Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-06, Aktenzeichen 12 K 2300/08
ECLI:DE:VGAR:2009:0306.12K2300.08.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Beschluss des I vom 5. Februar 2008
rechtswidrig ist, soweit hiermit die Zuwendungen für die Beschäftigung von
Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der Richtlinien) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2
der Richtlinien) geregelt worden sind.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine Fraktion im Rat der Stadt X und wendet sich gegen einen
Beschluss des beklagten I über die Gewährung von Fraktionszuwendungen.

3

Bis zum Jahr 2007 erhielten die Fraktionen im Rat der kreisangehörigen Stadt X-
die nach früherer Rechtslage aus mindestens drei Mitgliedern bestehen mussten -
Fraktionszuwendungen auf der Grundlage von Richtlinien, die der I im Jahr 1995
beschlossen hatte. Hiernach erhielt jede Fraktion einen Sockelbetrag, einen
Pauschalbetrag pro Ratsmitglied, eine Pauschale für die Beschäftigung von
Fraktionsmitarbeitern und, im Rahmen der Möglichkeiten der Stadt, Räume und
Büromaterial.

4

Nach Inkrafttreten der Neuregelung des § 56 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein- Westfalen (GO NRW) im Oktober 2007 zeigten die beiden Mitglieder der
Klägerin, die zuvor als einfache Ratsmitglieder tätig gewesen waren, die Bildung
einer Gruppe an, für die sie nunmehr Zuwendungen begehrten.

5

Nach Behandlung des Anliegens im Ältestenrat beschloss der Beklagte am 5.
Februar 2008 eine Neufassung der "Richtlinien der Stadt X für die Zuwendungen an
die Fraktionen", die auszugsweise wie folgt lauten:

6

"Den...Fraktionen werden Zuwendungen zu den Kosten der Geschäftsführung
vorbehaltlich der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan
entsprechend diesen Richtlinien gewährt.

7

1. Geldzuwendung

8

1.1 Sockelbetrag

9

Für den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf erhalten
alle Fraktionen einheitlich einen Sockelbetrag von jährlich 4.000 Euro.

10

1.2 Pauschalbeträge

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1.2.1 Jede Fraktion erhält zur Abgeltung der Kosten der Geschäftsführung
(sächliche und personelle Aufwendungen) außerdem für jedes der Fraktion
angehörende Ratsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro.

12

1.2.2 Die Stadt leistet Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern Zuwendungen
für die Beschäftigung von Fraktions- Mitarbeitern in Form einer jährlichen
Pauschale. Dabei erhalten die beiden großen Fraktionen (SPD, CDU) eine
Zuwendung in Höhe von max. 52.000 Euro und die kleinen Fraktionen max.
26.000 Euro.

13

1.2.3

14

....

15

2. Sachzuwendungen

16

Die Stadt stellt Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern im Rahmen
ihrer Möglichkeiten Räume und Büromaterial zur Verfügung."

17

Zur Begründung hieß es in der Beschlussvorlage, dass mit den Änderungen vor
dem Hintergrund der neuerlichen Änderung der GO NRW eine Deckelung der
Ausgaben für die politischen Entscheidungsgremien im Rat angestrebt werde und
insbesondere die Glättung der - bislang noch von DM- Beträgen in Euro
umgerechneten - Geldzuwendungsbeträge die Abrechnung erleichtern solle.

18

Mit Schreiben vom 24. Februar 2008 zeigten die Mitglieder der Klägerin an, dass
sie eine Fraktion gebildet hätten und wiesen darauf hin, dass sie den Beschluss zur
Förderung von Fraktionen erst ab drei Mitgliedern nicht hinnehmen würden.

19

Hierauf teilte die Bürgermeisterin mit, dass der Klägerin der Sockelbetrag und die
Kopfpauschale, jedoch keine weiteren Zuwendungen gewährt würden. Zur
Begründung führte sie aus: Da erst mit der Neufassung der GO NRW
Kleinstfraktionen mit zwei Ratsmitgliedern zugelassen worden seien, lägen noch
keine Erfahrungswerte bei der erforderlichen Bedarfsermittlung für die Höhe der
Fraktionszuwendungen vor. Im Rahmen der Ausschussberatungen sei deshalb
abgestimmt worden, für Kleinstfraktionen keine weiteren Personalkostenpauschalen
und keine weiteren Sachzuwendungen bereitzustellen. Hierbei sei u.a. berücksichtigt
worden, dass die bisher im Rat vertretenen sechs größeren Fraktionen bei den
Jahresabrechnungen teilweise nicht unerhebliche Zuwendungsbeträge erstattet
hätten.

20

Die Klägerin entgegnete hierauf: Das beschlossene Finanzierungsmodell sei
rechtswidrig und verstoße insbesondere gegen den Gleichheitssatz, da etwa die
dreiköpfige Fraktion Freie Liste X 26.000 Euro als Personalkostenzuschuss erhalte,
während sie als offensichtlich politisch nicht konforme Fraktion leer ausgehen solle.
Ohne weitere Zuwendungen könne sie auch ihre Aufgaben nicht ansatzweise
erfüllen. Daher würden ein Fraktionsbüro samt Ausstattung und weitere
Zuwendungen in Höhe von 20.000 Euro verlangt.

21

Am 21. April 2008 beschloss der Rat die Haushaltssatzung für das Jahr 2008.
Die Neufassung der Richtlinien war dem Haushaltsplan ebenso als Anlage beigefügt
wie eine in Geldleistungen und geldwerte Leistungen unterteilte Aufstellung der
Zuwendungen an die Fraktionen für das Jahr 2008. Die Höhe der Geldleistungen
wurde hierin unter Ansatz der unter Ziffer 1.2.2 der Richtlinien genannten
Maximalbeträge ermittelt, so dass etwa für die dreiköpfige X 33.000 Euro
ausgewiesen wurden (4.000 Euro Sockelbetrag, 26.000 Euro für Fraktionsmitarbeiter
und 3.000 Euro Kopfpauschale), für die Klägerin hingegen entsprechend den
Richtlinien 6.000 Euro (4.000 Euro Sockelbetrag + 2.000 Euro Kopfpauschale). An
geldwerten Leistungen wurden z.B. für die X für die Bereitstellung von Räumen und
Büroausstattung Beträge von insgesamt rund 1.250 Euro, für die Klägerin hingegen
keine Leistungen angesetzt.

22

Im weiteren Verlauf lehnte die Bürgermeisterin die Gewährung zusätzlicher
Zuwendungen erneut unter Hinweis darauf ab, dass die am 5. Februar 2008 vom
Beklagten beschlossenen Richtlinien für sie bindend seien und dass auch die FDP
als Zweipersonenfraktion keine weiteren Zuwendungen erhalte, so dass von einer
Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.

23

Die Klägerin hat am 9. Juli 2008 die vorliegende Klage erhoben und zunächst
beantragt festzustellen, dass "der Beschluss des Rates der Stadt X vom 11. Februar
2008..." insoweit rechtswidrig sei, als er sie von den Sach- und
Personalzuwendungen ausnehme.

24

Einen zugleich eingereichten Antrag auf Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes mit dem Ziel, vorläufig Zuwendungen in Höhe von 20.000 Euro und
einen Büroraum zu erhalten, hat die Kammer mit Beschluss vom 23. Juli 2008 (12 L
493/08) abgelehnt mit dem Bemerken, die beanstandeten Richtlinien seien offenbar
am 5. Februar 2008 im I beschlossen worden, während es einen Ratsbeschluss vom
11. Februar 2008 nicht zu geben scheine.

25

Die Klägerin hat daraufhin mitgeteilt, dass sie sich gegen den Beschluss des
Beklagten vom 5. Februar 2008 wende. Zur Begründung weist sie unter Vertiefung
ihres bisherigen Vorbringens darauf hin, dass der Unterschied zwischen einer zwei-
und einer dreiköpfigen Fraktion nicht die in den Richtlinien vorgesehene Gewährung
des mehr als Fünffachen an Zuwendungen rechtfertige.

26

Die Klägerin beantragt nunmehr,

27

festzustellen, dass der Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses des
Rates der Stadt X vom 5. Februar 2008 rechtswidrig ist, soweit hiermit die
Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der
Richtlinie) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2 der Richtlinie) geregelt worden
sind.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Er führt zur Begründung aus: Die Klage sei unzulässig. Der Rat sei nicht der
richtige Beklagte, da die Gewährung von Fraktionszuwendungen durch die
Gemeinde erfolge und auch die Zuwendungsrichtlinie nicht vom Rat beschlossen
worden sei. Ihr Ziel, höhere Zuwendungen zu erhalten, könne die Klägerin zudem
durch eine Leistungsklage erreichen, so dass eine Feststellungsklage nicht statthaft
sei. Die Klage sei auch unbegründet. Die Klägerin habe in 2008 neben den ihr
gewährten Zuwendungen (Sockelbetrag und Pauschale pro Ratsmitglied) weitere
Geldleistungen für ihren Fraktionsvorsitzenden und ihr zweites Mitglied erhalten und
auch ihre im Verfahren 12 L 493/08 entstandenen Anwaltskosten habe die Stadt
übernommen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin im Jahr 2008
Aufwendungen gehabt habe, die über die ihr gewährten Zuwendungen hinausgingen.
Angesichts der Lage des städtischen Haushalts sei eine Begrenzung der
Fraktionszuwendungen zwingend erforderlich gewesen. Zugunsten der Fraktionen
mit mindestens drei Mitgliedern sei dabei zu berücksichtigen gewesen, dass diese
mit Blick auf die bisherige Höhe der Fraktionszuwendungen rechtliche Bindungen
eingegangen seien und daher zumindest bis zum Ende der Wahlperiode
Vertrauensschutz beanspruchen könnten.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte nebst Beiakten und auf die Akte 12 L 493/08 verwiesen.

32

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

33

Die Klage hat Erfolg.

34

Sie ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage zulässig und
begründet.

35

Der Zulässigkeit der Klage, die auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des
Beschlusses des Beklagten vom 5. Februar 2008 zielt, steht zunächst nicht
entgegen, dass sich der ursprüngliche Klageantrag der Klägerin seinem Wortlaut
nach auf einen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 bezog.

36

Es ist schon zweifelhaft, ob dieser Antrag bei verständiger Würdigung aus Sicht
des Empfängers nicht von vorneherein als auf den Beschluss des Beklagten vom 5.
Februar 2008 bezogen verstanden werden musste. Einen Ratsbeschluss vom 11.
Februar 2008 betreffend die Gewährung von Fraktionszuwendungen gibt es
unstreitig nicht und die Klägerin hatte im Vorfeld der Klageerhebung durchgehend
den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 beanstandet, so dass es sich um
eine unschädliche Fehlbezeichnung handeln dürfte. Selbst wenn man aber von einer
ursprünglich gegen einen (nicht existierenden) Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008
gerichteten Klage ausginge, würde es sich bei der nunmehr erfolgten Klarstellung,
dass sich die Klage gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008
richten soll, zumindest um eine nach § 91 Abs.1 VwGO zulässige Klageänderung
handeln. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob der Beklagte in die Klageänderung
eingewilligt hat, jedenfalls deshalb, weil die Klageänderung sachdienlich ist, denn der
Streitstoff bleibt im Wesentlichen derselbe und die Klageänderung fördert die
endgültige Beilegung des Streites.

37

Ist demnach der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 als
Streitgegenstand anzusehen, so ist die erhobene Klage als
kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft.

38

Gemäß § 43 Abs.1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des
Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden,
worunter auch Rechtsbeziehungen kommunaler Organe fallen. Es entspricht in
diesem Zusammenhang gefestigter Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), dass die Beschlüsse kommunaler
Organe, die die Rechte anderer kommunaler Organe oder Organteile konkretisieren
oder nachteilig betreffen, Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen
Feststellungsklage sein können. Dies gilt namentlich auch für Beschlüsse, die das
Recht der Fraktionen auf Zuwendungen verbindlich konkretisieren.

39

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A
3691/01 -, jeweils abrufbar in JURIS

40

Hiervon ausgehend kann der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008
ebenfalls Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage
sein, da er den Umfang der der Klägerin und den übrigen Ratsfraktionen gemäß § 56
Abs.3 GO NRW zu gewährenden Zuwendungen näher konkretisiert.

41

Einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis steht insofern nicht entgegen, dass
die am 5. Februar 2008 beschlossenen "Richtlinien" nach ihrem einleitenden Satz
unter dem Vorbehalt der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan
stehen. Dieser Vorbehalt trägt der in § 56 Abs.3 S.2 GO NRW getroffenen
gesetzlichen Regelung Rechnung, nach der die Zuwendungen an die Fraktionen und
Gruppen in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen sind. Hieraus
folgt, dass die letztverbindliche Entscheidung über die Fraktionszuwendungen - vom
Sonderfall des vorübergehenden oder dauerhaften Fehlens eines Haushalts
abgesehen - jährlich im Rahmen des Beschlusses der jeweiligen Haushaltssatzung
vom Rat zu treffen ist.

42

Es ist gleichwohl nicht zweifelhaft, dass bereits die beschlossenen Richtlinien des
Beklagten den Anspruch der Fraktionen auf Gewährung von Fraktionszuwendungen
in einer Weise ausgestalten, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. Die
Richtlinien enthalten ins Detail gehende Regelungen über Art, Umfang und
Modalitäten der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen und erheben, wie
schon ihre Bezeichnung als "Richtlinien" belegt, den Anspruch, jedenfalls im Regelfall
den entscheidenden Maßstab für die den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen
zu bilden. Dies zeigt auch der Umstand, dass die Zuwendungen in der
Vergangenheit, soweit ersichtlich, anhand der Regelungen der früheren Richtlinien
errechnet worden sind, ohne dass Abweichungen des Rates von ihren Vorgaben
erkennbar wären. Dass die Bestimmungen der Richtlinien jedenfalls im Regelfall
auch bei der nachgehenden Ratsentscheidung übernommen werden sollen und
übernommen werden, wird weiter dadurch verdeutlicht, dass die Richtlinien als
Anlage zum Haushaltsplan 2008 genommen wurden und dass die Bürgermeisterin
als für die Zahlung der Zuwendungen zuständige Stelle

43

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, abrufbar in
JURIS

44

sie ausdrücklich als für sie verbindlich bezeichnet hat. Begründen danach trotz
des Vorbehalts zugunsten des Haushaltsbeschlusses des Rates schon die
Richtlinien vom 5. Februar 2008 ein hinreichend konkretes und damit
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, so spricht im Übrigen auch noch manches
dafür, dass sie in Fällen des (vorübergehenden oder dauerhaften) Fehlens eines
Haushaltes (§ 82 GO NRW) sogar den letztverbindlichen Maßstab für die Gewährung
von Fraktionszuwendungen darstellen.

45

Der Annahme eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses steht mit Blick
speziell auf die unter Ziffer 1.2.2 getroffene Regelung über die Zuwendungen für die
Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern auch nicht entgegen, dass wegen der
Nennung von Maximalbeträgen noch ein gewisser Spielraum für ihre Umsetzung im
Einzelfall bestehen mag. Insofern bedarf es keiner weiteren Erörterung, in welchen
Ausnahmefällen nach den Richtlinien ein Abweichen von den genannten
Maximalbeträgen von 26.000 bzw. 52.000 Euro überhaupt in Betracht kommen
könnte. Denn es ist jedenfalls nicht zweifelhaft, dass nach der Intention des
Regelwerks bei Erfüllung der in Ziffer 1.2.2 genannten Voraussetzungen zumindest
im Regelfall eine Gewährung der genannten Maximalbeträge erfolgen soll. Auch dies
lässt sich bereits aus der Bezeichnung der Regelungen als "Richtlinien" folgern.
Zudem würde die vom Beklagten beschlossene und nachgehend vom Rat
übernommene Regelung bei einem Verständnis dahin, dass es der Verwaltung nicht
nur in atypischen Ausnahmefällen, sondern ohne weiteres gestattet sein soll,
gleichsam nach Belieben einen Betrag von bis zu 26.000 bzw. 52.000 Euro
festzulegen, durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegen. Dass die
genannten Maximalbeträge nicht allein als Obergrenze, sondern als im Regelfall zu
gewährende Festbeträge gemeint sind, belegt schließlich auch der Umstand, dass in
der Vergangenheit offenbar durchgehend die genannten Maximalbeträge gewährt
worden sind.

46

Legen demnach schon die Richtlinien des Beklagten vom 5. Februar 2008 die
Gewährung von Fraktionszuwendungen weitestgehend fest, war die Klägerin auch
nicht gehalten, anstelle der Richtlinien deren konkrete Umsetzung durch die
auszahlende Gemeinde im jeweiligen Haushaltsjahr zur gerichtlichen Überprüfung zu
stellen.

47

Der Statthaftigkeit einer gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar
2008 gerichteten Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass eine
Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage gemäß § 43 Abs.2 S.1 VwGO
subsidiär ist. Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung klar gestellt hat, geht
es ihr im Klageverfahren nicht darum, höhere Fraktionswendungen zu erhalten,
sondern um eine Überprüfung, ob die beschlossenen Richtlinien mit dem
Gleichheitssatz vereinbar sind, d.h. um die Gleichmäßigkeit der Verteilung.

48

Vgl. zu dieser Unterscheidung OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15
A 4734/01 -, a.a.O.

49

Eine auf die Zahlung höherer Zuwendungen gerichtete Leistungsklage
entspräche deshalb nicht dem Rechtsschutzziel der Klägerin und ist demnach
gegenüber der hier erhobenen Feststellungsklage nicht vorrangig.

50

Ist die Klage nach allem als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage
statthaft, so ist die Klägerin auch klagebefugt. Es entspricht gefestigter
Rechtsprechung des OVG NRW, dass die Regelung des § 56 Abs.3 S.1 GO NRW,
wonach die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den Aufwendungen für die
Geschäftsführung gewährt, eine wehrfähige Rechtsposition der von ihr erfassten
Fraktionen begründet, die im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl geltend
machen können, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch - wie
hier -, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene
Verteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt worden.

51

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, abrufbar in
JURIS und Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -,
a.a.O.

52

Der Klägerin als Zweipersonenfraktion steht, was zwischen den Beteiligten
unstreitig ist, nach der Neuregelung des § 56 GO NRW dem Grunde nach ein
Anspruch auf Fraktionszuwendungen zu, so dass sie klagebefugt ist.

53

Richtiger Beklagter ist der HFA als das Organ, dem gegenüber die mit der
Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll.

54

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A
3691/01 -, a.a.O.

55

Die mithin insgesamt zulässige Klage ist auch begründet.

56

Die in den Richtlinien vom 5. Februar 2008 enthaltenen Regelungen zu Ziffer
1.2.2 und Ziffer 2 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Organrechten.

57

Die Rechtswidrigkeit der im Beschluss vom 5. Februar 2008 enthaltenen
Regelungen ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass sie womöglich nur
unzulänglich bzw. mit rechtlich nicht haltbaren Erwägungen begründet worden sind.
Es spricht insofern zwar manches dafür, dass die getroffene Entscheidung des
Beklagten, wäre sie nach den an einen Verwaltungsakt anzulegenden Maßstäben zu
überprüfen, schon aus diesem Grund als rechtswidrig, nämlich als
ermessensfehlerhaft zu bewerten wäre. Dies gilt insbesondere in Ansehung der in
den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Äußerungen der Bürgermeisterin und
Vorsitzenden des Beklagten gegenüber der Presse, nach denen jedenfalls sie
persönlich sich bei dem beschlossenen Ausschluss von Zweipersonenfraktionen von
den in Rede stehenden Zuwendungen offenbar auch von politischen Erwägungen
hat leiten lassen, was mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die
Fraktionszuwendungen ersichtlich unvereinbar ist.

58

Die Entscheidung darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen
Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der
gerichtlichen Überprüfung jedoch grundsätzlich nur in materiell- rechtlicher Hinsicht.
Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung
kommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind
nur diese Rechtssetzungsakte als solche, also das Ergebnis des
Rechtssetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am
Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive
Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu
ihrer Ungültigkeit.

59

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A
3691/01 -, a.a.O.

60

Die am 5. Februar 2008 unter Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 beschlossenen
Regelungen über die Gewährung von Fraktionszuwendungen sind aber auch objektiv
rechtswidrig, denn sie sind - unbeschadet der ebenfalls nicht völlig zweifelsfreien
Frage der Zuständigkeit des Beklagten - mit dem Grundsatz der Chancengleichheit
nicht vereinbar.

61

Gemäß § 56 Abs.3 S.1 GO NRW gewährt die Gemeinde den Fraktionen und
Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung. Bei der Festlegung des entsprechenden
Finanzierungssystems ist die Gemeinde zwar nicht an den formalisierten
Gleichheitssatz,

62

vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15
A 3691/01 -, a.a.O.

63

wohl aber an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art.3
Abs.1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die
Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht.
Er ist insoweit in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu
beachten.

64

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A
3691/01 -, a.a.O.

65

Das vom Beklagten in Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 der Richtlinien beschlossene
Finanzierungssystem ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit jedoch nicht zu
vereinbaren. Es führt zu einer Bevorzugung von dreiköpfigen Fraktionen gegenüber
zweiköpfigen Fraktionen, die durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigt ist.

66

Nach dem vom Beklagten am 5. Februar 2008 beschlossenen
Finanzierungssystem hat zunächst jede Fraktion Anspruch auf einen Sockelbetrag
für den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf in Höhe von 4.000
Euro. Dies ist für sich genommen ebenso wenig zu beanstanden wie die weitere
Regelung unter Ziffer 1.2.1 der Richtlinien, nach der jede Fraktion zur Abgeltung der
Kosten der Geschäftsführung (sächliche und personelle Aufwendungen) zudem für
jedes Fraktionsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro erhält. Die
hiermit getroffene Differenzierung nach der Fraktionsgröße ist durch die Erwägung
gerechtfertigt, dass der einer Fraktion entstehende sächliche und personelle
Aufwand zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Fraktionsmitglieder
abhängig ist.

67

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A
3691/01 -, a.a.O.

68

Über die genannten Zuwendungen hinaus, die im Fall einer
Zweipersonenfraktion 6.000 Euro und im Fall einer Dreipersonenfraktion 7.000 Euro
ausmachen, stehen einer Dreipersonenfraktion nach der in Ziffer 1.2.2 der Richtlinien
getroffenen Regelung jedoch regelmäßig weitere 26.000 Euro für die Beschäftigung
eines Fraktionsmitarbeiters und zudem, soweit der Stadt möglich, noch
Sachzuwendungen in Form von Räumen und Büromaterial zu, was nochmals einen
nicht unerheblichen, im Jahr 2008 für die X mit rund 1.250 Euro veranschlagten
geldwerten Vorteil darstellt. Kann eine Dreipersonenfraktion nach den Richtlinien
mithin Zuwendungen beanspruchen, die weit über das Fünffache der einer
Zweipersonenfraktion zustehenden Zuwendungen hinausgehen, so sind sachliche
Unterschiede in der Arbeit einer Dreipersonenfraktion gegenüber der Arbeit einer
Zweipersonenfraktion, die eine so gravierende Differenz rechtfertigen würden, weder
vom Beklagten dargelegt noch sonst ersichtlich.

69

Die in der Begründung des Beschlusses vom 5. Februar 2008 einzig
angesprochene Erwägung einer Senkung der mit der Gewährung von
Fraktionszuwendungen verbundenen Belastung des städtischen Haushaltes kann die
hier in Rede stehende Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen
nicht rechtfertigen. Allgemeine Einsparbemühungen, die sich auf den Bereich der
Fraktionszuwendungen erstrecken sollen, dürfen nach dem Grundsatz der
Chancengleichheit gerade nicht einseitig zu Lasten einer bestimmten Gruppe von
Fraktionen, hier der Kleinstfraktionen, gehen, sondern müssen gleichmäßig erfolgen.
Die hier normierte, ganz erhebliche Ungleichbehandlung von Zwei- und
Dreipersonenfraktionen im Rahmen der Zuwendungsgewährung kann mithin von
vorneherein nicht mit Konsolidierungsbestrebungen, sondern grundsätzlich nur mit
Unterschieden bei den Geschäftsführungsaufwendungen beider Vergleichsgruppen
von Ratsfraktionen begründet werden.

70

Soweit die Vorsitzende des Beklagten in einem dem Beschluss vom 5. Februar
2008 nachgehenden Schreiben darauf verwiesen hat, es lägen noch keine
Erfahrungswerte für den Bedarf einer Zweipersonenfraktion vor, so dass vereinbart
worden sei, dass Kleinstfraktionen zunächst keine weitere Zuwendungen gewährt
würden, rechtfertigt dies die Ungleichbehandlung beider Vergleichsgruppen schon im
Ansatz nicht. Zur Vermeidung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der
Chancengleichheit muss ein sachlicher Differenzierungsgrund für eine
Ungleichbehandlung verschiedener Fraktionen tatsächlich vorliegen und es darf bei
vermeintlichen Unklarheiten der Sachlage nicht zunächst, gleichsam auf Verdacht,
die Schlechterstellung einer Fraktion erfolgen. Zudem lag und liegt es bei der im
vorliegenden Zusammenhang gebotenen typisierenden Betrachtung aber auch ohne
weitere Erfahrungswerte auf der Hand, dass sich der sächliche und personelle
Bedarf einer zweiköpfigen Ratsfraktion allenfalls geringfügig von demjenigen einer
dreiköpfigen Ratsfraktion unterscheidet, was jedenfalls nicht die Gewährung von
mehr als fünfmal so hohen Zuwendungen rechtfertigt.

71

Namentlich gestattet es der weitgehend vergleichbare Koordinierungsaufwand
einer Zwei- und einer Dreipersonenfraktion nicht, erstere auf die Grundzuwendungen
von 6.000 Euro zu verweisen, einer Dreipersonenfraktionen hingegen einen
Personalkostenzuschuss von weiteren 26.000 Euro zu gewähren, der allein bereits
zu einer mehr als fünfmal so hohen Finanzausstattung der Dreipersonenfraktion
führt. Schon deshalb verstößt auch die unter Ziffer 2 der Richtlinien getroffene
Regelung, die Zweipersonenfraktionen überdies auch noch von der Gestellung von
Räumen und Büromaterial ausschließt, gegen den Gleichheitssatz, da sie die
aufgezeigte Ungleichbehandlung bei der Bezuschussung der
Geschäftsführungsaufwendungen noch verstärkt. Zudem sind auch so deutliche
Unterschiede im Platz- bzw. Materialbedarf der jeweiligen Fraktionen, die es
rechtfertigen würden, den diesbezüglichen Bedarf einer Dreipersonenfraktion soweit
möglich vollständig zu übernehmen, eine Übernahme bzw. eine über die
Grundzuwendungen hinausgehende Bezuschussung bei Zweipersonenfraktionen
jedoch vollständig auszuschließen, nicht ersichtlich.

72

Die weitere Erwägung der Vorsitzenden des Beklagten, es sei in der
Vergangenheit zu nicht unerheblichen Rückerstattungen von Fraktionszuwendungen
gekommen, rechtfertigt die vorgenommene Differenzierung zwischen Zwei- und
Dreipersonenfraktionen ebenfalls nicht. Soweit es in der Vergangenheit nicht ohnehin
nur bei größeren, sondern auch bei Fraktionen der hier in Rede stehenden Stärke
zur Rückerstattung nicht verbrauchter Zuwendungen gekommen sein sollte, wäre es
umso weniger gerechtfertigt, mit Blick hierauf zwar die Zuwendungen für
Zweipersonenfraktionen gegenüber dem bisherigen Finanzierungsmodell erheblich
zu senken, sie den Dreipersonenfraktionen aber unverändert zu belassen.

73

Der Einwand der Beklagtenseite, es liege keine Ungleichbehandlung der Klägerin
vor, weil auch die anderen zweiköpfigen Fraktionen im Rat keine weiteren
Zuwendungen erhielten, führt ebenfalls nicht weiter. Die Verletzung des
Gleichheitsgrundsatzes, der hier nicht in der unterschiedlichen Behandlung zweier
zweiköpfiger Fraktionen, sondern in der unterschiedlichen Behandlung von Zwei- und
Dreipersonenfraktionen liegt, wird nicht dadurch beseitigt, dass noch weitere
Kleinstfraktionen gleichheitswidrig benachteiligt werden.

74

Auch die im Klageverfahren ergänzend vorgebrachten Erwägungen führen zu
keiner anderen Beurteilung.

75

Soweit der Beklagte auf Zahlungen verweist, die die beiden Mitglieder der
Klägerin als Ratsmitglieder bzw. in der Eigenschaft als Fraktionsvorsitzender
erhalten, rechtfertigt dies die aufgezeigte Ungleichbehandlung schon deshalb nicht,
weil es sich dabei nicht um Beträge handelt, die der Fraktion als solcher als
Zuschüsse zu den Geschäftsführungsaufwendungen dieses Organs gewährt werden,
sondern um eine Abgeltung der Aufwendungen ihrer Mitglieder in deren jeweiliger
Funktion. Handelt es sich mithin um außerhalb des Systems der
Fraktionszuwendungen liegende Leistungen, die anderen Zwecken dienen, so sind
sie - abgesehen davon, dass sie den Funktionsträgern und Mitgliedern der anderen
Fraktionen ebenfalls gewährt werden - nicht geeignet, die Differenzierung der
Bezuschussung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen zu rechtfertigen.

76

Entsprechendes gilt auch für die Übernahme der im Verfahren 12 L 493/08
entstandenen Anwaltskosten durch die Stadt. Auch diese dient nicht der Abdeckung
des von § 56 Abs.3 GO NRW erfassten regelmäßigen Geschäftsführungsbedarfs
einer Fraktion, sondern gleicht einen durch das genannte Gerichtsverfahren
veranlassten Sonderbedarf der Fraktion aus. Rechtsgrundlage hierfür ist nicht § 56
Abs.3 GO NRW, sondern ein öffentlich- rechtlicher Erstattungsanspruch der Fraktion,
der bei Erfüllung der insoweit maßgeblichen Voraussetzungen

77

vgl. dazu etwa OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 -
, abrufbar in JURIS

78

jeder Fraktion unterschiedslos zusteht. Ebenso wenig, wie der Anspruch einer
Fraktion auf Erstattung der in einem kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit
angefallenen außergerichtlichen Kosten seinerseits durch die für ihre regelmäßigen
Aufwendungen gewährten Fraktionszuwendungen gemindert wird,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 -, a.a.O.

80

kann der Kostenerstattungsanspruch umgekehrt dazu herhalten, eine Kürzung
ihrer Fraktionszuwendungen zu rechtfertigen.

81

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der beschlossenen Richtlinien ist auch
nicht entscheidend, ob die Klägerin im Jahr 2008 Aufwendungen gehabt hat, die über
die ihr gewährten Zuwendungen hinaus gingen.

82

Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht die Zahlung höherer Zuwendungen
verlangt, sondern eine ungerechtfertigte Bevorzugung von Dreipersonenfraktionen
rügt, normieren die beschlossenen Richtlinien nicht eine nachträgliche Erstattung der
im jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich entstandenen Aufwendungen, sondern die
Vorabgewährung von Pauschalbeträgen für den künftigen
Geschäftsführungsaufwand. Sie sind demnach gerade darauf gerichtet,
Aufwendungen für die künftige Geschäftsführung zu ermöglichen.

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Vgl. dazu auch Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Beschluss vom 14.
Mai 2008 - 1 L 626/08 -, abrufbar in JURIS

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Eine unterschiedliche Bemessung der vorab gewährten Mittel für die künftige
Geschäftsführung kann demnach nicht - nachträglich - damit gerechtfertigt werden,
dass eine Fraktion, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch geltend
gemacht hat, mit Blick auf die ihr ohne hinreichenden Differenzierungsgrund
vorenthaltenen Mittel davon abgesehen haben mag, weitere Aufwendungen z.B. für
die Anmietung von Räumlichkeiten für die Fraktionsarbeit - die nach Angaben der
Klägerin derzeit in den privaten Räume des Vorsitzenden verrichtet wird - oder für die
Anstellung von Geschäftsführungspersonal zu tätigen.

85

Die dargelegte Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen in
den Richtlinien des Beklagten ist schließlich auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil
die Ratsfraktionen mit drei und mehr Mitgliedern - anders als die bislang nicht
bezuschussten Kleinstfraktionen - in schutzwürdiger Weise darauf hätten vertrauen
dürfen, dass ihnen die bislang bewilligten Geschäftsführungszuwendungen auch
weiterhin, zumindest bis zum Ende der Wahlperiode, ungeschmälert zustehen
werden.

86

Ein über das jeweilige Haushaltsjahr hinausreichendes schützenswertes
Vertrauen der Fraktionen auf eine bestimmte Höhe von Fraktionszuwendungen,
deren Bemessung im Ermessen des Rates steht, wobei von vorneherein kein
Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht,

87

vgl. jeweils OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und
15 A 3691/01 -, a.a.O.

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scheidet schon deshalb aus, weil der Rat nach der gesetzlichen Regelung des §
56 Abs.3 S.2 GO NRW die Höhe der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen
im Rahmen der Beschlussfassung der Haushaltssatzung jährlich neu festzulegen
hat. Auch wenn in der Verwaltungspraxis der Stadt Witten aufgrund der seit 1995
angewendeten Richtlinien des HFA die Bemessung der Fraktionszuwendungen bis
zum Jahr 2007 faktisch nicht variiert haben mag, ändert dies nichts am gesetzlichen
Ausgangspunkt, nach dem eine Änderung der Höhe der Fraktionszuwendungen
jedenfalls zum Beginn des jeweils nächsten Haushaltsjahres - d.h. hier ab dem Jahr
2008 - rechtlich ohne weiteres möglich ist. Den Fraktionen war und ist vor diesem
rechtlichen Hintergrund anzusinnen, ihre vertraglichen Abreden, etwa bei der
Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern, ggf. so zu gestalten, dass auf
entsprechende Senkungen der Fraktionszuwendungen zeitnah reagiert werden kann.
Dies gilt namentlich dann, wenn, wie der Beklagte selbst geltend macht, die
städtische Haushaltslage angespannt ist, so dass eine künftige Herabsetzung der
Fraktionszuwendungen - die im Übrigen auch schon seit längerem diskutiert worden
sein dürfte - nicht fernliegend erscheint.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

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Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.