Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-03-28, Aktenzeichen 15 A 88/97
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0328.15A88.97.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Mit Schreiben vom 18. Juli 1994 beantragte der Kläger bei
der Beklagten zu 2) die Erstattung seiner Aufwendungen in Höhe
von 11.941.539,77 DM für Leistungen, die er im 1. Halbjahr
1994 nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) vom
30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) und nach § 120 des
Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) an diejenigen
Ausländergruppen erbracht hatte, die in § 6 Abs. 4 des
Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer
Flüchtlinge (Flüchtlingsaufnahmegesetz - FlüAG 1993) in der
Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 25. März 1993 (GV
NRW, S. 102) genannt sind. In dem genannten Betrag waren
Aufwendungen in Höhe von 1.154.027,78 DM enthalten, die der
Kläger an Ausländer geleistet hatte, die im Besitz einer
Duldung nach § 55 AuslG waren (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG).
Überwiegend handelte es sich hierbei um
Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien.

3

In der nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen
Verfügung vom 26. September 1994 teilte die Beklagte zu 2) dem
Kläger mit, sie könne dem Erstattungsantrag nicht in voller
Höhe entsprechen. Der Teilbetrag in Höhe von 1.154.027,78 DM
sei nicht erstattungsfähig, weil die geplante gesetzliche
Regelung zur Durchführung des AsylbLG, in der insbesondere
auch die Art und die Höhe der Beteiligung des Beklagten zu 1)
an den Leistungen nach dem AsylbLG festgelegt werden solle,
noch nicht erfolgt sei. Die derzeit noch geltende
Erstattungsregelung in § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 erfasse den
Personenkreis der Bürgerkriegsflüchtlinge nicht. Unter dem
28. Oktober 1994 informierte die Beklagte zu 2) den Kläger
darüber, dass sie seinen Erstattungsantrag dem
Innenministerium zur Kenntnisnahme vorgelegt habe.

4

Mit seinem am 28. November 1994 erhobenen "Widerspruch"
machte der Kläger geltend, § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 könne nach
dem Inkrafttreten des AsylbLG als Rechtsgrundlage für die
Landeserstattung keinen Bestand mehr haben. Seine Haushalts-
und Finanzwirtschaft lasse eine Vorfinanzierung der Ausgaben
für Bürgerkriegsflüchtlinge nicht zu. Die vom Gesetzgeber
beabsichtigte eingeschränkte Erstattung dieser Kosten erst ab
1. Januar 1995 sei nicht nachvollziehbar.

5

Die Beklagte zu 2) fasste die Eingabe des Klägers als
Widerspruch gegen seine "Verfügungen" vom 26. September 1994
und vom 28. Oktober 1994 auf und wies diesen durch
Widerspruchsbescheid vom 19. April 1995 zurück. Zur Begründung
führte sie aus, § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 sei durch das AsylbLG
nicht unwirksam geworden. Das AsylbLG enthalte keine
Anspruchsgrundlage, auf die ein Erstattungsanspruch gestützt
werden könne. Auch durch die Verordnung zur vorläufigen
Regelung der Zuständigkeit nach dem AsylbLG (I. AsylbLG-
VZustVO) vom 5. Oktober 1993 (GV NRW S. 716) und die
gleichnamige Verordnung (II. AsylbLG-VZustVO) 23. November
1993 (GV NRW S. 985) sei die Landeserstattung nicht geändert
worden.

6

Der Kläger hat am 17. Mai 1995 Klage erhoben und geltend
gemacht, die Übertragung der Zuständigkeit für die
Durchführung des AsylbLG auf die Sozialhilfeträger, die die
Landesregierung durch die I. und II. AsylbLG-VZustVO
vorgenommen habe, sei nichtig, weil sie ohne Kostenregelung
erfolgt sei. Es habe sich dabei um die Übertragung einer neuen
Pflichtaufgabe gehandelt, weil das AsylbLG nicht, wie die
Gewährung von Sozialhilfe, Aufgabe der Daseinsvorsorge sei,
sondern im Kern eine Regelung des Aufenthalts- und
Niederlassungsrechts von Ausländern darstelle. Bis zum
Inkrafttreten einer Kostenregelung habe er im Rahmen einer
öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag tätig
werden müssen, für die er nun Aufwendungsersatz analog §§ 670,
683 BGB verlange. Da sich der Beklagte zu 1) in § 3
II. AsylbLG-VZustVO eine Kostenregelung bewusst vorbehalten
habe, sei die zusätzliche finanzielle Last der Kreise auch
nicht im Finanzausgleich berücksichtigt worden. Auch in der
Übergangsregelung des Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Ausführung
des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG), Viertes Gesetz
zur Änderung des FlüAG und Zweites Gesetz zur Änderung des
Landesaufnahmegesetzes (ArtG) vom 29. November 1994 (GV NRW
S. 1087) sei ein Erstattungsanspruch für Leistungen an
Bürgerkriegsflüchtlinge erst ab dem 1. Januar 1995 vorgesehen.
Die Wahl dieses Zeitpunktes sei willkürlich. Der Beklagte
zu 1) habe, da er die Kreise für das Jahr 1994 zur Aufnahme
und Versorgung der Bürgerkriegsflüchtlinge verpflichtet habe,
auch für den notwendigen finanziellen Ausgleich sorgen müssen.
Außerdem sei nicht einzusehen, weshalb Art. 4 Nr. 1 ArtG nur
für Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina gelte und nicht auch
für andere geduldete Ausländer. Die entstandene Belastung habe
einen Anteil am Kreishaushalt 1994 erreicht, der im Hinblick
auf die finanzielle Mindestaustattung bedenklich sei. Bei
einem Verwaltungshaushalt von insgesamt 379.852.929,00 DM
hätten die Nettoaufwendungen für Bürgerkriegsflüchtlinge im
Kalenderjahr 1994 etwa 2.917.000,00 DM betragen. Trotz
einschneidender Sparmaßnahmen und äußerster Haushaltsdisziplin
habe für 1995 erstmalig ein Haushaltssicherungskonzept
aufgestellt werden müssen.

7

Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,

8

die Beklagte zu 2) unter teilweiser
Aufhebung des Erstattungsbescheides vom
26. September 1994 sowie unter
Aufhebung des Bescheides vom
28. Oktober 1994 und des
Widerspruchsbescheides vom 19. April
1995 zu verpflichten, an ihn
1.154.027,00 DM nebst 4 % Zinsen seit
Rechtshängigkeit zu zahlen.

9

Die Beklagte zu 2) hat schriftsätzlich beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Sie hat die Auffassung vertreten, es liege keine
Geschäftsführung ohne Auftrag vor, weil die Aufgabe der
Durchführung des AsylbLG dem Kläger wirksam zugewiesen gewesen
sei. Dabei habe es sich nicht um eine inhaltlich neue Aufgabe
gehandelt, sondern lediglich um veränderte Modalitäten der
Leistungsgewährung.

12

Durch Urteil vom 12. November 1996, dem Kläger zugestellt
am 11. Dezember 1996, hat das Verwaltungsgericht die Klage mit
der Begründung abgewiesen, bei den Aufgaben nach dem AsylbLG
habe es sich nicht um neue Aufgaben für die Kreise und
kreisfreien Städte gehandelt.

13

Mit der am 21. Dezember 1996 eingelegten Berufung nimmt der
Kläger im Wesentlichen auf das Urteil des VerfGH NRW vom
9. Dezember 1996 Bezug und macht ergänzend geltend, auch bei
der Nichtberücksichtigung der Bürgerkriegsflüchtlinge für das
Jahr 1994 handele es sich um eine willkürliche Regelung in dem
vom Gesetzgeber selbst gewählten Erstattungssystem. Wenn schon
die Halbierung der Kostenpauschale für die Zeit ab 1995
verfassungswidrig sei, so müsse dies erst recht für den
vollständigen Ausschluss von der Erstattung im Zeitraum davor
gelten.

14

Der Kläger beantragt,

15

unter Änderung des erstinstanzlichen
Urteils den Beklagten zu 1) unter
teilweiser Aufhebung des
Erstattungsbescheides vom 26. September
1994 sowie unter Aufhebung des
Bescheides vom 28. Oktober 1994 und des
Widerspruchsbescheides vom 19. April
1995 der Beklagten zu 2) zu
verurteilen, an ihn 1.154.027,00 DM
nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit
zu zahlen.

16

Die Beklagten beantragen,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des
Verwaltungsvorgangs der Beklagten zu 2) Bezug genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat
die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber nicht
begründet.

21

Für das Erstattungsbegehren des Klägers ist entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die
Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO die statthafte
Klageart, sondern vielmehr die allgemeine Leistungsklage. Denn
üblicherweise erlässt die Beklagte zu 2) auf
Erstattungsanträge nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 keinen
Erstattungsbescheid, sondern sie zahlt unter bloßer Mitteilung
des Erstattungsbetrags.

22

OVG NRW, Beschluss vom 4. August
1997 - 15 A 2557/94 -, S. 7 des
Beschlussabdrucks.

23

Darin unterscheidet sich die übliche Verwaltungshandhabung
von derjenigen bei der Erstattung von
Unterhaltungsaufwendungen für Übergangsheime nach § 6 Abs. 2
FlüAG 1984, die die Beklagte zu 2) im Rahmen der ihr durch § 6
Abs. 6 FlüAG 1984 in Verbindung mit Nr. 2.4 der
Verwaltungsvorschriften zu § 6 FlüAG (VV FlüAG) (Runderlass
des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 15. September 1986 - II C 4 - 9060,
MBl. NW. 1986, S. 1522) deklaratorisch zugewiesenen
Zuständigkeit durch Verwaltungsakt festsetzt (Art. 77 Satz 1
der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, § 8 Abs. 2 des
Landesorganisationsgesetzes (LOG) vom 10. Juli 1962 (GV. NRW.
S. 421), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. März 1996 (GV.
NRW. S. 136)).

24

OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1992
- 15 A 2276/89 -, OVGE 42, 260
(262) = NWVBl. 1992, 283 = DÖV 1992,
835 = ZKF 1992, 203.

25

Daneben ist für das Begehren des Klägers der gesonderte
Anfechtungsantrag statthaft, weil die Beklagte zu 2) die
schlichthoheitlich geäußerte Ablehnung des Zahlungsantrags vom
26. September 1994 und vom 28. Oktober 1994 mit Erlass des
Widerspruchsbescheids in einen ablehnenden Verwaltungsakt
umgewandelt hat, der anderenfalls bestandskräftig würde.

26

Vgl. auch hierzu OVG NRW, Beschluss
vom 4. August 1997 - 15 A 2557/94 -,
S. 7 ff. des Beschlussabdrucks.

27

Richtiger Klagegegner ist für die allgemeine Leistungsklage
nach allgemeinen Grundsätzen (Rechtsträgerschaft) der Beklagte
zu 1), für die Anfechtungsklage nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in
Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW die Beklagte
zu 2).

28

Die allgemeine Leistungsklage ist nicht begründet. Dem
Kläger steht, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht
festgestellt hat, ein Anspruch auf Ersatz seiner Aufwendungen
für die im 1. Halbjahr 1994 nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG in
Verbindung mit § 120 BSHG erbrachten Leistungen an geduldete
Ausländer in Höhe von 1.154.027,00 DM nicht zu. Er ergibt sich
weder aus § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 noch aus späteren Änderungen
des FlüAG noch aus einer analogen Anwendung der §§ 683 Satz 1,
670 BGB (Geschäftsführung ohne Auftrag). Der Beklagte zu 1)
ist schließlich auch nicht nach Art. 78 Abs. 3 LV
verpflichtet, eine Kostenerstattungsregelung herbeizuführen,
die den vom Kläger geltend gemachten Anspruch deckt.

29

Ein Anspruch nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 besteht nicht. Nach
dieser Vorschrift erstattete der Beklagte zu 1) den Trägern
der Sozialhilfe die Aufwendungen für die Hilfe des zum
Lebensunterhalt Unerlässlichen nur für die in § 2 Abs. 1
Nrn. 1 bis 3 FlüAG 1993 bezeichneten Flüchtlingsgruppen, also
für Asylbewerber (Nr. 1), sog. Kontingentflüchtlinge (Nr. 2)
und übernommene Ausländer nach § 33 AuslG (Nr. 3). Kriegs- und
Bürgerkriegsflüchtlinge, die eine Duldung nach den §§ 54, 55
AuslG besaßen, gehörten nicht dazu.

30

Auch durch das Gesetz zur Ausführung des
Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG), Viertes Gesetz zur
Änderung des FlüAG und Zweites Gesetz zur Änderung des
Landesaufnahmegesetzes (ArtG) vom 29. November 1994 (GV. NRW.
S. 1087), mit dem der Gesetzgeber die Kostenerstattung an die
Kommunen für die Leistungsgewährung an ausländische
Flüchtlinge umfassend neu geregelt hat, ist ein
Erstattungsanspruch für den hier in Rede stehenden
Personenkreis nicht rückwirkend für das 1. Halbjahr 1994
begründet worden. § 2 FlüAG in der durch Art. 2 ArtG
geänderten Fassung (FlüAG 1995), der in Nr. 6 auch die Kriegs-
und Bürgerkriegsflüchtlinge erfasst, deren Abschiebung
aufgrund einer ab dem 1. Januar 1995 getroffenen Anordnung
nach § 54 AuslG ausgesetzt worden ist, regelt die im
1. Halbjahr 1994 erbrachten Leistungen an diesen Personenkreis
nicht, weil die Vorschrift erst zum 1. Januar 1995 in Kraft
getreten ist (Art. 6 ArtG).

31

Die Übergangsregelungen in Art. 4 ArtG enthalten für
Leistungen, die im 1. Halbjahr 1994 erbracht wurden, ebenfalls
keine Anspruchsgrundlage. Art. 4 Nr. 1 Satz 1 ArtG erweitert
lediglich den durch § 2 Nr. 6 FlüAG 1995 begünstigten
Personenkreis auf diejenigen Flüchtlinge aus Bosnien-
Herzegowina, für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der
Abschiebung nach § 54 AuslG angeordnet worden ist. Ein
Erstattungsanspruch wird auch für diesen Personenkreis jedoch
nur für die vom 1. Januar 1995 an erbrachten Leistungen
begründet (Art. 4 Nr. 1 Satz 2 ArtG). Ebenso wenig enthält
Art. 4 Nr. 2 ArtG eine eigenständige Anspruchsgrundlage für
die im 1. Halbjahr 1994 erbrachten Leistungen. Nach dieser
Vorschrift können Ansprüche auf Erstattung der vom 1. Januar
1994 bis zum 31. Dezember 1994 entstandenen Aufwendungen nur
bis zum 1. Juni 1995 geltend gemacht werden. Die Bestimmung
begründet keine Ansprüche, sondern setzt deren Bestehen nach
altem Recht voraus. Für diese Ansprüche setzt sie eine
Anmeldefrist, um die Abrechnungsverfahren zügig zum Abschluss
zu bringen.

32

LT-Drucks. 11/7319, S. 28.

33

Der geltend gemachte Zahlungsanspruch ergibt sich ferner
nicht aus den Regeln der auch im öffentlichen Recht
anwendbaren Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 683
Satz 1, 670 BGB.

34

Zur Anwendbarkeit vgl. BVerwG,
Urteil vom 6. September 1988 - 4 C
5.86 -, BVerwGE 80, 170 (172).

35

Nach diesen Vorschriften hat derjenige, der ohne Auftrag
oder sonstige Berechtigung ein Geschäft für einen anderen
besorgt, Anspruch auf Ersatz derjenigen Aufwendungen, die er
den Umständen nach für erforderlich halten darf, sofern die
Übernahme der Geschäftsführung dem Interesse und dem
wirklichen oder mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn
entspricht. Hier fehlt es bereits an einer Geschäftsbesorgung
für einen anderen. Denn der Kläger hat mit der Gewährung von
Leistungen nach dem BSHG und dem AsylbLG nicht ein Geschäft
des Beklagten zu 1), sondern ein eigenes Geschäft besorgt.
Seine Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem
AsylbLG ergab sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend
dargelegt hat, im hier streitgegenständlichen Zeitraum aus § 1
Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, §§ 96 Abs. 1 Satz 1, 99
BSHG.

36

Die Aufgabenübertragungsnorm des § 1 Abs. 1 Satz 1
II. AsylbLG-VZustVO, die am 29. Dezember 1993, dem Tag nach
der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 1993 in Kraft trat (§ 4
II. AsylbLG-VZustVO) und mit dem Inkrafttreten des ArtG am
1. Januar 1995 durch die Aufgabenübertragung an die Gemeinden
in § 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG abgelöst wurde (Art. 6 ArtG),
war wirksam.

37

Der Beklagte zu 1) konnte den Kreisen und kreisfreien
Städten die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem AsylbLG durch
Rechtsverordnung übertragen. Eines förmlichen Landesgesetzes
bedurfte es hierzu nicht. Ob landesrechtliche Vorschriften wie
etwa der vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang
herangezogene § 2 Abs. 2 Satz 2 der Kreisordnung (KrO 1984)
für das Land Nordrhein-Westfalen, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 7. März 1990 (GV. NRW. S. 141), die Zuweisung neuer
Pflichtaufgaben an die Kreise und kreisfreien Städte an ein
förmliches Gesetz knüpften und ob es sich bei der
Aufgabenübertragung nach § 1 I. AsylbLG-VZustVO um die
Zuweisung "neuer" Pflichtaufgaben in diesem Sinn handelte,
spielt dafür keine Rolle. Denn die Befugnis des Beklagten zu
1), den Kreisen und kreisfreien Städten die Wahrnehmung der
Aufgaben nach dem AsylbLG durch Rechtsverordnung zu
übertragen, ergibt sich aus der bundesrechtlichen Bestimmung
des § 10 AsylbLG, wonach "die Landesregierungen" die
Behördenzuständigkeit und die Kostenträgerschaft festlegen.
Mit dieser Formulierung ist ausdrücklich bestimmt, dass ein
Vorbehalt des förmlichen Landesgesetzes für die Bestimmung der
Behördenzuständigkeit zur Durchführung des AsylbLG nicht
bestehen soll. Diese bundesrechtliche Regelung geht allen
landesrechtlichen Normen, aus denen sich ein derartiger
Gesetzesvorbehalt möglicherweise ergibt, vor (Art. 31 GG). Es
ist auch bundesverfassungsrechtlich unbedenklich, dass der
Bund auf die Bestimmung der Behördenzuständigkeiten durch die
Länder einwirkt, denn nach Art. 84 Abs. 1 GG regeln die Länder
die Einrichtung der Behörden (dazu gehört auch die Bestimmung
ihrer Zuständigkeiten) nur, soweit nicht Bundesgesetze mit
Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. § 10
AsylbLG ist ein solches mit Zustimmung des Bundesrates
beschlossenes Bundesgesetz.

38

§ 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO war auch nicht
deshalb unwirksam, weil es an einer nach Art. 78 Abs. 3 LV
erforderlichen Kostendeckungsregelung gefehlt hätte. Nach
Art. 78 Abs. 3 LV kann der Beklagte zu 1) die Gemeinden und
Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme
und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben
verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung
der Kosten getroffen werden. Diese Verfassungsnorm kann nicht
die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO
zur Folge haben. Das gilt unabhängig davon, ob § 1 Abs. 1
Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO eine Aufgabenübertragungsnorm war,
die eine Kostendeckungsregelung nach Art. 78 Abs. 3 LV
erforderlich machte, welche Vorschriften gegebenenfalls als
Kostendeckungsregelungen zur Ergänzung dieser
Aufgabenübertragungsnorm in Betracht zu ziehen sind (§ 3
II. AsylbLG-VZustVO, § 6 Abs. 4 FlüAG 1983 oder Art. 4 Nr. 1
ArtG), und ob diese jeweils den weiteren Anforderungen des
Art. 78 Abs. 3 LV genügten.

39

Von der Beantwortung dieser Fragen hängt die Wirksamkeit
des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO und damit die
Zuständigkeit des Klägers für die Wahrnehmung der Aufgaben
nach dem AsylbLG nicht ab. Diese Aufgabenübertragungsnorm ist
vielmehr selbst dann wirksam und die Zuständigkeit des Klägers
folglich selbst dann zu bejahen, wenn der Beklagte zu 1) im
Zusammenhang mit dieser Aufgabenzuweisung gegen Art. 78 Abs. 3
LV verstoßen hätte. Wird nämlich eine Kostendeckungsbestimmung
den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV nicht gerecht, so
erfasst dieser Verfassungsverstoß nicht zugleich auch
diejenigen Vorschriften, mit denen der Gesetzgeber der Kommune
die in Rede stehende Aufgabe übertragen hat.

40

So zum rheinland-pfälzischen
Landesverfassungsrecht VerfGH
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. März
1992 - VGH 2/91 -, DVBl. 1992,
981 = DÖV 1992, 706; offen gelassen von
VerfGH NRW, Urteil vom 22. September
1992 - VerfGH 3/91 -, OVGE 43, 216
(227) = NWVBl. 1993, 7 (11); OVG NRW,
Urteil vom 30. Januar 1987 - 15 A
1032/84 -, NVwZ 1988, 77 (78).

41

Das ergibt sich zum einen aus der Bedeutung des
Gleichzeitigkeitsmerkmals in Art. 78 Abs. 3 LV. Dieses Merkmal
verlangt nach der Rechtsprechung des VerfGH NRW kein Junktim
in dem Sinn, dass die Kostenregelung in demselben Gesetz
enthalten sein muss, das eine Aufgabenübertragung enthält. Der
durch das Wort "gleichzeitig" geforderte zeitliche
Zusammenhang zwischen der Verpflichtung zur Aufgabenübernahme
und -durchführung einerseits und der Kostenregelung
andererseits ist vielmehr regelmäßig auch dann gewahrt, wenn
die Kostenregelung in dem auf die Aufgabenübertragung
folgenden Finanzausgleichsgesetz erfolgt, das in Nordrhein-
Westfalen jährlich neu erlassen wird.

42

VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar
1985 - VerfGH 17/83 -, OVGE 38, 301
(303 f.) = NVwZ 1985, 820;
Schoch/Wieland,
Finanzierungsverantwortung für
gesetzgeberisch veranlasste kommunale
Aufgaben, S. 169.

43

Ist es hiernach verfassungsrechtlich nicht schlechthin
unzulässig, den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine bestimmte
Aufgabe zu übertragen, ohne die Kostendeckung zeitgleich, also
durch ein vorher oder am selben Tag in Kraft tretendes Gesetz
zu regeln, so folgt daraus, dass die Wirksamkeit der
Aufgabenübertragungsnorm nicht von der Existenz und erst recht
nicht von der Verfassungsmäßigkeit einer Regelung über die
Kostendeckung abhängen kann.

44

Abgesehen davon wäre eine derartige Rechtsfolge, wie der
Senat bereits in seinem vorstehend zitierten Urteil vom
30. Januar 1987 angedeutet hat, mit dem Prinzip der
Rechtssicherheit nicht zu vereinbaren. Die dazu gehörende
Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung hängt
maßgeblich von der Gültigkeit und von der Einhaltung der zur
Zuständigkeitsordnung zählenden Normen ab. Hätte ein Verstoß
gegen Art. 78 Abs. 3 LV nicht nur die Verfassungswidrigkeit
der Kostenregelung, sondern zugleich auch die
Verfassungswidrigkeit der Aufgabenübertragungsnorm zur Folge,
wären alle Verwaltungsentscheidungen, die die mit der
Wahrnehmung der (vielfach unaufschiebbar wichtigen) Aufgabe
betraute Behörde trifft, allein aus diesem Grund anfechtbar.
Eine so weitgehende Rechtsfolge wird auch durch den Zweck des
Art. 78 Abs. 3 LV weder gefordert noch gerechtfertigt. Ihr
Sinn besteht darin, den kommunalen Gebietskörperschaften die
finanzielle Grundlage für eine ausreichende,
eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit zu erhalten.
Die Gemeinden und Gemeindeverbände können ihre Aufgaben im
eigenen und im übertragenen Wirkungskreis nur erfüllen, wenn
sie über die notwendigen Finanzmittel verfügen. Art. 78 Abs. 3
LV will verhindern, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände
infolge einer Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre
freiwilligen Aufgaben vernachlässigen müssen. Dieser Zweck des
Art. 78 Abs. 3 LV fordert im Fall seiner Nichtbeachtung durch
den Gesetzgeber keinen Durchgriff auf die
Aufgabenübertragungsnorm in dem Sinn, dass diese ebenfalls
verfassungswidrig wird. Ihm ist vielmehr ebenso genügt, wenn
das verfassungswidrige Finanzausgleichsgesetz durch ein
verfassungsgemäßes ersetzt wird.

45

OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 1987
- 15 A 1032/84 -, NVwZ 1988, 77
(78).

46

Der hiergegen angedeutete Einwand, die Kommunen stünden
zumindest zeitweise weithin schutzlos da, wenn ein Verstoß
gegen Art. 78 Abs. 3 LV die Aufgabenübertragung unberührt
lasse,

47

Schoch/Wieland, Gutachten vom
12. Dezember 1995 zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung des
ArtG, S. 60,

48

überzeugt angesichts der Rechtsschutzmöglichkeiten der
Kommunen vor dem VerfGH NRW nicht. Ebenso wenig lässt sich ein
abweichendes Ergebnis dadurch rechtfertigen, dass man der LV
unter Hinweis auf die aufgabenakzessorische
Kostenerstattungspflicht in Art. 78 Abs. 3 LV eine
dualistische kommunale Finanzgarantie zuschreibt und sie in
diesem Punkt in Gegensatz zu anders strukturierten
Finanzgarantien anderer Bundesländer stellt.

49

Schoch/Wieland, Gutachten vom
12. Dezember 1995 zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung des
ArtG, S. 60.

50

Denn auf die Frage, welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen
Art. 78 Abs. 3 LV nach sich zieht, hat diese Charakterisierung
keinen Einfluss. Auch dann, wenn der Gesetzgeber sich dafür
entscheidet, einer Aufgabenübertragung durch eine
Kostendeckungsregelung im nächstfolgenden
Gemeindefinanzierungsgesetz Rechnung zu tragen, und er dabei
gegen Art. 78 Abs. 3 LV verstoßen sollte, führt dieser
Verfassungsverstoß aus den oben dargelegten Gründen nicht zur
Unwirksamkeit der Aufgabenübertragung.

51

Fehlt es hiernach derzeit an einer Anspruchsgrundlage für
das Erstattungsbegehren des Klägers, so ist der Beklagte zu 1)
schließlich auch nicht nach Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet,
eine solche Anspruchsgrundlage zu schaffen.

52

Der Senat lässt offen, ob dem Verwaltungsgericht darin zu
folgen ist, Art. 78 Abs. 3 LV greife schon von vornherein
deshalb nicht ein, weil der Beklagte zu 1) den Kreisen und
kreisfreien Städten in § 1 I. AsylbLG-VZustVO keine "neue"
Pflichtaufgabe übertragen habe. Immerhin ist der Gesetzgeber
selbst davon ausgegangen, aus Anlass des Inkrafttretens des
AsylbLG und der Übertragung dieser Aufgaben an die Kreise und
kreisfreien Städte eine Kostendeckungsregelung im Sinn des
Art. 78 Abs. 3 LV treffen zu müssen.

53

LT-Drucks. 11/7319, S. 1.

54

Auch für die Nachfolgevorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1
II. AsylbLG-VZustVO, also für den ab 1. Januar 1995 geltenden
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG, hat der VerfGH NRW bereits
entschieden, dass es sich hierbei um eine Aufgabenübertragung
handelt, die den Beklagten zu 1) zu einer "gleichzeitigen",
nicht notwendig gesonderten Kostenregelung im Sinn des Art. 78
Abs. 3 LV verpflichtet.

55

VerfGH NRW, Urteil vom 9. Dezember
1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95,
34/95 und 37/95 -, NWVBl. 1997,
129 = DVBl. 1997, 483 = NVwZ 1997,
793 = ZKF 1997, 88.

56

Ein zwingender Schluss für die vorliegende Fragestellung
lässt sich aus dieser verfassungsgerichtlichen Feststellung
indes nicht ziehen, weil die vom VerfGH NRW zu beurteilende
Norm eine Aufgabenübertragung an die Gemeinden enthält, nicht,
wie § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, eine
Aufgabenübertragung an die Kreise und kreisfreien Städte, die
für denselben Personenkreis als örtliche Sozialhilfeträger
auch vorher schon zuständig waren.

57

Das alles kann hier offen bleiben, denn selbst dann, wenn
man eine Aufgabenübertragung annimmt und dementsprechend von
einer Verpflichtung des Beklagten zu 1) ausgeht, auch die
Frage einer Kostendeckungsregelung zu prüfen und zu
entscheiden, ist er dieser Verpflichtung durch das zum
1. Januar 1995 in Kraft getretene ArtG nachgekommen. In Art. 4
Nr. 1 ArtG hat der Landesgesetzgeber entschieden, den Kreisen
und kreisfreien Städten eine Erstattung der Aufwendungen für
Leistungen an die dort bezeichnete Personengruppe der
Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina, für die vor dem 1. Januar
1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54 AuslG angeordnet
worden ist, nicht rückwirkend für den Leistungszeitraum vor
dem 1. Januar 1995 zu gewähren. Diesen "Altfällen" hat er
vielmehr dadurch Rechnung getragen, dass er in Art. 4 Nr. 1
Satz 2 ArtG den Beginn der dreijährigen Erstattungsdauer nach
den §§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, 6 Abs. 1 FlüAG 1995 auf den
1. Januar 1995 festgesetzt hat. In dieser Übergangsbestimmung
sowie in der in Art. 4 Nr. 2 ArtG normierten Anmeldefrist für
die vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1994 entstandenen
Aufwendungen liegt die konkludente Ablehnung weitergehender,
insbesondere rückwirkender Erstattungsansprüche. Denn die
genannten Übergangsvorschriften belegen ebenfalls, dass der
Gesetzgeber davon ausging, verpflichtet zu sein, die Frage
einer rückwirkenden Erstattung für den Bewilligungszeitraum
1994 zu prüfen und zu entscheiden. Diese Entscheidung hat er
mit den genannten Übergangsregelungen im negativen Sinn
getroffen.

58

Der Landesgesetzgeber war aus Anlass der
Aufgabenübertragung in § 1 I. AsylbLG-VZustVO auch nicht nach
Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet, eine den hier in Rede
stehenden Personenkreis erfassende Anspruchsgrundlage mit
Rückwirkung auf den Leistungszeitraum des 1. Halbjahrs 1994
auszustatten. Denn durch diese Aufgabenübertragung sind, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, den
Kreisen und kreisfreien Städten keine finanziellen Belastungen
entstanden, die sie nicht auch zuvor schon tragen mussten. Die
Sozialhilfeträger sind im Gegenteil entlastet worden, weil der
Umfang der Sozialleistungen für den von § 1 Abs. 1 AsylbLG
erfassten Personenkreis im Vergleich zu dem in § 120 BSHG
vorgesehenen Niveau reduziert wurde. Bezogen auf den hier
streitgegenständlichen Personenkreis geduldeter
Bürgerkriegsflüchtlinge war die Aufgabenübertragung
kostenneutral, weil der Leistungsumfang derselbe blieb (§ 2
Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG). Ersetzt der Landesgesetzgeber, wie
hier, eine Aufgabe kostenneutral durch eine andere, so kann
eine Verpflichtung zur Kostenerstattung aus diesem Anlass
heraus nur dann in Betracht kommen, wenn schon die Übertragung
der ersetzten Aufgabe verfassungswidrig war. Auch dies war
indessen nicht der Fall. Die Übertragung der
Sozialhilfeaufgaben auf die Kreise und kreisfreien Städte
durch § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist insbesondere mit Art. 84 GG
vereinbar.

59

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli
1967 - 2 BvF 3/62 u. a. -, BVerfGE 22,
180 (209 f.); StGH BW, Urteil vom
10. Mai 1999 - GR 2/97 -, DVBl. 1999,
1351 (1352) m. w. Nachw.

60

Zusätzliche finanzielle Belastungen sind den Kreisen und
kreisfreien Städten durch die Übertragung der Aufgaben nach
dem AsylbLG auch nicht deshalb entstanden, weil sie,
verglichen mit der Rechtslage vor dem Inkrafttreten des
AsylbLG am 1. November 1993, nur noch eine geringere
Erstattung nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 erhalten hätten. Diese
Vorschrift, die - wie dargelegt - geduldete
Bürgerkriegsflüchtlinge nicht erfasste, hat durch das AsylbLG
keine Änderung erfahren. Für diesen Personenkreis erhielten
die Kreise und kreisfreien Städte also vor dem 1. November
1993 ebenso wenig eine Landeserstattung wie danach.
Unzutreffend ist insofern die Behauptung des Klägers, der
Gesetzgeber habe die Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem
Inkrafttreten des AsylbLG ohne sachlichen Grund aus der
Landeserstattung "herausgenommen" und diese den Kreisen und
kreisfreien Städten 14 Monate lang vorenthalten. Denn auch vor
dem Inkrafttreten des AsylbLG erstattete das Land den Kreisen
und kreisfreien Städten die Aufwendungen für Leistungen an
Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge nach § 120 BSHG nur
insoweit, als diese einen Asylantrag gestellt hatten (§§ 2
Abs. 1 Nr. 1, 6 Abs. 4 Nr. 1 FlüAG 1993).

61

Ob der Landesgesetzgeber die vorgenannte (ablehnende)
Kostendeckungsregelung zur Aufgabenübertragung in § 1 Abs. 1
Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO schließlich auch "gleichzeitig" im
Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV getroffen hat, kann dahinstehen.
Denn der Klageanspruch wäre auch dann nicht begründet, wenn
die 14 Monate nach dem Wirksamwerden der Aufgabenübertragung
geschaffene Kostendeckungsregelung nicht mehr "gleichzeitig"
gewesen sein sollte. Das gilt jedenfalls, soweit man dieses
Merkmal dahin versteht, dass es ähnlich einer Fristsetzung
lediglich einen zeitlichen Zusammenhang zwischen dem
Inkrafttreten der Aufgabenübertragungsnorm und der
Kostendeckungsregelung fordert. Eine "Fristüberschreitung"
durch den Gesetzgeber kann einen Nachbesserungsanspruch dann
nicht auslösen, wenn die verspätet getroffene
Kostendeckungsregelung den übrigen inhaltlichen Anforderungen
des Art. 78 Abs. 3 LV entspricht, also wenn diese - wie
hier - insbesondere eine unbedenkliche Lösung auch der Frage
der Kostenerstattung für die Vergangenheit enthält.

62

Auch unabhängig vom Inkrafttreten des AsylbLG und der
Übertragung der Zuständigkeit für die Durchführung dieses
Gesetzes an die Kreise und kreisfreien Städte in § 1
I. AsylbLG-VZustVO war der Beklagte zu 1) nicht verpflichtet,
eine Erstattung nach dem FlüAG für Kriegs- und
Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem Aufenthaltsstatus einer
Duldung nach den §§ 54, 55 AuslG mit Rückwirkung für den hier
in Rede stehenden Abrechnungszeitraum des 1. Halbjahres 1994
vorzusehen. Denn es war nicht willkürlich, sondern aufgrund
sachlicher Erwägungen vertretbar, wenn der Gesetzgeber die als
erforderlich angesehene Kostendeckungsregelung in das
Gesetzgebungsverfahren betreffend das 4. Änderungsgesetz zum
FlüAG einbezogen und sich dafür entschieden hat, die Kreise
und kreisfreien Städte anstelle einer rückwirkenden
Kostenerstattung für die Zukunft ganz von der Durchführung des
AsylbLG freizustellen und stattdessen die Gemeinden mit dieser
Aufgabe zu betrauen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG).

63

Die Anfechtungsklage gegen die im Widerspruchsbescheid
enthaltene Ablehnung der Erstattung ist ebenfalls unbegründet.
Diese Ablehnung ist aus den vorstehenden Gründen rechtmäßig
und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist das Verfahren nicht
nach § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei. Die Vorschrift
erfasst nach ihrem sozialen Sinn und Zweck Verfahren, in denen
Hilfebedürftige die dort im Einzelnen bezeichneten
Sozialleistungen von der Bewilligungsbehörde verlangen, nicht
aber solche Verfahren, mit denen die Bewilligungsbehörde
Refinanzierung begehrt. Hierbei handelt es sich nicht um
Verfahren auf dem Sachgebiet der Sozialhilfe, sondern auf dem
Sachgebiet der kommunalen Finanzausstattung.

65

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli
1990 - 7 B 100.90 -, NVwZ-RR 1991, 31
(32).

66

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

67

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

68