Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-25, Aktenzeichen 6 C 5/12

Tatbestand

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Die Klägerin ist eine politische Partei. Auf der Grundlage der von ihr jährlich eingereichten Rechenschaftsberichte bewilligte ihr der Präsident des Deutschen Bundestages für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 jeweils staatliche Teilfinanzierung.

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Mit Bescheid vom 2. Juli 2009 nahm der Präsident des Deutschen Bundestages nach Anhörung der Klägerin die Bescheide zur Gewährung staatlicher Mittel teilweise zurück und setzte gegen die Klägerin Rückerstattungs- und Abführungspflichten in Höhe von insgesamt 3 463 148,79 € fest. Zur Begründung führte er aus, dass der Landesverband Nordrhein-Westfalen der Klägerin in den Jahren 1996 bis 2000 und 2002 Barspenden von seinem damaligen Vorsitzenden M. unter Verstoß gegen ein gesetzliches Spendenannahmeverbot angenommen und mangels unverzüglicher Weiterleitung an den Präsidenten des Deutschen Bundestages rechtswidrig erlangt habe. Ferner habe der Landesverband in den Jahren 1998 und 2000 Sachspenden seines Vorsitzenden angenommen, ohne dass diese in den jeweiligen Rechenschaftsberichten der Klägerin unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders verzeichnet worden seien. Nach den anzuwendenden Vorschriften des Parteiengesetzes in der Fassung von 1994 verliere die Klägerin daher den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen der rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Beträge. Da die rechtswidrig angenommenen Spenden zudem an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen seien, seien die Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel jeweils in Höhe des Dreifachen der genannten Beträge zurückzunehmen und entsprechende Rückzahlungsverpflichtungen festzusetzen. Besonderheiten, die ausnahmsweise für ein Absehen von der Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide sprechen könnten, weise der Sachverhalt nicht auf.

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Auf die von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. Dezember 2009 die Klage im Wesentlichen abgewiesen. Zwar sei der angefochtene Bescheid teilweise aufzuheben, soweit die Beklagte die fraglichen Bewilligungsbescheide im Hinblick auf die Pflicht zum Abführen rechtswidrig erlangter Spenden in Höhe von mehr als dem Zweifachen der Spendenbeträge zurückgenommen habe. Insoweit finde die Festsetzung der Zahlungspflicht jedoch ihre Rechtsgrundlage in der gesetzlichen Pflicht zum Abführen rechtswidrig erlangter Spenden.

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Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 28. November 2011 zurückgewiesen: Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 sei § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG in der Fassung von 1994. Die im Januar 2003 in Kraft getretene Regelung des § 31c Abs. 1 PartG sei auf die Sanktionierung der in den Jahren 1996 bis 2000 und im Jahr 2002 von der Klägerin erlangten Spenden nicht anzuwenden. Die Bewilligungsbescheide seien in Höhe des Zweifachen des von der Klägerin rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages rechtswidrig. Insoweit habe die Beklagte staatliche Teilfinanzierung gewährt, obwohl die Klägerin ihren Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung kraft Gesetzes verloren habe.

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Die Klägerin habe Barspenden rechtswidrig erlangt, die der frühere Landesvorsitzende M. an Herrn K. übergeben habe, der in der Zeit von Mai 1996 bis 2000 Schatzmeister des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der FDP und vom 1. April 2000 bis zu seiner Entlassung im November 2002 dessen Hauptgeschäftsführer sowie Leiter des Referats "Finanzen und Verwaltung" gewesen sei. Die Annahme dieser Spenden habe gegen das in § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG 2002 bzw. § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 geregelte Spendenannahmeverbot verstoßen, weil für die Partei im Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender nicht feststellbar gewesen sei. Es sei nicht ausreichend, dass K. die Identität des Spenders gekannt habe. Denn für die für die Rechenschaftslegung verantwortlichen Organe der Partei sei die wirkliche Identität des Spenders im Zeitpunkt der Annahme der Spende nicht feststellbar gewesen. Eine Wissenszurechnung an die Partei sei dann ausnahmsweise nicht gerechtfertigt, wenn die zur Entgegennahme der Spende berechtigte Person im Zeitpunkt der Annahme der Spende mit dem Spender zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in der Weise zusammenwirke, dass der wirkliche Spender weder der Partei noch der Öffentlichkeit im Rechenschaftsbericht bekannt werden solle. Da die Verantwortung für den Rechenschaftsbericht und die Prüfungspflicht für die ordnungsgemäße Rechenschaftslegung der Spende miteinander korrespondieren müssten, müsse die Person des Spenders für die Vorstandsmitglieder etwa anhand von Akten und Kontoführungsunterlagen oder zumindest durch einfache Rückfragen feststellbar sein. Anderenfalls könnte auch die innerparteiliche Transparenz der Herkunft von Spenden nicht wirksam gesichert werden.

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Zudem habe die Klägerin die in den Jahren 1996 bis 2000 von M. erlangten Barspenden nicht der Vorschrift des § 25 Abs. 2 PartG 1994 entsprechend unter Angabe des Namens und der Anschrift des tatsächlichen Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende in den Rechenschaftsberichten der Jahre 1996 bis 2000 verzeichnet. Gleiches gelte in Bezug auf die der Klägerin in den Jahren 1998 und 2000 von M. zugewandten Sachspenden.

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Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel für die Jahre 1997 und 1998 stehe nicht das Überschreiten einer gesetzlich geregelten Zehn-Jahres-Zeitgrenze entgegen. Weder der Rücknahmeausschluss des § 31a Abs. 2 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 noch die zeitliche Begrenzung der Befugnis zur Prüfung von Rechenschaftsberichten nach § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 seien hier anwendbar. Der Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel stehe ferner kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegen. Bei der Bewertung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme der Bewilligungsbescheide seien der zwingende Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 sowie der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu berücksichtigen. Demgegenüber seien die Auswirkungen der Rücknahme für die Klägerin angesichts ihrer im Jahr 2009 erzielten Gesamteinnahmen nicht unverhältnismäßig hoch. Die teilweise Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel sei schließlich nicht ermessensfehlerhaft. Dem zwingenden Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 müsse auch im Rahmen der Rücknahmeentscheidung Rechnung getragen werden. Die Berücksichtigung der Aufklärungsbemühungen der Klägerin wäre nur möglich gewesen, wenn die Regelungen des Parteiengesetzes in der Fassung von 1994 hierfür einen rechtlichen Ansatz geboten hätten. Die Regelung des § 23b Abs. 2 PartG 2002 über Sanktionsfreiheit nach Selbstanzeige sei indes erst im Juli 2002 in Kraft getreten und deshalb auf die staatlichen Reaktionen auf die zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossenen Spendenfälle nicht anwendbar. Das Verwaltungsgericht habe die Klage auch insoweit zu Recht abgewiesen, als in dem angefochtenen Bescheid Rückerstattungs- und Abführungsverpflichtungen in einer Gesamthöhe von 3 463 148,79 € festgesetzt worden seien.

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Gegen das Berufungsurteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, hiervon jedoch den an die Sachspenden aus dem Rechnungsjahr 2000 anknüpfenden, einem Betrag in Höhe von 450 706,25 € entsprechenden Teil des Sanktionsbescheides ausgenommen. Zur Begründung der Revision macht sie im Wesentlichen geltend: Bei jeder der Spenden, die K. für ihren Landesverband Nordrhein-Westfalen entgegengenommen habe, sei im Zeitpunkt der Annahme deren Spender feststellbar im Sinne des § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG 2002 bzw. des § 25 Abs. 2 Nr. 5 Alt. 1 PartG 1994 gewesen. Denn in allen Fällen habe die nach dem Organisationsrecht der Partei zur Entgegennahme und Verwaltung von Spenden berechtigte Person schon bei Entgegennahme der Barspenden den Spender positiv gekannt. Werde für die Feststellbarkeit eines Spenders die Kenntnisnahmemöglichkeit aller Vorstandsmitglieder anhand von Akten oder Kontoführungsunterlagen verlangt, führe dies zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Verlagerung des rechtlich maßgeblichen Zeitpunkts in die Zukunft. Jedenfalls müsse dann die Konsequenz gezogen werden, dass für 2002 wegen zeitnaher Feststellung des Spenders M. für jedes Vorstandsmitglied in Folge einer am 25. November 2002 abgegebenen Erklärung der Anwälte von M. ein Eingreifen des Annahmeverbots ausgeschlossen sei.

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Im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 2. Juli 2009 sei für die Jahre 1996 bis 1998 ferner die Zehn-Jahres-Zeitgrenze für die Prüfungsbefugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages nach § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 bereits abgelaufen gewesen. Diese zeitliche Grenze gelte auch für Rechenschaftsberichte, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift am 1. Januar 2003 schon eingereicht gewesen seien, da die Norm den Parteien keine Pflichten auferlege, sondern lediglich ein zeitlich nach Inkrafttreten der Norm liegendes Verhalten des Präsidenten des Deutschen Bundestages als zuständiger Behörde steuere. Dass § 23a PartG 2002 mit Ausnahme des Absatz 3 nicht auf die Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr 2002 begrenzt sei, sondern auch für schon eingereichte Rechenschaftsberichte gelte, folge zudem aus der Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002. Der Gesetzgeber habe mit § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 eine allgemeine Wertung zum Ausdruck gebracht, dass nach Ablauf von zehn Jahren die Rechtssicherheit den Vorrang gegenüber der Durchsetzung des materiellen Rechts haben solle. Dieses Ziel habe er zusätzlich in den Regelungen des § 31a Abs. 2, § 31b Satz 4 und § 31c Abs. 1 Satz 4 PartG 2002 umgesetzt. Der Gesetzgeber habe Prüfungen der Rechenschaftsberichte nach einer so langen Zeit als nicht opportun angesehen, weil eine seinerzeit etwa eingetretene Verletzung des Wettbewerbsverhältnisses zwischen den Parteien verblasst sei und daran gleichwohl noch anknüpfende belastende Maßnahmen einen nicht mehr zu rechtfertigenden staatlichen Eingriff in das aktuelle, von der Chancengleichheit der politischen Parteien geprägte Wettbewerbsverhältnis zwischen ihnen darstelle.

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Hinsichtlich der Transparenzverstöße im Zusammenhang mit den Geldspenden der Jahre 1999 und 2000 lägen die Voraussetzungen des § 23b Abs. 2 PartG 2002 vor, weil die Klägerin die entsprechenden Unrichtigkeiten in ihren Rechenschaftsberichten über diese Jahre beim Präsidenten des Deutschen Bundestages zu einem Zeitpunkt angezeigt habe, zu dem weder diesem noch der Öffentlichkeit konkrete Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben bekannt gewesen seien. § 23b Abs. 2 PartG 2002 sei auch in zeitlicher Hinsicht anwendbar, da die Regelung für die Parteien keine neuen Pflichten begründe, sondern eine rein begünstigende Regelung sei. Jedenfalls wäre die in der Vorschrift zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung bei der Ausübung eines nach § 48 Abs. 1 VwVfG eröffneten Ermessens zu berücksichtigen.

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Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung der Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. November 2011 - OVG 3a B 2.11 - und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 8. Dezember 2009 - VG 2 K 126/09 - den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2009 aufzuheben, soweit darin auch nach der Teilaufhebung durch das Urteil des Verwaltungsgerichts

1. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2003 vom 10. Februar 2004 in Höhe von 213 000 € zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 319 500 € festgesetzt worden ist,

2. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2001 vom 10. Februar 2002 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 1 963 500 DM (2 845 004,78 DM minus 881 504,78 DM) zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 1 505 882,41 € (= 3 x 981 750 DM) festgesetzt worden ist,

3. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2000 vom 13. Februar 2001 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 11. Juli 2002 und 10. Februar 2004 in Höhe von 390 000 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 299 105,75 € festgesetzt worden ist,

4. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 vom 14. Februar 2000 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 1 354 687,66 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 712 325,63 € festgesetzt worden ist,

5. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1998 vom 9. Februar 1999 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 105 500 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 80 911,94 € festgesetzt worden ist,

6. der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1997 vom 13. Februar 1998 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 123 500 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 94 716,82 € festgesetzt worden ist.

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Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Revision der Klägerin ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet und im Übrigen unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht festgestellt, dass der Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2009 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, soweit er die im Berufungsverfahren allein noch streitige Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin für die Jahre 1997 bis 1999 in Höhe des Zweifachen des Betrages rechtswidrig erlangter oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichter Spenden enthält und eine Zahlungsverpflichtung in Höhe von 1 596 117,02 € festsetzt (1.). Auf der Verletzung revisiblen Rechts beruht das Berufungsurteil hingegen, soweit es die Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin für die Jahre 2000, 2001 und 2003 betrifft; denn insoweit hat das Oberverwaltungsgericht nicht - wie den Umständen nach erforderlich - geprüft, ob die Voraussetzungen einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige im Sinne des § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 vorliegen (2.). Nicht zu beanstanden ist schließlich die Annahme des Berufungsgerichts, dass die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Festsetzung von Abführungspflichten hinsichtlich der von der Klägerin erlangten Barspenden rechtmäßig ist (3.).

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1. a) Rechtsgrundlage für die Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide für die Jahre 1997 bis 1999 ist § 48 Abs. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden (Satz 1); ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt) darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (Satz 2). Der Prüfung der Rechtswidrigkeit der zurückgenommenen Bewilligungsbescheide ist für die hier zu beurteilenden Spendenfälle aus den Jahren 1996 bis 1998 die Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149) - PartG 1994 - zugrunde zu legen. Danach verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages, wenn sie Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat (Satz 1).

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Nicht anwendbar ist die Sanktionsregelung des § 31c Abs. 1 PartG in der durch Art. 2 Nr. 11 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl I S. 2268 <2275>) - PartG 2002 - geänderten Fassung, nach der gegen eine Partei ein Zahlungsanspruch in Höhe des Dreifachen von unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG angenommenen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 PartG an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleiteten Spenden entsteht. Zwar ist diese Bestimmung gemäß Art. 6 Abs. 2 des genannten Änderungsgesetzes am 1. Januar 2003 und damit vor Erlass des angefochtenen Bescheides in Kraft getreten. Sie ist jedoch für die bis zum Ende des Jahres 2002 erlangten Spenden nicht maßgeblich (Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 - BVerwGE 126, 254 Rn. 83).

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b) Nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des Betrages von Spenden, die sie rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat (§ 25 Abs. 2 PartG 1994). Im Fall eines solchen unmittelbar kraft Gesetzes eintretenden Anspruchsverlusts war der Präsident des Deutschen Bundestages verpflichtet, die staatlichen Mittel für die Partei, über deren Höhe er auf der Grundlage des Rechenschaftsberichtes für das Vorjahr zu entscheiden hatte (§ 19 Abs. 2 und 3 PartG 1994), um den zweifachen Betrag einer in diesem Jahr rechtswidrig angenommenen (oder nicht ordnungsgemäß veröffentlichten) Spende zu kürzen. Unterblieb - wie hier - eine solche Kürzung, weil dem Präsidenten des Deutschen Bundestages die rechtswidrige Annahme der Spende im Vorjahr nicht bekannt war, so war die Bewilligung der Mittel für das laufende Jahr in Höhe des Kürzungsbetrages rechtswidrig (Urteil vom 26. Juli 2006 a.a.O. Rn. 98).

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Die hier relevanten Barspenden in den Jahren 1996 bis 1998 hat die Klägerin sowohl rechtswidrig erlangt (aa) als auch nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (bb). Ein Verstoß gegen das Veröffentlichungsgebot liegt auch hinsichtlich der Sachspenden im Jahr 1998 vor (cc).

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aa) Die Klägerin hat in den Jahren 1996 bis 1998 Barspenden des seinerzeitigen Vorsitzenden ihres Landesverbandes Nordrhein-Westfalen im Sinne des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 rechtswidrig erlangt. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts übergab dieser an den Schatzmeister des Landesverbandes im Jahr 1996 einen Betrag in Höhe von 61 750 DM, im Jahr 1997 einen Betrag in Höhe von 52 750 DM und im Jahr 1998 einen Betrag in Höhe von 38 500 DM. Die aus dem Privatvermögen des M. stammenden Geldbeträge wurden von K. unter Einschaltung Dritter - in kleineren Teilbeträgen - auf Konten des Landesverbandes eingezahlt bzw. überwiesen.

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Als rechtswidrig erlangt gelten gemäß § 23a Abs. 2 PartG 1994 Spenden im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994, soweit sie entgegen der Vorschrift des § 25 Abs. 3 PartG 1994 nicht unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet werden. Eine solche Weiterleitung ist hinsichtlich der in den Jahren 1996 bis 1998 erlangten Barspenden unstreitig nicht erfolgt. Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 sind von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994), solche ausgenommen, die im Einzelfall mehr als 1 000 DM betragen und deren Spender nicht feststellbar sind. Die Bagatellgrenze von 1 000 DM ist hier jeweils überschritten. Für die nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 deshalb entscheidende Frage der Feststellbarkeit des Spenders kommt es nach der Rechtsprechung des Senats auf die Kenntnis der zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spende berechtigten Personen im Zeitpunkt der Annahme der Spende an (Urteil vom 26. Juli 2006 a.a.O. Rn. 92 f.). Dies folgt insbesondere aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die dem durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vorgegebenen Ziel der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit durch frühzeitige Herstellung von Transparenz bereits im innerparteilichen Bereich dient. Die Kenntnis von der Identität des Spenders muss allerdings nicht bereits im Zeitpunkt der Entgegennahme der Spende vorliegen, sondern erst nach Ablauf einer gewissen Überprüfungsfrist. Die zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spenden befugten Parteimitglieder dürfen eine Spende nur dann nicht annehmen, wenn sie dasjenige, was ihnen nicht bekannt ist, im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Annahme der Spende nicht noch ermitteln können (Urteil des Senats vom 26. Juli 2006 a.a.O. Rn. 92).

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Für die nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 erforderliche Feststellung der Identität des Spenders kommt es allerdings dann nicht auf die Kenntnis einer zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spende berechtigten Person im Zeitpunkt der Annahme der Spende an, wenn diese Person in kollusivem Zusammenwirken mit dem Spender ihr Wissen gegenüber der Partei gezielt verbirgt. Dass die Kenntnis der Personen maßgeblich ist, die auf Grund des Organisationsrechts der Partei oder infolge ihrer parteiinternen Bestellung befugt sind, Spenden entgegenzunehmen, zu verwalten und zu verwenden, beruht auf der Prämisse, dass bei dem genannten Personenkreis in aller Regel davon auszugehen ist, dass er seine Kenntnis von der Herkunft der Mittel bei pflichtgemäßer Amtsführung der Partei und letztlich auch der außerparteilichen Öffentlichkeit vermittelt. Nur wenn diese Voraussetzung vorliegt, ist die Annahme gerechtfertigt, dass "der Partei" der wirkliche Spender bekannt ist.

22

Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat, waren die hier zu beurteilenden Spendenfälle dadurch geprägt, dass die von dem Landesvorsitzenden M. an den Schatzmeister bzw. Hauptgeschäftsführer K. übergebenen Spenden auf der Grundlage einer Absprache zwischen diesen beiden Personen als Kleinspenden gestückelt und unter Verwendung falscher Spendenbezeichnungen bzw. durch als vermeintliche Spender auftretende "Strohmänner" auf Konten des Landesverbandes eingezahlt bzw. überwiesen wurden. Mit diesem Vorgehen wollten M. und K. verhindern, dass die Identität des Spenders der Partei oder der Öffentlichkeit bekannt wird. Das Wissen der Personen, die auf Grund des Organisationsrechts der Partei oder infolge ihrer parteiinternen Bestellung befugt sind, Spenden entgegenzunehmen, zu verwalten und zu verwenden, auch in einem solchen Ausnahmefall der Partei zuzurechnen, führt zu Ergebnissen, die mit dem Gesetzeszweck nicht vereinbar sind.

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Das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 dient neben dem Ziel der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) auch der innerparteilichen Transparenz und damit dem Schutz der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG); denn erst die Offenlegung von Finanzströmen macht diese nachvollziehbar und entschärft sie als Instrument innerparteilicher Machtsicherung (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <90>). Das Verbot, anonyme Spenden anzunehmen, ist deshalb zwar notwendig, um die Pflicht zur Rechenschaftslegung nicht umgehen zu können (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 21 Rn. 114); seine Funktion erschöpft sich aber nicht in der Sicherung der zukünftigen Rechenschaftslegung, sondern soll darüber hinaus zum Schutz der innerparteilichen Demokratie sachfremde Einflüsse Dritter auf den Willensbildungsprozess der Partei abwehren, die nur bestimmten Führungspersonen bekannt sind und deren Herrschaftsansprüche stärken (Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 - BVerwGE 126, 254 Rn. 91). Wäre bei der Frage der Feststellbarkeit des Spenders auch in solchen Fällen allein auf die Kenntnis der die Spende entgegennehmenden Person abzustellen, in denen diese in kollusivem Zusammenwirken mit dem Spender ihr Wissen gegenüber der Partei gezielt verbirgt, dürften Spenden nach § 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 angenommen werden, die in besonders hohem Maße die innerparteiliche Transparenz beeinträchtigen und damit die innerparteiliche Demokratie gefährden. Dies wäre mit Sinn und Zweck der Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nicht vereinbar.

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Danach liegt hinsichtlich der in den Jahren 1996 bis 1998 von der Klägerin erlangten Spenden ein Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 vor. Denn nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hatte im Zeitpunkt der Annahme der Barspenden außer K. keine andere zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spenden berechtigte Personen Kenntnis von der Person des Spenders. Dieser Verstoß ist der Klägerin auch mit der Folge zuzurechnen, dass er die Verhängung der Sanktionen nach § 23a Abs. 1 PartG 1994 rechtfertigt. Denn die Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 (§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002) lässt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass die Annahme von Spenden, bei denen über die Identität der Spender Ungewissheit besteht, verboten ist. Der für die Klägerin verantwortlich handelnde Schatzmeister konnte sein Verhalten auf dieses Verbot einrichten und hat in vorwerfbarer Weise hiergegen verstoßen, indem er nach der Annahme der Geldspenden sein Wissen nicht weitergegeben, sondern im Gegenteil durch Stückelung der Spenden und sowie durch Einschaltung von "Strohmännern" aktiv verhindert hat, dass andere Vorstandsmitglieder der Partei Kenntnis von dem Namen des Spenders erhielten.

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bb) Die Voraussetzungen des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 liegen auch hinsichtlich der zweiten Alternative vor; denn die Klägerin hat die in den Jahren 1996 bis 1998 von M. erlangten Barspenden nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend in den jeweiligen Rechenschaftsberichten veröffentlicht.

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Nach § 25 Abs. 2 PartG 1994 sind Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 20 000 DM übersteigt, unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Die von M. in den Jahren 1996 bis 2000 übergebenen Barspenden, die jeweils den Betrag von 20 000 DM überstiegen, waren nicht diesen Anforderungen entsprechend in den Rechenschaftsberichten der Klägerin für die Jahre 1996 bis 2000 verzeichnet, sondern nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts - in Teilbeträge gestückelt - anderen Spendern zugeordnet.

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cc) Ein nach der zweiten Alternative des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 zu sanktionierender Verstoß gegen die in § 25 Abs. 2 PartG 1994 geregelte Veröffentlichungspflicht liegt auch hinsichtlich der Sachspenden des M. im Jahr 1998 vor.

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Nach den von der Revision nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat M. an die Klägerin im Jahr 1998 Sachspenden im Wert von insgesamt 638 843,83 DM geleistet. Diese Sachspenden bestanden darin, dass er im Zusammenwirken mit dem geschäftsführenden Gesellschafter der Firma Ma. GmbH, G., die Klägerin von bestehenden Verbindlichkeiten durch Zahlungen gegenüber Dritten befreite oder der Klägerin zuzurechnende Wahlkampfmaßnahmen finanzierte. Im Rahmen des Bundestagswahlkampfes 1998 trug er die Kosten der Aufstellung von vom Landesverband Nordrhein-Westfalen der Klägerin konzipierten Großplakatwänden in Höhe von 348 000 DM sowie verschiedener Anzeigen in Zeitungen und Zeitschriften in Höhe von insgesamt 290 843,83 DM, indem er die zunächst von der Firma Ma. GmbH bezahlten Rechnungsbeträge durch Zahlungen aus seinem Privatvermögen über die Firma "C. AG" in Liechtenstein ausglich. Im Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Jahr 1998 ist indes weder die Zuwendung in Höhe von 348 000 DM noch diejenige in Höhe von 290 843,83 DM enthalten. Unter Angabe des Namens und der Anschrift des M. ist lediglich eine Spende in Höhe von 63 195,48 DM aufgeführt.

29

c) Entgegen der Auffassung der Revision steht der Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel für die Jahre 1997 und 1998 nicht der Ablauf einer dem Parteiengesetz zu entnehmenden zeitlichen Grenze von zehn Jahren entgegen.

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aa) Aus § 31c Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 31a Abs. 2 und § 24 Abs. 2 PartG 2002 ergibt sich keine Ausschlussfrist für die auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützte Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide.

31

Die nach Art. 1 Nr. 10 und Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes (BGBl I S. 2268) am 1. Juli 2002 in Kraft getretene Vorschrift des § 31a Abs. 2 PartG 2002 bestimmt, dass die Rücknahme nach Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 bestimmten Frist ausgeschlossen ist. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 PartG 2002 in der gemäß Art. 2 Nr. 4 und Art. 6 Abs. 2 des Änderungsgesetzes zwar erst am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen, in § 31a Abs. 2 PartG 2002 aber offensichtlich gemeinten Fassung sind Rechnungsunterlagen, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufzubewahren; die Aufbewahrungsfrist beginnt mit Ablauf des Rechnungsjahres (§ 24 Abs. 2 Satz 3 PartG 2002). Die Zehn-Jahres-Frist gilt nicht nur für die in § 31a Abs. 1 PartG 2002 geregelte Rücknahme der gemäß § 19a Abs. 1 PartG 2002 erfolgten Festsetzung der staatlichen Mittel bei im Rechenschaftsbericht zu Unrecht ausgewiesenen Zuwendungen, sondern gemäß § 31c Abs. 1 Satz 4 PartG 2002, der gemäß Art. 2 Nr. 11 und Art. 6 Abs. 2 des Achten Änderungsgesetzes am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, entsprechend auch für die in § 31c Abs. 1 Satz 1 bis 3 PartG 2002 als Sanktion festzusetzenden Zahlungspflichten einer Partei in den Fällen, dass die Partei Spenden unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG 2002 angenommen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 PartG 2002 an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleitet hat oder Spenden nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat (§ 25 Abs. 3 PartG 2002).

32

Die in der genannten Normenkette enthaltene Regelung, dass der Präsident des Deutschen Bundestages die Bescheide über die Festsetzung der staatlichen Mittel auch bei Verstößen gegen Spendenannahmeverbote oder Veröffentlichungspflichten nur innerhalb einer Ausschlussfrist von zehn Jahren zurücknehmen darf, ist auf die hier angefochtenen Teilrücknahmen nicht anwendbar. Es handelt sich insoweit weder um eine auf § 31a Abs. 1 PartG 2002 gestützte Rücknahme von Zuwendungsbescheiden wegen im Rechenschaftsbericht zu Unrecht ausgewiesener Zuwendungen noch um eine auf § 31c Abs. 1 Satz 1 bis 3 PartG 2002 gestützte Festsetzung einer Zahlungspflicht bei rechtswidrig erlangten oder nicht veröffentlichten Spenden. § 31a Abs. 2 und § 31c Abs. 1 Satz 4 PartG 2002 beziehen sich nach Wortlaut und Systematik nicht auf Rücknahmebescheide, die noch auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützt werden.

33

Eine analoge Anwendung der Regelung des § 31c Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 31a Abs. 2 und § 24 Abs. 2 PartG 2002 auf solche Fälle kommt nicht in Betracht. Die richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie darf nur einsetzen, wenn das Gericht aufgrund einer Betrachtung des einfachen Gesetzesrechts eine Gesetzeslücke feststellt. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen (Urteil vom 27. Oktober 2004 - BVerwG 6 C 30.03 - BVerwGE 122, 130 <133>). Eine Gesetzeslücke, die von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden darf, liegt nur dann vor, wenn der Anwendungsbereich der Norm wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig ist und sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 2 C 71.10 - juris Rn. 18). Eine derartige Feststellung kann hier nicht getroffen werden. Wie der Senat im Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 - (BVerwGE 126, 254 Rn. 83) ausgeführt hat, ist das "Sanktionensystem" durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes grundlegend umgestaltet worden. Bei der Zehn-Jahres-Grenze des § 31c Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 31a Abs. 2 und § 24 Abs. 2 PartG 2002 handelt es sich um ein Element dieses umgestalteten Gesamtsystems. Dass der Gesetzgeber lediglich übersehen hat, diese zeitliche Grenze auf Sanktionen nach altem Recht zu erstrecken, kann daher nicht angenommen werden.

34

bb) Der auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützten Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 und 1998 steht auch nicht die zeitliche Grenze für die Prüfungsbefugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages nach § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 entgegen.

35

§ 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 in der gemäß Art. 2 Nr. 3 und Art. 6 Abs. 2 des Achten Änderungsgesetzes am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Fassung bestimmt, dass eine erneute Prüfung der Rechenschaftsberichte einer Partei nur vor Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelten Zehn-Jahres-Frist zulässig ist. Die Vorschrift schließt jedoch weder nach ihrem sachlichen Regelungsinhalt noch in zeitlicher Hinsicht die auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützte Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 aus. Geht es um die rückwirkende Anwendung einer die Partei ausschließlich begünstigenden Regelung wie der hier in Rede stehenden zeitlichen Begrenzung der Sanktionsbefugnis der Behörde ist mangels gegenteiliger gesetzlicher Anhaltspunkte zwar von der Regel auszugehen, dass bei der Beurteilung der Begründetheit einer Anfechtungsklage im Allgemeinen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist. Die Auslegung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 ergibt jedoch, dass die darin geregelte zeitliche Beschränkung der Befugnis zur Prüfung der vorgelegten Rechenschaftsberichte der Rücknahme von Bewilligungsbescheiden über staatliche Mittel, deren Erlass länger als zehn Jahre zurückliegt, nicht entgegengehalten werden kann.

36

(1) Dem Gesetzeswortlaut ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass die in § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelte Zehn-Jahres-Frist die auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützte Rücknahme von Bescheiden über die Gewährung staatlicher Mittel ausschließt, deren Erlass zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung mehr als zehn Jahre zurückliegt. § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 begrenzt bei wörtlicher Auslegung in zeitlicher Hinsicht lediglich die im Parteiengesetz geregelte Befugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages zu einer (erneuten) Prüfung, nicht jedoch seine sich aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht (§ 48 Abs. 1 VwVfG) ergebende Befugnis, rechtswidrige Verwaltungsakte zurückzunehmen, oder den nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 kraft Gesetzes eintretenden Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel.

37

(2) Die Wortlautauslegung wird durch die systematische Stellung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 innerhalb des § 23a PartG 2002 bestätigt. Die Regelung schließt an die ersten beiden Sätze des § 23a Abs. 1 PartG 2002 an. Danach prüft der Präsident des Deutschen Bundestages den vorgelegten Rechenschaftsbericht auf formale und inhaltliche Richtigkeit und stellt fest, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht. Das Prüfungsverfahren wird in § 23a Abs. 2 bis 6 PartG 2002 sodann näher ausgestaltet. Die zwischen der grundsätzlichen Kompetenzbestimmung in § 23a Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG 2002 und den detaillierten Verfahrensregelungen in § 23a Abs. 2 bis 6 PartG 2002 eingefügte Bestimmung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002, nach der eine erneute Prüfung nur vor Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 bestimmten Frist zulässig ist, kann sich demnach bei systematischer Auslegung nur auf das Verfahren zur Prüfung der von den Parteien vorgelegten Rechenschaftsberichte beziehen, das in § 23a PartG 2002 in der gemäß Art. 2 Nr. 3 und Art. 6 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Fassung normiert worden ist. Ist dieses mehrstufige Verfahren durchgeführt und mit dem Feststellungsbescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages nach § 23a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 PartG 2002 abgeschlossen worden, darf es nur vor Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 bestimmten Aufbewahrungsfrist wiederholt werden. Nach ihrer systematischen Stellung nicht vom Anwendungsbereich der Fristbestimmung erfasst sind hingegen Prüfungen von Rechenschaftsberichten auf der Grundlage früherer Fassungen des Parteiengesetzes. Erst recht bezieht sich die Regelung nicht auf die dem Präsidenten des Deutschen Bundestages nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht zustehende Befugnis, rechtswidrige Verwaltungsakte zurückzunehmen.

38

Ein anderes Ergebnis der Auslegung folgt nicht aus dem systematischen Zusammenhang mit § 39 Abs. 3 PartG 2002 in der gemäß Art. 1 Nr. 15 und Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Fassung. Diese Übergangsregelung bestimmt, dass § 23a Abs. 3 PartG 2002 auf die Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr 2002 Anwendung findet. Hiermit ist ersichtlich nicht der am 1. Juli 2002 noch geltende § 23a Abs. 3 PartG 1994 gemeint, sondern die - wie ausgeführt - am 1. Januar 2003 in Kraft getretene Regelung des § 23a Abs. 3 PartG 2002, nach deren Satz 1 der Präsident des Deutschen Bundestages im Einvernehmen mit der Partei einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft seiner Wahl mit der Prüfung beauftragen kann, ob der Rechenschaftsbericht der Partei den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht, falls die nach § 23a Abs. 2 PartG 2002 verlangte Stellungnahme die dem Präsidenten des Deutschen Bundestages vorliegenden konkreten Anhaltspunkte für Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht nicht ausräumt.

39

Entgegen der Auffassung der Klägerin bringt § 39 Abs. 3 PartG 2002 mit der ausdrücklichen Bestimmung, dass die Regelung über die Fremdwirtschaftsprüfer in § 23a Abs. 3 PartG 2002 auf die Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr 2002 Anwendung findet, nicht im Umkehrschluss zugleich zum Ausdruck, dass die übrigen Bestimmungen des in § 23a PartG 2002 geregelten mehrstufigen Prüfungsverfahrens einschließlich der in § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelten Zehn-Jahres-Frist für die erneute Prüfung auch für Rechenschaftsberichte gelten, die weiter zurückliegende Rechnungsjahre betreffen. Dass der Gesetzgeber es für angezeigt gehalten hat, ausdrücklich klarzustellen, ab welchem Rechenschaftsjahr die Regelung über die Beauftragung eines (Fremd-)Wirtschaftsprüfers Anwendung findet, lässt keinen zwingenden Rückschluss darauf zu, ob und inwieweit auch die - die Parteien begünstigende - zeitliche Begrenzung der Prüfungsbefugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages auf vor dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2003 bereits eingereichte Rechenschaftsberichte anzuwenden sein soll. Da die Partei dem vom Präsidenten des Deutschen Bundestages bestellten Wirtschaftsprüfer Zugang und Einsicht in die zur Prüfung erforderlichen Unterlagen und Belege zu gewähren hat (§ 23a Abs. 3 Satz 2 PartG 2002), handelt es sich um eine - wie die Klägerin selbst einräumt - "für die politischen Parteien besonders einschneidende Kontrollmöglichkeit". Eine punktuelle Bestimmung des zeitlichen Geltungsbereichs dieser besonders eingriffsintensiven Regelung erschien dem Gesetzgeber zur Vermeidung von Streitigkeiten offenbar sachgerecht. Ein Anhaltspunkt dafür, dass die in § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelte Zehn-Jahres-Grenze auch die dem Präsidenten des Deutschen Bundestages nach § 48 Abs. 1 VwVfG zustehende Befugnis begrenzt, rechtswidrige Verwaltungsakte zurückzunehmen, ist der Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 PartG 2002 deshalb nicht zu entnehmen.

40

(3) Die Auffassung der Klägerin, dass die in § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelte Zehn-Jahres-Frist auch der auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützten Rücknahme derjenigen Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel entgegengehalten werden kann, deren Erlass zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung mehr als zehn Jahre zurückliegt, lässt sich auch nicht auf Sinn und Zweck der Norm stützen. Die Zehn-Jahres-Frist für die erneute Prüfung von Rechenschaftsberichten dient der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz der rechenschaftspflichtigen Partei. Nach Ablauf der Frist hat die Partei ein uneingeschränkt schützenswertes Vertrauen darauf, dass die Richtigkeit des Rechenschaftsberichts nicht mehr in Frage gestellt wird (vgl. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 23a Rn. 13). Dieser Vertrauensschutz ist nach der gesetzlichen Konzeption jedoch gerade deshalb gerechtfertigt, weil mit der Durchführung des in § 23a PartG 2002 geregelten mehrstufigen Verfahrens der Prüfung des von einer Partei vorgelegten Rechenschaftsberichts und gegebenenfalls dem Erlass des in § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 vorgesehenen Feststellungsbescheids über dessen Gesetzeskonformität eine verfahrensrechtliche Grundlage für ein solches Vertrauen besteht. Dies ist in Bezug auf ältere Rechenschaftsberichte, die noch nicht in dem Verfahren nach § 23a PartG 2002 geprüft worden sind, jedenfalls nicht in gleichem Maße der Fall. Zwar hatte der Präsident des Deutschen Bundestages auch nach § 23 Abs. 3 PartG 1994 zu prüfen, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht. Es mangelte jedoch an einem formalisierten Überprüfungsverfahren, das mit dem in § 23a PartG 2002 geregelten, mehrfach gestuften Verfahren vergleichbar wäre. Insbesondere sah das frühere Recht nicht den Erlass eines die Gesetzeskonformität des Rechenschaftsberichts feststellenden Bescheids vor, wie ihn der Präsident des Deutschen Bundestages nach § 23a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 PartG 2002 zu erlassen hat. Auch standen dem Präsidenten des Deutschen Bundestages nach dem früheren Parteienrecht keine Zwangsbefugnisse zur weiteren Aufklärung zu (vgl. Depenheuer/Grzeszick, DVBl 2000, 736 <738>); insbesondere fehlte es an der in § 23a Abs. 3 PartG 2002 vorgesehenen Befugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages, den vorgelegten Rechenschaftsbericht unter bestimmten Voraussetzungen von einem Wirtschaftsprüfer seiner Wahl überprüfen zu lassen.

41

Darüber hinaus wird durch die Neufassung des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 2002 klargestellt, dass der Präsident des Deutschen Bundestages den vorgelegten Rechenschaftsbericht nicht nur auf formale, sondern auch auf inhaltliche Richtigkeit überprüft. Diese Erstreckung der Überprüfung auf die inhaltliche Richtigkeit der Rechenschaftsberichte war vor dem Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes nicht ausdrücklich geregelt. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht aus der Rechenschaftspflicht gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG abgeleitet, dass nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes (§§ 23 bis 31 PartG 1994) entspricht und Grundlage einer Festsetzung staatlicher Mittel nach § 23 Abs. 4 Satz 1, § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sein kann (BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <86 ff.>). In der parteienrechtlichen Literatur wurde dies jedoch zuvor zum Teil anders gesehen. Vor allem unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte und Systematik der §§ 19, 23 PartG 1994 wurde die Auffassung vertreten, dass die Überprüfung auf die Übereinstimmung mit den Vorschriften des Fünften Abschnitts durch den Bundestagspräsidenten keine Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts verlange (vgl. Depenheuer/Grzeszick a.a.O., Koch, NJW 2000, 1004 <1005 f.>). Vor diesem Hintergrund kann nicht vorausgesetzt werden, dass die vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung und damit auch vor der erwähnten Klarstellung durch das Bundesverfassungsgericht eingereichten Rechenschaftsberichte der Parteien durchgehend auch auf ihre inhaltliche Richtigkeit geprüft worden sind, wie dies nunmehr § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 2002 vorschreibt. Ein diesbezügliches Vertrauen der rechenschaftspflichtigen Parteien, an das die in § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 geregelte Zehn-Jahres-Frist generalisierend anknüpfen könnte, konnte sich daher in Bezug auf die noch auf der Grundlage der alten Rechtslage eingereichten Rechenschaftsberichte nicht bilden.

42

(4) Schließlich spricht auch die Entstehungsgeschichte nicht für die Anwendbarkeit der Ausschlussfrist des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 auf die Rücknahme von Bescheiden über die Gewährung staatlicher Mittel nach § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994. Ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP zum Entwurf eines Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes (BTDrucks 14/8778 S. 18. re. Sp.) wird durch die Neufassung des § 23a PartG das Verfahren der Prüfung der Richtigkeit der eingereichten Rechenschaftsberichte durch den Bundestagspräsidenten formalisiert und gilt "sowohl für die aktuell eingereichten als auch für die für vorangegangene Festsetzungsjahre eingereichten Rechenschaftsberichte der letzten zehn Jahre". Ferner wird ausgeführt (BTDrucks a.a.O. S. 19, li. Sp.), es diene "ebenfalls dem Rechtsfrieden", dass "Rechnungsperioden, die länger als zehn Jahre zurückliegen, nicht mehr der Prüfung unterliegen"; die auf ihnen beruhenden Bescheide blieben "daher in jedem Fall unangetastet". Hieraus kann nicht geschlossen werden, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002, wonach eine erneute Prüfung nur vor Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 bestimmten Frist zulässig ist, auf alle Rechenschaftsberichte für die vorangegangenen zehn Festsetzungsjahre angewendet wissen wollte, unabhängig davon, ob diese Rechenschaftsberichte nach altem oder bereits nach neuem Recht geprüft worden sind. Aus den weiteren Ausführungen in der Gesetzesbegründung folgt vielmehr das Gegenteil. Danach soll die als Verwaltungsakt zu erlassende Feststellung des Bundestagspräsidenten "für Rechtsfrieden sorgen, da in Zukunft alle Verdächtigungen, Vorwürfe etc. bezüglich der Richtigkeit der Rechenschaftsberichte umfassend und zeitnah geprüft werden" könnten. Hieraus wird erkennbar, dass die Gesetzesverfasser davon ausgingen, dass sich Rechtsfrieden in erster Linie durch den Erlass des Feststellungsbescheides nach § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 erreichen lässt. Dass Bescheide auch ohne eine formelle und materielle Prüfung in dem Verfahren nach § 23a PartG 2002 "in jedem Fall unangetastet" bleiben sollen, lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen.

43

d) Die Klägerin kann sich hinsichtlich der angefochtenen Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 nicht auf Vertrauensschutz berufen. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG kann sich der Begünstigte nicht auf Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Hinsicht unrichtig sind. In Bezug auf die Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 hat das Berufungsgericht angenommen, dass der Ausschlussgrund des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG vorliegt. Dies ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Nach den von der Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin in ihren Rechenschaftsberichten für die Jahre 1996 bis 1998 unvollständige Angaben gemacht, indem sie die von M. nach § 23a Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 rechtswidrig erlangten Barspenden nicht angegeben und es unterlassen hat, entsprechend § 25 Abs. 2 PartG 1994 die angenommenen Sachspenden in der vorgeschriebenen Weise im Rechenschaftsbericht zu veröffentlichen. Auf diese Weise hat die Klägerin gegenüber dem Präsidenten des Deutschen Bundestages den Eindruck erweckt, dass ihr Anspruch auf staatliche Mittel nicht nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 in Höhe des Zweifachen der rechtswidrig erlangten Barspendenbeträge bzw. Sachspenden entfallen war. Dies hat sich unmittelbar auf die Festsetzung der staatlichen Mittel ausgewirkt, die nach § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, § 19 Abs. 3 und 4 PartG 1994 u.a. auf der Grundlage der in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten Zuwendungen erfolgt sind. Da es insoweit allein auf die objektive Unrichtigkeit der Angaben ankommt (vgl. Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <364>), ist es unerheblich, ob alle Vorstandsmitglieder der Klägerin die objektive Unrichtigkeit der Angaben bei Abgabe der jeweiligen Rechenschaftsberichte kannten oder nicht.

44

e) Die Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 ist auch nicht ermessensfehlerhaft.

45

Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts steht nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ("kann") im Ermessen der Behörde. Nach allgemeiner Ansicht bleibt das der zuständigen Behörde zustehende Rücknahmeermessen zwar grundsätzlich auch in den Fällen unberührt, in denen - wie hier in Bezug auf die Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 - ein Ausschlussgrund für den Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG vorliegt (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48 Rn. 148; Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 48 Rn. 29). In diesen Fällen ist das der Behörde in § 48 Abs. 1 VwVfG eingeräumte Ermessen allerdings dahingehend reduziert, dass im Regelfall eine Rücknahmepflicht besteht (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG). Bei der Rücknahme von Bescheiden über die Bewilligung der Parteienfinanzierung ist das Ermessen nach der Rechtsprechung des Senats darüber hinaus unabhängig von den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG dahingehend eingeschränkt, dass dem Präsidenten des Deutschen Bundestages regelmäßig keine andere Entscheidung als die Rücknahme verbleibt. Denn der Verstoß gegen das Verbot der Annahme rechtswidriger Spenden führt zu einem zwingenden Verlust des Anspruchs auf Parteienfinanzierung in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten Betrages und zur Pflicht zur Abführung der rechtswidrig angenommenen Spenden an das Präsidium des Deutschen Bundestages. Diesem zwingenden Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 muss grundsätzlich auch im Rahmen der Rücknahmeentscheidung Rechnung getragen werden (Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 - BVerwGE 126, 254 Rn. 105).

46

Die Ausführungen in dem Urteil vom 26. Juli 2006 geben dem Senat allerdings Anlass zu der Klarstellung, dass in diesen Fällen das Rücknahmeermessen nicht ausnahmslos, sondern nur in der Regel auf Null reduziert ist. Die Annahme eines vollständigen Ausschlusses des Ermessens unterläge verfassungsrechtlichen Bedenken. Da § 23a PartG 1994 darauf gerichtet ist, eine Normverletzung rückblickend repressiv zu ahnden, hat die Regelung Sanktionscharakter (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <102>). Zwar handelt es sich bei § 23a PartG 1994 um eine auf Prävention angelegte, vom Gesetzgeber nicht als Strafvorschrift ausgestaltete und daher auch nicht etwa dem Schuldgrundsatz unterliegende verwaltungsrechtliche Sanktionsnorm. Denn diese Regelung hat ebenso wenig wie § 31b Satz 1 PartG 2002 (vgl. hierzu: Urteil vom 12. Dezember 2012 - BVerwG 6 C 32.11 - juris Rn. 65) einen rechtsethischen Schuldvorwurf gegen die Partei als Rechtsperson zum Gegenstand, sondern bezweckt die Einhaltung der Regeln zur Sicherung des Transparenzgebots in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Gleichwohl muss aber im Rahmen ihrer Anwendung insbesondere dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip Rechnung getragen werden. Die konkreten Auswirkungen der in § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 geregelten Sanktion können angesichts der Bedeutung der staatlichen Parteienfinanzierung für den Handlungsspielraum der politischen Parteien jedenfalls in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem Eingriff in den Schutzbereich der Betätigungsfreiheit der betroffenen Partei nach Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG führen, dessen Schwere bei einer Gesamtabwägung außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe steht (vgl. Urteil vom 12. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 66, zu § 31b PartG 2002, der allerdings keinen Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel, sondern einen unmittelbaren Zahlungsanspruch als Sanktion begründet).

47

Dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip kann und muss gegebenenfalls im Rahmen der nach § 48 Abs. 1 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung Rechnung getragen werden. Ungeachtet des zwingenden Charakters des § 23a Abs. 1 PartG 1994 muss das dem Präsidenten des Deutschen Bundestages in § 48 Abs. 1 VwVfG eingeräumte Ermessen die Abwägung derjenigen rechtlichen Gesichtspunkte ermöglichen, die im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung relevant sind und für deren Berücksichtigung der Wortlaut des § 23a Abs. 1 PartG 1994 keinen Ansatzpunkt enthält.

48

Hiervon ausgehend hat das Berufungsgericht einen Ermessensfehler bei der Entscheidung über die teilweise Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 jedenfalls im Ergebnis (§ 144 Abs. 4 VwGO) zu Recht verneint. Der Präsident des Deutschen Bundestages hat in der Begründung des angefochtenen Bescheides ausgeführt, dass in Fällen eines Verstoßes gegen ein Spendenannahmeverbot das Rücknahmeermessen zur Gewährleistung der strikten und formalen Gleichbehandlung aller Parteien und des zwingenden Charakters des § 23a Abs. 1 PartG 1994 regelmäßig insoweit eingeschränkt sei, dass keine andere Entscheidung als die Rücknahme bleibe; Besonderheiten, die in Ansehung dieser Rechtsprechung gleichwohl ausnahmsweise für ein Absehen von der Rücknahme der genannten Bewilligungsbescheide sprechen könnten, weise der Sachverhalt nicht auf.

49

Diese Ermessensausübung der Beklagten ist nicht zu beanstanden. Insbesondere bot der Zeitablauf zwischen den Rechtsverstößen und der Rücknahme der Bewilligungsbescheide für sich genommen keine ausreichenden Anhaltspunkte für die Annahme eines atypischen Falles. Je größer der zeitliche Abstand zwischen den durch die sanktionierten Rechtsverstöße erlangten Wettbewerbsvorteilen einerseits und der den Ausgleich dieser Vorteile bezweckenden Sanktion andererseits wird, desto eher besteht zwar die Gefahr, dass die Sanktion ihrerseits zu einer mit dem Grundsatz der Chancengleichheit unvereinbaren Beeinträchtigung der Partei im gegenwärtigen und zukünftigen Konkurrenzkampf führt. Andererseits kann eine undifferenzierte Berücksichtigung des Zeitablaufs aber auch zu einer sachwidrigen Bevorzugung von Parteien führen, denen es gelingt, die von ihnen begangenen Rechtsverstöße möglichst lange vor dem Präsidenten des Deutschen Bundestages und der Öffentlichkeit verborgen zu halten. Vor diesem Hintergrund kann auch nicht ohne Weiteres der Rechtsgedanke des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 im Rahmen des Ermessens herangezogen werden. Die darin geregelte Zehn-Jahres-Frist für die erneute Prüfung von Rechenschaftsberichten dient - wie ausgeführt - der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz der rechenschaftspflichtigen Partei. Dieser Vertrauensschutz findet seine Grundlage jedoch nicht im bloßen Zeitablauf, sondern in der Durchführung des in § 23a PartG 2002 geregelten mehrstufigen Verfahrens der Prüfung des von einer Partei vorgelegten Rechenschaftsberichts und gegebenenfalls dem Erlass des in § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 vorgesehenen Feststellungsbescheids über dessen Gesetzeskonformität. Da der Gesetzgeber in Bezug auf ältere Rechenschaftsberichte, die noch nicht in dem Verfahren nach § 23a PartG 2002 geprüft worden sind, eine vergleichbare zeitliche Grenze - wie ausgeführt - bewusst nicht vorgesehen hat, kann der Zeitablauf regelmäßig auch nicht im Rahmen der nach § 48 Abs. 1 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung berücksichtigt werden, zumal diese Vorschrift in § 48 Abs. 2 VwVfG einen näher geregelten Vertrauensschutz bietet.

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f) Ist die Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1999 in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages rechtmäßig, gilt dies auch für die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Festsetzung entsprechender Rückzahlungsverpflichtungen. Nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Für den Umfang der Erstattung gelten nach § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) kann sich die Klägerin nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat, nicht berufen. Die Beklagte hat demnach zu Recht eine Rückerstattungspflicht in Höhe von 63 144,55 € hinsichtlich des Bescheides über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1997, in Höhe von 53 941,29 € hinsichtlich des Bescheides über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1998 und in Höhe von 692 640,80 € hinsichtlich des Bescheides über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 festgesetzt.

51

2. Das Berufungsurteil beruht jedoch auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit es die Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin für die Jahre 2000, 2001 und 2003 betrifft. Zwar liegen auch insoweit die Voraussetzungen eines Anspruchsverlusts nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 vor, da die Klägerin in den jeweils vorangegangenen Jahren Barspenden rechtswidrig erlangt und - mit Ausnahme der Spende aus dem Jahr 2002 - nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat (a). Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch nicht - wie den Umständen nach erforderlich - geprüft, ob der entsprechenden Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide die Voraussetzungen einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige im Sinne des § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 entgegenstehen (b).

52

a) Auch die Teilrücknahme der Bewilligungsbescheide für die Jahre 2000, 2001 und 2003 findet ihre Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994. Die Sanktionsnorm des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 ist auf die hier relevanten Spendenvorgänge bis 2002 in zeitlicher Hinsicht noch anwendbar, weil die Neufassung des § 23a PartG ebenso wie die inzwischen einschlägige spezielle Sanktionsnorm des § 31c Abs. 1 PartG 2002 erst am 1. Januar 2003 in Kraft getreten sind. Die Klägerin hat in den Jahren 1999, 2000 und 2002 Barspenden rechtswidrig erlangt (aa) und - mit Ausnahme der Spende aus dem Jahr 2002 - zudem nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (bb).

53

aa) Die Klägerin hat in den Jahren 1999, 2000 und 2002 Barspenden des M. im Sinne des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 rechtswidrig erlangt.

54

Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts übergab M. an K. als Schatzmeister und späterem Hauptgeschäftsführer des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der Klägerin im Jahr 1999 einen Betrag in Höhe von 195 000 DM und im Jahr 2000 einen Betrag in Höhe von 981 750 DM. Wie schon in den vorangegangenen Jahren wurden die Geldbeträge auf Konten des Landesverbandes eingezahlt bzw. überwiesen und standen damit für Parteizwecke zur Verfügung. Am 14. September 2002 überreichte M. in seiner Privatwohnung in Mü. dem K. ferner einen aus seinem Privatvermögen stammenden Betrag in Höhe von 1 000 000 € in bar zur Finanzierung eines Wahlkampf-Flyers mit dem Titel "Klartext.Mut.M." und der Aufforderung "Unterstützen Sie M. mit Ihrer Stimme für die FDP". Nach Rückgabe eines nicht benötigten Teilbetrages in Höhe von 20 000 € an M. wurde der verbleibende Betrag in Höhe von 980 000 € im Zeitraum vom 16. September bis 8. Oktober 2002 in einer Vielzahl von Teilbeträgen auf ein von M. eingerichtetes Sonderkonto und ein Konto des Landesverbandes eingezahlt und zur Bezahlung der Druck- und Versandkosten verwandt. Am 15. November 2002 leitete die Klägerin einen Teilbetrag von 873 500 € an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weiter, den sie mit Schreiben ihres Bundesschatzmeisters vom 4. Dezember 2002 als Spende des M. anzeigte. Damit stand noch ein Teilbetrag der Spende in Höhe von 106 500 € in ihrer Verfügungsbefugnis, der für die Herstellung des Flyers und damit für Parteizwecke verwendet wurde.

55

Die Klägerin hat die erwähnten Barspenden unter Verstoß gegen ein gesetzliches Spendenannahmeverbot und damit rechtswidrig erlangt. Ob die Voraussetzungen eines Annahmeverbotes vorliegen, bestimmt sich bei den Spendenvorgängen aus den Jahren 1999 und 2000 - wie hinsichtlich der vorangegangenen Jahre - nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994. Auf die oben stehenden Ausführungen zur Überschreitung der Bagatellgrenze von 1 000 DM und zur fehlenden Feststellbarkeit des Spenders kann insoweit verwiesen werden. Hinsichtlich der im September 2002 erlangten Barspende kommt indes bereits die - inhaltlich weitgehend identische - Regelung des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 zur Anwendung, die gemäß Art. 1 Nr. 8 und Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Juli 2002 in Kraft getreten ist. Nach dieser Bestimmung sind von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen, solche ausgenommen, die im Einzelfall - wie hier - mehr als 500 € betragen und deren Spender nicht feststellbar sind. Dabei muss die Kenntnis von der Identität des Spenders auch nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 nicht bereits im Zeitpunkt der Entgegennahme der Spende, sondern erst nach Ablauf einer Überprüfungsfrist vorliegen. Da nach § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbs. 2 PartG 2002 unverzüglich nach ihrem Eingang an den Spender zurückgeleitete Spenden als nicht von der Partei "erlangt" gelten, findet die bereits nach der früheren Rechtslage vorausgesetzte Möglichkeit von Ermittlungen und Nachprüfungen in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Entgegennahme der Spende nunmehr einen positiven Anhaltspunkt im geänderten Parteiengesetz.

56

Bis zu dem danach maßgeblichen Zeitpunkt war die Person des Spenders für die Klägerin auch hinsichtlich der im Jahr 2002 von M. erlangten Barspende nicht feststellbar. Auch für die nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 erforderliche Feststellung der Identität des Spenders kommt es nicht auf die Kenntnis einer zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spende berechtigten Person im Zeitpunkt der Annahme der Spende an, wenn diese Person in kollusivem Zusammenwirken mit dem Spender ihr Wissen gegenüber der Partei gezielt verbirgt. Außer K., der sein diesbezügliches Wissen gegenüber der Partei und der Öffentlichkeit in Absprache mit dem Spender gezielt und aktiv verborgen hielt, hatte auch hinsichtlich der im Jahr 2002 von M. übergebenen Barspende im Zeitpunkt der Annahme keine andere zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spende berechtigte Person Kenntnis von der Identität des Spenders. Die übrigen Vorstandsmitglieder der Partei erlangten frühestens mit der Erklärung des M. in seinem anwaltlichen Schriftsatz vom 25. November 2002, d.h. mehr als zwei Monate nach der Entgegennahme der Spende durch K. am 14. September 2002 Kenntnis von der Identität des Spenders. Entgegen der Auffassung der Klägerin war die durch § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbs. 2 PartG 2002 vorausgesetzte Überprüfungsfrist zu diesem Zeitpunkt bereits verstrichen. Ein solcher zeitlicher Abstand zwischen der Entgegennahme einer Spende und der Kenntniserlangung von der Person des Spenders kann regelmäßig nicht mehr als "unverzüglich" gewertet werden.

57

bb) Hinsichtlich der in den Jahren 1999 und 2000 erlangten Barspenden liegen ferner die Voraussetzungen der zweiten Alternative des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 vor; denn die Klägerin hat diese Spenden, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) jeweils 20 000 DM überstieg, nicht den Anforderungen des § 25 Abs. 2 PartG 1994 entsprechend unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende in ihren jeweiligen Rechenschaftsberichten verzeichnet. Die Beträge wurden nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts nicht als Spenden des M. ausgewiesen, sondern - in Teilbeträge gestückelt - anderen Spendern zugeordnet.

58

b) Gegen revisibles Recht verstößt allerdings die Annahme des Berufungsgerichts, es bedürfe auch hinsichtlich der Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin für die Jahre 2000, 2001 und 2003 keiner Prüfung, ob die Klägerin die tatbestandlichen Voraussetzungen einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 hinreichend dargetan habe, weil diese Regelung auf vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossene Spendenfälle nicht anwendbar sei.

59

§ 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 bestimmt, dass die Partei bei einer von ihr angezeigten Unrichtigkeit nicht den Rechtsfolgen des § 31b PartG 2002 oder des § 31c PartG 2002 unterliegt, wenn im Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige konkrete Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben öffentlich nicht bekannt waren oder weder dem Präsidenten des Deutschen Bundestages vorgelegen haben noch in einem amtlichen Verfahren entdeckt waren und die Partei den Sachverhalt umfassend offen legt und korrigiert. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts kann die Anwendbarkeit dieser Vorschrift im vorliegenden Fall nicht deshalb verneint werden, weil sie erst am 1. Juli 2002 in Kraft getreten ist. Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Klage ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes. Fehlt es an gegenteiligen gesetzlichen Anhaltspunkten, so ist allerdings von der erwähnten Regel auszugehen (Urteil vom 26. Juli 2006 - BVerwG 6 C 20.05 - BVerwGE 126, 254 Rn. 81 m.w.N.). Im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides war die Vorschrift des § 23b Abs. 2 PartG 2002, auf die sich die Klägerin beruft, bereits in Kraft. Bei der sanktionsbefreienden Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG handelt es sich um eine die Partei ausschließlich begünstigende Regelung, durch deren Anwendung auf Spendenfälle, die sich unter der Geltung des alten Rechts ereignet haben, der Schutz des Vertrauens in den Fortbestand der früheren Rechtslage nicht berührt wird. Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot steht ihrer Anwendung daher nicht entgegen.

60

Allerdings spricht der Wortlaut des § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 gegen die sachliche Anwendbarkeit der Vorschrift auf Sachverhalte, die noch dem alten Sanktionensystem vor der Umgestaltung durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes unterliegen. Denn § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 nimmt ausschließlich auf die "Rechtsfolgen des § 31b oder des § 31c" Bezug. Die betreffenden Bestimmungen sind gemäß Art. 2 Nr. 10 und 11 sowie Art. 6 Abs. 2 des Achten Änderungsgesetzes erst am 1. Januar 2003 in Kraft getreten. Dass eine Partei unter den in § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 genannten Voraussetzungen nicht der Rechtsfolge einer - dem neuen Sanktionensystem fremden - Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 unterliegt, lässt sich dem Wortlaut der Vorschrift nicht entnehmen.

61

Anders als in Bezug auf die Zehn-Jahres-Zeitgrenze des § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 besteht bei § 23b PartG 2002 jedoch das Erfordernis einer analogen Anwendung der Regelung dahingehend, dass die darin geregelte Möglichkeit einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige auch bei Spendensachverhalten besteht, die vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossen waren und daher noch auf der Grundlage der früheren Rechtslage durch (teilweise) Rücknahme der betreffenden Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel nach § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 zu sanktionieren sind. Das Gesetz enthält insoweit eine planwidrige Regelungslücke, die nur durch die erwähnte analoge Anwendung geschlossen werden kann. Dies ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang zwischen den beiden Absätzen des § 23b PartG 2002 sowie aus Sinn und Zweck der als Einheit zu sehenden Vorschrift.

62

Der vom Gesetzgeber angestrebte Regelungsgehalt des § 23b Abs. 2 PartG 2002 erschließt sich aus dem Zusammenhang mit Absatz 1 der Vorschrift. Erlangt danach eine Partei Kenntnis von Unrichtigkeiten in ihrem bereits frist- und formgerecht beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereichten Rechenschaftsbericht, hat sie diese unverzüglich dem Präsidenten des Deutschen Bundestages schriftlich anzuzeigen. Dieser Begründung einer Anzeigepflicht der Partei ist die in Absatz 2 geregelte Sanktionsbefreiung funktional untergeordnet. Dies geht nicht nur aus der amtlichen Überschrift ("Anzeigepflicht bei Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht") hervor, sondern ergibt sich auch aus den Gesetzgebungsmaterialien. Bereits im Allgemeinen Teil der Begründung des Entwurfs eines Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes (BTDrucks 14/8778 S. 13 re. Sp.) wird hervorgehoben, dass den Parteien die Pflicht aufgegeben wird, auch Fehler in bereits beim Bundestagspräsidenten eingereichten Rechenschaftsberichten nach ihrer Aufdeckung unverzüglich zu korrigieren. In der Einzelbegründung zu Art. 1 Nr. 5 (§ 23b PartG 2002) wird sodann ausgeführt, dass es im Interesse einer größtmöglichen Transparenz der Parteienfinanzen liege, dass eine Partei Unrichtigkeiten, die weder sie noch der Wirtschaftsprüfer bei der Aufstellung bzw. der Prüfung des Rechenschaftsberichts erkannt hat, korrigieren kann, ohne staatliche Sanktionen fürchten zu müssen. Die Vorschrift sehe daher vor, dass in Zukunft alle von der Partei entdeckten aber bis zur Meldung beim Präsidenten des Deutschen Bundestages bis dahin noch unbekannten Fehler sanktionslos berichtigt werden können. Es liege daher in Zukunft im Verantwortungsbereich der für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieder der Parteien, die Richtigkeit der Angaben im Rechenschaftsbericht fortlaufend zu überwachen und hieraus ohne Zögern die notwendigen Konsequenzen zu ziehen (BTDrucks 14/8778 S. 16). Hieraus ergibt sich, dass die Möglichkeit der sanktionsbefreienden Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 einen Anreiz für die Befolgung der in Absatz 1 der Vorschrift geregelten Anzeigepflicht durch die Parteien schaffen soll.

63

Die in § 23b Abs. 1 PartG 2002 geregelte Pflicht zur unverzüglichen Anzeige von Unrichtigkeiten in einem bereits frist- und formgerecht beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereichten Rechenschaftsbericht ist ihrerseits nicht auf Rechenschaftsberichte beschränkt, die nach Inkrafttreten der Regelung eingereicht worden sind. Für einen Ausschluss der noch nach alter Rechtslage erstellten und eingereichten Rechenschaftsberichte von dem Anwendungsbereich der Vorschrift findet sich im Gesetzeswortlaut kein Anhaltspunkt. Eine dahingehende Auslegung widerspräche offensichtlich auch dem in der Gesetzesbegründung - wie erwähnt - zum Ausdruck kommenden Regelungsziel "größtmöglicher Transparenz der Parteienfinanzen". Besteht danach die in § 23b Abs. 1 PartG 2002 geregelte Pflicht zur unverzüglichen Anzeige von Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht unabhängig davon, ob der Rechenschaftsbericht auf der Grundlage der alten oder der neuen Rechtslage erstellt und eingereicht worden ist, kann schon im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber die mit der Anzeigepflicht unmittelbar verbundene begünstigende Regelung einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 bewusst auf die in der Zeit nach dem Inkrafttreten der Regelung eingereichten Rechenschaftsberichte beschränkt hat. Soweit in § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 nur die am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen "Rechtsfolgen des § 31b oder des § 31c", nicht aber die entsprechenden Sanktionsregelungen nach der früheren Rechtslage ausdrücklich erwähnt werden, ist deshalb von einem bloßen Versehen des Gesetzgebers auszugehen. Es handelt sich mithin um eine planwidrige Regelungslücke, die nur im Wege einer analogen Anwendung des § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 bei Sachverhalten, die noch auf der Grundlage der früheren Rechtslage zu sanktionieren sind, geschlossen werden kann.

64

Trotz der durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 erfolgten Umgestaltung des Sanktionensystems fügt sich die in § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 getroffene Regelung problemlos in das alte Regelungsgefüge ein. Bei den "Rechtsfolgen des § 31b oder des § 31c", die unter den in § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 geregelten Voraussetzungen ausgeschlossen werden, handelt es sich um die Zahlungsansprüche in im Einzelnen bestimmter Höhe, die gegen eine Partei bei Verstößen gegen parteienfinanzierungsrechtliche Vorschriften entstehen. Dies umfasst sowohl den Fall, dass der Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen seiner Prüfung nach § 23a PartG 2002 Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht feststellt (§ 31b PartG 2002), als auch die Fälle, dass eine Partei Spenden unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG 2002 angenommen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 PartG 2002 an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleitet (§ 31c Abs. 1 Satz 1 PartG 2002) oder nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat (§ 31c Abs. 1 Satz 2 PartG 2002). Den genannten Sanktionen entspricht nach früherer Rechtslage die auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 gestützte Rücknahme der jeweiligen Bescheide des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin in Höhe des Zweifachen Betrages einer in den betreffenden Jahren rechtswidrig angenommenen oder nicht ordnungsgemäß veröffentlichten Spende. Die entsprechende Teilrücknahme eines Bewilligungsbescheides ist demnach ausgeschlossen, wenn eine Partei Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht anzeigt und im Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige konkrete Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben öffentlich nicht bekannt waren und weder dem Präsidenten des Deutschen Bundestages vorgelegen haben noch in einem amtlichen Verfahren entdeckt waren und die Partei den Sachverhalt umfassend offen legt und korrigiert. Aus der in § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 enthaltenen Bezugnahme auf § 31c PartG 2002 ergibt sich darüber hinaus, dass die Sanktionsbefreiung nicht nur bei einer rechtzeitigen Anzeige von Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht, sondern auch in denjenigen Fällen gewährt wird, in denen eine Partei Spenden unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG 2002 bzw. § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 erlangt hat und dies zu einem Zeitpunkt umfassend offen legt, in dem konkrete Anhaltspunkte für den Rechtsverstoß weder der Öffentlichkeit noch dem Präsidenten des Deutschen Bundestages oder einer anderen Behörde bekannt waren.

65

Ob die Voraussetzungen des § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 einer Teilrücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 2000, 2001 und 2003 entgegenstehen, kann der Senat mangels entsprechender tatsächlicher Feststellungen nicht selbst entscheiden. Anders als in Bezug auf die Bewilligungsbescheide für die Jahre 1997 bis 1999 hat die Klägerin insoweit Anhaltspunkte dargelegt, dass sie die entsprechenden Unrichtigkeiten in ihren Rechenschaftsberichten für die Jahre 2000 und 2001 sowie den im Jahr 2002 begangenen Verstoß gegen das Verbot, anonyme Spenden anzunehmen, beim Präsidenten des Deutschen Bundestages jeweils zu einem Zeitpunkt angezeigt hat, zu dem weder diesem noch der Öffentlichkeit konkrete Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben bzw. Rechtsverstöße bekannt gewesen sind. Diesem Vortrag ist das Oberverwaltungsgericht seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig nicht nachgegangen.

66

Ob die behaupteten Aufklärungsbemühungen der Klägerin die Voraussetzungen einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 Satz 1 PartG 2002 erfüllen, ist eine Frage der Sachverhaltswürdigung, die dem Tatsachengericht aufgetragen ist. Der Rechtsstreit ist insoweit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

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3. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die in dem angefochtenen Bescheid vom 2. Juli 2009 enthaltene Festsetzung von Abführungspflichten hinsichtlich der in den Jahren 1996 bis 2000 und 2002 erlangten Barspenden rechtmäßig ist.

68

Rechtsgrundlage der im Bescheid vom 2. Juli 2009 festgesetzten Verpflichtung zur Abführung der von der Klägerin erlangten Barspenden ist § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994. Danach sind die rechtswidrig angenommenen Spenden an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Regelung sind erfüllt. Wie ausgeführt, hat die Klägerin in den Jahren 1996 bis 2000 sowie 2002 verschiedene Barspenden unter Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 und damit rechtswidrig im Sinne des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 erlangt. Nach den tatrichterlichen Feststellungen geht es hierbei im Einzelnen um Beträge in Höhe von 61 750 DM im Jahr 1996, in Höhe von 52 750 DM im Jahr 1997, in Höhe von 38 500 DM im Jahr 1998, in Höhe von 195 000 DM im Jahr 1999, in Höhe von 981 750 DM im Jahr 2000 und in Höhe von 106 500 € im Jahr 2002, insgesamt also um umgerechnet 786 390,33 €. Auf der Rechtsfolgenseite sieht § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 kein behördliches Ermessen vor, sondern ordnet die Abführung der rechtswidrig erlangten Spenden als zwingende Rechtsfolge an. Dies ist auch unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu beanstanden. Anders als der in § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 geregelte Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechend veröffentlichten Betrages handelt es sich bei § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nicht um eine Sanktionsregelung. Vielmehr dient die Vorschrift lediglich der Abschöpfung der unter Verstoß gegen die parteienrechtlichen Spendenannahmeverbote erlangten Vermögensvorteile. Der Höhe nach geht die Verpflichtung zur Abführung der Spenden nicht über den Betrag des rechtswidrig erlangten Vermögensvorteils hinaus. Vor diesem Hintergrund bedarf auch die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung dahingehend, ob die Behörde in Ausnahmefällen von der Festsetzung der Abführungspflicht ganz oder teilweise absehen kann, keiner näheren Prüfung. Dass der angefochtene Bescheid der Beklagten insoweit keine Ermessenserwägungen enthält, ist deshalb nicht zu beanstanden.