Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-02-26, Aktenzeichen 14 K 6972/96
ECLI:DE:VGK:1999:0226.14K6972.96.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 22. Januar 1996 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 1996 wird aufgehoben, soweit darin
Abfallentsorgungsgebühren für das Kalenderjahr 1996 festgesetzt sind.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger sind Eigentümer der jeweils mit Wohngebäuden bebauten
Grundstücke N. -Q. -Str. 0-00, B. -N1. -Str. 00-00, E. . 00 und
T. 00 in Bonn. Alle Grundstücke sind an die von der Beklagten durchgeführte
städtische Abfallentsorgung angeschlossen.

3

Der im Stadtgebiet der Beklagten eingesammelte Haus- und Sperrmüll wurde
und wird in der Müllverwertungsanlage Bonn (MVA Bonn) entsorgt. Betreiber der
MVA Bonn ist die MVA Bonn GmbH, ein im alleinigen Eigentum der Stadt Bonn
stehendes Unternehmen. Die MVA Bonn GmbH übernimmt die von der Beklagten
eingesammelten Abfälle aufgrund eines zwischen ihr und der Beklagten
abgeschlossenen Entsorgungsvertrags vom 01.07.1996, durch die die bis dahin
mündlich bzw. in anderem Zusammenhang zwischen den Parteien hierüber
getroffenen Vereinbarungen schriftlich fixiert wurden. Nach den Bestimmungen
dieses Vertrags ist die MVA Bonn GmbH zur Festsetzung des Verbrennungspreises
gegenüber der Stadt Bonn jeweils zum 31.10. eines Jahres für das folgende Jahr
berechtigt. Für ihre Preisfestsetzung sind nach dem Vertrag die Regelungen über die
Preise bei öffentlichen Aufträgen, insbesondere die Verordnung PR 30/53 über die
Preise bei öffentlichen Aufträgen in der jeweils gültigen Fassung maßgebend. Für
1996 hatte die MVA Bonn GmbH aufgrund einer von ihr vorgenommenen
Kostenkalkulation den von der Beklagten auch ihrer Gebührenbedarfsberechnung
zugrundegelegten Verbrennungspreis einschl. Umsatzsteuer auf 408,25 DM/t
festgelegt.

4

Mit Abgabenbescheiden vom 22.01.1996 setzte die Beklagte gegen die Kläger
für ihre bereits oben bezeichneten Grundstücke Abfallentsorgungsgebühren für das
Jahr 1996 in Höhe von insgesamt 40.499,84 DM fest.

5

Gegen diesen Bescheid legten die Kläger am 31.01.1996 Widerspruch ein. Zur
Begründung führten sie im wesentlichen aus, die durch die Verbrennung von
Abfällen aus dem Stadtgebiet Bonn in der MVA Bonn entstehenden Kosten seien
nicht in vollem Umfange bei der Gebührenbedarfsberechnung ansetzbar, weil die
Anlage über erhebliche Überkapazitäten verfüge. Die hierdurch entstehenden sog.
"Leerkosten" seien nach den gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG maßgeblichen
"betriebswirtschaftlichen Grundsätzen" keine auf die Gebührenzahler umzulegenden
Kosten.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 26.06.1996 wies die Beklagte den Widerspruch
zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die Kapazität der MVA sei nach der im Jahre
1982 prognostizierten voraussichtlichen Abfallmengenentwicklung bemessen
worden. Die Plausibilität dieser Kapazitätsplanung sei durch das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Rahmen des
durchgeführten Planfeststellungsverfahren bestätigt worden. Die inzwischen
eingetretene Abfallmengenreduzierung durch die Einführung des Dualen Systems
und die seit kurzem durchgeführte getrennte Sammlung und Verwertung von Bio-
Abfall sei nicht voraussehbar gewesen. Ungeachtet dessen sei aber auch für 1996
von einer Auslastung der Anlage zu 92 % auszugehen, so daß von einer
Überkapazität keine Rede sein könne. Die zur Verbrennung städtischen Abfalls nicht
benötigte Kapazität werde 1996 aus einem Lieferkontingent des Kreises Euskirchen
durch die Rhein-Sieg-Abfallwirtschaftsgesellschaft (RSAG) mit 30.000 Tonnen
ausgelastet.

7

Am 25.07.1996 haben die Kläger Klage erhoben. Zur Begründung haben sie auf
ihren Vortrag im Widerspruchsverfahren und den Vortrag des Klägers in dem
Verfahren 14 K 7217/96 Bezug genommen.

8

Die Kläger beantragten,

9

die Bescheide der Beklagten vom 22. Januar 1996 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 1996
aufzuheben, soweit darin die Abfallentsorgungsgebühren für
das Kalenderjahr 1996 festgesetzt sind.

10

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Sie bezieht sich auf ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Verfahrensakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, des
Nachtragswirtschaftsplans 1995, des Wirtschaftsplans für 1996 sowie der
Geschäftsberichte 1995 der MVA Bonn GmbH Bonn für 1995 und 1996 Bezug
genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Gebührenbescheide der Beklagten
vom 22.01.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26.06.1996 sind
rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO),
soweit sie hiermit zur Zahlung von Abfallgebühren für das Jahr 1996 in Höhe von
insgesamt 40,499,84 DM herangezogen werden.

16

Die festgesetzten Abfallentsorgungsgebühren beruhen nicht auf einer
rechtsgültigen Satzung. § 33 der Abfallentsorgungssatzung der Stadt Bonn vom
2.09.1987 in der Fassung der 6. Änderungssatzung vom 22.12.1995 i. V. m. §§ 1, 2,
3, Abs. 1 der Gebührenordnung über die Abfallentsorgung vom 2.09.1987 in der
Fassung der 13. Änderungssatzung vom 22.12.1995 und der zugehörige
Gebührentarif entsprechen nicht den in §§ 2 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NW
aufgestellten gesetzlichen Anforderungen. Der Ermittlung des Gebührensatzes liegt
eine fehlerhafte Gebührenbedarfsberechnung zugrunde, die sich auch im Ergebnis
nicht als zutreffend erweist. Der veranschlagte Gebührenbedarf von 73.795.900,00
DM übersteigt die Kosten der Einrichtung um mehr als 3 %.

17

Soweit die Beklagte in ihrer Gebührenbedarfsberechnung Fremdkosten der MVA
Bonn GmbH in Höhe von 408,25 DM/t in der Müllverbrennungsanlage Bonn
entsorgten Abfalls berücksichtigt hat, leidet diese an einem rechtlich erheblichen
Fehler, der nicht durch eine Gegenrechnung mit bisher nicht angesetzten
Kostenpositionen ausgeräumt werden kann.

18

Zwar gehören zu den in eine Gebührenkalkulation nach § 6 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2
Satz 1 KAG einstellbaren Kosten auch „Entgelte für in Anspruch genommene
Fremdleistungen" (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG). Fremdleistungen sind hierbei
Leistungen, die eine dritte Person - sei es eine natürliche Person oder
Personenmehrheit oder eine juristische Person - für die entsorgungspflichtige
Körperschaft als eigentlichen Aufgabenträger der Abfallentsorgung erbringt. Dritte
Person i.d.S. kann auch eine juristische Person des Privatrechts sein (z.B. GmbH),
an der eine Gemeinde mit Mehrheit beteiligt ist. Dies gilt unabhängig davon, ob die
Mehrheitsbeteiligung 51 % oder 99 % beträgt. Entscheidend ist, daß eine von der
kommunalen Körperschaft jedenfalls rechtlich getrennte juristische Person gehandelt
hat.

19

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NW), Beschl. vom 19.03.1998 - 9 B 144/98 -,
Urteile vom 1.07.1997 - 0 A 3556/96 -, StuG 1997, 356, und
vom 30.09.1996 - 9 A 4047/93 sowie Teilurteile vom
15.12.1994 - 9 A 2251/93 -, DVBl. 1995, 1147.

20

Der Entsorgungsträger darf jedoch nicht jeden von dem Fremdleister (hier: der
MVA Bonn GmbH) geforderten Preis unbesehen in seine Kostenkalkulation
einstellen; er hat vielmehr zu prüfen, ob der geforderte Preis aufgrund der
vertraglichen Vereinbarungen gerechtfertigt ist. Es muß sich insbesondere um
betriebsnotwendige Kosten handeln, deren Bemessung nicht dem Äquivalenzprinzip
widerspricht.

21

Vgl. OVG NW, a.a.O.

22

Das von der MVA Bonn GmbH für die Entsorgung städtischer Abfälle
festgesetzte Verbrennungsentgelt für 1996 von 408,25 DM/t durfte die Beklagte nach
diesen Grundsätzen nicht ohne jeden Abstrich in ihre Gebührenbedarfsberechnung
übernehmen, weil es den zwischen ihr und der MVA Bonn GmbH bestehenden
vertraglichen Abmachungen widersprach.

23

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des zwischen der Stadt Bonn und der MVA Bonn GmbH
abgeschlossenen Entsorgungsvertrags vom 01.07.1996, durch den das bis dahin im
wesentlichen formlos aufgrund des Gesellschaftsvertrags und mündlicher
Vereinbarungen durchgeführte Vertragsverhältnis zwischen den Parteien schriftlich
fixiert wurde (vgl. § 1 Abs. 1 Entsorgungsvertrag), war die Stadt verpflichtet, der MVA
Bonn GmbH für jede Abfallieferung ein Benutzungsentgelt in Höhe des von der MVA
Bonn GmbH festgelegten jeweils gültigen Verbrennungspreises zzgl. der
gesetzlichen Mehrwertsteuer zu zahlen. Den Verbrennungspreis für das Folgejahr
sollte die MVA GmbH der Stadt jeweils zum 31.10. eines Jahres mitteilen. Grundlage
für die Preisbildung durch die MVA Bonn GmbH sollten die jeweils geltenden
Regelungen über die Preise bei öffentlichen Aufträgen - insbesondere die nach wie
vor gültige Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen,
zuletzt geändert am 13.06.1989 - sein.

24

Der durch die MVA Bonn GmbH für das Jahr 1996 festgesetzte
Verbrennungspreis entspricht nicht den vertraglichen Vereinbarungen, weil er allein
auf einer kalkulatorischen (Selbstkosten-) Grundlage ermittelt wurde. Dies war
unzulässig, denn bei der Verbrennung von Abfällen in einer Müllverwertungsanlage
handelte es sich im Jahre 1996 um eine marktgängige Leistung i. S. v. § 4 Abs. 1 VO
Pr Nr. 30/53, für die die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise nicht
überschritten werden durften. Das war hier jedoch der Fall.

25

Die Stadt Bonn und die MVA Bonn GmbH hatten mit der Bestimmung in § 4 Abs.
1 des Entsorgungsvertrags ein unter bestimmten Voraussetzungen auszuübendes
einseitiges Leistungsbestimmungsrecht für die MVA Bonn GmbH im Sinne von § 315
Abs. 1 BGB vereinbart. Statt nach Billigkeit sollte die Preisfestsetzung hier jedoch auf
der Grundlage der Regelungen über die Preise bei öffentlichen Aufträgen, konkret
nach der damals und auch heute noch gültigen Verordnung PR Nr. 30/53 erfolgen.
Soweit die Beklagte insofern behauptet, von Beginn an habe zwischen den
Vertragsparteien Einigkeit darüber bestanden, daß der alljährlich festzusetzende
Verbrennungspreis stets nur auf kalkulatorischer Grundlage ermittelt werden sollte,
lassen sich hierfür weder dem Entsorgungsvertrag vom 01.07.1996, der die
bestehenden Vereinbarungen zwischen den Vertragsparteien nach deren Willen
abschließend schriftlich fixieren sollte, noch sonstigen durch die Beklagte
vorgelegten Unterlagen irgendwelche Anhaltspunkte entnehmen. Auch der in der
mündlichen Verhandlung erstmals vorgelegte Besprechungsbericht vom 21.10.1991
über die bei der Preisfestsetzung zu beachtenden Kalkulationsgrundlagen führt hier
zu keiner anderen Beurteilung. Zum einen enthält er hinsichtlich der Preiskalkulation
durch die MVA Bonn GmbH nur vorbereitende und erkennbar nicht abschließende
Erwägungen. Insofern fehlt vor allem - im Gegensatz zum Vertragstext vom
1.07.1996 - jeder Hinweis auf eine Berücksichtigung der für beide Vertragsparteien
verbindlichen gesetzlichen Bestimmungen über die Preise bei öffentlichen Aufträgen.
Zum anderen haben die dort erörterten Überlegungen aber auch an keiner Stelle
ihren Niederschlag in dem Vertragstext vom 1.07.1996 gefunden, obwohl gemäß §
12 Abs. 2 des Entsorgungsvertrags Nebenabreden nur Gültigkeit haben sollten,
wenn sie schriftlich vereinbart wurden.

26

Unabhängig davon hätte eine solche Vereinbarung aber auch gegen die
zwingende Vorschrift des § 5 Abs. 1 der VO PR 30/53 verstoßen. Danach ist nur
ausnahmsweise und unter engen Voraussetzungen die Vereinbarung von
Selbstkostenpreisen erlaubt. Da diese Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind, wäre
eine entsprechende Vereinbarung hier gewesen.

27

Vgl. Ebisch/Gottschalk, Preise und Preisprüfungen bei
öff. Aufträgen, 3. Aufl. 1973, Anm. 1 zu § 4 VO PR
30/53.

28

Die auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 des Entsorgungsvertrags durchzuführende
Preisbildung durch die MVA GmbH entspricht für das Jahr 1996 nicht den
getroffenen vertraglichen Vereinbarungen.

29

Nach § 1 Abs. 1 der VO PR 30/53 ist für Leistungen auf Grund öffentlicher
Aufträge grundsätzlich Marktpreisen gegenüber Selbstkostenpreisen der Vorzug zu
geben. Die Vereinbarung von Selbstkostenpreisen ist gemäß § 5 Abs. 1 VO PR
30/53 ausnahmsweise dann zulässig, wenn entweder Preise nach den §§ 3 und 4
der VO nicht festgestellt werden können (1.) oder aber eine Mangellage vorliegt oder
der Wettbewerb auf der Anbieterseite beschränkt ist und hierdurch die Preisbildung
nach § 4 nur unerheblich beeinflußt wird (2.). Beide Voraussetzungen sind hier nicht
erfüllt.

30

1. Bei der von der MVA Bonn GmbH vertraglich geschuldeten Abfallverbrennung
handelt es sich um eine marktgängige Leistung im Sinne von § 4 Abs. 1 VO PR
30/53. Marktgängig ist u.a. jede Leistung, die auf einem allgemeinen Markt der
marktmäßigen Preisbildung zugänglich ist.

31

Vgl. Ebisch/Gottschalk, a.a.O., Anm. 2 zu § 4 VO PR
30/53.
Die Verbrennung von Abfällen als - neben der Ablagerung auf einer Abfalldeponie -
zulässige Form ihrer (endgültigen) Beseitigung war jedenfalls im hier maßgeblichen
Jahr 1996 eine von unterschiedlichen in öffentlich-rechtlicher oder auch
privatrechtlicher Weise organisierten Betreibern in Konkurrenz zueinander
angebotene Leistung, welche sowohl durch entsorgungspflichtige Körperschaften
ohne eigene anderweitige Entsorgungskapazitäten als auch durch Private, die - etwa
gemäß § 3 Abs. 3 AbfG in der bis zum 30.09.1996 gültigen Fassung - selbst
abfallentsorgungspflichtig waren, nachgefragt wurde und daher einer marktmäßigen
Preisbildung unterlag. Dies war auch den vertragsschließenden Parteien bereits bei
Vertragsschluß bekannt, wie sich aus den §§ 2 Abs. 6, 4 Abs. 4 des
Entsorgungsvertrags ergibt. Danach ist die MVA Bonn GmbH berechtigt, im Rahmen
der bestehenden Kapazitäten auch Abfälle Dritter zur Verwertung anzunehmen und
hierfür nach eigenem Ermessen die Preise festzusetzen. Dementsprechend enthält
der Wirtschaftsplan der MVA Bonn GmbH für 1996 auch den Ansatz einer für dieses
Jahr erwarteten Anlieferung von 5.000 t Abfall durch "Sonstige". Im Zusammenhang
hiermit wird jedoch ausdrücklich darauf verwiesen, daß Verbrennungskapazitäten bei
diesen Anlieferern nur zu im Vergleich zu dem vom der Beklagten geforderten
Verbrennungsentgelt erheblich niedrigeren "Marktpreisen" abgesetzt werden
könnten.

32

Entgegen der Auffassung der Beklagten entfällt die Marktgängigkeit der von der
MVA Bonn GmbH angebotenen Leistung auch nicht deshalb, weil diese eigens zur
Herstellung der Entsorgungssicherheit in der Stadt Bonn gegründet und mit dem
Betrieb der MVA Bonn betraut worden ist. Diese Gesichtspunkte haben keinen
Einfluß auf die allein entscheidende und jedenfalls für 1996 zu bejahende Frage, ob
es für die in Auftrag gegebene Leistung einen durch Angebot und Nachfrage
gekennzeichneten Markt gibt, auf dem sich die Preisbildung durch einen
funktionierenden Wettbewerb unter den Anbietern vollziehen kann.

33

2. Handelt es sich danach bei der Abfallverbrennung durch die MVA Bonn GmbH
um eine marktgängige Leistung, kommt die Vereinbarung bzw. hier Festsetzung von
Selbstkostenpreisen gemäß § 5 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53 nur in Betracht, wenn eine
Mangellage vorliegt oder der Wettbewerb auf der Anbieterseite beschränkt ist und
hierdurch die Preisbildung nach § 4 nur unerheblich beeinflußt wird. Beide
Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Der bereits oben zitierte Abschnitt aus dem
Wirtschaftsplan der MVA Bonn GmbH für 1996 zeigt vielmehr, daß am Markt nicht
etwa ein Mangel an Entsorgungskapazitäten mit einer entsprechend starken Stellung
der Anbieter, sondern vielmehr durch zurückgehende Abfallmengen ein
Angebotsüberhang bestand, der die am Markt zu erzielenden Entsorgungspreise
offensichtlich weit unter die Selbstkostenpreise der MVA Bonn GmbH drückte.
Angesichts des danach bestehenden Überangebots an Entsorgungskapazitäten, zu
denen auch die 1996 noch zulässige Deponierung nicht thermisch vorbehandelter
Abfälle als zumindest vergleichbare Leistung im Sinne von § 4 Abs. 2 VO PR Nr.
30/53 beitrug, konnte auch von einem (auf Anbieterseite) beschränkten Wettbewerb,
der die Durchsetzung von über dem Selbstkostenpreis liegenden Marktpreisen
ermöglichte und deshalb dem öffentlichen Auftraggeber die Befugnis zur
Vereinbarung von Selbstkostenpreisen einräumte, keine Rede sein.

34

Vgl. hierzu Ebisch/Gottschalk, a.a.O., Anm. 5 zu § 5 VO
PR 30/53.

35

Nach alledem hätte die Beklagte den von der MVA Bonn GmbH festgesetzten
Verbrennungspreis für 1996 nicht ohne weiteres ungeprüft in ihre
Gebührenkalkulation übernehmen dürfen. Sie hätte vielmehr nur einen § 4 VO PR
Nr. 30/53 entsprechenden Verbrennungspreis zugrundelegen dürfen, was zu einem
deutlich niedrigeren Gebührenbedarf geführt hätte.

36

Die Beklagte hat in ihrer Gebührenbedarfsberechnung 1996 für die Entsorgung
von Hausmüll und Sperrmüll aus ihrem Stadtgebiet ausgehend von einer erwarteten
Abfallmenge von 78.000 t und dem von der MVA GmbH Bonn festgesetzten
Verbrennungspreis von 408,25 DM/t einen Kostenansatz in Höhe von 31.843.500,--
DM vorgenommen. Als am Markt zu erzielenden Verbrennungspreis legte die MVA
Bonn GmbH in ihrem Wirtschaftsplan 1996 dagegen nur 180,00 DM/t zzgl. 15 %
MwSt., insgesamt also 207,00 DM zugrunde. Unter Berücksichtigung dieses Wertes
wäre für diese Kostenstelle nur ein um 15.697.500,-- DM niedrigerer Ansatz von
16.146.000,-- DM gerechtfertigt gewesen. Selbst wenn man jedoch insofern aufgrund
des der Stadt Bonn bei der Entsorgung ihrer Abfälle eingeräumten Vorrangs - über
dessen wirtschaftlichen Wert allerdings ebenso wie über sonstige besondere (markt-
)preisbildende Faktoren der angebotenen Leistung weder die Beklagte noch die MVA
Bonn GmbH substantiierte Angaben gemacht haben - entsprechend § 4
Abs. 4 VO PR Nr. 30/53 als Ausgleich einen angemessenen Aufschlag auf diesen
Marktpreis für zulässig hält, wäre jedenfalls ein über 300,00 DM/t hinausgehender
Verbrennungspreis nach den bestehenden Marktverhältnissen nicht zu rechtfertigen.
Selbst in diesem für die Beklagte günstigsten Fall überstiege der gewählte Ansatz die
dann berücksichtigungsfähigen Kosten um 8.443.500,-- DM. Da die Beklagte
keinerlei Angaben zu eventuell bisher noch nicht berücksichtigten weiteren
ansatzfähigen Kostenpositionen gemacht hat und solche auch sonst nicht ersichtlich
sind, überschreiten die insgesamt von der Beklagten ihrer Kalkulation
zugrundegelegten Kosten von 73.795.900,-- DM die danach allenfalls ansatzfähigen
Kosten in Höhe von 65.352.000,-- DM um mehr als 3% mit der Folge der Nichtigkeit
des festgesetzten Gebührensatzes.

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Vgl. zur Maßgeblichkeit der Grenze von 3 % für die
Frage einer noch tolerablen Kostenüberschreitung bei der
Festlegung des Gebührensatzes OVG NW, Urt. vom 30.09.1996
- 9 A 4047/93 -.

38

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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