Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-08-05, Aktenzeichen 2 K 5760/02
ECLI:DE:VGD:2003:0805.2K5760.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist am 00.00.1941 geboren und verheiratet. Sie trat im Jahre 1960 in
den gehobenen Justizdienst des Landes Niedersachsen ein. Im Oktober 1973 wurde
sie zur Staatsanwaltschaft X versetzt.

3

Mit Schreiben vom 20.02.2002 beantragte die Klägerin gemäß § 78 d LBG die
Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell ab dem 01.05.2002 bis zum Beginn des
Ruhestandes durch Erreichen der Altersgrenze (28.02.2006). Sie verwies unter
Bezugnahme auf eine beigefügte ärztliche Bescheinigung ergänzend darauf, dass ihr
Ehemann seit zwölf Jahren an einer fortschreitenden chronischen Polyarthritis leide,
die mit einer erheblichen Einschränkung der Mobilität verbunden sei. Zur
Hilfeleistung stehe nur sie zur Verfügung. Der Zeitaufwand und der Umfang der
Betreuungstätigkeit sowie die damit für sie verbundenen psychischen und
physischen Belastungen nähmen künftig immer mehr zu. Der Leitende
Oberstaatsanwalt (LOStA) X versah den Antrag mit dem Vermerk, dass er das
Gesuch der Klägerin ausdrücklich unterstütze. Da die Generalstaatsanwaltschaft
(GStA) E1 beabsichtigte, den Antrag abzulehnen, bat sie den Bezirkspersonalrat
gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LPVG um Zustimmung hierzu; diese wurde unter
dem 15.03.2002 erteilt.

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Durch Bescheid vom 20.03.2002 lehnte die GStA E1 den Antrag der Klägerin mit
folgender Begründung ab: Das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen
(Justizministerium) habe gemäß § 78 d Abs. 3 LBG die zuständigen Behörden
darüber unterrichtet, dass Altersteilzeit für diejenigen Verwaltungsbereiche und
Beamtengruppen nicht in Betracht komme, in denen keine kw-Vermerke zu
erwirtschaften seien bzw. die Realisierung von zu erbringenden kw-Vermerken
bereits anderweitig sichergestellt werden könne. Vor dem Hintergrund der
kalkulierbaren Personalabgänge sei davon auszugehen, dass sämtliche von dem
hiesigen Bezirk im Bereich des gehobenen Justizdienstes zu erbringenden kw-
Vermerke erwirtschaftet werden könnten. Die Bewilligung von Altersteilzeit komme
daher in diesen Dienstzweigen grundsätzlich nicht in Betracht. Bei dieser Sachlage
müsste das Gesuch auf derart schwer wiegende - im Falle der Klägerin aber
ersichtlich nicht vorliegende - Gründe im Sinne der an die nachgeordneten Behörden
gerichteten Verfügung der GStA E1 vom 09.02.2001 gestützt sein, dass eine
Ausnahme von der bindenden Vorgabe gerechtfertigt wäre, dass die Altersteilzeit
allein der beschleunigten Bewirtschaftung der kw-Vermerke und nicht der
individuellen Lebensplanung diene.

5

Hiergegen legte die Klägerin am 12.04.2002 Widerspruch ein und machte
geltend: Abgesehen davon, dass die GStA E1 die „Unterrichtung" seitens des
Justizministeriums nicht nachvollziehbar dokumentiert habe, sei es generell
unzulässig, rein fiskalische Interessen, wie sie sich in kw-Vermerken niederschlügen,
zum maßgeblichen Kriterium dafür zu erheben, ob die Altersteilzeit in Teilbereichen
der Verwaltung gewährt werde oder nicht. Das Gesetz verfolge erkennbar eine den
Beamten schützende Motivation. Hiernach bestehe generell ein Anspruch des
Beamten auf Altersteilzeit. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis würde umgekehrt, falls
man darauf abstellte, ob kw-Vermerke erwirtschaftet werden könnten. Zudem liege
eine willkürliche Ungleichbehandlung verschiedener Beamtengruppen vor, da im
Bezirk des OLG E1 regelmäßig Altersteilzeit bewilligt werde. Der Abbau etwaigen
überzähligen Personals im Gerichtsbereich ließe sich auch durch Versetzung in den
Bereich der Staatsanwaltschaft vermindern, sodass schließlich in beiden Bereichen
gleichmäßig Altersteilzeit bewilligt werden könnte. Darüber hinaus sei die Gewährung
von Altersteilzeit nach der Praxis der GStA E1 in ihrem Falle deshalb möglich und
geboten, weil in ihrer Person schwer wiegende persönliche Gründe vorlägen. Ihr
Ehemann benötige wegen seiner schweren Erkrankung in immer stärkerem Maße
ihre Hilfe. Sie sei deshalb dringend darauf angewiesen, ab April 2004 in den Genuss
der Freistellungsphase zu gelangen.

6

Die GStA E1 wies den Widerspruch durch Bescheid vom 13.08.2002 mit
folgender ergänzenden Begründung zurück: Das Justizministerium habe die
Bewilligung von Altersteilzeit gemäß § 78 d Abs. 3 LBG für seinen Geschäftsbereich
rechtsfehlerfrei beschränkt, indem es sie von der Erwirtschaftung von kw-Vermerken
abhängig gemacht habe. Eine willkürliche Ungleichbehandlung sei nicht gegeben,
insbesondere sei eine abweichende Praxis im Geschäftsbereich der Präsidentin des
OLG E1 nicht bekannt. Zwar sei die Bewilligung von Altersteilzeit auch ohne
Realisierung von kw-Vermerken ausnahmsweise dann nicht ausgeschlossen, wenn
in der Person des Antragstellers liegende Gründe diese Ausnahme zwingend
geboten erscheinen ließen. Die durch ärztliche Bescheinigung glaubhaft gemachte
und im Widerspruchsschreiben in ihren Auswirkungen ergänzend beschriebene
chronisch fortschreitende Polyarthritis des Ehemannes der Klägerin wiege aber nicht
so schwer, dass eine Abhilfe durch die Bewilligung von Altersteilzeit zwingend
geboten wäre.

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Die Klägerin hat am 23.08.2002 Klage erhoben. Sie trägt ergänzend vor: Die
gesetzlichen Voraussetzungen des § 78 d LBG seien gegeben. Eine wirksame
Begrenzung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmung im Sinne des Abs. 3 Satz
1 liege nicht vor. Der Erlass des Justizministeriums vom 04.05.1999, der den
Dienstvorgesetzten aufgebe, im Rahmen der ihnen jeweils zugewiesenen kw-
Vermerke in eigener Zuständigkeit zu entscheiden, in welchen Fälle sie Altersteilzeit
zulassen wollten, schließe die Gewährung von Altersteilzeit nicht grundsätzlich aus,
sondern stelle die Entscheidung hierüber in das Ermessen der Dienstvorgesetzten.
Dies verkenne die GStA E1, sodass ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vorliege.
Auch der Runderlass des Justizministeriums vom 05.01.2001 enthalte keine die
Anwendbarkeit des § 78 d Abs. 1 LBG ausschließende oder einschränkende
Regelung im Sinne des Abs. 3, sondern allenfalls eine generelle Festlegung
entgegenstehender dienstlicher Belange i.S.d. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3. Mit dieser
Bestimmung sei aber eine Ablehnung allein aus fiskalischen Gründen nicht
vereinbar. Derartige Belange seien erst dann gegeben, wenn die Funktionsfähigkeit
der Verwaltung in einzelnen Bereichen gefährdet sei. Allgemeine Belange der
Personalwirtschaft, der Organisation und der Budgetierung ständen einer Bewilligung
nicht entgegen. Diese Maßstäbe müssten auch im Rahmen des § 78 d Abs. 3 LBG
beachtet werden, da anderenfalls das Regel-Ausnahme-Verhältnis auf den Kopf
gestellt würde. Darüber hinaus sei der Gesichtspunkt der Erwirtschaftung von kw-
Vermerken kein taugliches Merkmal zur Eingrenzung eines bestimmten
Verwaltungsbereichs oder einer Beamtengruppe i.S.d. § 78 d Abs. 3 LBG. Die
Erwirtschaftung von kw-Vermerken sei in unterschiedlichsten Verwaltungsbereichen
möglich und dabei seien regelmäßig unterschiedlichste Beamtengruppen betroffen.
Eine Spezifizierung im Sinne des Gesetzes werde daher nicht vorgenommen. Die
fehlende Unterscheidungsqualität zeige sich auch daran, dass in vergleichbaren
Verwaltungsbereichen und gleichen Beamtengruppen (StA X / OLG E1)
unterschiedliche Ergebnisse nach der Bewertung des kw-Kriteriums vorlägen.
Vergleichbare Gruppen würden damit ohne sachlichen Grund im Ergebnis
unterschiedlich behandelt. Die Bewilligung von Altersteilzeit dürfe nicht von der
Personalausstattung der betroffenen Behörde abhängig gemacht werden.
Anderenfalls bestände auch die Möglichkeit, die Bewilligung oder Nichtbewilligung
von Altersteilzeit durch Abordnungen oder Versetzungen missbräuchlich zu
beeinflussen. So sei vor kurzem dem Geschäftsleiter der StA N auf einen ohne
besondere Begründung gestellten Antrag hin Altersteilzeit bewilligt worden. Durch
einfache Personalentscheidungen dieser Art würde zudem der Wille des
Gesetzgebers ignoriert, durch die Einführung der Altersteilzeit den Weg zu
Neubesetzungen und zur schnelleren Eingliederung von jungen oder arbeitslosen
Bewerbern frei zu machen. Unabhängig hiervon enthielten die angefochtenen
Bescheide eine schriftliche Zusicherung bzw. eine Selbstbindung des Inhalts, dass
unabhängig von der Erwirtschaftung von kw-Vermerken Altersteilzeit bei Vorliegen
schwer wiegender persönlicher Gründe zu gewähren sei. Der Beklagte verkenne,
dass bei ihr derartige Gründe gegeben seien. Er habe das Ausmaß ihrer Belastung
infolge der schweren Erkrankung ihres Ehemannes nicht ausreichend gewürdigt. Die
aktualisierte ärztliche Bescheinigung des behandelnden Arztes vom 10.10.2002
prognostiziere einen schweren Pflegefall. Es widerspräche der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, auf diese Probleme nicht im Wege einer Altersteilzeitregelung
einzugehen, sondern die zunehmende Destabilisierung ihrer physischen und
psychischen Kondition in Kauf zu nehmen. Nach Allem sei auch das Ermessen des
Beklagten auf Null reduziert. Angesichts der arbeitsmarkt- und
beschäftigungspolitischen Intention des § 78 d LBG sei davon auszugehen, dass
einem Antrag auf Gewährung von Altersteilzeit regelmäßig stattzugeben sei, wenn
dienstliche Belange nicht entgegen ständen. Der Beschluss der Landesregierung
vom 01.10.2002, der eine den Runderlassen des Justizministeriums vergleichbare
Regelung treffe, stehe ihrem Anspruch bereits deshalb nicht entgegen, weil dieser
Beschluss Anträge, die - wie ihrer - einen Beginn der Altersteilzeit vor dem
01.07.2002 (richtig: 01.06.2002) vorsähen, gar nicht erfasse. Jedenfalls greife in
ihrem Falle die Übergangsregelung des Beschlusses ein, wonach auf bereits
vorliegende Anträge hin Altersteilzeit noch bewilligt werden könne, wenn der
Antragsteller das 60. Lebensjahr bereits vollendet habe oder innerhalb von sechs
Monaten vollenden werde, die Altersteilzeit bis zu diesem Zeitpunkt angetreten
werde und die Zahl der Beschäftigten, die sich in der Freistellungsphase befänden,
5 % der Gesamtzahl der Beschäftigten nicht übersteige.

8

Die Klägerin beantragt,

9

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der
Generalstaatsanwaltschaft E1 vom 20.03.2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 13.08.2002 zu verpflichten, ihr
gemäß ihrem Antrag vom 20.02.2002 Altersteilzeit nach § 78 d
LBG zu gewähren,

10

hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf
Bewilligung von Altersteilzeit unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er führt ergänzend aus: Entgegen der Ansicht der Klägerin definierten die
Runderlasse des Justizministeriums vom 04.05.1999 und 05.01.2001 nicht dringende
dienstliche Belange im Sinne des § 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG, sie enthielten
vielmehr Entscheidungen der obersten Dienstbehörde zur Beschränkung der
Anwendung der gesetzlichen Altersteilzeitbestimmungen im Sinne von § 78 d Abs. 3
Satz 1 LBG. Das Justizministerium sei hiernach auch befugt, die Gewährung von
Altersteilzeit unter dem Gesichtspunkt der Erwirtschaftung von kw-Vermerken in den
verschiedenen Dienstzweigen zu beschränken. Denn die zu Grunde liegenden
haushaltsrechtlichen, fiskalischen und personalwirtschaftlichen Erwägungen
gehörten zum Kernbereich der Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst hätten, den
obersten Dienstbehörden ein sehr weit gehendes Ermessen bis hin zum völligen
Ausschluss der Altersteilzeit einzuräumen. Hiernach sei auch eine Regelung
zulässig, die eine Bewilligung von Altersteilzeit an bestimmte Voraussetzungen - hier:
Erwirtschaftung von kw-Vermerken - knüpfe und dadurch der Erreichung der
Gesetzesziele näher komme. Einer Bewilligung von Altersteilzeit stehe zudem der
Erlass des Justizministeriums vom 21.10.2002 entgegen, der über den Beschluss der
Landesregierung vom 01.10.2002 berichte, wonach nunmehr Altersteilzeit
landeseinheitlich nur noch dann zugelassen werde, wenn bei Freiwerden des
Stellenanteils ein fälliger kw-Vermerk vorhanden sei und erwirtschaftet werde. Zwar
sei in der Vergangenheit - im Jahre 2000 - zwei Beamten des gehobenen Dienstes -
darunter der Geschäftsleiter der StA N - Altersteilzeit bewilligt worden, wobei die
dabei frei gewordenen Stellenanteile im Ergebnis nicht zur Realisierung von kw-
Vermerken herangezogen worden seien. Dies beruhe aber lediglich darauf, dass der
Erlass der Justizministeriums vom 04.05.1999 von der GStA E1 seinerzeit irrtümlich
dahin ausgelegt worden sei, den einzelnen Dienstvorgesetzten sei ein eigener
Ermessensspielraum für die Bewilligung von Altersteilzeit eingeräumt worden.
Nachdem das Justizministerium mit Erlass vom 05.01.2001 klargestellt habe, dass
eine derartige Ermessensentscheidung nicht eröffnet sei, habe es keine derartigen
Bewilligungen mehr gegeben. Auf Grund des Erlasses der obersten Dienstbehörde
vom 21.10.2002 sei schließlich auch die durch Verfügung der GStA E1 vom
09.02.2001 ermöglichte Berücksichtigung von in der Person des Antragstellers
liegenden zwingenden Gründen ausgeschlossen. In dem Umstand, dass im
Widerspruchsbescheid bei der Klägerin das Vorliegen schwer wiegender
persönlicher Gründe geprüft worden sei, könne zudem keine - fortgeltende -
Zusicherung oder Selbstbindung erblickt werden. Dies umso weniger, als die von der
Klägerin geltend gemachten Gründe die insoweit gefassten, sehr engen
Voraussetzungen nicht erfüllten. In der Praxis sei jedenfalls kein Antrag auf
Altersteilzeit auf Grund einer Einzelfallprüfung gemäß der Verfügung vom 09.02.2001
bewilligt worden. Nachdem das Justizministerium klargestellt gehabt habe, dass eine
Bewilligung von Altersteilzeit die Realisierung eines kw-Vermerkes voraussetze,
seien vielmehr auch weitere Gesuche aus dem Bereich des gehobenen Dienstes
abgelehnt worden. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor. Auch die
Präsidentin des OLG E1 verfahre nach Maßgabe der Runderlasse des
Justizministeriums. Wenn sie Beamten des gehobenen Dienstes Altersteilzeit
gewährt habe, so sei dies allein zur Realisierung von kw-Vermerken geschehen. Die
Gefahr einer willkürlichen Ungleichbehandlung durch rechtsmissbräuchliche
Versetzungen oder Abordnungen bestehe nicht, weil der Zweck, Altersteilzeit zu
verhindern, ein dienstliches Bedürfnis oder einen dienstlichen Grund im Sinne der
§§ 28 und 29 LBG nicht begründen könne. Schließlich habe die Klage mit dem
Hauptantrag bereits deshalb keinen Erfolg, weil die Entscheidung über die
Gewährung von Altersteilzeit auch bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen
in seinem pflichtgemäßen Ermessen stehe, er im Hinblick auf die
entgegenstehenden Regelungen des § 78 d Abs. 3 LBG bislang noch gar kein
Ermessen ausgeübt habe und eine Ermessensreduktion auf Null nicht vorliege.
Einem Erfolg der Verpflichtungsklage stehe zudem entgegen, dass von ihm bislang
die tatsächlichen Voraussetzungen für die Klärung der Frage, ob dringende
dienstliche Belange im Sinne des § 78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG entgegenstehen,
noch nicht untersucht worden seien.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Klage hat keinen Erfolg.

18

Die Klage ist allerdings als Verpflichtungsklage zulässig. Der Zulässigkeit der
Klage steht nicht entgegen, dass der antragsgemäße Beginn der Altersteilzeit
(01.05.2002) bereits mehr als ein Jahr zurückliegt. Eine Erledigung ist insoweit nicht
eingetreten. Bei der beantragten Altersteilzeit im Blockmodell (vgl. § 78 d Abs. 2
LBG) ändert sich während der Beschäftigungsphase, in der sich die Klägerin derzeit
befände, nichts an der regelmäßigen Arbeitszeit, die gegenwärtig noch 38 Stunden in
der Woche beträgt. Der Umstand, dass die Klägerin weiterhin die vollen Bezüge
erhalten hat, obwohl ihr im Falle der Bewilligung der Altersteilzeit nur verringerte
Bezüge zugestanden hätten, wäre nach einer im Verfahren - 2 K 3025/02 -
eingeholten Auskunft des Landesamtes für Besoldung und Versorgung des Landes
Nordrhein-Westfalen durch Neuberechnung der Besoldung und Rückzahlung der
überzahlten Beträge nachträglich korrigierbar.

19

Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid der Generalstaatsanwaltschaft
E1 vom 20.03.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.08.2002 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese hat weder einen
Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Bewilligung der für den Zeitraum vom
01.05.2000 bis zum 28.02.2006 beantragten Altersteilzeit noch auf erneute
Bescheidung ihres Antrags unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des
Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO).

20

Der ablehnende Bescheid ist formell rechtmäßig ergangen, insbesondere ist
zuvor die nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 i.V.m. § 66 Abs. 1 LPVG zur Ablehnung des
Antrags erforderliche Zustimmung des zuständigen Personalrats eingeholt
worden.

21

Der Bescheid begegnet auch in materieller Hinsicht keinen rechtlichen
Bedenken. Nach § 78 d Abs. 1 Satz 1 LBG in der derzeit geltenden Fassung des
Gesetzes zur Änderung des LBG vom 22.12.2000 (GV. NRW. S. 746) kann Beamten
mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestandes
erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der in den
letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden
Arbeitszeit bewilligt werden, wenn 1. der Beamte das fünfundfünfzigste Lebensjahr
vollendet hat, 2. die Altersteilzeitbeschäftigung vor dem 1. Januar 2010 beginnt und
3. dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Nach § 78 d Abs. 2 LBG
kann die Altersteilzeit auch in der beantragten Form des Blockmodells (erste Phase:
Vollzeitbeschäftigung, zweite Phase: volle Freistellung vom Dienst) bewilligt werden.
Unstreitig erfüllt die Klägerin Satz 1 dieser Vorschrift und dessen Nrn. 1 und 2. Es ist
ferner nicht ersichtlich, insbesondere vom Beklagten nicht dargelegt worden, dass
dringende dienstliche Belange i.S.d. Nr. 3 entgegenstehen, etwa bei Beginn der
Freistellungsphase (01.04.2004) wegen personeller Engpässe eine sachgemäße und
reibungslose Aufgabenerfüllung der Verwaltung nicht mehr Gewähr leistet wäre.

22

Vgl. hierzu die Urteile vom heutigen Tage in den Verfahren - 2 K 3025/02 - und
- 2 K 3066/02 -.

23

Einem Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit steht aber entgegen, dass die
Klägerin als Beamtin des gehobenen Justizdienstes nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG
von der Altersteilzeit ausgeschlossen ist. Das Justizministerium hat als oberste
Dienstbehörde mit Erlass vom 04.05.1999, ergänzt durch Erlass vom 05.01.2001,
bestimmt, dass die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für diejenigen
Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz, in denen keine kw-
Vermerke zu erwirtschaften sind, nicht in Betracht kommt. Im Erlass vom 04.05.1999
heißt es u.a.:

24

„(...) Durch Artikel I § 7 Abs. 10 des Haushaltsgesetzes 1999 ist
das Finanzministerium ermächtigt, die Besetzung von Planstellen,
die durch die Inanspruchnahme von Altersteilzeit frei werden,
abweichend von § 17 Abs. 5 Satz 3 der Landeshaushaltsordnung zu
regeln. Das Finanzministerium hat von dieser Ermächtigung für den
Tarifbereich Gebrauch gemacht (...)

25

Das bedeutet im Grundsatz, dass bei jeder bewilligten
Altersteilzeit - je nach Fallgestaltung - ein Stellenanteil im Umfang
von 20% (bzw. 50%) wegfällt oder zumindest vorübergehend nicht
wieder besetzt werden kann.

26

Es stellt sich die Frage, welche Justizbereiche die vorgenannten
personalwirtschaftlichen Konsequenzen verkraften können. Die
Frage ist im Hinblick auf die Personallage der Justiz jedenfalls für die
Bereiche zu verneinen, in denen es der Vorrang der
Aufgabenerfüllung bisher schon verbot, kw-Vermerke auszubringen.
Deshalb kommt die Anwendung der Bestimmungen über
Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen
innerhalb der Justiz nicht in Betracht, in denen keine kw-Vermerke zu
erwirtschaften sind.

27

Andererseits kann zum Zwecke der Realisierung von kw-
Vermerken Altersteilzeit zugelassen werden, sofern und solange in
bestimmten Verwaltungsbereichen und Beamtengruppen
unbefristete kw-Vermerke oder kw-Vermerke, die ihre Befristung
bereits erreicht haben, erwirtschaftet werden müssen. Sofern kw-
Vermerke vorhanden sind, die ihre Befristung noch nicht erreicht
haben, kommt die Bewilligung von Altersteilzeit nur unter besonderer
Berücksichtigung ihrer personalwirtschaftlichen Auswirkungen in
Betracht. (...)"

28

Die Kammer hat u.a. mit Urteil vom 11.05.2001 - 2 K 5792/00 - dahin erkannt,
dass dieser Erlass nicht etwa entgegenstehende dienstliche Belange im Sinne von §
78 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG beschreibt oder gar lediglich ermessenslenkende
Bedeutung hat, sondern - ungeachtet einiger nicht eindeutigen Formulierungen - als
Ausschlussregelung i.S.d. Abs. 3 Satz 1 zu verstehen ist. Denn aus dem
Gesamtinhalt der Regelung wird hinreichend deutlich, dass in den Justizbereichen, in
denen keine kw-Vermerke ausgebracht sind, die Gewährung von Altersteilzeit gar
nicht mehr in Betracht kommen, für den jeweiligen Dienstvorgesetzten mithin ein
Ermessen überhaupt nicht mehr eröffnet sein soll. Zugleich ist mit der Herausnahme
zahlreicher Bereiche der Justiz, welche ein gemeinsames Merkmal - Fehlen von kw-
Vermerken - aufweisen, nicht ein - die Aufgabenerfüllung in der jeweiligen
Dienststelle betreffender - entgegenstehender dienstlicher Belang i.S.d. Abs. 1
Satz 1 Nr. 3, sondern eine generelle Regelung gemeint, wie sie in Abs. 3 Satz 1
vorgesehen ist. Diese Auslegung wird durch den abschließenden Satz des Erlasses
vom 04.05.1999 bestätigt, wonach „unabhängig von der in Aussicht genommenen
Realisierung eines kw-Vermerks oder eines Teils davon die Altersteilzeit in jedem
Einzelfall davon abhängig zu machen ist, dass dringende dienstliche Belange der
Bewilligung nicht entgegenstehen." Hiermit wird deutlich differenziert zwischen dem
Regelungsgehalt (i.S.d. Abs. 3 Satz 1) „kw-Vermerk" und dem Erfordernis, davon
unabhängig in jedem Einzelfall entgegenstehende dringende dienstliche Belange
(i.S.d. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3) zu prüfen. Jedenfalls ist mit dem Erlass vom 05.01.2001:

29

„Im Hinblick auf die nach § 78 d Abs. 3 LBG weiterhin zulässige
Beschränkung gilt der Erlass vom 4. Mai 1999 (2000 - I B. 410)
unverändert fort. Das bedeutet, dass Altersteilzeit im Justizbereich
nach wie vor allein zum Zwecke der Realisierung von kw-Vermerken
bewilligt werden darf."

30

eine zweifelsfreie Klarstellung dahin erfolgt, dass mit dem Erlass vom 04.05.1999
eine Regelung i.S.d. § 78 d Abs. 3 LBG getroffen werden sollte und getroffen worden
ist.

31

Bei einem Erlass nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG handelt es sich um sog.
administratives Ergänzungsrecht. Hiervon spricht man, wenn
Verwaltungsvorschriften das förmliche Gesetzesrecht vervollständigen, indem sie
bewusst offen gelassene Gesetzeslücken schließen oder durch formalgesetzliche
Verweisung in den Regelungszusammenhang des Gesetzes einbezogen werden.
Derartiges Ergänzungsrecht entfaltet nicht nur Innenwirkung gegenüber den
nachgeordneten Behörden, sondern auch Außenwirkung.

32

Vgl. Ossenbühl, in Allgemeines Verwaltungsrecht, Hrsg. Uwe Erichsen, 1998,
§ 6 V 2 (Rdn. 39) und § 6 V 4 (Rdn. 44).

33

Die Entscheidung, diejenigen Bereiche von der Altersteilzeit auszunehmen, in
denen kw-Vermerke nicht ausgebracht oder zu erwirtschaften sind oder in denen die
Erwirtschaftung bestehender kw-Vermerke bereits anderweitig (insbesondere durch
Altersabgänge) sichergestellt ist, verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht,
insbesondere nicht gegen das Willkürverbot.

34

Die Kammer hat im Urteil vom 11.05.2001 a.a.O. hierzu ausgeführt:

35

„Dem Kläger ist zwar einzuräumen, dass mit der Schaffung der
Altersteilzeit auf Bundesebene (vgl. § 72 b BBG) vorrangig andere
Ziele verfolgt wurden. Durch das Gesetz über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern vom
06.08.1998 (BGBl. I S. 2026) und durch die
Altersteilzeitzuschlagsverordnung (ATZV) vom 21.10.1998 (BGBl. I
S. 3191) sind die im Tarifbereich getroffenen Regelungen über die
Altersteilzeit der Angestellten im öffentlichen Dienst (Tarifvertrag vom
05.05.1998, GMBl. S. 638) in den Beamtenbereich übernommen
worden. Nicht nur aus der Präambel zum Tarifvertrag, sondern auch
aus den Gesetzesmaterialien zu § 72 b BBG ergibt sich, dass mit der
Altersteilzeit zum einen älteren Beschäftigten ein gleitender
Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ermöglicht und zum
anderen - wohl in erster Linie - ein arbeitsmarktpolitischer Beitrag
des öffentlichen Dienstes dadurch geleistet werden sollte, dass
vorrangig Auszubildenden und Arbeitslosen
Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnet wurden.

36

Vgl. von Redecker/Rieger, Altersteilzeit für Landesbeamte - Zur
statusrechtlichen Bindungswirkung des § 6 Abs. 2 BBesG, ZBR 2000, 82 ff.;
Strohmeyer, Die Europarechtswidrigkeit beamtenrechtlicher
Altersteilzeitregelungen, ZBR 2000, 73 (76); Loschelder, Gestaltungsspielräume
der Länder bei der Regelung der Altersteilzeit für Landesbeamte, ZBR 2000, 89
(90); Mehde, Altersteilzeit im Beamtenrecht als föderales Problem, RiA 2000,
157 (159); Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), K § 72 b
Rdnrn. 1 ff.; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Bundesbeamtengesetz, § 72 b
Rdnrn. 1 und 2; Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C § 78
d Rdnr. 2, jeweils m.w.N.

37

Einige Länder, darunter das Land Nordrhein-Westfalen, sind dem
aber nicht, jedenfalls nicht in vollem Umfang gefolgt. So besteht nach
§ 78 d Abs. 1 LBG auch nach dem 60. Lebensjahr kein strikter
Anspruch auf Bewilligung von Altersteilzeit und lässt es Abs. 3 Satz 1
a.a.O. zu, von der Altersteilzeit gänzlich abzusehen.
Rahmenrechtliche Bestimmungen stehen dem nicht entgegen. Die
einzige im Beamtenrechtsrahmengesetz verbliebene Bestimmung
über Teilzeit - § 44 a - bestimmt lediglich, dass Teilzeitbeschäftigung
für Beamte durch Gesetz zu regeln ist, begrenzt mithin die Länder
auch nicht in der statusrechtlichen Ausgestaltung der
Altersteilzeit.

38

Vgl. Redecker/Rieger, a.a.O., S. 85, m.w.N.

39

Hintergrund dieser landesrechtlichen Vorbehalte ist zunächst der
Schutz des Landeshaushalts vor zusätzlichen, nicht sicher zu
kalkulierenden Personalkosten; denn die Altersteilzeit schafft für den
Beamten dadurch erhebliche finanzielle Anreize, dass dieser bei
halber Arbeitszeit 83 % der Nettobesoldungsbezüge und 90 % der
Versorgungsbezüge erhält, die ihm im Falle der
Vollzeitbeschäftigung zustehen würden (vgl. § 6 Abs. 2 BBesG i.V.m.
§ 2 ATZV; § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG). Im Fall der Wiederbesetzung
der frei werdenden Stellenanteile entstünden deshalb - auch unter
Berücksichtigung dessen, dass die neu eingestellten, jüngeren
Beamten zunächst niedrigere Bezüge erhalten - ganz erhebliche
zusätzliche Personalausgaben.

40

Vgl. Redecker/Rieger, a.a.O., S. 84, unter Hinweis etwa auf Berechnungen
einer interministeriellen Arbeitsgruppe des Landes Niedersachsen und andere
Berechnungen und Schätzungen; vgl. auch Strohmeyer, a.a.O., S. 80, unter
Hinweis auf die Stellungnahme der Hessischen Landesregierung zu der gleich
lautenden Regelung in § 85 b des Hessischen Beamtengesetzes.

41

Darüber hinaus soll mit den einen Anspruch auf Altersteilzeit
einschränkenden Bestimmungen die Möglichkeit eröffnet werden, in
Verwaltungen ohne Personalüberhang Engpässe zu vermeiden, die
sich ergeben könnten, wenn dort von der Altersteilzeit in einem
hohen Maße Gebrauch gemacht würde.

42

Vgl. Redecker/Rieger a.a.O., S. 84 und 86, unter Hinweis auf
Änderungsvorschläge des Bundesrates zu § 72 b BBG.

43

Von diesem auch im Rahmen des § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG
beachtlichen Gesichtspunkt hat sich das Justizministerium in seinem
Erlass vom 04.05.1999, gestützt auf folgende weiteren Erwägungen,
leiten lassen: Das Finanzministerium hat von der in Art. I § 7 Abs. 10
der Haushaltsgesetze 1999 und 2000 enthaltenen Ermächtigung, die
Besetzung von Planstellen und Stellen, die durch die
Inanspruchnahme von Altersteilzeit frei werden, abweichend von
§ 17 Abs. 5 Satz 3 LHO zu regeln, Gebrauch gemacht. Es hat durch
Rundschreiben vom 07.01. und 01.04.1999 bestimmt, dass die
infolge Teilzeit frei werdenden Stellenanteile nicht, wie es § 17 Abs. 5
Satz 3 LHO zulässt, vollständig, sondern - jedenfalls
vorübergehend - nur teilweise wieder besetzt werden können. Das
Justizministerium hat deshalb die Bewilligung von Altersteilzeit für
diejenigen Justizbereiche ausgeschlossen, in denen eine
sachgerechte Aufgabenerfüllung derartige personalwirtschaftliche
Konsequenzen - die Verringerung des Personalbestandes - bislang
nicht zuließ. Dies sind die Bereiche, in denen der Vorrang der
Aufgabenerfüllung es bisher schon verbot, kw-Vermerke
auszubringen. Deshalb hat das Justizministerium durch Erlass vom
04.05.1999 bestimmt, dass „die Anwendung der Bestimmungen über
Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen
innerhalb der Justiz nicht in Betracht (kommen), in denen keine kw-
Vermerke zu erwirtschaften sind. (...)

44

Diese Erwägungen erwiesen sich selbst dann als tragfähig,
wenn, wie der Kläger meint, die infolge der Altersteilzeit frei
werdenden Stellenanteile sowie die zusätzlichen Stellen durch junge
Psychologen ohne weiteres wieder- bzw. neubesetzt werden
könnten. Denn unabhängig davon, ob bei Einstellung einer großen
Zahl von Berufsanfängern das für die Aufgabenerfüllung erforderliche
Niveau weiterhin Gewähr leistet wäre, kann der Dienstherr einer
solchen Forderung (...) den bereits vorstehend dargestellten
finanziellen Aspekt entgegenhalten, dass die Summe der Bezüge der
Beamten mit Altersteilzeit und der ersatzweise eingestellten Kräfte
deutlich die Bezüge überstiege, welche bei Versagung der
Altersteilzeit anfallen."

45

Die erkennende Kammer hält an dieser Rechtsprechung fest. Hiernach ist der
Klägerin nicht darin zu folgen, dass § 78 d Abs. 3 LBG eine Beschränkung der
Altersteilzeit aus fiskalischen Gründen nicht zuließe. Vielmehr waren gerade
haushaltsrechtliche und finanzpolitische Erwägungen maßgebend dafür, dass dem
Landesgesetzgeber die Möglichkeit einer generellen Regelung gemäß Abs. 3
eröffnet worden ist.

46

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 06.11.2000 - 6 B 1277/00 -.

47

Aus Vorstehendem folgt ferner, dass entgegen der Ansicht der Klägerin nach
Abs. 3 nicht nur Regelungen zugelassen sind, die eine Altersteilzeit ganz
ausschließen oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen
beschränken, sondern auch dahinter zurückbleibende Entscheidungen des hier
gewählten, auf den Personalbedarf bestimmter Verwaltungsbereiche abstellenden
Inhalts. Soweit die GStA E1 Altersteilzeit (auch) dann ablehnt, wenn kw-Vermerke
zwar ausgewiesen sind, deren Realisierung aber bereits anderweitig sichergestellt
ist, steht auch dies offenkundig im Einklang mit der Intention des Erlasses und
erscheint auch unter dem Gesichtspunkt, im Wesentlichen Gleiches auch gleich zu
behandeln, geboten. Unbedenklich ist es ferner, wenn die einzelnen
Verwaltungsbereiche (Beamte der Staatsanwaltschaften einerseits und der Gerichte
andererseits) bezüglich der kw-Stellen eigenständige Bereiche bilden, sodass etwa
im Bereich des OLG E1 Altersteilzeit noch bewilligt werden konnte, weil dort die kw-
Stellen allein durch Altersabgänge u.ä. nicht zu erwirtschaften waren, hierfür vielmehr
auch auf die Beamten mit Altersteilzeit zurückgegriffen werden musste. Die Gefahr
einer willkürlichen Ungleichbehandlung durch rechtsmissbräuchliche Versetzungen
oder Abordnungen sieht auch das erkennende Gericht nicht, weil nicht unterstellt
werden kann, dass ein dienstliches Bedürfnis oder ein dienstlicher Grund im Sinne
der §§ 28 und 29 LBG konstruiert würde, um Altersteilzeit zu ermöglichen oder zu
verhindern.

48

Auch die Umsetzung der Regelung nach § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG im Falle der
Klägerin begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Dass sich bei der
im Zeitpunkt der Bescheidung des Antrags der Klägerin erfolgten Prüfung der
künftigen Personalentwicklung ergeben hat, dass die vorhandenen kw-Stellen im
gehobenen Dienst der GStA E1 zu Beginn der beantragten Freistellungsphase
(01.04.2004) bereits anderweitig - insbesondere durch Pensionierungen -
erwirtschaftet sein werden, es hierfür also nicht der Bewilligung von Altersteilzeit
gerade im Falle der Klägerin bedarf, hat der Beklagte bereits im
Verwaltungsverfahren - von der Klägerin nicht bestritten - dargelegt und in der
mündlichen Verhandlung erneut bekräftigt. Der Umstand, dass die GStA E1 im Jahre
2000 - also rund zwei Jahre vor Stellung und Bescheidung des Antrags der Klägerin -
zwei Beamten des gehobenen Dienstes Altersteilzeit bewilligt hat, ohne dass hiermit
zugleich kw-Vermerke erwirtschaftet worden sind, berührt nicht die Rechtmäßigkeit
des gegenüber der Klägerin ergangenen ablehnenden Bescheides. Die seinerzeitige
Bewilligung von Altersteilzeit erfolgte rechtswidrig, weil die gesetzlichen
Voraussetzungen des § 78 d LBG nicht vorlagen; sie stand nicht im Einklang mit
Abs. 3 Satz 1 dieser Bestimmung. Wie der Beklagte mit Schriftsatz vom 22.07.2003
und ergänzend in der heutigen mündlichen Verhandlung dargelegt hat, war die GStA
E1 damals irrtümlich davon ausgegangen, dass ihr der Erlass vom 04.05.1999 - etwa
mit der Formulierung „Deshalb bitte ich Sie, im Rahmen der Ihnen jeweils
zugewiesenen kw-Vermerke in eigener Zuständigkeit zu entscheiden, in welchen
Fällen Sie Altersteilzeit zulassen wollen" - die Möglichkeit einer stattgebenden
(Ermessens-) Entscheidung auch ohne gleichzeitige Erwirtschaftung von kw-Stellen
eröffnete. Später ging sie dazu über, eine Einzelfallprüfung im Hinblick auf das
Vorliegen eines Härtefalles vorzunehmen. So teilte sie den nachgeordneten
Behörden mit Verfügung vom 09.02.2001 mit:

49

„Eine Einzelfallprüfung ist jedoch (...) nicht von vornherein
ausgeschlossen. Sollten nämlich derart schwer wiegende, in der
Person eines Antragstellers liegende Gründe gegeben sein, dass
diese eine Ausnahme zwingend geboten erscheinen lassen, (...)
könnte ein Antrag positiv beschieden werden. Gründe, die eine
Ausnahme nicht zwingend gebieten, werden jedoch keine
Berücksichtigung finden können."

50

Mit dieser - auch im Falle der Klägerin zu Grunde gelegten - Praxis hielt sich die
GStA E1 aber nicht an die Vorgaben der obersten Dienstbehörde, welche diese mit
dem Erlass vom 04.05.1999 sowie mit dem bestätigenden und klarstellenden Erlass
vom 05.01.2001 aufgestellt hatte. Die GStA E1 war nicht befugt, die allgemeine
Regelung des Justizministeriums nach § 78 d Abs. 3 LBG für ihren Geschäftsbereich
durch die Zulassung einer Einzelfallprüfung zu modifizieren. Derartige Regelungen
obliegen allein der obersten Dienstbehörde. Ob diese ihrerseits nach § 78 d Abs. 3
Satz 1 LBG befugt sein könnte, den nachgeordneten Behörden die
eigenverantwortliche Umsetzung bestimmter Einzelfragen zu überlassen, erscheint
zweifelhaft. Jedenfalls hat das Justizministerium weder mit dem Erlass vom
04.05.1999 noch - erst recht - mit dem Erlass vom 05.01.2001 den nachgeordneten
Behörden die Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung für den Fall eröffnet, dass kw-
Vermerke nicht zu erwirtschaften waren. Darauf, ob - wie der Beklagte meint - eine
Einzelfallprüfung jedenfalls derzeit nicht mehr möglich ist, weil der Erlass vom
21.10.2002 sie ausschließt, kommt es hiernach nicht mehr an. Das Gericht merkt
hierzu lediglich an, dass dieser Erlass sich inhaltlich nicht von den vorangegangenen
Erlassen, insbesondere dem vom 05.01.2001, unterscheidet, es sich also nicht ohne
weiteres erschließt, warum insoweit nunmehr eine Änderung eingetreten sein soll.
Des Weiteren erscheint die Maßgeblichkeit des Erlasses vom 21.10.2002 für den
Antrag der Klägerin fraglich; nach dem materiellen Recht könnte nämlich auf die
Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung bzw. des
antragsgemäßen Beginns der Altersteilzeit (01.05.2002) abzustellen sein, weil das
Gesetz für das Entstehen des Anspruchs an einen ganz bestimmten Zeitpunkt
anknüpft.

51

Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich ein Anspruch auf Bewilligung von
Altersteilzeit entsprechend der Härtefallregelung vom 09.02.2001 auch nicht aus
einer Zusicherung. Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden den
Anspruch auf Altersteilzeit lediglich unter einem bestimmten rechtlichen (Billigkeits-
)Gesichtspunkt geprüft, einen solchen Anspruch aber letztlich und abschließend
verneint. Er hat hiermit also keineswegs eine Zusage erteilt, dass er die Bewilligung
von Altersteilzeit später aussprechen werde (vgl. § 38 VwVfG).

52

Im Übrigen wäre die Entscheidung der GStA E1, mit der in der Person der
Klägerin liegende schwer wiegende (zwingende) Gründe verneint wurden, von
Gerichts wegen auch dann nicht zu beanstanden gewesen, wenn dem Beklagten
eine derartige Einzelfallentscheidung möglich gewesen wäre. Bei den „eine
Ausnahme zwingend geboten erscheinen lassenden Gründen" handelt es sich um
einen unbestimmten Rechtsbegriff, der nach allgemeinen Grundsätzen von den
Gerichten voll überprüfbar ist. Die von der Klägerin geltend gemachten, durch
ärztliche Bescheinigungen bestätigten und auch vom Beklagten nicht grundsätzlich in
Frage gestellten persönlichen Gründe erscheinen zwar als durchaus gewichtig. Die
Klägerin erstrebt ihre Freistellung deshalb, weil sie (spätestens) ab April 2004 eine
(volle) Berufstätigkeit nicht mehr mit ihren privaten Belastungen in Einklang bringen
kann, die sich aus der fortschreitenden Hilfsbedürftigkeit ihres Ehemannes ergeben.
Der Gesetzgeber hat jedoch mit der Schaffung der Altersteilzeit - über die im
Vordergrund stehenden arbeitsmarktpolitische Erwägungen hinaus - älteren
Beschäftigten einen gleitenden Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand
ermöglichen wollen, weil die dienstliche Belastbarkeit dieser Beschäftigten in den
letzten Jahren vor Erreichen der Altersgrenze häufig nachlässt. Der Klägerin geht es
demgegenüber in erster Linie darum, eine andere Aufgabe - die Betreuung und
Pflege ihres Mannes - zu übernehmen, welche sie zunehmend wie eine
Vollzeitbeschäftigung in Anspruch nehmen wird. Für derartige Fälle sieht das
Landesbeamtengesetz aber andere Möglichkeiten vor. So ist gemäß § 85 a Abs. 1
Nr. 1 oder 2 Buchst. b) LBG Teilzeitbeschäftigung oder Urlaub aus
familienpolitischen Gründen zu gewähren, wenn der Beamte einen pflegebedüftigen
Angehörigen betreut oder pflegt. Darüber hinaus könnte die Klägerin nach
Vollendung ihres 63. Lebensjahres im Februar 2004 vorzeitig in den Ruhestand
versetzt werden. Dass diese Alternativen im Verhältnis zur Altersteilzeit mit
finanziellen Einbußen verbunden sind, lässt den Verweis hierauf nicht als
unzumutbar erscheinen.

53

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr.
11, 711 ZPO.

54

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil
es die Voraussetzungen des § 124 Abs