Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-21, Aktenzeichen 4 A 151/01
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0621.4A151.01.00

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. November 2000 wird
geändert.

Der Bescheid der Beklagten vom 23. Dezember 1999 und ihr Widerspruchsbescheid vom
21. Februar 2000 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden,
wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden
Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt in S. das Pflegezentrum "B. X. ". Wegen des
Ergebnisses einer unangemeldeten Überprüfung im Dezember 1999 gab ihr die
Beklagte mit Verfügung vom 23. Dezember 1999 auf, ab Erhalt dieser Verfügung den
Dienstplan so zu gestalten, dass in den Tagschichten jederzeit an jedem Tag im Jahr
gewährleistet ist, dass betreuende Tätigkeiten durch den überwiegenden Einsatz von
Fachkräften im Sinne der §§ 5 ff. HeimPersV sicher gestellt wird. Zur Begründung
verwies sie auf pflegerische Mängel. Unter anderem sei festgestellt worden, dass die
bei einer Bewohnerin vorhandene Unterschenkelgipsschiene nicht fixiert und das
Bein nicht hoch gelagert gewesen sei. Eine Versorgung der
Unterschenkelgipsschiene habe anhand der Pflegeberichte nicht festgestellt werden
können. Ein Mangel im Sinne des Heimgesetzes liege offenkundig vor allem darin,
dass angesichts fehlender Fachkräfte eine fach- und sachgerechte Pflege der
Bewohnerin nicht erfolgt sei bzw. zeitnah und den Erfordernissen entsprechend nicht
habe erfolgen können. Die Station sei am Morgen der Überprüfung lediglich mit einer
Fachkraft, einer Aushilfe, einer Praktikantin und einem Zivildienstleistenden besetzt
gewesen. Diese hätten 23 Bewohner, von denen etwa die Hälfte schwer- und
schwerstpflegebedürftig gewesen sei, betreuen und versorgen müssen.

3

Mit ihrem fristgerecht erhobenen Widerspruch trug die Klägerin vor, die
Verfügung entspreche inhaltlich den Anforderungen der Heimpersonalverordnung
und enthalte deshalb keinen eigenständigen Regelungsinhalt. Abgesehen davon
habe sie ihre Dienstpläne in einer dieser entsprechenden Weise gestaltet und die
Mitarbeiter entsprechend eingesetzt.

4

Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Februar
2000 zurück. Sie führte aus, ihre Anordnung betreffe vor allem die Gestaltung des
tatsächlichen Personaleinsatzes. Nach ihrer Auffassung müssten betreuende
Tätigkeiten jederzeit durch Fachkräfte oder unter deren angemessener Beteiligung
wahrgenommen werden. Der ständige überwiegende Einsatz von Fachkräften sei zu
gewährleisten.

5

Mit ihrer am 21. März 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen
geltend gemacht, gegen die von der Beklagten vertretene Auffassung zu § 5 Abs. 1
Satz 2 HeimPersV spreche der Wortlaut von § 5 Abs. 1 Satz 3 HeimPersV. Hätte die
Beklagte mit ihrer Auffassung Recht, hätte es der Regelung in Satz 3 nicht bedurft.
Denn dann ergebe sich bereits aus Satz 2, dass auch nachts die ständige
Anwesenheit zumindest einer Fachkraft gegeben sein müsse. In § 5 Abs. 1 Satz 2
HeimPersV sei von "Beschäftigten" die Rede und im Unterschied zu Satz 3 sei kein
Wort von einer ständigen Anwesenheit zu lesen. Daraus folge, dass mit Satz 2 die
Fachkraftquote bezogen auf das Beschäftigungsverhältnis aller mit betreuender
Tätigkeit befassten Kräfte geregelt werden solle. Die Fachkraftquote könne nach
Sinn und Zweck des Verordnungstextes nicht auf jede einzelne Arbeitsstunde
bezogen verstanden werden. Die verschiedenen Aufgaben im Bereich betreuender
Tätigkeiten bedingten nicht nur einen mengenmäßig unterschiedlichen Einsatz von
Pflegefach- und Pflegehilfskräften zu unterschiedlichen Tageszeiten, sondern hätten
auch zur Folge, dass zu bestimmten Zeiten betreuende Tätigkeiten einfacherer Natur
gegenüber qualifizierteren Tätigkeiten überwögen. Daher komme es zu solchen
Zeiten in Anbetracht der begrenzten Personalausstattung auch zu einem vermehrten
Einsatz von Nichtfachkräften. Im Übrigen treffe auch die Dienstplananalyse der
Beklagten nicht zu. Kräfte, die auf Grund ihrer speziellen Funktion
wohnbereichsübergreifend tätig seien, müssten ebenfalls berücksichtigt werden.
Insgesamt ergebe sich bei ihr im Jahresdurchschnitt eine Fachkraftquote zwischen
58 % und 65 %. Allein die durchschnittliche Betrachtung der Fachkraftquote von
mehr als nur auf eine Stunde oder einen Tag bezogen entspreche der Intention des
Verordnungsgebers. Dies werde im Übrigen auch bei sämtlichen anderen
Heimaufsichtsbehörden in Nordrhein-Westfalen so gesehen. Nach der
Vergütungsvereinbarung mit der Pflegekasse - bezogen auf den Geltungszeitraum
ab Dezember 1998 - sei unter Berücksichtigung der jeweiligen Pflegebedürftigkeit der
einzelnen Heimbewohner die absolute Ausstattung mit Fach- und Nichtfachkräften
teilweise sogar übererfüllt gewesen. Auch im Zeitpunkt der Heimbegehung am 6.
Februar 2004 habe unter Berücksichtigung der konkreten Pflegestufen der Bewohner
und bei einer Auslastung von 141 der 144 belegbaren Plätze ein Personalüberhang
von 1,5 Vollzeitkräften bestanden. Der von der Beklagten geforderte Ist-Einsatz von
mindestens einer Fachkraft pro Hilfskraft würde zu finanziellen Auswirkungen nicht
unbeträchtlichen Ausmaßes und zu einer Fachkraftquote von 63,36 % (berechnet
auf den 26. Oktober 1999) führen. Das ergebe eine Mehrbelastung von etwa . DM.
Abgesehen davon hätten die geltend gemachten Pflegemängel nicht vorgelegen.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Bescheid der Beklagten vom 23. Dezember
1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 21. Februar 2000 aufzuheben.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie hat darauf verwiesen, dass sich anlässlich der unangemeldeten Prüfung
erhebliche pflegerische Mängel bei einer Bewohnerin gezeigt hätten, die auf
fehlendes Fachpersonal zurückzuführen seien. Die Auffassung der Klägerin zu § 5
Abs. 1 Satz 2 HeimPersV basiere auf leistungsrechtlichen Aspekten und werde dem
Wortlaut der Vorschrift nicht gerecht. Entgegen deren Annahme sei auch die von ihr
vorgenommene Dienstplananalyse zutreffend. Der Qualitätssicherungsbeauftragte,
soweit er nach den Dienstplänen der Klägerin als Stationsleiter/Altenpfleger
ausgewiesen gewesen sei, sei nämlich in dieser Funktion von ihr berücksichtigt
worden. Der Dienstplan der Pflegedienstleiterin habe ihr nicht zur Verfügung
gestanden. Deren Berücksichtigung könne allerdings das Gesamtergebnis nicht
wesentlich beeinflussen. Entsprechendes gelte bezüglich der Dienstpläne des
sozialen Dienstes, die ihr ebenfalls nicht vorgelegt worden seien.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, anhand der Dienstpläne sei belegt, dass die
Klägerin über längere Zeiträume deutlich mehr Hilfs- als Fachkräfte eingesetzt habe.
Dies widerspreche § 5 Abs. 1 HeimPersV. Die Anordnung habe deshalb auf § 12
Abs. 1 Heimgesetz (HeimG; gemeint ist die bis zur Neufassung vom 5. November
2001 geltende Fassung) gestützt werden können.

12

§ 5 Abs. 1 HeimPersV stelle konkret auf die Wahrnehmung betreuender
Tätigkeiten ab und nicht auf die Einhaltung eines täglich, wöchentlich oder gar
jährlich ermittelnden Durchschnittswertes hinsichtlich der qualifizierten und der nicht
fachlich qualifizierten Kräfte. Aus diesem Grunde komme es allein auf die tatsächlich
mit der Pflege befassten Personen an. Eine Differenzierung zwischen Pflege im
engeren Sinne und sonstigen betreuenden Tätigkeiten finde innerhalb des Begriffes
der betreuenden Tätigkeiten nach § 5 Abs. 1 HeimPersV nicht statt. Dessen Wortlaut
lasse ferner keinen Raum für die von der Klägerin vorgeschlagene Berücksichtigung
auch erkrankter oder sonst vorübergehend ausfallender Personen. Denn diese
nähmen keine betreuende Tätigkeit wahr. Immer dann, wenn betreuende Tätigkeiten
erbracht würden, müsse mindestens eine Fachkraft pro Hilfskraft eingesetzt werden.
Die Einhaltung der Fachkraftquote müsse jederzeit gewährleistet sein. Die
Anordnung der Beklagten, in der von einem "überwiegenden Einsatz von Fachkräften
i.S. von §§ 5 ff. der HeimPersV" gesprochen werde, sei dahin zu verstehen, dass die
Klägerin der Verordnung auch dann genüge, wenn jederzeit gewährleistet sei, dass
zumindest jeder zweite betreuende Tätigkeiten Wahrnehmende eine Fachkraft sei.

13

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung bezieht sich die
Klägerin zunächst auf ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend führt sie aus, der
Ansicht des Verwaltungsgerichts und der Beklagten zur Einhaltung der
Fachkraftquote könne nicht gefolgt werden. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV sei
ausreichend, dass betreuende Tätigkeiten zumindest unter angemessener
Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen würden. Diese Beteiligung werde
allgemein darin gesehen, dass die Fachkräfte einer Pflegeeinrichtung auf den
Dienstleistungsvollzug maßgeblichen Einfluss hätten und damit für das Ergebnis der
dann ausgeübten betreuenden Tätigkeiten fachlich und organisatorisch
verantwortlich zeichneten. Es sei keinesfalls notwendig, dass die Fachkräfte im
Einzelfall dann auch tatsächlich "Hand angelegt haben müssten", um bei der nach
§ 5 Abs. 1 HeimPersV anzustellenden Prüfung berücksichtigt werden zu können.
Insoweit sei nicht allein auf die handwerkliche Ausübung der Betreuungstätigkeit
abzustellen, sondern es müssten auch Leitungsfunktionen sowie beaufsichtigende
und kontrollierende Tätigkeiten berücksichtigt werden. § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV
spreche zwar von einer Aufgabenwahrnehmung, aber nicht davon, dass Fachkräfte
die konkreten Arbeiten auch tatsächlich ausüben müssten. Nach dieser Bestimmung
reiche eine Wahrnehmung von Tätigkeiten auch unter angemessener Beteiligung
von Fachkräften aus. § 5 Abs. 1 HeimPersV sei unter Berücksichtigung von Satz 3 so
zu verstehen, dass zu jeder Zeit in einer Pflegeeinrichtung ständig mindestens eine
Fachkraft - was allerdings nicht bedeute, dass dies stets auch ausreiche - anwesend
sein müsse und zudem die Anzahl der insgesamt in der Pflegeeinrichtung
beschäftigten Personen das in § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV bezeichnete Verhältnis
nicht unterschreiten dürfe. Ansonsten ergebe es keinen Sinn, wenn in § 5 Abs. 1
Satz 2 HeimPersV auf Beschäftigte, in § 5 Abs. 1 Satz 3 HeimPersV aber auf die
Anwesenheitspflicht abgestellt werde. Wäre die Rechtsauffassung der Beklagten
zutreffend, müsste ein Heimträger mit Blick auf § 9 Nr. 3 HeimPersV stets die
personelle Besetzung überprüfen, um bei einem etwaigen Ausfall von Fachkräften
durch Abzug einer entsprechenden Anzahl von Hilfskräften zu verhindern, dass er
den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit verwirkliche. Eine derartige
Vorgehensweise wäre mit dem Sinn und Zweck des Heimgesetzes und der
Heimpersonalverordnung nicht in Einklang zu bringen. Allerdings könnte sie einen
Teil der vorhandenen Hilfskräfte nicht einsetzen, um auf diese Weise die
Fachkraftquote, wie sie die Beklagte verstehe, nicht zu gefährden. Dies wäre
allerdings ein Ergebnis, das der Verordnungsgeber nicht im Auge gehabt haben
könne. Im Übrigen stelle sich die Frage, ob mit den Regelungen in § 5 Abs. 1
HeimPersV nicht bereits die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage in § 3 Satz 1
Nr. 2 HeimG (a.F.) zum Erlass der Verordnung überschritten seien.

Die Klägerin beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie meint, entgegen der Ansicht der Klägerin sei bei der Überprüfung im Dezember
1999 ein Pflegemangel bezüglich einer Bewohnerin festgestellt worden. Dieser habe
auf der mangelhaften personellen Besetzung der Station mit Fachkräften beruht. Auf
diese Unterbesetzung seien die festgestellten pflegerischen Mängel zurückzuführen.
Bei unangemeldeten Heimbegehungen im Februar 2004 sei eine personelle
Unterbesetzung in Höhe von 7,14 Vollzeitkräften, und zwar in Bezug auf die mit der
Pflegekasse ausgehandelten Stellen, festgestellt worden. Eine ungenügende Anzahl
von Fachkräften führe zwangsläufig zu einer Gefährdung des Wohls der Bewohner
und auch zu einem Missverhältnis zwischen dem Entgelt und der Leistung des
Heimes. Die unzureichende Einhaltung der Fachkraftquote sei damit für sich allein
schon ein Mangel im Sinne des § 12 Abs. 1 HeimG (a.F.). Sie habe nicht mehr
Personal von der Klägerin gefordert, sondern nur eine Veränderung des
Verhältnisses beim Einsatz von Fach- und Hilfskräften. Diese Forderung sei auch im
Rahmen der zwischen dem Heim und den Leistungsträgern getroffenen
Vereinbarungen umsetzbar. Abgesehen davon sei in diesem Rechtsstreit allein die
Frage entscheidend, ob das planmäßige Abweichen der Klägerin von den Vorgaben
des § 5 Abs. 1 HeimPersV ein Mangel im Sinne des Heimgesetzes darstelle und ob
sie hierdurch und ausgelöst durch den Pflegemangel bei einer Bewohnerin Anlass
gehabt habe, die angefochtene Verfügung zu erlassen. Das planmäßige Abweichen
der Klägerin vom Fachkraftpostulat sei mit den Regelungen in § 5 Abs. 1 HeimPersV
unvereinbar. Diese zielten nicht auf die Sicherung der Personalausstattung, sondern
auf die des tatsächlichen Personaleinsatzes bei betreuenden Tätigkeiten. Der
Wortlaut der Vorschrift sei eindeutig nur in diesem Sinne zu verstehen. Die
Heimpersonalverordnung stelle bei ihrer Forderung nicht eine Forderung auf, die
mengenabhängig sei, sondern sie erhebe eine Qualitätsanforderung unabhängig von
der Anzahl der pflegenden Kräfte. Daraus folge, dass bei der Planung des
Personaleinsatzes die vorgegebene Quote durchgehend eingehalten werden müsse.
Ein Freiraum, zeitweilig den Anteil der Hilfskräfte planmäßig überwiegen zu lassen,
bestehe für einen Heimbetreiber nicht. Die Fachkraftquote beziehe sich nicht auf die
Anstellungsverhältnisse, sondern auf den tatsächlichen Einsatz.

18

Hinsichtlich des Sachverhalts und des Sachvortrags im Einzelnen wird auf die
Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

21

Rechtsgrundlage der Verfügung vom 23. Dezember 1999 war zunächst § 12 Abs. 1 des
Heimgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. April 1990 (BGBl. I S. 763),
zuletzt geändert durch das Zweite Änderungsgesetz vom 3. Februar 1997 (BGBl. I S. 158).
Danach konnten gegenüber den Trägern von Heimen Anordnungen erlassen werden, die zur
Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder
Gefährdung des Wohls der Bewohner erforderlich waren, wenn festgestellte Mängel nicht
abgestellt wurden. Bei der Anordnung der Beklagten mit Verfügung vom 23. Dezember 1999,
den Dienstplan so zu gestalten, dass in den Tagschichten jederzeit an jedem Tag im Jahr
gewährleistet ist, dass betreuende Tätigkeiten durch den überwiegenden Einsatz von
Fachkräften im Sinne der §§ 5 ff. der Verordnung über personelle Anforderungen für Heime
vom 19. Juli 1993 (BGBl. I S. 1205 (HeimPersV)) sichergestellt wird, handelt es sich um
einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, so dass zwischenzeitliche Gesetzesänderungen zu
berücksichtigen sind. Ermächtigungsgrundlage ist nunmehr § 17 Abs. 1 der Bekanntmachung
der Neufassung des Heimgesetzes vom 5. November 2001 (BGBl. I S. 2970), der im
Wesentlichen dem bisherigen § 12 HeimG a.F. entspricht.

22

Vgl. Begründung der Bundesregierung, BT-
Drucks. 14/5399 S. 32.

23

Die Verfügung der Beklagten ist rechtswidrig, weil sie nicht von § 5 Abs. 1 HeimPersV
auf die die Beklagte in ihrer Anordnung verweist, gedeckt ist.

24

Dass allerdings bei Verstößen gegen die nach dem Heimgesetz erlassenen Verordnungen,
also auch bei Nichteinhaltung der Anforderungen des § 5 Abs. 1 HeimPersV, eine Anordnung
gegen den Heimträger gerechtfertigt sein kann, ist nicht zweifelhaft,

25

vgl. VGH München, Beschluss vom 20. Juni
2001 - 22 CS 01.966 -,(juris);
Kunz/Butz/Wiedemann, Heimgesetz, 9. Auflage, § 17
Rn. 1,

26

und zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. Die Klägerin kann jedoch nach § 5 Abs.
1 HeimPersV nicht verpflichtet werden - und das war der eigentliche Anlass für die
Anordnung der Beklagten, wie sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheids vom 21.
Februar 2000 ergibt - den tatsächlichen Personaleinsatz und damit die konkrete
Ausgestaltung der Dienstpläne in der von der Beklagten verlangten Art vorzunehmen.

27

Der von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, der in § 5
Abs. 1 Satz 2 HeimPersV normierten Fachkraftquote sei zu entnehmen, dass - jedenfalls in
den Tagschichten - grundsätzlich jederzeit die Anzahl der mit betreuenden Tätigkeiten
befassten Fachkräfte die der ebenso tätigen Hilfskräfte zumindest entsprechen müsse ,-
insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ihre Anordnung
klargestellt- folgt der Senat nicht. Nach seinem Verständnis steht § 5 Abs. 1 HeimPersV, der
auf das gesamte Heim und nicht auf Teilbereiche wie Station oder Wohnbereich bezogen ist,
einem flexiblen Einsatz der Fachkräfte nicht entgegen, wobei eine Fachkraft als solche
grundsätzlich nur ausgerichtet auf eine Tätigkeit entsprechend ihrer Berufsausbildung (vgl. §
6 Satz 1 HeimPersV) angesehen werden kann. Es ist deshalb zulässig, dass zu Zeiten, in
denen vornehmlich betreuende Tätigkeiten "geringerer Schwierigkeit" anfallen, die Anzahl
der tätigen Hilfskräfte die der tätigen Fachkräfte übersteigt. Allerdings muss auch zu diesen
Zeiten eine ausreichende Kontrolle der Hilfskräfte und eine angemessene Qualität der
Betreuung (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 3 HeimG n.F.) gewährleistet sein.

28

Auszugehen ist zunächst von § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV, mit dem ein Grundsatz für die
Umsetzung betreuender Tätigkeiten in einem Heim aufgestellt wird. Danach dürfen
betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von
Fachkräften wahrgenommen werden (sog. Fachkraftpostulat). Die Wortwahl "unter
angemessener Beteiligung" spricht dafür, dass damit nicht eine Tätigkeit der Fachkraft im
Sinne einer ständigen Anwesenheit im unmittelbaren Umfeld einer Hilfskraft gemeint ist.
Denn dann hätte es nahe gelegen zu verlangen, dass Hilfskräfte betreuende Tätigkeiten nur
zusammen mit Fachkräften ausführen dürfen. Betreuende Tätigkeiten können deshalb auch
dann unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden, wenn diese
lediglich für entsprechende Arbeitsleistungen von Hilfskräften verantwortlich sind, sie diese
etwa anleiten, ihre Arbeit überwachen und für eventuelle Fragen zur Verfügung stehen. Mit
dem Wortlaut von § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV ist somit vereinbar, dass eine Fachkraft im
Sinne einer Beteiligung bei der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten für mehrere
Hilfskräfte "zuständig" ist. Begrenzt wird die Anzahl der Hilfskräfte durch die Forderung,
dass die Beteiligung der Fachkräfte "angemessen" sein muss. Auch diese Formulierung
schließt nicht aus, dass (nur) eine Fachkraft für die betreuende Tätigkeit mehrerer Hilfskräfte
zuständig ist. Angemessen ist die Beteiligung dann, wenn das Fachwissen der Fachkraft für
Art und Weise des Dienstleistungsvollzugs prägend ist.

29

Dahlem/Giese/Igl/Klie, Das Heimgesetz,
HeimPersV § 5 Rn. 5; vgl. auch VGH München,
Beschluss vom 12. April 2000, aaO., der eine
angemessene Beteiligung auch bei ständiger
Rufbereitschaft der Pflegefachkraft als gegeben
erachtet.

30

Eine angemessene Beteiligung ist allerdings dann nicht mehr gewährleistet, wenn die
Fachkraft angesichts der Anzahl der ihr an die Seite gestellten Hilfskräfte überfordert wäre,
die Einhaltung des notwendigen Qualitätsstandards zu gewährleisten. Dass sich dies allein bei
einer 1:1 Besetzung der anwesenden Kräfte bewerkstelligen lässt, ist nicht zu ersehen. Das
Spektrum der betreuenden Tätigkeiten ist sehr weit. Betreuende Tätigkeiten umfassen alle
Formen von Hilfen für Bewohner, soweit es sich nicht um die reine Gebrauchsüberlassung
des Wohn- und Schlafplatzes und die Verpflegung als solche handelt.

31

Vgl. Begründung in BR-Drucks. 204/93, insoweit
abgedruckt bei Dahlem/Giese/Igl/Klie, Das
Heimgesetz, HeimPersV § 5 Rn. 2.

32

Insoweit überzeugt der Hinweis der Klägerin, dass zu bestimmten Tageszeiten vermehrt
betreuende Tätigkeiten zu erbringen sind, die nach ihrem Anforderungsprofil nicht eine
Fachkraftausbildung erfordern und die von einer Hilfskraft ohne Weiteres genau so gut wie
durch eine Fachkraft ausgeführt werden können. Für solche Zeiten gleichwohl eine 1:1
Besetzung zu verlangen, entspricht nicht den Anforderungen in der Praxis und verursacht
unnötige Kosten.

33

Vgl. in diesem Zusammenhang auch
Wiedemann, NJW 1993, 2981, wonach in der
Diskussion um einen Mindestpersonalschlüssel im
Pflegebereich Ende der Siebziger/Anfang der
Achtziger Jahre ein Verhältnis von 1:4 oder 1:3 in
Erwägung gezogen worden ist.

34

Die Forderung der Beklagten wird auch nicht durch § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV
gedeckt. Danach muss mindestens jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft sein, wenn
mehr als 20 nicht pflegebedürftige oder mehr als 4 pflegebedürftige Bewohner zu betreuen
sind (Fachkraftquote).

35

Diese Quote bestimmt nach Ansicht des Senats nicht das Verhältnis derjenigen
Arbeitskräfte, die bezogen auf einen bestimmten Zeitpunkt oder Zeitraum tatsächlich mit der
Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten befasst sind. Sie betrifft vielmehr den Anteil von
Fach- und Hilfskräften an der nach Vollzeitkräften berechneten Zahl der Beschäftigten, die
der Heimträger zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingestellt hat, und sichert auf
diese Art und Weise einen Personalbestand, der eine angemessene Beteiligung von
Fachkräften i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV ermöglicht. Nur dieses Verständnis erlaubt
nämlich den - wie dargetan - gebotenen flexiblen Einsatz von Fach- und Hilfskräften in
wechselnden, jeweils (i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV) angemessenen Anteilen und
entspricht daher am ehesten dem Zweck der Verordnung, verhältnismäßige Anforderungen an
die "fachliche Absicherung" der Betreuung vorzugeben.

36

Die Wortwahl "hierbei" eingangs von § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV - worauf die Beklagte
abstellt - ändert nichts an dem vorstehend erläuterten Verständnis der Fachkraftquote. Diese
Formulierung verleiht nach Auffassung des Senats lediglich dem beschriebenen funktionellen
Zusammenhang der Sätze 1 und 2 des § 5 Abs. 1 HeimPersV Ausdruck.

37

Für diese Sicht spricht ferner, dass § 11 Abs. 2 Nr. 2 HeimG n.F. (= § 6 Nr. 3 HeimG
a.F.) hinsichtlich der Anforderungen an den Betrieb eines Heims von einer ausreichenden
Zahl der "Beschäftigten" spricht und damit offensichtlich auf die Personalausstattung
umgerechnet nach Vollzeitkräften, nicht aber auf den punktuell gesehenen konkreten Einsatz
vor Ort abstellt. Nach der - allerdings Leistungsrecht beinhaltenden und Pflegeheime
betreffenden - Vorschrift des § 71 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI ist erforderlich, dass unter ständiger
Verantwortung einer ausgebildeten Pflegekraft gepflegt wird. Der Standard der Pflege nach
dem Heimgesetz (vgl. auch die Definition der Pflegebedürftigkeit in § 5 Abs. 3 HeimPersV),
die insbesondere dann, wenn die Bewohner wie im Falle des Heims der Klägerin ganz
überwiegend pflegebedürftig i.S. des § 14 SGB XI sind, den wesentlichen Teil der
betreuenden Tätigkeit ausmacht, ist dem Pflegestandard nach SGB XI grundsätzlich
gleichzustellen.

38

Vgl. Begründung der Bundesregierung, BT-Drucks.
14/5399 S. 26, insoweit abgedruckt bei
Dahlem/Giese/Igl/Klie, aaO., § 11 HeimG Rn. 11.

39

Soweit ein Heimträger als Sozialleistungserbringer die in den Vereinbarungen mit den
Pflegekassen bzw. Sozialhilfeträgern enthaltenen, ihn bindenden Vorgaben für die
Personalausstattung des Heims erfüllt, hat das für die heimgesetzliche Beurteilung der
ausreichenden Zahl von betreuenden Beschäftigten "indizielle Bedeutung".

40

Dahlem/Giese/Igl/Klie, aaO., § 11 HeimG Rn. 25;
VGH Mannheim, Beschluss vom 16. März 2001 - 8 S
301/01 -, (juris).

41

Eine weitere Überlegung spricht für das vorstehend wiedergegebene Verständnis der
Fachkraftquote. Die Forderung der Beklagten lässt sich zum einen durch eine Aufstockung
der (Pflege-)Fachkräfte umsetzen; sie lässt sich ggfs. aber auch dadurch realisieren, dass
Hilfskräfte entlassen werden. Dass Letzteres zu Lasten der Betreuung der Heimbewohner
ginge, liegt auf der Hand, und kann von keiner Seite gewollt sein. Die Möglichkeit, durch
einen Abzug von Hilfskräften die Fachkraftquote zu erhöhen, beruht darauf, dass auf die
Ermächtigung zur Festsetzung eines Personalschlüssels im Sinne einer Mindestausstattung
durch den Gesetzgeber verzichtet worden ist und ein Heimträger, der mit einem äußerst
niedrigem Personalschlüssel sein Heim betreibt, auch weniger Fachkräfte beschäftigen
muss.

42

Vgl. Wiedemann, NJW 1993, 2981.

43

Bei dieser Sachlage bedarf es keiner Klärung, ob die Beklagte bei ihrer
Ermessensentscheidung auch ohne Antrag aus dem Gesichtspunkt des Übermaßverbotes hätte
prüfen müssen, ob ein Abweichen von der Fachkraftquote, so wie sie diese versteht, nach § 5
Abs. 2 HeimPersV geboten war. Ob es sich dabei um ein "Korrektiv" handelt, das regelmäßig
gegeben ist, wenn ein Heim über mehr Personal verfügt, als für eine Betreuung der
Heimbewohner an sich erforderlich ist,

44

so VGH Mannheim, Beschluss vom 16. März
2001 - 8 S 301/01 -, aaO., VGH München, Beschluss
vom 12. April, aaO.,

45

kann deshalb dahinstehen.

46

Ferner kann offen bleiben, ob - wie die Klägerin andeutet - die Rechtsgrundlage zum
Erlass der Heimpersonalverordnung in § 3 HeimG (a.F.) bzw. § 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG (n.F.)
die Regelung der Fachkraftquote in § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV nicht deckt,

47

vgl. dazu Dahlem/Giese/Igl/Klie, aaO.,
HeimPersV § 5 Rn. 4.

48

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung
mit §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

49

Der Senat lässt die Revision zu, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§
132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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