Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-09-03, Aktenzeichen 20 K 1290/98
ECLI:DE:VGK:1998:0903.20K1290.98.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin ist ein britisches Unternehmen, dessen gewerbliche Tätigkeit sich
auf den Verkauf und das Leasing von Ausrüstungen für Laserspiele, den Betrieb von
Laserspielanlagen und den Vertrieb entsprechender Spielsysteme im Wege des
Franchising erstreckt. Da sie Laserspielsysteme auch in Deutschland vertreiben
möchte, schloß sie unter dem 21./29. Mai 1997 mit der P.
GmbH aus C. einen Franchisevertrag; diese hatte bereits mit einem Vorgängerun-
ternehmen der Klägerin Geschäftsbeziehungen unterhalten. Nach dem Vertragsin-
halt steht der P. GmbH u.a. das Recht zu, von dem Warenzeichen und dem geis-
tigen Eigentum an dem Laserspielsystem, von dem Know-how etc. der Klägerin
Gebrauch zu machen, ferner soll danach ein sog. „Laserdrome" in C. errichtet
werden; wegen weiterer Einzelheiten des Vertrages wird auf Blatt 9 bis 18 der Ge-
richtsakte Bezug genommen.

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Bereits im Juli 1994 hatte die P. GmbH in C. ein Laserdrome eingerichtet.
Mit Ordnungsverfügung vom 14. September 1994 untersagte der Funktionsvorgän-
ger der Beklagten (im folgenden einheitlich: die Beklagte) der P. GmbH ab dem
Tage der Zustellung der Verfügung in dem Laserdrome „Spielabläufe" zu ermögli-
chen bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von Menschen mittels Laserstrahl
oder sonstiger technischer Einrichtungen (wie z.B. Infrarot), also aufgrund einer Tref-
ferregistrierung ein sog. „spielerisches Töten" von Menschen zum Gegenstand ha-
ben. Ferner wurde die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet. Gegen diese
Verfügung legte die P. GmbH erfolglos Widerspruch ein; ferner stellte sie einen
Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, der im Beschwerdeverfahren
von dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen abgelehnt wur-
de. Am 21. November 1995 erhob die P. GmbH gegen die Verfügung Klage.

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Mit Schreiben vom 11. Juli und vom 13. August 1997 wandte sich die Klägerin an
die Beklagte mit dem Antrag, die gegen die P. GmbH gerichtete Ordnungsverfü-
gung vom 14. September 1994 zurückzunehmen. Sie verwies darauf, daß ihr gemäß
dem mit der P. GmbH geschlossenen Vertrag eine Franchisegebühr erst dann
zustehe, wenn das Laserdrome in Betrieb sei. Dem stehe die Ordnungsverfügung
entgegen. Diese verletze ihr Recht auf Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 59 des Ver-
trages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EGV -.

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Unter dem 15. September 1997 teilte die Beklagte den Prozeßbevollmächtigten
der Klägerin mit, daß die Entscheidung in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren
der P. GmbH gegen sie selbst (VG Köln - 20 K 8466/95 -), in dem die besagte
Ordnungsverfügung im Streit sei, abzuwarten sei. Im übrigen verwies sie auf ihre
Schriftsätze in diesem Verfahren und die Ausführungen in dem o.g. Beschluß des
OVG NW, die den Prozeßbevollmächtigten der Klägerin, die auch die P. GmbH
verträten, bekannt seien.

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Mit Schreiben vom 17. Oktober 1997 erhob die Klägerin gegen den „Versa-
gungsbescheid vom 15. September 1997" Widerspruch. Zur Begründung führte sie
aus: Sie habe mit ihrem Schreiben vom 11. Juli 1997 den Erlaß eines Verwaltungs-
aktes beantragt; als solcher sei die Aufhebung einer Ordnungsverfügung aufzufas-
sen. Die Beklagte habe sich geweigert, die Ordnungsverfügung zurückzunehmen.
Diese Entscheidung stelle einen Verwaltungsakt dar, aus diesem Grunde sei ein Wi-
derspruch statthaft.

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Am 18. Februar 1998 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie
im wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen vertieft und ergänzend ausführt: Ihr Wider-
spruch sei bislang unbearbeitet geblieben. Aufgrund der dreimonatigen Untätigkeit
der Beklagten sei ein Widerspruchsverfahren entbehrlich geworden. Sie sei klagebe-
fugt und habe einen Anspruch auf Aufhebung der Ordnungsverfügung. Der Rechts-
streit sei darüber hinaus gemäß Art. 177 EGV dem Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften (EuGH) zur Vorabentscheidung vorzulegen; wegen des Vorbringens
insoweit wird auf Blatt 47 und 48 der Gerichtsakte verwiesen.

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Mit Urteil vom 03. September 1998 hat die Kammer die Klage der P. GmbH
gegen die Ordnungsverfügung vom 14. September 1998 abgewiesen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, die Ordnungsverfügung vom 14. September
1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln
vom 06. November 1995, gerichtet an die Firma P. GmbH, aufzuhe-
ben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, die Klage sei nicht zulässig, weil die im Klageantrag der
Klägerin aufgeführten Bescheide nicht an diese, sondern an die P. GmbH
gerichtet seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und der Verfahren VG Köln
- 20 L 1955/94 bzw. 20 K 8466/95 - sowie die von der Beklagten beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist unzulässig.

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Der Klägerin fehlt die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Die
Klagebefugnis ist nicht gegeben, wenn die behaupteten Rechte unter
Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner
Betrachtungsweise bestehen oder dem Kläger zustehen können, eine Verletzung
subjektiver Rechte also nicht in Betracht kommt,

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vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 3.89 -,
BVerwGE 92, 313, 316; Kopp/Schenke, VwGO, 11. Auflage 1998, § 42
Rdnr. 65 m.w.N.

19

Der Kläger muß hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest
als möglich erscheinen lassen, daß er durch die Ablehnung oder Unterlassung des
begehrten Verwaltungsaktes in einer eigenen rechtlichen Position beeinträchtigt
wird,

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vgl. etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Niedersachsen, Urteil vom
12. Juni 1987 - 7 B 40/87 -, NVwZ 1987, 999, 1000.

21

Es genügt nicht für die Begründung der Klagebefugnis, daß mit einem
Rechtssatz und einem darauf gestützten Verwaltungsakt Reflexwirkungen zu
Gunsten oder zu Lasten eines Bürgers verbunden sind oder sein können,

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vgl. etwa Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 26. Januar
1993 - 3 CE 93.79 -, BayVBl. 1993, 243.

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Vorliegend ist von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise keine
Anspruchsgrundlage erkennbar, auf die die Klägerin ihr Begehren auf Aufhebung der
Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 06. November 1995,
gerichtet an die P. GmbH, stützen könnte. Denn soweit die Klägerin durch die
Untersagung bestimmter Spielabläufe in dem Laserdrome mit der
Ordnungsverfügung der Beklagten vom 14. September 1994 überhaupt tatsächlich
belastet wird, handelt es sich lediglich um einen Rechtsreflex. § 14 Abs. 1
Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, auf den die
Ordnungsverfügung gestützt ist, entfaltet zumindest im vorliegenden Zusammenhang
für die Klägerin nicht einmal einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
bzw. einen solchen auf Einbeziehung ihrer Interessen in die Abwägung. Die
Maßnahme der Beklagten ist alleine im Interesse der Wahrung der öffentlichen
Ordnung und damit zur Wahrung der Belange der Allgemeinheit ergangen.
Individuelle Rechte von Dritten - vor allem solche der Klägerin - sind nicht
Regelungsgegenstand der Ordnungsverfügung.

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Auch ansonsten sind keine Schutznormen des bundesdeutschen Rechts
ersichtlich, die der Klägerin einen Anspruch auf Aufhebung der Ordnungsverfügung
vermitteln könnten.

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Die Klägerin kann sich insoweit schließlich nicht auf Art. 59 Abs. 1 EGV
- Dienstleistungsfreiheit - oder auf sonstige Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts
berufen. Für das Gemeinschaftsrecht ist zwischen dem innerhalb eines bestimmten
Rechtsverhältnisses bestehenden Anspruch, dessen Entstehung von der Erfüllung
der in einer Norm vorgesehenen Tatbestandsmerkmale abhängt, und dem Interesse
Dritter an der Einhaltung dieser Norm zu unterscheiden. Die Befugnis zur Erhebung
einer Klage bei einem Gericht eines Mitgliedstaates, die darauf abzielt, die
Einhaltung bestimmter Verpflichtungen - hier die Gewährung der
Dienstleistungsfreiheit - durch einen anderen durchzusetzen, setzt voraus, daß dem
Kläger der Anspruch zusteht, dessen konkrete Durchsetzung mit der Klage
angestrebt wird; er darf nicht lediglich ein Interesse an der Einhaltung einer
bestimmten Norm geltend machen können. Die Zulässigkeits- und sonstigen
Verfahrensvoraussetzungen für eine Klage richten sich dabei nach nationalem
Recht. Es ist nicht zulässig, auf unmittelbar anwendbare Vorschriften des Gemein-
schaftsrechts eine Art Popularklage zu stützen; vielmehr müssen die Vorschriften
des Gemeinschaftsrechts, auf die eine Klage gestützt wird, subjektive Rechte des
einzelnen begründen,

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vgl. Schlußanträge des Generalanwalts Capotorti in EuGH, Urteil vom
07. Juli 1981 - Rs. 158/80 - ("Butterfahrten"), Slg. 1981, 1805, 1850, sowie das
Urteil des EuGH selbst, 1838, Rdnrn. 44 und 46.

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Art. 59 Abs. 1 EGV ist jedoch keine rechtsbegründende Norm, die direkte
individuelle Ansprüche in Form eines subjektiv-öffentlichen Rechts begründet. Dem
entspricht das vom EGV vorgesehene Klagesystem, das keine Klage des einzelnen
unmittelbar auf Gewährung der Dienstleistungsfreiheit eröffnen will, sondern in
Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit nur entweder Verstoßverfahren
(Art. 169, 170 EGV) oder Vorlageverfahren durch nationale Gerichte (Art. 177 EGV)
kennt,

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Troberg, in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag,
Band 1, 4. Auflage 1991, Art. 59 Rdnr. 31.

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Im vorliegenden Zusammenhang kann die Klägerin zudem, da sie nicht
Adressatin der Ordnungsverfügung und demnach nicht Beteiligte in dem durch diese
begründeten Rechtsverhältnis ist, lediglich ein Drittinteresse an der Einhaltung der
Norm geltend machen, was - wie gesehen - nicht ausreicht.

30

Art. 5 EGV verleiht der Klägerin ebensowenig ein subjektiv-öffentliches Recht auf
Aufhebung der Ordnungsverfügung. Rechte einzelner können zwar aus Art. 5 EGV
abgeleitet werden, jedoch ist auch dies daran geknüpft, daß Individualinteressen
betroffen sind,

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Zuleeg, in Groeben/Thiesing/Ehlermann, a.a.O., Art. 5 Rdnr. 4.

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Ein unmittelbares Individualinteresse an der Aufhebung der Ordnungsverfügung
kann die Klägerin aber nicht geltend machen. Zudem wirkt die Vorschrift nur
deklaratorisch, soweit Verpflichtungen in anderen Bestimmungen des primären
Gemeinschaftsrechts bereits vollständig ausgeformt sind,

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Zuleeg, a.a.O. Rndr. 5 m.w.N.;

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dies trifft für die Gewährung der Dienstleistungsfreiheit in Art. 59 EGV zu.

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Angesichts der Unzulässigkeit der Klage mangels unmittelbarer Betroffenheit der
Klägerin durch die streitige Ordnungsverfügung kommt auch eine Vorlage des
Verfahrens an den EuGH nach Art. 177 EGV nicht in Betracht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.