Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2006-05-24, Aktenzeichen 7 KS 198/03

Tatbestand

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Die Klägerin will erreichen, dass ihre Ortsdurchfahrt im Zuge der B 214 nicht - wie planfestgestellt - mit einem Radfahrstreifen auf Fahrbahnhöhe links der Parkstände versehen, sondern hochbordgeschützte Radwege rechts der Parkstände angelegt werden.

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Die B 214 führt von Lingen über Nienburg, Wietze und Celle bis zur A 392 in Braunschweig. Sie ist die Hauptverkehrsstraße im Kernort Wietze, der hier planfestgestellte erste von zwei Bauabschnitten hat eine Länge von 1,612 km. Die derzeitigen Radverkehrsanlagen sind nach Ansicht beider Beteiligter unzureichend. Seit 1990 sind auf beiden Straßenseiten auf einem Mehrzweckstreifen 1,30 m breite Radfahrstreifen einschließlich der 0,50 m breiten Rinne neben dem Hochbord markiert. Der Parkstreifen jeweils in Fahrtrichtung links daneben ist so schmal ausgebildet, dass viele Fahrzeuge den Radfahrstreifen mitbelegen. Für den Radverkehr bleibt dann nur eine schmale Gasse, auf der bei rangierenden Kraftfahrzeugen oder sich öffnenden Fahrzeugtüren wegen des Hochbordes kein Raum zum Ausweichen ist. Einzelne Fahrzeuge wie Lastkraftwagen blockieren den Radfahrstreifen auch auf voller Breite. Da die Fahrbahndecke stark abgenutzt und eine Ortsumgehung nicht geplant ist, soll der verfügbare Straßenraum neu aufgeteilt werden, um eine Verbesserung des Wegenetzes für Radfahrer zu erreichen und geschwindigkeitsdämpfende Maßnamen (Reduzierung der Fahrbahnbreite, Fahrbahnteiler am Ortseingang und Baumpflanzungen in der Ortsdurchfahrt) zu ermöglichen.

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Die Radwege sollen an der Ortsdurchfahrt der B 214 im Wesentlichen als 1,50 m breiter Radfahrstreifen (einschließlich der sog. Breitstreifenmarkierung von 0,25 m) zuzüglich eines Sicherheitsraumes von 0,65 m zu den rechts des Radfahrstreifen angeordneten 1,85 m breiten Parkplätzen markiert werden. Im Ortskern sind in zwei Abschnitten (von Bau-km 0+785 bis 1+000 sowie 1+363 bis 1+379) wegen des engeren Straßenquerschnitts einerseits und des hohen Parkbedarfs andererseits Bordradwege geplant.

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Die vom damaligen Straßenbauamt Verden - Außenstelle Celle - eingereichten Planunterlagen lagen in der Gemeinde Wietze vom 26. Juli bis 08. September 2000 aus. In der öffentlichen Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass zur Vermeidung eines späteren Ausschlusses bis zum 22. September 2000 Einwendungen erhoben werden könnten. Die damalige Bezirksregierung Lüneburg hatte die Klägerin mit der Übersendung der Planunterlagen zur Auslegung gebeten, innerhalb der vorgenannten Frist zu dem Plan Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 28. September 2000 teilte die Klägerin die im Rat beschlossene Stellungnahme mit, wonach sie eine Überarbeitung der Pläne u.a. dahingehend vorschlug, im Kernbereich den Radweg jeweils zwischen Fußweg und Parkplätzen anzuordnen. Die Sicherheit der schwächsten Verkehrsteilnehmer habe aus ihrer Sicht oberste Priorität, jedoch werde bei Einrichtung von Radfahrstreifen die Sicherheit der Radfahrer zumindest im Kernbereich in hohem Maße gefährdet.

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Die damalige Bezirksregierung Lüneburg stellte den Plan mit Beschluss vom 22. September 2003 fest. Darin enthalten ist die Zusage des Straßenbauamts Verden, eine Rotmarkierung der gesamten Radfahrstreifen einvernehmlich mit der Klägerin, dem Landkreis und der Polizeiinspektion Celle zu regeln (A. I. 3. 3. 3).

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Der Planfeststellungsbeschluss erwägt Vor- und Nachteile der Planungsvarianten: Radweg auf Hochbord im Einrichtungsverkehr, Radweg auf Hochbord im Zweirichtungsverkehr, gemeinsamer Geh- und Radweg, Radfahrstreifen rechts und Radfahrstreifen links von den Parkständen im Einzelnen und gibt die Stellungnahme der Klägerin als Trägerin öffentlicher Belange wieder.

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Gegen den ihr am 01. Oktober 2003 zugestellten Planfeststellungsbeschluss hat die Klägerin am 24. Oktober 2003 Klage erhoben. Sie hält ihre Klage unter dem Gesichtspunkt der Selbstverwaltungsgarantie und der Betroffenheit im eigenen Wirkungskreis für zulässig. Ihr obliege die Baulast für die Gehwege. Da der Fahrradverkehr das ihm durch die Verkehrsanlage Bundesstraße gemachte "Angebot" nicht annehmen und wegen der Gefahren auf den Gehweg wechseln werde, dieser aber in seiner derzeitigen Gestaltung dafür nicht geeignet sei, störe die Verwirklichung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses die der Daseinsvorsorge dienende und in der Baulast der Klägerin stehende kommunale Einrichtung Gehweg. In der Sache meint sie, die geplanten Radfahrstreifen würden nur durch Verkehrsschilder und Kennzeichnungen auf der Fahrbahn, nicht aber auch durch eine anderweitige Einfärbung hervorgehoben. Die fachplanerisch gebotene Abwägung sei unzureichend. Sie hält die geplante Lösung für weniger sicher und fürchtet, dass die weitere Planung für den zweiten Bauabschnitt präjudiziert werde.

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Die Klägerin beantragt,

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den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. September 2003 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält die Klage für unzulässig. Im Hinblick auf die der Klägerin obliegende Erschließungspflicht ergäben sich durch die Planung keinerlei Veränderungen. Für Fragen der Verkehrssicherheit sei die Klägerin als kreisangehörige Gemeinde nicht zuständig. Überdies handele es sich dabei um Fragen des übertragenen Wirkungskreises. Die Klage wäre auch unbegründet, weil sich das planfestgestellte Vorhaben in den rechtlichen Grenzen planerischer Gestaltungsfreiheit halte. Die von der Klägerin bevorzugte Radwegeführung sei unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange nicht eindeutig besser.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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1. Die Klage, über die das Oberverwaltungsgericht gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 VwGO zu entscheiden hat, ist unzulässig. Die Klägerin ist nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

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1.1 Das Anliegen der Klägerin ist einer Sachprüfung schon deshalb nicht zugänglich, weil sie damit gemäß § 17 Abs. 4 FStrG ausgeschlossen ist. In Planfeststellungsverfahren haben die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, den Plan für die Dauer eines Monats zur Einsicht auszulegen, § 73 Abs. 3 VwVfG. Jeder, dessen Belange berührt werden, kann bis zu zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift Einwendungen erheben, § 73 Abs. 4 S. 1 VwVfG. Die Fristdauer ist zwingend. Nach ihrem Ablauf sind Einwendungen ausgeschlossen, § 17 Abs. 4 S. 1 FStrG. Der Betroffene verliert seine materielle Rechtsposition; der Verlust erstreckt sich auch auf eine spätere Klagebefugnis ("materielle Präklusion", vgl. BVerwG, Urt. v. 16.08.1995 - 11 A 2.95 -, NVwZ 1996, 267; Urt. v. 17.07.1980 - 7 C 101.78 -, BVerwGE 60, 297; Nds.OVG, Urt. v. 21.04.2004 - 7 KS 211/03 -, NordÖR 2004, 419, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 29.06.2004 - 4 B 34.04 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 182).

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Die Stellungnahme der Klägerin ist erst am 29. September 2000 und damit nach Ablauf der Einwendungsfrist (diese endete am 22. September 2000) bei der Bezirksregierung Lüneburg eingegangen. Diese hatte die Klägerin auch als Trägerin öffentlicher Belange mit Schreiben vom 22. Juni 2000 zur Stellungnahme binnen der Einwendungsfrist aufgefordert. Dass in der Bekanntmachung vom 18. Juli 2000 als Rechtsgrundlage für den Einwendungsausschluss § 73 Abs. 4 VwVfG anstatt der Spezialregelung des § 17 Abs. 4 FStrG genannt ist, ist angesichts des im Kern gleichen Wortlauts beider Vorschriften unschädlich. Auch der Umstand, dass sich die Bezirksregierung Lüneburg im angefochtenen Planfeststellungsbeschluss mit der Stellungnahme der Klägerin auseinandergesetzt hat (vgl. Planfeststellungsbeschluss zu D. I. 1.), verschafft dieser nicht gleichsam erneut eine materielle Rechtsposition, die ihr eine Klagemöglichkeit entgegen dem eindeutigen Wortlaut des § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG eröffnet.

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In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin geltendgemacht, in ihren Unterlagen sei auf dem Schreiben der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. Juni 2000 durch einen ihrer Bediensteten unter dem 26. Juni 2000 vermerkt, dass Herr D. (Sachbearbeiter bei der damaligen Bezirksregierung Lüneburg, jetzt beschäftigt im
NLStBV
) auf telefonische Anfrage die Frist zur Stellungnahme verlängert habe. In den dem Gericht vorgelegten Verwaltungsakten findet sich Entsprechendes nicht. Selbst wenn die Angaben der Klägerin zutreffen sollten, bleibt die Klägerin mit ihrer Einwendung ausgeschlossen. Die Fristdauer gemäß § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG ist zwingend. Sie kann von der Behörde - ebenso wie vom Gericht - nicht verlängert oder verkürzt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 73 Rn. 77 m.w.N.; Nds.OVG, Urt. v. 21.04.2004 - 7 KS 211/03 -, a.a.O.; BVerwG, Beschl. v. 29.06.2004 - 4 B 34.04 -, a.a.O.). Etwas anderes mag für die Stellungnahmefrist gemäß § 17 Abs. 3 b Satz 1 FStrG gelten, innerhalb der Behörden öffentliche Belange vorbringen können. Für deren Festsetzung gibt das Gesetz nur einen oberen Zeitrahmen vor, innerhalb dessen die Anhörungsbehörde die Frist setzt. Gemeinden können an einem Planfeststellungsverfahren sowohl als Behörden i.S.d. § 17 Abs. 3 b FStrG als auch als Einwender i.S.d. § 73 Abs. 4 VwVfG beteiligt sein. Für die materielle Präklusion i.S.d. § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist jedoch zwischen Stellungnahme und Einwendung zu unterscheiden; nur letztere erhält der Gemeinde die Möglichkeit, den Plan zur gerichtlichen Prüfung zu stellen.

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1.2 Der Einwand der materiellen Präklusion gemäß § 17 Abs. 4 FStrG ist der Klägerin aber auch hinsichtlich des in ihrer Klagebegründung geltend gemachten Rechts entgegenzuhalten. Sie begründet ihre Klagebefugnis mit ihrer Befürchtung, die Planung werde dazu führen, dass Radfahrer (verbotswidrig) die Gehwege, für die sie die Baulast trage, vermehrt nutzen. Dieser zusätzliche Verkehr könne wegen der Breite und Ausgestaltung der Gehwege nicht aufgenommen werden, so dass die kommunale Einrichtung Gehweg gestört werde.

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Den Einwand, die Planung beeinträchtige die kommunale Einrichtung Gehweg, hat die Klägerin erstmals mit der Klagebegründung geltend gemacht.

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Weder das Bundesfernstraßengesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz enthalten eine Bestimmung des Begriffs der Einwendung. Zurückzugreifen ist deshalb auf die von der Rechtsprechung entwickelte Definition. Einwendungen sind danach "sachliches, auf die Verhinderung oder Modifizierung des Vorhabens abzielendes Gegenvorbringen" (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.07.1980, a.a.O.). Zwar wird insoweit eine ins Einzelne gehende "Substantiierung" nicht gefordert. Das Vorbringen muss aber erkennen lassen, durch welche Auswirkungen des Vorhabens die Einwenderin Nachteile für welche ihrer Rechtsgüter oder Interessen befürchtet (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 73 Rn. 74). Dies gilt auch für Gemeinden, soweit sie sich nicht nur als Behörde i.S.d. § 17 Abs. 3 a und b FStrG und § 73 Abs. 2 VwVfG beteiligen wollen (vgl. BVerwG, B. v. 18.09.1998 - 4 VR 11.98 -, NuR 1999, 631; Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 63).

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Im Einwendungsverfahren hat die Klägerin im Zusammenhang mit der Radwegeplanung ausschließlich den Belang der Sicherheit der die Radwege nutzenden "schwächsten Verkehrsteilnehmer - der Kinder und der älteren Mitbürger -" geltend gemacht, nicht hingegen eine Belastung durch Kosten, die ihr aufgrund Baulast und Haftpflicht durch unsachgemäße Nutzung ihrer Gehwege entstehen werden. Da unterschiedliche Rechtsgüter betroffen sind, kann die Einwendung im Hinblick auf ein Rechtsgut nicht dahingehend ausgelegt werden, dass auch (irgendein) anderes betroffen sein mag. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Pflicht der Planfeststellungsbehörde, den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln und die ermittelten Belange abzuwägen. § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG schränkt diese Pflicht nicht ein; die Vorschrift will aber gerade das Recht der Betroffenen ausschließen, diesbezügliche Mängel im Klagewege geltend zu machen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.04.2005 - 9 VR 5.05 (9 A 4.05) -).

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1.3 Die Klage ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO auch deshalb unzulässig, weil die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss ausgeschlossen ist. Die Planung eines beidseitigen Radfahrstreifens im Verlauf der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße ist nicht geeignet, das durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Recht der Gemeinde zu beschneiden, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln.

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Die Gestaltung der Ortsdurchfahrt ist schon deshalb nicht Angelegenheit der Klägerin, weil sie als Gemeinde mit etwa 8.000 Einwohnern gemäß § 5 Abs. 2 FStrG nicht die Baulast für die Ortsdurchfahrt der B 214 trägt. Die Gehwege, für die sie gemäß § 5 Abs. 3 FStrG baulastpflichtig ist, sind von der Planung nicht betroffen.

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Soweit die Klägerin geltend macht, der Fahrradverkehr werde das ihm durch die Verkehrsanlage Bundesstraße gemachte "Angebot" nicht annehmen und wegen der Gefahren auf den Gehweg wechseln, lässt sich damit die Möglichkeit der Beeinträchtigung einer gemeindlichen Einrichtung nicht begründen. Der geplante Radfahrstreifen ist kein "Angebot" an die Radfahrer, sondern diese sind gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO zur Benutzung verpflichtet. Im Übrigen besteht zwischen der angegriffenen Planung und einem - befürchteten - Verhalten von Radfahrern kein adäquater Ursachenzusammenhang, weil eine rechtswidrige Benutzung des Gehweges durch Radfahrer der Umgestaltung der Bundesstraße nicht als typischerweise zu erwartende Folgewirkung zugerechnet werden könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.11.1972 - IV C 21.69 -, NJW 1973, 915 (917); Nds.OVG, Urt. v. 04.11.1991 - 7 L 82/90 -, UA S. 11 f.).

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Überdies obliegt bei Gehwegen an Ortsdurchfahrten der Bundesfernstraßen die Baulast den Gemeinden nicht im eigenen, sondern im übertragenen Wirkungskreis (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v.12.05.1965 - II OVG A 18/65 -, VkBl. 1965, 670; Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, 5. Aufl., § 20 Rn. 3; a.A. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., S. 44 ff.).

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Da es mangels Betroffenheit der Gehwege zu diesem Punkt einer Abwägung offensichtlich nicht bedurfte, scheidet eine zur Begründung einer Klagebefugnis geeignete mögliche Verletzung des Abwägungsgebots gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG aus.

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2. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass selbst unter dem von der Klägerin geltend gemachten Gesichtspunkt der Sicherheit des Radverkehrs die Planung nicht zu beanstanden gewesen wäre.

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Dafür, dass die gewählte Lösung unter Sicherheitsgesichtspunkten der von der Klägerin bevorzugten Alternative mindestens gleichwertig ist, sprechen zunächst die im Planfeststellungsverfahren eingeholten Gutachten der Planungsgemeinschaft Verkehr, die die Klägerin substantiiert nicht angegriffen hat. Vielmehr beschränkt sie sich darauf, Nachteile dieser Lösung herauszustellen und die von ihr bevorzugte Lösung als "technisch möglich" zu bezeichnen, ohne aber die Nachteile "ihrer" Lösung (vor allem die Gefahr für Radfahrer durch Kraftfahrzeuge beim Abbiegen und im Bereich der Grundstückszufahrten) in ihrer Argumentation zu berücksichtigen. Dass die planfestgestellte Variante auch unter Sicherheitsgesichtspunkten vorzugswürdig ist, zeigt aber auch die Stellungnahme der Polizeiinspektion Celle vom 25. Juli 2000. Dort heißt es u.a.:

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"Sicherlich erscheint dem Bürger ein Hochbordradweg subjektiv als die bessere Lösung. Viele unterstreichen dies mit der Trennung durch parkende Fahrzeuge zu den angeblich viel zu schnell fahrenden Fahrzeugen auf der Fahrspur. Daneben wurde immer wieder die Sogwirkung schnell fahrender LKW angeführt. Die Verkehrszählung und Geschwindigkeitsmessung vom 08. - 11.02.2000 zeigt aber, dass diese Behauptungen nicht zutreffen.

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Die nicht unerheblichen Nachteile der fehlenden frühzeitigen Sichtbeziehung im Parallelverkehr vor dem Abbiegen, sowie das häufige Zustellen der Radwege in Knoten oder an Grundstückszufahrten durch einbiegende Fahrzeuge sind den meisten nicht bekannt oder werden verworfen.Daneben dürfte erheblicher Parkraum an den Einmündungen entfallen, da für die Sicht auf Kraftfahrer beidseitig 20 m freizuhalten sind.

(...)

31

Auch wenn Parkwechselvorgänge über den Radfahrstreifen gehen und gelegentliches Zuparken nicht verhindert werden kann, sprechen bundesweite Erfahrungen eindeutig für den Radfahrstreifen.

(...)

32

Aus hiesiger Sicht sollte aber auf eine Rotmarkierung des gesamten Radfahrstreifens in keinem Fall verzichtet werden."

33

Diese Aussagen der u.a. für Fragen der Verkehrssicherheit sicherlich als sachverständig zu bezeichnenden Polizei sprechen dafür, dass ein durchgehender Hochbordradweg jedenfalls nicht als eindeutig vorzugswürdige Alternative bewertet werden kann. Gleiches gilt - zwischen den Beteiligten unstreitig - für eine Beibehaltung des bisherigen Zustands. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl zwischen verschiedenen Varianten sind aber erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 -, Ortsumgehung Michendorf, DVBl. 2004, 1546 = NVwZ 2004, 1486 = NuR 2004, 795, m.w.N.). In diesem Zusammenhang hatte die Bezirksregierung nicht nur das subjektive Sicherheitsbedürfnis oder Kostenfragen in die Abwägung einzustellen, sondern auch den Wunsch der Anwohner und Inhaber anliegender Geschäfte nach Erhalt der Parkmöglichkeiten zu berücksichtigen.

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