Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-06-09, Aktenzeichen 5 KN 148/14

Tenor

Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen vom 4. Juni 2014 (Nds. GVBl. S. 150) wird für unwirksam erklärt, soweit hierin die Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien auf 24,5 Unterrichtsstunden heraufgesetzt worden ist.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin, die als vollzeitbeschäftigte Beamtin im niedersächsischen Schuldienst steht und an einem Gymnasium eingesetzt ist, wendet sich gegen die im Verordnungswege erfolgte Anhebung der Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien von 23,5 auf 24,5 Stunden.

2

Am 4. Juni 2014 hat die Niedersächsische Landesregierung eine Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen (ÄndVO ArbZVO-Schule) erlassen (Nds. GVBl. S. 150), welche in Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) eine Änderung des § 3 Abs. 2 Nr. 6 ArbZVO-Schule (a. F.) enthält. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ArbZVO-Schule a. F./n. F. ist die Regelstundenzahl diejenige Zahl der Unterrichtsstunden, die vollzeitbeschäftigte Lehrkräfte im Durchschnitt wöchentlich zu erteilen haben; eine Unterrichtsstunde wird dabei mit 45 Minuten berechnet (§ 3 Abs. 1 Satz 2 ArbZVO-Schule a. F./n. F.). Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 6 ArbZVO-Schule a. F. betrug die Regelstundenzahl für Lehrkräfte u. a. an Gymnasien 23,5 Unterrichtsstunden. Mit Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) in Verbindung mit Art. 2 ÄndVO ArbZVO-Schule ist diese Regelstundenzahl mit Wirkung vom 1. August 2014 um eine Stunde auf 24,5 Stunden angehoben worden.

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Diese Änderung hat die Antragstellerin zum Gegenstand ihres am 8. September 2014 gestellten Normenkontrollantrags gemacht, zu dessen Begründung sie vorträgt, die Anhebung der Regelstundenzahl verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) sowie gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

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Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn werde durch die Bestimmung der Arbeitszeit der Beamten konkretisiert. Die Gesamtarbeitszeit von Lehrkräften setze sich zusammen aus der Unterrichtsverpflichtung und der außerunterrichtlichen Zeit, also der Zeit, welche eine Lehrkraft beispielsweise für Vor- und Nachbereitung, Korrekturen oder Elterngespräche aufwende. Nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung sei die Regelstundenzahl für einzelne Lehrergruppen in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung „eingebettet“. Sie trage dem besonderen Umstand Rechnung, dass die Lehrerarbeitszeit lediglich hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden exakt messbar sei und im Übrigen grob pauschalierend nur geschätzt werden könne. Bei dieser grob pauschalierenden Betrachtung müsse sich die vom Dienstherrn abverlangte Arbeitsleistung unter Berücksichtigung der jährlichen Gesamtarbeitszeit im Rahmen der 40-Stunden-Woche halten. Damit räume das Bundesverwaltungsgericht dem Dienstherrn einen weiten Gestaltungsspielraum dabei ein, wie er das Verhältnis zwischen der Arbeitszeit der Lehrkräfte für die Erledigung der Unterrichtsverpflichtung und deren Arbeitszeit für die Erledigung ihrer sonstigen Verpflichtungen einschätze. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung sei dieser Gestaltungsspielraum gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Gleichwohl unterliege der Dienstherr bei der Konkretisierung dieses Spielraums den Bindungen aus Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG.

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Wenn der Dienstherr nach seinem weiten Ermessen das Verhältnis der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung einer Lehrkraft zu ihrer übrigen Arbeitszeit durch die Regelstundenzahl bestimme, habe er Veränderungen zu berücksichtigen, die sich im Laufe der Zeit ergeben könnten, etwa eine Verminderung der Klassenstärke. Ob sich die vom Dienstherrn jeweils gewählte Art der Anpassung an geänderte Umstände im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens halte, hänge von einer nicht nur rechtlichen, sondern insbesondere tatsächlichen Würdigung und Abwägung der für seine Entscheidung maßgeblichen Umstände ab. Im Hinblick auf diese tatsächliche Würdigung sei nach der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung nicht die Ansicht der Lehrkräfte maßgebend, sondern die durch den Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung. Den zahlreichen vorliegenden Untersuchungen zur Lehrerarbeitszeit billige die Rechtsprechung dabei überwiegend keine oder allenfalls untergeordnete Bedeutung zu und stelle hohe rechtliche und tatsächliche Anforderungen an den konkreten Nachweis einer Überschreitung der gesetzlich geregelten Arbeitszeit. Dabei berechneten die Gerichte für die Überprüfung der Gesamtarbeitszeit die Jahresarbeitszeit der Verwaltungsbeamten und zögen davon die Summe der für die Lehrkräfte festgelegten Regelstunden ab, um so die außerunterrichtliche Zeit zu ermitteln. Für Gymnasiallehrkräfte sei die Mindestgrenze für die außerunterrichtliche Arbeitszeit durch die Rechtsprechung mehr oder weniger ausdrücklich bei der Hälfte der Gesamtarbeitszeit gezogen worden. Die Gerichte zögen sich also auf eine ergebnisbezogene Evidenzkontrolle zurück, während das Verfahren sowie die für die Festlegung der Regelstundenzahl maßgebenden Erwägungen des Dienstherrn bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit unberücksichtigt blieben.

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Dieser Ansatz greife jedoch in mehrfacher Hinsicht zu kurz und sei mit der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unvereinbar. Insbesondere habe dieses in seinem Urteil vom 9. Februar 2010 (- 1 BvL 1/09 u. a. -, juris) zur Festlegung der Regelleistungen nach dem SGB II („Hartz IV“) die Notwendigkeit einer prozeduralen Absicherung zur Gewährleistung der Grundrechte betont. Wenn eine Ergebniskontrolle am Maßstab des betroffenen Grundrechts nur begrenzt möglich sei, müssten die Festsetzungen der Leistungen auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren tragfähig zu rechtfertigen sein. Auch in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Professorenbesoldung (BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 -, juris) sei die prozedurale Absicherung durch Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten betont worden. Diese Grundsätze seien ohne weiteres auf die vorliegende Fragestellung übertragbar. Es seien daher entsprechende Absicherungen notwendig, um eine verfassungsgemäße Wahrnehmung des mit der Fürsorgepflicht verbundenen Regelungsauftrags zu gewährleisten. Für die Wahrnehmung ihrer Rechte aus Art. 33 Abs. 5 GG sei es für die Lehrkräfte von erheblicher Bedeutung, welche Erwägungen der Dienstherr seiner Beurteilung ihrer Arbeitsbelastung und der entsprechenden Bemessung ihrer Arbeitszeit zugrunde lege. Dementsprechend ergebe sich aus Art. 33 Abs. 5 GG die prozedurale Pflicht des Dienstherrn, die tatsächliche Arbeitsbelastung der Lehrkräfte zu ermitteln und für notwendig erachtete Anpassungen entsprechend nachvollziehbar zu begründen. Erst danach lasse sich die Frage beantworten, ob sich der Dienstherr bei der Ausgestaltung der Lehrerarbeitszeit im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens gehalten und beispielsweise Art. 3 Abs. 1 GG beachtet habe. Dies gelte insbesondere auch deshalb, weil sich die Anzeichen mehrten, dass die Gerichte nicht länger gewillt seien hinzunehmen, dass die Sanierung öffentlicher Haushalte überproportional zu Lasten der Beamtenschaft erfolge.

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Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweise sich die streitgegenständliche Erhöhung der Regelstundenzahl als unvereinbar mit der Fürsorgepflicht. Denn diese Erhöhung führe zu einer (weiteren) Überschreitung der in § 60 Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) festgelegten wöchentlichen Arbeitszeit. Den Gymnasiallehrkräften stehe zwar nach der Anhebung der Regelstundenzahl auf 24,5 Stunden noch etwas mehr als die Hälfte ihrer Arbeitszeit für Tätigkeiten außerhalb des Unterrichts zur Verfügung. Das sage indes noch nichts darüber aus, wieviel Zeit sie für ihre außerunterrichtliche Tätigkeit tatsächlich benötigten. Belege dafür, dass insoweit etwas mehr als die Hälfte der Zeit ausreiche, seien nicht ersichtlich; vielmehr deuteten die vorliegenden Erhebungen zur Lehrerarbeitszeit eher in Richtung eines Verhältnisses der Unterrichtszeit zu den außerunterrichtlichen Verpflichtungen von 30 Prozent zu 70 Prozent. Insofern überzeuge es nicht, wenn die Gerichte die Verwertbarkeit der zahlreichen Studien zur Lehrerarbeitszeit pauschal ablehnten, denn diese lieferten jedenfalls hinreichend Anhaltspunkte für Defizite bei der Regelung der Lehrerarbeitszeit. Auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung werde den Lehrkräften daher letztlich eine nachvollziehbare Berechnung der Arbeitszeit verweigert. Die Frage, wie der Dienstherr überhaupt feststelle, dass die von ihm geforderte Arbeitsleistung der gesetzlich geregelten Gesamtarbeitszeit entspreche, habe der Antragsgegner unbeantwortet gelassen. Die Niedersächsische Kultusministerin habe im Rahmen der Plenarsitzung des Landtages am 23. Oktober 2014 erklärt, dass für die Landesregierung im Zusammenhang mit den am 1. August 2014 in Kraft getretenen arbeitszeitrechtlichen Maßnahmen keine Veranlassung bestehe, eine auf die Belastung der Lehrkräfte bezogene wissenschaftliche Untersuchung in Auftrag zu geben, weil dies nicht notwendig sei. Es obliege aber dem Dienstherrn, nachvollziehbar darzulegen, nach welchen Gesichtspunkten er die Regelstundenzahl festlege und insbesondere dabei sicherstelle, dass die Lehrkräfte infolge dieser Festlegung die gesetzlich festgelegte Arbeitszeit nicht überschritten.

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Zudem habe der Verordnungsgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum missbraucht, indem er die Regelstundenzahl der Gymnasiallehrkräfte allein zur Finanzierung seines bildungspolitischen Programms erhöht habe. Die Landesregierung habe wiederholt betont, die Erhöhung der Unterrichtsverpflichtung für Gymnasiallehrkräfte sei aufgrund von „Umschichtungen im Haushalt“ erfolgt, um auf diese Weise weiteren „finanziellen Spielraum“ für das geplante bildungspolitische Vorhaben „Zukunftsoffensive Bildung“ zu erhalten. Finanzielle Erwägungen allein reichten jedoch nicht aus, um die angegriffene Änderung zu rechtfertigen. Besondere Erfordernisse an den Gymnasien, etwa einen veränderten Unterrichtsbedarf, habe der Antragsgegner nicht geltend gemacht.

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Soweit der Antragsgegner darauf abhebe, die niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte hätten bundesweit eine der geringsten Unterrichtsverpflichtungen, führe dieser Vergleich aufgrund des Umstandes, dass damit völlig unterschiedliche Regelungssysteme ins Verhältnis gesetzt würden, nicht weiter. Der Antragsgegner könne sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte an Integrierten Gesamtschulen bereits vor der angegriffenen Änderung 24,5 Stunden betragen habe. Denn auch dieser Vergleich sei infolge der großen Systemunterschiede zwischen beiden Schulformen nicht aussagekräftig. So erhielten Gesamtschulen beispielsweise eine höhere Zahl von Anrechnungsstunden und in der Oberstufe höhere Lehrerstundenzuweisungen als Gymnasien. Im Übrigen sei zweifelhaft, ob die Gründe, welche für die festgesetzte Regelstundenzahl in Bezug auf Gymnasiallehrkräfte an Gesamtschulen angeführt würden, eine hinreichende Rechtfertigung für die vormalige Benachteiligung von Gymnasiallehrkräften an Gesamtschulen gegenüber den Gymnasiallehrkräften an Gymnasien dargestellt hätten.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners handle es sich bei der angegriffenen Regelung auch nicht lediglich um eine Verschiebung zwischen den Arbeitsanteilen der Gymnasiallehrkräfte bzw. um eine Verlagerung von deren Arbeitszeitanteilen. Zunächst einmal sei zu berücksichtigen, dass sich mit jeder zusätzlichen Stunde Unterricht auch der außerunterrichtliche Aufwand entsprechend erhöhe. Soweit der Antragsgegner meine, es bleibe den Lehrkräften überlassen, ihre außerunterrichtliche Arbeitszeit an die geänderte Regelstundenzahl anzupassen, überzeuge dies nicht. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats liege es in der Verantwortung des Dienstherrn, Mehrbelastungen an einer Stelle durch konkrete Entlastungen an anderer Stelle zu kompensieren. Solange dies - wie vorliegend - nicht geschehen sei, verletze der Dienstherr mit der Regelstundenzahlerhöhung seine Fürsorgepflicht. Dessen ungeachtet sei die Mehrzahl der vom Antragsgegner im vorliegenden Normenkontrollverfahren aufgezählten vermeintlichen Entlastungen bislang lediglich in Aussicht gestellt worden und könne - unabhängig von der Frage, ob den entsprechenden Maßnahmen tatsächlich eine Entlastungsfunktion zukomme, was bestritten werde - schon deshalb keinen Ausgleich darstellen.

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Die Anhebung der Regelstundenzahl verstoße zudem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Anhebung der Regelstundenzahl lediglich für Gymnasiallehrkräfte stelle eine Ungleichbehandlung gegenüber den Lehrkräften anderer Schulformen dar. Zwar sei eine Ungleichbehandlung der Lehrkräfte an verschiedenen Schulformen aufgrund der unterschiedlichen Anforderungen grundsätzlich zulässig und sogar geboten. Hier sei die Anhebung jedoch allein aus fiskalischen Gründen erfolgt und beruhe daher auf sachfremden Erwägungen. Den Gymnasiallehrkräften werde ein unzulässiges Sonderopfer auferlegt. Im Übrigen verschiebe die isolierte Erhöhung der Regelstundenzahl von Gymnasiallehrkräften die Abstände zwischen den verschiedenen Schulformen, welche bisher über Jahrzehnte hinweg nahezu gleich geblieben seien; insoweit könne von einem gefestigten System ausgegangen werden. Isolierte Änderungen innerhalb dieses Systems seien daher in besonderem Maße rechtfertigungsbedürftig. An einer überzeugenden Rechtfertigung fehle es jedoch.

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Die Antragstellerin beantragt,

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Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen vom 4. Juni 2014 (Nds. GVBl. S. 150) für unwirksam zu erklären, soweit hierin die Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien auf 24,5 Unterrichtsstunden heraufgesetzt worden ist.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zum politischen Hintergrund der angegriffenen Änderung sei auszuführen, dass die seinerzeit neue (rot-grüne) Landesregierung im Juli 2013 ihre „Zukunftsoffensive Bildung“ beschlossen habe; Investitionsschwerpunkte seien der quantitative Ausbau der frühkindlichen Bildung (insbesondere die Schaffung zusätzlicher Krippenplätze), die verbesserte Ausstattung von Ganztagsschulen sowie Qualitätsverbesserungen im Bildungsbereich (insbesondere Investitionen in die inklusive Schule, mehr Schulpsychologen, mehr Fort- und Weiterbildung). Die Finanzierung dieser Vorhaben sei auch durch interne Umschichtungen zu erwirtschaften (gewesen). Deshalb habe sich die Landesregierung u. a. dazu entschieden, durch die Anhebung der im bundesweiten Vergleich eher unterdurchschnittlichen Unterrichtsverpflichtung der Gymnasiallehrkräfte einen Gegenwert von etwa 740 Vollzeitlehrkräfteeinheiten bzw. rund 35 Millionen EUR zu erzielen.

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Die angegriffene Heraufsetzung der Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte sei unter Berücksichtigung des nach der bisherigen Rechtsprechung bestehenden weiten Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handle es sich bei der Anhebung der Regelstundenzahl nicht um eine Erhöhung der in § 60 Abs. 1 NBG normierten regelmäßigen Arbeitszeit, sondern pauschalierend um eine teilweise Verlagerung der außerunterrichtlichen Arbeitszeit in den unterrichtlichen Arbeitszeitanteil. Vor der Änderung habe die Quote für die Unterrichtszeit der Gymnasiallehrkräfte 43,2 Prozent betragen, nach der Änderung betrage sie 45 Prozent. Dass mit dieser geringfügigen Verschiebung um 1,8 Prozentpunkte die Grenze der Verfassungswidrigkeit überschritten wäre, sei nicht ersichtlich. Denn es bestehe weiterhin ein Abstand von fast drei weiteren Stunden wöchentlicher Unterrichtsverpflichtung, bis die von der Rechtsprechung für den Gymnasialbereich thematisierte Grenze der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erreicht werde.

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Darüber hinaus werde die leichte Verschiebung der Arbeitszeit - verfassungsrechtlich nicht einmal erforderlich - durch eine Reihe weiterer Veränderungen mindestens teilweise kompensiert oder gar überkompensiert, weil sich der für die außerunterrichtliche Aufgabenwahrnehmungen zugrunde zu legende Arbeitszeitanteil der Gymnasiallehrkräfte bereits verringert habe und sich in Zukunft noch weiter verringern werde. So werde im Sekundbarbereich I der Gymnasien die im Jahr 2012 begonnene Absenkung der Schülerhöchstzahl pro Klasse von 32 auf 30 aufsteigend fortgesetzt. Dadurch verminderten sich nicht nur die Belastungsintensität im Unterricht sowie die Zahl außerunterrichtlicher Schüler- und Elterngespräche; vielmehr verringere sich durch diese Absenkung um bis zu 6,25 Prozent insbesondere der Korrekturaufwand, so dass die entsprechende Arbeitszeit anderweitig eingesetzt werden könne. Strukturell gleiche, aber noch größere Entlastungseffekte habe die bereits zum 1. August 2011 erfolgte Absenkung der Schülerhöchstzahl im Jahrgang 10 der Gymnasien vom 32 auf 26, also um 18,75 Prozent. Soweit die Antragstellerin rüge, die Darstellung des Antragsgegners zur Absenkung der Schülerhöchstzahlen seit dem Jahr 2012 sei irreführend, weil es sich hierbei lediglich um die Rücknahme einer Erhöhung aus dem Jahr 2004 handle, greife dieser Einwand nicht durch. Im Jahr 2004 sei eine grundlegende Umstellung der Regelungen für die Klassenbildung und Lehrkräftestundenzuweisung von einer schülerbezogenen zu einer klassenbezogenen Berechnung vorgenommen worden. Insoweit sei ein Vergleich allein bezogen auf die Schülerhöchstzahlen nicht sinnvoll. Soweit die Antragstellerin damit argumentiere, dass zwischen der Schülerhöchstzahl und der realen Klassengröße zu unterscheiden sei und die Schülerhöchstzahl überhaupt nur bei bestimmten Schülerzahlen Auswirkungen auf die Klassengröße habe, sei ihr zwar zuzugeben, dass die Absenkung der Schülerhöchstzahlen nicht sofort und in allen Klassen zu einer Verringerung der Schülerzahl führe. Die durchschnittliche Klassenfrequenz im Sekundarbereich I und an öffentlichen Gymnasien sei indes vom Schuljahr 2010/2011 (dem Schuljahr vor Beginn der Absenkung) von 28,4 auf 26,4 im Schuljahr 2015/2016 zurückgegangen. Dieser Rückgang sei nicht nur auf die Absenkung der Schülerhöchstzahlen zurückzuführen, die im Übrigen erst zum Schuljahr 2015/2016 abgeschlossen sei. Der Rückgang der Schülerzahlen im Sekundarbereich I insgesamt durch die demographische Entwicklung habe indes auch zu diesem Rückgang beigetragen. Beide Effekte zusammengenommen führten bei einer generalisierenden und pauschalierenden Betrachtung zu einer Entlastung im außerunterrichtlichen Bereich, z. B. durch einen verringerten Korrekturaufwand.

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Zudem komme der Ausbau der Ganztagsschulen, für den bis zum Jahr 2017 rund 260 Millionen EUR bereitgestellt würden, auch und insbesondere den Gymnasiallehrkräften zugute. Denn nach dem Ganztagsschulerlass vom 1. August 2014 (SVBl. S. 386) würden fast alle Ganztagsangebote für die Lehrkräfte wie Pflichtunterricht auf das Deputat der zu erteilenden Unterrichtsstunden voll angerechnet. „Traditionelle“ Unterrichtsstunden am Vormittag mit entsprechendem, gerade an Gymnasien großem Korrektur- und Beurteilungsaufwand würden durch Stunden ersetzt, für deren Vor- und Nachbereitung ein wesentlich geringerer Zeitaufwand anfalle. Dadurch werde außerunterrichtliche Arbeitszeit frei, die anderweitig eingesetzt werden könne. Der Einsatz von Lehrkräften bei außerunterrichtlichen Ganztagsangeboten aufgrund des genannten Erlasses mit einer Anrechnung der Regelstunden im Verhältnis 1 : 1 sei für die Gymnasien weitgehend neu; der umfassende Einsatz von Lehrkräften sei bisher eher in klassischen Ganztagsschulen - z. B. den Gesamtschulen - üblich gewesen.

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Ferner seien durch die vor einigen Jahren erfolgte Abschaffung der Orientierungsstufe in Niedersachsen auch die Gymnasien um die Jahrgänge 5 und 6 erweitert worden. Dadurch habe sich für jede einzelne Gymnasiallehrkraft der durchschnittliche Anteil an besonders vorbereitungs-, korrektur- und prüfungsintensivem Oberstufenunterricht verringert. Die vorherige Landesregierung habe diese Entlastung zunächst im Gymnasialsystem belassen, um die Umstellungsphasen abzufedern. Nunmehr könne diese Verminderung der außerunterrichtlichen Zeit anderweitig eingesetzt werden.

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Überdies werde durch die infolge der „Zukunftsoffensive Bildung“ ausgeweiteten Fortbildungsmöglichkeiten die Unterrichtsvorbereitung erleichtert sowie die Arbeitsorganisation verbessert. Hieraus resultierende Effektivitätssteigerungen führten ebenfalls zur Verminderung des außerunterrichtlichen Zeitbedarfs.

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Als andauernder gesellschaftlicher Großtrend wirkten ferner die demographiebedingt rückläufigen Schülerzahlen. Dennoch plane die Landesregierung mit gleichbleibenden Lehrkräftezahlen, was die Unterrichtsversorgung verbessere und sich z. B. durch weniger Vertretungsstunden auch für die einzelnen Lehrkräfte positiv auswirke. Soweit die Antragstellerin insoweit einwende, die demographiebedingt rückläufigen Schülerzahlen wirkten sich für die einzelnen Gymnasien nicht entlastend aus, weil die Landesschulbehörde von Gymnasien, welche eine rechnerische Unterrichtsversorgung von über 100 Prozent hätten, Lehrkräfte an andere Schulen abordne, was für diese Lehrkräfte eine erhebliche zusätzliche Zeitbelastung bedeute, sei dem entgegenzutreten. Die Notwendigkeit von Abordnungen stehe in keinem direkten Zusammenhang mit der Entwicklung von Schülerzahlen aufgrund der demographischen Entwicklung. Dieses Instrument sei sowohl bei steigenden als auch bei zurückgehenden Schülerzahlen im Einzelfall zum vorübergehenden Ausgleich der Unterrichtsversorgung notwendig. Insgesamt werde aber durch die demographische Entwicklung bei gleichbleibenden Lehrkräftezahlen die zeitliche Belastung im außerunterrichtlichen Bereich tendenziell verringert.

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Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass der im Rahmen der „Zukunftsoffensive Bildung“ beschlossene schrittweise Ausbau der Stellen für Schulpsychologen und die Stärkung der Schulsozialarbeit die Lehrkräfte in psycho-sozial besonders herausfordernden Situationen unterstützten und entlasteten. Alle pädagogische Erfahrung zeige, dass dadurch nicht zuletzt diesbezügliche außerunterrichtliche Inanspruchnahmen von Lehrkräften durch Schüler- und Elterngespräche abnähmen.

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Außerdem baue die ab dem Schuljahr 2015/2016 anstehende schrittweise Rückkehr zum neunjährigen Bildungsgang an Gymnasien („G 9“) Arbeitsdruck nicht nur bei den Schülern, sondern auch bei den Lehrkräften ab. Damit stehe den Lehrkräften ein längerer Zeitraum für Wiederholung und Vertiefung zur Verfügung, so dass pro Unterrichtseinheit weniger neue Inhalte vorbereitet werden müssten. Hinzu komme, dass geplant sei, in der gymnasialen Oberstufe die Anzahl der Klausuren in der Qualifikationsphase spürbar zu reduzieren. Dadurch entfalle für die Lehrkräfte der entsprechende Konzeptionierungs- und Korrekturaufwand (zurückhaltend geschätzt: ca. 30 bis 40 Stunden bei 20 Schülern pro Kurs).

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Soweit die Antragstellerin einwende, für Gymnasiallehrkräfte bestünden weitere zusätzliche außerunterrichtliche Belastungen, die nicht in die Erwägungen des Antragsgegners eingeflossen seien - etwa die Mehrbelastung infolge der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule im Jahr 2007, der Inklusion im Jahr 2012 und der im Jahr 2014 erfolgten Einführung des bundesweiten „Zentralabiturs“ in den Fächern Deutsch, Englisch und Mathematik -, werde dem nicht gefolgt. Den Gymnasien würden für die Bewältigung der Anforderungen im Bereich der Eigenverantwortlichen Schule in der Regel vier zusätzliche Anrechnungsstunden gewährt, darüber hinaus stünden allen Schulen umfangreiche Angebote aus dem Beratungs- und Unterstützungssystem - wie Schulentwicklungsberatung, Leitungssupervision, Fachkräfte für Arbeitssicherheit und Arbeitsmedizin - zur Verfügung. Außerdem beträfen die Regelungszusammenhänge der Eigenverantwortlichen Schule vor allem die Leitungstätigkeit und weniger die außerunterrichtliche Tätigkeit der Mehrheit der Lehrkräfte. Der Umstand, dass seit dem Jahr 2014 in sechs Bundesländern Abituraufgaben in den genannten Fächern auf erhöhtem Aufgabenniveau gemeinsam eingesetzt würden, bedeute für die Gymnasial-lehrkräfte ebenfalls keinerlei zusätzliche Belastung. Vielmehr habe die Einführung zentraler Aufgabenstellungen in der Abiturprüfung in fast allen Fächern in Niedersachsen seit dem Jahr 2006 die Gymnasiallehrkräfte erheblich entlastet, weil sie seitdem keine dezentralen Aufgabenvorschläge mehr erstellen müssten. Nach alledem könne von der bloßen Umsetzung haushaltspolitischer Sparvorgaben, wie sie die Antragstellerin rüge, keine Rede sein.

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Die Anhebung der Regelstundenzahl sei zudem durch Vergleichserwägungen gerechtfertigt. Zwar sei ein zahlenmäßiger Vergleich der Unterrichtsverpflichtungen der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte mit Gymnasiallehrkräften anderer Bundesländer rein tatsächlich nur schwer möglich. Unter dieser einschränkenden Prämisse lasse sich indes der vom Sekretariat der Kultusministerkonferenz mit Stand September 2014 für das Schuljahr 2014/2015 erstellten „Übersicht über die Pflichtstunden der Lehrkräfte an allgemein bildenden und beruflichen Schulen“ immerhin entnehmen, dass die Lehrkräfte an niedersächsischen Gymnasien im Vergleich der blanken Zahlen deutlich am unteren Ende gelegen hätten und auch nach der Änderungsverordnung keineswegs ins Spitzenfeld aufgerückt seien. Statistisch belastbarer sei indes noch der Vergleich mit der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte an niedersächsischen Gesamtschulen. Obwohl diese ebenfalls zum Abitur führten und über eine deutlich heterogener zusammengesetzte Schülerschaft verfügten, habe die Unterrichtsverpflichtung dort bereits vor Inkrafttreten der Änderungsverordnung 24,5 Wochenstunden betragen. Beide Schulformen hätten auch eine gleichgestaltete Oberstufe, die zum Abitur führe, und nach dem Übergang zum Abitur nach 9 Jahren („G 9“) auch wieder die gleiche Anzahl der Schuljahrgänge im Sekundarbereich I. Beim Vergleich zwischen Gymnasien und Gesamtschulen hinsichtlich der Anrechnungsstunden sei nach Anlage 4 der ArbZVO-Schule der Faktor für die Oberstufe zwischen Gymnasium und Gesamtschule identisch (2,0), lediglich im Sekundarbereich I liege der Faktor bei der Gesamtschule bei 0,7 und bei den Gymnasien bei 0,5. Diese Differenzierung sei der Heterogenität der Schülerschaft an den Gesamtschulen geschuldet. Bei den Oberschulen mit einer überwiegend aus dem Haupt- und Realschulbereich zusammengesetzten Schülerschaft liege der Faktor bei 0,6, bei Realschulen bei 0,5 und bei Hauptschulen bei 0,7. Im Übrigen seien die derzeitigen Lehrkräftestundenzuweisungen für die Oberstufe an Gymnasien und Gesamtschulen entgegen der Behauptung der Antragstellerin gleich hoch.

27

Die von der Antragstellerin in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei auf den Streitfall nicht übertragbar, denn sie betreffe nicht die Fürsorgepflicht. Für Arbeitszeitverordnungen habe das Bundesverfassungsgericht eine Begründungspflicht nicht thematisiert; untergesetzliche Normen seien außer bei ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung (vgl. etwa § 9 Abs. 8 des Baugesetzbuches - BauGB -) nicht begründungspflichtig. Selbst wenn man jedoch zu einer Begründungspflicht der Änderungsverordnung gelangen wollte, wäre eine ordnungsgemäße Begründung hier erfolgt. Insbesondere könne über ein eventuelles Begründungserfordernis nicht ein den Betroffenen genehmer Begründungsinhalt eingefordert werden. Ebenso wenig könne dem Verordnungsgeber angesichts der im Bereich der Lehrerarbeitszeit allein möglichen grob pauschalierenden Betrachtung eine detailliertere rechnerische Darstellung abverlangt werden.

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Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG wegen einer Ungleichbehandlung der Gymnasiallehrkräfte gegenüber den Lehrkräften anderer Schulformen liege nicht vor. Diese von der Antragstellerin herangezogene Vergleichsgruppe sei für eine differenzierende Untersuchung ungeeignet, weil für sie ganz unterschiedliche Regelstundenzahlen gälten. Es gebe auch keinen Anspruch auf punktgenaue Fortschreibung der bisherigen Rechtslage im Sinne eines gleichbleibenden Abstands zwischen der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte an Gymnasien und der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte an anderen Schulformen. Denn diese Sichtweise lasse zum einen die dargelegten Verbesserungen für Gymnasiallehrkräfte sowie zum anderen den Umstand außer Acht, dass die Gymnasiallehrkräfte nunmehr mit Lehrkräften an Integrierten Gesamtschulen gleichgestellt würden, welche ebenfalls Oberstufenkurse und Abiturprüfungen zu absolvieren hätten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

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A. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (- AG VwGO -; seit dem 31. Dezember 2014: § 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes - NJG -) statthaft. Bei der zur Überprüfung gestellten Regelung des Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) ÄndVO ArbZVO-Schule, welche eine Erhöhung der Regelstundenzahl u. a. für Lehrkräfte an Gymnasien von 23,5 auf 24,5 Unterrichtsstunden beinhaltet, handelt es sich um eine untergesetzliche Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, die der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegt.

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Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Fall VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden; die Möglichkeit einer Rechtsverletzung reicht insoweit aus (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage 2014, § 47 Rn. 46). Die Antragstellerin, die als vollzeitbeschäftigte Gymnasiallehrkraft von der angegriffenen Erhöhung der Regelstundenzahl betroffen ist, weil sie ab dem 1. August 2014 wöchentlich eine Unterrichtsstunde mehr zu leisten hat, als dies nach der bis zum 31. Juli 2014 geltenden Fassung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen der Fall war, hat in einer den Anforderungen des § 47 Abs. 2 Satz 1, 1. Fall VwGO genügenden Weise behauptet, dass hierin ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 sowie gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege.

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Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist ebenfalls gewahrt. Die Antragstellerin hat ihren Antrag innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Vorschrift im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 10 am 10. Juni 2014 - nämlich am 8. September 2014 - gestellt.

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B. Der Normenkontrollantrag hat auch in der Sache Erfolg. Die in Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) ÄndVO ArbZVO-Schule normierte Erhöhung der Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien ist mit höherrangigem Recht unvereinbar und daher für unwirksam zu erklären.

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Die Regelstundenanhebung verstößt gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG (dazu unter I.), weil der Verordnungsgeber den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG, welche zum Ausgleich dafür zu beachten sind, dass die materielle Dimension der Fürsorgepflicht bei der Festsetzung von Regelstundenzahlen eine bloße Evidenzkontrolle beinhaltet, nicht hinreichend Rechnung getragen hat. Denn der Verordnungsgeber hat seine die streitgegenständliche Regelung tragenden Erwägungen weder vollständig in der Verordnungsbegründung selbst offengelegt noch hat er die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative - nämlich die tatsächliche Arbeitsbelastung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte - vor Verordnungserlass in einem transparenten Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar ermittelt. Hieraus folgt zugleich ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in seiner Ausprägung als Willkürverbot, weil sich vor dem Hintergrund des vorliegenden Verstoßes gegen die prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung der verbeamteten niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte gegenüber den nicht von einer Erhöhung der Regelstundenzahl betroffenen verbeamteten Lehrkräften des Landes nicht feststellen lässt (dazu unter II.).

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I. Die angegriffene Erhöhung der Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien steht mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht im Einklang.

37

1. Zu den hergebrachten und nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört auch der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten als Korrelat zum hergebrachten Grundsatz der Treuepflicht der Beamten gegenüber ihrem Dienstherrn (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976 - 2 BvR 841/73 -, juris Rn. 30; Jachmann, in: v. Mangoldt u. a., GG, 5. Auflage 2005, Art. 33 Rn. 49; Leibholz/Rinck, GG, Stand: April 2015, Art. 33 Rn. 201); Art. 33 Abs. 5 GG gewährt den Beamten einen grundrechtsgleichen subjektiven Anspruch auf Fürsorge (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976, a. a. O., Rn. 34f.). Der Grundsatz der Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn, seine Beamten gegen unberechtigte Anwürfe in Schutz zu nehmen, sie entsprechend ihrer Eignung und Leistung zu fördern und bei seinen Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen der Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976, a. a. O., Rn. 30). Von dem letztgenannten Aspekt ist auch umfasst, dass der Dienstherr bei der Bestimmung der Arbeitszeit seiner Beamten dafür Sorge trägt, diese nicht zu überlasten (Jachmann, a. a. O., Art. 33 Rn. 49; Leisner, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion, ZBR 1998, 73, 81), wobei eine Überlastung nicht erst dann gegeben ist, wenn Gesundheitsschädigungen drohen; die Fürsorgepflicht steht vielmehr auch einer ständigen Arbeitsüberlastung entgegen (BVerfG, Beschluss vom 30.1.2008 - 2 BvR 398/07 -, juris Rn. 8; Leisner, a. a. O., 73, 81). Dementsprechend ist die gesetzliche Festlegung einer Obergrenze der regelmäßigen Arbeitszeit Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil eine derartige Regelung der Vermeidung einer übermäßigen zeitlichen Beanspruchung seiner Beamten dient (vgl. Kümmel, Beamtenrecht, Stand: Juni 2015, § 60 NBG Rn. 6; Schmidt/Ritter, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand: Mai 2015, Band 6, § 60 NBG Rn. 5).

38

Die wöchentliche Arbeitszeit für niedersächsische Beamte ist in § 60 Abs. 1 NBG geregelt. Danach darf die regelmäßige Arbeitszeit im Jahresdurchschnitt 40 Stunden in der Woche nicht überschreiten. Indem hinsichtlich der Berechnung auf den Jahresdurchschnitt abgestellt wird, bleibt Spielraum für eine flexible Gestaltung der Tages-, Wochen- und Monatsarbeitszeit; außerdem wird die ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit ermöglicht (Kümmel, a. a. O., § 60 NBG Rn. 6; Schmidt/Ritter, a. a. O., § 60 NBG Rn. 6). Dass die in § 60 Abs. 1 NBG festgelegte Obergrenze der jahresdurchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit als solche zu einer dauerhaften Überlastung der niedersächsischen Beamtenschaft führte und deshalb mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich, denn es existiert bereits kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der besagt, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit eines Beamten 40 Stunden nicht überschreiten soll (BVerfG, Beschluss vom 30.1.2008, a. a. O., Rn. 7 [in dieser Entscheidung ist die Verlängerung der regelmäßigen Arbeitszeit von Beamten des Freistaates Bayern, die das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, auf 42 Wochenstunden für verfassungskonform erachtet worden]). Die Bestimmung des § 60 Abs. 5 Satz 1 NBG ermächtigt die Landesregierung, das Nähere - insbesondere zur Dauer der Arbeitszeit und zu Möglichkeiten der flexiblen Ausgestaltung und Verteilung der Arbeitszeit sowie zu Pausen und Ruhezeiten - durch Verordnung zu regeln. Auf dieser Grundlage hat die Niedersächsische Landesregierung zur Regelung der Arbeitszeit der im Beamtenverhältnis stehenden Lehrkräfte an öffentlichen Schulen sowie der dortigen verbeamteten Schulleiterinnen und Schulleiter die Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten an öffentlichen Schulen erlassen.

39

Die Dienstleistungen, die verbeamtete Lehrkräfte an öffentlichen Schulen im Rahmen der für alle Beamten geltenden regelmäßigen Arbeitszeit zu erbringen haben, umfassen zwei Komponenten, nämlich den Bereich der Erteilung von Unterrichtsstunden sowie den Bereich der sogenannten außerunterrichtlichen Verpflichtungen, die sich etwa auf die Vor- und Nachbereitung des Unterrichts sowie auf Korrekturtätigkeiten, Konferenzen, Elterngespräche, Klassenfahrten und anderes erstrecken.

40

Dass in § 3 Nds. ArbZVO-Schule mit der Regelstundenzahl lediglich diese erste Komponente der Lehrerarbeitszeit festgeschrieben ist, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere ergibt sich die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für die Regelstundenzahlfestsetzung niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte nicht aus der „Wesentlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts, wonach das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber verpflichtet, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht der Verwaltung zu überlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, juris Rn. 45). Denn grundlegend - also wesentlich - ist im vorliegenden Zusammenhang die Regelung der Gesamtarbeitszeit der Beamten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 - BVerwG 2 C 23.10 -, juris Rn. 11ff.), die hier durch förmliches Gesetz (§ 60 Abs. 1 NBG) erfolgt ist. Mit der Wahl eines Regelstundenmodells hat der Verordnungsgeber auch in zulässiger Weise von der Verordnungsermächtigung des § 60 Abs. 5 Satz 1 NBG Gebrauch gemacht. Die Regelstundenfestsetzung trägt dem besonderen Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit von Lehrkräften nur hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden exakt messbar ist, während ihre Arbeitszeit im Übrigen nur grob pauschalierend geschätzt werden kann (ständige höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. etwa: BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 - BVerwG 2 C 40.77 -, juris Rn. 24; Urteil vom 28.10.1982 - BVerwG 2 C 88.81 -, juris Rn. 15; Beschluss vom 14.12.1989 - BVerwG 2 NB 2.89 -, juris Rn. 3; Urteil vom 28.1.2004 - BVerwG 2 C 19.03 -, juris Rn. 12; Urteil vom 23.6.2005 - BVerwG 2 C 21.04 -, juris Rn. 15; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9.7.1980 - 2 A 16/79 -, DÖV 1981, 465, 466; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998 - 4 S 1411/97 -, juris Rn. 42, 45, 52; Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000 - 1 N 4694/96 -, juris Rn. 37; Beschluss vom 22.8.2000 - 1 N 2320/96 -, juris Rn. 35; OVG Saarl., Urteil vom 13.1.2003 - 1 N 2/02 -, juris Rn. 29f.; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003 - 6 A 2040/01 -, juris Rn. 5; Urteil vom 20.10.2011 - 6 A 2173/09 -, juris Rn. 30; Beschluss vom 17.12.2014 - 6 A 1353712 -, juris Rn. 7; Nds. OVG, Urteil vom 18.9.2007 - 5 LC 264/06 -, juris Rn. 31; Urteil vom 13.12.2011 - 5 LC 269/09 - [nicht rechtskräftig]; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007 - OVG 4 B 10.07 -, juris Rn. 28). Dieser zweite, außerunterrichtliche Aufgabenbereich ist umso weniger exakt zeitlich messbar, als die hierfür aufzuwendende Arbeitszeit auch nach Schülerzahl, Schulform und Schulfächern, aber auch nach den individuellen Fähigkeiten und Erfahrungen der einzelnen Lehrkraft unterschiedlich sein kann (BVerwG, Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; Urteil vom 28.1.2004, a. a. O., Rn. 12; Hess. VGH, Beschluss vom 22.8.2000, a. a. O., Rn. 35). Gleichwohl wirkt sich die Regelstundenzahl - auch als Pflichtstundenzahl bezeichnet - zumindest indirekt auf die gesamte Arbeitszeit aus, welche die verbeamtete Lehrkraft ihrem Beruf zu widmen hat, und welche - wie dargelegt - in Niedersachsen im Jahresdurchschnitt 40 Stunden pro Woche beträgt. Durch die Regelstundenzahl bzw. Pflichtstundenregelung konkretisiert der Verordnungsgeber das Verhältnis der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers zu seiner übrigen Arbeitszeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.9.2005 - BVerwG 2 B 25.05 -, juris Rn. 6), wobei die allgemein festgelegte Wochenarbeitszeit den Orientierungsrahmen bildet, den der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Unterrichtsverpflichtung im Blick haben muss, um die Arbeitszeitregelung für Lehrkräfte nicht von der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung loszulösen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.8.2012, a. a. O., Rn. 14; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 37). In diesem Sinne ist die Pflichtstundenregelung für Lehrer und einzelne Lehrergruppen in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung „eingebettet“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1979, a. a. O., Rn. 24; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 15; Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; Beschluss vom 26.8.1992 - BVerwG 2 B 90.92 -, juris Rn. 4; Urteil vom 28.1.2004, a. a. O., Rn. 12; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9.7.1980, a. a. O., 466; Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 37; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 5; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 28).

41

Für die Beantwortung der Frage, ob die von den Lehrkräften verlangte Arbeitsleistung über den Rahmen der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung hinausgeht, kommt es nicht auf die Ansicht einzelner Lehrkräfte darüber an, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und zweckmäßig ist, sondern auf die vom Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung (BVerwG, Urteil vom 29.11.1979, a. a. O., Rn. 32; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 18; Beschluss vom 14.12.1989, a. a. O., Rn. 3; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998, a. a. O., Rn. 43; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 12; Beschluss vom 17.12.2014, a. a. O., Rn. 9; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29). Denn es entspricht dem Wesen des Beamtenverhältnisses als eines öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses, dass der Dienstherr bestimmt, welche qualitativen und quantitativen Anforderungen er an die einzelnen Aufgabenfelder im öffentlichen Dienst stellt. Mit der Festsetzung der Regelstundenzahl bringt der Dienstherr also seine Einschätzung zum Ausdruck, dass diese Zahl der Unterrichtsstunden einschließlich Vor- und Nachbereitung, Korrekturen sowie sonstiger außerunterrichtlicher Tätigkeit - generalisierend und pauschalierend betrachtet - einem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder Beamte im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat.

42

Was die gerichtliche Überprüfbarkeit dieser Einschätzung betrifft, so folgt aus der bestehenden Einschätzungsprärogative des Dienstherrn (OVG NRW, Urteil vom 20.10.2011, a. a. O., Rn. 32) - auch als weiter Gestaltungs- oder Ermessensspielraum bezeichnet (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Hess. VGH, Beschluss vom 22.8.2000, a. a. O., Rn. 35; OVG Saarl., Urteil vom 13.1.2003, a. a. O., Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.003, a. a. O., Rn. 14) - eine nur in sehr engen Grenzen bestehende gerichtliche Kontrollmöglichkeit (Hess. VGH, Beschluss vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 28; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29), nämlich dahingehend, dass diese Einschätzung nicht offensichtlich fehlsam, insbesondere nicht willkürlich sein darf (OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 14; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29). Vor dem Hintergrund einer solchen Evidenzkontrolle kann eine Festlegung verschieden hoher Regelstundenzahlen für Gruppen von Lehrkräften, für die sämtlich die gleiche Gesamtarbeitszeit gilt, nur an solche Umstände anknüpfen, welche einen Bezug zur jeweils geforderten Arbeitsleistung, insbesondere zu deren zeitlichem Maß, aufweisen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16f.; Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993 - 2 K 1/89 -, juris Rn. 17). So ist etwa die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele der einzelnen Schularten in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich als ein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal für die Festsetzung verschieden hoher Regelstundenzahlen für verschiedene Lehrkräftegruppen anerkannt worden, sofern bei generalisierender Betrachtung die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele noch wirklichkeitskonform die Annahme einer nach Zeit und/oder Art unterschiedlichen Arbeitsbelastung und damit die Festsetzung einer unterschiedlichen Regelstundenzahl für diese Lehrkräftegruppen stützen kann (BVerwG, Urteil vom 15.12.1971 - BVerwG 6 C 40.68 -, Buchholz 237.4 § 74 BG Hamburg Nr. 1, S. 2; Urteil vom 13.7.1977 - BVerwG 6 C 85.75 -, juris Rn. 35; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16). Auch ist es nicht willkürlich, wenn der Dienstherr Veränderungen berücksichtigt, die sich im Laufe der Zeit ergeben und die sich zulasten oder zugunsten der Lehrkräfte auswirken, wie etwa die Verminderung von Klassenstärken, eine veränderte Regelung oder Praxis hinsichtlich der Gewährung von Anrechnungs-, Ermäßigungs- oder Entlastungsstunden, ohne dass deshalb der Dienstherr die Zahl der Pflichtstunden ändert (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Beschluss vom 21.9.2005 - BVerwG 2 B 25.05 -, juris Rn. 6), oder den Rückgang von Schülerzahlen (Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993, a. a. O., Rn. 10). Ob sich die vom Dienstherrn jeweils gewählte Art der Konkretisierung im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens hält, hängt daher von einer nicht nur rechtlichen, sondern insbesondere auch tatsächlichen Würdigung und Abwägung der für die Entscheidung maßgebenden Umstände ab (BVerwG, Beschluss vom 26.8.1992, a. a. O., Rn. 4; Beschluss vom 21.9.2005, a. a. O., Rn. 6). Wenn der Dienstherr also beispielsweise aufgrund einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse - etwa in Gestalt des Rückgangs von Schülerzahlen - die Unterrichtsverpflichtung mit der nachvollziehbaren Begründung erhöhte, dass sich mit diesem Rückgang der Schülerzahlen die Arbeitsbelastung insgesamt in einem solchen Maße reduziert habe, dass trotz der nunmehr erhöhten Unterrichtsverpflichtung die Höchstgrenze der für alle Beamten geltenden Gesamtarbeitszeit nicht überschritten werde, so hätte er eine Neubestimmung der Arbeitszeitanteile vorgenommen, welche der gerichtlichen Überprüfung anhand des dargestellten eingeschränkten Kontrollmaßstabs standhielte.

43

2. Dass es sich bei der streitgegenständlichen Anhebung der Regelstundenzahl im Gymnasialbereich von 23,5 auf 24,5 Stunden - wie der Antragsgegner meint - um eine solche Neubestimmung der Arbeitszeit in Gestalt einer (bloßen) Verschiebung von Arbeitszeitanteilen aufgrund geänderter tatsächlicher Verhältnisse handelt, ist jedoch nicht feststellbar.

44

a) Die vom Antragsgegner vertretene Auffassung, die außerunterrichtlichen Verpflichtungen niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte hätten sich verringert und würden sich zukünftig weiterhin verringern, so dass die entsprechend „frei“ gewordene Arbeitszeit für die Erteilung von Unterricht genutzt werden könne, ohne dass hiermit eine Erhöhung der Gesamtarbeitszeit verbunden sei, ist bereits deshalb nicht zur Rechtfertigung der streitgegenständliche Regelstundenzahlerhöhung geeignet, weil sich die zur Begründung dieser Auffassung herangezogene Argumentation - es habe an niedersächsischen Gymnasien schon in der Vergangenheit zahlreiche tatsächliche Veränderungen gegeben, die zu einer Arbeitszeitentlastung geführt hätten, und weitere Entlastungen stünden zukünftig zu erwarten (Absenkung der Schülerhöchstzahlen, Ausbau der Ganztagsschulen, Abschaffung der Orientierungsstufe, Ausweitung der Fortbildungsmöglichkeiten, demographiebedingter Rückgang der Schülerzahlen, Ausbau der Schulpsychologie sowie Stärkung der Schulsozialarbeit, Rückkehr zum Abitur nach 9 Schuljahren [„G 9“]) - zum ganz überwiegenden Teil erst in den Antragserwiderungen des Antragsgegners vom 13. Januar 2015 und vom 16. März 2015 findet, nicht jedoch bereits in der Begründung der Änderungsverordnung selbst.

45

Das Niedersächsische Kultusministerium hat in seinem Kabinettsvorlageentwurf vom Januar 2014 nebst Anlage (Bl. 8ff./Beiakte A) ausgeführt, dass mit dem Verordnungsentwurf der Beschluss der Landesregierung vom 3. Juli 2013 umgesetzt werde. Nach diesem im Rahmen der Beratungen des Haushaltsplanentwurfs 2014 gefassten Beschluss solle die bisher für Lehrkräfte an Gymnasien, Abendgymnasien, Kollegs und Beruflichen Gymnasien maßgebliche Regelstundenzahl zum 1. August 2014 um eine Unterrichtsstunde angehoben werden. Dem liege zugrunde, dass neben der Aufstockung des Kultusetats Umschichtungen innerhalb des Haushalts zur Umsetzung der „Zukunftsoffensive Bildung“ unerlässlich seien. Schulbezogene Schwerpunkte der „Zukunftsoffensive Bildung“ seien insbesondere eine bessere Ausstattung von Ganztagsschulen und eine deutliche Qualitätsverbesserung im Bildungsbereich. Die Heraufsetzung der Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien, Abendgymnasien, Kollegs und Beruflichen Gymnasien um eine Unterrichtsstunde habe ein Umschichtungspotential von rund 740 Vollzeitlehrkräfteeinheiten.

46

In der nach der Verbändeanhörung erstellten endgültigen Kabinettsvorlage vom 15. Mai 2015 nebst Anlagen (Bl. 208ff./Beiakte A) werden die bereits dargestellten Erwägungen wiederholt. Außerdem heißt es dort:

47

„Die Maßnahmen sind im Rahmen der Prioritätensetzung der 'Zukunftsoffensive Bildung' angemessen und vertretbar. Mit Blick auf Ländervergleiche und die Veränderungen der Arbeitswelt allgemein sind beide Entscheidungen

48

[gemeint sind die Anhebung der Unterrichtsverpflichtung für niedersächsische Gymnasiallehrkräfte zuzüglich der ebenfalls beabsichtigten Anhebung der Unterrichtsverpflichtung von Schulleiterinnen und Schulleitern an Gymnasien sowie die Streichung der ursprünglich ab dem 1. August 2014 vorgesehenen Altersermäßigung für alle niedersächsischen Lehrkräfte, Anm. des Senats]

49

auch verantwortbar. Sie sind notwendig, um im Interesse der Schülerinnen und Schüler wichtige bildungspolitische Reformvorhaben auf den Weg zu bringen.

50

Mit den Maßnahmen ist - entgegen der Behauptung des NBB und des DGB - keine Erhöhung der abschließend in § 60 Abs. 1 des NBG normierten regelmäßigen Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten, die auch für Lehrkräfte gilt, verbunden. Es wird vielmehr pauschaliert eine teilweise Verlagerung der außerunterrichtlichen Arbeitszeit in den unterrichtlichen Arbeitszeitanteil vorgenommen.

51

Es ist auch anzumerken, dass Lehrkräfte an integrierten Gesamtschulen, wo Schülerinnen und Schüler auch zum Abitur geführt werden und die über eine heterogenere Schülerschaft als die Gymnasien verfügen, schon seit langem die für die Gymnasien angepeilte Unterrichtsverpflichtung von 24,5 Unterrichtsstunden leisten müssen.

52

Für die Lehrkräfte ergeben sich zudem in erheblichem Maße Entlastungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Rückkehr zum sog. G 9 und auch bei der arbeitszeitmäßigen Umsetzung von außerunterrichtlichen Ganztagsangeboten.“

53

Diese Begründung entspricht nicht den Anforderungen der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Notwendigkeit einer prozeduralen Absicherung von Grundrechten bzw. grundrechtsgleichen Rechten, also einer Absicherung dieser Rechte durch die Etablierung und Anwendung transparenter Verfahren zur Entscheidungsgewinnung sowie zur Offenlegung der die Entscheidung tragenden Gründe im Vorfeld des Normerlasses.

54

Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf es immer dann, wenn sich aus einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht Lei-stungsansprüche ableiten, das Grundgesetz aber keine exakte Bezifferung der Lei-stungen erlaubt und dem Gesetzgeber dementsprechend ein weiter - gerichtlicherseits nur eingeschränkt überprüfbarer - Gestaltungsspielraum zukommt, in besonderem Maße einer Kontrolle der tatsächlichen Grundlagen und der Methode der Leistungsbemessung, um den Betroffenen effektiven Rechtsschutz zu gewähren.

55

In seiner Entscheidung zur Festlegung der Regelleistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch - SGB II - („Hartz-IV“) hat das Bundesverfassungsgericht herausgestellt, dass der Gesetzgeber zur Konkretisierung des Anspruchs auf Gewährung eines menschenwürdigen Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot aus Art. 20 Abs. 1 GG) alle existenznotwendigen Aufwendungen in einem transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf, also realitätsgerecht, zu bemessen und das gefundene Ergebnis fortwährend zu überprüfen und weiterzuentwickeln habe (BVerfG, Urteil vom 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 u. a. -, juris Rn. 139f.). Dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bemessung des Existenzminimums entspreche eine zurückhaltende Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das Bundesverfassungsgericht; da das Grundgesetz selbst keine exakte Bezifferung des Anspruchs erlaube, beschränke sich die materielle Kontrolle darauf, ob die Leistungen evident unzureichend seien (BVerfG, Urteil vom 9.2.2010, a. a. O., Rn. 141). Innerhalb der materiellen Bandbreite, welche diese Evidenzkontrolle belasse, könne das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums keine quantifizierbaren Vorgaben liefern. Es erfordere aber eine Kontrolle der Grundlagen und der Methode der Leistungsbemessung daraufhin, ob sie dem Ziel des Grundrechts gerecht würden. Der Grundrechtsschutz erstrecke sich deshalb auf das Verfahren zur Ermittlung des Existenzminimums, weil eine Ergebniskontrolle am Maßstab dieses Grundrechts nur begrenzt möglich sei. Um eine der Bedeutung des Grundrechts angemessene Nachvollziehbarkeit des Umfangs der gesetzlichen Hilfeleistungen sowie deren gerichtliche Kontrolle zu gewährleisten, müssten die Festsetzungen der Leistungen auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren tragfähig zu rechtfertigen sein (BVerfG, Urteil vom 9.2.1010, a. a. O., Rn. 142). Das Bundesverfassungsgericht prüfe deshalb, ob der Gesetzgeber das Ziel, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, in einer Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG gerecht werdenden Weise erfasst und umschrieben habe, ob er im Rahmen seines Gestaltungsspielraums ein zur Bemessung des Existenzminimums taugliches Berechnungsverfahren gewählt habe, ob er die erforderlichen Tatsachen im Wesentlichen vollständig und zutreffend ermittelt und schließlich, ob er sich in allen Berechnungsschritten mit einem nachvollziehbaren Zahlenmaterial innerhalb dieses gewählten Verfahrens und dessen Strukturprinzipien im Rahmen des Vertretbaren bewegt habe (BVerfG, Urteil vom 9.2.2010, a. a. O., Rn. 143). Zur Ermöglichung dieser verfassungsrechtlichen Kontrolle bestehe für den Gesetzgeber die Obliegenheit, die zur Bestimmung des Existenzminimums im Gesetzgebungsverfahren eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nachvollziehbar darzulegen. Komme er ihr nicht hinreichend nach, stehe die Ermittlung des Existenzminimums bereits wegen dieser Mängel nicht mehr mit Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG in Einklang (BVerfG, Urteil vom 9.2.2010, a. a. O., Rn. 144).

56

Wenngleich diese Entscheidung zum Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergangen ist, hält der erkennende Senat die dargelegten Grundsätze für auf den Streitfall übertragbar. Denn auch aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn als einem Aspekt der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs. 5 GG lässt sich in Bezug auf die Lehrerarbeitszeit keine exakt zu beziffernde Regelstundenzahl ableiten; vielmehr kommt dem Verordnungsgeber - wie dargelegt - insoweit eine weite, gerichtlicherseits nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative in dem Sinne zu, dass seine Einschätzung nicht offensichtlich fehlsam, insbesondere nicht willkürlich sein darf. Damit angesichts der besonderen - da verfassungsrechtlich fundierten - Bedeutung der Fürsorgepflicht gleichwohl eine angemessene gerichtliche Kontrolle gewährleistet ist, muss sich der Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG deshalb auch auf das Verfahren zur Gewinnung der Einschätzung erstrecken; insbesondere besteht für den Verordnungsgeber die Obliegenheit, bereits im Verfahren zum Erlass der Rechtsverordnung - und nicht erst später in einem ggf. sich anschließenden verwaltungsgerichtlichen (Normenkontroll-)Verfahren - die seine Einschätzung tragenden Erwägungen vollständig offenzulegen.

57

Dass die in der „Hartz-IV-Entscheidung“ aufgestellten Grundsätze auch für den Streitfall fruchtbar gemacht werden können, wird durch zwei ebenfalls neuere, das öffentliche Dienstrecht betreffende Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts - seinem Urteil vom 14. Februar 2012 zur Professorenbesoldung (- 2 BvL 47/10 -, juris) sowie seinem Urteil vom 5. Mai 2015 zur Richterbesoldung (- 2 BvL 17/09 u. a. -, juris) -, bestätigt. Ausgangspunkt der dortigen Prüfung, ob die Besoldung der Universitätsprofessoren der Besoldungsgruppe W 2 in Hessen in den Jahren 2005 bis 2010, die Besoldung der Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003 und in Sachsen-Anhalt in den Jahren 2008 bis 2010 sowie der Besoldungsgruppe R 3 in Rheinland-Pfalz seit dem 1. Januar 2012 gegen höherrangiges Recht verstößt, ist das grundrechtsgleiche Recht der Beamten, Richter und Staatsanwälte auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation, welches - ebenso wie der Fürsorgegrundsatz - zu den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt, die der Gesetzgeber angesichts ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur berücksichtigen muss, sondern zu beachten hat (st. Rsp., BVerfG, Beschluss vom 11.6.1958 - 1 BvR 1/52 u. a. -, juris Rn. 47; Beschluss vom 19.9.2007 - 2 BvF 3/02 -, juris Rn. 52; Urteil vom 14.2.2012, a. a. O., Rn. 143). Ebenso wie das Bundesverfassungsgericht der Vorschrift des Art. 33 Abs. 5 GG den grundrechtsgleichen (mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbaren) subjektiven Anspruch des Beamten, Richters und Staatsanwalts auf ein amtsangemessenes Gehalt entnimmt (vgl. etwa Beschluss vom 11.6.1958, a. a. O., Rn. 48), leitet es aus Art. 33 Abs. 5 GG - wie ausgeführt - einen (grundrechtsgleichen) Anspruch des Beamten, Richters und Staatsanwalts gegen seinen Dienstherrn auf Fürsorge ab (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12.1976, a. a. O., Rn. 34f.).

58

Auch in seiner - das grundrechtsgleiche Recht auf amtsangemessene Alimentation betreffenden - Entscheidung zur Professorenbesoldung hat das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit der Einhaltung prozeduraler Anforderungen betont, die als „zweite“ Säule neben die auf die Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension des Alimentationsprinzips träten und dessen Flankierung, Absicherung und Verstärkung dienten (BVerfG, Urteil vom 14.2.2012, a. a. O., Rn. 163). Da das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefere, bedürfe es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten werde. Die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber kompensierten die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stelle diese prozedurale Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliege; insofern entfalte die prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips Schutz- und Ausgleichsfunktion (BVerfG, Urteil vom 14.2.2012, a. a. O., Rn. 164). Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gälten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln (BVerfG, Urteil vom 14.2.2012, a. a. O., Rn. 165).

59

In seinem Urteil vom 5. Mai 2015 zur Besoldung von Richtern und Staatsanwälten hat das Bundesverfassungsgericht ebenfalls herausgestellt, dass die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft sei und dass den Gesetzgeber diese Anforderungen insbesondere in Form von Begründungspflichten träfen (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 129). Der Gesetzgeber sei gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssten sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung nicht. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn könne - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgten und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert würden. Die Prozeduralisierung ziele auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, d. h. nachträgliche Begründung (BVerfG, Urteil vom 5.5.2015, a. a. O., Rn. 130).

60

Nach Maßgabe dieser Rechtsprechung erweist sich die streitgegenständliche Regelstundenzahlerhöhung für Gymnasiallehrkräfte bereits deshalb als mangelhaft und daher mit dem Fürsorgegrundsatz nicht mehr vereinbar, weil sich die vom Antragsgegner hierfür als tragend bezeichneten Erwägungen - im Gymnasialbereich sei es wegen insgesamt sieben (bereits erfolgter bzw. zu erwartender) tatsächlicher Veränderungen zu einer erheblichen Arbeitsentlastung gekommen, die zukünftig noch verstärkt werde - in der Verordnungsbegründung selbst in dieser Form nicht wiederfinden. Denn abgesehen davon, dass der Verordnungsgeber die Anhebung der Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte vornehmlich mit einer „unerlässlichen Umschichtung innerhalb des Haushalts zur Umsetzung der 'Zukunftsoffensive Bildung'“ begründet hat, was einen Bezug zur jeweils geforderten Arbeitsleistung, insbesondere zu deren zeitlichem Maß (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16), nicht aufweist, enthält die Verordnungsbegründung in Gestalt der endgültigen Kabinettsvorlage vom 15. Mai 2015 lediglich zwei der insgesamt sieben „Entlastungserwägungen“, auf die sich der Antragsgegner in seinen Antragserwiderungen vom 13. Januar 2015 und vom 16. März 2015 gestützt hat.

61

Soweit der Antragsgegner der Übertragung der in den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten Grundsätze auf den Streitfall entgegenhält, für Arbeitszeitverordnungen habe das Bundesverfassungsgericht eine Begründungspflicht nicht thematisiert, Rechtsverordnungen seien außer bei ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung nicht begründungspflichtig, lässt diese Argumentation unberücksichtigt, dass der Gestaltungsspielraum für den Verordnungsgeber enger ist als für den Gesetzgeber (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.6.1971, a. a. O., Rn. 38; Urteil vom 15.12.1971, a. a. O., S. 2; Urteil vom 13.7.1977, a. a. O., Rn. 34 [jeweils zur Beachtung des allgemeinen Gleichheitssatzes]). Wenn aber der Gesetzgeber bei der Konkretisierung des Art. 33 Abs. 5 GG in Gestalt der Festsetzung der amtsangemessenen Alimentation zum Ausgleich des bestehenden weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums prozedurale Anforderungen im oben dargelegten Sinne zu beachten hat, dann gilt dies umso mehr, wenn der Gesetzgeber in Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Fürsorgepflicht eine Obergrenze der regelmäßigen Arbeitszeit seiner Beamten festgelegt und die nähere Ausgestaltung der Lehrerarbeitszeit zulässigerweise dem Verordnungsgeber überlassen hat, dem insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht.

62

b) Der Verordnungsgeber war außerdem aufgrund der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG als Ausgleich für die nur eingeschränkt mögliche materiell-rechtliche Überprüfbarkeit der Regelstundenzahlfestsetzung gehalten, die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative in einem transparenten und sachgerechten Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar zu ermitteln. Dieser Obliegenheit ist er vor dem Erlass der angegriffenen Vorschrift über die Erhöhung der Regelstundenzahl der verbeamteten Lehrkräfte an Gymnasien auf 24,5 Stunden nicht nachgekommen, was ebenfalls dazu führt, dass die Regelstundenanhebung mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar ist.

63

aa) Der Verordnungsgeber hätte angesichts der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur prozeduralen Absicherung des ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Alimentationsprinzips (insbesondere Urteil vom 14.2.2012, a. a. O.; bestätigt im Urteil vom 5.5.2015, a. a. O.), welche auf die vorliegende Fallkonstellation übertragbar ist (s. o.), Veranlassung gehabt, jedenfalls vor dem Erlass einer Vorschrift, die - wie hier - mit den verbeamteten Lehrkräften an niedersächsischen Gymnasien nur eine bestimmte Gruppe von Lehrkräften herausgreift und deren Unterrichtsverpflichtung erhöht, im Rahmen einer - auch - empirischen Studie die tatsächliche Belastung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte zu ermitteln. Veranlassung zu dahingehenden Ermittlungen hätte zudem mit Blick darauf bestanden, dass die zuvor geltende Regelung - also die Festsetzung der Regelstundenzahl an Gymnasien, Abendgymnasien und Kollegs auf 23,5 Stunden - aus dem Jahr 1997 stammt (vgl. Art. 1 Nr. 2 Buchstabe a der Achten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen vom 27.5.1997, Nds. GVBl. S. 159; seinerzeit war die Regelstundenzahl von 22,5 auf 23,5 Unterrichtsstunden erhöht worden) und in den letzten zehn Jahren zahlreiche Änderungen des niedersächsischen Schulsystems mit Auswirkungen gerade auch auf den Gymnasialbereich erfolgt sind, etwa die Abschaffung der Orientierungsstufe und die Einführung des Abiturs nach acht Jahren, aber auch die Einführung der sogenannten Eigenverantwortlichen Schule und der Inklusion. Hinzu kommt der allgemein zu verzeichnende Umstand, dass sich in den vergangenen Jahren das Verhältnis zwischen Lehrkräften, Schulleitungen, Erziehungsberechtigten und Schülern in dem Sinne gewandelt hat, dass eine durch Diskurs und Dialog geprägte Beziehung immer stärker in den Vordergrund getreten ist, was auf Seiten der Lehrerschaft zu einem höheren (außerunterrichtlichen) Zeitaufwand führt. Erst wenn die tatsächliche Arbeitsbelastung der Lehrkräfte an niedersächsischen Gymnasien in einem transparenten und realitätsgerechten Verfahren aufgeklärt worden ist, lässt sich feststellen, ob die Einschätzung des Verordnungsgebers - es sei ein Rückgang der außerunterrichtlichen Verpflichtung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte erfolgt, so dass die entsprechend „frei“ gewordene Arbeitszeit für die Erteilung von Unterricht genutzt werden könne, ohne die Gesamtarbeitszeit zu erhöhen - offensichtlich fehlsam, insbesondere willkürlich ist.

64

Eine Ermittlung der tatsächlichen Arbeitszeitbelastung niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte ist jedoch vor Erlass der streitgegenständlichen Änderung nicht erfolgt; die Niedersächsische Kultusministerin hat in der 48. Plenarsitzung des Niedersächsischen Landtags am 23. Oktober 2014 erklärt, dass für die Landesregierung im Zusammenhang mit den am 1. August 2014 in Kraft getretenen arbeitszeitrechtlichen Maßnahmen keine Veranlassung bestehe, eine auf die Belastung der Lehrkräfte bezogene wissenschaftliche Untersuchung der Arbeitszeit in Auftrag zu geben, eine solche Erhebung sei nicht beabsichtigt und werde auch nicht für notwendig gehalten (Plenarprotokoll, S. 4442). Ebenso wenig hat es - wie der Antragsgegner auf schriftliche Nachfrage des Senats vom 2. Juni 2015 (Bl. 227/Gerichtsakten - GA -) mit Schreiben vom 3. Juni 2015 (Bl. 234/GA) bestätigt hat - in der Vergangenheit eine von der Niedersächsischen Landesregierung bzw. dem Niedersächsischen Kultusministerium in Auftrag gegebene wissenschaftliche Untersuchung zur Lehrerarbeitszeit in Niedersachsen - und damit auch keine Untersuchung zur Arbeitszeit niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte - gegeben. Wenn aber zu keinem Zeitpunkt ein „status quo“ ermittelt worden ist, obwohl in der Vergangenheit eine Vielzahl tatsächlicher Veränderungen (auch) im Gymnasialbereich stattgefunden hat, lässt sich auch nicht feststellen, dass aufgrund dieser oder weiterer, noch anstehender Veränderungen, insbesondere der Rückkehr zu „G 8“ ab dem Schuljahr 2015/2016 und dem fortschreitenden Ausbau des Ganztagsangebots, eine Anhebung der Regelstundenzahl im Gymnasialbereich „gesamtarbeitszeitneutral“ erfolgen kann.

65

Dass eine Ermittlung der tatsächlichen Arbeitszeit niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte - auch - empirische Elemente enthalten muss, ergibt sich aus dem Erfordernis der realitätsgerechten Ermittlung der tatsächlichen Arbeitsbelastung. Da ein großer Teil der Lehrerarbeitszeit außerhalb der Schulräumlichkeiten - nämlich in der Regel bei den betreffenden Lehrkräften zu Hause - stattfindet, kann dieser Anteil nur durch Mitwirkung eines repräsentativen Anteils der Lehrkräfte selbst ermittelt werden. Sachgerecht wäre es ferner, eine solche Studie über ein ganzes Schuljahr - also zwei Schulhalbjahre - zu erstrecken, um den unterschiedlichen Belastungen des Lehrkörpers, insbesondere auch im Hinblick auf die Betreuung von Abiturjahrgängen, Rechnung zu tragen. Für den Senat ist auch nicht erkennbar, warum auf „Selbstaufschreibungen“ bzw. „Befragungen“ beruhende empirische Ermittlungen schon vom Grundsatz her nicht zur Aufklärung der tatsächlichen Arbeitsbelastung der niedersächsischen Gymnasiallehrkräfte herangezogen werden könnten. Denn ein Beamter muss allgemein vorgeschriebene oder konkret verlangte dienstliche Angaben wahrheitsgemäß und vollständig machen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 27.8.1997 - BVerwG 1 D 48.96 -, juris Rn. 10f.; OVG LSA, Urteil vom 17.6.2014 - 10 L 1/14 -, juris Rn. 50; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, a. a. O., Band 1, § 34 des Beamtenstatusgesetzes - BeamtStG - Rn. 1 in Verbindung mit § 61 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - Rn. 25), um seiner Pflicht zu achtungs- und vertrauensgerechtem Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes (§ 34 Satz 3 BeamtStG) zu genügen. So basiert beispielsweise auch das bundeseinheitliche Personalbedarfsberechnungssystem in den Gerichtsbarkeiten und Staatsanwaltschaften (PEBB§Y), mit dem die durchschnittlichen bundesweiten Bearbeitungszeiten ermittelt wurden und durch Fortschreibung weiterhin ermittelt werden, im Kern auf empirischen Vollerhebungen eines repräsentativen Anteils der entsprechenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. In diesem - von den Justizverwaltungen getragenen, durch Gremien begleiteten und durch private Unternehmensberatungsfirmen durchgeführten - Projekt sind also nach im Einzelnen festgelegten Parametern „Zeitaufschreibungen“ durchgeführt und ausgewertet worden (vgl. hierzu die Ausführungen auf der Internetseite des Niedersächsischen Justizministeriums zum Stichwort „PEBB§Y“).

66

Im Übrigen steht dem Verordnungsgeber bezüglich der Methodik einer tatsächlichen Arbeitszeitermittlung (ausschließlich empirische Erhebung oder Methodenmix), der insoweit maßgeblichen Parameter (Festlegung der repräsentativen Gruppe von Lehrkräften bzw. Erhebungsschulen, ggf. auch differenziert nach Fächerkombinationen, Aufschlüsselung der einzelnen außerunterrichtlichen Aufgabenbereiche etc.) sowie der tatsächlichen Durchführung (wissenschaftliche Begleitung, Begleitung durch Dritte, Einbindung einer Projektgruppe etc.) ein weiter Gestaltungsspielraum zu; ebenso ist der Dienstherr in weitem Maße frei, die Ergebnisse einer solchen Untersuchung zu bewerten und hieraus konkrete Handlungsanweisungen abzuleiten, etwa die Vorgabe, Zeitaufwand für bestimmte außerunterrichtliche Tätigkeiten in Zukunft zu reduzieren, um auf diese Weise Arbeitszeit für die Erteilung von mehr Unterricht „frei zu machen“. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats muss der Dienstherr, wenn er Mehrbelastungen in einem Arbeitszeitbereich anordnet, anderweitige Entlastungen ebenfalls konkret regeln; ein stillschweigendes Vertrauen darauf, dass sich die betroffenen Lehrkräfte unter Ausnutzung ihrer pädagogischen Gestaltungsfreiheit möglicherweise weniger gründlich auf den Unterricht vorbereiten werden, ersetzt diese Angabe nicht (BVerwG, Beschluss vom 28.12.1998 - BVerwG 6 P 1.97 -, juris Rn. 20; Nds. OVG, Beschluss vom 3.6.2013 - 5 LA 78713 -, juris Rn. 14).

67

Hier hat der Verordnungsgeber aber, wie dargelegt, vor Erlass der streitgegenständlichen Regelung eine - auch - empirische Ermittlung der tatsächlichen Arbeitsbelastung der niedersächsischen Lehrkräfte unterlassen. Da sich der Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG aufgrund des Umstandes, dass materiell-rechtlich nur eine beschränkte Kontrolle der Regelstundenzahlfestsetzung möglich ist, auch auf das Verfahren zur Ermittlung der Regelstundenzahl erstreckt, es vorliegend aber an einem solchen, den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechenden Verfahren fehlt, ist der Dienstherr eine nachvollziehbare Begründung für seine Einschätzung, dass die von ihm geforderte Regelstundenzahl der Gesamtarbeitszeit niedersächsischer Beamter nach § 60 Abs. 1 NBG entspricht, schuldig geblieben. Dementsprechend steht Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) ÄndVO ArbZVO-Schule, soweit hierin die Regelstundenzahl für Lehrkräfte an Gymnasien auf 24,5 Unterrichtsstunden heraufgesetzt worden ist, auch wegen dieses Mangels mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht im Einklang.

68

bb) Der Antragsgegner kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die (vornehmlich) obergerichtliche Rechtsprechung bislang eine „Selbstaufschreibung“ von Lehrkräften als Beleg für eine über die regelmäßige Arbeitszeit hinausgehende Mehrbelastung abgelehnt habe.

69

In diesem Zusammenhang ist allerdings zu differenzieren: Wenn die Rechtsprechung Aufzeichnungen einzelner Lehrkräfte über ihre konkrete Arbeitsbelastung nicht anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 18; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 40) oder Umfrageergebnisse eines Philologenverbandes für nicht maßgeblich erachtet hat, um eine Mehrbelastung zu belegen (VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998, a. a. O., Rn. 44; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 40; Urteil vom 22.8.2000, a. a. O., Rn. 38), so ist dem insoweit beizupflichten, als es - wie dargelegt - für die Beantwortung der Frage, ob die vom Dienstherrn verlangte Arbeitsleistung über den Rahmen der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung hinausgeht, nicht auf die Ansicht einzelner Lehrkräfte darüber ankommt, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und zweckmäßig ist, sondern auf die vom Dienstherrn - generalisierend und pauschalierend - geforderte Arbeitsleistung.

70

Nicht beizutreten vermag der Senat indes derjenigen Rechtsprechung, wonach in Bezug auf die Verwertbarkeit behördlicherseits in Auftrag gegebener Arbeitszeitgutachten, welche sich Methoden wie der Selbstaufschreibung der Lehrkräfte bedienen, schon vom Grundsatz her rechtliche Bedenken bestehen (so insbesondere zu dem von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen in Auftrag gegebenen Gutachten der Unternehmensberatung Mummert und Partner aus dem Jahr 1999: OVG Saarl., Urteil vom 13.1.2003, a. a. O., Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 18ff. [die gegen dieses Urteil gerichtete Verfassungsbeschwerde wurde nicht zur Entscheidung angenommen, vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.3.2006 - 2 BvR 1402/03 -, juris]; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29). Denn abgesehen davon, dass der Kritikpunkt der zitierten Rechtsprechung an der betreffenden Studie - das von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen in Auftrag gegebene Gutachten der Unternehmensberatung Mummert und Partner aus dem Jahr 1999 - insbesondere in einer hohen Standardabweichung lag (OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 20; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 29), der durch eine differenzierte Parameterbildung im Vorfeld einer Untersuchung Rechnung getragen werden kann, ist diese Rechtsprechung durch die zitierte bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur prozeduralen Absicherung von Grundrechten bzw. grundrechtsgleichen Rechten in Gestalt der Etablierung und Anwendung transparenter und sachgerechter Verfahren zur Entscheidungsgewinnung als überholt anzusehen. Dass der betreffende, vom Dienstherrn als repräsentativ betrachtete Personenkreis bei einer vom Dienstherrn in Auftrag gegebenen Arbeitszeitermittlung zu wahrheitsgemäßen Angaben verpflichtet ist, wurde bereits ausgeführt.

71

cc) Der Antragsgegner kann sich auch nicht auf die obergerichtliche Rechtsprechung stützen, wonach die Erhöhung der Regelstundenzahl von Gymnasiallehrkräften bei der gebotenen generellen Betrachtung immer dann nicht offensichtlich fehlsam - insbesondere nicht willkürlich - sei, wenn ihnen noch mehr als die Hälfte ihrer wöchentlich zu leistenden Arbeitszeit für die außerunterrichtlichen Verpflichtungen zur Verfügung stehe (Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993, a. a. O., Rn. 13; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998, a. a. O., Rn. 54; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 44; OVG NRW, Beschluss vom 14.7.2003, a. a. O., Rn. 23; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 38ff.).

72

Die zitierten Gerichte gehen insoweit von der jeweiligen Jahresarbeitszeit der Verwaltungsbeamten in Stunden aus. Zunächst wird auf der Basis der jeweiligen Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte deren auf den Unterricht entfallender wöchentlicher Arbeitszeitanteil berechnet, wobei für eine Regelstunde 50 Minuten (45 Minuten Unterricht zuzüglich weiteren 5 Minuten für Wege zu den Klassenräumen) angesetzt werden (Nds. OVG, Urteil vom 23.3.1993, a. a. O., Rn. 14; VGH Ba.-Wü., Beschluss vom 11.8.1998, a. a. O., Rn. 4; Hess. VGH, Urteil vom 8.8.2000, a. a. O., Rn. 42; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 25.10.2007, a. a. O., Rn. 36); dieser Wert, multipliziert mit der Anzahl der Wochen des Jahres, in denen Unterricht stattfindet, ergibt den jährlichen Unterrichtsanteil in Stunden. Bei Abzug des jährlichen Unterrichtsanteils von der jährlichen Gesamtarbeitszeit der Beamten im jeweiligen Bundesland errechnet sich sodann derjenige Arbeitszeitanteil, der jährlich auf die außerunterrichtlichen Tätigkeiten der Lehrkräfte entfällt.

73

Zwar wäre im Streitfall das von der obergerichtlichen Rechtsprechung für den Gymnasialbereich nicht beanstandete Verhältnis zwischen Unterrichts- und außerunterrichtlicher Zeit noch gewahrt. Denn unter Berücksichtigung von Urlaub und Feiertagen ist in Niedersachsen von durchschnittlich 221 Arbeitstagen pro Jahr und durchschnittlich 8 Stunden Arbeit täglich (die in § 60 Abs. 1 NBG geregelten 40 Wochenstunden, geteilt durch 5 Werktage) auszugehen, so dass sich für niedersächsische Beamte eine Jahresarbeitszeit in Höhe von 1.768 Stunden ergibt (vgl. Antwort der Landesregierung vom 10.12.2013 auf eine Kleine Anfrage, LT-Drs. 17/1057, S. 4, 7; Antragserwiderung vom 13.1.2015, S. 14). Bei einer Unterrichtsverpflichtung für Gymnasiallehrkräfte von 24,5 Regelstunden pro Woche, wobei eine Regelstunde 50 Minuten entspricht, errechnen sich 20,42 Zeitstunden pro Schulwoche an Unterricht, und dementsprechend - 39 Schulwochen im Jahr zugrunde gelegt (vgl. Antragserwiderung vom 13.1.2015, S. 14) - ein jährlicher Unterrichtsanteil in Höhe von 796,25 Zeitstunden. Dementsprechend verbleiben 971,75 Zeitstunden (1.768 abzüglich 796,25 Stunden) für außerunterrichtliche Tätigkeiten, was einem Verhältnis von 45,04 Prozent (Unterricht) zu 54,96 Prozent (außerunterrichtliche Verpflichtungen) entspricht, während das Verhältnis bei der vor der streitgegenständlichen Änderung geltenden Regelung von 23,5 Unterrichtsstunden wöchentlich 43,20 Prozent (Unterricht) zu 56,80 Prozent (außerunterrichtliche Verpflichtungen) betrug.

74

Der Einschätzung des Antragsgegners, dass diese Verschiebung von 1,8 Prozentpunkten unbeachtlich sei, weil den niedersächsischen Gymnasiallehrkräften immer noch mehr als die Hälfte ihrer wöchentlichen Arbeitszeit für die Erledigung außerunterrichtlicher Verpflichtungen zur Verfügung stehe, vermag der Senat jedoch deshalb nicht zu folgen, weil es vor dem Hintergrund der zitierten bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und mit Blick insbesondere auf die zahlreichen Veränderungen des niedersächsischen Schulsystems innerhalb der letzten zehn Jahre an jeglicher tatsächlicher Ermittlung dahingehend fehlt, ob diese Einschätzung überhaupt (noch) realitätsgerecht ist. Dies gilt umso mehr, als mit der Pilotstudie der Kooperationsstelle Hochschulen und Gewerkschaften der Georg-August-Universität Göttingen „Arbeitszeiten und Arbeitsverteilung der Lehrerinnen und Lehrer an der Tellkampfschule Hannover“, vorgelegt von den Antragstellern der Parallelverfahren 5 KN 203/14 und 5 KN 208/14, erstmals eine empirische, wissenschaftlich begleitete Untersuchung zur Arbeitsbelastung niedersächsischer Gymnasiallehrkräfte existiert, welche das von der bisherigen obergerichtlichen Rechtsprechung für auskömmlich erachtete Verhältnis von Unterrichtszeit zu außerunterrichtlicher Zeit nicht bestätigt hat. Da diese Studie lediglich auf einer Auswertung von 39 Datensätzen über eine Vollerfassung von Lehrerarbeitszeit an einem einzigen niedersächsischen Gymnasium beruht, nur einen kurzen Zeitraum von etwa vier Monaten umfasst und deren Parameter nicht durch den Dienstherrn festgelegt worden sind, lassen sich die Untersuchungsergebnisse zwar keinesfalls auf das gesamte Land „hochrechnen“. Gleichwohl bietet diese, auf der Basis einer Regelstundenzahl von 23,5 Wochenstunden erfolgte empirische Arbeitszeitermittlung, anders als die Behauptung einzelner Lehrkräfte, sie wären übermäßig belastet und könnten dies gegebenenfalls auch durch individuell erstellte Arbeitszeitauflistungen („Selbstaufschreibungen“) belegen, jedenfalls einen Anhaltspunkt dafür, die Einschätzung des Verordnungsgebers - bei einer um eine Wochenstunde erhöhten Regelstundenzahl im Gymnasialbereich, also bei 24,5 Wochenstunden, sei die in § 60 Abs. 1 NBG festgelegte Gesamtarbeitszeit nicht dauerhaft überschritten - in Frage zu stellen (zu einer anderen tatsächlichen Ausgangslage noch Nds. OVG, Urteil vom 13.12.2011 - 5 LC 269/09 - [nicht rechtskräftig; das Revisionsverfahren wird unter dem Aktenzeichen BVerwG 2 C 16.14 geführt]). Denn die Untersuchung an der Tellkampfschule in Hannover hat ergeben, dass eine Unterrichtsstunde (45 Minuten) durch 2:15 Stunden vor- und nachgelagerte Arbeiten ermöglicht wird, was einem Verhältnis von Unterricht zu außerunterrichtlicher Tätigkeit von 1 : 3 entspricht (vgl. S. 27 der Studie, Bl. 66/GA 5 KN 203/14).

75

dd) Die Argumentation des Antragsgegners, die Erhöhung der Regelstundenzahl sei auch durch Vergleichserwägungen - nämlich im Hinblick auf die Unterrichtsverpflichtung von Gymnasiallehrkräften anderer Bundesländer sowie die Unterrichtsverpflichtung von Gymnasiallehrkräften an niedersächsischen Gesamtschulen - gerechtfertigt, greift ebenfalls nicht durch.

76

Dem „Ländervergleich“ ist entgegenzuhalten, dass der Regelstundenzahl allein wenig Aussagekraft zukommt, weil diese in die jeweilige allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung „eingebettet“ ist, welche in einigen Bundesländern eine höhere durchschnittliche Wochenstundenzahl vorsieht als in Niedersachsen (vgl. die vom Antragsgegner vorgelegte Tabelle „Arbeitszeit [Zeitstunden pro Woche] der Lehrkräfte [Beamte und Angestellte] im öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland im Schuljahr 2014/2015“, Bl. 154/GA). Außerdem hängt die tatsächliche Arbeitsbelastung nicht nur von der Unterrichtszeit ab, sondern insbesondere von der Anzahl der zu unterrichtenden Schüler, aber auch von der Zahl der Anrechnungs- und (Alters-)Ermäßigungsstunden. Hieraus wird deutlich, dass der Antragsgegner völlig unterschiedliche Regelungssysteme miteinander vergleicht. Wenn er damit argumentiert, in anderen Bundesländern liege die Regelstundenzahl der dortigen Gymnasiallehrkräfte teilweise deutlich höher, beruft er sich der Sache nach auf den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist der Gleichheitssatz jedoch nur innerhalb des Geltungsbereichs der jeweiligen Landesverfassung zu wahren (BVerwG, Urteil vom 13.7.1977, a. a. O., Rn. 41).

77

Soweit der Antragsgegner die Regelstundenzahl der Gymnasiallehrkräfte an niedersächsischen Gesamtschulen, die bereits vor Inkrafttreten der streitgegenständlichen Regelung 24,5 Unterrichtsstunden betragen hat, zur Rechtfertigung der streitgegenständlichen Regelstundenzahlerhöhung heranzieht, überzeugt dies ebenfalls nicht. Denn die Niedersächsische Landesregierung bzw. das Niedersächsische Kultusministerium hat, wie sich dem bereits benannten Schreiben des Antragsgegners vom 3. Juni 2015 (Bl. 234/GA) entnehmen lässt, auch insoweit keinerlei tatsächliche Ermittlungen dahingehend angestellt, ob die dortige Einschätzung - dass diese Zahl der Unterrichtsstunden generalisierend und pauschalierend betrachtet einem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder niedersächsischer Beamte im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat - der Wirklichkeit entspricht.

78

II. Aus den Vorstehenden folgt zugleich, dass die streitgegenständliche Anhebung der Regelstundenzahl im Gymnasialbereich gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

79

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG findet hier in der Ausprägung als Willkürverbot Anwendung, weil die Regelstundenzahl nicht an unverfügbare persönliche Merkmale anknüpft oder sich Art. 3 Abs. 3 GG annähert; damit sind Gründe für eine strengere Bindung nicht gegeben (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 - 1 BvL 21/12 -, juris Rn. 121f.; Beschluss vom 24.3.2015 - 1 BvR 2880/11 -, juris Rn. 38ff.). Als Willkürverbot verbietet Art. 3 Abs. 1 GG, wesentliches Gleiches ungleich und wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln. Für vom Gesetz- und Verordnungsgeber geschaffene Regelungssysteme ergibt sich hieraus das Gebot, nur solche Differenzierungen vorzusehen, für die ein sachlicher, d. h. vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.12.2014 - BVerwG 2 B 110.13 -, juris Rn. 15; Urteil vom 22.1.2015 - BVerwG 10 C 12.14 -, juris Rn. 41; zur Festsetzung verschieden hoher Regelstundenzahlen für verschiedene Lehrergruppen: BVerwG, Urteil vom 13.7.1977, a. a. O., Rn. 34; Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 16). Dem ist hier jedoch nicht genügt worden.

80

Zwar lässt sich - wie bereits ausgeführt - die Festlegung verschieden hoher Regelstundenzahlen für Gruppen von Lehrkräften, für die sämtlich die gleiche Gesamtarbeitszeit gilt, rechtfertigen, wenn diese Ungleichbehandlung an solche Umstände anknüpft, die einen Bezug zur jeweiligen Arbeitsleistung, insbesondere zu deren rechtlichem Maß, aufweisen; dementsprechend können etwa tatsächliche Veränderungen im Bereich einer Schulform einen sachlichen Grund für die Anhebung oder Absenkung von Regelstundenzahlen bilden. Auf tatsächliche Veränderungen im Gymnasialbereich hat sich der Antragsgegner auch berufen. Ohne Aufklärung der tatsächlichen Arbeitsbelastung der Lehrkräfte an niedersächsischen Gymnasien durch den Dienstherrn anhand einer (auch) empirischen Studie lässt sich indes nicht feststellen, ob die vom Antragsgegner geltend gemachte - und von der Antragstellerin substantiiert bestrittene - Reduzierung der außerunterrichtlichen Verpflichtungen im Gymnasialbereich tatsächlich eingetreten ist mit der Folge, dass sich die streitgegenständliche Regelstundenzahlanhebung als „gesamtarbeitszeitneutral“ darstellt.

81

Auf die in anderen Bundesländern geltenden Regelstundenzahlen im Gymnasialbereich kann sich der Antragsgegner nicht stützen, weil das Gleichbehandlungsgebot auf den Kompetenzbereich des jeweiligen Trägers der öffentlichen Gewalt beschränkt ist (s. o.).

82

III. Nach alledem war Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a) ÄndVO-ArbZVO Schule vom 4. Juni 2014 für unwirksam zu erklären mit der Folge, dass § 3 Abs. 2 Nr. 6 ArbZVO-Schule in der bis zum 31. Juli 2014 geltenden Fassung, soweit diese Bestimmung die Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte betrifft, (wieder) gilt.

83

Zur Klarstellung bzw. zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten weist der Senat darauf hin, dass sich die dieses Urteil tragenden Erwägungen allein auf den Gymnasialbereich und nicht auch auf andere Schulformen beziehen. Denn nur die den Gymnasialbereich betreffende Änderung der Arbeitszeitverordnung-Schule - also die Erhöhung der Regelstundenzahl um eine Stunde - ist Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens gewesen.

84

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

85

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

86

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) liegen nicht vor. Dem Urteil liegt die neueste bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung (BVerfG, Urteil vom 9.2.2010, a. a. O., Urteil vom 14.2.2012, a. a. O. und Urteil vom 5.5.2015, a. a. O.) zugrunde.

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