Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-28, Aktenzeichen 2 M 128/18

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Verfügung der Antragsgegnerin, mit der ihr die Einstellung von Bauarbeiten auf dem Grundstück H-Straße in A-Stadt aufgegeben wurde.

2

Am 01.08.2018 stellte die Antragsgegnerin im Rahmen eines Ortstermins fest, dass auf dem Grundstück H-Straße in A-Stadt im Bereich einer vormaligen "Kaufhalle" Baumaßnahmen durchgeführt wurden. Im Einzelnen wurde festgestellt, dass am Gebäude die nördliche Außenwand bauwerkshoch in zwei Bereichen großflächig beseitigt worden war. In der östlichen Gebäudeaußenwand war eine im Bestand vorhandene Öffnung erweitert worden. Der Sturzbereich sowie das verbleibende Mauerwerk in Verlängerung des Sturzes waren abgestützt worden. Im Gebäudeinneren wurden Arbeiten an einer Innenwand ausgeführt. Bestandsinnenwände waren beseitigt worden. Eine Baugenehmigung für diese Baumaßnahmen lag nicht vor.

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Noch am 01.08.2018 ordnete die Antragsgegnerin gegenüber dem Geschäftsführer der Antragstellerin und dem Vorarbeiter mündlich die Einstellung der Arbeiten an.

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Mit Schreiben vom 07.08.2018 bat die Antragstellerin die Antragsgegnerin, den mündlich ausgesprochenen Baustopp aufzuheben. Die Arbeiten an dem Objekt seien nicht genehmigungspflichtig, da sie keine statischen Auswirkungen hätten. Es handele sich vielmehr um Bauvorbereitungsmaßnahmen. Ergänzend nahm sie Bezug auf ein Schreiben des Dipl.-Ing. R. K. aus V-Stadt vom 07.08.2018, in dem es hieß, ein nicht genehmigter Abriss statisch relevanter Bauteile liege nicht vor. Es handele sich bei der Maßnahme um (die Erneuerung) infolge eines Wasserschadens geschädigte Bauteile. Das Gebäude sei in Stahlbeton-Skelettbauweise nach TGL 13500 als Stützen-Riegel-Konstruktion errichtet worden. Die Ausfachung der einzelnen Felder erfolge mit Leichtbeton-Halbfertigteilen als Mischmauerwerk und diene einzig als räumlicher Abschluss der Gebäudehülle und nicht der Aussteifung. Statisch relevantes Haupttrageelement der Hallenkonstruktion sei nach wie vor die eingespannte Stützen-Riegel-Konstruktion in Stahlbeton.

5

Mit Bescheid vom 13.08.2018 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, die begonnenen Bauarbeiten auf dem Grundstück H-Straße unverzüglich mit sofortiger Wirkung einzustellen. Für den Fall, dass die Antragstellerin dieser Anordnung nicht fristgerecht nachkomme, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 € an. Zugleich ordnete sie die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, für die am 01.08.2018 festgestellten Baumaßnahmen liege keine Baugenehmigung vor, obwohl diese gemäß § 58 Abs. 1 BauO LSA genehmigungspflichtig seien. Die Bauarbeiten seien u.a. ohne statische Prüfung durchgeführt worden. Es sei davon auszugehen, dass die festgestellten Arbeiten den Anforderungen des § 12 Abs. 1 BauO LSA nicht entsprochen hätten, so dass eine Gefahr für Leib und Leben anzunehmen sei. Sie übe ihr Ermessen dahingehend aus, dass die Einstellung der Bauarbeiten angeordnet werde. Die Anordnung der Baueinstellung sei geeignet und erforderlich, um eine weitere Verfestigung des baurechtswidrigen Zustandes zu verhindern. Sie sei auch verhältnismäßig, da durch die Maßnahme eine Schadensbegrenzung für den Fall vorgenommen werde, dass die durchgeführten Baumaßnahmen nicht nachträglich genehmigt werden könnten und ein Rückbau verfügt werden müsse.

6

Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 15.08.2018 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, der Bescheid sei zu unbestimmt, da nicht nachvollziehbar sei, welche baugenehmigungspflichtigen Maßnahmen sie ausgeführt haben solle. Sie habe lediglich nichttragende und nichtaussteifende Bauteile entfernt. In das vorhandene statische System sei nicht eingegriffen worden. Dies sei nach § 60 Abs. 1 Nr. 10 BauO LSA verfahrensfrei. Das Objekt sei eine Pfosten-Riegel-Konstruktion, die selbständig für sich stehe. Es handele sich um rein bauvorbereitende Maßnahmen, die noch nicht der Baugenehmigungspflicht unterlägen. Eine Gefahr für Leib und Leben liege nicht vor.

7

Mit Beschluss vom 15.10.2018 – 2 B 113/18 HAL – hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2018 wiederherzustellen, abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung sei § 78 Abs. 1 BauO LSA, dessen Voraussetzungen vorlägen. Eine Baugenehmigung für die durchgeführten Bauarbeiten sei der Antragstellerin nicht erteilt worden. Es handele sich auch nicht um genehmigungsfreie Maßnahmen. Bei dem Einreißen und Entfernen der Außenwände handele es sich nicht um bloße Reparatur- und Instandsetzungsarbeiten. Ob die Antragstellerin bereits in die Statik eingegriffen habe, bedürfe keiner Entscheidung. Im Rahmen der Gesamtschau ergebe sich, dass die Antragstellerin nicht lediglich durch Wasser schadhafte Außenwandfachungen austausche. Sie strebe eine Nutzungsänderung in dem Teilbereich des Objekts an und errichte im Innenbereich des Objekts auch eine neue Innenwand. Dies spreche dafür, dass umfangreichere Baumaßnahmen durchgeführt wurden und werden. Zweifel gingen hier zu Lasten des Bauherrn, der Arbeiten ohne Baugenehmigung durchführe. Diese Zweifel hätten bislang nicht plausibel ausgeräumt werden können. Die Baueinstellungsverfügung lasse auch keinen Ermessensfehler erkennen.

II.

8

Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegte Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die von ihr dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

9

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin zu Recht abgelehnt. Das Interesse der Antragstellerin, von einer sofortigen Vollziehung der Baueinstellungsverfügung bis zu einer (rechtskräftigen) Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht, weil der von der Antragstellerin eingelegte Widerspruch nach derzeitigem Sach- und Streitstand voraussichtlich keinen Erfolg haben wird und ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung vorliegt.

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Zweifel an der inhaltlichen Bestimmtheit der Verfügung bestehen nicht und werden von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren auch nicht mehr geltend gemacht. Die Verfügung richtet sich gegen die bereits begonnenen Bauarbeiten auf dem Grundstück H-Straße in A-Stadt. Diese werden in dem Bescheid vom 13.08.2018 zwar nicht näher umschrieben; gleichwohl ist für die Antragstellerin erkennbar, welche Baumaßnahmen gemeint sind, da ihr Vorarbeiter, Herr (M.), sowie ihr Geschäftsführer, Herr (B.), von der Antragsgegnerin bei der Kontrolle am 01.08.2018, über die am 02.08.2018 ein schriftliches Protokoll gefertigt wurde, hinzugezogen wurden.

11

Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2018 erweist sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen als rechtmäßig. Rechtsgrundlage der Verfügung ist § 78 Abs. 1 Satz 1 BauO LSA. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten anordnen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, geändert oder beseitigt werden. Dies gilt gemäß § 78 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauO LSA auch dann, wenn die Ausführung eines Vorhabens entgegen den Vorschriften des § 71 Abs. 6 und 8 BauO LSA begonnen wurde. Hiernach darf mit der Ausführung eines genehmigungsbedürftigen Bauvorhabens erst dann begonnen werden, wenn dem Bauherrn die Baugenehmigung zugegangen ist. Wegen des präventiv-polizeilichen Zwecks (Gefahrenabwehr, Verhinderung vollendeter Tatsachen) reicht für den Erlass der Baueinstellung gemäß § 78 Abs. 1 BauO LSA schon ein durch Tatsachen belegter „Anfangsverdacht" eines Rechtsverstoßes aus; die Errichtung einer (ungenehmigten) Anlage darf schon dann vorbeugend gestoppt werden, wenn die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit jedenfalls ernstlich zweifelhaft ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 31.01.2012 – 2 M 194/11 –, juris RdNr. 6).

12

Gemessen daran liegen die Voraussetzungen der Baueinstellungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13.08.2018 vor. Für die maßgeblichen Baumaßnahmen wurde der Antragstellerin keine Baugenehmigung erteilt. Dies macht sie im Beschwerdeverfahren auch nicht (mehr) geltend. Die Baumaßnahmen sind auch gemäß § 58 Abs. 1 BauO LSA genehmigungspflichtig.

13

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind die Maßnahmen nicht nach § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. a, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauO LSA (in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 10.09.2013, GVBl. S. 440) verfahrensfrei. Nach § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. a BauO LSA ist die Errichtung, Änderung oder Aufstellung nichttragender und nichtaussteifender Bauteile in baulichen Anlagen verfahrensfrei. Nach § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauO LSA ist die Beseitigung von Anlagen nach Absatz 1 verfahrensfrei. Diese Vorschriften sind hier nicht anwendbar. Bei den Baumaßnahmen handelt es sich nicht, jedenfalls nicht ausschließlich, um die Beseitigung (und Erneuerung) nichttragender und nichtaussteifender Bauteile in baulichen Anlagen. Es kann hier offen bleiben, ob es sich bei den von der Antragstellerin durchgeführten Arbeiten um die Beseitigung (und Erneuerung) von nichttragenden und nichtaussteifenden Bauteilen handelt. Insoweit bedürfte es der weiteren Aufklärung, ob bei dem als Stützen-Riegel-Konstruktion errichteten Gebäude auch die Ausfachungen der einzelnen Felder für die Standsicherheit erforderlich sind oder ob diese, wie die Antragstellerin geltend macht, keine statische, insbesondere keine aussteifende Bedeutung haben. Entscheidend ist, dass es sich bei den von der Antragstellerin ausgeführten Arbeiten jedenfalls auch um die Beseitigung (und Erneuerung) der Außenwände handelt, die nach dem Wortlaut des § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. a BauO LSA nicht verfahrensfrei ist, weil es sich nicht um Bauteile in dem Gebäude handelt. Von § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. a BauO LSA werden nur Maßnahmen innerhalb baulicher Anlagen erfasst, nicht jedoch die Beseitigung (und Erneuerung) von Außenwänden. Dies ist insbesondere auch im Hinblick auf die besonderen Anforderungen für Außenwände, wie sie z.B. § 29 BauO LSA hinsichtlich der brandschutztechnischen Ausführung solcher Wände regelt, einleuchtend (vgl. zur entsprechenden Rechtslage im Saarland: SaarlVG, Beschl. v. 08.03.2013 – 5 L 1692/12 –, juris RdNr. 32).

14

Die Baumaßnahmen sind auch nicht nach § 60 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. d BauO LSA verfahrensfrei. Sie betreffen ersichtlich nicht nur Außenwandbekleidungen einschließlich Maßnahmen der Wärmedämmung, Verblendungen und Verputz baulicher Anlagen im Sinne dieser Vorschrift.

15

Bei den von der Antragstellerin durchgeführten Bauarbeiten handelt es sich auch nicht um verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten i.S.d. § 60 Abs. 4 BauO LSA. Darunter fallen bauliche Maßnahmen zur Erhaltung des bestimmungsgemäßen Gebrauchs einer Anlage oder ihrer baulichen Substanz, um die durch Abnutzung, Alterung oder Witterungseinflüsse entstandenen baulichen und sonstigen Mängel ordnungsgemäß zu beseitigen, ohne die Identität der Anlage einschließlich ihres Nutzungszwecks zu ändern. Daran fehlt es, wenn die Baumaßnahmen ihrer Qualität nach so intensiv sind, dass sie die Standfestigkeit der Anlage berühren, so dass eine statische Nachberechnung der gesamten Anlage erforderlich wird, oder wenn der Arbeitsaufwand seiner Quantität nach den für eine neue Anlage erreicht oder gar übersteigt. Die Abgrenzung der Instandhaltung von der baugenehmigungspflichtigen Änderung einer baulichen Anlage ist dabei für den Einzelfall im Rahmen einer Gesamtbetrachtung nach der Verkehrsauffassung zu entscheiden (vgl. Beschl. d. Senats v. 31.01.2012 – 2 M 194/11 –, a.a.O. RdNr. 6). Hiernach liegen hinreichende Anhaltspunkte dafür vor, dass die Antragstellerin an dem in Rede stehenden Gebäude nicht nur verfahrensfreie Instandhaltungsarbeiten vornimmt, sondern ein nach §§ 58 Abs. 1, 62, 63 BauO LSA baugenehmigungspflichtiges Vorhaben ausführt. Nach den von der Antragsgegnerin am 01.08.2018 vor Ort getroffenen und durch Fotos belegten Feststellungen wurde am Gebäude die nördliche Außenwand bauwerkshoch in zwei Bereichen großflächig beseitigt In der östlichen Gebäudeaußenwand wurde eine im Bestand vorhandene Öffnung erweitert. Der Sturzbereich sowie das verbleibende Mauerwerk in Verlängerung des Sturzes waren abgestützt worden. Im Gebäudeinneren wurden Arbeiten an einer Innenwand ausgeführt. Bestandsinnenwände waren beseitigt worden. Es liegt jedenfalls nicht fern, dass solche Veränderungen der Bausubstanz möglicherweise eine statische Nachberechnung erfordern. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Schreiben des Dipl.-Ing. K. vom 07.08.2018. Zwar führt dieser aus, ein Abriss statisch relevanter Bauteile liege nicht vor, da das Gebäude in Stahlbeton-Skelettbauweise als Stützen-Riegel-Konstruktion errichtet worden sei und die Ausfachung der einzelnen Felder untereinander nur als räumlicher Abschluss der Gebäudehülle diene und nicht der Aussteifung. Statisch relevantes Haupttrageelement der Hallenkonstruktion sei nach wie vor die eingespannte Stützen-Riegel-Konstruktion in Stahlbeton. Zwar bestehen hiernach Anhaltspunkte dafür, dass die Baumaßnahmen statisch nicht relevant sind. Dies ist jedoch nicht offensichtlich, zumal die Stellungnahme des Dipl.-Ing. K. offenbar ohne eine Besichtigung der Baustelle vor Ort abgegeben wurde, und bedarf einer näheren Prüfung in einem Genehmigungsverfahren.

16

Der Umstand, dass verschiedene von der Antragstellerin ausgeführte und noch beabsichtigte Baumaßnahmen möglicherweise für sich betrachtet baugenehmigungsfrei sind, wie etwa die Beseitigung und (Neu-)Errichtung von Innenwänden, vermag nichts daran zu ändern, dass die Antragstellerin nach Lage der Dinge i.S.d. § 78 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauO LSA ein Vorhaben entgegen § 71 Abs. 6 BauO LSA ohne die erforderliche Baugenehmigung begonnen hat. Die Frage der Baugenehmigungspflicht ist nach dem Gesamtvorhaben zu beurteilen. Es ist nicht zulässig, ein einheitliches Vorhaben in mehrere Baugeschehen aufzuteilen, diese jeweils nach ihrer Genehmigungsfreiheit oder Genehmigungspflicht zu beurteilen, um einzelne Abschnitte des Baugeschehens als genehmigungsfrei zu beurteilen. Maßgebend ist das Vorhaben insgesamt, hier also der Umbau der ehemaligen "Kaufhalle" auf dem Grundstück H-Straße in A-Stadt, der – jedenfalls auch – baugenehmigungspflichtige Maßnahmen umfassen dürfte. Der Zusammenhang einzelner – für sich betrachtet verfahrensfreier – Maßnahmen mit der Ausführung des Gesamtvorhabens bleibt bestehen, bis das Gesamtvorhaben abschließend fertig gestellt ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 31.01.2012 – 2 M 194/11 –, a.a.O. RdNr. 8).

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Es liegt auch kein Ermessensfehler vor. Für den Erlass einer Baueinstellungsverfügung genügt regelmäßig die formelle Rechtswidrigkeit eines baugenehmigungspflichtigen Vorhabens; nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdrängt, kann sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen (vgl. Beschl. d. Senats v. 31.01.2012 – 2 M 194/11 –, a.a.O. RdNr. 11). Eine solche offensichtliche Genehmigungsfähigkeit liegt hier nicht vor, da sich insbesondere die Standsicherheit des Gebäudes ohne nähere Prüfung aussagekräftiger Unterlagen zu den durchgeführten Baumaßnahmen nicht zuverlässig beurteilen lässt.

18

Auch der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Entscheidung wesentlichen Tatsachenvortrag außer Acht gelassen und so ihren Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verletzt, greift nicht. Das Vorliegen eines Verfahrensfehlers allein würde der Beschwerde selbst dann nicht zum Erfolg verhelfen, wenn die angegriffene Entscheidung tatsächlich darauf beruhte. Hierauf wäre es nur nach dem bis zum 31.12.2001 geltenden Prozessrecht angekommen. Danach hatte das Rechtsmittelgericht zunächst über die Zulassung der Beschwerde zu befinden. Die Beschwerde war unter anderem zuzulassen, wenn ein Verfahrensmangel geltend gemacht wurde und vorlag, auf dem die erstinstanzliche Entscheidung beruhen konnte (vgl. § 146 Abs. 4 VwGO a.F.). Im Fall der Zulassung war die Beschwerde jedoch schon nach altem Prozessrecht nur dann erfolgreich, wenn die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung des Beschwerdeführers inhaltlich begründet war. Nachdem das Zulassungserfordernis weggefallen und das Beschwerdeverfahren unbeschränkt eröffnet ist, kommt es nur noch auf den Erfolg in der Sache selbst an (vgl. Beschl. des Senats v. 08.02.2006 – 2 M 211/05 –, juris RdNr. 4).

19

Es liegt auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung vor. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.08.2018 Bezug genommen.

20

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.4 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen.

21

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).