Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-21, Aktenzeichen 7 C 19/16
ECLI:DE:BVerwG:2018:210618U7C19.16.0

Tatbestand

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Die Kläger wenden sich gegen die Heranziehung zu einem Wasserverbandsbeitrag.

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Sie sind Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde H. im Verbandsgebiet des vor 1965 gegründeten Beklagten. Mit Bescheid vom 12. Juni 2014 zog sie der Beklagte für das Jahr 2014 zu einem Verbandsbeitrag in Höhe von 7,12 € heran.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat ihr stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Satzung des Beklagten in der Fassung vom 2. Dezember 2008 biete keine Grundlage für die Beitragserhebung. Die Festlegung des Verbandsgebietes sei unwirksam. Die Satzung enthalte keine gültige Bestimmung des Verbandsgebietes, das in der Satzung selbst umschrieben werden müsse. Auch sei die Satzung in der Fassung vom 2. Dezember 2008 nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Dies führe mangels objektiver Teilbarkeit zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Die Bestimmung des Verbandsgebietes gehöre zum Mindestinhalt der Satzung und sei Grundlage dafür, dass bestimmte Rechtsträger überhaupt von Maßnahmen des Verbandes betroffen sein könnten. Aus Übergangsrecht ergebe sich nichts anderes. Namentlich verhelfe § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG einer bereits vor Inkrafttreten der Rechtsänderung 1991 rechtswidrigen Satzungsbestimmung nicht zur Rechtmäßigkeit. Die Nichtigkeit der Satzung sei auch nicht durch die am 11. Dezember 2013 vom Verbandsausschuss neu beschlossene Satzung bzw. deren spätere Änderung vom 19. März 2014 geheilt worden. Der Verbandsausschuss sei für die Satzungsänderungen nicht zuständig gewesen. Auch aus früheren Satzungen lasse sich eine Zuständigkeit des Verbandsausschusses nicht herleiten. Der Frage, ob der Beklagte die dingliche Mitgliedschaft der Kläger beim Beklagten nachgewiesen habe, müsse nicht weiter nachgegangen werden.

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Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend: Der Beitragsbescheid sei auf der Grundlage einer wirksamen Satzung ergangen. Die Satzung eines wirksam gegründeten Altverbands könne nicht insgesamt unwirksam werden.

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Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Mai 2016 die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2015 zurückzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie verteidigen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

Entscheidungsgründe

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Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), weil für die abschließende Sachentscheidung landesrechtliche Bestimmungen auszulegen und gegebenenfalls weitere Tatsachenfeststellungen zu treffen sind.

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1. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Verbandsausschuss des Beklagten sei für die Beschlussfassung über die Satzung vom 11. Dezember 2013 bzw. deren Änderung vom 19. März 2014, mit der die Grenzen des Verbandsgebietes neu bestimmt wurden, nicht zuständig gewesen, weil die durch § 46 Abs. 1 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG) vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15. Mai 2002 (BGBl. I S. 1578), ermöglichte Übertragung der Zuständigkeiten der Verbandsversammlung auf den Verbandsausschuss in § 8 der Satzung vom 2. Dezember 2008 (Satzung 2008) wegen Gesamtnichtigkeit dieser Satzung unwirksam sei, verletzt Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Umschreibung des Verbandsgebietes in § 1 Abs. 2 und 4 der Satzung 2008 nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG entsprochen hat und nichtig ist (a). Daraus folgt aber nicht die Gesamtnichtigkeit der Satzung (b).

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a) Nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG gehört die Bestimmung des Verbandsgebietes zum Mindestinhalt der Verbandssatzung. Damit hat der Gesetzgeber der bereits zur Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände (WVVO) vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen, wonach das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde Bestimmtheitsgebot verlangt, dass die Umgrenzung des Verbandsgebietes in der Satzung vorgenommen wird und eindeutig erkennen lässt, welche Grundstücke zum Verband gehören (vgl. BT-Drs. 11/16764, S. 25 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 - 4 C 143.62 - BVerwGE 18, 318 <322>). Sollte sich die Umgrenzung des Verbandsgebietes in Worten (ausnahmsweise) nicht klar ausdrücken lassen, besteht die Möglichkeit, der Satzung als mit zu verkündenden Bestandteil eine Landkarte anzufügen, in der die Grenzen eingezeichnet sind, und in der Satzung auf diese Landkarte zu verweisen (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 - 4 C 143.62 - BVerwGE 18, 318 <322>). Für den Satzungsgeber besteht ferner die Möglichkeit, bei bloß grober Umschreibung des Geltungsbereichs der Satzung im Wortlaut, durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, die Gebietsabgrenzung anzugeben (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1967 - 4 C 105.65 - BVerwGE 26, 130 f.).

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Diesen rechtlichen Vorgaben wird die Regelung über das Verbandsgebiet in § 1 Abs. 2 und 4 der Satzung 2008 nicht gerecht.

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Nach § 1 Abs. 2 der Satzung 2008 umfasst das Verbandsgebiet "das Einzugsgebiet der R.". Nach § 1 Abs. 4 der Satzung 2008 ergeben sich die Grenzen des Verbandsgebietes aus "dem Plan nach § 4". § 4 Abs. 2 der Satzung 2008 regelt allerdings lediglich, dass sich das Unternehmen des Beklagten aus einer aufgelisteten Mehrzahl von Plänen des Marschenbauamtes I. sowie des Ingenieurbüros L. ergibt. Ergänzend spricht § 4 Abs. 3 der Satzung 2008 davon, dass die Pläne aus Erläuterungsbericht, Karten, Zeichnungen und einem Kostenanschlag bestehen. Nach § 4 Abs. 4 Satz 2 der Satzung 2008 wird je eine Ausfertigung der Anlagenverzeichnisse und des Planes beim Verband und bei der Aufsichtsbehörde hinterlegt.

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Das in § 1 Abs. 2 der Satzung 2008 genannte "Einzugsgebiet der R." mag zwar unter Heranziehung weiterer Hilfsmittel, namentlich hydrologischer Karten, einen hydrologisch eindeutigen Rückschluss auf die Grenzen des Verbandsgebietes zulassen. Aus der Satzung selbst ergeben sich diese Grenzen jedoch nicht. Auch enthält die Satzung keinen Verweis auf eine als Bestandteil der Satzung mitzuverkündende, die textliche Beschreibung der Grenzen des Verbandsgebietes ersetzende Landkarte. Schließlich wird auch die weitere Möglichkeit, bei bloß grober Umschreibung des Geltungsbereichs der Satzung im Wortlaut, durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte die Gebietsabgrenzung anzugeben, vom Satzungsgeber nicht in rechtlich hinreichender Weise genutzt. Zum einen fehlt es bereits an einer groben Umschreibung des Geltungsbereichs der Satzung im Wortlaut. Zum anderen wird in § 4 Abs. 4 Satz 2 der Satzung 2008 nicht auf eine niedergelegte Landkarte, sondern lediglich auf hinterlegte Ausfertigungen der Anlagenverzeichnisse und - bei großzügiger Auslegung - des Planes verwiesen. Aus dieser Regelung wird schon nicht mit hinreichender Deutlichkeit ersichtlich, aus welchen dem Plan zugeordneten vielfältigen Unterlagen sich die Verbandsgrenzen konkret ergeben sollen. Darüber hinaus wird der Aufbewahrungsort der Ausfertigungen nicht hinreichend genau bezeichnet. Auch fehlt es an einer Regelung zur Zugänglichkeit der Unterlagen während der Dienststunden.

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Geringere Anforderungen an die Festlegung des Verbandsgebietes ergeben sich nicht daraus, dass es sich bei dem Beklagten um einen bei Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes am 1. Mai 1991 bestehenden Altverband handelt. Dies folgt schon daraus, dass - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt - die in § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG einfachrechtlich erstmals angeordnete Verpflichtung, das Verbandsgebiet in der Satzung zu umgrenzen, bereits vor Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes durch das Bundesverwaltungsgericht aus dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot abgeleitet worden ist. Der Gesetzgeber hat die Altverbände in § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG insoweit nicht von einer Anpassungspflicht ihrer Satzungen an das neue Recht freigestellt.

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b) Die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 2 und 4 i.V.m. § 4 Abs. 2 bis 4 der Satzung 2008 über das Verbandsgebiet führt jedoch nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.

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Die Voraussetzungen für die Annahme einer Gesamtunwirksamkeit der Satzung 2008 liegen nicht vor. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. So darf bei Bebauungsplänen kein "Planungstorso" entstehen, der eine sinnvolle städtebauliche Ordnung gemäß § 1 BauGB nicht bewirken kann. Dabei ist auf den (objektivierten) mutmaßlichen Willen des Normgebers abzustellen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 19. September 2002 - 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58 <61>, vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 - Buchholz 451.221 § 12 KrW-/AbfG Nr. 3 S. 15 und vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 - Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 1 Rn. 28; Beschlüsse vom 28. August 2008 - 9 B 40.08 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 56 Rn. 13 und vom 13. Januar 2012 - 9 B 56.11 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 42 Rn. 5 zu Abgabensatzungen sowie Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, § 47 Rn. 110 m.w.N.). Ein Fehler führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des fraglichen Normgefüges, solange ein fehlerfreier Teil (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Normsetzungswillen des Normgebers getragen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. April 1993 - 4 NB 43.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 77).

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Diesen Maßstäben ist das Oberverwaltungsgericht bei der Beantwortung der Frage, ob die Unwirksamkeit der Umschreibung des Verbandsgebietes in § 1 Abs. 2 und 4 i.V.m. § 4 Abs. 2 bis 4 der Satzung 2008 die Nichtigkeit der Gesamtsatzung nach sich zieht, nicht in vollem Umfang gerecht geworden. Dem Oberverwaltungsgericht ist zwar beizupflichten, dass die Bestimmung des Verbandsgebietes nicht nur eine formelle Frage betrifft, sondern Grundlage dafür ist, dass der Beklagte seinen in § 3 der Satzung 2008 beschriebenen Aufgaben, wie dem Gewässerausbau, der Gewässerunterhaltung oder dem Hochwasserschutz nachkommen und zur Finanzierung dieser Aufgaben seine Mitglieder im Wege der Beitragserhebung heranziehen kann. Auch für das sonstige hoheitliche Handeln des Beklagten gegenüber den Verbandsmitgliedern und nicht dem Verband angehörenden Dritten stellt eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende klare und eindeutige Verbandsgebietsabgrenzung eine unabdingbare Voraussetzung dar. Ohne eine wirksame Bestimmung des Verbandsgebietes ist der Beklagte daher nicht in der Lage, seine Aufgaben als Körperschaft des öffentlichen Rechts zu erfüllen. Daraus kann jedoch entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht der Schluss gezogen werden, eine auf die Regelungen über die Verbandsorgane beschränkte Fortgeltung der Satzung scheide aus. Das Oberverwaltungsgericht leitet dies aus dem Charakter des § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG als Mindestinhalt der Satzung her, ohne nach den dargelegten Maßstäben zu prüfen, ob bei einer Beschränkung der Nichtigkeit auf einen Teil der Satzung eine sinnvolle und rechtmäßige Restregelung bestehen bleibt. Dies ist jedoch der Fall.

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Die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes weist einen durch das Wasserverbandsgesetz vorgegebenen dualen Charakter auf. Sie enthält neben der Beschreibung des Aufgaben- und Wirkungskreises und der (Hoheits-)Befugnisse des Wasser- und Bodenverbandes auch Regelungen, die das Organisationsstatut und die verbandsinterne Willensbildung der öffentlich-rechtlichen Körperschaft betreffen. Der 2. Abschnitt der Satzung 2008 (§§ 8 bis 21) fasst diese Bestimmungen unter der Überschrift "Verfassung" zusammen und vollzieht damit die gesetzlichen Vorgaben des Vierten Teils des Wasserverbandsgesetzes über die Verbandsverfassung (§§ 46 bis 57 WVG) nach. Die Vorschriften über die innere Verfasstheit des Beklagten, insbesondere die Aufgaben der verschiedenen Organe, hängen als solche nicht von der rechtmäßigen Umschreibung des Verbandsgebietes ab. Insoweit wird die Begründung des Oberverwaltungsgerichts, auch eine auf die Regelungen über die Verbandsorgane beschränkte Fortgeltung komme nicht in Betracht, weil eine solche Rumpfsatzung ebenfalls nicht mit § 6 Abs. 2 WVG in Einklang stehe, dem dualen Charakter der Satzung des Beklagten nicht gerecht. Die Frage, ob die bei einer Teilnichtigkeit verbleibende Verbandsverfassung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist anhand der die Verbandsverfassung betreffenden Vorgaben im Wasserverbandsgesetz zu messen. Allein aus der Tatsache, dass die Satzung eine der gesetzlich festgelegten Mindestanforderungen nicht erfüllt, folgt daher nicht, dass auch die Bestimmungen über die Verbandsverfassung mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sind. Eine Nichterstreckung der Fehlerfolge "Nichtigkeit" auf die Bestimmungen über die Verbandsorgane führt auch zu einer sinnvollen Restregelung. Insbesondere wird hierdurch den Organen des Verbandes ermöglicht, die nichtigen Satzungsteile durch nicht mit Rechtsmängeln behaftete Bestimmungen zu ersetzen. Es ist auch nicht erkennbar, dass eine Fortgeltung des nicht fehlerbehafteten 2. Abschnitts der Satzung 2008 mit dem hypothetischen Willen des Satzungsgebers unvereinbar sein könnte. Im Gegenteil spricht alles dafür, dass es dem mutmaßlichen Willen des Satzungsgebers entspricht, dass der Verband durch eine fehlerbehaftete Verbandsgebietsumschreibung nicht seine Rechtsgrundlage verliert und damit in seiner rechtlichen Existenz insgesamt in Frage gestellt wird.

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Die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Satzung des Beklagten steht nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in den Urteilen vom 11. November 2012 - 7 A 2465/10 - (juris Rn. 38 ff.) und - 7 A 203.11 - (juris Rn. 44) und den die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gegen diese Urteile zurückweisenden Beschlüssen des Senats (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. März 2012 - 7 B 9. und 10.12 - juris). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Gesamtnichtigkeit der Satzung und daraus folgend die Nichtexistenz des Wasser- und Bodenverbandes maßgeblich auf Bekanntmachungsfehler im Errichtungsverfahren selbst und auf die unzureichende Umgrenzung des Verbandsgebietes in der Gründungssatzung gestützt. Der Verwaltungsgerichtshof knüpft dabei ausdrücklich an § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 WVG an, wonach Voraussetzung der Entstehung des Verbandes die ordnungsgemäße Bekanntmachung einer (wirksamen) Gründungssatzung ist. Um solche Fehler im Errichtungsverfahren eines nach dem Wasserverbandsgesetz neu zu gründenden Verbandes geht es hier nicht. Beim Beklagten handelt es sich um einen Altverband nach § 79 WVG, dessen Existenz gerade nicht von einem dem Wasserverbandsgesetz entsprechenden Errichtungsverfahren und einer den Anforderungen des Wasserverbandsgesetzes entsprechenden Gründungssatzung abhängig ist. Es ist daher gerechtfertigt, Fehler in der Gründungssatzung eines nach dem Wasserverbandsgesetz neu gegründeten Verbandes rechtlich anders zu beurteilen, als die Nichtanpassung oder fehlerbehaftete Anpassung einer Satzung eines Altverbandes an das neue Recht. Daher verfängt auch der für sich genommen zutreffende Hinweis des Oberverwaltungsgerichts nicht, dass die verfassungsrechtlich begründeten Vorgaben an die satzungsrechtliche Umgrenzung des Verbandsgebietes aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits vor dem Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes für die Altverbände galten und die Altverbände deswegen nach § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG insoweit nicht von der Anpassungspflicht an das neue Recht freigestellt worden sind.

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Führt die nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Umschreibung des Verbandsgebietes in der Satzung 2008 nicht zu deren Gesamtnichtigkeit, war der Verbandsausschuss gemäß § 11 Nr. 2 i.V.m. § 8 der Satzung 2008 für die Änderung der Satzung durch die Satzung vom 11. Dezember 2013 bzw. deren Änderung vom 19. März 2014 zuständig. Auf die Frage, ob ältere Satzungsbestimmungen das Verbandsgebiet zutreffend abgegrenzt haben, und wenn ja, ob insoweit eine Derogation des älteren Satzungsrechts anzunehmen ist, kommt es nicht an.

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2. Ob sich das Urteil im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), lässt sich derzeit nicht beurteilen. Im Hinblick auf die vom Senat festgestellte Zuständigkeit des Verbandsausschusses für Satzungsänderungen kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides zum einen darauf an, ob die in der Satzung vom 11. Dezember 2013 bzw. deren Änderung vom 19. März 2014 (Erweiterung des Verbandsgebietes) vorgenommene Umschreibung des Verbandsgebietes den Mindestanforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG entspricht. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - nicht vorgenommen. Insoweit macht der Senat von seinem nach § 144 Abs. 3 VwGO bestehenden Ermessen Gebrauch, die Sache zurückzuverweisen und somit dem dafür in erster Linie zuständigen Berufungsgericht die Auslegung des Landesrechts zu überlassen (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juli 1984 - 4 C 3.82 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 121, vom 15. November 1990 - 3 C 49.87 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 224 S. 65 und vom 28. Juli 2016 - 7 C 7.14 - Buchholz 451.91 Europ.UmweltR Nr. 65 Rn. 16).

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Das Oberverwaltungsgericht hat zum anderen in tatsächlicher Hinsicht ausdrücklich offen gelassen, ob der Beklagte die dingliche Mitgliedschaft der Kläger beim Beklagten nachgewiesen hat. Erweist sich die Umschreibung des Verbandsgebietes in der Satzung vom 11. Dezember 2013 bzw. deren Änderung vom 19. März 2014 als rechtmäßig, kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des verfahrensgegenständlichen Beitragsbescheides vom 12. Juni 2014 auf die Mitgliederstellung der Kläger beim Beklagten an. Diesbezüglich bedarf es der tatrichterlichen Klärung, ob ein Voreigentümer des Grundstückes der Kläger Mitglied beim Beklagten geworden ist. Sollte dies der Fall sein, sind die Kläger als gegenwärtige Grundstückseigentümer Mitglieder des Beklagten.

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Denn das Oberverwaltungsgericht geht zu Recht davon aus, dass bei einem Wechsel im Eigentum eine bestehende Mitgliedschaft beim Beklagten vom Rechtsnachfolger ohne Weiteres fortgesetzt wird (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2003 - 7 CN 2.02 - Buchholz 445.1 Allgemeines Wasserrecht Nr. 8 S. 8 f. und vom 26. April 2012 - 7 C 11.11 - Buchholz 445.20 Wasserverbandsrecht Nr. 3 S. 3 f. m.w.N.). Die Verdinglichung der Mitgliedschaft in einem Wasser- und Bodenverband lag als hergebrachter Grundsatz auch der 1991 außer Kraft getretenen Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände von 1937 zugrunde (vgl. § 3 Nr. 1 WVVO; hierzu Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 1967, § 3 Nr. 1; Rapsch, WVVO, 1989, § 3 Rn. 1).

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Insoweit ist die Sache wegen fehlender tatsächlicher Feststellungen zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).