Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-05-10, Aktenzeichen 5 A 555/15
ECLI:DE:VGMAGDE:2016:0510.5A555.15.0A

Tatbestand

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Der Kläger ist Polizeibeamter im Range eines Kriminaloberkommissars (Besoldungs-gruppe A 10) und wendet sich gegen seine Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014.

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In einer Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.09.2007 bis 30.09.2011 wurde der Kläger sowohl hinsichtlich der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung mit der Notenstufe „C“ („übertrifft die Leistungsanforderungen“) als auch hinsichtlich der Gesamteinschätzung seiner Befähigungsbeurteilung mit der Notenstufe „C“ („befähigt“) bewertet. Zu diesem Zeitpunkt befand sich der Kläger noch im Statusamt eines Kriminalkommissars (Besoldungsgruppe A 9); er wurde im Oktober 2012 zum Kriminaloberkommissar befördert. Mit Anlassbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2011 bis zum 31.10.2013 wurden seine Leistungen mit „D“ (entspricht den Leistungsanforderungen in jeder Hinsicht) und seine Befähigung wiederum mit „C“ bewertet. Für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 erhielt der Kläger sodann die streitgegenständliche Regelbeurteilung, die seine Leistungen mit den Notenstufen „D/C“ auswies. Hierbei wurde er im Vergleich zur vorherigen Anlassbeurteilung in drei Einzelmerkmalen um eine Notenstufe besser (mit der Notenstufe „C“) bewertet. Dies betraf die Merkmale „Arbeitsumfang“, „Belastbarkeit“ und „Teamarbeit“. In den Merkmalen „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Eigenständigkeit“ wurde er hingegen im Vergleich zur vorherigen Anlassbeurteilung um jeweils eine Notenstufe schlechter bewertet, nämlich mit der Notenstufe „D“.

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Die hiergegen am 17.07.2015 seitens des Klägers eingereichte „Gegendarstellung“ begründete er im Wesentlichen damit, dass die in den Merkmalen „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Eigenständigkeit“ dokumentierten Verschlechterungen seiner Leistungen nicht nachvollziehbar seien. Gleiches gelte für das Einzelmerkmal „körperliche Leistungsfähigkeit“. In diesem Merkmal habe er in der vorherigen Regelbeurteilung noch die Notenstufe „B“ erhalten. Nunmehr sei er sowohl in der Anlassbeurteilung als auch in der aktuellen Regelbeurteilung in diesem Merkmal mit der Notenstufe „C“ bewertet worden, obwohl seine körperliche Leistungsfähigkeit stabil geblieben sei. Auch der Inhalt des Verwendungsvorschlags sei nicht nachvollziehbar.

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Dieses Schreiben wertete der Beklagte als Widerspruch, den er mit Widerspruchsbescheid vom 26.08.2015 als unbegründet zurückwies. Zur Begründung bezog er sich u.a. auf eine Stellungnahme des Erstbeurteilers. Danach sei bei der streitgegenständlichen Regelbeurteilung zu berücksichtigen, dass der Kläger im Beurteilungszeitraum befördert worden sei. Deshalb habe die Anlassbeurteilung einen Zeitraum erfasst, in dem zur Hälfte Leistungen im vormaligen Statusamt erbracht worden seien. Auch für die aktuelle Regelbeurteilung sei hinsichtlich aller Einzelmerkmale ein strengerer Maßstab angelegt worden. Überdies habe es einige Einzelmerkmale gegeben, hinsichtlich derer der Kläger in den Leistungen im Beurteilungszeitraum stagniert oder sogar nachgelassen habe. So habe der Kläger hinsichtlich des Merkmals Rechtmäßigkeit des Handelns „im Beurteilungszeitraum nicht durchweg durchdachte und ausgereifte Entscheidungen getroffen“. Einschlägige Rechtsquellen habe er „nicht überdurchschnittlich ausgewertet“. Dass der Kläger in diesem Merkmal in der Anlassbeurteilung noch mit der Notenstufe „C“ bewertet worden sei, ändere hieran nichts. Die Bewertungen in der Anlassbeurteilung müssten „gebührend berücksichtigt werden“; sie seien „nicht als starre Bewertungen anzusehen“. Im Merkmal „Eigenständigkeit“ könnten dem Kläger „für den Beurteilungszeitraum“ ebenfalls keine überdurchschnittlichen Leistungen attestiert werden. Der Kläger habe die Anforderungen dieses Merkmals in unterschiedlicher Qualität, die teilweise einer erhöhten Dienstaufsicht bedurft hätten, erfüllt.

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Gegen diesen am 07.09.2015 zugegangenen Bescheid hat der Kläger am 02.10.2015 Klage erhoben. Zur Begründung verweist er insbesondere auf die besser bewerteten Einzelmerkmale innerhalb der letzten Anlassbeurteilung.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 26.08.2015 zu verurteilen, die am 24.06.2015 eröffnete Regelbeurteilung vom 14.07.2014 aus den Personalakten des Klägers zu entfernen und zu vernichten und eine neue Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 zu erstellen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er tritt der Klage unter Wiederholung und Vertiefung seiner Begründung im Widerspruchsverfahren entgegen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage zulässig und begründet.

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Der Kläger hat einen Anspruch auf Neuerstellung seiner Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, da die streitgegenständliche Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 01.10.2011 bis zum 30.04.2014 rechtswidrig ist und den Kläger somit in seinen Rechten verletzt.

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Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (siehe etwa: BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - 2 A 7.08 - juris).

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Unter Beachtung dieser Grundsätze hält die angefochtene dienstliche Beurteilung einer verwaltungsgerichtlichen nicht Prüfung stand. Der Kläger macht mit Erfolg geltend, dass die Abweichungen, die sich hinsichtlich der Einzelmerkmale „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Eigenständigkeit“ im Vergleich zur vorherigen Anlassbeurteilung (Beurteilungszeitraum vom 01.10.2011 bis zum 31.10.2013) ergeben, nicht nachvollziehbar begründet sind.

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Was die Frage der Einbeziehung einer beamtenrechtlichen Anlassbeurteilung in eine nachfolgende Regelbeurteilung anbelangt, so hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 18.07.2001 grundlegend ausgeführt, dass die volle Ausschöpfung des für die Regelbeurteilung zu Grunde zu legenden Beurteilungszeitraums nicht bedeutet, dass die vorangehende Anlassbeurteilung ihren Wert als eigenständige Beurteilung verliert und der Sache nach nur noch als Beurteilungsbeitrag weiter besteht. Sie behält vielmehr für den von ihr erfassten Zeitraum ihre Bedeutung; diese wird allerdings dadurch gemindert, dass die nachfolgende Regelbeurteilung den zeitlichen Rahmen erweitert und damit die unmittelbare Vergleichbarkeit aller zum Stichtag beurteilten Beamten herstellt (Urteil vom 18.07.2001 – 2 C 41/00 – juris). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung hat die Kammer bereits mit Beschluss vom 02.06.2012 (5 B 246/12 – juris) festgestellt, dass Anlassbeurteilungen – im Gegensatz zu Beurteilungsbeiträgen – ohne inhaltliche Änderung als konstanter Faktor in die ihnen nachfolgende Regelbeurteilung Eingang finden müssen.

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Diesen Vorgaben ist der Beklagte hinsichtlich der Einzelmerkmale „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Eigenständigkeit“ nicht gerecht geworden. In diesen Merkmalen wurde der Kläger in der letzten Anlassbeurteilung noch mit der Notenstufe „C“ und damit um eine ganze Notenstufe besser als in der aktuellen Regelbeurteilung bewertet. Die hierzu im Widerspruchsbescheid vom 26.08.2015 enthaltene Begründung für diese Verschlechterung, die sich im Wesentlichen auf die in den Akten befindliche Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 24.08.2015 stützt, vermag hierbei nicht zu überzeugen.

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Was zunächst den Hinweis des Erstbeurteilers anbelangt, dass der Kläger im Beurteilungszeitraum befördert worden ist, weshalb für ihn ein strengerer Maßstab anzuwenden sei, so ist diese Praxis grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es entspricht weit verbreiteter und von der Rechtsprechung gebilligter Praxis, dass die Beurteilung nach einer Beförderung (regelmäßig um eine Notenstufe) schlechter ausfällt als zuvor im niedriger eingestuften Amt, sofern der Beamte nach einer Beförderung seine Leistungen nicht gesteigert hat. Denn der Beamte fällt, sobald er befördert worden ist, aus dem Kreis der vor der Beförderung mit ihm zu vergleichenden Beamten heraus und tritt in den Kreis der nunmehr mit ihm zu vergleichenden Beamten des Beförderungsamtes ein. Dementsprechend ist für ihn nicht nur ein höherer Maßstab anzulegen, sondern auch eine andere Vergleichsgruppe in den Blick zu nehmen, die überwiegend aus im Beförderungsamt schon erfahreneren, leistungsstärkeren Beamten bestehen wird (hierzu etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12.09.2000 – 10 A 11056/00 – juris).

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Vorliegend ist allerdings zu berücksichtigen, dass der Kläger schon zum Stichtag der Anlassbeurteilung befördert gewesen ist. Der bei Erstellung der aktuellen Regelbeurteilung angewandte strengere Maßstab hätte deshalb schon bei Erstellung der Anlassbeurteilung berücksichtigt werden müssen. Mit Blick auf die im Vergleich zur vorherigen Regelbeurteilung um eine Notenstufe schlechtere Gesamtbewertung der Leistungen des Klägers dürfte dies auch der Fall gewesen sein. Vor diesem Hintergrund vermag sich der Erstbeurteiler nicht noch ein weiteres Mal auf die zwischenzeitlich erfolgte Beförderung zu berufen. Denn der Kläger hat für den Zeitraum vom 01.10.2011 bis zum 31.10.2013 eine Anlassbeurteilungen bereits im höheren Statusamt erhalten, die seine Leistungen in den in Rede stehenden Merkmalen mit der Notenstufe „C“ ausgewiesen haben. Soweit der Erstbeurteiler meint, die Anlassbeurteilung umfasse einen Zeitraum, in dem der Kläger „zur Hälfte auch in seinem vormaligen Statusamt A 9 zu betrachten war“, so liegt dem zudem ein falscher Ausgangspunkt zugrunde. Eine derartige „Aufsplittung“ des Beurteilungszeitraums in verschiedene Zeiträume mit unterschiedlicher Maßstabsbildung ist nicht zulässig. Ist nämlich ein Beamter während des Beurteilungszeitraums befördert worden, so sind im Rahmen der dienstlichen Beurteilung sämtliche vom Beamten während dieses Zeitraums erbrachten Leistungen am Maßstab der Anforderungen des am Beurteilungsstichtag innegehabten Amtes zu würdigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.1993 – 2 C 37.91 – juris). Es ist unerheblich, wie kurz die danach bis zum Beurteilungsstichtag verbleibende Zeit im höheren Statusamt gewesen ist (vgl. auch insoweit OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.).

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Soweit es im Widerspruchsbescheid weiter heißt, die Bewertungen in der Anlassbeurteilung müssten „gebührend berücksichtigt werden“; sie seien „nicht als starre Bewertungen anzusehen“, so widerspricht dies überdies der (dargelegten) Pflicht des Beurteilers, die Anlassbeurteilung „als konstanten Faktor“ einzubeziehen. Dass sich der Erstbeurteiler an die Bewertungen der Anlassbeurteilungen auch und gerade hinsichtlich der Einzelmerkmale „Rechtmäßigkeit des Handelns“ und „Eigenständigkeit“ nicht gebunden gesehen hat, zeigt sich auch am Inhalt seiner Stellungnahme vom 24.08.2015. So führt er hinsichtlich des Merkmals „Rechtmäßigkeit des Handelns“ aus, der Kläger habe „im Beurteilungszeitraum“ nicht durchweg durchdachte und ausgereifte Entscheidungen getroffen. Was das Einzelmerkmal „Eigenständigkeit“ anbelange, so könnten dem Kläger „für den Beurteilungszeitraum“ keine überdurchschnittlichen Leistungen attestiert werden. Der Stellungnahme lässt sich nicht mit letzter Gewissheit entnehmen, ob die dem Kläger attestierte Leistungsverschlechterung erst nach dem Ende des Anlassbeurteilungszeitraums eingetreten ist. Zwar wird auf Mitarbeitergespräche aus Dezember 2013 und Februar 2014 hingewiesen, was auf eine Verschlechterung erst zum Ende des Beurteilungszeitraums sprechen könnte. Andererseits wird auf negative Tendenzen „im Beurteilungszeitraum“ gesprochen, was Anhalt dafür sein könnte, dass sich die Leistungen bereits im Beurteilungszeitraum der Anlassbeurteilung verschlechtert haben. Sollte Letzteres tatsächlich der Fall gewesen sein, hätte dies bereits in der Anlassbeurteilung zum Ausdruck kommen müssen. Dies ist allerdings nicht der Fall. Sollten sich die Leistungen des Klägers hingegen erst nach dem Ende des Anlassbeurteilungszeitraums verschlechtert haben, stellt sich die Frage, ob ein Leistungseinbruch innerhalb eines Zeitraums von lediglich sechs Monaten (vom 01.11.2013 bis zum 30.04.2014) geeignet ist, die mit der Notenstufe „C“ bewerteten Leistungen des Klägers für den weitüberwiegenden restlichen Zeitraum (vom 01.10.2011 bis zum 30.10.2013) zu relativieren. Jedenfalls hätte es hierzu einer näheren Begründung bedurft. Auch daran fehlt es.

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Der Einzelrichter verkennt hierbei nicht, dass sich der Kläger mit der aktuellen Regelbeurteilung im Vergleich zur vorherigen Anlassbeurteilung jedenfalls im Gesamtergebnis nicht verschlechtert hat und er in drei anderen Einzelmerkmalen sogar um eine Notenstufe besser bewertet worden ist. Allerdings gilt das Erfordernis zur Plausibilisierung von dienstlichen Beurteilungen nicht nur hinsichtlich des Gesamtergebnisses, sondern bezüglich jedes einzelnen Merkmals. Auch eine „Aufrechnung“ besser bewerteter Einzelmerkmale mit schlechter bewerteten Einzelmerkmalen findet nicht statt. Der Beamte hat einen Anspruch darauf, dass die Bewertung jedes Einzelmerkmals den Begründungsanforderungen gerecht wird. Hierfür spricht auch der Zweck einer dienstlichen Beurteilung, der darin besteht, Grundlage für am Leistungsgrundsatz orientierte Entscheidungen über die Verwendung der Beamten, insbesondere auf Beförderungsdienstposten, und über ihr dienstliches Fortkommen, insbesondere ihre Beförderung, zu sein. Die dienstliche Beurteilung dient deshalb vor allem zur Klärung einer „Wettbewerbssituation“ der für die Besetzung von Dienstposten oder für Beförderungen möglicherweise in Betracht kommenden Beamten (st. Rspr., z.B. BVerwG, Urteil vom 16.06.1980 – 2 C 13/79 – juris). Nicht selten werden in der Verwaltung für die Vergabe von Beförderungsdienstposten Anforderungsprofile erstellt, die bestimmte Einzelmerkmale in Bezug nehmen, weil diese für die Erfüllung der auf dem Dienstposten zu erledigenden Aufgaben als besonders wünschenswert oder sogar als zwingend notwendig angesehen werden. In derartigen Fallgestaltungen vermag im Rahmen einer Auswahlentscheidung auch die Bewertung eines bestimmten Einzelmerkmals an Relevanz zu gewinnen. Dies rechtfertigt die dargestellten Begründungserfordernisse.

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Leidet die angegriffene Regelbeurteilung hinsichtlich dieser Einzelmerkmale an dem Erfordernis hinreichender Plausibilisierung, so mag dahinstehen, ob die übrigen durch den Kläger erhobenen Einwände zutreffend sind. Der Einzelrichter merkt hierzu lediglich ergänzend an:

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Der Einwand des Klägers, dass er im Einzelmerkmal „körperliche Leistungsfähigkeit“ in der vorherigen Regelbeurteilung noch um eine Notenstufe besser bewertet worden sei, bleibt ohne Erfolg. Im Unterschied zu den vorstehenden Einzelmerkmalen ist er in diesem Merkmal bereits in seiner Anlassbeurteilung mit der Notenstufe „C“ bewertet worden, ohne dass er dies zum Anlass genommen hätte, diese Bewertung in Frage zu stellen. Auf den Inhalt der vorherigen Regelbeurteilung vermag er sich auch deshalb nicht zu berufen, weil er diese noch in einem niedrigeren Statusamt erhalten hat und sich der Beklagte – jedenfalls insoweit – zu Recht auf einen strengeren Maßstab im neuen Statusamt berufen hat.

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Dahinstehen mag, ob die Beurteilung deshalb fehlerhaft ist, weil das Einzelmerkmal „Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern“ keiner Bewertung unterzogen worden ist. Der Kläger hat dies jedenfalls nicht beanstandet.

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Was die Frage anbelangt, ob die streitgegenständliche Beurteilung hinsichtlich der Gesamtbegründung plausibel und nachvollziehbar ist, so heißt es hierzu in Ziffer 6.3 der vom Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt mit Wirkung zum 01.05.2014 erlassenen „Beurteilungsrichtlinie für den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen-Anhalt – BRL-PVD – vom 31.03.2014 (RdErl. des MI vom 31.03.2014 – 25.23-03002), dass die Bewertungen der Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung unter angemessener Gewichtung in freier Würdigung in einer Gesamtbewertung zusammenzufassen sind (Satz 1). Die Gesamtbewertung ist zu begründen, wobei die Begründung hinreichend konkret sein und die Bewertung schlüssig tragen muss (Sätze 2 und 3). Entsprechendes gilt nach Ziffer 6.5 BRL-PVD für die Bewertung der Befähigungsbeurteilung. Allerdings sind an die Schlüssigkeit der Begründungen der Gesamtbewertung innerhalb der dienstlichen Beurteilung keine überspitzten Anforderungen zu stellen sind, insbesondere was die genaue Wortwahl anbelangt. Allerdings ist der Wertungsspielraum überschritten, wenn die Verbalisierung im evidenten Widerspruch zur vergebenen Note steht. Dass dies vorliegend hinsichtlich der Begründung der Gesamtbewertungen der Fall wäre, ist nicht erkennbar.

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Was den Verwendungsvorschlag betrifft, so heißt es hierzu in Ziffer 7 Satz 3 BRL-PVD, dass alle Beurteiler gehalten seien, den Verwendungsvorschlag unter Berücksichtigung der Entwicklungsmöglichkeiten des Beamten differenziert und sorgfältig zu erstellen und eingehend zu begründen. Hierzu kann vorliegend festgestellt werden, dass der Beurteiler den Verwendungsvorschlag im Einzelnen begründet hat. Der Beamte kann nicht verlangen, dass der Beurteiler ihm attestiert, für eine ganz bestimmte Verwendung geeignet zu sein. Insbesondere vermag der Beamte aus dem Verwendungsvorschlag einer vorherigen dienstlichen Beurteilung nichts abzuleiten. Entscheidend ist allein, dass der Verwendungsvorschlag schlüssig aus dem Ergebnis der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung erstellt worden ist.

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Abschließend merkt der Einzelrichter an, dass nach der Rechtsprechung der Kammer Beurteilungsbeiträge für Zeiträume, die bereits von Anlassbeurteilungen abgedeckt sind, entgegen Ziffer 11 BRL-PVD nicht abgefordert werden müssen. Zwar heißt es in Ziffer 11.2 BRL-PVD, dass der unmittelbare Vorgesetzte durch Abforderung eines Beurteilungsbeitrages zu beteiligen ist, sofern er nicht zugleich Erstbeurteiler ist. Liegen für diese Zeiträume allerdings Anlassbeurteilungen vor, sind diese mit Blick auf den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz aus den dargelegten Gründen als konstanter Faktor zu berücksichtigen und Ziffer 11 BRL-PVD findet insoweit keine Anwendung. Lediglich für die nicht vom Anlassbeurteilungszeitraum erfassten Zeiträume sind Beurteilungsbeiträge abzufordern, sofern dies im Übrigen nach Ziffer 1 BRL-PVD erforderlich ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.