Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-28, Aktenzeichen 4 A 292/20
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0528.4A292.20.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es noch Gegenstand des Berufungszulassungsverfahrens war.

Das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 27.11.2019 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln ist insoweit wirkungslos.

Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens sowie 4/5 der Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens; die Beklagte trägt die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens zu 1/5.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 19.950,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Nachdem die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit, soweit er in zweiter Instanz noch anhängig war, übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren insoweit in entsprechender Anwendung der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 1 und 3, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Das angefochtene Urteil ist im Umfang der übereinstimmenden Erledigungserklärungen für wirkungslos zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung).

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Die Kostenentscheidung beruht unter Einbeziehung des rechtskräftig gewordenen Teils der erstinstanzlichen Kostenentscheidung auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Billigem Ermessen im Sinne dieser Vorschrift entspricht es, die Kosten des Verfahrens beider Instanzen, über die noch nicht rechtskräftig entschieden ist, der Klägerin aufzuerlegen. Ohne Eintritt der Erledigung wäre diese voraussichtlich unterlegen.

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Die von der Klägerin für maßgeblich gehaltene und vom Verwaltungsgericht verneinte Frage, ob der Klägerin ein Anspruch auf eine unbefristete oder zumindest über den 30.6.2021 hinaus bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags und des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags befristete Erlaubnis zustand, ist in der Rechtsprechung des Senats für die bis zum 30.6.2021 geltende Rechtslage geklärt.

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Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW a. F. durfte eine glücksspielrechtliche Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags nach § 35 GlüStV a. F. erteilt werden. Der Staatsvertrag trat nach § 35 Abs. 2 GlüStV a. F. mit Ablauf des 30.6.2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall hätte der Staatsvertrag unter den Ländern fortgegolten, die dem Beschluss zugestimmt hätten.

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Wegen der seinerzeit lediglich möglichen Verlängerung des Staatsvertrags war die Befristung bis zum 30.6.2021 nicht zu Lasten der Klägerin ermessensfehlerhaft, weil sie die Dauer zu ihren Gunsten vollständig ausschöpft hat, die im seinerzeit geltenden Recht vorgesehen war.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 4700/19 –, juris, Rn. 27 ff., m. w. N., sowie Rn. 57.

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Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung aus Rheinland-Pfalz, die auch eine Befristung für die Zeit nach dem 30.6.2021 für möglich hielt,

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vgl. VG Koblenz, Urteil vom 24.10.2018 – 2 K 49/18.KO –, juris, Rn. 24, bestätigt durch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 6.8.2019 – 6 A 11643/18 –, juris, Rn. 14 ff.,

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war auf Nordrhein-Westfalen nicht übertragbar.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2021 – 4 A 968/20 –, juris, Rn. 20 ff.

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Das Außerkrafttreten des Staatsvertrags zum 30.6.2021 nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. ist durch Art. 1 § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 13.11.2012 (GV. NRW. S. 524) in Landesrecht übernommen worden. Selbst für den – nicht eingetretenen – Fall der Fortgeltung seines Inhalts als nordrhein-westfälisches Landesrecht hätte dies am Außerkrafttreten des in Landesrecht überführten Staatsvertrags selbst zum 30.6.2021 nichts geändert, woran § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW a. F. ungeachtet der Fortgeltung des Regelungsinhalts als Landesrecht allein angeknüpft hat.

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Im Übrigen ist gerade keine Verlängerung des bestehenden Staatsvertrags erfolgt. Vielmehr hat der Landtag Nordrhein-Westfalen in seiner Sitzung am 28.4.2021 gemäß Artikel 66 Satz 2 der Landesverfassung dem Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) zugestimmt (GV. NRW. S. 459).

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Auch wenn es nicht den Motiven des Gesetzgebers entsprach, dass sämtliche Spielhallen nach dem 30.6.2021 schließen sollten, so diente die Befristung unabhängig vom Inhalt des Protokolls der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 26. bis 28.10.2011 in Lübeck nicht – wie die Klägerin meint – nur der Erprobung der Konzessionierung von Sportwetten, sondern der Ermittlung und Beurteilung der geänderten Regeln auch im Bereich Internet und Spielhallen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2020 – 4 A 973/20 –, juris, Rn. 13 f., unter Hinweis auf die Begründung zu §§ 32, 35 GlüStV, abgedruckt etwa in Bay. LT-Drs. 16/11995, S. 33, sowie in Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 95.

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Die weitere Annahme der Klägerin, durch die Befristung bis zum 30.6.2021 hätte keine langfristige Neuordnung erfolgen können, greift ebenfalls nicht durch, weil die ausgelaufene Härtefallklausel es nur vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021, ermöglicht hat, wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern Rechnung zu tragen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, juris, Rn. 55; Beschluss vom 29.6.2021 – 4 A 2470/20 –, juris, Rn. 12.

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Auch mit ihren weiteren generellen Einwänden gegen die Geltung des bis zum 30.6.2021 in Kraft gesetzten Landesspielhallenrechts wäre die Klägerin im zweitinstanzlichen Verfahren voraussichtlich unterlegen. Der Senat hat seit 2017 bereits mehrfach in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass die Abstandsregelung und das Verbundverbot für Spielhallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfassungsrechtlich gerechtfertigt sind sowie unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 42 ff., und Beschluss vom 18.6.2021 – 4 A 3008/20 –, juris, Rn. 8 ff.

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Vor diesem Hintergrund erschließt sich das Vorbringen der Klägerin nicht, bezogen auf Nordrhein-Westfalen sei keine Rechtsprechung über die Verfassungskonformität der landesrechtlichen Regelungen ersichtlich. Insbesondere hat sich der Senat bereits eingehend mit der Vereinbarkeit der früheren Regelungen mit dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und den unionsrechtlichen Transparenzanforderungen, denen auch durch Erlass entsprochen werden kann, auseinandergesetzt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8.6.2017 – 4 B

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307/17 –, juris, Rn. 50 ff., 61 f.

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In der bezogen auf das Landesrecht letztinstanzlichen Rechtsprechung des Senats ist ebenfalls geklärt, dass im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen zu der der Spielbanken keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht lag, die unionsrechtlich unzulässig gewesen wäre. Die unionsrechtlichen Grenzen der nationalen Glücksspielregulierung sind in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ebenfalls geklärt sowie der Umstand, dass sich das nationale Gericht im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung vergewissern muss, welche Ziele mit ihr tatsächlich verfolgt werden. Dies hat der Senat mehrfach unter Auswertung der jeweiligen Erkenntnisse über die Entwicklung des Glücksspielmarkts getan und insoweit keine Anzeichen dafür finden können, die Regelungen zur Spielhallenregulierung würden durch die Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 46 ff., m. w. N., sowie Beschlüsse vom 30.6.2021 – 4 A 4472/19 –, juris, Rn. 22 ff., vom 29.6.2020 – 4 B 665/19 –, juris, Rn. 27 ff., und vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 13 ff., m. w. N.

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Insbesondere erfolgte nach den jüngsten Evaluationen des Glücksspielmarkts in Deutschland in den letzten Jahren – entgegen dem auf ältere Daten gestützten Vorbringen der Klägerin – keine Expansion, sondern ein Rückgang sowohl im erlaubten als auch im unerlaubten Markt.

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Vgl. Jahresreport 2019 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, 26.11.2020, S. 4, https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/gs_jahresreport2019.pdf, sowie Jahresreport 2020 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, 6.12.2021, S. 6, https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/Jahresreport%202020_0.pdf.

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Da die der Auslegung der nationalen Vorschriften zugrundeliegenden unionsrechtlichen Fragen in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt ist, und ausgehend von den auf dieser Grundlage erfolgten nationalen Feststellungen auch keine Anzeichen für das Bestehen unionsrechtswidriger Beihilfen bestehen, wäre auch eine Vorlage an diesen entbehrlich gewesen.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 6.10.1982 – C-283/81 –, „C.I.L.F.I.T. gegen Ministero Della Sanità“, juris, Leitsatz und Rn. 13 ff.

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Auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Gebührenfestsetzung rechtmäßig sei, wurde nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

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Die nach Maßgabe des § 114 VwGO begrenzte gerichtliche Überprüfung der einzelfallbezogenen Ausübung des Rahmenermessens erfolgt insbesondere mit Blick auf die Vorgaben des insoweit maßgeblichen § 9 GebG NRW. Sind – wie hier – Rahmensätze für Gebühren vorgesehen, so sind bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall nach § 9 Abs. 1 GebG NRW nicht nur der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand (Nr. 1), sondern nach Nr. 2 der Vorschrift auch die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27.1.2021 – 9 A 4631/19 –, juris, Rn. 35 f., und vom 8.12.2017 – 9 B 1216/17 –, juris, Rn. 17 ff., jeweils m. w. N.

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An diesen Maßstäben gemessen greift der Einwand der Klägerin nicht durch, die Verwaltungsgebühr dürfe maximal in der Höhe erhoben werden, in der der Beklagten nachweislich Kosten oder sonstige Aufwendungen entstanden sind. Die Beklagte hat zu Recht neben dem ihr bei pauschalierter Betrachtung entstandenen Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung bei der Gebührenbemessung eingestellt. Sie hat nach einem von ihr mitgeteilten pauschalierenden Berechnungsmodell den gebührenrechtlich vorgegebenen Rahmen nach der Tarifstelle 17.6 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung unter Berücksichtigung des Aufwands (zehn Arbeitsstunden eines Mitarbeiters der Besoldungsgruppe A 11 und zwei Arbeitsstunden eines Mitarbeiters der Besoldungsgruppe A 15), mithin von der Beklagten angenommene Kosten in Höhe von 752,00 Euro (= 10 Stunden x 59,00 Euro/Stunde + 2 Stunden x 81 Euro/Stunde) und der wirtschaftlichen Bedeutung voll ausgeschöpft. Es unterliegt keinen Bedenken, dass dieses Berechnungssystem den Höchstbetrag bereits bei einer solchen Genehmigung ausschöpft, die bei einer vergleichenden Betrachtung der im jeweiligen Zuständigkeitsbereich regelmäßig begehrten Genehmigungen den typischen Fall einer Genehmigung mit deutlich überdurchschnittlichem wirtschaftlichen Wert und hohem Aufwand darstellt.

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Vgl. zur Nutzungsänderungsgenehmigung: OVG NRW, Beschluss vom 21.6.2004 – 9 A 3155/01 –, juris, Rn. 26.

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Die von der Beklagten ermittelte wirtschaftliche Bedeutung eines Geldspielgeräts von jährlich 17.705,19 Euro wird entgegen der klägerischen Auffassung nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Beklagte diese pauschalierend aus dem Vergnügungssteueraufkommen abgeleitet hat. Denn die Vergnügungssteuer betrug im Jahr 2016 gemäß § 5 der Spielgerätesteuersatzung der Beklagten 15 % der elektronisch gezählten Bruttokasse des Spielgeräts und konnte daher als Ausgangsbasis für die Berechnung der wirtschaftlichen Bedeutung herangezogen werden. Dass die Klägerin durch die Erhebung der Vergnügungssteuer wirtschaftlich belastet wird, stellt das Berechnungsmodell der Beklagten nicht in Frage. Insbesondere hat die Beklagte geltend gemacht, sie habe etwaige finanzielle Belastungen bei der Schätzung der wirtschaftlichen Bedeutung des einzelnen Geldspielgerätes berücksichtigt. Demgegenüber hat die Klägerin nicht aufgezeigt, inwieweit diese Vorgehensweise die rechtlichen Grenzen des Ermessens verletzt haben könnte.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 47, 52 Abs. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.