Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2021-06-17, Aktenzeichen 7 LC 12/20

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 7. Kammer - vom 26. November 2019 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des 1,1-fachen des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zu 1. zuvor Sicherheit in Höhe des 1,1-fachen des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Verfahrensbeteiligten streiten um einen Bescheid über die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Zufahrt zu einer Bundesstraße. Mit ihrer Berufung wendet sich die Beklagte gegen die Aufhebung des Bescheids durch Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover.

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Der Kläger zu 1. und Berufungsbeklagte ist neben seiner Ehefrau, der Klägerin zu 2. im erstinstanzlichen Verfahren, Eigentümer des Grundstücks A-Straße, A-Stadt, Flurstücke …, …, … und … der Flur … der Gemarkung E-Stadt. Das Grundstück liegt zwischen der F-Straße, der Bundesstraße 3 (B 3), der G- und der A-Straße im unbeplanten Innenbereich des Ortsteils E-Stadt. Auf diesem Grundstück wird das gewerblich genutzte Gebäude des Klägers zu 1. über die B 3 erschlossen, während das Wohnhaus der Klägerin zu 2. über die A-Straße erschlossen wird. Zwischen der südlich des klägerischen Grundstücks gelegenen Kreuzung H-Straße/Landesstraße 485 (L 485) und der nördlich davon in die B 3 einmündenden I-Straße ist die B 3 zweispurig. Auf der Ostseite der B 3 und damit auch vor dem klägerischen Grundstück befinden sich ein durch Zufahrten unterbrochener Grünstreifen sowie ein 2,25m breiter Geh- und Radweg.

3

Die Grundstücke an der B 3 zwischen der Kreuzung mit der L 485 und der A-Straße werden unter anderem von einem Tankstellenbetrieb und einer Verpackungsfirma baulich genutzt. Im Bereich zwischen der Einmündung der A-Straße in die B 3 und der G-Straße befinden sich mehrere Wohngebäude. Darauf schließen sich nördlich der G-Straße eine Gaststätte, eine Karosseriewerkstatt und Wohngebäude an. Über insgesamt zwölf Zufahrten werden hier Grundstücke über die Bundesstraße erschlossen. Neben dem Grundstück der Kläger A-Straße sind dies die Grundstücke F-Straße (…), …, …, …, …, …, …, …, … und …. Die größtenteils durchgehende Bebauung auf der Ostseite zwischen der Kreuzung B 3/ L 485 im Süden und der J-Straße im Norden hat eine Länge von ca. 670 m.

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Auf der Westseite der B 3 liegen im Abstand von bis zu ca. 100m von der Bundesstraße verschiedene, über andere Straßen erschlossene Gewerbegebäude. Zwischen diesen und der Bundesstraße befinden sich vor allem unbebaute Grün- und Ackerflächen.

5

Der Kläger zu 1. beantragte unter dem 11. März 2009 bei der Beigeladenen die Erteilung einer Baugenehmigung für die Umnutzung seines Werkstatt-/Büro- und Wohnhauses und den Neubau von Parkplätzen auf dem Baugrundstück A-Straße. Für den Bau der nicht nachweispflichtigen Stellplätze erteilte die Beklagte dem Kläger zu 1. im Zuge des Baugenehmigungsverfahrens unter dem 15. April 2009 eine Ausnahme vom Bauverbot nach Maßgabe des § 9 Abs. 8 Bundesfernstraßengesetz (FStrG). Zugleich erteilte sie dem Kläger zu 1. für die Errichtung der Zufahrt von der B 3 eine Sondernutzungserlaubnis. Hierzu gab die Beklagte an, das Grundstück befinde sich zwar außerhalb der Ortsdurchfahrtsgrenzen A-Stadt/E-Stadt - Ostseite -, aber innerhalb der Ortslage. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG dürften längs der Bundesfernstraßen keine baulichen Anlagen errichtet werden, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen. Die Abweichung von dieser Vorgabe sei hier mit Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vereinbar, von daher sei die Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG gerechtfertigt. Die Zufahrt über die B 3 sei als Sondernutzung einzustufen. In Ziffer 10 der Nebenbestimmungen zu der Sondernutzungserlaubnis hieß es: „Für die gewerbliche Zufahrt geht Ihnen noch ein gesonderter Gebührenbescheid nach Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens zu.“ In einer Erklärung vom 12. Mai 2009 verzichtete der Kläger zu 1. auf Rechtsmittel hiergegen.

6

Dem Kläger zu 1. wurde durch die Beigeladene am 27. Mai 2010 eine Baugenehmigung für den Umbau und die Umnutzung des Werkstatt-/Büro- und Wohngebäudes zu einer Erwachsenenbildungsstätte mit Lehrwerkstatt und den Bau von 16 Einstellplätzen inklusive der Zufahrt erteilt. Unter Ziffer 37 der Nebenbestimmungen hierzu wurde ausgeführt: „Auf den Bescheid der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, Geschäftsbereich E-Stadt vom 15.04.2009 wird hingewiesen.“

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Anlässlich einer von der Beklagten durchgeführten Anhörung der Kläger im Juni 2017 wegen der beabsichtigten Erhebung einer Sondernutzungsgebühr für die Zufahrt zur B 3 teilten diese mit, dass ihr einziger Mieter die K. sei, und dass die Zufahrt täglich zwei- bis zehnmal genutzt werde. Das Grundstück liege innerhalb der Ortsdurchfahrt.

8

Mit Bescheid vom 22. August 2017 setzte die Beklagte für die Zufahrt zur B 3 eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von jährlich 360,- Euro gegen die Kläger fest. Zugleich wurde für die Jahre 2014 bis 2017 ein Nachzahlungsbetrag von 1.440,- Euro erhoben. In der Begründung zu dem Bescheid hieß es, dass die Zufahrt außerhalb der zur Erschließung der Grundstücke vorgesehenen Teile einer Ortsdurchfahrt liege. Gemäß § 8a i. V. m. § 8 FStrG handele es sich damit um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung. Die Ortsdurchfahrt verlange nach § 5 FStrG begrifflich zum einen eine „geschlossene Ortslage“. Diese ergebe sich aus der Bebauung an sich und aus der durch die Ortstafeln bezeichneten Grenzen der politischen Gemeinde. Zudem müsse die Bundesstraße beidseitig bebaut sein und eine unmittelbare Erschließung der anliegenden Grundstücke vorsehen oder zumindest zulassen. Für den Ortsteil E-Stadt sei hier zwar eine beidseitige Bebauung vorhanden, jedoch würden die Gewerbegebiete auf der Westseite der B 3 nicht über diese, sondern über Gemeindestraßen erschlossen. Daher sei keine Ortsdurchfahrt anzunehmen. Aufgrund der gewerblichen bzw. freiberuflichen Nutzung des Grundstücks sei eine Sondernutzungsgebühr zu zahlen. Die entsprechende Erlaubnis sei bereits mit Bescheid vom 15. April 2009 erteilt worden, worauf allerdings die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr zunächst irrtümlich unterblieben sei. Die Grundstückseigentümer - die Kläger - würden herangezogen, weil Gewerbebetriebe häufig wechselten. Die Gebührenhöhe richte sich nach der Verkehrsdichte sowie der Art und dem Umfang des Anliegerverkehrs. Hierzu wurden ein auf Grundlage einer Zählung von 2010 ermittelter durchschnittlicher täglicher Verkehr von 10.458 Kfz/24h und bis zu 20 Zufahrten täglich zugrunde gelegt.

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Die Kläger haben am 21. September 2017 Klage gegen den Gebührenbescheid erhoben und geltend gemacht: Sie seien auf die mögliche Zahlung einer Gebühr für die Nutzung der Zufahrt zur B 3 nicht hingewiesen worden. Die Zufahrt hätte ebenso von der A-Straße aus eingerichtet werden können, was bei Kenntnis der Gebührenfolgen auch geschehen wäre. Die Zufahrt zur B 3 habe schon vor dem Ausbau, durch den die Bundesstraße begradigt und verschoben worden sei, bestanden. Es habe keine Umnutzung gegeben, denn das Grundstück sei schon seit den 1980er Jahren gewerblich genutzt worden. Die B 3 diene im Ortsteil E-Stadt auch der Erschließung der anliegenden, zum Teil gewerblich genutzten Grundstücke, so derjenigen mit den Flurstücksbezeichnungen …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … und … . Über die B 3 werde auch das westlich gelegene „L.“ erschlossen, und die übrigen westlich der B 3 gelegenen Grundstücke würden ebenfalls eine weitere Bebauung und Erschließung über die Bundesstraße zulassen. Die B 3 habe vor der Verlegung der Verkehrsfläche nach Westen auch alle westlich der Straße gelegenen Grundstücke erschlossen. Für die Jahre 2014 bis 2016 dürfe die Beklagte wegen fehlender Fälligkeit keine Sondernutzungsgebühren erheben. Zumindest sei die festgesetzte Gebühr zu hoch. Das Verkehrsaufkommen auf der B 3 in Richtung Norden liege weit unter 10.000 Kraftfahrzeugen pro Tag. Eine Beeinträchtigung des fließenden Verkehrs sei praktisch ausgeschlossen, da die Stellplätze ausschließlich von PKW genutzt würden. Wegen der örtlichen Gegebenheiten könne die Zufahrt ohnehin nur von Süden aus angefahren werden.

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Mit Schriftsatz vom 26. Juni 2019 hat die Beklagte erklärt, den Bescheid vom 22. August 2017 hinsichtlich der Inanspruchnahme der Klägerin zu 2. aufzuheben. Die Klägerin zu 2. und die Beklagte haben den Rechtsstreit daraufhin insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

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Der Kläger zu 1. hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 22. August 2017 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

15

Die Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 habe bestandskräftig festgestellt, dass es sich bei der Zufahrt um eine Sondernutzung handele. Die Errichtung der zusätzlichen Stellplätze habe zu einer Änderung der Zufahrt geführt, denn diese diene dadurch einem erheblich größeren Verkehr als vorher. Die Zufahrt liege außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt im Sinne des § 8a Abs. 1 FStrG. Die B 3 habe keine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke. Die an das klägerische Grundstück angrenzenden Grundstücke auf der Ostseite der B 3 würden zum größten Teil durch Gemeindestraßen wie die A.-, G.- oder M-Straße erschlossen. Zwar seien mehrere Grundstücke durch Zufahrten mit der B 3 verbunden, diese würden jedoch zum Teil nicht gewerblich genutzt bzw. verfügten wie etwa die Tankstelle oder das gewerblich genutzte Grundstück F-Straße über Sondernutzungserlaubnisse. Die westlich der B 3 gelegenen Grundstücke würden weit überwiegend ebenfalls nicht über die Bundesstraße, sondern über Gemeindestraßen wie den N-Straße oder die H-Straße erschlossen. Die Gesamtanlage der B 3 biete im Übrigen nicht den Eindruck, dass sie den Zugang zu den angrenzenden Grundstücken vermittele. Mehrere Bebauungspläne schlössen darüber hinaus aus, dass direkte Zufahrten zur B 3 errichtet werden dürften. Dass wenige Anliegergrundstücke durch die B 3 erschlossen würden, führe nicht zu deren Erschließungsfunktion. Wegen der Nutzung durch die K. handele sich in Bezug auf das klägerische Grundstück auch um eine gewerbliche Nutzung, so dass die Gebührenpflicht für den Kläger zu 1. als Sondernutzungsnehmer bestehe. Dies sei mit dem Bescheid vom 15. September 2009 deutlich gemacht und auch in der Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 erwähnt worden. Weder sei die Gebührenforderung verjährt noch sei die Höhe, die sich an der Punktetabelle der Beklagten orientiere, zu beanstanden. Zudem sei der durchschnittliche Verkehr in dem betreffenden Bundesstraßenabschnitt 2015 nach der vorgelegten Verkehrsmengenkarte auf 11.100 Kraftfahrzeuge angestiegen. Die Zufahrt könne auch aus beiden Richtungen, Norden wie Süden, angefahren werden.

16

Das Verwaltungsgericht hat die Streitsache am 26. November 2019 mündlich verhandelt, nach Schluss der mündlichen Verhandlung die Stadt A-Stadt beigeladen und sodann mit Urteil vom gleichen Tage den Bescheid vom 22. August 2017 auf die Klage des Klägers zu 1. aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Klage sei zulässig und begründet. Rechtsgrundlage des Kostenbescheids sei § 8 Abs. 3 FStrG i. V. m. § 1 der Verordnung über Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und an Landesstraßen vom 31. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 48) - StrSoGebV -. Hiernach lägen die Voraussetzungen für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nicht vor, denn die Zufahrt liege innerhalb einer Ortsdurchfahrt. Dies sei von der Kammer trotz der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 zu überprüfen gewesen. Die Sondernutzungserlaubnis entfalte zwar insofern als eigenständiger Verwaltungsakt eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als damit feststehe, dass dem Kläger zu 1. durch die Beklagte die Anlage der Zufahrt zur B 3 als Sondernutzung erlaubt worden sei. Dies reiche aber nicht zur Rechtfertigung der Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aus. Diese sei nach § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG nicht für den Vorgang der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis, sondern für die Tatsache der Sondernutzung geschuldet. Auch wenn dem Bescheid zumindest eine Tatbestandswirkung für das Verfahren der Gebührenfestsetzung zukommen sollte, gelte dies nicht als Nachweis, dass die Beklagte als der richtige Gebührengläubiger tätig geworden sei. Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts würden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem Empfängerhorizont beimesse. Abzustellen sei dafür auf deren Tenor und ergänzend die Begründung des Verwaltungsaktes. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG) verbiete ein Hineinlesen verbindlicher „Zwischenentscheidungen“. Die rechtliche Beurteilung einer Vorfrage erlange keine selbstständige Verbindlichkeit, sofern sie nicht hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt sei oder eine erweiterte Tatbestandswirkung bestehe. Dies sei der Fall, wenn eine Feststellungswirkung gesetzlich besonders angeordnet worden sei, durch die die Beurteilung der Vorfrage in die Bindungswirkung der Regelung einbezogen werde. Der Sondernutzungserlaubnis sei im Hinblick auf die Gebührengläubigerschaft keine solche Tatbestandswirkung beizumessen. Aus der Begründung des Bescheids vom 15. April 2009 gehe zwar hervor, dass die anzulegende Zufahrt nach Rechtsauffassung der Beklagten außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der B 3 liege. Dieser Einschätzung komme aber keine selbstständige Verbindlichkeit zu, zumal § 1 StrSoGebV das Merkmal der Sondernutzung von der Beurteilung des Grundstücks als inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt liegend trenne.

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Die Beklagte sei zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren gegenüber dem Kläger zu 1. nicht berechtigt, weil die Zufahrt in einer Ortsdurchfahrt liege. Der Begriff der Ortsdurchfahrt nach § 8a Abs. 1 FStrG sowie des darauf beruhenden § 1 StrSoGebV bestimme sich nach den materiellen Kriterien des § 5 Abs. 4 FStrG. Insoweit komme es nicht auf die Festsetzung der Ortsdurchfahrt durch die oberste Landesstraßenbaubehörde nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG an. Diese habe zwar Bedeutung für die Verwaltung und Abgrenzung der Straßenbaulast, sei aber für die Auslegung des § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG nicht maßgeblich. Hier seien die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG gegeben. Zur geschlossenen Ortslage könne auch eine aufgrund der örtlichen Verhältnisse nur einseitig bebaute Strecke gehören. Der Teil der B 3, in dem die Zufahrt zum klägerischen Grundstück liege, befinde sich in einer geschlossenen Ortslage im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG. Eine an objektiven Kriterien ausgerichtete Betrachtung der gesamten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße ergebe, dass der betreffende Teil der B 3 auf der östlichen Seite überwiegend durchgängig und auf der westlichen Seite getrennt bzw. durchbrochen durch Grün- bzw. Ackerflächen in offener Bauweise bebaut sei. Der hier zu betrachtende Teil der B 3 sei auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt. Diese Frage beantworte sich nach tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten. Ortsdurchfahrten seien auch dann zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt, wenn das Vorhandensein der Straße diesen die Qualität der verkehrlichen Erschließung vermittele, d. h. wenn ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke tatsächlich möglich und rechtlich zulässig sei. Die Bestimmung einer Bundesstraße zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimme sich vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten, nicht allein aus der Lage in einem § 34 Baugesetzbuch (BauGB) zu beurteilenden Gebiet. Wenn die Verkehrsfunktion einer Bundesstraße bereits erkennbar zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke eingeschränkt sei, entfalle der innere Grund, mit Hilfe der §§ 8 ff. FStrG die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten bzw. eine den Gemeingebrauch beeinträchtigende Sondernutzung untersagen zu wollen. Trete die zuständige Behörde dieser Entwicklung nicht entgegen, erwachse der Straße auch eine Erschließungsfunktion. Zu den tatsächlichen Umständen seien neben der vorhandenen Bebauung auch der Ausbauzustand der Bundesfernstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken mit den Zufahrten und Zugängen oder Geh- und Fahrradwegen zu zählen. Dagegen könnten Leitplanken, Grünstreifen, Zäune und Buschwerk die Zugänglichkeit ausschließen. Ebenso könne die Erschließung durch rückwärtige Straßen Indiz für eine fehlende Erschließungsfunktion sein. Allerdings könne eine nur einseitige Bebauung für die Annahme einer Erschließungsfunktion ausreichen, soweit dies im bebauungsrechtlichen Sinne einen Zusammenhang darstelle. Hier stehe fest, dass die Verkehrsfunktion der B 3 in den betreffenden Straßenabschnitten erheblich zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt sei. Insgesamt mündeten vier Gemeindestraßen in die B 3, und die Bundesstraße ermögliche auf der östlichen Seite über zwölf Zufahrten die Erschließung eines beachtlichen Teils der an der B 3 belegenen Grundstücke. Dabei komme es weder darauf an, ob die Zufahrten bestandsgeschützt oder erst in jüngerer Zeit entstanden seien, noch auf deren Art. Hinzu komme, dass die B 3 hier nur zweispurig ausgebaut sei und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände etc. fehlten. Der tatsächliche Eindruck der Erschließungsfunktion werde auch nicht durch die durch Grün- bzw. Ackerflächen getrennte Bebauung auf der westlichen Seite der Bundesstraße in Frage gestellt. Wegen der auf der Ostseite zum Teil bis an die Verkehrsfläche heranreichenden Bebauung vermittele die B 3 nicht den Eindruck einer „freien Strecke“. Schließlich bestünden an der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens angesichts der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 keine Zweifel.

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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zugelassen. Die Beklagte hat daraufhin am 10. Januar 2020 Berufung eingelegt.

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Sie hält an ihrem Standpunkt fest, dass die Klage nicht begründet sei. Der in Bestandskraft erwachsene Bescheid vom 15. April 2009 stehe einer Überprüfung, ob die in Rede stehende Zufahrt in dem Veranlagungszeitraum innerhalb oder außerhalb der Ortsdurchfahrt der B 3 liege, entgegen. Die Anlage oder Änderung einer Zufahrt gelte als Sondernutzung; die Entscheidung hierüber sei in ihrer Entscheidung zu dem Bauvorhaben des Klägers zu 1. nach § 9 FStrG enthalten, so dass nur eine einheitliche Entscheidung ergehen könne. Der eigenständige Verwaltungsakt vom 15. April 2009 entfalte insoweit eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als zwischen den Beteiligten feststehe, dass dem Kläger die Anlage bzw. Änderung der Zufahrt zur B 3 als Sondernutzung erlaubt worden sei. Hiermit sei die Verbindung zur Bundesstraße erlaubt worden, der Bescheid diene als Abwehrrecht gegen etwaige Beseitigungsverlangen. Darüber hinaus entfalte der Bescheid vom 15. April 2009 auch eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung dahingehend, dass mit der Zufahrt eine Sondernutzung gegeben sei und die richtige Gebührengläubigerin beim Erlass des Sondernutzungsgebührenbescheids tätig geworden sei. Grundsätzlich sei die materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimesse. Dabei sei maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung und ergänzend auf deren Begründung abzustellen. Präjudizielle Tatsachenfeststellungen oder rechtliche Beurteilungen von Vorfragen entfalteten keine Bindungswirkung, es sei denn, sie seien hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt oder es bestehe eine Tatbestandswirkung, d. h. eine besondere Vorschrift ordne eine Feststellungswirkung an, durch die die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der Regelung einbezogen werde. Hier sei im Bescheid vom 15. April 2009 mit der als besondere Bestimmung bezeichneten Nr. 10 der Nebenbestimmungen die Gebührenpflichtigkeit bestandskräftig festgestellt worden, diese sei als Bestandteil des Tenors zu werten. Jedenfalls gehe zumindest aus der Begründung des Bescheids bzw. bereits aus dem Umstand dessen Erlasses hervor, dass die angelegte Zufahrt außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrt der B 3 liege und diese Einschätzung auch in Bestandskraft erwachsen sei. Die Entscheidung über die Zufahrt sei der Entscheidung über das Bauvorhaben unterstellt, weil diese materiell die Hauptsache sei. Über die §§ 9 und 8a FStrG sei bestimmt, dass Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG gälten. Zufahrten im Erschließungsbereich der Ortsdurchfahrten bedürften hingegen als Ausfluss des Gemeingebrauchs keiner Sondernutzungserlaubnis. § 8 Abs. 3 FStrG und § 1 StrSoGebV trennten bei der Gebührenerteilung das Merkmal der Sondernutzung im Allgemeinen von deren Beurteilung als innerhalb der Ortsdurchfahrt liegend. Bei einer Entscheidung über ein Bauvorhaben und die damit einhergehende Zufahrt sei aber das Merkmal innerhalb oder außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrt maßgeblich. Dieses Merkmal sei bei der Anlage bzw. Änderung der Zufahrt des Klägers zu 1. ausdrücklich geprüft worden. Aus dem Umstand der Erteilung der Ausnahme vom Bauverbot und der damit verbundenen Sondernutzungserlaubnis sei die Entscheidung über dieses Merkmal hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt und in Bestandskraft erwachsen. Dass mit der Beklagten die richtige Gebührengläubigerin beim Erlass des Sondernutzungsgebührenbescheids tätig geworden sei, ergebe sich unter anderem daraus, dass in den Fällen einer Ersetzung der ausdrücklichen Sondernutzungserlaubnis durch eine Entscheidung über das Bauvorhaben nach § 9 FStrG eine alleinige Kompetenz der obersten Landesstraßenbaubehörde auch für den Erlass etwaiger Sondernutzungsgebührenbescheide begründet werde. Die Beklagte sei zuständig für Entscheidungen nach § 9 Abs. 8 FStrG. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht fehlerhaft eine Erschließungsfunktion der B 3 angenommen. Zwar seien einige Grundstücke auf der Ostseite der B 3 mangels rückwärtiger Erschließung auf die vorhandene Erschließung zur B 3 angewiesen. Die B 3 besitze aber nicht zugleich die Aufgabe, die ihr anliegenden Grundstücke auch zu erschließen, denn eine Erschließungsfunktion müsse sich auf die gesamte bestehende Ortslage beziehen. Betrachte man nicht lediglich den Bereich zwischen der Kreuzung B 3/L 485 bis zur G-Straße, sondern den gesamten Abschnitt zwischen der Kreuzung B 3/ L 485 und I-Straße sowie die planerischen Erwägungen bei Bebauungsplänen für andere Bereiche an der B 3, ergebe sich ein Überwiegen der Verkehrsfunktion der B 3. Die Bebauung auf der Westseite befinde sich in nicht unerheblicher Entfernung zur B 3 und werde über Gemeindestraßen erschlossen. Gleiches gelte für die südlich gelegenen Grundstücke im Gebiet M-Straße sowie die nördlichen Grundstücke im Bereich J-Straße. Daher könnten die vorhandenen zwölf Zufahrten in einem überschaubaren und kurzen Abschnitt keine überwiegende Erschließungsfunktion der B 3 begründen.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage des Klägers zu 1. abzuweisen.

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Der Kläger zu 1. beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht geltend: Sein Grundstück liege in der Mitte der Ortsdurchfahrt E-Stadt. Sowohl an der Süd- wie auch an der Nordseite seien Ortseingangsschilder aufgestellt, die Beginn und Ende der Ortschaft „E-Stadt“ anzeigten. Die B 3 sei zwischen diesen beiden Ortsschildern als Ortsdurchfahrt zu werten. Sie diene auch als innerörtliche Erschließungsstraße. Im Bereich der B 3 würden sich die Flurstücke …, …. und … in seinem Eigentum befinden. Auch das Flurstück …, welches er zuletzt erworben habe, stehe in seinem Eigentum. Dieses habe schon immer eine Zufahrt zur B 3 gehabt, weil es sich sonst um ein gefangenes Grundstück ohne Zufahrtsmöglichkeit gehandelt hätte. Als die B 3 nach Westen verschoben worden sei, sei auch diese, mit Asphalt ausgebaute Zufahrt zur B 3 ohne sein Zutun seitens der Straßenbauverwaltung verlängert worden. Über diese Zufahrt sei von Anfang an der Parkplatz auf den Flurstücken … und … zu erreichen gewesen. Mit dem Bauantrag zur Umnutzung des Grundstücks von einem Verkaufsgeschäft zu Büroräumen habe sich an dem Parkplatz nichts geändert. Ein größeres Verkehrsaufkommen sei nicht zu erwarten gewesen. Zwar habe die Baugenehmigung ihm, dem Kläger zu 1., den Nachweis von 22 Stellplätzen aufgegeben. Hiervon habe er aber 15 Stellplätze auf seinem Grundstück H-Straße nachgewiesen, so dass es auf dem Flurstück … bei den ursprünglich vorhandenen sieben Stellplätzen geblieben sei. Daher habe sich an der Örtlichkeit nichts geändert. Darüber hinaus habe der Bescheid vom 15. April 2009 keine Entscheidung über den Gebührengläubiger einer Sondernutzungsgebühr enthalten, da festgestanden habe, dass nicht nur das klägerische Grundstück, sondern weitere Grundstücke über die B 3 erschlossen würden und sämtliche Grundstücke innerhalb der Ortslage lägen. Alle Grundstücke im Bereich der Ortsdurchfahrt E-Stadt würden ausschließlich über die B 3 erschlossen und bedürften keiner Sondernutzungserlaubnis. Die Erschließungsfunktion der B 3 im Bereich der Ortslage E-Stadt könne unter anderem durch die von der Beklagten vorgelegten Fotos nachvollzogen werden.

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Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

27

Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache keinen Erfolg. Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung - auch unter Berücksichtigung des Schriftsatzes der Beklagten vom 7. Juni 2021 - nicht für erforderlich hält.

28

Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers zu 1. zu Recht stattgegeben. Denn sie ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22. August 2017 über die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Zufahrt des Klägers zu 1. zur B 3 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger zu 1. in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Senat nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen gemäß § 130b Satz 1 VwGO Bezug auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils, denen er folgt. Der Berufungsvortrag der Beklagten führt zu keiner abweichenden Beurteilung.

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1. Rechtsgrundlage des Bescheids vom 22. August 2017 ist § 8 Abs. 3 FStrG i. V. m. § 1 StrSoGebV. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG können für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Diese stehen gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 FStrG in Ortsdurchfahrten den Gemeinden und im Übrigen dem Träger der Straßenbaulast zu. Die auf Grundlage des § 8 Abs. 3 FStrG erlassene StrSoGebV regelt in § 1 unter anderem, dass für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten Sondernutzungsgebühren nach dem in der Anlage aufgeführten Gebührentarif erhoben werden.

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Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG gilt die Benutzung der Bundesstraßen über den Gemeingebrauch im Sinne des § 7 FStrG hinaus als Sondernutzung. Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG gelten Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 8, wenn sie neu angelegt oder geändert werden. Eine Änderung liegt nach § 8a Abs. 1 Satz 2 FStrG auch vor, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll.

31

2. Die Zufahrt zur B 3 vom klägerischen Grundstück liegt nach den zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht, wie die Beklagte annimmt, außerhalb einer Ortsdurchfahrt, sondern innerhalb der Ortsdurchfahrt E-Stadt. Da in Ortsdurchfahrten die Gebühren den Gemeinden zustehen (Sauthoff in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 2013, § 8 Rn. 59), kann die Beklagte nicht als zuständige Gebührengläubigerin nach § 1 StrSoGebV gehandelt haben. Dies wäre stattdessen die beigeladene Stadt A-Stadt. Es liegt indes auch kein gebührenpflichtiger Sachverhalt vor.

32

a) Trotz der gegenüber dem Kläger zu 1. bestandskräftig gewordenen Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 15. April 2009 ist zu prüfen, ob die Zufahrt zum klägerischen Grundstück A-Straße außer- oder innerhalb der Ortsdurchfahrt liegt. Die Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 ist zwar als ein eigenständiger Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger zu 1. ergangen. Nachdem dieser gegen den Verwaltungsakt kein Rechtsmittel eingelegt hat, ist die Sondernutzungserlaubnis auch in formelle sowie materielle Bestandskraft erwachsen und entfaltet insofern Tatbestandswirkung. Damit steht zwischen den Beteiligten fest, dass dem Kläger zu 1. die Nutzung der Zufahrt zur B 3 von seinem Grundstück gestattet worden ist. Dies allein rechtfertigt jedoch nicht die Erhebung einer Sondernutzungsgebühr.

33

Bestandskraft und Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts sind in sachlicher, persönlicher und zeitlicher Hinsicht begrenzt. Sachlich bestimmt der Entscheidungsgegenstand, wie er im Verwaltungsakt nach außen bekannt gegeben wurde, den Umfang der materiellen Bestandskraft (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 55 f.). Eine Tatbestandswirkung des Verwaltungsakts ist für den Fall anzunehmen, dass der Erlass eines wirksamen Verwaltungsakts nach materiellem Recht Voraussetzung, d. h. Tatbestandsmerkmal für den Eintritt von Rechtsfolgen ist (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 154). Für den Inhalt der Entscheidung kommt es dabei auf den Regelungsgehalt an, den sich der Verwaltungsakt nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dieser Inhalt ist gegebenenfalls durch Auslegung zu ermitteln, wobei neben dem Tenor auch die Begründung des Verwaltungsakts heranzuziehen ist. Nach dem Bestimmtheitsgebot nach § 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG dürfen in einen Verwaltungsakt keine verbindlichen „Zwischenentscheidungen“ hineingelesen werden, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Wenn eine rechtliche Vorfrage hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbständigt ist, kann sie eine selbständige Verbindlichkeit erlangen. Gleiches gilt, wenn eine erweiterte Tatbestandswirkung besteht, d. h. wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift eine Feststellungswirkung anordnet, durch welche die Beurteilung der jeweiligen Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (BVerwG, Urteil vom 11.12.2014 - 3 C 7.13 -, juris; Urteil des Senats vom 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris).

34

Eine Tatbestandswirkung in dem vorstehenden Sinne kommt der Sondernutzungserlaubnis für die nachfolgende Gebührenerhebung nicht zu. Sie ist gesetzlich nicht angeordnet und auch sonst nicht gegeben. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 FStrG können Sondernutzungsgebühren „für Sondernutzungen“ erhoben werden. Die Erhebung der Gebühr knüpft an die tatsächliche Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums an (Sauthoff in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 2013, § 8 Rn. 58). Danach wird die fernstraßenrechtliche Sondernutzungsgebühr für die Ermöglichung der Inanspruchnahme der Zufahrt zur Bundesstraße erhoben, d. h. für die Sondernutzung als solche. Diese ist auch öffentlich-rechtlich durch eben das Bundesfernstraßengesetz geregelt. Die Gebühr wird dagegen nicht für eine öffentliche Leistung für eine in Ausübung hoheitlicher Befugnisse erbrachte Handlung erhoben, d. h. für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis als Verwaltungsleistung. Die Gebühr wird damit für die Tatsache der Sondernutzung an sich geschuldet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 -, juris; Urteil des Senats vom 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris). Die Sondernutzungserlaubnis hat keine Gestaltungs- oder Feststellungswirkung in dem Sinne, dass mit ihr materiell-rechtlich in nachfolgenden Verfahren für alle Betroffenen feststünde, mit der betreffenden Zufahrt sei eine Sondernutzung gegeben (BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 -, juris). Erst recht kann sie nicht als Nachweis für die Richtigkeit des Handelns der die Erlaubnis erteilenden Behörde als richtiger Gebührengläubiger herhalten. Der Bescheid über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 lässt hier zwar die damalige Rechtsauffassung der Beklagten erkennen, dass die Zufahrt außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt A-Stadt-E-Stadt liegt. Andernfalls, d. h. für den Fall, dass die Beklagte der Auffassung gewesen wäre, die Zufahrt liege innerhalb einer Ortsdurchfahrt, wäre eine Sondernutzungserlaubnis nach §§ 8a, 8 Abs. 1 FStrG gar nicht erforderlich bzw. vom Bundesfernstraßengesetz nicht gedeckt gewesen. Die in dem Bescheid der Beklagten zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung kann aber nach zutreffender Ansicht des Verwaltungsgerichts keine selbstständige Verbindlichkeit beanspruchen. Vielmehr war bei der nachfolgenden Prüfung, ob Sondernutzungsgebühren zu erheben waren, der Frage einer gebührenpflichtigen Sondernutzung selbständig nachzugehen. Dass in dem Bescheid vom 15. April 2019 unter Ziffer 10 der Nebenbestimmungen darauf hingewiesen wurde, dass dem Kläger für die gewerbliche Zufahrt noch ein gesonderter Gebührenbescheid nach Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens zugehe, ändert an dieser Beurteilung nichts.

35

b) Die Zufahrt zur B 3 vom klägerischen Grundstück liegt nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts innerhalb einer Ortsdurchfahrt der Bundesstraße. Damit sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 1 StrSoGebV für eine Erhebung von Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte nicht erfüllt.

36

Der Begriff der Ortsdurchfahrt ist nicht identisch mit dem Begriff des im Zusammenhang bebauten Ortsteils nach § 34 BauGB (Witting in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 38), denn es geht hier nicht um die konkrete Bebaubarkeit von einzelnen Grundstücken, sondern um die Verteilung der Straßenbaulast (Herber in: Kodal, Handbuch Straßenrecht, 8. Aufl. 2021, S. 624). Für die Bestimmung der Ortsdurchfahrt ist daher nach § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG i. V. m. § 1 StrSoGebV auf die in § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG aufgestellten Merkmale abzustellen. Eine Ortsdurchfahrt ist danach der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient.

37

Für die Auslegung kommt es auf die materiellen Kriterien des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG an, nicht dagegen auf die gegebenenfalls davon abweichende behördliche Feststellung der Ortsdurchfahrt nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG. Diese Feststellung kann von den tatsächlichen Verhältnissen abweichen. Sie ist für die Verwaltung und die Abgrenzung der Straßenbaulast von Bedeutung, nicht aber für die Auslegung von Inhalt und Grenzen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.09.1963 - I C 156.160 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.03.2014 - 1 B 4.13 -, juris; Netter in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 5 Rn. 28; Sauthoff in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 2. Aufl. 2013, § 8a Rn. 7). Für diese Auslegung spricht auch der systematische Zusammenhang des § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG mit der Verteilung der Straßenbaulast, was insbesondere durch die amtliche Überschrift des § 5 „Träger der Straßenbaulast“ deutlich wird (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.03.2014 - 1 B 4.13 -, juris).

38

Nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts liegt das Grundstück der Kläger mit der streitbefangenen Zufahrt innerhalb eines Teils der Ortschaft E-Stadt, der als geschlossene Ortslage zu bewerten ist. Nach § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG wird eine geschlossene Ortslage als der Teil des Gemeindebezirkes bezeichnet, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Zusammenhang nach der näheren Erläuterung in § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG nicht. Maßgeblich für die Feststellung, ob ein Bebauungszusammenhang gegeben ist, sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse (Netter in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 5 Rn. 25). Es kommt auf die durch die Bebauung geprägte Situation anhand einer an objektiven Kriterien ausgerichteten weiträumigen Betrachtung mit dem Blick auf die in der Umgebung der Straße befindliche Bebauung an. Dabei ist nicht auf eine isolierte Würdigung einzelner Umstände wie etwa die einseitige Bebauung einer Straße abzustellen (BVerwG, Urteil vom 18.03.1983 - 4 C 10.80 -, juris). Eine Bundesstraße verläuft auch dann innerhalb der geschlossenen Ortslage im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG, wenn sie nach bisher freier Strecke in einem weitläufigeren Rahmen von der örtlichen Bebauung umschlossen wird, sofern nur der Unterschied zum Verlauf im freien unbebauten Gelände deutlich wird (BVerwG, Urteil vom 03.04.1981 - IV C 41.77 -, juris).

39

Das klägerische Grundstück mit der streitbefangenen Zufahrt liegt danach innerhalb der geschlossenen Ortslage des zur A-Stadt gehörenden Ortsteils E-Stadt. Auf der Ostseite der B 3, an der sich das Grundstück der Kläger befindet, ist von der ca. 120 m hinter der Kreuzung B 3/L 485 bzw. H-Straße befindlichen Tankstelle auf eine Entfernung von mehr als 500m in Richtung Norden eine weit überwiegend durchgängige Bebauung mit Wohn- und Gewerbegebäuden festzustellen. Die Ostseite mit dem klägerischen Grundstück ergibt damit schon für sich genommen den Eindruck einer geschlossenen Ortslage. Auf der Westseite der B 3 befinden sich von der Kreuzung H-Straße/L 485 in Richtung Norden auf eine Entfernung von über einem Kilometer weit überwiegend gewerblich genutzte Grundstücke, zu einem geringeren Teil unterbrochen durch unbebaute Flächen. Die Bebauung wird hier nicht unmittelbar über die B 3 erschlossen, und zwischen den Gewerbegebäuden und der B 3 liegen in unterschiedlichen Abständen von der Bundesstraße zwischen ca. 25m und ca. 100m Grün- und Ackerflächen. Auch wenn die Westseite für sich genommen nicht zwingend den Eindruck einer geschlossenen Ortslage vermitteln mag, ergibt sich ein solcher Eindruck doch in der Zusammenschau beider Seiten der B 3 in der Gemarkung E-Stadt. Dies gilt zumal, wie dargelegt, nach § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG nach dem eine einseitige Bebauung die zusammenhängende, eine geschlossene Ortslage bildende Bebauung nicht unterbricht.

40

Der Teil der Ortsdurchfahrt der B 3 in der Gemarkung E-Stadt, an dem die Zufahrt zum klägerischen Grundstück liegt, dient im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke. Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen sind dann zur Erschließung der anliegenden Grundstücke „bestimmt“, wenn ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist (Herber in: Kodal, Handbuch Straßenrecht, 8. Aufl. 2021, S. 625). Insoweit kommt es darauf an, ob das Vorhandensein der Straße den anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung vermittelt, wenn also ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist. Dabei ergibt sich die rechtliche Zulässigkeit aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans, soweit dieser vorhanden ist, oder aus der Lage der Straße in einem nach § 34 BauGB zu beurteilenden Gebiet. Grenzt die Straße an Grundstücke an, die im Sinne des § 34 BauGB innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen und auf denen deshalb nach Bebauungsrecht Vorhaben grundsätzlich zulässig sind, so folgt daraus für die Straße, dass an ihr in dem hier verstandenen Sinn gebaut werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.04.1975 - IV C 55.74 -, juris, zu § 34 BBauG).

41

Hier ist davon auszugehen, dass das klägerische Grundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB liegt. Dass ein Bebauungszusammenhang nach § 34 BauGB besteht, ist jedoch allein nicht ausreichend, um die Erschließungsfunktion der Bundesstraße zu begründen. Vielmehr ist die Frage der Erschließungsfunktion einer Bundesstraße vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Die §§ 7 ff. FStrG dienen vorrangig der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, der außerhalb der zur Erschließung bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt vor störenden Zufahrten oder Zugängen freigehalten werden soll (BVerwG, Urteil vom 14.02.1969 - IV C 215.65 -, juris). Dabei kann einer straßenrechtlich nicht zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Bundesfernstraße eine Erschließungsfunktion nicht durch die vorhandene oder entstehende Randbebauung „aufgedrängt" werden. Insoweit kommt es auf die tatsächlichen Gegebenheiten an. Insbesondere kann eine vorhandene Bebauung für die Annahme der Erschließungsfunktion erheblich sein. Ist erkennbar, dass die Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke faktisch eingeschränkt ist, hat der innere Grund der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs keine Bedeutung mehr. In solchen Fällen haben sich die Verkehrsteilnehmer auf die gegebenen Verhältnisse eingestellt. Tritt die zuständige Behörde einer solchen, im Verhältnis zur Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße nachteiligen Entwicklung nicht entgegen, erwächst der Straße auch eine Erschließungsfunktion (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.11.1984 - 4 C 2.82 -, juris). Insoweit zu berücksichtigende Umstände sind die vorhandene Bebauung, der Ausbauzustand der Bundesfernstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken mit den Zufahrten
oder Zugängen im Sinne des § 8a Abs. 1 FStrG, ebenso der Ausbau von Geh- und Radwegen. Andere Aspekte wie Leitplanken, Grünstreifen, Zäune und Buschwerk können dagegen die Zugänglichkeit ausschließen und trotz eines Bebauungszusammenhanges im Sinne von § 34 BauGB den Eindruck einer „freien“ Strecke hervorrufen. Auch kann eine zusätzliche rückwärtige Erschließung ein Indiz für die Ablehnung einer Erschließung der an die Bundesfernstraße anliegenden Grundstücke darstellen (BVerwG, Urteil vom 30.11.1984 - 4 C 2.82 -, juris).

42

Nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts kommt dem hier maßgeblichen Teil der Ortsdurchfahrt der B 3 in der Gemarkung E-Stadt in tatsächlicher Hinsicht eine Erschließungsfunktion zu. Dies gilt jedenfalls für die auf der Ostseite der B 3 befindlichen Grundstücke zwischen der Tankstelle (F-Straße) über die Einmündungen der A-Straße und der G-Straße mit dem klägerischen Grundstück bis zu dem Grundstück F-Straße und der J-Straße, also über eine Länge von ca. 550 m. Fast alle Grundstücke werden auf der Ostseite ausschließlich über die B 3 erschlossen. Insgesamt sind hier zwölf Grundstückszufahrten zu erkennen. Ob diese Zufahrten bestandsgeschützt sind oder in jüngerer Zeit als Sondernutzung zugelassen worden sind, ist insoweit unerheblich (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.12.2017 - 11 A 14/16 -, juris). Letztlich hat die Beklagte durch die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen selbst zur Einschränkung der Verkehrsfunktion der B 3 in der Ortsdurchfahrt der Gemarkung E-Stadt beigetragen. Dass die Grundstücke auf der Westseite nicht über die B 3 erschlossen werden und von der B 3 weitgehend durch Grün- oder Ackerflächen getrennt sind, vermag nicht den Eindruck einer „freien“ Strecke zu erwecken. Die Gesamtsituation spricht daher für eine Erschließungsfunktion des genannten Abschnitts der B 3.

43

Für eine Einschränkung der Verkehrsfunktion der B 3 spricht im Übrigen, dass auf der Strecke zwischen der Tankstelle und der J-Straße mit der A-Straße, der G-Straße, dem N-Straße und der J-Straße auch vier Gemeindestraßen in die B 3 einmünden. Ob die B 3 insoweit auch der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes i. S. v. § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG dient, lässt der Senat indes dahingestellt.

44

Die von der Erschließung abhängige Nutzung der an der B 3 in dem vorbezeichneten Abschnitt liegenden Grundstücke ist nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts auch rechtlich zulässig. Insbesondere bestehen bezüglich des klägerischen Grundstücks im Angesicht der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 keine Zweifel. Dass nach dem Willen der Beklagten keine weiteren Sondernutzungserlaubnisse für Zufahrten zur B 3 zugelassen werden sollen, ist vor allem deshalb als unerheblich anzusehen, weil die Beklagte bereits mehrere solcher Erlaubnisse erteilt hat.

45

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, § 162 Abs. 3 VwGO; maßgeblich dafür ist, dass die Beigeladene sich nicht weiter geäußert und sich auch keinem eigenen Kostenrisiko i. S. v. § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

46

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

47

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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