Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-06, Aktenzeichen 1 K 4023/00
ECLI:DE:VGD:2002:1206.1K4023.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund
des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

In der Sitzung vom 29. Februar 2000 beschloss der Beklagte, Küchenkräfte in
den städtischen Kindertagesstätten zukünftig auf der Basis von 630,00 DM-
Verträgen mit 10 Wochenstunden einzusetzen. Zuvor waren mit diesen befristete
Arbeitsverträge mit einer wöchentlichen Arbeitszeit von mindestens 19,25 Stunden
abgeschlossen worden, die durch ein Förderprogramm des Landes subventioniert
worden waren. Nach Auslaufen jener Verträge sollten die Arbeitsverhältnisse
entsprechend dem Inhalt des Ratsbeschlusses umgestellt werden.

3

Unter dem 14. März 2000 zeigten die Kläger als Vertretungsberechtigte an, ein
Bürgerbegehren mit dem Ziel der Weiterbeschäftigung von Küchenhilfen mit
mindestens 19,25 Wochenstunden anzustrengen. Dieses Bürgerbegehren enthielt
folgende Fragestellung:

4

„Sind Sie dafür, dass künftig in den städtischen Kindertagesstätten zur
Entlastung der Erzieherinnen Küchenhilfen mit mindestens 19,25 Wochenstunden
beschäftigt werden?"

5

Mit Schreiben vom 22. März 2000 vertrat der Bürgermeister der Stadt F
gegenüber dem Landrat des Kreises N als Kommunalaufsichtsbehörde die
Auffassung, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung sowie die Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde
betreffe und der Finanzierungsvorschlag nicht ausreichend sei. Unter dem 29. März
2000 teilte der Landrat des Kreises N dem Bürgermeister der Stadt F mit, er trete den
rechtlichen Bedenken über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bei. Der
Bürgermeister der Stadt F teilte den Initiatoren des Bürgerbegehrens seine
Rechtsauffassung sodann mit Schreiben vom 30. März 2000 mit.

6

Anlässlich der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 6. April 2000
überreichten die Kläger dem Bürgermeister der Stadt F Listen mit insgesamt 3.493
Unterschriften.

7

In seiner Sitzung vom 13. April 2000 lehnte der Beklagte einen gemeinsamen
Antrag der Fraktionen der SPD sowie Bündnis 90/Die Grünen, das Bürgerbegehren
für zulässig zu erklären, ab. Mit Bescheid vom 2. Mai 2000 teilte der Bürgermeister
der Stadt F den Klägern den Ratsbeschluss mit. Zur Begründung führte er an:
Der Finanzierungsvorschlag reiche zur Deckung der Kosten der verlangten
Maßnahme nicht aus. Darüber hinaus sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil es
die innere Organisation der Gemeindeverwaltung betreffe. Schließlich seien die
Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde einem Bürgerbegehren
entzogen. Hier würde die Stadt F - zumindest bei den jetzt schon bzw. noch
beschäftigten Mitarbeitern - verpflichtet, eine tarifarbeitsvertragliche Regelung zu
treffen und sicherzustellen.

8

Hiergegen erhoben die Kläger am 8. Mai 2000 Widerspruch, mit dem sie mit
näherer Begründung geltend machten, einen ausreichenden Finanzierungsvorschlag
eingereicht zu haben. Ferner unterliege die Beschäftigung von Küchenhilfen nicht
dem alleinigen Organisationsrecht des Bürgermeisters. Dies habe in der
Vergangenheit regelmäßig der Rat entschieden. Das Bürgerbegehren greife auch
nicht in die Rechtsverhältnisse der Bediensteten der Gemeinde ein, da es sich nicht
zu der Frage äußere, wer diese Bediensteten sein sollten, ob etwa die derzeit in den
Einrichtungen tätigen Kräfte weiter beschäftigt oder nach Auslaufen der
Förderprogramme andere Kräfte neu eingestellt werden sollten oder das Personal
durch Umschichtungen innerhalb der Verwaltung gewonnen werden solle.

9

Nachdem der Rat in seiner Sitzung vom 24. Mai 2000 beschlossen hatte, den
Widerspruch als unbegründet zurückzuweisen, teilte der Bürgermeister der Stadt F
dies den Klägern durch Widerspruchsbescheid vom 29. Mai 2000 mit.

10

Mit der am 30. Juni 2000 erhobenen Klage tragen die Kläger ergänzend vor, ihr
Deckungsvorschlag reiche aus, um auch die in den Folgejahren entstehenden
Kosten zu finanzieren. Da der Beklagte lediglich für zwei Jahre an ein erfolgreiches
Bürgerbegehren gebunden sei, müsse der Finanzierungsvorschlag auch nur die in
diesem Zeitraum entstehenden Kosten decken. Abgesehen davon gehe der
Deckungsvorschlag im Bürgerbegehren darüber hinaus. Ferner werde in das
Organisationsrecht des Bürgermeisters nicht eingegriffen, weil es in der Aufgabe und
Zuständigkeit des Rates liege, den Stellenplan zu erlassen und damit festzulegen,
wie viele Mitarbeiter in welchen Bereichen der Stadt tätig sein sollten. Das
Organisationsrecht des Bürgermeisters umfasse allenfalls die Entscheidung, welcher
bereits bei der Gemeinde beschäftigte Mitarbeiter wo eingesetzt werde. Diese Frage
werde aber durch das Bürgerbegehren nicht tangiert. Es ziele nicht auf die
Beschäftigung konkreter Personen, sondern lediglich darauf, dass überhaupt
Personal in einem bestimmten Umfang in den Kindertagesstätten eingesetzt werde.

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Die Kläger beantragen,

12

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des
Bürgermeisters der Stadt F vom 2. Mai 2000 und des
Widerspruchsbescheides vom 29. Mai 2000 zu verpflichten, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Beschäftigung von
Küchenhilfen mit mindestens 19,25 Wochenstunden in den
städtischen Kindertagesstätten in F festzustellen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er tritt dem Klagevorbringen unter Wiederholung und Vertiefung seines
bisherigen Vorbringens entgegen.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die zulässige Klage ist unbegründet.

19

Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.

20

Ihr Ziel ist die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens sowie die Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters der
Stadt F vom 2. Mai 2000, mit dem der ablehnende Beschluss des Beklagten vom
13. April 2000 bekannt gegeben wurde. Die gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1
Gemeindeordnung (GO) NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
27. November 2001 (GV NRW S. 811) zu treffende Entscheidung des Rates über die
rechtliche Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist ein gegenüber den
Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ergangener Verwaltungsakt im Sinne
des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW.

21

Ständige Rechtsprechung der Kammer, vgl. zuletzt Urteil vom 2. November
2001
- 1 K 423/01 -, S. 7 f. UA; ebenso: OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A
1965/99 -, NWVBl. 2002, 346 (347); Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -,
NVwZ-RR 2002, 766 (insoweit nicht veröffentlicht).

22

Die auch im Übrigen zulässige Klage hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.

23

Der Beschluss des Beklagten vom 13. April 2000, den Klägern bekannt gemacht
mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt F vom 2. Mai 2000, ist rechtmäßig und
verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

24

Der Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist
(vgl. § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW).

25

Es kann dahinstehen, ob die Zulässigkeit des Bürgerbegehren bereits daran
scheitert, dass es Einfluss auf den Stellenplan nehmen will (vgl. § 74 Abs. 2 Satz 1
GO NRW), der Anlage zum Haushaltsplan ist (§ 78 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Da der
Haushaltsplan ein Bestandteil der Haushaltssatzung ist (§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW),
könnte dem Bürgerbegehren insoweit schon der Zulässigkeitstatbestand des § 26
Abs. 5 Nr. 3 GO NRW entgegenstehen. Der Stellenplan weist die im Haushaltsjahr
erforderlichen Stellen der Beamten und nicht nur vorübergehend beschäftigten
Angestellten und Arbeiter aus und enthält Angaben über die Gesamtzahl der Stellen
für das Vorjahr sowie der am 30. Juni des Vorjahres besetzten Stellen in jeder
Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppe (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1
Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO - NRW). Zwar sind die betroffenen
Küchenkräfte in den Kindertagesstätten zum Zeitpunkt der Initiierung des
Bürgerbegehrens aus Förderprogrammen des Landes und anderer öffentlicher
Stellen bezahlt worden und deshalb im Stellenplan für die Jahre 2000 und 2001 nicht
verzeichnet. Nach Auslaufen des Förderprogrammes war jedoch aus
haushaltswirtschaftlichen Gründen eine Umstellung auf sog. 630,00 DM-Verträge
beschlossen worden. Soweit das Bürgerbegehren an den Verträgen mit 19,25
Wochenstunden festhalten will, spricht vieles dafür, dass diese - da nunmehr aus
Haushaltsmitteln zu bestreiten - an der entsprechenden Tarifstelle im Stellenplan
auszuweisen wären.

26

Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Beantwortung, weil das
Bürgerbegehren unabhängig hiervon jedenfalls die Rechtsverhältnisse von
Gemeindebediensteten i.S.v. § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW betrifft.

27

Wer die Gemeindebediensteten sind, ergibt sich aus dem 7. Teil der
Gemeindeordnung, in dem ausweislich seiner Überschrift „Verwaltungsvorstand und
Gemeindebedienstete" geregelt sind. Der Verwaltungsvorstand wird aus dem
Bürgermeister, dem Kämmerer und - soweit bestellt - den hauptamtlichen
Beigeordneten gebildet, § 70 Abs. 1 GO NRW. Gemeindebedienstete sind, wie aus §
74 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgt, die Beamten, Angestellten und Arbeiter der
Gemeinde. Über ihre Rechtsverhältnisse treffen §§ 73, 74 GO NRW folgende
Regelungen: Die Beamten, Angestellten und Arbeiter müssen die für ihren
Fachbereich erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen (§ 74 Abs. 1 Satz 1);
die beamten-, arbeits- und tarifrechtlichen Entscheidungen werden durch den
Bürgermeister getroffen (§ 74 Abs. 1 Satz 2), vorbehaltlich einer anderen Regelung
durch die Hauptsatzung (§ 74 Abs. 1 Satz 3); grundsätzlich ist der Stellenplan
einzuhalten (§ 74 Abs. 2 Satz 1); die Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten
bestimmen sich im Übrigen nach den Vorschriften des allgemeinen Beamten- und
des Tarifrechts (§ 74 Abs. 2 Satz 2); ihr Dienstvorgesetzter ist der Bürgermeister (§
73 Abs. 2).

28

Das Bürgerbegehren betrifft die Rechtsverhältnisse städtischer Angestellter
insoweit, als es Vorgaben zu deren tarif- bzw. arbeitsrechtlicher Einstufung macht.
Wie zuvor sollen Küchenkräfte in den städtischen Kindertagesstätten Verträge mit
mindestens 19,25 Wochenstunden erhalten. Damit will es die Entscheidung des
Rates ersetzen, der beschlossen hatte, jene Gemeindebediensteten nur noch auf der
Grundlage von sog. 630,00 DM-Verträgen zu beschäftigen.
Der Begriff der „Rechtsverhältnisse" ist weit auszulegen und erfasst nicht nur
einzelne konkrete Beschäftigungsverhältnisse innerhalb der Gemeinde, sondern
darüber hinaus auch die Begründung künftiger Rechtsverhältnisse und die dabei zu
beachtenden Grundsätze. Ein Bürgerbegehren berührt Rechtsverhältnisse in diesem
Sinne mithin dann, wenn es eine Einflussnahme auf ein konkretes Rechtsverhältnis
mit einem bestimmten Beschäftigten intendiert, wie auch dann, wenn es um eine
konkrete oder allgemeine Mitentscheidung in künftigen, noch nicht
zustandegekommenen Rechtsverhältnissen mit noch nicht feststehenden Personen
geht.

29

Der Wortlaut der Norm enthält bereits keine Anhaltspunkte für eine
Differenzierung zwischen beiden Regelungskomplexen. Dies gilt gleichermaßen für
die - hier betroffenen - Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten wie für die
auch erfassten Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Rates, der Bezirksvertretungen
und der Ausschüsse. Die Rechte und Pflichten aus jenen Mandaten sind der
bürgerschaftlichen Mitwirkung von vornherein nicht zugänglich, ohne dass ein
konkretes Mandat tangiert sein müsste. § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW schließt eine
plebiszitäre Mitentscheidung in solchen Rechtsverhältnissen generell aus, schon weil
diese weitestgehend gesetzlich umschrieben und daher nicht der Disposition durch
die Bürgerschaft unterliegen (vgl. §§ 43 ff., 36, 58 GO NRW). Bei den
Gemeindebediensteten verhält es sich ähnlich: Deren Rechtsverhältnisse sind durch
- zumeist zwingende - beamten-, tarif- oder arbeitsrechtliche Bestimmungen geregelt
(vgl. § 74 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Aber auch soweit Spielräume für Regelungen
durch das Ortsrecht bestehen, unterscheidet § 26 GO NRW nicht zwischen
Mitwirkung bei konkreten Rechtsverhältnissen und bei eher abstrakteren
Entscheidungen mit Auswirkung auf erst künftige Rechtsverhältnisse. So wäre es
etwa wertungswidersprüchlich, ein Bürgerbegehren, das sich auf die Ausgestaltung
von Kinderbetreuungskosten konkreter Mandatsträger erstreckte (vgl. § 45 Abs. 3
GO NRW), für unzulässig zu erklären, hingegen eine wesentlich weiter gehende
Regelung, die auf Änderung der Hauptsatzung angelegt wäre (vgl. § 45 Abs. 3 Satz
3 GO NRW), für zulässig zu halten. Bei einer solchen Auslegung hätte die Norm
auch praktisch keinen Gehalt: Es ist kaum vorstellbar, dass ein Bürgerbegehren, das
eine Mitentscheidung allein in konkreten Einzelfällen beansprucht, das notwendige
Unterschriftenquorum erreichen könnte (vgl. § 26 Abs. 4 GO NRW). Vielmehr soll die
unmittelbare bürgerschaftliche Entscheidung immer ausgeschlossen werden, wo
Rechtsverhältnisse von Mandatsträgern oder Gemeindebediensteten betroffen sein
können, mögen diese auch erst in Zukunft begründet werden.
Für diese Auslegung spricht auch, dass ein Bürgerbegehren, das sich zu noch nicht
konkret bestehenden Rechtsverhältnissen verhält, jedenfalls in dem Augenblick ein
bestimmtes Rechtsverhältnis betrifft, in dem jenes zustande kommt. Durch seine
Einflussnahme im Vorfeld könnte das Bürgerbegehren letztlich doch eine
Mitentscheidung bezüglich später zustande kommender Rechtsverhältnisse treffen.
So auch hier: Nach der Rechtsauffassung der Kläger dürften die Bürger keinen
Einfluss auf die Beschäftigungsverhältnisse der seinerzeit angestellten Küchenkräfte
nehmen, während die Unterzeichnenden des Bürgerbegehrens Vorgaben hinsichtlich
der Modalitäten der Arbeitsverhältnisse jener Küchenkräfte machen dürften, mit
denen Verträge nach Auslaufen der damals bestehenden befristeten geschlossen
würden. Für eine solche Auslegung gibt die Norm keinen Anhalt.

30

Dieses aus Wortlaut und Gesetzessystematik gewonnene Auslegungsergebnis
wird durch Sinn und Zweck der Norm bestätigt. Vom Bürgerbegehren generell - ohne
Rücksicht auf den konkreten Einzelfall - ausgenommen sind die genannten
Rechtsverhältnisse ohnehin insoweit, als sie gesetzlich geregelt sind (etwa in §§ 43
ff. GO NRW oder im Beamten- und Arbeitsrecht). Wo eine gesetzliche Bindung nicht
besteht, soll die basisdemokratische Entscheidung mit Blick auf die tatsächliche und
rechtliche Komplexität derartiger Lebenssachverhalte ausgeschlossen werden.
Diesen Zielsetzungen unterliegen auch andere Bestimmungen in § 26 Abs. 5 GO
NRW: Nrn. 3 und 4 (Komplexität finanzwirtschaftlicher Vorgänge), Nrn. 7 bis 9
(rechtliche Bindungen).

31

Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich nicht Gegenteiliges
ableiten. In der Gesetzesbegründung wird die Norm nicht weiter begründet.

32

Vgl. Landtagsdrucksache 11/4983, S. 8.

33

In der Einleitung,

34

Landtagsdrucksache 11/4983, S. 1,

35

wird lediglich festgehalten, dass Angelegenheiten, die sich aus rechtlichen oder
ordnungspolitischen Gründen nicht für eine Mitentscheidung eignen, vom
Bürgerbegehren ausgenommen sind. Aus den vorgenannten Gründen sind die
Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten generell ungeeignet für eine
plebiszitäre Einflussnahme: Es sind so vielfältige (beamten-, tarif- und arbeits-)
rechtliche Regelungen sowie haushaltswirtschaftliche Grundsätze wie auch die etwa
aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Folgewirkungen zu beachten, die für den
Bürger nur schwer durchschaubar und, davon abgesehen, vielfach auch nicht
disponibel sind. Von daher wollte der Gesetzgeber die Bürger hieran nicht im Wege
eines Bürgerbegehrens beteiligen.

36

Schließlich spricht auch der Gesichtspunkt der Einheit der Rechtsordnung für das
vorstehende Normverständnis: Der Begriff der „Rechtsverhältnisse" findet sich auch
in Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 73 Nr. 8 GG wieder. Art. 75 GG regelt die
Gesetzgebungskompetenz u.a. für die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst
der Gemeinden stehenden Personen. Der Begriff ist nach allgemeiner Auffassung im
staatsrechtlichen Schrifttum weit auszulegen und umfasst das gesamte öffentliche
Dienstrecht einschließlich der Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses,
das Laufbahnrecht und sonstige Rechte und Pflichten öffentlich Bediensteter, mit
Ausnahme der Besoldung und Versorgung, die in Art. 74 a GG geregelt ist.

37

Vgl. nur: Dreier, GG, 1998, Band II, Art. 75 Rn. 19 und Art. 73 Rn.38; v.
Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl. 2000, Band 2, Art. 75 Rn.
31.

38

Die Annahme, die Verfassung habe zur Rahmengesetzgebung nur zur Regelung
eines konkreten, schon bestehenden Rechtsverhältnisses ermächtigen wollen, liegt
bei dieser Bestimmung von vornherein fern. Dass der wortgleiche Begriff in § 26 Abs.
5 Nr. 2 GO NRW anders auszulegen wäre, drängt sich nach dem oben Gesagten
nicht auf. Vielmehr ist ein Bürgerbegehren nicht zulässig, soweit - abstrakt oder im
konkreten Einzelfall - Rechte und Pflichten von Gemeindebediensteten betroffen sein
können.

39

Da das Bürgerbegehren mithin nach § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW unzulässig ist,
kann offen bleiben, ob ihm auch entgegengehalten werden kann, es betreffe die
innere Organisation der Gemeindeverwaltung (§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW) und
enthalte keinen den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden
Kostendeckungsvorschlag (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).

40

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

41

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

42

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die im vorliegenden Fall
klärungsbedürftige Rechtsfrage der Auslegung von § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW lässt
sich über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantworten. Sie
ist durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen noch nicht
geklärt worden.

43