Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-10, Aktenzeichen 1 MB 15/20
ECLI:DE:OVGSH:2020:0910.1MB15.20.00

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 8. Kammer – vom 9. Juli 2020 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine der Beigeladenen zu 1 von dem Antragsgegner erteilte Baugenehmigung für den Neubau eines vier Wohneinheiten umfassenden Gebäudes.

2

Der Antragsteller ist ein Heimat- und Kulturverein auf der Insel Sylt und als solcher Eigentümer eines Grundstückes (Flurstücke … und …, Flur …, Gemarkung …) in der Gemeinde Weddingstedt-Braderup. Auf dem Grundstück befindet sich der steinzeitliche Grabhügel „Denghoog“. Dabei handelt es sich um ein ca. 5.000 Jahre altes Megalithgrab, dessen Grabkammer museal zugänglich und das nach übereinstimmender Auffassung aller Beteiligten als archäologisches Kulturdenkmal einzustufen ist. Westlich grenzt das Grundstück des Antragstellers an das im Eigentum der Beigeladenen zu 1 stehende Grundstück (Flurstück …, Flur …, Gemarkung …).

3

Unter dem 14. Januar 2019 beantragte die Beigeladene zu 1 die Erteilung einer Genehmigung für den Neubau eines Gebäudes mit vier Wohneinheiten und acht PKW-Stellplätzen auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück. Die Erschließung des Grundstückes soll über das Flurstück … erfolgen. Der Antragsgegner leitete die Bauantragsunterlagen an den Beigeladenen zu 2 weiter.

4

Mit Schreiben vom 12. Juli 2019 teilte der Beigeladene zu 2 als obere Denkmalschutzbehörde dem Antragsgegner mit, dass es sich bei den von der Beigeladenen zu 1 geplanten Baumaßnahmen auf dem Flurstück … sowie der beabsichtigten Zuwegung über das Flurstück … um gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 sowie Abs. 2 Nr. 6 DSchG genehmigungspflichtige Maßnahmen handele. Weiter heißt es in dem Schreiben: „Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung wird hiermit mit folgenden Auflagen erteilt“. Es folgt eine Auflistung von Auflagen.

5

Mit Schreiben vom 8. August 2019 sandte der Beigeladene zu 2 dem Antragsgegner ein als „ergänzte Stellungnahme“ bezeichnetes Schreiben, in dem es erneut heißt: „Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung wird hiermit mit folgenden Auflagen erteilt“. Dieses Schreiben hat den gleichen Inhalt wie das Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 12. Juli 2019. Der Beigeladene zu 2 hat lediglich die Auflagen zu der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung an zwei Punkten ergänzt bzw. konkretisiert.

6

Mit Bescheid vom 9. August 2019 erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen zu 1 die beantragte und mit Nebenbestimmungen versehene Baugenehmigung. Das Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 nahm er als Anlage zur Baugenehmigung. Auflage Nr. 4 zur Baugenehmigung regelt, dass die beigefügten Anlagen der am Verfahren beteiligten Stellen und Behörden Bestandteil der Baugenehmigung und insoweit zu beachten seien. Am 14. August 2019 wurde die Baugenehmigung samt Anlagen (Nebenbestimmungen anderer Behörden und Stellen sowie geprüfte Bauvorlagen) der Beigeladenen zu 1 übergeben.

7

Mit Schreiben vom 9. August 2019, das am 19. August 2019 bei dem Bevollmächtigten des Antragstellers einging, teilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit, dass der Beigeladenen zu 1 eine Baugenehmigung erteilt worden sei und übersandte ihm unter anderem das Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019. Mit Schreiben vom 22. August 2019 sandte der Antragsgegner dem Antragsteller auch eine Abschrift der Baugenehmigung zu, die dem Schreiben vom 9. August 2019 nicht beigefügt war.

8

Mit Schreiben vom 5. September 2019 legte die Beigeladene zu 1 bei dem Antragsgegner Widerspruch ein, mit dem sie sich gegen die Auflage des viertletzten Spiegelstriches zur Genehmigung des Beigeladenen zu 2 wandte. Mit Schreiben vom 19. September 2019, das am 20. September 2019 bei dem Antragsgegner einging, legte auch der Antragsteller Widerspruch gegen die Baugenehmigung vom 9. August 2019 ein.

9

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers vom 11. Juni 2020 auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Baugenehmigung des Antragsgegners vom 9. August 2019 mit Beschluss vom 9. Juli 2020 abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass sich nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lasse, dass die angefochtene Baugenehmigung vom 9. August 2019 Nachbarrechte des Antragstellers verletze. Zwar könne sich dieser als Eigentümer des Grabhügels „Denghoog“ auf die denkmalschutzrechtlichen Vorschriften der §§ 12, 13 DSchG berufen. Auch handele es sich bei dem Vorhaben der Beigeladenen zu 1 um ein nach § 12 DSchG genehmigungsbedürftiges Vorhaben, für das nach § 13 Abs. 2 DSchG die denkmalschutzrechtliche Genehmigung versagt werden könne, soweit dies zum Schutz eines Denkmals erforderlich sei. Der Beigeladene zu 2 habe das ihm im Rahmen der Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung zukommende Ermessen jedoch ordnungsgemäß ausgeübt, sodass die denkmalschutzrechtliche Genehmigung nicht zu beanstanden sei.

10

Gegen den ihm am 9. Juli 2020 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts wendet sich der Antragsteller mit seiner am 14. Juli 2020 eingelegten und am 3. August 2020 begründeten Beschwerde, mit der er sein erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung trägt er vor, dass das Verwaltungsgericht die Entscheidung des Beigeladenen zu 2 über die denkmalschutzrechtliche Genehmigung rechtsfehlerhaft für nicht zu beanstanden gehalten habe und führt dies näher aus. Im Übrigen beruft er sich vollumfänglich auf den erstinstanzlichen Vortrag und macht sich diesen, zur Vermeidung von Wiederholungen, zu eigen.

11

Außerdem trägt er vor: Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung könne nicht als eigenständiger Bescheid betrachtet werden. Vielmehr handele es sich um einen integralen Bestandteil der angefochtenen Baugenehmigung. Dies ergebe sich daraus, dass die streitgegenständliche Baugenehmigung in der Auflage Nr. 4 anordne, dass die beigefügten Anlagen der am Verfahren beteiligten Stellen und Behörden Bestandteil dieser Genehmigung und damit zu beachten seien, was sich zweifelsfrei auch auf das Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 bezogen habe. Sollte man vor dem Hintergrund des § 67 Abs. 5 LBO zu einem anderen Ergebnis kommen, habe die Bauaufsicht rechtsfehlerhaft gehandelt, indem sie die denkmalschutzrechtliche Genehmigung in die Baugenehmigung „gepresst“ habe. Dies mache die Baugenehmigung rechtswidrig. Dem Antragsgegner habe die Kompetenz zum Erlass von denkmalschutzrechtlichen Anordnungen gefehlt.

12

Das Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 sei kein Verwaltungsakt. Folge man einer strengen Auslegung des § 67 Abs. 5 LBO müsse der Bauherr Adressat eines Bescheides des Beigeladenen zu 2 sein. Adressat sei jedoch der Antragsgegner. Auch der Beigeladene zu 2 sei nicht davon ausgegangen, dass es sich um einen Verwaltungsakt handele, da er das Schreiben als „ergänzte Stellungnahme“ bezeichnet habe. Ferner enthalte das Schreiben vom 8. August 2019 keine Rechtsbehelfsbelehrung. Es fehle dem Schreiben auch an der zur Qualifikation als Verwaltungsakt notwendigen Außenwirkung, da es nicht darauf gerichtet sei, die Beigeladene zu 1 zu bescheiden, sondern nur im Rahmen eines mehrstufigen Genehmigungsprozesses im verwaltungsinternen Bereich gegenüber dem Antragsgegner habe verbleiben sollen.

13

Ferner sei der Beigeladene zu 2 nicht zuständig gewesen, die denkmalschutzrechtliche Genehmigung zu erteilen. Die Genehmigungsbedürftigkeit ergebe sich vorliegend aus § 12 Abs. 1 Nr. 3 DSchG, wonach die untere Denkmalschutzbehörde zur Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung zuständig sei. Es sei demnach davon auszugehen, dass das Schreiben vom 8. August 2019 keine Genehmigung habe darstellen sollen und es demnach noch immer an der notwendigen denkmalschutzrechtlichen Genehmigung fehle. Damit sei die Baugenehmigung rechtswidrig.

14

Selbst wenn man davon ausginge, dass es sich bei dem Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 um eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung handele, sei diese noch nicht bestandskräftig. Der streitgegenständliche Widerspruch des Antragstellers habe sich bei verständiger Würdigung nicht nur auf die Baugenehmigung, sondern auch auf die damit verschmolzene denkmalschutzrechtliche Genehmigung bezogen. Außerdem habe der Beigeladene zu 2 spätestens durch das gerichtliche Verfahren Kenntnis von der Rüge seines Schreibens erhalten und sich dazu eingelassen. Höchst vorsorglich habe er allerdings nunmehr gegenüber dem Beigeladenen zu 2 Widerspruch gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung eingelegt und einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gestellt.

15

Der Antragsteller beantragt,

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den Beschluss vom 9. Juli 2020 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 19. September 2019 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. August 2019 anzuordnen.

17

Der Antragsgegner beantragt,

18

die Beschwerde zurückzuweisen.

19

Zur Begründung bezieht er sich auf die Begründung des erstinstanzlichen Beschlusses.

20

Die Beigeladene zu 1 beantragt,

21

die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 9. Juli 2020 zurückzuweisen.

22

Zur Begründung trägt sie vor, dass ein denkmalschutzrechtlicher Abwehranspruch des Antragstellers nicht bestehe. Das Verwaltungsgericht sei in seinem Beschluss vom 9. Juli 2020 zutreffend davon ausgegangen, dass eine fehlerhafte Ermessensentscheidung des Beigeladenen zu 2 über die denkmalschutzrechtliche Genehmigung nach summarischer Überprüfung nicht erkennbar sei.

23

Der Beigeladene zu 2 beantragt,

24

die Beschwerde zurückzuweisen.

25

Zur Begründung trägt er vor, dass die von ihm getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden sei.

II.

26

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches des Antragstellers vom 20. September 2019 gegen die mit Bescheid des Antragsgegners vom 9. August 2019 erteilte Baugenehmigung im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Die Vorschrift des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, wonach das Oberverwaltungsgericht bei Beschwerden gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die dargelegten Gründe prüft, hindert den Senat nicht daran, die Beschwerde gegen einen derartigen Beschluss zurückzuweisen, wenn sich dieser zwar möglicherweise nicht aus den Beschlussgründen, aber doch mit anderem Begründungsschwerpunkt als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO analog; vgl. dazu Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen; Bay. VGH, Beschluss vom 20. September 2004 – 22 CE 04.2203 –, juris Rn. 6 m. w. N.). So liegt es hier.

27

Nach dem Erkenntnisstand im summarischen Verfahren wird sich die der Beigeladenen zu 1 erteilte Baugenehmigung vom 9. August 2019 voraussichtlich nicht aufgrund eines Widerspruches zu Normen, die dem Schutz des Antragstellers dienen, als rechtswidrig erweisen und den Antragsteller somit nicht in seinen Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

28

Es kann hier dahinstehen, ob die vom Antragsteller im vorliegenden Beschwerdeverfahren ausschließlich angegriffene Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die von dem Antragsgegner eingeholte und von dem Beigeladenen zu 2 erteilte denkmalschutzrechtliche Genehmigung gemäß §§ 12, 13 DSchG ermessensfehlerfrei ergangen und damit nicht zu beanstanden sei, zutreffend ist. Denn die Rechtmäßigkeit einer nach dem Denkmalschutzgesetz notwendigen und von der zuständigen Denkmalschutzbehörde erteilten denkmalschutzrechtlichen Genehmigung ist nicht Tatbestandsvoraussetzung der Rechtmäßigkeit der durch die untere Bauaufsichtsbehörde erteilten Baugenehmigung. Es genügt insoweit vielmehr die Wirksamkeit der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung.

29

Zwar hat der Schleswig-Holsteinische Landesgesetzgeber die von der Bundesbauministerkonferenz mit der Änderung der Musterbauordnung im November 2002 beabsichtigte Abkehr von dem Prinzip, dass das herkömmliche Baugenehmigungsverfahren jedenfalls grundsätzlich auf eine umfassende Prüfung der auf das jeweilige Bauvorhaben anzuwendenden öffentlich-rechtlichen Anforderungen und damit auf eine Baugenehmigung als (grundsätzlich) umfassende öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung abzielt, im Zuge der Änderung der Landesbauordnung (LBO) im Jahre 2016 nicht übernommen (vgl. dazu Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 30, juris; Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen). So hat er in der Gesetzesbegründung zur Neufassung der LBO 2009 vielmehr ausdrücklich klargestellt, dass die Baugenehmigung als Schlusspunkt des Verfahrens beibehalten werde und die Bauherren bei Erteilung der Baugenehmigung davon ausgehen können sollten, dass die genehmigten Vorhaben – soweit sie zu prüfen seien – den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprächen (LT-Ds. 16/1675, S. 2 f., 130; vgl. dazu Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 30, juris; Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen). Die Baugenehmigung ist daher nach der Konzeption des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts der Schlusspunkt der für genehmigungsbedürftige Bauvorhaben durchzuführenden öffentlich-rechtlichen Zulässigkeitsprüfung und stellt insoweit eine umfassende öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung dar (vgl. zur „Schlusspunkttheorie“ ausführlich Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 25 ff., juris; Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen).

30

Dies bedeutet jedoch nicht, dass den Bauaufsichtsbehörden im Baugenehmigungsverfahren grundsätzlich die Aufgabe zukommt, die Voraussetzungen für die Erteilung von erforderlichen Genehmigungen nach anderen, außerhalb des öffentlichen Baurechts stehenden Fachgesetzen durch die zuständige Behörde zu prüfen oder sie die rechtliche Beurteilung der nach anderen Fachgesetzen zur Erteilung von entsprechenden Genehmigungen zuständigen Behörden einer Rechtmäßigkeitskontrolle zu unterziehen haben. Das Prüfprogramm der Bauaufsichtsbehörden im Baugenehmigungsverfahren ergibt sich insoweit indirekt aus der Funktion des bauaufsichtlichen Verfahrens und der Regelung des § 67 Abs. 5 LBO (vgl. dazu Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 33, juris; Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen). Das bauaufsichtliche Verfahren dient primär der Prüfung der Vereinbarkeit eines Vorhabens mit Regelungen des Baurechts (Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 33, juris).

31

Nach § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO hat die Bauaufsichtsbehörde die von anderen Behörden nach anderen öffentlichen-rechtlichen Vorschriften zu erteilenden Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen oder Erlaubnisse einzuholen und mit der Baugenehmigung gleichzeitig auszuhändigen, soweit durch Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist. Insoweit wird bereits aus dem Wortlaut des § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO deutlich, dass mit dem Baugenehmigungsverfahren zwar eine verfahrensrechtliche Koordination der verschiedenen Genehmigungsverfahren einhergeht. § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO geht jedoch gleichermaßen erkennbar davon aus, dass die nach anderen öffentlichen-rechtlichen Vorschriften notwendigen Genehmigungen nicht von der Bauaufsicht erteilt oder durch die Baugenehmigung ersetzt werden. Die Entscheidung über die Erteilung dieser Genehmigungen verbleibt bei der nach dem Fachgesetz zuständigen Behörde. Der Umstand, dass § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO die Bauaufsicht verpflichtet, die eingeholten Genehmigungen mit der Baugenehmigung auszuhändigen, führt dazu, dass der Bauherr nach der Konzeption des § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO ein Bündel an Genehmigungen erhält. Damit unterscheidet sich die Vorschrift von Vorschriften – insbesondere – des Fachplanungsrechts, die eine Konzentrationswirkung ausdrücklich vorsehen, vgl. § 142 Abs. 1 Satz 1 LVwG, § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, § 13 Satz 1 BImSchG (vgl. zum ähnlich lautenden § 11a Abs. 3 Satz 1 und 3 LNatSchG (§ 11 Abs. 2 Satz 2 und 3 LNatSchG a. F.) Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 14. März 2016 – 1 MB 36/12 –, Rn. 26 f., juris).

32

Vor diesem Hintergrund hat die Bauaufsichtsbehörde im bauaufsichtlichen Verfahren, einschließlich des vereinfachten Verfahrens nach § 69 LBO, jeweils zu prüfen, ob andere Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen oder Erlaubnisse erforderlich sind und wenn ja, diese einzuholen bzw. zu prüfen, ob und inwieweit diese vorliegen (vgl. dazu Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 20. April 2020 – 1 MB 2/20 –, Rn. 33, juris; Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 MB 32/19 –, zur Veröffentlichung vorgesehen). Hierauf ist die Prüfung der Bauaufsicht jedoch gleichermaßen beschränkt.

33

Etwas Anderes ergibt sich im vorliegende Fall auch nicht aus dem Zusammenspiel von Bauordnungs- und dem hier einschlägigen Denkmalschutzrecht. Anders als im Landesrecht anderer Bundesländer enthalten weder die LBO noch das Denkmalschutzgesetz eine von dem beschriebenen Grundsatz abweichende Regelung, die die Prüfung von Fachrecht über die sich aus § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO ergebenden und oben genannten Anforderungen hinaus im Baugenehmigungsverfahren der Bauaufsicht überträgt. Anders als die LBO regelt beispielsweise § 59 Nr. 3 BayBO i. V. m. § 6 Abs. 3 Satz 1 BayDSchG, dass die Bauaufsicht die Anforderungen des Denkmalschutzrechts im Baugenehmigungsverfahren prüft. Nach § 14 Abs. 8 DenkmSchG LSA umfasst die Baugenehmigung die denkmalrechtliche Genehmigung nach § 14 Abs. 1 DenkmSchG LSA. Auch § 9 Abs. 3 DSchG NRW sieht vor, dass die Baugenehmigung die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis grundsätzlich einschließt. An einer vergleichbaren Regelung fehlt es vorliegend jedoch. Würde die Bauaufsicht dennoch die Voraussetzung der Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Genehmigung prüfen, würde sie damit die kraft Gesetzes den fachkundigen Denkmalschutzbehörden zugewiesenen Kompetenzen ohne rechtliche Grundlage an sich ziehen.

34

Durch das vom Landesgesetzgeber gewählte System der bloßen verfahrensrechtlichen Koordination im Sinne des § 67 Abs. 5 LBO werden auch die durch die Bau- oder Fachgenehmigung Betroffenen nicht schutzlos gestellt. Diese können sowohl gegen die mit Bescheid ausgesprochene Versagung der Fachgenehmigung als auch gegen deren Erteilung vorgehen. Der Bauherr erhält entweder unmittelbar von der Fachbehörde einen Versagungsbescheid (§ 67 Abs. 5 Satz 2 LBO) oder ihm wird die Genehmigung durch die Bauaufsicht zusammen mit der Baugenehmigung ausgehändigt (§ 67 Abs. 5 Satz 1 LBO), sodass grundsätzlich der rechtlichen Überprüfung zugängliche Entscheidungen in Form von Verwaltungsakten (§ 106 Abs. 1 LVwG, § 35 Abs. 1 VwVfG) der Fachbehörde in die Welt gesetzt werden.

35

Die auf der Grundlage einer außerhalb des öffentlichen Baurechts stehenden Vorschrift erteilte Genehmigung einer Fachbehörde ist auch nicht als behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO zu qualifizieren. Rechtsbehelfe gegen solche Verfahrenshandlungen können nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden, § 44a Satz 1 VwGO. Damit setzt § 44a Satz 1 VwGO allerdings voraus, dass die nicht selbstständig angreifbare Verfahrenshandlung gerade keine Entscheidung zur Sache, d. h. keine das Verfahren abschließende Entscheidung enthält.

36

Dies ist jedoch hinsichtlich der zusätzlich zur Baugenehmigung notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen – beispielsweise der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung nach §§ 12, 13 DSchG – nicht der Fall. Diese enthalten eine abschließende Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der Fachgenehmigung, der gemäß § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO mit dem Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung als gestellt gilt. Die verschiedenen Genehmigungsverfahren laufen insoweit parallel und werden lediglich zur Vereinfachung des Verfahrens für den Bauherrn hinsichtlich Antragstellung und Aushändigung der Genehmigungen bei der Bauaufsicht gebündelt.

37

Dass damit gegebenenfalls sowohl die Fach- als auch die Baugenehmigung angegriffen werden müssen, um die Umsetzung eines Bauvorhabens, das ausschließlich gegen Fachrecht verstößt, zu verhindern, ist auf die Entscheidung des Gesetzgebers, an der Baugenehmigung als Schlusspunkt des Verfahrens festzuhalten, zurückzuführen.

38

Im vorliegenden Fall ist zunächst unklar, zu welchem Zeitpunkt die Bauaufsicht die Antragsunterlagen, betreffend das Vorhaben der Beigeladenen zu 1, an den Beigeladenen zu 2 als obere Denkmalschutzbehörde weitergeleitet hat bzw. zu welchem Zeitpunkt dem Beigeladenen zu 2 die vollständigen Antragsunterlagen vorgelegen haben. In den vorliegenden Akten befindet sich lediglich ein Schreiben zur Beteiligung der unteren Denkmalschutzbehörde. Relevanz entfaltet dies in Bezug auf die Frage, ob hier bereits aufgrund der Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 4 DSchG und des Umstands, dass zwischen Antragstellung im Januar 2019 und der Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung (8. August 2019) fast sieben Monate liegen, eine fiktive denkmalschutzrechtliche Genehmigung entstanden ist. Nach § 13 Abs. 1 Satz 4 DSchG gilt die Genehmigung als erteilt, wenn die zuständige Denkmalschutzbehörde nicht innerhalb von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Antragsunterlagen bei der Denkmalschutzbehörde einen Bescheid erlassen hat.

39

Das Verwaltungsgericht ging, ebenso wie der Antragsgegner und die Beigeladenen zu 1 und 2 von einer sich aus §12 Abs. 1 Nr. 1 und 3, Abs. 2 Nr. 6, Abs. 3 Satz 2 DSchG ergebenden Zuständigkeit des Beigeladenen zu 2 zur Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung aus. Deshalb kann in der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht lediglich eine Zustimmung des Beigeladenen zu 2 als oberer Denkmalschutzbehörde im Sinne der Landesverordnung über die Einführung des Zustimmungsvorbehalts bei Genehmigungsverfahren betreffend archäologische Kulturdenkmale vom 12. Juni 2015 (GVOBl. 2015, S. 155) gesehen werden. Ob insoweit tatsächlich eine Zuständigkeit des Beigeladenen zu 2 – was der Antragsgegner erstmals in seinem Schriftsatz vom 1. September 2020 und damit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO in Zweifel zieht – gegeben ist, kann hier im Ergebnis dahinstehen, da auch die Frage nach dem Entstehen einer fiktiven denkmalschutzrechtlichen Genehmigung offenbleiben kann.

40

Sollte eine fiktive denkmalschutzrechtliche Genehmigung entstanden sein, ist diese hier nicht angegriffen worden und daher weiterhin wirksam. Sollte dies hingegen nicht der Fall sein – wofür jedenfalls spricht, dass die Erschließungssituation erst im Juli 2019 geklärt war, die Beigeladene zu 1 jedenfalls gegenüber dem Antragsgegner wiederholt Unterlagen nachgereicht und auch dem Beigeladenen zu 2 erst im Juni 2019 eine Erschütterungsprognose zu dem Bauvorhaben übersandt hat –, hat der Beigeladene zu 2 jedenfalls mit Schreiben vom 8. August 2019 die unstreitig notwendige denkmalschutzrechtliche Genehmigung erteilt.

41

Dem Schreiben des Beigeladenen zu 2, indem es wörtlich und durch Fettdruck hervorgehoben heißt „Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung wird hiermit mit folgenden Auflagen erteilt“, kommt Verwaltungsakt-Qualität zu. Es handelt sich insoweit im Sinne des § 106 Abs. 1 LVwG um eine Entscheidung einer Behörde, die eine Regelung für den vorliegenden Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts enthält und die auch Außenwirkung entfaltet.

42

Zwar ist das Schreiben ausweislich des Adressfeldes an den Antragsgegner adressiert. Bei objektiver Auslegung des Schreibens vom 8. August 2020 unter Berücksichtigung der Regelung des § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO ergibt sich jedoch, dass materielle Adressatin der Regelung die Beigeladene zu 1 als Bauherrin ist. Der materielle Adressat eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 110 Abs. 1 Alt. 1 LVwG ist nicht notwendig die im Adressfeld eines Schreibens bezeichnete Person.

43

Die Beigeladene zu 1 hat mit dem Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung aufgrund der Regelung des § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO einen Antrag auf Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung gestellt. Die das denkmalschutzrechtliche Verfahren abschließende Entscheidung des Beigeladenen zu 2 hat der Antragsgegner entsprechend § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO der Beigeladenen zu 1 mit der Baugenehmigung ausgehändigt.

44

Dass in dem Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2020 keine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten war oder dieses die Überschrift „ergänzte Stellungnahme“ trug, führt zu keiner anderen Bewertung. Diese Umstände bedingen nicht, dass in dem Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2020 keine denkmalschutzrechtliche Genehmigung in Form eines Verwaltungsaktes enthalten gewesen sein kann. Weder eine auf einen Verwaltungsakt hinweisende Überschrift noch die Rechtsbehelfsbelehrung sind notwendige Bestandteile eines Verwaltungsaktes. Soweit der Antragsteller in ihrem Fehlen im vorliegenden Fall gegen die Verwaltungsaktqualität sprechende Indizien erkennt, werden diese jedoch durch die deutliche Erkennbarkeit der in dem Satz „Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung wird hiermit mit folgenden Auflagen erteilt“ enthaltenen Regelungswirkung widerlegt.

45

Der Umstand, dass der Antragsgegner die denkmalschutzrechtliche Genehmigung „grün gestempelt“ und als Anlage zur Baugenehmigung genommen hat, ohne diese gesondert bzw. mit Hinweis auf § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO zu übersenden, mag geeignet sein, zu Missverständnissen hinsichtlich der bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung zu ergreifenden Rechtsbehelfe zu führen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass das Schreiben des Beigeladenen zu 2 hinsichtlich der Erteilung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung bei maßgeblicher objektiver Betrachtung die Tatbestandsvoraussetzungen des § 106 Abs. 1 LVwG erfüllt.

46

Mit der § 67 Abs. 5 Satz 1 LBO entsprechenden Aushändigung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung durch den Antragsgegner an die Beigeladene zu 1 ist die Genehmigung vom 8. August 2019 der Beigeladenen zu 1 gegenüber wirksam geworden (§ 110 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 LVwG). Ferner hat der Antragsgegner die denkmalschutzrechtliche Genehmigung auch an den Antragsteller übersandt, sodass diese auch ihm gegenüber wirksam werden konnte (§ 110 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2, § 112 Abs. 1 Satz 1 LVwG).

47

Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung vom 8. August 2019 ist im vorliegenden Fall auch weiterhin wirksam. Der anwaltlich vertretene Antragsteller hat mit seinem am 20. September 2019 beim Antragsgegner eingegangenen Schreiben ausdrücklich (nur) Widerspruch gegen die Baugenehmigung vom 9. August 2019, nicht jedoch gegen die ihm ebenfalls bekanntgegebene denkmalschutzrechtliche Genehmigung eingelegt. Es heißt in dem an den Antragsgegner gerichteten Schreiben wörtlich „legen wir gegen die Baugenehmigung vom 9. August 2019 hiermit Widerspruch ein“. Es kann darin insoweit kein Widerspruch gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung des Beigeladenen zu 2 gesehen werden. Auch die Antragstellung im gerichtlichen Verfahren ist nicht als Widerspruch gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung auszulegen, da der unter anwaltlicher Vertretung gestellte und gegen den Antragsgegner gerichtete Antrag auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches gegen die Baugenehmigung gerichtet ist.

48

Soweit der Antragsteller nunmehr mit Schriftsatz vom 1. September 2020 bei dem Beigeladenen zu 2 Widerspruch gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung eingelegt und einen Antrag auf Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist gestellt hat, führt dies im hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht zur Suspendierung der Wirkung der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung. Dieser Widerspruch entfaltet wegen seiner aktuell gegebenen offensichtlichen Unzulässigkeit aufgrund eingetretener Bestandskraft der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung keine aufschiebende Wirkung (vgl. zur aufschiebenden Wirkung eines erkennbar wegen Fristversäumung unzulässigen Widerspruches Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 10. Juni 1996 – 4 M 24/96 –, Rn. 2 ff., juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 03. Juni 2004 – 6 S 30/04 –, Rn. 4, juris; Schoch/Schneider/Bier/Schoch, Verwaltungsgerichtsordnung, 38. EL Januar 2020, VwGO § 80 Rn. 84). Die hier gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO mangels Rechtsbehelfsbelehrung greifende einjährige Widerspruchsfrist ist abgelaufen. Dem Antragsteller wurde die denkmalschutzrechtliche Genehmigung des Beigeladenen zu 2 am 19. August 2019 bekanntgegeben. Die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist damit am 19. August 2020 abgelaufen.

49

Zwar hat der Antragsgegner bei dem Beigeladenen zu 2 einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gestellt. Die Bestandskraft wird jedoch erst mit gewährter Wiedereinsetzung beseitigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 1965 – VII C 154.64 –, VerwRspr 1966, 529, beck-online; NK-VwGO/Sebastian Kluckert, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 58 Rn. 74; Schoch/Schneider/Bier/Schoch, Verwaltungsgerichtsordnung, 38. EL Januar 2020, VwGO § 80 Rn. 84).

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Soweit in der Rechtsprechung dennoch teilweise vertreten wird, dass einem verspätet erhobenen Rechtsbehelf die aufschiebende Wirkung dann nicht abgesprochen werden kann, wenn ein gestellter Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 1989 – 7 B 1861/89 –, NVwZ-RR 1990, 378; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 28. Februar 1972 – 2 B 11/72 –, NJW 1972, 1213), bedarf es hier keiner Entscheidung, ob der Senat sich dieser Auffassung anschließt. An die Voraussetzungen der Wiedereinsetzung sind im vorliegenden Fall erhöhte und streng zu handhabende Anforderungen zu stellen, die eine Wiedereinsetzung des Antragstellers in die Widerspruchsfrist hier gegenwärtig – und ohne den Beigeladenen zu 2 insoweit hinsichtlich der Bescheidung des Wiedereinsetzungsantrages zu binden – aussichtslos erscheinen lassen.

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Der Antragsteller begehrt hier die Wiedereinsetzung in die mangels Rechtsbehelfsbelehrung ausgelöste Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Bei dieser Frist handelt es sich um eine Ausschlussfrist, bezüglich derer gemäß § 58 Abs. 2 Satz 2 VwGO lediglich in den Fällen höherer Gewalt eine Wiedereinsetzung nach § 60 Abs. 2 VwGO gewährt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1979 – 6 C 70.78 –, Rn. 26 f., juris; Schoch/Schneider/Bier/Meissner/Schenk, Verwaltungsgerichtsordnung, 38. EL Januar 2020, VwGO § 58 Rn. 65; Eyermann/Hoppe, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, VwGO § 58 Rn. 28, 32; NK-VwGO/Sebastian Kluckert, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, VwGO § 58 Rn. 74). Hintergrund ist die Entscheidung des Gesetzgebers, dem Interesse an der Rechtssicherheit nach einem Jahr Vorrang vor der Einzelfallgerechtigkeit bzw. der Rechtsschutzgewährleistung zukommen zu lassen (NK-VwGO/Sebastian Kluckert, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, VwGO § 58 Rn. 74).

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Unter höherer Gewalt in diesem Sinne ist ein Ereignis zu verstehen, das unter den gegebenen Umständen auch durch die größte, nach den Umständen des gegebenen Falles vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe – also unter Berücksichtigung seiner Lage, Erfahrung und Bildung – zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht abgewendet werden konnte. Der Begriff der höheren Gewalt ist danach enger als der Begriff „ohne Verschulden“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1979 – 6 C 70.78 –, Rn. 28, juris; Eyermann/Hoppe, 15. Aufl. 2019, VwGO § 58 Rn. 32). Gemessen an diesen Maßstäben liegt höhere Gewalt im Sinne des § 58 Abs. 2 Satz 2 VwGO hier nicht vor. Es ist vorliegend nicht davon auszugehen, dass der bereits im Verwaltungsverfahren anwaltlich vertretene Antragsteller bei Anwendung größter und zumutbarer Sorgfalt hier trotz der missverständlichen Vorgehensweise des Antragsgegners bei Übersendung der Baugenehmigung und deren Anlagen nicht innerhalb eines Jahres hätte erkennen können, dass in dem Schreiben des Beigeladenen zu 2 die denkmalschutzrechtliche Genehmigung mit Verwaltungsaktqualität, die nicht nur interne Verfahrenshandlung ist, enthalten ist. Dies gilt insbesondere, da in dem Schreiben des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 der insoweit maßgebliche Satz „Die denkmalschutzrechtliche Genehmigung wird hiermit mit folgenden Auflagen erteilt“ durch einen Absatz und Fettdruck deutlich hervorgehoben ist. Nicht zuletzt das vorliegende Verfahren, in dem die Beteiligten die Ermessensausübung des Beigeladenen zu 2, d. h. die Frage nach dessen rechtlich haltbaren Auswahl einer bestimmten Rechtsfolge diskutieren, hätte jedenfalls Anlass zur Betrachtung des Inhalts bzw. der Qualität des Schreibens des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 geben und zu einem Widerspruch gegen die denkmalschutzrechtliche Genehmigung binnen der Jahresfrist führen können.

53

Weitere Dritte sind nicht gegen die Genehmigung des Beigeladenen zu 2 vom 8. August 2019 vorgegangen.

54

Soweit die Beigeladene zu 1 mit Schreiben vom 5. September 2019 Widerspruch eingelegt hat und sich insoweit gegen die Auflage des viertletzten Spiegelstrichs zur Genehmigung des Beigeladenen zu 2 wendet, kann dahinstehen, ob sie sich insoweit gegen eine Auflage zu der Baugenehmigung vom 9. August 2019, der denkmalschutzrechtlichen Genehmigung vom 8. August 2019 oder gar zu beiden Genehmigungen wendet. Denn in jedem Fall hat sie die denkmalschutzrechtliche Genehmigung des Beigeladenen zu 2 nicht vollumfänglich, sondern lediglich hinsichtlich einer Auflage angegriffen. Bei zulässiger isolierter Anfechtung einer Auflage (vgl. zur selbstständigen Anfechtbarkeit BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, juris) tritt die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO auch nur in diesem Umfang ein (vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 17. September 2008 – 2 M 153/08 –, Rn. 3 und 5, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. März 2017 – OVG 11 S 5.17 –, Rn. 7, juris; Schoch/Schneider/Bier/Schoch, Verwaltungsgerichtsordnung, 38. EL Januar 2020, VwGO § 80 Rn. 49). In Ausnahmefällen, in denen die isolierte Anfechtbarkeit einer Nebenbestimmung ausnahmsweise nicht zulässig ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, juris), kann § 80 Abs. 1 VwGO mangels zulässigen Rechtsbehelfs keine aufschiebende Wirkung entfalten (vgl. OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. März 2017 – OVG 11 S 5.17 –, Rn. 7; Schoch/Schneider/Bier/Schoch, Verwaltungsgerichtsordnung, 38. EL Januar 2020, VwGO § 80 Rn. 49). In keinem Fall jedoch führt der isolierte Rechtsbehelf gegen eine Nebenbestimmung dazu, dass der Verwaltungsakt insgesamt in seiner Wirkung suspendiert ist, sodass die denkmalschutzrechtliche Genehmigung trotz des Widerspruchs der Beigeladenen zu 1 hier wirksam bleibt.

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Soweit der Antragsteller erstmals mit Schriftsatz vom 1. September 2020 und damit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO gerügt hat, dass die Baugenehmigung rechtswidrig sei, weil der Antragsgegner in diese Genehmigung über die Auflage Nr. 4 denkmalschutzrechtliche Anordnungen inkorporiert habe und dafür nicht zuständig sei, verfängt dieser Einwand – unabhängig von der Frage der rechtzeitigen Erhebung dieser Rüge – nicht. Die Bauaufsicht ist nicht daran gehindert, die Befolgung anderer, unter Auflagen erteilter Genehmigungen anderer Fachbehörden zum Gegenstand der Baugenehmigung zu machen, sofern dies sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen der Baugenehmigung erfüllt werden (vgl. § 106 Abs. 1 LVwG). Aufgrund der Geltung der Baugenehmigung als Schlusspunkt des Genehmigungsverfahrens und ihrer Qualifikation als umfassende Unbedenklichkeitsbescheinigung ist die Bauaufsicht – wie auch im vorliegenden Verfahren – vielmehr gehalten, auf die Einhaltung entsprechender Nebenbestimmungen auch in der Baugenehmigung zu verweisen. Andernfalls würde die Wirkung der Baugenehmigung weiter reichen, als dies nach dem anderem Fachrecht bzw. aufgrund der in der notwendigen Fachgenehmigung erhaltenen Nebenbestimmung zulässig wäre. Um im Ergebnis nicht das außerhalb des öffentlichen Baurechts stehende Fachrecht zu verletzen, muss die Bauaufsicht daher die Nebenbestimmungen der Fachbehörde übernehmen oder ansonsten die Baugenehmigung versagen.

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Soweit der Antragsteller im Zuge der Beschwerdebegründung im Übrigen auf seinen erstinstanzlichen Vortrag verwiesen hat, genügt dies nicht den gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO an die Beschwerdebegründung zu stellenden Anforderungen und veranlasst den Senat nicht zu einer vollumfassenden Prüfung der erstinstanzlichen Entscheidung, vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO. Um sich im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO mit der angefochtenen Entscheidung auseinanderzusetzen, muss der Beschwerdeführer in der Regel den einzelnen tragenden Begründungselementen der angefochtenen Entscheidung geeignete Gegenargumente konkret gegenüberstellen und – soweit möglich – deren Vorzugswürdigkeit darlegen. Daraus folgt, dass es regelmäßig nicht genügt, wenn er pauschal auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug nimmt (Nds. OVG, Beschluss vom 29. April 2019 – 12 ME 65/19 –, Rn. 7, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8. November 2004 – 9 S 1536/04 –, Rn. 2, juris).

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 sind aus Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, da sie sich beide am Beschwerdeverfahren beteiligt, insbesondere einen eigenen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt haben.

58

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

59

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).