Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-05, Aktenzeichen 7 A 1821/17

Tatbestand

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Der Kläger betreibt im Landkreis Wittmund einen Betrieb zur Haltung von Legehennen. Seit Ende 2016 wurden in Niedersachsen mehrere Fälle bekannt, in denen bei Nutzgeflügel und Wildvögeln der „Vogelgrippe-Virus“ (u.a. H5N8) festgestellt wurde.

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Aufgrund einer Allgemeinverfügung des Zweckverbandes Veterinäramt JadeWeser vom 16. November 2016 galt im gesamten Verbandsgebiet (Landkreise Friesland, Wesermarsch, Wittmund, Stadt Wilhelmshaven) ein Aufstallungsgebot für Geflügel jeglicher Art.

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Der Kläger hielt seine Legehennen dementsprechend seitdem im Stall.

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Mit Bescheid vom 7. Februar 2017 verfügte der Beklagte, dass der Kläger ab dem 8. Februar 2017 nur noch einen Eiererzeugercode verwenden dürfe, der dem Haltungssystem der „Bodenhaltung“ entspreche und teilte mit, dass die Registrierung im Legehennenbetriebsregister bezüglich des verwendeten Haltungssystems von „Freilandhaltung“ in „Bodenhaltung“ geändert werde. Zur Begründung führte er aus, die 12-Wochen-Frist gemäß der Verordnung über die Vermarktung von Eiern (Anhang II Nr. 1a) VO (EG) Nr. 589/2008), die den Kläger berechtige, Eier im Fall eines Seuchengeschehens für längstens weitere 12 Wochen trotz Aufstallung als „Freilandeier“ vermarkten zu dürfen, sei seit dem 7. Februar 2017 ausgelaufen.

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Mit Wirkung vom 16. Februar 2017 hob der Zweckverband Veterinäramt JadeWeser die mit Verfügung vom 16. November 2016 getroffene Stallpflicht aufgrund einer aktuellen Risikobewertung innerhalb seines Verbandsgebietes in Landkreisen mit einer Geflügeldichte von weniger als 1000 Stück Geflügel je qkm auf, wovon u.a. der Landkreis Wittmund betroffen war. Deshalb verfügte der Beklagte mit Bescheid vom 16. Februar 2017, dass der Kläger wieder den Erzeugercode verwenden könne, der einer Freilandhaltung entspreche. Im Übrigen blieben die kreisweit verfügten Aufstallungspflichten bestehen. Auch in Gebieten mit weniger als 1000 Stück Geflügel je qkm galt die Aufstallungspflicht weiter, sofern es sich um avifaunistisch wertvolle Gebiete handelte.

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Die vom Kläger gehaltenen Hennen hatten seitdem Zugang zum Freien für 22 Tage. Durch Allgemeinverfügung des Zweckverbandes Veterinäramt JadeWeser vom 9. März 2017 trat aufgrund eines erneuten Geflügelpest-Falles im Landkreis Wittmund für den klägerischen Betrieb ab dem 10. März 2017 abermals eine Stallpflicht in Kraft.

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Daraufhin änderte der Beklagte mit Bescheid vom 14. März 2017 den Erzeugercode bezüglich des im Betrieb des Klägers verwendeten Haltungssystems erneut in „Bodenhaltung“ und forderte den Kläger auf, nur noch diesen Code zu verwenden. Zur Begründung führte er aus, für den Betrieb des Klägers sei die 12-Wochen-Frist der Verordnungsregelung bereits ausgelaufen.

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Hiergegen hat der Kläger am 20. März 2017 Klage erhoben.

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Seit dem 12. April 2017 gilt die Geflügelpest im Landkreis Wittmund als beendet. Infolgedessen wurde das registrierte Haltungssystem des Klägers am 18. April 2017 wieder auf „Freilandhaltung“ umgestellt und ein entsprechender Erzeugercode vergeben.

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Der Kläger trägt vor: Trotz des Geflügelpestgeschehens sei er berechtigt gewesen, seine Eier weiter als Eier aus Freilandhaltung zu vermarkten. Die 12-Wochen-Frist des Anhangs II Nr. 1 a) der VO (EG) Nr. 589/2008 sei nicht am 7. Februar 2017 endgültig ausgelaufen, sondern habe am 9. März 2017 mit der Anordnung der erneuten Stallpflicht erneut zu laufen begonnen. Der mehrmaligen Anwendung der 12-Wochen-Frist im Kalenderjahr stehe nichts im Wege, da sie ereignisbezogen sei und bereits vom Wortlaut her an die konkrete veterinärrechtliche Aufstallungsanordnung anknüpfe. Bei einem neuen Infektionsgeschehen beginne sie erneut. Dies müsse auch gelten, wenn die Auslaufmöglichkeiten der Tiere zwischen zwei behördlichen Beschränkungen nur für eine kurze Zeit bestanden hätten. Etwas anderes könne nur bei ganz kurzen Zeiträumen bzw. in missbräuchlichen Fällen gelten. Angesichts der 22-tägigen Aufhebung der Stallpflicht zwischen dem 16. Februar und dem 9. März 2017 sei der Zeitraum lange genug unterbrochen gewesen. Die Verordnungsregelung lasse offen, wie lange die Hennen Zugang zum Freien haben müssten, um als Eier aus Freilandhaltung deklariert werden zu können. Nach der Ansicht des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft - BMEL - genüge für den Neubeginn der 12-Wochen-Frist das Wiederaufleben des Seuchengeschehens. Bei der Berechnung der 12-Wochen-Frist sei nicht auf die Legeperiode eines konkreten Legehennenbestandes oder die Dauer eines Kalenderjahres abzustellen. Zwar könne eine mehrfache Beschränkung bzw. Stallpflicht innerhalb eines Kalenderjahres theoretisch dazu führen, dass Hennen nur an wenigen Tagen im Jahr Auslauf zum Freien hätten, dies sei jedoch überaus unwahrscheinlich und zudem widerspreche es einem angemessenen Interessenausgleich, einem Legehennenhalter die 12-Wochen-Frist nur einmal jährlich zuzugestehen. Der Wortlaut der Verordnungsregelung „in keinem Fall länger als 12 Wochen“ stehe dem Neubeginn nicht entgegen, da er nicht mit einer Verlängerung gleichzusetzen sei. Bei einem 22-tägigen Auslauf im Freien würden die von den Verbrauchern erwarteten Qualitätsstandards eingehalten und eine Irreführung liege nicht vor. Es fehle, anders als im Fall ökologischer Hennenhaltung, an einer festgelegten Mindestauslaufdauer. Außer auf eine konkrete amtliche Beschränkung könne allenfalls auf den Ablauf eines Seuchengeschehens abgestellt werden. In räumlicher Hinsicht seien die einzelnen Landkreise und die dort vorherrschenden Gegebenheiten maßgeblich. Der erneute Fund infizierter Tiere mit anschließender Stallpflicht ab 9. März 2017 habe nicht gezeigt, dass das Seuchengeschehen fortgedauert habe. Vielmehr sei die erste Stallpflicht vom 16. November 2016 auf eine Risikoeinschätzung ohne Geflügelpest-Fall im Zuständigkeitsbereich des Zweckverbandes Veterinäramt Jade-Weser bzw. des Landkreises Wittmund zurückzuführen, wohingegen die erneute Stallpflicht am 9. März 2017 auf einem Geflügelpest-Fall in einem erstmals dann amtlich festgelegten Restriktionsgebiet beruht habe. Das ursprüngliche Geflügelpestgeschehen sei zu diesem Zeitpunkt beendet gewesen. Dies gelte nicht nur in räumlicher, sondern auch in zeitlicher Hinsicht, da nach der Geflügelpestverordnung davon regelmäßig nach 21 Tagen auszugehen sei und der letzte Fund eines infizierten Tieres am 9. Februar 2017 erfolgt sei. Auch wenn sich der angefochtene Bescheid zwischenzeitlich erledigt habe, bestehe eine konkrete Wiederholungsgefahr, so dass er das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse habe.

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Der Kläger verfolgt sein Begehren weiter und beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. März 2017 rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor: Ein Seuchengeschehen könne mehrere Aufstallungsanordnungen nach sich ziehen. Würde man für die Berechnung der 12-Wochen-Frist auf Risikoeinschätzungen und Neuausbrüche abstellen, hinge die Etikettierung als Bodenhaltungs- oder Freilandei von Zufälligkeiten ab. Würde jede neue Auslaufbeschränkung eine neue 12-Wochen-Frist in Gang setzen, könnten die Legehennen u.U. während einer ca. einjährigen Legeperiode nur an wenigen Tagen Auslauf bekommen, ohne dass das Haltungssystem die Bezeichnung „Freilandhaltung“ verlieren würde. Damit würden die Verbraucher getäuscht. Das Abstellen auf eine bestimmte Tagesanzahl zwischen zwei Aufstallungsanordnungen sei willkürlich. Die Regelung zur 12-Wochen-Frist befinde sich nicht im Tierseuchenrecht, sondern im Regelungsbereich der Vermarktungsnormen und sei auch nach deren Zielsetzung zu bewerten. Der Ausnahmecharakter der 12-Wochenregelung würde es nahe legen, keine zweite 12-Wochen-Frist zuzulassen und auf eine Legeperiode oder ein Kalenderjahr abzustellen. Aus den Vorgängerverordnungen und den entsprechenden Erwägungsgründen ergebe sich, dass die (einmalige) 12-Wochen-Frist einen angemessenen Interessenausgleich zwischen Erzeuger- und Verbraucherinteressen darstelle. Eine Legeperiode betrage i.d.R. 52 Wochen, so dass bei einmal gewährter 12-Wochen-Frist bereits ein Viertel der Auslaufzeit entfalle. Die höheren Preise der Freilandeier seien im Verbraucherinteresse nur dann gerechtfertigt, wenn ein ausreichend langer Auslauf gewährleistet sei. Die Erzeuger könnten sich gegen die bestehenden Risiken versichern. Der Wortlaut der Verordnung „in keinem Fall länger als…“ zeige, dass eine absolute Obergrenze gewollt sei. Selbst wenn man auf das „Tierseuchengeschehen“ abstellte, ergebe sich vorliegend nicht der Lauf einer neuen 12-Wochen-Frist. Verschiedenen Risikoeinschätzungen sei zu entnehmen, dass das Tierseuchengeschehen der Geflügelpest 2016/2017 nicht zwischen dem 16. Februar und dem 9. März 2017 unterbrochen worden sei. Dieses einheitliche Tierseuchengeschehen sei als Bezugspunkt für eine Beschränkung i.S.d. Verordnung heranzuziehen. In räumlicher Hinsicht sei für die Frage des Fortbestehens eines Tierseuchengeschehens wegen der Übertragungsrisiken nicht allein auf den Landkreis Wittmund abzustellen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist trotz der zwischenzeitlichen Erledigung der mit dem angefochtenen Bescheid vom 14. März 2017 verfügten Verpflichtung, den Erzeugercode für „Bodenhaltung“ zu verwenden, das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse aufgrund der hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr im Fall eines zu erwartenden neuen Seuchengeschehens zu bejahen.

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Die Klage ist aber unbegründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 14. März 2017 war rechtmäßig und verletzte den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid vom 14. März 2017 war Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 v. 30. April 2004, S. 1ff.; zum Anwendungsvorrang des Art. 54 vgl. bereits Niedersächsisches OVG, Beschluss v. 28. Oktober 2013 - ME 132/13 -, juris Rn. 10 und 16; VGH Mannheim, Urteil v. 16. Juni 2014 - 9 S 1273/13 -, juris Rn. 22 f.) in der zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung maßgeblichen Fassung der Änderungsverordnung vom 7. Februar 2017 (VO [EU] 2017/212, ABl. L 33 v. 8. Februar 2007, S. 27 ff.), i.V.m. Anhang II Nr. 1 a) der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 der Kommission vom 23. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 (abgelöst durch die Nachfolgeverordnung [EU] 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 347 v. 20.12.2013, S. 671 ff.) hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier (ABl. L 163 v. 24. Juni 2008, S. 6 ff.), zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung zuletzt geändert durch VO (EU) 519/2013 (ABl. L 158 v. 10. Juni 2013, S. 74 ff.).

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Der Anwendungsbereich der VO (EG) 882/2004 erstreckt sich nach deren Art. 1 b) u.a. auf Kontrollen, die darauf abzielen, den Verbraucherschutz, einschließlich der Kennzeichnung von Futtermitteln und Lebensmitteln und sonstiger Formen der Verbraucherinformation, sicherzustellen. Es handelt sich bei der Verwendung des richtigen Eiererzeugercodes zum Schutz der Verbraucher insoweit nicht (allein) um eine Vorschrift der gemeinsamen Marktorganisation i.S.d. Art. 1 Abs. 2 der VO (EG) 882/2004. Der Anwendung des Art. 54 der VO (EG) 882/2004 stand auch nicht die VO (EU) 2017/625 (ABl. L 95 v. 7. April 2017, S. 1 ff.) entgegen. Denn die Verordnung (EU) 2017/625 trat erst am 28. April 2017 in Kraft und die hier maßgeblichen Regelungen gelten gem. Art. 167 Abs. 1 VO (EU) 2017/625 erst ab dem 14. Dezember 2019. Die VO (EG) 882/2004 wird gem. Art. 146 der VO (EU) 2017/625 erst mit Wirkung vom 14. Dezember 2019 aufgehoben.

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Nach Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) 882/2004 trifft die zuständige Behörde bei Feststellung eines Verstoßes gegen u.a. lebensmittelrechtliche Vorschriften (vgl. Art. 2 Abs. 10 der Verordnung) die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Unternehmer Abhilfe schafft. Zu den Maßnahmen können gem. Art. 54 Abs. 2 b) der VO (EG) 882/2004 u.a. die Einschränkung oder Untersagung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln oder gem. Art. 54 Abs. 2 h) der VO (EG) 882/2004 das Ergreifen sonstiger Maßnahmen, die von der zuständigen Behörde für angemessen erachtet werden, gehören.

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Die Legehennenhaltung im Betrieb des Klägers erfüllte seit dem 8. Februar 2017 nicht mehr die Voraussetzungen für eine Vermarktung der Eier als „Eier aus Freilandhaltung“, sodass eine entsprechende Vermarktung einen Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften bedeutet hätte (vgl. auch Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008). Neben den sonstigen für eine „Freilandhaltung“ zu erfüllenden Voraussetzungen müssen nach Anhang II Nr. 1 a) der VO (EG) Nr. 589/2008 die Hennen, die in entsprechenden Produktionssystemen gehalten werden, tagsüber uneingeschränkten Zugang zu einem Auslauf im Freien haben. Der Auslauf darf grundsätzlich nur im Sinne einer guten landwirtschaftlichen Praxis für einen befristeten Zeitraum am Morgen beschränkt werden. Daneben heißt es in Satz 3 des Anhangs II Nr. 1 a) der Verordnung: „Im Fall anderer Beschränkungen, einschließlich auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts verhängter veterinärrechtlicher Beschränkungen zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier, die den Zugang der Hennen zu einem Auslauf im Freien beschränken, dürfen Eier für die Dauer der Beschränkung, in keinem Fall aber länger als zwölf Wochen, weiterhin als „Eier aus Freilandhaltung“ vermarktet werden“.

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Als „Beschränkung“ im Sinne der Verordnungsregelung ist aufgrund des offen gefassten Wortlauts grundsätzlich jede tatsächliche Einschränkung des Zugangs der Hennen zum Freien zu verstehen. Dies steht im Einklang mit Sinn und Zweck der Verordnung, die in Ansehung ihrer Erwägungsgründe die hohe Qualität der an den Endverbraucher abgegebenen Eier sicherstellen will. Darunter fällt auch die Erwartung des Verbrauchers, dass die Eier die Voraussetzungen des jeweils angegebenen Haltungssystems erfüllen, wie im Fall der „Freilandhaltung“, dass die Hennen hinreichend und weit überwiegend Zugang zu einem Auslauf im Freien hatten. Bereits aus den Erwägungsgründen zu der Verordnung (EG) 89/2006 (ABl. L 15 v. 20. Januar 2006, S. 30-31) zur Änderung der der hier maßgeblichen VO (EG) 589/2008 vorhergehenden VO (EG) 2295/2003 geht hervor, dass zum Schutz der Verbraucher der Zeitraum, in dem Eier trotz Aufstallung der Legehennen als Freilandeier vermarktet werden dürfen, zu begrenzen sei. Der Zugang zu einem Auslauf im Freien ist danach eine wesentliche Bedingung dafür, dass Eier unter der Bezeichnung „Eier aus Freilandhaltung“ vermarktet werden dürfen (vgl. bereits Erwägungsgrund 4 der VO (EG) 89/2006).

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Die 12-Wochenfrist des Anhangs II Nr. 1 a) S. 3 der VO (EG) Nr. 589/2008 war zum Zeitpunkt des angefochtenen Bescheids, nämlich bereits seit Ablauf des 7. Februar 2017, abgelaufen. Entgegen der Auffassung des Klägers wurde aufgrund der zwischenzeitlichen Aufhebung der Aufstallungsanordnung vom 16. Februar 2017 bis zum Erlass der neuen, eine Stallpflicht begründenden Allgemeinverfügung vom 9. März 2017, nicht der Lauf einer neuen 12-Wochen-Frist in Gang gesetzt, obwohl die Hennen zwischenzeitlich für 22 Tage Auslauf im Freien hatten.

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Die behördliche Neuanordnung einer Stallpflicht lässt den Lauf der 12-Wochenfrist nicht erneut beginnen, wenn die 12-Wochen-Frist - wie hier - bereits zuvor aufgrund einer vorherigen Aufstallungsanordnung abgelaufen war.

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Zunächst ist klarzustellen, dass die in der Verordnung normierte 12-Wochen-Frist einen Bezug zu einem konkreten Kalenderjahr - bereits nach ihrem Wortlaut - nicht aufweist. Ein Abstellen auf das Kalenderjahr - losgelöst von einem konkreten Seuchengeschehen, behördlichen Beschränkungen oder Legeperioden - führte auch zu willkürlichen Ergebnissen. Daraus folgt zunächst, dass das Auslaufen der 12-Wochen-Frist kalenderjahresunabhängig berechnet und berücksichtigt werden kann. Andererseits ist aber nicht allein auf die konkreten veterinärrechtlichen Beschränkungen bzw. ein denen zugrunde liegendes Seuchengeschehen in dem Sinne abzustellen, dass mit Aufhebung und Neuanordnung einer Beschränkung die 12-Wochen-Frist von neuem beginnt. Wortlaut und Sinn und Zweck der Verordnungsregelung gebieten es vielmehr, für die Berechnung und die Frage des Neubeginns der 12-Wochen-Frist auf eine konkrete Legeperiode einer bestimmten Herde bzw. Gruppe von Hennen abzustellen. Nach der Verordnungsregelung ist allein maßgeblich, ob die gehaltenen Hennen ausreichend Zugang zu einem Auslauf im Freien hatten oder nicht. Ist die 12-Wochen-Frist innerhalb einer Legeperiode für eine konkrete Hennenherde abgelaufen, beginnt sie nach einer zwischenzeitlichen Aufhebung eines Aufstallungsverbotes weder im Fall des Wiederauflebens eines „alten“ Seuchengeschehens, noch im Fall eines neuen Seuchengeschehens erneut.

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Es sind - wie der vorliegende Fall zeigt - Fallgestaltungen denkbar, in denen ein Seuchengeschehen zunächst beendet erscheint oder beendet ist, nach kurzer Zeit jedoch wieder auflebt oder neu beginnt, woraufhin - nach einer bestimmten Unterbrechung - neue behördliche Aufstallungsanordnungen ergehen.

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Wollte man die Entscheidung, ob der Gang der 12-Wochen-Frist nach einer neuen behördlichen Aufstallungsanordnung erneut beginnt, von der Frage abhängig machen, ob ein Seuchengeschehen zwischenzeitlich beendet war, so wäre dies mit einer rechtsklaren und rechtssicheren Normanwendung nicht zu vereinbaren. Einerseits kann die Beantwortung der Frage nach Beginn und Neubeginn eines Seuchengeschehens mit Schwierigkeiten behaftet sein. Zudem ist die Länge des Zeitraumes, in dem es zwischen der Aufhebung einer Aufstallungspflicht und der neuen Verfügung einer solchen aufgrund eines neuen oder wieder auflebenden seuchenrelevanten Ereignisses zu einem Auslauf der Hennen im Freien kommt, nicht vorhersehbar und von Zufälligkeiten abhängig. Die erforderliche Zahl der zwischen zwei Aufstallungsgeboten liegenden Tage des Auslaufs der Hennen im Freien, die man für eine Deklarierung als „Freilandeier“ als ausreichend erachten wollte, könnte mangels gesetzlicher Regelung nur willkürlich bestimmt werden.

31

Vor allem aber birgt das Abstellen auf ein Seuchengeschehen bzw. auf die Aufhebung einer behördlichen Aufstallungspflicht ohne Rücksicht auf eine Legeperiode das Risiko in sich, dass Eier bestimmter Hennen als „Eier aus Freilandhaltung“ vermarktet werden, die aufgrund mehrfacher in kurzen Abständen aufeinander folgender Aufhebungen und Neuanordnungen der Aufstallungspflichten nur wenige Tage während einer Legeperiode Auslauf im Freien hatten. Auch für den Fall, dass ein konkretes Seuchengeschehen unzweifelhaft als beendet anzusehen wäre und einige Monate nach dessen Ende ein anderes Seuchengeschehen mit der Folge einer neuen Stallpflicht beginnen würde, ist eine Berechnung der 12-Wochen-Frist losgelöst von einer konkreten Legeperiode einer Legehennenherde nicht angemessen. Es besteht auch dann das Risiko, dass Hennen innerhalb einer Legeperiode, die durchschnittlich zwölf bis vierzehn Monate andauert, nicht nur - wie unstreitig im Rahmen der Verordnungsregelung zulässig - nahezu ein Viertel der Zeit (12 Wochen), sondern unter Umständen für einen wesentlich längeren Zeitraum aufgestallt werden. Eine dennoch erfolgende Vermarktung als „Freilandeier“ liefe dem Verordnungsziel (s.o., vgl. auch den Erwägungsgrund Nr. 6 der VO 589/2008) zuwider, die hohen Qualitätsstandards und die berechtigten Erwartungen der Verbraucher an den Erzeugercode zu schützen, dass „Eier aus Freilandhaltung“ von Hennen stammen, die während ihrer Legeperiode ausschließlich oder jedenfalls weit überwiegend Zugang zu einem Auslauf im Freien hatten. Aufgrund der 12-Wochen-Regelung wird die Erwartung der Verbraucher bereits ohnehin nicht voll erfüllt, weshalb es nach Sinn und Zweck der Verordnungsregelungen geboten ist, dies nicht noch weiter zu intensivieren. Ein rein „fiktives Freilandei“ ist dem Verbraucher insoweit nicht zuzumuten. Das Gericht folgt dem Kläger auch nicht in der Annahme, dass ein derartiges Szenario (wenige Tage des freien Auslaufs innerhalb einer Legeperiode) äußerst unwahrscheinlich sei. Dagegen sprechen bereits die Erfahrungen aus dem hier zugrunde liegenden und mehrfach neu ausgebrochenen Seuchengeschehen und die Vielzahl unberechenbarer Übertragungsmöglichkeiten der aviären Influenza („Vogelgrippe“). Unabhängig davon steht eine Vermarktung als „Freilandeier“ - wie dargelegt - nicht erst dann im Widerspruch zu der Verbrauchererwartung, wenn sich der Auslauf der Hennen auf wenige Tage beschränkte. Zur Überzeugung des Gerichts kann nur durch ein Abstellen auf eine konkrete Legeperiode ein angemessener Interessenausgleich zwischen Betreiber- und Verbraucherinteressen hergestellt werden. Dieses Ergebnis wird vom Ausnahmecharakter der 12-Wochen-Frist getragen. Im Verhältnis zu dem in Anhang II Nr. 1 a) S. 1 der VO (EG) Nr. 589/2008 normierten Grundsatz des uneingeschränkten Zugangs von Freilandhennen zu einem Auslauf im Freien kann die 12-Wochen-Frist nur als Ausnahmeregelung verstanden werden, bei der grundsätzlich eine enge Auslegung geboten ist.

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Das so gefundene Verständnis einer nur einmal zuzubilligender 12-Wochen-Frist während einer Legeperiode steht nicht im Widerspruch zum Wortlaut der Verordnungsregelung. Entgegen der Auffassung des Klägers spricht insbesondere die Formulierung „für die Dauer der Beschränkung“ in Anhang II Nr. 1 a) S. 3 der VO (EG) Nr. 589/2008 nicht zwingend dafür, den 12-Wochen-Zeitraum im Fall einer neuen Aufstallungspflicht ohne Rücksicht auf eine konkrete Legeperiode zuzubilligen. Vielmehr hat der Verordnungsgeber den Fall, dass es im Rahmen eines Seuchengeschehens bzw. während einer ca. einjährigen Legeperiode zu mehreren Aufstallungsverpflichtungen kommt, nicht ausdrücklich geregelt. Allerdings deutet die Formulierung, die Eier dürften „auf keinen Fall länger als 12 Wochen“ als Eier aus „Freilandhaltung“ vermarktet werden, eher auf ein Verständnis der 12-Wochen-Frist als Höchstfrist hin und legt eine restriktive Auslegung nahe. Letztlich können aufgrund des Wortlauts verbleibende Auslegungszweifel hier durch die teleologische und systematische Auslegung der Norm überwunden werden, weshalb entgegen der Auffassung des Klägers auch keine Verpflichtung bestand, den Rechtsstreit auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen (vgl. Art 267 AEUV).

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Das Verständnis der 12-Wochen-Frist als einmalige Frist innerhalb einer Legeperiode wird auch vom Willen des Verordnungsgebers getragen. Ein entsprechender Wille lässt sich zur Überzeugung der Kammer u.a. der am 25. November 2017 in Kraft getretenen Änderungsverordnung (EU) 2017/2168 (ABl. L 306 v. 22. November 2017, S. 6 f.) zu der VO (EG) 589/2008 entnehmen. Der Anhang II Nr. 1 a) der VO (EG) 589/2008 enthält nunmehr folgende Fassung in Bezug auf die hier maßgebliche Ausnahmeregelung:

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„….dürfen Eier unbeschadet dieser Beschränkung als „Eier aus Freilandhaltung“ vermarktet werden, sofern der Zugang der Legehennen zu einem Auslauf im Freien nicht während eines zusammenhängenden Zeitraums von mehr als 16 Wochen beschränkt worden ist. Dieser Höchstzeitraum beginnt an dem Tag, an dem für die betreffende Gruppe gleichzeitig eingestallter Legehennen der Zugang zu einem Auslauf im Freien tatsächlich eingeschränkt wurde.“

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Dieser Formulierung lässt sich aufgrund der Inbezugnahme konkreter Legehennen entnehmen, dass eine „herdenbasierte“ Betrachtung vorgenommen werden soll. Der Begriff „Höchstzeitraum“ unterstreicht - wie bisher durch die Formulierung „in keinem Fall aber länger“ den Ausnahmecharakter der Vorschrift. Zur Überzeugung der Kammer entspricht die beabsichtigte „herdenbasierte“ Betrachtung dem Abstellen auf eine konkrete Legeperiode einer Hennengruppe. Für dieses Verständnis spricht auch die Verlängerung des Ausnahmezeitraums auf 16 Wochen. Denn im Hinblick auf die nur kurze Legeperiode von ca. einem Jahr erscheint es fernliegend, dass ein mehrfacher Beginn einer 16-Wochen-Frist innerhalb einer Legeperiode noch dem Willen des Verordnungsgebers entspricht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass das Problem häufiger und mehrfacher Seuchenausbrüche erkannt wurde und im Interesse der Betriebe der Ausnahmezeitraum verlängert werden soll, die 16-Wochen-Frist dann aber auch als einmaliger Höchstzeitraum zu verstehen ist.

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In den Erwägungsgründen der Änderungsverordnung heißt es, dass die weitere Präzisierung des Beginns des Ausnahmezeitraums aus Gründen der Klarstellung geboten sei. Daraus lässt sich ableiten, dass der hier in der Neufassung zum Ausdruck kommende Wille auch bereits der hier maßgeblichen Verordnung zu Grunde lag. Im Übrigen scheint auch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft der Rechtsauffassung zu sein, dass die 12-Wochen-Frist allenfalls dann neu beginnen könnte, wenn ein Seuchengeschehen, gerechnet ab Erlass des Aufstallungsgebotes, vor dem Ende der 12-Wochenfrist tatsächlich enden - wie es hier nicht der Fall ist -, aber zu einem späteren Zeitpunkt wieder aufleben würde (vgl. die Stellungnahme des BMEL v. 20. Februar 2017 an den Dt. Bundestag, Bl. 78 d.A.). Inwieweit davon abweichend in einem solchen Fall nicht ein Neubeginn der 12-Wochen-Frist, sondern nur der weitere Lauf der Frist abzüglich der bisher vergangenen Aufstallungszeit angezeigt ist, bedurfte hier keiner Entscheidung.

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Der Kläger dringt auch mit seinem Einwand, dass nur für die ökologische bzw. biologische Produktion nach Art. 14 Abs. 5 VO (EG) Nr. 889/2008 für Geflügel ein Mindestaufenthalt im Freien (von einem Drittel der Lebensdauer) vorgeschrieben sei, nicht durch. Denn dort sind nicht (nur) die Bedingungen von Legehennen geregelt, sondern allgemein die Voraussetzungen für eine biologische Geflügelhaltung, etwa auch für Hühner, die zum Verzehr bestimmt sind. Zudem ist Bezugspunkt für die Bestimmung des ausreichenden Zeitraums die vollständige Lebensdauer der Hennen, was etwa auch die Aufzuchtphase mit einschließt. Anhang II Nr. 1 a) S. 3 der VO (EG) Nr. 589/2008 regelt dagegen die Haltungsbedingungen von Legehennen während der Produktionsphase der Eier. Unabhängig davon sind in Art. 12 der VO (EG) Nr. 889/2008 die besonderen Bedingungen für die biologische Haltung von Legehennen geregelt, die inhaltlich über die Anforderungen an die Freilandhaltung hinausgehen. Zudem werden in Art. 14 Abs. 7 VO (EG) Nr. 889/2008 für den Fall etwaiger behördlicher Beschränkungen, die den Auslauf im Freien einschränken, für die biologische Haltung besondere Anforderungen an die Stallhaltung gestellt. Letztlich unterscheiden sich die Haltungsbedingungen für Freiland- und Biohaltung so vielfältig, dass sich aus den Regelungen Aussagen für die jeweils andere Haltungsart nicht herleiten lassen, auch nicht in Form eines Umkehrschlusses.

38

Unabhängig vom Vorstehenden dringt der Kläger mit seiner Argumentation im hier zu entscheidenden Fall selbst dann nicht durch, wenn man für die Berechnung der 12-Wochen-Frist auf Beginn und Ende eines Seuchengeschehens abstellte.

39

Es ist insbesondere entgegen der Auffassung des Klägers nicht deshalb von einer maßgeblichen Unterbrechung des Seuchengeschehens auszugehen, weil die erste Stallpflicht vom 16. November 2016 auf eine Risikoeinschätzung offenbar ohne nachgewiesenen Geflügelpest-Fall im Zuständigkeitsbereich des Zweckverbandes Jade-Weser bzw. im Landkreises Wittmund zurückzuführen war, wohingegen die erneute Stallpflicht vom 9. bzw. 10. März auf einem Geflügelpest-Fall im Landkreis Wittmund und dem eingerichteten Sperrbezirk beruhte. Von einem Ende des bisherigen Seuchengeschehens war aufgrund der Aufhebung der Stallpflicht am 16. Februar 2016 durch den Zweckverband Veterinäramt JadeWeser nicht auszugehen. Dies folgt bereits daraus, dass das in den Landkreisen bisher verfügte Aufstallungsgebot - im Einklang mit § 13 Abs. 2 S. 2 der Geflügelpestverordnung (GeflPestSchV) - nur für Landkreise aufgehoben wurde, die eine Geflügeldichte von weniger als 1000 Stück Geflügel je qkm aufwiesen (vgl. die Mitteilung des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 10. Februar 2017, Bl. 19 d.A.). Im Übrigen blieben kreisweit verfügte Aufstallungspflichten bestehen. Auf die örtliche Nähe zum Fundort eines infizierten Tieres wurde dabei nicht abgestellt, so dass die Befreiung von der Stallpflicht für den Betrieb des Klägers lediglich auf der geringen Geflügeldichte im Landkreis Wittmund beruhte. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen der neuen Aufstallungspflicht und dem bisherigen Seuchengeschehen bestand nach wie vor. Auch die Tatsache, dass die Aufstallungspflicht auch in Gebieten mit weniger als 1000 Stück Geflügel je qkm weiter galt, sofern es sich um ein avifaunistisch wertvolles Gebiet handelte, verdeutlicht den Fortbestand des Risikos und damit auch des Seuchengeschehens. Entgegen der Auffassung des Klägers kann der GeflPestSchV schließlich auch nicht der allgemeine Grundsatz entnommen werden, dass ein Seuchengeschehen nach 21 Tagen grundsätzlich als beendet anzusehen sei. In den Regelungen, in denen in zeitlicher Hinsicht der Ablauf von 21 Tagen in Bezug genommen wird (vgl. z.B. § 15 Abs. 4 Nr. 1a, 22 Abs. 3 Nr. 3c; 44 Abs. 2 S. 1 Nr. 2), wird dieser Zeitraum lediglich als Anhaltspunkt oder eine Mindestvoraussetzung für bestimmte Maßnahmen nach der GeflPestSchV gefordert, die sich i.d.R. auf einen konkreten Hennenbestand beziehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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Die Berufung war mit Blick auf § 124a Abs. 1 S.1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, zumal die hier maßgeblichen Rechtsfragen für eine Vielzahl von Verfahren bedeutsam sein können.

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