Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-12, Aktenzeichen 4 A 639/16

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ein von dem Beklagten angeordnetes Verbot, neue Heimbewohner in einer Pflegeinrichtung aufzunehmen (Aufnahmestopp).

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Die Klägerin betreibt das Seniorenzentrum „E.“ in der F., G. H. (im Folgenden: Seniorenzentrum H.), mit insgesamt 79 zugelassenen Pflegeplätzen. Das Pflegeheim wird über drei Etagen betrieben. Im Erdgeschoss befinden sich 36 Plätze, im Obergeschoss 34 Plätze und im Dachgeschoss insgesamt 9 Plätze (vgl. u.a. Prüfbericht der Heimaufsicht vom 12. März 2014, Bl. 772 ff. der Verwaltungsvorgänge - VV -, Band 14).

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Die Klägerin schloss mit der Pflegekasse der AOK, dem Verband der Ersatzkassen e.V. (im Folgenden: vdek) und dem Beklagten als Sozialhilfeträger für das Jahr 2016 eine Pflegesatzvereinbarung nach § 85 Elftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB XI - über Leistungen der vollstationären Pflege (vgl. Anlage K 15). Danach wurden für die von der Pflegeeinrichtung zu erbringenden Leistungen folgende Personalschlüssel vereinbart (ohne Pflegedienstleitung-Anteil): Pflegestufe G 1:12,20, Pflegestufe I 1:3,82, Pflegestufe II 1:2,51 und Pflegestufe III 1:1,95. Die Fachkraftquote betrage mindestens 50%. Für die Bereiche des Qualitätsmanagements wurde ein Personalschlüssel von 1:180 vereinbart. Auch für das Jahr 2017 wurde eine Pflegesatzvereinbarung geschlossen (vgl. Bl. 1049 ff. VV, Band 15). Zur personellen Ausstattung wurde unter anderem vereinbart, dass die Pflege unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft (PDL) durchzuführen sei. Zu den Aufgaben der PDL würden schwerpunktmäßig die fachliche Planung der Pflegeprozesse, die fachgerechte Führung der Pflegedokumentation, die Dienstplangestaltung, die Durchführung von Dienstbesprechungen im Pflegebereich sowie die Durchführung von Pflegevisiten gehören. Für die PDL sei ein Stellenanteil von 1,0 vereinbart. Ab dem 01. Januar 2017 wurden folgende Personalschlüssel Pflege bei einer 38,5 Stundenwoche (ohne PDL-Anteil) vereinbart: Pflegegrad 1 1:12,20, Pflegegrad 2 1:3,82, Pflegegrad 3 1:2,934, Pflegegrad 4 1:2,383 und Pflegegrad 5 1:1,950. Die Fachkraftquote betrage mindestens 50% (bezogen auf die zu erbringenden Stunden). Für die Bereiche des Qualitätsmanagements wurde ein Personalschlüssel von 1:180 vereinbart.

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Der Medizinische Dienst der Krankenversicherung (im Folgenden: MDK) führt einmal jährlich eine Qualitätsüberprüfung im Heim auf Grundlage des § 114 SGB XI durch. Am 14./15. Januar 2016 fand im Seniorenzentrum H. eine Regelprüfung statt. Der MDK stellte im Rahmen dieser Prüfung einen mehrere Ziffern umfassenden Handlungsbedarf fest (vgl. Prüfbericht, Bl. 497 ff. VV, Band 13). Als empfohlene Maßnahmen wurden unter anderem angeführt, dass die Durchführung der behandlungspflegerischen Maßnahmen den ärztlichen Anordnungen entsprechen müsse, der Umgang mit Medikamenten müsse sachgerecht sein, erforderliche Maßnahmen zur Dekubitusprophylaxe müssten durchgeführt und Mitarbeiter müssten entsprechend ihrer fachlichen Qualifikation eingesetzt werden. Der Transparenzbericht wies im Teilbereich Pflege und medizinische Versorgung die Note 2,8 aus. Der vdek erließ in der Folge unter dem 23. März 2016 einen Maßnahmebescheid zur Beseitigung der festgestellten Mängel gemäß § 115 Abs. 2 Satz 1 SGB XI (vgl. Bl. 503 VV, Band 13).

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Die Klägerin selbst führt in der Einrichtung in H. einmal jährlich eine interne Qualitätsprüfung durch. Auch im Jahr 2016 fand eine derartige Prüfung statt. Die von der Klägerin beauftragte Firma I. stellte im Rahmen ihrer Qualitätsprüfung am 25. Januar 2016 ebenfalls mehrere Mängel im Bereich der Pflege fest, die sich überwiegend mit den vom MDK festgestellten Mängeln decken (vgl. Prüfbericht der Firma, Bl. 1604 ff. VV, Band 17). Unter anderem wurde festgestellt, dass die Pflegeorganisation und -planungen erhebliche Mängel aufweisen würden, der Umgang mit ärztlichen Anordnungen nicht sachgerecht erfolge und mit der Dekubitusgefährdung nicht sach- und fachgerecht umgegangen werde. Der Prüfbericht schließt mit einem mehrere Punkte umfassenden Maßnahmekatalog ab.

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Aufgrund der festgestellten Mängel fand im Seniorenzentrum H. am 18./19. Mai 2016 eine Wiederholungsprüfung durch den MDK statt. Im Rahmen dieser Prüfung stellte der MDK erneut mehrere Handlungsbedarfe fest. Unter anderem führte der MDK aus, dass die Medikamentenversorgung den ärztlichen Anordnungen entsprechen müsse, der Umgang mit Medikamenten müsse sachgerecht erfolgen und die Mitarbeiter müssten entsprechend ihrer fachlichen Qualifikation eingesetzt werden (vgl. Prüfbericht des MDK, Bl. 687 ff. VV, Band 14). Im Transparenzbericht des MDK erreichte das Seniorenzentrum H. im Bereich der Pflege und medizinischen Versorgung die Note 2,2. Der vdek erließ unter dem 22. Juli 2016 erneut einen entsprechenden Maßnahmebescheid gemäß § 115 Abs. 2 Satz 1 SGB XI (vgl. Bl. 706 VV, Band 14). Unter anderem wurde die Klägerin angehalten, die Pflegekräfte entsprechend ihrer fachlichen Qualifikation einzusetzen und es sei sicherzustellen, dass Pflegefachkräfte den jeweiligen Pflegebedarf fachlich überprüfen und Pflegehilfskräfte anleiten und kontrollieren.

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Mit E-Mail vom 31. Mai 2016 (Bl. 682 VV, Band 14) wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass er nach seinen Berechnungen für Mai 2016 im Seniorenzentrum H. eine Fachkraftquote von lediglich 30,99% festgestellt habe. Eine Unterschreitung sei bereits im vergangenen Jahr festgestellt worden, eine Verbesserung sei hingegen nicht eingetreten. Unter Berücksichtigung der aktuellen Bewohnerstruktur sowie des vereinbarten Personalschlüssels ergebe sich für die Pflegefachkräfte ein Stellendefizit von 6,09 VK (Basis 38,5 Stunden/Woche). Diese unzureichende Fachkraftpräsenz habe bereits zu deutlichen Defiziten in der Pflegequalität sowie zu handfesten pflegerischen Mängeln geführt. Der Beklagte forderte die Klägerin auf, umgehend für eine adäquate Fachkraftpräsenz in der Einrichtung zu sorgen. Die Klägerin wurde zudem aufgefordert, jeweils zum Beginn eines jeden Monats unaufgefordert die Bewohnerstruktur, die Mitarbeiteraufstellung zum 01. sowie den abgeschlossenen Dienstplan des vorangegangenen Monats vorzulegen.

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Hierauf antwortete die Klägerin mit Schreiben vom 03. Juni 2016 (Bl. 711 ff. VV, Band 14) und führte unter anderem aus, dass der Beklagte die Fachkraftquote fehlerhaft berechnet habe. Darüber hinaus seien die arbeitsvertraglich mögliche Mehrarbeit von 20% und die Pflegedienstleitung nicht berücksichtigt worden. Überdies würde sie auch Leiharbeitskräfte einsetzen, sobald ein entsprechendes Angebot zur Verfügung stehe. Sie habe bei jeweils 8 Personaldienstleistern einen Suchauftrag für weitere Pflegefachkräfte geschaltet und bereits mehrere Stellenanzeigen inseriert.

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Mit Schreiben vom 25. Juli 2016 (Bl. 844 ff. VV, Band 14) führte der Beklagte unter anderem aus, dass sich die Fachkraftquote nach seiner Ansicht auf den Anteil der Fachkräfte an der nach Vollzeitkräften berechneten Zahl der Beschäftigten beziehe, die der Einrichtungsträger zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingestellt habe und forderte die Klägerin erneut auf, umgehend für eine adäquate Fachkraftpräsenz unter Einhaltung der Fachkraftquote von mindestens 50% in der Einrichtung zu sorgen. Der vorgelegte Dienstplan für Mai 2016 habe ferner keine wesentlichen Veränderungen im Vergleich zum vorherigen Dienstplan ergeben. Ein Vergleich der vorliegenden Personallisten zeige, dass seit dem 07. September 2015 keine einzige neue Pflegefachkraft dauerhaft eingestellt worden sei, obwohl es im selben Zeitraum zu drei Personalabgängen gekommen sei. Es sei zu einer weiteren Verschlechterung der Fachkraftquote gekommen. Auch der vorgebrachte Einsatz von Zeitarbeitskräften vermag angesichts der desolaten Zustände nicht zu überzeugen. Anstatt in der Konsequenz die weitere Belegung der Einrichtung zunächst einzuschränken, seien zwei weitere Neuaufnahmen innerhalb von zwei Wochen, davon eine schwerstpflegebedürftig, erfolgt. Der Beklagte wies zudem darauf hin, dass die Heimaufsichtsbehörde gemäß § 11 Abs. 1 Nds. Heimgesetz (wortgleich § 11 Abs. 1 Nds. Gesetz über unterstützende Wohnformen) die zur Beseitigung der Mängel erforderlichen Anordnungen treffen könne, wenn die Mängel (hier: personell und pflegerisch) nicht abgestellt würden.

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Die Klägerin teilte dem Beklagten unter dem 10. August 2016 (vgl. Bl. 876 VV, Band 15) mit, dass die festgestellten pflegerischen Mängel momentan durch das in A-Stadt ansässige Qualitätsmanagement aufgearbeitet würden und übersandte die angeforderten Dienstpläne und Mitarbeiterlisten. Der in A-Stadt ansässige Mitarbeiter des Qualitätsmanagements, Herr J., der über die Qualifikation einer Pflegefachkraft verfüge, fungiere augenblicklich als Pflegedienstleitung und ersetze damit den seit März 2016 erkrankten Herrn K.. Eine weitere Mitarbeiterin des in A-Stadt ansässigen Qualitätsmanagements, Frau L., die ebenfalls über die Qualifikation einer Pflegefachkraft verfüge, werde an mindestens zwei Tagen in der Woche in der Einrichtung in H. eingesetzt.

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Mit Schreiben vom 26. Oktober 2016 (vgl. Bl. 913 ff. VV, Band 15) teilte der Beklagte mit, dass die übersandten Unterlagen ausgewertet worden seien. Zwar sei eine Verbesserung der Fachkraftquote festgestellt worden, dennoch werde die Fachkraftquote weiterhin deutlich unterschritten. Zum 01. Juli 2016 habe er eine Quote von 39,11% und zum 01. August 2016 von 35,19% ermittelt. Die personelle Ausstattung, insbesondere in den Frühdiensten, habe sich im Juli im Vergleich zum Vormonat deutlich verschlechtert.

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Es folgte weiterer umfangreicher Schriftwechsel zwischen den Beteiligten. Die Klägerin teilte dem Beklagten unter anderem mit Schreiben vom 15. November 2016 (Bl. 972 ff. VV, Band 15) mit, dass die Mitarbeiter des Seniorenzentrums im Rahmen der behandlungspflegerischen Maßnahmen sowie der Medikamentenversorgung nochmals auf die Wichtigkeit der Durchführungsdokumentation hingewiesen worden seien. Weiter sei die korrekte Dokumentation und Durchführung der ärztlichen Anordnungen im Rahmen des Medikamentenmanagements angesprochen worden. Es seien Kontrollen der gestellten Medikamente durch das Qualitätsmanagement durchgeführt worden. Die Kontrollen sollen durch die stellvertretende Pflegedienstleitung und dem Qualitätsmanagement weitergeführt werden. Zudem seien die Mitarbeiter nochmals im Umgang mit Schmerz geschult worden. Durchzuführende Prophylaxen, insbesondere zu Sturz und Dekubitus, seien in die Prozessplanungen aufgenommen und zeitlich verplant worden. Mit weiterem Schreiben vom 17. November 2016 (Bl. 976 VV, Band 15) teilte die Klägerin mit, dass sie zusätzliches Personal (insgesamt sieben Mitarbeiter) im Bereich der Pflege im Seniorenzentrum H. eingestellt habe. Die Stellenausschreibungen würden weiterhin konsequent durchgeführt. Aktuell belaufe sich die Fachkraftquote nach ihrer Ansicht auf 48,05%.

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Ab Anfang November 2016 gingen mehrere Beschwerden, sowohl von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Seniorenzentrums H. als auch von Angehörigen der Bewohner, bei dem Beklagten ein. Mitgeteilt wurde nach den in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Vermerken unter anderem, dass aus Personalgründen eine ordnungsgemäße Pflege im Seniorenzentrum H. nicht mehr gewährleistet sei. Der Heimleiter und die verantwortliche Pflegefachkraft seien bereits seit längerer Zeit erkrankt. Mindestens sechs weitere Mitarbeiter hätten gekündigt und seien bis zu ihrem Ausscheiden krankgeschrieben. Die Bewohner würden nicht mehr gewaschen, es würden lediglich Vorlagen gewechselt. Eine Mobilisierung der Bewohner/innen finde aus Zeitgründen kaum noch statt. Für ein Risikomanagement oder eine Pflegedokumentation bleibe kaum noch Zeit. Verschiedene Bewohner hätten sich bereits beschwert. Einzelne Bewohner würden zudem die erforderlichen Medikamente nicht erhalten (vgl. zu den eingegangenen Beschwerden Bl. 998, 1005, 1011, 1017, 1021, 1023, 1026 VV, Band 15).

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Der vdek leitete in der Folge am 10. November 2016 eine Anlassprüfung ein (vgl. Bl. 1001 VV, Band 15). Vom 23. bis 25. November 2016 fand im Seniorenzentrum H. sodann eine anlassbezogene Qualitätsprüfung des MDK gemeinsam mit dem Beklagten als zuständige Heimaufsichtsbehörde statt (vgl. Prüfbericht des MDK vom 30. November 2016, Bl. 1241 ff. VV, Band 16). Zum Zeitpunkt der Anlassprüfung lebten in der Einrichtung insgesamt 72 Bewohner, davon 2 mit Pflegestufe 0, 18 mit Pflegestufe I, 31 mit Pflegestufe II und 21 mit Pflegestufe III. Im Rahmen der Prüfung wurde unter anderem festgestellt, dass acht Bewohner an

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Methicillinresistente Staphylococcus aureus (MRSA) erkrankt waren. Der MDK stellte ferner mehrere Mängel im Bereich der Ablauforganisation fest, unter anderem, dass die personelle Kontinuität der pflegerischen Versorgung nicht gegeben sei und die pflegerische Versorgung nicht regelhaft erfolge, die Mahlzeiten würden bedingt durch zu wenig Personal von Betreuungskräften (§ 87b) angereicht (Ziffer 4.1 des Prüfberichts). Ferner würde keine fachliche Anleitung und Überprüfung durch eine Pflegefachkraft bei drei ungelernten Mitarbeitern ohne pflegerische Ausbildung vorliegen (Ziffer 4.3 des Prüfberichts). Die Dienstpläne der Monate September 2016 bis 25. November 2016 seien stichprobenartig eingesehen worden. Die eingesetzten Pflegefachkräfte/Pflegekräfte könnten ihren Aufgaben unter Berücksichtigung der Pflege und des Hilfebedarfs der Bewohner/innen nicht nachkommen, die ärztliche Kommunikation etwa sei bei Veränderung der Pflegesituation nicht durchgängig erfolgt (Ziffer 4.5 des Prüfberichts). Im Bereich der Hygiene stellte der MDK fest, dass der Gesamteindruck zwar gut gewesen sei, hingegen die Regelungen zum Umgang mit MRSA nicht eingehalten worden seien. Beispielsweise sei das Gesundheitsamt nicht über die bestehenden MRSA-Erkrankungen informiert worden und Einmalhandschuhe seien mehrfach benutzt worden (Ziffer 6.4 des Prüfberichts). Es habe sich bestätigt, dass die Personaleinsatzplanung im Hinblick auf den Pflege- und Versorgungsbedarf der Bewohner/innen nicht adäquat sei (vgl. Prüfbericht „Sonstiges“). Der MDK listete erneut mehrere Handlungsbedarfe auf, unter anderem, dass die personelle Kontinuität in der pflegerischen Versorgung zu regeln sei, die fachliche Anleitung und Überprüfung grundpflegerischer Tätigkeiten von Pflegehilfskräften durch Pflegefachkräfte müsse nachvollziehbar gewährleisten werden, die Personaleinsatzplanung müsse dem Versorgungs- und Pflegebedarf der Bewohner/innen entsprechen, bei Bedarf müsse eine aktive Kommunikation mit dem Arzt nachvollziehbar sein, die Durchführung der behandlungspflegerischen Maßnahmen und die Medikamentenversorgung müsse den ärztlichen Anordnungen entsprechen, das individuelle Dekubitusrisiko müsse erfasst werden, es müssten die erforderlichen Maßnahmen zur Dekubitusprophylaxe durchgeführt und die Mitarbeiter müssten entsprechend ihrer fachlichen Qualifikation eingesetzt werden. Laut Transparenzbericht des MDK erreichte das Seniorenzentrum H. im Bereich der Pflege und medizinischen Versorgung die Note 3,9 (vgl. Bl. 1313 VV, Band 16).

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Der Beklagte sprach noch am 25. November 2016 gegenüber der Klägerin mündlich einen Belegungsstopp mit sofortiger Wirkung aus (vgl. Bl. 1197 VV, Band 16).

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Im Nachgang zu der Anlassprüfung gingen bei dem Beklagten erneute mehrere Beschwerden über die Zustände im Seniorenzentrum H. ein (vgl. Bl. 1349 ff., 1440 f., 1522 f. VV, Band 16). Mit Schreiben vom 08. Dezember 2016 (Bl. 1233 ff. VV, Band 16) teilte der Beklagte der Klägerin wiederholt mit, dass die erforderliche Fachkraftquote nach wie vor nicht erreicht worden sei. Die Fachkraftquote habe nach seinen Berechnungen im August 32,79%, im September 29,97%, im Oktober 32,15% und im November 36,99% betragen. Weiterhin defizitär sei zudem die Dienstplangestaltung, da teilweise nur eine einzige Pflegefachkraft im Tagdienst für die gesamte Einrichtung eingesetzt werde. Der Beklagte bat zudem um genaue Auflistung, welche Mitarbeiter dem Bereich Hauswirtschaft, wie beispielsweise Essen anrichten, zuzuordnen seien beziehungsweise in welchem genauen Umfang hauswirtschaftliche Verrichtungen ausgeführt würden.

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Im Nachgang zum mündlich angeordneten Belegungsstopp ordnete der Beklagte mit hier streitgegenständlichem Bescheid vom 13. Dezember 2016 schriftlich das Verbot an, ab sofort bis auf weiteres neue Bewohner/innen im Sinne von § 2 Abs. 1 und 2 NuWG aufzunehmen, und zwar ihnen eine Unterkunft zu überlassen sowie Verpflegung und Pflege- oder Betreuungsleistungen zu gewähren. Jede Änderung in Anzahl, Örtlichkeit und Pflegestufe beziehungsweise Pflegegrade der am 23. November 2016 festgestellten Bewohnerverhältnisse seien der Heimaufsicht namentlich unverzüglich anzuzeigen. Für seine Anordnung setzte der Beklagte ferner Verwaltungsgebühren in Höhe von insgesamt 945,00 EUR fest.

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Zur Begründung führte der Beklagte unter anderem aus, dass im Seniorenzentrum H. wiederholt pflegerische Mängel festgestellt worden seien. Die erforderliche Fachkraftquote von 50% sei fortwährend unterschritten und auch im Nachgang zu der Wiederholungsprüfung im Mai 2016 trotz mehrfacher Aufforderung nicht beseitigt worden. In den Folgemonaten hätten weitere Prüfungen der Personal- und Bewohnerstruktur des Heims stattgefunden, die allesamt zum Ergebnis gehabt hätten, dass die Fachkraftquote nicht eingehalten werde. Im November 2016 sei zwar eine weitere Pflegefachkraft eingestellt worden, dies hätte jedoch keine Abhilfe geschaffen. Die Ausstattung der Dienste, sowohl der Tag- als auch der Nachdienste, mit nur einer einzigen diensthabenden Pflegefachkraft habe wiederholt allein durch Notfalllösungen (Mehrstunden, Doppeldienste oder aber Einspringen der Interims-Pflegedienstleitung) erreicht werden können. Hierzu sei bereits in den vergangenen Prüfungen festgestellt worden, dass die Einsatzplanung mit nur einer Pflegefachkraft im Tagdienst, insbesondere im Frühdienst, für die gesamte Einrichtung unzureichend sei. Von einem adäquaten pflegerischen Personaleinsatz könne keine Rede sein. Der bestehende Personalmangel habe sich direkt auf die pflegerische Versorgung der Bewohner/innen in der Einrichtung ausgewirkt. Insoweit werde auf die festgestellten Mängel im Rahmen der Qualitätsprüfungen des MDK im Januar 2016, Mai 2016 und November 2016 verwiesen. Es seien vermehrt Beschwerden beim Beklagten eingegangen. Im Rahmen der Prüfung im November 2016 sei zudem eine ungewöhnlich hohe Anzahl von Bewohnern mit MRSA-Besiedlung aufgefallen, welche dem Gesundheitsamt nicht gemeldet worden seien. Die festgestellten Mängel im Rahmen der Qualitätsprüfungen würden eine deutlich defizitäre pflegerische Versorgung zeigen, welche sich auf den bestehenden Personalmangel sowie die fehlende Fachkraftpräsenz zurückführen lasse. Aus Gründen der Versorgungssicherheit und des heimrechtlichen Bewohnerschutzes sei es daher geboten, nicht noch weitere Bewohner/innen in diese defizitäre Versorgungssituation einziehen zu lassen. Daher sei der vorläufige Aufnahmestopp als geeignetes Mittel ausgesprochen worden. Nach Abwägung der Sach- und Rechtslage sei den schützenswerten Rechtsgütern der Bewohner/innen Vorrang vor den betriebswirtschaftlichen Interessen des Betreibers einzuräumen. Der Beklagte behielt sich darüber hinaus die Anordnung zur Einstellung geeigneter Mitarbeiter/innen vor. Ferner führte der Beklagte aus, dass das Aufnahmeverbot aufgehoben werde, sobald die Umsetzung der nach § 5 Abs. 1 Heimpersonalverordnung vorgegebenen Fachkraftquote von 50% einschließlich einer nachvollziehbaren Umsetzung im Dienstplan und die Abstellung der festgestellten pflegerischen Mängel nachgewiesen werde.

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Daraufhin hat die Klägerin am 23. Dezember 2016 Klage erhoben.

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Sie ist der Ansicht, dass die erforderliche Fachkraftquote eingehalten werde. Es komme nicht auf die Zahl der Beschäftigten an, die betreuende Tätigkeiten ausüben. Die Fachkraftquote errechne sich vielmehr nach dem Anteil der tatsächlich erbrachten und geleisteten Stunden der Beschäftigten, die zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingestellt worden seien. Insoweit werde auf § 84 Abs. 6 SGB XI verwiesen, der vorsehe, dass der Einrichtungsträger bei Personalengpässen oder -ausfällen durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen habe, dass die Versorgung der Pflegebedürftigen nicht beeinträchtigt werde. Auf Verlangen einer Vertragspartei habe der Träger der Einrichtung in einem Personalabgleich nachzuweisen, dass die vereinbarte Personalausstattung tatsächlich bereitgestellt und bestimmungsgemäß eingesetzt werde. Hieraus ergebe sich, dass auf das bereitgestellte und eingesetzte Personal abzustellen sei. Dass auf die tatsächlich erbrachten Stunden abzustellen sei, ergebe sich darüber hinaus aus der Arbeitshilfe der M. zur Durchführung des Personalabgleichs gemäß § 24 des niedersächsischen Rahmenvertrages gemäß § 75 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 SGB XI zur vollstationären Dauerpflege aus dem Jahr 2007 (vgl. Bl. 2360 ff. VV, Band 20). Die Arbeitshilfe berücksichtige ebenfalls die tatsächlich erbrachten Stunden der Mitarbeiter. Fehlerhaft sei auch, dass der Beklagte die Mitarbeiter Herr N., Herr J. und Frau L. nicht bei seiner Berechnung berücksichtigt habe. Zutreffend sei zwar, dass es sich bei diesen Mitarbeitern um Mitarbeiter des in A-Stadt ansässigen Qualitätsmanagements handele. Allerdings würden diese Mitarbeiter vor Ort in H. als Pflegefachkraft eingesetzt und Arbeitsstunden leisten, die deutlich über das im Rahmen des Qualitätsmanagements zu erbringende Stundenkontingent (1:180) hinausgingen. Dies ergebe sich aus den vorgelegten Dienstplänen. Darüber hinaus müsste auch Mehrarbeit berücksichtigt werden, da dies ebenfalls unter dem Begriff der „geeigneten Maßnahmen“ im Sinne des § 84 Abs. 6 SGB XI falle. Auch der Rahmenvertrag verweise als Nachweis für den Personaleinsatz in § 24 auf die Dienstpläne und nicht auf den im Arbeitsvertrag vereinbarten Stellenanteil. Sie - die Klägerin - verwende bei der Einstellung von Pflegepersonal hinsichtlich der zu erbringenden Arbeitsleistung flexibel gestaltete Arbeitsverträge, wonach Mehrarbeitsstunden von bis zu 20% wöchentlich auf Anordnung zulässig seien. Tatsächlich geleistete und erbrachte Mehrarbeitsstunden seien daher bei der Berechnung der Fachkraftquote zu berücksichtigen. Überdies sei auch die Pflegedienstleitung bei der Berechnung der Fachkraftquote - zumindest anteilig - zu berücksichtigen. Hierfür sei nicht die Größe der jeweiligen Einrichtung maßgeblich, sondern vielmehr der Anteil der Pflegedienstleitung an den betreuenden Tätigkeiten. Ferner seien auch die sogenannten Servicekräfte bei der Berechnung der Fachkraftquote zu berücksichtigen, deren Aufgabe es unter anderem sei, die Bewohner/innen bei den Anforderungen des Alltags (integrative Betreuung) zu unterstützen und sich an einer aktivierenden Pflege zu beteiligen (vgl. Stellenbeschreibung Anlage K 11). Die Begrifflichkeit „Servicekraft“ sei als „Servicekraft Pflege“ zu verstehen. Nach Ansicht der Klägerin würden diese Mitarbeiter ausschließlich pflegerische Tätigkeiten ausführen. Diesbezüglich werde auf § 1 des Rahmenvertrages zur vollstationären Dauerpflege verwiesen, der „Hilfen bei der Mobilität“ und „Hilfen bei der Ernährung“, insbesondere die Unterstützung bei der Nahrungsaufnahme, als pflegerische Leistung ausweise. Fehlerhaft sei auch, dass der Beklagte sogenannte Leiharbeitnehmer nur zeitanteilig nach dem Vollzeitstellenwert berücksichtigt habe, indem er die von den Zeitarbeitskräften erbrachten Dienststunden anhand des monatlichen Dienstplans addiert und die sich hiernach ergebende Summe durch den Faktor 4,35 dividiert habe. Im Übrigen sei eine Unterschreitung der Fachkraftquote von 50% erst dann relevant, wenn diese über mehrere Monate um mindestens 8% unterschritten werde.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2016 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und vertieft sein bisheriges Vorbringen. Die von der Klägerin vorgelegten Berechnungen der Fachkraftquote seien nicht nachvollziehbar, da die Minuten- und Stundenangaben der einzelnen Pflegestufen teilweise nicht mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmen würden. Ferner habe die Klägerin bei ihren Berechnungen teilweise Stunden zugrunde gelegt, die laut Dienstplan nicht geleistet worden seien. Unabhängig hiervon sei die Fachkraftquote nicht nach den tatsächlich erbrachten Stunden zu errechnen, sondern beziehe sich auf den Anteil der Fachkräfte an der nach Vollzeitkräften berechneten Zahl der Beschäftigten, die der Einrichtungsträger zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingestellt habe. Die Anordnung von Mehrarbeit könne entgegen der Ansicht der Klägerin nicht berücksichtigt werden, da dies kein Instrument zur Regelung eines Dauerzustandes sei. Auch die Pflegedienstleitung könne nicht bei der Berechnung der Fachkraftquote berücksichtigt werden, da diese keine betreuenden, sondern leitende Tätigkeiten ausführe. Aufgrund der Größe der Einrichtung in H. sei nicht denkbar, dass der Pflegedienstleitung ausreichende zeitliche Kapazitäten neben der ihr obliegenden Planungs-, Koordinierungs- und Kontrollaufgaben verbleiben, um im pflegerischen Bereich tätig zu sein. Ferner könnten dauerhaft erkrankte Mitarbeiter ohne Lohnfortzahlung nicht bei der Fachkraftquote berücksichtigt werden. Ebenfalls könnten die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements nicht berücksichtigt werden, da das Qualitätsmanagement nicht zu den betreuenden Tätigkeiten gehöre. Die Angabe der Klägerin, die externen Mitarbeiter des Qualitätsmanagements Herr N., Herr J. und Frau L. würden seit Ende 2016 in vollem Umfang als Pflegefachkräfte eingesetzt, sei zudem unzutreffend. Die Mitarbeiter seien zwar seit längerer Zeit vor Ort im Einsatz. Herr J. und Frau L. seien aber zwischenzeitlich als Interims-Pflegedienstleitung eingesetzt worden. Den Dienstplänen bis Ende Dezember 2016 seien lediglich insgesamt 14 abgeleistete Dienste der genannten Mitarbeiter zu entnehmen. Frau L. sei ferner bereits seit dem 12. April 2017 nicht mehr vor Ort im Einsatz. Herr N. sei zwischendurch nicht und erst wieder seit dem 10. Juli 2017 im Einsatz. Auch der weitere Einwand der Klägerin, „Servicekräfte“ würden nicht berücksichtigt, könne nicht nachvollzogen werden. Er - der Beklagte - habe diese Mitarbeiter/innen vollumfänglich bei der Berechnung der Fachkraftquote als Pflegehilfskräfte berücksichtigt. Richtig sei allerdings, dass dieser Themenbereich noch nicht abschließend geklärt worden sei, da die Klägerin (bislang) nicht dargelegt habe, in welchem Umfang die betreffenden Mitarbeiter/innen auch hauswirtschaftliche Tätigkeiten, wie beispielweise Essen anrichten, verrichten. Dieser Bereich sei von dem Pflegebereich klar zu trennen. Bis zu einer abschließenden Klärung seien diese Mitarbeiter aber, wie von der Klägerin begehrt, voll bei der Berechnung berücksichtigt worden. Überdies sei eine lediglich anteilige Berücksichtigung der Zeitarbeitskräfte nicht zu beanstanden, da mit ihnen kein Arbeitsvertrag mit fester wöchentlicher Arbeitszeit geschlossen werde und daher nur tatsächlich erbrachte Stunden mit der Klägerin abgerechnet würden. Die Zeitarbeitskräfte könnten daher nur im Umfang ihrer tatsächlich erbrachten Stunden mitberücksichtigt werden. Die Umrechnung der insgesamt in einem Monat erbrachten Stunden erfolge dabei gemäß Lohnsteuerrichtlinie mit dem Faktor 4,35. Zur Personalsituation im Seniorenzentrum H. sei insgesamt hervorzuheben, dass es der Klägerin über einen Zeitraum von mehreren Monaten nicht gelungen sei, den Personalstamm zu stabilisieren beziehungsweise dauerhaft Pflegefachkräfte für die Einrichtung zu gewinnen. So entspreche beispielsweise die Zahl der in dem Zeitraum von der Wiederholungsprüfung im Mai 2016 bis März 2017 eingestellten Kräfte mit 7,31 VK/9 Mitarbeiterinnen etwa den Abgängen mit 7,15 VK/8 Mitarbeiterinnen (vgl. auch Bl. 1915 VV, Band 18). Es liege eine erhebliche Personalfluktuation vor, sodass von einer Kontinuität in der pflegerischen Versorgung keine Rede sei. Ferner sei die Dienstplangestaltung, insbesondere der Tagdienste, im Seniorenzentrum H. nach wie vor mangelhaft. Ausweislich der vorgelegten Dienstpläne sei teilweise nur eine Pflegefachkraft im Frühdienst tätig gewesen, was in Anbetracht der Größe der Einrichtung und den baulichen Gegebenheiten nicht tragbar sei. Im Übrigen lägen nach wie vor Mängel in der pflegerischen Versorgung vor, wie sich den drei im Jahr 2016 durchgeführten Qualitätsprüfungen durch den MDK entnehmen lasse. Die festgestellten Mängel seien schwerwiegend und würden bis hin zur Bewohnerschädigung reichen, beispielsweise unversorgter Dekubitus, fehlende Schmerzmedikation, unsachgerechte Regulierung der Trinkmenge und unsachgerechter Umgang mit Sturzereignissen. Im Prüfbericht finde sich auch mehrfach der festgestellte Personalmangel wieder. Die festgestellten pflegerischen Mängel stünden klar im Zusammenhang mit der defizitären Personalausstattung des Seniorenzentrums.

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Im Nachgang zur Klageerhebung erfolgte weiterer umfangreicher Schriftwechsel zwischen den Beteiligten. Unter anderem übersandte die Klägerin dem Beklagten eine monatliche Übersicht über die Bewohnerstruktur, eine Mitarbeiterliste sowie den jeweiligen Dienstplan des Vormonats. Der Beklagte wertete die übersandten Unterlagen jeweils aus und teilte der Klägerin die entsprechenden Prüfergebnisse, insbesondere hinsichtlich der Fachkraftquote mit.

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Unter dem 04. Januar 2017 leitete der vdek parallel zur heimrechtlichen Anordnung ein Verfahren zur Kündigung des Versorgungsvertrages ein (vgl. Bl. 1528 ff. VV, Band 17). Auf Nachfrage des Gerichts (vgl. Bl. 257 der Gerichtsakte), ob das Verfahren mittlerweile abgeschlossen wurde, erfolgte keine Antwort des vdek. Die Klägerin teilte dem Gericht mit Schreiben vom 05. Dezember 2017 mit, dass das Verfahren mit dem vdek noch nicht abgeschlossen sei.

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Mit Schreiben vom 20. Januar 2017 (Bl. 1575 ff. VV, Band 17) teilte die Klägerin dem Beklagten unter anderem mit, dass zum Jahreswechsel zwei weitere Pflegefachkräfte eingestellt worden seien. Die im Prüfbericht des MDK vom 30. November 2016 festgestellten Mängel würden abgestellt. Unter anderem finde eine Überprüfung der grundpflegerischen Tätigkeiten von Pflegehilfskräften statt. Zukünftig werde darauf geachtet, dass die bestehende Arbeitsanweisung zur jährlichen Überprüfung der Pflegehilfskräfte umgesetzt werde. Hinsichtlich der aufgetretenen MRSA-Fälle würden nunmehr entsprechende Belehrungen der Mitarbeiter/innen nach jedem neu auftretenden Fall sowie einmal jährlich stattfinden. Auch sei sichergestellt worden, dass die tägliche Verabreichung von Medikamenten nur von diensthabenden Pflegefachkräften erfolge. Am 12. Januar 2017 habe ein interner Qualitätszirkel unter anderem zu den Themen MRSA, Einhaltung der Hygienerichtlinien und Sturzprävention stattgefunden. Für das Jahr 2017 seien weitere Fortbildungen der Mitarbeiter geplant (vgl. Fortbildungsplan der Klägerin Bl. 1659 VV, Band 17).

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Mit Ausnahmeregelung vom 04. April 2017 (Bl. 1879 VV, Band 18) wurde der Klägerin gestattet, außerordentlich eine Bewohnerin aufzunehmen, die den Wunsch geäußert habe, in das Seniorenzentrum H. aufgenommen zu werden, da ihr Ehemann dort bereits wohne. Nachdem keine Aufnahme dieser Bewohnerin erfolgte, wurde mit Ausnahmeregelung vom 15. Mai 2017 (Bl. 1936 VV, Band 18) der Klägerin gestattet, ersatzweise einen anderen Bewohner aufzunehmen.

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Da bis März 2017 nach Ansicht des Beklagten eine Fachkraftquote von 49,81% erreicht und das Pflegekraftdefizit für die pflegerische Versorgung der per 06. März 2017 gemeldeten 62 Bewohner/innen auf 0,50 Vollzeitkräfte verringert werden konnte, stellte der Beklagten der Klägerin mit Schreiben vom 25. April 2017 (Bl. 1911 ff. VV, Band 18) unter der Voraussetzung, dass neben der dauerhaften Einhaltung der Fachkraftquote einschließlich adäquater Fachkraftausstattung auch die vollständige und nachhaltige Abstellung der festgestellten pflegerischen Mängel nachgewiesen wird, eine schrittweise Wiederbelegung der Einrichtung in Aussicht.

32

Die Klägerin stellte zum 15. Juni 2017 Frau O. als Pflegedienstleitung ein, nachdem endgültig feststand, dass der bereits seit längerer Zeit erkrankte Herr K., der zuvor als Pflegedienstleitung tätig war, nicht mehr in die Einrichtung H. zurückkehren würde. Dies teilte die Klägerin dem Beklagten mit Schreiben vom 17. Mai 2017 sowie mit weiterem Schreiben vom 06. Juni 2017 (Bl. 2159 ff. VV, Band 19 und Bl. 2530 VV, Band 20) mit. Ferner wies die Klägerin darauf hin, dass sie einen Maßnahmeplan mit Stand 19. Mai 2017 aufgestellt habe und übermittelte diesen als Anlage. Sie ist der Ansicht, dass damit alle festgestellten pflegerischen Mängel abgestellt worden seien. Der vorgelegte Maßnahmeplan der Klägerin sieht unter anderem Maßnahmen im Bereich der personellen Kontinuität, der fachlichen Anleitung/Überprüfung der Pflegehilfskräfte, der Personaleinsatzplanung, dem Umgang mit MRSA, der Medikamentenversorgung, der aktiven Kommunikation mit dem Arzt und Maßnahmen bei Dekubitusrisiko vor. Die Klägerin vermerkte jeweils, welche Maßnahmen bereits umgesetzt wurden, wie sie umgesetzt wurden und wie zukünftig verfahren wird. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Maßnahmeplan mit Stand 19. Mai 2017 verwiesen (vgl. Bl. 2169 ff. VV, Band 19). Ferner übermittelte die Klägerin eine Fortbildungsübersicht für das Jahr 2017 (vgl. Bl. 2184 ff. VV, Band 19).

33

Unter dem 02. Juni 2017 erteilte der vdek dem MDK einen neuen Prüfauftrag für eine Regelprüfung im Seniorenzentrum H. (vgl. Bl. 2254 VV, Band 20). Diese fand sodann am 20./21. Juni 2017 statt. Laut Prüfbericht des MDK lebten im Seniorenzentrum zum Zeitpunkt der Prüfung insgesamt 58 Bewohner, davon 2 mit Pflegegrad 1, 11 mit Pflegegrad 2, 14 mit Pflegegrad 3, 17 mit Pflegegrad 4 und 14 mit Pflegegrad 5 (vgl. Prüfbericht Bl. 2315 ff. VV, Band 20 sowie die zweite Fassung des Prüfberichts, Abschlussdatum 09. Oktober 2017, Beiakte 015). Die Prüfung ergab Verbesserungen gegenüber den Prüfungen im Jahr 2016. Die Liste der Handlungsbedarfe fiel deutlich kürzer aus, als in den vorherigen Prüfungen. Als Handlungsbedarfe stellte der MDK unter anderem fest, dass die Durchführung der behandlungspflegerischen Maßnahmen und die Bedarfsmedikation den ärztlichen Anordnungen entsprechen müsse, der Umgang mit Medikamenten müsse sachgerecht sein, die Maßnahmen zur Behandlung der chronischen Wunden/Dekubitus müssten auf dem aktuellen Stand des Wissens basieren, bei chronischen Wunden/Dekubitus müsse eine differenzierte Dokumentation erfolgen und erforderliche Maßnahmen zur Dekubitusprophylaxe müssten durchgeführt werden. Der Transparenzbericht wies im Bereich Pflege und medizinische Versorgung die Note 2,1 aus.

34

Mit Schreiben vom 03. August 2017 (Bl. 2349 ff. VV, Band 20) teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass sich die Fachkraftquote in den Monaten April 2017 bis Juni 2017 etwas verbessert habe. Allerdings hätten sich die Besetzungen der Tagdienste im April 2017 und Mai 2017 verschlechtert, da teilweise im Durchschnitt nur 1,8 Pflegefachkräfte eingesetzt worden seien. Im Mai 2017 sei an 9 Tagen lediglich eine Pflegfachkraft im Frühdienst und an 21 Tagen ebenfalls nur eine Pflegefachkraft im Spätdienst eingesetzt worden. Im Juni 2017 habe sich die personelle Ausstattung der Tagdienste wieder verbessert. Im Frühdienst seien durchschnittlich zwei Pflegefachkräfte eingesetzt worden, allerdings sei an 10 Tagen lediglich eine Pflegefachkraft eingesetzt worden, was unzureichend sei. Eine uneingeschränkte Aufhebung des Aufnahmestopps käme vor diesem Hintergrund nicht in Betracht, da der zur Verfügung stehende Personalstamm für die pflegerische Versorgung von 79 Bewohnern kaum ausreichend sei. Zudem seien im Rahmen der Qualitätsprüfung im Juni 2017 erneut Mängel festgestellt worden. Nach wie vor sei aber eine Regelung denkbar, welche der Klägerin bei dauerhafter Einhaltung der Fachkraftquote einschließlich adäquater Fachkraftausstattung eine begleitete schrittweise Wiederbelegung der Einrichtung ermögliche.

35

Mit Schreiben vom 23. August 2017 (Bl. 2527 VV, Band 20) bat die Klägerin erneut um außerordentliche Aufnahme von zwei neuen Bewohnern, die beide eine enge Ortsverbundenheit hätten. Mit E-Mail vom 25. August 2017 (Bl. 2528 VV, Band 20) erteilte der Beklagte aufgrund der engen Ortsverbundenheit und dem Umstand, dass der im Mai 2017 außerordentlich aufgenommene Bewohner zwischenzeitlich verstorben war, das Einverständnis zur außerordentlichen Aufnahme. Zwei weitere außerordentliche Aufnahmen erfolgten mit Einzelfallgenehmigungen vom 12. und 20. September 2017 (vgl. Bl. 2567 und Bl. 2570 VV, Band 21).

36

Nach den Berechnungen des Beklagten hat sich die Fachkraftquote im Seniorenzentrum H. seit Erlass des streitgegenständlichen Bescheides wie folgt entwickelt: Januar 2017: 42,12%, Februar 2017: 44,67%, März 2017: 49,81%, April 2017: 44,50%, Mai 2017: 44,40%, Juni 2017: 47,40%, Juli 2017: 47,89%, August 2017: 46,56%, September 2017: 44,93%, Oktober 2017: 47,32%, November 2017: vorläufig laut Schreiben des Beklagten vom 28. November 2017 (Beiakte 017): 45,63%.

37

Die Bewohneranzahl entwickelte sich seit Erlass des streitgegenständlichen Bescheides wie folgt: Zum 04. April 2017 lebten 59 Bewohner in der Pflegeeinrichtung, im Mai bis September 2017 waren es jeweils 58 Bewohner, im Oktober 2017 lebten 59 Bewohner und im November 2017 insgesamt 58 Bewohner in der Einrichtung. Aktuell leben nach Auskunft der Klägerin insgesamt 56 Bewohner (davon 1 Bewohner mit Pflegegrad 1, 12 Bewohner mit Pflegegrad 2, 15 Bewohner mit Pflegegrad 3, 15 Bewohner mit Pflegegrad 4 und 13 Bewohner mit Pflegegrad 5) im Seniorenzentrum H. (vgl. Beiakte 016 und Bl. 262 ff. der Gerichtsakte).

38

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

39

Die Klage hat keinen Erfolg.

40

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sowohl der angeordnete Aufnahmestopp (dazu I.) als auch die Kostenfestsetzung (dazu II.) sind rechtlich nicht zu beanstanden.

I.

41

Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Aufnahmestopp ist § 11 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über unterstützende Wohnformen (vormals Niedersächsisches Heimgesetz, Gesetz vom 29. Juni 2011, Nds. GVBl. 2011, S. 196, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. April 2016, Nds. GVBl. 2016, S. 70, - NuWG -). Danach kann die Heimaufsichtsbehörde bei festgestellten Mängeln die zur Beseitigung der Mängel erforderlichen Anordnungen treffen, sofern der Betreiber eines Heims die Mängel nicht abstellt.

42

Diese Regelung findet vorliegend in Abgrenzung zur (Teil-) Untersagung des Betriebs nach § 13 NuWG Anwendung, denn nach § 2 Abs. 2 NuWG ist der Heimbetrieb als solcher nicht von der Zahl der Bewohner/innen abhängig, sodass der streitgegenständliche Aufnahmestopp nicht etwa als (Teil-) Betriebsuntersagung zu werten ist (ebenso zu ähnlichen Regelungen wie § 11 NuWG: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7.8.2013 - 12 B 720/13 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.5.2006 - 6 S 2074/05 -, Beschluss vom 8.6.2004 - 6 S 22/04 - sowie Beschluss vom 16.3.2001 - 8 S 301/01 -; VG Stuttgart, Beschluss vom 6.2.2017 - 1 L 519/16 -; VG Würzburg, Beschluss vom 17.2.2016 - W 3 S 16.95 -; VG Berlin, Beschluss vom 7.2.2007 - 14 A 102.06 -; VG Stuttgart, Urteil vom 12.7.2002 - 10 K 74/01 -; zitiert jeweils nach juris. Anders dagegen Bay VGH, Beschluss vom 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 -, juris. Anders zudem noch in VG Lüneburg, Beschluss vom 18.7.2008 - 4 B 15/08 -, juris. Lediglich ergänzend ist insoweit darauf hinzuweisen, dass vorliegend auch die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 NuWG gegeben wären, denn die Anforderungen des § 5 NuWG sowie die Anforderungen der über § 17 Abs. 2 Nr. 2 NuWG weiterhin anzuwendenden Verordnung über personelle Anforderungen für Heime (vom 19. Juli 1993, BGBl. I, 1993, S. 1205, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juni 1998, BGBl. I, 1998, S. 1506, - HeimPersV -) werden nicht erfüllt, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen ergibt.).

43

Ein Mangel im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG liegt vor bei einem Verstoß gegen Vorschriften des NuWG oder aber gegen die nach § 17 Abs. 1 NuWG erlassenen beziehungsweise über Absatz 2 fortgeltenden Verordnungen (vgl. u.a. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -; Bay VGH, Beschluss vom 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 -, zitiert jeweils nach juris; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 3, Stand: Oktober 2017, Abschnitt F IX, § 11 Niedersachsen Rn. 5). Für den Erlass einer Anordnung nach § 11 Abs. 1 NuWG ist die Feststellung eines Mangels ausreichend. Nicht erforderlich ist, dass es bereits zu einer konkreten Beeinträchtigung oder aber Gefährdung der Bewohner/innen des Heims gekommen ist, weil letztlich jeder Mangel die Gefahr einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Bewohnerwohls in sich birgt (vgl. Begründung des Nds. Landtages, Drs. 16/2493, S. 83; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 3, Stand: Oktober 2017, Abschnitt F IX, § 11 Niedersachsen Rn. 5). Eine Anordnung nach § 11 Abs. 1 NuWG kann auch erforderlich sein zur Abwendung einer noch nicht eingetretenen, jedoch drohenden, das heißt bei ungehinderter Fortdauer des festgestellten Mangels mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, juris; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 3, Stand: Oktober 2017, Abschnitt F IX, § 11 Niedersachsen Rn. 5 m.w.N.).

44

Das NuWG dient vorrangig dem Wohl der Heimbewohner, welches das Gesetz schützen, fördern und sicherstellen will. Zu diesem Zweck stellt § 5 NuWG Anforderungen an den Betrieb eines Heims. So darf nach § 5 Abs. 2 NuWG ein Heim unter anderem nur betrieben werden, wenn in ihm die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner/innen geachtet und vor Beeinträchtigungen geschützt werden (Nr. 1). Den Bewohnerinnen und Bewohnern ist eine nach Art und Umfang ihrer Betreuungsbedürftigkeit angemessene Lebensgestaltung zu ermöglichen (Nr. 2), es muss eine dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechende Qualität des Wohnens, der hauswirtschaftlichen Versorgung, der Verpflegung und der Betreuung der Bewohner/innen gesichert sein (Nr. 4), für pflegebedürftige Bewohner/innen muss die Pflege nach dem allgemein anerkannten Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse gewährleistet sein (5.) und die ärztliche und gesundheitliche Betreuung der Bewohner/innen muss gesichert sein (6.). Nach § 5 Abs. 3 NuWG muss der Betreiber eines Heims (1.) die für den Betrieb eines Heims erforderliche Zuverlässigkeit besitzen, (2.) sicherstellen, dass die Zahl der Beschäftigten und deren persönliche und fachliche Eignung für die zu leistende Tätigkeit ausreicht und (3.) ein Qualitäts- und Beschwerdemanagement betreiben. In der Regelung des § 5 Abs. 3 Nr. 2 NuWG kommt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber der Betreuungsfähigkeit der Heime herausragende Bedeutung beimisst, um seine aus § 1 Abs. 2 Nr. 1 NuWG folgenden Zielsetzung, die Interessen und Bedürfnisse der Heimbewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen, sicherzustellen. Das Gesetz macht das Erfordernis einer ausreichenden Personalausstattung nicht davon abhängig, dass es dem Betreiber des Heimes gelingt, die erforderlichen und geeigneten Personen einzustellen. Vielmehr knüpft es umgekehrt an den Umstand, dass die erforderlichen Beschäftigten nicht oder nicht ausreichend vorhanden sind, die erwähnten Rechtsfolgen, ohne dass die Gründe des Fehlbestandes erheblich wären. Insbesondere kommt es nicht auf die Arbeitsmarktlage an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.1.1996 – 1 B 13/96 -, juris Rn. 6 zu den vergleichbaren Regelungen der § 6 Nr. 3 HeimG a.F. und § 2 Abs. 1 Nr. 1 HeimG a.F.).

45

Der Kreis der nach § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG zur Anordnung berechtigenden festgestellten und nicht abgestellten Mängel ist gesetzlich nicht beschränkt. Diese können nicht nur aus dem Bereich der konkreten Pflege, sondern aus den gesamten, den Betrieb eines Heims kennzeichnenden Umständen resultieren und sich auch auf die Bereiche Organisation und Personal beziehen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, zitiert jeweils nach juris). Auf Grundlage des § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG ist die Heimaufsicht auch berechtigt, Anforderungen an die personelle Ausstattung der Einrichtung zu stellen. Denn ein Mangel im Sinne dieser Vorschrift kann auch darin bestehen, dass die personelle Ausstattung der Einrichtung nicht den vorgeschriebenen Anforderungen entspricht, da der Betreiber die Personalquoten nach § 5 Abs. 3 Nr. 2 NuWG, § 17 Abs. 2 Nr. 2 NuWG in Verbindung mit § 5 HeimPersV nicht einhält (vgl. auch VG Dresden, Beschluss vom 6.2.2017 - 1 L 519/16 -; VG Sigmaringen, Urteil vom 31.1.2007 - 1 K 473/05 -, zitiert jeweils nach juris).

46

Unter Zugrundelegung dieser rechtlichen Vorgaben liegen zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, auf den es vorliegend ankommt, da der angeordnete Aufnahmestopp ein sogenannter Dauerverwaltungsakt ist (vgl. u.a. auch Bay VGH, Beschluss vom 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 -, juris Rn. 36), der nur so lange aufrechterhalten werden darf, als die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG vorliegen, Mängel im Betrieb des Seniorenzentrums H. vor, die die Klägerin als Betreiberin des Heims nicht abgestellt hat. Hierbei verkennt die Kammer nicht die von der Klägerin seit Erlass des streitgegenständlichen Bescheides unternommenen Bemühungen zur Mängelbeseitigung, unter anderem die erfolgten Neueinstellungen, die Aufstellung und Umsetzung eines Maßnahmeplans sowie die Durchführung diverser Fortbildungen für die Mitarbeiter/innen des Seniorenzentrums. Allerdings haben diese Bemühungen (bislang) noch nicht zu einem vollständigen Abstellen der festgestellten Mängel im Betrieb der Einrichtung geführt. Zum einen wird die gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV erforderliche Fachkraftquote von 50% im Seniorenzentrum H. nach wie vor nicht eingehalten (dazu 1.). Ferner weisen die Dienstplangestaltung und der konkrete Einsatz der Mitarbeiter/innen immer noch erhebliche Defizite auf (dazu 2.) und es liegen weiterhin Mängel im Bereich der pflegerischen Versorgung vor (dazu 3.). Hierbei kann die Kammer offenlassen, ob bereits jeder festgestellte Mangel für sich allein ausreichend wäre, die streitige Anordnung zu rechtfertigen, denn zumindest in der Kumulation der Mängel ist der Aufnahmestopp begründet. Auch im Übrigen erweist sich der Aufnahmestopp als rechtmäßig (dazu 4.).

47

1. Ein Mangel im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG ist darin zu sehen, dass die Klägerin die gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV erforderlichen Fachkräfteausstattung für den Betrieb des Seniorenzentrums H. von 50% seit mehr als einem Jahr nicht vorhält. Bei der Frage der personellen Anforderungen für Heime können die Regelungen des HeimPersV herangezogen werden, die über § 17 Abs. 2 Nr. 2 NuWG in Niedersachsen weiterhin Anwendung finden.

48

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV dürfen betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden. Hintergrund des § 5 HeimPersV ist der Umstand, dass die Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten in besonderem Maße eine dafür geeignete Personalausstattung verlangt. Betreuende Tätigkeiten umfassen alle Formen von Hilfen für Bewohner, soweit es sich nicht um die reine Gebrauchsüberlassung des Wohn- und Schlafplatzes und die Verpflegung als solche handelt (vgl. BR-Drs. 204/93, S. 18). Zu dem breiten Spektrum der betreuenden Tätigkeiten gehören auch Maßnahmen, die nicht die Kenntnisse einer Fachkraft voraussetzen. Der § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV sichert die Qualität betreuender Tätigkeiten durch ein sogenanntes Fachkraftpostulat. Durch diese Regelung wird sichergestellt, dass zur Betreuung der Bewohner/innen stets eine bestimmte Anzahl an fachlich geschulter und entsprechend kompetenter Fachkräfte anwesend ist. Hierdurch wird gewährleistet, dass betreuende Tätigkeiten, die eine bestimmte Sachkunde erfordern, jederzeit fachgerecht durchgeführt werden können. Eine angemessene Beteiligung von Fachkräften an der Wahrnehmung von betreuenden Tätigkeiten im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV bedeutet zunächst negativ, dass Formen betreuender Tätigkeiten (z.B. das Waschen Pflegebedürftiger) nicht so organisiert werden dürfen, dass die entsprechenden Fachkräfte des Heims auf den Dienstleistungsvollzug keinen Einfluss haben. Angemessen ist die Beteiligung dann, wenn das Fachwissen der Fachkraft für die Art und Weise des Dienstleistungsvollzugs prägend ist (vgl. Bay VGH, Beschluss vom 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 -, juris Rn. 30; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 1, Stand: Oktober 2017, § 5 HeimPersV Rn. 5). Die bloße Rufbereitschaft von Fachkräften stellt keine angemessene Beteiligung an betreuenden Tätigkeiten von Hilfskräften dar (vgl. nur Bay OLG, Beschluss vom 5.1.2000 - 3 ObOWi 136/99 -, juris).

49

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV muss mindestens einer, bei mehr als 20 nicht pflegebedürftigen Bewohnern oder mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnern mindestens jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft sein. In Heimen mit pflegebedürftigen Bewohnern muss auch bei Nachtwachen mindestens eine Fachkraft ständig anwesend sein (§ 5 Abs. 1 Satz 3 HeimPersV). Bei der Frage einer angemessenen Beteiligung von Fachkräften gibt die Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV Mindestzahlenschlüssel für das Verhältnis von Fachkräften und weiteren, mit betreuenden Tätigkeiten Beschäftigten, bezogen auf nicht pflegebedürftige und pflegebedürftige Heimbewohner (vgl. Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 1, Stand: Oktober 2017, § 5 HeimPersV Rn. 3). Dabei bilden die Anforderungen des § 5 Abs. 1 HeimPersV die Untergrenze einer noch zulässigen Personalausstattung in einem Heim, was sich bereits aus dem Wortlaut („mindestens“) ergibt. § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV regelt nicht das Verhältnis von Beschäftigten zu betreuenden Heimbewohnern im Sinne von Personalrichtwerten, sondern das Verhältnis der in der Einrichtung tatsächlich beschäftigten Fachkräfte und sonstigen Pflegekräften. Während Personalrichtwerte festlegen, wie viel Personal Einrichtungen in Abhängigkeit vom Betreuungsbedarf der Bewohner/innen beschäftigen sollen (dies ist beispielsweise geregelt in den Pflegesatzvereinbarungen und im Rahmenvertrag gemäß § 75 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 SGB XI zur vollstationären Dauerpflege in der ab dem 01.01.2009 gültigen Fassung, abrufbar unter: https://www.vdek.com/LVen/NDS/service/pflege/stationaere-pflege.html, zuletzt abgerufen am 12. Dezember 2017; im Folgenden: Rahmenvertrag), also eine quantitative Vorgabe enthalten, soll die Fachkraftquote auf einen qualitativen Effekt zielen, weil Fachkräfte aufgrund ihrer Ausbildung über ein höheres Maß an Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten verfügen, als Angehörige der Helferberufe und angelernte Kräfte (vgl. Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 1). § 6 HeimPersV trifft nähere Regelungen zu Fachkräften. Danach müssen Fachkräfte im Sinne der Verordnung eine Berufsausbildung abgeschlossen haben, die Kenntnisse und Fähigkeiten zur selbständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung der von ihnen ausgeübten Funktion und Tätigkeit vermittelt. Altenpflegehelferinnen und Altenpflegehelfer, Krankenpflegehelferinnen und Krankenpflegehelfer sowie vergleichbare Hilfskräfte sind nach Satz 2 keine Fachkräfte im Sinne der Verordnung.

50

Nach § 5 Abs. 2 HeimPersV kann von den Anforderungen des Absatzes 1 mit Zustimmung der zuständigen Behörde abgewichen werden, wenn dies für eine fachgerechte Betreuung der Heimbewohner erforderlich oder ausreichend ist. Eine derartige Abweichung wurde vorliegend indes nicht beantragt.

51

Ausgehend von dem vorstehend Ausgeführten lässt sich vorliegend nicht feststellen, dass die Klägerin als Betreiberin des Seniorenzentrums H. sicherstellt, dass die Zahl der Beschäftigten und deren persönliche und fachliche Eignung für die zu leistende Tätigkeit ausreicht. In der Einrichtung wurde die gesetzlich vorgeschriebene 50%-Quote an Fachkräften weder zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides eingehalten noch wird die Quote zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eingehalten.

52

Die von dem Beklagten vorgenommenen Berechnungen der Fachkraftquote erweisen sich überwiegend als fehlerfrei. Lediglich soweit der Beklagte die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements pauschal ohne Berücksichtigung ihres konkreten Einsatzes als Pflegefachkraft bei der Berechnung unberücksichtigt gelassen hat, ist dies rechtlich zu beanstanden. Dies führt vorliegend allerdings nicht zur Aufhebung des Bescheides.

53

Im Einzelnen:

54

Soweit die Klägerin bei der Ermittlung der erforderlichen Personalausstattung maßgeblich auf § 84 Abs. 6 SGB XI abstellt und sich hinsichtlich des Vorliegens einer beachtlichen Pflichtverletzung auf Rechtsprechung zur leistungsrechtlichen Frage der Vergütungskürzung nach § 115 SGB XI bezieht, folgt die Kammer dem nicht. § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV regelt die Fachkraftquote ohne Bezugnahme auf einen Personalschlüssel. Grundlage der Berechnungen ist daher nicht ein bestimmter Sollbestand, sondern die tatsächliche Zahl der Beschäftigten, von denen jeder zweite eine Fachkraft sein muss. Zudem ist die Frage der leistungsrechtlichen Vergütungskürzung von der heimrechtlichen Frage einer adäquaten Personalausstattung der Pflegeeinrichtung zu unterscheiden. Diese Differenzierung zwischen Leistungs- und Heimrecht ergibt sich bereits aus § 21 Abs. 5 des Rahmenvertrages. Danach beträgt im Bereich der Pflege, der sozialen Betreuung und der medizinischen Behandlungspflege der Anteil an ausgebildeten Fachkräften mindestens 50%. Dieser Anteil ist nach Satz 2 auf Basis von Vollzeitstellen zu ermitteln. Nach Satz 3 gelten zur Ermittlung und Begriffsdefinition die heimrechtlichen Vorschriften. Der Beklagte ist als Heimaufsichtsbehörde nicht an die Festlegungen im Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 2 Nr. 3 SGB XI oder an Empfehlungen oder Vereinbarungen der Pflegesatzkommission nach § 86 SGB XI oder sonstige festgelegte Personalschlüssel gebunden. Der im Rahmen der Vergütungsvereinbarung nach dem SGB XI vereinbarte Personalschlüssel hat für die heimrechtliche Beurteilung einer ordnungsgemäßen personellen Besetzung im Sinne des § 5 Abs. 3 Nr. 2 NuWG nur indizielle Bedeutung beziehungsweise dient als Orientierung für die Beurteilung der angemessenen Beteiligung von Pflegefachkräften nach § 5 Abs. 1 HeimPersV (vgl. auch Nds. Landtag, Drs. 16/2493, S. 57; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, zitiert jeweils nach juris; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 3, Stand: Oktober 2017, Abschnitt F IX, § 5 Niedersachsen Rn. 25). Heimrechtliche Anordnungen sind gemäß § 11 Abs. 2 NuWG soweit wie möglich in Übereinstimmung mit den Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII auszugestalten. Erst soweit heimrechtlichen Anordnungen eine Erhöhung der Vergütung nach § 75 Abs. 3 SGB XII zur Folge haben können, sind diese im Benehmen mit dem Sozialhilfeträger, mit dem Vereinbarungen nach dieser Vorschrift bestehen, zu treffen (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 3 NuWG). Dies ist vorliegend nicht der Fall, da kein Personaleinsatz gefordert wird, der über die vereinbarten Personalschlüssel hinausgeht. Ungeachtet dessen bestehen Bedenken, ob die Klägerin im Seniorenzentrum H. überhaupt kontinuierlich genügend Personal nach den vereinbarten leistungsrechtlichen Personalschlüsseln beschäftigt hat und aktuell beschäftigt. Nach den von dem Beklagten vorgenommenen Berechnungen wurde das Stellen-Soll, welches anhand der leistungsrechtlich vereinbarten Personalschlüssel für die Pflege unter Berücksichtigung der jeweils mitgeteilten Bewohnerstruktur berechnet wurde, im Jahr 2017 bis einschließlich Oktober 2017 beispielsweise lediglich in den Monaten August und Oktober 2017 eingehalten (vgl. Übersicht der Prüfergebnisse 2017 Bl. 2757 VV, Band 21 sowie Berechnung für Oktober 2017, Bl. 2796 VV, Band 21). Demgegenüber ergaben unter anderem die Berechnung für Juli 2017 ein Stellen-Soll von 22,31 und ein Stellen-Ist von 21,43 (Bl. 2636 VV, Band 21) und die Berechnung für September 2017 ein Stellen-Soll von 21,89 und ein Stellen-Ist von 20,91 (Bl. 2755 VV, Band 21). Auch im Jahr 2016 wurde das erforderliche Stellen-Soll in keinem Monat eingehalten (vgl. beispielhaft die auf Seite 2 des angefochtenen Bescheides enthaltene Darstellung des jeweils ermittelten Stellen-Solls und Stellen-Ist).

55

Überdies teilt die Kammer die Auffassung der Klägerin, Personaldefizite seien erst relevant, wenn eine dauerhafte Unterschreitung des Personalsolls von 8% vorliege, nicht. In dem von der Klägerin insoweit angeführten Urteil des Bundessozialgerichts vom 12. September 2012 ging es konkret um die Kürzung der Pflegevergütung wegen Qualitätsmängeln. Das Bundessozialgericht führte aus, dass das Vorliegen von Qualitätsmängeln in einem nennenswerten Umfang Voraussetzung für die Kürzung der Vergütung sei. Die grundsätzlich notwendige Feststellung von Qualitätsmängeln sei ausnahmsweise dann entbehrlich, wenn ein Personalabgleich zu dem Ergebnis komme, dass in dem Pflegeheim über mehrere Monate hinweg so wenig Personal vorhanden gewesen sei, dass Qualitätsmängel praktisch unvermeidlich gewesen seien. In solchen Fällen sei das Auftreten von ernsthaften, ahndungswürdigen Qualitätsmängeln unwiderlegbar zu vermuten, sodass auf eine zusätzliche Qualitätsprüfung verzichtet werden könne. Als Anhaltspunkt für eine derartige unwiderlegbare Vermutung sei die Unterschreitung des vereinbarten Personalsolls von monatlich mindestens 8% anzunehmen (vgl. BSG, Urteil vom 12.9.2012 - B 3 P 5/11 R -, juris Rn. 38). Hieraus folgt - anders als die Klägerin meint - nicht, dass ein Qualitätsmangel (in leistungsrechtlicher Hinsicht) erst bei einer dauerhaften Unterschreitung von 8% des Personalsolls vorliegt, sondern dass in diesen Fällen lediglich auf eine zusätzliche Feststellung von Qualitätsmängeln im Rahmen einer Qualitätsprüfung verzichtet werden kann. Erhebliche Qualitätsmängel können vielmehr auch vorliegen, wenn die vereinbarte Personalausstattung vom Heimträger eingehalten wird. In diesen Fällen bedarf es aber einer ausdrücklichen Feststellung von Mängeln im Rahmen einer Qualitätsprüfung (vgl. BSG, Urteil vom 12.9.2012 - B 3 P 5/11 R -, juris Rn. 36/37).

56

Auch im Übrigen dringt die Klägerin mit ihren Einwendungen nicht durch.

57

Zunächst ist die von dem Beklagten vorgenommene Berechnung der Fachkraftquote nach Vollzeitstellen rechtlich nicht zu beanstanden.

58

Hinsichtlich der Frage der konkreten Berechnungsmethode (Berechnung nach Vollzeitstellen oder aber nach tatsächlich erbrachte Stunden) lässt sich den leistungsrechtlichen Bestimmungen, die ohnehin lediglich indizielle Bedeutung für die Frage einer dem Heimrecht entsprechenden Personalausstattung haben, keine einheitliche Aussage entnehmen. So heißt es in § 4 Abs. 4 Buchst. b) der aktuellen Pflegesatzvereinbarung für das Jahr 2017 vom 30. September 2016 (Bl. 1049 ff. VV, Band 15), dass die Fachkraftquote 50% bezogen auf die zu erbringenden Stunden betrage. Auf der anderen Seite wiederum sieht § 21 Abs. 5 des Rahmenvertrages vor, dass im Bereich der Pflege, der sozialen Betreuung und der medizinischen Behandlungspflege der Fachkräfteanteil auf Basis von Vollzeitstellen zu ermitteln ist.

59

Die Kammer schließt sich bei der Frage der konkreten Berechnungsmethode dem OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 21.6.2004 - 4 A 151/01 -, juris Rn. 34) sowie der einschlägigen Kommentarliteratur (vgl. Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 13) an, wonach sich die Fachkraftquote auf die nach Vollzeitkräften berechnete Anzahl der mit betreuenden Tätigkeiten befassten Beschäftigten der Einrichtung bezieht. Die Fachkraftquote berechnet sich nicht nach der Kopfzahl der Beschäftigten, sondern nach Vollzeitkräften, wobei Teilzeitkräfte (einschließlich geringfügig Beschäftigte) auf Vollzeitäquivalente umgerechnet werden müssen (dies soll voraussichtlich in Niedersachsen künftig auch verbindlich vorgeschrieben werden, vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 des Entwurfes einer Verordnung über personelle Anforderungen für unterstützende Einrichtungen nach dem Niedersächsischen Gesetz über unterstützende Wohnformen (PersVNuWG), Stand: 17. Juli 2017). Das OVG Nordrhein-Westfalen führte in seinem Urteil vom 21.6.2004 (- 4 A 151/01 -, juris Rn. 34) insoweit aus:

60

„Diese Quote bestimmt nach Ansicht des Senats nicht das Verhältnis derjenigen Arbeitskräfte, die bezogen auf einen bestimmten Zeitpunkt oder Zeitraum tatsächlich mit der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten befasst sind. Sie betrifft vielmehr den Anteil von Fach- und Hilfskräften an der nach Vollzeitkräften berechneten Zahl der Beschäftigten, die der Heimträger zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingestellt hat, und sichert auf diese Art und Weise einen Personalbestand, der eine angemessene Beteiligung von Fachkräften i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV ermöglicht. Nur dieses Verständnis erlaubt nämlich den - wie dargetan - gebotenen flexiblen Einsatz von Fach- und Hilfskräften in wechselnden, jeweils (i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV) angemessenen Anteilen und entspricht daher am ehesten dem Zweck der Verordnung, verhältnismäßige Anforderungen an die "fachliche Absicherung" der Betreuung vorzugeben.“

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Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an, denn die Festlegung der Fachkraftquote von 50% in § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV betrifft nicht eine Momentaufnahme der personellen Ausstattung der Einrichtung, sondern will dauerhaft eine qualifizierte Betreuung der Bewohner sicherstellen. Eine dauerhafte Sicherung lässt sich aber nur erreichen, wenn der Personalstamm von vornherein ein gewisses Verhältnis zwischen Fachkraft und Nicht-Fachkraft aufweist. Es kann nicht auf die reine Erfüllung einer ohne angemessenen Ausfallzeitenaufschlag erstellten Stellenplankalkulation und die tatsächliche Besetzung einer Dienstschicht mit ausreichendem Personal ankommen, sondern auf einen Personalbestand, der unvorhergesehene Ausfälle durch Krankheit einerseits und vorhersehbare Ausfälle durch Urlaub andererseits auffangen kann, ohne Überstunden aufzubauen (so auch VG Würzburg, Beschluss vom 17.2.2016 - W 3 S 16.95 -, juris Rn. 81). Für die Berechnung der Fachkraftquote nach Vollzeitstellen spricht auch § 5 Abs. 3 Nr. 2 NuWG, der von einer ausreichenden „Zahl der Beschäftigten“ spricht. Damit wird offensichtlich auf die Personalausstattung umgerechnet nach Vollzeitkräften, nicht aber auf den punktuell gesehenen konkreten Einsatz vor Ort abgestellt (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.6.2004 - 4 A 151/01 -, juris Rn. 36).

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Bei der weiteren Berechnung der Quote ist dann die Summe der Fachkräfte und die Summe der Nicht-Fachkräfte in ein Verhältnis zu setzen. Beispielsweise ist in einem Heim, das zehn Mitarbeiter im Pflegebereich beschäftigt, erforderlich, dass mindestens fünf Mitarbeiter Fachkräfte im Sinne des § 6 HeimPersV sind. Dies hat zwar zur Konsequenz, dass die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimPersV zu einer Benachteiligung derjenigen Heime führen kann, die über mehr Personal verfügen, als für eine Betreuung der Heimbewohner an sich erforderlich wäre. Diesen Bedenken lässt sich aber mit dem Korrektiv des § 5 Abs. 2 HeimPersV Rechnung tragen. Denn in diesem Fall dürften die Voraussetzungen für eine Ausnahmeregelung nach § 5 Abs. 2 HeimPersV regelmäßig gegeben sein (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.3.2001 - 8 S 301/01 -, juris Rn. 12). Für eine über das erforderliche Maß hinausgehende personelle Besetzung des Pflegedienstes im Seniorenzentrum H. ist hingegen nichts ersichtlich oder vorgetragen, zumal das vereinbarte Stellen-Soll nach der jeweiligen Bewohnerstruktur in der Einrichtung in den letzten 12 Monaten ganz überwiegend nicht eingehalten worden ist.

63

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass der Beklagte bei der Berechnung der Fachkraftquote die von der Klägerin angeführte Mehrarbeit der Mitarbeiter/innen des Seniorenzentrums H., welche bis zu 20% wöchentlich betragen soll, nicht berücksichtigt hat. Denn die (arbeitsvertraglich mögliche) Anordnung von Mehrarbeit zum Ausgleich personeller Unterdeckungen stellt kein Instrument dar, einen Dauerzustand zu regeln (ebenso VG Stuttgart, Urteil vom 21.6.2012 - 4 K 2370/11 -, juris; Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 20). Überstunden dürfen nur angeordnet werden, wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis besteht und sie sind grundsätzlich primär durch entsprechende Arbeitsbefreiung auszugleichen. Die Anordnung von Mehrarbeit stellt daher lediglich ein Instrument dar, um in vorübergehenden Mangelsituationen eine personelle Unterdeckung auszugleichen. Es ist jedoch nicht geeignet, eine dauernde Personalunterdeckung auszugleichen, zumal eine generelle Berücksichtigung auch dazu führt, dass in Ausnahmezeiten dieser mögliche Puffer nicht mehr zur Verfügung steht.

64

Auch der Einwand der Klägerin, der Beklagte habe zu Unrecht die Pflegedienstleitung (PDL) bei seinen Berechnungen nicht berücksichtigt, greift nicht durch. Eine generelle Berücksichtigung der Pflegedienstleitung bei der Berechnung der Fachkraftquote losgelöst von dem konkreten Aufgabenfeld der jeweiligen Pflegedienstleitung kommt nicht in Betracht (so aber scheinbar Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 14; anders dagegen anscheinend der VGH Baden-Württemberg, der in seinem Beschluss vom 16.3.2001 - 8 S 301/01 -, juris Rn. 10, den Anteil der Pflegedienstleitung bei der Berechnung der Fachkraftquote unberücksichtigt gelassen hat). Es ist klar zwischen den Bereichen Pflege und Betreuung sowie Pflegedienstleitung zu unterscheiden, denn die Pflegedienstleitung übernimmt in erster Linie Überwachungs-, Kontroll- und Planungsaufgaben, nicht aber betreuende Tätigkeiten. Aus § 5 Abs. 1 HeimPersV, der gerade der Sicherstellung einer qualifizierten und ausreichenden Betreuung der Bewohner/innen eines Heims dient, ergibt sich, dass der Anteil der betreuenden Tätigkeit, das heißt der Tätigkeit, bei der der überwiegende Teil in der Betreuung, also im unmittelbaren Kontakt (Pflege, Therapie, Förderung) mit dem Bewohner besteht, maßgeblich ist. Die grundsätzliche Trennung zwischen Pflegedienstleitung und Pflegfachkraft findet sich auch in § 21 Abs. 3 des Rahmenvertrages wieder, worin zum einen Personalschlüssel für den Bereich der Pflege und Betreuung festgelegt werden und zum anderen eine Vollzeitkraft je Pflegeinrichtung für die Pflegedienstleitung zusätzlich zu berücksichtigen ist.

65

Dennoch ist denkbar, dass eine Pflegedienstleitung in Einzelfällen anteilig anhand des tatsächlichen Einsatzes im betreuenden und pflegerischen Bereich bei der Berechnung der Fachkraftquote berücksichtigt werden kann (ebenso VG Stuttgart, Urteil vom 21.6.2012 - 4 K 2370/11 -, juris Rn. 37, nachgehend VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.6.2013 - 6 S 239/13 -, juris, insoweit nicht aufgehoben). Hierbei kommt es vor allem darauf an, ob der jeweiligen Pflegedienstleitung in der Einrichtung neben ihren Aufgaben unter anderem im Bereich der Angehörigenarbeit, der Pflegeplanung einschließlich Durchführung von Pflegevisiten, der Mitarbeiterführung und der Einsatzplanung der Pflegefachkräfte (Dienstplangestaltung) noch Kapazitäten zur Verfügung stehen, um darüber hinaus auch in der praktischen Pflege tätig zu werden. Bei der Beantwortung dieser Frage sind vor allem die individuellen Besonderheiten und die Größe der Einrichtung in den Blick zu nehmen. Ein anteiliger Einsatz der Pflegedienstleitung in der praktischen Pflege der Bewohner/innen ist gemessen an dem umfangreichen Aufgabenbereich einer Pflegedienstleitung wohl nur in kleineren und überschaubaren Pflegeeinrichtungen denkbar (ebenso VG Stuttgart, Urteil vom 21.6.2012 - 4 K 2370/11 -, juris Rn. 37). Dies ist bei dem Seniorenzentrum H. indes nicht der Fall. Dass der Pflegedienstleitung im Seniorenzentrum H. (seit Juni 2017 Frau O.) neben ihren Aufgaben der Pflegeplanung, -koordination und -kontrolle noch Kapazitäten für die Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten verbleiben, ist weder von der Klägerin substantiiert dargetan worden noch sonst ersichtlich. Bei dem Seniorenzentrum H. handelt es sich keineswegs um eine kleine überschaubare Einrichtung. Die Einrichtung verfügt über 79 zugelassene Pflegeplätze, mit mehr als 30 Mitarbeitern und verteilt sich über drei Etagen. Primäre Aufgabe der Pflegedienstleitung im Seniorenzentrum H. ist nicht die Pflege der Bewohner/innen, sondern sie hat vorrangig Planungs- und Koordinierungsangelegenheiten zu regeln. Dies ergibt sich beispielsweise aus § 4 Buchst. a) der Pflegesatzvereinbarung für das Jahr 2017 (vgl. Bl. 1049 ff. VV, Band 15), wonach zum Aufgabenbereich der Pflegedienstleitung schwerpunktmäßig die fachliche Planung der Pflegeprozesse, die fachgerechte Führung der Pflegedokumentation, die Dienstplangestaltung, die Durchführung von Dienstbesprechungen im Pflegebereich sowie die Durchführung von Pflegevisiten gehören. Auch nach den von der Klägerin vorgelegten Stellenbeschreibungen einer Pflegedienstleitung aus dem Qualitätshandbuch übernimmt die Pflegedienstleitung vorrangig personalbezogene und praxisanleiterbezogene Aufgaben, wie beispielsweise die Planung und Kontrolle von Arbeitsabläufen, die Erhebung von pflegerelevanten Daten sowie die Durchführung von Mitarbeiterbesprechungen und das Erstellen von Rahmenvorgaben für die Dienstplanung. Zwar gehören nach der Stellenbeschreibung auch bewohnerbezogene Aufgaben zu dem Aufgabenbereich der Pflegedienstleitung. Diese beziehen sich aber überwiegend auf Überwachungsaufgaben, beispielsweise die Überwachung der ordnungsgemäßen Durchführung pflegerischer Tätigkeit der Auszubildenden und neuen Pflegehilfskräften sowie die Überwachung einer lückenlosen Pflegedokumentation (vgl. beispielhaft die Stellenbeschreibungen aus den Jahren 2014, 2015 und 2017, Bl. 147 VV Band 12, Bl. 1089 VV Band 15 und Bl. 2270 VV Band 20). Angesichts der Größe der Einrichtung wäre es auch nicht möglich, wenn die Klägerin die Aufgaben der Pflegedienstleitung derart regelt, dass 50% der Beschäftigungszeit für Aufgaben der Planung, der Pflegekoordination und -kontrolle und die übrigen 50% der Beschäftigungszeit zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten geplant werden. Denn der für die Aufgaben der Pflegeplanung, -koordination und -kontrolle zugewiesene Stellenwert einer Pflegedienstleitung muss so bemessen sein, dass diese Aufgaben angemessen wahrgenommen werden können. Insbesondere in größeren Einrichtungen - wie vorliegend - gebietet dies regelmäßig, die Aufgaben einer Pflegedienstleitung in Vollzeitbeschäftigung zu versehen (vgl. BSG, Urteil vom 22.4.2009 - B 3 P 14/07 R -, juris Rn. 22; dies wurde auch § 4 Abs. 4 Buchst. a) der Pflegesatzvereinbarung 2017, Bl. 1053 VV, Band 15, geregelt, wonach für die Pflegedienstleitung ein Stellenanteil von 1,0 vereinbart wurde).

66

Die Berechnungen des Beklagten sind auch hinsichtlich der von der Klägerin eingesetzten Leiharbeitnehmer (Zeitarbeitskräfte) nicht zu beanstanden. Die Berücksichtigung der Leiharbeitnehmer im Umfang der tatsächlich erbrachten Stunden und die Berechnung des Vollzeitstellenwertes (Addition der Dienststunden der Zeitarbeitskraft anhand des monatlichen Dienstplans und anschließendes Dividieren der Summe durch den Faktor 4,35) ist fehlerfrei, da es gerade nicht auf die Zahl der Mitarbeiter nach Köpfen und den erbrachten Stunden, sondern auf den Anteil von Fach- und Hilfskräften an der nach Vollzeitkräften berechneten Zahl der Beschäftigten im pflegerischen Bereich ankommt. Bei der Berechnung des Vollzeitstellenwertes der Leiharbeitnehmer wird insbesondere berücksichtigt, dass Leiharbeitnehmer ganz überwiegend nicht im vollen Monat oder in einer vollen Woche, sondern nur nach Bedarf eingesetzt werden (anders dagegen anscheinend Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 18, nach dem für Leiharbeitnehmer ein höherer VK-Ansatz gewählt werden könne). Mit Leiharbeitnehmern werden keine festen Verträge abgeschlossen, es existiert kein Arbeitsvertrag mit einer regelmäßigen Wochenarbeitszeit. Der von dem Beklagten herangezogene Umrechnungsfaktor von 4,35 ergibt sich dabei aus der Lohnsteuerrichtlinie. Der exakte Wochenfaktor über einen Zeitraum von 400 Jahren unter Berücksichtigung der Schaltjahre entspricht 4,348125 Wochen/Monat (vgl. Anlage B 6, Bl. 195, 196 der Gerichtsakte). Lediglich ergänzend ist in diesem Zusammenhang zudem darauf hinzuweisen, dass die von der Klägerin angegebenen Zeitstunden der Zeitarbeitskräfte in den dem Beklagten monatlich übersandten Mitarbeiterlisten vielfach nicht mit dem tatsächlichen Einsatz übereinstimmen, worauf der Beklagte die Klägerin mehrfach hingewiesen hat (vgl. u.a. die Schreiben vom 08. Dezember 2016, Bl. 1233 ff. VV, Band 16; vom 24. April 2017, Bl. 1911 ff. VV, Band 18; vom 03. August 2017, Bl. 2349 ff. VV, Band 20).

67

Die weiteren Einwände der Klägerin hinsichtlich der Berücksichtigung der sogenannten „Servicekräfte“ sowie der Nichtberücksichtigung von dauerhaft erkrankten Mitarbeitern ohne Lohnfortzahlung sind - zumindest mittlerweile - nicht mehr streitig. Der Beklagte hat wiederholt angegeben und in der mündlichen Verhandlung auf entsprechende Nachfrage erneut bestätigt, dass er die sogenannten „Servicekräfte“ - wie von der Klägerin begehrt - bis zur endgültigen Klärung ihrer tatsächlich verrichteten Aufgaben (pflegerischer und hauswirtschaftlicher Bereich) voll berücksichtigt hat (vgl. beispielsweise Schreiben vom 29. Dezember 2016, Bl. 1425 VV, Band 17; E-Mail vom 02. Mai 2017, Bl. 1923 VV, Band 18; Schriftsatz vom 30. Mai 2017, Bl. 104 ff. der Gerichtsakte; Schriftsatz vom 07. Dezember 2017, Bl. 269 der Gerichtsakte). Dass Mitarbeiter, die dauerhaft erkrankt sind, nicht bei der Berechnung der Fachkraftquote mit einzurechnen sind, wird auch von der Klägerin nicht mehr durchgreifend in Frage gestellt, wie sich ihren Ausführungen in ihrem Schriftsatz vom 12. Juli 2017 (Bl. 135 ff. der Gerichtsakte) entnehmen lässt. Eine Berücksichtigung dauerhaft erkrankter Mitarbeiter/innen kommt nicht in Betracht, denn arbeitsunfähig erkrankte Mitarbeiter zählen nur solange mit, wie sie nach dem Entgeltfortzahlungsgesetz noch Bezüge erhalten (vgl. Dickmann, Heimrecht, Kommentar, 11. Auflage, 2014, Abschnitt G III, Rn. 21).

68

Die von dem Beklagten vorgenommenen Berechnungen der Fachkraftquote erweisen sich aber insoweit als fehlerhaft, als die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements Frau L., Herr J. und Herr N. generell nicht mitberücksichtigt worden sind. Dieser Fehler führt vorliegend indes nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen Bescheides, da nach den Angaben der Klägerin zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Seniorenzentrum H. keine Mitarbeiter des externen Qualitätsmanagements mehr eingesetzt werden.

69

Richtig ist zunächst, dass Mitarbeiter/innen, die Aufgaben des Qualitätsmanagements ausüben, in diesem Umfang nicht in die Fachkraftquote hinzugerechnet werden dürfen, da dies keine betreuenden Tätigkeiten darstellen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen zur Pflegedienstleitung verwiesen werden. Der Beklagte verweist insoweit zu Recht darauf, dass das Qualitätsmanagement neben der Pflege betrieben wird. Pflege und Qualitätsmanagement sind ebenso voneinander zu unterscheiden wie Pflege und Pflegedienstleitung. Die Unterscheidung zwischen Pflege und Qualitätsmanagement ergibt sich sowohl aus leistungsrechtlichen Vorschriften aber auch aus heimrechtlichen Vorgaben. So wird beispielsweise sowohl im Rahmenvertrag als auch in den Pflegesatzvereinbarungen bei der Festlegung der Personalschlüssel zwischen den Personalschlüsseln für die Pflege und Betreuung (hier dann eingeteilt nach den einzelnen Pflegegraden) und den Personalschlüsseln für Leitung und Verwaltung, Hauswirtschaft, Technischer Dienst und Qualitätsmanagement unterschieden (vgl. § 21 Abs. 3 und Abs. 6 des Rahmenvertrages; § 4 Pflegesatzvereinbarung für 2017, Bl. 1049 ff. VV, Band 15). Der Anteil des Qualitätsmanagements ist daher herauszurechnen. Anhand des vereinbarten Personalschlüssels von 1:180 würde dies beispielsweise bei einem Heim mit 74 Bewohnern einen Vollzeitstellenwert von 0,41 VK (= ca. 15,8 Stunden/Woche bei einer 38,5 Stundenwoche) entsprechen. Verbleiben aber neben den Aufgaben des Qualitätsmanagements noch Kapazitäten übrig und werden die Mitarbeiter, die die erforderliche Qualifikation nach § 6 HeimPersV erfüllen, auch tatsächlich in der jeweiligen Einrichtung als Pflegefachkraft zur Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten eingesetzt, sind sie insoweit auch grundsätzlich bei der Berechnung der Fachkraftquote zu berücksichtigen.

70

Vorliegend ist davon auszugehen, dass den Mitarbeitern des Qualitätsmanagements Frau L., Herr J. und Herr N. neben den Aufgaben des Qualitätsmanagements (im Gegensatz zur Pflegedienstleitung) noch Kapazitäten verblieben, um im pflegerischen Bereich tätig zu sein. Denn es wurden insgesamt drei Mitarbeiter des Qualitätsmanagements eingesetzt. Bei einem Personalschlüssel von 1:180 und der Bewohneranzahl im Seniorenzentrum H. verblieben mithin neben dem Qualitätsmanagement noch ca. 2,5 VK übrig. Die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements Frau L., Herr J. und Herr N. weisen zudem die erforderliche Qualifikation einer Pflegefachkraft nach § 6 HeimPersV auf. Allerdings wurden die Mitarbeiter Frau L. und Herr J. nicht durchgängig im Seniorenzentrum als Pflegefachkräfte, sondern zwischenzeitlich als Interims-Pflegedienstleitung eingesetzt, um den seit längerer Zeit erkrankten Mitarbeiter Herrn K. zu ersetzen. Mit Schreiben vom 10. August 2016 (Bl. 876 ff. VV, Band 15) sowie weiterem Schreiben vom 20. Januar 2017 (Bl. 1575 ff. VV, Band 17) teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass die Aufgaben der Pflegedienstleitung übergangsweise von Herrn J. und ab September 2016 von Frau L. übernommen worden seien. Seit dem 15. Juni 2017 wird diese Aufgabe von der neu eingestellten Mitarbeiterin Frau Magdalene O. wahrgenommen. Soweit die von der Klägerin benannten Mitarbeiter des Qualitätsmanagements im Seniorenzentrum H. nicht als Pflegefachkraft, sondern als Pflegedienstleitung eingesetzt wurden, kommt eine Berücksichtigung bei der Berechnung der Fachkraftquote - wie oben bereits erläutert - von vornherein nicht in Betracht. Überwiegend wurden die genannten Mitarbeiter des Qualitätsmanagements aber tatsächlich im Bereich der Pflege und Betreuung eingesetzt. Dies ergibt sich aus den in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten vorhandenen sowie dem Gericht übersandten Dienstplänen der Monate November 2016 bis Dezember 2017 (vgl. Bl. 1481 ff. VV, Band 17; Bl. 1555 ff. VV, Band 17; Bl. 1789 ff. VV, Band 18; Bl. 1847 ff. VV, Band 18; Bl. 1889 ff. VV, Band 18; Bl. 2111 ff. VV, Band 19; Bl. 2222 ff., Band 19; Bl. 2300 ff. VV, Band 20; Bl. 2626 ff. VV, Band 21; Bl. 2705 ff. VV, Band 21; Bl. 2738 ff. VV, Band 21; Bl. 2782 ff. VV, Band 21; sowie die Dienstpläne für November und Dezember 2017 in der Beiakte 016). Insoweit wären die Mitarbeiter (gekürzt um den Anteil am Qualitätsmanagement) bei der Berechnung der Fachkräftequote zu berücksichtigen gewesen.

71

Dieser Fehler führt vorliegend aber nicht zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Denn eine dauerhafte Stabilisierung des Pflegefachkraft-Stammpersonals wurde dennoch nicht erreicht. Der Einsatz der Mitarbeiter des Qualitätsmanagements stellt sich lediglich als Übergangslösung dar, da die genannten Mitarbeiter nur für einen gewissen Zeitraum im Seniorenzentrum H. als Pflegefachkraft eingesetzt wurden. So wurde Frau L. nach Auswertung der Dienstpläne beispielsweise seit März 2017 nur noch vereinzelt und ab Mai 2017 überhaupt nicht mehr als Pflegefachkraft im Seniorenzentrum H. geplant oder eingesetzt. Auch Herr N. wurde seit Juni 2017 unregelmäßig und seit November 2017 überhaupt nicht mehr für den Dienst im Seniorenzentrum geplant. Die Einsätze des Herrn J. haben ebenfalls in den vergangenen Monaten abgenommen. Beispielsweise wurde Herr J. im November 2017 zwar an mehreren Tagen für den Dienst geplant, er hat aber tatsächlich nur an 5 Tagen im Seniorenzentrum gearbeitet. An den anderen Tagen wurde (ohne Angaben von Gründen) „frei“ vermerkt, obwohl er als diensthabend geplant wurde. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist kein Mitarbeiter des Qualitätsmanagements mehr als Pflegefachkraft in H. im Einsatz. Dies ergibt sich aus dem vorgelegten Dienstplan für Dezember 2017 (vgl. Beiakte 016) und wurde von dem Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage bestätigt. Die Mitarbeiter Frau L. und Herr N. wurden zudem auf der Mitarbeiterliste für November 2017 (vgl. Beiakte 016) überhaupt nicht mehr mit aufgeführt. Im Dezember 2017 wird auch Herr J. nicht mehr auf der Mitarbeiterliste geführt (vgl. Beiakte 016). Eine fortbestehende Dauerhaftigkeit des Einsatzes der Mitarbeiter des Qualitätsmanagements als Pflegefachkräfte im Seniorenzentrum H. lässt sich dem nicht entnehmen. Wie der Beklagte zu Recht einwendet, ist vielmehr zu befürchten, dass die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements dauerhaft wieder abgezogen worden sind oder aber werden (gegebenenfalls ohne entsprechenden Fachkraftnachschub eingestellt zu haben).

72

Ob die Klägerin mitunter in den vergangenen Monaten durch eine zumindest anteilige Berücksichtigung der genannten Mitarbeiter des Qualitätsmanagements bei der Berechnung der Fachkraftquote die erforderliche Fachkraftquote von 50% im Seniorenzentrum H. eingehalten hat, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, da es - wie bereits ausgeführt - auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ankommt. Da im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung kein Mitarbeiter des Qualitätsmanagements mehr im Seniorenzentrum im Dienst ist, kommt eine (ggf. anteilige) Berücksichtigung bei der Berechnung der Fachkraftquote nicht in Betracht.

73

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die von dem Beklagten vorgenommene Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fachkraftquote nicht zu beanstanden ist und die vorgenommenen Berechnungen größtenteils fehlerfrei vorgenommen wurden. Lediglich soweit der Beklagte die Mitarbeiter des Qualitätsmanagements generell nicht berücksichtigt hat, also auch insoweit nicht, als sie tatsächlich als Pflegefachkräfte eingesetzt wurden, erweist sich die Berechnung als fehlerhaft. Dies führt allerdings nicht zur Aufhebung des Bescheides, da die Mitarbeiter gegenwärtig nicht mehr im Seniorenzentrum H. als Pflegefachkräfte eingesetzt werden. Nach den aktuellen Mitarbeiterlisten wird die Fachkraftquote von 50% im Seniorenzentrum H. nach wie vor nicht eingehalten.

74

2. Zu Recht hat der Beklagte einen weiteren Mangel in der defizitären Dienstplangestaltung gesehen. Die Klägerin hat bei ihrer Dienstplanung im Seniorenzentrum H. die Anwesenheit von Fachkräften in den Tagdiensten (und auch den Nachtdiensten) nicht durchgehend sichergestellt.

75

Ein mangelfreier Betrieb eines Pflegeheims erfordert eine bedarfsgerechte Personaleinsatzplanung. Eine (dauerhaft) fehlerhafte Dienstplangestaltung mit der Folge einer personellen Unterbesetzung stellt einen erheblichen Mangel im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG dar, denn § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV erfordert eine angemessene Beteiligung von Fachkräften bei der Pflege und Betreuung. Aufgrund der dauerhaft defizitären Personalplanung in der Einrichtung in H. konnte die Betreuung weiterer Bewohner nicht mehr sichergestellt werden. Der Beklagte hat die Klägerin auf die unzureichende Besetzung der Dienste mit den erforderlichen Pflegefachkräften mehrfach hingewiesen, ohne dass dieser Mangel dauerhaft abgestellt werden konnte. Dabei bedarf es vorliegend keines, über den Tatbestand der Nichteinhaltung der Mindestanforderungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV hinausgehenden, Nachweises von dem jeweiligen Heimbewohner konkret drohenden Missständen. Ebenso wenig bedarf es eines Abwartens bis zum tatsächlichen Eintritt derartiger Missstände. Denn auch für die personelle Ausstattung eines Heimes, der aus der Sicht des Gesetzgebers herausragende Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.1.1996 - 1 B 13/96 -, juris), gilt, dass Mängel nicht erst dann bestehen, wenn sie von den Heimbewohnern als solche empfunden werden (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, juris Rn. 20 m.w.N.).

76

Die Erfüllung der hohen und in einem besonderen Maß individualisierten Anforderungen des § 1 Abs. 2 NuWG, insbesondere die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner/innen in allen Einrichtungen vor Beeinträchtigungen zu schützen und den Bewohnerinnen und Bewohnern von Einrichtungen eine angemessene und individuelle Lebensgestaltung zu ermöglichen, steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem eingesetzten Personal und der Organisation dessen Einsatzes. Ein mangelfreier Betrieb der Einrichtung erfordert die Einhaltung personeller Vorgaben und eine hinreichende Besetzung der Schichten bei der Personaleinsatzplanung (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7.8.2013 - 12 B 720/13 -, juris).

77

Für eine im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV angemessene Beteiligung von Pflegefachkräften bei der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten ist es ausreichend, wenn die Pflegefachkräfte für entsprechende Arbeitsleistungen von Hilfskräften verantwortlich sind, indem sie diese beispielsweise anleiten, ihre Arbeit überwachen und für eventuelle Fragen zur Verfügung stehen. Dabei kann eine Pflegefachkraft im Sinne einer Beteiligung bei der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten auch für mehrere Hilfskräfte „zuständig" sein. Angemessen ist die Beteiligung von Pflegefachkräften dann, wenn das Fachwissen der Fachkraft für die Art und Weise des Dienstleistungsvollzugs prägend ist. § 5 Abs. 1 HeimPersV steht daher einem flexiblen Einsatz von Fachkräften nicht entgegen, so dass nicht jederzeit für betreuende Tätigkeiten eine Fachkraft je Hilfskraft eingesetzt werden muss. Es ist zulässig, dass zu Zeiten, in denen vornehmlich betreuende Tätigkeiten „geringerer Schwierigkeit" anfallen, die Anzahl der tätigen Hilfskräfte die der tätigen Fachkräfte übersteigt, wobei aber auch zu diesen Zeiten eine ausreichende Kontrolle der Hilfskräfte und eine angemessene Qualität der Betreuung gewährleistet sein muss (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 - sowie Urteil vom 21.6.2004 - 4 A 151/01 -, zitiert jeweils nach juris; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 1, Stand: Oktober 2017, § 5 HeimPersV Rn. 5).

78

Wann eine derartige angemessene Beteiligung der Fachkräfte bei der Pflege und Betreuung anzunehmen ist, kann nicht generell beantwortet werden. Es geht nämlich nicht um die Anwendung eines abstrakten, starren Personalschlüssels, sondern um die Auswertung der konkreten Betreuungs- und Pflegeanforderungen vor Ort. Entscheidend ist hierbei insbesondere auch die Größe und die Belegung der Wohnbereiche der jeweiligen Einrichtung (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3.7.2009 - 12 A 2630/07 -, juris Rn. 11). Bei größeren Einrichtungen liegt eine angemessene Beteiligung einer Fachkraft in der Regel nur vor, wenn mindestens eine Pflegefachkraft pro Etage/Wohnbereich im (arbeitsintensiven) Tagdienst laut Dienstplan fest eingeplant wird.

79

Dies zugrunde gelegt, weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass der teilweise erfolgte Einsatz nur einer einzigen Pflegefachkraft im Tagdienst für die gesamte Einrichtung in H. bei der Anzahl und dem Grad der Pflegebedürftigkeit der Bewohner/innen sowie bei der baulichen Aufteilung über drei Etagen offensichtlich unzureichend ist. Da das Seniorenzentrum über drei Etagen betrieben wird, bedeutet dies bei nur einer eingesetzten Pflegefachkraft regelmäßig die Überwindung einer räumlichen Distanz, was wiederum zeitliche Kapazitäten erfordert. Im Seniorenzentrum H. waren seit Erlass des streitgegenständlichen Bescheides durchweg mehr als 55 Bewohner/innen mit unterschiedlichen Pflegegraden, teils schwerst pflegebedürftig (seit Januar 2017 waren durchweg mindestens 13 Bewohner/innen mit dem Pflegegrad 5 eingestuft), aufgeteilt auf die einzelnen Etagen untergebracht (vgl. die in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten vorhandenen Aufstellungen über die Bewohnerstruktur im Seniorenzentrum H., Bl. 1548 VV, Band 17; Bl. 1781 VV, Band 18; Bl. 1838 VV, Band 18; Bl. 1885 VV, Band 18; Bl. 2107 VV, Band 19; Bl. 2218 VV, Band 19; Bl. 2293 VV, Band 20; Bl. 2624 VV, Band 21; Bl. 2695 VV, Band 21; Bl. 2736 VV, Band 21; Bl. 2777 VV, Band 21 sowie Übersicht der Bewohnerstruktur im Dezember 2017 in Beiakte 016; vgl. auch Übersicht über die Struktur der Wohn- und Pflegebereiche im MDK-Prüfbericht Bl. 2315 ff. VV, Band 20).

80

Mit Rücksicht auf die Größe des Seniorenzentrums und der Bewohnerstruktur hält die Kammer den Einsatz von mindestens zwei, wenn nicht sogar drei, Pflegefachkräften im Tagdienst für die gesamte Einrichtung für erforderlich, um eine angemessene Beteiligung bei der Wahrnehmung betreuender Tätigkeiten im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV sicherzustellen. Gerade die Betreuung der Bewohner/innen im Tagdienst, vor allem im Frühdienst (hier ist die Grund- und Behandlungspflege erforderlich), ist arbeitsintensiv. Zwecks Vermeidung einer Überforderungssituation gebietet die Betreuung der Bewohner/innen zur Tagzeit die Anwesenheit von mindestens zwei Pflegefachkräften, nicht nur wegen der räumlichen Distanz, sondern auch, weil die Tätigkeit einer Pflegefachkraft nicht nur auf die Leitung und Überwachung der Hilfskräfte beschränkt ist, sondern sie ständig auch eigene Pflegeleistungen erbringen muss, die die Hilfskräfte nicht verrichten dürfen. Jede Minute, die die Pflegefachkraft mit der Anweisung und Überwachung der Pflegehilfskräfte zubringt, fehlt ihr allerdings für eigene Tätigkeiten. Die Anwesenheit lediglich einer einzigen Pflegefachkraft für die gesamte Einrichtung in H. ist bei weitem nicht ausreichend, um auch im Notfall angemessen reagieren zu können. Bei mehr als 50 Pflegebedürftigen muss vielmehr jederzeit damit gerechnet werden, dass in mehr als einer Betreuungssituation das Fachwissen und die Fähigkeiten einer Helferin oder einer ungelernten Kraft nicht ausreichen. Betriebliche Fortbildungen können hier eine qualifizierte dreijährige Fachausbildung (vgl. § 6 HeimPersV) nicht ersetzen; auch eine Rufbereitschaft der Pflegefachkraft genügt, wie bereits ausgeführt, nicht.

81

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weitergehenden Erläuterung, dass der im Seniorenzentrum H. anhand der überreichten Dienstpläne festgestellte Umstand, dass vereinzelt überhaupt keine Pflegefachkraft pro Schicht eingesetzt war, gänzlich unzureichend ist. Dies genügt ganz offensichtlich nicht den Anforderungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV. Falls nämlich während einer Schicht überhaupt keine Pflegefachkraft anwesend ist, müssten während dieser Schicht die betreuenden Tätigkeiten ohne jegliche Beteiligung von Pflegefachkräften wahrgenommen werden; eine angemessene Beteiligung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV kann darin ersichtlich nicht liegen.

82

Die defizitäre Besetzung der Tag- und teilweise auch der Nachtdienste hat sich bis zur mündlichen Verhandlung nicht durchgreifend gebessert. Lediglich eine Pflegefachkraft war beispielsweise im Juli 2017 an insgesamt 10 Tagen, im August 2017 an 6 Tagen, im September 2017 an 22 Tagen (hilfsweise musste hier die Pflegedienstleitung einen Frühdienst übernehmen, da anderenfalls keine Pflegefachkraft im Einsatz gewesen wäre, zudem musste die Pflegedienstleitung fünf Spätdienste übernehmen, da erneut anderenfalls keine Pflegefachkraft im Einsatz gewesen wäre) und im Oktober 2017 an insgesamt 9 Tagen im Einsatz, wobei die Pflegedienstleitung erneut einen Frühdienst übernehmen musste (vgl. hierzu die von der Klägerin eingereichten Dienstpläne, Bl. 2299 VV, Band 20; Bl. 2705 VV, Band 21; Bl. 2738 VV, Band 21; Bl. 2782 VV, Band 21; vgl. zudem die Zusammenfassung in dem Schreiben des Beklagten vom 28. November 2017, Bl. 2805 ff. VV, Band 21). Eine dauerhafte adäquate Besetzung der Dienste, insbesondere der Tagdienste, lässt sich dem nicht entnehmen. Auch im November 2017 waren an mehreren Tagen die Dienste in den Frühstunden teilweise nur mit einer oder aber mit keiner Pflegefachkraft besetzt (vgl. Dienstplan für November 2017, Beiakte 016).

83

3. Darüber hinaus wurden (bislang) nicht alle vom MDK festgestellten Mängel im pflegerischen Bereich, die zumindest teilweise Verstöße gegen die in § 5 Abs. 2 NuWG aufgeführten Betreiberpflichten begründen, behoben.

84

Der MDK stellte in allen durchgeführten Qualitätsprüfungen zum Teil massive Mängel im pflegerischen Bereich fest. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass es sich bei den festgestellten Mängeln vereinzelt um sogenannte wirkliche Pflegemängel handelt. Als sogenannte wirkliche Pflegemängel sind unter anderem das Auftreten von Dekubituswunden, unzureichende Nahrungs- und Flüssigkeitsversorgung und das Unterlassen der im Einzelfall gebotenen Hinzuziehung eines Arztes zu verstehen (vgl. BSG, Urteil vom 12.9.2012 - B 3 P 5/11 R -, juris Rn. 50).

85

Im Hinblick auf die pflegerische Versorgung haben sich zwar auch nach Ansicht des Beklagten zwischenzeitlich Besserungen eingestellt. Dies belegen insbesondere die von der Klägerin nach Erlass des angefochtenen Bescheides durchgeführten Fortbildungen und Schulungen ihrer Mitarbeiter/innen. Gänzlich abgestellt sind die Mängel im pflegerischen Bereich indes nach wie vor nicht, wie der MDK-Prüfbericht aus Juni 2017 (in der geänderten Fassung aus Oktober 2017, vgl. Beiakte 015) zeigt. Auch hier werden weiterhin mehrere Handlungsbedarfe aufgeführt, unter anderem:

86

„10.2) Die Durchführung der behandlungspflegerischen Maßnahmen muss den ärztlichen Anordnungen entsprechen.

87

10.4) Die Bedarfsmedikation muss den ärztlichen Anordnungen entsprechen.

88

10.5) Der Umgang mit Medikamenten muss sachgerecht sein.

89

10.15) Die Maßnahmen zur Behandlung der chronischen Wunden/Dekubitus müssen auf dem aktuellen Stand des Wissens basieren.

90

10.16) Bei chronischen Wunden/Dekubitus muss eine differenzierte Dokumentation geführt werden (aktuell, Verlauf nachvollziehbar, Größe, Lage, Tiefe).

91

10.17) Nachweise zur Behandlung chronischer Wunden/Dekubitus (z.B. Wunddokumentation) müssen ausgewertet werden, ggf. sind der Arzt zu informieren und die Maßnahmen anzupassen.

92

11.7 Das individuelle Dekubitusrisiko muss erfasst werden.

93

11.8) Erforderliche Maßnahmen zur Dekubitusprophylaxe müssen durchgeführt werden.“

94

Im vorliegenden Fall wiegen vor allem die festgestellten Dokumentationsmängel schwer. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 9 NuWG darf ein Pflegeheim unter anderem nur betrieben werden, wenn sichergestellt wird, dass für pflegebedürftige volljährige Bewohner/innen Pflegeplanungen vorgenommen werden und deren Umsetzung aufgezeichnet wird. Diese Verpflichtung soll zum einen die Kontrolle einer ordnungsgemäßen Pflege erleichtern und zum anderen auch die gesundheitliche Betreuung der Bewohner/innen sichern und die erforderlichen Nachweise ermöglichen (vgl. zum nahezu wortgleichen § 11 Abs. 1 Nr. 7 HeimG des Bundes: Kunz/Butz/ Wiedemann, Heimgesetz, Kommentar, 10. Auflage, 2004, § 11 Rn. 10). Gerade eine ordentliche Dokumentation dient dem Schutz der Gesundheit der Heimbewohner. Das gilt in besonderem Maße, wenn - wie vorliegend - die Einrichtung aufgrund von Personalengpässen auf einen Einsatz von Leiharbeitnehmern angewiesen ist. Diese müssen sich auf die Richtigkeit und Vollständigkeit der Eintragungen verlassen können (ebenso VG Hannover, Urteil vom 9.3.2006 - 11 A 443/06 -, juris Rn. 38).

95

4. Auch im Übrigen bestehen an der streitgegenständlichen Anordnung keine rechtlichen Bedenken.

96

Erforderlich ist nach § 11 Abs. 1 NuWG, dass der Heimbetreiber die festgestellten Mängel nicht abgestellt hat. Dies setzt voraus, dass ihm zuvor mitgeteilt worden ist, welche Mängel die Heimaufsichtsbehörde festgestellt hat und dass ihm in der Regel eine Beratung nach § 10 NuWG angeboten wurde. Die Beratung hat nach dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 NuWG grundsätzlich Vorrang vor einer Anordnung nach § 11 NuWG. Dem Heimträger ist dabei eine Frist zur Mängelbeseitigung einzuräumen, die sich nach der Art der Beeinträchtigung oder Gefährdung und der Dringlichkeit im Einzelfall bemisst. Die Beratung muss erfolglos geblieben sein, beispielsweise durch Verweigerung der Mängelbeseitigung oder durch Nichtbeseitigung der Mängel innerhalb einer dem Heimbetreiber gesetzten Frist (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 7.2.2007 - 14 A 102.06 -, juris Rn. 12; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 3, Stand: Oktober 2017, Abschnitt F IX, § 11 Niedersachsen Rn. 6). Den vorliegenden Verwaltungsvorgängen lässt sich zwar nicht entnehmen, dass der Klägerin ausdrücklich eine Beratung nach § 10 NuWG angeboten wurde. Dies ist jedoch unschädlich, denn § 10 Abs. 1 NuWG ist lediglich eine „Soll-Vorschrift“, wie sich bereits dem eindeutigen Wortlaut entnehmen lässt. Zudem schreibt § 10 NuWG nicht vor, wie die Heimaufsichtsbehörde eine Beratung durchzuführen hat. Aus einer Zusammenschau zwischen § 10 NuWG und § 11 NuWG ergibt sich lediglich, dass dem Heimbetreiber vor Erlass einer Anordnung nach § 11 NuWG die festgestellten Mängel mitzuteilen sind und er Gelegenheit erhält, diese abzustellen. Dies ist vorliegend geschehen. Die Klägerin wurde bereits unmittelbar nach der Qualitätsprüfung des MDK im Januar 2016 auf die festgestellten Mängel hingewiesen. In der Folgezeit wurde sie wiederholt auf die fortbestehenden Mängel hingewiesen und zur Mängelbeseitigung aufgefordert, ohne dass diese innerhalb fast eines Jahres nach der ersten Qualitätsprüfung im Jahr 2016 bis zum Erlass des Bescheides im Dezember 2016 abgestellt wurden.

97

Der Erlass einer heimaufsichtsrechtlichen Anordnung nach § 11 NuWG steht im pflichtgemäßen Ermessen der Heimaufsichtsbehörde (vgl. zu § 17 Abs. 1 HeimG des Bundes: Kunz/Butz/ Wiedemann, Heimgesetz, Kommentar, 10. Auflage, 2004, § 17 Rn. 2). Ermessensfehler sind weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Die Anordnung ist auch verhältnismäßig. Der angeordnete Aufnahmestopp ist zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner/innen geeignet, da dieser zur Folge hat, dass die Klägerin keine Menschen neu als Bewohner/innen des Seniorenzentrums aufnehmen darf. Hieraus ergibt sich, dass das zur Verfügung stehende und auf der jeweiligen Station anwesende Personal weniger Bewohner/innen pflegen und versorgen muss als ohne Aufnahmestopp. Eine Verringerung der Belegung führt zu einer Verbesserung der Situation im Seniorenzentrum H.. Wird zu wenig Personal beschäftigt, wird dies durch den Aufnahmestopp dadurch ausgeglichen, dass auch weniger Bewohner/innen zu pflegen und zu versorgen sind. Wird zu wenig qualifiziertes Personal (Fachkraftquote) beschäftigt, wird dies dadurch ausgeglichen, dass weniger Arbeit vorhanden ist, die den Einsatz fachlich qualifizierten Personals erfordert. Durch den reduzierten Arbeitsanfall infolge des Aufnahmestopps entstehen zudem zeitliche Freiräume, die unter anderem dafür genutzt werden können, die erforderlichen Dokumentationen ordnungsgemäß vorzunehmen und den Umgang mit Medikamenten zu verbessern, wie dies vom MDK in der letzten Qualitätsprüfung erneut als Handlungsbedarf aufgelistet worden ist (vgl. hierzu auch VG Würzburg, Beschluss vom 17.2.2016 - W 3 S 16.95 -, juris Rn. 104). Der Aufnahmestopp bis zur Herstellung einer ausreichenden Personalversorgung im Seniorenzentrum und Abstellung der pflegerischen Mängel sowie der Mängel in der Dienstplangestaltung ist mangels Vorhandenseins gleich geeigneter anderer Maßnahmen auch erforderlich. Mildere Mittel vermag die Kammer nicht zu erkennen. Die Anordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, weil die geschützten Rechtsgüter der Heimbewohner Gesundheit und Leben gegenüber den beeinträchtigten monetären Interessen der Klägerin höherrangig sind.

II.

98

Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 945,00 EUR findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1, 3, 5 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (- NVwKostG - in der Fassung vom 25.4.2007, Nds. GVBl. 2007, S. 172, zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 15.12.2016, Nds. GVBl. 2016, S. 301) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO - vom 5.6.1997, Nds. GVBl. 1997, S. 171; ber. 1998, 501) in Verbindung mit Ziffer 43.1.4 des Kostentarifs AllGO (Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 AllGO) und ist der Höhe nach nicht zu beanstanden. Ziffer 43.1.4 des Kostentarifs AllGO sieht einen Gebührenrahmen von 200 bis 1200 EUR vor. Angesichts des Umfangs der streitigen Anordnung und des damit verbundenen Zeitaufwands erscheint die festgesetzte Verwaltungsgebühr von 945,00 EUR der Höhe nach angemessen. Die Klägerin hat keine Tatsachen vorgetragen, die für eine Reduzierung der Verwaltungsgebühr sprechen.

99

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

100

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

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