechnen, weil das Stärkeunternehmen sie bei der Antragstellung wirksam vertrat.

70

Bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen - wie hier - die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, besteht auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde - wie die Klägerin meint - für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357).

71

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht.

72

Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94, die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 enthalten keine Regelungen zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln.

73

Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 - bewirkt jede Unregelmäßigkeit - eine solche liegt hier nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vor - in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags. Die Anwendung dieser Maßnahme beschränkt sich gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. Eine von § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG abweichende Vertrauensschutzregelung sieht die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht vor.

74

Art. 14 der für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 findet hier keine Anwendung. Er enthält Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. Nr. L 355 S. 1) eingeführten Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses ist für die in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Erzeuger von Stärkekartoffeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung für die Beihilferegelung zugunsten der Stärkekartoffelerzeuger zur Anwendung kommen. Entsprechendes gilt für Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, die der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 nachfolgte.

75

Zwar gilt inzwischen nach Art. 17 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270 S. 1) das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch für die nunmehr in Art. 93 und 94 dieser Verordnung geregelte Beihilfe für Betriebsinhaber, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen. Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 enthält Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Leistungen im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Jedoch gilt die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nur für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 81 Abs. 2 der Verordnung).

76

Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kann auch nicht über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Anwendung finden, wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten (sog. Günstigkeitsprinzip). Denn der (alleinige) Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags nebst Zinsen - wie hier - stellt bereits keine Sanktion dar (Art. 4 Abs. 4 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95).

77

dd. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wurde eingehalten. Sie beginnt erst dann zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte des Begünstigten über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84, GrSen 2.84 -, BVerwGE 70, 356). Dies setzt regelmäßig eine durchgeführte Anhörung des Betroffenen voraus (BVerwG, Urteile vom 20. September 2001 - BVerwG 7 C 6.01 -, NVwZ 2002, 485 und vom 8. Mai 2003 - BVerwG 1 C 15.02 -, BVerwGE 118, 174). Die Jahresfrist begann demnach jedenfalls nicht vor dem Zugang des Anhörungsschreibens vom 23. April 2001 zu laufen. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid erging bereits am 14. Mai 2001 und damit erkennbar vor Ablauf der Jahresfrist.

78

ee. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese die Klägerin betreffen, ist auch nicht wegen Verjährung rechtswidrig.

79

Die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit durch den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 teilt sich im deutschen Recht, wenn der Vorteil auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides gewährt worden ist, auf in die Rücknahme dieses Bescheides und die Rückforderung der nunmehr rechtsgrundlos gezahlten Beträge. Für den Teilakt der Rücknahme sieht das deutsche Recht eine längere Verjährungsfrist als in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung vor, so dass nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung nationales Recht zur Anwendung kommt. Die Befugnis der Behörde zur Rücknahme des Bewilligungsbescheids ist nach überwiegender Auffassung unverjährbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. März 2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589 und Beschluss vom 4. März 1996 - 10 S 2687/95 -, NVwZ-RR 1996, 214; Hess. VGH, Urteil vom 24. September 1986 - 5 UE 704/85 -, NVwZ 1987, 993; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 53 Rdnr. 15; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 53 Rdnr. 12; Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 53 Rdnr. 4; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 53 Rdnr. 6; ). Auch wenn das deutsche Recht Unverjährbarkeit der Rücknahmebefugnis annimmt, enthält es eine - verneinende - Verjährungsregelung, deren Frist länger ist als die vierjährige Mindestfrist des Gemeinschaftsrechts nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Aber selbst wenn man zugunsten der Klägerin von der Anwendbarkeit der in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 bestimmten Verjährungsfrist ausgehen wollte, wäre die Frist - wie noch aufzuzeigen sein wird - gewahrt.

80

ff. Da es im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids - wie ausgeführt - maßgebend darauf ankommt, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.), ist die Klägerin auch die richtige Adressatin der Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese sie betreffen.

81

2. Die Rückforderung der Ausgleichszahlungen in der festgesetzten Höhe ist ebenfalls rechtmäßig. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rückforderung ebenfalls auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23. August 2005 abzustellen.

82

a. Die Rückforderung findet ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.

83

Gegen die rechnerische Ermittlung des Rückforderungsbetrags für das Wirtschaftsjahr 1995/96 in Höhe von 134.803,24 DM, für das Wirtschaftsjahr 1996/97 in Höhe von 101.044,69 DM und für das Wirtschaftsjahr 1997/98 in Höhe von 94.442,38 DM, mithin insgesamt 330.290,31 DM bestehen keine Bedenken.

84

b. Die Klägerin kann sich nicht gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf einen Wegfall der Bereicherung wegen Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die tatsächlichen Kartoffelerzeuger berufen. Denn dies ist nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausgeschlossen, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt haben. Abweichend von den Anforderungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG, wo die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts gefordert wird, genügt nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG allein die Kenntnis der Umstände, welche die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Verwaltungsakts bewirkt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354 und Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., 2011, § 49a Rdnr. 15). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hatte Kenntnis von den Umständen, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 der an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln war. Sie hat wesentliche Teile der auf ihren Anbau- und Liefervertrag mit der E. GmbH gelieferten Kartoffeln von Nichtgesellschaftern bezogen. Hierzu schloss sie bereits vor Abschluss des vorgenannten Anbau- und Liefervertrags ihrerseits Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Kartoffelerzeugern, die nicht Gesellschafter waren.

85

c. Der Rückforderungsanspruch war bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 14. Mai 2001 nicht verjährt. Bei diesem Rückforderungsanspruch handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a Abs. 2 VwVfG), welcher der Verjährung unterliegt.

86

Das Rechtsinstitut der Verjährung findet im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung. Die Verjährungsbestimmung in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 findet mangels abweichender sektoraler Regelungen im Gemeinschaftsrecht Anwendung. Insbesondere ist die in dieser Vorschrift geregelte Verjährungsfrist auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen (Art. 4 der Verordnung) wie in Fällen der Rückforderung von Beihilfen anwendbar, die der Antragsteller infolge von Unregelmäßigkeiten (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung) zu Unrecht erlangt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - C-201/10 u. a. [Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading] -; juris). Der Anwendung dieser Bestimmung steht nationales Recht nicht entgegen. Insoweit eröffnet Art. 3 Abs. 3 der Verordnung den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, längere Fristen als die in Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung geregelten vorzusehen. Unabhängig davon, dass auch eine solche längere Verjährungsfrist gewahrt wäre, kommt nach derzeitiger Rechtslage eine längere nationale Verjährungsfrist nicht zur Anwendung (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012, a.a.O.).

87

Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung beginnt die Verjährungsfrist bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Hier hat die Klägerin eine andauernde oder wiederholte Unregelmäßigkeit begangen. Im Sinne dieser Vorschrift ist eine Unregelmäßigkeit andauernd oder wiederholt, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit von ähnlichen Geschäften zieht, die gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen. Dabei ist unerheblich, dass die Unregelmäßigkeit sich auf einen verhältnismäßig kleinen Teil aller in einem bestimmten Zeitraum getätigten Geschäfte bezieht und dass die Geschäfte, bei denen die Unregelmäßigkeit festgestellt wird, immer andere Partien betreffen (EuGH, Urteil vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [Vonk Dairy Products] -, Slg. 2007, I-239). Die Klägerin hat (durch ihre Vertreterin) in sämtlichen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger unrichtige Angaben über ihre (vermeintliche) Eigenschaft als Erzeugerin von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gemacht und dabei gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrecht, nämlich Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 verstoßen. Da diese wiederholte Unregelmäßigkeit nicht vor der letzten Antragstellung am 18. Dezember 1998 endete und die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vorgesehene Verjährungsfrist von vier Jahren nicht zuvor zu laufen begonnen hat, ist diese Frist im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids über die Rückforderung am 17. Mai 2001 gewahrt.

88

3. Die Regelung über die Erhebung von Verwaltungskosten in dem angefochtenen Bescheid beruht auf §§ 1 Abs. 1 Buchst. b, 5, 6 und 13 Nds. Verwaltungskostengesetz vom 7. Mai 1962 (Nds. GVBl. S. 172) in der Fassung des Gesetzes vom 05. November 2004 (Nds. GVBl. S. 394) und unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE120001461&psml=bsndprod.psml&max=true