Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-23, Aktenzeichen 2/11

Tenor

D i e V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e w i
r d v e r w o r f e n.

D i e E n t s c h e i d u n g e r g e h t k o
s t e n f r e i. A u s l a g e n w e r d e n n i
c h t e r s t a t t e t.

Gründe

A.

1

I. Mit ihrer am 30. März 2011 erhobenen kommunalen
Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin –
wie zuvor schon im Dezember 2010 die ehemaligen Landkreise
Ludwigslust, Müritz, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow
(Verfahren LVerfG 21/10) sowie die Universitäts- und Hansestadt
Greifswald (Verfahren LVerfG 22/10) und die Hansestadt Wismar
(Verfahren LVerfG 23/10) – gegen die mit dem Gesetz zur
Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien
Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom
12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366) beschlossene Neuordnung der
Kreisstruktur. Danach werden aus den bisherigen zwölf Landkreisen
sechs neue Kreise gebildet, in die neben der Beschwerdeführerin
auch die bisher kreisfreien Städte Greifswald, Stralsund und Wismar
eingekreist werden.

2

Art. 1 des Kreisstrukturgesetzes ist das
Landkreisneuordnungsgesetz – LNOG M-V –, nach dessen §
1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 4 und § 11 Abs. 1 die
Beschwerdeführerin ihre Kreisfreiheit verliert, in den neu
gebildeten Landkreis Mecklenburgische Seenplatte eingekreist wird
und eine Reihe von Zuständigkeiten an den neuen Landkreis abgibt;
allerdings wird sie als Sitz des neuen Landkreises bestimmt (§ 7
Abs. 3 LNOG M-V). Das Gesetz enthält ferner u.a. Regelungen über
die Auseinandersetzung zwischen Landkreisen und eingekreisten
Städten (§ 12 LNOG M-V), den Personalübergang von Beamten (§ 26
LNOG M-V) und Arbeitnehmern und Auszubildenden (§ 27 LNOG M-V),
Wahlgebiete und Wahlbereiche für die Kreistags- und die
Landratswahl (§ 33 LNOG M-V) und Ausgleichsleistungen der
eingekreisten Städte an die Landkreise für die Übergangszeit
zwischen Aufgabenübergang und dem 31. Dezember 2011 (§ 42 Abs. 2
LNOG M-V).

3

Nachdem das Landesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlung
am 19., 20. und 27. Mai 2011 mit Urteilen vom 18. August 2011 die
kommunalen Verfassungsbeschwerden in den Verfahren LVerfG 21/10,
22/10 und 23/10 zurückgewiesen hat (NordÖR 2011, 537 und 549),
wurden mit Wirkung vom 04. September 2011 die sechs neuen Kreise
gebildet, die genannten vier bisher kreisfreien Städte eingekreist
und an diesem Tag die Wahlen zu den kommunalen Gremien in den neuen
Strukturen durchgeführt.

4

II. Die Beschwerdeführerin hält in Kenntnis der ihr übersandten
Entscheidungen des Gerichts an ihrer Verfassungsbeschwerde fest.
Sie wirft dem Gericht im Verhältnis zu seinem früherem Urteil vom
26. Juli 2007 (- LVerfGE 9/06 bis 17/06 -, LVerfGE 18, 342), mit
dem die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes zur Modernisierung
der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 2006
(GVOBl. M-V S. 194) über die Funktional- und Kreisstrukturreform
aufgehoben worden sind, ein „verfassungsrechtlich und
verfassungspolitisch unerträgliches Maß an Diskontinuität in der
eigenen Rechtsprechung“ vor. Unter Vertiefung ihres
bisherigen Vortrags und Berufung auf die der Entscheidung im
Verfahren LVerfG 21/10 angefügte abweichende Meinung von drei
Richtern macht sie in Auseinandersetzung mit den Ausführungen des
Gerichts insbesondere geltend, dass sie in einen mit über 5000 km²
völlig überdimensionierten Landkreis eingekreist werde, was den
Kern der Selbstverwaltungsgarantie bedrohe, und dass das Gericht
sich nicht hinreichend mit den zahlreichen auch von ihr gegen die
Kreisstrukturreform vorgetragenen Einwänden auseinandergesetzt
habe, was im Einzelnen – auch bezogen auf die gestellten
Hilfsanträge – näher ausgeführt wird.

5

Die Beschwerdeführerin beantragt

6

festzustellen, dass § 1 Abs. 2 Satz 1, § 7 Abs. 2 Nr. 4 und Abs.
3 sowie § 11 Abs. 1 des Landkreisneuordnungsgesetzes insoweit
verfassungswidrig und nichtig sind, als damit ihre Kreisfreiheit
aufgehoben wird,

7

sowie hilfsweise

8

festzustellen, dass

9

1. § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3

2. § 12 Abs. 1 Sätze 1 und 2

3. § 33 Abs. 2

4. § 42 Abs. 2

10

des Landkreisneuordnungsgesetzes verfassungswidrig und damit
nichtig sind.

11

III. Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern und die Landesregierung
halten die Verfassungsbeschwerde jedenfalls für unbegründet. Die in
den ergangenen Entscheidungen niedergelegten prozeduralen und
materiellrechtlichen Maßgaben würden uneingeschränkt auch für die
vorliegende Verfassungsbeschwerde gelten. Das Gericht habe –
was sodann näher ausgeführt wird – sämtliches Vorbringen der
Beschwerdeführerin bereits in seine Erwägungen einbezogen; dies
gelte insbesondere für die von ihr besonders hervorgehobene
Flächengröße des sie umgebenden neuen Landkreises. Vor allem der
Vorwurf einer Abweichung von der eigenen früheren Entscheidung aus
2007 trage schon deswegen nicht, weil den aktuellen Urteilen ein
anderer Sachverhalt, nämlich ein anderes, gerade an den Maßstäben
der früheren Entscheidung orientiertes Gesetzgebungsverfahren
zugrunde liege. Auf das Sondervotum zu der Entscheidung im
Verfahren LVerfG 21/10 berufe sich die Beschwerdeführerin zu
Unrecht, weil dort lediglich eine andere Auffassung zur
Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers vertreten werde.

12

Auch mit den Argumenten zu den Hilfsanträgen habe sich das
Gericht bereits hinreichend auseinandergesetzt und sie mit
überzeugenden Gründen zurückgewiesen.

B.

13

Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg.

14

Das Gericht kann über sie entsprechend § 20
Landesverfassungsgerichtsgesetz – LVerfGG – ohne
mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden, weil es die
kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin im
Hauptantrag einstimmig für offensichtlich unbegründet hält. Denn
die insoweit angegriffenen Rechtsnormen (§ 1 Abs. 2 Satz 1, § 7
Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3, § 11 Abs. 1 LNOG M-V) waren in den
genannten Entscheidungen vom 18. August 2011 bereits Gegenstand
einer inhaltlichen verfassungsgerichtlichen Prüfung am Maßstab der
Landesverfassung und haben dieser standgehalten (I.).

15

Hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag angegriffenen Bestimmungen
des Landkreisneuordnungsgesetzes – die überwiegend ebenfalls
bereits Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung waren (so explizit
§ 26 Abs. 2, § 27 Abs. 2 und § 12 LNOG M-V)

16

– erweist sich die Verfassungsbeschwerde bereits als
unzulässig, was auch hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag erstmals
von der Beschwerdeführerin zur Überprüfung gestellten Normen (§ 26
Abs. 3, § 27 Abs. 3, § 33 Abs. 2 und § 42 Abs. 2 LNOG M-V) gilt
(II.). I. Zwar ist das Landesverfassungsgericht selbst –
obwohl Gericht und zugleich Verfassungsorgan – nicht im Sinne
des (an § 31 BVerfGG orientierten) § 29 Abs. 1 LVerfGG an seine
eigenen Entscheidungen gebunden (vgl. Bethge in:
Maunz/SchmidtBleibtreu/ Klein/Bethge, BVerfGG, § 31 Rn. 117 ff.).
Gleichwohl sieht es sich vorliegend nicht gehalten, in eine erneute
inhaltliche Prüfung der angegriffenen Vorschriften des
Landkreisneuordnungsgesetzes einzutreten, die die neue
Kreisstruktur unter Einkreisung der Beschwerdeführerin festlegen.
Dabei muss die Frage nach dem Umfang der materiellen Rechtskraft
bzw. Gesetzeskraft einer formell rechtskräftigen, eine kommunale
Verfassungsbeschwerde zurückweisenden
Verfassungsgerichtsentscheidung (hierzu etwa Heusch in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 31 Rn. 43
m.w.N.; Bethge, a.a.O., Rn. 319 f. m.w.N.; zur begrenzten
Reichweite der Gesetzeskraft einer solchen Tenorierung vgl. Bethge,
a.a.O., § 78 Rn. 115 ff., 119 m.w.N.) nicht vertieft werden. Auch
kommt es nicht darauf an, dass – wie hier – die
kommunalen Verfassungsbeschwerden ohne zusätzliche ausdrückliche
Normbestätigung (für deren Zulässigkeit im Verfahren der
prinzipalen Normenkontrolle siehe LVerfG M-V, Urt. v. 07.07.2005 -
LVerfG 7/04 -, LKV 2006, 23 und - LVerfG 8/04 -, DVBl. 2005, 1578)
lediglich zurückgewiesen worden sind.

17

Denn dem vorliegenden Verfahren liegt kein neuer
Lebenssachverhalt zugrunde, und es gilt der identische
Prüfungsmaßstab wie in den bereits entschiedenen Parallelverfahren
kommunaler Verfassungsbeschwerden, nämlich allein Art. 72 Abs. 1
LV, erweitert um die die kommunale Selbstverwaltung prägenden
Verfassungsprinzipien. Das Begehren der Beschwerdeführerin ist an
den gleichen – auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht
beschränkten – Maßstäben zu prüfen wie die Begehren der
Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in den Verfahren LVerfG
21/10, LVerfG 22/10 und LVerfG 23/10, die ebenfalls den
grundsätzlichen Zuschnitt der neuen Landkreise und den Verlust der
Kreisfreiheit zur Überprüfung durch das Landesverfassungsgericht
gestellt haben.

18

In seinen Urteilen vom 18. August 2011 hat das Gericht mit
ausführlicher Begründung dargelegt, weshalb der mit dem
Landkreisneuordnungsgesetz vom 12. Juli 2010 geschaffene neue
Zuschnitt der Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern einschließlich
der Einkreisung von vier der bisher sechs kreisfreien Städte
– darunter die Beschwerdeführerin – nicht gegen die
Verfassung des Landes verstößt, insbesondere die betroffenen
Landkreise und kreisfreien Städte nicht in ihrem Recht auf
Selbstverwaltung aus Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV verletzt. Hierauf
wird – die Entscheidungen sind der Beschwerdeführerin
sämtlich übersandt worden – in vollem Umfang Bezug genommen.
Insbesondere ist dabei unter verschiedensten rechtlichen
Gesichtspunkten, wie sie hier auch die Beschwerdeführerin
vorgetragen hat, gerade die Situation des neuen Landkreises
Mecklenburgische Seenplatte – mit über 5400 km² der größte
neu gebildete Kreis – in den Blick genommen worden, in den
sie eingekreist wird.

19

II. Die von der Beschwerdeführerin gestellten Hilfsanträge
erweisen sich als unzulässig. Das Gericht geht dabei wie in den
bereits entschiedenen Verfahren davon aus, dass im Grundsatz auch
in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren Hilfsanträge dann
gestellt werden können, wenn über sie in demselben Verfahren
entschieden werden kann und durch die Entscheidung keine
weitergehenden materiellen oder prozessualen Rechte Dritter berührt
werden, und dass für sie dann, wenn sie verfahrenseinleitende
Funktion haben, die gleichen Formerfordernisse gelten wie für den
Hauptantrag (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 - LVerfG 21/10 -,
insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 537, unter Hinweis auf
Umbach in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, § 23 Rn. 23;
Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 23 Rn. 14).

20

1. Die auf § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3 sowie § 12 Abs.
1 Satz 1 und 2 LNOG M-V bezogenen Hilfsanträge waren der Sache nach
ebenfalls sämtlich bereits Gegenstand der Prüfung in den
entschiedenen Verfahren. Insoweit ist das Vorbringen der
Beschwerdeführerin, das sich gänzlich oder jedenfalls im Kern unter
Berücksichtigung der Besonderheiten einer Einkreisung mit dem
Vorbringen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in jenem
Verfahren deckt, inhaltlich schon gewürdigt worden. Auch in diesem
Verfahren sind die Anträge unzulässig.

21

a) Ihre gegen § 26 Abs. 2 und 3 sowie § 27 Abs. 2 und 3 LNOG M-V
gerichteten Angriffe unterlegt auch die Beschwerdeführerin zunächst
mit dem Vorwurf eines Verstoßes gegen das interkommunale
Gleichbehandlungsgebot. In der Sache fehlt es schon an der
Darlegung einer Verletzung dieses Gebots, im Übrigen liegt eine
solche offensichtlich nicht vor. Denn die Beschwerdeführerin trägt
nur zu einer tatsächlichen – kausal, nicht intentional
verknüpften – Folge der angegriffenen Regelungen vor, durch
die sie ihre Chancen verschlechtert sieht,
Personalüberleitungsverträge abzuschließen, auf deren Abschluss
aber ohnehin kein Rechtsanspruch besteht. § 26 Abs. 2 und § 27 Abs.
2 LNOG M-V selbst regeln unmittelbar nur Fragen des
Personalübergangs zwischen dem neuen Landkreis, der
Rechtsnachfolger eines aufgelösten Landkreises geworden ist, dessen
Gebiet auf mehrere neuen Landkreise aufgeteilt wird, und eben
diesem Landkreis.

22

Soweit bezogen auf § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 3 LNOG M-V, die
speziell den Personalübergang bei Einkreisungen betreffen, die
Beschwerdeführerin noch einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot
rügt, ist damit eine im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde
rügefähige eigene Rechtsverletzung (§ 52 LVerfGG) nicht dargetan.
Aus dem verfassungsrechtlich abgesicherten Selbstverwaltungsrecht
folgt kein allgemeiner Anspruch der kommunalen Gebietskörperschaft
auf verfassungskonformes Handeln des Gesetzgebers (LVerfG M-V, Urt.
v. 18.08.2011 - LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. in
NordÖR 2011, 537). Auch wenn man bei der kommunalen
Verfassungsbeschwerde – ausgehend von einem erweiterten
Prüfungsmaßstab – über die subjektive Rechtsverletzung hinaus
die Vereinbarkeit des angegriffenen Gesetzes mit zumindest
denjenigen Normen der Landesverfassung prüft, die ihrem Inhalt nach
das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung
mitzubestimmen geeignet sind, gilt dies nicht für die Rüge
mangelnder Bestimmtheit. Das Bestimmtheitsgebot folgt aus dem
Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 LV (siehe Wallerath in:
Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 2 Rn. 19), nicht aus dem
Selbstverwaltungsrecht. Auf Letzteres aber ist der Prüfungsmaßstab
im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde begrenzt.

23

Unabhängig davon teilt das Gericht die gegen die Bestimmtheit
der Regelung geäußerten Bedenken nicht. Einzelfragen der Anwendung
wären im Streitfall von den dazu berufenen Fachgerichten zu
klären.

24

b) § 12 LNOG M-V insgesamt war gemeinsam mit § 11 LNOG M-V
ebenfalls bereits Gegenstand der Prüfung im Rahmen der in den
Verfahren der kreisfreien Städte (LVerfG 22/10 und 23/10)
gestellten Hilfsanträge. Diese Vorschrift regelt Folgen des
gesetzlich angeordneten Aufgabenübergangs, und zwar in Gestalt von
inhaltlichen Vorgaben und Verfahrensmodalitäten für die zwischen
den Landkreisen und eingekreisten Städten zu schließenden
Vereinbarungen. In diesem Zusammenhang hat es das Gericht schon für
fraglich gehalten, ob es sich bei dem als Hilfsantrag formulierten
Begehren in Verbindung mit der dazu gegebenen Begründung überhaupt
inhaltlich um einen eigenständigen (Hilfs-)Antrag handeln kann oder
ob dieses Vorbringen nicht eher (lediglich) als zusätzliches
Begründungselement für die seitens der jeweiligen
Beschwerdeführerin angenommene Verfassungswidrigkeit des
Landkreisneuordnungsgesetzes insgesamt und damit der von ihr
insbesondere angegriffenen Regelung über ihre Einkreisung zu werten
ist (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 - LVerfG 22/10 -, UA S. 39 f.,
insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 549).

25

Unabhängig davon macht die Beschwerdeführerin im vorliegenden
Verfahren ohnehin in Bezug auf diese Vorschrift ausschließlich
wiederum eine Verletzung des Bestimmtheitsgebotes geltend. Hierzu
gilt aber nichts anderes als oben bereits zu § 26 Abs. 3 und § 27
Abs. 3 LNOG M-V ausgeführt.

26

2. Einzig § 33 Abs. 2 LNOG M-V und § 42 Abs. 2 LNOG M-V waren
bisher noch nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichen
Überprüfung. § 33 Abs. 2 LNOG M-V sieht ein abgestimmtes Verfahren
zwischen den Vertretungskörperschaften der bisherigen Landkreise
und einzukreisenden Städte für die Festlegung der Zahl und die
Abgrenzung der Wahlbereiche für die anstehenden Kommunalwahlen in
den neuen Kreisstrukturen vor. § 42 Abs. 2 LNOG M-V verpflichtet
die eingekreisten Städte für den Zeitraum zwischen Aufgabenübergang
und dem 31. Dezember 2011 zu einem finanziellen Ausgleich an den
Landkreis als Funktionsnachfolger. Dessen Höhe ist durch Vertrag
zwischen Stadt und neuem Landkreis zu regeln, bei einer
Nichteinigung ist dem Innenministerium eine Ersetzungsbefugnis
eingeräumt. Auch bezogen auf diese Vorschriften erweist sich die
Verfassungsbeschwerde jedoch als unzulässig.

27

a) Soweit die Beschwerdeführerin angreift, dass nach § 33 Abs. 2
LNOG M-V ihre Vertretungskörperschaft in gegenseitiger Absprache
mit den Vertretungskörperschaften der anderen im neuen Landkreis
aufgehenden Landkreise und im Einvernehmen mit dem Landeswahlleiter
bestimmte Festlegungen über die Zahl und die Abgrenzung der
Wahlbereiche zu treffen hat, fehlt ihr mangels Selbstbetroffenheit
die Beschwerdebefugnis. Es ist nämlich schon nicht ersichtlich,
inwiefern sie selbst als kommunale Körperschaft insoweit in eigenen
Rechten i.S.d. § 52 LVerfGG verletzt sein sollte. Die Verpflichtung
aus § 33 LNOG M-V trifft ausschließlich ihre Stadtvertretung. Die
Beschwerdeführerin ist nicht befugt, etwaige Rechte ihrer Organe
oder der diesen angehörenden Mandats- und Funktionsträger geltend
zu machen, da solche Rechte nicht zu ihrer eigenen
Organisationshoheit und damit nicht zu ihrer
Selbstverwaltungsgarantie gehören (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 -
LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011,
537, unter Hinweis auf LVerfG LSA, Urt. v. 10.05.2011 - LVG 47/10
-, UA S. 8 m.w.N.).

28

Danach kann offen bleiben, inwiefern sich der
Regelungsgegenstand nicht ohnehin durch Zeitablauf erledigt hat,
weil inzwischen die Wahlen zu den neu gebildeten
Vertretungskörperschaften auf der Grundlage der entsprechend § 33
LNOG M-V getroffenen Festlegungen stattgefunden haben.

29

b) Was § 42 Abs. 2 LNOG M-V betrifft, rügt die
Beschwerdeführerin ausschließlich, dass der dort verwendete Begriff
der „Mehraufwendungen“ zu unbestimmt sei, ohne
allerdings näher darzulegen, inwiefern dies für sich genommen einen
Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung darstellen könnte, der
im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde einer Überprüfung
unterzogen werden kann. Auch hierzu wird auf die obenstehenden
Ausführungen verwiesen.

30

Unabhängig davon geht die Rüge mangelnder Bestimmtheit auch in
der Sache fehl, weil der unbestimmte Rechtsbegriff der
„Mehraufwendungen“ mit Blick auf den Regelungsinhalt
des § 42 Abs. 1 LNOG M-V anhand anerkannter Auslegungsgrundsätze
und einer schlichten Vergleichsrechnung im konkreten Fall ohne
weiteres ausgefüllt werden kann (vgl. BVerfGE 80, 1, 20 ff.
m.w.N.).

C.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2
LVerfGG.