Verwaltungsgericht Koblenz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-26, Aktenzeichen 6 K 1589/05.KO
ECLI:DE:VGKOBLE:2006:0126.6K1589.05.KO.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ihren Ausschluss aus je einer Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses sowie des beklagten Stadtrates der Stadt K.

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Die Klägerin ist Ratsmitglied und Mitglied des Haupt- und Finanzausschusses. Die Stadt K. ist Eigentümerin der Burganlage der K.-Brg und führt derzeit mit einem potentiellen Investor Verhandlungen über den Verkauf bzw. die Überlassung von Teilen der Anlage zum Zweck des Baus eines Hotels sowie verschiedener Veränderungen an einem bereits bestehenden Gebäude. In den Räumen dieses Gebäudes betreibt ein Pächter einen gastronomischen Betrieb. Der Pächter hat mit der Wahrnehmung seiner Interessen eine Anwaltskanzlei betraut, der auch die Klägerin als Steuerberaterin angehört. In dieser Eigenschaft berät sie den Pächter hinsichtlich des seinen Betrieb betreffenden und derzeit laufenden Insolvenzplanverfahrens und führt, wie sich aus der vorgelegten E-Mail-Korrespondenz ergibt, seit Beginn des Jahres 2005 Verhandlungen mit dem potentiellen Investor. Ziel dieser Verhandlungen ist es, eine geschäftliche Zusammenarbeit herbeizuführen und dem Pächter auf diese Weise die Erhaltung wenigstens eines Teils seines Betriebs zu ermöglichen. Der Pächter veranstaltet u.a. so genannte Whisky-Tastings, welche über die Region hinaus Anklang finden und somit nach seiner Auffassung potentielle Hotelgäste anziehen könnten. Es besteht nach dem Inhalt der E-mail-Korrespondenz ein beiderseitiges Interesse an der Erhaltung des Betriebs, nachdem der Pächter ein Angebot, als Angestellter des Investors zu arbeiten, nicht angenommen hat. In der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 14. Juli 2005 war die Berichterstattung der Verwaltung über den Stand der Verhandlungen mit dem potentiellen Investor auf die Tagesordnung (TOP 1 „K.-Burg; Bau eines Hotels“) gesetzt worden. Bereits vor dieser Sitzung informierte die Stadtverwaltung den Vorsitzenden der CDU-Fraktion, der die Klägerin angehört, fernmündlich darüber, dass diese - entsprechend der mit der Kommunalaufsichtsbehörde getroffenen Rücksprache - aufgrund des bestehenden Mandats nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 GemO wegen Befangenheit von der Beratung und Beschlussfassung über den die Burganlage betreffenden Tagesordnungspunkt ausgeschlossen werden solle. Durch den Fraktionsvorsitzenden informiert, bat die Klägerin am Tag der Sitzung den Büroleiter der Stadtverwaltung - Herrn W. - telefonisch um weitere Erklärung. In diesem Zusammenhang wurde ihr die Stellungnahme der Kommunalaufsichtsbehörde bei der Kreisverwaltung erläutert. Zu der Sitzung erschien die Klägerin nicht.

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Mit Schreiben vom 15. Juli 2005 wandte sich die Klägerin gegen den Ausschluss und beantragte zugleich Wiederholung von Beratung und Entscheidung über den in Rede stehenden Tagesordnungspunkt. Der erforderliche unmittelbare Zusammenhang zwischen ihrer Tätigkeit für den Pächter des Gastronomiebetriebs und der Entscheidung über den Verkauf eines Teils der Burganlage zum Zweck des Hotelbaus bestehe nicht. Etwaige im Rahmen einer Ausschusssitzung ihrerseits gewonnene Informationen über das Bauprojekt oder die nähere Ausgestaltung der Vertragsbeziehung zwischen Stadt und Investor brächten ihrem Mandanten keinen unmittelbaren Vor- oder Nachteil, zumal das Pachtverhältnis nach den Vorschriften des BGB unabhängig hiervon weiter Bestand haben werde. Überdies sei Gegenstand des seitens des Pächters erteilten Beratungsauftrags nicht das Bauvorhaben K.-Burg, sondern lediglich die Gestaltung der Zusammenarbeit zwischen Pächter und künftigem Investor.

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Der Bürgermeister der Stadt K. wies das Ansinnen der Klägerin mit Schreiben vom 21. Juli 2005 zurück. Ein Ausschluss aus der Sitzung nach § 22 Abs. 4 GemO habe mangels Anwesenheit der Klägerin gar nicht stattfinden können, so dass die in § 22 Abs. 5 S. 1 GemO normierte Rechtsfolge - Ungültigkeit des Ratsbeschlusses - nicht eingetreten sein könne. Überdies habe ein Ausschließungsgrund nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 GemO vorgelegen. Der Begriff des Beratungsgegenstands sei nach Sinn und Zweck der Vorschrift gerade nicht rein formal auszulegen. Die Entstehung eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils für ihren Mandanten durch die Veräußerung des Gebäudes sei im Rahmen der angeführten Vorschrift nicht entscheidend; vielmehr ergebe sich der erforderliche Zusammenhang zwischen ihrer Tätigkeit und dem Gegenstand der Beratung bereits daraus, dass die Klägerin als Interessenvertreterin des Pächters die Gestaltung der Zusammenarbeit mit dem potentiellen Investor entscheidend präge.

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In der Stadtratssitzung vom 21. Juli 2005 zum nicht öffentlichen TOP 6 „K.-Burg; Bau eines Hotels“ teilte der Bürgermeister der Klägerin mit, dass seiner Auffassung nach aufgrund ihres Mandats für den Pächter ein Ausschließungsgrund nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 GemO vorliege. Nach Darlegung ihrer entgegenstehenden Rechtsauffassung verließ die Klägerin den Raum und wurde sodann mit einstimmigen Beschluss von der Beratung und Entscheidung zu diesem TOP ausgeschlossen.

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Mit der am 10. September 2005 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und führt aus, § 22 GemO verlange eine Vorbefassung des betroffenen Ratsmitglieds mit dem Beratungsgegenstand dergestalt, dass es sich in der Beurteilung der maßgeblichen Fragen bereits derart festgelegt habe, dass die Gefahr einer nicht mehr am objektiven Gemeinwohl ausgerichteten Entscheidung bestehe. Sie sei im Rahmen ihrer Tätigkeit als Steuerberaterin des Pächters ausschließlich mit Fragen der Ausrichtung der beiden Betriebe aufeinander und der entsprechenden rechtlichen Konstruktion befasst gewesen. Weder hinsichtlich der Frage, ob das Projekt "Bau eines Hotels" durchgeführt werden solle, noch, in welcher Art und Weise dies zu geschehen habe, habe sie je eine bestimmte Position eingenommen. Hinsichtlich der Haupt- und Finanzausschusssitzung vom 14. Juli 2005 sei ihr erklärt worden, dass sie wegen Befangenheit nicht teilnehmen dürfe. Sie habe im Vorfeld der Sitzung mit Herrn W. als Vertreter der Stadtverwaltung Kontakt aufgenommen, der ihr gegenüber nochmals ausdrücklich bestätigt habe, dass sie wegen Befangenheit aus der Sitzung ausgeschlossen sei, woraufhin sie zur Sitzung nicht erschienen sei. Insofern mangele es an der Einhaltung der Formalien der Gemeindeordnung.

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Die Klägerin beantragt,

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1. festzustellen, dass ihre Ausschließung aus der Haupt- und Finanzausschusssitzung vom 14. Juli 2005 betreffend den Tagesordnungspunkt "Bau eines Hotels auf der K.-Burg" rechtswidrig war,

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2. festzustellen, dass ihre Ausschließung aus der Stadtratssitzung vom 21. Juli 2005 betreffend den Tagesordnungspunkt "Bau eines Hotels auf der K.-Burg" rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte bezieht sich auf die vorgerichtlich von der Stadtverwaltung und der Kommunalaufsichtsbehörde dargelegte Auffassung und führt betreffend die Ausschlussentscheidung vom 21. Juli 2005 den durch die Übernahme des Mandats für die Klägerin entstandenen Interessenkonflikt an.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen; sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage bleibt ohne Erfolg.

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Die Klage ist hinsichtlich des Antrags zu 1) bereits unzulässig, da der Klägerin insoweit das Rechtschutzbedürfnis fehlt.

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Für die im Kommunalverfassungsstreit statthaften Feststellungsanträge (OVG Rheinland-Pfalz,Urteil vom 29. August 1984 - 7 A 19/84 - NVwZ 1985, 283; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 14. Auflage 2005, § 43 Rn. 10) ist die Klägerin zwar klagebefugt, da ihre Mitgliedschaftsrechte im Rat im Kern ihr Recht auf Anwesenheit bei den Sitzungen und auf Teilnahme an der Beratung und Abstimmung umfasst. Ihr fehlt hinsichtlich des von ihr behaupteten Ausschlusses aus dem Haupt- und Finanzausschuss das Rechtschutzinteresse, da sie aus einem freien Willensentschluss heraus nicht zur Ausschusssitzung erschienen ist. Voraussetzung der Unwirksamkeit und damit Wiederholungsbedürftigkeit des Beschlusses eines Gemeindeorgans - hier eines unselbständigen Teilorgans - ist nämlich, dass zuvor tatsächlich eine verbindliche Ausschlussentscheidung getroffen worden ist (vgl. §§ 46 Abs. 4 S. 3 2. HS i. V. m. § 22 Abs. 5 S. 1 GemO), das Mitglied also an der Mitwirkung gehindert war (so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. November 1986 - 5 S 1719/85 - NVwZ 1987, 1103, 1004, zur Parallelnorm des § 18 GemO BW). Dieses aus dem Wortlaut gewonnene Ergebnis wird durch die Systematik der Regelungen über die Mitwirkung gestützt. Da sich die Rechtswidrigkeit eines unter Mitwirkung eines befangenen Mitglieds ergangenen Beschlusses aus dem Gesetz ergibt, muss es dem Rat bzw. seinem Ausschuss möglich sein, das Mitglied vorher in einem ordnungsgemäßen Verfahren auszuschließen (vgl. § 22 Abs. 4 S. 2 GemO), um die Gesetzmäßigkeit der Beschlüsse sicherzustellen. Geschieht dies zu Unrecht, kann wiederum das Mitglied die Unwirksamkeit des Ausschlusses im Rahmen des Kommunalverfassungsstreits feststellen lassen und so zu einer Wiederholung der Entscheidung gelangen. Bleibt das Mitglied hingegen der Sitzung fern, sei es in der irrigen Annahme, befangen zu sein, oder aus sonstigen Gründen, hat der Rat bzw. einer seiner Ausschüsse keine Möglichkeit, die Mitwirkung zu erzwingen, da dem rheinland-pfälzischen Kommunalrecht eine Teilnahmepflicht der Ratsmitglieder fremd ist. Würde man dennoch die Unwirksamkeit einer ohne Mitwirkung des betroffenen Mitglieds getroffenen Entscheidung annehmen, hätte dies letztlich die Handlungsunfähigkeit des Rates zur Folge. Überdies ist zu bedenken, dass sich das Mitglied seines Mitwirkungsrechts durch Fernbleiben von der Sitzung letztlich selbst begibt (vgl. Müller-Franken, BayVBl 2001, 136, 140).

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Zudem hätte ihr die verfahrensrechtliche Rechtslage durch einen einfachen und ihr als Steuerberaterin in jedem Falle zumutbaren Blick in die entsprechende Rechtsnorm des § 22 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 S. 2 GemO klar sein müssen. Die Normen wurden ihr wie jedem rheinland-pfälzischen Ratsmitglied zu Beginn ihrer Ratstätigkeit in der Wahlperiode (in Form des Kommunalbreviers) zur Verfügung gestellt. So sind im Kommunalbrevier nicht nur die entsprechenden Rechtsnormen der GemO und die Mustergeschäftsordnung für Gemeinderäte (vgl. dort § 9 zum Ausschluss) abgedruckt, sondern es findet sich auch eine ausführliche Darstellung zu dem Thema „Sonderinteresse“ im Abschnitt Ratssitzung (Kommunalbrevier 2004, S. 256 ff; im Kommunalbrevier 1999 unter der Überschrift „Ausschließungsgründe“ im Kapitel Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder B 6 III. 3, S. 302ff.). Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Verhalten der Stadtverwaltung darauf gerichtet war, die Teilnahme der Klägerin an besagter Sitzung generell und von vornherein zu verhindern. Vielmehr ist das Bemühen, die Rechtslage über die gesetzlichen Ausschließungsgründe zutreffend zu beurteilen, durch die Einschaltung der Kommunalaufsicht offensichtlich. Waren der Klägerin die Anforderungen an einen Ausschluss vorher nicht bekannt, so wurden sie ihr jedenfalls in diesem Zusammenhang zur Kenntnis gebracht. Sie war weder durch den Anruf ihres Fraktionsvorsitzenden noch durch das Gespräch mit dem Büroleiter der Stadtverwaltung daran gehindert, an der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 14. Juli 2005 teilzunehmen. Ihr wurde lediglich der eindeutige Wortlaut des § 22 GemO bedeutet. Danach ist das Ratsmitglied bei Vorliegen der Voraussetzungen ausgeschlossen, lediglich zur Durchsetzung dieses Ausschlusses bedarf des nach § 22 Abs. 4 S. 2 GemO bei Zweifeln eines Ratsbeschlusses. Damit durfte die Stadtverwaltung gegenüber der Klägerin auch formulieren, sie sei ausgeschlossen. Dennoch hätte sie als Ratsmitglied in Kenntnis der Geschäftsordnung des Stadtrates und der gesetzlichen Regelung des § 22 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4 S. 2 GemO zur Sitzung erscheinen können, damit dort über den Ausschluss befunden wird.

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Die Anträge der Klägerin sind darüber hinaus beide unbegründet, da sie sowohl für den in der Haupt- und Finanzausschusssitzung behandelten Tagesordnungspunkt als auch in der Stadtratssitzung nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 GemO kraft Gesetzes ausgeschlossen war und damit vom Stadtrat in der Sitzung am 21. Juli 2005 zu recht bezüglich des TOP 6 „K.-Burg; Bau eines Hotels“ ausgeschlossen wurde.

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Der Ausschluss war formell rechtmäßig. Der Klägerin wurde zunächst gemäß § 22 Abs. 4 S. 1 GemO von Seiten des Bürgermeisters mitgeteilt, dass aufgrund ihres Mandats von einer Befangenheit auszugehen sei. Die Klägerin wurde ordnungsgemäß angehört (§ 22 Abs. 4 S. 2 GemO) und hat dem Rat ihre gegenteilige Rechtsauffassung zur Kenntnis gebracht. Sodann hat der Beklagte in ihrer Abwesenheit einstimmig eine Befangenheit angenommen.

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Der Ausschluss war auch materiell rechtmäßig, da die Klägerin als Ratsmitglied dem Personenkreis der Bürger, die ein Ehrenamt ausüben, angehört (vgl. § 18 Abs. 1 GemO) und in der Sache zu recht ausgeschlossen wurde. Die Klägerin ist im Hinblick auf den Beratungsgegenstand in anderer als öffentlicher Eigenschaft "sonst tätig geworden" und war mithin nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GemO auszuschließen. Bei der Auslegung der Ausschließungsgründe ist deren Ziel zu beachten, das Vertrauen der Bevölkerung in die "Sauberkeit der Ratsarbeit" zu erhalten; es soll also bereits der "böse Schein" vermieden werden, kommunale Entscheidungsträger ließen sich von eigennützigen und/oder sachfremden Motiven leiten (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil 7. Dezember 1983 - 10 C 19/83 - insoweit abgedruckt in: Dahm/Tutschapsky, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Entscheidung Nr. 9 zu § 22; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. Februar 1989 - 3 S 308/87 - NVwZ 1990, 588, 589; Schaaf: in Gabler u.a., a.a.O., § 22 GemO Anm. 1.2.1). Die hier relevante Tätigkeit der Klägerin als Steuerberaterin des Pächters aufgrund eines privatrechtlichen Geschäftsbesorgungsvertrags ist eine „sonstige Tätigkeit“ in diesem Sinne (Hofmann-Beth-Dreibus, Die Kommunalgesetze in Rheinland-Pfalz, Loseblatt-Kommentar, § 22 GemO Anm. 3; ebenso Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, § 31 GO Anm. 4) und ist als nicht öffentlich einzuordnen (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1990, 588, 589). Indem sie in diesem Zusammenhang für den Pächter Verhandlungen mit dem potentiellen Investor über die Ausgestaltung der künftigen geschäftlichen Zusammenarbeit auch nach Bau eines Hotels auf der K.-Burg geführt hat, war sie auch im Zusammenhang mit dem Beratungsgegenstand "sonst tätig". § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GemO knüpft nicht an die personelle, sondern an die sachliche Befangenheit eines Gemeinderatsmitglieds an (Schaaf: in Gabler u.a., a.a.O., § 22 GemO Anm. 2.4.1; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl. 2003, S. 334; Bock in: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Loseblattkommentar, § 18 GemO Rn. 17). Der Gesetzgeber geht davon aus, dass ein ehrenamtlich tätiger Bürger, der sich durch - private - Tätigkeit im Vorfeld der Entscheidung bereits in seiner sachlichen Beurteilung potentiell festgelegt hat, möglicherweise keine am objektiven Gemeinwohl orientierte Entscheidung mehr treffen kann (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Dezember 1983 - 10 C 19/83 - a.a.O., VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1990, 588, 589). Nach Sinn und Zweck der Vorschrift ist demnach eine rein formale Auslegung des Begriffs des "Beratungsgegenstands" nicht angezeigt; vielmehr ist auf den der Beschlussfassung zugrunde liegenden konkreten Lebenssachverhalt abzustellen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Dezember 1983 - 10 C 19/83 - a.a.O., vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. Februar 1989 - 3 S 308/87 - a.a.O. zum inhaltsgleichen § 18 Abs. 4 S. 2 GemO BW). Um aber einer zu extensiven Anwendung des Mitwirkungsverbots nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GemO mit der unerwünschten Konsequenz eine übermäßigen Veränderung der politischen Mehrheitsverhältnisse und damit der Beeinträchtigung der Repräsentationsfunktion des Kollegialorgans Rat entgegenzuwirken, ist dennoch eine enge zeitlich und sachliche Übereinstimmung der Gegenstände zu fordern (vgl. VGH Mannheim a.a.O.; Wilrich, JuS 2003, 587, 590). Die Klägerin führt seit Beginn des Jahres 2005 in Anbetracht der Überlegungen der Stadt K. hinsichtlich der K.-Burg Verhandlungen mit dem potentiellen Investor über eine künftige geschäftliche Zusammenarbeit und hat diese - wie sich aus der umfangreichen E-Mail-Korrespondenz ergibt - wesentlich vorangetrieben. Beide Seiten zeigten - auch im Zeitpunkt der Stadtratssitzung vom 21. Juli 2005 - wegen des ihrer Auffassung nach hiermit verbundenen wirtschaftlichen Vorteils für beide Betriebe ein lebhaftes Interesse an einer solchen Zusammenarbeit im Hinblick auf den geplanten Hotelneubau auf der K.-Burg. Aus diesem Grund liegt es nahe, dass die Allgemeinheit und die übrigen Ratsmitglieder davon ausgehen können, dass die Klägerin durch ihre berufliche Tätigkeit sich eine Überzeugung zu der Zusammenarbeit der Stadt K. mit dem Investor zu dem geplanten Bau eines Hotels auf der K.-Burg gebildet haben könnte. Gerade durch diese Interessenverquickung wird der „böse Schein“ erzeugt, welcher in der Kommunalverwaltung durch § 22 GemO verhindert werden soll. Hierbei ist zu beachten, dass - anders als im Rahmen von § 22 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 3 GemO - ein unmittelbares persönliches oder wirtschaftliches Interesse des betroffenen Ratsmitgliedes nicht Voraussetzung für den Ausschluss ist. Bereits kraft Gesetzes wird unwiderleglich angenommen, dass aufgrund eines früheren Tätigwerdens in einer Angelegenheit die Besorgnis der Voreingenommenheit besteht (Hofmann-Beth-Dreibus, a.a.O., § 22 GemO Anm. 3).

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Aus den vorgenannten Gründen ist auch der Antrag zu 1. unbegründet. Die Beratungsgegenstände der Ausschusssitzung vom 14. Juli 2005 und der Stadtratssitzung vom 21. Juli 2005 waren insoweit deckungsgleich. Die Ausschusssitzung diente der Vorbereitung der Stadtratssitzung. Damit wäre ein Ausschluss der Klägerin aus der Haupt- und Finanzausschusssitzung vom 14. Juli 2005 - so sie daran teilgenommen hätte - ebenfalls gerechtfertigt gewesen.

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Im Übrigen war die Klägerin aufgrund der im Rahmen des Steuerberatungsvertrages zwischen ihr und dem Pächter des gastronomischen Betriebs auf der K.-Burg erteilten Vollmacht auch nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GemO ausgeschlossen, da die Entscheidung der von ihr kraft Vollmacht vertretenen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Beim Verkauf eines gemeindlichen Grundstücks ist regelmäßig von einem Mitwirkungsverbot für den Mieter bzw. Pächter auszugehen (vgl. Stubenrauch in: Kommunalbrevier 2004, S. 272), denn dieser erhält einen neuen Vertragspartner für das Dauerschuldverhältnis (vgl. §§ 566, 581 BGB) und ist damit zwangsläufig unmittelbar von der Entscheidung betroffen. Hier genügt auch die Möglichkeit eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils, das sichere Eintreten einer Veränderung wird vom Gesetzeswortlaut nicht gefordert. Etwas anderes kann für den bevollmächtigten Vertreter des Pächters in dessen Verhandlungen mit dem potentiellen Käufer betreffend die zukünftige Nutzung des Geländes, der Umgestaltung des Pachtobjekts und der gemeinsamen wirtschaftlichen Betätigung auf dem Burggelände wohl kaum gelten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG); hierbei entfallen auf jeden der gestellten Anträge, welche unterschiedliche Sitzungen betreffen, je 5.000,- €.