Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-03, Aktenzeichen 3 L 175/15.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2015:0303.3L175.15.NW.0A

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag, dem Antragsgegner aufzugeben, die Vollsperrung der K 10 (H. Straße) in Ruppertsberg vorläufig zu unterlassen, kann keinen Erfolg haben.

2

Der von der Antragstellerin begehrte vorläufige Rechtsschutz würde sich nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – richten, wenn die zur Straßensperrung erforderlichen Verkehrsschilder bereits im Zeitpunkt der Antragstellung bei Gericht aufgestellt gewesen wären. Denn bei Verkehrsschildern handelt es sich um Verwaltungsakte, die mit ihrer Aufstellung bekannt gegeben werden. Die verkehrsregelnde Anordnung des Antragsgegners vom 19. Januar 2015 stellt hingegen noch keinen Verwaltungsakt dar, sondern ist lediglich eine behördeninterne Voraussetzung zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Ab dem Zeitpunkt der Aufstellung von Verkehrsschildern sind diese als Verwaltungsakt mit Widerspruch anfechtbar, dem aber nach § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO keine aufschiebende Wirkung zukommt. Im Zeitpunkt der Antragstellung am 28. Februar 2015 waren im vorliegenden Fall die Verkehrsschilder, die die Straßensperrung der Kreisstraße 10 (K 10), H. Straße in Ruppertsberg, regeln, noch nicht aufgestellt und damit noch nicht bekannt gegeben. Mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes konnte kein Widerspruch eingelegt und demzufolge auch kein Antrag nach § 80 VwGO gestellt werden. Ein zwischenzeitliches Aufstellen eines Verkehrsschildes ändert hieran nichts (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Mai 1995 – 10 B 894/95 –, juris), weil sowohl im Zeitpunkt des Einlegens eines Widerspruchs, der Erhebung einer Anfechtungsklage als auch der Stellung eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO ein Verwaltungsakt vorliegen muss.

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Der Antrag ist hier demzufolge als Antrag auf vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz gestellt, § 123 Abs. 1 VwGO.

4

Vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz ist aus verfassungsrechtlichen Gründen im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz –GG –) und den reaktiv konzipierten Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) grundsätzlich ausgeschlossen. Prozessrechtlich wirkt sich das dahin aus, dass ein Antrag auf vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz nur dann Erfolg haben kann, wenn ein qualifiziertes, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse vorliegt. Dies ist grundsätzlich zu verneinen, solange der Antragsteller in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung im Regelfall als angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen vorläufigen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Darüber hinaus widerspricht die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes in Fällen, in denen der Verwaltungsakt wie hier kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar ist, in der Regel der gesetzlichen Systematik des § 80 VwGO. Vorbeugender Rechtsschutz käme hier nur dann in Betracht, wenn dem Betroffenen andernfalls unzumutbare Nachteile entstünden bzw. irreversible Fakten geschaffen würden, die nicht wieder ausgeräumt werden könnten.

5

Ob der Antragstellerin hier mit Rücksicht auf den Schutz ihres eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs zugemutet werden konnte, die Aufstellung der Verkehrsschilder und damit die Vollsperrung der K 10 als Beginn der Straßenarbeiten abzuwarten, lässt die Kammer dahingestellt. Denn die Voraussetzungen zum Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO sind jedenfalls nicht erfüllt.

6

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.

7

Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 123 Rn. 13 und 14).

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Im vorliegenden Fall fehlt es für den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung an dem erforderlichen Anordnungsanspruch im Sinne des § 123 Abs. 1 VwGO.

9

Die Antragstellerin trägt zum Vorliegen eines Anordnungsanspruchs vor, dass ein Gewerbebetrieb als Straßenanlieger zwar ebenso wie ein Eigentümer Arbeiten, die der Erhaltung, Verbesserung und Modernisierung der Straße dienen, zu dulden habe. Das gelte jedoch dann nicht, wenn die Arbeiten nach Art und/oder Dauer über dasjenige hinausgingen, was bei ordnungsgemäßer Planung und Durchführung mit zumutbaren Mitteln möglich gewesen wäre. So liege der Fall hier, da statt der Vollsperrung der K10 eine abschnittsweise Durchführung der Baumaßnahme möglich wäre, die eine durchgehende Erreichbarkeit des Winzervereins auch über die K10 aus Richtung Ruppertsberg ermöglichen würde. Der Anliegergebrauch sei in seinem Kern durch die Eigentumsgarantie geschützt; der Kontakt eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes nach außen sei als eigentumsgeschützte Rechtspositionanerkannt. Die Antragstellerin begehrt daher, dem Antragsgegner die Durchführung der geplanten Maßnahme – Vollsperrung – an der K 10 vorläufig zu untersagen.

10

Die Antragstellerin kann sich zwar auf ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art.14 GG berufen. Aufgrund dieses Rechts kann sie aber nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nach § 45 Straßenverkehrsordnung – StVO – geltend machen. Die von dem Antragsgegner getroffene Entscheidung ist nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage jedoch nicht durch Ermessensfehler gekennzeichnet.

11

Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 StVO kann die Straßenverkehrsbehörde die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Ein entsprechendes Recht haben nach Abs. 2 Satz 1 des § 45 StVO auch die nach Landesrecht zuständigen Straßenbaubehörden, wenn Maßnahmen zur Durchführung von Straßenbauarbeiten erforderlich werden. Als nach Landesrecht zuständige Straßenbaubehörde (§ 49 Abs. 2, Abs. 3 Nr. 1 Landesstraßengesetz – LStrG –) ist der Antragsgegner für die hier in Rede stehende Maßnahme zuständig.

12

Die streitbefangene Entscheidung des Antragsgegners ist nicht ermessensfehlerhaft ergangen. Bei ihrer Ermessensentscheidung hat die Behörde zu prüfen, ob die Beschränkung oder das Verbot des Verkehrs notwendig und zur Zweckerfüllung geeignet ist und nicht gegen das Übermaßverbot verstößt. Diese Prüfung hat der Antragsgegner vorgenommen. Die Antragstellerin kann sich hiergegen weder auf eine Verletzung des Rechtsinstituts des Anliegergebrauchs noch auf eine fehlerhafte Ausübung des Planungsermessens durch den Antragsgegner hinsichtlich der Straßenbaumaßnahme mit Erfolg berufen.

13

Der Anliegergebrauch vermittelt keine aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ableitbare Rechtsposition. Wie weit er gewährleistet ist, richtet sich vielmehr nach dem einschlägigen Straßenrecht, dessen Regelungsbereich das Nachbarschaftsverhältnis zwischen Straße und angrenzenden Grundstücken mit umfasst. Auch in diesem Normzusammenhang hat der Gesetzgeber in Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Hierbei hat er einerseits dem Gewährleistungsgehalt des in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG grundgesetzlich anerkannten Privateigentums und andererseits dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen. Da die Straße als öffentliche Einrichtung nicht allein der Erschließung der Anliegergrundstücke, sondern schwergewichtig dem allgemeinen Verkehrsbedürfnis in seinen unterschiedlichen Ausgestaltungen dient, muss ein Ausgleich zwischen einer Vielzahl von Interessen erfolgen. Auf die Belange der Anlieger ist insofern in spezifischer Weise Rücksicht zu nehmen, als dieser Personenkreis in besonderem Maße auf den Gebrauch der Straße angewiesen ist. Die Zufahrt bzw. der Zugang zur Straße schafft die Grundvoraussetzungen, derer es bedarf, um an der verkehrlichen Kommunikation teilzunehmen. Ein Abwehrrecht steht dem Anlieger nur so weit zu, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums die Verbindung mit der Straße erfordert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 VR 7.99 –, juris, Rn. 5).

14

Ein gewerbetreibender Straßenanlieger, der den Gemeingebrauch an der Straße für seinen Betrieb nutzt, muss Arbeiten, die der Erhaltung, Verbesserung und Modernisierung der Straße dienen, bis zu einer verhältnismäßig hoch anzusetzenden Opfergrenze entschädigungslos dulden, da er mit dem Schicksal der Straße verbunden ist (vgl. BGH, Urteil vom 7. Juli 1980 – III ZR 32/79 –; OLG Brandenburg, Urteil vom 10. März 1998 – 2 U 193/96 –, beide in juris veröffentlicht). Denn der Gemeingebrauch ist notwendig bereits durch die Zweckbestimmung der Straße in der Weise begrenzt, dass auch die Anlieger gewisse, den Gemeingebrauch tatsächlich einschränkende Maßnahmen, die aus dem Zweck der Straße folgen, hinnehmen müssen, sofern nur die Straße als Verkehrsmittler erhalten bleibt (vgl. BGH, a.a.O., Rn. 17). Vor Einschränkungen oder Erschwernissen der Zufahrtsmöglichkeiten zu einem innerörtlichen Grundstück schützt der Anliegergebrauch regelmäßig nicht. Auch wenn diese Beeinträchtigungen nicht mehr „unerheblich“ sind, kann der Eigentümer bzw. Anlieger sie nicht abwehren (vgl. OVG RP, Beschluss vom 9. Dezember 2005 – 6 B 11634/05 –, juris, Rn. 6).

15

Der Anlieger kann allerdings nach § 39 Abs. 3 LStrG eine Entschädigung in der Höhe des Betrages beanspruchen, der erforderlich ist, um das Fortbestehen des Betriebs bei Anspannung der eigenen Kräfte und unter Berücksichtigung der gegebenen Anpassungsmöglichkeiten zu sichern, wenn durch Straßenbauarbeiten Zufahrten oder Zugänge zu Grundstücken für längere Zeit unterbrochen oder ihre Benutzung erheblich erschwert wird, ohne dass von Behelfsmaßnahmen eine wesentliche Entlastung ausgeht, und dadurch die wirtschaftliche Existenz eines anliegenden Betriebs gefährdet wird.

16

Daraus folgt, dass im Falle rechtmäßiger bzw. ordnungsgemäßer Straßenbauarbeiten zur Modernisierung und Anpassung der Anliegerstraße an gestiegene Verkehrsbedürfnisse und damit einhergehender Beeinträchtigungen für anliegende Gewerbebetriebe selbst im Falle einer Existenzbedrohung nur ein Entschädigungsanspruch, nicht aber ein Unterlassungsanspruch oder Anspruch auf weiterhin uneingeschränkte Nutzung der Straße besteht, wobei die "Opfergrenze", mithin die Grenze, bis zu der Beeinträchtigungen vom Eigentümer entschädigungslos hingenommen werden müssen, verhältnismäßig hoch anzusetzen ist (vgl. BGH, Urteil vom 20. Dezember 1971 – III ZR 79/69 –, juris). Unterhalb dieser Schwelle kann weder ein Unterlassungs- noch ein Entschädigungsanspruch angenommen werden; die Beeinträchtigungen sind dann entschädigungslos zu dulden (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 1991 – 23 B 2230/91 –, juris).

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Die zuständige Behörde ist bei der Vornahme der Straßenarbeiten aber nicht völlig frei, sondern muss bestimmte Grenzen zugunsten der Anlieger wahren und insbesondere die Interessen eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetriebe, die an der Straße liegen, berücksichtigen. Die zuständige Behörde hat bei Straßenbauarbeiten als den Gemeingebrauch einschränkende Maßnahmen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und jede überflüssige Verzögerung zu vermeiden.

18

Die diesbezüglichen Pflichten der Behörde stellen sich dabei im Wesentlichen konkret wie folgt dar: In zeitlicher Hinsicht muss die Behörde unter sachgemäßer Koordinierung der verschiedenen Arbeitsvorgänge und unter zumutbarem Kräfteeinsatz jede überflüssige Verzögerung zu vermeiden versuchen, allerdings auch darauf Rücksicht nehmen, dass die Kosten von der Allgemeinheit zu tragen und deshalb möglichst gering zu halten sind. Die Verkehrsbeschränkungen und Behinderungen bleiben nur dann in den entschädigungslos hinzunehmenden Grenzen, wenn sie nach Art und Dauer nicht über das hinausgehen, was bei ordnungsmäßiger Durchführung der Arbeiten mit möglichen und zumutbaren Mitteln sachlicher und persönlicher Art notwendig ist. Bei einer nicht unerheblichen Überschreitung dieser Grenzen besteht ein Anspruch auf Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff. Weiter muss die Behörde dem Inhaber eines an der Straße gelegenen und auf ihre Benutzung angewiesenen Gewerbebetriebs die Benutzung der Straße unter gewissen eigenen Opfern jedenfalls dann ermöglichen, wenn die Verbindung zur Straße für diesen Betrieb lebenswichtig ist und sich mit verhältnismäßig geringfügigen Aufwendungen der öffentlichen Hand aufrechterhalten lässt. Die Behörde muss dazu insbesondere prüfen, ob verschiedene Arbeitsweisen mit unterschiedlichen Verkehrsbeschränkungen technisch möglich sind, und sich dann für diejenige Ausführungsart entscheiden, die unter Berücksichtigung der gesamten Umstände für die Behörde noch zumutbar und für den Gewerbetreibenden die geringere Belastung enthält. Dabei steht die Auswahl unter verschiedenen technischen Möglichkeiten grundsätzlich im pflichtmäßigen Ermessen der Behörde, wenn auch die gebührende Rücksicht auf die Interessen der betroffenen – infolgedessen anzuhörenden – Anlieger dem Ermessen eine Grenze setzt (vgl. zum Ganzen: BGH, Urteil vom 7. Juli 1980 – III ZR 32/79 –; OLG Nürnberg, Urteil vom 21. Dezember 2009 – 4 U 1436/09 –, beide in juris veröffentlicht).

19

Rechtswidrig sind daher eine entsprechende Planung und die anschließende Baumaßnahme, wenn die zuständige Behörde ihr Planungsermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Hieraus kann – abgesehen von einem Entschädigungsanspruch bei dennoch durchgeführter Maßnahme – grundsätzlich auch ein Unterlassungsanspruch bzw. ein Anspruch auf Benutzung der Straße herzuleiten sein, der gegebenenfalls mit einem Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO durchsetzbar wäre.

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Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass hier die Planung des Antragsgegners hinsichtlich der Straßenbaumaßnahme (Fahrbahnverbreiterung und Bau zweier Fahrbahnteiler) an der K 10 in Ruppertsberg nach dem dargelegten Maßstab oder im Sinne eines Ermessensausfalls fehlerhaft ist und die Art und Weise der Durchführung der Arbeiten und damit auch der Straßensperrung rechtswidrig sein könnte, sind nicht ersichtlich.

21

Die Antragstellerin wurde im Vorfeld der geplanten Maßnahme informiert und angehört, wie sich aus den von dem Bevollmächtigten der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen ergibt. Sie hat bereits mit E-Mail vom 3. April 2014, Schreiben des Bevollmächtigten vom 9. April 2014 und vom 9. Februar 2015 ihre ablehnende Haltung zu der beabsichtigten Bauausführung und der damit verbundenen Vollsperrung der K 10 in Ruppertsberg zum Ausdruck gemacht. Sie hat ihre Auffassung, dass die beabsichtigte Baumaßnahme auch mit einer Teilsperrung und einer Ampellösung durchgeführt werden könne, bereits im ersten Halbjahr 2014 dargelegt.

22

Für einen Ermessensausfall auf Seiten des Antragsgegners in Rahmen der Planung der Baumaßnahme bestehen nach Maßgabe des Prüfungsmaßstabes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine hinreichenden Anhaltspunkte.

23

Der Straßenbaulastträger hat die Pflicht und das Recht, sein Straßennetz für die Allgemeinheit funktionsfähig zu halten, und zwar unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Überlegungen. Ein Straßenanlieger, der auf die öffentliche Straße angewiesen ist und damit von ihr profitiert, ist mit dem Risiko belastet, dass die sein Grundstück erschließende Straße repariert, erneuert oder den geänderten Verkehrsverhältnissen angepasst werden muss. Wird durch die konkrete Art der Planung und der Bauabwicklung eine „vernünftige“ Erneuerung der Straße betrieben und realisiert sich damit das Erneuerungsrisiko, so hat der Anlieger dies grundsätzlich hinzunehmen. Dies gilt auch dann, wenn ihn weniger belastende technische Gestaltungsmöglichkeiten in Betracht kommen könnten, der Straßenbaulastträger diese aber aus nachvollziehbaren, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtenden Gründen nicht gewählt hat.

24

Im vorliegenden Fall sind die Gründe für die von dem Antragsgegner gewählte Planung und Ausführung der Straßenarbeiten im Rahmen der in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu leistenden summarischen gerichtlichen Überprüfung nachvollziehbar.

25

In dem Schreiben vom 20. Februar 2015 hat der Antragsgegner als Gründe für die von ihm geplante Vollsperrung der K 10 in Ruppertsberg Unfallverhütungsvorschriften genannt, die er mit Schriftsatz vom 2. März 2015 schriftlich erläutert hat. Danach sind die geforderten Mindestrestbreiten, die sich aufgrund der Bauarbeiten für die Fahrbahnverbreiterung und deren Rückbau ergeben, im Fall der Sperrung nur einer Fahrbahn, wie die Antragstellerin sie vorschlägt, nicht vorhanden. Die Fahrbahnbreite beträgt nach dem Vortrag des Antragsgegners in dem geplanten Straßenabschnitt 5,50 m. Benötigt wird für die baulichen Eingriffe in den Fahrbahnbestand ein Arbeitsraum von über 3 m. Hinzukommt nach der Richtlinie für die Sicherung von Arbeitsstellen im Straßenraum (RSA 1995) und den Forderungen der Berufsgenossenschaft für einzuhaltende Abstände zwischen fließendem Verkehr und dem Arbeitsraum neben einer Mindestfahrbahnbreite von 2,75 m ein Sicherheitsabstand von 0,3 m und für die Verkehrseinrichtung nochmals von 0,5 m (Aufstellfläche baustellenabgrenzende Baken). Bereits die Addition dieser Werte führt zu einer erforderlichen Breite von 6,50 m, so dass eine lediglich einseitige Sperrung der nur 5,50 m breiten K 10 in Ruppertsberg zwecks Durchführung der geplanten Straßenarbeiten unter Sicherheitsaspekten offensichtlich ausscheidet.

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Hinzukomme – so der Antragsgegner –, dass sich die Qualität der Fahrbahn aufgrund der notwendigen Nähte und Fugen, die bei der von der Antragstellerin favorisierten Ausführung der Straßenarbeiten in der Straßenfahrbahn zwangsläufig entstehen würden, wesentlich verschlechtern würde. Die durch diese Fugenbildung sich ergebende Lebenserwartungsdauer der Deckschichten reduziere sich um rund 30 %. Diesbezügliche Erfahrungen habe er – der Antragsgegner – in seinem Zuständigkeitsbereich gemacht.

27

Des Weiteren sei die Bauzeit bei der geplanten Bauweise wesentlich kürzer als bei der von der Antragstellerin vorgeschlagenen Vorgehensweise. Damit verbunden seien auch geringere allgemeine Kosten (z. B. Vorhaltekosten für die Verkehrssicherung, geringere Nutzerkosten).

28

Die Wertigkeit der Sicherheit auf der Baustelle für die Bauarbeiter, der fertigen Fahrbahnqualität sowie der Gesichtspunkt der Baukosten in Abwägung mit den Interessen der Antragstellerin rechtfertigt zur Überzeugung der Kammer die geplante Bauausführung im Wege einer Straßenvollsperrung.

29

Diese Ermessenerwägungen sind insbesondere im Hinblick darauf, dass der Betrieb der Antragstellerin nicht von dem öffentlichen Verkehrsraum abgeschnitten wird, sondern aus Richtung Meckenheim kommend unmittelbar über die K 10, aus nördlicher und südlicher Richtung kommend über die B 217 – wenn auch teilweise unter Inkaufnahme eines größeren Umwegs – und anschließend über die K 10 erreichbar ist, rechtlich nicht zu beanstanden. Die Behinderungen durch Arbeiten, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, die Straße den veränderten Verkehrsbedürfnissen anzupassen, muss die Antragstellerin deshalb als Anliegerin hinnehmen.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – (wegen der Höhe siehe Nrn. 1.5 Satz 2 und 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i. d. F. vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013, Beilage S. 58).