Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-10-28, Aktenzeichen 1 K 5195/04
ECLI:DE:VGD:2005:1028.1K5195.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages
leistet.

1

Tatbestand:

2

Mit Beschluss vom 05.02.2004 trat der beklagte Rat der Gutachterempfehlung
zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X1
am Standort der Hauptfeuer- und Rettungswache X1-F bei und ermächtigte den
Oberbürgermeister der Stadt T zum Abschluss der entsprechenden öffentlich-
rechtlichen Vereinbarung. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung wurde vom
Oberbürgermeister der Stadt X1 am 05.02.2004 und vom Oberbürgermeister der
Stadt T am 16.02.2004 unterzeichnet. Die Genehmigung durch die Bezirksregierung
E1 erfolgte am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E1
Nr. 12 vom 18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis auf diese Veröffentlichung im Amtsblatt
der Stadt T „Die Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3).

3

Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das in der Zeit nach dem
05.03.2004 aufgelegt wurde, und das - bis zur Einreichung beim Oberbürgermeister
der Stadt T am 03.05.2004 - 19.230 Unterschriften gewonnen hat, von denen 16.610
als gültig festgestellt wurden. Es hat folgenden Inhalt:

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„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom
05.02.2004 betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am
Standort X1 aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen.

5

Begründung:
Der Rat der Stadt T hat am 05.02.2004 mehrheitlich beschlossen, dass die
Feuerwehrleitstelle in T aufgegeben werden soll und eine Fusion der
Feuerwehrleitstelle der Städte T und X1 mit Standort X1 vorgenommen wird. Das
Bürgerbegehren wendet sich gegen diesen Ratsbeschluss, beantragt eine
Aufhebung im Wege des Bürgerentscheids und fordert die Verwaltung auf, alle
notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T bleibt.
(...)
Das vom Rat zur Begründung der Verlagerung vorgetragene Argument, durch die
Zusammenlegung ließen sich jährlich Kosten von 120.000,00 EUR sparen, ist sehr
fraglich, da sich viele Kostenfaktoren nicht genau berechnen lassen
(Personalstärke, Modernisierungskosten, technische Folgekosten etc.).
(...)

6

Kostendeckungsvorschlag:
Das Bürgerbegehren verwahrt sich gegen die Notwendigkeit eines
Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,--
EUR jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist. Die Grundlagen
für die Annahme eines solchen Einsparungseffektes ist auch überaus fraglich, da
erhebliche Prognoseunsicherheiten bestehen. Wenn sich etwa - so die Prognose
zahlreicher Fachleute aus dem Bereich der Feuerwehr - herausstellen sollte, dass
die Personalstärke für die gemeinsame Feuerwehrleitstelle höher ist als bislang
berechnet angesetzt werden muss, wäre der Einsparungseffekt nicht mehr
gegeben. Gleiches gilt dann, wenn der Modernisierungs- und
Instandhaltungsaufwand höher liegt, als veranschlagt. Bei dieser Sachlage kann
ohne weiteres die Situation eintreten, dass die gemeinsame Feuerwehrleitstelle
der Städte X1 / T letztendlich teurer wird, als die Beibehaltung des bisherigen
Zustandes. In diesem Fall ist auch kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich, da
das Bürgerbegehren dann keine Mehrkosten verursacht. Sollten aber real
Mehrkosten anfallen, schlägt das Bürgerbegehren vor, diese wie folgt zu
finanzieren:

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1.)	Einsparung eines Dezernates (Sach- und Personalkosten)
2.)	Verkleinerung des Stadtrates auf des gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß
3.)	Zusammenlegung von Ausschüssen (z.B. Sport und Kultur)
4.)	Einsparung von Sitzungsterminen (Rat, Ausschüsse und Bezirksvertretungen)
5.)	Umsetzung des KOMBA-Gewerkschaft-Vorschlages zum Schichtmodell in der
Ter Feuerwehrleitstelle
6.)	Anpassung der Anzahl der Ter Heimleiter an tatsächlich vorhandene
Heimleiterstellen
7.)	Anpassung der Vergnügungssteuer."

8

Mit Beschluss vom 27.05.2004 hat der Beklagte die Feststellung getroffen, dass
das am 03.05.2004 eingereichte Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26
Gemeindeordnung NRW (GO) entspreche und unzulässig sei. Mit Bescheid vom
27.05.2004 teilte der Oberbürgermeister das Ergebnis des Ratsbeschlusses mit und
gab zur Begründung der Feststellung der Unzulässigkeit im Wesentlichen an, das
Begehren enthalte keinen bürgerbegehrensfähigen Antrag; die Begründung des
Begehrens sei unvollständig; der Kostendeckungsvorschlag erfülle nicht die
gesetzlichen Anforderungen; das Begehren betreffe unzulässigerweise die Frage der
inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, und das Bürgerbegehren verfolge
ein gesetzwidriges Ziel, soweit die Stadt in der Fragestellung des Begehrens
verpflichtet werden solle, die rechtsgültige öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der
Stadt X1 nicht einzuhalten.

9

Hiergegen erhoben die Kläger am 07.06.2004 Widerspruch, zu dessen
Begründung sie auf Redebeiträge der Klägerin zu 2. und des Klägers zu 1. in der
Ratssitzung vom 27.05.2004 sowie auf eine Stellungnahme von Rechtsanwalt Dr. P
vom 14.05.2004 (Rechtsgutachten zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
„Feuerwehrleitstelle" in T [zugleich Stellungnahme zur Ratsvorlage Nr. 878])
verwiesen. Danach sei das Bürgerbegehren zulässig. Die Entscheidung der Bürger
hebe den ursprünglichen Beschluss des Rates vom 05.02.2004, der sich noch nicht
erledigt habe, auf und mache den Weg dafür frei, die Feuerwehrleitstelle in T zu
belassen. Die Verwaltung habe sich treuwidrig verhalten, da der Oberbürgermeister
durch den Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vollendete Tatsachen
geschaffen habe, obwohl die Absicht der Durchführung eines Bürgerbegehrens zum
Zeitpunkt des Vertragsabschlusses der Verwaltung bekannt gewesen sei.
Gesetzeswidrige Ziele verfolge das Bürgerbegehren nicht. Die Begründung des
Bürgerbegehrens sei vollständig; aus dem Gesetz ergebe sich nicht, dass einzelne
Verwaltungsschritte zur Umsetzung eines Ratsbeschlusses benannt werden müssten
(hier Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung). Der
Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend. Ein Deckungsvorschlag erübrige sich
schon, weil der von der Verwaltung behauptete Einsparungseffekt von 120.000,--
Euro überaus fraglich sei. Im übrigen richte sich das Bürgerbegehren nicht gegen die
innere Organisation der Gemeindeverwaltung, was schon daran erkennbar sei, dass
auch der Oberbürgermeister die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht ohne den
Beschluss des Rates hätte abschließen können.

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Mit am 16.07.2004 zugestellten Bescheid vom 12.07.2004 wies der Beklagte den
Widerspruch unter Vertiefung seiner Bedenken zurück.

11

Zur Begründung der dagegen am 05.08.2004 erhobenen Klage haben die Kläger
im Wesentlichen vorgebracht:
Das Bürgerbegehren enthalte einen bürgerbegehrensfähigen Antrag, weil es sich
- entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht gegen einen wirkungslosen
Ratsbeschluss wende. Der Ratsbeschluss vom 05.02.2004 sei noch nicht
„verbraucht", da er die dauerhafte Rechtsgrundlage für den Abschluss der öffentlich-
rechtlichen Vereinbarung darstelle. Ohne Beseitigung dieses Ratsbeschlusses sei
eine Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht möglich.
Die Begründung des Bürgerbegehrens sei auch vollständig, da das Anliegen
hinreichend dargestellt sei. Das Bürgerbegehren bestimme, was als tragende Gründe
anzusehen seien. Die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch
der Verwaltung zu. Die angegebenen Gründe müssten zutreffen; die Pflicht zu einer
„romanhaften" Sachverhaltsschilderung bestehe nicht. Für den unterzeichnenden
Bürger sei der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kein tragender
Grund.
Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Es seien keine Angaben zur
Einsparungshöhe der vorgeschlagenen Sparmaßnahmen gefordert. Ein
Kostendeckungsvorschlag sei nur erforderlich, wenn die Durchführung der
beantragten Maßnahme auch mit Kosten verbunden sei. Jedenfalls sei ein
Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht erforderlich, weil es um
vergleichsweise geringe Kosten gehe. Im übrigen reichten die Hinweise zu
Einsparungsmöglichkeiten aus.
Das Bürgerbegehren sei auch nicht unzulässig, weil Fragen der inneren Organisation
der Gemeindeverwaltung betroffen seien. Das Bürgerbegehren betreffe eine nach
außen wirksame Wahrnehmung einer kommunalen Pflichtaufgabe und die damit
verbundene kommunalverfassungsrechtliche Grundentscheidung, die Aufgabe der
Feuerwehr in nicht mehr vollkommen eigenen Strukturen wahrzunehmen. Das zeige
auch schon der Ratsbeschluss vom 05.02.2004 selbst, da der Oberbürgermeister
ohne diesen die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit der Stadt X1 nicht im Rahmen
der Angelegenheiten der laufenden Verwaltung hätte abschließen dürfen.
Das Bürgerbegehren sei auch nicht wegen Verfolgung eines gesetzwidrigen
Zweckes unzulässig, da eine Anpassung oder Aufhebung der abgeschlossenen
öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Stadt X1 weiterhin möglich sei.

12

Die Kläger beantragen,

13

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom
27. Mai 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 12. Juli
2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
„Feuerwehrleitstelle" nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen
eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T und X1 festzustellen.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:
Es liege schon kein bürgerbegehrensfähiger Antrag vor. Ein Begehren, das auf die
Aufhebung eines zuvor gefassten Ratsbeschlusses gerichtet sei, enthalte nur dann
den Antrag, dass die Bürger anstelle des Rates selbst entschieden, wenn die
beantragte Aufhebung des Ratsbeschlusses tatsächlich (noch) eine
Sachentscheidung darstelle. Daran fehle es, wenn der Ratsbeschluss keine Wirkung
mehr entfalte. Durch den Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sei der
ursprüngliche Ratsbeschluss umgesetzt worden und sei damit wirkungslos. Selbst
bei Beseitigung des Ratsbeschlusses verbliebe es bei der im Außenverhältnis
wirksamen Erklärung der Stadt T. Das Bürgerbegehren richte sich deshalb auf etwas
tatsächlich Unmögliches. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens könne auch nicht
umgedeutet werden - etwa dahingehend, dass die Verwaltung beauftragt werden
solle, die öffentlich-rechtliche Vereinbarung zu kündigen.
Die Begründung des Bürgerbegehrens sei nicht vollständig, da dem Bürger nicht
deutlich werde, dass sich die Stadt T gegenüber der Stadt X1 bereits
rechtsverbindlich zur beschlossenen Zusammenlegung der Leitstellen verpflichtet
habe.
Der Kostendeckungsvorschlag genüge nicht, da die erforderliche überschlägige,
nachvollziehbare Kostenschätzung fehle. Der Zweck der Information über die
finanziellen Folgewirkungen des Bürgerbegehrens werde deshalb nicht erreicht.
Pauschale Zweifel an Prognosen der Verwaltung stellten keinen
Kostendeckungsvorschlag dar.
Das Bürgerbegehren befasse sich unzulässigerweise mit Fragen der inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung, da die Aufbau- und Ablauforganisation
betroffen sei. Ob die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe der Unterhaltung von
Feuerwehren und Leitstellen durch eigene oder - auf der Grundlage des Gesetzes
über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - durch gemeinsame Leitstellen
benachbarter Städte erbracht werde, sei eine Frage der Organisation der
Gemeindeverwaltung. Denn deren Ausübung werde bestimmt durch fachlich-
technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung, die nicht Gegenstand
eines Bürgerbegehrens sein könnten.
Das Begehren verstoße - mit dem Antrag, „die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen" -
zudem gegen die vertragliche Pflicht zur Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen
von T und X1 und verfolge damit ein gesetzeswidriges Ziel.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

20

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
„‚Feuerwehrleitstelle' nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen eine Fusion der
Feuerwehrleitstellen T und X1" festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den
Klägern steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt
hat, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.

21

Wegen der Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in den
angegriffenen Bescheiden verwiesen, soweit diese sich auf die Unzulässigkeit des
Bürgerbegehrens aufgrund unvollständiger Wiedergabe wesentlicher Tatsachen und
mangels ausreichenden Kostendeckungsvorschlages stützen (Bescheid vom
27.05.2004, S. 5 - 7 oben, und Widerspruchsbescheid vom 15.07.2004, S. 3 - 4).
Weil das Bürgerbegehren schon diesen beiden Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz
1 GO NRW nicht genügt, kann offen bleiben, ob es darüber hinaus unzulässig ist,
weil entgegen § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW Fragen der inneren Organisation der
Gemeindeverwaltung betroffen sind, weil kein bürgerbegehrensfähiger Antrag
vorliegt (§ 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW) oder weil es ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5
Nr. 9 GO NRW) verfolgt, soweit die Stadt verpflichtet werden soll, die rechtsgültige
öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der Stadt X1 nicht einzuhalten.

22

Mit Blick auf das Vorbringen der Kläger, das Bürgerbegehren habe selbst zu
entscheiden, was als tragende Gründe anzusehen sei und woraus sich der politische
Wille ergebe; die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch der
Verwaltung zu, sei ergänzend besonders auf folgendes hingewiesen:

23

Das Bürgerbegehren ist schon wegen eines wesentlichen
Begründungsmangels unzulässig. Bürgerbegehren sind dann unzulässig, wenn
tragende Elemente der Begründung unrichtig sind bzw. tragende Tatsachen oder
Gründe nicht aufgeführt sind,

24

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 =
HSGZ 2002, 352 = NVwZ-RR 2002, 766).

25

Nur so kann sichergestellt werden, dass die Bürger die Tragweite ihrer
Unterstützung für das Begehren erkennen können. Ob die fehlerhafte oder fehlende
Begründung beabsichtigt ist, ist dabei unerheblich.

26

Vgl. auch Articus / Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 2.3.2;
Rehn / Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. III.2; Held / Becker /
Decker / Kirchhof / Krämer / Wansleben, Gemeindeordnung NRW, § 26,
Anm. 4.

27

Dabei kann - wie die Kläger zutreffend formulieren - keine schlechthin
vollständige („romanhafte") Darstellung verlangt werden. Als politischer Appell muss
das Begehren sich notwendigerweise mit plakativen, komprimierten Formulierungen
an die Abstimmungsberechtigten wenden. Auch bei Anlegung der hieraus folgenden
Maßstäbe wird das Begründungserfordernis aber verfehlt, wenn das Begehren die
Abstimmenden über bestimmte, nicht offenkundige Tatsachen im Unklaren lässt, die
für eine verantwortliche Entscheidungsfindung bekannt sein müssen. Das ist der Fall,
wenn den Bürgern eine (scheinbare) Entscheidungsalternative aufgezeigt wird, die
wegen bereits anderweitig getroffener Festlegungen der Gemeinde jedenfalls so
nicht mehr besteht. In einem solchen Fall muss das Begehren „reinen Wein" darüber
einschenken, welche weiteren Hindernisse auch bei einem erfolgreichen Ausgang
noch zu überwinden sind, um das letztlich verfolgte politische Ziel zu erreichen.

28

Das Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen den Städten
X1 und T zur Zusammenlegung ihrer Feuerwehrleitstellen, wird vom Bürgerbegehren
nicht erwähnt. Die Tatsache der Unterzeichnung durch die Oberbürgermeister der
Städte X1 und T am 05.02.2004 bzw. 16.02.2004 sowie die Genehmigung durch die
Bezirksregierung Düsseldorf am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den
Regierungsbezirk Düsseldorf Nr. 12 vom 18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis darauf im
Amtsblatt der Stadt T „Die Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3) stand bereits vor
Sammlung der Unterschriften im März 2004 fest. Unabhängig davon, ob dies den
Initiatoren des Bürgerbegehrens von vornherein bekannt war oder hätte bekannt sein
können, hatte der Oberbürgermeister der Stadt T die Initiatoren des
Bürgerbegehrens im Rahmen der allgemeinen Beratung zur Durchführung des
Bürgerbegehrens darauf auch vor Sammlung der Unterschriften mit Schreiben vom
03.03.2004 hingewiesen. Wörtlich heißt es zum Abschluss der öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung zur Fusion der Feuerwehrleitstellen X1 und T:

29

„(...) dass ich durch den vom Bürgerbegehren angegriffenen Ratsbeschluss
ermächtigt war, mit der Stadt X1 eine öffentlich rechtliche Vereinbarung
abzuschließen. Von dieser Ermächtigung habe ich durch Unterzeichnung der
Vereinbarung bereits Gebrauch gemacht und den Ratsbeschluss insoweit
vollzogen. Mit der nachträglichen Entziehung dieser Ermächtigung wäre es nicht
mehr möglich, das mit dem Bürgerbegehren verfolgte Ziel einer Verhinderung der
Leitstellenzusammenlegung zu erreichen. Führte man auf der Grundlage der von
Ihnen gewählten Formulierung einen Bürgerentscheid durch, spiegelte man den
Bürgern insoweit eine Einflussmöglichkeit vor, die sie tatsächlich nicht haben."

30

Insoweit fehlt eine wesentliche Entscheidungsgrundlage, auf die der Bürger seine
Entscheidung stützen könnte. Entgegen der Auffassung der Kläger führt das
Bestehen oder Nichtbestehen einer solchen Vereinbarung gerade zu
unterschiedlichen Rechtsfolgen und wesentlichen tatsächlichen Veränderungen.
Würde die entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung noch nicht bestehen,
wäre die - von dem Bürgerbegehren begehrte - Aufhebung des Ratsbeschlusses
noch möglich mit der Folge des (sofortigen) Verbleibs der Feuerwehrleitstelle in T,
also Erhalt des Status quo. Jedoch bei Abschluss der öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung ist ein Erhalt der Leitstelle in T nicht gewährleistet, sondern müsste
deren Rückkehr im Rahmen des rechtlich Möglichen erst rechtsgeschäftlich
besonders erwirkt werden, z.B. durch Kündigung des Vertrags oder
Nachverhandlung mit der Stadt X1 und Abschluss eines Auflösungsvertrages. Diese
zweite Alternative wird aber gerade nicht erfasst von der zur Abstimmung gestellten
Frage

31

„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom
05.02.2004 betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am
Standort X1 aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen".

32

Es kommt - schon wegen des Rechtssetzungsbefehls des Bürgerentscheides -
aber auf die konkrete Frage des Bürgerbegehrens an,

33

vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.04.2004 - 15 A 3916/02 -, NVwBl. 2003,
S. 466,

34

nicht auf eine mögliche Auslegung im Zusammenhang mit der Begründung und
dem Hintergrundwissen der Initiatoren.

35

Hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlages wird über die Ausführungen in
den angegriffenen Bescheiden ergänzend mit Blick auf das Vorbringen der Kläger,
ein Kostendeckungsvorschlag sei schon deshalb nicht erforderlich, weil es um
vergleichsweise geringe Kosten gehe und Hinweise zu Einsparungsmöglichkeiten
hätten ausgereicht, auf folgendes hingewiesen:

36

Das Begehren genügt den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
nicht, da es „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag
für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" nicht enthält.

37

Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen
Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis
anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das
Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf
Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen
Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative
mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über
die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben
würden, bleiben außer Betracht.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -.

39

Ein Kostendeckungsvorschlag ist auch erforderlich, wenn das Begehren keine
zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde angestrengte
Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26 Abs. 5 Nrn. 3
und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich unabhängig
davon jedenfalls aus § 75 Abs. 2 GO NRW, wenn der gemeindliche Haushalt - wie in
T - nicht ausgeglichen ist.

40

Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die
Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses
durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den
Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung
voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran
erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der
Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine
verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.

41

Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine
überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt
am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,

42

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -,

43

braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht
aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische
Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren
des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen
Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag,
der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.

44

Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen
Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für
eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein
müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass
es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden
soll.

45

Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom
26.02.1999 - 1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 sowie Urteil vom 13.02.1998 -
1 K 5181/96 - NWVBl. 1998, S. 368, jeweils m.w.N. und Urteil vom 22.10.2004 -
1 K 2006/03 -.

46

Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag
unter mehreren Gesichtspunkten nicht. Schon nach dem Wortlaut

47

„(verwahrt sich das) Bürgerbegehren (...) gegen die Notwendigkeit eines
Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,--
EUR jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist."

48

Ein Kostendeckungsvorschlag ist allenfalls dann entbehrlich, wo die beantragte
Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der
Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident
ist.

49

Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.

50

Der von der Gemeinde gewählte Weg kann sich aber schon als der
kostengünstigste herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg
durch Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen.
Vor diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der
Erfolg des Begehrens werde in dem Fall billiger kommen. Vielmehr müssen die
Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die Alternativen und ihre
betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.

51

Vgl. Urteile der Kammer vom 13.02.1998 - 1 KI 5181/96 -, NWVBl. 1998, S.
368, und vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, in: www.nrwe.de.

52

Zweifel am Einsparungseffekt einer Maßnahme erübrigen den
Deckungsvorschlag daher allenfalls, wenn sie - ex ante - evident oder zumindest so
substantiiert sind, dass sie von den Abstimmungsberechtigten nachvollzogen werden
können, woran es hier fehlt. Der Beklagte prognostiziert, neben der Effektuierung der
Feuerwehrarbeit zusätzlich 120.000,00 Euro einzusparen. Die Kläger bestreiten
demgegenüber unsubstantiiert das Zahlenwerk der Prognoseüberlegungen des
Beklagten ohne die notwendige überschlägige Alternativberechnung aufzustellen.
Für die entscheidenden Bürger ist hier aber keineswegs klar, welche der Alternativen
günstiger ist, damit die zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens unter
Haushaltssicherungskonzept stehende Stadt T aus haushaltsrechtlichen Gründen
Kosten einsparen kann. Der „hilfsweise" gemachte Kostendeckungsvorschlag genügt
den Anforderungen nicht, weil er in einer pauschalen, nicht ansatzweise
substantiierten Aufzählung angeblicher Einsparmöglichkeiten besteht, von denen
sich das Begehren nicht einmal auf eine Alternative festlegen will. Allein die
Aufreihung der pauschalen Vorschläge ohne Rechenwerk ist für den Bürger aber
keine Hilfe für eine verantwortliche Entscheidung.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m.
§ 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

54