Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2002-08-14, Aktenzeichen 4 LB 128/02

Tatbestand

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Die Kläger, denen die von der Beklagten herangezogene Stadt E in dem hier erheblichen Zeitraum laufende Hilfe zum Lebensunterhalt gewährte, begehren die Gewährung dieser Hilfe ohne Anrechnung der dem Kläger zu 1) und der Klägerin zu 2), den Eltern der minderjährigen Kläger zu 3) und 4), gezahlten Eigenheimzulage als Einkommen.

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Der Kläger zu 1) teilte dem Sozialamt der Stadt E anlässlich einer Vorsprache am 03. Februar 2000 mit, er und seine Ehefrau, die Klägerin zu 2), hätten zusammen mit seiner, des Klägers zu 1), Mutter ein Hausgrundstück zum Preis von 300.000,-- DM erworben. Sie, die Kläger zu 1) und 2), hätten einen Anteil am Kaufpreis i. H. v. 210.000,- DM zu tragen. Sie hätten beim Finanzamt einen Antrag auf Bewilligung einer Eigenheimzulage gestellt und dort als Einzugstermin den 06. Dezember 1999 genannt.

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Dem notariellen Kaufvertrag vom 04. November 1999 nach war das Hausgrundstück zu je einem Drittel an den Kläger zu 1), die Klägerin zu 2) und die Mutter des Klägers zu 1) verkauft worden. Unter dem 08. November 1999 hatten der Kläger zu 1) und die Klägerin zu 2) mit der Bausparkasse X einen Bauspardarlehensvertrag sowie einen Vorausdarlehensvertrag über 210.000,-- DM geschlossen.

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Mit Bescheid vom 05. April 2000 setzte das Finanzamt die dem Kläger zu 1) und der Klägerin zu 2) für die Jahre 1999 bis 2006 bewilligte Eigenheimzulage in Höhe von jährlich 4.667,-- DM fest, rechnete allerdings gegen den Anspruch für das Jahr 1999 mit Kfz-Steuerrückständen i. H. v. 6,- DM auf. Im April 2000 wurde den Klägern zu 1) und 2) die Eigenheimzulage für die Jahre 1999 und 2000 i. H. v. (2 x 4.667,- DM - 6,- DM =) 9.328,- DM in einem Betrag ausgezahlt.

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Mit Bescheid vom 26. April 2000 stellt die Stadt E fest, dass die den Klägern zu 1) und 2) für die Jahre 1999 und 2000 bewilligte Eigenheimzulage bei der Ermittlung der den Klägern monatlich zustehenden Sozialhilfe in der Zeit von Mai 2000 bis April 2001 mit je einem Zwölftel als sonstiges Einkommen zu berücksichtigen sei.

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In den die Gewährung der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt an die Kläger jeweils für den Folgemonat regelnden Bescheiden vom 28. April, 31. Mai und 30. Juni 2000 wurde jeweils ein Betrag in Höhe von 777,33 DM als sonstiges Einkommen in die Einkommens- und Bedarfsberechnung eingestellt.

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Die Kläger erhoben am 15. Mai 2000 Widerspruch gegen den Bescheid vom 26. April 2000 und trugen vor: Es handele sich bei der Eigenheimzulage um eine öffentlich-rechtliche Förderleistung, die zu einem ausdrücklich anderen Zweck gewährt werde als die Sozialhilfe. Sie benötigten den Betrag, um den Erwerb des Eigenheimes zu finanzieren und Erwerbsnebenkosten zu decken. Nach Tilgung von Schulden, die im Zusammenhang mit dem Kauf des Hausgrundstücks entstanden seien, habe zum 10. April 2000 nur noch ein Guthaben in Höhe von 7.062,03 DM zur Verfügung gestanden, von dem noch weitere fällige Verbindlichkeiten hätten beglichen werden müssen. Eine Verteilung auf 12 Monate sei unzulässig, da nach dem Zuflussprinzip die Einnahme lediglich im Zuflussmonat als Einkommen behandelt werden dürfe; bezogen auf die Folgezeit sei der Betrag als Vermögen anzusehen.

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Mit Bescheid vom 12. Juli 2000 wies der Landkreis F (der Rechtsvorgänger der Beklagten) den Widerspruch zurück. Nach dem Eigenheimzulagengesetz werde die Eigenheimzulage nicht zu einem ausdrücklich genannten Zweck bewilligt. Voraussetzung für die Bewilligung sei lediglich die Anschaffung bzw. die Herstellung eines Eigenheimes; die anschließende Verwendung der Zulage stehe in der freien Entscheidung des Berechtigten. Die Eigenheimzulage sei daher als Einkommen im Sinne des BSHG zu berücksichtigen. Die Verteilung auf einen Zeitraum von 12 Monaten beruhe auf den Vorschriften der Durchführungsverordnung (DVO) zu § 76 BSHG.

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Die Kläger haben am 10. August 2000 Klage erhoben. Ihren Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren ergänzend haben sie ausgeführt: Bereits der Begriff der Eigenheimzulage zeige die Zwecksetzung der Förderleistung; die Einkünfte dienten demnach auch nicht demselben Zweck wie die Sozialhilfe. Selbst wenn die Eigenheimzulage als anrechenbares Einkommen im Sinne des BSHG anzusehen sei, so wäre zu berücksichtigen, dass der im April 2000 gezahlte Betrag im Folgemonat nur noch teilweise zur Bedarfsdeckung zur Verfügung gestanden habe. Selbst wenn die Vorschriften der Durchführungsverordnung zu § 76 BSHG hier anzuwenden seien, hätte nur die jährliche Zulage in Höhe von 4.667,-- DM auf die dem Zuflussmonat folgenden 12 Monate verteilt werden dürfen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 04. Januar 2001 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

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Der Anrechnung der Eigenheimzulage als Einkommen stehe nicht die Vorschrift des § 77 BSHG entgegen, da die Eigenheimzulage nicht zu einem bestimmten Zweck im Sinne dieser Vorschrift gewährt werde. Zwar werde die Eigenheimzulage nur demjenigen bewilligt, der ein Eigenheim hergestellt oder erworben habe, und solle die Zulage dazu dienen, die Belastungen, die damit verbunden seien, zu mindern. Die Eigenheimzulage werde jedoch nicht mit der Maßgabe gewährt, die Mittel nur zur Tilgung oder Begleichung der mit dem Erwerb oder der Herstellung des Eigenheimes verbundenen Kosten zu verwenden und diese Verwendung nachzuweisen. Vielmehr könne der Empfänger mit der Zulage nach Belieben verfahren und diese auch zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts einsetzen. Allein dieser Umstand sei sozialhilferechtlich entscheidend. Die Aufteilung der Eigenheimzulage in gleichen Teilen auf die 12 folgenden Monate finde seine rechtliche Grundlage in § 8 i. V. m. § 3 Abs. 3 der Verordnung zu § 76 BSHG. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Vorgehensweise für den Fall einer Steuerrückerstattung - dem Grunde nach handele es sich bei der Eigenheimzulage um eine solche - gebilligt.

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Gegen dieses Urteil wenden sich die Kläger mit der vom Senat mit Beschluss vom 18. März 2002 - 4 LA 938/01 - wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassenen Berufung.

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Die Kläger halten daran fest, dass es sich bei der Eigenheimzulage um eine zweckgerichtete Leistung im Sinne des § 77 BSHG handele. Sie bezwecke nämlich ausdrücklich die Förderung der Beschaffung selbstgenutzten Wohnungseigentums, da sie unabhängig vom Einkommen als Zulage zu den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten eines zu eigenen Wohnzwecken bewohnten Eigenheimes diene. Es werde damit auch ein anderer Zweck verfolgt als mit der Sozialhilfe, die nicht dazu da sei, Wohnungseigentum zu fördern.

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Die Kläger beantragen sinngemäß,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihnen, den Klägern, laufende Hilfe zum Lebensunterhalt für den Zeitraum 01. Mai bis 12. Juli 2000 unter Nichtberücksichtigung der dem Kläger zu 1) und der Klägerin zu 2) für die Jahre 1999 und 2000 bewilligten Eigenheimzulage zu gewähren und die Bescheide der Stadt E vom 26. und 28. April, 31. Mai sowie 30. Juni 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landkreises F vom 12. Juli 2000 aufzuheben, soweit sie dem entgegen stehen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und führt aus, dass - wenn der Argumentation der Kläger gefolgt werde - jedenfalls eine Zweckidentität der Eigenheimzulage zu den laufenden Sozialhilfeleistungen gegeben sei. Wolle man den Zweck der Bewilligung einer Eigenheimzulage in der Begünstigung der Herstellung oder Anschaffung von Wohnraum sehen, so diene diese Leistung wie die Hilfe zum Lebensunterhalt der Sicherung von Wohnraum.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Stadt E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).

21

Die zulässige Berufung der Kläger ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Es hat rechtsfehlerfrei entschieden, dass es sich bei der Eigenheimzulage um Einkommen im Sinne des § 76 Abs. 1 BSHG handelt, die Eigenheimzulage nicht i. S. d. § 77 BSHG zu einem (im Eigenheimzulagengesetz -EigZulG-, verkündet als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung der steuerrechtlichen Wohneigentumsförderung v. 15.12.1995, BGBl. I S. 1783) ausdrücklich genannten Zweck gewährt wird und die gesamte dem Kläger zu 1) und der Klägerin zu 2) im April 2000 für die Jahre 1999 und 2000 zugeflossene Eigenheimzulage in den zwölf Folgemonaten jeweils anteilig als Einkommen berücksichtigt werden konnte.

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Hierzu im Einzelnen:

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Gemäß § 76 Abs. 1 BSHG gehören zum Einkommen im Sinne des BSHG alle Einkünfte in Geld oder Geldeswert mit Ausnahme der Leistungen nach diesem Gesetz, der Grundrente nach dem Bundesversorgungsgesetz und der Renten oder Beihilfen, die nach dem Bundesentschädigungsgesetz für Schaden an Leben sowie an Körper oder Gesundheit gewährt werden, bis zur Höhe der vergleichbaren Grundrente nach dem Bundesversorgungsgesetz. Nach diesem umfassenden Einkommensbegriff zählt die Eigenheimzulage zum Einkommen der in der Gemeinschaft des § 11 Abs. 1 Satz 2 BSHG lebenden Kläger.

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Gemäß § 77 Abs. 1 BSHG sind Leistungen, die aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften zu einem ausdrücklich genannten Zweck gewährt werden, nur soweit als Einkommen zu berücksichtigen, als die Sozialhilfe im Einzelfall demselben Zweck dient.

25

Die aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vorschriften des EigZulG gewährte Eigenheimzulage ist danach sozialhilferechtlich als Einkommen anzurechnen, weil der Zweck, zu dem sie gewährt wird, nicht ausdrücklich im EigZulG genannt ist und sich auch nicht aus den Materialien zum EigZulG ergibt. Die Frage, ob die vorliegend gewährte Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt) demselben Zweck wie die Eigenheimzulage dient, stellt sich daher nicht.

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Die Regelung des § 77 BSHG bezweckt den Schutz des Empfängers der anderen öffentlich-rechtlichen Leistung. Soll mit dieser ein ausdrücklich genannter besonderer Bedarf gedeckt werden, dann soll dem Empfänger der Leistung diese Bedarfsdeckung nicht dadurch unmöglich gemacht werden, dass er durch Versagung der Sozialhilfe gezwungen wird, die andere Leistung ihrer Zweckbestimmung zuwider zu verwenden. Darüber hinaus zielt die Vorschrift darauf, Doppelleistungen aus öffentlichen Kassen für ein und denselben Zweck zu vermeiden. Zunächst ist also zu prüfen, ob in dem anderen Leistungsgesetz - hier dem EigZulG - der Zweck der Leistung ausdrücklich genannt ist. Hierfür kommt es nicht darauf an, ob in dem anderen Gesetz das Wort "Zweck" gebraucht ist. Eine ausdrückliche Zweckbestimmung kommt auch durch entsprechende Formulierungen zum Ausdruck, etwa: "Zur wirtschaftlichen Sicherung angemessenen und familiengerechten Wohnens ..." <§ 1 Wohngeldgesetz>,"Ausbildungsförderung wird für den Lebensunterhalt und die Ausbildung geleistet" <§ 11 Abs. 1 BAföG>, "Der Wehrpflichtige und seine Familienangehörigen erhalten Leistungen zur Sicherung ihres Lebensbedarfs" <§ 1 Abs. 1 Satz 1 USG> (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.1984 - 5 C 3.83 - BVerwGE 69, 178 = NVwZ 1985, 191 = FEVS 33, 353 = Buchholz 436.0 § 77 BSHG Nr. 7 = ZfSH/SGB 1985, 34 = NDV 1985, 133; vgl. auch Senat, Urt. v. 27.10.1989 - 4 A 144/88 - FEVS 39, 415 = OVGE 41, 445, zum sog. Babygeld nach nds. Landesrecht). In zwei Entscheidungen aus jüngerer Zeit (Urteile vom 18.02.1999 - 5 C 35.97 - BVerwGE 108, 296, <298> sowie - 5 C 14.98 - , FEVS 51, 51 <52>) spricht das Bundesverwaltungsgericht von nicht zweckbestimmtem Einkommen dann, wenn es zwar kausal für etwas, aber nicht final zu etwas geleistet werde.

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Die andere Leistung wird dann nicht zu einem ausdrücklich genannten Zweck im Sinne des § 77 BSHG gewährt, wenn die Verwendung einer generell-abstrakten Leistung im Belieben des Empfängers steht und die Leistung nicht individuell-konkret gezielt der Deckung eines bestimmten Bedarfs dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.02.1987 - 5 C 24.85 - FEVS 37, 45 = NDV 1987, 294 = Buchholz 436.0 § 76 BSHG Nr. 16; wohl zu eng: OVG Münster, Urt. v. 08.07.1975 - VIII A 964/74 - OVGE 31, 158 = FEVS 24, 77, wonach eine Zweckbestimmung i. S. d. § 77 BSHG nur anzunehmen sei, wenn die andere Leistung nicht zur freien Verfügung des Empfängers stehe; die einschlägigen Vorschriften verlangen von Empfängern von Wohngeld-, Unterhaltssicherungs- oder Ausbildungsförderungsleistungen nicht den Nachweis einer zweckentsprechenden Verwendung; s. aber die Regelung in § 30 Abs. 2 WoGG über den Wegfall des Anspruchs auf Wohngeld, wenn es nicht zur Bezahlung der Miete oder zur Aufbringung der Belastung verwendet wird).

28

Von einer zweckbestimmten Leistung i. S. d. § 77 BSHG kann nur dann gesprochen werden, wenn in den Vorschriften, aufgrund derer die andere Leistung gewährt wird, festgelegt ist, hinsichtlich welcher Bedürfnisse des Empfängers diese andere Leistung gewährt wird. Ein Zweck ist aber nicht bereits dann ausdrücklich bestimmt, wenn (lediglich) eine ratio legis, ein bestimmtes Anliegen des Vorschriftengebers erkennbar ist (vgl. BayVGH, Beschl. v. 18.06.1993 - 12 B 91.888 - BayVGHE 46, 112 <115>).

29

Danach spricht gegen die Zweckbestimmtheit der Eigenheimzulage i. S. d. § 77 BSHG, dass diese zur freien Verfügbarkeit gewährt wird und ihre Bewilligung im Einzelfall auch nicht von dem Nachweis abhängig gemacht ist, dass aufgrund einer Finanzierung des Vorhabens mit Fremdmitteln tatsächlich eine wirtschaftliche Belastung der Leistungsempfänger gegeben ist, die mit der Eigenheimzulage abzufedern ist. Anders gewendet: Die Eigenheimzulage wird - wenn die Einkunftsgrenzen (§ 5 EigZulG) nicht überschritten werden - auch dann gewährt, wenn im Einzelfall zur Finanzierung Fremdmittel nicht eingesetzt werden. Demgegenüber setzt etwa das WoGG (vgl. §§ 2, 7) für die Bewilligung von Wohngeld voraus, dass der Antragsteller tatsächlich durch die zu entrichtende Miete oder aus dem Kapitaldienst und aus der Bewirtschaftung finanziell belastet ist.

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Darüber hinaus enthält das Eigenheimzulagengesetz eine ausdrückliche Zweckbestimmung nicht. Das Gesetz sagt an keiner Stelle, "wofür" bzw. "wozu" die Eigenheimzulage gewährt wird. § 2 EigZulG, wonach die Herstellung bzw. Beschaffung selbst genutzten Wohneigentums gefördert wird, bestimmt den tatsächlichen Umstand, an den der Gesetzgeber die Leistung knüpft. Die Vorschrift lässt lediglich das gesetzgeberische Motiv erkennen. Das Gesetz gibt nicht Auskunft darüber, ob bzw. dass die Eigenheimzulage der Deckung eines konkret-individuellen Bedarfs dient.

31

Eine Zweckbestimmung i. S. d. § 77 Abs. 1 BSHG ist auch den Gesetzesmaterialien (vgl. Vorlage des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 11.08.1995 und Stellungnahme des Bundesrates vom 22.09.1995, jeweils BR-Drs. 498/95) - i. V. m. den Regelungen des EigZulG - nicht zu entnehmen (vgl. zum Rückgriff auf die Gesetzesmaterialien zur Feststellung einer Zweckbestimmung: bejahend Brühl in LPK, § 77 RdNr. 4, m.w.N.; das BVerwG, Urt. v. 12.02.1987, a.a.O., hält dies lediglich dann für zulässig, wenn die Vorschriften, aufgrund derer die andere Leistung gewährt wird, auslegungsbedürftig sind). Den Materialien nach soll mit dem Gesetz die steuerrechtliche Förderung der selbstgenutzten eigenen Wohnung in Abkehr von § 10 e EStG auf eine progressionsunabhängige Förderung umgestellt und zugleich die familienbezogene Zusatzförderung verbessert werden. Es ist eine verstärkte Förderung der sog. Schwellenhaushalte beabsichtigt, d. h. Familien mit geringem oder mittlerem Einkommen soll der Zugang zum Kauf oder Erwerb von Wohneigentum besser ermöglicht werden. Dies wird für geboten gehalten, da Wohneigentum als wesentlicher Bestandteil der privaten Altersvorsorge angesehen wird (vgl. hierzu auch die Kommentierung von Wilde in: Das deutsche Bundesrecht, V H 0-V H 46, Erl. z. Eigenheimzulagengesetz, Einführung).

32

Die Materialen treffen keine Aussage dahin, dass die Eigenheimzulage individuell-konkret gezielt der Deckung eines bestimmten Bedarfs dienen soll (so auch VG Neustadt, Beschl. v. 10.03.2000 - 4 L 458/00 - zitiert nach Juris). Vielmehr deutet das Ziel des Gesetzgebers, mittels der Eigenheimzulage sogenannten Schwellenhaushalten - also solchen, deren Einkommen nicht ganz zur Finanzierung von Wohneigentum ausreicht - die Beschaffung selbstgenutzten Wohneigentums zu ermöglichen, darauf hin, dass Empfänger von Sozialhilfeleistungen nicht in der Weise gefördert werden sollen, dass die Eigenheimzulage bei der Sozialhilfe als Einkommen unberücksichtigt bleibt. Eine solche vom Gesetzgeber offenbar gewollte Differenzierung steht im Einklang dem von der Rechtsprechung entwickelten Grundsatz, dass Sozialhilfe als Hilfe in einer Notlage nicht ein Mittel zur Vermögensbildung sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.1989 - 5 B 60.89 - Buchholz 436.0 § 77 BSHG Nr. 10, m. w. N.). Dem widerspräche es, die Eigenheimzulage als zweckbestimmte und nicht der Hilfe zum Lebensunterhalt zweckgleiche - d.h. auf die laufenden Sozialhilfeleistungen nicht anrechenbare - Leistung auszugestalten. Denn wenn anstelle der Bedarfsdeckung durch Einsatz der Eigenheimzulage Sozialhilfemittel treten müssten, bedeutete dies eine indirekte Vermögensbildung aus Sozialhilfemitteln.

33

Dieses Verständnis von der Zielsetzung des Gesetzgebers wird dadurch gestützt, dass das EigZulG - anders als etwa das BErzGG in § 8 Abs. 1 Satz 1 - nicht bestimmt, dass die Leistung nicht auf die Sozialhilfe anzurechnen ist. Der Gesetzgeber hat offenbar bewusst davon abgesehen hat, eine solche Norm in das EigZulG aufzunehmen. Für diese Annahme spricht auch die in § 16 EigZulG ausdrücklich getroffene Regelung, wonach die Eigenheimzulage nicht zu den Einkünften i. S. d. EStG zählt. Der Gesetzgeber hat also durchaus daran gedacht, den Regelungsgehalt des EigZulG mit anderen Vorschriften abzustimmen.

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Die Aufteilung der Eigenheimzulage auf den Zeitraum von 12 Monaten, beginnend ab dem Monat nach Zufluss der Eigenheimzulage, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Abweichend vom tatsächlichen Zufluss der Einkünfte kann durch die Regelungen der DVO zu § 76 BSHG rechtlich ein anderer Zufluss als maßgeblich bestimmt sein, z. B. in § 3 Abs. 3 und § 11 i. V. m. §§ 4, 6, 7 und 8 DVO. Sonderzuwendungen, Gratifikationen und gleichartige Bezüge und Vorteile, die in größeren als monatlichen Zeitabständen gewährt werden, sowie einmalige Einnahmen sind von dem Monat an zu berücksichtigen, in dem sie anfallen; sie sind, soweit nicht im Einzelfall eine andere Regelung angezeigt ist, auf einen angemessenen Zeitraum aufzuteilen und monatlich mit einem entsprechenden Teilbetrag anzusetzen (§ 3 Abs. 3 Sätze 2 und 3, § 8 Abs. 1 Satz 3 DVO zu § 76 BSHG). Es handelt sich bei der Eigenheimzulage um eine einmalige - nämlich nicht um eine laufende - Einnahme. Der Umstand, dass die Eigenheimzulage acht Jahre hintereinander jährlich gezahlt wird, ändert daran nichts. Die Eigenheimzulage weist im Hinblick darauf eine hinreichende Ähnlichkeit zu den in § 3 Abs. 3 Satz 3 DVO zu § 76 BSHG ausdrücklich genannten Sonderzuwendungen und Gratifikationen auf, so dass sie als gleichartiger Vorteil im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist (vgl. für den Fall einer Steuererstattung: BVerwG, Urt. v. 18.02.1999 - 5 C 35/97 - , a.a.O.).

35

Der Verteilung des gesamten dem Kläger zu 1) und der Klägerin zu 2) im April 2000 als Eigenheimzulage gewährten und zugeflossenen Betrages auf die dem Zuflussmonat folgenden 12 Monate steht - entgegen der von den Klägern vertretenen Ansicht - nicht entgegen, dass das Finanzamt diesen Betrag als Eigenheimzulage nicht lediglich für ein Jahr, sondern für die Jahre 1999 und 2000 gezahlt hat. Sozialhilferechtlich ist nicht diese Aufteilung nach dem EigZulG, sondern allein entscheidend, dass der - gesamte - Betrag den Klägern im April 2000 zugeflossen ist.

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