Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2005-05-03, Aktenzeichen 12 MS 132/05

Gründe

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Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der vor dem Senat anhängig gemachten Klage (Az.: 12 KS 133/05) gegen die Verfügung vom 21. März 2005 wiederherzustellen, mit der der Antragsgegner der Antragstellerin unter Anordnung des Sofortvollzuges aufgegeben hat, ab dem 15. April 2004 gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 ( - Luftsicherheitsgesetz, LuftSiG -, BGBl. I S. 78) Personal- und Warenkontrollen einschließlich der Kontrolle von Flugzeugbesatzungen als Eigensicherungsmaßnahmen durchzuführen, hat keinen Erfolg. Der vorläufigen Regelung, die der Senat mit Beschluss vom 12. April 2005 im Sinne einer vorübergehenden Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage bis zu einer Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes getroffen hat, kommt deshalb mit Ablauf des 6. Mai 2005 - der Senat geht davon aus, dass sein Beschluss vom heutigen Tage bis zu diesem Datum beiden Beteiligten zugestellt sein wird - eine Wirkung nicht mehr zu.

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Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO ist statthaft. Zwar treffen die durch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG statuierten Kontrollpflichten die Flugplatzbetreiber, zu denen die Antragstellerin zählt, unmittelbar, so dass es eines Heranziehungsbescheides grundsätzlich nicht bedarf (in diesem Sinne zu § 19b LuftVG a.F.: Hofmann/ Grabherr, LuftVG, Loseblattsammlung, Stand: Februar 2005, § 19b, Rn. 7). Jedoch hat der Antragsgegner der Antragstellerin seit dem In - Kraft - Treten des Luftsicherheitsgesetzes am 15. Januar 2005 auf der Grundlage von Erlassen des Bundesministeriums des Innern vom 21. Januar 2005 und vom 3. März 2005 Übergangsfristen für die Erfüllung der Verpflichtungen aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG zunächst bis zum 15. Februar 2005 und sodann bis zum 15. April 2005 gewährt. Mit der angefochtenen Verfügung vom 21. März 2005 ist der Antragsgegner dann der Vorgabe in dem Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 3. März 2005 nachgekommen, eine nachträgliche Auflage zum Luftsicherheitsplan der Flugplatzbetreiber betreffend die Übernahme der Verpflichtungen aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG müsse unverzüglich, spätestens zum 15. April 2005 mit sofortiger Vollziehbarkeit erlassen werden. Hierdurch ist gegenüber der Antragstellerin die Regelung erfolgt, dass die übergangsweise Nichtanwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG beendet ist.

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Vor dem Hintergrund dieser besonderen Umstände des Falles hat der Antragsgegner das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides unter Verweis darauf, dass die unverzügliche Umsetzung seiner Verfügung für die Aufrechterhaltung der Sicherheit des Luftverkehrs am Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen erforderlich sei, in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO noch genügenden Weise begründet. Zwar wird eine nur pauschale Begründung der Anordnung des Sofortvollzuges in der Regel der Warnfunktion, die das Begründungserfordernis gemäß § 80 Abs. 3 VwGO erfüllen soll, nicht gerecht (vgl. dazu: Kopp/ Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 80, Rn. 84 f). Eine abweichende Beurteilung ist im vorliegenden Fall zur Überzeugung des Senats jedoch deshalb geboten, weil die Antragstellerin den Verpflichtungen aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG nach dem Gesetzeswortlaut ohne Weiteres unterworfen gewesen wäre und lediglich die Beendigung einer Übergangsregelung in Rede stand. Die Begründung für die hierzu getroffene Anordnung des Sofortvollzuges durfte deshalb sehr knapp gehalten werden.

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In materiell-rechtlicher Hinsicht geht die von dem Senat bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit der der Abwehr schwerwiegender Gefahren dienenden Verfügung vom 21. März 2005 überwiegt das private Suspensivinteresse der Antragstellerin. Gesichtspunkte, die dieses Interesse zu untermauern geeignet wären, sind nicht gegeben.

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Die Antragstellerin hat sich nicht dazu geäußert, was es für sie in finanzieller Hinsicht bedeutet, dass sie die bisher übergangsweise behördlicherseits vorgenommenen Kontrollen, zu denen sie nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG verpflichtet ist, nunmehr ohne weiteren zeitlichen Aufschub auf ihre Kosten selbst durchführen soll, und weshalb auch der Verweis auf eine gegebenenfalls nachträglich geltend zu machende Entschädigungsforderung unzumutbar sein sollte. Es ist deshalb ausgeschlossen, zur Rechtfertigung einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage auf eine - auch nur vorübergehend nicht hinnehmbare - wirtschaftliche Belastung der Antragstellerin abzustellen (vgl. in diesem Sinne ebenso die in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit ähnlichen Streitgegenständen ergangenen, den Beteiligten bekannten Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 14. April 2005 - 20 B 615/05.AK - und 20 B 616/05.AK -).

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Die Antragstellerin verweist zur Begründung ihres Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Wesentlichen auf eine Verfassungswidrigkeit der - in ihrer Wirksamkeit nicht von anderen Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes abhängigen (vgl. dazu: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 14.4.2005, a.a.O.) - Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Auch dieser Gesichtspunkt streitet jedoch nicht für eine Suspendierung der angegriffenen Verfügung. Denn der Senat wird aller Voraussicht nach im Hauptsacheverfahren eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes nach Art. 100 GG über die Gültigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG nicht einholen. Es spricht weit Überwiegendes dafür, dass diese Norm nicht in Widerspruch zu Normen oder Grundsätzen der Verfassung steht.

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In der Folge der terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 in den USA hat der Gesetzgeber die Regelungen zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit (sog. security), die bisher zusammen mit den Vorschriften über das Einschreiten gegen betriebsbedingte Gefahren der Luftfahrt (sog. safety) im Luftverkehrsgesetz (LuftVG) enthalten waren, in dem speziellen Rahmen des Luftsicherheitsgesetzes zusammengefasst und dabei auch den europarechtlichen Vorgaben zur Bekämpfung des Terrorismus im Luftverkehr - insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (Abl. L 355 S. 1 ff.) - Rechnung getragen. In seinem den Sicherheitsmaßnahmen gewidmeten zweiten Abschnitt unterscheidet das Luftsicherheitsgesetz - wie bisher bereits das Luftverkehrsgesetz - zwischen Befugnissen der Luftsicherheitsbehörde (bisher Luftfahrtbehörde) nach §§ 3 ff., insbesondere § 5 LuftSiG (bisher § 29c LuftVG a.F.) und Maßnahmen der Eigensicherung, die die Luftfahrtunternehmen gemäß § 9 LuftSiG (bisher § 20a LuftVG a.F.) und die Flugplatzbetreiber nach § 8 LuftSiG (bisher § 19b LuftVG a.F.) zu ergreifen haben. Von den in § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftSiG unter acht Nummern aufgelisteten Verpflichtungen der Flugplatzbetreiber zur Eigensicherung waren fünf ihrem wesentlichen Gehalt nach bereits in § 19b LuftVG a.F. enthalten. Die hier in Streit stehende (neue) Verpflichtung zur Personal- und Warenkontrolle nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geht dagegen auf Anhang 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 zurück.

8

Die Eigensicherung, zu der das Luftsicherheitsgesetz u.a. die Flugplatzbetreiber verpflichtet, ist einerseits von der hoheitlichen Gefahrenabwehr durch die hierfür zuständigen Behörden, die sich auf gesetzlicher Grundlage auch der Dienste von Privaten als Beliehenen bedienen können (vgl. § 5 LuftSiG), andererseits von der Inanspruchnahme Privater nach den Grundsätzen der polizeilichen Störerhaftung (vgl. hierzu im Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr im Luftverkehr: BVerwG, Urt. v. 4.10.1985 - BVerwG 4 C 76.82 -, Buchholz 442.40, Nr. 3 zu § 29 LuftVG; Urt. v. 19.1.1989 - BVerwG 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185, 187) zu unterscheiden. Die Eigensicherungspflichten im Luftsicherungsrecht unterliegen zwar einem öffentlich-rechtlichen Regime, stellen aber keine Wahrnehmung staatlicher Aufgaben dar, sondern sind Bestandteil bzw. Folge der Ausübung des Berufs eines Flughafenunternehmers. Der Gesetzgeber verpflichtet diesen, seine privatrechtlichen Eingriffsmöglichkeiten - insbesondere auf Grund seines Hausrechtes - gegenüber Dritten in einer bestimmten Weise auszuüben (vgl.: Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 19b, Rn. 2 und auch: BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, a.a.O., 188 f.).

9

Zwar ist ein Luftverkehr ohne staatlich verbürgte Luftsicherheit von der Verfassung nicht gewollt (so grundsätzlich: BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 191). Gleichwohl vermag sich der Senat in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht der Rechtsauffassung der Antragstellerin anzuschließen, die meint, ihr würden durch die Auferlegung der Eigensicherungspflichten des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG Leistungen abverlangt, die sie ohne Verstoß gegen das staatliche Gewaltmonopol allein auf der Grundlage ihres Hausrechtes nicht erbringen könne, bzw. ihr würden unter dem Deckmantel der Eigensicherung originäre staatliche Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen, ohne dass eine hierfür gebotene Beleihung stattfinde.

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Entsprechend dem von der Antragstellerin vertretenen Standpunkt ist vor dem In-Kraft-Treten des Luftsicherheitsgesetzes in der Literatur (Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 19b, Rn. 5, 10, vgl. auch: § 29c, Rn. 4 unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien zu dieser Vorschrift) vertreten worden, dass die in Anhang 2.3. der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 vorgeschriebenen Durchsuchungen wegen ihrer Grundrechtsrelevanz nicht als Eigensicherungsmaßnahmen ausgestaltet werden dürften, sondern hoheitlich durch die zuständigen Behörden - gegebenenfalls mit Hilfe von Beliehenen - durchgeführt werden müssten. Weitergehend hat sich die Freie Hansestadt Bremen im Gesetzgebungsverfahren des Luftsicherheitsgesetzes dahingehend geäußert, die Betreiber von Flugplätzen dürften nur zur Sicherung des Flughafenbetriebes verpflichtet werden, dagegen sei die Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs eine originäre Aufgabe des Staates, die dieser mit seinen Mitteln wahrzunehmen habe (BR-DS 827/6/03 und 827/7/03).

11

Demgegenüber hält der Senat in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zu Grunde liegende Einschätzung nicht für fehlsam, die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG vorgesehenen Durchsuchungen dienten dem Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs, hätten mithin die gleiche Zielrichtung wie die den Flugplatzbetreibern schon nach § 19b LuftVG a.F. obliegenden Eigensicherungsmaßnahmen und gehörten deshalb nicht zum Bereich des staatlichen Gewaltmonopols (BR-DS 827/03 S. 32). In der Tat diente auch der in § 8 LuftSiG aufgegangene § 19b LuftVG a.F. bereits der Abwehr äußerer Gefahren für den Luftverkehr (sog. security, vgl.: Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl. 2005, S. 138). Dass die Vorschrift hierzu den Flugplatzbetreibern Eigensicherungsmaßnahmen auferlegte, ist überzeugend mit der Erwägung gerechtfertigt worden, dass dem Luftverkehr eine besondere Anfälligkeit gegenüber terroristischen Angriffen eigentümlich geworden sei und die Flughäfen, die neben den Luftfahrtunternehmen ein wesentliches Glied im Luftverkehrssystem bildeten, zur Beherrschung dieser dem Luftverkehr immanent gewordenen Gefährdungssituation einen Beitrag leisten müssten (Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 19b, Rn. 2). Hiermit verbunden ist die Einschätzung einer hinreichenden Wirksamkeit der mit dem Hausrecht und den allgemeinen Notrechten verbundenen Befugnisse (dazu: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse v.14.4.2005, a.a.O.).

12

Ungeachtet der Verschärfungen, die als Folge der Anpassung an das europäische Recht in § 8 LuftSiG im Vergleich zu § 19b LuftVG a.F. enthalten sind, sieht sich der Senat nicht zu einer anderen Beurteilung veranlasst. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Hinblick auf die in § 29c Abs. 2 LuftVG a.F. (nunmehr: § 5 Abs. 2 LuftSiG) vorgesehenen körperlichen Durchsuchungen festgestellt, die mit ihnen verbundenen Eingriffe in die Grundrechte des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 bzw. 2 Abs. 1 GG überschritten den Bereich der bloßen Lästigkeit nicht; sie seien Ausprägung der mit einer weitgehenden Gestaltungsbefugnis verbundenen grundrechtlichen Schutzpflicht für das Leben der Bürger. Als allenfalls mittelbare Eingriffe in das Grundrecht der Berufsausübung (dort: der Luftfahrtunternehmen) wären sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., 196 f.). Weiterhin steht die Entscheidung, ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände gefährdeter bzw. gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei (i.w.S.) wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem Hausrecht des jeweiligen Betreibers überlässt, in dem weiten Ermessen des Gesetzgebers (BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, a.a.O., 1898). Dass dieser gesetzgeberische Gestaltungsspielraum im Hinblick auf die durch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG vorgesehenen Eigensicherungsmaßnahmen überschritten wäre, vermag der Senat nicht zu erkennen (ebenso: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 14.4.2004, a.a.O.). Schließlich kann darauf verwiesen werden, dass der Flugplatzbetreiber, obgleich er die ihm in § 8 LuftSiG übertragenen Maßnahmen nicht als Beliehener ausübt, der Aufsicht und den Qualitätssicherungsmaßnahmen der Luftsicherheitsbehörde unterliegt (vgl. §§ 2, 8 Abs. 1 Satz 2 bis 5 LuftSiG und aus der Gesetzesbegründung der Bundesregierung: BR-DS 827/03, S. 32) und erforderlichenfalls - wenn seine durch sein Hausrecht und die allgemeinen Notrechte begründeten Befugnisse nicht ausreichen - auch die nach § 5 Abs. 1 LuftSiG zum Einschreiten befugten hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe rufen kann (Beschlüsse des OVG Nordrhein-Westfalen vom 14.4.2005, a.a.O.).

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