Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-08, Aktenzeichen 2 K 3122/99
ECLI:DE:VGMS:2001:0308.2K3122.99.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 18. August 1999 und deren
Widerspruchsbescheid vom 23. November 1999 werden aufgehoben. Die Beklagte
wird verpflichtet, die 40. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu
genehmigen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des
Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 3.500 DM
vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin verfolgt mit der Klage die erforderliche Genehmigung der Beklagten
zur 40. Änderung ihres Flächennutzungsplanes, der die Grundlage der weiteren
Bauleitplanung und Genehmigungserteilung für ein Einkaufszentrum im Bereich des
Standortes „H" sein soll. Dieser Standort liegt an der O-Straße (B 0) in unmittelbarer
Nähe der Autobahn A 2 und ist bisher im Flächennutzungsplan als gewerbliche
Baufläche dargestellt. Die Klägerin ist im Landesentwicklungsplan Nordrhein-
Westfalen vom 11. Mai 1995 (LEP NRW) als Mittelzentrum ausgewiesen. Der
Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N - Teilabschnitt N -, Stand 6. Dezember
1999 (GEP N) ordnet diesem Mittelzentrum die Grundzentren Ennigerloh und
Wadersloh zu, Ennigerloh als Grundzen-trum mit Teilfunktionen eines
Mittelzentrums. Der GEP N stellt den Bereich des Standortes „H" als Gewerbe- und
Industrieansiedlungsbereich dar.

3

Ausgangspunkt der bauleitplanerischen Überlegungen der Klägerin war ein 1992
erstelltes Einzelhandelsstrukturgutachten der H1, welches einen
einzelhandelsbezogenen Kaufkraftabfluss aus dem Gebiet der Klägerin in die
Umlandgemeinden von jährlich 63,4 Millionen DM bei einer Gesamtkaufkraft von 383
Millionen DM konstatierte. Die Gutachter führten dies u.a. auf fehlende hochwertige
Angebotssegmente zurück und zogen daraus den Schluss, dass die Klägerin ihrer
Versorgungsaufgabe als Mittelzentrum nicht gerecht werde. Die H1 empfahl, die
Einzelhandelsaktivitäten zu verbessern und zu diesem Zweck städtische Flächen
planerisch aufzubereiten. Hierfür wurde insbesondere der am östlichen Rand der
Altstadt gelegene Bereich des „P" vorgeschlagen; dort sollte ein großflächiges
Angebot mit Magnetwirkung geschaffen werden. Weitere Untersuchungen der H1 in
den Folgejahren ergaben einen geringeren Kaufkraftabfluss. Der Klägerin gelang es
jedoch nicht, Kaufkraftzuflüsse wie die benachbarten Mittelzentren B und P1 zu
realisieren. Der Rat der Klägerin fasste in seinem 1995 beschlossenen und 1997
fortgeschriebenen Stadtentwicklungskonzept „C 2005" die planerischen
Überlegungen zusammen. Er kam zu dem Ergebnis, dass die von der H1
vorgeschlagene Ansiedlung eines Magneten in der Innenstadt auf erhebliche
Schwierigkeiten stoße. An den Fußgängerzonen, insbesondere im Bereich der O-
straße, stünden ausreichende Flächen nicht zur Verfügung. Das Plangebiet „P" sei
zu klein, um alle zu berücksichtigenden Anforderungen an Städtebau,
Verkehrsführung, gemeindliche Infrastruktur und ökologische Verbesserung
miteinander zu vereinbaren. Der Stadtteil O komme für einen Magneten wegen
fehlender wirtschaftlicher Tragfähigkeit und wegen der Zentrenhierarchie nicht in
Betracht. Die Stadt müsse deshalb ihre bisher ausschließlich zentrumsbezogenen
Aktivitäten erweitern und auch andere Standorte innerhalb des
Siedlungsschwerpunktes C, aber außerhalb der Innenstadt in den Blick nehmen.

4

Mitte der neunziger Jahre wandte sich ein Investor an die Klägerin, der im
gesamten Bundesgebiet eine Vielzahl von Warenhäusern und Baumärkten betreibt,
und bekundete sein Interesse an einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb im
Bereich der „H" (sog. H-Markt). Unter dem 2. April 1996 leitete die Klägerin das
landesplanerische Anpassungsverfahren nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW ein und legte
der Beklagten ihre Absicht dar, den Flächennutzungsplan im Bereich südlich der BAB
A 2 (Anschlussstelle C/ O), beiderseits der O-Straße zu ändern. Statt gewerblicher
Bau- und landwirtschaftlicher Nutzflächen sollten Sondergebiete für ein
Einkaufszentrum und Hotel, Tagungszentrum und Badesee ausgewiesen werden.
Hinsichtlich des Einkaufszentrums ging man von einer Gesamtverkaufsfläche von
zunächst 18.500 qm aus, die später mit Blick auf den bekannt gewordenen Gem.
RdErl. d. Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport, d. Ministeriums für
Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr, d. Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft u. d. Ministeriums für Bauen und Wohnen v. 7. Mai
1996, MBl. NW. S. 992, zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßbetrieben,
Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben (Einzelhandelserlass) auf 16.500
qm reduziert wurde. Als Einzelvorhaben in dem Sondergebiet „Einkaufszentrum"
wurden ein SB-Warenhaus mit 6.150 qm, eine Shop-Zone im Warenhaus von 1.500
qm, ein Getränkemarkt von 500 qm, ein Baumarkt mit 8.000 qm sowie eine
Tankstelle mit Waschstraße angegeben.

5

Am 18. April 1996 fasste der Rat der Klägerin nach kontroverser Debatte den
Aufstellungsbeschluss zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans. Vorgesehen
war u.a. ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO für das beschriebene
Einkaufszentrum anstatt bisher dargestellter gewerblicher Bauflächen.
Im Rahmen des landesplanerischen Anpassungsverfahrens fand am 10. Dezember
1996 bei der Beklagten als Bezirksplanungsbehörde ein Erörterungstermin statt, an
dem neben der Klägerin mehrere Nachbargemeinden, der Kreis Warendorf, die IHK
Münster, die Handwerkskammer Münster, der Einzelhandelsverband Ostwestfalen
sowie die Bezirksregierungen Arnsberg, Detmold und Münster teilnahmen. Hierbei
trugen vor allem die Nachbargemeinden der Klägerin Bedenken gegen das
Vorhaben vor, weil sie hiervon ausgehende Beeinträchtigungen für den eigenen
Einzelhandel fürchteten.

6

Nach einer Ortsbesichtigung mit Vertretern der Bezirksplanungsbehörde und der
Klägerin fasste der Rat der Klägerin am 10. Juni 1997 einen Grundsatzbeschluss, in
dem die Ablehnung von vier früher erwogenen Standorten begründet, auf den Verlust
des Kreissitzes und damit verbunden 400 Arbeitsplätzen sowie die insgesamt
schlechte Arbeitslosenbilanz hingewiesen wurde. Außerdem sah der Rat in dem
Standort eine befriedigende Antwort auf die atypische Gemeindesituation mit den
beiden räumlich getrennten Ortsteilen C und O.

7

Mit Schreiben vom 31. Juli 1997 nahm die Bezirksplanungsbehörde zu der
landesplanerischen Anfrage der Klägerin Stellung und erhob unter näher
bezeichneten, von der Klägerin akzeptierten Voraussetzungen keine Bedenken
gegen die 40. Änderung des Flächennutzungsplans. In der Begründung der
Stellungnahme führte die Bezirksplanungsbehörde im Einzelnen aus, dass am
Standort „H" die beabsichtigte Errichtung von großflächigem Einzelhandel mit § 24
Abs. 3 LEPro NRW und dem Einzelhandelserlass vereinbar sei.

8

Nachdem das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW,
Funktionsvorgänger des Beigeladenen, die Klägerin bereits mit Schreiben vom 5.
August 1997 darauf hingewiesen hatte, die Anpassungserklärung der
Bezirksplanungsbehörde stehe unter dem Vorbehalt der abschließenden Bewertung
durch die Landesregierung, wies es die Bezirksplanungsbehörde mit Schreiben vom
12. September 1997 an, die landesplanerische Anpassungserklärung vom 31. Juli
1997 zurückzuziehen und die Planung der Klägerin im Hinblick auf das SB-
Warenhaus und die Shop-Zone für landesplanerisch nicht angepasst zu erklären. Die
Planung entspreche nicht den Anforderungen des § 24 Abs. 3 LEPro NRW, wonach
das Vorhaben räumlich einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet sein müsse. Zwar
liege der Standort „H" noch innerhalb des Siedlungsschwerpunktes C, er sei diesem
aber räumlich nicht mehr zugeordnet. Durch das Kriterium der räumlichen Zuordnung
zum Siedlungsschwerpunkt solle eine isolierte Lage am Rande eines
Siedlungsschwerpunktes vermieden und zugleich gesichert werden, dass eine
Beziehung zwischen geeigneter vorhandener oder geplanter Siedlungs- und
Versorgungsstruktur (Wohnen) und dem geplanten Vorhaben bestehe. Dies gelte
insbesondere für das nahversorgungsrelevante Sortiment (z.B. Lebensmittel). Hier
solle eine wohnungsnahe Versorgung im Umkreis von „wenigen 100 Metern"
gesichert werden. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes
Versorgungsgebiet sei an diesem Standort nicht vorhanden und zukünftig auch nicht
vorgesehen, da im Norden der Stadt C nach dem GEP die Ansiedlung von Gewerbe
(Gewerbepark H-Weg) geplant sei. Die Vorstellung der Klägerin, der Standort sei
sinnvoll für das Zusammenwachsen der Ortsteile C und O widerspreche der
Gesetzeslage. § 24 LEPro NRW und der Einzelhandelserlass gingen davon aus,
dass in einem Siedlungsschwerpunkt selbst eine angemessene Versorgung
geschaffen werde. Der Ansatz der Klägerin führe dazu, dass bei Kommunen mit
mehreren Zentren vermeintlich verbindende Standorte auf der „grünen Wiese"
ermöglicht würden. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Erfordernis der
räumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt lägen nicht vor. Die
Ausnahmemöglichkeiten seien im Einzelhandelserlass ausdrücklich aufgezählt.
Insbesondere komme eine Ausnahme in Betracht, wenn besondere
städtebauliche/siedlungsstrukturelle Gründe dies erforderten. Die von der Klägerin
genannten Gründe seien diesbezüglich nicht ausreichend. Abgrabungsflächen für die
Zementindustrie außerhalb der Besiedlung kämen nämlich für die Ansiedlung
großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohnehin nicht in Frage, so dass sich die Frage
von Ersatzstandorten nicht stelle. Mit der gleichen Begründung könnten sonst
Kommunen mit einem hohen Waldanteil oder mit einem hohen Anteil
naturschutzwürdiger Flächen eine Ausnahmeregelung reklamieren. Unter dem
Gesichtspunkt der räumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt sei auch
nicht relevant, ob ein Vorhaben in der gewünschten Größenordnung an einem
anderen, zentraler gelegenen Standort verwirklicht werden könne. Ansonsten
bestehe die Gefahr, dass die Nutzung in einer Randlage dann verwirklicht werden
könne, wenn sie nur groß genug dimensioniert werde, um in zentraler Lage nicht
verwirklicht werden zu können. Der Einzelhandelserlass gehe davon aus, dass dann,
wenn für die geplante Nutzung in der gewünschten Größenordnung kein räumlich
und funktional zugeordneter Standort in der Stadt gefunden werde, das Vorhaben in
dieser Größenordnung nicht realisiert werden könne.

9

Unter Hinweis auf die ihr erteilte Weisung nahm die Bezirksplanungsbehörde ihre
Verfügung vom 31. Juli 1997 zurück und erklärte das Vorhaben durch Schreiben vom
19. September 1997 für landesplanerisch nicht angepasst. Am 9. Oktober 1997
beschloss der Rat der Klägerin, das landesplanerische Anpassungsverfahren
gleichwohl fortzuführen. Zugleich beauftragte er die Verwaltung, das
Bauleitplanverfahren zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans weiter zu
betreiben und den Vorentwurf zur frühzeitigen Beteiligung der Bürger gem. § 3 Abs.
1 BauGB und der Träger öffentlicher Belange gem. § 4 Abs. 1 BauGB vorzubereiten.
Des Weiteren erklärte der Rat seine Bereitschaft, auf entsprechenden Antrag ein
Verfahren zur Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplanes einzuleiten.

10

In seiner Sitzung am 1. Dezember 1997 erörterte der Bezirksplanungsrat des
Regierungsbezirks Münster das Vorhaben der Klägerin und entschied, dass die
Planungsabsicht der Klägerin entgegen der ministeriellen Einschätzung vom
12. September 1997 den Zielen der Raumordnung und Landesplanung angepasst
sei.

11

Am 18. Dezember 1997 beschloss der Rat der Klägerin die Aufstellung des
Bebauungsplans Nr. 38 „H - Sondergebiet Einkaufszentrum". Die
Aufstellungsbeschlüsse hinsichtlich der 40. Änderung des Flächennutzungsplans und
des genannten Bebauungsplans wurden sodann am 23. Dezember 1997 ortsüblich
bekannt gemacht.

12

Mit Schreiben an die Klägerin vom 16. Februar 1998 wies die Beklagte als
Bezirksplanungsbehörde darauf hin, dass eine einvernehmliche Beurteilung des
Planungsvorhabens durch den Bezirksplanungsrat und die Bezirksplanungsbehörde
nicht zu Stande gekommen sei. Er habe deshalb die Sache dem Ministerium als
Landesplanungsbehörde zugeleitet, welches nun im Einvernehmen mit den fachlich
zuständigen Landesministerien die abschließende Entscheidung treffen müsse.

13

Im Juni 1998 führte die Klägerin parallel zu dem laufenden landesplanerischen
Anpassungsverfahren die frühzeitige Bürgerbeteiligung, die Beteiligung der Träger
öffentlicher Belange und die Beteiligung der Städte und Gemeinden in den beiden
Bauleitplanverfahren durch.

14

Durch Erlass vom 7. August 1998 stellte das Ministerium für Umwelt,
Raumordnung und Landesplanung NRW als Landesplanungsbehörde im
Einvernehmen mit den weiter betroffenen Landesministerien im Verfahren des § 20
LPlG NRW abschließend fest, dass die Planung der Klägerin, soweit das SB-
Warenkaufhaus mit integrierter Shop-Zone betroffen sei, nicht an die Ziele der
Raumordnung und Landesplanung angepasst sei. In den Entscheidungsgründen
wurde ausgeführt, dass sich das Vorhaben an der zentralörtlichen Gliederung
orientiere. Die notwendige Tragfähigkeit habe die Bezirksplanungsbehörde
festgestellt und ein Gutachten der H1 vorgelegt, nachdem keine unzumutbaren
negativen Auswirkungen auf die Nachbarstädte zu erwarten seien. Zwar sei an der
Methodik und an den Ergebnissen des Gutachtens mehrfach Kritik geübt worden. Die
Landesplanungsbehörde könne aber nur feststellen, ob offensichtliche
Fehlannahmen vorlägen. Das sei nicht ersichtlich. Allerdings sei das Vorhaben
räumlich nicht dem Siedlungsschwerpunkt C zugeordnet. Die
Landesplanungsbehörde erläuterte in diesem Zusammenhang den Hintergrund des
als Bewertungsmaßstab dienenden Einzelhandelserlasses und vertiefte im Übrigen
ihre Überlegungen in der Weisung vom 12. September 1997.

15

Mit Schreiben vom 26. August 1998 teilte die Klägerin der Beklagten mit, ihre
Planungsabsichten auch unter Berücksichtigung des negativ verlaufenen
landesplanerischen Anpassungsverfahrens fortsetzen zu wollen. Sie verstehe den
Erlass vom 7. August 1998 so, dass gegen den Baumarkt keine Bedenken
bestünden. Man hoffe, im Laufe des weiteren Planänderungsverfahrens die gegen
die räumlich und funktionale Zuordnung des Vorhabens zum Siedlungsschwerpunkt
C erhobenen Bedenken ausräumen zu können. Gemäß dem Ratsbeschluss vom 17.
Dezember 1998, öffentlich bekannt gemacht am 29. Dezember 1998, wurden die
Planunterlagen zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans in der Zeit vom 8.
Januar 1999 bis zum 8. Februar 1999 im Rathaus der Klägerin öffentlich ausgelegt.
In seiner Sitzung am 15. Juni 1999 befasste sich der Rat der Klägerin auf der
Grundlage der Empfehlungen seines Planungs- und Verkehrsausschusses mit den
vorgetragenen Anregungen und beschloss anschließend die 40. Änderung des
Flächennutzungsplans mit dem zugehörigen Erläuterungsbericht. Das Ergebnis der
Behandlung wurde den Absendern von Anregungen mit Schreiben vom 22. Juni
1999 mitgeteilt.

16

Unter dem 7. Juli 1999 legte die Klägerin die 40. Änderung des
Flächennutzungsplans der Beklagten zur Genehmigung vor. Die Beklagte versagte
die Genehmigung nach § 6 BauGB mit Bescheid vom 18. August 1999 unter Hinweis
auf das Fehlen der landesplanerischen Anpassung. Den unter dem 2. September
1999 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23.
November 1999 als unbegründet zurück.

17

Mit ihrer am 22. Dezember 1999 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr
Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie vor, in diesem Verfahren gehe es allein
um die Frage, ob das von ihr geplante Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel
dem Siedlungsschwerpunkt C im Sinne des § 24 Abs. 3 LEPro NRW zugeordnet ist.
Die anderen in dieser Norm genannten Ziele seien erfüllt. So entsprächen die im
Sondergebiet vorgesehenen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der
angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden
Versorgung der Bevölkerung. Bei ihren planerischen Überlegungen habe sie sich von
den folgenden Gedanken leiten lassen. Siedlungsschwerpunkt im Sinne von § 24
Abs. 3 LEPro seien nicht nur die engeren zentralen Bereiche, in denen die
öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der
sozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung
räumlich gebündelt worden seien, sondern der gesamte Ortsteilbereich, in dem sich
Wohnen und Arbeitsstätten mit den genannten zentralörtlichen Einrichtungen
aufeinander ausgerichtet verbänden. Im Hinblick auf die Frage der räumlichen
Zuordnung sei davon auszugehen, dass „zuordnen" weder „einordnen" bedeute noch
dass der Standort im oder unmittelbar angrenzend am Siedlungsschwerpunkt liege.
Funktional sei ein Handelsstandort einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet, wenn
dem bzw. gerade diesem Siedlungsschwerpunkt die Verantwortung für die
bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung zukomme. Räumliche Zuordnung zu
einem Siedlungsschwerpunkt bedeute, dass der Standort einen räumlichen Bezug
eben zu diesem Siedlungsschwerpunkt und nicht zu einem anderen
Siedlungsschwerpunkt oder einem Ortsteil, der nicht Siedlungsschwerpunkt sei,
nehmen solle. Diese Voraussetzungen lägen für den Standort „H" vor. Er sei dem
nach der Einwohnerzahl größeren der beiden Siedlungsschwerpunkte der Klägerin
zugeordnet, nämlich dem Siedlungsschwerpunkt C und nicht dem
Siedlungsschwerpunkt O. Liege ein Standort innerhalb eines
Siedlungsschwerpunktes, sei er diesem auch zugeordnet. Diese Wortlautauslegung
ergebe sich auch aus Sinn und Zweck der Norm. Der Gesetzgeber unterstelle, dass
von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO stets die in
dieser Vorschrift genannten städtebaulichen und landesplanerischen Auswirkungen
ausgehen. Andernfalls wäre das jeweilige Vorhaben nicht sonder- oder
kerngebietspflichtig, sondern könnte auch in Misch- oder Gewerbegebieten
verwirklicht werden. Der typische Fall der Ausweisung eines Sondergebietes für
großflächigen Einzelhandel sei also gerade nicht das Gebiet um den Marktplatz oder
das Rathaus, sondern ein Platz an der Peripherie. Zu bedenken sei auch, dass
Einzelhandelsgroßprojekte mit erheblichem Liefer- und Kundenverkehr verbunden
seien und in der Regel über viele Stellplätze verfügten. Im Sinne der in der BauNVO
vorgenommenen Gebietsgliederung von besonders schutzbedürftigen Gebieten bis
zu Industriegebieten handele es sich um wesentlich störende Betriebe, die unter
immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten mit Wohngebieten unverträglich seien
und von ihnen einen ausreichenden Abstand einhalten müssten. Das lasse eine
Einpassung in zentrale Ortslagen als unerwünscht erscheinen. Der Standort sei der
am besten geeignete von den überprüften Alternativstandorten. Die
Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 LEPro seien damit erfüllt. Dem vom Beigeladenen
und seiner Funktionsvorgängerin wiederholt hervorgehobenen Einzelhandelserlass
komme keine verbindliche Wirkung zu. Er stelle nicht mehr als eine
Norminterpretation durch die Landesverwaltung dar.

18

Unabhängig von diesem Ansatz sei bereits zweifelhaft, ob § 24 Abs. 3 LEPro
NRW ein verbindliches Ziel der Landesplanung sei, welches die Anpassungspflicht
des § 1 Abs. 4 BauGB auslöse. Raumordnungsziele könnten keinen beliebigen Inhalt
haben. Raumordnung sei entsprechend der bundesgesetzlichen Vorgabe in § 3 Nr. 2
ROG 1998 Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes durch
Raumordnungspläne, d.h. in die Zukunft weisende Zuordnung von bestimmten
Raumteilen zu bestimmten Raumnutzungen. Raumordnung durch
Raumordnungsziele sei somit Gesamtplanung im Sinne einer sachlich und fachlich
übergeordneten Koordinierung prinzipiell aller raumbeanspruchenden und
raumbeeinflussenden Kräfte und Faktoren. Raumordnung sei hingegen nicht dazu
da, fachliche Belange eigenständig zu formulieren. Vielmehr habe die Raumordnung
die fachlich vorgegebenen Belange zu ermitteln und als vorgegeben hinzunehmen.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze treffe § 24 Abs. 3 LEPro NRW keine
raumordnerische Festlegung. Es handle sich vielmehr um eine bodenrechtliche
Regelung, für die dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle.

19

Zweifel an der Qualifizierung von § 24 Abs. 3 LEPro NRW als verbindliches Ziel
der Raumordnung ergäben sich in Anlehnung an die vor allem von Hoppe vertretene
Ansicht aus der Abfassung als Soll-Vorschrift. Eine Soll-Regelung schließe aus, sie
als eine abschließend abgewogene, konfliktbereinigte Letztentscheidung zu
verstehen. Die Norm sei auch nicht hinreichend bestimmt, weil sie die
Handlungspflichten der Adressaten nicht deutlich und eindeutig erkennen lasse. Das
zentralörtliche Gliederungsprinzip und die in diesem Rahmen zu sichernde
Versorgung der Bevölkerung seien als Grundlage für ein Konkurrenzgebot und ein
Integrationsgebot für private Versorgungseinrichtungen nicht geeignet.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden schließlich unter dem Aspekt der
Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden.

20

Halte man § 24 Abs. 3 LEPro NRW für ein wirksames Ziel der Landesplanung,
das die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB auslöse, und seine
Voraussetzungen für nicht gegeben, so sei gleichwohl eine Ausnahme zuzulassen.
Offenbar gehe auch die Beklagte davon aus, dass in C ein Sondergebiet der
geplanten Art und Größe landesplanerisch grundsätzlich zulässig sei. Im
Stadtzentrum finde sich jedoch nicht genügend Raum für ein Projekt der geplanten
Größenordnung, es sei denn, man betreibe einen nicht erwünschten städtebaulichen
Kahlschlag. Ihr Fall liege nicht anders als der von den Behörden offenbar als
Ausnahmefall gesehene Altstadtkern.

21

Die Klägerin beantragt,

22

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom
18. August 1999 und vom 23. November 1999 zu verpflichten,
die 40. Änderung des Flächennutzungsplans zu
genehmigen.

23

Die Beklagte beantragt,

24

die Klage abzuweisen.

25

Sie verteidigt das Ergebnis des landesplanerischen Anpassungsverfahrens und
ist der Ansicht, die räumliche Zuordnung des H-Marktes zum Siedlungsschwerpunkt
C sei nicht gegeben. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes
Versorgungsgebiet sei nicht vorhanden und auch künftig nicht vorgesehen. Die
geeignete Siedlungs- und Versorgungsstruktur für ein derartiges Projekt befinde sich
im Süden C, da dort die Wohnbebauung konzentriert sei. Im Norden der Stadt sei
nach dem GEP N die Ansiedlung von Gewerbe geplant. Die Voraussetzungen für die
Zulassung einer Ausnahme lägen nicht vor. Besondere städtebauliche oder
siedlungsstruktuerelle Gründe seien in C nicht gegeben. Es werde ein überwiegend
zentren- und nahversorgungsrelevantes Sortiment angeboten; eine Ausnahme
komme nur in Betracht bei nichtzentrenrelevanten Sortimenten, wenn benachbarte
Gemeinden nicht beeinträchtigt werden.

26

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

27

Er ist der Ansicht, die Beklagte habe die 40. Änderung des
Flächennutzungsplans der Klägerin nicht zu genehmigen, weil diese verbindlichen
Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche. Raumordnung und
Landesplanung verfolge das Ziel, die Siedlungstätigkeit auf Siedlungsbereiche und
innerhalb dieser Siedlungsbereiche wiederum auf Siedlungsschwerpunkte zu
konzentrieren. Dies gelte auch für die Ansiedlung großflächiger
Einzelhandelsbetriebe. In NRW geschehe diese Steuerung vor allem durch § 24 Abs.
3 LEPro NRW und den ihn konkretisierenden Einzelhandelserlass. Der
Einzelhandelserlass verfolge das Ziel, durch klare und eindeutige Aussagen zu
verhindern, dass eine von allen Beteiligten für notwendig gehaltene Steuerung
unterlaufen werde. Er solle möglichst unabhängig von etwaigen Gutachten anhand
objektiver Kriterien eine Feststellung ermöglichen, ob ein Vorhaben den
landesplanerischen Zielsetzungen angepasst sei oder nicht. Die Landesregierung
verfolge mit verschiedenen Instrumenten das Ziel, den Einzelhandel stadt- und
regionalverträglich zu steuern und die traditionellen Stadt- und Stadtteilzentren
aufzuwerten und zu stärken. Mit mehreren Erlassen zu Einzelhandelsgroßbetrieben
habe das jeweils zuständige Ministerium seit 1969 den Gemeinden Planungs- und
Entscheidungshilfen zur sinnvollen Entwicklung und Steuerung an die Hand
gegeben. Im Vorfeld des jetzt geltenden Einzelhandelserlasses seien die
Gebietskörperschaften des Landes flächendeckend angehört worden. Sie hätten sich
mit überwältigender Mehrheit für die Fortschreibung ausgesprochen.

28

§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthalte ein bindendes Ziel der Raumordnung. Die
Ausgestaltung als Soll-Vorschrift führe zu einer Verpflichtung für den Regelfall und
lasse nur in eng begrenzten atypischen Fällen eine Ausnahme zu. Dieses
Verständnis entspreche vergleichbaren Normstrukturen im Bereich des
Verwaltungsrechts. Auch die Rechtsprechung, insbesondere diejenige des OVG
NRW, verstehe § 24 Abs. 3 LEPro NRW in diesem Sinne. Dem Zusammenhang mit
§ 11 LPlG NRW sei zu entnehmen, dass die allgemeinen Ziele des zweiten und
dritten Abschnitts des LEPro dieselben Rechtswirkungen hätten wie die in den
Landes- und Gebietsentwicklungsplänen festgelegten Ziele. Der verbindliche
Zielcharakter der Norm erschließe sich auch aus der Entstehungsgeschichte.
Erstmals sei 1964 ein Landesentwicklungsprogramm beschlossen worden, zunächst
als Verwaltungsvorschrift. Auf der Grundlage des LPlG NRW von 1972 und aus
verfassungsrechtlichen Gründen sei das Landesentwicklungsprogramm 1974 als
Gesetz verkündet worden. In der Begründung des Gesetzesentwurfes zu § 24 Abs. 4
LEPro NW 1974, der mit dem heute geltenden § 24 Abs. 3 LEPro NRW praktisch
identisch gewesen sei, sei ausgeführt, dass es aus landesplanerischer Sicht
notwendig sei, die Ausweisung von Sondergebieten für Einkaufszentren und
Verbrauchermärkte von der Erfüllung der in dieser Vorschrift genannten
Bedingungen abhängig zu machen. Das zeige den Willen des Gesetzgebers, eine
bestimmte, an Bedingungen geknüpfte, konkrete und damit auch verbindliche
Zielvorgabe zu schaffen.

29

Auch der am 12. November 1998 bekannt gemachte GEP N enthalte ein
textliches Ziel zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels in Abschnitt II, Kapitel
1.0, Ziffer 122. Danach seien großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich
Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Im
Einzelhandelserlass werde festgelegt, was unter räumlicher und funktionaler
Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt zu verstehen sei. Ein Vorhaben müsse sich
zunächst im oder unmittelbar am Siedlungsschwerpunkt befinden. Bei mehreren
Siedlungsschwerpunkten müsse der Standort in einem Siedlungsschwerpunkt liegen,
der von seiner Funktion und Größe dazu geeignet sei (funktionale Zuordnung). Die
räumliche Zuordnung sei gegeben, wenn sich der Standort nicht in isolierter
Randlage oder auf der „grünen Wiese" befinde, sondern in die Siedlungs- und
Versorgungsstruktur eingebettet sei. Während das in § 24 Abs. 3 LEPro NRW
enthaltene Merkmal der zentralörtlichen Gliederung eher auf den Schutz der
benachbarten Kommunen abstelle, bezwecke das Kriterium der räumlichen und
funktionalen Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt eher den Schutz der
Siedlungszentren der Ansiedlungsgemeinde. Erreicht werde damit auch ein
verstärkter Schutz der anderen Gemeinden, da räumlich und funktional zugeordnete
Standorte tendenziell weniger die Gefahr beinhalteten, Kaufkraft aus anderen
benachbarten Kommunen abzuziehen als isolierte Standorte in Randlage zu
Nachbargemeinden. An diese Grundgedanken müssten auch die
Zulassungsvoraussetzungen für eine Ausnahme anknüpfen. Bei großflächigem
Einzelhandel mit nichtzentrenrelevanten Sortimenten komme eine Ausnahme eher in
Betracht, weil Einzelhandel mit diesem Angebot in Innenstädten kaum mehr
vorhanden sei. Dagegen scheide die Zulassung einer Ausnahme bei zentren- und
nahversorgungsrelevanten Sortimenten wegen der Präzedenzwirkung aus.

30

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sei der Standort „H" dem
Siedlungsschwerpunkt C nicht räumlich zugeordnet. In der Nachbarschaft befinde
sich keine Siedlungs- und Versorgungsstruktur, in die ein Einzelhandelsprojekt
eingebettet werden könnte. Das ergebe sich sogar aus dem von der Klägerin selbst
in Auftrag gegebenen Gutachten der H1. Darin habe die H1 ausgeführt, das Projekt
liege in Ortsrandlage mit nur sehr geringem Nahpotential. Auch künftig seien im
Umfeld keine Wohnungen vorgesehen. In der Tat sei für die Standortwahl nicht die
räumliche Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt ausschlaggebend gewesen,
sondern die Nähe zur BAB A 2, die einen großen Einzugsbereich verspreche mit der
Gefahr eines nicht nur unerheblichen Kaufkraftabzuges aus den Nachbargemeinden.
Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme seien nicht gegeben.
Besondere städtebauliche Besonderheiten, wie eine historische Altstadt, die einen
Innenstadtstandort ausschlössen, seien in C nicht erkennbar. Nicht nutzbare
Abgrabungsflächen lägen nicht im Stadtzentrum und schieden als potentielle
Standorte deshalb aus.

31

Entscheidungsgründe

32

Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin besitzt den geltend
gemachten Anspruch auf Genehmigung der 40. Änderung des
Flächennutzungsplans; der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 18. August
1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. November 1999 verletzt die
Klägerin in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LV NRW garantierten
Planungshoheit.

33

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtslage ist der Zeitpunkt der letzten
mündlichen Verhandlung. Prüfungsmaßstab ist deshalb auch der erst 1998, also
nach Beginn des Bauleitplanverfahrens wirksam gewordene GEP N.

34

Die Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin mit der Darstellung eines
Sondergebietes für ein Einkaufszentrum bedarf gem. §§ 6 Abs. 1 und 2 Abs. 4
BauGB der Genehmigung der Beklagten als höhere Verwaltungsbehörde. Die
Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht
ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist oder in Widerspruch zu Rechtsvorschriften
steht, § 6 Abs. 2 BauGB. Ein Versagungsgrund ist nicht gegeben. Zutreffend sind
alle Beteiligten vom ordnungsgemäßen Zustandekommen des
Flächennutzungsplans ausgegangen, so dass die Beklagte ihre Zustimmung nur bei
einem Verstoß gegen Rechtsvorschriften verweigern durfte. Ein Rechtsverstoß liegt
indes nicht vor.

35

Als möglicherweise verletzte Vorschrift kommt hier allein § 1 Abs. 4 BauGB in
Betracht. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
Die Ziele der Raumordnung stellen eigenständige rechtliche Planungsschranken für
die Gemeinden dar, die nicht im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB
überwunden werden können.

36

Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -,
BVerwGE 90, 329 ff.

37

Ziele der Raumordnung sind nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG 1998
verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder
bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend
abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen
zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Da mit der Einleitung des
vorliegenden Bauleitplanverfahrens vor dem 1. Januar 1998 begonnen wurde, sind
die Vorschriften des ROG 1998 nach der Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG
1998 nicht unmittelbar anzuwenden; vielmehr gelten für die vor diesem Stichtag
eingeleiteten raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen die Vorschriften des
Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 i.d.F. vom 23. November 1994 (ROG
1965) weiter. Das ROG 1965 enthielt eine § 3 Nr. 2 ROG 1998 vergleichbare
Legaldefinition nicht. § 3 Nr. 2 ROG 1998 greift jedoch nach allgemeiner Auffassung
lediglich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf, wie sie bereits zur
früheren Gesetzeslage entwickelt wurde und vor allem in dem zitierten Beschluss
vom 20. August 1992 zum Ausdruck gekommen ist. Es bestehen deshalb keine
Bedenken, die Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG auch in den
Bauleitplanverfahren anzuwenden, die nach dem ROG 1965 fortzuführen sind.

38

Der Einzelhandelserlass enthält kein Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1
Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998. Er stellt kein Planungsträger und Gerichte
bindendes Außenrecht dar, und zwar weder für sich genommen noch in Verbindung
mit einer gesetzlichen Vorschrift. Der Beigeladene sieht im Einzelhandelserlass eine
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW konkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung
und misst den in ihm enthaltenen Regelungen Bindungswirkung für die Beteiligten
eines Bauleitplanverfahrens zu. Dem vermag sich das Gericht nicht anzuschließen.
Der Einzelhandelserlass hat (lediglich) norminterpretierenden Charakter. Er besitzt
keine Außenwirkung und kann deshalb für die gerichtliche Beurteilung der
Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB kein Maßstab sein. Es bedarf keiner
Entscheidung, ob die Lehre von den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften
verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Bedenken standhält.

39

Vgl. hierzu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl.
1999, § 24 Rdnr. 25; zurückhaltend BVerfG, Beschluss v. 21.
Juni 1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257, 265; EuGH, Urteile
vom 30. Mai 1991 - Rs C-59/89 und C-361/88, NVwZ 1991, 866
und 868 (zur TA Luft); Sendler, Normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften im Umweltrecht, UPR 1993, 321 ff;
Rogmann, Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften,
Münster 1998, S. 57 ff.

40

Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften sind jedenfalls nur in den Fällen
denkbar, in denen der Gesetzgeber auf der Tatbestandsseite einer Rechtsnorm für
die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum eröffnet,
den die Verwaltung eigenverantwortlich und letztverbindlich ausfüllen muss. Die
Zuweisung der Letztentscheidung an die Verwaltung hat eine eingeschränkte
Kontrolldichte der Gerichte zur Folge. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften
könnten ein Mittel zur Steuerung einheitlicher Letztentscheidungen durch die
Verwaltung sein. Beurteilungsspielräume werden von der Rechtsprechung schon mit
Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG und die Effektivität des Grundrechtsschutzes allerdings
nur in Ausnahmefällen angenommen. Das Bundesverfassungsgericht geht
grundsätzlich davon aus, dass die Regeln über die eingeschränkte Kontrolle des
Verwaltungsermessens nicht für die Auslegung und Anwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe gelten. Ein begrenzter Entscheidungsfreiraum komme nur in Betracht,
wenn unbestimmte Rechtsbegriffe wegen der hohen Komplexität und der
besonderen Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im
Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig seien, dass die gerichtliche
Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt.

41

Vgl. BVerfG, Beschluss v. 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und
213/83 -, BVerfGE 84, 34, 50.

42

Diese engen Voraussetzungen hat die verfassungs- und verwaltungsrechtliche
Rechtsprechung im Wesentlichen nur für unvertretbare Beurteilungen im Bereich des
Prüfungs- und Beamtenrechts, wertende Entscheidungen durch weisungsfreie, mit
Sachverständigen besetzte Ausschüsse sowie für Prognoseentscheidungen und
Risikobewertungen vor allem im Bereich des Umweltrechts, im eng damit
verknüpften technischen Sicherheitsrecht und im Gesundheitsrecht
angenommen.

43

Vgl. die Übersichten bei Maurer, Allgemeines
Verwaltungsrecht, aaO, § 7 Rdnr. 37 ff, Ossenbühl in
Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 65 Rdnr. 8,
und Rogmann, aaO, S. 20.

44

Die Voraussetzungen für Beurteilungsspielräume, die der Anwendung
normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften zugänglich sind, liegen im
Raumordnungsrecht nicht vor. Es gibt keine Anhaltspunkte für die normative
Zuweisung einer Letztentscheidung an die Verwaltung durch den Gesetzgeber in
diesem Rechtsbereich. Vielmehr ist die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des
Raumordnungsrechts durch die Behörden von den Gerichten in vollem Umfang
überprüfbar. Die Bedeutung des Einzelhandelserlasses erschöpft sich deshalb in der
Funktion als verwaltungsinterne Auslegungshilfe für § 24 Abs. 3 LEPro NRW und
eventuell gleich lautende Vorschriften der Landes- und Regionalplanung. Ob in dem
Einzelhandelserlass an anderer Stelle auch Erfahrungswerte enthalten sind, die für
die Rechtsprechung als Orientierungswerte herangezogen werden können,

45

so BayVGH, Urteil vom 7. Juni 2000 - 26 N 99.2961 u.a. -,
UPR 2001, 80 (nur Leitsatz), für einen vergleichbaren
bayerischen Erlass,

46

bedarf keiner Entscheidung, weil es im vorliegenden Fall nicht um die Verwertung
von Erfahrungssätzen der Verwaltungspraxis geht.

47

§ 24 Abs. 3 LEPro NRW ist kein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4
BauGB. Die Kammer vermag sich der entgegenstehenden Ansicht des OVG NRW
nicht anzuschließen.

48

S. OVG NRW, Urteile v. 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE
-, 22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1, und 11.
Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, UPR 1999, 359.

49

Es kann offen bleiben, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW bereits aus
gesetzessystematischen Gründen kein bindendes Ziel der Raumordnung ist. Gem. §
3 Nr. 2 ROG 1998 sind Ziele der Raumordnung textliche oder zeichnerische
Festlegungen in Raumordnungsplänen. Außerhalb von Raumordnungsplänen ist
damit für verbindliche landesrechtliche Zielbestimmungen auf Grund der
bundesgesetzlichen Vorgabe kein Platz. Raumordnungspläne sind gem. § 3 Nr. 7
ROG 1998 nur der Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 und die Pläne
für Teilräume der Länder (Regionalpläne) nach § 9. Legt man die
Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 7 ROG 1998 zu Grunde, könnte § 24 Abs. 3 LEPro
NRW allenfalls Teil des Raumordnungsplanes für das Landesgebiet sein. Gem. § 8
Abs. 1 S. 1 ROG 1998 ist für das Gebiet eines jeden Landes ein
zusammenfassender und übergeordneter Plan aufzustellen. Diese Funktion erfüllt in
Nordrhein-Westfalen der 1995 in Kraft getretene LEP NRW. Darin heißt es, mit dem
LEP NRW seien die Ziele der Raumordnung und Landesplanung in einem
Landesentwicklungsplan konzentriert und sowohl textlich als auch zeichnerisch
dargestellt. Es spricht Manches dafür, dass es sich bei dem LEPro NRW oder
Einzelnen seiner Vorschriften nicht um einen Raumordnungsplan für das Land
handelt. Zwar ist gem. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 und war gem. § 5 Abs. 1 S. 2 ROG
1965 auch die Aufstellung räumlicher oder sachlicher Teilpläne zulässig. Das LEPro
NRW und der LEP NRW sind jedoch offensichtlich nicht als sachliche Teilpläne eines
einheitlichen Landesraumordnungsplanes erlassen worden. Dafür gibt es weder im
Wortlaut noch in der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und des Planes
irgendeinen Anhalt. Der Beigeladene hat dies in der mündlichen Verhandlung
ausdrücklich bestätigt und erläutert, aus seiner Sicht stünden das LEPro NRW und
der LEP NRW nebeneinander und seien nicht Teil eines Gesamtplanes; dabei stufe
er das LEPro NRW als „etwas ranghöher" ein.

50

Vgl. Runkel in Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs-
und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2,
K § 3 Rdnr. 278, zur generellen Möglichkeit, ein
Landesraumordnungsprogramm als sachlichen Teilplan
aufzustellen.

51

Das ROG 1965 kannte allerdings keine § 3 Nr. 7 und § 8 ROG 1998
vergleichbare Vorgabe, wonach für den Bereich des Landes ein zusammenfassender
Plan aufzustellen ist; vielmehr ließ § 5 ROG 1965 Programme und Pläne zu, woraus
sich historisch das Nebeneinander eines Landesentwicklungsprogrammes in
Gesetzesform und eines Landesentwicklungsplanes erklären mag. Wendet man aus
diesem Grunde die in § 3 Nr. 7 ROG 1998 enthaltene Definition für
Raumordnungspläne nicht an, so müsste das Land NRW bis zum Ablauf dieses
Jahres seiner Verpflichtung nach Art. 75 Abs. 3 GG und § 22 ROG 1998
nachkommen und einen der bundesgesetzlichen Vorgabe des § 8 ROG 1998
entsprechenden übergeordneten und zusammenfassenden Raumordnungsplan für
das Land schaffen, wobei es die Möglichkeit von sachlichen Teilplänen nutzen kann.
§ 11 LPlG NRW dürfte in seiner jetzigen Fassung mit § 8 ROG 1998 jedenfalls nicht
in Einklang stehen. Die landesrechtliche Anpassungspflicht gilt auch für die in § 7
Abs. 1 S. 3 ROG 1998 vorgeschriebene Kennzeichnung für Ziele der Raumordnung.

52

§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthält keine Kennzeichnung als
verbindliches Ziel der Raumordnung; die Kennzeichnung dürfte
allerdings nur deklaratorische und keine konstitutive Bedeutung
besitzen; es spricht jedoch wenig dafür, eine Regelung als
bindendes Ziel der Raumordnung zu verstehen, wenn der
Plangeber selbst sie nicht als solche angesehen und deshalb
gekennzeichnet hat.

53

Letztlich kann die Frage der inhaltlichen Anwendbarkeit (auch) von § 3 Nr. 7
ROG 1998 offen bleiben, weil § 24 Abs. 3 LEPro NRW aus anderen Gründen kein
Ziel der Raumordnung ist.

54

Ziele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998
können nur Festlegungen sein, die bestimmt oder bestimmbar und abschließend vom
Plangeber abgewogen sind. Solche Ziele legen in Richtung auf die örtliche Planung
Rahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind.
Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr
bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch
grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie
groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt,
hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein
Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von
Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet
ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es stärkere oder schwächere
Rechtswirkungen. Diese relative Offenheit der Zielvorgaben ändert nichts daran,
dass die örtlichen Planungsträger an die Ziele der landesplanerischen
Letztentscheidungen strikt gebunden sind und ihre Bauleitplanung an sie
anzupassen haben. Ziele der Raumordnung können nicht im Wege der Abwägung
nach § 1 Abs. 6 BauGB überwunden werden.

55

Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO.

56

Ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ein Ziel
der Raumordnung ist, kann nur durch Auslegung der Norm ermittelt werden. Soweit
die Rechtsprechung sich mit dem Wortlaut der Norm befasst hat, geht sie
übereinstimmend davon aus, dass es dem in der Rechtsanwendung üblichen
Verständnis entspreche, die an das Wort „soll" angeknüpfte Rechtsfolge als
grundsätzlich, d.h. im Regelfall verbindlich („muss") anzunehmen; nur für den
atypischen Ausnahmefall sei die Rechtsfolge nicht zwingend angeordnet.

57

So OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO; für das
bayerische Landesrecht auch BayVGH, Urteil v. 25. November
1991 - 14 B 89.3207 -, BayVBl. 1992, 529, und VG Ansbach,
Urteil v. 2. November 1983 - Nr. AN 9 K 83 A. 0114 -, BayVBl.
1984, 603; in der Literatur auch Goppel, Ziele der
Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292.

58

Dieses Wortverständnis verkennt den grundlegenden Unterschied zwischen
normativen Konditional- und Finalprogrammen. Konditionalprogramme enthalten
grundsätzlich einen Tatbestand, bei dessen Vorliegen eine im Gesetz näher
bestimmte Rechtsfolge eintritt. Sie sind nach dem Wenn-Dann-Schema aufgebaut
und führen zu direkten Verhaltensregeln mit abstrakt-genereller
Vorwegprogrammierung. Für Regelungen mit konditionalem Charakter, die den
größten Teil des öffentlichen Rechts bestimmen, gilt das beschriebene Verständnis
von Sollvorschriften im Sinne einer strikten Bindung des Normanwenders und der
Eröffnung eines Entscheidungsspielraumes für atypische Sachverhalte. Die Normen
des Planungsrechts sind dagegen anders strukturiert. Die Andersartigkeit verbietet
eine schlichte Übertragung des Verständnisses von Soll-Vorschriften.

59

Planung ist Gestaltung komplexer Situationen in die Zukunft hinein. Gestaltung
setzt Freiräume voraus, deren Interessengefüge gesetzlich nicht vorentschieden ist,
weil die Besonderheit und Unübersehbarkeit der bereichsspezifischen Lage einer
umfassenden legislatorischen Determination entgegenstand. Der Gesetzgeber hat
sich hier damit begnügen müssen, nur die Ziele von Planungen in der Form von
Richtpunkten und Direktiven vorzugeben. Den Weg zu diesen Zielen muss die
planende Verwaltung selbst herausfinden.

60

Vgl. Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand
64. Lieferung 2000, § 1 Rdnr. 181.

61

Planungsrechtsnormen weisen damit überwiegend instrumentale und finale
Komponenten auf. Das eröffnet eine größere Anzahl von
Entscheidungsmöglichkeiten als bei konditional strukturierten Rechtsnormen. Die
Entscheidungsmöglichkeiten bestehen nicht nur in atypischen Fällen, sondern bei
jeder Planungsentscheidung, auf die die Planungsvorschrift Anwendung findet.

62

Vgl. Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rdnr. 6;
Hoppe, „Ziele der Raumordnung", NWVBl. 1998, 461,464.

63

Planungsrechtliche Soll-Vorschriften enthalten anders als konditional
programmierte Normen eine Abwägungsstruktur, die die Planungsbehörde als
vorgegebenes Ziel in ihren Entscheidungsprozess einstellen muss. Eine verbindliche
Leitsatzstruktur im Sinne einer der Abwägung vorgelagerten Letztentscheidung ist
planungsrechtlichen Soll-Vorschriften dagegen fremd.

64

S. beispielsweise § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, der ebenfalls
nicht konditional formuliert ist und nicht als Regel-Ausnahme-
Vorschrift verstanden wird.

65

Die Bestimmung von verbindlichen Zielen der Raumordnung kann daher nicht
durch Soll-Vorschriften, sondern nur durch eindeutige Ist-Formulierungen in den
Raumordnungsplänen getroffen werden.

66

Dieses Wortverständnis planungsrechtlicher Vorschriften wird vom
Bundesgesetzgeber offenbar geteilt. Mit dem BauROG 1998 wurde in § 35 Abs. 3 S.
3 BauGB das Instrument des Eignungsgebietes eingeführt, mit dessen Hilfe die
Gemeinden die Ansiedlung privilegierter Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6
BauGB steuern können. In der ursprünglichen Fassung des Gesetzesentwurfs wurde
das Eignungsgebiet dadurch definiert, dass bestimmte raumbedeutsame
Maßnahmen an anderer Stelle im Planungsraum „in der Regel ausgeschlossen sein
sollen". Der Bundestagsausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau
empfahl eine andere, eindeutige Formulierung, um sprachlich zu verdeutlichen, dass
es sich bei der Darstellung oder Ausweisung von Eignungsgebieten um Ziele der
Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG handele.

67

S. BT-Drucksache 13/589, S. 24.

68

Der Bundestag ist dieser Beschlussempfehlung ausdrücklich gefolgt und hat eine
Formulierung gewählt, die die gesetzgeberische Letztentscheidung im Sinne einer
verbindlichen Zielbestimmung auch sprachlich dokumentiert.

69

Dieses Wortlautverständnis kommt auch in einem Schreiben
des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und
Städtebau an das Sächsische Staatsministerium für Umwelt

70

und

71

Landesentwicklung zum Ausdruck, wonach die Zulässigkeit
von Soll-Vorschriften im Regionalplan Westsachsen für
verbindliche Ziele wegen der Notwendigkeit „abschließend
abgewogener Festlegungen" ausdrücklich verneint wird, zitiert
nach Goppel, aaO.

72

Schließlich hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits zitierten
Beschluss vom 20. August 1992 erkannt, dass die von § 1 Abs. 4 BauGB erfassten
landesplanerischen Ziele nicht auf eine Stufe mit den städtebaulichen Zielen des § 1
Abs. 5 S. 1 und 3 BauGB zu stellen sind, die lediglich Optimierungsgebote und damit
Abwägungsdirektiven enthalten. Zur Begründung seiner Ansicht hat sich das
Bundesverwaltungsgericht ausschließlich auf den Wortlaut des § 1 Abs. 5 BauGB
berufen und die fehlende Letztverbindlichkeit der städtebaulichen Zielvorgabe durch
die Hervorhebung des Wortes „soll" betont.

73

Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO, S. 332.

74

Diese am Wortlaut orientierte Auslegung besäße wenig Überzeugungskraft,
wenn die Formulierung einer planerischen Letztentscheidung auch in Gestalt von
Soll-Vorschriften erfolgen könnte.

75

Gesetzessystematische Gründe stehen dem Verständnis von § 24 Abs. 3 LEPro
NRW als für den Regelfall bindende, Ausnahmen aber ermöglichende
Planungsentscheidung des Landesgesetzgebers entgegen. Der Bund hat in § 11
ROG 1998 ein Zielabweichungsverfahren vorgesehen. Danach kann von einem Ziel
der Raumordnung in einem eigenständigen Verfahren abgewichen werden, wenn die
Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die
Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Wie sich aus dem Wortlaut und diesen
unterstützend der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt, hat der Gesetzgeber
damit die planungsrechtliche Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB auf
der Ebene des Raumordnungsrechts nachgebildet. Die Grenze zwischen einem
Zielabweichungs- und einem Zieländerungsverfahren entspricht danach weitgehend
der zwischen einer Befreiung von den Festsetzungen und der Änderung eines
Bebauungsplanes.

76

Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks.
13/6392, A.II. zu § 11 ROG.

77

Die Zulässigkeit einer Befreiung nach § 31 BauGB setzt nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass es sich in
bodenrechtlicher Hinsicht um einen atypischen Sonderfall handelt. Das Rechtsinstitut
der Befreiung rechtfertigt sich überhaupt nur daraus, dass die mit einer Normierung
regelmäßig verbundene Abstraktion und Verallgemeinerung unvermeidbar zu
Differenzen zwischen dem Regelungsinhalt und dem hinter der Regelung stehenden
Schutzgut führen können, weil und soweit sie besonders gelagerten Sachverhalten,
die aus tatsächlichen Gründen - atypisch - „aus der Regel fallen", nicht gerecht
werden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen zu können, bedarf es der
Möglichkeit, in solchen atypischen Fällen von der Einhaltung der Norm, auch von den
Festsetzungen eines Bebauungsplanes, zu befreien. Die Befreiung setzt damit
voraus, dass ein Sonderfall vorliegt. Für die Regelfälle dagegen ist das, was nach
den Festsetzungen des Bebauungsplanes Rechtens ist, einer Befreiung nicht
zugänglich. Eine planerische Festsetzung, von deren Einhaltung selbst in Regelfällen
befreit werden müsste, dürfte in Wahrheit bereits als Norm ungültig sein. Durch die
Entgegensetzung von Regelfällen und Sonderfällen wird auch die Grenze zwischen
der Befreiung und der etwa erforderlichen Planänderung markiert: Ist die Befreiung
auf atypische Sonderfälle beschränkt, so folgt daraus, dass in allen übrigen Fällen
zulässige Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nur mit
Hilfe eines Planänderungsverfahrens bewirkt werden können.

78

So grundlegend BVerwG, Beschluss v. 9. Juni 1978 - 4 C
54.75 -, BVerwGE 56, 71 ff; zur fortdauernden Aktualität dieser
Rechtsprechung trotz Änderung der Norm Schmaltz in
Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl. 1998, § 31 Rdnr. 19.

79

Hat der Gesetzgeber das raumordnungsrechtliche Zielabweichungsverfahren
dem städtebaurechtlichen Befreiungsverfahren nachgebildet, so sind atypische Fälle
nach der eindeutigen gesetzlichen Intention in diesem eigens geschaffenen
Verfahren zu lösen. Das schließt es zugleich aus, bindende Zielvorgaben mit einer
Öffnungsklausel für Sonderfälle zu schaffen. Anderenfalls würde die aus § 3 Nr. 2
und § 11 ROG 1998 folgende bundesgesetzliche Vorgabe durch den
Landesgesetzgeber unterlaufen. Das gerade für atypische Fälle vorgesehene
Zielabweichungsverfahren müsste weitgehend, wenn nicht in vollem Umfang
funktionslos bleiben. Es tritt hinzu, dass das Zielabweichungsverfahren von der für
die Raumordnung zuständigen Stelle durchzuführen ist, während sich etwa das
Planungsziel des § 24 Abs. 3 LEPro NRW an den Planungsträger richtet, mithin die
Frage nach dem Vorliegen eines atypischen Sachverhaltes (zunächst) von ihm zu
beantworten ist. Angesichts dessen handelt es sich bei der Bewältigung atypischer
Sachverhalte nicht um Planungsphilosophie, sondern darum, auf welcher Ebene
Letztentscheidungen zu treffen sind.

80

So auch Schroeder, Die Wirkung von Raumordnungszielen,
UPR 2000, 52, 53; Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und
inhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der
Planungspraxis, DVBl. 2001, 81, 89; aA Goppel, aaO.

81

Mit Blick auf das gesetzlich geregelte Verhältnis von Zielbestimmung und
Zielabweichung in jeweils eigenständigen Verfahren vermag die Kammer auch nicht
dem OVG NRW zu folgen, wonach es in atypischen Fällen bereits an einer
Zielbestimmung fehlt. § 24 Abs. 3 LEPro NRW soll nach dieser Rechtsprechung nur
für den Regelfall ein verbindliches Ziel der Raumordnung sein, in atypischen Fällen
hingegen soll es an einer verbindlichen Zielvorgabe überhaupt fehlen.

82

Vgl. OVG NRW; Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO, S. 45, 46
des amtl. Abdrucks.

83

Nach der dem Bundesgesetzgeber vorschwebenden Konzeption führt ein
atypischer Sachverhalt aber nicht zum Verlust des Ziels, sondern zu einer bewussten
Abweichung. Damit bleibt das raumplanerische Ziel weiterhin uneingeschränkt
verbindlich. Es wird lediglich für den Einzelfall eine Ausnahme zugelassen, wenn die
Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Dies entspricht der Rechtslage bei der
Befreiung nach § 31 BauGB, die den Gesetzgeber bei der Schaffung des § 11 ROG
1998 geleitet hat. Liegt bei der planungsrechtlichen Beurteilung eines Vorhabens im
Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ein atypischer Fall vor, so bleibt die
Regelung des Bebauungsplans auch dann wirksam, wenn von ihr abgewichen wird.
Atypische Sachverhalte müssen sich deshalb auch weiterhin an der für den Regelfall
geltenden Norm messen lassen. Abweichungen führen nicht zur Verdrängung der
den Normalfall regelnden Vorschrift, sondern setzen ihre Existenz geradezu voraus.
Deshalb führen raumordnungsrechtlich atypische Sachverhalte nicht zum Verlust des
einmal für verbindlich erklärten raumordnungsrechtlichen Ziels. Im Übrigen bleibt
unklar, ob das OVG NRW Zielabweichungsverfahren im Anwendungsbereich von §
24 Abs. 3 LEPro NRW für obsolet hält, was mit § 19a LPlG NRW und § 11 ROG
1998 bzw. § 5 Abs. 5 ROG 1965 kaum vereinbar sein dürfte. Unklar ist schließlich
auch, wer in Nordrhein-Westfalen ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen
hätte, wenn von einer Zielbestimmung des LEPro NRW, insbesondere von § 24 Abs.
3 LEPro NRW abgewichen werden soll. Regelungen finden sich in § 19a LPLG NRW
nur für Zielabweichungsverfahren bei Gebietsentwicklungsplänen und bei den
Landesentwicklungsplänen, zu denen der Gesetzgeber das in § 11 LPlG NRW
eigenständig aufgeführte Landesentwicklungsprogramm nicht rechnet. Diese Frage
stellt sich lediglich dann nicht, wenn man dem LEPro NRW nicht den Charakter eines
Raumordnungsplanes zubilligt oder darin kein verbindliches Ziel der Raumordnung
definiert sieht.

84

Schließlich berücksichtigt die Kammer bei der Auslegung von § 24 Abs. 3 LEPro
NRW, dass durch die Bestimmung von Zielen der Raumordnung die gemeindliche
Planungshoheit aus Art. 28 II GG und Art. 78 I LV NRW eingeschränkt wird. Das
begegnet grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die
kommunale Planungshoheit nur im Rahmen der Gesetze Gewähr leistet wird.

85

Vgl. BVerfG, Beschluss v. 23. November 1988 - 2 BvR
1619/83 und 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 ff.

86

Den Gesetzesvorbehalt konkretisieren hinsichtlich der Bauleitplanung
verschiedene Regelungen des BauGB. Dazu zählt auch § 1 Abs. 4 BauGB. Erweisen
sich Planungsregelungen hinsichtlich ihres Bestehens und/oder ihres Umfangs als
auslegungsbedürftig, so ist aber derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, die der
grundsätzlich gegebenen verfassungsrechtlichen Gewährleistung am besten
Rechnung trägt. Sieht man in § 24 Abs. 3 LEPro NRW kein Ziel der Raumordnung im
Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB, so dürfte es sich um einen von der Gemeinde im
Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu beachtenden (allgemeinen)
Grundsatz der Raumordnung handeln.

87

Vgl. hierzu Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und
inhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der
Planungspraxis, aaO, S. 87.

88

Grundsätze der Raumordnung binden die Gemeinden in einem geringeren
Umfang als die verbindlichen und nicht im Wege der Abwägung überwindbaren Ziele
der Raumordnung. Ist deshalb - wie hier - die Auslegung einer Rechtsnorm als
Grundsatz der Raumordnung möglich, wenn nicht gar naheliegend, so spricht der
Aspekt einer möglichst umfassenden Gewährleistung verfassungsrechtlich verbürgter
Rechte für eine die gemeindliche Planungshoheit weniger einschränkende
Auslegung.

89

Vgl. auch BVerwG, Urteil v. 18. Februar 1994 - 4 C 4.92 -,
DVBl. 1994, 1136 ff, 1139, wonach hinsichtlich der
Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit durch
Beteiligungsrechte ein strenger Maßstab anzulegen ist.

90

Ziele der Raumordnung, die der Änderung des Flächennutzungsplans
entgegenstehen, ergeben sich nicht aus dem LEP. Dieser macht zu großflächigen
Einzelhandelsbetrieben keine spezifischen Aussagen.

91

Auch der GEP N enthält kein Ziel der Raumordnung, das der Ausweisung des
geplanten Sondergebietes entgegensteht. Allerdings ist in diesem Regionalplan ein
textliches Ziel in Abschnitt II, Kapitel 1.0, Nr. 122 formuliert. Danach sind
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige
Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO grundsätzlich
Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Durch die Ansiedlung
von Vorhaben der genannten Art darf die zentralörtliche Versorgungsfunktion
anderer Zentren nicht beeinträchtigt werden. Damit wird auf der Ebene der
Regionalplanung der in § 24 Abs. 3 LEPro enthaltene Planungsgrundsatz
aufgegriffen und umgesetzt. Die Kammer lässt offen, ob das textliche Ziel so
bestimmt formuliert ist, dass es den Anforderungen an eine Zielbestimmung im Sinne
des § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998 genügt. Bedenken ergeben sich vor
allem aus der Formulierung, wonach das Integrationsgebot nur „grundsätzlich" gilt.
Sie lässt sich in einem ähnlichen Sinne verstehen wie die Soll-Vorschrift des § 24
Abs. 3 LEPro NRW und wäre bei diesem Verständnis mit denselben Problemen
behaftet wie die Gesetzesnorm, die ihr offensichtlich als Vorbild diente. Es ist
jedenfalls nicht ersichtlich, dass der Plangeber bewusst eine andere Wortwahl als der
Gesetzgeber getroffen hat, etwa um ein größeres Maß an Verbindlichkeit zu
dokumentieren. Die Zielbestimmung lässt andererseits aber auch die Auslegung zu,
dass das Integrationsgebot abschließend und verbindlich für den Rechtsanwender
vorgegeben ist, wobei im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden können. Bei
diesem Regelungsverständnis enthielte das textliche Ziel in der Sache neben der
letztverbindlichen Zielbestimmung lediglich den Hinweis auf die Möglichkeit von
Ausnahmeentscheidungen. Dass sie verfahrenstechnisch in einem
Zielabweichungsverfahren zu verfolgen sind, bedurfte keiner Erwähnung. Das ergibt
sich unmittelbar aus dem Gesetz, §§ 11, 23 Abs. 2 ROG 1998 bzw. § 19a LPlG
NRW. Einer Entscheidung bedarf die Frage nicht, weil der H-Markt dem
Integrationsgebot entspricht und deshalb auch dann zulässig ist, wenn es sich bei
der Zielbestimmung im GEP um ein verbindliches Ziel der Raumordnung
handelt.

92

Alle Verfahrensbeteiligten sind davon ausgegangen, dass die Ansiedlung eines
Einkaufszentrums die zentralörtliche Versorgungsfunktion anderer Zentren nicht
beeinträchtigt. Die Klägerin hat hierzu ein Gutachten der H1 erstellen lassen, das von
der Genehmigungsbehörde und in dem vorangegangenen landesplanerischen
Anpassungsverfahren von der Landesplanungsbehörde geprüft worden ist.
Auswirkungen von Gewerbebetrieben auf das zentralörtliche Gliederungssystem
können nur prognostisch beurteilt werden. Die prognostische Einschätzung eines
Planungsträgers, die als Entscheidungsbasis dient, ist vom Gericht als rechtmäßig
hinzunehmen, soweit sie methodisch einwandfrei zu Stande gekommen und in der
Sache vernünftig ist. Vom Gericht kann deshalb eine Prognose nur darauf überprüft
werden, ob der maßgebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt,
entscheidungserhebliche Gesichtspunkte erkannt und der mögliche Verlauf der
Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt wurde.

93

Vgl. BayVGH, Urteil v. 7. Juni 2000, aaO; Stüer in
Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Stand März
1999, Kapitel B Rdnr. 731, m.w.H.

94

Diese Grundsätze gelten auch für die Behörden im bauleitplanerischen
Genehmigungs- und landesplanerischen Anpassungsverfahren. Sowohl die Beklagte
als auch der Funktionsvorgänger des Beigeladenen haben in Anwendung des
beschriebenen Prüfungsmaßstabes keine durchgreifenden Bedenken gegen das
Gutachten der H1 gefunden. Das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft NRW hat dies in der landesplanerischen Letztentscheidung vom 7.
August 1998 ausdrücklich festgestellt. Da sich im Laufe des gerichtlichen Verfahrens
keine neuen Gesichtspunkte ergeben und insbesondere alle Verfahrensbeteiligten an
ihrer Einschätzung festgehalten haben, bedarf es insoweit keiner darüber
hinausgehenden gerichtlichen Prüfungen und Ausführungen. Das gilt auch
hinsichtlich des Tatbestandsmerkmales der erforderlichen funktionalen Zuordnung
des Einkaufszentrums zum Siedlungsschwerpunkt C.

95

Das geplante Sondergebiet ist dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich
zugeordnet. Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 S. 1 LEPro NRW solche
Standorte, die sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und
privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und
medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Die
Landesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden ihren
Siedlungsschwerpunkt haben. Sie setzt vielmehr voraus, dass die Gemeinden ihre
Siedlungsschwerpunkte als Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Dabei
ist der Bestimmungsort nicht festgelegt. Die Gemeinden haben sich dabei ganz
überwiegend an dem Runderlass des Innenministers vom 5. August 1976 - V C 2 -
901.11, MBl. NW 1976 S. 1774, „Siedlungsschwerpunkte und Berücksichtigung
landesplanerischer Dichteangaben" orientiert und ihre Siedlungsschwerpunkte in den
Flächennutzungsplänen dargestellt. Werden in einer Gemeinde mehrere
Siedlungsschwerpunkte festgelegt, so ist deren funktionale Aufgabenstellung - soweit
erforderlich - zu differenzieren - etwa: Stadtzentrum, Stadtteilzentrum,
Nahversorgungszentrum. Die Vorstellungen über den Ausbau der
Siedlungsschwerpunkte sollten im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan
dargelegt werden. Auch die Klägerin ist nach den Vorgaben dieses Erlasses
verfahren und hat in ihrem ersten Flächennutzungsplan 1977 die beiden
Siedlungsschwerpunkte C und O dargestellt. Dabei hat sie die räumliche Begrenzung
der beiden Siedlungsschwerpunkte nicht gekennzeichnet.

96

Insoweit kann nicht auf den Erlass v. 5. August 1976
zurückgegriffen werden, weil er hinsichtlich der einzelnen
Symbole widersprüchlich ist. Während nach dem Text des
Erlasses eine räumliche Begrenzungslinie durch das
Planzeichen 2 darzustellen ist, ordnet die Darstellung der
Planzeichen in der Anlage zu diesem Erlass die flächenmäßige
Begrenzung dem Planzeichen 1 zu.

97

Das ergibt sich aus den Änderungen und Ergänzungen zum Erläuterungsbericht
auf Grund der Entscheidung des Rates der Klägerin vom 26. September 1978.
Danach haben die Bestandssituation der Besiedlung und die Zielsetzung für den
Flächennutzungsplan zur Festsetzung von zwei Siedlungsschwerpunkten geführt,
nämlich im Stadtteil C und im Stadtteil O. Die Differenzierung der beiden
Schwerpunkte erfolgte entsprechend der jeweiligen Bedeutung. Der
Siedlungsschwerpunkt C wurde als Stadtzentrum und der Siedlungsschwerpunkt O
als Stadtteilzentrum ausgewiesen. Für diese Differenzierung war u.a. bestimmend,
dass die vorhandene Infrastruktur im Stadtteil C Bedeutung für das gesamte
Stadtgebiet und in Teilbereichen darüber hinaus besaß und dass der Stadtkern C
nach dem damals im Entwurfstadium befindlichen Landesentwicklungsplan I/II
Versorgungszentrum für 50 - 100.000 Einwohner sein sollte. Eine exakte räumliche
Begrenzung des Siedlungsschwerpunktes sollte erkennbar nicht erfolgen.

98

Es kann offen bleiben, ob der geplante Standort „H" innerhalb des auf oben
beschriebene Weise bestimmten Siedlungsschwerpunktes C liegt oder geringfügig
außerhalb. Er ist jedenfalls dem Siedlungsschwerpunkt C planungsrechtlich
zugeordnet. Stellt die Gemeinde ihre Siedlungsschwerpunkte im
Flächennutzungsplan nicht mit räumlicher Begrenzungslinie dar, scheidet in der
Regel eine parzellenscharfe Bestimmung der Grenzen eines
Siedlungsschwerpunktes aus. Das dürfte auch für den hier in Rede stehenden
Siedlungsschwerpunkt C gelten. Die Verfahrensbeteiligten haben durchgängig und
übereinstimmend angenommen, das Einkaufszentrum solle innerhalb des
Siedlungsschwerpunktes, aber an dessen Rand liegen. Folgt man dem, so wäre der
Standort dem Siedlungsschwerpunkt ohne weiteres räumlich zugeordnet. Räumlich
zugeordnet sind nämlich zumindest alle Punkte innerhalb eines
Siedlungsschwerpunktes.

99

So offenbar auch OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000,
aaO, S. 47 d. amtl. Abdrucks; danach sind innerhalb eines
Siedlungsschwerpunktes gelegene Standorte nicht nur räumlich
zugeordnet, sondern werden vom Siedlungsschwerpunkt
umfasst.

100

Das gilt jedenfalls dann, wenn die Gemeinde sich bei der Darstellung von
Siedlungsschwerpunkten im Flächennutzungsplan an den gesetzlichen Kriterien
ausgerichtet hat, der Flächennutzungsplan insoweit also wirksam ist. Hiervon ist im
vorliegenden Fall auszugehen.

101

Nichts anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standortes
zur vorhandenen Bebauung annimmt, dieser liege außerhalb des
Siedlungsschwerpunktes. Die Formulierung des Planungsziels - ebenso die
Formulierung des ähnlich lautenden Planungsgrundsatzes in § 24 Abs. 3 LEPro
NRW - legt die Annahme nahe, dass großflächiger Einzelhandel nicht nur innerhalb
von Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden soll. Dies hätten Gesetz- und
Plangeber entsprechend ausdrücken können. Vielmehr gibt es auch Standorte für
großflächigen Einzelhandel, die (schon) außerhalb des Siedlungsschwerpunktes
liegen, diesem gleichwohl aber räumlich zugeordnet sind. Die planungsrechtliche
Vorgabe im GEP zum großflächigen Einzelhandel hat hinsichtlich des
Integrationsgebotes eine geographische und eine funktionale Komponente. Die
geographische Komponente drückt sich im Merkmal der räumlichen Zuordnung aus.
Sie setzt für den großflächigen Einzelhandel den allgemeinen Grundsatz des § 6 S. 1
LEPro NRW um, wonach sich die Entwicklung der Siedlungsstruktur auf
Siedlungsschwerpunkte hin ausrichten soll. Räumlich zugeordnet sind deshalb alle
diejenigen Standorte, die unter Berücksichtigung der Siedlungsstrukturentwicklung
einer Gemeinde auf einen bestimmten Siedlungsschwerpunkt hin ausgerichtet sind.
Insoweit besteht zwischen § 6 LEPro NRW und § 24 Abs. 3 LEPro NRW bzw. einem
entsprechenden Ziel der Raumordnung auf einer nachgeordneten Planungsebene
ein normativer Zusammenhang. Weitere inhaltliche Anforderungen lassen sich aus
dem Tatbestandselement der räumlichen Zuordnung nicht ableiten. Insbesondere ist
für die Annahme der räumlichen Integration nicht erforderlich, dass ein
Einkaufszentrum einem Wohnsiedlungsbereich innerhalb des
Siedlungsschwerpunktes räumlich zugeordnet ist.

102

Das Stadtgebiet von C ist siedlungsstrukturell relativ klar gegliedert. Neben
weiträumigen Freiflächen, die den größten Teil der Stadt einnehmen, gibt es vier
Ortsteile, nämlich den Stadtkern von C, das 1969 eingemeindete W sowie das bis
1975 selbständige O mit dem benachbarten S. W und S sind wegen ihrer
untergeordneten Bedeutung nicht als Siedlungsschwerpunkte bestimmt. Die durch
das Stadtgebiet der Klägerin führende A 2 verläuft ungefähr in der Mitte zwischen
den beiden Siedlungsschwerpunkten C und O und bildet quasi eine natürliche
Trennlinie. Deshalb hat die Klägerin den südöstlich der Autobahn gelegenen
Standort dem richtigen der beiden denkbaren Siedlungsschwerpunkte zugeordnet.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob sämtliche südöstlich der Autobahn befindlichen
Standorte noch dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich zugeordnet sind. Die „H"
jedenfalls ist es. Sie schließt an die vorhandene Bebauung an, die zu Wohnzwecken
oder gewerblich genutzt wird. Unmittelbar gegenüber dem geplanten
Einkaufszentrum befinden sich als Ende einer bandartigen Bebauung der O-Straße
(B 0) Wohnhäuser; ausweislich des Kartenmaterials dürfte es sich dort
planungsrechtlich um ein Gebiet im Sinne des § 34 BauGB handeln. Dieser im
Zusammenhang bebaute Ortsteil ist eindeutig zum Stadtzentrum C ausgerichtet. Die
räumliche Zuordnung des Standortes drückt sich auch in der zur Zeit geltenden
Raum- und Bauleitplanung aus. Die „H" ist im aktuellen Flächennutzungsplan nicht
etwa als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt, sondern als gewerbliche
Baufläche. Mit Hilfe dieser Bauflächenausweisung sollte eine langfristig ins Auge
gefasste Nutzung als Gewerbe- oder Industriegebiet vorbereitet werden.

103

S. S. 31 des Erläuterungsberichtes zum
Flächennutzungsplan der Klägerin.

104

Der Rat der Klägerin sah bei seiner Bauleitplanung die Gewerbeflächen im
Norden des Stadtteils C als Abrundung der Siedlungsentwicklung. Speziell der hier in
Rede stehende Bereich wurde als „Eingangstor" zur Stadt C empfunden, der in
besonderem Maße qualitativ zu gestalten sei, um ein positives Erscheinungsbild für
den Zugang zur Stadt zu Gewähr leisten.

105

S. 22 des Erläuterungsberichtes zum Flächennutzungsplan
der Klägerin.

106

Die bisherige Bauleitplanung hätte deshalb ohne weiteres die Festsetzung eines
Gewerbegebietes in einem aus dem Flächennutzungsplan zu entwickelnden
Bebauungsplan zugelassen. Das entspricht den raumplanerischen Vorgaben des
GEP N, der die Flächen der „H" als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich
darstellt (Bl. 30 der zeichnerischen Darstellungen). Die beschriebenen
raumplanerischen und bauleitplanerischen Darstellungen sind unter Beachtung von §
6 S. 1 LEPro NRW nur zulässig, weil durch sie die städtebauliche Entwicklung
räumlich auf den Siedlungsschwerpunkt C ausgerichtet wird. Von einem räumlich
nicht integrierten Standort „auf der grünen Wiese" kann bei der „H" nicht die Rede
sein. Der Beigeladene kommt zu seiner entgegenstehenden, maßgeblich durch den
Einzelhandelserlass inspirierten Rechtsansicht nicht dadurch, dass er die
geographischen Verhältnisse anders beurteilt, sondern durch eine (unzulässige)
qualitative Auffüllung des Begriffs der räumlichen Zuordnung. Die Vermeidung einer
isolierten Lage am Rande des Siedlungsschwerpunktes, die Sicherung einer
siedlungsräumlichen Konzentration (optimale Ausnutzung von
Infrastruktur/Erreichbarkeit/sparsamer Flächenverbrauch) und eine möglichst
ausgewogene und bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung,

107

vgl. Ziffer 3.1.2.2 des Einzelhandelserlasses,

108

sind keine Kriterien, die sich dem Tatbestandsmerkmal der räumlichen
Zuordnung eines Standortes zu einem Siedlungsschwerpunkt entnehmen
lassen.

109

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil dieser keinen eigenen
Sachantrag gestellt und sich damit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO
ausgesetzt hat, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO iVm § 709
ZPO.

110