Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-01-28, Aktenzeichen 4 LB 2/15
ECLI:DE:OVGSH:2016:0128.4LB2.15.0A

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 3. Kammer - vom 16. September 2014 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf einer Genehmigung zum Betreiben einer Eisenbahninfrastruktur für den öffentlichen Verkehr.

2

Sie bietet auf der ehemals von der Deutschen Bahn AG betriebenen, mit Bescheid vom 14. Dezember 1994 stillgelegten Bahnstrecke Ratzeburg-Hollenbek ein von ihr sogenanntes naturnahes Erlebnisangebot an, bei dem unter anderem der Naturpark Lauenburgische Seen mittels Muskelkraft betriebener Fahrzeuge (insbesondere sogenannter Handhebel-Draisinenbahnen) durchfahren werden kann.

3

Zur Verwirklichung ihres seit 1997 verfolgten Planes, auf der streitgegenständlichen Bahnstrecke Draisinenfahrten anzubieten, pachtete die Klägerin beziehungsweise ihre Rechtsvorgängerin, die Kultur-Bahnhof-R... GmbH, zunächst die Bahnstrecke von der Deutschen Bahn AG, auf welcher sie dann seit dem Jahr 1999 den Draisinenverkehr anbot. Mit notariellem Kaufvertrag vom 18. Dezember 2003, geschlossen zwischen der Deutschen Bahn AG und der DB Netz AG einerseits und der Kultur-Bahnhof-R... GmbH andererseits wurde sodann die im Vertrag näher bezeichnete Eisenbahninfrastruktur einschließlich der dazugehörigen Grundstücke erworben.

4

Im Dezember 2003 teilte die Klägerin ihre beabsichtigte Umfirmierung in „A.“ mit; ferner beantragte sie beim Beklagten die Zulassung zum Betrieb der Eisenbahninfrastruktur Ratzeburg-Hollenbek als nicht-öffentliche Eisenbahn ab dem 1. Januar 2004 gemäß § 6 AEG. Der Beklagte bestätigte den Eingang des Antrages und wies zugleich auf die gegenwärtig infolge der Unvollständigkeit der Unterlagen gegebene fehlende Prüffähigkeit hin.

5

Im Dezember 2004 wurde zwischen der Klägerin und dem Land Schleswig-Holstein ein Rahmenvertrag über die Bestandssicherung der Eisenbahninfrastruktur der Bahnstrecke Ratzeburg-Hollenbek zur Absicherung der Ziele im Zweiten Landesweiten Nahverkehrsplan des Landes Schleswig-Holstein geschlossen. Der Vertrag enthielt die Verpflichtung der Klägerin, den Erhalt der Bahntrasse Ratzeburg-Hollenbek zur Wahrung der Option einer Reaktivierung substanzmäßig sicherzustellen, insbesondere die durchgehende Befahrbarkeit der Strecke, mindestens aber den durchgehenden Erhalt der Bahntrasse zu gewährleisten. Der einmal um fünf Jahr verlängerte Rahmenvertrag ist am 31. Dezember 2012 ausgelaufen.

6

Am 9. Mai 2008 wurde zur Klärung der Situation bezüglich der Strecke Ratzeburg-Hollenbek ein Gespräch zwischen dem Geschäftsführer der Klägerin und Mitarbeitern des Beklagten geführt. In dem hierüber gefertigten Vermerk vom 9. Mai 2008 heißt es:

7

„Für die Strecke Ratzeburg-Hollenbek will das Eisenbahn-Bundesamt das Entwidmungsverfahren fortführen. Deshalb ist es kurzfristig erforderlich, dass Herr V. als Eigentümer der Gleisanlage sich erklärt, ob er diese Infrastruktur als öffentliche Schieneninfrastruktur betreiben will. Sofern er sich für diesen Weg entscheiden würde, wäre das Entwidmungsverfahren dann auszusetzen.

8

Herrn V. wurden deshalb von Herrn P. in dem heutigen Gespräch die verschiedenen Möglichkeiten der Problemlösung mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen dargestellt.

9

Zum einen besteht die Möglichkeit, die o.g. Strecke zu entwidmen. Das Gelände würde dann in die kommunale Planungshoheit fallen.

10

Eine andere Möglichkeit wäre, dass Herr V. einen Antrag nach § 6 AEG auf Genehmigung eines öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmens (EIU) stellt. Das EIU würde dann unter die Aufsicht der Eisenbahnaufsichts- und Genehmigungsbehörde des Landes Schleswig-Holstein fallen.

11

Nach umfangreicher Information hat sich Herr V. entschieden, einen Antrag auf Genehmigung eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens zu stellen.

12

Herr V. versicherte in dem Gespräch die Ernsthaftigkeit seines Antrages.“

13

Nachdem der Beklagte näher bezeichnete Antragsunterlagen mit Schreiben vom 23. Juni 2008 angemahnt hatte, stellte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Juli 2008 einen Antrag auf Zulassung zum Eisenbahninfrastrukturunternehmen für die Strecke Ratzeburg-Hollenbek gemäß § 6 AEG.

14

Mit Bescheid vom 2. April 2009 erteilte der Beklagte der Klägerin die Genehmigung zum Betreiben einer Eisenbahninfrastruktur für den öffentlichen Verkehr gemäß § 6 AEG für die Strecke Ratzeburg-Hollenbek ab km 48,989 bis km 36,049 vom Tage der Betriebsaufnahme bi zum 31. Dezember 2059. Die Klägerin selbst ging in diesem Zusammenhang von einem Zeitfenster von 2 Jahren für die Stellung eines Antrages auf Aufnahme des Bahnbetriebes aus, wie aus einem E-Mail-Schreiben vom 16. November 2009 an das Eisenbahn-Bundesamt und den Beklagten hervorgeht (Bl. 202 der Beiakte).

15

In der Folgezeit erwog die Klägerin die Aufnahme eines Mischbetriebes (Draisinenbetrieb im Sommer und zusätzlich im Winterbetrieb den Betrieb von Eisenbahnfahrzeugen). Der Beklagte vertrat in einem Gespräch vom 14. Dezember 2009 die Auffassung, dass dies nicht zulässig sei und legte der Klägerin nahe, im Interesse des Erhalts des Unternehmens auf den Eisenbahnrechtsstatus zu verzichten. Die Klägerin führte jedoch aus, dass man in erster Linie an den jetzigen Unternehmensaktivitäten festhalten wolle und der geplante Einsatz von Eisenbahnfahrzeugen vorrangig dem Ziel diene, die eisenbahn-rechtliche Widmung der Strecke zu erhalten, woran man nicht zuletzt wegen Differenzen mit den Kommunalbehörden ein hohes Interesse habe.

16

Mit Schreiben vom 24. Februar 2011 hörte der Beklagte die Klägerin zum beabsichtigten Widerruf der Genehmigung nach § 6 AEG an. Ziel der Genehmigung sei es gewesen, dass die Klägerin als Infrastrukturbetreiberin die Schieneninfrastruktur nach den Vorgaben des Eisenbahnrechts und den entsprechenden technischen Regelwerken wieder betriebssicher herstelle und einen Antrag zur Aufnahme des Betriebes gemäß § 7 f AEG stelle. Dies habe die Klägerin jedoch nicht getan. Es scheine, dass die Klägerin versuche, den eisenbahnrechtlichen Fachplanungsvorbehalt lediglich auszunutzen. Durch die jetzige eisenbahnrechtliche Situation seien nämlich die Liegenschaften der kommunalen Planungshoheit entzogen. Deshalb sei beabsichtigt, die Genehmigung zu widerrufen.

17

Unter dem 5. August 2011 teilte die Klägerin mit, die Betriebsaufnahme und Stellung eines Antrages nach § 7 f AEG sei beabsichtigt.

18

Mit Bescheid vom 2. Februar 2012 forderte der Beklagte die Klägerin auf, zur Wiederherstellung der Zuverlässigkeit des Geschäftsführers des Eisenbahninfrastrukturunternehmens bis zum 2. Juni 2012 einen genehmigungsfähigen Antrag gemäß § 7 f. Abs. 1 Nr. 1 AEG auf Aufnahme des Eisenbahnbetriebes auf der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur Ratzeburg-Hollenbek zu stellen. Die erforderlichen Nachweise wurden in dem Bescheid bezeichnet. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Genehmigungsbehörde könne zur Wiederherstellung einer der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 AEG gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 AEG eine Frist setzen, wenn zu erwarten sei, dass die Wiederherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen in vertretbarer Zeit möglich sei. Die genannten Voraussetzungen lägen vor. Grundsätzlich lägen die Voraussetzungen für einen Widerruf der am 2. April 2009 erteilten Genehmigung vor. Die erforderliche Zuverlässigkeit von Herrn Victor als Geschäftsführer der A. sei derzeit nicht mehr gegeben, weil er der Verpflichtung nicht nachgekommen sei, die Voraussetzungen für den regulären Eisenbahnbetrieb zu schaffen, indem er auch nach Ablauf eines angemessenen Zeitraums nach Genehmigungserteilung keinen Antrag zur Aufnahme des Betriebes nach § 7 f AEG gestellt habe und deshalb der Eisenbahnbetrieb auf der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur nicht stattfinden könne. Diese Verpflichtung ergebe sich nach Sinn und Zweck des § 6 AEG i.V.m. § 7 f AEG. In der Regel sei ein Zeitraum von 6 Monaten zwischen Erteilung der Genehmigung und der tatsächlichen Betriebsaufnahme als angemessener Zeitraum anzusehen, um Vorbereitungen für einen entsprechenden Antrag zu treffen.

19

Der Bescheid ist bestandskräftig geworden.

20

Mit Schreiben vom 4. Juni 2012 beantragte die Klägerin die Aufnahme des Eisenbahnbetriebes auf der Eisenbahninfrastruktur Ratzeburg-Hollenbek.

21

Der Beklagte forderte die Einreichung prüffähiger infrastrukturbezogener Unterlagen und teilte mit, es müsse eine eisenbahntechnische Abnahme vor Ort durchgeführt werden. Mit weiterem Schreiben vom 22. Juni 2012 wurde die Klägerin aufgefordert, bis zum 29. Juni 2012 einen Eisenbahnhaftpflichtversicherungsnachweis zu erbringen und einen oder mehrere Betriebsleiter zu bestellen. Die bisher eingereichten Unterlagen enthielten nicht den geforderten Nachweis, dass die Eisenbahninfrastruktur mindestens der Streckenklasse A entspreche.

22

Letztmalig räumte die Beklagte mit Schreiben vom 29. Juni 2012 eine Fristverlängerung bis zum 3. Juli 2012 ein. Die geforderten Unterlagen reichte die Klägerin jedoch nicht ein.

23

Daraufhin lehnte der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 9. Juli 2012 ab. Der Nachweis der Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen sei nicht geführt worden. Insbesondere habe der Antrag zur Betriebsaufnahme nicht den erforderlichen Nachweis enthalten, dass die Eisenbahninfrastruktur mindestens der Streckenklasse A entspreche. Hiergegen wurde kein Widerspruch erhoben.

24

Mit Bescheid vom 10. Juli 2012 widerrief der Beklagte die Genehmigung vom 2. April 2009 gemäß § 7 Abs. 1 AEG. Die Genehmigung sei zu widerrufen, wenn eine der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 AEG nicht mehr vorliege. Die zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung festgestellte eisenbahnunternehmerische Zuverlässigkeit von Herrn Victor als Geschäftsführer der A. sei nicht mehr gegeben. Da er trotz mehrfacher Aufforderung seiner Verpflichtung nicht nachgekommen sei, die Voraussetzungen für den regulären Eisenbahnbetrieb auf der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur Ratzeburg-Hollenbek zu schaffen, könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Geschäftsführer der Klägerin die Geschäfte der Eisenbahn unter Beachtung der eisenbahnrechtlichen Vorschriften führe. Der gestellte Antrag vom 4. Juni 2012 sei nicht genehmigungsfähig gewesen und daher mit Bescheid vom 9. Juli 2012 ablehnend beschieden worden. Die Klägerin habe es unterlassen, einen genehmigungsfähigen Antrag zur Aufnahme des Eisenbahnbetriebes gemäß § 7 f Abs. 1 AEG in angemessener Frist zu stellen.

25

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete:

26

Letztlich ergebe sich aus Art. 12 Abs. 1 GG, dass sich sämtliche Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 AEG aus der Vorschrift selbst entnehmen lassen müssten. Eine Voraussetzung dahingehend, dass eine Eisenbahninfrastruktur durch den Genehmigungsinhaber betrieben werden müsse, sei der Vorschrift jedoch nicht zu entnehmen. Ein Nichtbetreiben einer Eisenbahninfrastruktur könne deshalb nicht dazu führen, dass der Inhaber der Genehmigung diese zurückgeben müsse oder die Genehmigung widerrufen werden könne. Für den Bestand einer Genehmigung nach § 6 AEG komme es nicht darauf an, ob und in welchem Umfang der Genehmigungsinhaber eine Eisenbahninfrastruktur betreibe. Deshalb könne die Behörde dem Inhaber der Genehmigung auch keine Frist zur Stellung eines entsprechenden Antrages nach § 7 f AEG stellen. Aus dem Verhalten des Genehmigungsinhabers hinsichtlich einer solchen Aufforderung könnten keine Rückschlüsse hinsichtlich der Genehmigung nach § 6 AEG gezogen werden.

27

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2013 zurück. Wegen der Begründung wird auf den Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2013, Bl. 358 der Beiakte, Bezug genommen.

28

Die Klägerin hat am 25. Februar 2013 Klage erhoben.

29

Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, sie habe stets im Rahmen der Beantragung einer Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 AEG gegenüber dem Beklagten klargestellt, dass sie die Bahnstrecke zwecks Nutzung für Draisinenfahrten vorgesehen habe. Eine Verpflichtung der Klägerin, nach Ablauf eines angemessenen Zeitraumes eine Genehmigung zur Aufnahme des Betriebes nach § 7 f AEG zu beantragen, gebe es nicht. Die Genehmigungen nach § 6 Abs. 2 AEG und § 7 f AEG seien keine Einheit, sondern erfassten jeweils getrennt zu beachtende Lebenssachverhalte. Nach Auffassung des Beklagten müsse jedes Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das Inhaber einer stillgelegten Eisenbahninfrastruktur sei, entweder für diese Eisenbahninfrastruktur einen Antrag nach § 7 f AEG stellen oder die Entwidmung nach § 23 AEG beantragen. Dies sei dem Eisenbahngesetz jedoch nicht zu entnehmen.

30

Eine Erlaubnis gemäß § 7 f AEG sei für das Befahren der Eisenbahnstrecke mit Draisinen nicht erforderlich, vielmehr schlössen sich die Durchführung von Eisenbahnverkehr und die Nutzung der Strecke für den Draisinenverkehr gegenseitig aus. Die Klägerin habe auf die ihr erteilte Erlaubnis nach § 6 Abs. 2 AEG jahrelang vertraut und ihren Betrieb darauf aufgebaut. § 7 Abs. 1 Satz 3 AEG komme als Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 AEG nicht in Betracht. Hieran ändere auch der Bescheid vom 2. Februar 2012 und dessen Bestandskraft nichts. Voraussetzungen für die Genehmigung nach § 6 AEG könnten nur durch Gesetz normiert werden. Der Bescheid vom 2. Februar 2012 habe deshalb für die Frage, ob die zu Gunsten der Klägerin erteilte Genehmigung nach § 6 Abs. 2 AEG aufzuheben sei, keinen relevanten Inhalt.

31

Die Klägerin hat beantragt,

32

den Bescheid des Beklagten vom 10. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2013 aufzuheben.

33

Der Beklagte hat beantragt,

34

die Klage abzuweisen.

35

Er hat zur Begründung auf die Begründung der streitgegenständlichen Bescheide Bezug genommen und ergänzend vorgetragen, Sinne und Zweck der Erteilung einer Genehmigung zum Betreiben einer öffentlichen Infrastruktur nach § 6 AEG sei es, die Infrastruktur nach den Vorgaben des Eisenbahnrechts betriebssicher herzustellen und zu erhalten, damit auf ihr Eisenbahnbetrieb stattfinden könne. Dieser Verpflichtung sei der Geschäftsführer der Klägerin trotz mehrfacher Aufforderungen und eines dafür angemessenen Zeitraumes nicht nachgekommen. Der Betreiber einer Eisenbahninfrastruktur müsse jedoch die Pflichten eines Eisenbahninfrastrukturbetreibers erfüllen, insbesondere die Verpflichtung, Eisenbahnverkehrsunternehmen diskriminierungsfrei Zugang zu den betriebenen Schienenwegen zu gewähren und dafür zu sorgen, dass die betreffenden Schienenwege in betriebssicherem Zustand seien.

36

Mit Urteil vom 16. September 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

37

Rechtsgrundlage für den Widerruf sei § 7 Abs. 1 Satz 3 AEG. Hierbei handele es sich um einen eigenständigen Widerrufsgrund. Abweichend von § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG, wonach die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zu widerrufen habe, wenn eine der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 nicht mehr vorliege, könne die Genehmigungsbehörde dem Genehmigungsinhaber eine Frist zur Wiederherstellung seiner Zuverlässigkeit, finanziellen Leistungsfähigkeit oder Fachkunde setzen, wenn zu erwarten sei, dass die Wiederherstellung der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 in vertretbarer Zeit möglich sei. Bei Verstreichen der Frist sei die Genehmigung zu widerrufen. Diese Voraussetzungen lägen vor. Der Bescheid vom 2. Februar 2012, mit dem die Klägerin unter Fristsetzung gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 AEG aufgefordert wurde, bis zum 2. Juni 2012 einen genehmigungsfähigen Antrag auf Aufnahme des Eisenbahnbetriebes gemäß § 7 f Abs. 1 Nr. 1 AEG zu stellen, habe Bestandskraft erlangt. Die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 2. Februar 2012 sei infolge der Bestandskraft nicht mehr zu überprüfen. Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit bestünden nicht. Eine Nichtigkeit sei nicht etwa deshalb anzunehmen, weil das Gesetz für eine Fristsetzung keine ausdrückliche Ermächtigung für den Erlass eines Verwaltungsaktes vorsehe. Die gesetzte Frist habe die Klägerin erfolglos verstreichen lassen. Dem mit zweitägiger Verspätung unter dem 4. Juni 2012 gestellten Antrag auf Betriebsaufnahme seien keinerlei Unterlagen für den erforderlichen Nachweis beigefügt worden, dass die Eisenbahninfrastruktur der Streckenklasse A entspreche. Trotz mehrfacher Aufforderung habe die Klägerin die geforderten Unterlagen nicht eingereicht. Auch die letztmals bis zum 3. Juli 2012 verlängerte Frist habe sie fruchtlos verstreichen lassen. Infolgedessen sei der Antrag auf Betriebsaufnahme nach § 7 f Abs. 1 AEG mit Bescheid vom 9. Juli 2012 abgelehnt worden. § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG eröffne auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen. Dass der Beklagte den Widerrufsbescheid vorrangig auf die Grundlage des § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG gestellt habe, sei unschädlich, da § 7 Abs. 1 Satz 3 AEG den streitgegenständlichen Widerruf materiell trage.

38

Auf Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 28. Januar 2015 zugelassen.

39

Die Klägerin macht geltend, für die Aufhebung der Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 AEG komme § 7 Abs. 1 Satz 3 AEG nicht als Rechtsgrundlage in Betracht. Die einzige Rechtsgrundlage für eine Aufhebung sei vom Gesetzgeber vielmehr in § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG normiert. Diese Vorschrift verlange, dass eine Genehmigung dann zu widerrufen ist, wenn die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 AEG nicht mehr vorlägen, was nicht der Fall sei.

40

Demgegenüber beschreibe der weitere Inhalt des § 7 Abs. 1 AEG lediglich einen Verfahrensablauf und beinhalte keine eigenständige, über § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG hinausgehende Ermächtigungsgrundlage für eine Aufhebung der Genehmigung. Insbesondere werde nicht zu einem Widerruf der Genehmigung gegenüber solchen Inhabern ermächtigt, bei denen die Voraussetzung für die Erteilung einer Genehmigung nach § 6 AEG nach wie vor vorliegen. Der Gesetzgeber habe in § 7 Abs. 1 Satz 2 AEG lediglich aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Möglichkeit einräumen wollen, beispielsweise in Fällen einer finanziellen Schieflage als milderes Mittel die Frist für die Nachbesserung zu setzen. Er habe jedoch nicht neue Genehmigungsanforderungen statuieren wollen. Anderenfalls würde sowohl in § 6 als auch in § 7 AEG ein klarerer Wortlaut verwendet worden sein.

41

Da die Pflicht zur Stellung eines Antrages gemäß § 7 f AEG keine Genehmigungsvoraussetzung für § 6 Abs. 2 AEG darstelle, könne ein Widerruf gemäß § 7 Abs. 1 AEG selbst dann nicht erfolgen, wenn eine entsprechende Aufforderung - wie hier - bestandskräftig geworden ist. Jedes andere Normverständnis würde gegen Art. 12 GG verstoßen und sei unverhältnismäßig.

42

Zwischen den Parteien sei unstreitig, dass für die hier zu beurteilende Strecke eine Stilllegungsgenehmigung gemäß § 11 AEG erteilt worden sei. In einem solchen Falle folge aus einer Genehmigung nach § 6 AEG nicht unmittelbar bereits eine Betriebspflicht. Diese könne sich richtigerweise erst nach einer erstmaligen Betriebsaufnahme ergeben. Wolle der Betreiber einer stillgelegten Strecke Eisenbahnverkehr durchführen, müsse er zuvor eine Genehmigung nach § 7 f AEG beantragen; zu einer entsprechenden Nutzung sei er jedoch nicht verpflichtet. Auch habe die Klägerin nie zugesagt, auf der Strecke Eisenbahnverkehr durchzuführen, sondern stets klargestellt, dass sie die Strecke mit Draisinen befahren wolle.

43

Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt, dass die Klägerin zwei Tage nach Ablauf der im Bescheid gesetzten Frist einen Antrag gemäß § 7 f AEG gestellt habe. Richtigerweise sei eine Fristsetzung so zu verstehen, dass die Behörde ab dem Tag, der dem Fristablauf folge, in den Entscheidungsprozess eintrete und in diesem all dasjenige zu berücksichtigen habe, was sie im Laufe des Entscheidungsprozesses noch an Informationen erhalte. Schließlich stehe es dem jeweiligen Betreiber der Strecke frei, erneut einen Genehmigungsantrag zum Betreiben der Strecke zu stellen, dem bei Erfüllen der in § 6 Abs. 1 AEG genannten Voraussetzungen stattzugeben wäre.

44

Die Klägerin beantragt,

45

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 16. September 2014 und den Bescheid des Beklagten vom 10. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2013 aufzuheben.

46

Der Beklagte beantragt,

47

die Berufung zurückzuweisen.

48

Er trägt in Ergänzung seines erstinstanzlichen Vortrages vor, die Klägerin habe bereits kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Beibehaltung der widerrufenen Genehmigung, da sie nicht beabsichtige, auf der Strecke Eisenbahnverkehr durchzuführen. Draisinenverkehr sei eisenbahnfremd. Der Widerruf sei auch deshalb geboten, weil die erteilte Genehmigung etwaigen Genehmigungen anderer am Betrieb der Strecke interessierter Unternehmen entgegenstehen würde. Die Erteilung einer Genehmigung gemäß § 6 AEG müsse unweigerlich zu einer Antragstellung gem. § 7 f Abs. 1 AEG führen.

49

Eine Entwidmung der Strecke sei mit dem erfolgten Widerruf nicht verbunden. Aber auch im Falle der Durchführung des in § 23 AEG normierten Verfahrens bleibe der Klägerin die Durchführung des Draisinenverkehrs grundsätzlich möglich, da die Schienen nicht zurückgebaut werden müsste, sondern lediglich nicht mehr dem Eisenbahnregime unterfallen würden.

50

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Prozessakten und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

51

Die Berufung ist zulässig, jedoch unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zur Recht abgewiesen.

52

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, jedoch unbegründet. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides findet seine Rechtsgrundlage in § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 3 AEG.

53

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 AEG hat die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zu widerrufen, wenn eine der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 nicht mehr vorliegt. Wenn zu erwarten ist, dass die Wiederherstellung der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 in vertretbarer Zeit möglich ist, kann die Genehmigungsbehörde eine entsprechende Frist zur Wiederherstellung setzen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 AEG). Verstreicht die Frist erfolglos, ist die
Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht die Behörde die Frist verlängert (§ 7 Abs. 1 Satz 3 AEG).

54

Zum Verhältnis der Vorschriften des § 7 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 AEG ist zunächst auszuführen, dass es sich hierbei nicht um voneinander unabhängige eigenständige Ermächtigungsgrundlagen für den Widerruf einer Genehmigung nach § 6 AEG handelt. Vielmehr räumt das Gesetz, um in jedem Falle dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Geltung zu verschaffen, der zuständigen Behörde die Möglichkeit ein, trotz Nicht(mehr)vorliegens einer Genehmigungsvoraussetzung zunächst eine entsprechende Frist zur Wiederherstellung zu setzen, wenn zu erwarten ist, dass die Wiederherstellung der entsprechenden Genehmigungsvoraussetzung des § 6 Abs. 2 AEG in vertretbarer Zeit möglich ist.
§ 7 Abs. 1 Satz 3 letzter Halbsatz AEG („wenn nicht die Behörde die Frist verlängert“) macht zudem klar, dass das Gesetz nach ergebnislosem Ablauf der gesetzten Frist nicht gleichsam automatisch von einem Widerruf ausgeht, sondern eben auch die Möglichkeit der Verlängerung der Frist kennt. Zweck der Vorschrift ist es, in Fällen, in denen nur ein kurzfristiges Fehlen einer Genehmigungsvoraussetzung mit einem absehbaren Ende vorliegt, der Verwaltung eine flexible Handlungsoption zur Vermeidung unbilliger Härten an die Hand zu geben, wobei sowohl die erstmalige Einräumung einer Frist zur Wiederherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen als auch die Verlängerung der Frist im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht (Wachinger, in: Hermes/Gerstner, Beckscher AEG-Kommentar, 2. Aufl., 2014, § 7 Rn. 18, 19 m.w.N.).

55

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 3 AEG lagen zum maßgeblichen Zeitpunkt - dem des Erlasses des Widerspruchsbescheides - vor. Gegenstand des Widerrufes gemäß § 7 Abs. 1 AEG ist eine Genehmigung gemäß § 6 AEG. Unter der Überschrift „Genehmigung als öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen für die Strecke Ratzeburg-Hollenbek ab km 48,898 bis km 36,049“ erteilte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 2. April 2009 die Genehmigung zum Betreiben einer Eisenbahninfrastruktur für den öffentlichen Verkehr gemäß § 6 AEG. Damit liegt eine Genehmigung gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG vor. Nach dieser Vorschrift wird die Genehmigung Eisenbahninfrastrukturunternehmen für das Betreiben einer bestimmten Eisenbahninfrastruktur erteilt.

56

Auch die weitere Voraussetzung ist gegeben, wonach eine der Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 AEG nicht (mehr) vorliegen darf. Vorliegend ist dies hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzung des § 6 Abs. 2 Nr. 1 AEG der Fall. Hiernach wird die Genehmigung auf Antrag erteilt, wenn der Antragsteller als Unternehmer und die für die Führung der Geschäfte bestellten Personen zuverlässig sind. Zuverlässigkeit im Sinne des AEG liegt vor, wenn davon ausgegangen werden kann, dass der Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen die Geschäfte der Eisenbahn unter Beachtung der für Eisenbahnen geltenden Vorschriften führen werden und die Allgemeinheit beim Betrieb einer Eisenbahn vor Schaden bewahren (Wachinger a.a.O. § 6 Rn. 74). Eine nähere Konkretisierung des Begriffes der Zuverlässigkeit enthält § 1 der Eisenbahnunternehmer-Berufszugangsverordnung (EBZugV). Gemäß § 1 Abs. 1 EBZugV gelten der Antragsteller und die für die Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 1 AEG, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sie die Geschäfte einer Eisenbahn unter Beachtung der für die Eisenbahnen geltenden Vorschriften führen werden sowie die Allgemeinheit beim Betrieb einer Eisenbahn vor Schäden und Gefahren bewahren. Sie gelten gemäß § 1 Abs. 2 EBZugV insbesondere dann nicht als zuverlässig, wenn von den zuständigen Gerichten und Behörden bestandskräftig schwere oder wiederholte Verstöße gegen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit erlassenen Vorschriften (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 b EBZugV) bzw. gegen Vorschriften des allgemeinen Eisenbahngesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 c EBZugV) bestandskräftig festgestellt wurden. Ein Verschulden setzt der Begriff der Unzuverlässigkeit in diesem Zusammenhang nicht voraus. Vielmehr liegt eine solche Unzuverlässigkeit in eisenbahnrechtlicher Hinsicht bereits dann vor, wenn über längere Zeit gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften objektiv verstoßen wird.

57

Im vorliegenden Falle ist der Beklagte zu Recht von der fehlenden Zuverlässigkeit des Geschäftsführers der Klägerin und damit vom Fehlen einer Genehmigungsvoraussetzung des § 6 Abs. 2 AEG ausgegangen. Dies folgt aus dem Umstand, dass die Klägerin zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides seit mehr als 3 Jahren ab der Genehmigungserteilung gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG keinen prüffähigen Antrag auf Aufnahme des Eisenbahnbetriebes gemäß § 7 f. Abs. 1 Nr. 1 AEG gestellt und damit gegen die sie als öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen treffende Betriebspflicht verstoßen hat. Diese Betriebspflicht wird nicht dadurch erfüllt, dass die Klägerin die Bahnstrecke Ratzeburg-Hollenbek in einem für Draisinen befahrbaren Zustand erhält und Draisinenverkehr stattfinden lässt. Die Draisinenfahrten stellen keine Eisenbahnverkehrsleistung im Sinne von § 2 Abs. 2 AEG dar. Hiernach sind Eisenbahnverkehrsleistungen die Beförderung von Personen oder Gütern auf einer Eisenbahninfrastruktur. Die Draisinenfahrten sind aber nicht prägend auf die Beförderung von Personen oder Gütern auf einer Eisenbahninfrastruktur gerichtet, sondern dieses von der Klägerin selbst so bezeichnete naturnahe Erlebnisangebot ist von Zwecken des Tourismus und der Freizeitgestaltung geprägt. Die Überwindung der Entfernung von einem Ort zum anderen steht hierbei nicht im Vordergrund.

58

Aus der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 AEG folgt auch für stillgelegte Bahnstrecken die Pflicht des Genehmigungsinhabers, innerhalb angemessener Zeit den Eisenbahnbetrieb aufzunehmen und zunächst einen hierfür erforderlichen prüffähigen Antrag gemäß § 7 f. Abs. 1 Nr. 1 AEG zu stellen.

59

Der Senat folgt im Ausgangspunkt zunächst der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Eisenbahninfrastrukturunternehmen nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz verpflichtet sind, ihre Strecken in einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten und nicht betriebssichere Stecken wieder in einen betriebssicheren Zustand zu versetzen. Hiernach besteht nicht die Möglichkeit, dass die Infrastrukturunternehmen sich von der Betriebspflicht durch eine betriebliche Sperrung der Strecke befreien. Die zulässige Einstellung des Betriebes setzt vielmehr eine genehmigungsbedürftige dauerhafte Einstellung im Sinne des § 11 AEG voraus. Die Regelung des § 11 AEG stellt das Infrastrukturunternehmen vor die Wahl, eine Strecke entweder dauernd betriebsbereit und betriebssicher vorzuhalten oder aber nach dem vorgesehenen Verfahren stillzulegen. Einen „dritten Weg“ einer „betrieblichen Streckensperrung“ gibt es hiernach nicht. Diese allgemeine Betriebspflicht ergibt sich nach der Rechtsprechung des BVerwG, der der Senat folgt, aus einer Zusammenschau der §§ 4, 14 und 11 AEG (BVerwG, Urt. v. 25.10.2007 - 3 C 51/06 - DVBl. 2008, 380). Allerdings beantwortet diese Rechtsprechung nicht die Frage, ob die allgemeine Betriebspflicht des öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmens auch im Falle einer zuvor stillgelegten Bahnstrecke bereits aus der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 6 AEG folgt (so Wachinger, a.a.O. § 6 Rn. 53; Kramer, in: Gornig/Kramer/Volkmann (Hrsg.), Staat-Wirtschaft-Gemeinde, Festschrift für Werner Frotscher zum 70. Geburtstag, 2007, S. 529, 543 f.; Hildebrand, zur Bedeutung der Streckenstilllegung nach § 11 AEG bei der Privatisierung von Bahnstrecken, LKV 2001, 300, 302; wohl auch VG Magdeburg, Beschl. v. 17.03.2015 - 3 A 250/12 -, Juris) oder diese Betriebspflicht erst mit der Aufnahme der tatsächlichen Betriebsausübung entsteht (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 07.07.2008 - 20 A 802/07 -, Juris).

60

Nach Auffassung des Senats folgt bereits aus der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 AEG für den Genehmigungsinhaber auch im Falle einer stillgelegten Strecke die Pflicht, innerhalb angemessener Zeit den Eisenbahnbetrieb aufzunehmen und zunächst den hierfür erforderlichen prüffähigen Antrag gemäß § 7 f Abs.1 Nr. 1 AEG zu stellen. Bereits der Wortlaut der Genehmigung weist darauf hin, dass die Genehmigung Eisenbahninfrastrukturunternehmen nur für das Betreiben einer bestimmten Eisenbahninfrastruktur erteilt wird. Bereits dies spricht dafür, dass die Betriebspflicht für ihren Beginn an das Wirksamwerden der Genehmigung als „Startsignal" anknüpft (Kramer, Festschrift für Werner Frotscher a.a.O. S. 543) und die Verpflichtung, in angemessener Zeit den Betrieb aufzunehmen, nicht etwa von der erstmaligen tatsächlichen Betriebsaufnahme ab-hängt. Die Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 07.07.2008, a.a.O.), wonach die von einem Eisenbahninfrastrukturunternehmen zu erfüllenden Pflichten ausschlaggebend nicht durch die Genehmigung nach § 6 AEG ausgelöst werden, sondern erst durch die der Genehmigung nachfolgende unternehmerische Tätigkeit, vermag nicht zu überzeugen. Ein Abstellen auf die tatsächliche Betriebsaufnahme führt nicht zu einer hinreichend bestimmten Konturierung des Beginn der Betriebspflicht, weil Beginn, Dauer und Umfang der Betriebspflicht im Belieben des Unternehmens stünden, da sie ja davon abhingen, ob und was das Unternehmen tatsächlich betreibt. Die Betriebspflicht bestünde faktisch nur insoweit wie sie erfüllt würde (Wachinger, a.a.O. § 6 Rn. 53). Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 3 AEG für einen sehr langen Zeitraum erteilt wird. So ist im vorliegenden Falle der Klägerin die Genehmigung in Übereinstimmung mit § 7 Abs. 6 Nr. 2 AEG für einen Zeitraum von 50 Jahren erteilt worden. Für das Betreiben einer bestimmten Eisenbahninfrastruktur ist kennzeichnend, dass der Genehmigungsinhaber einen bestimmenden Einfluss auf die Eisenbahninfrastruktur ausübt, welcher nicht von mehreren Betreibern gleichzeitig ausgeübt werden kann. Damit erweist sich zugleich die Genehmigung als (andere Betreiber ausschließendes) ausschließliches Recht. Würde der Genehmigungsinhaber im Falle einer stillgelegten Strecke nicht zur Aufnahme des Betriebes verpflichtet sein, sondern die Betriebsaufnahme in seinem Belieben stehen, dürfte die Verleihung eines ausschließlichen Rechts nicht zu recht-fertigen sein (Wachinger, a.a.O. § 6 Rn. 53).

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Desweiteren ist bei der Beurteilung der Frage, ob der für die Führung der Geschäfte bestellte Geschäftsführer der Klägerin zuverlässig im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 AEG ist in den Blick zu nehmen, dass der Beklagte mit Bescheid vom 2. Februar 2012 der Klägerin aufgegeben hatte, zur Wiederherstellung der Zuverlässigkeit der für die Führung der Geschäfte des Eisenbahninfrastrukturunternehmens A. bestellten Person bis zum 2. Juni 2012 einen genehmigungsfähigen Antrag auf Aufnahme des Eisenbahnbetriebes auf der öffentlichen Eisenbahninfrastruktur Ratzeburg-Hollenbek gemäß § 7 f. Abs. 1 Nr. 1 AEG zu stellen. Unabhängig davon, dass der Beklagte sich hierbei auf die verfahrensrechtliche Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 2 AEG gestützt hat, stellt die Aufforderung vom 2. Februar 2012 einen der Bestandskraft fähigen Verwaltungsakt dar. Die ergangene Aufforderung zur Stellung eines Antrages gemäß § 7 f. Abs. 1 Nr. 1 AEG ist in diesem Bescheid dahingehend konkretisiert worden, dass der Antrag unter anderem den Nachweis enthalten muss, das die Infrastruktur mindestens der Streckenklasse A (Radsatzlast 16,0 t, Mittelast 5,0 t/m) zu entsprechen habe. Da keine Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit des Bescheides vorliegen und die Klägerin keinen Widerspruch erhoben hat, ist der Bescheid bestandskräftig und vollziehbar. Innerhalb der verfügten Frist (02.06.2012) ist kein Antrag gestellt worden. Diese Nichtbefolgung des Bescheides stützt ebenfalls die Annahme der eisenbahnrechtlichen Unzuverlässigkeit im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 AEG.

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Die Klägerin hat auch nicht etwa nachträglich ihrer Betriebspflicht genügt.

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Zwar ist nach Ablauf der Frist mit Schriftsatz des Bevollmächtigten der Klägerin vom 4. Juni 2012 ein Antrag gemäß § 7 f Abs. 1 Nr. 1 AEG gestellt worden. Dieser Antrag enthielt jedoch nicht die erforderlichen prüffähigen Unterlagen. Die Klägerin wurde deshalb mit Schreiben vom 15. Juni 2012 und - nach Mandatsniederlegung durch den Prozessbevollmächtigten der Klägerin - weiterem Schreiben vom 20. Juni 2012 aufgefordert, im einzelnen benannte Unterlagen vorzulegen (aktuelles Ergebnis einer gleisgeometrischen Messung mit den Parametern Längshöhe, Verwindung, gegenseitige Höhenlage, Spurweite und Richtung; Weichenkarteikarten mit der Dokumentation einer aktuellen Weichenprüfung und einer aktuellen Spitzenverschlussprüfung; aktuelle Prüfbefunde für Brücken, Durchlässe und Stützbauwerke; Ermittlungsbögen für die Sicherung der nicht technisch gesicherten Bahnübergänge; Anweisungen für den Eisenbahnbetriebsdienst bzw. örtliche Richtlinien/Sammlung betrieblicher Vorschriften; Unfallmeldetafeln; aktuelles Strecken-band). Zudem wurde der Geschäftsführer der Klägerin mit weiterem Schreiben vom 22. Juni 2012 darauf hingewiesen, dass der gestellte Antrag zur Betriebsaufnahme nicht den geforderten Nachweis erbringe, dass die Eisenbahninfrastruktur mindestens der Streckenklasse A (Radsatzlast 16,0 t Meterlast 5,0 t/m) entspreche. Zu einer weiteren Fristverlängerung bis zum 30. September 2012 war der Beklagte nicht bereit, sondern kündig-e an, über den Antrag nach Aktenlage zu entscheiden, sofern die geforderten Unterlagen nicht bis zum 3. Juli 2012 eingehen würden.

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Bei dieser Sachlage durfte der Beklagte zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides von der fehlenden Zuverlässigkeit des Geschäftsführers der Klägerin ausgehen, weil dieser über einen längeren Zeitraum entgegen der bestehenden Betriebspflicht keinen prüffähigen Antrag gemäß § 7 f Abs. 1 Nr. 1 AEG gestellt hatte.

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Der Beklagte war nicht gehalten, der Klägerin zur Wiederherstellung der Zuverlässigkeit ihres Geschäftsführers eine weitere Fristverlängerung zu gewähren. Es war nicht zu er-warten, dass die Wiederherstellung der Zuverlässigkeit in vertretbarer Zeit möglich wäre. Hierbei durfte der Beklagte in den Blick nehmen, dass die Klägerin bereits im Januar 2012 schriftlich darauf hingewiesen worden war, die eisenbahnrechtliche Zuverlässigkeit ihres Geschäftsführers sei zu bezweifeln, da auch nach drei Jahren keine Anstalten erkennbar seien, die Eisenbahnstrecke ihrem eigentlichen Zweck zuzuführen. Zudem hatte der Geschäftsführer der Klägerin noch mit e-mail vom 3. Juli 2012 ausgeführt, letzten Endes sei die Erlebnisbahn Ratzeburg nicht dazu verpflichtet, Tätigkeiten nach dem antiquierten Bahnrecht auszuführen, sondern sie sei lediglich gehalten, die Tätigkeiten im passenden gesetzlichen Rahmen auszuführen, was durchaus in Sonderfällen dazu führen könne, dass ein Bahnrecht als Basisrecht mit entsprechenden Ausnahmen auszugestalten sei oder entsprechend ergänzt oder modernisiert werden muss. Dies möge für den Beklagten ein außerplanmäßiger Prozess werden, aber damit müsse er nun einmal leben und es nütze nichts, die Klägerin aus Bequemlichkeit lieber loswerden zu wollen. Diese Ausführungen ließen nicht unbedingt erwarten, dass die Klägerin den geforderten prüffähigen Antrag gemäß § 7 f Abs. 1 Nr. 1 AEG stellen und ihrer als öffentliches Eisenbahnstruktur-unternehmen obliegenden Betriebspflicht nachkommen wollte. Vielmehr sprach einiges für die Absicht der Klägerin, die ihr erteile Genehmigung gemäß § 6 AEG lediglich wie eine Hülle zu nutzen, um das eisenbahnrechtliche Fachplanungsprivileg zu erhalten und befürchtete Konflikte aufgrund der sonst eintretenden kommunalen Planungshoheit zu verhindern.

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Nach allem lagen die Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 7 Abs. 1 AEG vor. Dass die Vorschrift auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen eröffnet, hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt.

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Die Klage war daher abzuweisen und die Berufung zurückzuweisen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläu-fige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708

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Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Revision war gern. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.